vd_omni · AC.2008.0230 · 2009-09-18 · fr

IMMOCITÉ Sàrl/Municipalité d'Yverdon-les-Bains, AGIP (SUISSE) SA, PERRET | L'application de l'art. 77 LATC suppose que les circonstances se soient sensiblement modifiées depuis l'adoption de la planification en vigueur et qu'une adaptation de celle-ci apparaisse nécessaire au sens de l'art. 21 al. 2 LAT. En outre l'intention de réviser le plan doit avoir fait l'objet d'un début de concrétisation et reposer sur des motifs objectifs. En l'espèce, la réglementation de la zone de la ceinture centrale a été adoptée récemment (2003), mais en raison de la diversité des objectifs qu'elle poursuit (transition avec la ville ancienne et densification dans les zones centrales), elle ne permet pas de régler la multiplicité des situations qui nécessitent une analyse détaillée d'intégration pour assurer la transition avec les constructions protégées de la ville ancienne et les caractéristiques de sa trame urbaine.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 18.09.2009 AC.2008.0230

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 18 septembre 2009
Composition
M. Eric Brandt,
président
;
M. Jean-Daniel Rickli
et Mme Renée-Laure Hitz, assesseurs
;
Mme Marie Wicht, greffière.
Recourante
IMMOCITÉ Sàrl,
à Morges, représentée par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne.
Autorité intimée
Municipalité
d'Yverdon-les-Bains,
représentée par Me Yves
NICOLE, avocat à Yverdon-les-Bains
.
Opp
osant
André PERRET,
à Yverdon-les-Bains.
Propriétaire
AGIP (SUISSE) SA,
à Lausanne.
Objet
Permis de construire
Recours IMMOCITÉ Sàrl c/ décision de la
Municipalité d'Yverdon-les-Bains du 14 août 2008 refusant le permis de
construire un immeuble de quatorze appartements
Vu les faits suivants
A.
a) La société AGIP SA est notamment propriétaire
de la parcelle 1750 du cadastre de la commune d’Yverdon-les-Bains; d’une
superficie totale de 2207 m
2
, ce bien-fonds supporte un bâtiment commercial (ECA 3936) constitué
par une ancienne station AGIP. La parcelle a été classée en zone de la ceinture
centrale régie par les art. 43 à 46 du règlement du plan général d’affectation
communal approuvé par le Département des infrastructures le 17 juin 2003 (RPGA).
b) La parcelle est longée sur sa
limite nord par la rue de Clendy qui la sépare du front des constructions
historiques englobé dans le périmètre de la zone de la ville ancienne. Le bâtiment
situé directement en face de la parcelle 1750 est répertorié comme bâtiment
« A » (maison Pestalozzi) régi par l’art. 17 du règlement
du plan général d’affectation communal.
c) L’art. 17 RPGA précise que
"
la valeur
architecturale des bâtiments « A » est remarquable. Ils présentent un
intérêt régional, voire national. Ils sont les constituants de la qualité
exceptionnelle de la ville ancienne d’Yverdon-les-Bains. Ils sont protégés et
maintenus.
" Les autres bâtiments du front
de construction de la vieille ville donnant sur le côté nord de la rue de
Clendy sont répertoriés comme bâtiments « C ». Selon l’art. 32 du
règlement du plan général d’affectation communal, les bâtiments « C »
sont bien intégrés dans la ville ancienne; ils en façonnent la structure. Leur
maintien est recommandé. Ils peuvent être démolis dans la mesure où leur
remplacement est assuré (art. 32 al. 2 RPGA), mais les dimensions du bâtiment
de remplacement seront identiques au bâtiment remplacé (art. 33 al. 2 RPGA).
