vd_omni · AC.2025.0025 · 2025-09-25 · fr

A.________ /Municipalité de Bex, Direction générale du territoire et du logement | Recours contre le refus de régulariser un couvert métallique, des murs en gabions et des escaliers extérieurs, aux abords d'un chalet en zone agricole, et l'ordre de remise en état. Pas de violation du droit d'être entendu, les décisions de la municipalité et de la DGTL étant suffisamment motivées (consid. 2). Admission partielle du recours, en ce sens que les escaliers permettant d'accéder à la porte d'entrée principale du chalet et qui ont été aménagés à l'emplacement d'anciens escaliers, peuvent être régularisés. Les autres ouvrages ne sont quant à eux pas nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles au sens de l'art. 24c al. 4 LAT et ils modifient de façon importante les abords du chalet. Confirmation du refus de régulariser ceux-ci et de l'ordre de remise en état.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 25.09.2025 AC.2025.0025

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 25 septembre 2025
Composition
M. André Jomini,
président
; M. Jean-Marie Marlétaz et M. Emmanuel
Vodoz, assesseurs; Mme Marlène Antonioli, greffière.
Recourant
A.________,
à ********, représenté
par Me Luc DEL RIZZO, avocat à Monthey,
Autorités intimées
Municipalité de Bex,
à Bex,
Direction générale du territoire et
du logement,
à Lausanne.
Objet
permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Bex
du 11 décembre 2024 (refus d'un permis de construire pour un couvert, une
clôture et des escaliers extérieurs sur la parcelle n° 4486 - CAMAC n°
230332).
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire, depuis septembre 2020, de la parcelle n
o
4486 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Bex. D'une
surface de 6'075 m
2
, cette parcelle est située aux Plans-sur-Bex.
Elle supporte un bâtiment de 68 m
2
(n
o
ECA 2932;
ancienne baraque militaire transformée en chalet à la fin des années 40; cf.
plans du 12 mai 1947); le reste de la parcelle est en nature de jardin (1'359 m
2
)
et de forêt (4'648 m
2
).
D'après le cadastre RDPPF, cette parcelle est en
zone agricole 16 LAT (zone de montagne; emplacement du chalet et terrain au
sud-est de celui-ci, soit 1'447 m
2
), le solde faisant partie de l'aire
forestière 18 LAT.
B.
Au cours de l'année 2023, A.________ a entrepris différents travaux sur
sa parcelle, à l'extérieur du chalet, sans demander d'autorisation. Il a ainsi
fait installer des murs en gabions (les gabions sont des paniers métalliques
remplis de cailloux, principalement utilisés comme murs de soutènement) et
modifier deux escaliers situés aux abords de son chalet.
C.
Le 28 mars 2024, A.________ a demandé un permis de construire portant
sur la démolition d'un couvert non cadastré, ainsi que sur la construction
d'une clôture en gabions et de deux escaliers extérieurs. Il a demandé une
dérogation s'agissant de la distance par rapport à la forêt.
Selon le plan de situation (plan du géomètre) du 25
mars 2024 et le plan des aménagements extérieurs de l'architecte du 28 mars
2024, le projet consiste à supprimer un couvert de 18 m
2
, qui est situé
au sud du chalet, à moins de 1 m de la lisière forestière (laquelle a été
délimitée le 1
er
novembre 2023). Le projet consiste aussi à
régulariser une clôture faite avec des murs en gabions, ainsi qu'un mur
de soutènement (également en gabions), situés à l'ouest et au sud-ouest du
chalet, à moins de 6 m de la lisière forestière (distance allant de 1.16 m à
5.72 m), et deux autres murs de soutènement en gabions situés à l'est du chalet,
à moins de 1 m, respectivement 3 m de la lisière forestière. La régularisation
demandée porte également sur un nouvel escalier, moins large, mais plus long, qui
a été réalisé à la place de l'ancien au nord-est du chalet. Par ailleurs, l'ancien
escalier qui longeait la façade sud-ouest du chalet a été remplacé par un
nouvel escalier, aménagé à environ 2 m de cette façade. Il est également
moins large, mais plus long que l'ancien.
Cette demande de permis de construire a été
transmise à la Direction générale du territoire et du logement (DGTL) compétente
pour délivrer l'autorisation spéciale requise, étant donné que la parcelle se situe
hors zone à bâtir (art. 25 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire [LAT; RS 700])
.
Dans une lettre du 18 juillet 2024, la
DGTL a indiqué à A.________ qu'elle avait analysé les possibilités de
régulariser les murs en gabions et les escaliers extérieurs. Après avoir
rappelé les dispositions légales applicables s'agissant de ces aménagements
situés hors zone à bâtir, elle a exposé qu'elle ne pourrait pas les autoriser.
Elle a dès lors invité A.________ à lui indiquer s'il entendait les supprimer et
remettre en état son terrain.
Dans ses déterminations du 30 août 2024, A.________ a
exposé avoir installé des murs en gabions pour assurer la sécurité des
personnes (là où la forêt est en forte pente, après le terrain aménagé). Selon
lui, des barrières en bois se dégraderaient trop vite en raison de l'humidité
constante dans ce milieu forestier et il serait contraire au respect de l'environnement
de traiter ces éléments en bois par des produits fongicides. Quant aux
barrières en grillage, elles seraient dangereuses pour la faune. A.________ a
ajouté que l'emprise des deux nouveaux escaliers extérieurs était moins grande
que celle des anciens (13.20 m
2
pour les nouveaux escaliers et 14 m
2
pour les anciens). Il a demandé à la DGTL de lui permettre de conserver les
murs en gabions et les nouveaux escaliers et de préciser en quoi consisterait
la remise en état du terrain.
La DGTL a ensuite rendu une décision refusant
l'autorisation spéciale requise. Cette décision, incluse dans la synthèse CAMAC
n
o
230332 du 19 novembre 2024, retient en particulier ce qui suit:
"
1.Situation
La parcelle n
o
4486,
sur laquelle est construit le bâtiment ECA n
o
2932, se situe en zone
agricole et dans l'aire forestière selon la planification communale en vigueur.
Selon les informations à notre
disposition, les travaux suivants ont été réalisés sur le bien-fonds depuis le
1
er
juillet 1972:
Transformation du bâtiment ECA n
o
2932 et régularisation de travaux réalisés par le passé sans autorisation
(CAMAC n
o
200823, 2022).
Réalisation d'un couvert
métallique à une date inconnue.
Pose de clôtures en gabion et
construction de deux escaliers extérieurs sans les autorisations requises. Ces
travaux ont débuté en 2023.
Le projet, objet de la présente
analyse, porte sur la mise en conformité des clôtures et escaliers réalisés
sans autorisation, ainsi que sur la démolition d'un couvert métallique.
[…]
3. Cadre légal
La parcelle étant sise hors de la
zone à bâtir et les travaux n'ayant pas de lien avec une exploitation agricole,
ceux-ci doivent être analysés sous l'angle des dispositions dérogatoires du
droit relatives aux constructions situées hors de la zone à bâtir (art. 24c LAT
et 42 OAT).
Ces dispositions autorisent des
transformations partielles de constructions et installations qui ont été
érigées ou transformées licitement, conformément au droit matériel en vigueur à
l'époque, mais qui sont devenues contraires à l'affectation de la zone à la
suite d'une modification de la législation ou des plans d'aménagement (art. 41
al. 1 OAT).
Pour qu'une transformation soit
qualifiée de partielle (art. 42 OAT), l'identité du bâtiment, c’est-à-dire
l'état de la construction au moment de l'attribution du bien-fonds à un
territoire non constructible (1
er
juillet 1972), doit être
respectée.
Sur le plan qualitatif, les
travaux doivent impérativement respecter l'identité (volume, structure,
typologie, aspect, caractéristiques intrinsèques) du bâtiment existant et celle
de ses abords. Les abords du bâtiment doivent également être conservés et tout
nouvel aménagement (terrasse, aire de stationnement) doit avoir le moins
d'impact possible. En outre, une modification apportée à l'aspect extérieur du
bâtiment peut être admise uniquement si elle est nécessaire à un usage
d'habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique
ou encore si elle vise une meilleure intégration dans le paysage (art. 24c al.
4 LAT).
La question de savoir si
l'identité de la construction ou de l'installation est respectée pour
l'essentiel doit être examinée en fonction de l'ensemble des circonstances.
D'après la jurisprudence
[…]
tel est le cas lorsque les modifications
projetées sauvegardent pour l'essentiel le volume et l'apparence de la
construction et n'ont pas d'effets sensiblement nouveaux du point de vue de
l'occupation du sol, de l'équipement et de l'environnement; les transformations
doivent être d'importance réduite par rapport à l'état existant de la
construction
[…]
4. Examen
Couvert
La couvert et le socle en béton
sur lequel il repose ont été construits sans les autorisations cantonales
requises.
Le couvert devra être démonté.
Toutefois, conformément à la détermination de la DGE/DIRNA/FO, la dalle en
béton sous le couvert devra être maintenue; en effet, sa démolition
occasionnerait plus de dégâts à l'environnement que de bénéfices.
Escaliers extérieurs et murs en
gabion
Les escaliers existants au nord et
au sud du chalet ont été remplacés et agrandis. Des murs en gabion ont été
installés aux abords du chalet.
Selon la fiche d'application de
l'Etat de Vaud concernant les modifications des abords des bâtiments érigés
selon l'ancien droit, concernant les clôtures, elles doivent être discrètes
(fil de fer, treillis gris) et s'intégrer dans le paysage, ne doivent pas
dépasser 1.20 m de hauteur et la surface comprise à l'intérieur de la clôture
doit être proportionnelle au bâtiment (jardin privatif).
En l'occurrence la pose de murs en
gabion qui compartiment le bien-fonds ne respecte pas les exigences
susmentionnées et ne peut être considérée comme nécessaire à un usage
d'habitation répondant aux normes usuelles (art. 24c al. 4 LAT).
Bien que les escaliers soient
légèrement moins larges (selon le plan des aménagements extérieurs au dossier),
leur emprise dans le terrain a été accentuée en augmentant leur longueur
(augmentation de leur emprise dans le terrain en s'éloignant de la construction
principale). Cette intervention représente une modification des abords du
bâtiment ne trouvant pas justification au sens de l'art. 24c alinéa 4 LAT.
Dans leur ensemble, les travaux
réalisés sans autorisation créent de nouvelles emprises au sol et modifient de
manière conséquente les abords du bâtiment d'habitation. De plus, ces
interventions et les terrassements réalisés accentuent l'aspect bâti et résidentiel
non conforme à l'affectation du bien-fonds.
