vd_omni · AC.2015.0277 · 2016-07-11 · fr

COTTIER VALNICEK, COTTIER, CDC Avocats Sàrl/Service du développement territorial, Municipalité de St-Prex | Recours des propriétaires à l'encontre du permis de construire autorisant la création d'une piscine et le changement d'affectation de locaux d'habitations en étude d'avocats. Seules les conditions dont le SDT a assorti le changement d'affectation sont contestées, à savoir l'interdiction d'augmenter les ETP sans en informer au préalable l'autorité compétente et l'interdiction de recevoir la clientèle sur place.L'autorité intimée a autorisé le changement d'affectation après avoir constaté qu'au vu de la taille réduite de l'étude annoncée par les recourants (1.8 ETP, dont 1.5 ETP vivant sur place), celle-ci n'aurait pas d'incidence sur le territoire, l'équipement et l'environnement. S'agissant d'un prérequis indispensable au changement d'affectation sans travaux hors de la zone à bâtir et sachant que l'autorité compétente peut d'office revoir sa décision en cas de modification des circonstances, elle était fondée à imposer la condition litigieuse. Cela est d'autant plus vrai que l'obligation d'annoncer n'empêchera pas les recourants d'augmenter les effectifs si les conditions y relatives sont respectées, les effets d'une augmentation des ETP pouvant toutefois mener à une autre appréciation selon l'art. 24a LAT. Les recourants ne peuvent demander une égalité de traitement par rapport à un jardin d'enfants installé dans le même bâtiment (consid. 4 et 6).Concernant la seconde condition, l'autorité intimée a retenu qu'il n'y aurait effectivement pas d'incidences supplémentaires en terme de mouvements de véhicules, pour autant que les recourants se déplacent eux-mêmes auprès de leurs clients et non l'inverse. Cette interdiction aura toutefois pour effet de contraindre les recourants à se rendre chez leurs clients à bord de leurs propres véhicules, induisant ainsi des mouvements équivalents à ceux engendrés par la venue sur place des clients. Cette condition n'est donc pas pertinente puisqu'elle n'aura pas d'effet. Par ailleurs, l'utilisation globale des locaux

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 11.07.2016 AC.2015.0277

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 11 juillet 2016
Composition
M. Laurent Merz, président; M. Eric Brandt, juge et Mme Claude-Marie Marcuard, assesseur; M. Matthieu Sartoretti, greffier.
Recourants
1.
Danica
COTTIER VALNICEK,
à
St-Prex,
2.
Nicolas
COTTIER,
à
St-Prex,
3.
CDC
Avocats Sàrl,
à
St-Prex,
tous représentés par Me Yves NICOLE, avocat,
à Yverdon-Les-Bains,
Autorité intimée
Service du développement
territorial,
à Lausanne
Autorité concernée
Municipalité de St-Prex,
à St.-Prex
Objet
Recours Nicolas COTTIER et consorts c/ décision du Service
du développement territorial du 31 juillet 2015 (posant des conditions à
l'autorisation spéciale octroyée pour le changement d'affectation sans travaux
d'une partie du bâtiment sur la parcelle n° 2014 de la Commune de St-Prex)
Vu les faits suivants
A.
Danica Cottier Valnicek et Nicolas Cottier (ci-après: les propriétaires)
sont copropriétaires, chacun pour une demie, de la part de propriété par étages
(ci-après: PPE) inscrite au Registre foncier sous feuillet n
o
2014-2, constituée sur l’immeuble de base n
o
2014, sis au chemin de
Beaufort 12, à Saint-Prex. Bien que colloquée en zone agricole, dite parcelle
n'est pas soumise à la Loi du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR;
RS 211.412.11).
B.
En leur qualité de propriétaires, Danica Cottier Valnicek et Nicolas
Cottier jouissent d'un droit exclusif sur certaines parties de l'ancien bâtiment
agricole n
o
ECA 443, soit notamment les locaux des 1
er
et
2
e
étages destinés à l'habitation et aménagés en deux appartements
distincts.
C.
Le 8 juin 2007, la Fondation Jacqueline Cornaz – alors seule
propriétaire de la parcelle n
o
2014 – a déposé une demande de permis
de construire en vue du changement d'affectation d'une partie du bâtiment n
o
ECA 443 précité. La demande d'autorisation portait sur l'implantation sans
travaux d'un jardin d'enfants (accueil de jour à horaires limités d'une dizaine
d'enfants, fermé durant le temps de midi) dans les locaux du rez-de-chaussée,
ainsi que sur l'aménagement d'un parc pour enfants dans le jardin existant. Une
mise à l'enquête a eu lieu du 16 juin 2007 au 16 juillet 2007. La synthèse
CAMAC y relative a été établie le 4 septembre 2007 et mentionnait notamment
ce qui suit:
"
[…]
[I]
l
convient de relever que le projet de création d'un accueil de jour à horaire
limité (jardin d'enfants) constitue un changement d'affectation d'une partie
des surfaces habitables (rez-de-chaussée) du bâtiment, régi par les
dispositions de l'article 24a LAT.
