vd_omni · PS.2003.0105 · 2005-05-12 · fr

Secrétariat d'Etat à l'économie (seco) Marché du travail et X. SA, Caisse cantonale de chômage, Service de l'emploi, Instance juridique chômage | Indemnités de réduction d'horaire de travail octroyée par le Service de l'emploi. Admission du recours du Seco : le carnet de commandes est peu fourni au premier semestre de chaque année, ce qui constitue un risque normal d'exploitation, particulièrement dans le domaine de la construction; l'effectif du personnel a augmenté en l'espace de 2 ans et l'entreprise n'a pas fourni un effort particulier pour tenter de trouver de nouveaux débouchés.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 12.05.2005 PS.2003.0105

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du
12 mai 2005
Composition
M. Vincent Pelet, président; Mme
Dina Charif Feller et M. Marc‑Henri Stoeckli, assesseurs; Mme Michèle
Meylan, greffière.
recourant
Secrétariat d'Etat à l'économie
(seco), Marché du travail et assurance chômage,
à Berne
autorité intimée
Service de l'emploi, Instance
juridique chômage,
à Lausanne
autorité concernée
Caisse cantonale de chômage,
Division
technique,
à
Lausanne
Objet
Indemnités pour réduction de l'horaire de travail
Recours SECO contre décision du Service de l'emploi,
Instance juridique chômage, du 28 mars 2003 dans la cause X.________ SA
(préavis en faveur de l'octroi d'indemnités pour réduction de l'horaire de
travail du 1er avril au 30 juin 2003)
Vu les faits suivants
A.
L'entreprise X.________ SA est active dans le domaine de
la construction et du génie civil. Au mois de janvier 2000, elle occupait six
personnes. L'effectif de son personnel a été augmenté à huit personnes dans
l'intervalle.
Le chiffre d'affaires de l'entreprise a été de 600'000
fr. en 1998 et 1999, de 500'000 fr. en 2000, puis de 400'000 fr. en 2001 (selon
les indications fournies le 14 mars 2003) et en 2002.
B.
En 1994, puis régulièrement dès le début de l'année 2000,
l'entreprise X.________ SA a déposé des préavis de réduction de l'horaire de
travail qui ont tous été admis par le Service de l'emploi, selon décisions:
- du 8 février 2000 (période du 9 au 29 février
2000),
- du 21 février 2000 (période du 1
er
mars
au 30 avril 2000),
- du 4 janvier 2001 (période du 8 janvier au 31 mars
2001),
- du
20 décembre 2001 (période du 14 janvier au 31 mars 2002),
- du 5 avril 2002 (période du 1
er
avril
au 30 juin 2002),
- du
16 octobre 2002 (période du 1
er
novembre au 31 décembre 2002),
- du
13 janvier 2003 (période du 1
er
janvier au 31 mars 2003).
C.
Le 14 mars 2003, l'entreprise X.________ SA a
annoncé une nouvelle réduction de l'horaire de travail pour la période du 1er
avril au 30 juin 2003 en faveur de quatre de ses huit employés, pour
un taux probable de perte de travail de 50 %. Dans une lettre accompagnant
le formulaire, l’entreprise expose :
"En ce qui concerne la
question n° 10, nous confirmons que nous avons bien analysé la situation qui
doit être envisagée pour ces trois mois.
Nous ferons d’ores et déjà tout
notre possible pour occuper notre main d’œuvre pendant cette période.
(…)
10.3
L’effectif du personnel des deux dernières années a varié,
nous avons moins de personnel.
10.5
L’activité de l’entreprise X.________ SA est liée
directement à celle de Y.________ SA ; nous vous prions donc de bien
vouloir consulter les réponses qui ont été données par Y.________ SA, les
démarches faites auprès des Services industriels de la Ville de Lausanne ont
été formulées par écrit et nous pensons être également en 2003 au bénéfice de
contrats passés avec Swisscom.
10.6
Après avoir répondu aux précédentes questions, nous ne
pouvons rien prévoir pour ces prochains mois.
(…)
12.
Nous supposons que cette baisse de travail n’est que
passagère, à cause de la conjoncture actuelle."
Il y a lieu toutefois de préciser que, contrairement
aux explications fournies par l'entreprise X.________ SA dans cette lettre, l'effectif
de son personnel n'a pas diminué, mais au contraire augmenté pour passer de six
à huit employés, comme mentionné sous lettre A ci-dessus.
Par décision du 28 mars 2003, le Service
de l'emploi a accordé l'indemnité de réduction de l'horaire de travail pour la
période requise.
D.
En date du 19 mai 2003, le seco a recouru en
temps utile contre cette décision, concluant à son annulation. Le seco fait
valoir que l'examen du formulaire déposé par l'entreprise X.________ SA
comporte des indications succinctes, voire lacunaires. Il ajoute que la teneur
des demandes ne s'est pas modifiée depuis la fin de l'année 2001 ; on y
lit régulièrement la même explication: "
n
ous supposons que cette
perte de travail n'est que passagère, à cause de la conjoncture actuelle
" ;
une telle motivation serait insuffisante. Par ailleurs, expose encore le
seco :
"(…) il y a lieu de remarquer
que depuis 2001, l’entreprise n’a pas perçu d’indemnités de RHT, son chiffre d'affaires
est cependant resté stable, et le nombre des employés a augmenté de 6 à 8
personnes. Aucun effort particulier pour trouver de nouveaux débouchés n’a été
signalé, outre celui consistant en l’édition, par l’entreprise Y.________ SA à
laquelle la requérante est directement liée, d’une plaquette de présentation de
l'entreprise, et le contact par écrit auprès des services industriels de la
Ville de Lausanne et de Swisscom pour le renouvellement des contrats pour
l’année en cours.
Il s’ensuit que la situation de
l’entreprise s’est durablement stabilisée depuis 2001 et qu’aucun fait marquant
exceptionnel n’est venu la modifier. Le fait que régulièrement au 1
er
semestre de l’année le carnet de commandes soit peu rempli est devenu un fait
régulier (cf. préavis du 18 février 2000, 14 décembre 2001, du 19 mars 2002,
ainsi que du 19 décembre 2002), qui ne peut être considéré pour l’octroi
d’indemnités de RHT. Le fait que la quantité de commandes ne soit pas en
permanence suffisante est certes un élément difficile à gérer, surtout compte
tenu de la conjoncture actuelle, mais force est de constater que cela devient
la règle de nos jours dans l’industrie en général. De plus, en deux ans,
l’entreprise a engagé, selon les demandes de préavis, deux
collaborateurs/trices. Ce fait n’est pas, en règle générale, de nature à
confirmer la détérioration de la situation économique d’une entreprise et donc
la nécessité d’introduire de la RHT."
Dans ses déterminations du 23 juin 2003, le
Service de l'emploi a maintenu sa décision. L’autorité intimée objecte au seco
que la recourante présente la même demande, parce que le manque de travail
trouve son origine dans la même raison : la dégradation de la conjoncture.
Pour refuser toute indemnisation, relève l’intimée, il ne suffit pas de constater
que la dégradation persistante de la conjoncture peut toucher n’importe quelle
entreprise ; il convient d’examiner chaque entreprise comme un cas
particulier, sans schématisme. En l’occurrence, conclut l’intimée, il s’agit de
permettre à une entreprise active dans la région depuis de nombreuses années,
qui dispose d’une situation saine, de faire face à une période qu’elle juge
difficile, en lui permettant d’éviter des licenciements.
Invitée à présenter ses observations, l'entreprise X.________
SA n'a pas procédé. La Caisse cantonale de chômage a produit son dossier, sans
déposer de déterminations.
Considérant en droit
1.
a) Selon l'art. 31 al. 1er lit. b LACI, les travailleurs
dont la durée normale du travail est réduite ou l'activité suspendue ont droit
à l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail lorsque la perte de
travail doit être prise en considération. L'art. 32 al. 1er LACI précise que la
perte de travail est prise en considération lorsqu'elle est due à des facteurs
d'ordre économique et qu'elle est inévitable (lit. a), et si elle touche au
moins 10% de l'ensemble des heures normalement effectuées par les travailleurs
de l'entreprise (lit. b). Elle ne l'est pas, en revanche, si elle est due à des
circonstances inhérentes aux risques normaux d'exploitation que l'employeur
doit assumer ou si elle est habituelle dans la branche, la profession ou
l'entreprise ou si elle est causée par des fluctuations saisonnières de
l'emploi (art. 33 al. 1er lit. a et b LACI). Cette dernière disposition a pour
but d'éviter de mettre à la charge de l'assurance-chômage des pertes de travail
qui, en raison de leur caractère prévisible, ne devraient normalement pas entraîner
de perte de gain pour les entreprises, celles-ci pouvant les prendre en compte
notamment dans le calcul de leurs prix (Gerhards, Kommentar zum
Arbeitslosenversicherungsgesetz I, n 71 ad art. 32-22 LACI); il y a lieu
d'éviter qu'une entreprise ne renonce à reporter des pertes de travail
prévisibles sur ses prix en comptant sur l'octroi de l'indemnité en cas de
réduction de l'horaire de travail et n'obtienne ainsi un avantage concurrentiel
aux dépens de l'assurance-chômage (Saviaux, Les rapports de travail en cas de
difficultés économiques de l'employeur et l'assurance-chômage, 1993, p. 188;
Gerhards, op. cit., ch. 77 ad art. 32-33). Il s'agit aussi d'exclure des
prétentions récurrentes à l'octroi de l'indemnité (ATF 121 V 371).
b)
Doivent être considérées comme des risques normaux d'exploitation les pertes de
travail habituelles, c'est-à-dire celles qui, d'après l'expérience de la vie,
surviennent périodiquement et qui, par conséquent, peuvent faire l'objet de
calculs prévisionnels (Gerhards, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz,
I, n. 69 ad art. 32-33 LACI). Ainsi, les pertes de travail susceptibles de
toucher chaque employeur sont tenues pour des circonstances inhérentes aux
risques d'exploitation généralement assumés par une entreprise; ce n'est que
lorsqu'elles présentent un caractère exceptionnel ou extraordinaire qu'elles
ouvrent le droit à une indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail
(Gerhards, op. cit., n. 70 ad art. 32-33 LACI; ATF du 13 septembre 2000 dans la
cause C113/00, et les références citées; Tribunal administratif, arrêts PS
1998/064 du 17 juin 1998 et PS 1995/286 du 26 janvier 1996). La question du
risque normal d'exploitation ne doit pas être tranchée de manière identique
pour tous les genres d'entreprises, ce risque devant au contraire être apprécié
dans chaque cas particulier, compte tenu de l'ensemble des circonstances liées
à l'activité spécifique de l'exploitation en cause (DTA 1989, p. 123).
A titre d'exemple, on relèvera que la
jurisprudence ne tient pas une crise économique générale et durable,
susceptible de toucher n'importe quel employeur, pour un risque d'exploitation
anormal ou extraordinaire, pas davantage que les variations du taux
d'occupation dans une entreprise en raison d'une situation concurrentielle
tendue. Dans le domaine de la construction, elle considère que les pertes de
travail dues à des reports de délais d'exécution ou d'ouverture de chantiers, à
l'annulation de travaux due à l'insolvabilité du maître de l'ouvrage, au retard
d'un projet en raison d'une procédure d'opposition ou aux fluctuations du
carnet de commandes, doivent être considérées comme des circonstances
inhérentes aux risques normaux d'exploitation (ATF du 13 septembre 2000 dans la
cause C113/00; DTA 1999 n. 10, 1998 n. 50, 1995 n. 20, et les références
citées). Aussi les réductions de l'horaire de travail dans la branche de la
construction ou les entreprises connexes, qui ont la même ou approximativement
la même ampleur que les années précédentes, sont-elles réputées habituelles
dans la branche ou l'entreprise (Circulaire RHT 01.92, ch. 78 in fine, p. 19).
Les entreprises qui subissent des pertes de travail habituelles dans la
branche, la profession ou l'entreprise ou des pertes à caractère saisonnier
n'ont droit à l'indemnité que si les réductions de l'horaire de travail sont
nettement dues à des motifs d'ordre économique, ont un caractère extraordinaire
et sont importantes (Circulaire RHT 01.92, ch. 75, p. 18; Gerhards, op. cit.,
n. 70 ad art. 32-33; DTA 1995 p. 117). Un déficit dû à une fausse estimation
des recettes publicitaires est également considéré comme faisant partie du
risque normal d'exploitation d'une nouvelle entreprise de presse écrite (DTA
2000 n. 10). De même, la diminution de nuitées dans le secteur hospitalier,
observée de longue date, relève d'une tendance générale dans le secteur de la
santé et fait donc partie des circonstances inhérentes aux risques normaux
d'exploitation qu'une clinique privée doit assumer (DTA 1999 n. 35); relève
également de tels risques, pour un commerce de location de skis, l'absence de
neige durant le mois de janvier (Tribunal administratif, arrêt PS 1996/077 du
30 octobre 1996).
Le Tribunal administratif a par contre considéré que
ne constituaient pas des circonstances inhérentes aux risques normaux
d'exploitation la survenance d'un conflit armé dans le golfe arabo-persique
pour une agence de voyages voyant son activité réduite de ce fait (arrêt PS
1991/065 du 14 février 1992), un accident géologique (éboulement) ayant
contraint une entreprise spécialisée dans la construction de fondations à
ajourner plusieurs chantiers (arrêt PS 1995/286 du 26 janvier 2001) ou le fait,
pour une entreprise de construction, que des articles de presse, en se faisant
l'écho de sa situation financière critique et de sa possible fusion avec une
autre société, ont eu pour effet de faire chuter les commandes de travaux
(arrêt PS 1998/050 du 3 septembre 1998). De même, l'organisatrice de stages de
canyoning qui renonce à la poursuite de cette activité en raison des pressions
exercées par les autorités et les proches de victimes décédées lors de la
pratique de ce sport, subit une perte de travail dont la cause ne lui est pas
imputable et ne devait pas s'attendre à la tournure extraordinaire et inédite
prise par les événements au printemps suivant le drame; cet état de fait,
inévitable, excède les risques normaux d'exploitation (ATF 128 V 305).
2.
En l'espèce, la perte de travail invoquée par l'entreprise
X.________ SA à l'appui de son préavis du 14 mars 2003 est imputable, selon
elle, à une situation conjoncturelle momentanément défavorable. Il apparaît
toutefois que le carnet de commandes de l'entreprise est peu rempli au premier
semestre de chaque année, ce qui a motivé précisément le dépôt régulier de
préavis de réduction de l'horaire au début de chaque année. Or, comme on l'a
vu, les fluctuations du carnet de commandes sont considérées par la
jurisprudence comme habituelles dans le domaine spécifique de la construction,
de sorte que les pertes de travail consécutives doivent être considérées comme
des circonstances inhérentes aux risques normaux d'exploitation (DTA 1999 no 10
p. 51 consid. 4a). En présence d'un fait devenu régulier, ne présentant pas le
caractère exceptionnel ou extraordinaire requis, il appartenait donc à
l'entreprise X.________ SA de prévoir les ressources suffisantes pour pouvoir y
faire face, sans devoir faire appel à l'assurance-chômage. A cet égard, le seco
relève que l’entreprise en cause n’a pas fourni la preuve d’efforts particuliers
pour tenter de trouver de nouveaux débouchés (sauf l'édition, par l'entreprise Y.________
SA, à laquelle l'entreprise X.________ est liée, d'une plaquette de
présentation, et les contacts pris avec les Services industriels de la ville de
Lausanne et Swisscom, déjà invoqués depuis 2001). Par ailleurs, en deux ans,
l'entreprise X.________ SA a engagé, selon les préavis déposés, deux
collaborateurs, ce qui n'est pas propre à démontrer une détérioration de la
situation économique d'une entreprise et donc la nécessité d'octroyer une
indemnité pour réduction de l'horaire de travail.
Les circonstances invoquées appartiennent donc,
comme le relève à juste titre l'autorité recourante, au risque inhérent à ce
genre d'entreprise, de sorte qu'il ne se justifiait pas, au regard de la
jurisprudence précitée, de donner suite à la demande d'indemnité.
3.
Fondé, le pourvoi doit donc être admis et la décision dont
est recours annulée.
Le présent arrêt sera rendu sans frais (art. 103
LACI).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours
est admis.
II.                     La décision
du Service de l'emploi, Instance juridique chômage, du 28 mars 2003
est annulée.
III.                     Le présent
arrêt est rendu sans frais.
Lausanne, le 12 mai 2005
Le
président:                                                                                     La
greffière:
Le présent arrêt est
communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
La présente décision peut
faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au
Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours
s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :
a)    quelle
décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;
b)    pour
quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;
c)    quels moyens de preuve le
recourant invoque à l'appui de ses motifs.
La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a
été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve,
lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.