Il ressort de ce qui précède que
les nouveaux aménagements extérieurs outrepassent ce qui peut être considéré
comme une transformation partielle au sens des articles 24c LAT et 42 OAT et
que l'identité du bâtiment et de ses abords au sens de ces dispositions n'est
pas respectée.
5. Conclusion
Au vu de ce qui précède, après
avoir pris connaissance des déterminations des services consultés, notre
direction refuse de délivrer l'autorisation requise pour la régularisation de
ces travaux (art. 24c LAT et 42 OAT).
Par conséquent, dans un délai de
deux mois dès la notification de la décision communale, les travaux suivants de
remise en état devront être effectués:
-
Suppression du couvert métallique avec maintien du socle en
béton.
-
Suppression et redimensionnement des escaliers extérieurs
conformément aux plans du dossier CAMAC n
o
200823.
-
Suppression des murs en gabion et remise en état du terrain
(restitution de la pente naturelle avant travaux et remise en herbe).
L'autorité
communale tiendra notre direction informée de la bonne exécution des travaux.
[…]"
Pour le surplus, la synthèse CAMAC mentionne que si la
DGTL avait délivré l'autorisation spéciale, les autres services cantonaux
consultés auraient accordé les autorisations spéciales requises, respectivement
donné des préavis favorables au projet. La Direction des ressources et du
patrimoine naturels, Division inspection cantonale des forêts du 2
ème
arrondissement (DGE/DIRNA/FO02) aurait alors, en particulier, posé la condition
suivante:
"
La
dalle en béton sous cette construction peut rester car son élimination
occasionnerait plus de dégâts à l'environnement que de bénéfices. Elle ne doit
pas être utilisée et pourrait également être revégétalisée.
"
D.
Le 11 décembre 2024, la Municipalité de Bex (ci-après: la municipalité) a
communiqué à A.________ son refus de délivrer le permis de construire sollicité,
en se référant à la synthèse CAMAC du 19 novembre 2024.
E.
Agissant le 27 janvier 2025 par la voie du recours de droit
administratif, A.________ demande à la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal, principalement de réformer la décision de la municipalité du
11 décembre 2024 fondée sur la synthèse CAMAC du 19 novembre 2024, en ce sens
que le permis de construire sollicité est délivré, et subsidiairement d'annuler
cette décision. A titre de mesures d'instruction, il requiert notamment une
inspection locale, ainsi que l'audition du garde-chasse.
Dans sa réponse du 28 février 2025, la municipalité
expose qu'au vu de la décision de la DGTL, elle ne pouvait pas délivrer le
permis de construire sollicité.
Dans sa réponse du 10 mars 2025, la DGTL conclut à la
confirmation de sa décision.
Le recourant a répliqué le 31 mars 2025, en
maintenant ses conclusions.
F.
Le 3 avril 2025, le juge instructeur a informé les parties que
l'audition du garde-chasse ne serait pas ordonnée. Il a en revanche demandé à
la DGTL de lui transmettre l'avis de la Direction générale de l'environnement
(DGE-BIODIV), section Chasse, pêche et espèces, sur la question de savoir si
les murs en gabions installés par le recourant seraient nécessaires pour
préserver la faune locale.
Le 2 mai 2025, la DGE-BIODIV a indiqué que
l'aménagement d'un mur en gabions n'était pas nécessaire à la préservation de
la faune; il existe des alternatives plus discrètes qui ne mettent pas en
danger les espèces et qui pourraient être envisagées.
G.
En date du 4 juin 2025, le tribunal a procédé à une inspection locale en
présence des parties.
H.
Le 16 juin 2025, la DGTL a déposé des déterminations, en maintenant ses
conclusions. Elle a produit la synthèse CAMAC n
o
200823 du 16 juin
2022, laquelle contient son autorisation spéciale pour des travaux de
transformation du chalet (régularisation de travaux déjà effectués) et la
mise en conformité du sous-sol, ainsi que les plans de l'architecte du 22
octobre 2021 concernant ces travaux (modification des ouvertures en façade et aménagement
intérieur du chalet).
Une copie de cette écriture a été transmise au
recourant le 17 juin 2025.
Considérant en droit:
1.
La voie du recours de droit administratif, au sens des art. 92 ss de la
loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) est
ouverte contre les décisions prises de manière coordonnée par la municipalité
et le service cantonal spécialisé, qui refusent un projet de construction sur
une parcelle située hors de la zone à bâtir (cf. art. 123 al. 3 de la loi du 4
décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV
700.11]). En l'espèce, le recourant conclut uniquement à la réforme de la
décision de la municipalité qui refuse le permis de construire pour différents
aménagements extérieurs sur sa parcelle hors de la zone à bâtir, respectivement
à son annulation. A la lecture des griefs soulevés dans son recours, on
comprend toutefois qu'il demande également la réforme, respectivement
l'annulation de la décision de la DGTL qui refuse l'octroi de l'autorisation
spéciale pour ces aménagements extérieurs et qui ordonne la remise en état. En
sa qualité de propriétaire de la parcelle, le recourant a manifestement qualité
pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il convient
de relever que le recourant s'oppose également à l'ordre de supprimer le
couvert métallique, alors qu'il demandait initialement l'autorisation de le
démolir. Il a également un intérêt digne de protection à recourir contre la
décision s'agissant de cette question, dans la mesure où il souhaite désormais
conserver ce couvert. Il est toujours possible à un propriétaire obtenant un
permis de construire de ne pas utiliser celui-ci; il en va de même du
recourant, qui, en l'occurrence, n'a pas obtenu le permis de démolir sollicité,
mais se voit imposer l'ordre de supprimer le couvert litigieux. Déposé dans le
délai légal (art. 95 et 96 al. 1 let. c LPA-VD), le recours respecte les
autres conditions de recevabilité (art. 79 LPA-VD), de sorte qu’il y a lieu
d’entrer en matière.
