vd_omni · AC.2007.0257 · 2009-05-08 · fr

TOBLER/Service du développement territorial, Municipalité de Bellerive | Paddock de 700m2 utilisé dans le cadre d'une activité qui relève des loisirs et n'a pas de rapport avec une exploitation agricole. ll ne peut dès lors pas faire l'objet d'une autorisation de construire ordinaire sur la base de l'art. 22 al. 2 let. a LATUn tel aménagement ne constitue pas non plus un agrandissement mesuré des bâtiments existants. Partant, cette installation ne saurait être autorisée en application de l'art. 24c LAT.L'art. 24d al. 1bis LAT a introduit des assouplissements en ce qui concerne les constructions en rapport avec la détention d'animaux à titre de loisir, mais ne va pas jusqu'à autoriser la construction de véritables paddocks. La portée de cette disposition n'a pas été modifiée à la suite de l'entrée de la nouvelle OPAn, qui ne pose pas des règles impératives en matière d'aménagement d'aires de sortie pour l'élevage de chevaux à titre de loisirs dans la zone agricole. (PROCEDURE DE COORDINATION)Rejet du recours sur ces points.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 08.05.2009 AC.2007.0257

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 8 mai 2009
Composition
M. François Kart,
président
; M. Antoine Thélin, assesseur et
Mme Renée-Laure Hitz, assesseur; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourant
Bruno TOBLER,
à Vallamand, représenté par Daniel GUIGNARD, avocat à Lausanne.
Autorité intimée
Service du
développement territorial,
représenté par Edmond
DE BRAUN, avocat à Lausanne.
Autorité concernée
Municipalité de
Bellerive,
représentée par Julien GUIGNARD, avocat à Fribourg.
Objet
Remise en état; émolument.
Recours Bruno TOBLER c/ décision du
Service du développement territorial du 3 octobre 2007 (mise à l'enquête
publique et ordre de remise en état de différents aménagements effectués sur
la parcelle n° 65 de Bellerive au lieu-dit "Molard")
Vu les faits suivants
A.
Bruno Tobler est propriétaire de la parcelle
n° 65, d’une surface de 3’549 m
2
, située sur le territoire de
la Commune de Bellerive (ci-après: la commune), au bord de la route reliant
Salavaux à Vallamand-Dessous. Cette parcelle est colloquée en zone agricole
selon le plan général d'affectation de la commune approuvé le 18 septembre 1992
par le Conseil d'Etat; elle supporte une maison d’habitation (bâtiment ECA
n° 159), un ancien poulailler (bâtiment ECA n° 447a) et un rural
(bâtiment ECA n° 447b). L’usage agricole de ces bâtiments a cessé avant le
1
er
juillet 1972.
Bruno Tobler est employé d’une
entreprise active dans le commerce de cigares. Il a acquis la parcelle précitée
en 2001 afin d’y héberger ses étalons, de les débourrer et d’effectuer du
travail de dressage, activités qu’il exerce à titre de loisir. Selon ses
explications, il est propriétaire de deux étalons âgés avec lesquels il n’a
plus d’activités et de trois étalons et un hongre qu’il dresse notamment en vue
de participer à des corridas. Il est également propriétaire d’un taureau et de
chèvres.
B.
Le 23 janvier 2003, la Municipalité de Bellerive
(ci-après: la municipalité) a délivré à Bruno Tobler l’autorisation de poser un
abri-tunnel de couleur noir-vert pour remiser du matériel ou du fourrage. Le 12
août 2004, la municipalité lui a délivré l’autorisation de poser un canal de
cheminée et de fermer la terrasse existante. Le 10 novembre 2004, elle l’a
autorisé à créer deux box à chevaux et à poser un pavillon de jardin. Le 24
janvier 2006, elle a délivré un permis pour la transformation d’une partie du
bâtiment ECA n° 447 qui était utilisé comme garage en boutique avec
vitrine. La porte du garage a été remplacée par une porte vitrée et le garage
affecté à un local où sont exposés différents articles en relation avec les
chevaux ibériques (selles, cravaches, sacs, foulards, etc.). Des catelles ont
été posées sur le sol.
C.
Par courrier du 5 décembre 2006 adressé à la
municipalité, le Service du développement territorial (SDT) a expliqué avoir
été contacté par l’épouse de Bruno Tobler au sujet d’un projet impliquant des
transformations à l’intérieur du bâtiment ECA n° 447. Ayant appris à cette
occasion qu’un rond de longe avait été aménagé sur la propriété et que le
bâtiment ECA n° 147 avait fait l’objet d’un changement d’affectation (d’usage
agricole en usage non agricole), le SDT relevait qu’il ne trouvait aucune trace
de ces différents travaux dans ses dossiers et demandait à la municipalité de
bien vouloir le renseigner à ce sujet.
D.
Suite à des échanges de courrier et à une
inspection locale, le SDT a ordonné ce qui suit, par décision du 3 octobre 2007:
"Pour le
bâtiment ECA n° 159 (habitation)
1. Mise à
l’enquête publique de l’agrandissement du séjour et la pose du canal de
cheminée d’ici le 30 novembre 2007.
2. Mise à
l’enquête publique du whirlpool et de la terrasse aménagée d’ici le 30 novembre
2007.
3. Suppression et
évacuation de l’abri pour les chevaux à la retraite. Revégétalisation (prairie)
de sa surface d’ici le 31 mars 2008.
4. Suppression et
évacuation de l’abri tunnel. Revégétalisation (prairie) de sa surface d’ici le
31 mars 2008.
5. Le container-benne
pourrait être admis pour autant, d’une part, qu’il soit regroupé à proximité des
écuries existantes et du poulailler et, d’autre part, que cette installation
respecte les dispositions légales relatives à la protection des eaux. (…)
Pour les bâtiments
ECA n° 447a et 447b (ancien bâtiment agricole)
6. Remplacement
d’ici le 31 mars 2008 de la vitrine du local boutique par une porte pleine afin
que ladite surface puisse effectivement être considérée comme un local dépôt
(note: une fenêtre existe déjà).
7. Mise à
l’enquête publique d’ici le 30 novembre 2007 du box réalisé en agrandissement
du bâtiment ECA n° 447b.
Pour
l’aménagement d’un rond de débourrage (surface d’environ 700 m
2
) et
la détention de 6 chevaux
8. Réduction de
l’aire de débourrage de 700 m
2
à 180 m
2
, soit
revégétalisation (prairie) de 520 m
2
dudit rond de longe.
9. (…)
Généralités
10. Les travaux
de remise en état devront être réalisés d’ici le 31 mars 2008. Dans le cadre du
dossier d’enquête publique relatif aux travaux de régularisation susceptibles
d’être admis (point III, chiffres 1, 2 et 7), il sera clairement indiqué sur la
plan de situation du géomètre la réduction du rond de longe (surface de 520 m
2
teintée en jaune comme élément à supprimer). La suppression de l’abri
tunnel, la suppression de l’abri pour chevaux à la retraite ainsi que la remise
en état du local de vente (remplacement de la vitrine par une porte pleine).
Pour le reste, le dossier d’enquête publique sera établi conformément aux
dispositions légales (art. 106 LATC et 69 RLATC)".
Le SDT a également ordonné la
perception d'un émolument de 2’380 fr. en relation avec sa décision.
E.
Contre cette décision, Bruno Tobler (ci-après:
le recourant) a interjeté recours le 22 octobre 2007 auprès du Tribunal
administratif, actuellement Cour de droit administratif et public (CDAP) du
Tribunal cantonal. Il a formulé les conclusions suivantes:
"I. Le
recours est admis.
II. La décision
N° 3 du Service du développement territorial ordonnant la suppression et
l’évacuation de l’abri pour les chevaux à la retraite, ainsi que la
revégétalisation de sa surface d’ici le 31 mars 2008 est annulée, le permis de
construire portant sur l’abri pour les chevaux à la retraite étant accordé,
subsidiairement avec l’injonction faite à Bruno Tobler de démonter cet abri de
juillet à octobre, encore plus subsidiairement de la démonter définitivement
dans les deux mois suivant la mort de son cheval
"
Mister
"
.
III. La décision
N° 4 ordonnant la revégétalisation (prairie) de la surface de
l’abri-tunnel d’ici le 31 mars 2008 est annulée.
IV. La décision
N° 5 ordonnant que le container-benne soit déplacé à proximité des écuries
existantes et du poulailler est annulée, le permis de construire portant sur ce
container-benne étant accordé pour autant que cette installation respecte les
dispositions légales relatives à la protection des eaux.
V. La décision
N° 6 ordonnant le remplacement d’ici le 31 mars 2008 de la vitrine du
local boutique par une porte pleine est annulée, subsidiairement réformée en ce
sens qu’ordre est donné à Bruno Tobler d’opacifier les portes vitrées de ce
local dans le délai fixé à dire de justice, subsidiairement de poser une porte
pleine à l’extérieur du local de telle sorte de rendre invisibles les portes
vitrées depuis l’extérieur.
VI. La décision
N° 8 ordonnant la réduction de l’aire de débourrage de 700
m
2
à 180
m
2
, soit revégétalisation de 520
m
2
dudit rond de longe est annulée, subsidiairement réformée en ce
sens que l’aire de débourrage est réduite à 540
m
2
dans le délai fixé à dire de justice, le permis de construire cette
installation étant accordé.
VII. La décision
N° 10 astreignant Bruno Tobler d’indiquer, sur le plan de situation du
géomètre et dans le cadre du dossier d’enquête publique relatif aux travaux de régularisation
des objets 1,2 et 7, la réduction du rond de longe, la suppression de l’abri
pour chevaux à la retraite ainsi que le remplacement de la vitrine par une
porte peine est annulée, ledit dossier d’enquête publique devant être établi
conformément aux dispositions légales.
VIII La décision
IV astreignant Bruno Tobler à payer un émolument de Fr. 2'380.- est
annulée, subsidiairement réformée en ce sens que dit émolument est réduit dans
une mesure fixée à dire de justice"
.
F.
Le 19 novembre 2007, le recourant a fait
parvenir au service compétent de la commune une demande de permis de construire
pour régulariser la création de la terrasse, la pose du whirlpool, la fermeture
du balcon avec cheminée et canal de fumée ainsi que le box du cheval.
G.
Par déterminations du 21 novembre 2007, la
commune a déclaré appuyer entièrement le recourant, constatant que ce qui avait
été fait sur la parcelle était "
le seul moyen de permettre à ces
bâtiments d’avoir une occupation correcte en nature avec quoi ils ont été
conçus
".
H.
Le SDT a répondu en date du 4 février 2008 et
s’est référé à sa décision du 3 octobre 2007. Il a également exposé avoir
proposé de nouvelles modalités d’exécution des travaux de remise en état au
recourant par courrier du 21 décembre 2007, qui était donc invité à dire s’il
retirait, maintenait ou modifiait son recours à cet égard.
I.
Le 19 février 2008, le recourant a informé le
juge instructeur qu’il acceptait les propositions du SDT et que demeuraient
donc seuls litigieux les chiffres 6 et 8 de la décision attaquée
J.
Le tribunal a tenu audience le 16 mai 2008 à Bellerive
en présence des parties et de leurs conseils. A cette occasion, le tribunal a
procédé à une visite des lieux. Un procès-verbal d'audience retraçant
l'essentiel des débats a été transmis aux parties par courrier séparé. Il
contient notamment les constations suivantes:
"
Le recourant déclare maintenir les conclusions V, VI et VIII,
Concernant la conclusion VII, elle a été formulée pour le cas où l'instruction
prendrait du temps.
Concernant la
porte de la boutique, sa transformation a fait l'objet d'une autorisation
municipale. La Municipalité produit les plans de transformation qui lui avaient
été soumis.
Il est expliqué
que le rond de longe a été admis dans le cadre de discussions sans décision
formelle.
Le recourant explique
s'être enquis auprès de la Municipalité des possibilités de construire avant
l'achat du terrain. Il s'est également informé après de M. Fasel qui lui a dit
qu'une autorisation était nécessaire pour "du dur" mais pas pour les
installations démontables. Sur cette base, il ne s'est jamais adressé au
canton.
M. Fabien Loup,
vétérinaire cantonal fribourgeois, est entendu en tant que témoin (cf.
témoignage en annexe).
Le SDT précise
qu'il ne s'agit en l'espèce pas de grands chevaux, qu'il a accepté 6 chevaux et
que le débourrage ne se pratique pas comme loisir mais uniquement pour
l'élevage. De son point de vue, le paddock sert à la pratique sportive alors
que l'aire de débourrage est destinée à l'élevage.
L’audience est
levée à 16 h. 00. Elle est reprise à 16 h. 05 sur place et le tribunal procède
à une inspection locale.
Il est constaté
que le local d'objets pour chevaux ibériques (selles, cravaches, sacs,
foulards, etc.) ne comporte pas d'enseigne. Il est situé aux abords d'une route
sur laquelle les voitures circulent à 80 km/h. L'intérieur est décoré avec des
catelles. Selon le recourant, les commandes se font uniquement par internet
(420 articles sont disponibles sur le site); le local ne sert que comme local
d'exposition; il n'y a pas de vente directe. Le recourant conclut à titre
encore plus subsidiaire à n'être contraint qu'à poser un panneau de bois sur la
face extérieure de la porte du local. Le SDT explique qu'il veut que le local
retrouve l'apparence d'avant et que l'opacification doit se faire avec du bois;
il admet par contre que le nouveau système d'ouverture plus pratique puisse
être maintenu.
Interrogé sur les
conditions dans lesquelles l'aire de débourrage avait été autorisée, M. Fasel
explique que le recourant venait toujours avec un croquis; il ne savait pour sa
part pas ce qu'était une aire de débourrage; il savait juste qu'il y avait une
barrière.
Me Daniel
Guignard fait remarquer qu'un tunnel et un jacuzzi ont déjà été enlevés et que
la revégétalisation est difficile en bordure de forêt, à cause de l'humidité.
Le syndic relève
qu'il est impossible d'employer cette ferme pour l'agriculture et que l'on ne
peut pas trouver une meilleure utilisation que celle qui est faite actuellement
pour les chevaux. Toutes les autres fermes de la commune sont en zone village
"
.
K.
Le 19 mai 2008, le juge instructeur a, comme
convenu lors de l’audience, invité le SDT à se déterminer au sujet des
conséquences sur la décision attaquée de la révision de l’ordonnance du 23
avril 2008 sur la protection des animaux (OPAn
; RS
455.1
).
Le SDT a également été
invité à indiquer sur quelle base l’émolument de 2'380 fr. avait été calculé et
à produire une copie de la facture mentionnée en page 8 chiffre IV de la
décision attaquée.
L.
Le 18 juillet 2008, le SDT a répondu que, de son
point de vue, la nouvelle réglementation fédérale n’influençait en rien le
régime spécifiquement applicable aux surfaces minimales utiles à la détention
de chevaux hors des zones à bâtir. Quant au fondement légal de l’émolument
prélevé, il se trouvait à l’art. 11a du règlement du 8 janvier 2001
fixant les émoluments en matière
administrative (RE-Adm
; RS/VD
172.55.1)
et à l’art. 1 de la loi du 18 décembre 1934
chargeant le Conseil d'Etat de fixer, par voie d'arrêtés, les
émoluments à percevoir pour les actes ou décisions émanant du Conseil d'Etat ou
de ses départements (LEMO
; RS/VD
172.55)
.
M.
La commune et le recourant ont déposé des déterminations
finales les 13 et 27 août 2008.
N.
L’affaire
a fait l’objet
d’une procédure de coordination au sens de l’art. 34 du règlement
organique du Tribunal cantonal du 13 novembre 2007 (ROTC; RSV 173.31.1).
Considérant en droit
1.
Déposé dans le délai et le respect des autres
exigences prévues par la loi, le recours est recevable en la forme.
I. Le paddock
2.
Selon l'art. 22 al. 1
de
la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700)
aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans
autorisation de l'autorité compétente.
L'art. 103 al. 1, 1
ère
phrase, de la loi vaudoise du
4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RS/VD
700.11) prévoit pour sa part qu'aucun travail de construction ou de démolition
en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration,
l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être
exécuté avant d'avoir été autorisé. Selon la jurisprudence, par "
constructions
et installations
" au sens de l'art. 22 al. 1 LAT, il faut
entendre "
tous les aménagements durables créés par la main de l'homme,
qui sont fixés au sol et qui ont une incidence sur son affectation, soit qu'ils
modifient sensiblement l'espace extérieur, soit qu'ils aient des effets sur
l'équipement ou qu'ils soient susceptibles de porter atteinte à l'environnement
l'homme
" (ATF 123 II 259).
En l'occurrence, il n’est pas
contesté que le paddock litigieux (mentionné également dans les pièces du
dossier sous la dénomination rond de longe, rond de débourrage ou aire de
débourrage) constitue un aménagement soumis à autorisation en application des art. 22
LAT et 103 LATC.
Selon les art. 25 al. 3
LAT
et 81 al. 1, 1
ère
phrase, LATC,
seul le département peut décider si des travaux de construction hors de la zone
à bâtir sont conformes à la zone ou si une dérogation peut être accordée. En
l'espèce, aucune autorisation n'a été formellement requise auprès de l'autorité
cantonale compétente et celle-ci a refusé de régulariser l’installation. Il y a
lieu à ce stade d'examiner si c'est à juste titre que la régularisation a été
refusée au regard des
art. 22 al. 2 let. a
LAT et 24 LAT.
3.
Il convient d'examiner en premier lieu si
l'installation peut être autorisée en application de l'art. 22 al. 2 let.
a LAT comme conforme à l'affectation de la zone agricole. Si tel n'est pas le
cas, il convient d'examiner si elle peut être autorisée à titre dérogatoire en
application des art. 24 et suivants LAT.
a) L'art. 16a al. 1, 1
ère
phrase, LAT dispose que sont conformes à l'affectation de la zone agricole les
constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole
ou à l'horticulture productrice.
Cette définition
correspond à celle que la jurisprudence avait élaborée sur la base de l'ancien art. 16
LAT: seules les constructions dont la destination correspond à la vocation
agricole du sol peuvent donner lieu à une autorisation ordinaire au sens de l'art. 22
LAT précité. Le sol doit être le facteur de production primaire et
indispensable et les modes d'exploitation dans lesquels le sol ne joue pas un
rôle essentiel ne sont pas agricoles (cf. ATF 125 II 278 consid. 3a p. 281 et
les arrêts cités, traduit et résumé in RDAF 2000 I, p. 747 s.;
AC.2007.0037 du 11 janvier 2008 consid. 6a).
b) En l'occurrence, le recourant
ne conteste pas qu’il n’est pas agriculteur puisqu’il travaille comme employé
dans une entreprise active dans le commerce de cigares. Le paddock est ainsi
utilisé dans le cadre d'une activité qui relève des loisirs et n'a pas de
rapport avec une exploitation agricole.
Partant,
l’installation litigieuse n’est pas conforme à la destination de la zone
agricole et ne peut pas faire l’objet d’une autorisation de construire
ordinaire sur la base de l’art. 22 al. 2 let. a LAT.
4.
Il convient encore d'examiner si l'installation
en cause peut être admise à titre dérogatoire en application des art. 24 à
24d LAT.
a) aa) L’art. 24 LAT a la
teneur suivante:
"En
dérogation à l'art. 22 al. 2 let. a, des autorisations de construire
peuvent être délivrées pour des nouvelles constructions ou installations ou
pour tout changement d'affectation si:
a. l'implantation
de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par
leur destination;
b. aucun intérêt
prépondérant ne s'y oppose".
La première de ces deux conditions
cumulatives est réalisée lorsque l'ouvrage projeté ne peut être employé conformément
à sa destination qu'en un endroit déterminé hors de la zone à bâtir, pour des
raisons d'ordre technique, ou bien pour des motifs liés aux conditions
d'exploitation économique d'une entreprise, ou encore à cause de la
configuration ou des particularités du sol; de même, la construction hors de la
zone à bâtir peut se justifier si l'ouvrage en question ne peut être édifié à
l'intérieur de celle-ci en raison des nuisances qu'il occasionne. Il s'agit de
critères objectifs; les points de vue subjectifs du constructeur, les
considérations financières ou les motifs de convenance personnelle n'entrent
pas en ligne de compte dans l'appréciation (ATF 129 II 63 consid. 3.1 p.
68 et les arrêts cités).
bb) L
es
constructions et installations destinées à la pratique de l'équitation en tant
que sport ou activité de détente n'ont en principe pas leur place en zone
agricole, mais doivent s'implanter dans des zones à bâtir ou dans zones
spécialement prévues à cet effet.
Le Tribunal fédéral a
ainsi jugé à diverses reprises que les écuries, les manèges, les autres
installations comparables pour la détention de chevaux liées à l'exercice d'un
hobby ou d'une activité professionnelle par des personnes autres que des
agriculteurs, de même que pour l'élevage et le dressage des chevaux pratiqués
comme loisirs par l'exploitant dont l'activité principale est sans rapport avec
l'agriculture, n'étaient pas conformes à l'affectation de la zone agricole,
respectivement que leur destination n'imposait pas leur implantation en dehors
de la zone à bâtir (ATF 122 II 160
, in JdT 1997 I 473
consid.
3b p. 475; ATF 111 Ib 213, in JdT 1987 I 567; ZBl
1995, p. 178 ss; ZBl 1994, p. 81 ss; ATF 1A.26/2003 du 23 avril 2003 consid.
3 avec références aux travaux préparatoires de la loi
). Le Tribunal administratif s'était également déjà prononcé en ce
sens à diverses reprises (AC.2006.0238 du 15 octobre 2007 et les nombreuses
références citées; voir aussi RDAF 2006 p. 331
[
arrêt neuchâtelois
]
).
On relèvera encore que l'Office
fédéral du développement territorial (OFDT) a édité le 2 mai 2003 une directive
intitulée "
Comment l'aménagement du territoire appréhende les activités
liées au cheval
" (ci-après: la directive OFDT). Cette directive
confirme que les constructions et installations destinées à des activités de
loisirs en relation avec les chevaux n’ont pas leur place en zone agricole,
mais dans les zones à bâtir ou les zones réservées (cf. directive OFDT, p. 13).
Le Conseil d'Etat du Canton de Vaud a également élaboré une directive à
l'intention de son administration, approuvée le 16 avril 2003 et complétée le
26 mai 2004. Ce complément fixe les critères concernant la détention de
chevaux, lesquels reprennent pour l'essentiel ceux de la directive fédérale,
tout en précisant notamment, s'agissant d'un non-agriculteur détenant des
chevaux à des fins de loisirs, que seuls un changement d'affectation sans
transformation importante (par exemple: aménagement d'une écurie dans des
volumes existants qui s'y prêtent) et une aire de sortie permanente peuvent
être autorisés, tout autre installation destinée à la pratique de l'équitation
étant exclue (Complément du 26 mai 2004, p. 4).
cc) En l’occurrence, l'installation
litigieuse vise à faciliter la vie du recourant, qui n'a ainsi pas à se
déplacer pour exercer ses activités équestres; ce sont là des considérations de
pure commodité qui, si elles sont bien compréhensibles, ne peuvent pas pour
autant justifier une implantation d'un paddock en zone agricole sur la base de
l’art. 24 LAT. On note au demeurant que l'implantation, au sens de l'art. 24
LAT, d'une construction en zone agricole s'examinant selon les mêmes critères
que la conformité à la destination de cette zone au sens de l'art. 22 al.
2 let. a LAT (ATF 123 II 499 consid. 3b/cc p. 508 et les arrêts cités; RDAF
2006 p. 331 concernant également un élevage de chevaux), le paddock en
cause ne saurait de toute manière être considéré comme imposé par sa
destination hors de la zone à bâtir pour les raisons exposées au considérant
précédant.
b) Il convient encore d’examiner si
une autorisation exceptionnelle peut être délivrée en application des
dispositions relatives à la transformation et au changement d’affectation de
constructions ou d’installations existantes sises hors de la zone à bâtir (art. 24a
à 24d LAT). A cet égard, sont susceptibles d’entrer en considération les art. 24c
et 24d al. 1bis LAT.
aa) L’art. 24c LAT prévoit
que, hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent
être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes
à l’affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la
situation acquise (al. 1). L’autorité compétente peut autoriser la rénovation
de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur
agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments
aient été érigés ou transformés légalement. Dans tous les cas, les exigences
majeures de l’aménagement du territoire doivent être satisfaites (al. 2).
Conformément à son alinéa premier ainsi qu'à l'art. 41 OAT, l'art. 24c
LAT ne s'applique qu'aux constructions et aux installations sises hors de la
zone à bâtir qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone à la suite
d'un changement de réglementation, en particulier suite à l'entrée en vigueur le
1
er
juillet 1972 de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la
protection des eaux contre la pollution qui a introduit expressément le
principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (cf. ATF 129 II 396
consid. 4.2.1. p. 398, 127 II 209 consid. 2c p. 212; Piermarco
Zen-Ruffinen / Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire,
construction, expropriation, Berne 2001,
p. 280
n° 599;
Office fédéral du développement
territorial, Nouveau droit de l'aménagement du territoire, Explications relatives
à l'OAT et recommandations pour la mise en oeuvre, Berne 2001, partie V,
autorisations au sens de l’article 24c: modifications apportées aux
constructions et installations devenues contraires à l’affectation de la zone,
ch. 2 p. 5).
En l’occurrence,
les constructions sises sur la parcelle n° 65 entrent dans le
champ d’application de l’art. 24c LAT dès lors qu’elles ont été érigées
avant le 1
er
juillet 1972 et que leur usage agricole a cessé avant
cette date. Se pose cependant la question de savoir si le paddock litigieux
peut bénéficier des possibilités offertes par cette disposition dès lors qu’il
s’agit d’une installation nouvelle, entièrement séparée des constructions se
trouvant sur la parcelle. Cette question souffre de demeurer indécise dès lors
que l’aménagement d’un paddock de 700 m
2
ne constitue de toute
manière pas un agrandissement mesuré des bâtiments existants (cf. ATF
1A.26/2003 du 22 avril 2003 consid. 4.3). Partant, cette installation ne
saurait être autorisée en application de l’art. 24c LAT.
bb) L’art. 24d al. 1bis
LAT prévoit que "
Des travaux de transformation peuvent être autorisés
dans les bâtiments et les parties de bâtiments inhabités s’ils permettent aux
personnes qui habitent à proximité d’y détenir des animaux à titre de loisir dans
des conditions particulièrement respectueuses. Les nouvelles installations
extérieures
peuvent être autorisées dans la mesure où la détention
convenable des animaux l’exige
". Cette disposition implique ainsi
d’examiner si l’ouvrage litigieux ne devrait pas être autorisé pour des raisons
liées à la santé et au bien-être des chevaux, conformément à la législation
fédérale sur la protection des animaux.
On peut se poser la question de
savoir si l’art. 24d LAT s’applique dans le cas d’espèce dès lors que l’usage
agricole des bâtiment sis sur la parcelle avait cessé avant le 1
er
juillet 1972, ce qui implique que les aménagements litigieux doivent a priori
plutôt être examinés sur la base de l’art. 24c LAT. Cette question souffre
de demeurer indécise, ceci pour les motifs suivants.
Le
Tribunal fédéral a par le passé expressément exclu à plusieurs reprises
l’implantation de paddocks en zone agricole pour des motifs de protection des
animaux, lorsque les exigences légales dans ce domaine peuvent être satisfaites
d'une autre manière conforme à la législation fédérale sur l'aménagement du
territoire (cf. ATF 1A.26/2003 du 22 avril 2003 consid. 6 et les arrêts cités).
ll a ainsi relevé que si les chevaux devraient, dans l'idéal, avoir la
possibilité de se mouvoir librement en plein air, la législation fédérale sur
la protection des animaux n'exige pas que cette liberté de mouvement s'exerce
impérativement dans un espace accessible en tout temps depuis le lieu de
détention, ce qui implique que l'aire de sortie ne doit pas obligatoirement se
trouver sur la même parcelle que les écuries ni dans la même zone que
celles-ci. Le Tribunal fédéral a par ailleurs relevé qu'il était parfaitement
possible de laisser s'ébattre les chevaux sans autre mesure d'aménagement du
sol si l'aire de sortie est suffisamment grande (ATF 1A.26/2003 précité consid.
6).
Comme la Cour de céans l’a relevé
dans un arrêt récent
(AC.2007.0161 du 12 mars 2008,
confirmé par l’ATF
1C_170/2008
du 22 août 2008)
, bien que l’art. 24d al. 1bis
LAT entré en vigueur le 1
er
septembre 2007 ait introduit des
assouplissements en ce qui concerne les constructions en rapport avec la
détention d'animaux à titre de loisir, il ne va pas jusqu'à autoriser la
construction de véritables paddocks. Cette interprétation ressort en
particulier des propos du Conseil fédéral reproduits in FF 2005 p. 6646:
"Lors de la
consultation, la possibilité d’aménager un paddock de dimension modeste avec un
revêtement adéquat pour la pratique de l’équitation à titre de loisir a été
vivement critiquée. La majorité des cantons qui se sont prononcés sur la
question rejette cette proposition. Du point de vue de l’aménagement du
territoire aussi, l’aménagement de ce type de paddocks a fait l’objet de
réticences. On craint également des conflits d’intérêts avec la protection du
paysage et du sol. On redoute aussi des incidences considérables sur le
territoire et l’environnement. Les réponses ont mis en évidence une
incompatibilité avec les principes régissant l’aménagement du territoire, mais
aussi que l’autorisation d’aménager ces paddocks désavantagerait les
exploitations agricoles par rapport aux personnes pratiquant la garde de
chevaux à titre de loisir. Enfin, certains participants ont mentionné que la
réglementation proposée accentuait la différence de traitement entre les
bâtiments auxquels s’applique l’art. 24
d
ou l’art. 24
c
LAT. De plus, la modification proposée ne satisfait pas pleinement
les organisations qui l’approuvent, en particulier les nombreuses organisations
équestres qui se sont exprimées et qui souhaitent des assouplissements beaucoup
plus radicaux.
Au vu de la
situation, le Conseil fédéral estime qu’il vaut mieux pour le moment ne pas
inscrire dans la loi une disposition expresse sur ces questions et les
réexaminer de manière approfondie dans la perspective de la révision totale de
la loi sur l’aménagement du territoire, inscrite dans le programme de la
législature".
cc)
Il résulte de ce qui précède que l’installation litigieuse ne peut a priori pas
être autorisée sur la base de l’art. 24d al. 1bis LAT. Il convient
cependant d’examiner si, comme le soutient le recourant, la portée de cette
disposition a été modifiée à la suite de l’
entrée en
vigueur le 1
er
septembre 2008 de la nouvelle OPAn et notamment de l’art. 61
OPAn.
L’art. 61 OPAn dispose ce qui
suit:
"
1 Les chevaux doivent pouvoir prendre suffisamment de mouvement tous
les jours. L’utilisation ou la sortie du cheval sont également considérées
comme du mouvement.
2
L’aire de sortie doit avoir les dimensions minimales fixées à l’annexe
1, tableau 7, ch. 3. Il faut, dans la mesure du possible, mettre à la
disposition des chevaux les surfaces de sortie recommandées figurant à l’annexe
1, tableau 7, ch. 4
"
.
L’art. 2
al. 3 let. f OPAn précise que, par aire de sortie, on entend  le pré ou
l’enclos aménagé de façon à permettre aux animaux de s’y mouvoir librement tous
les jours et par tous les temps. Selon le tableau 7 de l’annexe 1 la surface
minimale
pour les chevaux dont la hauteur au garrot est
supérieure à 175 cm
est de 24 m
2
pour l’aire
de sortie
accessible en permanence de l’écurie
et de 36 m
2
pour l’aire de sortie
non attenante à l’écurie. La surface recommandée par cheval est de
150
m
2
.
Le recourant soutient qu’il y a
lieu de faire le lien entre les exigences figurant à l’art. 61 OPAn et l’art.
24d al. 1bis LAT. Selon lui, la notion de
"détention convenable" telle que mentionnée à cette
disposition implique que les propriétaires qui disposent des surfaces
nécessaires puissent aménager une aire de sortie permettant de respecter la
surface recommandée de 150
m
2
par cheval. Se référant à la définition figurant à l’art. 2 al.
3 let. f OPAn et au commentaire de la nouvelle ordonnance sur la protection des
animaux figurant sur le site de l’Office vétérinaire fédéral, il soutient que cette
aire de sortie doit être clôturée et munie d’un sol non glissant et
imperméabilisé pour une utilisation par tous les temps, les prés au sol non
consolidés ne pouvant être utilisés en permanence par les animaux. Dès lors
qu’il est propriétaire de six chevaux, ceci l’autoriserait en tous les cas à
conserver le paddock de 700
m
2
qu’il a aménagé sur sa propriété.
Le recourant ne saurait être suivi
sur ce point. La séparation entre les zones constructibles et inconstructibles
est un principe fondamental du droit de l’aménagement du territoire
(dans ce sens, ATF 1C_167/2007 du 7 décembre 2007 consid. 5b;
AC.2001.0189 du 10 janvier 2002 consid. 4a; Eric Brandt, Le principe
constitutionnel de la séparation des zones constructibles et non
constructibles, RDAF 1995 p. 197 ss, spéc. 203; v. aussi Pierre Moor,
Commentaire de la LAT, Zurich 1998, n° 73 ad art. 14)
. S’agissant des constructions agricoles, ceci implique notamment
que seules les constructions nécessaires à l’exploitation peuvent être
autorisées et que celles-ci ne doivent pas être surdimensionnées (art. 34
al. 4 OAT;
Zen-Ruffinen / Guy-Ecabert, op. cit.,
p. 241 et références). Le même raisonnement doit être suivi en ce
qui concerne l’application de l’art. 24d al. 1bis LAT: dès lors que
l’on se trouve dans une zone qui doit normalement rester libre de constructions,
seules les installations correspondant aux dimensions minimales prévues par l’art. 61
al. 2 OPAn peuvent être autorisées. Au surplus, seules les aires de sortie qui
doivent être accessibles en permanence de l’écurie peuvent être autorisées hors
de la zone à bâtir. Le recourant étant propriétaire de quatre chevaux encore en
activité, l’aire de sortie aménagée de 180
m
2
qu’il peut conserver selon la décision attaquée est suffisante au
regard des exigences minimum posées par l’art. 61 OPAn (4 x 24
m
2
= 96
m
2
). Pour le reste, c’est-à-dire les 36
m
2
d’aire de sortie non attenante à l’écurie requis par cheval, il
n’est nullement établi qu’il serait impossible
de
satisfaire à cette obligation dans un autre lieu implanté en conformité avec
les exigences de l’aménagement du territoire. Il en va de même en ce qui
concerne les infrastructures nécessaires pour le débourrage des jeunes poulains
ou le dressage des chevaux en vue de leur participation à des corridas. Si le
recourant souhaite continuer à s’adonner à ces activités, il lui appartient de
trouver les infrastructures nécessaires en zone à bâtir ou dans une zone
spécialement affectée pour ce type d’activités et non pas en zone agricole. En
d’autres termes, les contraintes de l’aménagement du territoire et de la
protection des animaux doivent être satisfaites cumulativement, sans que les
secondes puissent justifier un allégement des premières. A cet égard, il n’ y a
pas lieu de remettre en cause la jurisprudence du Tribunal fédéral.
Comme l’a relevé le Conseil fédéral
dans son message relatif au nouvel art. 24d al. 1bis LAT, la
possibilité d’aménager des paddocks en zone agricole par des non-agriculteurs
soulève un problème délicat au niveau de l’aménagement du territoire, problème
qui devra être repris dans le cadre de la révision totale de la loi fédérale sur
l’aménagement du territoire qui est annoncée. Il n’apparaît dès lors pas
judicieux que le régime relatif à ce type d’installation hors de la zone à
bâtir soit revu sur la base d’une modification de l’ordonnance sur la
protection des animaux et de considérations figurant dans le commentaire
relatif à cette ordonnance, commentaire qui semble d’ailleurs émaner de
l’Office vétérinaire fédéral et non pas du Conseil fédéral comme l’affirme le
recourant.
5.
Vu ce qui précède, c’est à juste titre que
l’autorité intimée a considéré qu’une autorisation spéciale pour les
constructions hors de la zone à bâtir ne pouvait pas être délivrée pour le
paddock. Demeure
litigieuse la question de la réduction
de la surface de cette installation, soit l’exigence que 520 m
2
de
sa surface soit revégétalisée, question qui doit notamment être examinée sur la
base du principe de la proportionnalité.
a) La municipalité, et à son défaut
le département compétent, est en droit de faire supprimer, aux frais des
propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales
et réglementaires (art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC).
b) L’ordre de remise en état
litigieux implique une atteinte à la garantie de la propriété au sens de l’art. 26
de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101). Celle-ci peut être
restreinte aux conditions de l'art. 36 Cst. A teneur de l'alinéa 3 de
cette disposition, toute restriction d'un droit fondamental doit être
proportionnée au but visé. Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une
construction ou un ouvrage édifié sans permis et pour lequel une autorisation
ne pouvait être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la
proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit
s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une situation
conforme au droit que des inconvénients qui en découlent pour le constructeur
(ATF 108 Ia 216 consid. 4b p. 218). L'autorité doit cependant
renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si
l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la
démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi
se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de
faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé
dans l'intervalle (ATF 111 Ib 213 consid. 6 p. 221; 108 Ia 216 consid. 4 p.
217; RDAF 2006 p. 260; RDAF 1993 p. 310 consid. 2b et les arrêts cités;
ATF 1C_167/2007 du 7 décembre 2007 consid. 6.1).
c) Dans le cas d’espèce, la surface
soustraite à l'affectation agricole du sol en raison de l'aménagement du
paddock litigieux s'étend sur près de 700 m². Un tel empiétement contrevient au
principe fondamental et essentiel de l'aménagement du territoire en vertu
duquel la zone à bâtir doit être séparée des autres zones et porte ainsi
atteinte à un intérêt public considéré comme important. Compte tenu de la dimension
du paddock, la dérogation au principe fondamental rappelé ci-dessus ne saurait
être qualifiée de mineure, ceci quand bien même il ne s'agit pas d'une
véritable construction en trois dimensions. En ce qui concerne l'étendue du
dommage, les recourants n’ont pas chiffré leur préjudice; il se monte vraisemblablement
à quelques dizaines de milliers de francs. Il est clair que ce montant n’est
pas insignifiant. Il n'en demeure pas moins que, comme on l'a vu ci-dessus, on
est en présence d'une atteinte non négligeable à un intérêt public considéré
comme important. Tout bien considéré, le tribunal estime que cet intérêt public
l'emporte sur l'intérêt privé du recourant à conserver l’entier de leur paddock
et à éviter le coût qu’impliquera la remise en état des lieux. L’ordre de
remise en état respecte ainsi le principe de proportionnalité.
d) Le recourant invoque encore le principe
de la bonne foi en expliquant que, avant l’acquisition de la parcelle, des
assurances lui avaient été données par le municipal des constructions selon
lesquelles la réalisation du paddock ne nécessitait pas d’autorisation. Il
soutient en outre que cette installation avait par la suite été admise
informellement par la municipalité, ce qui ne semble pas contesté. Il relève
enfin qu’il ignorait qu’une autorisation cantonale devait être délivrée.
aa) Découlant directement de l'art. 9
Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le droit à la protection
de la bonne foi préserve la confiance légitime que le citoyen met dans les assurances
reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des
déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Selon la
jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration
peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la
réglementation en vigueur, à condition, notamment, que l'autorité soit
intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées,
qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et
que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude
du renseignement obtenu (ATF 131 II 627 consid. 6.1 p. 637; 129 I 161 consid.
4.1 p. 170 et les références, traduit et résumé in RDAF 2004 I, p. 881 ss).
bb) L’art. 25 LAT prévoit
l’autorisation ou l’approbation d’une autorité cantonale pour tout projet de
construction sis hors des zones à bâtir. Les art. 81 al. 1 et 120 al. 1
let. a  LATC confirment ce principe en précisant que tout projet de construction
en dehors des zones à bâtir doit être soumis à une autorisation spéciale
préalable du département en charge des constructions; la décision du
département compétent ne préjuge pas de celle des autorités communales (art. 81
al. 1 LATC). L’autorité municipale n’était donc pas compétente pour autoriser
le paddock et même si cette dernière avait formellement délivré un permis de
construire, celui-ci aurait été radicalement nul (ATF 132 II 21 consid. 3,
traduit et résumé in RDAF 2007 I, p. 440 ss, avec une note de
Christine Guy-Ecabert; ATF 1C_170/2008 du 22 août 2008 consid. 3.2).
Selon la jurisprudence du
Tribunal fédéral, lorsqu’un administré se trouve au bénéfice d’une décision
nulle, voire erronée, sa bonne foi ne saurait le protéger contre l’intervention
de l’autorité de surveillance destinée à rétablir une situation conforme au
droit lorsque cette intervention est conforme au principe de la
proportionnalité (ATF 1C_170/2008 précité consid. 3.2; ATF 1A.1/2005 du 11
novembre 2005 consid. 8.3). Dès lors que tel est le cas en l’espèce (cf. consid
5c ci-dessus), le recourant ne saurait invoquer le droit à la protection de la
bonne foi pour s’opposer à l’ordre de remise en état, ceci quand bien même il
s’est fondé sur des assurances données par la municipalité pour réaliser
l’installation litigieuse.
e) Le
recourant estime également que l’autorité intimée aurait eu connaissance eu
2004 déjà (les photographies figurant au dossier du SDT datent de 2004) de
l’existence de l’aire de sortie litigieuse et qu’en n’agissant pas avant 2007
elle aurait toléré la construction illicite durant plusieurs années. Elle
serait par conséquent déchue du droit d’en ordonner la démolition.
Selon la jurisprudence, la
compétence d’exiger la démolition d’une installation pour rétablir une
situation conforme au droit est soumise en principe à un délai de péremption de
trente ans, sauf si des motifs de police stricto sensu imposent une telle
mesure. Néanmoins, en vertu du principe de la bonne foi, les autorités qui
auraient toléré pendant de nombreuses années une construction illicite
pourraient, suivant les circonstances, être déchues du droit d’en exiger la
démolition avant même l’expiration du délai de trente ans (cf. AC.2007.0308 du
27 août 2008 consid. 4; ATF 107 Ia 121 consid. 1c p. 124; 105 Ib
265 consid. 6c p. 272). Ce cas de figure n’est pas réalisé dans le cas
d’espèce dès lors que l’autorité a agi moins de trois ans après la prise des
photographies. On ne saurait ainsi considérer qu’elle aurait toléré la
situation
"
pendant de
nombreuses années
"
.
e) Sur la base des éléments
précités, le moyen tiré de la bonne foi doit donc également être écarté et il
convient par conséquent de confirmer la décision attaquée en tant qu’elle porte
sur la remise en état partielle du paddock.
II. Le changement
d’affectation du garage
6.
a) Le recourant conclut à l’annulation de la
décision attaquée en tant qu’elle ordonne le remplacement d’ici le 31 mars 2008
de la vitrine du local boutique par une porte pleine, subsidiairement à la
réforme de la décision en ce sens qu’ordre lui est donné d’opacifier les portes
vitrées de ce local, subsidiairement de poser une porte pleine à l’extérieur du
local de telle sorte de rendre invisibles les portes vitrées depuis
l’extérieur.
b) On a vu que les éventuelles
modifications de constructions et installations existantes sises sur la
parcelle n° 65 de Bellerive sont régies, dans la mesure où elles
impliquent des travaux,  par l'art. 24c LAT, qui prévoit ce qui suit:
"Hors de la
zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées
conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation
de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.
L'autorité
compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et
installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou
leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou
transformés légalement. Dans tous les cas, les exigences majeures de
l'aménagement du territoire
doivent être satisfaites".
A cet égard, l'art. 42 OAT
précise:
"
Les constructions et installations pour lesquelles l’art. 24c
LAT est applicable peuvent faire l’objet de modifications si l’identité de la
construction ou de l’installation et de ses abords est respectée pour
l’essentiel. Sont admises les améliorations de nature esthétique.
Le moment
déterminant pour l'appréciation du respect de l'identité est l'état de la
construction ou de l'installation au moment de la modification de la
législation ou des plans d'aménagement."
L'art. 24c LAT concrétise la
garantie de la situation acquise. Cette disposition a pour but d'atténuer les
conséquences des restrictions des possibilités de transformer et d'agrandir des
constructions et installations situées sur des biens-fonds qui ont été classés
en zone non constructible. Peuvent être autorisés en application des art. 24c
LAT et 42 OAT, la rénovation, la transformation partielle et l'agrandissement
mesuré ainsi que la reconstruction. Les constructions et installations visées
par l’art. 24c LAT ne peuvent toutefois faire l’objet de modifications que
si l’identité de la construction – y compris ses abords – est respectée pour
l’essentiel. L’identité de la construction se rapporte au volume, à l’aspect et
à la vocation du bâtiment. Les modifications ne doivent pas être à l’origine de
nouvelles répercussions importantes sur le régime d’affectation, les
équipements et l’environnement. Pour répondre à la question de savoir si
l’identité de la construction est respectée pour l’essentiel, il y a lieu de
procéder à une appréciation globale prenant en considération tous les facteurs
donnés. On considèrera notamment l’agrandissement de la surface utilisée, les
modifications du volume construit, les changements d’affectation et les transformations
à l’intérieur du volume construit, les modifications de l’aspect extérieur, les
extensions des équipements, mais aussi les améliorations du confort et les frais
de transformation en comparaison avec la valeur du bâtiment en tant que tel
(Office fédéral du développement territorial, op. cit., partie I,
ch. 2.4.4 p. 44). L'art. 24c al. 2 LAT dispose en outre que, dans
tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent
être respectées. La jurisprudence a précisé que de telles exigences doivent
être définies, d'une manière générale, à la lumière des art. 1er et 3 LAT:
il s'agit, le plus souvent, de la protection du paysage, de la lutte contre
l'éparpillement des constructions ou encore de la cohérence de la zone agricole
(Bonnard/Bovay/Didisheim/Matile/Sulliger/Weill, Droit fédéral et vaudois de la
construction, 3
e
éd., Lausanne 2002, note 6.2 ad art. 24c LAT
et les arrêts cités).
Un changement
d'affectation ne peut être autorisé sur la base des art. 24c LAT et 42 OAT
que s'il est partiel. Pour que le changement d'affectation soit considéré comme
partiel, la nouvelle utilisation ne doit pas diverger fondamentalement de
l'ancienne, ni impliquer une destination économique entièrement nouvelle (cf.
ATF 127 II 209, traduit et résumé in RDAF 2002 I, p. 340 s.; arrêt du
Tribunal fédéral du 15 janvier 1998, in RDAF 1998 I, p. 158 consid. 2
p. 161 et les nombreuses références de doctrine et de jurisprudence
citées; Zen-Ruffinen / Guy-Ecabert, op. cit., p. 281 s. et les
exemples cités, notamment l'interdiction de transformer une maison d'habitation
en auberge offrant diverses activités de loisir).
c) En l’espèce, il n’est pas
contesté que l’affectation du local litigieux a été modifiée puisque ce dernier
n’est plus utilisé comme garage et sert désormais de local d’exposition pour différents
articles liés aux chevaux ibériques (selles, cravaches, sacs, foulards, etc.), destinés
à la vente. Ce changement d’affectation a été accompagné de travaux, à savoir
le remplacement des portes en bois du garage par des vitres et la pose de
catelles sur le sol. Il est par conséquent exclusivement soumis à l’art. 24c
LAT et non pas à l'art. 24a LAT, qui vise le changement d'affectation de
constructions sises hors de la zone à bâtir lorsque ce changement ne
s'accompagne pas de travaux (Cf. Zen-Ruffinen / Guy-Ecabert, op. cit.,
p. 275 n° 588).
Les parties divergent sur la portée
du changement d’affectation, le SDT soutenant que le local sert à la vente
directe des articles qui s’y trouvent alors que le recourant explique que les
commandes se font uniquement par internet (420 articles sont disponibles sur le
site alors que dans la boutique le choix est relativement restreint) et que le
local ne sert que comme local d'exposition, sans qu’aucune vente directe ne s’y
déroule. Selon le SDT, les activités commerciales précitées  ne seraient pas
conformes à l’affectation de la zone en vertu des articles 16a LAT et 34 OAT.
Dès lors que les activités exercées
dans le local litigieux n’ont rien à voir avec l’agriculture, les aménagement
effectués ne peuvent effectivement pas être autorisés comme conformes à la zone
en application de l’art. 16a LAT. Cela étant, il convient d’examiner si
l’on se trouve en présence d’un changement d’affectation admissible au regard
de l’art. 24c LAT. Ceci implique notamment de vérifier si le changement
d'affectation peut encore être considéré comme partiel, ce qui signifie que la
nouvelle utilisation ne doit pas diverger fondamentalement de l'ancienne, ni
impliquer une destination économique entièrement nouvelle.
Certes, lors de l’audience du 16
mai 2008, le tribunal a pu constater que le local d'objets pour chevaux ibériques
ne comporte pas d'enseigne et qu’il est situé aux abords d'une route sur
laquelle les voitures circulent à une vitesse relativement élevée. S’agissant
de son aspect extérieur, le local, même transformé, n’est ainsi pas de nature à
susciter l’intérêt du chaland et à l’inciter à s’arrêter. Il n’en demeure pas
moins que ce local a désormais une destination entièrement nouvelle, distincte
de son affectation précédente en tant que garage. En effet, malgré les éléments
mentionnés ci-dessus, il ne sert pas aux seuls besoins des propriétaires, mais est
à présent également destiné à accueillir des personnes intéressées à acquérir
du matériel d’équitation, comme le démontre le fait que les objets mis en vente
soient exposés avec soin et pas uniquement entreposés. C’est également manifestement
pour accueillir des clients en vue de les inciter à acheter les différents articles
exposés que des catelles ont été posées, que les murs ont été repeints et
qu’une porte vitrée (avec un nouveau système d’ouverture) a été posée en lieu
et place d’une porte en bois. Force est ainsi de constater que l’ancien garage
a désormais une affectation commerciale, soit une utilisation divergeant
fondamentalement de l'ancienne, ce qui implique que le changement d'affectation
ne saurait être considéré comme partiel. Peu importe à cet égard que, selon les
explications fournies lors de l’audience, la majorité des ventes s’effectue pas
internet.
L’art. 24c LAT ne permettant
pas un tel changement d’affectation, il y a lieu de confirmer également la
décision attaquée sur ce point, étant précisé que, lors de l’audience du 16 mai
2008, l’autorité intimée s’est déclarée favorable à ce que le nouveau système
d'ouverture plus pratique soit maintenu.
III. Les émoluments perçus
par le SDT
7.
Le recourant conclut à l’annulation de la
décision attaquée en tant que celle-ci le contraint à payer un émolument de 2'380
fr., subsidiairement à sa réforme en ce sens que dit émolument est réduit dans
une mesure fixée à dire de justice.
a) Selon l'art. 11a RE-Adm, il
peut être perçu pour toute décision de
"
suspension de travaux, de remise en état et toutes autres décisions,
prestations, expertises liées à une construction illicite hors de la zone à
bâtir ainsi que les frais de gestion du dossier
"
un émolument de 500 fr. à 10'000 fr.
Ce règlement se base sur l’art. 1
er
LEMO, qui prévoit que le Conseil d'Etat est compétent pour fixer de tels
émoluments. Par arrêt
du 18 janvier 2008 en la cause
GE.2007.0155, consid. 3d, le tribunal a considéré
,
aussi bien en procédant à une interprétation historique qu'en adoptant une
approche téléologique, que la LEMO ne constituait pas une base légale
suffisante pour l'adoption, par le Conseil d'Etat, d'un règlement prévoyant la
perception d'émoluments administratifs à raison d'actes matériels de la Police
cantonale. Dans le prolongement de cette jurisprudence, le tribunal a également
estimé que la LEMO ne constituait pas une base légale suffisante pour
l'adoption, par le Conseil d'Etat, d'un règlement prévoyant la perception
d'émoluments administratifs à raison d'actes matériels du Service des forêts,
de la faune et de la nature (arrêt
du 22 février 2008
en la cause GE.2007.0120), pas plus que pour la perception d’un émolument en
contrepartie d’
actes matériels de l'autorité de
surveillance des fondations (arrêt
du 27 novembre 2008
en la cause FI.2008.0042).
La présente cause se distingue des
affaires précitées en ce sens que l’émolument administratif litigieux est
prélevé en contrepartie d’une décision au sens formel et non d’actes matériels.
C’est à tort que le recourant soutient que les heures consacrées par le SDT à
l’inspection locale doivent qualifiés d’actes matériels et ne peuvent dès lors pas
être facturés par application analogique de la jurisprudence précitée. Il ne
s’agit en effet pas d’actes indépendants, mais de mesures nécessaires à la
prise de décision sur la base de laquelle est réclamé l’émolument litigieux. L’art. 11a
RE-Adm trouve dès lors un fondement suffisant dans l’art. 1
er
LEMO pour ce qui concerne la présente affaire, dans les limites précisées
ci-après.
b
) La
délégation législative accordée l’art. 1
er
LEMO pour fixer la quotité
des émoluments administratifs réclamés est très large. En principe, une telle
délégation ne peut être considérée comme suffisante que si les principes de la
couverture des frais et de l’équivalence sont respectés (arrêt GE.2007.0155 du
18 janvier 2008 consid. 2 et les références citées; Xavier Oberson, Droit
fiscal suisse, 3
e
éd., Bâle 2007
,
§ 3 n° 9 p. 28).
aa) Le principe de la couverture
des frais s’applique aux contributions causales dépendantes des coûts,
lorsqu'elles ne reposent pas sur une base légale au sens formel (suffisamment
déterminée) ou lorsque le législateur a expressément indiqué ou indirectement
laissé entendre que la contribution à prélever doit dépendre des coûts (ATF 126
I 180 consid. 3a/aa p. 188; 121 I 230 consid. 3e p. 236). Ce principe
implique que le produit total des émoluments ne dépasse pas, ou
seulement dans une mesure minime, l'ensemble des coûts engendrés par la
branche, ou subdivision, concernée de l'administration, y compris, dans une
mesure appropriée, les provisions, les amortissements et les réserves (ATF 126
I 180 consid. 3a/aa p. 188).
bb) Le principe de l'équivalence,
expression du principe de la proportionnalité en matière de contributions
publiques, suppose que le montant de chaque émolument soit en rapport avec la
valeur objective de la prestation fournie et reste dans des limites
raisonnables (ATF 126 I 180 consid 3a/bb p. 188 et les arrêts cités). La valeur
de la prestation se mesure soit à son utilité pour le justiciable, soit à son
coût par rapport à l'ensemble des dépenses de l'activité administrative en
cause (ATF 120 Ia 171 consid. 2a et les références). Pour respecter le principe
de l'équivalence, il faut que l’émolument soit raisonnablement proportionné à
la prestation de l'administration, ce qui n'exclut cependant pas une certaine
schématisation. S'il n'est pas nécessaire que l’émolument corresponde
exactement au coût de la prestation visée, il doit toutefois être établi selon
des critères objectifs et s'abstenir de créer des différences qui ne seraient
pas justifiées par des motifs pertinents (ATF 128 I 46 consid.
4a p. 5; 120 Ia 171 consid. 2a p. 174; 106 Ia 241 consid.
3b p. 244 et 249 consid. 3a p. 253; Adrian Hungerbühler, Grundsätze des
Kausalabgabenrechts: eine Übersicht über die neuere Rechtsprechung und Doktrin,
ZBl 2003, p. 505, 522 ss).
cc) En l’occurrence, le  montant de
2'380 fr. (correspondant à un montant horaire de 140 fr. pour 17 heures de
travail) apparaît a priori élevé et pourrait poser problème sous l’angle du
principe d’équivalence. Cette question peut cependant demeurer indécise dès
lors que la décision relative à l’émolument doit déjà être annulée pour le
motif suivant, qui tient au respect du droit d’être entendu.
Dans la présente affaire, on sait
en effet uniquement que deux collaborateurs du SDT ont travaillé sur la
décision en cause. Le SDT n’a pas détaillé le nombre d’heures passées par
chacun de ses collaborateurs lors de la vision locale, ni spécifié combien de
temps a pris l’analyse de la situation et l’étude juridique du cas. On ignore
également le temps passé à la rédaction de la décision. Or, il ressort d’une
jurisprudence récente du Tribunal cantonal en matière de facturation des frais
de contrôle dans le cadre de la lutte contre le travail illicite (arrêts
GE.2008.0030 du 30 mai 2008; GE.2007.0073 du 14 août 2007, GE.2007.0006 du 28
juin 2007; GE.2006.0225 du 28 juin 2007; GE.2007.0002 du 25 mai 2007;
GE.2006.0166 du 28 mars 2007) que lorsqu’il n'existe au dossier aucun état
détaillé des heures effectuées par les personnes chargées du contrôle, si bien
que l’entreprise contrôlée n'a pu ni prendre position ni demander des
explications à ce sujet, il y avait violation du droit d'être entendu découlant
de l'art. 29 al. 2 Cst. Cette jurisprudence doit être reprise dans la
présente affaire et, s’agissant du montant de l’émolument, le recours doit être
admis  pour ce motif.
Comme le SDT n’a pas fourni les
éléments justificatifs utiles permettant au tribunal, le cas échéant, de
réformer la décision attaquée, celle-ci doit être purement et simplement
annulée en ce qui concerne la perception d’un émolument de 2'380 fr.
Par surabondance, il convient de
relever que l’art. 11a RE-Adm précise: "Ces émoluments sont perçus
par le Département des institutions et des relations extérieures". Or le
SDT est passé du DIRE au DEC le 1
er
juillet 2007 (cf. l’art. 9
du règlement du 1
er
juillet 2007 sur les départements de
l'administration; RSV 172.215.1). La décision attaquée a été rendue le 3
octobre 2007. Dans la mesure où elle perçoit un émolument, elle n’émane donc
pas du département compétent en vertu de la loi.
8.
Le recours est très partiellement admis et la
décision du SDT du 3 octobre 2007 est annulée en tant qu’elle porte sur la perception
d'un émolument de 2'380 francs, le dossier étant retourné à l’autorité pour
nouvelle décision dans le sens des considérants. La décision attaquée est
confirmée pour le surplus en ce qui concerne les points demeurant litigieux
(soit les chiffres 6 et 8 de la décision du 3 octobre 2007), un nouveau délai
au 10 novembre 2009 étant imparti au recourant pour exécuter les travaux de
remise en état. Les frais de la cause, arrêtés à 2'500 (deux mille cinq cents)
francs, sont mis à la charge du recourant à concurrence de 2'000 (deux mille)
francs, le solde étant laissé à la charge de l'Etat. L'Etat de Vaud, par
l'intermédiaire du Service du développement territorial, est débiteur du
recourant d'un montant de 500 (cinq cent) francs à titre de dépens. Le Service
du développement territorial n’a par contre pas droit à des dépens. En effet,
ceux-ci constituent une indemnisation partielle des frais que la partie qui
obtient gain de cause a été contrainte d’engager pour sauvegarder ses droits.
Tel n’est pas le cas d’un service cantonal qui n’agit que dans l’intérêt public
et, qui plus est, a la faculté de s’adresser au service juridique de
l’administration plutôt que de mandater un avocat (arrêt GE.2004.0069 du 7
décembre 2004 et les références citées).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est très partiellement admis.
II.
La décision du Service du développement
territorial du 3 octobre 2007 est annulée en tant qu’elle porte sur la
perception d'un émolument de 2'380 francs, le dossier étant retourné à
l’autorité pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Elle est
confirmée pour le surplus.
III.
Un nouveau délai au 10 novembre 2009 est imparti
au recourant pour effectuer les travaux de remise en état mentionnés sous
chiffres 6 et 8 page 7 de la décision du Service du développement territorial
du 3 octobre 2007.
IV.
Les frais de la cause, arrêtés à 2'500 (deux
mille cinq cents) francs, sont mis à la charge de Bruno Tobler à concurrence de
2'000 (deux mille) francs, le solde étant laissé à la charge de l'Etat.
V.
L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire du Service
du développement territorial, est débiteur de Bruno Tobler d'un montant de 500
(cinq cent) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 8 mai 2009
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.