vd_omni · GE.1999.0021 · 1999-08-18 · fr

c/ BEX | Validité d'un statut du personnel communal adopté en 1990 et non approuvé par le Conseil d'Etat malgré le changement de pratique de 1988 (approbation nécessaire selon LC-94). Compétence du TA sur les prétentions du recourant quant à sa classe de traitement ou à une indemnité pour remplacement d'un supérieur durant 1993 à 1998 (contentieux subjectif, rappel). Arrêt laissant exceptionnellement ces questions ouvertes, les prétentions du recourant étant clairement téméraires.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 18.08.1999 GE.1999.0021

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 18 août 1999
sur le recours interjeté par
A.________
,
dont le conseil est l'avocat Olivier Carré, à Lausanne,
contre
la lettre du 21 janvier 1999 de la
Municipalité
de Bex
, dont le conseil est l'avocat Alexandre Bonnard, à Lausanne
(rémunération pour 1993 à 1998)
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Pierre
Journot, président; M. Rolf Wahl et M. Jean Meyer, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Le dossier, constitué
de pièces et écritures réunies dans les causes GE 97/100, GE 97/191, GE 98/032,
GE 99/021 et GE 99/039 dont l'objet sera rappelé plus loin, fait apparaître
pour l'essentiel les faits décrits sous lettres B à K, qui seront complétés par
les éléments de fait recueillis à l'audience du 13 août 1999 du tribunal
(lettre M ci-dessous), cet état de fait étant par ailleurs identique à celui de
l'arrêt GE 99/039 rendu ce jour.
B.                    Le recourant, né en
1943, est titulaire d'un certificat fédéral de capacité de serrurier en
bâtiment délivré en 1962. Il a d'abord travaillé comme monteur de brûleur et
installations de citerne puis obtenu en 1970 le brevet fédéral de réviseur de
citerne. Il a suivi en 1992, alors qu'il était au service de l'intimée, un
cours général de nettoyage.
La commune intimée l'a
engagé à mi-temps par contrat de droit privé depuis le 1er octobre 1982 comme
intendant-gardien du matériel de protection civile. Elle l'a nommé, avec effet
au 1er janvier 1986, à ce poste colloqué en classe de salaire 10 qui, désormais
à plein temps, comprenait également depuis lors la fonction de quartier-maître
de place (affaires militaires). Le recourant a toutefois demandé, peu après
cette nomination (lettre du 23 janvier), une compensation financière pour la
fonction de quartier-maître, compensation que la commune a refusée en exposant
qu'elle se réservait au contraire de lui confier de nouvelles tâches
subsidiaire lorsque le travail y afférent, encore important à l'époque, se
serait stabilisé.
Invoquant la
diminution du volume de travail provoquée par la réduction des activités de la
protection civile et de l'armée à Bex, la municipalité a chargé en outre le
recourant, à compter du 1er mars 1995, de la fonction de concierge de la grande
salle de Bex.
Un rapport de contrôle
de l'Office fédéral de la protection civile du 12 janvier 1994 observe dans une
sens négatif que la protection civile à Bex est dans un "état
stationnaire" (chef local ayant démissionné depuis plus d'un an, plus
d'office communal de la protection civile depuis 1992, budget pratiquement
inexistant pour 1994, autorité en attente "d'une certaine régionalisation
qui tarde à venir"), mais relève dans le sens positif que les nouvelles
autorités communales entendent reprendre la situation en main, que l'ancien
chef local occupant une autre fonction communale était prêt à assumer celle de
suppléant du chef local, que le préposé à l'entretien du matériel fait
parfaitement son travail, et que les constructions, installations et matériel
sont entretenus en état de préparation maximum. Il expose aussi:
"Le
préposé au matériel exerce des tâches multiples à la satisfaction générale.
Selon l'ampleur de la fonction au niveau communal, ceci représente une fonction
à plein temps."
(on trouve aussi, dans le même sens, un rapport de
contrôle des constructions du même office daté du 1er décembre 1993).
Par lettre du 13 mai
1996, la Municipalité a adressé un blâme au recourant, à titre de sanction
disciplinaire. Cette décision reprochait au recourant d'avoir manifesté
publiquement une attitude manquant de coopération après que le syndic et un
municipal avaient, en son absence, donné suite à une demande de la troupe de
leur ouvrir des locaux communaux. La décision reprochait également au recourant
de provoquer des plaintes en raison de sa "médisance perpétuelle" à
l'égard des autorités qui l'emploient. Elle menaçait également le recourant de
révocation sans autre avertissement en cas de récidive. Contenant un renvoi aux
voies de recours, cette décision n'a pas été contestée.
Le recourant ayant
reçu une pierre sur la tête le 20 mai 1996, son conseil s'est, à partir de mars
1997, adressé à diverses reprises à la municipalité pour éclaircir une
éventuelle responsabilité de la commune quant à l'endroit d'où provenait la
pierre.
C.                    Diverses pièces du
dossier se réfèrent à la régionalisation de la protection civile.
