vd_omni · RE.1997.0032 · 1997-09-12 · fr

Association Rallye du Pays de Vaud c/GE 97/127 | Recours des associations pour la protection de la nature LVPN et LSPN. Qualité pour agir admise en MP. Refus de l'effet suspensif au recours: les intérêts défendus par les associations se confondent avec les intérêts publics que les autorités ont à sauvegarder et il ressort du dossier que ces autorités ont pris sérieusement en compte l'intérêt public à la protection de la faune.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 12.09.1997 RE.1997.0032

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 12 septembre 1997
sur le recours
interjeté par l'
Association Rallye du Pays de Vaud
, représentée par son
président Olivier Monachon, à Begnins,
contre
la décision rendue le 8 septembre 1997 par
le juge instructeur
accordant l'effet suspensif au recours
GE 97/127
interjeté par la Ligue
vaudoise pour la protection de la nature et Pro Natura (LSPN) contre la
décision du Centre de conservation de la faune du 7 juillet 1997 déterminant le
tracé d'un rallye automobiles dans les bois du Risoux.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Vincent
Pelet, président; M. Eric Brandt et M. Alain Zumsteg, juges. Greffière: Mlle
Kathrin Gruber.
Vu les faits suivants:
A.                     L'association Rallye du Pays de Vaud, présidée
par Olivier Monachon, a prévu d'organiser le rallye automobile dit "du
Pays de Vaud" ou "de St-Cergue", les 11, 12 et 13 septembre
1997. Dans un préavis du 27 mai 1997, le chef du Service des forêts, de la
faune et de la nature s'est déclaré prêt - en principe et à certaines
conditions - à autoriser quatre tronçons de route sur lesquels le rallye
pourrait se dérouler. Le 7 juillet 1997, le Centre de conservation de la faune
et de la nature (ci-après CCFN) a écrit à Olivier Monachon que l'un des circuits
en cause ne convenait pas pour des motifs tenant à la protection de la faune et
à la législation sur les forêts; il proposait de le remplacer par un autre
tracé reliant la Thomassette à la Burtignière (ci-après le nouveau tracé), ce
que l'intéressé a accepté. Propriétaires de certaines des parcelles traversées
par ce tracé, les Communes de Morges et du Chenit ont donné leur accord
respectivement les 16 et 17 juillet 1997. D'autres propriétaires devaient
encore être sollicités. Le 19 août 1997, le Service des automobiles a autorisé
le rallye susmentionné, notamment sur le nouveau tracé, sous réserve de
conditions particulières énoncées en annexe à la décision.
Au demeurant, dans une lettre du 1er septembre
1997, le Service des forêts et de la faune a donné les explications suivantes
au Groupe Nature Vallée de Joux qui s'opposait au tracé du rallye à la Vallée :
"(...) Considérant la volonté locale
d'organiser une épreuve sur place, nous avons cherché une solution de rechange;
les autres projets présentés n'étaient pas acceptables sur le plan de la
conservation de la faune et de la nature; seul le trajet retenu était
admissible par rapport aux besoins des organisateurs de l'épreuve. Nous tenons
à signaler que l'autorisation a été donnée à titre exceptionnel, à
l'organisateur du rallye et pour cette année; il ne s'agit nullement de porter
au catalogue le tracé retenu; il faut d'ailleurs remarquer qu'une bonne partie
des tracés figurant au catalogue ne sont plus guère utilisables pour les
rallyes pour diverses raisons. En outre, des conditions extrêmement précises
ont été émises quant au déroulement des reconnaissances et au contrôle de
l'état des chemins avant et après l'épreuve.
L'autorisation accordée ne constitue nullement
un précédent pouvant permettre d'organiser régulièrement et systématiquement
des épreuves. (..)"
