vd_omni · AC.2023.0043 · 2023-10-24 · fr

A.________/Municipalité de Blonay - Saint-Légier | Confirmation de la décision municipale refusant d'autoriser la construction de deux immeubles d'habitation après la démolition d'un EMS dans la nouvelle commune fusionnée de Blonay-Saint-Légier. L'ancienne commune de Blonay a instauré une zone réservée sur plusieurs secteurs de son territoire pour maintenir la situation existante jusqu'à la réduction des zones à bâtir surdimensionnées. Le fait que la parcelle de la recourante n'ait pas été incluse dans cette zone réservée ne signifiait pas encore que les possibilités de bâtir en vigueur étaient pleinement exploitables. La municipalité pouvait craindre que la densification du bien-fonds compromette la modification des règles de construction envisagée et, ainsi, octroyer l'effet anticipé négatif (art. 47 LATC) au nouveau PACom en cours d'élaboration (c. 2). Pas de violation du principe de la bonne foi du fait que la municipalité a refusé de délivrer le permis de construire après avoir demandé plusieurs modifications du projet et organisé une enquête publique (c. 3).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 24.10.2023 AC.2023.0043

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 24 octobre 2023
Composition
M. André Jomini,
président
; M. Jean-Daniel Beuchat et
Mme Bénédicte Tornay Schaller, assesseurs; Mme Mathilde Kalbfuss, greffière.
Recourante
A.________,
à ********, représentée
par Me Yasmine SÖZERMAN, avocate à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Blonay - Saint-Légier,
représentée par Me Matthieu CARREL, avocat à Lausanne.
Objet
permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
Blonay - Saint-Légier du 16 décembre 2022 refusant un permis de construire
(démolition du bâtiment ECA n° 5726 et construction de deux immeubles
d'habitation de 19 appartements sur la parcelle n° 4927, propriété de la
Fondation B.________ - CAMAC 193209)
Vu les faits suivants:
A.
La Fondation B.________ est propriétaire de la parcelle n° 4927 du
registre foncier, sur le territoire de la commune de Blonay - Saint-Légier,
laquelle est issue de la fusion au 1
er
janvier 2022 des communes de
Blonay et Saint-Légier - La Chiésaz. D'une surface de 2'000 m
2
,
la parcelle n° 4927 supporte un bâtiment hospitalier (ECA n° 5726) qui héberge
un établissement médico-social d’une capacité d’accueil de 28 résidants. Située
dans le hameau des Chevalleyres, la parcelle n° 4927 est longée, au nord, par
le chemin de Vers-chez-Bonjour, et bordée, au sud/sud-est, par le chemin de
Vers-chez-Cottier et une ligne ferroviaire.
La parcelle n° 4927 est classée en zone du village
et des hameaux par le plan général d'affectation de l'ancienne commune de
Blonay approuvé le 14 mai 1976 par le Conseil d'Etat. Cette zone est réservée à
l'habitation, aux commerces, à l'artisanat, aux hôtels, aux installations
sportives et de loisirs, aux exploitations agricoles et viticoles de caractère
artisanal et aux constructions d'utilité publique (art. 5 du règlement sur le
plan d'extension et la police des constructions; ci-après: RPEP). La hauteur
des façades ne doit pas dépasser 9.50 m sur la corniche (art. 11 RPEP) et le
nombre des niveaux habitables est limité à trois plus les combles (art. 12 RPEP).
Le règlement ne prévoit par ailleurs pas d’indice d’utilisation du sol maximal ni
de surface bâtie maximale.
B.
La commune de Blonay - Saint-Légier fait partie de l'agglomération
Rivelac (Riviera-Veveyse-Haut-Lac). Cette agglomération a défini, d'une part,
son périmètre compact (périmètre centre) et, d'autre part, son périmètre hors
centre dont fait partie la parcelle n° 4927.
C.
L'art. 15 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du
territoire (LAT; RS 700) prévoit - depuis une novelle de 2012, en vigueur
depuis le 1
er
mai 2014 - l'obligation, pour les communes, de réduire
leurs zones à bâtir surdimensionnées. D'après le bilan des réserves en zone à
bâtir établi par la Direction générale du territoire et du logement (ci-après: la
DGTL), le périmètre hors centre de l'ancienne commune de Blonay (avant sa
fusion avec la commune de Saint-Légier - La Chiésaz) est surdimensionné, mais
pas le périmètre centre. Dans ce contexte, l'ancienne Municipalité de Blonay a
établi une vision communale devant servir de base pour la révision des plans
d'affectation communaux en vigueur
. La vision communale
définit la vocation des principaux secteurs du territoire et les orientations
stratégiques à prendre pour réorienter le développement de l'urbanisation vers
l'intérieur du milieu bâti et dimensionner les zones à bâtir conformément aux
objectifs de croissance (centre et hors centre) de la mesure A11 du Plan
directeur cantonal (ci-après: PDCn).
Elle énonce plus particulièrement les
principes généraux d'aménagement applicables pour le périmètre centre
(densification qualitative) et le périmètre hors centre (utilisation mesurée du
sol et orientation de l'urbanisation vers l'intérieur), dans un chapitre dont
on extrait le passage suivant (cf. chapitre 4.3, p. 11):
"
B.
