vd_omni · PS.2023.0008 · 2023-07-11 · fr

A.________/Bureau de recouvrement et d'avances de pensions alimentaires | Constat de l’illicéité du règlement sur les avances sur pensions alimentaires (RLRAPA) en tant qu’il a supprimé (sans ancrage dans la loi) toutes avances versées en faveur du conjoint créancier sans enfant à charge. La recourante dispose cependant de revenus trop importants de telle sorte que quel que soit le barème à appliquer (ancien barème ou barème de l’aide sociale par analogie), elle n’aurait pas droit à une telle avance. Le recours est donc rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 11.07.2023 PS.2023.0008

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 11 juillet 2023
Composition
M. Raphaël Gani, président; Mme Imogen Billotte, juge; M.
Etienne Poltier, juge suppléant.
Recourante
A.________
à ******** représentée par Rachel CAVARGNA-DEBLUË, avocate, à Lausanne,
Autorité intimée
Bureau de recouvrement
et d'avances de pensions alimentaires,
à Lausanne.
Objet
Avances sur pension alimentaire
Recours A.________ c/ décision du Bureau de recouvrement
et d'avances de pensions alimentaires du 13 janvier 2023 (refus d'octroyer
des avances sur pensions alimentaires).
Vu les faits suivants:
A.
a) B.________ et A.________ se sont mariés en 2001 au ********. Deux
enfants sont issus de cette union : C.________, né le ******** 2002, aujourd'hui
majeur; D.________, née le ******** 2006. Une procédure de mesures protectrices
de l'union conjugale a été initiée par A.________, par requête du 17 décembre
2021; la garde de l'enfant D.________ a été attribuée dans ce cadre, à titre
provisoire, à B.________.
b) Dans ce contexte également, la Présidente du
Tribunal civil de l'arrondissement de La Broye et du Nord vaudois a notamment ordonné
à B.________ de contribuer à l'entretien A.________ par le régulier versement
d'une pension mensuelle, payable d'avance le 1
er
de chaque mois, de
1'520 fr. du 1
er
décembre 2020 au 28 février 2021, de 1'275 fr.
du 1
er
mars au 30 novembre 2021 et de 2'380 fr. dès le 1
er
décembre 2021. A la suite d'un appel de l'intéressé, cette ordonnance a été
confirmée par arrêt du 30 mars 2023 de la Cour d'appel civile du Tribunal
cantonal. L'ordonnance précitée, dont le contenu est rappelé par l'arrêt de la
Cour d'appel civile, évoque des revenus mensuels nets de A.________, estimés
dès le 1
er
mai 2022 à 3'725.85 francs.
B.
a) B.________ ne s'est pas acquitté de la pension due pour l'entretien
de son épouse. Celle-ci s'est donc adressée au Bureau de recouvrement et
d'avances de pensions alimentaires (ci-après : BRAPA), en demandant le
versement en sa faveur d'avances sur pensions alimentaires.
b) Par décision du 13 janvier 2023, le BRAPA,
invoquant notamment l'art. 7 du règlement d'application de la loi du 10 février
2004 sur le recouvrement et les avances sur pensions alimentaires du 30
novembre 2005 (ci-après : RLRAPA, BLV 850.36.1; la loi est abrégée ci-après
LRAPA), a refusé le versement d'une avance sur pension. Il découle en effet de
cette disposition réglementaire que le conjoint vivant seul, sans enfant, ne
peut prétendre à des avances.
C.
Agissant par acte du 17 février 2023, déposé par l'intermédiaire de
l'avocate Rachel Carvagna-Debluë, A.________ a recouru contre cette décision
auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(ci-après : CDAP). Elle conclut en substance, avec dépens, à la réforme de
la décision attaquée en ce sens que des avances sur pensions alimentaires lui
sont octroyées; subsidiairement, elle demande l'annulation de cette décision et
le renvoi de la cause au BRAPA pour nouvelle décision dans le sens des
considérants.
