vd_omni · AC.2019.0394 · 2021-06-16 · fr

Municipalité d'Echandens/Direction générale du territoire et du logement | Recours de la municipalité propriétaire d'un club-house de tennis situé en zone protégée du couloir de la Venoge contre le refus du SDT de remplacer le toit à deux pans du bâtiment par un étage supplémentaire avec un toit plat. Ce projet ne respecte aucune des trois conditions alternatives posées exhaustivement par l'art. 24c al. 4 LAT. Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 16.06.2021 AC.2019.0394

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
16 juin 2021
Composition
M. Serge Segura, président;
M. Gilles Grosjean Giraud, assesseur, et Mme Dominique von der Mühll,
assesseure; Mme Marie-Christine Bernard, greffière.
Recourante
Municipalité d’Echandens
, à Echandens,
représentée par Me Alain Thévenaz, avocat, à Lausanne
Autorité intimée
Direction générale du territoire et
du logement,
Service juridique,
Objet
autorisation cantonale spéciale
Recours Municipalité d'Echandens c/ décision du Service du
développement territorial du 12 novembre 2019 refusant la transformation du
club-house de tennis et la réfection de son enveloppe, parcelle n° 243, CAMAC
188622
Vu les faits suivants:
A.
Bordée à l'est par les berges de la Venoge, la parcelle n° 243 de
la commune d'Echandens est partiellement comprise à cet endroit dans le
périmètre 2,
à savoir
"
les couloirs de la Venoge
et du Veyron,
comprenant les berges, les zones alluviales,
les zones de libre évolution des cours d'eau, la végétation riveraine, les
surfaces nécessaires à leur restauration, ainsi que le delta de la Venoge
",
au sens
du Plan
d'affectation cantonal de la Venoge n° 284 (ci-après: PAC Venoge)
et de son règlement (ci-après: RPAC Venoge) approuvés par le Département
des infrastructures le 28 août 1997, puis le 6 mai 2003. Dans ce cadre, la
partie est de la parcelle est classée en zone protégée des couloirs de la Venoge
et du Veyron; elle est également, pour une partie, classée en zone forestière. La
partie ouest de la parcelle est, elle, colloquée en zone industrielle à
prescriptions spéciales, au sens du Plan général d'affectation et de la police
des constructions de la Commune d'Echandens (ci-après: PGA) et son règlement
(ci-après: RPGA) approuvés préalablement par le département compétent le 9
juillet 2008 et adoptés par le conseil communal le 24 novembre 2008. Les
parcelles voisines situées à l'ouest, au nord-ouest et au sud-ouest sont
également colloquées en zone industrielle à prescriptions spéciales.
B.
La parcelle n° 243 supporte le bâtiment ECA 703, qui est le
club-house du Tennis de la Commune d'Echandens, ainsi que trois courts de
tennis en terre battue et un mur d'entraînement. Le club-house est situé quasi
complètement en zone protégée du couloir de la Venoge, et les courts et le mur d'entraînement
sont situés en zone industrielle à prescriptions spéciales. Le bâtiment ECA 703
a été érigé en 1980, sur la base d'un permis de construire délivré par la
Municipalité d'Echandens (ci-après: la municipalité) le 1
er
avril
1980. La parcelle était alors colloquée en partie en zone de verdure et en
partie en zone industrielle A. Le bâtiment ECA 703 a été autorisé par le Service
de l'aménagement du territoire en dérogation à la zone de verdure, avec la
mention selon laquelle il était situé à l'intérieur de la "zone de
protection n° Z3 du plan AFU". Il a été construit sur la limite de la zone
de verdure et la zone industrielle A. Les courts de tennis et les murs d'entraînement
ont, eux, été installés dans la partie de la parcelle affectée en zone
industrielle A. Suite à l'entrée en vigueur, le 28 août 1997, du PAC Venoge, la
parcelle n° 243 a été partiellement affectée en zone protégée dudit plan.
Le bâtiment ECA 703 s'est retrouvé alors presque entièrement situé dans la zone
protégée.
Le bâtiment ECA 703, d'une surface au sol de
100 m
2
, est composé d'un rez surplombé d'un très grand toit à
deux pans qui abrite des combles. Le rez est occupé par des vestiaires et des
sanitaires ainsi que par une terrasse couverte. Les combles sont occupés par
une salle qui comporte une cuisine; à l'étage est également située une petite
terrasse (couverte par les pans du toit). Comme il a été constaté lors de
l'inspection locale à laquelle le tribunal a procédé le 8 octobre 2020
(cf. ci-dessous), le toit mesure plus de la moitié de la hauteur du bâtiment (de
2 m 60 jusqu'à 5 m 50, selon les plans) et est recouvert de tuiles foncées;
l'ensemble des installations est vétuste; dans les combles, du fait de la forte
pente du toit, l'espace où l'on peut se tenir debout est relativement restreint.
Le 19 juin 2018, la municipalité a informé le
Service du développement territorial (SDT, désormais Direction générale du
territoire et du logement [DGTL]) qu'elle souhaitait rénover le club-house et
lui a demandé de lui indiquer dans quelle mesure il était possible de le
transformer. Suite à la demande du 6 juillet 2018 du SDT, elle lui a adressé le
10 juillet 2018 un dossier de photos du bâtiment et divers documents. Le
6 septembre 2018, le SDT l'a informée que le bâtiment ECA 703, autorisé en
1980 sur la base d'une autorisation cantonale, alors qu'il était à l'intérieur
de la zone de protection n° Z3 du plan AFU, bénéficiait de la garantie de
la situation acquise, que, dans ce contexte, il pouvait donc faire l'objet de
travaux de transformation et d'entretien conformes aux conditions imposées par
les art. 24c de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire
(LAT; RS 700) et 42 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire (OAT; RS
700.1), sous réserve cependant que ces travaux ne soient pas contraires au objectifs
de l'art. 1
RPAC Venoge. Le SDT a toutefois conclu que, le PAC
Venoge étant en révision, tout projet de développement de ce secteur devait
être suspendu jusqu'à ce que ces modifications soient mises en vigueur.
