vd_omni · AC.2017.0195 · 2014-06-30 · fr

A.________/Municipalité d'Orny, Service Immeubles, Patrimoine et Logistique | Recours contre un refus de délivrer un permis de construire pour 7 immeubles de 6 appartements dans un village inscrit à l'ISOS comme village d'importance nationale. Compte tenu de la réglementation communale récente (règlement entré en vigueur le 30 juin 2014), qui confirme la possibilité de réaliser des constructions avec des volumes importants dans la zone du village, le permis de construire ne pouvait pas être refusé uniquement en raison des dimensions des constructions prévues. Il y a lieu également de présumer que toutes les mesures propres à coordonner l'ISOS et la planification locale ont été prises, ce qui implique que l'utilisation maximale des capacités constructives ne saurait être remise en cause pour des motifs liés à l'ISOS. Elle ne saurait également être remise en cause au motif que cela impliquerait une augmentation excessive de la population. Le refus du permis de construire se justifie toutefois en raison du choix d'implanter les constructions avec des faîtes perpendiculaires à la rue et aux courbes de niveau ce qui, compte tenu des dimensions des constructions, soulève un problème d'intégration par rapport aux bâtiments environnants, aux caractéristiques du lieu (projet prévu dans la pente d'une colline dans une position exposée à la vue) et à la cohérence de la zone du village. S'agissant de l'esthétique et de l'intégration, la décision communale repose par conséquent sur une appréciation soutenable des circonstances pertinentes (consid. 1). Les conditions pour que le recourant puisse se prévaloir d'une violation du principe de la bonne foi ne sont pas réunies. Rappel de ces conditions lorsque le constructeur invoque des garanties qui lui auraient été données par des représentants de l'autorité communale (consid. 2).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 14.03.2018 AC.2017.0195

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 14 mars 2018
Composition
M. François Kart,
président
; Mme Renée-Laure Hitz et
M. Jean-Claude Pierrehumbert, assesseurs.
Recourant
A.________
à ********, représenté
par Me Marc-Etienne FAVRE, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité d'Orny,
représentée
par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-Les-Bains,
Autorité concernée
Service Immeubles, Patrimoine et
Logistique,
à Lausanne.
Objet
permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité d'Orny
du 11 avril 2017 refusant la délivrance d'un permis de construire pour la
reconstruction après démolition de 7 immeubles en PPE avec parking souterrain
et abri PCi sur la parcelle RF 463 (CAMAC n° 157001)
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire de la parcelle n° 463 du cadastre de la
Commune d'Orny sise à l'extrémité Nord du village d'Orny au bord de la route du
********. Ce bien-fonds, d'une surface de 11'398 m
2
, est colloqué
partiellement en zone du village (partie Ouest) au sens du Règlement général
sur l'aménagement du territoire et les constructions de la Commune d'Orny
(ci-après: RPGA) approuvé par le Département du territoire et de
l'environnement le 16 avril 2014 et entré en vigueur 30 juin 2014. La partie de
la parcelle n° 463 sise en zone à bâtir correspond à un peu moins de la moitié
de la surface totale du bien-fonds, le solde étant colloqué en zone agricole. La
parcelle n° 463 supporte une habitation avec rural (ferme), deux petites
annexes agricoles et un garage.
Le village d'Orny, qui est inscrit à l'inventaire
des sites construits à protéger en Suisse (ISOS) en tant que village
d'importance nationale, se situe au débouché du vallon du Nozon dans la plaine
de l'Orbe. La partie principale du village, sise dans le vallon du Nozon le
long de la route qui relie La Sarraz (au Sud-Ouest) à Orbe (au Nord), présente
une configuration en longueur avec des constructions agricoles de part et
d'autre de la route. La partie Nord du village est plus récente et moins dense.
A la sortie du village au Nord, une route secondaire (route du ********) monte
en direction du Nord-Ouest sur une colline qui surplombe le vallon du Nozon. La
route du ******** est bordée dans sa partie aval par des constructions
disparates de type villas. Plus en amont, on retrouve une zone avec des
bâtiments agricoles côté Est de la route (deux fermes, dont celle sise sur la
parcelle n° 463, et un hangar sis plus en amont). Il ressort du plan de
l'inventaire ISOS pour la Commune d'Orny que la parcelle n° 463 est comprise, dans
sa partie Ouest, dans un "périmètre environnant" (PE) dénommé
"fermes et maisons d'habitation, dès 2
e
quart 19 e s". et,
dans sa partie Est, dans une "Echappée dans l'environnement" décrite
comme "Versant du vallon du Nozon non construit dominant la localité,
champs, quelques fermes et utilitaires".
B.
A.________ et sa sœur B.________, propriétaire de la parcelle voisine n°
259 sise en amont de l'autre côté de la route du ********, ont déposé conjointement
le 10 juillet 2015 auprès de la commune un projet prévoyant la construction de
4 bâtiments sur la parcelle n° 259 et de 7 bâtiments sur la parcelle n° 463.
Le 29 janvier 2016, la Commission communale
d'urbanisme (ci-après: CCU) a émis un préavis négatif. Elle relevait notamment
que le projet de construction des 11 immeubles constituait une atteinte à
l'image que le nouveau Plan général d'affectation voulait donner au village
d'Orny et que la volonté de densifier les parcelles se traduisait par "un
projet dénaturant la vision agricole et campagnarde de la partie Nord de notre
commune".
Dans le courant de l'année 2016, des discussions ont
eu lieu entre la commune et les constructeurs. Celles-ci ont notamment abouti à
la réduction du projet prévu sur la parcelle n° 259 (diminution de la hauteur
des bâtiments).
C.
A.________ a soumis à l'enquête publique du 19 octobre au
17 novembre 2016 un projet de démolition des bâtiments sis sur la parcelle n°
463 et de construction de 7 immeubles de 6 appartements avec un parking
souterrain de 32 places et 14 places de parc extérieures. Le projet prévoit
deux groupes de constructions parallèles composés chacun de trois bâtiments
contigus dans la partie Nord de la parcelle et un bâtiment séparé au Sud. Les
deux groupes de trois bâtiments ont chacun une surface au sol totale de 702,90 m
2
.
Chaque bâtiment comprend trois niveaux (rez-de-chaussée, étage et combles) avec
des toits à pans et une hauteur au faîte comprise entre 11 m 13 pour les six
bâtiments sis au Nord et 10 m 48 pour le bâtiment sis au Sud. Le bâtiment isolé
comprend également trois niveaux avec une surface au sol de 194,04 m
2
.
Pour l'essentiel, les bâtiments prévus sont implantés perpendiculairement par
rapport à la route du ******** et aux courbes de niveau. Le projet est prévu
sur une nouvelle parcelle, issue d'une division de la parcelle précédente,
entièrement colloquée en zone à bâtir avec une surface de 5'338 m
2
.
Le projet a suscité plusieurs oppositions.
D.
Par décision du 11 avril 2017, la Municipalité d'Orny (ci-après: la
municipalité) a refusé de délivrer le permis de construire. A l'appui de sa
décision, elle invoquait principalement des motifs d'esthétique et
d'intégration en se référant à la prise de position de la CCU du 29 janvier
2016. Elle invoquait une densification massive et brutale du secteur, sans
considération pour le bâti existant et en contradiction avec les objectifs de
protection de l'ISOS. Elle invoquait également le fait que les places de stationnement
extérieures ne respectaient pas la distance minimale de 3 m par rapport à la
chaussée. Elle faisait enfin valoir que des canalisations étaient prévues sur
les parcelles voisines dont les propriétaires n'avaient pas signé la demande de
permis de construire et les plans d'enquête. Elle invoquait à cet égard une
violation de l'art. 108 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11).
E.
Par acte du 23 mai 2017, A.________ (ci-après: le recourant) a recouru
contre la décision municipale du 11 avril 2017 auprès de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Il conclut à sa réforme en
ce sens que le permis de construire est délivré à la condition de respecter les
plans complémentaires du
22 mai 2017 relatifs à l'implantation de 7 places de parc extérieures et du
raccordement au réseau public communal d'évacuation des eaux. Avec son recours,
le recourant a produit un plan corrigeant l'implantation des places de stationnement
et un plan modifiant le tracé du raccordement EC/EU.
Le 16 juin 2017, le conseil du recourant a transmis
à la municipalité un plan de situation modifié. Il précisait que ce plan
modifié, signé par les propriétaires et l'architecte, procédait à deux
corrections de minime importance relatives aux 7 places de parc ainsi qu'au
raccordement des eaux claires et eaux usées, lequel ne passait plus par la
parcelle n° 419. Il demandait qu'il lui soit confirmé que ces modifications
étaient autorisées, pouvaient être dispensées d'enquête publique et qu'elles
étaient intégrées au dossier pendant devant la CDAP. Par courrier du 27 juin
2017, la municipalité a informé le conseil du constructeur du fait que, vu le
plan modifié, l'emplacement des places de parc était désormais conforme. Elle
demandait en revanche que la faisabilité du raccordement EC/EU soit démontrée
car le point de raccordement au réseau public semblait se situer à une altitude
plus élevée que le départ des conduites depuis le bas de la parcelle n° 463.
Le Service Immeubles, Patrimoine et Logistique
(SIPAL) a déposé des déterminations le 27 juin 2017 dans lesquelles il relevait
plus particulièrement ce qui suit:
"
Dans
le cadre de la procédure d’élaboration de l’actuel Règlement communal général
sur l’aménagement du territoire PGA du 30 juin 2014, le SIPAL-MS avait été
consulté, et son préavis fut pris en compte, qui se basait notamment sur les
recommandations de l’ISOS.
Le SIPAL-MS a examiné la demande
de permis de construire CAMAC 157001, à l’enquête publique du 18 octobre 2016
au 17 novembre 2016. Il n’a pas estimé être concerné par ladite demande, sur la
base de la LPNMS, de l’OISOS et de l’OIVS.
"
La municipalité a déposé sa réponse et son dossier
le 10 août 2017. Elle conclut au rejet du recours.
Par courrier du 12 septembre 2017, le conseil du
recourant a fait valoir que le dossier produit par la municipalité était
incomplet. Il mentionnait l'absence de certains documents qui avaient été remis
à la commune dans le cadre de l'établissement du dossier. Il mentionnait en
outre des procès-verbaux de séances entre la municipalité, le constructeur et
le promettant-acquéreur. La municipalité s'est déterminée sur ce courrier les
22 septembre 2017 et 25 septembre 2017 (par l'intermédiaire de son mandataire).
A cette occasion, elle a produit des pièces complémentaires (étude d'impact
routier, vues 3D du projet, concept de protection incendie, document "Orny-Complément
pour mise à l'enquête Espaces ouverts et bâtis du quartier"). Elle a indiqué
ne pas avoir en mains des procès-verbaux des séances entre la municipalité, le
constructeur et le promettant-acquéreur en précisant que les séances avaient
été résumées dans des courriers entre la municipalité et le concepteur du
projet figurant au dossier municipal.
Le recourant a déposé des observations
complémentaires en date des
1
er
septembre et 5 octobre 2017.
A la requête du juge instructeur, le SIPAL a produit
le 10 octobre 2017 la fiche ISOS relative au village d'Orny (1
er
relevé de 1992 et version révisée mise en vigueur par le Conseil fédéral le 1
er
avril 2009).
La municipalité a déposé des observations
complémentaires le
17 novembre 2017.
Le tribunal a tenu audience le 5 décembre 2017. A
cette occasion, il a procédé à une vision locale. Le procès-verbal de
l'audience a la teneur suivante:
"
Le président remet à Me Favre et à Me Nicole
un exemplaire des fiches ISOS anciennes et révisées transmises par le SIPAL à
la CDAP le 10 octobre 2017.
Invité par le
président à faire savoir si l'élaboration du nouveau PGA a donné lieu à des
discussions entre la municipalité et le SIPAL, le Syndic répond qu'il n'y a pas
eu de négociations avec le SIPAL concernant ce PGA, adopté en 2014 juste avant
l'entrée en vigueur de la nouvelle loi sur l'aménagement du territoire. Il
ajoute que ce nouveau plan concerne uniquement la zone à bâtir et qu'il
n'augmente pas – à une seule exception – le nombre des terrains constructibles.
Me Favre souligne que s'agissant du secteur en cause, le nouveau PGA a repris
le plan des zones existant; il précise que la limite Est a été redressée afin
de suivre la route.
Relevant que le
nouveau PGA, récent, permet une certaine densification qui semble poser
problème, le président interpelle les représentants de la municipalité quant
aux raisons pour lesquelles la commune n'a, par exemple, pas demandé une
réduction du CUS pour éviter le genre de situation qui se pose dans la présente
affaire où un projet pourtant conforme aux dispositions réglementaires est jugé
trop volumineux. Le Syndic indique que la municipalité souhaitait le statu quo
et que le CUS est passé de 0.25 à 0.3 à la demande des autorités cantonales. Il
fait valoir que le refus du permis de construire se fonde sur des
considérations liées à l'intégration du projet dans le paysage. C.________ insiste
sur l'aspect trop massif du projet. D.________ précise que le règlement
communal pose de très nombreuses contraintes (hauteur de la toiture et à la
corniche, pente du toit, matériaux utilisés), de sorte que les constructeurs ne
disposent pas d'une grande latitude d'action. En réponse à l'assesseuse Hitz
qui demande ce qui a justifié l'implantation prévue des bâtiments (avec les
faîtes perpendiculaires à la route), D.________ se réfère à une étude
d'intégration figurant au dossier dont il ressort selon elle que la plupart des
bâtiments situés le long de la route du village sont perpendiculaires à
celle-ci; elle évoque en outre le souhait de conserver une vue sur les
pâturages sis à l'Est. Le Syndic indique que le projet a été pensé pour
maximiser les droits à bâtir et relève que la municipalité souhaiterait un
projet différent, moins massif et "brutal". Me Favre insiste sur la
liberté architecturale conférée par le règlement communal (art. 9.6) et sur le
fait que ce dernier exige des habitations à deux niveaux au moins. Me Nicole
relève que le projet tel qu'envisagé implique une "lutte contre la
pente" et ajoute que la partie Sud-Est de la parcelle devrait être
conservée. L'assesseuse Hitz observe que l'on trouve ici en zone village, zone
dans laquelle les constructions s'implantent généralement le long des
rues/routes.
Le président
souligne le caractère succinct de la motivation à l'appui du refus du permis de
construire, à savoir que le projet est trop massif. Le Syndic insiste sur le fait
que le projet ne s'intègre pas dans l'environnement paysager du lieu et que le
règlement communal permet précisément à la municipalité de refuser un projet
pour un défaut d'intégration. Il ajoute qu'une séance au printemps 2016 a
révélé que la population s'inquiète de l'augmentation du nombre d'habitants
induite par ce projet. Me Favre déplore le fait que la clause d'esthétique soit
invoquée pour réduire le nombre de nouveaux habitants dans la commune. Il
ajoute que les constructeurs se sentent quelque peu "trahis", dans la
mesure où ils ont modifié leur projet à plusieurs reprises pour répondre aux
souhaits de la municipalité, qui refuse finalement de délivrer le permis. Le
Syndic expose que le projet en cause est le plus important actuellement en
cours dans la commune et qu'elle souhaite le réussir.
La discussion porte
ensuite sur la hauteur au faîte des bâtiments projetés sur la parcelle n° 463. D.________
indique qu'elle sera de 10m48, soit en deçà des 13 m admis par le règlement
communal; elle précise que le bâtiment existant est plus élevé que les
constructions projetées. confirme que la surface de la parcelle n° 463 qui
demeure en zone à bâtir après division est bien de 5338 m
2
.
La cour et les
parties se déplacent sur la rue du ******** en direction du Nord, jusqu'en
limite de zone agricole. Il est discuté du vallon du Nozon en contrebas. Me
Nicole relève que l'objectif de protection au plan de l'ISOS est de limiter le
nombre de constructions dans le secteur II. Me Favre s'étonne à cet égard de la
construction du nouveau bâtiment du moulin à grain, autorisé en 2009 avec un
préavis positif de la municipalité.
La cour et les
parties retournent sur la parcelle n° 463 et cheminent ensuite à travers cette
parcelle pour parvenir à la déchetterie sise en contrebas sur la parcelle n°
481, pour constater l'impact des constructions projetées. Le Syndic observe que
l'on distingue le village d'Orny avec sa rue principale, qui se prolonge par la
rue du ********. Il relève que les constructions sont plus concentrées en
contrebas de cette rue. Il indique que le projet viendra s'inscrire entre des
villas, en précisant à cet égard que les photo-montages produits ne jouent pas
en faveur dudit projet. Me Favre relève que le tissu bâti est composé de villas
de gabarits différents. D.________ soutient que la question de l'implantation
du projet n'a jamais été remise en cause par la municipalité. Le Syndic
explique que la commune d'Orny, dont la zone à bâtir est surdimensionnée, s'est
efforcée de conserver les droits à bâtir existants, en s'opposant au projet de
création d'une zone réservée. Invité par l'assesseur Pierrehumbert à faire
savoir si la volonté d'abaisser d'un niveau la hauteur des constructions
prévues sur la parcelle n° 259 tend à protéger l'aspect visuel de la ligne de
crête, le Syndic répond par l'affirmative.
Il est discuté du
raccordement aux canalisations. Me Favre relève qu'un plan complémentaire sera
produit. Le Syndic indique que la question du pompage ne pose pas problème dans
la mesure où la preuve technique de sa faisabilité est apportée.
"
La municipalité et le recourant se sont déterminés
sur le contenu du procès-verbal en date des 9 janvier et 25 janvier 2018. Ils
ont ensuite déposé des déterminations finales en date des 15 février 2018 et 16
février 2018.
Considérant en droit:
1.
A l'appui de sa décision de refus du permis de construire, la
municipalité invoque le fait que Orny est inscrit à l'inventaire ISOS. Elle
fait valoir que la parcelle n° 463 est comprise, dans sa partie Ouest, dans le
secteur dénommé "fermes et maisons d'habitation, dès 2
e
quart
19 e s" et, dans sa partie Est, dans le secteur dénommé "Versant du vallon
du Nozon non construit dominant la localité, champs, quelques fermes et
utilitaires". Elle souligne que la recommandation de l'ISOS a la teneur
suivante: "Conservation du caractère non bâti de cet environnement".
Elle soutient que le projet prévoit une densification massive et brutale du
secteur, sans considération aucune pour le bâti existant et en contradiction
totale avec les objectifs de protection décrits dans l'ISOS.
Le recourant soutient pour sa part que l'ISOS n'est
pas directement applicable en matière de permis de construire et que l'autorité
ne peut pas, à cette occasion, contrôler la conformité d'un plan d'affectation
au regard de l'ISOS. Il appartient au législateur de prendre cas échéant des
mesures lors de la révision de la planification, ce qui n'a pas été le cas en
l'espèce. Le recourant souligne à cet égard que dès lors que le plan
d'affectation communal a été revu récemment, on doit présumer que toutes les
mesures propres à coordonner l'ISOS et la planification locale ont été prises. Sous
l'angle de l'art. 86 LATC, le recourant soutient que l'architecture choisie n'a
rien de choquant vu la localisation à la sortie du village, à proximité de bâtiments
agricoles de gabarits similaires et sans intérêt patrimonial. On serait ainsi en
présence d'une architecture traditionnelle qui évoque les grands corps de ferme
des villages vaudois, les bâtiments projetés devant s'implanter dans un
environnement qui, du point de vue du bâti, ne présente pas d'intérêt
particulier. Selon le recourant, on ne saurait parler de densification
"massive et brutale" dès lors que le projet litigieux ne fait
qu'utiliser la capacité constructive (CUS de 0.3) que le législateur a
récemment fixé pour la zone village et qu'il n'est au surplus pas contesté que
les prescriptions du règlement communal sur les limites de construction, les
distances et la hauteur sont respectées. Il rappelle que, de jurisprudence
constante, le seul usage des possibilités réglementaires ne saurait être
qualifié d'abusif ou de problématique. Le recourant soutient encore que
l'exigence municipale consistant à réduire de 1/3 le potentiel constructible,
soit l'équivalent d'un étage sur tous les bâtiments, reviendrait à réaliser de
grandes villas jumelles d'un étage sur combles en totale contradiction avec le
caractère des fermes du village. Une telle proposition reviendrait à vider la
réglementation de la zone et ses prescriptions quantitatives de leur substance.
Le recourant relève enfin que, par rapport au projet initial, un effort en vue
de réduire la densification a été fait puisque les constructeurs ont accepté de
diminuer la hauteur des bâtiments prévus sur la parcelle n° 259.
a) aa) Aux termes de la clause d'esthétique de l'art.
86 LATC, la municipalité veille à ce que les constructions, quelle que soit
leur destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés, présentent un
aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement (al. 1).
Elle refuse le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de
compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier
ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique,
artistique ou culturelle (al. 2). L'alinéa 3 de cette disposition prévoit que
les règlements communaux doivent contenir des dispositions en vue d'éviter
l'enlaidissement des localités et de leurs abords. Au plan communal, l'art. 9.6
al. 1 RPGA relatif à la zone village prévoit que, dans le village, les
bâtiments nouveaux, par leur implantation, leur forme, leur volume, leurs
proportions, les matériaux utilisés et d'une façon générale, leur architecture,
doivent s'insérer au domaine bâti existant de manière à constituer une entité
physique harmonieuse. L'art. 9.6 al. 2 RPGA prévoit notamment que les bâtiments
sont conçus sous la forme de "maisons de village" accolées ou proches
les unes des autres et les façades de plus de 30.00 m de longueur sont fractionnées
soit par des décrochements en plan et/ou en élévation, soit par un traitement
architectural différencié; la juxtaposition de plusieurs éléments d'aspect
répétitif n'est pas admise. L'art. 4.1 al. 1 RC, figurant parmi les règles
générales, prévoit que la situation et l'orientation d'une construction
nouvelle sont choisies en tenant compte des caractéristiques du lieu, de la
configuration du terrain et de l'implantation des bâtiments existant à
proximité.
Selon la jurisprudence, l'application de la clause
d'esthétique ne doit pas aboutir à ce que, de façon générale, la réglementation
sur les zones en vigueur soit vidée de sa substance. En droit vaudois, un
projet de construction peut être interdit sur la base de l'art. 86 LATC quand
bien même il satisferait à toutes les autres dispositions cantonales ou communales
en matière de police des constructions. Cependant, une intervention des
autorités dans le cas de la construction d'un immeuble réglementaire qui ne
serait pas en harmonie avec les bâtiments existants ne peut s'inscrire que dans
la ligne tracée par la loi elle-même et par les règlements communaux, qui
définissent en premier lieu l'orientation que doit suivre le développement des
localités. Ainsi, lorsque la réglementation applicable prévoit que des
constructions d'un certain volume peuvent être édifiées, une interdiction de
construire fondée sur l'art. 86 LATC ou ses dérivés – par exemple en raison du
contraste formé par le volume du bâtiment projeté avec les constructions
existantes – ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant. Il
faut que l'utilisation des possibilités de construire réglementaires apparaisse
déraisonnable (ATF 115 Ia 114 consid. 3d; arrêt TF 1C_849/2013, 1C_853/2013,
1C_855/2013 du 24 février 2015 consid.3.1.1).
Il appartient en premier lieu aux autorités locales
de veiller à l'aspect architectural des constructions. Lorsqu'une autorité
communale apprécie les circonstances locales dans le cadre d'une autorisation
de construire ou de l'adoption d'un plan de quartier, elle bénéficie ainsi
d'une liberté d'appréciation particulière, que l'autorité de recours contrôle
avec retenue. Dans la mesure où la décision communale repose sur une
appréciation soutenable des circonstances pertinentes, l'instance de recours
doit la respecter. En dépit de son pouvoir d'examen complet, elle ne peut
intervenir et, cas échéant, substituer sa propre appréciation à celle des
autorités communales que si celle-ci n'est objectivement pas soutenable ou
contrevient au droit supérieur (arrêt TF 1C_92/2015 du 18 novembre 2015
consid.3.1.3).
bb) Pour appliquer et interpréter les dispositions
relatives à l’esthétique des constructions, l'autorité communale peut se
référer aux documents de la protection de l'inventaire ISOS, à l'inventaire des
monuments naturels et des sites prévus par les art. 12 et suivants de la loi vaudoise
du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS;
RSV 450.11), ainsi qu'aux critères d'évaluation qui ont été utilisés pour
procéder au recensement architectural des bâtiments du canton au sens de l'art.
30 du règlement d'application du 22 mars 1989 de la LPNMS (RLPNMS;
RSV 450.11.1). Dans ce cadre, l’inventaire ISOS a toutefois une portée
propre, qui a été précisée et développée par le Tribunal fédéral.
Selon la jurisprudence fédérale, les inventaires
fédéraux prévus à l'art. 5 de la loi fédérale du 1
er
juillet 1966
sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451) –dont fait partie
l'ISOS (art. 1 de l'ordonnance fédérale du 9 septembre 1981 concernant
l'Inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse - OISOS; RS
451.12) – sont assimilés matériellement à des conceptions et à des plans
sectoriels au sens de l'art. 13 al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l’aménagement du territoire (LAT; RS 700). Dans le cadre de leur obligation
générale de planifier de l'art. 2 LAT, les cantons doivent tenir compte, dans
leur planification directrice, de ces inventaires en tant que forme spéciale
des conceptions et plans sectoriels de la Confédération au sens de l’art. 13
LAT (voir l’art. 6 al. 4 LAT). Ainsi, en raison de la force obligatoire des
plans directeurs pour les autorités (art. 9 LAT), les conditions de protection
figurant dans les inventaires fédéraux doivent se retrouver dans les plans
d'affectation (art. 14 ss LAT), dont la conformité au plan directeur cantonal
doit être examinée par l’autorité d’approbation en vertu de l’art. 26 al. 2
LAT. L’inventaire ISOS doit ainsi être transcrit dans les plans directeurs
cantonaux, puis dans la planification locale au moyen des instruments prévus à
l'art. 17 LAT. Ces mesures lient non seulement les autorités dans l'exécution
de leurs tâches, mais également les particuliers (ATF 135 II 209 consid. 2.1
p. 213; arrêts 1C_545/2014 du 22 mai 2015 consid. 5.3; 1C_130/2014 du 6
janvier 2015 consid. 3.2). L'art. 4a OISOS, introduit le 14 avril 2010, confirme
d’ailleurs expressément que les cantons tiennent compte de l'ISOS lors de
l'établissement de leurs plans directeurs, conformément aux art. 6 à 12 LAT.
Les objectifs de l'ISOS ne sont pas directement
applicables lorsque, comme en l’espèce, le litige concerne l’octroi d’un permis
de construire. Ils pourront toutefois être pris en considération dans le cadre
de l’interprétation des dispositions cantonales et communales pertinentes,
notamment celles relatives à la clause d’esthétique. L'évaluation de la valeur
d'un objet dans le cadre des procédures d'établissement des inventaires
fédéraux et cantonaux constitue en effet un élément d'appréciation à
disposition de l'autorité communale pour statuer sur l'application de la clause
d'esthétique selon l'art. 86 LATC (arrêts AC.2016.0317 du 21 juillet 2017
consid. 11c; AC.2014.0389 du 15 décembre 2015 consid. 8a; AC.2014.0166 du 17
mars 2015 consid. 2a/bb; AC.2013.0175 du 10 décembre 2013 consid. 2f; AC.2010.241 du 16 novembre 2011 consid. 3c). Cette répartition des compétences découle
directement de la disposition constitutionnelle relative à la protection de la
nature et du patrimoine (art. 78 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 [Cst.; RS 101]) (cf. TF 1A.142/2004 du
10 décembre 2004, in RDAF 2006 629; arrêts AC.2015.0089 du 11 novembre 2015
consid. 3a/dd; AC.2014.0166 précité consid. 2a/bb; AC.2010.0127 du 6 janvier
2011).
Selon l'art. 1 OISOS, l'inventaire fédéral des sites
construits comprend les objets énumérés en annexe. La Commune d'Orny est
mentionnée dans l'annexe à l'OISOS en tant que village. Il ressort du plan de
l'inventaire ISOS pour la Commune d'Orny que la parcelle n° 463 du recourant
est comprise, dans sa partie Ouest, dans un périmètre environnant (PE) dénommé
"fermes et maisons d'habitation, dès 2e quart 19 e s". La catégorie
d'inventaire "b" et l'objectif de sauvegarde "b" sont
attribués à ce périmètre. Dans sa partie Est, la parcelle n° 463 est comprise
dans l'Echappée dans l'environnement dénommée "Vallon du Nozon non
construit dominant la localité, champs, quelques fermes et utilitaires". La
catégorie d'inventaire "a" et l'objectif de sauvegarde "a"
sont attribués à ce secteur. La catégorie d'inventaire "a" signifie
qu'il s'agit d'une partie indispensable du site construit, libre de
construction ou dont les constructions participent à l'état d'origine de
l'environnement. La catégorie d'inventaire "b"  indique qu'il s'agit
d'une partie sensible pour l'image du site, souvent construite. L'objectif de
sauvegarde "a" préconise la sauvegarde de l'état existant en tant
qu'espace agricole libre, la conservation de la végétation et des constructions
anciennes essentielles pour l'image du site, la suppression des altérations.
L'objectif de sauvegarde "b" préconise la sauvegarde  des
caractéristiques essentielles pour les composantes attenantes au site.
b) aa) Compte tenu de la réglementation communale
récente qui confirme la possibilité de réaliser des constructions avec des
volumes importants dans la zone du village, le permis de construire ne pouvait
être refusé uniquement au motif que les constructions prévues ont  des
dimensions importantes.
A priori
, le recourant a en effet le droit
d'utiliser sur sa parcelle les capacités constructives fixées récemment par le
législateur communal. Comme le relève le recourant, dès lors que le plan
d'affectation communal a été revu récemment, on doit en outre présumer que toutes
les mesures propres à coordonner l'ISOS et la planification locale ont été
prises. L'utilisation maximale des capacités constructives ne saurait dès lors
être mise en cause pour des motifs liés à l'ISOS. L'utilisation de ces capacités
constructives ne saurait enfin être refusée au motif que cela impliquerait une
augmentation excessive de la population de la commune. Cet argument, s'il
pouvait s'avérer pertinent au stade de la procédure relative au plan général
d'affectation, ne saurait en revanche justifier un refus de permis de
construire pour un projet réglementaire.
bb) Cela étant, on relèvera que si la densification
permise par le règlement communal est importante dans le secteur litigieux,
c'est précisément en raison du fait qu'on se trouve dans la zone village, soit
une zone destinée à accueillir des bâtiments avec des volumes importants. Or, le
fait de pouvoir réaliser des bâtiments de grande dimension implique d'examiner
avec un soin particulier leur implantation dans le terrain qui, en zone village,
se caractérise généralement par une implantation des faîtes parallèle à la rue.
Lors de la vision locale, le tribunal a ainsi pu constater que la plupart des
bâtiments du village d'Orny ont un faîte parallèle à la rue, plus précisément
aux courbes de niveau. Ce principe devrait se retrouver dans la suite de la
zone village (soit notamment le long de la route du ********), ceci d'autant
plus lorsque, comme l'indique le recourant (cf. recours p. 8), on entend construire
des bâtiments avec un volume important évoquant les grands corps de ferme des
villages vaudois. On relèvera que la question se pose en des termes différents
pour les constructions de type villas. Compte tenu de leur volume moindre, une
implantation perpendiculaire à la route (qu'on constate notamment pour les
villas sises dans la partie aval de la route du ********) pose moins de
problème.
En l'espèce, les bâtiments prévus ne respectent pas
ce principe puisque leur faîte est perpendiculaire à la route du ********. A
cela s'ajoute que le projet est prévu dans la pente d'une colline surplombant
le Nozon, soit dans une position exposée à la vue dans un secteur qui, ainsi
que cela résulte de l'inventaire ISOS et comme l'a confirmé l'inspection locale,
présente une valeur paysagère. Une implantation judicieuse de bâtiments avec un
volume important dans ce type de configuration implique des faîtes parallèles
aux courbes de niveau, exigence qui n'est pas respectée par le projet, ce qui entraîne
une perturbation pour le site et une atteinte à sa valeur paysagère.
cc) Pour les motifs qui viennent d'être évoqués, il
y a lieu également de constater que le projet ne respecte pas l'art. 4.1 RPGA,
qui prescrit que la situation et l'orientation des constructions nouvelles
doivent être choisies en tenant compte des caractéristiques du lieu, de la
configuration du terrain et de l'implantation des bâtiments existants à
proximité. Le projet pose également
a priori
problème au regard de
l'art. 7.3 al. 4 RPGA, qui prévoit que les bâtiments bien intégrés peuvent être
modifiés et, le cas échéant, faire l'objet de démolition et de reconstruction
pour des besoins objectivement fondés et pour autant que soient respectés le
caractère spécifique de leur intégration et l'harmonie des lieux. En
l'occurrence, la ferme existant sur la parcelle n° 463 a reçu la note 4 au
recensement architectural prévu par l'art. 30 RLPNMS. Il s'agit par conséquent
d'un bâtiment bien intégré qui peut être démoli et remplacé par d'autres bâtiments
pour autant que soient respectés le caractère spécifique de l'intégration du
bâtiment existant et l'harmonie des lieux, exigences qui, pour les raisons
évoquées plus haut, ne sont pas respectées en l'espèce.
dd) On relèvera enfin que le recourant ne saurait
tirer argument du fait que la municipalité a admis des bâtiments avec des
faîtes perpendiculaires à la route sur la parcelle voisine n° 259. Ce bien-fonds,
situé en amont de l'autre côté de la route, est entouré de parcelles supportant
des villas avec des faîtes présentant différentes orientations. Les bâtiments
prévus sur cette parcelle, qui sont plus petits (deux niveaux) et se
rapprochent de la typologie d'une villa, s'avèrent par conséquent cohérents
avec l'environnement bâti, ce qui n'est pas le cas du projet litigieux.
c) Il résulte de ce qui précède que, s'agissant de
l'intégration et de l'esthétique du projet litigieux, la décision communale
repose sur une appréciation soutenable des circonstances pertinentes. En
considérant que le projet posait un problème d'intégration dans le paysage, la municipalité
n'a dès lors pas abusé de la liberté d'appréciation particulière dont elle
dispose en la matière. Partant, le refus du permis de construire pour ce motif
ne saurait être remis en cause par l'autorité de recours.
2.
Le recourant soutient que, à la suite des négociations qui ont eu lieu
dans le courant de l'année 2016 et l'abandon de droits à bâtir sur la parcelle n°
259, il avait reçu des garanties de la municipalité quant à la possibilité
d'utiliser tous les droits à bâtir sur la parcelle n° 463. Le recourant invoque
par conséquent une violation du principe de la bonne foi.
a) Le principe de la bonne foi protège le citoyen
dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités,
lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un
comportement déterminé de l'administration. Ce principe découle des art. 5 al.
3 et 9 Cst. et vaut pour l'ensemble de l'activité étatique (ATF 138 I 49
consid. 8.3.1; 129 I 161 consid. 4.1; 128 II 112 consid. 10b/aa; 126 II 377 consid.
3a et les arrêts cités). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une
décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un
administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition
que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de
personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les
limites de ses compétences, et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte
immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il
se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour
prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de
préjudice, que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance
a été donnée et que l'intérêt à une application correcte du droit objectif ne
soit pas prépondérant par rapport à la protection de la confiance (ATF 137 II
182 consid. 3.6.2; 131 II 627 consid. 6.1; 129 I 161 consid. 4.1; 122 II 113
consid. 3b/cc et les références citées).
Ce principe est l'émanation d'un principe plus
général, celui de la confiance, lequel suppose que les rapports juridiques se
fondent et s'organisent sur une base de loyauté et sur le respect de la parole
donnée. Le principe de la loyauté impose aux organes de l'Etat ainsi qu'aux
particuliers d'agir conformément aux règles de la bonne foi. Cela implique
notamment qu'ils s'abstiennent d'adopter un comportement contradictoire ou
abusif (ATF 136 I 254 consid. 5.2).
b) Dans le canton de Vaud, l’autorité désignée par
la loi pour la délivrance du permis de construire est la municipalité,
conformément aux art. 17 et 104 LATC. Selon une jurisprudence constante, les
décisions d’octroi ou de refus des autorisations de construire ressortent à la
compétence de la municipalité, à l’exclusion de celles d’un conseiller
municipal, du syndic, d’une direction des travaux ou d’un fonctionnaire
communal (cf. par ex. arrêts AC.2011.0295 du 23 mai 2012 consid 2b.;
AC.2002.0233 du 16 mai 2006 consid. 4b et les références).
Vu ce qui précède, dès lors qu'il ne s'agit pas de
l'autorité compétente pour délivrer le permis de construire, le recourant ne
saurait se prévaloir de prises de position positives relatives à son projet
émanant d'un technicien communal, de la Commission des constructions ou d'un
municipal seul.
A cela s'ajoute que l'autorité compétente pour
délivrer le permis de construire doit de toute manière tenir compte des
éventuelles oppositions de voisins déposées durant l'enquête publique. Selon un
principe reconnu en droit des constructions, les indications favorables données
par l'autorité au seul propriétaire ne peuvent en effet pas être opposées aux
tiers qui s'en prennent à une autorisation de construire (cf. TF 1C_6/2009
résumé in SJ 2010 p. 19 s; arrêt AC.2011.0301 du 30 avril 2012 consid. 3b).
c) Dans ces conditions, le recourant
ne saurait se prévaloir d'une violation du
principe
de la bonne foi.
3.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être
rejeté et la décision attaquée confirmée. Succombant, le recourant supportera
les frais de la cause, ainsi que les dépens à verser à la commune d'Orny qui a
procédé par l'intermédiaire  d'un avocat (art. 49 et 55 de la loi du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité d'Orny du 11 avril 2017 est confirmée.
III.
Un émolument de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de A.________.
IV.
A.________ versera à la Commune d'Orny une indemnité de 2'000 (deux
mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 14 mars 2018
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.