vd_omni · GE.2016.0100 · 2016-09-14 · fr

A.________/Municipalité de Prilly | Licenciement d'un employé communal. Question de la compétence de la CDAP: distinction entre, d'une part, une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD concernant un fonctionnaire (dont les rapports de travail sont fondés sur une décision unilatérale et un statut du personnel) et, d'autre part, la résiliation d'un contrat de travail de droit privé ou administratif. En l'espèce, l'analyse du règlement communal amène à retenir la deuxième hypothèse, qui exclut la compétence de la CDAP. Recours irrecevable.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 14.09.2016 GE.2016.0100

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 14 septembre 2016
Composition
M. André Jomini,
président
; M. Pierre Journot et Mme
Danièle Revey, juges; M. Maxime Dolivo, greffier.
Recourant
A.________
,
à
********,
représenté par Me Aline BONARD, avocate à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Prilly,
représentée par Me
Pierre-Olivier WELLAUER, avocat à Lausanne,
Objet
Agents communaux
Recours A.________ - Résiliation des rapports de travail
communiquée le 9 juin 2016
Vu les faits suivants:
A.
A.________ a travaillé à partir du 1
er
juin 2009 pour la commune
de Prilly en tant qu'adjoint technique au Service des travaux. Quelque temps auparavant,
la Municipalité de Prilly (ci-après: la municipalité) lui avait adressé le 18
mars 2009 une lettre confirmant sa décision de l'engager "sur les bases
essentielles suivantes":
"Fonction: adjoint technique auprès de notre Service des
travaux. Les tâches de ce poste vous ont été expliquées lors de notre récent
entretien et font l'objet du cahier des charges annexé.
Entrée en fonction: Votre contrat débutera le 1
er
juin 2009 […].
Type d'engagement: Nos relations sont réglées par un contrat
de droit privé, conformément au règlement du personnel que nous vous remettons
ci-joint.
Horaire de travail: Il s'agit d'une activité à 100 %, soit 40
heures par semaine […].
Temps d'essai: Conformément au Code des obligations, le temps
d'essai est arrêté à trois mois.
Rémunération: Celle-ci est conforme à ce dont nous sommes
convenus. Elle est résumée sur la fiche annexée.
Charges sociales: […]
Prévoyance professionnelle: […]
Prestations d'assurances: [...]
Les autres clauses et conditions de notre collaboration sont
contenues dans le règlement du personnel que nous vous remettons en annexe;
elles sont également régies si nécessaire par le Code des obligations. […].
La lettre est signée, au nom de la municipalité, par
le syndic et la secrétaire. A.________ l'a également signée, "pour
accord", le 27 mars 2009.
B.
Le 9 juin 2016, la municipalité a remis en mains propre à A.________ la
lettre suivante:
"Fin de nos relations professionnelles
Monsieur,
A la suite de l'entretien que vous avez eu hier avec Monsieur
Alain Gillièron, Syndic, Monsieur Diego Marin, Chef du service Travaux &
Voirie et Madame Annick Perret, Responsable des Ressources Humaines, nous vous
confirmons ce qui suit.
Des manquements graves dans la gestion de vos projets ont été
découverts, nous révélant notamment que vous n'aviez pas respecté les
procédures en matière d'attribution des mandats. Ces faits impliquent des
conséquences importantes pour la Ville de Prilly et ont entraîné une rupture
totale de confiance de la part de votre employeur.
Au vu de ces constatations et conformément à l'art. 61 du
Règlement du personnel communal de la Ville de Prilly, nous serions en droit de
mettre un terme à votre contrat de travail avec effet immédiat. Cependant, la
Municipalité a décidé de renoncer à ce droit et de vous octroyer le délai de
résiliation ordinaire de deux mois prévu à l'art. 58 dudit règlement, soit au
31 août 2016.
Nous attirons votre attention sur le fait que vous serez
encore couvert 30 jours après la fin de votre contrat de travail pour les accidents
non professionnels […]."
C.
A.________ a consulté une avocate, qui a écrit le 14 juin 2016 à la
municipalité en l'invitant à annuler la résiliation des rapports de travail ou,
à défaut, "
à indiquer expressément à mon mandant, par mon
intermédiaire, les voies de droit permettant de contester son licenciement, en
particulier l'instance juridique à saisir, dans les plus brefs délais, compte
tenu du libellé de votre Règlement communal
".