C.
Du 16 août 2019 au 17 septembre 2019, la Commune d'Echandens a soumis à
l'enquête publique la transformation du club-house de tennis et la réfection de
son enveloppe. Le projet prévoyait de conserver le rez, et de démolir le toit
et les combles et de créer à leur place un étage à toit plat (qui occuperait
environ la moitié de l'étage) et une terrasse ouverte (qui occuperait l'autre
moitié de l'étage). Par ailleurs, les infrastructures sises au rez seraient
entièrement rénovées et des panneaux solaires seraient installés sur le toit
plat.
Le projet a suscité l'opposition de l'Association
Vaudoise pour la construction adaptée aux handicapés (AVACAH), qui portait sur
la position du WC adapté à l'usage des personnes handicapées prévu et qui
exigeait que l'accès à la salle du club-house et à la terrasse supérieure soit
adapté à l'usage des personnes handicapées.
D.
Le 12 novembre 2019, la Centrale des autorisations CAMAC a établi sa
synthèse n° 188'622. Il en résulte que le SDT a refusé de délivrer
l'autorisation spéciale requise aux motifs suivants:
"La parcelle concernée étant
partiellement située en zone constructible (zone industrielle à prescriptions
spéciales) et pour partie hors de la zone à bâtir (aire forestière et zone
protégée du plan de protection de la Venoge), tout projet de construction,
transformation, démolition ou changement d'affectation sur ce bien-fonds
requiert en effet une autorisation de notre service (art. 25 al. 2 LAT et 4 al.
3 let. a LATC). Le bâtiment ECA n° 703 concerné est presque entièrement situé
en zone protégée du PAC Venoge.
Selon le projet de révision du
plan de protection de la Venoge en cours d'approbation, la zone protégée du PAC
Venoge sera étendue et le bâtiment ECA n° 703 sera entièrement affecté en zone
protégée.
Le projet soumis consiste en la
transformation intérieure du bâtiment, la démolition de la partie supérieure de
l'étage mansardé et de la toiture, la modification de la volumétrie afin de
créer un bâtiment monolithique avec toiture plate, la modification des
ouvertures en façades, la démolition et construction d'un escalier extérieur et
la pose de panneaux solaires sur la toiture plate du second étage.
Notre service a établi un préavis
de principe le 6 septembre 2018.
Le projet soumis à la présente
demande a fait l'objet d'un préavis négatif de notre service le 20 février 2019.
[ndr.:
pièce qui ne figure pas au dossier]
1. SITUATION / HISTORIQUE
[...]
2. CONTEXTE LEGAL
Selon l'article 41 de l'ordonnance
sur l'aménagement du territoire (OAT), les dispositions de l'article 24c sont
applicables aux constructions et installations qui ont été érigées ou
transformées licitement, conformément au droit matériel en vigueur à l'époque,
mais qui sont devenues contraires à l'affectation de la zone à la suite d'une
modification de la législation ou des plans d'aménagement (art. 41 al. 1 OAT).
Les constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à
leur destination bénéficient de la garantie de la situation acquise.
Aspect quantitatif
D'un point de vue quantitatif,
lorsqu'un bâtiment est encore utilisable en tant que tel (habitation), sa
surface brute de plancher imputable existante à la date de référence, dans le
cas présent le 28 août 1997, ne peut en aucun cas être agrandie dans les
volumes du bâtiment de plus de 60 % de la surface existante.
A noter qu'une extension hors du
volume de la surface brute de plancher imputable serait à comptabiliser à
double (potentiel de 30 % des surfaces existantes à la date de référence,
limitée à 100 m2 au total), si elle ne modifie pas l'aspect extérieur du
bâtiment ou si elle répond à l'une des conditions suivantes (art. 24c al. 4
LAT) :
- les travaux considérés doivent
permettre de répondre aux normes usuelles d'habitation ;
- les travaux sont nécessaires à
un assainissement énergétique ;
- les travaux visent en une
meilleure intégration dans le paysage
Aspect qualitatif
Outre l'aspect quantitatif susmentionné,
les travaux doivent impérativement respecter l'identité du bâtiment existant et
celle de ses abords. A cet égard, il est relevé qu'un projet qui entrerait dans
le cadre quantitatif des extensions admissibles pourrait être refusé si les travaux
devaient être jugés comme étant de nature à modifier les caractéristiques du
bâtiment à transformer et de ses aménagements extérieurs.
L'identité d'un bâtiment est
notamment constituée par son volume, sa structure, sa typologie, son aspect,
ses caractéristiques intrinsèques ainsi que ses abords: D'une manière générale,
la toiture, qui est un élément fondamental de la volumétrie, ne peut pas être
modifiée et les agrandissements d'éléments existants doivent reprendre les
caractéristiques desdits éléments du bâtiment.
Les abords du bâtiment doivent
également être conservés et tout nouvel aménagement doit avoir le moins
d'impact possible. Dans ce contexte, les aménagements extérieurs doivent
respecter l'identité des lieux et ne modifier que très peu la topographie naturelle
(des mouvements de terre de +/- 50 cm. environ ne sont possibles que s'ils
améliorent la situation initiale et s'intègrent au site).
L'identité d'un bâtiment situé
hors des zones à bâtir n'est pas une notion architecturale ou esthétique, mais
juridique. Selon la jurisprudence en la matière, cela signifie que le bâtiment
et les éléments caractéristiques qui le définissaient à la date de référence,
doivent être reconnaissables après travaux par quiconque passerait à proximité.
L'examen du respect de l'identité
ne consiste donc pas à se prononcer sur l'aspect architectural, esthétique ou
fonctionnel du projet, mais à examiner objectivement sa concordance aux
caractéristiques qui définissaient le bâtiment à la date de référence.
