vd_omni · PS.2003.0226 · 2004-05-19 · fr

c/Centre social intercommunal de Vevey | L'autorité ne saurait refuser d'office l'aide sociale à un indépendant au motif que ce dernier s'est mis par sa faute dans une situation difficile.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 19.05.2004 PS.2003.0226

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 19 mai 2004
sur le recours interjeté par
A. et B.
X.________
, 1********, à Z.________,
contre
la décision rendue le 5 novembre 2003 par le
Centre
social intercommunal de Vevey
(refus de prestations de l'aide sociale
vaudoise).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. François
Kart, président; M. Charles-Henri Delisle et M. Jean-Pierre Tabin,
assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Les époux B.
X.________-Y.________ et A. X.________, tous deux de nationalité turque, sont
respectivement associés-gérants et associés de la société à responsabilités
limitées C.________Sàrl (ci après: la Sàrl). Cette société, au capital social
de 40'000 fr., a été inscrite le 14 mars 2002 au Registre du Commerce. Son
siège se trouve à D.________ dans le Canton de Neuchâtel. Son but est le
suivant : "2********."
B.                    B. X.________-Y.________
et A. X.________ sont respectivement propriétaires de parts de 39'000 fr. et de
1'000 fr. de la Sàrl. Un contrat de travail a été conclu le 1er mai 2003
entre la Sàrl et A. X.________ avec un salaire net de 3'887 fr. 70. Un
contrat de travail a été conclu à la même date entre la Sàrl et B.
X.________-Y.________ avec un salaire net de 3'426 fr. 55.
C.                    Durant la saison
estivale, soit d'avril à fin septembre 2003, les époux X.________
-Y.________ont exploité le restaurant du Port de D.________, qui appartient à
la commune. Le 1er octobre 2003, A. X.________ s'est inscrit en qualité de
demandeur d'emploi auprès de l'Office régional de placement de la Riviera. En
date du 28 octobre 2003, les époux X.________ -Y.________ont déposé une demande
d'aide sociale auprès du Centre social intercommunal de Vevey.
D.                    Dans une décision du 5
novembre 2003, le Centre social intercommunal de Vevey a refusé la demande
d'aide sociale présentée par les époux X.________ -Y.________. Cette décision
mentionne notamment ce qui suit :
"(…)
Vous êtes considérés comme indépendants vu que
vous êtes respectivement associés-gérants et associés d'une société à responsabilités
limitées.
De plus vous avez pris en exploitation un
restaurant tout en sachant qu'il fermerait les mois d'hiver. Dans ces
conditions, nous ne pouvons pas donner une suite favorable à votre demande
d'aide financière.
(…)"
B.________ et A.
X.________ ont déposé un recours non daté contre cette décision, qui a été reçu
par le Tribunal administratif le 3 décembre 2003. Le Centre social
intercommunal de Vevey a déposé sa réponse le 24 décembre 2003 en concluant
implicitement au rejet du recours.
B.________ et A.
X.________ ont déménagé dans la commune de Z.________ le 15 décembre 2003. Ils
se sont alors adressé au CSR de Lausanne, qui, en leur qualité de réfugiés, les
a dirigés vers le Centre Social d'Intégration des Réfugiés (CSIR). Après avoir
en tendu les époux X.________ le 16 février 2004, le CSIR  leur a versé une
avance de 2'000 fr en subordonnant le versement du solde du forfait d'aide
sociale à la remise des pièces attestant de leur indigence. Dans une décision
du 3 mai 2004, dont une copie a été transmise au Tribunal administratif, le
CSIR a demandé la restitution de l'avance de 2'000 fr. au motif que les époux
X.________ n'avaient pas fourni les pièces requises et n'avaient "démontré
aucune volonté de collaboration, ni aucune volonté de prouver leur
indigence".
Considérant en droit:
1.                     Déposé dans le délai de
trente jours fixé à l'art. 24 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et
l'aide sociales (ci-après : LPAS), le recours est intervenu en temps utile. Il
est au surplus recevable en la forme. Il y a lieu dès lors d'entrer en matière
sur le fond.
