vd_omni · FI.2003.0124 · 2006-03-31 · fr

X./ Service de l'économie, du logement et du tourisme | Admissibilité au regard du principe de l'égalité de traitement de l'émolument de surveillance (de 300 fr.), de la contribution à la fondation de la formation professionnelle (de 150 fr.) et de la participation à la lutte contre le travail illicite dans les établissements (de 17 fr.) perçus pour 2003, conformément aux art. 55, 56 LADB et 73, 77 et 79 RDDB (01.01.2003), même si ces taxes forfaitaires ne prennent pas en compte le revenu net d'exploitation: une taxe communale peut être aménagée de manière schématique, tenir compte de situations moyennes.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 31.03.2006 FI.2003.0124

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 31 mars 2006
Composition
M. Vincent Pelet, président ; MM. Marc-Etienne
Pache et Antoine Thélin, assesseurs ; M. Stephen Gintzburger, greffier.
recourante
X.________,
à ********,
autorité intimée
Service de l'économie, du logement
et du tourisme,
représentée
par la Police cantonale du commerce, à Lausanne,
Recours X.________ contre décision de la Police cantonale
du commerce du 10 novembre 2003 (émolument)
Vu les faits suivants
A.
Depuis 1959, X.________ exploite, en qualité de propriétaire,
un café-restaurant à l’enseigne Y.________, à ********.
B.
Le 10 novembre 2003, le Service de l’économie et du
tourisme, Police cantonale du commerce, a adressé à X.________ un bordereau de
467 fr. au total, montant qui se décompose comme il suit :
-
«émoluments de base 2003» : 300 fr. ;
-
«Participation 2003 Fondation métiers de bouche» :
150 fr. ;
-
«Participation 2003 Travail illicite» : 17 francs.
C.
Par lettre du 1
er
décembre 2003, X.________ a
interjeté recours contre cette taxation. Elle fait valoir le caractère
arbitraire et l’absence de critère valable de la décision attaquée. A lire sa
déclaration d’impôts, son café-restaurant a procuré un rendement de 600 fr. en
2002.
D.
Le 25 janvier 2005, le Juge instructeur du Tribunal
administratif a invité la Police cantonale du commerce a reconsidérer le sort
du présent dossier, conformément à une pratique, retenue à certaines occasions,
de remise de l’émolument dû.
E.
Sous pli du 31 janvier 2005 adressé au Juge instructeur du
Tribunal administratif, la Police cantonale du commerce a nié avoir adopté une
pratique de remise de l’émolument en cause. Elle a précisé que les deux
modifications, en juillet 2004, successivement décembre 2004, du tarif
applicable concernent, la première, les titulaires de licences de buvettes et
d’autorisations simples de débits de boissons alcooliques à l’emporter, la
seconde les titulaires d’autorisations simples de débits de boissons
alcooliques à l’emporter. Le tarif n’a en revanche pas subi de modification concernant
les cafés-restaurants. Enfin, la Police cantonale du commerce n’entend pas
reconsidérer sa décision du 10 novembre 2003.
Considérant en droit
1.
La loi vaudoise sur les auberges et les débits de boissons,
du 26 mars 2002 (RSV 935.31; ci-après : LADB), est entrée en vigueur le 1
er
janvier 2003.  Aux termes de son art. 55. al. 1, elle attribue au Conseil
d’Etat la compétence de fixer, par voie réglementaire, le tarif des émoluments
destinés à couvrir les frais effectifs relatifs au travail de l’administration
occasionné par la surveillance ordinaire des établissements.
L’art. 56 al. 1 LADB institue une
fondation destinée au financement de la formation professionnelle et continue
des métiers de bouche. Un émolument, d’un montant identique à celui prévu en
application de l’art. 55 LADB, alimente la fondation.
Sous le titre «Autre émolument», l’art.
