vd_omni · AC.2016.0282 · 2018-12-03 · fr

A.________/Municipalité d'Ecublens, Direction générale de l'environnement DGE-DIREN | Le principe de la séparation des pouvoirs interdit au pouvoir exécutif, à moins d'une délégation expresse, de poser des règles nouvelles qui restreindraient les droits des administrés ou leur imposerait des obligations, même si ces règles sont encore conformes au but de la loi. En prévoyant que "tous les bâtiments" sont soumis aux exigences d'isolation de la norme SIA 380/1, le règlement d'exécution de la loi vaudoise sur l'énergie s'écarte du système voulu par le législateur dans lequel les dispositions applicables à l'isolation et à la protection thermique, en cas de rénovation, ne s'appliquent qu'aux bâtiments "à rénover dans les éléments importants de leur enveloppe". Le renvoi à la norme SIA 380/1 substitue indûment à ce critère légal la notion d'éléments "touchés par les transformations" qui ne dispense des normes d'isolation que le simple rafraîchissement de la peinture ou les rénovations minimes. En cas de pose en façade d'un treillis destiné à empêcher les fissures, on ne se trouve pas en présence d'un bâtiment rénové dans les éléments importants de son enveloppe au sens de l'art. 28 LVLEne; l'opération n'entraînant pas l'application des nouvelles normes d'isolation, la question d'une dérogation à ces normes ne se pose pas (consid. 3). Ces travaux d'entretien ne nécessitent pas non plus de permis de construire (consid. 2)

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 03.12.2018 AC.2016.0282

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 3 décembre 2018
Composition
M. Pierre Journot, président; M.
Jean-Daniel Beuchat et Mme Renée-Laure Hitz, assesseurs; M. Nathanaël
Pétermann, greffier.
Recourante
A.________
à ******** représentée
par l'avocate Cléa BOUCHAT, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité d'Ecublens,
représentée
par l'avocat Patrice GIRARDET, à Lausanne,
Autorité intimée
Direction générale de
l'environnement
Objet
autorisation cantonale spéciale; dérogation à l'art. 19
al.5 du Règlement d'application de la Loi vaudoise sur l'énergie (coefficient
d'isolation thermique de l'enveloppe du bâtiment)
Vu les faits suivants:
A.
La parcelle n° 1705 de la Commune d’Ecublens est constituée sous la forme
de la copropriété d’étage, formée de 44 lots, dénommée A.________ sur laquelle
est érigée un immeuble d’habitation comprenant trois corps de bâtiments
contigus dont la majorité des façades comporte des balcons et des bow-windows.
En début d’année 2014, les copropriétaires d’étage
de la A.________ ont décidé de rafraîchir les façades de leur immeuble. Il
s'agissait notamment de refaire l'enduit millimétrique de finition rustique,
dont 15 à 20 % de la surface totale présente des fissures, et de rafraîchir la
peinture des balcons et des bow-windows. Les travaux ont été adjugés sur la
base de deux devis totalisant 281 000 Fr. (rabais de 4 % et escompte de 3
% déjà déduits), à savoir 108 000 Fr. pour les travaux de peinture
extérieure (avant-toits, caissons de stores, tablettes de fenêtre, barrières
des balcons, vérandas, etc.) et 173 000 Fr. pour un treillis et crépi de
finition sur toutes les façades (dont 40 000 Fr. d'échafaudage,
10 680 Fr. pour le lavage des façades et 65 455 Fr. pour la
fourniture et la pose d'un système anti-fissures, y compris treillis d'armature
et crépi de finition granulométrie 2 mm sur façades).
B.
La A.________ a, par son administrateur, informé la Commune d’Ecublens
des travaux envisagés. Le service de l’urbanisme, des constructions et de la
mobilité de la Commune d’Ecublens (ci-après: le Service communal) a indiqué,
par courrier du 31 mars 2015 n’avoir aucune remarque à formuler sur les teintes
des échantillons de couleur de façade soumis à son approbation et que les
travaux souhaités pouvaient débuter.
Par courrier du 18 mai 2015, le Service communal a
informé la A.________ que du fait de la réfection du crépis – ce dont la
commune n’était pas informée – les travaux envisagés devaient être considérés
comme une rénovation ce qui impliquait de renforcer l’isolation de la façade.
Le Service communal a invité la A.________ à prendre directement contact à ce
sujet avec la Direction générale de l’environnement du canton de Vaud
(ci-après: DGE) à ce sujet.
Le 15 juin 2015, la A.________ a, par
l’intermédiaire de son conseil, interpellé la DGE en requérant qu’une
dérogation lui soit accordée afin de pouvoir réaliser les travaux envisagés
sans procéder à la pose d’une nouvelle isolation extérieure. A l’appui de sa
demande, la A.________ invoquait des difficultés techniques en raison de
l’architecture complexe des façades (multiples angles, balcons et bow-windows).
La PPE requérante exposait encore que seule 15 à 20 % de la surface des façades
présentaient des fissures mais qu’une réfection complète du crépi s’imposait
pour des raisons esthétiques.
Le 25 juin 2015 la A.________ a complété sa requête
de dérogation auprès de la DGE en invoquant un surcoût de 120'000.- francs pour
les seuls travaux de ferblanteries que nécessiteraient la pose d’une isolation
périphérique. En outre dite nouvelle isolation aurait l’inconvénient de réduire
la surface des balcons.
