vd_omni · GE.2018.0232 · 2019-08-14 · fr

A.________/Police Région Morges | Recours contre une décision de la Police Région Morges (PRM) refusant en particulier de faire droit à une demande d'information. La décision attaquée ne respecte pas les exigences de forme en la matière (absence de dispositif, de règles juridiques ou encore de voies de droit); ces vices n'affectent toutefois pas sa validité dans les circonstances du cas d'espèce (consid. 1c). Le défaut de motivation de la décision attaquée, respectivement l'absence d'informations précises en lien avec les demandes du recourant, ont été réparés en cours de procédure (cf. consid. 2c/aa et 2c/bb). Sur le fond, seul demeure litigieux le refus de l'autorité intimée de communiquer au recourant les fiches horaires et ordres de service de collaborateurs de la police; ce refus se justifie, la communication de telles informations pouvant être de nature à empêcher les services de police d'assurer leur mission consistant notamment à protéger la population (consid. 3d). Rejet du recours et confirmation de la décision attaquée; la PRM a droit à des dépens - la gratuité de la procédure prévue en la matière ne concernant que les frais de justice -, dont le montant doit toutefois être réduit compte tenu des vices dont est affectée la décision attaquée (consid. 4).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 14.08.2019 GE.2018.0232

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 14 août 2019
Composition
M. Laurent Merz,
président
;
M. Alex
Dépraz et M. Guillaume Vianin, juges
; M. Vincent
Bichsel, greffier
Recourant
A.________,
à
********,
Autorité intimée
Police Région Morges,
Comité
de direction,
représentée par Me Alain
THEVENAZ, avocat à Lausanne
Objet
Loi sur
l'information
Recours A.________ c/ décision de la Police Région Morges
du 1
er
novembre 2018
Vu les faits suivants:
A.
a) Le 17 juin 2018, A.________ (le recourant) a adressé aux "
membres
du CODIR
[Comité de direction]
de l'Association de communes Police
Région Morges (PRM)
" un courrier dont il résulte en particulier ce qui
suit:
"Je me permets de vous écrire
en tant que citoyen-contribuable d'une commune concernée par la PRM.
Vous trouverez en annexe un «
constat photographique » qu'il me paraît utile de vous faire parvenir.
Pour le citoyen que je suis, voir deux
policiers en tenue de travail semblant « boire des verres » entre 10h20 et
11h30 (au minimum 70 minutes) est pour le moins surprenant.
[…]
Il est bien possible que ces deux hommes étaient en congé et qu'ils
avaient à cœur de mener durant leur temps libre une mission conviviale de
police de proximité, ce qui serait très louable de leur part, ou qu'ils
menaient une mission de prévention en profitant de l'hospitalité d'un vigneron…
…quoi qu'il en soit ce n'était pas
évident à comprendre pour les observateurs/trices de la scène.
Mais il est aussi peut-être
possible que ces deux hommes étaient « en service » et qu'ils se sont fait
offrir gracieusement un apéro prolongé par un vigneron alors qu'ils
effectuaient une mission de contrôle de son installation, cela sans aucune
crainte de sanction d'un-e supérieur-e qui pourrait les apercevoir.
Je ne suis bien entendu pas
qualifié pour juger si ces hommes respectaient les règlements, notamment le
temps de pause autorisé et/ou la consommation de boissons à base de raisin, qui
s'appliquent à leur profession, mais, dans le doute, et par mesure de
précaution, il me semble quand même utile de porter à votre connaissance ces
faits afin que vous puissiez, si vous le jugez nécessaire, interpeller le
Commandant de la PRM sur la base de ce « constat photographique », et évaluer
ensuite la manière qu'a la PRM d'exercer les prestations complémentaires
qu'elle facture aux communes, l'image que ces comportements peuvent refléter,
sans parler des « contrôle de qualité » qui sont effectués, ou pas, par la
hiérarchie.
Je recevrai avec intérêt vos
réflexions sur ces sujets."
Etait joint le "
constat photographique
"
auquel il est fait référence dans ce courrier, comprenant six photographies
prises à la "********" le "********
juin 2018 entre 10:21 et
11:32
".
Par courrier du 5 juillet 2018, le Comité de
direction de la PRM a accusé réception de courrier et informé le recourant que
des vérifications seraient effectuées.
b) Par courrier électronique adressé le 22 août 2018
à la présidente du Comité de direction de la PRM, A.________ a accusé réception
du courrier du 5 juillet 2018 et notamment indiqué ce qui suit:
"N'ayant pas reçu de nouvelles de votre part
[…]
, je me permets de vous demander, en vertu
de la LInfo
[loi vaudoise du 24 septembre 2002
sur l'information, BLV 170.21]
:
-
copie du document que
vous avez certainement reçu de la PRM suite à mon courrier du 17 juin,
-
copie du concept de contrôle qualité appliqué à la PRM."
Le 22 septembre 2018, le recourant a encore en
substance relevé que le fait que sa demande n'avait pas encore été traitée
constituait un déni de justice formel, "
la LInfo prévoyant une réponse
dans les quinze jours
".
