vd_omni · FI.1993.0001 · 1998-02-23 · fr

METALEC S.A.c/ CcR d'ECUBLENS | Il est douteux que le recourant puisse se contenter d'interpeller l'autorité sur le principe de la couverture des frais. Il doit au moins fournir des indices concrets de sa violation. Un excédent dans les comptes d'une seule année n'est pas suffisant. Ici de toute manière, le règlement communal affecte la taxe aux frais de construction, d'entretien et d'amortissement, ce qui implique que des réserves soient constituées.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 23.02.1998 FI.1993.0001

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 23 février 1998
sur le recours interjeté par
METALEC SA
,
chemin du Chêne 7, case postale 204, 1020 Renens 1
contre
la décision rendue le 3 décembre 1992 par la
Commission
communale de recours en matière d'impôts d'Ecublens
(taxe annuelle
d'entretien des collecteurs, taxe annuelle d'épuration)
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Pierre
Journot, président; M. Jean-Paul Kaeslin et M. Antoine Rochat, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     La société recourante
est propriétaire d'un immeuble situé au Chemin du Suchet 5 à Ecublens. D'après
la police d'assurance incendie dans sa teneur du 24 mai 1994, il s'agit d'un
entrepôt. La recourante expose dans son recours que l'immeuble sert de garde-meubles,
qu'il ne comporte ni douche ni salle de bains et qu'on n'y utilise que deux
toilettes. D'après les différentes polices d'assurance produites par la
recourante à la requête du tribunal, le bâtiment a été construit en 1963. Il a
fait l'objet en 1986 d'une nouvelle taxation (motif indiqué: adaptation du
tarif). A cette occasion, la valeur de base a été fixée à 418'500 francs. Une
nouvelle taxation a été effectuée en mai 1994 (motif indiqué: adaptation de
valeur, adaptation de taux de primes). D'après la police établie le 28 mai
1994, la valeur indexée à l'indice 108 applicable en 1994 est de 3'351'920
francs.
B.                    Le 25 juin 1992, la
commune intimée a notifié à la recourante une facture concernant les taxes
immobilières pour 1992. Cette facture comportait notamment les indications
suivantes:
taxe d'épuration des eaux
(soumis à l'indice de 800)
0,6 % de 3'348'000
fr. 2'008.80
taxe d'entretien
collecteurs (soumis à l'indice de 800)
0,4 % de 3'348'000
fr. 1'339.20
Par lettre du 7
juillet 1992, la recourante a contesté les deux taxes indiquées ci-dessus. Elle
se plaignait en substance de ce que la taxation prenait en compte la valeur
d'assurance incendie au lieu du volume d'eau réel à épurer, particulièrement
réduit en raison du caractère de l'immeuble litigieux. Elle soutenait que le
bordereau reçu était fondé sur la valeur à neuf de l'immeuble alors que selon
elle, le règlement communal prévoirait une taxation sur la valeur actuelle
d'assurance incendie. Enfin, elle demandait que la commune démontre que le
montant des taxes perçues correspondait au coût engendré.
C.                    Par décision du 3
décembre 1992, la Commission communale de recours a rejeté le recours en
considérant que les taxes avaient été fixées conformément au règlement en
vigueur.
D.                    Par acte du 29 décembre
1992, la recourante s'est pourvue contre cette décision en reprenant en
substance les moyens de son recours communal quant à la prise en considération
du volume d'eau à épurer, au lieu de la valeur d'assurance incendie. Rappelant
qu'elle avait demandé à la commune de démontrer que les taxes correspondaient
au coût engendré, elle se plaignait de ce que l'autorité intimée ne lui avait
pas répondu sur ce point.
La recourante s'est
acquittée d'une avance de frais de 500 francs.