57 LADB délègue au Conseil d’Etat la fixation, par voie réglementaire, du tarif
de l’émolument que perçoit le département pour les demandes de renseignements.
2.
Dans sa teneur initiale, le règlement du 15 janvier 2003
d’exécution de la loi du 26 mars 2002 sur les auberges et les débits de boisson
(RSV 935.31.1; ci-après : RADB), entré en vigueur le 1
er
janvier 2003 également, dispose, à son art. 73 al. 1, que l’émolument de base
pour l’année à venir est perçu lors de la facturation globale; cet émolument
est fixé par catégorie de licence d’exploitation, selon l’échelle
suivante :
a)
(….)
b)
hôtel, café-restaurant, café-bar, buvette, salon de jeux avec service
de boissons, autorisation spéciale avec alcool, traiteur, débit à
l’emporter :                Fr. 300.-
c)
(…) (art. 73 al. 2 RADB).
L’art. 77 al. 1 RADB prescrit que
l’émolument destiné à alimenter la fondation destinée au financement de la
formation professionnelle et continue des métiers de bouche n’est perçu que sur
les émoluments de base (art. 73 RADB) et non pas sur les frais supplémentaires
d’intervention (art. 74 RADB).
L’art. 78 RADB prévoit un émolument
compris entre 50 fr. et 500 fr., selon le travail effectué, pour toute
opération en rapport avec une demande de renseignements. Cette disposition réglementaire
est fondée sur l’art. 57 LADB.
En vertu de l’art. 79 al. 1 RADB, le
Département de l’économie, Service de l’économie et du tourisme, peut percevoir,
au maximum, des émoluments identiques à ceux prévus aux art. 73 et suivants du
règlement, dans le cadre de la lutte contre le travail illicite dans les
établissements.
3.
Le 7 juillet 2004, le Grand Conseil a adopté un règlement
sur les émoluments et contributions à percevoir en application de la LADB (RSV
935.31.5). Ce règlement, entré en vigueur le 1
er
janvier 2004,
abroge les art. 61 à 79 RADB.
En l’espèce, seuls sont litigieux des émoluments
réclamés pour 2003. Eu égard au principe de non-rétroactivité des lois, ils ne
sont pas touchés par les modifications réglementaires postérieures au 31
décembre 2003. La RADB s’applique donc dans sa teneur du 1
er
janvier
2003.
Par surabondance, on observe que les
modifications réglementaires susmentionnées n’affectent de toute manière pas la
quotité des émoluments, pour les cafés-restaurants. Exploitant un établissement
de cette catégorie, la recourante n’aurait pas pu, de toute manière, invoquer utilement
les dispositions réglementaires adoptées en juillet, puis en décembre 2004.
4.
a) Les taxes causales constituent la contrepartie d’une
prestation spéciale ou d’un avantage particulier appréciable économiquement
accordé par l’Etat à un citoyen déterminé. Elles reposent sur une
contre-prestation étatique qui en constitue la cause (Xavier Oberson, Droit
fiscal suisse, 2
ème
éd., éd. Helbing & Lichtenhahn, Bâle 2002,
p. 4-5, spéc. n. 6).
b) L’émolument est une première catégorie
de taxe causale. Il représente le prix de la fourniture d’un service par l’Etat
(ibidem, p. 4, n. 7), par exemple, le montant réclamé par l’Etat pour la
délivrance d’extraits du registre du commerce ou pour l’inscription au registre
foncier (ibidem).
c) Autre forme de taxe causale, la charge
de préférence est la participation aux frais d’installations déterminées
réalisées par une corporation publique dans l’intérêt général et mise à la
charge des personnes ou groupe de personnes auxquelles ces installations
procurent des avantages économiques particuliers. Il n’est pas nécessaire que
les installations soient de nature technique. Des services ou des institutions
peuvent aussi correspondre à cette qualification (ibidem, n. 8).
d) Deux principes permettent de contrôler
le montant de ces taxes causales : le principe de la couverture des frais
et celui de l’équivalence. Le premier signifie que le montant total des
recettes de la contribution ne doit pas dépasser la charge financière globale
du service étatique concerné. Le principe de l’équivalence implique que les
contributions publiques correspondent aux avantages économiques et juridiques
objectifs dont bénéficie le contribuable, et qu’elles se maintiennent dans des
limites raisonnables (Xavier Oberson, op. cit., p. 24, n. 8).