Par lettre du 12
novembre 1996, le Conseiller d'Etat chef du Département de la prévoyance et des
assurances sociales, se référant à la régionalisation de la protection civile,
suite à la nouvelle teneur du droit fédéral (loi du 17 juin 1994) et du droit cantonal
(loi du 11 septembre 1995), a attiré l'attention des communes sur le fait
qu'elles devaient se regrouper en organisations régionales pour le 31 décembre
1996. Selon un rapport intermédiaire de la commission régionale du district
d'Aigle du 3 mars 1997, "le personnel communal actuel devrait être affecté
à d'autres tâches au sein de la commune ou licencié dans un délai de 6 mois si
cette possibilité n'existe pas". Par préavis 771/97 du 10 septembre 1997,
la Municipalité a soumis au Conseil communal une convention intercommunale relative
à la régionalisation. Elle y expose notamment que seule l'organisation
régionale emploiera du personnel à plein temps.
Par lettre du 27
février 1997, la Municipalité à licencié partiellement au 1er septembre 1997
(en ramenant son taux d'activité à 70 %) l'un des ses fonctionnaires en
exposant ce qui suit:
"..., les activités que vous déployez dans
le secteur administratif de la protection civile communale vous sont retirées.
Considérant votre affectation actuelle à raison de 75 % dans cet Organisme, Nos
Représentants ont estimé que la part soustraite de votre emploi correspond à
une diminution de votre taux d'activité de 30 %. (...)"
Par lettre du 12 mars
1997, la Municipalité, se référant à la régionalisation et déclarant qu'elle
entendait mieux cerner les activités du recourant pour éviter des charges
salariales disproportionnées par rapport au service requis, a invité le
recourant à établir journellement sur une formule ad hoc un rapport sur son
activité, demi-heure par demi-heure. Le recourant a rempli ces fiches. Il s'est
rendu chez le médecin le 25 avril 1997 et n'a ensuite plus travaillé
l'après-midi, étant en incapacité de travail à 50 %.
Par lettre du 19 juin
1997 faisant suite à une séance du même jour avec le recourant, la Municipalité
a écrit ce qui suit au recourant en se référant à la régionalisation de la
protection civile:
"...la fonction qui vous est confiée au
sein de notre administration deviendra caduque dans quelques mois.
Au vu de ce qui précède et considérant
l'engagement financier auquel elle devra faire face dans le cadre de la
régionalisation de la protection civile, la Municipalité a décidé, au cours
d'une précédente séance, de supprimer la fonction de responsable de l'entretien
des locaux et du matériel de protection civile dans les meilleurs délais.
Implicitement, cette détermination la conduit à résilier les rapports de
service qu'elle entretient avec vous.
En conséquence et conformément à l'art. 70 du
statut du personnel communal du 10 octobre 1990, la Municipalité a décidé de vous
licencier pour raison économique au 30 juin 1998."
Le recourant a
contesté cette décision de licenciement (dossier GE 97/100 dont il sera
question plus loin sous lettre E).
D.                    Chacune des parties
invoque des courriers émanant d'utilisateurs des locaux dont le recourant avait
la responsabilité, principalement des commandants de troupes militaires. Nombre
de ces correspondances, dont certaines remontent aux années 80, remercient le
recourant ou la commune pour l'activité de ce dernier. D'autres s'expriment
négativement, se plaignant de l'attitude du recourant ou de la qualité de
l'accueil de la commune. Par exemple, en septembre 1997, un commandant de
compagnie (plt B.________) a rédigé à l'attention de divers responsables
militaires (notamment à celle de l'adj sof C.________ du secteur d'instruction
31) un rapport où il expose divers griefs à la suite d'un cours de répétition
(manque de collaboration du recourant, tiraillement entre celui-ci et la
municipalité altérant les relations entre l'armée et cette dernière, promesses
du recourant non tenues quant aux champs utilisable comme place d'instruction,
hygiène insuffisante des locaux, etc.) et où il se propose de ne jamais
retourner stationner la troupe à Bex. A la même date, un autre commandant (cap
D.________) s'est plaint du manque de cohérence de l'information donnée,
estimant que cette tâche serait notamment dévolue au quartier-maître local
auquel un cahier des charges exhaustif devrait être imparti; il se plaignait
également de l'insuffisance du nombre des douches. Un autre commandant de
compagnie a en revanche écrit au recourant en octobre 1997 pour le remercier
lui et ses collègues de leur aide malgré le refus de la Commune de Bex de
mettre la cuisine de la grande salle à la disposition de la troupe. Un autre
commandant encore a écrit au recourant en novembre 1997 pour le remercier de sa
disponibilité à l'occasion d'un cours de répétition.
Ayant soumis le
rapport du plt B.________ au recourant, la municipalité a procédé à l'audition
de ce dernier le 16 octobre 1997 puis, en sa présence, à celle de l'adj sof
C.________ le 6 novembre 1997. D'après le procès-verbal de cette séance, les
difficultés survenues entre le recourant et la troupe lors du dernier cours de
répétition ont été évoquées et l'adj sof C.________ a déclaré notamment qu'il
avait besoin de la place de Bex mais qu'il refusait désormais de traiter avec
le recourant en raison de son attitude. Dans une lettre du 25 septembre 1997
adressée au juge instructeur de la cause GE 97/100 pour annoncer qu'il ne
pourrait comparaître à l'audience, l'adj sof C.________ exposait au sujet du
recourant:
"j'ai eu des difficultés avec lui et ceci à maintes
reprises"
.
