vd_omni · AC.2019.0074 · 2020-02-28 · fr

A.________/Département du territoire et de l’environnement (DTE), Municipalité d'Epalinges | Conditions pour l'instauration d'une zone réservée en cas de surdimensionnement de la zone à bâtir. Le Tribunal fédéral a jugé que la zone réservée ne doit pas s'étendre à tout le territoire communal mais doit inclure seulement les secteurs qui entrent en considération pour une réduction de la zone à bâtir, mais il a aussi confirmé une zone réservée sur l'ensemble des surfaces constructibles à faible densité en considérant que le principe d'égalité de traitement empêchait que certaines parcelles soient exclues du périmètre visé, à moins qu'il apparaisse d'emblée qu'elles ne pourront pas être concernées par le remaniement de la zone à bâtir. Pour la CDAP, il s'agit de savoir si la possibilité d'un déclassement des parcelles en cause peut raisonnablement être prise en considération dans le cadre de la future révision du plan général d'affectation. Cas d'une parcelle non bâtie entourées de villas sur trois côtés mais qui forme, avec la parcelle non bâtie située de l'autre côté du chemin, un ensemble de plus d'un hectare (limite supérieure des "brèches ou espaces vides dans le tissu bâti" au sens de l'ancien art. 15 LAT). L'instauration d'une zone réservée cantonale sur cette parcelle et l'intégration de la parcelle voisine dans la zone réservée communale ont finalement pour effet de mettre ces deux parcelles sur pied d'égalité, ce qui paraît cohérent. Confirmation de la zone réservée cantonale.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.02.2020 AC.2019.0074

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 28 février 2020
Composition
M. Pierre Journot, président; Mmes Imogen Billotte et
Marie-Pierre Bernel, juges
.
Recourants
A.________,
à
Epalinges,
représentée par Daniel PACHE, Avocat, à
Lausanne,
Autorité intimée
Département du territoire et de
l’environnement (DTE),
représenté par Service du développement
territorial, à Lausanne
Autorité concernée
Municipalité d'Epalinges
Objet
Décision du Département du territoire et de
l’environnement (DTE) du 18 octobre 2018 (zone réservée cantonale sur les
parcelles n° 823, 1537, 1538, 1539 et 2882 d'Epalinges)
Vu les faits suivants:
A.
Le territoire de la Commune d'Epalinges, entouré au sud, à l'est et au
nord par celui de la commune de Lausanne, est parcouru par la RC 601 (route de
Berne) au sud de laquelle se trouve depuis les années 70 le centre actuel et
l'administration communale, à la route de la Croix-Blanche dont l'extrémité
inférieure au sud aboutit au terminus du métro M2 aux Croisettes.
B.
Les parcelles en cause dans les dossiers AC.2018.0423, AC.2019.0066 et
AC.2019.0074 qui ont fait l'objet d'une audience commune le 4 novembre 2019 se
trouvent au nord de la route de Berne. Y sont intéressés les auteurs de trois
recours, désignés respectivement ci-dessous: B-C-D, E.________ et A.________.
Ces dossiers font l'objet de trois arrêts de ce jour dont l'état de fait et les
considérants sont identiques.
C.
Au nord de la route de Berne, le territoire communal comporte de
nombreux hameaux, dont "Le Village" qui est situé au-dessus du Polny
et qui a été longtemps le hameau central Epalinges. Le périmètre compact du
Projet d'agglomération Lausanne-Morges (PALM) suit sensiblement le tracé de la
route de Berne (voir les détails plus loin). D'après les explications de la
municipalité, il y a eu de tout temps des tensions entre la partie nord et la
partie sud de la commune: la partie sud a fait l'objet d'une forte
densification marquée par la construction d'un certain nombre d'immeubles locatifs
et par de nombreux plans d'extension partiels, mais il n'est pas facile de
densifier à Epalinges, comme le prouve le référendum qui a abouti au rejet en
votation populaire, le 19 mai 2019, du plan de quartier Le Closalet (v.
ci-dessous). Hors du périmètre compact, la municipalité a expliqué qu'une
densification nettement moins élevée doit être envisagée car la zone à bâtir
dans ce secteur est surdimensionnée; cependant, du fait de l'extension de
l'agglomération lausannoise, cette zone est néanmoins soumise à une forte
pression tendant à en augmenter la densification.
D.
Le noyau villageois historique du "Village" se trouve au nord
de la route de Berne, à environ 900 m de celle-ci en passant par la route du
Village. Le plan général d'affectation actuellement en vigueur (PGA) – approuvé
par le département cantonal le 16 novembre 2005 – classe ce hameau en zone du
village. Sous réserve de l'aire forestière et d'une portion de zone agricole
entre le chemin du Bornalet et la limite nord-est du territoire communal, le
reste de ce dernier au nord de la route de Berne est classé pour l'essentiel en
zone de villas I ou II.
Certains secteurs de cette partie nord du territoire
communal sont toutefois colloqués comme "
zone de plans spéciaux
",
réglée aux art. 52 à 57 du règlement du PGA, dans laquelle, en bref, tout
projet de construction est subordonné à l'adoption préalable d'un plan partiel
d'affectation. Le coefficient d'utilisation du sol y est limité à 0.4 (secteur
A), 0,25 (secteur B) ou 1,5 (secteur C, dont la municipalité a précisé à
l'audience qu'il n'en existe aucun dans le plan général d'affectation). Sont
ainsi en zone de plans spéciaux, notamment:
-      un
secteur situé à l'ouest et au nord du Polny (Possession, Oches, Bois de Ban);
-      un
secteur situé au bord de la route de Berne (Closalet);
-      le secteur Florimont en aval du chemin du même nom, le long du
chemin du Polny en descendant vers le sud depuis le hameau du même nom.
E.
Le plan de quartier "La Possession / Bois de Ban" a fait
l'objet d'un rapport d'examen préalable du 21 novembre 2011 puis d'un rapport complémentaire
du 27 novembre 2012  avant d'être mis à l'enquête publique en mai-juin 2013,
puis en juin-juillet 2015 (enquête complémentaire). Le rapport 47 OAT précise
que la surface de plancher déterminante maximale est de 12'200 m
2
,
ce qui correspond à 120 logements et 245 habitants (nombres indicatifs).
Le plan de quartier "La
Possession/Bois–de–Ban" a fait l'objet d'une approbation préalable du
département intimé en date du 20 mars 2017, confirmée sur recours par la Cour
de droit administratif et public (AC.2017.0172 du 20 mars 2019). Un recours au
Tribunal fédéral est pendant (1C_222/2019).
Le SDT a expliqué à l'audience de la présente cause qu'il
avait avalisé ce plan malgré sa situation en dehors du périmètre compact parce
qu'il avait été mis à l'enquête avant l'entrée en vigueur de la modification de
la LAT le 1
er
mai 2014, que la procédure était trop avancée pour
revenir en arrière et qu'il était proche de la zone village et des transports
publics, une nouvelle ligne de bus devant en outre entrer en service en 2021 à
partir des Croisettes.
Le SDT a encore précisé à l'audience qu'un autre
plan de quartier a été envisagé un peu plus à l'ouest (les Oches) mais la
procédure était moins avancée si bien que le SDT a demandé qu'elle soit
abandonnée; le secteur concerné est désormais inclus dans la zone réservée
communale.
F.
Le plan de quartier Le Closalet est situé en bordure nord de la route
cantonale Lausanne–Berne, à l'extérieur du virage que décrit celle-ci en
contournant les installations publiques de la route de la Croix-Blanche.
Contrairement au plan partiel d'affectation La Possession Bois de Ban, il se
trouve à l'intérieur du périmètre compact de l'agglomération Lausanne–Morges.
Selon la décision du SDT du 30 août 2018 portant approbation de ce plan partiel
d'affectation, la surface de plancher déterminante totale représente
20 425 m², dont 18 100 m² pour le logement, 2225 m² pour les
activités tertiaires et 100 m² pour les installations publiques. L'indice
d'utilisation du sol est de 0,63 permettant d'accueillir environ 365 habitants
et 45 emplois.
Le plan de quartier Le Closalet a fait l'objet d'un
recours qui est devenu sans objet à la suite du rejet de ce plan en votation populaire
du 19 mai 2019 (AC.2018.0385 rayé du rôle le 5 juin 2019). La municipalité a
expliqué à l'audience de la présente cause qu'une nouvelle version de ce plan
est à l'étude car elle estime cette localisation pertinente.
G.
