vd_omni · AC.2008.0295 · 2010-01-11 · fr

FONDATION DU DENANTOU, DESCHAMPS/Municipalité de Lausanne, Service de l'environnement et de l'énergie, Service de l'économie, du logement et du tourisme | Compétences résiduelles en matière de limitation des nuisances conservées par le législateur cantonal et communal depuis l'entrée en vigueur de la LPE. Notions d' "inconvénients appréciables" dans les secteurs où l'habitat est "prépondérant" selon l'art. 77 RPGA de Lausanne. Application à l'aménagement d'un nouvel établissement public dans un quartier/secteur en zone mixte, comportant déjà une douzaine d'établissements publics.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 11.01.2010 AC.2008.0295

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
11 janvier
2010
Composition
Mme Danièle Revey,
présidente
;
Mme Renée-Laure Hitz et M. Antoine
Thélin, assesseurs; Mme Christiane Schaffer, greffière.
Recourants
1.
FONDATION DU
DENANTOU, c/o Fiduciaire Fidag SA,
à Martigny,
2.
Laurent DESCHAMPS,
à Genève,
tous deux
représentés par Me Gilles ROBERT-NICOUD, avocat à Lausanne.
Autorité intimée
Municipalité de
Lausanne,
représentée par Me Denis BETTEMS, avocat
à Lausanne
.
Autorités concernées
1.
Service de
l'environnement et de l'énergie (SEVEN),
à
Epalinges,
2.
Service de
l'économie, du logement et du tourisme (SELT),
à Lausanne.
Objet
Permis de construire
Recours FONDATION DU DENANTOU et Laurent
Deschamps c/ décision de la Municipalité de Lausanne du 28 octobre 2008,
refusant l'autorisation de procéder à des transformations intérieures et
extérieures pour la création d'un café-restaurant-bar et d'un canal de ventilation
sur la parcelle n° 10'528.
Vu les faits suivants
A.
La Fondation du Denantou est propriétaire à la
rue Marterey 34, à Lausanne, de la parcelle n° 10'528, construite d'un immeuble
de plusieurs étages (ECA n° 8460) à affectation mixte, principalement à usage
d'habitation. Ce bien-fonds est situé dans le périmètre du plan d'extension n° 319,
couvrant l'îlot compris entre les rues Marterey (partie médiane) à l'Ouest,
Sainte-Beuve au Nord, Tribunal Fédéral à l'Est et Langallerie au Sud, plan approuvé
par le Conseil communal de Lausanne le 29 novembre 1949, puis par le Conseil
d'Etat du canton de Vaud le 3 mars 1950 (ci-après: le plan d'extension ou PE).
Les immeubles du plan d'extension sont construits en ordre contigu et comportent
une cour intérieure accessible aux véhicules. Selon le plan général
d'affectation et son règlement du 26 juin 2006 adopté le 22 novembre 2005 et
approuvé par le département compétent le 4 mai 2006, mis en vigueur le 26 juin
2006 (ci-après: le RPGA), qui s'applique à titre supplétif, l'îlot précité est
colloqué en zone urbaine. Le degré de sensibilité au bruit a été fixé à III, ce
qui correspond aux affectations liées à la mixité, à l'habitat, au commerce et
à l'artisanat.
L'îlot
soumis
au plan d'extension et l'îlot sis entre la partie médiane de la rue Marterey et
la rue Caroline
comptent déjà trois établissements
publics. Il s'agit, pratiquement en face de l'établissement litigieux, de l'Antica
Trattoria (Marterey 7) et du Coop-Caroline (Marterey 9), un peu plus haut, du
Java (Marterey 36). Les trois îlots situés immédiatement au Sud de la rue de
Langallerie (entre l'avenue du Tribunal fédéral et la rue Caroline) incluent
neuf établissements. Ainsi, au bas de la partie inférieure de la rue Marterey,
de l'autre côté de la rue de Langallerie, se trouvent trois cafés-restaurants,
soit le Charlie's Place (Saint-Pierre 3), les Trois Bonheurs (Benjamin-Constant
4) et l'Etoile Blanche (Tribunal fédéral 1). La rue Enning, parallèle à la
partie inférieure de la rue Marterey, supporte le café-restaurant et cave Bleu
Lézard (Enning 10), le café-restaurant le Fox (Enning 10 également) et la
disco-bar le Buzz (Enning 1). Tout au bas de la rue Enning sont implantés deux
restaurants, soit le Couscous (Enning 2) et Da Carlo (Caroline 2), ainsi qu'un
pub, soit le Captain Cook (Enning 2). On peut encore préciser que la partie
supérieure de la rue Marterey comporte elle-même deux établissements publics,
le Bravissimo (Marterey 25) et le Café Sud (Marterey 31).
