vd_omni · FO.2012.0017 · 2015-07-02 · fr

X.________ Y.________ /Département de l'intérieur, Municipalité de Valbroye | Refus du SDT d'autoriser le morcellement d'une parcelle située à cheval sur la zone de village et la zone agricole, bien que la limite projetée paraisse conforme à la nouvelle planification de la commune dont l'approbation définitive est suspendue devant les services de l'Etat. L'objet du litige se limite toutefois à l'examen du morcellement à la lumière du PGA en vigueur, la planificiation en cours n'étant considérée que sous l'angle de la pesée des intérêts à effectuer (consid. 2). La parcelle des recourants a été intégrée à une mesure de remaniement parcellaire, de sorte que son morcellement ne peut être autorisé que pour de justes motifs (art. 102 al. 3 LAgr et 36 OAS). En l'espèce, l'intérêt privé des recourants de diviser leur parcelle de manière à conserver l'intégralité du jardin avec la villa l'emporte sur l'intérêt public à voir la répartition des biens-fonds maintenue telle qu'elle a été fixée lors d'une réunion parcellaire antérieure, ainsi que sur le strict respect, au vu des circonstances concrètes du cas, de la limite entre zone constructible et non constructible. Admission du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 02.07.2015 FO.2012.0017

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 2 juillet 2015
Composition
Mme Mihaela Amoos Piguet,
présidente
;
M. Antoine Rochat, assesseur
et M. Antoine Thélin, assesseur; M. Félicien
Frossard, greffier.
Recourants
1.
X.________,
à 1********,
représentée par
Me Jean-Claude MATHEY, avocat à Lausanne,
2.
Y.________,
à 2********,
représenté par Me Jean-Claude MATHEY, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Département de l'intérieur,
représenté
par le Service du développement territorial, à Lausanne
Autorité concernée
Municipalité de 3********,
Objet
Droit foncier
rural
Recours X.________ et Y.________ c/ décision du Département
de l'intérieur du 10 mai 2012 refusant la demande d'autorisation de
morcellement de la parcelle n° ******** de 3********
Vu les faits suivants
A.
X.________ et Y.________ sont propriétaires en commun depuis le 31 mai 2010 de la parcelle n°******** de la Commune de 3********. Ils ont hérité ce
bien-fonds de 15'530m
2
de leur parents, lesquels en avait eux-mêmes
fait l’acquisition en 1979. Cette parcelle, constituée en place-jardin à raison
de 3'414m
2
ainsi qu’en pré-champ à raison de 8'749m
2
,
supporte deux immeubles, l’un de 298m
2
et l’autre de 69m
2
.
Ce bien-fonds est issu de la fusion de l’ancienne
parcelle n°******** et d’une grande partie de la parcelle n°******** de la Commune de 4******** (devenue aujourd’hui la Commune de 3********). La date de la réunion des
parcelles n’est pas exactement connue, mais elle est dans tous les cas
antérieure à 1991.
La parcelle n°******** est colloquée selon le Plan
général d’affectation (PGA) du 14 décembre 2007 de la Commune de 4******** à cheval entre la zone intermédiaire et la zone du village. La partie de la
parcelle située en zone du village est subdivisée en un secteur de dépendance
de type rural, un secteur constructible et un secteur libre à préserver
entourant le bâtiment principal, lui-même classé comme bâtiment de valeur à
préserver.
L’affectation de cette parcelle a fait l’objet de
deux mesures d’aménagements successives. Une première modification est
intervenue le 7 août 1992 lorsque près de 8'000m
2
de cette parcelle
initialement située en zone constructible ont été affectés à la zone
intermédiaire; le reste, soit 4'720m
2
restant affectés en zone du
village (PPA
“
5********
“
). Ce
changement a eu pour effet de localiser une petite partie du jardin lié au
bâtiment principal en zone intermédiaire. Une deuxième modification est
intervenue avec le PGA du 14 décembre 2007, actuellement en vigueur, qui a réduit la zone du village à un dégagement d’environ trois mètres du bâtiment au
sud-est et d’environ quatre mètres de la piscine au sud-ouest, affectant ainsi
une partie supplémentaire du jardin en zone intermédiaire. Une surface de 513m
2
cadastrée en nature de place-jardin ainsi qu’une surface de 142m
2
cadastrée en nature de pré-champ précédemment situées en zone du village ont
ainsi été affectées à la nouvelle zone intermédiaire.
Le 3 décembre 1979, les parents des recourants ont
obtenu un permis de construire en vue de réaliser divers aménagements
intérieurs et extérieurs, notamment un court de tennis et une piscine.
B.
Le 20 avril 2011, les recourants ont déposé une demande d’autorisation
de morcellement du sol auprès du Service du développement territorial (SDT). A
l’appui de leur requête, ils ont exposé envisager un fractionnement de la
parcelle en deux bien-fonds distincts pour les motifs suivants :
“
Les
propriétaires ont hérité la parcelle ******** de 4******** de leur mère et souhaitent
la vendre. Le bien-fonds est situé à cheval sur les zones à bâtir et
intermédiaire, soit agricole. Une maison de maître (ancienne ferme vaudoise du
18
ème
siècle) avec dépendance, une piscine et un court de tennis
sont situés sur la zone village.
Afin de simplifier la vente, et en
raison de la pratique actuelle de la Commission foncière rurale, les propriétaires ont décidé de fractionner la parcelle en deux biens-fonds, l’un en zone
intermédiaire, donc agricole, l’autre en zone de village. Toutefois, afin
d’assurer un dégagement à la maison, et de respecter la configuration actuelle,
notamment la structure du terrain, la nouvelle limite cadastrale ne coïnciderait
pas sur toute sa longueur à la limite entre les deux zones (ZAB/HZB).
En effet, une surface cadastrée en
place-jardin de 513 m2, actuellement en zone intermédiaire, resterait avec la zone
à bâtir. Elle est en fait délimitée de la surface typiquement agricole par un talus.
Une bande de 3m de largeur en zone intermédiaire côté sud-ouest serait
également rattachée à la parcelle située en zone village. Elle permettra
l’entretien d’une haie ainsi que l’accès à la zone située au sud du bâtiment n°
34 ECA pour un véhicule d’entretien.
M. Z.________, géomètre, ainsi que
M. Y.________ ont rencontré la Municipalité de 4******** qui a accepté d’intervenir auprès du SDT et de s’engager à entreprendre les démarches de correction, l’occasion
d’une première de la LAT.
“
Dans une lettre datée du 26 avril 2011, la municipalité de 4******** s’est engagée à incorporer une surface de 655m
2
actuellement située en zone intermédiaire, à la zone du village
”
lors d’une prochaine révision du PGA
“
.
Le 3 juin 2011, elle s’est également déterminée favorablement sur la requête de
fractionnement formulée par les recourants.
Le 5 septembre 2011, le Service du développement territorial
(SDT) a indiqué dans une lettre aux recourants qu’il n’était pas en mesure
d’autoriser le fractionnement tel que proposé. Il a constaté que divers
aménagements extérieurs (mouvements de terre, clôture, lampadaires, etc.)
avaient été entrepris dans la partie inconstructible de la parcelle. Nonobstant
le soutien de la municipalité, la régularisation de ces aménagements par le biais
d’une modification du plan général d’affectation lui semblait peu vraisemblable
à court terme dès lors que ce dernier avait été récemment adopté et qu’une
telle démarche était relativement complexe. Le fractionnement de parcelle tel
que proposé par les recourants étant pour l’heure non conforme à l’affectation
de la zone, les services cantonaux estimaient ainsi qu’il ne pouvait être
accepté. Seul un fractionnement de la parcelle en limite de zone pouvait dans
ce contexte être envisagé.
Par décision du 10 mai 2012, le Département de
l'intérieur a formellement refusé l’autorisation de morcellement du sol déposée
par les recourants. Il a motivé sa décision en reprenant pour l’essentiel le
contenu de la lettre susmentionnée des services cantonaux.
C.
Par acte du 11 juin 2012, X.________ et Y.________ ont recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) en concluant, sous suite de
frais et dépens, à l’admission du recours et à l’annulation de la décision
précitée ainsi qu’à sa réforme en ce sens que le fractionnement de la parcelle ********
[recte n°********] de 3******** soit admise dans les limites du plan établi le 6 avril 2011 par le géomètre officiel Z.________. Les recourants font pour l’essentiel
valoir que les aménagements extérieurs ont été réalisés avant l’entrée en vigueur
du plan actuel alors que les terrains en cause se trouvaient encore en zone
constructible. Ils estiment dès lors que le fractionnement litigieux ne saurait
être refusé pour ce motif, ce d’autant plus que la volonté communale de modifier
son plan général d’affectation est établie par pièce. Ils reprochent également à
l’autorité intimée de vouloir imposer un morcellement en limite de zone, ce qui
selon eux n’est pas opportun dans la mesure où la nouvelle limite de la parelle
se situerait à peine à trois mètres du bâtiment principal. Cette configuration
supprimerait de facto tout dégagement et rendrait leur bien immobilier
difficilement vendable. La surface cadastrée en nature de place-jardin n’ayant
jamais été affectée à l’agriculture, les recourants voient du reste mal comment
les intérêts d’exploitants agricoles pourraient être prétérités par le fractionnement
souhaité en dépit du remaniement parcellaire effectué. Ils relèvent également
que le découpage proposé serait parfaitement en adéquation avec la topographie
actuelle de la parcelle.
Dans ses déterminations du 14 juin 2012, le
Conservateur du Registre foncier a indiqué qu’il n’avait pas d’observations à formuler.
Dans ses déterminations du 20 juin 2012, la Commune de 3******** a indiqué apporter son soutien à la requête de morcellement formulée
par les recourants.
Dans ses déterminations du 10 juillet 2012, le SDT a
quant à lui conclu au rejet du recours. Il fait valoir que les modifications
des plans d’affectation concernant la parcelle en cause ont suivi la procédure
légale sans que les propriétaires concernés ne s’opposent aux mesures de
planification qu’ils dénoncent. Même en admettant que le plan d’affectation en
vigueur résulte, dans le secteur précis, d’une erreur de planification, il
n’est pas admissible qu’une procédure de fractionnement définisse au préalable
une future limite de zone d’affectation. Dans ce contexte, les services
cantonaux estiment qu’un éventuel fractionnement de parcelle doit impérativement
suivre les limites de zones définies dans le plan général d’affectation en
vigueur. Ils n’excluent toutefois pas un rattachement ultérieur du jardin à la
parcelle supportant le bâtiment des recourants après une éventuelle
modification correspondante du plan général d’affectation.
Dans leur mémoire complémentaire du 17 août 2012,
les recourants soulignent quant à eux qu’un fractionnement opéré en limite de
zone relèverait du formalisme excessif dès lors que la municipalité a
clairement indiqué sa volonté de procéder à une mesure de planification
correspondante. Ils estiment ainsi que l’autorité intimée doit procéder à une
pesée globale des intérêts en présence et font valoir à ce titre qu’il est dans
leur intérêt de pouvoir vendre leur habitation avec l’intégralité du jardin d’agrément
qui l’accompagne. Ils rappellent à ce propos que ledit jardin était colloqué en
zone constructible avant le plan général d’affectation actuellement en vigueur
et soutiennent que la délimitation des zones effectuée à ce moment-là constitue
une
“
anomalie
“
qu’il convient
de corriger. Les recourants ont également sollicité la tenue d’une inspection locale
sur la parcelle en cause.
D.
Le tribunal a tenu une audience avec vision locale le 22 janvier 2013
sur la parcelle des recourants. A cette occasion, le représentant de ces
derniers a rappelé que la parcelle litigieuse était auparavant entièrement
située en zone à bâtir et qu’elle n’avait jamais été vouée à l’agriculture. Les
représentants de l’autorité intimée ont quant à eux fait part des éléments
suivants:
“
M. A.________
indique que c’est la position de la délimitation litigieuse qui est contestée
dans la mesure où elle ne respecte pas la délimitation des zones et ne constitue
pas un cas de justes motifs au sens de l’art. 60 al. 1 LDFR.
M. B.________ expose que son
opposition résulte du principe que le PGA doit être contraignant pour tout le
monde. Les décisions doivent en découler, et ce n’est pas à des décisions de
morcellement de préjuger de limites de zones d’un prochain PGA. En somme c’est
le PGA qui devrait être modifié, auquel cas il pourrait tout à fait entrer en
matière sur la délimitation projetée.
[…]
Etat donné l’utilisation de la
parcelle litigieuse, MM. A.________ et B.________ reconnaissent que la délimitation
projetée ne porterait aucun préjudice à l’exploitation agricole, leur
opposition portant principalement sur la question de principe de la délimitation
des zones.
”
Par avis du 24 janvier 2013, la juge instructrice a
transmis le compte-rendu de l’audience aux parties et a invité celles-ci à se
déterminer sur son contenu. Elle a également invité l’autorité intimée à
répondre à plusieurs questions relatives à l’historique de la planification, aux
améliorations foncières opérées sur la parcelle en cause ainsi que sur l’obtention
d’éventuelles subventions fédérales et cantonales à ce titre.
Le 13 février 2013, les recourants ont indiqué ne
pas avoir d’observations à formuler sur le compte rendu de l’audience.
Dans ses observations du 15 février 2013, le SDT a
quant à lui souhaité apporter plusieurs compléments au compte-rendu. Il a
notamment relevé que rien ne permettait de garantir que le morcellement requis
par les recourants corresponde effectivement aux limites de zone à fixer lors
de la procédure de modification du plan général d’affectation initiée par la
municipalité. La délimitation des parcelles devrait selon lui être examinée sur
cette base dès lors que les limites parcellaires souhaitées par les recourants
ne s’appuient ni sur les affectations actuelles, ni sur des éléments naturels.
En réponse aux questions de la juge instructrice, le SDT a encore indiqué ne
pas avoir été spécifiquement consulté lors du zonage de la parcelle des
recourants. Il a néanmoins précisé que cette dernière avait fait l’objet de deux
mesures d’améliorations foncières, la dernière fois en 1979. Les travaux collectifs
du syndicat ont quant à eux été réalisés entre juin 1984 et octobre 1985 et ont
donné lieu au versement de subventions fédérales et cantonales, la dernière
fois respectivement les 26 octobre 1993 et 23 août 1993. L’autorité intimée
estime que même si l’atteinte au remaniement parcellaire du fait du
morcellement envisagé n’est pas importante, la demande des recourants est inacceptable
dès lors que l’autorisation de morcellement ne peut être donnée que pour de
justes motifs.