Plan de protection de la Venoge
Selon les dispositions du
règlement du PAC Venoge (art. 1, 26 et 27 RPAC), seuls peuvent être admis, à
l'intérieur la zone protégée des "Couloirs de la Venoge et du Veyron"
:
- les constructions servant
directement les objectifs de l'article premier dudit règlement, soit assurer
l'assainissement des eaux, le maintien et la restauration des milieux naturels
favorables à la flore et à la faune, notamment la végétation riveraine ainsi
que de conserver les milieux naturels les plus intéressants ;
- les constructions dont
l'emplacement hors des zones à bâtir est imposé par leur destination, telles
que chemins, routes, ponts et chemins de fer qui servent un autre intérêt
public prépondérant d'importance cantonale au moins ;
- les travaux de rénovation et de
transformation de bâtiments existants.
L'entrée en vigueur du PAC Venoge
en 1997 n'exclut pas l'application de l'article 24c LAT dans le périmètre 2.
Toutefois les possibilités d'agrandissement ou de reconstruction, en principe
autorisées par l'article 24c LAT, peuvent être refusées sur la base d'une pesée
des intérêts en présence, en invoquant les exigences majeures du droit de
l'environnement et l'objectif de protection du PAC Venoge.
EXAMEN
Aspect quantitatif
Selon le plan de la demande d'autorisation,
le projet prévoit une modification radicale de l'aspect extérieur du bâtiment
et l'agrandissement de la volumétrie.
Il apparaît cependant qu'aucune
des conditions de l'article 24c alinéa 4 LAT n'est remplie, en effet :
-
les locaux peuvent tout à fait être utilisés selon leur
destination originale (vestiaires, buvettes, terrasse, etc.) dans la volumétrie
existante ;
-
l'isolation du bâtiment existant peut être envisagée en
périphérie de l'enveloppe (façades et toiture). L'agrandissement hors volume correspondant
à l'épaisseur de l'isolation périphérique pouvant alors être considéré comme
nécessaire à l'assainissement énergétique du bâtiment ;
-
le bâtiment est déjà bien intégré dans le paysage et ne requiert
donc pas que son volume soit agrandi afin d'améliorer son intégration.
Au vu de ce qui précède, le projet
soumis, qui prévoit l'agrandissement de la volumétrie et modification de
l'aspect extérieur du bâtiment, sans répondre à l'une des 3 conditions de
l'article 24c alinéa 4 LAT, ne peut donc pas être admis d'un point de vue
quantitatif (art. 24c LAT et 42 OAT).
Aspect qualitatif
Le projet consiste à remplacer un
bâtiment comportant une toiture à 2 pans symétriques par un bâtiment
monolithique, sur deux niveaux et à toiture plate, auquel sont accolées deux grandes
terrasses superposées.
La volumétrie et le traitement
architectural du projet ne conservent pas les caractéristiques qui
définissaient le bâtiment à la date de référence (volumétrie, toiture, traitement
des ouvertures, etc.).
Dès lors, le bâtiment d'origine n'étant
pas reconnaissable, son identité n'est pas respectée et le projet ne peut pas
être admis d'un point de vue qualitatif (art. 24c LAT et 42 OAT).
PANNEAUX SOLAIRES
Selon l'article 18a LAT, les
installations solaires suffisamment adaptées aux toits ne nécessitent pas
d'autorisation (art. 22, al. 1 LAT). Sont considérées comme suffisamment
adaptées aux toits, les installations solaires répondant aux conditions de
l'article 32a OAT.
Par ailleurs, selon l'article 18a
alinéa 3 LAT, les installations solaires sur des biens culturels ou dans des
sites naturels d'importance cantonale ou nationale sont toujours soumises à une
autorisation de construire. Elles ne doivent pas porter d'atteinte majeure à
ces biens ou sites.
Le bâtiment est situé en zone
protégée d'un plan d'affectation cantonal. Il est donc assujetti à autorisation
de notre service (art. 25 al. 2 LAT et 4 al. 3 let. a LATC).
La volumétrie proposée ne pouvant
pas être admise, l'examen de conformité des panneaux solaires ne se justifie pas.
DECISION
Suite à cet examen, le Service du
développement territorial considère que les travaux projetés ne peuvent être
admis selon les dispositions des articles 24c LAT et 42 OAT."
Les préavis des autres services de l'Etat étaient
favorables, les autres autorisations spéciales et dérogations (notamment quant
à la distance à la lisière forestière) étant accordées.
E.
La Commune d'Echandens, représentée par sa municipalité, a recouru
contre cette décision le 12 décembre 2019 auprès de la Cour de droit administratif
et public du Tribunal cantonal, en concluant, avec suite de frais et dépens, à
sa réforme en ce sens qu'une autorisation spéciale cantonale lui soit délivrée
pour permettre les travaux projetés de transformation du club-house de tennis
et de réfection de son enveloppe. Concernant l'aspect quantitatif que les
travaux devaient respecter, elle a fait valoir que, contrairement à ce que
soutenait le SDT, la volumétrie du bâtiment ne serait pas augmentée et serait
même diminuée. En effet, le volume de
la construction existante, de 585 m
3
,
serait, après les travaux, de 561 m
3
, ce qui représentait une
diminution de 24 m
3
. Par ailleurs, la surface brute de
plancher utile n'augmenterait pas après les travaux. L'indication de
l'augmentation de la surface brute de plancher qui figurait au chiffre 63 de la
formule de la demande de permis de construire était erronée, puisque
l'architecte avait compté à tort que 16 m
2
seraient ajoutés comme
surface brute de plancher utile, soit la moitié de la terrasse du premier étage.
En effet, l'art. 14 RPGA se référait, pour le calcul de la surface brute de
plancher utile, aux normes de l'EPFZ, lesquelles ne comprenaient pas dans le
calcul les terrasses couvertes et ouvertes pour autant qu'elles ne servent pas
de coursive.
