vd_omni · PS.2004.0230 · 2005-06-15 · fr

X. c/Service de la population (SPOP) Division asile, Service de prévoyance et d'aide sociales | Le régime d'aide sociale pourles personnes dont la demande d'asile a fait l'objet d'une décision exécutoire de non entrée en matière doit reposer sur une base légale formelle dès lors qu'il déroge aux prestations ordinaires d'aide sociale.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.06.2005 PS.2004.0230

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du
15 juin 2005
Composition
M. François Kart, président; M. Antoine Thélin et M.
Charles-Henri Delisle, assesseurs
recourant
X.________,
est
représenté par Service d'aide juridique aux exilés
SAJE, à Lausanne,
autorité intimée
Service de la population (SPOP)
Division asile,
à Lausanne
autorité concernée
Service de prévoyance et d'aide
sociales,
à
Lausanne
Objet
aide sociale
Recours X.________ c/ décision du Service de la
population, section asile du 14 octobre 2004
Vu les faits suivants
A.
X.________, né le 1
er
janvier 1984,
ressortissant guinéen, est entré en Suisse le 17 septembre 2003 ; il a
alors déposé une demande d’asile auprès du Centre d’enregistrement des
requérants d’asile de Vallorbe (CERA). L’intéressé n’a déposé aucun papier de
légitimation. Entendu à plusieurs reprises à ce sujet, X.________ a indiqué
qu’il n’avait pas ses papiers avec lui et qu’aucune personne dans son pays ne
pouvait les lui envoyer.
B.
Dans une décision du 3 octobre 2003, l’Office fédéral des
réfugiés a prononcé un refus d’entrer en matière sur cette demande
d’asile ; il a prononcé simultanément le renvoi de Suisse, en l’invitant à
quitter le pays immédiatement.
En substance, cette décision retient que les
conditions d’application de l’art. 32 al. 2 litt. a) de la Loi fédérale
sur l’asile du 26 juin 1998 (ci-après : LAsi ; RS 142.31) sont
remplies (soit d’une part le défaut de remise de document de voyage ou d’autres
documents permettant de l’identifier ; cela, sans rendre vraisemblable
qu’il n’était pas en mesure de le faire pour des motifs valables ou en relation
avec des indices de persécution plausibles). Cette décision est entrée en force
le 4 novembre 2003.
C.
Dans un courrier du 17 mai 2004, remis en mains propres à X.________,
le Service de la population (SPOP), division asile, a informé ce dernier que,
conformément à l’art. 44a LAsi, il n’aurait plus droit dès le 21 mai 2004 à
l’assistance et à l’hébergement qui lui étaient jusqu’alors octroyés par la Fondation
vaudoise pour l’accueil des requérants d’asile (FAREAS). Ce courrier indiquait
au surplus qu’il devait quitter la Suisse dès cette date, faute de quoi son
séjour serait considéré comme illégal. En date du 24 mai 2004, le SPOP a remis
à X.________ une «
attestation pour personne dont la demande d’asile a
fait l’objet d’une décision fédérale définitive et exécutoire de non entrée en
matière
».
D.
Dès le 21 mai 2004, X.________ a été hébergé durant la
nuit dans un abri de protection civile où il bénéficie également de trois repas
par jour. En cas de besoin, il peut également avoir accès à un contrôle
médical. Ces prestations font l’objet, chaque jour (sous réserve des veilles de
week-end : les bons sont alors établis pour 3 jours), d’une nouvelle décision.
On note que ces décisions n’indiquaient pas la voie et le délai de recours dans
un premier temps ; le formulaire utilisé comporte toutefois cette mention
à compter du 15 septembre 2004.
E.
En date du 12 octobre 2004, le Service d’aide juridique
aux exilés (SAJE), mandaté par X.________, a écrit au SPOP pour contester que
les prestations reçues soient conformes à la dignité humaine au sens des art.
12 de la Constitution fédérale (Cst) et 33 de la Constitution vaudoise (Cst. VD) ;
il a demandé à bénéficier d’un véritable logement et d’une aide répondant à
tous ses besoins vitaux, y compris celui de participer à la vie sociale, ce qui
implique une aide fournie également en espèce. Il a requis sur ces questions la
notification d’une décision formelle. Par courrier du 14 octobre 2004 au SAJE,
le SPOP a relevé que l’aide accordée quotidiennement à X.________ était à ses
yeux conforme à la dignité humaine, dans la mesure où elle le met à l’abri de
l’état de mendicité ; le SPOP indiquait au surplus que les décisions
d’octroi de l’aide d’urgence étaient notifiées directement aux bénéficiaires
dès lors que l’aide est donnée à la demande de l’intéressé pour le jour même. Le
SPOP précisait à cet égard toutes les dates auxquelles X.________ avait reçu
des décisions d’octroi de l’aide d’urgence. En date du 21 octobre 2004, le SAJE
a sollicité du SPOP une reconsidération du droit au minimum vital de X.________.
Invoquant l’arrivée du froid, le SAJE demandait qu’un logement adéquat soit
fourni à X.________, afin que ce dernier ne soit pas contraint de demeurer
toute la journée dans la rue et qu’il puisse également bénéficier d’un espace
privé. Le SAJE rappelait à cette occasion que, selon lui, le logement dans un
abri de protection civile n’était pas conforme aux exigences minimales prévues
par les art. 12 Cst. et 33 Cst. VD. Le SAJE relevait enfin que le contrôle
quasi quotidien des conditions d’octroi du droit au minimum vital lui paraissait
manifestement disproportionné et qu’il impliquait une restriction à la liberté
de mouvement ne reposant pas sur une base légale valable. En contestant que le
bon d’accès à l’abri de protection civile constitue une décision, il demandait
une nouvelle fois que le SPOP lui notifie une véritable décision susceptible de
recours, en demandant également la notification d’une décision formelle en
matière de contrôle administratif ou d’assignation avec indication des bases
légales applicables. Dans une réponse adressée au SAJE le 25 octobre 2004, le
SPOP a confirmé que, selon lui, l’abri mis a disposition de X.________ était un
logement adéquat au sens des art. 12 Cst. et 33 Cst. VD. Il a en outre contesté
que l’exigence de se présenter quotidiennement pour obtenir l’aide d’urgence
puisse être assimilée à une mesure privative de liberté au sens de l’art. 5
CEDH. Le SPOP relevait à cet égard que X.________ était libre de trouver une
autre solution pour se loger et se nourrir et n’avait aucune obligation de
faire appel à l’aide d’urgence. Il relevait enfin que les décisions prises
quotidiennement pour l’octroi de l’aide d’urgence constituaient des décisions
administratives susceptibles de recours.
F.
En date du 25 octobre 2004, X.________ a, par
l’intermédiaire du SAJE, formé un recours auprès du Tribunal administratif
dirigé contre « la décision du SPOP du 14 octobre 2004 en matière d’octroi
du minimum vital (art. 12 Cst et 33 Cst.VD)
».
Les conclusions du
recours étaient les suivantes :
-
constater que les prestations octroyées par le SPOP au
titre du minimum vital ne sont par conformes aux art. 12 Cst et 33 Cst. VD,
-
annuler la décision attaquée et renvoyer l’affaire pour que l’autorité
statue à nouveau.
X.________ a, toujours par l’intermédiaire du SAJE,
adressé au Tribunal administratif le 1
er
novembre 2004 une écriture
intitulée « Mémoire complémentaire au recours du 25 octobre 2004 ».
Cette écriture, également dirigée contre la décision du SPOP du 14 octobre 2004,
précisait ceci :
« Conclusions :
Nous maintenons intégralement nos conclusions telles qu’énoncées dans le
recours avec la précision que nous sollicitons du Tribunal de céans :
- qu’il constate que l’octroi du minimum vital au jour le
jour porte une atteinte illicite à la liberté de mouvement du recourant. »
G.
Invité à se déterminer sur l’octroi de l’aide sociale
ordinaire pour les requérants d’asile au titre de mesures provisionnelles, le
SPOP a déposé des déterminations le 5 novembre 2004, dans lesquelles il mettait
en doute le fait que son courrier du 14 octobre 2004 constitue une décision
susceptible de recours. Il indiquait au surplus que le recours avait en réalité
pour objet de remettre en cause le règlement du 25 août 2004 sur l’aide sociale
aux personnes dont la demande d’asile a fait l’objet d’une décision de non
entrée en matière en soutenant que le Tribunal administratif n’étais pas compétent
pour examiner la conformité de cet acte. Le SPOP a déposé sa réponse sur le
fond le 19 novembre 2004 en concluant au rejet du recours. Dans un courrier du
29 novembre 2004, le SPOP a précisé que X.________ avait été pris en charge par
la FAREAS entre le 6 octobre 2003 et le 21 mai 2004. En date du 2 septembre
2004, le Service de prévoyance et d’aide sociale a déposé des observations au
sujet du contenu des prestations fournies au titre de l’aide d’urgence.
Le Tribunal administratif a tenu audience le 10
février 2005 en présence du recourant, assisté d’une représentante du SAJE et
de représentants du SPOP et du SPAS. A cette occasion, il a procédé à une
visite du nouvel abri de protection civile utilisé dans le cadre de l’aide
d’urgence (abri de protection civile de Côteau-Fleuri) sis chemin de la
Grangette 77 A, à Lausanne.
En date des 2 et 29 mars 2005, le SPOP et le
recourant ont encore déposé des observations complémentaires.
H.                La question de l'étendue de l'aide
sollicitée par la recourante revêtant une portée de principe, une concertation
a eu lieu à son sujet entre tous les juges de la chambre des prestations
sociales du Tribunal administratif, comme prévu à l'art. 21 du Règlement
organique du Tribunal administratif (RSV 173.36.1).
Considérant en droit
1.
a) Les conclusions du recourant tendent en premier lieu à
faire constater le caractère non conforme des prestations d’aide fournie avec
les garanties découlant des art. 12 Cst. et 33 Cst. VD. Or, la jurisprudence
considère que les conclusions en constatation sont irrecevables lorsque
l’administré a simultanément la faculté de prendre des conclusions
condamnatoires (voir à ce propos TA, arrêts du 6 avril 2004, GE 2003.0009,
arrêt AC 2000.0135 du 3 mai 2001, avec références à l’ATF 122 II 97 consid. 1 et
un autre arrêt du Tribunal administratif publié in RDAF 1992, 129 ; pour
le droit privé, voir encore ATF 97 II 375 = JT 1973 I 59, ou, en droit public,
ATF 121 V 317 consid. 4 a).
Dans le cas d’espèce, le recourant, même s’il n’est
pas des plus clairs, demande, implicitement en tout cas, à obtenir ce que la
décision attaquée lui refuse, soit une aide étendue, par exemple sous la forme
d’un logement individuel et le versement de prestations en espèce ; il a
donc pris des conclusions condamnatoires, de sorte que ses conclusions en
constatation sont irrecevables.
b) Par ailleurs, l’intéressé n’a sans doute pas
recouru à nouveau contre les décisions quotidiennes rendues après le 14 octobre
2004 ; on ne peut pas en déduire qu’il renonce à les contester. Au contraire,
l’on doit considérer que son recours critique l’ensemble des décisions postérieures
à celles du 14 octobre 2004 et tend même à obtenir des prestations accrues à
l’avenir, quand bien même les décisions de première instance n’auraient pas
encore été prises à ce sujet. Sans doute, l’aide sociale doit-elle être
accordée de manière individualisée, c'est-à-dire de manière adaptée à la
situation personnelle du requérant, laquelle est de nature à évoluer en
permanence. Il reste que l’intéressé a bien la faculté de demander à l’autorité
que celle-ci statue sur le principe même de la forme de l’aide (type de
logement, prestations en nature ou en espèce).
Dans cette mesure, le recours s'avère recevable.
2.               a) Sous la
note marginale "Droit d'obtenir de l'aide dans des situations de
détresse", l'art. 12 Cst prévoit que "quiconque est dans une
situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le
droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour
mener une existence conforme à la dignité humaine". Cette disposition est
entrée en vigueur le 1er janvier 2000. Auparavant, la jurisprudence et la
doctrine considéraient le droit à des conditions minimales d'existence comme un
droit constitutionnel non écrit qui obligeait les cantons et les communes à
assister les personnes se trouvant dans le besoin (cf. ATF 121 I 367 et les
renvois). La règle précitée pose le principe du droit à des conditions
minimales d'existence pour toute personne qui n'est pas en mesure de subvenir à
ses besoins et fonde une prétention justiciable à des prestations positives de
la part de l'Etat (ATF 122 II 193; Auer/Malinverni/Hottelier, Droit
constitutionnel suisse, vol. II, p. 685 ss). La Constitution fédérale ne
garantit toutefois que le principe du droit à des conditions minimales
d'existence; il appartient ainsi au législateur, qu'il soit fédéral, cantonal
ou communal, d'adopter des règles en matière de sécurité sociale qui ne
descendent pas en dessous du seuil minimum découlant de l'art. 12 Cst mais qui
peuvent, cas échéant, aller au-delà. Les lois cantonales régissant l’aide
sociale prévoient des prestations destinées non seulement à assurer un minimum
d’existence mais aussi à permettre une intégration du bénéficiaire dans la
société. L’aide d’urgence de l’art. 12 Cst. n’est conçue en revanche que comme
un appui provisoire minimum (ATF 130 I 71, spécialement 76). Les aides
« sociale » et « d’urgence » ne sont pas identiques, de
sorte que l’art. 12 Cst. ne peut pas être invoqué pour prétendre à la première
plutôt qu’à la seconde (Reusser/Obrist – Scheidegger, Art. 12 BV in Theorie und
Praxis der Asylbehörden, in Das Grundrecht auf Hilfe in Notlagen, édité par
Carlo Tschudi, 2005, p. 62).
b) On relève ici que le droit au minimum d’existence
appartient à toute personne en séjour dans le canton (voir d’ailleurs la
formulation de l’art. 16 al. 1 de la loi sur la prévoyance et l’aide
sociale ; ci-après : LPAS ; RSV 850.051), quand bien même elle
s’y trouverait sans titre de séjour, c’est-à-dire illégalement (ATF 121 I 367,
spéc. 374 ; voir dans le même sens Alain Wurzburger, La jurisprudence
récente du Tribunal fédéral en matière de police des étrangers, RDAF 1997 I 1ss
p. 267 ss, spéc. p. 343 s. ; dans le même sens, TA VD, arrêt du 1
er
juin 2004, PS 2004/0025 ; TA Berne, arrêt du 15 novembre 2004 déjà
cité : selon cet arrêt, les personnes relevant de l’art. 44a LAsi ont
droit à une aide d’urgence, même si elles ne collaborent pas aux mesures
préparatoires permettant leur renvoi ; contra TA Soleure, arrêt du 17
décembre 2004, annulé toutefois par le Tribunal fédéral par arrêt du 18 mars
2005 dans la cause 2 P. 318/2004).
aa) Sur le plan cantonal, on mentionnera l’art. 33
al. 1 de la Constitution vaudoise (Cst VD), entrée en vigueur le 14 avril 2003,
selon lequel toute personne dans le besoin a droit à un logement d'urgence
approprié et aux moyens indispensables pour mener une existence conforme à la
dignité humaine. L’art. 34 al. 1 Cst. VD prévoit quant à lui que toute personne
a droit aux soins médicaux essentiels et à l'assistance nécessaire devant la
souffrance. La portée de ces dispositions ne va toutefois pas au-delà de celle
conférée par le droit constitutionnel fédéral (dans ce sens à tout le moins Ch.
Luisier Brodard, Les droits fondamentaux, in La Constitution vaudoise du 14
avril 2003, Berne 2004, pp. 110-112 et les références citées).
L'art. 17 LPAS prévoit que l'aide sociale est
accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires à
satisfaire ses besoins vitaux et personnels indispensables; est toutefois
réservée à l'art. 3 LPAS l'obligation d'assistance entre parents fondée sur le
code civil. L'art. 21 LPAS précise que la nature, l'importance et la durée de
l'aide sociale sont accordées en tenant compte de la situation particulière de
l'intéressé et des circonstances locales (al. 1
er
),
les prestations étant allouées dans les cas et les limites prévus par le
département, selon les dispositions d'application (al. 2). Quant à l'art. 23
LPAS, il prévoit que la personne aidée est tenue, sous peine de refus des
prestations, de donner aux organes qui appliquent l'aide sociale les
informations utiles sur sa situation personnelle et financière et d'accepter,
le cas échéant, des propositions convenables de travail.
Selon l’art. 32 LPAS, le Conseil d’Etat édicte les
dispositions d’application par voie d’arrêté. Il l’a fait en adoptant le
règlement du 18 novembre 1977 d’application de la loi précitée (ci-après :
RPAS ; RSV 850.051.1). En réalité, l’art. 10 RPAS indique que les municipalités
ou les autres organes délégataires de compétences en cette matière reçoivent
chaque année les normes établies par le Département pour la fixation du montant
de l’aide sociale. L’art. 11 RPAS prescrit à l’organe délégataire de rechercher
dans un premier temps toute solution satisfaisante pour le requérant de nature
à prévenir l’octroi de prestations financières. Quant à l’art. 12 RPAS, il
prévoit que, à défaut de solution conforme à l’art. 11, l’organe communal fixe
le montant de l’aide sociale sur la base des normes établies par le
Département ; l’organe communal, s’il le juge équitable et qu’il obtient à
cet effet l’accord du Département, peut s’écarter de ces normes. Pour le
surplus, ce règlement ne comporte pas de dispositions matérielles définissant
le contenu de l’aide.
bb) Le montant de l'aide sociale ordinaire, servie
en principe en espèces, est donc fixé sur la base des normes établies par le
Département (sous réserve des art. 11 et 12 RPAS précités). Le Service de
prévoyance et d'aide sociales a établi un "Recueil d'application de l'aide
sociale vaudoise 2004" (ci-après le Recueil), qui contient un "barème
des normes ASV 2004" (ci-après : le barème). Ces normes ont pour but
de favoriser dans toute la mesure du possible l'égalité de traitement entre
bénéficiaires en harmonisant la pratique dans le canton (Recueil ch. II-1.1).
c) aa) Le droit fédéral comporte également quelques
dispositions relatives à l’assistance, notamment dans la LAsi (art. 80 ss de
cette loi). Cependant, il ne règle ici que quelques questions de principe, en
rappelant au surplus, à l’art. 82 al. 1 LAsi, que l’octroi de prestations
d’assistance est régi par le droit cantonal. Au nombre des principes posés sur
le plan du droit fédéral, on mentionne l’art. 83 LAsi, relatif aux limitations des
prestations d’assistance. En substance, cette disposition autorise les services
compétents à refuser d’allouer tout ou partie des prestations, de les réduire
ou les supprimer lorsque le bénéficiaire viole les obligations incombant
usuellement aux requérants d’aide sociale (obligation de renseigner sur sa
situation personnelle, notamment économique, et sur les changements de
celle-ci ; voir à ce sujet ATF 130 I 82).
bb) Dans le cadre de la loi fédérale du 19 décembre
2003 sur le programme d’allégement budgétaire 2003, en vigueur depuis le 1
er
avril 2004, la législation fédérale sur l’asile a été modifiée ;
désormais, selon l’art. 44a LAsi, les personnes dont la demande d’asile a fait
l’objet d’une décision de non entrée en matière passée en force et d’une décision
de renvoi exécutoire, sont soumises aux dispositions de la loi fédérale du 26
mars 1931 sur le séjour et l’établissement des étrangers (ci-après :
LSEE ; RS 142.20). Encore que la portée de cette disposition ne soit pas
des plus claires, il en découle au premier chef que les personnes précitées ne
peuvent désormais plus bénéficier du régime d’assistance prévu aux art. 80 ss
LAsi, mais relèvent désormais exclusivement des prestations servies par les
cantons. Plus précisément, selon le message du Conseil fédéral, en cas de
détresse grave des personnes frappées d’une décision de non entrée en matière
devenue exécutoire, les cantons leur garantissent des prestations d’aide
sociale minimales au sens de l’art. 12 de la Constitution fédérale (la
Confédération continuant d’assumer une partie des frais qui en résultent). Cela
étant, le projet visait une amélioration du système de financement de l’aide
sociale en introduisant des incitations individuelles et institutionnelles. Les
mesures envisagées permettent, d’une part, de renforcer le sens des
responsabilités des personnes qui sont appelées à rester plus longtemps en
Suisse, notamment des personnes admises à titre humanitaire, et, d’autre part,
d’instaurer un système incitatif pour les cantons afin d’accroître l’efficacité
du dispositif d’exécution des renvois (Feuille fédérale 2003, 5166). La mesure
envisagée tend à la réalisation d’économies pour les budgets publics ;
dans le même temps, il s’agit d’exclure du système de l’aide sociale les
personnes en question de manière à «
renforcer la crédibilité du
système de l’asile suisse  […]. Sans oublier l’effet dissuasif qui en
résulterait
» (p. 5167). L’idée est de renforcer l’efficacité de
l’instrument de la décision de non entrée en matière ; en effet, dès que cette
dernière est entrée en force, les personnes concernées doivent quitter la
Suisse dans les plus brefs délais et n’ont plus droit aux prestations d’aide
sociale, même lorsqu’elles ne donnent pas suite à l’obligation qui leur est
faite de partir ; concrètement, elles doivent alors quitter les centres
d’enregistrement, foyers ou appartements mis à leur disposition dans le canton
d’attribution, pour se prendre en charge elles-mêmes et financer leur séjour
jusqu’à leur départ (p. 5167 ; sur la portée de l’art. 44a LAsi, voir
également p. 5237 ss.).
C’est dans le cadre de l’art. 14f LSEE que sont
prévues les contributions de la Confédération au titre du financement des
mesures destinées aux personnes frappées d’une décision de non entrée en
matière. Selon l’alinéa 1, la Confédération rembourse aux cantons les frais de
départ de ces personnes. Elle leur verse en outre une indemnité forfaitaire
pour l’aide d’urgence fournie en application de l’art. 12 de la Constitution.
Selon le message, la détermination du montant de cette aide relève de la
compétence des cantons et des communes ; les prestations minimales au
titre de l’aide d’urgence pourraient en principe être des prestations en
nature, telles que des repas ou un hébergement simple. En outre, les cantons
n’ont pas à octroyer ces prestations automatiquement, mais uniquement aux
étrangers indigents qui en font la demande (p. 5234).
Dans le
souci d’être complet, il convient de préciser que les mesures évoquées
ci-dessus (lettre c/bb) s’inscrivent dans le cadre plus général du renforcement
des règles destinées à assurer l’exécution des renvois d’étrangers en situation
illégale en Suisse. On signalera en effet que le législateur a prévu la
possibilité d’ordonner la détention d’un étranger en vue de faciliter son renvoi,
cela pour une durée initiale de trois mois, prolongeable de six mois (art. 13a
LSEE; RS 142.20). Selon l'art.13b litt. d LSEE, elle s’applique en particulier
aux personnes qui ont fait l’objet d’une décision de refus d’entrée en matière
sur leur demande d’asile. Par ailleurs, selon l’art. 13e LSEE, l’autorité
cantonale compétente peut enjoindre à un étranger en situation illégale de ne
pas quitter le territoire qui lui est assigné ou de ne pas pénétrer dans une
région déterminée (al. 1). Ces différentes mesures, comme la limitation de
l’aide sociale à l’aide d’urgence, constituent des moyens de pression destinés
à obtenir de l’étranger en situation illégale qu’il se conforme à ses
obligations, notamment à celle de quitter le territoire suisse.
cc) Au plan de la compétence, il faut relever ici
que la Confédération et les cantons disposent de compétences parallèles pour
définir l’assistance réservée aux requérants d’asile et aux réfugiés (art. 80
ss LAsi ; ATF 130 I 82). S’agissant par ailleurs des personnes ayant fait
l’objet d’une décision de refus d’entrée en matière sur leur demande d’asile,
il faut comprendre les nouvelles dispositions précitées en ce sens que seuls
les cantons sont désormais compétents pour définir le régime d’aide sociale qui
leur est applicable (dans ce sens, voir TA Berne, arrêt du 15 novembre 2004
disponible sur son site
www.ta.be
, consid.
4.3).
d) C’est dans ce contexte que s’inscrit l’adoption
par le Conseil d’Etat, en date du 25 août 2004, du règlement sur l’aide sociale
aux personnes dont la demande d’asile a fait l’objet d’une décision de non
entrée en matière (ci-après : RAS-NEM ou le règlement ; RSV
850.051.5). Ce règlement, au titre de base légale, se réfère aux règles des
art. 16 et 21 LPAS. Selon l’art. 3 de ce texte, il appartient au SPOP de
déterminer le besoin minimum d’aide de ces personnes (il appartient en revanche
au Service de prévoyance et d’aide sociales – ci-après : SPAS – de
délivrer l’aide ; art. 4). Selon l’art. 5 du règlement, l’aide est allouée
en principe sous forme de prestations en nature (al. 1). Elle comprend
notamment le logement dans un lieu d’hébergement collectif, la remise de
denrées alimentaires et d’articles d’hygiène, les soins médicaux d’urgence et
l’octroi, en cas de besoin établi, de vêtements.
3.                Il découle ainsi de ces dispositions que
le règlement précité instaure un régime spécifique relatif à l’assistance
sociale accordée aux personnes ayant fait l’objet d’une décision de non-entrée
en matière sur leur demande d’asile ; la divergence principale réside dans
le fait que l’aide ordinaire est versée en espèces, alors que le régime spécial
précité ne comprend que des prestations en nature.
4.                a) La question à trancher ici est
cependant différente de celle traitée par les Tribunaux administratifs des
cantons de Berne et Soleure (cités au considérant 2a ci-dessus), puisque le
recourant ne s’est pas vu supprimer toute assistance, mais qu’il conteste les
modalités de l’aide sociale qui lui est fournie. Il reste que cette aide obéit
désormais dans le canton de Vaud à un régime particulier, distinct tant du
régime de l’aide accordée en application de la loi sur l’asile que de l’aide
ordinaire accordée en application de la LPAS. Cette réduction des standards au
détriment des NEM apparaît comme la mise en œuvre dans le canton de Vaud des
objectifs visés par le programme d’allégement budgétaire 2003, adopté sur le
plan fédéral. Toutefois, ce régime découle de l’adoption de dispositions
relevant de la compétence du canton de Vaud ; elles l’ont été en
l’occurrence par le Conseil d’Etat dans le cadre du règlement cité plus haut
(chiffre 2 lettre d).
En substance, ce texte vise les personnes dont la
demande d’asile a fait l’objet d’une décision exécutoire de non entrée en matière ;
lorsque tel est le cas et que la personne concernée en fait la demande, l’aide
se limite (ou, à tout le moins, peut se limiter) aux prestations décrites à
l’art. 5 du règlement. En d’autres termes, l’autorité compétente peut appliquer
cette dernière disposition à toute personne soumise au statut de NEM
indépendamment des violations concrètes qu’elle aurait pu commettre de la
législation sur l’asile ou de celle sur le séjour et l’établissement des
étrangers (contrairement là encore à ce que prévoyait les réglementations
bernoise et soleuroise, lesquelles visaient à instaurer un régime de sanction
envers les personnes refusant de collaborer à leur renvoi). Il apparaît ainsi
que le RAS-NEM n’introduit pas un régime de sanctions administratives à l’égard
des personnes concernées (voir à ce sujet, entre autres, Pierre Moor, Droit
administratif II 2002, p. 98 s. et 115 ss ; pour cet auteur,
l’introduction d’un régime de sanction à l’encontre d’un administré, dans le
but d’obtenir de lui l’exécution d’une obligation de droit public, doit reposer
sur une base légale formelle : p. 117 et 122). Le législateur fédéral,
dans le cadre de l’adoption de l’art. 44a LAsi, a souhaité introduire une
différenciation dans le régime de l’aide sociale dont doivent bénéficier respectivement
les requérants d’asile et les réfugiés d’une part, les NEM d’autre part ;
l’objectif affiché consiste à rendre moins attractive la poursuite du séjour en
Suisse et par conséquent à favoriser de cette manière l’exécution des renvois.
Encore que, en l’absence d’exposé des motifs, le but recherché par le Conseil
d’Etat ne soit pas connu, il apparaît que celui-ci a repris à son compte les
objectifs définis par le législateur fédéral en cette matière.
Ainsi, le droit positif a introduit des régimes d’aide
sociale distincts en fonction d’objectifs relevant de la police des étrangers,
plus précisément du domaine de l’asile. L’utilisation du levier que constitue
le droit de l’aide sociale afin de poursuivre des buts qui lui sont exogènes,
ici de police des étrangers, ne va pas de soi. C’est ce que la doctrine appelle
la « justification finaliste » de l’inégalité de traitement entre
deux situations comparables (voir à ce propos Vincent Martenet, Géométrie de
l’égalité, Zurich 2003, p. 192 ss). On ne saurait exclure d’emblée l’adoption
de mesures de ce type  (cf. toutefois Amstutz, Das Grundrecht auf
Existenzsicherung, 2002, p. 333 ; Verfassungrechtliche
Mindestanforderungen an Die soziale Hilfe im Asilwesen, in ASYL 2/2003, p. 28,
spécialement 35, pour laquelle une inégalité de traitement entre requérants
d’aide sociale ne peut pas être justifiée par des motifs d’ordre politique); il
reste cependant que ces dernières entraînent une entorse importante au principe
de l’égalité de traitement, de sorte qu’elles ne peuvent être admises qu’à des
conditions restrictives, somme toutes similaires à celles qui prévalent pour
les atteintes aux libertés publiques ordinaires (art. 36 Cst). En d’autres
termes, l’introduction d’une mesure impliquant une inégalité de traitement à
but externe (ou justification finaliste) suppose une base légale, un intérêt
public et le respect du principe de la proportionnalité. Partant, l’adoption
d’un régime d’aide sociale distinct, comme instrument de la politique d’asile
relève de la compétence du pouvoir législatif lui-même ; à cet égard, les
vœux du législateur fédéral sont sans incidence, puisque la compétence
appartient en réalité aux autorités cantonales. Dès lors, le Canton de Vaud ne
pouvait pas se rallier aux objectifs du Parlement fédéral par la voie
réglementaire, une telle faculté n'appartenant qu'au Grand Conseil (sur ce type
de questions, voir Martenet, op. cit., p. 192 s.) ; c’est en effet à ce
dernier d’apprécier si le but externe poursuivi permet de légitimer une entorse
au principe de l’égalité dans le domaine de l’aide sociale (on voit ici le lien
entre l’exigence de l’intérêt public et de la base légale : il s’agit en
effet de déterminer quelle autorité est à même d’arrêter l’objectif externe
devant servir de justification). Par ailleurs, la différence de réglementation
adoptée doit subir avec succès le test de la proportionnalité, eu égard tant à
l’intérêt public poursuivi qu’aux effets positifs escomptés de la mesure (sur
ces points Martenet, p. 196 ss ; Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3
ème
éd. 1999, p. 399 ; Schefer, Die Kerngehalte von Grundrechten, 2001, p.
67). On observera à ce sujet que, selon le Tribunal fédéral, rien n’empêche de
différencier le besoin d’aide d’une personne selon qu’elle est établie en
Suisse ou, tel un NEM, doit quitter le pays sans tarder (ATF 2P.318/2004,
cons. 7.2.1 et 8.2;ATF 121 I 367, spécialement 367).
b) Dans le
cas d’espèce, le RAS-NEM est l’œuvre du Conseil d’Etat et non du pouvoir
législatif cantonal. Compte tenu des exigences évoquées ci-dessus, il s’avère
que le règlement précité, en tant qu’il comporte une inégalité de traitement
fondée sur un but externe au droit de l’aide sociale, devait reposer sur une
base légale formelle. Cela conduit en l’occurrence à l’admission du recours.
A noter que
ce défaut de base légale ne va pas être supprimé avec l’entrée en vigueur, le 1
er
janvier 2006, de la loi du 2 décembre 2003 sur l’action sociale vaudoise
(LASV ; BGC novembre 2003, p. 4145). Ce dernier texte est assurément
beaucoup plus étoffé que la LPAS. On relève toutefois que, en régime ordinaire,
il prévoit des prestations financières (art. 31 à 46 de cette loi), lesquelles
peuvent être accompagnées de mesures d’insertion sociale (art. 47 à 56). Par
ailleurs, la nouvelle loi comporte un chapitre consacré expressément au domaine
de l’asile (art. 57 à 62). Celui-ci s’applique «
aux personnes qui
séjournent en Suisse sur la base de la législation fédérale en matière d’asile
»
(art. 57). Le ou les départements compétents, désignés par le Conseil d’Etat,
limitent les prestations d’assistance conformément à la législation fédérale en
matière d’asile (art. 58). C’est le lieu de relever que le Tribunal fédéral a
admis des modalités d’octroi de l’aide différenciées en fonction du statut du
requérant (voir à ce sujet ATF 121 I 367, spéc. p. 374 ; dans le même sens
Alain Wurzburger, op cit, p. 343 s.). Mais on ne voit pas que cette nouvelle
loi soit applicable aux NEM (paraît ainsi erroné l'art. 3 de l'avant-projet de
loi sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers,
selon lequel le contenu de l'aide d'urgence "est défini par la loi sur
l'action sociale vaudoise"). En effet, ces personnes, désignées à l’art.
44a LAsi, sont précisément exclues par le droit fédéral du champ d’application
de la loi fédérale sur l’asile ; en d’autres termes elles ne paraissent
pas visées par l’art. 57 LASV et le renvoi de l’art. 58 LASV aux règles sur
l’assistance des art. 81 ss LAsi ne les concerne pas. Autrement dit, le
règlement du 25 août 2004 – qui pose le principe de prestations en nature – ne
trouve pas de base légale dans ce texte.
On remarque d’ailleurs ici que, dans le cadre de la
LASV, le législateur a expressément prévu deux régimes distincts, celui de
l’aide sociale ordinaire et celui de l’aide sociale destinée aux requérants
d’asile et aux réfugiés, la distinction répondant ici également à un but
relevant de la politique d’asile (voire également à des objectifs de nature
financière, liés au subventionnement de la Confédération). Cela illustre le
fait qu’une discrimination de ce type relève bien du niveau légal et non d’un
texte réglementaire.
c) Le pourvoi devant être admis, le tribunal
considère qu’il n’a pas à aborder les autres questions soulevées par la
recourante. En particulier, il ne tranchera pas celle de la conformité de
l’aide allouée à l’art. 12 Cst. Tout au plus peut-il relever que l’art. 5 RAS-NEM,
dans ses grandes lignes, paraît conforme aux exigences posées par cette
disposition, dans la portée que lui a donnée la jurisprudence (voir à ce propos
ATF 2P.318/2004, cons. 8.2; ATF 130 I 71 ss, spécialement p. 75, consid. 4.1),
à tout le moins pour des requérants dont le départ serait imminent. S’agissant
de personnes dont le séjour en Suisse se prolongerait, en relation avec les
difficultés d’un renvoi, on pourrait en revanche s’interroger sur le caractère
approprié, pour une longue durée, d’un logement collectif ne comportant aucun
espace privatif (Amstutz, op. cit., in ASYL 2/03, ad 3.2), sur l’obligation de
s’annoncer quotidiennement à l’autorité (Buchmann/Kohler, Nothilfe für Personen
mit Rechtskräftigen Nichteintretensentscheide, in ASYL 3/04, p. 5, 3.1), ainsi
que sur l’absence de tout argent de poche, notamment pour communiquer par
téléphone avec des proches (Amstutz, Das Grundrecht auf Existenzsicherung,
2002, p. 273, note 527).
Quoiqu’il en soit, il appartient en définitive au
législateur de définir dans les grandes lignes le régime applicable à l’aide
sociale destinée aux NEM, la réglementation de détail pouvant en revanche être
déléguée à d’autres autorités.
5.                Il découle des considérations qui
précèdent que le recours doit être admis ; la décision attaquée sera en
conséquence annulée, la cause étant renvoyée à l’autorité intimée pour nouvelle
décision.
Le présent arrêt
sera rendu sans frais, des dépens étant par ailleurs alloués au requérant qui
l’emporte avec un mandataire professionnel (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision rendue le 14 octobre 2004 par le Service de la
population, Division asile, est annulée ; la cause lui est renvoyée pour
nouvelle décision.
III.
Il n’est pas prélevé d’émolument.
IV.
L’Etat de Vaud, par le service précité, doit au recourant
un montant de 800 (huit cents) francs à titre de dépens.
fg/Lausanne, le15 juin 2005
Le
président :
Le présent arrêt est notifié aux destinataires de l'avis
d'envoi ci-joint.