vd_omni · PS.2001.0035 · 2003-02-17 · fr

c/SE | La LJPA ne comporte pas de dispositions comparables à l'art. 49 du code de procédure administrative fribourgeois permettant de déclarer une demande irrecevable lorsque le recourant ne produit pas les pièces qui lui sont demandées par le tribunal. Le code de procédure administrative du canton de Fribourg n'est en outre pas applicable aux procédures pendantes devant le Tribunal administratif du canton de Vaud et l'art. 13 PA n'est pas non plus directement applicable; les conditions permettant d'appliquer par analogie cette dernière règle n'étant au surplus pas réalisées.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 17.02.2003 PS.2001.0035

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 17 février 2003
sur le recours interjeté par
A.________
,
domicilié ********, à B.________,
contre
la décision du Service de l'emploi
du 2 février 2001 rejetant une demande de remise de l'obligation de
restituer les indemnités de l'assurance-chômage.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Eric Brandt,
président; M. Marc-Henri Stoeckli et M. Rolf Wahl, assesseurs. Greffière: Mme
Christiane Schaffer.
Vu les faits suivants:
A.                     A.________, né le 12
septembre 1946, marié, a travaillé en qualité de chef d'équipe du 2 avril 1991
au 31 décembre 1995 au sein de l'entreprise ********. Son contrat de travail a
été résilié pour des motifs économiques. A.________ a déposé le 9 janvier 1996
une demande d'indemnité auprès de la Caisse de chômage SIB, à B.________
(ci-après : caisse de chômage); il a fait contrôler son chômage auprès de
l'Office communal du travail de B.________ à partir du 1er janvier 1996. Son
gain assuré a été fixé à 6619 fr.
B.                    A.________ a bénéficié
d'un programme d'occupation auprès de la C.________ (ci-après : C.________), à
******** du 1er août 1996 au 31 janvier 1997 avec un revenu mensuel brut
de 3'900 fr. Dès le 17 février 1997, C.________ a engagé A.________ en qualité
d'employé responsable de l'entretien pour un salaire mensuel brut porté à 4'300
fr. Au mois de décembre 1997, C.________ a versé à l'assuré une gratification
de 4'300 fr. qui s'ajoutait au salaire mensuel. Durant la période du 1er
janvier 1996 au 31 décembre 1997, l'assuré a touché des indemnités
compensatoires calculées en fonction du gain intermédiaire annoncé par
C.________.
C.                    Par décision du 30 avril
1998, la caisse de chômage a réclamé à A.________ le remboursement d'une somme
de 12'977,40 fr. La gratification versée pour le mois de décembre 1997 devait
être répartie sur les revenus en gain intermédiaire obtenus auprès de
C.________ depuis le mois de mars 1997, ce qui entraînait une réduction du
montant des indemnités compensatoires dont la différence devait être
remboursée.
D.                    A.________
a demandé à la caisse de chômage le 8 mai 1998 de
renoncer au remboursement. Il était de bonne foi lorsqu'il a touché les
indemnités de chômage, car il ignorait qu'une gratification lui serait versée à
la fin de l'année. En outre, sa situation financière ne lui permettait pas de
restituer ce montant. Il n'avait pas de fortune et devait déjà rembourser un
prêt contracté pour régler des arriérés d'impôts. Il a produit une copie d'un
bulletin de versement de 1'170 fr. 35 représentant les acomptes versés
périodiquement à la banque ********, à B.________. Il ne touchait plus les
indemnités compensatoires et devait vivre avec un salaire de 4'400 fr. brut par
mois.
E.                    La caisse de chômage a
transmis la demande de l'assuré au Service de l'emploi le 12 mai 1998.
