vd_omni · GE.1998.0169 · 1999-03-29 · fr

c/Municipalité de Grandson | Caractère excessif d'une mesure disciplinaire de congé à l'égard d'un jeune ouvrier jardinier qui, passant outre le refus d'un congé non payé, prolonge de 15 jours une période de vacances pour achever un voyage de noces.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.03.1999 GE.1998.0169

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
A R R E T
du 29 mars 1999
sur le recours
interjeté par
X.________
, domicilié à ********
contre
la décision de la
Municipalité
de Grandson
du 19 novembre 1998 lui signifiant son congé avec effet au 28
février 1999
* * *
* * * * * * * * * * * * *
Composition de
la section: M. Jacques Giroud, président; Mme Marianne Bornicchia et M. Jean
Meyer, assesseurs. Greffier: M. Jérôme Piguet.
Vu les
faits suivants:
A.                     X.________,
né en 1972, a travaillé depuis le 2 septembre 1991 au service de la commune de
Grandson en qualité d'ouvrier jardinier. Il a été nommé à ce poste par la
Municipalité de Grandson (ci-après la municipalité) le 7 janvier 1993.
Entre
les mois d'octobre 1996 et mars 1997, il a fait l'objet de plusieurs rapports
de son chef de service à l'attention du municipal des travaux concernant des
absences injustifiées de son lieu de travail. Ces rapports lui ont valu une
lettre de la municipalité du 6 février 1997 lui rappelant la procédure
applicable aux demandes de congé et l'avertissant que, faute de respecter
celle-ci, il "(s')exposer(ait) aux sanctions prévues par le statut du personnel
communal". Le 4 avril suivant, il a eu un entretien avec son chef de
service et le municipal des travaux, à l'issue duquel il s'est engagé à
améliorer son assiduité au travail.
Au
printemps 1998, X.________ s'est rendu avec sa fiancée dans une agence de
voyages, à ********, en France. Ils y ont conclu un contrat portant sur un
voyage d'un mois aux Etats-Unis, à effectuer après leur mariage. Le prix a été
fixé à quelque 25'000 francs français, dont ils ont versé immédiatement la
majeure partie. La réservation a porté sur la période du 18 octobre au 14
novembre 1998. Ultérieurement, ne disposant que d'un solde de vacances de deux
semaines pour l'année en cours, qu'il comptait utiliser du 19 au 30 octobre
1998, X.________ a demandé pour la période du 2 au 13 novembre suivant un congé
non payé de dix jours à son chef de service. Celui-ci lui a fait savoir qu'il
ne s'opposait pas à son absence durant cette période de l'année et lui a
indiqué qu'une demande de congé devait être déposée auprès de la municipalité.
Saisie le 1er octobre 1998 d'une telle demande, la municipalité l'a rejetée le
6 octobre suivant. Reçu le 12 octobre 1998 par le syndic, X.________ s'est vu
confirmer le refus de la municipalité.
En
dépit de ce refus, il a effectué le voyage de noces qu'il avait réservé aux
dates prévues. A son retour, il a reçu une lettre de la municipalité datée du
10 novembre 1998 le convoquant à une audition et l'avisant qu'une sanction
disciplinaire serait prise à son encontre. Cette audition a eu lieu le 16 novembre
suivant. Par lettre du même jour à la municipalité, il a déclaré notamment ce
qui suit:
"Je n'avais
pas d'autre choix que de faire ce voyage, vu que l'assurance d'annulation du
voyage ne rembourse que 5% du prix total les deux dernières semaines avant le
départ (...)"
Par
décision du 19 novembre 1998, la municipalité a congédié X.________ avec effet
au 28 février 1999 en lui reprochant un abandon de son poste de travail.
B.                    Par
lettre du 8 décembre 1998, X.________ a recouru contre cette décision au
Tribunal administratif.
Dans
ses déterminations du 30 décembre 1998, la municipalité a conclu au rejet du
recours.
Le
Tribunal administratif a tenu une audience le 18 février 1999 en présence des
parties et a entendu le chef de service du recourant en qualité de témoin.
Les
moyens des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant
en droit:
1.                     a)
La décision attaquée impose au recourant un congé pour abandon de son poste de
travail. Il s'agit d'une mesure disciplinaire fondée sur l'art. 46 du statut du
personnel communal de Grandson (ci-après le statut). Cette disposition a la
teneur suivante:
"La nature et
le degré de la peine dépendent de la faute commise, des mobiles auxquels le
fonctionnaire a obéi, de ses antécédents, de son grade et de ses
responsabilités, ainsi que de l'atteinte portée aux intérêts du service.
Les mesures disciplinaires sont les suivantes:
a)  la réprimande verbale ou écrite;
b)  la réduction ou la suppression de
l'augmentation ordinaire;
c)  la mise à l'état d'engagement provisoire;
d)  la mise à pied avec suppression de
traitement;
e)  le congé;
f)   la révocation immédiate.
Cette dernière peine ne pourra intervenir
qu'en cas de violation grave des devoirs de service."
b)
Dans le choix d'une mesure disciplinaire, l'autorité dispose d'un large pouvoir
d'appréciation (ATF 101 Ia 308). Sauf faute particulièrement grave, elle ne
pourra toutefois opter pour un renvoi que si celui-ci a été précédé d'un
avertissement, c'est-à-dire d'une peine plus légère accompagnée d'une menace de
congédiement (JAAC 1997 n°27; Grisel, Traité de droit administratif, vol. I. p.
515 in fine; Hänni, Handbücher für die Anwaltspraxis, II, Stellenwechsel und
Entlassung, p. 188).
2.                     En
l'espèce, la municipalité n'a pas sanctionné un comportement que le recourant
aurait adopté après avoir été l'objet d'un avertissement le menaçant de congé.
En effet, il n'a été ni allégué ni établi qu'à l'occasion du refus du congé
qu'il avait sollicité, il se serait vu signifier qu'en cas de transgression son
licenciement serait décidé. Il ne ressort pas non plus des antécédents du
recourant qu'il aurait reçu un avertissement formel qu'un manquement renouvelé
l'exposerait à une telle sanction. En particulier, le fait que certaines
absences de brève durée du recourant aient donné lieu à un entretien de service
au printemps 1997 ne pouvait être considéré comme un avertissement; d'une part
de telles absences étaient auparavant tolérées pour d'autres membres du
personnel communal et faisaient l'objet d'une compensation horaire, d'autre
part elles n'ont pas débouché sur une sanction disciplinaire assortie d'une
mise en garde mais plutôt sur un engagement de l'intéressé d'améliorer ses
prestations.
Cela
étant, il faut rechercher si le manquement reproché au recourant a été
suffisamment grave pour justifier un congé sans avertissement.
Le
droit disciplinaire comprend un large éventail de sanctions, parmi lesquelles
il y a lieu de choisir de cas en cas celle qui apparaît la plus apte à
atteindre le but visé, à savoir assurer le bon fonctionnement de
l'administration et sauvegarder ses intérêts (Grisel, op. cit., p. 512; Moor,
Droit administratif, vol. III, p. 241; Gygi, Verwaltungsrecht, p. 334). Or, si
l'autorité dispose à cet égard d'un large pouvoir d'appréciation, elle n'en est
pas moins tenue de respecter le principe de la proportionnalité (ATF 101 Ia
308): dans le choix d'une mesure, elle doit tenir compte, d'un point de vue
objectif, de l'atteinte portée aux intérêts de l'administration, mais aussi de
facteurs subjectifs, tels que la gravité du manquement et les mobiles de son
auteur (Grisel, op. cit., p. 516 Moor, op cit. p. 243). Ces éléments
d'appréciation apparaissent d'ailleurs également à l'art. 46 al. 1er du statut,
qui prévoit que la nature et le degré de la peine dépendent de la faute
commise, des mobiles auxquels le fonctionnaire a obéi, de ses antécédents, de
son grade et de ses responsabilités, ainsi que de l'atteinte portée aux
intérêts du service. Le principe de la proportionnalité sera ainsi violé si une
révocation est prononcée alors que, au regard de ces éléments, il apparaît que
les intérêts de l'administration auraient pu être sauvegardés par une sanction
moins lourde (Tribunal administratif, arrêt GE 93/010 du 21 juin 1993). Ce n'est
dès lors que si un manquement s'avère absolument incompatible avec la situation
officielle de son auteur qu'il peut justifier un renvoi sans avertissement
préalable (JAAC 1997 n° 21, déjà cité; Grisel, op. cit., p. 515-516): tel est
le cas notamment du fonctionnaire de l'administration militaire fédérale qui
perçoit des commissions sur la vente d'armes à la Confédération (ATF 83 I 298,
cité par Moor, op. cit., p. 243, et Gygi, op. cit., p. 334) ou du psychologue
scolaire dont le comportement vis-à-vis de certains élèves, même s'il n'atteint
pas un seuil de gravité justifiant une sanction pénale, tend à la pédophilie
(ATF 101 Ia 298).
