vd_omni · FO.2014.0012 · 2015-06-25 · fr

X.________ SA/Service des communes et du logement, Municipalité de Lausanne | Soumission de travaux de rénovation à la LDTR. Notions de travaux d'entretien courant, de travaux de rénovation et de travaux à composante mixte (c. 4). C'est l'ensemble des travaux (d'entretien courant, de rénovation et mixtes) qui doivent être pris en compte pour déterminer si le propriétaire peut bénéficier de l'art. 1er al. 2 RLDTR, selon lequel l'autorité peut dispenser le propriétaire de requérir une autorisation lorsque le coût des travaux est inférieur à 20% de la valeur à neuf ECA (c. 5). L'art. 1er al. 2 RLDTR institue par ailleurs une faculté pour l'autorité et non une obligation. En l'espèce, même si l'on devait admettre que le coût des travaux était de 19,19%, l'autorité n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en refusant la dispense, dès lors que ce coût reste très près du seuil de 20% et que les travaux peuvent entraîner une hausse des loyers de 9,77% (c. 6).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 25.06.2015 FO.2014.0012

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
25 juin
2015
Composition
Mme Danièle Revey,
présidente
; M. Antoine Thélin et M.
Antoine Rochat, assesseurs.
Recourante
Société Immobilière
X.________ SA,
à 1********, représentée par Me Christian
FAVRE, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Service des
communes et du logement,
Division logement
,
Autorité concernée
Municipalité de
Lausanne,
Objet
droit public du logement
Recours Société Immobilière X.________ SA
c/ décision du Service des communes et du logement du 22 avril 2014
subordonnant à différentes conditions l'autorisation de rénover son immeuble
sis avenue ******** à Lausanne
Vu les faits suivants
A.
La Société
immobilière X.________
SA (ci-après: la constructrice) est propriétaire de la parcelle ******** de la Commune de Lausanne. Ce bien-fonds supporte un bâtiment d'habitation (ECA ********) construit
en 1982, voué à la location.
Le 10 mai 2013, la constructrice a déposé
auprès du Service cantonal des communes et du logement (ci-après: SCL) une
demande d'autorisation de rénovation de l'immeuble en cause, requête fondée sur
la loi du 4 mars 1985 concernant la démolition, la transformation et la
rénovation de maisons d'habitation, ainsi que l'utilisation de logements à
d'autres fins que l'habitation (LDTR; RSV 840.15). Les travaux envisagés
consistaient en la rénovation de l'enveloppe extérieure du bâtiment, à savoir
le remplacement des fenêtres, la rénovation des ferblanteries, la réfection des
balcons et des bacs à fleurs, la pose d'une isolation périphérique en façade,
le remplacement des stores et la réfection des installations de ventilation
extérieures.
Par préavis du 27 juin 2013, la Municipalité de Lausanne (ci-après: la municipalité) s'est déclarée favorable à ce projet, à condition
que le revenu locatif net après travaux n'excède pas 479'666 fr. par an et que
les loyers soient soumis à contrôle durant dix ans.
B.
A la suite d'un malentendu, le SCL n'a statué qu'un
an plus tard, par décision du 22 avril 2014, alors que les travaux étaient déjà
largement exécutés. Le service a d'abord confirmé que les logements en cause
entraient dans les catégories à pénurie, de sorte que les travaux étaient
soumis à autorisation. Au vu de sa nécessité, la rénovation de l'immeuble était
néanmoins autorisée, aux cinq conditions suivantes:
Les logements étaient soumis à une
mesure de contrôle administratif des loyers d'une durée de trois ans à compter
de leur mise sur le marché après travaux, leur loyer initial (loyer net
admissible) ne devant pas excéder la somme de 479'666 fr. par an sous réserve
des hausses légales et des imprévus justifiés, tant techniques que financiers
(ch. 1). Le contrôle prévu consisterait en la production au SCL des
notifications de hausses de loyers ou des nouveaux baux à loyers à établir
après travaux pour ces appartements, puis en la production régulière de l'état
locatif global durant la période de contrôle. Ces documents devraient informer
les locataires en termes non équivoques sur les moyens de contestation que leur
offrait la voie civile (ch. 2). Cette restriction serait inscrite au registre
foncier une fois le délai de recours échu, pour la durée de sa validité (ch.
3). Le décompte final des travaux devrait être produit en même temps que les
baux à loyers (ch. 4). Conformément à l'art. 4 al. 5 de la loi, la vente de
l'immeuble était soumise à autorisation, pour autant qu'une transaction
intervienne avant la fin des travaux. Cette soumission à autorisation ferait
également l'objet d'une mention au registre foncier (ch. 5).
