vd_omni · AC.2021.0389 · 2023-01-31 · fr

A.________, B.________/Conseil communal de Blonay - Saint-Légier, Département des institutions, du territoire et du sport (DITS), Direction générale des immeubles et du patrimoine, Comité de pilotage de l'agglomération Rivelac, C.________, D.________, E.________, F.________ | Recours de Patrimoine Suisse et d'un propriétaire voisin contre un plan spécial pour un secteur sis au centre de Blonay dans le périmètre compact d'agglomération prévoyant la démolition de tous les bâtiments existants, dont plusieurs en note 4. Qualité pour recourir de Patrimoine Suisse admise (consid. 1). Confirmation de la pesée des intérêts effectuée par l'autorité de planification, soit essentiellement la pesée entre l'intérêt à la protection du patrimoine bâti et l'intérêt à densifier un secteur central bien desservi par les transports publics. Prise en compte dans ce cadre de la qualité du projet ainsi que des différentes planifications directrices communale, régionale et cantonale (consid. 3 et 4). Rapport entre plan spécial et plan général d'affectation. Coordination avec le nouveau PAcom (consid. 5). Coordination du projet à l'échelle de l'agglomération (consid. 6).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 31.01.2023 AC.2021.0389

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
31 janvier 2023
Composition
M. François Kart,
président
; M. André Jomini, juge; Mme
Pascale Fassbind-de Weck, assesseure.
Recourants
1.
A.________,
à ********, représentée
par Me Jérôme REYMOND, avocat, à Lausanne,
2.
B.________,
à
********, représenté par Me Jérôme REYMOND, avocat, à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Conseil communal de Blonay -
Saint-Légier,
représenté par Me Jacques HALDY, avocat, à Lausanne,
2.
Département des institutions, du
territoire et du sport (DITS),
représenté par la Direction générale du
territoire et du logement, à Lausanne,
Autorités concernées
1.
Direction générale des immeubles et
du patrimoine,
à Lausanne
2.
Comité de pilotage de
l'agglomération Rivelac,
à Blonay
Propriétaires
1.
C.________,
à
********,
2.
D.________,
à
********,
3.
E.________,
à ********,
4.
F.________,
à
********,
5.
G.________,
à
********,
6.
H.________,
à
********,
7.
I.________,
à
********,
8.
J.________,
à
********,
9.
K.________,
à
********,
10.
L.________,
à ********,
11.
M.________,
à ********,
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ et B.________ c/ décisions du Conseil
communal de Blonay du 30 mars 2021 et du Département des institutions et du
territoire du 12 novembre 2021
Vu les faits suivants:
A.
La Municipalité de Blonay (actuellement Blonay – Saint-Légier) a
développé un projet de plan d'affectation pour le secteur "Sur le
Crêt" (ci-après: le plan d'affectation) situé au centre du village de
Blonay, en face de l'administration communale et à environ 100 m de la gare. Le
secteur, affecté en zone de village et des hameaux selon le plan général d'affectation
approuvé le 14 mai 1976 par le Conseil d'Etat, présente une topographie de
colline avec une pente importante.
Il est compris dans
le périmètre compact de l'agglomération Rivelac.
Le périmètre du plan
d'affectation comprend les parcelles n
os
5'602 (propriété de C.________
et D.________), 5'603 (propriété de la succession E.________), 5'604 (propriété
de la succession E.________), 5'605 (propriété de G.________ et F.________),
5'606 (propriété de H.________), 5'607 (propriété d'I.________ et J.________ et
de K.________), 5'608 (propriété de L.________) et 5'786 (propriété de M.________)
ainsi qu'une surface appartenant au domaine public communal, soit une surface
totale de 3'861 m
2
. Le périmètre du plan est limité au sud par la
route de Vevey et à l'est par la route du village, qui se caractérise à cet
endroit par la présence de deux ronds-points. Le site est construit et
accueille actuellement des habitations individuelles et collectives, un dépôt
de maçonnerie, un restaurant et une station-service. Plusieurs bâtiments ont
reçu la note *4* au recensement architectural
du canton au sens de l'art. 14 de
la loi du 30
novembre 2021 sur la protection du patrimoine culturel immobilier, en vigueur
depuis le 1
er
juin 2022 (LPrPCI; BLV 451.16). L'environnement bâti
direct du périmètre du plan d'affectation est composé principalement
d'habitations et d'activités. Il est de type contigu de trois à quatre niveaux
plus combles avec des toitures à deux pans. L'ancien bourg de Blonay se trouve
principalement de l'autre côté du rond-point jouxtant la parcelle n° 5'602, au
sud-est du secteur "Sur le Crêt".
Le village de Blonay a été recensé en tant que site
d'importance régionale lors de l'établissement de l'inventaire fédéral des
sites construits d'importance nationale (ISOS). Il ne fait par conséquent pas
partie de l'inventaire fédéral. Il ressort des travaux préparatoires de
l'inventaire ISOS que les bâtiments existants dans le périmètre du plan d'affectation
sont situés dans le périmètre du vieux village auquel est attribué un objectif
de sauvegarde "A" et une catégorie d'inventaire "AB".
Le règlement du plan d'affectation prévoit la
démolition de tous les bâtiments existants. Les bâtiments ayant reçu la note
*4* au recensement architectural dont la démolition est prévue sont:
-
le
bâtiment ECA n° 4263 qui est coiffé d'une toiture à demi-croupe avec
avant-toits lambrissés largement débordants. Ce bâtiment, qui donne sur le
rond-point,
abrite une pinte vaudoise (restaurant "********").
-
le
bâtiment ECA n
os
4266, qui flanque le bâtiment ECA n° 4263 et qui
est composé d'une partie habitation et d'une partie rurale. La façade
symétrique de cette dernière est flanquée d'escaliers latéraux qui permettent
d'accéder à l'étage ajouré de grandes baies avec clé sommitale alternant
pierres de taille et briques. De grands bras-de-force en bois découpé
soutiennent l'avant-toit.
-
le
bâtiment ECA n° 4268, qui est une remise située dans le prolongement de la
partie habitation du bâtiment ECA n° 4266. Elle se caractérise notamment par un
encadrement en bois ancien.
-
le
bâtiment ECA n° 4270, situé en retrait au nord-ouest en position surélevée, qui
se caractérise par le traitement de modénatures. Ses façades, encadrées par des
chaînes d'angle à refends, sont structurées par deux corniches et un bandeau.
Le plan d'affectation définit une "zone
centrale 15 LAT" destinée à l'implantation de logements et, dans une
moindre mesure d'activités secondaires (activités artisanales compatibles avec
l'habitation) ou tertiaires (commerce de proximité, restauration, bureaux, cf.
art. 14 du Règlement de pan d'affectations [ci-après: RPA]). Il permet la
réalisation de 7'900 m
2
de surfaces de plancher (contre 6'000 m
2
en application du règlement actuel), soit un indice d'utilisation de 1,95
(contre 0,9 actuellement). Selon le rapport 47 OAT, il permettra l'accueil de
158 habitants et emplois. Plusieurs périmètres d'implantation sont prévus,
décrits comme suit à l'art. 16 du règlement du plan d'affectation (ci-après:
RPA):
"
article
16
La mesure d'utilisation du sol est
définie par une surface maximale de plancher déterminante (SPd) par périmètre
d'implantation des constructions comme suit :
Périmètre A (A1 et A2) : 1'930 m2
au total au maximum, à raison de 180 m2 d'activités tertiaires au maximum et le
solde en logement.
Périmètre B (B1, B2 et B3): 1'660
m2 au total au maximum, à raison de 360 m2 d'activités tertiaires au maximum
dont 100 m2 de commerces de proximité au maximum, et le solde en logement.
Périmètre C (C1, C2 et C3): 3'270
m2 au total au maximum, à raison de 700 m2 d'activités tertiaires au maximum
dont 415 m2 de restauration au maximum, et le solde en logement.
Périmètre D: 1'030 m2, à raison de
280 m2 d'activités tertiaires ou secondaires au maximum et le solde en
logement.
"
Le plan d'affectation favorise l'implantation des
activités sur les rez-de-chaussée en front de rue.
L'accès principal est prévu par le sud avec un
stationnement prévu en souterrain. Selon l'art. 8 al. 1 RPA, 110 places au
maximum peuvent être réalisées (nombre calculé sur la base de la norme VSS SN
640).
Le rapport à l'intention de l'autorité cantonale
chargée de l'approbation des plans prévu par l'art. 47 de l'ordonnance du 28
juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) (ci-après: le rapport
47 OAT) résume comme suit les principes généraux d'organisation spatiale du
plan d'affectation:
"1.      Intégrer des espaces collectifs
invitant les habitants du quartier et de Blonay à la promenade et la rencontre.
2.       Offrir des espaces privés permettant des
petits aménagements d'appropriation et des circulations internes.
3.       Créer des
volumes
avec des toitures décalées permettant le dégagement de vue
vers le lac. Permettre l'implantation de logements avec différentes typologies,
d'environ 2 à 4 niveaux en général, et de rez-de-chaussée en activité
accessibles de plein pied depuis le domaine public.
4.       Créer un front bâti le long de la route du Village et la route
de Vevey offrant des décalages et des
interstices
et un traitement différencié pour les activités en rez-de-chaussée.
5.       Favoriser des façades avec loggias côté
rue et des façades avec balcons à l'intérieur de l'îlot ainsi que des
compositions de façades différenciées entre le rez-de-chaussée et les étages.
6.       Prévoir une
disposition des locaux et des mesures en façade, de façon à limiter
l'exposition au bruit routier.
7.       Penser la gestion des forts dénivelés dans
le périmètre en palier avec des murs et escaliers construits ainsi que
conserver la topographie de colline actuelle avec le point le plus haut au
centre de l'îlot et le point le plus bas au nord du périmètre.
8.       Offrir un cheminement de circulation
piétonne et un accès pour les personnes à mobilité réduite au sein de l'îlot et
permettre une perméabilité et une continuité entre la route de Vevey et la
place de l'administration communale."
Figure 5 – Exemple indicatif des
principes d'organisation spatiale
Dans le cadre de l'examen préalable du projet de
plan, la Direction générale des immeubles et du patrimoine (DGIP), service
cantonal spécialisé en matière de protection du patrimoine bâti, a émis un
préavis dont la teneur, pour l'essentiel, est la suivante:
"
Inventaire des sites construits à protéger en Suisse (ISOS)
Protection du site bâti
L'inventaire
des sites construits à protéger en Suisse (ISOS) identifie Blonay comme un
village d'intérêt régional.
Au sens de l'ISOS,
le secteur concerné par le projet se trouve en majeure partie dans le périmètre
construit 1 (P1) : « Vieux Village ». L'ISOS considère que ce périmètre
correspond aux catégories d'inventaire AB.
-
La catégorie d'inventaire « A » indique l'existence
d'une substance d'origine, (bâtiments et espaces présentant les
caractéristiques propres à une même époque ou région) et en préconise la
sauvegarde. Ce qui signifie la conservation intégrale de toutes constructions
et composantes du site, de tous les espaces libres et la suppression des
interventions parasites. Mais aussi l'interdiction des démolitions et des
constructions nouvelles, ainsi que des prescriptions détaillées en cas
d'intervention.
