vd_omni · AC.2016.0452 · 2017-03-07 · fr

A.________ Sàrl, B.________, D.________, C.________, F.________/Municipalité d'Oron | Refus de la municipalité d'entrer en matière sur une demande de préavis concernant un avant-projet de transformation d'un bâtiment sis sur une parcelle qui est située dans une zone concernée par un projet d'adoption de zone réservée.- Définition de la décision au sens de l'art. 3 LPA-VD. La LATC ne prévoit pas, avant l'ouverture de la procédure de délivrance du permis de construire, la possibilité pour la municipalité de prendre une décision sous la forme d'un préavis liant ou contraignant. En l'espèce, il est douteux que l'acte attaqué constitue une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD (consid. 1).- Sur le fond, la municipalité s'est limitée à attirer l'attention des intéressés sur son projet d'adoption d'une zone réservée, qui est une mesure provisoire pouvant être imposée en vue de la révision d'un plan d'affectation (cf. art. 46 LATC et art. 27 LAT). L'acte attaqué a un contenu analogue à celui de l'avis aux propriétaires publié quelques jours plus tôt, notamment dans la FAO. Saisie en l'espèce d'une simple demande de préavis ou de renseignements – avec un avant-projet transmis par courrier électronique –, la municipalité n'était pas tenue de donner une réponse différente et elle n'avait pas à se prononcer plus en détail sur le caractère réglementaire du projet. Recours manifestement mal fondé, dans la mesure où il est recevable.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 07.03.2017 AC.2016.0452

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
7 mars 2017
Composition
M. André Jomini,
président
;
Mme Christina Zoumboulakis
et M. Christian-Jacques Golay, assesseurs; Mme Cécile Favre, greffière.
Recourants
1.
A.________,
à
Lucens,
2.
B.________
et C.________,
à
Oron-la-Ville,
p.a.  A.________, à Lucens,
3.
D.________
et E.________,
à
Châtillens,
p.a.  A.________, à Lucens,
Autorité intimée
Municipalité d'Oron,
à Oron-la-Ville
Objet
permis de construire
Recours A.________, B.________ et C.________, D.________
et E.________ c/ décision de la Municipalité d'Oron du 23 novembre 2016 sur
une demande de préavis concernant un projet de transformation d'un bâtiment
sur la parcelle N° 3052 à ********
Vu les faits suivants :
A.
D.________ est propriétaire de la parcelle n° 3052 du registre foncier,
sur le territoire de la commune d'Oron. Un bâtiment d'habitation avec rural est
construit sur ce bien-fonds.
La parcelle n° 3052, dans le village de ********,
est classée dans la zone du village du plan des zones de l'ancienne commune de ********,
entré en vigueur en 1981. Ce plan est toujours en vigueur, après la fusion de
communes ayant abouti à la création de la nouvelle commune d'Oron.
B.
Le 11 novembre 2016, la Municipalité d'Oron (ci-après: la municipalité)
a publié dans la Feuille des Avis Officiels (FAO) un "avis aux
propriétaires" concernant la "création de zones réservées en vue de
la révision du plan général d'affectation". Ce texte mentionne l'intention
de la municipalité de "procéder à la création de zones réservées sur
l'ensemble des zones constructibles du territoire communal, à l'exception des
zones sises à l'intérieur du périmètre des centres régionaux d'Oron-la-Ville et
de Palézieux-Gare, ainsi que dans la zone industrielle de Palézieux […], ceci
en vue de la révision de son Plan général d'affectation (PGA) conformément à la
loi fédérale sur l'aménagement du territoire et aux prescriptions cantonales en
la matière". A propos des bâtiments existants, cet avis précise qu'ils
"peuvent être entretenus selon l'article 80 LATC" mais que
"leurs potentiels d'extension en surface habitable sont bloqués le temps
que la zone réservée ne déploie ses effets et par son règlement, les définisse
précisément". La municipalité invitait encore les intéressés à prendre
contact avec elle avant l'élaboration de tout projet.
Cet "avis aux propriétaires" avait été
publié la veille (jeudi 10 novembre 2016) dans un hebdomadaire d'informations
de la région Lavaux-Oron (Le Courrier).
C.
Le 11 novembre 2016,
F.________
, du
bureau d'ingénieur civil et d'architecture A.________, a envoyé par courrier
électronique à l'administration communale d'Oron des plans, datés des 15
septembre/12 octobre 2016, d'un avant-projet de transformation en habitation du
rural existant sur la parcelle n° 3052, pour les époux B.________ et C.________.
F.________ expliquait qu'il soumettait ce projet à l'administration communale
pour préavis.
