vd_omni · GE.2019.0005 · 2020-01-24 · fr

A.________/Municipalité d'Yverdon-les-Bains | Recours formé par un administré contre une décision rendue par une Municipalité refusant de lui donner accès à un rapport d'expertise immobilière (estimation de la valeur d'un terrain appartenant à la commune en fonction de deux variantes de planification envisagées). La LInfo n'est pas applicable à la consultation des dossiers "en cours de procédure" administrative (art. 35 al. 2 LPA-VD); la procédure à laquelle il est fait référence dans ce cadre ne débute que lorsque les parties peuvent y participer, soit en l'espèce dès la mise à l'enquête publique de la planification envisagée (consid. 3a). Dans le canton de Vaud (à tout le moins), la gestion de son patrimoine financier par une collectivité publique doit être considérée comme l'accomplissement d'une tâche publique (au sens de l'art. 9 al. 1 LInfo) (consid. 3b). Questions laissées ouvertes de savoir si et dans quelle mesure l'autorité intimée respectivement l'auteur du rapport d'expertise pourraient se prévaloir du secret commercial au sens de l'art. 16 al. 3 let. c LInfo (consid. 3c). Le rapport d'expertise a été établi par un mandataire externe à l'administration communale et ne saurait ainsi être qualifié de document interne; dès lors que ce document s'inscrit dans une réflexion politique en cours, le refus de l'autorité intimée doit toutefois en l'état être confirmé, par substitution de motifs, en tant que sa diffusion serait susceptible de perturber le processus de décision au sens de l'art. 16 al. 2 let. a LInfo (consid. 3d). Rejet du recours et confirmation de la décision attaquée.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 24.01.2020 GE.2019.0005

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 24 janvier 2020
Composition
M. Laurent Merz, président; Mme Mihaela Amoos Piguet et M. Stéphane Parrone, juges; M. Vincent Bichsel, greffier
Recourant
A.________,
à ********,
Autorité intimée
Municipalité d'Yverdon-les-Bains
Objet
Loi sur
l'information
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité
d'Yverdon-les-Bains du 19 décembre 2018 lui refusant l'accès à un rapport
d'expertise immobilière
Vu les faits suivants:
A.
a) Par courrier simple et courrier électronique adressés le 7 novembre
2018 au Syndic de la commune d'Yverdon-les-Bains, A.________ (le recourant), se
référant à la "
dernière séance du Conseil communal et à l'article paru
sur www.24heures.ch du 4.11.2018 au sujet du site de Verdan
", a déposé
une "
demande d'accès à des documents officiels
" à ce propos, savoir
une demande d'accès au "
plan de quartier qui a
[vait]
été
transmis au Canton pour examen préalable
" ainsi qu'au "
résultat
de l'expertise du terrain propriété de la Commune sur la zone
". Il s'est
prévalu dans ce cadre du "
principe de la transparence dans
l'administration
" prévu par la loi vaudoise du 24 septembre 2002 sur
l'information (LInfo; BLV 170.21), estimant que les documents concernés "
répond
[aient]
parfaitement à la définition des documents soumis à la transparence
"
selon cette loi.
Par décision du 23 novembre 2018, la Municipalité
d'Yverdon-les-Bains (la municipalité) a refusé de donner suite à cette demande,
relevant que les documents requis se rapportaient à des "
procédures et
des processus en cours
", qu'il s'agissait à ce stade "
dans une
large mesure de documents de travail internes, qui n
['étaient
] du reste
pas achevés
", respectivement qu'ils faisaient "
l'objet d'une
procédure en cours, de sorte qu'ils n
['étaient]
de toute façon pas
soumis à la
[LInfo]".
b) Le recourant a relevé par courrier du 6 décembre
2018 que le résultat de l'expertise évoqué dans sa demande ne semblait pas
faire partie de la procédure en cours et une nouvelle fois requis l'accès à ce
document.
Par décision du 19 décembre 2018, la municipalité a
maintenu son refus au motif que le document en cause était couvert par le
secret des affaires, dans le cadre d'une procédure en cours.
B.
A.________ a formé recours contre cette dernière décision devant la Cour
de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal par acte du 7
janvier 2019, concluant qu'il soit vérifié que cette décision était conforme à
la LInfo respectivement, si tel n'était pas le cas, que la municipalité soit
invitée à lui donner accès au rapport d'expertise concerné. Il a en substance fait
valoir que l'autorité intimée "
ne justifi
[ait]
pas de manière
crédible
" le fait que ce document serait un document interne au sens
de la LInfo et indiqué qu'il ne comprenait pas en quoi cet avis d'expert
pourrait être soumis au secret des affaires.
L'autorité intimée a conclu au rejet du recours dans
sa réponse du 25 janvier 2019, exposant en particulier ce qui suit:
"2.
[…]
le document
requis par le recourant - intitulé « rapport d'expertise immobilière »
[-]
a pour objectif de déterminer la valeur
vénale du terrain en tenant compte du potentiel constructible défini dans le
projet de plan de quartier « Verdan »
[…]
.
En d'autres termes, elle
[
sic!
]
doit permettre à l'autorité intimée de
connaître la valeur de son patrimoine en fonction de la constructibilité du
site. Or, il est manifeste que l'autorité intimée, en souhaitant recueillir ces
informations, n'exerce aucune tâche publique. Elle agit au contraire comme
n'importe quel particulier qui aurait commandé une expertise en tous points
similaires pour connaître la valeur de son bien immobilier afin de le
valoriser. Une des conditions résultant de l'art. 9 al. 1 LInfo fait donc
défaut, de sorte que le recours doit être rejeté à ce stade déjà.
Au demeurant,
[…]
le
rapport d'expertise immobilière dont l'accès est requis par le recourant a été
commandé par l'autorité intimée afin qu'elle puisse définir la stratégie
qu'elle souhaite adopter s'agissant des parcelles dont
[elle]
est propriétaire au lieu-dit « Verdan ». Ce rapport
évalue la valeur vénale des parcelles dont l'autorité intimée est propriétaire
en fonction de différentes variantes. Or, la Municipalité ne s'est pas encore
prononcée à ce propos. Autrement dit, ce rapport d'expertise immobilière et ses
conclusions doivent encore faire l'objet d'une appréciation politique et il y a
lieu de craindre que leur communication aurait pour effet de divulguer le
processus de formation de la volonté de l'autorité intimée.
[…]
c'est à juste titre que l'autorité intimée
a considéré ce rapport d'expertise immobilière comme un document interne
[…]
.
3.    En outre le droit à l'information institué par la LInfo n'est
pas absolu
[…]
. Les autorités peuvent à
titre exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre des informations,
de le faire partiellement ou différer cette publication ou transmission si des
intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent (art. 16 al. 1 LInfo).
Sont notamment considérés comme intérêts privés le secret commercial, le secret
professionnel ou tout autre secret protégé par la loi (art. 16 al. 3 lit. c
LInfo). Ni le texte légal, ni la jurisprudence n'ont précisé pas
[
sic!
]
la portée personnelle de cette exception, de sorte que rien n'empêche
l'autorité intimée de s'en prévaloir. Or,
[…]
le rapport d'expertise immobilière commandé par l'autorité intimée a pour
objectif de déterminer la valeur vénale du terrain en tenant compte du
potentiel constructible défini dans le projet de plan de quartier « Verdan
», ce que l'expert a évalué compte tenu de différentes variantes encore à
l'étude. Or, la divulgation de ce document nuirait gravement aux intérêts de
l'autorité intimée, dont la marge de négociation contractuelle avec un éventuel
acquéreur - dans l'hypothèse d'une aliénation de ces parcelles - serait
considérablement réduite, sinon totalement anéantie. C'est en ce sens que
l'autorité intimée invoquait le secret des affaires dans la décision attaquée.
