vd_omni · AC.1997.0052 · 1998-12-16 · fr

GAPPER John et Margaret c/Montreux | Ordre municipal de supprimer deux fenêtres + ordre du Service des routes de démolir une annexe. Décisions confirmées : ouvrages contraires au droit + constructeur pas de bonne foi + principe de la proportionnalité respecté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 16.12.1998 AC.1997.0052

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 16 décembre 1998
sur les recours formés par
John et Margaret
GAPPER
, représentés par Me Irène Wettstein, avocate à Vevey
contre
la décision du 25 mars 1997 de la
Municipalité
de Montreux
, représentée par Me Daniel Dumusc, avocat à Montreux, leur
donnant l'ordre de supprimer deux fenêtres créées en façade sud de leur
bâtiment
et contre
la décision du
Service des routes et des
autoroutes
, du 22 juillet 1997, leur donnant l'ordre de démolir une annexe
audit bâtiment.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. J.-A. Wyss,
président; M. P.-P. Duchoud et M. J.-D. Rickli, assesseurs. Greffier: M. J.-C.
Weill.
Vu les faits suivants:
A.                     John et Margaret Gapper
sont propriétaires en société simple de la parcelle no 3335 du cadastre de
Montreux; sis à Sonzier, au lieu-dit "Es Bignières", ce bien-fonds
est notamment bordé au nord-est par la route cantonale no 733d. A teneur du
plan d'affectation communal, les lieux font partie de la zone agricole.
B.                    En août 1992, les époux
Gapper ont requis de la municipalité l'autorisation de transformer et
d'agrandir le bâtiment existant, une ancienne maison d'habitation forestière;
délivrés respectivement le 5 novembre 1992 par le Service de l'aménagement du
territoire (SAT) et le 7 avril 1993 par la municipalité, l'autorisation
spéciale exigée hors des zones à bâtir et le permis de construire n'ont fait
l'objet d'aucun recours. Après enquête publique complémentaire, le SAT le 10
octobre 1994 puis la municipalité le 13 mars 1995 ont autorisé certaines
modifications apportées par les époux Gapper à leur projet initial; en date du
1er septembre 1995, admettant partiellement le recours formé par un voisin, le
tribunal a prohibé tout nouvel agrandissement par rapport à celui autorisé en
1993 (arrêt AC 95/0054, ci-après arrêt de 1995, confirmé par ATF du 24 mai
1996).
Au mois de février
1996, John Gapper a remis à la municipalité un nouveau jeu de plans, censés
récapituler les travaux (déjà réalisés ou restant à exécuter) autorisés en
application de l'ensemble des décisions prises. Le 5 mars 1996, la municipalité
a adressé à John Gapper une lettre dont on tire le passage suivant :
"Après un nouveau contrôle, nous
constatons que ces plans sont entièrement conformes à nos directives et que les
indications qu'ils portent concordent, s'agissant des façades, plans d'étages
et coupes.
Nous vous retournons un jeu de ces pièces
dûment signé et vous demandons de vous référer exclusivement à ces documents
pour la suite des travaux."
C.                    Le 25 mars 1997, la
municipalité a écrit au mandataire technique des époux Gapper ce qui suit :
"...
Par ailleurs, il a été constaté derechef que
des travaux non autorisés ont été réalisés, à savoir d'une part, la création de
deux grandes fenêtres en façade sud, au niveau des combles, de nature à rendre
ceux-ci habitables, et d'autre part, l'extension de locaux souterrains à
l'angle nord-est de la maison. Ces interventions, qui n'ont pas été soumises à
l'enquête publique, n'ont fait l'objet d'aucune autorisation cantonale ni
communale, et entraînent une violation des conditions du permis de construire
du 7 avril 1993.
Considérant ce qui précède, la Municipalité a
décidé, dans sa séance du 14 mars 1997 :
1)  d'ordonner la démolition de la partie illicite de la construction
souterraine et la fermeture des fenêtres réalisées au niveau des combles; à cet
effet, un délai de deux mois vous est imparti;
..."
La municipalité
ajoutait qu'elle ne délivrerait le permis d'habiter que lorsque la mise en
conformité des travaux aurait été rendue effective.
D.                    En date du 22 juillet
1997, le Service des routes (SR) s'est adressé aux époux Gapper dans les termes
suivants :
"Nous référant à nos derniers échanges de
correspondance, nous vous notifions la décision ci-après :
-    Vous avez aménagé sur votre propriété parcelle No 3335 une annexe
en empiétant sans droit sur le domaine public de la route cantonale No 733d.
