vd_omni · AC.2006.0028 · 2006-05-04 · fr

VERMOT/Conseil communal de Lussy-s-Morges, Département des institutions et des relations extérieures | On peut se demander s'il y aurait lieu d'ouvrir aux auteurs d'interventions durant l'enquête la possibilité de recourir, même s'ils n'ont pas qualité pour recourir au fond, pour se plaindre d'une violation de leurs droits de partie. Question laissée ouverte en l'espèce car même si le préavis municipal leur déniait la qualité d'opposant, les recourants (l'un étant héritier potentiel, voir autre fiche sur le même arrêt) n'ont subi aucun préjudice: ils ont participé à la procédure aux côtés du propriétaire et ont reçu "pour information" une réponse à l'opposition identique formulée par le propriétaire de la parcelle contre le plan d'affectation voisin de sa parcelle.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 04.05.2006 AC.2006.0028

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 4 mai 2006
Composition
Pierre Journot, président ; Jean-Daniel Henchoz et
Jean-Claude Favre, assesseurs. Greffière: Annick Borda.
R
ecourants
1.
Michèle et Marc VERMOT,
à
Montricher,
Autorités intimées
1.
Conseil communal de Lussy-sur-Morges,
représenté par Olivier FREYMOND, avocat, à Lausanne,
2.
Département des institutions et des
relations extérieures,
Château cantonal
Objet
plan d'affectation, qualité pour recourir de l'héritier potentiel
Décisions du Conseil communal de Lussy-sur-Morges du 20
septembre 2005, Département des institutions et des relations extérieures du
6 février 2006
Vu les faits suivants
A.
La parcelle no 601 de la Commune de Lussy-sur-Morges,
d'une surface de 13'647 m
², est propriété de l'hoirie/société simple
Vulliamy.
La Commune de Lussy-sur-Morges a entrepris l’élaboration
d’un plan partiel d'affectation "A Coinsin" sur le périmètre de cette
parcelle. Ce plan a été mis à l'enquête publique du 16 février au 17 mars 2005.
Il a suscité diverses observations et oppositions.
B.
Gérard Gonvers est propriétaire de la parcelle no 132 de
la Commune de Lussy-sur-Morges, contiguë au périmètre du plan partiel
d’affectation.
Les recourants, Michèle et Marc Vermot, ne sont pas
propriétaires d’une parcelle sur le territoire de Lussy-sur-Morges. Ils
n'habitent pas non plus cette commune. En revanche, au décès de Gérard Gonvers,
Michèle Vermot, fille du précédent, devrait hériter de la parcelle no 132
précitée.
Les recourants d'une part et Gérard et Georgette
Gonvers d'autre part ont déposés chacun une opposition au plan partiel
d'affectation datée du 28 février 2005 et dont le contenu est strictement
identique. Le 12 mars 2005, ils ont encore présenté une seconde opposition sous
la forme d'une seule lettre signée des quatre intéressés. Dans leur opposition
du 28 février 2005, les recourants exposent intervenir en tant qu'héritiers de
la parcelle de Gérard Gonvers.
Une séance de conciliation entre les opposants et la
municipalité a été organisée le 20 avril 2005.
Le 27 juin 2005, la municipalité a établi un préavis
à l'attention du Conseil général de Lussy-sur-Morges contenant, entre autres,
un résumé des oppositions et des propositions de réponse. Dans ce préavis, la
municipalité a pris position sur les oppositions de Georgette et Gérard Gonvers.
Concernant les oppositions des recourants, le préavis contient le passage
suivant :
"Les opposants ne sont pas propriétaires d'une parcelle
voisine du périmètre. De plus, ils n'habitent pas la Commune de Lussy-sur-Morges.
Leur statut d'héritiers potentiels ne constitue pas un motif suffisant pour
s'opposer. Ils n'ont pas qualité pour s'opposer.
L'opposition reprenant mot pour mot celle de Mme et M.
Georgette et Gérard Gonvers, la même réponse leur sera faite à titre informatif."
Dans sa séance du 20 septembre 2005, le Conseil
général de Lussy-sur-Morges a notamment décidé d'adopter le dossier du plan
partiel d'affectation "A Coinsin" et son règlement et de lever les
oppositions de Georgette et Gérard Gonvers. Il a également pris acte des
réponses apportées aux remarques et demandes des recourants.
Les recourants, qui avaient assistés en tant
qu'auditeurs à la séance du Conseil général, ont écrit le lendemain à la
municipalité pour protester contre la teneur du préavis leur déniant la qualité
d'opposants. Ils se plaignaient d'une violation de leur droit fondamental à
l'opposition en rappelant que la municipalité les avait traités jusqu'ici comme
opposants. Ils invoquaient en outre une violation d'un deuxième droit
fondamental selon eux, celui du droit de recours.
La municipalité ayant admis par lettre du 28
septembre 2005 qu'elle avait été induite en erreur, les recourants ont encore
écrit le 6 octobre 2005 en se plaignant de ce que le Conseil communal n'avait
pas pu statuer sur leurs oppositions et que le préavis municipal était erroné
sur plusieurs points. Ils demandaient si l'assemblée de commune était encore
valable si les participants avaient reçu de fausses informations et si les
oppositions n'avaient pas toutes été examinées.
La municipalité a établi une lettre datée du 26
octobre 2005 destinée aux recourants. Elle y expose ce qui suit :
"La Municipalité vous informe que le Conseil général,
dans sa séance du 20 septembre 2005, a pris acte des réponses apportées à vos
remarques et demandes. Cette décision a été prise sur la base du préavis no 4 -
2005 de la Municipalité à l'intention du Conseil général ainsi que sur le
rapport de la Commission du Conseil ayant traité de cet objet.
Selon le préavis, au point 5.4. al. 2, il est mentionné vous
concernant :
"L'opposition reprenant mot pour mot celle de Mme et M.
Georgette et Gérard Gonvers, la même réponse leur sera faite à titre
informatif".
Votre qualité de recourant ayant été reconnue selon notre
courrier du 28 septembre 2005,
les mêmes réponses vous sont donc
signifiées."
Cette lettre reproduit ensuite le résumé de l'opposition
et la proposition de réponse du préavis municipal, y compris les modifications
proposées du règlement (non litigieuses en l'espèce) ainsi que le passage du
préavis qui déclare que les opposants n'ont pas qualité pour s'opposer. Cette
lettre expose enfin :
"Votre qualité pour s'opposer ayant été reconnue, la
municipalité se détermine conformément aux réponses qui viennent d'être
développées ci-dessus et vous sont transmises, non plus à titre informatif,
mais en tant que déterminations municipales. La municipalité lève vos
oppositions.
Les présentes décisions et les conditions éventuelles dont
elles sont assorties peuvent faire l'objet d'un recours au Tribunal
administratif (...)".
Bien que le dossier ne soit pas très explicite sur
ce point, il est probable que cette lettre, conformément à l'usage induit par
la procédure de l'art. 60 LATC, n'a pas été expédiée aux recourants. C'est le Département
des institutions et des relations extérieures qui la leur a transmise comme
indiqué ci-dessous.
C.
Le 13 février 2006, le Département des institutions et des
relations extérieures a décidé d'approuver préalablement le plan partiel
d'affectation "A Coinsin". Le Service de l'aménagement du territoire
a communiqué cette décision le même jour aux recourants accompagnée de la lettre
de la municipalité (citée ci-dessus) leur communiquant la décision du Conseil
général de Lussy-sur-Morges du 20 septembre 2005.
D.
Le 19 février 2006, les recourants ont recouru au Tribunal
administratif contre ces décisions et conclu à ce que leur droit d'opposition
soit reconnu afin que le Conseil général puisse se prononcer sur leurs
oppositions.
La cause a été enregistrée le 22 février 2006. Par
courrier du même jour, le juge instructeur a imparti aux recourants un délai
pour transmettre la décision du Conseil général du 20 septembre 2005 au
tribunal, faute de quoi leur recours serait déclaré irrecevable. Il a également
octroyé l'effet suspensif provisoire au recours.