Par courrier adressé au recourant le 5 octobre 2018,
le Comité de direction de la PRM a indiqué qu'à la suite de sa "
dénonciation
",
il avait été procédé à des investigations internes qui avaient montré qu'aucune
faute n'était susceptible d'être reprochée à l'un ou l'autre de ses
collaborateurs. Les remarques du recourant avaient dès lors été "
classées
sans suite
", étant précisé "
pour le surplus
" que les
deux documents requis dans son courrier électronique du 22 août 2018 "
n'exist
[ai]
ent
pas
".
c) S'étonnant de l'inexistence des documents
concernés - en référence notamment à la teneur du "
Rapport de gestion
2016
", dont il résulte en particulier qu'en cas de "
plaintes
concernant le comportement des agents
", le Commandant de la PRM "
demand
[ait]
systématiquement une détermination écrite au collaborateur
" -, A.________
a reformulé ses demandes comme il suit par courrier du 9 octobre 2018:
"
[…]
je vous demande donc
de bien vouloir me faire parvenir, en vertu de la LInfo,
1.
la/les déterminations écrites des collaborateurs, document/s qui
doit/vent bien exister sachant que vous avez considéré avoir reçu une
dénonciation.
De plus, afin de me permettre de bien comprendre votre dernier
courrier, je vous prie de me faire parvenir tout document utile, et notamment:
2.
les
références ou copies des lois, règlements et directives concernant la
consommation d'alcool durant le service, les temps de pause autorisés ainsi que
les règles concernant le port de l'uniforme hors service,
3.
les fiches horaires anonymisées du ********06.2018 des deux
fonctionnaires pris en photo sur un stand de vigneron, ou du moins leur horaire
de début et de fin de travail, ainsi que leur/s temps de pause/s officiel.
Par acquis de conscience, je me
permets de vous rappeler l'existence des art. 12 et 14 al. 3 LInfo."
Après avoir accusé réception de ce courrier le 15
octobre 2018 et indiqué qu'il ferait l'objet d'une "
minutieuse analyse
dans les meilleurs délais
", le Comité de direction de la PRM a adressé
le 1
er
novembre 2018 un courrier au recourant dont la teneur est en
substance la suivante:
"Les renseignements d'ordre
réglementaire que vous demandez sont accessibles sur le site internet de la
Police Région Morges; il faut se référer à la Convention collective de travail
[
CCT
]
, spécialement à
l'article 7.9, qui concerne la consommation d'alcool.
Les fiches horaires, même
anonymisées, ne peuvent pas vous être transmises, en raison de la protection de
la personnalité des collaborateurs concernés. En effet, votre demande concerne
des personnes facilement identifiables."
B.
a) A.________ a déposé le 3 novembre 2018 un "
recours sur la
base de la loi du 24.9.2002 sur l'information
" devant la Cour de droit
administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal, exposant en particulier ce
qui suit:
"
[…]
je recours contre les réponses/décisions du CODIR de la
Police région Morges (PRM)
[…]
suite à
mes demande d'informations.
[…]
Malgré de nombreux échanges
compliqués, je n'ai pas réussi à obtenir des renseignements satisfaisants, à
mon sens, du CODIR de la PRM, si ce n'est une information non-documentée
m'indiquant qu'aucune faute ne pouvait être reprochée à ces collaborateurs et
qu'aucun rapport, ou autre document écrit, n'existait sur cette affaire. Je
n'ai pas plus réussi à savoir formellement si les hommes en question étaient en
service, en pause ou en congé au moment des faits constatés.
Je conçois que l'on ne peut exiger
d'une autorité un document qui n'existe pas, mais il me semble que l'autorité
intimée devrait au moins se donner la peine d'expliquer l'absence d'un document
qui, à priori, devrait « systématiquement » exister selon un rapport de gestion
[…]
.
Pour ce qui est de ma demande de
documents réglementaires
[…]
, je suis
étonné d'avoir été renvoyé à une CCT se trouvant sur internet, cela pour la
seule problématique de la consommation d'alcool, sans même la mention du lien à
suivre
- de manière générale, ce mode de faire me paraît pour le moins peu respectueux
des personnes ne maîtrisant pas, ou mal, l'internet.
Concernant les fiches horaires
anonymisées
[…]
, là aussi il me semble
que le CODIR aurait pu me renseigner d'une manière ou d'une autre sans violer
les droits des collaborateurs.
Au vu de ce qui précède, je me permets de vous demander de bien
vouloir:
-    admettre le présent recours,
-    vérifier
si les (non)réponses du CODIR peuvent être considérées comme conformes à la
LInfo,
-    si ce n'est pas le cas, renvoyer la cause au CODIR de la
PRM."
Dans sa réponse du 26 novembre 2018, l'autorité
intimée (par l'intermédiaire de son conseil) a conclu au rejet du recours,
"
avec suite de frais et dépens
", indiquant en substance ce qui
suit:
"
[…]
Les quatre premières
[photographies
du «
constat photographique
»; cf.
let. A/a
supra
]
concernent deux
représentants de la police du commerce, portant un tee-shirt à l'effigie de la
PRM, mais n'étant pas en uniforme. Les deux dernières photos
[…]
concernent deux autres collaborateurs, en
uniforme, de la brigade de proximité.
