vd_omni · GE.1999.0007 · 2006-01-26 · fr

X.______/Conseil de santé | Dans le cadre d'une procédure disciplinaire dirigée contre un médecin, la décision du Conseil de santé refusant d'ordonner une confrontation constitue un préavis qui n'est pas susceptible de recours. Le recours est irrecevable en présence d'une décision incidente ne créant pas de préjudice irréparable.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 26.01.2006 GE.1999.0007

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du
26 janvier 2006
Composition
Pierre Journot, président; MM Jean-Daniel Henchoz et
Jean-Claude Favre, assesseurs; Annick Borda, greffière.
recourant
A._______,
représenté par l'avocat Marcel HEIDER, à Montreux,
autorité intimée
Conseil de santé
Objet
Décision incidente rendue le 15 décembre 1998 par le
Conseil de santé (refus d'organiser une confrontation)
Vu les faits suivants
A.
Le recourant est médecin, spécialiste
en médecine interne et rhumatologie. Il pratique la médecine depuis de
nombreuses années à titre indépendant dans son cabinet lausannois.
Le 30 juin 1996, X, ancienne patiente
du prénommé, a écrit à la Société vaudoise de médecine (SVM) pour dénoncer les
pratiques du recourant qu'elle jugeait indigne d'un médecin sérieux et
responsable. Pour divers motifs, dont ceux basés sur cette dénonciation, la SVM
a infligé un blâme au recourant le 11 octobre 1996.
La lettre de X a été transmise par la
SVM au Service de la santé publique. Ce service a aussitôt requis du recourant
des explications à propos des faits que lui reprochait son ancienne patiente.
Ces explications concernaient également l'usage indu du terme de professeur sur
son papier à lettre. Divers échanges de correspondance s'en sont suivis.
Le 6 janvier 1997, le Département
universitaire de psychiatrie adulte (DUPA) a écrit au médecin cantonal pour
l'informer qu'il suivait une jeune patiente dans le cadre d'une psychothérapie,
patiente envers laquelle le recourant se serait comporté à plusieurs reprises
de manière inappropriée. Ce courrier précisait que la patiente en question
désirait rester dans l’anonymat. Finalement, la patiente en question a été
entendue par le médecin cantonal et un des médecins du DUPA le 21 mai 1997; cet
entretien fait l'objet d'une note anonymisée au dossier.
B.
Le 27 juin 1997, le Chef du
Département de l'intérieur et de la santé publique a informé le recourant qu'il
avait décidé d'ouvrir à son encontre l'enquête prévue par l'art. 7 du règlement
du 26 août 1987 sur la procédure en matière de mesures disciplinaires.
L'enquête a été confiée à une délégation du Conseil de santé composée d'un
avocat, d'un médecin-dentiste et d'un médecin. Le 16 avril 1998, cette délégation
a entendu le recourant au sujet du cas des deux patientes évoqués ci-dessus. Le
recourant a indiqué, s'agissant du second cas, qu'il s'agissait de Y (désignée
par des initiales dans le procès-verbal d'audition, qui n'est pas signé par le
recourant).
C.
Le recourant, par son conseil, a
déposé des déterminations écrites sur les deux cas le 17 août 1998. Au sujet du
cas Y, il a expliqué son comportement familier en exposant qu'il avait suivi
les recommandations de la littérature médicale dans ce type de cas mais il a contesté
les accusations à connotation sexuelle en expliquant qu'il s'agissait d'un cas
typique de "false memory" chez un psychopathe. Il a requis une mesure
d'instruction consistant à le confronter à Y. Par courrier du 4 septembre 1998,
la délégation du Conseil de santé a informé le recourant qu'elle avait écarté
sa demande de confrontation.
Devant ce refus, le conseil du
recourant a demandé le 25 septembre 1998 que cette requête soit présentée au
Conseil de Santé in corpore. Il a aussi sollicité l'audition de trois autres de
ses patients. Cette dernière requête a été acceptée par le Conseil de santé,
qui a en revanche également refusé la confrontation et qui en a informé le
conseil du recourant par courrier du 15 décembre 1998.