Le 14 novembre 2016, le conseiller municipal chargé
des constructions a répondu par courrier électronique à F.________ que la
municipalité traiterait ce dossier lors de sa prochaine séance. Il a par
ailleurs communiqué la référence de l'avis aux propriétaires précités.
D.
Après l'échange de quelques autres courriers électroniques, la
municipalité a adressé le 23 novembre 2016 à A.________ la lettre suivante:
"******** – parcelle RF n°
3052 – Propriété de D.________
Transformations – Demande de préavis
Monsieur,
L'autorité communale a pris
connaissance de votre demande, pour le projet de construction cité en titre
[…]. Toutefois, elle vous informe ne pas pouvoir entrer en matière, vu que le
projet n'est pas compatible avec la procédure en cours qu'elle est contrainte
de mettre en place pour instaurer une zone réservée sur une grande partie des
zones constructibles du territoire communal.
Etant donné la situation actuelle
et l'avis aux propriétaires publié dans la FAO du 11 novembre 2016 […], toute
construction nouvelle de logements ne peut être envisagée jusqu'à nouvel avis.
Il en va de même pour les bâtiments existants qui ne peuvent être qu'entretenus
selon l'article 80 LATC. Leurs potentiels d'extension en surface habitable sont
bloqués le temps que la zone réservée, dont la Municipalité élabore
actuellement le règlement, ne déploie ses effets et les définisse précisément.
Au regret de ne pas pouvoir répondre
favorablement à votre demande et vous invitant à la renouveler ou à l'adapter
lorsque la zone réservée et son règlement seront applicables, dans le cas où
votre projet s'y conformerait.
Droit de recours: la présente
décision peut faire l'objet d'un recours à la Cour de droit administratif et
public […]."
E.
Le 22 décembre 2016, F.________, pour A.________, B.________ et
C.________ (intéressés à acheter la parcelle n° 3052 pour créer trois
appartements dans le bâtiment existant) ainsi que D.________ et E.________ ont
ensemble adressé à la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal un recours contre "la décision de refus" de la municipalité.
Dans cette écriture, les recourants font valoir que leur projet a été refusé
"au motif que la propriété se situe juste hors du périmètre du plan
directeur organisé par la Municipalité"; ils demandent en conséquence que
le "plan directeur soit réétudié avant sa validation en tenant compte du
fait de [leur] proximité de la gare CFF, du respect de la zone actuellement
bâtie".
Dans sa réponse du 3 février 2017, la municipalité
conclut au rejet du recours, "constatant que la parcelle RF 3052 se situe
à l'intérieur du périmètre concerné par la zone réservée".
Considérant en droit :
1.
La Cour de droit administratif et public examine d'office la
recevabilité des recours qui lui sont soumis.
a) Aux termes de l'art. 92 al. 1 de la loi du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le Tribunal
cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours
rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune
autre autorité pour en connaître. La notion de décision est définie à l'art. 3
LPA-VD. On entend par là toute mesure prise par une autorité dans un cas
d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de
modifier ou d'annuler des droits et obligations (al. 1 let. a); de constater
l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (al. 1 let.
b); de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer,
modifier, annuler ou constater des droits et obligations (al. 1 let. c).
Cette disposition définit la notion de décision de
la même manière que l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale sur la procédure
administrative (PA; RS 172.021). Cela vise donc tout acte individuel et concret
d'une autorité, qui règle de manière unilatérale et contraignante des droits ou
des obligations (
ATF 135 II 38
consid.
4.3). En d'autres termes, constitue une décision un acte étatique qui touche la
situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à
tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses
rapports avec l'Etat (
ATF 135 II 22
consid.
1.2). En revanche, de simples déclarations, comme des opinions, des
communications, des prises de position, des recommandations et des
renseignements n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de
caractère juridique contraignant (arrêt TF 8C_220/2011 consid. 4.1.2 in SJ 2013
I 18).
b) Il ressort du dossier que l'architecte a contacté
à plusieurs reprises l'administration communale, par téléphone, par courrier
électronique ou en se rendant sur place, pour obtenir un avis sur son
avant-projet. A ce stade de l'élaboration du projet de transformations, cet
architecte n'a pas soumis à la municipalité une demande formelle de permis de
construire.
La procédure de délivrance du permis de construire
est régie par la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4
décembre 1985 (LATC; RSV 700.11) ainsi que par le règlement d'application de
cette loi (RLATC; RSV 700.11.1). Pour ouvrir cette procédure, celui qui entend
réaliser les travaux doit adresser une demande de permis à la municipalité
(art. 108 al. 1 LATC). Cette demande n'est tenue pour régulièrement déposée que
lorsque certains plans et pièces sont fournis, qui sont énumérés à l'art. 69
RLATC (cf. art. 108 al. 2 LATC). Il faut en particulier, pour les
agrandissements ou transformations d'immeubles, utiliser une formule officielle
de demande de permis (questionnaire général – art. 69 al. 1 ch. 6 RLATC) et
constituer un dossier comprenant un plan de situation extrait du plan cadastral
portant diverses indications (art. 69 al. 1 ch. 1 RLATC), des plans, des coupes
et des dessins des façades (art. 69 al. 1 ch. 2, 3 et 4 RLATC). Ce n'est que
sur la base d'un dossier constitué conformément à ces prescriptions que la
municipalité peut valablement examiner si elle doit mettre la demande de permis
à l'enquête publique (art. 109 al. 1 LATC), puis se prononcer sur le fond
(octroi ou refus du permis – art. 114 al. 1 LATC). La LATC ne prévoit pas,
auparavant, la possibilité pour la municipalité de prendre une décision sous la
forme d'un préavis liant ou contraignant (cf. notamment arrêt AC.2016.0143 du
21 novembre 2016, consid. 4).
c) La municipalité a néanmoins estimé, dans le cas
particulier, qu'il lui incombait de répondre à la demande de préavis par une
décision proprement dite. Sa lettre du 23 novembre 2016 indique en effet qu'il
s'agit d'une décision pouvant faire l'objet d'un recours de droit
administratif. Ce refus d'entrer en matière ne peut en aucun cas être assimilé
à une décision de refus de permis de construire, prise par la municipalité à
l'issue de la procédure administrative réglée par la LATC.
La question se pose de savoir si le refus d'entrer
en matière a un effet contraignant pour le propriétaire foncier ou pour le
constructeur. La prise de position de la municipalité n'empêche pas le dépôt
d'une demande formelle de permis de construire, soit immédiatement soit après
l'entrée en vigueur de la zone réservée. Cela n'empêche pas non plus les
intéressés de contester la zone réservée et son règlement, dans le cadre de la
procédure d'établissement de cette planification (cf. art. 46 LATC et art. 56
ss LATC). Quoi qu'il en soit, la lettre de la municipalité du 23 novembre 2016
n'impose rien au propriétaire actuel ou à un promettant-acquéreur. En invitant
les intéressés à renouveler ou adapter ultérieurement leur demande, la
municipalité ne fait que rappeler qu'elle est disposée à répondre une nouvelle
fois, lorsque le régime de la zone réservée sera applicable, à une demande de
renseignements ou de préavis. Implicitement, elle indique aussi qu'elle
traitera une demande formelle de permis de construire.
Dans ces conditions, on peut douter que la lettre de
la municipalité du 23 novembre 2016 soit une décision au sens de l'art. 3
LPA-VD. Cette question peut toutefois demeurer indécise, et il n'y a pas lieu
d'examiner plus avant la recevabilité du recours.
2.
En effet, sur le fond, on ne voit pas en quoi la réponse de la municipalité
serait critiquable. Les recourants critiquent pour l'essentiel une prétendue
révision du plan directeur communal, alors que la municipalité ne s'est pas référée
à cet instrument de planification (cf. art. 35 ss LATC) pour justifier son
refus d'entrer en matière. En réalité, la municipalité s'est limitée à attirer
l'attention des intéressés sur son projet d'adoption d'une zone réservée, qui
est une mesure provisoire pouvant être imposée en vue de la révision d'un plan
d'affectation (cf. art. 46 LATC et art. 27 de la loi fédérale du 22 juin 1979
sur l'aménagement du territoire [LAT; RS 700]). La lettre du 23 novembre 2016 a
un contenu analogue à celui de l'avis aux propriétaires publié quelques jours
plus tôt, notamment dans la FAO. Cette information permet aux intéressés de
connaître suffisamment tôt les intentions de l'autorité communale, et elle rend
plus prévisibles les éventuelles décisions de refus de permis de construire qui
pourraient être rendues. Comme cela a été mentionné plus haut, cela n'empêche
pas les propriétaires fonciers de demander néanmoins une autorisation de
construire, ou de contester le périmètre voire la réglementation de la zone
réservée, en respectant les règles de procédure administrative applicables.
Saisie en l'espèce d'une simple demande de préavis ou de renseignements – avec
un avant-projet transmis par courrier électronique –, la municipalité n'était
pas tenue de donner une réponse différente et elle n'avait pas à se prononcer
plus en détail sur le caractère réglementaire du projet.
Le recours apparaît donc manifestement mal fondé. Il
doit en conséquence être rejeté, dans la mesure où il est recevable.
3.
Les frais de la cause sont supportés par les recourants, qui succombent
(art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens, la municipalité
n'ayant pas mandaté un avocat (cf. art. 55 ss LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable
II.
Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge des
recourants, solidairement entre eux.
III.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 7 mars 2017
Le président:                                                                                                 La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.