vd_omni · AC.2002.0127 · 2003-04-23 · fr

DE PARASIS Angelo et IEZZI Luigi c/Moudon | Règlement communal permettant la reconstruction ou la transformation sans modification de l'implantation, du gabarit ou de l'affectation générale. L'utilisation du bâtiment comme cabaret et non plus comme restaurant n'implique aucun changement de catégorie d'affectation. En général, iIl n'y a changement d'affectation que si la nouvelle utilisation du bâtiment implique, par rapport à la précédente, un changement significatif du point de vue de l'affectation définie par la planification ou du point de vue de l'environnement. Absence d'impact significatif sur le plan de l'environnement car les nuisances sonores devraient a priori plutôt diminuer dans la même mesure que la capacité de l'établissement.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 23.04.2003 AC.2002.0127

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 23 avril 2003
sur le recours interjeté par
Angelo DE
PARASIS et Luigi IEZZI
, représentés par Me Stefano Fabbro, avocat à
Fribourg
contre
la décision de
la Municipalité de Moudon,
représentée par Me Olivier Burnet, avocat à Lausanne, du 25 juin 2002, refusant
le changement d'affectation du Café de la Croix-d'Or en un night-club
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. François
Kart, président; M. Alain Matthey et M. Bertrand Dutoit, assesseurs. Greffier:
M. Cyrille Bugnon.
Vu les faits suivants:
A.                     Le territoire de la
commune de Moudon est régi par un plan d'extension et  un règlement du plan
d'extension et de la police des constructions légalisés le 30 mars 1973 ( ci
après: RPE). Aux termes de l'art. 6 RPE, le territoire communal est subdivisé
en douze zones, dont une "zone du centre". Cette dernière est régie
par le plan d'extension du centre et son  règlement, légalisés le 30 mars 1973
(ci-après RPEC).
Angelo De Parasis et
Luigi Iezzi (ci-après les recourants) sont propriétaires de la parcelle n° 23
du cadastre de la commune de Moudon. Cette dernière supporte un bâtiment ECA n°
47. Elle est située dans le périmètre de la zone du centre, plus spécialement
dans une zone dite "de restructuration" au sens des art. 11 et
suivants RPEC.
Le bâtiment des
recourants comporte un sous-sol, un rez-de-chaussée, trois étages et des
combles. Il abritait anciennement au rez-de-chaussée le Café de la Croix d'Or,
un café-restaurant de 80 places, ouvert jusqu'à minuit, qui fut exploité
jusqu'en octobre 1999. Le quartier délimité par la zone de restructuration est
situé au centre de l'agglomération de Moudon. Il est desservi par des rues
étroites, pour certaines à sens unique, où sont prévues quelques places de
stationnement publiques. Comme la plupart des établissements publics du centre
de Moudon, le bâtiment litigieux ne comporte pas de places de stationnement
privées. Un parking public de 80 places se situe à 300 m de l'établissement des
recourants.
Le 26 février 2002,
les recourants ont déposé une demande de permis de construire visant à changer
l'affectation de cet établissement afin d'y exploiter désormais un night-club
avec spectacles. D'une capacité de 38 places, l'établissement projeté
proposerait des "attractions de ballet non-stop", soit un spectacle
de cabaret avec strip-tease, et demeurerait ouvert au public sept jours sur
sept, de 17h à 4h. Un sas serait créé à l'entrée principale, permettant
d'accéder à la cage d'escalier desservant les étages, ainsi qu'à la porte
d'entrée du cabaret proprement dit, aménagé au rez-de-chaussée. Ledit cabaret
comprendrait un bar, relié par un escalier indépendant à la cave et à la
chaufferie situées au sous-sol, ainsi qu'une scène, reliée par un autre
escalier indépendant à des loges d'artistes situées au premier étage. Les
deuxième et troisième étages, ainsi que les combles habitables, seraient
affectés à six chambres et studios destinés à loger les artistes du cabaret.
B.
Ce projet, mis à l'enquête publique
du 26 février au 18 mars 2002, a suscité une dizaine d'oppositions. Celles
provenant des habitants du quartier tenaient en partie au contenu des
spectacles proposés par les recourants, mais aussi aux nuisances dues aux
bruits de comportement de la clientèle aux abords de l'établissement. Les
exploitants de certains autres établissements publics du quartier ont également
formé opposition, au motif que le projet les exposait à une concurrence accrue.
C.                    Les services
cantonaux compétents ont délivré les autorisations spéciales requises. L'Office
cantonal de la police du commerce (ci-après OCPC), ainsi que le Service de
l'environnement et de l'énergie(ci-après SEVEN) ont exigé, au titre de
condition préventive, la construction d'un sas insonorisé à l'entrée de
l'établissement, la fermeture d'une ouverture au sous-sol avec l'immeuble
voisin par un mur brique/béton et  le doublage de la vitrine du rez-de-chaussée
au moyen d'une paroi isolante. Quant aux conditions d'exploitation, ils ont
fixé la limitation du niveau sonore de la musique à 85 dB(A) (Leq court 1
minute), et prescrit la mise en place d'un service de sécurité, si nécessaire,
pour le respect de la tranquillité publique lors des allées et venues de la
clientèle. Ils ont en outre exigé qu'une mesure de contrôle du bruit soit
effectuée par un bureau spécialisé au plus tard un mois après la mise en
service de l'établissement, conformément à l'art. 12 de l'ordonnance du Conseil
fédéral sur la protection contre le bruit du 15 décembre 1986 (OPB). L'OCPC a
enfin relevé que l'heure de fermeture du night-club devait être fixée, en vertu
des prescriptions communales de police en vigueur, à 3h00 du matin, sans
prolongation possible.
D.                    Par décision
du 25 juin 2002, la Municipalité de Moudon a refusé le changement d'affectation
sollicité pour des motifs tenant à la viabilité économique du projet, aux
nuisances sonores provenant de la clientèle d'un tel établissement, au nombre
insuffisant de places de stationnement disponibles et à l'évacuation de l'air
vicié. Elle s'appuyait en outre sur un rapport de police, dont elle a fait
siennes les conclusions. L'auteur de ce rapport jugeait que le projet n'était
pas conforme à la loi sur les auberges et les débits de boisson du 11 décembre
1984 (ci-après aLADB). Il indiquait ainsi que deux autres établissements
moudonnois, "Le Johnnie" et "Le Midnight", avaient obtenu
un préavis favorable de la municipalité pour l'octroi d'une patente de
catégorie 2 (dancing/night-club) sous réserve qu'ils ne proposent aucune
attraction "à base de nu, intégral ou partiel, ou la présence
d'hôtesses". Le rapport relevait en outre que le bâtiment ne comportait qu'une
entrée principale et que les étages réservés au logement des artistes ne
disposaient pas d'une entrée extérieure distincte. Les services de police ne
pouvant veiller à ce que les clients du cabaret n'accèdent pas à ces logements,
l'auteur du rapport estimait que cette distribution des locaux contrevenait à
l'art. 31 al. 2 aLADB et favorisait le développement d'une maison close.
E.                    Angelo De
Parasis et Luigi Iezzi ont recouru contre cette décision par acte du 15 juillet
2002. Dans leur observations, l'OCPC et le SEVEN confirment leurs
autorisations. La municipalité conclut au rejet du recours avec suite de frais
et dépens.  Les opposants ont renoncé à prendre part à la procédure.
F.                     En audience
tenue le 26 février 2003, le Tribunal a procédé à une inspection locale et
entendu les parties. Il a ordonné diverses mesures complémentaires
d'instruction, notamment la production des patentes du dancing "Le
Johnnie" et du pub "Le Central", ainsi que du dossier relatif au
changement d'affectation de la boulangerie-tea-room "Au Pain de la
Broye", ces trois établissements publics se trouvant dans le périmètre de
la zone de restructuration définie par le RPEC.
Au vu des
pièces produites par l'OCPC, il apparaît que "Le Johnnie" est un
établissement public d'une capacité de 90 places, au bénéfice d'une patente de
catégorie 2 (dancing/night-club) depuis le 1er janvier 1992, cette patente
ayant été complétée comme suit le 3 avril 1996  : "
La Municipalité de
Moudon, dans son préavis du 13 mars 1996, nous communique ce qui suit:
"aucune attraction à base de nu, intégral ou partiel, de même que la
présence d'hôtesse(s)" ne seront tolérés par la municipalité"
.
