vd_omni · AC.2022.0249 · 2023-05-10 · fr

A.________/Municipalité de Payerne, Direction générale de l'environnement DGE-DIREV, Direction générale des immeubles et du patrimoine | Confirmation du refus du permis de construire une antenne de téléphonie mobile en application de la clause d'esthétique: située au bord de la route de Neuchâtel, l'antenne litigieuse altérerait dans une certaine mesure la vue sur l'abbatiale de Payerne.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 10.05.2023 AC.2022.0249

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 10 mai 2023
Composition
M. André Jomini,
président
; MM. Philippe Grandgirard et
Jean-Claude Pierrehumbert, assesseurs; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourante
A.________
à ********
Autorité intimée
Municipalité de Payerne,
représentée
par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-les-Bains,
Autorités concernées
1.
Direction générale de
l'environnement (DGE-DIREV),
à Lausanne,
2.
Direction générale des immeubles et
du patrimoine (DGIP-MS),
à Lausanne.
Objet
permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
Payerne du 27 juin 2022 refusant de délivrer le permis de construire pour une
station de base de téléphonie mobile sur la parcelle n° 5666 (CAMAC n°
208495)
Vu les faits suivants:
A.
A.________ (ci-après: A.________, ou l'opérateur) a déposé le 7 décembre
2021 une demande de permis de construire pour une nouvelle station de base de
téléphonie mobile à installer sur la parcelle n
o
5666 du registre
foncier, sur le territoire de la commune de Payerne. Ce projet a été élaboré
par A.________ en concertation avec les propriétaires du bien-fonds, B.________
et C.________. Il consiste à édifier, à environ 12 m de l'axe de la route, un
mât d'une hauteur de 20 m au sommet duquel seraient installées cinq antennes
radio et deux paraboles de transmission. La station de base comporte en outre
une armoire technique posée sur le sol, le tout dans un enclos d'environ 10 m
2
.
La parcelle n
o
5666, d'une surface de
1600 m
2
, n'est pas bâtie. Elle se trouve en bordure de la route de
Neuchâtel (RC 516d), à l'entrée de la localité en direction du nord. Elle est
classée dans la zone industrielle du plan des zones de la commune, entré en
vigueur le 1
er
septembre 1982.
B.
Le dossier de la demande de permis de construire a été mis à l'enquête
publique en janvier 2022. Il n'y a pas eu d'oppositions.
C.
La synthèse CAMAC n
o
208495 du 30 mai 2022 contient une
autorisation spéciale délivrée par la Direction générale de l'environnement,
Direction de l'environnement industriel, urbain et rural, Division Air, climat
et risques technologiques (DGE/DIREV/ARC), fondée sur les prescriptions de
l'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI; RS
814.710).
D.
La Municipalité de Payerne (ci-après: la municipalité) a refusé de
délivrer le permis de construire, par une décision rendue le 27 juin 2022.
Cette décision retient en substance que le projet serait problématique du point
de vue de son esthétique et de son intégration. Elle précise ceci, dans la
motivation:
"En l'espèce, la localisation
de l'installation projetée, laquelle consiste en particulier en un mât imposant
de 25 mètres de haut, s'avère problématique, notamment en impactant les vues
sur l'Abbatiale, qui se situe en arrière-plan, en particulier lorsqu'on
emprunte l'axe qui conduit au centre du bourg.
On se trouve par ailleurs dans un
périmètre ISOS, qui est défini de la façon suivante: "Plaine de la Broye,
terrains agricoles avec quelques installations commerciales et militaires;
Catégorie d'inventaire: environnement indispensable au site bâti; Objectif de
sauvegarde/mesure: conservation du caractère non bâti de cet environnement.
[...]
La Municipalité considère que le permis de construire sollicité sur la
parcelle n° 5666 ne peut pas être délivré, en application de l'art. 86 LATC, à
raison de l'absence d'intégration de l'antenne projetée, laquelle entre par
ailleurs en conflit avec les objectifs de l'ISOS.
[...]
La Municipalité tient cependant à préciser qu'elle n'est pas opposée, en
principe, à la construction d'installations de téléphonie mobile dans ce
secteur, situé en zone industrielle et sans lieu sensible à proximité.
Néanmoins, il convient, selon son appréciation, que le positionnement des
antennes soit revu, en les plaçant davantage en retrait de la chaussée, ce qui
atténuerait l'impact sur les vues en direction de l'Abbatiale, qui doivent être
préservées
[...]
"
Payerne, en tant que petite ville/bourg, est
inscrite à l'inventaire fédéral des sites construits d'importance nationale
(ISOS). Au centre de la localité, la vieille ville médiévale se groupe autour
de la colline où s'élèvent les bâtiments de l'ancienne abbaye clunisienne.
L'abbatiale est l'un des monuments majeurs de l'art roman clunisien en Suisse
(cf. la publication de l'Office fédéral de la culture de 2015, Canton de Vaud
volume 2, p. 242 ss). La parcelle n
o
5666 se trouve à 1,1 km au nord
de l'abbatiale. Dans l'inventaire ISOS, elle fait partie des secteurs
périphériques de la ville recensés comme des "échappées dans
l'environnement" (EE), en l'occurrence l'EE X "Plaine de la Broye,
terrains agricoles avec quelques installations commerciales et
militaires". Cette EE X comprend des terrains au sud, à l'ouest et au nord
de la localité. Un objectif de sauvegarde "a" est prévu pour cette EE;
il est donc préconisé la sauvegarde de l'état existant.
E.
Agissant le 22 août 2022 par la voie du recours de droit administratif, A.________
demande à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal
de réformer la décision de la municipalité du 27 juin 2022 dans le sens de
l'octroi du permis de construire requis. A titre subsidiaire, elle conclut à
l'annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause à la municipalité
pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Dans sa réponse du 20 octobre 2022, la municipalité
conclut au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.
La DGE a déposé des déterminations le 26 septembre
2022; elle renvoie à son autorisation spéciale.
La Direction générale des immeubles et du
patrimoine, Division monuments et sites (DGIP-MS) a été invitée par le juge
instructeur à déposer des observations en précisant notamment si elle avait
demandé la mise en œuvre d'une expertise de la Commission fédérale des
monuments historiques (CFMH). Cette autorité a répondu en substance (les 26
septembre et 19 octobre 2022) qu'elle encourageait "
la réalisation
d'une étude d'impact de la future construction avec les flèches dominantes de
l'abbatiale et de la collégiale d'un point de vue paysager
", mais que
cette question (voire de l'étude de variante) est de la responsabilité et de la
commune. La DGIP-MS estime que "
pour autant que la couverture de
l'antenne impose son implantation sur la parcelle n
o
5666 ou à une
faible distance de celle-ci
[...]
, cette construction rentre dans le
cadre des exceptions prévues par l'ISOS à l'inconstructibilité du périmètre X
".
La recourante a répliqué le 11 novembre 2022, en
confirmant ses conclusions.
F.
Le 22 février 2023, la CDAP a procédé à une inspection locale. Il sera
fait référence, dans les considérants en droit ci-après, aux constatations
faites sur place.
Considérant en droit:
1.
Déposé en temps utile (cf. art. 95 de la loi du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36), le recours satisfait en outre
aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. en particulier art. 79
LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). En tant que destinataire de la
décision attaquée, qui refuse la délivrance du permis de construire requis pour
son installation, l'opérateur a manifestement la qualité pour recourir (cf.
art. 75 al. 1 let. a LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur
le fond.
2.
La recourante conteste le refus du permis de construire, en tant qu'il
est fondé sur la clause d'esthétique et justifié par l'inscription de la ville
de Payerne à l'inventaire ISOS.
a) aa) Conformément à l'art. 5 al. 1 de la loi
fédérale du 1
er
juillet 1966 sur la protection de la nature et du
paysage (LPN; RS 451) qui donne mandat au Conseil fédéral à ce sujet,
l'ordonnance du 13 novembre 2019 concernant l'Inventaire fédéral des sites
construits à protéger en Suisse (OISOS; RS 451.12) recense les sites construits
d'importance nationale. Payerne y est inscrit sous la référence VD 4689 en tant
que petite ville/bourg. Cette inscription est intervenue en 1995, sur la base
d'une précédente version de l'OISOS (du 9 septembre 1981, RO 1981 1680).
bb) L'inventaire ISOS fait partie des inventaires
fédéraux d'objets d'importance nationale établis sur la base de l'art. 5 LPN.
L'art. 6 LPN dispose ce qui suit:
"
Art. 6     Importance de
l'inventaire
1
L’inscription d’un
objet d’importance nationale dans un inventaire fédéral indique que l’objet
mérite spécialement d’être conservé intact ou en tout cas d’être ménagé le plus
possible, y compris au moyen de mesures de reconstitution ou de remplacement
adéquates.
2
Lorsqu’il s’agit de
l’accomplissement d’une tâche de la Confédération, la règle suivant laquelle un
objet doit être conservé intact dans les conditions fixées par l’inventaire ne
souffre d’exception, que si des intérêts équivalents ou supérieurs,
d’importance nationale également, s’opposent à cette conservation."
L'autorité compétente au niveau cantonal (en
l'occurrence la municipalité) accomplit une tâche de la Confédération
lorsqu'elle octroie une autorisation de construire une station de base pour
téléphonie mobile d'un opérateur au bénéfice d'une concession fédérale (cf.
art. 2 al. 1 let. b LPN) (ATF 131 II 545 consid. 2.2; TF 1C_703/2020 du 13
octobre 2022 consid. 7.2; 1C_650/2019 du 10 mars 2020 consid. 3.2).
Selon la jurisprudence, l'art. 6 LPN n'impose pas
une interdiction absolue de modifier tout objet inscrit à l'ISOS; une atteinte
à un bien protégé en vertu d'un inventaire fédéral est possible dans la mesure
toutefois où elle n'altère pas son identité ni ne contrevient au but assigné à
sa protection. Pour déterminer ce que signifie, dans un cas d'espèce,
l'obligation de "conserver intact" un bien protégé, il faut se
référer à la description, dans l'inventaire, du contenu de la protection.
Lorsqu'il s'agit de l'accomplissement d'une tâche de la Confédération, une
atteinte grave et irréversible à l'un des objectifs de protection énoncés dans
l'inventaire est en principe inadmissible. Cela ne signifie cependant pas
qu'aucune pesée des intérêts ne soit nécessaire, mais seuls des intérêts
d'importance nationale peuvent entrer en considération pour justifier une
dérogation à l'art. 6 al. 1 LPN. Lorsque l'objet protégé n'est pas touché de
manière sensible (ou grave), il faut procéder à une pesée des intérêts, tout en
veillant cependant à ménager le plus possible l'objet inventorié, ce qui implique
que l'autorité compétente examine soigneusement les variantes entrant
sérieusement en considération; les options présentant des désavantages ou aucun
avantage important peuvent en revanche être écartées sur la base d'un examen
sommaire (ATF 139 II 499 consid. 7.3.1; 127 II 273 consid. 4c; 123 II 256
consid. 6a; TF 1C_237/2021 du 4 janvier 2023 consid. 5.1 et les arrêts cités).
cc) L'art. 7 al. 1 LPN prévoit que si
l’accomplissement d’une tâche de la Confédération incombe au canton, comme
c'est le cas en l'espèce, le service cantonal visé à l’art. 25 al. 2 LPN
détermine la nécessité qu’une expertise soit établie par la commission prévue à
l’art. 25 al. 1 LPN (ici la Commission fédérale des monuments historiques,
CFMH).
Dans le cadre de l'instruction du recours, la DGIP,
en sa qualité de service cantonal chargé de la conservation des monuments
historiques (art. 25 al. 2 LPN), a communiqué une prise de position dont on
peut déduire sans équivoque qu'une expertise de la CFMH n'est pas nécessaire.
Il faut prendre acte de cette appréciation de l'autorité compétente.
b)  En l'occurrence, l'antenne litigieuse se situe
sur une parcelle colloquée en zone industrielle, de même que les parcelles
environnantes à l'est de la route de Neuchâtel. A l'ouest de cette route, le
plan d'affectation communal a également prévu un classement en zone à bâtir
(zone militaire). On peut constater que la zone industrielle en question est,
selon le plan de l'ISOS, située dans une "échappée dans
l'environnement" (EE X) dont les limites ne sont pas clairement définies
et qui s'étend sur un vaste territoire. L'objectif de sauvegarde vise
essentiellement au maintien du caractère non bâti des terrains agricoles; il
n'empêche pas des constructions de caractère industriel (ou analogue) dans la
zone industrielle déjà partiellement bâtie. La question de savoir si le
périmètre autour de la parcelle n
o
5666 nécessite une protection
particulière, susceptible de justifier un refus du permis de construire à
raison de sa situation dans une "échappée dans l'environnement" ,
peut rester indécise. En effet, il s'agit bien plutôt, en la présente
occurrence, d'examiner si la municipalité était fondée à refuser le projet
litigieux, en tant qu'autorité chargée d'appliquer la clause générale sur
l'esthétique et l'intégration des constructions (cf. art. 86 de la loi du 4
décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV
700.11]), en prenant en considération les caractéristiques spécifiques du site
bâti dans son ensemble, telles qu'elles sont identifiées dans l'inventaire
ISOS.
c) aa)
L'art. 86 LATC, règle
générale en matière d'esthétique et d'intégration des constructions, dispose
que la municipalité veille à ce que les constructions, quelle que soit leur
destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés, présentent un
aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement (al. 1).
