vd_omni · AC.2006.0202 · 2008-01-31 · fr

CERCHIERINI, DI NATALE/Municipalité de Bussy-Chardonney | Le plan de quartier de compétence municipale est un plan d'affectation spécial au sens de l'art. 14 al. 1 LAT qui règle les conditions d'utilisation du sol pour tous les aspects prévus à l'art. 47 al. 2 LATC (dimensions des constructions, distances aux limites, conditions des zones à protéger). Un tel plan d'affectation spécial est soumis à l'exigence de l'approbation par une autorité cantonale au sens de l'art. 26 LAT. La réglementation vaudoise du plan de quartier de compétence municipale qui ne prévoit aucune approbation par une autorité cantonale n'est pas conforme au droit fédéral. Le recours formé contre la décision municipale d'adoption d'un tel plan de quartier doit être admis et la décision annulée.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 31.01.2008 AC.2006.0202

TRIBUNAL Cantonal
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 31 janvier 2008
Composition
M. Eric Brandt,
président ;
M. Jean-Daniel Rickli et Mme
Renée-Laure Hitz, assesseurs ; Mme Marie Wicht, greffière.
Recourants
1.
Pietro et Quinta CERCHIERINI,
à
Bussy-Chardonney,
2.
Yvan et Marlène DI NATALE,
à
Bussy-Chardonney, tous représentés par Laurent TRIVELLI, avocat à Lausanne.
Autorité intimée
Municipalité de Bussy-Chardonney,
représentée par
Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, avocat à Lausanne
.
Autorité concernée
Service du développement territorial
à Lausanne.
Objet
Plan de quartier de compétence municipale
Recours Pietro CERCHIERINI et consorts c/ décisions de la
Municipalité de Bussy-Chardonney du 7 août 2006 de lever leurs oppositions au
plan de quartier de compétence municipale pour le secteur « Fin de
Village » et au projet de construction d’un bâtiment locatif sur les
parcelles n
os
99 et 101
Vu les faits suivants
A.
a) La Commune de Bussy-Chardonney est notamment propriétaire
des parcelles n
os
99 et 101 du cadastre communal, situées au
lieu-dit « Fin de Village ». La parcelle n° 99 présente une
superficie de 441 m² en nature de place-jardin, et la surface totale de la
parcelle n° 101 s'élève à 1'926 m²; ce dernier bien-fonds comporte une ancienne
construction rurale de 159 m² au sol (bâtiment ECA n° 15), une surface de 152
m² en nature de place-jardin et 1'615 m² en nature de pré-champ. Les parcelles
n
os
99 et 101 sont desservies au nord par le chemin des Vignes. Le
Conseil général de Bussy-Chardonney avait décidé d’acquérir la parcelle n° 101
lors de sa séance du 22 septembre 1993, notamment pour la constitution d’une
réserve de terrain à bâtir, soit pour les besoins de la commune, soit comme
terrain d’échange (voir préavis municipal n° 9/09.93). Les parcelles n
os
99 et 101 ont été classées en zone du village par le plan des zones communal
approuvé le 6 janvier 1988 par le Conseil d’Etat.
b) La Commune de Bussy-Chardonney a procédé à une
révision de son règlement communal sur le plan d'extension et la police des
constructions et elle a adopté parallèlement un plan directeur localisé pour le
secteur du village. Le plan directeur localisé et le projet de nouveau
règlement communal ont été adoptés par la Municipalité de Bussy-Chardonney
(ci-après : la municipalité) le 6 décembre 1999. Le plan directeur
localisé a été mis en consultation publique du 14 janvier au 14 février 2000 et
le nouveau règlement communal du 5 mai au 5 juin 2000. Le plan directeur
localisé a été adopté par le Conseil général de Bussy-Chardonney le 29 mars
2000. Pour sa part, le projet de nouveau règlement a été adopté le 1
er
novembre 2000 et il a fait l’objet d’une enquête complémentaire ouverte du 9
janvier au 9 février 2001 pour être approuvé par le Département des
infrastructures le 9 mai 2001. Concernant le plan directeur localisé, il a été
approuvé le 3 juillet 2000.
c) Le nouveau règlement fixe dans la zone du village
la surface bâtie dans une proportion ne pouvant excéder le 1/7 de la surface
totale de la parcelle ; le nombre de niveaux est fixé à deux avec en plus
un étage de combles pour les constructions nouvelles. Dans les constructions
existantes, le nombre maximum de logements autorisés est lié au volume
existant ; il est fixé à quatre logements jusqu’à 2000 m³ et à cinq
logements au-dessus de 2000 m³ (volume apparent hors sol).
d) Le plan directeur localisé prévoit des mesures
d’aménagement spécifiques pour les parcelles communales sises dans le secteur
« Fin de Village ». Les principes d’aménagement retenus pour ce
secteur sont les suivants : « marquer la fin du village, implanter des
habitations individuelles de type jumelé ou triplé », aménager l’espace
privatif orienté sur la rue en espace-cour et assurer la transition avec la
zone agricole voisine par la plantation d’arbres fruitiers. La mesure de
planification proposée pour ce secteur est l'adoption d’un plan de quartier de
compétence municipale. Un plan d’illustration du plan localisé montre pour le
secteur « Fin de Village » la construction d’un groupe de deux villas
jumelles, soit deux villas jumelées sur le secteur formé par les parcelles
communales n
os
99 et 101 ainsi qu'une villa jumelée sur la parcelle
voisine n° 234. Le nouveau règlement communal précise que le secteur en cause
est soumis à l’obligation d’établir un plan de quartier de compétence
municipale devant respecter les objectifs,  les principes et les mesures
d’aménagement définis dans le plan directeur localisé.