2.                     Il convient au
préalable de rappeler quels sont les principes généraux qui fondent le droit à
l'aide sociale.
a) C'est dans un arrêt
rendu le 27 octobre 1995 (ATF 121 I 101 = JT 1997 I 278) que le Tribunal
fédéral  a reconnu le droit à des conditions minimales d'existence comme un
droit fondamental non écrit (v. J.-P. Müller, Grundrechte in der Schweiz, Berne
1999, pp. 167-8). Il avait considéré que le fait d'assurer les besoins humains
élémentaires comme la nourriture, le vêtement et le logement était la condition
de l'existence de l'être humain et de son développement, ainsi que la
composante indispensable d'un Etat démocratique fondé sur le droit (JT 1997 I
281). La reconnaissance des conditions minimales d'existence a été admise en ce
qui concerne les facultés qui  conditionnent l'exercice d'autres libertés
inscrites dans la Constitution ou qui apparaissent comme parties intégrantes ou
indispensables de l'ordre public démocratique de la Confédération. Autrement
dit, elle est la condition indispensable à l'exercice des autres droits
fondamentaux. Ces derniers n'ont en effet de sens que si les conditions
minimales d'existence sont remplies pour chaque individu (JT 1997 I 281; J.-P.
Müller, op. cit., pp. 166 et 175). La Constitution fédérale du 18 avril
1999, entrée en vigueur le 1er janvier 2000 a expressément consacré
cette liberté à son art. 12, qui est ainsi libellé: "
Le droit à des
conditions minimales d'existence garantit à quiconque est dans une situation de
détresse et n'est pas en mesure de subvenir à ses besoins le droit d'être aidé
et assisté et de  recevoir des moyens indispensables pour mener une vie
conforme à la dignité humaine.
" Il s'agit de garantir les besoins
humains élémentaires comme la nourriture, l'habillement ou le logement afin de
prévenir un état de mendicité indigne de la condition humaine (JT 1997 I 284;
Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Berne 2000, § 1499, p.
685 et § 1510, p. 689; Aubert/Mahon, Petit commentaire de la constitution
fédérale de la confédération suisse du 18 avril 1999, Zurich/Bâle/Genève 2003,
§ 3 ad art. 12, p. 119). En d'autres termes, il vise à garantir un minimum, à
savoir l'assistance en cas d'indigence, mais non la garantie d'un revenu
minimal (JT 1997 I 283; Aubert/Mahon, op. cit., § 4 ad art. 12, pp. 119-120).
La nécessité d'une aide doit ressortir de manière évidente et clairement
reconnaissable de la situation particulière (JT 1997 I 284; J.-P. Müller, op.
cit., p. 172).
La question de savoir
à quelles conditions cette aide est fournie, en quoi elle consiste, quel est le
montant des prestations pécuniaires versées dépend de la législation cantonale
et fédérale applicable. La Constitution fédérale ne garantit que le principe
dont l'application est laissée à l'appréciation du législateur
(Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., § 1510, p. 689; J.-P. Müller, op. cit.,
p. 175). Elle n'a pas pour objectif d'harmoniser les normes cantonales en la
matière ni de concrétiser la réalisation de l'Etat social (J.-P. Müller, op.
cit., p. 177). C'est uniquement lorsque le simple droit légal ne permet pas en
fait de satisfaire aux exigences minimales du droit constitutionnel que l'on
peut se fonder directement sur ce dernier (JT 1997 I 284). Au reste, le
Tribunal fédéral a considéré que le droit à des conditions minimales
d'existence, tel que garanti par l'art. 12 Cst., se situait en dessous du
minimum vital établi par la législation dans le domaine du droit des poursuites
(art. 93 LP) ou dans les lignes directrices de la CSIAS (ATF 122 I 101 cons.