Cet établissement est ouvert jusqu'à 3h du matin, conformément au règlement
communal sur les heures de fermeture des établissement publics.
"Le
Central" est un établissement public situé à une dizaine de mètres de
celui des recourants. Il est au bénéfice d'une patente de
"café-restaurant" valable depuis le 1er janvier 1992. Il peut
accueillir 70 personnes dans une salle à boire, 15 personnes dans une salle de
jeux, et 20 personnes en terrasse. Son heure de fermeture est fixée par le
règlement de police à 24h.
L'établissement
à l'enseigne "Au Pain de la Broye" est sis à une trentaine de mètres
du cabaret des recourants. En 1997, l'exploitante de cette boulangerie a obtenu
l'autorisation de transformer son établissement en créant un tea-room de 45 places,
pour lequel une patente a été délivrée le 1er mai 1997. Les heures d'ouverture
sont fixées, du lundi au samedi, de 6h30 à 18h30 et, le dimanche, de 6h30 à
17h00.
Considérant en droit:
1.                     La municipalité a
refusé de délivrer le permis de construire au motif notamment que le projet des
recourants serait de nature à provoquer des nuisances pour le voisinage, dues
principalement à des bruits de comportement de la clientèle aux alentours du cabaret
et à l'augmentation des mouvements de véhicules à des heures tardives. Les
recourants rétorquent que la clientèle des night-clubs est d'ordinaire
relativement âgée et aisée, en raison notamment du prix des boissons, et
qu'elle recherche plutôt la discrétion, aussi estiment-ils que les nuisances
sonores seront totalement inexistantes. Ils relèvent que le nouvel
établissement ne contiendra plus que 38 places au lieu des 80 contenues par le
Café de la Croix d'Or, qu'il en résultera ainsi une atténuation des nuisances
sonores dues au mouvements de véhicules.
a) Depuis l'entrée en
vigueur de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de
l'environnement (LPE), le 1er janvier 1985, et de l'OPB, le 1er avril 1987, la
protection des personnes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes -
notamment contre le bruit -  est réglée par le droit fédéral. Cette législation
l'emporte sur les règles de droit cantonal ou communal limitant
quantitativement les nuisances, telles que les dispositions des plans et
règlements d'affectation (art. 65 LPE; ATF 118 Ib 590ss, consid. 3a; 116 Ib
175ss consid. 1b/bb; 115 Ib 456ss, consid. 1c; 114 Ib 214ss, consid. 5). Les
dispositions de droit cantonal gardent une portée propre lorsqu'elles
complètent le droit fédéral en visant notamment des objectifs particuliers
d'urbanisme; répondent à cette définition les règles d'affectation du sol
destinées à définir certains types d'activités gênantes, pour autant que
l'examen de conformité ne repose pas uniquement sur les nuisances concrètes
engendrées par l'installation (ATF 118 Ia 112 ss, consid 1a; 117 Ib 147 ss,
consid. 5a; 116 Ia 491 ss, consid. 1a). Gardent également une portée propre les
règles cantonales qui ont pour but de limiter des nuisances secondaires ne
faisant pas l'objet de la réglementation fédérale, comme les difficultés de
parcage ou le danger accru pour les piétons (ATF 114 Ib 214 ss, consid. 5) ou
la crainte d'une augmentation des délits autour d'un centre pour les
toxicomanes (ATF 118 Ia 112 ss, consid. 1a).