-
La catégorie d'inventaire « B » indique l'existence
d'une structure d'origine (organisation spatiale historique conservée, majorité
de bâtiments et espaces présentant les caractéristiques propres à une même,
époque ou région) et en préconise la sauvegarde. Ce qui signifie la
conservation de la disposition et de l'aspect des constructions et des espaces
libres et la sauvegarde intégrale des éléments et des caractéristiques
essentiels pour la structure. Mais aussi la démolition des constructions
anciennes uniquement à titre exceptionnel et des prescriptions détaillées en
cas de constructions nouvelles.
L'ISOS émet un
objectif de sauvegarde maximum (A) pour le périmètre construit 1.
L'application
pratique de l'objectif de sauvegarde « A » implique d'adapter la planification
au tissu ancien et de prévoir une réglementation différenciée et adéquate en
matière de constructions, ainsi que des mesures de protection spécifiques pour
certains bâtiments.
La partie Nord-est
du périmètre (parcelle 2606) se trouve dans le périmètre construit 2 (P2) : «
Extension Nord ». Pour ce périmètre l'ISOS émet un objectif de sauvegarde (C).
-
La catégorie d'inventaire « C » indique l'existence
d'un caractère spécifique d'origine, avec un mélange de constructions anciennes
et nouvelles. La sauvegarde du caractère implique de maintenir l'équilibre
existant entre les constructions anciennes et nouvelles et des prescriptions
particulières pour les constructions nouvelles.
L'objectif de
sauvegarde « C » implique d'édicter des mesures pour permettre le maintien du
tissu mixte et la sauvegarde des constructions anciennes.
Sur la parcelle 2606
se trouve un bâtiment (ECA 789 note *6*) qui ne présente pas d'intérêt
historico-architectural.
Recensement
architectural :
Les
objets suivants situés dans le périmètre du PA ont reçu la note *4* lors du
recensement architectural en tant que constructions bien intégrées :
ECA 263,
maison
paysanne-vigneronne et café, de 1842.
ECA 263, enseigne du café du
raisin.
ECA 266, maison
paysanne et ECA 267 groupé à l'ECA 266.
ECA 268, remise.
ECA 270, maison
d'habitation.
Ces
bâtiments sont bien intégrés au site par leur volume,
leur composition et souvent encore leur fonction. Les objets de cette catégorie
forment en général la majorité des bâtiments du centre ancien de la localité.
Ils sont donc déterminants pour son image et constitutifs du site. A ce titre,
leur identité mérite d'être sauvegardée
.
PREAVIS
Constat
Le projet de PA
prévoit la démolition de l'ensemble des bâtiments sis sur le Crêt, ainsi que
celle du bâtiment ECA 276 dans le cadre du projet routier.
La décision de
démolir cet ensemble bâti n'est pas de la compétence de la DGIP-MS. Celle-ci
remarque que ces démolitions portent une lourde atteinte à l'identité de la
localité de Blonay en tant que village d'importance régionale selon l'ISOS.
En effet, le projet
qui consiste à démolir l'ensemble des composantes du site et à niveler la butte
qui a donné son nom au lieu (Le Crêt) pour en recréer artificiellement et
approximativement la topographie au-dessus d'un vaste parking souterrain, ne
répond aucunement aux objectifs de sauvegarde préconisés par l'ISOS. De plus,
les règles fixées par le règlement tendent à une certaine qualité des constructions
nouvelles, mais ne vont pas au-delà de ce qui est conventionnellement attendu
pour des constructions en zone de village.
En conséquence, le
projet, qui ne maintient aucune des composantes bâties du site, ne tient pas
compte de l'ISOS. Les indications figurant en pages 15 et 23 du Rapport
d'aménagement 47 OAT ne peuvent en attester et la DGIP-MS demande :
·
de faire figurer cette pesée des intérêts dans le
rapport 47 OAT.
D'autre part, en
raison de l'importance de cet ensemble de constructions pour l'histoire du
lieu, la DGIP - MS suggère qu'avant démolition, une documentation
photographique complète de l'extérieur des bâtiments et de leurs intérieurs,
pour autant que ceux-ci présentent encore une certaine authenticité, soit
établie par un photographe professionnel qualifié. Cette documentation sera
versée aux archives de la commune. La DGIP-MS incite également la commune à
conserver l'enseigne en note *4*.
"
B.
Parallèlement à l'élaboration du plan d'affectation, la municipalité a
souhaité élargir le domaine public de la route de Vevey au niveau d'un goulet
d'étranglement et procéder à son réaménagement (élargissement des trottoirs
existants, création d'une bande cyclable à la montée). L'élargissement du
domaine public et son réaménagement font l'objet d'une procédure routière
coordonnée avec celle du plan d'affectation.
C.
La municipalité a demandé au promettant-acquéreur des parcelles
comprises dans le plan d'affectation d'organiser un concours entre quatre
bureaux d'architecture de la région et une demande de permis de construire
correspondant au projet lauréat, développé sur l'ensemble du périmètre du plan
d'affectation à l'exception de la parcelle n° 5'606 (ci-après: le projet
architectural) a été déposée. Le plan d'affectation et le projet architectural
ont été mis à l'enquête publique du 26 août 2020 au 28 septembre 2020 sous la
forme d'un plan d'affectation valant permis de construire, conformément à
l'art. 28 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC; BLV 700.11). A la demande de la Direction générale du
territoire et du logement (DGTL), le plan d'affectation et la demande de permis
de construire ont ensuite fait l'objet de deux procédures distinctes. Dès lors,
le plan d'affectation valant permis de construire "Sur le Crêt" est
devenu le plan d'affectation "Sur le Crêt". Simultanément ont été mis
à l'enquête publique le projet architectural, le projet d'aménagement routier
de la route de Vevey et un projet de servitude de passage public.
Sept oppositions ont été déposées, dont celle d'B.________
et celle de A.________, section vaudoise. Deux oppositions ont ensuite été
retirées.
Le 1
er
février 2021, la municipalité a
établi un préavis à l'attention du Conseil communal (ci-après: le préavis
municipal). Celui-ci indique que le but du plan d'affectation est la
requalification et la densification du secteur à travers un nouvel ensemble
bâti afin de répondre aux objectifs suivants: densification à proximité de la
gare, bonne intégration des nouvelles constructions dans l'environnement bâti,
élargissement de la route de Vevey pour assurer la sécurité des cyclistes et
des piétons, renforcement du cœur du village avec une place de part et d'autre
de la route du Village. Le préavis municipal relève que, en densifiant des
parcelles actuellement bâties, le projet de plan d'affectation limite l'impact
visuel et paysager. Il précise que, dans cette disposition d'intégration et de
considération de l'ISOS, le projet suit les grands principes suivants:
-
structure
urbaine avec des principes architecturaux (volumes, hauteurs maximales,
décalage, interstice, etc.) qui permettent de penser un projet urbain dans une
composition urbaine traditionnelle.
-
ouvertures
visuelles vers le sud et sur le grand paysage lacustre avec une gestion des
hauteurs maximales,
-
altitude
maximale globale en corrélation avec le bâti environnant et maintien de la
structure géographique forte de colline actuelle dans le site.
Le préavis municipal indique encore que le projet de
plan d'affectation et le projet architectural ont été présentés à la Commission
consultative d'urbanisme (CCU) lors de quatre séances et qu'une réflexion
importante a notamment été menée concernant les hauteurs maximales des
bâtiments. Il souligne que l'ensemble des demandes de la CCU ont été prises en
compte et intégrées dans le plan d'affectation et le projet architectural et
que la CCU a préavisé positivement le projet.
Le préavis municipal contient un projet de réponse
aux oppositions. Pour ce qui est de l'opposition formulée par A.________, le
projet de réponse est le suivant:
"
Résumé des motifs de l'opposition
L'opposant souligne,
dans son opposition, que le périmètre Sur le Crêt fait partie d'un périmètre
ISOS régional avec un objectif de sauvegarde A. Quatre bâtiments sont classés
en note *4* au recensement architectural. Les bâtiments ont été malmenés au
cours des années mais méritent selon lui d'être conservés. L'ensemble de
bâtiments a un cachet et est représentatif du centre de Blonay.
Réponse de la
Municipalité
La Municipalité a
effectué une pesée d'intérêts durant les travaux d'étude. Le périmètre est
concerné par des bâtiments habités mais aussi beaucoup de dépôts qui sont
aujourd'hui difficiles à valoriser. Un premier projet envisageait de garder les
bâtiments présentant des qualités (Restaurant du ********, grange de
l'entreprise ******** et ancien four) mais la différence de niveau importante
entre la chaussée de la route de Vevey et l'entrée des bâtiments existants ne
permettait pas de conserver les bâtiments et élargir la route de Vevey.
La Municipalité
précise que la Direction générale du territoire et du logement (DGTL) n'a pas
relevé l'aspect patrimonial du secteur. En revanche, la DGIP a sensibilisé la
commune sur l'impact d'une destruction totale sur l'identité du village. Elle a
également précisé que la commune était seule compétente en cas d'ISOS régional
et de bâtiments en note *4*. La DGIP a délivré un préavis positif.
Pendant la
préparation du plan d'affectation, un concours d'architecture a été organisé
avec quatre bureaux afin de s'assurer de la qualité du futur projet. Le cahier
des charges a été validé par la CCU. Il a été soulevé que le projet choisi
était nettement plus qualitatif que le premier projet et permettait une
densification qualifiée dans un secteur bien desservi, stratégie priorisée par
la Municipalité.
Lors des démarches
participatives, la
population
n'a pas accordé beaucoup
d'importance à l'aspect patrimonial du site. Elle a mis l'accent sur la
mobilité douce et la sécurisation des déplacements dans le site et sur la route
de Vevey, l'aménagement d'une placette publique connectée à la place de
l'Administration communale et à la route de Vevey, ainsi que la qualité du
projet architectural proposé.
"
Pour ce qui est de l'opposition formulée par B.________,
le projet de réponse est le suivant:
"
Résumé des motifs des oppositions
L'opposant rappelle
que quatre bâtiments sont classés en note *4* au recensement architectural.
L'opposant demande que les façades des bâtiments classés soient conservées. Il
précise qu'il appuie l'opposition de A.________, section Vaud.
Réponse de la
Municipalité
La Municipalité a
effectué une pesée d'intérêts durant les travaux d'étude. Le périmètre est
concerné par des bâtiments habités mais aussi beaucoup de dépôts qui sont
aujourd'hui difficiles à valoriser. L'affectation actuelle permet de construire
en ordre contigu l'ensemble des parcelles avec une profondeur de 14 m. Un
premier projet avait été étudié sur la base de la réglementation actuelle. La
Municipalité ne trouvait pas la proposition pertinente. Cette décision s'est
appuyée sur les conseils de la Commission consultative d'urbanisme (CCU). Il a
également été envisagé de garder les bâtiments présentant des qualités
(Restaurant du ********, grange de l'entreprise ******** et ancien four) mais
la différence de niveau importante entre la chaussée de la route de Vevey et
l'entrée des bâtiments existants ne permettait pas de conserver les bâtiments
et élargir la route de Vevey.
Lors des démarches
participatives, la population n'a pas relevé la conservation des bâtiments
existants. Elle a mis l'accent sur la mobilité douce et la sécurisation des
déplacements dans le site et sur la route de Vevey, l'aménagement d'une
placette publique connectée à la place de l'Administration communale et à la
route de Vevey, ainsi que la qualité du projet architectural proposé et son
intégration.
