vd_omni · AC.2004.0081 · 2004-11-12 · fr

JOTTERAND/Municipalité de Rolle, PASCHE, PASCHE | La pratique communale consistant à accorder une dispense d'enquête publique en cas d'accord du voisin n'est pas conforme à la loi, même si elle semble répandue dans la pratique de certaines municipalités. L'art. 72d RATC exclut ladispense d'enquête dans tous les cas où un voisin est susceptible de se voir reconnaître la qualité pour recourir

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 12.11.2004 AC.2004.0081

CANTON
DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 12 novembre 2004
Composition
Président :
Pierre Journot ; Assesseurs : Pierre-Paul Duchoud et Renato
Morandi ; Greffière : Christiane Schaffer.
Recourant
Francis
JOTTERAND,
à Rolle,
Autorité intimée
Municipalité de
Rolle,
représentée par l'avocat
Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, à Lausanne,
I
Constructeurs
Annick et
Stéphane PASCHE,
à Rolle,
Objet
Décision de la Municipalité de Rolle du 18
mars 2004 levant son opposition formée contre la construction d'une cabane de
jardin sur la parcelle n° 1553, propriété d’Annick et de Stéphane Pasche.
Vu les faits suivants
A.
Sur le territoire de la Commune de
Rolle, une partie des terrains situés au nord de la route de Gilly sont
colloqués en zone de faible densité par le règlement communal sur le plan
d'affectation et la police des constructions (approuvé par le Conseil d'Etat le
6 novembre 1992; ci-dessous: le règlement communal) et le plan correspondant
(approuvé en dernier lieu par le Département des infrastructures le 16 janvier
2001). Ce plan, reproduisant l'état cadastral de 1998, permet de constater dans
cette zone la présence d'une vaste parcelle, longue d'environ 150 mètres et
large d'environ 55 mètres, encore libre de constructions.
Du 7 au 28 avril 2000 a été mise à
l'enquête la construction, après division de cette parcelle (promise-vendue à
Régie Naef participations SA), de sept groupes de deux villas jumelées par leur
garage. Le permis de construire a été délivré (no communal 8/2000). Les
nouvelles parcelles portent les numéros 1512 et 1551 à 1556. Les villas sont
construites.
La parcelle 1553, d’une surface totale
de 1130 m
²
, forme l'extrémité sud-est
de ce lotissement, dans l'angle formé par la RC 39e (route de Gilly) et le
chemin qui traverse le lotissement. Elle a désormais pour propriétaire Annick
et Stéphane Pasche (villa G, N° ECA 1453) ainsi que Jean-Pierre et Françoise
Chassot (villa H, N° ECA 1452). Le long de la route de Gilly, elle est grevée
d'un alignement des constructions du 12 juin 1961 sur une largeur d'un peu plus
de 10 mètres.
Au nord-est, la parcelle 1553 jouxte la
vaste parcelle 313 appartenant au recourant Francis Jotterand, où se trouve une
maison de construction plus ancienne, dont l'angle sud-ouest se trouve à environ
6 mètres de la limite de propriété.
B.
Du 28 novembre au 18 décembre 2000 a
eu lieu une "mise à l'enquête complémentaire" relative à divers
aménagements sur chacune des sept parcelles du lotissement. La publication dans
la Feuille des avis officiels du 28 novembre 2000 indique les objets suivants:
"Création d'une piscine de 9,5 m x 4,0 m
(1 famille), pose de panneaux solaires sur toit, création de 3 fenêtres,
création de 3 portes pour garages, pose de 9 velux sur toit, agrandissement de
2 avant-toits, diverses modifications minimes. Adjonction."
Le permis de construire a été délivré
le 17 janvier 2001 (N° 38 – 2000). On relève qu'il autorise notamment, sur la
parcelle 1556, la "construction d'un abri de jardin dimensions 2.70 m par
3.00 m, hauteur au faîte 2.80 m moyennant signature du voisin direct...".
Le permis de construire se termine par le texte suivant:
Pour l’ensemble des parcelles 1512, 1551
à 1556, la Municipalité autorise sans enquête publique, et pour autant que ce soit
implanté dans les limites réglementaires et avec l’autorisation des voisins
directs, la construction de cabanons de jardin de dimensions maximales 2.50 x
2.50 x 2.50 m, la construction d’une pergola ouverte sur quatre côtés, la
construction d’un couvert à bicyclettes ouvert sur quatre côtés."
C.                Ayant constaté lors d’une
visite sur place (après avoir été informée par Francis Jotterand) qu’un cabanon
de jardin avait été construit sur la parcelle n° 1553 sans autorisation, la
municipalité de Rolle a écrit le 13 août 2003 à Annick et Stéphane Pasche (ci-dessous:
les constructeurs) pour leur rappeler qu’une telle construction était soumise à
autorisation, conformément à l’art. 55 du règlement communal sur le plan
d’affectation et la police des constructions. Elle a précisé que si les dimensions
du cabanon ne dépassaient pas 2.5 m x 2.5 m. x 2.5 m. et si les voisins
donnaient leur accord quant à l’implantation, une mise à l’enquête ne serait
pas nécessaire.
Le 11 septembre 2003, Francis
Jotterand a écrit à la municipalité en déclarant que le cabanon, dont les plans
lui avaient été remis, n'était pas conforme au règlement, en raison de ses
dimensions (268.8 cm de hauteur comptés à partir du terrain rehaussé et non du terrain
naturel). Il a ajouté que la distance entre la limite de son terrain et le
nouveau pavillon restait à vérifier.
Le 22 octobre 2003, la municipalité a
informé Annick et Stéphane Pasche que Francis Jotterand avait refusé de donner
son accord à l’implantation du cabanon. Elle leur a donné le choix entre deux
solutions: soit une mise à l’enquête du cabanon avec le risque d’une opposition
du voisin, soit la démolition du cabanon et son implantation en un autre lieu,
moyennant l’autorisation de la municipalité et l’accord des voisins directement
concernés. Annick et Stéphane Pasche ont répondu le 30 octobre 2003 qu’ils optaient
pour une mise à l’enquête et qu’ils prévoyaient la construction d’un mur en
maçonnerie sur la limite de propriété, comme le prévoit l’art. 55 du règlement.
