vd_omni · GE.2022.0099 · 2023-05-03 · fr

A.________ /DIRECTION GENERALE DE LA FISCALITE, Autorité de protection des données et de droit à l'information | Après l'arrêt de la publication en ligne des transferts immobiliers (intervenus jusque-là sur la base de l'art. 22 LRF), un justiciable a demandé, en invoquant la LInfo, que la liste des transferts immobiliers intervenus pendant une période de dix jours lui soit remise. Rejet de la demande par la Direction générale de la fiscalité, qui a exigé du requérant notamment qu'il justifie de son intérêt à consulter la liste. Rejet du recours contre cette décision. La publicité du registre foncier est régie exclusivement par le Code civil et ses dispositions d'exécution, à l'exclusion de la LInfo. Les transferts de propriété ne font pas partie des informations librement accessibles. Conformément à la règle générale de l'art. 970 al. 1 CC, la communication des transferts suppose donc l'existence d'un intérêt digne de protection. Peu importe que, selon le recourant, les transferts immobiliers aient dû être publiés en vertu de l'art. 22 LRF (en relation avec l'art. 970a al. 1 CC), car, selon la jurisprudence fédérale, l'accès aux informations du registre foncier (régie par l'art. 970 CC) ne dépend pas de leur publication (réglée par l'art. 970a CC). Recours au TF rejeté par arrêt 1C_278/2023 du 14 novembre 2023.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 03.05.2023 GE.2022.0099

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 3 mai 2023
Composition
M. Guillaume Vianin,
président
; Mme Marie-Pierre Bernel et M. Raphaël
Gani, juges; Mme Magali Fasel, greffière.
Recourant
A.________
à
********
Autorité intimée
Autorité concernée
DIRECTION GENERALE DE LA FISCALITE,
à Lausanne,
AUTORITE DE PROTECTION DES DONNEES
ET DE DROIT A L'INFORMATION
, à Lausanne.
Objet
Loi sur l'information
Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de
la fiscalité du 11 avril 2022.
Vu les faits suivants:
A.
Le 21 mars 2022, A.________ s'est adressé par courriel à l'inspectorat
du registre foncier. Ayant constaté l'interruption de la publication en ligne
des transferts immobiliers à compter du 10 mars 2022, le prénommé, se fondant
sur la loi cantonale du 24 septembre 2002 sur l'information (LInfo; BLV
170.21), demandait la transmission de documents officiels ou, à défaut de
documents, de renseignements relatifs à ce changement de pratique. Plus précisément,
il requérait:
"- Tout document qui mentionne les raisons de
l'interruption de cette prestation.
-Tout document qui mentionne que le Registre foncier peut se
libérer de la charge confiée à lui par le législateur vaudois à l'article 22
alinéa 1 de la Loi sur le registre foncier (LRF) actuellement en vigueur.
-Tout document qui mentionne le lieu où sont publiés
actuellement les transferts immobiliers ou acquisitions de propriété
immobilière.
- La liste des transferts immobiliers ou acquisitions de
propriété immobilière publiés entre le 10 et 20 mars 2022.
S'il n'existe pas de document officiel pour l'une ou l'autre
des informations précitées, veuillez alors me faire parvenir de la même manière
les renseignements correspondants."
Le 11 avril 2022, la Direction générale de la
fiscalité (ci-après: la DGF) a répondu à la demande de A.________. S'agissant
de l'interruption de la publication en ligne des transferts immobiliers, elle a
indiqué que la cessation de ladite publication faisait suite à différents abus
constatés dans l'usage des données mises à disposition par ce canal. Elle s'est
référée à la réponse du Conseil d'Etat à la simple question Florence Gross –
Données publiques du Registre Foncier: une gratuité exploitée... par d'autres
(21_QUE_33). Le gouvernement cantonal y révélait avoir désactivé le lien entre
le guichet cartographique et le registre foncier du fait que les informations publiées
ainsi gratuitement tendaient à être exploitées à des fins commerciales, en particulier
par des courtiers en immobilier. La DGF a indiqué qu'elle avait mis un terme à
la publication en ligne des transferts immobiliers pour les mêmes raisons. Pour
le surplus, elle expliquait que l'accès à la liste des transferts immobiliers
n'était pas régi par la LInfo, mais par le Code civil et l'ordonnance fédérale
du 23 septembre 2011 sur le registre foncier (ORF; RS 211.432.1), lesquels subordonnaient
l'accès à l'existence d'un intérêt à la consultation. La DGF a ainsi refusé de
transmettre la liste des transferts immobiliers intervenus entre le 10 et le 20
mars 2022, en exigeant de A.________ qu'il justifie de son intérêt à consulter un
tel document et qu'il apporte des garanties suffisantes que le traitement des
données serait effectué conformément à la loi fédérale du 19 juin 1992 sur la
protection des données (LPD; RS 235.1) et à la loi fédérale du 5 octobre 2007
sur la géoinformation (LGéo; RS 510.62). Au surplus, s'agissant des documents,
ou, à défaut, des renseignements requis par le prénommé, la DGF estimait avoir
répondu à la demande.
B.
Par acte du 9 mai 2022, A.________ (ci-après: le recourant) a déféré la
décision de la DGF (ci-après: l'autorité intimée) à la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), en concluant en substance
à ce qu'elle soit annulée et à ce que l'autorité intimée soit invitée à lui
remettre la liste des transferts immobiliers intervenus entre le 10 et le 20
mars 2022. En bref, le recourant fait valoir que les transferts immobiliers
doivent être publiés en vertu de l'art. 22 al. 1 de la loi vaudoise du 9
octobre 2012 sur le registre foncier (LRF; BLV 211.61) et que la LInfo s'applique
à ce type de document, l'accès à l'information n'étant pas limité par cette loi
ou une autre réglementation.
Le 23 juin 2022, l'autorité intimée s'est déterminée,
en concluant au rejet du recours et à la confirmation de la décision querellée.
Dans sa réplique du 4 juillet 2022, le recourant a maintenu
ses conclusions.
Le 19 juillet 2022, l'autorité intimée a renoncé à
déposer des déterminations complémentaires.
Le 2 septembre 2022, l'Autorité de protection des
données et de droit à l'information a été appelée en cause comme autorité
concernée et invitée à se déterminer sur le recours, ce qu'elle a fait par
courrier du 22 septembre 2022.
Le 3 octobre 2022, le recourant s'est déterminé sur
l'écriture de l'autorité concernée.
Considérant en droit:
1.
La décision attaquée émane de la DGF, qui a été saisie d'une demande d'accès
à des documents ou des informations sur la base de la LInfo. La DGF est
l'entité administrative compétente au sens de l'art. 20 al. 1 LInfo (cf. arrêt
GE.2022.0027 du 4 octobre 2022, cause qui opposait les mêmes parties – autorité
intimée et recourant – qu'en l'espèce).
En vertu de la clause générale de l'art. 92 de la
loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV
173.36), la Cour de céans est compétente pour connaître du recours.
Pour le surplus, déposé dans le délai de trente
jours fixé par l'art. 95 LPA-VD, le recours est intervenu en temps utile. Il
respecte en outre les conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD,
applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en
matière.
2.
a) Le litige porte sur la possibilité de communiquer au recourant des
transferts immobiliers intervenus entre le 10 et le 20 mars 2022.
Il convient en premier lieu de déterminer le droit
applicable à la requête du recourant. L'autorité intimée nie l'applicabilité de
la LInfo, estimant que les règles du droit civil et les règles cantonales
d'application du Code civil relatives à la publicité du registre foncier s'appliquent
à titre de
lex specialis
. Le recourant prétend au contraire que la LInfo
est applicable, la liste des transferts immobiliers étant selon lui un document
officiel au sens de l'art. 9 LInfo.
b) D'une manière générale, les règles régissant la
publicité du registre foncier dérogent aux dispositions fédérales et cantonales
en matière de transparence de l'administration. En effet, l'art. 4 let. b de la
loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans
l'administration (LTrans; RS 152.3) réserve les dispositions spéciales d'autres
lois fédérales qui déclarent certaines informations accessibles à des
conditions dérogeant à la LTrans (en droit cantonal, une règle similaire se
trouve à l'art. 15 LInfo). Dans son message, le Conseil fédéral explique que
cet article de loi est un rappel du principe général
lex specialis derogat
legi generali
. Surtout, il précise que les dispositions particulières
régissant les registres publics relatifs aux rapports juridiques de droit privé
(notamment le registre du commerce, le registre foncier, le registre de l'état civil
et le registre dans le domaine de la propriété intellectuelle) l'emportent à ce
titre sur les règles d'accès aux documents officiels prévues par la LTrans (FF
2003 1833; cf. aussi Christa Stamm-Pfister, in: Maurer-Lambrou/Blechta [édit.],
Basler Kommentar, Datenschutzgesetz/Öffentlichkeitsgesetz, 2014, n° 12 ad art.
4 LTrans). On voit dès lors mal comment, sans porter atteinte au principe de la
primauté du droit fédéral
(art. 49 al. 1 de la Constitution
fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 [Cst; RS 101])
, les
règles cantonales en matière de droit à l'information s'appliqueraient à
l'accès aux informations contenues dans le registre foncier, alors que le
législateur fédéral a expressément exclu l'applicabilité des dispositions
fédérales en matière de transparence au profit des dispositions spéciales du
Code civil. Aussi convient-il de retenir que la publicité du registre foncier
est régie exclusivement par les règles du Code civil, ainsi que par les dispositions
d'exécution, à l'exclusion notamment de la LInfo.
La réglementation spéciale de la publicité du
registre foncier (comme aussi des autres registres officiels) s'explique par le
fait que celui-ci contient des données personnelles, dont la divulgation est de
nature à porter atteinte aux intérêts des titulaires des droits réels.
3.
L'autorité intimée a refusé de transmettre au recourant la liste des
transferts immobiliers intervenus entre le 10 et le 22 mars 2022 en se fondant
principalement sur les art. 970 CC et 26 ORF. Dans la mesure où le canton de
Vaud aurait renoncé à la publication d'office des transferts immobiliers, les
art. 970a CC et 22 LRF ne trouveraient plus à s'appliquer. Le recourant ne
pourrait dès lors avoir accès aux informations demandées qu'en faisant valoir
un intérêt à leur obtention, conformément au principe général inscrit à l'art.
970 al. 1 CC.
a) aa) L'art. 970 CC prévoit, à son
alinéa premier, que celui qui fait valoir un intérêt a le droit de consulter le
registre foncier ou de s'en faire délivrer des extraits. A ce titre, le régime général
de publicité du registre foncier se fonde sur l'existence d'un intérêt à la
consultation, cela afin d'empêcher que la publicité du registre foncier ne soit
utilisée dans un motif de pure curiosité et pour éviter une charge
supplémentaire de travail à l'office du registre foncier. L'intérêt en question
peut être juridique mais il peut aussi, s'il répond à des motivations
raisonnables, être économique, scientifique, journalistique, personnel ou
familial (cf. Paul-Henri Steinauer, Les droits réels, t. I, 6
e
éd.,
2019, n°785 p. 246 et les références citées). L'art. 970 al. 2 CC prévoit une
exception à ce principe en permettant à quiconque l'accès à certaines
informations du grand livre. L'art. 970 al. 3 CC permet au Conseil fédéral de
prévoir quelles autres indications, en matière de servitudes, de charges
foncières et de mentions, peuvent être mises à disposition du public sans
justification d'un intérêt particulier. Ce faisant, il tient compte de la
protection de la personnalité.
Le Conseil fédéral a fait usage de sa
compétence en édictant l'art. 26 ORF. Aux termes de l'art. 26 al. 1 ORF, toute
personne a le droit, sans être tenue de rendre vraisemblable un intérêt,
d’exiger de l’office du registre foncier un renseignement ou un extrait des
données du grand livre ayant des effets juridiques concernant: la désignation
et l’état descriptif de l’immeuble, le nom et l’identité du propriétaire, la
forme de propriété et la date d’acquisition (let. a avec renvoi à l'art. 970 al.
2 CC); les servitudes et les charges foncières (let. b), ainsi que les
mentions, à l'exception des informations énumérées aux
ch. 1 à 4 (let. c). L'art. 26 al. 2 ORF précise qu'un renseignement ou un
extrait ne peut être délivré qu’en relation avec un immeuble déterminé.
Les dispositions d'exécution de l'art.
970 CC sont contenues au Chapitre 6 "Publicité du registre foncier"
de l'ORF.
Compris, comme l'art. 970 CC, dans la
section du Code civil consacrée à la publicité du registre foncier, l'art. 970a
CC dispose, à son premier alinéa, que les cantons peuvent prévoir que les
acquisitions de propriété immobilière sont publiées. Dans son second alinéa,
l'art. 970a CC pose une cautèle: en cas de partage successoral, d'avancement
d'hoirie, de contrat de mariage ou de liquidation du régime, la
contre-prestation ne peut être publiée. Cette disposition, introduite par une
novelle du 4 octobre 1991 (RO 1993 1404; FF 1988 III 889), faisait suite à un
arrêt du Tribunal fédéral ayant jugé contraire au droit fédéral alors en
vigueur la pratique du canton de Genève consistant à publier d'office la liste
des transactions immobilières dans la Feuille d'avis officielle cantonale (ATF
112 II 422 consid. 5 et 6). Selon le message du Conseil fédéral, il s'agissait dès
lors de réviser la disposition sur la publicité du registre foncier pour
permettre aux cantons de rendre accessibles d'une manière générale certaines
opérations du registre foncier sans que la preuve d'un intérêt spécial doive
être apportée, la publication devant toutefois reposer sur une base légale
cantonale (FF 1988 III 1023). Alors que la publication des transferts
immobiliers a été obligatoire en vertu du droit fédéral entre 1994 et 2004, l'art.
970a CC, dans sa teneur en vigueur depuis le 1
er
janvier 2005,
laisse la liberté à chaque canton de procéder à cette publication. Les cantons
sont également libres de déterminer le contenu – qui peut aller au-delà des
données librement accessibles en vertu de l'art. 970 al. 2 CC –, ainsi que les
modalités de la publication, celle-ci pouvant, selon
l'art. 34 ORF, avoir lieu sur Internet (Michel Mooser, in: Pichonnaz/Foëx/Piotet
[édit.], Commentaire romand, Code civil II, 2016, n. 1-3 ad art. 970a CC).
Le Tribunal fédéral s'est penché sur
les rapports entre les art. 970 et 970a CC (dans leur teneur en vigueur
jusqu'au 31 décembre 2004 [ci-après aCC]) dans un arrêt publié aux ATF 126 III
512 (JdT 2001 I 228). Selon cet arrêt, celui qui demande à consulter le
registre foncier ou l'établissement d'un extrait, au sens de l'art. 970 al. 2 aCC,
doit en principe aussi justifier d'un intérêt digne de protection lorsque le
renseignement a trait à des données qui ont été publiées sur la base de l'art.
970a aCC. En effet, il existait bien une certaine contradiction entre les art.
970 et 970a aCC, mais le législateur fédéral en était conscient et l'avait
admise. Dès lors, il n'était pas possible de retenir que l'art. 970 al. 1 aCC
aurait été formulé dans un sens plus large, adapté à l'art. 970a aCC, si le
législateur avait réalisé que les champs d'application de ces dispositions ne
se recoupaient pas. Du reste, l'obligation de publier en vertu de l'art. 970a aCC
avait un objet plus étroit que le droit d'accès selon l'art. 970 al. 1 aCC, dans
la mesure où l'acquisition de la propriété par transfert successoral n'était
pas publiée et que les cantons pouvaient renoncer à publier les acquisitions de
petites surfaces ou de parts de copropriété ou de propriété par étages
d'importance minime. On ne pouvait donc admettre que l'art. 970 al. 1 aCC
portait seulement sur des données publiées ou des opérations dont la
publication était obligatoire, ni que, pour cette raison, rien ne s'opposerait
à une interprétation extensive du droit inconditionnel aux renseignements. Au
contraire, il existait un certain nombre de transferts de propriété pour
lesquels même les renseignements librement accessibles au sens de l'art. 970
al. 1 aCC n'étaient pas publiés. L'obligation de publier prévue par l'art. 970a
al. 2 et 3 aCC ne pouvait donc pas avoir pour conséquence que les données
concernées soient ensuite inconditionnellement accessibles (arrêt précité consid.
5a). Cette jurisprudence a été confirmée sous le droit actuel, en vigueur
depuis le 1er janvier 2005 (ATF 132 III 603 consid. 4.3.1 p. 606; voir aussi
Steinauer, op. cit., n. 778).
bb) En droit vaudois, l'art. 6 LRF,
intitulé "Publicité", dispose que l'ORF règle l'obtention d'extraits
du registre foncier ainsi que de renseignements en relation avec un immeuble
déterminé.
Faisant partie du Chapitre III
"Réquisition et inscription" et intitulé "Publications", l'art.
22 LRF prévoit ce qui suit :
"
1
Le conservateur est chargé des publications prévues par l'article 970a du Code
civil. Elles interviennent, en principe dans un délai de deux mois, dès le
dépôt de la réquisition d'inscription au registre foncier.
2
Ne sont pas publiées:
a. Les acquisitions
de biens-fonds d'une surface inférieure à 100 mètres carrés pour un terrain à
bâtir, et à 1000 mètres carrés pour les autres;
b. Les mutations
imposées par l'article 57 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit
foncier rural ainsi que les simples redressements de limites inadaptées aux
rapports de voisinage;
c. Les acquisitions
de parts de copropriété ou de propriété par étages, lorsque ces parts ne
confèrent à leur titulaire que l'utilisation d'une place de stationnement, d'un
garage, d'une cave ou d'un local annexe".
En l'occurrence, les parties sont divisées sur
l'interprétation de l'art. 22 LRF: pour l'autorité intimée, cette disposition
se limite à désigner l'autorité chargée de publier les acquisitions de
propriété immobilière, sans prévoir cette publication; pour le recourant, au
contraire, l'art. 22 LRF prescrit la publication des acquisitions de propriété immobilière.
Il est douteux que l'interprétation de l'autorité
intimée puisse être suivie. Il est constant en effet que jusqu'à l'interruption
de la publication (sur Internet) des transferts immobiliers, le 10 mars 2022,
dite publication est intervenue sur la base de l'art. 22 LRF. Il apparaît ainsi
que cette disposition est celle par laquelle le législateur vaudois a fait
usage de la compétence conférée aux cantons par l'art. 970a al. 1 CC.
La question de l'interprétation de l'art. 22 LRF n'a
toutefois pas à être tranchée définitivement, au vu de ce qui suit.
4.
Le recourant demande à accéder aux transferts de propriété intervenus
entre les 10 et 20 mars 2022, en invoquant les art. 970a CC et 22 LRF, lesquels
traitent de la publication des acquisitions de propriété immobilière.
La jurisprudence du Tribunal fédéral citée plus haut
distingue entre la publication des informations inscrites au registre foncier –
publication régie par l'art. 970a CC – et leur accessibilité (par la
consultation du registre ou la remise d'extraits), laquelle fait l'objet de
l'art. 970 CC. Ces deux formes de publicité sont indépendantes l'une de
l'autre, puisque la publication des informations n'implique pas que celles-ci
soient accessibles au public librement, c'est-à-dire sans la justification d'un
intérêt. L'accès aux données du registre foncier est régi (exclusivement) par
l'art. 970 CC et ses dispositions d'exécution, à savoir l'ORF (à laquelle
l'art. 6 LRF renvoie d'ailleurs), en particulier son chapitre 6 (art. 26 ss).
Les transferts de propriété ne font pas partie des
informations librement accessibles en vertu des art. 970 CC et 26 al. 1 ORF. Par
conséquent, conformément à la règle générale de l'art. 970 al. 1 CC, la communication
de ces informations suppose l'existence d'un intérêt digne de protection.
Partant, c'est à bon droit que l'autorité intimée a refusé de les transmettre
au recourant, au motif que celui-ci n'avait pas, en l'état, justifié d'un tel
intérêt.
5.
Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision
attaquée, confirmée.
Le recourant ayant fondé sa demande sur la LInfo,
laquelle prévoit la gratuité de la procédure (art. 21a LInfo), il n'a pas été
demandé d'avance de frais. Dans ces conditions particulières, il n'y a pas lieu
de mettre de frais de justice à la charge du recourant, bien que celui-ci
succombe (cf. art. 49 al. 1, 50, 91 et 99 LPA-VD). L’allocation de dépens
n’entre pas en ligne de compte (cf. art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Direction générale de la fiscalité du 11 avril 2022
est confirmée.
III.
Il n’est pas perçu de frais de justice.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 3 mai 2023
Le président:                                                                                            La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière civile s'exerce aux conditions des articles
72 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le
recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.