Les recourants ont produit la décision entreprise le
6 mars 2006.
Par acte du 13 mars 2006, la Municipalité de Lussy-sur-Morges
s'est déterminée sur le recours et a conclu à son irrecevabilité. Elle a requis
une décision préjudicielle sur la recevabilité.
Le 24 mars 2006, le Service de l'aménagement du
territoire a requis être dispensé de déposer sa réponse tant qu'il n'avait pas
été répondu à la question de la recevabilité du recours.
Le conseil de la municipalité est intervenu le 28 mars
2006 par téléphone auprès du tribunal pour rappeler sa requête de décision
préjudicielle sur la recevabilité.
Par courrier du même jour, le juge instructeur a
réservé de statuer conformément à l'art. 35 a LJPA sauf intervention des
parties dans un bref délai.
Les recourants se sont déterminés le 2 avril 2006 et
ont conclu, en substance, à la recevabilité du recours.
Statuant à huis clos, la section dont la composition
est indiquée en première page a décidé de rendre le présent arrêt, qui a été
soumis préalablement à la procédure de coordination de l'art. 21 du règlement
organique du Tribunal administratif.
Considérant en droit
1.
A titre liminaire, on relève que les recourants ne
prétendent pas intervenir en qualité de représentants de Gérard Gonvers. Ils
n'ont d'ailleurs pas fourni de procuration dans ce sens. C'est donc bien en
leur propre nom qu'ils recourent.
2.
Selon l'art. 37 LJPA, "le droit de recours appartient
à toute personne  physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée
et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou
modifiée".
Comme le Tribunal administratif le rappelle
régulièrement (voir par exemple AC.2004.0267 du 4 février 2005 ou AC.2003.0227
du 29 décembre 2003), le critère retenu par le législateur cantonal, à savoir
celui de l'intérêt digne de protection, coïncide avec celui des art. 103 lit. a
OJF et 48 lit a LPA; dans ces conditions, il convient de se référer, pour
l'interpréter et en cerner la portée, aux solutions dégagées par la
jurisprudence fédérale.
En procédure administrative fédérale, la qualité
pour recourir est soumise aux mêmes conditions, qu'il s'agisse du recours de
droit administratif au Tribunal fédéral (art. 103 lit. a OJF) ou du recours
administratif à une autorité fédérale de recours (art. 48 lit. a LPA) (ATF 104
Ib 307 consid. 3 et les références citées; voir par exemple une décision du
Conseil fédéral qui se réfère tant à la jurisprudence du Tribunal fédéral qu'à
celle du gouvernement, JAAC 1997 no 22 p. 195; voir en outre ATF 116 Ib 450,
consid. 2b, et 121 II 39, spéc. p. 43 s.). A donc qualité pour recourir
quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Selon la jurisprudence, le recourant
doit être touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la
généralité des administrés, et l'intérêt invoqué - qui n'est pas nécessairement
un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait - doit
se trouver avec l'objet de la contestation dans un rapport étroit, spécial et
digne d'être pris en considération (ATF 125 I, consid. 3c, p. 9; 124 V 398
consid. 2b et les références). L'existence d'un intérêt digne de protection
présuppose ainsi que la situation de fait ou de droit du recourant puisse être
influencée par le sort de la cause. Il y a cependant lieu, selon une
jurisprudence désormais bien établie, de prêter une attention particulière à
ces exigences tendant à exclure l'action populaire lorsque ce n'est pas le
destinataire de la décision qui recourt mais un tiers (ATF 121 II 171, consid.
2b). L'intérêt digne de protection consiste en l'utilité pratique que
l'admission du recours apporterait au recourant ou, en d'autres termes, dans le
fait d'éviter un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre
que la décision attaquée lui occasionnerait. Le recourant doit faire valoir un
intérêt propre à l'annulation de la décision; le recours formé dans l'intérêt
de la loi ou d'un tiers est en revanche irrecevable (ATF 120 Ib 48 consid. 2a,
59 consid. 1c, 120 V 39 consid. 2b, 119 Ib 179 consid. 1c, 118 Ib 614 consid.
