vd_omni · GE.2024.0168 · 2025-03-21 · fr

A.________, B.________/Municipalité de Perroy, C.________ | Demande d'accès à un dossier de police de construction. Seules deux plages horaires de trois heures chacune, à une semaine d'intervalle, sont proposées par la municipalité aux recourants, qui ne sont pas disponsibles à ces dates, pour le consulter, à défaut de quoi il serait considéré qu'ils renoncent à leur demande. De telles restrictions ne sont pas justifiées et doivent être annulées. L'autorité intimée ne pouvait par aillerus pas exiger des intéressés une avance de frais, faute de "circonstances spéciales" au sens de l'art. 47 al. 1 LPA-VD. Elle ne pouvait pas non plus leur interdire de faire des copies, qui est un usage privé couvert par l'art. 19 al. 1 LDA. Recours admis.Recours au TF rejeté dans la mesure de sa recevabilité (arrêt 1C_230/2025 du 27.10.2025).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 21.03.2025 GE.2024.0168

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
21 mars 2025
Composition
Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente;
M. Guillaume Vianin et M. Raphaël Gani, juges; M. Christophe Baeriswyl,
greffier.
Recourants
1.
A.________,
à ********,
2.
B.________,
à ********,
Autorité intimée
Municipalité de Perroy,
représentée
par Me Yasmine SÖZERMAN, avocate à Lausanne,
Tierce intéressée
C.________,
à ********,
représentée par Me Gaspard COUCHEPIN, avocat à
Lausanne.
Objet
Loi sur l'information
Recours A.________ et B.________ c/ décision de la
Municipalité de Perroy du 9 avril 2024, admettant sous conditions leur
demande d'accès au dossier de construction "********".
Vu les faits suivants:
A.
Se prévalant des droits garantis par la loi vaudoise du 24 septembre
2002 sur l'information (LInfo; BLV 170.21), la loi vaudoise du 11 septembre
2007 sur la protection des données personnelles (LPrD; BLV 172.55) et leurs
règlements d'application, les époux A.________ et B.________ ont adressé le 5
juin 2022 à la Municipalité de Perroy (ci-après: la municipalité) une requête
de consultation portant sur divers documents en lien notamment avec leur projet
de construction.
Le 28 juin 2022, les intéressés ont sollicité de la
municipalité l'accès à plusieurs dossiers de police des constructions, dont
celui de la halle viticole du chaix du "********", propriété de la
société C.________.
Le 29 juin 2022, ils ont encore complété leurs
demandes et demandé l'accès à un nouveau dossier de police des constructions.
B.
Le 3 octobre 2022, la municipalité a informé les époux A.________ et
B.________ qu'elle se devait d'interpeller les tiers concernés par leurs
différentes demandes pour solliciter préalablement leur accord avant la
transmission des pièces requises afin de respecter la loi sur la protection des
données et que leurs demandes nécessitaient la perception d'un émolument. Elle
estimait à 32 heures le travail pour répondre à l'ensemble des documents
requis, rémunération qui sera facturée à la baisse ou à la hausse selon les
heures effectives consacrées sur une base de 60 fr. de l'heure. Elle les
invitait, par retour de courrier, à lui confirmer leur accord écrit pour la
prise en charge des frais du travail de recherche et d'organisation généré par
leur demande.
Les intéressés n'ont pas donné suite directement à
ce courrier. Dans le cadre de la procédure de recours pour déni de justice
qu'ils ont introduite s'agissant de leur demande de consultation du 5 juin 2022
(cause GE.2022.0140), ils se sont toutefois opposés au procédé, soulignant que,
s'ils étaient disposés à couvrir d'éventuels frais administratifs pour obtenir
l'accès aux dossiers requis, ils étaient dans l'impossibilité de donner leur
accord définitif quant à l'émolument chiffré, vu l'absence d'explications sur
l'estimation du travail prétendument nécessaire au traitement de leurs
demandes. Ils ont indiqué par ailleurs expressément qu'ils attendaient une ou
des décisions de la part de la municipalité.
Interpellés le 19 octobre 2022 par la municipalité, C.________
a donné son accord pour la consultation demandée, précisant qu'elle s'opposait
en revanche à ce qu'il soit dressé des copies de la demande de permis de
construire et des plans, se prévalant à cet égard des droits de propriété
intellectuelle.
C.
