vd_omni · AC.2017.0193 · 2019-04-10 · fr

A.________ /Municipalité de l'Isle, B.________, C.________ | Un courrier de la municipalité indiquant qu'un projet qui comporte une dérogation va être mis à l'enquête publique constitue un simple courrier concernant l'organisation de la procédure ou éventuellement une décision incidente portant sur une modalité de cette procédure. Il n'implique pas que la municipalité ne puisse plus par la suite refuser le permis de construire au motif que le projet est dérogatoire. Une décision relative à l'octroi du permis de construire ne peut en effet intervenir qu'à l'issue de l'enquête publique. Une telle manière de procéder ne viole pas non plus le principe de la bonne foi.Par arrêt du 10 avril 2019, le Tribunal fédéral a rejeté le recours déposé contre cet arrêt (1C_392/2018).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 18.06.2018 AC.2017.0193

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 18 juin 2018
Composition
M. François Kart, président; M. André Jomini et
Mme Imogen Billotte, juges; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourante
A.________
à ******** représentée
par Me Alexandre KIRSCHMANN, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de L'Isle,
représentée
par Me Benoît BOVAY, avocat, à Lausanne,
Opposants
1.
B.________
à ********
2.
C.________
à ********
.
Objet
permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
l'Isle du 12 avril 2017 (refus d'autoriser la création d'un 3ème appartement
dans les combles, CAMAC n° 164812)
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire de la parcelle n° 598 de la Commune de L’Isle.
La parcelle se trouve en grande partie colloquée en zone intermédiaire et également
en partie en zone d’habitation individuelle selon le règlement sur le plan général
d’affectation de la commune, adopté par le Conseil communal le 15 juin 1994 et
approuvé par le Conseil d’Etat le 24 août 1994, actuellement en cours de
révision (ci-après: le règlement communal). Sur la partie colloquée en zone
d’habitation individuelle est érigée une maison comprenant deux étages, ainsi
que des combles.
B.
A.________ a entrepris depuis 2013 des études, puis des démarches visant
à transformer et rénover la maison et les logements existants, se posant
notamment la question d’aménager un logement supplémentaire dans les combles.
Par courrier du 18 mars 2014, la Municipalité de L’Isle
(ci-après: la municipalité) a indiqué A.________ qu’il n’était pas possible
d’aménager un troisième logement, car l’art. 24 du règlement communal ne
le permettait pas.
Le 25 janvier 2016, A.________ a obtenu un permis de
construire l’autorisant à rénover les deux logements existants.
Dès lors que les travaux de révision du plan général
d’affectation avançaient, A.________, anticipant la réglementation nouvelle, a
déposé, en date du 31 août 2016, une demande d’autorisation de construire
complémentaire, pour la réalisation d’un troisième appartement dans les
combles, en dérogation à l’art. 24 du règlement communal en vigueur. Selon
A.________, cette démarche aurait été encouragée par la municipalité qui l’aurait
informée qu’elle pourrait bénéficier de sa pratique consistant à octroyer un
effet anticipé à la réglementation future, cas échéant par voie de dérogation.
Le 26 octobre 2016, la municipalité a répondu ce qui
suit à A.________:
"Monsieur,
Par la présente, la Municipalité
accuse réception de votre courrier du 31 août 2016 qui a retenu toute son
attention.
Après examen du dossier par le
service technique, la Municipalité a décidé d’accepter cette demande de mise à
l’enquête complémentaire en dérogation à l’art. 24 du communal sur le plan
général d’affectation et la police des constructions.
Par contre, la dimension des velux
doit être corrigée à une dimension maximale de 80/140 cm.
De plus, le formulaire C pour la
mise à l’enquête complémentaire doit être complété ainsi:
Page 2, ligne 16: ajouter dossier
CAMAC no 153 161
Page 5, ligne 35: ajouter zone
d’habitation individuelle
En vous priant de prendre bonne
note de ce qui précède, la Municipalité vous présente, Monsieur, ses meilleures
salutations".
Le 30 novembre 2016, A.________ a transmis à la
municipalité la demande d’autorisation complémentaire complétée et corrigée.
L’enquête publique a été ouverte du 6 janvier au 5
février 2017. Elle a suscité une opposition émanant des propriétaires voisins, B.________
et C.________ (ci-après: les opposants). Ceux-ci relevaient que l'octroi d'une
dérogation tendrait à dénaturer la zone, qu'ils avaient précisément choisie
pour sa tranquillité et la qualité de l'environnement.