Ib et les arrêts cités; v. également ATF 121 Ib 39 consid. 1c aa). C'est au
recourant qu'il appartient de démontrer l'existence d'un rapport étroit avec la
contestation car l'exigence de motivation s'étend aussi à la question de la
qualité pour recourir (voir par exemple JAAC 1997 no 22 p. 195; ATF 120 Ib 431
consid. 1).
Le tribunal a déjà également relevé (AC.2002.0232 du
14 octobre 2003) que la qualité pour recourir a été reconnue au voisin qui
devrait tolérer une habitation nouvelle à proximité immédiate de sa propre
maison (ATF 104 Ib 245 consid. 7d; v. aussi ATF 121 II 171 consid. 2b; 115 Ib
508 consid. 5c) ou qui serait menacé d'immissions telles que le bruit (ATF 119
Ib 179 consid. 1c), les odeurs (ATF 103 Ib 144 consid. 4c), les inconvénients
causés par le trafic (ATF 112 Ib 170 consid. 5b), ou encore qui subirait la
perte d'un dégagement ou d'une vue sur un site (AC.1998.0005 du 30 avril 1999).
3.
En l'espèce, les recourants ne sont pas domiciliés à
proximité du périmètre du plan partiel d'affectation "A Coinsin". Ils
n'habitent même pas la commune de Lussy-sur-Morges. Ils ne sont pas non plus
propriétaires d'une parcelle située dans les environs du périmètre du plan
contesté. Les recourants n'ont ainsi pas le moindre voisinage, direct ou
indirect, avec la parcelle en cause. La recourante est cependant la fille du propriétaire
d'une parcelle contiguë. La question qui se pose est de savoir si sa qualité d'héritière
potentielle est suffisante pour lui conférer un intérêt digne de protection à
contester la décision du Conseil communal relative au plan partiel
d'affectation voisin. Comme le rappelle l'arrêt AC.2002.0120 du 27 mars 2003,
la jurisprudence fédérale n'a pas expressément subordonné la qualité pour agir
à la condition que le voisin soit propriétaire du terrain pouvant subir les
inconvénients du projet de construction. Le locataire des locaux construits sur
ce terrain subit de la même manière que le propriétaire les inconvénients liés
à la réalisation du plan, spécialement s'il est lié par un contrat de bail dont
le maintient à moyen ou long terme présente pour lui un intérêt important de
nature économique ou autre (voir sur la qualité pour recourir des locataires,
les arrêts AC.1997.0010 du 2 avril 1997, AC.1997.0179 du 24 juillet 1998, AC.1999.0023
du 13 juin 2000; AC.1999.0143 du 18 octobre 2000; AC.2000.0001 du 5 octobre
2000; AC.2000.0082 du 13 décembre 2000; AC.2001.0053 du 3 juillet 2001; AC.2001.0128
du 12 mars 2002; voir toutefois un cas où le Tribunal fédéral a dénié la
qualité pour recourir du locataire, faute d'intérêt direct et suffisamment
étroit, spécial et digne d'être pris en considération avec l'objet de la
contestation au sens de la jurisprudence restrictive applicable aux tiers
recourants, ATF 131 II 649, consid. 3.2-3.5; en matière de recours de droit
public au Tribunal fédéral voir ATF 106 Ia 409). En revanche, dans le cas des
squatters, la jurisprudence considère que même si la personne qui occupe sans
droit un logement a un intérêt de fait à contester la décision autorisant la
démolition du bâtiment dans lequel se trouve le logement, cet intérêt de fait
n'est pas digne de protection car la situation a été créée de manière inégale par
le recourant (AC.2002.0085 du 20 décembre 2002). Le Tribunal fédéral n'a pas
non plus reconnu la qualité pour recourir à l'actionnaire d'une société anonyme
touché par une décision administrative, même s'il était actionnaire unique ou
principal, considérant qu'il n'était qu'indirectement concerné par la décision
incriminée (ATF 124 II 499, spéc. p. 505 au début, et la référence citée). De
manière générale, la jurisprudence et la doctrine exigent de manière assez
stricte la présence d'un intérêt propre et direct lorsqu'un tiers désire
recourir contre une décision dont il n'est pas le destinataire (ATF précité).