Ce pourvoi est accompagné d'une demande
d'assistance judiciaire, portant sur la désignation d'un avocat d'office.
Cette demande a été agréée par décision du juge instructeur
du 17 avril 2023.
D.
Le BRAPA a déposé sa réponse en date du 12 avril 2023; il conclut, avec
suite de frais et dépens, au rejet du recours. Quant à la recourante, elle a
déposé, par l’intermédiaire de son conseil, un mémoire complémentaire en date
du 22 mai 2023 ; elle y confirme ses conclusions.
Les parties ont été interpelées par le
juge instructeur sur la modification de la loi applicable au présent litige
avec entrée en vigueur au 1
er
mai 2023 et sur la portée de cette
modification. L'autorité intimée s'est déterminée en date du 9 juin 2023 et la
recourante le 30 juin 2023.
Considérant en droit:
1.
Déposé dans le délai de trente jours fixé à l’art. 95 de la loi vaudoise
du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36),
applicable par renvoi de l’art. 19 de la loi du 10 février 2004 sur le
recouvrement et les avances sur pensions alimentaires (LRAPA; BLV 850.36), le
recours a été formé en temps utile. Il est de surcroît recevable en la forme,
de sorte qu’il y a lieu d’entrer en matière sur le fond.
2.
On relève encore au passage que la recourante a également demandé une
aide exceptionnelle au sens de l’art. 1 al. 3 RLRAPA, en date du 31 janvier
2023, soit postérieurement au prononcé de la décision attaquée. L’autorité
intimée s’exprime d’ailleurs à ce sujet dans sa réponse au recours, ce dans un
sens négatif. Il demeure que cet aspect ne fait pas l’objet du recours et ne
sera donc pas traité ; on relève tout au plus que la recourante, dans son
mémoire complémentaire, critique cette disposition du règlement en soutenant
que l’exigence d’une demande exceptionnelle serait une condition supplémentaire,
non prévue par la loi, pour l’octroi d’une avance dans son cas.
3.
Il convient de procéder en premier lieu à un rappel du cadre légal et
réglementaire.
a) Les art. 125 ss CC régissent l’entretien, après
divorce, de l’époux dont on ne peut raisonnablement attendre qu’il pourvoie
lui-même à son entretien convenable ; sur cette base, le juge fixe la
contribution due à ce dernier, généralement sous forme de rente (art. 126 et
127ss). Les art. 131 ss traitent de l’exécution de ces obligations par le
débirentier.
aa) L’art. 131 al. 1 CC dispose ainsi que lorsque le
débiteur néglige son obligation d'entretien, un office spécialisé désigné par
le droit cantonal aide de manière adéquate et, en règle générale gratuitement,
le créancier qui le demande à obtenir l'exécution des prestations d'entretien.
Le Conseil fédéral définit les prestations d'aide au recouvrement (al. 2).
Depuis le 1
er
janvier 2022 est entrée en
vigueur l’ordonnance du 6 décembre 2019 sur l'aide au recouvrement des créances
d'entretien du droit de la famille (Ordonnance sur l'aide au recouvrement;
OAiR; RS 211.214.32), qui met en œuvre le mandat confié au Conseil fédéral par
l'art. 131 al. 2 CC. Le but de cette ordonnance est d'uniformiser les pratiques
cantonales en matière d’aide au recouvrement des contributions d’entretien en
Suisse par l'adoption de règles fédérales.
bb) En vertu de l'art. 131a CC, il appartient au
droit public de régler le versement d’avances lorsque le débiteur ne satisfait
pas à son obligation d’entretien (al. 1). La prétention à la contribution
d’entretien passe avec tous les droits qui lui sont rattachés à la collectivité
publique lorsque celle-ci assume l’entretien du créancier (al. 2).
S'agissant de ce second volet, à savoir les avances
sur contributions d'entretien (art. 131a CC), les cantons disposent d'une
compétence exclusive en la matière. C'est ainsi aux cantons qu'il appartient de
décider s'ils veulent octroyer des avances au créancier d'entretien et, le cas
échéant, à quelles conditions (Leuba/Meyer/Papaux van Delden,
Droit du divorce, Berne 2021
, p. 466 s).
cc) S'agissant du droit fédéral, on ajoutera que les
art. 290 et 293 CC prévoient un mécanisme similaire à propos des contributions fixées
par le juge pour l'entretien des enfants (aide à l’exécution, d’une part,
avances sur pensions, d’autre part); mais, dans le cas d'espèce, de telles
contributions ne sont pas en cause.
dd) On ajoutera encore, pour la bonne compréhension
de ce qui suit, que les art. 131 et 131a CC sont issus d'une révision entrée en
vigueur en 2015; ces deux dispositions ont remplacé l'ancien art. 131 CC, sans
entraîner de modification matérielle significative.
b) Au plan cantonal, la matière est régie par la
LRAPA et par le RLRAPA.
aa) S'agissant de la loi précitée, il convient de
citer en premier lieu le visa figurant en tête de ce texte, libellé comme suit
:
"Vu les art. 131, 290 et 293 du Code civil suisse".
Il y a lieu de mentionner par ailleurs quelques considérations
générales tirées de l'exposé des motifs et projet de la LRAPA (Bulletin
officiel des séances du Grand Conseil [BGC], 3 février 2004, p. 7333):
"
[...]
Outre le fondement juridique fédéral sur lequel les
avances sur pensions alimentaires prennent appui, celles-ci se distinguent
également de l'Aide sociale vaudoise (ASV) de par les objectifs visés. Une
pension alimentaire est en effet un droit fixé par une décision judiciaire. En
intervenant au moyen d'avances, l'Etat se porte garant de l'exécution du
jugement, en dehors de la logique assistancielle qui caractérise l'ASV. Il en
résulte plusieurs conséquences qui différencient également très clairement les
avances sur pensions alimentaires de l'ASV:
-
L'avance qui est allouée l'est jusqu'à concurrence du montant de
la pension alors que l'ASV vise à garantir au bénéficiaire un minimum
d'existence;
-
Le débiteur de l'aide n'est pas le bénéficiaire de l'avance mais
la personne désignée par le jugement qui a un lien parental ou familial avec le
bénéficiaire;
-
Les procédures de recouvrement de l'aide financière fournie et
des pensions dues sont systématiquement entreprises, quelle que soit la
situation du débiteur;
-
Aucun but de réinsertion ou de suivi social n'est
recherché".
En outre, pour ce qui est de l'art. 9 LRAPA, le BGC
mentionne que "
l'aide au recouvrement est apportée à toute personne qui
est au bénéfice d'une pension alimentaire et qui en fait la demande. Par
contre, les avances sur pensions alimentaires ne sont octroyées que dans
certaines limites de revenu et de fortune"
(BGC, 3 février 2004, p. 7359).
bb) Aux termes de l'art. 1 LRAPA, la loi règle
l'action de l'Etat en matière d'aide au recouvrement des pensions alimentaires
découlant du droit de la famille et d'avances sur celles-ci.
Selon l'art. 4 LRAPA, par pensions alimentaires, on
entend les obligations pécuniaires d'entretien fondées sur le droit du divorce
et de la filiation fixées dans des jugements civils définitifs et exécutoires,
des ordonnances de mesures protectrices de l'union conjugale, des ordonnances
de mesures provisoires et des conventions alimentaires ratifiées. L'art. 5
LRAPA prévoit que l'ayant droit à des pensions alimentaires, enfant ou adulte,
domicilié dans le canton de Vaud, qui ne reçoit pas ou qui reçoit
irrégulièrement la prestation qui lui est due, peut demander une aide
appropriée. A teneur de l'art. 9 LRAPA, l'Etat peut accorder au créancier
d'aliments, enfant ou adulte, qui se trouve dans une situation économique difficile,
des avances totales ou partielles sur les pensions courantes.