C.
Par décision du 12 avril 2017, la municipalité a refusé le permis requis
par A.________.
D.
Par acte du 23 mai 2016, A.________ (ci-après: la recourante) a recouru
contre la décision municipale du 12 avril 2017 auprès de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Elle conclut à l’admission
du recours et à la réforme de la décision attaquée en ce sens que
l’autorisation complémentaire de construire sollicitée est délivrée.
Subsidiairement, elle conclut à l’annulation de la décision attaquée et au
renvoi du dossier à la municipalité pour nouvelle décision dans le sens des
considérants. Sur le fond, la recourante estime que le courrier du 26 octobre
2016 apparaît comme une décision sur le principe de la dérogation et que la
municipalité est liée par cette décision. La recourante soutient, à titre
subsidiaire, que le courrier du 26 octobre 2016 lie la municipalité en vertu du
principe de la bonne foi, en tant qu’il constitue une promesse de sa part. La
recourante observe encore que la dérogation souhaitée est conforme aux
exigences légales. Elle se prévaut aussi du principe de l’égalité de traitement
dès lors que la municipalité aurait adopté une pratique constante consistant à
accorder un effet anticipé au plan général d’affectation futur. En outre, vu
l’imminence de l’adoption du nouveau plan, un effet anticipé pourrait à son
avis également se justifier en soi, sans que les conditions d’une égalité dans
l’illégalité ne soient réunies. A titre de mesure d’instruction, la recourante
requiert qu’il soit cas échéant procédé à une inspection locale et que la
municipalité produise a) tous les dossiers où l’effet anticipé a été octroyé au
plan général d’affectation en cours de finalisation, cas échéant par voie de
dérogation, b) le dossier de révision du plan général d’affectation en cours de
finalisation avec plans et règlement. La recourante demande aussi à pouvoir
être entendue de même que son mandataire architecte.
Par avis du 1
er
juin 2017, le juge
instructeur a imparti à la municipalité un délai de réponse au 21 juin 2017 et
l’a chargée de communiquer une copie du recours aux opposants et de les
informer qu’un délai au 21 juin 2017 leur était imparti pour déposer leurs
éventuelles observations au tribunal s’ils entendaient prendre part à la procédure
de recours.
Le 15 juin 2017, la recourante a déposé une requête
tendant à la suspension de la cause vu que le plan général d’affectation se
trouvait dans la phase finale de son adoption, comme cela était confirmé par un
courrier de la municipalité.
Par avis du 16 juin 2017, le juge instructeur a informé
les parties qu’il avait décidé de ne pas donner suite à la requête de
suspension.
Par avis du 4 juillet 2017, le juge instructeur a
imparti à la municipalité un délai de réponse au 31 août 2017, précisant à
nouveau que la requête de suspension de la cause avait été rejetée.
Le 10 juillet 2017, la municipalité a répondu au juge
instructeur qu’elle avait donné son accord à la suspension de la procédure par
courrier adressé au conseil de la recourante, en s’excusant d’avoir omis d’en
informer le tribunal.
Le 7 septembre 2017, le juge instructeur a constaté
qu’il n’avait pas reçu le dossier original et complet de la municipalité dans
le délai imparti. Un délai au 19 septembre 2017 a été imparti à la municipalité
pour déposer sa réponse au recours et son dossier original et complet ainsi que
les plans et règlements communaux applicables.
Le 11 septembre 2017, la municipalité a transmis son
dossier et a indiqué qu’elle ne comptait pas déposer de réponse pour l’instant,
compte tenu de la suspension de la cause.
Le 13 septembre 2017, le juge instructeur a indiqué
à la municipalité que la cause n’était pas suspendue (cf. avis du juge
instructeur du 16 juin 2017) et a fixé un délai au 4 octobre 2017, dans lequel
les parties avaient la faculté de déposer des déterminations finales.
Le 26 septembre 2017, la municipalité a demandé à ce
qu’un délai de réponse lui soit restitué, dès lors qu’elle était partie du
principe que la cause était suspendue et que le recours n’avait pas été
transmis aux opposants.