Le 16 décembre 1998, le conseil du recourant
s’est à nouveau adressé au Conseil de santé et lui a indiqué qu'il maintenait
sa réquisition et désirait que le conseil prenne une décision en bonne et due
forme, ouvrant la voie du recours. A toutes fins utiles, il déclarait que sa
lettre valait acte de recours au cas où le précédent courrier du Conseil de
santé devait être interprété comme une décision.
Le Conseil de santé a répondu le 21
décembre 1998 en exposant que le refus de confrontation constituait une mesure
prise par l'enquêteur avant la fin de l'enquête et que cette mesure n'était pas
susceptible de recours, seule la décision du département étant sujette à
recours.
Le recourant a répliqué à cette
correspondance le 24 décembre 1998 et a invité le Conseil de santé à
transmettre son courrier à l'autorité de recours. Le conseil s'est exécuté le
13 janvier 1999 et a transmis les derniers échanges de correspondance au
Tribunal administratif. Ce dernier a accusé réception du recours en
interpellant les parties sur la recevabilité de ce dernier en regard de l'arrêt
CR.1996.0324 et de l'art. 12 al. 2 du règlement du 26 août 1997 sur la
procédure en matière de retrait d'autorisation de pratiquer et de mesures
disciplinaires prévues par la loi sur la santé publique.
Sur requête du Tribunal administratif,
le Conseil de santé lui a transmis le 18 février 1999 le dossier de la cause et
s’est déterminé en concluant à l'irrecevabilité du recours.
Le recourant a déposé un mémoire le 15
mars 1999 dans lequel il conclut à l'admission du recours et à ce que la
décision de refus de confrontation prise le 15 décembre 1999 soit annulée.
L'autorité intimée s'est enquise de
l'aboutissement de la procédure. Le 12 janvier 2006, le juge instructeur a
indiqué aux parties que l'arrêt serait notifié d'ici un mois.
Le Tribunal administratif a jugé la
cause sans débats sur le vu du dossier.
Considérant en droit
1.
Comme l'indique l'avis du 27 juin 1997 que
le Chef du Département de l'intérieur et de la santé publique a adressé au
recourant, ce dernier fait l'objet de l'enquête prévue par l'art. 7 du règlement
du 26 août 1987 sur la procédure en matière de mesures disciplinaires (en
vigueur à l'époque de la décision attaquée). Cette disposition régit les cas où
le département apprend des faits de nature à justifier une sanction
disciplinaire (impliquant la mise en œuvre d'un enquêteur unique). Comme le
relève le conseil du recourant, l'enquête a cependant été confiée à une
délégation du Conseil de santé composée de trois membres, ce qui est la
procédure que prévoyait l'art. 8 du règlement du 26 août 1987 pour les cas où
l'enquête peut déboucher sur un retrait temporaire ou définitif de
l'autorisation. Quoi qu'il en soit, il faut souligner que l'enquête ne se
termine pas par une décision du Conseil de Santé, car la compétence pour
statuer sur les mesures disciplinaires appartient au département (art. 191 de
la loi sur la santé publique (LSP) du 29 mai 1985). Le Conseil de Santé ne
formule qu'un préavis, ainsi que cela résulte de l'art. 13 al 2 LSP.
2.
L'art. 29 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction
et la procédure administratives (LJPA) définit la décision comme toute mesure
prise par une autorité dans un cas d'espèce et ayant pour objet: de créer, de
modifier ou d'annuler des droits ou des obligations (lit. a); de constater
l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations (lit. b); de
rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier,
annuler ou constater des droits ou obligations (lit. c). La décision se
distingue, par ses effets sur la situation ou le comportement de son
destinataire, des actes qui n'affectent les droits ou les obligations de
personne, en particulier les simples renseignements ou avertissements dépourvus
de conséquences juridiques (ATF 108 Ib 544; ATF 105 V 95; ATF 100 Ib 130; RDAF
1986 p. 315; RDAF 1984 p. 499). En l'espèce, la lettre du 15 décembre 1998 du
Conseil de santé correspond au rejet d'une demande tendant à créer un droit;
elle répond à la définition de la décision au sens de l'art. 29 lit. c LJPA.
3.
