vd_omni · AC.2006.0180 · 2007-12-05 · fr

TANNER/Municipalité de Cronay,Service du développement territorial, Service des eaux, sols et assainissement | Habitation de l'agriculteur en zone agricole. Portée des directives des administrations fédérale et cantonale quant aux conditions permettant d'admettre le logement de l'exploitant en zone agricole (en fonction du nombre et du genre d'UGB) et quant aux surfaces admises pour les logements de l'exploitant, des parents et des grands-parents. Le Service de l'aménagement du territoire n'as pas abusé de son pouvoir d'appréciation en refusant d'autoriser, à l'usage du chef d'exploitation et de sa famille, l'agrandissement d'une villa offrant déjà une surface de 180 m2. Pour le cas où le logement existant serait considéré comme non admissible en regard des critères du droit fédéral, examen du projet en regard des règles sur les constructions contraires à l'affectation de la zone.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 05.12.2007 AC.2006.0180

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 5 décembre 2007
Composition
M. Pierre Journot, président; M. Georges Arthur Meylan
et M. Jean-Daniel Rickli, assesseurs; Mme Annick Borda, greffière.
Recourant
Fabrice TANNER,
à Cronay,
Autorités intimées
1.
Municipalité de Cronay,
2.
Service du développement
territorial,
représenté par Edmond DE BRAUN, avocat, à Lausanne,
Autorité concernée
Service des eaux, sols et
assainissement,
Propriétaire
Jean-François TANNER,
à Cronay
.
Objet
permis de construire
Décision du Service du développement territorial du 17
juillet 2006, transmise avec la décision de la Municipalité de Cronay du 27
juillet 2006, refusant l'agrandissement d'une maison pour la création d'un
séjour et la construction d'un garage en zone agricole, parcelle n
o
183
Vu les faits suivants
A.
Fabrice Tanner, recourant, est exploitant agricole. Il
réside sur la parcelle n° 183 de la Commune de Cronay, propriété de son père,
Jean-François Tanner.
Cette parcelle, de 174'476 m
2
, est située
au lieu-dit Le Paudex, à environ 1 km au sud du village de Cronay, auquel elle
est reliée par un chemin agricole. Elle est colloquée en zone agricole selon le
plan des zones de la Commune de Cronay approuvé par le Conseil d'Etat du Canton
de Vaud le 7 décembre 1984. En grande partie dévolue à l'agriculture, elle est néanmoins
construite de trois bâtiments réunis en un point situé sur son flanc est. En
possession de la famille du recourant depuis environ un siècle, ces
constructions comprennent une ferme traditionnelle (ECA n° 160), un bâtiment
agricole (ECA n° 159) et une villa érigée en 1979 (ECA n° 226). Ces
bâtiments sont habités par trois générations de la famille Tanner: le recourant
et sa famille, ses parents et sa soeur, et enfin ses grands-parents.
B.
Du 19 mai au 8 juin 2006, Jean-François Tanner a mis à
l'enquête publique un projet d'agrandissement de la villa ECA n° 226 comprenant
la création d'un séjour de 42 m
2
en façade sud-ouest et de deux
garages en enfilade appuyés à la façade nord-est. La demande de permis de construire
déposée pour ce projet s'accompagnait du formulaire 66 A relatif aux
constructions ou installations hors zone à bâtir et du formulaire 52 traitant
de la fosse à purin (dans laquelle sont déversées les eaux usées de la villa).
Par courrier du 19 mai 2006, le Service du
développement territorial (ci-après SDT et anciennement Service de l'aménagement
du territoire, SAT) s'est adressé à la municipalité et à Jean-François Tanner
afin de recueillir des informations supplémentaires sur l'organisation des
différents logements situés sur la propriété Tanner.
Jean-François Tanner et le recourant ont répondu le
28 mai 2006. De ce courrier, il résulte notamment que le recourant, qui est
agriculteur, s'apprête à reprendre l'exploitation familiale à partir du 1
er
juillet 2006. Le père du recourant seconde son fils pour les travaux sur le
domaine et possède une entreprise de travaux agricoles (battage, semis, etc.).
Le recourant vit actuellement avec son épouse et ses deux enfants dans l'appartement
situé dans la partie centrale de la ferme. Cet appartement a fait l'objet d'une
rénovation en 2002 afin d'étendre la surface habitable dans les combles. Le
recourant et sa famille ont l'intention de s'installer dans la villa une fois
les agrandissements mis à l'enquête effectués. Les parents du recourant et sa
soeur, actuellement domiciliés dans la villa, s'installeraient alors dans
l'appartement libéré par le recourant. Les grands-parents vivent dans
l'appartement historique de la ferme et sont à la retraite. La villa ECA n°
226, construite en 1979, n'a pas fait l'objet de gros travaux depuis sa
réalisation, mis à part les travaux d'entretien courant. Elle ne possède ni
cave ni garage. Les véhicules de l'habitation situés dans cette villa sont
stationnés à l'extérieur entre la villa et le bâtiment agricole ECA n° 159.
La villa ECA n° 226 dispose de 181 m
2
de
plancher habitable, l'appartement historique de la ferme de 123 m
2
et l'appartement rénové en 2002 de 112 m
2
.
Le projet mis à l'enquête n'a pas fait l'objet de
remarque ou d'opposition.
Le 22 juin 2006, le Service des eaux, sols et
assainissement (ci-après SESA) s'est adressé par écrit à la municipalité pour
l'informer qu'il avait constaté que les eaux usées ménagères étaient collectées
avec le purin. La proportion d'eaux usées déversées dans le purin étant trop
importante par rapport à celui-ci, un assainissement autonome des eaux usées
devait être envisagé. Ce service a proposé de procéder à l'infiltration des
eaux usées décantées dans le sous-sol afin d'utiliser le pouvoir filtrant de celui-ci.