Le 17 juin 2016, la municipalité a répondu à
l'avocate et a aussi adressé la lettre suivante à A.________:
"Pour faire suite au courrier de [votre avocate] du 14
juin 2016, nous vous communiquons que les voies de droit à votre disposition à
la suite de votre licenciement font l'objet de l'article 69 du Règlement pour
le personnel de la Commune de Prilly, qui dispose ce qui suit:
Article 69:
Les décisions prises par la
Municipalité, concernant la situation d'un employé, peuvent faire l'objet d'un
recours qui doit être déposé auprès du Tribunal cantonal dans les 20 jours
suivant la communication de la décision attaquée; il doit être signé et indiquer
les conclusions et motifs du recours. La décision attaquée est jointe au
recours. Le cas échéant, ce dernier est accompagné de la procuration du
mandataire (article 31 LJPA).
Les contestations portant sur
des prétentions pécuniaires, découlant directement du règlement ou d'une
décision municipale, et qui ne tendent pas à la modification d'une situation
dépendant d'une décision administrative, sont du ressort des tribunaux civils
ordinaires.
A toutes fins utiles, nous vous confirmons pour autant que de
besoin la résiliation de votre contrat de travail avec effet au 31 août
2016."
Le 21 juin 2016, l'avocate de A.________ a écrit à
l'avocat de la commune en exposant en substance que, de son point de vue, la
décision de la municipalité était nulle, pour violation du droit d'être entendu.
Elle manifestait en outre son étonnement à propos de la référence, dans la
lettre précitée, à l'ancienne loi sur la juridiction et la procédure administratives
(LJPA) et demandait à l'avocat de la commune de lui confirmer que le délai pour
contester le licenciement était de 30 jours.
Dans une réponse du 23 juin 2016, l'avocat de la
commune a donné des explications sur les motifs de résiliation du contrat de
travail, puis il a indiqué: "
J'observe que le Règlement pour le
personnel de l'administration communale de Prilly n'a pas été adapté à la
nouvelle législation, mais admets avec vous que la LJPA a été remplacée par la
LPA-VD
".
D.
Agissant le 7 juillet 2016 par la voie du recours de droit
administratif, A.________ demande à la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (CDAP) d'annuler "la décision du 9 juin 2016 prise par
la Municipalité de Prilly résiliant les rapports de travail" et d'ordonner
sa réintégration "dans ses fonctions au sein de la Municipalité de
Prilly". A titre subsidiaire, il conclut au paiement, par la municipalité,
d'un montant net de 52'488 fr., avec intérêts à 5 % l'an dès le 1
er
septembre 2016.
Le recourant a par ailleurs requis l'effet suspensif
en demandant que les rapports de travail soient prolongés jusqu'à droit
définitivement connu sur son recours, ou à tout le moins que son droit au
traitement soit maintenu au-delà du 31 août 2016 si sa réintégration devait
apparaître impossible ou inopportune.
E.
Le 8 juillet 2016, le juge instructeur a invité les parties à se
déterminer sur la compétence de la Cour de droit administratif et public. Le
recourant a exposé, le 19 juillet 2016, que la voie du recours de droit administratif
au Tribunal cantonal était selon lui ouverte. La municipalité a fait valoir, le
19 juillet 2016 également, que le litige était du ressort des tribunaux civils
ordinaires.
F.
Le 19 juillet 2016, la municipalité a requis le retrait de l'effet suspensif.
Le recourant s'est déterminé à ce propos le 11 août 2016. Par une décision du
23 août 2016, le juge instructeur a rejeté la requête tendant à la levée de
l'effet suspensif.
Considérant en droit:
1.
Le Tribunal cantonal examine d'office et librement la recevabilité des
recours qui lui sont adressés. Il examine également d'office s'il est compétent
pour traiter la cause qui lui est soumise (art. 6 al. 1 de la loi du 28 octobre
2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]).
a) Aux termes de l'art. 92 al. 1 LPA-VD, le Tribunal
cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours
rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune
autorité pour en connaître. Définie à l'art. 3 al. 1 LPA-VD, la décision est
une mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit
public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et
obligations (let. a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de
droits et obligations (let. b), ou de rejeter ou de déclarer irrecevables des
demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et
obligations (let. c).
b) La jurisprudence retient que l'acte par lequel la
municipalité met fin aux rapports de service d'un membre du personnel communal
constitue une décision susceptible de recours (au sens des art. 3 al. 1 et 92
al. 1 LPA-VD) si les rapports en question sont issus d'une décision unilatérale
de la municipalité, fondée sur un statut du personnel adopté par la commune.