L'autorité cantonale a adressé à l'assuré le 10 août 2000 un questionnaire en
lui demandant de le remplir et de le retourner avec les justificatifs
nécessaires permettant d'établir sa situation financière, Une délai de trente
jours lui a été imparti à cet effet mais l'assuré n'a pas donné suite à cette
demande. Le Service de l'emploi a imparti à l'assuré le 12 décembre 2000 un
ultime délai de dix jours pour répondre, à défaut de quoi la demande de remise
serait déclarée irrecevable. A.________ n'a pas répondu non plus à cette
requête.
F.                     Par décision du 2
février 2001, le Service de l'emploi a déclaré la demande de remise irrecevable
en précisant qu'il était loisible à l'assuré de s'entendre avec la caisse de
chômage sur les modalités de remboursement.
G.                    A.________ a recouru
contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 23 février 2001. Lors
de son passage dans les bureaux du Service de l'emploi en 1998, il avait
compris qu'il n'aurait pas à effectuer le remboursement réclamé en raison de sa
situation personnelle. Il n'avait pas répondu à la demande de renseignements,
car il se trouvait dans une période difficile sur le plan social, économique,
familial et personnel. De plus, sa mauvaise compréhension de la langue française
l'aurait empêché de comprendre "la réalité" de son dossier. Il
demande que sa requête soit prise en considération afin de pouvoir présenter
son dossier.
Le Service de l'emploi
s'est déterminé sur le recours le 28 mars 2001; il conclut au maintien de sa décision,
en estimant que le recourant n'a apporté aucun élément nouveau qui aurait
permis de la modifier.
Considérant en droit:
1.                     Déposé dans le délai de
trente jours fixé par l'article 103 al. 3 de la loi fédérale du 25 juin 1982
sur l'assurance-chômage (ci-après : la loi ou LACI), le recours est intervenu
en temps utile. Il respecte au surplus les conditions de forme requises par
l'art. 31 la loi sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), de
sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.                     Le recourant ne met pas
en cause le principe de l'obligation de restituer le montant qui lui est
réclamé par la caisse de chômage. Il demande uniquement la remise de
l'obligation de restituer les indemnités en cause et souhaite avoir à nouveau
la possibilité de présenter son dossier.
a) Selon l'art. 95 al.
2 LACI, la caisse de chômage renonce à exiger la restitution de prestations à
l'assuré qui était de bonne foi en les acceptant et lorsque la restitution
entraîne des rigueurs particulières. Ces deux conditions (bonne foi et rigueurs
particulières), sont cumulatives (Gerhards, Kommentar zum
Arbeitslosenversicherungs-gesetz, II, ch. 40, p. 781). La jurisprudence
fédérale relative à l'art. 47 al. 1 de la loi fédérale sur
l'assurance-vieillesse et survivants [LAVS] est applicable par analogie en
matière d'assurance-chômage pour interpréter la notion de bonne foi [DTA 1998
no 14 p. 73; DTA 1992 no 7 p. 103, consid. 2b]. L'ignorance par l'assuré
du fait qu'il n'avait pas droit aux prestations versées ne suffit pas pour
admettre sa bonne foi. La jurisprudence exige encore l'absence d'une intention
malicieuse ou d'une négligence grave. La condition de la bonne foi n'est ainsi
pas remplie lorsque les faits qui conduisent à l'obligation de restituer (violation
du devoir d'annoncer ou de renseigner) sont imputables à un comportement
dolosif ou à une négligence grave de l'assuré (arrêt TFA du
25 août 1999 dans la cause M. c/ Tribunal administratif du canton de
Vaud, consid. 3a et les références citées; DTA 1992 no 7 p. 100, consid. 2b).