Hors centre : utilisation mesurée du sol et orientation de l'urbanisation vers
l'intérieur
Dans le cadre du redimensionnement
de la zone à bâtir nécessaire pour atteindre les exigences de la LAT et du
PDCn, la Municipalité effectue une pesée des intérêts qui tient notamment
compte de la délimitation du territoire urbanisé, de la distance aux
constructions voisines, de l'affectation actuelle, de l'état de l'équipement,
d'éventuelles contraintes environnementales (dangers naturels, protection des
eaux, présence de lignes électriques, etc.), des projets particuliers et de
leur état de maturité. Ce redimensionnement implique les principes suivants :
Dans le territoire urbanisé :
>
Il est proposé d'adapter l'affectation de certaines parcelles
conformément à leur usage actuel (utilité publique) ;
>
De manière générale, il est proposé de maintenir les parcelles
actuellement affectées en zone d'habitation et mixtes en zone à bâtir avec un
IUS équivalent à l'actuel ;
>
Il est proposé de maintenir les petites brèches en zone à bâtir,
étant considéré qu'elles font partie du milieu bâti compact.
A la périphérie du milieu bâti, la
modification d'affectation proposée est la suivante :
>
Les parcelles libres de construction en zone à bâtir sont
réaffectées à la zone agricole, à l'aire forestière ou à la zone de verdure.
"
Sur la base de la vision communale, l’ancienne Municipalité
de Blonay a mis en place une zone réservée, dont les différents périmètres ont
été définis sur la base des considérations suivantes énoncées dans le rapport
47 OAT (cf. chapitre 3, p. 8):
"
Pour
le périmètre centre, ont été mises en zones réservées les parcelles destinées
selon la vision communale à connaître une modification d'affectation pour
lesquelles de nouvelles constructions sur la base du règlement existant ne sont
plus souhaitées. Ceci concerne en particulier les secteurs non bâtis et
partiellement bâtis soumis à des restrictions liées à une modification
significative de la densité (densification), à des changements d'affectation ou
concernés par des plans d'affectation en cours d'élaboration ou de
modification.
En ce qui concerne le périmètre
hors-centre, les parcelles faisant l'objet de projets de modification de
l'affectation sont mises en zone réservée jusqu'à la modification de
l'affectation lors de la révision des planifications communales :
>
Les parcelles ou parties de parcelles rendues entièrement
inconstructibles (restrictions liées aux forêts, à la présence de lignes à
haute tension, etc.) sont mises en zone réservée. Dans le cadre de la révision
de ses planifications communales, il est prévu qu'elles soient en général
réaffectées en zone agricole, zone de verdure ou zone de protection.
>
Les zones à bâtir sans projet concret de construction sont mises
en zone réservée. Dans le cadre de la révision de ses planifications
communales, il est prévu qu'elles soient en général affectées en zone
agricole/aire forestière si elles présentent un intérêt pour l'agriculture, le
paysage ou si elles sont déjà en forêt, ou maintenues dans leurs affectations
d'origine s'il est jugé pertinent par la commune.
>
Les parcelles concernées dans la vision communale par
l'adaptation de leur affectation conformément à leur usage actuel (utilité
publique) sont mises en zone réservée.
Les parcelles faisant l'objet de
permis de construire en force au moment de la mise à l'enquête publique sont
maintenues en zone à bâtir jusqu'à échéance du permis de construire. Les
parcelles concernées seront traitées dans le cadre de ses planifications
communales, en tenant compte soit de la construction de la parcelle, soit de
l'abandon du projet de construction.
Les autres parcelles sont
maintenues en zone à bâtir avec leur IUS actuel, mais pourront faire l'objet de
modifications lors de la révision de ses planifications communales.
"
Le plan de la zone réservée et son règlement ont été
adoptés le 29 juin 2021 par le Conseil communal de Blonay et approuvés le 11
novembre 2021 par le Département des institutions et du territoire (ci-après:
DIT; désormais le Département des institutions, du territoire et du sport -
DITS). Ces décisions d'adoption et d'approbation ont fait l'objet d'un recours
à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP),
déposé par les propriétaires de trois parcelles situées dans un terrain en
forte pente, bordé par des villas en contrebas et une aire forestière en amont.
Par arrêt du 6 février 2023 (cause AC.2021.0394), la CDAP a partiellement admis
le recours et annulé le classement en zone réservée de l'une des trois
parcelles, dès lors que celle-ci faisait l'objet d'un permis de construire
entré en force pour un projet utilisant la totalité des droits à bâtir; elle a
rejeté le recours pour le surplus.
Cet arrêt du 6 février 2023 a
fait à son tour l'objet d'un recours, qui est pendant au Tribunal fédéral (cause
1C_114/2023).
D.
Après la fusion de communes entrée en force le 1
er
janvier
2022, la nouvelle Municipalité de Blonay - Saint-Légier a poursuivi le travail
effectué par les précédentes autorités en vue de réviser les plans d’affectation
en vigueur. Elle a décidé d'établir un premier plan d’affectation communal (ci‑après:
PACom) couvrant le périmètre hors centre, qui est surdimensionné, puis un
second PACom couvrant le périmètre centre. Les habitants ont été informés de
ces projets et ont pu donner leur avis sur les orientations principales à
donner au développement du territoire lors d'une séance de consultation du 22
septembre 2022 intitulée "
forum de l'aménagement du territoire
".
