vd_omni · PS.2005.0264 · 2005-12-01 · fr

X c/Caisse cantonale de chômage, Office régional de placement de l'Ouest Lausannois ORPOL | Conditions relatives à la période de cotisation; une activité indépendante exercée à l'étranger permet la prolongation du délai-cadre de cotisation; il n'est pas conforme à une interprétation systématique et téléologique de l'art. 9a al. 2 LACI, de limiter la prolongation du délai-cadre à la seule actività indépendante exercée en Suisse.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 01.12.2005 PS.2005.0264

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 1
er
décembre 2005
Composition
M. Eric Brandt, président; M. Pascal Langone et M. Marc-Henri
Stoeckli, assesseurs ; Mme Marie Wicht, greffière.
recourant
A.________,
à 1********
autorité intimée
Caisse cantonale de chômage,
Division
technique et juridique,
à Lausanne
autorité concernée
Office régional de placement de
l'Ouest Lausannois ORPOL,
à Renens
Objet
Indemnité de chômage
Recours A.________ c/ décision sur opposition de la Caisse
cantonale de chômage du 26 août 2005 (indemnité de chômage, délai-cadre et
période de cotisation)
Vu les faits suivants
A.
A.________, né le 15 juillet 1956, de nationalité suisse, a
quitté la Suisse le 27 décembre 2003 pour se rendre en Guinée-Bissau, où il
avait pour objectif de commencer l’exercice d’une activité indépendante. Il a
retiré son deuxième pilier, lequel se chiffrait à 75'060.30 fr., lors de ce
départ à l’étranger. En janvier 2004, l’intéressé a débuté son activité dans le
cadre d’une entreprise de transports, qu’il avait lui-même créée. A la suite de
difficultés l’empêchant de poursuivre l’exploitation de cette entreprise, A.________
a regagné la Suisse le 26 décembre 2004. Il s’est inscrit à l’assurance-chômage
le 3 janvier 2005, avant de requérir l’allocation de prestations de l’aide
sociale vaudoise le 5 janvier 2005.
B.
Par décision du 29 mars 2005, la Caisse cantonale de
chômage (ci-après : la caisse de chômage) a refusé de donner suite à la
demande d’indemnisation déposée par A.________. Il ne pouvait justifier d’une
activité soumise à cotisation que pendant 9 mois et 29,4 jours dans le
délai-cadre courant du 3 janvier 2003 au 2 janvier 2005.
C.
a) A.________ s’est opposé à cette décision le 11 avril
2005 en concluant à son annulation. Il se prévaut de l’assouplissement dont
peuvent bénéficier les personnes indépendantes qui cessent leur activité.
b) Le 26 août 2005, la caisse de chômage a rejeté
l’opposition ; l’activité indépendante exercée par A.________ en
Guinée-Bissau ne pourrait être prise en considération pour prolonger son
délai-cadre de cotisation.
D.
A.________ a recouru le 22 septembre 2005 auprès du
Tribunal administratif contre cette décision. La caisse de chômage s’est
déterminée le 6 octobre 2005 en concluant au rejet du recours.
Considérant en droit
1.
a) Aux termes de l’art. 8 al. 1 let. e de la loi fédérale
du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas
d’insolvabilité (ci-après : LACI), l’assuré a droit à l’indemnité de
chômage s’il remplit les conditions relatives à la période de cotisation ou en
est libéré (art. 13 et 14). Selon l’art. 13 al. 1 LACI, celui qui, dans les
limites du délai-cadre prévu à cet effet (art. 9 al. 3), a exercé durant douze
mois au moins une activité soumise à cotisation remplit les conditions
relatives à la période de cotisation.
b)
L’art. 9a LACI, en vigueur depuis le
1
er
juillet 2003, prévoit que :
1
Le délai-cadre d’indemnisation de l’assuré qui a
entrepris une activité indépendante sans toucher les prestations visées aux
art. 71a à 71d est prolongé de deux ans aux conditions suivantes:
a.
un délai-cadre d’indemnisation
courait au moment où l’assuré a entrepris l’activité indépendante;
b.
l’assuré ne peut pas justifier
d’une période de cotisation suffisante au moment où il cesse cette activité et
du fait de celle-ci.