4.    Par surabondance, il convient de rappeler qu'aux termes de
l'art. 35 al. 1 LPA-VD
[
recte:
35 al. 2 LPA-VD]
, la loi sur l'information n'est
pas applicable à la consultation des dossiers en cours de procédure. En
l'occurrence,
[…]
cette expertise est
[…]
intimement liée au développement du plan
de quartier
« Verdan ». Or, ce plan de quartier est à ce jour soumis aux différents
services cantonaux pour examen préalable. Il n'a pas encore été soumis à
l'enquête publique, ni
a fortiori
, à
l'adoption du Conseil communal. Il n'a pas non plus encore fait l'objet d'une
présentation au public, laquelle sera toutefois organisée en temps voulu. Il a
donc lieu de retenir que le plan de quartier « Verdan » et les documents y
relatifs - y compris l'expertise sollicitée - constituent un dossier en cours
de procédure au sens de l'art. 35 al. 2 LPA-VD et que c'est à bon droit que
l'autorité intimée a refusé l'accès au document demandé par le
recourant."
Le recourant a maintenu son recours par écriture du
4 février 2019, estimant que le rapport d'expertise dont l'accès était requis
ne pouvait être qualifié de document interne au sens de la LInfo, s'agissant
d'un document qui venait éclaircir un élément de fait (la valeur du terrain)
respectivement d'un renseignement technique - et non par hypothèse d'une prise
de position interne; il a encore relevé que ce document était achevé et qu'il
visait à l'accomplissement d'une tâche publique (l'élaboration d'un plan de
quartier), et soutenu que l'indication de la valeur du terrain était une
information d'utilité publique.
C.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
Déposé en temps utile, le recours satisfait par ailleurs aux autres
conditions formelles de recevabilité (cf. en particulier art. 79 al. 1, 95 et
99 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative -
LPA-VD; BLV 173.36 -, applicable par renvoi de l'art. 27 al. 3 de la loi
vaudoise du 24 septembre 2002 sur l'information - LInfo; BLV 170.21), de sorte
qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
Le litige porte sur le refus de l'autorité intimée de donner accès au
recourant au "
Rapport d'expertise immobilière
" établi au mois
de janvier 2017 par une société anonyme tendant à la "
Détermination de
la valeur du foncier dans le cadre du plan de quartier
« Verdan »
".
Il convient en premier lieu de rappeler le droit
applicable en la matière.
a) Selon son article 1, la loi vaudoise du 24
septembre 2002 sur l'information (LInfo; BLV 170.21) a pour but de garantir la
transparence des activités des autorités afin de favoriser la libre formation
de l'opinion publique (al. 1); à cette fin, elle fixe les principes, les règles
et les procédures liées à l'information du public et des médias sur l'activité
des autorités, s'agissant notamment (al. 2) de l'information transmise d'office
par les autorités (let. a) respectivement de l'information transmise sur
demande (let. b).
Concernant les informations transmises sur demande,
l'art. 8 LInfo pose le principe selon lequel les renseignements, informations
et documents officiels détenus par les organismes soumis à la présente loi sont
accessibles au public (al. 1), sous réserve des cas décrits au chapitre IV
(art. 15 à 17 LInfo) (al. 2).
b) Aux termes de l'art. 9 al. 1 LInfo, on entend par
document officiel tout document achevé, quel que soit son support, qui est
élaboré ou détenu par les autorités, qui concerne l'accomplissement d'une tâche
publique et qui n'est pas destiné à un usage personnel. Ces conditions sont
cumulatives (CDAP GE.2018.0105 du 25 juillet 2019 consid. 3a, qui se réfère
notamment à l'Exposé de motifs et projet de loi [EMPL] sur l'information, BGC
septembre-octobre 2002, p. 2647
ad
art. 9).
Selon l'art. 9 al. 2 LInfo, les documents internes,
notamment les notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité
collégiale ou entre ces derniers et leurs collaborateurs, sont exclus du droit
d'information institué par la présente loi. L'art. 14 du règlement
d'application de la LInfo, du 25 septembre 2003 (RLInfo; BLV 170.21.1), précise
dans ce cadre que sont des documents internes les notes et courriers échangés
entre les membres d'une autorité collégiale, entre ces derniers et leurs
collaborateurs ou entre leurs collaborateurs personnels, ainsi que les documents
devant permettre la formation de l'opinion et de la décision d'une autorité
collégiale.
c) S'agissant des "
limites
" à
l'accessibilité des renseignements, informations et documents officiels réservées
par l'art. 8 al. 2 LInfo, le chapitre IV de la LInfo (art. 15 à 17) prévoit en
particulier ce qui suit:
Art. 16       Intérêts
prépondérants
1
Les autorités peuvent
à titre exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre des informations,
de le faire partiellement ou différer cette publication ou transmission si des
intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent.
2
Des intérêts publics
prépondérants sont en cause lorsque:
a.  la diffusion d'informations, de
documents, de propositions, d'actes et de projets d'actes est susceptible de
perturber sensiblement le processus de décision ou le fonctionnement des
autorités;
[…]
3
Sont réputés intérêts
privés prépondérants:
[…]
c.  le
secret commercial, le secret professionnel ou tout autre secret protégé par la
loi.
[…]
Art. 17       Refus
partiel
1
Le refus de communiquer
un renseignement ou un document conformément à l'article 16 ne vaut le cas
échéant que pour la partie du renseignement ou du document concerné par cet
article et tant que l'intérêt public ou privé prépondérant existe.
2
L'organisme sollicité
s'efforce de répondre au moins partiellement à la demande, au besoin en ne
communiquant pas ou en masquant les renseignements ou les parties d'un document
concernés par l'intérêt public ou privé prépondérant.
d) A teneur de l'art. 35 LPA-VD, les parties et leur
mandataire peuvent en tout temps consulter le dossier de la procédure (al. 1).
La LInfo n'est pas applicable à la consultation des dossiers en cours de
procédure (al. 2).
Selon l'art. 13 al. 1 LPA-VD, ont qualité de parties
en procédure administrative les personnes susceptibles d'être atteintes par la
décision à rendre et qui participent à la procédure (let. a), les personnes ou
autorités auxquelles la loi confère la qualité de partie (let. b), les
personnes ou autorités qui disposent d'un moyen de droit à l'encontre de la
décision attaquée (let. c) et les personnes intervenant dans une procédure
d'enquête publique ou de consultation (let. d).
3.
En l'espèce, l'autorité intimée a en substance justifié son refus par le
fait que le document concerné n'était pas un document officiel, qu'il
s'agissait d'un document interne, qu'à sa divulgation s'opposaient ses intérêts
privés prépondérants respectivement qu'il faisait partie d'un dossier en cours
de procédure.
a)
Concernant ce dernier point, il apparaît d'emblée que le rapport d'expertise
auquel le recourant souhaite avoir accès ne saurait être soustrait à la
transparence en tant que la LInfo n'est pas applicable à la consultation des dossiers
"
en cours de procédure
" au sens de l'art. 35 al. 2 LPA-VD. La
"
procédure
" à laquelle il est fait référence dans ce cadre
correspond à la procédure régie par la LPA-VD (cf. CDAP GE.2010.0048 du 7
septembre 2010 consid. 2c) et ne débute ainsi que lorsque les parties
peuvent y participer, soit en la matière dès la mise à l'enquête publique de la
planification envisagée (cf. art. 13 al. 1 let. d LPA-VD; cf. ég. CDAP
GE.2013.0217 du 31 décembre 2014 consid. 3b); la
ratio legis
de
l'art. 35 al. 2 LPA-VD est en effet de soumettre la consultation des documents relevant
d'un dossier qui fait l'objet d'une procédure administrative en cours aux
règles applicables en la matière. L'interprétation de l'autorité intimée, qui
reviendrait à exclure toute accessibilité au document requis en l'état - tant
sous l'angle de la LInfo, qui ne s'appliquerait pas compte tenu de l'existence
d'une prétendue procédure en cours, que sous l'angle des règles en matière de
procédure administrative, dès lors que personne ne peut avoir la qualité de
partie à cette procédure à ce stade -, ne résiste pas à l'examen.
b)
L'autorité intimée soutient par ailleurs que le rapport d'expertise en
cause a pour objectif de lui permettre de connaître la valeur de son patrimoine
en fonction de la constructibilité du site, que, ce faisant, elle n'exercerait
aucune tâche publique mais agirait bien plutôt comme n'importe quel particulier
qui aurait commandé une expertise afin de connaître la valeur de son bien
immobilier et qu'il ne s'agirait dès lors pas d'un document officiel au sens de
l'art. 9 al. 1 LInfo.
aa) Dans un arrêt 1C_379/2014 du 29 janvier 2015, le
Tribunal fédéral (TF) a été amené à se prononcer sur le recours d'un administré
qui demandait l'accès à des informations (notamment financières) en lien avec
un immeuble propriété de l'Etat de Genève qui y louait des appartements en loyer
libre. Le TF a confirmé le refus de faire droit à cette demande prononcé par
les autorités genevoises au motif en substance que l'Etat de Genève agissait
comme un particulier qui gérait son patrimoine financier, que la gestion du
patrimoine financier et des ressources de l'Etat ne servait qu'indirectement à
l'exécution des tâches publiques et qu'en gérant l'immeuble en cause, l'Etat de
Genève n'accomplissait en conséquence pas une tâche publique au sens de la loi
genevoise sur l'information du public et l'accès aux documents du 5 octobre
2001 (LIPAD; RSG A 2 08) (consid. 5.3).
Cet arrêt a été critiqué dans une note du Professeur
Flückiger (publiée à la suite de l'arrêt
in
RDAF 2015 pp. 516 ss) dont
il résulte en particulier ce qui suit:
"Les lois sur la transparence
soumettent à leur empire les documents « relatifs à l'accomplissement de tâches
publiques », sans préciser - il est vrai - si cet accomplissement devait être
direct ou non.
[…]
S'agissant en premier lieu des
finalités poursuivies par de telles lois, le but de transparence de celles-ci
pourrait à notre avis être trop facilement éludé si l'Etat pouvait agir
secrètement par le simple recours au droit privé sans possibilité de procéder à
une pesée des intérêts dans chaque cas d'espèce.
[…]
S'agissant comme en l'occurrence d'éléments financiers, le besoin de
transparence et de contrôle nous semble accru. Dès lors si le législateur avait
véritablement voulu laisser subsister cet ultime avatar du secret, il aurait
très probablement par souci de clarté rajouté explicitement l'adverbe «
directement » relatif à l'accomplissement de tâches publiques. Or il ne l'a pas
fait.
[…]
D'un point de vue systématique
enfin,
[…]
les documents produits par
les particuliers
- lesquels agissent par excellence sous l'empire du droit privé - tombent
[…]
dans le champ d'application de la LIPAD
pour autant qu'ils concernent l'accomplissement d'une tâche publique et qu'ils
soient détenus par une entité assujettie à la loi
[…]
.
On en déduit qu'agir selon le droit privé n'est pas en tant que tel le critère
d'exclusion de la loi sur la transparence. Il est dès lors incohérent, voire
arbitraire, de refuser d'assujettir à la LIPAD les documents produits par
l'Etat au simple motif que ce dernier agirait par des moyens de droit privé.
[…]
La seule exclusion admissible
serait une activité privée sans aucun rapport quelconque avec l'accomplissement
d'une tâche publique; ce qui n'est pas le cas de la gestion du patrimoine
financier
[…]
[…]
la loi fédérale sur la transparence
[loi fédérale
du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l'administration -
Ltrans; RS 152.3]
comprend les documents relatifs à la gestion du
patrimoine financier de la Confédération dans son champ d'application. En
effet, selon les travaux préparatoires et la doctrine, « la Confédération reste
soumise au principe de transparence lorsqu'elle agit en droit privé, par
exemple lorsqu'elle gère son patrimoine financier ou lorsqu'elle acquiert du
matériel et des fournitures nécessaires à l'exercice de ses activités ».
[…]
"
bb) Dans le canton de Vaud (à tout le moins) et quoi
qu'en dise l'autorité intimée, il s'impose de constater que la gestion de son
patrimoine financier par une collectivité publique doit être considérée comme
l'accomplissement d'une tâche publique au sens de l'art. 9 al. 1 LInfo. Le
tribunal relève en particulier que le législateur vaudois n'a pas précisé qu'il
devrait s'agir dans ce cadre de l'accomplissement "
direct
"
d'une tâche publique, excluant l'accomplissement indirect d'une telle tâche que
constitue la gestion du patrimoine financier; bien plutôt, il est expressément
précisé dans l'EMPL précité que "
le Conseil d'Etat s'est aussi montré
attentif à développer le moyen de la transparence dans le domaine financier
",
que l'on ne peut "
plus contester aujourd'hui qu'il
est de
l'intérêt d'une collectivité publique de disposer d'une situation financière et
comptable qui soit des plus claires et des plus lisibles
",
respectivement que "
la transparence financière est de nos jours un
devoir fondamental de l'Etat face aux citoyens, aux contribuables et dans le
cadre de la politique d'emprunt
" (ch. 1 p. 2635). A cela s'ajoute que
la cour de céans se réfère régulièrement à la LTrans s'agissant d'interpréter
la LInfo (cf. en dernier lieu CDAP GE.2019.0034 du 11 octobre 2019
consid. 2c/aa, GE.2019.0010 du 4 octobre 2019 consid. 4a et les références);
or, cette loi fédérale comprend également les documents relatifs à la gestion
du patrimoine financier de la Confédération dans son champ d'application, comme
le relève le Professeur Flückiger dans sa note en se référant aux travaux
préparatoires et à la doctrine, et l'on ne voit pas ce qui justifierait de
s'écarter d'une telle interprétation sur ce point, en contradiction avec la
teneur de l'EMPL rappelée ci-dessus.
Le tribunal relève encore que, dans le cas d'espèce,
le rapport concerné a en l'occurrence été établi en lien avec deux variantes
envisagées dans le cadre d'une planification en cours. Dans toute la mesure où
ce document ne servirait ainsi pas exclusivement à la gestion de son patrimoine
financier par l'autorité intimée mais serait en outre susceptible d'avoir une
incidence sur la planification envisagée, il s'inscrirait de ce chef
directement dans l'accomplissement de la tâche publique que constitue une telle
planification (cf. art. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement
du territoire
- LAT; RS 700).
Dans ces conditions, le motif retenu par l'autorité
intimée sur ce point ne résiste pas à l'examen. En gérant son patrimoine financier,
l'autorité intimée accomplit (indirectement) une tâche publique, de sorte que
le rapport d'expertise immobilière dont elle a requis l'établissement dans ce
cadre - en lien avec une planification en cours - doit être qualifié de
document officiel au sens de l'art. 9 al. 1 LInfo et, partant, doit en principe
être accessible au public en application de l'art. 8 al. 1 LInfo.
c)
L'autorité intimée se prévaut également du secret des affaires
respectivement du secret commercial en tant qu'intérêt privé prépondérant
justifiant à son sens que le rapport d'expertise concerné ne soit pas transmis
au recourant en application de l'art. 16 al. 3 let. c LInfo.
Le secret commercial protégé par cette disposition
doit être compris comme toute information qui peut avoir une incidence sur le
résultat commercial, soit par exemple l'organisation, le calcul des prix, la
publicité et la production (EMPL précité, p. 2658
ad
art. 16
al. 3 let. c LInfo, qui se réfère à l'ATF 103 IV 283 consid. 2b; cf. ég. TF
1B_447/2015 du 25 avril 2016 consid. 4.1). Il a déjà été jugé qu'une
entité publique pouvait selon les circonstances se prévaloir d'un tel intérêt
privé prépondérant au secret commercial (cf. CDAP GE.2019.0029 du 18 juin 2019
consid. 2c, en lien avec la constitution et la gestion d'un portefeuille de
titres détenu par l'Etablissement d'assurance contre l'incendie et les éléments
naturels du canton de Vaud [ECA]).
En l'espèce, le rapport d'expertise en cause porte
sur la valeur vénale du terrain concerné en tenant compte de son potentiel
constructible selon deux variantes de planification. On ne saurait exclure
d'emblée que l'autorité intimée puisse se prévaloir du secret commercial dans
ce cadre, soit qu'il y ait lieu de retenir que la divulgation de ce rapport à
ce stade pourrait avoir une incidence sur sa marge de négociation en cas
d'aliénation du terrain concerné. Cette question peut toutefois demeurer
indécise dès lors que, comme on le verra ci-après, le recours doit dans tous
les cas être rejeté en l'état pour un autre motif.
On peut en outre se demander si l'auteur du rapport
d'expertise en cause pourrait se prévaloir de son intérêt privé prépondérant au
secret commercial au sens de l'art. 16 al. 3 let. c LInfo, notamment dans
l'hypothèse où il aurait fait usage dans ce cadre d'un savoir-faire particulier
qui lui est propre. Le tribunal relève à ce propos qu'il est précisé dans ce
rapport que "le présent dossier est exclusivement destiné au mandant
ci-dessus désigné" respectivement que "toute pièce le composant ne
peut être ni copiée, ni reproduite ou remise à des tiers dans l'accord
préalable exprès de l'expert" (ch. 9 in fine p. 20); le cas échéant,
il conviendrait de tenir compte dans ce cadre de l'art. 17 LInfo (refus
partiel). Cette question peut toutefois également demeurer indécise en l'état.
d)
L'autorité soutient enfin que le rapport d'expertise concerné serait
exclu du droit d'information institué par la LInfo en tant qu'il s'agirait d'un
document interne au sens de l'art. 9 al. 2 LInfo.
aa) Selon la jurisprudence, le caractère de document
interne au sens des art. 9 al. 2 LInfo et 14 RLInfo doit être reconnu aux
documents dont la communication aurait pour effet de divulguer le processus de
formation de la volonté de l'autorité dans un cas d'espèce; seuls les documents
contenant, outre des données techniques ou juridiques, une appréciation
politique qui nécessite une prise de décision, pourraient de cas en cas, être
soustraits au droit à l'information (CDAP GE.2019.0034 du 11 octobre 2019
consid. 2b et les références). Dans un arrêt GE.2011.0011 du 12 octobre 2012,
la cour de céans a retenu en particulier ce qui suit à ce propos (consid. 4c):
"Il convient dès lors
d'interpréter l'art. 9 al. 2 LInfo en ce sens que peut être soustrait au public
tout ce qui concourt à former la volonté du Conseil d'Etat dans la mesure où il
s'agit de notes internes ou de projets établis par des collaborateurs de l'Etat
de Vaud. En revanche, dans la mesure où le Conseil d'Etat fait appel à des
ressources extérieures ou mandate des experts, il paraît conforme au sens et à
l'esprit de l'art. 9 LInfo que le rapport établi par le tiers mandaté (p. ex.
un rapport d'expertise) ne soit pas exclu du droit à l'information. A titre
d'exemple, on peut citer, dans le domaine de la protection des eaux, une expertise
externe qui serait requise pour déterminer l'état d'un lac ou d'un cours d'eau
ou, dans un autre secteur, un avis de droit d'un spécialiste en matière de zone
de danger. Il importe donc de distinguer entre les documents qui sont
véritablement des notes internes et les documents qui résultent de travaux
extérieurs que le Conseil d'Etat (ou une autre autorité exécutive) a demandé à
un expert extérieur indépendant et qui, selon l'expérience, sont souvent
déterminants pour la prise de décisions."
bb) En l'occurrence, le rapport d'expertise auquel
le recourant souhaite avoir accès a été établi par un mandataire externe à
l'administration communale, de sorte qu'il ne saurait être qualifié de document
interne au sens des art. 9 al. 2 LInfo et 14 RLInfo. Au demeurant, ce rapport
ne contient aucune appréciation politique (tels que proposition ou autre
préavis).
cc) Dans la mesure où l'autorité intimée se prévaut
dans ce cadre de ce que ce rapport doit lui permettre de "
définir la
stratégie qu'elle souhaite adopter s'agissant des parcelles dont
[elle]
est
propriétaire au lieu-dit « Verdan »
", de ce qu'elle ne s'est pas
encore prononcée sur ce point et de ce que "
ce rapport d'expertise et
ses conclusions doivent encore faire l'objet d'une appréciation politique et il
y a lieu de craindre que leur communication aurait pour effet de divulguer le
processus de formation de la volonté de l'autorité intimée
" (ch. 2 de
sa réponse du 25 janvier 2019, en partie reproduit sous let. B
supra
),
il apparaît toutefois qu'elle invoque également (implicitement) un intérêt
public prépondérant à ce que ce document ne soit pas accessible en tant que sa
diffusion serait susceptible de perturber le processus de décision
(art. 16 al. 2 let. a LInfo). Tout risque de perturbation du processus de
décision ne justifie pas une restriction à la transmission des informations; il
faut que la perturbation soit sensible, et il incombe à l'autorité de rendre ce
risque vraisemblable (CDAP GE.2018.0105 du 25 juillet 2019 consid. 4d et la
référence).
En l'espèce, le rapport d'expertise en cause, qui porte
sur la valeur vénale du terrain concerné en tenant compte de son potentiel
constructible selon deux variantes de planification comme on l'a déjà vu,
s'inscrit dans réflexion politique en cours à ce propos respectivement dans un
processus décisionnel de planification qui n'est pas abouti; le risque que la
communication à ce stade des variantes envisagées par l'autorité intimée dans
ce cadre perturbe sensiblement le processus de décision apparaît vraisemblable,
de sorte que ce document tombe en l'état sous le coup de l'exception prévue par
l'art. 16 al. 1 et al. 2 let. a LInfo (cf. pour comparaison CDAP
GE.2019.0034 du 11 octobre 2019 consid. 2c/bb). La décision attaquée doit en
conséquence être confirmée par substitution de motifs.
4.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être
rejeté et la décision attaquée confirmée. A ce stade, le refus de l'autorité
intimée de transmettre le rapport d'expertise en cause au recourant est
confirmé uniquement en tant que sa diffusion serait susceptible de perturber le
processus de décision en cours (au sens de l'art. 16 al. 2 let. a LInfo);
l'attention de l'autorité intimée est attirée sur le fait que ce motif de refus
n'est que provisoire et que, sous cet angle, ce rapport devra être accessible
aussitôt que le processus de décision en cause sera achevé. Il appartiendra
pour le reste le cas échéant au recourant de déposer une nouvelle demande en
temps opportun. En pareille hypothèse, l'autorité intimée rendra une nouvelle
décision en fonction de l'évolution des circonstances; elle s'assurera dans ce
cadre, en particulier, que l'intérêt privé prépondérant au secret commercial de
l'auteur du rapport d'expertise est respecté, en interpellant ce dernier à ce
propos et en caviardant, en application de l'art. 17 LInfo (refus partiel), les
éventuelles informations qui seraient couvertes par un tel secret commercial.
5.
Il n'est pas perçu d'émolument ni alloué de dépens (cf. art. 27 LInfo et
55 al. 1 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 19 décembre 2018 par la Municipalité
d'Yverdon-les-Bains est confirmée.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument ni alloué de dépens.
Lausanne, le 24 janvier 2020
Le
président:
Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF;
RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113
ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.