vd_omni · GE.2017.0006 · 2017-02-24 · fr

A.________ /Municipalité de Lausanne, Commission de recours individuel | Un règlement communal est également considéré comme une loi au sens de l'art. 92 al. 1 LPA-VD (consid. 1). Par des nouvelles dispositions dans son Règlement du personnel de l'administration communale (RPAC), la commune de Lausanne a introduit au 1er janvier 2017 un nouveau système de rémunération pour le personnel communal. La Commission de recours individuel, qui a été créée selon le RPAC pour traiter les contestations à l'occasion de cette introduction, est compétente tant pour les litiges portant sur la détermination de la (nouvelle) classe salariale que sur ceux ayant également ou uniquement trait à la détermination de la position, respectivement de l'échelon, au sein d'une classe salariale. La voie de recours devant la CDAP n'est ouverte qu'en deuxième instance (consid. 2a à e). Rien n'y change que la Commission ne soit pas encore constituée (consid. 2f). En l'espèce, transmission de la cause à la Commission de recours individuel.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 24.02.2017 GE.2017.0006

********
TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 24 février 2017
Composition
M. Laurent Merz,
président
; M. Eric Brandt et M. Robert
Zimmermann, juges.
Recourante
A.________
à ********
Autorité intimée
Municipalité de Lausanne,
Secrétariat
municipal,
à Lausanne,
Autorité concernée
Commission de recours individuel,
à Lausanne
Objet
Fonctionnaires communaux
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
Lausanne du 14 décembre 2016 (Classification selon le nouveau système de
rémunération des fonctionnaires communaux au
1
er
janvier 2017)
Vu les faits suivants
A.
Par courrier du 13 mai 2015, le Service du personnel de la Ville de
Lausanne a informé A.________ (ci-après: la recourante) qu'elle était engagée
dès juin 2015, le traitement annuel étant fixé selon la classe 11. Ce courrier
contenait l'annonce que dans le cadre du projet "
Equitas
"
toutes les fonctions et leurs collocations respectives seraient réévaluées. Par
courrier du 17 mai 2016, le même service a confirmé à la recourante qu'elle avait
été nommée à titre définitif.
A la suite de l'adoption de nouvelles dispositions
du Règlement du personnel de l'administration communale (RPAC) ayant pour objet
un nouveau système de rémunération des fonctionnaires communaux, la
Municipalité de Lausanne (ci-après: la municipalité) a transmis à la recourante
une décision de classification établie le 14 décembre 2016. Cette décision ne
contient ni motivation, ni indication des voies de droit. Selon le contenu de
cette décision, la recourante se trouverait dès le 1
er
janvier 2017
au niveau 11, dans la classe 11 et à l'échelon 2. Le poste occupé est le même
que celui qui avait été retenu dans le courrier du 13 mai 2015.
B.
Par acte du 9 janvier 2017, la recourante a déposé auprès de la Cour de droit
administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal une "
demande
d'ouverture d'une procédure administrative
". Selon ses conclusions,
elle veut être positionnée, au 1
er
janvier 2017, à l' "
échelon-cible
5
" du nouveau système de rémunération et recevoir les versements de
rattrapage correspondants. Selon ses calculs, le rattrapage pour toute l'année
2017 correspond à un montant de 6'093 francs.
Par ordonnance du 12 janvier 2017, le juge
instructeur a interpellé les parties sur la compétence de la Cour de céans et a
ordonné un échange de vues avec la Commission de recours individuel (ci-après:
la Commission) prévue dans le Règlement du 11 octobre 1977 de la Ville de
Lausanne pour le personnel de l'administration communale (RPAC), état au 1
er
janvier 2017.
Dans son écriture du 16 janvier 2017, la recourante
a estimé que la Commission n'est pas compétente, tandis que le Service
juridique de la Ville de Lausanne a déclaré, le 18 janvier 2017, que dite
Commission était compétente. Selon le Service juridique, celle-ci était en
cours de constitution pour entrer en fonction "
dans très peu de temps
",
mais ne pourrait pas se prononcer dans le délai imparti au 7 février 2017. Ce
service a suggéré de transférer le recours "
purement et simplement
"
à la Commission.
Par courrier du 4 février 2017, la recourante a
maintenu sa position au sujet de la compétence de la Commission. Elle a par
ailleurs estimé que rien ne permettait d'avoir la certitude que son recours
serait traité avec diligence en cas de transmission de sa cause à la
Commission.
Sur demande du juge instructeur, le Service
juridique a transmis au Tribunal le 6 février 2016 divers documents relatifs à
la modification du RPAC entrée en vigueur le
1
er
janvier 2017.
La recourante ne s'est plus prononcée dans le délai
qui lui a été imparti au 20 février 2017.
A ce jour, la Commission ne s'est pas manifestée.
Dans la mesure utile, les arguments de la recourante
seront repris par la suite.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
La Cour de céans examine d'office la question de savoir si elle est
compétente. Selon l'art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des
recours contre les décisions sur recours rendues par les autorités
administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en
connaître. Ainsi, lorsqu'une voie de recours administratif est préalablement
prévue dans une disposition spéciale, la voie du recours de droit administratif
devant la CDAP n'est ouverte qu'en deuxième instance (CDAP GE.2011.0124 du 12
avril 2012 consid. 1). Un règlement communal est également considéré comme loi
au sens de l'art. 92 al. 1 LPA-VD.
Aux termes de l'art. 7 al. 1 LPA-VD, l'autorité qui
s'estime incompétente transmet la cause sans délai à l'autorité qu'elle juge
compétente. Selon l'art. 7 al. 2 LPA-VD, l'autorité peut procéder à un échange de
vues avec l'autorité qu'elle estime compétente. Lorsqu'une partie conteste la
compétence ou l'incompétence d'une autorité, celle-ci statue à ce sujet (art. 8
al. 1 LPA-VD). Les conflits de compétence entre autorités sont réglés par la
Cour constitutionnelle (art. 8 al. 2 LPA-VD). Cette dernière procédure n'est
prévue qu'au moment où les autorités en question se sont estimées soit toutes compétentes,
soit toutes incompétentes (cf. Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal
CCST.2008.0003 du 8 octobre 2008).
2.
a) Dans une partie spéciale de cinq articles incorporée à la fin du RPAC
et intitulée "
Commission de recours individuel
", la Commune de
Lausanne a prévu que la Municipalité constituait une Commission de recours
"
chargée de traiter les contestations individuelles relatives au niveau
de poste à l'entrée en vigueur du nouveau système de rémunération
"
(art. 1). Cette partie spéciale a été intégrée au RPAC avec sa dernière
modification qui est entrée en vigueur le 1
er
janvier 2017. Selon
son art. 2, la Commission de recours est composée de trois représentants du personnel
désignés par les associations de personnel reconnues par la Municipalité, de
trois représentants désignés par l'employeur, ainsi que d'un président; les
membres de la Commission désignent un président externe à l'administration
choisi dans une liste de personnalités issues du monde juridique remise par la
Municipalité. Aux termes de l'art. 3 al. 1, le "
collaborateur touché
par la nouvelle classification est légitimé à recourir
". La procédure est
gratuite et le recours n'a pas d'effet suspensif (art. 3 al. 3 et 4). La
Commission siège à trois magistrats, à savoir le président, un représentant du
personnel et un représentant de l'employeur
(art. 4 al. 1). L'art. 5 intitulé "
Voies de droit
" est formulé
comme suit:
"La décision de la Commission
de recours peut faire l'objet d'un recours par le collaborateur ou par la
Municipalité auprès du Tribunal cantonal dans les trente jours suivant la
communication de la décision motivée, conformément à la Loi du 28 octobre 2008
sur la procédure administrative.
Dans le cas de collaborateurs
engagés par contrat de droit privé, les voies judiciaires prévues par la Loi du
12 janvier 2010 sur la juridiction du travail sont applicables."
b) Les dispositions légales s'interprètent en
premier lieu selon leur lettre (interprétation littérale). Lorsque le texte
n'est pas absolument clair ou lorsque plusieurs interprétations de celui-ci
sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la
norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des
travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son
esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de
l’intérêt protégé (interprétation téléologique) et encore de sa
relation avec d'autres dispositions légales (interprétation
systématique) (cf. ATF 141 II 57 consid. 3.2; 140 II 495 consid. 2.3.2; 139 II
78 consid. 2.4; 138 II 105 consid. 5.2; 137 II 164 consid. 4.1; 137 III 217
consid. 2.4.1; 137 V 114 consid. 4.3.1).
c) La recourante, qui a le statut de fonctionnaire, fait
en substance valoir que l'art. 1 de la partie spéciale du RPAC dévouée à la
Commission de recours limite explicitement son champ de compétence aux
contestations relatives au "
niveau du poste
", plutôt qu'à
toutes les contestations relatives à l'entrée en vigueur du nouveau système de
rémunération. Elle renvoie au lexique à la fin du Rapport-préavis n° 2016/14 de
la Municipalité de Lausanne du 3 mars 2016 relatif à la mise en œuvre du
nouveau système de rémunération des fonctionnaires communaux (ci-après: préavis
n° 2016/14), selon lequel il faut comprendre par "
niveau
"
l'unité de mesure du degré d'exigence en termes de compétences et de
sollicitations; la grille des fonctions compte 16 niveaux, le niveau 16 étant
le plus exigeant. Le nouveau système prévoit 16 classes salariales, en
référence aux 16 niveaux d'exigence de la grille des fonctions (cf. ch. 4.5, p.
11 du préavis
n° 2016/14). Selon la recourante, son poste avait été attribué au niveau 11, ce
qui n'était pas contesté. Sa contestation portait sur la non-reconnaissance de
son expérience professionnelle personnelle lors de la fixation de l'échelon et
non sur le niveau de classification du poste en général.
d) Le préavis n° 2016/14 retient (sous ch. 8.3, p.
40) qu'au vu de la portée des modifications sur les situations salariales
individuelles des collaborateurs liées à l'introduction du nouveau système de
rémunération et afin d'éviter l'engorgement de l'instance de recours usuelle,
soit le Tribunal cantonal, il est prévu d'instaurer une Commission de recours
individuel; celle-ci pourra être saisie par le collaborateur qui entend
contester le "
niveau de poste
" qui lui a été attribué.
Cette Commission de recours a été prévue à
l'occasion de l'introduction du nouveau système de rémunération élaboré sous le
titre "
Equitas
" par lequel la Ville de Lausanne entend introduire
un nouveau système "
transparent, cohérent et équitable
". Lancé
en 2009, le projet "
Equitas"
devait remédier aux faiblesses de
l'ancien système en introduisant une "
méthode d’évaluation analytique
et non discriminante
". D’un coût estimé à 8,7 millions de francs, la
réforme entend prendre en compte l’évolution des métiers et corriger les écarts
salariaux observés entre hommes et femmes (préavis n° 2016/14, ch. 6 et 7.3, p.
22 ss). Au coeur de cette réforme, une méthode analytique d’évaluation des
fonctions doit permettre leur valorisation par rapport à des compétences et
sollicitations communes. Chaque fonction est associée à une seule classe de
salaire. La nouvelle échelle des salaires compte 16 classes (contre 27
auparavant). Quelle que soit la classe, il est prévu que la durée et
l’amplitude de progression, plus rapide en début de carrière, soient similaires
(cf. communiqué de presse "
Projet Equitas
" de la Ville de
Lausanne du 11 mars 2016). Le nombre de titulaires concernés par la transition
s'élève, selon les chiffres de la Ville de Lausanne, à plus de 4'800 personnes,
tandis qu'environ 700 collaborateurs sont sensés ne pas être concernés; la
Municipalité estime qu'il y aura des effets positifs pour plus de 60% du
personnel (préavis n° 2016/14, ch. 7.5, p. 29; document de la conférence de
presse de la Municipalité du 11 mars 2016 intitulée "
Vers un nouveau
système salarial moderne et équitable
").
A l'occasion de cette réforme, la Ville de Lausanne
a introduit des dispositions transitoires dans le RPAC. Celles-ci ont pour but
de fixer le régime de transition entre l'ancien et le nouveau système de rémunération
des fonctionnaires communaux (préavis n° 2016/14, ch. 8.2, p. 38). Selon l'art.
4 de ces dispositions transitoires, la Municipalité détermine la classe de
traitement et l'échelon de chaque collaborateur conformément à l'art. 36 RPAC
qui a également été adapté à l'occasion de la présente réforme. Aux termes de
l'art. 36 al. 1 RPAC en vigueur depuis le 1
er
janvier 2017, la
Municipalité fixe le traitement initial dans les limites de la classe
correspondant à la fonction en tenant compte de l'activité antérieure, des
connaissances spéciales et de l'âge du candidat. Dans l'échelle ordinaire, une
classe de traitement comporte 27 échelons et son maximum est atteint par des
augmentations ordinaires (annuités) accordées au début de chaque année pour
autant que l'activité ait débuté depuis plus de six mois (art. 36 al. 2 RPAC). Selon
le lexique du préavis n° 2016/14 (p. 45), l'échelon indique la position au sein
d'une classe salariale. Dans ce même préavis, la Municipalité a retenu que pour
assurer la transition de plus de 5'000 collaborateurs dans le nouveau système, il
n'était pas possible de traiter chaque dossier de manière individualisée, ne
serait-ce qu'en raison de la qualité et/ou disponibilité des données dans les
dossiers. Pour cette raison, l'art. 4 al. 2 de la partie "
Droit
transitoire
" du RPAC retient que le calcul de l'échelon tient compte
de l'âge du collaborateur, de l'âge de référence d'entrée dans la fonction et
d'un facteur de compression fixé par la Municipalité; l'échelon est ainsi
déterminé selon une formule particulière reproduite à l'alinéa 3 dudit art. 4.
La conjonction du niveau d'exigence du poste et de l'échelon obtenu selon
l'art. 4 précité permet de déterminer le nouveau salaire, appelé "
salaire-cible
"
(cf. préavis n° 2016/14, ch. 4.6, p. 17).
e) En se référant uniquement au texte des
dispositions du RPAC sur la Commission, on pourrait se demander si celles-ci ne
prévoient le recours à la Commission que pour les litiges ayant trait à la
détermination de la classe de traitement, mais pas à la détermination de
l'échelon. Cependant, il apparaît logique que la compétence de la Commission se
rapporte aussi aux litiges portant sur la détermination de l'échelon à
l'intérieur de la classe de traitement. L'art. 3 des dispostions sur la Commission
du RPAC relève que tout collaborateur touché par la nouvelle classification est
légitimé à recourir. Le collaborateur n'est pas seulement touché par le niveau auquel
son poste a été attribué, mais aussi par la position qui lui a été reconnue au
sein de la classe salariale, donc par l'échelon qui a été déterminé par rapport
à sa personne
(cf. lexique du préavis n° 2016/14, p. 45). C'est précisément pour cette
dernière raison que la recourante se sent lésée et qu'elle a recouru. De plus,
on imagine mal une séparation des voies de droit en ce sens qu'un collaborateur
devrait s'adresser d'une part à la Commission concernant l'attribution d'un
poste à une classe salariale, et d'autre part directement à la Cour de céans
concernant la fixation individuelle de l'échelon - alors que l'employeur n'a
rendu qu'une seule décision de nouvelle classification. L'effet désir.de
décharge du Tribunal cantonal ne serait pas non plus réellement atteint si l'on
procédait à une telle distinction, d'autant moins que chaque décision rendue
lors de la transition salariale doit également porter sur l'échelon. En outre,
il n'est pas exclu que cette distinction s'avère parfois difficile, voire
qu'une correction de la classe salariale ou de l'attribution à une fonction
pour définir la classe salariale ait des effets sur la fixation de l'échelon
(par exemple par un autre âge de référence d'entrée dans la fonction, cf. art.
4 des dispositions transitoires RPAC). Lors du litige sur la position au sein
d'une classe salariale, il peut aussi s'avérer que l'attribution à cette classe
salariale doit (également) être revue. Enfin, on ne voit pas de motif pour
justifier que celui qui conteste sa classe salariale dispose de deux instances
au niveau du canton (la Commission, puis un tribunal), alors que le
collaborateur qui conteste sa position au sein d'une classe salariale ne
disposerait que d'une seule instance cantonale.
Pour les raisons évoquées, l'art. 1 de la partie
"
Commission de recours individuel
" du RPAC doit être
interprété en ce sens que la Commission est compétente tant pour des litiges
portant sur la détermination de la classe salariale que sur ceux ayant
également ou uniquement trait à la détermination de la position au sein d'une
classe salariale.
f) Le fait que la Commission est en train d'être
constituée, de sorte qu'elle ne pourra pas se saisir de la cause avant que la
Cour de céans n'aurait pu le faire, ne permet pas de passer outre la compétence
de la Commission prévue par le RPAC. Il n'y a pas d'extrême urgence vu que la
recourante continue à toucher un salaire qui dépasse de loin le minimum vital.
En outre, son salaire actuel correspond au moins à celui qu'elle avait avant le
changement de système, respectivement avant la transition salariale (cf. art. 6
des dispositions transitoires du RPAC et préavis n° 2016/14, ch. 7.2 et 7.4, p.
26 à 28).
3.
Vu ce qui précède, la Cour de céans n'est pas compétente pour statuer
sur la "
demande
" déposée le 9 janvier 2017 par la recourante.
La cause est transmise à la Commission de recours individuel de la Ville de
Lausanne.
Il est statué sans frais, ni dépens (cf. art. 49,
50, 55 et 56 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
La cause est transmise à la Commission de recours individuel de la Ville
de Lausanne.
II.
Il est statué sans frais, ni dépens.
Lausanne, le 24 février 2017
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi fédérale  17 juin
2005 sur le Tribunal fédéral (LTF;
RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113
ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.