vd_omni · CCST.2023.0002 · 2024-06-04 · fr

BUSSLINGER, DUVOISIN, KREBS, MIAUTON, MONTANDON-LA-LONGE MOSER, RAU, REYMOND/CONSEIL D'ETAT, Comité d'initiative, SOMSKY, SARRASIN, BERTONCINI, CURNIER, DUCREY, MONNIER, OTZ, OZKAYA | Annulation de la décision du Conseil d'Etat validant l'initiative populaire, rédigée de toutes pièces, "Pour une taxe progressive sur les dépenses publicitaires indécentes". La contribution prévue par l'initiative doit être qualifiée d'impôt d'orientation (c.4). Elle restreint la liberté économique des acteurs du marché publicitaire (c.5c/bb) sans respecter le principe de proportionnalité, notamment car elle n'est pas apte à atteindre l'objectif environnemental et de santé publique visé (c.5c/cc). De plus, l'initiative apparaît inexécutable sur le plan transfrontalier, tant pour des motifs techniques qu'en raison des compétences limitées des cantons dans divers domaines, tels que la radio et la télévision par exemple (c.6), ce qui générerait des inégalités de traitement (c.7). Absence de frais dans le cadre du contentieux en matière d'exercice des droits politiques (c.8).Recours au TF pendant (1C_413/2024).

Vaud Tribunal cantonal Cour constitutionnelle 04.06.2024 CCST.2023.0002

TRIBUNAL CANTONAL
COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du
4 juin 2024
Composition
M. François Kart, président; M. André
Jomini, Mme Fabienne Byrde, Mme Mélanie Pasche,
juges; M. Jacques
Olivier Piguet, juge suppléant
; Mme Liliane Subilia-Rouge,
greffière.
Recourants
1.
Jean-Hugues
BUSSLINGER,
à
Morges,
2.
Jean-Luc
DUVOISIN,
à
Pully,
3.
Stéphane
KREBS,
à
Blonay,
4.
Philippe
MIAUTON,
à
Lausanne,
5.
Jacqueline
MONTANDON-LA-LONGE MOSER,
à
Belmont-sur-Lausanne,
6.
Olivier
RAU,
à
Cossonay-Ville,
7.
Christophe
REYMOND,
à
Savigny,
représentés par Me Edgar PHILIPPIN et
Me Domenico DI CICCO, avocats à Lausanne,
Autorité intimée
CONSEIL D'ETAT,
représenté par
la Direction générale des affaires institutionnelles et des communes (DGAIC),
à Lausanne,
Tiers intéressés
1.
Comité
d'initiative "Pour une taxe progressive sur les dépenses publicitaires
indécentes",
à
Etagnières,
2.
Association AG!SSONS,
à Pully,
3.
Ariane BAUD,
à Etagnières,
représentés par Me Gaspard
Genton
, avocat à Lausanne, et Me
Camilla
Jacquemoud
, avocate à
Genève,
4.
Philippe
SOMSKY,
au Mont-sur-Lausanne,
5.
Oriane
SARRASIN,
à
Crissier,
6.
Claude
BERTONCINI,
à
Etagnières,
7.
Eric
DUCREY,
à
Chanéaz,
8.
Jade
MONNIER,
à
Lausanne,
9.
Rachel
OTZ,
à
Vaulion,
10.
Semra
OZKAYA,
à
Epalinges,
représentés par Me Camilla
Jacquemoud
, avocate à Genève.
Objet
Recours Jean-Hugues Busslinger et consorts c/ décision du
Conseil d'Etat du 18 janvier 2023 validant l'initiative populaire cantonale
"
Pour une taxe progressive sur les dépenses publicitaires indécentes
".
Vu les faits suivants:
A.
Les 18 juillet et 9 août 2022, un comité d'initiative composé d'Ariane
Baud, Philippe Somsky, Oriane Sarrasin, Claude Bertoncini, Eric Ducrey, Jade
Monnier, Rachel Otz et Semra Ozkaya (ci-après: le comité d'initiative), tous
électeurs dans le Canton de Vaud et membres du mouvement citoyen AG!SSONS
constitué sous forme d'association, a transmis à la Direction générale des
affaires institutionnelles et des communes (DGAIC) un projet de liste de
signatures pour une initiative populaire intitulée "
Pour une taxe
progressive sur les dépenses publicitaires indécentes
". Le texte
proposé, rédigé de toutes pièces, vise l'introduction dans la Constitution du
Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01) de l'article suivant:
"Article 66a (nouveau): Protection
contre les effets de la publicité.
1
Afin de protéger la population et l'environnement, toute personne
morale ou physique, où que soit situé son domicile ou siège social, qui engage
des dépenses publicitaires ayant pour cible tout ou partie de la population
vaudoise sera soumise à une taxe progressive annuelle en fonction des dépenses
publicitaires engagées dans ce but. Les dépenses publicitaires recouvrent
toutes les dépenses engagées de la conception jusqu'à la diffusion du contenu
publicitaire, que le support soit physique ou virtuel. Le taux de la taxe est
conforme à l'alinéa 4 et précisé dans les lois et règlements adéquats.
2
Cette taxation concerne les dépenses liées à:
a.
l'affichage sur le
domaine public;
b.
la publicité dans la
presse écrite, électronique, radiophonique, télévisuelle ou au cinéma;
c.
la publicité sur internet, notamment sur les
réseaux sociaux, sous forme de publicité hébergée sur un site tiers, sous forme
de fenêtres pop-up, ainsi que de rémunérations d'influenceurs;
d.
la publicité dans et
sur les transports publics;
e.
la publicité dans les
boîtes aux lettres;
f.
la publicité dans le
sport: banderoles, dossards, maillots, panneaux de stades;
g.
des stands de promotion
de produits, en dehors des foires dédiées;
h.
du matériel, des
objets, des cadeaux utilisés dans un but publicitaire;
i.
au sponsoring ou autres dépenses dans le but de
bénéficier de visibilité de marque ou de produits.
3
Sont exemptées de la taxe les dépenses liées à:
a.
des publicités
promouvant des événements culturels et sportifs locaux;
b.
des communications
officielles des autorités fédérales, cantonales ou communales;
c.
des campagnes liées à
des élections ou des votations.
4
La taxe perçue annuellement est proportionnelle au total des dépenses
annuelles engagées par la personne morale ou physique pour créer, faire créer
par autrui, et diffuser de la publicité, selon le barème suivant.
a.
0% pour la tranche de
dépenses comprise entre fr. 1 et fr. 10'000
b.
25% pour la tranche de
dépenses comprise entre fr. 10'000 et fr. 100'000
c.
50% pour la tranche de
dépenses comprise entre fr. 100'000 et fr. 1'000'000
d.
100% pour le surplus.
5
Si les dépenses sont engagées pour un public plus large, suisse ou
romand, elles sont ramenées au prorata de la population vaudoise.
6
La loi fixe les sanctions en cas de dissimulation des dépenses de
publicité et règle l'exécution du présent article.
7
Les revenus de cette taxe sont affectés à des causes sociales, en
particulier à la réorientation professionnelle liée à la transition écologique,
et à la lutte contre le réchauffement climatique et la perte de biodiversité.
8
Chaque année, le canton de Vaud rédige un rapport sur les activités
financées au moyen de ces fonds."
Le 12 août 2022, la DGAIC a accusé
réception de ce projet d'initiative. Elle a émis des doutes sur sa conformité
avec le droit supérieur, singulièrement avec l'art. 27 de la Constitution
fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) qui
garantit la liberté économique, et sur le caractère exécutable des propositions
formulées. Elle a invité le comité d'initiative à se déterminer sur ces
questions.
Le comité d'initiative a fait parvenir
ses déterminations le 20 octobre 2022.
B.
Par décision du 18 janvier 2023 publiée dans la
Feuille des avis officiels du 27 janvier 2023, le Conseil d'Etat a déclaré
valide l'initiative populaire cantonale
"
Pour une taxe
progressive sur les dépenses publicitaires indécentes
". Il a retenu en
substance que l'initiative respectait les exigences d'unité de rang, de forme
et de matière, qu'elle ne semblait pas incompatible avec l'art. 27 Cst. et
que, si sa mise en oeuvre apparaissait peu aisée, voire extrêmement complexe
sur certains aspects, elle n'était pas d'emblée objectivement exclue, si bien
qu'en application du principe
in dubio pro populo
, il revenait au corps
électoral d'évaluer lui-même cette question d'exécutabilité.
C.
Par acte du 16 février 2023, Jean-Hugues
Busslinger, Jean-Luc Duvoisin, Stéphane Krebs, Philippe Miauton, Jacqueline
Montandon-la-Longe Moser, Olivier Rau et Christophe Reymond (ci-après: les
recourants), tous électeurs dans le Canton de Vaud, ont contesté cette décision
devant la Cour constitutionnelle, concluant à sa réforme en ce sens que
l'initiative populaire cantonale
"
Pour une taxe progressive sur
les dépenses publicitaires indécentes
" est déclarée nulle,
respectivement invalidée. Les recourants font valoir que l'initiative en cause
viole le droit supérieur, plus précisément la liberté économique dans sa portée
institutionnelle (art. 27 Cst. en lien avec l'art. 94 Cst.), la
liberté économique individuelle (art. 27 Cst.), l'interdiction de la
discrimination (art. 14 de la Convention de sauvegarde des droits de
l’homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 [CEDH; RS 0.101] et 8
al. 2 Cst.), la liberté d'opinion, d'information et d'expression (art. 10
CEDH et 16 Cst.), ainsi que la liberté des médias (art. 17 Cst.). Elle ne
respecterait par ailleurs pas la condition de l'unité de la matière et serait
inexécutable.
Dans sa réponse du 22 mars 2023, le
Conseil d'Etat, agissant par l'intermédiaire de la DGAIC, a conclu au rejet du
recours et à la confirmation de la décision attaquée.
Dans leurs déterminations du 30 mars
2023, le comité d'initiative, ses membres personnellement ainsi que
l'association
AG!SSONS (ci-après: les intimés ou les initiants) en ont
fait de même.
Considérant en droit:
1.
La Cour constitutionnelle examine d'office et librement la recevabilité
des recours qui lui sont soumis.
Conformément aux art. 80 al. 2 Cst-VD ainsi
que 182 al. 2 et 188 al. 1 de la loi vaudoise du 5 octobre 2021 sur
l'exercice des droits politiques (LEDP; BLV 160.01), la Cour constitutionnelle
connaît, en dernière instance cantonale, des recours dirigés contre les
décisions du Conseil d'Etat relatives à la validité d'une initiative cantonale,
comme en l'occurrence la décision attaquée.
Interjeté dans le délai légal de vingt jours (art. 190
LEDP) par des membres du corps électoral qui ont la qualité pour recourir (art.
189 al. 1 LEDP), le recours, qui respecte les autres conditions de forme
imposées (art. 191 LEDP), est recevable. Il y a donc lieu d'entrer en
matière.
2.
a) Aux termes de l'art. 78 Cst-VD, l'initiative populaire peut
avoir pour objet la révision totale ou partielle de la Constitution (let. a);
l'adoption, la modification ou l'abrogation d'une loi (let. b);
l'ouverture de négociations en vue de la conclusion ou de la révision ainsi que
la dénonciation d'un traité international ou d'un concordat, lorsqu'il est
sujet au référendum facultatif ou soumis au référendum obligatoire (let. c);
l'adoption, la modification ou l'abrogation d'un décret du Grand Conseil sujet
au référendum facultatif (let. d).
L'initiative populaire peut se présenter sous la
forme d'une proposition conçue en termes généraux ou, sauf si elle vise la
révision totale de la Constitution, sous la forme d'un projet rédigé de toutes
pièces (art. 79 al. 1 Cst-VD). Elle aboutit si elle a recueilli, dans
un délai de quatre mois, 12'000 signatures ou 18'000 si elle vise la révision
totale de la Constitution (art. 79 al. 2 Cst-VD).
b) Conformément à l'art. 80 al. 1 Cst-VD,
avant d'autoriser la récolte de signatures, le Conseil d'Etat valide les initiatives;
il constate la nullité de celles qui sont contraires au droit supérieur (let. a)
ou qui violent l'unité de rang, de forme ou de matière (let. b). C'est
également ce que prévoit l'art. 113 al. 1 let. a et b LEDP, qui
ajoute que le Conseil d'Etat statue à bref délai et de manière motivée sur la
question. Si le service en charge de l'instruction du dossier pour le Conseil
d'Etat estime qu'il existe des motifs de nullité, il en informe le comité ou le
parti à l'origine de l'initiative et lui impartit un délai pour se déterminer
(al. 2). L'art. 113 LEDP précise encore que l'unité de la matière est
respectée lorsqu'il existe un rapport intrinsèque entre les différentes parties
de l'initiative (al. 3); que l'unité de la forme est respectée lorsque
l'initiative est déposée exclusivement sous la forme d'une proposition conçue
en termes généraux ou exclusivement sous celle d'un projet rédigé de toutes
pièces (al. 4); et que l'unité de rang est respectée lorsque l'initiative
contient des propositions relevant d'une seule catégorie d'actes pour lesquels
l'initiative est autorisée (al. 5).
c) Les trois conditions de validité d'une initiative
populaire cantonale sont l'unité du genre, l'unité de la matière et la
conformité au droit supérieur (cf. art. 80 al. 1 Cst-VD); s'y ajoutent,
déduites de la liberté de vote garantie par les art. 34 al. 2 Cst.,
l'exigence de clarté du texte de l'initiative et celle de son exécutabilité
(ATF 133 I 110 consid. 8; TF 1C_608/2022 du 17 août 2023 consid. 2.2;
TF 1C_638/2021 du 16 novembre 2022 consid. 2, non publié in ATF 149 I 33).
Pour examiner la validité matérielle d'une
initiative, la première règle d'interprétation est de prendre pour point de
départ le texte de l'initiative, qu'il faut interpréter selon sa lettre. Bien
que l'interprétation repose en principe sur le libellé, une référence à la
motivation de l'initiative et aux prises de position de ses auteurs n'est pas
exclue si elle est indispensable à sa compréhension. La volonté des auteurs
doit être prise en compte, à tout le moins, dans la mesure où elle délimite le
cadre de l'interprétation du texte et du sens que les signataires ont pu
raisonnablement lui attribuer (ATF 147 I 183 consid. 6.2; 143 I 129 consid. 2.2;
TF 1C_391/2022 du 3 mai 2023 consid. 3.3, destiné à la publication). Au
surplus, une disposition ne doit pas être analysée séparément, mais comme la
partie d'un tout; cette interprétation systématique doit examiner non seulement
l'emplacement formel de la disposition, mais également la cohérence matérielle
des différentes dispositions (cf. ATF 147 I 183 consid. 8.1; 111 Ia 292 consid. 3d;
TF 1C_608/2022 du 17 août 2023 consid. 2.2; TF 1C_529/2015 du 5 avril 2016
consid. 4.7.3; cf. aussi Camilla Jacquemoud, Les initiants et leur
volonté, thèse Fribourg 2022, p. 196 s. et Bénédicte Tornay, La démocratie
directe saisie par le juge, thèse Genève 2008, p. 67 ss).
Lorsque, à l'aide des méthodes reconnues, le texte
d'une initiative se prête à une interprétation la faisant apparaître comme
conforme au droit supérieur, elle doit être déclarée valable et être soumise au
peuple. L'interprétation conforme doit ainsi permettre d'éviter autant que
possible les déclarations d'invalidité. Tel est le sens de l'adage "
in
dubio pro populo
", selon lequel un texte n'ayant pas un sens univoque
doit être interprété de manière à favoriser l'expression du vote populaire.
Cela découle également du principe de la proportionnalité (art. 34 et 36
al. 2 et 3 Cst.), selon lequel une intervention étatique doit porter
l'atteinte la plus restreinte possible aux droits des citoyens. Les décisions
d'invalidation doivent autant que possible être limitées, en retenant la
solution la plus favorable aux initiants (cf. ATF 147 I 183 consid. 6.2; 143
I 129 consid. 2.2).
Cela étant, la marge d'appréciation de l'autorité de
contrôle est évidemment plus grande lorsqu'elle examine une initiative non
formulée que lorsqu'elle se trouve en présence d'une initiative rédigée de
toutes pièces, sous la forme d'un acte normatif. Cependant lorsque, de par son
but même ou les moyens mis en oeuvre, le projet contenu dans une telle
initiative ne pourrait être reconnu conforme au droit supérieur que moyennant
l'adjonction de réserves ou de conditions qui en modifient profondément la
nature, une telle interprétation entre en conflit avec le respect, fondamental,
de la volonté des signataires de l'initiative et du peuple appelé à s'exprimer;
la volonté de ce dernier ne doit pas être faussée par la présentation d'un
projet qui, comme tel, ne serait pas constitutionnellement réalisable (ATF 143
I 129 consid. 2.2 et les arrêts cités; TF 1C_393/2022 du 31 mars 2023 consid. 2.2,
non publié aux ATF 149 I 182).
d)
L'invalidation
partielle est soumise à deux conditions, l'une subjective, l'autre objective.
Il faut en premier lieu que l'on puisse raisonnablement admettre que les
signataires auraient aussi approuvé la partie valable de l'initiative, si elle
leur avait été présentée seule (ATF 125 I 21 consid. 7b). Il faut en
second lieu qu'amputée de certaines parties viciées, les dispositions restantes
représentent encore un tout assez cohérent pour avoir une existence
indépendante et correspondre à l'objectif principal initialement visé par les
initiants, tel qu'il pouvait être objectivement compris par les signataires
(ATF 130 I 185 consid. 5). Elle suppose que la partie restante forme un
tout valable cohérent et correspondant à la visée principale de l'initiative.
En d'autres termes, l'invalidation partielle ne doit pas dénaturer l'initiative
(cf. ATF 130 I 185 consid. 5).
3.
a) aa) Les recourants soutiennent en premier lieu que l’initiative
validée par le Conseil d’Etat est contraire au droit supérieur, au motif
qu’elle prévoit l’instauration non d’une taxe causale mais d’un impôt spécial, visant
à influencer le comportement des consommateurs. Dans l’idée des initiants, il
importerait en effet de réduire la publicité, aux fins de réduire la
consommation de biens. Il s’agirait donc d’un impôt spécial incitatif ou
d’orientation. Or un tel impôt ne pourrait être édicté que par le constituant
fédéral. En outre, ils font valoir que les impôts spéciaux qui touchent
directement une profession ou une forme de commerce ne peuvent être prélevés
par les cantons que s’ils relèvent de leur compétence originaire en matière
fiscale, et pour autant qu’ils n’empiètent pas sur les contributions perçues
par la Confédération. Instaurant un impôt spécial qui touche précisément à
l’activité publicitaire en tant qu’acteur de l’économie, l’initiative
heurterait le secteur économique de la publicité, lequel est protégé par la
liberté économique institutionnelle (art. 27 et 94 Cst.). Les recourants
en déduisent que le Canton de Vaud n’a pas la compétence d’instaurer cet impôt.
A titre subsidiaire, à supposer que l’impôt instauré
par l’initiative ne doive pas être considéré comme affectant un secteur
économique, ils soutiennent qu’il viole les principes de la légalité, de
l’égalité de traitement et de la proportionnalité. Plus particulièrement,
s’agissant de la légalité, ils font valoir que l’introduction de cet impôt est
en réalité une mesure de politique économique inconciliable avec le principe de
la liberté économique institutionnelle consacrée aux art. 27 et 94 Cst.;
ils rappellent qu’une mesure déroge à la Constitution économique lorsqu’elle
vise à mener une politique qui a ouvertement ou effectivement pour but d’agir
sur les conditions ou sur les résultats de la libre concurrence (ou du libre
marché), non pas pour la préserver ou la favoriser, mais au contraire pour la
corriger ou supprimer, afin de favoriser un autre intérêt public jugé plus
important que celui que la Constitution économique revêt; or, dans une économie
de marché fondé sur la libre concurrence, la publicité est considérée comme un
élément central du mécanisme de marché, notamment car les producteurs et les
négociants doivent pouvoir renseigner les consommateurs sur les prix et les
qualités de leur marchandise; en outre une dérogation au principe de la liberté
économique, en particulier des mesures menaçant la concurrence, ne sont admises
que si elles sont prévues par la Constitution fédérale selon l'art. 94
al. 4 Cst.; en l’occurrence, aucun des buts invoqués par les initiants
pour porter atteinte à la liberté économique n’est justifié: ainsi, a) il
n’existe
pas
d’intérêt de
santé publique
à limiter la publicité,
à l’instar de ce qui a été admis pour l’alcool ou le tabac; b) il n’existe pas
non plus de
but de politique sociale
, l’instauration de l’impôt prévu ne
permettant pas en elle-même d’améliorer le bien-être de la population; le fait
que les recettes fiscales obtenues seraient affectées à des "
causes
sociales
" ne suffirait à cet égard pas; l’assiette de l’impôt
(dépenses publicitaires) n’aurait pas de lien avec l’affectation de l’impôt
spécial (causes sociales); le but de l’impôt ne saurait se déterminer en
fonction de la réaffectation décorrélée des recettes fiscales; dans la réalité,
l’objectif poursuivi par l’initiative serait de réduire l’activité économique
en agissant sur la publicité; il s’agirait d’effectuer une transition
économique, en passant d’une société qualifiée de consommation vers un autre
modèle; un tel objectif toucherait la structure même de l’économie; c) il
n’existe pas non plus de
but de protection de l’environnement
; en effet,
la publicité n’est pas en soi une atteinte ou une nuisance au sens du droit de
l’environnement au sens de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection
de l’environnement (LPE; RS 814.01; cf. art. 7 LPE); en tant que la mesure
viserait à protéger l’environnement en général (émissions de CO
2
,
déforestation, etc.), les recourants relèvent que la LPE prévoit des taxes
visant à réduire les effets sur l’environnement qui font l’objet de
dispositions précises (art. 32 ss LPE) ainsi que des taxes d’incitation
(cf. chapitre 6 LPE); or, en droit de l’environnement, les impôts et taxes
d’orientation obéissent au principe de causalité, dit principe du
pollueur/payeur; en l’espèce, l’impôt prévu pas l’initiative contrevient aux
dispositions de la LPE régissant la matière; en particulier, il contrevient au
principe du pollueur/payeur puisque le seul critère réside dans le montant des
dépenses publicitaires, indépendamment de l’activité de l’annonceur ou de la
nature et du contenu de l’annonce; d) enfin, l’initiative ne poursuivrait en
réalité qu’un but (inadmissible) de
politique économique
au sens de l'art. 94
Cst.; elle s’attaque à la publicité précisément parce qu’elle revêt une
fonction essentielle dans le cadre du libre marché, reposant sur l’échange de
biens et de services, qualifié par les initiants de "
consumérisme
"
ou de "
société de consommation
"; or, le droit de faire de la
publicité s’étend sur tout le territoire suisse; pour ce motif, elle ne
pourrait avoir de fondement que dans la Constitution fédérale. Il y aurait une
base légale insuffisante et/ou une ingérence inadmissible dans le droit
fédéral.
bb) Les recourants invoquent en second lieu que
l’impôt prévu par l’initiative est contraire à la liberté économique dans sa
fonction individuelle. Il porte aussi bien atteinte à la liberté économique des
annonceurs, qui sont les sujets fiscaux, qu’à celle des publicitaires, qui en
seront fortement impactés. Ils soutiennent que l’initiative viole l’exigence de
proportionnalité prévue à l'art. 36 al. 3 Cst.; s’agissant de la base
légale et des intérêts publics prépondérants, ils renvoient à ce qu’ils ont
développé en relation avec la violation de la liberté économique
institutionnelle; ils invoquent au surplus que l’initiative n’est pas apte à
atteindre les buts visés, dès lors qu’elle ne vise pas les publicités dont le
contenu serait susceptible de porter atteinte à la santé publique; elle ne
répond pas non plus à l’exigence de subsidiarité, puisqu’il existerait d’autres
solutions plus respectueuses des libertés fondamentales permettant d’atteindre
les buts visés, buts au demeurant disparates et difficiles à cerner; enfin,
elle ne répond pas à la condition de la nécessité, l’impôt en cause portant
excessivement atteinte aux intérêts des annonceurs et des publicitaires; à cet
égard les recourants relèvent que le taux est davantage exponentiel que
progressif, puisqu’il est de 100 % pour les dépenses de publicité
dépassant un million de francs. Ils le considèrent comme prohibitif; or, un
impôt spécial portant atteinte à la liberté économique ne peut être valable que
s’il n’est pas prohibitif.
b) aa) Pour leur part, les intimés objectent que
l’initiative n’est pas contraire au droit supérieur. Ils invoquent que les
droits fondamentaux n’ont pas seulement une fonction de défense contre les
atteintes dues à l’Etat mais qu’ils fondent aussi des obligations étatiques de
protection (
Schutzpflichten
). Ils en déduisent que la Suisse, comme
partie à la Convention européenne des droits de l’Homme, a des obligations
positives de préserver effectivement la vie des citoyens (art. 2 CEDH)
ainsi que leur vie privée et familiale (art. 8 CEDH), dont découlerait le
droit à un environnement sain; l’Etat devrait ainsi adopter les règlementations
appropriées et prendre à cette fin des mesures adéquates et suffisantes en vue
de réaliser les objectifs de lutte contre le changement climatique. Rappelant
que la Suisse a ratifié la Convention-Cadre des Nations-Unies sur les
changements climatiques (CCNUCC; RS.0.814.01) qui vise à stabiliser les
concentrations de gaz à effet de serre dans l’atmosphère à un niveau qui
empêche toute perturbation anthropique dangereuse du système climatique (cf.
art. 2 CCNUCC), ils considèrent qu’elle s’est ainsi engagée à préserver le
système climatique dans l’intérêt des générations présentes et futures (cf.
art. 3 ch. 1 CCNUCC). Ils relèvent que la Suisse a également ratifié
le 6 octobre 2017 l’Accord de Paris sur le climat du 12 décembre 2015 (RS
0.814.012), et qu’elle s’est ainsi engagée de manière contraignante à contenir
l’élévation des températures moyennes de la planète nettement en-dessous de
2°C, et de poursuivre l’action menée pour limiter l’élévation des températures
à 1.5°C, par rapport aux niveaux préindustriels (art. 2 al. 1). Le
plus récent rapport du Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du
climat (GIEC), publié en 2023, souligne que le changement climatique est une
menace pour le bien-être humain et pour la santé, qu’il existe une urgence, et
qu’à cet égard un changement systémique est nécessaire pour parvenir à des
réductions rapides et profondes des émissions; ces transitions systémiques
requièrent la réduction et la modification de la demande, notamment par des
changements socioculturels et comportementaux. Ils en déduisent que la
réduction de la publicité est une mesure efficace pour changer le mode de
consommation et, ce faisant, contribuer à la réduction des émissions
conformément aux obligations de la Suisse. Au surplus, ils contestent que
l’initiative soit contraire à la liberté économique dans sa dimension
institutionnelle: il s’agirait bien d'une mesure poursuivant des buts de
politique sociale; son texte précise qu’elle vise des intérêts sociaux et
environnementaux; elle ne poursuivrait pas le but ni aurait pour finalité
d’influencer la concurrence, mais – comme déjà dit – de protéger le droit à la
vie et de vivre dans un environnement sain; l'art. 94 Cst. n’y ferait donc
pas obstacle.
Subsidiairement, admettant que la mesure visée par
l’initiative ne poursuit pas un but fiscal mais social, les intimés invoquent
que, s’il fallait qualifier l’impôt en cause d’impôt spécial d’orientation,
celui-ci serait compatible avec la liberté économique dans sa dimension
institutionnelle. D’abord, ils contestent que les cantons n’aient pas la
compétence d’instaurer un impôt spécial; ils invoquent que ce n’est que lorsque
le législateur fédéral a soumis un objet à un impôt fédéral ou a décidé son
exonération que les cantons doivent renoncer à faire de même. Ils en déduisent
que les recourants se trompent lorsqu’ils soutiennent que seul le constituant
fédéral pourrait prescrire des impôts spéciaux d’orientation, ou que le canton
n’aurait pas la compétence d’adopter la présente mesure. En outre, il
existerait des motifs objectifs ou des motifs d’intérêt général justifiant
l’impôt spécial d’orientation, à savoir des motifs liés à la protection de la
santé.
Par ailleurs, les intimés font valoir que la mesure
proposée est conforme par nature à une économie de marché. Il ne s’agit pas
d’une interdiction, mais de la mise en œuvre d’un mécanisme du marché (
marked-based
policy instrument
) pour corriger une inefficience du marché (
market
failure
). Ils exposent que les modes de production et de consommation –
ainsi que la publicité qui les pousse – produisent "
en termes
économiques des externalités négatives de grande importance, à savoir des
émissions de gaz à effet de serre et les dégradations environnementales, qui ne
sont pas intégrées dans le prix des biens et services
". Ils invoquent
ainsi que "
la mesure visée par l’initiative relative aux dépenses de
publicité permettra d’internaliser, dans une certaine mesure, ces externalités
négatives, et de s’assurer que les biens et services soient échangés à des prix
plus justes, tenant compte de leur coût pour la société
".
Enfin, ils exposent que la liberté économique
garantie par l'art. 94 Cst. doit être interprétée de manière conforme aux
droits fondamentaux, et donc conformément aux engagements internationaux de la
Suisse rappelés plus haut et aux droits à la vie et à un environnement sain
garantis par les art. 2 et 8 CEDH.
bb) Au surplus, les intimés soutiennent que l’initiative
n’est pas non plus contraire à la liberté économique dans sa dimension
individuelle. Ils rappellent que, dès lors qu’elle ne déroge pas au principe de
la liberté économique, la disposition proposée ne doit pas trouver de fondement
dans la Constitution fédérale (cf. art. 94 al. 4 Cst.). Au surplus,
même si elle portait atteinte à la liberté économique, cette disposition
remplirait les conditions posées par l'art. 36 Cst. La base proposée
devant figurer dans la Constitution vaudoise, elle aurait un rang suffisamment
élevé; elle remplirait en outre les exigences de légalité spéciales en matière
de contributions publiques posées par l'art. 127 al. 1 Cst.,
définissant les sujets de la taxe (les personnes physiques ou morales engageant
des dépenses publicitaires), son objet (les dépenses publicitaires ciblant le
public vaudois) ainsi que son mode de calcul (base de calcul et barème). La
mesure poursuivrait en outre un intérêt public prépondérant: le Tribunal
fédéral aurait déjà admis, dans le cadre d’une affaire relative à une
initiative intitulée "
Genève zéro pub - libérons nos rues de la
publicité commerciale!
" l’existence d’un intérêt social et environnemental
important à modérer la publicité commerciale en tant que telle (TF 1C_427/2020
du 25 mars 2021); le plan climat du Canton de Vaud (accessible en ligne sous https://www.vd.ch/environnement/climat/plan-climat-vaudois)
retiendrait que les émissions de gaz à effet de serre liées à l’achat de biens
de consommation produits à l’étranger – émissions dites
"grises
"-
sont deux fois plus importantes que celles générées sur le territoire; il
importe donc de réduire ces émissions, induites par des habitudes de
consommation, elles-mêmes influencées par la publicité; enfin, la mesure
proposée serait proportionnée au but visé: l’existence d’une taxe est un
incitatif à l’attention des entreprises, afin que celles-ci modèrent la
diffusion de publicité, facteur contribuant à la surconsommation; en outre,
cette mesure satisferait à l’exigence de la nécessité; le Tribunal fédéral
aurait admis, dans l’arrêt précité, la proportionnalité d’une interdiction de
la publicité; or, la présente mesure serait moins incisive qu’une interdiction;
enfin, elle serait conforme à l’exigence de la proportionnalité au sens étroit:
d’une part, elle n’empêcherait pas les entreprises qui le souhaiteraient de
faire de la publicité, mais introduirait uniquement un incitatif à réduire et à
modérer celle-ci, "
étant précisé que les dépenses raisonnables restent
non taxées
"; d’autre part, rien n’indiquerait que la mesure, "
moins
restrictive qu’une interdiction complète jugée exigible par le Tribunal fédéral
"
menacerait la survie économique des contribuables visés; l’hypothèse du Conseil
d’Etat selon laquelle la mesure engendrerait la disparition de certaines
entreprises du secteur de la publicité est une appréciation fondée sur aucun
élément objectif; le taux étant progressif, il serait adapté à la capacité
contributive des annonceurs; enfin, la publicité à des fins idéales,
culturelles, sportives et politiques sont exemptées.
Par ailleurs, les intimés contestent que la taxe
dont l’introduction est proposée soit incompatible avec la prohibition de
l’impôt confiscatoire. Ils invoquent que cette prohibition ne s’applique pas
aux mesures de politique sociale ni aux impôts spéciaux d’orientation. Au
demeurant, ils considèrent que, pour déterminer l’éventuel caractère
confiscatoire, le taux de l’impôt n’est pas décisif, et qu’il convient de
prendre en considération l’ensemble des circonstances concrètes, la durée et la
gravité de l’atteinte ainsi que le cumul avec d’autres contributions; ils
soulignent que les entreprises qui pourraient être visées par la dernière
tranche du barème sont celles dépensant plus d’un million de francs en
publicité, c’est-à-dire celles dont la substance économique ne craint pas cette
charge. A titre comparatif, le budget média et communication d’une entreprise
comme Nestlé s’élève à environ 100 millions d’euros pour toute la France; au
pro
rata
du nombre d’habitants, cela reviendrait à un budget d’environ
1'180'811 fr. pour le Canton de Vaud (800'000 x 67'750'000 / 100); ils
considèrent en outre que le taux s’applique par tranche, ce qui signifie que ce
serait uniquement les montants dépassant le million de francs qui seraient
imposées au taux de 100 %, et non l’ensemble des dépenses jusqu’à ce seuil (qui
seraient imposées à un seuil plus bas); enfin, ils invoquent qu’il existe
d’autres contributions d’orientation pour lesquels le taux d’imposition est
élevé, voire parfois plus élevé; ainsi, par le passé, du taux d’imposition des
huiles minérales (76.82 centimes/litre pour l’essence sans plomb; 79.57
centimes/litre pour l’huile diesel), qui aurait dépassé le 100 % du prix
de l’essence.
c) aa) Le Conseil d’Etat, s’agissant de la prétendue
contrariété de l’initiative avec la liberté économique dans sa fonction
institutionnelle et plus particulièrement de son ingérence dans les compétences
de la Confédération, invoque que les recourants ne font valoir aucun argument
concret. Au demeurant, l'art. 134 Cst. n’aurait pas pour conséquence
d’interdire aux cantons de prélever des impôts sur la consommation, ce pour
autant qu’ils ne soient pas du même genre que ceux déjà perçus par la
Confédération. Au surplus, il relève que le Tribunal fédéral a admis la
perception d’impôts cantonaux qui touchent une forme de commerce (
Gewerbesteuern
),
dans la mesure où ceux-ci ne sont pas prohibitifs; ont été considérés comme
tels un impôt dont l’importance empêche de réaliser un juste bénéfice dans la
branche visée, rendant l’exercice de la profession impossible ou excessivement
difficile.
En outre, le Conseil d’Etat conteste que la mesure envisagée
puisse être qualifiée de mesure de politique économique prohibée, et qu’elle
doive ainsi trouver appui dans la Constitution fédérale (cf. art. 94
al. 4 Cst.). Il expose que poursuivent un but de politique économique
prohibé au sens de l'art. 94 al. 4 Cst. des mesures qui empêchent la
libre concurrence dans le but de favoriser des branches économiques ou des
formes d’activité économiques, ou de favoriser/désavantager certains
concurrents par rapport à d’autres, ou de diriger l’activité économique selon
un certain plan; en revanche, il serait admis que certaines mesures, notamment
de politique sociale ou environnementale, puissent avoir des effets indirects
en matière de politique économique (
wirtschaftspolitische Nebenwirkungen
);
or les cantons restent libres en matière de police et de politique sociale;
quant aux mesures de politique sociale qui limiteraient la liberté économique,
le Conseil d’Etat est d’avis que les cantons peuvent en adopter dans la mesure
où le droit fédéral ne règle pas la matière lui-même. Au vu de ces principes,
le Conseil d’Etat considère que la disposition constitutionnelle proposée "
peut
difficilement être qualifiée de mesure de politique économique
".
D’abord, elle ne vise pas à favoriser certaines branches économiques ou formes
d’activités économiques; l’objectif poursuivi par l’initiative vise en effet à
limiter l’incitation à la consommation, mais ne prévoit pas de limiter la
consommation elle-même. En outre, elle n’aurait pas pour effet d’entraver la
libre concurrence car les concurrents seraient traités sur un pied d’égalité.
S’agissant des objectifs poursuivis par
l’initiative, le Conseil d’Etat retient que, selon son titre et alinéa 1,
celle-ci vise à protéger la population et l’environnement contre les effets de
la publicité. La taxation de l’activité publicitaire serait très large,
puisqu’elle semblerait s’étendre à toutes les phases de préparation de la
publicité (al. 1) et à tous les procédés publicitaires auxquels on peut
penser (al. 2); elle exempterait la communication relative à certains
types d’événements bien circonscrits (al. 3: les événements culturels et
sportifs locaux, les communications officielles des autorités politiques et les
campagnes liées aux élections et votations); le barème serait progressif et
renverrait aux lois et règlements adéquats pour fixer préciser le taux de la
taxe (al. 1 et 4); les revenus de la taxes seraient affectés à des causes
sociales, en particulier à la réorientation professionnelle liée à la transition
écologique, et à la lutte contre le réchauffement climatique et la perte de
biodiversité (al. 7). Au vu du texte de l’initiative ainsi interprété dans
sa globalité et du principe "
in dubio pro populo
", il ne se
justifie pas de retenir que le projet poursuit un but de politique économique.
L’initiative ne viole ainsi par l'art. 94 al. 4 Cst., et ne saurait
donc être invalidée pour ce motif.
bb) Le Conseil d’Etat rappelle que si, dans sa
décision, il n’a pas considéré comme évident le fait que l’initiative induirait
une restriction directe à la liberté économique, il n’a pas ignoré le fait que,
selon la jurisprudence, les impôts spéciaux ne sont pas admissibles s’ils sont
prohibitifs. Il considère que, aussi bien du point de vue des entreprises
désireuses de recourir à la publicité pour vendre leurs produits que de celui
des entreprises offrant leurs services dans le domaine de la publicité,
l’exercice de l’activité économique ne serait pas rendue "
excessivement
difficile
" au sens de ladite jurisprudence; cette activité
publicitaire s’en trouverait certes ralentie – c’est du reste l’objectif de la
disposition attaquée – mais "
pour le surplus, il est difficile
d’évaluer comment le marché réagirait
". L’impact serait probablement
plus sensible pour les entreprises de publicité que pour les entreprises
cherchant à vendre sur le marché vaudois, "
la taille des mandats
destinés au marché vaudois risquant de subir une pression à la baisse
".
Quoiqu’il en soit, pour le Conseil d’Etat, savoir dans quelle mesure la perception
de la taxe réduirait l’activité des acteurs économiques concernés est "
fort
complexe
". Même des études approfondies, au demeurant exorbitantes à
la procédure rapide prévue par les art. 112 ss LEDP, ne suffiraient pas à
apporter des réponses sûres.
4.
a) Exceptées les compétences fiscales de la Confédération (art. 134
Cst.) et les limites constitutionnelles (art. 127 al. 3 Cst.), les
cantons sont libres, en vertu de la souveraineté fiscale générale que leur
confère l'art. 3 Cst. et en l’absence d’un
numerus clausus
à cet
égard, de prélever les contributions qu’ils veulent, selon les modalités et
dans le but qu’ils souhaitent (en combinant par exemple des objectifs fiscaux
et des objectifs incitatifs); ils doivent néanmoins respecter les droits
fondamentaux garantis par la Constitution.
Dans la mesure où le respect de certaines exigences
et/ou limites constitutionnelles dépend directement de la nature de la
contribution, il convient de qualifier la taxe que l’initiative populaire
intitulée "
Pour une taxe progressive sur les dépenses publicitaires
indécentes
" projette d’introduire dans le Canton de Vaud (cf. ATF 147
I 16 consid. 3.1).
b) aa) En matière de contributions publiques, la
jurisprudence et la doctrine récente distinguent entre les impôts, les contributions
(ou taxes) causales et les taxes d’orientation (ATF 147 I 16 consid. 3.2;
143 I 220 consid. 4.1; 138 II 70 consid. 5.1; Ernst Blumenstein/Peter
Locher, System des schweizerischen Steuerrechts, 8
e
éd., Zurich 2023,
p. 2 s.).
bb) Les impôts sont définis comme des contributions
versées par les citoyens à la collectivité publique au titre de participation
aux coûts des tâches d’intérêt général incombant à celle-ci, indépendamment
d’une contre-prestation de la part de l’Etat (ATF 147 I 16 consid. 3.2.2;
138 II 70 consid. 5.2; 135 I 130 consid. 2; 122 I 305 consid. 4b;
TF 2C_483/2015 du 22 mars 2016, consid. 4.1.2). L’impôt est perçu de
manière inconditionnelle (
voraussetzungslos
), c’est-à-dire uniquement en
fonction d’une certaine situation économique réalisée en la personne de
l’assujetti, sans considération d’une prestation de l’Etat ou d’un avantage
particulier (ATF 140 I 176 consid. 5.2; TF 1C_433/2022 du 12 décembre 2023
consid. 6.2; Blumenstein/Locher, op. cit., p. 2 s.; Xavier Oberson,
Droit fiscal suisse, 5
e
éd., Bâle 2021, § 1 n
os
3
à 5 p. 4).
Selon qu’ils servent à alimenter les caisses
générales de l’Etat ou qu’ils sont destinés à couvrir des coûts spécifiques, on
distingue entre les impôts généraux et les impôts d’affectation (
Zwecksteuer
–
imposte a destinazione vincolata
). Une distinction supplémentaire peut
encore être effectuée entre les impôts d’affectation qui servent à financer la
réalisation de tâches d’intérêt général (routes, écoles, hôpitaux, etc.) et
ceux qui servent à couvrir des coûts spécifiques causés par des personnes
déterminées ou qui profitent plus spécifiquement à une partie des citoyens, par
rapport à la majorité des administrés, soit les impôts dits d’attribution ou de
répartition des coûts (
Kostenanlastungssteuern
). Dans ce cas, le cercle
des contribuables comprend les personnes sur lesquelles la collectivité
publique peut, pour des motifs raisonnables et objectifs, répercuter en
priorité les coûts en question plutôt que sur l’ensemble des contribuables, en
raison de l’avantage particulier qu’ils en retirent. Un tel mode de
délimitation du cercle des contribuables concrétise le principe de
l’équivalence (ATF 147 I 16 consid. 3.2.2; 143 II 283 consid. 2.3.2.;
TF 2C_483/2015 précité consid. 4.1.2).
cc) Les contributions (ou taxes) causales
constituent la contre-prestation d’une prestation spéciale ou d’un avantage
particulier appréciable économiquement concédé par l’Etat. Elles se fondent
ainsi sur une contre-prestation étatique qui en est la cause (ATF 147 I 16 consid. 3.2.1;
143 I 220 consid. 4.2). En principe, elles sont calculées selon les coûts
à couvrir (principe de la couverture des coûts) et sont mises à la charge des
bénéficiaires proportionnellement à la valeur des prestations fournies ou des
avantages économiques obtenus (principe de l’équivalence). Les contributions
causales se divisent à leur tour en trois catégories ; les émoluments, les
charges de préférence et les taxes de remplacement (ATF 147 I 16 consid. 3.2.1;
135 I 130 consid. 2; 131 I 313 consid. 3.3; Blumenstein/Locher, op.
cit., p. 3 s.; Oberson, op. cit., § 1 n
os
6 à 9 p. 4 s.).
Les taxes causales se distinguent donc des impôts en ce sens qu’elles reposent
sur un lien particulier entre le contribuable et l’Etat, caractérisé par la
prestation ou l’avantage économique offert (TF 1C_433/2022 précité consid. 6.2;
Oberson, op. cit., § 1 n
o
10 p. 6).
dd) Toutes les contributions (impôts ou taxes)
peuvent revêtir un caractère incitatif (ou d'orientation). Les taxes
d'orientation peuvent être destinées de façon exclusive (la doctrine parle
alors de pures taxes d'incitation) ou prépondérante (la doctrine parle alors de
taxes d'orientation mixtes ou hybrides) à modifier le comportement des
particuliers en vue d'atteindre un objectif voulu par le législateur (cf. ATF
143 I 220 consid. 4.3 qui concerne une taxe de fourniture d’eau potable;
Oberson, op. cit., § 1 n
os
12 à 17). Le but principal de
cette contribution n'est donc pas prioritairement de procurer des ressources
supplémentaires à l'Etat, mais d'agir sur le comportement des citoyens
assujettis. Le Tribunal fédéral estime qu'aussi bien un impôt qu'une taxe peuvent
présenter une composante incitative (cf. ATF 143 I 220 consid. 4.3; TF
2C_731/2016 du 25 mars 2020 consid. 3.3 et les références citées; TF
2C_467/2008 du 10 juillet 2009 consid. 3.2.3 et les références citées). Il
en déduit que la qualification juridique d'une contribution ne dépend pas de
son but, mais de sa nature, et que les critères de distinction habituels entre
les impôts et les taxes demeurent également pertinents pour désigner les
contributions ayant une composante incitative (cf. ATF 143 I 220 consid. 4.3;
125 I 182 consid. 4c p. 194 et les références citées). La jurisprudence a
ainsi repris à son compte les notions, consacrées par la doctrine, d'impôt
d'orientation (
Lenkungssteuer
; cf. ATF 143 I 220 consid. 4.3; 125 I
182 consid. 4c; TF 2C_731/2016 précité consid. 3.3; TF 2P.139/1993 du
15 décembre 1994 consid. 4c,
in
SJ 1995 p. 409) et de taxe causale
d'orientation (
Lenkungskausalabgabe
; cf. ATF 143 I 220 consid. 4.3
et les références citées; 140 I 176 consid. 5.4; 125 I 182 consid. 4c
et 4d; TF 2P.63/2006 du 24 juillet 2006 consid. 3.3; Oberson, op. cit., § 1
n° 17). Elle a ainsi admis qu’une contribution sur les résidences
secondaires ayant pour but une meilleure exploitation des résidences
secondaires déjà existantes sur le territoire communal était un impôt, et non
une taxe causale, et que compte tenu de son effet incitateur, il était
approprié (ATF 140 I 176 consid. 5 et 6); de même, elle a qualifié d’impôt
spécial d’affectation (mais pas d’attribution) avec un but d’orientation une
contribution tessinoise sur les titulaires de droits réels ou personnels sur
les immeubles qui génèrent d’importants flux de trafic – par exemple les
centres commerciaux qui mettent de nombreuses places de parc à disposition de
leurs clients (TF 2C_731/2016 du 25 mars 2020 consid. 3.5.2; pour un impôt
d’orientation ayant pour but de réduire le trafic routier, cf. également ATF
147 I 16). Dans ce dernier arrêt, le Tribunal fédéral a rappelé qu’il avait
déjà considéré que l’introduction d’une taxe sur l’utilisation des places de
parc d’un centre commercial pouvait constituer une mesure idoine pour réduire
le nombre des trajets en véhicules automobiles, et donc les nuisances liées à
ce trafic, et d’inciter les clients à choisir un autre mode de transport (ATF
125 II 129 consid. 8b).
c) aa) En l’espèce, le texte de l’initiative
intitulée "
Pour une taxe progressive sur les dépenses publicitaires
indécentes
" prévoit de soumettre "
toute personne morale ou
physique, où que soit situé son domicile ou siège social, qui engage des
dépenses publicitaires ayant pour cible tout ou partie de la population
vaudoise
" à une "
taxe
" (cf. art. 66a al. 1);
la disposition prévoit les exemptions à la "
taxe
" (cf. art. 66a
al. 3), le barème de la "
taxe
" (cf. art. 66a
al. 4) et l’affectation des revenus de la "
taxe
" (cf.
art. 66a al. 7). Il ne ressort toutefois pas du texte de cette
disposition que la contribution qu’elle instaure serait la contre-prestation
d’une prestation spéciale ou d’un avantage particulier appréciable
économiquement concédé par l’Etat. Dans ces conditions, cette contribution
n’apparaît pas être une taxe, au sens défini ci-dessus. Cette interprétation
est confortée par la motivation de l’initiative et la prise de position de ses
auteurs. Ceux-ci ne soutiennent pas que les personnes assujetties à la taxe que
l’initiative projette d’introduire recevraient, en contrepartie de celle-ci,
une prestation de l’Etat ou un avantage économique particulier. Ils ne
soutiennent pas non plus que ce serait cette contrepartie qui justifierait la
perception de la taxe, ou le montant de celle-ci (ce qui aurait pu être le cas
si la taxe ne visait que les dépenses liées à l’affichage sur le domaine public;
cf. art. 66a al. 2 let. a du projet). Dans ces conditions, il
faut admettre que la contribution en cause a les caractéristiques d’un impôt,
et non d’une taxe.
bb) Au surplus, d’après le titre du projet d'art. 66a
Cst-VD ("
Protection contre les effets de la publicité
") et son
alinéa premier, qui prévoit que ladite contribution est introduite "
Afin
de protéger la population et l’environnement
", le texte proposé a pour
but de protéger "
la population et l’environnement
" contre les "
effets
de la publicité
". Il ressort donc de la lettre de la disposition que
l’impôt en cause est un impôt spécial, et non un impôt général, et qu’il a un
but d’orientation. Cette interprétation est confortée par l’argumentaire joint
à la feuille de signatures, qui indique notamment que "
[l]a publicité
provoque la surconsommation et la dégradation de la planète: La publicité
commerciale engendre une multitude d’envies futiles, alimente la consommation
outrancière et l’obsolescence programmée, ce qui entraîne des effets délétères
sur l’environnement puisqu’il faut fabriquer, transporter ces biens inutiles
promis à la vente, générant ainsi des gaz à effet de serre et épuisant les
ressources (…). Régulièrement, la publicité promeut des objets et des
habitudes de consommation nuisibles à l’environnement ou à la santé: vols
low-cost, malbouffe, fast fashion, achats de véhicules surdimensionnés et
surpuissants, surconsommation de viande industrielle, de tabac, d’alcool, de
jeux d’argent, etc.
". Selon la prise de position des auteurs de l’initiative,
la taxe prévue par l'art. 66a Cst-VD vise à réduire la publicité. Cette
réduction n’est toutefois pas le but en soi, mais un moyen pour lutter contre
la surconsommation (cf. réponse n° 27). Selon les initiants, la réduction
de la publicité conduira à changer le mode de consommation et, de ce fait, à
réduire les émissions des gaz à effet de serre conformément aux engagements de
la Suisse, et de ce fait à contribuer à préserver la vie et la santé (cf.
réponse, n
os
37 ss, spéc. n° 53). Les initiants admettent
du reste expressément que la contribution ne poursuit pas un but fiscal, mais
un but de "
politique sociale
", visant "
à préserver la
vie, la santé, la sécurité et des conditions de vie dignes pour toutes et tous
"
(cf. réponse, n
os
64 et 65, ainsi que n° 67). Quant aux
recourants, ils invoquent que l’objectif poursuivi par l’initiative serait en
réalité de réduire l’activité économique en agissant sur la publicité; il
s’agirait d’effectuer une transition économique, en passant d’une société
qualifiée de consommation vers un autre modèle; un tel objectif, touchant à la
structure même de l’économie, serait un but de politique économique. A ce
stade, il n’est pas nécessaire de trancher entre les deux thèses. Il suffit de
constater que la contribution en cause vise, incontestablement, un objectif
d’orientation.
cc) Au vu de ce qui précède, la contribution
publique prévue par l'art. 66a nouveau Cst-VD de l’initiative déposée par
les intimés doit être qualifiée d’impôt d’orientation.
5.
a) aa) En vertu de l'art. 94 al. 1
er
Cst., la
Confédération et les cantons respectent le principe de la liberté économique.
De manière générale, l'Etat reconnaît que l'économie relève principalement de
la société civile et qu'il doit lui-même respecter les éléments essentiels du
mécanisme de la concurrence (cf. ATF 143 I 403 consid. 5.2; 140 I 218 consid. 6.2;
138 I 378 consid. 6.3; TF 2C_136/2018 du 24 septembre 2018 consid. 6.1;
TF 4C_2/2013 du 10 juillet 2013 consid. 3.1). Ce principe institutionnel
veut que l’économie suisse soit une économie de marché (Jacques Dubey, Droits
fondamentaux, vol. II, Bâle 2018, n
os
2869 p. 480, et
2873 p. 481). Autrement dit, il garantit l’existence d’un ordre économique
fondé sur le marché (
marktwirtschaftliche Ordnung
; cf.
Malinverni/Hottelier/Randall/Flückiger, Droit constitutionnel suisse, vol. II,
4
e
éd. Berne 2021, n° 1035 p. 513 et les références). Les
atteintes contraires au principe de la liberté économique n’affectent donc pas
seulement le comportement respectif d’un ou de plusieurs agents économiques
pris séparément, mais l’interaction systémique entre ces agents (Dubey, op. et
loc. cit.). Il est donc interdit à l’Etat de prendre une quelconque mesure
susceptible d'empêcher la libre concurrence dans le but d'assurer ou de
favoriser certaines branches économiques ou certaines formes d'activité
économique, voire de diriger la vie économique selon un plan déterminé (ATF 143
I 403 consid. 5.2; 140 I 218 consid. 6.2; 25 I 209 consid. 10a;
132 I 97 consid. 2.1). Lorsque l’Etat déroge au principe de la liberté
économique, il est dit parfois qu’il "
fait de la politique économique
"
(cf. Dubey, op. cit., n° 2872 p. 480). Quoi qu’il en soit de la
terminologie, une dérogation au principe de la liberté économique consiste
essentiellement à mener une politique qui a ouvertement pour but d’agir sur les
conditions de la libre concurrence, non pas pour la préserver ou la favoriser
mais au contraire pour la corriger ou la supprimer (Dubey, op. cit., n° 2873
p. 481).
L'art. 94 al. 4 Cst. prévoit que les
dérogations au principe de la liberté économique, en particulier les mesures
menaçant la concurrence, ne sont admises que si elles sont prévues par la
Constitution fédérale ou fondées sur les droits régaliens des cantons (ATF 143
I 403 consid. 5.2; 143 I 388 consid. 2.1; 131 I 223 consid. 4.2;
128 I 3 consid. 3a; cf. aussi TF 2C_244/2021 du 8 juillet 2021 consid. 3.1).
Contrairement aux mesures d'ordre économique, qui
sont susceptibles d'entraver, voire de déroger à la libre concurrence, les
mesures étatiques poursuivant des motifs d'ordre public, de politique sociale
ou des mesures ne servant pas, en premier lieu, des intérêts économiques (par
exemple, aménagement du territoire, politique environnementale) sortent
d'emblée du champ de protection de l'art. 94 Cst. (ATF 143 I 403 consid. 5.2;
142 I 162 consid. 3.3; 140 I 218 consid. 6.2; cf. Message du 20
novembre 1996 relatif à une nouvelle Constitution fédérale, FF 1997 I 1, 177;
ATF 131 I 223 consid. 4.2; 130 II 87 consid. 3; 130 I 26 consid. 6.2;
TF 2C_940/2010 du 17 mai 2011 consid. 3.1 s.). La jurisprudence définit
les mesures dites sociales ou de politique sociale en tant que mesures qui
tendent à procurer du bien-être à l'ensemble ou à une grande partie des
citoyens, ou à accroître ce bien-être par l'amélioration des conditions de vie,
de la santé ou des loisirs (cf. ATF 143 I 403 consid. 5.2; 120 Ia 299 consid. 3b;
119 Ia 348 consid. 2b; 116 Ia 401 consid. 9; 113 Ia 126 consid. 8b;
102 Ia 533 consid. 10e; 97 I 499 consid. 4).
bb) L'art. 27 Cst. garantit la liberté
économique (al. 1), en particulier le libre choix d'une profession, le
libre accès à une activité lucrative privée et son libre exercice (al. 2).
Cette liberté protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel
et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (ATF 143 II 598 consid. 5.1;
140 I 218 consid. 6.3). Elle protège aussi le droit de faire de la
publicité, en particulier le droit d'apposer de la publicité pour le compte
d'un mandant (ATF 128 I 3 consid. 3a; 128 I 295 consid. 5b et les
références citées; TF 1C_427/2020 du 25 mars 2021 consid. 7.1; Martenet,
in
Martenet/Dubey, Commentaire romand, Constitution fédérale, Bâle 2021, n° 53
ad
art. 27 Cst.).
cc) La liberté économique garantie par l'art. 27
Cst. protège le libre exercice de l'activité économique lucrative privée (art.
27 al. 2 Cst.). Toute mesure ayant une incidence sur cette liberté ne
constitue toutefois pas une limitation de celle-ci et il y a lieu de se montrer
restrictif pour admettre l'existence d'une telle limitation (ATF 125 I 182 consid. 5b).
Selon le principe de l'égalité de traitement entre personnes appartenant à la
même branche économique découlant de l'art. 27 Cst., sont interdites les
mesures étatiques qui causent une distorsion de la compétition entre
concurrents directs, c'est-à-dire celles qui ne sont pas neutres sur le plan de
la concurrence. On entend par concurrents directs les membres de la même
branche qui s'adressent avec les mêmes offres au même public pour satisfaire
les mêmes besoins. L'art. 27 Cst. garantit aux concurrents directs une
meilleure protection que celle de l'art. 8 Cst.: une mesure reposant sur
des motifs sérieux et objectifs et donc conforme à l'art. 8 Cst. peut
provoquer une distorsion entre concurrents directs prohibée par l'art. 27
Cst. (ATF 130 I 26 consid. 6.3.3.1; 121 I 129 consid. 3d, 121 I 279 consid. 4a;
124 II 193 consid. 8b). Des mesures fiscales peuvent avoir un tel effet
(ATF 148 II 121 consid. 7.1 et les références). A la différence de
l'interdiction d'exercer une activité économique ou du fait de la soumettre à
autorisation, le prélèvement de contributions ne constitue pas une restriction
juridique, mais il peut de fait influer sur l'exercice de la liberté
économique. De telles restrictions de fait ne sont que rarement qualifiées de
mesures étatiques restreignant la liberté garantie par l'art. 27 Cst. (ATF
148 II 121 consid. 7.1; 131 II 271 consid. 9.2.2; 125 I 182 consid. 5b.
et la jurisprudence citée).
Selon la jurisprudence, la liberté économique
n'assure aucune protection contre les impôts généraux ni même contre les impôts
auxquels sont soumis toutes les professions. Elle ne permet de s'en prendre
qu'aux impôts spéciaux frappant une activité économique donnée et pour autant
qu'ils soient prohibitifs (
Sondergewerbesteuern
; ATF 148 II 121 consid. 7.1;
73 I 47 consid. 7 et les références citées; TF 2C_763/2009 du 28 avril
2010 consid. 6.1). Les impôts spéciaux sont ainsi admissibles au regard de
la liberté économique tant qu'ils ne sont pas prohibitifs, soit tant que leur
montant n'empêche pas la réalisation d'un bénéfice convenable dans le commerce
ou la branche en question, en rendant impossible ou excessivement difficile
l'exercice de la profession (ATF 135 I 130 consid. 4.2; 87 I 29 consid. 3;
128 I 102 consid. 6b; TF 2C_677/2020 du 9 juin 2021 consid. 4.4.3; TF
2C_466/2009 du 10 juillet 2009 consid. 7.2; TF 2C_763/2009 du 28 avril
2010 consid. 6.1).
dd) Alors que l'art. 27 Cst. protège le droit
individuel à la liberté économique, l'art. 94 Cst., à titre de maxime
fondamentale d'un ordre économique fondé sur l'économie de marché, protège la
dimension institutionnelle ou systémique de la liberté économique. Ces deux
aspects sont étroitement liés et ne sauraient être abordés séparément (ATF 148
II 121 consid. 7.2; 145 I 183 consid. 4.1.1; 143 II 425 consid. 4.2;
143 I 388 consid. 2.1; cf. sur le sujet cf. Martenet,
in
Commentaire romand, Constitution fédérale, 2021, n
os
25 ss
ad
art. 94 Cst).
b) Concernant la proportionnalité (art. 36
al. 3 Cst.), celle-ci exige que la mesure envisagée soit apte à produire
les résultats d'intérêt public escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci
ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la
nécessité). En outre, elle interdit toute limitation allant au-delà du but visé
et postule un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou
privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant
une pesée des intérêts; ATF 148 I 160 consid. 7.10; 143 I 403 consid. 5.6.3;
140 I 218 consid. 6.7.1; cf. aussi 144 I 281 consid. 2.3.1).
c) aa) En l’espèce, on l’a vu, l’initiative vise la
taxation des dépenses publicitaires au motif que celles-ci provoquent la "
surconsommation
et la dégradation de la planète
". C’est cette lutte contre la
surconsommation qui est origine de l’initiative (cf.
supra
consid. 3b;
cf. pièce 2: site internet de l’association AG!SSONS; pièce 3: courrier des
intimés au Conseil d’Etat du 20 octobre 2022; cf. réponse, n
os
25 et
27). En tant que l’initiative vise en définitive la consommation de services et
de produits, qu’elle entend – par principe – réduire pour des motifs
environnementaux et de santé, on peut se demander si elle ne touche en réalité
pas au fonctionnement même de l’économie de marché et ne relève ainsi pas d’une
mesure de politique économique que la Confédération serait seule en droit
d’adopter. Les initiants déclarent du restent expressément qu’il s’agit pour
eux de corriger une inefficience du marché (
market failure
) (réponse, n° 83
p. 20).
Cette question peut toutefois rester indécise, dès
lors que l’initiative contrevient à la liberté économique garantie par l'art. 27
Cst. pour les motifs exposés ci-après.
bb) Comme on l’a vu, l’initiative prévoit
d’introduire un impôt spécial d’orientation. Cet impôt frappe une activité
économique donnée, puisqu’il vise toute personne morale ou physique qui engage
des dépenses publicitaires ayant pour cible tout ou partie de la population
vaudoise. Certes, elle ne tend pas à interdire la publicité commerciale,
laquelle est protégée par l'art. 27 Cst. (cf.
supra
consid. 5a/bb).
Elle tend toutefois à introduire un impôt qui frappe, indistinctement, toutes
les personnes morales ou physiques qui engagent des dépenses publicitaires,
lesquelles sont définies comme "
toutes les dépenses engagées de la
conception jusqu’à la diffusion du contenu publicitaire
" (cf. art. 66a
al. 1 du projet), quel que soit le mode de communication utilisé (affichage
sur le domaine public, publicité dans la presse écrite, électronique,
radiophonique, télévisuelle ou cinéma, publicité sur internet – réseaux
sociaux, hébergée sur un site tiers, pop-up, rémunérations d’influenceurs –,
publicité dans et sur les transports publics; publicité dans les boîtes aux
lettres, publicité dans le sport – banderoles, dossards, maillots, panneaux de
stade, stands de promotion de produits, matériels et objets utilisés dans un
but publicitaire, sponsoring ou autres dépenses similaires) (cf. art. 66a
al. 2); l’assiette de l’impôt est définie comme suit: "
total des
dépenses annuelles engagées par la personne morale ou physique pour créer,
faire créer par autrui, et diffuser de la publicité
" (cf. art. 66a
al. 4
principio
). Ce faisant, l’initiative vise dans les faits tous
les acteurs du marché publicitaire, à savoir – pour des formes de publicité
classiques – les entreprises de tous secteurs ayant des besoins publicitaires
(les annonceurs), les entreprises assurant la mise en œuvre de la stratégie
publicitaire des annonceurs (les agences de publicité qui assument des tâches
de conseil et de conception des campagnes publicitaires et les agences média
qui planifient où et quand et sur quel support la diffusion sera la plus
efficace), et les entreprises qui garantissent le placement d’espaces
publicitaires le plus efficaces (les régies publicitaires; cf. Impact
économique du secteur publicitaire en Suisse, enquête disponible sur la page https://cominmag.ch/limpact-de-la-publicite-en-suisse-en-infographies/
https://cominmag.ch/wp-content/uploads/2020/02/kscs_bak_resultats_etude_impact_economique_du_secteur_publicitaire_en_suisse.pdf
).
Les auteurs de l’initiative n’ont pas cherché à chiffrer le nombre
d’entreprises ou de personnes concernées. Pour ce qui est des personnes morales
et physiques assujetties, au vu de l’objet, de l’assiette et du barème de
l’impôt, il faut admettre que celui-ci pourra avoir un caractère prohibitif. En
particulier, comme l’assiette de l’impôt dépend d’une dépense, et ne tient pas
compte des charges induites par cette dépense, le montant de l’impôt est
susceptible d’être très élevé. Ainsi, pour une entreprise dépensant pour
101'000 fr. de frais publicitaires par année dans le Canton de Vaud, le taux de
l’impôt sera de 25 % à 50 %,de cette dépense, selon un taux qui sera
précisé "
dans les lois et règlements adéquats
". C’est du reste
sur cet effet de levier que tablent les initiants pour obtenir une réduction de
la publicité dans le Canton de Vaud.
Dans ces conditions, il faut conclure que la liberté
économique des acteurs du marché publicitaire, et singulièrement celle des
annonceurs, est restreinte par l'art. 66a nouveau Cst.-VD de l’initiative
déposée par les intimés. Il reste à examiner si cette restriction respecte la
condition de proportionnalité posée par l'art. 36 al. 3 Cst.
cc) Les intimés allèguent qu’il existe des intérêts
environnementaux et de politique sociale à l’introduction de la contribution en
cause (pour le détail cf.
supra
cf. consid. 2b/bb). Ces intérêts
seraient prépondérants, "
dès lors qu’il s’agit en définitive de
contribuer à la santé publique en assurant des conditions de vie sur terre propres
au développement humain – par la conservation de l’habitabilité du
système-terre
" (réponse n
os
102 à 104 p. 24). Ils
soutiennent que la condition de l’aptitude est remplie car "
l’introduction
d’un impôt sur les dépenses de publicité est apte à contribuer à une réduction
de la surconsommation et, ce faisant, à servir les intérêts environnementaux et
sociaux précités
" (réponse n° 107 p. 24). Les conditions de
la nécessité et de la proportionnalité seraient également remplies, car la
mesure est "
plus souple, moins incisive qu’une interdiction, dont la
proportionnalité a été admise par le Tribunal fédéral
" (réponse n
os
109-117).
Lorsque, comme en l’occurrence, l’impôt spécial a un
objectif incitatif, on peut attendre des auteurs de l’initiative qu’ils rendent
vraisemblable non seulement que cet impôt poursuit un intérêt public
prépondérant, mais aussi qu’il aura concrètement l’effet d’orientation voulu.
En effet, on ne saurait assujettir les citoyens à un impôt spécial, dans un but
d’intérêt public, sans rendre au moins plausible que cet impôt contribuera à
résoudre les problèmes auxquels il est censé amener une solution. Ainsi, par
exemple, la jurisprudence a admis que le Canton du Tessin connaissait une
augmentation importante de la mobilité intérieure et transfrontalière, d’une
part, et qu’un impôt visant les détenteurs d’un grand nombre de places de parc
était apte à répondre aux problèmes environnementaux et de congestion posés par
cette augmentation, par une réorientation de la demande de mobilité (cf.
supra
consid. 4b/dd), d’autre part. De même, la doctrine considérait que la taxe
sur le CO
2
qui était prévue dans la loi sur le CO
2
révisée, refusée en votation le 13 juin 2021, prévoyait un impôt d’incitation,
son but étant de renchérir le prix des combustibles fossiles et, ainsi,
d’inciter à une consommation retreinte de ces combustibles tout en encourageant
l’usage d’énergie sans émission polluante (Oberson, op. cit., § 19 n° 8
p. 559). De même, les législations fédérale et cantonales contiennent une
série de contributions publiques à but écologique. Ainsi, la LPE contient trois
"
taxes
" d’incitation, sur les composés organiques volatils
(COV), sur la teneur en soufre de l’huile de chauffage extra-légère et sur
l’essence et l’huile diesel d’une teneur en soufre de plus de 0,001% (cf. art. 35a,
35b et 35b bis LPE), qui sont qualifiées d’impôts d’incitation, notamment car
elles ont pour objectif prépondérant de réduire les émissions de produits
polluants englobés dans l’objet de l’impôt (COV et soufre, en particulier) et
d’orienter le comportement des contribuables dans un sens favorable à
l’environnement (Oberson, op. cit., § 19 n
os
9 et 10). Par
ailleurs, les cantons ont introduit des taxes incitatives à des fins
écologiques, visant à mettre en œuvre le principe de causalité (
Verursacherprinzip
),
par exemple en vue du traitement des déchets (taxe poubelle, taxe de ramassage
et de traitement des ordures), ou liées à la protection des eaux (taxe liée à
l’évacuation et à l’épuration des eaux), ou encore liées au bruit ou aux
émissions polluantes (taxe sur les émissions provenant du trafic aérien, etc.;
cf. Oberson , op. cit., § 19 n
os
15 ss p. 561 ss et
les références citées). D’autres contributions publiques cantonales sont liées,
indirectement, à l’environnement, comme l’impôt sur les véhicules à moteur, ou
les taxes de parcage (
ibidem
).
En l’espèce, comme on l’a vu, la contribution publique
en cause a – selon les intimés – un objectif de protection de l’environnement
et de la santé publique dans le Canton de Vaud. Il s’agit indéniablement de
buts d’intérêt public. On cherche toutefois en vain, dans leur argumentaire et
leurs prises de position, un raisonnement et/ou des éléments de preuve, ou même
seulement des indices, permettant d’étayer ou même de rendre seulement
plausible que cette contribution publique visant indistinctement toutes les
dépenses de publicité aura un effet de réorientation du comportement des
consommateurs du Canton de Vaud dans un sens positif pour l’environnement et la
santé publique, notamment sur le niveau des émissions de gaz à effet de serre.
Les intimés ne produisent aucune étude ni article scientifique propre à le
rendre vraisemblable, en particulier à une échelle aussi limitée que celle d’un
canton.
Certes, ils invoquent le Plan climat du Canton de
Vaud (PCV-2020). Or, s’il est vrai que ce plan indique que les émissions "
importées
"
sont deux fois supérieures à celles générées sur le territoire, et que la
réduction de la consommation est en ce sens souhaitable (PCV-2020, p. 26), il
le fait dans un chapitre intitulé "
Accompagnement au changement
",
consacré à l’information et à la communication, et non à des mesures directes à
introduire par le canton, car de telles émissions ne relèvent que partiellement
des politiques cantonales (cf. p. 18 et 26); en outre, selon l’inventaire
cantonal des émissions à effet de serre, les émissions générées sur le
territoire vaudois – en moyenne de 5,5 tonnes d’équivalent CO
2
par
habitant (selon des données de 2015) – sont majoritairement dues à la
consommation d’agents énergétiques fossiles (79 %; 41 % pour les
carburants et 38 % pour les combustibles pour le chauffage des bâtiments),
à l’agriculture (11 %), aux procédés industriels (9 %), à
l’utilisation du sol (0,5 %) et aux déchets (0,5 %; cf. PCV-2020 p. 17).
Par ailleurs, selon le Bilan des émissions de gaz à effet de serre du Canton de
Vaud (Année de référence 2019), accessible sur internet (à l'adresse  https://www.vd.ch/fileadmin/user_upload/themes/environnement/climat/fichiers_pdf/Bilan_%C3%A9missions_gaz_%C3%A0_effet_de_serre_dans_le_canton_de_Vaud_1_.pdf),
les émissions territoriales ont crû faiblement entre 2015 et 2019 (+ 1,3 %),
cependant moins rapidement que l’évolution de la population vaudoise sur la
même période (+ 4,2 %), ce qui porte la moyenne par habitant du Canton de
Vaud en 2019 à 5,9 tonnes d’équivalent CO
2
(cf. p. 64 ss);
par catégorie, les émissions étaient dues dans le canton en 2019 à la mobilité
(43 %), au chauffage des bâtiment (36 %), à l’agriculture (10 %),
aux procédés industriels (9 %) et au traitement des déchets et eaux usées
(2 %; cf. p. 66).
Compte tenu de ce qui précède, il n’est pas rendu
vraisemblable, ni même seulement plausible, que l’introduction d’un impôt
spécial sur l’ensemble des dépenses publicitaires ayant pour cible tout ou
partie de la population vaudoise serait nécessaire ni apte à contribuer – même
faiblement – à la réduction des émissions à effet de serre au niveau du
territoire cantonal vaudois et, donc, par voie de conséquence, à l’amélioration
de l’environnement et de la santé des habitants du Canton de Vaud. Au reste, ni
le Plan Climat 2020 du Canton de Vaud ni le Bilan des émissions de gaz à effet
de serre du Canton de Vaud de 2019 mentionnent que la publicité serait une
cause des émissions territoriales de gaz à effet de serre, ni
a fortiori
que la taxation de la publicité au niveau cantonal puisse être un levier pour
parvenir à réduire de telles émissions.
Quant à l’arrêt du Tribunal fédéral cité par les intimés
(TF 1C_427/2020 du 26 mars 2021), il ne leur est à cet égard d’aucun secours.
En effet, s’il est vrai que le Tribunal fédéral a admis la validité d’une
initiative communale intitulée "
Genève zéro pub – libérons nos rues de
la publicité commerciale
", celle-ci n’est pas comparable à celle des
initiants. En effet, l’initiative genevoise ne concernait que l’emploi de
procédés de réclame sur le domaine public par voie d’affichage, sur lequel
l’Etat peut octroyer un droit exclusif par le biais de concessions; or le
Tribunal fédéral a considéré que les entreprises actives dans ce domaine
d’affichage n’avaient aucun droit à l’obtention ni au renouvellement d’une
concession, d’une part, et que l’interdiction en cause n’était pas
manifestement inapte à atteindre le but recherché, tendant à soustraire la
population à une exposition non désirée de publicité, étant précisé que
lorsqu’une personne se trouve sur le domaine public, elle ne peut échapper à la
vision d’un affichage publicitaire alors que sur les autres canaux de diffusion
de la publicité (radio, télévision, ordinateur, etc.), elle dispose d’une
maîtrise à cet égard, d’autre part (cf. consid. 7.4).
Au vu de ce qui précède, il faut admettre que
l’initiative n’est manifestement pas apte à atteindre l’objectif
environnemental et de santé publique recherché.
Enfin, compte tenu en particulier du fait que
l’initiative n’est pas apte à atteindre le but d’intérêt public recherché de
protection de l’environnement et de la santé des habitants du Canton de Vaud,
il faut admettre qu’elle constitue au surplus une atteinte qui n’est pas
raisonnablement exigible de la part des personnes morales et physiques qui
seraient assujetties. La condition de la proportionnalité au sens strict n’est
donc pas non plus remplie.
En définitive, il ressort des considérants qui
précèdent que les restrictions apportées à la liberté économique des personnes
morales et physiques assujetties à l’impôt spécial d’orientation prévu par l'art. 66a
nouveau Cst.-VD de l’initiative déposée par les intimés n’apparaissent pas
justifiées au regard du but recherché par cet impôt. Le grief formulé à ce
sujet par les recourants est donc bien fondé.
6.
a) aa) Les recourants invoquent également l’inexécutabilité de
l’initiative. Ils soutiennent que les difficultés posées par son exécution ont
été reconnues par le Conseil d’Etat dans sa décision, mais que celui-ci les a
sous-estimées. En particulier, ils font valoir que le contrôle des publicités
émanant des réseaux sociaux se heurte en soi à des "
obstacles insurmontables
",
s’agissant notamment de la possibilité d’identifier formellement les auteurs de
ces publicités. En outre, l’impôt pourrait viser "
un contribuable situé
au bout du globe du simple fait qu’un spot publicitaire dont il est le commanditaire
serait visionné sur internet
" dans le Canton de Vaud et, de ce fait,
serait impossible à percevoir. Ils relèvent que ni la décision du Conseil
d’Etat, ni les déterminations des initiants ne fournissent de réponse
satisfaisante à cet égard, ni même quelque élément permettant de retenir que la
mise en œuvre de l’initiative pourra faire l’objet d’une solution définie
ultérieurement par le législateur.
bb) Les initiants objectent que des difficultés de
mise en œuvre ne constituent pas des motifs d’annuler une initiative. Ils
admettent que toute régulation d’un domaine technique est complexe. Ils font
valoir que l’assujettissement d’une personne qui se trouve hors du lieu
d’imposition n’est pas étranger au droit suisse. Ils en déduisent qu’une mise en
œuvre n’est pas impossible.
cc) Quant au Conseil d’Etat, il invoque que c’est précisément
parce qu’il existe des doutes sur la complète possibilité de mettre en œuvre
l’initiative qu’il a décidé de ne pas invalider celle-ci. Il admet qu’il "
est
clair que le législateur ou le Conseil d’Etat devraient faire preuve de
créativité pour parvenir à mettre en œuvre l’initiative
", mais estime
que "
ce simple fait n’a toutefois pas paru suffisant pour justifier une
invalidation pure et simple du texte
".
b) Selon la jurisprudence, une initiative populaire
doit être invalidée si son objet est impossible (ATF 128 I 190 consid. 5; TF
1C_608/2022 du 17 août 2023 consid. 4; TF 1C_146/2020 du 7 août 2020 consid. 3.2).
Il ne se justifie pas, en effet, de demander au peuple de se prononcer sur un
sujet qui n'est pas susceptible d'être exécuté. L'invalidation ne s'impose
toutefois que dans les cas les plus évidents (ATF 139 I 292 consid. 7.4; TF
1C_608/2022 du 17 août 2023 consid. 4; TF 1C_146/2020 du 7 août 2020 consid. 3.2).
L'obstacle à la réalisation doit être insurmontable: une difficulté relative
est insuffisante, car c'est avant tout aux électeurs qu'il appartient d'évaluer
les avantages et les inconvénients qui pourraient résulter de l'acceptation de
l'initiative (ATF 128 I 190 consid. 5; 99 Ia 406 consid. 4c). Par
ailleurs, l'impossibilité doit ressortir clairement du texte de l'initiative;
si celle-ci peut être interprétée de telle manière que les voeux des initiants
sont réalisables, elle doit être considérée comme valable. L'impossibilité peut
être matérielle ou juridique (TF 1C_608/2022 du 17 août 2023 consid. 4; TF
1C_146/2020 du 7 août 2020 consid. 3.2).
Dans l'ATF 128 I 190, le Tribunal fédéral a confirmé
l'invalidation d'une initiative populaire demandant notamment la renonciation à
la construction d'un centre commercial ainsi que la réduction de la capacité
d'un stade de 30'000 à 15'000 places dès lors que les ouvrages se trouveraient
en voie d'achèvement, si ce n'est déjà complètement réalisés, au moment de la votation
populaire, ce qui constituait un cas d'impossibilité matérielle. Dans l’arrêt TF
1C_146/2020 du 7 août 2020 (consid. 3.3 et 3.4), il a également confirmé
l'invalidation d'une initiative populaire cantonale intitulée "
La BCGE
doit rembourser les 3,2 milliards prêtés par l'Etat
!". Il a relevé que
la mise en œuvre de l'initiative aurait pour conséquence de placer la banque
dans une situation de surendettement et que celle-ci serait alors contrainte à
la mise en faillite ou à l'assainissement; tant dans l'hypothèse de la faillite
que dans celle de l'assainissement, les actifs de la banque ne permettraient
pas de rembourser les montants décaissés par l'Etat dans le cadre de son
sauvetage en 2000; le but de l'initiative ne pouvait donc pas être atteint, de
sorte que l'initiative était matériellement inexécutable.
c) aa) En l'espèce, dans sa décision, le Conseil
d'Etat a admis que l'initiative n'apparaissait pas, sur certains aspects,
pouvoir être mise en oeuvre de manière aisée. Il s’est référé à l’avis des
initiants selon lequel il existe d'autres législations dont la mise en oeuvre
poserait des défis comparables, en visant des opérations provenant de
l'étranger, à savoir la loi du 14 décembre 2001 sur le cinéma (LCin; RS 443.1)
qui impose des obligations (investissement dans la création cinématographique
suisse ou paiement d'une taxe) aux sociétés étrangères offrant des services de
streaming en Suisse, la loi du 12 juin 2009 régissant la taxe sur la valeur
ajoutée (LTVA; RS 641.20) qui prévoit l'imposition des prestations fournies sur
le territoire suisse par une entreprise ayant son siège à l'étranger, ou encore
la récente modification de la loi vaudoise du 31 mai 2005 sur l'exercice des
activités économiques (LEAE; BLV 930.01) ainsi que d'autres réglementations
(notamment sur les cartels) qui prévoient une taxation d'entreprises dont le
siège est à l'étranger.
Le Conseil d'Etat a toutefois admis, au sujet des
réglementations fédérales précitées, que la Confédération bénéficiait dans ces
domaines d'une marge de manoeuvre dont les cantons ne disposent pas. En vertu
des art. 92 et 93 Cst., la Confédération est en effet seule compétente en
matière de services postaux, télécommunications, radio et télévision, ce qui
peut lui donner des moyens d'agir vis-à-vis des entités étrangères, notamment
pour ce qui est de certaines prestations dématérialisées, en exerçant une
influence sur la diffusion de ces informations en Suisse (cette diffusion étant
elle assurée par des sociétés ayant leur siège en Suisse).
En dépit de ces réserves, le Conseil d'Etat a en
définitive estimé que l'exécution de l'initiative n'apparaissait pas d'emblée
objectivement exclue, même si sa mise en oeuvre s'annonçait extrêmement
complexe. Il a admis qu'elle pourrait nécessiter l'adoption d'autres lois,
voire des négociations avec des autorités politiques extérieures au Canton de
Vaud. Cette difficulté ne lui a toutefois pas paru suffisante pour justifier
une invalidation du texte. Il a estimé qu'il conviendrait d'étudier ultérieurement
les solutions techniques applicables, admettant que le législateur ou lui-même
devraient faire preuve de créativité pour parvenir à mettre en oeuvre
l'initiative. Il a conclu, en application de l'adage
in
dubio pro
populo
, qu'il revenait au corps électoral d'évaluer lui-même ces questions
et plus généralement, la pertinence du système de taxation proposé.
bb) Le Conseil d'Etat ne peut être suivi. En effet,
la possibilité de mettre en œuvre l'initiative apparaît très problématique dans
un certain nombre de domaines, en particulier sur le plan transfrontalier,
comme exposé ci-après.
aaa) Pour ce qui concerne en premier lieu la
publicité télévisuelle, il ne ressort pas du dossier que la question de la
taxation de la publicité faite par des entreprises sises à l'étranger sur des
chaînes de télévision étrangères émettant à destination de la Suisse ait été
examinée. Or dans ce domaine, la question étant réglée par des textes
internationaux (actuellement la Convention européenne sur la télévision
transfrontière [CETT; RS 0.784.405], approuvée par l’Assemblée fédérale le 21
juin 1991), la marge de manœuvre de la Confédération, et d'autant plus celle du
Canton de Vaud, est fortement limitée.
En 2017, le Conseiller aux Etats Didier Berberat
posait les questions suivantes au Conseil fédéral au sujet de cette publicité :
"1. Est-il possible d'adapter
la loi fédérale du 24 mars 2006 sur la radio et la télévision (LRTV) en
prévoyant que celle-ci s'applique aussi aux diffuseurs étrangers réalisant
l'essentiel de leurs revenus en Suisse (modification de l'art. 2 let. e
LRTV)? Une telle adaptation soumettrait l'ensemble des diffuseurs aux mêmes
règles. Par exemple, les autres exigences inscrites à l'article 7 LRTV
soumettraient les fenêtres publicitaires à l'obligation de consacrer 4 %
de leurs recettes brutes au cinéma suisse (art. 7 al. 2 LRTV). Cette
solution prévaut d'ailleurs déjà en Belgique (art. 40, 41 et 159.5 du décret
coordonné sur les services médias audiovisuels du 12 mars 2015).
2. En cas de réponse négative,
serait-il possible d'imposer à ces diffuseurs d'avoir un siège en Suisse ou
d'étendre le champ d'application de l'art. 7, al. 2, LRTV en
prévoyant expressément son application aux fenêtres publicitaires suisses des
programmes étrangers ?
3. En cas de réponse négative,
serait-il possible de prélever chez les câblo-opérateurs et opérateurs IPTV une
taxe proportionnelle au chiffre d'affaires des fenêtres publicitaires qu'ils
diffusent et d'en affecter le produit au soutien de la place médiatique
suisse ?"
Le Conseil fédéral y répondait ainsi en date du 10
mai 2017:
"1./2. Pour le Conseil
fédéral, il serait souhaitable que les diffuseurs étrangers versent une
contribution à la promotion culturelle, tout comme le font leurs concurrents
suisses. Toutefois, en raison du droit international, inscrire l'obligation
correspondante dans la loi fédérale du 24 mars 2006 sur la radio et la
télévision (LRTV; RS 784.40) entraînerait des problèmes de mise en oeuvre.
Seuls les diffuseurs suisses
relèvent du champ d'application de la LRTV. Pour définir ce qu'est un programme
suisse, la LRTV renvoie à la répartition des compétences prévue dans la
Convention européenne sur la télévision transfrontière (CETT; RS 0.784.405),
entrée en vigueur en Suisse le 1er mai 1993. En vertu de cet acte, les
diffuseurs étrangers qui ciblent actuellement le public suisse avec leurs
fenêtres publicitaires transmises par satellite sont soumis à la juridiction
des pays voisins correspondants, à savoir la France et l'Allemagne. Par
conséquent, étendre la définition d'un programme suisse inscrite dans la LRTV aux
télévisions étrangères serait contraire à la répartition européenne des
compétences et affecterait la compétence de nos voisins vis-à-vis des
entreprises de télévision établies sur leurs territoires respectifs. De même,
une obligation légale pour les diffuseurs de posséder un siège en Suisse ou une
extension de l'obligation d'encourager le cinéma prévue à l'art. 7,
al. 2, LRTV aux fenêtres publicitaires des télévisions étrangères seraient
contraire à la répartition des compétences prévues dans la CETT.
En l'occurrence, la disposition
dérogatoire de l'article 16 CETT mentionnée par l'auteur de l'interpellation
n'est pas utile; elle permet d'introduire des dispositions nationales plus
strictes en matière de publicité, mais pas de soumettre des diffuseurs étrangers
à une taxe. L'article 10 CETT ne constitue pas non plus une base légale
suffisante pour que la Suisse instaure des mesures visant les fenêtres
publicitaires étrangères; la disposition doit être considérée comme un appel
général à la responsabilité de la partie de transmission de respecter la
diversité des médias, qui n'est pas justiciable.
L'obligation de taxer les
diffuseurs étrangers de la Communauté française de Belgique (Fédération
Wallonie-Bruxelles), mentionnée dans la présente interpellation, montre
justement combien sa mise en oeuvre se heurte au droit européen applicable. En
effet, en tant qu'État membre, la Belgique est aussi soumise aux dispositions
de la directive 2010/13/UE "Services de médias audiovisuels"
(directive SMA). Cette dernière établit des normes pour la réglementation du
libre trafic transfrontalier des services de télévision et de vidéo à la
demande. Dans le domaine de la télévision, les dispositions de la CETT sont en
de nombreux points identiques à celles de la directive SMA. Dans la région
francophone de Belgique, l'autorité de régulation compétente n'est jusqu'ici
pas parvenue à faire appliquer, au moyen de la procédure prévue dans la
directive SMA, l'obligation de taxer les différents diffuseurs de fenêtres
publicitaires étrangères.
Le Conseil fédéral continuera à
suivre attentivement ce sujet et examinera - dans les strictes limites permises
par le droit - s'il existe malgré tout des possibilités pour que les fenêtres
publicitaires étrangères contribuent à soutenir le cinéma ou les médias
suisses. Il observera également les évolutions au niveau européen et en tiendra
compte le cas échéant.
3. L'introduction d'une taxe pour
les fournisseurs suisses de réseau câblé et d'IPTV pour la rediffusion de
fenêtres publicitaires entrerait en contradiction avec le principe de la libre
retransmission de services de programmes de télévision. Une telle taxe pourrait
entraîner une limitation (indirecte) de ce principe. Dans tous les cas, une
disposition de cette nature ne devrait pas avoir d'effet prohibitif sur les
exploitants de réseau, ni équivaloir à une interdiction de rediffusion pour
certains diffuseurs.
En outre, imposer aux exploitants
de réseau une taxe dans le but de soutenir le cinéma ou les médias suisses
porterait atteinte à la liberté de commerce dont jouissent les exploitants de
réseau et nécessiterait au moins une base juridique claire."
Les difficultés mentionnées dans la réponse du
Conseil fédéral se présenteraient également sur le plan vaudois dans la mise en
œuvre de l'initiative litigieuse. Sachant que la règle fixée par la CETT est
que l'émetteur est soumis au droit du pays où il est situé, on voit mal sur la
base de quelles règles de droit le Canton de Vaud pourrait exiger de la part de
ces émetteurs sis à l'étranger la communication de données en lien avec les
dépenses publicitaires effectuées à destination du public vaudois sur leurs
ondes. On ne voit pas non plus sur la base de quelles règles de droit le Canton
de Vaud pourrait exiger directement de la part des entreprises sises à
l'étranger – dans la mesure où elles n'auraient pas de rattachement avec la
Suisse – la communication des informations permettant de procéder à la taxation
souhaitée. Celles-ci échapperaient ainsi vraisemblablement à toute taxation.
Quant aux entreprises internationales (ayant des établissements dans divers
pays dont la Suisse), rien ne garantit qu'elles ne tenteraient pas d'optimiser
leurs dépenses en matière de publicité. Ainsi, par exemple, une entreprise sise
en France pourrait prendre à sa charge les frais de publicité à destination de
la Suisse passant sur les chaines françaises, ceci au bénéfice de l'entreprise
sœur sise en Suisse. La question se pose de l’imposition de ces frais de
publicité s'ils n'apparaissent pas dans les comptes l'entreprise sœur sise en
Suisse.
bbb) La publicité télévisuelle n'est pas seule à
poser des problèmes de mise en œuvre de la taxation projetée. Le Conseil d'Etat
n'a pas non plus exposé comment il entendrait percevoir la taxe pour les
publicités commandées à l'étranger par des entreprises ayant leur siège à
l'étranger, mais à destination du Canton de Vaud, réalisées avec des régies
publicitaires sur Internet telles que Google Ads ou effectuées par le biais
d'influenceurs se trouvant à l'étranger.
Le Conseil d'Etat a certes mentionné qu'il pouvait
exister des moyens indirects de percevoir la taxe pour des procédés
publicitaires (visant des résidents vaudois) hébergés sur des sites internet à
l'étranger, par exemple en la facturant aux opérateurs actifs dans le Canton de
Vaud ou par le biais d'artifices techniques qu'il conviendrait d'étudier dans
le détail le moment venu. Il omet toutefois de considérer qu'il convient, aux
fins de taxer, d'obtenir les données permettant d'établir les frais
publicitaires engagés par les entreprises sises à l'étranger à destination du Canton
de Vaud. Or on voit mal comment les opérateurs pourraient transmettre ces
données aux autorités de taxation (si les entreprises ne les transmettent pas
spontanément) à moins d'analyser en permanence l'ensemble des flux de données
qu'ils gèrent et de stocker ensuite les résultats de ces analyses, ce qui
paraît hautement problématique, que ce soit d'un point de vue technique ou pour
des raisons relevant notamment de la protection de la sphère privée. Il faut
ajouter que le fait d'avoir identifié une publicité ne permet pas encore
d'établir le montant des frais engagés pour cette publicité. Cette
problématique n'a pas non plus été abordée dans la décision attaquée.
d) Les initiants, avec le Conseil d'Etat,
objectent qu'il ne faut
pas confondre technicité, complexité (en
particulier du sujet à réguler) et exécutabilité.
Ils estiment que l'assujettissement d'une personne
qui se trouve hors du lieu d'imposition à une contribution par le biais d'un
rattachement économique n'est pas étranger au droit suisse. Ils mentionnent
ainsi que sont de façon générale assujetties à l'impôt sur la fortune
immobilière les personnes qui possèdent des immeubles en Suisse, peu importe
qu'elles aient leur domicile ou siège dans le pays (art. 4 al. 1
er
et 21 al. 1
er
let. c de la loi du 14 décembre 1990 sur
l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes [LHID; RS 642.14];
art. 4 al. 1
er
let. c et 51 al. 1 let. c de
la loi du 14 décembre 1990 sur l'impôt fédéral direct [LIFD; RS 642.11]). Cet
exemple ne paraît pas déterminant dès lors qu'un immeuble en Suisse permet un
rattachement à ce pays, alors que le problème de la perception de l’impôt prévu
par l'initiative se pose, comme on l'a dit, pour les entreprises qui n'ont pas
de rattachement avec la Suisse.
Les initiants mentionnent également la nouvelle
version de la loi sur la protection des données, qui dispose qu'elle "
s'applique
aux états de fait qui déploient des effets en Suisse, même s'ils se sont
produits à l'étranger
" (art. 3 al. 1 de la loi du 25
septembre 2020 sur la protection des données [LPD; RS 235.1]). Ils ajoutent que
le critère est inspiré du règlement correspondant de l'Union européenne, qui
régit toute organisation dont l'activité cible des résidentes ou résidents de
l'Union.
Outre le fait que la LPD, dans sa version révisée,
est directement fondée sur un règlement européen (ce qui n'est pas le cas de
l'initiative litigieuse), il faut souligner que les initiants n'expliquent
aucunement en quoi les dispositions de la LPD permettraient de mettre en œuvre
la taxation qu'ils envisagent.
La même remarque peut être faite pour la référence à
la loi du 6 octobre 1995 sur les cartels et autres restrictions à la
concurrence (LCart; RS 251) et à la LTVA.
Les initiants invoquent dans leurs déterminations
que la LCin assujettit les services de streaming à une taxe sur le chiffre
d'affaires réalisé en Suisse. De nouveau, ils n’expliquent pas en quoi les
dispositions de la LCin permettraient de mettre en œuvre la taxation qu'ils
envisagent. On peut toutefois mentionner à ce propos que l’obligation faite aux
diffuseurs de médias étrangers de prendre en compte la création
cinématographique suisse s’appuie sur une décision de l’autorité de concurrence
de l’UE du 1
er
septembre 2016, d'où découle sa conformité avec le
droit européen (cf. Message concernant l'encouragement de la culture pour la
période 2021 à 2024,
in
: FF 2020 3037 spéc. p. 3176, se
référant à la décision [UE] de la Commission, du 1
er
septembre 2016,
2016/2042 relative au régime d’aides SA.38418 - 2014/C [ex 2014/N] que
l’Allemagne entend mettre en œuvre pour soutenir la production et la
distribution cinématographiques, JO L 314 du 22 novembre 2016, p. 63). Il
n'apparaît pas qu'une telle analyse du droit européen ait été faite dans le cas
d'espèce.
Enfin, le Conseil d'Etat relève à juste titre dans
la décision attaquée que les réglementations précitées, imposant l'activité
d'entreprises sises à l'étranger, relèvent de domaines dans lesquels la
Confédération bénéficie d'une marge de manoeuvre dont les cantons ne disposent
pas. Ainsi, en vertu des art. 92 et 93 Cst., la Confédération est seule
compétente en matière services postaux, télécommunications, radio et
télévision, ce qui lui donne des moyens d'agir vis-à-vis des entités
étrangères, notamment pour ce qui est de certaines prestations dématérialisées,
en exerçant une influence sur la diffusion de ces informations en Suisse (cette
diffusion étant elle assurée par des sociétés ayant leur siège en Suisse). Le
Conseil d'Etat n'explique pas comment il serait possible de suppléer à
l'absence de compétence des cantons dans les domaines susmentionnés, et on voit
mal que tel puisse être le cas.
e) Il ressort de ce qui précède que le Conseil
d'Etat n'a pas rendu vraisemblable, ni même plausible, que l’impôt spécial
prévu par l'initiative pourrait être dans la pratique perçu auprès des
personnes morales ou physiques étrangères qui n'ont pas de rattachement avec la
Suisse. Au vrai, la collecte des données nécessaires à l’identification de ces
personnes, et celles-ci identifiées, la collecte des données nécessaires à leur
taxation – savoir le montant des dépenses publicitaires qu’elles auraient
engagées – apparaît impossible, vu l’absence de moyen de coercition à
disposition du Canton de Vaud à l’égard de telles personnes. L’objet de
l’initiative est donc bien impossible dans une large mesure, au sens de la
jurisprudence exposée ci-dessus.
7.                Au vu de ce qui précède, l’initiative est
contraire à la liberté économique des assujettis et est inexécutable. Elle doit
donc être annulée. A supposer qu’elle n’ait été qu’inexécutable, elle n’aurait
pas pu être invalidée partiellement. En effet, l’impossibilité de prélever
l’impôt spécial auprès des personnes morales ou physiques n’ayant pas de
rattachement avec la Suisse dénaturerait l’initiative; en outre, supprimer
l’imposition de ces personnes n’est pas possible par l’invalidation d’une
partie de l'art. 66a Cst-VD, aucun alinéa ne mentionnant cette imposition.
De toute manière, une telle suppression favoriserait indirectement la publicité
pour des produits et services n'émanant pas de personnes sises en Suisse, et
créerait une inégalité de traitement entre les acteurs du marché de la
publicité qui pourrait être contraire au principe de l’égalité de traitement de
l'art. 8 al. 1 Cst., concrétisé en matière fiscale par l'art. 127
al. 2 Cst., qui prévoit les principes de la généralité et de l’uniformité
de l’impôt (ATF 141 II 338 consid. 4.5;  141 I 78 consid. 9.1; TF 2C_353/2020
du 22 septembre 2021 consid. 5.1).
8.                Le recours doit en définitive être admis
et la décision du Conseil d'Etat du 18 janvier 2023 validant l'initiative
populaire cantonale "
Pour une taxe progressive sur les dépenses
publicitaires indécentes
" annulée.
L'arrêt est rendu sans frais, la procédure en
matière de contentieux de l'exercice des droits politiques étant en principe
gratuite (art. 179 al. 1 LEDP applicable selon les art. 188 ss
LEDP, cf. CCST.2022.0010 du 8 juin 2023 et les arrêts cités).
Il n’est pas alloué de dépens (art. 179
al. 4 LEDP, applicable également à la procédure de recours selon les
art. 188 ss LEDP).
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du Conseil d'Etat du 18 janvier 2023 validant l'initiative
populaire cantonale "
Pour une taxe progressive sur les dépenses
publicitaires indécentes
" est annulée.
III.
La nullité de l'initiative populaire "
Pour
une taxe progressive sur les dépenses publicitaires indécentes
" est constatée.
IV.
Il n’est pas perçu de frais judiciaires, ni alloué de dépens.
Lausanne, le 4 juin 2024
Le président:                                                                                   La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.