Lorsque ces rapports ont au contraire leur origine dans un contrat de travail
de droit privé régi par les art. 319 et suivants du Code des obligations (CO),
ou dans un contrat de droit administratif, le contentieux de leur résiliation
échappe à la compétence de la juridiction administrative (cf. arrêt de la CDAP
GE.2008.0172 du 11 décembre 2008, consid. 2a, avec des références à la
jurisprudence rendue sous l'empire de l'ancienne loi sur la juridiction et la
procédure administratives [LJPA]).
La loi du 28 février 1956 sur les communes (LC; RSV
175.11) prévoit l'adoption, par le conseil communal ou général, de règles sur
le statut des collaborateurs communaux et la base de leur rémunération (art. 4 al.
1 ch. 9 LC). Les communes peuvent adopter un régime définissant un statut de
"fonctionnaire", pour le personnel engagé par la collectivité à titre
permanent à un poste durable. L'acte d'engagement du fonctionnaire est une
décision, la nomination étant un acte unilatéral soumis à l'accord de l'intéressé.
La décision soumet le fonctionnaire nommé aux normes générales régissant la
fonction publique et elle a pour objet de rendre applicable un statut (à propos
de ce régime, cf. Pierre Moor, Droit administratif, vol. III, Berne 1992, p.
207, 210). Pour que ce statut, avec procédure de nomination, soit appliqué, il
faut que la commune ait adopté une réglementation (statut de la fonction
publique communale) fixant les conditions de nomination du fonctionnaire, ses
droits et ses obligations, ainsi que la procédure disciplinaire et les
conditions de révocation de la décision de nomination (arrêt GE.2008.0172
précité, consid. 2b).
En définissant le statut des collaborateurs
communaux en application de l'art. 4 al. 1 ch. 9 LC, le conseil communal ou
général peut aussi prévoir un engagement par voie contractuelle. L'art. 42 ch.
4 LC, aux termes duquel font partie des attributions des municipalités "
la nomination des collaborateurs et employés de la
commune, la fixation de leur traitement et l'exercice du pouvoir disciplinaire",
n'empêche pas les communes d'adopter pour leurs agents le régime du contrat de
travail individuel, de droit privé ou de droit administratif (cf. arrêt
GE.2012.0140 du 19 février 2013, consid. 3b). Même lorsqu'elle choisit le
régime contractuel, la commune peut adopter un règlement précisant certaines
modalités pour les rapports de travail, dans le cadre général fixé par les
dispositions précitées de la loi sur les communes.
c) Dans le cas particulier, la contestation porte
sur la fin des rapports de travail, signifiée au recourant le 9 juin 2016 par
la municipalité. Il faut déterminer si cette lettre est une décision, au sens
de l'art. 3 LPA-VD, susceptible d'un recours à la Cour de droit administratif
et public du Tribunal cantonal.
Ces rapports de travail avaient débuté le 1
er
juin 2009, sur la base d'une lettre de la municipalité au recourant,
contresignée par lui, indiquant que les relations sont réglées "par un
contrat de droit privé". Cette lettre d'engagement utilise d'emblée le terme
"contrat" et elle fait référence au Code des obligations pour le
temps d'essai.
Le règlement pour le personnel de l'administration
communale de Prilly, valable dès le 1
er
janvier 2009 (ci-après: le
règlement du personnel), applicable à tous les employés de la Commune de Prilly
(art. 1 al. 1), se réfère lui à plusieurs reprises au Code des obligations
(CO), en statuant notamment que les dispositions du règlement du personnel sont
complétées par celles du CO (art. 1 al. 4). Le règlement du personnel indique
que la municipalité est l'autorité d'engagement (art. 4). Cela ne signifie pas
pour autant qu'en engageant un employé, la municipalité procède à une
nomination sur la base d'un régime de droit public applicable aux
fonctionnaires
stricto sensu
. Ce règlement n'utilise pas le terme de
"fonctionnaire", ni celui de "nomination". En revanche, le
terme de "contrat" figure dans plusieurs dispositions (notamment à
l'art. 7, où il est précisé que pour un emploi de courte durée, le contrat est
de durée déterminée, ce qui permet de déduire
a contrario
que dans les
autres cas, il s'agit d'un contrat de durée indéterminée; voir aussi les
dispositions sur la résiliation, citées plus bas). L'art. 4 du règlement du
personnel signifie donc que c'est à la municipalité, et non pas à un autre
organe de la commune, qu'il appartient de conclure les contrats de travail.
