vd_omni · AC.2020.0073 · 2021-01-12 · fr

A.________/Municipalité de Champagne, Commission foncière, Direction générale de l'environnement DGE-DIRNA | La décision attaquée impose un délai pour remettre en l'état initial la parcelle et pour évacuer le matériel qui y est stocké. Ces obligations découlent en grande partie d'une décision antérieure, entrée en force. Les griefs de violation de la garantie de la propriété et de liberté économique soulevés à ce stade ne sont donc pas recevables.Concernant l'obligation nouvelle d'évacuer d'autres éléments que la piste de chantier, la recourante a été durant un certain temps au bénéfice d'une dérogation communale provisoire, qui a pris fin lors de la délivrance du permis de construire en 2017. La recourante ne peut pas plus se prévaloir de sa bonne foi que de la prétendue négligence de ses mandataires. L'ordre d'enlèvement de l'ensemble du matériel ne viole pas le principe de la proportionnalité.Rejet du recours dans la mesure de sa recevabiilité.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 12.01.2021 AC.2020.0073

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 12 janvier 2021
Composition
M. François Kart, président;
M. Emmanuel Vodoz et Mme Claude-Marie Marcuard, assesseurs; Mme Liliane
Subilia-Rouge, greffière.
Recourante
A.________
,
à
Osogna,
représentée par Me Davide CERUTTI,
avocat, à Lugano,
Autorité intimée
Municipalité de Champagne
,  représentée
par Me Jean-Michel HENNY, avocat, à Lausanne,
Autorités concernées
1.
Commission foncière,
Section
II
,
2.
Direction générale de
l'environnement DGE-DIRNA,
Unité du service juridique
.
Objet
Remise en état
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
Champagne du 13 février 2020 (confirmation de la caducité du permis de
construire n° 169845 du 2 novembre 2017 - ordre de remise en état et
d'évacuation du matériel stocké sur la parcelle n° 831)
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est une société, dont le siège se trouve au Tessin, qui a
pour but la pose de palplanches, de cloisons, de fondations spéciales et le
levage de ponts, ainsi que les excavations souterraines et toute autre activité
dans le domaine du bâtiment et de la construction.
B.
Le 22 avril 2016, A.________ a informé la Municipalité de Champagne (ci-après:
la municipalité) qu'elle avait signé une promesse d'achat pour l'acquisition
d'une parcelle dans la zone industrielle "En Pra Nord". Elle exposait
également dans son courrier que le règlement de la zone ne permettait pas les
dépôts à ciel ouvert. Or, selon les exigences des travaux qu'elle effectuait,
elle souhaitait déposer des palplanches sur une partie du terrain clôturé. Elle
indiquait aussi que, dans un deuxième temps, elle envisageait la construction
d'un local technique et de services. Elle sollicitait donc une dérogation au
règlement l'autorisant à stocker des palplanches sur la surface qui serait
ensuite occupée par la construction du local technique.
C.
Le 1
er
juillet 2016, A.________ est devenue propriétaire du bien-fonds
n° 831 de Champagne. Cette parcelle de 5'896 m
2
se trouve dans
la zone industrielle au sens du plan général d'affectation de la commune, approuvé
par le Département des infrastructures le 7 mars 2003, dont le règlement de la
même date a été modifié postérieurement s'agissant notamment des art. 83 à 87
qui constituent le chapitre XI relatif à la zone industrielle. La modification de
ces articles est entrée en vigueur le 1
er
mai 2015.
Par courrier du 8 août 2016, la municipalité a
accepté la demande de dérogation à l'art. 84 du règlement communal, selon
la demande du 22 avril 2016.
Par courrier du 29 août 2016, A.________ a informé
le syndic de la commune qu'elle envisageait le plan d'implantation suivant sur
le terrain nouvellement acquis:
"
•
Mois de septembre
2016: préparation d'environ 3000 m
2
de terrain pour y déposer
palplanches et profils métalliques, demande aux autorités compétentes pour le
décapage de la couche de terre végétale (si nécessaire) et/ou pose de matériel de
consolidification (concassé),
début du
stockage de matériel;
·
automne 2016: Réalisation d'une clôture de la parcelle en
collaboration avec les propriétaires des parcelles limitrophes;
·
mois de février ou mars 2017: présentation d'une demande de
construction pour la pose d'éléments préfabriqués destinés à un espace de
bureau, avec les relatifs raccordements aux infrastructures;
·
avril/mai 2017: élaboration d'un projet de construction d'un
bâtiment d'exploitation;
·
fin de l'année 2017: en fonction du bilan d'activité de A.________
en Suisse romande, ouverture d'une filiale à Champagne".
La municipalité, par courrier du 20 septembre 2016,
a transmis ses remerciements pour le choix d'implantation et l'engagement
envers la commune de Champagne.
La société A.________ étant une personne à l'étranger
au sens de la loi sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger
du 16 décembre 1983 (LFAIE; RS 211.412.41), la Commission foncière II a été
saisie et a rendu le 14 octobre 2016 une décision de non-assujettissement, liée
aux conditions et charges suivantes, mentionnées d'office au Registre foncier
lors du dépôt de l'acte: "
Obligation est faite à la requérante
mentionnée sous chiffre 2.- ci-dessus de produire à la Commission foncière,
pour vérification, les plans de mise à l'enquête du projet dans un délai au 31
mars 2017, le permis de construire devant de son côté être produit le 30 juin
2017 au plus tard, et d'entreprendre la construction dans un délai échéant le
31 octobre 2017".
Cette décision est définitive et exécutoire et les conditions
ont été inscrites au Registre foncier.
D.
A.________ a soumis à l'enquête publique du 17 mai au 15 juin 2017 un
projet de "
nouveau
bâtiment
et dépôt pour palplanches
"
sur la
parcelle n° 831. Le projet prévoyait la construction sur la parcelle d'un
bâtiment avec toiture végétalisée de 15 m x 30 m, entouré par des
accès, avec un couvert au nord-ouest et des places de parc en pavé-gazon, le
solde de la parcelle étant en enrobé recyclé. La demande de permis faisait état
d'une demande de dérogation à l'art. 84 al. 2 du règlement communal. Le
rapport technique joint au dossier d'enquête publique évoquait la construction
au sud d'un hangar pour petites réparations, bureau et logements pour les
travailleurs. Une étude hydrogéologique datée du 30 mars 2017 était jointe au
dossier; elle mentionnait le fait que la présence de la nappe phréatique à très
faible profondeur interdisait l'infiltration profonde directe des eaux dans les
terrains. Ceci impliquait que les eaux pluviales recueillies par les surfaces
imperméables partiellement ou en totalité devraient être évacuées par le
collecteur, comme le prévoyait le plan d'affectation.
Le projet a fait l'objet d'une opposition qui a
finalement été retirée compte tenu des engagements pris par A.________.
Le 26 juillet 2017, la Centrale des autorisations
CAMAC a délivré les autorisations spéciales requises comprenant notamment l'autorisation
concernant la protection des eaux souterraines, qui était assortie de diverses
conditions impératives (synthèse CAMAC n° 169845).
Le 2 novembre 2017, la municipalité a délivré le
permis de construire sollicité. Il comportait la condition spéciale suivante:
"
Le stockage à ciel ouvert n'est pas autorisé dans la zone
industrielle, selon l'article 84 alinéa 2 du règlement En Pra Nord. Néanmoins,
une autorisation temporaire renouvelable d'année en année pourra être accordée
sur demande auprès de la Municipalité. Cette demande ne fait pas partie du
présent permis de construire
".
Le 24 octobre 2018, la municipalité a écrit à A.________
qu'elle avait constaté que le chantier n'avait pas encore démarré et qu'elle
souhaitait connaître sa position quant à la réalisation du projet, sachant que
la validité du permis était d'une année.
A.________ a répondu le 31 octobre 2018 qu'elle
avait déjà récolté des devis et que la construction – qu'elle avait "
évidemment
"
l'intention de réaliser – devrait débuter très prochainement. Elle ajoutait
que, selon la loi, la durée de validité du permis était de deux ans.
E.
Le 21 juin 2019, la municipalité a écrit à A.________ notamment ce qui
suit:
"En date du 20 courant, nous
avons constaté la création d'une piste de chantier constituée d'enrobé recyclé
et posé directement sur la terre végétale sans géotextile.
Ce type de matériau présente un
fort risque de pollution du sol et représente des infractions à l'Ordonnance
sur la limitation et l'élimination des déchets (OLED, RS 814.600), à la loi
cantonale sur la gestion des déchets (RS 814.11) et à l'Ordonnance sur les
atteintes portées au sol (Osol, RS 814.12). Ainsi, la Municipalité, après
consultation de la DGE, vous demande de cesser immédiatement les travaux et de
procéder à l'évacuation de ces matériaux dans les dix jours à réception du
présent courrier (art. 33, 34 LPE, RS 814.01).
De plus, nous vous demandons
d'effectuer l'expertise des sols par un laboratoire spécialisé pour déterminer
si des atteintes physiques et/ou chimiques au sens de l'OSol ont eu lieu (art.
46 LPE). Dans l'affirmative, des mesures de remise en état des sols doivent être
déterminées et mises en oeuvre. Nous vous prions de bien vouloir nous
transmettre les résultats des analyses dès leur réception.
Suite à cette expertise et à sa
validation par le Service cantonal compétent (DGE-Sols), la Municipalité vous
demande de procéder à la remise en état du terrain dans un délai de 3 mois à
compter de la présente".
Cette décision, assortie de la mention des délai et
voie de recours, n'a pas été contestée.
Le 23 juin 2019, un constat avec photographies a été
établi par la municipalité, relevant la réalisation de voies d'accès
constituées d'enrobé recyclé et posé à même le sol (terre végétale) sans aucune
protection. Un autre constat a eu lieu le 28 août 2019, documentant l'existence
d'un stockage à ciel ouvert.
A.________ a répondu à la lettre du 21 juin 2019 par
un courriel du 30 août 2019, expliquant que les routes étaient nécessaires au
stockage des palplanches, que ces routes avaient été aménagées par une
entreprise locale et qu'elle ne se doutait pas qu'elles n'étaient pas conformes
aux règles de l'art. Elle indiquait aussi qu'elle allait charger une entreprise
d'analyser le terrain afin de vérifier qu'il n'était pas contaminé et que, la
semaine suivante, elle ferait enlever toutes les routes non conformes et poser
le géotextile.
Le 30 août 2019, le syndic de Champagne a envoyé un courriel
aux représentants de A.________, soulignant que malgré le courrier du 21 juin
2019, l'entreprise avait continué à aménager et à déposer du matériel et
qu'aucune mesure n'avait été prise sur le terrain. Il rappelait que l'entreprise
ne disposait d'aucune autorisation temporaire pour le stockage en plein air et qu'aucune
demande n'était parvenue à la municipalité depuis l'entrée en force du permis.
Ce courriel mentionnait encore que l'entreprise n'avait pas commencé les travaux
dans le délai fixé par la Commission foncière. Le message se terminait par la
phrase suivante: "...
seule l'évacuation de l'entier de votre matériel
et des matériaux mis en place est acceptée par la Municipalité
".