2
Le délai-cadre de cotisation de
l’assuré qui a entrepris une activité indépendante sans toucher de prestations
est prolongé de la durée de l’activité indépendante, mais de deux ans au
maximum.
3
L’assuré ne peut toucher au
total plus que le nombre maximum d’indemnités journalières fixé à l’art. 27.
L’alinéa 2 de cette disposition permet de ne pas
pénaliser l’assuré dans son droit à l’indemnité par l’exercice d’une activité
indépendante. L’autorité intimée se prévaut à cet égard des directives du SECO,
selon lesquelles une activité indépendante exercée à l’étranger ne donne pas
droit à la prolongation du délai-cadre de cotisation (Annexe I, Bulletin MT/AC
2003/3, p. 2 ch. 1). Les directives du SECO constituent une ordonnance dite
"interprétative". Ce type d'ordonnances sert à créer une pratique
administrative uniforme en vue de faciliter l'application du droit par les
autorités compétentes. Elles représentent un avis, exprimé par l'organe
supérieur ou l'autorité de surveillance, quant à une interprétation permettant
une application uniforme de la loi. Les autorités d'exécution doivent respecter
les ordonnances administratives pour autant qu'elles expriment fidèlement le
sens de la loi (ATF 121 II 473 cons. 2 b, JdT 1997 I p. 370 et ss). Dès lors
qu'elles n'émanent pas du législateur (au sens du droit constitutionnel) mais
d'une autorité administrative, celles-ci ne sauraient contenir des dispositions
sortant du cadre légal (ATF 120 Ia 343 c.aa). Ne constituant pas une règle de
droit, l'ordonnance administrative ne lie aucunement le juge. Celui-ci la
prendra en considération, surtout si elle concerne des questions d'ordre
technique, mais il s'en écartera dès qu'il considère que l'interprétation
qu'elle donne n'est pas conforme à la loi ou à des principes généraux (ATF 107
V 153; ATF 111 IV 113, 116 V 95, 117 1b 358, 365; 118 V 206; Pierre Moor, Droit
administratif, vol. 1, 2
ème
édition, p. 271). Les directives de
l’administration ne peuvent ainsi sortir du cadre fixé par la norme supérieure
qu’elles sont censées concrétiser. En d’autres termes, elles ne peuvent prévoir
autre chose que ce qui découle de la législation ou de la jurisprudence (arrêt
du Tribunal fédéral des assurances du 25 novembre 2004 dans la cause P.29/03,
publié in SJ 2005 p. 253 ss).
c) Afin de déterminer si
la directive litigieuse repose sur une interprétation correcte de l’art. 9a al.
2 LACI, il convient de recourir aux méthodes usuelles d’interprétation. La loi
s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale).
D'après la jurisprudence, il n'y a lieu de déroger au sens littéral d'un texte
clair par voie d'interprétation que lorsque des raisons objectives permettent
de penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition en
cause. De tels motifs peuvent découler des travaux préparatoires
(interprétation historique), du but, de l’esprit, et du sens de la disposition
(interprétation téléologique), ainsi que de sa relation avec d’autres normes
légales (interprétation systématique). Dès lors, si le texte n'est pas
absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il
convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la
dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux
préparatoires, du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur
lesquelles elle repose ou encore de sa relation avec d'autres dispositions
légales (ATF 129 II 118 consid. 3.1, 356 consid. 3.3, 129 V 103 consid. 3.2, 263
consid. 5.1, 284 consid. 4.2 et les références). En l’espèce, la difficulté
consiste à déterminer si une activité indépendante exercée à l’étranger permet de
bénéficier d’une prolongation du délai-cadre de cotisation. La lettre de la loi
ne donne pas de précisions à ce sujet. Les travaux préparatoires mentionnent
que cette disposition vise à éviter que l’activité indépendante d’un assuré ne
le pénalise dans son droit à l’indemnité (FF 2001 II 2156). Une disposition
semblable a été introduite à l’art. 9b LACI en faveur des parents qui se
consacrent provisoirement à l’éducation de leurs enfants, en leur permettant,
grâce à l’extension des délais-cadres, de conserver pour un temps limité les
droits acquis avant la naissance de leur enfant (FF 2001 p. 2123, sp. 2156 et
2157). Contrairement à ce qui était prévu avant l’entrée en vigueur de la
novelle de 2002, les périodes éducatives ne comptent désormais plus comme des
périodes de cotisation, mais elles permettent simplement de prolonger le
délai-cadre de cotisation de deux ans au maximum. On constate donc une volonté
claire du législateur de favoriser (ou d’éviter de pénaliser) en matière de
calcul du délai-cadre de cotisation deux catégories spécifiques d’activités, à
savoir les activités indépendantes et l’éducation des enfants.