2.
Le recourant dénonce une violation de son droit d'être entendu, en
exposant, d'une part, que la décision de la municipalité serait dépourvue de
toute motivation, et d'autre part, que la décision de la DGTL ne permettrait
pas de comprendre pour quels motifs les constructions et aménagements litigieux
ne pourraient pas être autorisés.
a) L'obligation de motiver les décisions
administratives est prévue, au niveau législatif, à l'art. 42 let c LPA-VD, qui
dispose que la décision contient "
les faits, les règles juridiques et
les motifs sur lesquels elle s'appuie
".
Lorsque la
contestation porte sur un permis de construire, une règle spécifique figure à
l'art. 115 al. 1 LATC:
le refus du permis, avec référence aux
dispositions légales et réglementaires invoquées, est communiqué au requérant
sous pli recommandé.
Plus généralement, ou subsidiairement, l
'obligation
de motiver une décision ou un jugement découle également de l
a garantie du droit d'être entendu, énoncée à l’art. 29 al. 2 de la
Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101). Selon la jurisprudence,
l’objet et la précision des indications à fournir dépendent de la nature de
l’affaire et des circonstances particulières du cas; en règle générale, il
suffit que l’autorité mentionne au moins brièvement les motifs qui l’ont
guidée. Il importe que l'administré puisse apprécier correctement la portée de
la décision et l’attaquer en connaissance de cause (s'agissant de la portée
précise de la garantie constitutionnelle, cf.
ATF 148 III 30
consid. 3.1 et les arrêts cités, ATF 142 II 154 consid. 4.2; TF
6B_105/2024 du 9 janvier 2025 consid. 2.2). Cela étant, la violation du
droit d'être entendu peut être réparée devant l'autorité de recours, à
condition que cette dernière dispose du même pouvoir d'examen que l'autorité
inférieure et pour autant qu'il n'en résulte aucun préjudice pour la partie concernée.
L'autorité peut alors préciser les motifs dans le mémoire de réponse,
l'administré étant alors en mesure de compléter ses moyens dans la
réplique (ATF 135 I 279 consid. 2.6.1; CDAP AC.2025.0157 du 19 juin 2025
consid. 2, AC.2022.0061 du 1
er
décembre 2022).
b) Il n'est pas contesté que les aménagements ou
installations litigieux, soit le couvert, les murs en gabions et les escaliers
extérieurs, ne sont pas conformes à l'affectation de la zone agricole, le
bâtiment du recourant n'étant pas un bâtiment agricole. Des travaux
d'aménagement ou de transformation ne sont dès lors admissibles que moyennant
l'octroi d'une autorisation dérogatoire, aux conditions des art. 24 ss LAT
prévues pour les exceptions hors de la zone à bâtir. En vertu de l'art. 25 al.
2 LAT, il incombe alors à l’autorité cantonale compétente de se prononcer sur
l'octroi de la dérogation. Cette autorité est la DGTL, par délégation du
département chargé de l'aménagement du territoire (cf. art. 81 al. 1
et art. 120 al. 1 let. a LATC).
Conformément à l'art. 104 LATC, avant de délivrer le
permis, la municipalité s'assure que le projet est conforme aux dispositions
légales et réglementaires (al. 1). Elle vérifie si les autorisations cantonales
et fédérales préalables nécessaires ont été délivrées (al. 2) et transmet aux
autorités cantonales intéressées, dans les cas prévus à l'art. 120 LATC et dans
tous ceux où l'approbation cantonale est requise, la demande d'autorisation,
avant l'ouverture de l'enquête publique (cf. art. 113 al. 1 LATC). L'art. 75 du
règlement du 19 septembre 1986 d'application de la LATC (RLATC; BLV
700.11.1) précise que le permis ne peut pas être délivré par la municipalité
avant l'octroi de l'autorisation spéciale cantonale (al. 1). Le permis indique
les autorisations spéciales délivrées par l'Etat et reprend les conditions
particulières posées par celles-ci pour l'exécution de
l'ouvrage (al. 2).
Lorsqu'une autorisation spéciale est refusée par
l'autorité cantonale, la municipalité ne dispose d'aucune marge d'appréciation
et ne peut pas accorder le permis de construire. En pareil cas, un éventuel
permis de construire communal serait nul et de nul effet (AC.2021.0058 du
12 avril 2022 consid. 4 et les réf. cit.).
c) En l'occurrence, dès lors que l'autorité
cantonale compétente a refusé de délivrer l'autorisation spéciale requise,
la municipalité a, à juste titre, refusé d'octroyer le permis de construire sollicité.
Elle pouvait se contenter de renvoyer à la décision de la DGTL figurant dans la
synthèse CAMAC du 19 novembre 2024, dont elle a transmis une copie au
recourant. Contrairement à ce que celui-ci soutient, la DGTL a exposé dans sa
décision le cadre légal et les motifs pour lesquels elle considérait que les constructions
ou les aménagements extérieurs litigieux ne pouvaient pas être régularisés et
devaient être supprimés ou remis en état. Il est vrai que la motivation de la
DGTL est plus sommaire s'agissant du couvert métallique. Cela s'explique par le
fait que le recourant demandait initialement l'autorisation de le démolir. Quoi
qu'il en soit le recourant a bien compris la motivation de la DGTL, qu'il
critique dans son recours. La DGTL a au demeurant complété sa motivation dans
sa réponse et le recourant a exercé son droit à répliquer. Le droit d'être
entendu du recourant n'a pas été violé et ce grief doit être rejeté.
3.
Le recourant conteste la décision de la DGTL, dans la mesure où elle
refuse de régulariser les murs en gabions et les deux escaliers extérieurs.
a) Pour les ouvrages litigieux - comme le
retient la décision attaquée -, les conditions de la dérogation sont
définies à l'art. 24c LAT. Aux termes de cet article, hors de la zone à
bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées
conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l’affectation
de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise (al.
1). L’autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions
et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou
leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou
transformés légalement (al. 2). Il en va de même des bâtiments d’habitation
agricoles et des bâtiments d’exploitation agricole qui leur sont contigus et
ont été érigés ou transformés légalement avant l’attribution du bien-fonds à un
territoire non constructible au sens du droit fédéral. Le Conseil fédéral
édicte des dispositions pour éviter les conséquences négatives pour l’agriculture
(al. 3). Les modifications apportées à l’aspect extérieur du bâtiment doivent
être nécessaires à un usage d’habitation répondant aux normes usuelles ou à un
assainissement énergétique ou encore viser à une meilleure intégration dans le
paysage (al. 4). Dans tous les cas, les exigences majeures de l’aménagement
du territoire doivent être remplies (al. 5).
Aux termes de l'art. 42 al. 1 de l'ordonnance du 28
juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), une transformation
est considérée comme partielle et un agrandissement est considéré comme mesuré
lorsque l'identité de la construction ou de l'installation et de ses
abords est respectée pour l'essentiel, sous réserve des améliorations d'ordre
esthétique. La question de savoir si l'identité de la construction ou de l'installation
est respectée pour l'essentiel est à examiner en fonction de l'ensemble des
circonstances (art. 42 al. 3 OAT). Tel est le cas lorsque la modification
projetée sauvegarde dans ses traits essentiels les dimensions ainsi que
l'apparence extérieure du bâtiment et qu'elle n'entraîne pas d'effets nouveaux
notables sur l'affectation du sol, l'équipement et l'environnement. La
transformation doit être d'importance réduite par rapport à l'état existant de
l'ouvrage (ATF 132 II 21 consid. 7.1.2; 127 II 215 consid. 3a; TF 1C_418/2021
du 10 mars 2022 consid. 2.2; AC.2022.0067 du 30 novembre 2023 consid.
2b/bb).
L’appréciation du respect de l’identité de la
construction s’est complexifiée avec l’introduction de l’art. 24c al. 4 LAT,
qui prévoit désormais qu’il est possible de modifier l’aspect extérieur d’un
bâtiment dans trois cas spécifiques; les modifications doivent être nécessaires
à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement
énergétique ou encore viser une meilleure intégration dans le paysage. Ces
trois conditions sont exhaustives, mais alternatives (TF 1C_617/2019 du 27 mai
2020 consid. 5.5). L'alinéa 4 s'applique chaque fois que l'on apporte à
l'aspect extérieur du bâtiment des modifications autres que minimes (AC.2022.0424
du 5 septembre 2023 consid. 4b et les références). Le respect de l’art. 24c al.
4 LAT est nécessaire, mais n’est pas suffisant. Si une modification de l’aspect
extérieur est admissible en vertu de l’al. 4, il faut encore examiner si la
modification ne porte pas atteinte à l’identité de la construction (AC.2024.0051
du 30 janvier 2025 consid. 2c et la réf. cit.).
Des modifications peuvent être qualifiées de
nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles lorsqu'elles
sont requises pour rendre les locaux d'habitation conformes aux standards
modernes. Il ne saurait pour autant être question à ce titre de mettre aux
normes usuelles d'un usage d'habitation à l'année une construction dans
laquelle quelqu'un a dormi quelques nuits par le passé. Il s'agit plutôt de pouvoir,
par exemple, adapter aux besoins modernes les hauteurs sous plafond, les
fenêtres et équipements similaires. La disposition doit en tout cas être
interprétée à l'aune du critère de l'identité: une modeste maison paysanne ne
saurait être transformée en une villa de luxe (voir pour des explications plus
détaillées: AC.2025.0068 du 9 juillet 2025 consid. 3b et les réf. cit.).
La DGTL a émis une "Fiche d'application"
intitulée "Construction et installations hors zone à bâtir – Modifications
des abords de bâtiments érigés selon l’ancien droit" (ci-après: la fiche
d'application). Une version datant de mai 2022 est disponible sur le site
Internet de l'Etat de Vaud (www.vd.ch). Cette fiche a notamment pour buts de
fixer les critères d'autorisation pour les travaux qui ont un impact sur les
abords des bâtiments régis par l'art. 24c LAT et préciser les ouvrages
répondant aux normes usuelles d'habitation (art. 24c al. 4 LAT). Selon
cette fiche (ch. 3.4), les clôtures doivent être discrètes (fil de fer,
treillis gris) et s’intégrer dans le paysage; elles ne doivent pas dépasser
1.20 m de hauteur et la surface comprise à l’intérieur de la clôture doit être
proportionnelle au bâtiment (jardin privatif). Les nouvelles palissades et
nouveaux portiques ne sont pas admis.
b) Le recourant fait valoir que sa parcelle présente
une pente significative, ce qui impose des aménagements spécifiques pour
garantir la sécurité des personnes fréquentant les lieux, notamment durant les
périodes de l'année où les conditions climatiques rendent le terrain difficilement
praticable et risqué, en particulier lorsqu'il neige ou il gèle. Il expose
avoir installé des murs en gabions afin de prévenir le risque de chute des
personnes cheminant sur sa parcelle. Il a choisi ce type de mur après s'être
entretenu avec le garde-chasse, lequel lui aurait exposé que certaines clôtures
plus classiques ou discrètes, telles que des clôtures en treillis ou en fils de
fer, pouvaient causer des blessures à la faune. Le recourant ajoute que ces
murs ne dépassent pas une hauteur de 1 m 20 et que la surface intérieure qu'ils
délimitent reste parfaitement proportionnée à celle du bâtiment. Selon
lui, ces murs s'intègrent harmonieusement dans le paysage environnant, leur
teinte sombre et la présence de cailloux aux nuances ardoisées contribuant à
leur discrétion visuelle. Il soutient que le choix des murs en gabions
s'inscrit dans une démarche cohérente visant à la fois la délimitation
parcellaire, la sécurité et la préservation de l'environnement, tout en maintenant
l'harmonie esthétique du site.
La DGTL estime en revanche que les murs en gabions
modifient de manière importante les abords du chalet et qu'ils ne s'intègrent
pas dans le paysage montagnard. Cette appréciation n'est pas critiquable. Lors
de l'inspection locale, le tribunal a en effet constaté l'impact important dans
le paysage de ces murs en gabions, qui - même s'ils ne dépassent pas la hauteur
de 1.20 m - sont, de par leur largeur, des ouvrages nettement plus
visibles que des clôtures ou barrières ordinaires (en bois, en treillis, par
exemple), usuelles à proximité des chalets dans les Préalpes; ils occupent
aussi, ensemble, une surface au sol sensiblement plus importante. De tels
aménagements accentuent fortement le caractère bâti de la parcelle. A cela
s'ajoute que les terrassements qu'ils ont provoqués au nord-est du chalet
modifient la topographie du terrain, cassant la pente naturelle. On comprend
certes que le recourant veuille garantir la sécurité des personnes, en
particulier du côté ouest du chalet, où la pente dans la forêt est extrêmement
raide. Les murs en gabions ne sont toutefois pas les seuls aménagements
possibles pour prévenir le risque de chute. Comme l'a exposé la
DGE-BIODIV, ces ouvrages ne sont pas nécessaires à la préservation de la faune
et il existe des alternatives plus discrètes qui ne mettent pas en danger les animaux
qui traverseraient la parcelle depuis la forêt. Ces murs en gabions ne
remplissent dès lors aucun des critères prévus à l'art. 24c al. 4 LAT; en
particulier ils ne sont pas nécessaires à un usage d'habitation répondant aux
normes usuelles. La DGTL n'a dès lors pas violé le droit fédéral en ne les
autorisant pas sur cette parcelle.
c) S'agissant des deux escaliers litigieux, le
recourant expose qu'il a estimé indispensable d'augmenter leur longueur, pour
garantir la sécurité des personnes, notamment en période hivernale, où la neige
accentue le risque de glissade. Il relève qu'il a compensé l'augmentation de la
longueur des escaliers par une réduction de leur largeur, de sorte que les
dimensions globales des escaliers restent inchangées.
Lors de l'inspection locale, le recourant a précisé que
le nouvel escalier au nord-est du chalet comporte deux marches supplémentaire –
et un déplacement d'une marche par rapport à l'ancienne assise. Il a été
réalisé avec des marches "Creabeton" préfabriquées, de teinte
standard. Les marches ont été posées sur toute la longueur de l'escalier
latéral. Le tribunal a constaté que cet escalier offre un accès plus sûr pour accéder
au chalet et à sa terrasse côté est – les anciennes marches étant en pente et
plus raides. Il peut ainsi être considéré comme nécessaire à un usage
d'habitation répondant aux normes usuelles au sens de l'art. 24c al. 4 LAT. Par
ailleurs, il ne modifie pas de façon sensible l'aspect extérieur du chalet,
dans la mesure où il a été réalisé sur l'ancien escalier, son emprise au sol
n'étant que très légèrement plus importante que celle de l'ancien (6.80 m
2
au lieu de 6 m
2
selon les indications du recourant). Le remplacement
de l'ancien escalier à cet endroit peut ainsi être autorisé.