Ainsi, en
application de cette disposition, la création d'une terrasse au premier étage
du club-house ne devait pas influer sur la surface brute de plancher utile.
Concernant l'aspect qualitatif, la recourante a fait valoir que le projet
représentait une amélioration de nature esthétique au sens de l'art. 42 OAT,
dès lors qu'il visait à rénover un bâtiment vétuste, dans un état déplorable et
ne présentant aucun intérêt architectural par un bâtiment répondant aux
exigences modernes de construction sur le plan énergétique et esthétique. En
outre, le bâtiment s'intègrerait très bien dans son environnement bâti et
naturel.
Dans sa réponse du 29 janvier 2020, le SDT a conclu
au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Il a relevé
que dès lors que l'aspect extérieur du bâtiment était modifié par le projet –
ce que la recourante ne contestait pas - l'art. 24c al. 4 LAT était applicable,
qui soumettait de telles modifications à trois critères alternatifs. Comme les
deux premiers critères était à exclure d'emblée, seul le troisième critère devait
être examiné. Or, le projet ne visait pas une meilleure intégration dans le
paysage. En effet, avec l'art. 24c al. 4 LAT, le législateur avait cherché à
réduire autant que possible l'impact dans le paysage des constructions non
conformes à la zone agricole. Ce but pouvait notamment être atteint par la
réduction du contraste entre la construction et son environnement ou encore par
la réduction de sa volumétrie. Par ailleurs, le contraste d'un bâtiment d'une
volumétrie donnée était notamment défini par sa matérialisation et les teintes
utilisées. Dans le cas d'espèce, en ce qui concernait le contraste, il
convenait de constater que le nouveau bâtiment en créerait bien davantage que
l'ancien car ses façades plus hautes, recouvertes de crêpi, détonneraient dans
l'environnement naturel de la forêt en arrière-plan. En revanche, le bâtiment
existant avec son toit à deux pans recouvert de tuiles foncées s'intégrait
nettement mieux dans cet environnement. En ce qui concernait l'argumentation de
la recourante relative à la réduction de la volumétrie du bâtiment que les
travaux entraîneraient selon elle, le SDT n'entendait pas contester le calcul
de la recourante qu'il n'avait pas vérifié, le calcul précis n'important pas
dans le cas d'espèce. Le SDT constatait que le projet visait à créer un
bâtiment à deux étages complets alors que le bâtiment existant n'en possédait
qu'un seul avec un comble dans la toiture. Il en découlait que le deuxième
étage projeté sortait nettement de la volumétrie existante. Dès lors, même si
le volume était effectivement réduit à d'autres endroits, le SDT avait constaté
à juste titre que le volume existant n'était pas respecté. Le projet ne respectait
ainsi nullement l'identité du bâtiment au sens de l'art. 42 OAT. Le SDT a
encore fait valoir que l'argumentation de la recourante selon lequel le projet
représentait une amélioration de nature esthétique au sens de l'art. 42 OAT ne
pouvait pas être suivie. Cette disposition avait en effet pour but de permettre
de corriger des éléments de détails disgracieux d'un bâtiment existant mais ne
devait pas être comprise comme un chèque en blanc pour changer l'identité de ce
dernier du tout au tout. En l'espèce, la recourante ne démontrait pas en quoi
le bâtiment existant avait un déficit esthétique qu'il faudrait corriger. En
plus, le bâtiment projeté ne présentait pas de qualités architecturales
particulières mais semblait être une construction purement fonctionnelle.
La recourante a répliqué le 20 mai 2020. Elle a fait
valoir que les transformations envisagées pouvaient être autorisées non
seulement en raison des améliorations de nature esthétique qui y étaient liées
(en application de l'art. 42 al. 1 in fine OAT), mais aussi en raison de l'art.
24c al. 4 LAT. En effet, l'identité du bâtiment était maintenue: il s'agissait
toujours d'un club-house de tennis. Par ailleurs, bien que le bâtiment ne soit
pas voué à du logement, il était habité (utilisé) par des personnes et, de ce
fait, devait répondre aux normes usuelles, ce qui n'était clairement plus le
cas actuellement. S'agissant de l'assainissement énergétique, la pose de
panneaux solaires tendrait à favoriser la consommation d'énergies renouvelables
et l'isolation du bâtiment permettrait de réduire les pertes énergétiques d'un
bâtiment construit en 1980 et qui ne répondait plus du tout aux normes
actuelles. Pour ce qui était de l'intégration du bâtiment dans le paysage, la
recourante a fait valoir que la parcelle n° 243 était pour l'essentiel affectée
en zone industrielle à prescriptions spéciales et que les bâtiments se trouvant
aux alentours avaient des toitures plates. Enfin, l'emprise au sol resterait la
même et la hauteur au faîte serait réduite.
La DGTL a dupliqué le 19 juin 2020.
Le tribunal a tenu une inspection locale le 8
octobre 2020, dont le procès-verbal a la teneur suivante:
"Se présentent:
-
pour la municipalité d'Echandens, recourante: A.________, syndic,
et B.________, municipal, assistés de Me Alain Thévenaz, avocat;
-
pour la Direction générale du territoire et du logement, Division
Hors zone à bâtir: C.________, avocat, et D.________, aménagiste.
Le président relève que
l'inspection locale a pour but de constater l'état du bâtiment et son
intégration. Concernant l'intégration, il demande aux parties d'indiquer les
éléments à prendre en compte. Me Thévenaz relève que, dans les alentours, on
trouve essentiellement des bâtiments avec des toits plats. C.________ fait
valoir que lesdits bâtiments sont dans une zone industrielle, et que l'on ne
peut pas se fonder sur la situation en zone industrielle pour justifier
l'apparence des constructions qui se trouvent hors zone à bâtir.
