vd_omni · AC.2006.0046 · 2007-10-22 · fr

BUCHE/Municipalité de Lutry, OETTLI, Département de l'économie | La licence de café-restaurant est une autorisation de police qui ne fait pas l'objet, préalablement à sa délivrance, d'une procédure d'enquête publique, à moins que la demande ne soit liée à des travaux de construction ou de transformation nécessitant, en outre, un permis de construire (art. 103 LATC) et une autorisation spéciale (art. 120 al. 1 let. c et d LATC; art. 44 al. 1 LADB). Il est conforme au principe de la sécurité juridique de tenir une telle autorisation pour définitive dès lors qu'elle n'a pas été attaquée dans les vingt jours suivant sa notification à l'exploitant (pour une solution semblable lorsque, faute d'opposition ou d'observation, le constructeur est le seul destinataire de la décision accordant un permis de construire, v. AC.1995.0003 du 31 juillet 1996, consid. 2).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 22.10.2007 AC.2006.0046

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 22 octobre 2007
Composition
M. Alain Zumsteg, président; M. François Gillard et M.
Georges-Arthur Meylan, assesseurs.
Recourant
Daniel BUCHE,
à Lutry,
représenté par Me Christian FISCHER, avocat à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Municipalité de Lutry,
représentée
par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne,
2.
Département de l'économie,
Police
cantonale du commerce,
Exploitant
Jean-Claude OETTLI,
à Lutry,
représenté par Me Alain BROGLI,
avocat à Pully,
Objet
Recours Daniel BUCHE c/ décision(s) de la Municipalité
de Lutry autorisant l'exploitation de la Buvette de la plage de Curtinaux et
décision du Département de l'économie du 20 juillet 2005 accordant une
licence de café-restaurant pour ledit établissement
Vu les faits suivants
A.
La Commune de Lutry est propriétaire au lieudit "La
Rive" de la parcelle n
° 345. Ce bien-fonds est aménagé à l'usage de
parc et de plage publics (plage de Curtinaux). De forme approximativement triangulaire,
il est limité sur deux de ses côtés, au sud-est et au sud-ouest, par le rivage
du lac Léman et bordé au nord par des parcelles privées sur lesquelles sont
édifiés des bâtiments d'habitation, dont la parcelle n° 347, propriété de M.
Daniel Buche.
Un bâtiment bas (no ECA 1'585), exploité comme
buvette, est implanté dans la partie nord-est de la parcelle n° 345, à
proximité de la propriété de M. Daniel Buche, dont il est séparé par le chemin
asphalté donnant accès à la plage. A l'origine d'une surface de 22 m², ce
bâtiment a été agrandi en 1978 pour atteindre ses dimensions actuelles. Il a
été transformé ultérieurement de manière à pouvoir être exploité en
self-service. Cette transformation a été autorisée par la municipalité le 10
février 1986, sans enquête publique, et le permis d'utiliser a été délivré le
18 février 1987.
Long de 15 m, large de 3 m 80 et haut de 2 m 70, le
bâtiment no ECA 1'585 ne comporte pas de locaux de consommation, les tables et
les bancs destinés à la clientèle trouvant place à l'extérieur, sur une
terrasse. Il est actuellement loué par la commune à M. Jean-Claude Oettli, aux
termes d'un bail pour locaux commerciaux valable du 1
er
janvier 2004
au 31 décembre 2008.
B.
Le Département de la justice, de la police et des affaires
militaires a délivré le 20 mai 1990 à M. Jean-Claude Oettli une patente de
"buvette de piscine et plage" lui permettant de servir dans cet
établissement
"des mets et des boissons avec et sans alcool aux
baigneurs et à leurs accompagnants pendant les heures d'ouverture de
l'établissement de bains et une heure après sa fermeture"
. Valable du
1
er
mai 1990 au 31 décembre 1991, cette patente a été renouvelée,
aux mêmes conditions, jusqu'au 31 décembre 2003.
C.
