vd_omni · AC.2019.0032 · 2019-11-29 · fr

A.________/Municipalité de Morges | La recourante demande à pouvoir bénéficier de la pratique municipale qui n'imposerait plus, dans la zone en cause, le respect du quota réglementaire, selon lequel l'affectation "habitation" ne peut dépasser le tiers de la surface brute de plancher utile. Bien que deux situations citées puissent susciter des interrogations, elles ne démontrent pas encore que l'autorité intimée aurait une pratique constante consistant à ne pas respecter les exigences de l'art. 50 al. 2 RPGA. De même, il n'existe pas d'éléments dont on pourrait déduire qu'elle n'entend pas respecter ces exigences à l'avenir. Enfin, si une pratique souple peut être admise, il ne peut pas être question de ne pas appliquer une disposition règlementaire en vigueur. Pas de violation du principe de l'égalité de traitement en l'espèce. De plus, la recourante ne peut pas déduire de droits du changement de réglementation projeté, dont l'issue n'est d'ailleurs pas connue à ce jour. Rejet du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.11.2019 AC.2019.0032

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 29 novembre 2019
Composition
M. François Kart, président; M. Guy Dutoit et M. Antoine Thélin, assesseurs; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourante
A.________,
à
Fribourg,
représentée par Me Daniel
GUIGNARD, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Morges,
représentée par Me Alain THEVENAZ, avocat, à Lausanne.
Objet
permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
Morges du 7 décembre 2018 refusant le changement d'affectation en surface
d'hébergement Airbnb (permis de construire n° 2017/21) parcelle n° 413,
avenue des Pâquis 34
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire de la parcelle n° 413 de la Commune de
Morges, d'une surface est de 1'776 m
2
, sise avenue des Pâquis 34.
Selon le plan général d’affectation (PGA) et le règlement communal sur le plan
d’affectation et la police des constructions (RPGA), approuvés le 2 mars 1990 par
le Conseil d'Etat, cet immeuble est colloqué en zone artisanale, qui s’étend à
tout le secteur compris entre l’avenue des Pâquis à l’ouest, la rue St-Domingue
au sud et la rue de Lausanne à l’est et couvre un périmètre de 16’397 m
2
.
Cette parcelle est bordée côté sud-ouest par la parcelle n° 412 (av. des
Pâquis 32/rue Saint-Domingue 2), sur laquelle prend place un bâtiment,
n° ECA 204, remontant à 1877, qui a obtenu la note *3* au recensement
architectural des bâtiments du canton au sens de l'art. 30 du règlement
d'application du 22 mars 1989 de la LPNMS (RLPNMS; BLV 450.11.1) et qui abrite
actuellement un hôtel-restaurant à l’enseigne "
La Table d’Igor
".
B.
Le 30 novembre 2012, A.________ a requis l’autorisation d’édifier sur sa
parcelle, après démolition du bâtiment existant, un bâtiment de forme
rectangulaire d’environ 428 m
2
au sol, d’une hauteur au faîte de
14,96 m, s’élevant sur trois niveaux sur rez plus combles, comprenant huit
locaux artisanaux répartis entre le rez-de-chaussée et le troisième étage et
quatre appartements (deux au troisième et deux dans les combles). Les plans du
3 décembre 2012
soumis à l'enquête
publique prévoyaient la construction de trois locaux artisanaux à aménager par
étage au rez-de-chaussée, au premier ainsi qu'au deuxième étage, de deux
habitations et un local artisanal à aménager au troisième étage et de deux
habitations aux combles.
Le permis de construire a été délivré le 25
mars 2013 et est entré en force. Il disposait que, sur une surface brute utile
des planchers de 2'067 m
2
, 686 m
2
seraient voués au
logement et le reste, à l’artisanat. Le permis ne se prononçait pas sur l'exercice
d'activités commerciales.
Le 20 septembre 2013, A.________ a fait mettre à
l’enquête complémentaire un projet de construction modifié par rapport à
l’autorisation du 25 mars 2013 portant sur la réalisation 45 studios destinés
au logement d’étudiants. Le permis de construire délivré le 3 février 2014 par
la municipalité a, suite à un recours d'un propriétaire voisin, été annulé par
le Tribunal cantonal dans un arrêt du 21 octobre 2014 (arrêt AC.2014.0108). Le Tribunal
cantonal a considéré que la destination future du bâtiment projeté était bien
celle de l’habitat, en majeure partie à tout le moins. Elle s’avérait dès lors
incompatible avec l’affectation d’un secteur voué à l’artisanat et à la petite
industrie, où l’habitat ne pouvait excéder un tiers de la surface brute de
planchers utile (arrêt précité consid. 4c).
C.
A.________ est propriétaire de l'entier des lots de la PPE constituée
sur la parcelle n° 413. A un moment donné, six des 23 lots que comptait
l'immeuble ont été affectés à une exploitation sous forme d'hébergements
Airbnb.
La municipalité a dénoncé le 22 décembre 2016
l'administrateur de A.________ auprès de l'autorité préfectorale pour ce
qu'elle estimait être une contravention à la loi vaudoise du 4 décembre 1985
sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), à
savoir le non-respect de l'art. 50 RPGA, motif pris que l'exploitation des six
lots litigieux en hébergements Airbnb outrepassait le quota de surfaces dédiées
à l'habitation fixé à l'art. 50 RPGA.
Dite dénonciation a débouché sur une condamnation de
l'administrateur. Par jugement du 28 novembre 2018, le Tribunal de police de l'arrondissement
de la Côte l'a condamné à payer une amende de 25'000 fr. ainsi qu'à verser une
créance compensatrice de 63'500 fr. en faveur de l'Etat. Un appel contre ce
jugement a été formé devant la Cour d'appel pénale du Tribunal cantonal et a
été rejeté par arrêt du 29 janvier 2019.
D.
Bien que considérant que cette démarche n'était pas nécessaire puisque
l'exploitation des six lots en hébergement Airbnb était conforme selon elle au
permis de construire (soit au permis de construire initial délivré le 25 mars
2013) et au RPGA, A.________ a déposé au printemps 2017 une demande portant sur
le changement d'affectation de certaines des surfaces réalisées dans l'immeuble
construit à l'avenue des Pâquis 34. Plus précisément, elle demandait à être
autorisée à affecter certaines surfaces à l'hébergement Airbnb. Le projet
mentionnait que cette activité était prévue pour quatre logements au
rez-de-chaussée, ainsi que pour un autre au premier étage.
Le projet a été soumis à l'enquête publique du 20
mai au 18 juin 2017. Il a suscité quatre oppositions. La centrale des autorisations
CAMAC a établi sa synthèse le 21 juillet 2017, délivrant l'autorisation
spéciale cantonale à certaines conditions.
Le 28 juin 2017, la municipalité s'est adressée à A.________
pour obtenir divers renseignements.
Le 29 septembre 2017, A.________ a requis de la
municipalité qu'elle statue sur sa demande.
Invitée à se déterminer sur les oppositions en date
du 16 octobre 2017, A.________ a répondu le 8 novembre 2017.
Le 12 février 2018, la municipalité a adressé une
demande de renseignements à A.________.
Par lettre du 20 février 2018, la société A.________
a indiqué qu'elle renonçait à sa demande s'agissant des surfaces utilisées
comme salon de massage au rez-de-chaussée (cf. permis de construire n° 2017/42
délivré le 27 novembre 2017, à la suite d'une enquête publique qui avait eu
lieu du 22 juillet 2017 au 20 août 2017).
