vd_omni · GE.2022.0087 · 2022-10-28 · fr

A.________/Direction générale de l'environnement DGE-DIRNA | Recours contre le refus d'indemniser les dommages aux cultures causés par des corneilles au mois de mai 2021. La corneille n'est pas une espèce protégée; elle constitue du gibier au sens de la LChP. La législation vaudoise permet de prendre des mesures individuelles de lutte contre cette espèce afin de prévenir notamment les dommages causés aux cultures. L'exception prévue aux art. 13 al. 1 LChP et 56l al. 2 ch. 2 LFaune exclut l'indemnisation de tels dommages (consid. 3). S'agissant de dommages causés au mois de mai 2021, le recourant ne peut pas non plus prétendre à l'indemnisation forfaitaire des dégâts causés par des corvidés prévue dès 2022 par le Grand Conseil (non-rétroactivité) (consid. 4). Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.10.2022 GE.2022.0087

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 28 octobre 2022
Composition
M. Stéphane Parrone,
président
; M. Guy Dutoit et M.
Jean-Etienne Ducret, assesseurs, Mme Lia Meyer, greffière,
Recourant
A.________
à
********
Autorité intimée
Direction générale de
l'environnement (DGE),
Unité droit et études d'impact, à Lausanne.
Objet
Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de
l'environnement, Biodiversité et paysage, du 7 avril 2022 (dégâts causés par
des corneilles; décision de refus d'indemnité).
Vu les faits suivants:
A.
A.________, qui est agriculteur, exploite les parcelles en zone agricole
n
os
********, ******** et ********, sur le territoire de la
Commune ********. Ces parcelles, contigües, totalisent une surface de 393 ares.
B.
Le 17 novembre 2021, A.________ a transmis à la Direction générale de
l'agriculture, de la viticulture et des affaires vétérinaires (DGAV) un
décompte ayant "
pour but de mettre en évidence les pertes financières
dues aux dégâts faits par les corvidés lors de la germination de la culture de
tournesol sur [son] exploitation
". Les pertes imputables aux dégâts de
corvidés ont été chiffrées par ce dernier à 37'620 fr. L'intéressé précisait
que les chiffres obtenus étaient "
issus de tabelles officielles, de
factures de fournisseurs et prestataires de services ainsi que de décomptes de
livraisons. Les dégâts, les moyens de lutte mis en œuvre par l'exploitant et
les travaux de re-semis ont été suivis et constatés par Prométerre, le SPP et
le service de la faune
". Les chiffres présentés étaient les suivants:
Deux
semis
de tournesol sur 12 ha
1
er
semis: bande fraisée Frs 350.- / ha
4'200.-
Semence Frs 160.- / ha
1920.-
Anti-limace 2 passages avec produit Frs 50.- / 24 ha
1'200.-
Désherbage Frs 120.- / 12 ha (entre les deux semis)
1'440.-
2
ème
semis: direct sur les lignes 130.- / 8 ha (4
ha ont pu être maintenus = non imputables)
1'040.-
Semence Frs 160.- / 8 ha (4 ha de tournesol ont pu être
maintenus = non imputables)
1'280.-
Anti-limace 2 passages avec produit Frs 50.- / 24 ha
1'200.-
Traitement aux piments et huiles essentielles (essais
Prométerre)
300.-
Autres pertes:
Perte de prime entre le soja et le tournesol Frs 100.- / ha
800.-
Lutte contre les corvidés avec véhicules et moyens de lutte
150 heures à frs 60.-
9'000.-
Faible récolte de tournesol. Manquement, perte due au semis
tardif et séchage
Frs 950.- / 4 ha
3'800.-
Faible récolte de soja, perte due au semis tardif et séchage
Frs 900.- / 8 ha
7'200.-
Manque à gagner pour la culture du soja / tournesol Frs
530.- / 8 ha
4'240.-
Perte du contrat de tournesol
Non chiffrable
Rotation de cultures perturbée
Non chiffrable
Perte de la prime IP Suisse
Non chiffrable
Total: pertes imputables aux dégâts de corvidés
Frs 37'620.-
Dans une correspondance adressée à A.________ le 23
novembre 2021, un conseiller agricole de la société Proconseil Sàrl, filiale de
l'association Prométerre, confirmait, suite à l'évaluation de ce décompte, la
validité des éléments suivants:
"- Ayant suivi la parcelle
durant la saison, nous pouvons confirmer que le re-semis du tournesol sur les
deux parcelles ainsi que son remplacement pas du soja sur une des parcelles
étaient nécessaires. En effet, les dégâts occasionnés à la culture ne
permettaient pas de la maintenir en place.