Sous l'empire de la nouvelle loi du 26 mars 2002 sur les
auberges et les débits de boissons (LADB; RSV 935.31), entrée en vigueur le 1
er
janvier 2003, le Département de l'économie a délivré à M. Oettli une licence de
buvette, valable du 1
er
janvier 2004 au 30 novembre 2005. Cette
autorisation a été remplacée par une licence de café-restaurant délivrée le 20
juillet 2005 pour la période du 1
er
juillet 2005 au 30 juin 2017. A
l'instar des précédentes patentes et licence de buvette, elle précise qu'elle est
saisonnière et que
"la suspension de sa validité et sa remise en
vigueur doivent être transmises à la Municipalité de Lutry et à la Police
cantonale du commerce, à chaque fin et début de saison"
. Elle dispose
en outre:
"Le locataire s'engage à exploiter la buvette de la
Plage et sa terrasse pendant la saison estivale fixée en fonction des
conditions atmosphériques aux périodes et dans les limites des heures
suivantes:
du 25 mars au 30 avril:     1000-2000
du 1
er
mai au 15 septembre:         0800-2200
du 16 septembre au 15 octobre:   1000-2000
A titre exceptionnel, la Municipalité peut accorder des
dérogations aux limites de l'exploitation précitée moyennant demande écrite qui
lui sera adressée, par le titulaire de la licence, au moins 15 jours à
l'avance".
Dans une lettre du 1
er
juillet 2005 à la municipalité,
la Police cantonale du commerce a expliqué que l'octroi en 2004 d'une patente
de buvette à M. Oettli était le fruit d'une erreur, puisque celui-ci
bénéficiait précédemment d'une patente de buvette avec service de mets et
boissons, catégorie qui avait disparu avec l'entrée en vigueur de la nouvelle
LADB. Cette erreur avait été corrigée par la délivrance de la patente de
café-restaurant susmentionnée.
D.
Le 19 mai 2003 M. Buche a écrit à la municipalité pour se plaindre
des odeurs de cuisine qui, à la belle saison, émanaient de la buvette tous les
jours de la semaine, ainsi que de l'évacuation des ordures, qui avait lieu tôt
le matin. Il demandait en outre à la municipalité de lui communiquer quelles
étaient les conditions fixées pour la tenue de cet établissement. Ce courrier
n'ayant apparemment pas reçu de réponse, M. Buche est de nouveau intervenu, par
lettre du 19 février 2004, pour se plaindre des
"émanations de toute
nature"
que ses locataires et lui-même subissaient du fait de
l'exploitation de la buvette et pour demander d'être renseigné
"sur les
différentes conditions auxquelles cet établissement est soumis"
. A
cette demande, renouvelée le 29 mars 2004, la municipalité a répondu le 7 avril
que M. Oettli était au bénéficie d'une patente de
"buvette de piscine
et plage"
valable jusqu'au 31 décembre 2003, prolongée par l'Etat
jusqu'à fin 2004, et que son bail avait été renouvelé pour une durée de cinq
ans, jusqu'au 31 décembre 2008.
E.
M. Buche est de nouveau intervenu le 22 juin 2005, par
l'intermédiaire de son avocat, pour inviter la municipalité
"à prendre
toutes mesures en vue de limiter les émissions de bruit et d'odeurs en
provenance de la buvette",
à lui communiquer une copie de la patente
venue à échéance et à le renseigner sur la situation actuelle. Il a renouvelé
cette démarche par lettre du 31 janvier 2006.
Le 16 février 2006, la municipalité a communiqué à M.
Buche une copie de la licence de café-restaurant délivrée pour la buvette de la
plage de Curtinaux, ainsi qu'une copie du bail à loyer passé entre la commune
et l'exploitant. Pour le surplus, elle répondait en ces termes:
"Soucieuse de la qualité de vie des riverains de la
plage, la Municipalité entend faire respecter les dispositions particulières
liées à l'exploitation de la buvette ainsi que le règlement d'utilisation de la
plage. A cet effet, elle a mis à disposition du tenancier des équipements
supplémentaires permettant le stockage du verre vide durant la nuit. De plus,
la présence du vigile assurant la surveillance de la plage en période estivale
a été avancée de 21 heures à 18 heures; enfin, des mesures destinées à
sensibiliser les utilisateurs de la plage aux problèmes de bruit et de propreté
ont été prises l'an passé.