Le 6 mars 2018, une réunion rassemblant des représentants
de la commune de Morges et l'administrateur de A.________ a eu lieu. Un rapport
a été établi à cette occasion, portant sur l'affectation des locaux, qui
comportait l'état des lieux suivant au 1
er
mars 2018:
"
rez-de-chaussée:
il était prévu trois locaux
commerciaux; quatre unités ont été réalisées; deux sont affectées en salon de
massages et les deux dernières font l'objet de la demande d'affectation Airbnb,
elles n'ont pas pu être visitées.
premier étage:
trois locaux commerciaux avaient
été autorisés ; cinq unités ont été réalisées. Lors de la visite du 16.12.2016
Un appartement de deux pièces était occupé pour de l'habitation, un studio
était vide, une unité est occupée par un cabinet de cardiologie, les deux
dernières unités étaient inoccupées, ces dernières ont été réunies pour créer
un cabinet d'orthopédie. L'appartement devenu vacant ainsi que le local faisant
l'objet de la demande d'affectation Airbnb n'ont pas pu être visités.
deuxième étage:
trois locaux commerciaux avaient
été autorisés. Trois appartements et deux studios ont été réalisés. Lors de la
visite du 16.12.2016, sous réserve d'un appartement, les quatre autres logements
étaient déjà occupés. Lors de la visite du 1
er
mars le local
artisanal vacant a été loué comme appartement en date du 15.10.2017 et un
logement est devenu vacant, ce dernier n'a pas pu être visité.
troisième étage:
deux appartements et un local commercial avaient été
autorisés; deux studios et trois appar
tements, ont été réalisés ; ils sont tous occupés
quatrième étage, combles:
deux appartements ont été
autorisés; trois appartements et deux studios ont été réalisés; ils étaient
tous déjà occupés lors de la visite du 16.12.2016. Un logement et un studio
devenus vacants n'ont pas pu être visités.
Les lots 3, 4, 101,
103, 301, 302, 304, 305, 401, 402, 403, 404, et 405 sont conforme à
l'affectation
Les lots 102, 201,
202, 203, 204, 205 et 303 sont non conforme à l'affectation autorisée
Les lots 1, 2, 104
ne sont pas affectés (Airbnb en cours)
Les lots 1, 2, 102, 104, 204 et
405 sont vacants".
Le 11 avril 2018, A.________ a indiqué qu'elle
retirait la surface relative au lot n° 202 de la demande portant sur
l'activité Airbnb.
Le 13 novembre 2018, A.________ a invité la
municipalité à statuer sur sa demande de permis de construire.
Le 5 décembre 2018, A.________ a demandé au Département
du territoire et de l'environnement d'impartir à la municipalité un ultime
délai de dix jours afin qu'une décision formelle soit rendue en lien avec
l'enquête précitée.
E.
Le 7 décembre 2018, la municipalité a refusé le permis de construire
requis au motif que, compte tenu des surfaces d'ores et déjà affectées à de
l'habitation, il n'était pas possible d'étendre encore celles-ci, au vu de la
réglementation communale applicable. Elle a retenu ce qui suit:
"Airbnb permet à des
particuliers de louer tout ou partie de leur propre habitation comme logement
d'appoint. Le site internet Airbnb offre une plateforme de recherche et de
réservation entre la personne qui offre son logement et le vacancier qui
souhaite le louer. En d'autres termes, le concept Airbnb implique
nécessairement que les surfaces concernées correspondent à une habitation, qui
est mise parfois provisoirement à disposition de tiers.
Le projet soumis à l'enquête
publique par votre cliente porte sur le changement d'affectation de certains
locaux en « hébergement Airbnb ». Vu la définition qu'il faut donner à ce
concept, cela implique nécessairement que les surfaces concernées servent à la
base à du logement, soit à de l'habitation, ce que ne permet pas la
réglementation applicable en l'espèce, le pourcentage de surfaces affectées au
logement étant déjà trop important dans l'ensemble du bâtiment".
F.
Le 28 janvier 2019, A.________ (ci-après: la recourante) a déposé un
recours contre la décision du 7 décembre 2018 devant la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), en formulant les
conclusions suivantes:
"I.      Le
recours est admis.
II.       La
décision de la Municipalité de Morges du 7 décembre 2018 refusant le permis de
construire à A.________ portant sur le changement d'affectation en hébergements
Airbnb sur la parcelle n° 413 du cadastre du Registre foncier de la
Commune de Morges est réformée en ce sens que le permis de construire requis
par A.________, objet du dossier CAMAC 169837, est délivré.
Subsidiairement:
III.      La
décision de la Municipalité de Morges du 7 décembre 2018 refusant le permis de
construire à A.________ portant sur le changement d'affectation en hébergements
Airbnb sur la parcelle n° 413 du cadastre du Registre foncier de la
Commune de Morges est annulée et la cause renvoyée devant cette autorité pour
qu'elle rende une nouvelle décision dans le sens des considérants".
La recourante a en outre requis la production des
pièces suivantes:
-
production par la Cour d'appel pénale de l'entier du dossier
pénal concernant la procédure de contravention dirigée à l'encontre de son
administrateur (pièce 51);
-
copie de tous les formulaires de demande de permis de construire,
ainsi que de tous les permis de construire et des permis d'exploiter/d'habiter
délivrés depuis 1990 sur les parcelles n
os
386, 385, 4149,
4150, 408, 410, 412, 413, 421, 422 et 423, afin de démontrer que l'autorité
municipale n'applique pas l'art. 50 RPGA dans la zone artisanale,
respectivement qu'elle ne voudrait l'appliquer que sur la parcelle 413 de la
recourante, au mépris du principe d'égalité dans l'illégalité (pièce 52);
-
copie des plans d'enquête du bâtiment de logements érigés en
2017-2018 sur la parcelle n° 4149, afin d'apporter la preuve que les
locaux présentés comme "bureaux" comportaient des baignoires (pièce
53);
-
copie de toute décision par laquelle la municipalité aurait
enjoint les propriétaires des parcelles n° 386, 385, 4149, 4150, 408, 410,
412, 421, 422 et 423 de se conformer à l'art. 50 RPGA sur leur parcelle
respective (pièce 54);
-
copie de toute décision par laquelle la municipalité aurait
dénoncé les propriétaires des parcelles n° 386, 385, 4149, 4150, 408, 410,
412, 421, 422 et 423 auprès de l'autorité préfectorale  pour contravention à
l'art. 50 RPGA (pièce 55).
Sur le fond, la recourante reproche à la
municipalité d'avoir statué en violation de l'art. 50 RPGA. Elle soutient
que la location des lots en question sous forme de meublés sur une plateforme
d'économie collaborative (en l'occurrence Airbnb) relève d'une activité
commerciale. Dès lors que l'exercice d'activités commerciales est autorisée
selon le permis de construire délivré, le changement d'affectation en
hébergement Airbnb requis est en adéquation avec le permis de construire
délivré en 2013. Selon la recourante, ce changement d'affectation ne contrevient
pas non plus à l'affectation de la zone artisanale, étant rappelé que la
commune a toujours été souple sur l'interprétation de la notion de petites
industries et artisanat en admettant d'autres activités commerciales. A titre
subsidiaire, la recourante soutient que, à supposer que l'on considère qu'une
exploitation de logements sous forme d'hébergements Airbnb relève malgré tout
de l'habitation, le changement d'affectation en hébergements Airbnb est
conforme à l'interprétation et à la pratique éprouvée que la municipalité fait
de l'art. 50 RPGA. En effet, cette réglementation communale n'est pas ou n'est
plus appliquée dans la zone artisanale et cela, depuis longtemps. La
quasi-totalité des bâtiments qui y sont érigés ne respectent pas le quota fixé
par l'art.50 RPGA, étant quasiment tous affectés à l'habitation, voire à des
activités (commerciales) qui n'ont strictement aucun lien avec l'artisanat ou
la petite industrie. Cela concernerait aussi les bâtiments nouvellement
construits entre 2016 et 2018. Or en vertu du principe de l'égalité dans
l'illégalité, la recourante estime être en droit d'être traitée comme tous les
autres propriétaires de la zone artisanale.