[…]
[…]
S'agissant des quatre premières
photographies, celles-ci concernent des collaborateurs qui n'étaient pas en
service. Sous réserve de cette vérification, la PRM n'a pas procédé à d'autres
investigations.
[…]
S'agissant des deux autres
collaborateurs de la brigade de proximité, ceux-ci étaient en service, raison
pour laquelle ils étaient en uniforme. Selon l'ordre de service interne, ils
devaient manger sur place (manifestation ********). Aucun rapport écrit n'a été
demandé par le Commandant de la PRM, puisque ces collaborateurs ont précisément
suivi ses ordres.
L'ordre de service étant un
document interne à l'administration, il n'a pas à être produit (art. 9 al. 2
LInfo). De plus, la transmission des ordres de service serait de nature à
compromettre la sécurité ou l'ordre public (art. 16 al. 2 litt. b LInfo).
Quant aux fiches horaires des deux
collaborateurs de la police du commerce, celles-ci n'ont pas à être produites.
En effet, les horaires des membres de la PRM sont irréguliers et n'ont pas à
être connus des tiers, pour des raisons de protection de la sphère privée des
collaborateurs (art. 16 al. 3 LInfo) et de protection de la sécurité publique
en général (art. 16 al. 2 litt. b LInfo)."
b) Le recourant a répliqué par écriture du 11
décembre 2018, indiquant qu'il maintenait ses "
demandes du 9.12.2018,
et donc
[s]
on recours
". Il a fait valoir que la tenue des
collaborateurs qui n'étaient pas en service ("
tee-shirt PRM bleu
")
pouvait être assimilée, "
en tout cas pour le public
", à leur
tenue de travail, uniforme et réglementaire, respectivement qu'il paraissait
"
raisonnable pour les citoyens de partir du principe que des policiers
portant leur tenue habituelle de travail, siglée Police Région Morges, soient
en service
"; il s'étonnait en outre d'apprendre que les intéressés
auraient été hors service
- dans la mesure où il lui semblait que peu de temps auparavant, ils
contrôlaient des stands -, et rappelait que sa demande portait également sur
les règles sur le port de l'uniforme hors service. Il contestait pour le reste
que l'ordre de service puisse être qualifié de document interne ou que sa
diffusion puisse être de nature à compromettre l'ordre public, et estimait que
l'autorité intimée n'expliquait pas de façon satisfaisante quel intérêt public
ou privé prépondérant justifierait que les fiches horaires, même anonymisées,
soient soustraites au principe de transparence; il relevait dans ce cadre que
ces fiches permettraient de faire toute la clarté sur la question de savoir si
les collaborateurs concernés étaient ou non en service à ce moment-là. Le
recourant se déclarait en revanche "
satisfait
" des
explications fournies s'agissant des policiers de proximité prenant leur repas
de midi.
Dans sa duplique du 1
er
février 2019,
l'autorité intimée a en substance repris les motifs avancés dans sa réponse au
recours, précisant en particulier que la transmission de l'ordre de service
"
serait de nature à compromettre la sécurité ou l'ordre public, puisque
les citoyens connaîtraient quelles sont les habitudes, les mécanismes de
contrôle ou le dispositif mis en place pour assurer la sécurité publique
"
et que dans ce cadre, "
l'effet de surprise
[était]
nécessaire à
l'efficacité de l'action publique, lorsqu'il s'agi
[ssait]
de préserver
la sécurité publique
"; elle a en outre maintenu que les fiches
horaires n'avaient pas à être divulguées, en raison de la protection de la
sphère personnelle des collaborateurs en cause et du fait qu'une telle
diffusion "
pourrait porter atteinte à l'efficacité des contrôles, en
raison de leur prévisibilité
".
Le recourant a encore maintenu son recours par
écriture du 9 février 2019.
c) Invitée par le tribunal à produire "
tout
document (autre que l'art. 7.6 de la CCT) qui existerait en lien avec les conditions
et modalités du port de l'uniforme par les collaborateurs de la PRM en et hors
service, respectivement pour fournir toute information utile à ce propos
",
l'autorité intimée a en particulier exposé ce qui suit par écriture du 24 mai
2019:
"Il faut bien distinguer deux
choses:
-
l'uniforme (porté par les policiers)
-
les
pièces vestimentaires à l'effigie de la PRM (mises à disposition des
collaborateurs non policiers)
La
[présente]
procédure
[…]
concerne des
collaborateurs non policiers, soit des collaborateurs de la police du commerce
pris en photographie par le recourant.
Le polo et la ceinture, portés par
les collaborateurs civils pris en photographie par M. A.________, ne sont
pas considérés comme des pièces d'uniforme. Leur port n'est donc pas réglementé.
S'agissant de l'uniforme de police
officiel
[…]
, celui-ci est réglementé.
