vd_omni · GE.2003.0022 · 2003-07-23 · fr

c/ Municipalité de Lausanne | Un fonctionnaire municipal condamné pour acceptation d'un avantage (selon l'art. 316 CP ancien, en raison d'une lex mitior) doit en principe être licencié pour justes motifs. Les principes du droit privé en la matière sont applicables par analogie en droit de la fonction publique.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 23.07.2003 GE.2003.0022

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R ET
du 23 juillet 2003
sur le recours interjeté par
A. X.________
,
dont le conseil est l'avocat Guillaume Perrot, à Lausanne
contre
la décision de la
Municipalité de Lausanne
du 15 avril 2003 (licenciement au 31 juillet 2003).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Jean-Claude
de Haller, président; M. Rolf Wahl et M. Jean-Daniel Henchoz, assesseurs.
Greffier: M. Thierry de Mestral.
Vu les faits suivants:
A.                     A. X.________ est né le
********. Il a été nommé en qualité de ******** à la direction des Services
industriels de Lausanne (ci-après: les SI), provisoirement le 1er janvier 1972,
puis définitivement le 1er janvier 1973.
Les SI ont accordé
leur confiance à A. X.________ qui a obtenu plusieurs promotions:
-   le 1er janvier
1990:          adjoint technique;
-   le 1er novembre
1990:    chef du bureau technique (traitement classe 7);
-   le 1er janvier
1992:          chef de bureau technique (traitement classe 6);
-   le 1er janvier
1996:          chef de bureau technique (traitement classe 5);
-   le 1er janvier
2000:          chef de la distribution du gaz.
Lors de ses deux
derniers entretiens de collaboration, A. X.________ a obtenu la mention très
bien, ce qui correspond à des exigences remplies, voire dépassées; il a
parfaitement rempli toutes les tâches de son poste, comme le mentionne le
dernier entretien de collaboration, daté de 2001.
B.                    Ces bonnes relations de
travail se sont brutalement dégradées après que le Tribunal correctionnel de
l'arrondissement de Lausanne eut, par jugement du 13 décembre 2002 (confirmé
par la Cour de cassation pénale du Tribunal cantonal le 27 juin 2003), condamné
A. X.________ pour acceptation d'un avantage à la peine de quatre mois
d'emprisonnement, avec sursis pendant deux ans (ch. VII), libéré A. X.________
du chef d'accusation de contrainte (ch. VIII) et dit que A. X.________ était le
débiteur de l'Etat de Vaud de la somme de 10'000 fr. à titre de créance
compensatrice (ch. IX).
C.                    On extrait du jugement
pénal du 13 décembre 2002 les passages suivants:
"Depuis
1991, A. X.________ est devenu chef du Bureau technique au service du gaz des
SI Lausanne, fonction qu'il a occupée jusqu'au début de l'année 2000. Ce
service traitait de la maintenance du réseau du gaz, de la pose et du
remplacement des canalisations. Selon l'accusé, il s'occupait de la supervision
de l'avancement des travaux et du contrôle s'agissant des travaux d'urgence. Il
était ainsi responsable de faire les attachements en vérifiant, au moyen des
rapports journaliers notamment, que les factures étaient en conformité avec les
travaux. Aux débats, il a reconnu qu'il avait un certain pouvoir de décision
sur la tarification des travaux. L'accusé a expliqué qu'il n'avait en revanche
pas la compétence pour adjuger des travaux et que le choix des entreprises de
génie civil se faisait par soumissions publiques ou restreintes, une
adjudication directe étant toutefois possible en cas d'urgence. Il a précisé en
cour d'enquête qu'il n'avait qu'une compétence d'adjudication de 2'000 fr.,
qu'à partir de là c'était le chef de service jusqu'à 10'000 fr., puis le
directeur des SI jusqu'à 50'000 fr. et que pour une somme supérieure c'était la
Municipalité elle-même qui décidait. A cet égard, A. X.________ a expliqué aux
débats que c'était lui qui établissait les tableaux sur les résultats des
soumissions présentées à la Municipalité. On constate ainsi qu'il avait un
certain pouvoir d'appréciation de ces soumissions. Il est également
vraisemblable qu'il ait eu un pouvoir de suggestion, ce qui n'est pas contesté
par ********, responsable de la comptabilité des SI de la Ville de Lausanne, à
tout le moins pour des montants qui peuvent encore être considérés comme
relativement faibles.