Bordant au sud-est le plan de quartier Le Closalet, le chemin de
Montéclard débouche à son extrémité nord sur le chemin du Polny; au sud, il
dessert par ses divers embranchements un quartier de villas qui occupe un
plateau bordé au sud-est par une forte pente boisée qui domine la route de
Berne. A l'ouest, ce quartier est bordé par la vaste parcelle 1073 (objet d'une
zone réservée cantonale: FAO du 15 mars 2019 p. 8) appartenant à diverses
fondations et bâtie d'une seule construction en son centre. Toutes les
parcelles de Montéclard sont bâties de villas, à l'exception de deux parcelles
de sa frange sud-ouest qui est formée, dans l'ordre nord-ouest sud-est, par les
parcelles contiguës 1081 (bâtie d'une villa), 1080 (non bâtie), 1027 (bâtie
d'une villa) et 1562 (non bâtie). Ces quatre parcelles sont elles-mêmes bordées
au sud-ouest, dans une pente prononcée partiellement boisée, par une rangée de
parcelles accessibles depuis l'aval par le chemin de Florimont qui les borde et
débouche au nord sur le chemin du Polny.
E.________ est propriétaire des parcelles contiguës 1080,
1027 et 1562. Comme indiqué, seule la parcelle 1027 est bâtie. Les deux autres
sont litigieuses dans le dossier AC.2019.0066. La parcelle 1080, de 2289 m², n'est
pas bâtie mais entourée sur trois côtés de parcelles bâties; sur le quatrième côté
au sud-ouest, l'inspection locale a montré qu'en raison de la pente et des
arbres, on distingue difficilement les parcelles qui la jouxtent à l'aval (le
long du chemin de Florimont); seul le plan cadastral permet de constater que de
ce côté, la parcelle 1080 jouxte deux parcelles du chemin de Florimont, l'une
bâtie, l'autre non bâtie. Quant à la parcelle 1562, sa partie constructible
jouxte à l'est et au nord des parcelles bâties. A l'ouest, une étroite bande
d'aire forestière la sépare de la parcelle bâtie 1027. Sa partie inférieure, au
sud et à l'est, se trouve pour l'essentiel dans l'aire forestière qui s'étend
jusqu'à la route de Berne.
Le long du chemin de Florimont, les parcelles à
l'amont dans la pente (celles que domine le plateau précité) sont en partie
bâties (les quatre dernières à l'extrémité sud-est et les deux premières au
nord-ouest) tandis que trois parcelles non bâties les séparent. A l'aval du
chemin de Florimont s'étend une vaste parcelle cultivée avec une ancienne ferme
en bordure du chemin. Cette parcelle 389 "En Guebey", initialement
colloquée en zone de plan spécial, est désormais comprise dans la zone réservée
communale dont il sera question plus loin.
H.
Au nord-ouest du hameau du "Village", le chemin du
Ruisseau-Martin parcourt sur environ 500 m la zone villa entièrement bâtie avant
de parvenir à la croisée entre le chemin de Ballègue, qui conduit vers le nord à
l'extrémité du territoire communal, et le chemin de la Laiterie, qui redescend
vers le sud pour rejoindre la route du Village. Vers l'est, le chemin du
Ruisseau-Martin devient le chemin de Praz-Buchilly qui est bordé de villas sauf
dans l'angle qu'il forme avec le chemin de Ballègue où se trouvent de vastes parcelles
cultivées colloquées en zone de plan spécial.
À proximité de cette croisée, de part et d'autre du
chemin de la Laiterie, se trouvent les parcelles non bâties 779 (de 5036 m²) et
766 (de 5502 m²). Cette dernière parcelle, qui s'étend au sud jusqu'au chemin
du Bornalet, est la propriété de la recourante A.________ (dossier AC.2019.0074).
A part la parcelle 779, toutes les parcelles alentour sont bâties. Le chemin de
la Laiterie est parcouru par la ligne des TL no 46. Cette ligne décrit une
boucle dans le quartier en passant par les arrêts "Biollère" puis
"Polny" avant de longer l'extrémité de la parcelle 794 (plan de
quartier "La Possession/Bois–de–Ban") puis de poursuivre par l'arrêt
"Ballègue" (qui n'est pas au chemin de Ballègue, mais au chemin de la
Laiterie, à proximité du débouché du chemin de Ballègue sur le chemin du Ruisseau–Martin).
Ce dernier arrêt se trouve au bord de la parcelle 779, en face de la parcelle
766. En poursuivant depuis l'arrêt "Ballègue" vers le sud, la ligne
46 dessert, à un peu plus de 2 km (6 minutes de trajet selon le site des TL),
les Croisettes qui est le terminus actuel du Métro M2.
I.
A partir de son débouché sur le chemin du Ruisseau-Martin, le chemin de
Ballègue conduit à l'extrémité nord du territoire communal, où se trouve (à
environ 1 km) un secteur étendu construit de villas (lieux-dits Ballègue et
Près-les-Bois).
A mi-longueur environ du chemin de Ballègue s'embranche
le chemin du Petit-Cerisier qui donne accès à un groupe de parcelles non bâties
qui forment un ensemble de 12'540 m² (litigieux dans le dossier AC.2017.0423) qui
s'étend dans la pente irrégulière située entre le chemin de Ballègue à l'aval,
à l'ouest et la vaste parcelle propriété de la société coopérative "Golf
de Lausanne" à l'amont, à l'est (territoire de la Commune de Lausanne).
Cet ensemble de parcelles non bâties contiguës comprend les parcelles 823,
1537, 1538 et 2882, propriété de B.________, et la parcelle 1539 de 2875 m²,
propriété de C.________.
B.________ est encore propriétaire de la parcelle contiguë
1541 (non litigieuse), de 2379 m², bordée par le golf sur son côté est; s'y
trouve une maison de 297 m² et, d'après les photographies aériennes du
guichet cartographique cantonal, divers aménagements paysagers et de jardin.
Au nord des parcelles litigieuses se trouve une
vaste parcelle avec maison de maître. Plus loin au Nord (lieu-dit Ballègue), de
même que dans le prolongement vers l'Ouest du chemin de Ballègue (lieu-dit
Près-les-Bois), se trouve le secteur étendu construit de villas, déjà décrit.
Au sud-est des parcelles litigieuses se trouvent
diverses parcelles bâties qui occupent le haut de la pente à l'est jusqu'au
secteur de Praz Buchilly tandis qu'à l'aval, de nombreuses parcelles bordant le
chemin de Ballègue ne sont pas construites.
Sur place, on constate que les constructions sont
pour la plupart des habitations à caractère résidentiel mais on trouve aussi çà
et là d'anciennes fermes transformées.
Tout le territoire décrit ci-dessus, à l'exception
du golf (territoire de la Commune de Lausanne) et de la portion de forêt qui
jouxte à l'ouest un court tronçon du chemin de Ballègue, est colloqué en zone
de villas et de plan spécial.
Depuis l'extrémité amont du chemin du Petit-Cerisier,
qui se trouve au centre des parcelles litigieuses, jusqu'à l'arrêt TL Ballègue
déjà décrit au sud, on mesure en suivant le chemin de Ballègue une distance
d'un peu plus de 700 m. Au nord des parcelles litigieuses, un arrêt du service
Taxibus se trouve à 200 m, au chemin Près-les-Bois. Le service Taxibus est un
service surtaxé qui fonctionne sur réservation un quart d'heure à l'avance en
général.
J.
a) Du 2 décembre 2017 au 9 janvier 2018 a été mise à l'enquête la
construction de 8 villas de 2 logements, d'un parking souterrain, d'une zone de
détente enterrée (avec piscine intérieure) et l'aménagement de places de parc
sur les parcelles 823, 1537, 1538, 1882 et 1539. Les auteurs de la demande de
permis de construire sont B.________ et C.________ ainsi que D.________
(ci-dessous B-C-D).
Le 22 décembre 2017, le SDT a fait opposition à la
demande de permis de construire en invoquant l'art. 77 LATC et l'art. 134 LATC.
Par décision du 10 juillet 2018, la municipalité a
refusé de délivrer le permis de construire.
Les recourants B-C-D se sont pourvus contre cette
décision par un recours à la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal (CDAP) du 6 septembre 2018 (dossier AC.2018.0287 actuellement
suspendu).
b) Du 21 mars au 19 avril 2018 a été mise à
l'enquête publique l'instauration d'une zone réservée cantonale sur les
parcelles non bâties des recourants B-C-D. Pour une durée de cinq ans,
prolongeable pour trois ans, le règlement correspondant interdit toute nouvelle
construction, installation ou nouvel équipement sur la parcelle. L'opposition
des intéressés a été levée par décision du 18 octobre 2018 du Département du
territoire et de l'environnement, qui a approuvé la zone réservée cantonale.
Les intéressés ont contesté la décision du
département par un recours à la CDAP du 21 novembre 2018 qui conclut à
l'annulation de cette décision (dossier AC.2018.0423).
Par lettre du 10 janvier 2019, la municipalité a
déclaré qu'il lui paraissait "peu pertinent" de participer à la suite
de la procédure. Le juge instructeur a transmis cette lettre aux autres parties
en indiquant que la municipalité renonçait à procéder mais qu'elle demeurait
partie.
Le SDT a conclu au rejet du recours le 18 février
2019.
K.
a) Du 24 février au 25 mars 2018 ont été mises à l'enquête des
constructions sur les parcelles non bâties de E.________. Il s'agit de deux
villas individuelles sur la parcelle 1080 et de deux villas de deux logements
sur la parcelle 1562.
Le 23 mars 2000, le SDT a fait opposition à ces
demandes de permis de construire en invoquant l'art. 77 LATC et l'art. 134
LATC.
Dans deux décisions des 26 et 27 juin 2018, la
municipalité a refusé de délivrer les permis de construire. Ces décisions
municipales n'ont pas été contestées.
b) Du 20 juin au 19 juillet 2018 a été mise à
l'enquête publique l'instauration de zones réservées cantonales sur chacune des
parcelles 1080 et 1562 propriétés de E.________, ceci pour une durée de cinq
ans, prolongeable pour trois ans. Le règlement correspondant interdit toute
nouvelle construction, installation ou nouvel équipement sur les parcelles. L'opposition
du propriétaire a été levée par décisions du 18 janvier 2019 du Département du
territoire et de l'environnement, qui a approuvé les zones réservées
cantonales.
E.________ a contesté les décisions du département
par un recours à la CDAP du 27 février 2019 (dossier AC.2019.0066) qui conclut
à ce que chacune des deux parcelles reste exempte de toute zone réservée
cantonale. Il conclut subsidiairement à l'annulation des décisions et au renvoi
de la cause à l'autorité cantonale et, "dans tous les cas" à ce que
les considérants des décisions attaquées soient rectifiés pour ne pas faire
état de chance "compromise" de voir les parcelles colloquées ou non
en zone constructible.
Par lettre du 4 avril 2019, la municipalité a
déclaré qu'il lui paraissait "peu pertinent" de participer à la suite
de la procédure. Le juge instructeur a transmis cette lettre aux autres parties
en indiquant que la municipalité renonçait à procéder mais qu'elle demeurait
partie.
Le SDT a conclu au rejet du recours le 4 avril 2019.
L.
a) Du 3 mars au 1
er
avril 2018 a été mise à l'enquête la
construction de quatre villas de deux logements avec garage sur la parcelle 766
propriété de A.________.
Le 29 mars 2018, le SDT a fait opposition à la
demande de permis de construire en invoquant l'art. 77 LATC et l'art. 134 LATC.
Par décision du 10 juillet 2018, la municipalité a refusé
de délivrer le permis de construire. Cette décision municipale n'a pas été
contestée.
b) Du 27 juin au 26 juillet 2018 a été mise à
l'enquête publique l'instauration d'une zone réservée cantonale sur la parcelle
766. Pour une durée de cinq ans, prolongeable pour trois ans, le règlement
correspondant interdit toute nouvelle construction, installation ou nouvel
équipement sur la parcelle. L'opposition de A.________ a été levée par décision
du 25 janvier 2019 du Département du territoire et de l'environnement, qui a
approuvé la zone réservée cantonale.
On extrait ce qui suit de la décision du 25 janvier
2019 du Département du territoire et de l'environnement:
" EN FAIT
A.           Mme A.________ est propriétaire de la parcelle
n° 766 du cadastre d'Epalinges. Selon le plan général d'affectation (PGA) de
ladite commune, approuvé préalablement par le Département compétent le 13
juillet 2005 et entré en vigueur le 16 novembre 2005, ce fonds est colloqué en
zone de villas I (zone d'habitation de très faible densité).
Le fonds précité se situe en dehors du périmètre compact de
l'agglomération Lausanne-Morges et du périmètre de centre d'Epalinges. Il a une
surface de 5'502 m2 et est actuellement libre de toute construction. La
parcelle voisine (n° 779), qui occupe 5'036 m2, n'est pas bâtie non plus. Une
vaste zone agricole d'une surface d'approximativement 180'000 m2 et inventoriée
dans les surfaces d'assolement, se trouve à environ 80 m de la parcelle (fonds
nos 610; 612 et 15406).
C.           Selon la mesure A11 du plan directeur cantonal
(PDCn), adopté par le Grand Conseil le 20 juin 2017 et approuvé par le Conseil
fédéral le 31 janvier 2018, les possibilités de développement hors centre
accordées entre 2015 et 2036 s'élèvent à 352 habitants (2235 habitants en 2015
x 0.75% x 21 années) pour la commune d'Epalinges. Cela étant, le potentiel
d'accueil communal est actuellement de 2678 habitants. En comparant la capacité
d'accueil hors centre au moment du bilan (352 habitants) et le potentiel de
croissance de la Commune hors centre (2678 habitants), celle-ci a une
surcapacité d'accueil de 2384 habitants.
Par conséquent, la zone à bâtir de la commune d'Epalinges est
manifestement surdimensionnée.
B.           Le 18 janvier 2016, le Conseil d'Etat a chargé
le Service du développement territorial (SDT) de surveiller les demandes de
permis de construire dans les zones constructibles excédentaires et mal situées
pour éviter de rendre le redimensionnement des zones à bâtir d'habitation et
mixtes impossible ou plus difficile. La zone réservée permet également
d'inciter les communes disposant de réserves de zones à bâtir surdimensionnées
à engager la révision de leur PGA conformément à l'article 15 de la loi
fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et à la
mesure A11 du plan directeur cantonal (PDCn).
(...)
EN DROIT
(...)
1.           L'opposante reproche au SDT d'avoir
industrialisé ses interventions sur la base d'un calcul schématique de la
croissance admissible, ce qui conduirait à des blocages. Elle estime que se
fonder sur le périmètre compact de l'agglomération n'est pas un critère
pertinent.
La parcelle n° 766 se situe en dehors du périmètre compact de
l'agglomération Lausanne-Morges et du périmètre de centre d'Epalinges. Ces
derniers sont définis par les mesures B11 et R11 du Plan directeur cantonal
(PDCn). La 4ème adaptation de ce dernier a été adoptée par le Grand Conseil le
20 juin 2017 et approuvée par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018, sur la
base d'un rapport d'examen de l'Office fédéral du développement territorial du
16 janvier 2018. Les périmètres sont donc conformes au droit fédéral de
l'aménagement du territoire. La planification cantonale a ainsi un effet
contraignant pour les autorités cantonale et communale (art. 9 al. 1 LAT et 10
LATC). C'est donc à juste titre que le DTE s'est fondé sur la limite du
périmètre compact de l'agglomération pour définir les parcelles faisant l'objet
d'une zone réservée cantonale ou communale.
Quant au calcul du surdimensionnement des zones à bâtir, il
se fonde sur la mesure A11 du PDCn. Les règles qui y sont définies s'imposent
au DTE (art. 9 al. 1 LAT et 10 LATC). En vertu de cette mesure, les
possibilités de développement hors centre accordées entre 2015 et 2036
s'élèvent à 352 habitants, mais le potentiel d'accueil communal est actuellement
de 2678 habitants. La commune a ainsi une surcapacité d'accueil de 2384
habitants et est très largement surdimensionnée. Cela oblige à une réduction
très importante des zones à bâtir. La commune d'Epalinges ne dispose pas de
terrains en périphérie, dans la continuité de la zone agricole existante,
susceptibles d'être facilement réaffectés. Pour ce motif, elle doit sauvegarder
au maximum sa marge de manoeuvre pour la révision de son plan d'affectation
communal, en figeant la situation sur la totalité de son territoire situé en
dehors du périmètre compact de l'agglomération qui ne fait pas l'objet d'une
planification de détail (ATF 1C_197/2009 du 28 août 2009 consid. 5.1 ; ATC
AC.2016.0420 du 6 juin 2017 consid. 6 ; AC.2018.0001 du 23 novembre 2018 consid.
le). La zone réservée constitue une mesure provisionnelle destinée à garantir
que la révision de la planification communale pourra être effectuée dans le
délai imparti au 20 juin 2022.
Compte tenu de ce qui précède, ce grief doit être
rejeté."
A.________ a contesté la décision du département par
un recours à la CDAP du 8 mars 2018 (dossier AC.2019.0074) qui conclut à la
réforme de la décision attaquée en ce sens que la décision d'approbation de la
zone réservée cantonale sur la parcelle 766 est annulée, la zone réservée en
question étant elle-même annulée.
Par lettre du 8 avril 2019, la municipalité a
déclaré qu'il lui paraissait "peu pertinent" de participer à la suite
de la procédure. Le juge instructeur a transmis cette lettre aux autres parties
en indiquant que la municipalité renonçait à procéder mais qu'elle demeurait
partie.
Le SDT a conclu au rejet du recours le 8 mai 2019.
M.
Les trois procédures décrites ci-dessus sont chronologiquement
imbriquées. Elles le sont également avec la procédure relative à l'instauration
d'une zone réservée communale, qu'il convient de décrire de la manière suivante
mais qui ne fait pas l'objet de la présente cause:
a) La municipalité a annoncé dans la Feuille des
avis officiels du 14 novembre 2017 que la révision du plan général
d'affectation était engagée afin de le mettre en conformité avec le Plan
directeur cantonal et la loi fédérale sur l'aménagement du territoire. Elle se
réservait d'opposer l'art. 77 LATC à des projets de construction contraires aux
planifications envisagées et de mettre à l'enquête publique une zone réservée.
b) Dans la version approuvée par la municipalité le
26 février 2018, le projet de zone réservée communale incluait toutes les zones
à bâtir destinées à l'habitation. Elle incluait notamment les parcelles
concernées par les procédures décrites ci-dessus. L'art. 3 al. 4 de son
règlement prévoyait que les permis de construire dont la mise à l'enquête
publique a débuté avant la mise à l'enquête publique de la zone réservée
peuvent être délivrés.
Dans son rapport d'examen préalable du 11 avril 2018
au sujet de la zone réservée communale, le SDT a demandé la suppression de
cette disposition du règlement de la zone réservée communale à fin d'éviter
qu'elle puisse bénéficier aux projets auxquels le SDT avait déjà formulé une
opposition (parcelle A.________ 766, parcelles E.________ 1080 et 1562; la zone
réservée cantonale des parcelles B-C-D était déjà en cours d'enquête).
c) La zone réservée communale a été mise à l'enquête
du 9 juin au 8 juillet 2018. L'art. 3 al. 4 du règlement correspondant n'a pas
été modifié. En revanche, les parcelles concernées par les procédures décrites
ci-dessus, ainsi que quelques autres, sont exclues de la zone réservée
communale: elles apparaissent en blanc sur le plan mis à l'enquête. Pour le
reste, l'art. 3 du règlement interdit toute nouvelle construction sauf les
dépendances (al. 1); il permet d'autoriser les rénovations et transformation de
bâtiments existants dans les volumes existants et de légers agrandissements (al.
2), ainsi que des agrandissements, mesurés, pour l'activité professionnelle
(al. 3).
La municipalité a précisé en audience que deux
projets mis à l'enquête avant la zone réservée communale ont bénéficié d'un
permis de construire: un agrandissement, à l'intérieur, d'un logement dans une
ferme, et un petit agrandissement d'une maison. Un permis de construire
(confirmé par arrêt AC.2018.0354 du 8 janvier 2020) a été délivré sur la
parcelle 1146 suite à une enquête de mars-avril 2018.
D'après le rapport 47 OAT concernant la zone
réservée communale, celle-ci s'étend aux parcelles hors périmètre compact
d'agglomération colloquées en zone du village, en zone villa ou en zone de
plans spéciaux. Le périmètre du plan spécial à légaliser Florimont (parcelle
389 "En Guebey") est intégré dans la zone réservée communale car il
n'a pas fait l'objet de planification et il est considéré comme important du
point de vue paysager. La parcelle 794 qui correspond au PPA Possession Bois de
Ban est exclue de la zone réservée communale.
D'après ses déclarations en audience, la
municipalité prépare une zone réservée "ciblée" réduisant l'impact de
la précédente sur un certain nombre de parcelles dont on peut penser qu'elles
ne seront pas dézonées parce qu'elles se trouvent dans un milieu déjà bâti.
Elle fera l'objet d'une enquête complémentaire.
N.
Le SDT a précisé le 18 février 2019 (dossier AC.2018.0423) que six zones
réservées cantonales ont été mises à l'enquête publique à Epalinges entre mars
et septembre 2018.
O.
Les parties ont été informées que le tribunal tiendrait audience pour
l'instruction commune des trois causes décrites ci-dessus et qu'il procéderait
après l'audience à une inspection locale sur les parcelles concernées ainsi que
sur celles qui ont fait l'objet des arrêts AC.2017.0172 (plan de quartier
"La Possession / Bois de Ban") et AC.2018.0385 (plan de quartier Le
Closalet). Le juge instructeur a précisé que chacune des parties pouvait
consulter chaque dossier et que diverses pièces disponibles sur Internet
avaient été versées au dossier.
P.
La municipalité a été invitée à préciser les critères ayant servi à
délimiter le périmètre de centre et à fournir un état actualisé des liaisons de
transports publics disponibles. Elle a fourni un plan figurant trois états différents
du périmètre compact d'agglomération. En bref, le périmètre compact de 2007
englobait pour l'essentiel des terrains situés au sud de la route de Berne. Le
périmètre adopté en 2012 y a ajouté une partie des terrains situés au nord de
la route de Berne sur une largeur limitée, incluant notamment le secteur du
Closalet et le secteur située à l'aval du chemin de Florimont, mais pas le
quartier de Montéclard décrit plus haut. Le troisième état du périmètre compact
figuré sur ce plan correspond à la proposition de modification du périmètre
compact formulée par le SDT le 27 octobre 2011: cette proposition aurait étendu
le périmètre compact jusqu'au sud du chemin du Polny (en incluant le quartier
de Montéclard) et du chemin du Ruisseau-Martin (incluant la parcelle 779 qui
fait face à la parcelle 766 de A.________); elle aurait également inclus le
hameau du Village ainsi que le secteur situé au sud du chemin du Bornalet
(excluant ainsi la parcelle 766 de A.________ qui se trouve au nord de ce
chemin). La municipalité a fourni les explications suivantes:
"Périmètre centre (ou compact)
Le projet de nouvelle délimitation du périmètre compact du
Projet d'agglomération Lausanne-Morges (PALM) 2012 sur le territoire
d'Epalinges établi par le Service du développement territorial (SDT) en octobre
2011, en application des mesures B11 et B12 du Plan directeur cantonal (voir
document annexé: « Méthode pour délimiter le périmètre des centres » du 26
janvier 2011 »), était plus étendu que le périmètre validé. Il incluait
certains quartiers de villas à l'Est du chemin du Polny et du Village ainsi
qu'au sud du Ruisseau-Martin et du Bornalet, relativement éloignés du centre
(Croix-Blanche).
Ce projet incluait les parcelles 1080 et 1562 (E.________)
mais n'incluait pas les parcelles des autres recourants (B-C-D et A.________).
La Municipalité a souhaité la réduction du périmètre proposé,
jugeant que malgré la présence de la ligne de Transport public (TL n° 46) dans
le secteur du Village, la densification attribuée aux périmètres des centres et
périmètres compacts n'était pas souhaitée pour des zones de villas éloignées du
centre. L'intégration des abords de la route de Berne (côté nord-ouest) a par
contre été validée, au vu de la proximité du Centre d'Epalinges
(Croix-Blanche), de la facilité d'accès en transports publics (TP) et en
transports individuels motorisés (TIM) ainsi que de la densité déjà existante
de certains secteurs. Les arguments de la Municipalité ont été pris en compte
par le Canton, et la version actuelle du périmètre compact sur le territoire de
la commune d'Epalinges a été validée par le SDT le 15 mai 2012 et ensuite, la
même année, par le Conseil d'Etat.
Nous joignons en annexe un plan mentionnant l'évolution de ce
périmètre, soit le périmètre compact 2007, la proposition d'extension établie
par le SDT en 2011 et la version validée de 2012.
Liaisons de transports publics
Cinq lignes de bus desservent actuellement le territoire
d'Epalinges à partir du terminus du métro M2 aux Croisettes (voir extrait de
plan du réseau TL 2019 en annexe).
Le secteur des parcelles en question est desservi par la
ligne 46 avec une fréquence de 4 bus/heure. Toutefois, seule la parcelle 766 (A.________)
est située à proximité de cette ligne."
Interpellé durant l'instruction écrite, le SDT a
versé au dossier, avec des déterminations du 29 octobre 2019, le plan du
périmètre compact de l'agglomération Lausanne-Morges pour la commune
d'Epalinges, signé par le SDT le 15 mai 2012 et par la municipalité d'Epalinges
le 21 mai 2012. Il a expliqué ce qui suit:
"Le territoire communal d'Epalinges étant en partie
colloqué dans le périmètre compact de l'agglomération Lausanne-Morges, le
périmètre de centre d'Epalinges correspond au périmètre compact de
l'agglomération. Celui-ci est défini par les communes concernées, en
collaboration avec le SDT. La procédure y relative est définie dans les mesures
B11 (« Agglomérations, centres cantonaux et régionaux ») et R11 («
Agglomération Lausanne — Morges ») du Plan directeur cantonal (cf. pièces n°
102 et 103).
Les critères pour la délimitation du périmètre figurent dans
la mesure B11 du Plan directeur cantonal, en pages 109 et 110 :
« Le périmètre compact des agglomérations est défini par les
agglomérations et le périmètre des centres par les communes en partenariat avec
le Canton dans le cadre de la planification locale et, le cas échéant, de la
planification intercommunale sur la base du principe suivant : les équipements
publics, notamment le coeur commercial de la ville ou du quartier, et un arrêt
de transports publics urbains (périmètre compact d'agglomération ou de centre
cantonal) ou offrant au moins un accès par heure à un centre cantonal
(périmètre de centre régional), doivent être accessibles en moins de 10 minutes
à pied par des enfants ou des personnes âgées, par des cheminements adéquats en
termes d'accessibilité et de sécurité. Ceci correspond en général à une
distance maximale d'environ 500m pour les gares et de 300m pour les arrêts de
bus. L'expérience a montré qu'au-delà de cette distance, l'utilisation des équipements
et des transports publics diminue rapidement. Les projets d'agglomération
peuvent compléter ce principe par des critères spécifiques, notamment de
continuité du bâti ou de densité.
Le périmètre en vigueur correspond au territoire urbanisé y
compris les espaces non construits à l'intérieur de celui-ci participant à sa
qualité. Les extensions prévues sont identifiées comme périmètre de
planification communale à établir ou de projet d'intérêt cantonal dans le cas
de sites stratégiques. Ces périmètres sont intégrés au périmètre de centre en
vigueur lors de leur affectation en zone à bâtir pour autant que les
dispositions pour la création de nouvelles zones à bâtir (notamment portant sur
le dimensionnement et les surfaces d'assolement) soient respectées. »
Q.
L'audience avec inspection locale annoncée a eu lieu le 4 novembre 2019
en présence des propriétaires concernés ou de leur représentant, assistés de
leurs avocats, ainsi que des représentants de l'autorité cantonale et de la
municipalité. Certains des recourants ont demandé la suspension de la procédure
jusqu'à ce que le résultat des travaux de planification ou de la vision
communale soit connus. Les recourants B-C-D ont rappelé qu'ils avaient requis
la production de diverses pièces.
En transmettant le procès-verbal de l'audience aux
parties, le tribunal a annoncé qu'il avait décidé de passer au jugement. Les
parties se sont déterminées sur la teneur du procès-verbal de l'audience. Le
SDT a fourni le 20 décembre 2020 des explications sur l'absence au dossier de
la vision communale.
Considérant en droit:
1.
L'instauration d'une zone réservée est parfois qualifiée de mesure
provisionnelle, autrement dit de décision incidente. Or selon l'art. 74 al. 3
et 4 LPA-VD, les décisions incidentes, hormis celles sur la compétence et la
récusation, ne sont susceptibles de recours que si - notamment - elles peuvent
causer un préjudice irréparable. Il n'en découle toutefois pas que les recours contre
les zones réservées seraient irrecevables. En effet, en dépit de sa nature temporaire
destinée à préserver une planification future, l'institution d'une zone
réservée, à l'issue d'une procédure indépendante de planification, constitue
une décision finale et ne peut être assimilée à une mesure provisionnelle du
point de vue de la recevabilité du recours. La jurisprudence fédérale y voit un
processus de planification ordinaire et considère qu'il s'agit d'une décision
finale (ATF 1C_545/2018 du 19 novembre 2019, consid. 1;
1C_149/2018
du 13 septembre 2018, consid. 1.1
). En tant que décisions finales, les
décisions attaquées sont susceptibles de recours conformément à l'art. 74 al. 1
LPA-VD.
2.
Le recours de E.________ tend à la modification des considérants des
décisions cantonales attaquées. Cette conclusion est irrecevable. En effet, seul
le dispositif d'une décision peut faire l'objet d'un recours (
1C_125/2018
du 8 mai 2019, consid. 3.1 non publié aux ATF
145 II 218).
3.
Les zones réservées sont régies par les
dispositions suivantes:
L'art. 27 de la loi fédérale du 22
juin 1919 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), intitulé "Zones
réservées", prévoit ce qui suit:
"
1
S'il n'existe pas de plan
d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente
peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A
l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver
l'établissement du plan d'affectation.
2
Une zone
réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut
prolonger ce délai."
Dans sa nouvelle teneur au 1er
septembre 2018, applicable au moment où les décisions attaquées ont été rendues
(les 18 octobre 2018, 18 et 25 janvier 2019), l'art. 46 LATC, intitulé
également "Zones réservées", est libellé ainsi:
"
1
Les communes où le
département peuvent établir des zones réservées selon l'art. 27 LAT. Ces zones
interdisent ou limitent la constructibilité de terrains pendant une période
maximale de cinq ans pouvant être prolongée de trois ans au maximum.
2
La procédure
d'approbation est celle des plans d'affectation."
a) Les zones réservées ont pour but de
garantir (provisoirement) la planification (telle qu'elle a été envisagée). Il
s'agit en particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du
territoire la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets
de constructions viennent entraver cette liberté (Alexander Ruch, Commentaire
pratique LAT: Planifier l'affectation, Bâle 2016, art. 27 N.26).
Par l'adoption d'une zone réservée, de
futures mesures d'aménagement du territoire se voient accorder un effet
anticipé négatif: une autorisation de construire ne sera délivrée qu'à la
condition qu'elle n'entrave pas l'établissement de la réglementation envisagée.
La zone réservée a ainsi comme effet de surseoir à l'application du droit encore
applicable en vue de l'entrée en vigueur du nouveau droit (1C_156/2019 du 26
novembre 2019, consid. 2.2 citant ATF 136 I 142 consid. 3.2 p. 145; 1C_441/2019
du 7 janvier 2020, consid. 4.3.1, et les références citées; 1C_149/2018 du 13
septembre 2018 consid. 2.2; 1C_39/2017 du 13 novembre 2017, consid 4.5;).
La jurisprudence fédérale (1C_260/2019
du 18 octobre 2019, consid. 3.1.3) rappelle que selon le message du Conseil
fédéral concernant la LAT, à l'intérieur de ces zones, il est interdit de
prendre toute disposition propre à entraver l'établissement des plans
d'affectation. Cas échéant, les mesures à prendre au sein des zones réservées
doivent respecter le principe de la proportionnalité. Elles ne pourront
interdire les aménagements et les constructions que s'ils compromettent le
cours normal de l'élaboration des plans d'affectation (Message du 27 février
1978, FF 1978 p. 1007 ss, ad art. 26 LAT). L'absence de menace pour le futur
plan d'aménagement doit être appréciée restrictivement. Tout ce qui pourrait
faire obstacle à la planification doit être écarté, tout précédent négatif est
à éviter (ég. ATF 113 Ia 362 consid. 2a/bb p. 365).
L'adoption d'une zone réservée
constitue dans le même temps une restriction de droit public à la propriété.
Elle n'est compatible avec l'art. 26 Cst. que si, conformément à l'art. 36
Cst., elle est fondée sur une base légale, justifiée par un intérêt public et
respecte le principe de la proportionnalité (ATF 113 Ia 362 consid. 2 p. 364;
arrêts 1C_149/2018 précité consid. 2.2; 1C_141/2014 précité consid. 5.1). Selon
la jurisprudence, l'art. 27 LAT constitue une base légale suffisante et ne
nécessite pas de dispositions cantonales d'exécution. L'intérêt public attaché
à la création d'une zone réservée implique quant à lui une sérieuse volonté
d'aménager et présuppose l'admissibilité du projet d'aménagement futur. Le
principe de la proportionnalité exige quant à lui que la zone réservée ne soit
pas plus vaste et ne dure pas plus longtemps que ne le requiert le but
poursuivi (ATF 113 Ia 362 consid. 2a-c p. 365-367; arrêt 1P.365/2006 du 5
octobre 2006 consid. 3.1; également ATF 118 Ia 510 consid. 4d p. 513).
b) Selon la jurisprudence du Tribunal
fédéral, l'instauration d'une zone de planification ("Planungszone"
ou zone réservée dans le texte français de l'art. 27 LAT) suppose réunies trois
conditions matérielles, soit une intention de modifier la planification, une
délimitation exacte des territoires concernés et le respect du principe de la
proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne doit pas aller
au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en vue de la
nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2; cet arrêt rappelé par la
Cour constitutionnelle dans l'arrêt CCST.2014.0001 du 3 juillet 2014 est
régulièrement cité par la cour de céans: AC.2017.0364 du 25 septembre 2019;
AC.2018.0195 du 9 septembre 2019; AC.2017.0386 du 27 septembre 2018,
AC.2017.0078 du 28 février 2018, AC.2016.0420 du 6 juin 2017, AC.2013.421 du 26
avril 2016).
L'instauration d'une zone réservée
présuppose ainsi une nécessité de planifier, assortie d'une intention concrète.
Il n'est toutefois pas nécessaire que l'autorité ait déjà une idée précise de
la manière dont elle entend redéfinir la zone à bâtir, en particulier lorsque cela
ne découle pas d'une simple intention de sa part mais d'une obligation
résultant directement de la LAT (telle que l'obligation de réduire les zones à
bâtir surdimensionnées prévue à l'art. 15 al. 2), ou du plan directeur cantonal
(1C_545/2018 du 19 novembre 2019, consid. 4.2).
En général, une zone réservée
satisfait à l'exigence d'aptitude découlant du principe de la proportionnalité
puisqu'il s'agit de préserver la liberté de planification de l'autorité
compétente. La règle de la nécessité est également respectée lorsque la zone
réservée correspond au périmètre concerné par l'obligation de planifier
(1C_545/2018 du 19 novembre 2019, consid. 4.3).
4.
a) Dans sa teneur en vigueur jusqu'au 30 avril
2014, l'art. 15 LAT prévoyait que les zones à bâtir comprennent les terrains
propres à la construction qui sont déjà largement bâtis ou seront probablement
nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et seront équipés
dans ce laps de temps. Selon la jurisprudence prévalant déjà sous l'ancien art.
15 LAT, les zones à bâtir surdimensionnées étaient contraires à la LAT et
devaient être réduites (ATF 140 II 25 consid. 4.3; ATF 136 II 204 consid. 7).
Le nouvel art. 15 LAT, entré en
vigueur le 1er mai 2014 après que la novelle du 15 juin 2012 avait été acceptée
en votation populaire le 3 mars 2013, prévoit notamment ce qui suit:
1
Les zones à
bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles
pour les quinze années suivantes.
2
Les zones à
bâtir surdimensionnées doivent être réduites.
3
L'emplacement
et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les
frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement
du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et
préserver la nature et le paysage.
(...)
Comme l'exposait le Conseiller aux
Etats Cramer, les zones à bâtir surdimensionnées sont néfastes: elles le sont
d'abord parce qu'elles entraînent un gaspillage du sol; elles le sont ensuite
parce qu'elles entraînent des atteintes au paysage; elles le sont enfin parce
que cette mauvaise organisation du territoire est coûteuse - notamment
s'agissant des équipements et des infrastructures (BOCE, 27 septembre 2010, p.
881). Pour soutenir l'adoption de l'art. 15 al. 2 LAT (dont l'introduction
remonte à un amendement du Conseil des Etats) a été évoqué au Conseil National
le fait que l'excès de zone à bâtir aboutit à un gaspillage du sol: du fait
d'une offre abondante, on disperse les constructions au lieu de bâtir de
manière compacte (intervention Teuscher, BOCN, 29 septembre 2011, p. 1790).
b) L'arrêt AC.2018.0201 du 28 juin
2019 consid. 2cbb rappelle que quelle que soit sa version, le PDCn a constaté
en substance que la capacité d'accueil d'habitants et d'emplois des zones à bâtir
actuellement légalisées dans le canton est bien plus importante que ce qui est
nécessaire pour les besoins prévisibles à quinze ans, horizon temporel
déterminé par l'art. 15 LAT. Il a ainsi enjoint les communes à définir leur
besoins, à savoir la croissance démographique programmée à quinze ans, puis à
évaluer leur capacité existante de développement résidentiel (capacité
d'accueil, réserves) et enfin à faire le bilan en vérifiant que leur capacité
de développement est à la mesure de leurs besoins, sinon à adapter leur zone à
bâtir (mesure A11). Dans sa version actuelle, le PDCn retient que le réseau des
centres vaudois, qui garantit la cohésion du canton, est menacé par l'étalement
urbain, à savoir la dispersion de la population et de l’habitat hors des centres,
en périphérie et en campagne. Pour y remédier, il préconise en priorité le
développement à l'intérieur du territoire urbanisé, la valorisation du
potentiel inutilisé et la recherche d'une densification adaptée au contexte
(PDCn4, ligne d'action A1; voir aussi mesure A11).
Les communes appelées à redimensionner
leurs zones à bâtir doivent réviser leurs plans d'affectation et soumettre leur
projet à l'approbation du canton au plus tard cinq ans après l'adoption du PDCn
par le Grand Conseil (à savoir juin 2022).
La mesure A11 du PDCn préconise que la
révision des PGA prenne en compte au moins les aspects suivants:
"- la qualité de la desserte en transports
publics;
- l'accès en mobilité douce aux services et
équipements;
- la qualité des sols et les ressources, dont
les surfaces d'assolement;
- l'environnement, notamment la nature, le
paysage, et la maîtrise d'éventuels risques et nuisances;
- la capacité des équipements et des
infrastructures;
- la possibilité d'équiper à un coût
proportionné;
- la disponibilité des terrains.
Pour répondre aux besoins à 15 ans, les
communes, dans l'ordre:
1. réaffectent les terrains excédant les
besoins ou peu adéquats au développement;
2. densifient le territoire urbanisé;
3. mettent en valeur les réserves et les friches,
notamment par la densification."
c) L'autorité intimée a déjà eu
l'occasion (AC.2019.0182 du 5 novembre 2019, consid. 4) de rappeler sa pratique
en matière d'opposition au permis de construire et d'instauration d'une zone
réservée. Cette pratique dépend de la réponse à quatre questions qui sont
celles de savoir si la commune est surdimensionnée, si la construction est
destinée à l'habitation, si elle est située hors des périmètres de centre
définis par le PDCn et si elle est située hors du territoire urbanisé (voir
dans le même sens la réponse du Conseil d'Etat à l'interpellation Jean-François
Thuillard relative aux oppositions déposées par le SDT, dans le cadre de
l'Exposé des motifs du Conseil d'État sur la 4e adaptation du Plan directeur
cantonal (ci-dessous: EMPD PDCn4): Bulletin du Grand Conseil [BGC] Législature
2007-2012, Tome 23 Conseil d'Etat, p. 421).
d) Au fil des arrêts rendus en matière
de zones réservées, le Tribunal fédéral a été amené à considérer qu'en cas de
surdimensionnement de la zone à bâtir, la zone réservée ne doit pas s'étendre à
tout le territoire communal mais doit inclure seulement les secteurs qui
entrent en considération pour une réduction de la zone à bâtir (1C_511/2018 du
3 septembre 2019, destiné à la publication, consid. 5.4 et les références
citées). Inversement, pour confirmer une zone réservée communale à Founex qui
s'étendait à l'ensemble des surfaces constructibles à faible densité, le
Tribunal fédéral a retenu que cela permettait d'assurer une liberté d'action
suffisante de la commune dans le cadre de la révision de son plan d'affectation
à l'échelle de tout le territoire communal et que dans ce cadre, le principe
d'égalité de traitement empêchait que certaines parcelles soient exclues du
périmètre visé, à moins qu'il apparaisse d'emblée qu'elles ne pourront pas être
concernées par le remaniement de la zone à bâtir (1C_16/2019 du 18 octobre
2019, consid. 4.4). Pour confirmer un permis de construire accordé malgré une
zone réservée en cours d'adoption, le Tribunal fédéral a considéré qu'il
n'apparaissait pas critiquable d'avoir jugé que la construction litigieuse
répondait aux objectifs de densification poursuivie par la LAT: le
planificateur local souhaitait soustraire le fonds litigieux au régime de la
zone réservée; selon la jurisprudence, une telle disposition n'est pas
nécessairement contraire à l'art. 27 LAT (1C_156/2019 du 26 novembre 2019,
consid. 2.4.4).
Dans un arrêt récent, la cour de céans
s'en est tenue finalement à la jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 113 Ia
362, consid. 2 a bb, p. 366) selon laquelle une zone réservée peut trouver son
fondement dans le fait que le propriétaire entend construire à un endroit qui
entre sérieusement en considération pour une réduction de la zone à bâtir
(AC.2019.0182 du 5 novembre 2019, consid. 4 in fine; cet arrêt confirme une
zone réservée cantonale instaurée sur une parcelle excentrée en raison d'un
projet de construction, non touché par la zone réservée communale, dont la
réalisation se présenterait comme une avancée des constructions sur un secteur
de terres cultivées préservées à proximité d'un coteau viticole). Dans un autre
arrêt, le tribunal de céans a considéré que la question à laquelle il doit
répondre au stade du litige relatif à la zone réservée est celle de savoir si
la possibilité d'un déclassement des parcelles en cause peut raisonnablement
être prise en considération dans le cadre de la future révision du plan général
d'affectation (AC.2017.0457 du 7 janvier 2019, consid. 2b).
5.
L'instruction de la présente procédure a fait
apparaître que des plans de quartier sur le territoire d'Epalinges ont été
approuvés par le département intimé dans un passé assez récent. Il s'agit en
particulier du plan de quartier "La Possession/Bois De Ban" qui se
trouve en dehors du périmètre compact, dont l'approbation par le département
date du 20 mars 2017 et la confirmation par l'arrêt AC.2017.0172 du 20 mars 2019.
Le SDT a expliqué à l'audience de la présente cause qu'il avait avalisé
ce plan malgré sa situation en dehors du périmètre compact parce qu'il avait
été mis à l'enquête avant l'entrée en vigueur de la modification de la LAT le 1
er
mai 2014, que la procédure était trop avancée pour revenir en arrière et qu'il
était proche de la zone village et des transports publics, avec une nouvelle
ligne de bus.
Les recourants ne contestent pas ces
explications. Ils n'en tirent pas d'arguments en faveur de leurs conclusions.
6.
C'est en vain que les recourants
B-C-D
invoquent l'art. 133 LATC pour soutenir que l'autorité cantonale
intimée ne pourrait invoquer l'art. 134 LATC que si la question de la
non-conformité du plan en vigueur avait déjà été tranchée conformément à la
procédure imposée par le droit transitoire de l'art. 133 LATC. Cette dernière
disposition prévoit que dès l'entrée en vigueur de la LATC, le Conseil d'Etat
établit la liste des communes dont les plans et les règlements d'affectation en
vigueur sont conformes aux dispositions de ladite loi et qu'il impartit aux
autres communes un délai pour adopter un plan répondant aux exigences légales.
La Cour de céans a déjà jugé que la procédure instaurée par les art. 133 et 134
LATC s'appliquait "dès l'entrée en vigueur de la LATC" et ne
s'applique plus au-delà de la période (jusqu'au 31 décembre 1987) durant
laquelle des plans d'affectation conformes à la LAT devaient être établis
(AC.2018.0208 du 18 janvier 2019, consid. 8). Au reste, le Tribunal fédéral a
déjà jugé que l'art. 27 LAT constitue une base légale fédérale qui permet, à
elle seule et indépendamment du droit cantonal, d'instaurer une zone réservée
(1C_551/2018 du 19 novembre 2019, consid. 2.2).
7.
Pour ce qui concerne les parcelles des recourants
B-C-D
, l'inspection locale a permis au tribunal de constater qu'elles
forment un ensemble non construit étagé dans la pente irrégulière qui s'étend
entre le chemin de Ballègue et le golf de Lausanne. Elles sont desservies par
le chemin du Petit-Cerisier qui s'embranche à mi-longueur du chemin de
Ballègue. Le long de ce tronçon du chemin de Ballègue, depuis le chemin du
Ruisseau-Martin, de nombreuses parcelles ne sont pas construites, notamment
dans l'angle avec le chemin de Praz-Buchilly où se trouvent de vastes parcelles
encore cultivées colloquées en zone de plan spécial, ainsi qu'à proximité du
tronçon du chemin de Ballègue bordé par la forêt. Les constructions existantes
(notamment sur la parcelle 1541 d'un des recourants) se trouvent pour la
plupart en haut de la pente en bordure du golf. Tel est le cas aussi de la
parcelle voisine au nord, bâtie d'une seule maison de maître en bordure du golf
et largement vierge de construction pour le surplus. Même si l'autre côté du
chemin de Ballègue à l'ouest et au nord est largement bâti, les parcelles des
recourants, compte tenu de leurs dimensions (12'540 m² au total) et des
parcelles non bâties qui les entourent, ne peuvent pas être considérées comme
intégrées au territoire bâti. Elles sont par ailleurs à plusieurs centaines de
mètres de l'arrêt de bus régulier (ligne 46 des TL) le plus proche (arrêt
Ballègue situé au chemin de la Laiterie), étant précisé qu'un service Taxibus, soit
une service surtaxé et sur demande, se trouve à 200 m du chemin du
Petit-Cerisier. Enfin, les parcelles litigieuses sont éloignées du périmètre de
centre, que ce soit dans son périmètre adopté en 2012 ou même dans le périmètre
élargi proposé par le SDT en 2011.
Tout bien considéré, les parcelles des
recourants B-C-D ne peuvent pas être considérées comme n'entrant d'emblée pas
en considération pour une éventuelle réduction de la zone à bâtir.
L'instauration d'une zone réservée cantonale sur ces parcelles peut être
confirmée.
8.
La parcelle 766 de la recourante A.________ est
entourée de parcelles bâties de villas sur trois côtés. Quoi qu'en dise le SDT,
son rapport avec la zone agricole située plus à l'ouest au nord du chemin du
Bornalet, ou avec le secteur non bâti dans l'angle des chemins de Ballègue et
de Praz-Buchilly, est assez ténu car deux ou trois rangées de villas la
séparent de ces secteurs. La parcelle 766 est bordée au sud par le chemin du
Bornalet et à l'ouest par le chemin de la Laiterie, où se trouve l'arrêt
"Ballègue" de la ligne de bus 46. L'éventualité d'un dézonage de
cette parcelle ne s'impose pas d'emblée, si ce n'est qu'elle ne se trouve pas
dans le périmètre de centre, même dans la teneur que le SDT en avait proposée
en 2011, qui s'arrêtait au bord de la parcelle 766 à l'ouest du chemin de la
Laiterie. Il faut toutefois prendre en considération, en face de la parcelle
766 de l'autre côté du chemin de la Laiterie, la présence de la parcelle 779
qui est intégrée dans la zone réservée communale. Le SDT relève à juste titre
que la parcelle 766 forme avec la parcelle 779 un ensemble de plus d'un
hectare, vierge de construction. Il faut rappeler à cet égard que la
jurisprudence relative à la notion de "terrains déjà largement bâtis"
de l'ancien art. 15 let. a LAT distinguait entre les "brèches ou espace
vides dans le tissu bâti" et les "surfaces non bâties plus étendues à
l'intérieur du milieu bâti" qui n'appartiennent pas au territoire déjà
largement bâti. Cette jurisprudence avait déterminé qu'une surface non
construite peut en principe être considérée comme une brèche dans le milieu
bâti jusqu'à 1 hectare et qu'au-delà, la conclusion inverse s'imposait
(1C_361/2011 du 28 juin 2012, consid. 5.2). A cet égard, même si l'autorité
communale n'a évoqué aucune réaffectation éventuelle de cet ensemble d'un
hectare, la possibilité d'un déclassement des parcelles en cause peut
raisonnablement être prise en considération. L'instauration d'une zone réservée
cantonale sur la parcelle 766 et l'intégration de la parcelle 779 dans la zone réservée
communale ont finalement pour effet de mettre ces deux parcelles sur pied
d'égalité, ce qui paraît cohérent. La zone réservée cantonale sur la parcelle
766 peut être confirmée.
9.
La situation est plus délicate pour la parcelle
1080 du recourant E.________. Cette parcelle de 2289 m² fait partie du quartier
de villas desservi par le chemin de Montéclard, qui débouche sur le chemin du
Polny où une nouvelle ligne de bus est attendue. Ce quartier était inclus dans
le périmètre compact d'agglomération proposé par le SDT en 2011. La parcelle
1080 est entourée sur trois côtés par des parcelles bâties de villas. Sur le
quatrième côté au sud-ouest, l'inspection locale a montré qu'en raison de la pente
et des arbres, on distingue difficilement les parcelles qui la jouxtent à
l'aval et qui ne sont accessibles que d'en dessous par le chemin de Florimont.
L'une de ces parcelles est d'ailleurs bâtie également.
a) A première vue, en regard du but
poursuivi par le législateur en matière de réduction de la zone à bâtir, on
distingue mal en quoi l'interdiction de construire sur la parcelle 1080
permettrait de préserver le paysage d'une atteinte. Le maintien d'une parcelle
vide au sein d'un quartier de villas existant pourrait même être considéré
comme une forme du gaspillage évoqué lors de l'adoption de l'art. 15 al. 2 LAT
qui impose la réduction des zones à bâtir surdimensionnées. (v. ci-dessus).
b) Dans sa décision du 25 janvier 2019
approuvant la zone réservée cantonale sur la parcelle 1080, le département
intimé rappelle comme dans ses autres décisions ce qui suit :
"C.          Selon la mesure A11 du plan
directeur cantonal (PDCn), adopté par le Grand Conseil le 20 juin 2017 et
approuvé par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018, les possibilités de
développement hors centre accordées entre 2015 et 2036 s'élèvent à 352
habitants (2235 habitants en 2015 x 0.75% x 21 années) pour la commune
d'Epalinges. Cela étant, le potentiel d'accueil communal est actuellement de 2678
habitants. En comparant la capacité d'accueil hors centre au moment du bilan
(352 habitants) et le potentiel de croissance de la Commune hors centre (2678
habitants), celle-ci a une surcapacité d'accueil de 2384 habitants.
Par conséquent, la zone à bâtir de la commune
d'Epalinges est manifestement surdimensionnée."
Dans sa réponse au recours du 4 avril
2019, le SDT expose ce qui suit :
"1.          La commune d'Epalinges
dispose de zones d'habitation et mixtes très largement surdimensionnées.
Elle ne dispose que de très peu de parcelles
non bâties, situées dans la continuité de la zone agricole. Au nord, la limite
avec Le Mont-sur-Lausanne est matérialisée par une aire forestière. Au
nord-est, se trouve le golf (zone d'installations para-publiques). Au sud, il y
a la commune de Lausanne et le quartier de Vennes, largement urbanisé. Le
redimensionnement de la zone constructible ne pourra dès lors pas se limiter
aux franges. Cela implique nécessairement que des mesures soient prises
également pour des fonds situés plus près du milieu bâti. Pour ce motif, la
présence de parcelles non bâties et la proximité de la zone agricole ou de
l'aire forestière joue un rôle déterminant dans la délimitation du territoire
urbanisé.
[...]
L'aire forestière se trouve à 30 m au nord et à
40 m au sud-est de la parcelle n° 1080. La présence d'une aire forestière à une
distance aussi proche démontre bien que le secteur n'est pas dévolu
exclusivement à l'habitation mais que des activités agricoles ou forestières
s'y déroulent déjà actuellement.
La décision relève aussi que les parcelles n
os
385, 389, 390, 2792 et 2798 jouxtent la parcelle n° 1080 au sud-ouest. Certes,
elles n'ont pas toutes une limite commune avec les zones réservées litigieuses,
mais elles forment un bloc compact sans aucune construction et dont la
réaffectation paraît évidente. C'est avant tout sa proximité immédiate avec les
parcelles litigieuses qui a été mise en évidence par le DTE. C'est sur ces
parcelles qu'on trouve la surface libre de construction de 30'000 m
2
.
Le fonds n° 389, qui a à lui seul une surface totale de 32'926 m2 et qui ne
comprend qu'une seule construction, se trouve à 30 m de la parcelle n° 1080 et
jouxte directement la parcelle n° 1562 au sud.
Quant au fonds n° 1562, il comprend déjà une
surface de 8'585 m2 en aire forestière soit 77% de sa surface totale. Sous la
planification actuelle, l'habitation n'est déjà pas la destination principale
de cette parcelle, la partie constructible représentant moins d'un quart de sa
surface."
b) Le tribunal a pu constater en
inspection locale que l'appréciation du SDT relative à la parcelle 1562 ne
prête pas le flanc à la critique. La zone réservée cantonale qui la concerne
peut-être confirmée.
c) Pour ce qui concerne la parcelle
1080, l'inspection locale a montré  qu'elle fait géographiquement partie du
quartier de villas de Montéclard et il  peut paraître contestable de lier son
sort au secteur encore cultivé à l'aval du chemin de Florimont ou à l'aire
forestière qui occupe une partie de la pente entre le chemin de Florimont et le
quartier de villas de Montéclard.
D'après les explications du SDT,
l'absence de parcelles non bâties jouxtant la zone agricole conduit à envisager
de dézoner des parcelles vierges situées à l'intérieur du milieu bâti,
apparemment pour les maintenir vides dans le but de supprimer les habitants
supplémentaires qu'un logement sur ces parcelles pourrait amener dans la
commune. On peut se demander si cet objectif n'entre pas en contradiction avec
ceux de la LAT révisée: comme le rappelle un arrêt récent (1C_429/2018 du 30
septembre 2019, consid. 4.1), la LAT préconise un développement de
l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti (art. 1 al. 2 let. a bis LAT),
la création d'un milieu bâti compact (art. 1 al. 2 let. b LAT) et une
densification des surfaces de l'habitat (art. 3 al. 3 let. a bis LAT).
C'est le lieu de rappeler (v. ég.
AC.2019.0109 du 19 février 2019) que la méthode consistant à fixer des plafonds
de population instaurée par le Plan directeur cantonal est l'un des points sur
lesquels l'autorité fédérale, lors de l'approbation de ce plan directeur, a
formulé une réserve. En effet, l'OFDT-ARE juge que cette méthode empêche la
densification des zones déjà bâties.
On lit ceci dans le rapport d'examen
établi par l'OFDT le 16 janvier 2018 au sujet de la quatrième adaptation du
Plan directeur cantonal (p. 24 du document disponible à l'adresse
https://www.are.admin.ch/are/fr/home/developpement-et-amenagement-du-territoire/strategie-et-planification/plans-directeurs-cantonaux/planification-directrice-du-canton-de-vaud.html):
"Lors de l'examen préalable, la
Confédération avait requis du canton qu'il s'exprime sur les incitations
négatives à la densification liées à sa méthodologie de dimensionnement des
zones à bâtir, fondée sur des plafonds de population à un horizon donné par
type d'espace ou de centre cantonal. Force est de constater que le PDCn Vaud,
dans sa version soumise à examen, ne semble pas contenir de mécanisme
permettant l'optimisation des projets de développement, en particulier dans les
zones à bâtir existantes, sans qu'il n'en résulte des inconvénients majeurs
pour l'autorité de planification, en principe communale. Le principe de
développement de l'urbanisation vers l'intérieur, au coeur de la révision de la
LAT, s'en trouve ainsi affaibli."
La réserve correspondante est formulée
dans la décision d'approbation du Conseil fédéral sous ch. 9 let. h qui invite
le canton de Vaud, lors de la prochaine adaptation du plan directeur, à:
"h). introduire des correctifs aux
incitations négatives au développement vers l’intérieur, en particulier pour
les projets d’agglomération."
c) Le tribunal renoncera toutefois à
examiner plus avant la question posée ci-dessus. Cette retenue s'impose, au
stade provisoire de la zone réservée, en l'espèce où la délimitation du
périmètre de centre, apparemment déterminante pour le sort de certaines
parcelles, a fait l'objet d'appréciations divergentes de l'autorité cantonale
et de l'autorité communale. On rappellera à cet égard que la délimitation du
périmètre de centre doit pouvoir faire l'objet d'un contrôle judiciaire, à
l'instar par exemple des inventaires fédéraux des sites marécageux et des
marais, qui ne sont fondés que sur des ordonnances du Conseil fédéral
(AC.2019.0182 du 5 novembre 2019, consid. 4a). En outre, s'il n'est certes pas
possible de recourir directement contre le plan directeur cantonal, le
justiciable peut en revanche, lorsqu'il conteste un plan d'affectation,
critiquer la planification directrice qu'elle applique (ATF 1C_16/2019 du 18 octobre
2019, consid. 2.1). Il n'y a pas lieu de préjuger ici des litiges qui
pourraient survenir à ce sujet.
Le tribunal juge finalement qu'il
convient d'envisager la situation dans son ensemble. Il constate à cet égard
que les trois recours interjetés contre l'instauration de zones réservées
cantonales sur le territoire communal ont leur origine dans l'appréciation
apparemment divergente de l'autorité communale et de l'autorité cantonale quant
à l'opportunité d'exempter de la zone réservée communale les parcelles sur
lesquelles un projet de construction avait été mis à l'enquête avant l'enquête
sur la zone réservée (cette exemption était possible selon l'art. 3 du
règlement de la zone réservée communale dont le SDT avait demandé la
suppression). En définitive, l'intervention de l'autorité cantonale, par la
voie de l'opposition au permis de construire puis de la zone réservée
cantonale, vise finalement à empêcher cette exemption. Or il faut garder à
l'esprit que les nouvelles dispositions de la LAT sont entrées en vigueur le
1er mai 2014, que le SDT n’a entrepris qu’en janvier
2016 de surveiller
les demandes de permis de construire dans les zones constructibles
excédentaires et mal situées et que
les zones réservées
cantonales litigieuses font suite à des projets de construction mis à l'enquête
entre décembre 2017 et mars 2018. En tant qu'elles empêchent les parcelles
concernées de bénéficier, plus de trois ans après la modification de la LAT,
d'une exemption des effets de la zone réservée, les décisions du département
intimé se révèlent cohérentes. Il convient en conséquence de confirmer aussi
l'appréciation de l'autorité intimée relative à la parcelle 1080.
10.
Il résulte des considérants qui précèdent que le dossier permet
aux tribunal de statuer sans qu'il soit nécessaire de donner suite aux
réquisitions de production de pièces de certains des recourants.
11.
Vu ce qui précède, les trois recours sont rejetés
et les décisions correspondantes sont confirmées. Un émolument sera à la charge
de chacun des recourants ou groupe de recourants, qui n'ont pas droit à des
dépens.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours de A.________ (AC.2019.0074) est rejeté.
II.
La décision du Département du territoire et de l’environnement (DTE) du 25 janvier
2019 est maintenue.
III.
Un émolument de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de A.________.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 28 février 2020
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'à l'Office fédéral du développement
territorial ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.