4c; Aubert/Mahon, op. cit., § 4 ad art. 12, p. 120). Une  étude menée  sur
l'ensemble de la Suisse a d'ailleurs mis en évidence d'importantes divergences
dans les pratiques  cantonales,  ce  qui  a conduit la Conférence suisse des
institutions d'action sociale (ci-après: CSIAS) à prôner la mise en place d'une
loi fédérale sur la couverture du minimum vital (Zeitschrift für Sozialhilfe,
janvier et février 2003, pp. 19-20).
b) Sur le plan
cantonal, l'art. 3 LPAS dispose que l'aide sociale a pour but de venir en aide
aux personnes ayant des difficultés sociales, notamment par des prestations
financières. Ces prestations sont subsidiaires par rapport aux autres
prestations sociales fédérales ou cantonales et à celles des assurances
sociales. L'aide sociale est destinée aux personnes séjournant sur le
territoire vaudois (art. 16 LPAS). Elle est accordée à  toute personne qui se
trouve dépourvue des moyens nécessaires pour satisfaire ses besoins vitaux et
personnels indispensables (art. 17 LPAS). Elle doit permettre aux bénéficiaires
et à leur famille de vivre dignement. D'une  part elle doit couvrir les besoins
en nourriture, logement, vêtements et soins médicaux (besoins vitaux), d'autre
part elle doit dans certains cas tenir compte d'autres besoins particuliers
tels que les déplacements, les cotisations d'assurances, la formation
professionnelle et les vacances d'enfants (besoins personnels), qui varient de
cas en cas et doivent être justifiés (Exposé des motifs du Conseil d'Etat
relatif au projet de la loi sur la prévoyance et l'aide sociales, BGC,
printemps 1977, p. 758).
La nature,
l'importance et la durée de l'aide sociale sont déterminées en tenant compte de
la situation particulière de l'intéressé et des circonstances locales. Les
prestations sont allouées dans les cas et dans les limites prévues par le
Département de la prévoyance sociale et des assurances (DPSA), selon les
dispositions d'application de la loi (art. 21 LPAS).
3.                     Dans la décision
litigieuse, l'autorité intimée relève tout d'abord que les recourants doivent
être considérés comme des indépendants puisqu'ils sont respectivement
associés-gérants et associés d'une société à responsabilités limitées.
L'autorité intimée fonde au surplus sa décision de refus d'aide sociale sur le
fait que les recourants ont pris en exploitation un restaurant tout en sachant
qu'il fermerait les mois d'hiver. Dans son écriture déposée dans le cadre de la
procédure, le Centre social intercommunal de Vevey  a soutenu que les
recourants auraient dû faire preuve de prévoyance en continuant à exploiter le
restaurant pendant le mois d'octobre 2003 en précisant que les gains réalisés
pendant la période d'ouverture du restaurant auraient dû leur permettre
d'épargner suffisamment pour couvrir leurs besoins le temps de retrouver un
emploi dans l'hôtellerie pendant la période d'hiver.
Dans leur pourvoi, les
recourants soutiennent que c'est à tort que l'autorité intimée a considéré
qu'ils n'avaient pas droit à l'aide sociale du seul fait qu'ils sont
indépendants. Ils se réfèrent au surplus aux principes résultant de l'art. 12
Cst. et des art. 16 et 17 LPAS mentionnés ci-dessus. Selon eux, en application
de ces dispositions, des prestations d'aide sociale doivent leur être allouées
pour les soutenir durant la période séparant la fin de leur activité
saisonnière et le début d'un nouvel emploi durant la saison d'hiver.
a) Ni la LPAS ni son
règlement d'application ne contient de disposition spécifique sur les
prestations d'aide sociales dont pourraient bénéficier les personnes de
condition indépendante. On doit toutefois mentionner l'art. 18 LPAS, qui a la
teneur suivante: "
Exceptionnellement, lorsque les circonstances le
justifient, l'aide sociale peut comporter, pour un temps déterminé, les moyens
propres à permettre à l'intéressé de recouvrer son indépendance économique
".
Les travaux préparatoires ne circonscrivent pas le champ d'application de cette
norme; ils se bornent à préciser qu'une telle aide exceptionnelle a pour but de
permettre le traitement de cas particuliers dans un but de prévention, afin
d'éviter, par un appui adéquat et en temps opportun, qu'une personne ne
devienne ultérieurement un "cas social" (Exposé des motifs du Conseil
d'Etat relatif au projet de la LPAS, in BGC, Printemps 1977, p. 758).
Dans sa jurisprudence,
le Tribunal administratif a commencé par rattacher le cas de l'aide allouée aux
personnes de condition indépendante à l'art. 18 LPAS, en précisant que la
concrétisation de cette disposition se trouvait dans les directives édictées
par le SPAS (v. l'ancien chiffre 9 des "Principes d'application de l'Aide
sociale vaudoise", soit du Recueil d'application, dans sa section
régissant les activités indépendantes qui correspond au chiffre II-10 actuel du
Recueil; arrêts PS 1996/0340 du 4 mars 1997; PS 1996/0228 du 27 février 1997).