cc) On ajoutera à ce sujet que, jusqu'à l'entrée en
vigueur, au 1
er
janvier 2018, de la dernière version du RLRAPA, le
BRAPA versait des avances au créancier d'aliments, enfant ou adulte (soit au
conjoint ou à l'ex-conjoint du débiteur de la pension) et non pas seulement des
avances pour les pensions dues pour l'entretien des enfants (voir à ce propos,
notamment Tribunal administratif arrêt PS.1991.0124 du 10 juin 1993; RDAF 1993
I 461 spéc. consid. 2b). Cet arrêt souligne au passage la parenté entre le
régime des avances sur pensions alimentaires (fondé à l'époque sur l'art. 20b
de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales) et le régime des
prestations versées en matière d'aide sociale; l'arrêt souligne toutefois une
différence essentielle, puisque les avances sur pensions ne sont pas
remboursables, contrairement à l'aide sociale (cette affirmation reste
d'ailleurs vraie actuellement: voir à ce propos art. 9 al. 4 LRAPA, pour les
avances sur pensions; voir au contraire les art. 36 et 41 de la loi sur
l'action sociale vaudoise, pour les prestations d'aide sociale, qui
relativisent toutefois de manière importante les conditions dans lesquelles les
prestations du RI sont remboursables).
dd) L'autorité intimée n'en disconvient d'ailleurs
pas. Elle relève que la suppression des avances versées en faveur du conjoint
créancier sans enfant à charge résulte de la dernière version du RLRAPA, telle
qu'entrée en vigueur le 1
er
janvier 2018. En substance, cette
solution découle de l'art. 7 de ce règlement; sous la note marginale "
Limites
d'avances
", cette disposition consiste en un tableau qui ne comporte aucune
mention pour des avances destinées à un conjoint sans enfant; en substance ce
tableau arrête un barème (s'échelonnant dans une fourchette entre un revenu
déterminant de 29'000 à 52'000 fr.), qui prévoit des avances uniquement en
présence d'enfants (enfants mineurs ou majeurs à charge). Cette solution est
d'ailleurs présentée de manière expresse dans un communiqué de presse émanant
du Conseil d'Etat, dont on reproduit le passage ci-après:
"Le 6 octobre 2017, le Conseil
d'Etat a adopté une révision du règlement sur la loi du 10 février 2004 sur le
recouvrement et les avances sur pensions alimentaires (RLRAPA; RSV 850.36.1)
visant à sécuriser l'octroi de prestations, à simplifier le système et à
l'harmoniser avec d'autres prestations sociales. Ses points saillants sont les
suivants:
·
Un nouveau barème unique autorisant l'octroi d'avances,
indépendant de la composition familiale;
·
Le calcul des avances est automatisé. La rente simple d'orphelin,
qui est identique sur tout le territoire suisse, constituera la référence pour
le montant maximal de l'avance mensuelle d'un enfant, sans dépasser le montant
de la pension fixé judiciairement;
·
L'harmonisation des pratiques des prestations du BRAPA avec,
entre autres, celles du subside maladie (révisions annuelles synchronisées).
Seule une catégorie de créanciers
(env. 40 personnes) verra ses droits modifiés. Il s'agit de celle des adultes
seuls. Il est apparu que l'aide financière octroyée par le BRAPA, précédemment
plafonnée à CHF 345.--, ne constituait pas pour le bénéficiaire un revenu
suffisant pour vivre. D'autre part, cette aide venait en principe en complément
d'autres ressources telles que le RI et les PC/AI. Afin de limiter les
démarches administratives, il a été décidé de supprimer l'avance BRAPA et de
renvoyer ces bénéficiaires auprès de la prestation principale dont ils
émargent, pour une réévaluation de leurs droits. Dans tous les cas, le BRAPA
poursuit les démarches de recouvrement.
Cette révision du RLRAPA permettra
d'éviter les effets de seuils et la constitution d'un double dossier BRAPA-RI.
Elle simplifiera les démarches administratives pour les bénéficiaires tout en
garantissant leurs droits. Son effet financier est neutre et n'aura pas
d'impact sur la facture sociale pour les communes."
dd) La recourante soulève à ce stade un premier
grief, lié à ce cadre légal et réglementaire. On constate en effet que la
suppression de l'avance sur pensions en faveur du conjoint, créancier
d'aliments, résulte en droit vaudois de la modification du RLRAPA entré en
vigueur au 1
er
janvier 2018; pour la recourante, une telle
modification ne pouvait pas découler d'une simple disposition réglementaire,
mais devrait reposer sur une révision de la loi formelle. C'est ce qu'il
convient d'examiner maintenant.
4.
a) Le litige a trait à des prestations de l'Etat, qui ont pour but de
venir en aide aux personnes parties à des litiges relevant du droit de famille,
ne recevant pas les contributions d'entretien qui leur sont dues conformément à
des jugements civils. Ainsi, la matière examinée ici a trait à ce qu'il
convient d'appeler l'administration de prestations; depuis l'ATF 103 Ia 369
(380), le Tribunal fédéral a reconnu que le principe de la réserve de la loi
s'appliquait aussi dans ce domaine. Sans doute, les exigences posées à cet
égard quant au niveau de la règle (loi au sens formel ou ordonnance) et à la
densité de celles-ci, sont moins élevées dans ce domaine que dans
l'administration de police (impliquant des mesures restrictives des libertés
publiques). En tous les cas, l'exigence de base légale s'applique dans
l'hypothèse où l'Etat offre des prestations à un cercle étendu d'administrés –
ce qui est le cas en l'espèce (cf. encore récemment ATF 147 I 333, consid.
1.6.3). On admet dans ce contexte que la loi formelle, pour des motifs de
prévisibilité du droit et d'égalité de traitement, doit contenir les règles
relatives aux conditions d'accès à ces prestations; elle doit trancher à tout
le moins les questions importantes, alors que d'autres peuvent être déléguées
au pouvoir réglementaire (dans ce sens ATF 103 Ia 369 précité).
b) On notera aussi que, dans le domaine de
l'administration de prestations, les normes sont fréquemment formulées comme «
Kann-vorschrift
» :
il s’agit donc de dispositions qui accordent une liberté d'appréciation à
l'autorité administrative. Tel est tout particulièrement le cas dans le domaine
des subventions (mais aussi pour l'octroi de dérogations ; ou encore de
l’octroi d’aide exceptionnelle, à l’image de ce que prévoit l’art.1 al. 3
RLRAPA). On en déduit généralement que celui qui requiert la subvention ne peut
pas se prévaloir d'un droit à l'octroi de celle-ci; il s'agit cependant
d'interpréter la norme en cause pour savoir si l’on a ou non affaire à une
Kann-vorschrift
.
c) L'art. 9 al. 1 LRAPA prévoyait jusqu'à la fin du
mois d'avril 2023 ce qui suit:
"L'Etat peut accorder aux
créanciers d'aliments, enfants ou adultes, qui se trouvent dans une situation
économique difficile, des avances totales ou partielles sur les pensions
courantes. Un règlement du Conseil d'Etat fixe les limites de fortunes et de
revenus en-deçà desquels les avances sont octroyées. Cette autorité détermine
aussi les limites d'avances."
Son texte est actuellement le suivant [les
divergences sont soulignées par le tribunal]:
" L'Etat peut accorder à la
personne
créancière
, qui se trouve dans une situation économique difficile, des
avances totales ou partielles sur
les contributions d'entretien
courantes. Un règlement du Conseil d'Etat fixe les limites de fortune et de
revenu en deçà desquelles les avances sont octroyées
, ainsi que
les limites d'avances.
aa) L'autorité intimée soutient que cette
disposition légale, qu'il s'agisse de l'ancien texte ou du texte actuel, doit
être comprise comme une
Kann-vorschrift
; il en résulterait que l'Etat a
la faculté, qu'il peut exercer de manière discrétionnaire, d'accorder ou de ne
pas accorder l'avance sur pension sollicitée. Cette interprétation apparaît
toutefois erronée; on a cité à ce propos les travaux préparatoires (BGC, 3
février 2004, p. 7333); il en résulte que l'approche retenue en matière
d'avances sur pensions est totalement différente de celle suivie en matière d’aide
sociale, de sorte qu'il convient de retenir un droit à l'octroi des avances
lorsque les conditions posées pour cela par les textes sont remplies.
bb) Pour le surplus, il faut comprendre l'art. 9 al.
1 LRAPA en ce sens qu'il pose les conditions d'accès à cette prestation que
constitue l'avance sur pensions alimentaires, respectivement la contribution
d'entretien selon la nouvelle terminologie, tout au moins dans ses grandes
lignes; ainsi, y a droit le créancier d'aliments, qu'il soit enfant ou adulte,
pour autant certes qu'il se trouve dans une situation économique difficile.
Autrement dit, la loi prévoit que ce créancier d'aliments peut être l'enfant,
mais aussi l'adulte, soit le conjoint (et non pas seulement l'enfant devenu
majeur); le visa figurant en tête de la loi, qui se réfère à l'art. 131 CC, le
confirme, puisque cette disposition fédérale (et l'art. 131a CC, dans sa teneur
la plus récente) vise les avances relatives aux contributions d'entretien
destinées au conjoint.
Cette disposition contient par ailleurs une clause
de délégation en faveur du Conseil d'Etat; celui-ci est invité à préciser ce
qu'il faut entendre par situation économique difficile. À cet effet, il fixe
des limites de fortune et de revenu, ainsi que des limites d'avances ;
dans ce cadre – mais dans ce cadre seulement –, le Conseil d’État dispose d’une
certaine marge de manœuvre (qui peut s’appuyer sur les mots "L’Etat peut…",
figurant dans la première phrase de l’art. 9 al. 1 LRAPA).
A contrario
,
la loi n'a délégué aucune compétence au Conseil d'Etat s'agissant de définir si
seuls les enfants mineurs, ou les enfants mineurs et majeurs, peuvent
bénéficier de la prestation de l'Etat. S'agissant de définir qui peut
bénéficier de ces dernières, le Conseil d'Etat ne disposait ainsi pas d'une
marge de manœuvre.
d) Le Conseil d'Etat a adopté le règlement
d'application du 30 novembre 2005 de la LRAPA. La première version de ce texte
confirmait le principe de l'octroi d'avances en lien avec les contributions
d'entretien dues au conjoint. Toutefois, il n’en va plus ainsi dans la version
résultant de la révision de ce règlement adopté le 6 octobre 2017, entré en
vigueur le 1
er
janvier 2018; en tous les cas c'est ce qui découle de
l'art. 7 de ce règlement et du nouveau barème d'avances qu'il contient : en
effet, ce barème ne prévoit plus d'avances en faveur du conjoint.
e) Le rappel de ces différents éléments permet de
retenir que le Conseil d'Etat, dans le cadre de la révision de 2017 du RLRAPA a
outrepassé les compétences qui lui étaient déléguées par l'art. 9 al. 1 LRAPA.
Certes, cette norme légale lui permet d’établir des barèmes fixant des limites
de fortune et de revenu, ainsi que des limites d'avances; par contre, il n'est
pas habilité à restreindre l'accès aux avances sur pensions, notamment en
supprimant la possibilité d'avances en faveur du créancier d'aliments adulte,
plus précisément en faveur du conjoint. Il s'agit d'ailleurs là d'une question
importante, évoquée au plan fédéral par l'art. 131a CC (voir d'ailleurs à ce
propos le rapport explicatif du Département fédéral de justice et police du 6
décembre 2019, relatif à l'ordonnance sur l'aide au recouvrement des créances
d'entretien du droit de famille, ch. 1.2, 1.3 et 1.3.1; voir aussi 1.3.4). Selon
ce rapport, tous les cantons se sont dotés d'une base légale pour l'attribution
d'avances sur contributions d'entretien pour enfant ; seuls les cantons
romands et le canton de Zoug ont également mis en place une avance sur
contribution d'entretien pour conjoint. Autrement dit, une décision sur cette
question aussi centrale que celle de la première délimitation du cercle des
personnes bénéficiaires des avances sur pensions ne peut relever que de la
compétence du législateur; le Conseil d'Etat n'avait donc pas la compétence de
supprimer ainsi, soit au travers d’une disposition réglementaire fixant un
barème, les avances en faveur des conjoints (l’adoption de l’art. 1 al. 3
RLRAPA, qui prévoit, sous la forme d’une
Kann-vorschrift
, l’octroi d’une
aide exceptionnelle en faveur du conjoint seul à des conditions restrictives,
ne saurait non plus remplacer le régime antérieur). On ajoutera encore qu’une telle
décision revêt une certaine importance pratique pour les intéressés, dans la
mesure où les avances sur pensions ne sont pas remboursables par leur
bénéficiaire, au contraire de certaines hypothèses dans lesquelles le revenu
d'insertion l'est, notamment (cf. art. 41 LASV) lorsque la personne
bénéficiaire a obtenu une aide lui permettant de subvenir à ses besoins dans
l'attente de la réalisation de ses biens ou lorsqu'elle entre en possession
d'une fortune mobilière ou immobilière. Les deux régimes ne sont donc pas
complétement interchangeables.
Il faut cependant encore se demander si la
modification de la LRAPA intervenue avec effet au 1
er
mai 2023 est
susceptible de modifier cette solution. On rappelle en effet que le nouveau
texte de l'art. 9 LRAPA a en particulier supprimé la mention qui
permettait à l'Etat d'accorder aux créanciers d'aliments "enfants ou
adultes" une avance, pour la remplacer par le terme plus générique d'une
avance "à la personne créancière". Or, la suppression du terme
spécifique "adulte" ne permet pas d'admettre une volonté du
législateur de supprimer du cercle des bénéficiaires les adultes sans enfant,
comme cela résulte du barème réglementaire (cf. également BGC du 22 novembre
2022 et l'EMPL, qui ne font pas mention de la suppression ici litigieuse des
avances pour les adultes sans enfant). Dans ce sens, rien ne permet de fonder,
même sur la base de la nouvelle disposition ancrée dans la loi, une compétence du
Conseil d'Etat de supprimer ainsi, soit au travers d’une disposition
réglementaire fixant un barème, les avances en faveur des conjoints sans enfant
à charge. Il résulte de ce qui précède que l'analyse de l'absence de base
légale de la suppression des avances pour les adultes sans enfant conserve sa
portée aussi sous le droit nouvellement en vigueur après le 1
er
mai
2023.
5.
Une fois constatée l'absence de licéité du nouveau règlement adopté par
le Conseil d'Etat, il reste encore à déterminer quel barème appliquer et
quelles sont les conséquences de cette application dans le cas de la
recourante.
a) Dans ce cadre, l'autorité intimée
soutient que la recourante, même si l'on devait appliquer l'ancien règlement et
les barèmes – totalement différents – qu'il contenait, n'aurait tout de même
pas droit à l'octroi d'une avance sur sa pension. L'allégation est exacte (voir
à ce propos art. 4, 1
e
ligne du barème, et 7 RLRAPA, dans son
ancienne version).
