vd_omni · AC.2005.0049 · 2009-03-06 · fr

Coop Immobilien AG/Service des eaux, sols et assainissement, HOLCIM BF+P SA, HOLCIM Granulats et Bétons SA, Municipalité de Crissier, GIOBELLINA, CREABETON Matériaux SA, MATISA SA | Traitement des sites pollués. En l'absence de toute décision formelle d'assainissement, le détenteur des déchets, qui a assumé les frais de traitement, ne peut exiger de l'autorité qu'elle prenne une décision de répartition des coûts au sens de l'art. 32d LPE.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 06.03.2009 AC.2005.0049

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 6 mars 2009
Composition
M. Xavier Michellod, président;MM. Guy
Dutoit et Antoine Thélin, assesseurs
M. M.
;
Florence Baillif Métrailler, greffière.
Recourante
Coop Immobilien AG
à Bern, représentée par Me Philippe JATON, avocat à Lausanne
Autorité intimée
Service des eaux,
sols et assainissement
Tiers intéressés
1.
HOLCIM BF+P SA,
2.
HOLCIM Granulats et
Bétons SA
, représentées par Me François LOGOZ, avocat
à Lausanne
3.
Municipalité de
Crissier,
représentée par Me Benoît BOVAY, avocat
à Lausanne
4.
Jean et Jean-Luc
GIOBELLINA
à Paudex, représentés par Me Philippe-Edouard
JOURNOT, avocat à Lausanne
5.
CREABETON Matériaux
SA, p.a. M. Kolly,
à Crissier
6.
MATISA SA
à Crissier
Objet
protection de l'environnement
Recours Coop Immobilien AG c/ décision
du Service des eaux, sols et assainissement du 21 février 2005
(répartition des frais d'assainissement selon l'art. 32d LPE,
chantier de Pra Machera)
Vu les faits suivants
A.
Coop Immobilien AG (ci-après « Coop »)
est titulaire d’un droit distinct et permanent sur les parcelles 758, 779, 780
et 781 de la commune de Crissier, propriétés de Jean et Jean Luc Giobellina au
lieu-dit « Pra Machera », sur lesquelles elle projetait la
construction d’un centre commercial d’un volume de 250'000 m3 et d’une surface
de plancher de 30'000 m2. Dans ce but, plusieurs études du site ont été
effectuées, notamment des études d’impact, un rapport géotechnique d’août 1984 du
bureau De Cérenville et une étude géotechnique menée en 1996 par le bureau
Karakas & Français SA. Ces études n’ont révélé aucun problème de pollution.
B.
Coop a entrepris les travaux de terrassement en
octobre 1999, lesquels ont rapidement révélé la présence de remblais pollués
par des déchets : il s’est avéré que la  zone de construction
correspondait à une ancienne décharge, non répertoriée comme telle. Les travaux
ont été suspendus.
C.
Lors d’une séance de chantier du 21 octobre
1999, réunissant la Coop, le Service des eaux, sols et assainissement (ci-après
SESA), la commune de Crissier, le bureau Willi et la société Karakas &
Français SA, le SESA a souligné la nécessité d’effectuer une investigation
préalable au sens de l’Ordonnance sur les sites contaminés du 26 août 1998
(ci-après OSites) devant conduire, selon son résultat, soit à l’archivage, soit
à la surveillance du site, soit enfin à l’assainissement de celui-ci, auquel
cas il y aurait lieu d’effectuer une investigation de détails et d’établir un
projet d’assainissement évalué par l’autorité cantonale.
Le SESA a confirmé cette procédure
à Coop par lettre du 2 novembre 1999 en concluant :
« Sur la base de cette investigation préalable,
l’autorité examinera si le site nécessite un assainissement ou une
surveillance ».
D.
