vd_omni · GE.1994.0045 · 1995-03-20 · fr

BURRI Alexandre c/Municipalité de Lausanne | L'intérêt consistant à pouvoir utiliser en tout temps, au moyen d'un véhicule, les voies d'accès aux locaux d'une entreprise ou d'un commerce sis au centre ville, est protégé notamment par l'art. 19 al. 2 LAT. Critères applicables aux autorisations spéciales permanentes en faveur des commerçants de la zone piétonne.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 20.03.1995 GE.1994.0045

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 20 mars 1995
sur le recours interjeté par
Alexandre
Burri
, à Lausanne, représenté par l'avocat Pierre Del Boca, à Lausanne,
contre
la décision de la
Municipalité de Lausanne
du 20 mai 1994 (refus de l'autorisation d'accéder en véhicule à la zone
piétonne).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. E. Brandt,
président; Mme. L. Bonanomi et M. B. Dufour, assesseurs. Greffier: M. J.
Aubert, sbt.
Vu les faits suivants:
A.                     Alexandre Burri exploite
une imprimerie à Château-d'Oex et, depuis janvier 1991, une autre imprimerie à
l'enseigne "Imprimerie Kohler", sise au 12, rue de la Louve, à
Lausanne.
B.                    Par décision du 21 avril
1991, la Municipalité de Lausanne (ci-après : la municipalité) a adopté les
mesures suivantes:
"1.          Fermeture à toute circulation
des rue Pichard, rue, ruelle et place du Grand St-Jean; signaux : OSR 2.01
"Interdiction générale de circuler dans les deux sens" avec plaque
complémentaire portant les mentions suivantes : "Rues réservées aux
piétons - livraisons autorisées dès 19h00 h., mercredi et samedi jusqu'à 0730
h., autres jours ouvrables jusqu'à 1030 h. - accès hôtels autorisé seulement
pour charger et décharger les bagages"; OSR 2.50 "Interdiction de
parquer" avec plaque complémentaire portant la mention suivante :
"Dans ces rues"; OSR 2.42 "Interdiction d'obliquer à
droite" avec plaque complémentaire identique à celle qui accompagne le
signal 2.01 mentionné précédemment.
2.            Fermeture à toute circulation de la place de la Louve et de la
rue de la Louve entre la place Pépinet et la place susmentionnée; signaux : OSR
2.01 "Interdiction générale de circuler dans les deux sens" avec
plaque complémentaire portant les mentions suivantes : "Rues réservées aux
piétons - livraisons autorisées dès 1900 h. jusqu'à 1030 h."; OSR 2.50
"Interdiction de parquer" avec plaque complémentaire portant la
mention suivante : "Dans ces rues".
3.            Etablissement d'un sens giratoire autour des cases
"deux-roues" du centre de la place Pépinet; signaux : OSR 2.02
"Accès interdit"; OSR 2.34 "Obstacle à contourner par la
droite" et OSR 3.02 "Cédez le passage".
4.            Balisage d'une station de taxis le long du trottoir ouest de la
place Pépinet - pour 2 voitures; signal OSR 2.50 "Interdiction de parquer
- station de taxis".
C.                    Cette décision, publiée
dans la Feuille des avis officiels du mardi 28 mai 1991, a fait l'objet de
trente-quatre recours auprès du Conseil d'Etat, de la part des associations,
commerçants, sociétés et habitants du quartier, parmi lesquels figurait
Alexandre Burri. A cette occasion, celui-ci avait notamment exposé que:
"(...) les libres accès aux rues
mentionnées me sont absolument indispensables durant toute la journée pour une
question d'approvisionnement en matières premières, ainsi que pour la sortie de
notre production.
Les achats de papier se font régulièrement par l'intermédiaire des agents
locaux, lesquels n'ont pas toujours les marchandises souhaitées dans les dépôts
de Lausanne, certains camions proviennent d'autres lieux. Nos travaux doivent
souvent partir en reliure dès l'impression terminée, le même problème se
retrouve donc à la sortie. Dans le cadre d'une tournée de livraison, qu'il
s'agisse de l'arrivée ou de la sortie du papier, nous ne pouvons envisager une
restriction d'horaire telle que proposée par la Municipalité. Les livraisons
autorisées dès 19h00 ne seront pas possibles ni pour nos fournisseurs de
papier, ni pour les relieurs (...)
Les délais de fabrication et de livraison, comme dans toutes les branches
commerciales ou industrielles, doivent être comprimés au maximum afin que nos
entreprises restent concurrentielles. (...) En choisissant d'investir en
janvier dans cette affaire, à son emplacement, il n'était pas prévu de se
retrouver à déplacer toute notre production, à l'entrée et à la sortie, avec
des chars à bras. (...)"