Ces dispositions permettent en
effet un changement d'affectation des surfaces de plancher à la condition qu'aucuns
travaux ne soient nécessaires et que ce changement d'affectation n'entraîne pas
d'incidence sur le territoire, l'équipement ou l'environnement (trafic, places
de stationnement, évacuation et épuration des eaux).
Selon les plans présentés, la
nouvelle affectation n'engendre aucuns travaux à l'intérieur du bâtiment. En
outre, il est constaté que l'accessibilité (trafic véhicule généré par les
parents des enfants) est assurée depuis la route cantonale par le chemin de
Beaufort sans incidence supplémentaire sur la zone agricole.
L'activité projetée est par
ailleurs très proche de l'utilisation actuelle du bâtiment et elle ne revêt pas
un caractère commercial ou artisanal dans le sens où le but premier de cette
activité n'est pas de dégager un bénéfice (courriel du 10 août 2007). Par
ailleurs, la délimitation du parc du jardin d'enfants par une clôture peut être
assimilée à une transformation partielle des aménagements extérieurs dévolus
aux logements existants, tout autre aménagement ou construction ne peut
toutefois être admis.
Vu ce qui précède, le projet
présenté peut être considéré comme un changement d'affectation sans travaux au
sens des dispositions de l'article 24a LAT.
En conséquence, après avoir pris
connaissance du résultat de l'enquête publique, des préavis favorables de la
municipalité, de la Commission des rives du lac, du Centre de conservation de
la faune et de la nature et constatant qu'aucun intérêt prépondérant ne
s'oppose au projet, le Service du développement territorial délivre
l'autorisation spéciale requise.
[…]"
Le permis de construire autorisant le changement
d'affectation relatif au jardin d'enfants a été délivré le 11 septembre 2007 et
le permis d'habiter subséquent le 11 octobre 2007.
D.
Par courrier adressé le 14 mai 2013 à la Commune de Saint-Prex
(ci-après: la commune), Nicolas Cottier a requis la confirmation qu'il lui
était loisible d'occuper les locaux d'habitation sis au 2
e
étage du
bâtiment n
o
ECA 443 lui appartenant, pour y exercer son activité
professionnelle d'avocat sous la forme d'une raison individuelle ou d'une
société à responsabilité limitée. Au soutien de sa demande, il indiquait que le
Service du logement lui avait déjà donné son accord et que l'immeuble qui
abritait des habitations et un jardin d'enfants était d'affectation mixte et
qu'il n'était pas soumis à la LDFR bien qu'il fût colloqué en zone agricole.
Le 24 mai 2013, la Municipalité de Saint-Prex
(ci-après: la municipalité) a transmis le courrier précité au Service du
développement territorial (ci-après: le SDT), l'informant qu'elle avait décidé
de préaviser favorablement le changement d'affectation partiel demandé, sans
enquête publique mais sous réserve de la délivrance de l'autorisation y
relative par ledit service. Il était également mentionné que le changement
d'affectation partiel requis correspondait à l'usage du bâtiment comprenant une
garderie en sus de logements.
E.
Le 30 juillet 2013, Nicolas Cottier a inscrit au Registre du commerce la
société CDC Avocats Sàrl (ci-après: l'étude) dont il est l'associé gérant avec
signature individuelle.
F.
Le 20 mars 2015, la municipalité étant toujours sans nouvelles de la
part du SDT, elle a invité ce dernier à l'informer du sort réservé à la demande
de changement d'affectation formulée en 2013 par Nicolas Cottier. Le même jour,
il est ressorti d'un entretien téléphonique entre ce dernier et le SDT, que l'étude
occupait déjà les locaux dont le changement d'affectation était demandé.
Par retour de courriel du 24 mars 2015, le SDT a
informé la municipalité n'avoir jamais reçu aucun projet concret concernant le
bâtiment n
o
ECA 443, ajoutant qu'il ne pourrait se déterminer qu'une
fois les informations suivantes communiquées: la typologie de l'étude d'avocat;
l'autorisation communale concernant l'installation de l'étude et la date de sa
délivrance; la copie des plans indiquant l'affectation des espaces liés à
l'habitation et à l'activité professionnelle, ainsi qu'un dossier
photographique complet des locaux utilisés par l'étude. Il précisait également
que l'activité de l'étude n'ayant pour l'heure pas été autorisée, il lui
incombait d'éclaircir la situation.
Ensuite d'un contact téléphonique avec le SDT,
Nicolas Cottier lui a, le 1
er
avril 2015, adressé un courriel indiquant
en particulier ce qui suit:
" […]
2. Etude d'avocat (immeuble 443)
Comme je
vous l'ai expliqué, il me paraît que l'installation de mon Etude dans mon
appartement entre dans l'affectation actuelle du bâtiment.