Le 16 juillet 2015 la DGE a informé la A.________
que la demande de dérogation devait être effectuée dans le cadre d’une demande
de permis de construire. Par la même occasion, la DGE a confirmé son
appréciation de la situation selon laquelle la pose d’un nouveau crépi
extérieur ne saurait être considéré comme de simples travaux d’entretiens et
que les exigences de la Loi vaudoise sur l’énergie du 16 mai 2006 (LVLEne; RSV
730.01), du règlement d’application de la loi du 16 mai 2006 sur l’énergie du 4
octobre 2006 (RLVLEne; RSV 730.01.1) ainsi que de la norme SIA 380/1 étaient
applicables. Par conséquent les exigences d’isolation thermique telles que
définies dans les normes précitées étaient applicables. Le DGE a encore attiré
l’attention de la A.________ sur l’exigence consistant à fournir un bilan
thermique.
C.
Du 23 avril au 22 mai 2106 a été mise à l'enquête la réfection des
façades avec demande de dérogation à l’art. 19 al. 5 RLVLEne.
Un bilan thermique a été établi le 2 février 2016 par
le bureau d’ingénieurs B.________ et a été produit avec le dossier de demande
de permis de construire. Il présente la conclusion suivante :
"Si du point de vue environnemental, l'ajout d'une
épaisseur d'isolation sur les façades du bâtiment de la PPE est bénéfique, cela
reste une économie d'énergie fort modeste, représentant seulement quelque 5 %
de réduction des besoins de chauffage de l'ensemble du bâtiment.
À noter également que la qualité des vitrages est d'une
qualité obsolète et représente actuellement le point faible du bâtiment. Un
remplacement des fenêtres et des bow-windows seraient idéalement à planifier à
moyen terme dans une stratégie de rénovation globale."
La synthèse de la centrale des autorisations CAMAC du
18 mai 2016 retranscrit la décision de la DGE qui refuse l'autorisation
spéciale requise avec la motivation suivante suivante:
"Les exigences de l'article 19 du règlement
d'application de la loi sur l'énergie du 16 mai 2006 ne sont pas respectées.
En effet les éléments d'enveloppe sont, au vu des travaux
projetés, concernés par la transformation tel que le défini la norme SIA 380/1.
Les arguments avancés ne permettant pas d'accorder une
dérogation au sens de l'article 6 de la RVLENe, aucun intérêt prépondérant ne
pouvant être retenu.
Dès lors, les exigences à termes d'isolation
s'appliquent."
Par lettre du 20 juin 2016, la Municipalité
d’Ecublens a écrit ce qui suit à l'administrateur de la PPE:
"Nous nous référons au dossier cité en titre, lequel a
été soumis à l'enquête publique du 23 avril au 22 mai 2016 selon votre demande.
Sur la base des indications reportées sur le questionnaire
général P, cette requête a fait l'objet d'une demande de dérogation à l'article
19 al. 5 du Règlement d'application de la Loi vaudoise sur l'énergie.
Nous sommes au regret de vous communiquer que le département
des infrastructures et des ressources humaines, Centrale des autorisations
CAMAC, dans sa décision du 18 mai 2016 a refusé d'accorder l'autorisation
spéciale requise en vertu des articles 113,120 et 121 de la Loi sur
l'aménagement du territoire et des constructions (LATC).
La demande de dérogation quant au coefficient d'isolation
thermique de l'enveloppe n'a pas été acceptée par la Direction de l'énergie
(DTE/DGE(DIREN), celui-ci étant inférieur aux normes en vigueur (voir les
arguments figurant dans la synthèse CAMAC annexée)."
D.
Par mémoire du 25 août 2016, la communauté des copropriétaires de la A.________
(ci-après: la recourante ou la PPE) a formé recours à l’encontre de la décision
précitée de la Municipalité d’Ecublens. La recourante a principalement conclu à
la réforme de la décision entreprise en ce sens que la demande de dérogation
quant au coefficient thermique de l’enveloppe de son bâtiment était accordée et
subsidiairement au renvoi de la cause à l’autorité intimée pour nouvelle
décision dans le sens des considérants.
La DGE s’est déterminée le 27 septembre 2016,
concluant au rejet du recours. Le 17 octobre 2017, la Commune d’Ecublens s’en
est remise à justice par l’intermédiaire de son conseil.
Le 18 novembre 2016 la recourante s’est encore
déterminée. Elle a fait valoir que seule une petite surface de 15 % de la
totalité des façades devait impérativement être traitée suite à l’apparition de
fissure, la rénovation des surfaces restantes étant dictée par des
considérations esthétiques. Enfin, la PPE a estimé les coûts de la pose d’une
nouvelle isolation périphérique à plus de 500'000.- francs.
La DGE s’est encore déterminée le 20 décembre 2016
en contestant le montant du surcoût invoqué par la recourante.
E.
Une inspection locale s’est tenue le 15 mars 2017. Il ressort notamment
ce qui suit du procès-verbal de l’audience d’inspection locale:
"...
Interrogé par le président sur l'estimation du coût des
travaux, Me Dumoulin indique que la seule réalisation de l'isolation
périphérique a été estimée à 240'000 fr. auxquels doit être ajouté le coût de
la modification des descendes d'eaux pluviales d'un montant de 120'000 francs.