-    Cet agrandissement s'inscrit aussi dans les limites des
constructions de la route cantonale No 733d, cela sans que vous soyez au
bénéfice d'une autorisation assujettie à mention de précarité.
-    En raison de son implantation, cette annexe constitue un obstacle
à la visibilité des usagers de la route et compromet gravement la sécurité du
trafic.
Vu ce qui précède, nous vous ordonnons de
démolir cette annexe en entier dans un ultime délai échéant le
31 août 1997.
"
A défaut d'obtempérer,
les époux Gapper étaient menacés d'une exécution forcée.
E.                    John et Margaret Gapper
ont saisi le Tribunal administratif : ils concluent à l'annulation de la
décision municipale du 25 mars 1997 en tant qu'elle ordonne la fermeture des
fenêtres réalisées au niveau des combles, ainsi qu'à l'annulation de la
décision prise par le SR. L'effet suspensif a été accordé aux deux pourvois. La
municipalité propose le rejet des recours, suivie par le SAT pour le premier et
par le SR pour le second. Le tribunal a tenu audience le 18 mai 1998, en
présence du recourant Gapper assisté de son conseil, d'un délégué de la
municipalité assisté du conseil de celle-ci, ainsi que de deux représentants du
SR; il a procédé à une visite des lieux.
Considérant en droit:
1.                     Selon l'art. 36 LJPA,
le pouvoir d'examen du Tribunal administratif s'étend à la violation du droit,
y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (lit. a), à la
constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (lit. b), ainsi qu'à
l'inopportunité si la loi spéciale le prévoit (lit. c). Cette dernière
hypothèse n'est pas réalisée en l'espèce.
Commet un excès de son
pouvoir d'appréciation l'autorité qui sort du cadre de sa liberté
d'appréciation en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas, par exemple en
optant pour une solution différente de celles qui s'offrent à elle; on peut
également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif visant le cas de
l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère
comme liée (voir notamment A. Grisel, Traité de droit administratif, 1984, vol.
I, p. 333). L'abus de pouvoir, en droit suisse, vise deux cas : l'expression est
tout d'abord synonyme de détournement de pouvoir (on désigne ainsi l'acte
accompli par l'autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des
motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer); mais elle peut également
être comprise plus largement, soit dans le sens d'un comportement arbitraire ou
recouvrant une violation manifeste de certains droits ou principes
constitutionnels (voir notamment TA, arrêts AC 97/054 du 22 décembre 1997 et AC
97/208 du 8 octobre 1998).
2.                     L'autorité est en droit
de faire supprimer, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas
conformes aux prescriptions légales et réglementaires (art. 105 al. 1 LATC).
Toutefois, la violation du droit matériel par les travaux non autorisés ne
suffit pas encore à elle seule à justifier leur suppression : l'autorité doit
examiner la nature et l'importance des aspects non réglementaires des travaux
et procéder à une pesée des intérêts en présence, soit l'intérêt public au
respect de la loi (et donc à la suppression de l'ouvrage non réglementaire
construit sans permis) et l'intérêt privé au maintien de celui-ci (RDAF 1976 p.
265; RDAF 1979 p. 231, 302; RDAF 1982 p. 448). L'ordre de démolir viole ainsi
le principe de proportionnalité si les infractions à la règle sont mineures et
si l'intérêt public qu'elles lèsent n'est pas de nature à justifier le dommage
que la démolition causerait au propriétaire (André Grisel, Traité de droit
administratif II, 1984, p. 650); le coût des travaux de remise en état
représente également un élément important à prendre en considération dans le
cadre de la pesée des intérêts en présence à laquelle l'autorité doit se
livrer.
Celui qui place
l'autorité devant le fait accompli doit accepter que celle-ci accorde une
importance accrue au rétablissement d'une situation conforme au droit, par
rapport aux inconvénients qui résultent pour lui de la démolition de l'ouvrage
(RDAF 1992 p. 479 consid. 2c et la référence citée). Toutefois, le fait qu'un
administré ne puisse se prévaloir de sa bonne foi ne le prive pas de la
possibilité d'invoquer le principe de la proportionnalité : il constitue
cependant un élément d'appréciation en sa défaveur (voir A. Grisel, Droit
administratif suisse, 1984, vol. I, p. 352; ATF 108 Ia 216, JT 1984 I 514; ATF
111 Ib 213, JT 1987 I 564).
- I
-
3.         a) Les recourants font
valoir en substance que - si tant est que les fenêtres incriminées soient
contraires au droit - la décision municipale du 25 mars 1997 méconnaît le fait
qu'ils pouvaient de bonne foi se tromper quant à la signification du dispositif
de l'arrêt de 1995 et viole le principe de la proportionnalité, la municipalité
n'ayant selon eux prohibé l'ouverture de fenêtres en combles que pour se
racheter de prétendues erreurs commises précédemment; ils ajoutent s'être
trouvés sous la pression des banques au moment où ils ont signé les plans remis
à la municipalité en février 1996. A quoi la municipalité et le SAT objectent
en substance que, les limites d'une transformation partielle au sens du droit
fédéral se trouvant déjà dépassées, le maintien des ouvertures incriminées
favoriserait l'habitabilité des combles et, par voie de conséquence, une
aggravation de l'atteinte à la destination de la zone agricole; ils dénient par
ailleurs aux recourants le droit de se prévaloir de leur bonne foi.
b) L'art. 24 de la loi
fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT) définit le
régime des dérogations à l'art. 22 al. 2 lit. a LAT, selon lequel l'octroi
d'une autorisation de construire postule que la construction soit conforme à
l'affectation de la zone; l'art. 24 al. 2 LAT habilite les cantons à autoriser
la transformation partielle de constructions situées hors de la zone à bâtir,
pour autant que ces travaux soient compatibles avec les exigences majeures de
l'aménagement du territoire. Aux termes de l'art. 81 al. 4 LATC, une
transformation est partielle lorsqu'elle ne comporte que des modifications
intérieures, des agrandissements ou des changements de destination d'importance
réduite par rapport à l'ensemble de la construction et qu'il n'en résulte pas
d'effets notables sur l'affectation du sol, l'équipement ou l'environnement.
aa) Le projet mis à
l'enquête publique complémentaire en 1994 et autorisé en 1995 n'annonçait
aucune affectation particulière pour le volume inscrit dans la toiture (plan no
4); mais il est vrai que celui-ci était qualifié de mezzanine (plan no 5) et
que correspondaient à ce niveau deux velux à l'ouest (plan no 7) ainsi que deux
fenêtres en façade sud (plan no 9). Quoi qu'il en soit, la procédure alors
ouverte par un voisin ne soulevait pas la question de l'habitabilité des
combles en tant que telle, mais celle plus générale de l'ampleur de la
transformation du bâtiment; sur ce point, le tribunal lui avait d'ailleurs
donné raison puisque - à défaut de pouvoir remettre en cause les autorisations
initiales, entrées en force (voir consid. 2b de l'arrêt de 1995) - il avait
expressément prohibé toute nouvelle extension dans l'espace (consid. 2c).
Certes l'agrandissement proscrit par le tribunal ne s'étendait-il ni à la
redistribution des locaux ni aux ouvertures sans incidence sur le gabarit du
bâtiment (consid. 2 c); toutefois, à la lecture des plans qui lui étaient alors
soumis, le tribunal était parti de l'idée - à tort ou à raison - que le niveau
qualifié de mezzanine ne serait pas voué à l'habitation.
bb) Quel qu'ait pu
être le contexte antérieur, les recourants n'en ont pas moins remis à la
municipalité en février 1996 des plans donnant clairement à penser qu'ils
avaient abandonné toute idée de rendre habitables les combles. La mezzanine de
1994, desservie par un escalier intérieur, avait en effet été remplacée par un
galetas inaccessible (plan no 5) et la façade sud ne comportait plus aucune
ouverture à ce niveau (plan no 9); quant aux nouveaux velux ajoutés sur les
plans (nos 4, 6 et 7), ils pouvaient fort bien avoir pour fonction l'éclairage
de ce galetas sans que cela n'apparaisse suspect. Les recourants ont pourtant
créé par la suite les deux fenêtres litigieuses en façade sud, dans le but bien
précis - et d'ailleurs avoué sans détours par le recourant à l'audience -
d'affecter ultérieurement les combles à l'habitation : dans ces conditions,
loin d'établir leur bonne foi, les recourants donnent au contraire la nette
impression d'avoir cherché à tromper la municipalité. Et l'on ne voit
absolument pas en quoi la prétendue impatience des banques disculperait les
recourants.
cc) Certes, prises
pour elles-mêmes, les ouvertures litigieuses ne violent-elles peut-être aucune
prescription de police des constructions; la municipalité ne prétend d'ailleurs
pas que tel soit le cas. On ne saurait toutefois faire abstraction de la
fonction de ces fenêtres, dont le seul but est de permettre le moment venu
l'habitabilité des combles; et ce alors que, on l'a déjà vu, les possibilités
offertes par les art. 24 al. 2 LAT et 81 al. 4 LATC ont d'ores et déjà été
largement dépassées. Or, les règles relatives à la délimitation de la zone à
bâtir - et corollairement à la prohibition de construire ou d'agrandir hors de
celle-ci - répondent à une préoccupation centrale de l'aménagement du
territoire : l'intérêt public qu'elles protègent doit donc être qualifié
d'important (v. notamment ATF 114 Ib 320 et 115 Ib 148; v. aussi DFJP/OFAT,
Etude relative à la LAT, note 19 ad art. 24; v. aussi TA, arrêt 98/028 du 26
mai 1998). Dans ces conditions, le rétablissement d'une situation conforme au
droit prend, compte tenu des circonstances et plus particulièrement de la
mauvaise foi manifestée par les recourants, une importance prépondérante; à
cela s'ajoute que l'obturation des deux fenêtres en cause n'apparaît pas comme
une opération onéreuse.
c) Les considérants
qui précèdent conduisent en conclusion au rejet du recours formé contre la
décision du 25 mars 1997 : on ne saurait en effet reprocher à la municipalité
d'avoir abusé de son pouvoir d'appréciation. Le délai d'exécution imparti par
l'autorité intimée étant parvenu à échéance durant la présente procédure, il y
a lieu d'en fixer un nouveau, approprié aux circonstances.
- II
-
4.                     a) A l'encontre de la
décision du SR du 22 juillet 1997, les recourants font valoir en substance que
le bâtiment principal était auparavant flanqué au nord-est d'une annexe vétuste
et que, quand bien même la réutilisation de cette emprise y était annoncée, les
plans de 1996 n'avaient suscité aucune réaction : les recourants se prévalent
dès lors de leur bonne foi et invoquent le principe de la proportionnalité. Le
SR et la municipalité reprochent aux recourants d'avoir fourni des plans confus
et trompeurs; selon eux, l'ouvrage critiqué est contraire au droit.
b) L'art. 36 de la loi
du 10 décembre 1991 sur les routes (LR) pose le principe de distances minimales
à observer lors de la construction de tout bâtiment ou annexe de bâtiment.
L'art. 38 LR dispose que, s'agissant de la transformation ou de
l'agrandissement de bâtiments frappés d'une limite de construction découlant de
la LR, l'art. 82 LATC est applicable par analogie; l'autorisation nécessaire
est notamment refusée lorsque la transformation ou l'agrandissement est de
nature à diminuer la sécurité du trafic. Applicable tant à l'intérieur que hors
de la zone à bâtir (voir notamment R. Didisheim, Le statut des ouvrages non
réglementaires en droit vaudois, particulièrement dans les zones à bâtir, RDAF
1987 p. 389 ss, spéc. p. 400), l'art. 82 LATC régit les bâtiments frappés d'une
limite des constructions; il soumet à certaines conditions les travaux de
transformation partielle ou d'agrandissement (lit. a et b) mais prohibe toute
reconstruction (lit. c).
aa) Les recourants
décrivent l'ancien appentis comme un volume défini par des parois en bois,
coiffé d'une couverture en tôle appuyée sur des piliers faits eux aussi de
bois; cette présentation est d'ailleurs corroborée par les photographies qu'ils
ont produites. Entièrement démolie (à l'exception, selon les recourants, de
plaques en acier scellées dans le sol), cette bâtisse non cadastrée a laissé
place à un avant-corps en maçonnerie, destiné à abriter une cage d'escalier; à
lire le relevé produit à l'audience par le SR, l'ouvrage s'implante entièrement
à l'intérieur de la limite des constructions instituée en faveur de la route
cantonale no 733d, empiétant même de 13 cm sur l'emprise de la voie publique.
On vient de le voir, l'art. 82 lit. c LATC exclut toute reconstruction et donc,
a fortiori, toute construction nouvelle : or, c'est à cette dernière
qualification juridique que s'apparente le remplacement d'un modeste appentis
fait de bois et de tôle par un ouvrage en dur d'affectation totalement
différente (voir, sur ces notions, Droit vaudois de la construction, 2ème
édition, Payot Lausanne, 1994, remarques 4 et 5 ad art. 80 LATC). L'annexe en
cause viole ainsi soit l'art. 36 LR si on la considère comme une construction
nouvelle, soit l'art. 82 lit. c LATC - par le biais de l'art. 38 1ère phrase LR
- si on l'assimile à une reconstruction; dans ces conditions, point n'est même
besoin d'examiner les travaux critiqués au regard de l'art. 38 2ème phrase LR,
dont le champ d'application se limite aux transformations et aux
agrandissements.
Par surabondance,
l'ouvrage contesté heurte également le droit fédéral, du moins à première vue :
en effet, il ne remplit vraisemblablement pas les conditions posées par l'art.
24 LAT. Il est vrai que, à cet égard, c'est au SAT qu'il aurait appartenu de
statuer en première instance sur le sort de l'annexe incriminée, ce qu'il n'a
pas été appelé à faire; toutefois, comme l'ordre de démolition donné par le SR
sera en définitive confirmé, on peut se passer d'une décision distincte du SAT.
bb) Au regard du
principe de la bonne foi, seul plaide en faveur des recourants le fait que, sur
les plans de 1996, l'annexe figurait en vue et en élévation. Encore que, quand
bien même l'intention bien arrêtée des recourants était de substituer à l'ancien
appentis un élément de construction entièrement neuf, celui-ci n'était pas
teinté en rouge de façon à être mis en évidence; or, dans un contexte aussi
délicat, une telle lacune ne constituait pas seulement une informalité (voir
art. 69 ch. 9 RATC) mais augmentait également de façon notable le risque que
cette nouvelle modification, noyée parmi tant d'autres, passe inaperçue.
Mais il y a plus.
Entre 1992 et 1995, plusieurs plans de situation ont successivement illustré
les multiples variations du projet initial : or, l'annexe ne figure sur aucun
d'entre eux sinon peut-être sur un document approuvé par le SR en date du 12
janvier 1995, mais portant uniquement sur les quatre places de stationnement
alors prévues au sud-est du bâtiment principal puis autorisées par la
municipalité selon plan de situation du 22 février 1995 (voir ch. 5 du permis
de construire du 13 mars 1995). Pour le surplus, si certains exemplaires de
deux plans de situation - ceux des 17 mars 1994 et 22 février 1995 - figurent
l'extension incriminée, c'est uniquement sous forme de surcharges apportées par
le recourant de sa propre main. Or, pour d'évidentes raisons de rigueur et de
sécurité, la loi exige que tous les éléments d'un plan de situation soient
placés sous la responsabilité d'un ingénieur-géomètre (voir art. 69 ch. 1 RATC)
: il est dès lors téméraire de la part des recourants de chercher à invoquer
leur bonne foi au nom de simples dessins de l'annexe ajoutés après coup.
cc) L'ouvrage en cause
est lourdement contraire au droit : non seulement il s'implante en un endroit
soustrait à la construction en faveur du domaine routier, mais encore il
empiète sur l'emprise de la voie elle-même. Face à l'intérêt public important
que constitue le rétablissement d'une situation conforme à la loi, l'intérêt -
au demeurant de nature purement privée - des recourants au maintien du statu
quo pèse fort peu. Cet avant-corps n'a d'ailleurs rien d'indispensable, puisque
la cage d'escalier qu'il abriterait ne servirait qu'à libérer des volumes
actuellement occupés par des escaliers intérieurs; quant à sa démolition, elle
entraînera peu de frais. Enfin, si la mauvaise foi des recourants est peut-être
un peu moins évidente ici que dans le cas des ouvertures créées en façade sud,
il n'en demeure pas moins que l'extrême désinvolture dont ils n'ont cessé de
faire preuve au fil de la réalisation de leur projet plaide en leur défaveur :
cet élément d'appréciation a sa place dans le cadre général de la pesée des
intérêts en présence.
c) En conclusion, le
recours formé contre la décision du SR du 22 juillet 1997 doit lui aussi être
rejeté : pas plus que la municipalité, l'autorité intimée n'a abusé de son
pouvoir d'appréciation. Un nouveau délai sera imparti aux recourants pour obéir
à l'ordre de démolir l'annexe.
-
III -
5.                     Vu le sort des
pourvois, les recourants supporteront un émolument de justice, globalement fixé
à 2'500 fr. La municipalité, qui a défendu sa propre décision et soutenu celle
du SR avec l'assistance d'un avocat, a droit à des dépens arrêtés à 2'000 fr.;
en revanche, ni le SAT ni le SR n'ont consulté un homme de loi extérieur à
l'administration cantonale.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Les recours
sont rejetés.
II.                     Les décisions
attaquées sont confirmées. Un délai de
trois mois
dès la notification du
présent arrêt est imparti aux recourants John et Margaret Gapper pour s'y
conformer.
III.                     Un émolument
de justice de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge des
recourants John et Margaret Gapper, solidairement entre eux.
IV.                    Les recourants
John et Margaret Gapper sont les débiteurs solidaires de la Commune de Montreux
du montant de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
ft/vz/Lausanne, le 16 décembre 1998
Le président :                                                                                            Le
greffier :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
En tant qu'il applique le droit fédéral,
le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification,
d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce
conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS
173.110).