vd_omni · CCST.2013.0004 · 2013-12-12 · fr

Fédération syndicale SUD Service public, NICOLET, PEDRAZA/Grand Conseil, Conseil d'Etat | L'art. 12 al. 1 LCP-VD, selon lequel l'assuré dont la classe de salaire est modifiée à la hausse ou qui bénéficie d'une augmentation de salaire équivalente doit s'acquitter d'une contribution de rappel, ne contredit pas le principe de parité collective exprimé à l'art. 66 al. 1 LPP, selon lequel la somme des cotisations de l'employeur doit être au moins égale à la somme des cotisations de tous les salariés.

Vaud Tribunal cantonal Cour constitutionnelle 12.12.2013 CCST.2013.0004

TRIBUNAL CANTONAL
COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du
12
décembre 2013
Composition
M. Pascal Langone, président; M.
François Kart et M. André Jomini, juges; M. Bertrand Sauterel et M.
Jacques Giroud, juges suppléants.
Requérants
1.
Fédération
syndicale SUD Service public,
à Lausanne,
représentée par Me Christophe TAFELMACHER, avocat à Lausanne,
2.
Françoise-Emmanuelle
NICOLET,
à Lausanne, représentée par Me Christophe
TAFELMACHER, avocat à Lausanne,
3.
Aristides PEDRAZA,
à Lausanne, représenté par Me Christophe TAFELMACHER, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Grand Conseil,
à Lausanne
Autorité concernée
Conseil d'Etat,
à Lausanne
Objet
Requête Fédération syndicale SUD Service
public et consorts contre la loi sur la Caisse de pensions de l'Etat de Vaud
adoptée le 18 juin 2013 par le Grand Conseil et contre le décret du Grand
Conseil du 18 juin 2013 accordant au Conseil d'Etat un crédit de
CHF.1'440'000'000.- pour diverses mesures permettant la recapitalisation de
la Caisse de pensions de l'Etat de Vaud et fixant le montant annuel
disponible pour la prise en charge du coût de la rente-pont AVS
Vu les faits suivants
A.                La loi fédérale sur la
prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LPP ; RS
831.40) a été modifiée le 17 décembre 2010 (RO 2011 3385 ss). On extrait
notamment ce qui suit du Message relatif à cette modification dans sa version
condensée (FF 2008 7619 ss) :
"Les institutions de prévoyance de
corporations de droit public (IPDP) actuellement
régies selon le système de la capitalisation
partielle seront entièrement capitalisées
sur une période de 40 ans et rendues
indépendantes tant sur les plans juridique qu’organisationnel.
(…)
Du point de vue institutionnel, les IPDP
devront être détachées de la structure de
l’administration sur les plans juridique,
organisationnel et financier, et devenir
autonomes. Leur organe suprême jouira ainsi du
maximum d’autonomie possible
pour qu’il puisse se soustraire aux influences
politiques et répondre de l’équilibre
financier de l’institution. En contrepartie, la
responsabilité de la collectivité publique,
en ce qui concerne le type et l’ampleur de la garantie
de l’Etat, est précisée".
Les Chambres fédérales ont retenu
l’option du maintien d’un système de capitalisation partielle pour les
institutions de prévoyance de droit public. Les caisses de pensions des
corporations de droit public ne se verront dès lors pas imposer une
capitalisation intégrale. Le système  financier tel qu’il figure dans la loi
fédérale prévoit cependant que l’ensemble des institutions de prévoyance de
droit public devront atteindre, dans un délai de 40 ans à compter de l’entrée
en vigueur de la loi du 17 septembre 2010, soit d’ici 2052, un taux de
couverture de 80%.
L’entrée en vigueur des nouvelles
règles a été fixée au 1
er
janvier 2012, un délai au 1
er
janvier 2014, qui a été prolongé au 1
er
janvier 2015 par ordonnance
du 26 juin 2013 (RO 2013 2253), étant toutefois accordé aux cantons pour se
conformer aux exigences en matière d’organisation (RO 2011 3392).
B.                Pour se conformer au droit
fédéral, le Grand Conseil a adopté le 18 juin 2013 une nouvelle loi sur la
Caisse de pensions de l’Etat de Vaud remplaçant celle du 18 juin 1984 (LCP ;
RSV 172.43). Le même jour, il a adopté un décret accordant au Conseil d’Etat un
crédit de 1'440'000'000 fr. pour diverses mesures permettant la
recapitalisation de la Caisse de pensions de l’Etat de Vaud et fixant le
montant annuel disponible pour la prise en charge du coût de la rente-pont AVS
(ci-après le décret ; RSV 172.432). Ces deux actes ont été publiés dans la
Feuille des avis officiels du 9 juillet 2013.
Selon l’Exposé des motifs et
projets de loi ainsi que projet de décret établi en mars 2013, ces actes
correspondent au "résultat de la négociation que le Conseil d'Etat a
engagée depuis l'été 2012 et qui s'est conclue par l'acceptation d'une
convention en date du 8 mars 2013, signée par le Conseil d'Etat et la
Fédération des sociétés de fonctionnaires et des associations du parapublic vaudois
(FSF). Par les mesures envisagées, il s’agit pour l’Etat et la CPEV de faire en
sorte d'atteindre l'objectif d’un taux de couverture minimal de 80% d'ici 2052
afin de se mettre en conformité avec le droit fédéral. La législation fédérale
exige également des caisses de pensions qu’un plan de recapitalisation
permettant d’atteindre les taux de couverture en question soit adopté et soumis
aux autorités de surveillance respectives, l’Autorité de surveillance LPP et
des fondations de Suisse occidentale (AS-SO) en ce qui concerne le Canton de
Vaud, pour validation au plus tard d’ici le mois de juin 2013 afin de garantir
une entrée en vigueur du plan au 1
er
janvier 2014".
C.               L'association Fédération
syndicale SUD Service public, Françoise-Emmanuelle Nicolet et Aristides Pedraza
ont formé le 29 juillet 2013 une requête à la Cour constitutionnelle en
concluant à l’annulation des art. 12, 15 al. 6, 17 al. 4 et 23 al. 1 LCP ainsi
que des art. 2 et 3 al. 3 du décret. Ces dispositions ont la teneur suivante :
LCP
"Art. 12 Contribution de rappel
1 L'assuré qui reçoit un salaire de l'Etat ou
qui est soumis à la loi sur le personnel de l'Etat s'acquitte d'une
contribution de rappel lorsque sa classe de salaire est modifiée à la hausse ou
qu'il bénéficie d'une augmentation de salaire équivalente.
2 L'alinéa 1
er
est également
applicable aux employeurs affiliés. Pour ceux qui n'appliquent pas la politique
salariale de l'Etat et pour les assurés à titre individuel, la Caisse fixe les
conditions auxquelles la contribution de rappel doit être versée.
3 La Caisse fixe le montant de la contribution
de rappel ainsi que les modalités de calcul et de paiement.
4 En l'absence de versement d'un rappel ou en
cas d'un versement de rappel partiel, décidés par l'assuré, la durée d'assurance
acquise est réduite proportionnellement sur la base d'un calcul actuariel.
Art. 15 Composition
1 Le Conseil d'administration se compose de
huit membres.
2 Le Conseil d'Etat désigne quatre membres.
L'Assemblée des délégués des assurés élit les quatre autres membres.
3 Les membres du Conseil d'administration sont
nommés pour un mandat de cinq ans renouvelable au maximum une fois.
4 Le président et le vice-président sont
choisis par les membres du Conseil d'administration en leur sein. Ils ne
doivent pas faire partie du même groupe de membres.
5 En cas de décès ou de démission d'un membre
du Conseil d'administration, il est procédé à son remplacement dans un délai de
deux mois.
6 Le chef du département chargé par le Conseil
d'Etat des relations avec la Caisse peut assister, avec voix consultative, aux
séances du Conseil d'administration. Il peut se faire représenter. Il reçoit
les procès-verbaux des séances du Conseil d'administration et de l'Assemblée
des délégués des assurés.
7 Le tiers chargé de la gestion de la Caisse
assiste, avec voix consultative, aux séances du Conseil d'administration, sauf
décision contraire de celui-ci.
Art. 17 Compétences
1 Le Conseil d'administration est l'organe
suprême de la Caisse et en assure la direction générale.
2 Sous réserve des dispositions particulières
de la présente loi, les compétences du Conseil d'administration sont régies par
le droit fédéral.
3 Lorqu'il exerce les compétences prévues à
l'article 51a, alinéa 2, lettre j) et alinéa 4 LPP, le Conseil d'administration
sollicite le préavis du Conseil d'Etat.
4 Il définit dans un document sa stratégie en
matière de développement durable et d'investissements responsables.
5 Avant toute adoption ou modification d'un
règlement, le Conseil d'administration consulte le Conseil d'Etat et
l'Assemblée des délégués des assurés. Le Conseil d'Etat peut déléguer cette
compétence au département en charge des relations avec la
Caisse.
Art. 23 Mesures en cas de déséquilibre
financier
1 Aucun financement supplémentaire, sous forme
d'augmentation de cotisation patronale ou de versement unique par l'Etat, à
celui prévu par le décret accordant au Conseil d'Etat un crédit de CHF
1'440'000'000.- pour diverses mesures permettant la recapitalisation de la
Caisse de pensions de l'Etat de Vaud ne sera accordé par le Grand Conseil d'ici
2052 aussi longtemps que le Conseil d'administration de la CPEV n'aura pas pris
des mesures structurelles comprenant notamment l'introduction du calcul du
salaire assuré sur l'ensemble de la carrière ainsi qu'une augmentation des âges
de retraite.
2 En cas de déséquilibre financier structurel
prévisible à long terme, attesté par l'expert en prévoyance professionnelle, le
Conseil d'administration en informe l'Assemblée des délégués des assurés, les
employeurs et le Conseil d'Etat. Le Conseil d'administration établit en outre
un rapport fixant le catalogue des mesures d'adaptation envisageables pour
rétablir l'équilibre et le transmet à l'Assemblée des délégués des assurés, aux
employeurs et au Conseil d'Etat avec le préavis de l'expert en prévoyance
professionnelle. Le Conseil d'Etat en informe le Grand Conseil.
3 Après avoir recueilli l'avis de l'Assemblée
des délégués des assurés, des employeurs et du Conseil d'Etat, le Conseil
d'administration décide des mesures à prendre pour rétablir l'équilibre à long
terme et informe les employeurs, les assurés et les bénéficiaires de pensions
du déséquilibre, de ses causes et des mesures prises.