B.
a) Dans un préavis n° 8/11.04, la municipalité a demandé
au Conseil général de Bussy-Chardonney l’octroi d’un crédit de 260'000 fr. pour
l’étude de faisabilité d’un bâtiment de douze logements implanté sur les
parcelles n
os
99 et 101, comprenant quatre logements de 2 pièces,
deux logements de 3 pièces, deux logements de 3 ½ pièces, deux logements de 4 ½
pièces et deux logements de 5 ½ pièces. Le crédit d’étude comprend les phases
suivantes : choix de l’architecte sur la base d’un appel d’offres public ;
définition des objectifs d’aménagement ; établissement d’un avant-projet
avec l’estimation des coûts ; élaboration d’un plan de quartier de
compétence municipale et un appel d’offres comprenant l’établissement du devis
définitif sur la base d’une comparaison des offres et des propositions
d’adjudication. Lors de sa séance du 26 janvier 2005, le Conseil général de
Bussy-Chardonney a adopté le préavis municipal sur la base des préavis
favorables de la commission des gestions et des finances ainsi que de celui de
la commission ad hoc élue pour étudier le préavis.
b) La municipalité a élaboré un projet de plan de
quartier de compétence municipale pour le secteur « Fin de Village ».
Le plan de quartier définit deux périmètres d’évolution pour l’implantation des
habitations (A et B), une aire d’aménagement pour les "espaces-cours",
une aire de transition avec la zone agricole, une aire d’aménagement de
jardin, ainsi qu'une aire de desserte et de stationnement en surface; il
indique aussi  les bâtiments à démolir et mentionne un projet de
fractionnement. Le règlement du plan de quartier de compétence municipale
précise que les principes et mesures d’aménagement énoncés par le plan
directeur localisé pour le secteur du village sont à respecter (art. 2). Selon
l'art. 3, les prescriptions de la zone du village sont applicables sous réserve
des art. 4 à 9 du règlement. Ces dispositions précisent que les constructions
principales sont implantées dans les périmètres fixés à cet effet, les
constructions enterrées pouvant être réalisées hors des périmètres
d'implantation (art. 4). Les art. 5 et 6 fixent la surface bâtie maximum pour
chacun des périmètres d’implantation ainsi que le nombre de niveaux habitables
et de logements maximum. L’art. 7 précise comment l’espace privatif
(espace-cour), orienté sur les chemins d’accès, doit être aménagé. L’art. 8
prévoit que l’accès au périmètre B doit être réalisé par une servitude de
passage depuis le chemin des Vignes et l’art. 9 précise que l’espace de
transition entre la zone à bâtir et la zone agricole doit être aménagé sous
forme de verger (arbres fruitiers de hautes tiges) et que les arbres doivent
être plantés au plus tard à la délivrance du permis d’habiter.
c) La municipalité a en outre fait étudier un projet
d’habitation collective sur les parcelles n
os
99 et 101, comprenant
une correction de limite de la parcelle voisine n° 234. Le projet comporte un
parking souterrain de 18 places; il comprend trois corps de bâtiment distribués
par une cour extérieure, le corps de bâtiment central comportant deux logements
de 2 pièces, le corps de bâtiment ouest un logement de 5 ½  pièces et le corps
de bâtiment est un logement de 3 ½ pièces. Une cage d’escalier extérieure mais
couverte avec un ascenseur donne accès au premier étage et à l'étage des
combles sur une coursive ouverte distribuant les mêmes types de logements dans
chacun des corps de bâtiment projetés. Au premier étage, des balcons sont
aménagés en façade sud-est pour chaque logement sur une profondeur d’environ 2
mètres (1.94 mètre). Le balcon du logement de 5 ½ pièces a une longueur totale
de 9 mètres et le logement des appartements de 2 pièces et de 3 ½ pièces une
longueur de 6.50 mètres. Les logements des ailes est et ouest du niveau des
combles bénéficient en façade pignon de balcons d’une profondeur de 2 mètres
sur une largeur de 2.50 mètres. La rampe d’accès au parking souterrain est
recouverte par un abri sous forme de toiture à deux pans et six places de parc
extérieures sont également prévues dans l’espace séparant la rampe du chemin
des Vignes ainsi que dans le prolongement de la rampe.
d) Le dossier de la demande de permis de construire
et le plan de quartier de compétence municipale ont été mis à l’enquête
publique du 2 juin au 22 juin 2006; Marlène et Yvan Di Natale, copropriétaires
de la parcelle n° 84, ainsi que Pietro Cerchierini, propriétaire de la parcelle
n° 85, se sont opposés le 16 juin 2006 au projet de plan de quartier de
compétence municipale ainsi qu’au projet de construction. Après une séance
réunissant le 6 juillet 2006 les représentants de la municipalité, les
opposants et leur conseil, ainsi que les différents mandataires intervenant
dans le projet, la municipalité a levé les oppositions par décisions du 7 août
2006 ; celles-ci ont été notifiées aux intéressés par plis du 21 août
2006.