Pour qu'un bruit soit
considéré comme une atteinte au sens du droit fédéral, il faut qu'il soit
produit par la construction ou l'exploitation d'une installation (voir art. 7
al. 1 LPE). La notion d'installation est définie à l'art. 7 al. 7 LPE: on
entend par là les bâtiments, les voies de communication ou autres ouvrages
fixes, ainsi que les modifications de terrain; les outils, les machines,
véhicules, bateaux et aéronefs sont assimilés aux installations. La législation
fédérale ne s'applique toutefois pas uniquement aux bruits d'origine technique;
les bruits de comportement des hommes ou des animaux, liés directement à
l'exploitation, sont aussi visés (ATF 123 II 74, consid. 3b).  En ce qui
concerne les bruits de voix humaines émanant d'une installation, le Tribunal
fédéral a jugé qu'ils tombent sous le coup de la LPE, même s'ils sont usuels et
conformes au caractère de la zone, comme ceux occasionnés par les places de
jeux dans les zones d'habitation (voir ATF 118 Ib 590 ss, consid. 2c, d, e). Le
Tribunal fédéral a précisé que les discussions des clients entrant et sortant
d'un établissement ou s'attardant sur le seuil de celui-ci, de même que les
autres nuisances sonores que ces clients peuvent provoquer dans la rue (bris de
verres ou de bouteilles, etc.) sont étroitement liées aux activités de cet
établissement: il s'agit également de bruit extérieur produit par
l'exploitation de celui-ci (DEP 1997 p. 97). Il a jugé qu'une réserve devait
cependant être faite pour les bruits de comportement isolés des personnes ne
respectant pas les règles d'utilisation et dont l'exploitant ne peut être rendu
responsable, malgré la surveillance qu'il doit assurer. Comme auparavant, de
tels excès doivent être maîtrisés par l'application des règles cantonales et
communales de police, cela en considération également du niveau d'intensité de
nuisances toléré dans la zone (ATF 118 Ib 590 ss, consid. 2d).
b) L'application des
prescriptions en matière de protection de l'environnement constitue une tâche
générale de droit fédéral que les cantons comme les communes doivent exercer
dans le cadre de leurs attributions, même en l'absence de loi d'exécution cantonale
(voir ATF 115 Ia 42). Le législateur vaudois a créé une autorisation spéciale
en matière de protection contre le bruit pour les installations
particulièrement bruyantes et pour les locaux à usage sensible au bruit lorsque
les valeurs limites d'immissions ne peuvent être respectées par des mesures adéquates
(art. 120 lettre c de la loi sur l'aménagement du territoire et les
constructions du 4 décembre 1985 - ci-après LATC - et annexe II au règlement
d'application de cette loi du 19 septembre 1986 - ci-après RATC). En dehors de
ces deux cas, l'examen des questions relatives à la protection de
l'environnement incombe d'une manière générale à la municipalité (art. 104 al.
1 LATC), sous réserve des cas dans lesquelles une autorisation spéciale
cantonale est nécessaire. Dans cette hypothèse, les questions relatives à
l'application du droit fédéral de la protection de l'environnement sont du
ressort du département désigné par l'annexe II au RATC (art. 2 al. 2 du
règlement d'application de la LPE, du 8 novembre 1989). En matière
d'établissements publics, cette compétence est attribuée au Département de
l'économie (v. Annexe II RATC), qui l'exerce par l'intermédiaire de l'OCPC.
L'autorité communale
reste compétente pour déterminer quel type d'activité est compatible avec la
définition des différentes zones du plan d'affectation et pour fixer les
conditions nécessaires à la limitation des nuisances secondaires qui ne font
pas l'objet de la réglementation fédérale. La municipalité pourrait donc
interdire une installation qui respecte toutes les conditions du droit fédéral
de la protection de l'environnement, si cette installation ne correspond pas
aux caractéristiques définies par la zone en question ou provoque des nuisances
secondaires excessives (voir arrêt TA AC 1998/0213 du 3 janvier 2000, AC
1998/0157 du 23 juillet 1999 et AC 1996/0167 du 8 février 1997
c) aa) La LPE et l'OPB
ont pour objectif de protéger les hommes contre le bruit nuisible ou
incommodant (cf. art 1 LPE et 1 OPB). Selon l'art. 13 al. 1 LPE, le Conseil
fédéral édicte par voie d'ordonnance des valeurs limites d'immissions
applicables à l'évaluation des atteintes nuisibles ou incommodantes. L'art 40
OPB prévoit à cet égard des valeurs limites dites d'"exposition" qui
figurent aux annexes 3 et suivantes de cette ordonnance.
