vd_omni · AC.1994.0193 · 1996-05-01 · fr

BACHMANN Henri et crts c/DTPAT/Grandson | Hors des zones à bâtir, la commune peut refuser un permis de construire pour des motifs tirés du droit cantonal ou du droit communal , mais non du droit fédéral. Si l'autorité cantonale lui paraît avoir fait une fausse application du droit fédéral, seul la voie du recours s'ouvre alors à elle (références), sa qualité pour agir lui étant expressément conférée par l'art. 34 al. 2 LAT, du moins en cas de décision positive de l'autorité cantonale.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 01.05.1996 AC.1994.0193

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 1er mai 1996
1.                     sur le recours formé
par
Henri BACHMANN et divers consorts
, représentés par l'avocat
Jean-Michel Henny, à Lausanne,
contre
la décision du
Département des travaux
publics, de l'aménagement et des transports
, du 4 juillet 1994, autorisant
la construction d'une colonie agricole sur le territoire de la Commune de
Grandson (AC 94/241);
2.                     sur le recours formé
par
Niklaus et Werner BAUMANN
, représentés par l'avocat Yves Nicole, à
Yverdon-les-Bains,
contre
la décision de la
Municipalité de Grandson,
représentée par l'avocat Philippe Conod, à Lausanne, du 2 septembre 1994, leur
refusant le permis de construire relatif à dite colonie (AC 94/193).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. J.-A. Wyss,
président; M. A. Chauvy et M. B. Dufour, assesseurs. Greffier: M. J.-C. Weill.
Vu les faits suivants:
A.                     Les deux fils
d'Albert-Vinzenz Baumann sont propriétaires de la parcelle no 1420 de Grandson;
sis au lieu dit "Au Menhir", ce bien-fonds de 62'553 m2 est en nature
de pré-champ. Les lieux font partie de la zone agricole et viticole, que
régissent les art. 58 à 63 du règlement communal sur le plan d'extension et la
police des constructions du 18 avril 1984.
B.                    Le 10 juillet 1991,
Niklaus et Werner Baumann ont requis l'autorisation de construire sur leur
bien-fonds une colonie agricole: habitation, rural, porcherie (pour environ
1'000 têtes), hangar, garage, silos et fosse à purin. Ce projet a été soumis à
une enquête publique du 30 juillet au 20 août 1991, puis à une enquête publique
complémentaire du 15 juin au 5 juillet 1993; le rapport d'impact établi par
l'ingénieur agronome Gmür a lui aussi été mis en consultation publique du 15
juin au 5 juillet 1993. De nombreuses oppositions ont été formées. Le 4 juillet
1994, le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports
(autorité compétente dans le cadre de la procédure décisive en matière d'étude
de l'impact sur l'environnement) a rendu une décision finale positive (ci-après:
décision départementale), qu'il a communiquée à la municipalité accompagnée des
autorisations spéciales de tous les services cantonaux concernés. Le 2
septembre 1994, sans avoir notifié ce document aux opposants, la municipalité a
fait savoir aux constructeurs qu'elle leur refusait le permis de construire
(ci-après: décision municipale).
C.                    Par actes des 15/26
septembre 1994, Niklaus et Werner Baumann ont recouru contre la décision
municipale : ils concluent, avec suite de frais et dépens, à l'octroi du permis
de construire sollicité. Le 1er novembre 1994, les opposants Henri Bachmann,
Pierre et Anne-Marie Bloesch, Robert Boesiger, Emile Bovet, Paul-André Cornu,
Salvatore et Arlette Coco, Daniel Eggenberger, François Eggenberger, André
Ecuyer, société Claude Piguet SA, établissements Daniel Mermod, Fondation
"Le Repuis", Serge Gonin, Jean Groux, Jean-Jacques Gudel, hoirie
Decker, André Jutzeler, Line Jutzeler, Marc Perdrix, Marie-Madeleine Perrin,
syndicat d'améliorations foncières AR No 29, syndicat d'améliorations foncières
de Grandson, Arnold et Huguette Terrettaz ont, eux, attaqué la décision
départementale. Les causes ont été jointes pour l'instruction et le jugement. A
la requête des constructeurs, une séance d'audition préalable a eu lieu le 8
février 1995: tentée à cette occasion, la conciliation a échoué. La
municipalité et les opposants proposent le rejet du recours Baumann, les
services cantonaux son admission; quant au pourvoi Bachmann et consorts, il est
combattu par les constructeurs et les services cantonaux, mais appuyé par la
municipalité.