En l'espèce, les recourants ne sont pas propriétaires
de l'immeuble concerné et ils ne peuvent se prévaloir d'aucune prétention sur
cette parcelle : ils n'invoquent que l'expectative successorale de la
recourante qui pourrait hériter de la parcelle au décès de son père. Il ne
s'agit pas là d'un intérêt direct et actuel susceptible de constituer un
intérêt digne de protection au sens de l'art. 37 LJPA. On peut même considérer
au contraire que si le propriétaire de la parcelle n'a pas recouru lui-même, il
pourrait y avoir de sérieux inconvénients à autoriser ses éventuels héritiers à
le faire à son insu et peut-être contre son gré. Le tribunal juge en
conséquence que la qualité pour recourir contre un plan d'affectation doit être
déniée à celui qui n'a pas d'autres relations avec la parcelle que la
possibilité d'hériter de cette dernière au décès de l'actuel propriétaire.
4.
A bien y regarder, les recourants soulèvent principalement
des griefs de nature procédurale : dans leur recours du 19 février 2006, ils se
plaignent de ce que le Conseil communal n'a pas pu statuer sur leurs
oppositions parce que le préavis municipal expliquait qu'ils n'avaient par
qualité pour recourir. Dans leurs déterminations du 2 avril 2006, ils invoquent
une violation des art. 57 et 58 LATC.
5.
La jurisprudence du Tribunal fédéral rendue en matière de
recours de droit public admet que même s'il n'a pas qualité pour agir au fond,
un recourant peut se plaindre de la violation d'une garantie de procédure qui
équivaut à un déni de justice formel. Dans un tel cas, l'intérêt juridiquement
protégé exigé par l'art. 88 OJ découle non pas du droit de fond, mais du droit
de participer à la procédure. Un tel droit existe lorsque le recourant avait
qualité de partie en procédure cantonale. Si tel est le cas, il peut se
plaindre de la violation des droits de partie que lui reconnaît la procédure
cantonale ou qui découlent directement de dispositions constitutionnelles (ATF
121 I 218 consid. 4a p. 223; voir un exemple dans l'ATF 2A.525/2004 du 21
septembre 2004 rendu dans la cause cantonale PE.2004.0209). De même, en matière
de recours de droit administratif (dont les conditions de recevabilité concordent
avec celles de l'art. 37 LJPA), l'auteur d'un recours déclaré irrecevable pour
défaut de qualité pour agir est habilité à contester ce prononcé par la voie du
recours de droit administratif (ATF 124 II 499 spéc p. 502).
Dans les procédures d'enquêtes publiques organisées
notamment par la LATC, la possibilité d'intervenir durant l'enquête n'est
soumise à aucune condition ou restriction. On y trouve une distinction entre
les "oppositions" et les "observations" mais rien n'explicite
cette distinction.