Ils ont eu l’occasion de participer à trois ateliers qui se sont déroulés le 11
octobre 2022, le 3 novembre 2022 et le 31 janvier 2023 dans le cadre d'une démarche
participative en lien avec le PACom hors centre. Le bureau d'urbanisme C.________
a ensuite établi un projet de plan d’affectation "
Des Hauts (Périmètre
hors-centre)
" daté du 6 mars 2023. Ce plan classe la parcelle n° 4927
en zone centrale 15 LAT, sous réserve d’une bande de terrain d’une douzaine de
mètres au sud/sud‑est affectée en zone de verdure 15 LAT B. Le règlement
d’application du PACom hors centre n’a pas encore été élaboré.
E.
Dès 2018, la société A.________ a eu de nombreux échanges avec les
anciennes autorités communales de Blonay au sujet d'un projet de construction
sur la parcelle n° 4927, qui lui est promise-vendue.
Les
plans dudit projet ont été examinés à plusieurs reprises par
la Commission consultative d'urbanisme et le Service de
l'urbanisme de l’ancienne commune de Blonay et modifiés en fonction des
remarques formulées dans ce cadre.
Le 13 octobre 2021, A.________ a déposé une demande
de permis de construire portant sur la démolition du bâtiment ECA n° 5726 et la
construction de deux immeubles d'habitation de 19 appartements avec un garage
souterrain de 23 places de parc et cinq places de stationnement extérieures sur
la parcelle n° 4927.
Le 28 octobre 2021, la DGTL a écrit à l'ancienne Municipalité
de Blonay pour l’informer de l'existence de deux arrêts du Tribunal fédéral (1C_632/2018
du 16 avril 2020 et 1C_231/2019 du 30 octobre 2020) qui, à ses yeux,
affaiblissaient considérablement la validité des plans d'affectations communaux
approuvés avant l'entrée en vigueur de la LAT, qui remonte au 1
er
janvier 1980. Dans le cas de Blonay, cette situation pouvait avoir une
incidence sur l'issue des procédures de permis de construire. La DGTL
encourageait dès lors la municipalité à réviser la planification générale de
Blonay pour éviter toute incertitude sur le statut de son sol.
Le 1
er
mars 2022, la nouvelle Municipalité
de Blonay - Saint-Légier a informé les propriétaires et promoteurs à l'origine
de projets de construction du fait que l'issue des demandes de permis de
construire en cours était incertaine devant les tribunaux pour les parcelles
régies par un plan d'affectation communal antérieur à 1980 et non inclus dans la
zone réservée. La municipalité a donc suspendu les procédures d'enquête publique,
le temps de pouvoir déterminer quels secteurs de son territoire étaient réputés
zone à bâtir provisoire selon la notion de terrain largement bâti développée
dans les récents arrêts du Tribunal fédéral. Cette démarche tendait à éviter
que des projets validés par la commune soient ensuite annulés par voie
judiciaire. La municipalité informait encore les personnes concernées du fait
que l’élaboration d’un PACom pour le périmètre hors centre de la commune de
Blonay - Saint-Légier était en cours.
La procédure a ensuite été reprise pour la parcelle
n° 4927 et le projet présenté par A.________ a été mis à l'enquête publique du
30 mars au 28 avril 2022. Il a suscité huit oppositions, sur lesquelles A.________
s'est déterminée le 23 septembre 2022.
F.
Par décision du 16 décembre 2022, la Municipalité de Blonay - Saint-Légier
a refusé le permis de construire en se fondant sur l'art. 47 de la loi du 4
décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11).
Elle exposait plus particulièrement ce qui suit:
"
L’évolution
de la jurisprudence nous amène […] à reconsidérer la validité du plan
d’affectation de 1976 pour la parcelle n° 4927 qui doit être considérée dans ce
contexte comme affectée à une zone à bâtir provisoire nécessitant de mettre à
jour l’affectation, étant rappelé que l’affectation de 1976 permettait des
gabarits de construction importants (hauteur de 9.5 m à la corniche, trois
étages plus combles habitables, surfaces au sol ou surface de plancher non limitée).
Par ailleurs, la Commune de Blonay
a mis en place une zone réservée en 2021. Sont concernées par la zone réservée
les parcelles qui vont vraisemblablement connaître des changements importants
d’affectation.
La parcelle n° 4927 étant déjà
bâtie et devant en principe être maintenue en zone d’habitation et mixte, elle
n’a pas été colloquée en zone réservée. Considérant les objectifs de
densification à l’intérieur du milieu bâti fixés par la LAT, la Municipalité
précédente n’a pas voulu limiter les possibilités de densification des
parcelles déjà bâties et situées dans le milieu bâti. Elle ne les a donc pas
affectées à la zone réservée. Le Conseil communal a adopté la zone réservée
sans ces parcelles.
Fort de ce qui précède, la
nouvelle Municipalité a démarré, en 2022, le processus de révision du Plan
général d’affectation (PGA) « hors centre » par des démarches participatives.
Après analyse de la situation et
de l’augmentation importante d’habitants dans un secteur déjà en
surdimensionnement et de plus, en tant compte qu’une révision du PGA est en
cours, l’autorité communale ne peut délivrer l’autorisation requise dès lors
que ce projet, bien que conforme à l’affectation de 1976, pourrait compromettre
une modification de plan envisagée, encore non soumise à l’enquête publique.
"
G.