Le chapitre du règlement du personnel traitant de la
fin des relations de travail (chapitre VII, art. 58 ss) règle la
"résiliation ordinaire" dans les termes suivants:
"Article 58
Le contrat de durée indéterminée peut être résilié, sous la
forme écrite, par l'employeur ou par l'employé. La partie qui donne le congé
doit motiver sa décision par écrit si l'autre partie le demande.
Sous réserve des dispositions figurant aux articles 60 et
suivants du présent règlement, le contrat doit être résilié pour la fin d'un
mois moyennant un délai de congé d'un mois pendant la première année de
service, de deux mois de la deuxième à la neuvième année de service, de trois mois
ultérieurement."
Le règlement du personnel donne par ailleurs à
l'employeur et à l'employé la possibilité de résilier le contrat en tout temps
pour de justes motifs, le cas échéant avec effet immédiat (art. 61).
Dans ce régime juridique, la résiliation intervient
par l'exercice d'un droit formateur de l'employeur ou de l'employé, prenant la
forme d'une déclaration de volonté soumise à réception (cf. Rémy Wyler/Boris
Heinzer, Droit du travail, 3
e
éd. 2014, p. 501). Lorsque la
résiliation est le fait de l'employeur, il n'est pas prévu que la municipalité
rende d'une part une décision de principe, soumise au régime ordinaire du droit
public pour les décisions administratives, et exerce d'autre part le droit
formateur selon les formes prescrites aux art. 58 ss du règlement du personnel.
En d'autres termes, il n'y a pas lieu de se référer à la théorie des deux
niveaux (ou de l'acte détachable), applicable dans certains domaines –
notamment le droit des marchés publics –, qui fait la distinction entre la
décision de base, fondée sur le droit public, et un acte d'exécution pouvant
être régi par le droit privé (cf. notamment Pierre Moor/Alexandre
Flückiger/Vincent Martenet, Droit administratif, Volume I, 3
e
éd.
2012, p. 118, 122). En l'espèce, la résiliation du contrat de travail résulte
donc uniquement de l'exercice, par la municipalité, d'un droit formateur.
d) Dans le canton de Vaud, les contestations de
droit civil relatives au contrat de travail sont soumises à la loi du 12
janvier 2010 sur la juridiction du travail (LJT; RSV 173.61 – cf. art. 1 let. a
LJT). Les art. 2 et 3 LJT ont la teneur suivante:
"Art. 2     Juridiction
1  Ces contestations relèvent des tribunaux suivants :
a. du tribunal des prud'hommes, lorsque la valeur litigieuse
n'excède pas 30'000 francs ;
b. du tribunal d'arrondissement, lorsque la valeur litigieuse est supérieure à
30'000 francs et n'excède pas 100'000 francs ;
c. de la Chambre patrimoniale cantonale lorsque la valeur litigieuse est
supérieure à ce montant.
2 […]
Art. 3      Principe
1 Il ne peut être dérogé à la compétence du tribunal des
prud'hommes que par une clause compromissoire liant les parties et insérée dans
une convention collective de travail. Les articles 10 et 23 de la loi sur le
service de l'emploi et la location de service sont réservés.
2 Les litiges entre une collectivité publique ou un
établissement public et un fonctionnaire nommé ne sont pas soumis aux dispositions
de la présente loi.
3 Sous réserve de dispositions contraires, notamment celles
prévues par la loi sur le personnel de l'Etat de Vaud, les personnes engagées
par contrat d'une collectivité publique ou d'un établissement public peuvent
saisir les autorités compétentes en matière de juridiction du travail,
conformément aux présentes dispositions."
Le recourant est une personne qui avait été engagée
par contrat d'une collectivité publique, au sens de l'art. 3 al. 3 LJT. La
contestation portant sur la résiliation de ce contrat relève partant, selon cette
disposition, des autorités compétentes en matière de juridiction du travail,
soit d'un des tribunaux mentionnés à l'art. 2 LJT. Comme cela a déjà été
exposé, on ne se trouve donc pas dans l'hypothèse de l'art. 3 al. 2 LJT, car le
recourant n'est pas un fonctionnaire nommé par une décision unilatérale de la
municipalité, et soumis en vertu de la nomination à un statut du personnel. Les
rapports de travail ayant leur origine dans un contrat, le contentieux portant
sur leur résiliation échappe à la compétence de la juridiction administrative.
Tel est le sens de la jurisprudence de la Cour d'appel civile du Tribunal
cantonal, applicable aussi bien au contrat de droit privé qu'au contrat de
droit administratif avec une commune (cf. arrêt du 5 février 2013,
HC/2013/173). La Cour de droit administratif et public interprète dans le même
sens l'art. 3 LJT (cf. notamment arrêts GE.2016.0077 du 10 août 2016;
GE.2012.0140 du 19 février 2013).
Il est vrai que l'art. 69 du règlement du personnel
(cité plus haut, faits, let. C) n'est pas particulièrement clair au sujet des
voies de droit à disposition de l'employé de la commune, en cas de résiliation
du contrat de travail. On peut toutefois comprendre que la compétence des
tribunaux civils ordinaires, réservée dans les contestations portant sur des
prétentions pécuniaires (al. 2), vise entre autres les cas de résiliation du
contrat de travail, l'employé pouvant faire valoir de telles prétentions en cas
de résiliation injustifiée, voire dans d'autres cas réglés par les art. 334 ss
CO. Quoi qu'il en soit, une disposition d'un règlement communal ne saurait
prévoir une dérogation à la compétence de la juridiction prévue par la loi
cantonale (cf. notamment art. 3 al. 1 LJT, art. 6 al. 2 LPA-VD). Au demeurant,
la municipalité ne prétend pas que l'art. 69 al. 1 du règlement du personnel
instituerait une voie de recours à la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal, selon les art. 92 ss LPA-VD, contre la résiliation d'un
contrat de travail. Au contraire, cette autorité conteste la compétence de la
juridiction administrative.
On ne saurait au demeurant retenir, dans le cas
particulier, une autre solution sur la base d'un arrêt rendu par la Cour de
céans le 7 mars 2013, dans une affaire concernant la commune de Prilly (cause
GE.2010.0164). Dans la présente affaire, il est clair que le recourant a été
engagé sur la base d'un contrat, après l'entrée en vigueur de l'actuel
règlement du personnel, et que les autorités communales considèrent que les
employés engagés aux mêmes conditions que le recourant ne sont pas des
fonctionnaires nommés. L'arrêt précité ne peut pas être considéré comme un
précédent, vu la jurisprudence constante, mentionnée dans le présent arrêt, au
sujet du contentieux concernant les contrats de travail conclus par les
communes et associations intercommunales.
e) Il s'ensuit que le recours de droit administratif
est irrecevable, la Cour de céans n'étant pas compétente pour traiter la
contestation.
2.
Il n'y a pas lieu de transmettre d'office le recours à la juridiction
prévue par les art. 2 et 3 LJT. Il incombe au recourant de réintroduire la
cause devant la juridiction compétente (cf. par analogie art. 63 du code de
procédure civile [CPC; RS 272]; cf. arrêt GE.2016.0077 du 10 août 2016, consid.
2).
3.
Il se justifie de statuer sans frais. Le recourant, dont les conclusions
sont irrecevables, n'a en principe pas droit à des dépens. Il faut toutefois
tenir compte du fait qu'après avoir interpellé la municipalité au sujet des
voies de droit à disposition, il n'a pas reçu une réponse claire et complète,
propre à le dissuader d'agir par la voie du recours de droit administratif; en
effet, la municipalité a cité l'art. 69 du règlement du personnel – qui
mentionne une voie de recours auprès de la juridiction administrative – puis a
précisé que la nouvelle loi de procédure administrative était applicable, sans
jamais signaler la compétence de la juridiction prévue aux art. 2 et 3 LJT. Si
les indications données par la municipalité avaient été d'emblée complètes et
non équivoques, le recourant aurait pu éventuellement s'abstenir de déposer un
recours de droit administratif. Dans ces circonstances, il y a lieu d'allouer
au recourant une indemnité réduite, à titre de dépens, à la charge de la
commune (cf. art. 55 ss LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est irrecevable.
II.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires.
III.
Une indemnité de 500 (cinq cents) francs, à verser au recourant à titre
de dépens, est mise à la charge de la Commune de Prilly.
Lausanne, le 14 septembre 2016
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.