vd_omni · AC.2013.0318 · 2014-12-18 · fr

ROULIER/Municipalité de Villars-Epeney, Service du développement territorial, Service Immeubles, Patrimoine et Logistique, ORTEGA, STUBY ORTEGA, OTTONE, GUMY, DUTHE, Service de l'agriculture | Construction d'un abri-tunnel en zone agricole, à proximité d'une porcherie. Recours du constructeur. Il n'est pas établi que le recourant se serait délibérément séparé d'un bâtiment en zone à bâtir répondant à ses besoins. Au vu des circonstances, on ne peut lui imposer d'utiliser un hangar en sa possession en zone à bâtir, ou de renoncer à vendre des terrains inemployés en zone à bâtir (c. 6). Les variantes d'implantation sur la parcelle ne convainquent pas. Sous l'angle de l'esthétique et de la protection du paysage, la forme adoptée et le matériau utilisé - un tunnel en toile enduite - ne sont pas très heureux mais cet inconvénient peut être admis au regard des avantages d'un tel ouvrage en termes de coût et de facilité de construction. L'abri-tunnel est en outre soumis à une condition résolutoire. La pesée des intérêts conduit ainsi à confirmer l'autorisation spéciale (c. 7). Pour sa part, la municipalité a refusé à tort le permis de construire. Les abris-tunnels sont des constructions agricoles usuelles et utiles à une exploitation agricole raisonnable. Interdire de tels ouvrages par principe équivaut à empêcher l'application du droit fédéral autorisant les agriculteurs à ériger - sous réserve d'intérêts prépondérants - les constructions répondant aux besoins de leur exploitation. Cela ne signifie toutefois pas que les abris-tunnels échappent à toute condition de police communale des constructions. En l'espèce, la municipalité a toutefois outrepassé sa marge d'appréciation - limitée par le droit fédéral - en considérant que l'ouvrage ne respectait pas les exigences réglementaires communales (orientation, esthétique, intégration) (c. 8). Recours admis.Recours admis par le TF en ce qui concerne les consid. 7 et 8 (1C_80/2015 du 22 décembre 2015)

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 18.12.2014 AC.2013.0318

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 18 décembre 2014
Composition
Mme Danièle
Revey,
présidente
; Mme Silvia Uehlinger et
M. Jean-Etienne Ducret, assesseu
rs.
Recourant
François ROULIER,
à Villars-Epeney, représenté par la Société rurale d'assurance de
Protection juridique FRV SA, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de
Villars-Epeney,
représentée par Me Gloria CAPT, avocate
à Lausanne,
Autorités concernées
1.
Service du
développement territorial (SDT),
2.
Service Immeubles,
Patrimoine et Logistique (SIPAL),
3.
Service de
l'agriculture (SAgr),
Opposants
1.
José ORTEGA,
2.
Marinette STUBY
ORTEGA,
3.
Marina OTTONE,
Tous trois
à Villars-Epeney et représentés par
le
premier,
4.
Eric GUMY,
à Villars-Epeney,
5.
Bernard DUTHE,
à Villars-Epeney,
Objet
permis de construire
Recours François ROULIER c/ décision de
la Municipalité de Villars-Epeney du 4 juin 2013 lui refusant l'autorisation
de construire un abri-tunnel sur la parcelle 239
Vu les faits suivants
A.
Exploitant d'un domaine agricole à
Villars-Epeney, François Roulier est notamment propriétaire du bien-fonds 239
de cette commune. D'une surface totale de 23'744 m
2
, cette parcelle comprend
une porcherie de 452 m
2
(ECA 35), une place-jardin de 2'038 m
2
,
un pré-champ de 19'850 m
2
et une forêt de 1'404 m
2
. Des
silos sont implantés au Nord-Ouest de la porcherie.
Le bien-fonds 239 est colloqué en
zone agricole, selon le plan général d'affectation du 2 octobre 1998 (PGA), et régi
par le règlement communal sur le plan général d'affectation et la police des
constructions approuvé à la même date (RPGA).
Au Nord-Est, la parcelle 239
confine à la rue du Milieu (route d'Yverdon RC 405d).
Sa limite Sud-Est borde la zone à
bâtir, soit la zone de village (secteur A). Plus précisément, elle longe le
quartier dit "des Sillons", constitué par les biens-fonds 233 à 238
supportant des villas familiales. Ces six biens-fonds sont en substance
implantés sur deux rangs, à savoir les parcelles 233, 235, 237 et 238 du côté
de la zone agricole, puis les parcelles 234 et 236 du côté du village. La zone
de village est destinée principalement à l'habitat et à ses prolongements, aux
exploitations agricoles, à l'artisanat et au commerce ainsi qu'aux services et
équipements publics (art. 5 al. 1 RPGA). Un degré III de sensibilité au bruit a
été attribué à cette zone, au sens de l'art. 43 let. c de l'ordonnance du 15
décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41), correspondant
aux zones où sont admises des entreprises moyennement gênantes, notamment dans
les zones d'habitation et artisanales (zones mixtes) ainsi que dans les zones
agricoles.
L'inventaire des sites construits à
préserver en Suisse (ISOS) identifie Villars-Epeney comme un hameau d'intérêt
régional.
B.
Les parcelles composant le quartier des Sillons
ainsi que la parcelle 239 supportant la porcherie sont issues d'une parcelle 19
appartenant à François Roulier.
Anciennement, la parcelle 19
couvrait une large part du secteur compris entre la rue du Milieu au Nord-Est
et le chemin des Bois au Sud-Ouest, en zone de village, ainsi que le secteur
devenu la parcelle 239 précitée, en zone agricole.
Il résulte du Registre foncier et
du dossier qu’au fil des ans, François Roulier a morcelé la parcelle 19 à plusieurs
reprises. En particulier, il en a détaché en 2005 une surface de 27'796 m
2
,
dont la partie en zone de village deviendra le quartier des Sillons, alors que
la partie en zone agricole restera sa propriété sous le nouveau numéro 239
(avec la porcherie). Par acte du 18 novembre 2011, François Roulier a promis-vendu
une nouvelle surface de 700 m
2
à détacher, qui deviendra la parcelle
240 accessible depuis le chemin des Bois et sera finalement vendue le 20 juin 2013
à une autre personne que le promettant-acquéreur initial. La construction d’une
villa sur la parcelle 240 entraînera la démolition du rural ECA 24 de 90 m
2
et de son annexe non cadastrée, sis sur la parcelle 19 en limite de la parcelle
240 (cf. enquête CAMAC 135682 du 10 novembre au 9 décembre 2012). Le 21 juin
2013, François Roulier a, en substance, également tiré 1'482 m
2
de la parcelle 19, qui seront répartis à raison de 1'200 m
2
en
création d'une nouvelle parcelle 243 (vendue le 13 novembre 2013) et à raison
de 200 m
2
en adjonction à la parcelle existante 236. La servitude de
restriction au droit de bâtir anciennement à charge de la parcelle 19 en faveur
de la parcelle 203 a été entièrement reportée à charge des parcelles 236 et
243.
De la parcelle 19 ancien état, François
Roulier conserve aujourd'hui la parcelle 239 en zone agricole, ainsi qu'une
surface de 2'520 m
2
en zone de village supportant une habitation et
rural (sa ferme, 416 m
2
, ECA 27).
C.
François Roulier (ci-après: le constructeur) a
déposé le 10 février 2013 une demande de permis de construire relative à
l'édification d'un abri-tunnel sur sa parcelle 239 en zone agricole, plus
précisément au Sud-Est, entre la porcherie et le quartier des Sillons, à une
distance de 45 à 50 m de la parcelle la plus proche de ce lotissement. En
substance, selon les plans du 11 décembre 2012 et la documentation mise au
dossier d’enquête (prospectus), il s'agit d'une toile enduite de couleur gris
foncé, posée sur une charpente en acier galvanisé en forme de demi-tube. Ancré
dans le sol sans fondation, l'ouvrage aura 25 m de long, 10 m de large (soit
250 m
2
) et 4,50 m de haut à son point le plus élevé. Il est destiné
au rangement des machines agricoles et au stockage de la paille servant de
litière pour les porcs à l'engrais. Les travaux sont estimés à 35'000 fr.
Il est extrait des plans précité du
11 décembre 2012 ce qui suit (sans échelle):
Le 12 février 2013, la Municipalité
de Villars-Epeney (ci-après: la municipalité) a émis auprès du Service de
l’agriculture (SAgr) le préavis suivant:
"
Ce projet a trop d'emprise sur le
terrain agricole, son éloignement de la porcherie existante ainsi que de la
route cantonale nécessite une surface de trop grande importance mise en dur
afin d'assurer l'accessibilité à ce bâtiment. D'autre part, les silos
inutilisés depuis de nombreuses années se trouvent de l'autre côté de la
porcherie.
La clause du
besoin paraît douteuse, sachant que M. Fr. Roulier a indiqué depuis des années
aux habitants du quartier des Sillons la fermeture prochaine de son
exploitation porcine. De plus, il a même annoncé publiquement le 5 décembre
2011 devant les membres du Conseil général de Villars-Epeney sa fermeture
probable.
Toutefois si la
clause du besoin s'avérait justifiée, la Municipalité suggère d'orienter et
placer différemment cette construction et de démolir les silos non utilisés
afin:
-    de diminuer l'emprise sur le terrain agricole.
-    de mieux répondre aux exigences demandées par
le Service territorial en ce qui concerne la contiguïté des bâtiments
composants ce site.
-    de diminuer considérablement l'impact visuel
par rapport aux proches habitations.
"
Le SAgr a adressé le 5 mars 2013 au
Service du développement territorial (SDT) le préavis ainsi libellé:
"
Sur la base des éléments portés à
sa connaissance, le Service de l'agriculture constate:
(…)
2.   Situation
-     Le projet est lié à une exploitation agricole
(reconnue au sens de l'OTerm).
-     Cette exploitation, d'une surface agricole
utile totale de 42.33 hectares, se consacre à l'engraissement de porcs (278
places) et aux grandes cultures (37.88 ha de colza, betteraves et céréales).
3.   Analyse agronomique
-     Besoins justifiés pour le rangement des
machines, selon le type d'exploitation, pour 42.33 ha: 691 m
2
. Capacités utiles existantes: 0 m
2
.
Déficit constaté: 691 m
2
.
-     L'exploitant agricole loue actuellement un
hangar à Yvonand pour ranger les machines nécessaires à l'exploitation
agricole.
-     La nouvelle construction permettra également
de stocker de la paille servant de litière pour les porcs à l'engrais, ce qui
justifie d'un point de vue agricole son implantation à proximité de la
porcherie existante. L'abri tunnel prévu sera une solution provisoire car
l'exploitant envisage de cesser l'activité de sa porcherie à moyen terme.
4.   Viabilité à long terme
-     Confirmée.
En conclusion, le Service de l'agriculture préavise
favorablement ce projet lié à une exploitation agricole, dont la nécessité
fonctionnelle est démontrée.
"
Du 1
er
mars au 1
er
avril 2013, la municipalité a mis à l'enquête publique (CAMAC 136895) le projet
précité d’abri-tunnel.
D.
Par lettres des 25, 26 et 28 mars 2013, des
oppositions ont été formulées par les propriétaires de trois des quatre
parcelles du quartier des Sillons contigües à la parcelle 239, à savoir Bernard
Duthé (parcelle 233), Eric Gumy et Patricia Ledoux Gumy (parcelle 237), José
Ortega, Marinette Stuby Ortega et Marina Ottone (parcelle 238).
E.
La synthèse CAMAC 136895 a été établie le 29
avril 2013, moyennant l’autorisation spéciale du SDT et les préavis favorables
des autorités concernées. Le SDT a subordonné son autorisation aux conditions
impératives suivantes:
"
(…)
1.    DETERMINATION
1a    Nécessité agricole du projet: le projet soumis
est destiné à l'exploitation agricole de M. François Roulier. Cette
exploitation (n° 5935.0003), d'une surface agricole utile totale de 42.33
hectares, se consacre à l'engraissement de porcs (278 places) et aux grandes
cultures (37.88 ha de colza, betteraves et céréales). Selon le préavis du Service
de l'agriculture, l'abri tunnel répond à des besoins agricoles objectivement
fondés car il permettra de combler le déficit en surface de stockage constaté
pour le rangement des machines et le stockage de paille.
2a    Traitement du projet (site, implantation,
matériaux et teinte, arborisation): outre la nécessité du projet, il convient
également que la construction envisagée soit compatible avec les autres
intérêts de l'aménagement du territoire (localisation, qualité de l'intégration
dans le paysage, etc.).
A ce sujet, il ressort que l'abri tunnel
envisagé, étant situé proche de la zone à bâtir, permet d'éviter un mitage du
territoire comme exigé par les dispositions de la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT). En outre, cet abri tunnel étant
prévu en prolongation du bâtiment agricole ECA n° 35, le projet permet un
regroupement satisfaisant des constructions et répond ainsi également aux
dispositions cantonales de l'article 83 RLATC. Notons par ailleurs que, d'un
point de vue agricole, le site d'implantation se justifie puisque la nouvelle
construction permettra également de stocker de la paille servant de litière
pour les porcs à l'engrais logés dans la porcherie existante sise à proximité.
Dès lors, le site retenu pour cet ouvrage est
jugé comme adéquat.
En ce qui concerne l'implantation d'un
bâtiment ou ouvrage agricole, il convient, d'une manière générale, de prendre
en compte les caractéristiques du site et du bâti existant (trames
parcellaires, courbes de niveaux, chemins existants, orientation des bâtiments,
etc.). Dans le cas présent, l'abri tunnel s'implante parallèlement à la route
cantonale voisine et conserve l'orientation (est-ouest) de la halle ECA n° 35.
De sorte que l'implantation est jugée satisfaisante. Une autre implantation du
bâtiment, au même emplacement mais perpendiculaire à la route cantonale, aurait
également été susceptible d'être admise.
Pour le reste, il est relevé que la teinte
envisagée (gris foncé) pour la bâche de cet abri tunnel est judicieuse. En effet,
a contrario des teintes claires ou du vert généralement utilisé pour ce type
d'ouvrage, la teinte grise foncée permet de minimiser fortement l'impact de cet
ouvrage dans le paysage. Notons également que l'intégration paysagère proposée,
entre la zone à bâtir et la future construction, permettra de renforcer
davantage l'insertion de cet abri tunnel dans le paysage.
Pour le surplus, notre service se permet de
relever au sujet des oppositions que, conformément à une jurisprudence récente
(AC.2011.0280), les personnes qui choisissent de s'établir dans un village où l’agriculture
reste une activité importante doivent compter avec certains désagréments
inhérents au fonctionnement des exploitations agricoles. Dans le cas présent,
l'abri tunnel étant destiné à du stockage et non à abriter du bétail, les
nuisances occasionnées par cet ouvrage devraient néanmoins être de moindre
importance.
A relever encore que – bien qu'un abri tunnel
soit, par les matériaux utilisés ainsi que sa volumétrie, moins esthétique qu'un
hangar traditionnel – une telle installation a l'avantage de pouvoir être
supprimée en cas de cessation ou d'arrêt d'activité (cf. point 2 conditions à
charge).
2.    CONCLUSION – CONDITIONS A CHARGE
(…)
2a    l'abri tunnel aura une bâche de teinte grise foncée.
2b   l'arborisation prévue et figurée sur le plan de
situation du géomètre devra impérativement être réalisée avant la délivrance du
permis d'utiliser.
(…)
Au vu du caractère facilement démontable de ce
type d'ouvrage, l'autorisation spéciale requise pour cet abri tunnel est
subordonnée à l'inscription, par notre service, d'une mention au Registre
foncier en indiquant que cette installation devra être supprimée en cas
d'abandon ou de cessation de l'usage agricole de ce tunnel ou si la halle n°
ECA 35 ne devait plus être utilisée à des fins agricoles (art. 44 OAT).
(…)
"
F.
Par décision du 4 juin 2013, la municipalité a
refusé d'octroyer le permis de construire sollicité par François Roulier, pour
des motifs tenant aux lacunes du dossier d'enquête (plan des façades), ainsi
qu’aux défauts d'esthétique et d'intégration de l'ouvrage (forme, orientation,
matériau) en lien avec son RPGA. Elle retenait plus précisément:
"
(…)
Les points non
respectés sont:
L'article 22 sur les toitures, en effet le toit projeté de forme
ovale a une pente inférieure de 20% sur une grande partie de sa surface. De
plus, la couverture de la toiture projetée, une bâche de camion ou toile
enduite, n'est pas d'un matériau autorisé par le règlement.
Le bâtiment projeté ne respecte pas l'article 40 en ce qui concerne
l'orientation de la toiture. L'orientation des faîtes principaux doit être
nord-est, sud-ouest et celle du projet est à 90° par rapport à celle-ci.
Notre village est classé comme un site ISOS d'importance régionale,
d'où l'importance de l'article 48 concernant l'esthétique des constructions.
Dans cet article, il est stipulé que les couleurs et matériaux des
constructions s'harmoniseront à ceux de l'entourage. Toute la surface
extérieure ('toit' et 'façade') du bâtiment projeté est faite de bâche de
camion ou toile enduite et ce matériau n'est pas du tout en harmonie à ceux de
l'entourage. La forme de ce tunnel-abri n'est de même pas en adéquation avec
les bâtiments environnants. Il est à souligner que dans le rapport ISOS, il est
noté que l'implantation de deux étables avec des silos aux deux entrées de
l'agglomération ont quelque peu altéré l'image du site et que ce rapport
suggère la recommandation suivante: 'autant que possible, éviter toute nouvelle
construction du côté nord de la route principale afin de conserver la
remarquable silhouette du site'.
Le dossier remis ne respecte pas l'article 58 où il est demandé que
le dossier de la mise à l'enquête comprenne les pièces énumérées à l'article 69
RLATC. Seul un plan de géomètre avec deux coupes a été remis, il manque celui
de toutes les façades.
A titre superfétatoire, nous pouvons également mentionner que
l'orientation projetée du bâtiment avec ses accès augmentent de 50% l'emprise
sur le terrain agricole par rapport à une orientation nord-est, sud-ouest,
cette emprise supérieure étant due aux accès goudronnés supplémentaires prévus.
De plus de nombreuses oppositions du quartier des Sillons, qui vous
ont été transmises, ont montré un fort mécontentement par rapport à ce projet, car
il s'intègre mal à l'environnement du village.
(…)
"
G.
Agissant le 3 juillet 2013 par l'intermédiaire
de la Société rurale d'assurance de protection juridique FRV SA, François
Roulier a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP)
d'un recours dirigé contre la décision précitée du 4 juin 2013, concluant à
l'annulation de ce prononcé et à l'octroi du permis de construire un
abri-tunnel sur la parcelle 239.
Le 18 juillet 2013, le Service
Immeubles, Patrimoine et Logistique (SIPAL) a formulé les observations
suivantes:
"
Protection du site bâti:
L'inventaire des
sites construits à préserver en Suisse (ISOS) identifie Villars-Epeney comme un
hameau d'intérêt régional. Au sens de l'ISOS, le tunnel-abri mis à l'enquête
est situé sur la parcelle 239 qui fait partie de l'échappée dans
l'environnement I: "terrains agricoles ceinturant le noyau à la naissance
du vallon de l'Epeney" caractérisée par l' "authenticité de la
substance d'origine". Au vu de la forte valeur spatiale, architecturale et
de l'entité, l'ISOS recommande la "sauvegarde de la substance et de la
structure" de ce périmètre.
Le relevé de
l'ISOS a été effectué en 1986 dont nous vous envoyons une copie.
Recencement
architectural:
Le bâtiment ECA
35 n'a pas été pris en compte lors du recensement architectural de la commune
de Villars-Epeney en 1991, celui-ci étant situé à l'écart du hameau et n'ayant
pas une valeur patrimoniale.
"
José Ortega, Marinette Stuby Ortega
et Marina Ottone (José Ortega et consorts) ont conclu au rejet du recours au
terme de leurs observations du 5 août 2013. Bernard Duthé et Eric Gumy ont
procédé par courriers du 31 août 2013, proposant également le rejet du recours.
Il en est allé de même de la municipalité par réponse du 10 septembre 2013
complétée le 30 octobre 2013.
Le SDT a en revanche conclu à
l'admission du recours le 6 août 2013 et, dans ses observations du 29 octobre
2013, le SAgr a confirmé que le projet était nécessaire à l'exploitation
agricole de François Roulier.
H.
Le 20 janvier 2014, le recourant a déposé un
mémoire complémentaire.
José Ortega et consorts se sont déterminés
sur ce mémoire le 28 janvier 2014. La municipalité et Bernard Duthé ont fait de
même par lettres du 4 février 2014.
I.
Une audience suivie d'une inspection locale a
été aménagée sur place le 5 mars 2014. On extrait ce qui suit du compte-rendu
d'audience:
"(...)
La municipalité
relève qu'il s'agit de la première demande de tunnel-abri sur son territoire.
Elle précise que la commune compte deux agriculteurs (le recourant et le syndic).
Le recourant
confirme que le tunnel-abri ne comporte aucune ouverture, hormis à ses deux
extrémités. Il est destiné à être traversé de bout en bout.
L'instruction
porte en premier lieu sur la nécessité pour le recourant de disposer de
l'ouvrage projeté.
Le recourant
expose que ce tunnel-abri sera voué essentiellement à stationner les machines;
il contiendra également de la paille "propre" qui servira de litière
pour les porcs. Il loue actuellement un hangar à Yvonand mais le propriétaire a
désormais un besoin propre de ce dépôt. Le recourant explique qu'il a 50 ans et
qu'il ignore si l'un de ses deux enfants reprendra l'exploitation. Il déclare
qu'il a promis-vendu en 2011 une parcelle qui n'était pas accessible depuis la
route et récemment une autre parcelle qui comporte une restriction du droit de
bâtir.