Le tribunal a tenu
audience le 14 décembre 1995, en présence de représentants des parties et
intéressés, et a procédé à une visite des lieux; à la faveur de cette audience,
avec l'accord des constructeurs, le Service de l'aménagement du territoire a
déclaré compléter son autorisation spéciale par une condition subordonnant
l'exploitation de la porcherie litigieuse à la désaffectation de la porcherie
de Corcelettes. Le tribunal a notifié le dispositif de sa décision le 22
décembre 1995, en réservant la communication ultérieure des considérants.
Considérant en droit:
I.
1.                     La logique commande
d'examiner d'abord le mérite du recours des opposants : une éventuelle
annulation de la décision départementale rendrait en effet sans objet la
décision municipale. La première question à résoudre est celle de la
recevabilité formelle et matérielle de ce pourvoi.
2.                     Quand bien même elle y
avait été expressément invitée, la municipalité n'a pas notifié la décision
départementale aux opposants : elle explique que, son intention étant de
refuser le permis de construire, le principe de l'économie de la procédure
l'autorisait à se passer de cette notification. Mais elle a tort : en effet,
sous peine de créer un dangereux régime d'insécurité juridique, chacun doit
pouvoir attendre des autorités que, systématiquement et en toutes
circonstances, elles se conforment scrupuleusement à des prescriptions telles
que les art. 115 al. 1er, 116 al. 1er ou encore 123 al. 3 LATC.
En l'absence donc
d'une notification régulière, c'est dans le cadre de la procédure ouverte par
les constructeurs, plus précisément le 28 octobre 1994, que les opposants
disent avoir pris connaissance de la décision départementale. Leur acte de
recours du 1er novembre 1994, intervenu dans le délai prescrit par l'art. 31
LJPA, est ainsi formellement recevable; personne, d'ailleurs, n'en disconvient.
3.                     C'est en des termes
plus délicats que se présente l'examen de la recevabilité matérielle du
recours. Cette question se confond ici avec celle de la qualité pour agir des
recourants; légitimation active que le Service de l'aménagement du territoire
conteste expressément aux opposants.
a) A teneur de l'art.
37 LJPA, le droit de recourir appartient à toute personne physique ou morale
qui justifie d'un intérêt protégé par la loi applicable; sont réservées les
dispositions des lois spéciales légitimant d'autres personnes ou autorités à
recourir, et les dispositions du droit fédéral. Au nombre de ces dernières,
l'art. 33 al. 3 lit. a LAT exige qu'en matière de recours contre les décisions
et les plans d'affectation fondés sur la loi fédérale sur l'aménagement du
territoire, ainsi que sur les dispositions cantonales et fédérales d'exécution,
le droit cantonal reconnaisse la qualité pour recourir au moins dans les mêmes
limites qu'en matière de recours de droit administratif devant le Tribunal
fédéral. Sera notamment admis à recourir quiconque est atteint par la décision
attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou
modifiée (art. 103 lit. a OJ). Un intérêt de fait suffit, mais le recourant
doit être touché de façon plus intense que n'importe quel citoyen et se trouver
avec l'objet du litige dans un rapport spécial, direct et digne d'être pris en
considération (ATF 112 Ib 158 ss.; 116 Ib 450; voir aussi P. Moor, Droit
administratif, vol. II, p. 412 et ss).
b) Les recourants
redoutent les odeurs que générerait le projet. Ils craignent aussi d'être
incommodés par les épandages de fumure : les constructeurs ont en effet conclu
avec différents propriétaires de la région des contrats de prise en charge
d'engrais de ferme.
aa) Si certains
secteurs d'épandage jouxteraient les villages de Fiez, de
Fontaines-sur-Grandson ou encore de Novalles, d'autres ne seraient guère
éloignés de la zone à bâtir de Grandson, où sont propriétaires la plupart des
recourants. Mais les opérations d'épandage n'auraient lieu que quelques jours
par an, à l'exclusion de la période hivernale durant laquelle le purin serait
stocké dans la fosse de 1'500 m3 prévue; qui plus est, par vent nul ou très
faible, les émanations dues aux épandages ne seraient guère perceptibles. Or,
les effets de la décision attaquée doivent présenter une certaine intensité
pour que l'atteinte à un intérêt digne de protection puisse être qualifiée de
sensible. Tel ne serait certainement pas le cas du versement occasionnel
d'engrais non loin de la zone à bâtir de Grandson, car il ne causerait à ses
habitants que quelques inconvénients passagers: ceux-ci ne sauraient dès lors
prétendre que les épandages les toucheraient dans une mesure et avec une
intensité particulières, et ne sont ainsi pas fondés à incriminer ces effets
accessoires de la décision attaquée.
bb) Pour ce qui est de
la porcherie elle-même, la question de la recevabilité matérielle du recours se
présente différemment. En effet, il s'agit d'une installation fixe: la question
est donc de savoir si, en tant qu'elle autorise cette installation, la décision
attaquée porterait une atteinte cette fois sensible à des intérêts dignes de
protection des recourants. A vol d'oiseau, une distance de près de 600 m
séparerait  la porcherie projetée des recourants les plus proches, soit ceux
dont les propriétés sont situées non loin du débouché de la route de Fiez sur la
route cantonale reliant Grandson à Onnens; à supposer que ces recourants
n'aient pas qualité pour agir, il faudrait alors a fortiori la dénier aux
autres.
L'ordonnance du 16
décembre 1985 sur la protection de l'air est notamment complétée par une annexe
2 dont le chiffre 512 dispose que, lors de la construction d'une installation,
il y a lieu de respecter les distances minimales jusqu'à la zone habitée
requises par les règles de l'élevage; sont notamment considérées comme de
telles règles les recommandations de la Station fédérale de recherche
d'économie d'entreprise et de génie rural (ci-après: recommandations). Fondé
sur les recommandations, le rapport d'impact de 1993 retient une distance
normalisée de 188 m et, après application des divers facteurs de correction
prévus par les recommandations, parvient à une distance minimale effective de
163 m entre la porcherie et les zones d'habitation voisines les plus proches.
Avec le Service de lutte contre les nuisances, la décision départementale
constate que, dans ces conditions, la distance minimale légale serait très
largement respectée puisque la zone à bâtir la plus exposée se situerait
presque quatre fois plus loin de la porcherie que ne l'exigerait normalement le
droit fédéral.
A cela s'ajoute que le
projet litigieux s'inscrirait dans un compartiment de terrain séparé de la zone
à bâtir par une légère crête : la topographie ne défavoriserait donc pas les
recourants. Certes la qualité pour agir doit-elle être largement reconnue
lorsque les effets prévisibles d'une exploitation sont clairement perceptibles
comme tels et se distinguent des immissions générales : mais entrer en matière
sur un pourvoi incriminant un projet aussi éloigné de la zone à bâtir
reviendrait, ni plus ni moins, à étendre indûment le champ des principes
définissant la qualité pour agir (v. ATF 111 Ib 159).
c) Le recours formé
par les opposants doit donc être déclaré irrecevable, faute de légitimation
active. Vu le sort de ce pourvoi, il y a lieu de mettre à la charge des
recourants, solidairement entre eux, un émolument de justice de 2'500 fr. Les
constructeurs, qui obtiennent gain de cause avec le concours d'un homme de loi,
ont droit à des dépens, fixés à 1'500 fr., à la charge des recourants.
II.
4.                     Il
reste à examiner le mérite du recours formé par les constructeurs contre la
décision municipale du 2 septembre 1994.
a) Aux termes de
l'art. 25 al. 2 LAT, l'autorisation ou l'approbation d'une autorité cantonale
est requise pour toute dérogation au sens de l'art. 24 LAT : en droit vaudois,
il résulte du texte clair des art. 81 al. 4, 120 lit. a et 121 lit. a LATC que
le législateur a écarté le régime de l'approbation au profit de celui de
l'autorisation, l'autorité compétente étant exclusivement le Département des
travaux publics, de l'aménagement et des transports. Autrement dit, hors des
zones à bâtir, la commune territoriale peut refuser un permis de construire
pour des motifs tirés du droit cantonal ou du droit communal (voir BGC automne
1985, p. 376), mais non du droit fédéral; et si l'autorité cantonale lui paraît
avoir fait une fausse application du droit fédéral, seule la voie du recours
s'ouvre alors à elle (voir notamment ATF du 8 juin 1984 en la cause H.; arrêts
TA AC 91/008 du 7 août 1992, AC 91/017 du 1er juillet 1994, AC 95/195 du 25
janvier 1996), sa qualité pour agir lui étant expressément conférée par l'art.
34 al. 2 LAT, du moins en cas de décision positive de l'autorité cantonale
(arrêt TA AC 94/259 du 27 avril 1995).
b)
On extrait de la décision municipale du 2 septembre 1994 le passage suivant :
"La procédure
d'enquête de l'affaire citée étant terminée, la Municipalité a procédé à un
réexamen complet du dossier, notamment des autorisations spéciales délivrées
par les service compétents de l'Etat.
Nous vous
informons, par la présente, que la Municipalité vous refuse le permis de
construire sollicité.
En effet, la
construction projetée contrevient manifestement aux art. 58 et suivants du
règlement communal sur le plan d'extension et de la police des constructions.
La construction
projetée ne peut bénéficier ni d'une autorisation selon l'art. 22 LAT ni être
autorisée en tant que dérogation au sens de l'art. 24 LAT.
La Municipalité
considère en effet que la porcherie projetée, destinée à abriter 960 porcs, est
une porcherie industrielle. Celle-ci ne peut dès lors constituer un élément de
construction agricole au sens de l'art. 24 LAT.
La Municipalité
considère en effet que la porcherie projetée, destinée à abriter 960 porcs, est
une porcherie industrielle. Celle-ci ne peut dès lors constituer un élément de
construction agricole au sens des dispositions légales et réglementaires de la
zone agricole.
L'établissement
projeté est en effet en majeure partie indépendant du sol et n'a donc pas sa
place en zone agricole. Il n'est en effet pas l'accessoire d'une exploitation
agricole dont il utiliserait une partie des produits.
Relevons que cette
porcherie est principalement destinée à la valorisation de sous-produits
laitiers provenant de L'Auberson (à plus de 20 km par la route). Le fait que le
purin soit épandu sur des terrains appartenant à des voisins, et cela sur la
base de contrats de longue durée, ne peut modifier cet état de fait."
A l'évidence, les
motifs de refus énoncés par la municipalité relèvent exclusivement du droit
fédéral; du moins aucune règle de droit cantonal ou communal n'est-elle
invoquée. Ainsi, faute d'avoir elle-même attaqué la décision départementale, la
municipalité était tenue de délivrer le permis de construire sollicité
puisqu'un refus échappait à sa propre compétence.
c) En résumé, les
conclusions des constructeurs en annulation de la décision municipale doivent
être admises. Vu l'irrecevabilité du recours formé par les opposants contre la
décision départementale, il y a lieu d'inviter la municipalité à délivrer le
permis de construire sollicité.
5.                     Nonobstant le sort du
pourvoi des constructeurs, il n'y a pas lieu de mettre un émolument de justice
à la charge de la commune : la municipalité a en effet agi dans le cadre de ses
attributions de droit public. En revanche, il se justifie d'astreindre la
commune à verser des dépens aux constructeurs, qui obtiennent gain de cause
avec l'assistance d'un homme de loi.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      a) Le recours
formé par Henri Bachmann et consorts est irrecevable.
b) Un
émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la
charge des recourants Henri Bachmann et consorts, solidairement entre eux.
c) Les
recourants Henri Bachmann et consorts sont les débiteurs solidaires des constructeurs
Niklaus et Werner Baumann, solidairement entre eux, de la somme de 1'500 (mille
cinq cents) francs à titre de dépens.
II.                     a) Le recours
formé par Niklaus et Werner Baumann est admis.
b) La décision
prise par la Municipalité de Grandson le 2 septembre 1994 est annulée. La
Municipalité de Grandson est invitée à délivrer aux recourants Niklaus et
Werner Baumann le permis de construire sollicité.
c) Il n'est
pas perçu d'émolument de justice.
d) La Commune
de Grandson est la débitrice des recourants Niklaus et Werner Baumann,
solidairement entre eux, de la somme de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre
de dépens.
fo/mp/Lausanne, le 1er mai 1996
Le président:                                                                                   Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).