vd_omni · FI.2014.0119 · 2015-07-10 · fr

A. X.________ /Commission communale de recours en matière de taxes et d'impôts, Municipalité de Blonay | La taxe réclamée au recourant pour la fourniture d'eau potable durant l'année 2013 est conforme aux principes de l’équivalence et de l’égalité de traitement. Elle a été calculée conformément aux trois échelons prévus par le tarif municipal, soit 1 fr.80 le m3 jusqu'à 60m3 par an, 3 fr.40 de 60 à 70m3; 5 fr.20 au-delà. Or, ce tarif a été établi en tenant compte des situations moyennes de consommation en Suisse, le but recherché par la municipalité étant d’amener ses administrés à contenir leur consommation d’eau potable. Le recourant évoque la situation des professionnels pour l’usage exclusif de l’eau à l’exercice de leur entreprise, qui bénéficient d’un prix au mètre cube préférentiel ou d’un abattement, mais la situation de ceux-ci ne saurait être appréciée à la même aune que celle des particuliers. Respect du principe de la couverture des coûts; l’adoption d'un tarif échelonné pour la facturation de la consommation d’eau sert notamment à financer des travaux de captage d’eau claire avec la commune voisine, afin d’assurer l’approvisionnement des futures générations d’habitants dans la commune. Au surplus, le recourant n’a pas requis l’examen des comptes communaux, ni de ceux du service concerné.Recours admis et arrêt annulé par le Tribunal fédéral, par arrêt 2C_768/2015 du 17 mars 2017.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 10.07.2015 FI.2014.0119

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
10 juillet 2015
Composition
M. Xavier Michellod,
président
; M. Bernard Jahrmann et
M. Nicolas Perrigault, assesseurs; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourant
A. X.________,
à 1********,
représenté par M
e
Jean-Daniel Théraulaz, avocat à Lausanne.
Autorité intimée
Commission communale de recours en
matière de taxes et d'impôts
de
la Commune
de Blonay,
à Blonay, représentée par M
e
Michèle Meylan,
avocate à Vevey.
Autorité concernée
Municipalité de Blonay,
à Blonay, représentée par
M
e
Michèle Meylan, avocate à Vevey
.
Objet
Taxe d’utilisation
Recours A. X.________ c/ décision de la Commission communale de recours en matière de taxes et d'impôts de la Commune de Blonay du 15 septembre 2014 (facture 2******** - abonnement à l'eau n°3********)
Vu les faits suivants
A.
A. X.________ est propriétaire de la parcelle n°4******** de la commune
de 1********, sise route 5********, dont la surface est de 10'219 m
2
et qui abrite une maison d’habitation et une piscine couverte.
B.
Le 6 juin 2013, la Municipalité de Blonay (ci-après: la municipalité) a
adressé à A. X.________ une facture d’acompte, d’un montant de 629 fr.85, à
valoir sur la facture de distribution d’eau claire, ainsi que sur la taxe
d’évacuation et d’épuration des eaux claires et des eaux usées. A. X.________ a
recouru contre cet acompte auprès de la Commission communale de recours en
matière de taxes et d'impôts de la Commune de Blonay (ci-après: commission de
recours). Le 20 juin 2013, dite commission a suspendu l’instruction du recours
dans l’attente de la facture finale et des taxes de l’exercice 2013.
Le 12 février 2014, la municipalité a notifié à A.
X.________ une facture n° 2********, dont le libellé est le suivant:
TVA
Compteur
Libellé
Index:Ancien
Nouveau
Quantité
Prix
Montant
Eau potable
6********
Principal
1826
2549
723
2.5
Part variable: 1
ère
tranche
60
1.800
108.00
2.5
Part variable: 2
ème
tranche
10
3.400
34.00
2.5
Part variable: 3
ème
tranche
653
5.200
3'395.60
2.5
Part fixe annuelle -
20 mm
12 mois
12.083
145.00
2.5
Déduction acompte eau potable
-947.00
Eaux usées
8.0
Part variable annuelle
723
0.380
274.70
8.0
Part fixe annuelle -
20 mm
12 mois
4.333
82.20
8.0
Déduction acompte eaux usées
-146.00
Eaux claires
Parcelle 4******** périphérique C
1999 m
2
12 mois
0.05
99.95
Parcelle 4******** périphérique C
8220 m
2
12 mois
0.01
82.20
8.0
Déduction acompte eaux claires
-121.60
TVA Eau potable
2.50% sur
2'753.60
68.35
Eaux usées & eaux claires
8.00% sur
241.25
19.35
Montant en notre faveur
3'064.55
A. X.________ a recouru
contre cette facture, uniquement en ce qu’elle a trait à la consommation d’eau
potable. La commission de recours a tenu audience le 29 avril 2014; elle a
entendu A. X.________, ainsi que les représentants de la municipalité.
C.
Le 15 septembre 2014, la commission de recours a rejeté le recours d’A.
X.________, décision que ce dernier a déférée au Tribunal cantonal, demandant
son annulation.
La commission de recours et la municipalité ont
produit leur dossier; elles proposent le rejet du recours et la confirmation de
la décision attaquée.
Le juge instructeur a ordonné un second échange
d’écritures, à l’issue duquel chaque partie a maintenu ses conclusions.
A. X.________ s’est déterminé une ultime fois.
D.
Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
a) Le présent litige a trait à l’application de la loi cantonale du 30
novembre 1964 sur la distribution de l’eau (LDE; RSV 721.31), qui a fait
l’objet de la novelle du 5 mars 2013, en vigueur depuis le 1
er
août
2013. Aux termes de l’art. 18 LDE, la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36) est applicable aux décisions
rendues en application de la présente loi, ainsi qu'aux recours contre ces
décisions, sous réserve de l’art. 19. Cette dernière disposition prévoit que l'article
45 de la loi cantonale du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LICom; RSV
650.11) est applicable aux recours dirigés contre les décisions en matière de
taxes communales prévues aux articles 7 et 14 LDE. Aux termes de l’art. 47a
LICom, les dispositions de la loi sur les impôts directs cantonaux relatives au
droit de recours s'appliquent par analogie au recours contre les décisions de
la commission communale de recours (1
ère
phrase). Pour le surplus,
la loi sur la procédure administrative est applicable (3
ème
phrase).
b) Il résulte de ce qui précède que les nouveaux
articles 18 et 19 LDE mettent désormais dans la compétence de la commission
communale de recours les contestations dirigées contre toutes les taxes
résultant de la fourniture par une commune de l’eau potable à un administré. Le
recours hiérarchique au département (art. 18 al. 2 aLDE) a en revanche été
supprimé. Vu l’art. 47a LICom, la voie du recours au Tribunal cantonal est
ouverte contre la décision de la commission communale de recours. Il n’y a donc
pas lieu d’annuler la décision attaquée pour ce motif et de transmettre la
cause à une autre autorité administrative, comme le recourant le demande.
c) En outre, le recours contre la décision de la
commission de recours intimée ayant été interjeté dans la forme prescrite (art.
79) et le délai de trente jours (art. 77 LPA-VD), il y a lieu d’entrer en
matière.
2.
Le recourant s’en prend à la facture n°2******** du 12 février 2014,
uniquement en ce qu’elle a trait à la fourniture et la distribution de l’eau
potable.
a) Dans les limites de ses compétences, la Confédération pourvoit à l'utilisation rationnelle des ressources en eau, à leur protection
et à la lutte contre l'action dommageable de l'eau (art. 76 al. 1 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 [Cst.; RS 101]). Les cantons disposent des ressources
en eau. Ils peuvent prélever, dans les limites prévues par la législation
fédérale, une taxe pour leur utilisation (al. 4, 1
ère
phrase).
L'Etat et les communes incitent la population à l'utilisation rationnelle et
économe des ressources naturelles, notamment de l'énergie (art. 56 al. 1 de la Constitution vaudoise du 14 avril 2003 [Cst./VD; RSV 101.01]). Ils veillent à ce que
l'approvisionnement en eau et en énergie soit suffisant, diversifié, sûr,
économiquement optimal et respectueux de l'environnement (al. 2).
b) aa) Dans sa teneur antérieure à la novelle du 5
mars 2013, la LDE imposait aux communes de fournir l'eau nécessaire à la
consommation (eau de boisson) et à la lutte contre le feu, notamment dans les
"zones à bâtir", conformément à la législation sur l'aménagement du
territoire et les constructions (art. 1
er
al. 1 let. a aLDE). La
distribution de l'eau fait l'objet d'un règlement communal qui n'entre en force
qu'après son approbation par le Conseil d’Etat (art. 5 al. 1 aLDE), puis, depuis l’adoption de la novelle du 3 mars 2005, en vigueur depuis le 1
er
juillet 2005, par le chef du département concerné (ibid.). Pour la livraison de
l'eau, la commune peut exiger du propriétaire (art. 14 al. 1 aLDE): une taxe
unique fixée au moment du raccordement direct ou indirect au réseau principal
(article 4 de la loi sur les impôts communaux ; let. a); un prix de vente
au mètre cube ou au litre/minute comprenant, le cas échéant, une finance
annuelle et uniforme d'abonnement (let. b); un prix de location pour les
appareils de mesure (let. c). Les règles applicables pour calculer le montant
de la taxe unique sont fixées par le règlement communal (al. 2). Le prix de
vente de l'eau et le prix de location des appareils de mesure sont fixés par la
municipalité (al. 3). L'eau est fournie au propriétaire de l'immeuble par un
abonnement d'une durée d'un an au moins et renouvelable d'année en année, sauf
avis écrit de résiliation d'une part ou de l'autre, trois mois d'avance pour la
fin d'un mois (art. 16 aLDE).