Par acte du 31 janvier 2023, A.________ a recouru contre cette décision devant
la CDAP. Elle conclut à son annulation et au renvoi de la cause à la municipalité
pour qu'elle examine le projet, lève les oppositions et délivre le permis de
construire, subsidiairement à son annulation et au renvoi de la cause à la
municipalité pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Dans sa réponse du 25 avril 2023, la municipalité
conclut au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité.
La recourante a répliqué le 11 mai 2023, confirmant
les conclusions prises au pied de son recours.
Considérant en droit:
1.
La décision municipale refusant un permis de construire peut faire
l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du
28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le
recours a été déposé en temps utile (art. 95 et 96 al. 1 let. c LPA-VD) et il
respecte les autres exigences formelles de recevabilité (art. 79 LPA-VD,
applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en
matière.
2.
La décision attaquée est une mesure conservatoire au sens de l'art. 47
LATC, qui s'inscrit dans la perspective de la révision du plan d’affectation de
la nouvelle commune fusionnée de Blonay - Saint-Légier. La
municipalité retient que le projet litigieux, bien que conforme au plan général
d’affectation de l’ancienne commune de Blonay datant de 1976, risque de
compromettre une modification de plan envisagée. La recourante invoque une
violation de l'art. 47 LATC et dénonce un abus par la municipalité de son
pouvoir d'appréciation dans l'application de cette disposition. Elle expose que
l'intention de modifier la planification générale en vigueur n'était pas
suffisamment concrète au moment où la décision querellée a été rendue. Elle met
aussi en doute le fait que le projet de construction qui est prévu sur la
parcelle n° 4927 puisse compromettre la révision en cours et soutient que les
caractéristiques du bien-fonds justifient sa densification (terrain équipé et
déjà construit, situé dans un milieu bâti et à proximité d'un arrêt de train).
a) La loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LAT)
est entrée en vigueur le 1
er
janvier 1980. Elle charge la
Confédération, les cantons et les communes d'établir des plans d'aménagement
pour celles de leurs tâches dont l'accomplissement a des effets sur
l'organisation du territoire (art. 2 al. 1 LAT). Les cantons et les communes
doivent ainsi élaborer des plans d'affectation, qui règlent le mode
d'utilisation du sol (art. 14 al. 1 LAT) et délimitent en premier lieu les
zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger (art. 14 al. 2
LAT). Aux termes de l'art. 15 LAT, les zones à bâtir sont définies de telle
manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années
suivantes (al. 1). Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites
(al. 2 – cette obligation s'applique depuis le 1
er
mai 2014).
Selon l'art. 35 al. 1 let. b LAT, les cantons
doivent veiller à ce que les plans d'affectation soient établis à temps, mais
au plus tard dans un délai de huit ans à compter de l'entrée en vigueur de la
LAT, soit jusqu'au 1
er
janvier 1988. Les plans d'affectation adoptés
avant l'entrée en vigueur de la LAT conservent leur validité jusqu'à cette date
(art. 35 al. 3 LAT). Ensuite, tant que le nouveau plan d'affectation n'a
pas délimité des zones à bâtir, est réputée zone à bâtir provisoire la partie
de l'agglomération qui est déjà largement bâtie, sauf disposition contraire du
droit cantonal (art. 36 al. 3 LAT). Lorsqu'un plan d'affectation a été établi
sous l'empire de la LAT, afin de mettre en œuvre les objectifs et principes de
cette législation, il existe en effet une présomption qu'il est conforme aux
buts et aux principes de cette loi, alors que les plans d'affectation qui n'ont
pas encore été adaptés aux exigences de la LAT ne bénéficient pas de cette
présomption et leur stabilité n'est pas garantie (cf. art. 21 al. 1 LAT; ATF 127
I 103 consid. 6b/aa; 120 Ia 227 consid. 2c; TF 1C_361/2011 du 28 juin 2012
consid. 5.1).
b) Les communes qui prévoient d'établir ou de modifier
un plan d'affectation peuvent prendre les mesures conservatoires des art. 46 ss
LATC pour empêcher la construction sur un terrain dont l'affectation est
susceptible d'être modifiée par la future nouvelle planification. Parmi les
différents instruments à disposition figurent la zone réservée (art. 46 LATC)
et l'effet anticipé négatif d'un plan en voie d'élaboration (art. 47 et 49
LATC).
Selon l'art. 47 al. 1 LATC, la municipalité peut
refuser un permis de construire lorsqu'un projet de construction, bien que conforme,
compromet une modification de plan envisagée, non encore soumise à l'enquête
publique. Un refus fondé sur l'art. 47 LATC a pour but de faire obstacle à un
projet qui ne serait pas conforme à une future réglementation. L'application de
cette disposition suppose que l'intention de réviser la réglementation en
vigueur ait fait l'objet d'un début de concrétisation et repose sur des motifs
objectifs: il faut que l'autorité compétente ait procédé, au moins, à quelques
études préliminaires mettant en évidence les problèmes d'affectation et les
solutions envisageables pour les résoudre. La révision doit de surcroît
répondre à un réel besoin de planification (TF 1C_156/2019 du 26 novembre 2019
consid. 2.1.3; 1C_380/2018 du 8 avril 2019 consid. 2.2).