Par arrêt rendu le 27 février 2023 dans la cause GE.2022.0140 évoquée
ci-dessus, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP)
a rejeté le recours pour déni de justice déposé par les époux A.________ et
B.________. Elle a toutefois invité la municipalité à statuer dans les
meilleurs délais sur la demande des intéressés du 5 juin 2022 en rendant une
décision motivée indiquant les voies et délais de recours. Elle l'a priée d'en
faire de même s'agissant des demandes complémentaires des 28 et 29 juin 2022,
sous peine de s'exposer à un nouveau recours pour déni de justice (cf. consid.
2b
in fine
).
Par décisions des 21 mars et 24 avril 2023, la
municipalité a statué sur la demande de consultation initiale des époux A.________
et B.________ du 5 juin 2022.
Par arrêt du 14 septembre 2023 (cause 1C_181/2023),
le Tribunal fédéral a déclaré irrecevable, dans la mesure où il n'était pas
sans objet, le recours formé par les intéressés contre l'arrêt de la CDAP du 27
février 2023.
D.
Le 9 avril 2024, la municipalité a statué par décisions séparées (une
par dossier) sur les autres demandes de consultation des époux A.________ et
B.________, à savoir celles des 28 et 29 juin 2022. S'agissant du dossier de
police des constructions du "********", elle a rendu la décision
suivante:
"1.   Il est donné accès à B.________ et A.________ à la demande
de permis de construire et aux plans du dossier de construction concernant la
halle viticole et chais du ********
(CAMAC ********), sous réserve du ch. 3
ci-dessous
.
2.    La consultation de ces documents pourra se faire dans les locaux
de l'administration communale,
[...]
,
aux dates et horaires ci-dessous, sous réserve du ch. 3 ci-dessous:
a.  Le mardi 23
avril 2024 de 8h00 à 11h00; ou
b.  Le mardi 30
avril 2024 de 8h00 à 11h00
3.    Interdiction est faite à B.________ et A.________, sous la
menace de la peine d'amende prévue à l'art. 292 CP pour insoumission à une
décision de l'autorité, d'obtenir ou de faire des copies, de quelque manière
que ce soit (photographies y compris), des documents mentionnés au ch. 1
ci-dessus
;
4.    Un délai de 10 jours dès
réception de la présente leur est imparti pour:
a.  faire part de leur choix quant à l'une des dates mentionnées au
ch. 2 ci-dessus à la Municipalité, à défaut de quoi il sera considéré qu'ils
renoncent à la consultation des documents mentionnés au ch. 1 ci-dessus.
b.  verser une avance de frais de CHF 120.- au moyen de la facture
ci-jointe, à défaut de quoi il sera considéré qu'ils renoncent à la
consultation des documents mentionnés au ch. 1 ci-dessus. En fonction du
travail effectivement requis, la Municipalité se réserve la possibilité de
requérir une nouvelle avance de frais."
E.
Par courrier électronique du 22 avril 2024, les époux A.________ et
B.________ ont informé la municipalité que les dates et horaires proposés pour
la consultation ne leur convenaient pas, tout en annonçant des recours contre
les décisions qu'elle avait rendues le 9 avril 2024.
F.
a) Par acte du 10 mai 2024, les époux A.________ et B.________ ont
contesté devant la CDAP les décisions de la municipalité du 9 avril 2024. En ce
qui concerne le dossier de police des constructions du "********",
ils ont conclu à la réforme de la décision concernée, en ce sens que l'accès au
dossier soit "gratuit et donné sans conditions".
Le recours en tant qu'il porte sur le droit d'accès
au dossier "********"" a été enregistré sous la référence
GE.2024.0168.
Dans sa réponse du 11 juin 2024, l'autorité intimée
a conclu au rejet du recours. Dans ses déterminations du 3 juin 2024, la tierce
intéressée en a fait de même.
b) Par arrêt du 17 juillet 2024, la Cour
administrative du Tribunal cantonal (CA) a rejeté la requête de récusation
formée par les recourants à l'encontre de la juge instructrice.
c) Les recourants ont déposé le 17 septembre 2024 un
mémoire complémentaire commun aux différentes causes, dans lequel ils ont
requis notamment la jonction de celles-ci.
Par décision incidente du 15 octobre 2024, la juge
instructrice a rejeté cette requête de jonction de causes, de même qu'une
requête de suspension de la procédure.
Les recourants se sont encore exprimés dans une
écriture du 5 novembre 2024.
Considérant en droit:
1.