Lors de la séance du 10 décembre 1999, à
laquelle s’était joint M. Giobellina  représentant les propriétaires des
parcelles concernées, le bureau Karakas & Français a présenté les premiers
résultats de l’étude en soulignant qu’aucune grosse pollution n’avait été
décelée. Sur la base de ces premières constatations, le SESA a notifié à tous
les intéressés dont Coop, le 13 décembre 1999, les décisions et conditions
imposées en cas de réouverture du chantier, soit :
« Aucun
assainissement n’est requis au sens de l’OSites du point de vue des eaux
souterraines, Une surveillance est requise au sens de l’OSites du point de vue
des eaux souterraines. Cette surveillance portera sur l’analyse du NH4 durant
toute la phase de chantier et une année après la mise en exploitation du centre
commercial (…)
Aucun
assainissement ni surveillance ne sont requis au sens de l’OSites du point de
vue des eaux de surface. En cas de reprise du chantier, les vérifications pour
le déversement des eaux de fond de fouille devront être préalablement
effectuées (…)
Un assainissement
partiel est requis au sens de l’OSites du point de vue de la protection de
l’air à proximité du point S12 situé à l’intérieur de la parcelle (...)
Aucun
assainissement n’est requis au sens de l’OSites du point de vue de la
protection des sols. En cas de reprise du chantier, un contrôle de tous les
matériaux  qui seront excavés est imposé. Un protocole et une marche à suivre
doivent être soumis pour approbation au SESA avant le redémarrage du chantier
(…)
(…) le délai est
fixé au 15 janvier 2000 pour la remise du rapport d’investigation préalable. Ce
document fera l’objet d’une détermination de la part de l’autorité (…) ».
E.
Le programme de surveillance, assainissement
gestion des déchets et sécurité définitivement élaboré par Karakas &
Français le 22 décembre 1999, a été validé par le SESA selon lettre du 3
janvier 2000 adressée à tous les intéressés. Ce programme donne le détail des
mesures prises le 13 décembre 1999.
F.
Le rapport d’investigation préalable a été
établi le 15 janvier 2000. Il rappelle en préambule que les biens à protéger
contre un risque de pollution sont les eaux superficielles, les eaux
souterraines ainsi que l’atmosphère, les sols n’étant pas considérés comme tels
dès lors que le site n’est pas destiné à l’agriculture.
L’investigation historique a révélé
que le site de Pra Machera a  été, de 1920 à 1955,  un site d’exploitation
d’argiles pour une entreprise de briqueterie connue aujourd’hui sous le nom de
BRR Briqueterie et Tuileries Réunies. Le site a ensuite été remblayé de 1947 à  1962.
Dès 1950, il a fait l’objet d’un système de surveillance permanent mis en place
par l’autorité communale. Différents types de déchets ont servi au remblayage,
soit notamment des matériaux terreux mêlés à des ordures ménagères, et, de
manière épisodique, des déchets des usines à gaz et autres industries ainsi que
des déchets de matériaux de construction (bitume, fer, plastique, huiles,
mazout). Les volumes de ces déchets ne sont pas mentionnés et sont
difficilement quantifiables.
L’investigation technique a abouti
aux résultats suivants :
L’analyse des échantillons d’eau de
surface a révélé des dépassements de valeurs limites fixées  par l’annexe I de
l’OSites, soit:
- sur le site (secteur B de protection des
eaux), de 1.76 à 4.41 mg/l d’amonium ;
- en aval du site (secteur Ao de protection
des eaux), deux échantillons de 3.2 respectivement 3.03 mg/l d’amonium et
1.51 de nitrite.
L’analyse d’échantillons de gaz a confirmé la présence des gaz
suivants :
- essence aux points S11 (501.7) et  S12
(849.3) pour une valeur de 500 ml/m3 ;
- trichloréthène au point S8 (113.8 pour une
valeur de 50 ml/m3) ;
- trichlorométhane au point S7 (14.5 pour
une valeur de 10 ml/m3) ;
- benzène aux points S9 (2.6), S11 (1.2),
S12 (248.9) et S8 (2.2) pour une valeur de 1 ml/m3.
Par ailleurs, l’évaluation de la
contamination du site a révélé en certains points la présence de métaux lourds
tels que cadmium, cuivre, nickel, plomb et zinc en quantité largement supérieure
aux valeurs admises.
Le rapport conclut notamment
que :
« L'investigation technique a montré
que la contamination du site dans le milieu est reconnue. Il y a donc lieu
d’effectuer une surveillance des eaux souterraines étalées sur trois ans ainsi
qu’un assainissement partiel aux abords des zones contaminées par le Benzène.
Cet état de pollution nécessite de prendre des précautions particulières lors
des terrassements et engendre une plus-value importante sur le projet. Le tri
et l’acheminement des déblais souillés seront effectués dans des décharges ad hoc
pour des volumes relativement importants. (…) »
Les conclusions de ce rapport ont été agrées par
l’autorité de surveillance du SESA selon lettre du 20 janvier 2000.
G.
Par lettre du 30 mars 2000, la Coop a sollicité
de l’Etat de Vaud qu’il prenne une décision sur la répartition des coûts des
mesures liées à la pollution du site sur la base de l’art. 32d LPE.
Le SESA a rejeté cette demande par
décision du 11 mai 2000.
Coop a recouru contre cette décision
par acte déposé auprès du Tribunal administratif le 31 mai 2000. Il a toutefois
retiré son recours à la suite de la confirmation du SESA du 20 mars 2001
adressée au Tribunal en ces termes :
« …en
cas de retrait du recours…il rapportera sa décision de refus d’instruire et de
décider d’une répartition des frais, il instruira en conséquence les questions
de l’étendue des coûts à prendre en considération d’une part  du cercle des
personnes concernées d’autre part… »
H.
Dans le cadre de la procédure de répartition des
coûts, la Coop a conclut, le 22 juillet 2003, à ce que :
« Le SESA
procède à une répartition des frais d’assainissement du site de
Pra Marchera en application de l’art. 32d LPE. A titre préalable, à ce que
le SESA procède aux investigations nécessaires avec la collaboration des
parties afin de définir les personnes et sociétés ayant participé directement
ou indirectement à la pollution du site, notamment par l’examen des documents
détenus par les différents propriétaires successifs des parcelles concernées
ainsi que par un examen des documents détenus par la commune de Crissier
relatifs à l’exploitation d’une décharge sur le site litigieux ».
La Coop a chiffré le montant total
des travaux à répartir à 5'178’799 fr. 95 équivalent à 214'458 fr. 125 de frais
d’investigation OSites, 84'871 fr. 60 de frais d’assainissement et protection
de l’air, 4'850'799 fr. 75 de frais d’assainissement des terres polluées et
28'670 fr. 35 de frais de surveillance, montants auxquels elle a ajouté les
frais d’évacuation de la décharge de La Chaux par 48'420 fr.
Le SESA a lancé la procédure le 25
mars 2004. Lors d’une séance le 29 avril 2004, les parties ont précisé leurs
griefs et conclusions. Holcim Granulats et  Bétons SA et Holcim BF + P SA ont
notamment requis que l’autorité statue à titre préjudiciel sur le cercle des
personnes impliquées. Les parties ont procédé aux échanges d’écritures.
Coop a requis du SESA qu’il
instruise sur la question de l’exclusion de la procédure de la société MATISA
et de vérifier si celle-ci avait loué la parcelle No 779 à un tiers, de
vérifier également si la Société suisse de gaz industriels SA devait être
impliquée compte tenu de son projet de décharge de chaux dans les années 1960. Coop
a également requis la production de documents relatifs à l’exploitation du
terrain comme décharge.
Dans leur détermination du 23
respectivement 24 septembre 2004, Messieurs Jean et Jean-Luc Giobellina, la
Commune de Crissier,  Holcim Granulats et Bétons SA et Holcim BF + P SA ont
demandé à ce que l’autorité se détermine préalablement sur sa compétence puis
qu’elle se détermine sur le cadre de la procédure et le cercle des parties.
Par lettre du 16 novembre 2004, le
SESA a confirmé sa compétence. Il a en outre précisé que le cercle des parties
correspondait aux personnes mises en cause par la requérante et aux personnes
appelées en cause et que la qualité d’intimé se conservait jusqu’à la décision.
S’agissant du cadre de la procédure, le SESA a précisé qu’il entendait limiter
celui-ci à la répartition des coûts de l’investigation préalable, seule mesure
ordonnée en application de l’OSites. Le SESA a par ailleurs refusé de procéder
aux mesures d’instructions requises par Coop aux motifs que :
« L’Osites
n’assigne pas à l’autorité la tâche de procéder à des investigations,
respectivement des mesures d’instruction. Même lorsqu’un assainissement est
requis ou pourrait l’être, ces mesures ne lui incombent pas ; l’autorité
assure un rôle d’évaluation. L’Osites et l’art. 32d LPE ne donnent pas à
l’autorité la compétence d’ordonner des investigations visant à établir des
responsabilités de nature civile, en dehors de toute perspective
d’assainissement. La décision à intervenir en application de l’article 32d LPE
se fondera sur les données acquises et le cas échéant celles qui seront
produites, la preuve d’un fait incombant à la partie qui l’invoque (…) ».
En date du 6 décembre 2004, la Coop
s’est déterminée sur le courrier du SESA. Elle a notamment requis qu’une unique
décision soit prise, tant sur la compétence de l’autorité que sur le fond. Elle
a en outre contesté l’affirmation de l’autorité selon laquelle celle-ci ne
serait pas compétente pour instruire selon les requêtes de Coop. Elle a enfin
contesté la limitation du cadre de la procédure considérant que la demande de
répartition des coûts était intiment liée à la question de l’assainissement
cette dernière devant donc être examinée.
A la même date, Holcim Granulats
et  Bétons SA et Holcim BF + P SA ont déposé d’ultimes déterminations, de même
qu’une requête incidence concluant à ce qu’elles soient libérées de toute
responsabilité concernant les frais engendrés par les mesures d’investigation
préalable effectuées sur le terrain de « Pra Machera » et à ce qu’elles
soient exclues de la procédure.
I.
Par décision incidente du 21 février 2005, le
SESA a limité la demande de Coop aux coûts d’investigation préalable ordonnée
par le SESA, aux surcoûts établis résultant de l’extraction du fût
d’hydrocarbure, aux coûts de surveillance et à l’octroi d’éventuels dépens,
toutes autres ou plus amples conclusions étant écartées. Elle a motivé sa
décision comme suit :
« a) Le SESA a ordonné une investigation
préalable. Les résultats en sont consignés dans le rapport d’investigation
préalable du Bureau Karakas et Français du 15 janvier 2000.
b) le rapport concluait à la nécessité d’un
« assainissement partiel » au regard de la protection de l’air en cas
de poursuite du chantier, des vapeurs d’essence ayant été détectées dans l’air interstitiel
prélevé au point dit S12, à l’intérieur de l’aire concernée.
L’extraction et l’évacuation d’un fût isolé
d’hydrocarbure à proximité du point S12 ont mis fin aux émanations.
Pour le surplus, le rapport concluait à
l’absence de nécessité d’assainir.  Les conclusions du rapport ont été validées
par le service. Il n’a requis ni investigation de détail, ni assainissement ou
projet d’assainissement.
La situation n’aurait pas été différente si
le centre commercial n’avait pas été construit. La pollution du site ne
menaçait pas l’environnement et ne nécessitait donc pas d’assainissement (sous
réserve de la mesure ponctuelle mentionnée ci-dessus). La construction du
centre commercial n’a donc pas mis fin à une nécessité d’assainir ni réalisé un
assainissement. Seule une partie des matériaux pollués du site, la moitié
environ, ont d’ailleurs été excavés.
L’absence de besoin d’assainir au regard de
l’OSites est clairement établie, même dans la situation préexistante à la
construction du centre commercial (…)
c) Une surveillance, préconisée par le
Bureau Karakas et Français a en revanche été mise en œuvre (…) »
J.
Par acte du 15 mars 2005, la Coop a interjeté
recours contre cette décision auprès du Tribunal administratif
(depuis le 1
er
janvier 2008 la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal; CDAP)
. Elle
conclut principalement au renvoi de la cause au SESA pour qu’il se prononce
dans une seule décision sur l’ensemble des problèmes juridiques posés par la
répartition des frais d’assainissement du site du Pra Machera, subsidiairement
à l’annulation de la décision partielle du  SESA du 21 février 2005 et au renvoi
de la cause au SESA pour qu’il procède également à la répartition des frais
d’assainissement des terres polluées excavées du site de Pra Machera. Elle
conclut, en tout état de cause, à ce qu’il soit ordonné au SESA qu’il procède
aux investigations pertinentes pour la détermination des pollueurs du site de
Pra Machera.
Les parties ont déposé leurs
écritures, déterminations, réplique et dupliques. Jean et Jean-Luc Giobellina, Holcim
Granulats et  Bétons SA et Holcim BF + P SA ont conclu reconventionnellement à
ce que le tribunal constate que la procédure ne les concerne pas.
L’argumentation des parties sera
reprise ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
S’agissant d’une décision qualifiée d’incidente
ou préjudicielle par l’autorité intimée, se pose la question de la recevabilité
du recours. A teneur de l’art. 29 al. 3
de l'ancienne loi
du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (aLJPA)
,
Le recours contre une
décision incidente s'exerce conjointement avec le recours contre la décision au
fond, à moins que la décision incidente ne porte sur la compétence ou la
récusation de l'autorité saisie ou ne soit de nature à causer un préjudice
irréparable; dans ces cas, elle peut faire l'objet d'un recours immédiat.
En l’espèce, la décision du SESA a pour effet de rejeter
définitivement la demande de répartition des coûts d’assainissement de la
recourante, limitant l’objet du litige aux coûts d’investigation, d’assainissement
partiel lié au fût d’hydrocarbure et de surveillance. A ce titre, il s’agit
d’une décision finale susceptible de recours (P. Moor, droit administratif,
vol. II, p. 226). Le présent recours,
déposé dans le
délai de 20 jours fixé par l’art. 31 aLJPA
est donc
recevable.
2.
La recourante allègue que la décision incidente
du SESA équivaut à un déni de justice car elle ne fait que retarder de manière
indue une décision finale sur la répartition des coûts. Elle requiert à ce
titre du tribunal qu’il retourne sans délai le dossier au SESA, avec
instruction de se prononcer en une seule décision sur l’ensemble des questions.
L’autorité commet un déni de
justice lorsqu’elle refuse de statuer ou tarde à se prononcer dans un délai
raisonnable. Ce délai dépend des circonstances, de la nature et de la
complexité de l’affaire. Commet aussi un déni de justice l’autorité qui statue
sur une requête ou un recours, mais sans se prononcer sur le grief soulevé par
l’administré (P. Moor, Droit administratif volume II, p. 293).
En l’espèce, en circonscrivant
l’objet du litige aux coûts d’investigations préalable, d’assainissement
partiel ordonné et de surveillance, l’autorité a statué sur un grief soulevé
par la recourante à savoir la répartition des coûts liés au traitement des terres
excavées. En outre, en statuant sur l’étendue des frais à prendre en compte
dans une décision partielle, l’autorité, tenant compte de la complexité du cas,
a fait application du principe d’économie de procédure. Ce principe veut que
la procédure soit menée par l’autorité de la manière la plus raisonnable
possible, en évitant des pertes de temps inutiles, des actes sans portée
réelle, ou en facilitant le cheminement ordonné des opérations (P. Moor, Droit
administratif vol. II p. 233). En l’occurrence, l’autorité intimée a voulu
éviter d’ordonner des mesures d’instructions longues et coûteuses portant sur
la méthode d’assainissement et la provenance des terres excavées (le site
comprenant plusieurs parcelles), ces mesures n’étant pas nécessaires si les
coûts de l’assainissement n’ont finalement pas à être répartis. Au vu des
éléments qui précèdent, le tribunal ne voit pas matière à critiquer la décision
de l’autorité et n’ordonnera pas le renvoi du dossier à celle-ci pour qu’elle
se prononce dans une seule décision.
3.
La recourante invoque une violation de la maxime
inquisitoriale dans la mesure où la décision attaquée écarte « toutes
autres ou plus amples prétentions » ce qui pourrait, selon elle, inclure les
demandes de la recourante tendant à ce que l’autorité instruise sur la question
de savoir quand, comment et par qui les terres ont été polluées.
a) La maxime inquisitoriale veut
qu’il appartienne à l’autorité de définir les faits qu’elle considère comme
pertinents et d’ordonner les preuves nécessaires. Ce faisant, l’autorité doit
respecter le devoir général de célérité, devoir qui doit la guider dans sa
gestion des procédures, de telle manière que, dans la mesure du possible,
celles-ci ne prennent qu’un temps raisonnable. L’autorité ne doit notamment pas
compliquer l’établissement des faits en ordonnant des moyens de preuves
disproportionnés (P. Moor, droit administratif Vol. II, p. 293).
En l’espèce, les mesures
d’instructions requises n’étaient, à ce stade de la procédure, pas nécessaires
pour l’établissement des faits objets de la décision entreprise.  C’est donc à
juste titre que l’autorité intimée a renoncé à instruire.
b) Le tribunal relève toutefois que
même si l’OSites met à charge du détenteur certaines obligations telles celles
d’exécuter les mesures (art. 20 OSites) et d’établir un projet d’assainissement
(art. 17 OSites), cela n’autorise pas l’autorité chargée de rendre une décision
de déléguer l’établissement des faits aux parties et, ce faisant, de substituer
la maxime des débats à la maxime inquisitoriale. Dans sa décision finale de
répartition des coûts, le SESA devra donc ordonner des mesures d’instruction si
celles-ci s’avèrent nécessaires à la résolution du litige.
4.
La recourante allègue que le site litigieux
était, indépendamment de toute décision formelle, un site nécessitant un
assainissement (site contaminé) et qu’en conséquence, elle est en droit de
requérir une décision de partage des frais d’assainissement au sens de  l’art.
32d LPE.
a) Il convient de se demander si
l’art. 32d LPE est applicable indépendamment de toute décision de l’autorité.
L’art. 32d LPE dispose :
»Celui qui est à
l’origine de l’assainissement en assume les frais.
Si plusieurs
personnes sont impliquées, elles assument les frais de l’assainissement proportionnellement
à leur part de responsabilité. Assume en premier lieu les frais celle qui a
rendu nécessaire l’assainissement par son comportement. Celle qui n’est
impliquées qu’en tant que détenteur de la décharge contrôlée ou du site
n’assume pas si :
a. même en
appliquant le devoir de diligence, elle n’a pu avoir connaissance de la
pollution ;
b. elle n’a
retiré aucun bénéfice de la pollution ; et
c. elle ne retire
aucun bénéfice de l’assainissement.
L’autorité prend
une décision sur la répartition des coûts lorsqu celui qui est tenu d’assainir
l’exige ou que l’autorité procède à l’assainissement elle-même. »
Selon P. Tschannen (Kommentar zum
Umwelteschutzgesetz ad. Art. 32d No 47); cf. également ATF non publié
1A.273/2005 du 25 septembre 2006 «
Zwischen
Sanierungsverfügung und Kostenverteilungsverfügung besteht ein enger
Sachzusammenhang, denn die Festlegung des Sanierungsziels wie auch die Wahl der
Sanierungsmethode wirken sich auf die Gesamtkosten aus und bestimmen die Höhe
des Betrags, für den die Verursacher nach Massgabe ihrer Verursachungsanteile
einstehen müssen. Die Behörde kann die Kostenverteilungsverfügung gleichzeitig
mit der Sanierungsverfügung erlassen (bzw. Die Kostenverteilung in die
Sanierungsverf
ügung
integrieren) oder aber die Kostenvert
e
i
lung erst im Nachgang zur Sanierungsverfügung
regeln
».
Il résulte
de ce qui précède qu’une décision d’assainissement, qui fixe les buts et la
méthode choisie, est nécessaire pour que le coût d’assainissement, en
corrélation directe avec ces buts et méthodes, puisse, le cas échéant, être
répercuté sur un tiers pollueur.
P. Tchannen relève également que
«
Nur die notwendigen Sanierungskosten fallen in
Betracht. Wer Massnahmen über das gesetzlich Geforderte hinaus durchführt, kann
die darauf entfallenden Kosten nicht zur Verteilung gemäss Art. 32d bringen
lassen
» (Kommentar zum Umwelteschutzgesetz ad.
Art. 32d N. 39). En d’autres termes, celui qui exécute des mesures
d’assainissement allant au-delà des exigences légales en supporte les coûts.
Dès lors que l’OSites ne pose, en terme de mesures, que des lignes directrices,
laissant pour le surplus le soin à l’autorité de fixer celles-ci dans une
décision (cf. art. 18 al. 2 OSites), il faut comprendre par mesures liées à des
« exigences légales » celles ordonnées par l’autorité. Ainsi, le
détenteur qui décide unilatéralement d’effectuer des mesures d’assainissement
doit prendre les coûts à sa charge. Ceci et d’autant plus logique que l’art.
32d LPE élargit le cercle des responsables potentiels à des tiers pollueurs qui
n’ont pas la maîtrise de la situation, l’obligation de prendre des mesures
d’assainissement  appartenant en principe au détenteur du site (cf. art. 20
OSites). Ces tiers doivent donc pouvoir être informés de l’exigence d’un
assainissement dont le coût sera éventuellement mis à leur charge et, le cas
échéant, contester la nécessité des mesures, tous droits inexistants si le
détenteur du site pouvait décider des mesures, méthodes  et donc coûts d’assainissement
par décision unilatérale.
Il a enfin été précisé, dans le
cadre de l’art. 32d al. 1 LPE, que par frais d’assainissement  « Kosten
der Sanierung », il fallait comprendre les frais des mesures
d’assainissement « Kosten der Sanierungsmassnahmen » (P.Tchannen,Kommentar
zum Umweltschutzgesetz ad. Art. 32d No 38). Celles-ci renvoient aux
dispositions de l’OSites dont la systématique permet également d’établir qu’une
décision formelle d’assainissement est nécessaire.
Ainsi, l’autorité ordonne, dès connaissance
d’un site pollué, une investigation préalable destinée à identifier les données
nécessaires pour apprécier les besoins de surveillance et d’assainissement et
de les évaluer du point de vue de la mise en danger de l’environnement (cf.
art. 7 OSites).  Selon le résultat de cette investigation, l’autorité examine,
sur la base des art. 9 à 12 OSites, si le site requiert une mesure de
surveillance ou d’assainissement (art. 8 OSites). Si un site nécessite un
assainissement, l’autorité ordonne une investigation de détail (art. 14 OSites)
puis un projet d’assainissement (art. 17 OSites), lequel décrit notamment les
parts de responsabilité des personnes impliquées si la personne tenue
d’assainir le site exige une décision sur la répartition des coûts. Sur la base
de ces éléments, l’autorité rend une décision fixant les buts définitifs de
l’assainissement, les mesures et le suivi (art. 18 al. 2 OSites). A teneur de
cette dernière disposition, l’assainissement doit faire l’objet d’une décision
administrative.
La doctrine a confirmé cette exigence en
ces termes: „
Gestützt auf die Detailuntersuchung und
das Sanierungsprojekt und in deren Beurteilung erlässt sodann die zuständige
(kantonale) Behörde die Sanierungsverfügung für den betreffenden
Altlasten-Standort (Art. 18 abs. 2 AltlV). Erst in diesem Verfahrensstadium verlangt
die AltlV erstmals zwingend eine behördliche Verfügung
“ (DEP 1998 p. 614).
De même, l’autorité doit ordonner un assainissement pour
pouvoir
, à la demande de l’intéressé, entreprendre une
répartition
des
coûts
: «
Wenn die Behörde den Inhaber zur Sanierung
verpflichtet, nimmt sie eine Kostenverteilung dann vor, wenn der
Sannierungspflichtige
dies verlangt
“
(DEP 1996 p. 493)
Au vu de ce qui précède, une
décision de répartition des coûts ne peut être prise que dans le cadre d’une
décision d’assainissement. A défaut de celle-ci, il ne peut y avoir frais
d’assainissement au sens de l’art. 32d LPE.
En l’espèce, force est de constater
qu’il n’y a pas eu de décision d’assainissement voire, comme le laisse entendre
la recourante, de décision d’assainissement reportée vu l’absence d’urgence. Se
fondant sur le rapport d’investigation préalable, l’autorité a considéré qu’on
ne se trouvait pas en présence d’un site contaminé nécessitant une mesure
d’assainissement mais en présence d’un site pollué nécessitant une mesure de
surveillance. Cette décision, transmise aux parties par télécopie du 13
décembre 1999, n’a fait l’objet d’aucune opposition et est donc devenue
définitive. L’autorité a également validé les mesures de surveillance,
assainissement partiel et gestion des déchets par lettre du 3 janvier 2000,
laquelle donne le détail du traitement des déchets inertes, bioactifs spéciaux
et qui n’a pas soulevé de contestation de la part de la recourante.
Le tribunal de céans n’a pas à
revenir sur une décision entrée en force. Il n’a notamment pas à examiner si
l’autorité aurait dû, sur la base des constations préliminaires du bureau
Karakas et Français, ordonner l’assainissement du site eu égard aux art. 9 et
10 OSites.
b) Dans la mesure où le site a été
déclaré comme site pollué ne nécessitant aucun assainissement, les déchets
pollués doivent être traités conformément à l’OTD et à l’art 32 LPE qui dispose
que le détenteur de déchets assume le coût de leur élimination. L’art. 32 LPE
est également applicable lorsque, dans le cadre d’un projet de construction, des
matériaux pollués sont extraits et qu’avant le commencement de la construction
il n’y avait pas de danger concret pour l’environnement donc pas de nécessité
d’assainir au sens de l’art. 32c al. 1 (M. Zaug,
Altlasten,
die neuen bestimmungen
, in DEP 1996 p. 493) (voir également ATF 118 Ib
407). Toute autre est l’hypothèse non remplie en l’occurrence, évoquée par P.
Tchannen et citée par la recourante, soit celle où des travaux effectués sur un
site contaminé (qui rappelons-le est un site nécessitant un assainissement),
par exemple l’évacuation de déchets dans le cadre de terrassements liés à une
construction, ont de fait supprimé le besoin d’assainissement qui sans cela
aurait été ordonné et qui justifient par conséquent l’application de l’art. 32d
al. 2 (cf. P. Tchannen in Kommentar zum Umwelteschutzgesetz  ad. Art. 32c N.
52).
c) Le tribunal relève au surplus
que la recourante souhaite aujourd’hui faire constater une situation qui, existante
à l’époque du projet de construction, aurait paralysé celui-ci. Si le site
avait en effet été déclaré contaminé à l’époque du projet de construction,  la
recourante n’aurait pas pu entreprendre – ou pas immédiatement-  et moyennant
un surcoût important, la construction du centre commercial, eu égard à l’art. 3
OSites qui précise qu’une construction n’est possible sur un site pollué que si
celui-ci ne requiert aucun assainissement ou si, en cas de nécessité
d’assainir, le projet d’entrave pas l’assainissement ultérieur ou si le site
est assaini de fait par le projet de construction. En l’occurrence, il n’y a
pas eu assainissement de fait du site, puisque la présence d’amonium en aval du
site, élément sur lequel se fonde la recourante pour qualifier le site de
contaminé est quasiment identique à celle existant avant la construction. En
réalité, la recourante s’est satisfaite de la qualification de site pollué à l’époque
de la construction à seule fin de mener son projet à chef.
Il résulte des considérants qui
précèdent que l’autorité  intimée n’a pas violé le droit en limitant l’objet de
la procédure, conformément à sa décision du 13 décembre 1999, aux coûts
d’investigations préalables et d’assainissement partiel et aux coûts des
mesures de surveillance.
5.
Par conclusions reconventionnelles  Holcim
Granulats et  Bétons SA, Holcim BF + P SA et Jean et Jean Luc Giobellina
demandent à ce qu’il soit constaté que la procédure en répartition des coûts
ouverte devant l’autorité intimée ne les concerne pas.
Le tribunal
constate que la décision dont est recours est une décision incidente ou
décision préjudicielle. A teneur de l’art. 29 aLJPA (cf également art. 74 al. 4
litt. A LPA-VD), le recours immédiat contre une décision incidente n’est
possible que si celle-ci est de nature à causer un préjudice irréparable.
En l’espèce, il est constaté que la
décision entreprise n’est pas de nature à causer un préjudice irréparable aux
demandeurs reconventionnels dès lors qu’elle n’a pas tranché la question des
responsabilités potentielles de ceux-ci quant à la prise en charge des coûts. Leurs
conclusions sont donc irrecevables. En outre, il est rappelé que le tribunal
est une autorité de contrôle  qui outrepasserait ses compétences si elle
statuait en fait en première instance sur une question qui n’a fait l’objet d’aucune
instruction de la part de l’autorité intimée et d’aucune décision préalable (cf.
P. Moor, Droit administratif, vol. II p. 675).
6.
Au vu des considérants qui précèdent, le recours
doit être rejeté. Conformément aux art. 45,49,55 et 91 LPA-VD, un émolument de
justice sera mis à la charge de la recourante. Il ne sera pas alloué de dépens
aux tiers intéressés qui ont procédé par l’intermédiaire d’un avocat, dès lors
que leurs conclusions ont été déclarées irrecevables.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du SESA du 21 février 2005 qui
limite la demande de répartition des coûts aux coûts d’investigation préalable,
aux surcoûts établis résultant de l’extraction du fût d’hydrocarbure, aux coûts
de surveillance et à l’octroi d’éventuels dépens, est confirmée.
III.
Les demandes reconventionnelles de Holcim
Granulats et Bétons SA, Holcim BF + P SA et Jean et Jean Luc Giobellina sont irrecevables.
IV.
Un émolument de 10'000 fr. (dix mille) francs
est mis à charge de Coop.
V.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 6 mars 2009
Le président:                                                                                 La
greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours
suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.