Le 28 septembre 2017, le juge instructeur a imparti
un délai au 27 octobre 2017 à la municipalité pour le dépôt de sa réponse au
recours. La municipalité était aussi chargée de communiquer une copie du
recours aux opposants et de les informer qu’un délai au 27 octobre 2017 leur
était imparti pour déposer leurs éventuelles observations au tribunal s’ils
entendaient prendre part à la procédure de recours. Dans un délai fixé au 4
octobre 2017, la recourante a été invitée à indiquer si elle maintenait son
recours.
Par courrier du 4 octobre 2017, la recourante a
indiqué qu’elle maintenait son recours.
Les opposants se sont déterminés le 13 octobre 2017.
Ils concluent à la confirmation de la décision attaquée et au rejet du recours
dans toutes ses conclusions. Ils estiment qu’il n’est pas possible de se
référer à un plan en voie d’élaboration, aucun intérêt public n’imposant son
application. Ils soulignent que la nouvelle construction est pour eux source de
nuisances, en raison de l'ouverture de lucarnes dans le nouveau logement
construit.
La municipalité (ci-après: l’autorité intimée) a
produit sa réponse le 18 décembre 2017 et conclut au rejet du recours. Elle
estime que sa correspondance du 26 octobre 2016 ne peut pas être interprétée
comme une décision, dès lors qu’elle se limitait à informer la recourante de la
mise à l’enquête, sans que cela ne touche ni ses droits ni ses obligations. En
outre, dite correspondance ne comportait pas d'indication des voies de droit.
L’autorité intimée considère également qu’elle n’avait aucune obligation
d’émettre, dans son courrier du 26 octobre 2016, une réserve quant à un
éventuel refus du permis de construire. Sur le plan du principe de la bonne
foi, elle fait valoir que les conditions d’application du principe ne sont pas
réunies, dès lors qu’elle n’a jamais donné d’assurance. Concernant la
dérogation, l’autorité intimée soutient qu’elle ne peut pas l’accorder car elle
viderait de son contenu la règle limitant le nombre d’appartements à deux.
Enfin, elle conteste l’existence d’une pratique constante qui consisterait à
appliquer le futur plan général d’affectation. Elle indique n’avoir accepté
l’application du futur plan que lorsque celui-ci était plus restrictif que les
dispositions actuellement en vigueur.
Le 23 février 2018, la recourante a produit des
observations complémentaires, confirmant les conclusions prises au pied de son
mémoire de recours. Elle estime que le courrier du 26 octobre 2016 pouvait être
considéré comme une décision même en l’absence d’indication des voies de droit.
Il contenait notamment le terme "
décidé
". Il faisait en outre
suite à un autre courrier (de 2014) dans lequel la possibilité d’obtenir une
dérogation était exclue. Dès lors que l’autorité intimée avait ouvert la porte
à une dérogation par le courrier du 26 octobre 2016, elle ne pouvait plus
revenir en arrière par la suite. La recourante souligne aussi que les intérêts
des voisins ne sont pas lésés de manière particulière, ceux-ci se limitant
d’ailleurs à remettre en cause le principe de la dérogation. A titre de mesure
d’instruction, la recourante requiert qu’il soit procédé à une inspection
locale et que la municipalité produise tous les dossiers d’enquête où une
dérogation a été octroyée pour permettre l’application anticipée du plan
général d’affectation en cours de modification. Elle produit à ce propos un
extrait de la Feuille des avis officiels relatif à une mise à l'enquête d'un
projet dérogeant au plan actuel mais conforme au plan futur. Elle requiert
aussi l’audition des membres du service technique de la commune, ainsi que la
sienne et celle de son mandataire architecte. La recourante demande encore que
l’autorité intimée produise le projet de plan général d’affectation et de
règlement en cours d’adoption, en indiquant l’état de la procédure d’adoption.
Les opposants se sont déterminés le 20 mars 2018.
Ils estiment que les arguments figurant dans les déterminations complémentaires
de la recourante n'ont pas de fondement. Ils concluent à l'admission de leur
intervention volontaire, à la confirmation du refus de permis de construire, au
rejet du recours à titre principal comme à titre subsidiaire ainsi qu'au rejet
de la demande d'audition.
L’autorité intimée s'est déterminée le 22 mars 2018.