Décret
Art. 2
1 Les échelles de salaires ne sont pas indexées
aussi longtemps que l'indice des prix à la consommation n'atteindra pas au
moins l'indice de 110.18 pts (base mai 2000 = 100) en octobre de l'année
précédant l'indexation.
2 L'indexation au 1
er
janvier sera
déterminée sur la base de l'écart entre l'indice fixé à l'alinéa 1 et celui du
mois d'octobre de l'année écoulée.
Art. 3
1 Un montant annuel de CHF 16'000'000.- est
destiné au financement de la rente-pont AVS.
2 Ce montant sera indexé de la même manière que
l'échelle des salaires.
3 Avec l'accord de l'expert, et sous réserve de
validation par l'autorité de surveillance, l'Etat peut renoncer à apporter tout
ou partie de ce financement si la situation de la Caisse de pensions de l'Etat
de Vaud permet de respecter le plan de financement adopté par le Conseil
d'administration au sens de l'article 22 de la LCP".
Dans sa réponse du 29 août 2013, à
laquelle s’est rallié le Conseil d’Etat par lettre du lendemain, le Grand
Conseil a conclu au rejet de la requête. Les requérants ont déposé des
déterminations le 15 octobre 2013. Des écritures ont encore été déposées le 30
octobre 2013 par le Grand Conseil et le Conseil d’Etat et le 18 novembre 2013
par les requérants.
D.               La cour a décidé à
l'unanimité de statuer par voie de circulation (art. 14 de la loi sur la
juridiction constitutionnelle, ci-après : LJC; RSV 173.32). Le dispositif de
l'arrêt a été communiqué le 12 décembre 2013.
Considérant en droit
1.
La Cour constitutionnelle examine d'office et
librement la recevabilité des requêtes dont elle est saisie.
a) Selon l'article 136 al. 2 let. a de
la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD, RSV 101.01), la
cour contrôle, sur requête déposée dans les vingt jours dès leur publication,
la conformité des normes cantonales au droit supérieur. L'art. 3 LJC précise
que ce contrôle porte sur les actes adoptés par des autorités cantonales
contenant des règles de droit (al. 1). Peuvent notamment faire l'objet d'un tel
contrôle, s'ils remplissent ces conditions, les lois et les décrets du Grand
Conseil (art. 3 al. 2 let. a LJC).
D'après l'art. 3 LJC, la cour
contrôle, sur requête, la conformité au droit supérieur des actes adoptés par
des autorités cantonales contenant des règles de droit (al. 1). Le deuxième
alinéa de cette disposition précise que peuvent faire l’objet d’un tel contrôle,
s’ils remplissent ces conditions, les lois et les décrets du Grand Conseil
(let. a), les règlements du Conseil d’Etat (let. b) et les directives publiées
d’un département ou d’un service (let. c).
Pour le législateur, la notion de
"
règles de droit
" doit recevoir la même acception que celle
qui était donnée à l'art. 5 al. 2 de l'ancienne loi fédérale sur les rapports
entre les Conseils, soit "
toutes les normes générales et abstraites qui
imposent des obligations ou confèrent des droits aux personnes physiques ou
morales, ainsi que celles qui règlent l'organisation, la compétence ou les
tâches des autorités ou fixent une procédure
" (Exposé des motifs et
projet de loi sur la juridiction constitutionnelle, Bulletin des séances du
Grand Conseil septembre 2004, p. 3650).
b) En l’espèce, si les dispositions de
la LCP contestées par les requérants constituent certainement des règles de
droit, une distinction s’impose pour ce qui est des dispositions du décret
auxquelles ils s’en prennent.
Comme l’a exposé le Tribunal fédéral
dans un arrêt du 31 mai 2013 (1C_351/2013, consid. 3.3), la voie de la requête
à la Cour constitutionnelle prévue par l'art. 3 LJC n'est ouverte que pour
permettre le contrôle abstrait de la conformité des normes cantonales et
communales au droit supérieur. Seuls les décrets du Grand Conseil qui
contiennent des règles de droit peuvent faire l'objet d'un contrôle abstrait de
leur conformité au droit fédéral par la Cour constitutionnelle selon cette
disposition. Suivant les travaux préparatoires, la notion de règles de droit
s'entend de toutes les normes générales et abstraites qui imposent des
obligations ou confèrent des droits aux personnes physiques et morales ainsi
que celles qui règlent l'organisation, la compétence ou les tâches des autorités
ou fixent des procédures (Exposé des motifs et projet de loi sur la juridiction
constitutionnelle, Bulletin des séances du Grand Conseil, septembre 2004, p.
3650; cf.
ATF 135 II 38
consid. 4.3 p. 45;
125 I 313
consid. 2a p. 316). Les décrets du Grand Conseil
qui accordent au Conseil d'Etat un crédit d'ouvrage ne renferment aucune règle
de droit et ne peuvent pas faire l'objet d'une requête auprès de la Cour
constitutionnelle (Exposé des motifs et projet de loi sur la juridiction
constitutionnelle, Bulletin des séances du Grand Conseil, septembre 2004, p.
3662).