Comme le rappelle l’arrêt GE.2001.0029 du 12
septembre 2001, le droit vaudois, et en particulier la LJPA, ne contient pas
d'obligation générale d'indication des voies de droit. Il est toutefois d'usage
de le faire, cet usage revêtant pratiquement un caractère obligatoire (RDAF 2000
I p. 104; J.-C. de Haller,
La procédure applicable aux recours
administratifs en droit vaudois, notamment dans la jurisprudence du Conseil
d'Etat
, RDAF 1999 p. 1 ss; voir également les instructions du Conseil
d'Etat obligeant ses départements et services à faire figurer les voies de
droit dans les décisions; les autorités communales ont été invitées à en faire
de même : V. Circulaire No 1267 du Service de l'intérieur). Par ailleurs,
lorsqu'il est d'usage de mentionner les voie et délai de recours, il semble résulter
de l'art. 4 Cst. (actuellement 29 Cst.) que cette indication devrait être
obligatoire, l'autorité devant s'en tenir à une pratique uniforme (RDAF 2000
précité p. 104 et les réf. cit.). Néanmoins, si omission il y a eu, l’absence
d’indication des voies de droit n’affecte pas la validité matérielle d’une
décision, dont les effets et la portée sur l’administré restent inchangés
(arrêts TA AC.1993.0107 du 28 janvier 1994 consid. 1 ; GE.2001.0029
du 12 septembre 2001 ; FI.1999.0038 du 1
er
décembre 2004).
L’art. 6 LJPA énonce que :
« D’office
toute autorité saisie d’un recours vérifie sa compétence et transmet à
l’autorité compétente les causes qui lui échappent ».
Cette
disposition signifie en pratique que l’absence d’indication de l’autorité
auprès de laquelle le recours doit être interjeté ne peut pas avoir de
conséquence sur la validité du recours puisqu’une éventuelle erreur du
recourant est réparée par la transmission d’office du recours à l’autorité
compétente.
Le refus du Conseil de santé d’organiser une
confrontation a été envoyé le 15 décembre 1998 au recourant. Le lendemain, à
savoir le 16 décembre 1998, le recourant a écrit au conseil pour maintenir sa
réquisition et requérir qu’une décision soit prise en bonne et due forme,
ouvrant la voie du recours. A toutes fins utiles, il précisait que son courrier
valait recours pour le cas où la décision du conseil devait être interprétée
comme une décision. Ce faisant, le recourant a respecté le délai de vingt jours
prescrit l’art. 31 al. 1
er
LJPA pour déposer son recours. Certes, il
a adressé son courrier au Conseil de santé et non au Tribunal administratif.
Cette informalité ne porte cependant pas à conséquence étant donné que le
Conseil de santé a transmis d’office son recours à l’autorité compétente, comme
il est de toute manière tenu de le faire en vertu de l'art. 31 al. 4 LJPA.
L’absence d’indication que le courrier du Conseil de santé du 15 décembre 1998
constituait une décision, non susceptible de recours selon son émetteur, n’a
donc pas eu d’incidence négative sur le respect du délai de recours et de
l’autorité compétente. Ces conditions de recevabilité sont donc remplies. Ceci
étant dit, il reste encore à déterminer si une voie de recours est ouverte au
regard de la nature de la décision attaquée.
4.
La doctrine a établi de longue date une distinction entre
les décisions finales et les décisions incidentes (André Grisel
,
Traité de droit administratif
,
vol. II, p.868). Cette distinction repose sur la fonction de la décision dans
le déroulement de la procédure. Constitue une décision judiciaire finale, celle
qui met un point final à la procédure, qu'il s'agisse d'une décision sur le
fond ou d'une décision qui clôt l'action judiciaire en raison d'un motif tiré
des règles de la procédure. Final ne signifie pas définitif: une décision
finale peut être sujette à recours, c'est-à-dire remplacée par une nouvelle
décision. Pour qu'une décision soit finale, il faut et il suffit qu'elle
constitue le dernier acte de la procédure où elle a été prise. Est en revanche
une décision incidente celle qui est prise pendant le cours de l'action
judiciaire et qui ne constitue qu'une étape vers la décision finale. Une telle
décision peut avoir pour objet une question de procédure ou une question de
fond, jugée préalablement à la décision finale (André Grisel
,
op. cit. p. 868 ; arrêt TA
PS.1999.0052 du 28 septembre 1999).