Le nouvel escalier au sud-ouest du chalet n'a en
revanche pas été aménagé sur l'emprise de l'ancien escalier, mais à une
distance d'environ 2 m de la façade du chalet. Lors de l'inspection locale, le
tribunal a constaté que l'ancien escalier a été couvert par une terrasse en
bois agrandie et qu'il sert désormais de dépôt et d'abri pour la pompe à
chaleur (PAC). Or, l'agrandissement de la terrasse n'a pas été soumis à la DGTL;
autrement dit, il n'a pas été autorisé. Aucun motif ne justifie l'aménagement
du nouvel escalier dans le terrain - où son impact est forcément plus important
-, plutôt que le long de la façade du chalet à son emplacement d'origine. Ce
second escalier, avec les aménagements qui en ont provoqué le déplacement,
représente une atteinte sensible à la configuration des lieux de ce côté du
chalet. Il ne saurait dès lors être régularisé.
La DGTL n'a dès lors pas violé la loi fédérale, en
particulier l'art. 24c LAT, en refusant d'autoriser les murs en gabions, ainsi
que l'escalier au sud-ouest du chalet.
4.
Le recourant invoque une violation du principe de la proportionnalité à
l'encontre de l'ordre de remise en état contenu dans la décision de la DGTL.
a) Selon l'art. 105 al. 1 LATC, la municipalité, et
à son défaut, le département compétent, est en droit de faire supprimer, aux
frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes aux
prescriptions légales et réglementaires. La jurisprudence retient que le texte
légal fait en réalité obligation à l'autorité d'ordonner la remise en état
quand les conditions de l'art. 105 LATC sont remplies (AC.2023.0295 du 7 mai
2025 consid. 4 et la réf. cit; AC.2024.0197 du 19 mars 2025 consid. 3).
Lorsque des constructions ou des installations
illicites sont réalisées en dehors de la zone à bâtir, le droit fédéral exige
en principe que soit rétabli un état conforme au droit. Le principe de la
séparation de l'espace bâti et non bâti, qui préserve différents intérêts
publics, est de rang constitutionnel; il fait partie intégrante de la notion
d'utilisation mesurée du sol de l'art. 75 al. 1 Cst (cf. ATF 147 II 309 consid.
5.5). Cette séparation doit par conséquent, en dehors des exceptions prévues
par la loi, demeurer d'application stricte (cf. ATF 147 II 309 consid.
5.6). Si des constructions illégales, contraires au droit de l'aménagement
du territoire, sont indéfiniment tolérées en dehors de la zone constructible,
le principe de la séparation du bâti et du non‑bâti est remis en question
et un comportement contraire au droit s'en trouve récompensé (TF 1C_182/2023 du
16 août 2024 consid. 4.1). S'ajoute à cela que la remise en état poursuit
encore d'autres intérêts publics, à savoir la limitation du nombre et des
dimensions des constructions en zone agricole (ATF 132 II 21 consid. 6.4) ainsi
que le respect du principe de l'égalité de traitement devant la loi (TF
1C_182/2023 du 16 août 2024 consid. 4.1; 1C_189/2022 du 13 janvier 2023 consid. 2.2).
Toujours en ce qui concerne l'intérêt public, la jurisprudence considère que
l'application du droit fédéral dérogatoire hors zone à bâtir se doit d'être
rigoureuse, de sorte que les autorités chargées de son application puissent le
faire de manière cohérente et assurent ainsi le respect du principe de la
sécurité du droit (ATF 132 II 21 consid. 6.4).
C'est pourquoi, en règle générale, les constructions
érigées sans droit en zone agricole doivent être supprimées, à moins que - à
titre exceptionnel - il puisse y être renoncé en vertu des principes généraux
du droit public, notamment si la remise en état serait disproportionnée.
Toutefois, celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à
ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que
d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui. En outre, dans la mesure
où la prohibition de construire hors des zones à bâtir répond à une
préoccupation centrale de l'aménagement du territoire (art. 75 al. 1
Cst.), cet intérêt public l'emporte sur l'intérêt privé financier des
propriétaires à s'opposer au rétablissement d'une situation conforme au droit.
Un tel motif financier ne saurait en soi faire échec à l'inconstructibilité
fondamentale de la zone agricole (AC.2024.0051 déjà cité consid. 3a et les
références).
b) En l'espèce, sont uniquement litigieux les ouvrages
qui ne peuvent pas être régularisés, soit les murs en gabions et l'escalier au
sud-ouest du chalet.
L'intérêt privé du recourant à pouvoir conserver les
murs en gabions doit être relativisé, dans la mesure où comme exposé plus haut,
la sécurité des personnes sur la parcelle pourrait être garantie par d'autres
aménagements plus légers. Il en va de même s'agissant du nouvel escalier au
sud-ouest du chalet, aucun élément ne permettant de penser que l'ancien escalier
- même s'il était difficile à utiliser, comme le soutient le recourant - ne
respectait pas déjà les normes de sécurité. Même s'il avait fallu corriger la
pente des marches de celui-ci, le recourant aurait pu aménager le nouvel
escalier sur l'ancien - au lieu de le décaler dans le terrain. L'intérêt privé du
recourant à conserver ces installations ne l'emporte dès lors pas sur l'intérêt
public à mettre en œuvre les dispositions des art. 24 ss LAT, dispositions qui
sont certes rigoureuses mais qui visent à concrétiser le principe de la séparation
du territoire bâti et non bâti, auquel le droit fédéral accorde une importance
certaine.
L'élimination des murs en gabions et de l'escalier
au sud-ouest, qui sont facilement démontables, ainsi que la remise en état du
talus et le réensemencement du terrain, ne devraient pas exposer le
recourant à des frais trop importants. Il ne le prétend du reste pas.
La DGTL n'a dès lors pas violé le principe de la
proportionnalité en exigeant la remise en état.
5.
Le recourant conteste également la décision attaquée dans la mesure où
elle ordonne la suppression du couvert métallique; il demande désormais à
pouvoir le conserver. Il fait valoir que le couvert métallique existe depuis
plus de 40 ans, sans qu'aucun travail de modification n'ait été réalisé, de
sorte qu'aucun changement substantiel n'est intervenu. Il estime qu'il est bien
intégré dans le paysage.
En l'occurrence, le tribunal a pu constater lors de
l'inspection locale que le couvert litigieux est une structure métallique sur
deux niveaux. La dalle en béton se situe environ 2.50 m sous le niveau d'un
ancien chemin qui permettait d'accéder à ce couvert en contournant le chalet.
Le couvert n'a pas de plancher à l'étage supérieur et il n'est pas utilisé pour
entreposer du matériel. Contrairement à ce que soutient le recourant, ce
couvert métallique n'est manifestement pas intégré dans ce paysage montagnard.
Inutilisé depuis plusieurs années, il ne saurait être considéré comme étant
nécessaire à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles au sens de
l'art. 24c al. 4 LAT. A cela s'ajoute qu'il a une surface de 18 m
2
,
de telle sorte qu'il excède largement les dimensions des objets non soumis à
autorisation conformément à la fiche d'application de la DGTL (cf. ch. 3.5;
cabanon de jardin ou une serre ou un sauna [chauffage à bois] de maximum 8 m
2
).
Il ne saurait dès lors être régularisé.
Dans ses déterminations du 16 juin 2025, la DGTL
relève que la date de la construction du couvert métallique n'est pas connue.
Néanmoins, ce service déduit de l'observation de photographies aériennes
que cette installation est postérieure à des travaux de terrassement réalisés
autour de 1998-2000 en vue de créer un accès carrossable autour du chalet. Cela
laisse supposer que le couvert a été construit à cette période également, dans
la mesure où le plancher aurait été à la hauteur de l'accès ainsi aménagé et
que le socle du couvert est issu de la même matière. Le recourant n'a pas
critiqué ces constatations de la DGTL et il n'apporte aucun élément rendant vraisemblable
que ce couvert serait plus ancien. Il faut donc considérer qu'il date de moins
de 30 ans et que – au cas où, au moment de sa construction, on aurait considéré
que cet ouvrage se trouvait dans l'aire forestière –, la règle sur la
péremption, après 30 ans, du droit de l'autorité de demander la démolition
d'une construction illicite en forêt (voir ATF 147 II 309 consid. 4 et 5 et les
réf. cit., où le Tribunal fédéral n'admet pas une telle péremption en zone
agricole; voir aussi TF 1C_462/2021 du 25 avril 2022 consid. 5.1.2)
n'aurait pas été applicable. Cela étant, l'ordre de démolition ne vise que la
partie supérieure du dépôt et le recourant n'a pas obtenu l'autorisation de
démolir la dalle en béton. Le maintien de cette structure se justifie pour des
raisons écologiques; en effet, selon la DGE/DIRNA/FO, sa suppression
occasionnerait plus de dégâts à l'environnement. La végétation environnante
devrait recouvrir, du moins partiellement, cette surface bétonnée, de sorte qu'elle
sera rapidement dissimulée.
Les considérations ci-dessus (consid. 4) à propos du
respect du principe de la proportionnalité valent également pour le démontage
du couvert litigieux, étant rappelé que d'après la demande d'autorisation, le
recourant était prêt à faire spontanément cette démarche.
6.
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission partielle du
recours. Cela entraîne la réforme de la décision attaquée, dans le sens que
l'escalier situé au nord-est du chalet doit être autorisé. La municipalité
devra dès lors délivrer le permis de construire pour cet ouvrage.
La décision attaquée est par ailleurs réformée en ce
qui concerne le délai d'exécution, vu la procédure de recours. Un délai de deux
mois, dès l'entrée en force du présent arrêt, doit être fixé.
Un émolument judiciaire réduit est mis à la charge
du recourant, qui obtient partiellement gain de cause (art. 49 LPA-VD). Il
a droit à une indemnité de dépens, également réduite, à charge de l'Etat de
Vaud, par la caisse de la DGTL (art. 55 LPA-VD). Les autorités intimées ayant
procédé sans l'assistance d'un mandataire, elles n'ont pas droit à des dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision de la Municipalité de Bex du 11 décembre 2024 et la décision
de la Direction générale du territoire et du logement (DGTL) contenue dans la
synthèse CAMAC n° 230332 du 19 novembre 2024 sont réformées en ce sens que le
permis de construire, respectivement l'autorisation spéciale, sont accordés pour
l'escalier situé au nord-est du chalet.
Ces décisions sont
confirmées pour le surplus.
III.
Un délai de deux mois, dès l'entrée en force du présent arrêt, est fixé
au recourant A.________ pour l'exécution de l'ordre de remise en état.
IV.
Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis
à la charge du recourant A.________.
V.
Une indemnité de 500 (cinq cents) francs, à verser au recourant A.________,
à titre de dépens, est mise à la charge de l'Etat de Vaud, par la Direction
générale du territoire et du logement (DGTL).
Lausanne, le 25 septembre 2025
Le président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial (ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification,
d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14).
Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82
ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le
recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.