Pour évaluer les
nuisances émanant d'un établissement public, il faut tenir compte de toutes les
immissions sonores provenant de l'intérieur et de l'extérieur du bâtiment, en
particulier de celles provoquées par les clients qui entrent ou quittent l'établissement
ou qui parquent leur véhicule sur la place qui leur est réservée (voir ATF 123
II 74 consid. 3b et les références citées; DEP 1997 p 497 consid. 2b/aa et les
références citées). L'annexe 6 OPB, qui fixe les valeurs limites d'exposition
au bruit de l'industrie et des arts et métiers, n'est pas applicable
directement ni par analogie à un restaurant, une discothèque ou un
établissement public analogue; ces valeurs sont en effet spécifiques au bruit
de l'industrie et de l'artisanat et ne peuvent être transposées sans autre aux
établissements publics, dont les immissions consistent essentiellement en
bruits de comportement humain, comme par exemple des conversations, des cris,
des rires, tintements de verres, de la musique, des applaudissements ou des
claquements de portières (voir ATF 123 II 333 consid. 4 d/aa; DEP 1997 p. 499
consid. 3a; AC 1997/0068 du 2 mars 1998). Dans ce cas, c'est-à-dire à défaut de
méthodes scientifiques de détermination, il faut, conformément à l'art. 15 LPE,
se fonder sur l'expérience pour évaluer si les immissions sont nuisibles ou
incommodantes. Il s'agit donc d'examiner si les nuisances sont propres à gêner
de manière sensible la population dans son bien-être. En retenant ce dernier
critère, le législateur fédéral a adopté un point de vue objectif: il faut
certes tenir compte des caractéristiques de la zone ou du quartier et ne pas
fixer la limite du tolérable en faisant abstraction de l'effet des immissions
sur des catégories de personnes particulièrement sensibles, mais il ne suffit
pas de constater que certains voisins directs se déclarent incommodés pour
qualifier le bruit d'excessif (ATF 123 II 86 consid. 5a).
bb) L'OCPC, compétent
pour vérifier la conformité du projet aux dispositions de la LPE sur la
protection contre le bruit et à l'OPB, a estimé que tel était le cas en
l'espèce, moyennant le respect de certaines conditions (construction d'un sas
insonorisé à l'entrée de l'établissement, fermeture d'une ouverture au sous-sol
avec l'immeuble voisin par un mur brique/béton,  doublage de la vitrine du
rez-de-chaussée au moyen d'une paroi isolante, limitation du niveau sonore de
la musique à 85 dB(A),  mise en place d'un service de sécurité, si nécessaire,
pour le respect de la tranquillité publique lors des allées et venues de la
clientèle, mesure de contrôle du bruit par un bureau spécialisé au plus tard un
mois après la mise en service de l'établissement, conformément à l'art. 12 OPB)
.
L'OCPC s'est fondé sur un préavis délivré par le SEVEN, service cantonal
spécialisé en matière de bruit. Le SEVEN estime que ces conditions préventives
sont suffisantes au vu des tests effectués sur place et compte tenu des
directives édictées par le "Cercle Bruit"  concernant la
détermination et l'évaluation des nuisances sonores liées à l'exploitation des
établissements publics (RDAF 2000 I 21ss).
Les nuisances sonores
susceptibles de poser problème en l'espèce sont essentiellement celles de la
clientèle qui quittera l'établissement à des heures tardives.  En l'occurrence,
les recourants ont expliqué qu'ils souhaitent sélectionner une clientèle aisée
en fixant un prix relativement élevé des boissons, que la clientèle des
cabarets est généralement plus âgée que la moyenne et, enfin, qu'elle recherche
une certaine discrétion en raison du contenu des spectacles. Le Tribunal
considère que ces explications sont convaincantes et qu'il est à prévoir que la
clientèle des recourants n'aura pas un comportement particulièrement bruyant ou
expansif lors de ses allées et venues. Dans le contexte du quartier, relativement
animé si l'on en croit les réactions des habitants exprimées dans leurs
oppositions et dans la mesure où il compte d'autres établissement publics, dont
un pub ouvert jusqu'à minuit et un dancing ouvert jusqu'à 3h00, les bruits de
comportement que la clientèle des recourants pourrait provoquer ne devraient
pas  constituer une nuisance significative, ce d'autant que la capacité de
l'établissement passerait de 80 à 38 personnes. A tout le moins, l'on peut
penser que les bruits de comportement supplémentaires n'émergeront pas du bruit
déjà existant et ne seront pas de nature à gêner de manière sensible la
population dans son bien-être.
d) Dans le cadre de la
procédure, la municipalité a également évoqué des nuisances supplémentaires
liées aux mouvements de véhicules.
Les émissions
provoquées par les mouvements des véhicules de la clientèle doivent être
appréciées en regard de l'art. 9 OPB, qui prescrit:
"L'exploitation
d'installations fixes nouvelles ou notablement modifiées ne doit pas entraîner:
a. Un dépassement des valeurs
limites d'immission consécutif à l'utilisation accrue d'une voie de
communication ou
b. La perception d'immissions de
bruit plus élevées en raison de l'utilisation accrue d'une voie de
communication nécessitant un assainissement"
On l'a vu, la capacité
de l'établissement litigieux passerait de 80 à 38 personnes. La municipalité ne
conteste pas le fait que le nombre de mouvements de véhicules baissera
d'autant. Elle fait valoir cependant que lesdits mouvements engendreront des
nuisances supplémentaires en raison de l'horaire d'ouverture tardive du nouvel
établissement. Quoi qu'il en soit, la municipalité n'établit pas, ni même
n'allègue, un dépassement des valeurs limites d'immission ou l'utilisation
accrue d'une voie de communication nécessitant un assainissement
.
Partant, le projet s'avère conforme à l'art. 9 OPB
e) Il résulte de ce
qui précède que, s'agissant des nuisances sonores du projet litigieux, il n'y a
pas lieu de s'écarter de l'avis du service cantonal spécialisé.
2.                     La municipalité
soutient que le projet contrevient à l'art. 13 al. 1 RPEC à teneur duquel:
"Sous réserve des
restrictions découlant des limites de constructions et de la loi sur les
routes, les bâtiments existants peuvent être maintenus, reconstruits ou
transformés à condition qu'il n'en résulte pas de modification de leur
implantation et de leur gabarit existant ou de leur affectation générale."
a) A juste titre,
l'autorité intimée ne conteste pas que l'implantation et le gabarit du bâtiment
ECA n° 47 ne sont en rien affectés par le projet des recourants. Elle estime en
revanche que le projet implique un changement de son affectation générale,
puisque le café-restaurant devient un cabaret.
b) L'interprétation de
l'art. 13 RPEC soutenue dans le cadre de la procédure par la municipalité
aurait pour conséquence qu'aucune modification de l'utilisation d'un bâtiment,
aussi mineure soit-elle, ne serait admissible dans le périmètre de la zone de restructuration
régie par les art. 11 et ss RPEC, ceci depuis 1973. Une telle interprétation
n'est guère soutenable, d'autant plus qu'elle apparaît en contradiction avec la
pratique de la municipalité, qui a autorisé des changements d'affectation pour
certains bâtiments du secteur. Il résulte en effet des pièces produites au
dossier que la création d'un tea-room de 45 places a été autorisées en 1997.
L'art. 13 RPEC doit au surplus être interprété en tenant compte de l'art. 11
RPEC qui stipule que la zone de restructuration du centre devra faire l'objet
de mesures de réaménagement sur des bases entièrement nouvelles. Cette
disposition exprime la volonté du législatif communal d'engager une réflexion
globale s'agissant de l'aménagement de cette zone et d'éviter toute
modification des bâtiments qui porterait atteinte à leur volumétrie, leur
dimension ou leur caractère architectural.
En fonction des autres
dispositions du règlement et des buts poursuivis par le législateur (méthodes
d'interprétation dites "systématique" et "téléologique"),
la notion d'"affectation générale" utilisée à l'art. 13 RPEC doit
ainsi être interprétée en ce sens qu'il convient d'éviter les changements
d'utilisation d'un bâtiment susceptibles d'entraîner une modification
irréversible de son caractère, ce qui aurait pour conséquence de mettre en péril
l'aménagement futur du quartier. Or, on constate que le changement
d'utilisation envisagé n'a pas de conséquence sur la volumétrie du bâtiment,
ses dimensions ou son caractère architectural. Partant, ce projet n'a aucune
incidence sur les réflexions relatives à l'aménagement du secteur qui sont en
cours et on ne saurait dès lors considérer qu'il porte atteinte à l'affectation
générale du bâtiment au sens où l'entend l'art. 13 RPEC.
c) De manière plus
générale, on relèvera que, même si la jurisprudence a pu varier sur certains
points, il a été jugé de manière constante que l'on n'est en présence d'un
changement d'affectation que si la nouvelle utilisation du bâtiment implique,
par rapport à la précédente, un changement significatif du point de vue de la
planification (c'est-à-dire de l'affectation définie par l'autorité de
planification) ou du point de vue de l'environnement (v. ATF 113 Ib 219, RDAF
2001 I p. 248, arrêt TA du 5 juin 2002, AC 2000/0214). Dans sa jurisprudence
initiale, reprenant celle de la Commission cantonale de recours en matière de
construction, le Tribunal de céans considérait qu'un changement d'affection
était soumis à autorisation en application de l'art. 103 LATC, la notion de
changement d'affectation devant être interprétée de manière extensive (v.
notamment arrêts AC 1999/0018 du 9 juillet 1997 et références citées; AC
1996/0214 du 26 août 1997; AC 1997/0204 du 29 décembre 1994). Par la suite,
(arrêts AC 1997/0044 du 23 novembre 1999 publié à la RDAF 2000 I 244 et ss), le
Tribunal a relativisé cette jurisprudence en constatant que les affaires jugées
précédemment se caractérisaient toutes par le fait qu'on était en présence d'un
changement fondamental puisqu'une catégorie définie d'affection (l'habitation)
avait été abandonnée au profit d'un institut de beauté (RDAF 1988 369) ou d'une
affectation à l'usage de bureaux (RDAF 1990 425, 1992 219).
En l'espèce,
l'utilisation du bâtiment comme cabaret et non plus comme restaurant n'implique
aucun changement de catégorie d'affectation, qui reste celle d'un établissement
public. Au surplus, on a vu que le changement d'utilisation du bâtiment ne
devrait pas avoir d'impact significatif sur le plan de l'environnement puisque
les seules nuisances à prendre en considération, soit les nuisances sonores,
devraient a priori plutôt diminuer dans la même mesure que la capacité de
l'établissement.
3.                     La municipalité
reproche le contenu des spectacles qui seront proposés à la clientèle du
cabaret. Elle se prévaut d'une pratique qu'elle aurait suivie dans d'autres cas
et qui tendrait à interdire à tout établissement public de proposer des
spectacles de nu, intégral ou partiel, ainsi que la présence d'hôtesses.
a) En tant qu'activité
économique tendant à la réalisation d'un gain, l'activité projetée par les
recourants bénéficie en principe de la liberté économique au sens de l'art. 27
Cst. Celle-ci ne peut être restreinte que moyennant une base légale, dans un
but d'intérêt public et dans le respect des principes de proportionnalité et
d'égalité de traitement (ATF 125 I 199 et les renvois).
b) En ce qui concerne
le contenu des spectacles, l'autorité intimée n'invoque aucune disposition
réglementaire communale sur laquelle son refus pourrait se fonder. L'intimée
fait simplement valoir une pratique qu'elle aurait suivie vis-à-vis d'autres
établissements publics sous l'empire de l'ancienne LADB. L'art. 60 de cette loi
donnait certes la compétence aux communes d'édicter des règlements prescrivant
"les
mesures de police nécessaires pour empêcher, dans les établissements publics et
analogues, tous actes de nature (...) à porter atteinte à la décence
(...)"
(art. 60). Toutefois, dès lors que la municipalité n'invoque
aucune norme communale d'application de cette disposition, elle ne démontre pas
que l'interdiction par principe de tous spectacles de nu, intégral ou partiel,
ainsi que la présence d'hôtesses,  repose  sur une base légale. Certes, la
commune dispose d'une compétence générale en matière de police des moeurs (cf.
art. 43 ch. 5 de la loi du 28 février 1956 sur les communes). Cette disposition
très générale ne saurait cependant fonder une décision interdisant par principe
de tels spectacles sur le territoire communal. On relèvera de manière générale
que, vu l'évolution de moeurs, de tels spectacles ne peuvent manifestement pas
être considérés comme étant "immoraux" par essence. La nouvelle LADB
du 26 février 2002 prévoit d'ailleurs expressément une licence de night-club
qui permet l'exploitation d'un établissement avec ou sans alcool dans lesquels
seront organisés des attractions, notamment de strip-tease ou d'autres
spectacles analogues, pour autant qu'ils ne portent pas atteinte à la dignité
humaine.
4.                     Il convient encore
d'examiner si la municipalité peut  fonder son refus sur la clause générale de
police, notamment en raison d'un risque de prostitution.
a) L'application de la
clause générale de police doit être appréciée en regard du principe de
proportionnalité. Une telle clause doit être appliquée restrictivement
lorsqu'elle a pour conséquence de restreindre un principe constitutionnel, tel
qu'en l'espèce la liberté économique (art. 27 Cst). Elle confère à l'autorité
exécutive le droit, en vertu de son pouvoir général de police, de prendre les
mesures indispensables pour rétablir l'ordre public s'il a été troublé, ou pour
le préserver d'un danger sérieux qui le menace d'une façon directe et imminente
(ATF 103 Ia 310 et ss).
b) En l'espèce, les
craintes exprimées par la municipalité relèvent d'un souci d'endiguer divers
phénomènes liés au développement de la prostitution. Cependant, la municipalité
ne démontre pas qu'il existerait, s'agissant de l'établissement litigieux, des
circonstances particulières qui  impliqueraient un danger spécifique et sérieux
pour l'ordre public. La municipalité se contente de relever que les cabarets
night-club sont susceptibles d'engendrer de la prostitution. Suivre la
municipalité sur ce point impliquerait toutefois l'interdiction par principe de
tout établissement de ce type, en violation de la garantie de la liberté
économique, notamment sous l'angle du principe de la proportionnalité. De plus,
cette solution enlève toute portée au nouvel art. 17 LADB, qui prévoit
désormais expressément une licence de night-club. On relèvera par ailleurs que,
le cas échéant, il appartiendra à la police communale de prendre les mesures
nécessaires afin que les activités exercées dans les locaux de l'établissement
projeté se déroulent dans les limites de la loi.
5.                     A l'appui de son
refus, la municipalité invoque enfin l'art. 27 du règlement d'exécution de la
loi du 26 mars 2002 sur les auberges et les débits de boissons (RADB). Cette
disposition prévoit que
"tous les locaux d'un établissement à créer ou
à transformer doivent former un ensemble et être reliés entre eux par des
liaisons internes indépendantes des autres communications de l'immeuble"
.
Cette disposition correspond à l'art. 31 al. 2 aLADB. La municipalité soutient
qu'elle ne serait pas respectée dès lors que les locaux des 2ème et 3ème
étages, qui serviront au logement des artistes de cabaret, ne seront pas reliés
à l'établissement public.
Les locaux
d'habitation situés dans les étages ne sont pas visés par l'art. 27 RADB dès
lors qu'ils ne sont pas affectés à l'exploitation de l'établissement proprement
dit. Au demeurant, les artistes pourraient être logées dans un lieu séparé du
bâtiment abritant le cabaret. Au vu des plans mis à l'enquête, les locaux visés
par l'art. 27 RADB, à savoir le sous-sol, le rez-de-chaussée et les loges des
artistes au premier étage, sont reliés entre eux par des liaisons internes
indépendantes. Cette disposition, dont on notera en passant qu'elle relève de
la police des constructions et de l'hygiène sanitaire, et non de la police des
moeurs, est ainsi respectée en l'espèce.
6.                     Il résulte des considérants
qui précèdent que c'est à tort que la municipalité a refusé le permis de
construire litigieux. Le recours doit ainsi être admis et  la décision
municipale annulée. Vu le sort du recours, il y a lieu de mettre les frais, par
2'500 fr., à la charge de la Commune de Moudon. Les recourants ayant procédé
par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, il y a lieu de leur allouer
des dépens, arrêtés à 2'000 fr., à la charge de la Commune de Moudon.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision de
la Municipalité de Moudon du 25 juin 2002 est annulée. Le dossier de la cause
est renvoyé à cette autorité pour nouvelle décision dans le sens des
considérants.
III.                     Un émolument
de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune de
Moudon.
IV.                    Une somme de
2'000 (deux mille) francs est allouée aux recourants, pris solidairement, à
titre de dépens, à la charge de la Commune de Moudon.
Lausanne, le 23 avril 2003
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)