Les décisions des autorités communales sur les demandes fondées sur la
LInfo concernant leurs activités, comme en l'occurrence, peuvent faire l'objet
d'un recours auprès du Tribunal cantonal (cf. art. 27 al. 1 LInfo). Le recours
a par ailleurs été interjeté dans le délai de trente jours de l'art. 95 de la
loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD),
applicable par renvoi de l'art. 27 al. 3 LInfo. Il satisfait en outre aux
exigences formelles de l'art. 79 LPA-VD. Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2.
Les recourants contestent les conditions auxquelles l'autorité intimée a
subordonné l'accès au dossier de police des constructions demandé. Ils lui
reprochent tout d'abord de leur avoir imposé des dates et horaires de
consultation.
a) Aux termes de l'art. 13 LInfo, la consultation
des documents officiels s'exerce sur place ou par l'obtention d'une copie.
L'exposé des motifs et projet de loi (EMPL) donne
les précisions suivantes sur ces modalités (cf. BGC septembre-octobre 2002, p.
2652):
"Les autorités doivent
[…]
évaluer pour chaque demande de
consultation laquelle des deux solutions alternatives leur permet d'y consacrer
une charge de travail appropriée. Une consultation sur place se justifie par
exemple en fonction de la nature et du volume du document. Les autorités qui
proposent une consultation sur place doivent dès lors organiser des conditions
de consultation convenables, comme par exemple la mise à disposition d'un local
au sein du service concerné. Lors de telles consultations sur place, les
autorités s'organisent comme elles l'entendent."
Il en résulte que c'est à l'administration qu'il
appartient de décider comment elle organise la consultation et sous quelle
forme (cf. arrêt GE.2019.0162 du 3 juin 2020 consid. 4a). La personne
requérante n'a en particulier pas le droit de choisir entre la consultation sur
place et la délivrance d'une copie (contrairement à ce que l'art. 6 al. 2 de
loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans
l'administration [LTrans; RS 152.3] prévoit par exemple).
b) En l'espèce, l'autorité intimée n'a laissé aux
recourants le choix qu'entre deux plages horaires de trois heures chacune, les
23 avril et 30 avril 2024 de 8h00 à 11h00, pour consulter le dossier de police
des constructions demandé, leur précisant qu'à défaut, il serait considéré
qu'ils renoncent à leur demande. Les intéressés, qui n'étaient pas disponibles
à ces dates, critiquent ce procédé, qui ne reposerait selon eux sur aucune base
légale. Dans sa réponse, l'autorité intimée relève qu'il appartenait à ces
derniers de prendre les mesures nécessaires pour se libérer ou se faire
représenter et qu'ils n'avaient quoi qu'il en soit pas fait valoir un motif
suffisant pour justifier leur absence aux dates fixées.
L'administration est certes libre dans
l'organisation et la mise en place des consultations "sur place",
comme on l'a déjà indiqué. Elle ne peut toutefois pas prévoir des modalités
telles que l'accès au document officiel demandé serait rendu trop difficile,
voire impossible (cf., dans ce sens, message du Conseil fédéral du 12 février
2003 relatif à la loi fédérale sur la transparence de l'administration, FF 2003
1807 ss, spéc. p. 1845, qui mentionne l'exemple des horaires de consultation).
Cela irait sinon à l'encontre du but de la LInfo, qui est de garantir la
transparence des activités des autorités (cf. art. 1 al. 1 LInfo). Dans le cas
particulier, si on comprend que, pour des questions d'organisation, l'autorité
intimée ne voulait pas que les recourants se présentent au greffe municipal
sans prendre rendez-vous au préalable, on ne voit en revanche pas pour quel
motif la consultation devait absolument avoir lieu le 23 avril ou le 30 avril
2024 et ne pouvait pas être reportée à une date convenant aux intéressés, cela
d'autant moins qu'elle a mis pour sa part près de deux ans pour statuer.
L'autorité intimée ne l'explique pas dans ses écritures, se limitant à relever
que les recourants n'avaient qu'à prendre les mesures nécessaires pour se
libérer ou se faire remplacer. Faute d'être justifiées, les restrictions
litigieuses ne peuvent dès lors être maintenues (cf., dans ce sens, arrêts GE.2024.0173
et GE.2024.0174 du 6 février 2025 consid. 2 rendus dans des causes parallèles).
Le recours doit être admis sur ce point et les
chiffres 2 et 4 let. a du dispositif de la décision attaquée annulés.
3.