Afin de
vous permettre de vous déterminer à ce sujet et dans l'hypothèse où vous ne
partageriez pas mon avis, je vous confirme en outre que l'Etude occupe deux
avocats et une assistante, soit 3 personnes pour actuellement 1.8 EPT. Dans ces
1.8 EPT, mon épouse (0.5 EPT) et moi-même (1 EPT) sommes propriétaires de
l'endroit et y vivons. Mon associé (actuellement 0.3 EPT) vient sur place très
irrégulièrement. De plus, la clientèle commerciale de l'Etude nous amène à nous
rendre chez nos clients qui ne se rendent donc que rarement sur place. Ainsi,
l'activité en cause ne génère guère de trafic (1-2 visites liées à l'Etude par
semaine, grand maximum).
[…]"
A cette occasion, Nicolas Cottier a en outre informé
le SDT qu'il projetait de construire une piscine sur la parcelle n
o
2014.
Dans un courrier du 8 avril 2015, la municipalité a
informé l'intéressé que le SDT exigeait qu'un dossier complet lui soit remis
avant toute décision, le priant de lui transmettre divers documents
supplémentaires.
Par courriel du 17 avril 2015, le SDT a accusé
réception des documents transmis par Nicolas Cottier et lui a adressé un
préavis concernant tant la construction de la piscine précitée, que le changement
d'affectation de l'appartement du 2
e
étage. Au sujet de ce dernier
point, le SDT soulignait que des renseignements supplémentaires seraient
nécessaires avant la délivrance d'une éventuelle autorisation de changement
d'affectation. Le préavis précisait en particulier que l'installation d'une
étude d'avocats dans la zone agricole n'étant pas imposée par sa destination, il
n'était pas admissible que le siège de l'étude soit situé dans le bâtiment n
o
ECA 443. En revanche, il était loisible à l'intéressé d'aménager et d'utiliser une
pièce de l'appartement comme "
bureau secondaire
" lui permettant
d'y exercer son activité professionnelle de manière ponctuelle.
G.
Le 27 mai 2015, une demande formelle de permis de construire une piscine
sur la parcelle n
o
2014 a été déposée. L'enquête publique y relative
a eu lieu du 10 juin 2015 au 9 juillet 2015.
La synthèse CAMAC du 31 juillet 2015 qui portait sur
la construction de la piscine et le changement d'affectation, exposait que les
différentes autorisations spéciales requises étaient délivrées moyennant le respect
de certaines conditions. A ce sujet, il était mentionné ce qui suit:
" […]
3. ÉTUDE D'AVOCAT
Lors de l'examen du dossier, notre
service a constaté qu'une activité d'avocats avait lieu sur le site. Après
examen des documents relatifs à cette activité, notre service se détermine
comme suit :
Dans la mesure où vous n'êtes pas
exploitant agricole, l'installation d'une étude d'avocats, qui consiste en un
changement d'affectation d'une partie du bâtiment, doit être examinée en regard
des dispositions dérogatoires de l'article 24a LAT
Selon ces dispositions, le
changement d'affectation d'une construction sise hors des zones à bâtir et ne nécessitant
pas de travaux de transformation ne peut être autorisé qu'aux conditions
énumérées à l'article 24a LAT :
-
le projet ne nécessite pas de travaux de transformation
(utilisation en l'état, seuls des travaux d'entretien peuvent être admis);
-
le changement d'affectation envisagé n'a pas d'incidence sur le
territoire, l'équipement et l'environnement.
Dans ce contexte, il s'avère que
l'activité est principalement portée par les propriétaires (1.5 ETP / 1.8 ETP
au total) et n'a pas nécessité de travaux dans les locaux (bureau personnel).
L'associé de M. Cottier se rend sur place très irrégulièrement et occasionnellement
et leur activité les amène à se rendre chez leur client. A ce titre, nous
constatons que cette activité n'augmente pas les incidences sur le territoire
(fréquence de passage, utilisation des bâtiments).
4. CONCLUSION
Suite à la présente analyse et
après avoir pris connaissance du préavis de l'autorité municipale, du résultat
de l'enquête publique ainsi que des déterminations des autres services
cantonaux intéressés et des conditions y afférentes et constatant qu'aucun intérêt
public prépondérant ne s'oppose au projet, le service délivre son autorisation
spéciale pour le projet de construction d'une piscine
[…].
Et le service délivre son
autorisation spéciale pour le changement d'affectation sans travaux (art. 24a
LAT) aux conditions suivantes :
-
l'étude d'avocat ne pourra pas recevoir de clientèle sur place;
-
aucuns travaux ne pourront être entrepris dans le bâtiment en
lien avec cette activité;
-
l'étude d'avocat ne pourra pas augmenter ses ETP sans en informer
auparavant le service en charge de l'aménagement du territoire.
Les conditions susmentionnées
feront l'objet d'une inscription au Registre Foncier requise par le SDT (art.
44 OAT).
[…]"
H.
Le 24 août 2015, la municipalité a délivré le permis de construire n
o
401.04-683/07.15 autorisant la construction de la piscine et indiqué que les autorisations
cantonales spéciales requises étaient également délivrées conformément au
rapport de synthèse CAMAC du 31 juillet 2015, ce qui signifiait que les
conditions posées par le SDT au changement d'affectation rappelées ci-dessus devaient
en particulier être respectées.
I.