La municipalité (ci-après: l'autorité intimée) a
répondu le 28 mars 2019 et a conclu au rejet du recours. Elle expose que la
mise à disposition de surfaces habitables par des privés en faveur d'autres
privés implique que les surfaces concernées soient initialement vouées à de
l'habitation. En l'espèce, les surfaces concernées étaient vouées à de
l'activité, selon le permis de construire délivré en 2013. C'est donc à tort que
la recourante estime qu'un nouveau permis ne serait pas nécessaire et que la
mise à disposition de logements Airbnb pourrait se faire sur des surfaces vouées
à l'artisanat ou au commerce. Concernant la prétendue violation du principe
d'égalité de traitement, l'autorité intimée explique qu'elle est souple dans
l'application de l'art. 50 RPGA, lorsqu'il s'agit d'apprécier le type
d'activités susceptibles d'être autorisées. Elle précise qu'elle est en
revanche tout à fait stricte s'agissant du respect de la proportion entre les
surfaces affectées aux activités et les surfaces affectées à de l'habitation.
Elle signale aussi qu'il existe en zone artisanale des bâtiments autorisés
avant 1990, soit avant l'entrée en vigueur du RPGA actuel, et qui ne respectent
peut-être pas la proportion fixée à l'art. 50 al. 1
er
RPGA. Ces
précédents remontent toutefois à une autre époque et la recourante ne peut en
tirer aucun argument juridique.
La recourante a déposé des observations
complémentaires le 27 mai 2019 et a confirmé les conclusions prises au pied de
son recours. Elle reproche à l'autorité intimée de ne pas discuter du fond de
l'affaire dans sa réponse. Elle lui reproche en particulier de ne pas avoir
examiné dans sa réponse (pas plus qu'au stade de la seconde autorisation de
construire) si le changement d'affectation requis est conforme à l'application
et l'interprétation qu'elle donne de l'art. 50 RPGA. La recourante relève que
l'autorité intimée n'apporte d'ailleurs pas de preuves qu'elle fait encore
aujourd'hui application de l'art. 50 RPGA dans la zone et qu'elle ne démontre
pas que les constatations soulevées dans le recours sur l'absence de petites
industries et d'artisanat dans de nombreux immeubles sis dans le même périmètre
seraient erronées. La recourante insiste encore sur la nécessité d'administrer
toutes les mesures d'instructions énumérées dans le mémoire de recours, qui offrent
toutes de prouver que l'autorité intimée n'applique plus l'art. 50 RPGA depuis
de nombreuses années et qu'elle est victime d'une inégalité de traitement
intolérable.
Le 3 juin 2019, le juge instructeur a invité
l'autorité intimée à produire les pièces 52 à 55 mentionnées dans le recours.
L'autorité intimée s'est déterminée le 5 août 2019. Elle
conteste l'affirmation selon laquelle elle ne ferait pas application de l'art.
50 RPGA. Elle indique aussi que les recherches auxquelles l'administration
communale a procédé ont démontré que, depuis l'entrée en vigueur de l'actuel RPGA,
en 1990, 23 demandes ont concerné des permis de construire relatifs à la zone
artisanale. Si l'on faisait abstraction du dossier de la recourante, un seul
cas concernait une légère extension de la surface d'habitation (permis de
construire n° 1998/70, délivré le 1
er
décembre 1998). Une
dérogation avait été expressément requise à ce sujet et accordée, compte tenu
de la très faible augmentation de la surface dédiée à de l'habitation (2%).
Hormis ce cas exceptionnel, aucun autre dossier n'avait abouti à la délivrance
d'un permis de construire susceptible d'autoriser des surfaces d'habitations en
zone artisanale dépassant le quota fixé à l'art. 50 RPGA (sous réserve du cas
de la recourante). L'autorité intimée a aussi requis production par la
recourant de l'arrêt rendu par la Cour d'appel pénale suite à l'appel déposé
contre le jugement du Tribunal de police du 28 novembre 2018.
Le 19 août 2019, sur requête du juge instructeur, la
recourante a produit une copie de l'arrêt rendu le 29 janvier 2019 par la Cour
d'appel pénale.
Le 4 septembre 2019, la recourante a adressé au
Tribunal les extraits des dossiers des permis de construire délivrés dans la
zone et que l'autorité intimée lui avait préalablement adressés.
G.
Le Tribunal a tenu une audience le 9 septembre 2019 en présence des
parties. Le procès-verbal est formulé dans ces termes:
"Le président demande à B.________
si le permis de construire du 25 mars 2013 autorisait l’activité commerciale.
Ce dernier lui répond que le bâtiment a été construit tel qu’il avait été
autorisé. Me Thévenaz réplique, en se référant aux plans du dossier du permis
de construire et à la note établie le 1
er
mars 2018, que l’intérieur
du bâtiment n’a pas été construit de manière conforme aux plans. En particulier,
la surface habitable réalisée était supérieure à celle indiquée sur les plans.
Invité à se déterminer au sujet de
l’arrêt de la CAPE du 29 janvier 2019, B.________ explique que, lorsqu’il a
acquis la parcelle en cause en 2010, C.________ lui avait indiqué que le plan
d’affectation allait être révisé dans le sens d’une plus grande ouverture au
logement pour cette zone. En effet, la zone avait été avant 1990 affectée à
l’habitation uniquement et elle ne se prête actuellement que peu aux activités
artisanales (il n’est pas possible aux camions d’accéder aux bâtiments de
l’avenue des Pâquis 34 ss, le raccordement des canalisations au réseau public
est compliqué, etc.). B.________ expose qu’il a construit en pensant à ce qui
devait être la nouvelle affectation de la zone, à savoir l’habitation. En
attendant que le nouveau plan entre en vigueur, il a estimé que l’exploitation
des logements par le biais de la plateforme Airbnb pouvait être une solution.
Me Thévenaz souligne que la
Municipalité a adopté une pratique large pour ce qui concerne le type
d’activités qu’elle admet dans la zone en question. Elle aurait d’ailleurs été
prête à considérer que la mise à disposition de logements d’étudiants était une
activité admissible, mais cette solution n’a pas été validée dans le cadre d’un
recours devant la CDAP. Par contre, la Municipalité est stricte quant au
pourcentage de la surface affectée au logement, respectivement à d’autres
activités.
Le président passe en revue avec B.________
l’occupation des différents étages du bâtiment sis à l’avenue des Pâquis 34. Il
en ressort que le rez-de-chaussée est actuellement affecté à un salon de
massage. B.________ a déposé une demande cet été afin d’agrandir la surface
dévolue à l’activité de ce salon, l’appartement de 3.5 pièces situé au rez ne
pouvant pas être affecté à l’habitation. Cela étant, il indique qu’il
préférerait loger une famille dans ces locaux qui disposent d’un beau jardin.
Au 1
er
étage, on trouve, selon les indications de B.________, deux
cabinets de médecins et un logement qui devait au départ être utilisé comme un
cabinet d’esthéticienne mais qui sert actuellement de logement. Au 2
e
étage, certaines parties sont affectées à l’habitation et d’autres sont
inoccupées.
B.________ conteste l’affirmation
de la Municipalité selon laquelle seuls des locataires pourraient proposer leur
logement à la location sur Airbnb. Il estime que le propriétaire peut en faire
de même, pour quelques jours ou pour une plus longue période. En l’espèce, les
logements sont souvent loués par des usines de la région morgienne, pour leurs
visiteurs ou leurs stagiaires.