La décision prise par le Conseil de santé ne tranche
pas la procédure disciplinaire ouverte contre le recourant au fond. Elle porte
sur une question relative à l’administration des preuves, plus précisément sur
la nécessité d’ordonner une confrontation du recourant et de son dénonciateur. Elle
constitue donc une décision incidente puisqu’elle intervient au stade de
l’instruction et n’est utile qu’à l’avancement de la procédure en cours.
5.
Selon le règlement du 26 août 1987 sur la procédure en
matière de retrait d’autorisation de pratiquer et de mesures disciplinaires
prévues par la loi du 29 mai 1985 sur la santé publique, celui qui fait l’objet
d’une enquête disciplinaire peut renouveler devant le Conseil de santé des
réquisitions écartées par l’enquêteur. Le Conseil de santé connaît sans recours
de telles réquisitions (art. 12 al. 1 et 2). Ce règlement a été abrogé le 1
er
avril 2004 et remplacé par le règlement du 17 mars 2004 sur le médiateur, sur
l’organisation des Commissions d’examen des plaintes des patients et sur la
procédure en matière de sanctions et de retrait d’autorisation. Ce nouveau
règlement prévoit, à son art. 41, un régime strictement identique à celui du
règlement abrogé, à savoir le renouvellement des réquisitions auprès du conseil
et l’absence de recours.
Selon la doctrine et la jurisprudence fédérale,
lorsqu’il intervient une modification législative, les nouvelles règles de
procédure s’appliquent d’ordinaire dès leur entrée en vigueur à toutes les
causes qui sont encore pendantes (ATF 111 V  46 ; ATF 110 V 330). La
doctrine estime cependant que les possibilités de recours et leur régime font
exception à ce principe. Dans ce cas, l’ancien droit resterait applicable, à
moins que le droit procédural en vigueur lorsque le juge statue ne soit plus
favorable au recourant (Pierre Moor,
Droit administratif
, vol. I, 2
e
éd., p. 171). Le règlement de 1987 est donc applicable à la décision attaquée
dans la mesure où il s’agit de déterminer si une voie de recours est ouverte
contre cette décision. Le tribunal relève cependant que l’application du
nouveau règlement n’aurait pas eu de conséquence sur la solution du litige dès
lors que le régime qu’il prévoit est identique au régime abrogé.
6.
La LJPA énonce, à son article 29 al. 3, que le recours
contre une décision incidente s'exerce conjointement avec le recours contre la
décision au fond, à moins que la décision incidente ne porte sur la compétence
ou la récusation de l'autorité saisie ou ne soit de nature à causer un
préjudice irréparable; dans ces cas, elle peut faire l'objet d'un recours
immédiat. L’art. 29 al. 3 LJPA a été introduit le 4 février 2003. Auparavant,
la question du recours contre les décisions incidentes n’était pas réglée par
la loi. Le Tribunal administratif, qui avait été amené à se prononcer sur la
recevabilité d’un recours contre une décision incidente, avait considéré que la
LJPA était entachée d’une lacune. Faisant office de législateur, il avait jugé
qu’il n’était pas possible de recourir contre les décisions incidentes, à moins
qu’elles ne soient de nature à causer un préjudice irréparable au recourant
(pour les décisions susceptibles d’un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral/Tribunal fédéral des assurances, voir arrêts PS.1999.0052 du
28 septembre 1999 et CR.1996.0324 du 12 mai 1997 ; pour les décisions
susceptibles d’un recours de droit public, voir arrêt FI.1999.0041 du 26 août
1999). L’introduction de l’alinéa 3 précité n’a donc fait que formaliser dans
la loi la jurisprudence développée par le Tribunal administratif.
La réglementation de la procédure disciplinaire devant
le Conseil de santé prévoit qu’il n’existe pas de recours contre la décision
incidente du conseil ; cette réglementation ne pose pas de réserve à ce
principe fondée sur l’existence d’un préjudice irréparable que la décision
serait de nature à causer au justiciable. On peut se demander si le règlement,
plus restrictif, l’emporte sur la solution jurisprudentielle développée par le
Tribunal administratif. Nul n’est besoin de répondre à cette question. En
effet, comme on l’a mentionné plus haut, lorsqu’une règle de procédure nouvelle
est plus favorable au recourant, il doit être mis au bénéfice de cette nouvelle
règle. Depuis l’entrée en vigueur du nouvel art. 29 al. 3 LJPA, la loi prévoit
expressément qu’il existe une voie de recours contre une décision incidente de
nature à causer un préjudice irréparable. Comme ce principe est désormais ancré
dans la loi, on peut légitimement se demander s’il l’emporterait sur le
règlement organisant la procédure disciplinaire devant le Conseil de santé.
