vd_omni · GE.2017.0090 · 2019-01-21 · fr

A.________ /Direction générale de l'environnement, Municipalité de Bex, ECA | Recours contre le refus de la DGE d'octroyer à la fondation concessionnaire de l'exploitation touristique des mines de sel de Bex une subvention pour la pose d'un filet de protection à l'entrée d'une galerie. La DGE a motivé son refus principalement par le fait que, selon le droit fédéral (art. 39 al. 5 let. b OFo), il est exclu de subventionner des mesures pour la protection d'installations touristiques hors des zones à bâtir. Rappel des principes de la loi cantonale sur les subventions (consid. 2). Présentation des dispositions fédérales et cantonales de la législation sur les forêts qui régissent la protection contre les catastrophes naturelles (consid. 3). Dans ce contexte, les subventions cantonales sont régies par les art. 78 ss LVLFO. L'art. 80 al. 1 LVLFO prévoit des conditions impératives pour l'octroi de subventions. L'art. 80 al. 2 LVLFO contient une liste non exhaustive de conditions faculatives, ce qui laisse place à d'autres conditions laissées à l'appréciation de l'autorité cantonale. En reprenant à son compte les conditions prévues par le droit fédéral à l'art. 39 al. 5 let. b OFo, l'autorité intimée n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation. Du moment que le droit cantonal exécute le droit fédéral, on ne saurait dire en effet que les conditions dont ce dernier fait dépendre l'octroi de subventions soient dénuées de pertinence ou étrangères au but visé par les dispositions légales cantonales. Or, il n'est pas contesté que la mesure de protection litigieuse ne peut être subventionnée au vu de l'art. 39 al. 5 let. b OFo, du moment qu'elle est destinée à protéger une installation touristique hors des zones à bâtir. Rejet du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 21.01.2019 GE.2017.0090

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 21 janvier 2019
Composition
M. Guillaume Vianin,
président
; MM. Guy Dutoit et Roland Rapin,
assesseurs.
Recourante
A.________
représentée par Me Denis
SULLIGER, avocat à Vevey,
Autorité intimée
Direction générale de
l'environnement,
Service des forêts, de la faune (DGE),
à
Lausanne,
Autorités concernées
1.
Municipalité de Bex,
à Bex
2.
ECA,
à Lausanne.
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de
l'environnement du 1er mai 2017 refusant d'entrer en matière pour le
subventionnement du projet de protection de l'entrée de la galerie des Mines
de Sel
Vu les faits suivants:
A.
La A.________ (ci-après: la A.________) est inscrite au registre du
commerce du canton de Vaud depuis le 23 mai 2002; elle a pour but la
préservation et la mise en valeur de l'héritage historique et culturel des
mines de sel de Bex, notamment par la construction et l'animation d'un lieu
d'accueil pour les visiteurs des mines et salines de Bex et l'exploitation
touristique des mines et salines.
B.
L'Etat de Vaud est propriétaire de la parcelle no 2915 de la commune de Bex,
sise au lieu-dit "Au Bouillet", à la route des Mines de sel 53. D'une
surface numérisée de 31'817 m
2
, cette parcelle est divisée en
place-jardin (9'811 m
2
) et en forêt (21'217 m
2
); elle
supporte huit bâtiments.
Cette parcelle est régie par le plan partiel d'affectation
(PPA) "Mines de sel du Bouillet" adopté par la Municipalité de Bex le
30 août 2004 et approuvé par le Département cantonal le 15 février 2006. Ce
plan est entré en vigueur le 17 mars 2006.
Par acte de concession du 29 septembre 2010, l'Etat
de Vaud a accordé à la A.________l'autorisation d'exploiter à des fins
touristiques les mines de sel de Bex, conformément au but statutaire de celle-ci.
Il y est précisé que les mines de sel de Bex font partie du domaine public
cantonal et que la concession ne porte que sur la partie souterraine des mines
qui ne sont plus exploitées (art. 1 al. 1). L'accès aux mines est situé sur la
parcelle no 2915 de la commune de Bex, propriété de l'Etat de Vaud. Ce
bien-fonds comprend également des infrastructures d'accueil touristique et fera
l'objet d'un droit de superficie accordé à la A.________, qui sera synchronisé
dans sa durée avec la présente concession (art. 1 al. 2). Selon l'art. 5 de la
concession, la A.________ répond de la sauvegarde du site et elle veille à la
propreté de la galerie et du cheminement de visite des mines. L'art. 6 prévoit
que le concédant (l'Etat) décline toute responsabilité du chef du dommage causé
notamment par des vices de construction ou en cas de défaut d'entretien. La A.________
est seule à répondre de tout dommage et les tiers lésés par l'exploitation des
mines ne peuvent s'en prendre qu'à la A.________.
Par acte constitutif d'un droit de superficie,
l'Etat de Vaud a déclaré le 29 novembre 2010 constituer en faveur de la A.________une
servitude de superficie grevant jusqu'au 31 décembre 2060 la parcelle no 2915, servitude
qui devint l'immeuble no 2916 pourvu des mêmes caractéristiques que la parcelle
no 2915.
C.
En janvier 2012, un éboulement s'est produit au niveau de l'entrée 3 du
Bouillet; lors de cet événement, une partie de la falaise s'est éboulée sur
l'entrée qui a été détruite et complètement recouverte. A la suite de cet
événement, la A.________ a mandaté la société ******** qui a rendu le 1
er
février 2016 un rapport relatif au danger de chutes de pierres et de blocs aux
salines de Bex. Il ressort de ce rapport que "sans intervention, des
chutes de pierres spontanées doivent être attendues dans le futur […] en outre,
un décrochement partiel ou intégral de la zone de gypse ne peut pas être exclu
à long terme" (p. 16). Les experts ont préconisé des mesures de protection
consistant en des mesures urgentes, des mesures de surveillance et de contrôle,
ainsi que des mesures à long terme (p. 12).
La A.________ a ainsi demandé un devis à la société ********
en vue de construire un filet de protection contre les chutes de pierres. Le 11
janvier 2016, cette société a évalué les travaux à 245'555 fr.
Le 13 octobre 2016, la A.________ a présenté ce
projet aux représentants de l'inspection cantonale des forêts (DGE-Forêt), dans
le but d'obtenir une aide financière.
Début 2017, le Département des finances et des
relations extérieures, Service immeubles, patrimoine et logistique (SIPaL) et
la A.________ ont déposé conjointement une demande de permis de construire un
treillis plaqué dans deux zones au-dessus de l'entrée G2, sur une superficie
totale de 1'100 m
2
environ.
Par décision du 1
er
mai 2017, la
DGE-Forêt a refusé d'entrer en matière pour le subventionnement du projet de
protection de l'entrée de la galerie des mines de sel. Selon la DGE, aucune
indemnité n'est allouée pour des mesures visant à protéger des bâtiments et des
installations touristiques qui se trouvent en dehors des zones habitées (art.
39 al. 5 let. b de l'ordonnance fédérale du 30 novembre 1992 sur les forêts
[OFo; RS 921.01]). Elle a en outre invoqué une décision de l'Office fédéral de
l'environnement (OFEV) refusant d'entrer en matière dans un cas semblable dans
le canton de Glaris.
Les autorisations spéciales relatives à la demande
de permis de construire ont été délivrées dans la synthèse CAMAC du 22 juin
2017 et l'autorisation de construire a été délivrée le 30 juin 2017 par la
Municipalité de Bex.
D.
Le 1
er
juin 2017, la A.________ (ci-après aussi: la
recourante) a recouru contre la décision précitée auprès de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: le tribunal), en
concluant à l'annulation de la décision entreprise et au renvoi de la cause à
l'autorité précédente pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Dans un courrier du 12 juillet 2017, la Municipalité
de Bex a indiqué n'avoir aucune remarque à formuler.
L'ECA s'en est remise à justice le 12 juillet 2017.
Dans sa réponse du 17 juillet 2017, la DGE a conclu
au rejet du recours. Elle a relevé que, s'agissant des mesures de protection,
le canton de Vaud ne subventionne que les ouvrages qui bénéficient aussi d'une
subvention fédérale, ce qui, au vu de l'art. 39 al. 5 let. b OFo, exclut les
ouvrages qui se trouvent hors des zones habitées. La DGE a ajouté que la
demande d'aide financière était viciée sur le plan formel, car elle lui avait
été faite par oral, alors qu'elle aurait dû lui être adressée par écrit.
La recourante a eu la possibilité de répliquer, ce
qu'elle n'a pas fait. Dans un courrier du 25 septembre 2017, elle a requis que
la décision à intervenir précise qui de l'Etat ou de la commune doit assumer l'obligation
de protéger la population contre les dangers naturels.
E.
Pour des motifs d'organisation interne, l'instruction de la cause a été
reprise par un nouveau juge instructeur.
F.
La Cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
a) aa) L’objet du litige est défini par trois éléments: la décision
attaquée, les conclusions du recours et les motifs de celui-ci. Selon le
principe de l’unité de la procédure, ne peuvent être examinés et jugés, en
principe, que les rapports juridiques à propos desquels l’autorité
administrative s’est prononcée préalablement, d’une manière qui la lie sous
forme de décision. L’objet du litige peut être réduit devant l’autorité de
recours, mais pas étendu, ni modifié (ATF 136 V 362 consid. 3.4.2). Le juge
administratif n’entre pas en matière sur des conclusions qui vont au-delà de
l’objet du litige qui lui est soumis (ATF 134 V 418 consid. 5.2.1; 125 V 413
consid. 1a et les références citées). L'art. 79 al. 2 de la loi sur la
procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; BLV 173.36), disposition
applicable au recours de droit administratif devant le Tribunal cantonal par
renvoi de l'art. 99 LPA-VD, précise du reste que le recourant ne peut pas
prendre des conclusions qui sortent du cadre fixé par la décision attaquée.
bb) En l'occurrence, dans la décision attaquée,
l'autorité intimée a refusé d'entrer en matière sur la demande d'aide
financière en vue de réaliser une installation de protection de l'entrée de la
galerie des mines de sel contre les chutes de pierre. Le litige porte ainsi sur
la subvention que la recourante a demandée à l'Etat et non pas sur la question
soulevée par la recourante dans son courrier du 25 septembre 2017 de savoir qui
de l'Etat ou de la commune doit assumer l'obligation de protéger la population
contre les dangers naturels. Seule la question de l'octroi de la subvention
sera par conséquent examinée ci-après.
b) Le pouvoir d'examen du tribunal ne
s'étend pas à l'opportunité de la décision entreprise, mais se limite à
sanctionner la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir
d'appréciation, ou la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents
(art. 98 al. 1 LPA-VD). Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsque
l'autorité se fonde sur des considérations dénuées de pertinence, étrangères au
but visé par les dispositions légales applicables, ou lorsqu'elle viole des
principes généraux du droit tels que la prohibition de l'arbitraire et
l'inégalité de traitement, la bonne foi ou la proportionnalité (ATF 138 II 191
consid. 4.2.5; 137 V 71 consid. 5.1).