A cet effet, il a requis du propriétaire qu'il lui soumette une étude
hydrogéologique. A défaut d'une proposition d'assainissement allant dans le
sens voulu, le SESA ne serait pas en mesure de donner son approbation
préalable. Le propriétaire n'a pas immédiatement donné suite à cette requête.
Il résulte de la synthèse établie par la Centrale
des autorisations CAMAC le 17 juillet 2006 que le SDT et le SESA ont tous deux
refusé de délivrer les autorisations spéciales requises. Le Service de
l'agriculture, également sollicité, a préavisé favorablement au projet. Dans
cette synthèse, on trouve notamment le passage suivant :
"Le Service de l'aménagement du territoire,
Arrondissement rural (SAT-ARU2) refuse de délivrer l'autorisation spéciale
requise.
Compris à l'intérieur de la zone agricole du plan général
d'affectation communal, ce projet est soumis à autorisation spéciale selon
l'article 120 lettre a LATC.
1. SITUATION
Le projet soumis à l'enquête publique vise une extension,
d'environ 42 m2, de surfaces brutes de plancher utiles de la villa ECA n° 226.
En outre, le projet prévoit également la réalisation d'un garage de 34 m2
accolé à la villa.
La villa à agrandir, construite en 1979, est actuellement
occupée par M. Jean-François Tanner, son épouse et sa fille. Cette villa
comporte environ 181 m2 de surfaces brutes de plancher utiles (96 m2 au
rez-de-chaussée, sans le local buanderie, et 85 m2 à l'étage, sans le local à
lessive/dressing). Cette villa sera prochainement habitée par M. Fabrice Tanner
et sa famille. M. Fabrice Tanner a repris l'exploitation de son père cette
année.
Quant au logement situé dans la partie sud-ouest de la ferme
ECA n° 160, il est habité par les grands-parents du futur exploitant. La
surface de ce logement est d'environ 123 m2 (69 m2 au rez-de-chaussée et 54 m2
à l'étage).
Le troisième logement existant sur cette exploitation a été
réalisé en 2001 (dossier CAMAC n° 47249, synthèse du 31 octobre 2001) en partie
à l'emplacement d'anciennes chambres. La surface de cette habitation, occupée
par M. Fabrice Tanner, son épouse et leurs deux enfants, est d'environ 112 m2
(56 m2 à l'étage, 56 m2 dans les combles).
Au vu des éléments qui précèdent, il ressort que les surfaces
brutes de plancher utiles relatives à l'exploitation de la famille Tanner sont
d'environ 416 m2 (181 m2 + 123 m2 + 112 m2).
2. NECESSITE DU PROJET ET DIMMENSIONNEMENT SELON BASES
LEGALES
Sur la base des dispositions légales (art. 16a LAT et 34 al.
3 OAT), la possibilité d'agrandir ou de créer un logement en zone agricole
existe uniquement pour les logements indispensables à une entreprise agricole.
Dans le cas présent, cette condition paraît être remplie. En
effet, suite au préavis du Service de l'agriculture il apparaît que le domaine
de M. Jean-François Tanner peut être considéré comme une entreprise agricole au
sens de l'article 7 de la loi sur le droit foncier rural (LDFR).
Se pose dès lors la question de savoir si l'extension des
surfaces brutes de plancher utiles de la villa ECA n° 226 répond à des besoins
objectivement fondés.
Pour examiner si l'augmentation des surfaces dévolues à du
logement entre dans le cadre de ce qui pourrait être admis, notre service se
base sur un avis communiqué par l'Office fédéral du développement territorial
(ODT) qui indique que la surface brute de plancher utile pour le logement de
l'exploitant est d'environ 180 m2.
Lorsque deux familles paysannes vivent sur l'exploitation
(parents ayant travaillé sur l'exploitation et fils reprenant l'exploitation)
cet avis mentionne une surface d'environ 280 m2 (180 m2 pour l'exploitant
principal + 100 m2 pour les parents exploitants). Lorsque trois générations
(fils, parents, grands-parents) habitent sur une exploitation, la surface
habitable admissible est quant à elle d'environ 320.00 m2.
Exceptionnellement, lorsque le père travaille encore à plein
temps sur l'exploitation remise à son fils et que des circonstances objectives
le justifient (des enfants logent encore chez les parents, le bureau
d'exploitation se situe dans l'appartement des parents ou du fils exploitant),
cette surface pourrait être de 400 m2 (2x 180 m2 pour les exploitants + 40 m2
pour les grands-parents).
3. DETERMINATION
3a. GARAGE (augmentation des surfaces annexes en agrandissement
de la villa ECA n° 226)
Le projet envisagé consiste en la création d'un garage devant
permettre d'abriter les véhicules de la famille de M. Tanner. Actuellement,
cette maison d'habitation, qui ne comporte pas de sous-sol, ne comprend pas de
garage et peu de surfaces annexes.
Vu ce qui précède, cette nouvelle construction paraît
répondre à des besoins objectivement liés au besoin de stockage des voitures
privées de l'exploitant. En outre, sa réalisation, accolée à la villa existante
construite en 1979, qui permet d'éviter une nouvelle construction indépendante,
semble judicieuse.
En conséquence, la construction du garage pourrait, sur le
principe, être admise par notre service. Toutefois, en l'état du dossier (étude
d'assainissement en cours), l'autorisation requise pour cette construction ne
peut pas être délivrée tenant compte que le projet est éventuellement
susceptible de porter atteinte à des intérêts dignes de protection que
constitue la protection des eaux.
Dans la mesure où, suite à cette étude, la détermination du
Service des eaux, sols et assainissement (SESA) serait positive, notre service
pourra délivrer l'autorisation spéciale requise pour ce projet.
3b. SEJOUR (augmentation des surfaces brutes de plancher
utiles en agrandissement de la villa ECA n° 226).
Après examen du dossier et suite aux compléments qui nous ont
été remis le 30 mai 2006 par l'autorité communale, il ressort que l'ensemble
des surfaces brutes de plancher utiles existants sur cette exploitation sont
d'environ 416 m2. L'extension envisagée des surfaces brutes de plancher utiles,
par la création d'un séjour, aurait pour conséquence d'offrir une surface
habitable totale d'environ 458 m2 (416 m2 + 42 m2).
A cet égard, notre service constate que les surfaces brutes
de plancher utiles existantes aujourd'hui (416 m2) sur l'exploitation de la
famille Tanner sont d'ores et déjà plus importantes que celles susceptibles au
maximum d'être admises (400 m2) comme indiqué précédemment au point 2.
En conséquence, notre service se voit dans l'obligation de
refuser de délivrer l'autorisation spéciale requise pour le projet qui lui est
soumis et qui vise la création d'un séjour en agrandissement de la villa ECA n°
226 (art. 16a LAT et 34 al. 3 OAT).
Notre service relève qu'il ne serait en revanche pas opposé à
une réorganisation des surfaces annexes et habitables à l'intérieur du volume
existant de la villa. A ce titre, les surfaces de la buanderie (au
rez-de-chaussée) et de la chambre à lessive-dressing (à l'étage), telles que figurées
sur les plans qui nous ont été remis, pourraient être remplacées par des
surfaces brutes de plancher utiles. Les locaux annexes ainsi perdus pourraient
être, le cas échéant, trouvés en agrandissement de la villa existante.
Pour le surplus, il est également relevé que, tenant compte
du fait que cette villa a été construite en 1979 pour le compte d'une
exploitation agricole et que le projet vise  un agrandissement de ses surfaces
brutes de plancher utiles, ce projet n'aurait également pas pu être admis au
sens des dispositions du droit dérogatoire en la matière (art. 24d al. 1 LAT et
42a OAT). En effet, les dispositions susmentionnées n'autorisent pas des
agrandissements de bâtiments existants construits après le 1
er
juillet 1972.
En conclusion seule une réorganisation des surfaces brutes de
plancher utiles, entreprise dans les volumes du bâtiment, en lieu et place de
locaux annexes, serait susceptible d'être autorisée.
Le Service des eaux, sols et assainissement, Division
assainissement, Section assainissement urbain et rural (SESA-AUR2) refuse de
délivrer l'autorisation spéciale requise pour le motif ci-dessous :
Cette instance pourra se prononcer positivement lorsqu'un
projet d'assainissement des eaux usées conforme lui sera soumis."
La municipalité a transmis au propriétaire les
décisions des services concernés le 27 juillet 2006. Elle précisait qu'au vu de
ces décisions, le permis de construire ne pouvait lui être délivré.
C.
Le recourant a recouru contre ces décisions le 5 août
2006. Il conclut à l'annulation de la décision de la Municipalité de Cronay du
27 juillet 2006 ainsi qu'à celle du 17 juillet 2006 comprise dans la synthèse
CAMAC.
Dans son recours, le recourant précise qu'il
exploite un domaine de quelques 39 hectares consacré à la production animale et
aux grandes cultures. L'appartement qu'il habite actuellement dans la ferme est
composé de 3,5 pièces. Son père travaille à plein temps sur le domaine et il ne
prendra sa retraite qu'en 2018.
Le SESA s'est déterminé le 17 août 2006. Il relève
que le recours a pour objet une problématique d'aménagement du territoire qui
ne relève pas de sa compétence. Il renvoie le tribunal à son courrier du 22
juin 2006 adressé à la municipalité ainsi qu'à la synthèse CAMAC du 17 juillet
2006, concluant ainsi implicitement au rejet du recours.
La municipalité a déposé sa réponse le 5 septembre
2006 et a précisé qu'elle n'avait pas la compétence de délivrer le permis de construire
si les services de l'Etat n'accordaient pas les autorisations spéciales
requises, mais qu'elle souhaitait que les exploitations agricoles puissent
subsister et se développer. Selon elle, en substance le projet litigieux ne
contrevient à aucun intérêt public.
Par avis du 21 septembre 2006, le tribunal a interpellé
le recourant sur l'existence d'un projet d'assainissement des eaux usées
conforme à la requête du SESA.
Le recourant a répondu le 5 octobre 2006 qu'il
n'avait pas encore procédé à l'établissement de l'étude requise par le SESA. Il
a exposé qu'une étude d'infiltration des eaux ménagères requérait des investissements
financiers et il n'était pas opportun à ce stade du dossier d'engager de tels
frais tant que la prise de position du SDT serait négative.
Le SDT a déposé sa réponse le 12 octobre 2006. Il y
conclut au rejet du recours.
Par avis du 16 octobre 2006, le tribunal a fixé aux
parties un bref délai pour requérir toutes mesures d'instruction
complémentaires et les a informées que, passé ce délai, l'instruction serait
close.
La municipalité a déposé des déterminations
complémentaires le 24 octobre 2006.
Le recourant et le propriétaire ont complété leur
argumentation dans un courrier du 25 octobre 2006. Ils y requièrent également
une inspection locale.
Le SDT a déposé des déterminations complémentaires
le 26 octobre 2006.
Le 2 novembre 2006, le tribunal a informé les
parties que l'instruction était close et qu'un arrêt serait prochainement
soumis à l'appréciation d'une section du tribunal.
Considérant en droit
1.
Le recourant requiert, dans son courrier du 25 octobre
2006, que le tribunal procède à une inspection locale à titre de mesure
d'instruction complémentaire.
a) En vertu de l'art. 48 al. 1 let. d de la loi du
18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administrative (LJPA; RSV
173.36), le juge instructeur peut ordonner d'office ou sur requête une
inspection locale. Cette disposition réserve une marge de manoeuvre importante
au tribunal qui n'est tenu de donner suite à une telle requête que si les
preuves portent sur des faits importants pour le sort du litige; il est
notamment possible de renoncer aux preuves offertes lorsque les faits qu'une
partie veut établir ne sont pas déterminants pour l'application du droit ou
lorsqu'il est d'emblée certain que la preuve offerte n'apportera aucun
éclaircissement (ATF 2P.69/2002 du 23 août 2002; 2P.69/1994 du 26 janvier 1996;
ATF 124 I 208).
En l'occurrence, le recourant n'invoque aucun motif
particulier à l'appui de sa requête d'inspection locale. Il ne dit pas quels
faits supplémentaires nécessaires à la résolution du litige le tribunal serait
à même de constater par une vision locale. A l'issue de l'échange d'écritures
et à la lecture des pièces produites, les faits pertinents pour le sort du litige
ressortent clairement du dossier. De plus, ces faits n'ont pas été contestés
par le recourant, qui a eu l'occasion de s'exprimer par écrit à deux reprises
au moins durant l'instruction. Le tribunal considère donc qu'une vision locale
de la ferme et de la villa n'apporterait pas d'éléments supplémentaires
susceptibles de modifier son opinion. Dans ces circonstances, il n'y a pas lieu
d'ordonner une inspection locale.
b) On peut encore se demander si la requête du
recourant tendant à effectuer une inspection locale devrait être assimilée à la
requête de tenue d'une audience. L'art. 6 § 1 CEDH serait alors applicable étant
donné que l'objet du litige porte sur une contestation impliquant des droits de
caractère civil.
Selon le Tribunal fédéral, l'obligation d'organiser
des débats publics présuppose toutefois une demande formulée de manière claire
et indiscutable par l'une des parties au procès; de simples requêtes de
preuves, comme des demandes tendant à une comparution ou à une interrogation
personnelle, à un interrogatoire des parties, à une audition des témoins ou à
une inspection locale, ne suffisent pas pour fonder une semblable opinion (ATF
130 II 425 consid. 2.4; 125 V 37 consid. 2; 122 V 47 consid. 3a; 121 I 30
consid. 5f). Au regard de cette jurisprudence, il est douteux que la requête du
recourant mentionnant uniquement l'inspection locale puisse être interprétée
dans le sens qu'il souhaitait la tenue d'une audience (sans quoi toute requête
d'inspection locale devrait être interprétée comme telle). Cette question peut
néanmoins rester ouverte pour les motifs développés au paragraphe suivant.
De jurisprudence constante, le Tribunal fédéral
considère que la tenue de débats devant une instance de recours est nécessaire
si l'objet du recours, les moyens invoqués et les compétences de l'autorité
saisie sont tels que la cause ne serait pas entendue équitablement si elle
était jugée exclusivement sur pièces (ATF 119 Ia 316 = JT 1995 IV 191). Par
contre, elle n'est pas nécessaire si l'on peut dire objectivement qu’elle n'est
pas à même d'apporter des éléments nouveaux (ATF 122 V 47). L'autorité de
recours n'est pas non plus tenue d'en ordonner si le différend porte sur une
matière hautement technique, ou sur une question à caractère exclusivement
juridique, pour laquelle la procédure écrite est la mieux appropriée (ATF 124 V
94; 122 V 47 précité; ATF 125 V 37 consid. 2 où il était question de statuer
sur la recevabilité d’un recours; ATF 120 V 1 consid. 3 p. 8; ATF 1P.372/2001
du 2 août 2001 consid. 2; v. encore Tribunal administratif, AC.2001.0189 du 10
janvier 2002 consid. 1). Comme le Tribunal fédéral l'a rappelé dans ce dernier
arrêt, la tenue systématique d'audiences ne ferait que retarder inutilement le
cours de la justice.
La Commission européenne des droits de l'homme a
confirmé à plusieurs reprises que, aux conditions précitées, la renonciation à
des débats publics ne constituait pas une violation du principe de la publicité
des débats au sens de l'art. 6 § 1 CEDH. Dans une décision du 27 octobre 1998
CISE HOLDING SA et autres c/Suisse, la commission a ainsi considéré que la
tenue d'une audience ne correspondait pas à une nécessité si les faits étaient
clairs et que les questions à trancher revêtaient un caractère purement
juridique. Elle a relevé que les arguments de droit se prêtent souvent mieux à
une présentation écrite que verbale et estimé que, dans de pareilles
circonstances, la perte de temps ou l'imposition d'une charge supplémentaire
aux tribunaux ne se justifiait pas (JAAC 63.105). Par ailleurs, dans une
affaire MEVENA SA c/Suisse du 29 juin 1999, la Cour européenne des droits de
l'homme a rejeté une demande d'inspection locale dans le cadre d'une procédure
d'expropriation, estimant qu'une telle inspection était dépourvue d'utilité
dans le cas d'espèce (JAAC 64.137).
Comme on le verra dans les considérants qui suivent,
le présent litige est de nature purement juridique. Il s'agit de déterminer si
l'extension demandée des surfaces brutes de plancher habitable disponibles dans
le cadre de l'exploitation agricole existante peut être autorisée au regard de la
loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). On
voit dès lors mal en quoi la tenue de débats publics permettrait d'apporter des
éléments nouveaux qui n'ont pas pu être valablement exposés dans le cadre de la
procédure écrite. Au demeurant, on retient que les faits pertinents pour la
réponse à cette question ne sont pas contestés par les recourants, qui n'ont
d'ailleurs pas jugé utile de motiver leur requête en inspection locale, comme
on l'a déjà précisé plus haut. Il découle de ce qui précède que l'examen de la
présente cause ne nécessite pas la tenue de débats publics. En conséquence, la
requête d'inspection locale, dans la mesure où elle doit être interprétée comme
une requête de tenue d'une audience, est écartée.
2.
Depuis le 1
er
janvier 1980, la zone agricole
fait l'objet d'une réglementation spécifique en droit fédéral (art. 16 LAT;
depuis la novelle du 24 mars 1998 entrée en vigueur le 1
er
septembre
2000: art. 16, 16a et 16b LAT). Dans sa nouvelle version, l'art. 16 al. 1 LAT
prévoit que les zones agricoles servent à garantir la base d’approvisionnement
du pays à long terme, à sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et
à assurer l’équilibre écologique; elles devraient être maintenues autant que
possible libres de toute construction en raison des différentes fonctions de la
zone agricole. Elles comprennent les terrains qui se prêtent à l'exploitation
agricole ou à l'horticulture productrice et sont nécessaires à
l'accomplissement des différentes tâches dévolues à l'agriculture (lettre a) et
les terrains qui, dans l'intérêt général, doivent être exploités par
l'agriculture (lettre b). Régie par le principe de la non constructibilité, la
zone agricole fait toutefois l'objet de deux catégories d'exceptions: pour les
projets conformes à l'affectation de la zone agricole (art. 16a et 22 al. 2
let. a LAT), d'une part, et pour les projets non conformes à l'affectation mais
satisfaisants aux conditions strictes posées par les art. 24 ss LAT, d'autre
part.
En l'espèce, il s'agit tout d'abord de déterminer si
le projet litigieux concerne une construction conforme à l'affectation de la
zone agricole (art. 16a et 22 LAT) ou si l'on est en présence d'une
construction non conforme à l'affectation de la zone dont l'agrandissement
pourrait être autorisé selon les art. 24 ss LAT. On relèvera à cet égard une
position contradictoire du SDT qui remet en doute dans sa réponse la conformité
du logement du recourant avec la zone agricole alors qu'il a estimé en 2001, à
la rénovation de l'appartement situé dans la ferme, et dans la décision
attaquée, que cette condition paraissait remplie.
3.
L’art. 16a al. 1 LAT précise que sont conformes à
l’affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont
nécessaires à l’exploitation agricole ou à l’horticulture productrice, soit
celles qui servent à l’exploitation tributaire du sol ou au développement
interne. L’art. 34 al. 3 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du
territoire (OAT; RS 700.1) précise encore que sont également conformes à
l’affectation de la zone les constructions qui servent au logement
indispensable à l’entreprise agricole, y compris les logements destinés à la
génération qui prend sa retraite. Selon l'art. 22 al. 1 LAT, aucune
construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation
de l'autorité compétente. Il est précisé à l'al. 2 que l'autorisation est
délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de
la zone (lettre a) et si le terrain est équipé (lettre b).
Sous l'empire de l'ancien art. 16 LAT, le Tribunal
fédéral avait d'emblée considéré que la construction d'un logement pour
l'exploitant pouvait être admise en zone agricole pour autant que ces locaux
apparaissent indispensables à l'exploitation agricole. La notion de conformité
à la zone agricole au sens de l'art. 16a LAT correspond en principe à celle
d'implantation imposée par la destination au sens de l'art. 24 al. 1 let. a
LAT. Une construction n'est imposée par sa destination que lorsque des raisons
techniques, des motifs d'exploitation ou la nature du sol la lient à un tel
endroit hors de la zone à bâtir. L'examen de ces conditions doit se faire selon
des critères objectifs et ne peut tenir compte ni des conceptions subjectives
ou des voeux des particuliers, ni des pratiques ou du confort personnels. Plus
spécifiquement, les conditions de conformité du logement agricole posées par la
jurisprudence sont les suivantes: l'entreprise agricole (art. 7 LDFR) doit être
viable à long terme; l'exploitation ne peut se faire depuis une zone constructible
située à proximité; la présence constante de l'exploitant sur place est requise;
aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose. (ATF 123 II 499 consid. 3c/cc; 121 II
307; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire,
construction, expropriation, Berne, 2001, p. 246). Depuis l'introduction des
art. 16a al. 1, 1
ère
phrase, LAT et 34 al. 3 OAT, sont expressément conformes
à l'affectation de la zone les constructions qui servent au logement
indispensable à l'entreprise agricole, y compris le logement destiné à la
génération qui prend sa retraite. Le Tribunal fédéral a considéré que cette
réglementation reprenait les principes dégagés sur la base de l'ancien art. 16
LAT. La jurisprudence antérieure reste donc pleinement applicable (voir ATF 1A.205/2004
du 11 février 2004 consid. 3.3; 1A.19./2001 du 22 août 2001 consid. 3b in: ZBl
103/2002 p. 582; 1C_67/2007 du 20 septembre 2007).
b) Afin de favoriser une application aussi uniforme
que possible du nouveau droit, l'Office fédéral du développement territorial
(ci-après ODT) a publié un document (Office fédéral du développement
territorial, 2000/01: Nouveau droit de l'aménagement du territoire.
Explications relatives à l'ordonnance sur l'aménagement du territoire et
recommandations pour la mise en oeuvre. Berne, disponible à partir de la page http://www.are.admin.ch/dokumentation/publikationen/00011/index.html?lang=fr).