En l’espèce, en tant qu'à son art. 1,
il alloue au Conseil d'Etat un crédit et fixe un montant annuel disponible, le
décret litigieux doit ainsi être assimilé au vote d'une dépense. Il ne contient
donc pas de règle de droit pouvant être attaquée devant la Cour
constitutionnelle. Il en va de même en tant qu’à son art. 3 al. 1, ce décret
fixe un montant annuel destiné au financement de la rente-pont AVS. Cela étant,
lorsqu’à l’art. 3 al. 3 du décret, il est prévu que l’Etat peut renoncer à
apporter tout ou partie de ce financement dans certaines circonstances, on ne
se trouve pas non plus en présence d’une règle de droit, mais d’une modalité
d’application d’une décision de financement.
Tel n’est pas le cas en revanche
s’agissant de l’art. 2 du décret, lequel prévoit une suspension de l’indexation
des échelles de salaires aussi longtemps que l’indice des prix à la
consommation n’a pas atteint un certain niveau. Se trouve ainsi modifié l’art.
25 de la loi sur le personnel de l’Etat de Vaud (LPers ; RSV 172.31), lequel
règle l’indexation des salaires et a vocation à s’appliquer à un nombre
indéterminé de personnes tout en affectant leur situation juridique. Les
requérants sont dès lors fondés à contester cette disposition du décret.
c) Déposée dans les vingt jours
suivant la publication des actes contestés, la requête est intervenue en temps
utile (art. 5 al. 1 LJC).
d) Les requérants s’en prennent par
une seule requête à deux actes normatifs. Un tel procédé n’est prohibé ni par
la LJC, ni par les dispositions de la loi sur la procédure administrative
(LPA-VD ; RSV 173.36) applicables par renvoi de l’art. 12 al. 2 LJC. Il est
aussi admis au plan fédéral (voir par exemple l’arrêt du Tribunal fédéral du 17
juin 2010 dans la cause 1C_477/2009, consid. 1.1).
e) A qualité pour agir contre une
règle de droit cantonal toute personne physique ou morale qui a un intérêt
digne de protection à ce que l’acte attaqué soit annulé (art. 9 a. 1 LJC). Tel
est le cas en l’espèce des requérants personnes physiques, qui exercent une
fonction au service de l’Etat de Vaud et dont le statut est visé par les règles
contestées. Le syndicat requérant a aussi qualité pour agir, puisque son but
statutaire est notamment la défense des intérêts des salariés du service public
et que l’admission de la requête serait utile à tout le moins à un nombre
important de ceux-ci (CCST.2008.0016 consid. 2c).
2.                a) Les requérants
soutiennent tout d’abord que l’art. 12 al. 1 LCP, selon lequel l’assuré dont la
classe de salaire est modifiée à la hausse ou qui bénéficie d’une augmentation
de salaire équivalente doit s’acquitter d’une contribution de rappel, n’est pas
conforme à l’art. 66 LPP. Selon l’al. 1 de cette disposition, la somme des
cotisations de l’employeur doit être au moins égale à la somme des cotisations
de tous les salariés. Le principe de la parité collective ainsi consacré
n’implique cependant pas d’obligation de l’employeur de participer aux rachats
de prestations du salarié (ATF 129 V 293 consid.
3.2.2.3 ; Jürg
Brechtbühl, in Commentaire LPP et LFLP, 2010, n. 11 ad art. 66).
Or,
un tel rachat peut notamment concerner des lacunes du passé dues à des
augmentations de salaire (Jacques-André Schneider, in Commentaire LPP et LFLP,
2010, n. 7 ad art. 79b). Que celles-ci résultent d’une décision d’octroi ad
personam ou d’une modification à la hausse de la classe de salaire, hypothèses
envisagées à l’art. 12 al. 1 LCP, elles placent l’assuré dans la même situation
que lorsqu’il entend combler un déficit passé. Il est vrai qu’en cas
d’augmentation de salaire, ce n’est pas de son propre mouvement que l’assuré
est amené à s’acquitter d’une contribution de rappel. Dans la mesure toutefois
où une telle augmentation ne peut pas lui être imposée, ni par conséquent la
contribution de rappel qu’elle implique, on doit considérer qu’en acceptant une
promotion, il accepte du même coup la contrainte financière qui y est liée.
Aucune disposition ne prévoit que le financement complémentaire nécessaire pour
atteindre l’objectif de prestations correspondant au nouveau salaire de la
personne promue doit être assumé pour moitié par l’Etat. L’art. 66 LPP n’a
trait qu’à l’équilibre minimum qui doit être atteint globalement entre la somme
des cotisations de tous les travailleurs et la contribution de leur employeur.
Or, à cet égard, cet équilibre est évidemment atteint, dès lors que, comme
prévu à l’art. 10 al. 2 et 3 LCP, les institutions de droit public affiliées à
la Caisse de pensions de l’Etat de Vaud (ci-après CPEV) participent aux
cotisations à raison de 15,5% de l’ensemble des salaires cotisants des assurés,
ceux-ci n’y participant qu’à raison de 10% de leur salaire. Lorsque les
requérants tirent argument de la répartition prévue à cet article pour
prétendre qu’elle devrait s’appliquer à la contribution de rappel, ils perdent
de vue qu’il ne constitue pas du droit supérieur et que l’art. 12 al. 1 LCP,
qui instaure un autre régime, ne peut donc pas y contrevenir. Ils ne peuvent
rien tirer non plus d’une prise de position de l’Autorité de surveillance LPP
et des fondations de Suisse occidentale du 8 avril 2013, selon laquelle il y a
lieu de "confirmer (…) le respect de l’art. 66 LPP" (pièce 5 des
requérants), puisqu’on ne peut lui attribuer aucune portée, ce d’autant moins
que cette même autorité a déclaré par lettre du 22 août 2013 qu’il ne
s’agissait là que d’une remarque qu’elle formulait de façon systématique et
que, de son point de vue, l’art. 12 LCP était conforme au droit fédéral (pièce
5 du Grand Conseil). Ce premier moyen des requérants doit ainsi être rejeté.
b) Les requérants prétendent ensuite
que l’art. 12 LCP entraîne une inégalité de traitement entre les collaborateurs
de l’Etat de Vaud compte tenu du nouveau système salarial dit DECFO-SYSREM
(description des emplois, classification des fonctions et système de
rémunération ; cf. www.vd.ch/themes/etat-droit-finances/personnel-de-letat).
Ce système a été élaboré par le
Conseil d’Etat dans le cadre de sa compétence prévue à l’art. 24 LPers
d’arrêter l’échelle des salaires et de définir les fonctions des collaborateurs
de l’Etat. Il a ainsi notamment adopté le 28 novembre 2008 un arrêté relatif à
la mise en œuvre de la nouvelle politique salariale de l’Etat de Vaud (ANPS;
RSV 172.320.1), dont les art. 8 et 9 ont la teneur suivante :
"
Art. 8 Mesure particulière dans le
domaine du secondaire I et du secondaire II
a) principe
Les titulaires au bénéfice d’un titre
pédagogique des fonctions de la chaîne 142 niveau 11, de la chaîne 144 niveau
12 et ceux de la chaîne 145, niveaux 11 et 12 sont promus, respectivement aux
niveaux 12 et 13, moyennant les conditions cumulatives suivantes :
a. disposer d’une expérience professionnelle
reconnue par le Département de la formation de la jeunesse et de la culture
(DFJC) de 15 ans au minimum ;
b. justifier d’une formation ou d’un projet de
formation continue attesté ou reconnu par le DFJC, en lien avec l’exercice des
tâches particulières ;
c. accepter d’accomplir une ou des tâches
particulières, attestées par un cahier des charges. Le Conseil d’Etat définit
l’activité minimale.
Art. 9
b) mise en oeuvre
La mesure prévue à l’article 8 est
progressivement mise en place dès le 1
er
août 2009. Le principe est
de considérer 15 années d’expérience professionnelle, à l’exception de cette échéance
où il est pris en considération les échelons 15 et suivants déterminés au
moment de la bascule.
Le DFJC statue sur les cas particuliers"
La promotion prévue aux art. 8 et 9
ANPS a été communément appelée " mécanisme du cliquet "
(cf.
http://www.vd.ch/themes/etat-droit-finances/personnel-de-letat/politique-salariale/
).
Pour les requérants, dès lors que les
améliorations salariales apportées par la nouvelle réglementation des
traitements dite DECFO-SYSREM ont été accompagnées d’une prise en charge par
l’Etat de leurs conséquences sur le plan de la prévoyance, ce régime devrait
être maintenu à l’avenir, sauf à créer des différences inacceptables. En
particulier, rien ne justifierait que celui qui a bénéficié de la progression
d’une classe après 15 ans d’ancienneté en application du mécanisme dit du
cliquet conformément à l’art. 8 ANPS, avec prise en charge par l’Etat de la
cotisation globale y relative, soit favorisé par rapport à celui qui devrait
bénéficier de ce même "cliquet" à l’avenir. Ils invoquent ainsi une
inégalité de traitement.
Une décision viole le principe de
l'égalité lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient
par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou
lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des
circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de
manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière
différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se
rapporte à une situation de fait importante (ATF 129 I 113 consid. 5.1). Si
l’adoption d’un acte législatif est susceptible de contrevenir au principe d’égalité
(Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel, vol. II, p. 494), la
question de savoir s’il existe un motif raisonnable justifiant d’établir des
distinctions juridiques eu égard à la situation de fait à régler peut être
résolue différemment selon les époques. Dans le cadre de ces principes et tout
en respectant l’interdiction de l’arbitraire, le législateur dispose d’un large
pouvoir d’appréciation (ATF 123 I 7 consid. 6a ; 123 II 11 consid. 3a). A cet
égard, il faut noter qu’en cas de modification législative, le changement de
réglementation entraîne nécessairement un régime différent pour ceux qui y sont
soumis selon que l’état de fait déterminant les concernant prend place avant ou
après cette modification. Les inégalités qui en résultent ne sont pas pour
autant contraire à la Constitution (ATF 127 V 448 consid. 3b). Ainsi, qu’un
système de rémunération des agents publics soit remplacé par un autre, duquel
est absent une allocation particulière, n’entraîne pas de violation de l’art. 8
Cst (arrêt du Tribunal fédéral du 5 mars 2003 dans la cause 2P.66/2002 consid.
2.3).
En l’espèce, il est vrai que la
situation des enseignants susceptibles de bénéficier de la promotion de l’art.
8 ANPS se trouve péjorée par la nouvelle LCP, en tant qu’ils devront assumer
eux-mêmes le financement complémentaire nécessaire pour assurer les prestations
correspondant à leur nouveau revenu, ce qui n’était pas le cas auparavant.
Cette modification législative ne crée pas pour autant une inégalité de
traitement puisque tous les enseignants susmentionnés sont soumis au même
régime. Peu importe au surplus que le mécanisme du cliquet ne procure pas une
véritable promotion comme le soutiennent les requérants (requête, p. 8).
L’essentiel est en effet qu’il provoque une augmentation de salaire ayant des
effets en matière de prévoyance professionnelle, cette augmentation étant
expressément saisie par l’art. 12 al. 1 LCP, sans que son origine soit
déterminante. Comme l’expose Jacques-André Schneider dans les conclusions d’un
avis de droit du 25 avril 2013 produit par le Conseil d’Etat, "si l’on
prend en compte l’ensemble de la prévoyance professionnelle d’aujourd’hui, il
n’existe aucun principe juridique, et encore moins une pratique généralisée qui
mettrait à la charge de l’employeur le financement des cotisations de rachat ou
de rappel en cas d’augmentation du salaire assuré". Dès lors que la
nouvelle loi prévoit le système de la primauté des prestations et non celui de
la primauté des cotisations et que les contributions de rappel relèvent de la
prévoyance surobligatoire, l’employeur n’a pas l’obligation de participer aux cotisations
de rachat en cas d’augmentation de salaires. Enfin, s’il est vrai également que
le mécanisme dit du cliquet prévu à l’art. 8 ANPS est le résultat d’une
négociation ayant eu lieu avec les associations du personnel, qu’il s’agissait
d’atténuer les effets de l’introduction d’un nouveau régime salarial dit
DECFO-SYSREM et que l’Etat est alors convenu d’effectuer un versement de 60
millions de francs dans la Caisse de pensions de l’Etat de Vaud (requête, p. 5;
pièce 6 des requérants), cela ne préjugeait en rien d’une modification
ultérieure du régime applicable à celle-ci; comme l’expose le Grand Conseil, la
contribution de rappel est indépendante de la politique salariale de l’Etat de
Vaud. On ne voit ainsi pas en quoi cette contribution entraînerait une
violation du principe de la bonne foi et de l’interdiction de l’arbitraire
comme le prétendent les requérants. Ce moyen doit lui aussi être rejeté.
3.                Les requérants invoquent
encore les art. 28 de la Cst. garantissant la liberté syndicale, l’art. 11 CEDH
relatif à la liberté de réunion et d’association, la Convention no 151
concernant la protection du droit d’organisation et les procédures de
détermination des conditions d’emploi dans la fonction publique (RS 0.822.725.1)
et la Convention no 154 concernant la promotion de la négociation collective
(RS 0.822.725.4). Ils se plaignent de ce que la contribution de rappel de
l’art. 12 LCP n’aurait fait l’objet d’une négociation qu’avec une fédération
syndicale représentant une minorité de collaborateurs de l’Etat de Vaud.
En réalité, si les art. 28 Cst. et 11
CEDH garantissent notamment aux travailleurs le droit de se syndiquer pour la
défense de leurs intérêts et si les conventions précitées visent à aménager les
conditions dans lesquelles des négociations peuvent avoir lieu, les règles
ainsi instaurées n’imposent pas au législateur l’obligation de négocier le
contenu d’une modification législative. Dans l’ATF 129 I 113 cité par les
requérants, le Tribunal fédéral a indiqué que la liberté syndicale n’allait pas
au-delà de la reconnaissance aux organisations syndicales d'un simple droit
d'être entendu dont la mise en oeuvre et les modalités appartiennent aux
cantons (consid. 3.5). En l’espèce, il n’est pas contesté que la requérante
Fédération syndicale SUD Service public a participé à des négociations ayant
précédé l’adoption du projet de loi (requête, chiffre 22), même si elle n’a pas
signé de convention avec le Conseil d’Etat. On ne voit dès lors pas en quoi son
droit d’être entendu aurait été violé. S’il est au surplus prévu à l’art. 13
al. 2 LPers invoqué par les requérants que le Conseil d’Etat est tenu de
négocier avec les associations du personnel sur les projets de modification de
la LPers et de ses règlements d’application, cela ne concerne pas la loi litigieuse
et ne constitue de toute manière pas du droit supérieur. Ce moyen ne peut
qu’être rejeté.
4.                Les requérants s’en prennent
ensuite au sixième alinéa de l’art. 15 LCP, selon lequel, dans sa version du 18
juin 2013, "Le chef du département chargé par le Conseil d’Etat du suivi
de la Caisse peut assister, avec voix consultative, aux séances du Conseil
d’administration",  (…) "peut se faire représenter",  (…) et "reçoit
les procès-verbaux des séances du Conseil d’administration et de l’Assemblée
des délégués des assurés". En tant que le gouvernement serait ainsi
favorisé par rapport aux collaborateurs de l’Etat, ils invoquent une violation
du principe de la gestion paritaire consacré à l’art. 51 al. 1 LPP, selon
lequel "salariés et employeurs ont le droit de désigner le même nombre de
représentants dans l’organe suprême de l’institution de prévoyance". Ils
invoquent également une violation de l’art. 48 al. 2 LPP. Dans sa teneur telle
qu'en vigueur jusqu'au 31 décembre 2013, cette disposition prévoyait ce qui
suit: "Les institutions de prévoyance enregistrées doivent revêtir la
forme d’une fondation ou d’une société coopérative, ou être une institution de
droit public. Elles doivent allouer des prestations répondant aux prescriptions
sur l’assurance obligatoire et être organisées, financées et administrées
conformément à la présente loi". Dans sa teneur modifiée par la loi
fédérale du 17 décembre 2010, dont l’entrée en vigueur a été fixée au 1
er
janvier 2014, la première phrase de cette disposition prévoit quant à elle ce
qui suit : "Les institutions de prévoyance enregistrées doivent revêtir la
forme d’une fondation ou être une institution de droit public dotée de la
personnalité juridique…" (RO 2011, p. 3385 et 3392). Selon les requérants,
la modification de cette disposition visant à assurer l’indépendance des
institutions de prévoyance de droit public, on y contreviendrait en faisant
participer un représentant du gouvernement à l’activité du Conseil
d’administration.