Qu’on retienne, pour la recourante,
un revenu
mensuel de 3'725 fr. 85, selon jugement de la Cour
d’appel civile, ou de 3'866 fr., selon l’autorité intimée, force est de
constater que ces montants dépassent le plafond de revenu de 2'830 fr. par
mois, résultant du barème de l’art. 4 aRLRAPA. Ainsi, force est de constater
que les revenus de la recourante ne lui auraient pas permis de prétendre à une
avance sur pensions même en application du barème antérieur, dont rien
n'indique qu'il serait contraire, lui, à la LRAPA.
Compte tenu des revenus de la recourante,
il en irait de même s'il fallait appliquer l'ancien barème en prenant en compte
une majoration analogue à celle réalisée pour les autres bénéficiaires lors de
l'adoption du RLRAPA en 2017.
Par surabondance, il faut souligner que même en
appliquant les barèmes du revenu d’insertion, pour accorder, le cas échéant,
une avance sur pensions conforme à ces barèmes, la solution ne serait pas
différente. Là encore en effet, la recourante ne pourrait pas prétendre à une
telle avance, compte tenu de ses revenus, au regard des barèmes d'octroi du
revenu d'insertion.
b)  En d’autres termes, que l’on applique le régime
du RLRAPA dans sa teneur antérieure au 1
er
janvier 2018 ou celui du
revenu d’insertion, ce dernier par analogie, la recourante ne saurait prétendre
à aucune avance, ce qui conduit au rejet du recours.
6.
S’agissant d’un contentieux du domaine social, le présent arrêt sera
rendu sans frais (
art. 4 al. 3 du tarif
des frais judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015
[TFJDA; BLV 173.36.5.1]
). Par ailleurs, la recourante succombe, de sorte
qu’elle ne peut obtenir l’allocation de dépens (art. 55 LPA-VD).
La recourante a procédé au bénéfice de
l'assistance judiciaire. L'avocat d'office peut prétendre à un tarif horaire de
180 fr., respectivement 110 fr. pour le travail d'un avocat-stagiaire (cf. art.
2 al. 1 let. a et b du règlement vaudois du 7 décembre 2010 sur l'assistance
judiciaire en matière civile [RAJ; BLV 211.02.3], applicable par renvoi de
l'art. 18 al. 5 LPA-VD) ainsi qu'à un remboursement de ses débours fixés
forfaitairement à 5% du défraiement hors taxe en première instance judiciaire
(cf. art. 3bis al. 1 RAJ). En l'occurrence, l'indemnité de Me Carvagna-Debluë
peut être arrêtée, au vu de la liste des opérations produite, à 1'692 fr. (2h50
x 180 fr. + 5h50 X 110 fr.), montant auquel s'ajoutent 84 fr. 60 de débours (1'692
fr. x 5%). Compte tenu de la TVA au taux de 7,7%, l’indemnité totale s'élève
ainsi à 1'913 fr. 40. L'indemnité de conseil d'office est supportée
provisoirement par le canton (cf. art. 122 al. 1 let. a et b du code de
procédure civile du 19 décembre 2008 [CPC; RS 272], applicable par renvoi de
l'art. 18 al. 5 LPA-VD), la recourante étant rendue attentive au fait qu'elle
sera tenue de rembourser le montant ainsi avancé dès qu'elle sera en mesure de
le faire (cf. art. 123 al. 1 CPC).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du
Bureau de recouvrement et d'avances de
pensions alimentaires
,
du 13 janvier 2023, rejetant sa demande d’octroi
d’une avance sur pensions alimentaires, est confirmée.
III.
Il est statué sans frais.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
V.
L'indemnité allouée à M
e
Carvagna-Debluë, conseil d'office de
la recourante est fixée à 1'913 fr. 40 (mille neuf cent treize francs et
quarante centimes), débours et TVA compris.
VI.
La bénéficiaire de l'assistance judiciaire est, dans la mesure de l'art.
123 CPC, applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD, tenue au
remboursement de l'indemnité du conseil d'office mis à la charge de l'Etat.
Lausanne, le 11 juillet 2023
Le président:
Le présent arrêt est
communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse,
Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux
articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF
- RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.