bb) Depuis l’entrée en vigueur le 1
er
août 2013, de la novelle du 5 mars 2013, la teneur des dispositions précitées a
quelque peu été modifiée. Les communes sont tenues de fournir l'eau nécessaire
à la consommation (eau potable) et à la lutte contre le feu dans les zones à
bâtir et les zones spéciales qui autorisent la construction de bâtiments,
conformément à la législation sur l'aménagement du territoire et les
constructions (art. 1
er
al. 1 LDE). La distribution de l'eau fait
l'objet d'un règlement communal qui n'entre en force qu'après son approbation
par le chef du département en charge du domaine de la distribution de l'eau
potable (ci-après: le département; art. 5 al. 1 LDE). Pour la livraison de
l'eau, la commune, respectivement le distributeur, peut exiger du propriétaire
conformément à l'article 4 LICom (art. 14 al. 1 LDE): une taxe unique fixée au
moment du raccordement direct ou indirect au réseau principal (let. a); une
taxe de consommation d'eau au mètre cube ou au litre/minute (let. b); une taxe
d'abonnement annuelle (let. c); une taxe de location pour les appareils de
mesure (let. d). Le règlement communal, respectivement la concession, définit
les modalités de calcul des taxes ainsi que le cercle des contribuables qui y
sont assujettis (al. 2). La compétence tarifaire de détail peut être déléguée à
l'organe exécutif ou au distributeur, dans le cadre fixé par le règlement,
respectivement la concession, qui définit dans ce cas le montant maximal des
taxes en plus de ce qui est prévu à l'alinéa 2 (al. 2
bis
). Les
installations principales doivent s'autofinancer (al. 3). Les taxes sont
calculées de manière que, après déduction de subventions éventuelles, les
recettes permettent de couvrir les dépenses, notamment celles d'exploitation,
d'entretien, du service des intérêts et de l'amortissement du capital investi
ainsi que celles de la création et de l'alimentation d'un fonds de
renouvellement, de recherche et d'investissement (al. 5). L'eau est fournie au
propriétaire de l'immeuble par un abonnement d'une durée d'un an au moins et
renouvelable d'année en année, sauf avis écrit de résiliation d'une part ou de
l'autre, trois mois d'avance pour la fin d'un mois (art. 16 LDE). Les
règlements communaux, ainsi que les concessions, doivent être adaptés aux
exigences de la présente loi dans un délai de trois ans dès son entrée en
vigueur (art. 2 des dispositions transitoires de la novelle du 5 mars 2013).
cc) La LICom prévoit, à son art. 4, qu’indépendamment
des impôts énumérés à l’article premier et des taxes prévues par l’article 3
bis
,
les communes peuvent percevoir des taxes spéciales en contrepartie de
prestations ou avantages déterminés ou de dépenses particulières (al. 1). Ces
taxes doivent faire l'objet de règlements soumis à l'approbation du chef de
département concerné (al. 2). Elles ne peuvent être perçues que des personnes
bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué les dépenses dont
elles constituent la contrepartie (al. 3). Leur montant doit être proportionné
à ces prestations, avantages ou dépenses (al. 4).
c) Il résulte des dispositions qui précèdent que les
frais d'utilisation et de construction du réseau d'alimentation en eau potable
sont couverts par une taxe unique de raccordement et par une taxe annuelle
d'utilisation. La contribution de raccordement est une taxe unique dont doit
s'acquitter le propriétaire foncier pour pouvoir se raccorder aux installations
d'équipement; elle est la contre-prestation des frais encourus par la
collectivité publique pour la construction et la réalisation de l'œuvre. La
taxe d'utilisation est une taxe périodique dont s'acquitte le propriétaire
foncier pour l'utilisation de l'équipement public (cf. Marie-Claire Pont
Veuthey, Les taxes de raccordement: qualification et régime juridique,
in
:
Droit de la construction 1997, p. 37). Les taxes annuelles d'abonnement ont
ainsi pour fonction de financer l’exploitation et l’entretien du réseau. Elles
peuvent également servir à procéder à des amortissements, ainsi qu’à constituer
des réserves et des provisions pour d’importantes réparations et pour des
rénovations (cf. Marc-Olivier Buffat, Les taxes liées à la propriété foncière
en particulier dans le canton de Vaud, thèse, Lausanne 1989, p. 224 et renvois
et références). La fourniture de l'eau faisant partie des devoirs d'intérêt
public de la commune, celle-ci doit veiller à disposer des moyens financiers
lui permettant d’exécuter des réparations importantes et les rénovations
nécessaires, voire certains agrandissements. La finance annuelle d’alimentation
en eau peut être considérée comme un émolument perçu en contrepartie de
l’autorisation de se raccorder au réseau. Conçue généralement par les
règlements communaux comme un montant forfaitaire, elle est le plus souvent
complétée par une somme proportionnelle au nombre de mètres cubes consommé par
année (Buffat, ibid.).
d) La taxe annuelle d’utilisation est une
contribution causale, par quoi l’on entend celle qui constitue la contrepartie
d'une prestation spéciale ou d'un avantage particulier appréciable
économiquement accordé par la collectivité publique (ATF 138 II 70 consid. 5.3
p. 73/74; 135 I 130 consid. 2 p. 133). Le montant de la contribution causale
doit, selon le principe de l’équivalence, être proportionné à la valeur
objective de la prestation fournie; en outre, selon le principe de la
couverture des frais, le produit global des contributions ne doit pas dépasser,
ou seulement de très peu, l’ensemble des coûts engendrés par la subdivision
concernée de l’administration (ATF 138 II 70 consid. 5.3 p. 73/74; 135 I 130
consid. 2 p. 133/134;  131 I 313 consid. 3.3 p. 318; FI.2012.0098, précité,
consid. 2e).
aa) Selon le principe de l'équivalence, expression
du principe de la proportionnalité en matière de contributions publiques, le
montant de la contribution exigée d'une personne déterminée doit être en
rapport avec la valeur objective de la prestation fournie à celle-ci (rapport
d'équivalence individuelle; ATF 2C_609/2010 du 18 juin 2011 consid. 3.2; 2C_817/2008
du 27 janvier 2009 consid. 10.1). Le particulier doit prendre en considération
sa propre situation et examiner la valeur que la prestation de la collectivité
revêt pour lui (cf. Pont Veuthey, op. cit., p. 39). L'avantage économique
retiré par chaque bénéficiaire d'un service public est souvent difficile, voire
impossible à déterminer en pratique. Pour cette raison, la jurisprudence admet
en effet un certain schématisme dans le choix, par le législateur communal, des
critères permettant de cerner l'avantage que retire un propriétaire du
raccordement de son immeuble au réseau collectif, tout comme elle admet que les
taxes d'utilisation soient aménagées de manière schématique et tiennent compte
de normes fondées sur des situations moyennes (ATF 128 I 46 consid. 4a p. 53;
126 I 180 consid. 3a/bb p. 188; 122 I 61 consid. 3b p. 67; 2C_173/2013 du 17
juillet 2013 consid. 5.1). Une taxe d'utilisation périodique doit par
conséquent tenir compte de paramètres ayant un rapport avec l'utilisation
effective de l'installation en question (ATF 2C_817/2008 du 27 janvier 2009
consid. 8.1).
Les contributions doivent toutefois
être établies selon des critères objectifs et s'abstenir de créer des
différences qui ne seraient pas justifiées par des motifs pertinents (ATF 128 I
46 consid.
4a p. 52 et les arrêts cités; Adrian
Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, Eine Übersicht über die
neuere Rechtsprechung und Doktrin, in ZBl 104/2003, p. 522/523).
Sans doute, une norme viole le principe de l'égalité de traitement
lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun
motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer, ou
lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des
circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de
manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière
différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se
rapporte à une situation de fait importante (ATF 132 I 157 consid. 4.1 p. 162;
131 I 394 consid. 4.2 p. 399; 130 I 65 consid. 3.6 p. 70 et la jurisprudence
citée). L'égalité de traitement ne revêt toutefois pas un caractère absolu en
matière de taxes, mais s'accommode de certaines différences ou assimilations,
qui sont la conséquence du schématisme admis en cette matière (ATF 108 Ia 111,
consid. 2b p. 114 et réf. citées).
L
es contributions
doivent toutefois être établies selon des critères objectifs et s'abstenir de
créer des différences qui ne se justifieraient pas par des motifs pertinents
(v. ATF 126 I 180, consid. 3a/bb p. 188; 122 I 279, consid. 6c pp. 289/290; 121
II 183, consid. 4 p. 188 et ss). La liberté d'appréciation et l'autonomie
laissées au législateur communal doivent ainsi être préservées dans cette
mesure; le juge ne peut sanctionner une règle communale pour violation du
principe de l'égalité de traitement que si elle aboutit à un résultat
insoutenable ou établit des différences qui ne se justifient par aucun motif
raisonnable (v., outre la jurisprudence précitée, Danielle Yersin, L'égalité de
traitement en droit fiscal, rapport publié
in
: RDS 1992 II p. 144 et ss,
not. p. 210; v. en outre ZBl 1985, 107).
bb) Le principe de la couverture des frais
s'applique aux contributions causales dépendant des coûts, qui n'ont pas de
base légale formelle suffisamment déterminée ou pour lesquelles le législateur
a exprimé clairement ou tacitement que la contribution dépend des coûts (ATF
121 I 230 consid. 3e p. 235). Ce principe implique que le produit de la taxe ne
dépasse pas, ou seulement dans une mesure minime, l'ensemble des coûts
engendrés par la branche, ou subdivision, concernée de l'administration, y
compris, dans une mesure appropriée, les provisions, les amortissements et les
réserves (ATF 135 I 130 consid.
2 p. 133 s.; 126 I 180 consid.
3a/aa p. 188; 124 I 11 consid. 6c p. 20; 2C_226/2012 du 10 juin 2013 consid.
4.2;
2C_609/2010 du 18 juin 2011 consid. 3.2). De telles réserves financières
violent le principe de la couverture des coûts lorsqu'elles ne sont plus justifiées
objectivement, c'est-à-dire lorsqu'elles excèdent les besoins futurs
prévisibles estimés avec prudence (ATF 118 Ia 320 consid. 4b p. 325).
S'agissant de compenser les frais de construction et de raccordement, soit, en
particulier, lors de la perception de contributions de raccordement, le
Tribunal fédéral applique strictement le principe de la couverture des frais
(ATF 106 Ia 243). En revanche, lorsque le prélèvement sert à financer
l'exploitation et l'entretien d'une installation, la taxe d'utilisation peut
procurer à la collectivité publique un excédent.
Notamment, il est considéré qu'en matière
d'installations pour l'approvisionnement en eau, la collectivité publique doit
supporter des dépenses importantes pour leur construction, leur entretien, leur
extension et leur remplacement. De telles réserves financières ne violent le
principe de la couverture des frais que si elles ne sont pas justifiées
objectivement, soit, en particulier, lorsqu'elles excèdent les besoins futurs
prévisibles estimés avec prudence (cf. Pont Veuthey, op. cit., p. 40 plus
références). Ainsi, le rendement total des taxes d’utilisation pour
l'approvisionnement en eau – taxes d’abonnement et prix de vente de l’eau –
peuvent laisser un bénéfice qui doit demeurer dans des limites raisonnables.
Ceci est notamment rappelé dans le commentaire du Grand Conseil de l'art. 14
LDE:
«Le prix de vente de l’eau doit être
calculé de telle manière que, compte tenu de la taxe unique, la pose,
l’entretien, le renouvellement des installations et le fonctionnement de tout
le service soit assuré. Cela implique non seulement que les recettes couvrent
les dépenses, mais également qu’un bénéfice soit réalisé, afin de créer des
réserves raisonnables. Ce bénéfice ne saurait cependant dépasser certaines limites
et devenir un bénéfice commercial, qui permettrait à la commune d’augmenter ses
ressources générales. Le fait que la distribution de l’eau est un service
public s’y oppose. Le seul bénéfice commercial que la commune est en droit de
réaliser, c’est celui qu’elle peut obtenir en fournissant de l’eau au-delà de
ses obligations légales»
(cf. Bulletin du Grand Conseil 1964, p. 163).
3.
Pour le recourant, la taxe de consommation qui lui a été réclamée durant
l’année 2013 pour la fourniture de l’eau potable contreviendrait à plusieurs principes
constitutionnels en matière de perception de contributions.
a) On reprend ici la disposition sur laquelle se
fondent les autorités communales à l’appui de la taxe contestée. Celle-ci est issue
du Règlement communal sur la distribution de l’eau, du 15 mai 2000 (ci-après: aRDE),
en vigueur jusqu’au 31 décembre 2014, remplacé par un nouveau règlement
homonyme, du 10 octobre 2014 (ci-après: RDE). La taxe ayant trait à l’année
2013, c’est donc l’ancienne réglementation qui demeure applicable en la
présente espèce. Aux termes de l’art. 42 aRDE:
«(…)
Article 42                       Conditions de vente de
l’eau
La
facturation de l’eau comprend:
a) une
finance annuelle fixe calculée selon le débit nominal de l’appareil de mesure
b) un prix de
vente au mètre cube.
La finance
annuelle fixe et le prix de vente au mètre cube sont de compétence municipale.
Le débit
nominal de l’appareil de mesure correspond à la capacité de soutirage en mètres
cubes par heure, selon le calibre de l’appareil et les directives de la SSIGE.
En cas
d’absence de directives de la SSIGE, les données du fabricant de l’appareil de
mesure font foi.
Le produit de
la vente de l’eau est destiné à la couverture du solde des investissements et à
la couverture des frais d’exploitation du réseau de distribution d’eau.
Autres
livraisons
La Municipalité est compétente pour fixer le mode de mesure et le tarif de l’eau livrée
temporairement. Le prix n’excédera pas une majoration de 50% des tarifs de
vente de l’eau aux abonnés permanents, finance annuelle fixe et prix de vente
cumulés.
(…)»
En application de cette dernière disposition, la
municipalité a arrêté de la façon suivante, le 8 octobre 2012, le tarif de
vente de l’eau par la commune:
«(…)
La
finance
annuelle fixe
est facturée au prix de CHF 58.00 par m
3
de débit
nominal de l’appareil de mesure, prix hors TVA (taux actuel 2,5%).
- Calibre de 20 mm – ¾":
2,5 m
3
/h
CHF    145.00/an
- Calibre de 25 mm - 1”:
3,5 m
3
/h
CHF    203.00/an
- Calibre de 32 mm - 1 ¼”
5,0
m
3
/h
CHF    290.00/an
- Calibre de 40 mm - 1½”
10,0
m
3
/h
CHF    580.00/an
- Calibre de 50 mm - 2”:
17,5
m
3
/h
CHF 1’015.00/an
- Calibre de 65 mm - 2½”:
43,5
m
3
/h
CHF 2’523.00/an
- Calibre de 80 mm - 3”:
55,0
m
2
/h
CHF
3’190.00/an
Le
prix de
vente de l’eau
hors TVA (taux actuel 2,5%) est fixé à:
m
3
/ habitant / an
CHF
Base:
jusqu’à
60 m
3
(consommation moyenne suisse)
1.80
1
er
palier:
de
60 m
3
à
70 m
3
3.40
2
ème
palier:
plus de
70 m
3
5.20
Entrée en
vigueur:
La présente
annexe entre en vigueur au 1
er
janvier 2013.
(…)»
b) Le recourant fait valoir une atteinte au principe
de légalité. Il s’en prend tout d’abord à la validité formelle du tarif sur
lequel la taxe qui lui est réclamée se fonde, en expliquant que celui-ci
n’avait pas été préalablement approuvé par le chef du département concerné,
contrairement au texte de l’art. 5 al. 1 aLDE.
aa) Au préalable, il est vrai que ce tarif n’a pas
été attaqué dans les vingt jours suivant la publication à compter de
l'affichage au pilier public, conformément aux articles 3 al. 3 et 5 al. 3 de
la loi cantonale du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle (LJC;
RSV 173.32). Cela ne signifie pas pour autant que sa conformité au droit
supérieur échappe désormais à tout contrôle. Cette omission ne porte pas à
conséquence puisque demeure en effet la faculté du Tribunal d’en effectuer le
contrôle constitutionnel, mais de manière préjudicielle, soit lors de l’examen
d’un recours dirigé contre une décision d’application, comme en l’espèce
(arrêts GE.2007.0161 du 1
er
mai 2009, consid. 7; GE.2006.0065 du 23
juillet 2008, consid. 6a; GE.2006.0022 du 5 février 2007, consid. 2; arrêt de la Cour constitutionnelle du 26 octobre 2005 dans la cause CCST.2005.0003, consid. 3b).
bb) Outre la teneur l’art. 5 al. 1 aLDE et celle de
l’art. 4 al. 2 LICom, on rappelle qu’aux termes de l’art. 94 de la loi
cantonale du 28 février 1956 sur les communes (LC; RSV 175.11), les communes
sont tenues d'avoir un règlement de police et les règlements imposés par la
législation cantonale. Elles peuvent avoir d'autres règlements, notamment sur
le fonctionnement des autorités et de l'administration communale (al. 1). Les
règlements imposés par la législation cantonale de même que les règlements ou
dispositions de règlements qui confèrent des droits ou obligations aux autorités
ou aux particuliers les uns à l'égard des autres n'ont force de loi qu'après
avoir été approuvés par le chef de département concerné. L'article 109 de la
loi du 16 mai 1989 sur l'exercice des droits politiques est applicable pour le
surplus (al. 2). En l’occurrence, l’art. 42 § 1 let. a aRDE délègue à la
municipalité la tâche d’arrêter le montant de la finance annuelle et du prix de
vente de l’eau au mètre cube. C’est sur la base de cette délégation, contenue
du reste à l’art. 14 al. 3 aLDE, que la municipalité a adopté le tarif du 8
octobre 2012, comme elle avait la compétence de le faire. Il est vrai cependant
que ce tarif n’a pas été soumis à l’approbation du chef du département
compétent en la matière. Cela ne remet toutefois pas en cause sa validité. En
pratique en effet, il semble que, sous l’empire de l’aLDE, le département
n’exigeait pas que le prix de vente de l’eau et le prix de location des
appareils par les communes fussent préalablement soumis à l’approbation du
Conseil d’Etat (cf. Buffat, op. cit., p. 218, ce que cet auteur déplore au
demeurant). Or, il n’y a pas lieu ici de remettre en cause une pratique, certes
critiquable mais bien établie, sans porter atteinte au principe de la confiance
(v. Pierre Moor/Alexandre Flückiger/Vincent Martenet, Droit administratif, vol.
I, 3
ème
éd., Berne 2012, n°2.1.3.3, p. 89, réf. citées); ceci
d’autant moins que celle-ci s’est répétée à l’égard d’autres règlements
communaux jusqu’à l’entrée en vigueur de la novelle du 5 mars 2013 modifiant la LDE. Pour les taxes futures cependant, il importera à la municipalité, vu l’art. 2 des
dispositions transitoires de la loi du 5 mars 2013, de faire approuver son
tarif par le département compétent et ceci, avant le 31 juillet 2016.
cc) La taxe litigieuse pourrait toutefois soulever un
autre problème, également en relation avec le principe de légalité. Il est un
principe selon lequel la loi contenant la clause de délégation doit elle-même
prévoir les grandes lignes de la réglementation à adopter (degré de précision normative;
v. Moor et al., op. cit., n°2.5.5.3, p. 256; Jacques Dubey/Jean-Baptiste
Zufferey, Droit administratif général, Bâle 2014, n°536, p. 188). En droit
communal, cela signifie concrètement que la norme réglementaire de délégation
doit définir la marge de manœuvre de l'exécutif communal et fixer le montant
maximal des taxes que celui-ci peut arrêter. L’art. 14 al. 2
bis
LDE
précise du reste expressis verbis que la compétence tarifaire de détail peut
être déléguée à l'organe exécutif ou au distributeur, dans le cadre fixé par le
règlement, qui définit dans ce cas le montant maximal des taxes. En l’espèce, la
taxe réclamée au recourant se fonde sur le tarif du 8 octobre 2012, qui trouve
lui-même son fondement à l’art. 42 § 1 let. a aRDE, Or, cette norme indique
simplement que
«la finance annuelle fixe et le prix de vente au mètre cube
sont de compétence municipale»
; elle constitue pratiquement un blanc-seing
pour la municipalité, puisqu’elle ne fixe elle-même aucun plafond dans le
montant des taxes à percevoir. On gardera cependant à l’esprit que, jusqu’au 31
juillet 2013, la municipalité avait la compétence, vu l’art. 14 al. 2 aLDE, de
fixer elle-même le prix de vente de l'eau et le prix de location des appareils
de mesure, avec une certaine sphère d’autonomie (v. Buffat, op. cit., p. 217).
C’est seulement à compter du 1
er
août 2013 que cette compétence est
passée dans la sphère du pouvoir législatif communal, la faculté étant conférée
à celui-ci de déléguer cette tâche au pouvoir exécutif, à condition d’en définir
les contours et le plafond. Sur ce volet également, les règlements communaux,
doivent être adaptés aux exigences de la LDE dans un délai de trois ans à
compter du 1
er
août 2013 (art. 2 des dispositions transitoires de la LDE). La commune de Blonay l’a fait en adoptant un nouveau RDE, dont l’art. 45 § 3 RDE
précise à cet égard:
Pour les ménages, la taxe de consommation est fixée par
paliers, en fonction du nombre de mètres cube d’eau consommée. L’inscription à
l’Office de la population au 31 décembre de l’année couverte par la taxation
fait foi. La taxe de consommation de base est appliquée jusqu’à une
consommation de 60 m
3
par année et par personne. La consommation
entre 60 m
3
et 70 m
3
par année et par personne est
soumise à une taxe de consommation intermédiaire, et celle dépassant 70 m
3
à une taxe de consommation supérieure.