Il faut relever d’emblée que,
s’agissant comme en l’espèce d’une institution de prévoyance de droit public,
l’organe composé de façon paritaire a un rôle particulier. En effet, aux termes
de l’art. 51 al. 5 LPP, lorsque des règles régissant l’institution sont
adoptées par la Confédération, le canton ou la commune, cet organe doit
seulement être consulté préalablement (Gächter/Geckeler/Hunziker, in
Commentaire LPP et LFLP, 2010, n. 10 ad art. 51). Il ne s’agit donc pas d’un
réel droit de participer à la décision si bien que le pouvoir d’influencer des
salariés dans l’institution de droit public est très limité (Les mêmes, n. 77
ad art. 51). Dans cette perspective, on ne saurait considérer que la présence
au conseil d’administration d’un membre du Conseil d’Etat avec voix
consultative, tierce intervention passive que la LPP n’exclut pas, fait échec à
une règle de droit supérieur. On ne se trouve pas dans le cas d’une fondation
de prévoyance ou d’une société coopérative enregistrée, dont l’organe suprême
doit notamment définir le financement, les objectifs en matière de prestations
et édicter les règlements (art. 51a al. 2 let. a, b et c LPP) et pour lequel le
principe de la gestion paritaire prend tout son sens. Si alors la présence d’un
tiers dit neutre en qualité de "conseiller", ainsi le représentant
d’une banque ou d’une assurance, peut être contestable, parce qu’elle est
susceptible d’aboutir à un affaiblissement de la position des salariés
(Gächter/Geckeler/Hunziker, op. cit., n. 39 ad art. 51), tel n’est pas le cas
là où l’organe suprême se borne à consulter un représentant du gouvernement.
Une telle consultation est d’ailleurs consacrée à l’art. 16 LCP pour "
les
décisions et réglementations du Conseil d’administration ayant un impact
financier pour l’Etat
", disposition dont les requérants ne prétendent
pas à juste titre qu’il contreviendrait au droit supérieur. Le rôle du
représentant du gouvernement a au surplus été clarifié dans une nouvelle
version de l’art. 15 al. 6 LCP, publiée sous la forme d’un erratum dans la
Feuille des avis officiels du 23 août 2013, selon laquelle ce représentant
n’est pas chargé du "
suivi de la Caisse
", ce qui aurait pu
laisser entendre qu’il devait exercer un contrôle, mais "
des relations
avec la Caisse
", ce qui n’est plus le cas. Quant à la communication au
représentant du gouvernement des procès-verbaux des séances du Conseil
d’administration et de l’Assemblée des délégués des assurés, on ne voit pas
qu’elle puisse provoquer un déséquilibre au détriment des assurés qui sont
représentés dans ces deux organes. Enfin, il est vrai que l’art. 48 al. 2 LPP a
été modifié de façon à rendre les institutions de droit public indépendantes
sur le plan juridique et organisationnel (FF 2008 7672). La première phrase de
cette disposition précise en effet notamment que l’institution de droit public
doit avoir la personnalité juridique. De cette manière, le Parlement et
l’administration ne pourront plus exercer sur les institutions de prévoyance
leur influence comme par le passé (FF 2008 7672). Mais une telle précision n’a
pas pour effet d’exclure que l’institution de prévoyance de droit public ait
des contacts avec les pouvoirs législatif ou exécutif, ainsi par le biais de la
présence d’un représentant du gouvernement aux séances de son conseil
d’administration. La personnalité juridique de l’institution de droit public ne
garantit d’ailleurs pas de manière absolue son autonomie, puisque celle-ci peut
être limitée par l’adoption d’actes législatifs (FF 2008 7672). Comme le relève
le Grand Conseil, dans la mesure où les pouvoirs publics garantissent les
prestations de l’institution de prévoyance de droit public dans un système de
capitalisation partielle, il est justifié qu’ils disposent de moyens d’influence
supplémentaires (FF 2008 7663). Cela étant, l’art. 48 al. 2 LPP ne se trouve
pas non plus contredit par la réglementation attaquée.
Ce moyen doit être aussi rejeté.
5.                Les requérants s’en prennent
en outre à tort à l’art. 17 al. 4 LCP, selon lequel le conseil d’administration
définit dans un document sa stratégie en matière de développement durable et
d’investissements responsables. S’il n’est pas contestable que le législateur
enjoint ainsi au conseil d’administration d’établir une stratégie dans ces
domaines, on ne saisit pas et les requérants n’exposent pas en quoi cela
porterait atteinte aux droits des assurés. De toute manière, si, comme exposé
ci-dessus au considérant 4, l’adoption des règles régissant l’institution de
droit public appartient au législateur, celui-ci ne saurait être empêché
d’adresser à ladite institution une simple injonction. Enfin, en se bornant à
invoquer l’art. 48 al. 2 LPP, qui prévoit notamment que les institutions de
prévoyance doivent être organisées, financées et administrées conformément à la
LPP, les requérants n’indiquent pas en quoi l’art. 17 al. 4 LCP contreviendrait
au droit supérieur.