B.
Le 30 octobre 2007, la Fondation du Denantou a
présenté une demande de permis de construire portant sur des transformations
intérieures et extérieures du rez-de-chaussée et du sous-sol de l'immeuble ECA
n° 8460 en vue de l'aménagement d'un café-restaurant-bar, baptisé le
"Ride", et d'un canal de ventilation. L'établissement serait ouvert
tous les jours de 16h à 2h. Il pourrait accueillir 80 personnes en salle à
manger, 32 au bar et 32 sur une terrasse (v. formulaire 11
"Création ou
transformation d'un établissement public ou analogue"
). L'aménagement
de la terrasse était prévu du côté de la rue Marterey, par le déplacement vers
l'intérieur du bâtiment de la baie vitrée. Un rideau métallique assurerait sa
fermeture extérieure. Le nombre de personnes, en fonction de la capacité maximum
admissible du local à ventiler, était limité à 114. Des appareils
d'amplification du son étaient projetés.
La Police municipale de la Ville de
Lausanne s'est déterminée le 27 novembre 2007 sur le projet, donnant un préavis
favorable à condition que soient prises les mesures énumérées dans son
courrier, destinées à diminuer, voire supprimer les nuisances sonores. Le 7
décembre 2007, le Service communal de la police du commerce a émis également un
préavis favorable, en précisant en outre les conditions d'exploitation comme
suit:
"Café-restaurant
La terrasse comme l'ensemble des locaux
pourra être exploitée chaque jour de 05h00 à 24h00, avec la possibilité
d'obtenir, sur demande préalable à la Direction de la sécurité publique et des
sports, une autorisation exceptionnelle permettant d'ouvrir jusqu'à 01h00 du
matin du dimanche au jeudi et jusqu'à 02h00 les vendredis et samedis, moyennant
le paiement d'une taxe.
Une fermeture avancée est susceptible d'être
exigée. Il appartient à l'exploitant de prendre toutes les dispositions utiles,
afin que le voisinage ne soit pas gêné par le bruit, plus particulièrement dès
22h00.
Aucune diffusion de musique n'est autorisée
sur la terrasse selon l'article 13 du règlement municipal sur les
établissements du 10 avril 2003 entré en vigueur le 1
er
mai 2003.
(…)"
Le projet, mis à l'enquête publique
du 25 mars au 24 avril 2008, a suscité une opposition collective munie de 56
signatures, une opposition individuelle et une intervention du tenancier d'un
restaurant voisin.
Le 8 juillet 2008, la société
Conseils en transactions commerciales et immobilières S.A., agissant en tant
que représentante de la Fondation Denantou (ci-après: CTCI SA ou la
constructrice) a transmis au SEVEN l'étude acoustique requise, respectivement
le rapport du bureau d'ingénieur Gilbert Monay du 7 juillet 2008, constatant
que l'isolation acoustique actuelle était insuffisante. Le 29 juillet 2008, la Centrale
des autorisations CAMAC (synthèse CAMAC n° 86129) a assorti l'octroi de
l'autorisation des conditions spéciales posées par les autorités cantonales
consultées. Au nombre de celles-ci, on relèvera celles du SEVEN dont on extrait
le passage suivant:
"(…)
L'étude acoustique réalisée par le bureau
Monay datée du 7 juillet 2008, montre que les exigences de la norme SIA 181 ne
sont pas respectées pour les logements les plus exposés.
Par conséquent des travaux d'isolation sont
à prévoir. Ces travaux devront être réalisés selon le descriptif du chapitre 5
de l'étude acoustique du bureau Monay.
Après réalisation de ces travaux, le SEVEN
préavise favorablement l'exploitation de cet établissement aux conditions
suivantes:
-     Pas de diffusion de
musique sur la terrasse.
-     Le niveau de diffusion
de musique moyen ne devra pas dépasser 75 dB(A) Leq 60 minutes à l'intérieur de
l'établissement.
-     En cas de forte
affluence, l'exploitant devra surveiller les allées et venues de la clientèle
(service d'ordre) dans un périmètre suffisant pour garantir la tranquillité
publique.
-     En cas de plaintes du
voisinage pour nuisances sonores, des restrictions d'exploitation pourront être
prises.
(…)"
Le 10 septembre 2008, CTCI SA a
notamment informé la Direction des travaux de la Ville de Lausanne que Laurent
Deschamps s'était porté preneur des locaux faisant l'objet de la demande de
permis de construire. Le 1
er
octobre 2008, un représentant de
l'administration communale a indiqué à CTCI SA que le projet nécessitait un
examen urbanistique poussé, avant que le dossier ne soit présenté à la municipalité
pour décision.
Réunie en séance le 8 octobre 2008,
la municipalité a examiné une note à son intention du 3 octobre 2008 du chef de
la Direction des travaux dont le texte est reproduit ci-dessous:
"(…)
Prendre acte :
a)   du rapport du service
d'urbanisme du 3 octobre 2008;
b)  que l'enquête publique a
suscité une opposition collective de 56 signatures et une opposition d'un
restaurateur voisin;
c)   que les motifs de
l'opposition collective sont évidemment tous en relation avec des nuisances et
inconvénients prévisibles de l'établissement projeté;
d)   que l'art. 77 du Plan
général d'affectation (PGA) donne la possibilité à la Municipalité de
restreindre ou de refuser des établissements publics susceptibles de provoquer
des nuisances dans un quartier où l'habitat est prépondérant, quand bien même
que dit établissement est admis au sens de la Loi fédérale sur la protection de
l'environnement (LPE) et de la Loi sur les auberges et débits de boissons
(LADB) (cf. arrêts du TA et TF formulés dans le service d'urbanisme précité);
e)   que les deux îlots les
plus concernés
comptent 626 habitants
;
f)    que cet établissement
serait exploité jusqu'à 24 heures mais peut obtenir des ouvertures dites
exceptionnelles jusqu'à 01h00 ou 02h00 selon la police communale du commerce et
que des conditions sont posées par le canton pour son exploitation.
Décision(s) :
a)
Autoriser
ce projet
compatible au Plan d'extension (PE) n° 319, sous réserve des droits des tiers,
sur la base des plans soumis à l'enquête publique, complétés par celui reçu le
10 juin 2008, et sur la base des autorisations spéciales cantonales reçues
selon les art. 113, 120 et 121 de la Loi sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC)
et ne pas considérer
les inconvénients relevés par
l'opposition collective comme insupportables compte tenu notamment des
exigences cantonales produites par la Police cantonale du commerce et le
Service de l'environnement et de l'énergie (SEVEN).
ou
b)
Considérer être dans un quartier
où
l'habitat est prépondérant (626 habitants dans les deux proches îlots) et de
retenir les arguments de l'opposition collective de 56 signatures relevant les
nuisances et inconvénients qu'un tel établissement est susceptible de provoquer
aux habitants et de
refuser
ce projet d'établissement en application de
l'art. 77 PGA."
C.
Le 28 octobre 2008, la Direction des travaux a
informé CTCI SA que la municipalité avait refusé de délivrer l'autorisation de construire
sollicitée, dans les termes suivants:
"Suite à notre courrier du 24 octobre
2008, nous vous confirmons que la Municipalité, en sa séance du 8 octobre 2008,
a décidé de retenir les motifs d'opposition des habitants et de
refuser
ce projet d'établissement public, en application de l'article 77 du Plan
général d'affectation (PGA), susceptible de provoquer des inconvénients
appréciables dans ce quartier où l'habitat est prépondérant (626 habitants dans
les 2 îlots).
La
présente décision peut faire l'objet d'un recours à la Cour de droit
administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal. (…)"
Agissant par l'intermédiaire de
leur conseil commun le 17 novembre 2008, la Fondation du Denantou et Laurent
Deschamps (ci-après: les recourants) ont déféré la décision de la municipalité
du 28 octobre 2008 auprès de la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal, concluant avec suite de frais et dépens à son annulation et
à l'octroi de l'autorisation sollicitée.
Le SEVEN et le SELT ont produit
leurs dossiers respectivement les 28 novembre 2008 et 12 décembre 2008.
Dans sa réponse du 16 février 2009,
la municipalité a conclu avec suite de frais et dépens au rejet du recours.
Les recourants ont déposé une
réplique le 26 février 2009.
La municipalité a communiqué ses
observations finales avec pièces à l'appui le 25 mars 2009.
Le tribunal a statué par voie de
circulation.
Considérant en droit
1.
L'art. 47 al. 1 et 2 ch. 7 de la loi du 4 décembre
1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) qui
traite de l'objet des plans et des règlements, prévoit ce qui suit:
"
1
Sous réserve des dispositions
spéciales des lois et des règlements cantonaux, les plans et les règlements
d'affectation fixent les prescriptions relatives à l'affectation des zones et
au degré de sensibilité au bruit, ainsi qu'à la mesure de l'utilisation du sol.
La mesure de l'utilisation du sol s'exprime par le coefficient d'utilisation du
sol, ou par le coefficient de masse, ou par la référence aux volumes construits
ou à la génération de trafic, ou par toute autre disposition permettant de la
déterminer.
2
Ils peuvent contenir des dispositions relatives notamment:
(…)
7.   aux exploitations et aux
installations susceptibles de porter préjudice au voisinage ou à
l'environnement;
(…)"
En l'espèce, l'établissement des
recourants se trouve dans le périmètre du plan d'extension qui contient notamment
des règles spéciales s'agissant de la dimension des bâtiments. La parcelle
concernée par le projet est en outre située dans la zone urbaine régie par le
chapitre 4.2, soit par les art. 95 à 103 RPGA, dont l'affectation est précisée
comme suit:
"Art. 95  Affectation
La
zone urbaine est affectée à l'habitation, au commerce, aux bureaux, à
l'artisanat, aux constructions et installations publiques, ainsi qu'aux
équipements destinés à l'enseignement, à la santé, à la culture, au sport, aux
loisirs, au tourisme et au délassement."
S'agissant des établissements publics,
la Commune de Lausanne a introduit dans le RPGA, au chapitre des "
Activités
commerciales
" situé dans le Titre III intitulé "
Dispositions
communes à toutes les zones
", l'art. 77 RPGA dont le contenu est le
suivant:
"Art. 77  Etablissements publics
Lorsque
les établissements publics et ceux qui y sont assimilés sont susceptibles de
provoquer des inconvénients appréciables dans les secteurs où l'habitat est
prépondérant, la Municipalité peut imposer des restrictions d'usage ou les
interdire."
Selon l'article précité, la
municipalité peut ainsi interdire l'exploitation d'un établissement public ou
lui imposer des restrictions d'usage, à la double condition qu'il soit situé
dans un "
secteur où l'habitat est prépondérant
" et qu'il soit susceptible
de "
provoquer des inconvénients appréciables
"
dans un tel environnement.
2.
Les recourants ont déclaré en premier lieu que
l'art. 77 RPGA ne constituerait pas une base légale suffisante, permettant de
restreindre la liberté économique. En effet, il s'agissait d'une disposition
d'ordre tout à fait général du PGA et, surtout, la municipalité n'indiquait
aucunement en quoi ils seraient concernés par cet article. Sur ce dernier
point, les recourants ont affirmé que la municipalité n'évoquait pas les "
inconvénients
appréciables
" dont il serait question, qui ne pourraient être
compensés, comme toute autre installation fixe, par les mesures de prévention
du bruit de droit fédéral. Il s'agirait en outre d'une réintroduction de la
clause du besoin abrogée en 1995.
a)
La liberté
économique est garantie (art. 27 al. 1 Cst. et 26 al. 1 Cst./VD). Elle
protège le libre choix de la profession, le libre accès à une activité
économique lucrative et son libre exercice (art. 27 al. 2 Cst. et 26 al. 2
Cst./VD; ATF 132 I 97 consid.
2.1 p. 99 s.; 130 I 26 consid. 4.1 p. 40;
128 I 19 consid. 4c/aa p. 29 s., 92 consid.
2a p. 94
s.
, et les arrêts cités). Elle vaut
notamment pour l'activité d'aubergiste. La liberté économique n'est toutefois
pas absolue. Les restrictions cantonales doivent reposer sur une base légale,
être justifiées par un intérêt public prépondérant et, selon le principe de la
proportionnalité, se limiter à ce qui est nécessaire à la réalisation des buts
d'intérêt public poursuivis (art. 36 al. 1 à 3 Cst.; ATF 131 I 223 consid. 4.1
p. 230/231; 130 I 26 consid. 4.5 p. 42/43; 128 I 3 consid. 3a p. 9/10, et les
arrêts cités).
b)
D
epuis l'entrée en vigueur de la
l
oi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l’environnement
(loi sur la protection de l’environnement, LPE; RS 814.01)
le 1
er
janvier 1985, et de l'
ordonnance
du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41)
le 1er avril 1987, la protection des personnes contre les atteintes
nuisibles ou incommodantes - notamment contre le bruit - est réglée par le
droit fédéral. Cette législation l'emporte sur les règles de droit cantonal ou
communal limitant quantitativement les nuisances, telles que les dispositions
des plans et règlement d'affectation (art. 65 LPE; ATF 118 Ib 590 ss consid.
3a;
116 Ib 175 ss consid. 1b/bb; 115 Ib 456 ss consid. 1c; 114 Ib 214 ss consid.
5). Ce principe doit cependant être nuancé: le Tribunal fédéral a
ainsi rappelé que l'aménagement du territoire a notamment pour but de délimiter
l'emplacement des zones à bâtir accueillant des installations génératrices
d'immissions de manière à ce que celles-ci gênent le moins possible les zones
sensibles au bruit (art. 3 al. 2 let. a et b LAT). Les constructions et les
installations incompatibles avec le caractère d'une zone d'habitation peuvent
dès lors être interdites par des mesures découlant des plans d'affectation,
même si les immissions sonores qu'elles provoquent n'excèdent pas les normes
fédérales, en particulier celles prévues par le droit de l'environnement (ATF
127 I 103). Les dispositions de droit cantonal gardent une portée propre
lorsqu'elles complètent le droit fédéral en visant notamment des objectifs
particuliers d'urbanisme; répondent à cette définition les règles d'affectation
du sol destinées à définir ou à préciser les caractéristiques d'un quartier -
en y excluant par exemple certains types d'activités gênantes, pour autant que
l'examen de conformité ne repose pas uniquement sur les nuisances concrètes
engendrées par l'installation (ATF 118 Ia 112 consid. 1a; 117 Ib 147 consid.
5a; 116 Ia 491 consid. 1a). Gardent également une portée propre les règles
cantonales qui ont pour but de limiter des nuisances secondaires ne faisant pas
l'objet de la réglementation fédérale, comme les difficultés de parcage ou le
danger accru pour les piétons (ATF 114 Ib 214 consid. 5), la crainte d'une
augmentation des délits autour d'un centre pour toxicomanes (ATF 118 Ia 112
consid. 1a).
En résumé, le droit cantonal et
communal conserve une portée propre par rapport au droit fédéral d'une part
lorsqu'il s'applique à la limitation de nuisances qui ne font pas l'objet de la
réglementation fédérale et d'autre part quand il définit le type ou la nature
des activités admissibles dans une zone donnée, conformément aux buts et
principes régissant l'aménagement du territoire ainsi qu'aux objectifs du plan
directeur cantonal (arrêt TA AC.2004.0167 du 15 juin 1995, AC.1992.0284 du 14
juin 1993).
L'autorité communale reste
compétente pour déterminer quel type d'activité est compatible avec la
définition des différentes zones du plan d'affectation et pour fixer les
conditions nécessaires à la limitation des nuisances secondaires qui ne font
pas l'objet de la réglementation fédérale. La municipalité pourrait donc
interdire une installation qui respecte toutes les conditions du droit fédéral
de la protection de l'environnement, si cette installation ne correspond pas
aux caractéristiques définies par la zone en question ou provoque des nuisances
secondaires excessives (voir arrêt TA AC.1996.0167 du 8 février 1997). Tel est
le cas notamment des règles d'affectation destinées à définir le caractère ou
l'ambiance d'un quartier, au travers de la limitation de diverses nuisances
pouvant affecter le voisinage (ATF 118 Ib 590 consid. 3a p. 595; 118 Ia 112
consid. 1b p. 115; 114 Ib 214 consid. 5 p. 222
s.
; 116 Ia
491
; v.
aussi ATF 1P.137/2003 du 20 juin 2003). Le Tribunal
fédéral
a en particulier jugé que le droit cantonal ou communal pouvait
interdire, dans un lieu où les activités commerciales doivent coexister avec
l'habitation, une exploitation qui par nature s'exerce le soir et la nuit (ATF
116 Ia 491 consid. 1a) et qu'en l'occurrence, l'autorité cantonale n'avait pas
abusé de son pouvoir d'appréciation en jugeant que le repos nocturne était
prépondérant et qu'il serait troublé par les conversations des clients à
l'extérieur de l'exploitation et les manœuvres de véhicules, nuisances que l'on
ne pouvait éviter (ibid., consid. 2a).
c)
Le Tribunal
fédéral a déjà été saisi d'une cause dans laquelle
l'
exploitante d'un
café-restaurant
et
pub
se plaignait
d'une violation de la garantie de la liberté économique,
en raison du refus de
la Mun
i
cipalité de Lausanne
de
délivrer
l
'autorisation de transformer
des locaux adjacents
de cet établissement
en
cabaret/night club, au motif, fondé sur
l'art. 77 RPGA,
que
le projet
litigieux
était susceptible de provoquer des
inconvénients appréciables dans un quartier où l'habitat était prépondérant.
La Haute Cour a rappelé qu
'une mesu
re d'un plan d'affectation
est en principe
compatible avec la garantie constitutionnelle de la liberté économique,
lorsqu'elle met en œuvre les principes de l'aménagement du territoire,
conformément au mandat constitutionnel de l'art. 75 Cst., et qu'elle ne vide
pas de son contenu la liberté économique; elle ne doit en particulier pas
poursuivre des objectifs de politique économique étrangers aux fins de
l'aménagement du territoire, en favorisant par exemple certaines branches
d'activité ou certaines formes d'entreprise (ATF 1P.501/2005 du 24 février 2006
consid. 2
[confirmant l'arrêt AC.2004.0167 du 15 juin
2005]
qui fait référence à la jurisprudence rendue sur
la base des dispositions correspondantes de l'ancienne Constitution fédérale:
ATF 111 Ia 93 consid. 3 p. 99; 110 Ia 167 consid. 7b/bb p. 174; 1
09 Ia
264 consid. 4 p. 267).
d
)
L'
art. 77 RPGA
se fonde sur l'art. 47 al. 1 et al. 2 ch.
7
LATC. Il poursuit en première ligne des buts
d'aménag
e
ment du territoire, plus précisément
d'urbanisme,
qui diffèrent
des
objectifs de la législation
fédérale
en matièr
e
de
protection de l'en
vironnement
.
En effet, l'art. 77 RPGA vise à lutter non pas uniquement contre le
bruit
(musique, bruit
s
des conversations, bruit
s
de comportement), mais également
contre
d'autres nuisances pouvant résulter de la présence d'établissements publics,
telles que l
'insécurité (découlant en particulier des
attroupements et d
es bagarres
)
, les
souillures
(urine,
vomissures, déchets etc.), ou la diminution des places de parc disponibles.
Pour les mêmes motifs,
il ne s'agit pas, comme l'allèguent les recourants, d'une
disposition légale
visant des objectifs de politique
économique, ni
destinée à remplacer la clause de besoin
.
On rappellera sur
ce dernier point
que l'ancien art. 32 de la loi du 26 mars
2002 sur les auberges et les débits de boissons (LADB; RSV 935.31)
subordonnait, en substance, l
'autorisation de créer un
établissement public débitant des boissons alcooliques à l'existence d'un
besoin (art. 32
quater
de l'ancienne Constitution fédérale),
déterminé en
fonction de l'intérêt général et du nombre
des établissements publics
, dans le quartier notamment.
Cette clause du besoin
était
destinée exclusivement à la lutte contre l'alcoolisme
,
soit à un but de santé publique, en freinant l'éclosion de nouveaux points de
vente de boissons alcooliques là où il y en avait déjà suffisamment et où la
nécessité ne s'en faisait pas sentir
(ATF 2P.40/2003 du
22 juin 2004 confirmant l'arr
êt GE.1992.0083 du 21
décembre 1992;
voir aussi RDAF 1992 p. 37
4).
L'art. 77 RPGA constitue ainsi une
base légale suffisante, dès lors qu'il repose sur une loi cantonale formelle et
qu'il n'empiète pas sur les compétences des autorités cantonales et fédérales
en matière de protection de l'environnement ou de politique économique.
3.
Les recourants ont reproché ensuite à l'autorité
intimée d'avoir procédé à "
une fausse application"
de l'art.
77 RPGA.
a) Il n'est pas contesté que le projet
est conforme à la zone urbaine, affectée notamment à l'habitation, au commerce,
aux bureaux, à l'artisanat et aux constructions et installations publiques
(art. 95 RPGA). C'est exclusivement en application de l'art. 77 RPGA que la
municipalité a refusé le permis de construire.
b) S'agissant de la première condition
d'application de l'art. 77 RPGA, soit que le quartier concerné soit affecté de manière
prépondérante à l'habitat, les recourants ont souligné que contrairement aux
zones mixtes de faible densité, la zone urbaine était destinée à accueillir des
commerces et de l'habitation, et non principalement de l'habitation. En
outre, contrairement à la zone du centre historique (régie par le chapitre 4.1
RPGA), aucune règle ne prévoyait de surface brute minimum réservée à
l'habitation (art. 84 al. 2 RPGA).
L'autorité intimée a procédé à un
inventaire des habitants du secteur concerné par le projet litigieux. A
l'intérieur du "
quartier
", soit de l'îlot soumis au plan
d'extension et de l'îlot sis entre la partie médiane de la rue Marterey et la
rue Caroline, elle a dénombré 626 habitants. En y ajoutant les 175 habitants
des trois îlots situés immédiatement au Sud de la rue de Langallerie (entre
l'avenue du Tribunal fédéral et la rue Caroline), elle a obtenu un total de 801
habitants pour l'ensemble du secteur.
Ces chiffres conduisent ainsi à
retenir que le quartier, respectivement le secteur ("
quartier
"
plus les trois îlots) est affecté de manière prépondérante à l'habitat,
nonobstant la présence de commerces répondant aux besoins usuels d'un quartier
d'habitation et de trois, respectivement douze établissements publics (cf.
partie "Faits", let. B). Peu importe pour le surplus que,
formellement, la zone urbaine soit destinée non seulement à l'habitation, mais
également au commerce, aux bureaux, à l'artisanat et aux constructions et
installations publiques, à égale part entre ces activités; ce qui est
déterminant en première ligne est la proportion que l'habitat représente
matériellement sur le terrain.
Les recourants ont certes relevé que
chaque "secteur" du centre ville de Lausanne aurait une forte densité
d'habitants, ce qui permettrait à la municipalité de refuser, sur la base de
l'art. 77 RPGA, la création de tout nouvel établissement public. S'il est vrai
que le centre ville compte une concentration d'habitants non négligeable, il
convient néanmoins d'admettre que certains quartiers ou secteurs sont plus
peuplés que d'autres. A cet égard, il ressort des pièces au dossier que le
quartier du Flon compte 24 habitants et celui du Petit-Chêne 160 habitants. Ces
deux quartiers ou secteurs sont donc non seulement moins peuplés, mais aussi nettement
plus étendus, surtout le premier, que le "
quartier
" ou même le
secteur pris en compte par l'autorité intimée dans la présente cause. La
situation n'étant pas comparable, les recourants ne peuvent donc se prévaloir de
l'autorisation délivrée pour un établissement public avec terrasse dans la zone
du Petit-Chêne (v. réplique du 26 février 2009 dans laquelle il est fait
allusion à une affaire AC.2008.0240 [radiée du rôle le 30 juin 2009 ensuite du
retrait du recours] et duplique du 25 mars 2009 avec les pièces produites).
L'autorité intimée n'a donc ni excédé
ni abusé de son pouvoir d'appréciation en considérant que le secteur peuplé de
801 habitants était affecté de manière prépondérante à l'habitat.
c) En ce qui concerne la seconde
condition d'application de l'art. 77 RPGA, l'autorité intimée a souligné que la
présence de plusieurs établissements publics dans le secteur ne permettait pas pour
autant leur multiplication. Les établissements existants étaient déjà au nombre
de douze, presque côte à côte, et l'aménagement d'un treizième augmenterait les
risques, bruits et gêne que provoquaient immanquablement les fêtards passant
d'un bar à un autre, la concentration de population festive, les bagarres, les
souillures, les mouvements de véhicules à la recherche de places de parc, etc.
Une forte densité de bars et de restaurants en un même endroit avait
inévitablement pour effet de transformer un quartier d'habitation en zone de
loisirs nocturnes, ce qui nuisait au but d'aménagement du territoire fixé pour
le quartier concerné, à savoir le maintien des habitants. Au regard des très
vives réactions de ces derniers, elle avait estimé que le nombre
d'établissements publics actuels constituait un maximum à ne pas dépasser, pour
éviter l'exode.
Les recourants ont relevé que le
projet d'aménagement de leur établissement avait obtenu, dans le cadre de la
synthèse CAMAC, l'aval de l'ensemble des services concernés, y compris les
services communaux, moyennant le respect de certaines charges. En outre, situé
dans un quartier animé du centre ville, avec un degré de sensibilité au bruit
III, rien ne devrait s'y opposer, d'autant moins que le SEVEN avait établi son
préavis après avoir pris connaissance du rapport acoustique du bureau Gilbert Monay
du 7 juillet 2008 et qu'il avait imposé des travaux d'isolation au vu de cette
étude. Un certain nombre de conditions étaient en outre fixées à l'exploitant,
s'agissant en particulier de la diffusion de la musique et de la surveillance
des allées et venues de la clientèle en cas de forte affluence, pour garantir
la tranquillité publique. En outre, en cas de plaintes du voisinage pour
nuisances sonores, des restrictions d'exploitation pourraient être imposées.
Comme cela a déjà été relevé (v. ch. 2
supra), l'autorité communale peut interdire une exploitation, quand bien même
les règles relatives à la zone dans laquelle son implantation est prévue et
celles du droit fédéral de l'environnement seraient respectées, notamment si
son activité s'exerce le soir ou la nuit.
En l'espèce, comme l'a indiqué
l'autorité intimée et ainsi que cela ressort des oppositions des habitants du
quartier au projet, il ne fait aucun doute que l'exploitation des
établissements publics existants se traduit déjà par d'importantes nuisances de
toutes sortes ("
nuisance nocturne et souvent en sortant des cafés ils
urinent contre les portes des immeubles et vitrines,
" "
nuisances,
moins ragoûtantes, que l'on trouve le matin
", "
salissures de
tous genres
", "
trafic de verres et poubelles la nuit après 22
h
", "
carrousel de voiture continu et conférence sur le
trottoir après la fermeture
", "
cris et rires bruyants sur la
terrasse jusqu'à la fermeture du local env. 1h00 ou 2h00 de la nuit
", "
cris
d'alcooliques sans respect du voisinage
", "
impossible de
dormir fenêtres ouvertes en été, bruits de verres, vaisselle, rires, voix
sonores, etc. etc. dominent toute la rue
", "
quartier déjà
assez chaud
", "
trop de restaurants dans le quartier
",
"
le quartier risque de devenir invivable
", "
assez de
cafés et de terrasses
"). Il est dès lors établi qu'un café-bar
supplémentaire, avec de surcroît une terrasse pour 32 personnes - même en
retrait - donnant sur la rue Marterey, ne peut qu'encore aggraver les nuisances
subies, en termes non seulement de bruit, mais également d'insécurité, de
salissures et de trafic de voitures, respectivement les inconvénients majeurs
pour les habitants du quartier, cela d'autant plus que les heures de fermeture
prévues et autorisées sont tardives (chaque soir jusqu'à 24h et possibilité
d'obtenir une autorisation pour des ouvertures jusqu'à 1h du lundi au jeudi et
jusqu'à 2h du samedi au dimanche). Quant aux mesures d'ordre préconisées par
les recourants, elles ne peuvent pas, même appliquées avec rigueur, suffire à maîtriser
les fêtards nocturnes, surtout s'ils sont nombreux. A cela s'ajoute, comme le
relève la municipalité, que la création d'un établissement supplémentaire dans
un quartier déjà animé accroît le risque de transformer celui-ci en zone de
loisirs nocturnes, dans laquelle certains usagers passent d'un établissement à
un autre, en chahutant et en commettant des incivilités sur leur passage, à des
heures où les habitants du quartier devraient pouvoir bénéficier d'une certaine
tranquillité et ne pas être dérangés dans leur sommeil. On précisera encore que
les locaux abritaient auparavant des commerces (une Migros, puis un magasin de
produits exotiques) dont l'activité était diurne, quand bien même, comme le
relèvent les recourants, des livraisons avaient lieu tôt le matin.
Certes, selon la jurisprudence,
applicable par analogie à toutes les nuisances, un quartier urbain situé au
centre ville, doté de plusieurs établissements publics et fréquenté la nuit
peut être traité différemment d'un quartier résidentiel périphérique tranquille
dans la mesure où l'on peut exiger des voisins qu'ils tolèrent dans une plus
large mesure le bruit nocturne dans le premier cas (arrêt 1A.240/2005 du 9 mars
2007 consid. 4.4 et les arrêts cités). Toutefois, une plus grande tolérance ne
signifie pas une tolérance sans limites. La municipalité n'est pas tenue
d'autoriser dans un quartier affecté de manière prépondérante à l'habitat -
fût-il comme ici en zone de sensibilité III - un nombre excessif
d'établissements publics générant des nuisances de toutes natures, au point de
dissuader ceux qui souhaiteraient venir y habiter, voire d'amener
certains habitants actuels à partir
(cf. arrêt
AC.2004.0167 consid. 3c), ce qui irait à l'encontre de maintien de
l'affectation mixte (dont l'habitat), voulue par la municipalité. Celle-ci est
ainsi en droit d'interdire l'ouverture d'un établissement supplémentaire une
fois certaines limites atteintes.
La municipalité n'a donc pas abusé de
sa liberté d'appréciation en refusant l'autorisation sollicitée en application
de l'art. 77 RPGA.
4.
Il résulte des considérants qui précèdent que le
recours doit être rejeté et la décision de la municipalité confirmée. Un
émolument de justice est mis à la charge des recourants qui succombent et qui
verseront des dépens à l'autorité intimée qui a fait appel aux services d'un
avocat.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Lausanne du 28
octobre 2008 est confirmée.
III.
Un émolument de justice de 2'000 (deux mille)
francs est mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.
IV.
Les recourants, solidairement entre eux,
verseront un montant de 1'500 (mille cinq cents) francs à la Commune de
Lausanne, à titre de dépens.
Lausanne, le 11
janvier 2010
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.