Selon C.________, le point
essentiel est que le bâtiment ECA n° 703 présente des caractéristiques qui
sont notamment données par le toit à deux pans recouvert de tuiles sombres qui
lui confère son identité. Le toit mesure plus de la moitié de la hauteur du
bâtiment (il va de 2 m 60 jusqu'à 5 m 50, selon les plans). Il aurait été
essentiel, dans un projet de transformation, de reprendre cet élément
caractéristique du bâtiment, qui est ainsi plus fin vers le haut. L'aspect
carré du projet dénaturerait la construction.
Me Thévenaz relève que l'on est
dans une zone protégée et non dans une zone agricole, raison pour laquelle il
faut relativiser la rigueur avec laquelle les dispositions des art. 24 c LAT et
42 OAT doivent être appliquées. Il se réfère sur ce point à un récent arrêt de
la CDAP du 2 juillet 2020. Il ne voit pas pourquoi en l'espèce le bâtiment devrait
conserver un toit pointu dès lors que l'on se situe dans une zone où il n'y a
pas d'autre bâtiment et qui est très peu visible des alentours. Le bâtiment
prévu, de par l'ensemble de ses caractéristiques, aura meilleure allure que
l'actuel bâtiment vétuste (meilleure intégration) et sera plus performant au
niveau énergétique puisqu'il comportera des panneaux solaires.
À la question du président de
savoir si il a été envisagé, s'agissant de l'assainissement énergétique, de
conserver l'apparence du bâtiment avec la pose de panneaux solaires sur le toit
ou d'isolation sur les murs, Me Thévenaz explique que la variante de garder le
toit en pente a été écartée assez rapidement pour des questions plus en lien
avec l'utilisation des locaux. C.________ indique que suite au préavis négatif
que la DGTL avait émis, la municipalité ne l'a pas contactée pour trouver un
arrangement; si celle-ci avait exprimé une demande d'assainissement
énergétique, il y aurait certainement eu des possibilités tout en gardant l'apparence
extérieure.
On visite le rez-de-chaussée, qui
est occupé par des vestiaires et des sanitaires. L'ensemble des installations
est vétuste.
Le syndic explique que Swiss
Tennis a menacé d'arrêter les compétitions à Echandens du fait de la vétusté
des installations. Le but de la rénovation est donc l'assainissement et le
réaménagement des locaux, notamment par l'ajout d'un WC pour handicapés et
l'augmentation du nombre de douches. Il relève qu'avant, le terrain de tennis
faisait l'objet d'un droit de superficie en faveur d'une association, et que suite
à la dissolution de celle-ci, la commune a repris la gestion du club.
On monte au premier étage par
l'escalier extérieur. On traverse une petite terrasse qui surplombe les courts
et on pénètre dans une salle qui comporte une cuisine. Du fait de la pente du
toit, l'espace où l'on peut se tenir debout est relativement restreint. On
constate qu'un haut rideau d'arbres borde les courts sur leur côté ouest.
C.________ relève qu'il faut
prendre en considération le bâtiment par rapport à la forêt qui se trouve
derrière le bâtiment: la forêt étant de couleur foncée, le toit en tuiles de
couleur foncée est un élément essentiel pour l'intégration du bâtiment.
L'application de l'art. 24c LAT doit se faire par rapport à l'existant à la
date de référence. Par ailleurs, dès lors que le couloir de la Venoge sera
étendu dans le cadre de la révision du PAC Venoge, le secteur doit être
d'autant plus protégé.
(...)"
Le 27 octobre 2020, la DGTL a demandé que soit
apportée au procès-verbal l'adjonction selon laquelle D.________ avait précisé
qu'il était tout à fait possible techniquement de procéder à l'isolation
périphérique du bâtiment et de la toiture en conservant le bâtiment dans sa
volumétrie, et que si une telle solution avait été discutée avec le SDT,
celle-ci aurait certainement pu être admise.
Le 29 octobre 2020, la recourante a demandé que soit
apportée au procès-verbal la rectification selon laquelle l'association du
Tennis Club La Venoge n'avait pas été dissoute, qu'elle s'occupait toujours de
gérer le fonctionnement du Tennis, mais que la Commune d'Echandens était
désormais propriétaire des installations et du terrain. Elle a également relevé
que l'architecte en charge du projet avait pris contact avec le SDT, lors de l'élaboration
du projet, mais que le SDT avait refusé de prendre position, affirmant qu'il ne
le ferait que sur la base d'un dossier complet et concret. Elle a souligné
qu'il était regrettable qu'une discussion n'ait pas pu avoir lieu en amont. Il n'y
avait en effet pas besoin d'un dossier complet pour dire d'emblée que la
toiture à pans et recouverte de tuiles devait être maintenue. Cet argument
n'avait jamais été évoqué par le SDT, lors de l'élaboration du projet. Enfin,
le Service des forêts n'était pas favorable à ce que les panneaux solaires soient
posés sur la toiture, en bordure de forêt, du fait du risque de chute de
branches sur lesdits panneaux.
F.
Le tribunal a statué à huis clos et approuvé le présent arrêt par voie
de circulation.
Considérant en droit:
1.
Est litigieux le refus par la DGTL d'autoriser des travaux de
transformation du club-house de tennis propriété de la recourante.
Le club-house (bâtiment ECA 703) est essentiellement
sis dans la zone protégée du couloir de la Venoge.
2.
a) L'art. 1 RPAC Venoge prévoit que le plan de protection de la Venoge
est destiné à assurer la protection des cours, des rives et des abords de la
Venoge, conformément à l'art. 6ter de la Constitution du canton de Vaud (al.
1). Il a pour objectif d'assurer l'assainissement des eaux, de maintenir et
restaurer les milieux naturels favorables à la flore et la faune, notamment la
végétation riveraine ainsi que de conserver les milieux naturels les plus
intéressants (al. 2).