Par lettre du 21
novembre 1997, la municipalité a informé le recourant qu'elle avait décidé de
le démettre de ses fonctions de quartier-maître avec effet immédiat, et qu'elle
avait nommé un fonctionnaire communal du service des travaux pour le remplacer.
La municipalité précisait que le recourant conservait jusqu'au terme de son
engagement (on a vu qu'il avait été licencié pour le 30 juin 1988) les tâches
concernant l'entretien courant du matériel et des locaux de protection civile,
la conciergerie de la grande salle et qu'il devait exécuter les ordres et
demandes du nouveau quartier-maître local.
Cette lettre a été
notifiée immédiatement après l'audience du Tribunal administratif dont il est
question ci-dessous. Elle a également été contestée, par acte du 4 décembre
1997 (dossier GE 97/191, voir lettre H ci-dessous).
E.                    Le recourant a contesté
la décision de licenciement du 19 juin 1997 citée ci-dessus. Dans cette cause
(dossier GE 97/100), le Tribunal administratif a tenu audience le 21 novembre
1997 et rendu le 9 décembre 1997 un arrêt annulant la décision municipale pour
le motif, en bref, qu'une partie de l'activité relative à la protection civile
(représentant quelques heures par semaine) demeurait à la charge de la commune
et que les autres tâches du recourant n'étaient pas devenues superflues mais
qu'elles avaient simplement été confiées à d'autres fonctionnaires communaux:
le transfert du recourant à l'office régional de protection civile ou à une
autre fonction communale paraissait envisageable et la commune n'avait pas
démontré qu'il serait irréalisable.
F.                     Par lettre du 12
décembre 1997, la Municipalité a informé le recourant qu'en raison de son
comportement envers l'armée en particulier, elle avait décidé de supprimer
l'augmentation de salaire annuelle du recourant.
G.                    Par décision du 30
janvier 1998 qui se réfère à l'arrêt du 9 décembre 1997, la Municipalité a
licencié le recourant pour le 31 juillet 1998 en exposant que l'activité
relative à la protection civile, de 40 % selon l'arrêt du Tribunal, devenait
superflue au sens de l'art. 70 du statut communal en raison de la régionalisation,
que l'activité de quartier-maître, de 30 %, avait été confiée au Service
communal des travaux en raison de l'incompétence du recourant et de son
comportement envers les responsables militaires, et que, non satisfaite des
prestations du recourant pour la conciergerie de la grande salle, elle avait
confié ce travail à son service des travaux.
H.                    Le recours dirigé contre
cette décision de licenciement (dossier GE 98/032) a été traité par le
tribunal, avec le recours contre la décision du 21 novembre 1997 retirant au
recourant ses fonctions de quartier-maître local (dossier GE 97/191)l, lors
d'une audience du 10 septembre 1998 durant laquelle des témoins ont été
entendus. Dans l'arrêt rendu le 5 octobre 1998 (sous la référence GE 97/191),
le tribunal, laissant ouverte la question de savoir si le retrait de la
fonction de quartier-maître n'était pas un acte interne non sujet à recours, a
considéré que ce retrait était caduc en raison de l'arrêt du 9 décembre 1997 et
que le recours était sans objet sur ce point. S'agissant du licenciement, le
tribunal a considéré que la régionalisation de la protection civile n'était pas
encore effective et que, les communes conservant des tâches dans ce domaine, la
fonction d'intendant-gardien du recourant ne serait pas entièrement supprimée;
s'agissant de la fonction de quartier-maître, le tribunal a considéré que
l'existence d'une faute professionnelle n'était pas établie et que même si des
manquements dans l'accueil de la troupe avaient été commis, il s'agissait d'un
dysfonctionnement isolé insuffisant comme juste motif de licenciement.
S'agissant de la conciergerie, le tribunal a considéré que la mauvaise qualité
du travail du recourant n'était pas établie et qu'aucun avertissement ne lui
avait été adressé. Le licenciement a été annulé.
Le recourant est en
incapacité de travail complète depuis octobre 1998.
I.                      Par lettre du 6
janvier 1999, le conseil du recourant s'est adressé à la commune en exposant
que son client entendait que son travail soit rémunéré conformément à sa valeur
et que, ayant de fait remplacé le chef local de la protection civile depuis
1993, il demandait que le salaire d'un chef local lui soit attribué pour 1993 à
1998 ou qu'une indemnité équitable lui soit attribuée pour ce remplacement, au
sens de l'art. 15 du statut communal.
La Municipalité a
refusé d'entrer en matière, exposant qu'elle avait toujours disposé de membres
qualifiés de son personnel pour exercer cette fonction qui présupposait une
formation et des titres officiellement reconnus. Elle terminait sa lettre en
déclarant:
"En vous priant de prendre note que votre démarche n'appelle
aucune décision de notre part, nous vous présentons, (...)"
.