Les recourants contestent également le bien-fondé de l'avance de frais
de 120 fr. requise, rappelant qu'un émolument ne peut être perçu en
matière de LInfo que si la réponse à la demande nécessite un travail important.
a) En procédure administrative, les frais sont en
principe mis à la charge de la partie qui requiert ou provoque la décision de
l'autorité (art. 48 LPA-VD).
Aux termes de l'art. 47 al. 1 LPA-VD,
l'autorité ne peut demander une avance de frais que dans les cas prévus à
l'art. 29 al. 6 LPA-VD, à savoir pour la mise en oeuvre de moyens de preuve
dont l'administration est demandée par une partie, ou lorsque des circonstances
particulières le justifient. L'EMPL mentionne qu'une avance de frais pourrait
notamment être envisagée pour certaines prestations de l'Etat octroyées en
grand nombre et sur requête, afin d'éviter de trop grands problèmes de
recouvrement (cf. BGC mai 2008 p. 398).
Selon l'art. 11 LInfo, l'information transmise sur
demande par les autorités ainsi que la consultation de dossiers sont en
principe gratuites (al. 1); l'autorité qui répond à la demande peut néanmoins
percevoir un émolument lorsque la réponse à la demande nécessite un travail
important (al. 2 let. a), en cas de demandes répétitives (al. 2 let. b) ou
lorsqu'une copie est demandée (al. 2 let. c). S'agissant du premier cas
d'exception, l'art. 17 al. 1 du règlement d'application du 25 septembre 2003 de
la LInfo (RLInfo; BLV 170.21.1) précise que, lorsque la réponse à la demande
nécessite un travail dépassant une heure, un émolument de 40 fr. par heure est
perçu pour tout ce qui dépasse cette durée, jusqu'à et y compris quatre heures,
et qu'au-delà, l'émolument s'élève à 60 fr. par heure.
b) En l'espèce, on ne se trouve pas dans un cas
d'application de l'art. 29 al. 6 LPA-VD. On ne voit par ailleurs pas quelles
seraient les "circonstances particulières" au sens de l'art. 47 al. 1
LPA-VD, qui justifieraient la perception d'une avance de frais. L'autorité
intimée n'en invoque du reste ni dans la décision attaquée, ni dans ses
écritures. Elle ne pouvait dès lors pas requérir d'avance de frais (cf., dans
ce sens, arrêt GE.2024.0174 précité consid. 3).
Le recours doit être admis sur ce point également et
le chiffre 4 let. b du dispositif de la décision attaquée annulé.
S'agissant de l'émolument que l'autorité intimée
envisage de prélever et qu'elle a annoncé dans la décision attaquée, il devra
faire l'objet d'une nouvelle décision (cf. arrêt GE.2024.0174 précité consid.
3). C'est dans le cadre d'un recours contre cette décision que les recourants
pourront contester le principe de la perception d'un émolument et se plaindre
d'une violation de l'art. 11 LInfo. A ce stade, on relève néanmoins que, vu la
nature de la demande qui porte sur l'accès à un dossier de police des constructions
bien déterminé, on peine à discerner quel "important" travail de
recherche impliquera le traitement de cette demande. L'autorité intimée semble
d'ailleurs plutôt se référer au travail occasionné par l'ensemble des demandes
des recourants.
4.
Les recourants contestent enfin l'interdiction qui leur a été faite d'obtenir
ou de faire des copies, de quelque manière que ce soit (photographies y
compris), des pièces du dossier de police des constructions demandé.
a) Aux termes de l'art. 15 LInfo, les dispositions
d'autres lois qui restreignent ou excluent la transmission d'informations ou
l'accès à des documents officiels sont réservées, y compris les dispositions
protégeant le droit d'auteur.
Cette dernière réserve vise la situation où les
documents officiels sont protégés par le droit d'auteur. La loi fédérale du 9
octobre 1992 sur le droit d'auteur et les droits voisins (LDA; RS 231.1)
s'applique aux créations intellectuelles ou artistiques qui ont un caractère
individuel (cf. art. 2 al. 1 LDA). Ces créations sont appelées
"oeuvres" (cf. art. 1 et 2 al. 1 LDA). Entrent notamment dans cette
catégorie les oeuvres à contenu scientifique ou technique, tels que les
dessins, les plans ou les cartes, et les oeuvres d'architecture (cf. art.