Le SDT explique
que la nécessité d'un ouvrage destiné à l'agriculture ressortit à la compétence
de son service et du SAgr. Il veille à ce que les constructions destinées à
l'exploitation agricole soient regroupées et à ce que le territoire ne soit pas
mité davantage. Il dit avoir examiné d'emblée si, dans le cas particulier, le
projet pouvait être réalisé en zone à bâtir; après avoir pris en considération
plusieurs parcelles, il était arrivé à la conclusion que tel n'était pas le
cas. Le SDT expose qu'il veille aussi à l'intégration paysagère et à l'unité
architecturale des ouvrages.
Le SAgr déclare
effectuer de son côté les calculs relatifs aux besoins des agriculteurs selon
une tabelle (ART; précédemment FAT). Les calculs sont opérés par rapport à la
surface du domaine agricole (et non des terrains vendus). En l'occurrence, il
confirme qu'au regard de la surface de son domaine, le recourant a besoin de
691 m2 pour stocker ses machines, alors qu'il ne dispose d'aucun dépôt utile.
Il confirme que les autres parcelles du recourant en zone à bâtir ne
conviennent pas sous l'angle de leur praticabilité et des nuisances. En
particulier, compte tenu des nuisances des machines agricoles - qui deviennent
toujours plus grandes - il n'est pas concevable d'implanter un hangar dans un
village, au milieu des habitations, d'autant moins que les machines devraient
ensuite traverser le village pour accéder aux parcelles exploitées.
Les opposants
reprochent en substance au recourant d'avoir vendu ou désaffecté des surfaces
en zone à bâtir qui auraient pu servir de hangar, pour ensuite exiger de
construire en zone agricole. Ainsi, selon les opposants, il a transformé dans
le village un hangar en appartements et détourné d'autres surfaces de leur
utilisation première (chaufferie). L'opposant Duthé verse au dossier de la
cause deux plans concernant la régularisation d'une chaufferie déjà exécutée et
l'agrandissement de l'appartement existant du recourant. Les opposants fournissent
également un document intitulé "Situation et propositions relatives au
terrain situé entre les maisons (...)".
Le recourant
confirme qu'il veut agrandir son propre logement et qu'il a dû remplacer une
chaudière. Quant au "hangar", il s'agit plutôt d'un garage dont la
hauteur est insuffisante. Il verse au dossier un plan de situation du 22
novembre 2012.
Le SAgr indique
que la hauteur minimale d'un hangar agricole est de 3.8 m selon les normes ART.
Il confirme qu'en l'occurrence, ce "hangar" ne convient pas. Il se
trouve en cul-de-sac; il est non traversant et de faible capacité.
La Municipalité
fait part de son interrogation quant aux fractionnements du domaine agricole du
recourant, dont une troisième parcelle serait en vente. Elle regrette qu'elle
ne soit pas amenée à se prononcer à cet égard.
Le recourant
déclare qu'il a demandé et obtenu les autorisations nécessaires de la
Commission foncière. Il remet au tribunal, sous le sceau de la confidentialité:
- un acte
authentique du 18 novembre 2011;
- un acte
authentique du 28 janvier 2013;
- un acte
authentique du 13 novembre 2013.
Le SDT constate
que ces ventes concernent la zone à bâtir, de sorte qu'il n'a pas été appelé à
les examiner.
Le SAgr indique
que le partage matériel d'une exploitation relève de la compétence de la
Commission foncière. D'une manière générale, un tel partage fait l'objet d'une
expertise. Il ignore si une telle expertise a été opérée en l'espèce mais,
manifestement, les autorisations nécessaires ont bien été délivrées par la
Commission foncière. Le SAgr observe que dans le cas du recourant, la nécessité
de disposer un tunnel-abri a été établie sur la base du hangar loué et de la
viabilité de l'exploitation agricole du recourant. Il précise que le "long
terme" (au sens de l'art. 34 al. 4 OAT) correspond de nos jours à cinq
ans.
L'instruction
porte en second lieu sur une éventuelle variante consistant à tourner le
tunnel-abri projeté de 90°.
Le recourant s'y
oppose en raison de la distance de 10 m à l'axe de la route à respecter et,
surtout, de la déclivité du terrain, plus forte à proximité de la route, qui
impliquerait qu'un terrassement plus important soit opéré pour permettre une
implantation plane du tunnel-abri.
Les opposants
remarquent qu'une telle variante permettrait de réduire de 100 m2 l'emprise du
chemin d'accès sur la zone agricole. Ils déposent un plan à l'appui de leur
solution.
Le SDT indique
qu'il s'en tient au projet, compte tenu des terrassements trop importants
nécessités par la solution des opposants.
La Municipalité
déclare qu'elle pourrait, à titre subsidiaire (à un refus pur et simple fondé
sur la réglementation communale ne permettant pas, par principe, les
tunnels-abris), se rallier à la variante des opposants.
[recte : selon déterminations de la
municipalité du 14 mai 2014, auxquelles il est renvoyé pour le surplus, la
position prêtée à la municipalité est erronée. Celle-ci n’a jamais laissé
entendre qu'elle pourrait accepter la construction d'un abri-tunnel en toile
plastifiée s'il était tourné de 90°].
Le recourant
affirme, photographie à l'appui, qu'il pourrait à l'instar du syndic, utiliser
une bâche d'une longueur de 80 m et d'une largeur de 6 m.
Mis en cause,
l'intéressé souligne qu'il s'agit d'un entreposage temporaire, saisonnier,
destiné à la consommation du bétail.
Sont évoqués le
terrassement et les coûts induits par le tunnel-abri projeté:
Le recourant
précise que la mention "accès goudronné" figurant sur les plans
signifie l'accès goudronné existant. La partie teintée en jaune consiste en un
chemin en gravier stabilisé ou en terre stabilisée à la chaux, perméable, non
goudronné. Il déclare que les travaux sont estimés à environ 5'000 fr. (compris
dans les 35'000 fr. annoncés pour le projet). Dans la variante (à 90°), les
coûts du terrassement seraient triplés. Il ajoute qu'il a tenu compte des
remarques des opposants car sa volonté initiale était de construire un
tunnel-abri d'une taille bien supérieure, notamment en hauteur et longueur.
Le montant des
coûts supplémentaires induits par la variante (à 90°) sont contestés par les
opposants compte tenu de la surface de terrassement et de chemin d'accès
économisée.
Le recourant
précise encore que le montant serait doublé s'il devait construire un hangar
classique, en dur. De plus, dans ce cas, compte tenu de la toiture, la hauteur
pourrait être bien supérieure au 4,50 m prévus, de même que la surface.
L'instruction
porte en troisième lieu sur la variante consistant à implanter le tunnel-abri
dans la partie Nord-Ouest de la parcelle.
Le recourant s'y
oppose au motif que cette alternative supposerait qu'il démonte les cinq silos
existants (datant de 1967). La variante le forcerait à implanter le tunnel à
moins de 10 m de l'axe de la route cantonale, ce qui serait illicite. En outre,
la démolition des silos serait coûteuse alors que les moyens de production
évoluent constamment et qu'il pourrait en avoir besoin à l'avenir. A cela
s'ajoute encore que la place disponible ne lui permettrait pas de circuler avec
ses machines. Enfin, pose problème la distance à la limite de propriété d'avec
la parcelle 29 et la distance d'avec le bâtiment existant, compte tenu des
risques d'incendie.
Le SDT précise
qu'il ne dispose d'aucun moyen légal permettant d'imposer au recourant de
démolir ses silos inutilisés, contrairement au tunnel-abri qui fera l'objet
d'une mention en ce sens au Registre foncier. Le SDT ajoute qu'effectivement,
le tunnel-abri ne devra pas être démonté si l'un des enfants du recourant ou
une autre personne reprend l'exploitation et qu'il conserve de ce fait son
utilité.
Est évoquée la
possibilité d'un échange de terrain avec la Commune, propriété de la parcelle
voisine 29. A ce stade, la Municipalité paraît à tout le moins très réservée.
L'instruction
porte en quatrième lieu sur les nuisances.
Les opposants
exposent qu'ils craignent des nuisances supplémentaires induites par les
mouvements des machines du recourant.
Le SAgr souligne
que c'est précisément ce motif qui conduit à ériger les nouveaux bâtiments
agricoles hors de la zone à bâtir.
Le recourant
précise que les mouvements des machines sont limités et qu'il n'utilisera pas
le tunnel-abri en hiver.
La présidente
poursuit l'instruction sur la question de savoir si le projet est conforme à la
réglementation cantonale et communale, dès lors qu'il ne s'agit pas d'un
ouvrage saisonnier, temporaire ou mobilier.
L'instruction
porte en cinquième lieu sur la licéité, dans son principe même, du tunnel-abri.
La Municipalité
est d'avis qu'aucun tunnel-abri ne peut être construit sur son territoire au
regard de son interprétation du règlement communal, faite au plus près de sa
conscience. Les dispositions de son règlement expressément destinées à la zone
agricole prescrivent en effet que la pente des toitures sera supérieure ou
égale à 20% (art. 22). Aucune exception n'est prévue par son règlement. Elle
dépose un extrait de son PGA montrant, en hachuré, les éléments de paysage
d'une beauté particulière.
Le SDT est d'avis
qu'une interdiction générale des tunnels-abris sur l'ensemble du territoire
communal contrevient à la législation fédérale, qui exige en substance que les
agriculteurs puissent disposer des constructions et installations nécessaires à
leur exploitation. Toujours selon le SDT, le règlement communal peut certes
interdire des tunnels-abris, mais uniquement dans certains sites, pas dans
toute la commune. Il déclare que la Municipalité ne dispose pas de compétence
pour apprécier l'intégration paysagère, qui est de droit fédéral.
Le recourant
souligne que si le tunnel-abri est bien une construction soumise à
autorisation, il ne s'agit pas d'un bâtiment, de sorte que les dispositions
relatives aux toitures sont irrelevantes.
(...).
Le SIPAL explique
qu'il n'a pas été amené à se prononcer sur l'intégration et l'esthétique du
tunnel-abri, autrement que par des observations en procédure de recours. En
effet, le site ne figure pas à l'ISOS comme d'importance nationale, mais
régionale, et ne fait l'objet d'aucune mesure de protection spéciale
(classement ou inventaire). Par ailleurs, le recensement date de 1986, soit à
une époque où les villas des recourants
[recte: des opposants]
n'étaient
pas construites. Il est d'avis que la référence à une toiture par le règlement
communal est liée à un bâtiment situé dans la zone à bâtir. Les critères sont
différents dans la zone agricole. Il reste qu'un tunnel-abri ne va pas embellir
le paysage. Il ne s'agit pas d'un élément favorisant la préservation du site.
Le recourant
souligne que le plan d'affectation ayant permis la construction des villas a
été adopté en 1998, soit après le recensement ISOS.
(...)
Le tribunal et
les parties se déplacent sur la parcelle 239.
(...)
Il est constaté
que le projet est prévu à 2 m de la cour goudronnée existante, plane à cet
endroit. Les bords Sud-Ouest de l'annexe du rural, de la cour goudronnée et du
tunnel-abri projetés sont alignés.
Au bord de la
route cantonale se trouvent un lampadaire et une borne hydrante. Leur
déplacement serait à envisager si la variante à 90° du projet était retenue,
avec la question de savoir qui en supporterait alors les coûts. En outre,
l'autorisation du voyer serait à requérir. Le recourant souligne que la
variante à 90° lui est défavorable au vu de la direction des vents dominants.