Par courriel du 2 septembre 2019, A.________ a
demandé que le dépôt de palplanches soit autorisé à titre temporaire et urgent.
Elle ajoutait qu'elle avait été de bonne foi convaincue qu'une demande de
dérogation à l'art. 84 du règlement communal avait été formulée par son
architecte ou son avocat précédent.
Cette demande a été rejetée par courriel du syndic
du même jour, qui se référait à la décision du 21 juin 2019.
La municipalité a tenu avec les représentants de A.________
et leur avocat une séance sur place en date du 5 septembre 2019 portant sur
l'analyse des sols. Divers engagements ont été pris par A.________, notamment
celui de transmettre à la municipalité un état des lieux et un planning de
remise en état.
Le 5 septembre 2019, A.________ a contacté
l'entreprise conseillée par la commune, afin de procéder à une analyse des
sols.
La municipalité a tenu avec les représentants de A.________
et leur avocat une séance à Champagne le 26 septembre 2019.
Le 11 novembre 2019, A.________ a sollicité une
prolongation d'une année du permis délivré le 2 novembre 2017. Dans le même
courrier, elle a indiqué qu'elle transmettait le rapport d'analyse des sols qui
avait été requis.
Dans sa réponse du 22 novembre 2019 valant décision
municipale, la municipalité a rejeté la demande de prolongation d'une année de
la validité du permis de construire, considérant qu'aucune circonstance ne
justifiait cette prolongation. Elle a écrit notamment: "
Lors de la
séance organisée à Champagne le 26 septembre 2019, les représentants de votre
société ont affirmé vouloir présenter rapidement un projet concret. Or, à ce
jour, nous n'avons aucun projet concret. Vous n'en faites pas état dans votre
courrier et aucune indication à cet égard n'est donnée dans le courrier de
votre avocat, Me Davide Cerutti, du 8 novembre 2019 à la Commission foncière,
Section ll, dans lequel on demande même une prolongation de deux ans de la
décision de l'autorité cantonale qui était, faut-il le rappeler, liée à la
construction d'un bâtiment pouvant accueillir les locaux de l'entreprise sur la
parcelle RF 831 de Champagne. // Vous invoquez à l'appui de vos requêtes, le
fait qu'il y a eu des remaniements au sein du Conseil d'administration à la
suite d'un management intérieur défectueux. Il n'en demeure pas moins que
depuis la séance précitée, vous n'avez pas été en mesure de nous donner la
moindre indication nous permettant d'envisager une éventuelle construction dans
l'année à venir. Lors de la séance en question, il a d'ailleurs aussi été fait
mention du peu d'intérêt économique qu'une telle construction présenterait à
cet endroit
".
Le recours déposé contre cette décision auprès de la
Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) a été déclaré
irrecevable par arrêt du 5 février 2020 (affaire AC.2020.0011), pour défaut de
versement de l'avance de frais dans les délais.
Par décision du 13 février 2020, la municipalité a
fait savoir à A.________ que le permis de construire du 2 novembre 2017 était
échu depuis le 2 novembre 2019, que l'autorisation de construire n'était dès
lors plus en vigueur et qu'il n'y avait aucune autorisation municipale permettant
de maintenir le stockage en plein air. Ce stockage constituait dès lors une
violation de l'art. 84 al. 2 du règlement communal. La municipalité rappelait
que le rapport d'un bureau spécialisé pour le suivi des sols n'avait toujours
pas été transmis, malgré la demande du 6 septembre 2019, et terminait par la
phrase suivante: "
Au vu de ces éléments, nous vous donnons un délai au
29 mai 2020 pour remettre en l'état initial l'ensemble de la parcelle n° 831 et
pour évacuer l'ensemble du matériel stocké sur ladite parcelle
".
F.
Par acte du 16 mars 2020, A.________ (ci-après: la recourante) a formé
recours contre la décision du 13 février 2020 devant la CDAP en concluant à
l'annulation de la décision attaquée. Concernant l'ordre de remise en état, elle
soutient tout d'abord qu'il n'est pas clair. Elle estime au surplus qu'il viole
la garantie de la propriété et sa liberté économique, n'étant ni justifié par
un intérêt public prépondérant, ni conforme au principe de proportionnalité (en
exigeant une remise en l'état complète au lieu de se limiter à la piste
d'enrobés et en lui interdisant le libre exercice de son activité économique).
Quant à l'ordre d'évacuation du matériel stocké, la recourante soutient que la
municipalité avait confirmé, de manière anticipée à la délivrance du permis de
construire, la dérogation à l'art. 84 de son règlement. Elle estime qu'elle
pouvait dès lors partir de l'idée que le stockage était autorisé, d'autant plus
que la commune s'était expressément réjouie de son projet économique; le
revirement de position de la commune serait contraire au principe de la bonne
foi.
La municipalité (ci-après aussi: l'autorité intimée)
a répondu le 28 mai 2020 et a conclu au rejet du recours. Elle a requis la
tenue d'une inspection locale. Sur le fond, elle souligne que la recourante ne
dispose actuellement plus d'un permis de construire et n'est pas en mesure de
se prévaloir d'une dérogation à l'art. 84 al. 2 du règlement communal. Le permis
de construire ayant été révoqué, rien ne l'autorise à construire quoi que ce
soit sur cette parcelle ou à y stocker du matériel. En outre, la recourante a
créé des cheminements pour ses machines sans respecter les règles de protection
du sol et n'a jamais produit de rapport d'expert quant à l'état des sols. La
recourante n'a au surplus jamais demandé d'autorisation de stockage de
palplanches après la délivrance du permis. Or, celui-ci précisait expressément
qu'il n'incluait pas une telle autorisation. Enfin, l'autorité intimée souligne
que la décision d'acquisition de la parcelle en cause délivrée par la
Commission foncière II comportait la condition de la construction du projet
dans un délai échéant le 31 octobre 2017. A l'heure actuelle, rien n'a été construit.
La condition n'est pas respectée et la décision de la Commission foncière
devrait en principe être révoquée.
Invitée à se déterminer, la Commission foncière a
rappelé, en date du 8 juin 2020, les obligations contenues dans sa décision du
14 octobre 2016. Elle a renoncé à se déterminer sur la question de la remise en
état.
La Direction générale de l'environnement (DGE) s'est
déterminée le 15 juillet 2020. Elle a conclu au rejet du recours et à la
confirmation de la décision attaquée. Concernant la remise en état, elle expose
que les matériaux (enrobé recyclé) et le procédé utilisé (machines de chantier)
laissent craindre des risques d'atteintes chimique (pollution) et physique aux
sols et aux eaux (compaction, atteinte à la couche protectrice). Quant à la
déclaration de la recourante, selon laquelle elle ignorerait de quelle remise
en l'état il s'agit, la DGE relève que c'est pourtant à elle qu'il revient de
fournir les éléments de base pour la déterminer en la forme d'une expertise des
sols. Selon la DGE, l'intérêt public au respect du droit des constructions et
de l'environnement prend manifestement le pas sur les intérêts de la recourante
à laisser du matériel sur place sans autorisation valable.
Le 29 juillet 2020, l'autorité intimée a informé le
juge instructeur qu'une activité intense s'était déroulée sur le terrain
litigieux. De grosses machines de chantier étaient sur place avec un groupe
hydraulique. Le tout était susceptible de créer une pollution de l'Arnon car
les eaux de surface de ce terrain étaient dirigées par un exutoire sous
l'autoroute en direction du cours d'eau. Toutes les parcelles voisines étaient
équipées pour respecter les normes de protection des eaux et du sol, alors que
le dépôt et l'activité de la recourante se déroulait sur un sol sans protection
aucune.
Le 4 août 2020, la recourante a expliqué spontanément
qu'elle avait annoncé en date du 13 juillet 2020 à la municipalité qu'elle
devrait préparer 29 palplanches pour un chantier en Allemagne. Elle a souligné
qu'il n'y avait aucun risque de pollution de l'Arnon dès lors qu'elle avait
utilisé un joint particulier pour garantir l'étanchéité des palplanches,
élément certifié non polluant. Les cylindres allongés non plus ne présentaient
aucun danger, tant par leur constitution que par leur entreposage.
La recourante a remis des déterminations finales le
28 août 2020, concluant à l'admission du recours et à l'annulation de la
décision attaquée. Elle souligne à nouveau qu'aucune autorité ne lui a indiqué
quel était l'état initial qu'elle devait rétablir. Au surplus, l'ordre de
remise en état est disproportionné puisqu'elle peut à tout moment demander un
nouveau permis de construire. La piste d'enrobé recyclé non pollué constitue
une mesure préparatoire à une édification future et pourrait être employée pour
installer le chantier. Il serait disproportionné d'exiger son démontage. Quant
au matériel stocké, la recourante considère que, par son courrier du 8 août
2016, l'autorité intimée a délivré une dérogation sans conditions et sans limites
dans le temps. Sous l'angle de la bonne foi et celui de la sécurité de droit, l'évacuation
du matériel stocké ne pourrait dès lors pas être ordonnée. Concernant enfin les
risques de pollution du sol, la recourante estime qu'il n'y en a pas et qu'il
n'y a dès lors aucune raison d'imposer une expertise des sols.
Le tribunal a tenu audience le 30 octobre 2020. À sa
demande, la Commission foncière a été dispensée de comparution. À l'occasion de
l'audience, le Tribunal a procédé à une vision locale. Le procès-verbal de
l'audience a la teneur suivante:
"Le président résume les
faits de la cause et demande au syndic comment s'articulent la dérogation à l'art. 84
du règlement communal, octroyée le 8 août 2016, et la condition figurant dans
le permis de construire selon laquelle une dérogation devra être demandée par
la recourante.
Le syndic et son mandataire
expliquent que le courrier du mois d'août 2016 ne contenait qu'une simple
information, valable de manière provisoire, jusqu'au dépôt d'un dossier d'enquête.
Dans l'esprit de la municipalité, cela devait permettre de débuter
l'implantation, en installant par exemple un portakabin. Dans un deuxième
temps, le permis de construire a concrétisé et précisé les conditions de la
dérogation, en indiquant qu'une autorisation devrait être demandée, ce que la
recourante n'a jamais fait. Pourtant le permis était clair; la recourante ne
peut ainsi pas invoquer sa bonne foi. Le mandataire de la recourante répond
que, dès lors qu'une autorisation avait été délivrée en août 2016, il n'avait
pas paru nécessaire à sa cliente de demander une nouvelle autorisation. Le
syndic ajoute que, si une autorisation avait été demandée suite à l'octroi du
permis de construire, celle-ci aurait été accordée mais se serait accompagnée
de conditions (notamment quant à la sécurité et au voisinage).
Le président demande si une
autorisation cantonale aurait été nécessaire. Le représentant de la DGE répond
que cela dépend du matériel entreposé. Les palplanches en tant que telles ne
présentent pas de risque pour les sols. Il n'en va pas de même de l'entreposage
de machines de chantiers. En l'occurrence, le problème vient de ce que le sol
n'a pas été dégrappé comme cela aurait dû être le cas. L'entreposage des
palplanches sur la terre végétale a causé des dommages irrémédiables à
celle-ci. Les horizons A et B auraient dû être enlevés et mis de côté pour être
réutilisés. Mme Marcuard confirme que le poids a un impact sur le sol. Me Henny
ajoute qu'il s'agit d'une zone inondable, ce qui pose également problème.
La cour et les parties constatent
que sur la parcelle voisine, en cours de construction, le sol a été dégrappé
correctement.
En réponse à une question posée
par le président au sujet de l'expertise des sols, le syndic indique que le
bureau Biolle a été contacté par la recourante mais qu'aucune expertise n'est
jamais parvenue à la municipalité (quand bien même cela était mentionné dans un
courrier qui lui avait été adressé). Quant au mandataire de la recourante, il
ne dispose pas d'informations complémentaires.
La cour et les parties examinent
la piste de chantier. Le mandataire de la recourante souligne que
l'enrobé-recyclé a été certifié conforme aux normes par l'entreprise qui l'a
posé. Le représentant de la DGE relève qu'il ne s'agit pas d'enrobé-recyclé à
proprement parler, mais de déchets d'enrobé partiellement compactés. Cela se
voit dans le fait que le matériel n'est pas lisse mais consiste en des
granulats, des gravillons qui sont en train de se défaire. Les déchets d'enrobé
contiennent des polluants; il est donc problématique qu'ils se délitent. Quant
à la couche géotextile, elle n'a pas un effet protecteur sur le plan de la
pollution, mais elle doit servir à défaire correctement la piste de chantier.
Le représentant de la DGE souligne que la recourante n'a pas respecté la
directive 8075. Il ressort de la discussion qu'il pourrait aussi y avoir
non-conformité à l'OSol, à l'OLED ou à l'OEaux.
Concernant l'ordre de remise en
état, le mandataire de la commune explique qu'en l'absence d'une expertise
documentant l'état du sol, sa mandante a décidé d'agir en rendant une décision
de remise en état. Le syndic indique que la municipalité était prête à trouver
une solution négociée pour l'évacuation, mais que la recourante ne s'est jamais
manifestée. Il cite encore à titre d'exemple le fait que la municipalité avait
demandé qu'une clôture soit posée autour de la parcelle pour des questions de
sécurité (enfants). Bien que s'étant engagée à le faire, la recourante n'a
jamais donné suite.
Mme Marcuard demande si l'état
actuel de la parcelle pourrait être toléré s'il était avéré que l'entreposage
n'a occasionné aucune atteinte chimique aux sols. Tant le syndic que le
représentant de la DGE répondent par la négative. Ce dernier expose que les
directives relatives au recyclage sont difficiles à faire respecter et qu'il
n'y a pas lieu de favoriser celui qui n'en tient pas compte. S'il tolérait la
situation, ce serait uniquement en application du principe de proportionnalité.
Il souligne également que la couche de déchets d'enrobé est très épaisse, ce
qui rendrait très compliqué le raccordement de la piste au reste de la surface.
Le mandataire de la commune fait remarquer que la hauteur du remblai serait
d'un mètre environ. Le mandataire de la recourante souligne que s'il n'y a pas
eu de pollution jusqu'à présent, le risque d'aggravation de la situation
apparaît minime.
Le mandataire de la commune
indique que le nouvel acquéreur de la parcelle a été invité à participer à
l'audience, malheureusement sans effet. Il a déjà pris contact informellement
avec la commune mais aucun dossier ne sera déposé avant la fin de l'année 2020.
Ce nouvel acquéreur est une entreprise de la région, qui n'est pas active dans
le même domaine.
M. Vodoz fait remarquer que l'on
voit clairement sur la piste de chantier les traces des roues des différents
engins qui ont roulé dessus. Selon le représentant de la DGE, cela provient
vraisemblablement du fait que le déchet d'enrobé ne contient pas de liant.
Le président relève que la
recourante estime que l'ordre de remis en état n'est pas clair. Le syndic
explique que la remise en état comporte deux éléments: 1) l'enlèvement de la
piste et 2) l'évacuation du matériel. Ensuite une analyse des sols devra être
faite.
Le mandataire de la recourante
indique qu'actuellement ce sont 1200 tonnes qui sont entreposées sur la
parcelle, dont l'évacuation nécessiterait 60 voyages (parmi lesquels des
voyages spéciaux). À la question du président de savoir dans quelle mesure le
nouvel acquéreur est impliqué dans l'évacuation, il répond que la question a
été évoquée mais sans qu'il puisse donner de détails.
Mme Marcuard demande si la commune
pourrait se contenter de l'enlèvement des palplanches et de la piste. Le syndic
répond par l'affirmative; il indique qu'il prendrait conseil auprès de la DGE
pour déterminer la suite.
Le mandataire de la recourante
interpelle la commune quant à son changement de pratique en matière d'octroi de
dérogation. Il déplore aussi qu'un ordre d'évacuation soit donné alors qu'une
autorisation assortie de conditions pourrait être délivrée. Les représentants
de la commune lui répondent qu'il n'y a jamais eu de changement de pratique et
que la première autorisation était purement provisoire. Au surplus, la
persistance de la recourante à ne pas respecter ses engagements les a
contraints à prendre une décision ferme, conditionnée aussi par le fait que le
permis de construire est échu".
Une copie du procès-verbal a été transmise aux
parties qui ont été invitées à se déterminer au sujet de son contenu.
Par détermination du 11 novembre 2020, l'autorité
intimée a rectifiée l'orthographe du nom du syndic figurant dans le procès-verbal
et a précisé que le bureau mentionné au dernier paragraphe de la 1
ère
page était le bureau biol conseils SA, à Lausanne.
Le 19 novembre 2020, la recourante s'est déterminée
comme suit sur le contenu du procès-verbal de l'audience.
"
A. De l'atteinte au sol
En page deux du procès-verbal de
l'audience du 30 octobre 2020, le troisième paragraphe dispose:
« [...] Le mandataire de la
recourante souligne que s'il n'y a pas eu de pollution jusqu'à présent, le
risque d'aggravation de la situation apparaît minime »
Cette intervention de Me Robinson
apparaît trop simplifiée. En effet, suite à une remarque de B.________,
représentant de la DGE, quant à l'éventualité d'une pollution chimique du sol
qui devrait être analysée davantage, Me Robinson lui a demandé si la situation
actuelle pouvait être tolérée en cas d'absence de pollution chimique du sol et
étant donné que l'impact du poids sur le sol n'allait vraisemblablement pas
s'aggraver. B.________ a alors répondu par la positive.
B. Du changement de pratique de
la Municipalité
L'avant dernier paragraphe du
procès-verbal de l'audience du 30 octobre 2020 dispose :
« Le mandataire de la recourante
interpelle la commune quant à son changement de pratique en matière d'octroi de
dérogation. Il déplore aussi qu'un ordre d'évacuation soit donné alors qu'une
autorisation assortie de conditions pourrait être délivrée. Les représentants
de la commune lui répondent qu'il n'y a jamais eu de changement de pratique et
que la première autorisation était purement provisoire. Au surplus, la
persistance de la recourante à ne pas respecter ses engagements les a
contraints à prendre une décision ferme, conditionnée aussi par le fait que le
permis de construire est échu. »
L'échange intervenu entre le
syndic de Champagne, C.________, et Me Robinson n'a pas été fidèlement
retranscrit. En effet, Me Robinson a demandé à C.________ les raisons qui ont
motivé la décision de remise en état, étant donné que la dérogation permettant
l'entreposage à ciel ouvert des palplanches était renouvelable d'année en
année. C.________ a alors indiqué que la dérogation n'a pas été renouvelée car
le renouvellement n'avait pas été formellement demandé par la recourante, ainsi
que le prescrivait le permis de construire. Me Robinson a alors demandé à C.________
si un renouvellement aurait été octroyé à la recourante, si cette demande avait
été formulée. C.________ a répondu que dans ce cas-là, la dérogation aurait été
renouvelée mais à certaines conditions. Me Robinson s'est alors étonné du fait
que ces conditions, certainement plus proportionnées, n'aient pas été ordonnées
en lieu et place de la décision de remise en état."
Considérant en droit:
1.
La décision municipale attaquée peut faire l'objet d'un recours de droit
administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le propriétaire foncier
concerné, sommé de prendre certaines mesures, a qualité pour recourir (art. 75
let. a LPA-VD). Le recours a été déposé dans le délai de 30 jours dès la
notification de la décision attaquée (art. 95 LPA-VD) et il satisfait aux
exigences de motivation (art. 79 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2.
La décision attaquée se rapporte en partie à l'exécution d'une
précédente décision municipale.
a) L'acte par lequel l'administration choisit de
recourir aux mesures d'exécution est une décision d'exécution. La possibilité
de recourir contre une décision d'exécution s'impose si un acte règle une
question nouvelle, non prévue par une décision antérieure, ou s'il contient une
nouvelle atteinte à la situation juridique de l'intéressé (cf. ATF 119 Ib 492
consid. 3c/bb; arrêts TF 1C_302/2016 du 18 janvier 2017 consid. 5.2,
1C_603/2012 du 19 septembre 2013 consid. 4.1; Pierre Moor / Etienne
Poltier, Droit administratif, vol. II, 3
ème
éd., Berne 2011,
p. 116). En revanche, si un acte ne fait que reprendre, sans les modifier,
des obligations figurant déjà dans une décision antérieure, il n'y a pas
d'objet possible à un recours et l'acte en cause doit être qualifié de mesure
d'exécution, non sujette à recours (cf. ATF 129 I 410 consid. 1.1 p. 412;
arrêts TF 1C_302/2016 du 18 janvier 2017 consid. 5.2, 1C_603/2012 du 19
septembre 2013 consid. 4.1; voir également arrêts AC.2015.0129 du 7
juillet 2016 consid. 2a, GE.2013.0005 du 8 juillet 2013 consid. 3c.
AC.2012.0045 du 18 octobre 2012 consid. 2a).
b) En l’espèce, la recourante s'est vu notifier en
date du 21 juin 2019 une décision qui dispose expressément qu'elle:
- doit cesser immédiatement les travaux relatifs à la
création d'une piste de chantier constituée d'enrobé recyclé et posé
directement sur la terre végétale sans géotextile;
- doit procéder à l'évacuation de ces matériaux dans
les dix jours à réception dudit courrier;
- doit faire effectuer une expertise des sols par un
laboratoire spécialisé pour déterminer si des atteintes physiques et/ou
chimiques au sens de l'ordonnance du 1
er
juillet 1998 sur les
atteintes portées aux sols (OSol; RS 814.12) ont eu lieu (en application de
l'art. 46 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de
l’environnement [LPE; RS 814.01]); dans l'affirmative, des mesures de remise en
état des sols doivent être déterminées et mises en œuvre; les résultats des
analyses doivent être transmis à la municipalité dès leur réception;
- doit, suite à cette expertise et à sa validation
par le service cantonal compétent, procéder à la remise en état du terrain dans
un délai de trois mois à compter de ladite décision.
Par décision du 22 novembre 2019, la municipalité a
rejeté la demande de prolongation d'une année de la validité du permis de
construire.
Les prononcés du 21 juin 2019 et du 22 novembre 2019
ont été rendus par la municipalité, autorité compétente en matière de
constructions en zone industrielle. Ils ont été notifiés régulièrement à la
recourante et comportaient à leur pied les voies et délai de recours. Il était
ainsi loisible à la recourante de contester ces décisions en temps utile et de
faire valoir l'ensemble de ses arguments à cette occasion. Faute de recours
recevable, les décisions du 21 juin 2019 et 22 novembre 2019 sont entrées en
force et ne peuvent plus être remises en cause.
c) En l'espèce, la décision attaquée impose
"un
délai au 29 mai 2020 pour remettre en l'état initial l'ensemble de la parcelle
n° 831 et pour évacuer l'ensemble du matériel stocké sur ladite parcelle
".
Il convient d'examiner si ce prononcé se borne à reprendre les éléments des
décisions du 21 juin 2019 et 22 novembre 2019, entrées en force, ou s'il pose de
nouvelles obligations.
Il faut distinguer l'ordre d'évacuation et l'ordre
de remise en état.
L'ordre d'évacuation vise avant tout l'évacuation de
la piste de chantier constituée d'enrobé recyclé et posée directement sur la
terre végétale sans géotextile. L'obligation d'évacuer cette piste découle
clairement de la décision du 21 juin 2019 entrée en force. La décision attaquée
ne fait que prolonger le délai d'exécution. Les griefs relatifs au principe de
l'évacuation de la piste de chantier ne sont ainsi pas recevables.
Visant "
l'ensemble du matériel stocké sur
ladite parcelle
", l'ordre d'évacuation concerne aussi les éléments entreposés
autres que la piste de chantier. Ces éléments n'étant pas expressément concernés
par la décision du 21 juin 2019, il convient d'examiner si leur entreposage
peut être admis au bénéfice d'une dérogation (cf. considérant suivant).
Concernant l'ordre de remise en état figurant dans
la décision attaquée, il convient aussi de se référer à la décision du 21 juin 2019.
Il en ressort en premier lieu que la remise en état devra faire suite à une
analyse des sols. L'ordre de procéder à une analyse des sols découle ainsi de
la décision du 21 juin 2019; la recourante ne peut plus le contester à ce stade
et la CDAP ne vérifiera pas son bien-fondé. La décision du 21 juin 2019 statue
en second lieu un ordre de remise en état du sol – en cas de pollution avérée
du sol, établi par l'analyse précitée. Le principe de la remise en état est
ainsi également entré en force. Le principe de la remise en état est ainsi
également entré en force. Les griefs de violation de la garantie de la
propriété et de liberté économique soulevés au stade du présent recours ne sont
donc en principe pas recevables, sous réserve de ce qui suit.
Comme on l’a vu ci-dessus, selon la jurisprudence,
le recours dirigé contre une décision d'exécution ne permet pas de remettre en
cause la décision au fond, définitive et exécutoire, sur laquelle elle repose.
On ne saurait faire exception à ce principe qu'à certaines conditions, à savoir
si la décision tranchant le fond du litige a été prise en violation d'un droit
fondamental inaliénable et imprescriptible du recourant ou lorsqu'elle est
nulle de plein droit (cf. ATF 119 Ib 492 consid. 3c/cc p. 499; arrêts TF
1C_622/2015 du 24 février 2016 consid. 4.1.1, 1C_46/2014 du 18 février
2014 consid. 2.3).
Il apparaît que ces conditions ne sont pas réunies
en l'espèce, car la recourante ne peut pas prétendre qu'elle aurait un droit
inaliénable à conserver des éléments de dépôt et/ou construction non
réglementaires. Il n'y a dès lors pas lieu de constater la nullité de l'ordre
de remise en état du sol déjà entré en force.
Quant au manque de clarté de l'ordre de remise en
état, allégué par la recourante, il est vrai qu'il pourrait peut-être justifier
un nouvel examen de la décision entrée en force s'il était tel qu'il rendait la
décision inexécutable. Tel n'est toutefois pas le cas en l'espèce. Si l'ordre
de remise en état n'est pas détaillé, c'est uniquement parce qu'il devra être
aménagé en fonction des résultats de l'analyse des sols que la recourante a
l'obligation de faire effectuer.
3.
Il convient d'examiner, à la suite de ce qui a été dit au considérant 2c,
le bien-fondé de l'ordre d'évacuation en tant qu'il peut concerner également
d'autres éléments que la piste de chantier.
a) L'art. 84 du règlement communal (zone
industrielle) dispose ce qui suit:
"Article 84 AMENAGEMENTS
EXTERIEURS
1 Un plan des aménagements extérieurs
accompagnera la demande de permis de construire.
2 Aucun dépôt à ciel ouvert n'est
autorisé.
3 Afin d'atténuer l'impact visuel
des constructions, des rideaux arborisés d'une largeur minimale de 4.00 m
seront plantés en limite avec la zone agricole et le long des voiries
principales et de l'autoroute. La situation de ces plantations est figurée sur
le PGA.
4 Les rideaux arborisés seront
composés d'une arborisation majeure ainsi que de surfaces traitées de façon
extensive.
5 Les plantations seront choisies
parmi les essences indigènes".
Il découle clairement de l'article cité que les
dépôts à ciel ouvert sont interdits. Il s'agit toutefois d'examiner si la
recourante a été, et durant quelle durée, au bénéfice d'une dérogation lui
permettant d'entreposer des matériaux sur sa parcelle. Si le tribunal parvient
à la conclusion que la recourante bénéficiait d'une dérogation durable, il
devra ensuite examiner les conditions de révocation d'une telle dérogation sous
l'angle de la bonne foi.
b) aa) Selon l'art. 5 al. 3 Cst., les organes de
l’État et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la
bonne foi. De ce principe général découle notamment le droit fondamental du
particulier à la protection de sa bonne foi dans ses relations avec les
autorités, consacré à l'art. 9 Cst.
in fine
(cf. TF 2C_78/2019 du 20
septembre 2019 consid. 8.1).
Au sens large, le principe de la bonne foi (ou
principe de la confiance) exige que l'administré puisse se fier aux assurances
et aux attentes créées par le comportement de l'administration; il est dans ce
sens étroitement lié au principe de la sécurité du droit (cf. Thierry
Tanquerel, Manuel de droit administratif, 2
e
éd., Genève/Zurich
2018, n. 568 p. 203 et les références). Dans un sens plus étroit, ce principe
se réfère à l'interprétation des décisions, déclarations et comportements d'une
partie à un rapport de droit; il s'applique notamment à l'interprétation des
contrats de droit administratif (cf. TF 8C_283/2010 du 20 mai 2010 consid. 2 et
les références; Tanquerel,
op. cit.
, n. 1019 p. 354).
bb) Il ressort de l'état de fait établi dans la
présente affaire que la dérogation accordée en août 2016 à la recourante l'a
été provisoirement en prévision d'une demande de permis de construire, annoncée
par la recourante par courrier du 22 avril 2016. La recourante devait
d'ailleurs en être consciente puisque, lors du dépôt de la demande de permis de
construite, elle a expressément formulé une requête de dérogation à
l'art. 84 al. 2 du règlement communal.
Le 2 novembre 2017, lorsque la municipalité a
délivré le permis de construire sollicité, elle a ajouté la condition spéciale
suivante: "
Le stockage à ciel ouvert n'est pas autorisé dans la zone
industrielle, selon l'article 84 alinéa 2 du règlement En Pra Nord. Néanmoins,
une autorisation temporaire renouvelable d'année en année pourra être accordée
sur demande auprès de la Municipalité. Cette demande ne fait pas partie du
présent permis de construire
". Les termes de cette condition ne sont
pas ambigus. Ils permettent de comprendre que la demande de dérogation est
indépendante de la procédure de permis de construire, qu'elle doit être formulée
expressément et doit être renouvelée chaque année. Il en ressort
a contrario
que cette nouvelle condition s'applique dès le moment où le permis a été
délivré et vient remplacer la dérogation octroyée à titre purement provisoire
au mois d'août 2016.
La recourante ne peut dès lors pas raisonnablement
soutenir qu'elle pouvait de bonne foi se fonder sur l'autorisation délivrée en
août 2016 et se croire dispensée de demander une nouvelle autorisation. Cette
affirmation renouvelée lors de l'audience du 30 octobre 2020 vient d'ailleurs
contredire le courriel du 2 septembre 2019 dans lequel la recourante indiquait qu'elle
avait été de bonne foi convaincue qu'une demande de dérogation à l'art. 84 du
règlement communal avait été formulée par son architecte ou son avocat
précédent, ce qui laisse supposer qu'elle avait compris qu'une nouvelle demande
devait être formulée. La recourante ne peut ainsi pas plus se prévaloir de sa
bonne foi que de la prétendue négligence de ses mandataires. Force est par
conséquent de constater que la recourante n'est au bénéfice d'aucune dérogation
à l'art. 84 du règlement communal.
L'ordre d'enlèvement de l'ensemble du matériel
déposé est ainsi conforme au droit. Il ne viole pas le principe de la
proportionnalité. Au vu de l'attitude de la recourante, qui a persisté à ne pas
donner suite aux instructions de la municipalité, il n'apparaît pas que la
municipalité aurait dû prendre des mesures moins incisives (par exemple
délivrer une dérogation assortie de conditions). L'ordre d'enlèvement de
l'ensemble du matériel déposé ne viole pas non plus la garantie de propriété au
sens de l'art. 26 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101),
dès lors qu'il repose sur une base légale (l'art. 84 du règlement
communal), qu'il est fondé sur un intérêt public (à savoir le respect des
règles légales applicables en matière de protection des sols et de police des
constructions) et qu'il est proportionné au but visé (comme indiqué ci-dessus).
4.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être
rejeté dans la mesure où il est recevable et la décision attaquée confirmée.
Compte tenu de l'issue du litige et de la charge
liée à la procédure, un émolument de 3'000 fr. est mis à la charge de la
recourante (cf. art. 49 al. 1 LPA-VD; art. 1 et 4 al. 1 du tarif des frais
judiciaires et des dépens en matière administrative, du 28 avril 2015 [TFJDA;
BLV 173.36.5.1]). L'autorité intimée, qui obtient gain de cause avec le
concours d'un avocat, a droit à une indemnité à titre de dépens (art. 55 al. 1
LPA-VD) dont il convient d'arrêter le montant à 2'500 fr. à la charge de la
recourante (art. 55 al. 2 LPA-VD; art. 10 et 11 TFJDA).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
II.
La décision de la Municipalité de Champagne du 13 février 2020 est
confirmée.
III.
Un émolument de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de la
recourante A.________.
IV.
La recourante A.________ versera à la Municipalité de Champagne la somme
de 3'000 (trois mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 12 janvier 2021
Le
président:
La
greffière
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.