C.
Agissant elle-même par acte du 22 mai 2014, la
constructrice a déféré la décision du SCL du 22 avril 2014 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP). Affirmant que le
prononcé attaqué était entaché de nombreuses erreurs, elle formulait la
conclusion suivante: "
Demande de recalculation des conditions - état
locatif de base après travaux - sur la base de données exactes fournies
."
Le SCL a déposé sa réponse le 27
juin 2014, en concluant au rejet du recours et à la confirmation de la décision
attaquée. Il a indiqué en particulier qu'il tenait compte de 25 logements, en
excluant un appartement de 6,5 pièces hors catégorie à pénurie et un local non affecté
à l'habitation. La valeur à neuf de l'assurance incendie avant travaux (valeur
à neuf ECA) était fixée à 6'495'298 fr. Le loyer avant travaux s'élevait à
446'772 fr. Pour déterminer les loyers admissibles après travaux, il avait pris
en considération, selon la méthode usuelle dite "de la valeur
objective", le coût des travaux à hauteur de 1'266'966 fr. découlant du devis
(sans en soustraire la part relative aux locaux "hors LDTR"), puis
avait distingué, d'une part, les travaux d'entretien estimés à 985'978 fr. qu'il
avait rentés à 50% au taux hypothécaire de référence de 4,25% et, d'autre part,
les travaux à plus-value (ou s'inscrivant dans une perspective de développement
durable ou d'économies d'énergie) estimés à 280'988 fr. qu'il avait rentés à
100% au même taux de 4,25%. La rentabilisation de ces chiffres sur l'état
locatif initial des 25 logements concernés aboutissait ainsi au revenu locatif admissible
précité de 479'666 fr. par an.
Les 27 juin, 17 juillet et 24
juillet 2014, la municipalité a indiqué en substance qu'elle avait délivré le
permis de construire, qu'elle s'en tenait à son préavis et qu'elle renonçait à
prendre d'autres conclusions dans la présente procédure.
Le 29 juillet 2014, la recourante a
complété son mémoire. Le SCL s'est exprimé le 28 août 2014, en maintenant sa
position.
D.
Sous la plume de son conseil nouvellement mandaté,
la recourante a déposé de nouvelles déterminations le 8 octobre 2014, en modifiant
ses conclusions. Ainsi, elle a conclu principalement à ce qu'elle soit mise au
bénéfice d'une dispense d'autorisation pour les travaux en cause,
subsidiairement à ce que la décision attaquée soit réformée en ce sens que le
revenu locatif admissible global après travaux soit fixé à 490'405 fr. avec
surveillance pendant trois ans, plus subsidiairement à ce que la décision
attaquée soit annulée, le dossier de la cause étant renvoyé à l'autorité
intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
En substance, la recourante a souligné
que selon l'art. 1
er
al. 2 du règlement du 6 mai 1988 appliquant la LDTR (RLDTR; RSV 840.15.1), l'autorité pouvait dispenser le propriétaire de présenter une
demande lorsque les travaux envisagés représentent un coût inférieur au 20% de
la valeur à neuf ECA. De son avis, seuls les travaux de rénovation (à plus-value)
devaient entrer en considération pour déterminer si le seuil de 20% était
atteint. En l'espèce, la part des travaux à plus-value, de 280'988 fr. selon
l'autorité intimée ou de 786'352 fr. à ses yeux, n'atteignait que 4,33%,
respectivement 12,11% de la valeur à neuf ECA, de sorte qu'ils devaient être
dispensés d'une autorisation. A titre subsidiaire, si les travaux devaient être
soumis à autorisation, le loyer admissible devait être calculé en tenant compte
d'une part des travaux à plus-value de 786'352 fr.: il fallait en effet y
inclure l'ensemble des travaux apportant une amélioration en termes
d'isolation, d'étanchéité, de ventilation, d'intimité, de confort, de sécurité,
etc. Le loyer moyen admissible devait ainsi s'élever selon ses calculs à 490'405
fr.