Par acte du 28 septembre 2015, Danica Cottier Valnicek, Nicolas Cottier
et l'étude ont recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (CDAP) contre deux des trois conditions posées par le SDT au
changement d'affectation des locaux, à savoir: l'interdiction pour l'étude de
recevoir sa clientèle sur place, ainsi que l'interdiction pour celle-ci
d'augmenter ses équivalents temps plein (ETP) sans en informer auparavant le
service en charge de l'aménagement du territoire. Les recourants ont conclu à
l'octroi de l'effet suspensif concernant ces deux conditions, à l'admission du
recours et à la réforme de l'autorisation spéciale en ce sens que les conditions
litigieuses soient annulées.
Par avis du 30 septembre 2015, le juge instructeur a
indiqué que les recourants étaient autorisés à se prévaloir de la décision
entreprise durant la procédure de recours, sous réserve du respect des
conditions litigieuses. L’effet suspensif ne leur permettait en revanche pas de
bénéficier de l’autorisation de changement d’affectation sans devoir respecter
les conditions auxquelles elle était liée.
Dans sa réponse du 13 novembre 2015, le SDT a conclu
au rejet du recours et à la confirmation de la décision entreprise. En sa
qualité d'autorité concernée, la municipalité a pour sa part conclu, par acte
du 11 novembre 2015, à l'admission du recours.
Les parties de même que l'autorité concernée ont
encore eu l'occasion de se déterminer lors d'un second échange d'écritures,
dans le cadre duquel elles ont toutes persisté dans leurs conclusions
respectives (actes des 6 et 20 janvier, 8 et 22 février 2016).
J.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 de la loi
vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV
173.36), le recours est intervenu en temps utile et respecte au surplus les
conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD, applicables par renvoi
de l'art. 99 LPA-VD. En leur qualité de copropriétaires d'une part de PPE leur
conférant un droit exclusif sur les locaux visés par le changement
d'affectation, Danica Cottier Valnicek et Nicolas Cottier revêtent
manifestement la qualité pour recourir (
cf
. arrêt AC.2014.0079 du 30
mars 2015 consid. 3b.aa). Quant à la société CDC Avocats Sàrl dont Nicolas
Cottier est l'associé gérant unique, elle est particulièrement touchée par la
décision en ce sens que les conditions posées au changement d'affectation limitent
directement la liberté dont elle jouit pour organiser ses activités. Elle
dispose ainsi d'un intérêt digne de protection à l'annulation des conditions
dont le SDT (ci-après: l'autorité intimée) a assorti sa décision, de sorte que
la
qualité pour recourir au sens de l’art. 75 al. 1 LPA-VD doit également
lui être reconnue.
2.
Il est
admis
par toutes les
parties que le changement d'affectation demandé n'est pas conforme à la zone
agricole. Par ailleurs, il n'est pas contesté que l'immeuble concerné est
d'affectation
mixte, un jardin d'enfants ayant été autorisé au rez-de-chaussée en
2007. En revanche, les parties ne s'entendent pas sur les modalités
d'application de la dérogation prévue à l'art. 24a
de la loi fédérale du
22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700)
autorisant
les changements d'affectation hors de la zone à bâtir qui ne nécessitent pas de
travaux de transformation.
a) En vertu de l'art. 22 LAT, aucune construction ou
installation ne peut être créée ou transformée
sans
autorisation de l’autorité compétente (al. 1); l’autorisation est délivrée si
la construction ou l’installation est conforme à l’affectation de la zone (al.
2 let. a). Le droit cantonal règle les exceptions prévues dans la zone à
bâtir. En revanche, hors des zones à bâtir, les exceptions sont régies de
manière exhaustive par le droit fédéral. Ainsi, une dérogation hors zone à
bâtir à l'exigence de la conformité à la destination de la zone (art. 22 al. 2
let. a LAT) ne peut être admise pour les nouvelles constructions ou
installations ainsi que pour tout changement d'affectation que si
l'implantation est imposée par la destination de l'ouvrage (let. a) et si aucun
intérêt prépondérant ne s'y oppose (let. b). La situation est différente
lorsqu’un changement d'affectation hors de la zone à bâtir ne nécessite pas de
travaux au sens de l'art. 22 al. 1 LAT. En effet, l'art. 24a al. 1 LAT prévoit
à cet égard qu'un tel changement doit être autorisé, s'il n'a pas d'incidence
sur le territoire, l'équipement et l'environnement (let. a) et s'il ne
contrevient à aucune autre loi fédérale (let. b). Dite autorisation est
cependant accordée sous réserve d’une nouvelle décision prise d’office en cas
de modification des circonstances (art. 24a al. 2 LAT).
b)
Danica Cottier Valnicek,
Nicolas Cottier et CDC Avocats Sàrl (ci-après: les recourants)
font
ainsi valoir que l'installation de l'étude dans le bâtiment n
o
ECA
443 n'entraînerait pas d'incidence supplémentaire au sens de la disposition
précitée, quand bien même les clients de l'étude seraient autorisés à se rendre
dans les locaux de l'étude et même dans l'éventualité où de nouveaux employés
seraient engagés dans la limite des capacités des locaux visés par le
changement d'affectation. A ce sujet, ils allèguent que l'incidence qui en
résulterait ne serait pas plus importante que celle d'une famille louant les
locaux d'habitation concernés et qui mènerait une vie sociale
"ordinaire" (réception d'amis; activités hors du domicile;
etc
.).