(...)
Sur la base du
nombre de factures découvertes par l'inspecteur Gitz et en tenant compte d'une
moyenne d'une heure et demie par facture, le salaire horaire versé à B.
X.________ correspond à 173 fr. 50 en 1993, 177 fr. 30 en 1994 et 440 fr. 75 en
1995, ce qui équivaut, transformé en semaine de quarante heures, à un salaire
mensuel théorique de 26'000 à 60'000 francs".
En résumé, la justice
pénale a reproché à A. X.________ d'avoir, dans le cadre de ses fonctions, usé
de son influence pour attribuer (ou faire attribuer) des travaux à une société
de son ami A. Y.________ en échange de contre-prestations pécuniaires. A.
X.________ a perçu ces avantages de manière indirecte, par l'intermédiaire de
son épouse B. X.________ qu'A. Y.________ avait engagée, en février 1993 pour
taper des factures pour son groupe d'entreprises.
Il a également été
fait grief à A. X.________ de s'être
"fait offrir un téléviseur d'une
valeur de 2'398 fr. par C. Z.________, qui travaillait aussi pour le Service du
gaz de la Ville de Lausanne. A la demande du fonctionnaire communal, C.
Z.________ s'est rendu à un rendez-vous sur un chantier au centre de Lausanne
et a été d'accord d'acheter cet appareil. Il espérait avoir plus de travail aux
SI, ainsi que le lui faisait miroiter A. X.________."
D.                    Suite au jugement pénal
du 13 décembre 2002, les SI ont ouvert une enquête disciplinaire contre A.
X.________: ils l'en ont informé par lettre du 18 décembre 2002. Parallèlement,
le Syndic de Lausanne lui a écrit, le 30 décembre suivant, pour lui faire part
de la décision municipale d'ouvrir une enquête administrative à son encontre.
Le 29 janvier 2003, Eliane Rey, Directrice des SI et Christian de Torrenté, chef
du service juridique de la Ville ont entendu A. X.________, assisté de son
conseil, au sujet des faits qui lui étaient reprochés. A. X.________ a été
avisé que ces faits paraissaient devoir aboutir à son licenciement pour justes
motifs. Enfin, le Syndic de Lausanne à écrit le 7 février 2003 à A. X.________
ce qui suit:
"La
Municipalité, dans sa séance du 6 février dernier, a pris connaissance des
faits qui vous sont reprochés; elle a décidé, vu leur gravité, de vous
licencier pour le 31 mai 2003.
C'est là toutefois
une décision de principe puisque vous avez décidé d'en appeler à la Commission
paritaire qui se prononcera d'ici à quelques semaines.
(...)"
A. X.________ a été
suspendu de ses fonctions à titre préventif.
E.                    Le 5 mars 2003, sans
attendre le préavis de la Commission paritaire qui a siégé le 26 mars suivant,
A. X.________ a adressé un recours au Tribunal administratif contre la
"décision de principe" du 7 février 2003 et a demandé, à titre de
mesures provisionnelles, à être réintégré au sein de l'administration
communale. La municipalité de la Commune de Lausanne (ci-après: la
municipalité) a déposé sa réponse le 26 mars 2003.
Le 31 mars 2003, le
juge instructeur du Tribunal administratif a écarté la requête de mesures
provisionnelles (ch. I) et a confirmé pour la durée de la procédure cantonale
de recours la mesure de suspension du recourant à titre préventif (ch. II).
F.                     Par décision du 15
avril 2003, la municipalité a licencié pour justes motifs A. X.________ pour le
31 juillet 2003 en maintenant son droit au traitement jusqu'à cette date. A.
X.________ a recouru contre cette décision le 6 mai 2003. Il a conclu à l'admission
du recours, à l'annulation de la décision du 15 avril 2003 et à sa
réintégration dans ses fonctions. Il a en outre produit un certificat médical
(du 6 mars 2002) attestant que A. X.________ avait consulté un médecin pour
soigner des troubles psychiques survenus à la suite de son licenciement.
G.                    Le Tribunal
administratif a tenu audience le 18 juin 2003. Christian de Torrenté y a
représenté la municipalité. Il a admis que celle-ci s'était mal exprimée le 7
février 2003, précisant qu'il avait toujours été question d'un licenciement
pour justes motifs, et que l'ouverture d'une enquête administrative avait pour
but d'entendre A. X.________. Pour le surplus, il a repris l'argumentation
développée dans le mémoire réponse de la municipalité du 26 mars 2003: il
serait impossible de recueillir le préavis de la Commission paritaire sans que
celle-ci ait connaissance de la décision que la municipalité envisage de
prendre contre un fonctionnaire, de sorte que la municipalité prend une
décision de principe sur la base du dossier, décision qui n'a encore aucun
effet sur les droits et les obligations du fonctionnaire et transmet le dossier
à la Commission paritaire; c'est seulement à réception du préavis très
sommairement motivé de celle-ci que la municipalité prend une décision
formelle, qui confirme ou infirme sa position initiale, notamment si la
Commission paritaire ne se range pas à la position municipale de principe.
Sur le fond, le
représentant de la municipalité a expliqué, en substance, que A. X.________
occupait, au sein de l'administration communale, un poste où il traitait des
dossiers ayant des implications pécuniaires, ce qui suppose une relation de
confiance intégrale. Cela implique qu'un fonctionnaire occupant un tel poste se
mette à l'abri des pressions de tiers, ce que A. X.________ n'a pas fait en
acceptant les faveurs d'A. Y.________ et d'C. Z.________. Pour la municipalité,
ces avantages sont clairement en relation avec le poste occupé.
A. X.________ a de son
côté admis à l'audience que les faits qui lui ont été reprochés étaient
répréhensibles. Il a soutenu n'avoir jamais eu le sentiment de commettre un
délit aussi grave que celui qui lui a été reproché.
Considérant en droit:
1.                     Déposé dans le délai de
vingt jours fixé par l'art. 31 al. 1 de la loi vaudoise du 18 décembre 1989 sur
la juridiction et la procédure administratives (ci-après: LJPA), le recours est
intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
2.                     Nommé provisoirement le
1er janvier 1972 puis définitivement le 1er janvier 1973, le recourant est
fonctionnaire de la Commune de Lausanne. En cette qualité, il est soumis au
règlement lausannois pour le personnel et l'administration communale du 11
octobre 1977 (ci-après: RPAC), en application de l'art 1 al. 1 RPAC.
L'art. 23 RPAC stipule
ce qui suit:
"Il est interdit au
fonctionnaire de solliciter, d'accepter ou de se faire promettre en raison de
sa situation, pour lui ou pour autrui, des dons, cadeaux, pourboires, ou autres
avantages (al. 1).
Il lui est également interdit de
prendre un intérêt pécuniaire direct ou indirect aux soumissions, adjudications
et ouvrages de la Commune (al. 2). "
En l'espèce,
l'autorité intimée reproche au recourant d'avoir profité de sa position au sein
de l'administration communale en percevant des avantages, directement ou
indirectement (par l'intermédiaire de son épouse B. X.________, notamment). Il
aurait donc eu un intérêt pécuniaire aux soumissions, adjudications et ouvrages
de la commune, en violation de l'art. 23 RPAC. Ces faits ont été retenus comme
constant par le jugement du Tribunal correctionnel de l'arrondissement de
Lausanne du 13 décembre 2002, confirmé par l'arrêt de la Cour de cassation
pénale du 27 juin 2003 et le tribunal de céans les tient pour établis,
conformément à la jurisprudence selon laquelle l'autorité administrative ne
peut s'écarter du jugement pénal que si elle est en mesure de se fonder sur des
constatations de fait inconnues du juge pénal ou qu'il n'a pas prises en
considération, s'il existe des preuves nouvelles dont l'appréciation conduit à
un autre résultat, si l'appréciation à laquelle s'est livré le juge pénal se
heurte clairement aux faits constatés (voir notamment ATF 119 Ib 158, consid.
3; SJ 1994, p. 310).
3.                     L'art. 27 RPAC prévoit
que
"la Municipalité peut prononcer une sanction disciplinaire contre
le fonctionnaire qui néglige ses devoirs ou les enfreint
intentionnellement"
. L'art. 28 RPAC énonce les sanctions
disciplinaires qui peuvent être prononcées, la plus grave étant la révocation.
L'art. 70 RPAC stipule
ce qui suit:
"La Municipalité peut en
tout temps licencier un fonctionnaire pour de justes motifs en l'avisant trois
mois à l'avance au moins si la nature des motifs ou de la fonction n'exige pas
un départ immédiat (al. 1).
Constituent de justes motifs
l'incapacité ou l'insuffisance dans l'exercice de la fonction et toutes autres
circonstances qui font que, selon les règles de la bonne foi, la poursuite des
rapports de service ne peut être exigée (al. 2). "
Le recourant reproche
à l'autorité intimée de ne pas distinguer clairement entre la sanction
disciplinaire (art. 27 RPAC) et le licenciement pour justes motifs (art. 70
RPAC). Le représentant de l'intimée a clarifié ce point à l'audience du 18 juin
2003: malgré les termes imprécis qui ont parfois été employés, il a toujours
été question de licenciement pour justes motifs (art. 70 RPAC). Cette
explication est corroborée par les pièces versées au dossier. L'intimée qui a
entendu le recourant le 29 janvier 2003 lui a fait savoir que les faits qui lui
étaient reprochés paraissaient devoir aboutir à son
"licenciement pour
justes motifs"
. L'intimée utilise l'expression
"de vous
licencier"
dans sa décision du 15 avril 2003.
Le Tribunal
administratif retient donc que l'intimée a pris la décision de licencier le
recourant pour justes motifs au sens de l'art. 70 RPAC.
4.                     Un licenciement pour
justes motifs n'implique pas nécessairement qu'une faute soit imputable au
fonctionnaire. L'autorité qui licencie doit cependant démontrer que la
continuation de l'activité est devenue impossible, même en raison d'événements
ne tenant pas au comportement de l'intéressé. Peuvent ainsi être considéré
comme justes motifs toutes circonstances qui, d'après les règles de la bonne
foi, font admettre que l'autorité qui nomme ne peut plus continuer les rapports
de service (art. 70 al. 2 RPAC). Un agent public peut être licencié pour justes
motifs tenant à sa personne ou dans l'intérêt du service, lorsque par exemple
un conflit de personnalité affecte le bon fonctionnement de celui-ci (B. Knapp,
Précis de droit administratif, 4ème éd., Bâle 1991, p. 646).
En l'espèce, le
recourant conteste l'existence de justes motifs susceptibles d'aboutir à son
licenciement nonobstant le jugement le condamnant à une peine de quatre mois
d'emprisonnement avec sursis pendant deux ans pour acceptation d'un avantage.
5.                     Conformément au
principes dégagés par la jurisprudence du Tribunal fédéral en droit privé (mais
qui peuvent être appliqués par analogie en droit de la fonction publique), pour
justifier un licenciement le manquement imputé au collaborateur, indépendamment
de la question de la faute, doit être objectivement de nature à ruiner le
rapport de confiance, ou tout le moins à l'ébranler à un point tel qu'on ne
saurait exiger la continuation des rapports de service (voir par exemple ATF
116 II 145, consid. 6a et les réf. cit.). L'ampleur des exigences à poser pour
que soit justifiée une résiliation ne se détermine pas de façon abstraite ou
générale, mais dépend concrètement de la position et des responsabilités de
l'intéressé, de la nature et de la durée des rapports de travail, ainsi que du
genre et de l'importance des griefs en cause (ibidem). Il a également été jugé
qu'une infraction pénale commise au détriment de l'employeur constitue
ordinairement un juste motif de résiliation (voir notamment ATF 117 II 560
consid. 3b), à la différence d'une infraction commise au détriment de tiers,
qui ne justifie en principe une résiliation que si elle revêt une gravité
particulière ou porte atteinte à la réputation de l'entreprise, ou encore met
en cause l'honorabilité de l'intéressé, avec les problèmes que cela peut poser
dans la collaboration avec les autres membres du personnel.
En l'espèce, le
recourant a été condamné pour acceptation d'un avantage (selon l'art. 316 CP
ancien, en raison du principe de la lex mitior), délit qui fait partie des
infractions contre les devoirs de fonction et les devoirs professionnels du
titre XVIIIème du Code pénal. Il s'agit donc typiquement d'une infraction
commise au détriment de l'employeur, avec la circonstance aggravante que ce
dernier est une collectivité publique, et que le but de la disposition pénale
est précisément d'éviter de donner l'impression que l'administration pourrait
être corrompue ou influencée. L'existence d'une telle condamnation, à elle
seule et objectivement, quelle que soit la gravité subjective de la faute
commise, est de nature à rompre la confiance que les responsables d'une
administration doivent pouvoir placer dans leurs subordonnés, et justifie par
conséquent un licenciement, et même probablement un licenciement avec effet
immédiat. Cette constatation générale conduit déjà à considérer la mesure prise
par la municipalité de Lausanne à l'encontre du recourant comme fondée, et par
conséquent au rejet du recours.
6.                     On peut toutefois
ajouter, pour être complet, différents éléments d'appréciation propres au cas
d'espèce. Il ressort du jugement pénal que le recourant avait une certaine
marge d'autonomie pour les soumissions et que, vraisemblablement, il avait un
pouvoir de proposition important concernant l'attribution des marchés. Il en résulte
que sa compétence d'adjudication, théoriquement limitée à 2'000 fr. était en
pratique supérieure. Il est ainsi correct de considérer que le poste du
recourant impliquait des responsabilités financières relativement importantes.
Compte tenu de la position du recourant et de la confiance particulière que
suppose la nomination à un tel poste, il est certain que l'intéressé n'offrait
plus de garanties suffisantes quant à un exercice convenable de la fonction
(art. 5 RPAC). La municipalité ne peut donc qu'être suivie lorsqu'elle invoque
la rupture du lien de confiance, laquelle ne permet plus de maintenir le
recourant à un poste susceptible d'être exposé à la critique.
7.                     Selon le recourant, la
décision querellée violerait le principe de proportionnalité. Ce principe a
pour fonction principale de "canaliser" l'usage de la liberté
d'appréciation: lorsque la loi laisse à l'autorité le choix entre diverses
mesures, pour lesquelles elle est également compétente, sa liberté est
restreinte, la sélection est orientée par l'exigence d'une
adéquation
à
la fin d'intérêt public qui est poursuivie (P. Moor, Droit administratif,
vol. I, Les fondements généraux, Berne 1994, no 5.2.1.1).
Le principe de la
proportionnalité comporte traditionnellement trois aspects : d'abord le
moyen choisi doit être propre à atteindre le but fixé (règle d'aptitude);
deuxièmement, entre plusieurs moyens, on doit choisir celui qui porte
l'atteinte la moins grave aux intérêts privés (règle de nécessité); enfin l'on
doit mettre en balance les effets de la mesure choisie sur la situation de
l'administré avec le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public
(proportionnalité au sens étroit) (sur tous ces points, voir notamment RDAF
1998 I 175, et les réf. cit., plus particulièrement ATF 123 I 112).
S'agissant de la règle
d'aptitude, la mesure prise par la municipalité a pour but d'écarter le
recourant d'un poste qui comporte des responsabilités financières. Par
définition, le licenciement permet d'atteindre ce but.
S'agissant de la règle
de nécessité, qui se confond in casu avec celle de la proportionnalité au sens
étroit, on ne voit pas quelle autre mesure moins incisive pourrait permettre
d'atteindre le but d'intérêt public recherché (soit le bon fonctionnement des
services de distribution du gaz et, sur un plan plus général, la protection de
la confiance que le public doit avoir dans l'administration). Une simple
sanction financière n'entrait pas en ligne de compte, à l'évidence. Un
déplacement, même avec réduction de traitement, n'aurait rien changé à une
situation jugée à juste titre intolérable par la municipalité, soit la gestion
d'affaires publiques par une personne condamnée pour avoir fait intervenir ses
intérêts privés dans l'accomplissement de ses tâches. Il est certain qu'un
licenciement pour un fonctionnaire arrivant en fin de carrière a des
conséquences particulièrement pénibles. La municipalité a d'ailleurs dans une
certaine mesure tenté de les atténuer, en ne prononçant pas un licenciement
avec effet immédiat, mais en respectant le délai prévu par le statut communal.
Mais ces conséquences, pour graves qu'elles soient, ne sont pas hors de
proportions avec l'intérêt public à ce que la gestion des affaires de la
collectivité soit confiée à des personnes présentant toutes les garanties
d'intégrité nécessaires. Dans la situation donnée, le licenciement était la
seule mesure envisageable dès lors que ces garanties n'existaient plus.
8.                     Les considérants qui
précèdent conduisent au rejet du recours. Conformément à la jurisprudence
constante du Tribunal administratif en matière de contentieux de la fonction
publique communale, il ne sera pas prélevé d'émolument ni alloué de dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     Il n'est pas
perçu d'émolument judiciaire.
III.                     Il n'est pas
alloué de dépens.
Lausanne, le 23 juillet 2003/gz
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.