Le SCL s'est exprimé le 30 octobre
2014. S'agissant en premier lieu de la dispense d'autorisation, il a indiqué
que le seuil de 20% retenu par l'art. 1
er
al. 2 RLDTR visait les
travaux englobant l'entretien et la rénovation et non pas uniquement la
rénovation. En l'espèce, la valeur de l'ensemble des travaux atteignait 1'266'966
fr. selon le devis, soit 19,51% de la valeur à neuf ECA. Ce montant était
effectivement légèrement inférieur au seuil de 20% mais, compte tenu de l'écart
des loyers résultant de son analyse, une dispense ne se justifiait pas. Au
demeurant, selon le décompte final d'octobre 2013 produit par la recourante, le
coût des travaux s'élevait à 1'314'230 fr., soit à 20,23% de la valeur à neuf
ECA. En second lieu, le SCL a procédé à une correction de son analyse,
notamment en augmentant la part des travaux à plus-value, ce qui l'a conduit à
hausser l'état locatif global après travaux à 484'337 fr. Sur ce point, l'autorité
intimée a encore relevé que le calcul se faisait "à taux constant",
de sorte qu'elle renonçait à adapter son calcul au taux hypothécaire de référence
de 2%, qu'elle avait en outre admis que la répercussion des travaux porte sur
la partie "logement" sans procéder à une déduction pour la partie
"garages" et, enfin, qu'elle n'avait pas déduit d'éventuelle
subvention énergétique, ce qui était favorable à la constructrice.
E.
La recourante a maintenu ses conclusions le 15
janvier 2015. En particulier, elle a affirmé que le décompte final d'octobre
2013 indiquait un coût de 1'246'323,40 fr., soit de 19,19% de la valeur à neuf
ECA. Elle a soutenu de surcroît que la part des travaux à plus-value devait
encore tenir compte des économies d'énergie réalisées.
Le 12 février 2015, le SCL a confirmé
que le décompte final d'octobre 2013 révélait un coût de 1'314'230 fr., ce qui
dépassait le seuil de 20%. Le SCL a cependant modifié sa décision en ce sens qu'il
a fixé l'état locatif après travaux au montant plaidé par la recourante, à
savoir 490'405 fr. A ce propos, il a déclaré qu'il tenait compte de la
situation particulière du dossier où sa décision avait été notifiée à la
recourante alors que celle-ci avait déjà réalisé de bonne foi une grande partie
des travaux, et qu'il intégrait à sa réflexion les économies de charges
escomptées pour les locataires à la suite des travaux, notamment d'isolation. Les
autres conditions de la décision du 22 avril 2014 (ch. 2 à 5) restaient
valables telles que notifiées.
F.
Par courrier du 18 mars 2015, la recourante a déclaré
maintenir son recours.
Le tribunal a statué par voie de
circulation.
Considérant en droit
1.
a) Dans les communes où sévit la pénurie de
logements, la démolition, la transformation, ainsi que la rénovation, totales
ou partielles, de maisons d'habitation, sont soumises à une autorisation
spéciale (art. 1
er
al. 1, 1
ère
phrase, LDTR). Le Conseil
d'Etat arrête la liste des communes ou fractions de communes où sévit la
pénurie (art. 2 LDTR).
b) En règle générale,
l'autorisation est refusée lorsque l'immeuble en cause comprend des logements
d'une catégorie où sévit la pénurie (art. 3 LDTR).
L'autorisation est accordée lorsque
la démolition, la transformation, la rénovation ou le changement d'affectation
apparaissent indispensables pour des motifs de sécurité, de salubrité ou
d'intérêt général, en particulier dans les cas visés par l'art. 39 de la loi vaudoise
du 16 mai 2006 sur l'énergie (LVLEne; RSV 730.01); elle peut l'être à titre
exceptionnel si d'autres circonstances le commandent impérativement (art. 4 al.
1 LDTR). Le département peut alors subordonner l'octroi de l'autorisation à
certaines conditions, notamment celles fixées aux al. 3 et 4 (art. 4 al. 2 LDTR).
Ainsi, il peut soumettre pendant dix ans la vente par appartement, ou toute autre
opération permettant d'atteindre un but économique analogue, à une
autorisation, pour éviter la diminution de logements loués dans une catégorie
où sévit la pénurie, et contrôler pendant dix ans les loyers des logements qui
remplacent ceux qui ont été démolis ou des immeubles transformés ou rénovés,
afin d'éviter des augmentations qui iraient à l'encontre du but visé par la
présente loi (art. 4 al. 3 LDTR).
2.
La recourante admet que son immeuble comprend 25
logements entrant dans une catégorie à pénurie. En revanche, elle soutient à
titre principal qu'elle doit bénéficier de l'art. 1
er
al. 2 RLDTR,
selon lequel l'autorité compétente peut dispenser le propriétaire de présenter
une demande lorsque les travaux envisagés représentent un coût inférieur aux
20% de la valeur à neuf ECA.
a) A l'appui, la recourante affirme
que seule la part des travaux correspondant à la rénovation doit être prise en
considération pour déterminer si le seuil de 20% est atteint.
b) L'autorité intimée considère au
contraire qu'il convient de tenir compte de l'ensemble des travaux d'entretien
et de rénovation dans l'application de l'art. 1
er
al. 2 RLDTR.