Elle estime qu'il est inexact de soutenir qu'elle a déjà statué sur la question
de la dérogation en date du 26 octobre 2016; elle indique qu'elle n'a fait
qu'accepter la mise à l'enquête. S'agissant des diverses mesures d'instruction
requises, l'autorité intimée estime qu'il est disproportionné de lui demander
de produire tous les dossiers d'enquête dans lesquels une dérogation a été
octroyée, raison pour laquelle elle s'oppose à cette mesure.
La recourante s'est déterminée spontanément le 17
avril 2018.
Considérant en droit:
1.
Déposé dans le délai légal de 30 jours (art. 95 de la loi vaudoise du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]) par le
destinataire de la décision attaquée (art. 75 LPA-VD applicable par renvoi de
l'art. 99 LPA-VD) et satisfaisant aux autres conditions de forme posées par la
loi (art. 79 LPA-VD applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), le recours est
recevable si bien qu'il convient d'entrer en matière.
2.
La recourante a requis diverses mesures d’instruction.
a) Le droit d’être entendu tel que garanti par
l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18
avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend le droit pour l’intéressé de s’expliquer
avant qu’une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des
preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui
d’avoir accès au dossier, de participer à l’administration des preuves
essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à
influer sur la décision à rendre (ATF 129 II 497 consid. 2.2 p. 505; 124 I 49
consid. 3a p. 51 et les réf. cit.). En particulier, le droit de faire
administrer les preuves suppose notamment que le fait à prouver soit pertinent
et que le moyen de preuve proposé soit apte et nécessaire à prouver ce fait. Le
droit d'être entendu découlant de l'art. 29 al. 2 Cst. ne comprend
toutefois pas le droit d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition
de témoins (ATF 130 II 425 consid. 2.1). L’autorité peut donc mettre un
terme à l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger
sa conviction et que, procédant d’une manière non arbitraire à une appréciation
anticipée des preuves proposées, elle a la certitude qu’elles ne pourraient pas
l’amener à modifier sa décision (ATF 130 II 425 consid. 2.1 p. 429 et les réf.
citées).
b) En l'espèce, les mesures d’instruction suivantes
ont été requises par la recourante:
-
inspection
locale;
-
production
de tous les dossiers où l’effet anticipé a été octroyé au plan général d’affectation
en cours de finalisation, cas échéant par voie de dérogation;
-
production
du dossier de révision du plan général d’affectation en cours de finalisation
avec plans et règlement;
-
audition
des membres du service technique de la commune, ainsi que de la recourante et
de son mandataire architecte.
Les mesures d’instruction requises n'apparaissent ni
nécessaires ni utiles à l'établissement des faits pertinents pour l'issue du
litige, comme il ressortira des considérants ci-après. Dès lors que les mesures
requises ne pourraient amener la cour de céans à modifier son opinion, il n’y
sera pas donné suite.
3.
La recourante soutient tout d'abord que le courrier du 26 octobre 2016
apparaît comme une décision sur le principe de la dérogation et que l’autorité
intimée est liée par cette décision.
a)
L'art. 3 LPA-VD définit la décision
en ces termes:
"
1
Est une décision toute mesure prise par
une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant
pour objet:
a. de créer, de modifier ou d'annuler des
droits et obligations;
b. de constater l'existence, l'inexistence ou
l'étendue de droits et obligations;
c. de rejeter ou de déclarer irrecevables des
demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et
obligations.
2
Sont également
des décisions les décisions incidentes, les décisions sur réclamation ou sur
recours, les décisions en matière d'interprétation ou de révision.
3
Une décision
au sens de l'alinéa 1, lettre b), ne peut être rendue que si une décision au
sens des lettres a) ou c) ne peut pas l'être
".
b) En l'espèce, le courrier du 26 octobre 2016 peut
se comprendre à première vue comme une décision de la municipalité en ce sens
qu'il emploie effectivement le terme "
décidé
". La lecture de
ce courrier permet toutefois constater que l'information donnée se rapporte
uniquement à la mise à l'enquête publique et non à la délivrance d'un permis de
construire; il s'agit ainsi plutôt d'un simple courrier concernant
l'organisation de la procédure ou éventuellement d'une décision incidente
portant sur une modalité de cette procédure. On relèvera aussi sur ce point
qu'une municipalité ne peut pas simultanément autoriser la mise à l'enquête
publique d'un projet de construction et délivrer le permis de construire. Dans
cette hypothèse, une décision relative à l'octroi du permis de construire ne
peut en effet intervenir qu'à l'issue de l'enquête publique. L'argument lié à
forme du courrier du 26 octobre 2016 n'est dès lors d'aucune utilité à la
recourante au vu des conclusions formulées dans le présent recours.
4.
La recourante invoque également une violation du principe de la bonne
foi, en tant que le courrier du 26 octobre 2016 constituerait une promesse de
délivrance du permis de construire, ceci d'autant plus qu'il faisait suite à un
autre courrier (de 2014) dans lequel la possibilité d’obtenir une dérogation
était exclue.
a) Le principe de la loyauté impose aux organes de l'Etat
ainsi qu'aux particuliers d'agir conformément aux règles de la bonne foi. Cela
implique notamment qu'ils s'abstiennent d'adopter un comportement
contradictoire ou abusif (ATF 136 I 254 consid. 5.2).
Le principe de la bonne foi protège le citoyen dans
la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités,
lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un
comportement déterminé de l'administration. Ce principe découle des art. 5 al.
3 et 9 Cst. et vaut pour l'ensemble de l'activité étatique (ATF 138 I 49
consid. 8.3.1; 129 I 161 consid. 4.1; 128 II 112 consid. 10b/aa; 126 II 377
consid. 3a et les arrêts cités). Selon la jurisprudence, un renseignement ou
une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à
un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition
que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de
personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les
limites de ses compétences, et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte
immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il
se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour
prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de
préjudice, que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance
a été donnée et que l'intérêt à une application correcte du droit objectif ne
soit pas prépondérant par rapport à la protection de la confiance (ATF 137 II
182 consid. 3.6.2; 131 II 627 consid. 6.1; 129 I 161 consid. 4.1; 122 II 113
consid. 3b/cc et les références citées).
b) Lorsqu'un projet de construction est soumis à
enquête publique, l'examen de la réglementarité du projet avant enquête est
généralement superficiel (cf. arrêt AC.2016.0164 du 13 janvier 2017
consid. 1). Selon la jurisprudence,
la municipalité ne peut
en effet refuser de mettre à l'enquête publique un projet que lorsque les plans
sont affectés de lacunes telles que l'on ne peut se faire une idée exacte du
projet, ou encore dans le cas d'un projet qui enfreindrait manifestement les dispositions
réglementaires. Cette dernière situation ne peut toutefois être considérée
comme réalisée qu'avec la plus grande circonspection et non en présence de
simples divergences d'interprétation sur les règles applicables ou la portée de
la jurisprudence (cf. arrêt AC.2014.0126 du 25 juin 2014 consid. 2). A cela
s'ajoute que l'autorité compétente pour délivrer le permis de construire doit
de toute manière tenir compte des éventuelles oppositions de voisins déposées
durant l'enquête publique. Selon un principe reconnu en droit des
constructions, les indications favorables données par l'autorité au seul
propriétaire ne peuvent en effet pas être opposées aux tiers qui s'en prennent
à une autorisation de construire (cf. arrêt TF 1C_6/2009 résumé in SJ 2010 p.
19 s; arrêts
AC.2016.0164 du 13 janvier 2017 consid. 1,
AC.2011.0301 du 30 avril 2012 consid. 3b). Dans ces conditions, un
examen approfondi du projet avant sa mise à l'enquête publique, qui serait
destiné à pouvoir donner des garanties au propriétaire, s'avère peu utile.
c) La question qui se pose est celle de savoir si la
municipalité a donné des assurances à la recourante dans son courrier du 26
octobre 2016.
L'examen des termes dudit courrier indique
uniquement que, à ce moment-là, la municipalité considérait, d'une part, que, une
fois les corrections requises effectuées, le projet de construction pourrait
être mis à l'enquête et, d'autre part, qu'une mise à l'enquête publique était
nécessaire. Ce courrier n'indique toutefois aucunement que le permis de
construire serait obligatoirement délivré à l'issue de la procédure d'enquête.