Le président aborde la question de
l’égalité dans l’illégalité. Me Guignard évoque le cas du bâtiment voisin du
bâtiment de la police qui ne comporterait que des logements. Il estime au
surplus qu’il n’y a aucune raison de considérer les deux bâtiments en cause
comme une seule entité, dès lors que l’extrait du registre foncier relatif à
ces parcelles, maintenant fractionnées, ne fait état d’aucun transfert de
droits à bâtir.
C.________ répond qu’il s’agissait
au départ d’une seule parcelle et qu’un seul permis de construire a été
délivré. Envisagés conjointement, les deux bâtiments respectent les exigences
du RPGA. Ils partagent d’ailleurs le même parking et le même système de
chauffage. C.________ s’étonne qu’aucune mention ne figure au registre foncier
et assure que la commune va faire rectifier la situation. Il ajoute que le
permis de d’habiter n’a pas encore été délivré et que la commune entend bien
faire respecter le RPGA. Elle est d’ailleurs intervenue après avoir constaté
qu’un appartement du rez-de-chaussée était affecté à de l’habitation (ce qui
n’est autorisé que pour le 1
er
et le 2
e
étage) et la
gérance a finalement dénoncé le bail de cet appartement. B.________ rappelle à
ce propos que tous les appartements du rez-de-chaussée comportaient une
baignoire selon les plans de mise à l’enquête, ce qu’il trouve étonnant pour
des bureaux. Me Guignard déplore que le fractionnement ait été autorisé sans
aucune réserve et doute de la volonté de la commune de régulariser la
situation.
La cour et les parties se
déplacent devant le bâtiment voisin du bâtiment de police (parcelles n° 4149
et n° 4150). Il est constaté que deux cabinets de médecins et un bureau
d’architectes occupent le rez-de-chaussée. Concernant l’activité de la police, C.________
confirme qu’il s’agit selon l’interprétation large de la Municipalité d’une
activité admise en zone artisanale.
Le président interpelle C.________
quant à un permis délivré en 1998, autorisant une affectation au logement
supérieure à la limite de 30%. Il s’avère qu’une dérogation avait été demandée
et qu’elle a été accordée. Me Guignard souligne qu’il s’agissait d’une
dérogation accordée à un bâtiment qui disposait déjà de surfaces d’habitation
supérieures à ce qui était autorisé.
Concernant l’activité
d’hôtellerie, qui est admise dans la zone, Me Thévenaz expose qu’elle implique,
contrairement à la location Airbnb, l’existence de locaux communs et services.
Le président demande pour quelle
raison ce secteur a été affecté en zone artisanale. C.________ explique qu’il
était proche d’une autre zone artisanale. Il s’avère que l’on trouve
généralement dans cette zone l’activité d’artisanat sur l’avant des parcelles
(côté lac) et l’habitation sur l’arrière (côté voie CFF).
Avant que B.________ ne construise
le bâtiment litigieux, il y avait sur sa parcelle une villa.
Me Thévenaz précise que le futur
statut de la parcelle n’est pas encore arrêté. Il y a en effet divergence entre
les services de l’Etat et la commune quant au devenir de la zone concernée. Le
canton n’entend pas autoriser le dézonage de zones artisanales tant que l’étude
confiée aux associations professionnelles régionales sur les zones
industrielles et les zones artisanales n’est pas terminée. Le nouveau plan est
en attente de l’approbation préalable du canton et ne pourra pas être mis à
l’enquête avant la fin de l’année 2019, voire le début de l’année 2020.
B.________ mentionne qu’il avait
présenté un premier projet qu’il avait accepté d’abandonner, conscient de son
aspect trop massif. Il s’étonne dès lors de voir le "pavé" qui a été
construit sur la parcelle Neeser. C.________ explique que dite parcelle se
trouve dans une autre zone (zone industrielle) et est soumise à d’autres
règles.
Me Guignard demande encore que la
recourante puisse, comme les autres propriétaires, profiter de la pratique très
souple de la commune qui autorise toutes sortes d’activités dans cette zone".
Une copie du procès-verbal a été transmise aux
parties qui ont été invitées à se déterminer au sujet de son contenu.
Le 19 septembre 2019, la recourante s'est déterminée
comme suit sur le contenu du procès-verbal de l'audience.
"Concernant le bâtiment
construit sur la parcelle n° 4149, à savoir le bâtiment voisin du bâtiment
de police, il a été constaté lors de la visite locale que ce bâtiment était
destiné aux logements aux 1
er
et 2
ème
étages en tout cas.
Selon la recourante, le ratio d'un tiers de logement et de deux tiers
d'activité artisanale n'est pas respecté dans ce bâtiment et ce, même si la
Commune devait faire inscrire une mention sur cette parcelle.
Ces deux bâtiments sont exploités
depuis près de deux ans. La Commune a autorisé le fractionnement parcellaire
sans réserve aucune. Elle n'a absolument pas fait usage de l'art. 83 LATC.
Alors que la recourant dénonce depuis plus de deux ans une inégalité de
traitement, la Municipalité n'a pas bougé. Ce n'est que le jour de l'audience
que C.________ a indiqué qu'il s'étonnait qu'aucune mention ne figurait au
registre foncier et qu'il a assuré que la Commune allait faire rectifier la
situation ! Cette déclaration pour le moins tardive n'emporte pas conviction.
Lors de l'audience, C.________ a
confirmé que la Commune interprétait largement la notion d'activités admises en
zone artisanale. Cette interprétation très large doit également permettre
l'exploitation commerciale sollicitée par la recourante, à savoir
l'exploitation de locaux via la plateforme Airbnb. Il est rappelé qu'une telle
exploitation est considérée comme étant commerciale par le Service des communes
et du logement.
Enfin, on relèvera que le
périmètre de la zone artisanale comporte des immeubles dont la vocation n'est
absolument pas artisanale. En d'autres termes, l'affectation prévue par ce
règlement n'a jamais été concrétisée. Dans ces décision les plus récentes, la
Municipalité a admis des dérogations à l'affectation de la zone. Elle a
notamment admis l'édification d'un bâtiment de police, ce qui n'a strictement
rien à voir avec l'activité artisanale. C'est dire si toutes sortes
d'activités, notamment le logement sont autorisées dans la zone".
Par déterminations du 30 septembre 2019, l'autorité
intimée a précisé que l'affirmation de B.________, telle que retranscrite au
bas de la page 1 du procès-verbal de l'audience, était erronée. Elle ne
soutenait pas que seuls des locataires pourraient proposer leur logement à la
location sur Airbnb. Un propriétaire pouvait aussi le faire, mais pour autant
qu'il habite lui-même, en temps normal, l'appartement concerné. L'autorité
intimée a ajouté qu'au 9
ème
paragraphe de la page 2, dernière
phrase, il y avait lieu de préciser que le nouveau plan était en attente de
l'examen préalable (et non pas de l'approbation préalable) du canton.
Considérant en droit:
1.
Interjeté dans le délai légal de trente jours suivant la notification de
la décision entreprise (cf. art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur
la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]), le recours a été déposé en
temps utile. Il satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles de
recevabilité (cf. art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99
LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
Le recours a pour objet la décision refusant à la recourante l'octroi du
permis de construire requis, au motif que la nouvelle affectation ne serait pas
conforme à la zone artisanale.
a) Aux termes de l’art. 22 de la loi fédérale du 22
juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune construction ou
installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité
compétente (al. 1). L'autorisation est délivrée si (al. 2): la construction ou
l'installation est conforme à l'affectation de la zone (let. a); le terrain est
équipé (let. b). L'art. 29 al. 2 LATC précise que les zones à bâtir sont
affectées notamment à l'habitation, à l'industrie, à l'artisanat, au commerce,
aux constructions et installations publiques ainsi qu'aux équipements publics
et privés destinés à la culture, au sport, au tourisme et au délassement; ces
types d'affectation peuvent être exclusifs, prioritaires, mixtes, superposés ou
limités dans le temps.