Il ne peut pas être modifié et doit respecter la Charte Unimatos. Unimatos est
une association, sans but lucratif, qui a pour but de développer des synergies
dans l'acquisition du matériel de police, afin de doter le policier d'un
équipement pratique et unifié, tout en réalisant des économies d'échelle. Elle
repose sur la convention du 7 avril 2006 pour l'uniforme de travail, signée par
les membres de la conférence des Commandants de polices cantonales de la
Romandie, Berne et Tessin (CCPC RBT). Ces membres sont des cantons de Suisse
latine, ainsi que la Ville de Lausanne. La PRM respecte ladite convention et
l'a formalisé
[e]
dans l'ordre de service
04/2012, dont une copie est jointe à la présente.
A l'exception de cet ordre de
service, PRM n'a aucun directive interne sur le port de l'uniforme
[…]
."
Le recourant, à qui cette écriture ainsi que l'ordre
de service évoqué ont été communiqués et qui a été invité à déposer ses éventuelles
observations complémentaires, n'a plus réagi depuis lors.
C.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
a) La loi vaudoise du 24 septembre 2002 sur l'information (LInfo; BLV
170.21) pose à son art. 8 le principe selon lequel les renseignements,
informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la
présente loi sont accessibles au public (al. 1), sous réserve des cas décrits
au chapitre IV (al. 2). La demande d'information n'est soumise à aucune
exigence de forme et n'a pas à être motivée, mais doit contenir des indications
suffisantes pour permettre l'identification du document officiel recherché
(art. 10 al. 1 LInfo).
Selon l'art. 12 LInfo, l'autorité répond aussi
rapidement que possible, mais en tous les cas dans les quinze jours à compter
de la date de réception de la demande (al. 1) - délai qui peut "
exceptionnellement
"
être prolongé aux conditions des al. 2 et 3 de cette disposition. Aux termes de
l'art. 20 LInfo, pour toute demande du public portant sur des renseignements,
la consultation de dossier ou sur une activité des autorités énumérées à l'art.
2 LInfo, l'entité administrative compétente doit indiquer par écrit les motifs
l'ayant conduite à ne pas donner son autorisation, à la donner partiellement ou
à différer sa transmission (al. 1); l'entité compétente adresse une copie de sa
décision au Préposé à la protection des données et l'information (al. 2).
L'intéressé peut recourir au Préposé à la protection
des données et l'information, ou directement au Tribunal cantonal (art. 21 al.
1 LInfo). S'agissant de la procédure, il résulte de l'art. 27 LInfo que la
procédure de recours devant le Tribunal cantonal doit être rapide, simple et
gratuite (al. 1); pour le surplus, la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) est applicable aux décisions
rendues en vertu de la LInfo ainsi qu'aux recours contre dites décisions (al.
3).
b) A teneur de l'art. 3 al. 1 LPA-VD, est une
décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en
application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou
d'annuler des droits et obligations (let. a), de constater l'existence,
l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (let. b) ou de rejeter ou
de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou
constater des droits et obligations (let. c). Selon l'art. 42 LPA-VD, la
décision contient notamment les indications suivantes, exprimées en termes
clairs et précis: les faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels
elle s'appuie (let. c), le dispositif (let. d) ainsi que l'indication des voies
de droit ordinaires ouvertes à son encontre, du délai pour les utiliser et de
l'autorité compétente pour en connaître (let. f).
c) En l'occurrence, après que l'autorité intimée lui
a indiqué par courrier du 5 octobre 2018 que les investigations qu'elle avait
menées avaient montré qu'aucune faute ne pouvait être reprochée à l'un ou
l'autre de ses collaborateurs et que ses remarques avaient en conséquence été
classées sans suite, respectivement que les deux documents dont il requérait la
production dans son courrier électronique du 22 août 2018 n'existaient pas (cf.
let. A/b
supra
), le recourant a "
reformulé
" sa demande
par courrier du 9 octobre 2018; en référence aux dispositions de la LInfo, il a
requis dans ce cadre les déterminations écrites des collaborateurs concernés,
document dont il relevait qu'il devait bien exister puisque sa demande initiale
avait été considérée comme une dénonciation, les références ou copies des
normes applicables s'agissant de la consommation d'alcool durant le service,
les temps de pause et le port de l'uniforme hors service, enfin les fiches
horaires anonymisées des deux collaborateurs "
pris en photo sur un
stand de vigneron
" (cf. let. A/c
supra
).
L'autorité intimée a fait suite à cette demande par
son courrier du 1
er
novembre 2018, renvoyant le recourant,
s'agissant des renseignements d'ordre réglementaire qu'il demandait, à
consulter la Convention collective de travail accessible sur son site Internet
(en particulier à l'art. 7.9 de cette convention en lien avec la consommation
d'alcool), et refusant pour le reste de lui transmettre les fiches horaires
même anonymisées des collaborateurs concernés (cf. let. A/c
supra
).
Il n'est pas contesté que ce courrier est constitutif d'une décision au sens de
l'art. 3 al. 1 LPA-VD, à tout le moins en tant que l'autorité intimée a refusé
de faire droit à la requête du recourant tendant à ce que lui soient transmises
les fiches horaires anonymisées des deux collaborateurs en cause.