B.                     Par lettre du 3 septembre 1997, la Ligue vaudoise
pour la protection de la nature (ci-après LVPN), déclarant agir tant pour elle
que pour la Ligue suisse pour la protection de la nature (ci-après LSPN), a
saisi le Tribunal administratif en concluant à l'annulation de toute décision
autorisant un rallye automobile en forêt. Le recours a été enregistré en tant
que dirigé contre la décision du CCFN du 7 juillet 1997 fixant un nouveau
tracé. Faisant valoir la législation forestière interdisant un rallye en forêt
et l'intérêt public à protéger la faune, notamment l'espèce du Grand Tétras,
les recourantes ont requis l'effet suspensif "au moins pour le tronçon
nouveau" partant de la Thomassette.
Dans leurs déterminations du 8 septembre 1997,
le Service des forêts, le Service des automobiles et Olivier Monachon ont
conclu au rejet de la requête d'effet suspensif. Selon le Service des forêts,
la route empruntée par le nouveau tracé n'est pas forestière: cette voie est
bien nécessaire à l'exploitation forestière, mais elle dessert en priorité une
"zone d'économie agricole". Il s'agit donc d'une route à usage mixte
:
"s'il existe d'autres routes de même type
à la Vallée de Joux, expose encore ledit service, la prépondérance de l'usage
mixte, non forestier, y est moins marquée; mais surtout la connaissance
(confidentielle pour des questions de protection de l'espèce) des sites
favorables au grand Tétras ont conduit le SFFN à accepter ce tracé, les autres
étant refusés soit parce qu'à l'évidence sur des routes forestières, soit dans
des zones où la protection des espèces est déterminante et conduira par
ailleurs à une fermeture prochaine des divers secteurs, notamment dans le cadre
de l'étude pilote précitée".
Le Service des automobiles a relevé quant à lui
que ce tracé était ouvert au public. Enfin, Olivier Monachon a soutenu que la
correspondance du CCFN du 7 juillet 1997 ne constituait pas une décision et que
l'autorisation d'organiser un rallye, comprise dans la seule lettre du Service
des automobiles du 19 août 1997, n'avait pas été attaquée.
Lors d'un contact pris par téléphone par le juge
instructeur, l'inspecteur forestier Jean-Louis Berney a indiqué que le nouveau
tracé en cause empruntait des routes forestières, qui, si elles n'étaient pas
interdites à la circulation du public par des signaux, étaient destinées à la
desserte d'une aire forestière. Se fondant sur ces explications, le juge
instructeur a accordé l'effet suspensif au recours par décision notifiée par
fax le 8 septembre 1997.
C.                    Par acte du 8 septembre 1997, l'association Rallye
du Pays de Vaud a interjeté un recours incident contre la décision du juge
instructeur accordant l'effet suspensif au recours formé par la LVPN et la
LSPN. La recourante conclut au refus de l'effet suspensif de manière à ce que
le rallye puisse avoir lieu comme prévu. La LVPN a conclu au rejet du recours,
insistant sur le caractère forestier du tronçon litigieux; à l'appui de ses
conclusions, elle a produit une lettre du 11 août 1997 d'un propriétaire
bordier déclarant s'opposer au passage du rallye sur son fonds. Le Service des
automobiles et le Service des forêts, de la faune et de la nature ont conclu à
l'admission du recours. Le Service des forêts a notamment relevé ce qui suit:
"3. Selon rapport spontané de M.
Jean-Louis Berney, inspecteur des forêts du 11ème arrondissement, il n'a pas
qualifié de forestière la route litigieuse lorsqu'il a été interpellé par
téléphone mais a déclaré que l'aire forestière traversée contenait des
pâturages boisés en plus des massifs forestiers compacts; il a précisé que le
statut du tronçon La Combe du Moussillon - Les Grandes Roches prêtait à
discussion (...) car la colonie de vacances des Grandes Roches a remplacé une
ferme avec débit de boissons; M. Berney ne s'est pas prononcé sur le tronçon La
Burtignère - Chalet du Praz Rodet pour lequel l'inspecteur des forêts du 15ème
arrondissement est compétent puisqu'il s'agit de propriétés de la commune de
Morges. Ce tronçon, sis également en forêt, relie la route précitée, décrite
dans le courrier précédent, avec les axes de communication principaux de la
Vallée de Joux; à ce titre, ce tronçon n'a pas une vocation exclusivement
forestière."