Tel est le cas de celui qui, lors de l'obligation d'aviser ou lors de
l'acceptation de prestations injustifiées, n'a pas voué le minimum de soins
qu'on est en droit d'attendre de lui, compte tenu de ses aptitudes et de sa
formation (Circulaire concernant la restitution de prestations indûment
versées, la compensation et le traitement des demandes de remise, 07. 86, p. 9,
ch. 46; Gerhards, op. cit., ch. 41, p. 781). Il en va de même pour l'assuré qui
n'annonce pas un changement de disponibilité au placement alors qu'il suit un
cours de cafetier-restaurateur (arrêt TFA du 3 juillet 1998 dans la cause
Service de l'emploi Vaud c/ Q. Y.). En revanche, l'assuré peut invoquer sa
bonne foi lorsque le comportement qui lui est reproché ne constitue qu'une
violation légère de l'obligation d'annoncer ou de renseigner (ATF 112 V 103,
consid. 2c; ATF 110 V 108, consid. 3c).
b) En l'espèce,
l'autorité intimée ne conteste pas avec raison la bonne foi de l'assuré. Elle
estime en revanche que la demande serait irrecevable en raison du fait que
l'assuré n'avait pas donné les renseignements qui devaient lui permettre
d'apprécier sa situation financière et de déterminer si le remboursement le
plaçait dans une situation de rigueur particulière. L'autorité intimée s'est
fondée notamment sur l'art 49 du code de procédure et de juridiction
administrative du canton de Fribourg du 23 mai 1991 (CPJA-FR). L'art 47 CPJA-FR
prévoit que les parties sont tenues de collaborer à l'établissement des faits
lorsqu'elles s'en prévalent et en particulier de produire les documents et de
fournir les renseignements qu'elles détiennent (art. 48 CPJA-FR). L'art. 49
CPJA-FR définit dans les termes suivants les conséquences d'un refus :
1
Lorsqu’une partie ne prête pas le concours qu’on peut exiger d’elle,
l’autorité peut déclarer ses conclusions irrecevables ou statuer sur la base du
dossier.
2
Les parties sont informées des conséquences possibles de leur
attitude.
Toutefois , le code de
procédure et de juridiction administrative du canton de Fribourg n'est pas
applicable sur le territoire du canton de Vaud où la procédure devant
l'autorité de recours est régie par la loi vaudoise sur la juridiction et la
procédure administrative du 18 décembre 1989 (LJPA-VD). En ce qui concerne l'administration
des preuves, l'art. 48 let. a LJPA-VD prévoit bien que le magistrat instructeur
peut requérir la production de pièces, mais ne précise pas les conséquences qui
en résultent pour le recourant lorsque ce dernier refuse de collaborer à l'établissement
des faits. La loi fédérale sur l'assurance chômage, et loi vaudoise sur
l'emploi et l'aide aux chômeurs du 25 septembre 1999 (RSV 8.1 D) sont également
muettes sur ce point (arrêt TFA du 19 février 2002 dans la cause P. c/
Tribunal administratif du canton de Vaud, consid. 2b). Il est vrai que l'art.
13 de la loi fédérale sur la procédure administrative du
20 décembre 1968 (RS 172.021 ci-après : PA) prévoit que les parties
sont tenues de collaborer à la constatation des faits notamment dans une procédure
qu'elles introduisent elles-même (al. 1 let. a) et que l'autorité peut déclarer
irrecevables les conclusions prises dans une procédure lorsque les parties
refusent de prêter le concours nécessaire qu'on peut attendre d'elles (al. 2).
Toutefois seules les dispositions concernant la notification des décisions et
le retrait de l'effet suspensif s'appliquent aux autorités cantonales de
dernière instance qui ne statuent pas définitivement en vertu du droit fédéral
(art. 1 al. 3 PA). Il n'existe donc pas de base légale, applicable dans le
canton de Vaud, qui permet à l'autorité de déclarer une demande d'un administré
irrecevable en raison du seul fait qu'il n'a pas collaboré à l'établissement
des faits et n'a pas en particulier produit des pièces qui lui sont réclamées
par l'autorité. Or, A défaut de base légale, l'autorité administrative ne peut
pas déclarer une demande irrecevable, mais est tenue de statuer (P. Moor,
Droit administratif, vol. II ch. 2264).
c) L'autorité intimée
a aussi fondé sa décision  sur la violation du devoir général de chaque assuré
de collaborer à l'instruction de la cause, découlant des principes généraux du
droit administratif. Dans le domaine des assurances sociales notamment, la
procédure est régie par le principe inquisitoire, selon lequel les faits
pertinents de la cause doivent être constatés d'office par le juge. Mais ce
principe n'est pas absolu. Sa portée est restreinte par le devoir des parties
de collaborer à l'instruction de l'affaire (ATF 122 V 158 consid. 1a, 121 V 210
consid. 6c et les références citées). Celui-ci comprend en particulier
l'obligation des parties d'apporter, dans la mesure où cela peut être
raisonnablement exigé d'elles, les preuves commandées par la nature du litige
et des faits invoqués, faute de quoi elles risquent de devoir supporter les
conséquences de l'absence de preuves. Mais en principe, une telle violation ne
conduit pas à déclarer irrecevable la requête de l'assuré, mais à faire
supporter par ce dernier les conséquences de l'absence de preuve (ATF 117 V 264
consid. 3b et les références citées). En l'espèce, il incombait bien à l'assuré
de collaborer avec l'autorité pour établir les faits propres à fonder une
demande tendant à le mettre au bénéfice d'un avantage particulier; si
l'insuffisance de preuves pouvait lui nuire, cette seule situation ne pouvait
fonder un prononcé d'irrecevabilité dès lors que la loi de procédure applicable
ne le prévoit pas (arrêts PS 01/017 du 25 juin 2001, 01/026 du 12 février 2002
et 01/031 du 25 juin 2001). Au surplus, les cas exceptionnels dans lesquels la
jurisprudence fédérale admet un refus d'entrer en matière ne sont pas réalisé
(ATF non publiés Service de l'emploi c/ B du 27 juin 2002 et Service de
l'emploi c/ P du 19 février 2002). En effet, même si le recourant n'a pas
produit les pièces demandées et n'a pas rempli le questionnaire permettant de
déterminer son revenu et sa fortune, l'autorité intimée disposait de
renseignement généraux sur son revenu est ses dettes et elle pouvait par
conséquent statuer, tout en faisant, le cas échéant, supporter les conséquences
de l'absence de preuves concernant la fortune de l'assuré.
d) Il convient encore
de préciser que le Tribunal administratif ne saurait lui-même instruire les
faits pouvant justifier le bien-fondé de la demande de remise sans priver le
recourant du bénéfice de la double instance. En effet, contrairement à
l'autorité de décision, le Tribunal administratif, à défaut de base légale, ne
dispose d'un pouvoir d'examen en opportunité que lorsque le Tribunal fédéral en
dispose, ce qui n'est le cas, à teneur de l'art. 132 de la loi fédérale
d'organisation judiciaire (OJF), que lorsqu'il est question d'octroi ou de
refus de prestations d'assurance. Tel n'étant pas le cas lorsqu'il s'agit de
remise de l'obligation de restituer l'indu, le Tribunal administratif ne
saurait s'arroger le pouvoir d'examen en opportunité de l'autorité de décision
ni donc de suppléer au fait que le Service de l'emploi a renoncé à statuer au
fond, sur la base du dossier constitué.
3.                     Il résulte des
considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision
attaquée annulée. La cause est renvoyée à l'autorité intimée afin qu'elle
statue à nouveau sur la demande après avoir procédé aux mesures d'instruction
qui s'imposent pour statuer sur la question des rigueurs particulières,
notamment en donnant la possibilité au recourant de produire le dossier dont il
fait mention dans son recours.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision
rendue le 2 février 2001 par le Service de l'emploi est annulée et la cause
renvoyée à cette autorité pour statuer à nouveau.
III.                     Le présent
arrêt est rendu sans frais ni allocation de dépens.
Lausanne, le 17 février 2003.
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
La présente
décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication,
d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004
Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires,
indiquant :
a)    quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de
la présente décision;
b)    pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette
autre décision;
c)    quels moyens
de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.
La présente décision et l'enveloppe dans
laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de
preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.