La Municipalité
précise que lors des travaux de révision du plan d'affectation communal, une
attention particulière sera portée aux dispositions réglementaires pour le
vieux village afin de garantir sa préservation. Elle considère que le secteur «
Sur le Crêt » est plus hétéroclite, peu valorisé et qu'il a moins de substance
que le vieux village plus à l'est.
"
D.
Lors de sa séance du 30 mars 2021, le Conseil communal de Blonay a
adopté le plan d'affectation et son règlement, adopté le projet d'aménagement
routier de la route de Vevey et le dossier d'expropriation, autorisé la
municipalité à entreprendre les travaux d'aménagement routier de la route de
Vevey, accordé à la municipalité à cet effet un crédit de 807'000 fr. et adopté
les propositions de réponse aux oppositions.
Le 12 novembre 2011, le Département des institutions
et du territoire a approuvé le plan d'affectation.
E.
Par acte conjoint du 13 décembre 2021, A.________, section vaudoise et B.________
(ci-après: les recourants) ont déposé un recours auprès de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Ils ont pris les
conclusions suivantes:
"
I.           Le
recours
est admis ;
II.           La Décision rendue le 30 mars 2021 par le
Conseil communal de Blonay, Administration communale, Route du Village 45; case
postale 12, 1807 Blonay, adoptant le plan d'affectation « Sur le Crêt » et son
règlement adoptant le projet d'aménagement routier de la route de Vevey et le
dossier d'expropriation et autorisant la Municipalité à entreprendre les
travaux d'aménagement routier de la route de Vevey, accordant à cette dernière
autorité un crédit de Frs 807'000.- est annulée, la cause étant renvoyée à
cette autorité pour nouvelle décision dans le sens des considérants ;
III.
La Décision rendue le 12 novembre 2021 par
l'Etat
de Vaud, représenté par la Direction générale du territoire et du logement,
approuvant le plan d'affectation « Sur le Crêt » de la Commune de Blonay est
annulée, la cause étant renvoyée à cette autorité pour nouvelle décision dans
le sens des considérants.
"
La DGIP a déposé des déterminations le 4 février
2022, se référant pour l'essentiel à son préavis.
Le Conseil communal de Blonay – Saint-Légier a
déposé sa réponse le 18 février 2022. Il conteste la qualité pour recourir des
deux recourants et conclut au rejet du recours. Il produit notamment une note
du bureau d'architectes N.________ relative au potentiel de transformation des
bâtiments ECA n
os
4263 et 4266 dont il ressort que leur transformation
pour la création de logements aurait un impact important sur leurs enveloppes
et leurs façades.
L'agglomération Rivelac a déposé des déterminations
le 14 février 2022. Elle relève que les réserves en zone à bâtir de
l'agglomération sont inférieures aux besoins à l'horizon 2036 et à l'horizon
2020 et en déduit que le plan d'affectation litigieux est conforme à la mesure
A11 du plan directeur cantonal (PDCn).
Le Département des institutions et du territoire a
déposé sa réponse le
2 mars 2022 par l'intermédiaire de la DGTL. Il conclut à l'irrecevabilité du
recours, subsidiairement à son rejet.
Les recourants, le Conseil communal et la DGTL ont
déposé des déterminations complémentaires.
Les propriétaires hoirie E.________, J.________ et I.________,
G.________ et F.________, M.________ et L.________ ont déposé des
déterminations.
Le tribunal a tenu audience le 12 octobre 2022. A
cette occasion, il a procédé à une vision locale. Le procès-verbal de
l'audience a la teneur suivante:
"
Il
n'est pas présenté de réquisitions d'entrée de cause.
La Cour ainsi que les avocats
entrent dans le café du ******** (bâtiment ECA n° 263).
La Cour et les parties observent
le bâtiment ECA n° 266 et 267, qui se compose de locaux d'habitation, de
bureaux et d'une grange (qui sert de dépôt pour l'entreprise de M. E.________).
Les recourants font remarquer les escaliers monumentaux, les grandes baies
décorées avec de fausses briques polychromes et de manière générale la richesse
du bâtiment.
Les représentants de la DGIP exposent
que le recensement architectural date de 1975. A l'époque, les bâtiments de ce
genre étaient nombreux et ils n'apparaissaient pas particulièrement
intéressants. Si le recensement était effectué aujourd'hui, ce serait sûrement
une note supérieure qui leur serait attribuée. Il faut être conscient du fait
que presque tout l'ensemble de Blonay, ainsi que de nombreux villages vaudois
sont composés de bâtiments en note 4; il ne faudrait pas que tous ces bâtiments
puissent être rasés. Même si les bâtiments en note 4 relèvent de la compétence
municipale, il y a un enjeu cantonal car c'est à tort que les municipalités
considèrent la note 4 comme une mauvaise note et ne protègent pas ces
bâtiments. De plus, en l'espèce, on se trouverait en bordure du bourg historique.
Les représentants de la commune
indiquent que le recensement a été revu en 2000. Selon les représentants de la
DGIP, cette révision ne concernait que les bâtiments ayant une note 3 ou plus.
Il n'y a pas de nouvelle révision prévue.
Me Haldy souligne que le village
de Blonay n'est pas inscrit à l'ISOS, que les bâtiments en cause ne sont
pourvus que d'une note 4, qu'ils sont en mauvais état et que d'autres intérêts
publics sont en jeu. Quant à l'ISOS régional, il n'aurait aucune portée.
M. Mamin, qui est domicilié à 15 m
du lotissement en cause, lit un texte en faveur du maintien des bâtiments
existants, rappelant notamment leur historique.
La Cour et les avocats entrent
dans les locaux d'habitation des bâtiments ECA n° 266 et 267. Il est
constaté que les plafonds sont très bas. Cela serait néanmoins transformable
selon les représentants de la DGIP, mais pas rentable selon Me Haldy.
La Cour et les avocats entrent
dans les bureaux puis la grange des bâtiments ECA n° 266 et 267. Au sujet
de la grange, qui présente un volume très important, M. E.________ relève le
mauvais état du toit, des chevrons ainsi que des murs qui s'effritent. Il
explique que le peu d'ouvertures existantes s'oppose à une transformation de
l'espace en locaux habitables. La DGIP admet que le toit en ardoise est
difficile à entretenir, mais souligne qu'il est rare de trouver une si belle
charpente.
La Cour et les parties examinent
ensuite le bâtiment ECA n° 26. Il est constaté que le mur est en mauvais
état et le pignon délabré. Un propriétaire relève que cela peut être dangereux
pour les enfants qui jouent à l'extérieur.
La Cour et les parties examinent
ensuite le bâtiment ECA n° 70. Sa propriétaire indique qu'il comporte
trois appartements, dans un état très vétuste.
Les parties discutent de
l'emplacement du bourg historique par rapport aux parcelles litigieuses.
Pour ce qui concerne la route de
Vevey, M. O.________
[urbaniste communal]
explique que la situation actuelle est dangereuse et qu'un élargissement est
nécessaire. L'élargissement ne peut pas se faire en maintenant les bâtiments
actuels, car cela impliquerait la construction d'un mur au pied des bâtiments.
Les recourants et les représentants de la DGIP déplorent le «langage routier»
du projet. Ils estiment que l'élargissement de la route n'est pas nécessaire. À
leur avis, il faut se garder de supprimer ce goulet d'étranglement naturel qui
permet de modérer la circulation. Me Haldy répond que l'esprit du projet n'est
absolument pas de donner la priorité à la voiture; au contraire, il va
permettre une meilleure convivialité.
Le président interroge M. O.________
au sujet du rapport art. 47 OAT, qui évoque des projets permettant le
maintien de tout ou partie des bâtiments en note 4. M. O.________ explique
qu'un concours privé a été organisé. Dans ce cadre, la commune avait suggéré le
maintien du bâtiment comprenant l'auberge du ********. Aucun projet n'a choisi
cette option qui n'était pas réaliste au vu de la différence de niveau entre l'avant
et l'arrière.
La Cour et les parties examinent
le «goulet d'étranglement» au débouché de la route de Vevey.
La Cour et les parties se
déplacent à l'arrière des parcelles litigieuses. Les représentants de la
commune relèvent que le nouveau projet permettra de traverser plus facilement
cet espace. Ils soulignent également qu'un étage a été enlevé par rapport au
projet initial. Les recourants répondent que l'on aurait également pu envisager
de moins densifier.
On poursuit jusqu'au domicile de
M. Mamin, qui indique apercevoir les bâtiments en cause depuis sa cuisine.
Le président mentionne que la
prise de position de la Commission communale d'urbanisme ne figure pas au
dossier. Me Haldy indique qu'elle sera produite.
"
Le 4 novembre 2022, le Conseil communal a produit
les procès-verbaux de la Commission consultative d'urbanisme relatifs au projet
litigieux.
Le 14 novembre 2022, le Conseil communal a produit,
en relation avec une remarque du représentant de la DGIP retranscrite au bas de
la première page du procès-verbal de l'audience, quelques fiches du recensement
architectural attestant selon lui du fait que la révision de 2000 ne concernait
pas seulement les notes *3*, mais également les notes *4*.
Le 21 novembre 2022, la DGIP s'est déterminée sur le
procès-verbal de l'audience ainsi que sur l'écriture du Conseil communal du 14
novembre 2022. Elle confirme qu'une évaluation actuelle, au moins pour les
bâtiments ECA n
os
4263 et 4266, conduirait à un changement de la
note *4* à la note *3*. Elle indique que pendant le dernier quart de siècle, le
tissu bâti du Canton en général et de Blonay – Saint-Légier en particulier a
subi des transformations profondes et précise que des objets du type de ceux
proposés à la démolition par le projet en question sont devenus plus rares,
justifiant une réévaluation de leurs qualités patrimoniales vers le haut.
Le 22 novembre 2022, la DGTL a indiqué qu'elle
n'avait pas de remarque à formuler sur le contenu du procès-verbal de
l'audience.
Considérant en
droit:
1.
Le Conseil communal et le Département contestent la qualité pour
recourir de A.________ et d'B.________.
a) Le recourant B.________ dispose de la qualité
pour recourir en tant que voisin proche du périmètre litigieux. Il en va de
même de A.________, Section Vaud (TF 1C_475/2020 du 22 mars 2022).
b) Déposé dans le délai de trente jours fixé par
l’art. 95
de la loi du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36)
, le recours est intervenu
en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à
l’art. 79 LPA-VD.
2.
Dans un premier grief formel, les recourants font valoir que, nonobstant
le fait que seul le plan d'affectation a fait l'objet des décisions entreprises
alors que l'enquête publique faisait état d'un plan d'affectation valant permis
de construire, les oppositions qu'ils ont déposées doivent être considérées
comme formées à l'encontre du permis de construire également et devront faire
l'objet d'une décision.
Dans sa réponse au recours, le conseil communal a
indiqué que le fait que les deux procédures aient été scindées (plan et permis
de construire) n'empêchera pas qu'une décision sera notifiée le moment venu aux
recourants par rapport au permis de construire. Partant, cette scission en deux
procédures ne prive pas les recourants de leurs droits et il n'est pas
nécessaire d'examiner cette question plus avant.
3.
a) aa) Les recourants mettent en cause la pesée d'intérêt qui a abouti à
la légalisation du plan d'affectation litigieux. Ils font valoir que les
intérêts s'opposant au projet, à savoir la protection du patrimoine bâti et le
respect des planifications supérieures, sont d'importance alors que les
intérêts en faveur du projet (densification et opportunité d'élargir la route
de Vevey) doivent être largement relativisés. Ils relèvent que le bâtiment qui
abrite le restaurant "********" (dont la démolition est prévue)
constitue une grande partie de l'identité villageoise de Blonay dans la mesure
notamment où il abrite une pinte vaudoise traditionnelle, typologie qui serait
de plus en plus rare dans le Canton de Vaud. Ils insistent également sur
l'intérêt présenté par le bâtiment ECA n° 4266 qui flanque celui abritant le
restaurant, plus particulièrement la partie rurale de ce bâtiment, ainsi que
par le bâtiment ECA n° 4270 situé en retrait. Ils font valoir que les bâtiments
en note *4* dont la démolition est prévue sont situés au centre du village sur
un carrefour et contribuent ainsi à l'identité du centre villageois. Ils
mentionnent la fiche ISOS relative au village de Blonay, qui met en avant la
nécessité de préserver le bâti existant, ainsi que la prise de position de la
DGIP, fondée sur la fiche ISOS, selon laquelle les démolitions prévues portent
une lourde atteinte au village de Blonay. Ils font valoir que la destruction de
bâtiments en note *4* est d'autant plus regrettable et injustifiée que la
valeur patrimoniale du village de Blonay a subi au cours des dernières
décennies de nombreuses attaques qui ont porté atteinte à l'intégrité de
l'environnement bâti, ce qui rendrait d'autant plus nécessaire la préservation
des objets dignes d'intérêt. Ils mentionnent également les objectifs de
protection du patrimoine historique de Blonay et plus particulièrement du
village figurant dans le Plan directeur communal du 25 octobre 2005, dans le
plan directeur régional du 4 novembre 2022 et dans la mesure R14 du PDCn. Ils
soutiennent que les bâtiments prévus par le plan d'affectation vont rompre avec
la continuité architecturale et la densité des bâtiments voisins. Ils mettent en
cause une volumétrie excessive, la création de terrasses couvertes par des
avant-toits, une dispersion aléatoire des capteurs solaires et le traitement
des façades avec des loggias et des grandes baies vitrées. Selon eux, le tout
est étranger aux typologies environnantes traditionnelles et en rupture
d'échelle. Ils soutiennent que la réglementation actuelle permet une
densification suffisante (6'000 m
2
de surface de plancher selon le
rapport 47 OAT) et que la nécessité, sous l'angle de la densification, d'augmenter
encore les possibilités de construire n'est pas démontrée
bb) La Commune conteste pour sa part que le projet
porte atteinte à des bâtiments ou à un ensemble exceptionnel en se fondant
notamment sur les notes au recensement architectural et sur le fait que le
village de Bonay n'est pas inscrit à l'ISOS. Elle nie toute portée juridique
aux fiches préparatoires de l'inventaire ISOS dès lors que le site n'a pas été
retenu. Elle soutient que les avantages du plan d'affectation l'emportent
largement sur les inconvénients. Elle mentionne une occasion unique de résoudre
le problème du goulet d'étranglement de la route de Vevey, ce qui serait
favorable à la sécurité de tous les usagers. Elle invoque également la
réalisation d'un projet de densification contemporain, convivial et profitant à
toute la collectivité, ceci à proximité de la gare et des commodités. Elle
souligne que l'on se trouve dans le périmètre compact de l'agglomération
Rivelac et que l'on répond ainsi à un objectif privilégié de la loi fédérale du
22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT ; RS 700), soit la
concentration du domaine bâti dans les centres. Elle invoque dès lors la
conformité du projet avec les instruments les plus actuels de planification et
d'aménagement du territoire en soulignant l'obsolescence des textes invoqués
par les recourants. Elle met en avant la qualité des espaces publics (passage
public entre la route de Vevey et l'administration communale avec une placette
entre les deux) et la mixité des affectations prévues (logements et activités).
Elle soutient que le concours d'architecture a permis une densification de
qualité en mentionnant sur ce point l'accord de la CCU. Selon l'autorité
communale, le plan d'affectation prévoit des règles adaptées au site permettant
une bonne intégration à l'environnement bâti, tant en ce qui concerne la
disposition et la typologie des constructions et des façades que la volumétrie,
les hauteurs et les toitures des bâtiments. De son côté, le département met en
avant les exigences de la LAT et du PDCn en ce qui concerne la densification
des centres urbains et fait valoir qu'il s'agit d'un intérêt public
prépondérant qui l'emporte sur la conservation des bâtiments dont la démolition
est prévue.
cc) Dans son projet de réponse à l'opposition de A.________,
la municipalité explique pour sa part que le périmètre du plan d'affectation
comprend des bâtiments habités mais aussi beaucoup de dépôts difficiles à
valoriser. Elle précise qu'un premier projet envisageait de garder les
bâtiments présentant des qualités (Restaurant du ********, grange de
l'entreprise E.________ et ancien four) mais que la différence de niveau
importante de la chaussée de la route de Vevey à l'entrée des bâtiments
existants ne permet pas à la fois la conservation des bâtiments et
l'élargissement de la route de Vevey. Le rapport de la Commission du conseil
communal mentionne également les explications du syndic de l'époque selon
lesquelles l'élargissement de la route de Vevey, vivement souhaitée par la
population lors des réunions participatives, requiert la destruction d'un des
bâtiments en note *4* et restreindrait l'accessibilité aux autres "suite
au fort défilé abrupt qui en résultera". Le rapport
de la
Commission du conseil communal mentionne également les propos du syndic selon
lesquels
,
dans un souci de cohérence architecturale d'ensemble,
il a été décidé de ne pas conserver les autres bâtiments situés dans le
périmètre du plan d'affectation. C'est pourquoi le plan prévoit la démolition
de l'ensemble des bâtiments existants du périmètre.
Le rapport 47 OAT relève également que
l'élargissement de la route de Vevey ne peut pas se faire sans la destruction
du bâtiment sis sur la parcelle n° 2605 (actuellement 5605). Il ajoute que, à
l'arrière, les bâtiments situés sur la parcelle n° 2603 (actuellement 5603) se
retrouveraient avec des rez environ 1,5 m plus hauts que la chaussée sans
possibilité de conserver une accessibilité cohérente. Il a par conséquent été
jugé nécessaire de ne pas les conserver. Le rapport 47 OAT souligne encore que
la municipalité et la commission d'urbanisme ont évalué la possibilité de
maintenir une partie des bâtiments en note *4* qui induisait des bâtiments avec
une hauteur similaire à l'existant. Avec des nouveaux bâtiments sur l'arrière
du site avec une hauteur plus importante, la cohérence avec les bâtiments
anciens aurait été difficile à atteindre (cf. rapport 47 OAT p. 24).
Après
une pesée d'intérêts, la commune a ainsi décidé de permettre la destruction de
l'ensemble des bâtiments du périmètre afin de planifier un plan d'affectation
permettant une densification qualitative dans le centre du village tout en
assurant une intégration, à travers des règles de construction des nouvelles constructions
dans le tissu villageois (cf. rapport 47 OAT p. 23-24). Selon le rapport 47
OAT, ces règles et les principes architecturaux assurent une intégration
architecturale, particulièrement sur les qualités qui donnent la valeur à ce
site bâti. Des volumes maximums sont fixés proposant des compositions de type
villageois. Les principes architecturaux préconisent l'intégration du bâti
futur avec les constructions existantes, notamment en ce qui concerne la forme
des bâtiments, les dimensions et les proportions des portes ou fenêtres, la
couleur des façades et les détails de construction. Le règlement précise la
composition des façades, notamment le traitement différencié au niveau du
rez-de-chaussée, typique de la composition des façades de maisons villageoises
de Blonay (cf. rapport 47 OAT p. 24).
b) aa) Lorsqu'elles adoptent, comme en l'espèce, un
plan d'affectation spécial, les autorités en charge de l'aménagement du
territoire bénéficient d'une importante liberté d'appréciation dans
l'accomplissement de leurs tâches (art. 2 al. 3 LAT). La Constitution vaudoise
garantit également aux communes une autonomie dans l'aménagement local du
territoire (art. 139 let. d Cst-VD [BLV 101.01]). Cette liberté d'appréciation
n'est toutefois pas totale. L'autorité de planification doit en effet se
conformer aux buts et aux principes d'aménagement du territoire tels qu'ils
résultent de la Constitution (75 Cst.) et des lois (art. 1 à 3 LAT). Elle doit
également prendre en considération les exigences découlant des autres dispositions
du droit fédéral de la protection de l'environnement au sens large (ATF 129 II
63 consid. 3.1). Conformément à l'art. 3 OAT, une appréciation correcte de ces
principes implique une pesée globale de tous les intérêts en présence lors de
l'approbation du plan d'affectation et en conséquence également lors d'une
planification d'affectation spéciale (ATF 145 II 70; TF 1C_575/2019 du 1
er
mars 2022 consid. 9. 1). Ce faisant, les autorités déterminent les intérêts
concernés, apprécient ces intérêts notamment en fonction du développement
spatial souhaité et des implications qui en résultent; elles fondent leur
décision sur cette appréciation, en veillant à prendre en considération tous
les éléments déterminants, publics ou privés, ainsi que les principes généraux
de planification et les éléments concrets du cas d'espèce (cf. ATF 132 II 408
consid. 4.2; TF 1C_575/2019 précité consid. 9. 1).
bb) Il convient de rappeler le pouvoir d’examen du
Tribunal cantonal dans le contentieux des plans d’affectation.
La LAT fixe certains principes au sujet de la
procédure d’établissement des plans d’affectation. Les cantons doivent
notamment instituer une protection juridique en faveur des propriétaires ou
autres personnes concernées par la planification et prévoir, selon les termes
de l’art. 33 al. 2 let. b LAT "qu’une autorité de recours au moins ait un
libre pouvoir d’examen". Selon la jurisprudence, ce libre examen ne se
réduit pas à un contrôle complet de la constatation des faits et de
l’application du droit ; il comporte aussi un contrôle de l’opportunité.
L’autorité doit vérifier que la planification contestée devant elle soit juste
et adéquate. S’agissant notamment des plans d’affectation communaux, on a vu
que l’autorité cantonale de recours doit préserver la liberté d’appréciation
dont les communes ont besoin dans l’accomplissement de leurs tâches (art. 2 al.
3 LAT). Cette liberté d’appréciation implique qu’une mesure d’aménagement
appropriée doit être confirmée ; l’autorité de recours n’est pas habilitée
à lui substituer une autre solution qui serait également appropriée. Elle
implique aussi que le contrôle de l’opportunité s’exerce avec retenue sur des
points concernant principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire,
la prise en considération adéquate d’intérêts d’ordre supérieur, dont la
sauvegarde incombe aux cantons, doit être imposée par un contrôle strict (ATF
127 II 238 consid. 3b/aa p. 242 ; TF 1C_365/2010 du 18 janvier 2011
consid. 2.3. non publié in ATF 137 II 23; 1C_82/2008 du 28 mai 2008 consid. 6.1
non publié in ATF 134 II 117; CDAP AC.2019.0293 du 4 mai 2020 consid. 2).
Dans le cadre de son contrôle, l'autorité de recours
examine les différents points faisant l'objet du rapport de l'art. 47 OAT. Il
s'agit notamment de la conformité du plan d'affectation aux buts et principes
régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT). Il implique également
de s’assurer que les principes de planification posés aux art. 2 et 3 OAT
sont respectés. Parmi ces principes, on trouve la nécessité de vérifier si la
solution choisie est conforme en particulier avec les plans directeurs et les
plans d'affectation (art. 2 al. 1 lettre e OAT). Il convient également de
s'assurer que l'autorité a procédé à une pesée correcte de tous les intérêts
concernés, qu'ils soient publics ou privés (art. 3 OAT) (CDAP AC.2019.0293
précité consid. 2).
c) Il convient d'examiner en premier lieu les
dispositions des législations fédérale et cantonale relatives à la protection
du patrimoine bâti susceptibles de s'appliquer dans le cas d'espèce.
aa) Se fondant en particulier sur l'art. 5 de la loi
fédérale du 1
er
juillet 1966 sur la protection de la nature et du
paysage (LPN; RS 451),
le Conseil fédéral a mis en place l'Inventaire
fédéral des sites construits d'importance nationale à protéger en Suisse (inventaire
ISOS). L'inscription d’un objet d’importance nationale dans un inventaire
fédéral indique que l’objet mérite spécialement d’être conservé intact ou en
tout cas d’être ménagé le plus possible, y compris au moyen de mesures de
reconstitution ou de remplacement adéquat (art. 6 al. 1 LPN). Lorsqu’il s’agit
de l’accomplissement d’une tâche de la Confédération au sens de l’art. 2 LPN,
la règle suivant laquelle un objet doit être conservé intact dans les
conditions fixées par l’inventaire, ne souffre d’exception que si des intérêts
équivalents ou supérieurs, d’importance nationale également, s’opposent à cette
conservation (art. 6 al. 2 LPN).
En l'espèce, le village de Blonay n'est pas un site
d'importance nationale figurant dans les annexes de l'ordonnance du 9 septembre
1981 concernant l'Inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse
(OISOS; RS 451.12). Selon l'appréciation portée lors du recensement en vue de
l'inventaire, il a été constaté qu'on était en présence d'un site d'importance
régionale. Le site ne fait ainsi pas partie de l'inventaire fédéral et
l'appréciation portée lors du recensement n'a par conséquent pas de valeur
juridique au sens du droit fédéral (pour un cas comparable cf. TF 1C_429/2017
du 25 juillet 2018 consid. 2.2.3.1). La LPN et l'ISOS ne sauraient ainsi faire
directement obstacle à la démolition de bâtiments prévue par le plan
d'affectation, étant toutefois relevé que les travaux préparatoires effectués
en application de l'art. 5 LPN peuvent être pris en considération dans
l'étendue de la sauvegarde d'un site (cf. TF 1P.254/2001 du 10 septembre 2001
consid. 2d). Ils peuvent par conséquent être pris en compte dans les réflexions
relatives à la mises en œuvre de mesures de protection au niveau du règlement
communal.
bb) Au niveau cantonal, la protection du patrimoine
bâti est assurée par
la LPrPCI, en vigueur depuis le 1
er
juin 2022.
Les principes établis par l'ancienne loi vaudoise du 10 décembre
1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (aLPNMS,
désormais la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature et des
sites [LPNS; BLV 450.11]), qui était en vigueur au moment où les décisions
attaquées ont été rendues, n'ont pas été fondamentalement remis en question par
la LPrPCl ou son règlement d'application (RLPrPCI; BLV 451.16.1). La nouvelle
législation reprend pour l'essentiel le système de protection prévu jusqu'alors
(CDAP AC.2021.0372 du 21 juillet 2022 consid. 6a; AC.2021.0074 du 13octobre
2022 consid. 7a/bb).
Aux termes de l'al. 1 de l'art. 3 LPrPCI, mérite
d'être protégé au sens de la présente loi le patrimoine culturel immobilier
défini à l'al. 2 qui présente un intérêt archéologique, historique, architectural,
technique, éducatif, culturel, esthétique, artistique, scientifique ou
urbanistique. Selon l'al. 2 de la même disposition, le patrimoine culturel
immobilier comprend, en particulier, tout objet bâti ainsi que les monuments
préhistoriques et historiques, qu'il s'agisse de construction isolée ou
d'ensemble ainsi que leur environnement, lorsque ce dernier participe à
l'intérêt du site ou du bâtiment (let. a). D'après l'art. 4 LPrPCI, les objets
définis à l'art. 3 sont protégés conformément à la présente loi. Aucune
atteinte ne peut leur être portée qui en altère le caractère ou la substance.
En cas d'atteinte ou de danger imminent, l'autorité compétente prend les
mesures de sauvegarde appropriées, prévues notamment aux art. 9 et 10 de la
présente loi (al. 1). Les autorités, collectivités, propriétaires ainsi que
toute personne concernée veillent à prendre soin du patrimoine culturel
immobilier (al. 2).
L'art. 14 LPrPCI prévoit expressément un recensement
architectural permettant de connaître, d'évaluer et de répertorier le
patrimoine culturel immobilier, à l'exclusion des sites archéologiques et des
objets navals lacustres (al. 1), une note étant attribuée à chaque objet
recensé (al. 3). L'échelle des notes allant de 1 à 7 est maintenue dans le
cadre de la LPrPCl et figure désormais dans le RLPrPCI, à son art. 8.
La LPrPCI comprend plusieurs mesures de protection
des objets du patrimoine culturel immobilier énumérés à l'art. 3 LPrPCI, dont
l'inscription à l'inventaire (art. 15 ss LPrPCI) et le classement (art. 25 ss
LPrPCI). Les art. 9 et 10 auxquels renvoie l'art. 4 al. 1 LPrPCI permettent en
outre au département de prendre des mesures conservatoires, en particulier
d'ordonner l'arrêt immédiat des travaux.
La protection générale du patrimoine culturel immobilier
consiste dans la possibilité de prendre des mesures conservatoires en faveur
d'objets répondant à la définition de l'art. 3 LPrPCl et que l'on aurait omis
de mettre à l'inventaire ou de classer. Ainsi, si un objet mérite d'être
sauvegardé, il doit être porté à l'inventaire ou classé. A défaut, l'objet qui
ne bénéficie pas d'une telle mesure de protection n'est pas protégé par la
LPrPCI (CDAP AC.2021.0372 du 21 juillet 2022 consid. 6a; AC.2021.0074 précité
consid. 7a/bb).
Par conséquent, à maintes reprises, la Cour de céans
a eu l'occasion de dire que l'inscription d'un objet au recensement
architectural ne constitue pas une mesure de protection. Les notes attribuées
dans ce cadre ont un caractère purement indicatif et informatif. Elles sont en
revanche un élément d'appréciation important pour les autorités chargées de
l'aménagement du territoire, notamment lors de l'adoption des zones à protéger
prévues par l'art. 17 al. 1 LAT ou, dans la procédure de permis de construire,
lorsque ces autorités appliquent les règles concernant l'intégration et
l'esthétique des constructions ou statuent sur une autorisation cantonale
spéciale (cf. TF 1C_493/2016 du 30 mai 2017 consid. 2.5 et 2.6; CDAP
GE.2021.0205 du 10 octobre 2022 consid. 3a; AC.2020.0214 du 20 juillet 2021
consid. 3b/bb; AC.2017.0279 du 17 octobre 2018 consid. 3f/ee et les
références).
Il appartient en premier lieu aux autorités locales
de veiller à l'aspect architectural des constructions. Ainsi, selon l’art. 8
LPrPCl, il incombe aux communes de réglementer la protection du patrimoine
culturel immobilier, en particulier celui d'importance locale (à savoir les
objets en note *3*, voire en note *4*) ou ne faisant l'objet d'aucune mesure de
protection cantonale (let. a).
d) Il convient de rappeler en second lieu les
principes applicables sous l'angle de la législation sur l'aménagement du
territoire.
aa) L'art. 14 LAT prévoit que les plans
d'affectation règlent le mode d'utilisation du sol (al. 1). Ils délimitent en
premier lieu les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger.
Les zones à protéger sont régies par l'art. 17 LAT. Selon l'art. 17 al. 1 let.
c LAT, les cantons doivent prévoir des mesures de protection notamment pour
"les localités typiques, les lieux historiques, les monuments naturels ou
culturels". Les localités typiques au sens de cette disposition
comprennent des ensembles bâtis qui regroupent en une unité harmonieuse
plusieurs constructions et qui s'intègrent parfaitement à leur environnement
(cf. ATF 111 Ib 257 consid. 1a p. 260 et les références citées). Les communes
doivent ainsi prendre en considération la valeur des bâtiments de leur
patrimoine construit dans l’élaboration de leur plan d’affectation pour les
localités typiques au sens de l’art. 17 al. 1 let. c LAT, dont font partie les
sites construits d’importance nationale répertoriés selon l’OISOS ainsi que les
sites répertoriés comme étant d’importance régionale dans le cadre des travaux
préparatoires de l'inventaire ISOS (cf. ATF 120 Ib 64 consid. 5 p. 67, cf. aussi
TF 1P.354/2001 du 10 septembre 2001 consid. 2d; CDAP AC.2015.0216 du 17 janvier
2018 consid. 11 b; AC.2015.0126 du 31 juillet 2017 consid. 4c/ee). L’art. 17
al. 1 let. c LAT comporte dès lors pour les communes une obligation spécifique
de planification visant à prévoir dans leurs plans d’affectation et leur
règlement des dispositions sur la protection du patrimoine construit et des
ensembles construits dignes d’intérêts (cf. CDAP AC.2015.0216 du 17 janvier
2018 consid. 11b; AC.2016.0005 du 3 mai 2016 consid. 3f/aa; AC.2015.0174 du 27
novembre 2015 consid. 4c; AC.2013.0397 du 19 août 2014 consid. 5d; AC.2013.0305
du 28 août 2014 consid. 4c/bb; AC.2010.0141 du 16 novembre 2011 consid. 4b;
.2008.0328 du 27 novembre 2009 consid. 4; AC.2007.0147 du 31 juillet 2008
consid. 3c; AC.2006.0113 du 12 mars 2007 consid. 7c/cc; AC.2002.0128 du 12 mars
2004 consid. 4b; AC.2000.0122 du 9 septembre 2004 consid. 3c).
Le Tribunal cantonal a eu l'occasion de relever que
les dispositions de la LPNMS relatives à l’inventaire et aux mesures de
classement étaient en elles-mêmes insuffisantes pour assurer la réalisation des
objectifs de protection requis par l’art. 17 al. 1 let. c LAT dans les
ensembles dignes de protection dès lors que la majorité des bâtiments sont
recensés avec une note *4*, avec une petite partie en note *3* qui échappent
aux mesures de protection prévues par l'aLPNMS, laquelle visait essentiellement
les bâtiments recensés en notes *1* et *2* et mis à l’inventaire ou classés,
soit la protection d’objets individuels de très grande valeur. La LPNMS n’était
ainsi pas destinée et n’avait pas pour fonction non plus de protéger les
ensembles construits digne d’intérêts au sens de l’art. 17 al. 1 let. c LAT.