Par arrêt du 30
octobre 1992, le Tribunal de céans, qui avait repris l'instruction de la cause
(art. 62 LJPA), a rejeté les recours et confirmé la décision municipale (GE R9
1150/91 = GE 0091/50). Le Tribunal concluait en ces termes:
"La Municipalité de Lausanne est donc
restée dans les limites de son pouvoir d'appréciation en instituant une
interdiction de circuler sur les rues Pichard, la place, la rue et la ruelle
Grand St-Jean, la rue et la place de la Louve. Elle a procédé à une pesée
complète et consciencieuse des intérêts en présence sans négliger les intérêts
des commerçants, qui bénéficient aussi de certains avantages de la mesure
attaquée. A cet égard, une étude effectuée dans le centre ville de Zurich a
démontré que l'attractivité des commerces était plus importante et les prix des
immeubles plus élevés dans les rues piétonnières présentant une mauvaise
accessibilité en voiture que dans les rues offrant une bonne accessibilité en
voiture ouvertes au trafic (Stadtplanungsamt Zürich, Standortqualität in der
Innenstadt - Attraktivitätsprofile für den Detailhandel).
S'agissant de l'horaire fixé pour les livraisons, la municipalité a donné aux
intéressés l'assurance que des autorisations spéciales pourraient être
accordées en cas de besoin. A cet égard, un régime d'autorisations ponctuelles
ne semble pas suffisant. Il appartiendra aux autorités communales de tenir
compte des besoins spécifiques des commerçants dont l'exploitation nécessite
des livraisons à toutes les heures de la journée (p. ex. traiteur, pharmacie,
imprimerie) et d'aménager, en cas de nécessité, des possibilités analogues à
celles accordées aux hôtels. Enfin, les habitants du centre ville ne peuvent
bénéficier des mêmes facilités de parcage que les habitants de la périphérie.
Compte tenu de l'importante offre en transports publics, l'intérêt à la
création de la zone piétonnière l'emporte sur l'intérêt des habitants à
bénéficier d'une place de stationnement sur le domaine public à proximité
directe de leur logement."
D.                    Dès le 7 janvier 1993,
les restrictions au trafic ont été mises en vigueur dans le secteur concerné;
des d'autorisations spéciales d'accéder en tout temps à leur magasin n'ont été
accordées qu'aux commerces de marchandises périssables (une quinzaine en 1993),
les autres commerçants devant demander des autorisations ponctuelles, comme
dans toutes les zones réservées aux piétons. Par ailleurs, en vertu d'une
convention du 11 septembre 1992 conclue entre la municipalité et MM. D.
Bannenberg, A. Savary et la SI La Foncière SA, les Hôtels Regina et des
Voyageurs ont été mis au bénéfice d'un régime de faveur, de sorte que l'accès à
ces hôtels n'est soumis à aucune restriction pendant les heures d'ouverture aux
véhicules de livraison de la rue Pichard et de la rue Grand-St-Jean et que, en
dehors de ces heures, l'accès est autorisé en tout temps aux véhicules ou taxis
qui amènent ou viennent prendre en charge les clients des hôtels avec bagages.
Cet accès n'est toutefois autorisé les jours de marché que jusqu'à 12h30 et le
temps d'arrêt admis se limite à celui nécessaire à l'enregistrement des
arrivées ou des départs, ainsi qu'à la prise de possession de la chambre.
E.                    Par courrier du 12
janvier 1993, le recourant a sollicité de la Direction de police et des sports:
"(...) une autorisation spéciale afin
d'assurer la viabilité de notre entreprise, en nous permettant d'aller et venir
au gré des besoins, ceci pour un véhicule lié à l'imprimerie, ainsi qu'une
autorisation nous permettant de recevoir un livreur-fournisseur en dehors des
heures prévues. (...)"
Cette demande a été
rejetée par la Direction de police par une lettre du 27 janvier 1993, au motif
que:
"(...) nous devons vous préciser que pour
répondre aux besoins des commerçants et entrepreneurs de cette zone, le nouvel
aménagement de la place Pépinet offre cinq emplacements réservés aux livreurs.
La proximité immédiate de ces places par rapport à votre entreprise devrait
vous permettre de régler le problème que vous nous soumettez, sans bénéficier
d'une dérogation particulière."
Il s'en est suivi une
abondante correspondance, dont certains éléments seront exposés ci-après dans
la mesure utile.
La municipalité a
finalement rendu une décision du 20 mai 1994, rédigée en ces termes:
"(...) Nous constatons néanmoins que la
situation de votre client n'est pas différente de celle des autres commerçants
qui doivent se plier aux horaires de livraisons imposés dans les zones
piétonnes. Dès lors que les livreurs peuvent accéder aux magasins durant près
de seize heures par jour, il appartient aux intéressés de s'organiser pour que
les livraisons se fassent lorsqu'elles sont autorisées. Si, de temps à autre,
des livraisons doivent avoir lieu à d'autres heures pour des raisons
pertinentes, il appartient alors au commerçant, voire au livreur de s'adresser
à la police municipale. (...)