6.                Les requérants
soutiennent encore à tort que l’art. 23 al. 1 LCP entrave la liberté d’action
de la CPEV sans respecter le droit supérieur. Selon cette disposition, aucun
financement supplémentaire, sous forme d’augmentation de cotisation patronale
ou de versement unique par l’Etat, à celui prévu par le décret accordant au
Conseil d’Etat un crédit de 1'440'000'000 fr. pour diverses mesures permettant
la recapitalisation de la CPEV ne sera accordé par le Grand Conseil d’ici 2052
aussi longtemps que le Conseil d’administration de la CPEV n’aura pas pris des
mesures structurelles comprenant notamment l’introduction du calcul du salaire
assuré sur l’ensemble de la carrière ainsi qu’une augmentation des âges de
retraite. Avec le Grand Conseil, il faut constater que rien ne permet à la CPEV
d’exiger de l’Etat employeur autre chose qu’une contribution ou somme de
cotisations qui soit au moins égale à la somme des cotisations de tous les
salariés conformément à l’art. 66 LPP. Or, le fait qu’un supplément de
financement soit exclu pour une certaine période ne porte nullement atteinte à
cette parité, ce d’autant moins que la cotisation étatique comme on l’a vu est
supérieure à celle des assurés. Les requérants ne peuvent au surplus pas
prétendre que la liberté d’action de la CPEV serait entravée par la disposition
en cause, qui ne lui impose pas de prendre certaines mesures mais se borne à en
faire la condition à un apport financier supplémentaire de l’Etat.
7.                Les requérants voient à
l’art. 2 du décret une violation du principe de la non rétroactivité des lois.
Selon cette disposition, l’indexation des échelles de salaires est suspendue
aussi longtemps que l’indice des prix à la consommation n’a pas atteint au
moins l’indice de 110.18 pts. De l’avis des requérants, se trouverait ainsi
modifié l’art. 25 al. 1 LPers, aux termes duquel le Conseil d’Etat adapte
l’échelle des salaires au coût de la vie le 1
er
janvier de chaque année sur la base de l’indice des prix à la
consommation du mois d’octobre de l’année écoulée. Pour les requérants, une
modification de l’indexation ne pourrait être opérée qu’en considération du
fait que dans le passé les salaires n’ont pas été automatiquement adaptés à
l’indice, que celui-ci ait augmenté ou diminué. Aucune règle n’impose cependant
de s’en tenir à cet indice, l’art. 25 al. 2 LPers prévoyant au contraire
qu’après consultation des associations du personnel, le Conseil d’Etat peut
décider notamment d’adapter partiellement les salaires ou de ne pas les
adapter. Rien n’empêche au surplus le Grand Conseil de déroger à la LPers par
le décret attaqué et de reprendre, pour un temps au moins, la délégation de
compétence conférée au Conseil d’Etat en matière d’indexation des salaires.
Quant à une rétroactivité de la réglementation en cause, on n’en voit pas, dès
lors que celle-ci n’a vocation à s’appliquer qu’à l’avenir et sans modifier les
salaires versés dans le passé. Enfin les requérants se plaignent à tort d’une
violation du droit de consultation prévu à l’art. 25 al. 2 LPers, dont ils
laissent apparemment entendre qu’elle serait rendue inévitable à l’avenir par
l’art. 2 du décret. En tant que cette disposition impose une règle relative à
l’indexation des salaires, elle ôte au Conseil d’Etat la faculté d’adapter
cette indexation dans un sens contraire ; dans cette mesure, il n’y a donc plus
de place pour une consultation des associations du personnel. De toute manière,
l’art. 25 al. 2 LPers ne constitue pas du droit supérieur. Ce moyen ne peut
qu’être rejeté.
8.
Comme
exposé au considérant 1b ci-dessus, les requérants ne sont enfin pas fondés à
s’en prendre à l’art. 3 al. 3 du décret, selon lequel il peut être renoncé au
versement par l’Etat du montant de 16 millions de francs destiné au financement
de la rente-pont AVS prévu à l’al. 1 de la même disposition. Il s’agit en effet
d’une modalité relative à une dépense, qui n’est sujette qu’à recours pour
violation des droits politiques. De toute manière, les requérants n’indiquent
pas et on ne voit d’ailleurs pas quelle règle du droit supérieur serait
contredite par la disposition en cause.
9.                Conformément aux art. 45
et 49 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
(LPA-VD; RSV 173.36) applicables par renvoi de l’art. 12 al. 2 LJC, un émolument
sera mis à la charge des requérants qui succombent.
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I.
La requête est rejetée en tant qu’elle est
recevable.
II.
Un émolument
de 5'000 (cinq
mille) francs est mis à la charge des requérants Fédération syndicale SUD
Service public et consorts, énumérés en tête du présent arrêt, solidairement
entre eux.
Lausanne, le 12 décembre 2013
Le
président:
Une expédition complète de l'arrêt est
communiquée le 24 janvier 2014 aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.