Les vérifications conduites auprès de la Direction de police
indiquent qu'aucune requête d'intervention n'a été formulée en relation avec
l'exploitation de la Buvette. Les quelques plaintes que nous dénombrons sont
liées à des nuisances sonores occasionnées par des personnes fréquentant la
zone herbeuse de la plage, cheminant sur le domaine public ou se baignant. A
chaque fois, la police est intervenue et la situation a été réglée
sur-le-champ.
Les mesures prises en 2005 seront reconduites lors de la
prochaine saison et nous vous assurons de notre volonté de tout mettre en
oeuvre pour permettre une bonne cohabitation entre les riverains et les
utilisateurs du domaine public de Curtinaux.
Notre chef de police, le commissaire Eugène Chollet, se tient
à votre disposition pour d'éventuels plus amples renseignements".
F.
M. Daniel Buche a recouru au Tribunal administratif le 10
mars 2006 contre, d'une part,
"la décision de la Municipalité de Lutry
autorisant l'exploitation en 2006, comme café-restaurant de la Buvette de la Plage
de Curtinaux et toutes décisions de la Municipalité de la commune de Lutry
ayant autorisé le changement d'affection de la Buvette de la plage de
Curtinaux, à Lutry, en café-restaurant, selon lettre de la Municipalité du 16
février au conseil du recourant"
et,
d'autre part, "
la
décision du Département de l'économie d'accorder une licence de café-restaurant
pour la Buvette de la plage de Curtinaux".
Il conclut à l'annulation
des décisions attaquées, à ce que la poursuite de l'exploitation de la buvette
"
soit subordonnée à la mise à l'enquête publique et à l'approbation de
conditions d'exploitation destinées à protéger le voisinage",
ainsi
qu'à ce que cette exploitation soit subordonnée à diverses conditions. En bref,
il fait valoir que la transformation progressive de ce qui constituait à
l'origine un simple kiosque en un restaurant de plein air constitue un
changement d'affectation qui aurait dû faire l'objet d'une autorisation, après
enquête publique, conformément à la loi du 4 décembre1985 sur l'aménagement du
territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11). Il met également en cause
l'absence d'autorisation spéciale, au sens de l'art. 120 LATC, dans le cadre de
laquelle aurait dû être examinée la conformité de l'exploitation aux règles de
la protection de l'environnement, notamment en matière de bruit et d'odeurs.
Le Service de l'économie, du logement et du tourisme
(SELT), Police cantonale du commerce, s'est déterminé sur le recours le 13
avril 2006, concluant à son rejet.
L'exploitant, M. Jean-Claude Oettli, et la
Municipalité de Lutry en ont fait de même par mémoire du 13 et 27 avril 2006.
Le recourant a répliqué le 12 septembre 2006. La
Municipalité de Lutry a déposé une duplique le 25 janvier 2007.
Considérant en droit
1.
Sous l'empire de la loi du 11 décembre 1984 sur les
auberges et les débits de boissons (ci-après: aLADB), en vigueur jusqu'au 31
décembre 2002, quiconque voulait exploiter, professionnellement ou contre
rémunération, un établissement public, un établissement analogue ou un débit de
boissons alcooliques à l'emporter, devait se pourvoir d'une autorisation
(patente) accordée par le Département de la justice, de la police et des
affaires militaires (art. 2 aLADB). Il en allait de même en vertu de la
législation précédemment en vigueur (loi du 3 juin 1947 sur la police des
établissements publics et la vente de boissons alcooliques). Conformément à ces
dispositions, la buvette de la plage de Curtinaux a fait l'objet, depuis le 1
er
janvier 1968 en tout cas, de plusieurs patentes successives permettant à leurs
titulaires de servir des mets et des boissons
"aux baigneurs et à leurs
accompagnants pendant les heures d'ouvertures de l'établissement de bains et
une heure après sa fermeture"
(art. 24 al. 2 aLADB)
.
Ces
patentes étaient assorties d'une autorisation spéciale autorisant la vente de
boissons alcooliques (art. 24 al. 5 aLADB).
Avec l'entrée en vigueur de l'actuelle loi du 26
mars 2002 sur les auberges et les débits de boissons (LADB), les patentes ont
fait place à un système de "licences" délivrées pour des catégories
d'établissements ne correspondant pas nécessairement à celles de l'ancienne réglementation.
Ainsi la licence de buvette ne permet plus le service de mets (art. 15 LADB),
de sorte que les établissements tels que la buvette de la plage de Curtinaux
doivent bénéficier - et satisfaire - aux exigences d'une licence de café-restaurant
(art. 12 LADB). L'octroi de la licence est du ressort du Département de
l'économie (art. 34 à 36 LADB; art. 1
er
al. 2 du règlement du 26
mars 2002 d'exécution de la LADB [RLADB; RSV 95.31.1]), sous réserve d'une
délégation de compétence (art. 6 LADB) dont la municipalité ne bénéficie en
l'occurrence pas.
2.
a) La licence délivrée le 20 juillet 2005 par le
Département de l'économie permet d'exploiter la buvette de Curtinaux du 25 mars
au 15 octobre, selon un horaire qui varie en fonction de l'avancement de la
saison. Elle précise:
"Cette licence étant saisonnière, la suspension
de sa validité et sa remise en vigueur doivent être transmises à la
Municipalité de Lutry et à la Police cantonale du commerce, à chaque fin et
début de saison".
Cette clause spéciale instaure pour le bénéficiaire
de la licence l'obligation d'aviser les autorités de l'ouverture et de la
fermeture saisonnière de l'établissement; elle n'institue pas une procédure
particulière qui conduirait la municipalité à délivrer chaque année une
nouvelle autorisation d'exploitation; une telle procédure n'est d'ailleurs pas
prévue par la LADB; l'autorisation d'exploiter est comprise dans la licence
d'établissement, dont on a vu que la délivrance était du ressort du Département
de l'économie. Il n'existe ainsi pas de
"décision de la Municipalité de
Lutry autorisant l'exploitation en 2006, comme café-restaurant, de la buvette
de la plage de Curtinaux"
. Le recours est donc sans objet en tant
qu'il vise une telle décision.
b) La Municipalité de Lutry n'a pas non plus
autorisé
"le changement d'affectation de la buvette de la plage de
Curtinaux (...) en café-restaurant".
On a vu que le renouvellement de
la patente de
"Buvette de piscine et plage"
à son échéance du
31 décembre 2003 était du ressort du Département de l'économie. Au demeurant,
comme on le verra plus loin, le passage d'une patente (puis d'une licence) de
buvette à une licence de café-restaurant ne résulte pas d'un changement dans
les conditions d'exploitation de l'établissement litigieux, mais d'un
changement de législation.
c) La formulation utilisée par le recourant pour
désigner l'objet du litige pourrait suggérer qu'il s'en prend à une
autorisation municipale autorisant un changement d'affectation de la buvette en
application de l'art. 103 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11). Or il résulte du dossier
qu'aucune décision de ce type n'a été prise par la Municipalité de Lutry depuis
l'autorisation qu'elle a délivrée le 10 février 1986, sans enquête publique,
pour la transformation de la buvette et du magasin de vente de produits de
boulangerie en un libre service. A supposer qu'il soit dirigé contre cette
décision - ce qui n'est manifestement pas le cas - le recours serait évidemment
tardif.
d) Le recourant expose que, dans sa lettre du 16
février 2006, la municipalité
"a manifesté l'intention de continuer à
permettre l'exploitation, sous forme de restaurant à ciel ouvert, de la buvette
de Curtinaux, en indiquant que les mesures prises en 2005 seraient reconduites
lors de la prochaine saison."
Ceci est exact, mais ne fait pas pour
autant de cette lettre une décision administrative sujette à recours. Le
courrier adressé à la municipalité par le conseil du recourant le 22 juin 2005
puis le 1
er
janvier 2006 invitait d'une part cette dernière à
prendre toutes mesures en vue de limiter les émissions de bruit et d'odeur en
provenance de la buvette, d'autre part à fournir des informations sur les
conditions d'exploitation de cet établissement. On peut difficilement voir dans
cette démarche une demande formelle tendant à faire constater par l'autorité
compétente que l'installation litigieuse contrevient à la réglementation
applicable ou aux autorisations délivrées et à faire rétablir en conséquence une
situation conforme au droit. La réponse donnée par la municipalité, qui
consistait à fournir les documents et les informations sollicitées, ainsi que
les mesures prises pour éviter les nuisances, ne constitue par conséquent pas
un acte ayant pour objet
"de rejeter ou de déclarer irrecevable des
demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou
obligations"
(v. art. 29 al. 2 let. c LJPA). Le recourant lui-même ne
paraît d'ailleurs pas voir dans la lettre de la municipalité du 16 février 2006
autre chose qu'une simple communication des décisions antérieures contre
lesquelles est dirigé le recours.
3.
Dans la mesure où le recours est également dirigé contre
la licence de café-restaurant délivrée le 20 juillet 2005 par le Département de
l'économie, il intervient largement au-delà du délai de vingt jours fixé par
l'art. 31 al. 1 LJPA et apparaît ainsi manifestement tardif.
Certes le recourant fait valoir qu'il n'avait pas
connaissance de cette décision avant qu'une copie lui en soit remise avec la
lettre de la municipalité du 16 février 2006. Cet argument serait pertinent si
le recourant avait été partie à la procédure d'octroi de la licence et que ce
soit à tort que cette décision ne lui ait pas été notifiée en même temps qu'au
titulaire de la patente. Tel n'est cependant pas le cas. La licence de
café-restaurant est une autorisation de police qui comprend une autorisation
d'exercer, délivrée à la personne physique responsable de l'établissement, et
une autorisation d'exploiter, délivrée au propriétaire du fonds de commerce (v.
art. 4 LADB). Elle ne fait pas l'objet, préalablement à sa délivrance, d'une
procédure d'enquête publique, à moins que la demande ne soit liée à des travaux
de construction ou de transformation nécessitant, en outre, un permis de
construire (art. 103 LATC) et une autorisation spéciale (art. 120 al. 1 let. c
et d LATC; art. 44 al. 1 LADB), ce qui n'était pas le cas en l'occurrence,
contrairement à ce que soutient le recourant. Il ressort en effet du dossier,
notamment des photographies produites par la municipalité, que les locaux
d'exploitation proprement dit (bâtiment no ECA 1'585) n'ont pas été agrandis ou
transformés par rapport à ce que la municipalité avait autorisé le 10 février
1986 (hormis l'adjonction de deux cabanons, l'un accolé à la façade ouest,
l'autre à l'extrémité est de la façade sud) et que la surface de la terrasse
dont dispose actuellement l'exploitant, selon le bail du 3 septembre 2003, n'a
pas changé par rapport à celle dont bénéficiait son prédécesseur, selon le bail
du 29 mai 1996. Que la patente de "buvette de piscine et plage" ait
été remplacée par une licence de café-restaurant ne résulte pas d'un changement
dans les conditions d'exploitation de l'établissement, mais d'une modification
législative (quant à la licence de buvette délivrée le 1
er
juin
2004, elle était, comme l'a expliqué le département, le fruit d'une erreur,
puisqu'elle n'aurait plus permis le service de mets, alors que, précisément, ni
l'exploitant ni l'autorité n'entendaient supprimer ce service). Enfin, les
périodes saisonnières et les horaires d'exploitation n'ont pas été sensiblement
modifiés depuis 1999 (tout au plus la période durant laquelle la buvette peut
être ouverte de 8 à 22 heures a-t-elle été prolongée d'une semaine).
En résumé, il n'y a pas eu dans le cas particulier
de changement significatif du point de vue de la planification ou de
l'environnement qui aurait nécessité une enquête publique et, en cas
d'opposition, la communication des décisions communale et cantonale
conformément aux art. 116 al. 1 et 123 al. 3 LATC (on rappelle que le simple
changement de catégorie de licence ne constitue pas en soi un changement
d'affectation du point de vue de la planification [Tribunal administratif,
arrêts AC.2002.0039 du 5 octobre 2004, consid. 4; AC.2002.0127 du 23 avril
2003, consid. 2 c ]).
On relèvera enfin que le recourant, s'il s'est
plaint à plusieurs reprises auprès de la municipalité des nuisances, selon lui
excessives, liées à l'exploitation de la buvette, ne s'est en revanche jamais
adressé à l'autorité cantonale compétente en matière d'auberges et de débits de
boissons, de sorte que cette dernière n'avait aucune raison de lui notifier sa
décision du 20 juillet 2005 accordant une licence de café-restaurant pour la
buvette de la plage de Curtinaux. Il est dès lors conforme au principe de la
sécurité juridique de tenir cette décision pour définitive dès lors qu'elle n'a
pas été attaquée dans les vingt jours suivant sa notification à l'exploitant
(pour une solution semblable lorsque, faute d'opposition ou d'observation, le
constructeur est le seul destinataire de la décision accordant un permis de
construire, v. AC.1995.0003 du 31 juillet 1996, consid. 2).
Le recours est dès lors irrecevable en tant qu'il
vise la délivrance de la licence de café-restaurant.
4.
Cela dit, la buvette de la plage de Curtinaux, avec sa
terrasse, est une installation fixe dont les conditions d'exploitation doivent
satisfaire aux exigences de la législation sur la protection de l'environnement
(ATF 130 II 32, consid. 2.1 p. 35 et les références). Le contrôle du respect de
ces exigences incombe à l'autorité compétente pour autoriser l'exploitation de
l'établissement, soit le Service de l'économie, du logement et du tourisme
(art. 12 OPB; art. 2 al. 1 du règlement du 8 novembre 1984 d'application de la
LF du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement [RVLPE; RSV
814.01.1]; art. 44 LADB; art. 1
er
al. 2 du règlement du 15 janvier
2003 d'application de la LADB [RLADB; RSV 935.31.1]. Ainsi qu'il le rappelle
dans sa réponse au présent recours, ledit service peut être saisi en tout temps
de plaintes concernant les conditions d'exploitation d'un établissement; il lui
appartient alors d'en examiner le bien-fondé et, le cas échéant, d'ordonner les
mesures nécessaires, en collaboration avec les services cantonaux concernés
(notamment le Service de l'environnement et de l'énergie pour les problèmes de
protection contre le bruit et d'hygiène de l'air, ainsi que le Service de la
consommation et des affaires vétérinaires pour les questions sanitaires et
d'hygiène alimentaire). En l'état actuel des choses, c'est-à-dire en l'absence
de décisions du SELT sur la réalité des griefs allégués par le recourant et sur
d'éventuelles mesures d'assainissement à prendre, il n'appartient pas au
Tribunal administratif, qui est une instance de recours, de donner suite aux
mesures d'instruction requises par le recourant et de statuer en première
instance sur ses conclusions tendant à ce que l'exploitation de la buvette de
la plage de Curtinaux soit subordonnée à diverses conditions.
5.
Les considérants qui précèdent conduisant à déclarer le
recours irrecevable, dans la mesure où il a un objet, un émolument sera mis à
la charge du recourant débouté (art. 38 et 55 LJPA). La Commune de Lutry, ainsi
que l'exploitant, qui ont tous deux procédé par l'intermédiaire d'un avocat et
obtiennent gain de cause, ont en outre droit à des dépens, à la charge du
recourant.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Dans la mesure où il n'est pas sans objet, le recours est
irrecevable.
II.
Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à
la charge de Daniel Buche.
III.
Daniel Buche versera à la Commune de Lutry et à
Jean-Claude Oettli une indemnité de 1'000 (mille) francs chacun à titre de
dépens.
Lausanne, le 22 octobre 2007
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.