L'absence de dispositif à proprement parler dans cette
décision (cf. art. 42 let. d LPA-VD) n'apparaît pas déterminante en
l'occurrence, dans la mesure où le refus en cause est clairement exprimé par
ailleurs. La décision attaquée ne contient pas davantage les règles juridiques
sur lesquels elle s'appuie (cf. art. 42 let. c LPA-VD), ce vice ayant
toutefois été réparé dans la réponse au recours (cf. let. B/a
supra
), ni
l'indication des voies de droit (cf. art. 42 let. f LPA-VD); ce dernier vice
n'affecte pas la validité de la décision attaquée dans les circonstances du cas
d'espèce - le recourant ne le soutient du reste pas -, dès lors que nonobstant
l'absence d'indication des voies de droit, cette décision a été contestée en
temps utile (cf. art. 95 LPA-VD) devant la cour de céans, qui est
compétente pour connaître du présent recours (cf. art. 21 al. 1 et 27
al. 3 LInfo; art. 27 al. 1 du règlement organique du Tribunal cantonal, du
13 novembre 2007
- ROTC; BLV 173.31.1 -, en lien avec l'art. 92 LPA-VD; cf. ég. pour comparaison
CDAP PE.2015.0434 du 22 février 2016 consid. 1c). L'attention de l'autorité
intimée n'en est pas moins attirée, à toutes fins utiles, sur la teneur de
l'art. 42 LPA-VD en lien avec le contenu des décisions.
d) Pour le reste, il n'est pas contesté que le
recours satisfait aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. en
particulier art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD),
de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
Cela étant, il convient en premier lieu d'examiner si et dans quelle
mesure le recours conserve un objet.
a) En procédure juridictionnelle administrative, ne
peuvent être examinés et jugés, en principe, que les rapports juridiques à
propos desquels l'autorité administrative compétente s'est prononcée
préalablement, d'une manière qui la lie, sous la forme d'une décision. Dans
cette mesure, la décision détermine l'objet de la contestation qui peut être
déféré en justice par la voie d'un recours (cf. ATF 134 V 418 consid. 5.2.1; TF
2C_470/2017 du 6 mars 2018 consid. 3.1).
L'objet du litige dans la procédure administrative
subséquente est le rapport juridique qui constitue - dans le cadre de l'objet
de la contestation déterminé par la décision -, d'après les conclusions du
recours, l'objet de la décision effectivement attaqué. L'objet de la
contestation et l'objet du litige sont donc identiques lorsque la décision
administrative est attaquée dans son ensemble; en revanche, les rapports
juridiques non litigieux sont certes compris dans l'objet de la contestation,
mais non pas dans l'objet du litige (ATF 125 V 413 consid. 1b et 2; TF
2C_470/2017 précité, consid. 3.1; CDAP PS.2013.0058 du 26 août 2014 consid.
2a). Pour le reste, dans la mesure où aucune décision n'a été rendue, la
contestation n'a pas d'objet et un jugement sur le fond ne peut pas être
prononcé; le juge n'entre donc pas en matière, en règle générale, sur des
conclusions qui vont au-delà de l'objet de la contestation (ATF 134 V 418
consid. 5.2.1 et les références).
b)
Le droit d'être entendu, tel qu'il
est garanti notamment par l'art. 29 al. 2 Cst., implique pour
l'autorité l'obligation de motiver sa décision, afin que le justiciable puisse
la comprendre, la contester utilement s'il y a lieu et exercer son droit de
recours à bon escient. Pour répondre à ces exigences, l'autorité doit
mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels
elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre
compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. Elle
n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens
de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter
à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige (ATF 139 IV 179
consid. 2.2, 134 I 83 consid. 4.1 et les références). La motivation
peut en outre être implicite et résulter des différents considérants de la
décision (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1 et la référence; TF 2C_382/2017 du
13 décembre 2018 consid. 4.1; CDAP PE.2018.0413 du 16 janvier 2019 consid. 3a).
Comme on l'a déjà vu, l'art. 42 let. c
LPA-VD prévoit dans ce cadre que la décision contient notamment "
les
faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels elle s'appuie
".
c) En l'espèce, la décision attaquée
fait suite à la demande du recourant telle que reformulée dans son courrier du
9 octobre 2018, demande qui portait sur trois points distincts (cf. let. A/c
supra
).
aa) Le recourant a en premier lieu
requis que lui soient transmises les "
déterminations écrites des
collaborateurs
" concernés, relevant que ces documents devaient bien
exister dès lors qu'il résultait du "
Rapport de gestion 2016
" qu'en
cas de plainte concernant le comportement des agents, le Commandant de la PRM
demandait systématiquement une détermination écrite au collaborateur.
Dans sa réponse au recours, l'autorité intimée a
exposé à cet égard que les quatre premières photographies du "
constat
photographique
" communiqué initialement par le recourant (cf. let. A/a
supra
) concernaient deux représentants de la police du commerce qui
n'étaient pas en service, de sorte qu'elle n'avait procédé à aucune autre investigation.
Quant aux deux autres photographies, elles concernaient des collaborateurs de
la brigade de proximité en service, qui devaient manger sur place (dans le
cadre de la manifestation de la Grande Table); aucun rapport écrit ne leur
avait été demandé dès lors qu'ils avaient précisément suivi les ordres du
Commandant de la PRM.