2.
a) La loi vaudoise du 22 février 2005 sur les subventions (LSubv; BLV
610.15) est une loi-cadre qui comprend des dispositions relatives aux objectifs
poursuivis et des dispositions directement applicables. Celles-ci sont
invocables tant par les autorités chargées d'appliquer la loi que par les
bénéficiaires des subventions (exposé des motifs et projet de loi et rapports
du conseil d'Etat au Grand Conseil de septembre 2004 [ci-après: EMPL], p. 18).
Son objectif est la gestion des charges de l'Etat, par le biais des buts
suivants: la transparence, la cohérence, la sécurité et l'économie et
l'efficacité (EMPL, p. 14).
Aux termes de l'art. 7 LSubv, les subventions
cantonales consistent en des indemnités ou des aides financières (al. 1). Les
indemnités sont des prestations pécuniaires ou des avantages économiques,
accordés à des bénéficiaires externes à l'administration cantonale, ayant pour
but d'atténuer ou de compenser les charges financières résultant de
l'accomplissement de tâches publiques déléguées par l'Etat (al. 2). Les aides
financières sont des prestations pécuniaires ou des avantages économiques
accordés à des bénéficiaires externes à l'administration cantonale afin
d'assurer ou de promouvoir la réalisation de tâches d'intérêt public qu'ils ont
décidé d'assumer (al. 3).
Selon l'EMPL (p. 15 s. et 19 ss), la LSubv repose
sur quatre piliers: 1) le principe de l'absence de droit à l'octroi d'une
subvention (cf. art. 2 LSubv); 2) le principe de la légalité (cf. art. 4 LSubv);
3) le principe de l'opportunité (cf. art. 5 LSubv) et 4) le principe de la
subsidiarité (cf. art. 6 LSubv). On extrait de l'EMPL ce qui suit:
"
Absence de droit à la
subvention
Le premier de ces principes est
l’absence de droit à l’octroi de la subvention. La place qu’occupe ce principe
dans la systématique de la loi n’est pas anodine: elle vise à consacrer
l’absence de droit à la subvention comme principe général. [...] Pour que la
législation confère un droit à l’octroi d’une subvention, il faudra que cela
soit expressément stipulé et que les conditions dont dépend l’octroi de la
subvention soient définies de manière exhaustive. Le législateur devra alors
justifier le choix qu’il fera, en adoptant une loi spéciale, de conférer un
droit à la subvention ; une telle option devra demeurer l’exception.
Enfin, la décision d’octroi ne doit pas être laissée à l’appréciation de
l’autorité compétente, mais celle-ci doit la prendre sur la base de critères
énumérés par la loi. Ainsi les critères de la légalité, de l’opportunité et de
la subsidiarité sont nécessaires mais pas suffisants et leur réalisation
n’entraînera pas pour autant un droit à la subvention, dans la mesure où
d’autres éléments, contenus dans la loi, doivent également être réunis. Bref,
le droit à une subvention ne pourra résulter que d’une disposition légale
expresse (article 2 alinéa 2).
Légalité
Le principe de la légalité
(article 4) découle de l’article 161 de la Constitution vaudoise du 14 avril
2003 (Cst-VD), qui stipule que toute dépense repose sur une base légale. Par
base légale il faut entendre base légale au sens formel, c’est-à-dire les lois
et les décrets, soumis au référendum.
Il est en effet admis par la
doctrine unanime et la jurisprudence du Tribunal fédéral que le principe de la
légalité ne s’applique pas seulement aux restrictions étatiques à un droit
fondamental, mais aussi à l’administration de prestations. Cette exigence repose
sur des considérations démocratiques et découlant de l’Etat de droit. Le
principe de la base légale signifie, premièrement, que la matière doit être
réglée par des normes juridiques d’une densité normative suffisante par rapport
à l’objet. En particulier, les principes de l’égalité de traitement et de la
prévisibilité du droit doivent être respectés. L’administration ne saurait
fournir ou refuser des avantages à des tiers selon son bon vouloir ; elle
doit se conformer à des critères objectifs, définis par une norme. Le principe
de la base légale signifie deuxièmement que, si les normes juridiques relatives
aux subventions sont de niveau réglementaire, ces normes doivent reposer sur
une délégation légale adéquate. Bien qu’il soit parfois admis que les subventions
sont soumises au contrôle budgétaire effectué par le Parlement et que, de ce
fait, il conviendrait de ne pas se montrer trop strict, le Conseil d’Etat
estime que la base légale doit être aussi précise que possible ; la loi
énumère ainsi le contenu des dispositions légales régissant les subventions
(article 12).
Afin que ce principe soit respecté
par l’ensemble des dispositions relatives aux subventions, les dispositions
transitoires de la loi impartissent, d’une part, un délai de trois ans pour
doter les subventions de base légale et, d’autre part, un délai de cinq ans
pour doter les subventions octroyées par l’Etat de bases légales conformes à la
loi (article 37).
Les principes de la légalité, de
l’opportunité et de la subsidiarité sont cumulatifs ; aussi, le fait que
la subvention repose sur une base légale n’est en lui pas suffisant, dès lors
que les deux autres critères doivent également être remplis. Par conséquent,
l’autorité pourrait refuser ou réduire une subvention au motif que l’un des
critères définis aux articles 5 et 6 ne serait pas rempli, quand bien même la
subvention reposerait sur une base légale.
Opportunité
Le deuxième principe est celui de
l’opportunité (article 5). Les conditions posées aux lettres a à c sont
cumulatives. Pour être opportune, la subvention doit répondre à un intérêt
public, faire l’objet d’une estimation des répercussions financières qu’elle
entraîne et être adaptée aux disponibilités financières de l’Etat. Ce dernier
critère s’apparente à celui de la proportionnalité.
