vd_omni · AC.2005.0228 · 2006-07-05 · fr

HOFMANN Hoirs de Walter/Service des eaux, sols et assainissement, Municipalité de Bellerive, Service des forêts, de la faune et de la nature | Passerelle traversant une roselière comprise dans une zone alluviale d'importance nationale. Installation autorisée à bien plaire. Confirmation de l'ordre d'enlèvement de la passerelle dès lors que l'atteinte à la roselière est établie.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 05.07.2006 AC.2005.0228

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 5 juillet 2006
Composition
M. François Kart, président;
M. Guy Berthoud
et M. Olivier
Renaud
, assesseurs..
Recourants
HOFMANN Hoirs de Walter HOFMANN,
à
Berne, représentés par Jean-Michel HENNY, Avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Service des eaux, sols et
assainissement,
à Lausanne
Autorités concernées
1.
Municipalité de Bellerive,
à
Bellerive
2.
Service des forêts, de la faune et
de la nature,
représenté
par Conservation de la faune et de la nature, à St-Sulpice VD,
Objet
Recours Hoirs de Walter HOFMANN c/ décision du Service des
eaux, sols et assainissement du 25 février 2003 (passerelle estacade et
escalier - parcelle 561 à Bellerive - révocation d'une autorisation d'usage
du domaine public et ordre de démolition) (arrêt du Tribunal fédéral du 21
septembre 2005 dans la cause AC.2003.0046)
Vu les faits suivants
A.
Les hoirs de Walter Hofmann, soit Rose-Marie Juillerat-Hofmann
et Heinz Hofmann (ci-après : les hoirs Hofmann), sont propriétaires de la
parcelle no 561 du cadastre de la Commune de Bellerive. Ce bien-fonds est situé
au lieu-dit "Es Chenevières", sur la rive nord-ouest du lac de Morat,
à quelques centaines de mètres au nord de l'embouchure de la Broye. Il supporte
une maison, située à quelques dizaines de mètres de la grève.
B.
En 1961, le Chef du secteur des cours d'eau a, lors d'un
contrôle des rives du lac de Morat, constaté la présence devant la propriété de
Walter Hofmann d'une passerelle et d'une estacade au droit de sa propriété. Le
15 janvier 1962, le Département des travaux publics (ci après: le département)
a délivré à Walter Hofmann une "autorisation pour usage du domaine
public" l'autorisant à maintenir sur le domaine public, au droit de sa propriété,
une passerelle d'embarquement, une estacade et un escalier. L'art. 2 de cette
autorisation précisait que celle-ci était accordée à bien plaire, le
bénéficiaire pouvant être tenu d'enlever et de faire disparaître, sans avoir
droit à dédommagement, ni indemnité, les travaux faisant l'objet de
l'autorisation.
C.
En date du 17 février 1976, le département a amendé
l'autorisation initiale délivrée le 15 janvier 1962 en permettant la
réalisation d'une nouvelle passerelle et en radiant les points 2 et 3 de l'autorisation
initiale, soit ceux concernant l'estacade et l'escalier. Large d'environ 80 cm
et longue d'une trentaine de mètres, la passerelle traverse l'extrémité nord
d'une roselière qui s'est formée au bord du lac de Morat, depuis l'embouchure
de la Broye à quelques centaines de mètres au sud, jusqu'au droit de la
parcelle no 561. La passerelle émerge de la roselière et surplombe les eaux du
lac sur une longueur d'environ 8 mètres.
D.
En date du 22 juin 1983, après le décès de Walter Hofmann,
l'autorisation a été transférée à sa veuve Alice Hofmann, puis à Heinz Hofmann
au moment du décès de cette dernière.
E.
Le site où se trouve la passerelle est inscrit à
l'inventaire cantonal des monuments naturels et des sites (objet no 175) depuis
1972. Depuis le 1
er
août 2001, il est inscrit à l'inventaire de l'Ordonnance
sur les réserves d'oiseaux, d'eau et de migrateurs d'importance internationale
et nationale (OROEM). Depuis le 1
er
décembre 2003, il est également
inscrit à l'inventaire fédéral des zones alluviales d'importance nationale
prévu par l'Ordonnance du Conseil fédéral du 28 octobre 1992 sur la protection
des zones alluviales d'importance nationale (ci-après : OZA) (objet no 304).
F.
Le plan directeur intercantonal des
rives du lac de Morat du 28 mai 1982, élaboré par les cantons de Vaud et
Fribourg, a prévu la construction du port public "des Garinettes",
situé à quelques centaines de mètres au nord de la parcelle 561 sur le
territoire de la Commune de Vallamand. Au cours de la procédure de mise à l'enquête
de cet ouvrage, le Département des travaux publics, de l'aménagement et des
transports, Service des eaux et de la protection de l'environnement
(aujourd'hui le Département de la sécurité et de l'environnement, Service des
eaux, sols et assainissement; ci-après le SESA) a adressé le 1
er
mars 1995 aux hoirs Hofmann un courrier leur indiquant que, conformément aux
directives du plan directeur, les amarrages en pleine eau ne seraient plus
tolérés dans ce secteur lors de la mise en exploitation du port. Le SESA suggérait
ainsi aux hoirs Hofmann de prendre d'ores et déjà les dispositions nécessaires
à l'évacuation à brève échéance de la passerelle, autorisée jusqu'alors à bien
plaire, dès lors qu'elle se trouvait dans l'importante roselière qui s'était
créée à l'embouchure de la Broye et de réserver, cas échéant, une place
d'amarrage dans le nouveau port. Les hoirs Hofmann ont contesté cette position
du SESA, qui a déclaré la maintenir par courrier du 12 décembre 1995.
G.
Le 25 février 2003, le SESA a rendu une décision dont le
dispositif est le suivant :
"(…)
l'autorisation pour usage du domaine public n° 34/29 délivrée à Monsieur Walter
Hofmann, respectivement le 15 janvier 1962, le 17 février 1976 et le 22 juin
1983, portant sur une passerelle d'embarquement, une estacade et un escalier
est retirée par le Département de la sécurité et de l'environnement.
Cette passerelle doit être supprimée aux frais du
propriétaire de la parcelle limitrophe n° 561 désormais propriété de Monsieur
Heinz Hofmann dans un délai d'un an dès la notification de la présente
décision.
Cette décision est notifiée sous la menace de la peine
prévue à l'article 292 du code pénal (…)"
H.
Dans un arrêt du 23 août 2004, le
Tribunal administratif a rejeté le recours formé contre cette décision par les
hoirs Hofmann (cause AC.2003.0046).
I.
Les hoirs Hofmann ont déposé auprès
du Tribunal fédéral un recours de droit public et un recours de droit
administratif contre l'arrêt du Tribunal administratif du 23 août 2004. Par
arrêt du 21 septembre 2005, le Tribunal fédéral a admis le recours de droit
administratif, annulé l'arrêt rendu le 23 août 2004 par le Tribunal
administratif et lui a renvoyé l'affaire pour nouvelle décision au sens des
considérants.
Dans son arrêt, le Tribunal fédéral a
relevé que, pour apprécier la nécessité de supprimer une installation existante
en raison de son impact sur un biotope d'importance nationale, il fallait
connaître, au moins de manière sommaire, les caractéristiques du biotope et les
risques liés au maintien de l'installation, ceci même lorsque le droit cantonal
ne soumet pas à des conditions strictes la révocation d'une autorisation
délivrée "à bien plaire". Il a considéré que, à cet égard, les
constatations de faits de l'arrêt du Tribunal administratif du 23 août 2004
étaient manifestement insuffisantes, dès lors que celui-ci ne donnait notamment
aucune indication concrète sur la nature de l'atteinte résultant du maintien de
la passerelle litigieuse.
J.
En date du 6 octobre 2005, le juge
instructeur du Tribunal administratif a informé les parties de la reprise de la
cause et a invité le SESA et le Service des forêts, de la faune et de la nature,
Conservation de la nature (ci après. la Conservation de la nature) à se
déterminer sur l'atteinte portée à la roselière par l'installation litigieuse
en précisant en quoi celle-ci était susceptible de justifier la suppression à
cet endroit d'une passerelle construite il y a une trentaine d'années. Dans ce
cadre, les services cantonaux étaient invités à décrire les caractéristiques de
la roselière en indiquant, à l'intérieur de la zone alluviale, quels étaient
les secteurs méritant une protection renforcée susceptible de justifier la
suppression à bref délai d'installations existantes. La Conservation de la
nature s'est déterminée sur ces points le 27 octobre 2005. Les recourants ont
déposé des observations le 10 mars 2006, dans lesquelles ils se sont notamment
référés à la description du site faite par le "Service-Conseil Zones
alluviales", mandaté par l'Office fédéral de l'environnement (OFEV). Par
avis du 13 mars 2006, le juge instructeur a adressé les écritures des parties à
l'OFEV en précisant que ce dernier avait la faculté de déposer des
déterminations. Dans sa réponse du 31 mars 2006, l'OFEV a rappelé qu'il ne se
déterminait en principe pas dans le cadre des procédures de recours cantonales.
A cette occasion, il a toutefois transmis les documents scientifiques relatifs
à l'objet no 304 de l'inventaire des zones alluviales d'importance nationales en
relevant que, selon le document "carte des utilisations et
atteintes", les ports et places d'amarrage constituaient des atteintes au
biotope protégé.
K.
La Conservation de la nature a déposé
des observations finales le 3 avril 2006.
L.
Le 13 avril 2006, les recourants ont
encore précisé que la passerelle était utilisée uniquement durant l'été afin
d'accéder au lac pour s'y baigner en indiquant qu'il n'était plus possible
d'accéder à la passerelle avec des bateaux.
Considérant en droit
1.
a) La passerelle litigieuse a été autorisée sur la base de
l'art. 83 al. 2 du règlement d'application de la loi du 5 septembre 1944 sur
l'utilisation des lacs et cours d'eau dépendant du domaine public (RLLC; RSV
731.01.1) qui prévoit que le département peut autoriser des "installations
temporaires, ou peu importantes, entre autres (...) les petites constructions
nautiques". Selon l'art. 84 al. 2 RLLC, l'autorisation du département est
accordée à bien plaire et elle est révocable en tout temps. Ainsi que le
Tribunal administratif et le Tribunal fédéral l'ont relevé, ceci ne signifie
pas que l'autorité dispose d'une entière liberté ou d'un pouvoir discrétionnaire
: le retrait de l'autorisation doit être motivé par des considérations
pertinentes d'intérêt public (cf. arrêt du Tribunal fédéral du 21 septembre
2005 consid. 3.2. et références). Dans son arrêt du 21 septembre 2005, le Tribunal
fédéral a précisé que cette pesée des intérêts n'était pas incompatible avec
les règles des art. 6 et 18 et ss de la loi fédérale du 1
er
juillet
1966 sur la protection de la nature (LPN) relatives à la protection des objets
inscrits dans les inventaires fédéraux et à la protection des biotopes en
général, en relevant que ces dispositions n'exigent pas par principe la
suppression des installations existantes dans une roselière lacustre qualifiée
de biotope d'importance nationale. Le Tribunal fédéral en a déduit que, pour se
prononcer sur la nécessité de supprimer l'installation litigieuse, il fallait
connaître, au moins de manière sommaire, les caractéristiques du biotope et les
risques liés au maintien de cette installation.
b) aa) Il n'est pas contesté que la passerelle
litigieuse traverse l'objet no 304 de l'inventaire des zones alluviales
d'importance nationale, soit plus particulièrement la roselière qui s'est créée
à l'embouchure du canal de la Broye dans le lac de Morat. Il est également
établi qu'on est en présence d'un biotope de valeur puisque celui-ci a été identifié
comme d'importance nationale par son inscription à l'inventaire fédéral des
zones alluviales d'importance nationale. Pour ce qui est de l'impact de la
passerelle sur ce biotope, des atteintes ont été relevées aussi bien par l'office
fédéral spécialisé (OFEV) que par le service cantonal spécialisé (Conservation
de la nature). Dans des observations déposées le 29 novembre 2004 devant le
Tribunal fédéral, l'OFEV relève ainsi que la passerelle constitue un élément
étranger dans la roselière, d'une part en portant atteinte à l'intégrité de
l'objet, d'autre part, en créant un effet de coupure dans l'ensemble du système
alluvial (végétation). L'Office fédéral relève également que l'utilisation de
la passerelle peut être une source de dérangement pour les oiseaux nicheurs. Il
en déduit que sa suppression correspond bien à un intérêt public prépondérant.
Cette analyse est confirmée par la Conservation de la nature qui, dans des
observations déposées devant le Tribunal administratif le 27 octobre 2005,
relève que la passerelle constitue une coupure dans la roselière pour la faune
avec un effet qui n'est pas limité à l'emprise de l'ouvrage mais qui est lié à
une bande d'influence de part et d'autre de la passerelle liée au déplacement
de personnes. Le service cantonal spécialisé relève ainsi que, dans tous les
cas, l'impact est clair sur une bande ayant à tout le moins la largueur de la parcelle
des recourants et jusqu'à 20 m au large de l'extrémité de la passerelle. Il ajoute
que, vu la distance entre l'extrémité de la passerelle et les ouvrages de
protection situés au large, qui servent notamment de reposoir pour l'avifaune,
il n'est pas exclu que l'impact de l'utilisation de la passerelle soit même
supérieur. La Conservation de la nature note à cet égard que l'ensemble de
l'interface entre les cours libres du lac et la roselière constitue un espace
particulièrement intéressant pour la faune qui est perturbé par l'utilisation
de la passerelle. Elle relève enfin que l'utilisation actuelle de la
passerelle, qui est aujourd'hui vouée à la baignade alors qu'elle servait à
l'origine à assurer l'embarquement et le débarquement sur un bateau, a également
des conséquences négatives sur la faune. D'une part, les activités des usagers
se concentrent sur la passerelle et la proximité de celle-ci à la place d'être
limitées à un accès ponctuel pour des activités ayant lieu plus au large sur le
lac. D'autre part, l'activité actuelle induit des utilisations de la passerelle
plus nombreuses en raison des allées et venues entre la maison du recourant et
le lieu de baignade.
bb) S'agissant de l'impact de la passerelle sur le biotope
d'importance nationale, le Tribunal administratif n'a pas de raison de
s'écarter des avis concordants émis par les services fédéraux et cantonaux
spécialisés. Le tribunal ne saurait ainsi suivre les recourants lorsque ces derniers
soutiennent que, avec ou sans la passerelle, l'étendue et la qualité de la
roselière resteraient les mêmes et que la passerelle n'aurait qu'une incidence
très limitée sur les espèces peu sensibles aux dérangements par l'homme et
inexistante sur les espèces facilement dérangées dès lors que ces dernières ne
seraient pas présentes sur le site (cf. observations des recourants du 10 mars
2006 p. 7). Outre le fait que ces affirmations ne correspondent pas aux avis
des services spécialisés, celles-ci sont également en contradiction avec le
fait que la passerelle est expressément mentionnée comme une atteinte au
biotope dans les documents établis par le Service-Conseil Zones alluviales
(atteinte no 250 : ports et places d'amarrage) et qu'elle figure sur la carte
des activités et atteintes établie par ce service. C'est par conséquent à tort
que les recourants soutiennent qu'on ne serait en présence que d'une
"petite
anomalie négligeable dans la zone alluviale d'importance nationale"
(cf. observations du 10 mars 2006 p. 8). On relève au demeurant que les recourants
n'ont pas produit à l'appui de leurs affirmations un avis d'expert susceptible de
remettre en cause l'appréciation des services fédéraux et cantonaux.
cc) En conclusion, le tribunal relèvera que la passerelle
litigieuse porte atteinte au biotope d'importance nationale qu'elle traverse
pour deux motifs: en premier lieu, en raison de la coupure physique liée à la
seule présence de cette installation et, en second lieu, en raison des
perturbations pour la faune liées à sa fréquentation. Si les différents éléments
constituant le biotope (notamment la végétation) sont présents malgré
l'existence de la passerelle, ils le sont sous forme dégradée avec une
diminution de la vigueur de la roselière et des laiches. En outre, on constate
une perturbation notable des espèces sensibles de la faune. L'atteinte
principale à ce biotope doit être comprise sous l'angle d'une diminution de sa
fonctionnalité en portant atteinte à l'interconnectivité des différents
habitats et de la zone de refuge dans son ensemble, soit précisément à l'objectif
principal de la protection du site en l'occurrence.
c) Vu ce qui précède, le tribunal constate que la
suppression de la passerelle litigieuse correspond à un intérêt public
important lié à la préservation du biotope d'importance nationale. Cet intérêt
est notamment consacré par l'art. 4 al. 1 let. a OZA qui prévoit que les objets
doivent être conservés intacts, la conservation et le développement de la flore
et de la faune indigènes typiques des zones alluviales et des éléments
indispensables à leur existence faisant notamment partie de ce but. L'intérêt
lié à la protection du biotope est également consacré, de manière plus
générale, par les art. 18 et 18 a LPN, ainsi que par l'art. 14 de l'ordonnance
du 16 janvier 1991 sur la protection de la nature et du paysage (OPN) qui
stipule que la protection des biotopes doit notamment être assurée par des
mesures visant à sauvegarder et, si nécessaire, reconstituer leurs
particularités et leur diversité biologique (art. 14 al. 2 lettre a OPN).
2.                Pour ce
qui est de la pesée des intérêts en présence, on relève que l'intérêt des
recourants au maintien de la passerelle apparaît ténu. On note à ce propos que,
selon les recourants, cette installation ne peut plus être utilisée pour
l'usage prévu à l'origine, soit l'amarrage d'un bateau, et qu'elle a pour seule
fonction aujourd'hui de faciliter la baignade des occupants de la propriété.
L'intérêt de la passerelle à cet égard doit cependant être relativisée puisque,
comme l'a mentioné la Conservation de la nature dans ses observations du 27
octobre 2005, une plage existe à proximité de la propriété des recourants. On
relèvera également que le démontage de la passerelle devrait pouvoir
s'effectuer sans coûts excessifs puisque les planchettes de bois sont déjà enlevées
chaque année à la fin de la belle saison (cf. observations finales des
recourants du 13 avril 2006). Les recourants ne démontrent ainsi pas
l'existence d'un intérêt privé qui l'emporterait sur l'intérêt public que
représente la suppression de la passerelle pour la conservation et le
développement du biotope d'importance nationale.
3.                Il résulte des considérations qui
précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Vu
le sort du recours, les frais sont mis à la charge des recourants et il n'y a
pas lieu de leur allouer les dépens requis.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 25 février 2003 par le Département
de la sécurité et de l'environnement, Service des eaux, sols et assainissement,
est confirmée.
III.
Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge
des hoirs de Walter Hofmann, soit Rose-Marie Juillerat-Hofmann et Heinz
Hofmann, solidairement entre eux.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 5 juillet 2006
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente
jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal
fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale
d'organisation judiciaire (RS 173.110)