En conséquence, les conditions restrictives accompagnant la décision entreprise
devraient être annulées.
c) Pour sa part, l'autorité intimée a
retenu ce qui suit au soutien de sa décision: "
il
s'avère que
l'activité
[de l'étude]
est principalement portée par les propriétaires
(1.5 ETP / 1.8 ETP au total) et n'a pas nécessité de travaux dans les locaux
(bureau personnel). L'associé de M. Cottier se rend sur place très
irrégulièrement et occasionnellement et leur activité les amène à se rendre
chez leurs clients. A ce titre,
[il est constaté]
que cette activité
n'augmente pas les incidences sur le territoire (fréquences de passage,
utilisation des bâtiments
)". Par ailleurs, dans sa réponse au recours,
l'autorité intimée a indiqué qu'il "
ne peut être contesté que la
circulation induite par d'éventuels employés de l'étude n'habitant pas sur
place et celle de clients ont une incidence sur le territoire, l'équipement et
l'environnement, même si celle-ci devait, dans certains cas, être qualifiée de
mineure. Pour le surplus, dans le cas d'un employé, cette incidence ne serait
pas occasionnelle ou exceptionnelle mais bien régulière et quotidienne
".
En d'autres termes, il se déduit du
raisonnement de l'autorité intimée rappelé ci-avant que, exception faite des
visites de clients et/ou d'une augmentation des employés de l'étude, la
configuration actuelle de celle-ci n'emporte pas de sollicitations plus
importantes de l'équipement qu'une utilisation conforme des locaux à leur
affectation d'habitation. Elle fonde son raisonnement sur le fait que 1.5 ETP
sur les 1.8 ETP que compte actuellement l'étude sont occupés par
Danica
Cottier Valnicek et
Nicolas Cottier, dont l'impact, en
particulier en terme de mouvements de véhicule, est réduit puisqu'ils habitent
sur place.
A contrario
, elle estime que si les clients étaient autorisés
à se rendre à l'étude à bord de leurs propres véhicules ou si des employés
étaient engagés, il y aurait alors une incidence supplémentaire inadmissible au
sens de l'art. 24a LAT.
d) Dans un ATF 127 II 215 consid. 4b p. 222, traduit
au JdT 2002 I 686 p. 690, le Tribunal fédéral a retracé la genèse de l’art. 24a
LAT de la manière suivante:
"
b) (rés.) Le nouvel art. 24a LAT a pour
origine l’art. 24 al. 2 du projet du Conseil fédéral pour la révision partielle
de la Loi sur l’aménagement du territoire (Message du 22 mars 1996, FF 1996 III
485 ss). L’article fut ensuite amendé par l’Assemblée fédérale : le
Conseil des Etats scinda l’art. 24 al. 2 en deux alinéas (BO CE 1997, pp. 211
ss) et proposa que la dérogation selon l’al. 2 soit octroyée sans la condition
de l’implantation imposée par sa destination. Le Conseil national fit des deux
alinéas deux articles distincts, à savoir un art. 24bis (qui correspond à
l’art. 24a LAT actuel) et un art. 24ter (qui correspond à l’art. 24b LAT actuel)
(BO CN 1997, pp. 1856 s.). Par la suite, le Conseil des Etats se rallia à la
version du Conseil national (BO CE 1997, pp. 1179 s.). Ainsi et selon l’art.
24a LAT, un changement d’affectation qui ne nécessite pas de travaux de
transformation peut être autorisé même si l’implantation de la nouvelle
affectation n’est pas imposée par sa destination (dans ce sens Muggli, op.
cit., ad art. 24a n° 1).
Il ressort des travaux
préparatoires qu’avec l’art. 24a, le législateur voulait permettre le
changement d’affectation des constructions agricoles (BO CE 1997, pp. 211 s.,
rapporteur Plattner; BO CN 1997, p. 1827, colonne de gauche en bas, rapporteur
Durrer). Clairement (et dans les trois langues officielles), l’art. 24a LAT ne
se limite pas aux constructions agricoles, mais permet également à d’autres
constructions de changer d’affectation, par exemple des constructions
industrielles en dehors de la zone à bâtir. Une interprétation systématique et
téléologique de l’art. 24a amène à la même conclusion.
