vd_omni · GE.1995.0085 · 1995-12-04 · fr

c/Municipalité de Morges | Policier ayant rempli de manière inexacte une formule de découverte d'un objet perdu. Faux dans les titres. Renvoi pour justes motifs confirmé.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 04.12.1995 GE.1995.0085

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 4 décembre 1995
sur le recours interjeté par
X.________
,
à 1.********, dont le conseil est l'avocat Philippe Conod, Case postale 3473, à
Lausanne,
contre
la décision de la
Municipalité de
1.********
du 13 septembre 1995 (renvoi pour justes motifs d'un policier).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. J.-C. de
Haller, président; Mme V. Jaccottet Sherif et
M. J.-C. Maire, assesseurs.
Vu les faits suivants :
A.                     Le recourant X.________
est entré au service de la Commune de 1.********, dans le Corps de police
municipal, en 1974. Nommé agent en 1976, il a été promu appointé en 1981. Il
résulte du dossier et notamment des fiches de qualification annuelles établies
par le commandant du corps de police, que le recourant, s'il est considéré
comme travailleur disponible et serviable d'une manière générale, fournit un
travail moyen quant à la qualité, qu'il manque de bon sens, d'ordre et de
discipline ainsi que de respect envers la hiérarchie.
Le dossier du
recourant révèle également qu'il a été l'objet de plusieurs avertissements au
cours de sa carrière, soit le 26 octobre 1983 (consommation d'alcool durant les
heures de service), le 11 mars 1994 (délivrance à un drogué d'un document
portant sceau et signature de la police municipale de 1.******** et indiquant
que l'intéressé était un "collaborateur" de la police en matière de
drogue) et enfin le 28 avril 1994 (consommation d'alcool pendant le service et
conduite d'un véhicule de service dans un état suspect d'ivresse). Les
avertissements de 1983 et de 1988 ont été accompagnés d'une suppression de l'augmentation
annuelle de traitement, alors que celui du 28 avril 1994 comporte, outre le
retrait des fonctions de sous-chef de brigade, une menace expresse de renvoi
pour justes motifs. Le recourant a accusé réception de ce dernier avertissement
en reconnaissant avoir commis une faute, mais en formulant différentes
observations quant à l'ambiance régnant dans la police municipale de
1.********. La Direction de police, a répondu à cette lettre le 9 novembre
1994, attirant à nouveau l'attention du recourant sur le fait qu'on attendait
un effort de longue durée de sa part en vue d'une amélioration de ses
prestations.
B.                    Le 19 avril 1995, un sac
à main volé quelques jours auparavant a été retrouvé dans le parking du
supermarché 2.******** et a été remis à la police de 1.********. Le recourant,
en compagnie d'un collègue, l'agent Y.________, a établi une fiche d'objets trouvés
(no 3515) qui décrit le sac et son contenu, indique l'heure et l'endroit de la
découverte, et précise qu'il a été trouvé par Mme Valérie Y.________, 4.*********,
à 1.********. Ce formulaire a été rempli par le recourant, qui l'a signé.
C.                    Le contenu du sac ayant
permis d'identifier la propriétaire en la personne de Mme Z.________ et de
l'aviser de la découverte, l'intéressée est venue reprendre son bien le 20
avril 1995. A cette occasion, la formule mentionnée ci-dessus a été complétée
par une secrétaire de la police, Mme A.________, qui a prélevé un droit de
garde de 4 francs et fait déposer une récompense de 200 francs.
D.                    Quelques jours après,
soit le 24 avril 1995, le recourant a été convoqué par le commandant du corps
de police municipale, et par son remplaçant, le lieutenant B.________, qui lui
ont fait remarquer que la procédure était incorrecte dans la mesure où le
formulaire, inexact quant à l'identité de l'inventeur du sac de Mme Z.________,
pouvait permettre de conserver la récompense déposée par cette dernière et la
détourner ainsi de son but. Le recourant a été mis en garde, avertissement
confirmé par écrit le 26 avril 1995 par le commandant et le conseiller
municipal, directeur de police. La somme de 200 francs encaissée de Mme
Z.________ a été restituée à cette dernière le 2 mai 1995.
E.                    Le 14 août 1995, le
commandant de la police de 1.******** a soumis au directeur de police le
dossier du recourant, avec une note résumant la carrière de R. C.________ et
demandant que des sanctions disciplinaires soient prises après audition de
l'intéressé. Cette dernière a eu lieu le 5 septembre 1995, en présence de la
municipalité au complet, qui a décidé le renvoi pour justes motifs, tout en
laissant à l'intéressé la possibilité de donner sa démission, l'entrée en
vigueur de la mesure devant être dans les deux cas immédiate et le salaire payé
pendant trois mois.
Le recourant s'est
alors annoncé malade (certificat médical du Dr D.________, attestant une
incapacité de travail jusqu'au 13 septembre 1995). A cette date et sans en
aviser les responsables de la police, le recourant n'a pas repris son service.
F.                     Le 13 septembre 1995,
la Municipalité de la commune de 1.******** a communiqué au recourant son
renvoi avec effet immédiat, en l'avisant que son traitement serait versé
jusqu'à fin décembre 1995. C'est contre cette décision qu'est dirigé le présent
recours, déposé par déclaration du 20 septembre 1995 et confirmé par un mémoire
du 2 octobre 1995.
G.                    En cours de procédure, à
l'appui d'une démarche tendant à obtenir la prise en charge de ses frais de
défense juridique, le recourant a produit auprès de la Fédération suisse des
fonctionnaires de police un document tronqué, soit une photocopie de la lettre
de renvoi du 13 septembre 1995 de la Municipalité de 1.********, dont il avait
retranché toute la partie centrale, mentionnant divers griefs formulés à
l'endroit de l'intéressé.
H.                    La Municipalité de
1.******** s'est déterminée en date du 26 octobre 1995, invoquant expressément
le fait nouveau rappelé ci-dessus, et concluant au maintien de la sanction
attaquée.
Le Tribunal
administratif a procédé à l'audition du recourant et de son conseil le 20
novembre 1995, en présence des représentants de l'autorité intimée. Il a
également entendu à cette occasion deux témoins.
Considérant en droit :
1.                     En vertu de l'art. 36
LJPA, le Tribunal administratif connaît des griefs tirés de la violation du
droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation. Mais le grief
d'inopportunité ne peut être soulevé devant lui que si la loi spéciale le
prévoit. Tel n'est pas le cas dans la présente cause et il appartient à
l'autorité de recours d'examiner le bien-fondé de la décision entreprise sous
l'angle de la légalité et de l'abus et de l'excès du pouvoir d'appréciation
(art. 36 lit. a LJPA). Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une
autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse
guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des
dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des
principes généraux du droit administratif (interdiction d'arbitraire, égalité
de traitement, bonne foi et proportionnalité) (ATF 110 V 365 cons. 3bi.f.; 108
Ib 205 cons. 4a). La notion d'abus de pouvoir est parfois synonyme de
détournement de pouvoir. Elle caractérise alors l'acte accompli par une
autorité dans les limites de ses attributions mais pour des motifs étrangers à
ceux dont elle doit s'inspirer (André Grisel, Traité de droit
administratif, Neuchâtel 1984, p. 333; RDAF 1985 p. 397 cons. 5).
2.                     L'organisation de
l'administration fait partie des tâches propres des autorités communales (art.
2 de la loi du 28 février 1956 sur les communes, ci-après : LC). C'est ainsi
qu'il appartient au Conseil général ou communal de définir le statut des
fonctionnaires communaux et la base de leur rémunération (art. 4 al. 1 ch. 9
LC). La municipalité, pour sa part, nomme les fonctionnaires et employés de la
commune, fixe leurs traitements et exerce le pouvoir disciplinaire (art. 42 ch.
2 LC). Les communes vaudoises sont ainsi habilitées à réglementer de manière
autonome, sur une base de droit public dérogeant au droit fédéral conformément
à l'art. 342 CO, les rapports de travail qu'elles nouent avec leurs employés
(sur tous ces points, voir une décision du Conseil d'Etat du canton de Vaud du
6 mai 1988, RDAF 1989 p. 295 et ss plus spécialement 298).
Une autorité communale
doit disposer de la plus grande liberté d'appréciation pour fixer
l'organisation de son administration et créer, modifier ou supprimer les
relations de service nécessaires au bon fonctionnement de celle-ci, question
relevant très largement de l'opportunité et échappant par conséquent au
contrôle du Tribunal administratif. Ce principe doit toutefois être tempéré par
la considération que l'existence d'un pouvoir discrétionnaire ne signifie pas
que l'autorité est libre d'agir comme bon lui semble. Elle ne peut ni renoncer
à exercer ce pouvoir, ni faire abstraction des principes constitutionnels
régissant le droit administratif, notamment ceux de la légalité, de la bonne
foi, de l'égalité de traitement, de la proportionnalité et de l'interdiction de
l'arbitraire (Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition, N° 161
et ss). Dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation, elle est notamment liée
par les critères qui découlent du sens et du but de la réglementation
applicable, de même que par les principes généraux du droit (ATF 107 I a 204;
104 I a 212 et les références). L'exercice d'un contrôle judiciaire dans ce
cadre-là garde tout son sens, même si le juge administratif doit alors observer
une très grande retenue dans l'examen de la manière dont l'administration a exercé
ses prérogatives (Tribunal administratif, arrêts GE 92/017 du 25 septembre
1992, GE 91/038 du 17 novembre 1992, GE 92/133 du 16 avril 1993). Le juge doit
ainsi contrôler que les dispositions prises se tiennent dans les limites du
pouvoir d'appréciation de l'autorité communale et qu'elles apparaissent comme
soutenables au regard des prestations et du comportement de l'employé ainsi que
des circonstances personnelles et des exigences du service. Seules les mesures
objectivement insoutenables et arbitraires doivent être annulées, le tribunal
vérifiant que l'autorité n'outrepasse pas son pouvoir d'appréciation et
respecte les conditions de fond et de forme dont les textes imposent la
réalisation (sur tous ces points, voir ATF 108 Ib 209 = JdT 1984 I 331, cons. 2).
3.                     Fonctionnaire au
bénéfice d'une nomination définitive, le recourant est soumis au statut du
personnel de la Commune de 1.********, soit plus précisément au règlement
adopté par le Conseil communal le 1er avril 1987 (ci-après le Statut). Indépendamment
d'un certain nombre de mesures disciplinaires pouvant sanctionner la violation
des devoirs de service (art. 71 et suivants), le statut autorise la
Municipalité à décider en tout temps la cessation des fonctions pour justes
motifs et contient une liste exemplaire des circonstances pouvant être
considérées comme telles (art. 19 al. 1 et 2). Le règlement définit également
la procédure applicable en précisant notamment que le renvoi suppose
préalablement une enquête et une audition de l'intéressé et que, lorsque les
faits le motivant sont dépendants de la volonté de celui-ci, il doit dans la
règle être précédé d'un avertissement (art. 20 al. 1).
En l'espèce, la
décision entreprise n'indique pas clairement s'il s'agit d'une révocation
disciplinaire ou d'un renvoi pour justes motifs puisqu'elle se réfère aussi
bien à l'art. 19 qu'aux art. 72 et 73 du Statut. A l'audience du 20 novembre
1995, les parties sont toutefois tombées d'accord pour admettre qu'on était en
présence d'un renvoi pour justes motifs.
4.                     Conformément à l'art.
20 du statut, une décision de renvoi disciplinaire doit être précédée d'une
enquête au cours de laquelle l'intéressé est appelé à se justifier. Le
recourant soutient qu'aucune véritable enquête n'a été ordonnée ni effectuée,
qu'il n'a pas pu de ce fait faire valoir en temps utile ses moyens ni se faire
assister, enfin que la décision a été prise en fait avant qu'il soit entendu
par la municipalité le 5 septembre 1995.
4.1                   S'agissant de l'enquête,
la jurisprudence du Tribunal administratif a précisé les exigences minimales
que devait comporter une enquête, en l'absence de dispositions réglementaires
fixant expressément et formellement les mesures à prendre. On doit ainsi
admettre qu'une enquête suppose à tout le moins qu'il soit clair pour tous les
intéressés, et surtout pour celui qui en est l'objet, que s'est engagé un
processus tendant à établir des faits susceptibles de motiver un renvoi pour
justes motifs. Il faut ensuite que les faits sur lesquels doit porter l'enquête
soient déterminés de manière suffisamment précise pour que toutes les parties
puissent se prononcer et faire valoir des moyens de preuve avant
l'établissement, sous une forme ou sous une autre, d'un rapport de fin
d'enquête énonçant ce qui est finalement retenu le cas échéant à la charge de
l'intéressé. En substance, et conformément à cette jurisprudence du Tribunal
administratif (arrêt du 25 septembre 1992, GE 92/025), il doit être clair pour
l'intéressé qu'une sanction est susceptible d'être prise à son endroit, fondée
sur des faits qui ont été portés à sa connaissance et sur lesquels il a été en
mesure de donner son avis.
4.2                   Les griefs formulés par
le recourant à l'endroit de la manière dont a été conduite la procédure jusqu'à
la décision de renvoi ne sont pas fondés. Il est certes exact que l'autorité
intimée n'a pas formellement désigné d'enquêteur chargé d'instruire la cause et
de présenter un rapport. Mais une telle mesure était inutile en raison des
circonstances ayant entouré l'affaire du sac à main de Mme Z.________. Il faut
rappeler à cet égard que le commandant de la police municipale, dès qu'il a été
mis au courant de l'existence d'un formulaire rempli de manière inexacte, a
immédiatement convoqué le recourant pour le sommer de s'expliquer. X.________ n'a
nullement contesté les faits, et il n'a pas été en mesure de donner une
explication plausible de son comportement (pas plus qu'il n'a pu le faire
ultérieurement devant le Tribunal administratif). On ne voit pas, dans ces
conditions, quels éléments supplémentaires aurait pu apporter une enquête
formelle, et le Tribunal administratif admet que l'entretien du 24 avril, au
cours duquel le recourant a été clairement informé de ce qu'on lui reprochait
et sommé de s'expliquer répond aux exigences minimales de la jurisprudence
rappelée ci-dessus.
4.3                   Le recourant fait aussi
valoir qu'ayant été sanctionné d'un avertissement, confirmé par écrit le 26
avril 1995, il croyait l'affaire terminée et ne s'attendait pas du tout à ce
qu'elle rebondisse dans le courant de l'été. On peut certes comprendre que les
développements ultérieurs l'aient à cet égard, surpris dans une certaine
mesure. Mais l'instruction de la cause a permis de déterminer que, si pour les
supérieurs hiérarchiques de X.________, la faute de celui-ci devait
effectivement être considérée comme suffisamment sanctionnée par un nouvel
avertissement, tel n'est pas été l'avis de la municipalité elle-même qui, mise
au courant de l'affaire, a demandé au directeur de police de lui soumettre le
dossier avec une proposition de sanction plus conséquente. Il n'y a rien là
d'irrégulier, dans la mesure où les mesures prises par la hiérarchie du corps
de police lui-même ne sauraient en aucune manière être assimilée à une décision
dotée de l'autorité matérielle de chose jugée, excluant que l'autorité
compétente en matière disciplinaire ne se saisisse ultérieurement du dossier.
Dès lors que, avant de prendre sa décision, la municipalité a procédé à
l'audition du recourant (qui n'a ni contesté les faits ni fourni de plus amples
explications), on ne saurait considérer que la procédure suivie par la
Municipalité de 1.******** a enfreint les règles régissant le droit d'être
entendu. On ne peut pas davantage lui reprocher d'avoir tardé à réagir, le
délai écoulé entre le 26 avril et le 14 août n'étant pas d'une longueur
manifestement excessive au regard des circonstances.
Le fait que, comme le
recourant en fait grief à l'autorité intimée, cette dernière l'a informé
d'entrée de cause, lors de l'entretien du 5 septembre 1995, de son intention de
procéder à un renvoi pour justes motifs ne constitue pas davantage une
irrégularité de procédure. Il résulte certes du procès-verbal que le recourant
a au début de la séance été avisé de la possibilité d'un renvoi. Mais cette
manière de faire n'est pas en soi critiquable, dans la mesure où il n'est pas
anormal qu'une autorité ayant à prendre une décision de ce genre en discute au
cours de plusieurs séances et recueille l'avis provisoire de ses membres sur la
sanction à prendre. Cela ne change rien au fait que formellement la décision
est repoussée à l'issue de l'audition personnelle de l'intéressé, et que
celui-ci est dès lors parfaitement à même d'apporter tous les éléments
susceptibles, selon lui, de modifier l'appréciation du cas. Le reproche formulé
sur ce point par le recourant n'est donc pas fondé.
5.                     Les moyens soulevés à
l'encontre de la procédure suivie ne devant pas être retenus, il reste à
examiner si la mesure prise peut être contestée au regard des principes
rappelés dans le considérant 2 ci-dessus. Le recourant fait valoir à cet égard,
en se référant aux principes applicables en droit privé (art. 337 CO), que les
faits qui lui sont reprochés ne revêtent pas un caractère de gravité
susceptible de justifier un renvoi immédiat pour justes motifs. Mais cette
argumentation ne résiste pas à l'examen. Il faut certes admettre qu'il existe
une analogie entre la définition des justes motifs retenus par l'art. 19 du
Statut et celle de l'art. 337 CO, les termes utilisés étant à peu près identiques.
Dans les deux cas, la condition nécessaire et suffisante est que les
circonstances invoquées ne permettent plus d'exiger du partenaire contractuel
qu'il résilie les rapports de travail en respectant les délais ordinaires de
congé ou, dans le cas d'un contrat de durée déterminée, qu'il attende la fin
des relations contractuelles. Selon la jurisprudence, cette condition doit être
en règle générale admise sans autre lors de manquements graves de la part du
travailleur, par exemple en présence d'un acte au préjudice de l'employeur,
punissable pénalement, comportement qui détruit aussitôt et définitivement le
rapport de confiance réciproque (sur tous ces points, ATF 117 II 562).
Le fait pour un
fonctionnaire de police de remplir de manière délibérément inexacte un
formulaire est déjà en soi grave, dans la mesure où ces fonctionnaires sont
amenés à établir de nombreux rapports sur lesquels l'autorité se fonde ensuite
pour prendre des mesures, ce qui signifie qu'elle doit pouvoir avoir une
confiance absolue quant à l'exactitude et à la précision de ces documents. A
cela s'ajoute que, même si des poursuites pénales n'ont pas été engagées, la
formule d'objets trouvés remplie de manière inexacte par le recourant doit être
considérée comme un titre au sens de l'art. 110 ch. 5 CP, dans la mesure où il
permet d'établir l'identité de personnes qui, à la suite de la découverte d'une
chose perdue, assument les devoirs prévus par la loi (art. 720 ss CC) et
notamment l'obligation du propriétaire de verser une récompense à l'inventeur
(art. 722 al. 2 CC). En indiquant ainsi de manière inexacte que l'auteur de la
découverte était Mme Valérie Y.________, qui n'avait jamais rien eu à voir avec
cette affaire, le recourant rendait à tout le moins possible la mise à charge
de Mme Z.________ d'une récompense de 200 francs qui ne serait - et pour
cause - jamais parvenue au véritable ayant-droit. Les explications fournies à
ce sujet par X.________ ne sont vraiment pas convaincantes : selon les
déclarations qu'il a faites à l'audience du 20 novembre 1995, il aurait agi de
la sorte pour remplir provisoirement la formule en attendant que soit connue
l'identité de l'auteur de la découverte. Une telle motivation ne saurait
toutefois emporter la conviction, parce qu'elle est manifestement dépourvue de
sens, dans la mesure où le fait d'avoir déjà rempli de manière inexacte la
formule de découverte rendait au contraire plus compliquée sa correction
ultérieure.
On est donc bel et
bien en présence d'un document à tout le moins gravement suspect de faux dans
les titres au sens de l'art. 251 CP (voir par exemple ATF 118 IV 254) avec la
circonstance aggravante d'avoir été rédigé par un fonctionnaire dans l'exercice
de ses fonctions (art. 317 CP). A eux seuls, de tels actes sont susceptibles
d'altérer irrémédiablement la confiance que les autorités de police doivent
pouvoir placer dans leurs fonctionnaires, notamment ceux qui portent
l'uniforme. A cela s'ajoute qu'est en cause un policier dont le comportement
général a fait, dès le début de sa carrière, l'objet de remontrances, et qui en
particulier s'est vu infliger ces dernières années trois avertissements, dont
le dernier à peine une année avant les faits incriminés, comportait une menace
expresse de renvoi pour justes motifs. Si l'on observe enfin que le recourant,
après l'ouverture de la procédure de renvoi pour justes motifs, s'est cru
autorisé à modifier par des montages de photocopies une lettre de la
Municipalité de 1.******** pour en faire état auprès de tiers, procédé
extrêmement indélicat, pour dire le moins, on ne peut qu'admettre qu'il n'est
plus possible aux autorités morgiennes de conserver à leur collaborateur la
confiance minimale exigée.
Dans ces conditions,
un renvoi pour justes motifs échappe à toute critique, la décision attaquée
devant être confirmée et le recours rejeté aux frais de son auteur débouté
(art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête :
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     Un émolument
de justice de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge du recourant.
III.                     Il n'est pas
alloué de dépens.
Lausanne, le 4 décembre 1995/gz
Le
président :
Le
présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint