vd_omni · GE.2018.0105 · 2019-07-25 · fr

A.________, B.________/Municipalité d'Yverdon-les-Bains | Recours d'une société éditrice d'un quotidien et d'un employé journaliste contre la décision de la municipalité de refuser l'accès au rapport d'audit concernant l'organisation et le management d'un service municipal. - Le rapport d'audit est un document officiel au sens de l'art. 9 al. 1 LInfo. Il en va différemment des documents concernant des fondations de droit privé, dont l'autorité n'a pas eu connaissance et qu'elle n'a pas en sa possession (consid. 3).- Le refus d'accès à l'intégralité du rapport d'audit, sans distinguer les passages qui pouvaient néanmoins être communiqués, n'est pas justifié par un intérêt public (bon fonctionnement de l'autorité) ou privé (protection contre une atteinte notable à la personnalité) prépondérant (consid. 4d et 4e).- La synthèse du rapport transmise par la municipalité aux recourants n'est pas suffisante pour respecter leur droit à l'information (consid. 4f). En revanche, l'accès au rapport sous réserve de la suppression des passages comprenant la restitution des propos des personnes auditionnées dans le cadre de l'audit se justifie au regard de l'art. 17 LInfo (consid. 4g).Recours partiellement admis.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 25.07.2019 GE.2018.0105

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 25 juillet 2019
Composition
Mme Mélanie Pasche, présidente; M. François Kart et M. Alex Dépraz, juges; Mme Elodie Hogue, greffière.
Recourants
1.
A.________
à ********,
2.
B.________
à
********
tous deux
représentés par Me Adrien
ALBERINI, avocat à Genève,
Autorité intimée
Municipalité d'Yverdon-les-Bains,
à Yverdon-les-Bains.
Objet
Loi sur l'information
Recours A.________ et consort c/ décision de la
Municipalité d'Yverdon-les-Bains du 26 mars 2018 (refusant l'accès à l'audit
URBAT sur la base de l'art. 16 LInfo)
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est une société anonyme dont le siège est à ******** et qui a
pour but la création, la production et la commercialisation de biens porteurs
de communication ainsi que l'activité de régie publicitaire. La société édite
notamment le quotidien ********. B.________ est journaliste pour le quotidien ********
et est employé de A.________.
B.
Le 15 mars 2018, B.________, pour la rédaction du journal ********, a
demandé l'accès à la Municipalité d'Yverdon-les-Bains (ci-après également: la
municipalité ou l'autorité intimée), entre autres documents, à l'audit ayant
porté sur l'organisation du
Service de l'urbanisme et des
bâtiments de la Ville
d'Yverdon-les-Bains (ci-après: audit URBAT) ainsi
qu'aux audits et rapports internes concernant la Fondation C.________ et la
Fondation D.________.
C.
La municipalité a refusé cette demande le 26 mars 2018. Elle a motivé
son refus comme suit:
"
(…). En effet,
l'audit sur URBAT est un document résultant d'une initiative de la Municipalité
et ne faisant suite ni à une demande du Conseil communal, ni aux dépassements
du crédit d'investissement relatif aux travaux de rénovation du TBB. Il s'agit
d'un document confidentiel qui n'a pas été porté à la connaissance du Conseil
communal, ni même de la Commission de gestion ou du chef de service concerné,
pour des raisons de protection des intérêts privés.
De plus, il existe un intérêt public à ce que la confidentialité qui a
été garantie aux personnes qui se sont exprimées dans ce cadre, et qui
pourraient être reconnaissables, soit respectée. Ce document ne peut donc pas
vous être transmis en raison d'intérêts publics et privés prépondérants, au
sens de l'article 16 Llnfo.
Par ailleurs, aucun
audit relatif à des institutions culturelles financées par la Ville n'a été
mené, à la connaissance de la Municipalité. Il ne lui est donc pas possible de
vous fournir les documents demandés à cet égard. Dans la mesure où vous vous
référeriez à des rapports internes qui auraient été produits par la Fondation C.________
ou la Fondation D.________, il vous appartient de vous adresser aux institutions
de droit privé considérées.
Enfin, dans le cadre de la séance du Conseil communal du 1
er
mars 2018, le soussigné de gauche a simplement répondu par l'affirmative à des
questions de portée générale de E.________. Il n'a pas confirmé l'existence de
documents spécifiques sur les thématiques considérées, si ce n'est le dossier
d'enquête publique ou d'autres éléments du dossier global. La loi sur
l'information s'applique à la production de documents déterminés et spécifiques
et n'implique pas la mise à disposition, voire la copie de l'entier d'un
dossier comportant de nombreux documents. Le cas échéant, il vous appartient de
préciser et spécifier l'objet de votre demande. (…)".
D.
Par courrier du 17 avril 2018, le rédacteur en chef de ******** s'est
adressé au syndic de la commune d'Yverdon-les-Bains. Il lui a écrit qu'à son
avis la décision précitée était contraire à la loi sur l'information et l'a
informé de son intention de faire recours, à moins que la municipalité ne
change d'avis avant que la procédure de recours ne soit entamée.
E.
Par acte du 8 mai 2018, A.________ et B.________ (ci-après: les
recourants) ont formé recours contre la décision du 26 mars 2018 devant la Cour
de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) en formulant les
conclusions suivantes au fond:
"
Principalement
2. Annuler la décision entreprise.
3. Ordonner à l'Autorité intimée de donner accès à l'audit URBAT aux
Recourants.
4. Ordonner à
l'Autorité intimée de donner accès à tout rapport ou document relatif à la
Fondation C.________ en sa possession aux Recourants.
5. Ordonner à
l'Autorité intimée de donner accès à tout rapport ou document relatif à la
Fondation D.________ en sa possession aux Recourants.
Subsidiairement
6. Ordonner à
l'Autorité intimée de donner accès à l'audit URBAT aux Recourants, avec
anonymisation du nom des personnes physiques apparaissant dans l'audit URBAT.
7. Ordonner à
l'Autorité intimée de donner accès à tout rapport ou document relatif à la
Fondation C.________ en sa possession aux Recourants, avec anonymisation du nom
des personnes physiques apparaissant dans tout rapport ou document relatif à la
Fondation C.________.
8. Ordonner à
l'Autorité intimée de donner accès à tout rapport ou document relatif à la
Fondation D.________ en sa possession aux Recourants, avec anonymisation du nom
des personnes physiques apparaissant dans tout rapport ou document relatif à la
Fondation D.________.
En tout état
9. Débouter
l'Autorité intimée de toutes autres ou contraires conclusions".
Les recourants exposent qu'aucun intérêt privé ou
public prépondérant ne justifie le refus d'accès à l'audit URBAT. Ils font
valoir que leurs activités journalistiques exigent le respect de règles
déontologiques strictes afin de préserver la sphère privée d'autrui. Refuser
l'accès à l'audit URBAT reviendrait à considérer que les recourants vont nécessairement
porter atteinte aux personnes concernées, ce qui n'est pas admissible. Le fait
que cet audit n'ait pas été communiqué au Conseil communal ne serait pas
pertinent. En outre, l'intérêt public à la transparence serait indéniable, dès
lors qu'URBAT est en charge de projets importants dans la région du Nord
vaudois et qu'il continuera à l'être dans le futur. S'agissant de la
documentation relative à C.________ et D.________ en mains de l'autorité
intimée, les recourants soutiennent qu'elle entre dans le champ d'application
de la loi cantonale du 24 décembre 2002 sur l'information (LInfo; BLV 170.21),
même si elle n'a pas été élaborée à la demande de cette autorité. Vu les
relations étroites entre cette dernière et les fondations en cause (présence de
deux conseillers municipaux au conseil de fondation des deux entités), ces
documents devraient être qualifiés de documents officiels concernant
l'accomplissement d'une tâche publique.
Le 27 juin 2018, l'autorité intimée a déposé sa
réponse, concluant au rejet du recours. Elle indique que l'audit URBAT avait
pour objectif de mettre en évidence les éléments de satisfaction comme les
éléments perfectibles sur les plans de l'organisation, du management et du
climat de travail au sein de l'URBAT. Au cours de l'enquête de satisfaction, 14
personnes ont été entendues. Il leur a été promis le strict respect de leur
anonymat et l'absolue confidentialité de leurs propos consignés dans le rapport
litigieux. Il serait dès lors impossible de transmettre l'audit aux recourants,
sans porter une atteinte notable à la sphère privée des collaborateurs
auditionnés. L'autorité soutient que la LInfo n'octroie pas d'avantages
particuliers aux journalistes quant au droit à l'information. Au surplus, elle
rappelle avoir mis à disposition des recourants une synthèse de l'audit, qui
reprendrait mot pour mot ses conclusions. Cette synthèse permettrait déjà aux
recourants de se forger une opinion et d'exercer leurs activités
journalistiques. Pour le reste, l'autorité intimée affirme ne pas avoir
connaissance d'audit concernant C.________ et D.________. A supposer que de
tels documents existent, elle nie les avoir en sa possession.
Le 13 août 2018, les recourants ont répliqué,
persistant dans les conclusions de leur recours. Ils requièrent la tenue d'une
audience.
Le 14 septembre 2018, l'autorité intimée a dupliqué,
confirmant également ses conclusions.
F.
La Cour a statué par voie de circulation.
Les arguments des parties seront repris ci-dessous
dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1.
La loi sur l'information s'applique aux autorités communales et à leurs
administration, à l'exclusion de ses fonctions juridictionnelles (art. 2 al. 1
let. e LInfo).  La décision attaquée est un refus de transmettre des documents
détenus – ou qui seraient détenus – par la Municipalité d'Yverdon-les-Bains. Un
recours devant le Tribunal cantonal est ouvert contre une telle décision en
vertu des art. 20 et 21 LInfo. Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art.
95 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD;
BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. La recourante A.________
est la destinataire de la décision attaquée. Elle dispose de la qualité pour
recourir (art. 75 let. a LPA-VD – par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Bien que le
nom de B.________, employé par la recourante, figure dans l'adresse de
destination de la décision, il est douteux qu'il soit personnellement atteint
par celle-ci et qu'il puisse se prévaloir d'un intérêt propre digne de
protection à son annulation ou sa modification. Quoi qu'il en soit, cette
question peut être laissée indécise, le recours étant dans tous les cas
recevable. Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
Les recourants sollicitent la tenue d'une audience qui aurait pour but
de clarifier l'existence et la forme d'une documentation détenue par l'autorité
intimée relative à C.________ et D.________.
a) Le droit d'être entendu est garanti par l'art. 29
al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999
(Cst.; RS 101). Il comprend notamment le droit pour l'intéressé d'obtenir
qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes. Le droit de faire
administrer des preuves suppose que le fait à prouver soit pertinent, que le
moyen de preuve proposé soit nécessaire pour constater ce fait et que la
demande soit présentée selon les formes et délais prescrits par le droit
cantonal (ATF 143 V 71 consid. 4.1 p. 72; 142 II 218 consid. 2.3 p. 222). Par
ailleurs, la garantie constitutionnelle n'empêche pas le juge de mettre un
terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former
sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation
anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, il a la certitude que ces
dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 141 I 60 consid.
3.3 p. 64; 140 I 285 consid. 6.3.1 p. 299). En particulier, le droit d'être
entendu ne comprend pas le droit d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir
l'audition de témoins; l'autorité de jugement peut renoncer à faire citer des
témoins si elle peut dénier à ces témoignages une valeur probante décisive pour
le jugement (ATF 130 II 425 consid. 2.1 p. 428; 2C_850/2014 du 10 juin 2016
consid. 6.1, non publié in ATF 142 II 388).
b) En l'espèce, les parties ont eu l'occasion de se
prononcer par écrit dans le cadre d'un double échange d'écritures. L'autorité
intimée a affirmé à plusieurs reprises dans ses écritures qu'elle ne détenait
pas - ni n'avait connaissance - d'audita ou d'autres documents concernant
l'organisation de C.________ et D.________. Il n’y a pas lieu de remettre en
cause ces affirmations, qui ne sont pas contredites par les pièces au dossier.
A cela s'jaoute que les faits pertinents ressortent du dossier, et sont bien
établis, si bien que la Cour s'estime suffisamment renseignée pour statuer en
connaissance de cause, sans qu'il n'y ait lieu de donner suite à la réquisition
des recourants tendant à la tenue d'une audience.
3.
a) Selon l'art. 17 al. 2 let. c de la Constitution du canton de Vaud du
14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01), les libertés d'opinion et d'information
comprennent notamment le droit de consulter les documents officiels, dans la
mesure où aucun intérêt prépondérant, public ou privé, ne s'y oppose. En outre,
l'Etat et les communes informent la population de leurs activités selon le
principe de la transparence (art. 41 Cst-VD).
La LInfo garantit la transparence des activités des
autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion publique (art. 1
al. 1 LInfo). Elle fixe les principes, les règles et les procédures liées à
l'information du public et des médias sur l'activité des autorités, notamment
l'information remise à la demande des particuliers (art. 1 al. 2 let. b
LInfo).
Selon l'art. 8 al. 1 LInfo, les renseignements,
informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la loi,
en particulier les autorités communales et leur administration, sont par
principe accessibles au public. Par document officiel, on entend tout document
achevé, quel que soit son support, qui est élaboré et détenu par les autorités,
qui concerne l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à
un usage personnel (art. 9 al. 1 LInfo). Ces conditions sont cumulatives (CDAP GE.2014.0205
du 24 avril 2015 consid. 3a; EMPL loi sur l'information, Bulletin du Grand
Conseil [BGC] septembre-octobre 2002, p. 2647).
Les documents officiels sont ceux qui ont atteint
leur stade définitif d'élaboration. Cette réserve du caractère achevé d'un
document doit permettre à l'administration de travailler et de faire évoluer
ses projets avec toute la latitude nécessaire à cette fin. Le support sur
lequel se trouve le document officiel n'est pas un critère déterminant. Il
s'agit donc bien de données directement perceptibles (notamment écrites). Le
document demandé dans lequel l'information est contenue doit en outre se
trouver effectivement en possession de l'autorité sollicitée. La loi ne vise pas
seulement les documents produits par l’autorité, mais aussi ceux détenus par
elle. Les documents soumis à la LInfo sont ceux qui ont un rapport avec une
action administrative des autorités (CDAP GE.2013.0019 du 27 mai 2013 consid.
2a; voir également EMPL loi sur l'information, BGC septembre-octobre 2002 p.
2634 ss, p. 2647-2649).
En revanche, les documents internes, notamment les
notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité collégiale ou
entre ces derniers et leurs collaborateurs, sont exclus du droit à
l'information garanti par la LInfo (art. 9 al. 2). L'art. 14 du règlement
d'application de la LInfo du 24 septembre 2002 (RLInfo; BLV 170.21.1) précise
la définition des documents internes: il s'agit des notes et courriers échangés
entre les membres d'une autorité collégiale, entre ces derniers et leurs
collaborateurs ou entre leurs collaborateurs personnels, ainsi que des
documents devant permettre la formation de l'opinion et de la décision d'une
autorité collégiale. Selon la jurisprudence, le caractère de document interne
doit être reconnu aux documents dont la communication aurait pour effet de
divulguer le processus de formation de la volonté de l’autorité dans un cas
d’espèce. Seuls les documents contenant, outre des données techniques ou
juridiques, une appréciation politique qui nécessite une prise de décision
pourraient, de cas en cas, être soustraits au droit à l’information (CDAP
GE.2017.0086 du 8 janvier 2018 consid. 2a; GE.2017.0001 du 22 mars 2017 consid.
2c; GE.2011.0176 du 27 avril 2012 consid. 2c).
b) En l'espèce, le litige porte sur le refus de la municipalité
de donner aux recourants l'accès, d'une part, à l'intégralité du rapport
d'audit URBAT du 7 septembre 2016 et, d'autre part, aux rapports d'audit ou
d'études externes relatives au fonctionnement de la Fondation C.________ et D.________.
aa) S'agissant du rapport d'audit URBAT, ce document
a été établi par un mandataire externe à l'administration communale. Il n'est
pas destiné à un usage personnel d'un collaborateur de l'administration. Il
concerne le fonctionnement général (climat et organisation du travail, gestion
de projets, management, communication) du service URBAT de la Ville
d'Yverdon-les-Bains. Comptant 47 pages (sans les annexes), ce rapport comporte une
analyse de documents et de résultats d'entretiens menés avec 14 collaborateurs et
responsables dudit service, un diagnostic des problèmes et des solutions, ainsi
que des recommandations. Il ne contient
a priori
pas une appréciation
politique ou stratégique nécessitant une prise de position de l'autorité; celle-ci
ne le soutient au demeurant pas. Le rapport d'audit litigieux remplit les
conditions cumulatives définies à l'art. 9 al. 1 LInfo, à savoir qu'il s'agit
d'un document achevé, détenu par l'autorité, relatif à l'accomplissement d'une
tâche publique, et qui n'est pas destiné à un usage personnel. Il doit par
conséquent être qualifié de document officiel (cf. pour un cas genevois TF
1C_277/2016 du 29 novembre 2016).
bb) Il en va différemment des rapports ou documents
relatifs à C.________ et D.________ que souhaitent obtenir les recourants. Bien
que doivent être considérés comme officiels tant les documents élaborés par
l'autorité sollicitée que ceux détenus par elle, ces documents doivent se
trouver effectivement en possession de cette dernière. Or, l'autorité intimée
nie avoir eu connaissance de tels documents, de sorte qu'on ne saurait lui
reprocher de ne pas les avoir communiqués aux recourants. Les fondations
concernées sont des entités privées qui ne sont pas soumises à la LInfo. Le
fait que deux conseillers municipaux siègent dans le conseil de ces fondations
ne change rien à ce constat. L'autorité intimée n'a au demeurant pas
l'obligation de demander elle-même les documents aux fondations afin de les
transmettre à son tour aux recourants. Il appartient à ces derniers de
contacter directement ces institutions afin d'obtenir les informations qu'ils
souhaitent.
Pour ces motifs, c'est à juste titre que l'autorité
intimée n'a pas accédé à la demande des recourants tendant à la consultation de
rapport ou document relatif à C.________ et D.________.
4.
S'agissant de l'audit URBAT, les recourants font valoir qu’aucun intérêt
prépondérant ne s'oppose à l’exercice de leur droit à l'information.
a) Le droit à l'information institué par la LInfo
n'est pas absolu. L'art. 16 LInfo prévoit des exceptions. Cette disposition a
la teneur suivante:
"
1
Les autorités
peuvent à titre exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre des
informations, de le faire partiellement ou différer cette publication ou
transmission si des intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent.
2
Des intérêts publics
prépondérants sont en cause lorsque:
a. la diffusion
d'informations, de documents, de propositions, d'actes et de projets d'actes
est susceptible de perturber sensiblement le processus de décision ou le
fonctionnement des autorités;
b. une
information serait susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre publics;
c. le travail
occasionné serait manifestement disproportionné;
d. les relations
avec d'autres entités publiques seraient perturbées dans une mesure sensible.
3
Sont réputés intérêts
privés prépondérants :
a. la protection
contre une atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du consentement de
la personne concernée;
b. la protection
de la personnalité dans des procédures en cours devant les autorités;
c. le secret
commercial, le secret professionnel ou tout autre secret protégé par la loi.
4
Une personne
déterminée sur laquelle un renseignement est communiqué de manière non
anonymisée doit en être informée préalablement.
5
Elle dispose d'un
délai de dix jours dès notification de l'information pour s'opposer à la
communication au sens de l'article 31 de la loi sur la protection des données
ou pour faire valoir les droits prévus aux articles 32 et suivants de cette
même loi."
Selon l'exposé des motifs du projet de loi sur
l'information (BGC, septembre-octobre 2002, p. 2634 ss), la définition des
notions d'intérêt public ou privé prépondérant comprend les aspects suivants
(p. 2655 ss):
"a) La diffusion
d'informations, de documents, de propositions, d'actes et de projets d'actes
est susceptible de perturber sensiblement le processus de décision ou le
fonctionnement des autorités;
Tous les documents qui doivent
faire l’objet d’une décision du Conseil d’Etat sont par définition soustraits
au principe de transparence avant que le Conseil d’Etat n’ait pu formellement
prendre sa décision. En effet, une diffusion d’un tel document durant cet
intervalle serait de nature à compromettre le fonctionnement normal de
l’autorité. Cet article ne doit cependant pas vider la loi de son contenu au
motif que tout projet devant être soumis au Conseil d’Etat doit être tenu pour
secret. En effet, il est imaginable qu’il soit fait état de l’existence de
certains projets avant décision sans que le contenu précis de ces projets soit
entièrement dévoilé au public.
Un type de documents doit être
spécialement mentionné, il s’agit des propositions départementales qui
accompagnent systématiquement tout projet de décision à soumettre au Conseil
d’Etat. Ces propositions sont visées par le présent projet de loi. Néanmoins,
plusieurs réserves doivent être amenées. Premièrement, ces propositions ne sont
en principe pas diffusables avant que le Conseil d’Etat ait formellement pris
sa décision sur le sujet, comme mentionné ci-haut. Une fois les décisions
prises, le Conseil d’Etat pourra également ne pas diffuser ces propositions
s’il estime que cette diffusion porterait atteinte au bon fonctionnement de l’autorité.
Si le Conseil d’Etat s’écarte de la proposition et du projet de décision qui
l’accompagne, il doit alors pouvoir se garder de dévoiler le déroulement de ses
délibérations et préserver ainsi toute latitude durant ses séances.
Il convient de préciser encore que
le processus de décision peut être perturbé aussi à un autre niveau que celui
du Conseil d’Etat, par exemple à celui d’un office ou d’un service. Le principe
explicité plus haut vaut aussi pour ce type de situation. Si la diffusion d’une
information perturbe sérieusement l’entité concernée dans sa prise de décision,
il se justifie au nom d’un intérêt public prépondérant de ne pas la
communiquer.
(…)
Intérêt privé prépondérant
a) La protection contre une
atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du consentement de la
personne concernée ;
Les données personnelles qui sont
enregistrées, mémorisées, traitées et transmises par des moyens informatiques
sont protégées par la loi du 25 mai 1981 sur les fichiers informatiques et la
protection des données personnelles (RSV 3.3).
Le projet de loi protège contre
une atteinte notable à la sphère privée. Dans cet ordre d'idées, la
transmission d’un document contenant des noms de personnes n'est pas nécessairement
de ce fait une atteinte notable à la sphère privée. Sont en revanche considérés
comme documents officiels contenant des données personnelles pouvant faire l’objet
d’une atteinte notable à la sphère privée les documents officiels dont les
informations se réfèrent à une ou plusieurs personnes, notamment celles portant
une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique ou morale
de droit privé nommément désignée ou aisément identifiable, ou incluant la
description du comportement d'une telle personne. Peuvent également être considérées
comme des atteintes notables à la sphère privée, selon les circonstances, la
divulgation des documents faisant référence à des données personnelles
sensibles au sens de la loi fédérale sur la protection des données du 19 juin
1992
[LPD, RS 235.1]
qui les définit
[à
son art. 3 lettre c]
comme suit :
−
Les opinions ou activités
religieuses, philosophiques, politiques ou
syndicales;
−
La santé, la sphère intime
ou l’appartenance à une race;
−
Les mesures d'aide
sociale;
−
Les poursuites ou
sanctions pénales et administratives.
(…)"
b) En l'occurrence, à la suite des complications
intervenues dans le cadre de la rénovation du Théâtre Benno Besson, qui ont abouti
à un dépassement de 1'930'000 fr. du crédit initial, la Municipalité
d'Yverdon-les-Bains a décidé, au début de l'année 2016, de mandater un bureau
de consultants en ressources humaines afin de procéder à un audit
organisationnel du service URBAT. Ce service, anciennement chargé tant de
l'aménagement du territoire que des projets de développement immobilier de la
Ville, de la gérance communale et de la gestion des immeubles administratifs,
scolaires et locatifs, est un service important auquel nombre d'administrés ont
eu affaire. Sa gestion et sa conduite, ainsi que sa capacité à mener à bien des
projets complexes, présentent un intérêt public évident.
Le rapport d'audit du 7 septembre 2016 a été
transmis à la municipalité. Celle-ci a ensuite constitué une commission composée
notamment de la municipale en charge d'URBAT et du chef du service, dont le but
était d'émettre son propre rapport contenant des propositions concrètes
relatives au fonctionnement d'URBAT. Puis, la municipalité a communiqué son
rapport au Conseil communal accompagné d'une synthèse de l'audit URBAT,
document comportant six pages dans lesquelles sont reprises les conclusions de
l'audit. Le rapport URBAT n'a quant à lui jamais été porté à la connaissance du
Conseil communal. Suite aux constats effectués, le service URBAT a été scindé
en deux dès le mois de janvier 2018, laissant place aux nouveaux Service de
l'urbanisme et Service des bâtiments.
Pour leur part, dans le cadre de leur activité de
suivi de l'actualité régionale et politique du nord vaudois, les recourants
apportent à leurs lecteurs une information essentielle dans un domaine important
puisqu'il touche l'ensemble des citoyens de la Ville d'Yverdon et de ses
environs. Ils contribuent ainsi à la formation de l'opinion des citoyens et au
contrôle du bon fonctionnement des institutions de la région. C'est dans ce
contexte que les recourants ont demandé à la municipalité l'accès à l'audit
URBAT (en cas de besoin en sa forme anonymisée), qui leur a été refusé. Seule
la synthèse déjà communiquée au Conseil communal leur a été transmise.
c) La table des matières du rapport d'audit URBAT se
présente comme suit:
"
I.           OBJECTIFS – DEMARCHE                                                                  3
I.1.         Rappel de la demande et Objectifs de
l'intervention                                3
I.2.         Méthodologie de l'intervention                                                               4
I.3.         Personnes auditionnées                                                            5
II.           Analyse                                                                                              6
II.1.        Globalement s'agissant du climat de travail                                            6
II.2.
S'agissant de
l'organisation du travail                                                    8
II.3.
S'agissant de la gestion
de projets                                                        11
II.4.
S'agissant des pratiques
de services comparables                                 14
II.5.
S'agissant du management                                                                   17
II.6.        S'agissant de la communication ou de l'échange
d'informations               19
III.          AXES DE DEVELOPPEMENT                                                             21
III.1.       Au niveau de l'organisation                                                                   21
III.2.       Au niveau de la gestion de portefeuille de
projets                                    27
III.3.       Au niveau de la gestion de projets                                                         29
III.4.       Au niveau du management                                                                   31
III.5.       Au niveau de la communication                                                             32
III.6.       De manière synthétique                                                                        33
IV.          CONSTATS                                                                                        34
IV.1.       S'agissant du climat de travail                                                              34
§
Chef de service                                                                                     35
§
Collaboratrices et collaborateurs                                                              35
IV.2.       S'agissant de l'organisation du travail                                                    36
§
Municipale                                                                                            36
§
Chef de service                                                                                     36
§
Collaboratrices et collaborateurs                                                              38
IV.3.       S'agissant du management                                                                   41
§
Municipale                                                                                             41
§
Chef de service                                                                                     41
§
Collaboratrices et collaborateurs                                                  42
IV.4.       S'agissant de la communication                                                45
§
Chef de service                                                                         45
§
Collaboratrices et collaborateurs                                                  45
V.           CONCLUSION                                                                         47
"
La Cour de céans constate que le rapport ne contient
pas de compte-rendu de chaque entretien mené avec les collaborateurs et chefs
de service auditionnés. En page 4 dudit rapport, on peut d'ailleurs lire que
"
La confidentialité du mandat est garantie, les propos de chacun étant
retranscrits dans le présent rapport de manière anonyme
". Ainsi, le
document comporte plutôt une analyse globale des auditions et des
recommandations, sans désigner nommément les personnes qui ont tenu tels ou
tels propos. Si certains noms apparaissent néanmoins, c'est surtout lorsque les
personnes désignées font l'objet de constatations particulières et non
lorsqu'elles émettent elles-mêmes une appréciation à l'égard d'autres
collègues. La seule exception à la confidentialité promise par les auteurs du
rapport concerne la municipale et le chef de service qui, en raison de leur
position particulière, sont nommément désignés dans le rapport tant lorsqu'ils
font l'objet d'observations que lorsqu'ils en émettent.
d) Sur le plan de l'intérêt public d'abord,
l'autorité intimée soutient que la transmission du rapport d'audit aurait des
effets néfastes sur la marche de l'administration communale. Concrètement, elle
invoque le risque que le climat de travail se retrouve entaché par les
jugements de valeur portés à l'encontre de personnes déterminées et contenus
dans le rapport.
Il convient de rappeler que tout risque de perturbation
du processus de décision ne justifie pas une restriction à la transmission des
informations; il faut que la perturbation soit sensible, et il incombe à
l'autorité de rendre ce risque vraisemblable. Le système de la LInfo met le
fardeau de la preuve à la charge de l'autorité, du fait de la présomption en
faveur du droit d'accès aux documents officiels (cf. TF 1C_428/2016 du 27
septembre 2017 consid. 2.3 non publié aux ATF 144 II 77).
En l'occurrence, même si les appréciations des
différents collaborateurs interrogés sont plutôt bienveillantes, il convient de
prendre sérieusement en considération l'argument de l'autorité intimée selon
lequel la bonne marche de l'administration pourrait se trouver affectée par la
diffusion de l'ensemble du rapport d'audit. Dans certains passages du document
(notamment aux chiffres II.5 et IV), les personnes consultées sont en effet
facilement reconnaissables par leurs pairs, surtout lorsqu'elles sont seules à dénoncer
un aspect négatif au travail. L'employeur a l'obligation légale de protéger la
personnalité de ses travailleurs (art. 328 CO). Dans ce cadre, le risque que
des appréciations personnelles puissent être considérées comme dévalorisantes
pour les personnes qui en font l'objet ou que leurs auteurs soient à leur tour
critiqués pour avoir exprimé certaines opinions ne peut être écarté.
Ce risque est néanmoins inhérent à toute
communication d'audit organisationnel d'une institution, qui comporte forcément
des points négatifs et des pistes d'améliorations possibles. Or, étendre
systématiquement l'application de l'art. 16 al. 2 let. a LInfo à ces documents
officiels irait à l'encontre du principe de transparence prévu par la loi (cf.
TF 1C_277/2016 du 29 novembre 2016 consid. 3.5). Il existe au demeurant un
intérêt public à ce qu'un rapport mettant en lumière certains
dysfonctionnements d'un service communal soit accessible au public. Les
critiques à son égard, notamment relatives à l'important dépassement de budget dans
le cadre de la rénovation du Théâtre Benno Besson, ont d'ailleurs déjà été
largement relayées par la presse. Il convient dès lors d'apporter une réponse
nuancée à la demande d'information en tenant compte, d'une part, de l'intérêt
public à ce que les rapports humains au sein de l'administration ne soient pas
gravement perturbés et, d'autre part, de l'intérêt public de l'accès à
l'information. Il y a ainsi lieu de considérer que le refus d'accès à
l'intégralité du rapport d'audit litigieux, sans distinguer les passages qui
pouvaient néanmoins être communiqués, n'est pas justifié par un intérêt public
prépondérant. Comme on le verra au considérant 4g
infra
, seuls les
passages transcrivant de manière anonyme les appréciations des collaborateurs
auraient dû être soustraits du droit à l'information.
e) Sur le plan de l'intérêt privé, l'autorité
intimée indique que la divulgation du rapport porterait une atteinte notable à
la sphère privée des personnes concernées, auxquelles il a été promis le strict
respect de leur anonymat et l'absolue confidentialité de leurs propos.
Les promesses de confidentialité faites par
l'entreprise de consulting mandatée par la municipalité ne lient pas la Cour de
céans. Ni les autorités, ni les experts qu'elles choisissent ne peuvent en
effet ignorer les exigences en matière de transparence de l'activité étatique. De
telles promesses de confidentialité ne pouvaient être faites au sujet d'un
rapport reconnu comme étant un document officiel au sens de l'art. 9 LInfo. Certes,
il existe un intérêt certain à ce que les personnes interrogées dans le cadre
d'un audit portant sur l'organisation et le management de leur travail puissent
s'exprimer librement et sincèrement. Le risque de voir leurs propos rendus
publics pourrait en effet conduire des collaborateurs à nuancer leur opinion,
voire à refuser de s'exprimer. Si tel était le cas, ce type d'expertise ne
pourrait tout simplement plus être réalisé. Ainsi, et bien qu'il eût appartenu à
l'autorité intimée d'informer en amont de manière adéquate les quatorze personnes
interrogées sur le possible accès du public au rapport d'audit qui serait
établi, il convient de tenir compte du cadre (confidentiel) dans lequel ces
personnes ont accepté de s'exprimer et d'examiner si leur intérêt au respect de
leur sphère privée doit primer sur celui des recourants, et, plus généralement,
sur celui du public à l'accès à l'information.
Selon la jurisprudence, le fait que le droit d'accès
à l'information puisse avoir des conséquences désagréables n'a pas à être pris
en considération; seule une menace sérieuse contre des intérêts privés, dont la
réalisation présente une certaine vraisemblance, peut justifier le refus ou la
limitation de ce droit (TF 1C_472/2017 du 29 mai 2018, consid. 3.1, TF 1C_428/2016
précité, consid. 2 non publié aux
ATF 144 II 77
;
142 II 324
consid.
3.4 p. 335).
Après consultation du texte intégral du rapport d'audit,
la Cour de céans constate que si des opinions sur le management et la
communication des responsables ont été exprimées, celles-ci sont constructives
et ne visent pas à blâmer une personne en particulier. Aux ch. II.5 et IV, le
rapport d'audit contient cependant une restitution des propos des personnes auditionnées.
Ces propos contiennent parfois des appréciations sur une personne physique
nommément désignée ou aisément identifiable, incluant la description du
comportement d'une telle personne. Certes, il ne s'agit pas de données
sensibles au sens de l'art. 4 al. 1 ch. 2 de la loi vaudoise du 11 septembre
2007 sur la protection des données personnelles (LPrD; BLV 172.65). Néanmoins,
dans la mesure où ces personnes pourraient être identifiées, à tout le moins
sur le plan interne, les informations figurant dans le rapport constituent des
données personnelles (cf. art. 4 ch. 1 al. 1 LPrD selon lequel constitue une
donnée personnelle toute information qui se rapporte à une personne identifiée
ou identifiable). S'agissant de la municipale et du chef de service, on peut
estimer que leur fonction hiérarchique implique au moins dans une certaine
mesure une forme de publicité. Tel n'est cependant pas le cas pour les
collaborateurs qui n'ont pas de position hiérarchique élevée.
Il ne suffit toutefois pas de prétendre qu'un document
contient des données personnelles dont la divulgation pourrait engendrer une
atteinte notable à la sphère privée pour que l'intégralité de son contenu soit
soustraite au droit à l'information (cf. art. 17 al. 1 LInfo). En l'occurrence,
hormis pour les ch. II.5 et IV, la Cour de céans constate que le rapport ne
contient pas de données personnelles susceptibles de porter atteinte à la
sphère privée des personnes concernées. Par surabondance, il y a lieu de
prendre acte des garanties données par les recourants concernant le respect de
la sphère privée d'autrui, eu égard à leurs activités journalistiques et aux
règles déontologiques auxquelles ils sont soumis. Il n'est pas nécessaire de
discuter davantage l'existence d'un privilège octroyé par la LInfo aux
journalistes en matière d'accès à l'information.
Partant, l'intérêt public du droit à l'information prime
sur l'intérêt privé des personnes concernées à garder secret l'entier du
rapport d'audit. L'arrêt de la CDAP GE.2013.0019 du 27 mai 2013 cité par
l'autorité intimée ne lui est d'aucun secours dès lors qu'il concerne une
situation très différente du cas d'espèce. Dans cette affaire, le document
demandé par les recourants consistait en une dénonciation pénale déposée à leur
encontre. A l'évidence, la protection du dénonciateur contre une atteinte
notable à sa sphère privée a été considérée comme étant prépondérante.
f) Reste à déterminer si la transmission du document
intitulé "
Brève synthèse de l'audit de l'organisation du Service
urbanisme et bâtiment de la Ville d'Yverdon-les-Bains
" par la municipalité
était suffisante pour respecter le droit à l'information des recourants.
Rédigé par l'entreprise de consulting mandatée par
l'autorité intimée, ce document comprend six pages qui résument les conclusions
des différents thèmes analysés (climat de travail, organisation du travail
management et communication) et les recommandations émises dans l'audit URBAT.
En introduction, on peut notamment lire ce qui suit: "
Il est important
de relever que le présent document synthétise plusieurs dizaines de pages
remises à la Municipalité en septembre 2016, document qui, par conséquent, n'a
pas la prétention d'être exhaustif
".
L'art. 17 LInfo prévoit que le refus de communiquer
un renseignement ou un document conformément à l'art. 16 ne vaut, le cas
échéant, que pour la partie du renseignement ou du document concerné par cet
article et tant que l'intérêt public ou privé prépondérant existe (al. 1).
L'organisme sollicité s'efforce de répondre au moins partiellement à la
demande, au besoin en ne communiquant pas ou en masquant les renseignements ou
les parties d'un document concerné par l'intérêt public ou privé prépondérant
(al. 2). Ainsi, c'est le document original qui doit être communiqué en priorité,
si nécessaire, dans sa version caviardée. En l'espèce, en ne transmettant
qu'une version très synthétique des 47 pages de l'audit URBAT, l'autorité
intimée a pu reformuler certains passages critiques et choisir les éléments
qu'elle acceptait de communiquer. Ce procédé n'est pas admissible au regard des
exigences de la transparence. Il a pour effet de vider de sa substance le droit
à l'information, l'autorité pouvant à sa guise écarter les passages dignes
d'intérêt et nécessaires à la libre formation de l'opinion publique. De plus, comme
relevé plus haut, hormis pour les ch. II.5 et IV, l'audit URBAT ne contient pas
de passage devant être soustrait au droit à l'information en raison d'intérêts
privés ou publics prépondérants de sorte que la remise de cette seule synthèse
ne se justifiait pas.
g) Pour protéger les intérêts des collaborateurs du
service, l'anonymisation consentie par les recourants n'apparaît néanmoins pas
suffisante. En revanche, un accès au rapport d'audit, sous réserve des ch. II.5
et IV, permet de ménager à la fois le principe de la transparence et la
protection de la sphère privée des collaborateurs de l'administration
communale. Les annexes du rapport, qui comportent de nombreuses données
personnelles (noms, taux de travail, nombre d'heures supplémentaires, vacances,
etc.), ne doivent pas être transmises. Cette opération aisée respecte le
principe de la proportionnalité. Elle ne nuit ni à la substance, ni à la lisibilité
du document et doit être privilégiée par rapport à la remise d'une synthèse, qui
implique forcément la reformulation résumée de certains passages.
5.
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission partielle du
recours et à la réforme de la décision attaquée en ce sens que le rapport d'audit
URBAT est communiqué aux recourants, sous réserve des ch. II.5 (Analyse
s'agissant du management) et IV (Constats) du rapport et de ses annexes 1.1 à
4.3. Pour le surplus, la décision est confirmée.
En matière de loi sur l'information, et sous réserve
de recours téméraire, la procédure devant le Tribunal cantonal est gratuite
(art. 27 LInfo). Il ne sera par conséquent pas prélevé de frais judiciaires,
l'avance de frais versée étant restituée aux recourants. Ces derniers, qui
obtiennent partiellement gain de cause avec l'assistance d'un avocat, ont droit
à des dépens, arrêtés à 1'000 fr. (art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains du 26 mars 2018 est réformée
en ce sens que le rapport d'audit URBAT est communiqué aux recourants, sous
réserve des ch. II.5 (Analyse s'agissant du management) et IV (Constats) du
rapport et de ses annexes 1.1 à 4.3. Pour le surplus, la décision est confirmée.
III.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires.
IV.
La Municipalité d'Yverdon-les-Bains versera à A.________ et B.________,
créanciers solidaires, la somme de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 25 juillet 2019
La
présidente:
La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.