La qualification de route forestière retenue par
la décision attaquée relève, souligne enfin le Service des forêts, d'une
conclusion hâtive, simplificatrice et abusive.
Egalement interpellé, le juge intimé a conclu au
rejet du recours incident. Ses arguments seront repris dans la mesure utile
dans les considérants en droit.
D.                    La section des recours a délibéré par voie de
circulation.
Considérant en droit:
1.                     A titre préjudiciel, la recourante et le Service
de la faune contestent la qualité pour agir au fond de la LVPN et de Pro Natura
Ligue suisse pour la protection de la nature. Selon la recourante et le Service
intimé, une décision prise en application de l'art. 15 de la loi fédérale sur
les forêts (LFo), telle que celle qui est attaquée au fond, ne pourrait pas
faire l'objet d'un recours compte tenu de ce que les décisions attaquables
seraient énumérées exhaustivement à l'art. 46 al. 4 LFo.
Après avoir posé que le droit de recours des
associations pour la protection de la nature est régi par l'art. 12 LPN (
"richtet
sich nach Artikel 12"
), l'art. 46 al. 3 LFo précise que ce recours
peut aussi porter sur des décisions (
"ist auch gegen Verfügungen
gegeben"
) prises en vertu des art. 5, 7, 8, 10, 12 et 13 de la loi
(par exemple la constatation de la nature forestière d'un bien-fonds). Il ne
s'agit en fait que d'un renvoi précise le message du Conseil fédéral relatif à
l'art. 46 al. 3 LFo qui poursuit :
"La référence au droit de recours
des cantons, des communes et des associations rappelle l'applicabilité de
l'art. 12 de la loi fédérale du 1er juillet 1996 sur la protection de la nature
et du paysage (LPN, RS 451) Afin de dissiper toute incertitude qui pourrait
subsister quant aux possibilité d'attaquer telle ou telle décision, le
législateur a énuméré les principaux articles visés"
(FF 1988 III
200). Cela étant, si la disposition concernant l'autorisation exceptionnelle de
circuler en forêt (art. 15 LFo) n'est pas énumérée à l'art. 46 LFo, le droit de
recours fondé sur l'art. 12 LPN n'en est pas exclu pour autant. La Ligue pour
la protection de la nature aurait en outre qualité pour recourir en vertu de
l'art. 12 LPN du moment qu'elle fonde son recours également sur la loi vaudoise
sur la protection de la faune adoptée en vertu de la LPN. Dans un examen limité
à la vraisemblance, la qualité pour recourir de la Ligue pour la protection de
la nature doit par conséquent être confirmée. La section des recours se rallie
entièrement sur ce point à l'argumentation du juge intimé.
2.                     A la suite de son entretien téléphonique avec
l'inspecteur forestier Berney, le juge intimé est parvenu à la conclusion que
le tronçon de rallye litigieux empruntait une route forestière, raison pour
laquelle, à première vue, la manifestation litigieuse devait être interdite en
vertu de l'ordonnance sur les forêts (OFo). La recourante et les autorités
intimées contestent ce point de vue.
Selon l'art. 15 LFo, les véhicules à moteur ne
sont autorisés à circuler en forêt sur des routes forestières que pour
accomplir les activités de gestion forestière. Le Conseil fédéral règle les
exceptions nécessaires pour l'armée et pour l'accomplissement d'autres tâches
d'intérêt public. L'art. 13, al. 3 OFo précise que les manifestations
organisées avec des véhicules à moteur sont interdites en forêt et sur les
routes forestières.
La loi ne donne aucune définition de la route
forestière. Le Tribunal fédéral a précisé cette notion comme il suit : "
Pour
qu'une route traversant une forêt puisse être qualifiée de route forestière, il
faut qu'elle soit nécessaire à l'exploitation de cette forêt, serve dans une
large mesure à la conservation de celle-ci et réponde aux exigences forestières
du point de vue du tracé et de l'équipement. Tel n'est pas le cas d'une route,
dont le but est essentiellement le développement touristique de la région"
(ATF 111 Ib 45). Il s'ensuit que pour être qualifiée de forestière, une route
doit d'une part servir essentiellement à l'exploitation forestière et non à
d'autres fins et d'autre part répondre à des exigences forestières.
Le Service des forêts et de la faune, autorité
compétente pour appliquer la loi forestière et la loi sur la faune, a expliqué
que la route litigieuse ne servait pas essentiellement à l'exploitation
forestière, mais également de route de liaison entre les axes principaux de la
Vallée de Joux. Il s'agit donc d'une route de communication. La déclaration
faite à ce sujet aurait prêté à malentendu. Sur ce point, le chef du Service
des forêts est catégorique. Dès lors qu'elle ne sert pas essentiellement à
l'exploitation forestière, la route litigieuse ne saurait être qualifiée à
première vue de forestière, contrairement à ce qu'a retenu la décision
attaquée.
3.
Dans une procédure judiciaire tendant au
contrôle de la légalité d'une décision, l'octroi ou la levée de l'effet
suspensif dépend de la pesée des intérêts en présence, qui sont en principe
contradictoires (ATF 110 V 40, cons. 5a; ATF 102 Ib 226; v. également Gygi,
Bundesverwaltungsrechtspflege, 2ème édition, p. 244 et ss). L'octroi de l'effet
suspensif doit notamment assurer, lorsque cela est nécessaire, le maintien de
la situation de fait en l'état de manière à permettre son appréciation correcte
par l'autorité de recours, et éviter qu'une exécution anticipée ne rende le
recours sans intérêt pour son auteur, les objectifs recherchés par celui-ci
n'étant plus concrètement et pratiquement atteignables (arrêt du Tribunal
administratif RE 92/055 du 26 janvier 1993).
Cependant, contrairement au système adopté dans
d'autres cantons, le législateur vaudois n'a pas prévu que le dépôt du recours
devait entraîner automatiquement la suspension de la décision attaquée,
considérant au contraire que les décisions administratives devaient devenir
exécutoires immédiatement après leur notification, sauf lorsque la sauvegarde
des intérêts en cause imposait que l'on attende l'issue du recours (exposé des
motifs, BGC automne 1989, p. 541 et 542). Le législateur a ainsi voulu que les
décisions administratives puissent s'exécuter immédiatement chaque fois que des
circonstances concrètes et précises, dûment contrôlées par le magistrat
instructeur, n'imposaient pas que l'on y sursoie (RE 92/055, cité).
En l'espèce, la Ligue pour la protection de la
nature intervient dans la procédure du fond en tant qu'organisation nationale
de protection de l'environnement au sens de l'art. 12 LPN. Les intérêts qu'elle
fait ainsi valoir se confondent très largement, pour ne pas dire totalement,
avec les intérêts publics que les autorités chargées de délivrer les
autorisations nécessaires ont la responsabilité de sauvegarder.
4.                     Les recourantes au fond font valoir que le rallye
porterait atteinte à la faune et notamment à l'espèce protégée du Grand Tétras.
La loi vaudoise sur la faune prévoit à son
article 7 que le Conseil d'Etat prend les mesures nécessaires pour assurer le
développement optimum et la tranquillité de la faune indigène en tenant compte
des conditions locales. L'art. 2 du règlement d'application interdit
d'importuner de quelque manière que ce soit la faune sauvage. Une autorisation
de la Conservation de la faune est nécessaire pour tout travail, aménagement ou
manifestation susceptible de déranger la faune (art. 2 al. 2).
En l'espèce, les explications données par le
service de la faune tant dans ses diverses déterminations que dans sa
correspondance au Groupe Nature Vallée de Joux démontrent que les autorités
concernées ont pris sérieusement en compte l'intérêt public à la protection de
la faune. Les recourantes au fond n'apportent aucun élément supplémentaire qui
permettrait de conclure que les autorités compétentes n'auraient pas appliqué
correctement la loi. A cet égard, on relèvera que le pouvoir d'appréciation du
Tribunal administratif est limité à la légalité. Or, la loi sur la faune
confère à l'autorité intimée un large pouvoir d'appréciation, que le tribunal
ne peut contrôler que sous l'angle de l'arbitraire (art. 36 LJPA).
Dans la pesée des intérêts en présence, requise
en matière d'effet suspensif, les différents facteurs suivants entrent en
considération.
a) Incontestablement, l'épreuve litigieuse est
de nature à provoquer du bruit et des mouvements de véhicules. Cet élément n'a
pas été négligé par les autorités concernées. Cette manifestation ne durera que
quelques heures et ne portera pas atteintes aux valeurs naturelles,
contrairement à ce qu'il en aurait été sur d'autres sites exclus de la
démarche, expose le Service des forêts dans ses déterminations du 8 septembre
1997. Probablement cette assertion doit-elle être nuancée. Néanmoins, les
décisions ou préavis des diverses autorités parties à la procédure s'accompagnent
de cautèles précises qui ont notamment pour objet de limiter les nuisances et
les dommages de toute nature - en particulier, autorisation limitée à deux
passages, droit de contrôle réservé à l'autorité cantonale avant le départ et
sur le parcours, reconnaissance des lieux avant et après l'épreuve, contrôle
des véhicules, remise en état du tracé conformément aux instructions des
propriétaires concernés et du service forestier (lettre du 27 mai 1997 du
Service des forêts, lettre du 17 juillet des municipalités de Morges et du
Chenit, décision du 19 août 1997 du Service des automobiles).
b) L'autorisation donnée pour cette édition du
rallye ne constitue pas un précédent; elle ne donne pas lieu à une inscription
au catalogue des tracés; en bref, l'autorisation a un caractère exceptionnel
(lettre du Service des forêts du 1er septembre 1997 au Groupe Nature Vallée de
Joux, déterminations de ce même service du 8 septembre 1997).
c) Le choix du tracé litigieux est le fait du
Centre de conservation de la faune et de la nature, chargé de défendre les
mêmes intérêts que les recourantes (lettre du centre du 7 juillet 1997).
d) L'association organisatrice invoque certaines
dispositions irréversibles qu'elle aurait prises (support promotionnel, mise en
place des structures d'accueil, des mesures de sécurité et des systèmes de
chronométrage, recrutement des commissaires, etc.). RPV organisation estime le
dommage financier à un montant de l'ordre de 10 000 francs, en faisant valoir
au surplus que l'effet suspensif supprime l'une des manifestations les plus
attendues et haute en couleur.
Ces différents éléments parlent en faveur d'une
levée de l'effet suspensif. Certes tous n'ont pas le même poids dans la balance
des intérêts. Les arguments plaidés par l'association organisatrice jouent ici
un rôle très subsidiaire: la perte financière qu'elle invoque n'aurait guère de
poids dans la décision si l'on devait conclure à l'existence d'une atteinte
sévère et durable à l'environnement et à la faune. Les conditions posées par les
autorités concernées montrent cependant suffisamment que les facteurs de
risques ont été soigneusement circonscrits. Ainsi, au vu du dossier, l'intérêt
public défendu par les recourantes semble avoir été correctement sauvegardé par
les autorités compétentes. On rappellera cependant ici que l'accord des
propriétaires demeure encore réservé. Cette question peut toutefois être
laissée de côté, car elle relève du juge civil.
Le recours doit par conséquent être admis et
l'effet suspensif au recours enregistré sous la référence GE 97/127 levé.
6.                     Vu
l'issue du recours, les frais sont laissés à la charge de l'Etat.
Par ces motifs
la section des recours du Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision du
8 septembre 1997 du juge instructeur du recours GE 97/127 est annulée et
l'effet suspensif accordé au recours est levé.
III.                     Les frais de
la présente décision sont laissés à la charge de l'Etat.
mp/Lausanne, le 12
septembre 1997
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint