vd_omni · FO.2012.0011 · 2013-12-18 · fr

GALLAY, BEZUCHET/Commission foncière rurale Section I | Le texte clair de l'art. 60 al. 2 let. a LDFR ne permet pas d'autoriser le fractionnement d'une exploitation agricole en faveur d'un exploitant qui n'est pas lui-même propriétaire d'une telle exploitation.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 18.12.2013 FO.2012.0011

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 18 décembre 2013
Composition
M. Xavier Michellod,
président
;
M. Antoine Rochat, assesseur
et M. Antoine Thélin, assesseur
Recourants
1.
Frédéric GALLAY,
à Tannay, représenté par Yves HOFSTETTER, Avocat, à Lausanne,
2.
Claude BEZUCHET,
à Founex, représenté par Yves HOFSTETTER, Avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Commission foncière
rurale Section I,
Objet
droit foncier rural
Recours Frédéric GALLEY et consort c/
décision de la Commission foncière rurale Section I du 8 mars 2012 (refus
d'autoriser Frédéric Gallay à acquérir de Claude Bezuchet  la parcelle n° 184
de Commugny)
Vu les faits suivants
A.
Claude Bezuchet, exploitant agricole et viticole,
est propriétaire des parcelles n
os
261, 262, 281, 333, 349 et 1422 du cadastre de la Commune de Founex
et des parcelles n
os
160, 184 et 1245 du cadastre de la Commune de Commugny. Ces parcelles, d’une
surface totale de 97'910 m2, comprennent 28'444 m2 de vignes, 67'790 m2 de
pré-champs, 935 m2 en jardin et, enfin, la parcelle n° 333 supporte un bâtiment
d’habitation (n° ECA 89a) de 127 m2. L’ensemble de ces parcelles forme une
entreprise agricole.
Frédéric Gallay, également
exploitant agricole, n’est propriétaire d’aucune parcelle. Afin d’exercer son
activité, il loue plusieurs parcelles, notamment sur les communes de Tannay,
Mies et Commugny.
B.
Le 31 août 2011, Didier Buffat, notaire à Nyon, a présenté une
requête tendant à l'autorisation de vendre la parcelle n° 184 de la commune de
Commugny à Frédéric Gallay
pour le prix de 85'000
fr., impliquant une autorisation de partage matériel de l'entreprise agricole
du vendeur Claude Bezuchet. Il a complété sa requête le 16 février 2012,
exposant que la vente projetée avait pour but d’améliorer les capacités et les
structures de l’entreprise agricole de l’acheteur.
Par décision du 24 février 2012,
la
Commission foncière rurale, Section I, a
rejeté la requête présentée les 31 août 2011 et 16 février 2012 en se basant
sur l'art. 60 al. 2 de
la loi fédérale du 4
octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11)
prévoyant
qu'une exception à l'interdiction de partage matériel est admissible si, entre
autres conditions, le partage matériel (d'une entreprise agricole  au sens de
l'art. 7 LDFR)  sert principalement à améliorer les structure d'autres
"entreprises agricoles" (let. a). Or, l'exploitation de Frédéric
Gallay ne pouvait constituer une entreprise agricole au sens de l'art. 7 LDFR,
du moment que l'intéressé
n’était propriétaire
d’aucune parcelle agricole
.
C.
Agissant
par l’intermédiaire de leur conseil commun le 20 avril 2012, Frédéric Gallay et
Claude Bezuchet ont recouru devant la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal à l'encontre de la décision précitée du 24 février 2012, en concluant
en substance à la réforme de celle-ci en ce sens que la vente projetée soit
autorisée, le partage matériel du domaine étant admis.
Les
recourants ont fait valoir que le vendeur souhaitait se concentrer sur
l’exploitation viticole, pour laquelle la parcelle en cause ne lui était pas
utile, le produit de la vente lui permettant en outre d’acquérir du matériel
nécessaire à son entreprise agricole. De plus, l’acheteur exploite déjà la
parcelle au bénéfice d’une contrat de bail oral, son acquisition lui permettant
d’exploiter de manière plus efficace les grandes cultures, ce qu’il fait déjà
sur des parcelles attenantes. Il expose également souhaiter entamer un
processus lui permettant d’acquérir les parcelles dont il est fermier.
Dans ses déterminations du 8 mai 2012, l'autorité intimée a conclu
au rejet du recours.
Dans son mémoire complémentaire du 19
décembre 2012, les recourants ont confirmé leurs conclusions.
D.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
a) L
a loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural
(LDFR) a pour but selon son article 1
er
al. 1
d'encourager la propriété foncière rurale, en particulier de maintenir des
entreprises familiales  et d'en améliorer les structures (let. a), de renforcer
la position de l'exploitant à titre personnel en cas d'acquisition
d'entreprises et d'immeubles agricoles (let. b) et de lutter contre les prix surfaits
des terrains agricoles (let. c). A cet effet, elle contient des dispositions
sur (art. 1 al. 2 LDFR): a. l'acquisition des entreprises et des immeubles
agricoles, acquisition qui est soumise à autorisation (art. 61 ss LDFR); b.
l'engagement des immeubles agricoles, lesquels ne peuvent être grevés de droits
de gage immobiliers que jusqu'à concurrence de la charge maximale (art. 73 ss
LDFR); c. le partage matériel des entreprises agricoles et le morcellement des
immeubles agricoles, qui sont en principe interdits (art. 58 ss LDFR).
La LDFR vise à promouvoir et à
garantir le maintien de structures agricoles adaptées aux besoins, en empêchant
– sauf exceptions prévues par la loi – le démantèlement de domaines agricoles
(art. 58 LDFR), l'acquisition d'immeubles ou d'une entreprise agricole par
quelqu'un qui n'exploiterait pas à titre personnel (art. 61 LDFR) ou encore le
surendettement (art. 73 LDFR); à cet effet, la LDFR prévoit un système
d'autorisations par une autorité, en réglant de manière détaillé les cas et les
motifs d'octroi d'une autorisation ( ATF 132 III 515; ATF 5A.1/2006 du 29 mai
2006 consid. 3.1; François Zürcher, La coordination entre aménagement du
territoire et droit foncier rural: Quand? Pourquoi? Comment?, in Territoire et
Environnement 2004 p. 1 ss, p. 2). L'entreprise agricole d'une part et
l'exploitation agricole d'autre part jouissent d'une protection particulière
pour assurer leur existence, mais non pour maintenir des structures
indésirables; dans cette mesure il faut recourir aux critères du caractère
indispensable et de la viabilité économique (ATF 125 III 175).
Aux termes de l'art. 58 LDFR, aucun
immeuble ou partie d'immeuble ne peut être soustrait à une "entreprise
agricole" (interdiction de partage matériel) (al. 1); les immeubles
agricoles ne peuvent pas être partagés en parcelles de moins de 25 ares
(interdiction de morcellement). Cette surface minimale est de 15 ares pour les
vignes. Les cantons peuvent fixer des surfaces minimales plus élevées (al. 2);
en outre, les entreprises et les immeubles agricoles ne peuvent pas être
partagés en parts de copropriété inférieures à un douzième (al. 3).
Selon l'art. 7 al. 1 LDFR, par
entreprise agricole, on entend une unité composée d'immeubles, de bâtiments et
d'installations agricoles qui sert de base à la production agricole et qui
exige, dans les conditions d'exploitation usuelles dans le pays, au moins une
unité de main d'œuvre standard (UMOS). L'art. 7 al. 3 LDFR dispose que pour
apprécier s'il s'agit d'une entreprise agricole, on prendra en considération
les immeubles assujettis à la présente loi, y compris les immeubles pris à
ferme (affermage) pour une certaine durée (al. 4 let. c).
b) En l'occurrence, il n'est pas
contesté que la
parcelle
n
o
184
de Claude Bezuchet fait partie d'un ensemble d'immeubles formant une entreprise
agricole au sens de l'art. 7 LDFR et que, de ce fait, elle est soumise à
l'interdiction de partage matériel posée par l'art. 58 al. 1 LDFR.
c)
Il reste à examiner si l
es conditions d'octroi
d'une exception au principe de l'interdiction de partage d'une entreprise
agricole sont ou non réalisées en l'espèce.
2.
a) L'art. 60 al. 2 LDFR, en vigueur depuis le 1
er
janvier 1999,  prévoit que l'autorité cantonale compétente permet  une
exception à interdiction de partage matériel si les conditions (cumulatives)
suivantes sont remplies :
"a.  le partage matériel
sert principalement à améliorer les structures d'autres entreprises agricoles;
b.   aucun parent titulaire
d'un droit de préemption ou d'un droit à l'attribution n'entend reprendre
l'entreprise agricole pour l'exploiter à titre personnel et aucune autre
personne qui pourrait demander l'attribution dans le partage successoral (art.
11, al. 2) ne veut reprendre l'ensemble de l'entreprise pour l'affermer;
c.  le conjoint qui a exploité l'entreprise avec le
propriétaire approuve le partage matériel."
b) S'appuyant sur le texte clair de
l'art. 60 al. 2 let. a LDFR, l'autorité intimée soutient que toute exception à
l'interdiction de partage matériel serait exclue du seul fait que le recourant
ne dispose pas déjà d'une "entreprise agricole" au sens de l'art. 7
LDFR. Autrement dit, le partage matériel ne servirait pas à améliorer une
entreprise agricole déjà existante. Il n’est pas contesté que l’acquéreur n’est
propriétaire d’aucun immeuble sis en zone agricole. Ce dernier affirme cependant
qu'une telle interprétation littérale irait à l'encontre du but de la loi. A
ses yeux, le partage matériel d'une entreprise agricole serait admissible s'il
sert à améliorer les structures non seulement d'autres entreprises agricoles
mais encore d'autres exploitations agricoles comme celle qu’il exploite comme
fermier ou sur la base d’accords informels avec les propriétaires des parcelles
concernées. Il soutient que l’achat projeté constitue un premier pas qu’il
compte compléter à l’avenir pour améliorer son entreprise.
c)
D'après
la jurisprudence, la loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre
(interprétation littérale). On peut cependant s'écarter de cette interprétation
s'il y a des raisons sérieuses de penser que le texte clair de la loi ne
reflète pas la volonté réelle du législateur; de tels motifs peuvent découler
des travaux préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que de la
systématique de la loi. Lorsque plusieurs interprétations sont possibles, il
convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la
dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux
préparatoires, du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur
lesquelles elle repose ou encore de sa relation avec d'autres dispositions; le
Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode d'interprétation, mais s'inspire
d'un pluralisme pragmatique (cf. ATF 135 I 198 consid.
2.1 p. 201; 135
II 78 consid. 2.2. p. 81, 243 consid. 4.1 p. 251, 416 consid. 2.2 p. 418; 135
III 20 consid. 4.4 p. 23, 112 consid. 3.3.2 p. 116, 483 consid. 5.1 p. 486; 135
V 153 consid. 4.1 p. 157 s., 249 consid.
4.1 p. 252).
d) L'art. 60 al. 2 LDFR, en vigueur
depuis le 1
er
janvier 1999, a été introduit par la loi fédérale du
26 juin 1998 (RO 1998 3009, 3011). Selon le Message du Conseil fédéral
concernant la réforme de la politique agricole : Deuxième étape (Politique
agricole 2002) (FF 1996 IV 1, en particulier p. 378/385), les modifications de
la loi sur le droit foncier rural ont pour objectif d'assouplir notamment le
régime de l'interdiction du partage matériel des entreprises agricoles et
d'accorder ainsi aux agriculteurs une plus grande liberté dans la gestion de
leur entreprise. Il convient de conférer à l'exploitant à titre personnel le
droit de reprendre une entreprise agricole dans son entier à sa valeur de
rendement. En principe, ces entreprises ne peuvent être aliénées qu'en entier.
En revanche, les immeubles qui ne constituent pas des entreprises au sens de
l'art. 7 LDFR ou qui ne font pas partie de telles entreprises peuvent être
aliénés séparément. Les entreprises agricoles qui offrent à une famille
paysanne de bons moyens d'existence doivent être maintenues comme unités et ne
peuvent être ni affermées ni aliénées par parcelles. L'assouplissement va
toutefois dans deux directions. Premièrement, les entreprises agricoles, dont
le maintien ne se justifie plus en raison de leur structure d'exploitation
défavorable, ne doivent plus être considérées comme des entreprises, si bien
que  l'interdiction de partage matériel ne leur est plus applicable.
Deuxièmement, le principe en vertu duquel une entreprise agricole qui offre de
bons moyens d'existence doit toujours être maintenue comme unité, doit être
levé. Une telle entreprise doit pouvoir être affermée aussi bien qu'aliénée en
vue de l'exploiter à titre personnel. Les parties de l'entreprise agricole qui
va être dissoute devront servir principalement à arrondir (c'est-à-dire
agrandir par l'acquisition d'immeubles se trouvant dans le rayon d'exploitation
usuel pour la localité) d'autres entreprises agricoles.  L'agriculteur doit
ainsi jouir d'une certaine liberté d'entreprise. Toujours d'après le Message,
l'autorisation nécessaire pour le partage matériel d'une entreprise agricole
peut être donnée si les différentes parcelles servent de manière prépondérante
à agrandir d'autres entreprises agricoles. Le propriétaire n'est pas tenu
d'aliéner tous les immeubles qui font partie de l'entreprise; il peut par
exemple garder pour lui la maison d'habitation ou affermer une partie des
immeubles. Mais la majeure partie doit cependant servir à arrondir une autre
propriété. Le cercle des acquéreurs est ainsi limité aux exploitants à titre
personnel et aux propriétaires-bailleurs qui désirent arrondir leur entreprise,
laquelle n'offre pas déjà des moyens d'existence particulièrement bons et dont
l'immeuble à acquérir est situé dans le rayon d'exploitation de l'entreprise
usuel dans la localité. A cela s'ajoute qu'une "petite partie des
immeubles peut aussi être vendue à des exploitants à titre personnel qui ne
disposent pas d'une entreprise au sens de l'art. 7 LDFR", par exemple des
paysans exploitant une entreprise à titre accessoire, des éleveurs de chevaux
ou de petit bétail.
e) Selon Donzallaz (Traité de droit
agraire suisse : droit public et droit privé, Tome 2, Berne 2006, n. 2724
p. 413), la prise en compte de la propriété de l’entreprise agricole tend à
s’estomper, et l’auteur discerne une tendance à favoriser l’exploitant
agricole, quel que soit le lien juridique qu’il entretient avec le sol, au
détriment du propriétaire. En d’autres termes, il s’agit de prendre en compte
non seulement le droit de propriété qu’un exploitant peut exercer sur les immeubles
agricoles, mais également le pouvoir économique qui peut exister si la personne
est au bénéfice d’un droit de superficie distinct et permanent, d’un usufruit
de longue durée ou, selon les circonstances, d’un droit d’emption
conventionnel. En revanche, un fermier ne dispose ni juridiquement ni
économiquement des immeubles affermés (cf. Donzallaz, op. cit., n. 2727 pp 414
s.).
f) En l’espèce, Frédéric Gallay fait
valoir qu’il exploite à titre individuel de nombreuses parcelles situées à
proximité de l’immeuble litigieux. Or, il ne prétend pas disposer d’un titre de
propriété sur ces parcelles, ni même d’un droit réel limité, mais bien
uniquement de baux à ferme. Comme exposé au considérant précédent, de tels
droits ne permettent pas, dans la systématique de la LDFR, de considérer qu’il
s’agit d’un pouvoir économique suffisamment ferme permettant d’admettre
l’existence d’une entreprise agricole préexistante. Dès lors, dans la mesure où
le texte clair de l'art. 60 al. 2 let. a LDFR prévoit que le partage matériel
sert principalement à agrandir les structures d'autres entreprises agricoles, peu
importe que l'acquisition des parcelles litigieuses permettrait au recourant de
former une nouvelle structure qui pourrait le cas échéant remplir les critères
quantitatifs et qualitatifs d'une entreprise agricole au sens de l'art. 7 LDFR,
ce qui n'est manifestement pas le cas en l'espèce.
g) Etant donné que la condition
prévue à l'art. 60 al. 2 let. a LDFR n'est pas réalisée et que le partage
matériel est exclu pour ce motif déjà, il apparaît superflu d'examiner encore
si les autres conditions (art. 60 al. 2 let. b et c LDFR) sont ou non réunies.
3.
Au vu de ce qui précède, le recours doit être
rejeté et la décision entreprise confirmée. Un émolument de justice est mis à
la charge des recourants, solidairement entre eux, qui n'ont pas droit à des
dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté
II.
La décision de la Commission foncière rurale,
Section I, du 24 février 2012 est confirmée.
III.
Un émolument de justice de 2'000 (deux mille)
francs est mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 18 décembre 2013
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.