La charge de préférence peut être
aménagée de manière schématique, et tenir compte de normes fondées sur des
situations moyennes (ATF 122 I 64, spéc. p. 67 consid. 3b). En cette matière,
une réglementation peut sans arbitraire prévoir un taux uniforme pour certaines
catégories d’entreprises (ATF 122 I 61, spéc. p. 69, consid. 3d). Selon la
jurisprudence du tribunal de céans, le principe de la couverture des coûts
n’implique pas que le coût de chacune des prestations doive être pris en
considération. Au contraire, il tolère un certain schématisme (FI.1996/077
consid. 5).
5.
Le principe de la légalité revêt une importance
particulière en droit fiscal. L'art. 127 al. 1 Cst. prévoit que les principes
généraux régissant le régime fiscal, notamment la qualité de contribuable,
l'objet de l'impôt et son mode de calcul, doivent être définis par la loi. Ce
principe recouvre deux aspects. Premièrement, la suprématie de la loi impose à
l'Etat de se soumettre à l'ordre juridique et de n'exercer son activité que dans
le cadre tracé par la loi. Secondement, la réserve de la loi postule que toute
atteinte à la liberté ou à la propriété doit être fondée sur la loi; en droit
fiscal, ce postulat rend nécessaire une base légale formelle d'une certaine
densité (Walter Ryser/Bernard Rolli, Précis de droit fiscal suisse, 4ème éd.,
Berne 2002, p. 51).
Toute contribution publique, y compris
les taxes causales, savoir notamment les émoluments et les charges de
préférence, doit reposer sur une base légale formelle (Xavier Oberson, op.
cit., p. 23, n. 3). La base légale formelle doit se prononcer sur tous les
éléments essentiels de l’imposition. Si la loi délègue à l’organe exécutif la
compétence d’établir une contribution, elle doit indiquer, au moins dans les
grandes lignes, le cercle des contribuables, l’objet, le montant et la base de
calcul de la contribution (Xavier Oberson, op. cit., page 24, n. 5).
Les exigences du principe de la légalité
peuvent être réduites lorsque les principes de couverture des frais et
d’équivalence sont respectés. Cependant, même en pareil cas, le principe du
prélèvement de la taxe causale doit figurer dans une loi formelle (ibidem, n.
9).
6.
Cela étant il convient de distinguer les trois montants,
objets de la taxation entreprise :
L’ «émolument de base» réclamé à la recourante
pour l’année 2003, de 300 francs, est conforme aux art. 55 al. 1 LADB, et 73
al. 1 lit. b RADB.
De l’avis de la recourante, le montant de
l’émolument, défini par l’art. 73 al. 1 lit. b RADB, serait arbitraire.
Une norme est arbitraire lorsqu’elle
n’est pas fondée sur des motifs sérieux et objectifs, qu’elle est dépourvue de
sens et d’utilité (Xavier Oberson, op. cit., p. 40, n. 59). Une décision est
arbitraire lorsqu’elle contredit clairement la situation de fait, lorsqu’elle
viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou
lorsqu’elle heurte d’une manière choquante le sentiment  de la justice et de
l’équité. Il n’y a pas arbitraire du seul fait qu’une autre solution que celle
de l’autorité intimée apparaît concevable, voire préférable (ATF 122 I 64,
spéc. p. 67, consid. 3a).