A teneur de l’art. 103 al. 1 1
ère
phr.
LATC, aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en
sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou
l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir
été autorisé. A la rigueur de son texte, cette disposition n'exige la
délivrance d'un permis de construire que lorsque des travaux sont effectués sur
un bâtiment ou un terrain. Il n'est cependant pas contesté qu'une autorisation
soit également nécessaire en présence d'un simple changement d'affectation. Il
faut cependant veiller, eu égard à la garantie constitutionnelle de la liberté
individuelle, à ne pas étendre le champ d'application d'une telle autorisation
au point d'en faire l'instrument d'un contrôle systématique de l'autorité sur
la présence et l'activité des personnes ou sur l'utilisation de biens dans les
constructions existantes: le permis de "construire" ne doit pas
devenir une autorisation générique à laquelle l'autorité pourrait sans autre
subordonner tous les faits de la vie qu'il pourrait lui paraître souhaitable de
soumettre à son contrôle (cf. arrêts AC.2014.0108 du 21 octobre 2014
consid. 4a, AC.2012.0369 du 11 décembre 2013 consid. 3a/cc,
AC.2003.0178 du 27 avril 2004).
b) aa) En l’occurrence, la parcelle n° 413
prend place dans la zone artisanale du territoire communal de Morges. Aux
termes de l’art. 50 RPGA, cette zone est destinée à la petite industrie et à
l'artisanat (al. 1). L'habitat y est admis à raison du tiers de la surface
brute de plancher utile calculée selon l'art. 77 RPGA sur chaque parcelle
(al. 2).
Souvent, et comme c'est le cas en l'espèce, la notion
d'artisanat n'est pas définie dans la réglementation concernant la zone.
Ordinairement, la pratique considère comme entreprise artisanale la réunion,
dans un but économique, de moyens personnels et matériels (ATF 101 Ia 205
consid. 3b, JdT 1977 I 83; Alexander Ruch
in
:
Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [éds.], Commentaire de la loi fédérale sur
l’aménagement du territoire, 2009, n° 76
ad
art. 22 LAT). Selon
la jurisprudence, les activités sans rapport avec la production, la fabrication
ou la transformation de biens matériels ne sont en principe pas compatibles
avec une zone industrielle et artisanale (cf. arrêts AC.2017.0028 du 24 octobre
2017 consid. 1a/bb, AC.2012.0315 du 31 mai 2013 consid. 1a/bb,
AC.2008.0019 du 27 octobre 2008 consid. 4). Des activités commerciales
peuvent toutefois également être autorisées dans une zone industrielle ou
artisanale lorsque l'autorité a développé une pratique constante consistant à
admettre dans ce type de zone des activités commerciales non industrielles,
telles que la vente, les activités de services, de détente ou de loisir (cf.
arrêts AC.2017.0028 précité consid. 1a/bb, AC.2014.0322 du 14 octobre 2015
consid. 2b, AC.2014.0108 du 21 octobre 2014 consid. 4b, AC.2012.0315
précité consid. 1a/bb, et les références citées). Tel a été notamment le
cas de kiosques (shops) de stations-service (arrêts TF 1C_122/2010 du 21 juin
2010 et 1C_426/2007 du 8 mai 2008), d'une discothèque, d'une salle de sport,
d'un commerce de meubles et d'une droguerie (arrêt TF 1C_326/2012 du 17 avril 2013
consid. 3.2). Le Tribunal fédéral a toutefois jugé que les communes
devaient veiller à ce qu'il reste suffisamment de terrains disponibles dans les
zones artisanales pour des activités de ce genre et ne pas y tolérer
l'habitation de façon inconsidérée (arrêt TF 1C_138/2010 du 26 août 2010
consid. 2.5 et les références citées). Il est vrai que cette dernière
jurisprudence a trait à des zones exclusivement artisanales, dans lesquelles
l’habitation n’est admise que de façon limitée et toujours en rapport avec la
destination principale. La situation est quelque peu différente en l’espèce,
comme on le verra, puisque dans le secteur où la parcelle n° 413 prend
place, l’affectation à l’artisanat n’est pas exclusive mais prioritaire (voir AC.2014.0108
du 21 octobre 2014 consid. 4 concernant un précédent projet de la recourante
sur cette même parcelle). Dans dite affaire AC.2014.0108 du 21 octobre 2014, le
tribunal avait considéré que 45 studios destinés au logement d’étudiants, plus
des locaux communs relevaient de l'habitat. Ces logements se caractérisaient
par une certaine permanence. Même si l’exploitation de tels locaux pouvait
également générer un certain nombre de nuisances, il restait que celles-ci
n’excédaient pas ce qui était d’usage dans un habitat collectif, telles les
allées et venues des occupants, ainsi que celles de leurs visiteurs. Il en allait
de même pour les services communs qui seraient proposés aux étudiants. La
location de logements à des étudiants ne pouvait donc pas être considérée comme
une activité admissible au titre d'artisanat ou d'activité commerciale se
distinguant de l'habitat.
bb) Selon la jurisprudence constante, la
municipalité jouit d’un certain pouvoir d’appréciation dans l’interprétation
qu’elle fait des règlements communaux (cf. parmi d'autres, AC.2018.0123 du 3
décembre 2018 consid. 2b, AC.2016.0023 du 21 mars 2017 consid. 3b/bb,
AC.2015.0279 du 25 juillet 2016 consid. 2a). Elle dispose notamment d’une
latitude de jugement pour interpréter des concepts juridiques indéterminés dont
la portée n'est pas imposée par le droit cantonal; ainsi, dans la mesure où la
lecture que la municipalité fait des dispositions du règlement communal n'est
pas insoutenable, l'autorité de recours s'abstiendra de sanctionner la décision
attaquée (AC.2016.0310 du 2 mai 2017 consid. 5d et la référence citée). Dans un
arrêt relativement récent (arrêt 1C_340/2015 du 16 mars 2016), le Tribunal
fédéral a confirmé que la municipalité dispose d'une importante latitude de
jugement pour interpréter son règlement, celle-ci découlant de l'autonomie
communale garantie par l'art. 50 al. 1 Cst. Selon le Tribunal fédéral,
l'autorité cantonale de recours n'est toutefois pas définitivement liée par
l'interprétation faite d'une disposition réglementaire communale et peut adopter
une autre interprétation si celle-ci repose sur des motifs sérieux, objectifs
et convaincants, tirés du texte ou de la systématique de la norme, de sa genèse
ou de son but (arrêts TF 1C_114/2016 du 9 juin 2016 consid. 5.4, 1C_138/2010 du
26 août 2010 consid. 2.6). Lorsque plusieurs interprétations sont
envisageables, il faut s’en tenir à celle qui respecte l’exigence d’une base
légale précise pour les restrictions du droit de propriété issues du droit
public (AC.2014.0098 du 20 mai 2015 consid. 3c, AC.2014.0151 du 30 juillet 2014
consid. 1a).
c) aa) Le concept Airbnb vise à permettre à des
particuliers, via une plateforme internet qui comprend des fonctions de
recherche et de réservation, de louer tout ou partie de leur propre logement à
des touristes ou des voyageurs d’affaires pour une durée déterminée.
bb) En l'occurrence, il n'est pas contesté que
l'hébergement Airbnb n'est ni de l'industrie ni de l'artisanat.
A priori
,
cette activité n'est ainsi pas conforme à l'art. 50 RPGA. La recourante soutient
toutefois que
la location de logements sous forme de meublés sur une
plateforme d'économie collaborative (en l'occurrence Airbnb) doit être
autorisée en tant qu'activité commerciale, qui ne relève pas de l'habitation. Elle
se réfère aussi à la loi du 10 mai 2016 sur la préservation
et la promotion du parc locatif (LPPPL; BLV 840.15), selon laquelle une telle
affectation ne relèverait pas de l'habitation, mais d'une activité commerciale.
Comme indiqué ci-dessus, selon la jurisprudence, des activités commerciales
peuvent également être admises dans la zone industrielle ou artisanale lorsque
l'autorité a développé une pratique constante en ce sens. En l'espèce,
l'autorité intimée admet que, contrairement au texte de l'art. 50 RPGA, elle
admet des activités commerciales dans la zone et procède à une interprétation
très souple de cette notion. Cela étant, l'autorité intimée estime que la mise
à disposition de surfaces habitables par des privés en faveur d'autres privés,
comme le prévoit le concept Airbnb, implique que les surfaces concernées soient
initialement vouées à de l'habitation, ce qui n'est pas le cas des surfaces
concernées en l'espèce, qui, selon le permis de construire, devaient être
affectées à la petite industrie ou à l'artisanat et qui, selon la pratique
municipale, devraient à tout le moins être affectées à une activité commerciale.
Dans l'arrêt rendu le 29 janvier 2019 au sujet de la
mise en location Airbnb par la recourante, la Cour d'appel pénale a considéré
ce qui suit (pp. 7-8):
"
3.3 (…)
A
cet égard, l'on constate que tant le studio que l'appartement sont occupés sans
discontinuer par les mêmes personnes depuis le 15 novembre 2016, respectivement
le 15 octobre 2017. Or, à la question de la commune de savoir si une durée
maximale de mise à disposition par occupant dans le cadre de l'exploitation via
la plateforme Airbnb était prévue, l'appelant a répondu, le 8 novembre 2017,
que la durée d'un séjour ne devrait pas excéder trente jours, ce qui était
d'ailleurs le principe même de l'hébergement proposé via Airbnb (P. 4/9/G).
Aussi, il est évident que l'occupation des locaux litigieux n'est pas conforme
à un hébergement Airbnb et ne correspond pas à une exploitation sous forme
commerciale mais bien à une location d'habitations, par des locataires qui
comptaient s'y installer durablement et qui se sont d'ailleurs, aux dires de la
commune, inscrits au contrôle des habitants (P. 4/9, ligne 56 et P. 4/21, ligne
35).
L'appelant ne peut donc rien tirer
de l'argument selon lequel la mise à disposition de locaux via Airbnb
correspondrait à une exploitation commerciale, ne nécessiterait par conséquent
pas d'autorisation d'habiter et ne permettrait pas d'aboutir à la conclusion
que plus d'un tiers de l'immeuble est affecté à l'habitation, seuls deux lots
étant touchés par cette appréciation et la situation de fait démontrant qu'en
l'état, il s'agit bien de locaux destinés à l'habitation, au sens standard du
terme".
Il tombe sous le sens que, dans l'hypothèse évoquée
par la Cour d'appel pénale (séjour de longue durée), le simple fait de recourir
à la plateforme Airbnb ne suffit pas à transformer une mise à disposition d'un
hébergement en une activité commerciale. Dans ce cas, la plateforme Airbnb remplit
alors la même fonction que n'importe quel courtier immobilier.
La question peut se poser de savoir s'il faut
considérer de la même manière une mise à disposition "typique Airbnb"
d'une durée de quelques nuits.
Dans l'ATF 5A_436/2018 du 4 avril 2019, le Tribunal
fédéral a considéré que, lorsqu'un appartement est proposé en location sur
Airbnb, il ne s'agit pas d'une location ordinaire, mais plutôt d'un hébergement
dans le domaine de la para-hôtellerie. On ne peut toutefois pas encore déduire de
cet arrêt que la mise à disposition d'un logement à un locataire Airbnb constitue
une activité commerciale. En effet, dans ladite affaire, de nature civile, le
Tribunal fédéral devait examiner si une communauté de propriétaires d'étages
pouvait exclure qu'un appartement individuel fasse l'objet d'une telle
utilisation, en particulier en raison des nuisances pouvant être causée par des
locataires Airbnb qui se trouvent pour la plupart en vacances, sans forcément
éprouver la nécessité de se coucher tôt, ni celle de prêter attention au
respect d'habitants qu'ils ne connaissent pas vraiment. Or le fait qu'une communauté
de propriétaires d'étages souhaite éviter certaines nuisances ne signifie pas
encore que les activités générant ces nuisances sont nécessairement des
activités commerciales. En d'autres termes, l'arrêt du Tribunal n'impose pas
une qualification de l'activité Airbnb qui s'imposerait en droit de
l'aménagement du territoire.
Il faut aussi noter que les offres de location
proposées sur les plateformes collaboratives de type Airbnb concernent
fréquemment des locaux d’une capacité d’accueil inférieure à dix personnes ou
dix lits et échappent à ce titre à l'obligation de disposer d'une licence au
sens de la loi du 26 mars 2002 sur les auberges et débits de boissons (LADB;
BLV 935.31). Quant au mode d’exploitation propre aux offres figurant sur ces
sites, qui usuellement n’incluent pas le service des petits déjeuners, des mets
et des boissons, il entre également dans le champ des exceptions à l’obligation
de disposer d’une licence. En l'état, la mise en location d’un logement par le
biais d’une plateforme de type Airbnb n’est pas non plus soumise à autorisation
au sens de la loi du 31 mai 2005 sur l’exercice des activités économiques
(LEAE; BLV 930.01) qui soumet à autorisation plusieurs types d’activité
économique. Certes, la LADB et la LEAE ne sont pas déterminantes en l'espèce,
dès lors qu'il s'agit en l'occurrence de qualifier l'activité Airbnb en
fonction des principes de l'aménagement du territoire. On peut néanmoins
déduire de ce qui précède que l'aspect commercial de l'activité Airbnb n'est en
tout cas pas considéré comme prédominant par les autres lois susceptibles de
régir cette activité.
Il est vrai, comme l'indique la recourante, que l'art.
15 du règlement du 25 octobre 2017 d'application de la LPPPL (RLPPPL; BLV 840.15.1)
dispose qu'un logement ou une partie de logement fait l'objet d'un changement
d'affectation lorsqu'il est soustrait du marché de la location d'habitation
ordinaire (al. 1) et que constitue notamment un tel changement
d'affectation "
la soustraction totale ou partielle de logements du parc
standard de la location par leur mise à disposition sous forme de location
meublée avec services ou sur des plateformes d'économie collaborative
"
(al. 2). Il faut toutefois garder à l'esprit que pour le RLPPPL, qui poursuit
un intérêt public de lutte contre la pénurie de logements, est déterminante la
question de savoir si un logement se trouve ou non sur le marché locatif
ordinaire, ce qui n'est plus le cas lorsque le logement est principalement loué
en tant qu'objet Airbnb. L'art. 15 RLPPPL ne qualifie pas pour autant
d'activité commerciale l'occupation d'un logement par un locataire Airbnb. La
recourante ne peut donc pas en tirer d'argument particulier en sa faveur.
Enfin, il convient de se référer à l'arrêt AC.2014.0108
du 21 octobre 2014 consid. 4c, relatif à un projet de logements pour
étudiants sur la même parcelle qui fait l'objet de la présente procédure, qui
retient ce qui suit:
"A cet égard, i
l
a été jugé que l’hôtellerie présentait un caractère commercial qui la distingue
du logement traditionnel, en ce qu’elle engendre un certain volume de trafic et
des nuisances expliquant en général son exclusion des zones résidentielles.