B.
a) Bénéficiaire d’une promesse de vente sur la
parcelle 1750, la société Immocité Sàrl a étudié un projet de construction d’un
bâtiment d’habitation collective sur ce bien-fonds. Le bâtiment projeté comporte
au sous-sol un parking de quatorze places avec les abris de protection civile,
les caves et les buanderies, ainsi que trois étages d’habitations avec un
attique ; le projet d’immeuble comprend au total quatorze logements dont
quatre en duplex accessibles de plain-pied depuis le rez-de-chaussée et un
parking extérieur de quatorze places. La façade nord de l’étage de l’attique
est alignée sur celle des étages inférieurs sans retrait. Le projet prévoit
encore l’aménagement de quatorze places de parc à l’extérieur accessibles
depuis la rue de Clendy dont trois places pour visiteurs. La hauteur de la
façade nord donnant sur la rue de Clendy mesurée depuis le niveau du parking
extérieur s’élève à onze mètres quarante. La longueur totale du bâtiment est de
quarante-huit mètres huitante et sa largeur de onze mètres. Par ailleurs, une
étude de bruit prenant en compte un trafic journalier moyen de neuf mille neuf
cent véhicules sur la route de Clendy arrive à la conclusion que les valeurs
limites d’immission prévues par l’ordonnance sur la protection contre le bruit
sont respectées.
b) Le projet a fait l’objet d’une demande
de permis de construire mise à l’enquête publique du 8 avril au 8 mai 2008.
L’enquête publique a soulevé notamment l’opposition du propriétaire de la
parcelle voisine 1790, André Perret. La centrale des autorisations (CAMAC) a
transmis à la Municipalité d’Yverdon-les-Bains la synthèse des différentes
autorisations cantonales requises par le projet le 6 juin 2008.
c) Par décision du 14 août 2008, la
Municipalité d’Yverdon-les-Bains (ci-après: la municipalité) a refusé la
demande de permis de construire en estimant que la hauteur à la corniche sur la
façade nord du bâtiment n’était pas conforme à la réglementation communale en
raison de l’absence de décrochement de l’étage de l’attique sur cette façade.
La municipalité a aussi estimé que la volumétrie du bâtiment n’était pas
adaptée au bâtiment vis-à-vis, englobé dans la zone de la ville ancienne. La
municipalité a ainsi décidé de soumettre à l’enquête publique un projet de
plan de quartier pour modifier la réglementation applicable au secteur.
C.
a) Immocité Sàrl a recouru contre la décision
municipale auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal en concluant à l’admission du recours et à ce que cette décision soit
réformée par l’octroi du permis de construire, subsidiairement qu’elle soit
annulée, l’autorité municipale étant invitée à accorder le permis de construire
requis. A l’appui du recours, la société recourante a notamment produit un
nouveau plan de l’étage de l’attique prévoyant un retrait sur toutes les
façades du bâtiment projeté y compris la façade nord.
b) La municipalité s’est déterminée
le 3 novembre 2008 en concluant au rejet du recours et l’opposant André Perret
s’est déterminé le 10 octobre 2008 en demandant également à ce que le recours
soit rejeté. La recourante a déposé un mémoire complémentaire le 5 décembre
2008.
c) Le tribunal a tenu une audience
à Yverdon-les-Bains le 10 juin 2009. Le compte rendu résumé de l’audience
comporte les précisions suivantes:
"
(…)
Au préalable, les
recourants rappellent qu'ils ont produit au tribunal un projet modifié tenant
compte des remarques de la municipalité au sujet de l'attique. Ils indiquent
également avoir soumis le projet litigieux à M. Dumartheray avant sa mise à
l'enquête et que ce dernier n'a pas formulé d'observations particulières. Ils
précisent enfin qu'ils ont obtenu en 2006 un permis de construire un bâtiment à
la rue de Neuchâtel 45 avec un attique identique. Le dossier du permis de
construire de ce bâtiment est produit, mais il est constaté, avec les
recourants, que les situations ne sont pas comparables: il ne s'agit dans ce
cas-là que d'une dénomination liée à un choix architectural.