Force est d'admettre que nous ne saurions octroyer à votre client les facilités
qu'il réclame sans devoir ensuite déroger systématiquement aux restrictions du
trafic, en vertu de l'égalité de traitement. Cela créerait une telle brèche
dans la politique restrictive menée durant trente ans par la Municipalité dans
les zones piétonnes, qu'elles seraient remises en cause. (...)"
Cette décision
indiquait en outre les voies de droit.
F.                     Par déclaration du 6
juin 1994, suivie d'un mémoire du 15 juin 1994, Alexandre Burri a recouru
contre cette décision, concluant en ces termes:
"I.           Que le recours est admis.
II.           Qu'en conséquence, dans un délai fixé à dire de Justice, la
Municipalité de Lausanne, compte tenu des besoins spécifiques des commerces sis
à la rue Pichard, à la rue, dans la ruelle et sur la place St-Jean, dans la rue
et sur la place de la Louve, est tenue de prévoir des possibilités de parcage
24 heures sur 24 dans le périmètre précité.
III.          Qu'à défaut de s'exécuter dans le délai, la fermeture à toute
circulation prévue par les chiffres 1 et 2 de la décision du 21 avril 1991 est
annulée."
La municipalité a
communiqué ses déterminations par courrier du 21 juillet 1994, concluant au
rejet du recours avec suites de frais et dépens. Le recourant s'est encore
exprimé dans un mémoire complémentaire du 11 octobre 1994. Les moyens invoqués
par les parties dans leurs écritures seront repris ci-après dans la mesure
utile.
G.                    Le Tribunal a tenu
séance à Lausanne le 23 janvier 1995, en présence du recourant et de son
conseil, de M. Ch. de Torrenté, Chef du Service juridique et de MM. Bovard,
Chef de l'Office du contrôle du stationnement et Frioud, sergent major au
Service de la circulation.
A cette occasion, le
Tribunal s'est rendu dans les locaux de l'imprimerie Kohler, installée à
l'étage, dans l'immeuble formant l'angle de la ruelle du Grand-St-Jean et de la
rue de la Louve, et dont l'entrée principale se trouve au N°12 de cette
dernière. Il a alors pu constater que l'entrée de service utilisée pour le
transbordement des marchandises, débouche au bas de la ruelle du Grand-St-Jean,
sur laquelle les véhicules autorisés ne peuvent circuler qu'en sens unique de
la rue Pichard à la rue de la Louve. Pour accéder à l'entrée de service
précitée, un véhicule doit donc passer, soit par la rue Pichard, soit par la
place Pépinet, via la rue de la Louve. Or, cette dernière, tout comme la rue
Pichard, est désormais fermée à toute circulation, sous réserve du régime
restrictif applicable aux seuls véhicules de livraison, introduit par la
décision municipale du 21 avril 1991, que le Tribunal de céans a confirmé dans
son arrêt du 30 octobre 1992.
Au terme de
l'audience, le recourant a finalement modifié ses conclusions, dans ce sens
qu'il réclame uniquement l'octroi d'une autorisation spéciale d'accéder en tout
temps avec son propre véhicule à la zone piétonne du quartier de la Louve et de
stationner à la ruelle Grand-St-Jean. Le Tribunal a délibéré à huis clos séance
tenante. Son dispositif a été notifié aux parties par courrier du 27 janvier
1995.
Considérant en droit:
1.                     Le Tribunal
administratif examine d'office et avec un plein pouvoir d'examen la
recevabilité des recours qui lui sont soumis (art. 53 LJPA, v. aussi ATF 117 Ia
2 consid. 1, 85 consid. 1). Les interdictions totales de circuler relèvent du
droit cantonal au sens des art. 37 bis al. 2 Cst. et 3 al. 3 de la loi fédérale
sur la circulation routière (LCR). La décision de dernière instance cantonale
peut faire l'objet d'un recours au Tribunal fédéral pour violation des droits
constitutionnels des citoyens (art. 3 al. 3 in fine LCR). La qualité pour
recourir devant l'instance cantonale est donc définie par le droit cantonal, en
l'espèce par l'art. 37 al. 1 LJPA, selon lequel le droit de recours appartient
à toute personne physique ou morale qui justifie d'un intérêt protégé par la
loi applicable.
L'intérêt consistant à
pouvoir utiliser en tout temps, au moyen d'un véhicule de livraison, les voies
d'accès aux locaux d'une entreprise ou d'un commerce installé au centre ville,
au même titre que l'intérêt consistant à pouvoir utiliser les voies d'accès
nécessaires à l'équipement d'un bien-fonds, est protégé notamment par la
législation fédérale et cantonale sur l'aménagement du territoire qui exige que
les zones à bâtir soient équipées en temps utile par les collectivités
publiques (art. 19 al. 2 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire).
Les autorités, dans l'exercice de leur pouvoir d'appréciation, doivent en outre
tenir compte des intérêts du commerce, conformément aux objectifs du plan
directeur cantonal, qui vise également à soutenir le rôle dévolu aux centres,
notamment par la concentration d'activités économiques et de services diversifiés
(objectif 1.2.b). Ces objectifs ont en effet un caractère contraignant et lient
les autorités en vertu de l'art. 2 du décret du 20 mars 1987 portant adoption
du plan directeur cantonal. Or, parmi les intérêts du commerce à prendre en
compte, figurent bien sûr ceux, pour une entreprise, de pouvoir
s'approvisionner en matières premières et d'être en mesure d'assurer un service
efficace à la clientèle, de la manière la plus rationnelle et la plus
économique possible, de sorte que sa survie ne soit pas mise en danger. Dans
cette mesure, le recourant justifie donc aussi d'un intérêt juridiquement
protégé et la qualité pour recourir peut lui être reconnue.
2.                     Selon l'art. 36 LJPA,
le recourant peut invoquer la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus
du pouvoir d'appréciation (litt. a), la constatation inexacte ou incomplète de
faits pertinents (litt. c) et l'inopportunité si la loi spéciale le prévoit
(litt. d). En l'espèce, la législation fédérale et cantonale en matière de
circulation routière ne permet pas de réexaminer l'opportunité des mesures
d'interdiction de circulation prises en application de l'art. 3 al. 3 LCR. Le
Tribunal doit donc limiter son pouvoir d'examen à la légalité de la décision
attaquée. Il ne peut substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité
communale ou cantonale et doit seulement vérifier si les autorités compétentes
sont restées dans les limites d'une pesée consciencieuse des intérêts à prendre
en considération (GE 0091/50 cons. 3; GE 92/130 cons. 2a; AC 91/200 cons. 2a).
3.                     a)        Le régime
instauré par la municipalité dans sa décision du 21 avril 1991, autorise la
circulation des véhicules de livraison, sur la rue Pichard, la rue, la ruelle
et la place du Grand-St-Jean, dès 19h00 et jusqu'à 7h30 les mercredi et samedi,
jusqu'à 10h30 les autres jours ouvrables, et de 19h00 à 10h30 sur la place et
la rue de la Louve. Dans son arrêt du 30 octobre 1992, le Tribunal a jugé d'une
part, que la mesure précitée, applicable à la zone piétonne du quartier de la
Louve, était conforme à l'art. 3 al. 3 LCR (cons. 4b) et d'autre part, que la
municipalité était restée dans les limites de son pouvoir d'appréciation (cons.
4d). Il a toutefois expressément souligné que:
"S'agissant de l'horaire fixé pour les
livraisons, la municipalité a donné aux intéressés l'assurance que des
autorisations spéciales pourraient être acceptées en cas de besoin. A cet
égard, un régime d'autorisations ponctuelles ne semble pas suffisant. Il
appartient aux autorités communales de tenir compte des besoins spécifiques des
commerces dont l'exploitation nécessite des livraisons à toutes les heures de
la journée (p. ex. traiteur, pharmacie, imprimerie) et d'aménager, en cas de
nécessité, des possibilités analogues à celles accordées aux hôtels
(...)."
Or, sur la base de
l'art. 11 du règlement communal du 5 mai 1992 sur la circulation et le
stationnement (ci-après le règlement), entré en vigueur le 1er janvier 1993, la
municipalité peut délivrer des autorisations spéciales pour les véhicules des
entreprises qui exercent leur activité dans le quartier concerné, selon les
prescriptions qu'elle fixe, notamment en raison de nécessités particulières
(entreprises de déménagement, clients des hôtels, etc.), en faveur des
handicapés et pour les services d'urgence. A ce jour cependant, les conditions
d'octroi d'une autorisation spéciale, qu'elle soit permanente - en fait valable
trois ans au plus, puis renouvelable (art. 11 al. 2 du règlement) - ou qu'elle
soit seulement ponctuelle, relèvent pour l'essentiel de la pratique de la
Direction de police et des sports, laquelle devrait bénéficier d'une délégation
de compétence de la part de la municipalité (art. 11 al. 2 du règlement).
b)        En l'espèce,
seul le régime des autorisations permanentes est contesté par le recourant. Conformément
à l'arrêt précité, pour justifier l'octroi d'une telle autorisation, le
requérant doit pour le moins rendre vraisemblable que l'exploitation de son
commerce nécessite des livraisons à toutes les heures de la journée. Lors de
l'audience, Ch. de Torrenté a expliqué que les autorisations sont accordées ou
refusées après analyse de chaque cas. A cet égard, lorsque les demandes
ponctuelles sont si fréquentes et si régulières, qu'elles en deviennent
habituelles, l'autorité considère qu'elles constituent l'indice d'un besoin
sans limitation dans le temps, et délivre alors une autorisation permanente. A
ce jour, une quinzaine d'autorisations de ce type ont été délivrées,
exclusivement en faveur de commerces de comestibles comportant des denrées
périssables (boulangeries, poissonneries, boucheries, traiteurs etc.), ainsi
qu'à certains de leurs fournisseurs (voir liste intitulée "Autorisations
zones piétonnes 1993, dès la fermeture de la place de la Louve"). Pour
chaque autorisation, une carte nominative est attribuée au bénéficiaire, qui
lui donne le droit de pénétrer dans la zone piétonne avec un véhicule et d'y
stationner le temps nécessaire au chargement et/ou au déchargement en dehors
des heures autorisées. En revanche, l'autorité refuse de délivrer une
autorisation permanente aux commerçants qui peuvent organiser leurs livraisons
en fonction de l'horaire fixé (voir décision litigieuse p. 2). En l'espèce,
elle justifie son refus en ces termes:
"Le recourant n'a ni prouvé, ni rendu
vraisemblable que sa situation était si différente de celle des autres
commerçants qu'elle justifiait une exception; c'est donc à juste titre que
l'intimée a considéré qu'il devait respecter l'horaire imposé par les
restrictions de trafic (...). Lorsqu'il utilise sa voiture pour faire des
livraisons, le volume de la marchandise n'est pas tel qu'il ne puisse la
transporter depuis les emplacements réservés aux livreurs balisés au début de
la rue de la Louve. Enfin, si de temps à autre, cela s'avère impossible, par
exemple en raison des conditions atmosphériques ou du poids des objets à
transporter, le recourant pourra demander une autorisation spéciale, ce qu'il a
- semble-t-il - fait plusieurs fois avec succès.
Au reste, l'octroi d'une autorisation au recourant obligerait à accorder des
autorisations à nombre de commerçants de la zone piétonne en vertu de l'égalité
de traitement, ce qui viderait de son sens la réglementation voulue par
l'intimée. (...)
En remettant au recourant une vignette transmissible, la police ne pourrait
plus exercer un contrôle propre à éviter des abus, puisque tous les livreurs
seraient libres d'agir comme bon leur semble, que l'urgence soit avérée ou non.
Une telle possibilité serait non seulement contraire à l'égalité de traitement,
mais elle remettrait en cause le principe même de l'interdiction générale de
circuler. (...) En délivrant des autorisations ponctuelles, l'Office de
contrôle du stationnement, voire le poste de police de la Palud, (...), peuvent
s'assurer que la demande ne met pas en danger la circulation ou qu'elle n'est
pas inadéquate en raison de circonstances particulières (...).
Au demeurant, (...), la solution actuelle a permis de satisfaire aux exigences
de l'entreprise par des autorisations spéciales ponctuelles. (...)"
(Déterminations p. 3 et 4)
Lors de l'audience, le
capitaine Bovard a expliqué que, outre le recourant, seul le commerce Copy
Quick s'est également vu refuser l'octroi d'une autorisation permanente, les
autres commerçants s'accommodant de l'horaire imposé par la nouvelle réglementation;
les parties ont toutefois unanimement reconnu que l'activité de Copy Quick
n'est pas comparable à celle du recourant. Et les représentants de l'autorité
intimée de citer encore le magasin de fleurs sis à la rue Pichard, dont les
livreurs se déplacent à pied sur environ 50 m, ainsi que le fourreur Benjamin
Fourrures, sis à la rue Haldimand, qui, en dépit de la masse et de la valeur de
ses marchandises, est parvenu à s'adapter au nouvel horaire. En résumé, la
municipalité ne voit donc pas en quoi il serait plus malcommode pour le
recourant en particulier, de se garer à l'entrée de la zone piétonne sur les
places livreurs aménagées à cet effet sur la place Pépinet, puis de marcher à
l'intérieur jusqu'à l'entrée de ses locaux; elle admet que, en cas de
nécessité, une autorisation ponctuelle peut lui être accordée.
Du mois de mai 1994 au
mois de janvier 1995, le recourant a sollicité l'octroi de douze autorisations
ponctuelles, toujours l'après-midi, au plus tôt dès 13h30, mais en majorité
vers 15h00, et jusqu'à 17h00 au plus tard. Cela tend à confirmer la déclaration
du capitaine Bovard, selon laquelle le recourant aurait besoin d'une
autorisation ponctuelle environ une fois par semaine seulement, voire moins, ce
qui ne correspondrait pas à un besoin régulier. Le recourant réplique toutefois
que, afin de respecter l'horaire autorisé et de limiter au maximum ses demandes
d'autorisations ponctuelles, il charge quotidiennement le soir entre 19h00 et
21h00, ce qui lui fait des journées de quatorze heures de travail. D'autre
part, lorsqu'il pleut le matin, les livraisons doivent être différées par
exemple en début d'après-midi.
En cours d'audience,
le recourant a toutefois admis que, s'agissant des livreurs de papier, la
livraison quotidienne peut se faire pendant les heures autorisées, savoir le
matin avant 10h30, et s'agissant des relieurs, dès lors que la fréquence des
livraisons se limite généralement à une fois par semaine, le système de
l'autorisation ponctuelle est supportable. En revanche, pour ce qui concerne
les livraisons qu'il effectue lui-même au moyen de son véhicule, le problème
demeure entier. Il a toutefois précisé que ses besoins se situent en principe
dans l'après-midi, dès 16h00; ce que confirment les autorisations ponctuelles
précitées.
c)        Force est de
constater que la pratique restrictive de l'autorité intimée ne prête pas le
flanc à la critique et se justifie pleinement compte tenu de la volonté
clairement exprimée par le législateur communal de développer les zones
piétonnes et de réserver le coeur ou hypercentre de la ville aux piétons
(rapport préavis N°108 adopté le 5 mai 1992, pp. 8 et 9), volonté qui est
d'ailleurs conforme aux objectifs du plan directeur cantonal (objectifs 4.1 b,
4.3 c et 4.3 t; voir sur ce point GE 009150 cons. 4 c aa et bb). Il n'en reste
pas moins que le cas du recourant mérite un examen particulier, tant il se
distingue des commerces habituellement présents au centre ville.
Les critères dégagés
par la pratique pour l'octroi d'autorisations spéciales permanentes sont les
suivants: d'une part, la fréquence des livraisons indispensables au
fonctionnement du commerce concerné, et d'autre part, le caractère périssable
des marchandises. S'agissant du premier de ces critères, le recourant a rendu
vraisemblable que son imprimerie nécessite des livraisons régulières et
quotidiennes, ce que l'autorité intimée n'a d'ailleurs pas contesté. En
revanche, l'application du second critère est plus controversée, le papier
n'étant pas une marchandise périssable dans l'acception que l'autorité intimée
a donné à ce terme, puisqu'il n'est pas comestible; mais il est toutefois
délicat et il ne peut pas être exposé à la pluie. Quoi qu'il en soit, en dehors
des commerces de comestibles, la fréquence des livraisons ne saurait à elle seule
justifier l'octroi d'une autorisation permanente, sous peine de vider de sa
substance le régime d'autorisation exceptionnelle voulu à juste titre par la
municipalité. A défaut d'autres critères découlant de la pratique
administrative, que ceux énoncés ci-dessus, c'est en définitive au regard du
principe de l'égalité de traitement que la demande du recourant doit être
examinée.
4.                     Une décision viole le
principe de l'égalité de traitement garanti à l'art. 4 Cst. lorsqu'elle établit
des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au
regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des
distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce
qui est semblable n'est pas traité de manière identique et lorsque ce qui est
dissemblable ne l'est pas de manière différente (ATF 118 Ia 1 consid. 3a; ATF
116 Ia 83 consid. 6b; 115 Ia 287 consid. 6 et références; 109 Ia 327 consid. 4
et les références).
a)        Il ne fait
aucun doute que le recourant est pénalisé par les restrictions d'horaires pour
les livraisons dans la zone piétonne du quartier de la Louve. Il ressort en
effet clairement de l'instruction de la cause que l'entreprise et sa clientèle
ne sont pas adaptés à la vocation piétonne du centre ville, ce que l'autorité
intimée ne conteste d'ailleurs pas sérieusement. Mais cela ne suffit toutefois
pas, en soi, à distinguer de manière déterminante le recourant des autres
commerçants et, partant, à justifier un traitement particulier en sa faveur. Il
faut donc, pour qu'il ait droit à l'octroi d'une autorisation permanente, que
le recourant prouve qu'il est davantage pénalisé que ne le sont les autres
commerçants concernés et que, en plus, il ne bénéficie pas autant qu'eux des
avantages liés à l'instauration de la zone piétonne.
On sait aujourd'hui
que l'attractivité des commerces est généralement plus importante dans les rues
piétonnes ou à trafic modéré, présentant une mauvaise accessibilité en voiture,
que dans les rues ouvertes au trafic (Stadtplanungsamt Zürich,
Standortsqualität in der Innenstadt - Attraktivitätsprofile für den
Detailhandel). Or, en l'espèce, si la majorité des commerces profitent
vraisemblablement de la zone piétonne, cela n'est en revanche pas le cas du
recourant, qui n'en subit que les inconvénients. On a vu, certes, que les
livraisons de papier peuvent se faire généralement avant 10h30 le matin et que
les relieurs ne livrent qu'une fois par semaine, ce qui est compatible avec le
système de l'autorisation ponctuelle. Toutefois, en raison de la fermeture du
quartier à toute circulation, le commerce du recourant n'est désormais plus
accessible à une bonne partie de sa clientèle, savoir à celle qui venait
auparavant lui livrer la marchandise à imprimer, puis la rechercher une fois le
travail exécuté. Il va de soi que le recourant peut difficilement imposer à ses
clients le respect des horaires restrictifs de la zone piétonne ou, en dehors
des heures autorisées, les obliger à faire à chaque fois une demande
d'autorisation ponctuelle ou, à défaut, à porter la marchandise souvent
volumineuse depuis les cases livreurs sises à la place Pépinet jusqu'à la
ruelle du Grand-St-Jean. Il lui incombe donc désormais de se rendre lui-même
personnellement chez ses clients, sous peine de les voir s'adresser à d'autres
imprimeurs installés en dehors du centre ville. Il expose ainsi que:
"a)          (...) Compte tenu de
l'interdiction totale, les clients qui apportaient du matériel à surimprimer ou
à imprimer sur du papier fourni par leurs soins, ne peuvent plus venir (...).
Afin de sauver cette clientèle, l'imprimerie Kohler doit maintenant proposer la
prise en charge à domicile, ce qui occasionne trajets et frais supplémentaires
(...). Enfin (...), si le papier est fourni par l'imprimerie Kohler, plus aucun
client ne vient prendre livraison de sa marchandise, la totalité devant être
livrée (...).
d)            S'agissant des transports par l'entreprise elle-même, (...) tout
ce qui pourrait être exécuté par les clients et les relieurs doit être fait par
l'imprimerie, ce qui pose exactement les mêmes problèmes. (...)" (Lettre
du 28 octobre 1993)
Le recourant fait
encore valoir la diminution du volume de travail et, partant, de son chiffre
d'affaire, depuis fin 1992 - les restrictions de trafic sont entrées en vigueur
le 7 janvier 1993 - son entreprise étant passée de quatre employés au moment de
la reprise en janvier 1991, à un seul actuellement. Si la conjoncture de ces
dernières années a certainement contribué à mettre cette entreprise en
difficultés, il n'en reste pas moins qu'une imprimerie, pour rester attractive,
doit être facilement accessible en voiture par la clientèle (sur ce point, voir
les éléments énumérés sous lettre c ci-après). Il n'y a donc pas lieu de mettre
en doute l'affirmation du recourant selon laquelle la mise en place de la zone
piétonne lui a fait perdre un certain nombre de clients et ne lui a guère
permis d'en gagner de nouveaux. Dans ces conditions, force est de constater
qu'il a été davantage pénalisé que ne l'ont été les autres commerçants et qu'il
n'a que peu, voire pas du tout, bénéficié de la nouvelle vocation exclusivement
piétonne de ce quartier.
b)        En outre,
bien que la position géographique de l'imprimerie du recourant ne soit
peut-être pas très adaptée à la configuration actuelle du centre ville et bien
qu'il soit notoire que, pour cette raison notamment, ce genre d'activités
tendent à disparaître du coeur des villes au profit des zones périphériques, il
n'en reste pas moins qu'une telle évolution, qui va de pair avec la
spécialisation des commerces urbains, n'est pas toujours souhaitable. A cet
égard, le plan directeur cantonal tend à soutenir le rôle dévolu aux centres,
notamment par la concentration d'activités économiques et de services
diversifiés (objectif 1.2 b). Ainsi, l'activité du recourant, devenue rare et
atypique au centre ville, mérite-t-elle d'y être maintenue et doit-elle pouvoir
y trouver sa place. L'autorité intimée doit donc aussi tenir compte de cet
aspect lorsqu'elle examine le bien-fondé d'une demande d'autorisation permanente
et, partant, elle doit veiller au maximum à ce que les restrictions du trafic
ne détériorent pas exagérément les conditions de travail de ce genre
d'entreprises et de celles qui lui sont comparables.
c)        D'autres
éléments, propres à l'entreprise du recourant, jouent également en sa faveur.
Ainsi, le poids du papier et le fait qu'il ne peut pas être exposé à la pluie
sous peine d'être endommagé, rendent difficiles les transports de grosses
quantités, même au moyen d'un transpalette, depuis la place Pépinet jusqu'au
bas de la ruelle du Grand-St-Jean. Par ailleurs, la déclivité de cette dernière
ne facilite guère le déplacement de marchandises volumineuses et lourdes; cela
d'autant plus que l'entrée de service ne s'ouvre pas directement au niveau de la
rue, mais se trouve à une certaine hauteur au-dessus du trottoir, il faut donc
hisser la marchandise avant de pouvoir la passer à l'intérieur. En outre,
l'imprimerie nécessite une chaîne de production soumise à un rythme soutenu,
lié à l'urgence des commandes, à des délais de livraison généralement courts et
au fait que le recourant ne dispose pas de place de stockage. Le fonctionnement
de l'imprimerie multiplie donc les allées et venues entre les locaux de
l'entreprise et ceux des autres intervenants (fournisseurs et relieurs) ou le
domicile des clients. Or, le temps excessif que le recourant ou son employé
consacrent aux livraisons, plus nombreuses et plus contraignantes qu'avant (rue
en pente; trajets à pied mulitipliés en raison des petites quantités transportables
manuellement; soumission aux conditions atmosphériques; démarches répétées
auprès du poste de police pour obtenir une autorisation ponctuelle, etc.),
constitue indiscutablement une gêne importante, qui n'est pas sans conséquence
sur sa compétitivité. A ce propos, le recourant s'est exprimé comme suit:
"(...) Mes journées à Lausanne commencent
par un passage au 12 de la rue de la Louve, où je dépose le matériel nécessaire
à nos activités, plaques, montages ou papiers. En général je repars dans la
demi-heure suivante avec un premier chargement de livraisons à effectuer en
région lausannoise. Deux à trois fois par semaine, une seconde tournée de
livraisons doit être faite dans l'après-midi, en fin de journée il faut charger
les travaux destinés à remonter à Château-d'Oex.
(...) Tous ces trajets dépendent de la vitesse de production, de rendez-vous
éventuels avec les clients ou des urgences à livrer dès la fin de l'impression,
à un client, ou à une reliure industrielle, pour la finition de nos travaux. Il
ne m'est donc pas possible d'établir un horaire fixe concernant ces
déplacements. (...)" (Lettre du 12 janvier 1993)
"(...) Nous avons, entre autres, une
presse 44/62 cm et une autre au format 50/70, ces machines impliquent
périodiquement des quantités de papier importantes, lorsque le travail est
terminé pour nous, la suite logique se passe souvent dans un atelier de reliure
industrielle, les trajets nécessaires et le volumes transportés sont facilement
imaginables sans avoir à entrer dans les détails. Le tout doit être exécuté
dans le cadre de semaines qui actuellement ne comptent que 40 heures.
(...)" (Lettre du 25 mars 1993)
On relève enfin que
les représentants de la municipalité déclarent être plus particulièrement
opposés à faciliter l'accès à la zone piétonne aux poids-lourds. Au terme de la
procédure, le recourant s'est quant à lui contenté de réclamer une autorisation
permanente pour son propre véhicule automobile, qu'il doit maintenant utiliser
pour effectuer ce que les clients faisaient avant, savoir aller chercher le
matériel de commande et le ramener une fois celle-ci exécutée (cf. lettre du 3
août 1993).
5.                     Vu les différences de
faits pertinentes entre le commerce du recourant et la plupart des autres
commerces exploités dans le quartier de la Louve, et compte tenu des
particularités de son mode d'exploitation et de l'effort d'adaptation
considérable déjà fourni par le recourant, il se justifie de lui accorder un
traitement différencié. L'autorité intimée, qui a omis de prendre en compte les
éléments de fait précités et qui ne les a pas examinés au regard de critères
adaptés (art. 36 litt. b LJPA), n'a pas procédé à une pesée consciencieuse des
intérêts en cause, en l'assimilant aux autres commerces ne pouvant pas
bénéficier d'une autorisation spéciale. Elle n'a ainsi pas respecté le principe
de l'égalité de traitement et elle a d'autre part abusé de son pouvoir
d'appréciation (art. 36 litt. a LJPA).
Au vu des considérants
qui précèdent, le recours est partiellement admis et la décision attaquée
annulée. Une autorisation spéciale (permanente) doit donc être accordée au
recourant, lui permettant d'accéder en tout temps à la zone piétonne du
quartier de la Louve et de stationner à la ruelle Grand-St-Jean, avec son
propre véhicule, pour les livraisons qu'il effectue lui-même à l'imprimerie
Kohler. Il est toutefois précisé que le stationnement à la ruelle Grand-St-Jean
n'est autorisé que le temps de charger et de décharger.
Le recourant, qui
obtient pour l'essentiel gain de cause, a droit à des dépens, qu'il convient
d'arrêter à Fr. 1500.--. Il n'est pas prélevé d'émolument.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
partiellement admis.
II.                     La décision de
la municipalité de Lausanne du 20 mai 1994 est annulée.
III.                     La municipalité
de Lausanne est invitée à délivrer à Alexandre Burri une autorisation spéciale
d'accéder en tout temps à la zone piétonne du quartier de la Louve et de
stationner à la ruelle Grand-St-Jean, avec son propre véhicule, pour les
livraisons qu'il effectue lui-même à l'imprimerie Kohler.
IV.                    Il n'est pas
prélevé d'émolument.
V.                     La municipalité
de Lausanne versera au recourant un montant de Fr. 1500.- (mille cinq cents
francs) à titre de dépens.
Lausanne, le 20 mars 1995
Au nom du Tribunal administratif :
Le président :                                                                                            Le
greffier :