Ainsi, l'exploitation d'un hôtel peut être admise dans une zone autorisant les
activités commerciales, même si l'habitat permanent n'y est pas admis (arrêt
AC.1997.0179 du 24 juillet 1998). La situation du projet litigieux n’est
cependant pas comparable à l’exploitation d’un hôtel. Pour l’essentiel tout
d’abord, le logement d’étudiants, à la différence d’un hôtel (v. ATF 1C_620/2013
du 3 avril 2014 consid. 5.2), se caractérise par une certaine permanence; en
effet, les occupants jouissent des espaces privatifs pour une certaine durée
que l’on peut estimer au moins équivalente à celle d’une année académique. En
outre, si l’exploitation de tels locaux peut également générer un certain
nombre de nuisances, il reste que celles-ci n’excèdent pas ce qui est d’usage
dans un habitat collectif, telles les allées et venues des occupants, ainsi que
celles de leurs visiteurs. Il en va de même pour les services communs qui
seront proposés aux étudiants, à savoir la réception, la mise à disposition
d’une cafétéria et d’une buanderie. Ces services, qui restent dans une
proportion mesurée, ne sont pas caractéristiques d’une exploitation commerciale
assimilable à de l’hôtellerie; au contraire, leur mise en place est inhérente à
l’usage de locaux abritant un habitat collectif
(v.
dans le même sens, ATF
1P.637/2001 du 13 décembre 2001 consid.
2.3, concernant un centre d'accueil de nuit assimilé à une pension). Du reste,
on retrouve en règle générale une buanderie dans tous les immeubles strictement
locatifs.
Force est ainsi de
constater que la destination future du bâtiment projeté est bien celle de
l’habitat, en majeure partie à tout le moins. Elle s’avère dès lors
incompatible avec l’affectation d’un secteur voué à l’artisanat et à la petite
industrie, où l’habitat ne peut excéder un tiers de la surface brute de
planchers utile. Sans aucun doute,
l’aménagement de logements pour
étudiants répond à un intérêt public certain, l’offre en la matière n’étant pas
particulièrement abondante, cela d’autant plus que la parcelle n°413 est
desservie par les transports publics et n’est guère éloignée de la Gare CFF de
Morges. Il n’en demeure pas moins que la planification actuelle du secteur et
la réglementation qui l’accompagne compromettent en l’état cette réalisation
sur cette parcelle".
Au vu de cette jurisprudence et de la pratique
conforme à celle-ci que l'autorité intimée a décidé de mettre en œuvre, auxquelles
s'ajoute la marge de manœuvre dont dispose l'autorité communale dans la mise en
œuvre de son règlement, il y a lieu de confirmer la décision attaquée en tant
qu'elle considère que l'hébergement Airbnb ne constitue pas une activité
commerciale. C'est ainsi à juste titre que l'autorité intimée a refusé le
changement d'affectation qui aurait été nécessaire pour mettre en location
Airbnb les locaux concernés.
3.
La recourante se prévaut également du principe de l’égalité dans
l’illégalité.
a) Il
y a inégalité
de traitement au sens de l'art. 8 al. 1
Cst.
lorsque, sans motifs sérieux, deux décisions
soumettent deux situations de fait semblables à des règles juridiques
différentes; les situations comparées ne doivent pas nécessairement être
identiques en tous points, mais leur similitude doit être établie en ce qui
concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à prendre (ATF 137 I
58 consid. 4.4 p. 68, 136 I 297 consid. 6.1 p. 304, 345 consid. 5 p.
347/348 et les arrêts cités). Cela étant, le principe de la légalité de
l'activité administrative prévaut sur celui de l'égalité de traitement. En
conséquence, le justiciable ne peut généralement pas se prétendre victime d'une
inégalité devant la loi lorsque celle-ci est correctement appliquée à son cas,
alors qu'elle aurait été faussement, voire pas appliquée du tout dans d'autres
cas. Cela présuppose cependant, de la part de l'autorité dont la décision est
attaquée, la volonté d'appliquer correctement à l'avenir les dispositions
légales en question.
Une pratique illégale d'une autorité peut, le cas
échéant, être invoquée par un administré pour obtenir que cette pratique soit
également appliquée à sa situation.
Le citoyen
ne peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir
que l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi. Il faut encore
que l'autorité n'ait pas respecté la loi selon une pratique constante, et non
pas dans un ou quelques cas isolés
(ATF 132 II 485 consid. 8.6 p.
510, 127 I 1 consid. 3a p. 2, 126 V 390 consid. 6a p. 392 et les arrêts cités)
et qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant
n'impose de donner la préférence au respect de la légalité (ATF 139 II 49
consid. 7.1,
123 II 248 consid. 3c p. 254, 115 Ia 81 consid. 2 p. 83 et
les références
). Si l'autorité ne s'exprime
pas sur ses intentions futures, il y a lieu de présumer qu'elle se conformera à
l’avenir au jugement que le tribunal aura rendu (cf.
ATF 136 I 65
consid. 5.6 p. 78,
115 Ia 81 consid. 2 p. 83
et les références citées).
Cela étant, une importance plus grande doit être
accordée au principe de la légalité dans certains domaines du droit. Dans le
domaine des autorisations de construire notamment, la situation est en effet
particulière dans la mesure où la procédure permet à des tiers d'intervenir par
le biais d'oppositions afin d'exiger que le projet mis à l'enquête publique
respecte le droit et plus particulièrement la réglementation communale sur les
constructions. Dans ces circonstances, il n'apparaît guère concevable qu'une
municipalité puisse invoquer le principe d'égalité pour écarter une opposition qui
invoque à juste titre la non-réglementarité d'un projet. Ceci se heurte à
l'intérêt privé des opposants, et plus particulièrement celui des voisins, à ce
que les constructions édifiées sur des parcelles voisines soient conformes au
droit (cf. AC.2017.0193 du 18 juin 2018 consid. 6a, AC.2005.0029 du 7 décembre
2005 consid. 2d/bb). On peut au surplus douter qu'une municipalité puisse
enlever tout effet à une disposition d'un règlement communal régulièrement
adopté par le législateur communal. On relèvera à ce propos qu'en agissant
ainsi, l'autorité communale viole l'art. 21 al. 1 de la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT), à teneur duquel les plans
d'affectation ont force obligatoire pour chacun. Cette pratique est en outre
contraire à l'obligation faite à la municipalité par l'art. 17 LATC de veiller
au respect des prescriptions légales et réglementaires (cf. l’arrêt TF 1P.44/2006
du 18 janvier 2007, dans lequel le Tribunal fédéral a considéré, statuant sur
recours contre l’arrêt AC.2005.0029 du 7 décembre 2005, que le tribunal
cantonal n'avait pas violé l'art. 8 Cst. en accordant un caractère prépondérant
au respect de la légalité, par rapport à une égalité dans l'illégalité).
Dans ce cadre, il y a lieu de prendre en
considération la situation spécifique dans laquelle se trouve l'autorité
communale lorsqu'elle applique les normes d'un plan d'affectation. Si elle
estime, plusieurs années après l'entrée en vigueur d'un plan d'affectation, que
certaines dispositions ne sont plus appropriées à cause de l'évolution des
circonstances, elle peut - ou doit, le cas échéant - engager une procédure de
révision de ce plan, conformément à la règle de l'art. 21 al. 2 LAT (cf. ATF
132 II 408 consid. 4.2). Elle ne doit donc pas décider d'adopter une pratique
contraire à la réglementation car il lui incombe d'abord de prendre l'initiative
d'une révision du plan. Dans l'intervalle, les constructeurs ne peuvent pas se
prévaloir du principe de l'égalité dans l'illégalité pour revendiquer une
application du règlement communal allant à l'encontre de son texte clair (cf. arrêt
TF 1C_482/2010 du 14 avril 2011 consid. 5.1; AC.2017.0193 du 18 juin 2018 consid.