L'autorité intimée relève qu'en
pratique, une très grande partie des travaux de rénovation ont un caractère
mixte d'entretien et de rénovation. Faute de pouvoir distinguer aisément la
part exacte des travaux d'entretien, respectivement de rénovation, la LDTR prévoit un système "par palier".
Ainsi, pour l'autorité intimée, les
travaux de "pur" entretien courant ne sont pas soumis à la LDTR. L'entretien courant consiste en des travaux ponctuels, de faible ampleur au plan
technique et de faible montant par rapport à la valeur à neuf ECA (entre 0,5 et
1,5% selon l'expérience de l'autorité intimée). Ils n'entraînent en général
aucune hausse de loyer.
En revanche, toujours selon
l'autorité intimée, les travaux de rénovation (d'importance) sont subordonnés à
la LDTR et font l'objet d'une procédure d'autorisation qui aboutit, le plus
souvent, à une mesure de contrôle administratif des loyers. La rénovation
implique une intervention dans ou sur la structure du bâtiment, dont le coût
est élevé par rapport à la valeur à neuf ECA (20% et plus). Le plus souvent,
les travaux de rénovation, qui ont une part d'entretien différé, créent une
plus-value. En règle générale, la rénovation constitue un investissement que le
bailleur est en droit de répercuter sur l'état locatif. L'autorité examine au
cas par cas quels sont les travaux d'entretien différés et réellement "à
plus-value" prévus, pour en admettre la répercussion sur les loyers selon
la méthode dite "de la valeur objective", l'ensemble de
l'intervention projetée étant analysée pour elle-même, dans la totalité de ses
composantes techniques.
Enfin, l'autorité intimée soutient
que les travaux qui ont à la fois une composante "entretien" et
"à plus-value", dont le coût est inférieur aux 20% de la valeur à
neuf ECA (mais en général supérieur à 15%) peuvent faire l'objet d'une dispense
d'autorisation au sens de l'art. 1
er
al. 2 RLDTR. Cette dispense est
une faculté concédée à l'autorité, qui peut (mais ne doit pas) la délivrer.
L'examen se fait au cas par cas par l'autorité, qui tient compte notamment de
paramètres tels que l'évolution prévisionnelle des loyers par rapport à ceux
admissibles selon sa propre analyse. La ratio legis de cette faculté réside
dans le fait que les conséquences sur les loyers sont généralement de moindre
ampleur et que le locataire dispose des moyens de contestation que lui offre le
droit privé fédéral du bail à loyer s'il estime une hausse abusive suite aux
travaux. Ce type de travaux justifie malgré tout une forme de surveillance
administrative simplifiée, en termes de procédure notamment, afin de lutter
contre une atteinte potentielle à la substance du parc locatif vaudois. De fait,
l'autorité subordonne systématiquement toute dispense d'autorisation à
l'obligation pour le maître de l'ouvrage de lui produire le décompte final des
travaux, afin de s'assurer que ces derniers restent inférieurs au seuil de 20%.
Chaque dispense délivrée attire ainsi expressément l'attention du maître de
l'ouvrage sur le fait que, si d'autres travaux devaient être entrepris dans
l'immeuble ou si le devis devait être dépassé dans une mesure excédant 20% de
la valeur à neuf ECA, les travaux seraient traités selon la procédure ordinaire
LDTR.
3.
a) La réglementation de la LDTR répond à un but d'intérêt public, à savoir conserver sur le marché des logements dont le
loyer est en rapport avec les ressources de la majorité des familles. Le but de
la LDTR est de prévenir la diminution du nombre de logements à loyer modéré,
que l'on trouve principalement dans les immeubles anciens, et dont le coût est
en rapport avec les ressources de la majeure partie de la population, et
notamment les personnes les plus défavorisées. Il s'agit ainsi de combattre la
pénurie de logements répondant aux besoins prépondérants de la population (voir
ATF 89 I 178; 101 Ia 502; voir aussi ATF 119 Ia 355 consid. 3b; 116 Ia 401; 113
Ia 132 consid. 7). La loi tend à enrayer la diminution du nombre des logements
à pénurie, tout en permettant le bon entretien des immeubles (voir Bulletin du
Grand Conseil [BGC], février 1985, p. 1426).
Les mesures cantonales visent non
seulement à éviter la disparition de logements à la suite de démolition et de
changement d'affectation (pénurie quantitative) mais aussi le renchérissement
de loyers résultant de transformations architecturales trop importantes
(pénurie qualitative) (FO.2006.0016 du 30 octobre 2009).