Puisqu'une mise à l'enquête publique était nécessaire, il devait être clair
pour la recourante que les résultats de l'enquête publique pouvaient modifier
la situation. Le but de l'enquête publique est entre autres de permettre aux
tiers de faire valoir leur point de vue, ce qui implique que l'autorité chargée
de délivrer le permis de construire procède nécessairement à une nouvelle
évaluation du projet, une fois l'enquête publique terminée. La cour de céans a
déjà eu l'occasion de considérer qu'une différence d'appréciation en ce qui
concerne la réglementarité du projet entre la phase préalable à l'enquête
publique et la décision finalement rendue ne constitue pas un comportement
contradictoire de la municipalité, qui ne serait pas admissible au regard du
principe de la bonne foi (cf. arrêt AC.2016.0164 du 13 janvier 2017
consid. 1 ).
A cela s'ajoute que, parmi d'autres conditions, la
protection de la bonne foi de l'administré suppose que celui-ci n'ait pas pu
"
se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement
obtenu
" (ATF 141 V 530 consid. 6.2 p. 538). Or, chacun sait ou doit
savoir qu'une municipalité, même
in corpore
, n'est pas légalement
habilitée à autoriser le commencement de travaux avant l'octroi du permis de
construire. Ceci devait notamment être bien connu des professionnels chargés
des travaux. Ceux-ci ne peuvent pas de bonne foi prétendre qu'ils ont pris le
courrier du 26 octobre 2016 pour un permis de construire. Au vu de ces
éléments, les professionnels mandatés par la recourante ne pourraient pas non
plus se prévaloir d’assurances orales éventuellement reçues du service technique
communal, raison pour laquelle il n’y a lieu d’entendre ni la recourante ni le mandataire
architecte de la recourante ni les représentants du service technique.
d) Vu ce
qui précède, le grief relatif à la violation du principe de la bonne foi n'est
pas fondé.
5.
Les mesures dites d'effet anticipé positif permettent d'appliquer
des règles de droit qui ne sont pas encore adoptées, en lieu et place du droit
en vigueur (v. p. ex. AC.2013.0218 du 26 novembre 2013, AC.2013.0225 du 29 août
2013). L'effet anticipé positif compromet gravement la sécurité du droit. En
droit de l'aménagement du territoire et des constructions, ce procédé revient à
permettre l'application d'un plan d'affectation, général ou spécial, en voie
d'adoption, voire à contraindre les administrés à respecter un tel plan. Si le
plan n'est pas validé par l'autorité législative communale, par l'autorité
d'approbation cantonale ou par le peuple (en référendum populaire), les
constructions autorisées sur la base de cette réglementation ne pourront pas
être détruites. L'effet anticipé positif est illicite, même s'il est prévu dans
une loi (Alexander Ruch in Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch, Commentaire de la LAT,
2010,
n° 47 ad art. 27 LAT
;
voir aussi sur
ce point ATF 136 I 142 consid.
3.2; 125 II 278 consid. 3c; 100 Ia 157 consid.
5d; arrêt TF 1C_274/2007 du 1
er
février
2008 consid.
4.1).
Ainsi, le droit vaudois de la construction connaît
un effet anticipé négatif des plans d'affectation, régi par les art. 77 et 79
de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC; RSV 700.11). En revanche, il ne prévoit pas d’effet
anticipé positif pour la période qui précède l'entrée en vigueur des plans et
règlements (pour des exemples récents AC.2013.0214 du 29 juillet 2014, AC.2013.0218
du 26 novembre 2013, AC.2013.0225 du 29 août 2013 et les arrêts cités).
Au vu de qui précède, la recourante ne peut pas se
prévaloir d'un effet anticipé positif du nouveau plan d'affectation en cours
d'adoption.
6.
La recourante se prévaut également du principe de l’égalité dans
l’illégalité.
a) Il
y a inégalité
de traitement au sens de l'art. 8 al. 1
Cst.
lorsque, sans motifs sérieux, deux décisions
soumettent deux situations de fait semblables à des règles juridiques
différentes; les situations comparées ne doivent pas nécessairement être
identiques en tous points, mais leur similitude doit être établie en ce qui
concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à prendre (ATF 137 I
58 consid. 4.4 p. 68; 136 I 297 consid. 6.1 p. 304, 345 consid. 5 p.
347/348, et les arrêts cités). Cela étant, le principe de la légalité de
l'activité administrative prévaut sur celui de l'égalité de traitement. En
conséquence, le justiciable ne peut généralement pas se prétendre victime d'une
inégalité devant la loi lorsque celle-ci est correctement appliquée à son cas,
alors qu'elle aurait été faussement, voire pas appliquée du tout dans d'autres
cas. Cela présuppose cependant, de la part de l'autorité dont la décision est
attaquée, la volonté d'appliquer correctement à l'avenir les dispositions
légales en question.