Cette dernière disposition, qui satisfait aux
exigences de la délégation législative, n’est toutefois en vigueur que depuis
le 1
er
janvier 2015. Elle n’est donc pas applicable à la taxe
querellée.
dd) Il résulte de ce qui précède que la taxe
litigieuse échappe à la critique sur le plan de la légalité.
c) Sur le plan matériel, le recourant critique la
taxe qui lui a été notifiée sous l’angle des principes de l’équivalence et de l’égalité
de traitement. Il fait valoir, en substance, que le système de facturation de
la fourniture d’eau potable par trois paliers progressifs aurait pour
conséquence que la taxe d’utilisation ne correspondrait plus à la valeur
objective de la prestation qui lui est fournie.
aa) La consommation du recourant représentait 723m
3
en 2013; celle-ci a été taxée de manière échelonnée: jusqu’à 60m
3
,
l’eau lui a été facturée 1 fr.80 le m
3
; de 60 à 70m
3
, 3
fr.40; au-delà de 70m
3
, 5 fr.20. La municipalité justifie l’usage de
cette tarification échelonnée par le fait qu’une consommation excédant 60m
3
par an et par personne serait supérieure à la consommation moyenne annuelle en
Suisse. Il ressort des données de la Société suisse de l’industrie du gaz et
des eaux (SSIGE) que la consommation d'eau des ménages en Suisse se montait, à
fin 2013, à 162 litres par habitant et par jour (http://www.trinkwasser.ch/fr/frameset_fr.htm?html/trinkwasser/tw_hygiene_02.htm~mainFrame).
Cela représente, par an et par personne, une quantité d’eau de 59,13m
3
(0,162m
3
x 365j.). Comme on le voit, le but recherché par la municipalité
est d’amener ses administrés à contenir leur consommation d’eau potable, ceci
dans la perspective environnementale du développement durable. En favorisant
une diminution de la consommation de l'eau, la taxe litigieuse a également un
caractère incitatif visant à ménager l'environnement. La SSIGE rappelle du reste à cet égard:
«Le prix de l'eau comprend par ailleurs une part variable en
fonction de la consommation, qui couvre le reste des charges. Ce modèle de
calcul est certes conforme au principe du consommateur-payeur, mais on lui
reproche de ne pas inciter le consommateur à économiser l'eau, alors que
beaucoup considèrent les économies d'eau comme étant judicieuses»
(ibid.)
.
Or, l’un des moyens pour parvenir à cette fin consiste
précisément à adopter un tarif échelonné progressif. L’adoption de ce tarif
fait du reste suite à une motion acceptée le 22 mars 2011 par le Conseil
communal et tendant à rendre plus onéreuses les grosses consommations d’eau. Or,
la consommation d’eau du recourant en 2013 a atteint plus du triple de la consommation
annuelle moyenne d’un ménage de quatre personnes que l’on peut estimer, compte
tenu de ce qui a été indiqué plus haut, à 200m
3
environ. Elle
atteint même douze fois la consommation moyenne annuelle d’une personne (environ
60m
3
comme on l’a vu ci-dessus). Comme l’observe l’autorité intimée,
ce résultat est sans doute dû autant aux remplissages de la piscine couverte,
dont le bassin mesure 74m
2
, qu’à un arrosage généreux du sol sur une
parcelle de plus de 10’000m
2
. Le principe de l’équivalence s’accommode
parfaitement du fait que le recourant doive s’acquitter d’un prix par mètre
cube supérieur pour la partie de sa consommation excédant la moyenne générale
(dans le même sens, Buffat, pp. 233-234). Au surplus, la manière dont cette
consommation a été appréhendée par la taxe querellée n’est pas davantage
critiquable. La taxe a été calculée conformément aux trois échelons du tarif
municipal. Or, celui-ci a été établi en tenant compte des situations moyennes
de consommation en Suisse. Sous l’angle du schématisme, ce tarif s’avère
admissible, même si l’on peut regretter que les trois paramètres choisis par la
municipalité, conformément à la liberté d’appréciation qui lui est reconnue en
la matière, ne tiennent pas davantage compte de la consommation moyenne par
ménage, qui est nécessairement plus élevée que la consommation annuelle d’un
individu. En effet, on voit que pour une consommation annuelle moyenne de 200m
3
,
un ménage composé de quatre personnes devrait s’acquitter d’une taxe avoisinant
900 fr. par an, sans tenir compte de la part fixe; cela paraît assez élevé,
sans pour autant que ce résultat soit arbitraire.
bb) Quant à l’inégalité de traitement, également
évoquée par le recourant, on constate que ni l’art. 42 aRDE, ni le tarif
municipal du 8 octobre 2012, applicables en la présente espèce, ne contiennent
des dispositions dont il ressort que les professionnels (agriculteurs, viticulteurs,
entrepreneurs, commerçants, etc.) bénéficieraient d’un prix au mètre cube
préférentiel ou d’un abattement à cet égard. Cette différence de traitement est
en revanche consacrée par l’art. 45 § 6 RDE, en vigueur depuis le 1
er
janvier 2015, qui prescrit que pour ces usagers-ci, la taxe est calculée au
tarif de base. Au surplus, le recourant perd de vue qu’il s’agit de facturer
uniquement sa consommation privée. Or, la consommation des ménages représente
environ 80% de la consommation d’eau potable sur le territoire communal, ce qui
n’est pas contesté. La situation des professionnels pour l’usage exclusif de
l’eau à l’exercice de leur entreprise ne saurait être appréciée à la même aune
que celle des particuliers. Il n’y aurait donc aucune inégalité de traitement à
traiter différemment les deux situations, dont on voit qu’elles ne sont guère
comparables.
d) Le recourant se plaint en l’occurrence d’une
violation du principe de la couverture des frais. On retire de ses explications
qu’avec l’application du tarif échelonné pour la facturation de la consommation
d’eau, le produit des taxes annuelles de fourniture d’eau potable dépassera la
charge financière globale du service concerné. Les taxes annuelles d’abonnement
et de consommation d’eau ont pour fonction de financer l’exploitation et
l’entretien du réseau; elles peuvent également, comme on l’a vu plus haut,
servir à procéder à des amortissements, ainsi qu’à constituer des réserves et
des provisions (Buffat, op. cit., p. 224). Or, les travaux nécessaires se composent
non seulement des frais de renouvellement mais également de frais de
renforcement du réseau établi, lesquels doivent être couverts par la taxe
d'abonnement (arrêt FI.2005.0144 du 9 mai 2006). Ceci n'exclut pas que les
travaux d'élargissement du réseau puissent être également financés par la
contribution de raccordement à laquelle est soumise toute nouvelle habitation
(ibid.).
A l’appui du tarif du 8 octobre 2012, la
municipalité a mis en avant la nécessité de réaliser, conjointement avec la
commune voisine de Saint-Légier-La Chiésaz, des travaux de captage d’eau claire
dans le secteur de la Haute Veveyse-de-Fégire, afin d’assurer
l’approvisionnement des futures générations d’habitants dans la commune. Un
crédit de 2'226'000 fr. a du reste été voté par le Conseil communal à cet
effet. A lire les autorités communales, il s’agira en outre de faire face à des
dépenses futures de l’ordre de quatre à cinq millions de francs, dont certaines
ont été financées par les impôts directs. La tarification par palier aurait dès
lors pour but de constituer à cet égard des réserves annuelles de l’ordre de
120'000 francs. Dans ses dernières écritures, le recourant ne conteste pas la
réalité de ces dépenses; selon lui toutefois, les autorités communales
n’auraient pas pris en compte dans leurs estimations la diminution de la
consommation d’eau moyenne par habitant – actuellement 180 litres par jour et par habitant selon le rapport de la commission des finances qu’il a produit – nonobstant
l’augmentation de la population. Sur ce point également, il fut objecté au
recourant les explications de la SSIGE:
«(…)Les distributeurs d'eau ont une part de frais fixes
atteignant entre 60 à 80% des charges totales, alors que les frais variant en
fonction du volume de production constituent une part marginale. Le capital des
distributeurs d'eau est essentiellement investi dans les quelque 55'000 km de conduites souterraines servant à la distribution. Or, ces infrastructures doivent être
entretenues et renouvelées indépendamment de la consommation d'eau. Dès lors,
si les ventes d'eau potable évoluent à la baisse, il faut à long terme
envisager une augmentation du prix de l'eau potable pour garantir le
financement de la distribution d'eau à prix coûtant.»
(ibid.)
.
Au surplus, le recourant n’a pas requis l’examen des
comptes communaux, ni de ceux du service concerné. C’est par conséquent en vain
qu’il invoque une violation du principe de couverture des coûts.
e) Enfin, il n’y a pas lieu d’annuler la décision
attaquée pour des motifs liés à un éventuel effet rétroactif prohibé. Comme le
recourant l’admet lui-même, le tarif appliqué par la municipalité dès le 1
er
janvier 2013 a été adopté le 8 octobre 2012. En outre, il a été affiché au
pilier public communal du 19 octobre au 8 novembre 2012, ceci conformément à
l’art. 109 de la loi du 16 mai 1989 sur l’exercice des droits politiques (LEDP;
RSV 160.01).
4.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours ne peut qu’être
rejeté et la décision attaquée, confirmée. Un émolument d’arrêt sera mis à la
charge du recourant, celui-ci succombant (art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). En
outre, des dépens seront alloués à la Commune de Blonay, dont les autorités
obtiennent gain de cause avec l’assistance d’un conseil (art. 55 al. 1, 91 et
99 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Commission communale de recours en matière de taxes et
d'impôts de la Commune de Blonay, du 15 septembre 2014, est confirmée.
III.
Les frais d’arrêt, par 500 (cinq cents) francs, sont mis à la charge d’A. X.________.
IV.
A. X.________ versera à la Commune de Blonay des dépens, arrêtés à 2'000
(deux mille) francs.
Lausanne, le 10 juillet 2015
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.