L'art. 26 RPAC Venoge est libellé en ces termes:
Art. 26.- Constructions à
l'intérieur du périmètre des couloirs de la Venoge et du Veyron
A l'intérieur du périmètre des
couloirs de la Venoge et du Veyron, aucune construction nouvelle n'est
autorisée hors de la zone à bâtir à l'exception de celles qui servent
directement les objectifs définis à l'article premier. Dans la mesure où elles
ne remettent pas en cause ces objectifs, de petites constructions non
permanentes liées à une exploitation agricole, telles que tunnels mobiles,
peuvent être autorisées.
Les travaux de rénovation et de
transformation ainsi que les travaux de reconstruction des bâtiments existants
en cas de destruction accidentelle totale datant de moins de cinq ans, peuvent
être autorisés hors de la zone à bâtir, s'ils sont compatibles avec les
objectifs de protection définis à l'article premier.
b) Selon l'art. 22 LAT, aucune construction ou
installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité
compétente (al. 1); l'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation
est conforme à l'affectation de la zone et le terrain est équipé (al. 2). Le
droit fédéral et le droit cantonal peuvent poser d’autres conditions (al. 3). A
l'intérieur de la zone à bâtir, c'est le droit cantonal qui règle les exceptions
(art. 23 LAT). En revanche, les exceptions prévues hors de la zone à bâtir sont
régies par le droit fédéral (art. 24 ss LAT).
Selon l'art. 25 al. 2 LAT, pour tous les projets de
construction situés hors de la zone à bâtir, l’autorité cantonale compétente décide
si ceux-ci sont conformes à l’affectation de la zone ou si une dérogation peut
être accordée. Conformément à l'art. 81 al. 1 de la loi cantonale du 4
décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV
700.11), pour tous les projets de construction ou de changement de l'affectation
d'une construction ou d'une installation existante situés hors de la zone à
bâtir, le département décide si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la
zone ou si une dérogation peut être accordée. L'art. 120 al. 1 let. a LATC
prévoit expressément que les constructions hors des zones à bâtir ne peuvent
être construites, reconstruites, agrandies, transformées ou modifiées dans leur
destination, sans autorisation spéciale, l'autorité compétente étant le département
cantonal (art. 121 let. a LATC), respectivement le SDT (la DGTL depuis mai
2020).
c) Dans la mesure où le bâtiment ECA 703 est situé
pour l'essentiel dans la zone protégée, tout projet constructif le concernant
doit donc bénéficier d'une dérogation dont l'octroi est soumis aux conditions de
l'art. 24c LAT, qui dispose ce qui suit:
"
Art. 24c
Constructions et installations existantes sises
hors de la zone à bâtir et non conformes à l'affectation de la zone
1
Hors de la zone à
bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées
conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation
de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.
2
L'autorité compétente
peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur
transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction,
pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement.
3
Il en va de même des
bâtiments d'habitation agricoles et des bâtiments d'exploitation agricole qui leur
sont contigus et ont été érigés ou transformés légalement avant l'attribution
du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit fédéral. Le
Conseil fédéral édicte des dispositions pour éviter les conséquences négatives
pour l'agriculture.
4
Les modifications
apportées à l'aspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un usage
d'habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique
ou encore viser à une meilleure intégration dans le paysage.
5
Dans tous les cas,
les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être
remplies".
L'art. 41 al. 1 OAT précise que le champ
d'application de l'art. 24c LAT est restreint aux constructions et installations
qui ont été érigées ou transformées légalement avant l'attribution du
bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit fédéral
(constructions et installations érigées selon l'ancien droit). La date
déterminante est en principe celle du 1
er
juillet 1972, date de
l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des
eaux contre la pollution, qui a introduit expressément le principe de la
séparation du territoire bâti et non bâti (ATF 129 II 396 consid. 4.2.1).
L’art. 42 OAT précise la réglementation applicable
aux "
modifications apportées aux constructions et installations érigées
selon l'ancien droit
". Cette disposition, dans sa version en vigueur
dès le 1
er
novembre 2012, a la teneur suivante:
"
Art. 42
Modifications apportées aux constructions et
installations érigées selon l'ancien droit
1
Une transformation
est considérée comme partielle et un agrandissement est considéré comme mesuré
lorsque l'identité de la construction ou de l'installation et de ses abords est
respectée pour l'essentiel. Sont admises les améliorations de nature
esthétique.
2
Le moment déterminant
pour l'appréciation du respect de l'identité est l'état de la construction ou
de l'installation au moment de l'attribution du bien-fonds à un territoire non
constructible.
3
La question de savoir
si l'identité de la construction ou de l'installation est respectée pour
l'essentiel est à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances. Les
règles suivantes doivent en tout cas être respectées:
a.
à
l'intérieur du volume bâti existant, la surface brute de plancher imputable ne
peut pas être agrandie de plus de 60 %, la pose d'une isolation extérieure
étant considérée comme un agrandissement à l'intérieur du volume bâti existant;
b.
un
agrandissement peut être réalisé à l'extérieur du volume bâti existant si les
conditions de l'art. 24c, al. 4 LAT sont remplies; l'agrandissement total ne
peut alors excéder ni 30 % ni 100 m2, qu'il s'agisse de la surface brute de
plancher imputable ou de la surface totale (somme de la surface brute de
plancher imputable et des surfaces brutes annexes; les agrandissements
effectués à l'intérieur du volume bâti existant ne comptent que pour moitié;
c.
les
travaux de transformation ne doivent pas permettre une modification importante
de l'utilisation de bâtiments habités initialement de manière temporaire.