D.               La mise à l’enquête publique
du cabanon de jardin a eu lieu du 13 février 2004 au 4 mars 2004. Il résulte du
plan de situation et du croquis mis à l'enquête que le cabanon occupe, à 50
centimètres de la limite de propriété, une surface carrée de 2,64 m. de côté,
avec toutefois un angle coupé du côté sud, à l'emplacement de la porte. L’ouvrage
est implanté sur un socle en maçonnerie à partir duquel est indiquée une
hauteur au faîte de 2.65 m. Le socle se prolongerait (c'est là l'élément
nouveau par rapport à la situation existante) en direction de la limite de la
propriété de Francis Jotterand et se terminerait, le long de cette limite, par un
mur en maçonnerie haut de 2.05 mètres, ce qui correspond à la hauteur de la
corniche du cabanon (mesurée par rapport au socle en béton). La demande de
permis de construire figurant dans le dossier d'enquête indique que la surface
bâtie existante est de 188 m
²
et la
surface bâtie ajoutée de 6 m
²
.
L'enquête a suscité les oppositions de
Francis Jotterand et de Christian Hennard Jotterand, le 20 février 2004. Ils invoquent
le fait que le
"coefficient de construction"
serait dépassé.
E.                Dans sa séance du 11 mars
2004, la municipalité a décidé de lever les oppositions et de délivrer le
permis de construire sollicité. Elle en a informé Annick et Stéphane Pasche, par
lettre du 18 mars 2004, tout en constatant qu’un deuxième cabanon avait été
construit en façade sud des garages, avec le voisin direct, propriétaire de
l’autre moitié de la parcelle et de la villa mitoyenne, sans qu’elle en ait été
avertie. Elle a considéré que cette construction correspondait au deuxième
cabanon qui aurait été accepté dans le cadre du permis de construire délivré le
17 janvier 2001 et qu’à l’avenir plus aucune construction ne serait autorisée
sur la parcelle, que ce soit pour l’un ou l’autre des propriétaires.
Par lettres également datées du 18
mars 2004 et adressées aux opposants Francis Jotterand et Christian Hennard
Jotterand, la municipalité a indiqué le motif suivant :
« La construction « projetée »
fait dépasser le coefficient d’occupation du sol autorisé (1/6
ème
de
la surface de la parcelle). Lors de la délivrance du permis de construire pour
la villa jumelle, la Municipalité avait autorisé en date du 17 janvier 2001,
l’implantation d’un cabanon de jardin de 6.25 m2 au maximum, ce qui correspond
au cabanon « projeté ». »
La municipalité a délivré
le permis de construire la cabane de jardin le 22 mars 2004 (N° 11 – 2004) . Ce
document, qui n'a pas été communiqué aux opposants, contient le passage suivant
sous le titre "conditions spéciales communales":
·
Art. 55 du
règlement communal sur la plan d’affectation et la police des constructions qui
stipule au 3
ème
paragraphe :
La Municipalité peut fixer les dimensions de
ces dépendances, qui peuvent être édifiées à la limite de la propriété. Dans ce
cas, le mur en limite sera en maçonnerie. Toute dépendance qui n’est pas à la
limite doit être implantée à 3 m. au minimum de la limite."
·
Le courrier
du 18 mars 2004 concernant ce cabanon fait partie intégrante du présent
permis."
F.                Par lettre du 5 avril 2004,
Francis Jotterand a recouru au Tribunal administratif contre la décision de la
municipalité du 18 mars 2004 levant son opposition au projet de construction
d’une cabane de jardin. Il fait valoir que la municipalité a dérogé au
règlement communal, arbitrairement et sans raison valable, en autorisant une
construction supplémentaire, alors que la totalité du CUS avait déjà été
utilisée pour la construction de la villa. Il relève en outre le fait que le
cabanon a été érigé sans autorisation et sans l’accord des voisins, que ses
dimensions (largeur, longueur et hauteur sur un terrain rehaussé) dépasseraient
celles « autorisées » par la municipalité et que son implantation, à
58 cm de la limite de son terrain, ne respecterait pas l’art. 55 du règlement
qui prévoit une distance à la limite de 3 m. ou une construction à la limite
avec une façade en béton. Le recourant a demandé au tribunal de faire respecter
l’art. 17 du règlement relatif au CUS, d’annuler la décision de la municipalité
autorisant la construction du cabanon ainsi que celle levant son opposition, de
refuser la délivrance du permis de construire et à titre subsidiaire, il a
demandé l’application de l’art. 55 du règlement s’agissant des distances à
respecter.
Annick et Stéphane Pasche
ont déposé leurs observations sur le recours le 30 avril 2004. Ils ont précisé
que lors de la construction du lotissement, les quatorze propriétaires avaient
reçu l’autorisation de construire une cabane de jardin de 2.5 m. x 2.5 m. x 2.5
m., raison pour laquelle ils avaient érigé leur cabane de jardin durant l’été
2003, en omettant toutefois de demander l’accord de leur voisin. S’agissant de
la hauteur de la construction, ils font valoir que le règlement ne mentionne
pas le terrain naturel du voisin et prévoirait une hauteur de 3 m. à la
corniche et de 5 m. au maximum au faîte. Quant au mur en maçonnerie en limite
de propriété comme l’exige l’art. 55 al. 3 du règlement, sa construction aurait
déjà été commencée, puis interrompue en raison de la procédure de mise à l’enquête.
Ils ont conclu au rejet du recours et se sont étonnés de l’acharnement de leur
voisin, car le cabanon ne serait pas visible depuis chez lui, étant caché par
deux haies successives. Lui-même aurait d’ailleurs faire construire un mur en
limite de propriété sans avertir les propriétaires concernés comme le prévoit
l’art. 31 du code foncier et rural. Enfin, ils n’auraient pas d’autre
possibilité de positionnement du cabanon en raison de la ligne de non
construction qui traverse leur jardin.