2 al. 2 let. d et e LDA). La personne physique qui a créé l'oeuvre, soit son
auteur (cf. art. 6 LDA), dispose d'un certain nombre de droits (cf.
art. 9 ss LDA). Elle a en particulier le droit exclusif de décider si, quand et
de quelle manière son oeuvre sera utilisée (cf. art. 10 al. 1 LDA). Une
autorisation de sa part est ainsi nécessaire pour reproduire l'oeuvre, pour la
mettre en circulation ou pour la diffuser (cf., dans ce sens, Mahon/Gonin,
in
Brunner/Mader (éd.), Öffentlichkeitsgesetz, Berne 2008, N 56
ad
art. 6
LTrans). L'art. 19 al. 1 LDA autorise toutefois l'utilisation d'une oeuvre
sans en référer aux ayants droits pour un usage privé, par quoi on entend
notamment toute utilisation à des fins personnelles ou dans un cercle de personnes
étroitement liées, tels des parents ou des amis (cf. art. 19 al. 1 let. a LDA).
On parle de "licence légale" (cf. Barrelet/Egloff, Le nouveau
droit d'auteur, Commentaire de la loi fédérale sur le droit d'auteur et les
droits voisins, 4
ème
éd., Berne 2021, N 1
ad
art. 19). Cette
autorisation n'est valable que pour des oeuvres qui ont été divulguées ou
publiées (cf. Barrelet/Egloff,
op. cit
., N 9
ad
art. 19).
Selon l'art. 9 al. 3 LDA, une oeuvre est divulguée lorsqu'elle est rendue
accessible pour la première fois, par l'auteur ou avec son consentement, à un
grand nombre de personnes ne constituant pas un cercle de personnes étroitement
liées au sens de l'art. 19 al. 1 let. a LDA.
b) En l'espèce, s'il n'est pas contestable que les
plans d'enquête sont protégés par le droit d'auteur (cf. ATF 125 III 328
consid. 4b; ég. Barrelet/Egloff,
op. cit
., N 25
ad
art. 2),
il est douteux que cela soit le cas de tous les documents du dossier de police
des constructions demandé.
Quoi qu'il en soit, dans la mesure où la tierce
intéressée, respectivement son architecte, ont donné librement accès à
l'autorité intimée à ces documents lors du dépôt de la demande de permis de
construire, documents qui ensuite ont été mis à l'enquête publique (cf. art.
109 al. 1 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire
et les constructions [LATC; BLV 700.11], il faut considérer qu'ils ont été
divulgués au sens de l'art. 9 al. 3 LDA (cf., dans ce sens, Message LTrans, p.
1822). Leur utilisation pour un usage privé, notamment leur reproduction, est
dès lors possible, même sans l'autorisation des ayants droit (cf. art. 19
al. 1 LDA; ég, dans ce sens, Mahon/Gonin,
op. cit
., N 59
ad
art. 6 LTrans; TAF A-2564/2018 du 5 août 2020 consid. 11). Or, dans le cas
particulier, rien ne permet de retenir que les recourants utiliseraient les
éventuelles copies qu'ils feraient des documents du dossier de police des
constructions demandé à des fins autres que personnelles. L'autorité intimée ne
pouvait dès lors par leur interdire de faire des copies, qui est un usage privé
couvert par l'art. 19 al. 1 LDA.
Le recours doit être admis sur ce point aussi et le
chiffre 3 du dispositif de la décision attaquée annulé (y compris la réserve
faite au chiffre 1). Les recourants sont néanmoins rendus attentifs au fait
que, s'ils souhaitent utiliser les éventuelles copies qu'ils feront du dossier
demandé à des fins autres que personnelles, ils devront obtenir au préalable
l'autorisation des ayants droits (cf. art. 10 al. 1 LDA).
5.
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à
l'annulation des chiffres 2, 3 (y compris la réserve faite au chiffre 1) et 4
du dispositif de la décision attaquée. Il appartiendra aux recourants de
prendre contact avec le greffe municipal pour convenir d'un rendez-vous pour
consulter les documents demandés. Il n'y a pas lieu de percevoir un émolument,
la procédure judiciaire en la matière étant gratuite (cf. art. 21a LInfo).
L'allocation de dépens n'entre pas en considération (cf. art. 55 al. 1 LPA-VD
a
contrario
).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
Les chiffres 2, 3 (y compris la réserve faite au chiffre 1) et 4 du
dispositif de la décision de la Municipalité de Perroy du 9 avril 2024
sont annulés.
III.
L'arrêt est rendu sans frais, ni allocation de dépens.
Lausanne, le 21 mars 2025
La
présidente:
Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.