Une pratique illégale d'une autorité peut, le cas
échéant, être invoquée par un administré pour obtenir que cette pratique soit
également appliquée à sa situation.
Le citoyen
ne peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir
que l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi. Il faut encore
que l'autorité n'ait pas respecté la loi selon une pratique constante, et non
pas dans un ou quelques cas isolés
(ATF 132 II 485 consid. 8.6 p. 510; 127
I 1 consid. 3a p. 2; 126 V 390 consid. 6a p. 392 et les arrêts cités)
, et qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant
n'impose de donner la préférence au respect de la légalité (ATF 139 II 49
consid. 7.1;
123 II 248 consid. 3c p. 254; 115 Ia 81 consid. 2 p. 83 et
les références
). Si l'autorité ne s'exprime
pas sur ses intentions futures, il y a lieu de présumer qu'elle se conformera à
l’avenir au jugement que le tribunal aura rendu (cf.
ATF 136 I 65
consid. 5.6 p. 78;
115 Ia 81 consid. 2 p. 83
et les références citées).
Cela étant, une importance plus grande doit être
accordée au principe de la légalité dans certains domaines du droit. Dans le
domaine des autorisations de construire notamment, la situation est en effet
particulière dans la mesure où la procédure permet à des tiers d'intervenir par
le biais d'oppositions afin d'exiger que le projet mis à l'enquête publique
respecte le droit et plus particulièrement la réglementation communale sur les
constructions. Dans ces circonstances, il n'apparaît guère concevable qu'une
municipalité puisse invoquer le principe d'égalité pour écarter une opposition
relevant à juste titre la non-réglementarité d'un projet. Ceci se heurte à
l'intérêt privé des opposants, et plus particulièrement celui des voisins, à ce
que les constructions édifiées sur des parcelles voisines soient conformes au
droit (cf. AC.2005.0029 du 7 décembre 2005 consid. 2d/bb). On peut au
surplus douter qu'une municipalité puisse enlever tout effet à une disposition
d'un règlement communal régulièrement adopté par le législateur communal. On
relèvera à ce propos qu'en agissant ainsi, l'autorité communale viole l'art. 21
al. 1 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT),
à teneur duquel les plans d'affectation ont force obligatoire pour chacun.
Cette pratique est en outre contraire à l'obligation faite à la municipalité
par l'art. 17 LATC de veiller au respect des prescriptions légales et
réglementaires (cf. l’arrêt TF
1P.44/2006 du 18 janvier 2007,
dans lequel le Tribunal fédéral a considéré,
statuant sur recours contre
l’arrêt AC.2005.0029 du 7 décembre 2005, que
le tribunal cantonal
n'avait pas violé l'art. 8 Cst. en accordant un caractère prépondérant au
respect de la légalité, par rapport à une égalité dans l'illégalité).
Dans ce cadre, il y a lieu de prendre en considération
la situation spécifique dans laquelle se trouve l'autorité communale
lorsqu'elle applique les normes d'un plan d'affectation. Si elle estime,
plusieurs années après l'entrée en vigueur d'un plan d'affectation, que
certaines dispositions ne sont plus appropriées à cause de l'évolution des
circonstances, elle peut - ou doit, le cas échéant - engager une procédure de
révision de ce plan, conformément à la règle de l'art. 21 al. 2 LAT (cf. ATF
132 II 408 consid. 4.2). Elle ne doit donc pas
a priori
décider
d'adopter une pratique contraire à la réglementation car il lui incombe d'abord
de prendre l'initiative d'une révision du plan; ce n'est qu'en cas d'échec de
cette procédure de révision que la possibilité d'une pratique contraire au
plan, pour des motifs d'égalité, devrait être envisagée (arrêt 1C_482/2010 du
14 avril 2011 consid. 5.1;
AC.2011.0183 du 6 février 2012
).
Dans un arrêt AC.2011.0183 du 6
février 2012, le Tribunal cantonal s'est prononcé sur le
droit à
l’égalité dans l’illégalité invoqué par les constructeurs dans un cas où une
municipalité mentionnait une pratique constante depuis l'entrée en vigueur du
règlement communal sur les constructions (soit plus de 20 ans auparavant)
consistant à ne pas faire application de deux dispositions de ce règlement
(dispositions exigeant que des photomontages soient jointes au dossier
d'enquête et exigeant qu'environ 50% des rez-de-chaussée soient affectés à une
autre destination que l'habitation).
Faisant application des
principes dégagés de la jurisprudence du Tribunal fédéral, le Tribunal cantonal
a considéré que, même si l'autorité communale avait de bons motifs pour le
faire,
elle ne pouvait se borner à appliquer une disposition
réglementaire contre son sens clair, même de manière constante et égale, sans
engager le processus de révision de la norme en question. Les conditions pour
reconnaître au constructeur le droit à un traitement égal dans l’illégalité, au
sens de la jurisprudence, n'étaient dès lors pas réunies.
Le Tribunal cantonal a fait le même constat dans
l’arrêt AC.2017.0108 du 13 novembre 2017 (consid. 5). Il a estimé que même
si la pratique illégale de l'autorité intimée était constante, ce qui n'était
nullement établi, il conviendrait quoi qu'il en soit de relever que si la
municipalité considérait que cette règle n’était pas ou plus appropriée, il lui
appartenait d'engager en ce sens une procédure de révision du règlement
communal, procédure qui, si elle aboutissait, permettrait aux constructeurs de
déposer un nouveau projet de construction conforme à la nouvelle réglementation
qui pourrait dans l'intervalle avoir été adoptée. Dans l'intervalle, les
constructeurs ne pouvaient se prévaloir du principe de l'égalité dans
l'illégalité pour revendiquer une application du règlement communal allant à
l'encontre de son texte clair.
b) En l'espèce, il faut tout d’abord souligner que l'autorité
intimée conteste avoir adopté une pratique constante consistant à appliquer les
dispositions du nouveau plan lorsque celles-ci seraient plus favorables pour
l'administré que celles du plan en vigueur. Il n’est pas nécessaire de trancher
cette question. En effet, il est d’une part certain que l’autorité intimée n’a
en aucune manière laissé entendre qu’elle avait l'intention de persister dans
une telle pratique dans le futur, à supposer que celle-ci soit avérée. L’une
des conditions d’application du principe d’égalité dans l’illégalité fait ainsi
défaut. D’autre part, l’application du principe d’égalité dans l’illégalité
porterait atteinte aux intérêts de tiers, à savoir le droit des voisins de la
recourante à voir leur tranquillité préservée par les limites posées à la constructibilité
de la parcelle voisine par le règlement communal en vigueur. Il serait
particulièrement peu compréhensible que, par l’octroi de dérogations,
l’autorité municipale puisse vider de son sens la procédure d’enquête publique
et ôter toute portée à d’éventuelles oppositions.
Au vu de ce qui précède, tant que les modifications
du règlement communal ne sont pas encore formellement entrées en vigueur, elles
ne doivent pas être appliquées par l’autorité intimée et la recourante ne
saurait se prévaloir du principe de l'égalité dans l'illégalité pour
revendiquer une application du règlement communal allant à l'encontre de son
texte clair.
Il n’y a ainsi pas lieu d’ordonner la production de
tous les dossiers où l’effet anticipé aurait été octroyé au plan général
d’affectation en cours de finalisation, cas échéant par voie de dérogation. De
même, il n'est pas nécessaire de requérir la production du dossier de révision
du plan général d’affectation en cours de finalisation avec plans et règlement.
Seul est déterminant pour la présente affaire le fait que la révision ne soit
pas encore arrivée à son terme.
7.
Mal fondé, le recours doit être rejeté et la décision attaquée
confirmée. Les recourants, qui succombent, supporteront les frais de la cause
(art. 49 al. 1 LPA-VD). La municipalité, qui a procédé par l'intermédiaire d'un
mandataire professionnel, a droit à une indemnité à titre des dépens, laquelle
sera mise à la charge de la recourante (art. 55 al. 1 et 56 al. 3
a
contrario
LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de L'Isle du 12 avril 2017 est confirmée.
III.
Un émolument de justice de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
de la recourante.
IV.
La recourante versera à la Commune de L’Isle un montant de 1'500 (mille
cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le
18 juin 2018
Le
président:
La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.