La municipalité s’est
déterminée le 7 juin 2004 par l’intermédiaire de son conseil. Elle a expliqué
qu’elle avait délivré le permis de construire et octroyé une dérogation à
l’art. 17 du PGA, conformément aux articles 20 et 55 du règlement. Elle expose
que la mise à l’enquête publique avait pour objet la mise en conformité du
cabanon, construit sans autorisation, et la création d’un mur en limite de
propriété conformément à l’art. 55 du règlement. Elle a rappelé que l’autorité
compétente amenée à statuer sur la mise en conformité d’un bâtiment ou d’un
édicule construit sans autorisation devait faire application du principe de la
proportionnalité et effectuer une balance des intérêts avant de décider de
faire démolir l’ouvrage. En l’espèce, elle devait par conséquent examiner de
manière objective les inconvénients appréciables pour les voisins et l’intérêt
du constructeur à ne pas devoir démolir une construction qui serait
réglementaire. La municipalité a admis que le pavillon de jardin dépassait les
possibilités autorisées par l’art. 17 du règlement en matière de COS d’environ
6,25 m2, mais qu’elle avait statué sur la demande de dérogation présentée dans
le cadre de la mise à l’enquête. Elle a examiné dans quelle mesure il était
porté atteinte à un intérêt prépondérant de tiers, soit notamment celui des
voisins ; elle a estimé que la notion « d’atteinte à des intérêts
prépondérants de tiers » (art. 85 LATC) se confondait dans le cas d’espèce
avec celle de « préjudices pour des voisins » (art. 39 al. 4 RATC). Citant
la jurisprudence du Tribunal administratif (AC 2001/0040 du 25 octobre 2001, AC
2001/0255 du 21 mars 2002, AC 2003/0063 du 18 septembre 2003) selon laquelle la
construction de dépendances de peu d’importance dans les espaces réglementaires
est tolérée pour autant qu’elle ne crée pas des inconvénients appréciables pour
les voisins ou qu’elle soit supportable sans sacrifice excessif de ceux-ci,
elle en a conclu que le cabanon de jardin objet du litige pouvait être toléré
par le recourant, cela d’autant plus qu’il se situait devant une haie et une
palissade et que son utilisation, dans un jardin d’ores et déjà voué aux
loisirs et à la détente, n’augmenterait pas les éventuelles nuisances. Les
motifs invoqués par le recourant seraient d’ailleurs exclusivement d’ordre réglementaire.
La municipalité en conclut que ni un intérêt public, ni un intérêt prépondérant
du voisin ne seraient violés en l’espèce, ce qui aurait pour effet de légitimer
la dérogation accordée, auquel cas il ne resterait plus qu’à examiner si le
cabanon est conforme au règlement. Comme la construction ne dépasse pas 36 m2,
elle serait conforme à l’art. 20 du règlement et, de par la construction d’un
mur en limite de propriété, elle remplirait les conditions prévues à l’art. 55
al. 3 du règlement. Quant à la hauteur, soit 2.65 m., elle ne dépasserait pas
la hauteur maximale fixée à l’art. 55 du règlement, hauteur qui est calculée à
partir du sol et non du terrain naturel (art. 39 al. 2 RATC). Quant au rapport
entre les volumes du bâtiment principal et du cabanon, il ne serait pas en
déséquilibre. La municipalité a conclu au rejet du recours avec suite de frais
et dépens.
En réponse au tribunal qui
lui demandait de justifier de sa qualité pour agir, le recourant a écrit le 25
juin 2004 qu’il subissait un certain nombre d’inconvénients liés à la
construction du cabanon : atteinte à la vue (neuf photographies montrent
que le pavillon est visible depuis sa propriété), nuisances dues au bruit
(proximité des chambres à coucher au 1
er
étage de son immeuble),
risque de perte locative et risque de perte immobilière (dégradation de la vue).
Il a encore précisé qu’il n’y avait pas de palissade derrière le cabanon, car
celle-ci s’arrêtait à environ un mètre de ce dernier, et que la haie ne
permettait pas de cacher le toit du cabanon dont le faîte se trouvait environ
80 cm au-dessus de la haie. Il a conclu à ce que le tribunal admette sa qualité
pour agir et que les conclusions de son recours soient admises avec suite de
frais et dépens.
Le tribunal a tenu
audience le 8 septembre 2004 à la salle de la municipalité à Rolle en présence
du recourant Francis Jotterand, assisté de Christian Hennard, du représentant
de l’autorité intimée, Serge Gambarasi, chef des Services techniques de la
Ville de Rolle, assisté par l'avocat Pierre-Alexandre Schlaeppi, et des
constructeurs Annick et Stéphane Pasche. Le représentant de l’autorité intimée,
qui a versé diverses pièces au dossier à la demande du tribunal, a expliqué que
la possibilité de construire les dépendances n’avait été mentionnée que dans le
deuxième permis de construire délivré le 17 janvier 2001 (N° 38 – 2000), qui
portait sur la construction de la piscine et sur divers aménagements, en
réponse aux vœux de certains propriétaires du lotissement. Le recourant a
relevé le fait que l’avis d’enquête complémentaire paru dans la Feuille des
avis officiels ne mentionnait pas la possibilité de construire une dépendance
et qu’il n’en a eu connaissance qu’une fois la construction édifiée. Les
représentants de l’autorité intimée ont admis que l’autorisation de construire
les cabanons dérogeait aux règles sur le COS, sans qu’une disposition légale
expresse du règlement ne le prévoie, mais elle a précisé que l’art. 105 al. 2
du règlement permet à la municipalité d’accorder des dérogations dans les
limites fixées par l’art. 85 LATC. Dans sa pratique, la municipalité admet la
construction de pavillons de jardin, sans mise à l’enquête, en dérogation aux
règles sur le COS, si les voisins donnent leur accord. Le recourant a expliqué
être gêné par l’édicule, en raison du fait qu’il n’y avait pas de palissade à
sa hauteur, le rendant visible depuis le jardin et surtout depuis la terrasse