Sur la question du dimensionnement des locaux d'habitation, on peut y lire
notamment ceci (ch. 2.3.1, p. 31):
Le besoin en logement de la génération prenant sa retraite
doit être satisfait en principe dans les bâtiments existants, ces locaux
d’habitation étant plus petits que ceux de la famille du chef de l’entreprise
agricole. Si les conditions sont remplies, trois générations peuvent, le cas
échéant, élire domicile sur le même domaine. La surface totale d’habitation
dans un tel cas de figure ne devrait guère augmenter car les surfaces d’habitation
autorisées dans la pratique comportent en règle générale une réserve suffisante
pour loger de manière adéquate les grands-parents (retraités) de l’exploitant, dont
les enfants n’ont à ce moment-là que des besoins d’espace limités.
A la suite d'un échange d'informations du 29 mai
2001 sur le nouveau droit de l'aménagement du territoire, l'ODT a précisé
quelles étaient les surfaces brutes de plancher utile acceptables pour les
bâtiments d'habitations agricoles (Office fédéral du développement territorial,
Echange d'information du 29 mai 2001 sur le nouveau droit de l'aménagement du territoire,
lettre du 21 septembre 2001 adressés aux participants au colloque). On peut y
lire ceci:
A notre avis, l'ordonnance du 7 décembre 1998 sur les
améliorations structurelles dans l'agriculture (OAS; RS 913.1) constitue une
référence possible. Selon l'article 44 alinéa 2 OAS, un crédit d'investissement
peut être accordé lorsque le volume du logement destiné à deux générations au
moins (logement du chef d'exploitation et des parents) est limité à 1200 m3
SIA. D'après nos calculs, ces 1200 m3 SIA correspondent à environ 320 m2. C'est
la surface de référence que nous avons retenue dans les calculs ci-après. 180
m2 pour le logement du chef d'exploitation (y compris le bureau) et 100 m2 pour
le logement des parents nous paraissent des surfaces appropriées. Dans les
rares cas où il faudrait également prévoir un logement pour la troisième
génération (grands-parents du chef d'exploitation actuel), on aura recours aux
locaux d'habitation inoccupés dans le logement du chef d'exploitation ou dans
celui des parents. Si ce n'était pas réalisable, il semblerait raisonnable de
prévoir une surface supplémentaire de quelque 40 m2."
Au niveau cantonal, un protocole d'accord du 6 août
2006 entre le Département des institutions et des relations extérieures (DIRE)
et le Département de l'économie (DEC) relatif à l'examen des projets de
constructions agricoles hors des zones à bâtir fixe la pratique des services
concernés. L'annexe de ce document, du 10 août 2006, est consacrée aux
conditions auxquelles les logements agricoles peuvent être autorisés (en
fonction du nombre d'UGB), à la surface de ces logements (pour l'exploitant,
ses parents et ses grands-parents) ainsi qu'à la garde de chevaux (chevaux en
pension et chevaux à la retraite). Le préambule de cette annexe indique que
dans l'attente du plan directeur cantonal, est proposée une pratique
transitoire qui s'écarte de la jurisprudence mais se rapproche de celle des
cantons voisins. Sur la question des surfaces de logement admises, ce document
s'inspire du document de l'ODT cité ci-dessus mais s'en écarte sur certains
points.
4.
En l'espèce, le recourant est un exploitant agricole qui se
consacre aux grandes cultures et à l'élevage bovin totalisant 10 UGB en vue de
la production de viande. Il ne dispose pas de bétail laitier. La ferme et la
villa où demeure la famille Tanner sont situées à moins d'un kilomètre du
village de Cronay.
Si l'on devait s'en remettre au critère du nombre
d'UGB qui résulte du document du 10 août 2006 cité ci-dessus et considérer
également qu'il vise non seulement le cas de la création d'un nouveau logement
agricole, mais également la question de savoir si un logement existant est
conforme à la zone agricole, on devrait constater que le recourant ne remplit
aucune des conditions (apparemment alternatives) auxquelles ledit document du
10 août 2006 subordonne le logement en zone agricole du point de vue du nombre
d'UGB. Ces conditions sont les suivantes:
- 25 UGB de bétail
laitier
- 50 UGB de bétail bovin allaitant
- 125 UGB de bétail bovin d'engraissement.
Au vu de ces conditions, on peut se demander si la
présence constante de l'exploitant en zone agricole est absolument requise.
Certes, comme l'expose le recourant, la famille Tanner habite sur le domaine
depuis le début du 20
ème
siècle et se trouve donc dans tous les cas
au bénéfice d'une situation acquise. Cet état de fait n'empêche pas cependant
que le type d'activité agricole actuellement déployée par le recourant ne
nécessite pas sa présence constante sur le domaine, tout au moins au regard du
droit de l'aménagement du territoire. Cette question peut toutefois rester
ouverte. En effet, même si l'on devait admettre la conformité à la zone
agricole, l'agrandissement projeté devrait de toute façon est refusé pour les
motifs développés plus bas.
5.
Dans sa décision, puis dans sa réponse au recours, le SDT s'est
expressément référé aux recommandations de l'ODT pour déterminer la surface de
logement acceptable. Il a considéré que le logement du recourant devait
atteindre au maximum 180 m
2
. Pour tenir compte du fait que le père
du recourant était encore pleinement actif sur le domaine, qu'un enfant logeait
encore chez les parents et que le bureau de l'exploitation se situait dans
l'appartement du recourant ou de ses parents, le SDT a exceptionnellement admis
de prendre en compte une surface supplémentaire de 180 m
2
. Les
grands-parents se sont vu attribuer 40 m
2
de plancher habitable. Le
SDT est parvenu de la sorte à une surface maximale de plancher admissible de
400 m
2
pour l'exploitation Tanner. Les bâtiments du domaine
atteignant déjà 416 m
2
, le SDT a refusé son autorisation
d'agrandissement.