En
passant outre le refus d'octroi d'un congé de dix jours qui lui avait été
signifié par la municipalité et qui lui avait de surcroît été confirmé par le
syndic, le recourant a transgressé de manière caractérisée les ordres de son
employeur. Il a ainsi commis une faute qui, en soi, était grave: à l'instar
d'une entreprise privée, une administration publique ne peut en effet
fonctionner normalement si ses employés s'absentent à leur gré durant deux
semaines au mépris des consignes; la nécessité de prévenir la répétition d'un
tel comportement au sein de l'administration communale appelait dès lors une
sanction suffisamment dissuasive. Celle-ci devait cependant être fixée en
tenant compte des circonstances particulières exposées ci-après.
Objectivement,
la faute commise par le recourant n'a pas entravé de manière significative la
bonne marche de l'administration, puisque, comme l'a indiqué le chef d'équipe
entendu à l'audience, son absence durant la période de l'année en cause était
acceptable et n'a pas empêché l'accomplissement de tâches importantes. En
revanche, on peut voir une atteinte au bon fonctionnement de l'administration
dans la mesure où la confiance que la municipalité était susceptible d'éprouver
à l'égard du recourant s'est amenuisée. Mais la portée d'une telle atteinte est
restreinte compte tenu de la fonction subalterne du recourant au sein de
l'administration communale et de la nature des tâches à lui confier.
D'un
point de vue subjectif, la position favorable du chef de service du recourant
quant à l'octroi d'un congé a fait apparaître à celui-ci le refus de la
municipalité de donner suite à sa demande comme injustifié et a diminué ainsi
la conscience qu'il pouvait avoir de la gravité d'une désobéissance. A cet
égard, son inexpérience, la circonstance particulière que représentait son
voyage de noces ainsi que la perte financière importante qu'aurait impliqué
l'annulation de celui-ci ont également joué un rôle. Il faut enfin prendre en
compte l'attitude de ses supérieurs, qui n'avaient pas sanctionné ses
manquements antérieurs, ce qui a pu relativiser à ses yeux la gravité d'une
violation de ses devoirs de service.
Eu
égard à ces circonstances particulières, il n'y avait pas à considérer d'emblée
le manquement en cause comme étant incompatible avec le maintien du recourant
au sein de l'administration communale. Certes en droit privé la prise
unilatérale de vacances par le travailleur contre la volonté de l'employeur
constitue-t-elle en principe un juste motif de licenciement immédiat au sens de
l'art. 337 CO, qui peut intervenir sans avertissement préalable (arrêt du
Tribunal fédéral du 9 septembre 1997 publié in JAR 1998 p. 210 ss; ATF 108 II
303). Là aussi toutefois, la question de savoir si ce comportement ne permet
pas d'exiger de l'employeur la poursuite des rapports de travail jusqu'à
l'échéance du délai de congé contractuel doit se résoudre en fonction des
circonstances propres à chaque cas (arrêt du Tribunal fédéral du 15 novembre
1995, publié in JAR 1997 p. 203). De toute manière, il n'y a pas à transposer
sans autre la jurisprudence relative à l'art. 337 CO au droit de la fonction
publique. Celui-ci garantit en effet au travailleur une position plus stable
que les règles du Code des obligations, puisque les rapports de service d'un
fonctionnaire ne peuvent prendre fin, avant l'échéance de la période pour
laquelle il a été nommé, que dans les cas prévus par le statut applicable. A
cet égard, une révocation disciplinaire n'intervient, on l'a vu, qu'en dernier
ressort, eu égard au principe de la proportionnalité; c'est ainsi que le droit
disciplinaire prévoit, contrairement au Code des obligations, un large éventail
de mesures susceptibles de précéder une telle sanction.
En
l'espèce, une sanction moins lourde, quoique suffisamment dissuasive, telle une
mise au provisoire, aurait permis de rendre le recourant attentif à ses devoirs
de service et constitué un avertissement sérieux avant un éventuel renvoi. En
optant directement pour celui-ci, la municipalité a fait abstraction des
circonstances susmentionnées et adopté une position schématique, qui heurte le
sentiment de l'équité. Il faut ainsi admettre qu'elle a abusé de son pouvoir
d'appréciation.
Cela
étant, le recours doit être admis et la décision attaquée annulée. La cause
sera renvoyée à l'autorité intimée afin qu'elle statue à nouveau sur la
sanction à infliger au recourant, qui devra être moins grave que le congé.
Conformément à la jurisprudence du Tribunal administratif en matière de
contentieux de la fonction publique communale (GE 97/005 du 29 juillet 1997),
les frais de la cause seront laissés à la charge de l'Etat.
Par ces
motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le
recours est admis.
II.                     La
décision de la Municipalité de Grandson du 19 novembre 1998 est annulée, la
cause étant renvoyée à cette autorité afin qu'elle statue à nouveau sur la
sanction à infliger à X.________.
III.                     Il
n'est pas perçu d'émolument.
gz/Lausanne, le 29
mars 1999
Le président
:                                                                                                Le
greffier :
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.