vd_omni · AF.2013.0002 · 2014-01-24 · fr

SONNAY/Service du développement territorial | Recours contre une décision refusant l'octroi de subventions AF.La loi sur les améliorations foncières (LAF) conditionne l'octroi de subventions pour des ouvrages ou mesures d'améliorations foncières à la condition que les travaux ne soient pas entrepris avant l'autorisation de mise en chantier délivrée par le département compétent. En l'espèce, le recourant a commencé les travaux litigieux sans être au bénéfice d'une telle autorisation. L'octroi d 'une autorisation anticipée de commencer les travaux délivrée par l'Office de crédit agricole (OCA) dans le cadre d'une procédure de crédits à l'investissement cantonaux fondée sur la loi sur l'agriculture vaudoise (LVLAgr) n'a pas de portée juridique dans la procédure de subventions AF. Le recourant qui a été dûment averti de ce fait ne peut pas se prévaloir de sa bonne foi pour requérir l'octroi des subventions AF litigieuses.Rejet du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 24.01.2014 AF.2013.0002

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TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
24 janvier
2014
Composition
M. André Jomini,
président
;
MM. Antoine Rochat et Jean-Etienne
Ducret,  assesseurs, Mme Cécile Favre, greffière.
Recourant
Eric SONNAY,
à Oron, représenté par la Société rurale d'assurance de protection
juridique FRV, à Lausanne,
Autorité intimée
Service du
développement territorial,
division améliorations foncières
Objet
Recours Eric SONNAY c/ décision du
Service du développement territorial du 26 février 2013 (refusant d'entrer en
matière sur une demande de contributions à fonds perdus).
Vu les faits suivants :
A.
Eric Sonnay dirige une exploitation agricole. Il
est propriétaire notamment des parcelles n° 3147, 8001, 8009, 8013, 8016, 8116
du registre foncier sur le territoire de la commune d’Oron (anciennement la
commune des Tavernes) d’une surface totale de 294’065 m
²,
ainsi que
de la parcelle n° 1110 sur le territoire de
la commune de Forel, d’une surface de 10'983 m
².
Sur la parcelle n° 8001 d'Oron (d’une surface de 21'316 m
² dont 15'417
m
² de
champ et pré paturâge), se trouvent un bâtiment agricole (n° ECA 5058) de 481
m
², une habitation et des dépendances de 382
m
² (n° ECA 5060), un bâtiment
de 98
m
² (n° ECA 5062), et un
bâtiment agricole de 285 m² (n° ECA 5128). Ce terrain est classé dans la zone
agricole.
B.
Le 11 février 2011, Eric Sonnay a adressé au
Service du développement territorial (alors rattaché au Département de
l’économie – jusqu'au 31 décembre 2013 au Département de l’intérieur - depuis
le 1
er
janvier 2014 au Département du territoire et de
l’environnement) une demande d’ouverture de « dossier aux  améliorations
foncières pour la transformation de [sa] ferme ». Cette demande porte sur
l’octroi de contributions cantonales à fonds perdus (ou subventions cantonales)
pour des travaux de transformation du "rural" n° ECA 5058 sur la
parcelle n° 8001 (construction d’une stabulation libre [pour le séjour du
bétail en étable] et l’aménagement d’une fosse à lisier).
C.
Le Service du développement territorial
(ci-après : le SDT), division améliorations foncières, a accusé réception
de cette demande le 15 février 2011 et a transmis à Eric Sonnay deux
formulaires à lui retourner, ainsi qu’un document intitulé "marche à
suivre pour l’agriculteur qui veut transformer, rénover, construire un bâtiment
agricole ". Ce document, établi par l’Etat de Vaud, décrit les différentes
étapes administratives préalables à la réalisation d’un projet de
transformation, rénovation ou construction d’un bâtiment agricole. Il
s’applique notamment aux projets pour lesquels une subvention peut être
octroyée dans le cadre des améliorations foncières (AF). Le chapitre 5 intitulé
"projet définitif et permis de construire" a la teneur suivante :
Etapes
Intervenants
Documents à
établir ou à compléter par l’agriculteur
Élaboration du
projet définitif
ARCHI [projeteur –
architecte]
Mise en soumission
(trois entreprises par corps de métier)
ARCHI – A [agriculteur]
Mise à l’enquête
du projet  […]
ARCHI – Services
cantonaux - Municipalité
Documents définis
dans la LATC + annexes éventuelles
Réalisation des
conditions auxquelles est subordonné le permis de construire
ARCHI - Notaire
-Conservateur RF
Délivrance de
l’autorisation spéciale 120, let. a LATC
AT [Service du
développement territorial – division hors zone à bâtir]
Délivrance du
permis de construire
Municipalité
Envoi du dossier
en deux exemplaires  aux AF pour décision sur l’octroi définitif des
subventions
Envoi du dossier
en un exemplaire à l’OCA pour décision d’octroi des aides financières
ARCHI – A
Projet définitif
au 1 :100 signé par l’architecte. Devis sur la base d’une proposition
d’adjudication signée par l’architecte et l’agriculteur
Décision
d’allocations des subventions cantonales AF
AF [Service du
développement territorial – division améliorations foncières]
Décision d’octroi
des aides financières accordées par OCA
OCA [Office de
crédit agricole]
Le SDT a
attiré l’attention d’Eric Sonnay sur le fait que "pour pouvoir bénéficier
de subsides, les travaux ne [devaient] pas être entrepris avant l’autorisation
de mise en chantier [délivrée] par la division améliorations foncières du SDT
(LAF, art. 11 al. 2)". Il a également demandé à l’intéressé de lui
transmettre un certain nombre de documents pour pouvoir traiter sa demande.