C’est la raison pour laquelle les communes devaient prévoir dans leurs plans
d’affectation des dispositions qui assuraient la protection des ensembles bâtis
au sens de cette disposition. Elles pouvaient le faire de manière adéquate soit
par des plans spéciaux de protection, soit en intégrant dans la réglementation
communale générale les principes de protection spécifiques aux bâtiments
recensés en note *3* et *4*, qui ont précisément pour caractéristiques d’être
bien intégrés et dont l’identité mérite d’être sauvegardée, s’agissant d’éléments
déterminant pour l’image de la localité et constitutifs du site (cf. CDAP AC.2015.0216
précité consid. 11c).
A priori
, les mêmes constats peuvent être faits
sous l'empire de la LPrPCI.
Même si la LATC ne le prévoit plus expressément
(contrairement à ce qui était le cas avec l'ancien article 47 al. 2 ch. 2 LATC
en vigueur jusqu'au 31 août 2018), des mesures de protection ou de préservation
des sites peuvent ainsi être incluses dans les plans et règlements
d’affectation pour d'autres zones que les zones à protéger au sens de l'art. 17
LAT. L’art. 17 LAT constitue au demeurant la base légale formelle permettant
d’arrêter de telles dispositions dans un plan d’affectation. Dans un tel cas,
les règles matérielles de protection sont indépendantes des mesures de
protection spéciale de la LPNMS (actuellement LPrPCI) (inventaire, classement),
mais résultent directement de la réglementation communale (cf. CDAP AC.2015.0216
précité consid. 11c; AC.2017.0035 du 25 octobre 2017 consid. 2d; AC.2013.0198
du 5 février 2014 consid. 4c; AC.2004.0031 du 21 février 2006 consid. 3a).
bb) La jurisprudence du Tribunal fédéral retient
également que la sauvegarde des monuments et des sites naturels ou bâtis fait
partie des principes d'aménagement que l'autorité de planification doit prendre
en considération lors de l'adoption ou de la révision d'un plan d'affectation,
conformément à l'art. 3 al. 2 LAT (cf. TF 1P.237/2006 du 4 septembre 2006
consid.3.2; 1A.16/2003 du 9 janvier 2004 consid. 3.5 paru à la RDAF 2004 p.
131).
e) aa) En l'occurrence, les bâtiments dont les
recourants demandent le maintien bénéficient de la note *4* au recensement
architectural cantonal. Selon l'art. 8 al. 3 let. d RLPrPCI, la note *4* est
attribuée à un objet bien intégré par son volume, sa composition et souvent sa
fonction, participant à l'identité de la localité. Appartiennent également à
cette catégorie les objets n'étant pas nécessairement bien intégrés mais
présentant néanmoins un intérêt du point de vue patrimonial. Selon la plaquette
"Recensement architectural du canton de Vaud" (éditée par la Section
des Monuments historiques et archéologie du Service des bâtiments, novembre
1995, rééditée en mai 2002), les objets de cette catégorie forment en général
la majorité des bâtiments d'une localité. Ils sont donc déterminants pour
l'image d'une localité et constitutifs du site. A ce titre, leur identité
mérite d'être sauvegardée.
En relation avec un projet de plan de quartier dans
le centre de Lausanne, le Tribunal fédéral a admis la démolition de bâtiments
en note *4* en relevant que, au plan cantonal, ils n'avaient été recensés qu'en
qualité d'objets présentant une bonne intégration (cf. TF 1C_279/2017 précité
consid. 4.4.2). Pour sa part, le Tribunal cantonal a notamment admis la
démolition d'une villa en note *4* à Renens faisant partie d'une succession de cinq
villas locatives du début du XX
e
siècle toutes également recensées
en note *4* (cf. CDAP AC.2020.0204, AC.2020.0228 du 31 août 2021 consid. 14e).
Il a également admis la démolition d'une villa en note *4* à Pully (cf. CDAP
AC.2020.0235 du 20 mai 2021), arrêt récemment confirmé par le Tribunal fédéral
(TF 1C_313/2021 du 13 septembre 2022). Même des bâtiments en note *3* (soit
dont l'intérêt est supérieur aux bâtiments en note *4*) peuvent être démolis.
Comme le Tribunal cantonal a eu l'occasion de le rappeler dans un arrêt récent
(AC.2021.0074 précité consid. 7e), de jurisprudence constante, le seul fait
qu'un bâtiment ait reçu la note *3* au recensement architectural n'interdit en
effet pas sa démolition.
bb) Dans le cas d'espèce, s'agissant des bâtiments
en note *4*, la vision locale a permis de constater que l'intérêt des bâtiments
ECA n
os
4263 et 4266 provient principalement de leur
volumétrie. Le bâtiment ECA n° 4263 présente également un intérêt en raison du
fait qu'il accueille une pinte vaudoise typique. Son architecture ne saurait
toutefois être qualifiée d'exceptionnelle. Ainsi que cela ressort de la note
sur le potentiel de transformation de ce bâtiment produite par la commune et
comme la vision locale l'a confirmé,
ce bâtiment est au surplus dans un
mauvais état et la création de logements impliquerait une restructuration très
importante, difficilement compatible avec un objectif de préservation vu
l'impact sur l'enveloppe du bâtiment et les façades.
Le bâtiment ECA n° 4266 comprend notamment une
ancienne grange de très grande dimension un peu décorée (fresques sur les murs
extérieurs), peintures "en trompe l'oeil" qui ne présentent toutefois
pas d'intérêt exceptionnel. La visite de cette grange a permis de constater que
celle-ci présente un intérêt en raison de son volume très important avec par
conséquent de grands espaces à disposition. Pour le reste, elle ne présente pas
d'intérêt particulier. L'exploitation de cette grange pour y créer des
logements impliquerait une intervention massive.
A priori
, tout devrait
être refait, soit notamment la toiture et la charpente, les porteurs, les
dalles à créer (pose de dalles anti-feu), les murs, l'isolation et les
ouvertures à créer. Les structures devraient être renforcées. Le mur pignon
doit avoir 4 cm d'épaisseur, ce qui implique qu'il faudrait tout reconstruire
de l'intérieur. Une telle intervention, qui équivaudrait à créer une sorte de
"décor de théâtre", apparaît clairement disproportionnée.
La vision locale a également permis de constater que
les bâtiments ECA n
os
4268 et 4270 ne présentent pas de qualités
architecturales exceptionnelles, ceci malgré les quelques éléments
architecturaux mis en évidence par les recourants. Ces éléments ne sauraient
ainsi justifier que le maintien de ces bâtiments soit imposé. Le même constat
peut être fait en ce qui concerne le bâtiment sis sur la parcelle n° 5605 (ancien
four), qui ne présente plus d'intérêt particulier et qui est condamné par le
projet d'élargissement de la route de Vevey.
On peut encore relever qu'une réflexion a été menée
pour essayer de sauvegarder les bâtiments présentant le plus d'intérêt, soit
celui abritant le restaurant et la grange du bâtiment ECA n° 4266. Il s'est
toutefois avéré que le maintien de ces bâtiments n'était pas compatible avec
l'élargissement prévue de la route de Vevey, qui revêt une grande importance
pour l'autorité communale en raison des améliorations qu'elle apporte au niveau
de la sécurité. Les bâtiments en question ne pourraient pas conserver une
accessibilité cohérente en raison d'une différence de niveau trop importante
entre la chaussée de la route et l'entrée des bâtiments.
cc) La qualité des bâtiments dont la démolition est
prévue en tant qu'ensemble bâti doit également être relativisée. La vision
locale a permis de constater que la partie intéressante de l'ancien bourg de
Blonay se situe plus à l'Est, de l'autre côté du rond-point et de la route du
village. Le secteur concerné par le plan spécial litigieux se trouve pour sa
part à la périphérie du bourg ancien avec un bâti qui se caractérise plutôt par
son caractère agricole (ce qui induit des volumes très importants), qui le
distingue du bâti sis plus à l'est constituant le cœur du bourg. C'est par
conséquent à juste titre que la commune fait valoir que le secteur "sur le
Crêt" est plus hétéroclite, peu valorisé et a moins de substance que le
vieux village plus à l'est. On ne saurait ainsi considérer qu'on trouve en
présence d'une partie de localité typique au sens de l'art. 17 al. 1 let. c LAT
qui devrait impérativement être classée comme zone à protéger.
En tous les cas, la commune n'a pas abusé du large pouvoir
d'appréciation qui doit lui être reconnu dans le cadre de la gestion d'un
patrimoine d'intérêt local (n'impliquant par conséquent pas d'intérêt supérieur
dont la sauvegarde incombe au canton) en renonçant à prévoir des mesures de
protection particulière.
f) Pour ce qui est des constructions autorisées par
le plan spécial, on relève que celui-ci permet une densification intéressante
d'un secteur central bien desservi par les transports publics (plus
particulièrement par le train), ce qui va dans le sens de ce que préconise
l'art. 1 al. 2 let. a
bis
et b LAT et le PDCn. Le plan litigieux est
également intéressant en ce qui concerne les espaces publics qui sont prévus
(passage public entre la route de Vevey et l'administration communale avec une
placette entre les deux). De manière générale, le caractère villageois est
respecté avec des gabarits en limite de rue comparables avec ce qui existe
actuellement (seul pourrait poser problème le bâtiment prévu au point haut de
la colline, dont le gabarit apparaît trop important). Les recourants ne
sauraient ainsi être suivis lorsqu'ils invoquent une "rupture
d'échelle".
g) aa) En relation avec leur grief relatif au poids
insuffisant donné à la protection du patrimoine bâti dans la pesée des intérêts,
les recourants font valoir que l'intérêt patrimonial du secteur a été mis en
évidence dans différentes planifications directrices. Ils mentionnent à cet
égard le plan directeur communal de 2005, le plan directeur régional de la
Riviera du 4 novembre 2002, ainsi que la mesure R14 du PDCn.
bb) Pour garantir une gestion cohérente de l'espace
dans sa globalité, le système suisse d'aménagement du territoire est organisé
selon une construction pyramidale ("Stufenbau"), dans laquelle chacun
des éléments – le plan directeur, le plan d'affectation et l'autorisation de
construire – remplit une fonction spécifique (ATF 137 II 254 consid. 3.1; TF
1C_405/2016 du 30 mai 2018 consid. 3.1; cf. aussi ATF 140 II 262 consid.
2.3.1).
cc) Les planifications directrices communale et
régionale invoquées par les recourants sont relativement anciennes. Celles-ci
sont ainsi largement antérieures à la révision partielle de la LAT, qui a été
adoptée le 15 juin 2012 et qui est entrée en vigueur le 1
er
mai
2014, ainsi qu'aux planifications supérieures récentes, qui vont dans le sens
d'un développement de l'urbanisation à l'intérieur du milieu bâti et de façon
compacte (art. 1 al. 2 let. a
bis
et b LAT; Message relatif à une
révision partielle de la LAT; FF 2010 974 ch. 2.1;  arrêt TF 1C_424/2014 du 26
mai 2015 consid. 4.3).
La novelle du 15 juin 2012 révisant la LAT a en
particulier introduit une disposition relative au contenu du plan directeur
dans le domaine de l'urbanisation (art. 8a LAT) et modifié l'art. 15 LAT.
L'art. 8a LAT prévoit que, dans le domaine de l'urbanisation, le plan directeur
définit notamment: la dimension totale des surfaces affectées à l'urbanisation,
leur répartition dans le canton et la manière de coordonner leur expansion à
l'échelle régionale (let.a ); la manière de coordonner l'urbanisation et les
transports et de garantir un équipement rationnel qui permet d'économiser le
terrain (let. b); la manière de concentrer le développement d'une urbanisation
de qualité à l'intérieur du milieu bâti (let. c); la manière d'assurer la
conformité des zones à bâtir aux conditions de l'art. 15 (let. d) et la manière
de renforcer la requalification urbaine (let. e). L'art. 3 al. 3 let. a
bis
LAT relatif aux principes régissant l'aménagement prévoit pour sa part qu'il
convient de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation
dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des
possibilités de densification des surfaces de l'habitat.
Les planifications directrices communale et
régionale invoquées par les recourants sont notamment antérieures à la 4
ème
révision du PDCn. Cette version révisée du PDCn adaptée aux art. 8 et 8a LAT a
été approuvée par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018. Le PDCn s'attache
notamment à combattre le phénomène d'étalement urbain par un développement judicieux
des centres, soit des quartiers disposant d'équipements, services et transports
publics (cf. TF 1C_630/2015 du 15 septembre 2016 consid. 7.1). La ligne
d'action A1 prescrit ainsi de localiser l'urbanisation dans les centres. Le
canton, les communes et, le cas échéant, les régions doivent orienter leurs
politiques pour offrir un cadre de vie de qualité à environ 940'000 habitants
en 2030 et 1'040'000 habitants en 2040 en renforçant le poids démographique
dans les centres. Cette ligne d'action prévoit également une priorité pour le
développement à l'intérieur du tissu urbanisé, c'est-à-dire le tissu urbain
déjà largement bâti (comme c'est le cas en l'espèce) avant la création de
nouvelles zones à bâtir. Le potentiel inutilisé doit être valorisé et une densification
adaptée au contexte doit être recherchée. La mixité et la flexibilité des
usages sont encouragés, ce qui est également le cas du plan litigieux. La ligne
d'action B1 du PDCn confirme pour sa part que, pour jouer son rôle de moteur
économique et assurer à une grande part de la population des services et
équipements de proximité, le réseau des centres doit se renforcer en
accueillant une partie importante du développement cantonal. La fiche
d'application du SDT de février 2019 intitulée "périmètre compact et de
centre" indique que le développement de l'urbanisation à quinze ans doit
se faire prioritairement à l'intérieur du périmètre compact d'agglomération ou
de centre, comme c'est le cas en l'espèce, afin de bénéficier de son offre en
transports publics et en services et de renforcer sa vitalité (fiche
d'application, ch. 1). Un périmètre de centre comprend en principe les
quartiers, construits ou projetés, à partir desquels les principaux équipements,
services et arrêts de transports publics (train ou bus) sont aisément
accessibles pour l'ensemble de la population (fiche d'application, ch. 2). Au
nombre des mesures prévues pour permettre à terme une densification des
nouvelles zones d'habitation et mixtes dans les centres et les localités à
densifier, le PDCn prévoit que la valeur de la densité de celles-ci ne peut pas
être inférieure à 125 habitants et emplois à l'hectare soit un IUS minimum de
0,625 (PDCn p. 49).
L'agglomération Rivelac fait l'objet de la mesure
R14 du PDCn. Pour ce qui est des enjeux majeurs du projet d'agglomération en
matière d'urbanisation, la mesure R14 prévoit de coordonner l'urbanisation et
les transports avec un effort de densification autour des axes de transports
publics et des gares et de contenir son développement dans le cadre du
périmètre compact défini. La mesure distingue la ville des deltas, les villages
des coteaux, les nids d'aigle et les entités plus agricoles et indique que le
projet d'agglomération prévoit un développement différencié de ces différents
éléments. Pour les "villages des coteaux" (dont Blonay fait partie),
il est prévu que les secteurs situés à proximité des haltes de chemin de fer et
des funiculaires ainsi que le long des lignes de bus structurantes soient
développés en priorité. Dans ces secteurs, le périmètre compact, qui implique
une densité minimale de 100 habitants-emplois par hectare, se concentre ainsi
sur les zones pouvant être densifiées autour des haltes de chemin de fer et
funiculaires ainsi que celles desservies par le réseau de bus
urbain/structurant.
dd) Selon la jurisprudence, le plan directeur
communal constitue une indication quant à la direction que doit prendre la
pesée des intérêts dans le cadre de la planification communale subséquente.
L'autorité de planification reste ainsi libre d'apprécier les différents
éléments en présence, notamment les circonstances locales, lorsqu'elle procède
à l'élaboration d'un plan de détail (cf. TF 1C_250/2019 du 8 mai 2020 consid.
4.3). Le Tribunal fédéral a par exemple admis un plan de détail qui s'écartait
du plan directeur communal dès lors que ce choix était motivé et justifié par
le souci d'établir un PGA conforme au nouveau plan directeur cantonal, et plus
généralement aux buts et principes de l'aménagement du territoire (cf. TF
1C_113/2014 du 3 septembre 2014 consid. 4.3). Il a également admis un plan de
quartier s'écartant de l'affectation prévue dans le plan d'affectation, voire
le plan d'affectation communal, en tenant notamment compte de l'ancienneté de
ces deux instruments (respectivement 27 et près de 20 ans), qui étaient
d'ailleurs en cours de révision. Le plan spécial apparaissait en revanche
conforme à la planification directrice cantonale à laquelle doivent se
conformer tous les instruments de rang inférieur, s'agissant en particulier de
la manière de concentrer le développement de l'urbanisation de qualité à
l'intérieur du milieu bâti (art. 8a al. 1 let, c LAT; TF 1C_455/2018 du 18
novembre 2019 consid. 2.4).
Le Tribunal cantonal a pour sa part relevé dans un
arrêt relativement récent (CDAP AC.2020.0065 du 15 mars 2021) qu'un plan
directeur communal établi avant la révision de la LATC de 2018 était un simple
plan d'intention ou instrument de travail, sans portée juridique contraignante
pour les autorités (cf. art. 31 et 35 ss aLATC) et que, quoi qu'il en soit, le
plan directeur communal ne pouvait pas faire obstacle au plan directeur
cantonal, ni aux mesures d'aménagement du territoire destinées à mettre en
œuvre la LAT, depuis la révision de 2014.
ee) En l'espèce, il y a lieu de retenir que la
planification litigieuse est conforme aux principe fixés par le PDCn (et à ceux
fixés par la LAT), notamment le principe de densification vers l'intérieur.
Partant, le fait qu'elle puisse s'écarter sur certains point des planifications
directrices régionale et communales datant du début des années 2000 n'est pas
déterminant.
4.
Finalement, tout bien considéré, le tribunal constate que la pesée
d'intérêts effectuée par les autorités de planification cantonale et communale,
qui accorde plus de poids à la densification et à l'intérêt privé des
propriétaires à pouvoir valoriser correctement leurs biens-fonds (difficulté à
transformer les bâtiments en note *4* les plus intéressants pour une
affectation au logement) qu'à la protection du patrimoine bâti du secteur
concerné par le plan ne prête pas le flanc à la critique.
5.
Les recourants font valoir qu'une planification de détail (plan spécial)
ne peut pas contredire le plan général d'affectation, des dérogations ne
pouvant être que de nature secondaire. Ils mentionnent également la
jurisprudence du Tribunal fédéral relative au plan général d'affectation
régissant la partie urbanisée du territoire de la Commune de Montreux en
soutenant que le plan d'affectation litigieux ne respecte pas les principes
posés par le Tribunal fédéral à cette occasion. Ils soutiennent que, dans le
cas d'espèce, l'instrument de la planification de détail n'est pas adapté.
a) aa) On l'a vu, l'art. 14 LAT prévoit que les
plans d'affectation règlent le mode d'utilisation du sol (al. 1) et délimitent
en premier lieu les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger
(al. 2). La LAT n'effectue ainsi pas de distinction entre les plans spéciaux et
le plan d'aménagement général de la commune. L'art. 2 al. 1 let. e OAT précise
cependant que, lors de la planification d'activités ayant des effets sur
l'organisation du territoire, les autorités doivent vérifier si la solution
choisie est conforme en particulier avec les plans d'affectation.
En droit vaudois, jusqu'à la révision de la LATC
concrétisée par la novelle du 17 avril 2018 entrée en vigueur le 1
er
septembre 2018, l'affectation et la mesure de l'utilisation du sol pouvaient
être définies par un plan général d'affectation portant sur l'ensemble du
territoire d'une ou plusieurs communes, par un plan partiel d'affectation
limité à une partie du territoire d'une ou de plusieurs communes, par un plan
de quartier ou par un plan d'affectation cantonal (art. 49aLATC). Le plan de
quartier correspondait au plan qui est ici litigieux. Il était défini comme un
plan d'affectation communal ou intercommunal limité à une portion déterminée du
territoire et fixant des conditions détaillées d'urbanisme, d'implantation et
de construction dans ce périmètre. Son contenu était défini par la même règle
que celle régissant le plan d'affectation (art. 47 aLATC par renvoi de l'art.
64 al. 2 aLATC), des précisions complémentaires pouvant y figurer (art. 69
aLATC). Matériellement, le plan de quartier occupait le même rang hiérarchique
que le plan d'affectation (cf. Marc-Olivier Besse, Le régime des plans
d'affectation, thèse Lausanne 2010, pp. 51 s.). Il pouvait toutefois être
reconnu une prééminence fonctionnelle au plan d'affectation dans la mesure où
c'était bien cet instrument qui servait en premier lieu à mettre en œuvre les
orientations décidées dans les plans directeurs sur l'ensemble du territoire
communal (cf. ATF 146 II 289 consid. 7.2; TF 1C_222/2019 du 4 septembre
2020 consid. 4.1.2; Besse,
op. cit.
, p. 345). Le plan de quartier pouvait
s'écarter des normes du plan d'affectation, à condition de respecter les
objectifs d'aménagement de la commune et les principes applicables à
l'extension des zones à bâtir; il abrogeait dans le périmètre les règles
générales du plan d'affectation qui lui étaient contraires (art. 66 al. 1 aLATC;
ATF 146 II 289 consid. 7.2).
S'agissant des plans d'affectation communaux, la
novelle du 17 avril 2018 a supprimé les différents types de plans (plan général
d'affectation, plan partiel d'affectation et plan de quartier)  au bénéfice du
seul plan d'affectation, qui peut concerner tout ou partie du territoire d'une
ou de plusieurs communes. L'EMPL relatif à la novelle du 17 avril 2018 précise
ainsi que le plan d'affectation communal peut être utilisé pour prévoir des
affectations à grande ou à petite échelle, générales ou détaillées, par exemple
l'affectation d'un quartier.
La LATC ne pose plus aucune exigence en ce qui
concerne la relation entre plan spécial et plan d'aménagement général de la
commune. L'exigence figurant à l'art. 66 aLATC selon laquelle le plan spécial (plan
de quartier) pouvait s'écarter des normes du plan d'affectation à condition de
respecter les objectifs d'aménagement de la commune et les principes
applicables à l'extension des zones à bâtir ne figure ainsi plus dans la loi.
Force est dès lors de constater que la situation dans le cas d'espèce est
différente de celle du plan spécial dans la commune du Locle qui a fait l'objet
de l'arrêt du Tribunal fédéral 1C_800/2013 mentionné par les recourants. Dans
cette affaire, le droit cantonal (interprété à la lumière des travaux
préparatoires) limitait en effet assez fortement la possibilité de recourir à
des plans spéciaux (cf. arrêt précité consid. 2.2.1).
Dans sa jurisprudence relative à l'art. 66a LATC, le
Tribunal fédéral avait au demeurant relevé que, plus que de s'arrêter au choix
de l'instrument adéquat (plan spécial ou plan d'aménagement général de la
commune), il importait surtout de s'assurer que la commune avait fait une pesée
des intérêts à une échelle pertinente, dans le respect du plan directeur et du
respect des principes supérieurs d'aménagement (cf. TF 1C_424/2014 du 26 mai
2015 consid. 4.1; 1C_455/2018 du 18 novembre 2019 consid. 2.2). Le Tribunal
fédéral avait également relevé que la jurisprudence ne limitait pas strictement
l'ampleur des dérogations que pouvait apporter le plan de quartier par rapport
à la planification générale, celles-ci pouvant être de nature secondaire ou, au
contraire, plus importante. Il admettait ainsi qu'un plan spécial déroge au
plan général aussi longtemps que les dérogations n'étaient pas
"fondamentales" (TF 1C_455/2018 précité consid. 2.2; 1C_424/2014 du
26 mai 2015 consid. 4.2).
bb) Dans sa jurisprudence récente, le Tribunal
fédéral s'est prononcé sur la détermination des besoins en zones à bâtir pour
les quinze prochaines années et sur l'application de la mesure A11 du PDCn en
relation avec le nouveau plan général d'affectation (PGA) de la commune de
Montreux (ATF 146 II 289).  Au consid. 9 (non publié) de cet arrêt, le Tribunal
fédéral a examiné le grief selon lequel le nouveau PGA était contraire aux art.
14 ss LAT parce qu'il ne concernait que la partie urbanisée du territoire
communal, à l'exclusion de la partie supérieure (villages des Avants, de Caux
et du Vallon de Villars). Selon ce considérant, il n'était pas admissible
"
de s'être limité à la réglementation de la partie urbanisée du
territoire, et remettre à plus tard la fixation des zones pour le solde [...].
Cela contrevient à l'exigence de la couverture de la totalité du territoire à
aménager, qui se doit de procéder d'une idée d'ensemble [...], et n'assure pas
un développement du territoire global [...]. La Commune de Montreux ne pouvait
ainsi se contenter de régler la partie urbanisée, au risque d'aboutir, lors de
l'adoption de la planification ultérieure, à des situations inextricables –
comme l'épuisement du potentiel constructible par la première planification, au
détriment des parcelles comprises dans la seconde – voire incompatibles avec le
droit fédéral, spécialement s'agissant de l'évaluation d'ensemble des besoins
prévisibles au sens de l'art. 15 LAT
". A l'appui de ce raisonnement,
le Tribunal fédéral se réfère à un arrêt rendu en 1992 (ATF 118 Ia 165), qui
retient qu'il n'est en général pas possible de remettre à plus tard la fixation
des zones pour certains territoires particuliers (cf. Eloi Jeannerat/Pierre
Moor, Commentaire pratique LAT [op. cit.], n. 11 ad art. 14 LAT).
On peut déduire de cette jurisprudence qu'en
principe, le redimensionnement des zones à bâtir d'une commune doit faire
l'objet d'une analyse globale, débouchant sur une seule révision du plan
général d'affectation, et non pas sur des révisions successives ou par étapes,
la première étape laissant en suspens la question du redimensionnement de
certains secteurs du territoire communal. Si les autorités communales
n'adoptent pas d'emblée un projet de révision générale (éventuellement parce
que le conseil communal refuse d'adopter la nouvelle affectation d'un secteur,
qui doit être réexaminée), il incombe alors en principe au département cantonal
de différer son approbation, plutôt que de prononcer une approbation partielle
laissant incertaine la future affectation de certains terrains (cf. CDAP
AC.2019.0012 du 23 décembre 2020 consid. 2f).
b) En l'occurrence, on ne se trouve pas dans une
problématique de redimensionnement d'une zone à bâtir surdimensionnée puisque
le secteur litigieux se situe dans le périmètre compact d'une agglomération,
soit dans une partie du territoire communal qui doit
a priori
être
densifiée. On se trouve dans un cas classique de plan spécial visant à
densifier un secteur déjà affecté à la zone à bâtir et on ne saurait dès lors
considérer que la pesée des intérêts n'a pas été effectuée à une échelle
pertinente.
A cela s'ajoute que la "vision communale"
(soit le document remis par la commune à la DGTL pour qu'il effectue l'examen
préliminaire prévu par l'art. 36 LATC) mentionne le plan d'affectation
litigieux (p. 13). On constate ainsi l'existence d'une coordination entre ce
plan d'affectation et le nouveau PACom.
On relève enfin que le plan litigieux ne déroge pas
fondamentalement au plan général d'affectation puisque celui-ci affecte déjà la
zone en question à l'habitat avec la possibilité de réaliser des bâtiments de trois
étages.
c) Vu ce qui précède, ce grief des recourants n'est
également pas fondé.
6.
Les recourants mettent en cause la densification prévue par le plan
d'affectation litigieux (permettant l'accueil de plus de 150 habitants) au
regard des principes posés par le PDCn dans les communes surdimensionnées,
comme c'est le cas de la Commune de Blonay – Saint-Légier. Ils font valoir que
le projet n'a pas été coordonné à l'échelle de l'agglomération alors qu'il
correspond à une utilisation massive du potentiel de croissance alloué à cette
dernière. Ils relèvent que le projet contribuera au dépassement, pour autant
que les autres projets situés dans l'agglomération doivent réalisés, de la
croissance allouée pour l'agglomération.
a) Pour mettre en œuvre les principes du droit
fédéral relatifs aux zones à bâtir, les autorités cantonales vaudoises ont
notamment élaboré, lors de la 4
ème
adaptation du PDCn)  une mesure
A11, intitulée "zones d'habitation et mixtes". Cette mesure prévoit
en particulier ce qui suit:
"
Les
communes évaluent, avant de soumettre au Canton tout plan d'affectation, la
nécessité de redimensionner leurs zones à bâtir en vérifiant l'adéquation entre
leur capacité d'accueil en habitants et la croissance démographique projetée,
limitée par type d'espace du projet de territoire cantonal selon le tableau
suivant:
Périmètre compact d'agglomération
et de centre cantonal
Agglomération Rivelac: croissance
totale maximale de 2015 à 2030: +19'200 habitants; croissance annuelle maximale
depuis 2031: + 1'120 habitants.
Périmètre des centres régionaux
[...]
Périmètre des centres locaux [...]
Périmètre des localités à
densifier [...]
Villages et quartiers hors centre:
[...]
[...] Les communes qui doivent
redimensionner leurs zones à bâtir révisent leurs plans d'affectation et
soumettent leur projet à l'approbation du Canton au plus tard cinq ans après
l’adoption du Plan directeur cantonal par le Grand Conseil. Jusqu'à cette date,
les communes peuvent utiliser le 31 décembre 2036 comme horizon de
planification.
Cette révision prend en compte au
moins les aspects suivants:
•la qualité de la desserte en
transports publics;
•l'accès en mobilité douce aux
services et équipements;
•la qualité des sols et les
ressources, dont les surfaces d'assolement;
•l'environnement, notamment la
nature, le paysage, et la maîtrise d'éventuels risques et nuisances;
•la capacité des équipements et
des infrastructures;
•la possibilité d'équiper à un
coût proportionné;
•la disponibilité des terrains.
Pour répondre aux besoins à 15
ans, les communes, dans l’ordre:
1. réaffectent les terrains
excédant les besoins ou peu adéquats au développement;
2. densifient le territoire
urbanisé;
3. mettent en valeur les réserves
et les friches, notamment par la densification.
L’extension de la zone à bâtir
n’est admise que lorsque la capacité découlant des trois points précédents est
insuffisante pour répondre aux besoins à 15 ans. Elle se fait en priorité dans
les sites stratégiques, puis dans les périmètres compacts d'agglomération ou de
centre et enfin en continuité du territoire urbanisé dans le respect de l'art.
15 LAT.
La mise à jour des plans
d’affectation doit garantir une densification des zones à bâtir. La densité des
nouvelles zones d'habitation et mixtes ne peut être inférieure à:
•80 habitants + emplois à
l'hectare hors des centres, avec un IUS minimum de 0.4;
•125 habitants + emplois à
l'hectare dans les centres et les localités à densifier, avec un IUS minimum de
0.625;
•250 habitants + emplois à
l'hectare dans les sites stratégiques d'agglomération et de développement
mixtes, avec un IUS minimum de 1.25.
Les communes précisent leurs
objectifs de mixité dans leurs plans d’affectation.
"
Selon le Tribunal fédéral, la densification des
zones à bâtir, telle qu'elle est voulue par le PDCn, répond à un intérêt public
important. Cela correspond au principe fondamental d'utilisation mesurée du sol
(art. 1 al. 1 LAT), qui impose une rationalisation de la zone à bâtir plutôt
que son extension (ATF 137 II 23 consid. 4.3 et les références).
b) Le comité de pilotage de l'agglomération Rivelac
s'est déterminé dans le cadre de la présente procédure (déterminations du 14
février 2022). Il indique effectuer un monitoring des mesures d'urbanisation
des communes vaudoises de l'agglomération. C'est par conséquent à tort que les
recourants soutiennent le projet n'a pas été coordonné à l'échelle de
l'agglomération.
Il ressort de ce monitoring des mesures
d'urbanisation que, si on prend en compte les nouveaux habitants accueillis
dans les communes de l'agglomération depuis 2015, le potentiel d'accueil des
nouveaux plans légalisés, les réserves en zone à bâtir et les projets approuvés
et non encore en vigueur, on arrive à un total de 17'640 habitants. Ce total
comprend le plan d'affectation litigieux (cf déterminations de la DGTL du 18
mai 2022, p. 2). Ceci implique que le plan d'affectation litigieux n'implique
pas de dépassement du potentiel de croissance attribué à l'agglomération par la
mesure A11du PDCn.
Pour le reste, contrairement à ce que souhaiteraient
les recourants, il n'appartient pas au tribunal de céans d'examiner les
différents projets de densification existant au niveau de l'agglomération et de
décider lesquels doivent être menés à terme. Ceci dépasse en effet la
compétence de l'autorité judiciaire, que ce soit sous l'angle de la légalité
(on ne voit pas sur quelle base légale un tel examen pourrait se fonder) ou sur
celui l'opportunité.
7.                Les considérants qui précèdent conduisent
au rejet du recours et au maintien des décisions attaquées. Vu le sort de la
cause, les frais sont mis à la charge des recourants. Ces derniers verseront en
outre des dépens à la commune de Blonay – Saint-Légier, qui a procédé par
l'intermédiaire d'un mandataire professionnel
(art.
49, 55, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les décisions du Conseil communal de Blonay du 30 mars 2021 et du
Département des institutions et du territoire et de l'environnement du
12 novembre 2021 sont confirmées.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge de
A.________ et d'B.________, débiteurs
solidaires
.
IV.
A.________ et B.________, débiteurs solidaires, verseront à la Commune
de Blonay – Saint-Légier une indemnité de 3'000 (trois mille) francs à titre de
dépens.
Lausanne, le 31 janvier 2023
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement
territorial (OFDT/ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.