L’intérêt public est une notion
indéterminée qui n’est pas aisée à définir, dans la mesure où sa nature et son
contenu varient selon la période historique, le système politique et les
valeurs défendues par celui-ci. On admet qu’un intérêt est public lorsqu’il est
commun à une grande partie de la population et que cette dernière ne peut ou ne
veut satisfaire par ses propres moyens. Cela étant, l’intérêt public peut être
parfois convergent avec l’intérêt privé. Tel est le cas, notamment, lorsque des
avantages financiers sont accordés à une entité privée qui s’engage à s’établir
sur le territoire du canton ; dans ce cas, l’intérêt privé de cette entité
rejoint l’intérêt public de l’Etat tendant à procurer à la population des
places de travail. S’agissant de la répercussion financière, elle doit être
estimée le plus exactement possible ; il sera cependant parfois difficile
de le faire, notamment dans les cas où la subvention revêt la forme d’un
avantage économique (article 13).
Subsidiarité
Trois critères sont fournis à
l’article 6 en ce qui concerne le principe de la subsidiarité. Premièrement,
d’autres formes d’actions doivent être recherchées préalablement à l’octroi de
la subvention. La notion de recherche sous-entend un rôle actif de la part du
bénéficiaire qui doit épuiser les possibilités de financement de la tâche
envisagée avant de recourir à l’aide financière de l’Etat. Ce terme recouvre
également les demandes que le bénéficiaire a faites, mais qui n’ont pas abouti
ou qui sont encore en suspens lorsqu’il requiert la subvention. Deuxièmement,
il faut que la contribution financière de l’Etat soit indispensable à
l’accomplissement de la tâche. Enfin, le critère d’économie et d’efficacité
correspond à l’article 163 alinéa 1 Cst-VD, qui stipule que la gestion des
finances doit être économe et efficace. Cette règle s’impose également à la
gestion des tâches déléguées par l’Etat, ainsi que celles effectuées par les
tiers à des fins d’intérêt public, pour lesquelles ils perçoivent une aide
financière de l’Etat. Cependant, dans ces derniers cas, la notion d’économie et
d’efficacité devra être interprétée avec circonspection." (EMPL, p. 19
sv.)."
S'agissant du principe de la légalité, l'art. 11
LSubv, intitulé "Contenu de la base légale", a la teneur suivante:
"
1
Les
dispositions légales régissant les subventions doivent notamment contenir des
règles relatives à:
a.    la
définition des objectifs visés;
b.    la
description des tâches pour lesquelles les subventions peuvent être accordées;
c.    les
catégories des bénéficiaires;
d.    les
types et les formes des subventions;
e.    les
conditions spécifiques d'octroi, d'adaptation et de révocation;
f.     les
bases et les modalités de calcul des subventions;
g.    l'autorité
compétente pour l'octroi, le suivi et le contrôle des subventions;
h.    la
procédure de suivi et de contrôle des subventions;
i.     les
charges ou conditions auxquelles les subventions sont subordonnées;
j.     la
durée d'octroi de la subvention;
k.    l'obligation
de renseigner du bénéficiaire;
l.     la
forme juridique du bénéficiaire;
m.   les sanctions
prévues en cas de non-respect des obligations incombant au bénéficiaire, y
compris la restitution."
Sous le titre "Forme de la demande",
l'art. 18 LSubv dispose ce qui suit:
"
1
La demande de subvention doit être
formulée par écrit et accompagnée de tous les documents utiles ou requis par
l'autorité compétente.
2
Elle doit être dûment motivée par le requérant,
qui doit démontrer que les principes et conditions de la présente loi sont
respectés.
3
Le requérant doit en tous les cas joindre à la
demande les documents suivants :
a. ses comptes et ses budgets;
b. un document énumérant toutes les subventions, aides et
crédits obtenus."
Selon l'art. 24 LSubv, intitulé " Règles
particulières à l'investissement", les travaux ou acquisitions antérieurs
à la demande de subvention, ou en cours lors du dépôt de cette dernière, ne
peuvent donner droit à une subvention (al. 3).
b) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, il importe,
pour prétendre à une subvention particulière, que la loi en détermine le
principe et les conditions d'octroi spécifiques (ATF 138 II 191 consid. 4.2.4
p. 200). En d'autres termes, la loi ne donne pas à l'administré un droit à une
subvention, à moins que les conditions d'octroi des subventions ne soient
fixées par la loi elle-même, sans liberté d'appréciation pour l'administration
(ATF 116 Ib 309 consid. 1b p. 312; 116 V 318 consid. 1c p. 319; 110 Ib 148
consid. 1b p. 152; v. également arrêts AC.2009.0160 du 23 novembre 2012; AC.2007.0210
du 17 mars 2008). Le fait que la norme juridique concernée est formulée de
manière potestative n'exclut pas nécessairement l'existence d'un droit à la
subvention (ATF 118 V 16 consid. 3a p. 19).
D’une façon générale, on entend par subventions des
prestations découlant du droit public accordées à d’autres sujets de droit dans
un certain but, sans que cela ne conduise à l’existence d’une contrepartie
directe pour l’auteur de la subvention (cf. Karl Stengel, Zur Problematik der
rechtlichen Ordnung der Subventionen,
in
ZBl 89/1988 p. 289, références
citées). Pour le Tribunal fédéral, les subventions sont des versements des
pouvoirs publics qui visent à inciter leur bénéficiaire à adopter une certaine
attitude ou à effectuer certaines tâches dans un but d'intérêt public. Hormis
le comportement attendu de leur bénéficiaire, ces montants sont alloués gratuitement,
c'est-à-dire sans contrepartie économique équivalente en faveur de la
collectivité qui les verse (TF 2C_647/2007 du 7 mai 2008; 2A.273/2004 consid.