S'agissant du projet
de plan de quartier "Clendy", le conseil de la municipalité produit
un courrier qu'elle a adressé le 26 mars 2009 au Service du développement territorial,
requérant une prolongation de délai de six mois, jusqu'au 14 octobre 2009, pour
mettre le plan de quartier à l'enquête publique, ainsi que la réponse positive
à cette demande. Un rapport du 2 décembre 2008 adressé au conseil communal
d'Yverdon-les-Bains relatif à une demande de crédit d'investissement de 417'000
fr. pour l'étude de deux plans de quartier est également transmis.
Jean-Luc Thibaud,
mandataire de la commune pour l’élaboration du plan de quartier
"Clendy", présente ensuite les objectifs d’aménagement de la nouvelle
planification communale dans ce secteur. Il précise les règles actuelles en
vigueur dans la zone de la ceinture centrale, ainsi que dans la zone
résidentielle, en particulier les indices d'utilisation du sol (0,80 pour la zone
de la ceinture centrale et 0,64 pour la zone résidentielle). Il explique que la
situation actuelle peut amener à une configuration aléatoire et dépareillée des
implantations et qu'il est donc nécessaire de disposer d'une ligne urbanistique
cohérente. Il énumère les différents outils choisis à cette fin, tels que la
frontalité et la continuité visuelle entre les franges urbaines et paysagères
(séquences de vides et de pleins).
Les représentants de
l'autorité intimée indiquent que le plan de quartier a été adopté par la
municipalité et qu'il a été déposé pour l’examen préalable auprès du Service du
développement territorial, qui aurait déjà émis une première opinion favorable
sur les options urbanistiques proposées. La municipalité n'a pas pu suspendre
la procédure d'établissement du plan de quartier à la suite du dépôt du
recours, car elle est contrainte de respecter les délais de l'art. 77 LATC. Il
a été nécessaire de trouver un outil adéquat lorsque le projet litigieux a été
présenté à la municipalité et elle a opté pour l'art. 77 LATC.
Le tribunal procède
ensuite à une inspection locale en présence des parties. Il fait le tour de la
station désaffectée AGIP. Le tribunal constate la présence du bâtiment
historique désigné « Bâtiment Pestalozzi » en face du terrain de la
société AGIP, de l’autre côté de la rue de Clendy. La section du tribunal se
déplace ensuite autour de la parcelle voisine sur laquelle l'habitation de
l'opposant André Perret est construite.
(…)
"
d) Les parties ont eu la possibilité
de se déterminer sur le compte rendu résumé de l’audience. La société Immocité
Sàrl a contesté en particulier le 3 août 2009 les dispositions urbanistiques
prévues par le plan de quartier présenté lors de l’audience par le bureau de
l’urbanisme mandaté par la municipalité; elle a notamment relevé les points
suivants:
"
(…)
Le caractère très récent et détaillé de la réglementation communale
applicable spécifiquement au secteur considéré (5 ans) démontre que les
urbanistes d’alors avaient bien vu la problématique posée par ce quartier et
déterminé, sur cette bande le long de la rue de Clendy, une zone dite de la
ceinture centrale pour atteindre le même type d’objectifs. Ce type d’objectifs,
comme cela a été relevé en cours d’audience par M. l’assesseur spécialisé Rickli,
peut être atteint avec la réglementation actuelle. Le projet de construction
litigieux en est un exemple : on constate en effet que le bâtiment projeté
donne ce caractère de front bâti le long de la rue de Clendy comme le veut la
réglementation actuelle et comme le souhaiterait l’urbaniste mandaté pour la
réglementation future, étude faite d’entente avec les services cantonaux et
communaux.
Le plan de quartier apporte plutôt un certain nombre de modifications
qui sont de nature chicanière, car elles tendent avant tout à faire obstacle au
projet actuel, sans amener de nouvelles conceptions opportunes d’urbanisme pour
développer ce secteur.
Quoi qu’il en soit, ce plan n’est pas acceptable en soi vu les
incidences négatives qu’il représenterait pour les propriétaires (diminution
des droits de bâtir, impossibilité d’atteindre le CUS par une construction de
qualité et confortable). Pour le voisin opposant, cette implantation en L
serait nettement plus gênante que le projet actuel.