"
L'art. 24a LAT doit être interprété de manière
conforme à la norme constitutionnelle sur l'aménagement du territoire. Les
notions d'utilisation mesurée et judicieuse du sol et d'occupation rationnelle
du territoire prévues à l'art. 75 al. 1 Cst., dont le contenu matériel
correspond à celui de l'ancien art. 22 quater al. 1 aCst. accepté en votation
populaire le 14 septembre 1969, ont pour but primordial et essentiel d'assurer
une séparation entre les zones à bâtir et les zones non constructibles (voir
Eric Brandt, Le principe constitutionnel de la séparation des zones
constructibles et non constructibles, in RDAF 1995 197ss, p. 201 à 207). C'est
pourquoi les changements d'affectation, sans travaux, de bâtiments existants
hors de la zone à bâtir ne doivent pas avoir d’incidence sur le territoire,
l’équipement et l’environnement (art. 24a al. 1 let. a LAT); cela signifie que
les effets sur le territoire doivent être comparables ou en tous les cas ne pas
excéder ceux d'une utilisation conforme au droit de la construction ou de
l'installation existante. Il s'ensuit que l'application de cette disposition
est par exemple déjà exclue lorsque la desserte routière reste suffisante, mais
que le trafic y est plus intense dès lors que la formulation "
pas
d'incidence
" vaut également pour les incidences nouvelles de peu
d'importance. (
cf
. TF 1A.214/2002 du 12 septembre 2003 consid.
5.1.1, partiellement publié in RDAF 2006 p. 622 et ZBl 2005 p. 152 ;
1C_254/2009 du 25 septembre 2009 consid. 2.3; Rudolf Muggli,
in
Commentaire de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire, 2009, n
os
9 et 11
ad
art. 24a LAT). Pour les constructions agricoles en
particulier, le changement d'affectation ne doit ainsi pas entraîner une
utilisation plus intensive de la construction par des travailleurs ni générer
un trafic plus important en fréquence ou utilisant un type de véhicule plus
lourd que celui qu'impliquait la destination antérieure conforme au droit. Une
telle analyse doit en outre s'effectuer en appréciant les effets à long terme
du changement d'affectation sur le territoire et l'environnement. Cela implique
notamment que le bâtiment qui a bénéficié d'un changement d'affectation au sens
de l'art. 24a LAT ne peut plus faire ensuite l'objet de transformations
partielles en vertu de l'art. 24c LAT et que seuls les travaux d'entretien
nécessaires au maintien du bâtiment sont admissibles (CDAP AC.2013.0321 du 5
janvier 2015 consid. 4 ;
. aussi CDAP AC.2013.0403 du 10 février
2015 consid. 3).
Enfin s'agissant d'une dérogation facilitée, l'art.
24a LAT précise les cas dans lesquels de simples changements d'affectation sans
travaux de transformation peuvent être autorisés, sans que des exigences
supplémentaires que celles mentionnées dans cette disposition ne puissent être imposées;
il n'est en particulier pas admissible de procéder à une pesée des intérêts
dans le cas concret pour délivrer ou non l'autorisation requise (Muggli,
op.
cit.
, n
os
5 et 12
ad
art. 24a LAT).
3.
D'emblée, il convient de souligner qu'il n'est pas
contesté que le changement d'affectation demandé ne nécessite pas de travaux
d'aménagement et qu'il ne contrevient à aucune autre loi fédérale. Partant, ces
deux conditions prévues à l'art. 24a al. 1 LAT sont réunies en l'espèce.
En revanche, la réalisation de la condition de l'art. 24a al. 1 let. a LAT
relative à l'incidence du changement d'affectation sur le territoire, l'équipement
et l'environnement, demeure controversée.
4.
a) En lien avec la condition relative à l'annonce
préalable, l'autorité intimée a jugé que l'augmentation des ETP accroîtrait
l'incidence sur le territoire, l'équipement ou l'environnement, de sorte
qu'elle a imposé aux recourants de l'informer préalablement à toute modification
en ce sens.
Comme le soulignent les recourants,
l'art. 24a LAT ne pose certes pas comme condition au changement d'affectation,
l'absence de création de postes de travail. Néanmoins, il ne faut pas perdre de
vue l'art. 24a al. 2 LAT, en vertu duquel une nouvelle décision peut être prise
d'office par l'autorité compétente en cas de modification des circonstances. Or
une augmentation des effectifs de l'étude constitue manifestement un changement
de circonstances susceptible de provoquer une incidence supplémentaire au sens
de l'art. 24a al. 1 let. a LAT. Il existe donc un risque qu'une
modification de la configuration de l'étude la rende non conforme, de sorte que
l'autorité intimée a un intérêt à être informée de tout changement. Il apparaît
ainsi que la condition litigieuse est justifiée dans son principe et conforme à
la systématique de la loi.
Cela est d'autant plus vrai que les
recourants ont dans le cadre de la procédure non contentieuse, puis de la
présente procédure, toujours affirmé que la clientèle ne se rendrait que
rarement à l'étude, soit à une fréquence d'une à deux visites par semaine seulement.