La recourante n’explique pas en quoi un
émolument de 300 fr., contre-partie de prestations de surveillance étatique des
établissements publics visés, serait dénuée de motifs sérieux et objectifs, ou
encore serait dépourvue de sens et d’utilité. Le contrôle des activités des
établissements publics répond au contraire à un intérêt public, savoir
notamment la santé, la sécurité, la tranquillité et la moralité des
consommateurs, des travailleurs et du public. Les questions y relatives sont
nombreuses, variées et parfois complexes. Un montant de 300 fr. n’apparaît pas
démesuré, loin s’en faut.
D’après la recourante, il y a lieu de
tenir compte du faible rendement qu’elle tire de l’exploitation de son
café-restaurant, à savoir un gain annuel de 600 fr. en 2001 et 2002. Mais le
bénéfice doit être distingué du chiffre d’affaires. Un établissement public au
chiffre d’affaires considérable peut cas échéant dégager un bénéfice modeste ou
inexistant. Pour établir une comparaison valable entre la quotité de la taxe
causale, d’une part, et l’ampleur de l’activité économique générant le
prélèvement de la taxe d’autre part, il y a bien plutôt lieu de prendre en
considération le revenu brut de l’activité. Telle était du reste la solution
retenue par l’ancienne législation sur les auberges et les débits de boisson,
abrogée par la LADB du 26 mars 2002 (cf. rapport du Conseil d’Etat au Grand
Conseil, présenté le 22 janvier 2002,
in
Bulletin des séances du Grand
Conseil du Canton de Vaud, no 52, p. 7740, spéc. p. 7743).
Sur la question du revenu brut de la
recourante, la déclaration d’impôt produite est muette pour les années 2001 et
2002. En revanche, le revenu annuel brut de la recourante s’est monté à 15'000
fr. en 1995 et 1996, puis à 12'000 fr. en 1997 et 1998. Un émolument représentant
2 %, respectivement 2,5 % du chiffre d’affaires en représente une part certes
non négligeable. Mais en tout cas il n’est pas hors de toute proportion avec ce
chiffre. De toute manière, selon la jurisprudence précitée, une taxe causale
peut être aménagée de manière schématique, tenir compte de situations moyennes,
et prévoir un taux uniforme pour certaines catégories d’entreprises. Le
principe de la capacité contributive ne régit d’ailleurs pas les taxes causales
(cf. Xavier Oberson, op. cit., p. 30, n. 26). Bref, le montant de la taxe
causale résiste manifestement à la critique.
7.
La participation, réclamée à la recourante, aux frais
d’une fondation destinée au financement de la formation professionnelle et
continue des métiers de bouche, trouve son fondement dans l’art. 56 al. 3 LADB.
L’art. 56 al. 3 LADB renvoie à la taxe prévue à l’art. 55 LADB, taxe dont le
montant est soumis au RADB, lequel prévoit un émolument de 300 francs (art. 73
aRADB).
Ce qui vient d’être exposé concernant la
quotité de l’émolument de base de 300 fr., vaut également pour la participation
précitée de 150 francs, qui doit être entérinée.
8.
L’autorité intimée réclame à la recourante une
participation de 17 fr., au titre de la lutte contre le travail illicite dans
les établissements.
En l’espèce, l’art. 79 RADB, qui institue
un émolument identique à celui de base de l’art. 73 RADB, dans le cadre de la
lutte contre le travail illicite, repose sur l’art. 55 al. 1 LABD.  Pas
davantage que pour les deux autres postes susmentionnés du bordereau entrepris,
la recourante ne soutient que l’autorité intimée aurait mal appliqué les
dispositions légale et réglementaires précitées. L’émolument de 17 fr. doit aussi
être maintenu.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La bordereau du 10 novembre 2003 du Service de l’économie
et du tourisme, Police cantonale du commerce est confirmée.
III.
Un émolument de 100 (cent) francs est mis à la charge de
la recourante.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 31 mars 2006
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente
jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal
fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale
d'organisation judiciaire (RS 173.110)