La nature potestative de l'art. 47 LATC confère un
pouvoir d'appréciation important à l'autorité communale, que l'instance
cantonale de recours ne contrôle qu'avec retenue (cf. art. 2 al. 3 LAT). Dans
la mesure où la décision communale repose sur une appréciation adéquate des
circonstances pertinentes, l'autorité de recours doit la respecter. En dépit de
son pouvoir d'examen complet, l'instance de recours ne peut ainsi intervenir,
et le cas échéant substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité
communale, que pour autant que cette dernière ait dépassé son pouvoir
d'appréciation, notamment parce qu'elle est guidée par des considérations
étrangères à la réglementation pertinente ou encore ne tient pas ou
incomplètement compte des intérêts et autres éléments pertinents en présence, à
l'instar des objectifs poursuivis par le droit supérieur, en particulier en
matière d'aménagement du territoire; sur ces points, il appartient à la commune
de motiver soigneusement sa décision. A fortiori, l'autorité de recours doit-elle
sanctionner l'appréciation communale lorsque celle-ci contrevient au droit
supérieur, viole les principes constitutionnels d'égalité de traitement et de
proportionnalité ou encore apparaît objectivement insoutenable et partant
arbitraire (ATF 145 I 52 consid. 3.6; TF 1C_212/2022, 1C_271/2022 du 30 mars
2023 consid. 3.1.2
; cf. aussi arrêts
AC.2021.0016, AC.2021.0021 du 19 décembre 2022 consid. 5a: AC.2021.0077
du 31 mars 2022 consid. 3d).
En fonction de ces principes, la CDAP
a considéré qu'un refus de permis de construire fondé sur l'art. 47 LATC, à
Montreux (effet anticipé négatif du projet de plan des zones réservées, avant
sa mise à l'enquête publique), résultait d'un exercice correct par la
municipalité de son pouvoir d'appréciation quand, en substance, il avait été
rendu plausible qu'une réflexion serait menée, dans le cadre de l'élaboration
du futur plan d'affectation communal, au sujet de la densification souhaitée
dans le périmètre concerné (éventuelle réduction de la hauteur maximale des bâtiments);
la municipalité pouvait retenir qu'il n'était pas certain que la future
réglementation permettrait de réaliser l'entier du projet litigieux (arrêt
AC.2021.0084 du 3 mars 2022 consid. 5c). Il en allait de même dans une affaire
où un permis de construire avait été refusé pour un bâtiment sur une parcelle
de dimension relativement importante à Caux, en nature de champ et pâturage,
formant une unité paysagère avec la zone agricole attenante et classée dans une
zone de résidence d'agrément du PGA de 1972 (arrêt AC.2021.0078 du 26 janvier
2022 consid. 3f).
c) Le territoire de l'ancienne commune de Blonay
fait l'objet dans certains secteurs d'une zone réservée, qui a été adoptée le
29 juin 2021 par le Conseil communal de Blonay et approuvée le 11 novembre 2021
par le DIT. La zone réservée est une mesure conservatoire au sens de l'art. 46
al. 1 LATC, qui interdit ou limite la constructibilité de terrains pendant une
période maximale de cinq ans, pouvant être prolongée de trois ans au maximum,
dans des périmètres à l’intérieur desquels une adaptation du plan d’affectation
s’impose. Dans le cas de Blonay, la zone réservée a été instaurée dans le but
de maintenir la situation existante jusqu'à l'adaptation de la planification
générale aux
exigences du droit de l'aménagement du territoire
concernant, notamment, la réduction des zones à bâtir surdimensionnées (cf. art.
15 al. 2 LAT et mesure A11 du PDCn)
. Un recours a été déposé contre les
décisions d'adoption et d'approbation de la zone réservée (la contestation
porte sur un secteur éloigné du hameau des Chevalleyres). Par arrêt du 6
février 2023 (cause AC.2021.0394), la CDAP a annulé le classement en zone
réservée d'une parcelle qui faisait l'objet d'un permis de construire entré en
force pour un projet utilisant la totalité des droits à bâtir, et elle a rejeté
le recours pour le surplus. Un recours contre cet arrêt est pendant au Tribunal
fédéral (cause
1C_114/2023).
Parallèlement à la procédure de légalisation de la
zone réservée, la nouvelle Municipalité de Blonay - Saint-Légier,
entrée en fonction le 1
er
janvier 2022, s'est penchée sur la demande
de permis de construire déposée le 13 octobre 2021 par la recourante. Par
décision du 16 décembre 2022, elle a refusé de délivrer le permis en se fondant
sur l'effet anticipé négatif d'un plan en voie d'élaboration qui découle de
l'art. 47 al. 1 LATC, ainsi libellé: "
la municipalité peut refuser un
permis de construire lorsqu'un projet de construction, bien que conforme,
compromet une modification de plan envisagée, non encore soumise à l'enquête
publique
". Lorsqu'elle a rendu cette décision, la municipalité intimée
avait en effet commencé les travaux de révision des plans d'affectation communaux
en vigueur en vue de l'adoption de deux nouveaux PACom régissant respectivement
le périmètre compact et le périmètre hors centre de la nouvelle commune de
Blonay - Saint-Légier. Elle avait organisé pour ses habitants une séance de
consultation portant sur le PACom hors centre, qui avait eu lieu le 22
septembre 2022, puis avait lancé dès le mois d’octobre 2022 une démarche
participative structurée en trois ateliers. L'exigence selon laquelle
l'intention de modifier la planification en vigueur doit avoir fait l'objet
d'un début de concrétisation était donc remplie lorsque la décision querellée a
été rendue. La révision en cause répond en outre à un réel besoin de
planification dès lors que la zone à bâtir est surdimensionné hors centre et
que l'art. 15 al. 2 LAT exige la réduction des réserves constructibles.
d) La décision attaquée se fonde sur la
jurisprudence du Tribunal fédéral relative à la validité des plans
d'affectation approuvés avant l'entrée en vigueur de la LAT (arrêts 1C_632/2018
du 16 avril 2020 et 1C_231/2019 du 30 octobre 2020, signalés par la DGTL à la
commune). Elle en déduit que la parcelle n° 4927 constitue une zone à bâtir
provisoire et qu’il est nécessaire de mettre à jour son affectation, qui
autorise pour l’heure des gabarits de construction importants dans une partie
du territoire communal qui est surdimensionnée et connaît une croissance
démographique importante. Elle précise que la parcelle n° 4927 n’a pas été
incluse dans la zone réservée, car elle fait partie des terrains déjà
construits et situés dans le milieu bâti pour lesquels l’ancienne Municipalité
de Blonay n’a pas souhaité limiter les possibilités de densification. Dans sa
réponse au recours, la municipalité précise que la parcelle n° 4927 ne devrait
selon toute vraisemblance pas changer d'affectation (en zone à bâtir), mais qu'il
est question de réduire les possibilités de bâtir et que c'est en ce sens que le
projet de construction litigieux compromet la modification de plan envisagée
pour le périmètre hors centre.
e) Dans des affaires concernant les communes de
Montreux et Vevey, le Tribunal fédéral a constaté que les plans d'affectation
communaux en vigueur, approuvés l’un en 1972 et l’autre en 1952, n'ont pas été révisés
en vue de leur mise en conformité ou de leur adaptation aux exigences de la LAT,
entrée en vigueur le 1
er
janvier 1980, ce qui aurait normalement dû
être fait dans un délai échéant au 1
er
janvier 1988 (cf. art. 35 al.
1 let. b LAT). Il n'existe dès lors aucune présomption que ces planifications
satisfassent aux exigences du droit de l'aménagement du territoire énoncées
dans cette loi, en particulier s'agissant de la définition des zones à bâtir.
Celle-ci doit être opérée selon les critères de la norme de substitution transitoire
de l'art. 36 al. 3 LAT et seules les parties largement bâties du territoire
communal peuvent être réputées zones à bâtir provisoires (cf. TF 1C_632/2018 du
16 avril 2020 consid. 4.3 non publié aux ATF 146 II 289, qui se réfère à
l'arrêt 1C_361/2011 du 28 juin 2012; 1C_231/2019 du 30 octobre 2020 consid.
2.2). Le Tribunal fédéral a effectué des constats similaires dans des affaires
concernant le plan des zones de la commune d'Aigle datant de 1961 (TF
2C_543/2020 du 25 mai 2021 consid. 4.4) et le plan des zones de la commune
de Speicher (canton d'Appenzell Rhodes-Extérieures) datant de 1978 (TF 1C_635/2020
du 11 octobre 2021 consid. 3.3 et 3.4).
f) Le plan général d'affectation de Blonay a été
homologué par le Conseil d'Etat en 1976 et n'a pas, depuis, fait l'objet de
modifications suffisantes pour sa mise en conformité ou son adaptation aux
exigences de la LAT. Il a donc en principe perdu sa validité après le 1
er
janvier 1988, avec pour conséquence selon le droit fédéral que seules les
parties largement bâties du territoire communal peuvent être considérées comme
zone à bâtir provisoire au sens de l'art. 36 al. 3 LAT. La municipalité estime
que la parcelle n° 4927 doit être qualifiée de largement bâtie et qu’elle
est réputée zone à bâtir provisoire. Elle retient cependant que la densité
réglementaire actuelle est trop importante dans cette partie du territoire
communal déjà surdimensionnée et indique que les possibilités de bâtir devront
être réévaluées à la baisse dans le PACom hors centre.
La révision de la planification générale en vigueur doit
se faire sur la base de la vision communale établie par l'ancienne Municipalité
de Blonay, en observant les impératifs de densification qualitative dans le
périmètre centre et de redimensionnement de la zone à bâtir dans le périmètre
hors centre. La parcelle n° 4927 fait partie du territoire urbanisé délimité
par la vision communale. Ce bien-fonds est déjà bâti et il se situe au milieu
de terrains pratiquement tous construits. Il est desservi par le chemin de Vers-chez-Bonjour,
qui permet de rejoindre la route de Châtel-Saint-Denis et de là, le centre du
village et les principaux éléments d'équipements situés à 1 km à vol d'oiseau.
Il est aisément accessible en transports publics avec un arrêt de train ("
Les
Chevalleyres
") à 150 m. Au vu de ses caractéristiques, la parcelle n°
4927 n'a pas été incluse dans la zone réservée en tant que terrain susceptible
d'être déclassé ou réaffecté (c'est-à-dire sorti de la zone à bâtir) dans le
cadre de la révision du plan général d'affectation. Les biens-fonds qui font
partie de la zone réservée se situent, en grande partie, dans le périmètre
compact de l’agglomération Rivelac. Il s’agit pour l’essentiel de terrains pas
ou peu bâtis, sur lesquels de nouvelles constructions ne sont plus souhaitées
(cf. chapitre 3 du rapport 47 OAT relatif à la zone réservée). Dans le secteur
des Chevalleyres, situé dans le périmètre hors centre, les quatre parcelles intégrées
à la zone réservée présentent toutes une configuration différente de la
parcelle n° 4927. Il s’agit, pour la parcelle n° 4926 attenante, d’un terrain
de 7'116 m
2
occupé par plusieurs bâtiments et un vaste parc
comportant des installations sportives et une place de jeu, et, pour les
parcelles n
os
3767, 4850 et 5004, de terrains non bâtis en bordure
de terres agricoles et/ou d’une aire forestière.
Cela étant précisé, le fait que la parcelle n° 4927
n’ait pas été incluse dans l’un des secteurs de la zone réservée de l’ancienne
commune de Blonay n
e signifiait pas encore que les possibilités
de bâtir accordées par le plan général d’affectation de 1976 pouvaient être entièrement
exploitées sur ce bien-fonds.
On rappelle que
le périmètre
hors centre de
l'agglomération Rivelac est largement surdimensionné, que
les anciennes communes de Blonay et Saint-Légier - La Chiésaz ont fusionné et
que
les réserves à bâtir de l’intégralité du territoire communal
devront être réévaluées dans le cadre de la révision du PACom.
La municipalité a précisé à cet égard que la parcelle n° 4927 serait en
principe maintenue en zone à bâtir, mais que sa densité constructive serait réduite.
Or, le
projet de la recourante tend à démolir un bâtiment
hospitalier d’une capacité d’accueil de 28 personnes pour réaliser deux
immeubles d’habitation de trois niveaux plus combles occupant une surface au
sol plus importante. Les bâtiments prévus doivent accueillir 19 logements
répartis en quatre appartements de deux pièces, six appartements de trois
pièces et neuf appartements de quatre pièces.
Dans ces circonstances, la
municipalité pouvait craindre que l’octroi du permis de construire et la
densification de la parcelle qui allait s’ensuivre compromettent la
modification des règles de construction (diminution de la densité) envisagée
pour la parcelle n° 4927 dans le cadre du futur PACom hors centre. La nécessité
de conserver une marge de manœuvre suffisante pour diminuer les droits à bâtir
sur la parcelle n° 4927 l’emportait manifestement sur l’intérêt public à
l’application de la réglementation en vigueur et l’intérêt privé de la
recourante à pouvoir développer le terrain qui lui est promis-vendu.
g) Au vu des éléments qui précèdent,
la municipalité pouvait considérer que le projet litigieux, qui est certes
conforme
au règlement sur le plan d'extension et la police des
constructions de 1976, risquait de compromettre ou entraver le PACom hors
centre en cours d’élaboration. C’est dès lors sans violer le droit ni abuser de
son pouvoir d'appréciation que la municipalité s’est fondée sur l'art. 47 LATC
pour refuser le permis de construire.
h) La cour relève encore que la situation d'espèce
n'est pas comparable à celle qui prévalait dans la cause AC.2022.0012 (arrêt du
15 décembre 2022) invoquée par la recourante. Dans cette affaire relative à la
commune de Sullens, dont la zone à bâtir est surdimensionnée, la CDAP a annulé
une zone réservée cantonale instaurée sur une parcelle d'une surface de plus de
8'000 m
2
en grande partie non bâtie, sous réserve de deux
constructions érigées dans la partie nord-ouest du terrain. Considérant peu
vraisemblable que la partie nord du bien-fonds puisse faire l'objet d'un
déclassement au vu de ses caractéristiques (parcelle située d'une part dans le
territoire urbanisé et d'autre part dans le territoire largement bâti, à
proximité du centre du village et des équipements principaux), la cour de céans
a retenu que la mesure conservatoire contestée ne s'imposait pas pour garantir à
la commune la marge de manœuvre nécessaire pour la révision de son plan
d'affectation. Or, dans le cas d’espèce, l’augmentation de population induite
par le projet de la recourante s’oppose clairement à la réduction des droits à
bâtir qui sera en principe décidée pour la parcelle n° 4927 dans le cadre du
futur PACom.
3.
La recourante invoque une violation du principe de la bonne foi. Elle se
plaint du comportement contradictoire de la municipalité qui n'aurait jamais
évoqué, dans le cadre de leurs échanges, le risque que les possibilités de bâtir
sur la parcelle n° 4927 soient modifiées. L'autorité intimée aurait au
contraire indiqué que le bien-fonds serait en principe maintenu en zone à bâtir
et aurait de surcroît sollicité des modifications du projet, laissant entendre
qu'elle avait l'intention de délivrer le permis de construire. La recourante
souligne à cet égard qu'elle a engagé des frais importants pour son projet.
a) Selon l'art. 5 al. 3 de la Constitution fédérale
de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), les organes de
l’État et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la
bonne foi. Cela implique notamment qu'ils s'abstiennent d'adopter un
comportement contradictoire ou abusif (ATF 136 I 254 consid. 5.2). De ce principe
général découle le
droit fondamental du particulier à la
protection de sa bonne foi dans ses relations
avec l'État, consacré à
l'art. 9
in fine
Cst. (ATF 138 I 49 consid. 8.3.1; 136 I 254 consid.
5.2).
Le principe de la bonne foi protège le justiciable,
à certaines conditions, dans la confiance légitime qu'il met dans les
assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des
décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration.
Un renseignement ou une décision erronés de l'administration agissant dans les
limites de ses compétences peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré
un avantage contraire à la réglementation en vigueur. Il faut pour cela (1) que
l'autorité qui a donné les renseignements soit compétente en la matière ou que
le justiciable puisse, pour des raisons suffisantes, la considérer comme
compétente, (2) que les renseignements fournis par l'autorité se rapportent à
une affaire concrète touchant le justiciable, (3) que celui-ci n'ait pas pu se
rendre compte facilement de l'inexactitude des renseignements obtenus, (4)
qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut
pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de
préjudice et (5) que le contexte juridique à ce moment-là soit toujours le même
qu'au moment où les renseignements ont été donnés (ATF 146 I 105 consid. 5.1.1;
143 V 341 consid. 5.2.1; 141 I 161 consid. 3.1).
b) En l'espèce, les échanges
entre la recourante et les autorités communales sur les possibilités de
développement de la parcelle n° 4927 ont commencé en 2018. Le projet de
construction initialement envisagé a fait l'objet de nombreuses modifications
tenant compte des remarques formulées par la Commission consultative
d'urbanisme et le Service de l'urbanisme de l’ancienne commune de Blonay, qui
ont examiné les plans. Ces remarques portaient sur la volumétrie et d'autres
aspects du projet qui ne paraissaient pas réglementaires. L'ancienne Municipalité
de Blonay a ensuite instauré une zone réservée communale sur une partie de son
territoire. La
parcelle n° 4927 n'a pas été incluse dans la zone réservée,
ce qui ne signifiait toutefois pas encore qu’elle conserverait la même
affectation et les mêmes droits à bâtir dans le cadre du plan d'affectation communal
révisé. Au stade des discussions avec la recourante, les autorités communales
n'avaient pas encore une idée précise de la manière dont elles entendaient
redéfinir la zone à bâtir.
Le fait que la municipalité soit finalement entrée
en matière sur la demande de permis de construire ne modifie pas ce constat. La
mise à l'enquête constitue la règle, dont la municipalité ne peut s'écarter que
dans le cas où le projet est manifestement incompatible avec les dispositions
réglementaires ou lorsque les plans sont affectés de lacunes telles que l'on ne
peut se faire une idée exacte du projet (arrêts AC.2022.0006 du 1
er
juin 2022 consid. 5b/aa; AC.2012.0321 du 26 février 2013 consid. 2a). Au
demeurant, l'art. 47 LATC permet précisément à une municipalité de ne pas
délivrer (immédiatement) une autorisation de construire pour un projet conforme
à l'affectation de la zone, lorsqu'une modification de plan est envisagée. La
municipalité peut donc renseigner l'administré en lui indiquant que son projet
est conforme à la planification en vigueur, puis, après examen de la nécessité
d'envisager une révision de la planification, refuser le permis de construire
en se fondant sur l'art. 47 LATC, étant rappelé qu'elle dispose d'un large
pouvoir d'appréciation à cet égard. Or, dans le cas d’espèce, la situation a considérablement
évolué entre 2018 et 2022, avec des clarifications sur la validité des plans
d'affectation approuvés avant l'entrée en vigueur de la LAT, la fusion des communes
de Blonay et Saint-Légier - La Chiésaz et la procédure de révision
complète des plans d’affectation communaux en vigueur.
On ne saurait dès lors reprocher à l'autorité
intimée d'avoir exigé ou préconisé à plusieurs reprises des modifications des
plans du projet de construction litigieux, pour permettre une mise à l'enquête
valable, et d'avoir refusé par la suite de délivrer le permis de construire.
Les circonstances particulières du cas d'espèce n'imposaient en aucun cas
qu'elle renonce à invoquer l'art. 47 LATC pour faire obstacle au permis de
construire requis.
La municipalité n'a donc pas violé le principe de la
bonne foi.
c) Cela étant constaté, il convient de rappeler la
teneur de l'art. 48 LATC:
"
L'autorité
qui refuse un permis de construire en application de l'article 47 répond du
dommage causé au requérant qui a engagé de bonne foi des frais pour établir un
projet conforme à la réglementation existante. L'action, introduite au lieu de
situation de l'immeuble, est soumise à la procédure en matière d'expropriation
matérielle ; elle se prescrit par un an dès l'entrée en vigueur du nouveau
plan.
"
Il découle de cette disposition que le propriétaire
(ou promettant-acquéreur) qui, en vertu de l'effet anticipé négatif d'un projet
de plan d'affectation, se voit refuser un permis de construire, a la
possibilité de demander une indemnisation en relation avec des frais qu'il a
engagés en vain, en lien par exemple avec le travail d'un architecte. Le droit cantonal
tient ainsi compte du dommage économique causé au requérant de bonne foi, comme
le fait également le régime du droit à la protection de la bonne foi.
4.
Les motifs qui précèdent entraînent le rejet du recours et la
confirmation de la décision attaquée. Les frais de justice seront mis à la
charge de la recourante qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il en va de même
des dépens, dus à la Municipalité de Blonay - Saint-Légier qui a
procédé avec l'assistance d'un avocat (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Blonay - Saint-Légier du 16
décembre 2022 est confirmée.
III.
Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cents)
francs est mis à la charge de A.________.
IV.
Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à payer
à la Commune de Blonay - Saint-Légier à titre de dépens, est mise à
la charge de A.________.
Lausanne, le
24 octobre 2023
Le président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer
les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.