Le recourant a déclaré
recourir contre cette décision (dossier GE 99/021) en concluant à ce que la
commune soit invitée à rendre une décision, subsidiairement à ce que le
recourant soit colloqué dans une classe de salaire supérieure, plus
subsidiairement à ce qu'une indemnité lui soit allouée selon des précisions à
fournir en cours d'instance.
La commune s'est
déterminée le 16 février 1999 en contestant, sur la base de l'art. 1 al. 3
LJPA, la compétence du tribunal.
J.                     L'Organisation
régionale de la protection civile de la région d'Aigle a fait l'objet d'une
convention adoptée par le conseil communal ou le conseil général des communes
d'Aigle, Bex, Chessel, Gryon, Lavey-Morcles, Leysin, Noville, Ollon,
Ormont-Dessous, Ormont-Dessous, Rennaz, Roche, Villeneuve et Yvorne, entre le 2
décembre 1997 et le 2 juillet 1998, puis approuvée par le Conseiller d'Etat
chef du Département de la Sécurité et de l'Environnement le 6 août 1998. Son
assemblée constitutive a eu lieu le 8 octobre 1998. Le poste de chef de cette
organisation régionale a été mis au concours par annonces dans la presse du 2
décembre 1998. La nomination de son chef et de son adjoint a été approuvée par
le Service de la sécurité civile et militaire le 5 mars 1999.
K.                    Par décision du 24
février 1999, la Municipalité a licencié le recourant pour le 31 août 1999.
Cette décision invoque la nomination au 1er mai 1999 du nouveau directeur et du
personnel de l'Office régional de la protection civile, les précédentes décisions
municipales des 19 juin 1997 et 30 janvier 1998 et les arrêts du Tribunal
administratif. Elle exposait notamment que la fonction de responsable du
matériel de protection civile, que le recourant avait cessé d'exercer depuis
son incapacité de travail, était absorbée par la régionalisation au 1er mai
1999, de même que l'organisme communal de protection civile.
Cette décision a été
contestée par un recours (dossier GE 99/039) concluant principalement à son
annulation et subsidiairement au renvoi du dossier à la Municipalité pour
nouvelle décision. La Municipalité a conclu au rejet du recours par mémoire du
31 mai 1999.
L.                     Les parties ont été
convoquées pour ces deux causes (GE 99/021 et GE 99/039, lettres I et K
ci-dessus) à l'audience du 13 août 1999 du Tribunal administratif, qui a
convoqué le chef de l'Office cantonal de la protection civile et le Chef de
l'Office régional de la protection civile à Aigle.
Les parties ont été
interpellées sur la question de savoir, en rapport avec l'art. 94 de la loi sur
les communes, si le Statut du personnel communal avait été approuvé par le
Conseil d'Etat.
Lors de l'audience du
13 août 1999, le tribunal a entendu le recourant et son conseil, remplacé par
l'avocat-stagiaire Subilia, un membre de la municipalité assisté du conseil de
celle-ci, ainsi que le remplaçant du chef de l'office cantonal de la protection
civile (aujourd'hui rattaché au Service de la sécurité civile et militaire).
Les deux parties ont
demandé que le tribunal, s'il admet sa compétence, ne statue pas sur la quotité
des prétentions du recourant relatives à sa rémunération pour 1993-1998 (cause
GE 99/021) sans que soient recueillies leurs déterminations à ce sujet.
M.                    L'instruction orale a
permis d'établir en bref les éléments suivants:
a)                     Le personnel communal
de Bex compte environ 70 personnes, y compris les personnes engagées sous le
régime du droit privé. Les engagements auxquels la commune procède depuis une
dizaine d'années sont conclus sous le régime du droit privé.
S'agissant des classes
de traitement, on précisera que le Statut du personnel communal adopté 10
octobre 1990 par le conseil communal de Bex contient un art. 25 définissant les
classes de traitement (classes 3 à 21) et les augmentations annuelles
correspondantes, sur le modèle habituel pratiqué par l'Etat de Vaud. L'art. 26
du Statut confère à la municipalité la compétence de colloquer les fonctions sur
plusieurs classes de traitement. L'un des exemplaires figurant au dossier
contient une annexe procédant à cette collocation, notamment pour les fonctions
d'aide de concierge (classes 4-6), concierge II (classes 6-8), concierge I
(classes 7-9), surveillant de la STEP, intendant de la protection civile avec
certificat professionnel (tous deux classes 8-10), préposé au contrôle des
habitants et bureau des étrangers (classes 12-14), chef local et chef de
l'organisme intercommunal de protection civile (classes 13-15), commissaire de
police (classes 13-15), préposé aux oeuvres sociales et agent régional AVS
(classes 15-17), ingénieur-technicien, etc., jusqu'au secrétaire municipal et
au boursier (classe 21).
Le Statut du personnel
communal, après son adoption par le conseil communal le 10 octobre 1990, avait
été soumis au Service cantonal de justice de législation; par lettre du 14
novembre 1991, ce service a préconisé quelques modifications et formulé
diverses remarques. Les modifications suggérées par le Service cantonal de
justice et législation n'ont pas été effectuées et la commune n'a jamais soumis
le Statut à l'approbation du Conseil d'Etat. Par exemple, le statut prévoit
encore un recours au conseil d'Etat contre les décisions de la municipalité
alors que comme le rappelait le Service de justice, le Tribunal administratif
était entré en fonction le 1er juillet 1991.
Les deux parties se
sont prononcées en audience pour l'application du statut nonobstant le fait
qu'il n'a pas été approuvé.
b)                     L'adj sof C.________,
du secteur d'instruction 31, est un adjudant professionnel qui est responsable
du placement des troupes stationnées dans la région. Au sein du personnel
communal, la fonction de quartier-maître local consiste à accompagner les cadres
militaires lors des reconnaissances qui précèdent les cours de répétition, à
remettre les locaux à la troupe, à assurer les contacts avec la troupe durant
le cours et à assurer la restitution des locaux. De l'avis du municipal
entendu, cela représente 4 jours de travail pour un cours et il peut y avoir
environ 6 cours par année. La location des installations communales à la troupe
représente, indépendamment des travaux en nature que la troupe peut effectuer
pour la commune, une recette qui atteignait quelque 28'000 francs et 1997 et
45'000 francs en 1998.
Actuellement, la
fonction de quartier-maître local est toujours exercée par le fonctionnaire
auquel la municipalité avait conféré cette fonction lorsqu'elle l'avait retirée
au recourant.
c)                     La grande salle de Bex,
précédemment exploitée par une société constituée à cette effet, a été reprise
en 1995 par la Commune de Bex qui l'a modernisée et dotée d'une cuisine. Depuis
lors, cette installation est exploitée par un gérant rémunéré par indemnité. Au
début, la commune avait confié son entretien à une personne extérieure à
l'administration communale; cette personne y consacrait une journée par
semaine. Actuellement, l'entretien de la grande salle est assuré par un des
quinze concierges à temps partiel qu'emploie la commune.
d)                     Avant la
régionalisation de la protection civile, la fonction de chef local de la
protection civile englobait toute la responsabilité communale en matière de
protection civile, comme par exemple le contrôle de corps, l'organisation et le
contrôle des cours, la surveillance de la formation, etc. Dans les grandes
communes comme Vevey, Montreux ou Aigle, il s'agissait d'un poste à plein
temps. Cette fonction était confiée suivant les communes à des personnes de
formation très diverses. A Bex, l'ancien chef local (M. E.________) était
de formation administrative. Il était en fonction depuis 1983-1984 et il a
quitté cette fonction, pour être désormais employé à la bourse communale, au
moment où la commune a cessé d'organiser des cours de protection civile. Nombre
de communes ont "levé le pied" (selon l'expression utilisée en
audience) lorsqu'il a commencé d'être question de régionaliser la protection
civile.
Les organisations
régionales de la protection civile prévues par la nouvelle législation en la
matière sont, contrairement aux ententes intercommunales qui existaient
précédemment entre certaines communes, dotées de la personnalité juridique
(art. 5 LVPCi). Ces organisations ont en général un chef, un responsable
administratif et un responsable de l'entretien. Suivant les cas, les
"constructions d'organismes" sont entretenues par des équipes
d'entretien de l'organisation régionale ou alors, ce sont les communes qui
exécutent cette tâche et qui facturent leurs prestations en conséquence à l'organisation
régionale. A Bex, il n'est pas prévu que la commune exécute elle-même cette
tâche.
L'Organisation
régionale de la région d'Aigle a engagé du personnel à concurrence de 2 ½
postes, à savoir notamment un chef (de formation administrative en l'espèce) et
son adjoint qui a une formation d'instructeur PCi. Tous deux sont entrés en
fonction le 1er mai 1999. L'entretien des installations sera effectué durant
les cours par les personnes astreintes à la protection civile. La contribution
annuelle de la commune à l'Organisation régionale s'élève à 116'000 francs.
e)                     L'incapacité de travail
du recourant, à 50% depuis avril 1997 et à 100 % depuis octobre 1998, est
consécutive à l'accident survenu le 20 mai 1996. Le recourant, qui a également
d'autres difficultés de santé, a déposé une demande de rente AI. Le recourant
est toujours colloqué en classe 10 de l'échelle des traitements communale. Le
salaire que lui verse la commune est remboursé à cette dernière par une
assurance.
Considérant en droit:
1.                     Les parties ont été
interpellées sur le respect de l'art. 94 de la loi du loi du 28 février 1956
sur les commune (LC), qui a la teneur suivante:
Art. 94.  - Les communes sont tenues d'avoir un
règlement de police et les règlements imposés par la législation cantonale. Elles
peuvent avoir d'autres règlements, notamment sur le fonctionnement des
autorités et de l'administration communale.
Le règlement de police n'a force de loi
qu'après avoir été approuvé par le Conseil d'Etat. Il en est de même des
règlements ou dispositions de règlements qui confèrent des droits ou imposent
des obligations aux autorités ou aux particuliers les uns à l'égard des autres.
Nonobstant l'entrée en
vigueur, le 1er juillet 1956, de la disposition citée ci-dessus, l'ancienne
pratique selon laquelle le statut du personnel communal était considéré comme
un
"règlement d'intérieur"
non soumis à l'approbation du
Conseil d'Etat s'est maintenue durant de nombreuses années, apparemment sur la
base d'un avis de droit d'un professeur, jusqu'à ce qu'une décision du Conseil
d'Etat du 6 mai 1988 (RDAF 1989 p. 295) ne constate que le statut du personnel
communal devait être soumis à l'approbation du Conseil d'Etat pour le motif
qu'il crée des droits et des obligations au sens de l'art. 94 al. 2 LC. Le
Conseil d'Etat a chargé le Département de l'Intérieur, dans cette décision, de
veiller à ce que les dispositions que les communes adopteront dans ce domaine
soient soumises à cette approbation. Le Conseil d'Etat a considéré néanmoins
que les statuts précédemment appliqués de bonne foi entre les communes et leurs
employés ne pouvaient, pour des motifs de sécurité juridique, pas être
considérés comme inexistants ni comme tenant lieu de conditions générales
contractuelles: le Conseil d'Etat a donc considéré que le défaut d'approbation
des règlements communaux adoptés jusqu'alors n'affectait pas leur validité.
En l'espèce, le statut
du personnel a été adopté par la municipalité le 5 février 1990 puis soumis au
conseil communal qui l'a adopté le 10 octobre 1990, mais il n'a pas été
approuvé par le Conseil d'Etat alors que la commune était apparemment
consciente de la nécessité de cette approbation, puisque le statut a été soumis
à l'examen préalable du Service de justice.
On peut certes
comprendre que les statuts entrés de fait en vigueur avant le changement de
pratique rappelé ci-dessus aient été considérés comme valables malgré l'absence
d'approbation par le Conseil d'Etat (voir un exemple concernant le cas d'un
règlement probablement invalide également mais adopté en 1985 et amendé en 1989
dans la cause GE 96/026 du 15 avril 1998). En revanche, on peut hésiter à
appliquer un statut du personnel communal dont l'élaboration est entièrement
postérieure au changement de pratique publié et rappelé ci-dessus. En l'espèce
cependant, le Tribunal administratif a déjà rendu, au sujet du licenciement du
recourant, deux arrêts appliquant les dispositions de ce texte invalide, si
bien que dans l'arrêt GE 99/039 de ce jour, il renonce, s'agissant du
licenciement du recourant et compte tenu du fait que les deux parties se
considèrent comme liées par le statut communal, à remettre en cause
l'application du statut - et la compétence du tribunal pour en connaître - au
sujet du licenciement.
On peut en revanche se
demander si les dispositions qu'invoque le recourant en rapport avec sa
rémunération pour les années 1993 à 1998 peuvent sans autres être également
appliquées.
2.                     Plus délicate encore
est, même si l'on considère le statut du personnel communal de Bex comme
applicable sur ce point, la question de la compétence du tribunal pour
connaître des prétentions du recourant quant à sa rémunération pour les années
1993 à 1998. Cette compétence, que conteste la commune sur la base de l'art. 1
al. 3 LJPA, doit d'ailleurs être examinée d'office (art. 6 LJPA).
a)                     On rappellera tout
d'abord que le Tribunal administratif connaît en dernière instance cantonale de
tous les recours contre les décisions administratives cantonales ou communales
lorsqu'aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître
(art. 4 LJPA). Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas
d'espèce et ayant pour objet notamment de créer, de modifier ou d'annuler des
droits ou des obligations (art. 29 LJPA).
L'art. 1 al. 3 LJPA a
la teneur suivante:
"Les actions d'ordre patrimonial intentées
pour ou contre une collectivité ou un établissement de droit public cantonal
sont exclues du champ d'application de la loi. Il s'agit notamment :
a)  des actions en
dommages-intérêts ;
b)  des actions en
contestation ou en revendication d'un droit réel ;
c)  des contestations
d'ordre pécuniaire découlant des rapports de service des fonctionnaires ;
d)  des contestations
relatives à l'exécution des contrats de droit administratif entre personnes
morales de droit public ou entre personnes morales de droit public et personnes
de droit privé."
b)                     La question de savoir
quand la compétence du tribunal administratif est exclue (en principe au
bénéfice de celle du juge civil) parce qu'on se trouve en présence d'une
contestation d'ordre patrimonial ou pécuniaire au sens de l'art. 1 al. 3 LJPA
(relevant du contentieux dit subjectif) soulève d'importantes difficultés: la
règle excluant la voie de la juridiction administrative (soit celle de la
décision administrative au sens de l'art. 29 LJPA) cède en effet le pas devant
un certain nombre de dispositions qui prévoient expressément la liquidation
d'une contestation pécuniaire par la voie d'une décision rendue par l'autorité
administrative. On peut ainsi citer, outre l'ensemble du contentieux fiscal,
les décisions prévues en matière d'indemnité, par exemple pour les dégâts
causés par le gibier (art. 13 LChP et art. 61 de la loi vaudoise sur la faune
du 28 février 1989) ou pour les dégâts importants causés par l'exécution des
travaux d'un syndicat d'améliorations foncières (art. 47 LAF), ou encore les
décisions relatives aux frais provoqués par des mesures que les autorités
prennent pour empêcher une atteinte imminente à l'environnement (art. 59 LPE),
de même que la décision fixant le montant mis à la charge des propriétaires à
titre de participation aux frais des travaux d'améliorations foncières (art. 44
LAF). Toutes ces contestations pécuniaires sont réglées par voie de décision et
celles-ci sont sujettes à recours (voir par exemple l'arrêt AF 92/018 du 2
juillet 1992 qui, tout en se ralliant à la théorie du contentieux subjectif,
retient que ce contentieux relève en principe de la compétence du juge civil,
sauf quand la loi confère expressément à une autorité la compétence de statuer
- JT 1990 III 75 - , comme le législateur l'a fait en adoptant l'art. 47 LAF).
En bref (la
controverse doctrinale, vive, a suscité d'importants développements), la
jurisprudence du Tribunal administratif a abandonné la théorie fondée sur la
distinction entre contentieux objectif et subjectif (qui oppose en somme la
voie de l'action à celle du recours) et elle ne s'en remet plus à la question
de savoir si le litige présente ou non un caractère pécuniaire; elle considère
qu'il faut rechercher si la loi confère à une autorité administrative un
pouvoir de décision lui permettant de régler de manière définitive et
exécutoire le rapport juridique en cause. Le critère du pouvoir de décision est
en effet seul à pouvoir rendre compte du fait que divers contentieux
patrimoniaux sont, sur recours, de la compétence du Tribunal administratif
(voir en dernier lieu AF 94/018 du 6 septembre 1996 dans RDAF 1997 I 62, et les
références citées; voir aussi, avec les références citées, un arrêt du Tribunal
fédéral en matière de fixation de l'indemnité de l'avocat d'office, RDAF 1998 I
322, et un récent arrêt du Tribunal cantonal critiquant également la
distinction précitée, considérée comme "assimilation inadéquate de notions
de droit administratif français", dans JdT 1999 III 7).
c)                     Dans le cadre du
contentieux de la fonction publique communale, la distinction est d'autant plus
délicate qu'une même question peut le plus souvent être considérée
simultanément comme appelant une décision ou comme ayant trait à une prétention
pécuniaire: la décision a souvent par essence des conséquences pécuniaires (qui
forment d'ailleurs le plus souvent l'essentiel du litige).
En l'espèce par
exemple, le statut communal prévoit bien une décision de nomination mais celle-ci,
d'après le texte même de l'art. 9 du Statut communal, définit la fonction du
fonctionnaire, la classe de traitement et le traitement lui-même, qui est un
élément pécuniaire par excellence. L'art. 26 al. 2 confirme la nécessité d'une
décision municipale puisqu'il prévoit que la Municipalité peut colloquer un
fonctionnaire dans une classe supérieure à celle prévue par le Statut dans
certains cas spéciaux. L'indexation du traitement (art. 29 du Statut) paraît
relever d'un mécanisme automatique régi par une règle arithmétique, tout comme
l'augmentation annuelle, mais il serait probablement faux de considérer qu'il
n'y a pas là matière à décision puisque, du moins pour l'augmentation annuelle,
le Statut prévoit qu'elle peut être supprimée par décision de la municipalité à
titre de sanction disciplinaire fixée en fonction de la gravité de la faute
notamment (art. 60 et 61 du Statut). De même, le passage dans une classe de
traitement supérieure selon l'art. 28 du Statut paraît lié à des motifs
objectif (à savoir que le maximum de la classe inférieure soit atteint) mais il
est aussi subordonné à la condition que le fonctionnaire ait
"fait
preuve de réels mérites et donne entièrement satisfaction dans son
travail"
: cette dernière condition paraît bien nécessiter le constat
de l'accomplissement de cette condition et l'on ne voit pas comment ce constat
pourrait intervenir autrement que par une décision de la municipalité. L'art.
28 al. 2 le confirme puisqu'il prévoit expressément que la municipalité peut
"décider" de l'avancement à l'intérieur de la classe de traitement ou
de la promotion dans une classe supérieure.
Considérer qu'il
s'agit là de décisions sujettes à recours pourrait d'ailleurs ne pas empêcher
que la contestation du fonctionnaire qui s'estimerait insuffisamment avancé ou
promu puisse être considérée comme une réclamation pécuniaire portant sur
l'octroi d'une rémunération plus importante. On pourrait certes formellement
considérer que la contestation portant sur la qualité de fonctionnaire ou la
fixation du salaire (par avancement, promotion ou au contraire par sanction
disciplinaire) relèverait, en tant que décision administrative, de la
compétence du tribunal administratif alors que la question (pourtant
indissolublement liée) du paiement du salaire relèverait de la juridiction
civile. On peut cependant se demander si cette distinction ne présente pas un
caractère artificiel au point que finalement, le cercle des contestations
pécuniaires exclues de la compétence des autorités administratives paraît singulièrement
restreint.
3.                     La section saisie de la
présente cause n'entend pas régler définitivement la controverse relative à la
portée de l'art. 1 al. 3 LJPA, évoquée au considérant 2 ci-dessus, ni statuer
de manière définitive sur les conséquences de l'absence d'approbation du Conseil
d'Etat sur la validité de chacune des dispositions du Statut du personnel
communal de Bex, évoquée au considérant 1 ci-dessus.
Elle constate
simplement que tout en déclarant ne pas avoir de décision à rendre sur la question,
la municipalité a clairement manifesté qu'elle entendait rejeter les
prétentions du recourant relative à sa rémunération pour 1993 à 1998. La
section statuant par le présent arrêt, tout en ne perdant pas de vue que les
questions de compétence et de droit applicable ne peuvent que rarement être
laissées ouvertes, considère exceptionnellement que même dans l'hypothèse où le
litige devrait se vider par la voie d'une décision administrative sujette à
recours, les prétentions du recourant devraient connaître un sort qui permet de
laisser ouverte tant la question du caractère contraignant du statut communal
que celle de la compétence du tribunal. Le tribunal juge donc, tout en
observant que le présent arrêt ne ferait probablement pas obstacle à un procès
civil, ce qui suit:
a)                     En demandant, par
lettre du 6 janvier 1999, que le salaire d'un chef local de la protection
civile lui soit attribué pour 1993 à 1998, le recourant demande en réalité que
la décision rendue lors de sa nomination au 1er janvier 1986, qui le colloquait
en classe 10 de traitement à titre d'intendant de la protection civile, soit
soumise à révision pour tenir compte de l'évolution des tâches qui lui ont été
confiées et qui incluraient les responsabilités d'un chef local de la
protection civile.
Supposée recevable
malgré son caractère rétroactif voire tardif, cette prétention devrait être
rejetée. En effet, le recourant, qui a été engagé en considération de sa
formation de serrurier et de son expérience professionnelle de monteur et
réviseur de citerne, n'a pas de formation dans le domaine de la protection
civile. D'après les constatations que l'instruction a permises, la fonction de
chef local de la protection civile (colloquée en classe de salaire 13 à 15
d'après l'annexe du statut) a été occupée dans la commune jusqu'en 1992-1993 et
son titulaire a ensuite été affecté à d'autres tâches lorsque la commune,
limitant comme d'autres communes ses efforts dans l'attente de la
régionalisation de la protection civile, a cessé d'organiser des cours. Il
serait extraordinaire que la commune, ayant supprimé cette fonction dans de
telles circonstances, puisse être tenue d'en attribuer le salaire au recourant
en procédant à la révision de la classification de ce dernier dans l'échelle
des traitements. On rappellera d'ailleurs qu'au contraire, le recourant avait
fait l'objet d'un blâme en 1996 et d'une suppression d'augmentation annuelle en
1997.
Téméraire, les
conclusions du recourant tendant à l'octroi rétroactif du statut (et du
salaire) d'un chef local de la protection civile ne peuvent qu'être rejetées.
b)                     Le recourant demande
subsidiairement qu'une indemnité équitable lui soit attribuée, pour avoir
remplacé le chef local de la protection civile, au sens de l'art. 15 du statut
communal.
L'art. 15 du Statut du
personnel communal prévoit ce qui suit:
"Devoir d'entraide
Le personnel est tenu de s'entraider et de se
remplacer sans pouvoir prétendre de ce fait à un dédommagement ou une
augmentation de traitement.
Demeurent cependant réservées les dispositions
de l'art. 14 et le cas où le fonctionnaire remplace un supérieur pour une
période de plus de deux mois durant l'année; dans ce cas il a droit à une
indemnité équitable fixée par la Municipalité."
C'est en vain que le
recourant prétend avoir remplacé son chef. Ses tâches ne concernaient pas que
la protection civile et la municipalité l'avait même chargé de tâches nouvelles
au 1er mars 1995 pour tenir compte du fait que celle d'intendant de la protection
civile et de quartier maître n'occupaient pas tout son temps. En outre, même
dans le domaine de la protection civile, l'activité du recourant ne pouvait pas
correspondre à celle du chef local puisque les tâches d'un tel chef, notamment
pour ce qui concerne la convocation des cours et la surveillance de la
formation, avaient en réalité été supprimées.
Egalement téméraire,
les conclusions du recourant tendant à l'octroi d'une indemnité ne peuvent
qu'être rejetées.
4.                     Vu ce qui précède et
dans la mesure où il est recevable, le recours ne peut qu'être rejeté.
Selon la pratique que
suit désormais le tribunal (par analogie avec la gratuité de la procédure
devant les tribunaux de prud'homme), le tribunal ne perçoit pas d'émolument
dans les arrêts rendus en matière de contentieux de la fonction publique
communale. En ce qui concerne les dépens, le tribunal considère que le litige
opposant une autorité municipale à un membre de l'administration communale à
propos d'un licenciement revêt un caractère particulier justifiant en équité
que l'on renonce à allouer des dépens, conformément au principe de l'article 55
alinéa 3 LJPA (voir par exemple arrêts GE 92/077 du 26 novembre 1992; GE 93/130
du 20 avril 1994; GE 97/080 du 30 septembre 1997; GE 98/015 du 13 juillet
1999). Il n'en sera donc pas alloué à l'autorité intimée.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté dans la mesure où il est recevable.
II.                     L'arrêt est
rendu sans frais.
Lausanne, le 18 août 1999
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.