Dans ces arrêts, le tribunal a constamment insisté sur le caractère temporaire
d'une telle aide, tout en rappelant qu'elle n'était pas destinée à financer une
entreprise dont l'activité n'était pas rentable. Par la suite, le tribunal a
considéré que l'art. 18 LPAS n'avait pas pour vocation spécifique de traiter le
cas des indépendants, la notion "
d'indépendance économique
"
n'ayant pas le même sens que celle "
d'activité économique indépendante
".
En réalité, l'aide versée à ce titre devait permettre aux requérants (y compris
les personnes salariées) de satisfaire à nouveau à leurs besoins essentiels
sans recourir à l'assistance publique. Cette disposition concrétisait ainsi
l'un des buts même de l'aide sociale, à savoir la possibilité de restaurer
l'indépendance économique dans un sens général.
En définitive, rien
dans la loi ne permet d'exclure une intervention de l'aide sociale en faveur
des personnes qui souhaiteraient créer une entreprise, quand bien même la
pratique commande, à juste titre, de se montrer très restrictif à cet égard
(v. PS 2002/0070 du 29 août 2002; PS 2001/0094 du 28 août 2001; PS
1999/0066 du 9 septembre 1999).
Pour sa part, le SPAS
a codifié sa pratique dans le Recueil d'application de l'aide sociale vaudoise,
dont l'édition la plus récente date de janvier 2004. Sur le principe, il admet
que l'aide sociale puisse être octroyée à des personnes de condition
indépendante, à revenus modestes ou dont la situation financière est
passagèrement compromise (directive II-10.0). Les conditions posées pour
l'octroi d'une telle aide sont les suivantes :
"-                        L'ASV n'intervient pas
pour permettre la création d'entreprises ni pour soutenir une activité
indépendante ou assurer des frais de fonctionnement liés à l'entreprise.
Néanmoins, pour les personnes professionnellement "indépendantes",
dont la situation financière est passagèrement compromise, les conditions
d'octroi de l'ASV sont les suivantes :
-             Une
aide sociale pour une période de six mois, peut être accordée par l'autorité
d'application, dans le cadre des normes, pour autant que l'entreprise paraisse
viable.
-             Après
six mois d'aide, toute prolongation doit faire l'objet d'une demande au SPAS
(Section AIS). Selon la procédure de demande d'aide exceptionnelle, demande qui
sera accompagnée d'un rapport complet de situation (arguments tant financiers
que sociaux).
Sur la
base des rapports transmis, le SPAS (Section AIS) préavisera sur une éventuelle
période de renouvellement.
A la
fin de la période de renouvellement et pour autant qu'une prolongation soit
souhaitable, un dossier actualisé sera à nouveau transmis au SPAS (Section AIS)
pour un nouveau préavis.
L'Unité
de Contrôle et de Conseils (UCC) du SPAS est à disposition de l'ensemble des
autorités d'application pour des conseils et remarques. Le CSR de Lausanne
quant à lui fera appel à son groupe ressources.
Pièces
nécessaires pour apprécier valablement la situation d'un indépendant :
-           copie des derniers
comptes annuels,
-           situation comptable au jour de la demande,
-           copie de la déclaration d'impôts avec taxation
fiscale,
-           situation des comptes bancaires au jour de la
demande,
-           extrait de l'Office des poursuites à jour, cas
échéant,
-           extrait du Registre du Commerce, cas échéant,
-           baux à loyer commerciaux, cas échéant,
-           détermination du revenu de l'activité commerciale :
les
indépendants remettront, mensuellement, un document signé comprenant le total
du chiffre d'affaires réalisé et celui des charges payées pendant le mois (les
amortissements et autres constitutions de provisions pour charges futures sont
exclus). Les charges payées seront inventoriées par rubrique (achat
marchandises, loyer, frais de véhicules, téléphones, etc….). L'autorité
d'application en examinera le bien-fondé au besoin demandera les pièces
justificatives.