Comme l'expose l'arrêt AC.2002.0192 du 24
février 2004, la qualité pour recourir au Tribunal administratif est régie par
l'art. 37 LJPA et aucune règle spéciale (au sens de l'alinéa 2 lit. a de cette
disposition) n'étend la qualité pour recourir aux personnes qui sont habilitées
à déposer une simple "opposition" à l'enquête mais ne rempliraient
pas les conditions pour recourir énoncées à l'art. 37 al. LJPA. Cet arrêt
concernait la qualité pour recourir contre une déclaration d'intérêt public au
sens de la loi cantonale sur l'expropriation mais il observait que la situation
n'est guère différente pour les enquêtes sur les demandes de permis de
construire, où toute personne peut se manifester, mais sans qu'on puisse en
déduire que la qualité pour recourir devant le Tribunal administratif serait
étendue aux personnes qui formulent une "observation", pour reprendre
le terme des art. 109 al. 4 et 116 LATC. On observera au passage qu'en
distinguant entre les "observations" et les "oppositions",
ces dispositions laissent fâcheusement à penser qu'il appartiendrait à la
municipalité, en indiquant ou non la voie de recours, de se prononcer sur la
question de savoir qui peut recourir contre la décision relative au permis de
construire; tel n'est évidemment pas le cas, l'application de l'art. 37 LJPA
étant de la compétence du Tribunal administratif lorsqu'il est saisi d'un
recours. Il en va de même pour la qualité pour recourir contre une déclaration
d'intérêt public au sens de la loi cantonale sur l'expropriation. Il en va
encore de même en matière d'enquête sur les plans d'affectation, qui peuvent
faire l'objet d'opposition ou d'observations (art. 57 al. 3 LATC) et à la suite
desquelles le "
conseil de la commune statue sur les réponses
motivées aux oppositions non retirées
".
On peut se demander s'il y aurait lieu d'ouvrir aux
auteurs d'interventions durant l'enquête la possibilité de recourir, même s'ils
n'ont pas qualité pour recourir au fond, pour se plaindre d'une violation de
leur droit de partie. La question pourrait se poser par exemple pour l'opposant
dont l'intervention n'aurait pas été dûment soumise au Conseil communal ou qui
n'aurait pas, malgré sa requête, bénéficié de la possibilité d'être entendu par
la municipalité comme le prévoit l'art. 58 al. 1 LATC. La question peut
cependant rester ouverte en l'espèce. En effet, les recourants ne peuvent se
plaindre d'aucune informalité de ce genre. Il est vrai que le préavis municipal
leur déniait formellement le "droit d'opposition" mais cette
déclaration n'a eu aucune conséquence sur le sort de leur intervention. En
effet, l'opposition qu'ils avaient formulée était calquée sur celle qu'avait
déposée le propriétaire de la parcelle concernée et les recourants ont ensuite
participé avec celui-ci à la procédure ultérieure, en particulier aux séances
de conciliation dont ils n'ont pas manqué de faire rectifier le procès-verbal.
Finalement, la principale informalité qu'on constate dans le dossier consiste
en ceci que dans la lettre qu'elle a préparée à la date du 26 octobre 2005 à
leur intention, la municipalité a pris la liberté de revenir sur la teneur de
la décision du Conseil communal, qu'elle était simplement chargée de la
communiquer, et de déclarer elle-même qu'elle levait l'opposition des
recourants, ce qu'elle n'a évidemment pas la compétence de faire puisque la
décision appartient au Conseil communal. Il ne fait cependant pas de doute que
le Conseil communal a rejeté l'opposition formulée de manière identique tant
par les recourants que par les propriétaires de la parcelle et qu'il importe
finalement peu que le Conseil communal ait décidé de ne communiquer sa décision
aux recourants qu'à titre d'information dès lors qu'elle ne pouvait de toute
manière être qu'identique à celle qui a été dûment notifiée au propriétaire de
la parcelle. Ainsi, à supposer même que le Tribunal administratif doive entrer
en matière sur l'intervention d'un opposant qui n'a pas qualité pour agir à l'encontre
de la décision au fond du Conseil communal, il ne pourrait que constater que
les recourants n'ont subi aucun préjudice ni violation de leur droit de partie.
En conséquence, de ce point de vue également, le recours ne peut qu'être
déclaré irrecevable.
6.
Au vu de ce qui précède, le recours est irrecevable.
Un émolument de justice est mis à la charge des
recourants et des dépens attribués à la municipalité qui a recouru aux services
d'un avocat.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est irrecevable.
II.
Un émolument de justice de 800 (huit cents) francs est mis
à la charge de Michèle et Marc Vermot.
III.
Des dépens à hauteur de 800 (huit cents) francs sont
attribués à la Municipalité de Lussy-sur-Morges à la charge de Michèle et Marc
Vermot.
Lausanne, le 4 mai 2006
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.