vd_omni · AC.2006.0207 · 2007-05-15 · fr

POGGI, POGGI/Service de l'aménagement du territoire, Municipalité de Bière | Installation d'une piscine semi-enterrée de type "Zodiac" et aménagement de six places de stationnement en zone agricole malgré le refus d'autorisation cantonale; remise en état confirmée. Le tribunal ne peut réexaminer la justification du refus de l'autorisation spéciale cantonale, car ce dernier n'a pas fait l'objet d'un recours. Au surplus, l'ordre de remise en état respecte le principe de la proportionnalité, car l'intérêt public à empêcher toute construction illicite hors de la zone à bâtir l'emporte manifestement sur l'intérêt des recourants à conserver la piscine dans son implantation actuelle et la totalité des places de stationnement. Par ailleurs, les recourants ont réalisé les ouvrages litigieux en connaissant le refus d'autorisation. Or, celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit que des inconvénients qui en découlent pour le constructeur, ceci d'autant plus lorsqu'il a agi de manière contraire à la bonne foi, comme en l'espèce.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.05.2007 AC.2006.0207

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 15 mai 2007
Composition
M. Eric Brandt, président ;
M.
Antoine Thélin et Mme Silvia Uehlinger, assesseurs ; Mme Marie Wicht, greffière.
Recourants
Josiane et Alexandre POGGI,
à
Bière,
représentés par Henri BAUDRAZ, avocat à Lausanne.
Emilie SAVARY
Autorité intimée
Service de l'aménagement du
territoire,
représenté par Edmond DE BRAUN, avocat à Lausanne.
Autorité concernée
Municipalité de Bière,
à Bière
Objet
Rétablissement de la situation réglementaire
Recours Josiane POGGI et consort c/ décision du Service de
l'aménagement du territoire du 17 août 2006 (ordre de remise en état des
lieux)
Vu les faits suivants
A.
Le 1
er
août 2005, Josiane Poggi, née le 4
février 1960, et ses filles mineures Emilie Savary et Candice Poggi ont acquis
conjointement en société simple la parcelle n° 696 du cadastre de la Commune de
Bière, sur laquelle est érigé un bâtiment d’habitation de 312 m2 qui a été
construit en 1977. Le solde du bien-fonds est composé d’une surface de pré-champ
de 19'502 m2. La parcelle est colloquée en zone agricole par le plan général
d’affectation communal.
B.
Les propriétaires ont déposé le 26 août 2005 une demande
de permis de construire une piscine semi-enterrée de type « Zodiac »,
démontable et gonflable, d’une capacité de 40 m3, ainsi que six places de
stationnement. L’enquête publique a été ouverte du 2 au 22 septembre 2005. Le
Service de l’aménagement du territoire (ci-après : le SAT) a refusé de
délivrer son autorisation spéciale requise pour les constructions hors zone à
bâtir. S’agissant de la piscine, elle devait être considérée comme une
construction nouvelle par sa surface et son implantation à une vingtaine de
mètres de la maison, dans un espace qui n’est pas dévolu aux dégagements
extérieurs directs des logements existants. Elle pourrait être envisagée à la
condition d’être implantée à proximité immédiate du bâtiment, que la surface du
bassin n’excède pas 40 m2 et qu’aucun mouvement de terre ou murs de soutènement
ne soient nécessaires à sa réalisation. Concernant les places de stationnement,
le SAT précise qu’il pourrait admettre une faible extension des surfaces de
circulation et de stationnement permettant de couvrir les besoins usuels (deux
places par logement) pour autant que les espaces existants ne suffiraient pas. La
Centrale des autorisations CAMAC a adressé sa synthèse à la Municipalité de
Bière (ci-après : la municipalité) le 15 décembre 2005 qui l’a transmise
aux propriétaires le 28 décembre 2005 en leur suggérant de demander au SAT la
mise sur pied d’une séance de travail afin de pouvoir discuter du bien-fondé du
projet sur place, en particulier concernant les nouvelles places de
stationnement.
C.
Malgré le préavis défavorable de la CAMAC, la piscine a été
installée et les places de stationnement créées. Le 17 août 2006, le SAT a
notifié la décision suivante aux propriétaires :
« I.
Ordonner la
démolition
de la piscine et des six places de stationnement que vous avez
construites sans requérir d’autorisation puis de
remettre le terrain
en
son état naturel antérieur.
II.           Vous impartir un
délai jusqu’au
30 novembre 2006
pour exécuter l’ordre précité.
III.          Vous impartir,
préalablement
,
un délai jusqu’au
15 septembre 2006
, pour nous indiquer les coordonnées
de l’entreprise que vous aurez désignée pour effectuer les travaux précités de
démolition et de remise en état antérieur de la parcelle.
A charge pour vous d’obtenir,
auprès de l’entreprise de votre choix, et de nous transmettre l’offre
correspondante et nous fournir -
pour accord et par l’entremise de votre
Municipalité
– le descriptif des travaux de démolition et des modalités de
la remise en état antérieur du terrain, pour lesquels une autorisation est
exigée (cf. art. 103 al. 1 LATC).
IV.          Vous avertir que – à
défaut pour vous d’obtempérer, dans les délais impartis, aux ordres précités
reçus – nous ferons exécuter lesdits travaux par une tierce entreprise qu’il
nous appartiendra de désigner aux fins qu’elle puisse intervenir par
substitution pour remédier à votre défaillance fautive et à vos frais.
Cas échéant, nous ferons inscrire
– en application de l’article 132 LATC – une hypothèque légale destinée à
garantir tous les frais que nous nous verrions contraints d’engager pour
procéder, à votre place, à cette remise en état.
[…] »
D.
Par recours déposé le 11 septembre 2006 contre cette
décision auprès du Tribunal administratif, Josiane Poggi et son époux Alexandre
Poggi ont conclu à son annulation ; en substance, les ouvrages construits
sans autorisation seraient de faible importance et ne porteraient pas préjudice
au développement agricole de la parcelle. La municipalité a déposé ses
observations le 17 octobre 2006 et le SAT s’est déterminé sur le recours le 3
novembre 2006 en concluant à son rejet. Josiane Poggi et ses filles ont encore
déposé un mémoire complémentaire le 18 décembre 2006.
E.
a) Le tribunal a tenu audience le 15 janvier 2007 à Bière
en présence des parties. Le compte rendu résumé de cette audience a la teneur
suivante :
« Les recourants évoquent la
problématique du parcage de leurs véhicules. La solution antérieure consistait
à parquer le long de la route cantonale de l’autre côté de la parcelle.
L’aménagement de 6 places de parc sur la propriété avait pour but principal
d’assurer la sécurité des habitants ; la route cantonale est jugée
dangereuse par les recourants et par la municipalité, laquelle approuve le
concept d’aménagement de places de parc sur le terrain des recourants. Ces
derniers expliquent que les places ont été réalisées perpendiculairement au
chemin menant à leur habitation afin de permettre aux automobilistes qui
quittent la propriété de manœuvrer pour s’engager sur la route cantonale en marche-avant.
Ils déclarent qu’aucun miroir n’a été installé à cet endroit.
Les recourants expliquent que le
bâtiment n’est pas excavé ; les box situés au rez-de-chaussée sont
actuellement utilisés comme dépôts/caves. Ils font remarquer que l’utilisation
de ceux-ci comme garages pourrait poser un problème de sécurité si la place
n’est pas suffisante pour effectuer la manœuvre de rebroussement.
Le SAT fait remarquer que seule
une partie des travaux autorisés en 1972 aurait été réalisée. Le solde des
travaux aurait été exécuté ultérieurement, probablement en 1985. Or, les
recourants ont acheté l’habitation concernée en 2005 sans avoir réalisé
d’autres travaux.
Le tribunal procède à l’inspection
locale en présence des parties. Il se rend sur l’emplacement des 6 places de
parc et constate qu’il mesure environ 18 mètres de long pour 10 mètres de
large. Il se déplace ensuite devant le bâtiment d’habitation des
recourants ; il constate que le rez-de-chaussée comporte 3 portes d’accès
à des box qui font office de réduits mais que les dimensions permettraient de
parquer une voiture dans chaque box.
Le tribunal se déplace dans le
jardin des recourants, constituant une partie privative ; il constate la
présence d’une piscine partiellement enterrée et d’une surface d’environ 10 m
2
.
(…)
Le tribunal tente la conciliation
et suspend la procédure pour permettre aux parties de se prononcer sur les
propositions tendant à régulariser la situation ».
b) Le tribunal a constaté le 14 mars 2007 que la
tentative de conciliation avait échoué.
Considérant en droit
1.
a) L'art. 103 al. 1 1
ère
phrase de la loi
vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (ci-après : LATC; RSV 700.11) prévoit qu'aucun travail de
construction ou de démolition en surface ou en sous-sol, modifiant de façon
sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un
bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. Cette disposition
est précisée par l’art. 68 du règlement d'application de la LATC du 19
septembre 1986 (ci-après : RATC; RSV 700.11.1), lequel soumet notamment à
autorisation municipale les constructions nouvelles (art. 68 let. a RATC).
b) La jurisprudence du tribunal rendue en
application de cette disposition a donné lieu à une casuistique abondante (cf.
Droit fédéral et vaudois de la construction, Lausanne 2002, rem. ad art. 103
LATC, p. 262-264). Elle permet d'illustrer ce qu'il faut entendre par une
modification
"sensible de la configuration, de l'apparence ou
l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment"
. Le tribunal a récemment
considéré qu'un poulailler de 15 m², construit de poutres épaisses et de larges
planches, avait un impact sur les lieux qui était loin d'être négligeable et
était soumis à autorisation (arrêt TA AC.2002.0221 du 18 mai 2005). Tel est
également le cas par exemple d'un miroir fixé sur le mur d'une propriété et
destiné à remédier à un manque de visibilité (arrêt TA AC.1998.0027 du 13
septembre 2004).
c) Dans le canton de Vaud, l’autorité désignée
par la loi pour la délivrance du permis de construire est la municipalité,
conformément aux art. 17 et 104 LATC. Selon une jurisprudence constante du
Tribunal administratif, les décisions d’octroi ou de refus des autorisations de
construire ressortissent à la compétence de la municipalité, à l’exclusion de
celles d’un conseiller municipal, du syndic, d’une direction des travaux ou
d’un fonctionnaire communal (RDAF 1991, 99 ; 1976, 265 ; 1972,
341 ; arrêt TA AC.2003.0089 du 9 juin 2004). Toutefois, aux termes de
l’art. 25 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du
territoire (ci-après : LAT), pour tous les projets de construction situés
hors de la zone à bâtir, l’autorité cantonale compétente décide si ceux-ci sont
conformes à l’affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée.
L'art. 81 al. 1 1
ère
phrase LATC précise pour sa part, que pour tous
les projets de construction ou de changement de l'affectation d'une
construction ou d'une installation existante située hors de la zone à bâtir, le
département des institutions et des relations extérieures décide si ceux-ci
sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être
accordée. Il est encore indiqué que cette décision ne préjuge pas de celle des
autorités communales (art. 81 al. 1 2
ème
phrase LATC) et que les
conditions fixées dans cette autorisation spéciale sont incluses dans
l’autorisation communale (art. 81 al. 3 1
ère
phrase LATC). L’art.
120 let. a LATC prévoit d’ailleurs expressément l’exigence d’une autorisation
spéciale pour les constructions hors des zones à bâtir.
d) En l’espèce, la parcelle en cause est située en
zone agricole, et par conséquent hors zone à bâtir. Il n’est pas contesté que
le SAT a refusé de délivrer son autorisation spéciale et que les ouvrages
litigieux nécessitaient l’octroi d’une telle autorisation. L'ordre de remise en
état qui fait l'objet de la décision attaquée constitue une mesure d'exécution du
refus de l'autorisation spéciale requise pour les constructions hors des zones
à bâtir. Ce refus n’a pas fait l’objet d’un recours de sorte qu'il est devenu
définitif. L’ordre de remise en état a ainsi la portée d'une mesure d’exécution
d'une décision cantonale en force et définitive.
e) Le tribunal ne peut donc réexaminer dans la
présente procédure la justification du refus de l'autorisation spéciale
cantonale. Il est vrai que la municipalité a bien suggéré aux recourants de
demander au SAT la mise sur pied d’une séance de travail sur place afin que
ledit service puisse constater le bien-fondé du projet, ce qui pouvait laisser
penser que la procédure était toujours en cours. La notification de la décision
cantonale est toutefois intervenue de manière conforme aux exigences de l'art. 123
al. 3 LATC, avec l'indication des voie et délai de recours de sorte que les
recourants ne pouvaient ignorer la portée d'une telle décision en faisant
preuve de l'attention requise par les circonstances. En effet, les mesures qui
se fondent sur une décision antérieure ne peuvent plus être attaquées pour des
motifs qui pouvaient être invoqués à l'encontre de la décision initiale (voir
RDAF 1986, p. 314; voir André Grisel, Traité de droit administratif II, p. 994;
voir arrêt TA GE.1993.0122 du 16 avril 1996, consid.1). En revanche, les
conditions de l'exécution par substitution, soit le choix de l'entrepreneur
ainsi que les délais et modalités d'exécution, peuvent être contestées dans la
mesure où elles n'ont pas été définies par la décision de base (voir arrêt TA
AC.1992.0098 du 13 novembre 1992).
2.
a) La municipalité, à son défaut le département des
institutions et des relations extérieures, est en droit de faire supprimer, aux
frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes aux
prescriptions légales et réglementaires (art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC).
L'autorité doit examiner la nature et l'importance des aspects non
réglementaires des travaux et procéder à une pesée des intérêts en présence,
soit l'intérêt public au respect de la loi (et donc à la suppression de
l'ouvrage non réglementaire construit sans permis) et l'intérêt privé au
maintien de celui-ci (RDAF 1976 p. 265; RDAF 1979 p. 231, 302; RDAF 1982 p.
448).
b) Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une
construction ou un ouvrage édifié sans permis et pour lequel une autorisation
ne pouvait être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la
proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit
s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une situation
conforme au droit que des inconvénients qui en découlent pour le constructeur
(ATF 108 Ia 216 consid. 4b). L'autorité doit cependant renoncer à une telle
mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé
n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au
maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à
construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la
construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle. En
principe, le constructeur qui n'a pas agi de bonne foi peut également se
prévaloir du principe de la proportionnalité à l'égard d'un ordre de démolition
ou de remise en état. Il doit cependant s'accommoder du fait que les autorités,
pour des raisons de principe, à savoir pour assurer l'égalité devant la loi et
le respect de la réglementation sur les constructions, accorde une importance
prépondérante au rétablissement d'une situation conforme au droit et ne prenne
pas ou peu en considération les inconvénients qui en résultent pour le maître
de l'ouvrage (ATF 132 II 21 consid. 6 p. 35 ; 123 II 248 consid. 4a p.
255; 111 Ib 213 consid. 6 p. 221, RDAF 1993 p. 310 consid. 2b et les arrêts
cités).
c) En l'espèce, l'intérêt public à empêcher toute
construction illicite hors de la zone à bâtir l'emporte manifestement sur
l'intérêt des recourants à conserver la piscine dans son implantation actuelle
et la totalité des places de stationnement déjà réalisées. La piscine et les
places de stationnement ont un impact relativement important sur la
configuration des lieux, de sorte qu'on ne saurait parler d'une violation
mineure des prescriptions applicables. Il faut aussi tenir compte du fait que
les recourants ont réalisé les ouvrages litigieux en sachant qu'ils n’avaient pas
été autorisés par le SAT et en plaçant ainsi l'autorité devant le fait
accompli. Le tribunal estime ainsi que l'ordre de remise en état des lieux
n'est pas contraire au principe de la proportionnalité.
3.
Il convient encore d'examiner s'il existe des faits nouveaux
qui imposeraient à l'autorité cantonale de procéder au réexamen de la décision
de base refusant les travaux litigieux.
a) Les autorités administratives de première
instance sont en effet tenues de réexaminer, sur demande, la situation qui
résulte de leurs décisions si les circonstances se sont modifiées dans une
mesure notable ou si le demandeur s'appuie sur des faits ou des moyens de
preuve déterminants qu'il ne connaissait pas avant cette décision ou dont il
n'avait pas alors la faculté ou un motif suffisant de se prévaloir. Cette
faculté de demander le réexamen existe même si les décisions en cause ont été
confirmées par les autorités de recours (voir André Grisel, Traité de droit
administratif Vol. II, p. 948-949; voir également ATF 119 V 184, 115 V 183).
b) En l’espèce, les recourants n’ont pas invoqué
d’éléments nouveaux pouvant justifier un réexamen de la décision cantonale de
refus. En particulier, ils n'ont pas examiné avec le SAT la possibilité de
prévoir une piscine répondant aux conditions fixées par ce service dans la
décision de la synthèse CAMAC du 15 décembre 2005, c'est-à-dire une piscine
plus proche du bâtiment et n'excédant pas 40 m2. Les recourants n'ont pas
examiné non plus avec cette autorité la possibilité d'aménager une place de
stationnement plus réduite. Ils n'ont également pas déposé de demande de permis
de construire portant sur ces modifications. Il n'existe ainsi pas d'éléments
nouveaux qui permettraient un réexamen de la décision de base refusant les
travaux litigieux.
c) Il est vrai que le représentant du SAT a
mentionné le fait que les trois logements autorisés en 1977 n'auraient pas été
réalisés immédiatement dans le gabarit du bâtiment existant, mais plus tard, et
probablement après 1985. Toutefois cet élément n'est pas déterminant pour fixer
l'ampleur des travaux qui peuvent être admis dès lors que l'autorisation
cantonale de base délivrée en 1977 prévoyait effectivement la construction de
trois logements et que dans l'état actuel, le bâtiment est pour l'essentiel
conforme aux plans admis en 1977 avec les trois logements. Cette situation ne
peut donc pas modifier les éléments d'appréciation qui ont amené l'autorité
intimée à refuser l'autorisation spéciale tout en indiquant les possibilités
d'extension admissibles qui semblent effectivement conformes aux art. 24 et ss
LAT.
4.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours
doit être rejeté et la décision attaquée maintenue. Au vu de ce résultat, il y
a lieu de mettre les frais de justice à la charge des recourants solidairement
entre eux. Il n'y a en outre pas lieu d'allouer de dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête :
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Service de l'aménagement du territoire du
17 août 2006 est maintenue, sous réserve du délai d'exécution reporté au 31
juillet 2007.
III.
Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cents)
francs est mis à la charge des recourants solidairement entre eux.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 15 mai 2007
Le président :                                                                                            La
greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.