vd_omni · AC.1994.0015 · 1995-10-31 · fr

GILLIERON Paul hoirs c/DTPAT/SEPE/Cronay | Extinction d'une concession relative à l'utilisation d'eaux publiques comme force motrice. Le SEPE n'ayant pas agi en vertu d'une compétence déléguée par le CE, le TA est compétent. Ordre de remise en état conforme aux principes de légalité et de proportionnalité.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 31.10.1995 AC.1994.0015

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 31 octobre 1995
sur le recours formé par
les hoirs de Paul
GILLIERON
, dont le conseil est l'avocat Pierre Pache, à Yverdon-les-Bains
contre
la décision rendue le 7 février 1994 par le
Département
des travaux publics, de l'aménagement et des transports, Service des eaux et de
la protection de l'environnement
, leur ordonnant de procéder à des travaux
de remise en état, sur le territoire de la
Commune de Cronay
.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. J.-A. Wyss,
président; M. B. Dufour et M. V. Pelet, assesseurs. Greffier: M. J.-C. Weill.
Vu les faits suivants:
A.                     Le 28 mars 1952, le
Conseil d'Etat a autorisé les trois enfants de Robert Decorges à utiliser comme
force motrice les eaux de la Menthue, au lieu-dit "Au Moulin", sur le
territoire de la Commune de Cronay; l'acte de concession Yverdon no 5 (ci-après
concession) était valable du 1er janvier 1952 au 31 décembre 1991. Grâce à un
barrage construit en 1889, il était prévu de dériver l'eau jusqu'à une usine
puis de la restituer à la Menthue après usage; la redevance annuelle était
fixée à 144 francs.
En date du 25 octobre
1955, la concession a été transférée à Paul Gilliéron, devenu propriétaire des
lieux. Paul Gilliéron est décédé le 10 mars 1987, quelques mois après avoir
cessé toute exploitation. En mars 1992, les parcelles dont il était
propriétaire au lieu-dit "Le Moulin" ont été vendues; auparavant,
soit le 16 octobre 1991, les hoirs de Paul Gilliéron avaient signé un engagement
de prise en charge des éventuels frais de remise en état des lieux qui
pourraient résulter de la fin de la concession.
B.                    Le 10 novembre 1992, le
Service des eaux et de la protection de l'environnement (SEPE) du Département
des travaux publics, de l'aménagement et des transports (DTPAT) a communiqué
aux hoirs Gilliéron la liste des travaux de remise en état qu'il attendait
d'eux, compte tenu de l'échéance de la concession. Les intéressés ne s'étant
pas exécutés, le SEPE leur a notifié le 7 février 1994 une décision de remise
en état : en substance, étaient ordonnés - avec délai d'exécution au 30
septembre 1994 - le cancellement du canal d'amenée, la reconstruction totale
des fondations de l'aile droite du barrage, la consolidation des fondations
existantes du solde du barrage, la reconstruction totale de la dalle
horizontale et de la dalle verticale du dispositif de brise chute, et enfin le
contrôle général du barrage et le colmatage de brèches éventuelles.
C.                    Par actes des 11/28
février 1994, les hoirs Gilliéron (à savoir Ginette Burkhard-Gilliéron, Denise,
Marguerite et Roland Gilliéron) ont recouru : ils concluent, avec suite de
frais et dépens, à la réforme de la décision du 7 février 1994 en ce sens
qu'ils sont dispensés, totalement ou partiellement, de l'exécution des travaux
ordonnés. Le SEPE propose le rejet du recours. Ont également été associés à la
procédure le Service cantonal des forêts, de la faune et de la nature, la
Conservation cantonale de la faune, le Service cantonal de l'aménagement du
territoire, les municipalités de Cronay et de Donneloye, et enfin la Société
vaudoise des pêcheurs en rivières : sans toujours prendre de conclusions
formelles, la plupart soutiennent la décision attaquée.
Le tribunal a tenu
séance le 5 juillet 1995, en présence de représentants des parties et
intéressés; il a procédé à une visite des lieux. Tentée, la conciliation a
échoué.
Considérant en droit:
1.                     Personne ne conteste la
compétence du Tribunal administratif pour connaître du présent litige; il
appartient toutefois à toute autorité saisie d'un recours de vérifier d'office
sa compétence et, le cas échéant, de transmettre à l'autorité compétente les
causes qui lui échappent (art. 6 al. 1er LJPA). A cet égard, la principale
question qui se pose ici est celle de savoir si l'autorité intimée n'est pas en
réalité le Conseil d'Etat, dont le SEPE n'aurait été que le délégataire; auquel
cas le Tribunal administratif devrait décliner sa compétence (art. 4 al. 2
LJPA).
Il est vrai que la
concession du 28 mars 1952 a été délivrée aux enfants de Robert Decorges par le
Conseil d'Etat lui-même, sous la signature du président et du chancelier; à son
art. 1er toutefois, la concession se réfère notamment aux dispositions de la
loi fédérale du 22 décembre 1916 sur l'utilisation des forces hydrauliques
(LUFH), de la loi vaudoise du 5 septembre 1944 sur l'utilisation des lacs et
cours d'eaux dépendant du domaine public (ci-après LVU) et du règlement du 17
juillet 1953 d'application de la LVU (ci-après RVU). Or, une analyse
systématique de la LVU permet de se convaincre que le législateur de 1944 a
entendu charger le Conseil d'Etat lui-même des actes de disposition du domaine
public, par exemple de statuer sur les demandes de concession (art. 9 al. 2
LVU) ou les demandes de renouvellement de concession (art. 23 al. 1er LVU); en
revanche, c'est bien au DTPAT (à l'époque Département des travaux publics)
qu'il a directement confié certaines décisions d'exécution, comme en matière de
mise en service (art. 12 LVU) ou encore de gestion de la fin d'une concession
(art. 19 al. 1er LVU).
Autrement dit, en
prenant la mesure attaquée (qui précisément se fonde sur l'art. 19 al. 1er
LVU), le SEPE n'a pas agi au nom de l'autorité concédante : il a bel et bien
fait usage d'une attribution qu'il tient du législateur. Comme de surcroît le
droit cantonal n'habilite aucune autorité pour connaître des décisions prises
dans ce domaine (art. 4 al. 1er LJPA), rien ne s'oppose à ce que le Tribunal
administratif entre en matière.
2.                     La première question de
fond qui se pose - ou tout au moins qui se posait, puisqu'en procédure les
recourants se sont ralliés sur ce point à la position de l'autorité intimée -
touche au sort de la concession. En substance, les recourants avaient soutenu
dans leur acte initial que, n'ayant pas requis le transfert de la concession au
décès de Paul Gilliéron, ils n'étaient en réalité jamais devenus eux-mêmes
concessionnaires; argument d'emblée contesté par le SEPE, à juste titre comme
on va le voir.
L'art. 42 LUFH
envisage le principe d'un transfert de concession; c'est d'ailleurs précisément
dans ce cadre que, en 1955, Paul Gilliéron avait succédé aux enfants de Robert
Decorges. Certes l'art. 46 RVU impose-t-il certaines formalités de transfert
lorsque l'usine change de propriétaire par voie d'héritage (al. 1er) ou en cas
d'acquisition à titre onéreux (al. 2). Mais il serait vain de vouloir déduire
de cette prescription d'ordre la moindre conséquence de droit matériel : le
sort d'une relation juridique fondée - dans l'intérêt de l'autorité concédante
comme dans celui du concessionnaire - sur la durée, faisant naître
d'importantes obligations réciproques, ne saurait évidemment dépendre d'une
règle de nature purement formelle.
Le droit fédéral
distingue plusieurs cas de fin d'une concession : il s'agira le plus souvent
soit du rachat (art. 63 LUFH), soit de l'expiration (art. 64 lit. a LUFH), soit
de la renonciation (art. 64 lit. b LUFH), soit encore de la caducité (art. 65
LUFH). Les recourants auraient éventuellement pu renoncer à la concession au
décès de Paul Gilliéron (qui de son vivant avait déjà cessé d'exploiter),
encore qu'un tel acte entraîne lui aussi certaines obligations réciproques
(voir notamment art. 69 LUFH); mais ils n'en ont rien fait. Dans ces
conditions, c'est par l'écoulement du temps (art. 64 lit. a LUFH) que la
concession s'est éteinte le 31 décembre 1991. Au demeurant, il est significatif
- sinon juridiquement décisif - de constater que, dans les faits, les
recourants se sont bien comportés comme des concessionnaires après le décès de
Paul Gilliéron : ils se sont acquittés de la redevance de 1987 à 1991 puis, en
octobre 1991, se sont déclarés prêts à répondre d'éventuels frais de remise en
état.
3.                     En réalité, la seule
question qui divise les parties est celle des effets que déploie l'expiration
de la concession. Les recourants contestent jusque dans son principe
l'obligation qui leur est faite de remettre les lieux en état; pour sa part, le
SEPE soutient que la légalité d'une telle mesure ne saurait se discuter.
a) L'art. 69 LUFH a la
teneur suivante :
"
1
Si la concession prend fin
par suite d'expiration sans faire retour à la communauté, ou par suite de
caducité ou de renonciation, les installations établies sur le domaine privé
restent la propriété du concessionnaire et les installations établies sur le
domaine public deviennent la propriété de la communauté concédante. Demeurent
réservées les dispositions contraires de la concession.
2
Si les installations établies sur le domaine public continuent à être
utilisées, la communauté payera une indemnité équitable au concessionnaire.
3
Si le concessionnaire perd ses droits par suite de déchéance ou de
renonciation, la communauté conserve la faculté de reprendre l'usine en vertu
des dispositions de la concession sur le rachat ou le retour. Il sera tenu
compte de l'exercice anticipé de ces droits."
Initialement, les
recourants avaient invoqué de l'art. 69 al. 3 LUFH; ils ont toutefois été bien
inspirés de renoncer à cet argument puisque la disposition en cause vise
exclusivement la perte des droits du concessionnaire par suite de déchéance ou
de renonciation, hypothèses non réalisées ici comme on l'a vu. Aujourd'hui en
revanche, c'est de l'art. 69 al. 2 LUFH que les recourants tirent leur moyen
principal : selon eux, dès lors que l'autorité intimée n'exige pas un
démantèlement du barrage, l'installation continuerait en réalité à être
utilisée en sorte que, loin de devoir financer des travaux de remise en état,
ils pourraient au contraire prétendre à une indemnisation.
Mais l'argumentation
des recourants ne résiste pas un instant à l'examen. Il est vrai que, au nom de
plusieurs intérêts publics, le SEPE a imposé une remise en état des lieux
plutôt qu'une suppression du barrage : outre la relative valeur historique
acquis par l'ouvrage avec le temps et son intégration au paysage, il importait
en effet d'éviter une érosion et une instabilisation des berges préjudiciables
aux équipements et à la végétation, comme aussi de ménager la faune aquatique.
On ne saurait toutefois tirer parti de cette solution - au demeurant conforme
au principe de la proportionnalité, comme on le verra au considérant 4 ci-après
- pour conclure à une poursuite de l'installation : en effet, comme toute
production d'énergie hydraulique a d'ores et déjà cessé et qu'une reprise n'est
pas envisagée, l'art. 69 al. 2 LUFH ne trouve nulle application, ce que
relèvent avec pertinence l'autorité intimée, le Service de l'aménagement du
territoire ainsi que la Municipalité de Cronay.
b) Aux termes de
l'art. 66 LUFH, le concessionnaire dont les installations cessent d'être
utilisées par suite de l'extinction de la concession est tenu d'exécuter les
travaux nécessaires pour prévenir les dangers résultant de la cessation de
l'exploitation. L'art. 19 al. 1er LVU dispose que le concessionnaire dont la
concession s'éteint est tenu de canceler sa prise d'eau, de faire disparaître
celles de ses installations sises sur le domaine public qui ont perdu toute
utilité, et de remettre en bon état celles utiles à la conservation du cours d'eau
qui doivent subsister, le tout conformément aux directions du département.
Enfin, l'art. 59 RVU prévoit qu'à l'expiration de la concession, le
concessionnaire doit remettre en bon état d'entretien tous les ouvrages et
installations repris par l'Etat.
Ces différentes
dispositions ne font que consacrer un principe très généralement admis, selon
lequel le concessionnaire doit remettre les lieux en état lorsqu'une concession
s'éteint, comme en l'espèce, par l'écoulement du temps (voir Knapp, Précis de
droit administratif, 4ème éd., ch. 1434; M. Hanhardt, "La concession de
service public", thèse Lausanne, 1977, ch. 712). L'autorité intimée en a
expressément fait application, et la légalité de la décision contestée ne fait
aucun doute.
c) Le principal moyen
invoqué par les recourants se révèle dès lors infondé.
4.                     Il reste à examiner la
décision attaquée au regard du principe de la proportionnalité. Encore que, là
encore, les recourants ne se plaignent plus d'une violation de cette règle; à
juste titre, comme on va le voir.
a) Le Tribunal fédéral
a précisé la signification du principe de proportionnalité en émettant une
double exigence : d'une part, le moyen utilisé doit être propre à atteindre la
fin d'intérêt public visée et ménager le plus possible les libertés
individuelles; d'autre part, le résultat recherché doit se relier
raisonnablement aux limitations de libertés qu'il nécessite (ATF 113 Ia 362,
115 Ia 27).
b) A lire le devis
établi en novembre 1994 par le bureau Perret-Gentil, Rey et associés SA, ingénieurs
civils, à Yverdon-les-Bains, le coût total des travaux ordonnés par le SEPE se
monterait à 93'000 francs; étant précisé que, de son côté, l'autorité intimée
prendrait à sa charge la réfection des parties métalliques de l'ouvrage et des
passerelles. Une telle somme n'apparaît pas excessive si l'on songe que,
moyennant une modeste redevance, le concessionnaire a pu utiliser grâce au
barrage les eaux publiques durant plus de trente ans. Au surplus, l'instruction
a établi que la mesure critiquée serait certainement plus avantageuse qu'un
démontage total ou même partiel, peut-être moins coûteux a priori, mais qui
inéluctablement induirait aux abords de la rivière des bouleversements dont
l'impact financier pourrait se révéler considérable : un ouvrage ancré à cet
endroit depuis plus d'un siècle ne disparaîtrait pas sans de multiples
conséquences, dont certaines n'apparaîtraient sans doute pas immédiatement.
Soit encore dit à l'intention des recourants, qui se plaignent de la vétusté
initiale et des conditions de réception de l'ouvrage, c'est apparemment sans
réserve aucune que, en 1955, Paul Gilliéron avait repris la concession; au
demeurant, visite des lieux faite, l'ouvrage en cause paraît avoir été quelque
peu laissé à lui-même (voir art. 17 LVU et art. 42 al. 1er RVU), abstraction
faite de travaux de réfection récents exigés par une crue de la Menthue
survenue postérieurement à la décision attaquée.
c) En définitive,
l'autorité intimée n'a pas violé le principe de la proportionnalité en
ordonnant une remise en état des lieux plutôt qu'une démolition partielle ou
qu'un démantèlement du barrage.
5.                     Comme le note à raison
le Service de l'aménagement du territoire, il serait prématuré de vouloir
d'ores et déjà définir à quel type d'enquête publique (art. 7 et ss LVU ou art.
103 et ss LATC) il y aura lieu, le moment venu, de soumettre les travaux
projetés. Tout au plus peut-on relever à ce stade que, au regard des nombreux
intérêts à prendre en considération ici, il ne faudra pas perdre de vue les
exigences du principe de la coordination.
6.                     Les considérants qui
précèdent conduisent en conclusion au rejet du pourvoi. Le délai d'exécution
imparti par le SEPE étant parvenu à échéance en cours de procédure, il y a lieu
de le reporter au 31 août 1996 : il importe en effet que les travaux puissent
avoir lieu à une période techniquement et écologiquement favorable.
Vu le sort du recours,
il se justifie de mettre à la charge des recourants, solidairement entre eux,
un émolument de justice arrêté à 2'500 francs. Seule parmi les autorités ayant
défendu la décision critiquée, la Municipalité de Cronay - appelée d'office en
cause - a consulté un homme de loi : quand bien même elle n'a pas conclu à des
dépens, il convient donc de lui en allouer, par 1'000 francs.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision
attaquée est maintenue. Un nouveau délai au
31 août 1996
est imparti aux
recourants pour s'y conformer.
III.                     Un émolument
de justice de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge des
recourants hoirs de Paul Gilliéron, solidairement entre eux.
IV.                    Les recourants
hoirs de Paul Gilliéron, solidairement entre eux, verseront à la Commune de
Cronay un montant de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
fo/Lausanne, le 31 octobre 1995
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal
fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale
d'organisation judiciaire (RS 173.110)