2.3,
in
RF 61/2006 p. 239; ATF 126 II 443 consid. 6c p. 452). La notion
de subvention est donc de nature essentiellement économique; le
subventionnement de l'économie de marché s’entend sans contrepartie pour le
bailleur de subvention, mais suppose que le bénéficiaire de la subvention remplisse
une tâche d’intérêt public (TF 2A.501/2001 du 27 mai 2002 consid. 3.2).
3.
a) aa) La loi fédérale sur les forêts du 4 octobre 1991 (LFo; RS 921.0)
a pour but, outre de protéger les forêts (art. 1 al. 1), de "contribuer à
protéger la population et les biens d'une valeur notable contre les avalanches,
les glissements de terrain, l'érosion et les chutes de pierres (catastrophes
naturelles)" (art. 1 al. 2).
Unique disposition du Chapitre III "Protection
contre les catastrophes naturelles", l'art. 19 LFo dispose ce qui suit,
dans sa nouvelle teneur en vigueur depuis le 1er janvier 2017:
"Là où la protection de la population ou des biens d'une
valeur notable l'exige, les cantons doivent assurer la sécurité des zones
d'avalanches, de glissements de terrain, d'érosion et de chutes de pierres et
veiller à l'endiguement forestier des torrents. Des méthodes aussi
respectueuses que possible de la nature doivent être utilisées."
Les dispositions d'exécution sont contenues dans le
Chapitre 3 "Protection contre les catastrophes naturelles" de l'OFo,
soit aux art. 15 à 17 OFo. L'art. 17 OFo, en particulier, se réfère à l'art. 19
LFo, comme cela ressort de son titre "Sécurité des territoires dangereux
(art. 19)".
bb) Faisant partie du Chapitre V "Mesures
d'encouragement" et intitulé "Protection contre les catastrophes
naturelles", l'art. 36 LFo dispose ce qui suit:
"
1
La Confédération alloue aux cantons, sur
la base de conventions-programmes, des indemnités globales pour les mesures
destinées à protéger la population et les biens d'une valeur notable contre les
catastrophes naturelles, notamment:
a.    la construction, la remise en état et le remplacement
d'ouvrages et d'installations de protection;
b.    la création et le traitement de jeunes peuplements
ayant une fonction protectrice particulière;
c.    l'établissement de cadastres et de cartes des dangers,
l'aménagement et l'exploitation de stations de mesures ainsi que la mise sur
pied de services d'alerte, pour assurer la sécurité des agglomérations et des
voies de communication.
2
Exceptionnellement, elle peut allouer par voie
de décision des indemnités pour des projets impliquant une évaluation
individuelle de sa part.
3
Le montant des indemnités dépend de la mise en
danger par des catastrophes naturelles, ainsi que du coût et de l'efficacité
des mesures."
Les dispositions d'exécution du Chapitre V de la LFo
se trouvent au Chapitre 6 "Aides financières (sans crédits
d'investissement) et indemnités" de l'OFo, soit aux art. 38 ss OFo.
La disposition correspondant à l'art. 36 LFo est
l'art. 39 OFo, dont il reprend le titre ("Protection contre les
catastrophes naturelles") et qui a la teneur suivante:
"
1
Les indemnités pour les mesures et
l'établissement des documents de base sur les dangers sont en règle générale
allouées sous forme globale. Le montant des indemnités globales est négocié
entre l'office et le canton concerné et est fonction:
a.    des dangers potentiels et des risques de dommages;
b.    de l'ampleur et de la qualité des mesures ainsi que de
leur planification.
2
Les indemnités peuvent être allouées au cas par
cas lorsque les mesures:
a.    présentent une dimension intercantonale;
b.    touchent des zones protégées ou des objets inscrits
dans des inventaires fédéraux;
c.    requièrent dans une mesure particulière une évaluation
complexe ou spécifique par des experts en raison des variantes possibles ou
pour d'autres motifs; ou
d.    n'étaient pas prévisibles.
3
La contribution au financement des mesures
visées à l'al. 2 est comprise entre 35 et 45 % des coûts et est fonction:
a.    des dangers potentiels et des risques de dommages;
b.    du degré de prise en compte effective des risques;
c.    de l'ampleur et de la qualité des mesures ainsi que de
leur planification.
4
Si un canton assume des charges considérables en
raison de mesures de protection extraordinaires, notamment à la suite de
dommages dus à des intempéries, la contribution visée à l'al. 3 pourra être
exceptionnellement relevée à 65 % au plus du coût des mesures.
5
Aucune indemnité n'est allouée pour:
a.    des mesures visant à protéger des bâtiments et des
installations qui ont été construits:
1.        dans des zones alors déjà définies comme
dangereuses ou réputées dangereuses, et
2.        sans être alors liés impérativement à cet
emplacement;
b.    des mesures visant à protéger des bâtiments et des
installations touristiques telles que téléphériques, remontées mécaniques,
pistes de ski ou sentiers pédestres qui se trouvent en dehors des zones
habitées."
cc) Selon l'art. 50 al. 1 LFo, les cantons exécutent
la présente loi sous réserve  de  l’art.  49.  Ils édictent les dispositions
nécessaires.
b) aa) La loi forestière du 8 mai 2012 (LVLFO; BLV
921.01) a pour but d'appliquer la législation fédérale sur les forêts (art. 1
al. 1). Elle vise à protéger les forêts (art. 1 al. 1) et à "protéger la
population et les biens d'une valeur notable contre les avalanches, les
glissements de terrain, l'érosion et les chutes de pierres (dangers
naturels)" (art. 1 al. 2).
Faisant partie du Chapitre III "Protection contre
les dangers naturels (LFo, art. 19)", l'art. 37 LVLFO a la teneur
suivante:
"Art. 37 Principes
1
L'Etat veille à ce que les mesures appropriées
soient prises sur le plan technique ainsi qu'en matière d'aménagement du
territoire, d'organisation, de sylviculture et de propriété foncière aux
endroits où il y a des risques liés aux dangers naturels.
2
Il  favorise  les  mesures  de  prévention
pour  diminuer  les  risques  de  dommages  et  cherche  en  priorité  à
rétablir  les dynamiques naturelles propices en favorisant les moyens naturels
par rapport aux ouvrages construits."
Les compétences respectives du canton et des
communes sont décrites aux art. 39 et 40 LVLFO, dans les termes suivants:
" Art. 39 Compétences cantonales
1
L'Etat veille à l'élaboration des documents de
base. Le service supervise et coordonne l'élaboration des documents de base
concernant notamment les avalanches, les chutes de pierres et les glissements
de terrain superficiels.
2
L'Etat assure la coordination des mesures de
prévention. Le service soutient leur réalisation, veille à leur mise en oeuvre
et contrôle leur exécution.
3
L'Etat prend les mesures nécessaires, pour
autant qu'une autre collectivité publique ou des tiers n'en aient pas la
compétence. Le cas échéant, il conseille et soutient les collectivités
publiques ou les tiers compétents, et peut ordonner l'exécution par
substitution.
4
L'Etat veille à la mise en place des services
d'alerte par les communes et au bon fonctionnement de ceux-ci. Il conseille et
soutient les communes qui ont besoin d'un service d'alerte.
Art. 40 Compétences communales
1
Les communes sont compétentes pour se prémunir
contre les dangers naturels qui menacent le territoire bâti et mettent la
population en danger.
2
Elles veillent à ce que :
a. l'apparition des dangers soit détectée à temps et leur
évolution surveillée ;
b. les dispositions organisationnelles, sylvicoles et
techniques, ainsi que les autres mesures de protection soient prises à temps ;
c. les ouvrages de protection soient entretenus.
3
Les cartes de dangers naturels et les analyses
de risques sont établies par les communes et les autorités concernées selon les
méthodes reconnues en la matière. Lorsqu'il s'agit de la protection d'ouvrages
particuliers, les cartes de dangers naturels peuvent être établies par
l'autorité directement concernée.
4
Les communes menacées par des dangers naturels
organisent un service d'alerte efficace pour prévenir la population en cas de
catastrophe naturelle imminente. Elles ordonnent des mesures préventives telles
que l'évacuation et le bouclage de la région menacée, ou exceptionnellement le
déclenchement artificiel d'avalanches ou le dynamitage de parois rocheuses
instables."
Intitulé "Obligations des exploitants
d'installations", l'art. 41 LVLFO dispose ce qui suit:
"
1
Les exploitants d'installations (comme les
routes, les voies ferrées ou autres installations de transport notamment
soumises à concession, ainsi que les usines électriques et les installations de
transport de fluides, d'énergie et de communication) ont la responsabilité de
prendre, à leur charge, des mesures préventives pour protéger les usagers
contre les dangers naturels.
2
Ces mesures ne s'appliquent pas aux chemins
forestiers de desserte, aux dessertes rurales ni aux sentiers et cheminements
pédestres situés en forêt.
3
Les domaines skiables sont dans tous les cas
soumis à la règle énoncée à l'alinéa premier."
Les dispositions d'exécution sont contenues dans le
Chapitre III "Protection contre les catastrophes naturelles (LVLFo, art.
37 à 41)" du règlement d'application de la loi forestière du 8 mai 2012,
du 18 décembre 2013 (RLVLFo; BLV 921.01.1). Les art. 36 ss RLVLFo ont la teneur
suivante:
"Art. 36 Dangers naturels
1
Les  dangers  naturels  au  sens de la loi
forestière sont  les  avalanches,  les  mouvements de terrain (notamment
érosion, coulées de boue, chutes de pierres et de glace, éboulements rocheux)
ainsi que les importants dégâts aux forêts liés à des événements
météorologiques exceptionnels, mettant en danger la population ou les biens
d'une valeur notable.
Art. 37 Mesures de prévention
1
Les mesures de prévention s'appuient sur les
documents de base et les concepts de mesures. Elles comprennent :
a.   les mesures d'aménagement du territoire ;
b.   les mesures sylvicoles ;
c.   les mesures techniques ;
d.   les mesures organisationnelles.
Art. 38 Mesures d'aménagement du territoire
[…]
Art. 39 Mesures sylvicoles
[…]
Art. 40 Mesures techniques
1
Les mesures techniques comprennent notamment :
a.   les  constructions  pour  empêcher  les  dégâts
d'avalanches  et  l'aménagement  d'installations pour le déclenchement
préventif d'avalanches ;
b.   l'aménagement des ravines et les mesures concomitantes,
liées à la conservation des forêts de protection, à prendre dans le lit des torrents
(endiguement forestier) ;
c.   les travaux contre les glissements de terrain
superficiels et le ravinement, les drainages nécessaires et la protection
contre l'érosion ;
d.   les travaux de défense et les ouvrages de réception
contre les chutes de pierres, de rochers et les éboulements, ainsi que le
déclenchement préventif de matériaux instables ;
e.   les mesures de protection individuelles pour autant
qu'elles fassent partie d'un concept de protection global contre les dangers
naturels ;
f.   le transfert dans des endroits sûrs de constructions et
d'installations menacées ;
g.   l'aménagement et l'exploitation de systèmes de mesures
et d'alarme ;
h.   les infrastructures nécessaires à l'entretien des forêts
et des ouvrages de protection.
2
Les travaux doivent être combinés, dans la
mesure du possible, avec des mesures d'ingénierie biologique et sylvicole.
Art. 41 Mesures organisationnelles
[…]".
bb) La LVLFO comporte un Chapitre VI "Mesures
d'encouragement", lequel comprend une Section II "Indemnités et aides
financières". La Sous-section I (art. 78 à 88) porte le titre
"Principes (LSubv, art. 11)". Les art. 78 à 80 LVLFO ont la teneur
suivante:
"Art. 78 Autorité d'octroi et bénéficiaires des
subventions
1
Les subventions sont accordées par le service.
2
Peuvent bénéficier de subventions des personnes
physiques ou morales, de droit privé ou de droit public.
3
Sous réserve des cas d'indemnités prévus par la
présente loi, celle-ci ne confère aucun droit à l'octroi d'une subvention.
Art. 79 Forme des subventions
Les subventions peuvent être accordées sous forme de
prestations pécuniaires, d'avantages économiques, de prêts à des conditions
préférentielles, de cautionnements ou autres garanties.
Art. 80 Conditions d'octroi des subventions
1
L'Etat lie ses prestations financières aux
conditions suivantes :
a. les mesures sont ordonnées par le service ; elles
répondent aux exigences techniques, économiques et écologiques et sont
exécutées de manière économe et efficace par du personnel qualifié,
conformément aux prescriptions de sécurité au travail ;
b. l'exécution des mesures garantit la préservation de la
biodiversité, la conservation des espèces et des milieux particuliers ou
menacés ;
c. les mesures sont conformes à la planification forestière ;
d. les conventions collectives de travail sont respectées ;
e. en cas de risques accrus, les travaux sont payés en régie.
2
En outre, l'Etat peut lier ses prestations
financières notamment aux conditions suivantes :
a. le bénéficiaire fournit une prestation adaptée à ses
moyens ;
b. les tiers bénéficiaires du résultat de la prestation, en
particulier les usufruitiers, participent au financement ;
c. le bénéficiaire tient une comptabilité.
3
Le maître d'œuvre devra en outre s'engager à
réaliser, dans les délais fixés, le projet déposé et à entretenir et conserver
en bon état les ouvrages réalisés."
Faisant partie de la Sous-section II "Domaines
de subventionnement" et intitulé "Généralités", l'art. 89
dispose ce qui suit:
"Dans les limites de ses disponibilités financières,
l'Etat encourage les mesures visant:
a. la protection de la population ainsi que des biens de
valeur notable contre les dangers naturels ;
b. la prévention et la réparation des dégâts aux forêts ;
c. la conservation et l'entretien des forêts, l'amélioration
de la biodiversité, ainsi que les tâches de surveillance ;
d. l'accueil du public dans les forêts ;
e. la formation professionnelle ;
f. la recherche et la collecte de données ;
g. la promotion de l'économie forestière et du bois et la
vulgarisation forestière."
La protection contre les dangers naturels fait
l'objet de l'art. 90 LVLFO, rédigé comme suit:
"L'Etat octroie des indemnités pour les mesures de
prévention et de protection contre les dangers naturels, soit :
a. l'élaboration et la mise à jour des documents de base ;
b. les mesures sylvicoles ;
c. les mesures techniques ;
d. les mesures organisationnelles."
Les dispositions d'exécution sont contenues dans le
Chapitre VI "Mesures d'encouragement (LVLFo, art. 77 à 97)" du
RLVLFO. Aux termes de l'art. 63 RLVLFO, intitulé "Directives
d'application", le service édicte les directives techniques nécessaires à
l'application des mesures d'encouragement.
La DGE, Prévention des dangers naturels, a émis une
directive cantonale relative aux Ouvrages de protection et autres mesures
techniques selon la LFo, Convention-programme 2016-2019, datée du 28 novembre
2011, mise à jour au 8 décembre 2015 et révisée au 15 avril 2016 (document
disponible à l'adresse 
[consulté le 14 janvier 2019]; ci-après: la directive). Selon la directive, qui
se réfère à l'art. 39 al. 5 let. b OFo, le subventionnement de mesures pour la
protection d'installations, de constructions et d’infrastructures touristiques
hors zones à bâtir est exclu (ch. 3.2).
4.
a) En l'occurrence, l'autorité intimée motive le refus de l'aide
financière requise d'abord par le fait que la demande ne satisfait pas aux
exigences formelles. Elle fait valoir que la demande d'aide financière est
postérieure aux travaux, de sorte que ceux-ci ne peuvent bénéficier d'une
subvention en vertu de l'art. 24 al. 3 LSubv. Dans sa réponse au recours, l'autorité
intimée ajoute que la recourante n'a pas formulé sa demande par écrit et
qu'elle n'a pas joint de dossier technique.
La recourante ne s'est pas déterminée sur ces
questions.
b) Il ressort du dossier de la cause que la demande
de subvention a été faite le 13 octobre 2016. Un rapport établi le 1
er
février 2016 préconisait de prendre des mesures urgentes consistant à purger de
manière systématique les blocs éboulés mobilisables et les écailles détachées;
à plus long terme, il y avait lieu de stabiliser le rocher au moyen d'un treillis
en acier et d'un clouage avec ancrage. Selon un devis du 11 janvier 2016, ces
derniers travaux (filet de protection) s'élevaient à 245'555 francs. Il ne
ressort pas du dossier que ces derniers travaux avaient été exécutés lors du
dépôt de la demande. En revanche, les travaux à effectuer d'urgence (purge et
protection temporaire de la galerie 2) avaient été réalisés avant le dépôt de la
demande.
Il semble ainsi que la demande d'aide financière ne
pouvait être rejetée en vertu de l'art. 24 al. 3 LSubv en tout cas s'agissant
des travaux d'installation d'un filet de protection. Quant au non-respect de la
forme écrite, il pourrait être formaliste à l'excès de rejeter la demande pour
ce motif, sans avoir donné à la personne qui requiert la subvention la possibilité
de régulariser sa demande. Ces points n'ont cependant pas à être tranchés en
l'espèce, du moment que la demande d'aide financière pouvait de toute manière
être rejetée pour un autre motif, comme cela ressort du considérant 5 ci-après.
5.
a) Sur le fond, l'autorité intimée a refusé la demande d'aide financière
pour l'installation d'un filet de protection contre les chutes de pierres sur
le site que la recourante exploite au motif qu'elle ne subventionne que les
ouvrages qui bénéficient aussi d'une subvention fédérale. Or, la mesure en
question ne pourrait bénéficier d'une subvention fédérale en vertu de l'art. 39
al. 5 let. b OFo, disposition selon laquelle aucune indemnité n'est allouée
pour des mesures visant à protéger des installations touristiques qui se
trouvent en dehors des zones habitées. Dans un cas semblable concernant le
canton de Glaris, l'OFEV aurait refusé d'entrer en matière sur une demande de
subvention en vertu de la disposition précitée.
Selon la recourante, le fait que la Confédération ne
verse pas d'indemnité aux cantons dans une telle situation ne saurait dispenser
ceux-ci d'assumer les obligations qui sont mises à leur charge par l'art. 19
LFo. La recourante estime par conséquent que la décision entreprise viole les
art. 19 LFo et 39 al. 2 LVLFO.
b) Comme indiqué plus haut (consid. 1a/bb), le
litige porte sur l'aide financière que la recourante a demandée à l'Etat pour
l'installation d'un filet de protection. Il n'a pas trait à l'obligation
prétendue du Canton d'assumer les coûts de cette mesure. En d'autres termes, le
fait que la recourante a demandé l'octroi d'une aide financière – au sens de
l'art. 7 al. 3 LSubv – pour financer la mesure en question exclut, dans la
présente procédure tout au moins, d'en revendiquer la prise en charge par le Canton
à un autre titre, à savoir en vertu des obligations que les art. 19 LFo et 39
al. 2 LVLFO imposent à ce dernier.
L'aide financière ici litigieuse constitue une forme
de subvention (cf. art. 7 LSubv et consid. 2a ci-dessus). Les subventions sont régies
en l'occurrence par les art. 78 à 80 LVLFO. L'art. 78 LVLFO pose le principe
selon lequel, sous réserve des cas d'indemnités prévus par la présente loi,
celle-ci ne confère aucun droit à l'octroi d'une subvention. Les conditions
d'octroi des subventions sont réglées à l'art. 80 LVLFO. En disposant que
l'Etat lie ses prestations à certaines conditions qu'il énumère, l'art. 80 al.
1 LVLFO prévoit d'abord des conditions impératives. En prescrivant qu'"en
outre, l'Etat peut lier ses prestations financières notamment aux conditions suivantes",
l'art. 80 al. 2 LVLFO envisage ensuite des conditions facultatives, lesquelles
ne sont d'ailleurs pas exhaustives (compte tenu de l'adverbe
"notamment"). Le Canton peut ainsi faire dépendre l'octroi des subventions
d'autres conditions qui sont laissées à son appréciation (étant rappelé que
cela ne constitue pas un blanc-seing, l'autorité cantonale devant exercer son
pouvoir d'appréciation dans les limites de l'abus et de l'excès). C'est ce que
l'autorité intimée a fait en excluant de subventionner des mesures servant à la
protection d'installations, de constructions et d'infrastructures touristiques
hors zones à bâtir, en reprenant le motif d'exclusion prévu par le droit
fédéral à l'art. 39 al. 5 let. b OFo (voir la directive ch. 3.2 et consid.
3b/bb ci-dessus), motif qui a été opposé à la demande de la recourante dans le
cas particulier. Compte tenu de son pouvoir d'examen (cf. consid. 1c
ci-dessus), la Cour de céans doit se limiter à examiner si, ce faisant,
l'autorité intimée n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation.
Compte tenu du fait que le droit cantonal exécute le
droit fédéral (cf. art. 50 al. 1 LFo), on ne saurait dire que les conditions
dont ce dernier fait dépendre l'octroi aux cantons d'indemnités globales au
sens des art. 36 LFo et 39 OFo soient
dénuées de pertinence ou
étrangères au but visé par les dispositions légales cantonales applicables. On
rappelle que tant la LFo (art. 1 al. 2) que la LVLFO (art. 1 al. 2) ont
notamment pour but de
protéger la population et les biens d'une valeur
notable contre les dangers naturels; or, cet objectif concerne surtout les
zones habitées. Dès lors, l'autorité intimée n'a pas abusé de son pouvoir
d'appréciation en reprenant en l'occurrence le motif d'exclusion prévu par le
droit fédéral.
Au surplus, il est constant que la parcelle no 2915 se
trouve en dehors des zones habitées, de sorte que la mesure pour laquelle
l'aide financière est requise tombe sous le coup de l'art. 39 al. 5 let. b OFo.
Dans ces conditions, l'autorité intimée était fondée à rejeter la demande
d'aide financière déposée par la recourante.
6.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la
confirmation de la décision attaquée.
Le sort du recours commande que la recourante, qui
succombe, supporte les frais de justice (cf. art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).
Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens (cf. art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Direction générale de l'environnement du 1
er
mai 2017 est confirmée.
III.
Les frais d’arrêt, par 1'500 (mille cinq cents) francs, sont mis à la
charge de la A.________.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 21 janvier 2019
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.