et les fenêtres au premier étage de la maison. Il a remis en cause l’esthétique
du cabanon (« verrue »), qui casserait la ligne harmonieuse des
constructions visibles depuis chez lui et qui aurait pour effet de diminuer la
valeur locative et immobilière de sa propriété. Il s’est également plaint du
bruit qui pourrait provenir des rangements dans le cabanon, situé très près de
sa maison, en particulier des chambres à coucher donnant au sud. Il a ajouté
que les constructeurs n’avaient pas pris contact avec lui avant d’édifier le
cabanon, ce qui aurait permis de trouver un autre emplacement plus adéquat. Ces
derniers ont répondu qu’il n’y avait pas d’autre emplacement possible à cause
de la ligne de construction qui passe au milieu du jardin. Le tribunal et les
parties se sont ensuite rendus sur place, tout d’abord chez les constructeurs
où ils ont pu constater que le pavillon de jardin, en bois clair, recouvert
d’un toit en feuille de goudron de couleur verte, reposait sur une dalle en
béton. A la limite des constructions, un mur a été édifié par Francis
Jotterand, du nord de la parcelle à environ 1 m. du cabanon. Le bord de sa
parcelle est planté de différents arbres ou buissons, notamment un cognassier,
un cerisier, deux ou trois bouleaux, quatre thuyas et deux haies. La visite de
la propriété du recourant a permis de constater que le cabanon n'est guère
visible depuis la terrasse et le jardin situés devant la maison, ceci en raison
de la végétation existante et de la présence de deux haies qui bordent le
sentier au pied du remblai, le long de la limite de parcelle. En revanche, on
voit le toit du cabanon depuis le balcon au premier étage de l’habitation, au
premier plan de la vue qu'on a sur la parcelle des intimés, en particulier sur
la piscine, dont une partie est désormais cachée par le toit du cabanon. Une
visite du lotissement a permis au tribunal de constater la présence de deux
autres cabanons, accolés aux villas, dans leur partie médiane, et d’un
agrandissement réalisé par la fermeture d’un avant-toit. Le recourant a précisé
qu’il s’était renseigné auprès de la municipalité qui lui aurait dit qu’elle
n’acceptait jamais de dérogations au COS.
Le tribunal a délibéré à l’issue de
l’audience.
La rédaction du présent arrêt a été
approuvée par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Selon l'art. 37 LJPA, "le droit
de recours appartient à toute personne  physique ou morale qui est atteinte par
la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit
annulée ou modifiée".
Comme le Tribunal
administratif le rappelle régulièrement (voir par exemple AC 2004/0034, AC
2003/0027, AC 2000/0174 et AC 1998/0031 et AC 1996/0128), le critère retenu par
le législateur cantonal, à savoir celui de l'intérêt digne de protection,
coïncide avec celui des art. 103 lit. a OJF et 48 lit a LPA; dans ces
conditions, il convient de se référer, pour l'interpréter et en cerner la
portée, aux solutions dégagées par la jurisprudence fédérale.
En procédure
administrative fédérale, la qualité pour recourir est soumise aux mêmes
conditions, qu'il s'agisse du recours de droit administratif au Tribunal
fédéral (art. 103 lit. a OJF) ou du recours administratif à une autorité
fédérale de recours (art. 48 lit. a LPA) (ATF 104 Ib 307 consid. 3 et les
références citées; voir par exemple une décision du Conseil fédéral qui se
réfère tant à la jurisprudence du Tribunal fédéral qu'à celle du gouvernement,
JAAC 1997 no 22 p. 195; voir en outre ATF 116 Ib 450, consid. 2b, et 121 II 39,
spéc. p. 43 s.). A donc qualité pour recourir quiconque est atteint par la
décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée
ou modifiée. Selon la jurisprudence, le recourant doit être touché dans une
mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés, et
l'intérêt invoqué - qui n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement
protégé, mais qui peut être un intérêt de fait - doit se trouver, avec l'objet
de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en
considération. L'existence d'un intérêt digne de protection présuppose ainsi
que la situation de fait ou de droit du recourant puisse être influencée par le
sort de la cause. Il y a cependant lieu, selon une jurisprudence désormais bien
établie, de prêter une attention particulière à ces exigences tendant à exclure
l'action populaire lorsque ce n'est pas le destinataire de la décision qui
recourt mais un tiers (ATF 121 II 171, consid. 2b). L'intérêt digne de
protection consiste en l'utilité pratique que l'admission du recours
apporterait au recourant ou, en d'autres termes, dans le fait d'éviter un
préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision
attaquée lui occasionnerait. Le recourant doit faire valoir un intérêt propre à
l'annulation de la décision; le recours formé dans l'intérêt de la loi ou d'un
tiers est en revanche irrecevable (ATF 120 Ib 48 consid.
2a, 59 consid. 1c, 120 V 39 consid. 2b, 119 Ib 179 consid. 1c, 118
Ib 614 consid.
Ib et les arrêts cités; v. également ATF
121 Ib 39 consid. 1c aa). C'est au recourant qu'il appartient de démontrer
l'existence d'un rapport étroit avec la contestation car l'exigence de
motivation s'étend aussi à la question de la qualité pour recourir (voir par
exemple JAAC 1997 no 22 p. 195; ATF 120 Ib 431 consid. 1).
S’agissant de la qualité
pour recourir du voisin, elle est reconnue au sens de l’art. 103 lit. a OJ
lorsque son terrain se trouve à proximité du lieu de construction, c’est-à-dire
lorsqu’il existe un rapport spatial suffisamment étroit pour celui dont le
terrain jouxte celui du constructeur ou se trouve à proximité immédiate
(Piermarco Zen-Ruffinen ; Christine Guy-Ecabert, Aménagement du
territoire, construction, expropriation, Berne 2001, spéc. P. 694 ss.).
L’appréciation de la notion de « proximité immédiate » s’effectue en
fonction des nuisances générées par la nouvelle construction, des particularités
et caractéristiques du terrain (par exemple dénivelé) et de son environnement
(AC 2002/0035 du 21 avril 2004). Il faut en outre que le voisin subisse des
inconvénients liés à la réalisation et à l’exploitation du bâtiment contesté;
par exemple, une augmentation du trafic sur les voies d’accès à son bien-fonds,
ou les immissions provenant de la nouvelle construction (bruit, odeurs, fumée,
etc.) ou encore la perte d’un dégagement ou d’une vue sur un site dont il
pourrait jouir sans l’édification du bâtiment en cause (AC 1999/143 du 18
octobre 2000). Le tribunal a donc reconnu la qualité pour recourir au voisin
qui devrait tolérer une habitation nouvelle à proximité immédiate de sa propre
maison (AC 2002/232 du 14 octobre 2003 ; ATF 104 Ib 245 consid. 7d ;
ATF 121 II 171 consid. 2b ; 115 Ib 508 consid. 5c) ou qui serait menacé
d’immissions telles que le bruit (ATF 119 Ib 179 consid. 1c), les odeurs (ATF
103 Ib 144 consid. 4c), les inconvénients causés par le trafic (ATF 112 Ib 170
consid. 5b) ou encore qui subirait la perte d’un dégagement ou d’une vue sur un
site (AC 1998/0005 du 30 avril 1999 ; v. également, par analogie : AC
2000/0009 du 4 septembre 2000 ; ainsi que AC 2003/0227 du 29 décembre 2003
et AC 2003/0196 du 14 avril 2004). On ne saurait toutefois admettre d’emblée
que tout voisin peut recourir contre l’autorisation d’ériger une construction
indépendamment de la question de savoir si elle lui cause un préjudice (AC
1999/0024 du 27 avril 1999 qui cite l’arrêt AC 1998/0031 du 18 mai 1998, dans
lequel a été déclaré irrecevable le recours d’un voisin qui invoquait les
règles communales sur l’aménagement des combles tout en admettant que
l’aménagement litigieux en l’espèce ne le dérangeait pas). Dans cet arrêt (AC
1999/0024), le Tribunal administratif a rappelé que la qualité pour recourir
doit donc être examinée exclusivement en regard des moyens soulevés, car ces
moyens délimitent le cercle des atteintes dont le recourant pourrait se voir
reconnaître un intérêt digne de protection à tenter de se prémunir. En effet, même
si les inconvénients liés à un projet constituent en général l’objet même de la
discussion sur la délivrance de l’autorisation requise, on ne peut pas échapper
à la nécessité de procéder à une appréciation sommaire de ces inconvénients au
stade de la décision sur la qualité pour recourir (dans ce sens ATF 121 II 176,
consid. 3a p. 180). Il faut tenir compte de l’importance relative de
l’inconvénient invoqué par le justiciable et délimiter le cercle des personnes
habilitées à recourir de manière à ne pas ouvrir la voie à l’action populaire (ATF
121 II 176 précité, consid. 2c et d, p. 179 s., qui rappelle à cet égard le
sort différent réservé respectivement au recours des voisins d’une fabrique
utilisant la biotechnologie génétique, en raison du risque d’accident, et au
recours de voisins d’une ligne de chemin de fer invoquant le risque engendré
par la construction pour l’approvisionnement en eau potable, jugé insuffisant
pour fonder leur qualité pour recourir).
2.
En l’espèce, le recourant a été
interpellé sur sa qualité pour recourir pour le motif que son recours
n'invoquait aucun préjudice et que les constructeurs intimés faisaient valoir
qu'on ne voyait pas le cabanon depuis chez lui.
Le Tribunal n'est guère convaincu par
les explications du recourant selon lesquelles sa parcelle subirait une
moins-value et une perte locative parce qu'on verrait le toit du cabanon par
dessus la haie et parce que l'entreposage de matériel dans la cabanon
provoquerait du bruit. En réalité, le cabanon n'est pratiquement pas visible
depuis le jardin du recourant. Ce n'est que depuis le 1
er
étage
qu'on en voit le toit, du moins sur le balcon d'où la vue s'étend sur la
parcelle des intimés et en particulier sur leur piscine. On peut même se
demander si le cabanon n'aurait pas pour avantage de faire obstacle au bruit
provoqué par l'usage de cette installation. Toutefois, le tribunal doit tenir
compte du fait que la jurisprudence fédérale sur la qualité pour recourir du
voisin présente un certain caractère schématique: pour déterminer si le voisin
subit des inconvénients liés à la réalisation et à l’exploitation du bâtiment
contesté, la jurisprudence ne fait guère intervenir l'importance de
l'inconvénient invoqué. On ne peut guère aller jusqu'à dénier la qualité pour
recourir du recourant, puisqu'il voit le cabanon à quelques mètres de distance
depuis certains emplacements de sa propriété, sans risquer de contredire la
jurisprudence fédérale.
Il y a donc lieu d'entrer en matière.
3.
A juste titre, la municipalité ne se
prévaut pas du texte qu’elle avait inséré dans le permis de construire délivré
le 17 janvier 2001, selon lequel, sur toutes les parcelles du lotissement, elle
autorisait sans enquête publique, avec l’autorisation des voisins directs, la
construction de cabanons de jardin de 2,50 m de côté et de haut ainsi que
celles de pergolas et de couvert à bicyclettes. Comme on le verra plus loin, ce
texte n’est pas une véritable décision et s’apparente plutôt à l’édiction, par
la municipalité, d’une règle qui contredit le règlement communal sur plusieurs
points. Ce texte, qui porte sur un point qui n’était pas mentionné lors de la
publication de l’avis d’enquête publique, ne serait être opposé au recourant
auquel il n’a jamais été communiqué.
On observera au passage que la
pratique communale consistant à accorder une dispense d’enquête publique en cas
d’accord du voisin n’est pas conforme à la loi, même si elle semble répandue
dans la pratique de certaines municipalités (v. par exemple la pratique
développée à Echallens, décrite dans l’arrêt AC.2003.0063 du 18 septembre
2003). En effet, l’art. 111 LATC, en corrélation avec l’art. 72 d RATC, permet
de dispenser d’enquête publique certains objets, mais toujours à la condition
« qu’ils ne soient pas susceptibles de porter atteinte à des intérêts
dignes de protection, en particulier à ceux des voisins ». Cette
formulation exclut l’octroi d’une dispense d’enquête dans tous les cas où un
voisin est susceptible de se voir reconnaître la qualité pour recourir au sens
de la jurisprudence rappelée au considérant 1 ci-dessus (voir un exemple dans
AC.2001.0255 du 21 mars 2002).
Par ailleurs et toujours en passant,
il faut signaler que la manière dont la décision municipale a été notifiée n’est
pas conforme non plus à l’art. 116 LATC. En effet, le tribunal a déjà jugé à
plusieurs reprises que cette disposition n’est pas respectée si la municipalité
adresse deux communications différentes au constructeur et à l’opposant, ce qui
peut d’ailleurs susciter des difficultés procédurales et même rendre recevable un
recours tardif émanant de celui qui n’a pas été informé complètement
(AC.2002.0242 du 22 mai 2003 ; AC.2003.0220 du 11 octobre 2004). On
observe qu’en l’espèce, le recourant n’a pas été informé de manière complète.
En effet, il n'a pas reçu communication du permis de construire, qui n’est
autre que  la décision municipale que la municipalité est tenue de rendre
« en accordant ou en refusant le permis » (art. 114 al. 1 LATC). Or
ce permis se réfère expressément à un courrier du 18 mars 2004 dans lequel la
municipalité statuait en réalité sur une autre construction encore en précisant
qu’elle n’en admettrait plus d’autres à l’avenir sur la parcelle litigieuse.
4.
L'art. 39 al. 1 à 4 RLATC prévoit ce
qui suit
Art. 39 - Règles applicables à défaut de
dispositions communales contraires
1 A défaut de dispositions communales
contraires, les municipalités sont compétentes pour autoriser, après enquête
publique, sous réserve de l'article 111 de la loi, dans les espaces
réglementaires entre bâtiments ou entre bâtiments et limites de propriétés, la
construction de dépendances de peu d'importance, dont l'utilisation est liée à
l'occupation du bâtiment principal.
2 Par dépendances de peu d'importance, on
entend des constructions distinctes du bâtiment principal, sans communication
interne avec celui-ci et dont le volume est de peu d'importance par rapport à
celui du bâtiment principal, telles que pavillons, réduits de jardin ou garages
particuliers pour deux voitures au plus. Ces dépendances ne peuvent en aucun
cas servir à l'habitation ou à l'activité professionnelle.
3 Ces règles sont également valables pour
d'autres ouvrages que des dépendances proprement dites: murs de soutènement,
clôtures, places de stationnement à l'air libre notamment.
4 Ces constructions ne peuvent être autorisées
que pour autant qu'elles n'entraînent aucun préjudice pour les voisins.
Comme le tribunal administratif a déjà
eu l'occasion de le rappeler (v. p. ex. AC 2002/0132 du 26 juin 2003; AC
1999/0213 du 27 avril 2001), les communes peuvent préciser dans leur règlement
communal quels sont les éléments à prendre en considération dans la surface
bâtie pour le calcul du coefficient d'occupation du sol. Cela leur laisse la
possibilité d'exclure du calcul certains éléments de construction tels que par
exemple les perrons, seuils et balcons, ou les terrasses non couvertes, les
piscines non couvertes et les garages enterrés (v. par exemple l'art. 72 du
règlement communal de Coppet). Il est aussi possible que le règlement communal
exclue du calcul de la surface bâtie les dépendances, avec ou sans limitation
de leur surface, cette limitation pouvant être fixée par un chiffre absolu ou
par leur importance relative par rapport à la construction principale (v. par
exemple l'art. 74 al. 2 du RPA de Montreux cité dans l'arrêt AC 2002/0229 du 12
mai 2003; cette disposition exclut du calcul de la surface bâtie les
dépendances hors terre dont la surface totale ne dépasse pas 1/5 de celle du
bâtiment principal). Il est également possible qu'un règlement communal procède
inversement en définissant spécialement ce qui doit être inclus dans la surface
bâtie (v. par exemple l'art. 53 du règlement communal de Lausanne qui prévoit
que la surface bâtie doit être mesurée par projection sur le plan horizontal de
tous les éléments construits fermés, ce qui exclut la prise en compte des
éléments qui sont simplement couverts sans être clos, comme par exemple les
escaliers extérieurs non fermés, v. AC 98/0043 du 30 septembre 1998).
En revanche, lorsque le règlement
communal ne contient aucune règle précisant ce qui doit être inclus dans la
surface bâtie pour l'application du coefficient d'occupation du sol, ce sont
les règles subsidiaires développées par la jurisprudence cantonale qui doivent
s'appliquer. Dans l'arrêt AC 2002.0132 déjà cité, le tribunal a cité de
nombreux arrêts et relevé, bien qu'une telle définition n'ait apparemment pas
encore été formulée de manière aussi brève, qu'on peut probablement résumer la
jurisprudence en concluant qu'il faut compter dans la surface bâtie celles des
constructions qui sont munies d'une couverture étanche.
On insistera pour terminer sur le fait
que les principes que la jurisprudence cantonale peut avoir dû développer pour
dégager le sens des règlements communaux dont les dispositions nécessitent une
interprétation ne doivent pas avoir pour effet de supplanter les règles claires
édictées par le législateur communal (AC 98/0043 du 30 septembre 1998).
5.
En l'espèce, le règlement communal de
Rolle comprend, dans le chapitre consacré aux règles applicables à toutes les
zones, les dispositions suivantes:
Art. 55 Dépendances
La Municipalité est compétente pour autoriser
la construction dans les espaces réglementaires entre bâtiments ou entre
bâtiments et limites de propriétés, de dépendances de peu d'importance n'ayant
qu'un rez-de-chaussée de 3 m. de hauteur à la corniche et 5 m. au faîte au
maximum. Dans le cas d'une dépendance à toit plat, la hauteur à l'acrotère ne
doit pas être supérieure à 3 m.
Ces dépendances peuvent avoir une surface
maximale de 50 m2 sauf indication contraire dans les règlements des zones ou
des plans de quartier. Elles sont réservées à l'usage de remise, buanderie,
bûcher, garage particulier pour une ou deux voitures, etc; ne peuvent servir ni
à l'habitation,ni à l'exercice d'un métier ou d'une profession.
La Municipalité peut fixer les dimensions de
ces dépendances, qui peuvent être édifiées à la limite de la propriété. Dans ce
cas, le mur en limite sera en maçonnerie. Toute dépendance qui n'est pas à la
limite doit être implantée à 3 m. au minimum de la limite.
Les dépendances accolées aux bâtiments
principaux sont soumises aux règles concernant les distances aux limites. Si
elles ne sont pas contiguës, elles doivent être à 1 m. au moins du bâtiment
principal.
Art. 56 Surface
bâtie
La surface est
mesurée sur le plan du niveau de la plus grande surface, sans tenir compte des
terrasses non couvertes, seuils, perrons, balcons, garages enterrés et autres
éléments semblables.
Dans le calcul du
rapport entre la surface bâtie et la surface de la parcelle (coefficient
d'occupation = COS), il est tenu compte des garages, dépendances, terrasses
couvertes, etc., à l'exclusion des locaux enterrés.
Ces derniers
doivent avoir les 3/4 au moins du volume situés en- dessous du niveau du terrain
naturel. Une seule face est visible une fois le terrain aménagé et la toiture
est recouverte d'une couche de terre végétale de 50 cm d'épaisseur au moins.
Art. 57 Piscines
Les piscines
doivent se situer à une distance de 3 m. au moins de la limite de propriété
voisine. Elles n'entrent pas dans le calcul de la surface bâtie pour autant
qu'elles ne soient pas couvertes et que le bord le plus élevé ne dépasse pas de
50 cm. le niveau du terrain naturel.
Pour la zone de faible densité où se
trouve la parcelle des constructeurs, le règlement communal contient notamment
les dispositions suivantes:
Art. 17 -  Surface bâtie
La surface bâtie ne peut excéder le 1/6 de la
surface de la parcelle.
Art. 20-   Dépendances de peu d'importance
Dans les espaces réglementaires entre bâtiments
et limites de propriété, la construction d'une seule dépendance ne dépassant
pas 36 m
²
de surface est autorisée
La pente et la toiture est libre et les toits plats
ou à un pan sont admis. Néanmoins, l'article  51 "architecture et intégration"
est réservé.
L'art. 39 RATC est au surplus applicable.
Enfin, l'art. 105 al. 2 du règlement
communal prévoit que la municipalité peut accorder des dérogations dans les
limites fixées par l'art. 85 LATC. Cette dernière disposition cantonale prévoit
ce qui suit à son alinéa 1:
"Dans la mesure où le règlement communal le prévoit, des
dérogations aux plans et à la réglementation y afférente peuvent être accordées
par la municipalité pour autant que des motifs d'intérêt public ou des
circonstances objectives le justifient. L'octroi de dérogations ne doit pas
porter atteinte à un autre intérêt public ou à des intérêts prépondérants de
tiers."
6.
En l’espèce, la demande de permis de
construire mise à l’enquête du 13 février au 4 mars 2004 pour le cabanon litigieux
indique que la parcelle no 1'553 a une surface de 1'130 m
²
et que la surface de la double villa existante
est de 188 m
²
. Le coefficient
d’occupation du sol, c'est-à-dire le rapport entre la surface bâtie et la
surface de la parcelle, étant fixé à 1/6 par l’art. 17 du règlement communal,
force est de constater que le maximum admissible (188,33 m
²
) est déjà atteint. On ne peut pas soutenir non plus  que des cabanons
de jardin ne compteraient pas dans la surface bâtie, puisque dans le règlement
communal de Rolle, on trouve plusieurs dispositions qui précisent ce qu’il faut
entendre par « surface bâtie » et indiquent expressément qu’il faut
tenir compte des garages, dépendances, terrasses couvertes, etc. (art. 56 al. 2
du règlement communal).
7.
Les constructeurs intimés ne contestent pas que la surface
bâtie maximale de leur parcelle est déjà épuisée. Ils se prévalent en revanche
du fait que lors de la construction du lotissement, les 14 propriétaires ont
reçu l’autorisation de construire une cabane de jardin de 2,5 m de côté et de
haut.
Il est exact que le permis de construire
délivré le 17 janvier 2001 (nº communal 38-2000) pour plusieurs aménagements
complémentaires sur les différentes parcelles du lotissement contenait une
mention indiquant que la municipalité autorisait sans enquête publique la
construction de cabanons de jardin de la dimension en question. On ne saurait
cependant soutenir qu’il s’agirait là d’un permis de construire délivré à
l’avance, sans enquête publique, pour des constructions incertaines (si se
n’est quant à leur dimension) dont on ignorerait aussi bien le nombre que
l’emplacement. A bien y regarder, on se trouve plutôt en présence d’une règle
générale et abstraite que la municipalité aurait arrêtée, à l’insu des voisins,
dans un permis de construire dont l’avis d’enquête publique ne disait
d’ailleurs rien. Force est de constater qu’en insérant cette clause dans un
permis de construire, la municipalité a empiété sur les compétences du Conseil
communal, auquel revient celle d’adopter les règles communales en matière de
police des constructions (art. 58 LATC). On observera au passage que ladite
clause contredit par ailleurs apparemment, en fixant les dimensions des
dépendances, l’art. 20 du règlement communal qui permet d’autoriser des
dépendances atteignant jusqu’à 36 m² de surface. On peut toutefois s’abstenir
d’examiner ici la portée de l’art. 55 al. 3 du règlement communal qui paraît
curieusement autoriser la municipalité à « fixer les dimensions de ces
dépendances » et d’élucider les rapports entre cette règle et les art. 20
al. 1 et 55 al. 2 du règlement communal qui fixe la surface maximale à 36 m²,
respectivement 50 m² sauf dispositions contraires du règlement de zone ou du
plan de quartier.
8.
De son côté, la municipalité soutient qu’elle pouvait
autoriser la construction litigieuse en accordant une dérogation à la règle
instaurant un coefficient d’occupation du sol (COS) limitant la surface bâtie
au sixième de la surface de la parcelle. Elle fait valoir que l’art. 85 LATC
(auquel se réfère effectivement l’art. 105 al. 2 du règlement communal) permet
l’octroi de dérogations lorsque celles-ci ne portent pas atteinte à des
intérêts prépondérants de tiers. Elle observe que la notion d’atteinte à des
intérêts prépondérant de tiers au sens de l’art. 85 LATC doit se confondre avec
le préjudice pour les voisins à l’absence duquel l’art. 39 al. 4 RATC
subordonne l’autorisation de construire une dépendance. Il faut cependant
rappeler que l’art. 85 LATC subordonne l’octroi de dérogations à la condition
que « des circonstances objectives le justifient ». On pourrait
certes considérer que l’art. 85 LATC doit permettre notamment de déroger aux
règles dont l’observation paraît vide de sens et la violation sans portée
pratique, comme c’est le cas de nombreuses règles de construction pour
lesquelles on ne parvient souvent pas à discerner l’intérêt public ou privé qu’elles
sont censées protéger. (AC.2002.0132 du 26 juin 2003). Cependant, il faut bien
voir que l'octroi d'une dérogation pour le cabanon litigieux reviendrait en
réalité, compte tenu de l'assurance que la municipalité avait pris sur elle de
donner dans le permis de construire du 17 janvier 2001 pour tout cabanon de ce
gendre, à modifier les dispositions réglementaires qui calculent la surface
bâtie sans en exempter les dépendances
Il n’échappe pas au tribunal que lorsqu’un projet
immobilier aboutit à la construction de villas en série qui épuisent jusqu’au
dernier m² de surface constructible, et que par hypothèse les villas
construites ne comportent pas d’espace de rangement pour le matériel de jardin
ou analogue, la construction d’un cabanon de jardin peut effectivement
apparaître comme une nécessité objective. On peut aussi s'attendre évidemment à
ce que les concepteurs du projet s'abstiennent de prévoir des cabanons de
jardin qui auraient pour effet de diminuer d'autant (et en général sur
plusieurs niveaux) la surface des habitations. Il est certain aussi qu’il est
en général possible, au terme de la pesée des intérêts respectifs des voisins
et du constructeur qu’implique l’art. 39 al. 4 RATC, de trouver pour de tels
cabanons un emplacement idoine où ils ne mettront manifestement pas en péril
l’aménagement du territoire. Il s’agit cependant là d'une question qui doit
être résolue par le législateur communal puisque celui-ci a le pouvoir
d’arrêter les règles déterminant si les dépendances sont, ou non, ou dans une
certaine proportion, ou encore jusqu’à concurrence d'une certaine surface,
comptées dans la surface bâtie intervenant dans le calcul du coefficient
d’occupation du sol. Il est frappant à cet égard de constater que dans une
affaire analogue jugée ce jour par le tribunal, la Municipalité de Lausanne
refuse d’autoriser des cabanons de jardin en exposant qu’elle entend lutter
contre la prolifération de telles constructions et endiguer la pression
engendrée par le flot des requêtes correspondantes, tandis que la Municipalité
de Rolle, dans une situation réglementaire identique, entend autoriser la
construction de dépendances par l’octroi systématique de dérogations à l’issue
d’une simple pesée d’intérêt (v. arrêt AC.2002.154 rendu ce jour). Le Tribunal
administratif considère que même en présence d’un besoin objectivement fondé,
il ne lui appartient pas de renverser la réglementation communale ni de
confirmer les décisions municipales qui s’en écarteraient de manière systématique.
Il y a lieu au contraire de réserver la compétence du législateur communal, qui
lui permettrait le cas échéant de modifier le règlement communal en prévoyant
que les dépendances, à des conditions et selon des modalités qu'il lui
appartiendrait de définir, peuvent être érigées sans être prises en compte dans
la surface bâtie déterminante, ce qui permettrait de les autoriser même lorsque
le maximum de la surface bâtie est épuisé par les constructions principales.
9.
Vu ce qui précède, la décision de la Municipalité de Rolle
du 18 mars 2004, en tant qu’elle autorise purement et simplement un dépassement
du coefficient d’occupation du sol prescrit par le règlement communal, ne peut
pas être maintenue. Elle doit donc être annulée et le dossier renvoyé à la
municipalité. Pour le surplus, il n’appartient pas au Tribunal administratif de
régler les conséquences de l’annulation de la décision municipale. En l’état,
et pour autant que le règlement communal ne soit pas modifié dans l’intervalle,
il appartiendra à la municipalité, qui ne s’est pas encore prononcée à ce
sujet, d’examiner les questions d’égalité de traitement (puisque apparemment
d’autres constructions analogues ont déjà été autorisées) et de proportionnalité
(le dossier ne contient aucune indication sur les conséquences financières
qu’encourraient les constructeurs) que suscite la situation actuelle.
10.
Le recours étant formellement admis, l’arrêt sera rendu
sans frais pour le recourant, qui n’a pas droit à des dépens en l’absence
d’indication permettant de penser qu’il a encouru des frais de mandataire pour
sa défense. Le tribunal ne mettra pas non plus d’émolument à la charge des
constructeurs intimées, qui, même s’ils ont construit leur cabanon sans aviser
la commune, ne sauraient être punis pour avoir sollicité finalement une mise à
l’enquête et un permis de construire qu’ils pouvaient espérer, au vu de la
position manifestée par la municipalité, ne pas obtenir à tort. Il y a lieu en
revanche de mettre un émolument à la charge de la commune, comme le permet
désormais l’art. 55 al. 2 LJPA.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision rendue le 18 mars 2004
par la Municipalité de Rolle est annulée, le dossier étant renvoyé à l’autorité
intimée pour nouvelle décision.
III.
Un émolument de 1'000 (mille francs)
est mis à la charge de la Commune de Rolle.
IV.
Il n’est pas accordé de dépens.
Lausanne, le 12 novembre 2004
Le président:                                                                                             La
greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint