vd_omni · GE.2013.0018 · 2013-06-04 · fr

X.________ c/AJERCO Réseau enfance Cossonay et région, Office d'accueil de jour des enfants du canton de Vaud | Refus d'octroi d'une autorisation définitive d'accueil d'enfants à la journée équivalant à un retrait d'autorisation, prononcé en violation du droit d'être entendu; l'autorité se fonde sur une dénonciation de parents souhaitant rester anonymes, faisant état de manquements graves, sans que la recourante n'ait eu la possibilité de s'expliquer et sans qu'elle ait pu être confrontée aux dénonciateurs. En outre, l'autorité intimée ne pouvait, sans se contredire, prendre acte des explications de la recourante faisant suite à un premier avertissement et lui reprocher par la suite celui-ci pour motiver sa décision de retrait d'autorisation provisoire, respectivement de refus d'autorisation définitive, sans contrevenir au principe de la bonne foi. Par ailleurs, la procédure n'a pas été suivie, puisque la décision attaquée équivaut à un retrait d'autorisation définitive, sans qu'une enquête n'ait au préalable été ordonnée sur les manquements reprochés à la recourante. Enfin, l'autorité intimée ne pouvait pas s'affranchir de l'obligation de notifier à la recourante un ultime avertissement, avant de lui retirer purement et simplement son autorisation d'accueil.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 04.06.2013 GE.2013.0018

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 4 juin
2013
Composition
M. Rémy Balli,
président
;
M. Guy Dutoit et M. François
Gillard, assesseurs; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourante
X.________,
à 1********.
Autorité intimée
Accueil de Jour des
Enfants de la Région de Cossonay (AJERCO), Réseau enfance Cossonay et région,
à Orbe.
Autorité concernée
Office d'accueil de
jour des enfants du canton de Vaud,
à Lausanne.
Objet
Divers
Recours X.________ c/ décision de
l'AJERCO, Réseau enfance Cossonay et région, du 21 décembre 2012 (refus
d'autorisation définitive d'accueil d'enfants à la journée)
Vu les faits suivants
A.
Sous la dénomination Association de communes
AJERCO, Réseau enfance Cossonay et région, une association de communes a été
constituée, conformément aux articles 112 à 127 de la loi sur les communes du
28 février 1956 (LC; RSV 175.11). Elle regroupe actuellement vingt-sept communes.
Celles-ci ont délégué à l’Association de
communes de la région d’action sociale Cossonay-Orbe-La Vallée (ci-après: ARAS)
la compétence de gérer ce réseau d’accueil de jour, conformément à l’art. 6 de
la loi du 20 juin 2006 sur l’accueil de jour des enfants (LAJE; RSV 211.22). L
e réseau offre 110 places d'accueil collectif préscolaire au sein de cinq
structures et compte une cinquantaine d'accueillantes en milieu familial (ci-après:
AMF), réparties sur le territoire de la région de Cossonay. On cite ici
l’extrait suivant du site Internet de l’AJERCO (http://www.junova.ch/aje/ajerco.html):
«(…)
L’accueillante en milieu familial (AMF),
consciente des responsabilités qui lui incombent, tisse des relations de
confiance avec les parents avec qui elle nourrit des échanges constructifs.
Dotée d’un bon sens de la communication et de l’organisation, elle sait créer
des conditions favorables à l’épanouissement de l’enfant pris en charge en lui
assurant notamment de l’écoute et de la disponibilité.
Pour pouvoir occuper cette fonction, il lui
faut impérativement obtenir l’autorisation d’exercer délivrée par le réseau,
d’après le cadre de référence du Service de Protection de la Jeunesse (SPJ). La
coordinatrice des AMF évaluera ses aptitudes éducatives ainsi que les conditions
de son logement lors d’une visite qui déterminera si elle remplit les critères
pour accueillir des enfants.
Toutes les AMF signant un contrat avec le
réseau AJERCO, recevront un salaire sur la base d’un tarif horaire et des
dispositions particulières prévues par le règlement.
(…)»
B.
Le 4 juin 2010, l’ARAS a autorisé provisoirement
X.________ à accueillir un enfant à la journée, ainsi que deux écoliers en âge
de scolarité obligatoire en dehors des horaires scolaires, ceci pour une
période à titre d’essai sur dix-huit mois. Pour autant que les conditions
actuelles soient maintenues et que l’expérience soit concluante, cette
autorisation provisoire pourra être confirmée pour une période de cinq ans. Le
9 juin 2010, X.________ a conclu avec l’ARAS un contrat de travail aux termes
duquel elle a été engagée en qualité d’accueillante pour le réseau AJERCO. Le
contrat prévoit qu’à l’échéance de la période initiale d’essai de trois mois,
il peut être résilié par chacune des parties avec un délai de préavis de
soixante jours. Une résiliation immédiate n’est admise que pour des raisons
graves (maltraitance par exemple) qu’il appartient au réseau AJERCO
d’apprécier. La résiliation doit revêtir la forme écrite et être adressée au
réseau AJERCO; elle entraîne automatiquement le retrait de l’autorisation. De
même, si les conditions d’accueil ne sont momentanément pas réunies, le réseau
AJERCO peut suspendre l’autorisation d’accueil le temps nécessaire au
rétablissement de la situation. Les conditions générales du contrat prévoient,
en ce qui concerne la responsabilité de l’accueillante:
« Durant le temps de garde de l’enfant,
l’accueillante en milieu familial est responsable. Elle s’engage à donner à
l’enfant tous les soins nécessaires et à ne confier l’enfant à aucune autre
personne, sauf avec l’accord des parents de l’enfant. Elle s’engage à ne pas
garder plus d’enfants à plein temps que ne lui permet son autorisation.
(…)»
C.
Le 22 septembre 2010, Les époux Y.________ ont
fait part à l’AJERCO de leur intention de résilier les conventions tripartites
de placement pour l’accueil familial de jour de leurs enfants AY.________ et BY.________
chez X.________, invoquant les retards fréquents de cette dernière pour prendre
en charge leurs enfants à l’école. X.________ a admis à cet égard être arrivée à
deux reprises avec cinq minutes de retard, sans que cela n’ait porté à
conséquence pour les enfants Y.________.
Le 4 janvier 2011, ayant appris
«de
source sûre
(sic)
»
que X.________ avait proposé à des parents un
accueil d’enfant hors du cadre du réseau AJERCO, l’ARAS lui a adressé un
premier avertissement, en lui rappelant son obligation de fidélité. X.________
a été reçue le 26 février 2011 par deux représentantes de l’ARAS. Il est
ressorti de cet entretien que les propos de l’intéressée avaient quelque peu
dépassé sa pensée et que cette proposition avait été faite uniquement en
réponse à des parents ayant mis en cause les engagements résultant de la
convention tripartite d’accueil de jour. L’ARAS en a pris acte le 6 avril 2011,
en regrettant de ne pas avoir rencontré l’intéressée plus tôt.
Le 6 janvier 2012, les époux Z.________
ont résilié le contrat de placement de leurs enfants avec l’AJERCO, invoquant le
fait que X.________ s’était absentée en Egypte, qu’elle ne sortait pas avec les
enfants et ne changeait pas assez souvent le cadet. Le 12 mars 2012, l’AJERCO a
adressé un deuxième avertissement à X.________, au motif que cette dernière
s’était absentée du jour au lendemain en décembre 2011 et avait confié
l’accueil des enfants à sa belle-mère, ceci durant une dizaine de jours, sans
aviser le réseau d’accueil. Dans sa correspondance, l’AJERCO a indiqué avoir
été informée de manière incidente de ce qui précède, par des parents, lesquels
auraient résilié le contrat d’accueil pour ce motif. L’attention de X.________
a été attirée qu’un nouveau manquement entraînerait la suspension de son
autorisation d’accueil. Le 3 juillet 2012, X.________ a déclaré prendre acte de
cet avertissement qu’elle a considéré comme étant le premier. Le 12 septembre
2012, l’AJERCO a rappelé à X.________ qu’un premier avertissement lui avait été
notifié le 4 janvier 2011. Le 4 octobre 2012, X.________ s’est plainte à
l’AJERCO de faire l’objet d’intimidations de la part de la direction,
expliquant en substance que le renouvellement de son autorisation d’accueil
était lié à la signature de l’avertissement du 12 mars 2012, ce qu’elle
refusait de faire tout en reconnaissant qu’il s’agissait du premier.
Le 15 octobre 2012, l’AJERCO a reçu
une dénonciation émanant de parents, dont l’identité et les coordonnées ont été
caviardées, auxquels X.________ aurait indiqué ne pas faire partie d’un réseau
d’accueil et ne pas vouloir être déclarée. Au surplus, ces parents se
plaignaient des prestations d’accueil de leur enfant par l’intéressée,
invoquant le fait qu’elle gardait trop d’enfants, qu’elle servait des repas non
suffisamment équilibrés et ne changeait pas assez souvent le leur.
D.
Le 12 novembre 2012, l’AJERCO, par la plume de
son directeur A.________, a renoncé à délivrer une autorisation définitive
d’accueil d’enfants à X.________ et a résilié le contrat de cette dernière,
avec effet au 31 janvier 2013. Les motifs invoqués avaient trait aux deux
avertissements successivement adressés à l’intéressée et au contenu de la dénonciation
caviardée reçue le 15 octobre 2012. Cette correspondance est dépourvue
d’indication de la voie et du délai de recours.
Le 14 novembre 2012, l’AJERCO a
informé de ce qui précède par téléphone les quatre familles ayant confié un
enfant à X.________. Les familles B.________, C.________, D.________ et E.________
se sont successivement plaintes de cette décision auprès de l’AJERCO, puis
auprès de l’Office d'accueil de jour des enfants du canton de Vaud (ci-après:
OAJE), expliquant que leurs enfants étaient attachés à X.________. Le 19
novembre 2012, F.________, belle-mère de X.________, est intervenue auprès de
G.________, présidente de l’AJERCO pour contester la procédure ayant abouti à
la résiliation du contrat de travail et les motifs de résiliation. Le 28
novembre 2012, X.________, par la plume de Fortuna Assurance de Protection
Juridique SA, est intervenue auprès de l’AJERCO pour prendre connaissance des
dénonciations qui lui ont été adressées. Le 12 décembre 2012, elle a requis de
l’OAJE qu’il lui indique la marche à suivre pour contester le refus
d’autorisation et la résiliation du contrat de travail.
Le 21 décembre 2012, l’AJERCO, par
la plume de A.________, a refusé d’octroyer à X.________ une autorisation
définitive d’accueil d’enfants à la journée pour les motifs suivants:
«(…)
1) Non respect de la loi sur l’accueil de jour des enfants du
20.06.2006 (LAJE)
Article 22 – alinéa 2
-
accueil d’enfants sans passer par la caisse
centrale du réseau (travail au noir)
2) Non respect du cadre de référence et référentiels de compétences
pour l’accueil familial de jour (service de protection de la jeunesse)
Articles 4.1 et 5
-
départ à l’étranger du jour au lendemain sans en
informer la coordinatrice du réseau
-
enfants confiés sous la surveillance d’une personne
qui n’est pas au bénéfice de l’autorisation
-
dépassement du nombre maximal des enfants
autorisés
-
certains parents pas satisfaits de la prise en
charge de leur enfant (couches pas changées régulièrement, pas assez de sorties
en plein air, repas pas équilibrés).
(…)»
Cette décision fait mention de la
voie et du délai de recours.
E.
Le 1
er
février 2013, X.________ a
recouru contre cette dernière décision, dont elle demande l’annulation.
L’AJERCO propose le rejet du
recours et la confirmation de la décision attaquée. L’OAJE a transmis son
dossier, sans se déterminer.
Le juge instructeur a ordonné un
second échange d’écritures à l’issue duquel X.________ et l’AJERCO ont chacun maintenu
leurs conclusions respectives.
F.
Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Il importe en premier lieu de cerner l’objet du
litige. Dans le cas d’espèce, l’autorité intimée a procédé en deux temps. Tout
d’abord, le 12 novembre 2012, elle a retiré l’autorisation provisoire octroyée
à la recourante avant de résilier son contrat de travail pour le 31 janvier
2013. La recourante s’est opposée à cette première décision, laquelle est toutefois
dépourvue d’indication de la voie et du délai de recours. Or, d'après un
principe général du droit découlant de l'art. 9 Cst protégeant la bonne foi du
citoyen, lorsqu’il existe une obligation de mentionner une voie de droit, son
omission ne doit pas porter préjudice
au justiciable;
celui-ci ne doit en outre pas devoir pâtir d'une indication inexacte ou
incomplète sur ce point (ATF 134 I 199 consid. 1.3.1 p. 202; 131 I 153 consid.
4 p. 158; 127 II 198 consid. 2c p. 205, et les arrêts cités).
En second lieu, le 21 décembre 2012, l’autorité intimée a refusé
d’octroyer à X.________ une autorisation définitive d’accueil d’enfants à la
journée.