Or si l'autorité intimée a précisément tenu compte de cet élément pour délivrer
l'autorisation litigieuse, une augmentation des effectifs répondrait à un
accroissement du volume d'affaires et, vraisemblablement, du nombre de clients
de l'étude ainsi que des rendez-vous en résultant. Sous cet angle également, il
est donc légitime pour l'autorité intimée d'exiger qu'elle soit informée d'un
changement dans la configuration de l'étude.
b) Par ailleurs, la condition
d'annonce préalable n'a pas pour vocation d'interdire la création de nouvelles
places de travail. Elle vise uniquement à garantir que l'autorité compétente en
sera informée à l'avance, afin d'être en mesure de vérifier que les conditions
de l'art. 24a al. 1 LAT seront toujours remplies, de sorte qu'elle est tout à
fait proportionnée. En tout état de cause même si, par hypothèse, l'autorité
intimée devait ultérieurement refuser une augmentation des ETP, les recourants seraient
habilités à recourir contre cette nouvelle décision pour faire valoir leurs
arguments à cet égard.
c) On soulignera encore que l'opinion
des recourants qui allèguent que l'interdiction de procéder à des travaux
d'aménagement dans les locaux sans autorisation serait suffisante pour limiter
le nombre d'ETP dans l'étude tombe à faux. En effet, celle-ci occupe à tout le
moins 4 pièces du 2
e
étage de l'immeuble, comme l'ont admis les
recourants dans leur mémoire complémentaire. Mais il ressort des plans déposés
au Registre foncier que le logement du 2
e
étage en question comprend
cinq chambres et un grand salon, ce qui implique qu'une augmentation du nombre
d'employés pourrait aisément être envisageable, sans qu'il soit nécessaire de
procéder à des travaux d'aménagement des lieux.
d) Enfin il sied de rappeler aux
recourants que même à supposer que l'autorisation ne soit pas assortie de la
condition d'annonce préalable, l'autorité intimée demeurerait habilitée à
intervenir d'office en cas d'augmentation du nombre d'employés conformément à
l'art. 24a al. 2 LAT.
5.
Relativement à la condition interdisant la visite
de la clientèle, le raisonnement de l'autorité intimée ne peut être suivi. En
effet, selon la jurisprudence rappelée ci-dessus, pour qu'un changement
d'affectation puisse être autorisé, les effets sur le territoire doivent être
comparables ou en tous les cas ne pas excéder ceux d'une utilisation conforme
au droit soit, dans la présente affaire, ceux générés par une occupation des
locaux au titre d'habitation.
En effet, en interdisant aux clients
de l'étude de se rendre dans les locaux litigieux au moyen de leurs propres
véhicules, l'autorité intimée perd de vue qu'elle impose alors à Nicolas
Cottier ou, dans une moindre mesure à son associé, des mouvements de véhicule
correspondants pour se rendre auprès de leurs clients. De cette manière, le
trafic et la circulation prétendument évités par l'interdiction contestée
seront compensés, dans une même mesure, par ceux des associés de l'étude
appelés à se déplacer eux-mêmes auprès de leurs clients.
Il s'ensuit que puisque l'autorité
intimée a reconnu que l'activité de l'étude – dans sa configuration actuelle
(en particulier 1,5 ETP des 1,8 ETP sont les propriétaires vivant sur place) –
ne conduit pas à une augmentation de la circulation pour autant que les
recourants se déplacent auprès de leurs clients ou dans d’autres locaux où ils
peuvent recevoir des clients, force est de constater qu'il en irait de même
dans l'hypothèse où ce sont les clients qui se rendraient à l'étude.
L'utilisation du bâtiment induite par ces visites de clients n'apparaît en
outre pas plus importante que celle qui découlerait d'une utilisation
exclusivement locative de celui-ci. Dans ces conditions, l'autorité intimée
n'était ainsi pas fondée à interdire l'accès de la clientèle aux locaux dont
elle a autorisé le changement d'affectation, ce qui conduit à l'annulation de
la condition y relative.
6.
En dernier lieu, les recourants avancent que la
décision attaquée consacrerait une atteinte au principe d'égalité de
traitement. En substance, le changement d'affectation dont a bénéficié le
jardin d'enfants en 2007 n'ayant été assorti d'aucune condition particulière, l'étude
qui, de leur point de vue, se trouve dans une situation similaire, ne devrait
pas non plus être soumise à quelque condition que ce soit. A cet égard, les
recourants indiquent que trois personnes travaillent actuellement dans le
jardin d'enfants installé au rez-de-chaussée ensuite du changement
d'affectation de 2007, de sorte qu'ils devraient eux aussi être admis à engager
trois employés, sans qu'il ne puisse être constaté une augmentation des
incidences en découlant.
Pour sa part, l'autorité intimée
considère que les situations de l'étude et de la garderie ne seraient pas
identiques, ce qui aurait pour conséquence que le principe en question serait
inopérant. Elle a ainsi indiqué que la vocation lucrative de la première,
"
soumise aux règles du marché libre et de la concurrence
", ne
se retrouverait pas chez la seconde. De plus, l'activité d'un jardin d'enfants
serait "
particulièrement proche d'un usage d'habitation
", ce
qui justifierait également un traitement distinct des deux situations.
a) On rappellera que la condition interdisant
l'accueil de la clientèle ayant été annulée (
cf
. consid. 5 ci-dessus),
seule celle relative à l'obligation d'annonce doit encore être examinée à
l'aune de ce principe constitutionnel.
b) Le principe de la légalité de l'activité
administrative prévaut en principe sur celui de l'égalité de traitement. En
conséquence, le justiciable ne peut généralement pas se prétendre victime d'une
inégalité devant la loi lorsque celle-ci est correctement appliquée à son cas,
alors qu'elle aurait été faussement, voire pas appliquée du tout, dans d'autres
cas (
ATF 126 V 390
consid.