L'autorité cantonale doit tenir
compte du niveau des loyers avant et après transformation mais aussi de
l'importance des travaux envisagés, de l'équipement et du confort des
appartements transformés (ATF du 29 septembre 1982 [Pensionskasse Eternit et
crts] reproduit à la RDAF 1983 p. 251 consid. 2b p. 254). Elle ne peut se
contenter d’avaliser une enveloppe financière, mais elle doit vérifier si les
travaux prévus sont indispensables au sens de l’art. 4 LDTR (AC.2006.0034 du 21
septembre 2007; AC.2002.0066 du 11 février 2003 consid. 3; voir aussi AC.2000.0082
du 13 décembre 2000). Elle est ainsi amenée à définir les travaux admissibles
et nécessaires pour assurer la réalisation du but d'intérêt public recherché
par le législateur cantonal, à savoir le maintien de logements dont le loyer
est en rapport avec les ressources de la majorité des familles (ATF 89 I 182; voir
également ATF 101 Ia 507). L’autorité cantonale doit d'abord déterminer les
travaux qui sont nécessaires au sens de l’art. 4 LDTR pour arrêter ensuite le
revenu locatif admissible (FO.2003.0014 du 11 août 2004, voir aussi FO.2006.0016
du 30 octobre 2009 et FO.2003.0013 du 24 février 2005).
b) Comme déjà évoqué, l'art. 1
er
al. 1 LDTR soumet à autorisation la rénovation de maisons d'habitation. L'al. 2
de cette disposition précise que par rénovation, on entend "
tous
travaux d'une certaine importance, apportant une plus-value à l'immeuble sans
modifier la distribution des logements. Les travaux d'entretien courant ne sont
pas inclus dans cette notion.
" L'art. 1
er
al. 1 RLDTR
confirme qu'en règle générale, les travaux de rénovation qui ne s'inscrivent
pas dans le cadre de l'entretien courant du bâtiment sont soumis à
autorisation. L'art. 1
er
al. 2 RLDTR prévoit que le département
compétent "
peut toutefois dispenser le propriétaire de présenter une demande
lorsque les travaux envisagés représentent un coût inférieur aux 20% de la
valeur à neuf de l'assurance-incendie de l'immeuble.
"
La distinction entre travaux
d'entretien courant et travaux de rénovation (d'une certaine importance) est
ainsi essentielle.
4.
Il convient de cerner les notions de travaux
d'entretien courant, de travaux de rénovation et de travaux à composante mixte
(entretien courant et rénovation).
a) Les travaux d'entretien courant,
autrement dit les réparations, ne font que maintenir l'état des locaux dans
l'usage convenu et prévenir leur dégradation. Ils se limitent à remédier à un
défaut ou à l'usure normale de la chose louée. Sauf accroissement de leur coût,
ils ne justifient aucune majoration de loyer. Tel est ainsi le cas du remplacement
d'une cuisinière hors d'usage; de la reprise de la peinture de plafonds endommagés
par des infiltrations d'eau; de la simple réfection des façades, à moins
qu'elle ne s'accompagne de l'amélioration de l'isolation; de l'adaptation des
citernes aux prescriptions administratives, de la réfection de l'étanchéité
d'une terrasse ou d'une fenêtre; du remplacement des chenaux; du remplacement
d'un chauffage central préexistant (David Lachat, Le bail à loyer, 2008, chap.
12 n. 1.1, chap. 19 n. 5.1.4 et les réf. citées, not. ATF 110 II 404 consid.
3a). Les travaux d'entretien remédient à un défaut, réparent ou préviennent des
dommages (Commentaire SVIT, Le droit suisse du bail à loyer, 2011, n. 14 ad
art. 260-260a).
Conformément à la teneur de l'art.
1
er
al. 1 LDTR et de l'art. 1
er
al. 1 RLDTR, les travaux
d'entretien courant ne sont pas soumis à autorisation au sens de cette
législation.
b) Les travaux de rénovation modifient
l'état des locaux initialement convenus. En règle générale, ils l'améliorent et
procurent au locataire un confort supplémentaire, et à l'immeuble une
plus-value. Ils consistent en des travaux et des installations nouvelles qui
accroissent la valeur de la chose louée, en améliorent la qualité, l'adaptent
au goût du jour (Lachat, op. cit., chap. 12 n. 1.2, chap. 19 n. 5.1.4). D'ordinaire,
les rénovations justifient une augmentation de loyer, même si elles ne profitent
pas directement au locataire (Lachat, op. cit., chap. 12 n. 1.4, chap. 19 n.
5.1.2). Constituent ainsi des améliorations à plus-value la création d'une
salle de bain, d'un chauffage central, d'un ascenseur; l'installation d'un
frigo, d'une machine à laver, d'un compteur d'eau chaude, d'un compteur
individuel de chauffage, d'une antenne collective de télévision ou le
raccordement au réseau câblé; l'amélioration de l'isolation phonique de
l'immeuble (Lachat, op. cit., chap. 19 n. 5.1.4). Il est commun de décrire
les rénovations et les modifications comme des investissements qui ont pour
objectif la modernisation de la chose louée et qui, en règle générale,
transforment sa valeur d'usage et/ou sa valeur intrinsèque (Commentaire SVIT, op.
cit., n. 16 ad art. 260-260a).
A teneur de l'art. 1
er
al. 1 LDTR et de l'art. 1
er
al. 2 RLDTR, les travaux de rénovation sont
en revanche subordonnés à une autorisation au sens de cette législation.
c) Comme le relève l'autorité
intimée, en pratique toutefois, une très grande partie des travaux de
rénovation ont un caractère mixte d'entretien courant et de rénovation.
L'expérience enseigne en effet que lorsque
des travaux de réparation d'une certaine ampleur sont entrepris, on ne remplace
pas nécessairement ce qui est usé ou défectueux par quelque chose d'équivalent.
Il n'est pas rare que l'on procède alors à une réflexion et que l'on saisisse
l'occasion de travaux importants pour améliorer la situation existante, en
employant des matériaux de meilleure qualité ou plus luxueux, en choisissant
des installations plus modernes, plus performantes, plus confortables, etc.
(Bernard Corboz, Les travaux de transformation et de rénovation de la chose
louée entrepris par le bailleur et leur répercussion sur les loyers, 12
e
Séminaire Neuchâtel 2002, p. 18). Ainsi, le remplacement d'installations
anciennes par de nouvelles installations plus performantes, plus confortables,
mieux adaptées aux exigences modernes, entraîne une plus-value partielle, par
exemple le remplacement d'une machine à laver par une machine permettant en
outre de sécher le linge. Dans cette hypothèse, il convient de déterminer la
part de plus-value que comporte la nouvelle installation et de ne répercuter
que celle-ci sur le loyer (Lachat, op. cit., chap. 19 n. 5.1.4).
5.
Les travaux à caractère mixte d'entretien courant
et de rénovation
(cf. consid. 4c supra)
doivent faire l'objet d'un examen particulier au regard de la LDTR.
a) En présence de
tels travaux mixtes, l'autorité LDTR doit, p
our fixer le
loyer net admissible après travaux,
recourir à une
méthode dite
"de la valeur objective". Cette
méthode vise notamment à déterminer la part des travaux correspondant à une
rénovation, qui peut seule être mise à la charge des locataires, à l'exclusion
de la part des travaux correspondant à l'entretien (FO.2006.0013 du 27 octobre
2008 consid. 3a).
aa) Pour ce
faire, le SCL détermine en premier lieu le loyer objectif.
Il fixe d'abord la valeur objective
de l'immeuble, en prenant en considération la valeur à neuf du bâtiment sur la
base du cube ECA, en y ajoutant la valeur du terrain et celle des aménagements
extérieurs (plus taxes et divers) et en tenant compte d'une déduction de
vétusté.
Pour déterminer le loyer objectif,
le SCL considère ensuite qu'il correspond au rendement admis, au taux de
référence des loyers, de la valeur objective de l'immeuble.
bb) Le SCL calcule en second lieu
le loyer admissible après travaux.
A cet effet, il détermine d'abord
le pourcentage admissible du coût des travaux pouvant être répercuté sur les
locataires. Pour calculer ce pourcentage, il considère que le 30% du loyer
objectif correspond à une part d'entretien, alors que le 70% permet au
propriétaire de rentabiliser ses frais financiers et peut être répercutée sur
les loyers. Ainsi, la part du loyer effectif dépassant le 70% du loyer objectif
est celle qui peut effectivement être affectée à l'entretien de l'immeuble et
ne peut être répercutée sur les loyers. Il déduit cette part du 100% des
travaux pour arrêter le pourcentage du montant total des travaux qui peut être
répercuté sur les loyers. De manière générale, en pratique et sous réserve de
cas exceptionnels où les loyers sont manifestement et de longue date
particulièrement excessifs, le SCL ne descend pas en dessous de 50% afin de
garantir un minimum de rentabilité au propriétaire.