Je produis par
ailleurs un document montrant qu’il serait possible de décaler le projet en
direction du nord, soit du côté de la rue de Clendy, pour renforcer l’effet de
rue, si c’est ce que souhaite absolument l’autorité municipale : ma
mandante est prête à faire le nécessaire si cette solution pouvait recueillir
l’aval des autres parties à la présente procédure. Ce plan démontre aussi que
la réglementation actuelle n’a pas à être modifiée au vu des objectifs voulus
par l’autorité communale.
(…)
"
L’opposant André Perret et la municipalité
se sont encore déterminés sur l’écriture de la société Immocité Sàrl du 3 août
2009. Les parties ont enfin été invitées à se prononcer sur la conformité du
projet par rapport à la clause d’esthétique. La municipalité s'est déterminée à
ce sujet le 10 septembre 2009 et la société recourante en a fait de même le 11
septembre 2009.
Considérant en droit
1.
a) Bien que la décision municipale ne le
mentionne pas formellement, le refus du permis de construire est aussi et
surtout fondé matériellement sur des motifs esthétiques et d’intégration à
l’environnement construit. La décision comporte en effet les précisions
suivantes:
"
(…)
En effet, le volume
du bâtiment qui pourrait être réalisé, conformément à la réglementation de la
zone de ceinture centrale, sur la parcelle en cause « écraserait »
littéralement les constructions qui se trouvent vis-à-vis, de l’autre côté de
la rue de Clendy et qui sont colloquées en zone de la ville ancienne, laquelle
est, selon les termes de l’art. 9 ch. 1 RPGA, « un ensemble urbanistique
de grande valeur » devant être protégé. Le bâtiment projeté ne
respecterait par ailleurs manifestement pas l’échelle de l’îlot dans lequel il
se trouve et perturbera de façon irrémédiable l’unité qu’il y a aujourd’hui de
part et d’autre de la rue de Clendy.
(…)
"
Il convient donc d’examiner si le
projet contesté est conforme aux dispositions communales et cantonales
concernant l’intégration et l’esthétique des constructions. Le tribunal
applique en effet le droit d’office (art. 23 et 41 de la loi sur la procédure
administrative du 28 octobre 2008, LPA-VD) et il n’est pas lié par les
conclusions des parties (art. 89 et 99 LPA-VD).
b) Selon l’art. 86 al. 2 de la loi
sur les constructions et l’aménagement du territoire du 4 décembre 1985 (LATC),
un projet de construction peut être interdit s’il est susceptible de
compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier
ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique,
artistique ou culturelle
même
s'il est conforme aux autres dispositions cantonales et communales en matière
de police des constructions.
Mais u
ne intervention de l'autorité sur la base de l'art. 86 LATC ne peut
s'inscrire que dans la ligne tracée par la loi elle-même et par les règlements
communaux. Ce sont en effet ces textes qui définissent l'orientation que doit
suivre le développement des localités. S'il faut admettre que les plans des
zones ont un caractère de généralité qui les empêche de prendre en
considération toutes les situations particulières d'une portion restreinte du
territoire, les buts qu'ils poursuivent indiquent dans quelle mesure il peut
être tenu compte de ces situations. Ainsi, lorsqu'un plan des zones prévoit que
des constructions d'un certain volume peuvent être édifiées dans tel secteur du
territoire, une interdiction de construire basée sur l'art. 86 LATC en raison
du contraste que formerait par son volume le bâtiment projeté avec les
constructions voisines ne peut se justifier que par un intérêt public
prépondérant. Tel est le cas lorsqu'il s'agit de protéger un site ou un
ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques remarquables qui font
défaut à l'immeuble projeté ou que mettrait en péril sa construction (ATF 101 I
a 213, consid. 6c, p. 222-223).
c) En l’espèce, il n’est pas
contesté que le front des constructions soumis au périmètre de la ville
ancienne sur le côté nord de la rue de Clendy présente des qualités esthétiques
remarquables. En particulier, le bâtiment ancien situé précisément en face du
projet litigieux sur la parcelle 1777 présente une valeur que la réglementation
communale qualifie de remarquable; le bâtiment répertorié en valeur
« A »
présente en effet un
intérêt régional voire national. Comme la municipalité l’a relevé dans la
décision attaquée, la volumétrie du projet litigieux, sur une hauteur de plus
de onze mètres et une longueur de quarante-huit mètres, a pour effet de créer en
face du bâtiment protégé un volume disproportionné qui porte atteinte et altère
la qualité de l’environnement construit entourant le front caractéristique des
anciennes constructions. La jurisprudence fédérale reconnaît en effet que la
protection efficace d’un monument ou d’un ensemble architectonique de valeur
n’est pas pensable sans une protection simultanée de son environnement (voir
ATF 109 I a 185 ss). La municipalité pouvait ainsi refuser le permis de
construire sur la base de l’art. 86 LATC sans mettre en œuvre la procédure de
l’art. 77 LATC et s’engager dans l’étude d’un plan de quartier.
2.
a) La réglementation du plan général
d’affectation de la ville d’Yverdon-les-Bains comporte aussi des dispositions
particulières sur la qualité architecturale et l’intégration des constructions aux
articles 3 et 4; ces dispositions sont formulées de la manière suivante:
« Article 3
1
Les
dispositions qualitatives du plan général d’affectation
La qualité est              priment les dispositions quantitatives.
prioritaire
2
Les
dispositions qualitatives ont trait à :
-    l’intégration
de l’objet construit dans le site naturel ou bâti ;
-    la recherche
d’une architecture de valeur ;
-    la prise en
compte de facteurs favorisant l’urbanité et la
sécurité ;
-    la conservation
et la réalisation d’espaces extérieurs
significatifs ;
-    la
prise en compte et la maîtrise des nuisances sonores,
visuelles et atmosphériques.
3
Les dispositions quantitatives traitent entre autres :
-    de la densité
par les indices d’utilisation, d’occupation du sol
et de masse ;
-    des distances
aux limites ;
-    des périmètres
d’implantation ;
-    des hauteurs.
Article 4
1
Par le plan
général d’affectation, les éléments construits et
Structure                    naturels du site ordonnent le territoire de la
ville en tant
urbanistique et            qu’ensemble.
formation globale
du site
2
Toute
intervention prend en considération la structure
urbanistique, existante ou en devenir. »
Ces règles, comme l’art. 86 LATC,
ont aussi la fonction d’assurer l’intégration des constructions dans l’environnement
naturel ou bâti mais elles sont formulées de manière différente, en étendant le
champ d’application à la conservation des espaces extérieurs et à la maîtrise
des nuisances sonores, visuelles et atmosphériques ; elles posent également
des exigences plus larges en ce qui concerne la recherche d’une architecture de
valeur. Mais elles ont une portée comparable à celle de l’art. 86 LATC en ce
sens qu’un projet de construction qui serait conforme à toutes les dispositions
constructives de la zone selon l’art. 3 al. 3 RPGA (densité, hauteurs,
distances) pourrait être refusé si l’intégration de l’objet construit dans le
site naturel ou bâti n’est pas assurée ou encore si l’exigence de la recherche
d’une architecture de valeur n’est pas respectée ou si les espaces extérieurs
significatifs ne sont pas conservés (art. 3 al. 2 RPGA) ou enfin si le projet
ne prend pas en compte la structure urbanistique existante ou en devenir (art.
4 al. 2 RPGA). La municipalité pourrait aussi sur la base de l’art. 3 al. 1 et
2 et 4 RPGA fixer les conditions nécessaires au respect de ces dispositions,
même s’il en résultait une réduction des possibilités de construire.
b) Mais une interdiction de
construire, ou une réduction des possibilités de construire, fondée sur les
art. 3 et 4 RPGA, entraîne une restriction importante du droit de propriété et
elle n’est compatible avec la garantie de la propriété (art. 26 Cst.) que si
les conditions requises pour limiter le droit de propriété sont remplies ;
il faut que la restriction soit fondée sur une base légale, justifiée par un
intérêt public et proportionnée au but visé (art. 36 al. 1 à 3 Cst.). Si la
base légale constituée par les art. 47 al. 2 ch. 2 et 4 et 86 al. 3  LATC ainsi
que par les art. 3 et 4 RPGA est suffisante, il faut encore que l’intérêt
public sur lequel repose le refus du permis de construire l’emporte sur
l’intérêt des propriétaires touchés. Selon la jurisprudence fédérale, l’étendue
de la base légale concernant l’intégration des constructions et le large
éventail des possibilités d’intervention des pouvoirs publics ne peuvent a priori
justifier n’importe quelle mesure. Une base légale large exige en effet que
l’on se montre particulièrement rigoureux dans la phase successive de la pesée
des intérêts en présence et dans l’examen de la proportionnalité de la
limitation par rapport au but poursuivi et à l’objet de la protection (ATF 101
Ia 213 consid. 6 a p. 221). Les plans des zones ont un caractère de généralité
qui ne permet pas de prendre en considération la situation particulière de
telle ou telle portion restreinte du territoire. Mais les buts qu’ils
poursuivent indiquent dans quelle mesure il peut être tenu compte de ces
situations de fait particulières (ATF 101 Ia 213 consid. 6c p. 222-223). Ainsi,
une intervention de l’autorité municipale fondée sur les art. 3 et 4 RPGA
implique une utilisation déraisonnable des possibilités de construire, qui dans
une situation particulière ou dans le contexte urbanistique donné, irait à
l’encontre des buts même de la zone et porterait une grave atteinte au site ou
mettrait en péril des éléments bâtis de valeur que la réglementation a
précisément pour objectif de sauvegarder.
c) En l’espèce, selon l’art. 43
RPGA, la zone de la ceinture centrale comprend les parties contiguës à la ville
ancienne et son tissu demande à être achevé (al. 1). Elle est destinée à des
fonctions diverses, notamment l’habitation, les activités de services, les
activités moyennement gênantes (al. 2). En règle générale, les bâtiments sont
implantés en ordre non contigu (art. 45 al. 1 RPGA). L’art. 46 RPGA fixe les
dispositions quantitatives de la zone: l’indice d’utilisation du sol IUS (ou
coefficient d’utilisation du sol, CUS) est de 0.8 au maximum (al. 1) ; dans
l’ordre non contigu, la hauteur à la corniche détermine la distance minimum des
façades aux limites de propriété et l’indice d’occupation du sol, IOS (cœfficient
d’occupation du sol, COS) (al. 2). C’est ainsi que la hauteur à la corniche est
de 7.40 m pour une distance aux limites de 3 m avec un COS de 0.3; elle est de
10.20 m pour une distance à la limite de 4.50 m et un COS de 0.25; et elle peut
atteindre 13 m avec une distance de 6 m et un COS de 0.2 (al. 2). Dès lors, la
volumétrie des bâtiments peut varier en allant d’un immeuble de deux niveaux
sous la corniche situé à 3 m de la limite jusqu’à un bâtiment de quatre niveaux
sous la corniche avec une distance de 6 m à la limite de propriété. La
réglementation permet et prévoit ainsi une certaine souplesse dans le choix de
la volumétrie, vraisemblablement pour tenir compte de l’un des buts assignés à
la zone, qui est précisément d’assurer une forme de transition avec les
constructions de la ville ancienne en complétant le tissu existant. La société
recourante a toutefois choisi une volumétrie et une implantation pour le projet
litigieux (10.20 m à la corniche) qui ne permet pas d’assurer une transition
harmonieuse avec les constructions de la ville ancienne. En particulier,
l’espace extérieur significatif de la rue, que souligne le front caractéristique
des constructions du vieux bourg, se prolonge de l’autre côté de la rue par une
aire de parking de quatorze places. La volumétrie, la forme architecturale et
le choix de l’implantation ont pour effet de créer une rupture importante avec
le tissu caractéristique de la ville ancienne. Aussi, le projet ne tient pas
compte de la présence en face d’un bâtiment dont la valeur architecturale est
qualifiée de remarquable par la réglementation communale et qui doit être
protégé et maintenu selon l’art. 17 al. 2 RPGA. Ainsi, dans la situation
particulière de la rue de Clendy, le bâtiment projeté ne tient pas compte de la
structure urbaine et du lien de proximité avec la ville ancienne et ne permet
pas une bonne intégration dans le site construit. C’est pourquoi la
municipalité pouvait aussi refuser le permis de construire sur la base des art.
3 et 4 RPGA en relation avec l’art. 86 LATC.
3.
La municipalité invoque en outre les dispositions
de l’art. 77 LATC en indiquant qu’elle a entrepris l’étude d’un plan de
quartier sur le secteur concerné par le projet.
a) L’art. 77 LATC permet à la
municipalité de refuser un permis de construire lorsqu'un projet de
construction, bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements,
compromet le développement futur d'un quartier, ou lorsqu'il est contraire à un
plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais
non encore soumis à l'enquête publique
(al. 1)
. L'autorité élaborant le plan ou le règlement est
alors
tenue de mettre à l'enquête publique
son projet dans le délai de huit mois à partir de la communication par la
municipalité de la décision du refus de permis
(al. 2)
,
et le
projet doit
être adopté par l'autorité compétente dans les six mois dès le dernier jour de
l'enquête publique
(al. 3)
.
Ces délais peuvent chacun être prolongés de six mois par le
département (al. 4).
Lorsque c
es délais n'ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa
demande de permis de construire. La municipalité doit statuer dans les trente
jours, après avoir consulté le département
(al. 5)
. L’art. 77 LATC a la portée d’une mesure provisionnelle qui doit
empêcher que la réalisation d‘un projet conforme à une réglementation devenue
inadaptée ne compromette la révision de cette dernière (voir aussi RDAF 1996 p.
476). Comme d’autres restrictions du droit de propriété, une telle mesure doit
reposer sur l’intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité.
Sa mise en œuvre doit par conséquent se concilier avec le principe de la
stabilité des plans, qui est un aspect du principe plus général de la sécurité
du droit, et qui doit permettre au propriétaire foncier, comme aux autorités
chargées de mettre en œuvre la planification, de compter sur la pérennité des
plans d’affectation (ATF 128 I 190 consid. 4.2 p. 198 ; 120 Ia 227 consid. 2b
p. 232;
119 Ia 254
consid. 3b
et 4 p. 2589).
b) Dès lors, pour répondre à un intérêt
public prépondérant, l’application de l’art. 77 LATC suppose que les
circonstances se soient sensiblement modifiées depuis l’adoption de la
planification en vigueur pour qu’une adaptation de celle-ci apparaisse
nécessaire, conformément à l’art. 21 al. 2 de la loi du 22 juin 1979 sur
l’aménagement du territoire (LAT). Pour justifier l’application de l’art. 77
LATC, l’intention de réviser la réglementation en vigueur doit avoir fait l’objet
d’un début de concrétisation et reposer sur des motifs objectifs; il faut que
l’autorité compétente ait procédé au moins à quelques études préliminaires
mettant en évidence des problèmes d’affectation et les solutions envisageables
pour les résoudre (voir les arrêts AC.2009.0030 du 6 août 2009 consid. 1a; AC.2002.0251
du 3 novembre 2004 consid. 3 ; AC.2003.0256 du 7 septembre 2004 consid. 9a ;
AC.1996.0128 du 9 octobre 1996 consid. 2b).
c) En l’espèce, le nouveau
règlement du plan général d’affectation de la commune d’Yverdon-les-Bains a été
adopté par le Département des infrastructures le 17 juin 2003 de sorte qu’il
est relativement récent. Mais la municipalité estime que le bâtiment projeté ne
respecterait pas l’échelle de l’îlot ni les bâtiments classés dans la zone de
la ville ancienne de l‘autre côté de la rue de Clendy qui forment un ensemble
urbanistique de grande valeur. Les règles de la zone de la ceinture centrale
présenteraient le risque de développements aléatoires et hétérogènes qui n’offriraient
pas les moyens de contrôle suffisants pour maîtriser la rupture d’échelle et la
transition avec un ensemble bâti de valeur historique à forte identité, ni même
encore pour offrir une qualité urbaine le long de la rue. La société recourante
soutient de son côté que l
e caractère très récent et
détaillé de la réglementation communale applicable spécifiquement au secteur
considéré (5 ans) démontrerait que les urbanistes d’alors avaient bien vu la
problématique posée par ce quartier et déterminé, sur cette bande le long de la
rue de Clendy, une zone dite de la ceinture centrale pour atteindre le même
type d’objectifs qui pourraient être atteints avec la réglementation actuelle.
Le tribunal constate que la définition
de la zone de la ceinture centrale, qui  comprend les parties contiguës de la
ville ancienne, avait précisément à l’origine pour but d’assurer une forme de
transition entre la ville ancienne et les autres secteurs de la ville. L’examen
du plan général d’affectation montre en effet que presque tous les secteurs contigus
à la ville ancienne sont classés dans la zone de la ceinture centrale ;
mais cette zone se prolonge aussi sur des territoires qui ne sont plus en lien
direct avec la ville ancienne et qui présentent une forte densité. La réglementation
de la zone de la ceinture centrale autorise en effet un indice d’utilisation du
sol de 0.8 qui est l’un des plus élevés et supérieur à celui de la zone
composite ou de la zone résidentielle 1, qui s’élève à 0.64, avec pourtant, des
prescriptions dimensionnelles comparables (art. 49 et 51 RPGA). La zone de la
ceinture centrale est ainsi destinée à satisfaire plusieurs objectifs
d’aménagement. Il s’agit non seulement d’assurer la transition avec les ensembles
architecturaux de valeur de la ville ancienne, mais aussi de garantir une
occupation rationnelle du sol dans le centre de la ville, bien desservi par les
transports publics, et qui se prête pour cette raison notamment à une
densification.
Face à ces différents impératifs, qui
répondent chacun à des objectifs d’aménagement conformes aux buts et principes
régissant l’aménagement du territoire (art. 3 al. 2 let. b et 3 al. 3 let. a
LAT), et malgré la souplesse que permettent les choix volumétriques des
constructions, il est vraisemblable que la réglementation de la zone ne
comporte pas tous les outils adaptés à la diversité des situations à résoudre.
Sans doute, les art. 3 et 4 RPGA mis en relation avec l’art. 86 LATC offrent
des possibilités d’intervention à l’autorité lui permettant ponctuellement d’empêcher
les projets de nature à porter atteinte à un bâtiment ou un ensemble de valeur;
mais la pesée des intérêts que l’application de ces normes implique pour tenir
compte des principes de sécurité du droit et de la stabilité des plans, ne
permet probablement pas de régler l’ensemble des situations complexes et
problématiques liées à la transition et la rupture d’échelle entre la ville
ancienne et la zone de la ceinture centrale. Il n’est toutefois pas nécessaire
de trancher cette question qui peut rester ouverte, dès lors que pour le projet
contesté, les dispositions des art. 86 LATC en liaison avec les art. 3 et 4
RPGA permettent précisément de refuser le permis de construire.
4.
Il résulte des considérants qui précèdent que le
recours doit être rejeté et la décision municipale refusant le permis de
construire maintenue. Compte tenu des circonstances particulières de la cause,
notamment du fait que les architectes de la société recourante ont vraisemblablement
élaboré le projet en accord avec les collaborateurs du service d’urbanisme de
la ville, le tribunal estime qu’il y a lieu de compenser les dépens et de
mettre à la charge de la société recourante un émolument réduit à 1’000 fr.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité
d’Yverdon-les-Bains du 14 août 2008 refusant le permis de construire est
maintenue.
III.
Un émolument de justice de 1'000 (mille) francs
est mis à la charge de la société recourante.
IV.
Les dépens sont compensés.
Lausanne, le 18 septembre 2009
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.