6a p. 392 et les références citées). Cela présuppose cependant, de la part de
l'autorité dont la décision est attaquée, la volonté d'appliquer correctement à
l'avenir les dispositions légales en question. Le citoyen ne peut prétendre à
l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que l'administration
persévérera dans l'inobservation de la loi (
ATF 136 I 65
consid.
5.6 p. 78 et les références). Il faut encore que l'autorité n'ait pas respecté
la loi selon une pratique constante, non pas dans un ou quelques cas isolés (
ATF 132 II 485
consid.
8.6 p. 510;
127 I 1
consid. 3a p.
2;
126 V 390
consid. 6a
p. 392 et les arrêts cités), et qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant
n'impose de donner la préférence au respect de la légalité (
ATF 123 II 248
consid.
3c p. 254;
115 Ia 81
consid. 2 p.
83 et les références). Ce n'est que si l'autorité renonce à abandonner une
pratique qu'elle sait illégale que le principe de l'égalité de traitement peut
avoir le pas sur celui de la légalité. Si l'autorité ne s'exprime pas sur ses
intentions futures, l'autorité judiciaire présume que celle-ci se conformera à
la loi à l'avenir (
ATF 122 II 446
consid.
4a p. 451 s.;
115 Ia 81
consid. 2 p.
82 s.).
c) En l'espèce, il semble que les
considérations invoquées par l'autorité intimée pour justifier un traitement
différencié des deux situations en cause ne sont pas pertinentes. En effet, le
but commercial et la "
proximité
" de l'usage des locaux étant
des éléments étrangers au régime mis en place par l'art. 24a LAT – dont on
rappellera que les conditions sont exhaustives (
cf
. ci-dessus consid. 2d
in fine
) – elles ne sauraient fonder la discrépance observée dans le
traitement réservé par l'autorité à l'installation d'un jardin d'enfants en
2007 et à l'implantation d'une étude en 2015, même si ces éléments auraient pu
être déterminants dans un autre contexte.
En réalité, force est de constater que
c'est de manière erronée que l'autorité intimée a indiqué, dans la synthèse
CAMAC du 4 septembre 2007 concernant l'installation d'un jardin d'enfants dans
les locaux du rez-de chaussée, que le changement d'affectation y relatif
n'entraînait pas d'incidence sur le territoire, l'équipement ou l'environnement
(trafic, places de stationnement, évacuation et épuration des eaux). Il est en
effet indéniable que la présence d'une dizaine de jeunes enfants, dont la
majorité des parents les amènent et les récupèrent en voiture, encadrés par
trois employés (1.5 ETP annoncés lors de la demande de changement
d'affectation) génère des mouvements de véhicule quotidiens supérieurs à ceux
engendrés par une utilisation conforme des locaux au titre d'habitation. Cela
est d'autant plus vrai que la fermeture du jardin d'enfants à midi impose aux
parents de revenir chercher leurs enfants et de les y reconduire pour
l'après-midi, ce qui accroît d'autant le trafic journalier de véhicules.
d) Cela étant, les recourants ne
peuvent prétendre à la délivrance d'une autorisation de changement
d'affectation sans condition au motif que tel aurait été le cas pour le jardin
d'enfants. L'autorité intimée ayant indiqué vouloir faire une correcte
application de l'art. 24a LAT, il ne s'agit pas d'une situation dans laquelle ils
seraient habilités à se prévaloir d'un droit à l'égalité dans l'illégalité. Il
s'ensuit que sous cet angle également l'autorité intimée était légitimée à
imposer le respect de la condition relative aux ETP, laquelle ne prête pas le
flanc à la critique.
7.
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission partielle du
recours, la décision entreprise étant réformée en ce sens que l'interdiction de
recevoir la clientèle dans les locaux de l'étude est annulée; la décision étant
maintenue et confirmée pour le surplus.
Les recourants obtenant partiellement gain de cause,
l'émolument judiciaire mis à leur charge sera réduit en conséquence (art. 49
al. 1, 91 et 99 LPA-VD et art. 4 du Tarif cantonal du 28 avril 2015 des frais
judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA ; RSV
173.36.5.1]). Pour les mêmes raisons et étant rappelé que leur mandataire n'est
intervenu qu'à compter du dépôt de leur réplique, des dépens très réduits leur
seront alloués (art. 55, 56 al. 2, 91 et 99 LPA-VD, ainsi que 10 et 11 TFJDA).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision du Service du développement territorial du 31 juillet 2015
est réformée en ce sens que la condition interdisant la réception de clients
dans les locaux de l'étude est annulée. La décision est maintenue pour le
surplus.
III.
Un émolument judiciaire réduit de 1'500 (mille cinq cents) francs est
mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.
IV.
L'Etat de Vaud, par le Service du Développement territorial, versera aux
recourants, solidairement entre eux, des dépens arrêtés à 500 (cinq cents)
francs.
Lausanne, le 11 juillet 2016
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'OFDT/ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.