vd_omni · AC.1990.7525 · 1991-04-04 · fr

GLARDON M. c/Lausanne | Art. 37 LJPA a une teneur identique à l'art. 3 APRA.Pas d'intérêt juridiquement protégé du locataire à se prévaloir de l'application de l'art. 80 LATC, qui n'a pas pour but de protéger le voisinage. Ni à se prévaloir de la loi du 4 mars 1985 sur la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitations.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 23.10.1991 AC.1990.7525

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
__________
sur le recours interjeté par
Michel
GLARDON
, à Lausanne, dont le conseil est l'avocat
Luc Recordon
,
rue du Midi 20, case postale 3805, 1002 Lausanne,
contre
la décision du 4 avril 1991 de la Municipalité
de Lausanne, Direction des travaux, octroyant à Albert Chamorel et Antonio
D'Amore un permis de construire portant sur diverses transformations
intérieures et extérieures à la rue de l'Industrie 3 à 5 à Lausanne.
***************************************************
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM.       A. Zumsteg, juge
A. Chauvy, assesseur
G. Matthey, assesseur
Greffier : M.-C. Etégny, sbt.
constate en fait  :
----------------
1.                             Albert
Chamorel et Antonio D'Amore ont soumis à l'enquête publique, du 9 au 29 juin
1989, un projet de transformation des bâtiments dont ils sont propriétaires aux
numéros 3 et 5 de la rue de l'Industrie, à Lausanne, sur les parcelles 2977 et
2978. Le projet comportait des travaux de rénovation et de modernisation,
notamment la réfection et l'isolation des façades et de la toiture, le
remplacement des fenêtres et des stores, le remplacement des installations
techniques (chauffage, électricité, sanitaires), la réfection des revêtements
de sols et de murs, ainsi que la réfection et l'agencement des cuisines. Il
entraînait en outre diverses restructurations, notamment la suppression d'un
logement de deux pièces au rez-de-chaussée, la transformation de cinq logements
de deux pièces, à la rue de l'Industrie n° 3, en logements d'une pièce pour
permettre l'aménagement de salles de bains, et la création de trois logements
dans les combles. L'enquête a suscité l'opposition de Michel Glardon, locataire
d'un appartement au n° 5 de la rue de l'Industrie. Celui-ci faisait valoir,
d'une part, que les transformations prévues auraient pour effet d'augmenter
considérablement le prix des loyers et soustrairaient ainsi au marché du
logement une trentaine d'appartements dans une catégorie où la pénurie est
particulièrement grave, d'autre part, que ce projet pourrait aller à l'encontre
d'autres projets municipaux concernant le quartier (nouvelle affectation des
magasins de la ville, liaison Vennes-Vallon).
Dans sa
séance du 8 août 1989, la municipalité a refusé le permis de construire en
application de l'article 80 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et les constructions (LATC). Cette disposition fixe les conditions
auxquelles les bâtiments existants non conformes aux règles de la zone à bâtir
entrées en force postérieurement, mais n'empiétant pas sur une limite des
constructions, peuvent être transformés ou agrandis.
2.                             Les
propriétaires ont recouru contre cette décision auprès de la Commission
cantonale de recours en matière de constructions.
Appelé au
cours de cette procédure à se déterminer sur le projet, le Service du logement
a fait procéder à une expertise des bâtiments litigieux, au terme de laquelle
il s'est déclaré être prêt à examiner un projet remanié qui prévoirait une
restructuration moins importante. Par ailleurs, dans le cadre d'une procédure
de conciliation consécutive à leurs requêtes de prolongation de bail, tous les
locataires des bâtiments litigieux ont passé avec leurs propriétaires une
convention selon laquelle ils s'engageaient à quitter leur appartement au plus
tard une année après la date d'obtention du permis de construire et de
transformer (mais au plus tôt le 1er juillet 1990).
Le 10
janvier 1991, le Service du logement a délivré l'autorisation requise par la
loi du 4 mars 1985 concernant la démolition, la transformation et la rénovation
de maisons d'habitation, assujettissant toutefois à un contrôle des loyers la
première mise en location des appartements transformés.
Revenant sur
sa décision du 8 septembre 1989, la Municipalité de Lausanne a, pour sa part,
autorisé le projet le 4 avril 1991 "sur la base des plans soumis à
l'enquête, modifiés par ceux reçus le 20 août 1990, en vertu des articles 80/82
de la Loi sur l'aménagement du territoire et les constructions et 80/81 du
règlement concernant le plan d'extension, sous réserve des droits des
tiers".
3.                             Michel
Glardon a recouru contre cette décision le 15 avril 1991 auprès de la
Commission cantonale de recours en matière de constructions. Il fait valoir, en
bref, que le projet admis par la municipalité est quasiment identique à celui
qu'elle avait refusé en septembre 1989, qu'il demeure non conforme à la
réglementation en vigueur et qu'il porte atteinte au caractère de tout le
quartier situé en amont de la rue César-Roux dans le Vallon du Flon.
Invités à se
prononcer sur ce recours, les constructeurs ont contesté, à titre préjudiciel,
la qualité pour agir du recourant. L'autorité intimée a pris des conclusions
identiques.
Requis de
faire savoir s'il était propriétaire ou titulaire d'un droit réel sur le
territoire de la Commune de Lausanne, le recourant s'est borné à préciser que,
contrairement à ce qu'affirmait la municipalité, il n'avait pas perdu sa
qualité de locataire. Il a ensuite ajouté, dans une lettre du 17 juin 1991, que
c'est en se prévalant de sa seule qualité de locataire et non de la titularité
d'un droit réel à Lausanne, qu'il entendait justifier sa qualité pour agir
"sur une conception plus étendue de celle-ci que ne l'a jusqu'à maintenant
admis la jurisprudence de la commission". Il a simultanément requis la
fixation d'une audience afin que soit plaidée la question de la recevabilité.
4.                             En
application de l'article 62 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et
la procédure administrative (LJPA), le dossier a été transmis au Tribunal
administratif le 1er juillet 1991.
Considérant en droit :
________________
1.                             La décision
de la Municipalité de Lausanne, du 4 avril 1991, a été reçue au plus tôt le 5
avril 1991. Le recours remis à l'office postal le  15 avril 1991 a été ainsi
déposé en temps utile. Il est dès lors recevable sur ce point.
2.                             La question
que doit préalablement  examiner le tribunal de céans  est de savoir si le
recourant Michel Glardon a qualité pour recourir. Elle peut être tranchée sur
la base du dossier produit par la Municipalité et des écritures des parties
sans qu'il y ait lieu de fixer des débats. La procédure devant le Tribunal
administratif est en principe écrite et ne comporte normalement qu'un échange
d'écritures (art. 44 LJPA). Il y a d'autant moins de raisons de s'écarter de
cette règle en l'espèce que la requête de fixation d'audience formulée par le
recourant n'est pas motivée (art. 49, al. 1er LJPA).
3.                             L'art. 37
LJPA prévoit que le droit de recours appartient à toute personne physique ou
morale qui justifie d'un intérêt protégé par la loi applicable. Les
dispositions des lois spéciales légitimant d'autres personnes ou autorités à
recourir et celles du droit fédéral demeurent réservées. Cette exigence d'un
intérêt juridiquement protégé  figurait déjà, dans les mêmes termes, à l'art.
3, al. 1er, de l'arrêté de 1952 fixant la procédure pour les recours
administratifs ( APRA), appliqué par analogie devant la Commission cantonale de
recours en matière de constructions avant l'entrée en vigueur de la LJPA.
a)                            S'agissant de l'application de
la LATC, la commission précitée a eu l'occasion de se prononcer à maintes
reprises sur le cas d'un tiers se plaignant de ce qu'une autorisation de
construire a été accordée au propriétaire demandeur. La LATC ne définit pas la
qualité pour recourir contre une décision municipale, de sorte que l'art. 3
APRA laissait un champ étendu à l'interprétation. Sans aller jusqu'à statuer
que tout un chacun aurait qualité pour recourir auprès d'elle, la commission a
notamment reconnu à un cercle étendu d'administrés le droit de recourir pour
demander l'annulation ou la réforme de décisions municipales portant
autorisation de bâtir. Elle a ainsi tenu pour recevable le recours de quiconque
justifiait d'un intérêt perceptible et légitime, matériel ou idéal, à voir
contrôler par elle une décision municipale, considérant à l'instar de certains
auteurs (cf.