6, AC.2017.0108 du 13 novembre 2017 consid. 5, AC.2011.0183 du 6 février 2012).
b) aa) En l'espèce, la recourante demande à pouvoir
bénéficier de la pratique municipale qui consisterait à appliquer
l'art. 50 RPGA de manière très souple, en particulier en renonçant à
exiger l'exercice d'activités d'artisanat ou de petite industrie. Elle souligne
que la quasi-totalité des bâtiments qui ont été érigés récemment dans la zone ne
respectent pas le quota réglementaire, selon lequel l'affectation "habitation"
ne peut dépasser le tiers de la surface brute de plancher utile.
bb) Il n'est pas contesté que l'autorité intimée a
adopté depuis plusieurs années une pratique large pour ce qui concerne le type
d’activités qu’elle admet dans la zone en cause, en élargissant le champ des
activités autorisées aux activités commerciales. Comme elle l'a relevé lors de
l'audience, elle aurait d’ailleurs même été prête à considérer que la mise à
disposition de logements d’étudiants était une activité admissible dans la
zone, en tant qu'activité commerciale, mais cette solution n’a pas été validée
dans le cadre d’un recours devant le tribunal de céans. Suivant ledit arrêt
cantonal, la municipalité a décidé dans le cas d'espèce que l'activité de mise
à disposition de logements Airbnb ne pouvait par conséquent pas être admise en
tant qu'activité commerciale. Le Tribunal a confirmé cette application du
règlement communal au considérant précédant. La recourante ne soutient au
surplus pas que l'autorité municipale aurait, dans d'autres cas de figure,
admis que l'activité de mise à disposition de logements Airbnb était une
activité commerciale. Une telle approche ne ressort pas non plus des dossiers
de permis de construire, en rapport avec les constructions de ces deux dernières
décennies dans la zone concernée. Il n'y a ainsi pas lieu de considérer que
l'autorité intimée aurait commis une inégalité de traitement en refusant de
considérer que l'activité envisagée par la recourante était une activité
commerciale.
Il convient encore d'examiner quelle est la pratique
de l'autorité intimée quant au pourcentage de la surface affectée au logement,
respectivement à d’autres activités.
Dans ses écritures, la recourante mentionne le cas de
la parcelle n° 4149, cas dans lequel le ratio 1/3-2/3 n'aurait pas été
respecté, vu que les 20 lots de l'immeuble sont consacrés exclusivement au
logement. Lors de l'inspection locale du 9 septembre 2019, la Cour au pu
constater que deux cabinets de médecins et un bureau d’architectes occupaient
le rez-de-chaussée du bâtiment sis sur la parcelle n° 4149 et que les deux
autres étages étaient dédiées à l'habitation. Cet état de fait n'est assurément
pas conforme à l'art. 50 al. 2 RPGA. Toutefois, il a été expliqué, lors
de l'inspection locale, que les parcelles n
os
°4149 et 4150 formaient
à l'origine une seule parcelle et qu’un seul permis de construire avait été
délivré. Envisagés conjointement, les deux bâtiments respectent les exigences
du RPGA quant au ratio habitation/activités. Ils partagent d’ailleurs le même
parking et le même système de chauffage. Certes, il peut paraître étonnant que
l’extrait du registre foncier relatif à ces parcelles, maintenant fractionnées,
ne fasse pas état de transfert de droits à bâtir. L'autorité intimée a cependant
assuré le Tribunal qu'elle allait faire rectifier la situation. Il n'y a pas de
raison de présumer que l'autorité ne va pas tenir les engagements pris. Le
représentant de l'autorité intimée a d'ailleurs indiqué lors de l'audience que
le permis d’habiter n’avait pas encore été délivré et que la commune entendait
bien faire respecter le RPGA.
Quant à l'autre cas soulevé lors de l'inspection locale,
concernant un permis délivré en 1998 et autorisant une affectation au logement
supérieure à la limite d'un tiers, il ressort du dossier qu’une dérogation
avait été demandée et qu’elle a été accordée car l'aggravation était limitée. La
recourante a souligné qu'il s’agissait d’une dérogation accordée à un bâtiment
qui disposait déjà de surfaces d’habitation supérieures à ce qui était autorisé.
Bien que les deux situations citées ci-avant puissent
susciter des interrogations, elles ne démontrent pas encore que l'autorité
intimée aurait une pratique constante consistant à ne pas respecter les
exigences de l'art. 50 al. 2 RPGA. De même, il n'existe pas d'éléments
dont on pourrait déduire qu'elle n'entend pas respecter ces exigences à
l'avenir. Enfin, si une pratique souple peut être admise, il ne peut pas être
question de ne pas appliquer une disposition règlementaire en vigueur (cf.
consid. 3a ci-dessus). Dans un tel cas de figure, le principe de l'égalité
de traitement ne permettrait pas de faire abstraction d'une règle en vigueur.
Partant, aucune violation du principe de l'égalité de
traitement ne saurait être retenue en l'occurrence.
c) Lors de l'inspection locale, la recourante s'est
référée à la future réglementation de la zone qui perdrait sa vocation
artisanale.
Les mesures dites d'effet anticipé positif
permettent d'appliquer des règles de droit qui ne sont pas encore adoptées, en
lieu et place du droit en vigueur (v. p. ex. AC.2017.0193 du 18 juin 2018
consid 5, AC.2013.0218 du 26 novembre 2013 consid. 1b). Par effet anticipé
positif, on entend l'application du droit futur, qui n'est pas encore entré en
vigueur, en lieu et place du droit actuel. Cet effet se distingue de l'effet
anticipé négatif par le fait que, lors d'une décision en cas de litige, on
tient uniquement compte du droit à venir en occultant le droit existant.
L'effet anticipé positif se heurte à l'impératif de la sécurité du droit et au
principe de la légalité, il n'est par conséquent pas admissible, même s'il est
prévu par une loi (Alexander Ruch
in
: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen
[éds.], Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016,
n° 55
ad
art. 27 LAT
;
voir aussi sur ce point ATF 136 I
142 consid.
3.2, 125 II 278 consid. 3c, 100 Ia 157 consid. 5d; arrêt TF
1C_274/2007 du 1
er
février
2008 consid. 4.1).
Le droit vaudois de la construction connaît un effet
anticipé négatif des plans d'affectation. En revanche, il ne prévoit pas
d’effet anticipé positif pour la période qui précède l'entrée en vigueur des
plans et règlements (p. ex. AC.2017.0193 du 18 juin 2018 consid 5;
AC.2014.0070 du 27 mai 2015 consid. 1c; AC.2013.0218 précité, et les arrêts
cités).
Dans cette mesure, la recourante ne peut pas déduire
de droits du changement de réglementation projeté, dont l'issue n'est
d'ailleurs pas connue à ce jour.
4.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la
confirmation de la décision attaquée. Compte tenu de l'issue de la cause, des
frais seront mis à la charge de la recourante (cf. art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD),
qui versera en outre des dépens à la commune, qui a procédé par l'intermédiaire
d'un mandataire professionnel (cf. art. 55, 91 et 99 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Morges du 7 décembre 2018 est
confirmée.
III.
Un émolument de justice de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge de la recourante.
IV.
La recourante versera une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents)
francs à la Commune de Morges à titre de dépens.
Lausanne, le 29 novembre 2019
Le
président:
La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.