Dans tous les cas, la solution du présent recours en demeurerait inchangée
puisque la décision attaquée n’est pas susceptible de causer un préjudice
irréparable au recourant, comme cela ressort des considérants qui suivent.
7.
Selon le recourant, le refus d’ordonner une confrontation
est de nature à lui causer un préjudice irréparable car il ne connaît pas sa
dénonciatrice et ne peut en conséquence se défendre en connaissance de cause.
On observera au passage qu'au vu de ses déclarations
lors de son audition du
16 avril 1998, le recourant
semble
avoir identifié la patiente en question, encore que l'autorité intimée ait pris
la précaution de ne pas confirmer cette identification dans sa formulation de
la décision attaquée.
Dans un arrêt CR.1996.0324, où le recourant
contestait le refus du Service des automobiles de l’entendre oralement, le
Tribunal administratif a considéré que le fait que l’intéressé pouvait faire
valoir utilement ses moyens dans un recours contre la décision finale
permettait de corriger le vice affectant le droit d’être entendu car le
tribunal, qui dispose d’un plein pouvoir de cognition, pouvait soit réparer
lui-même ce vice soit renvoyer la cause au Service des automobiles.
En vertu de l’art. 48 al. 1 LJPA, d’office ou sur
requête, le magistrat instructeur peut ordonner notamment l’audition des
parties et l’audition de témoins lorsqu’un recours est pendant devant le
Tribunal administratif. Cette faculté comprend la possibilité d’ordonner une
confrontation des intervenants précités. En l’espèce, le Tribunal administratif
sera donc en mesure, au stade du recours contre la décision finale, d’ordonner
lui-même une confrontation s’il le juge utile, voire d’ordonner uniquement la
levée de l’incertitude sur l’identité du dénonciateur ; il pourra aussi,
cas échéant, renvoyer la cause à l’autorité inférieure ayant pris la décision
sur le fond pour complément d’instruction. La décision attaquée n’est donc pas
susceptible de causer un préjudice irréparable au recourant.
De toute manière, il faut rappeler que le Conseil de
Santé n'a qu'un pouvoir de préavis: on ne voit pas dès lors comment un
préjudice irréparable pourrait résulter d'un simple préavis.
8.
Le recourant soutient encore que le préjudice irréparable
serait provoqué par le fait que la procédure disciplinaire introduite devant le
Conseil de santé et le Chef du département ne respecte pas l’art. 6 § 1 CEDH.
Selon lui, si la procédure disciplinaire entraîne le risque d’un retrait de
l’autorisation de pratiquer, s’agissant d’une atteinte à l’exercice d’une
profession libérale, la décision de retrait devrait être prononcée par un
tribunal indépendant et légal ; or, le Chef du département ne pourrait pas
être assimilé à un tel tribunal. Le recours au Tribunal administratif ne
réparerait par ce vice car il ne s’agit pas d’un appel qui permette au tribunal
d’examiner la cause avec un plein pouvoir d’examen.
Le Tribunal administratif peut s’abstenir d’examiner
si la procédure disciplinaire en matière de retrait de l’autorisation de
pratiquer la médecine respecte l’art. 6 § 1 CEDH. En effet, même si l’on devait
admettre les griefs invoqués par le recourant, la décision incidente dont est
recours ne causerait pas un préjudice irréparable au recourant : la
conformité avec l’art. 6 § 1 CEDH de la procédure disciplinaire pourra être
invoquée, cas échéant, dans le recours contre la décision finale.
9.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours
est irrecevable étant donné le défaut de voie de recours contre une décision
incidente qui ne cause pas de préjudice irréparable. Compte tenu de ce
résultat, il y a lieu de mettre les frais de justice, arrêtés à 1’200 francs, à
la charge du recourant.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est irrecevable.
II.
Un émolument de 1'200 (mille deux cents) francs est mis à
la charge du recourant.
III.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 26 janvier 2006/san
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.