Henri
Z
wahlen
:" Du droit des voisins à
l'observation des règles de police de constructions", in "Mélanges
François Guisan" Lausanne, 1950, p. 325 ss.) que chaque propriétaire est
fondé à faire vérifier si le respect d'une réglementation à laquelle son propre
fonds se trouve soumis est imposé également aux autres administrés (voir
notamment : prononcés no 3703, 9 avril 1980, Medico et crts c. Municipalité de
Chavannes-près-Renens, RDAF 1982, p. 451 et la jurisprudence citée; no 3037, 27
mai 1975, D. Zosso c. Arzier-le-Muids, RDAF 1978, p. 120; no 2759 18 septembre
1973, J. Girod c. La Rippe, RDAF 1975, p. 278, rés.; no 2918, 27 septembre
1974,V. Rogier et crts c. Morges; no 2657, 6 novembre 1972, P. Jeanneret c.
Montreux, RDAF 1973, p. 432; no 2386, 27 février 1970, société Gulf c.
Lausanne, RDAF 1972, p. 77). Elle s'est aussi montrée large pour définir territorialement
le cercle des propriétaires recevables à critiquer devant elle une décision
autorisant une construction (voir prononcés no 2990, 19 février 1975, Sauvez
Lavaux et crts c. Lutry, RDAF 1978, p. 253;no 2691, 5 mars 1973, G. Giori et
crts c. Préverenges, cons. A; no 2657 déjà cité; no 2545, 12 août 1971, J. Bron
et crts c. Veytaux, RDAF 1973, p. 294, rés.). De même, elle a reconnu qu'une
association, comme le Groupement pour la protection de l'environnement (GPE),
section de Lausanne, pouvait avoir qualité pour recourir pour autant qu'elle
invoque des moyens ressortissant essentiellement à l'ordre public et que la
défense des intérêts généraux en cause constitue le but statutaire spécifique
et essentiel de l'association (pron. 4927, 12 mars 1986, GPE, section de
Lausanne c. Municipalité de Lausanne).
En revanche,
elle a exclu des tiers habilités à recourir ceux qui, d'une part et faute d'un
intérêt légitime, poursuivent des fins étrangères au droit des constructions,
comme la limitation d'une concurrence commerciale (cf. prononcés no 3026, 14
mai 1975, P. Moreno c. Nyon, RDAF 1978, p.118; no 2721, 18 avril 1973, R.
Blondel c. Assens, RDAF 1974, p. 145, rés.) et, d'autre part, ceux qui, tels
les locataires, ne sont pas titulaires d'un droit réel ou d'un droit personnel
à la constitution d'un droit réel sur un fonds de la commune (cf. prononcés no
3632, 1er novembre 1979, Cercle des sciences naturelles de Vevey-Montreux c.
Chardonne; no 3455, 9 octobre 1978, F. Nicolet et crts c. Rougemont, cons. A;
RDAF 1978, p. 253 et RDAF 1973 p. 294, déjà cités; O.K. et L. C. c.
Municipalité de Lausanne , 24 avril 1967, RDAF 1970, p.207). Ainsi le recourant
devait-il être propriétaire d'un terrain ou, si celui-ci était en mains d'une
société immobilière, détenteur des actions de cette société (soit
"propriétaire" économique).
Tel n'était
pas le cas des locataires, qui n'étaient pas personnellement visés par la
décision municipale et ne justifiaient que d'une atteinte dans leurs intérêts
de fait. Dans une jurisprudence constante, ladite commission de recours leur a
par conséquent dénié la qualité pour recourir devant elle (voir aussi:
prononcés no 2296, 25 février 1975, J.-R. Marbot et crts c. Renens, RDAF 1978,
p.109; 4606, 12 mars 1985, Emeric Mandl et crts c. Vevey; no 4426, 26 avril
1984, C.-F. Delapierre c. Savigny cons. A; no 4413, 16 avril 1984, société
coopérative des usagers des abattoirs c. Nyon, cons. A). Ce n'est que dans de
rares hypothèses, bien particulières et non réalisées en l'espèce, que la
commission est entrée en matière sur des recours émanant de locataires. Par
exemple, elle a admis qu'un locataire puisse recourir contre une décision qui
le touche personnellement, comme une décision ordonnant la démolition
d'ouvrages qu'il a construits sur le fonds d'autrui, ou lorsqu'il est
personnellement titulaire d'une autorisation mise en cause par la décision
attaquée (cf. Benoît Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, p. 234
ss, plus spécialement p. 238, et la jurisprudence citée).