Sans doute, la recourante a déféré
cette dernière décision devant le Tribunal cantonal. Il ressort toutefois de
ses écritures que la recourante entend pouvoir continuer d’offrir ses services
aux familles souhaitant pouvoir placer leur enfant durant la journée. Ainsi, la
recourante s’en prend aussi bien au retrait de l’autorisation provisoire
d’accueil qu’au refus par l’autorité intimée de lui délivrer une autorisation
définitive à cet égard. Cette condition doit en effet être impérativement
réalisée pour qu’un nouveau contrat de travail soit, le cas échéant, conclu
avec l’ARAS.
2.
A teneur de l'art. 316 CC, le placement
d’enfants auprès de parents nourriciers est soumis à l’autorisation et à la
surveillance de l’autorité tutélaire ou d’un autre office du domicile des
parents nourriciers, désigné par le droit cantonal (al. 1).
Le Conseil fédéral édicte des prescriptions d’exécution (al. 2).
a) Selon l'art. 1
er
de
l'ordonnance fédérale du 19 octobre 1977 réglant le placement d’enfants à des
fins d’entretien et en vue d’adoption (OPEE; RS 211.222.338),
le placement d’enfants hors du foyer familial est soumis à autorisation
et à surveillance (al. 1).
Indépendamment du régime de
l’autorisation, le placement peut être interdit lorsque les personnes
intéressées ne satisfont pas, soit sur le plan de l’éducation, soit quant à
leur caractère ou à leur état de santé, aux exigences de leur tâche, ou que les
conditions matérielles ne sont manifestement pas remplies
(al. 2). Conformément l'art. 12 al. 2 OPEE, les dispositions concernant le
placement d'enfants chez des parents nourriciers s'appliquent par analogie à la
surveillance qu'exerce l'autorité en cas de placement à la journée (art. 5 et
10). Aux termes de l'art. 5 OPEE, l'autorisation ne peut être délivrée que si
les qualités personnelles, les aptitudes éducatives, l'état de santé des
parents nourriciers et des autres personnes vivant dans leur ménage, et les
conditions de logement offrent toute garantie que l'enfant placé bénéficiera de
soins, d'une éducation et d'une formation adéquats et que le bien-être des
autres enfants vivant dans la famille sera sauvegardé. L'art. 11 OPEE régit le
retrait de l'autorisation et dispose notamment à son al. 3 que lorsqu'il y a
péril en la demeure, l'autorité doit retirer immédiatement l'enfant et le
placer provisoirement ailleurs.
b) A teneur de son article 3, la
LAJE s'applique à l'accueil collectif préscolaire (let. a); à l'accueil
collectif parascolaire (let. b); à l'accueil familial de jour (let. c); aux réseaux
d'accueil de jour (let. d). Les communes ou associations de communes sont
compétentes pour autoriser et surveiller l'accueil familial de jour. Une
commune peut, par contrat de droit administratif au sens de la LC, déléguer à
la municipalité d'une autre commune ou à l'autorité exécutive d'une association
de communes l'exercice de cette compétence. Elle fait parvenir au Service une
copie du contrat de droit administratif. Les articles 19, alinéa 3 et 20 de la
présente loi sont réservés (art. 6 al. 3 LAJE).
Les personnes qui accueillent dans
leur foyer, à la journée et contre rémunération, régulièrement et de manière
durable, des enfants doivent y être autorisées (art. 15 al. 1 LAJE). Les
autorités, désignées à l'article 6 al. 3 sont compétentes pour autoriser
l'accueil familial de jour aux conditions fixées par l'ordonnance et la
présente loi (art. 16 al. 1 LAJE). Elles assurent la surveillance des personnes
pratiquant l'accueil familial de jour par l'intermédiaire d'une coordinatrice
(al. 2). Elles font parvenir au Service la copie des autorisations provisoires
et définitives au fur et à mesure de leur octroi. Elles informent immédiatement
le Service de toute décision de mise en demeure, de retrait ou de refus
d'autorisation (al. 3). Pour être autorisées, les personnes doivent déposer une
demande auprès de l'autorité compétente (art. 17 al. 1 LAJE). La demande
d'autorisation doit être accompagnée d'un extrait de casier judiciaire et d'un
certificat médical attestant que la personne concernée se trouve dans un état
physique et psychique lui permettant d'exercer l'activité d'accueil familial de
jour (al. 2). L'autorité compétente demande l'extrait de casier judiciaire de
toute personne vivant dans le même foyer (al. 3). La procédure d'autorisation
est fixée par le règlement. Elle prévoit notamment une enquête socio-éducative,
menée par une coordinatrice, relative aux personnes candidates. Elle prévoit
une autorisation provisoire avant l'autorisation définitive. Cette dernière
peut être limitée dans le temps (al. 4). L'octroi de l'autorisation est
subordonné au respect de l'ordonnance, ainsi qu'à celui de la présente loi et
des directives du Service (art. 18 al. 1 LAJE). Les personnes qui accueillent
des enfants dans leur foyer, à la journée et contre rémunération, régulièrement
et de manière durable doivent être affiliées à une structure de coordination
d'accueil familial de jour (al. 2). L'autorisation provisoire est valable
dix-huit mois, sous réserve de l'alinéa 3 (art. 9 al. 1 du règlement
d’application de la LAJE, du 13 décembre 2006 – RLAJE; RSV 211.22.1). Elle
devient caduque si, à son échéance, la titulaire ne remplit pas les conditions
d'octroi d'une autorisation définitive. L'autorité compétente en informe la
titulaire, la coordinatrice et le service (al. 2). Si, pour des raisons
indépendantes de sa volonté, la personne au bénéfice de l'autorisation
provisoire n'a pas pu suivre le cours d'introduction à l'activité d'accueil
familial de jour, l'autorisation peut être prolongée une fois de six mois (al.
3).
La procédure d’octroi de
l’autorisation définitive est définie aux articles 11 et ss RLAJE. Avant de
statuer sur l'octroi ou le refus de l'autorisation définitive, l'autorité
compétente ordonne une mise à jour de l'enquête socio-éducative prévue par l'article
5 (art. 11 al. 1 RLAJE). A cet effet, la coordinatrice peut requérir les
informations ou pièces qu'elle estime nécessaires. Au terme de la mise à jour
de l'enquête, elle rédige un rapport à l'attention de l'autorité compétente et
donne son préavis (al. 2). Sur la base du rapport de la coordinatrice,
l'autorité compétente statue sur l'octroi ou le refus de l'autorisation
définitive. Elle en informe la coordinatrice (art. 12 al. 1 RLAJE). En
principe, l'autorisation définitive est délivrée pour une durée de cinq ans. Sa
validité peut toutefois être limitée dans le temps ou assortie de charges et
conditions (art. 13 RLAJE).
c) Le non-respect de la présente
loi ou des conditions d'autorisation peut entraîner la suspension de
l'autorisation par l'autorité compétente (art. 19 al. 1 LAJE). S'il y a péril
en la demeure, l'autorité compétente retire l'autorisation et prend
immédiatement les mesures adéquates (al. 2). Le Service peut être saisi si
l'autorité compétente ne prend pas les mesures adéquates. Dans ce cas, il
révoque lui-même les autorisations. Sont de plus réservées les dispositions de
la LC (al. 3). Indépendamment du régime d'autorisation, le Service peut, en
respectant notamment le principe de proportionnalité, intervenir si les
conditions d'accueil ne sont pas satisfaisantes. Cette intervention peut
consister en un avertissement; en une interdiction d'accueillir pour une durée
déterminée ou indéterminée (art. 20 LAJE). Si une personne autorisée à
pratiquer l'accueil familial de jour, à titre provisoire ou définitif, ne se
conforme pas aux obligations résultant du régime d'autorisation, l'autorité
compétente ordonne une enquête qu'elle confie à la coordinatrice (art. 17 al. 1
RLAJE). Sur la base du rapport d'enquête, l'autorité compétente adresse un avertissement
à la personne concernée et lui impartit un délai afin de prendre les mesures
nécessaires pour remédier aux manques constatés (al. 2). Si ces mesures n'ont
pas d'effet ou apparaissent d'emblée insuffisantes, l'autorité compétente
prononce un retrait d'autorisation (al. 3). En cas de péril en la demeure,
l'autorité compétente retire immédiatement l'autorisation, sans procéder à une
enquête (al. 4). En temps utile, l'autorité compétente informe les parents des
enfants accueillis des mesures prises en application des alinéas précédents
(al. 5).
3.
La décision attaquée a pour effet de priver la
recourante de la possibilité d’accueillir des enfants durant la journée. Selon
l'art. 27 Cst., la liberté économique est garantie (al. 1); elle comprend
notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité
économique lucrative privée et son libre exercice (al. 2). Cette liberté
protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et
tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (ATF 2P.169/2004 du 7 février
2005 consid. 2.2). Le refus d'autoriser l'exercice d'une profession (à laquelle
on peut assimiler l'interdiction du droit d'exercer une activité lucrative)
constitue une atteinte grave à la liberté économique (ATF 123 I 259 consid. 2b
et GE.2006.0088 du 11 juillet 2007). Aux termes de l'art. 36 Cst., toute
restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale; les
restrictions graves doivent être prévues par une loi, les cas de danger
sérieux, direct et imminent étant réservés (al. 1); toute restriction d'un
droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la
protection d'un droit fondamental d'autrui (al. 2); toute restriction d'un
droit fondamental doit être proportionnée au but visé (al. 3); l'essence des
droits fondamentaux est inviolable (al. 4). Le refus d’autoriser l’exercice
d’une profession (à laquelle on peut assimiler l’interdiction, pour des motifs
de police, du droit d’exercer une activité lucrative, comme en l’espèce) constitue
un atteinte grave à la liberté économique; elle doit partant être contenue dans
une loi au sens formel (ATF 123 I 259 consid. 2b p. 261, et les arrêts cités).
a)
La recourant
e
fait
valoir au préalable une violation de son droit d’être entendue
durant la procédure
. Tel qu'il est garanti
à l'art. 29 al. 2 Cst., le droit d'être entendu comprend notamment le droit
pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une
décision ne soit prise touchant sa situation juridique, le droit de consulter
le dossier et de participer à l'administration des preuves essentielles ou à
tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à
influer sur la décision à rendre (
ATF 137 II 266 consid. 3.2 p.
270; 137 IV 33 consid. 9.2 p. 48/49; 135 I 279 consid. 2.3 p. 282;
132 II 485
consid.
3.2
p. 494, V 368 consid. 3.1 p. 371;
129 II 497
consid. 2.2 p. 504 s.;
127 I 54
consid.
2b p. 56;
124 I 48
consid. 3a p.
51 et les arrêts cités). Le droit de consulter le dossier s'étend à toutes les
pièces décisives (
ATF 121 I 225
consid.
2a p. 227 et les références citées). Il en découle notamment que l'autorité qui
verse au dossier de nouvelles pièces dont elle entend se prévaloir dans son
jugement est tenue en principe d'en aviser les parties, même si elle estime que
les documents en question ne contiennent aucun nouvel élément de fait ou de
droit (
ATF 114 Ia 97
consid.
2c p. 100, confirmé par l'
ATF 132 V 387
consid.
3 p. 388 s.). Par exception au principe de la nature formelle du droit d'être
entendu, une violation de ce dernier est considérée comme réparée lorsque
l'intéressé jouit de la possibilité de s'exprimer librement devant une autorité
de recours disposant du même pouvoir d'examen que l'autorité inférieure, et qui
peut ainsi contrôler librement l'état de fait et les considérations juridiques
de la décision attaquée (
ATF 133 I 201
consid.
2.2
p. 204;
129 I 129
consid. 2.2.3 p. 135;
127 V 431
consid. 3d/aa p. 437;
126 V 130
consid.
2b p. 132). Toutefois, la réparation de la violation
du droit d'être entendu doit rester l'exception (ATF 126 V précité) et n'est
admissible que dans l'hypothèse d'une atteinte qui n'est pas particulièrement
grave aux droits procéduraux de la partie lésée. Si par contre l'atteinte est
importante, il n'est pas possible de remédier à la violation (
ATF 124 V 180
consid.
4b).
La décision attaquée dans le cas
d’espèce est un acte étatique individuel ayant pour but de régler de manière
obligatoire et contraignante un rapport juridique concret soumis au droit
administratif; l'autorité intimée a rendu en pareil cas une décision
administrative sujette à recours, ce qui confère à la recourante la qualité de
partie à une procédure contentieuse à laquelle elle doit pouvoir participer,
ceci dans le respect de droits dont l'exercice lui est garanti par la
Constitution, notamment celui d'être entendu (art. 9 et 29 Cst.; art. 27 al. 2
Cst.-VD).
L’autorité intimée fonde sa décision sur les
deux avertissements précédemment notifiés à la recourante, ainsi que sur la
dénonciation de parents qui, au demeurant, avaient confié leur enfant à la
recourante et n’ont pas été satisfaits de l’accueil réservé par celle-ci. Cette
dénonciation a été reçue le 15 octobre 2012 par l’autorité intimée; on ignore à
quelle date elle remonte. En outre et surtout, cette correspondance a été
caviardée, les parents qui en sont les auteurs ne souhaitant pas que leur
identité soit révélée.
Or, les faits
qui sont allégués
sont graves puisqu’il est
en outre fait état de manquements à la législation de la part de la recourante,
qui aurait accue
i
lli un enfant
sans le déclarer à l’autorité intimée, hors du cadre arrêté par la LAJE
et ceci, en violation de l’art. 22 LAJE
.
Cette dernière disposition définit en effet les structures de
coordination pour l’accueil des enfants.
Toutefois, l
’autorité intimée n’offre même
pas de prouver ces allégations, puisqu’elle se réfugie derrière la volonté des
parents de
conserver leur anonymat vis-à-vis de la
recourante
.
Celle-ci
conteste
pourtant
ce
qui précède; elle reproche à
juste titre à
l’autorité intimée de ne pas avoir
cherché à
vérifi
er
les allégations contenues dans cette correspondance.
En effet, la recourante ignorait tout de cette correspondance avant
de recevoir la première décision du 12 novembre 2012.
Du reste, a
vant que celle-ci ne soit prise,
aucune possibilité de s’expliquer n’a été offerte à la recourante qui, à tout
le moins,
aurait dû
pouvoir
être confrontée aux parents dénonciateurs.
A
défaut, les faits allégués dans cette correspondance caviardée sont réputés
inexistants et ne pouvaient en aucune manière servir de fondement à une
décision de retrait d’autorisation, comme de refus.
Certes,
le Tribunal dispose d’un pouvoir d’examen au moins
aussi étendu que celui
de l’autorité intimée
.
Une violation aussi rédhibitoire du
droit
de la recourante
d’être entendue
n’est cependant pas
réparable durant
la procédure de recours.
Pour ce
premier
motif
d’ordre procédural
, la
décision attaquée s’avère viciée et doit en conséquence être annulée.
b)
La
recourante se plaint sur le fond de ce que la décision attaquée se fonde sur
deux avertissements précédemment notifiés, alors que seule la correspondance du
12 mars 2012 de l’autorité intimée devrait être considérée à cet égard comme un
avertissement. On retire de ses explications que la décision attaquée
contreviendrait au principe de la bonne foi.
Découlant
directement de l'
art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de
l'activité étatique, ce principe protège le citoyen dans la confiance légitime
qu'il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa
conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé
de l'administration (
ATF 129 I 161
consid.
4.1 p. 170;
128 II 112
consid.
10b/aa p. 125;
126 II 377
consid.
3a p. 387 et les arrêts cités). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une
décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un
administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition
que (a) l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de
personnes déterminées, (b) qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites
de ses compétences et (c) que l'administré n'ait pas pu se rendre compte
immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu; (d) il faut encore
qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut
pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de
préjudice, et (e) que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où
l'assurance a été donnée (
ATF 137 II 182
consid.
3.6.2 p. 193; 131 II 267 consid. 6.1 p. 636 et les références citées).
En l’espèce, un premier
avertissement avait sans doute été notifié à la recourante le 4 janvier 2011. Une
fois encore sans que l’on sache par quels parents – l’avertissement fait
allusion sur ce sujet d’une source réputée sûre –, il avait alors été porté à
la connaissance de l’autorité intimée, que la recourante aurait proposé à
ceux-ci un accueil d’enfant hors du cadre du réseau. L’autorité intimée avait
alors rencontré la recourante et celle-ci a pu se déterminer en toute
connaissance de cause. Durant l’entretien du 26 février 2011, la recourante
s’est expliquée sur ce point; il en est clairement ressorti qu’à cette
occasion, ses propos avaient quelque peu dépassé sa pensée. L’autorité intimée s’était
en tout cas forgée la conviction que, contrairement à ce qui était indiqué dans
la correspondance du 4 janvier 2011, la recourante n’avait jamais eu
l’intention d’accueillir des enfants hors du réseau mis en place par la loi. Du
reste, dans sa correspondance du 6 avril 2011, l’autorité intimée avait pris
acte de cette explication, regrettant même de ne pas avoir rencontré
l’intéressée avant de lui notifier hâtivement ce premier avertissement. Ce
nonobstant, l’autorité intimée a pourtant évoqué la correspondance du 4 janvier
2011 comme l’un d’un motifs à l’appui de la décision attaquée. Compte tenu de
ce qui précède, il s’agit-là d’un comportement que l’on n’hésitera guère à
qualifier de contradictoire. L’autorité intimée ne pouvait, sans se contredire,
prendre acte des explications de la recourante faisant suite à ce premier
avertissement et lui reprocher par la suite celui-ci pour motiver sa décision
de retrait d’autorisation provisoire, respectivement de refus d’autorisation
définitive. La décision attaquée contrevient par conséquent au principe de la
bonne foi et pour ce motif également, doit être annulée.
c) Toujours sur le fond, l
'autorité intimée a considéré
en
l’occurrence qu’au terme de la période d’évaluation probatoire
que les conditions d'octroi d'une autorisation définitive d'accueil
familial de jour n'étaient pas remplies
par la
recourante. L’autorité intimée a dès lors fait application de l’art. 9 al. 2
RLAJE. Il s’avère toutefois que la durée de l'autorisation provisoire, valable
dix-huit mois selon l’art. 19 al. 1 RLAJE, sous réserve de l'alinéa 3, était
largement dépassée lorsque l’autorité intimée a statué. En effet, cette
autorisation est arrivée à échéance le 3 décembre 2011, rien n’indiquant qu’il
y ait lieu de la prolonger de six mois au sens de l’art. 9 al. 3 RLAJE. Elle
est donc devenue caduque, pour autant que l’on retienne qu’à cette dernière
date, la recourante ne remplissait pas les conditions d'octroi d'une
autorisation définitive. Or, aucun élément du dossier ne permet de retenir
qu’au 3 décembre 2011, la recourante ne pouvait pas prétendre à l’octroi d’une
autorisation définitive.
Ainsi, il appartenait à l’autorité
intimée de procéder en conformité des articles 19 et 20 LAJE, 16 et ss RLAJE. Dès
lors, confrontée à une situation où la loi ou les conditions d'autorisation ne
sont pas respectées, elle devait soit suspendre le régime de l'autorisation
(cf. art. 19 al. 1 LAJE), soit, pour autant que l’on retienne un péril en la
demeure, retirer l'autorisation et prendre immédiatement les mesures adéquates
(ibid., al. 2). Quoi qu’il en soit, cela nécessitait de la part de l’autorité
intimée d’ordonner au préalable une enquête (cf. art. 17 al. 1 RLAJE). C’est
seulement à l’issue de cette enquête que la mesure adéquate pouvait être
prononcée, à savoir un avertissement (ibid., al. 2) ou, si cette mesure lui
apparaissait d'emblée insuffisante, un retrait d'autorisation (ibid., al. 3).
Il appert en l’occurrence que cette procédure n’a pas été suivie, puisque la
décision attaquée équivaut à un retrait d’autorisation définitive, sans qu’une
enquête n’ait au préalable été ordonnée sur les manquements reprochés à la
recourante, bien que l’autorité intimée ne se prévale nullement d’une situation
d’urgence à statuer. Pour ce motif également, la décision attaquée ne peut être
maintenue.
d) A cela s’ajoute que la décision
attaquée doit respecter l
e principe de la
proportionnalité, lequel exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire
les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être
atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); en outre, il
interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport
raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis
(principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des
intérêts [
ATF 131 II 110
consid.
7.1 p. 123 et les arrêts cités]). Or, pour le cas où les manquements dénoncés
étaient finalement retenus, il n’est pas certain à cet égard que l’autorité
intimée pouvait s’affranchir de l’obligation de notifier à la recourante un
ultime avertissement, avant de lui retirer purement et simplement son
autorisation d’accueil. Ceci d’autant plus que quatre autres familles se sont
plaintes de la décision de l’autorité intimée et ont fait part à celle-ci de
leur soutien à la recourante. A tout le moins, cette question mérite un examen
plus serré que celui à l’origine de la décision attaquée.
4.
Les considérants qui précèdent conduisent par
conséquent à l’admission du recours et à l’annulation de la décision attaquée.
La cause est renvoyée à l’autorité intimée pour instruction et nouvelle
décision, conformément au considérant 3 du présent arrêt. Vu le sort du
recours, les frais d’arrêt seront seront mis à la charge de l’autorité intimée,
celle-ci succombant (art. 49 al. 1 et 91 LPA-VD) et la recourante, qui a
procédé sans l’assistance d’un mandataire, ne peut prétendre à des dépens (art.
55 al. 1 a contrario et 91 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de l'AJERCO, Réseau enfance Cossonay
et région, du 21 décembre 2012, est annulée, la cause lui étant renvoyée pour
instruction et nouvelle décision, conformément au considérant 3 du présent
arrêt.
III.
Les frais d’arrêt, par 1'500 (mille cinq cents)
francs, sont mis à la charge de l’AJERCO, Réseau enfance Cossonay et région.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 4 juin 2013
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.