4
[…]".
d) La transformation partielle (teilweise Änderung)
et l'agrandissement mesuré (massvolle Erweiterung), au sens de l'art. 24c LAT,
regroupent les travaux n'équivalant pas à un changement complet d'affectation
(selon l’art. 24 LAT). Concrètement, l'agrandissement mesuré n'est qu’une
transformation partielle, au même titre que le changement partiel d'affectation
(Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, Berne 2001, ch. 602 p. 281). Cela suppose le respect de
l'identité de la construction ou de l'installation. L'identité de l'ouvrage est
préservée lorsque la modification projetée sauvegarde dans ses traits
essentiels les dimensions ainsi que l'apparence extérieure de celui-ci et qu'elle
n'entraîne pas d'effets nouveaux notables sur l'affectation du sol,
l'équipement et l'environnement. La transformation doit être d'importance
réduite par rapport à l'état existant (cf. ATF 132 II 21 consid. 7.1.1, et les
arrêts et références cités; cf. aussi arrêts TF 1C_486/2015 du 24 mai 2016
consid. 3.3.1, 1C_84/2015 du 16 février 2016 consid. 4.2.3; Rudolf Muggli,
Commentaire pratique LAT : Construire hors zone à bâtir, Genève/Zurich/Bâle
2017, n° 24 ad art. 24c LAT). Selon la jurisprudence, l'"
agrandissement
mesuré
" doit être apprécié dans son ensemble, en comparant l'ampleur
des transformations partielles successives intervenues depuis la date de
référence avec l'état initial de la construction (cf. ATF 127 II 215 consid. 3
p. 219; 113 Ib 219 consid. 4d p. 224; 112 Ib 277 consid. 5 p. 278; arrêts
TF 1A.301/2000 du 28 mai 2001 consid. 5a paru à la ZBl 103/2002 p. 354;
1A.176/2002 du 28 juillet 2003 consid. 5.3.2). Il s'agit de procéder à un
examen global qui doit notamment prendre en compte l'aspect extérieur de la
construction, la nature et l'ampleur de son utilisation, le nombre de logements
qu'elle comporte, son équipement, sa vocation économique, les incidences de la
transformation sur l'organisation du territoire et l'environnement ainsi que le
coût des travaux, qui reflète souvent l'ampleur de l'intervention (Muggli, op.
cit., n° 28 ad art. 24c LAT). Le fait de satisfaire aux limites mentionnées ne
signifie pas encore qu'une autorisation en application de l'art. 24c LAT doit
être accordée: il n'en va ainsi que si l'identité de la bâtisse est préservée
(cf. arrêt AC.2001.0166 consid.
5a/bb du 10 juin 2002; Muggli,
op. cit., n° 35 s. ad art. 24c LAT).
e) Ainsi que le relève le Tribunal fédéral, le régime
prévu par les art. 24c LAT et 42 OAT, en prévoyant des exigences élevées pour
l'agrandissement du volume visible du bâtiment, tend principalement à
décourager – dans la zone inconstructible – les projets s'inscrivant à
l'extérieur du volume bâti existant, dans l'optique de préserver le caractère typique
régional du paysage (cf. TF 1C_247/2015 du 14 janvier 2016 consid. 4.2). La
doctrine souligne que le principe constitutionnel de séparation entre les
parties constructibles et non constructibles du territoire impose de n'admettre
que les transformations nécessaires à la conservation des constructions à long
terme et à leur adaptation à l'évolution des besoins. Aussi convient-il de
faire la distinction entre ce que les propriétaires considèrent comme souhaitable
et ce que tolère le droit constitutionnel: les constructions bénéficiant
de la garantie de la situation acquise doivent, pour l'essentiel, rester
identiques, les modifications apportées à leur aspect extérieur étant soumises
à des limites strictes (Muggli, op. cit, n° 10 ad art. 24c LAT).
La question de savoir si l'identité de la
construction est pour l'essentiel respectée au sens de l'art. 42 al. 1 et 3 OAT
est à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances. D'après la jurisprudence,
l'identité du bâtiment est maintenue lorsque les modifications projetées
sauvegardent pour l'essentiel le volume et l'apparence de la construction et
n'ont pas d'effets sensiblement nouveaux du point de vue de l'occupation du
sol, de l'équipement et de l'environnement; les transformations doivent être d'importance
réduite par rapport à l'état existant de la construction (TF 1C_486/2015
précité consid. 3.3.1 et les références citées; AC.2015.0045 du 29 août 2016
consid. 3c).
Le Tribunal a déjà eu l'occasion de se pencher sur
la notion de nécessité pour un usage d'habitation répondant aux normes usuelles
au sens de l'art. 24c al. 4 LAT. Il en ressort que cette notion doit faire
l'objet d'une interprétation stricte (cf. AC.2013.0319 du 11 décembre 2013 consid.
3a; cf. également Muggli
,
op. cit., n° 36 ad
art. 24c LAT).
Des modifications peuvent être qualifiées de nécessaires
à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles lorsqu'elles sont
requises pour rendre les locaux d'habitation conformes aux standards modernes
et au niveau de confort actuel, comme par exemple la construction d'une annexe
abritant cuisine ou locaux sanitaires (Rudolf Muggli
, M
ichael Pflüger
,
Bâtiments
d'habitation existants sis hors de la zone à bâtir, Territoire et Environnement,
janvier n° 1/13, VLP-ASPAN, p. 18 et 19). Il ne saurait pour autant être
question à ce titre de mettre aux normes usuelles d'un usage d'habitation à
l'année une construction dans laquelle quelqu'un a dormi quelques nuits par le
passé. Il s'agit plutôt de pouvoir, par exemple, adapter aux besoins modernes
les hauteurs sous plafond, les fenêtres et équipements similaires (Commission
de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie du Conseil
national [CEATE-N], Initiative cantonale "Constructions hors des zones à
bâtir", Rapport explicatif, FF 2011 6533 ss, spéc. p. 6540). La
disposition doit en tout cas être interprétée à l'aune du critère de
l'identité : une modeste maison paysanne ne saurait être transformée
en une villa de luxe (Muggli/Pflüger, op. cit., p. 19).
3.
a) En l'espèce, le club-house, construit en 1980, est sis à la lisière
de la forêt qui borde la Venoge. Il comprend un niveau, surplombé d'un très
grand toit à deux pans recouvert de tuiles foncées. Sa surface au sol est de 100 m
2
.
Au rez se trouvent les vestiaires et les sanitaires ainsi qu'une terrasse
couverte. Le toit abrite des combles dans lesquels se trouve une salle de
réunion. Le projet en cause prévoit de démolir le toit et les combles et de
construire à leur place un étage à toit plat (qui occuperait environ la moitié
de l'étage) et une terrasse ouverte (qui occuperait l'autre moitié de l'étage).
Le rez serait quant à lui conservé et rénové.
Selon la DGTL, le fait de supprimer le toit à deux
pans pour réaliser un niveau supplémentaire avec un toit plat constituerait une
modification de l'aspect extérieur du bâtiment qui n'est justifiée par aucun
des trois critères définis par l'art. 24c al. 4 LAT. Par ailleurs, le grand toit
à deux pans recouvert de tuiles sombres constituant l'une des caractéristiques
essentielles du bâtiment, la condition du maintien de l'identité de la
construction requise par l'art. 42 OAT ne serait pas respectée dans le cas de
son remplacement par un étage à toit plat.
La recourante fait quant à elle valoir en substance
que le projet répondrait aux trois critères alternatifs définis par l'art. 24c
al. 4 LAT et qu'en outre, il représenterait une amélioration de nature
esthétique au sens de l'art. 42 OAT.
b) En l'espèce, le fait de remplacer le toit à deux
pans du bâtiment par un étage avec un toit plat ne saurait être nécessaire à un
usage d'habitation répondant aux normes usuelles, comme le prescrit l'art. 24c
al. 4 LAT. En effet, les locaux (vestiaires et sanitaires au rez, et salle de
réunion à l'étage) peuvent tout à fait être utilisés selon leur destination
originale dans la volumétrie existante. Une telle modification du bâtiment n'est
pas non plus nécessaire à un assainissement énergétique. Comme l'a indiqué la
DGTL, l'isolation du bâtiment existant pourrait en effet être envisagée en
périphérie de l'enveloppe (façades et toiture). S'agissant de l'argument de la
recourante selon lequel le bâtiment rénové serait plus performant au niveau
énergétique puisqu'il comporterait des panneaux solaires (posés sur le toit
plat), il n'est pas pertinent dès lors que la possibilité d'en installer sur
les pans du toit existant n'a pas pu être examinée par la DGTL, la recourante
ne l'ayant pas proposé, comme elle l'a relevé lors de l'audience. On ne peut
ainsi considérer comme établi le postulat formulé par la recourante. La modification
projetée ne vise enfin pas à une meilleure intégration du bâtiment dans le
paysage, contrairement à ce que soutient la recourante. Du fait de l’option
d’une toiture plate, la nouvelle construction présentera des façades apparentes
plus hautes, crépies sur toute leur surface, qui seront visuellement beaucoup
plus présentes dans l’environnement naturel de la forêt en arrière-plan. On ne
perçoit donc pas quel élément permettrait une meilleure intégration. En
revanche, le bâtiment existant avec son toit à deux pans recouvert de tuiles
foncées s'intègre mieux dans cet environnement.
c) La recourante fait valoir que la parcelle n° 243
est pour l'essentiel affectée en zone industrielle à prescriptions spéciales et
que les bâtiments se trouvant aux alentours ont des toitures plates.
Or, lesdits bâtiments sont situés dans une zone
industrielle, et l'on ne peut pas se fonder sur la situation en zone
industrielle pour justifier l'apparence des constructions qui se trouvent hors
zone à bâtir.
d) La recourante fait également valoir que le bâtiment
prévu, de par l'ensemble de ses caractéristiques, aura meilleure allure que
l'actuel bâtiment vétuste, et qu'il sera en cela mieux intégré.
Or, les mesures de rénovation des locaux et de
l'enveloppe du bâtiment, qui paraissent se justifier, ne nécessitent néanmoins
pas la démolition du toit à deux pans et son remplacement par un étage supplémentaire
à toit plat.
e) Lors de l'audience, la recourante a relevé que le
club-house était situé dans une zone protégée et non dans une zone agricole,
raison pour laquelle il fallait relativiser la rigueur avec laquelle les
dispositions des art. 24c LAT et 42 OAT devaient être appliquées. Elle s'est
référée sur ce point à l'arrêt de la CDAP AC.2019.0149 du 2 juillet 2020.
Or, cet arrêt - dans lequel il a effectivement été jugé
que dans une zone spéciale, la DGTL ne devait pas raisonner en application des
critères stricts de la zone agricole - traitait d'un bâtiment situé dans une
"zone des ensembles à conserver" ou zone de hameau, qui impliquait
des règles moins strictes que la zone agricole. Or, ici, le bâtiment en cause
est situé dans la zone protégée du couloir de la Venoge, qui, du fait du but
qu'elle poursuit – le maintien d'un milieu naturel – prescrit des règles en matière
constructive, sinon plus strictes, en tout cas au moins aussi rigoureuses qu'en
zone agricole. Par ailleurs, dès lors que le couloir de la Venoge sera étendu
dans le cadre de la révision du PAC Venoge actuellement en cours, le secteur doit
être d'autant plus protégé.
f) Aucune des trois conditions alternatives posées par
l'art. 24c al. 4 LAT n'étant remplie, il convient de confirmer le refus de la
DGTL de délivrer l'autorisation spéciale requise, sans qu'il soit nécessaire
d'examiner la condition du respect du maintien de l'identité de la construction
requise par l'art. 42 OAT.
4.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et au
maintien de la décision attaquée. Vu le sort de la cause, les frais sont mis à
la charge de la recourante. Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Service du développement territorial incluse dans la
synthèse CAMAC n° 188'622 du 12 novembre 2019 refusant de délivrer
l'autorisation spéciale est confirmée.
III.
Un émolument de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de la
recourante.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 16 juin 2021
Le président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.