Une copie du courrier du SDT,
division améliorations foncières, du 15 février 2011 a été adressée pour
information à l’Office de crédit agricole de l'Association vaudoise de
promotion des métiers de la terre (Prométerre) à Lausanne.
D.
L’association Prométerre a été fondée en 1995.
Elle est issue du regroupement de la Chambre vaudoise d'agriculture, de la
Fédération rurale vaudoise et du Service vaudois de vulgarisation agricole.
Elle a pour buts notamment de rassembler et défendre les intérêts des
organisations et des exploitations agricoles vaudoises, de proposer à ses
membres des services, en particulier en matière de conseil individuel de
gestion, tenue de comptabilité et fiscalité, successions, conseils juridiques
et assurances ; de définir et promouvoir une politique commune à l'égard
des pouvoirs publics, des autres organisations agricoles, des différents
secteurs de l'économie et du public en général ; et d’assurer les mandats
qui lui sont confiés par les pouvoirs publics, notamment dans les domaines de
la gestion des crédits agricoles, de la vulgarisation agricole et viticole, de
l'écologie et du droit foncier rural.
L’association Prométerre regroupe
notamment les institution et établissement suivants :
- L’Office de crédit agricole (OCA),
qui est chargé, sur délégation de l’Etat de Vaud, des tâches relatives aux mesures
de financement public des exploitations agricoles vaudoises, à l’exclusion des contributions
à fonds perdus liées aux améliorations foncières dans l’agriculture, qui
relèvent de la compétence administrative du Service du développement
territorial (division améliorations foncières). Ces mesures sont principalement
assurées par l’octroi de prêts sans intérêts financés par le Fonds d'investissements
agricoles (FIA), constitué de fonds publics fédéraux et cantonaux et le le
Fonds d’investissement rural (FIR), constitué de fonds publics cantonaux.
- La Société de financement
agricole SA (Sofia) qui octroie des prêts hypothécaires à taux fixe, d'une
durée de 2 à 6 ans et des prêts pour toutes les mesures liées au développement
d’une exploitation agricole.
E.
Le 19 juillet 2011, le SDT, division
améliorations foncières, a demandé à Eric Sonnay de lui remettre la dernière
décision de taxation fiscale (revenu imposable IFD et fortune cantonale
imposable détaillée), la liste des animaux 2011 (DBTA – récapitulatif) selon le
modèle transmis, ainsi que le plan des terres en deux exemplaires.
Par envoi du 30 juillet 2011, Eric
Sonnay a transmis audit service les documents demandés, à l’exception de la
dernière décision fiscale le concernant. Il indiquait que les animaux de
l’exploitation de son fils seraient également logés dans le rural.
Le 23 septembre 2011, le SDT,
division améliorations foncières, a procédé à une visite du bien-fonds
concerné. Le même jour, il a renouvelé auprès d’Eric Sonnay sa demande
concernant les documents à lui transmettre pour pouvoir rendre un préavis
provisoire sur la base duquel une décision sur l’octroi d’une subvention
cantonale serait rendue. Cette liste comprenait notamment les décisions de
taxation fiscale pour l’année 2009 pour lui et son fils, ainsi qu’une lettre
confirmant et étayant l’urgence des travaux qu’il invoquait.
Le 19 octobre 2011, Eric Sonnay a confirmé
au SDT, division améliorations foncières, qu’il avait l’intention de remettre
la propriété de son exploitation agricole à son fils une fois les travaux
achevés. Dans un autre courrier daté du même jour, il a fait état de la
nécessité de pouvoir débuter les travaux de transformation du rural au
plus vite en 2012 afin de respecter les normes fédérales dans le domaine
de la détention d’animaux.
Le 15 décembre 2011, le SDT, division
améliorations foncières, a informé Eric Sonnay qu’il avait besoin notamment de
la décision fiscale le concernant pour l’année 2010. Il relevait qu’une fois en
possession de tous les documents, il rendrait un préavis provisoire pour
l’octroi d’une subvention cantonale.
F.
Le projet concerné étant situé hors de la zone à
bâtir, il a nécessité les autorisations spéciales des services cantonaux compétents
(cf. art. 120 LATC). Parallèlement à la demande d’octroi de subvention
cantonale, une procédure a donc été ouverte auprès du SDT, division hors zone à
bâtir.
Le projet a été mis à l’enquête
publique du 24 décembre 2011 au 23 janvier 2012. Le 6 février 2012, les
services cantonaux ont délivré les autorisations spéciales requises moyennant
le respect des conditions particulières mentionnées dans la synthèse CAMAC n°
128842. Le permis de construire a été délivré par la Municipalité d’Oron le 2
mai 2012.
G.
Le 6 février 2012, le chef de la division
améliorations foncières du SDT a adressé à Eric Sonnay un préavis positif de
subventionnement (contributions à fonds perdus) pour le projet de
transformation concerné. Le montant de la subvention s’élevait  à 108'000 fr.
(ce montant a été rectifié par avis du SDT le 27 avril 2012 pour se monter à
95'700 fr.). Le préavis mentionne un certain nombre d’éléments déterminants
pour l’octroi de la subvention; en particulier il est écrit sous le point 2 que
l’Office de crédit agricole (OCA) indiquera le montant des prêts sans intérêts
(FIA/FIR) dont l’intéressé pourra bénéficier. Sous le point 10, il est écrit que
"les travaux pouvant bénéficier d’une subvention ne pourront être
entrepris qu’après l’octroi définitif de la subvention et de [l’] autorisation".
Pour se prononcer définitivement sur
l’octroi d’une subvention cantonale, le SDT, division améliorations foncières, a
demandé dans son préavis à Eric Sonnay de lui transmettre les documents
suivants :
"- le projet
définitif signé et approuvé par son auteur et le propriétaire, y compris le
plan de mise à l’enquête du géomètre
- le coût
définitif sur la base d’un rapport d’adjudication selon modèle du Service du
développement ‘territorial annexé, dûment rempli par l’auteur du projet et
signé par les 2 partenaires (3 entreprises par corps de métier). L’auteur du
projet procédera à une mise soumission (3 soumissions par corps de métier)
selon modèle CAN ou similaire
- copie des
contrats SIA ou similaires liant le maître de l’ouvrage aux entreprises
(couvrant au minimum le 80 % du coût des travaux)
- copie du
contrat liant le maître de l’ouvrage au maître de l’oeuvre
- la liste des
travaux exécutés par le propriétaire et les montants s’y rapportant
- l’attestation
de paiement des contributions sociales AVS/Al/APG, ainsi que celles prévues par
des conventions collectives
- la déclaration
selon laquelle le soumissionnaire atteste avoir pris connaissance de tous les
documents de soumission et s’engage à respecter les conventions collectives de
travail dans la branche considérée, ainsi‘qu’à obliger ses sous-traitants à
faire de même
- le plan financier
établi par l’Office de crédit agricole
- le permis de
construire."
H.
Le 13 avril 2012, le SDT, division améliorations
foncières, a reçu de la part d’Eric Sonnay une copie de la décision de l’Office
d’impôt du district de la Riviera-Pays-d’Enhaut concernant sa taxation fiscale pour
l’année 2009. Le 10 mai 2012, l’intéressé a encore transmis à la division
améliorations foncières du SDT un certain nombre de documents relatifs au
projet en cause.
I.
Le 22 mai 2012, l’OCA a adressé à Eric Sonnay
une "autorisation anticipée" pour débuter les travaux de
transformation du rural, devisés à un maximum de 1'650'000 fr. Ce document
précise que l’autorisation anticipée est octroyée "en dérogation aux
règles des institutions qui exigent qu’aucune mise en chantier, ni transaction
ne soient entrepris avant la conclusion des contrats de prêt" et mentionne
en caractères gras ce qu’il suit :
"Cette
autorisation est accordée avec toutes les réserves d’usage et sans aucun
engagement des Conseils d’administration et autorité de décision qui demeurent
entièrement libres d’accorder ou de refuser la ou les aides sollicitées si les
conditions d’entrée en matière ou l’octroi ne sont pas réunies notamment en ce
qui concerne le seuil minimum d’UMOS exigé ainsi que la démonstration de la
viabilité de l’entreprise après la réalisation de l’investissement.
Nous précisons
que cette autorisation est délivrée sous réserve de la détermination du Service
du dévelpppement territorial (AF) qui doit également donner son accord de
principe pour débuter les travaux. "
J.
Le 26 juin 2012, le SDT, division hors zone à
bâtir, a été informé de l’existence de travaux de terrassement non autorisés
sur la parcelle n° 8013, propriété d’Eric Sonnay. Ces travaux ont été effectués
dans le cadre du chantier relatif à la transformation du rural pour lesquels
une subvention cantonale a été demandée. Le SDT a ordonné l’arrêt immédiat des
travaux non autorisés et invité Eric Sonnay à procéder  à une mise à l'enquête
complémentaire pour les travaux de terrassement. La demande d'autorisation
complémentaire a été mise à l’enquête publique du 19 octobre au 18 novembre
2012. Les services cantonaux ont délivré le 8 janvier 2013 les autorisations
spéciales requises (synthèse CAMAC n° 135341).
K.
Le 14 novembre 2012, l’OCA a transmis au SDT,
division améliorations foncières, un rapport concernant le financement de
l’exploitation agricole d’Eric Sonnay. Il est mentionné dans le courriel
accompagnant ce document que le dossier n’avait pas été envoyé auparavant au
SDT "car aucune des institutions de crédit agricole n’est concernée par
l’octroi d’un prêt". Il est également précisé qu’une copie avait été
transmise à l’intéressé afin qu’il le remette au SDT. Ce document, qui figure au
dossier, n’est ni daté ni signé. Il mentionne notamment un préavis pour
l’octroi d’un prêt FIR pour un montant de 300'000 fr.
L.
Le 5 décembre 2012, Eric Sonnay a informé le
SDT, division améliorations foncières, que le plan financier et l’emprunt
avaient été effectués auprès de la société de financement agricole SA (Sofia).
Le 11 décembre 2012, la Banque
Cantonale Vaudoise (BCV) a transmis, sur demande du SDT, division améliorations
foncières et avec l’accord d’Eric Sonnay, les informations suivantes sur le
compte détenu par ce dernier auprès de la BCV:
"- un
montant de CHF 1'810’000 a été crédité en date du 10 août 2012 sur le compte N°
_____ détenu par Monsieur Eric Sonnay, auprès de la Banque Cantonale Vaudoise.
Ce montant provient de l’Etablissement financier SOFIA.
- CHF 327'285.40
ont été débités valeur 10 août 2012, permettant de rembourser un engagement
hypothécaire ouvert en nos livres
- le solde du
montant, soit CHF 1'482’714.60 est resté en disponible sur le compte afin
d’effectuer des paiements en rapport avec les travaux prévus sur le domaine de
Monsieur Eric Sonnay
- à ce jour, un
solde créancier de CHF 93’368.60 esf disponible sur le compte N°______
- les montants
débités sur ce compte ont été utilisés afin de payer des factures
d’entreprises."
M.
Le 26 février 2013, le Chef du SDT a rendu à
l’encontre d’Eric Sonnay une décision intitulée "Demande de contributions
à fonds perdus – Entrée en matière négative ". Cette décision par
laquelle l’autorité compétente refuse l’octroi d’une subvention cantonale pour
le projet de transformation du bâtiment agricole (n° ECA 5058) retient que les
travaux pour lesquels Eric Sonnay a sollicité l’octroi d’une subvention
cantonale étaient presque achevés au moment où la décision a été rendue, ce qui
exclut l’octroi d’une telle subvention, conformément à l’art. 11 al. 2 LAF. Il est
également relevé qu’Eric Sonnay n’a pas produit les documents prouvant
l’équilibre financier du projet, malgré les différentes demandes du SDT,
division améliorations foncières.
N.
Par acte du 15 avril 2013 Eric Sonnay recourt
contre la décision précitée devant la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal en concluant à son annulation et à l’octroi de la subvention
requise, subsidiairement à l’octroi d’une subvention sous déduction d’une
pénalité d’un montant laissé à l’appréciation de la justice. Eric Sonnay ne
conteste pas que les travaux litigieux ont été commencés avant qu’une décision
d’octroi de subvention ne soit rendue et sans qu’une autorisation préalable de
mise en chantier n’ait été délivrée par le SDT, division améliorations
foncières, contrairement aux conditions de l’art. 11 al. 2 LAF. Il ne conteste
pas non plus avoir été averti à plusieurs reprises des conséquences du non
respect des exigences légales pour l’octroi de la subvention. Il se prévaut en
revanche de sa bonne foi. Il expose qu’il pouvait déduire des circonstances
particulières que la subvention lui serait accordée nonobstant le fait qu’il n’avait
pas reçu de la part du SDT, division améliorations foncières, une autorisation sur
la base de l’art. 11 al. 2 LAF. Il fait également valoir que le refus d’octroi
de toute subvention serait disproportionné parce que d’une part l’exécution
d’une partie des travaux avant l’octroi de la subvention ne priverait pas le
SDT des moyens d’investigation et d’autre part, elle n’aurait pas d’incidence
matérielle sur la décision d’octroi de la subvention requise. Il invoque
également avoir été confronté à une situation d’urgence qui imposait de débuter
les travaux au début de l’année 2012. Il se plaint en outre d’une inégalité de
traitement avec la procédure en police des constructions qui permet que des
travaux entrepris sans autorisation soient régularisés a posteriori.
Dans sa réponse du 20 juin 2013, le
SDT conclut au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.
Il fait valoir que les conditions de l’art. 11 LAF à l’octroi d’une subvention cantonale
ne sont pas remplies puisque Eric Sonnay a commencé les travaux de
transformation de son rural sans être au bénéfice d’une autorisation préalable
de sa part, et qu’il n’aurait au surplus pas apporté la preuve de l’équilibre financier,
le plan financier transmis par l’OCA le 14 novembre 2012 n’étant selon lui pas
probant puisqu’il n’est ni daté ni signé.
Le recourant a répliqué le 6
novembre 2013. Il expose que l’autorité intimée disposerait d’une marge
d’appréciation dans l’application de l’art. 11 LAF et pourrait octroyer une
subvention d’un montant réduit lorsque les conditions de l’art. 11 al. 2 LAF ne
sont pas remplies. Il conviendrait en l’occurrence de prendre en considération
le fait que l’Office de Crédit Agricole lui a délivré le 22 mai 2012 une "autorisation
anticipée" de débuter les travaux, et que le SDT pouvait faire de même. Il
se plaint en outre de formalisme excessif dans la mesure où le plan financier qui
a été transmis au SDT a été envoyé par l’OCA, qui exerce des tâches publiques
déléguées par le canton et collabore étroitement avec la division améliorations
foncières du SDT dans le cadre des mesures d’améliorations foncières. Le SDT
pouvait donc librement  s’adresser à cet office pour obtenir la confirmation de
l’authenticité du document litigieux.
O.