Quant à la portée des documents cités plus haut, on
rappellera qu'une directive émise par l'administration constitue une ordonnance
dite "interprétative". Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral
(citée par exemple dans les arrêt PS.2005.0080 du 11 novembre 2005; v. p. ex.
GE.2003.0127 du 15 août 2006), ce type d'ordonnances sert à créer une pratique
administrative uniforme en vue de faciliter l'application du droit par les
autorités compétentes. Elles représentent un avis, exprimé par l'organe
supérieur ou l'autorité de surveillance, quant à une interprétation permettant
une application uniforme de la loi. Les autorités d'exécution doivent respecter
les ordonnances administratives pour autant qu'elles expriment fidèlement le
sens de la loi (ATF 121 II 473,c. 2b; JT 1997 I 370ss). Bien que de telles
ordonnances exercent, de par leur fonction, une influence indirecte sur les
droits et les obligations des administrés, elles n'en ont pas pour autant force
de loi. Ne constituant pas une règle de droit, l'ordonnance administrative ne
lie aucunement le juge. Celui-ci la prendra en considération, surtout si elle
concerne des questions d'ordre technique, mais s'en écartera dès qu'il considère
que l'interprétation qu'elle donne n'est pas conforme à la loi ou à des
principes généraux (ATF 107 V 153; ATF 111 IV 113, 116 V 95, 117 Ib 358, 365;
118 V 206; 129 V 200 c. 3.2 p. 204-205, 127 V 57 c. 3a p. 61; v. encore un
exemple dans ATF 131 V 279). Les directives de l'administration ne peuvent
ainsi sortir du cadre fixé par la norme supérieure qu'elles sont censées
concrétiser. En d'autres termes, elle ne peuvent prévoir autre chose que ce qui
découle de la législation ou de la jurisprudence (arrêt du Tribunal fédéral des
assurances du 25 novembre 2004 dans la cause P. 29/03, publié in SJ 2005 p. 253
ss).
Les recommandations de l'ODT présentent forcément un
caractère schématique. A ce titre, elles ne peuvent être appliquées à la lettre
et nécessitent dans tous les cas d'être interprétées en fonction des
circonstances concrètes du cas d'espèce. En particulier, dans le cas où
plusieurs familles vivent sur le domaine (exploitant, parents et grands-parents
par exemple), il ne suffit pas, comme l'a fait l'autorité intimée,
d'additionner les surfaces disponibles, tous logements confondus, et de les
confronter au cumul du maximum admissible pour chacun des foyers concernés
selon l'avis de l'ODT. Au contraire, il faut déterminer si chaque logement existant
permet concrètement de satisfaire les besoins de ses habitants. En
l'occurrence, la villa dont l'agrandissement est requis dispose d'une surface
de plancher utile de 181 m
2
. Cette surface concorde presque
exactement avec la surface maximale de 180 m
2
proposée par l'ODT
pour le logement de l'exploitant agricole, de son épouse et de deux enfants,
ainsi que pour l'aménagement du bureau de l'exploitation. Le recourant
n'invoque aucune motif qui justifierait de s'en écarter. En particulier, le
nombre de ses enfants (deux) ne diffère pas du type de famille envisagé dans
les directives précitées (celles qui émanent du canton prévoient apparemment 20
m2 à partir du troisième enfant seulement). En définitive, le Service de
l'aménagement du territoire n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation (art.
36 LJPA) en refusant son autorisation. La création du séjour pouvait donc être
refusée en application de l'art. 34 al. 3 OAT.
6.
Il n'est pas impossible, pour les motifs énoncés au
considérant 4, que le logement du recourant soit contraire à l'affectation de
la zone agricole. A cert égard, il n'échappe pas au Tribunal administratif
qu'il peut paraître choquant, dans le cas d'une famille paysanne installée
depuis un siècle dans une ferme isolée en zone agricole, que la légitimité des logements
dans la ferme soit examinée désormais selon les règles applicables aux
constructions contraires à l'affectation de la zone. Force est toutefois de
s'en tenir en la matière aux règles de droit édictées par le législateur
fédéral. Il faut donc encore examiner si l'agrandissement projeté pourrait être
autorisé en vertu des art. 24 ss LAT.
7.
On peut d'emblée exclure l'application de l'art. 24c LAT
qui prévoit ce qui suit:
Art. 24c --Constructions et installations
existantes sises hors de la zone à bâtir et non conformes à l’affectation de la
zone
1
Hors de
la zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées
conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l’affectation
de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.
2
L’autorité
compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et
installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou
leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou
transformés légalement. Dans tous les cas, les exigences majeures de
l’aménagement du territoire doivent être satisfaites.
En effet,
quant bien même cela ne
ressort pas d'emblée du texte de l'art. 24c LAT, cette disposition profite en
premier lieu aux constructions érigées ou transformées avant le 1
er
juillet 1972 conformément au droit matériel, mais qui sont devenues contraires
à l'affectation de la zone après un changement de réglementation, et non pas
aux constructions qui sont devenues contraires à l'affectation de la zone sans
changement de la réglementation mais simplement par des modifications de faits,
comme par exemple l'abandon de l'exploitation agricole (ATF 127 II 396 consid.
4.2.1).
Quant à l'art. 24d LAT, il a la teneur suivante:
"
Art. 24d - Exceptions de
droit
cantonal hors zone à bâtir
1
Le droit cantonal peut autoriser l’utilisation de
bâtiments d’habitation agricoles conservés dans leur substance à des fins
d’habitation sans rapport avec l’agriculture.
2
[...]
3
Les autorisations prévues aux al. 1 et 2 ne
peuvent être délivrées que si:
a.   la
construction ou l’installation n’est plus nécessaire à son usage antérieur,
qu’elle se prête à l’utilisation envisagée et qu’elle n’implique pas une
construction de remplacement que n’imposerait aucune nécessité;
b.   l’aspect
extérieur et la structure architecturale du bâtiment demeurent pour l’essentiel
inchangés;
c.   tout au plus
une légère extension des équipements existants est nécessaire et que tous les
coûts supplémentaires d’infrastructure occasionnés par le changement complet
d’affectation de la construction ou de l’installation sont à la charge du
propriétaire;
d.   l’exploitation
agricole des terrains environnants n’est pas menacée;
e.   aucun intérêt prépondérant ne s’y
oppose."
Cette disposition a été concrétisée par l'art.
42a OAT introduit le 21 mai 2003, (RO 2003 1489) et entré en vigueur le 1er
juillet 2003, qui dispose ce qui suit :
"Transformation
de bâtiments d’habitation agricoles à des fins d’habitation sans rapport avec
l’agriculture (art. 24d, al. 1, LAT)
1
Un agrandissement peut être admis conformément à
l’art. 24d, al. 1 et 3, LAT s’il est indispensable pour un usage d’habitation
répondant aux normes usuelles.
2
[...]
3
[...]"
On remarquera en passant que le nouvel art. 42a
OAT réduit singulièrement les possibilités d'agrandissements et transformations
prévues par l'art. 24d LAT. Au niveau cantonal, ces dispositions ont été mises
en œuvre par l’art. 81 al. 4 LATC, qui prévoit ce qui suit :
" Le département peut
autoriser l’utilisation de bâtiments d’habitation agricole conservés dans leur
substance à des fins d’habitation sans rapport avec l’agriculture. Un
agrandissement de la partie habitable peut être admis aux conditions fixées par
le droit fédéral ".
Il ressort de la lecture de ces deux
dispositions qu'un agrandissement ne peut être autorisé à l'intérieur du volume
bâti existant que s'il est indispensable à un usage d'habitation répondant aux
normes usuelles. Selon l'ODT (Explications relatives à l'article 42a de l'OAT,
version 2 du 23 août 2004, p. 2), la notion d'
"indispensable pour un usage d'habitation
répondant aux normes usuelles"
devra être précisée dans la
pratique; il a délibérément été choisi une formulation juridique ouverte, dont
l'interprétation devra être précisée par les autorités appliquant cette
disposition et qui pourra également évoluer au cours du temps. Cela étant,
toujours selon cet office, un agrandissement est considéré comme indispensable
pour un usage d'habitation répondant aux normes usuelles si l'état actuel du
bâtiment d'habitation empêche sa location ou sa vente. Cette définition a été
consacrée par le Tribunal fédéral, lequel a précisé qu'il ne s'agit pas de se
fonder sur ce point sur les besoins particuliers du requérant, mais sur un critère
d'ordre général (ATF 1A.290/2004 du 7 avril 2005, consid. 2.3.2; Tribunal
administratif, AC.2006.0050 du 20 février 2007).
On relève encore que, contrairement à ce que
le SDT a soutenu dans sa décision, l'application de l'art. 24d LAT n'est pas
limitée aux bâtiments construits avant le 1
er
juillet 1972. Il est
également applicable aux constructions érigées depuis cette date, mais ayant
perdu dans l'intervalle leur conformité à la zone agricole (Explications
relatives à l'article 42a OAT, op. cit., p. 1).
En l'espèce, les travaux projetés, soit la
création d'un séjour supplémentaire de 42 m
2
, ont pour but exclusif
d’augmenter la surface habitable, ainsi que l’a indiqué le recourant lui-même.
Or, celle-ci est déjà de 181 m
2
pour la seule villa bientôt occupée
par le recourant et sa famille. Une telle surface répond manifestement aux
normes usuelles. L’agrandissement projeté ne peut par conséquent être considéré
comme
" indispensable pour un usage
d’habitation répondant aux normes usuelles "
; il répond
uniquement aux besoins de commodité individuels d’habitation de la famille du
recourant. Dans ces circonstances, l'agrandissement projeté ne peut pas non
plus être autorisé sous l'angle de l'art. 24d LAT car il contrevient aux règles
de la zone agricole.
8.
Dans la synthèse CAMAC du 17 juillet 2006, le SESA a
refusé de délivrer l'autorisation cantonale requise tant qu'un projet
d'assainissement des eaux usées ne lui serait pas présenté. Il n'y a donc pas
lieu d'examiner cette question, qui n'est pas objet du recours.
9.
En conséquence, le recours est rejeté. Les décisions de la
Municipalité de Cronay et du Service du développement territorial  sont
maintenues.
Le recourant, qui succombe, est tenu de supporter
les frais de la présente procédure (art. 55 al. 1 LJPA).
La municipalité n'ayant pas consulté d'avocat, il
n'y a pas lieu à l'allocation de dépens. L'Etat, représenté par le SDT, n'a pas
droit à des dépens (55 al. 2 LJPA; ATF 1P.755/2001 du 11 mars 2002).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les décisions de la Municipalité de Cronay du 27 juillet
2006 et du Service du développement territorial du 17 juillet 2006 sont
maintenues.
III.
Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est
mis à la charge du recourant.
IV.
Il n'y a pas lieu à l'allocation de dépens.
Lausanne, le 5 décembre 2007
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.