C.
a) Les époux Di Natale et Cerchierini ont recouru le 8
septembre 2006 auprès du Tribunal administratif (depuis le 1
er
janvier 2008 : la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal ; CDAP) contre les décisions de la municipalité du 7 août 2006
levant leurs oppositions. Ils concluent à l’admission du recours et à ce que
les décisions municipales levant leurs oppositions au plan de quartier de
compétence municipale et au projet de construction soient annulées. Les
recourants critiquent le plan de quartier de compétence municipale et se
plaignent essentiellement de l’insuffisance des accès au bâtiment projeté, de
la hauteur de la nouvelle construction, du nombre de logements, des nuisances
du trafic induit par le projet ainsi que d’une violation des règles concernant
la proportion de surface bâtie par rapport à la surface de la parcelle.
b) La municipalité s’est déterminée sur le recours
en concluant à son rejet et le tribunal a tenu une audience le 6 mars 2007 à
Bussy-Chardonney. Le compte-rendu de l’audience comporte les précisions
suivantes :
« Les
représentants de la municipalité exposent les différentes étapes de
planification qui ont conduit au projet contesté ; il s’agit tout d’abord
de l’adoption d’un plan directeur localisé approuvé par le Conseil d’Etat le 3
juillet 2000, de la révision du règlement communal sur le plan d’extension et
la police des constructions, approuvé par le Département des infrastructures le
9 mai 2001 et de l’adoption d’un plan de quartier de compétence municipale dans
le secteur « Fin du Village » le 10 avril 2006. Le plan de quartier
de compétence municipale ne prévoit toutefois pas d’autres règles d’affectation
que celles de la réglementation de la zone de village. Il indique aussi le mode
d’organisation des accès et le fractionnement projeté qui résultent déjà de la
demande de permis de construire.
Les
architectes de la commune précisent que la surface de la coursive et de
l’escalier extérieur, de même que celle des balcons n’a pas été prise en
considération dans le calcul du coefficient d’occupation du sol. Le conseil de
la commune explique à cet égard que ces éléments de construction n’ont pas un
impact visuel qui aurait pour effet d’agrandir artificiellement le volume de la
construction, ce qui peut justifier une dérogation. Le conseil des recourants
le conteste en estimant que ces surfaces doivent entrer dans le calcul du
coefficient d’occupation du sol.
L’un
des assesseurs du tribunal fait observer que le principe d’aménagement retenu
dans le secteur « Fin du Village » par le plan directeur localisé
prévoit l’implantation d’habitations individuelles, de type jumelées ou
triplées. Les représentants de la municipalité expliquent que le nombre de
logements résulte d’une volonté communale. Un premier préavis municipal
prévoyait la construction de 8 logements et un second préavis présentait trois
variantes, l’une avec 8 logements, l’autre avec 10 et la dernière avec 12
logements. Le Conseil général a finalement retenu la variante comportant 12
logements. L’urbaniste de la commune montre au tribunal les différentes
variantes esquissées dans le cadre de l’élaboration du projet.
Le
conseil des recourants estime aussi que le projet ne serait pas conforme à
l’article 16 let. g du règlement communal prévoyant que, en projection
verticale, le rapport entre toiture (t) et façade (f) doit être le
suivant : t > f. Les représentants de la municipalité expliquent que
seule la façade nord du corps central du bâtiment ne respecte pas cette
proportion mais que, dans l’ensemble, la proportion requise par la réglementation
communale est respectée.
Le
conseil des recourants critique également le niveau des surcombles en estimant
qu’il n’est pas conforme à la règle fixée par l’article 15 al. 2 du règlement
communal. Les représentants de la municipalité estiment au contraire que la
réglementation communale n’empêche pas l’aménagement de surcombles.
La
commune précise encore qu’elle a procédé à l’achat des terrains nécessaires à
la construction du bâtiment et qu’il ne s’agit pas d’une opération de promotion
immobilière, mais de mettre à disposition des habitants des logements de bonne
qualité, la commune restant propriétaire des terrains et de l’immeuble.
Le
Tribunal procède ensuite à une inspection locale en présence des parties. Il
constate que le bâtiment projeté s’implanterait devant le jardin des recourants
Yvan et Marlène di Natale. Le tribunal constate aussi que la hauteur des
gabarits correspond à peu de chose près à la hauteur des bâtiments des
recourants. Le tribunal suit le chemin des Vignes jusqu’à son débouché sur la
rue de l’Ancien Collège. Les représentants de la municipalité expliquent qu’une
étude est en cours en vue d’instaurer dans le village une zone 30, le cas
échéant, une zone de rencontre. Les recourants se plaignent du fait que la
municipalité n’a pas examiné sérieusement un autre accès possible et les
représentants de la commune expliquent que le Service de l’aménagement du
territoire s’est opposé à la construction d’un accès traversant la zone
agricole.
c) La possibilité a été donnée aux parties de se
déterminer sur le compte-rendu de l’audience.
D.
A la suite de l'audience, le tribunal a interpellé les
parties sur la question de la légalité du plan de quartier de compétence
municipale, en particulier sur sa conformité au droit fédéral de l'aménagement
du territoire exigeant l'approbation d'une autorité cantonale.
a) Le Service de l'aménagement du territoire
(actuellement Service du développement territorial) s'est déterminé le 14
septembre 2007 en relevant que la procédure d'élaboration du plan de quartier
de compétence municipale décrite dans la loi cantonale sur l'aménagement du
territoire et les constructions avait été respectée.
b) La municipalité s'est déterminée le 19 septembre
2007. Elle considère que le plan de quartier de compétence municipale n'aurait
pas modifié le plan des zones communal par le fait que le secteur en cause
avait été soumis à l'obligation d'établir un plan de quartier de compétence
municipale. Elle relève aussi que ce dernier dépend d'un plan directeur
localisé approuvé par le Conseil d'Etat et que le Service de l'aménagement du
territoire avait admis la conformité du plan de quartier au plan directeur
localisé. Selon la municipalité, l'instrument du plan de quartier de compétence
municipale serait compatible avec le droit fédéral et il pourrait être
assimilable à un permis de construire.
c) Dans leurs déterminations du 21 septembre 2007,
les recourants relèvent que le plan de quartier de compétence municipale
contiendrait de nombreuses dispositions typiques des plans d'affectation, comme
la surface bâtie maximum, le nombre de niveaux maximum, le périmètre
d'implantation, le nombre maximum de logements et le statut des constructions
enterrées notamment. De telles règles dépasseraient les simples dispositions de
police des constructions et relèveraient de l'aménagement du territoire ;
elles devraient ainsi faire l'objet d'une approbation fédérale.
d) S’agissant d’une question de principe, le
tribunal a statué conformément à la procédure de coordination prévue par l’art.
34 al. 1 du règlement organique du Tribunal cantonal du 13 novembre 2007
(ROTC).
Considérant en droit
1.
La Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal examine d’office et avec un plein pouvoir d’examen la recevabilité des
recours qui lui sont soumis (art. 53 de la loi sur la juridiction et la
procédure administratives du 18 décembre 1989 ; ci-après : LJPA ; voir
aussi les arrêts TA AC.2006.0044 du 30 octobre 2006, AC.2003.0256 du 7
septembre 2004, AC.2002.0208 du 11 juillet 2003, AC.2000.0044 du 26 octobre
2000, AC.1999.0086 du 15 juillet 2004, AC.1994.0062 du 9 janvier 1996,
AC.1993.0092 du 28 octobre 1993, AC.1992.0345 du 30 septembre 1993 et
AC.1991.0239 du 29 juillet 1993).
a) Selon l’art. 37 LJPA,
"le
droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est
atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce
qu'elle soit annulée ou modifiée." La notion d'intérêt digne de protection
est identique à celle de l'ancien art. 103 let. a OJ; l
a jurisprudence
fédérale relative à cette disposition est ainsi applicable pour définir la
qualité pour recourir devant la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (BGC février-mars 1996 p. 4489 voir arrêt AC 1995.0050 du 8
août 1996). Selon la jurisprudence fédérale, l'intérêt digne de protection peut
être de fait ou de droit. Il permet au recourant de faire valoir ses droits
lorsqu'il est menacé dans ses intérêts de nature matérielle, économique, idéale
ou autre, par la décision contestée. Le recourant peut en outre invoquer la
violation de dispositions de droit public qui n'ont pas pour but de protéger
ses intérêts; mais lorsque la décision contestée favorise un tiers, la règle
établie pour éviter l'action populaire veut que le recourant soit touché dans une
mesure et avec une intensité plus grandes que quiconque, de façon spéciale et
directe. Il doit être dans un rapport spécial, digne d'intérêt et
particulièrement étroit avec l'objet du litige (voir notamment les ATF 131 II
361 consid. 1.2 p. 365, ATF 125 II 10 consid. 3a p. 15, ATF 121 II 39 consid.
2c/aa p. 43; 120 Ib 51-52 consid. 2a; 119 Ib 183-184 consid. 1c; 116 Ib 323-324
consid. 2a; 113 Ib 228 consid. 1c; 112 Ib 158-159 consid. 3; 111 Ib 159-160
consid. 1b, 291-292 consid. 1b; 110 Ib 100 et ss consid. 1; 108 Ib 93 et ss
consid. 3b; 107 Ib 45-46 consid. 1c, ainsi que l'arrêt de principe ATF 104 Ib
248 et ss consid. 5 à 7).
b) Ces conditions sont en principe réalisées quand
le recours est formé par le propriétaire d'un immeuble directement voisin de la
construction ou de l'installation litigieuses. Il peut en aller de même, selon
la jurisprudence, en l'absence de voisinage direct mais quand une distance
relativement faible sépare l'immeuble du recourant de la construction projetée
(cf.
ATF 121 II 171
consid.
2b p. 174 où il est fait référence à des distances de 45 m, 70 m ou 120 m). La
distance n'est toutefois pas l'unique critère pour déterminer si le voisin a un
intérêt digne de protection. S'il est certain ou très vraisemblable que
l'installation litigieuse sera à l'origine d'immissions - bruit, poussières,
vibrations, lumière, fumée - atteignant spécialement les voisins, même situés à
une certaine distance, ces derniers peuvent avoir qualité pour recourir (cf.
ATF 125 II 10
consid.
3a p. 15;
124 II 293
consid. 3a
p. 303, 120 Ib 379 consid. 4c et les arrêts cités, voir aussi arrêt 1A.179/1996
du 8 avril 1997 in RDAF 1997 I p. 242).
c) En l’espèce, les recourants Di Natale sont propriétaires
de la parcelle n° 84 située directement vis-à-vis du projet de construction de
l’autre côté du chemin des Vignes. Leur habitation, de même que celle contiguë
du recourant Cerchierini, propriétaire de la parcelle n° 85, longent le chemin
des Vignes dans un lien de proximité étroit puisque seule une distance maximum
de 2.50 mètres sépare la façade des bâtiments d’habitation du domaine public.
Les recourants seront touchés directement par la réalisation du projet de
bâtiment d’habitation collective, non seulement en raison de sa volumétrie
importante et de la perte de vue qui en résulte, mais aussi et surtout par le
passage des véhicules directement devant l’entrée de leur maison, notamment des
véhicules de chantier pendant la réalisation des travaux et, ensuite, des
véhicules des futurs habitants de l’immeuble projeté. Les recourants ont ainsi
un intérêt digne de protection à contester les décisions municipales levant
leurs oppositions concernant à la fois le plan de quartier de compétence
municipale et le permis de construire.
2.
a) Le plan de quartier de compétence municipale est un
instrument de planification particulier, introduit par une révision de la loi
sur l’aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985
(ci-après : LATC), adoptée le 4 février 1998 par le Grand Conseil. Les
objectifs de cette révision tendaient à la création de «nouveaux instruments
d’aménagement du territoire» afin d’offrir aux autorités communales «la
possibilité d’emprunter des voies nouvelles». Il s’agissait de concevoir la loi
«comme une boîte à outils dans laquelle les communes peuvent puiser pour
organiser le système de planification qui leur convient» et l’impression de
complication qui pouvait s’en dégager n’était toutefois qu’apparente (BGC
janvier 1998 p. 7181). La modification visait à encourager la mise en place de
dispositifs contenant de véritables marges de « liberté de négociation»
(BGC janvier 1998 p. 7183). L’exposé des motifs précise que le plan de quartier
de compétence municipale suit la procédure d’une demande de permis de
construire ; il ne peut remettre en cause la mesure de l’utilisation du
sol fixée selon l’art. 47 al. 1 LATC, mais peut déroger à toutes les autres
prescriptions du plan général d’affectation, dans la mesure où il est conforme
à un plan directeur localisé. Le plan de quartier de compétence municipale est
adopté par la municipalité, qui en transmet un exemplaire à l’autorité
cantonale pour information (BGC janvier 1998 p. 7223)
b) La procédure d'adoption du plan de quartier selon
les art. 64 à 72 LATC est la même que celle applicable aux plans d'affectation
communaux (art. 67 al. 3 LATC). Elle comprend l'examen préalable du Service de
l'aménagement du territoire (art. 56 LATC), l'enquête publique et l'adoption
par le conseil de la commune (art. 57 à 59 LATC) ainsi que l'approbation par le
département compétent (art. 60 à 61 LATC). La procédure d'adoption du plan de
quartier de compétence municipale est la même que celle de la  demande de
permis de construire (art. 72c al. 1 et 2 LATC), sous réserve des dispositions
spécifiques concernant la demande d'établissement du plan de quartier (art. 67
al. 1 et 2 LATC), la consultation des propriétaires (art. 68 LATC) et la
répartition des frais d'étude (art. 72 LATC). Selon l'art. 72b LATC, le plan de
quartier de compétence municipale doit respecter les règles du plan général
d’affectation concernant la mesure de l'utilisation du sol au sens de l'art. 47
al. 1 LATC, notamment le coefficient d’utilisation du sol; en revanche, il peut
modifier toutes les règles du plan général d’affectation mentionnées à
l’article 47 al. 2 LATC, c’est-à-dire celles concernant les conditions de
construction telles que les dimensions des constructions et leur volumétrie,
les distances entre bâtiments et limites de propriété, la hauteur des
constructions, les mesures de protection des ensembles bâtis méritant
protection, la création d’espaces verts, la protection des arbres, la création
d’espaces de délassement, la création de garages, de places de stationnement
ainsi que les centres commerciaux; il faut toutefois que ces modifications soient
conformes à un plan directeur localisé. La procédure d’adoption du plan de
quartier de compétence municipale, comme son nom l’indique, ne prévoit pas une
procédure d’approbation par une autorité cantonale, mais simplement une
obligation pour la municipalité de transmettre pour information le plan de
quartier au Service de l’aménagement du territoire (voir BGC janvier 1998 p.
7223).
c) Selon l'art. 75 Cst, les cantons
doivent établir des plans d'aménagement en vue d'assurer une utilisation
judicieuse et mesurée du sol ainsi qu'une occupation rationnelle du territoire.
La loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979
(ci-après : LAT) prévoit à cet effet les plans directeurs, les plans
d'affectation et la procédure d'autorisation de construire. Ces instruments de
planification ont un rapport étroit entre eux et ils doivent former un tout
judicieux au sein duquel chaque élément remplit une fonction spécifique. C'est
dans une procédure assurant la protection juridique des intéressés (art. 33 LAT)
et la participation de la population (art. 4 LAT) que sont élaborés les
plans
d'affectation
à caractère contraignant pour les particuliers (art. 21 al. 1
LAT) après pesée et harmonisation de l'ensemble des intérêts en présence (art.
1 al. 1 et 2 al. 1 LAT) et selon les indications des plans directeurs (art. 6
ss et 26 al. 2 LAT). La procédure
d'autorisation de bâtir
sert seulement
à vérifier si les constructions ou installations sont conformes à la
réglementation exprimée par les plans d'affectation; elle vise à assurer la
réalisation du plan cas par cas, mais elle ne doit pas créer des mesures de
planification indépendantes. Cette procédure ne dispose pas de l'instrument
matériel nécessaire et n'est pas apte, sous l'angle de la protection juridique
et de la participation de la population - en particulier du contrôle
démocratique exercé lors de l'adoption du plan par l'organe législatif communal
- à compléter ou à modifier le plan d'affectation (ATF 116 Ib 53 consid. 3a).
Ainsi,
une mesure de planification spéciale, comme le plan de quartier
de compétence municipale, ou une dérogation qui par son importance aurait pour
effet de fixer de nouvelles règles d'affectation du sol, ne peuvent être
décidées dans le cadre de la procédure d'autorisation de construire sans violer
l'art. 2 LAT (ATF 116 Ib 50 consid. 3a p. 53-54 ; voir aussi l'arrêt TA
AC.2007.0196 du 18 janvier 2008).
C'est pourquoi le plan
d'affectation doit comporter tous les éléments essentiels permettant
d'atteindre les objectifs d'aménagement retenus par l'autorité de planification
et par les plans directeurs (ATF 121 I 117 ss,
Brandt
/ Moor
, Commentaire LAT, art. 18 N. 127).
3.
Il convient donc de déterminer si la
procédure de demande de permis de construire appliquée à un plan de quartier de
compétence municipale est compatible avec les exigences du droit fédéral de
l'aménagement du territoire.
a) Le plan de quartier de compétence municipale
prévu par les art. 72a ss LATC est un plan d'affectation au sens des art. 14 ss
LAT en ce sens qu'il règle le mode d'utilisation du sol pour toutes les normes
visées par l'art. 47 al. 2 LATC, notamment celles concernant la destination,
les dimensions, la volumétrie et l'implantation des constructions (art. 47 al.
2 ch. 1 LATC). Le plan de quartier de compétence municipale apparaît ainsi
comme un plan d'affectation spécial ou de détail qui règle de manière précise
les conditions de construction et d'implantation d'un projet déterminé. Le
droit fédéral de l'aménagement du territoire fixe les effets juridiques et les
principes de procédure applicables à tous les plans d'affectation, qu'il
s'agisse de plans d'affectation généraux fixant les différentes zones
d'affectation du territoire communal, ou de plans d'affectation spéciaux ou de
détail réglant précisément les conditions d'implantation d'une construction
(ATF 111 Ib 9 consid. 3 p. 12 et 13, voir DFJP/OFAT, Etude relative à la loi
fédérale sur l'aménagement du territoire p. 189 N. 2, RUCH, Commentaire LAT,
art. 26 N. 5). Les effets juridiques (art. 21 à 24 LAT), la compétence et la
procédure (art. 25 et 26 LAT) ainsi que les règles concernant la protection
juridique (art. 33 LAT) sont donc applicables à tous les plans d'affectation
généraux ou spéciaux et en particulier, aux plans de quartier. Or, selon l'art.
26 LAT, une autorité cantonale doit approuver les plans d'affectation et leurs
adaptations (al. 1); elle examine s'ils sont conformes aux plans directeurs
cantonaux approuvés par le Conseil fédéral (al. 2) et
"l'approbation du
plan d'affectation par l'autorité cantonale leur confère force
obligatoire"
(al. 3). Les plans de quartier doivent donc respecter
l'exigence de l'art. 26 LAT concernant l'approbation par une autorité
cantonale.
b) La procédure d'adoption des plans de quartier de
compétence municipale ne prévoit pas l'approbation par une autorité cantonale
exigée par l'art. 26 LAT. La procédure applicable au plan de quartier de
compétence municipale méconnaît la structure prévue par la loi fédérale sur
l’aménagement du territoire pour les instruments de planification, qui
distingue le plan directeur, le plan d’affectation et l’autorisation de
construire (voir titre II chapitres 1 et 3 de la LAT). Le plan de quartier de
compétence municipale permet en effet de déroger à toutes les règles du plan
général d’affectation prévues à l’art. 47 al. 2 LATC, notamment à des règles
aussi importantes que la destination des constructions, les distances entre
bâtiments et limites de propriété, la hauteur des bâtiments, la création
d’espaces de verdure et la protection des ensembles bâtis, sans respecter les
procédures applicables à l’élaboration et à l’adoption des plans d’affectation
qui exigent notamment l’approbation d’une autorité cantonale (art. 26 LAT). Il
est vrai que l'art. 72b LATC prévoit que les dispositions du plan de quartier
de compétence municipale doivent être conformes à un plan directeur localisé.
Toutefois, le plan directeur localisé n'a pas la portée d’un plan
d’affectation. Il ne comporte aucune règle ayant un effet contraignant envers
les particuliers au sens de l'art. 21 al. 1 LAT et la procédure d'adoption ne
prévoit aucune possibilité de faire opposition et ne respecte pas non plus les
exigences de protection juridique de l'art. 33 LAT. Le plan directeur localisé
ne peut donc remplacer ou se substituer à l'instrument du plan d'affectation.
Au demeurant, le tribunal observe que le plan de quartier de compétence
municipale litigieux n’est précisément pas conforme au plan directeur localisé
qui prévoit pour le secteur "Fin de Village" des habitations individuelles
de type jumelé ou triplé, et que le plan de quartier prévoit un bâtiment
d’habitation collective de douze logements qui s'écarte ainsi des
objectifs et principes d'aménagement retenus par le Conseil général et
approuvés par le Conseil d'Etat lors de la procédure d'adoption du plan
directeur localisé (plan directeur localisé, secteur du village, p. 18).
c) Les parties ont été invitées par le tribunal à se
déterminer sur la légalité du plan de quartier de compétence municipale: le
Service de l'aménagement du territoire (actuellement Service du développement
territorial) a précisé que la procédure prévue par la loi cantonale avait été
respectée, mais que c'était précisément la procédure par elle-même qui était
contraire au droit fédéral de l'aménagement du territoire. La municipalité a
répondu de son côté que le plan général d'affectation prévoyait la soumission
du secteur en cause à un plan de quartier de compétence municipale. Mais cette
situation ne change rien au fait que le plan de quartier de compétence
municipale comporte des règles qui modifient et complètent celles de la zone de
village, notamment en ce qui concerne la création d’une « aire
d’aménagement des cours » et d’une « aire de transition avec la zone
agricole », la définition d’un périmètre d’implantation, l’obligation de
démolir un bâtiment existant et la rectification de limites de propriété. Ces
règles fixent le mode d'utilisation du sol au sens de l'art. 14 al. 1 LAT et
elles sont arrêtées par le plan de quartier de compétence municipale, et non
par le plan général d'affectation, sans que les exigences de la procédure
d'approbation prévues par l'art. 26 LAT ne soient respectées. Les recourants
ont d’ailleurs relevé que le plan de quartier de compétence municipale pour le
secteur "Fin de Village" contenait de nombreuses dispositions
typiques de l'aménagement du territoire comme la surface bâtie maximum, le
nombre de niveaux autorisés, le nombre de logements admissibles et la
définition des périmètres d'implantation qui font matériellement partie des
règles d'affectation soumises à la procédure d'approbation par une autorité
cantonale au sens de l'art. 26 LAT. Ainsi, le tribunal arrive à la conclusion
que l'institution du plan de quartier de compétence municipale n'est pas
conforme ni compatible avec les exigences du droit fédéral de l'aménagement du
territoire, en particulier l'art. 26 LAT.
d) Il convient donc de déterminer quelles sont les
conséquences juridiques de la violation du droit fédéral sur la décision
d'adoption du plan de quartier de compétence municipale et sur le permis de
construire délivré en application de ce plan.
aa) En l'espèce, l'exigence de l'approbation du plan
d'affectation par une autorité cantonale revêt une importance particulière dans
les instruments de planification prévus par le droit fédéral de l'aménagement
du territoire. L'autorité cantonale doit en effet vérifier la conformité du
plan d'affectation au plan directeur cantonal (art. 26 al. 2 LAT) pour assurer
notamment la cohérence de l'aménagement du territoire au-delà de la seule
échelle de la commune et vérifier la conformité de la planification à
l’ensemble de la législation sur la protection de l’environnement (RUCH,
Commentaire LAT, art. 26 N. 21 à 32). L'art. 47 de l’ordonnance sur
l’aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT)  précise bien les différents
éléments que l'autorité de planification doit soumettre à l'autorité cantonale
d'approbation du plan et montre ainsi l'importance de la procédure
d'approbation par une autorité cantonale. Enfin, seule l'approbation du plan
d'affectation par l'autorité cantonale permet son entrée en vigueur (art. 26
al. 3 LAT et RUCH, Commentaire LAT, art. 26 N. 33). Ainsi, il apparaît que les
vices liés à la procédure d'adoption du plan de quartier de compétence municipale
sont particulièrement graves. La situation juridique est en quelque sorte
comparable à celle des autorisations municipales délivrées pour des
constructions hors des zones à bâtir sans l'approbation de l'autorité cantonale
requise par l'art. 25 al. 2 LAT (ATF 111 Ib 213 consid. 5 p. 219-220).
bb) Le défaut d’approbation par une autorité
cantonale ne permet pas l’entrée en force du plan de quartier de compétence
municipale (art. 26 al. 3 LAT). En outre, comme la loi vaudoise sur les
constructions et l’aménagement du territoire ne prévoit ni ne réglemente une
procédure cantonale d’approbation pour le plan de quartier de compétence
municipale, il n’est pas possible, dans le cadre légal actuel, d’instaurer en
dehors de la loi une procédure d’approbation cantonale.
Il appartient plutôt au législateur cantonal d’organiser la procédure
d’approbation et de décider si l’autorité d’approbation doit réexaminer les
réponses de la municipalité aux oppositions, ou si une procédure de recours
doit être aménagée auprès de l’autorité d’approbation contre la décision
municipale levant les oppositions (RUCH, Commentaire LAT, art. 26 N. 15), ou
encore, si la décision municipale sur les oppositions peut faire directement
l’objet d’un recours à la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal avec une approbation provisoire du plan de quartier (art. 60 à 62
LATC ; AC.2006.0113 du 12 mars 2007 et AC.2005.0136 du 28 décembre 2006).
La
procédure même d’adoption du plan de quartier de compétence municipale viole
ainsi le droit fédéral et la décision municipale adoptant le plan de quartier
de compétence municipale et levant l’opposition des recourants doit être
annulée.
cc) Toutefois, les dispositions du plan général
d'affectation de la Commune de Bussy-Chardonney exigeant l'établissement d'une
planification spéciale dans le secteur « Fin de Village » (art. 18)
conservent leur validité. Le plan directeur localisé, approuvé par le Conseil
d'Etat le 3 juillet 2000, retient en effet des objectifs d'aménagement
particuliers dans le secteur "Fin de Village" qui tendent précisément
à "
marquer la fin du village
" par l'implantation d'habitations
individuelles de type jumelé ou triplé (voir page 18 du plan directeur localisé
- secteur du village). Or, la réglementation générale de la zone de village ne
permet pas d'atteindre ces objectifs sans l'étude et l'adoption d'une
planification de détail, exigée par l'art. 18 du règlement communal. Si
l'instrument du plan de quartier de compétence municipale ne peut être utilisé
en raison des défauts attachés à la procédure, en particulier de l'absence
d'une approbation par l'autorité cantonale, la municipalité garde en revanche
la possibilité d'établir un plan de quartier au sens des art. 64 ss LATC ;
l’art. 67 al. 3 LATC prévoit en effet une procédure d’adoption par le conseil
de la commune (art. 57 à 59 LATC) et une procédure d'approbation par une
autorité cantonale (art. 60 à 62 LATC) conforme aux exigences de l’art. 26 LAT.
La réglementation communale a ainsi la portée matérielle d'une zone à occuper
par plan de quartier et le permis de construire ne peut donc être délivré en
l'état actuel de la planification communale car la réglementation soumet le
secteur à l’obligation d’établir un plan de quartier qui doit respecter les
objectifs, les principes et les mesures d’aménagement définis dans le plan
directeur localisé. La décision municipale délivrant le permis de construire et
levant l'opposition des recourants doit donc être annulée en l'absence d'un
plan de quartier régulièrement approuvé par une autorité cantonale et conforme
au plan directeur localisé dans le secteur en cause.
4.
Il résulte des considérants qui
précèdent que le recours doit être admis. La décision municipale adoptant le
plan de quartier de compétence municipale et levant l'opposition des recourants
à ce plan est annulée. En outre, la décision municipale délivrant le permis de
construire et levant l'opposition des recourants au projet de construction doit
également être annulée.
Les recourants, qui obtiennent gain de
cause et qui ont consulté un avocat, ont droit aux dépens qu'ils ont requis,
arrêtés à 2’000 fr. S’agissant des frais de justice, le tribunal constate que
la Municipalité de Bussy-Chardonney a suivi un processus de planification
erroné, mais sur la base des conseils de l'autorité cantonale, se fondant sur
des dispositions légales en force. Pour cette raison, les frais de justice
doivent être laissés à la charge de l’Etat.
Par ces motifs
la Ière Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité de Bussy-Chardonney du 7
août 2006 adoptant le plan de quartier de compétence municipale et levant
l’opposition des recourants est annulée.
III.
La décision de la Municipalité de Bussy-Chardonney du 7 août
2006 délivrant le permis de construire un bâtiment locatif sur les parcelles n
os
99 et 101 et levant l’opposition des recourants est annulée.
IV.
Les frais de justice sont laissés à la charge de l’Etat.
V.
La Commune de Bussy-Chardonney est débitrice des recourants,
solidairement entre eux, d’une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre
de dépens.
Lausanne, le 31 janvier 2008
Le président :                                                                                            La
greffière:
Le présent arrêt est
communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans
les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le
recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss
de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le
recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.