Dans leurs observations finales du 1
er
mars 2013, les recourants soutiennent quant à eux que leur proposition de
morcellement n’est pas arbitraire dans la mesure où elle correspond exactement
aux limites de zones telles que prévues dans le cadre des planifications
antérieures. Ils rappellent que l’existence de justes motifs est une question
d’appréciation qui doit être résolue en conformité avec le sens et le but de la
loi, dans le respect du principe d’égalité de traitement. Ils estiment
également que l’impact du morcellement requis sur la répartition des biens-fonds
opérée dans le cadre du remaniement parcellaire effectué est relativement
modeste dès lors que les frais à la charge du propriétaire de l’époque se sont
élevés à 821 fr. et que la mention
“
améliorations
foncières
“
présente au registre foncier pourrait à
présent être radiée, le délai de vingt ans prévu par la loi étant échu.
E.
Par lettre du 29 août 2013, le SDT a informé le tribunal qu’une
procédure visant la modification du plan général d’affectation litigieux était
en cours dans le but d’adapter les limites de la zone à bâtir sur la propriété
des recourants. Elle a indiqué que l’adoption de cette modification pourrait
lui permettre de revoir sa position et d’autoriser le morcellement sollicité
par ces derniers. Elle a ainsi requis une suspension de cause dans l’attente de
l’adoption de la mesure de planification engagée. Avec l’accord des autres
parties, la cause a été suspendue par avis de la juge instructrice du 26
septembre 2013 jusqu’au 31 mars 2014.
Par lettre du 15 juillet 2014, les recourants ont informé le tribunal que le Conseil communal de 3******** devait approuver d’ici à la
fin du mois la modification du plan général d’affectation en cause, lequel avait
d’ores et déjà été avalisé par le SDT. Les recourants ont ainsi requis une
prolongation de la suspension de cause. Cette dernière a été maintenue par avis
de la juge instructrice du 17 juillet 2014 jusqu’au 31 août 2014.
Par lettre du 7 octobre 2014, la Commune de 3******** a informé le tribunal que le Conseil communal avait, lors de sa séance du 9 septembre 2014, adopté la modification du plan général d’affectation aux lieux-dits
« 6********» et qu’elle avait transmis les documents y afférants au
Département pour approbation. Par avis du 10 octobre 2014, la juge instructrice a invité le SDT à informer le tribunal de sa décision concernant
l’approbation de ladite modification.
F.
Par lettre du 26 janvier 2015, les recourants, constatant que la
modification du plan en cause ne pourrait pas être finalisée à bref délai, ont
sollicité que l’instruction de la cause soit reprise. A l’appui de leur requête
ils ont transmis au tribunal une lettre de la municipalité du 22 janvier 2015 dans
laquelle celle-ci interpellait les services cantonaux quant à la procédure
d’approbation du plan litigieux.
Par lettre du 18 février 2015, la municipalité a
transmis au tribunal la réponse obtenue des services cantonaux le 6 février
2015. Dans ce courrier, le SDT constate que la modification du plan général
d’affectation équivaut à un classement de terrain en zone à bâtir, lequel ne
peut être approuvé que si une surface au moins équivalente est déclassée
ailleurs. Il explique ainsi suspendre la mise en vigueur de la modification du
plan dans l’attente de l’aboutissement d’une procédure de déclassement d’une
surface à bâtir au moins équivalente à cette extension.
Interpellés par la juge instructrice, les recourants
se sont étonnés de la prise de position du SDT dans une lettre datée du 4 mars
2015. Ils estiment que cette dernière est incohérente dès lors qu’elle
considère d’une part que la surface concernée par la modification du plan
général d’affectation ne donne pas lieu à de nouveaux droits à bâtir mais qu’elle
exige néanmoins une compensation par dézonage comme pour une extension de la
zone à bâtir. Les recourants soulignent en outre que l’affaire qui donne lieu à
la modification en cause est antérieure à l’entrée en vigueur de la révision de
la loi sur l’aménagement du territoire. Si contre toute attente une
compensation devait être opérée, elle devrait selon eux être prélevée sur le
contingent cantonal. A défaut, ils estiment que c’est à la municipalité de
trouver les surfaces de compensation nécessaires dans les meilleurs délais afin
de respecter la volonté populaire, le plan modifié ayant déjà été approuvé par
l’organe législatif de la commune. Ils demandent à ce que la municipalité soit formellement
interpellée par le tribunal à ce propos.
Invitée à se déterminer, le SDT a indiqué dans sa
lettre du 20 mars 2015 que la modification du plan général d’affectation en
cause consistait en une extension de la zone à bâtir. Le plan de zone du
village présente en effet la particularité d’être régi avec un niveau de détail
l’assimilant à un plan de quartier. Conformément aux dispositions transitoires
de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire et de son ordonnance
d’application, la zone à bâtir ainsi créée doit être impérativement compensée
par le déclassement d’une surface équivalente, au plus tard simultanément à
l’approbation de la modification du plan en cause. L’autorité intimée indique
ainsi avoir suspendu la mise en vigueur de cette modification dans l’attente de
l’aboutissement d’une procédure de déclassement correspondante. Elle souligne
dans ce contexte, qu’une approbation anticipée à une procédure de déclassement
n’est pas envisageable et qu’aucune base légale ne permet de solliciter un
éventuel contingent cantonal pour un objet qui résulte avant tout d’une erreur
de planification. Dans l’hypothèse où la modification du plan général
d’affectation était valablement approuvée, elle précise toutefois que le morcellement
de la parcelle tel que sollicité par les recourants pourrait être autorisé.
Par courrier du 10 avril 2015, les recourants ont à
nouveau sollicité que la municipalité soit interpellée par le tribunal au sujet
de la surface de compensation exigée par l’autorité intimée tout en
s’interrogeant sur la nécessité d’une telle compensation lors de la correction
d’une erreur de planification. Par avis du 20 avril 2015, la juge instructrice
a imparti un délai à la municipalité pour se déterminer sur cette question. Par
lettre du 28 avril 2015, cette dernière a indiqué ne pas comprendre que la correction
d’une erreur de planification nécessite une compensation de terrains par
déclassement comme en cas d’extension de la zone à bâtir.
Invités à se déterminer sur la position de la
municipalité, les recourants ont repris dans leur lettre du 12 mai 2015
l’essentiel des arguments qu’ils avaient déjà développés dans leur courrier du
4 mars 2015. Les autorités intimée et concernée ne se sont quant à elles pas
déterminées dans le délai qui leur a été imparti.
G.
Le tribunal a statué par voie de circulation
Les arguments des parties sont repris ci-après, dans
la mesure utile.
En droit
1.
Aux termes de l'art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur
la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le Tribunal cantonal connaît,
en dernière instance cantonale, de tous les recours contre les décisions
rendues par les autorités administratives lorsque aucune autre autorité n'est
expressément désignée par la loi pour en connaître. Il est ainsi compétent pour
statuer sur les recours interjetés contre les décisions du Département de
l’Intérieur en matière d’autorisation de morcellement du sol.
Déposé en temps utile, selon les formes prescrites
par la loi, le présent recours est formellement recevable, de sorte qu'il y a
lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
Il convient en premier lieu de cerner l’objet du litige dès lors que les
services cantonaux se sont dits prêts à admettre la requête de morcellement en
cause à condition qu’une modification correspondante du plan d’aménagement
local soit adoptée.
a) L’objet du litige est défini par trois éléments:
la décision attaquée, les conclusions du recours et les motifs de celui-ci.
Selon le principe de l’unité de la procédure, ne peuvent être examinés et
jugés, en principe, que les rapports juridiques à propos desquels l’autorité
administrative s’est prononcée préalablement, d’une manière qui la lie sous
forme de décision. L’objet du litige peut être réduit devant l’autorité de
recours, mais pas étendu, ni modifié (ATF 136 V 362 consid. 3.4.2 p. 365). Le
juge administratif n’entre pas en matière sur des conclusions qui vont au-delà
de l’objet du litige qui lui est soumis (ATF 134 V 418 consid. 5.2.1 p. 426;
125 V 413 consid. 1a p. 414, et les références citées). L'art. 79 al. 2 LPA-VD
(disposition applicable au recours de droit administratif devant le Tribunal
cantonal par renvoi de l'art. 99 LPA-VD) précise du reste que le recourant ne
peut pas prendre des conclusions qui sortent du cadre fixé par la décision
attaquée.
b) En l’occurrence, le refus de délivrer l’autorisation
de morcellement litigieuse est principalement motivée par le fait qu’une telle
démarche ne saurait être effectuée en contradiction avec les plans
d’aménagement régissant l’affectation des parcelles en cause. Depuis la
décision querellée, la municipalité a toutefois entamé une révision de son plan
général d’affectation, laquelle a été adoptée par le législatif communal en
date du 9 septembre 2014. Il ressort toutefois des différentes écritures que
l’approbation définitive de ce plan par les services cantonaux demeure en
suspens. Le SDT soumet en effet l’approbation de la modification du plan d’aménagement
litigieux à l’aboutissement d’une procédure de déclassement d’une surface de
zone à bâtir au moins équivalente, considérant que la surface concernée par
cette modification sous forme d’une extension de la zone village doit être
assimilée à une extension de la zone à bâtir. Les recourants estiment quant à
eux que le litige est antérieur à l’entrée en vigueur de la révision de la loi
sur l’aménagement du territoire au 1
er
mai 2014 si bien que la
modification de zones en question ne nécessiterait pas de compensation,
subsidiairement qu’il appartient aux autorités cantonales de prélever les
surfaces nécessaires sur le contingent cantonal ou aux autorités communales de
trouver une solution afin de faire appliquer au plus vite la modification
avalisée par l’organe législatif de la commune.
La décision querellée se bornant à refuser une
autorisation de morcellement, force est toutefois de constater que les questions
relatives à l’extension de la zone du village ainsi qu’à la mise en œuvre de
l’obligation de compenser les nouvelles zones à bâtir jusqu’à l’adoption d’un
nouveau plan directeur cantonal sortent de l’objet du litige. Il n’appartient
en particulier pas au tribunal de déterminer si et dans quelles conditions une
compensation est nécessaire afin de mener à bien la modification du plan
général d’affectation entreprise par la municipalité. On peut en effet se
borner à constater que les autorités cantonales refusant de donner leur
approbation définitive à la modification en cause, la question du morcellement
de la parcelle doit être examinée sur la base du plan général d’affectation
actuellement en vigueur. Ce n’est que dans le cadre de la pesée des intérêts à
effectuer que les démarches entreprises par la municipalité en vue d’obtenir
une extension de la zone du village sur la parcelle des recourants pourront
être prises en compte de manière utile à l’issue du présent litige.
3.
Il est ainsi possible de résumer l’objet du litige à la question de
savoir si le morcellement du sol tel que requis par les recourants se justifie
alors même qu’il ne correspond pas à la délimitation des zones d’affectation
selon le plan actuellement en vigueur.
a) L’art. 102 al. 1 de la loi fédérale du 29 avril
1998 sur l’agriculture (LAgr ; RS 910.1) prévoit une interdiction de
morceler les terrains qui, comme c’est le cas en l’espèce, ont été compris dans
le périmètre d’un remaniement parcellaire. Cette interdiction est reprise à l’art.
35 al. 3 de l’Ordonnance du 7 décembre 1998 sur les améliorations structurelles
dans l’agriculture (OAS; RS 913.1). L’art. 102 al. 3 LAgr autorise toutefois
les cantons à accorder des dérogations lorsque des motifs importants le
justifient.
aa) L’art. 109 de la loi du 29 novembre 1961 sur les
améliorations foncières (LAF; RSV 913.11) reprend sur le plan cantonal
l’interdiction générale de morceler, sans limite dans le temps et quelle que
soit la surface des parcelles à créer. Selon l’art. 110 LAF, cette interdiction
ne frappe pas les terrains compris dans une zone réservée à la construction ou
à l’industrie selon un plan d’affectation prévu par la loi du 4 décembre 1985
sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) ou
soustraite à l’application du droit foncier rural, l’interdiction étant
toutefois maintenue pour les parcelles grevées d’une mention
“
améliorations
foncières
“
. L’art. 111 LAF instaure en outre une
dérogation en faveur des biens-fonds agricoles, viticoles et forestiers qui
n’ont pas bénéficiés de subventions à titre d’améliorations foncières, à
condition que la contenance des nouvelles parcelles soit de 9 ares au moins
pour les vignes et de 45 ares au moins pour les autres fonds. Enfin, l’art. 112
LAF donne au département la compétence d’accorder des dérogations aux règles
interdisant le morcellement du sol pour de justes motifs, ceci sans autre
précision. Selon le Tribunal fédéral, de ce point de vue, le droit cantonal n’a
pas de portée propre par rapport au droit fédéral qui admet l’octroi de
dérogations pour des motifs importants (ATF 1A.36/2001 du 29 janvier 2002
consid. 1.1).
L’interdiction de morceler a pour but de
prolonger aussi longtemps que possible l’effet recherché lors de l’octroi des
subsides pour des entreprises d’améliorations foncières, c'est-à-dire de
conserver les avantages résultant de ces opérations afin de maintenir les
biens-fonds concernés à la disposition de leurs exploitants (cf. Message du
Conseil fédéral du 19 janvier 1951 à l’appui d’un projet de loi sur
l’amélioration de l’agriculture et le maintien de la paysannerie, FF 1951 I 249;
ATF 1A.36/2001 précité consid. 3.1). Il s’agit de maintenir l’état parcellaire
tel qu’il résulte du remaniement réalisé avec le financement des pouvoirs
publics qui a pour objectif de regrouper dans toute la mesure du possible les
parcelles d’un même propriétaire afin d’en améliorer l’exploitation (ATF 101 Ib
198 consid. 3a p. 200); plus les incidences sur l’état des lieux tel qu’il
résulte du remaniement seront limitées, plus aisément l’autorité pourra accéder
à une demande de fractionnement (FO.2011.0025 du 28 juin 2012; FO.2008.0008 du
7 novembre 2008; AF.2000.0002 du 22 janvier 2001 ; TA, AF.2000.0002 du 22
janvier 2001).
bb) Les motifs importants permettant de déroger à
l’interdiction de morceler en application de l’art. 102 al. 3 LAgr ne sont
définis ni dans la loi, ni dans les travaux préparatoires (ATF 1A.36/2001
précité consid. 3.1 et références). En vertu de l’art. 36 OAS, sont notamment
considérés comme motifs importants l’assignation exécutoire à une zone à bâtir,
une zone de protection ou une autre zone d’affectation non agricole (let. a),
une autorisation de construire exécutoire délivrée en vertu de l’art. 24 de la
loi du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (let. b), l’inutilité, du
point de vue de l’agriculture, de la reconstruction de bâtiments et
d’installations détruits par un incendie ou une catastrophe naturelle (let. c),
et l’utilisation pour une construction de la Confédération, pour les chemins de fer fédéraux ou pour les routes nationales (let. d). Pour
le surplus, l’art. 102 al. 3 LAgr renvoie au droit cantonal pour la
détermination des motifs importants. Lorsque, comme c’est le cas en l’espèce,
aucune des hypothèses visées à l’art. 36 OAS n’est réalisée, l’existence de
justes motifs est une question d’appréciation qui doit être résolue en
conformité avec le sens et le but de la loi, dans le respect du principe de
l’égalité de traitement. L’autorité doit procéder à une pesée des intérêts en
présence, soit entre l’intérêt public à voir la répartition des bien-fonds
maintenue telle qu’elle avait été fixée lors de la réunion parcellaire et
l’intérêt privé du propriétaire à effectuer une nouvelle division. A cet
intérêt public, s’ajoute également celui de maintenir dans des proportions
raisonnables l’utilisation de terres agricoles attenantes à des zones à bâtir
comme jardin d’agrément ou comme surface de dégagement (ATF 1A.36/2001 précité
consid. 3.2.).
C’est seulement lorsque l’intérêt privé prévaut que
l’existence d’un juste motif doit être admise et que l’autorisation doit être
octroyée. Tel est le cas lorsque l’application stricte des règles légales
entraîne des conséquences rigoureuses que le législateur n’a pas voulues.
L’octroi cumulé d’autorisations exceptionnelles ne doit pas avoir pour effet de
vider de sa substance la réglementation en vigueur (ATF 1A.36/2001 précité
consid. 3.1 et références).
b) En l’occurrence, la parcelle des recourants a été
intégrée à une mesure de remaniement parcellaire qui a donné lieu à l’octroi de
subventions de la part des pouvoirs publics comme en témoigne la mention
correspondante inscrite au registre foncier. Le morcellement litigieux, soumis
à autorisation, ne peut dès lors être autorisé que sur la base de justes motifs
réservés aux arts. 102 al. 3 et 36 OAS. La loi ne précisant au surplus pas ce
qu’il faut entendre par justes motifs, l’existence de tels motifs est une
question d’appréciation qui doit être résolue en conformité avec le sens et le
but de la loi, dans le respect du principe de l’égalité de traitement.
aa) Les recourants, qui entendent vendre le bâtiment
dont ils ont hérité, ont incontestablement un intérêt privé important à ce que
leur demande de morcellement soit approuvée. La requête formulée par ces
derniers vise en effet à réunir au sein d’une même parcelle leur habitation et
la surface de jardin déjà aménagée (située en zone intermédiaire mais cadastrée
en nature de place-jardin) afin notamment de protéger le dégagement face à leur
propriété. L’atteinte portée au remaniement parcellaire par la mesure de
morcellement requise est quant à elle relativement limitée. Les avantages résultant
du remaniement parcellaire ne sont en effet pas mis en péril par celle-ci dès
lors que les surfaces en cause ne sont pas affectées à des activités agricoles mais
supportent depuis de nombreuses années le jardin d’agrément attaché à l’habitation
des recourants. L’inspection locale a également permis de constater que ces
surfaces se distinguent assez clairement du reste de la parcelle du point de
vue topographique dès lors qu’un talus et une haie séparent la partie agricole
de la partie récréative de la parcelle. Dans ce contexte, on peine à distinguer
en quoi le fractionnement tel que requis par les recourants serait susceptible
d’entraver son exploitation agricole. Même si la parcelle litigieuse était
maintenue dans sa configuration actuelle, il n’en découlerait aucun avantage en
termes d’exploitation (cf. FO.2011.0025 consid. 2). Quant à un morcellement en
limite de zone tel que le proposait initialement les services cantonaux, il ne
serait pas davantage pertinent à la poursuite de l’intérêt public en cause dès
lors qu’il laisserait subsister des aménagements extérieurs incompatibles avec
l’affectation actuelle du sol sur une parcelle distincte de l’habitation des
recourants.
bb) Il est vrai qu’indépendamment de tout
remaniement parcellaire, il existe également un intérêt public important à
maintenir dans des proportions raisonnables l’utilisation de terres agricoles
attenantes à une zone à bâtir comme jardin d’agrément ou comme surface de dégagement
(cf. ATF 1A.36/2001 précité consid. 3.2). Contrairement à la jurisprudence
précitée, il ne s’agit toutefois pas dans le cas d’espèce de préserver la
nature d’une parcelle agricole contre l’empiètement d’aménagements destinés à
l’agrément des propriétaires fonciers voisins mais uniquement de morceler la
parcelle de telle sorte à ce que les aménagements extérieurs réalisés par
l’ancien propriétaire au bénéfice d’autorisations de construire correspondantes
soient intégrés à la parcelle supportant l’habitation des recourants (cf.
autorisation du 3 décembre 1979). A cela s’ajoute que le jardin d’agrément que ces
derniers voudraient voir rattaché à la parcelle supportant leur habitation ne
présente pas des dimensions particulièrement importantes, notamment  par
rapport à la surface totale de la parcelle ou à celle du bâtiment précité.
cc) Contrairement à ce que soutient
l’autorité concernée, on ne saurait en outre considérer que le fait d’autoriser
un morcellement qui ne respecte pas la limite entre zone constructible et non
constructible prévue par le plan général d’affectation soulève en soi un
problème majeur en matière d’aménagement du territoire. Il ressort en effet
clairement du dossier que la volonté des recourants n’est pas de mettre
l’autorité de planification devant un fait accompli, mais que leur démarche
résulte uniquement de la volonté de procéder à la correction d’une anomalie de
faible importance, résultant de la présence a priori licite d’aménagements
extérieurs situés hors de la zone à bâtir. Pour ce qui est de la délimitation des
zones opérée au moment de l’adoption du dernier plan d’affectation communal en
2007, on relèvera que les recourants n’avaient pas de raison de s’y opposer
pour préserver leurs intérêts en cas de vente de leur habitation, dès lors que
l’art. 110 LAF, antérieurement à 2010, prévoyait que l’interdiction de
morcellement ne concernait pas les terrains en nature de jardin. De fait, il
aurait semblé judicieux que les autorités compétentes fassent coïncider la
limite de la zone à bâtir avec celle du jardin d’agrément des recourants; or,
il n’en a rien été. Lors de l’audience, le représentant de la municipalité a
relevé qu’il s’agissait d’une incohérence et que cette délimitation ne relevait
en tous les cas pas d’une volonté délibérée de la commune. Interpellé sur ce
point, les services cantonaux n’ont pas non plus été en mesure d'indiquer pour
quels motifs la délimitation s’était faite de cette façon lors de la dernière révision
du plan général d’affectation.
Il importe toutefois peu de déterminer avec
précision les circonstances qui ont conduit à la planification actuelle,
laquelle est objectivement insatisfaisante. Il suffit de constater que la
requête de morcellement des recourants s’inscrit en continuité avec la
modification du plan général d’affectation récemment initiée par la
municipalité. Les démarches relatives à l’adoption de cette mesure de
planification sont déjà bien avancées puisque seule l’approbation définitive du
plan par les services cantonaux est encore pendante. Eu égard aux difficultés
suscitées par la révision de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire,
en particulier en lien avec l’obligation de compenser les nouvelles zones
constructibles, ce serait toutefois faire preuve de formalisme excessif que d’exiger
des recourants qu’ils patientent jusqu’à l’aboutissement de la procédure de
modification du plan avant de pouvoir procéder au morcellement et à la vente de
leur parcelle. Ce d’autant plus que, comme on l’a vu, leur requête ne soulève
pas de problème majeur en termes d’aménagement du territoire qui nécessiterait
impérativement d’attendre l’issue de cette procédure (cf. art. 112 al. 2 LAF,
deuxième ph.).
4.
Compte tenu de ces différents éléments, le tribunal parvient à la
conclusion que l’intérêt privé des recourants à diviser leur parcelle de
manière à conserver l’intégralité du jardin avec la villa l’emporte sur
l’intérêt public à voir la répartition des bien-fonds maintenue telle qu’elle
avait été fixée lors de la réunion parcellaire et, en tous les cas, sur
l’éventuel intérêt public à morceler la parcelle en respectant strictement la
limite entre zone constructible et non constructible comme le demandait le SDT.
Le recours doit par conséquent être admis, la décision attaquée annulée et le
dossier être retourné à l’autorité intimée afin qu’elle délivre l’autorisation
de morceler prévue par les art. 102 LAgr et 112 LAF.
Vu l’issue du pourvoi, les recourants qui obtiennent
gain de cause et ont agi par l’intermédiaire d’un mandataire professionnel se
verront allouer des dépens (art. 55, 91 et 99 LPA-VD). L’arrêt sera rendu sans
frais (art. 52 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis, dans la mesure où il est recevable.
II.
La décision du Département de l'intérieur du 10 mai 2012 refusant la demande d'autorisation de morcellement de la parcelle n°******** de 3********
est annulée, le dossier lui étant retourné pour nouvelle décision au sens des
considérants.
III.
L’Etat versera aux recourants la somme de 2'000 (deux mille) francs à
titre de dépens.
IV.
Les frais restent à la charge de l’Etat.
Lausanne, le 2 juillet 2015
La présidente:                                                                                           Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel
subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être
rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les
moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en
quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve
doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la
partie; il en va de même de la décision attaquée.