Est évoquée la
question de savoir si, cas échéant, le tunnel-abri pourrait être davantage
intégré par une arborisation supplémentaire, de manière à atténuer son impact
visuel, notamment sur les villas des opposants. Le recourant ne se déclare pas
fermé à une telle proposition, compte tenu des projets de renaturation en cours
(notamment du ruisseau de l'Epena en contrebas).
Est également
évoquée l'éventuelle possibilité d'implanter le tunnel-abri selon la même
orientation que le projet, mais quelques mètres plus près de la route, dans
l'alignement du rural existant (au lieu de l'annexe), moyennant terrassement
complémentaire, ce qui permettrait d'abaisser le tunnel-abri, voire d'implanter
des arbres sur son flanc amont Sud-Ouest sans empiéter sur le champ en amont.
Les parties
conviennent d'entrer en pourparlers.
(...)
"
J.
Les pourparlers engagés ayant échoué, la
procédure a été reprise.
Les opposants José Ortega et
consorts ont fourni des observations le 8 avril 2014. L’opposant Eric Gumy
s’est exprimé le 9 avril 2014. Le recourant, la municipalité et Bernard Duthé
se sont déterminés par courriers du 14 mai 2014 et ont déposé des pièces. José
Ortega et consorts se sont déterminés le 10 juin 2014 et le SAgr le 13 juin
2014. Le recourant et le SDT ont transmis leurs ultimes écritures le 16 juin
2014.
Le tribunal a ensuite statué.
Considérant en droit
1.
La municipalité considère que les plans mis à
l'enquête sont incomplets, seules des "coupes" étant représentées.
a) L'art. 108 al. 2 de la loi
vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC; RSV 700.11) prévoit que le règlement cantonal et les
règlements communaux déterminent, pour les divers modes de construction et
catégories de travaux, les plans et les pièces à produire avec la demande,
ainsi que le nombre d'exemplaires requis. La demande n'est tenue pour
régulièrement déposée que lorsque ces exigences sont remplies.
L'art. 69 al. 1 du règlement du 19
septembre 1986 d'application de la LATC (RLATC; RSV 700.11.1) précise que la
demande de permis de construire doit notamment être accompagnée d'un plan de
situation (ch. 1), de plans à l'échelle 1:100 ou 1:50 (ch. 2), des coupes
nécessaires à la compréhension du projet comprenant les profils du terrain
naturel et aménagé (ch. 3) et des dessins de toutes les façades (ch. 4).
L'art. 58 RPGA rappelle que le
dossier de mise à l'enquête comprend les pièces énumérées à l'art. 69 RLATC. Il
ajoute que ce dossier comprendra un plan des aménagements extérieurs indiquant
les accès des voitures, les places de stationnement ainsi que les surfaces
vertes avec les plantations et les clôtures.
b) En l'occurrence, le dossier mis
à l'enquête publique contient une documentation spécifique relative aux
abris-tunnels, comportant des explications techniques détaillées et des
photographies illustrant diverses utilisations concrètes de ce type d'ouvrage.
Le dossier intègre également un plan de situation mentionnant les accès (en
jaune), ainsi que des coupes et profils du terrain. Dans ces circonstances, le
dossier permet d'appréhender le projet à suffisance. Un abri-tunnel n'a, en
principe, pas d'ouverture latérale si bien que le dessin en élévation des côtés,
opaques, ne présente guère d'intérêt. Pour le surplus, on peut déduire des
accès indiqués (en jaune) que le tunnel comportera une sortie du côté des
villas des opposants. Il est cependant vrai qu'une plus grande clarté aurait
été bienvenue sur ce point. Quoi qu'il en soit,
la
municipalité elle-même n'a pas exigé de compléter les plans avant de mettre le
projet à l'enquête publique.
Or, le principe de
l'interdiction du formalisme excessif
commande en
principe à l'autorité d'éviter de sanctionner par l'irrecevabilité les vices de
procédure aisément reconnaissables qui auraient pu être redressés à temps,
lorsqu'elle pouvait s'en rendre compte suffisamment tôt et les signaler utilement
au plaideur (
ATF 125 I 166
consid. 3a p. 170; arrêt 2C_373/2011 du 7 septembre 2011 consid. 6.1).
Dans ses déterminations du 14 mai 2014, la municipalité a du reste
elle-même indiqué qu'à elle seule, la violation de dispositions de forme ne
l'aurait pas conduite à refuser le permis demandé mais à requérir les pièces
manquantes.
Enfin, si la légende des plans
produits mentionne sans aucun doute que les accès teintés en jaune sont "goudronnés",
le recourant a indiqué à l’audience qu’il entendait réaliser, hormis l'accès
goudronné existant qui restera inchangé, un chemin en gravier stabilisé ou en
terre stabilisée à la chaux, perméable, non goudronné. Cette déclaration engage
le recourant et devra être précisée sur le permis de construire cas échéant.
c) Par conséquent, les vices de
forme dont souffrait le projet mis à l'enquête, guéris pendant la procédure, ne
permettent pas de refuser le permis de construire.
2.
Il n'est pas contesté que l’abri-tunnel
litigieux, occupant une surface au sol de 250 m
2
, s'élevant jusqu'à
4,50 m et installé pour plusieurs années, est soumis à autorisation de
construire, à l'instar d'un hangar ordinaire. Il est également constant que
l'ouvrage sera implanté hors zone à bâtir, en zone agricole.
La présente affaire a ceci de
particulier que l’autorisation spéciale cantonale requise a été accordée par
décision du SDT (art. 81 et 120 LATC, cf. consid. 3 infra), mais que la
municipalité a refusé de délivrer le permis de construire en se fondant pour
l'essentiel sur ses règles communales. Aussi le constructeur recourt-il contre
le refus de la municipalité uniquement.
La municipalité n’a pas recouru
contre l’autorisation spéciale délivrée par le SDT, de sorte qu’elle n’est en
principe plus habilitée à la contester. En revanche, les opposants, dont on ne
pouvait exiger qu’ils forment un recours contre l’autorisation spéciale alors
que la municipalité avait refusé le permis de construire, restent légitimés à
contester cette autorisation.
Il sied ainsi d’examiner en premier
lieu l’autorisation spéciale octroyée par le SDT. Si le tribunal retient
qu’elle a été délivrée à tort, elle devra être annulée, ce qui suffira à
confirmer le refus du permis de construire par substitution de motifs et à
rejeter le recours. En revanche, si le tribunal juge qu’elle a été accordée à
raison, il devra examiner en second lieu si la municipalité était fondée à
refuser le permis de construire pour des motifs tenant pour l’essentiel à son
règlement communal.
3.
La question de la délimitation des compétences
formelles et matérielles des autorités cantonales, vis-à-vis de celles des
autorités communales, est délicate.
a) A teneur de l'art. 25 al. 2 de
la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700),
pour tous les projets de construction situés hors de la zone à
bâtir, l'autorité cantonale compétente décide si ceux-ci sont conformes à
l'affectation de la zone (art. 16 et 22 LAT) ou si une dérogation peut être
accordée (art. 24 ss LAT). Sur le plan cantonal, cette disposition correspond
aux art. 81 et 120 LATC. L'art. 81 LATC prévoit que
pour
tous les projets de construction ou de changement de l'affectation d'une
construction ou d'une installation existante situés hors de la zone à bâtir, le
département décide si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si
une dérogation peut être accordée; cette décision ne préjuge pas de celle des
autorités communales (al. 1); le département en charge de l'application de la
législation sur l'agriculture donne son préavis sur les projets de
constructions et d'installations liées à des exploitations agricoles situées
hors de la zone à bâtir (al. 5). L'art. 120 LATC dispose que ne peuvent, sans
autorisation spéciale, être construits, reconstruits, agrandis, transformés ou modifiés
dans leur destination (al. 1), les constructions hors des zones à bâtir (let.
a). Enfin,
l'annexe II du
règlement vaudois du 19 septembre 1986 d’application de la LATC (RLATC; RSV
700.11.1) prévoit que les constructions hors de la zone à bâtir font l'objet
d'une autorisation du département de l'économie (DEC), actuellement le
Département du territoire et de l'environnement (DTE) auquel le SDT a été
rattaché depuis lors (v. l'organigramme de l'Etat de Vaud publié sur internet à
l'adresse www.vd.ch). S'agissant des constructions agricoles, le préavis
ressortit à la compétence du Service de l'agriculture.
En d’autres termes, la construction de
l'abri-tunnel litigieux est soumise à l’autorisation spéciale du SDT, sur
préavis du SAgr.
b) En l’occurrence, entre encore en
considération une éventuelle autorisation spéciale à délivrer par le SIPAL.
A l’instar des ouvrages en zone à
bâtir, les constructions en zone agricole doivent respecter les exigences de la
loi fédérale du 1
er
juillet 1966 sur la protection de la nature et
du paysage (LPN; RS 451), concrétisée sur le plan cantonal par la loi du 10
décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS;
RSV 450.11). Toutefois, selon l’annexe II du RLATC,
seules
les "
constructions mises à l’inventaire, classées ou situées dans un
site classé ou mis à l’inventaire, ou dans une région archéologique
",
y compris les objets inscrits à l'inventaire fédéral au sens de l'art. 5 LPN,
sont soumises à une autorisation spéciale cantonale délivrée par le SIPAL (art.
120 al. 1 let. c LATC). Les autres constructions ne peuvent faire l'objet que
d'un préavis de ce service.
En l’espèce, il n’est pas contesté
que le site de Villars-Epeney destiné à l'abri-tunnel querellé ne fait pas
l’objet d’un classement ou d’une mise à l’inventaire. L'ouvrage n'est donc pas
subordonné à une autorisation spéciale du SIPAL.
c) Ainsi, sous l’angle formel, le
SDT est habilité à donner une autorisation spéciale en l'espèce. Celle-ci
constitue une condition préalable à la délivrance du permis de construire (art.
113 LATC), à accorder – ou à refuser – par la municipalité (art. 104 et 114
LATC).
4.
Cela étant, il convient de préciser, sous
l’angle matériel, la répartition des compétences entre le SDT et l’autorité
communale.
a) On rappelle que le SDT est
l’autorité compétente pour décider - moyennant autorisation spéciale - si un
projet de construction en zone agricole est conforme à celle-ci (art. 25 al. 2
LAT, 81 et 120 LATC). Il lui appartient par conséquent d’appliquer en particulier
les art. 16 et 16a LAT ainsi que l’art. 34
de
l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1)
, exposés ci-après.
Selon l'art. 16 LAT, les zones
agricoles servent à garantir la base d'approvisionnement du pays à long terme,
à sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et à assurer l'équilibre
écologique; elles devraient être maintenues autant que possible libres de toute
construction en raison des différentes fonctions de la zone agricole (al. 1). Dans
leurs plans d'aménagement, les cantons tiennent compte de façon adéquate des
différentes fonctions des zones agricoles (al. 3). L'art. 16a LAT fixe les
conditions générales auxquelles des constructions et des installations peuvent
être considérées comme conformes à l'affectation de la zone agricole. Il
dispose en particulier que sont conformes à l'affectation de la zone agricole
les constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation
agricole ou à l'horticulture productrice. Cette notion de conformité peut être
restreinte en vertu de l'art. 16 al. 3 (al. 1).
D'après
l'art.
34 al. 4 OAT
, une autorisation de construire en zone
agricole un ouvrage conforme à l'affectation de ladite zone ne peut être
délivrée que si la construction ou
l'installation
est nécessaire à l'exploitation (let. a), si aucun intérêt
prépondérant ne s'oppose à l'implantation de la construction ou de
l'installation à l'endroit prévu (let. b) et s'il est prévisible que
l'exploitation pourra subsister à long terme (let. c).
L'appréciation doit se faire à
l'aune des buts et principes énoncés aux art. 1
er
et 3 LAT (ATF
1C_211/2012 du 4 octobre 2013 consid. 3.1; 1C_107/2011 du 5 septembre 2011
consid. 4.1). Il s'agit notamment de procéder à une utilisation mesurée du sol
(art. 1 al. 1 LAT) et de préserver le paysage (art. 3 al. 2 LAT).
b) Au plan cantonal, l’art. 81 al.
2 LATC correspond à l’art. 34 al. 4 let. b OAT en énonçant que "lorsque la
construction ou l’installation est conforme à l’affectation de la zone ou
imposée par sa destination, cette autorisation est accordée à condition
qu'aucun intérêt public prépondérant ne s'y oppose et que le terrain soit
équipé". L
'art. 83 RLATC précise que les
constructions et installations agricoles
doivent
s'intégrer dans le paysage. Leur bonne intégration dépend notamment du
choix de leur implantation, de leur volume, des matériaux et des teintes
utilisés (al. 1).
Tout nouveau bâtiment lié à une exploitation agricole doit être
regroupé avec les bâtiments déjà existants et former un ensemble architectural.
Des dérogations peuvent être accordées par le département si le propriétaire
apporte la preuve que les impératifs de l'exploitation agricole le justifient
(al. 3). Enfin, sous la note marginale "Interdiction de
reconstruction", l'art. 85 RLATC prévoit qu'en principe, le propriétaire
qui vend, cède ou confie à un tiers un bâtiment lié à l'exploitation qu'il
utilisait conformément à la destination de la zone et le nouvel acquéreur qui a
renoncé à ce bâtiment, ne peuvent construire, hors des zones à bâtir, un autre
bâtiment d'habitation sur le même domaine agricole dont faisait partie le
bâtiment vendu, cédé ou confié à un tiers (al. 1).
S'agissant de la clause
d'intégration et d'esthétique applicable à toutes les constructions, l’art. 86 LATC
prescrit que la
municipalité
veille à ce que les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que
les aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural
satisfaisant et s'intègrent à l'environnement (al. 1). Elle refuse le permis
pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect
et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de
nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle
(al. 2). Les règlements communaux doivent contenir des dispositions en vue
d'éviter l'enlaidissement des localités et de leurs abords (al. 3).
c) Il résulte de ce qui précède que
les art. 16, 16a LAT et 34 OAT ne sont pas les seules dispositions à soumettre
les ouvrages projetés en zone agricole à des exigences de préservation du
paysage, d'intégration et d'esthétique. En effet, le droit cantonal par l’art. 83
RLATC et l'art. 86 LATC (respectivement le droit communal fondé sur cette seconde
disposition) prévoit également de telles conditions.
aa) La jurisprudence cantonale a
précisé que l'art. 83 al. 3 RLATC imposant le regroupement
avec les bâtiments déjà existants et une homogénéité architecturale
découle directement des exigences du droit fédéral imposant la prise
en considération des intérêts publics, notamment sous l'angle de l'intégration
de la construction au paysage et l’utilisation mesurée du sol, de sorte qu'elle
relève de la compétence du SDT (AC.2005.0009 du 10 août 2005 consid. 3).
Pour sa part, la jurisprudence
fédérale a cependant retenu que si le requérant doit démontrer en application
de l'art. 34 al. 4 let. b OAT un intérêt digne de protection à implanter la
construction ou l'installation à l'endroit prévu, l'autorisation de construire
ne pouvant être délivrée que si aucune autre implantation n'est envisageable au
terme d'une pesée des intérêts en présence,
l'intégration
de la
construction projetée au site relève en revanche du droit cantonal (ATF
1C_266/2013 du 9 octobre 2013 consid. 3.2.1). En bonne logique, il en
découlerait que les questions d'intégration ne relèvent pas de l'autorisation
spéciale à délivrer par le SDT, qui vise en première ligne à mettre en oeuvre
le droit fédéral, mais de la compétence communale. Du reste, comme on l'a vu, les
municipalités doivent selon l'art. 86 LATC veiller à l'intégration et à
l'esthétique des constructions (voir aussi l'ATF 1C_107/2011 du 5 septembre
2011 relatif à la pose de bâches en zone viticole, où le Tribunal fédéral a
examiné l'application de la réglementation communale en matière de protection
des sites et de l'esthétique; voir encore l'arrêt 1C_22/2012 du 30 août 2012
relatif à l'aménagement d'une place de stationnement située en zone viticole,
destinée aux véhicules de l'exploitation viticole, où le Tribunal fédéral est
entré en matière sur des griefs relevant de l'art. 86 LATC, de la LLavaux et de
la clause d'esthétique de la réglementation communale; cf. enfin ATF 1C_57/2011
du 17 octobre 2011 consid. 3.1.1).
Enfin, dans son Message du 22 mai
1996 relatif à une révision partielle de la LAT, le Conseil fédéral avait souligné
que la formulation proposée à l'art. 25 al. 2 LAT, conférant à l'autorité
cantonale (à l'exclusion de l'autorité communale) la compétence de se prononcer
sur la conformité d'un projet à la zone agricole, sinon sur l'octroi d'une
dérogation, n'obligeait pas les cantons à étudier tous les détails relevant du
droit cantonal et du droit communal.
bb) Cela étant, la question de la
répartition des compétences entre canton et communes en matière de constructions
en zone agricole a déjà été tranchée par la jurisprudence cantonale sous
l'angle particulier des dispositions dérogatoires des art. 24 ss LAT,
relatives aux constructions en zone agricole non conformes à celles-ci. Le
Tribunal cantonal a retenu à ce sujet que lorsque le SDT a procédé à la pesée
de tous les intérêts en présence, notamment sous l'angle de l'intégration, la
clause d'esthétique communale n'a plus de portée propre (cf. AC.2010.0021 du 6
février 2012 consid. 4b). Pour le reste, la réglementation communale sur
la police des constructions garde une portée propre, dans la mesure où elle
complète les normes fédérales et n'empêche pas ni ne rend plus difficile la
mise en œuvre du droit fédéral en matière de constructions sises hors de la zone
à bâtir (AC.2012.0293 du 2 octobre 2013 consid. 4). En effet, le principe de la
primauté du droit fédéral ancré à l'art. 49 al. 1 Cst. fait obstacle à
l'adoption ou à l'application de règles cantonales (communales) qui éludent des
prescriptions de droit fédéral ou qui en contredisent le sens ou l'esprit,
notamment par leur but ou par les moyens qu'elles mettent en oeuvre, ou qui
empiètent sur des matières que le législateur fédéral a réglementées de façon
exhaustive (ATF 137 I 167 consid. 3.4 p. 174; 135 I 106 consid. 2.1 p. 108; 131
I 333 consid. 2.1 p. 335 et les arrêts cités). Il convient donc d'examiner de
cas en cas si une disposition de droit communal sur la police des constructions
applicable à la zone agricole est ou non compatible notamment avec les art. 24
ss LAT (AC.2012.0293 du 2 octobre 2013 consid. 4). Ainsi, le Tribunal cantonal
a confirmé le refus de délivrer le permis de construire une véranda ne
respectant pas la distance minimale à la limite de propriété fixée par le droit
communal à 6 m, en dépit de l'autorisation spéciale positive du SDT; en effet,
le droit fédéral dérogatoire en matière de constructions sises hors zone à
bâtir ne contenait aucune règle sur les distances aux limites et, a priori, la
disposition communale imposant une telle distance à la limite de propriété ne
violait ni le sens ni l'esprit du droit fédéral pertinent ni n'en compromettait
la réalisation; cette disposition n'apparaissait, dans le cas particulier en
tout cas, pas en contradiction avec l'art. 24c LAT (AC.2012.0293 du 2 octobre
2013 consid. 5).
cc) Compte tenu de ce qui précède
(consid. aa et bb), il convient en définitive de retenir que le SDT et les
municipalités disposent, en matière de constructions en zone agricole conformes
à une telle affectation, de compétences parallèles sur les questions de
préservation du paysage, d’intégration et d’esthétique. D'une part en effet, le
SDT doit tenir compte de ces points dans l'application de l'art. 34 al. 4 OAT. Il
est ainsi en droit de ne pas autoriser, par exemple, un projet violant les
exigences de cette disposition telles que concrétisées par l'art. 83 al. 1 et 3
RLATC ainsi que par l'art. 85 RLATC. D'autre part toutefois, les municipalités
conservent une compétence fondée sur la clause générale d'esthétique de l'art.
86 LATC, respectivement sur leur droit communal reposant sur cette disposition.
Elles restent ainsi habilitées à refuser un permis de construire pour ce motif,
quand bien même l'autorisation spéciale a été délivrée.
Cela ne signifie toutefois pas que les
municipalités demeurent libres d'appliquer à leur gré l'art. 86 LATC et le
droit communal y relatif. Encore faut-il en effet, ce qui est décisif, qu'elles
n'empêchent pas la mise en œuvre du droit fédéral, spécifiquement des art. 16,
16a LAT et 34 OAT, qu'elles n'en compromettent pas la réalisation et qu'elles
n'en violent ni le sens ni l'esprit.
Enfin, il convient de confirmer que
l'application, par les communes, de leurs règles de police des constructions aux
ouvrages en zone agricole conformes à une telle affectation, est soumise à la
même restriction, à l'instar des ouvrages en zone agricole bénéficiant des
dispositions dérogatoires des art. 24 ss LAT (cf. supra, consid. bb).
5.
Les opposants contestent que le projet
d'abri-tunnel remplisse les conditions de l'art. 34 al. 4 let. a et b OAT.
a) Comme retenu ci-dessus, l'examen
de la réalisation des exigences posées par l'art. 34 al. 4 let. a et b OAT
ressortit à la compétence du SDT, sur préavis du SAgr.
b) Hors de la zone à bâtir, de
façon générale, la conformité est liée à la nécessité: la construction doit
être adaptée, par ses dimensions et son implantation, aux besoins objectifs du
propriétaire ou de l'exploitant (ATF 132 II 10 consid. 2.4 p. 17). Cette clause
du besoin est clairement exprimée en ce qui concerne les zones agricoles aux
art. 16a al. 1 LAT et 34 al. 4 let. a OAT. En introduisant cette exigence, le
législateur fédéral entend limiter les constructions nouvelles à celles qui
sont réellement indispensables à l'exploitation agricole ou viticole afin de
garantir que la zone agricole demeure une zone non constructible. La nécessité
de nouvelles constructions s'apprécie en fonction de critères objectifs. Elle
dépend notamment de la surface cultivée, du genre de cultures et de production
(dépendante ou indépendante du sol), ainsi que de la structure, de la taille et
des nécessités de l'exploitation. En définitive, ces constructions doivent être
adaptées, notamment par leur importance et leur implantation, aux besoins
objectifs de l'exploitation en cause (
ATF 133 II 370
consid.
4.2 p. 374;
129 II 413
consid. 3.2
p. 415; 1C_266/2013 du 9 octobre 2013 consid. 3.1.1; 1C_22/2012 du 30 août 2012
consid. 3.2 et les références).
Le critère de la nécessité implique
aussi que les intérêts en présence soient appréciés et mis en balance (ATF
1C_107/2011 du 5 septembre 2011 consid. 4.1). L'appréciation doit se faire à
l'aune des buts et principes énoncés aux art. 1 et 3 LAT, notamment celui
visant à préserver le paysage (art. 3 al. 2 let. b et d LAT).
En principe, le droit fédéral
n'exige pas l'étude de variantes en ce qui concerne l'emplacement d'une
construction agricole (arrêts 1C_266/2013 du 9 octobre 2013 consid. 3.2.1;
1C_574/2011 du 20 septembre 2012 consid. 3.1; 1A.177/2003 du 22 octobre 2003 consid.
3). Le requérant ne dispose pas pour autant d'un libre choix absolu du lieu
d'implantation à l'intérieur de sa parcelle, même si les normes légales et
réglementaires - notamment les distances aux limites - sont respectées. En
effet, la zone agricole est en principe inconstructible. Or, à l'extérieur des
zones constructibles, le fait qu'une construction soit reconnue conforme à
l'affectation de la zone ne signifie pas encore que le permis doit être
délivré; il faut en plus que le besoin d'une telle construction soit établi et
que les autres conditions spécifiques à la zone concernée soient réunies (cf.
ATF 132 II 10 consid. 2.7 p. 20). Concernant en particulier la zone agricole,
il découle de l'art. 34 al. 4 let. b OAT que le requérant doit démontrer un
intérêt digne de protection à implanter la construction ou l'installation à
l'endroit prévu; l'autorisation de construire ne peut être délivrée que si les
bâtiments litigieux se justifient à cet endroit et si aucune autre implantation
n'est envisageable au terme d'une pesée des intérêts en présence (cf. arrêts
1C_574/2011 du 20 septembre 2012 consid. 3.1; 1A.213/2005 du 27 mars 2006
consid. 3.1; 1A.86/2001 du 21 mai 2002 consid. 4.3 publié in RDAF 2003 I 234;
Valérie Scheuchzer, La construction agricole en zone agricole, thèse Lausanne
1992, p. 133 s.).
Les zones agricoles doivent, en
application du principe de l'utilisation mesurée du sol (art. 75 al. 1 Cst.,
art. 1 al. 1 LAT), du développement durable (art. 73 Cst.) et des principes
régissant l'aménagement du territoire (art. 3 al. 2 let. a et b LAT), être
conservées le plus possible libres de constructions et d'installations. Ce
principe d'intérêt public doit, au vu de l'art. 34 al. 4 let. a et b OAT, être
pris en compte dans la pesée d'intérêts à effectuer en vue du choix de
l'emplacement d'une construction ou d'une installation hors de la zone à bâtir.
Ainsi, afin qu’une construction conforme à la zone agricole soit autorisée en
vertu de l'art. 22 LAT, il faut encore vérifier si elle ne pourrait pas être
construite en zone à bâtir. Cette question mérite à chaque fois un examen
spécifique. Le Tribunal fédéral considère cependant à ce propos qu'il suffit,
pour admettre que l'emplacement est imposé par la destination de l'ouvrage,
qu'existent des motifs importants qui font apparaître l'emplacement critiqué
comme nettement plus favorable que d'autres endroits en zone à bâtir; il n'est
pas nécessaire de démontrer que c'est le seul emplacement possible
(ATF 123 II 499 consid. 3b/cc, JdT 1998 I 512;
voir encore AC.2013.0252 du 27 octobre 2014 consid. 1b).
Dans la zone agricole aussi, il
faut tendre à regrouper les bâtiments. Si le centre d'exploitation se trouve
dans un milieu bâti, il existe un intérêt public à ce que les bâtiments
d'exploitation agricole soient édifiés à proximité du centre d'exploitation,
soit également dans le milieu bâti déjà existant. L'édification de
constructions qui seraient séparées géographiquement du milieu bâti agricole
doit être évitée dans un tel cas s'il n'existe pas des motifs importants de
choisir un emplacement en dehors de ce milieu. Ainsi, à l'intérieur de la zone
agricole, il faut examiner en premier lieu si les nouvelles constructions
peuvent être édifiées en remplacement des constructions existantes qui ne sont
plus utilisées (ATF 1C_550/2009 du 9 septembre 2010 consid. 6.4, 6.4.1 et
6.4.2). Une nouvelle construction n'est conforme à la zone agricole,
respectivement imposée par sa destination en dehors de la zone à bâtir, que
dans la mesure où celui qui requiert une autorisation ne dispose pas de volumes
construits suffisant à son objectif, le cas échéant au moyen de transformations
(ATF 123 II 499 consid. 3b/cc, JdT 1998 I 512).
L'intérêt d'éviter la dispersion
des constructions doit s'analyser en relation avec l'objectif d'une
délimitation claire des zones constructibles, mais il ne vise pas à accoler les
constructions agricoles aux zones à bâtir. Autrement dit, il s'agit de regrouper
les constructions agricoles entre elles et non pas de les implanter à proximité
immédiate des villes et des villages (ATF 1C_372/2007 du 11 août 2008 consid.
3.3).
L'art. 3 al. 2 let. b LAT prévoit
que les autorités chargées de l'aménagement du territoire doivent notamment
tenir compte de la nécessité de préserver le paysage et de veiller à ce que les
constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les
installations s'intègrent dans le paysage. La portée de cette disposition
dépend avant tout du degré de protection que requiert le paysage en question.
S'il s'agit d'un site sensible, porté à l'inventaire ou présentant des
caractéristiques particulières, une exigence plus élevée d'intégration peut se
justifier qu'en présence d'un paysage de moindre intérêt. Une construction ou
une installation s'intègre dans le paysage lorsque son implantation et ses
dimensions n'affectent ni les caractéristiques ni l'équilibre du site et si,
par sa forme et les matériaux utilisés, elle en respecte l'originalité. Pour
qu'un projet puisse être condamné sur la base de l'art. 3 al. 2 let. b LAT, il
doit porter une atteinte grave à un paysage d'une valeur particulière, qui
serait inacceptable dans le cadre d'une appréciation soigneuse des divers intérêts
en présence (cf. ATF 1C_57/2011 du 17 octobre 2011 consid. 3.1.1; 1C_82/2008 du
28 mai 2008 consid. 6.3 non publié in ATF 134 II 117; arrêt 1A.92/1998 du 30
décembre 1998 consid. 5 publié in RDAF 1999 I p. 410). Une clause générale
d'esthétique dans le cadre de la procédure d'autorisation de construire peut
renforcer la mise en oeuvre de ce principe (ATF 1C_57/2011 du 17 octobre 2011
consid. 3.1.1 et les références citées).
L'intérêt des voisins à ne pas
subir de nuisances excessives entre certes dans la pesée à opérer (cf. ATF
1C_372/2007 du 11 août 2008 consid. 3.2). Toutefois, les personnes qui viennent
s'installer en bordure de la zone agricole ont accepté les inconvénients liés à
l'exploitation de la zone. Ils sont dès lors malvenus de contester le droit à
un agriculteur de développer son entreprise en conformité avec les
prescriptions de la zone et doivent se laisser opposer la construction d'un
bâtiment nécessaire à l'exploitation (art. 34 al. 4 let. a OAT; ATF 1C_574/2011
du 20 septembre 2012 consid. 3.2). Dans le même sens, lorsque le planificateur
local a choisi de juxtaposer la zone résidentielle à la zone agricole, il ne se
justifie pas d'interpréter plus restrictivement l'art. 34 OAT en raison de cet
état de fait et de la proximité d'un quartier de villas (ATF 1C_574/2011 du 20
septembre 2012 consid. 3.2).
c) En l’espèce, l'abri-tunnel est
destiné à abriter les machines agricoles du recourant, ainsi que la paille
destinée aux porcs à l'engrais.
Selon le préavis du SAgr, l'abri-tunnel
de 250 m
2
répond, en
l'espèce, à des besoins agricoles objectivement fondés car il permettra de
combler en partie un déficit de 691 m
2
en surface de stockage constaté pour le rangement des machines et
le stockage de paille. Sous cet angle, la nécessité pour le recourant de disposer
d’une halle de 250 m
2
au sens de l'art. 34 al. 4 OAT n'est pas contestée.
d)
Les
opposants estiment toutefois, à l'aune de la pesée des intérêts de l’art. 34
al. 4 OAT, que l’ouvrage doit être implanté sur les parcelles du recourant en
zone de village, et non sur la parcelle 239 en zone agricole (cf. consid. 6).
Subsidiairement, de l’avis des opposants, si l'ouvrage doit être érigé sur ce
dernier bien-fonds, il doit l’être au Nord-Ouest de la parcelle où s’élèvent
les silos, encore plus subsidiairement à l’endroit prévu au Sud-Est, mais
perpendiculairement à la route cantonale (cf. consid. 7).
6.
a) Les opposants soutiennent que le recourant a
vendu un bâtiment en zone à bâtir lui servant de stockage. Il ne serait ainsi
plus habilité à construire un nouvel immeuble en zone agricole à cette même
fin.
L'interdiction de reconstruction
prévue par l'art. 85 RLATC n'a pas de portée en l'espèce, dès lors qu'elle
concerne exclusivement la reconstruction de bâtiments d'habitation (voir aussi
AC.1999.0234 du 21 novembre 2002 consid. 3).
Cela étant, il ne serait pas exclu de
s'appuyer directement sur l'art.
34 al. 4 OAT, qui vise
comme on l'a vu à réduire le plus possible des constructions en zone agricole,
ainsi que sur le principe de la bonne foi, pour empêcher un agriculteur
d'ériger une construction en zone agricole en remplacement d'un bâtiment érigé
en zone à bâtir.
La question peut rester indécise en
l’espèce, dès lors que le grief doit de toute façon être rejeté. On rappelle que
l’abri-tunnel litigieux est destiné au rangement des machines agricoles et au
stockage de la paille servant de litière pour les porcs à l'engrais. A ce jour,
le recourant loue les locaux nécessaires à un tiers. Il n’est pas établi que le
recourant se serait délibérément séparé d’un bâtiment en zone à bâtir répondant
à de tels besoins, pour demander ensuite à construire un ouvrage similaire en
zone agricole. En particulier, la "grange" évoquée par les opposants,
qui semble correspondre au bâtiment ECA 24 à démolir à la suite de la construction
de la villa sur la parcelle 240, ne compte que 90 m
2
, alors qu'il a été reconnu que le
recourant peut prétendre à une halle de 250 m
2
.
b) Dans la même ligne, les
opposants affirment que le recourant pouvait utiliser un hangar sis dans sa
ferme, à la rue du Milieu 5, sur sa parcelle 19 (ECA 27). Ils relèvent à cet
égard que le hangar comptait 110 m
2
et 3,8 m de haut. Ils reprochent au recourant d’avoir utilisé cet
espace pour construire un local de chauffage et silo à plaquette, et d’y
prévoir l’agrandissement d’un appartement existant (cf. pièces produites par
l’opposant Duthé, voir aussi enquête CAMAC 147369 du 10 mai au 8 juin 2014).
Le tribunal retient qu'il est établi
là aussi que la dimension du hangar en cause est bien inférieure à la surface
de 250 m
2
prévue
pour l’abri-tunnel et reconnue comme nécessaire à l’exploitation. De surcroît,
comme l’a indiqué le SAgr sans être contesté, le hangar n’est pas traversant et
une ancienne ouverture cochère de 3,20 m de haut en interdit le passage aux
tracteurs. Rien n'indique par ailleurs que le recourant aurait agi de manière
contraire aux règles de la bonne foi en décidant d’utiliser ce hangar pour
agrandir un appartement existant, en zone à bâtir.
c) Les opposants, et la
municipalité (pièce à l'appui), reprochent au recourant d’avoir vendu des
surfaces constructibles qu’il aurait pu dédier à l'ouvrage litigieux. Ils
estiment que le recourant aurait aisément pu utiliser une portion de la
parcelle 19 en sa possession, avant la vente des parcelles 240 et 243, pour y construire
le hangar nécessaire. La configuration des lieux permettait en effet un ouvrage
de 250 à 300 m
2
, traversant,
accessible à ses deux extrémités depuis le chemin des Bois et la rue du Milieu,
à côté d’un hangar existant appartenant à l’autre agriculteur de la commune
(ECA 31 sur la parcelle 18), assez éloigné des villas environnantes et en
contrebas de la parcelle 202.
Dans ses déterminations du 13 juin
2014, le SAgr relève qu'une implantation sur la parcelle 19 située au centre de
la localité ne serait pas réaliste. L’accès est trop difficile pour des convois
agricoles tels qu’ils se présentent aujourd’hui. L’exigüité des lieux et la
mauvaise visibilité rendent dangereuses les manœuvres, notamment en présence
possible d’enfants, de cyclistes ou d’animaux. Les manœuvres d’accès à un
hangar agricole peuvent avoir lieu les jours fériés ou à des heures où les
habitants de la zone de village aspirent au calme. Toujours selon le SAgr, les
besoins de stockage de paille exprimés par l’exploitant se situent à
l’emplacement de la porcherie et le stockage de la paille au centre du village
engendrerait inévitablement des va-et-vient bruyants et inutiles.
Selon la jurisprudence exposée
ci-dessus (consid. 5b), il suffit qu'existent des motifs importants qui font
apparaître l'emplacement projeté comme nettement plus favorable que d'autres
endroits en zone à bâtir; il n'est pas nécessaire de démontrer que c'est le
seul emplacement possible. En l’espèce, renoncer à vendre des surfaces en zone
à bâtir, affectées notamment à l'habitation, pour y ériger une construction
agricole entièrement nouvelle n’est pas un choix favorable sous l’angle
économique. De plus,
ainsi que l'a souligné le SAgr,
une implantation du hangar en cause sur la parcelle 19 présente des inconvénients
certains en termes de praticabilité, de sécurité et de nuisances. En revanche,
une implantation du hangar sur la parcelle 239 placera cet ouvrage avantageusement
à côté de la porcherie qu'il desservira en paille, ce qui permettra de
rationaliser et de simplifier le travail du recourant. Enfin, comme on le verra
ci-après (consid. 7), cette implantation sur la parcelle 239 ne portera pas une
atteinte significative aux intérêts publics et privés en jeu.
d) Il résulte ainsi de la pesée des
intérêts opérée à ce stade du raisonnement que le recourant doit être autorisé
à ériger l’abri-tunnel sur sa parcelle 239.
7.
a) Les opposants affirment que l’abri-tunnel
devrait être implanté au Nord-Ouest de la parcelle 239, moyennant la démolition
des trois grands silos existants et un échange de terrain avec la commune,
propriétaire de la parcelle voisine n° 29. A leurs yeux, cette variante présenterait
le double avantage de préserver au mieux le site classé ISOS régional et de
faire disparaître les trois verrues que sont ces silos, inutilisés depuis 15
ans. Le surcoût serait tout à fait raisonnable, surtout compte tenu du bénéfice
que le recourant a tiré de la vente de ses terrains en zone constructible, où
le hangar aurait pu être érigé. La municipalité, qui se déclare prête à
proposer un échange de terrain au Conseil communal, est également favorable à
une telle implantation, en raison de la démolition des trois grands silos
inesthétiques.
Subsidiairement, selon les
déterminations de Bernard Duthé du 14 février 2014 (annexes à l'appui), il
serait avantageux de tourner le hangar de 90°, de manière à ce que l’ouverture
soit en face de la route cantonale (rue du Milieu). Toujours selon Bernard
Duthé, cette solution permettrait en outre de diminuer de 100 m
2
la
surface nécessaire aux accès. Ainsi, le coût du terrassement supplémentaire dû
à la légère déclivité du terrain (augmentation évaluée à 5'400 fr.) serait
largement compensé par la réduction de la surface à goudronner et à mettre en
forme (diminution évaluée à 16'500 fr.). La variante serait ainsi
économiquement favorable, même en comptant le déplacement du luminaire et de la
borne hydrante implantés sur la route cantonale. Quant à la municipalité, elle
considère que seule l'orientation proposée par cette variante serait
réglementaire, et qu'elle présente de surcroît des avantages au niveau de
l'utilisation de la cour goudronnée existante, ainsi qu'au niveau de la
limitation de la longueur d'un nouveau chemin d'accès.
b) aa) L'abri-tunnel envisagé est
prévu en prolongation de la porcherie. Il est situé à une distance de 12,80 m
de celle-ci, de sorte que la condition du regroupement des constructions
agricoles est remplies. Son implantation entre la porcherie et la zone à bâtir
(à une distance allant de 45 à 50 m de la parcelle du lotissement la plus
proche) limite son impact sur le paysage et évite un mitage du territoire. Son
orientation, parallèle à la route cantonale voisine, identique à celle de la
porcherie et à celle des villas 233, 235, 237 et 238 du lotissement des
Sillons, est adéquate. Elle permet de plus une meilleure protection contre les
vents dominants. Enfin, s'il est vrai qu'une telle orientation implique la
création d’un accès supplémentaire (en jaune sur le plan) d’environ 200 m
2
, à savoir une emprise importante sur
un terrain jusque-là agricole, il faut considérer avec le SAgr que la variante
perpendiculaire impliquerait que les manœuvres d’accès au hangar se fassent sur
la route cantonale, au lieu de la place privée autour du bâtiment ECA 35, ce
qui n’est guère recommandable.
S’agissant des nuisances, on
rappelle que l’abri-tunnel n'est destiné qu'au stockage de machine et de paille
propre - il ne s'agit pas de fumier -, de sorte qu’on ne distingue pas en quoi
il induirait des odeurs ou des mouches supplémentaires. Sous l'angle du bruit,
le trafic supplémentaire n’est pas significatif. Les manoeuvres n'auront du
reste pas lieu l’hiver. Enfin, conformément à la jurisprudence, une tolérance certaine
doit être exigée des habitants des villas venus s’installer en bordure de la
zone agricole, d'autant plus lorsque leurs parcelles sont colloquées, comme en
l'espèce, en degré III de protection contre le bruit. Sous cet angle, les
promesses qui auraient été faites par le recourant aux acheteurs des villas de
cesser à court terme son activité d'élevage porcine n'ont aucune portée dans le
cadre de la présente procédure de droit public. Quant à l'entrave au dégagement
dont bénéficient les villas, elle n'est pas davantage décisive, étant rappelé
que l'ouvrage serait situé à une distance de 45 à 50 m de la parcelle à bâtir
la plus proche. A cet égard, la variante perpendiculaire éloignerait certes
d'une quinzaine de mètres l'ouvrage des villas des opposants, mais ne
diminuerait guère l'impact visuel à leur égard.
Quant à la variante consistant à
ériger l’abri-tunnel au Nord-Ouest de la porcherie, elle ne peut sérieusement
être prise en considération. L'ouvrage serait ainsi placé au premier plan à
l'entrée du village, et rien ne permet d’imposer au recourant qu’il démolisse
ses trois grands silos (protégés par la garantie de la propriété et
susceptibles de retrouver une utilité à l’avenir) ou qu’il procède à un échange
de terrain avec la commune.
bb) Il reste à achever l’examen de
l’art. 34 al. 4 OAT sous l’angle de la préservation du paysage.
Le hameau de Villars-Epeney ne fait
pas partie de l'inventaire fédéral, selon l'art. 5 LPN, des sites construits à
protéger en Suisse (ISOS) et son site ne figure pas non plus à l'inventaire
fédéral des paysages, sites et monuments naturels d'importance nationale (IFP).
De plus, ni le village de Villars-Epeney ni son site ne font l'objet d'une
mesure de protection spéciale au sens de la LPNMS, mais seulement d'une
protection générale, assurée par l'art. 4 al. 2 LPNMS. Le village fait en
revanche partie de la liste des sites construits d'importance régionale et
locale, inventoriés selon la méthode ISOS. Le relevé ISOS de Villars-Epeney
datant de 1986, à savoir avant la construction du lotissement occupé par les
opposants, mentionne:
"
Appréciation du site construit dans le
cadre régional
Hameau d'origine
rurale qui occupe une position prépondérante en limite de crête, en contre-haut
de la combe formée par la naissance du vallon de l'Epeney. Cette localité est
composée d'un seul groupement isolé dans un environnement agricole de champs et
de vergers pratiquement intacts de grande valeur paysagère et qui donne au site
sa principale qualité.
Les qualités
spatiales du site sont plus qu’évidentes d’une part par la forte compacité d’un
tissu rural bien préservé ménageant de nombreux espaces fort variés – de la
vaste place triangulaire fortement délimitée à la ruelle étroite longeant les
fermes – et d’autre part par les quelques jardins potagers bordés de murets à
proximité de la rue principale.
Les qualités
historico-architecturales du site demeurent évidentes, malgré certaines petites
interventions maladroites et le manque d’objets architecturaux de valeur, de
par la grande cohérence du tissu rural d’origine, non perturbé par des
constructions récentes, où domine une habitation du 17
e
siècle ayant
conservé l’ensemble de ses percements d’origine et l’école du tournant du
siècle.
(…)
Le site actuel
(…)
La localité n'a
pratiquement subi aucune évolution au cours du 20
e
siècle
L'adjonction d'un cimetière clos (0.0.10) à l'écart du hameau marque depuis le
début du 20
e
siècle l'entrée du site au débouché des bois de la
ville d'Yverdon. Seules quelques transformations de détails (1.0.7) et
l'implantation de deux étables avec des silos (0.0.11) aux deux entrées de
l'agglomération ont quelque peu altéré l'image du site. (…)
Outre les
objectifs généraux de sauvegarde (voir fiche L et fiche des explications), les
suggestions particulières suivantes sont à observer:
-      Attention particulière, du fait de la taille
modeste du hameau, pour toute intervention, même de détail, qui pourrait avoir
un impact disproportionné sur les qualités spatiales et architecturales du
tissu rural d'origine..
-      Protection de l'environnement rural proche du
hameau (EEI) qui est encore très bien préservé. Autant que possible, éviter
toute nouvelle construction du côté nord de la route principale afin de
conserver la remarquable silhouette du hameau.
"
Dans ses observations, le SIPAL a
relevé que la parcelle 239 destinée à l’abri-tunnel litigieux faisait partie de
l'échappée dans l'environnement I: "terrains agricoles ceinturant le noyau
à la naissance du vallon de l'Epeney", caractérisée par
"l'authenticité de la substance d'origine". Au vu de la forte valeur
spatiale et architecturale de l'entité, l'ISOS recommandait la "sauvegarde
de la substance et de la structure" de ce périmètre.
S’agissant du côté Nord du village,
le tribunal constate que selon le relevé ISOS établi en 1986, seule la
porcherie (qualifiée d’étable) et ses silos avaient quelque peu altéré l’image
du site. A cet endroit, la fiche ISOS recommandait en particulier d’éviter
autant que possible toute nouvelle construction afin de conserver la
remarquable silhouette du hameau. Le plan d’affectation approuvé en 1998 y a
néanmoins autorisé la construction du quartier des Sillons. Quoi qu’il en soit,
encore une fois, l’abri-tunnel se situera dans la prolongation de la porcherie,
entre celle-ci et le lotissement, ce qui limitera son impact sur le paysage.
Pour le surplus, sa teinte gris foncé atténuera également sa visibilité. Enfin,
si la forme adoptée et le matériau utilisé – un tunnel en toile enduite – ne
sont pas très heureux sous l’angle de l’esthétique, cet inconvénient peut être
admis au regard des avantages d’un tel ouvrage en termes de coût et de facilité
de construction. On rappelle par ailleurs que l’abri-tunnel est soumis à une
condition résolutoire mentionnée au Registre foncier, exigeant qu’il soit
démonté s’il cesse d’être utilisé, condition qui ne pourrait guère être imposée
pour un hangar de facture traditionnelle (sur la question de l'intégration au
paysage des abris-tunnels, voir aussi AC.2013.0247 du 15 décembre 2014).
c) Il résulte de ce qui précède que
la taille de l’abri-tunnel, sa forme et ses matériaux, ainsi que son
implantation, obéissent aux exigences d’une exploitation agricole raisonnable, ne
violent pas les normes sur la protection de l’environnement et du paysage et ne
se heurtent à aucun intérêt prépondérant.
L’autorisation spéciale délivrée
par le SDT en application des art. 16, 16a et 25 al. 2 LAT, de même que de
l’art. 34 al. 4 OAT, doit ainsi être confirmée.
8.
Encore faut-il examiner si la municipalité a
abusé de sa marge d’appréciation en refusant le permis de construire pour des
motifs liés à son règlement communal en matière de police des constructions et
d’esthétique.
a) Les art. 22 (réservé à la zone
agricole), 40, 41, 48 et 56 RPGA (applicables à toutes les zones) prévoient:
Art. 22 - Toitures
[en zone agricole]
La pente des toits
sera supérieure ou égale à 20%. Les toitures seront recouvertes soit de tuiles
de couleur naturelle, soit de fibro-ciment de couleur analogue à la tuile, dans
la mesure où il s'harmonise avec les bâtiments voisins. La tôle thermolaquée
est autorisée.
Art. 40 -
Toitures
[en toutes zones]
L'orientation
nord-est, sud-ouest des faîtes principaux est à conserver comme orientation
pour le faîte principal de toute nouvelle construction.
La municipalité
peut imposer aussi la pente des toitures, notamment pour tenir compte de celle
des bâtiments voisins.
Art. 41 -
Couleurs
La couleur des
couvertures des toitures, celle des peintures extérieures ainsi que la couleur
des enduits des constructions et réfections doit être approuvée et autorisée
préalablement par la municipalité qui peut en exiger un échantillon.
(…)
Art. 48 -
Esthétique des constructions et protection de l'environnement
▪L'ordre
existant, contigu ou non (voir exceptions concernant l''ordre des constructions
de l'art. 29 du présent règlement), la volumétrie générale et les types
d'ouverture des constructions anciennes (art. 39 du présent règlement), seront
respectés.
▪ Les
couleurs et les matériaux s'harmoniseront à ceux de l'entourage. Les crépis,
les peintures, les affiches de nature à nuire au bon aspect des lieux sont
interdits.
▪ Pour les
constructions à toiture traditionnelle, l'orientation principale des faîtes
ainsi que les pentes des toitures anciennes seront respectées, (voir aussi art.
14 et 22 du présent règlement).
(…)
La municipalité
peut prendre toute mesure pour éviter l'enlaidissement du territoire communal,
selon art. 86 LATC.
Art. 56 - Eléments
de paysage d'une beauté particulière
Les secteurs
hachurés sur le plan général d'affectation au 1/5000 signalent les éléments de
paysage d'une beauté particulière. Rien ne doit être entrepris qui puisse en
altérer le caractère, sous réserve de travaux d'exploitation agricole et
forestière ainsi que des nécessités d'infrastructures qui s'y rattachent.
Son également
réservés les dispositions de la loi sur la protection de la nature, des
monuments et des sites et celles de la loi sur la faune.
b) Les opposants, et avec eux la
municipalité, font valoir que le projet ne respecte pas les dispositions
précitées. L’abri-tunnel litigieux constitue à leurs yeux un bâtiment couvert
d'un toit, lequel ne présente pas la pente ni l'orientation requises. Le RPGA
interdit par conséquent l'édification d’abris-tunnels en raison de leur forme
arrondie et du matériau de recouvrement prévu.
c) Formé d’une toile enduite tendue
sur une charpente en demi-tube, l’abri-tunnel litigieux ne comporte pas de
toiture proprement dite. De ce fait, il n'est effectivement pas en mesure de respecter
les règles communales de police des constructions régissant les toitures en
termes de nombre de pans, de degré de pente et de type de matériaux de
couverture. La conception de la municipalité et des opposants reviendrait toutefois
à prohiber les multiples abris-tunnels parsemant le territoire vaudois (dont
aucun n’observe, par définition, les règles communales précitées). Or, les
abris-tunnels permettent d’abriter efficacement des engins, du fourrage, de la
paille ou du matériel nécessaires à une exploitation agricole, moyennant un
prix peu élevé ainsi qu’un montage et un démontage facilités, assurant ainsi une
plus grande flexibilité qu’une construction traditionnelle. En définitive, il s'agit
de constructions agricoles usuelles et utiles à une exploitation agricole
raisonnable, à l'instar de silos ou de serres. Interdire de tels ouvrages sans
distinction, par principe, équivaut ainsi à empêcher l’application du droit
fédéral autorisant les agriculteurs à ériger – sous réserve d’intérêts
prépondérants – les constructions répondant aux besoins de leur exploitation.
Une telle interdiction de principe n'est dès lors pas admissible.
Cela ne signifie toutefois pas que
les abris-tunnels puissent être autorisés sans restriction, en échappant à
toute condition de police communale des constructions. De tels ouvrages restent
soumis à ces exigences - dans la mesure où celles-ci n'entravent pas
l'application du droit fédéral dans le sens précité -, notamment aux règles de
l'esthétique, de l'intégration, de la distance à la limite et de l’orientation
des faîtes (à savoir l’orientation du tunnel).
Notons que le canton de Neuchâtel a
édicté le 24 juillet 2008 des "Directives concernant la construction
d'abris-tunnels, conforme à la zone agricole", qui soumet la construction
d'abris-tunnels à certaines conditions. Ainsi, les abris-tunnels doivent être
implantés au minimum à 10 m de distance de toute autre construction pour
respecter les normes applicables en matière de police du feu. Ils ne peuvent
dépasser 10 m en largeur et 4,50 m en hauteur, la longueur maximale devant être
définie au cas par cas en fonction des critères techniques et en fonction de
l'intégration de l'abri dans le territoire.
d) En l'état, comme on l’a vu, l’abri-tunnel
répond à un besoin. La municipalité n'était ainsi pas légitimée à refuser le
permis de construire à un tel ouvrage du seul fait qu'il s'agit d'un
abri-tunnel et non d'un hangar traditionnel.
Pour le surplus, le projet respecte
les exigences de distance vis-à-vis de la limite de propriété, de l’axe de la
route ou de la porcherie voisine. Ses dimensions sont également conformes aux
directives du canton de Neuchâtel dont on peut s’inspirer. Si elle est
perpendiculaire à celle exigée par l’art. 40 RPGA, son orientation demeure en
harmonie avec celle de la porcherie – et avec celles des villas 233, 235, 237
et 238 du lotissement des Sillons. Elle répond de surcroît à des motifs
objectifs, à savoir à une meilleure résistance aux vents dominants ainsi qu'à
une facilitation des manœuvres des engins agricoles. Quant à l'implantation
entre la porcherie et la zone à bâtir, elle préserve au mieux le paysage,
considéré comme d'une beauté particulière au sens de l'art. 56 RPGA. Enfin, conformément
à ce qui précède, sa teinte gris foncé semble également la plus discrète
possible (cf. art. 41 et 48 RPGA).
e) Dans ces conditions, force est
de retenir que la municipalité a abusé de sa marge d’appréciation - limitée par
les art. 16, 16a LAT et 34 al. 4 OAT - en refusant le permis de construire
l’abri-tunnel pour des motifs liés à la pente et à la couverture des toitures, à
l’orientation des faîtes, à l’esthétique et à l'intégration dans le paysage.
9.
Les considérants qui précèdent conduisent à
l’admission du recours et à l’annulation de la décision attaquée. Le dossier
doit être renvoyé à la municipalité pour qu’elle délivre le permis de
construire, avec la précision concernant les matériaux utilisés pour les accès
(cf. consid. 1). Les opposants devront assumer un émolument judiciaire, ainsi
qu’une indemnité de dépens en faveur du recourant.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision attaquée est annulée et la cause est
renvoyée à la Municipalité de Villars-Epeney pour qu’elle délivre le permis de
construire au sens du considérant 10.
III.
Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq
cents) francs est mis à la charge de José Ortega, Marinette Stuby Ortega et
Marina Ottone, solidairement entre eux.
IV.
Un émolument judiciaire de 500 (cinq cents)
francs est mis à la charge d’Eric Gumy.
V.
Un émolument judiciaire de 500 (cinq cents)
francs est mis à la charge de Bernard Duthé.
VI.
José Ortega, Marinette Stuby Ortega et Marina
Ottone sont débiteurs, solidairement entre eux, d’un montant de 1'200 (mille
deux cents) francs en faveur de François Roulier, à titre d’indemnité de
dépens.
VII.
Eric Gumy est débiteur d’un montant de 400
(quatre cents) francs en faveur de François Roulier, à titre d’indemnité de
dépens.
VIII.
Bernard Duthé est débiteur d’un montant de 400
(quatre cents) francs en faveur de François Roulier, à titre d’indemnité de
dépens.
Lausanne, le 18 décembre 2014
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’Office fédéral du
développement territorial.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.