Puis, il fixe le loyer admissible
après travaux en ajoutant au loyer effectif le rendement admissible des
travaux, renté au taux de référence des loyers. Les travaux réellement à
plus-value (création d'un élément qui n'existait pas) ou qui s'inscrivent dans
une perspective de développement durable ou d'économies d'énergie (cf. art. 39
LVLEne) sont rentabilisés à 100%, toujours au taux de référence des loyers.
b) En principe, tous les travaux
comportant une part de rénovation doivent ainsi être soumis à une autorisation
et à un contrôle des loyers, calculés selon la méthode objective précitée. Toutefois,
lors des travaux préparatoires de la LDTR, le Conseiller d'Etat Junod avait indiqué
que pour éviter des interventions sur les rénovations de peu d'importance, la
pratique ne soumettait à autorisation que les travaux dont le coût atteignait
au moins 20% de la valeur vénale de l'immeuble (BGC, op. cit., p. 1479). C'est
du reste ce seuil qui a été repris par l'art. 1
er
al. 2 RLDTR.
A l'inverse, même les travaux qui
semblent à première vue relever uniquement de l'entretien peuvent être soumis à
autorisation suivant leur coût. Il s'agit en effet d'éviter que des travaux qui
sont a priori des travaux d'entretien puissent, par leur ampleur, avoir une
répercussion sur les loyers et mettre ainsi en péril l'objectif visé par la loi,
à savoir le maintien de logements dont le loyer est en rapport avec les
ressources de la majorité des familles (FO.2000.0005 du 3 mai 2001 consid.
2c/aa). Dans cet arrêt FO.2000.0005, le tribunal cite à ce propos une
publication d'Olivier Bindschedler et François Paychère (La jurisprudence
récente du Tribunal administratif du canton de Genève en matière d'entretien
des immeubles, RDAF 1998, p. 363 ss, spéc. p. 368), dont il extrait ce qui
suit:
"
Pour admettre véritablement que des
travaux répondent à la définition de l'entretien au sens où l'entendait le
législateur, encore faut-il, selon la jurisprudence, que leur coût total soit
raisonnable. Le Tribunal fédéral et le Tribunal administratif ont eu à
plusieurs reprises l'occasion de rappeler que, dans la mesure où la loi vise principalement
à maintenir un habitat correspondant, notamment sous l'angle économique, aux
besoins prépondérants de la population, il faut éviter que des travaux non
soumis à la LDTR ne conduisent à la longue à une érosion dudit habitat (ATF SI
S. du 10 octobre 1991; ATF 116 Ia 401 consid. 5a p. 410; ATA SI C. du 1er
décembre 1992, in SJ 1993 p. 576; SI M. du 14 février 1990; SI C. du 1er juin 1988, in SJ 1989 pp. 249 s.). En d'autres termes, la loi cherche à soumettre au contrôle de l'Etat
certaines catégories de travaux davantage en fonction des risques qu'ils font
peser sur le caractère abordable des logements qu'en fonction du type de
travaux eux-mêmes.
"
Toujours dans cet arrêt
FO.2000.0005
(consid. 2c/aa), le tribunal relève que
la distinction entre
travaux d'entretien courant et travaux de rénovation étant souvent délicate, il
convient, lorsqu'un doute existe à ce propos, de s'en tenir à l'objectif visé
par la LDTR en recourant à la présomption posée à l'art. 1
er
al. 2 RLDTR:
lorsque des travaux entraînent une hausse des loyers et qu'au surplus, leur
coût atteint au moins 20% de la valeur ECA de l'immeuble, ils sont
manifestement soumis à la loi et une demande d'autorisation doit dès lors être
présentée à l'autorité compétente.
c) Il découle ainsi de ce qui
précède que c'est l'ensemble des travaux, d'entretien courant, de rénovation ou
mixtes, qui doivent être pris en considération pour déterminer si le seuil de
20% fixé par l'art. 1
er
al. 2 RLDTR est atteint.
6.
Il reste à déterminer si l'autorité intimée était
fondée à refuser en l'espèce le bénéfice de l'art. 1
er
al. 2 RLDTR.
a) Conformément au texte de l'art.
1
er
al. 2 RLDTR, l'autorité "peut" dispenser le
propriétaire de présenter une demande lorsque les travaux envisagés
représentent un coût inférieur au 20% de la valeur à neuf ECA. Il s'agit ainsi
d'une faculté pour l'autorité et non d'une obligation.
Cela étant, même s'il s'agit d'une
faculté, il n'en demeure pas moins que l'autorité ne saurait commettre un abus
ou un excès de son pouvoir d'appréciation. Il y a abus du pouvoir
d’appréciation lorsqu’une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues
par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou
étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu’elle statue en
violation des principes généraux du droit administratif que sont l’interdiction
de l’arbitraire, l’égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité
(cf. sur tous ces points, ATF 116 V 307 consid. 2 p. 310; 110 V 365
consid. 3b
in fine
; 108 Ib 205 consid. 4a).
b) Comme indiqué ci-dessus (consid.
5c) pour déterminer si les travaux litigieux représentent un coût inférieur aux
20% de la valeur à neuf ECA de l'immeuble (ici de 6'495'298 fr.), il convient
de les prendre en considération dans leur totalité, qu'ils soient d'entretien
courant, de rénovation ou mixtes.
Par ailleurs, la demande de
dispense ayant été présentée après l'achèvement des travaux, c'est le coût réel
de ceux-ci qui doit être pris en considération, à l'exclusion du coût
initialement devisé (FO.2000.0005 du 3 mai 2001 consid. 2c/cc).
Les parties ne contestent pas que le
coût réel des travaux est déterminant, ni que celui-ci découle du décompte
d'octobre 2013. Elles discutent en revanche du point de savoir si le montant
décisif tiré de ce décompte d'octobre 2013 se limite au poste intitulé "total
travaux" de 1'246'323,40 fr. ainsi que le soutient la recourante, ou s'il
faut y ajouter le poste "divers" par 44'606,60 fr. (soit notamment
les indemnités de nuisances versées aux locataires par 24'404 fr. et les frais
inhérents à la conduite - organisation de chantier par 16'627,10 fr.) et le
poste "spécial" par 23'300 fr (soit les aménagements extérieurs, du
chemin - entrées garage et immeuble) pour arriver à 1'314'230 fr. selon
l'autorité intimée.
La question de savoir si le coût
des travaux atteint 1'246'323,40 fr. (soit 19,19% de la valeur à neuf ECA de
l'immeuble) ou 1'314'230,00 fr. (soit 20,23%) souffre de rester indécise.
En effet, même si l'on devait
admettre, dans la version la plus favorable à la recourante, que le coût réel des
travaux était de 19,19%, il resterait très près du seuil de 20%. L'autorité
intimée conserve ainsi une marge d'appréciation étendue pour refuser de dispenser
ces travaux d'autorisation. Or, on constate que les travaux peuvent entraîner
une augmentation de loyer de 9,77%, comparaison faite entre le loyer initial,
de 213,20 fr. m
2
/an (446'772 fr. / 2095,50 m
2
) et le loyer contrôlé selon la nouvelle décision de l'autorité intimée, de
234,03 fr. m
2
/an (490'405 fr. / 2095,50 m
2
). L'autorité
intimée n'a dès lors pas abusé de sa marge d'appréciation en refusant à la
recourante une dispense au sens de l'art. 1
er
al. 2 RLDTR.
7.
A titre subsidiaire, la recourante contestait le
montant du revenu locatif net admissible, en concluant à ce qu'il soit fixé à
490'405 fr. par an. L'autorité intimée ayant adhéré à cette conclusion par
nouvelle décision du 12 février 2015, le recours est devenu sans objet sur ce
point.
Pour le surplus, la recourante ne remet
pas en cause, à juste titre, la durée du contrôle des loyers, de trois ans, ni
les autres conditions posées par la décision du 22 avril 2014.
8.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté dans
la mesure où il conserve un objet. La décision du 12 février 2015 du SCL fixant
le loyer net admissible maximum à 490'405 fr. doit être confirmée. La décision
du 22 avril 2014 du SCL doit également être confirmée dans la mesure où elle
n'a pas été modifiée par la décision du 12 février 2015.
La recourante ayant partiellement
gain de cause, elle supportera une part de l'émolument judiciaire. Pour le même
motif, elle obtiendra une indemnité réduite de dépens, à charge de l'autorité
intimée. La municipalité, qui n'a pas pris de conclusion, ne participe ni aux
frais, ni aux dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté dans la mesure où il
conserve un objet.
II.
La décision du 12 février 2015 du Service des
communes et du logement est confirmée.
La décision du 22
avril 2014 du Service des communes et du logement du 12 février 2015 est
confirmée dans la mesure où elle n'a pas été modifiée par la décision du 12
février 2015.
III.
Un émolument judiciaire réduit de 1'000 (mille)
francs est mis à la charge de la recourante Société immobilière X.________ SA.
IV.
L'Etat de Vaud, par la caisse du Service des
communes et du logement, est débiteur de la recourante Société immobilière X.________
SA d'un montant de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre d'indemnité réduite
de dépens.
Lausanne, le 25 juin 2015
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.