La loi prévoit que
les Suisses de retour de l'étranger après un séjour de plus d'un an dans un
pays non-membre de la Communauté européenne ou de l'Association européenne de
libre-échange (AELE), sont libérés des conditions relatives à la période de
cotisation pendant une année, à condition qu'ils justifient de l'exercice d'une
activité salariée à l'étranger (art. 14 al. 3 LACI 1
ère
phrase). L'art.
14 al. 3 LACI a pour but de protéger les personnes qui, en raison de l'exercice
d'une activité professionnelle à l'étranger durant plus d'un an, ont été
empêchées d'acquérir une période de cotisation suffisante (cf. bulletin MT/AC
2002/3). Or, la situation du recourant est comparable; en effet, ce
dernier ne peut justifier d’une activité totalisant au moins douze mois de
cotisation, car il a exercé une activité professionnelle indépendante en
Guinée-Bissau pendant un an dans les limites du délai-cadre. Il existe donc un
lien de causalité entre le défaut d’exercice d’une activité soumise à cotisation
et l’exercice d’une activité indépendante. Il serait contraire à la
systématique de la loi et au but de l’art. 9a al. 2 LACI, qui consiste à
empêcher de pénaliser l’assuré par le seul fait de son activité indépendante,
de considérer qu’une telle activité exercée à l’étranger ne donne pas droit à
la prolongation du délai-cadre de cotisation. La directive du SECO n’est pas
conforme à une interprétation systématique et téléologique de l’art. 9a al. 2
LACI (cf. arrêt TA PS 2005/0080 du 11 novembre 2005).
Dans le cas où un assuré se prévaut d'une activité
indépendante déployée à l'étranger, il appartient à la caisse d'ordonner les
mesures d'instruction nécessaires à l'établissement des faits, et notamment de
demander à l'assuré d'apporter les éléments de preuve nécessaires à établir, au
degré de la vraisemblance prépondérante, l'existence de cette activité, et
ensuite à définir s'il s'agit d'une activité à caractère dépendant ou
indépendant au sens du droit suisse (cf. arrêt TA PS 1999/0055 du 30 mars 2001,
PS 1998/0245 du 18 juillet 2000, PS 1996/0345 du 11 mars 1997). Il incombera
donc à l’autorité intimée de s’assurer au préalable de l’existence effective
d’une activité indépendante exercée par le recourant à l’étranger.
2.
Il résulte des considérants qui précèdent que le
recours doit être admis et la décision attaquée annulée. Le dossier sera
retourné à la caisse de chômage qui statuera à nouveau dans le sens des
considérants, après s’être assurée de l’existence effective d’une activité
indépendante exercée par le recourant à l’étranger. Il n'est pas perçu de frais
de justice (art. 61 let. a LPGA) ni alloué de dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du 26 août 2005 de la Caisse cantonale de
chômage est annulée et le dossier retourné à cette autorité afin qu’elle
complète l’instruction dans le sens des considérants et statue à nouveau.
III.
Il n’est pas perçu de frais de justice.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 1
er
décembre 2005
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est
communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
La présente décision peut
faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au
Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours
s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :
a)    quelle
décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;
b)    pour
quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;
c)    quels moyens de preuve le
recourant invoque à l'appui de ses motifs.
La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a
été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve,
lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.