Elle
veillera en outre à identifier et ressortir toutes dépenses privées pouvant
être contenues dans les comptes (voiture, frais représentation, téléphones,
etc….)."
b) En résumé, le seul
fait que les recourants déploient une activité économique indépendante ne
suffit pas à exclure en toute hypothèse l'octroi de l'aide sociale. L'autorité
intimée ne pouvait par conséquent pas refuser toutes prestations pour ce seul
motif.
Au surplus, l'autorité
intimée ne pouvait se contenter de reprocher aux recourants de ne pas avoir agi
de manière adéquate en exploitant un restaurant pendant la belle saison sans
avoir fait les démarches nécessaires en temps utile pour trouver un emploi
durant les mois d'hiver ou avoir constitué les économies nécessaires. En
application de l'art. 17 LPAS, l'aide sociale doit en effet être accordée à
toute personne dépourvue des moyens nécessaires pour satisfaire ses besoins
vitaux et personnels indispensables, ceci indépendamment des causes de la
situation d'indigence. L'aide sociale ne saurait ainsi être refusée au seul
motif que le requérant s'est mis par sa faute dans une situation d'indigence
(v. Felix Wollfers, Grundriss des Sozialhilferechts, p.74 s) En constatant que
les requérants s'étaient, cas échéant, mis par leur faute dans une situation
d'indigence et en renonçant à toutes autres investigations, l'autorité intimée
a également violé le principe inquisitorial. Ce principe, qui domine la
procédure administrative (ATF 111 II 284 c. 2; Pierre Moor, Droit
administratif, vol. II, ch. 2.2.6.3, p. 175), impose à l'autorité d'établir
d'office l'ensemble des faits déterminants avant de rendre sa décision (ATF 110
V 52 c. 4a et la jurisprudence citée); elle doit entreprendre elle-même les
investigations nécessaires (en requérant au besoin la collaboration des
intéressés) pour établir ces faits (Imboden/Rhinow, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, Nr. 88 B I, p. 550). Lorsque la loi se réfère à des
circonstances concrètes précises, l'autorité ne saurait se satisfaire d'une
évaluation schématique (ATF 112 Ib 8; 110 V 229). Elle doit au contraire
déterminer en droit et en équité tout ce qui doit être élucidé; elle doit
pourvoir à l'administration des preuves nécessaires et ensuite apprécier
consciencieusement le résultat de la procédure probatoire (ATF 104 V 211).
En application des
principes mentionnés ci-dessus, l'autorité intimée aurait dû à tout le moins
effectuer les investigations nécessaires pour déterminer si, au moment où
l'aide sociale a été requise, les recourants disposaient des moyens nécessaires
pour satisfaire leurs besoins vitaux et personnels indispensables. Il lui
appartenait également cas échéant d'examiner si les conditions permettant
l'octroi de l'aide sociale à des personnes de condition indépendante étaient
réunies. Ces investigations auraient notamment pu amener l'autorité intimée à
subordonner le versement de l'aide sociale à la cessation de l'activité
indépendante et à l'exigence que les recourants se consacrent à une activité
salariée (Arrêts TA PS 02/0085 du 7 août 2002; 00/077 du 7 septembre 2001 et
98/0059 du 8 avril 1998).
4.                     L'autorité intimée
n'ayant pas effectué les investigations requises avant de rendre la décision
attaquée, il convient d'annuler cette dernière et de lui retourner le dossier
afin qu'elle statue à nouveau. Il appartiendra à l'autorité intimée de se
fonder sur la situation des recourants au moment où ils ont déposé leur demande
d'aide sociale le 28 octobre 2003, sans tenir compte des événements ultérieurs
et notamment de la procédure devant le CSIR, cette dernière n'étant pas
relevante dans le cas d'espèce. Le recours doit par conséquent être admis, les
frais étant laissés à la charge de l'Etat.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision
rendue le 5 novembre 2003 par le Centre social intercommunal de Vevey est
annulée.
III.                     Le dossier
est retourné au Centre social intercommunal de Vevey pour nouvelle décision au
sens des considérants.
IV.                    Le présent arrêt est
rendu sans frais, ni allocation de dépens.
np/Lausanne, le 19 mai 2004
Le
président:
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.