b)                            Appliquant
l'art. 3, al. 1er APRA, le Conseil d'Etat s'en est tenu, quant à lui, plus
strictement que ne l'a fait la commission de recours, à l'exigence d'un intérêt
juridiquement protégé par la loi applicable (cf. Küffer c. Municipalité de
Morges, RDAF 1984, p. 500; Calame et Bercher c. Municipalité de La
Tour-de-Peilz, RDAF 1982, p. 70; J., M. et T. c. Département des travaux
publics et L., RDAF 1973, p. 144 ss, spéc.p. 150). Pour savoir si le recourant
possède un intérêt juridiquement protégé, le Conseil d'Etat a appliqué par
analogie ( v. par ex.: ACE Friedrich et crts c. DTPAT, 6 décembre 1985, R 6
668/85) les principes dégagés par le Tribunal fédéral à propos de l'art. 88 de
la loi fédérale d'organisation judiciaire (OJF) qui se fonde précisément sur ce
critère. Il faut, selon lui, examiner la nature de la norme dont la violation
est alléguée. L'existence d'un intérêt juridique est reconnue si les
prescriptions légales ont été édictées pour la protection des particuliers et
si le recourant se trouve dans leur champ de protection. En matière
d'autorisation de bâtir, la jurisprudence du Tribunal fédéral reconnaît la
qualité pour recourir aux voisins s'ils invoquent la violation de dispositions
du droit des constructions qui tendent non seulement à la sauvegarde des intérêts
de la collectivité, mais aussi, voire principalement, à la protection de leurs
propres intérêts de voisins. Il faut en outre que le recourant se trouve dans
le champ de protection des dispositions dont il allègue la violation et qu'il
soit touché par les effets prétendument illicites de la construction litigieuse
(cf. ATF 113 Ia 470; 106 Ia 62).
A l'inverse,
le Conseil d'Etat n'a pas reconnu d'intérêt juridiquement protégé et, partant,
la qualité pour recourir lorsque la loi est édictée dans l'intérêt de tiers ou
dans le seul intérêt public, même si le recourant a un intérêt de fait à son
application (voir: RDAF 1973 p.144 et 1982 p.70 cités ci-dessus; Cherix et crts
c. DTP, 26 juin 1987, R6 726/86, RDAF 1988, p.159-160; Suter et crts c. DTP, 10
mai 1985, R6 614-615/85; Imhof c. DTP, 8 août 1984, R 504/83; Bosshard c. DTP,
25 avril 1984, R6 500/83; Sordet c. Municipalité de Lutry, 28 décembre 1983, R9
886/83; ATF 106 Ia 63). A tout le moins faut-il que les normes dont la
violation est alléguée tendent également, sinon principalement, à la protection
d'intérêts propres au recourant (ATF 107 Ia 341; 106 Ia 63 déjà cités).
Cette
jurisprudence ne concerne naturellement que le contrôle du droit cantonal par
l'autorité de recours. Lorsque la décision de dernière instance cantonale peut
être portée par un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral,
les cantons ne peuvent subordonner la qualité pour agir à des conditions plus
strictes que celles qui découlent de l'art. 103, lit.a OJF ; la notion
d'intérêt digne de protection s'impose alors, en tant qu'exigence minimale,
chaque fois qu'un litige relevant du droit administratif fédéral est
susceptible de recours ordinaire fédéral (ATF 116 II 137, c. 4a; 115 Ib
370-371; 112 Ia 190; 112 Ib 415; 109 Ib 276).
c)                            L'art. 37
LJPA, applicable en l'espèce, a la même teneur que l'art. 3 APRA. Les travaux
et les débats qui ont présidé à son adoption témoignent des réflexions du
législateur concernant la qualité pour recourir. Le projet du Conseil d'Etat prévoyait
de reconnaître le droit de recourir
"à toute personne physique ou
morale dont les droits ou obligations sont touchés par la décision
attaquée"
. Cette formulation entendait maintenir l'exigence d'un
intérêt juridiquement protégé et prévenir ainsi un élargissement du cercle des
personnes habilitées à recourir (BGC aut. 1989, p. 539). La commission
parlementaire a préféré s'en remettre au texte de l'APRA, souhaitant ainsi
préserver le droit de recours que les associations ayant pour but la sauvegarde
d'intérêts généraux s'étaient vu reconnaître par la Commission cantonale de
recours en matière de constructions (BGC aut. 1989, p. 698). Le Conseil d'Etat
s'est rallié à cette proposition, n'entendant pas changer le système et s'en
remettant au Tribunal administratif pour harmoniser la jurisprudence et, cas
échéant, affiner certaines définitions.
Quoi qu'il
en soit, le texte de l'art. 37 LJPA est clair: le recourant doit justifier d'un
intérêt protégé par la loi applicable; un simple intérêt de fait ne suffit pas
à conférer la qualité pour recourir.
4.                             Le recourant
est locataire d'un appartement sis dans l'un des immeubles destinés à être
transformés conformément à la décision attaquée. Il affirme être directement
touché, au titre de locataire, par la décision entreprise sans toutefois
exposer en quoi.
a)                            Cette décision
est fondée sur les  art. 80 et 82 LATC, ainsi que 80 et 81 du Règlement
communal concernant le plan d'extension (RPE).
L'art. 80
LATC dispose que les bâtiments existants non conformes aux règles de la zone à
bâtir entrées en force postérieurement, relatives aux dimensions des bâtiments,
à la distance aux limites, au coefficient d'occupation ou d'utilisation du sol,
ou à l'affectation de la zone, mais n'empiétant pas sur une limite des constructions,
peuvent être entretenus ou réparés (al. 1er). Leur transformation dans les
limites des volumes existants ou leur agrandissement peuvent être autorisés,
pour autant qu'il n'en résulte pas une atteinte sensible au développement, au
caractère ou à la destination de la zone. Les travaux ne doivent pas aggraver
l'atteinte à la réglementation en vigueur ou les inconvénients qui en résultent
pour le voisinage (al. 2).
L'article 82
LATC rend, sous certaines conditions, l'article 80 applicable par analogie aux
bâtiments frappés d'une limite des constructions.
Les articles
80 et 81 RPE précisent l'application de ces dispositions sur le plan communal.
L'article 80 souligne le caractère exceptionnel - laissé à l'appréciation de la
municipalité - que doit revêtir l'autorisation de surélever, d'agrandir ou de
transformer un bâtiment non conforme à la réglementation actuelle de la zone.
Le but de
ces normes est de tenir compte des situations acquises lors des changements de
réglementations. Elles protègent d'une part les propriétaires contre les
conséquences trop rigoureuses que pourrait avoir une modification du statut
juridique de leur fonds, tout en limitant, dans l'intérêt général, les
dérogations qui peuvent être apportées à la nouvelle réglementation.
En précisant
que les travaux ne doivent pas aggraver l'atteinte à la réglementation en
vigueur ou les inconvénients qui en résultent pour le voisinage, l'article 80
LATC n'a pour effet de protéger les particuliers que dans la mesure où les
dispositions auxquelles la construction existante n'est pas conforme ont
elles-mêmes pour but de les protéger, eux plus que quiconque.
b)                            En
l'occurrence, les bâtiments litigieux sont soumis aux règles de la zone urbaine
de l'ordre non contigu, définies au titre III, chap. 2, du RPE. Ils y dérogent
par leur contiguïté, entre eux et avec le bâtiment sis sur la parcelle voisine
numéro 2976 (art. 23 et 27), par l'existence d'une cour intérieure fermée (art.
32), par le nombre des étages habitables (art. 33), ainsi que par leur empiétement
sur la limite des constructions le long des rue du Nord et de l'Industrie (art.
24).
Les règles
ici en cause tendent d'abord à promouvoir l'utilisation rationnelle et ordonnée
de l'espace urbain. Sans doute garantissent-elles aussi aux propriétaires
voisins une sphère d'intérêts juridiquement protégés (v. ATF 106 I a 63; 109 I
a 336). En revanche on ne voit pas en quoi elles seraient destinées à protéger
les intérêts des locataires des bâtiments auxquels elles s'appliquent. Le
recourant n'explique du reste pas comment les travaux de rénovation et de
transformations contestés l'atteindraient dans ses droits de locataire. Ils
auront certes pour effet indirect d'augmenter les loyers de ceux qui
entendraient conserver leur appartement. Mais les prescriptions cantonales et
communales en matière d'aménagement du territoire et de police des
constructions n'ont pas pour but de préserver les locataires de telles
conséquences.
Il en va de
même de la loi du 4 mars 1985 concernant la démolition, la transformation et la
rénovation de maisons d'habitation ainsi que l'utilisation de logements à
d'autres fins que d'habiter : sous l'empire du décret du 5 décembre 1962,
qu'elle a remplacé, le Tribunal fédéral avait déjà jugé que cette législation,
qui tend à éviter les tensions sur le marché du logement qui pourraient
résulter de la raréfaction des logements disponibles ou des logements à loyer
modéré, ne conférait pas aux locataires, pris individuellement, des prétentions
supérieures à celles qu'instituait en sa faveur le droit privé fédéral (ATF 106
I a 412). La révision législative intervenue en mars 1985 n'y a rien changé, le
Grand Conseil ayant notamment refusé d'ouvrir aux locataires le droit de
recourir contre les décisions autorisant la démolition, la transformation ou la
rénovation de maisons d'habitation (v. BGC, fév. 1985 p. 1524 à 1526).
c)                            Il s'ensuit
que l'intérêt que pourrait avoir le recourant à conserver un appartement simple
et bon marché est un pur intérêt de fait, qui ne suffit pas à fonder sa qualité
pour agir. Quant à la prétendue atteinte que le projet porterait au
développement, au caractère ou à la destination de la zone, elle concerne
l'intérêt général, qu'il appartient aux autorités de sauvegarder, et dont la
défense ne saurait fonder le droit de recourir d'un particulier.
d)                            Enfin, c'est à
tort que Michel Glardon prétend avoir été reconnu "spontanément"
comme partie lors du recours formé par les constructeurs, en septembre 1989,
contre la décision municipale  leur refusant le permis de construire. C'est en
tant qu'opposant qu'il a été entendu dans cette procédure. Or la qualité
d'opposant n'entraîne pas ipso facto celle de recourant (v. RDAF 1980, p. 282).
3.                             Vu ce qui
précède, le recours doit être écarté préjudiciellement.
Il y a lieu
de mettre à la charge du recourant, conformément à l'art. 55 LJPA, un émolument
de décision de fr. 500.- , ainsi qu'une indemnité de fr. 500.-- à verser aux
constructeurs à titre de dépens.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e
I.                              Le
recours est irrecevable;
II.                             Un
émolument de fr. 500.--(cinq cents francs) est mis à la charge du recourant, le
solde de son avance de frais, par fr. 300.--, lui étant restitué;
III.                            Une
somme de fr. 500.-- (cinq cents francs) est allouée à titre de dépens aux
propriétaires et constructeurs A. Chamorel et A. D'Amore, à charge du
recourant.
Lausanne, le
Au nom du Tribunal administratif :
Le président :                                                                                                                                     Le
greffier :
Le présent arrêt est notifié :
-      au recourant, par
l'intermédiaire de son conseil l'avocat Luc Recordon, rue du Midi 20, case
postale 3805, 1002 Lausanne, sous pli recommandé;
-      à la Municipalité de Lausanne,
par l'intermédiaire de son avocat Me Eric Stoudmann, Gare 5, CP 251, 1001
Lausanne;
-      aux constructeurs, MM. Albert
Chamorel et Antonio D'Amore, par l'intermédiaire de Me François Chaudet,
avocat, 2, pl. Benjamin-Constant, 1002 Lausanne.
Annexe pour la Municipalité de
Lausanne :
dossier
en retour