Elle refuse le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de
compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier
ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique,
artistique ou culturelle (al. 2). Les règlements communaux doivent contenir des
dispositions en vue d'éviter l'enlaidissement des localités et de leurs abords
(al. 3).
Les installations de téléphonie mobile peuvent être
soumises aux dispositions cantonales ou communales d'esthétique ou
d'intégration (ATF 141 II 245 consid. 4.1). Dans l'application d'une clause
générale d'esthétique, l'autorité ne doit cependant pas se laisser guider par
son sentiment subjectif; il lui appartient de motiver soigneusement son
appréciation (TF 1C_265/2014 consid. 4.1 non publié in: ATF 141 II 245). Ces
normes doivent toutefois être appliquées dans les limites du droit supérieur,
en particulier du droit fédéral de l'environnement d'une part et des
télécommunications d'autre part: elles ne peuvent notamment pas violer les
intérêts publics que consacre la législation sur les télécommunications et
doivent tenir compte de l'intérêt à disposer d'un réseau de téléphonie mobile
de bonne qualité et d'une concurrence efficace entre les fournisseurs de
téléphonie mobile (TF 1C_371/2020 du 9 février 2021 consid. 3.2; 1C_318/2011 du
8 novembre 2011 consid. 2). En particulier, l'application des normes
d'esthétique ou de protection des sites ne peut rendre impossible ou compliquer
à l'excès la réalisation de l'obligation de couverture qui incombe à
l'opérateur en vertu du droit fédéral (art. 1 LTC; ATF 141 II 245 consid. 7.1
et 7.8; 138 II 173 consid. 6.3; TF 1C_371/2020 précité consid. 3.2). Une
intervention de l'autorité communale ou cantonale sur la base de l'art. 86 LATC
ou de dispositions communales de portée analogue doit se justifier par un
intérêt public prépondérant, tel que la protection d'un site ou d'un ensemble
de bâtiments présentant des qualités esthétiques remarquables (TF 1C_465/2010
du 31 mai 2011 consid. 3.3). En retenant qu'une interdiction de construire
fondée sur la clause d'esthétique doit se justifier par un intérêt public
prépondérant, la jurisprudence exige une pesée des intérêts soigneuse, la
décision devant se fonder sur des critères objectifs et systématiques,
notamment s'il s'agit de protéger un site, un bâtiment ou un ensemble de
bâtiments présentant des qualités esthétiques remarquables qui font défaut à
l'ouvrage projeté ou que mettrait en péril sa construction. L'autorité
communale qui se prononce sur ces questions en interprétant son règlement en
matière de police des constructions et en appréciant les circonstances locales,
bénéficie d'une liberté d'appréciation particulière, que l'autorité cantonale
de recours contrôle avec retenue (cf. art. 2 al. 3 LAT), mais l'autorité de
recours doit sanctionner l'appréciation communale lorsque celle-ci contrevient
au droit supérieur. Selon la jurisprudence récente du Tribunal fédéral, la
prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la
sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict. Il
incombe à l'autorité cantonale de recours d'intervenir non seulement lorsque la
mesure d'aménagement retenue par la commune est insoutenable, mais aussi
lorsqu'elle paraît inappropriée à des intérêts qui dépassent la sphère
communale (ATF 146 II 367 consid. 3.1.4, ATF 145 I 52 consid. 3.6; CDAP AC.2020.0276
du 18 mars 2021 consid. 2d). Aussi, si l'on ne peut nier qu'une antenne de
téléphonie mobile présente nécessairement un aspect visuel déplaisant, encore
faut-il, pour exclure son implantation, qu'elle péjore de manière incontestable
les qualités esthétiques d'un endroit donné (TF 1C_465/2010 précité consid.