Il convient de relever d'emblée qu'il aurait été
opportun que les explications de l'autorité intimée sur ce point figurent dans
la décision attaquée. Sous cet angle, cette décision (dans laquelle il n'est
fait aucune mention de la demande du recourant à ce propos) n'est en effet pas
sans prêter le flanc à la critique en regard des exigences de motivation telles
que rappelées ci-dessus; le fait que l'autorité intimée ait précédemment
indiqué, dans son courrier du 5 octobre 2018, que les documents requis par le
recourant "
n'exist
[ai]
ent pas
" ne saurait être considéré
comme suffisant dans ce cadre, dès lors que cette information était en
contradiction apparente avec la teneur du Rapport de gestion auquel le
recourant s'est référé dans son courrier du 9 octobre 2018 - de sorte qu'il
appartenait à l'autorité intimée d'exposer, même succinctement, les raisons
pour lesquelles aucun rapport écrit n'avait été demandé aux collaborateurs concernés
en l'occurrence, comme elle l'a fait dans sa réponse au recours.
En lien avec l'éventuelle ouverture d'une procédure
disciplinaire par une autorité à la suite d'une dénonciation, le tribunal se
contentera pour le reste de rappeler, à toutes fins utiles, que la LInfo n'est
pas applicable à la consultation des dossiers en cours de procédure (art. 35
al. 2 LPA-VD) et que le dénonciateur n'a dans ce cadre pas qualité de partie,
sauf disposition expresse contraire (art. 13 al. 2 LPA-VD).
Cela étant, il s'impose de constater que le défaut
de motivation de la décision attaquée sur ce point a été réparé dans le cadre
de la réponse au recours de l'autorité intimée, dont les explications emportent
la conviction du tribunal. Le recourant n'a au demeurant pas réitéré ses griefs
à ce propos dans ses écritures ultérieures. Il y a dès lors lieu de retenir
qu'en tant qu'il portait sur ce point, le recours n'a plus d'objet.
bb) Dans son courrier du 9 octobre 2018, le
recourant a par ailleurs requis que lui soient transmis "
les références
ou copies des lois, règlements et directives concernant la consommation
d'alcool durant le service, les temps de pause autorisés ainsi que les règles
concernant le port de l'uniforme hors service
".
La CCT à laquelle l'autorité intimée se réfère dans
la décision attaquée contient à cet égard des dispositions sur la consommation
de boissons alcoolisées (ch. 7.9 par. 3) ainsi que sur la durée de
travail, les vacances et les congés (ch. 5), singulièrement sur les pauses (ch.
5.5). L'art. 7.6 CCT ("
Port des habits de travail
") concerne
spécifiquement la question de la fourniture de la tenue de travail, et non
celle des règles concernant le port de cette tenue hors et en service; à la
requête du tribunal, l'autorité intimée a toutefois produit l'ordre de service
04/2012
ad hoc
à l'appui de son écriture du 24 mai 2019, précisant qu'il
n'existait aucune autre directive interne à ce propos.
En lien avec les règles concernant le port de
l'uniforme hors et en service également, il aurait été bienvenu que l'autorité
intimée renseigne le recourant de façon plus complète dans la décision attaquée
déjà. Quoi qu'il en soit, il s'impose de constater que ce dernier a désormais
eu accès à l'ensemble des documents requis, de sorte que son recours n'a plus
d'objet sur ce point. C'est le lieu de relever que son grief en lien avec le
fait que l'autorité intimée l'a renvoyé à consulter la CCT sur le site Internet
de la PRM, "
sans même la mention du lien à suivre
", ne résiste
manifestement pas à l'examen; si véritablement il ne maîtrise "
pas, ou
mal Internet
", respectivement s'il a éprouvé des difficultés à trouver
la CCT concernée sur le site Internet de la PRM (ce qui semble au demeurant peu
vraisemblable, dès lors qu'il s'est lui-même adressé à l'autorité intimée par
courrier électronique le 22 août 2018 et qu'il gère lui-même un site Internet),
il lui appartenait dans un premier temps de s'adresser à l'autorité intimée
afin d'avoir les précisions nécessaires voire, le cas échéant, d'obtenir une
version imprimée de ce document - ce qu'il ne prétend pas avoir fait; il
apparaît manifestement pour le reste qu'une très grande majorité de la
population a une maîtrise suffisante de l'utilisation d'Internet pour accéder à
un document sur la base d'informations telles que celles données en
l'occurrence par l'autorité intimée, à laquelle on ne peut dès lors reprocher
aucun manquement sur ce point. Quant aux remarques du recourant dans le cadre
de sa réplique selon lesquelles la tenue des représentants de la police du
commerce qui n'étaient pas en service pourrait être assimilée par le public à
leur tenue de travail, elles échappent à l'objet de la contestation tel que
circonscrit par la décision attaquée et, partant, à l'objet du litige - qui ne
porte que sur les informations devant être transmises à ce propos au recourant
dans le cadre de la LInfo; le tribunal ne voit aucune raison de remettre en
cause dans ce cadre les informations de l'autorité intimée selon lesquelles les
collaborateurs concernés portaient un t-shirt à l'effigie de la PRM mais
n'étaient pas en uniforme, soit qu'ils ne portaient pas "
leur tenue
habituelle de travail
" - quoi qu'en dise le recourant dans sa réplique.
cc) Dans son courrier du 9 octobre 2018, le
recourant a encore requis que lui soient transmises "
les fiches
horaires anonymisées du ********06.2018 des deux fonctionnaires pris en photo
sur un stand de vigneron, ou du moins leur horaire de début et de fin de
travail, ainsi que leur/s temps de pause/s officiel
". Après que
l'autorité intimée a exposé dans sa réponse au recours, en lien avec les
collaborateurs de la brigade de proximité qui étaient en service sur les
photographies produites par le recourant, les motifs pour lesquels elle
estimait qu'elle n'avait pas à produire l'ordre de service concerné, le
recourant a encore contesté ces motifs dans sa réplique, soutenant que ce
document devrait lui être communiqué.
Seuls ces deux points demeurent ainsi litigieux dans
le cadre de la présente procédure.
3.
a) Selon son art. 1, la LInfo a pour but de garantir la transparence des
activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion
publique (al. 1); à cette fin, elle fixe les principes, les règles et les
procédures liées à l'information du public et des médias sur l'activité des
autorités, s'agissant notamment (al. 2) de l'information transmise d'office par
les autorités (let. a) respectivement de l'information transmise sur demande
(let. b).
Concernant les informations transmises sur demande
et comme on l'a déjà vu (consid. 1a), l'art. 8 LInfo pose le principe
selon lequel les renseignements, informations et documents officiels détenus
par les organismes soumis à la présente loi sont accessibles au public (al. 1),
sous réserve des cas décrits au chapitre IV (art. 15 à 17 LInfo) (al. 2).
b) Selon l'art. 9 al. 1 LInfo, on entend par
document officiel tout document achevé, quel que soit son support, qui est
élaboré ou détenu par les autorités, qui concerne l'accomplissement d'une tâche
publique et qui n'est pas destiné à un usage personnel; ces conditions sont
cumulatives (CDAP GE.2018.0105 du 25 juillet 2019 consid. 3a, qui se réfère
notamment à l'Exposé de motifs et projet de loi [EMPL] sur l'information, BGC
septembre-octobre 2002, p. 2647
ad
art. 9).
A teneur de l'art. 9 al. 2 LInfo, les documents
internes, notamment les notes et courriers échangés entre les membres d'une
autorité collégiale ou entre ces derniers et leurs collaborateurs, sont exclus
du droit d'information institué par la présente loi. L'art. 14 du règlement
d'application de la LInfo, du 25 septembre 2003 (RLInfo; BLV 170.21.1), précise
dans ce cadre que sont des documents internes les notes et courriers échangés
entre les membres d'une autorité collégiale, entre ces derniers et leurs
collaborateurs ou entre leurs collaborateurs personnels, ainsi que les
documents devant permettre la formation de l'opinion et de la décision d'une
autorité collégiale (concernant la notion de document interne, cf. ég. CDAP
GE.2018.0218 du 6 mars 2019 consid. 2b et les références).
c) S'agissant des "
limites
" à
l'accessibilité des renseignements, informations et documents officiels
réservés par l'art. 8 al. 2 LInfo, le chapitre IV de la LInfo (art. 15 à 17)
prévoit en particulier ce qui suit:
"
Art. 16     Intérêts prépondérants
1
Les autorités peuvent
à titre exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre des informations,
de le faire partiellement ou différer cette publication ou transmission si des
intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent.
2
Des intérêts publics
prépondérants sont en cause lorsque:
[…]
b.  une information serait
susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre publics;
[…]
3
Sont réputés intérêts
privés prépondérants:
a.
la protection contre
une atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du consentement de la
personne concernée;
[…]
Art. 17       Refus
partiel
1
Le refus de communiquer
un renseignement ou un document conformément à l'article 16 ne vaut le cas
échéant que pour la partie du renseignement ou du document concerné par cet
article et tant que l'intérêt public ou privé prépondérant existe.
2
L'organisme sollicité
s'efforce de répondre au moins partiellement à la demande, au besoin en ne
communiquant pas ou en masquant les renseignements ou les parties d'un document
concernés par l'intérêt public ou privé prépondérant."
Selon l'EMPL déjà mentionné en lien avec la notion
d'information susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre publics, une
information nuit au public si sa diffusion empêche par exemple les autorités de
prendre des mesures visant à protéger la population; c'est dans chaque cas
d'espèce que les autorités déterminent si l'information nuit au public, étant
entendu que ce motif doit rester l'exception et non pas se transformer en règle
(p. 2656
ad
art. 16 al. 2 let. b LInfo).
d) En l'espèce, dans sa duplique du 1
er
février 2019, l'autorité intimée a notamment invoqué la disposition de l'art.
16 al. 2 let. b LInfo pour justifier son refus de transmettre au recourant le
document requis, et ce tant s'agissant des fiches horaires des représentants de
la police du commerce que de l'ordre de service des collaborateurs de la
brigade de proximité. Elle a exposé dans ce cadre que la transmission de
l'ordre de service "
serait de nature à compromettre la sécurité ou
l'ordre public, puisque les citoyens connaîtraient quelles sont les habitudes,
les mécanismes de contrôle ou le dispositif mis en place pour assurer la
sécurité publique
", et que "
l'effet de surprise
[était]
nécessaire
à l'efficacité de l'action publique, lorsqu'il s'agi
[ssait]
de préserver
la sécurité publique
"; quant à la diffusion des fiches horaires, elle
"
pourrait porter atteinte à l'efficacité des contrôles, en raison de
leur prévisibilité
".
Le tribunal ne voit aucun motif de ne pas faire
sienne cette appréciation. Il apparaît en effet manifestement que la
transmission d'informations relatives à l'organisation interne des services de
police - s'agissant notamment des heures de début et de fin de service de leurs
collaborateurs respectivement des heures de début et de fin des pauses de ces
derniers - pourrait être de nature à empêcher cette autorité d'assurer sa
mission consistant notamment à protéger la population. C'est le lieu de
rappeler que la LInfo a pour but de garantir la transparence des activités des
autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion publique (cf. art.
1 al. 1 LInfo), et ce indépendamment de tout intérêt particulier dont pourrait
se prévaloir la personne déposant une demande d'information; on voit mal dans
ce cadre, à l'évidence, que tout un chacun puisse obtenir les fiches horaires
ou autres ordres de service de l'ensemble des collaborateurs des services de
police, avoir ainsi connaissance notamment du nombre de policiers en activité
suivant les jours de la semaine et les heures, mais également des habitudes,
mécanismes de contrôle et dispositifs mis en place, sans que cela ne soit de
nature à compromettre l'activité des services concernés. On ne voit pas pour le
reste qu'une transmission partielle (au sens de l'art. 17 LInfo) des documents
requis par le recourant serait possible en l'occurrence.
Le tribunal relève que le recourant a été dûment
informé des règles applicables s'agissant en particulier de la durée du
travail, de l'horaire de travail et des pauses des collaborateurs de la PRM
(cf. art. 5.1, 5.2 et 5.5 de la CCT), ainsi que du fait que les deux
représentants de la police du commerce n'étaient pas en service lorsque
l'intéressé les a photographiés; le tribunal ne voit aucun motif de douter de
cette dernière affirmation de l'autorité intimée, quoi que semble en penser le
recourant.
Le refus de l'autorité intimée de transmettre les
fiches horaires et l'ordre de service requis par le recourant doit donc être
confirmé en tant qu'une telle transmission serait susceptible de compromettre
la sécurité ou l'ordre publics au sens de l'art. 16 al. 2 let. b LInfo, sans
qu'il soit nécessaire pour le reste d'apprécier si et dans quelle mesure un tel
refus serait également injustifié en tant que l'ordre de service constituerait
un document interne au sens des art. 9 al. 2 LInfo et 14 RLInfo - ce qui semble
au demeurant douteux - respectivement en tant que la transmission des fiches
horaires serait de nature à occasionner une "
atteinte notable à la
sphère privée
" (au sens de l'art. 16 al. 3 let. a LInfo) des
collaborateurs concernés.
4.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être
rejeté et la décision attaquée confirmée.
Il n'y a pas lieu de percevoir un émolument, la
procédure judiciaire en la matière étant gratuite sous réserve des cas de
demande abusive (cf. art. 21a LInfo).
L'autorité intimée, qui obtient gain de cause avec
le concours d'un avocat, a droit à une indemnité à titre de dépens (cf. art. 55
al. 1 LPA-VD; art. 10 et 11 du tarif des frais judiciaires et des dépens
en matière administrative, du 28 avril 2015 - TFJDA; BLV 173.36.5.1).
Compte tenu des circonstances, en particulier du fait que, comme on l'a vu, la
décision attaquée n'est pas sans prêter le flanc à la critique s'agissant tant
des indications qu'elle était censée contenir que de sa motivation
(cf. consid. 1c, 2c/aa et 2c/bb
supra
), il se justifie de réduire
le montant des dépens à 500 fr. (cf. art. 56 al. 1 LPA-VD) à la charge du
recourant (art. 55 al. 2 LPA-VD). C'est le lieu de préciser que la gratuité de
la procédure prévue par l'art. 21a LInfo ne s'étend pas aux dépens, mais
uniquement aux frais judiciaires; le recourant aurait au demeurant pu contester
la décision attaquée d'abord devant le Préposé à l'information (cf. art. 21 al.
1 LInfo), lequel doit dans un premier temps tenter la conciliation afin
d'amener les parties à un accord (cf. art. 21 al. 3 LInfo).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Dans la mesure où il conserve un objet, le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 1
er
novembre 2018 par le Comité de
direction de la Police Région Morges est confirmée.
III.
A.________ versera à la Police Région Morges la somme de 500 (cinq
cents) francs à titre de dépens.
IV.
Il n'est pas perçu d'émolument.
Lausanne, le 14 août 2019
Le
président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF;
RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113
ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.