Le 22 août 2013, le juge instructeur a fixé un délai
au SDT pour se déterminer sur la réplique du recourant en l’invitant notamment
à préciser le rôle de l'Office de Crédit Agricole (OCA) dans la procédure de
subventionnement selon les art. 8 ss LAF, et le cadre juridique de la
délégation de compétences à cet office (la directive "marche à suivre
R2/8-01" mentionnant des attributions de l'OCA à différentes phases de la
procédure). Le
SDT était invité à préciser si, dans le
cas particulier, l'"autorisation anticipée" octroyée le 22 mai 2012
par l'OCA (pièce 19 du bordereau du SDT) équivaut à une "autorisation de
mise en chantier" au sens de l'art. 11 al. 2 LAF, et si, pour obtenir
l'"accord de principe" du SDT, mentionné dans cette autorisation
anticipée, le requérant de la subvention doit présenter une demande spécifique
au SDT, ou si l'autorisation anticipée est transmise d'office à ce service par
l'OCA. Le SDT devait également indiquer si, selon la procédure g¿éralement
appliquée, le refus de son "accord de principe" fait l'objet d'une
décision formelle, et le cas échéant dans quel délai cette décision est prise
après la communication de l'autorisation anticipée de l'OCA.
Le SDT s’est déterminé le 16
octobre 2013 dans les termes suivants :
"1[…] L’OCA
joue un rôle de conseiller technique des agriculteurs notamment pour la
conception et la détermination de la volumétrie des ouvrages et des stocks. Il
établit le plan financier et le budget d’exploitation des agriculteurs et joue
également un rôle d’établissement bancaire.
S’agissant de
compétences dans l’octroi de subventions AF au sens des articles 8 ss LAF, cet
établissement financier ne dispose pas de compétences matérielles déléguées par
l’Etat. Selon l’article 12 LAF, les subventions sont octroyées par le chef de
département. Cette compétence est déléguée au chef de service en charge des
améliorations foncières, selon décision du Conseil d’Etat du 14 mars 2012.
2. […] Ce
document décrit une succession d’opérations administratives que le requérant
doit effectuer ainsi que la coordination des différents intervenants dans le
processus de subventionnement.
L’OCA apparaît à
différentes phases, toutefois ses attributions demeurent de conseil au particulier
et purement financières dans le sens d’octroi de crédits et non dans le sens
d’autorité compétente pour l’octroi de subventions. Cet organisme intervient au
premier chef dans l’établissement d’un budget d’exploitation permettant de
déterminer les moyens financiers à disposition et la limite d’endettement du
propriétaire. Dans la phase d’élaboration du projet définitif et de la demande
de permis de construire, sous chiffre 23, l’OCA se prononce sur l’octroi d’une
aide financière, non pas au sens de la loi sur les subventions, mais au même
titre que n’importe quel autre établissement bancaire quant à l’octroi d’un
crédit. Il en va de même sous chiffre 28 du chapitre « Réalisation » où il
s’agit du versement du montant des crédits accordés par l’OCA. Il n’y a pas de
délégation de compétence à l’OCA concernant l’octroi d’une subvention pour la
réalisation du projet du recourant.
3. […] En
utilisant le terme « d’autorisation anticipée », le titre de la correspondance
de l’OCA datée du 22 mai 2012 est susceptible de prêter à confusion. Cette
rédaction qui relève du libre choix de son auteur n’équivaut pas à une
autorisation de mise en chantier au sens de l’article 11, alinéa 2, LAF. Il
s’agit d’une décision d’octroi de crédit prise par l’OCA transmise d’office au
SDT. Pour obtenir l’accord de principe du SDT, par quoi il faut entendre la
décision d’allocation de subvention, le requérant n’a pas à présenter une nouvelle
demande spécifique au SDT.
Enfin, le refus
de l’accord de principe a été notifié au recourant avec l’indication de la voie
de recours au Tribunal cantonal en date du 26 février 2013. La LAF ne contient
pas de disposition relative au délai dans lequel la décision d’allocation de
subvention doit intervenir. En principe, lorsque tous les éléments requis du
propriétaire sont valablement produits, le SDT rend sa décision dans les
meilleurs délais. Dans le cas d’espèce, l’absence de l’élément déterminant que
constitue la preuve de l’équilibre financier au dossier est à l’origine de la
durée du traitement de la demande du recourant."
Le recourant a encore indiqué le 6
novembre 2013 " [qu’il] est bien conscient que le SDT et l’Office de Crédit
Agricole (OCA) sont des institutions distinctes dont les compétences sont
différentes ". Il a maintenu au surplus son appréciation selon
laquelle le rapport sur le financement de son entreprise était pleinement
probant.
Considérant en droit :
1.
La décision rendue par le chef du SDT (sur
délégation du chef du Département de l’intérieur ; art. 12 de la loi du 29
novembre 1961 sur les améliorations foncières [LAF ; RSV.913.11]) qui
refuse l’octroi de contributions à fonds perdus pour un ouvrage d’améliorations
foncières peut faire l’objet d’un recours de droit administratif auprès de la
Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (art. 92 de la loi
du  28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD ; RSV
173.36]).
Le recours déposé dans le délai de
trente jours fixé par l’art. 95 LPA-VD, par le destinataire de la décision qui
peut se prévaloir d’un intérêt digne de protection à son annulation ou sa
modification (art. 75 let. a LPA-VD), et qui respecte les autres conditions formelles
(art. 79 LPA-VD), est recevable de sorte qu’il y a lieu d’entrer en matière sur
le fond.
2.
Sur le fond, le recourant se prévaut de sa bonne
foi pour prétendre à l’octroi de contributions à fonds perdus pour un ouvrage d’améliorations
foncières fondé sur les art. 8 ss LAF. Il estime qu’il pouvait déduire des circonstances
d’espèce, en particulier de l’octroi d’une autorisation anticipée de mise en
chantier, délivrée par l’OCA le 22 mai 2012, que l’autorité intimée ne s’opposerait
pas à ce qu’il commence les travaux même s’il n’était pas au bénéfice de sa
part d’une telle autorisation conformément aux exigences de l’art. 11 al. 2 LAF.
Il fait également valoir que la décision de l’autorité intimée ne respecte pas
le principe de proportionnalité parce que l’autorité intimée refuse la totalité
des subsides alors qu’elle pouvait selon lui se limiter à réduire le montant des
subsides octroyés.
a) Le
recourant
dirige une exploitation agricole. A ce titre, il a déposé auprès du SDT,
division améliorations foncières, une demande de contributions à fonds perdus
pour des travaux de transformation d’un bâtiment agricole (n° ECA 5058).
Les travaux projetés, soit la construction d’une stabulation libre
et l’aménagement d’une fosse à lisier, peuvent donner lieu à l’octroi de différentes
aides publiques fédérales et cantonales (cf. infra, consid. 2b-d).
Il y a lieu d’examiner les
compétences respectives du SDT, division améliorations foncières, et de l’OCA -
qui sont tous deux intervenus dans la procédure administrative - dans l’octroi
de ces aides afin de déterminer la portée juridique de l’autorisation anticipée
de mise en chantier délivrée par l’OCA le 22 mai 2012 pour l’octroi des
subsides litigieux.
b) Sur le plan fédéral, les
aides à l'investissement
sont régies par la
loi
fédérale du 29 avril 1998 sur l'agriculture (LAgr;
RS 910.1). Elles comprennent les contributions à fonds perdus ainsi que les
crédits à l’investissement. La Confédération octroie des contributions et des
crédits à l’investissement afin notamment d’améliorer les bases d’exploitation
de sorte à diminuer les frais de production  (art. 87 al. 1 let. a LAgr)
et d’améliorer les conditions de vie et les conditions économiques du monde
rural, notamment dans la région de montagne (art. 87 al. 1 let. b LAgr). Les
mesures individuelles prises au sein d’une exploitation bénéficient d’un
soutien à certaines conditions (art. 89 LAgr). La loi prévoit d’une part des
contributions dans les limites des crédits approuvés, notamment pour des
améliorations foncières (art. 93 al. 1 let. a LAgr), et la construction,
transformation et rénovation de bâtiments ruraux (art. 93 al. 1 let. b et 96
LAgr). D’autre part, la Confédération met à disposition des cantons des fonds
destinés à financer des crédits d’investissement pour des mesures collectives
et individuelles. Les cantons allouent, par voie de décision, des crédits
d’investissement sous la forme de prêts sans intérêts (cf. art. 105 LAgr). Ces
crédits d’investissement peuvent être accordés pour la construction, la
transformation ou la rénovation de bâtiments d’exploitation (art. 106 LAgr). Tel
est le cas en l’espèce des travaux litigieux.
c) Au niveau cantonal, les aides à
l'investissement (contributions à fonds perdus et crédits à l'investissement
sous forme de prêts sans intérêts) sont régies par des lois différentes.
La
loi du 7
septembre 2010 sur l’agriculture vaudoise (LVLAgr ; RSV 910.3),
règle dans le Canton de Vaud l'application de la loi fédé
rale sur
l'agriculture et institue des
dispositions propres au canton (art. 1 al. 2 LVLAgr). Les "aides aux
investissements ruraux
" sont régies par les art.
40 ss LVLAgr. Selon l’art. 40 al. 1 LVLAgr,
l'Etat
contribue au financement des be
soins d'investissement
notamment par
l'octroi et la gestion des crédits
d'investissement fédéraux (art. 105ss LAgr) (cf. art. 40 al. 1 let. b LVLAgr);
l'établissement d'un régime cantonal de soutien
à l'investissement rural, (cf. art. 40 al. 1 let. c LVLAgr)
et
l'octroi des contributions aux
améliorations structurelles (art. 93 ss LAgr) dont dispose la loi sur les
améliorations foncières (cf. art. 40 al. 1 let. d LVLAgr). Les crédits à
l’investissement régis par la loi sont d’une part le FIA, constitué de fonds
publics fédéraux et cantonaux et le FIR, constitué de fonds publics cantonaux
(art. 42 LVLAgr).
Les FIA et FIR sont des
établissements de droit public dotés de la personnalité juridique indépendants
de l’administration cantonale (art. 41 al. 2 LVLAgr). Les
conseils d’administration des FIA et FIR sont compétents pour
octroyer les crédits à l’investissement (cf. art. 48 et 54 LVLAgr). L’OCA
dispose de certaines compétences, notamment dans la gérance des crédits à l’investissement
(FIA/ FIR). Ses compétences résultent d’une délégation qui repose sur les art.
8, 41 al. 4 et 54 al. 1 let. b LVLAgr. En application des art. 41 et 54 al. 1
let. b LVLAgr, il peut notamment délivrer des autorisations anticipées pour des
prêts FIR.
Les contributions à fonds perdus en
matière d’améliorations foncières sont régies par la loi sur les améliorations
foncières dont le but consiste à améliorer les conditions d'exploitation ou
d'utilisation du sol, en vue de mettre celui-ci rationnellement en valeur (art.
1 al. 1 LAF). Cette loi s’applique notamment aux terrains agricoles et aux
bâtiments ruraux selon les principes propres à chacun d’eux (art. 2 LAF). Selon
l’art 8 LAF, l’Etat peut encourager par des subventions la réalisation des buts
de la loi. Le Conseil d'Etat fixe par voie de règlement la liste des travaux
d'améliorations foncières qui peuvent bénéficier de subventions cantonales en
vertu de la loi (al. 2).
Sur cette base, le Conseil
d’Etat a adopté le règlement du 18 novembre 1988 qui fixe les mesures
financières en faveur des améliorations foncières (RMFAF ; RSV.913.11.2).
Selon l’art. 1 al. 2 chif. 11 RMFAF, les construction,
transformation,
rénovation de bâtiments d'exploitation, collectifs ou individuels, destinés à
loger le bétail consommant du fourrage grossier ainsi qu'à leurs bâtiments
connexes (stockage fourrage, hangar à machines, silos, etc.) peuvent être
subventionnés.
Les subventions sont octroyées par le
chef du département. Cette compétence peut être déléguée au chef de service en
charge des améliorations foncières, à savoir le chef du SDT (division
améliorations foncières).
d) En résumé, le projet litigieux
qui porte sur la transformation d’un bâtiment d’une exploitation agricole peut
donner lieu à l’octroi de crédits à l’investissement (FIA/FIR) qui sont réglés
sur le plan fédéral par la LAgr (art. 105 ss LAgr) et sur le plan cantonal par
la LVLAgr (40 et ss LVLAgr). L’OCA dispose de certaines compétences dans l’octroi
des crédits à l’investissement (FIR). Ses compétences résultent d’une
délégation de tâches qui repose sur les art. 8, 41 al. 4 et 54 al. 1 let. b LVLAgr.
En application des art. 41 et 54 al. 1 let. b LVLAgr, il peut notamment
délivrer des autorisations anticipées pour des prêts FIR. S’agissant en
revanche des contributions cantonales à fonds perdus pour des ouvrages
d’améliorations foncières (8 ss LAF), elles sont réglées exclusivement par la loi
sur les améliorations foncières qui constitue une lex specialis par rapport à
la LVLAgr. L’autorité compétente pour les décisions relatives à l’octroi des
contributions fondé sur la LAF est, comme il a été exposé préalablement le chef
du SDT (sur délégation du chef du département, art. 12 LAF). Sur le plan
cantonal, il existe donc deux procédures distinctes qui régissent les aides cantonales
à l’investissement. La LVLAgr impose toutefois une obligation de coordination
entre ces procédures (cf. art. 9 al. 2 LVLAgr).
e) Les aides prévues par la LAgr,
LVLAgr et la LAF sont soumises à des conditions légales. Selon la LAgr, les contributions
peuvent être réduites ou refusées si le requérant viole la loi, ses
dispositions d'exécution ou les décisions qui en découlent
(art. 170 al. 1 LAgr). L’ art. 31 de l’ordonnance d’application de la
LAgr (ordonnance sur les
améliorations structurelles
dans l'agriculture
[OAS, RS 913.1]) impose au
requérant de mettre en chantier les travaux et de faire des
acquisitions uniquement lorsque la décision ou la convention relative à
l'octroi de l'aide à l'investissement est exécutoire et que l'autorité
cantonale compétente a accordé l'autorisation requise. L'autorité cantonale
compétente peut accorder une autorisation de mise en chantier ou d'acquisition
anticipée si l'attente de l'entrée en force de la décision comporte de graves
inconvénients. Cette autorisation ne donne toutefois pas le droit de prétendre
à une aide à l'investissement. L'autorité cantonale ne peut accorder
l'autorisation de mise en chantier ou d'acquisition anticipée qu'avec
l'approbation de l'office pour les projets bénéficiant d'un crédit
d'investissement supérieur au montant limite mentionné à l'art. 55 al. 2 OAS,
ou d'une contribution. Il n'est pas octroyé d'aide à l'investissement en cas de
mise en chantier ou d'acquisition anticipées sans autorisation écrite
préalable.
La LAF
conditionne
le subventionnement des
ouvrages ou mesures
d’améliorations foncières au fait que les travaux ne soient pas entrepris avant
l'autorisation de mise en chantier donnée par le département (cf. art. 11 al. 2
LAF). La LAF est plus précise, ou le cas échéant plus restrictive que l
a loi vaudoise sur les subventions du 22 février 2005 ([LSubv; RSV 610.15])
qui est une loi-cadre sur les subventions cantonales. L’art. 24 al. 3 LSubv prévoit
en effet que l
es travaux ou acquisitions antérieurs à
la demande de subvention, ou en cours lors du dépôt de cette dernière, ne
peuvent donner droit à une subvention
. En tant que lex
specialis, la LAF peut toutefois prévoir des règles plus restrictives qui
correspondent d’ailleurs aux exigences du droit fédéral dans le domaine des
aides fédérales (cf. art. 170 LAgr en relation avec l’art. 31 OAS ; égal. art.
26 de la
loi fédérale du 5 octobre 1990 sur
les aides financières et les indemnités ([LSu; RS 616.1]).
Ainsi, en matière d’aides publiques
à l’investissement, tant le droit fédéral que cantonal imposent que les travaux
soient autorisés par l’autorité compétente avant qu’ils ne soient entrepris pour
pouvoir bénéficier de l’octroi de ces aides (cf. égal. FO.2000.0009 du 16
janvier 2002 consid 2).
f) En l’espèce, le recourant a
déposé une demande de contributions à fonds perdus pour des travaux
de transformation de son rural (n° ECA 5058) auprès du SDT, division
améliorations foncières, en février 2011. Le recourant a alors été informé par l’autorité
intimée de la procédure à suivre. Il
a en effet reçu un
document établi par le canton de Vaud qui décrit toutes les étapes et les
démarches à entreprendre pour l’obtention des aides publiques à l’investissement
(cf. supra let. C).
La demande du recourant a également
été transmise en copie à l’OCA pour la procédure qui la concernait conformément
aux exigences de coordination entre les différentes procédures relatives aux
aides à l’investissement (cf. art. 9 LVLAgr).
L’OCA a pour
sa part délivré le 22 mai 2012 une autorisation anticipée de commencer les
travaux de transformation du "bâtiment concerné. La portée de cette
autorisation est toutefois limitée à la procédure d’octroi de crédits à
l’investissement FIR pour laquelle cet office est au bénéfice d’une délégation
de compétence pour l’octroi d’une autorisation anticipée (cf. supra, consid. 2d).
Elle n’a en revanche aucune portée juridique dans la procédure d’octroi de
contributions à fonds perdus résultant de l’application de la LAF. En effet, le
SDT, division améliorations foncières, est seul compétent pour délivrer une
telle autorisation en application de l’art. 11 al. 2 LAF. Il incombait ainsi au
recourant d’obtenir du SDT une autorisation de mise en chantier avant qu’il
entreprenne les travaux pour lesquels il demande une subvention cantonale, ce
qu’il n’a en définitive pas fait. Le recourant admet en outre qu’il a été
dûment averti tant par l’OCA que par l’autorité intimée qu’il ne pouvait pas entreprendre
les travaux litigieux sans avoir obtenir au préalable l’autorisation de
celle-ci, sous peine de ne pas obtenir les subventions cantonales requises. Il
a également reconnu dans ses déterminations du 6 novembre 2013 savoir que le
SDT et l'OCA sont des institutions distinctes qui ont leurs compétences
propres. Le recourant était donc parfaitement informé des conséquences qui
résulteraient de la violation de son devoir de requérir l’autorisation du SDT,
division améliorations foncières, avant d’entreprendre les travaux en cause. Il
ne saurait dans ces conditions se fonder sur l’autorisation délivrée le 22 mai
2012 par l’OCA pour prétendre à l’octroi des subventions litigieuses. Il devait
savoir que cette autorisation n’était pas suffisante et n’engageait pas
l’autorité intimée. Il ne peut dès lors se prévaloir de sa bonne foi pour
prétendre à l’octroi de subsides pour lesquels les exigences légales ne sont
pas remplies (art. 11 al. 2 LAF). Dans ces circonstances, il n’est pas nécessaire
pour l’issue de la présente cause d’examiner si le document remis au SDT par
l’OCA est suffisant pour établir l’équilibre financier du projet de
transformation litigieux conformément aux exigences de l’art. 11 al. 1 LAF
puisque le recourant ne remplit de toute façon pas les conditions de l’art. 11
al. 2 LAF.
g) Le recourant soutient également
que la décision attaquée serait disproportionnée parce que l’autorité intimée a
refusé d’octroyer tout subside sollicité alors qu’elle aurait pu selon lui
réduire le montant alloué.
En l’occurrence, la loi sur les
améliorations foncières ne laisse pas à l’autorité compétente d’alternative
entre la réduction ou la suppression des subsides en cas de violation de l’art.
11 al. 2 LAF. Il résulte en effet du texte clair de cette disposition que le
requérant qui commence les travaux sans autorisation ne peut pas bénéficier des
subsides octroyés sur la base de cette loi. Ce grief est donc mal fondé.
h) Le recourant se plaint encore
d’une inégalité de traitement en se référant aux procédures prévalant en droit
de la construction. Ce grief est à l’évidence mal fondé. Sa situation n’est en effet
en rien comparable avec celle d’un propriétaire qui demande la régularisation
d’une construction entreprise sans autorisation. Une telle construction doit en
effet être autorisée même a posteriori si elle est conforme aux dispositions en
matière d’aménagement du territoire et aux règles de police des constructions. En
revanche, la LAF conditionne la faculté d’octroyer des subsides, à une
autorisation préalable de l’autorité compétente, qui n’a en l’espèce pas été
délivrée.
i) En définitive, la décision
attaquée qui refuse l’octroi de subsides parce que le recourant a commencé les
travaux sans être au bénéfice d’une autorisation délivrée par le SDT,
améliorations foncières, respecte le droit cantonal public (cf. art. 11 LAF) et
n’est pas contraire au principe de la bonne foi ni à celui de la
proportionnalité.
3.
Mal fondé, le recours doit être rejeté, ce qui
entraîne la confirmation de la décision attaquée.
Le recourant, qui succombe,
supporte les frais de justice. Il n’y a pas lieu d’octroyer des dépens (cf.
art. 49, 55 et 56 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est  rejeté.
II.
La décision du Service du développement
territorial du 26 février 2013 est confirmée.
III.
Les frais de justice, arrêtés à 2'000 (deux
mille) francs, sont mis à la charge du recourant Eric Sonnay.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 24 janvier 2014
Le président:                                                                                                 La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.