Par réponse du 14 février
1993, la municipalité de la commune intimée, concluant implicitement au rejet
du recours, a fourni les précisions suivantes :
"Sur la base des comptes communaux 1991,
les taxes d'épuration facturées, celles de l'EPFL mises à part, s'élèvent à
825'209 fr. 45 (avec EPFL 1'160'591 fr. 35)
Quant aux dépenses 1991, elles se décomposent
comme suit :
- Step de Lausanne-Vidy                                                465'061
fr. 75
- Step de Bussigny (203'922 fr. + 10'000 fr.)               213'922 fr.
- Step de Morges (ERM)                                 122'223 fr. 90
Total des charges d'épuration                                     801'207
fr. 65
Il faut relever que ni la Préfecture de
Morges, ni le Département de l'intérieur, n'ont fait de remarques au sujet des
dites taxes.
L'excédent du compte 46 "Epuration des
eaux" a toujours été versé au fonds prévu à cet effet par la législation,
lequel devra permettre de couvrir notre participation au coût des travaux
d'entretien et d'agrandissement de la Step de Bussigny et de la Step de Morges,
en particulier".
Interpellé, le Service
de l'intérieur s'est déterminé 29 mars 1994 dans le sens du rejet du recours.
La commune intimée est
intervenue pour s'enquérir de l'aboutissement de la procédure.
Les parties ont été
informées que le tribunal statuerait en février 1998.
Considérant en droit:
1.                     Il n'est pas contesté
que les taxes litigieuses sont fondées sur l'art. 4 de la loi du 5 décembre
1956 sur les impôts communaux (LIC) ainsi que sur l'art. 66 de la loi du 17
septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution.
a)                     En vertu de l'art. 4
LIC, les communes peuvent percevoir des taxes spéciales en contrepartie de
prestations ou avantages déterminés ou de dépenses particulières. Ces taxes
doivent faire l'objet de règlements soumis à l'approbation du Conseil d'Etat.
Elles ne peuvent être perçues que des personnes bénéficiant des prestations ou
avantages ou ayant provoqué les dépenses dont elles constituent la
contrepartie. Leur montant doit être proportionné à ces prestations, avantages
ou dépenses.
Selon l'art. 66 al. 1
de la loi vaudoise sur la protection des eaux contre la pollution (LVPEP), les
communes peuvent percevoir, conformément à la loi sur les impôts communaux, un
impôt spécial et des taxes pour couvrir les frais d'aménagement et
d'exploitation du réseau des canalisations publiques et des installations d'épuration.
L'art. 66 al. 2 LVPEP, qui prévoit le prise en compte du débit théorique des
eaux évacuées, régit le cas des eaux claires (BGC septembre 1974 p. 1107), non
litigieux ici.
En l'espèce, le
règlement sur les égouts et l'épuration des eaux de la Commune d'Ecublens
(ci-dessous le règlement communal) a été adopté par le Conseil communal le 21
mai 1965 et approuvé par le Conseil d'Etat le 2 juillet 1965. La modification
qu'il a subie en 1993, approuvée par le Conseil d'Etat le 16 avril 1993, qui ne
ressort pas du dossier constitué en l'espèce mais est connue du tribunal par
l'arrêt FI 91/177 du 4 janvier 1996, n'est pas applicable dans la présente
cause, qui concerne les taxes dues pour 1992.
Dans sa teneur
applicable ici, le règlement communal avait la teneur suivante:
"Art. 27 Taxe annuelle d'entretien
Pour couvrir les frais d'entretien et
d'amortissement du réseau communal, il est en outre perçu dans toutes les zones
une taxe annuelle égale au 0,4 o/oo de la valeur indexée d'assurance incendie
des bâtiments, due par tout propriétaire d'un immeuble dont les eaux sont
directement ou indirectement évacuées dans le réseau communal.
Art. 28 Taxe annuelle d'épuration
Pour couvrir les frais de construction,
d'entretien et d'amortissement de la conduite intercommunale et de la station
d'épuration, il est perçu dans toutes les zones une taxe annuelle égale au 0,6
o/oo de la valeur indexée d'assurance incendie des bâtiments, due par tous les
propriétaires d'immeubles dont les eaux sont conduites aux installations
précitées.
b)                     Dans une argumentation
qu'on retrouve d'ailleurs dans le recours déposé par les mandataires de la
recourante pour leur propre immeuble à Renens, dont la situation paraît
comparable (FI 93/058, qui a fait l'objet d'un arrêt du 30 janvier 1998), la
recourante conteste la taxe annuelle d'entretien des collecteurs et la taxe
annuelle d'épuration pour le motif que ses besoins en eau sont très réduits
parce que son immeuble sert de garde-meubles et ne comporte ni douche ni salle
de bains. Elle fait valoir qu'en 1991, elle n'a payé que 173,60 francs pour
l'eau consommée et que la taxe d'épuration représente 12 fois le prix payé pour
l'utilisation de l'eau.
La recourante conteste
ainsi l'utilisation de la valeur d'assurance incendie pour le calcul des taxes
litigieuses, remettant en cause le principe même de la réglementation
communale.
c)                     Pour ce qui concerne
l'utilisation de la valeur d'assurance incendie pour la perception de taxes
d'utilisation, on rappellera que le Tribunal fédéral, dans un arrêt de 1980
(ATF 106 Ia 241, trad. au JT 1982 I 486), a considéré notamment ce qui suit:
"Il est admissible de percevoir des taxes
selon des critères schématiques fondés sur des moyennes tirées de l'expérience.
Cela vaut non seulement pour le calcul des contributions (charges de
préférence) pour lesquelles une estimation exacte de l'avantage particulier
procuré par l'installation est difficile et souvent même impossible, mais aussi
pour le calcul des taxes. Mais l'utilisation de tels barèmes est subordonnée à
la condition qu'ils n'aboutissent pas à un résultat insoutenable et absolument
injustifiable et qu'ils n'établissent pas des différences qui ne se
justifieraient pas pour des motifs raisonnables".
En droit cantonal, le
Tribunal administratif a déjà eu l'occasion de rappeler (arrêts du 1er février
1993, dans les causes FI 90/023, FI 91/022, FI 91/045, FI 91/046, FI 92/016 et
FI 92/058) qu'en réponse à diverses interventions parlementaires dont une
partie critiquait l'utilisation de la valeur d'assurance incendie à des fins
contributives, le Conseil d'Etat avait exposé au Grand Conseil diverses mesures
qu'il entendait prendre afin de dissuader les communes de recourir à cette
valeur pour la perception de leurs taxes (BGC février 1989 p. 1451 à 1465). Il précisait
qu'il ne paraissait pas nécessaire d'insérer dans la loi une disposition
prohibant l'utilisation de la valeur d'assurance incendie mais il signalait
qu'à la fin de l'été 1982 déjà, il avait décidé de refuser désormais
d'approuver tout règlement communal nouveau ou modifié qui se référerait à la
valeur d'assurance incendie indexée au lieu de la valeur d'assurance de base
(voir d'ailleurs un exemple des difficultés d'exécution de cette décision dans
l'arrêt de la CCRI du 5 octobre 1989, RDAF 1989 p. 449, spéc. p. 455
principio). Il annonçait en outre son intention d'informer les communes qu'à
l'échéance d'un délai de trois ans, l'Etablissement cantonal d'assurance
incendie (ECA) cesserait de leur communiquer les valeurs d'assurance.
Toutefois, le Grand Conseil a refusé de prendre acte du rapport du Conseil
d'Etat (BGC février 1989 p. 1478). Ce dernier a répondu à une nouvelle
intervention parlementaire - favorable celle-ci à l'utilisation de la valeur
ECA - par un projet de loi dont l'exposé des motifs concluait qu'il n'y avait
plus lieu de vouloir interdire l'usage de la valeur ECA, mais qu'il fallait au
contraire permettre aux communes d'en disposer tout en précisant, "pour
éviter les distorsions les plus criantes", dans quels cas et selon quelles
modalités les communes pouvaient y recourir. Le projet de loi du Conseil d'Etat
prévoyait l'introduction des dispositions suivantes dans la loi sur les impôts
communaux:
Art.
4a
"Base
de calcul
Si
les communes utilisent la valeur d'assurance incendie (valeur ECA) pour le
calcul des taxes de raccordement et d'introduction aux réseaux publics de
distribution et d'évacuation d'eau, elles doivent le faire aux conditions
suivantes:
La
valeur ECA déterminante est celle de l'immeuble au moment du raccordement.
Une
taxe complémentaire de raccordement ou d'introduction ne peut être perçue que
si des travaux ont été entrepris dans l'immeuble.
La
valeur ECA ne peut être utilisée comme base de calcul pour la perception de
taxes annuelles."
Art.
36a
Valeur
ECA
L'Etablissement
cantonal d'assurance contre l'incendie fournit aux communes qui en font la
demande, contre émoluments, la valeur d'assurance incendie des bâtiments
situés sur leur territoire."
Ce projet de loi a été
adopté le 11 septembre 1991 par le Grand Conseil, qui l'a cependant amendé en
suivant la proposition de sa commission de supprimer le dernier alinéa de l'art
4a cité ci-dessus concernant les taxes annuelles (BGC septembre 1991, p. 1578 à
1593 et p. 1801). Le législateur souhaitait en effet laisser aux communes la
possibilité de percevoir non seulement les taxes d'introduction, mais également
les taxes annuelles sur la base de la valeur d'assurance incendie (BGC précité,
p. 1585 à 1592). La modification ainsi introduite par la loi du 11 septembre 1991
est entrée en vigueur le 1er juillet 1992 (FAO du 29 novembre 1991). L'art. 36a
LIC ci-dessus a été complété par un arrêté du Conseil d'Etat du 28 février 1992
sur la communication aux communes des valeurs d'assurance incendie des
bâtiments, dont l'entrée en vigueur est fixée au 1er janvier 1993 (FAO no 19 du
6 mars 1992, p. 849). L'art. 4 de cet arrêté prévoit que ces valeurs sont
communiquées à l'indice 100 de 1990. Il faut préciser ici que l'indice 100 de
1990 correspond à l'indice 800 de l'ancien indice dont la base était de 100 en
1939 (arrêté du 15 décembre 1989, ROLF 1989 p. 591). Enfin, des
"Directives du Conseil d'Etat du 28 février 1992 relatives à l'utilisation
de la valeur d'assurance incendie des bâtiments à des fins contributives",
commentées dans une circulaire du Service de l'Intérieur (no 1240, du 13 mai
1992), tendent à ce que les règlements communaux soient modifiés (d'ici au 31
mars 1993, sous peine de retrait de l'approbation) de manière à ce que les taux
des taxes soient fixés exclusivement en fonction de la valeur ECA à l'indice
100 de 1990.
Au
vu de ce qui précède, on constate que l'utilisation de la valeur d'assurance
incendie pour la perception des taxes communales est admise par la
jurisprudence fédérale, qu'elle est pratiquée de longue date dans le canton de
Vaud et que le législateur cantonal, au terme d'un débat nourri, a décidé d'en
maintenir la possibilité, y compris pour les taxes annuelles. Dans ces
conditions, c'est en vain que la recourante soutient implicitement que les taxes
auxquelles elle est assujettie devraient être calculées en fonction du volume
d'eau réel à épurer.
Pour
le reste, on ne peut pas qualifier d'insoutenable, au sens de la jurisprudence
fédérale citée ci-dessus, le résultat auquel aboutit la réglementation en
vigueur, qui entraîne la perception de taxes annuelles, pour les collecteurs et
l'épuration, totalisant quelques 3'300 fr. pour un bâtiment dont la valeur
dépasse trois millions et demi de francs.
d)                     On
observe d'ailleurs, comme le relève le Service de l'Intérieur dans ses
déterminations, que l'autorité communale, dans sa décision intitiale du 25 juin
1992, s'est tenue en deçà de ce que le règlement communal lui aurait permis
d'exiger. En effet, les art. 27 et 28 du règlement communal se réfèrent à la
valeur d'assurance indexée des bâtiments. Or l'indice en vigueur pour 1992,
année pour laquelle les taxes sont réclamées, était de 108 points (arrêté du 20
décembre 1991, ROLF 1991 p. 791). Dans ces conditions, la valeur de base de
l'immeuble, de 418'500 fr., calculée à l'indice 100 de 1939, aurait dû être
amenée à l'indice 800 de 1990, qui correspond au nouvel indice 100, puis portée
encore à l'indice 108 applicable en 1992, ce qui aurait déterminé une valeur
d'assurance de 3'615'640 fr. (418'500 X 800% x 108%). Cependant, l'autorité
communale s'en est tenue à l'indice 100 applicable en 1990 (418'500 x 800% =
3'348'000) pour déterminer l'assiette de la taxe. Ce faisant, la commune
intimée a apparemment anticipé l'application des directives du Conseil d'Etat
du 28 février 1992 qui, sans que cela résulte d'ailleurs expressément de la
nouvelle teneur de la loi sur les impôts communaux entrée en vigueur le 1er
juillet 1992, imposent aux communes de se référer à l'indice 100 de 1990 et
leur impartit un délai au 31 mars 1993 pour modifier leur règlement dans ce
sens.
Les taxes réclamées
étant inférieures à ce que prévoit le règlement communal dans sa teneur
déterminante, la question se pose d'une éventuelle modification de la décision
communale au détriment de la recourante. Certes, le Tribunal administratif est
en principe lié par les conclusions des parties et ne saurait par exemple
allouer à l'autorité intimée plus que ce qu'elle demande lorsqu'elle conclut au
maintien de sa décision (v. par exemple FI 90/023 du 1er février 1993 qui
observe que si le législateur avait entendu que le Tribunal administratif
puisse, en vue d'assurer la concrétisation intégrale du droit objectif, imposer
aux parties une solution qu'aucune d'elles ne réclame, il n'aurait pas prévu que
le recourant peut mettre fin à la procédure en retirant son recours, art. 52
al. 1 LJPA). L'interdiction de la "reformatio in pejus", qui est le
propre des juridictions indépendantes telles que les tribunaux administratifs
cantonaux (ATF 102 Ib 282, spéc. p. 289; voir également ATF 112 Ia 206 et 113
Ib 219), connaît toutefois en matière de contributions publiques une exception
que le droit fédéral consacre à l'art. 114 al. 1 OJF (v. encore, pour la
procédure de réclamation et de recours en matière d'impôt fédéral direct, les
art. 104 et 110 AIFD) et que le droit cantonal a introduite par loi du 18
décembre 1989 (simultanément à l'instauration du tribunal administratif) à
l'art. 104 de la loi sur les impôts directs cantonaux (LI), applicable par
analogie aux taxes communales en vertu du renvoi de l'art. 47a de la loi sur
les impôts communaux (voir l'examen de la pratique des anciennes commissions de
recours dans l'arrêt FI 91/017 du 20 août 1992, et par exemple Menuiserie X, du
25 juin 1979, RDAF 1980 p. 276, spéc. p. 279 principio, en matière de taxe
communale; Y. Ch. du 5 janvier 1989, en matière d'amende cantonale; Mi. du 23
août 1991, en matière d'impôt cantonal sur les gains immobiliers).
Vu
ce qui précède, la décision attaquée devrait être modifiée au détriment de la
recourante. Le tribunal juge toutefois qu'il n'y a pas lieu de procéder à cette
"reformatio in pejus" en l'espèce. En effet, outre le fait que la
recourante aurait de toute manière dû être interpellée au préalable pour que
son droit d'être entendu soit respecté, il n'est pas douteux que le traitement
favorable dont la recourante a bénéficié a été accordé à tous les autres
contribuables, apparemment pour le motif que la commune se considérait comme
liée par les directives du Conseil d'Etat citées plus haut. Le principe de
l'égalité de traitement s'oppose donc à la "reformatio in pejus" dans
ce cas.
2.                     La recourante se plaint
enfin de ce que la Commission communale de recours n'a pas répondu à sa demande
tendant à ce que la commune intimée démontre que les taxes correspondent au
coût engendré.
La recourante invoque
ainsi, sommairement, le principe de la couverture des frais qui, applicable aux
contributions causales qui dépendent des coûts, exige que l'ensemble des
ressources provenant d'un émolument ou d'une taxe ne soient pas supérieur à
l'ensemble des dépenses de la collectivité pour l'activité administrative en
cause (v. par ex. ATF 120 Ia 171). Toutefois, on peut sérieusement douter que
la recourante puisse se contenter d'interpeller l'autorité sur le respect de ce
principe pour obtenir que l'autorité entreprenne les mesures d'instruction à
vrai dire assez complexes qui permettraient d'étayer son grief. On doit au
contraire exiger au moins de l'auteur du recours qu'il fournisse des indices concrets
permettant de supposer que le principe de la couverture des frais ne serait pas
respecté.
Cela étant, on
constate en l'espèce que d'après la réponse de l'autorité intimée, le total des
charges d'épuration qu'elle encourt est assez proche du produit des taxes
d'épuration facturées, du moins sur la base des comptes communaux 1992 évoqués
par cette réponse. Ce n'est qu'après prise en considération des contributions
versées par l'Ecole polytechnique fédérale que le produit des taxes dégage un
excédent relativement important. On ignore si la situation particulière de
l'EPFL justifie, comme la commune paraît le laisser entendre, qu'on fasse
abstraction des contributions perçues auprès de cette institution. Peu importe
toutefois car la constatation d'un excédent fondée sur les comptes d'une seule
année n'est pas suffisante; une comparaison sur plusieurs années serait
nécessaire (voir par exemple RFJ 1996 p. 420 sur les émoluments du registre
foncier à Fribourg) et l'on devrait prendre en compte la totalité de
l'investissement communal effectué dans le passé de même que les encaissements
auxquels la commune procédera encore à l'avenir (voir un exemple dans FI 94/139
du 2 juillet 1996). De toute manière, il suffit de constater que d'après le
texte même de l'art. 28 du règlement communal, la taxe annuelle d'épuration est
destinée à couvrir les frais de construction, d'entretien et d'amortissement de
la conduite intercommunale et de la station d'épuration. Il serait donc erroné
de se fonder exclusivement sur les charges d'épuration supportées par la
commune pour les trois stations d'épuration évoquées dans sa réponse. En effet,
le fait que la taxe annuelle d'épuration serve à couvrir non seulement
l'entretien des installations, mais également leurs frais de construction et
leurs amortissements, implique nécessairement que des réserves soient
constituées pour faire face aux dépenses à venir. Il en va d'ailleurs de même
pour la taxe annuelle d'entretien des collecteurs, qui ne sert pas seulement à
couvrir les frais d'entretien puisque l'art. 27 du règlement communal lui
assigne en outre la fonction de couvrir les frais d'amortissement du réseau
communal. Il est vrai que dans ces conditions, il est particulièrement
difficile de vérifier le respect du principe de la couverture des frais. Le
tribunal renonce toutefois, dès lors que le moyen soulevé par la recourante
n'est fondé que sur des suppositions, à entreprendre de plus amples
vérifications sur ce point.
3.                     Au vu de ce qui
précède, le recours, mal fondé, doit être rejeté aux frais de la recourante.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision de
la Commission communale de recours de la Commune d'Ecublens du 3 décembre 1992
est maintenue.
III.                     Un émolument
de 500 fr. (cinq cents francs) est mis à la charge de la recourante.
Lausanne, le 23 février 1998
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint