vd_omni · AC.2002.0066 · 2003-02-11 · fr

NILSSON Mats-Ola et consorts c/ Nyon/Dartez, Schmid, Kirchner/SLOG | La zone ici en cause s'analyse comme une zone de bâtiments à protéger, en principe maintenus dans leur gabarit actuel; le rehaussement de la toiture de l'une des constructions existantes et la démolition de l'autre violent en l'espèce cette réglementation.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 11.02.2003 AC.2002.0066

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 11 février 2003
sur le recours formé par
Mats-Ola et Karine
NILSSON
,
Antonio et Rosaria FRUSCIANTE
, ainsi que par
Erika
MAHLTIG
, dont le conseil commun est l'avocat Jean-Claude Perroud, à
Lausanne
contre
1) la décision de la
Municipalité de Nyon
du 25 mars 2002 écartant leur opposition et accordant un permis de construire à
Irma Dartez, Evelyne Schmid et Eliane Kirchner
, représentées Me Robert
Liron, avocat à Yverdon-les-Bains, pour la transformation de l'immeuble sis
ruelle du Forum no 2 / rue Maupertuis 5;
2) la décision du
Service du logement
(SLOG), contenue dans la synthèse CAMAC du 1er mars 2002, relative au même
projet.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Etienne
Poltier, président; M. Rolf Ernst et M. Jean-Daniel Rickli, assesseurs.
Greffier: M. Patrick Gigante.
Vu les faits suivants:
A.                     Eliane Kirchner, Irma
Dartez et Evelyne Schmid, sont propriétaires en main commune de l'immeuble dont
elles ont hérité de leur père Anton Schmid, à savoir la parcelle 161 du
cadastre communal de Nyon, sise dans la vieille ville, angle ruelle du Forum 2/
rue Maupertuis 5. Sur cette parcelle est érigé un bâtiment d'habitation ECA no
658 de deux étages sur rez plus sous-sol et combles, dont la construction
remonte au XVIIIème siècle et qui comprend actuellement huit logements, à
savoir : deux logements de six pièces, quatre appartements de deux pièces et
deux appartements de trois pièces. Début 2000, l'un des logements de six pièces
était apparemment occupé quelques jours par an par les propriétaires, tandis
que les autres logements étaient tous habités, à l'exception d'un deux pièces
au rez-de-chaussée.
On relève que cet
immeuble est inclus dans le périmètre du plan d'extension partiel "Le
Forum" adopté par le Conseil communal de Nyon dans sa séance du 19
décembre 1977 et entré en vigueur par son approbation par le Conseil d'Etat le
15 février 1978. Ce plan prévoit diverses affectations, le bâtiment précité
étant colloqué en zone de l'ancienne ville. La légende du plan précise en outre
ce qui suit pour cette zone :
"Constructions en principe maintenues. Le
gabarit actuel des bâtiments doit être respecté à l'intérieur des limites de
constructions. Tous travaux de démolition, fouilles et reconstruction sont
subordonnés à l'approbation préalable du Service Cantonal des Monuments
Historiques."
B.                    Les propriétaires
précitées ont présenté un premier projet de transformation de ce bâtiment,
lequel a été mis à l'enquête publique du 22 février au 13 mars 2000. A l'issue
de celle-ci, le SLOG a délivré l'autorisation requise à teneur des art. 3 ss de
la loi du 4 mars 1985 concernant la démolition, la transformation et la
rénovation de maisons d'habitation, ainsi que l'utilisation de logements à
d'autres fins que l'habitation (ci-après : LDTR); la municipalité, pour sa
part, a également autorisé ce projet, qui impliquait la création dans ce
bâtiment de trois logements de sept pièces, en lieu et place des appartements
existants. Mats-Ola et Karine Nilsson, ainsi que divers consorts ont recouru au
Tribunal administratif contre ces décisions; ce dernier, dans un arrêt du 13
décembre 2000 a admis le pourvoi et annulé la décision du SLOG du 26 avril
précédent.
Un recours des
propriétaires de l'immeuble contre ce jugement a été déclaré irrecevable par le
Tribunal fédéral (décision du 22 novembre 2001).
C.                    a) Eliane Kirchner et
consorts ont déposé un nouveau projet auprès du SLOG courant avril 2001.
Cependant, ce service, considérant que le projet en question était par trop
similaire à celui condamné par le Tribunal administratif, n'est pas entré en
matière.
b) Les propriétaires
précitées ont alors modifié à nouveau leur projet, avant de le présenter à la
municipalité, puis au SLOG.
aa) On retire tout
d'abord du questionnaire 53 produit à cette occasion que l'immeuble à
transformer comprendrait après travaux un logement de 7 pièces, un logement de
5 ½ pièces, deux logements de 3 pièces et trois logements de 2 pièces; le
projet entraîne donc, par rapport à la situation avant travaux, la suppression
d'un logement de 2 pièces (au troisième niveau; les logements existants de 2 et
6 pièces, seraient désormais remplacés par un seul logement de 7 pièces). Au
chiffre 53.2.4 de ce document, les propriétaires indiquent que les logements
occupés par elles pourraient éventuellement faire l'objet d'une vente.
Certaines surfaces, dans le nouveau projet, seraient affectées à un usage de
bureau; à cet égard, le questionnaire indique que le bénéficiaire de ces locaux
devrait être déterminé ultérieurement. Ce document indique enfin que, à la date
en question, quatre appartements n'étaient plus occupés; plus précisément,
trois logements étaient encore loués, un quatrième étant occupé
occasionnellement par l'une des propriétaires (soit celui du troisième niveau),
les quatre autres étant vides.
bb) Dans le cadre de
la procédure précédente, les locataires-recourants avaient mandaté un expert,
l'architecte Dieter Hüni; celui-ci avait déposé le 18 octobre 2000 une analyse
MERIP de cet immeuble, cela dans l'optique que les travaux d'assainissement à
entreprendre puissent permettre de maintenir des loyers abordables dans ces
logements. Sur la base de l'indice zurichois des coûts de construction
s'élevant à cette date à 172.20, il a défini des coûts de remise en état de
l'immeuble, cela sans changement de celui-ci, ascendant à 1'376'270 francs (v.
également la lettre explicative de ce dernier, du 28 novembre 2000, produite
par les recourants sous pièce 7).
S'agissant du
programme des travaux, les constructrices indiquent (dans le questionnaire 53)
s'être référées au rapport de l'expert Hüni; cette option de base est
d'ailleurs rappelée en tête du document intitulé "Devis détaillé du coût
des travaux" du 5 septembre 2001. S'agissant de la transformation du
bâtiment, ce devis parvient ainsi à un montant total de 1'376'270 fr.; la
réalisation dans cet immeuble d'un ascenseur est indiquée au surplus hors
devis, à hauteur de 100'000 fr., et une nouvelle construction (garage pour six
voitures) est prévue pour un montant de 300'000 francs. Il faut toutefois
préciser qu'un autre document ajoute au coût de transformation de l'immeuble
existant des montants d'honoraires estimés à près de 400'000 francs.
cc) Le programme des
travaux porte sur de nombreux éléments. On mentionnera tout d'abord la
réfection des façades et celle des dalles, avec isolation thermique et
phonique; au niveau des structures, le projet comporte également la réfection,
mais aussi l'adjonction de balcons (selon les indications des documents établis
par le mandataire des constructrices). Les circulations à l'intérieur de
l'immeuble, sont profondément transformées, avec l'aménagement du hall
d'entrée, la création d'un ascenseur et d'un nouvel escalier. Au sous-sol, il
est prévu de procéder à la réfection de la chaufferie et de la chaudière, ainsi
que du système de distribution d'eau chaude de chauffage et d'eau chaude
sanitaire; s'y ajoutent la réfection complète du chauffage, des installations
électriques et des colonnes de chute. Dans les différents logements, on
procéderait également à la réfection des cuisines et des salles de bains; au
surplus, la structure des différents logements serait modifiée, de manière plus
ou moins profonde selon les niveaux, notamment compte tenu de l'installation
d'un ascenseur; cette modification de structure est plus marquée encore au
niveau des combles, celui-ci étant transformé en un seul logement, comme on l'a
vu plus haut. Ce dernier niveau est d'ailleurs marqué également par une
modification de la toiture en divers points (surélévation de la toiture en
façade sud, création d'une verrière; création de lucarnes sur le pan de toiture
nord).
dd) Le 13 septembre
2001, le chef du Service de la sécurité sociale de la Ville de Nyon indiquait
ce qui suit au sujet du projet précité :
"...Nous relevons d'une part que dans un
marché du logement "sinistré", cette opération contribuerait encore à
diminuer le nombre d'appartements à loyer abordable, et d'autre part, qu'après
réalisation des travaux de transformation, les conséquences sur le prix
sortiraient ces appartements de la catégorie où sévit la pénurie."
Ce préavis se réfère apparemment
à un document établi par les constructrices le 12 septembre 2001, contenant une
estimation de l'état locatif après les travaux, lequel conclut à une
augmentation de 367 fr. par pièce et par mois, cela pour les trois logements
encore loués; le même document laisse entendre que les autres logements
resteraient à disposition des propriétaires.
Quoi qu'il en soit, la
municipalité, tout en tenant compte de la note précitée du 13 septembre 2001, a
émis le 8 octobre suivant un préavis favorable à cette transformation.
ee) Ce projet a fait
l'objet d'une enquête publique du 19 octobre au 7 novembre 2001; il a suscité
diverses oppositions, dont celles des locataires du bâtiment à transformer.
ff) Après l'issue de
l'enquête, le SLOG a encore recueilli diverses informations, notamment auprès
de la Ville de Nyon, ce au sujet des logements pouvant être considérés comme
entrant dans la catégorie à pénurie. A ce propos, le chef du Service de l'urbanisme
de la Ville de Nyon a indiqué ce qui suit, dans une lettre au SLOG du 25
février 2002 :
"Comme vous le savez certainement, la
situation du logement en Ville de Nyon se caractérise par une pénurie totale
quel que soit le prix de location.
Dans ces conditions, il ne nous est pas
possible de déterminer à partir de quel prix il n'y a plus pénurie sur le
marché du logement de notre ville.
En revanche, nous pouvons indiquer, par rapport
aux loyers pratiqués en Ville de Nyon, le niveau qui est d'une manière générale
estimé acceptable et qui se situe, à notre avis, entre 500,--/600.-- Fr. par
pièce.
Cela signifie que le loyer pour un 2 pièces se
situe entre 1'000,--/1'200,-- Fr., pour un 2½ pièces entre 1'300,--/1'500,--
Fr., pour un 3 pièces entre 1'500,--/1'800,-- Fr. et ainsi de suite."
Avant de statuer, le
SLOG a repris l'expertise MERIP établie par l'expert Dieter Hüni, en l'adaptant
pour tenir compte essentiellement de l'évolution de l'indice zurichois des
coûts de construction (lequel s'élevait désormais à 180.40); le coût de remise
en état était ainsi arrêté à 1'457'782 francs.
D.                    a) La synthèse CAMAC du
1er mars 2002 comporte notamment une décision du SLOG favorable au projet,
cela, aux conditions suivantes :
"1.
A l'exception du logement de 7 pièces à aménager dans les combles à partir d'un
logement de 2 pièces vacant et d'un logement de 6 pièces occupé jusqu'alors
durablement par son propriétaire, 3 logements de 2 pièces, 2 logements de 3
pièces et un logement de 5,5 pièces sont soumis au contrôle des loyers lors de
leur première mise en location après travaux, le revenu locatif annuel net
desdits logements ne pouvant excéder la somme de
fr. 100'284.-
ou
le prix moyen de fr. 194.-/m2/an, sous réserve des modifications légales.
2.
Ce contrôle consistera en la production des baux ou notification de hausse de
loyer, qui devra intervenir aussitôt que les loyers auront été adaptés. Ces
documents devront informer les locataires en terme non équivoques sur les
moyens de contestation que leur offre la voie civile.
3.
Ce contrôle fera l'objet d'une mention de restrictions de droit public à la
propriété au registre foncier, qui sera inscrite une fois le délai de recours
échu; cette mention ne sera radiée qu'une fois que le contrôle dont il est fait
mention sous chiffres 1 et 2 aura été effectué.
En cas de constitution de cet immeuble en
propriété par étages, cette mention devra être intégralement reportée sur les
feuillets concernés, qui, à l'exception des logements des combles, devront
impérativement être mis en location.
4.
Le décompte final du coût des travaux devra être produit en même temps que les
baux ou notifications de hausse de loyer.
Il est spécifié toutefois que la présente
autorisation se rapporte exclusivement au projet qui a été soumis à l'examen du
Service du logement. Toute modification de celui-ci devra être approuvée par
dit service. De même, tout imprévu rencontré en cours de réalisation devra lui
être annoncé avant exécution.
Enfin, conformément à l'art. 4 al. 5 de la loi,
la vente de l'immeuble est soumise à autorisation, pour autant qu'une transaction
intervienne avant la fin des travaux. Cette soumission à autorisation fera
l'objet d'une inscription au registre foncier, qui sera radiée dès que les
travaux auront été exécutés.
La présente autorisation réserve expressément
l'application d'autres dispositions légales ou réglementaires (police des
constructions, code des obligations, etc....). Elle tient lieu d'autorisation
spéciale au sens de l'art. 120 litt. c LATC.
Enfin l'application subséquente de la loi
vaudoise concernant l'aliénation d'appartements loués est en outre expressément
réservée en cas de vente des appartements concernés."
b) Quant à la
municipalité, dans sa décision du 25 mars 2002, elle a levé l'opposition formée
par Mats-Ola Nilsson et consorts, et accordé le permis de construire demandé.
Cette décision a été communiquée aux intéressés par lettre-signature confiée à
la poste le 27 mars 2002.
E.                    Agissant par
l'intermédiaire de l'avocat Jean-Claude Perroud le 17 avril 2002, soit en temps
utile, Mats-Ola Nilsson et consorts ont recouru au Tribunal administratif
contre l'une et l'autre de ces décisions; ils concluent en substance avec
dépens principalement à leur annulation; subsidiairement, ils demandent la
modification de l'autorisation délivrée par le SLOG, en ce sens que celle-ci
est subordonnée à un contrôle des loyers durant dix ans, les loyers des
appartements de 2 pièces ne devant pas dépasser 700 fr. et ceux des logements
de 3 pièces 800 francs.
Tant la municipalité
que le SLOG concluent au rejet du recours (v. réponse de la municipalité du 14
mai et ses déterminations complémentaires du 9 juillet 2002; réponse du SLOG du
17 mai et écriture complémentaire du 5 juillet 2002). Ils sont rejoints en cela
par les propriétaires, lesquelles ont déposé des observations le 3 juin 2002 et
une écriture complémentaires le 30 juillet suivant, par l'intermédiaire de
l'avocat Liron; elles concluent avec dépens au rejet du recours.
Les parties ont encore
complété leurs moyens les 29 août (soit les recourants et le SLOG), 11 et 12 septembre
2002 (les constructrices et enfin la municipalité).
F.                     Le Tribunal
administratif a tenu audience à Lausanne le 30 septembre 2002, en présence des
parties et de leurs conseils ou représentants.
a) Les constructrices
ont alors indiqué qu'elles réduisaient le programme des travaux; elles ont
ainsi renoncé à la réfection des façades, ainsi qu'au remplacement des fenêtres
et de la chaufferie. Il leur est en effet apparu que seules des mesures de ce
type étaient susceptibles de leur permettre de respecter le plan financier
imposé par le SLOG. Pour étayer leurs chiffres, elles ont produit un classeur
de pièces comportant un nouveau devis détaillé accompagné de soumissions.
L'ingénieur Frank
Meylan, mandaté par les constructrices, a relevé pour sa part que l'expertise
MERIP, établie par l'architecte mandaté par les recourants, Dieter Hüni,
retenait une solution s'agissant de la remise en état des planchers; il en a
suggéré d'autres (impliquant le remplacement d'éléments existants par des
éléments en béton, ainsi que la réalisation d'une isolation phonique plus
performante) nécessitant des coûts similaires. Face à une alternative de ce
type, il était logique de retenir une solution plus performante que celle, plus
classique, découlant de la méthode MERIP.
Le SLOG, sur cet
aspect-là, a répété qu'il a visé ici au premier chef une cible financière
permettant d'assurer le maintien de l'état locatif de l'immeuble dans la
catégorie à pénurie; il n'a donc pas tenu compte directement de l'ascenseur
prévu par le projet. Il a d'ailleurs indiqué brièvement sa pratique en la
matière; selon celle-ci, il entre en matière sur des demandes d'ascenseur pour
les immeubles comportant quatre niveaux et plus, cela pour autant que la
réalisation d'une telle installation n'entraîne pas des changements de
structure importants dans les différents logements existants.
Au surplus, l'audience
a été l'occasion pour le tribunal de passer en revue les différents moyens
soulevés, qui seront repris ci-après dans la mesure utile.
b) Le devis détaillé
produit par les constructrices a été remis aux recourants pour déterminations.
G.                    a) Le 2 octobre 2002, la
municipalité, par son Service de l'urbanisme, a produit divers documents; elle
a également complété l'argumentation qu'elle avait développée en audience, au
sujet de la réglementation applicable au périmètre en cause.
b) Le SLOG, dans un
envoi du 15 octobre suivant, a produit un rapport relatif aux surfaces des
logements à compenser dans le nouveau projet, soit une surface nette, comptée
"intra muros" de 703,44 m².
c) Les recourants ont
produit un mémoire le 31 octobre 2002, lequel porte aussi bien sur les
questions relevant de la LDTR que de la police des constructions; en outre, par
envoi du 8 novembre suivant, ils ont produit une expertise complémentaire
émanant de Dieter Hüni, accompagnée d'annexes. L'expert privé précité a tout
d'abord confirmé son expertise antérieure d'octobre 2000, tout en relevant que
le montant obtenu alors devait faire l'objet d'une indexation en fonction de
l'indice zurichois de la construction, ce qui aboutissait à un coût total de
1'440'208 francs. Il a ensuite procédé à une comparaison entre le programme
contenu dans le descriptif des travaux de 2001 joint au dossier d'enquête, avec
le devis détaillé produit lors de l'audience précitée, aboutissant à un montant
final de 1'371'792 francs. Il constate que les constructrices, dans le cadre de
ce dernier document, ont renoncé à une partie des travaux initialement
projetés, notamment en relation avec la réfection des façades ou celle des
cuisines. Ce point n'est d'ailleurs pas contesté par les constructrices
elles-mêmes. Pour Dieter Hüni, de nombreux autres éléments envisagés auparavant
ont été abandonnés dans la dernière version du projet; à lire cependant la
lettre du 6 décembre 2002 de Me Liron, cette conclusion supplémentaire serait
pour une large part erronée.
d) Il reste que le
programme des travaux, au regard de ce qui était projeté en 2001, a bien été
revu à la baisse; dans sa lettre du 20 décembre 2002, le SLOG se détermine à ce
propos et retient ce qui suit :
"Dans la mesure où la suppression de ces
travaux entre le devis initialement soumis en septembre 2001 et le devis actuel
n'a pas été annoncée au Service du logement, ce dernier n'en tiendra pas compte
dans la détermination des loyers admissibles après travaux.
Cela ressort d'ailleurs de la décision initiale
du Service du logement qui spécifie expressément que l'examen du décompte final
est réservé (voir chiffre 4 de son dispositif), d'une part, et que «la présente
autorisation se rapporte exclusivement au projet soumis à l'examen du Service
du logement, toute modification de celui-ci devant lui être annoncée», d'autre
part."
Considérant en droit:
1.                     a) Dans son arrêt du 13
décembre 2000, le tribunal a indiqué pour quels motifs il tenait pour recevable
les recours formés par les locataires de l'immeuble à transformer; ces
considérations restent valables aujourd'hui, de sorte que le présent pourvoi est
recevable.
b) On peut tout au
plus réserver le problème des conclusions des recourants tendant globalement à
l'annulation "
des autorisations spéciales
" délivrées par les
services cantonaux; sous réserve des nombreux moyens soulevés à l'encontre de
la décision émanant du SLOG, le recours n'apparaît en effet en rien motivé en
tant qu'il concernerait les autres autorisations cantonales. Le magistrat
instructeur a d'ailleurs interpellé expressément les recourants à ce sujet dans
l'accusé de réception du 18 avril 2002; ces derniers ont d'ailleurs admis qu'ils
ne s'en prenaient pas à la décision de l'architecte cantonal ni à la décision
du Service de la protection civile ou encore à l'avis du voyer; en revanche,
ils réservaient leur position s'agissant de l'autorisation spéciale de la
Section monuments historiques et archéologie, dont l'autorisation n'était pas
motivée (lettre du 23 avril 2002); toutefois, les recourants dans leurs
écritures ultérieures n'ont pas présenté de motif à l'encontre de cette
décision.
Cela étant, le recours
apparaît comme irrecevable en tant qu'il concerne la décision de la section
précitée.
I. Le recours contre la décision du Service du logement
2.                     a) La LDTR, qui
concerne la démolition, la transformation et la rénovation de maisons
d'habitation, soumet ces opérations à autorisation (art. 1er al. 1), à moins
qu'il ne s'agisse de travaux d'entretien courant (art. 1er al. 2). Cette
autorisation est en règle générale refusée lorsque l'immeuble en cause comprend
des logements d'une catégorie où sévit la pénurie (art. 3). Elle est accordée
lorsque la démolition, la transformation, la rénovation ou le changement
d'affectation apparaissent indispensables pour des motifs de sécurité, de
salubrité ou d'intérêt général, ou encore, à titre exceptionnel, si d'autres
circonstances le commandent impérativement (art. 4 al. 1). L'octroi de
l'autorisation peut être soumis à certaines conditions, notamment à un contrôle
des loyers afin d'éviter les augmentations qui iraient à l'encontre du but visé
par la loi (art. 4 al. 2 et 3). Par rapport au dispositif législatif
précédemment en vigueur, il s'agit de faire face à une pénurie de logements non
plus quantitative, mais "
catégorielle
", qui ne touche que
certains types d'appartements et qui n'affecte que certaines couches de la
population, notamment celles à revenus bas (v. BGC, février 1985, p. 1423;
rapport du Conseil d'Etat au Grand Conseil sur la politique du logement, BGC février
1987, p. 5). Le règlement d'application du 6 mai 1988 précise ainsi que la loi
est applicable dans l'ensemble des communes du canton (art. 3 al. 1), mais que
seuls les logements correspondant par le prix, le nombre de pièces et, de
manière générale, les caractéristiques, à un besoin de la population, peuvent
entrer dans une catégorie touchée par la pénurie (art. 4). Cette réglementation
répond à un but d'intérêt public (conserver sur le marché des logements dont le
loyer est en rapport avec les ressources de la majorité des familles) et elle
est compatible avec la garantie de la propriété, ainsi que le Tribunal fédéral
a déjà eu l'occasion d'en juger à propos du décret du 5 décembre 1962
concernant la démolition et la transformation de maisons d'habitation et
d'utilisation de logements à d'autres fins que l'habitation, auquel la LDTR a
succédé (v. ATF 89 I 178; 101 Ia 502; v. aussi, pour une réglementation
analogue, ATF 113 Ia 132 c. 7 et 119 Ia 355 c. 3b; v. également ATF 116 Ia 401,
relatif à la réglementation genevoise correspondant à la législation ici en
cause).
L'art. 4 LDTR ne doit
pas nécessairement être appliqué au pied de la lettre lorsqu'il exige que la
démolition, la transformation, la rénovation ou le changement d'affectation
apparaissent
"indispensables"
. Que le refus de l'autorisation
soit la règle lorsque l'immeuble en cause comprend des logements d'une
catégorie où sévit la pénurie (art. 3 LDTR), et son octroi l'exception,
n'imposent pas une interprétation restrictive de ce terme. Les dispositions exceptionnelles
ne doivent être interprétées ni restrictivement, ni extensivement, mais selon
leur sens et leur but dans le cadre de la réglementation générale (ATF 114 V
302 c. 3e; 118 Ia 179 c. 2d). Une dérogation importante peut se révéler
indispensable pour éviter les effets rigoureux de la réglementation ordinaire
(ATF 120 II 114 consid. 3d Ia; 118 Ia 178/179 consid. 2d; 114 V 302/303 consid.
3e; 108 Ia 79 consid. 4a et les références citées). Mais dans tous les cas, la
dérogation doit servir la loi ou, à tout le moins, les objectifs recherchés par
celle-ci : l'autorisation exceptionnelle doit permettre d'adopter une
solution reflétant l'intention présumée du législateur s'il avait été confronté
au cas particulier. S'agissant du but de la LDTR, il est de prévenir la
diminution du nombre de logements à loyer modéré, que l'on trouve
principalement dans les immeubles anciens, et dont le coût est en rapport avec
les ressources de la majeure partie de la population, et notamment les
personnes les plus défavorisées (v. BGC, automne 1985, v. 1423 à 1427). Le
moyen d'y parvenir est l'interdiction de principe de démolir, de transformer ou
de changer d'affectation (art. 3 LDTR). Les travaux préparatoires fournissent
peu d'indications sur les motifs d'intérêt général dont on envisageait qu'ils
puissent justifier une exception. L'exposé des motifs accompagnant le projet de
décret du 5 décembre 1962 mentionne l'hypothèse de l'immeuble détruit pour
céder la place à une construction permettant de loger un plus grand nombre de
personnes, si le caractère social de l'opération est déterminant (BGC automne
1962, p. 718); il indique également qu'une exception ne devrait pas être
consentie
"en faveur d'opérations ayant un caractère spéculatif ou
effectuées pour échapper au contrôle ou à la surveillance des prix"
(ibid.). Bien que des propositions formelles d'amendement dans ce sens aient
été rejetées, la nécessité du caractère social d'une construction nouvelle pour
justifier une démolition a été confirmée lors des débats parlementaires (BGC
automne 1962, p. 738 à 741). En pratique, l'autorisation de démolir ou de
transformer a généralement été accordée lorsque le projet permettait de
maintenir ou d'augmenter le nombre de logements loués à des prix raisonnables
dans une catégorie où sévit la pénurie (v. BGC aut. 1973 p. 228/229). On voit
ainsi que dans la seule hypothèse de dérogation qui ait été expressément
envisagée, l'intérêt général justifiant la démolition coïncide exactement avec
celui poursuivi par la loi (sur ces points, v. arrêt du 13 juin 2000, AC
99/0023 précité).
b) On remarque ici que
la LDTR a été complétée par un règlement d'application adopté par le Conseil
d'Etat le 6 mai 1988 (ci-après : RDTR; l'adoption de ce règlement était
annoncée dans un rapport du Conseil d'Etat sur la politique du logement, BGC
février 1987, p. 1633 ss), dont on a déjà cité les art. 3 et 4. Par ailleurs,
le département procède fréquemment à une expertise technique avant de statuer
sur la demande d'autorisation (art. 10 al. 1 RDTR); dans ce cas, l'expertise
est conduite en suivant la méthode MERIP ("Méthode de diagnostic sommaire
d'évaluation des dégradations et estimation du coût de remise en état des
immeubles") ou ses extensions, complétées par des directives du
département définissant un standard de référence et tenant compte de
l'évolution de l'habitat. La méthode précitée a été élaborée dans le cadre d'un
programme d'impulsion PI-BAT Entretien et Rénovation des constructions, sous
l'égide de l'Office fédéral des questions conjoncturelles. Le programme répond
à la nécessité qu'il y a d'entretenir correctement les constructions de tous types;
il vise à combattre les défauts techniques et fonctionnels dont souffrent les
bâtiments et les équipements en raison de leur vieillissement, ainsi que de
l'évolution des besoins et des sollicitations (MERIP, Manuel d'utilisation, éd.
1993, p. 3, avant-propos). Cet instrument n'a donc pas été mis sur pied avec la
seule préoccupation de la préservation du parc de logements à loyer modéré. Les
directives du département complétant la méthode MERIP vont dans le même sens,
en soulignant (au ch. 1.1 du chapitre 1) l'objectif "
de préservation du
parc locatif existant
", cela sans rappeler que la LDTR vise surtout le
maintien de logements à loyers abordables; néanmoins, cette méthode doit être
"
appliquée dans une perspective d'intervention simple mais conforme aux
règles de l'art et aux exigences légales. Elle tient compte d'une intervention
visant à la remise en état des éléments existants, en principe sans changement
qualitatif du standard du bâtiment
" (ibidem). Ces directives admettent
cependant des travaux supplémentaires par référence aux éléments MERIP; elles
consentent ainsi notamment la création de balcons ou d'ascenseurs dans les
bâtiments qui n'en sont pas dotés, respectivement le remplacement ou la
création d'agencements de cuisine, ou encore d'éléments sanitaires (chapitre 3,
ch. 05, 24, 46 et 47). En d'autres termes, ces directives autorisent des
modifications non négligeables des standards existants.
L'art. 12 RDTR indique
enfin que l'autorisation prévue à l'art. 4 de la loi "
est notamment
accordée lorsque l'opération envisagée apparaît indispensable ou opportune sur
le plan technique
". On relève cependant ici que le Tribunal
administratif (dans une jurisprudence publiée à la RDAF 1993, 217; confirmée au
consid. 4 de l'arrêt du 13 décembre 2000) a considéré que cette dernière
disposition outrepassait le cadre légal tracé à l'art. 4 LDTR, lorsqu'elle
envisageait l'octroi de l'autorisation en présence de travaux opportuns sur le
plan technique.
c) Il résulte de
l'arrêt du 13 décembre 2000, rendu sur le précédent projet (consid. 3), que
l'immeuble à transformer comporte actuellement des logements entrant dans la
catégorie à pénurie; dès lors, la rénovation de celui-ci est soumise à la LDTR.
Cependant, dans la mesure où le but de cette législation consiste notamment à
assurer le maintien du parc de logements à loyer abordable, il convient de se
demander si cet objectif doit être assuré pour l'ensemble des surfaces de
plancher de l'immeuble en question ou seulement pour certaines d'entre elles.
Assez logiquement, on
peut en effet admettre qu'un immeuble à affectation mixte, comprenant des
locaux commerciaux et des logements, peut, en cas de transformation, conserver
ses surfaces commerciales, pour autant que celles qui sont affectées à la
location aux fins de logement soient elles-mêmes maintenues. De même, si un
immeuble comporte des appartements, dont l'un sert d'habitation à son
propriétaire, ce dernier n'a pas à être pris en considération dans la
compensation des logements qui doit être exigée dans la situation après
travaux; il en va ainsi également en présence d'un logement qui doit être
qualifié de luxueux. Peu importe que les dispositions légales ne soient à cet
égard pas très claires (on se réfère ici à l'art. 1er al. 3, 2ème et 3ème
phrases LDTR; v. également art. 2 RDTR).
Dans le cas présent,
cela implique que le SLOG a renoncé à juste titre à une compensation de
l'appartement de 6 pièces du troisième niveau, occupé en dernier lieu par son
propriétaire. En revanche, les constructrices, dans un document du
12 septembre 2001, soutiennent à tort que les logements, antérieurement
occupés par des locataires et quittés par ces derniers, peuvent être considérés
dans le cadre du projet comme "
occupés par les propriétaires
";
cette qualification est en effet contraire à celle que retient l'art. 2 RDTR,
puisque cette disposition ne l'admet que pour les logements vacants occupés en
dernier lieu par leur propriétaire. Là encore, c'est donc à juste titre, que le
SLOG a inclus, en principe, l'ensemble des logements précédemment loués à
l'exigence de compensation découlant de la LDTR; ce constat vaut en particulier
pour l'appartement de deux pièces sis au troisième niveau.
d) Le SLOG a cependant
apporté une entorse à ce principe, s'agissant de ce logement; en effet, il a
considéré que ce dernier niveau, déjà occupé de manière prépondérante par l'une
des propriétaires, pouvait être revendiqué par celles-ci dans son entier pour
leur propre usage. A vrai dire, cette formule n'est pas tout-à-fait appropriée;
le projet des constructrices consiste en effet à réaliser une transformation
complète du troisième niveau, non pas tant pour pouvoir l'occuper elles-mêmes
que pour pouvoir vendre ce logement en la forme d'une propriété par étages; il
ne s'agit donc pas d'un usage propre, mais d'un objectif de valorisation de ce
bien immobilier. Marcela Martin, architecte des constructrices, a précisé que,
dans le cadre du premier projet, une famille, avec enfants, souhaitant héberger
en outre leurs parents, était intéressée à l'acquisition de ce logement; dans
ce contexte, la réalisation d'un ascenseur (accès pour des personnes âgées,
limitées dans leurs mouvements) apparaissait nécessaire.
Dans un premier temps,
le SLOG a fait valoir ici la jurisprudence de la Commission cantonale de
recours auparavant compétente en cette matière (v. arrêt du 4 décembre 1987, en
la cause Banque de Dépôts et de Gestion SA; le SLOG semble d'ailleurs s'être forgé
une pratique allant dans ce sens: v. l'état de faits de l'arrêt du TA
concernant la même banque, du 26 juin 1997, AC 94/0250 lit. B). On rappellera
ici que l'affaire jugée en 1987 avait trait à deux logements de 6 pièces, sis
dans un immeuble propriété de la banque précitée; après le départ des
locataires, celle-ci souhaitait en effet affecter ces logements à son propre
usage, afin d'y créer des bureaux; l'arrêt, sans justifier longuement cette
solution, avait retenu que l'on se trouvait en présence de circonstances
exceptionnelles au sens de l'art. 4 LDTR qui permettaient l'octroi de
l'autorisation de changement d'affectation. En d'autres termes, cet arrêt
estimait que le besoin propre de la banque propriétaire primait l'intérêt
public au maintien des logements existants. En se référant à la notion de
besoin du propriétaire, cette jurisprudence peut être rapprochée des règles du
droit du bail, qui utilisent également ce critère; plus exactement, on se
réfère ici au "
besoin que le bailleur ou ses proches parents ou alliés
peuvent avoir d'utiliser eux-mêmes les locaux ainsi que l'urgence de ce besoin
"
(art. 272 al. 2 lit. d CO; v. également 271a al. 3 lit. a; v. au surplus, sur
les relations entre LDTR et droit privé, notamment le droit du bail, Dominique
Favre, Droit de la rénovation et force dérogatoire du droit fédéral, RDAF 2002
I 1ss). On sera en présence d'une telle situation lorsque le propriétaire a
besoin du logement en question pour se loger lui-même; mais telle n'est pas la
seule hypothèse visée par cette disposition du droit privé (v. à ce sujet ATF
118 II 50, dans lequel le propriétaire disposait certes d'un autre logement,
mais faisait valoir un intérêt économique important à ne pas devoir assumer un
loyer très élevé pour un autre appartement, alors qu'il souhaitait pouvoir
disposer de l'appartement qu'il avait acquis; sur ces questions, v. en outre
David Lachat, Le bail à loyer, Lausanne 1997, p. 502 ss et les références
citées). Il doit s'agir d'un besoin sérieux, concret et actuel; ce besoin doit
en outre être urgent (v. sur tous ces points ATF 118 II 54), étant entendu que,
lorsque ces conditions sont réunies, l'intérêt du propriétaire à pouvoir
disposer de son bien prime en principe l'intérêt du locataire (selon la
jurisprudence, cependant, le besoin ne devrait pouvoir être considéré comme
urgent qu'une fois les autorisations administratives accordées : ATF 99 II
164). La jurisprudence précitée de la commission de recours pourrait être
comprise comme une transposition de ces considérations du droit privé dans le
domaine de la LDTR; l'on devrait ainsi retenir, dans le cadre d'un projet de transformation,
que le propriétaire peut revendiquer pour lui-même des surfaces précédemment
louées dans les circonstances décrites par l'art. 272 al. 2 lit. d CO; dans ce
cas, on pourrait retenir l'existence de circonstances exceptionnelles au sens
de l'art. 4 al. 1 LDTR.
Dans le cas d'espèce,
le SLOG a indiqué en audience qu'il avait suivi une approche différente,
distincte de celle de la Commission de recours. Il a estimé en effet qu'il
convenait de considérer le troisième niveau comme un tout; or, par rapport à
cet ensemble, la suppression du logement de deux pièces qui s'y trouve
actuellement apparaît comme peu significative, de sorte qu'il serait
disproportionné de la refuser. En d'autres termes, il n'est pas question du
besoin des constructrices d'un usage propre s'étendant à l'ensemble de ce
troisième niveau. Il convient donc d'examiner si l'on se trouve bien en
présence, dans le cas d'espèce, de circonstances commandant impérativement
l'octroi de l'autorisation. Ainsi posée, la question appelle d'emblée une
réponse négative, le souci des constructrices d'obtenir une meilleure
valorisation de leur immeuble (soit par le jeu d'une vente, envisagée, portant
sur l'ensemble du troisième niveau) ne pouvant en effet remplir une telle
condition. Par ailleurs, la jurisprudence du Tribunal fédéral retient dans la
règle qu'il n'y a pas violation du principe de la proportionnalité lorsque, à
l'intérêt public visé par la mesure, s'oppose exclusivement un intérêt
financier de l'administré (v. dans ce sens Pierre Moor, Droit administratif I,
2ème éd.; p. 421 et 400, avec les références).
Les considérations qui
précèdent conduisent ainsi à retenir que l'autorisation requise pour la
suppression du logement de deux pièces au troisième niveau a été délivrée à
tort par le SLOG. Le recours doit donc être admis sur ce premier point.
Dans le même sens, les
recourants se plaignaient de la réduction de la surface du logement du
rez-de-chaussée, celle-ci étant affectée désormais à l'usage de bureau. La
surface touchée étant minime, ces derniers ont toutefois renoncé en audience à
maintenir ce moyen.
3.                     Au surplus, selon
l'art. 4 al. 1 LDTR, la transformation ou la rénovation projetée, pour être
autorisée, doit apparaître indispensable.
Sur ce terrain, le
SLOG a repris l'expertise établie par Dieter Hüni, l'expert mandaté par les
recourants dans la précédente procédure, tout en l'adaptant sur un point (à
savoir l'évolution de l'indice zurichois des coûts de construction); il a donc
considéré que le programme de travaux usuellement admis dans le cadre de la
méthode MERIP, cela sans aucun changement de standard, pouvait être qualifié
d'indispensable; il a retenu surtout que ce programme induisait des coûts
chiffrés par lui à 1'457'782 francs. Après avoir constaté que le devis présenté
par les constructrices respectait la limite de coût découlant de la méthode
MERIP, le SLOG a considéré que le projet pouvait être autorisé. Les recourants
critiquent cette démarche en relevant que le service intimé n'a ainsi pas
vérifié si les travaux, concrètement inclus dans le programme retenu par le
projet, étaient bien indispensables; ils incriminent à cet égard notamment la
construction de nouveaux balcons, ainsi que celle d'un ascenseur. Ils vont même
jusqu'à soutenir que le SLOG s'est prononcé sur un projet théorique (celui
correspondant à la réalisation de travaux correspondant à ceux de l'expertise
MERIP), qui diffère de ceux projetés dans la réalité et aujourd'hui litigieux.
a) L'art. 260 CO
autorise le bailleur à rénover ou modifier la chose louée, cela pour autant que
les travaux puissent raisonnablement être imposés aux locataires et que le bail
n'ait pas été résilié. Cette règle touche au demeurant directement les
relations entre bailleur et locataire. Les législations cantonales sur la
démolition, la transformation et la rénovation d'immeubles comportant des
logements à louer ont une approche plus large, s'agissant notamment des travaux
de rénovation; elles partent du constat que de telles opérations (plus
importantes que celles que vise l'art. 260 CO) sont susceptibles d'entraîner de
fortes majorations des loyers et, par voie de conséquence, la raréfaction du
nombre de logements (souvent anciens) à loyer abordable. Ces législations
tendent donc à préconiser des rénovations "
douces
"
n'entraînant une augmentation des loyers que dans des proportions raisonnables.
De par sa nature même, un tel dispositif de droit public, qui intervient en
complément des règles du droit du bail, porte sur le programme des travaux de
rénovation qu'il s'agit donc de contenir, dans un souci de prévention des
majorations de loyer (dans ce sens, v. Lachat, op. cit., p. 190 s.). En
d'autres termes, le centre de gravité de l'examen de l'autorité compétente doit
bien porter sur la nécessité de la rénovation, respectivement celle des travaux
envisagés dans l'opération en question. Par effet-réflexe, elle peut également
examiner le coût de l'opération, mais elle ne doit bien évidemment pas se
contenter d'analyser une enveloppe de coût, sans procéder à une vérification du
programme des travaux. C'est ainsi qu'il faut comprendre l'art. 4 al. 1 LDTR
lorsqu'il exige que la transformation ou la rénovation apparaisse comme
indispensable; l'arrêt du 13 décembre 2000 allait d'ailleurs déjà dans ce sens
et il doit être confirmé sur ce point (v. notamment consid. 4).
b) Cela étant, le SLOG
n'avait sans doute pas à procéder à un examen fouillé, allant jusque dans les
moindres détails du projet présenté. La méthode MERIP, dont l'utilisation doit
être admise pour autant qu'elle n'implique pas une modification des standards
existants, présente en effet un certain schématisme. En conséquence, un
programme des travaux adapté à l'immeuble en cause et respectant ces standards
doit pouvoir être approuvé. Le plafond des coûts définis selon la méthode MERIP
offre en effet également certaines garanties, empêchant le propriétaire de se
lancer dans des investissements inconsidérés.
On relève ici que les
constructrices ont déposé, lors de l'audience, un devis détaillé (accompagné de
soumissions) distinct du devis initial; elles ont expliqué à ce propos que la
cible financière fixée par le SLOG les obligeaient à restreindre leur programme
de travaux. Il en découle que le premier devis présenté était par trop
optimiste dans ses estimations; en d'autres termes, le SLOG a délivré une
autorisation pour un ensemble de travaux dont le coût n'a pas été apprécié de
manière réaliste. Lors de l'audience, les constructrices ont fait valoir que
cela n'était pas décisif, dans la mesure où elles n'étaient pas tenues
d'épuiser l'ensemble des droits que leur conférait l'autorisation de construire
(on reviendra sur ce point ci-après, lit. c).
Quoiqu'il en soit,
l'application de la méthode MERIP ne doit pas déboucher sur un pur blanc-seing
au constructeur moyennant le respect d'une enveloppe financière déterminée. En
d'autres mots, l'autorité compétente ne saurait donner son aval à des travaux
qui ont clairement pour but une augmentation du standard de l'immeuble, cela
quand bien même le constructeur annoncerait qu'il est en mesure de les réaliser
tout en respectant le coût maximum prescrit. On pourrait tout d'abord craindre
que le propriétaire ne réalise pas l'ensemble des travaux indispensables au
sens de la méthode MERIP; dans ce cas, il ne serait pas exclu qu'il revienne à
la charge après coup avec un deuxième projet comportant ces travaux et demande
à cette occasion une nouvelle augmentation des loyers. Par ailleurs, le SLOG
indique certes que le plafond de coûts retenu est déterminant pour la
définition de l'état locatif admissible, puis pour le montant des loyers
contrôlés lors de la première mise en location après travaux; cependant,
l'autorité intimée perd de vue le fait que la fixation des loyers - à teneur de
la décision attaquée - ne serait plus contrôlée lors des mises en location
ultérieures. A cette occasion, soit lors de la fixation du loyer initial du
second locataire ou des occupants ultérieurs, le montant de celui-ci sera fixé
en application de la méthode dite absolue (v. à ce propos Lachat, op. cit., p.
357 ss). Le bailleur pourra alors motiver la fixation du nouveau loyer par
référence au rendement net des fonds propres (art. 269 CO); il pourrait aussi
le faire en s'appuyant sur le critère du rendement brut couvrant les frais
(art. 269a lit. c CO, mais seulement s'agissant de constructions récentes;
cette disposition est dès lors sans pertinence ici); dans ce cadre, il pourra
faire valoir, sans que la décision du SLOG n'y fasse aucun obstacle, l'ensemble
des frais consentis dans l'opération, qu'il s'agisse de coûts dépassant le
plafond autorisé par le SLOG ou des investissements non indispensables qu'il
aurait renoncé à reporter sur les loyers, dans le cadre de la première mise en
location (dans ce sens, arrêt de la Chambre d'appel en matière de Baux et
loyers du canton de Genève, du 21 décembre 2000, in Cahiers du droit du bail
2001, 49). Tel est en particulier le cas du coût de l'ascenseur, mentionné
"
hors devis
" par les constructrices; il en va de même de la
verrière, dont le coût, à lire l'écriture du conseil des constructrices du 6
décembre 2002 (p. 2 lit. B/b) sera assumé exclusivement par les propriétaires
des combles.
De manière plus
générale enfin, l'autorité compétente n'a pas à autoriser un projet au seul
motif que les loyers après travaux resteraient encore dans la catégorie des
logements à pénurie, c'est-à-dire atteindraient un niveau proche de la limite
qui les ferait sortir de cette catégorie; compte tenu des objectifs du
dispositif législatif, il convient en effet de s'en tenir aux travaux
essentiels, de les réaliser cas échéant par étape, et non pas de réaliser
d'emblée et nécessairement un programme maximum (comprenant même les éléments
superflus) au risque, sinon d'atteindre un niveau de loyer hors pénurie, du
moins de s'en approcher fortement. A cet égard, le Tribunal administratif a
retenu par trop hâtivement et à tort que le requérant à l'autorisation devait
pouvoir effectuer l'ensemble des travaux pour lesquels il sollicitait
l'autorisation à la seule condition que ce programme ne débouche pas sur un
dépassement du plafond du niveau des loyers de la catégorie à pénurie (v. à ce
propos TA, arrêt du 9 juillet 2002, AC 01/0263, consid. 4 lit. e/bb/aaa).
c) Les recourants, à
ce titre, critiquent de nombreux aspects du projet, que l'on va maintenant
passer brièvement en revue.
aa) Ils formulent
notamment de nombreux griefs au regard de l'évolution récente du projet; on se
réfère ici surtout au fait que les constructrices, lors de l'audience précitée,
ont annoncé une réduction du programme des travaux, tout au moins s'agissant de
la réfection des façades (qui devrait se limiter désormais à une peinture sur
une face côté ruelle du Forum, écriture de Me Liron du 6 décembre 2002, lit.
B/a in fine), alors que les agencements de cuisines devraient quant à eux
subsister tels quels (ibidem. lit. c). En revanche, l'enveloppe de coûts telle
que décrite dans le cadre de la demande d'autorisation présentée en 2001 serait
maintenue sans changement.
Dans le domaine du
droit des constructions, on retient en règle générale que le constructeur, qui
bénéficie d'une autorisation de construire, conserve la faculté de renoncer à
certains éléments de son projet, pour autant qu'il n'en modifie pas l'économie.
Par exemple, il pourra renoncer à construire les balcons faisant l'objet de
l'autorisation, mais non pas une paroi antibruit (si elle est nécessaire au
regard des exigences de lutte contre le bruit). La même solution peut prévaloir
également dans le cadre de l'application de la LDTR, le propriétaire devant avoir
la faculté de réaliser les travaux indispensables (désignés à l'aide de la
méthode MERIP) en plusieurs étapes successives. Dans une telle hypothèse (pour
autant que les travaux autorisés soient tous indispensables; en conséquence,
cela doit être le cas aussi de ceux auxquels le propriétaire renonce dans
l'immédiat), l'on pourrait admettre que l'autorisation délivrée soit maintenue
en tant qu'elle concerne les travaux que le constructeur s'apprête à réaliser.
En revanche, pour ce
qui a trait à l'aspect financier de l'autorisation, cette dernière apparaît
caduque ou doit à tout le moins faire l'objet d'un réexamen, en fonction
notamment de la nature des travaux maintenus (on se souvient en particulier que
le SLOG doit déterminer la part des coûts susceptibles, à titre de travaux à
plus-value, d'être reportée sur l'état locatif et celle qui ne peut pas l'être;
or, cette détermination doit notamment être appréciée en fonction de la nature
des travaux entrepris). Le SLOG, dans son écriture du 20 décembre 2002, ne dit
d'ailleurs pas autre chose, à juste titre. Un tel procédé s'impose d'autant
plus en l'espèce que, dans le cadre du devis de 2001, l'enveloppe de coût était
fixée pour l'intégralité des travaux, alors que, désormais, la même enveloppe
ne permettra de couvrir qu'une partie de ceux-ci. Cela revient à dire que,
s'agissant des travaux maintenus, leur coût a augmenté par rapport au devis
initial. Il s'agit-là à l'évidence d'éléments nouveaux devant conduire le SLOG
à réexaminer sa décision en ce qui concerne l'état locatif après travaux.
On peut, il est vrai,
se demander si l'autorisation du SLOG doit être comprise comme un tout, portant
à la fois sur le programme des travaux et l'état locatif après travaux; dans
cette approche, il ne serait alors pas possible de dissocier ces deux aspects,
soit par exemple de confirmer l'autorisation relative aux travaux ou une partie
de ceux-ci, tout en annulant la fixation de l'état locatif après travaux. Cette
solution pourrait apparaître nécessaire dans certains cas, mais excessivement
rigoureuse dans d'autres, notamment dans l'hypothèse d'une modification modeste
des travaux projetés, voire d'une correction de l'enveloppe des coûts entre le
devis et le décompte final. On note d'ailleurs qu'il est en règle générale dans
l'intérêt du constructeur de connaître le sort de sa demande sur les deux
aspects simultanément; avant d'engager les travaux autorisés par le SLOG, il
souhaitera en effet savoir dans quelle mesure il sera admis à en répercuter le
coût sur les loyers. Quoi qu'il en soit, cette question peut ici demeurer
ouverte dans la mesure où le programme des travaux, ainsi qu'on va le voir, ne
peut pas être confirmé.
bb) Un autre grief
concerne la création simultanée d'un ascenseur et d'un nouvel escalier. Il
s'agit-là d'un élément nouveau important, qui implique de nombreuses
conséquences à tous les étages de l'immeuble, notamment des modifications de
structure des logements existants. L'ascenseur lui-même est devisé à quelque
100'000 francs; il emporte cependant avec lui de nombreux coûts induits, liés
au changement de structure précité et à la nécessité de créer une nouvelle cage
d'escalier. Il s'agit-là incontestablement d'un changement de standard par
rapport à la situation existante. Les constructrices elles-mêmes paraissent
d'ailleurs en convenir et le SLOG a exclu ici la possibilité d'inclure la
création de cet ascenseur dans les travaux indispensables au sens de l'art. 4
LDTR. Cette appréciation n'apparaît guère contestable, notamment au regard de
la pratique de ce service, telle qu'il l'a décrite en audience (v. également
art. 96 LATC, selon lequel la suppression des barrières architecturales dans
des bâtiments existants lors de transformations ne doivent pas entraîner de
frais disproportionnés).
Dans le cas d'espèce
cependant, le SLOG a retenu une solution de compromis. En effet, s'il a exclu
la prise en compte de l'investissement correspondant à la réalisation de
l'ascenseur au titre des frais à prendre en compte pour le nouvel état locatif,
il a admis en revanche de le faire s'agissant des coûts liés aux modifications
de structures des appartements existants (nouvelle cage d'escalier, nouvelle
distribution des appartements liée à l'emprise de l'ascenseur). En d'autres
termes, une partie des coûts induits par cet investissement sera prise en
compte dans le nouvel état locatif, cela impliquant dès lors une pression à la
hausse des loyers. A cela s'ajoute le fait que le coût de l'ascenseur lui-même
pourrait devoir être pris en considération lors d'une deuxième mise en location
(seule la première étant soumise à un contrôle par le SLOG; v. ci-dessus lit.
b).
Il apparaît ainsi que
l'ascenseur querellé, même si son coût figure hors devis dans la documentation
présentée par les constructrices, doit faire l'objet de l'examen du SLOG et,
partant, être refusé en l'occurrence, dans la mesure où il ne s'agit pas là de
travaux indispensables au sens de l'art. 4 LDTR.
cc) Le même constat
vaut peut-être s'agissant de la réalisation de nouveaux balcons (à cet égard, v.
cependant l'arrêt du 9 juillet 2002 précité qui a certes admis la réalisation
de balcons; on relèvera, il est vrai, que ceux-ci devaient prendre place dans
un immeuble reconstruit et non, comme en l'espèce, dans un bâtiment à
transformer). On laissera toutefois cette question ouverte ici.
dd) D'autres éléments,
également critiqués par les recourants, appellent des questions similaires.
Ainsi, la verrière en
toiture a-t-elle un statut proche de celui de l'ascenseur, puisque, selon le
conseil des constructrices, celle-ci doit être financée exclusivement par le
futur propriétaire des combles. Le projet prévoit également une entrée à
colonne, ainsi que des percements de forme circulaire. Ces éléments du
programme entraînent une amélioration du standard actuel de l'immeuble et ne
présentent dès lors pas un caractère indispensable dans l'optique d'un maintien
de la substance du bâti existant.
ee) On notera par
ailleurs que la volonté, exprimée notamment par l'ingénieur Frank Meylan,
d'adapter le bâtiment litigieux aux normes techniques les plus récentes (en
matière de protection contre les incendies ou le bruit, en matière statique,
notamment) ne se matérialise pas non plus par des travaux à caractère
indispensable. En effet, la règle de l'art. 80 LATC, relative à la garantie des
situations acquises, permet, même en cas de transformation, le maintien de
l'état existant à cet égard; il faut bien évidemment réserver d'éventuelles
règles divergentes, fondées par exemple sur des motifs de police (tel n'est toutefois
pas le cas en matière de protection contre le bruit, notamment; v. au surplus
RDAF 1993, 219, spéc. consid. 4c, p. 221).
ff) De manière
beaucoup plus générale, l'on doit s'interroger sur la nature du projet,
autrement dit s'il répond à la notion de "rénovation douce" visée par
le législateur. C'est ce que contestent les recourants; au demeurant, les
constructrices plaident au contraire pour des investissements plus importants,
affectant en profondeur le bâtiment existant, mais, en cela, elles s'écartent -
même si leur position à cet égard est compréhensible - de l'objectif poursuivi
par la LDTR.
Pour tenter de cerner
les travaux susceptibles d'être qualifiés d'indispensables au sens de l'art. 4
LDTR (entrant dès lors dans la notion de "rénovation douce"), trois
types de critères paraissent pouvoir être retenus. Tel doit être le cas tout
d'abord de travaux qui visent à maintenir la valeur du patrimoine bâti existant
(travaux de rénovation des façades ou de la toiture, par exemple). Dans le même
esprit, doivent également pouvoir être admis les travaux relevant de
considérations de sécurité (par exemple le remplacement des installations
électriques). On pourrait aller encore un peu plus loin, en admettant certaines
opérations tendant à adapter les installations intérieures (cuisines, salles de
bains) à des standards actualisés (en restant dans le cadre tracé par la
méthode MERIP); on pourrait y ajouter, cas échéant, des travaux favorables aux
économies d'énergie.
Confronté à ces
différents critères, le projet apparaît en définitive aux yeux du tribunal -
qui s'appuie ici sur l'avis de ses assesseurs spécialisés - comme dépassant le
cadre d'une "rénovation douce". Il va en effet beaucoup plus loin, en
ce sens qu'il comporte de nombreuses modifications de structures, d'ailleurs
liées pour partie à la création d'un ascenseur et d'une nouvelle cage
d'escalier. Dans la mesure où les constructrices entendent en outre remplacer
les planchers existants par un dallage, cela devrait impliquer aussi, semble-t-il,
la suppression et le remplacement des cloisons actuelles. On se référera
également aux plans lesquels figurent en effet de très nombreux éléments
supprimés (en jaune), ainsi que beaucoup d'éléments nouveaux (figurés en
rouge). L'ambition même du projet paraît aussi expliquer le fait que
l'enveloppe financière retenue par l'expert privé Hüni ne puisse pas être
respectée par les constructrices.
gg) Il résulte des
considérations qui précèdent (lit. bb, ss) que le projet comporte des éléments
d'importance (ascenseur, verrière, notamment) qui ne revêtent pas le caractère
indispensable prescrit par l'art. 4 LDTR; par son ampleur également, il déborde
de la notion de "rénovation douce" qu'entendait autoriser le
législateur. Il en découle que l'autorisation du SLOG, en tant qu'elle porte
sur le programme des travaux lui-même, ne peut pas être confirmée. Le recours
doit donc également être accueilli sur ce second point.
4.                     Les recourants s'en
prennent une fois encore au calcul des loyers après travaux, tel que l'a retenu
le SLOG dans la décision attaquée, notamment au motif que ceux-ci dépasseraient
le montant maximum de loyers pouvant être considérés comme abordables. Il n'est
pas nécessaire d'examiner ce point dans la mesure où le programme des travaux,
tel qu'il découle du projet, ne peut pas être confirmé. Un calcul concret du
niveau des loyers admissibles implique en effet de connaître l'ensemble des
travaux admis, avant de vérifier dans quelle mesure le coût de ceux-ci peut
être répercuté sur les loyers.
On rappelle aussi les
considérations évoquées ci-dessus au sujet de la réduction du programme des
travaux, annoncée par les constructrices lors de l'audience (v. ci-dessus
consid. 3 lit. c/aa). A cette occasion, ces dernières avaient indiqué avoir
renoncé dans une large mesure à la réfection des façades et à celle des
cuisines, tout en évoquant une enveloppe de coût identique. Or, en l'état de la
procédure, le SLOG n'a pas été mis en mesure d'approuver cette nouvelle
enveloppe de coût, correspondant à une augmentation des frais relatifs aux
seuls travaux maintenus. Là encore, une telle opération ne peut que précéder la
détermination de l'état locatif après travaux.
Le tribunal de céans
estime dès lors prématuré d'examiner ici ces questions.
5.                     Les recourants
critiquent également le fait que la décision du SLOG subordonne l'autorisation
à un contrôle des loyers limité à la première mise en location.
On a vu que cette
mesure est insuffisante à maintenir les loyers après travaux à un niveau
modéré, à tout le moins dès l'instant où le loyer autorisé lors de la première
mise en location ne permet pas de renter la totalité de l'investissement
consenti par les constructrices dans le cadre du présent projet; tel est
précisément le cas des coûts relatifs à la création d'un ascenseur, à hauteur
de 100'000 fr., dont les intéressées ont indiqué (et la décision attaquée est
fondée sur cet engagement) qu'ils ne seraient pas reportés sur les locataires.
Il n'y a cependant pas
lieu de se déterminer définitivement sur ce point, qui résulte de l'application
du principe posé par l'art. 15 RDTR. En effet, ce n'est que sur la base d'un
nouveau projet et d'un nouveau plan financier, que l'on pourrait déterminer
s'il est judicieux ou non de s'en tenir à la solution usuelle prévue par cette
disposition, à savoir un contrôle limité à la première mise en location (dans
la pratique, le contrôle est étendu à une durée de dix ans au maximum en
présence de projets d'une ampleur plus importante, à savoir ceux comportant la
démolition et la reconstruction des immeubles en cause, voire des projets de
rénovation-transformation de grande ampleur; ce n'est pas le lieu pour
l'autorité de céans d'examiner le bien-fondé de cette pratique).
6.                     Les recourants font
valoir encore que les constructrices (avec les auteurs des plans) ont en
réalité en vue une promotion immobilière et par conséquent la vente des
différents logements en propriété par étages. A leurs yeux, il conviendrait dès
lors d'appliquer à ce stade déjà la loi du 11 décembre 1989 concernant
l'aliénation d'appartements loués (ci-après LAAL).
Selon l'art. 2 de
cette loi, l'ali¿ation à titre onéreux, sous quelque forme que ce soit, d'un
appartement à usage d'habitation jusqu'alors loué est soumise à autorisation
(al. 1); l'al. 2 énumère un certain nombre d'exceptions. Or, dans le cas
d'espèce, les constructrices n'excluent sans doute pas un transfert immobilier,
qui porte sur l'immeuble en bloc ou encore sur des appartements individuels;
ces dernières ont en effet indiqué dans le questionnaire 53, qu'elles avaient
en vue une telle éventualité pour les appartements occupés par elles (dans un
autre document du 12 septembre 2001, elles décrivent l'ensemble des logements
vacants comme étant occupés par les propriétaires). Il reste que tel n'est pas
l'objet de la présente procédure; au surplus, la décision attaquée elle-même
réserve aussi bien l'art. 4 al. 5 LDTR, qui soumet à autorisation la vente de
l'immeuble, si celui-ci intervient avant la fin des travaux, que l'application
de la LAAL aux opérations éventuelles ultérieures (ventes par appartement ou en
bloc; v., sur cette dernière hypothèse, TA arrêt du 29 janvier 2002, FO
01/0005).
Ces cautèles
apparaissent en l'état suffisantes; on pourrait tout au plus se demander, dans
l'hypothèse où les opérations de transfert seraient d'emblée prévues de manière
suffisamment concrètes, si les autorisations LDTR et LAAL ne devraient pas être
coordonnées. Compte tenu de l'issue du recours, il n'y a pas lieu d'envisager
ici un tel traitement simultané des autorisations relevant de ces deux
dispositifs législatifs.
II.  Le recours contre la décision de la Municipalité de Nyon
7.                     Les recourants
soulèvent tout d'abord la question de la conformité du projet à la zone; ils le
font, il est vrai, de manière quelque peu maladroite, dans la mesure où ils
considèrent que le bâtiment litigieux serait colloqué en zone d'utilité
publique, alors qu'il se trouve dans la zone de l'ancienne ville, dans le
périmètre du PEP "Le Forum". Il faut relever néanmoins que la légende
de ce plan prescrit pour cette zone que le gabarit actuel des bâtiments doit
être respecté "
à l'intérieur des limites de construction
".
a) Deux thèses
s'affrontent sur l'interprétation à donner de cette réglementation.
Selon la municipalité
tout d'abord, cette disposition se borne à répéter, pour la zone en question la
règle de l'art. 88 al. 1 du règlement communal sur le plan d'extension et la
police des constructions (ci-après : RC); la seconde phrase de cette disposition
se lit comme suit :
"En aucun cas, la limite des constructions
ne peut être dépassée."
A vrai dire, cette
disposition générale rappelle la portée des limites de construction
(anciennement "alignements"); on la trouvait généralement, formulée
de manière expresse, sur les plans fixant de telles limites. Cela étant, il
apparaît curieux que le législateur communal ait pu souhaiter répéter une telle
règle, en la reformulant d'une autre manière, cela non plus dans un plan fixant
des limites de construction, mais cette fois dans un plan d'extension partiel.
Une autre
interprétation apparaît ainsi pouvoir être retenue; cette règle viserait au
maintien du gabarit des bâtiments existants, cela pour autant que ceux-ci
n'empiètent pas sur les limites de construction. Dans une telle approche, cette
règle aurait ainsi pour objectif la protection du bâti existant (à l'instar de
réglementations communales délimitant des zones de bâtiments à protéger).
b) A ce stade, on
relèvera que le tribunal se doit de respecter la liberté dont les autorités communales
doivent disposer dans l'interprétation des normes qu'elles ont adoptées. Il
reste que, en l'espèce, l'interprétation suggérée par le représentant de la
municipalité n'est aucunement convaincante; elle tend à donner à la règle ici
en cause une portée exclusivement redondante et celle-ci serait au surplus
déplacée dans le cadre, non pas de la légende relative aux limites de
construction, mais dans celle commentant les différentes zones du plan
d'extension partiel.
On notera encore que
les travaux préparatoires de la réglementation en question ne confirment pas la
thèse de la municipalité. Le plan, on le rappelle, figure un certain nombre de
bâtiments avec une teinte rose (alors que d'autres sont teintés en blanc; il
s'agit de constructions basses, comme l'indique les photographies produites par
la municipalité). Le projet de règlement relatif au plan d'extension partiel
indiquait à ce propos en son art. 2 ce qui suit :
"En zone de l'ancienne ville, les
constructions sont en principe maintenues. Le gabarit actuel des bâtiments doit
être respecté à l'intérieur des limites de construction. Tous travaux de
démolition, fouilles et reconstruction sont subordonnés à l'approbation
préalable du Service cantonal des bâtiments, Section des monuments historiques."
Bien que les pièces au
dossier ne fournissent pas d'indication selon lesquelles ce projet aurait été
amendé, cette règle a été déplacée, avec une formulation légèrement différente,
dans la légende du plan en regard de la teinte rose en question, cela sans que
cette modification de forme s'accompagne d'une modification d'ordre matériel.
Il en résulte plus clairement encore que la volonté du législatif communal
était, dans ce contexte, un maintien du bâti existant dans son gabarit actuel,
cela dans le but de préserver le site correspondant au périmètre du plan. Cette
règle paraît d'ailleurs converger dans une large mesure avec celles du RC
relatives à la zone de l'ancienne ville (art. 8 ss); la municipalité elle-même
se réfère expressément aux dispositions du RC qui régissent cette zone.
c) aa) Divers éléments
du projet ont été évoqués à propos de la conformité de ce dernier avec la règle
précitée du plan spécial.
On admettra tout
d'abord avec la municipalité que le gabarit de l'immeuble est défini par
l'enveloppe formée par les façades et la toiture; l'art. 14 RC, qui a trait
précisément aux toitures, interdit les saillies hors toiture, tout en prévoyant
une exception en faveur des lucarnes, des cheminées et sorties de ventilation.
Cette solution montre que les nouvelles lucarnes projetées ne sauraient être
considérées comme entraînant une violation de la règle relative au maintien du
gabarit existant.
Selon la jurisprudence
de la Commission cantonale de recours en matière de constructions (CCRC), à
laquelle le tribunal s'est rallié, on ne saurait qualifier de balcons les
éléments se recouvrant les uns les autres reliés entre eux verticalement pour
former une saillie usuellement limitée à partir de la façade (v. à ce sujet,
par ex. TA, arrêt du 8 juillet 1994, AC 93/0097). En l'occurrence, les balcons
projetés sont précisément reliés par des piliers de soutien s'implantant sur le
sol; selon l'arrêt précité, l'ensemble formé par ces "balcons" doit
ainsi être qualifié d'avant-corps; on pourrait dès lors se demander si cette
partie du projet violerait la règle relative au respect du gabarit existant.
Cette question peut toutefois demeurer indécise en l'espèce, dans la mesure où
le tribunal doit de toute façon condamner le projet sur d'autres points.
bb) Le projet prévoit
enfin un rehaussement de la toiture de la partie du bâtiment donnant sur la rue
Maupertuis. L'examen des divers plans de façade suffit à démontrer que l'on a
ici affaire à une modification du gabarit actuel de l'immeuble, ce qui conduit à
conclure que la règle prescrite pour la zone de l'ancienne ville - dans
l'interprétation retenue par le tribunal - n'est ici pas respectée.
Au surplus, la légende
du plan réserve l'approbation de la Section monuments historiques, laquelle a
été délivrée en l'espèce par l'archéologue cantonal (dans le cadre de la
synthèse CAMAC); ce dernier s'est assuré que les travaux envisagés n'étaient
pas susceptibles de porter atteinte aux vestiges d'époque romaine (v. synthèse
précitée; dans ce cadre, le maître de l'ouvrage est invité à avertir la Section
monuments historiques avant la réalisation des travaux, de manière qu'une
surveillance archéologique puisse être assurée). Pour le surplus, on ne voit
pas que l'intervention de cette autorité cantonale soit décisive pour
l'application de la règle prévue par le plan d'extension partiel, laquelle
relève de l'autorité communale. Par ailleurs, on ne trouve pas trace au dossier
de l'exigence de la Section monuments historiques, alléguée par la
municipalité, selon laquelle ce dernier aurait exigé des tuiles plates,
impliquant dès lors un rehaussement de toiture pour permettre une pente accrue
par rapport à la situation actuelle. Les recourants font d'ailleurs valoir sur
ce point qu'une telle solution est d'autant plus curieuse que la toiture
existante - et sa pente - résulte déjà d'un rehaussement antérieur, peu heureux
(on en voit la trace sur la photographie produite par la municipalité).
cc) Les recourants
critiquent également les garages projetés dans une construction basse, réalisée
en partie à l'emplacement actuel de la dépendance ECA 657, laquelle sera
démolie. Quoi qu'il en soit, ce garage donnera sur la rue Maupertuis au sud-est
et s'implantera en limite de la parcelle 160 au sud-ouest, en se rapprochant
enfin de la limite de cette même parcelle en façade nord-ouest. Les recourants
estiment que cette construction ne respecte pas les règles relatives aux
distances aux limites.
On relèvera tout
d'abord que la dépendance ECA 657 est teintée en rose sur le plan, de sorte
qu'il s'agit d'une construction qui devrait en principe être maintenue. Au
surplus, selon l'art. 10 al. 1 RC, à l'arrière des bâtiments principaux, des
constructions basses, d'une hauteur hors-tout maximum de 3 m 50, à toiture
horizontale, sont autorisées jusqu'en limite de propriété; elles peuvent être
notamment à usage de garage (al. 2). Selon l'art. 11 al. 1 RC, dans le secteur
de l'ordre contigu, la distance minimum entre les façades ajourées et la limite
des propriétés voisines est de 3 mètres, alors que cette distance est portée à
6 mètres dans le secteur de l'ordre non contigu (al. 2); pour les constructions
basses, cette distance est de 3 mètres.
aaa) Une analyse
serrée du plan conduit tout d'abord à quelques constatations. Le bâtiment ECA
657, déjà cité, figure en rose sur le plan; cela résulte d'une volonté expresse
du législateur communal qui a modifié simultanément pour cela la limite de
construction qui prévalait auparavant et qui coupait cette ancienne dépendance.
On observe au surplus que, s'agissant des constructions existantes figurant en
blanc sur le plan (que l'on distingue d'ailleurs bien sur les photographies
produites par la municipalité), ce sont des constructions basses, qui
correspondent - dans les grandes lignes en tout cas - au statut prévu à l'art.
10 RC, même si cette disposition prévoit pour celles-ci une implantation à
l'arrière des bâtiments principaux (on pourrait d'ailleurs soutenir qu'elles se
trouvent à l'arrière des bâtiments formant un front sur la rue du Vieux-Marché);
quoiqu'il en soit, le plan prévoit au droit de ces constructions "
une
limite des constructions nouvelle au rez-de-chaussée
", limite qui ne
se prolonge pas devant le bâtiment ECA 657.
En résumé, et il
résulte de ce plan que le bâtiment ECA 657 doit en principe être maintenu; en
revanche, rien ne paraît s'opposer à la réalisation de constructions basses,
conformes à l'art. 10 RC à l'arrière de celui-ci. On ajoutera que, dans
l'hypothèse où le bâtiment ECA 657 devrait être démoli (en application de l'art.
17, notamment al. 1 lit. b RC), une reconstruction devrait en principe
maintenir le gabarit ancien (art. 18 al. 1 RC); un accès devrait sans doute
pouvoir être autorisé, de manière à pouvoir rejoindre cas échéant une
construction basse prenant place à l'arrière.
Quoiqu'il en soit, le
projet n'est donc pas réglementaire non plus sur ce point.
8.                     Les recourants
invoquent ensuite une violation de l'art. 31 al. 4 RATC s'agissant de
l'appartement du rez-de-chaussée, la cuisine constituant désormais un local
borgne; on remarque d'ailleurs que la réalisation de cette cuisine borgne
découle au premier chef de la création du garage, dont on vient de voir qu'il
s'agissait d'un élément du projet condamné, mais l'on examinera néanmoins, par
surabondance, ce grief.
La municipalité fait
valoir à cet égard que l'inversion suggérée par les recourants à ce propos
entre la cuisine et la salle de bains entraînerait une augmentation des coûts,
de sorte que l'octroi d'une dérogation se justifierait sur ce point.
L'art. 31 al. 4 RATC
exige effectivement que la cuisine ait une ouverture directe sur l'extérieur,
des exceptions pouvant cependant être admises lorsque les contraintes de l'état
existant l'imposent ou pour des logements inférieurs à 50 m². La première hypothèse
permettant une exception n'est pas réalisée, puisque la cuisine est dotée
actuellement d'une ouverture sur l'extérieur; la seconde ne l'est pas non plus.
L'art. 123 RC (pour autant qu'il puisse être appliqué à une règle cantonale, ce
qui est douteux) ne prévoit d'ailleurs d'autres dérogations que pour les
édifices publics ou d'utilité publique, ce qui n'est pas le cas du bâtiment
litigieux.
En définitive, le
rappel de ces textes, certes rigoureux, ne laisse pas la place à l'octroi d'une
dérogation, de sorte que celle-ci, quoiqu'en dise la municipalité, doit être
refusée.
9.                     Il résulte des
considérations qui précèdent que le recours doit être accueilli, à tout le
moins dans son principe, tant s'agissant de la décision du SLOG, que de celle
de la municipalité, ces décisions devant ainsi être annulées.
Il en découle que les
frais de la cause devront être supportés par les constructrices, qui
succombent; celles-ci verseront également aux recourants une indemnité à titre
de dépens, dès lors que ces derniers sont intervenus à la procédure par
l'intermédiaire d'un mandataire professionnel.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     a) La décision du Service du logement, contenue
dans la synthèse CAMAC du 1er mars 2002, est annulée.
b) La décision de la Municipalité de Nyon du 25
mars 2002 est annulée également.
III.                     L'émolument
d'arrêt, par 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge des
constructrices Eliane Kirchner, Irma Dartez et Evelyne Schmid, solidairement
entre elles.
IV.                    Les
constructrices précitées, solidairement entre elles, doivent également un
montant de 4'000 (quatre mille) francs à titre de dépens aux recourants
Mats-Ola et Karine Nilsson, Antonio et Rosaria Frusciante et Erika Mahltig,
solidairement entre eux.
ft/Lausanne, le 11 février 2003
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.