vd_omni · GE.2013.0135 · 2014-01-28 · fr

X.________ c/Municipalité de Lucens, Secteur des naturalisations Service de la population | Annulation d'un refus de naturalisation. L'autorité fonde sa décision sur les résultats d'une audition dont elle n'a dressé aucun compte-rendu précis. Elle reproche en outre au recourant un défaut d'intégration sociale et professionnelle sans avoir pris le soin d'examiner les spécificités de sa situation personnelle. Cet élément est d'autant plus important en l'espèce que celui-ci fait état dans sa demande d'une invalidité complète et indique percevoir à ce titre une rente depuis plusieurs années en raison de troubles psychiques. Admission du recours et renvoi du dossier à l'autorité intimée pour nouvelle décision.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.01.2014 GE.2013.0135

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
28 janvier
2014
Composition
Mme Mihaela Amoos Piguet,
présidente
;
M. Guy Dutoit et
M. François Gillard, assesseurs; M. Félicien Frossard, greffier.
Recourant
X.________,
à 1********, représenté par Me Roberto IZZO, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de
Lucens,
Autorité concernée
Secteur des
naturalisations Service de la population,
Objet
Divers
Recours X.________ c/ décision de la
Municipalité de Lucens du 11 juin 2013 (refus d'octroi de la bourgeoisie)
Vu les faits suivants
A.
X.________, ressortissant kosovar titulaire
d’une autorisation d’établissement, est né le ******** à 2********. Il est
entré en Suisse le 1
er
mai 1990 fuyant la guerre qui ravageait alors
les Balkans. Titulaire d’un permis d’établissement depuis le 27 novembre 1991,
il réside à 1******** depuis le 19 novembre 1999. Il a travaillé pour plusieurs
entreprises jusqu’en 1997. Souffrant de problèmes psychiques, l’Office de l’assurance-invalidité
pour le canton de Vaud lui a octroyé une rente entière basée sur un degré
d’invalidité de 100% à compter du 1
er
janvier 2006. Il bénéficie à
ce titre d’une rente simple de 1'496 fr., de deux rentes pour enfants de 527 fr.
et de prestations complémentaires à hauteur de 1'405 fr.
Sur le plan familial, X.________
est marié et père de quatre enfants. L’aînée, Y.________ est née le ********
d’une mère suisse ce qui lui a permis d’obtenir la nationalité helvétique par
naissance. Le reste de la fratrie avec qui il forme ménage commun est quant à
elle de nationalité kosovare: Z.________, née le ********, A.________, né le ********
et B.________, né le ********. Le cadet est le seul enfant issu de l’union
célébrée le 16 novembre 2011 avec C.________, ressortissante kosovare, sa
compagne actuelle.
B.
Le 17 septembre 1997, X.________ a déposé une
première demande de naturalisation qui n’a pas abouti. Une deuxième requête en
ce sens a été déposée le 28 septembre 2009 auprès de la Commune de Lucens,
laquelle a été suspendue le 11 mai 2010 pour une durée de dix mois suite à son
audition par la commission compétente afin de laisser à l’intéressé la possibilité
d’approfondir ses connaissances dans les domaines civiques, historiques et
démocratique. Sa maîtrise de la langue française lors de cet entretien a en revanche
été considérée comme satisfaisante.
C.
La Municipalité de Lucens (ci-après: la
municipalité), souhaitant classer le dossier, a adressé un courrier à X.________
en date du 20 avril 2012. Le 27 avril 2012 celui-ci a manifesté son intérêt à
reprendre la procédure de naturalisation précédemment interrompue et a déposé
une troisième demande en ce sens le 27 février 2013. La commission communale en
matière de naturalisations a procédé à une nouvelle audition de X.________ à la
suite de laquelle elle a formulé un préavis négatif à l’endroit de la municipalité.
Par décision du 11 juin 2013, cette dernière a refusé l’octroi de la bourgeoisie
à l’intéressé et à ses enfants mineurs, considérant que ses connaissances
générales dans les sujets abordés lors de son audition étaient insuffisantes et
que les conditions de base à sa démarche n’étaient pas remplies. Dans le
détail, l’appréciation de la commission de naturalisation a révélé les éléments
suivants (cf. Décision d’octroi de la bourgeoisie – Résultat de l’audition du
10 juin 2013):
“
[…]
Connaissance de la langue française:
« Comprendre et se faire
comprendre »:               Insatisfaisant
Intégration:
sociale : activités, loisirs, contacts:                      Insatisfaisant
culturelle : mode de vie, usages
suisses:             Insatisfaisant
professionnelle / études (Ne travaille pas,
AI)        Insatisfaisant
Connaissances civiques:
(Commune/Canton/Confédération)                        Insatisfaisant
Connaissances historiques/actualité:
Satisfaisant
Connaissances géographiques:
(pays)                  Insatisfaisant
[…]
Remarques / sujets abordés / Motivation:
Aucune motivation d’intégration, pas d’ambition
et pas d’effort pour faire partie de la société.
Préavis de la Commission de
naturalisation
:         Négatif
[…]
“
D.
Par acte du 15 juillet 2013, X.________ a formé
recours devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP)
contre la décision précitée en concluant à son annulation et au renvoi du
dossier à l’autorité intimée pour nouvelle décision au sens des considérants.
Il soutient pour l’essentiel que la décision querellée est affectée d’un défaut
de motivation. Il se plaint de ne pas avoir eu accès au procès-verbal dressé lors
de son audition par la commission compétente. Pour le reste, il estime que les reproches
qui sont formulés à son égard sont infondés. Il soutient en particulier avoir
répondu de manière correcte à 80% des questions qui lui étaient posées et
remplir les conditions de base pour une naturalisation, mettant notamment en
avant son comportement exemplaire, sa bonne réputation ainsi que sa bonne
maîtrise de la langue française. X.________ a également requis d’être mis au
bénéfice de l’assistance judiciaire.
Dans sa réponse du 24 septembre
2013, la municipalité a pour l’essentiel considéré que la bourgeoisie ne
pouvait être accordée en l’état à l’intéressé, celui-ci n’étant pas parvenu à
démontrer lors de sa dernière audition la réussite de son intégration en ce qui
a trait à la vie associative et professionnelle ainsi que la qualité de ses
connaissances en matière civique.
Dans sa réponse du 25 octobre 2013,
le recourant a produit un extrait du registre des poursuites et renvoyé pour le
reste à la motivation de son recours.
E.
Le recourant a été mis au bénéfice de
l’assistance judiciaire et exonéré des frais de justice par décision du 4
septembre 2013. Me Roberto Izzo a été désigné en tant que mandataire d’office.
F.
La Cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Déposé dans le délai de trente jours fixé par
l’art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
(LPA-VD; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au
surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD, de sorte qu’il y
a lieu d’entrer en matière.
2.
Sur le plan formel, le recourant se plaint d’une
violation de son droit d’être entendu, singulièrement d’un défaut de motivation
suffisante de la décision incriminée.
a) Le droit à la motivation d’une
décision est une garantie constitutionnelle de caractère formel qui découle du
droit d’être entendu (art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la
Confédération suisse du 18 avril 1999 [Cst; RS 101]; ATF 126 I 97 consid. 2;
120 Ib 379 consid. 3; 119 Ia  136 consid. 2). La jurisprudence en déduit
l'obligation pour l'autorité de motiver sa décision, afin que le destinataire
puisse la comprendre, l'attaquer utilement s'il y a lieu et que l'autorité de
recours puisse exercer son contrôle. Pour répondre à ces exigences, il suffit
que l'autorité mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et
sur lesquels elle a fondé sa décision de manière à ce que l'intéressé puisse se
rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (
ATF 129 I 232
consid.
3.2;
126 I 97
consid. 2a et
les arrêts cités). Le droit à la motivation d’une décision est également
garanti par l’art. 27 al. 2 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril
2003 (Cst-VD; RSV 101.01), et prévu par les art. 33 (droit d’être entendu) et
42 al. 1 let. c (motivation des décisions) LPA-VD.
Dans le canton de Vaud, la loi sur
le droit de cité vaudois du 28 septembre 2004 (RSV 141.11; LDCV) prévoit que la
municipalité est l’autorité compétente pour accorder ou refuser la bourgeoisie
(cf. art. 4 al. 3). Le Conseil d’Etat a précisé lors de la présentation de l’exposé
des motifs et du projet de loi devant le Grand Conseil que le transfert de
compétence décisionnelle en matière de naturalisation des organes législatifs
aux organes exécutifs communaux avait pour but de faciliter l’élaboration d’une
décision motivée afin de permettre la mise en œuvre du droit de recours (voir
l’exposé des motifs et projet de loi modifiant la loi sur les communes, la loi
sur le Grand Conseil et la loi sur le droit de cité vaudois, Bulletin du Grand
Conseil (ci-après: BGC), septembre 2004, p. 2769 et ss).
L’obligation de motiver la décision
de naturalisation découle également de la jurisprudence. Le 9 juillet 2003, le
Tribunal fédéral a rendu deux arrêts, l'un concernant la validité d'une
initiative populaire demandant que pour la ville de Zurich les décisions de
naturalisation soient traitées en votations populaires (ATF 129 I 232), l'autre
concernant une décision du Conseil d'Etat lucernois rejetant un recours
interjeté par des étrangers auxquels les citoyens de la Commune d'Emmen avaient
refusé la naturalisation en votation populaire (ATF 129 I 217). Dans les deux
affaires, le Tribunal fédéral a jugé qu'un refus de naturalisation devait être
motivé et que le système de la votation populaire en lui-même ne permettait pas
de satisfaire à cette exigence et se révélait ainsi contraire à la Constitution
(cette jurisprudence a été rappelée à l’ATF 130 I 140). Ultérieurement, le
Tribunal fédéral a encore précisé que l'exigence de la motivation devait être
comprise comme ayant un caractère individuel, le manque d'intégration du mari
ne pouvant, s'agissant de la naturalisation d'un couple, être opposé à l'épouse
(TF 1P.468/2004 du 4 janvier 2005).
b) En l’espèce, la décision
incriminée comporte simplement la référence à l’art. 14 LDCV qui dispose
notamment à son alinéa 4 que si elle estime que les conditions de la
naturalisation ne sont pas remplies, la municipalité rejette la demande et
notifie au candidat une décision motivée, avec l'indication des voies de droit.
Elle mentionne en guise de motivation l’audition du 29 mai 2013, ainsi que la
remarque suivante:
“
Après
discussion et compte tenu du rapport établi par ladite Commission, il en
ressort que vos connaissances générales dans les sujets abordés étaient
insuffisantes et les conditions de base pour votre naturalisation n’étaient pas
remplies
”
. L’autorité intimée
n’expose aucunement les éléments d’appréciation sur lesquels elle s’est fondée
pour aboutir à la conclusion que le recourant ne remplissait pas l’une des
conditions légales à la naturalisation. Une telle motivation ne répond à
l’évidence pas aux exigences de la jurisprudence en la matière; elle est en
effet insuffisamment explicite pour permettre au recourant de comprendre les
éléments qui fondent l’appréciation de l’autorité compétente et de contester
les griefs à son égard, le cas échéant en fournissant d’autres éléments
d’appréciation susceptibles d’en affaiblir la portée (voir dans ce sens les
arrêts GE.2012.0126 du 20 décembre 2012; GE 2007.0021 du 18 juin 2007 consid.
3b et 2005.0062 du 19 août 2005 consid. 2). Certes, dans sa réponse du 24
septembre 2013, la municipalité précise bien avoir fondé sa décision sur le manque
d’intégration du recourant dans la vie associative et professionnelle ainsi que
sur l’insuffisance de ses connaissances en matière civiques. Ce faisant, elle
se réfère implicitement au résultat de l’audition litigieuse, lequel constate
une intégration sociale, culturelle et professionnelle défaillante du recourant
de même que des connaissances insatisfaisantes dans les domaines civique et
géographique (cf. formulaire
“
résultats
de l’audition
“
). Il n’apparaît
toutefois pas que l’autorité intimée ait pris soin de porter ce document à la
connaissance du recourant en même temps que la décision attaquée. Et, quand
bien même tel aurait été le cas, les appréciations de portée générale qu’il
contient, classées par rubriques, ne permettaient pas de pallier le défaut de
motivation de la décision attaquée. Dans ce contexte, on ne peut que déplorer
l’absence d’un compte-rendu plus précis de l’audition du recourant retraçant de
manière succincte les questions posées et les réponses apportées, dans la
mesure où celui-ci aurait permis de cibler les lacunes invoquées pour fonder la
décision querellée. En l’état, la décision litigieuse ne répond donc pas aux
impératifs de motivation exigés dans un Etat de droit.
3.
Reste à examiner s’il est envisageable de
procéder en l’espèce à la guérison de l’acte vicié en procédure de recours.
a) Une violation du droit d’être
entendu ne conduit pas nécessairement dans tous les cas à l’annulation de la
décision attaquée, le vice pouvant être réparé par la procédure de recours
subséquente à différentes conditions. Au nombre de celles-ci figure l’exigence
que l’autorité de recours dispose du même pouvoir d’appréciation que l’autorité
de première instance et qu’il n’en résulte pas une péjoration de la situation
juridique du recourant. La jurisprudence a encore précisé que la guérison était
exclue lorsqu’il s’agissait d’une violation particulièrement grave des droits
de la partie et qu’elle devait en tout état de cause demeurer l’exception (ATF
126 I 68  consid. 2; 124 V 180 consid. 4a  et les arrêts cités; cf.
également, parmi d’autres, arrêts GE.2004.0184 du 25 avril 2005 et AC.1999.0088
du 7 août 2002).
b) On rappelle qu’en matière de
naturalisation, la Cour de droit administratif et public ne dispose pas du même
pouvoir d’appréciation que l’autorité communale et qu’elle doit faire preuve de
retenue dans son pouvoir d’examen. En outre, la jurisprudence considère que la
guérison du défaut de motivation doit en tout état de cause demeurer
l’exception, de sorte qu’il est douteux qu’une telle régularisation dans le
cadre de la présente procédure puisse intervenir. Cette question peut toutefois
demeurer indécise en l’espèce dans la mesure où le recours doit être admis pour
le motif suivant.
4.
En plus de connaissances insatisfaisantes dans
les domaines civiques et géographiques, l’autorité intimée reproche au
recourant un défaut d’intégration au niveau social et professionnel, notamment
dans la vie associative locale (cf. réponse de la municipalité du 24 septembre
2013).
a) L'exigence d'une intégration
(sociale et professionnelle) est expressément prévue tant par le droit fédéral
(art. 14 de la loi fédérale du 29 septembre 1952 sur l’acquisition et la perte
de la nationalité suisse [LN; RS 141.0]) que par le droit vaudois. Ce dernier
prescrit, à l’art. 8 ch. 5 LDCV, que le requérant doit s'être intégré
à la communauté vaudoise, notamment par sa connaissance de la langue française
et manifester par son comportement son attachement à la Suisse et à ses
institutions. Il résulte de l’exposé des motifs et projet de loi présentés par
le Conseil d’Etat que la commune doit vérifier si cette condition est en
adéquation avec ce que l’on est raisonnablement en droit d’attendre d’une
personne en fonction de son âge, de son chemin de vie, de son niveau
d’éducation et de ses capacités en général. L’appréciation de la volonté du
candidat de se prendre en charge au mieux de ses possibilités et, en
particulier, d’éviter d’émarger à l’assistance publique par sa négligence
manifeste doit également se faire
in concreto
(BGC,
op. cit.
,
p.2785 et 2800). En d’autres termes, l’examen de cette condition doit être
apprécié en fonction de la situation personnelle du candidat à la
naturalisation.
b) Dans le cadre de sa réponse, l’autorité
intimée semble fonder la décision querellée sur l’absence d’intégration sociale
et professionnelle du recourant sans qu’il ne soit véritablement possible de
déterminer si sa situation personnelle a adéquatement été prise en compte. Cet
élément est d’autant plus important en l’espèce que, dans sa demande de
naturalisation, celui-ci fait état d’une invalidité complète et indique
percevoir à ce titre une rente depuis plusieurs années. L’étude attentive du
dossier permet en outre de déterminer que l’incapacité invoquée par le recourant
est principalement le fait de troubles psychiques persistants. Or, la question
de savoir dans quelle mesure il peut être exigé de l’intéressé qu’il s’insère
au niveau professionnel et associatif dépend étroitement de son état de santé
et des répercussions de celui-ci sur sa capacité de travail, respectivement sur
sa faculté à pouvoir s’engager dans le tissu associatif local. En tous les cas,
on ne saurait exiger le même degré d’intégration sociale et professionnelle de
la part d’une personne en bonne santé que d’une personne qui ne l’est pas sous
peine de discriminer systématiquement les candidats à la naturalisation
souffrant d’atteintes invalidantes à la santé (cf. art. 8 al. 2 Cst; ATF 135 I
49 consid. 6).
5.
Même s'il faut admettre que l'autorité municipale,
dans le cadre d'une procédure de naturalisation, doit disposer d'un très large
pouvoir d'appréciation pour s'assurer que les conditions fixées par la loi sont
réunies, il ne s'agit pas d'un pouvoir discrétionnaire. Si la loi et la
jurisprudence imposent une décision motivée, cela signifie que l'autorité doit
pouvoir établir le bien-fondé de sa décision négative de manière objective et
en se fondant sur des éléments établis à satisfaction de droit. Tel n'est
manifestement pas le cas en l'espèce puisqu’un aspect important de la situation
personnelle du recourant semble ne pas avoir été examiné par l’autorité intimée.
Il résulte très clairement de l’exposé des motifs et projet de loi précité que
la volonté du législateur est que l’autorité de recours puisse contrôler que toutes
les circonstances de fait déterminantes pour la décision ont été prises en
compte et que cette dernière ne repose pas sur des faits erronés ou lacunaires.
Si la CDAP doit faire preuve de retenue dans l’exercice de son pouvoir d’examen
et se borner à sanctionner l’abus ou l’excès du pouvoir d’appréciation, elle
doit en tout cas vérifier que l’autorité ne se laisse pas guider par des
éléments non pertinents ou étrangers au but des règles régissant la
naturalisation et ne viole pas des principes généraux tels que le principe de
non-discrimination (BGC,
op. cit
., p. 2798). En l’espèce, la cour de
céans ne peut pas procéder au contrôle de la légalité de la décision attaquée
compte tenu des lacunes du dossier et du défaut de motivation manifeste de la
décision querellée. Elle ne peut en outre pas procéder elle-même au complément
d’instruction qui s’impose ni guérir le vice dont est entaché la décision
attaquée puisqu’elle ne dispose pas du même pouvoir de cognition que l’autorité
inférieure (cf. art. 52 al. 2 LDCV).
6.
Dans ces conditions, le recours doit être admis,
la décision attaquée étant annulée et le dossier retourné à l'autorité
municipale pour une nouvelle décision après avoir procédé à une instruction
complémentaire.
Vu l’issue du pourvoi, les frais du
présent arrêt sont à la charge de la Commune de Lucens (art. 49 LPA-VD).
Celle-ci versera en outre au recourant des dépens pour l'intervention de son
avocat (art. 55 al. 1 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité de Lucens du 11
juin 2013 refusant l’octroi de la bourgeoisie communale en faveur de X.________
et de ses enfants mineurs est annulée, le dossier étant retourné à l’autorité
précitée pour nouvelle décision.
III.
Un émolument de 500 (cinq cents) francs est mis
à la charge de la Commune de Lucens.
IV.
La Commune de Lucens est débitrice du recourant X.________
de la somme de 900 (neuf cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 28 janvier 2014
La présidente:                                                                                           Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.