Il relève que les autres travaux nécessaires pour satisfaire aux exigences de
la DGE (par exemple raccords de ferblanterie, adaptation des avant-toits et
changement des fenêtres) n'ont pas encore été chiffrés, mais qu'ils
représentent des dizaines de milliers de francs.
A propos de ces montants, C.________ indique que la réfection
de l'enduit de finition de la façade et la peinture des garde-corps
représentent à elles seules une somme de 173'000 francs. Or, la PPE souhaite de
toute manière réaliser ces travaux. De plus, le devis de 240'000 francs ne fait
état que d'un rabais de 3% et d'un escompte de 2%, non de 4% et de 3% tels
qu'ils figurent sur les devis initiaux. En outre, C.________ relève qu'il n'est
pas impossible que la modification des descendes d'eaux pluviales doive
également être réalisée si la PPE se contente de refaire le crépi comme
initialement prévu. Il en conclut que le surcoût lié à l'isolation du bâtiment
n'est pas aussi important que ce que prétend la PPE.
Interpellé par le président, C.________ indique qu'une
isolation de 8 cm serait nécessaire. Il relève que les retours sur les
embrasures des fenêtres et sur les tablettes des fenêtres doivent être traités
selon les possibilités techniques et que, à ces endroits, une épaisseur de 2 à
4 cm peut suffire. Il faut tenir compte des éventuels ponts de froid, et des
problèmes de condensation que cela peut entraîner, ce qui nécessite de prendre
en considération le chauffage et l'aération du bâtiment. Seule une modélisation
par un expert permettrait de déterminer l'isolation nécessaire sur les retours
afin d'éviter que le point de rosée se situe à l'intérieur du bâtiment, ce qui
serait susceptible de générer l'apparition de moisissures dans les pièces
d’habitation.
(...)
Interpellé par le président sur la possibilité d'un
assainissement énergétique, D.________ indique que les travaux initialement
envisagés sont déjà un investissement important pour les copropriétaires. A son
avis, l'assemblée générale n'accepterait pas des travaux de rénovation plus
coûteux. Il ajoute que la chaudière a déjà été changée il y a quelques années.
Il précise en outre que selon le règlement PPE, les fenêtres du bâtiment
relèvent du domaine privatif, de sorte que chaque propriétaire est libre de les
changer ou non.
Interrogé par l'assesseur Beuchat sur le résultat du rapport
du bureau B.________ SA, selon lequel l'ajout d'une épaisseur d'isolation sur
les façades du bâtiment ne représenterait qu'une réduction de 5% des besoins de
chauffage, C.________ indique que la DGE ne compte pas remettre en cause ce
chiffre et ne va pas demander une contre-expertise bien que la réduction des
besoins puisse être légèrement supérieure et pourrait même atteindre 10% à son
avis. Il relève que l'assainissement énergétique des façades d'un immeuble ne
conduit pas forcément à une augmentation de sa rentabilité en ce qui concerne
le rapport entre le coût des investissements et les économies de chauffage
réalisées.
Me Dumoulin rappelle qu'il n'est techniquement pas possible
de poser un crépi isolant. Trop lourd, il risque d'entrainer le décollement des
plaques d'isolation déjà en place.
Me Girardet s'enquiert auprès de la DGE de la rigueur avec
laquelle la norme SIA 380/1 édition 2009 est appliquée. Les représentants de la
DGE répondent que la norme SIA 380/1 de 2009 est citée par l'art. 19a RLVLEne
et que des dérogations ne sont accordées qu'exceptionnellement, notamment pour
les bâtiments ayant obtenu la note 1 ou 2 au recensement architectural du
canton de Vaud, car il s’agit de bâtiments inscrits à l’inventaire. Ils
ajoutent que la loi ne doit pas être vidée de son sens. L'application stricte
qui en est faite est tempérée par les subventions cantonales mises en place et
par la souplesse dont la DGE fait preuve s'agissant de l'isolation des retours
sur les embrasures.
L'audience est suspendue à 15h00 pour procéder à l’inspection
locale.
L'audience est reprise à 15h10 sur la parcelle n°1705 du
cadastre de la Commune d'Ecublens du côté nord du bâtiment sis chemin de la
Chiésaz 1. Le tribunal constate les fissures dans le crépi qui ont conduit la
PPE à vouloir rénover le crépi des façades.
C.________ indique que la réparation des fissures et la pose
d'une nouvelle peinture sont autorisées sans qu'il soit nécessaire de respecter
les normes énergétiques. Le projet de la PPE allant au-delà en prévoyant la
pose d'un treillis et d'un nouveau crépi, ces travaux seraient donc à son avis,
soumis au respect des normes énergétiques.
A ce propos, Me Dumoulin souligne que le projet de la PPE a
pour but l'entretien de l'immeuble et non sa transformation. D.________ relève
que les fissures dans la façade sont apparues il y a deux ans, créant un risque
d'infiltration d'eau, et que la pose d'un treillis sous le crépi a été décidée
afin d'éviter que les fissures ne réapparaissent.
Interpellé par le président sur la manière dont doit être
isolée la façade avec des balcons et des fenêtres, C.________ indique qu'il
sera nécessaire de changer les tablettes des fenêtres et qu'une isolation de 2
cm d'épaisseur pourra être suffisante à certains endroits. C.________ rappelle
qu'il faut faire en sorte que le point de rosée ne se trouve pas à l'intérieur
du bâtiment, ce qui créerait un déséquilibre du bâtiment susceptible
d'entrainer des complications.
(...)
Le tribunal se déplace à l'ouest du bâtiment et constate la
complexité de la façade constituée majoritairement de décrochements, de
fenêtres, de portes fenêtres, de bow-windows et de balcons.
Me Dumoulin relève que la pose d'une isolation sur cette
façade va entrer en conflit avec un grand nombre d'éléments, notamment la
ferblanterie qui devra être refaite, ce qui rend l'isolation de cette façade
loin d'être évidente.
C.________ indique que la loi ne tient pas compte de l'âge du
bâtiment ou de sa complexité architecturale. Il constate que la façade ouest du
bâtiment est constituée à 80% de surfaces vitrées, de sorte qu'il n'est
nécessaire d'isoler que les 20% de surfaces opaques restantes. Il relève que
les surfaces vitrées perdent plus de chaleur que les surfaces opaques, mais
elles permettent de chauffer passivement les appartements. Afin que cet élément
soit pris en compte, il faudrait envisager de refaire la globalité de
l'enveloppe extérieure de l'immeuble. C.________ ajoute que les copropriétaires
peuvent très bien décider de simplement rafraîchir la façade ouest et de poser
un treillis que sur les façades nord et est qui présentent des fissures. Seules
les façades où le crépi sera changé devront être isolées, ce qui évite de
toucher à la façade ouest plus complexe.
D.________ explique qu'il existe des micros-fissures sur la
façade ouest du bâtiment, raison pour laquelle la pose d'un treillis à cet
endroit a été décidée afin d'éviter les infiltrations d'eau.
Le tribunal contourne le bâtiment par le sud afin d'examiner
les autres façades.
(...)
F.
Le 21 mars 2017, le Tribunal a décidé de nommer M. Georges Arthur
Meylan, architecte ETS, en qualité d’expert afin de déterminer les frais
accessoires liés à l’isolation requise par la DGE sur les façades du bâtiment
en cause.
Un premier délai a été fixé au 21 juin 2017 à
l’expert pour rendre son rapport. Ce délai a été prolongé à plusieurs reprises.
Le 5 mai 2017 et en vue de la mise en œuvre de
l’expertise, la recourante a déposé un bordereau supplémentaire de pièces.
A la suite de la séance de mise en œuvre de
l’expertise, la DGE a requis que l’expert réponde à des questions
complémentaires, ce à quoi la recourante s’est opposée. Le 17 juillet 2017, le
Tribunal a rejeté la requête de questions complémentaires à l’expert.
Le délai accordé à l’expert pour rendre son rapport
a, à nouveau, été prolongé à plusieurs reprises.
Le 26 janvier 2018, la recourante s’est enquis de
l’avancement de la procédure, en particulier de la date à laquelle l’expertise
serait produite. La recourante a encore indiqué que la situation du bâtiment
devenait critique en raison d’importantes infiltrations d’eau. De ce fait, des
travaux urgents devaient, selon la PPE, être entrepris impérativement dans le
courant du mois de mars 2018.
Par avis du 2 février 2018, le tribunal a informé
les parties que l’expert avait dû renoncer à son mandat pour des raisons de
santé.
G.
Le 12 février 2018, la recourante a déposé une requête de mesures
provisionnelles tendant notamment à l’autoriser à entreprendre sans attendre
des travaux de changement général des joints entre les bow-windows, les cadres
de fenêtres et les murs, la pose d’un treillis et d’un crépi de finition sur
les murs en maçonnerie de séparation et murs demi-pignons et la pose d’un
treillis et d’un crépi de finition en façade Nord et sur le retour de la façade
Est, jusqu’aux balcons. Elle a réitéré son offre transactionnelle du 17 mai
2017 tendant à l'isolation périphérique de la façade pignon Nord et du retour
sur la façade Est, jusqu'aux balcons, et à la pose d'un treillis et d'un crépi
de finition sur les restes des façades en maçonnerie, sous réserve des
obstacles techniques. A l’appui de sa requête, la PPE faisait valoir que des
infiltrations d’eau en janvier 2018 rendaient ces travaux urgents indispensables.
La DGE s'est déterminée sur la requête de mesures
provisionnelles le 23 février 2018, rejetant l'offre transactionnelle et
rappelant notamment que la recourante pouvait se contenter de rarfaichir la
façade ouest sans l'isoler.
La municipalité s'en est remise à justice. La
recourante a exposé le 1
er
mars 2018 qu'un simple coup de peinture
n'était pas envisageable, des microfissures pouvant apparaître sur les autres
façades.
H.
Une audience de conciliation a été fixée au 11 avril 2018. Celle-ci a toutefois
dû être renvoyée en raison d’un empêchement durable du précédent juge
instructeur.
Le 6 avril 2018, la recourante a requis qu’il soit
statué sans délai sur sa requête de mesures provisionnelles. La recourante
s’est encore spontanément déterminée le 30 avril 2018. A cette occasion elle a
demandé la mise en œuvre d’une nouvelle expertise.
I.
Par décision du 7 mai 2018 sur mesures provisionnelles, le nouveau juge
instructeur, considérant qu'il y avait lieu d'imposer l'isolation proposée à
titre transactionnel, a autorisé la recourante à procéder à l’isolation
périphérique de la façade Nord et le retour sur façade Est jusqu’aux balcons,
tandis que sur le reste des façades en maçonnerie sera posé un treillis et un
crépi de finition.
Le 18 mai 2018 la DGE s’est spontanément déterminée
à propos de la décision précitée sur mesures provisionnelles.
J.
Les 17 juillet 2018 9 août 2018, le tribunal a informé les parties que
le dossier sera prochainement transmis à une section du tribunal, composée du
nouveau juge instructeur et des assesseurs ayant siégé en audience, qui
décidera soit de compléter l’instruction, soit de passer au jugement.
La recourante s’est déterminée le 20 juillet 2018.
La DGE s’est encore déterminée le 8 août 2018 en
requérant la mise en œuvre d’une nouvelle expertise et en produisant un lot de
photographies des travaux entrepris suite à l’ordonnance de mesures
provisionnelles.
La recourante s’est encore spontanément déterminée sur
ces travaux entrepris le 14 août 2018.
K.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
Le recours est dirigé contre une décision de la municipalité mais les
moyens soulevés concernent la décision de la DGE. Cela ne nuit pas à la
recevabilité du recours car la jurisprudence considère depuis longtemps que le
recours formé contre la décision municipale relative à la délivrance ou au
refus du permis de construire est censé également dirigé contre la décision
cantonale relative à l'autorisation spéciale lorsque les griefs invoqués dans
le recours concernent des points que l'autorité cantonale a examinés ou aurait
dû examiner dans sa décision (AC.1999.0223 du 09.01.2001; AC.2002.0032 du
08.01.2004; AC.2002.0023 du 21.01.2005).
2.
Au reste, la lettre du 20 juin 2016 de la municipalité n'indique en rien
que celle-ci aurait rendu une décision sur un permis de construire. Cette
autorité s'est bornée à communiquer à la PPE la décision cantonale contenue
dans la synthèse CAMAC du 18 mai 2016. L'objet de l'enquête était, selon la
teneur de la demande déposée par la PPE, la "réfection des façades".
Cette description de l'ouvrage a été modifiée par l'autorité en
"assainissement de l'enveloppe thermique des façades" mais cette
modification unilatérale n'est pas déterminante car elle vise apparemment à
inclure dans la demande les travaux que la recourante conteste précisément
devoir exécuter.
Quoi qu'il en soit, il est douteux que la réfection
des façades doive faire l'objet d'une autorisation sous la forme d'un permis de
construire. L'art. 22 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT;
RS 700) prévoit qu'aucune construction ou installation ne peut être créée ou
transformée sans autorisation de l'autorité compétente. Selon la jurisprudence
fédérale, cette disposition soumet à autorisation tous les aménagements durables,
présentant une relation fixe avec le sol, créés par la main de l'homme,
exerçant une incidence sur l'affectation du sol, soit parce qu'ils modifient
sensiblement l'espace extérieur, soit parce qu'ils chargent l'infrastructure
d'équipement ou soit encore parce qu'ils sont susceptibles de porter atteinte à
l'environnement (ATF 139 II 134, consid. 5.2 p. 139-140; récemment 1C_161/2017
du 4 septembre 2017, consid. 3.3.1; 1C_424/2016 du 27 mars 2017, consid. 2.1;
1C_325/2016 du 25 novembre 2016, consid. 2.1, et les nombreuses références
citées par ces arrêts; en français: 1C_107/2011 du 5 septembre 2011, consid.
3.2). Elle vise les constructions nouvelles, les reconstructions, les
constructions de remplacement, les transformations, les extensions, les changements
d'affectation et les assainissements qui vont au-delà de la mesure usuelle
d'une rénovation (1C_131/2018 du 27 août 2018, consid. 3.2; 1C_514/2011 du 6
juin 2012. consid. 5.1; 1C_351/2011 du 7 mars 2012). En revanche, ne sont pas
soumis à autorisation les travaux d'entretien de constructions existantes
visant à maintenir l'ouvrage dans son état en réparant les atteintes dues au
temps ou à moderniser une construction vétuste sans en modifier la nature ou
l'affectation (par exemple la pose d'un nouveau revêtement du sol (AC.2013.0312
du 14 mars 2014, consid. 2 in fine et les réf citées). Il en va de même des
rénovations ou modifications tendant à substituer à des installations
intérieures vétustes des éléments neufs servant au même usage ou simplement à moderniser
une construction sans en modifier la nature ou l’affectation (AC.2011.0293 du
31 janvier 2013 consid. 3 in fine, avec les réf citées). Selon la
jurisprudence, les travaux d'entretien et de réparation consistent en des
travaux de rénovation (toitures, façades, fenêtres) et de modernisation
(nouvelle installation de chauffage, équipements sanitaires). Il importe de ne
pas modifier la structure existante ou de le faire de façon très peu
importante, l'aspect, la distribution et la destination de la construction
restant inchangés. De tels travaux visent donc à protéger l'ouvrage ou
l'installation existante des effets de la dégradation due au temps, voire à la
moderniser (de façon raisonnable) en fonction des exigences de confort moderne
(AC.2007.0243 du 4 décembre 2008, consid. 2, et le réf citées). Il faut s'en
tenir à une délimitation restrictive des travaux soumis à autorisation car
comme le constatent des arrêts récents , le législateur cantonal s'est
régulièrement préoccupé, au cours des modifications successives de la LATC,
d'utiliser la marge que lui laisse le droit fédéral pour assouplir le régime
des constructions (en dernier lieu AC.2017.0176 du 27 mars 2018, consid. 2 in
fine; ég. AC.2014.0004 du 29 avril 2014, consid. 2).
Dans ces conditions, on peut se demander si la
municipalité n'aurait pas dû statuer préalablement sur la question de savoir si
le projet nécessitait une autorisation , comme le prévoit l'art. 103 al. 5
LATC, et résoudre formellement cette question par la négative. En l'absence de
conclusions à ce sujet, ce point peut rester indécis.
3.
La décision attaquée retient que les exigences d'isolation de l'art. 19 RLVLEne
doivent être respectées parce que les éléments d'enveloppe sont, au vu des
travaux projetés, concernés par la transformation telle que le définit la norme
SIA 380/1.
La recourante, exposant que les façades, dont
certaines zones sont fissurées, seront repeintes en entier pour préserver
l'unité de leur couleur, fait valoir que les exigences de la norme SIA 380/1 ne
s'appliquent pas et que la DGE n'aurait pas dû requérir le dépôt d'une demande
de dérogation, l'amélioration de l'efficacité thermique du bâtiment n'étant pas
exigible.
Dans sa réponse au recours, la DGE expose que la
norme SIA 380/1 édition 2009 est applicable dans la mesure où les travaux
envisagés portent sur des éléments de construction touchés par les
transformations. Elle fait valoir que conformément à l'art. 28 al. 2 LVLEne,
l'art. 19 RLVLEne fixe les dispositions applicables en matière d'isolation
thermique en renvoyant expressément à la norme SIA 380/1 qui définit au chiffre
1.3 qu'un élément est concerné par une transformation lorsque sont entrepris
des travaux plus importants qu'un rafraîchissement de sa surface ou qu'une
réparation mineure.
a) Le critère énoncé par la locution "touché
par les transformations" n'apparaît pas dans la loi. Il fait l'objet, à
l'art. 4 al. 2 let. d RLVLEne, d'une définition qui se rapproche de celle qu'on
trouve dans la norme SIA 380/1 précitée au sujet des éléments "concernés
par une transformation" (p. 13). Cette locution est utilisée à l'art. 19 RLVLEne
sur lequel on reviendra plus loin.
b) L'art. 28 LVLEne prévoit ce qui suit:
Art. 28 - Economies d'énergie et énergies renouvelables dans
le domaine du bâtiment
1
Les mesures de planification et de construction
permettant de réduire la consommation d'énergie et de favoriser l'apport de
sources d'énergies renouvelables dans les bâtiments sont déterminées par le
règlement d'exécution.
2
Celui-ci fixe les dispositions applicables :
a.    aux
indices énergétiques à atteindre ;
b.    à la
part minimale d'énergies renouvelables ou de récupération à mettre en œuvre ;
c.    à
l'isolation et à la protection thermique des bâtiments à construire, à rénover
dans les éléments importants de leur enveloppe ou dont le chauffage est
transformé dans son ensemble ;
(...)
Cette disposition trouve son origine de niveau légal
dans l'art. 98 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et
les constructions (LATC; RSV 700.11), dont la texte initial prévoyait ce qui
suit :
Art. 98 - Le règlement cantonal, en tenant compte des normes
professionnelles en usage, prescrit les mesures de construction applicable pour
réduire la consommation d'énergie et favoriser l'apport de sources d'énergies
renouvelables dans les constructions nouvelles ou dans les bâtiments existants.
Il fixe les règles applicables aux mesures destinées à lutter contre tout
gaspillage d'énergie, en particulier les règles applicables :
a)       à
l'isolation et à l'inertie thermique des bâtiments à construire, à rénover dans
les éléments importants de leur enveloppe (toitures, fenêtres, murs) ou dont le
chauffage est transformé dans son ensemble ;
b)       à la
climatisation et à la ventilation mécanique
(...)
D'après l'exposé des motifs et projet de loi du Conseil
d'État, cette règle de rang légal remplaçait des normes de niveau réglementaire
adoptées sur la base de l'ancienne LCAT (BGC automne 1985 p. 380). Au Grand
Conseil, l'art. 98 LATC n'a suscité de débat qu'en rapport avec la climatisation
(BGC précité, premier débat p. 666 à 673; deuxième débat p. 1203 à 1211).
L'ancien art. 98 LATC a été abrogé lors de l'entrée
en vigueur, le 1
er
septembre 2006, de la loi sur l'énergie et
remplacé par l'art. 28, cité ci-dessus, de cette loi. Contrairement à la règle
sur la part d'énergies renouvelables (al. 2 let. b), l'alinéa 2 let. c
concernant les bâtiments rénovés (al. 2 let. a du projet du Conseil d'État) n'a
pas suscité de commentaires ni de débats (exposé des motifs, BGC mars-avril
2006, p. 9629 et 9643; rapport de la commission p. 9670 s. et 9692 s.; premier
débat, page 9760 à 9766 ; 2
e
débat, BGC mai 2006, p. 164 à 168). On observe
toutefois qu'à l'art 28 al. 1 qui habilite le règlement d'exécution à
déterminer les mesures de construction dans les bâtiments "nouveaux et
existants" (selon le projet du Conseil d'État: p. 9643; ég. p. 9692), ces deux
adjectifs ont disparu du texte légal dans la version en vigueur depuis le 1
er
juillet 2014. C'est que le sort des bâtiments rénovés est régi spécialement par
l'alinéa 2, let. c, qui ne vise pas tous les bâtiments mais seulement ceux qui
sont "à rénover dans les éléments importants de leur enveloppe".
c) L'art. 19 RLVLEne prévoit ce qui suit:
Art. 19     Exigences
et justification – protection thermique en hiver (art. 28 al. 2 let. a LVLEne)
1
A l'exception des locaux frigorifiques, des
serres agricoles et artisanales et des halles gonflables, tous les bâtiments et
les structures hivernales placées durant toute la saison froide sur diverses
installations sont soumis aux exigences requises en matière d'isolation
thermique des constructions telles que définies dans la norme SIA 380/1,
édition 2009.
2
(abrogé)
3
Les exigences et le calcul des besoins de
chauffage se basent sur les données climatiques :
a.  de Payerne
pour les projets situés à une altitude inférieure ou égale à 800 mètres ;
b.  de La
Chaux-de-Fonds pour les projets situés à une altitude supérieure à 800 mètres
dans l'Arc jurassien ;
c.  d'Adelboden
pour les projets situés à une altitude supérieure à 800 mètres dans les
Préalpes.
4
Le calcul des besoins de chaleur pour le
chauffage s'effectue à l'aide d'un logiciel certifié.
5
Lors de transformations ou de changement
d'affectation :
a.           le calcul des besoins de chaleur pour le
chauffage porte sur tous les locaux comprenant des éléments d'enveloppe touchés
par les transformations ou le changement d'affectation. Les locaux qui ne sont
pas concernés par les transformations ou le changement d'affectation peuvent
aussi être pris en compte dans le calcul. Les besoins de chaleur pour le
chauffage ne peuvent dépasser les valeurs limites requises lors d'une
précédente autorisation de construire ;
b.           les exigences ponctuelles requises portent sur
tous les éléments d'enveloppe touchés par les transformations et le changement
d'affectation.
L'art. 19 al. 1 du règlement prescrit que "tous
les bâtiments" sont soumis aux exigences d'isolation de la norme SIA 380/1
(les exceptions qu'il énonce n'entrent pas en considération ici). En cela, il
s'écarte du système voulu par le législateur dans lequel les dispositions
applicables à l'isolation et à la protection thermique, en cas de rénovation,
ne s'appliquent qu'aux bâtiments "à rénover dans les éléments importants
de leur enveloppe".
d) Le principe de la séparation des pouvoirs est
garanti, au moins implicitement, par toutes les constitutions cantonales; il
représente un droit constitutionnel dont peut se prévaloir le citoyen. Ce
principe interdit à un organe de l'État d'empiéter sur les compétences d'un
autre organe; en particulier, il interdit au pouvoir exécutif d'édicter des
règles de droit, si ce n'est dans le cadre d'une délégation valablement
conférée par le législateur. Pour l'essentiel, le principe de la séparation des
pouvoirs s'applique au rapport entre la loi et l'ordonnance, en interdisant au
pouvoir exécutif d'édicter des règles de droit, si ce n'est dans le cadre d'une
délégation valablement conférée par le législateur. L'ordonnance d'exécution
(ou règlement d'exécution dans la terminologie vaudoise) ne peut disposer
qu'intra legem et non pas praeter legem. Elle peut établir des règles
complémentaires de procédure, préciser et détailler certaines dispositions de
la loi, éventuellement combler de véritables lacunes; mais, à moins d'une
délégation expresse, elle ne peut poser des règles nouvelles qui
restreindraient les droits des administrés ou leur imposeraient des
obligations, même si ces règles sont encore conformes au but de la loi. Les
dispositions qui modifient ou suppriment les règles légales à appliquer ne relèvent
pas de l'exécution et excèdent la compétence de l'exécutif (ATF 2C_153/2013 du
16 août 2013, consid. 2.2; ATF 134 I 269 consid. 4.2 p. 279; 134 I 322 consid.
2.2 p. 326).
Dans le Canton de Vaud, dont la Constitution
consacre expressément le principe de la séparation des pouvoirs (art. 89
Cst-VD), la fonction législative appartient au Grand Conseil (art. 103 Cst-VD),
les fonctions exécutives et l'administration au Conseil d'Etat (art. 112 et 123
Cst-VD). Selon l'art. 120 al. 2 Cst-VD, le Conseil d'Etat "édicte des
règles de droit, dans la mesure où la constitution ou la loi l'y autorisent. Il
édicte les dispositions nécessaires à l'application des lois et des
décrets". La compétence du Conseil d'Etat pour édicter des règles de droit
se limite aux cas où la Constitution ou la loi lui attribue le pouvoir de
régler lui-même un problème déterminé. Pour le surplus, il ne peut adopter que
des arrêtés ou des règlements d'exécution, qui établissent des règles
complémentaires de procédure, précisent et détaillent certaines dispositions de
la loi, éventuellement en comblent de véritables lacunes (cf. arrêts AC.2010.0203
du 17 janvier 2012 consid. 8a; CCST.2010.0008 du 14 janvier 2011, consid. 3c
bb; AC.2009.0064 du 4 novembre 2010, c. 4c/cc, et BO.2004.0023 du 23
décembre 2004 c. 3; RDAF 1995 p. 78; ATF 114 Ia 286 c. 5a; 98 Ia 281 c. 6b/aa).
e) Dans la présente cause où la PPE recourante
prévoit la réfection des façades, l'autorité intimée retient que l'art. 19 RLVLEne
fixe les dispositions applicables en matière d'isolation thermique en renvoyant
expressément à la norme SIA 380/1 qui définit au ch. 1.3 qu'un élément est
concerné par une transformation lorsque sont entrepris des travaux plus
importants qu'un rafraîchissement de sa surface ou une réparation mineure. Elle
considère ainsi que c'est la norme SIA qui détermine dans quelles conditions
une rénovation rend applicable les nouvelles normes d'isolation. Ce faisant,
elle substitue indûment au critère légal énoncé par l'art. 28 al. 2 let. c
LVLEne la notion d'éléments "touchés par les transformations" qui ne
dispense des normes d'isolation que le simple rafraîchissement de la peinture
ou les rénovations minimes. Force est ainsi de constater que l'art. 19 RLVLEne
excède le cadre de la délégation conférée au Conseil d'État par l'art. 28
LVLEne: cette délégation ne s'étend pas jusqu'à lui permettre de fixer de
manière plus stricte, par renvoi à la norme SIA, les conditions auxquelles la
rénovation d'un bâtiment existant entraîne l'application des nouvelles normes
d'isolation.
Sans doute la notion d'éléments touchés par les
transformations apparaît-elle à l'art. 19 al. 5 let. a RLVLEne mais encore une
fois, cette disposition de niveau réglementaire ne peut pas
restreindre
les droits des administrés ou leur imposer des obligations nouvelles
. Au
reste, son texte régit un mode de calcul et ne semble pas avoir pour vocation
de cerner l'assujettissement des bâtiments existants aux nouvelles normes.
En l'espèce, les travaux litigieux, outre ce qui
relève de la peinture, consistent dans la pose d'un treillis anti-fissure avec
un crépi de 2 mm. Il ne s'agit pas là d'une intervention sur un élément
important de l'enveloppe du bâtiment au sens de l'art. 28 LVLEne. En
effet, la pose d'un treillis n'implique aucun démontage qui s'étendrait
jusqu'aux éléments porteurs. La position de l'autorité intimée revient du reste
à proposer, selon les déclarations faites en audience et rappelées le 23
février 2018, de n'appliquer à certaines façades qu'une couche de peinture
(dans le but d'échapper aux normes d'isolation) avec cette conséquence que des
fissures réapparaîtraient, ce qui constitue un gaspillage difficilement
défendable. Le tribunal juge en conséquence qu'en cas de pose en façade d'un
treillis destiné à empêcher les fissures, on ne se trouve pas en présence d'un
bâtiment rénové dans les éléments importants de son enveloppe au sens de l'art.
28 LVLEne; l'opération n'entraînant pas l'application des nouvelles normes
d'isolation, la question d'une dérogation à ces normes ne se pose pas.
La présente cause se distingue de celle qui a fait
l'objet de l'arrêt AC.2014.0219 du 29 décembre 2016 dans lequel étaient
entrepris des travaux de rhabillage importants effectués par une entreprise de
maçonnerie, avec piquage et incorporation de barres d'armature scellées
(consid. 5 let. a).
En conclusion, c’est à tort que la DGE a exigé de la
recourante qu’elle procède à un assainissement énergétique du bâtiment en
raison des travaux envisagés de réfection de la façade. Il s’en suit que le
recours doit être admis.
4.
Vu ce qui précède, les travaux litigieux, qui n'exigeaient pas la
délivrance d'un permis de construire, n'entraînent pas l'application des normes
d'isolation fixée dans le règlement d'application de la loi sur l'énergie. Il y
a lieu de le constater et de réformer la décision attaquée dans ce sens.
b) La recourante ayant obtenu gain de cause avec
l’assistance d’un mandataire professionnel, il y a lieu de lui allouer des
dépens (art. 55 LPA-VD), lesquels seront arrêtés conformément à l’art. 11 du tarif
des frais judiciaires et des dépens en matière administrative, du 28 avril 2015
(TFJDA; RSV 173.36.5.1) à charge de l’Etat de Vaud par l’intermédiaire de la
DGE. L'arrêt sera rendu sans frais.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la DGE du 18 mai 2016 est réformée en ce sens qu'il est
constaté que les travaux litigieux n'entraînent pas l'application des normes
d'isolation fixée dans le règlement d'application de la loi sur l'énergie.
III.
L'arrêt est rendu sans frais.
IV.
L’Etat de Vaud, soit pour lui, la Direction générale de l’environnement,
versera à la A.________ des dépens, arrêtés à 3'000 (trois mille) francs.
Lausanne, le 3 décembre 2018
Le
président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.