3.3).
bb) En l'occurrence, la parcelle sur laquelle est
prévue l'antenne litigieuse est bordée à l'ouest par la route de Neuchâtel (RC
516d). Il s'agit d'une route pénétrante qui permet d'accéder à la ville de
Payerne depuis le nord. Route d'entrée historique, elle figure sur la Carte
Dufour, première carte topographique de la Suisse à l'échelle nationale,
élaborée au milieu du XIXe siècle: il ressort de celle-ci que cette voie
d'accès existait déjà, à l'époque, dans son tracé actuel (voir le visualiseur
de cartes map.geo.admin.ch de swisstopo, option "voyage dans le temps –
Cartes"). La route de Neuchâtel permet un accès direct et rectiligne au
cœur du bourg: en rase campagne jusqu'à l'entrée de la localité, elle est
ensuite bordée, à l'est, de bâtiments industriels relativement discrets, et, à
l'ouest, de lampadaires espacés d'une quarantaine de mètres ainsi que de vastes
terrains militaires peu construits. Elle offre ainsi aux automobilistes qui circulent
en direction de Payerne une vue entièrement dégagée sur la butte au centre de
la ville, sur laquelle sont érigées l'abbatiale et la collégiale.
Prévue sur une parcelle en bordure de la route de
Neuchâtel, l'antenne litigieuse s'inscrit verticalement dans le même axe que
cette dernière, lequel tend vers le bourg et le centre historique. Sur le plan
visuel, le mât se superpose ainsi aux flèches de l'abbatiale et de la
collégiale. La présence de l'antenne, dans cette zone dégagée, est de nature à
porter une atteinte patrimoniale au site: la vue sur le bourg médiéval de
Payerne, singulièrement sur la butte, serait dans une certaine mesure altérée.
Or, le site constitue un endroit que la commune considère à l'évidence comme
sensible. L'abbatiale a fait l'objet récemment d'importants travaux de
restauration et de mise en valeur, qui ont permis de réouvrir le site au public
en juillet 2020. En parallèle, il est envisagé que les sites clunisiens (en
lien avec l'ancienne abbaye de Cluny, en France – Payerne en fait partie),
demandent une inscription au patrimoine mondial de l'UNESCO, et la municipalité
prépare un dossier en ce sens (cf. à ce sujet le préavis municipal n
o
23/2021  du 6 octobre 2021). Ces démarches tendent à la mise en valeur et à la
promotion de ce site d'une très grande valeur patrimoniale, urbanistique et
culturelle. Il est donc logique que, poursuivant ces objectifs, les autorités
communales se montrent sensibles à sa préservation, ce qui implique d'apporter
un soin particulier aux détails susceptibles d'en péjorer les qualités. Il en
va ainsi de la présence d'une antenne de téléphonie mobile en bordure de la
route de Neuchâtel, dans un axe dégagé qui donne directement sur le cœur de la
ville. Dans ces circonstances, la municipalité, qui a retenu que "
la
localisation de l'installation projetée
[...]
s'avère problématique,
notamment en impactant les vues sur l'Abbatiale, qui se situe en arrière-plan,
en particulier lorsqu'on emprunte l'axe qui conduit au centre du bourg
",
était fondée à refuser le permis de construire pour ce motif. Il n'apparaît en
effet pas que l'autorité intimée se soit laissée guider par son sentiment
subjectif: sa décision repose au contraire sur un motif sérieux et pertinent,
soit la protection d'un site présentant des qualités remarquables, dont elle
s'efforce par ailleurs de faire la promotion.
En outre,
il ressort clairement du dossier que l'implantation d'installations de
téléphonie mobile est admise par la municipalité à plusieurs autres endroits,
dans la zone industrielle ou dans des zones résidentielles.
En l'espèce,
c'est l'emplacement spécifique choisi par la recourante qui a été critiqué à
juste titre, et par conséquent l'impact visuel sur un centre historique
méritant particulièrement d'être protégé.
Au vu de ce qui précède, l'autorité intimée n'a pas violé
le droit fédéral, cantonal et communal, ni abusé de son pouvoir d'appréciation,
en refusant de délivrer le permis de construire requis en application de la
clause d'esthétique et d'intégration. Il s'ensuit que le grief, mal fondé, doit
être écarté.
3.
Le considérant qui précède conduit au rejet du recours et à la
confirmation de la décision attaquée. Un émolument judiciaire est mis à la
charge de la recourante, qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD). Celle-ci
supportera également une indemnité de dépens en faveur de la commune,
représentée par un avocat (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 27 juin 2022 par la Municipalité de Payerne est
confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge de la recourante A.________.
IV.
Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à payer à la Commune de
Payerne, à titre de dépens, est mise à la charge de la recourante A.________.
Lausanne, le 10 mai 2023
Le président:
Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral de l'environnement et à l'Office
fédéral de la culture (ISOS).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.