-
Les corvidés ont occasionné des dégâts sur la parcelle. Ces dégâts ont été
constatés par nos soins, ainsi que par un garde faune.
- Divers moyens de lutte ont été
mis en place sur la parcelle afin d'essayer de limiter les dégâts. Entre
autres, des essais d'enrobages de semences avec des substances naturelles
potentiellement répulsives ont été menés sur une des parcelles et suivis par
nos soins. Malgré ces interventions, aucune diminution des dégâts n'a pu être
constatée.
- Les coûts mentionnés dans le
décompte pour les travaux effectués, les semences ainsi que les intrants
correspondent à la réalité.
- La différence de marge brute par
ha entre le soja (1493.-/ha) et le tournesol (2552.-/ha) est de 1059.- (Marges
Brutes 2020, Agridea)
- Un décalage de date de semis
entraine des pertes de rendement et occasionne des frais de séchage
supplémentaires".
La DGAV a également adressé le 24 novembre 2021 un
courrier à A.________
confirmant certains éléments du
décompte établi par ce dernier. La DGAV
indiquait avoir constaté les dégâts
occasionnés par des corvidés aux cultures de l'intéressé, ainsi que le manque d'efficacité
des divers moyens de lutte mis en place par ce dernier. Elle confirmait
également la nécessité de ressemer du tournesol sur les parcelles, puis de
remplacer cette culture par du soja sur l'une des parcelles, les dégâts
occasionnés ne permettant pas de maintenir la culture de tournesol en place. La
DGAV exposait en outre que le décompte de l'intéressé "
pour les travaux
effectués, les semences ainsi que les intrants
" correspondait à la
réalité. Elle ajoutait qu'un décalage de date de semis entraîne des pertes de
rendement et occasionne des frais de séchage supplémentaires.
C.
En 2021, un postulat intitulé "
Dégâts causés par les corvidés
aux cultures : que fait l’Etat de Vaud?
" (21_POS_54) a été déposé
devant le Grand Conseil. Ce postulat a été examiné par une commission
ad hoc
du Grand Conseil en avril 2022, puis retiré en échange de l'établissement par
cette commission d'un rapport complet et précis ainsi que d'une communication
par voie de communiqué de presse concernant cette problématique. Cette
commission a pu prendre connaissance, "
sur la base d'une documentation
détaillée, [...] des mesures déjà mises en place et [s'est] vu confirmer le
fait que ce fléau est responsable de dégâts majeurs aux cultures vivrières, à
la suite de l'abandon des produits répulsifs
" (Feuille des avis
officiels [FAO] n° 39 du 17 mai 2022). Selon le rapport de la commission
chargée d'examiner ce postulat, daté du 4 mai 2022, "
suite à
l'acceptation du budget 2022 par le Grand Conseil, un montant de CHF 120'000.-
est à disposition pour l'indemnisation des dégâts causés par les corvidés. Ce
montant permettra une indemnisation selon un régime forfaitaire de coûts à la
surface pour le réensemencement des cultures de maïs, de tournesol et de soja
(liste non exhaustive). Cela correspond à 350.- CHF/ha, sous réserve qu'un
constat ait été réalisé par le taxateur des dégâts de la région
". Ce
rapport a été examiné en séance du Grand Conseil le mardi 24 mai 2022.
D.
Le 8 mars 2022, A.________ a déposé auprès la Direction générale de
l'environnement, Biodiversité et paysage (DGE-BIODIV), via un formulaire en
ligne, une "
Déclaration de dommages causés par la faune aux cultures,
prairies et pâturages
" annonçant les dommages causés le 5 mai 2021 aux
cultures de tournesol sur les parcelles n
os
********, ******** et ********,
afin d'obtenir une indemnisation.
Par décision du 7 avril 2022, la DGE-BIODIV a refusé
d'octroyer une indemnité concernant les dommages causés au début du mois de mai
2021 par des corneilles aux cultures de tournesol de A.________, au motif, en
substance, qu'aucune indemnité ne pouvait être octroyée en 2021 s'agissant de
dommages causés par des animaux contre lesquels il est possible de prendre des
mesures individuelles. Dans cette décision, la DGE-BIODIV informait également A.________
que, dès l'année 2022, une indemnisation forfaitaire à l'hectare pourrait être
versée en cas de ressemis d'une parcelle suite aux dommages occasionnés par des
corvidés, ceci après expertise par le taxateur.
E.
Par acte daté du 25 avril 2022, A.________ (ci-après: le recourant) a
recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal (CDAP) en concluant à l'annulation de la décision
du 7 avril 2022 et à l'octroi d'une indemnité. En substance, le recourant fait
valoir qu'aucune mesure ne peut être prise à titre individuel contre les
corneilles, lorsqu'elles sont en bande, qu'il a malgré tout pris de nombreuses
mesures pour effaroucher ces dernières et que l'indemnisation forfaitaire
prévue dès 2022 devrait également valoir pour l'année 2021.
L'autorité intimée a déposé sa réponse et un onglet
de pièces le 13 juin 2022. Elle conclut au rejet du recours et à la
confirmation de la décision du 7 avril 2022. Elle expose, en substance, que les
dispositions fédérales et cantonales ne permettent pas d'indemniser les
dommages causés aux cultures par des corneilles dans la mesure où il est
possible de prendre des mesures individuelles contre celles-ci et que l'indemnisation
forfaitaire prévue pour 2022 ne saurait s'appliquer de manière anticipée aux
dommages causés en 2021.
Le 1
er
juillet 2022, le recourant a
déposé des déterminations complémentaires. Il indique, en substance, que la
prise de mesures individuelles contre les bandes de corneilles n'est que
théorique; en réalité, aucune mesure n'est efficace, de sorte qu'il n'est pas
réellement possible de prendre des mesures individuelles contre celles-ci. Il
estime que le refus d'indemnisation est dès lors injustifié.
L'autorité intimée s'est déterminée à cet égard le 8
juillet 2022. Elle a confirmé conclure au rejet du recours, le cadre légal ne
permettant pas d'indemniser le recourant.  Elle a transmis des pièces complémentaires
le 24 août 2022 et le 13 septembre 2022.
F.
La Cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
La décision de la DGE-BIODIV refusant l'octroi d'une indemnité pour des
dommages causés au début du mois de mai 2021 par des corneilles aux cultures de
tournesol peut faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal (cf. art. 92 al.
1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV
173.36]). Déposé dans le délai légal, compte tenu des féries, le recours
satisfait en outre aux autres conditions de forme prévues par la loi, si bien
qu'il convient d'entrer en matière (art. 95, 96, 79 et 99 LPA-VD).
2.
Le litige porte sur le refus d'indemniser les dommages aux cultures
causés par des bandes de corneilles au mois de mai 2021.
a) La question de l'indemnisation des dégâts causés
par la faune sauvage est traitée par l'art. 13 de la loi fédérale du 20 juin
1986 sur la chasse et la protection des mammifères et oiseaux sauvages (loi sur
la chasse; LChP; RS 922.0), dans les termes suivants:
Art. 13    Indemnisation des
dégâts causés par la faune sauvage
1
Les dommages causés
par le gibier à la forêt, aux cultures et aux animaux de rente seront
indemnisés de façon appropriée. Sont exceptés les dégâts causés par des animaux
contre lesquels il est possible de prendre des mesures individuelles selon l’art.
12, al. 3.
2
Les cantons règlent
l’indemnisation. Les indemnités ne seront versées que pour autant qu’il ne
s’agisse pas de dommages insignifiants et que des mesures de prévention raisonnables
aient été prises. Les dépenses pour des mesures de prévention peuvent être
prises en compte lors de l’indemnisation des dégâts causés par le gibier.
3 - 4
[...]
La LChP définit le gibier par opposition aux espèces
protégées, qui ne peuvent pas être chassées (cf. art. 5 et 7 LChP). La
corneille noire constitue du gibier au sens de la LChP; il s'agit d'une espèce
pouvant être chassée toute l'année (cf. art. 5 al. 3 let. b LChP), qui ne fait dès
lors pas partie des espèces protégées (cf. art. 7 al. 1 LChP
a contrario,
art. 25 de de la loi vaudoise du 28 février 1989 sur la faune [LFaune; BLV
922.03] et art. 14 du règlement du 7 juillet 2004 d'exécution de la loi du 28
février 1898 sur la faune  [RLFaune; BLV 922.03.1]). Lorsqu'elle se présente en
bande, elle ne bénéficie d'aucune période de protection sur les cultures
qu'elle menace de piller (cf. art. 3bis al. 2 let. c de l'ordonnance du 29 février
1988 sur la chasse et la protection des mammifères et oiseaux sauvages [OChP;
RS 922.01]).
A teneur de l'art. 12 al. 3 LChP, les cantons
déterminent les mesures qui peuvent légalement être prises à titre individuel
en vue de protéger du gibier les animaux domestiques, les biens-fonds et les
cultures. C'est donc dans le droit cantonal qu'il faut rechercher si des
mesures individuelles peuvent être prises contre les corneilles noires.
b) Le canton de Vaud a mis en œuvre les dispositions
fédérales relatives à l'indemnisation des dégâts causés par la faune sauvage
aux art. 56l ss LFaune. Selon l'art. 56l LFaune, les dommages causés aux
cultures par le gibier sont indemnisés par le Fonds de prévention et
d'indemnisation des dégâts causés par la faune, sous réserve notamment des
restrictions prévues à l'art. 56l al. 2 LFaune, lequel prévoit que les dégâts
causés par des animaux contre lesquels il est possible de prendre des mesures
individuelles ne sont pas indemnisés, sous réserve des dégâts causés aux
cultures par les blaireaux et les fouines (cf. art. 56l al. 2 ch. LFaune).
Conformément à l'art. 58 LFaune, qui désigne
l'autorité compétente pour fixer dans quelles conditions des tirs ponctuels
peuvent être exécutés à titre individuel contre certaines espèces de gibier qui
causent des dégâts dans les cultures notamment, le Conseil d'
é
tat a prévu, à l'art. 108 al. 1
RLFaune,
que les préfets peuvent autoriser des mesures individuelles de lutte contre les
corneilles noires, notamment lorsqu'elles causent des dégâts dans les cultures.
Les préfets fixent les conditions de tir ou de capture conformément aux
directives du département (art. 108 al. 3 RLFaune).
La Directive d'application de l'art. 108 RLFaune du
7 juin 2016 désigne notamment les espèces d'animaux sauvages occasionnant des
dommages avérés aux cultures et aux biens contre lesquels des mesures
individuelles peuvent être prises. Elle prévoit, à son chiffre 3, que des
mesures individuelles peuvent être prises contre les corneilles noires entre le
1
er
août et le 15 février de chaque année, ainsi que toute l'année à
l'encontre des bandes de corneilles noires dans les cultures, lesquelles ne
bénéficient d'aucune période de protection, ceci conformément à l'art. 3bis al.
2 let. c OChP. Ainsi, des mesures individuelles peuvent être prises contre les
corneilles noires entre le 1
er
août et le 15 février de chaque année
et toute l'année contre les bandes de corneilles noires.
c) Compte tenu de ces éléments, au contraire de ce
que prétend le recourant, le fait que l'espèce puisse être chassée (cf. art. 5
al. 3 let. b LChP et art. 14 RLFaune notamment) n'exclut pas la prise de
mesures individuelles, lesquelles interviennent en sus de la chasse, notamment
hors des périodes de chasse, lorsque les espèces concernées causent des dégâts.
Il n'en demeure pas moins que la chasse des corneilles noires permet également
la régulation de leur population. A cette fin, la Directive du 22 juin 2022 sur
la chasse en 2022-2023 (ci-après: Directive sur la chasse en 2022-2023) a par
ailleurs étendu la période de chasse des corneilles noires en bandes dans les
cultures de deux semaines; la chasse pourra désormais débuter le 16 mars 2023
et prendre fin le 30 juin 2023. Précédemment, en 2022 par exemple, les
corneilles noires en bandes dans les cultures ne pouvaient être chassées que du
1
er
avril au 30 juin (art. 5 al. 1 et al. 2 et annexes I et Ibis de
la Directive du 2 juillet 2021 sur la chasse en 2021-2022). L'autorité intimée
précise que la période d'ouverture de la chasse des corneilles noires en bande
dans les cultures, prévue par la Directive sur la chasse en 2022-2023, correspond
à celle des semis. On retient en définitive que, si la chasse des bandes de
corneilles a également pour objectif de permettre la protection des cultures,
elle n'exclut pas la prise de mesures individuelles.
Reste à déterminer si les dommages causés par les
corneilles, contre lesquelles il est possible de prendre des mesures
individuelles, peuvent être indemnisés. Selon la jurisprudence, les art. 13 al.
1 LChP et art. 56l al. 2 ch. 3 LFaune, selon lesquels les dégâts causés par des
animaux contre lesquels il est possible de prendre des mesures individuelles ne
sont pas indemnisés, mettent en place une véritable exception qui exclut toute
indemnisation (cf. TF 2C_975/2015 du 31 mars 2016 consid. 3.1; CDAP
GE.1996.0122 du 29 août 2005 consid. 4), peu importe que les mesures
individuelles soient effectivement mises en place et qu'elles soient ou non
efficaces. Certes, le projet du Conseil fédéral de loi sur la chasse
conditionnait le versement d'indemnités pour les dommages causés par le gibier
aux cultures à la prise de mesures de prévention raisonnables (cf. Message du 27
avril 1983 concernant la loi fédérale sur la chasse et la protection des
mammifères et oiseaux sauvages, FF 1983 II 1229, pp. 1244 et 1255), de sorte qu'une
indemnité aurait dû être versée dans tous les cas où des mesures raisonnables auraient
été préalablement prises. Ce projet de loi a toutefois été modifié lors des
travaux parlementaires, dans le cadre desquels le législateur a introduit
l'exception prévue à l'art. 13 al. 1 LChP, dont il découle qu'aucune
indemnisation n'est versée lorsque la législation permet la prise de mesures
individuelles, ceci indépendamment de la mise en place effective des mesures (cf.
BO 1986 CN 675; Arrêté du parlement, FF 1986 II 670, p. 675).
En définitive, il résulte de l'art. 108 RLFaune et
de sa directive d'application que des mesures individuelles peuvent être prises
à l'encontre des corneilles noires et des bandes de corbeilles noires. Par
conséquent, les dommages causés par celles-ci tombent sous le coup de
l'exception prévue aux art. 13 al. 1 LChP et 56l al. 2 ch. 2 LFaune, qui exclut
l'indemnisation des dommages causés par des animaux contre lesquels il est
possible – d'un point de vue légal – de prendre des mesures individuelles. Contrairement
à ce que prétend le recourant, le cas des corneilles noires n'est pas
comparable à celui des sangliers ou des cerfs, à l'encontre desquels le Conseil
d'
é
tat n'autorise aucune mesure
individuelle et qui ne sont dès lors pas visés par cette exception (cf. art.
108 al. 1 RLFaune; GE.1996.0122 précité consid. 4).
C'est donc à juste titre que l'autorité intimée se
prévaut de l'exception prévue aux art. 13 al. 1 LChP et 56l al. 2 ch. LFaune pour
justifier le refus d'indemniser les dégâts causés par des bandes de corneilles
aux cultures de tournesol du recourant. La décision doit ainsi être confirmée
et le recours rejeté pour ce motif déjà.
3.
Le recourant expose que l'indemnisation forfaitaire prévue dès 2022 pour
les dégâts causés par des corvidés devrait également valoir pour l'année 2021. Si
l'autorité intimée confirme qu'une directive cantonale relative à une
indemnisation forfaitaire pour le réensemencement des cultures est en cours
d'élaboration, elle expose toutefois que celle-ci ne saurait s'appliquer de
manière anticipée.
a) Le principe de l'interdiction de la
rétroactivité (proprement dite) des lois, qui résulte du droit à l'égalité de
l'art. 8 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril
1999 (RS 101; Cst.) ainsi que de l'interdiction de l'arbitraire et de la
protection de la bonne foi (art. 5 al. 1 et 9 Cst.), fait obstacle à
l'application d'une norme à des faits entièrement révolus avant son entrée en
vigueur (ATF 140 V 154 consid. 6.3.2; TF 2C_747/2017 du 24 septembre 2018
consid. 4.1). Un tel effet rétroactif n'est admis qu'exceptionnellement et à
des conditions strictes; la rétroactivité doit notamment être expressément
prévue par la loi ou du moins résulter clairement du texte légal (ATF 146 V 364
consid. 7.1; 144 I 81 consid. 4.1; 138 I 189 consid. 3.4).
b) En l'espèce, il ressort des notes de séance du 11
avril 2022 de la commission
ad hoc
du Grand Conseil et du rapport du 4
mai 2022 qui en découle que, "
suite à l'acceptation du budget 2022 par
le Grand Conseil, un montant de CHF 120'000.- est à disposition pour
l'indemnisation des dégâts causés par les corvidés. Ce montant permettra une
indemnisation selon un régime forfaitaire de coûts à la surface pour le réensemencement
des cultures de maïs, de tournesol et de soja (liste non exhaustive). Cela
correspond à 350.- CHF/ha, sous réserve qu'un constat ait été réalisé par le
taxateur des dégâts de la région
". Toutefois, à ce stade, aucune
disposition légale n'a été adoptée ou modifiée s'agissant de l'indemnisation forfaitaire
des dégâts causés par les corvidés et il n'est aucunement prévu d'indemniser
les dégâts qui auraient été causés par le passé. Pour ce motif, le recourant ne
saurait prétendre à une indemnité pour les dégâts causés à ses cultures en 2021
et c'est à juste titre que l'autorité intimée a refusé d'appliquer de manière
anticipée la directive y relative, qui est de surcroît en cours d'élaboration.
En définitive, le recours doit être rejeté et la
décision de l'autorité intimée confirmée.
4.
Il découle des considérants qui précèdent que le
recours, mal fondé, doit être rejeté et la décision de la
DGE-BIODIV
confirmée. Vu le sort de la cause, les frais de justice sont mis à la
charge du recourant (art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD et art. 4 al. 1 du tarif du
28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative (TFJDA;
BLV 173.36.5.1). Il n'est pas alloué de dépens, le recourant n'étant pas
représenté (art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD et art. 10 et 11 TFJDA).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Direction générale de l'environnement, Biodiversité et
paysage, du 7 avril 2022 est confirmée.
III.
Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge du recourant.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 28 octobre 2022
Le président:                                                                                            La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis
d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.