vd_omni · AC.2014.0333 · 2015-11-30 · fr

VAUTIER/Service du développement territorial, Municipalité de Noville, Direction générale de l'environnement | Ordre de remise en état d'un étang de 380 m2 aménagé illicitement en zone agricole. L'étang n'est pas conforme à la zone agricole au sens de l'art. 22 al. 2 let. a LAT. D'une part, il n'est pas destiné à des exploitants agricoles. D'autre part, si un étang peut sur le principe être considéré comme une surface de promotion de la biodiversité conforme à la zone agricole, tel n'est pas le cas du plan d'eau litigieux, dès lors que sa configuration ne le rend pas propice au développement de la vie animale ou végétale (question laissée indécise de savoir si, à lui seul, le fait que l'étang ne soit pas implanté sur un terrain exploité par un agriculteur s'oppose à le qualifier de surface de promotion de la biodiversité conforme à la zone agricole) (c. 4). A fortiori, l'étang litigieux ne constitue pas davantage un biotope digne de protection dont l'aménagement serait imposé en zone agricole au sens de l'art. 24 LAT (c. 5). L'étang litigieux peut être considéré en application de l'art. 24c LAT comme une modification admissible des abords de l'habitation, mais à raison de 40 m2 au maximum (c. 6). L'ordre de remise en état respecte le principe de la proportionnalité (c. 7).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.11.2015 AC.2014.0333

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 30 novembre 2015
Composition
Mme Danièle Revey,
présidente
; Mme Virginie Favre et
M. Gilles Grosjean Giraud, assesseurs; Mme Jessica de Quattro Pfeiffer,
greffière.
Recourant
Nicolas VAUTIER,
à Noville, représenté par Me Jean-Michel HENNY, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Service du
développement territorial,
à Lausanne,
Autorités concernées
1.
Municipalité de
Noville,
2.
Direction générale
de l'environnement,
à Lausanne
Objet
Remise en état
Recours Nicolas VAUTIER c/ décision du
Service du développement territorial du 25 août 2014 ordonnant la remise en état des travaux illicites du bâtiment ECA n° 168 et de l'aménagement
extérieur sur sa parcelle 185
Vu les faits suivants
A.
Nicolas Vautier est propriétaire, depuis le 24 mai 1971, de la parcelle 185 de la Commune de Noville (ci-après : la commune), sise
au lieu-dit "Au Châtelet". D’une surface totale de 10'345 m
2
, ce bien-fonds comporte une habitation de 196 m
2
(bâtiment ECA 168a) et un garage de 52 m
2
(bâtiment ECA 168b). Il est situé en zone agricole, selon le plan des zones communal.
Le bâtiment ECA 168a est une
ancienne ferme dont l'existence remonterait en tout cas à 1767. Selon son
propriétaire, elle n'a plus d'usage agricole depuis 1960 dès lors qu'elle
servait à l'exploitation d'un domaine agricole de l'ordre de six hectares, soit
trop exigu pour permettre à une famille paysanne d'y vivre. Selon le Service du
développement territorial (ci-après: SDT), elle aurait perdu sa vocation
agricole le 24 mai 1971, savoir la date de son acquisition par le susnommé.
Cette ancienne ferme a reçu une note *4* (bâtiment bien intégré) au recensement
architectural de 1992.
En 1970, Nicolas Vautier a
sollicité un permis de construire, qui lui a été délivré le 23 décembre 1970 après une enquête publique ouverte du 27 novembre au 7 décembre 1970. Selon les
plans déposés à cet effet auprès de la commune, la transformation portait sur
l'aménagement du rez-de-chaussée uniquement.
A une date/époque discutée par les
parties, le premier étage de l'ancienne ferme a néanmoins été aménagé en second
appartement.
B.
En automne 2008, la Municipalité de Noville (ci-après: la municipalité) a remarqué la présence de deux ouvertures
au premier étage. Dites ouvertures ont fait l'objet d'une nouvelle mise à
l'enquête publique du 14 janvier au 12 février 2009. Après s'être rendu sur place, le 18 février 2009, le SDT, section hors zone à bâtir, a délivré son
autorisation spéciale.
C.
Suite à une "
plainte pour travaux
illicites
" émanant d'un voisin, la municipalité et le SDT ont poursuivi
leurs investigations sur la date de construction d'ouvertures supplémentaires.
Au terme de celles-ci, le SDT a rendu, le 23 décembre 2010, une décision ordonnant diverses mesures de remise en état du bâtiment ECA 168a.
Par acte de son conseil du 1
er
février 2011, Nicolas Vautier a déféré cette décision à la Cour de céans en concluant à son annulation, subsidiairement à ce qu'il soit constaté que le
potentiel d'extension des surfaces du bâtiment ECA 168a était de 211,56 m
2
.
Dans le cadre de l'instruction de
la cause (AC.2011.0026), le tribunal a tenu audience, sur la parcelle du
recourant, le 26 octobre 2011. A cette occasion, il a été remarqué que le SDT
n'avait pas disposé de tous les éléments pour statuer. En particulier, la
réalisation de travaux d'aménagements extérieurs, dont un étang d'agrément, a
été relevée.
Suite à ces constatations, le SDT a
annulé sa décision, le 1
er
décembre 2011, et invité le recourant à
compléter le dossier.
Par décision du 7 décembre 2011, la juge instructrice a déclaré le recours sans objet et radié la cause du rôle.
D.
Faisant suite à la demande du SDT,
Nicolas Vautier lui a adressé, l
e 18 juin 2012,
différents documents et informations complémentaires.
Il requérait par ailleurs le maintien de la situation existante.
Après avoir procédé à une visite
locale, le 11 septembre 2012, le SDT a écrit à Nicolas Vautier, le 6 février 2013, que si certains travaux (agrandissement du logement au rez-de-chaussée,
création d'un garage notamment) paraissaient effectivement avoir été entrepris
en 1971, tel n'était en revanche pas le cas de cinq ouvertures en façade, qui avaient
manifestement été créées ultérieurement pour éclairer de nouvelles pièces
d'habitation, comme l'attestaient les différentes photographies à sa
disposition. De même, le SDT indiquait qu'aux dires des propriétaires voisins,
l'étang au nord de la parcelle n'aurait été creusé que dans les années 2000,
puisque lors de l'installation d'un paratonnerre sur la propriété du recourant
vers 1998, ce plan d'eau n'existait pas. Il concluait que les travaux réalisés
après 1994 devaient être considérés comme illicites et les aménagements
concernés réduits voire supprimés en conséquence. S'agissant de l'étang,
celui-ci devait être ramené tout au plus à 40 m
2
, le reste devant être comblé.
Par courrier du 15 mars 2013, Nicolas Vautier s'est proposé de rendre inhabitable la chambre située au
rez-de-chaussée, en murant la fenêtre de cette pièce. Il demandait toutefois
qu'il soit procédé à un examen de l'étang par les services cantonaux
compétents, compte tenu de la faune et de la flore qui s'y étaient développées
et qui formaient, selon lui, un véritable biotope.
Le 23 juillet 2013, le SDT s'est dit disposé à entrer en matière sur la désaffectation de la chambre au
rez-de-chaussée. En ce qui concernait l'étang, il a communiqué à Nicolas
Vautier les déterminations préalablement recueillies auprès de la Direction générale de l'environnement, division biodiversité et paysage (ci-après: DGE ou
DGE-BIODIV), le 6 juin 2013, formulées comme suit:
"
Dans le cadre d’une affaire concernant
des travaux effectués sur l’ancienne ferme ECA N° 168, parcelle N° 185
sur le territoire de la Commune de Noville, un étang réalisé manifestement sans
autorisation il y a une dizaine d’années doit faire l’objet d’une décision du
SDT.
L’avocat mandaté
par le propriétaire demande que les services compétents se déterminent sur la
valeur biologique de l’étang et définissent s’il est digne de protection.
Le SDT a transmis
cette demande à la DGE-BIODIV pour préavis, qui se détermine comme suit:
• L’étang de
jardin n’est pas recensé dans les bases de données disponibles (réseau des
biotopes humides, réseau écologique cantonal, inventaires de protection
notamment).
• Pour qu’un
biotope soit considéré comme digne de protection, il faut récolter un minimum
de renseignements et d’observations de terrain, afin de décrire les lieux et
déterminer quelles espèces sont présentes ou potentiellement présentes. Il
s’agit d’un travail d’une 1/2 journée, que la division ne peut consacrer à une
personne privée. La division tient par contre à disposition une liste de
bureaux d’études spécialisés dans de telles expertises.
• D’après les
photos du dossier, il s’agit d’un étang d’agrément situé dans un environnement
richement arboré. Dans de nombreux cas, ces étangs de jardin ont une faible
valeur écologique car ils ont généralement les berges trop abruptes pour
permettre le développement d’une végétation caractéristique des rives de lacs
et d’étangs. Par ailleurs, l’arborisation alentour est souvent trop dense pour
permettre l’installation d’espèces rares ou menacées caractéristiques de biotopes
alluviaux ou de zones marécageuses, comme c’est le cas par exemple du site
marécageux des Grangettes situé non loin de là.
• Malgré cela, il
s’agit de petits biotopes qui abritent et favorisent la vie animale et
végétale, même s’il ne s’agit pas d’espèces ou de milieux à haute valeur
écologique comme le sont les hauts-marais, les bas-marais, les cours d’eau et
leurs rives, les forêts, en particulier les forêts riveraines, les lisières thermophiles,
les cordons boisés, les haies, les bosquets, les forêts humides, ou encore les
espèces végétales et animales protégées par le droit fédéral et le droit
cantonal. Ils permettent ainsi de vivre dans un environnement de qualité,
favorisant le végétal et l’eau.
Pour ces raisons, la division est généralement favorable au maintien
de ces étangs
".
Au vu de ces déterminations, le SDT
a accordé un délai au 30 septembre 2013 à Nicolas Vautier pour faire expertiser l'étang par un bureau spécialisé, s'il le souhaitait.
Nicolas Vautier a fait expertiser
son étang le 16 septembre 2013, par le Bureau d'études écologiques B. Bressoud.
Le rapport d'expertise daté du 23 septembre suivant retenait en particulier ce
qui suit:
"
2 Description du biotope
L’étang a été
aménagé en 1971. Sa surface est d’environ 380 m
2
et le volume d’eau d’environ 460 m
3
. La profondeur d’eau varie entre 1 m et 1,60 m. La longueur des rives est d’environ 110 m, îlot central compris. Le fond de l’étang est imperméabilisé par une bâche plastique qui a
été remplacée il y a 10-15 ans. L’étang n’est alimenté que par les eaux de
pluie. Un trop-plein permet d’évacuer les eaux en cas de débordement. Il
n’existe pas de risque de pollution de la nappe phréatique.
Flore
L’étang a été
conçu et aménagé comme étang d’agrément avec un îlot central. Les berges sont
abruptes et dépourvues de végétation palustre ou aquatique caractéristique. De
plus, l’étang est entièrement entouré par la végétation ligneuse du parc,
composée d’espèces indigènes, mais aussi exotiques. L’îlot notamment est
couvert de cotonéasters.
Végétation
observée autour de l’étang.
[…]
[…]
Aucune des
espèces n’est hygrophile ou ne fait partie des espèces rares ou menacées.
Faune
La saison n’est
pas favorable aux observations faunistiques. La famille du propriétaire a
observé régulièrement les espèces suivantes:
Batraciens:
grenouilles, crapaud commun et salamandre tachetée. Grenouilles et crapauds
communs s’y reproduisent comme en témoignent pontes et têtards.
Libellules:
plusieurs espèces (grandes libellules et demoiselles)
Reptiles: lézard
des murailles
Oiseaux: canard
colvert (niche sur l’îlot), héron cendré
Mammifères :
renard, hérisson, lièvre brun, blaireau, chauves-souris.
L’étang est
dépourvu de plantes aquatiques. Le fond de l’étang, qui n’a pas été curé depuis
le remplacement de la bâche il y a 10-15 ans, est couvert de matériel organique
en décomposition composé essentiellement des feuilles des arbres environnants.
Lorsqu’on retire de la matière avec une épuisette, une odeur caractéristique d’œufs
pourris (H
2
S) se dégage. Quelques sondages à l’épuisette ont permis
de mettre en évidence la présence de quelques larves d’aeschnes et de petits
coléoptères aquatiques adultes de la famille des Dytiscidés. Ces espèces sont
prédatrices et traduisent l’existence d’une chaîne alimentaire intéressante.
L’étang n’héberge
pas de poissons et ne devrait pas en héberger à l’avenir pour continuer à
permettre la reproduction des batraciens. L’étang est suffisamment profond pour
accueillir les batraciens en hiver à l’abri du gel. Il faudrait veiller à ce
que la grenouille rieuse ne supplante pas la grenouille rousse dans le futur.
3 Conclusion
L’étang a été
conçu et aménagé comme étang d’agrément. En raison de la pente des berges et de
la végétation ligneuse environnante, il n’est pas favorable au développement de
la végétation aquatique et palustre. Malgré tout, en l’état actuel, il
constitue déjà un biotope humide intéressant au milieu des terres agricoles de
la région.
Avec une surface de 380 m
2
, il dépasse très nettement la surface des étangs de jardin habituels et offre donc des potentialités
intéressantes. Il mérite d’être conservé
".
Invitée à se prononcer sur dite
expertise, la DGE-BIODIV s'est déterminée, le 24 juin 2014, de la manière suivante:
"
Le biotope n'est pas digne de protection
au sens de la LPN: il ne comprend pas de milieux ou d'associations végétales au
sens de l'annexe 1 OPN. Cette première appréciation a par la suite été
confirmée par l'expertise du bureau Bressoud.
La basse plaine du Rhône présente un déficit de milieux humides.
Comme la création de nouveaux lieux humides est problématique et très
conflictuelle dans cette région, la DGE-BIODIV s'efforce plutôt d'améliorer la qualité des milieux existants. La division préconise généralement
l'amélioration des étangs, par exemple en couchant les berges de manière à
favoriser l'implantation de végétation riveraine ou en créant des hauts-fonds
pour permettre l'implantation de roselières
".
Le 4 août 2014, la DGE-BIODIV a encore précisé que, "d'une manière générale, pour qu'un étang soit favorable
à des espèces dignes de protection, en particulier les batraciens et la flore
des milieux aquatiques et riverains, il d[evait] pouvoir s'assécher et
présenter des berges à pentes faibles et diversifiées. Dans la pratique, les
mares d'au moins 50 m
2
avec une profondeur de 10 à 40 cm ou les chapelets de mares, entre 0,5 et 20 m
2
avec une profondeur de 10 à 60 cm, permett[ai]ent de créer de tels biotopes".
Au regard de ces éléments, le SDT a
rendu, le 25 août 2014, une nouvelle décision à l’endroit de Nicolas Vautier,
rédigée en ces termes:
"
I. CONSTATE
[…]
En
comparant les photos datées de janvier 1994 (remises pas la Municipalité de Noville), celles du recensement architectural de 1992 et les vues aériennes
de 2004, force est de constater que M. Vautier a manifestement créé trois
lucarnes en élévation sud-ouest et deux fenêtres en façade sud-est (étage). Ces
ouvertures éclairent des pièces d'habitation créées dans l'ancienne grange.
Aucune nouvelle autorisation n'a été sollicitée auprès des autorités cantonales
et municipales pour ces travaux réalisés bien au-delà de la validité du permis
de construire.
Au nord de
la parcelle, M. Vautier a aménagé un étang d'environ 380 m
2
, qui, selon les propriétaires voisins (famille Rossier), aurait été creusé
dans les années 2000 (et non pas en 1971, comme M. Vautier l'a affirmé en
séance). D'après eux, M. Emile Collet aurait installé chez M. Vautier un
paratonnerre vers 1998. Toujours selon eux, ce plan d'eau n'existait pas encore
à cette époque. De plus, il ressort des vues aériennes, que l'étang a été
construit entre 1998 et 2004. En effet, selon la vue aérienne de 1998, la zone
au nord de la parcelle où se trouve aujourd'hui l'étang est teintée de vert
clair (herbe), alors que cette même zone apparaît en vert foncé (étang) sur la
photo prise en 2004. Par ailleurs, il ressort avec certitude de la vue aérienne
datée de 1986, qu'il n'existait pas encore d'étang à cette époque. De même,
aucune autorisation n'a été sollicitée auprès des autorités cantonales et
municipales pour l'aménagement de cet étang.
[…]
II.
CONSIDERE
[…]
S'agissant
de l'étang d'environ 380 m
2
aménagé au nord de la parcelle, il
représente une installation nouvelle en zone agricole et son admissibilité est
ainsi régie par l'article 24 LAT.
[…]
En
l'espèce, il ressort de l'expertise que l'étang illicite mesure environ 380 m
2
et présente une profondeur qui varie de 100 à 160 cm. Par ailleurs, son fond est imperméabilisé par une bâche plastique.
Avec une
telle profondeur et un tel fond, aucun développement de végétation palustre
n'aura lieu et les mouvements dans la profondeur des eaux seront très faibles,
les fluctuations de niveaux étant pourtant importantes pour les batraciens.
Ce plan
d'eau n'est donc pas un biotope digne de protection au sens de la LPN pour être considéré comme imposé par sa destination hors des zones à bâtir (art. 24 let.
a LAT). Son maintien ne se justifie dès lors pas. En outre, les travaux
nécessaires à sa transformation en un biotope, à savoir le remblayage partiel
ainsi que la modification des berges, seraient conséquents et onéreux.
Ainsi, une
autorisation, en application de l'article 24 LAT, ne peut pas être délivrée.
Il
convient dès lors d'analyser si une autre disposition permettrait le maintien
intégral ou partiel de l'étang.
[…]
Hors zone
à bâtir, la pratique cantonale constante en matière de plans d'eau, étangs et
piscines admet que la création d'une unité de bassin dans les espaces dévolus
aux dégagements extérieurs immédiats d'un bâtiment (moins de 10 m), dont la surface ne dépasse pas 40 m
2
, comprenant des aménagements
périphériques minimes et n'entraînant pas de mouvements de terre de plus de 50 cm, constitue une transformation partielle des aménagements extérieurs existants ne modifiant pas, pour l'essentiel, leur identité.
En l'espèce,
seule une surface de 40 m
2
du plan d'eau peut être considérée
comme une transformation partielle du bâtiment et de ses abords et ne portant
pas atteinte à l'identité des dégagements  extérieurs du bâtiment.
Au vu des
considérations qui précèdent, la surface de l'étang doit être ramenée tout au
plus à 40 m
2
, le reste devant être comblé.
[…]
III.
DECIDE
A.
Travaux
régularisés
La surface
aménagée à l’étage du bâtiment ECA n° 168 peut être régularisée à hauteur de
125,5 m
2
.
Il en va
de même des trois lucarnes en élévation sud-ouest et des deux fenêtres en
façade sud-est créées à l’étage.
Il en va
également de même de l’étang dans la mesure où celui-ci n’excède pas 40 m
2
.
B.
Mesures
de remise en état des lieux
Par
ailleurs, le SDT exige la
remise en état
des travaux illicites, à savoir:
Bâtiment
ECA n° 168
:
Désaffectation
de la chambre située au rez-de-chaussée du bâtiment ECA n° 168, d’une
surface de 23,173 m
2
, par la suppression de la fenêtre de cette
pièce, d’isolations, de radiateurs, des amenées d’eau courante et
d’électricité, la porte pouvant être conservée pour l’aération. Cette pièce
devra à l’avenir servir de cave, de chambre à lessive et de stockage pour les
vélos.
Aménagement
extérieur
:
Comblement
d’environ 340 m
2
de l’étang situé au nord de la parcelle n° 185,
la surface résiduelle ne devant pas excéder 40 m
2
.
C.
Autres
mesures
Un délai
au
30 novembre 2014
est imparti au propriétaire pour procéder aux
mesures de remise en état ordonnées ci-dessus.
Une séance
de constat est d’ores et déjà fixée, sur place, le
2 décembre 2014
à 14h00
en votre présence et celle des autorités communale et/ou
cantonale.
[…]
V.
EXECUTION FORCEE ET POURSUITES
Au cas où les exigences formulées ci-dessus ne seraient pas remplies
dans le délai prescrit, le département devra rendre une décision d’exécution
par substitution et déposer contre le propriétaire une dénonciation pénale
[…]
. L’inscription
d’une hypothèque légale en garantie des frais engagés sera requise
".
E.
Par mémoire de son conseil du 25 septembre 2014, Nicolas Vautier a recouru auprès de la Cour de céans contre cette décision, en concluant principalement à son annulation dans la mesure où elle le
contraint à combler l’étang litigieux, subsidiairement à sa réforme en ce sens
que ledit étang est régularisé et peut ainsi être maintenu en l’état. Il fait
valoir en substance que le bassin en cause ne doit pas être considéré comme une
installation nouvelle en zone agricole, dès lors qu'il ne s'apparente pas à une
piscine mais à un plan d'eau naturel, et que son comblement serait non
seulement disproportionné mais également contre-indiqué au regard du rapport
d'expertise écologique du 26 septembre 2013. A titre de mesures d'instruction, le recourant sollicite notamment du tribunal qu'il procède à une nouvelle
inspection locale.
Dans sa réponse du 6 novembre 2014, le SDT conclut au rejet du recours. Il est d'avis que le bassin litigieux
doit être considéré comme un étang d’agrément, dont la surface ne peut excéder 40 m
2
. Il estime au surplus qu'il s'agit bien d'une installation nouvelle,
puisqu’aménagée entre 1998 et 2004, et qu’à défaut de constituer un biotope
digne de protection, elle ne saurait faire l'objet d'une autorisation. Il
conteste enfin que la mesure de remise en état ordonnée soit disproportionnée,
au regard des intérêts privés et publics en présence. Au dossier du SDT figurent
notamment plusieurs photographies émanant du recensement architectural, vues
aériennes extraites du site internet géoplanet et clichés pris par l'autorité
intimée lors de sa visite des lieux, le 11 septembre 2012.
Dans ses déterminations du 11 novembre 2014, la municipalité se rallie aux conclusions du SDT, dans la mesure où
l'étang ne présente, selon elle, aucune qualité biologique remarquable.
Pour sa part, la DGE maintient, dans son écriture du 2 décembre 2014, qu'en raison de la pente des berges et de la végétation ligneuse environnante, l'étang du recourant ne permet pas
le développement d'espèces dignes de protection. Elle renvoie à la décision
attaquée pour le surplus.
Le 15 janvier 2015, le recourant a maintenu sa position et produit une vue aérienne tendant à démontrer que
l'étang serait parfaitement intégré dans la nature, au milieu des arbres.
F.
La Cour
de céans a procédé,
le 3 mars 2015, à une inspection locale sur la parcelle du recourant, lequel ne
s'est pas présenté bien que régulièrement assigné. Le procès-verbal établi à
cette occasion relève essentiellement ce qui suit:
"
Le tribunal se rend aux abords de l'étang
litigieux. Il est d'emblée constaté que le bassin, de 380 m
2
, comporte un îlot central, qu'il est aménagé sur une terrasse en remblai,
qu'il est entouré d'arbres ornementaux et que son fond est recouvert d'une
bâche en plastique fixée au sommet des berges, par un large bourrelet apparent.
La présidente
évoque deux questions à traiter, savoir celle de la régularisation de l'étang
et celle de sa remise en état.
Le SDT confirme
que le bassin ne peut selon lui être considéré comme une transformation
partielle de l'ancienne ferme, à moins d'être réduit à une surface maximale de 40 m
2
.
La présidente
s'enquiert de l'état antérieur du terrain dans les années 1970. Me Jean-Michel
Henny dit l'ignorer, mais déduit de la taille des arbres environnants qu'ils
devaient préexister. Najla Naceur
[pour la DGE]
estime quant à elle qu'il devait
s'agir d'un jardin d'agrément.
Me Jean-Michel
Henny rappelle qu'aux termes du rapport d'expertise privée du Bureau d'études
écologiques B. Bressoud du 23 septembre 2013, l'étang aurait été aménagé en 1971 et la bâche remplacée dans les années 2000.
Les parties étant
divisées sur cette question, il est procédé à la vision des différentes
photographies aériennes versées au dossier. Il en résulte qu'un jardin
d'agrément existait manifestement en 1971 et qu'il comportait un verger et
quelques arbres d'ornement. L'étang n'y apparaît pas, pas plus que sur la
photographie subséquente de 1974.
Suite à ce
constat, le SDT est invité à examiner si l'étang litigieux, qui a remplacé un
jardin d'agrément, a véritablement eu pour effet de soustraire une surface
agricole. Me Claudia Fernandes affirme que l'impact est différent.
Me Jean-Michel
Henny insiste sur le fait que le bassin n'a pas été aménagé sur une surface
d'assolement et que son comblement offrirait une plate-forme sans intérêt, en
tout cas nettement moins intéressante pour la faune que l'étang.
A la question de
la présidente de savoir si l'ordre de remise en état impliquerait de replanter
des arbres d'agrément, le SDT répond par l'affirmative.
Le syndic
Pierre-Alain Karlen considère qu'il n'y a pas lieu de restaurer le verger mais
de réduire le bassin à 40 m
2
, le reste devant être comblé avec
des matériaux terreux.
Me Jean-Michel
Henny observe pour sa part que l'aménagement actuel n'est pas récent, qu'il
comprend beaucoup d'arbres et que la remise en état pourrait aller très loin.
Il s'étonne que les autorités n'aient pas réagi précédemment et maintient qu'il
ne voit aucun intérêt à combler l'étang.
Pierre-Alain
Karlen précise que la municipalité a déjà dû intervenir pour élaguer les arbres
en limite de propriété, mais qu'elle n'a pas procédé à d'autres inquisitions,
l'aménagement intérieur du jardin n'étant pas visible depuis l'extérieur.
La présidente
résume les trois solutions possibles, savoir le maintien de l'étang tel quel,
son comblement ou sa transformation en biotope.
Sur cette
dernière possibilité, Najla Naceur relève que si une bâche a été posée, c'est
certainement en raison du fait que le sous-sol n'est pas assez étanche et que
sans elle, l'eau s'écoulerait. Elle précise qu'il y a essentiellement deux
types de biotopes. Le premier prend place sur un terrain suffisamment humide, à
l'instar des Grangettes, et ne pose pas de problème particulier. Le second
n'étant pas assez humide, il y a lieu de recourir à différents systèmes, tels
que la pose d'une bâche, de béton, de bentonite ou d'autres matériaux glaiseux.
Il sied ensuite de se demander quelle est la fonction biologique à remplir, par
exemple la protection des oiseaux, des batraciens, etc. Au sujet de l'étang en
cause, elle constate qu'il ne constitue pas un marais mais comprend uniquement
un parc et de grands arbres. Elle ajoute qu'il faudrait davantage de lumière et
de place, en abaissant les berges pour que les roseaux et la végétation
aquatique puissent s'installer. Elle en conclut que la transformation du bassin
en biotope n'est pas simple. Interpellée par l'assesseur Gilles Grosjean
Giraud, Najla Naceur ajoute qu'il conviendra en outre d'éviter certaines
espèces (carpes, tortues notamment) pour favoriser principalement les
grenouilles, les oiseaux ayant déjà un havre suffisant aux Grangettes.
Me Jean-Michel
Henny rappelle que le rapport d'expertise privée mentionne la présence de
batraciens.
Najla Naceur
estime toutefois que cela ne suffit pas à en faire un biotope digne de
protection au regard des bases de données et de la législation applicables, ce
qui aurait été le cas d'une roselière lacustre, inexistante en l'occurrence.
Le conseil du
recourant maintient qu'il n'y a à son sens aucun intérêt à combler l'étang, qui
est plus utile à la flore et à la faune qu'il ne leur nuit. Il est d'avis que
la remise en état ordonnée est dès lors contraire au principe de la
proportionnalité.
Najla Naceur
évoque à titre exemplatif le projet "Cités d'eau" de Pro Natura, qui
a pour objectif d'aménager des plans d’eau temporaires en Suisse romande. Elle
indique que l'association s'est adressée à la DGE afin d'être conseillée, notamment au sujet des surfaces d'assolement. Elle explique ainsi que lorsque le but
est de préserver la nature, des préavis positifs peuvent être émis, mais que la
situation est différente en l'occurrence, dans la mesure où il s'agit d'un
jardin d'agrément. Suite à l'intervention de l'assesseur Gilles Grosjean
Giraud, Najla Naceur ajoute que le recourant n'a pas demandé de préavis pour la
création d'un biotope, requête sur laquelle la DGE serait entrée en matière.
La présidente
demande au conseil du recourant si son mandant serait prêt à faire les efforts
nécessaires à transformer l'étang en biotope. Me Jean-Michel Henny dit que cela
lui paraît difficile vu la perméabilité du sol et les frais importants que cela
engendrerait, tant financiers qu'environnementaux.
Najla Naceur
expose pour sa part que dans des endroits tels que celui-ci, où le sol ne
retient pas l'eau et où l'ombrage est important, elle ne conseillerait pas la
transformation en biotope.
En réponse à Me
Jean-Michel Henny, le syndic Pierre-Alain Karlen indique que l'endroit en
question est assez éloigné de la nappe phréatique et qu'il ne s'agit pas d'une
zone marécageuse.
Le tribunal fait
le tour de l'étang litigieux.
Il est constaté
que les matériaux d'excavation ont servi à créer les pourtours en remblai du
bassin et qu'aucun élément extérieur n'a visiblement été apporté. Il est
constaté également que le remblai atteint environ 1 m à son point le plus haut, que la mare apparaît peu profonde et qu'elle ne présente pas de
végétation en son fond.
La question du
coût de la remise en état est évoquée. Najla Naceur évalue la durée des travaux
à un ou deux jours pour évacuer la bâche, remettre la terre en place et
ensemencer la surface.
Le syndic
Pierre-Alain Karlen explique que la municipalité craint de créer un précédent
qui encouragerait les autres propriétaires à créer de tels ouvrages librement.
De même, Me Claudia Fernandes appréhende de laisser la porte ouverte à d'autres
bassins artificiels de dimensions aussi importantes.
En fin de compte, les parties confirment leurs conclusions
".
Invitées à déposer leurs
observations, les autorités intimée et concernées n'ont pas émis de remarques particulières,
hormis le SDT qui s'est opposé derechef, par écriture du 30 mars 2015, à l'octroi d'une quelconque autorisation, considérant que l'intérêt personnel du
recourant ne justifiait pas à lui seul le maintien de l'étang en l'état dans la
zone agricole.
Pour sa part, le recourant a
produit, le 30 avril 2015, un devis de la société Krebs Paysagistes SA du 20 mars 2015, évaluant les frais de remise en état à près de 55'000 fr.
Appelés à prendre position sur cette
estimation, tant la DGE que le SDT ont estimé, les 12 et 18 mai 2015, que le devis était exagérément élevé. La DGE a précisé que le coût des travaux se
montait selon elle à 20'000 fr. au maximum et a suggéré au recourant ce qui
suit:
"
Le SDT a confirmé dans sa lettre du 30 mars 2015 que l'étang, même transformé en un biotope, n'est pas conforme à la zone
agricole et qu'une autorisation ne saurait dès lors être délivrée.
Dans ces
conditions, DGE-BIODIV conseille au recourant de procéder au réaménagement
suivant:
·
vider l'étang et remettre le terrain en état
·
créer une ou deux mares d'une surface comprise
entre 0,5 m
2
et 20 m
2
(environnement propice pour le crapaud sonneur)
·
réensemencer le terrain avec un mélange de
graines de prairie humide
DGE-BIODIV se tient à disposition pour conseiller le recourant
".
Le 2 juin 2015, après s'en être référé une nouvelle fois à l'entreprise de paysagisme précitée, le recourant a campé
sur sa position.
La cour a ensuite statué.
Considérant en droit
1.
Interjeté en temps utile auprès de l'autorité
compétente, le recours satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles
de recevabilité (cf. art. 79 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36], applicable par renvoi de l'art.
99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
Le litige porte uniquement sur l'ordre de remise
en état, intimé par le SDT, de l'étang aménagé sur la parcelle du recourant, les
autres mesures imposées par l'autorité n'étant pas contestées.
3.
a) En vertu de l'art. 22 al. 1 de la loi fédérale
du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune construction
ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de
l’autorité compétente. L'art. 103 al. 1 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11)
prévoit pour sa part qu'aucun travail de construction ou de démolition en
surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration,
l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être
exécuté avant d'avoir été autorisé.
Selon la jurisprudence, sont
considérés comme des constructions ou installations au sens de l'art. 22 al. 1
LAT tous les aménagements durables et fixes créés par la main de l'homme,
exerçant une incidence sur l'affectation du sol, soit parce qu'ils modifient
sensiblement l'espace extérieur, soit parce qu'ils chargent l'infrastructure
d'équipement ou soit encore parce qu'ils sont susceptibles de porter atteinte à
l'environnement. La procédure d'autorisation doit permettre à l'autorité de
contrôler, avant la réalisation du projet, sa conformité aux plans
d'affectation et aux réglementations applicables. Pour déterminer si
l'aménagement prévu est soumis à cette procédure, il faut évaluer si, en
général, d'après le cours ordinaire des choses, il entraînera des conséquences
telles qu'il existe un intérêt de la collectivité ou des voisins à un contrôle
préalable (TF 1C_618/2014 du 29 juillet 2015 consid. 3.1 et les références).
Aux termes de l'art. 25 al. 2 LAT,
pour tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir,
l'autorité cantonale compétente décide si ceux-ci sont conformes à
l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée (cf. également
l'art. 81 al. 1 LATC). Dans ce cadre, l'art. 120 al. 1 let. a LATC prévoit que
les constructions hors des zones à bâtir ne peuvent être construites,
reconstruites, agrandies, transformées ou modifiées dans leur destination, sans
autorisation spéciale; l'autorité compétente est le département cantonal (cf.
art. 121 let. a LATC), respectivement le SDT.
b) En l'espèce, il est constant que
la parcelle du recourant est située en zone agricole, que ce dernier n'est pas
exploitant agricole et que l'étang litigieux aurait dû être soumis à
autorisation cantonale, conformément aux dispositions qui précèdent. La seule
violation des dispositions de forme relatives à la procédure d'autorisation de
construire est toutefois insuffisante, en principe, pour justifier l'ordre de
démolition d'un ouvrage non autorisé, si l'ouvrage concerné est conforme aux
prescriptions matérielles applicables (cf. notamment CDAP AC.2013.0201 du 6 février 2015 consid. 2e et les références). Aussi convient-il d'examiner si ces
prescriptions sont respectées, respectivement si une autorisation de construire
peut être délivrée
a posteriori
.
4.
a) Selon l'art. 22 al. 2 let. a LAT,
l'autorisation de construire est délivrée si la construction ou l'installation
est conforme à l'affectation de la zone.
La LAT
a
pour objectifs généraux de veiller à la séparation entre les parties
constructibles et non constructibles du territoire (art. 1 al. 1 LAT), de
protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol, l’air, l’eau, la
forêt et le paysage (art. 1 al. 2 let. a LAT), de créer un milieu bâti compact
(art. 1 al. 2 let. b LAT), de réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes
terres cultivables, en particulier, les surfaces d'assolement (art. 3 al. 2
let. a LAT) et de conserver les sites naturels et les territoires servant au
délassement (art. 3 al. 2 let. d LAT).
S'agissant des fonctions attribuées
en particulier aux zones agricoles, il découle de l'art. 16 al. 1 LAT que
celles-ci ne servent pas seulement à garantir la base d’approvisionnement du
pays à long terme, mais également à sauvegarder le paysage et les espaces de
délassement ainsi qu'à assurer l’équilibre écologique (cf. art. 16 al. 1 LAT).
De même, l'agriculture ne vise pas uniquement la production de denrées se
prêtant à la consommation et à la transformation et provenant de la culture de
végétaux et de la garde d'animaux de rente, mais également l'exploitation de
surfaces proches de leur état naturel en vue de la conservation des ressources
naturelles et de l'entretien du paysage rural (cf. art. 3 al. 1 let. c de la
loi fédérale du 29 avril 1998 sur l'agriculture [LAgr; RS 910.1], associé à
l'art. 1 let. b et c LAgr). L'utilisation de surfaces destinées à
l'exploitation agricole comme surfaces de promotion de la biodiversité (dites
anciennement "surfaces de compensation écologique") est dès lors non
seulement admissible, mais souhaitée et peut même bénéficier de contributions
de la Confédération à certaines conditions. Ainsi, des contributions à la
biodiversité sous forme de paiements directs sont octroyées aux exploitants
d'entreprises agricoles lorsqu'est fournie une part équitable de surfaces de
promotion de la biodiversité (cf. art. 70 al. 1 et al. 2 let. c, art. 70a al. 1
let. b et al. 2 let. c, et art. 73 LAgr; voir aussi art. 64 ss de la loi
cantonale du 7 septembre 2010 sur l'agriculture vaudoise [LVLAgr; RSV 910.03]).
L'ordonnance du 23 octobre 2013 sur les paiements directs (OPD; RS 910.13) précise que ces contributions à la biodiversité sont allouées pour la qualité ou pour la mise en réseau (cf. art. 2 let. c OPD; voir aussi art. 14 et art. 55 ss OPD).
Sont notamment imputables en tant
que surfaces de promotion de la biodiversité les fossés humides, mares et
étangs, à savoir des plans d'eau et des surfaces généralement inondées faisant
partie de la surface de l'exploitation à condition, notamment, que la bordure
tampon soit large de 6 m au moins (cf. art. 14 al. 2 OPD et ch. 3.2.1 annexe 1 OPD).
Ainsi, selon la jurisprudence, un
étang peut s'avérer conforme à l'affectation de la zone en tant que surface de promotion
de la biodiversité et bénéficier d'une autorisation de construire dans la zone
agricole, pour autant que les autres exigences du droit fédéral, cantonal et
communal soient respectées, peu important à cet égard que l'étang soit
également utilisé pour la baignade (cf. TF 1A.93/1999 du 16 août 1999 consid. 2b/aa, résumé
in:
Territoire & Environnement, n° 6/2013 p. 14).
La sauvegarde de la biodiversité
encouragée par la LAgr résulte des buts poursuivis par la loi fédérale du 1
er
juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451).
D'après l'art. 1 let. d LPN en effet, ladite loi vise à protéger, outre le
paysage et les sites, la faune et la flore indigènes, ainsi que leur diversité
biologique et leur habitat naturel. Selon l'art. 18b al. 2 LPN, dans les
régions où l'exploitation du sol est intensive à l'intérieur et à l'extérieur
des localités, les cantons veillent à une compensation écologique sous forme de
bosquets champêtres, de haies, de rives boisées ou de tout autre type de
végétation naturelle adaptée à la station. Ce faisant, ils tiennent compte des
besoins de l'agriculture. L'art. 15 al. 1 de l'ordonnance du 16 janvier 1991 sur la protection de la nature et du paysage (OPN; RS 451.1) précise que
la compensation écologique a notamment pour but de relier des biotopes isolés
entre eux, ce au besoin en créant de nouveaux biotopes, de favoriser la
diversité des espèces, de parvenir à une utilisation du sol aussi naturelle et
modérée que possible, d'intégrer des éléments naturels dans les zones urbanisées
et d'animer le paysage. Ces surfaces de valorisation écologique ne sont pas
nécessairement des biotopes protégés ou dignes de protection (sur cette notion,
cf. consid. 5b/aa
infra
), mais peuvent évoluer vers un tel environnement
(cf. Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage [actuellement
l'Office fédéral de l'environnement; OFEV], La compensation écologique sur les
aérodromes, ch. 5.2 p. 14).
b) En l'occurrence, il n'est pas
contesté que l'ouvrage litigieux est un étang d'agrément, qui n'a pas d'autre
finalité que d'offrir une aire de plaisance et de loisir aux habitants, non
exploitants agricoles, de la propriété du recourant. Sous cet angle, il n'est
donc pas conforme à la zone agricole dans laquelle il s'implante (sur la
conformité à la zone agricole d'un bassin de natation destiné à la famille d'un
exploitant agricole, cf. TF 1A.93/1999 précité consid. 2a/bb, qui exige
notamment que le bassin soit objectivement nécessaire, que ses dimensions
soient modestes et qu'il soit soigneusement intégré dans l'environnement; sur cette
conformité lorsqu'il ne s'agit pas de la famille d'un agriculteur, voir arrêt
CDAP AC.2013.0459 du 18 novembre 2014 consid. 2a/bb et arrêt du Tribunal administratif du canton de Berne VGE 100.2010.245 du 3 août 2011 consid. 3.1, publié
in:
BVR/JAB 2012 p. 74 ss).
Conformément à la jurisprudence
précitée toutefois (cf. consid. 4a
supra
), un étang peut s'avérer
conforme à l'affectation de la zone agricole s'il peut être considéré – pour
ses qualités ou pour sa participation à une mise en réseau – comme une surface
de promotion de la biodiversité. En l'espèce, la situation a ceci de
particulier que l'étang en cause ne se situe pas sur un terrain appartenant ou
affermé à un agriculteur. La question de savoir si, à lui seul, cet élément
s'oppose à qualifier ce point d'eau de surface de promotion de la biodiversité conforme
à la zone agricole peut néanmoins souffrir de rester indécise en l'état, dès
lors que l'étang ne répond de toute façon pas aux conditions minimales à
respecter dans cet objectif, pour les motifs qui suivent (consid. 4c
infra
).
c) D'une surface d’environ 380 m
2
et d'une profondeur variant entre 1 m et 1,60 m, l'étang artificiel a été aménagé à des fins récréatives. Il comporte un îlot central, ainsi qu'un
trop-plein permettant d’évacuer les eaux en cas de débordement. Le bassin a été
aménagé dans un terrassement en remblai construit à cet effet. Son fond est
entièrement recouvert d'une bâche plastique imperméable fixée au sommet des
berges, par un large bourrelet apparent. Quoi qu'en dise le recourant, l'étang
ne s'apparente donc pas à un plan d'eau naturel.
S’agissant de la flore, le rapport
d'expertise écologique
du 23 septembre 2013, réalisé sur mandat du recourant,
retient que l’étang est dépourvu de
plantes aquatiques (la bâche plastique étant simplement couverte de matériel
organique en décomposition, qui ne constitue pas un substrat propice à la
végétation palustre). Autour de la mare, aucune des variétés n’est hygrophile
ou ne fait partie des espèces rares ou menacées. Au demeurant, toujours selon
l’expert, en raison de la pente des berges et de la végétation ligneuse
environnante, l’étang n’est pas favorable au développement de la végétation
aquatique et palustre. Cette constatation est confirmée par la DGE, qui relève que l'endroit nécessiterait davantage de lumière et de place et que les
berges sont trop abruptes pour que des roseaux et des plantes aquatiques
puissent s'installer.
Quant à la faune, l'expert n'a pu
s'apercevoir personnellement que de la présence de quelques larves et petits
coléoptères, l'époque de son intervention n'étant selon lui pas favorable aux
observations faunistiques. Il n'a fait au surplus que relater les espèces
animales signalées par le propriétaire et ses proches, espèces composées à
leurs dires de grenouilles et crapauds communs, qui s’y reproduiraient (l’étang
étant suffisamment profond pour accueillir les batraciens en hiver à l'abri du
gel), de salamandres tachetées, de plusieurs espèces de libellules, de canards
colverts (qui nicheraient sur l’îlot) et de hérons cendrés. Parmi les
mammifères, auraient été observés des renards, hérissons, lièvres bruns,
blaireaux et chauves-souris. Ces mammifères ne sont néanmoins pas dépendants de
la présence d'un étang.
Le tribunal constate certes que les
grenouilles, les crapauds, les salamandres, les lézards, les chauves-souris et
les hérissons sont des espèces protégées au sens de l’art. 20 al. 2 et 4 et des
annexes 3 et 4 OPN, les crapauds communs et les salamandres tachetées étant
même considérés comme des espèces vulnérables, donc menacées (cf. Liste Rouge).
Il reste que l'étang d'agrément ne constitue pas un milieu biologique conçu de
manière à favoriser ces espèces, même si l'on ne peut pas exclure que des
reproductions de batraciens y aient eu lieu sporadiquement (cf. s'agissant des
caractéristiques des plans d'eau propices à la conservation des batraciens, Broggi/Schlegel,
Minimum requis de surfaces proches de l'état naturel dans le paysage rural,
rapport 31a du Programme national de recherche "Sol", Liebefeld-Berne
1990 et
Baur/Ewald/Freyer/Erhardt, Ökologischer Ausgleich und
Biodiversität, Bâle 1997; cf. encore
le projet "1001
nouveaux étangs" mené par le Centre de coordination pour la protection des
amphibiens et des reptiles de Suisse [KARCH], le projet "Cités d'eau"
mené par Pro Natura en partenariat avec le KARCH, les recommandations
"Aménagement d'un étang" éditées par le KARCH, le guide
"Réaliser des plans d'eau temporaires pour les amphibiens menacés"
rédigé par Pro Natura
).
Dans ces conditions, quand bien
même le rapport d'expertise écologique
du 23 septembre 2013, dont se prévaut le recourant, rapporte que l'étang offrirait des
potentialités intéressantes au vu de son étendue,
force
est d'admettre que ce plan d'eau n'équivaut pas à un marais ou à une roselière
propice au développement de la vie animale ou végétale et ne revêt pas les
qualités requises permettant de le considérer comme une surface de compensation
écologique, respectivement une surface de promotion de la biodiversité.
d) Il s'ensuit que, faute d'être
conforme à l'affection de la zone, l'étang ne peut bénéficier d'une
autorisation de construire ordinaire fondée sur l'art. 22 al. 2 let. a LAT. Reste
à déterminer s'il peut être autorisé sur la base des dispositions dérogatoires
des art. 24 ss LAT, dont seuls entrent en considération les art. 24 et 24c
LAT.
5.
a) Selon l'art. 24 LAT, en dérogation à l’art.
22 al. 2 let. a, des autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles
constructions ou installations ou pour tout changement d’affectation si
l’implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir
est imposée par leur destination (let. a) et si aucun intérêt prépondérant ne
s’y oppose (let. b). Ces deux conditions sont cumulatives (ATF 113 Ib 141
consid. 5, JT 1989 I 453).
Selon la jurisprudence, une
construction est imposée par sa destination au sens de l’art. 24 let. a LAT
lorsqu’elle est adaptée aux besoins qu’elle est censée satisfaire et qu’elle ne
peut remplir son rôle que si elle est réalisée à l’endroit prévu: une nécessité
particulière, tenant à la technique, aux conditions d’exploitation d’une
entreprise, ou encore à la configuration ou à la nature du sol, doit imposer le
choix de l’endroit. De même, l’implantation hors de la zone à bâtir peut se
justifier si l’ouvrage en question ne peut être édifié à l’intérieur de
celle-ci en raison des nuisances qu’il occasionne. Seuls des critères objectifs
sont déterminants, à l’exclusion de points de vue subjectifs du constructeur et
de motifs de convenance personnelle (ATF 129 II 63 consid. 3.1; ATF 123 II 256
consid. 5a).
b) En l'espèce, il est constant
qu'en tant que bassin d'agrément, l'implantation de l'étang en zone agricole
n'est pas imposée par sa destination (cf. CDAP AC.2013.0459 du 18 novembre 2014 consid. 2b/bb; voir aussi arrêt du Tribunal cantonal de Bâle-Campagne 810 06 73 du 14 février 2007 consid. 5.2). Le recourant soutient toutefois que l'étang doit
être considéré comme un biotope digne de protection et, en tant que tel, être
maintenu en zone agricole en application de l'art. 24 LAT.
aa) En vertu de l'art. 18 LPN, la
disparition d’espèces animales et végétales indigènes doit être prévenue par le
maintien d’un espace vital suffisamment étendu (biotopes), ainsi que par
d’autres mesures appropriées. Lors de l’application de ces mesures, il sera
tenu compte des intérêts dignes de protection de l’agriculture et de la
sylviculture (al. 1). L'al. 1
bis
de cette même disposition énumère
les biotopes qu'il y a lieu de protéger tout particulièrement, notamment les
rives, les roselières et les marais, les associations végétales forestières
rares, les haies, les bosquets, les pelouses sèches et autres milieux qui
jouent un rôle dans l’équilibre naturel ou présentent des conditions
particulièrement favorables pour les biocénoses. La notion de biotope se
rapporte donc à un espace vital suffisamment étendu, exerçant une certaine
fonction (cf. ATF 121 II 161 consid. 2b/bb et les références; voir également
Karin Sidi-Ali, La protection des biotopes en droit suisse
– Etude de droit matériel, thèse Genève/Bâle/Zurich 2008,
ch. 1.2 p. 8 ss et 1.3 p. 20 notamment). La désignation des
biotopes dignes de protection se fait notamment à l'aide de la liste
indicatrice des milieux naturels (cf. annexe 1 OPN), éventuellement adaptée aux
conditions régionales, ainsi que des espèces animales et végétales protégées en
vertu de l'art. 20 LPN, ou énumérées dans les Listes rouges publiées ou
reconnues par l'OFEV; suivant le type de biotope ou le but visé par la
protection, par exemple pour tenir compte des exigences des espèces
migratrices, d'autres critères doivent être pris en compte (cf. art. 14 al. 4
OPN). L'inventaire des biotopes, de même que les données qui sont à la base de
cet inventaire, n'ont aucun caractère officiel et ne peuvent donc avoir qu'une
valeur indicative (cf. TF 1A.13/2005 du 24 juin 2005 consid. 5.1 et 5.2; voir aussi CDAP AC.2010.0060 du 26 janvier 2012 consid. 7a).
bb) Comme indiqué ci-dessus
(consid. 4a), les surfaces de valorisation écologique ne sont pas
nécessairement des biotopes protégés ou dignes de protection, mais peuvent
évoluer vers un tel environnement. En d'autres termes, un site qui ne constitue
pas une surface de valorisation écologique faute de répondre aux exigences biologiques
requises ne peut,
a fortiori
, être tenu pour un biotope digne de
protection, qui doit satisfaire à de telles exigences de manière encore accrue.
cc) En l'espèce, il a été retenu
que l'étang en cause ne constitue pas un point d'eau propice au développement
de la vie animale ou végétale (cf. consid. 4c
supra
). Il ne peut donc
pas davantage être considéré comme un biotope digne de protection, imposé par
sa destination hors de la zone à bâtir.
c) L'une des deux conditions
cumulatives posées à l'art. 24 LAT faisant défaut, le recourant ne peut
bénéficier de la dérogation prévue par cette disposition.
6.
a) Aux termes de l’art. 24c LAT, hors de la zone
à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées
conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation
de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise (al.
1). L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions
et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou
leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou
transformés légalement (al. 2). Dans tous les cas, les exigences majeures de
l'aménagement du territoire doivent être remplies (al. 5).
Le champ d'application de l'art.
24c LAT est restreint aux constructions et installations qui ont été érigées ou
transformées conformément au droit matériel en vigueur à l'époque, mais qui
sont devenues contraires à l'affectation de la zone à la suite d'une
modification de la législation ou des plans d'aménagement (cf. art. 41 de
l'ordonnance fédérale du 28  juin 2000 sur l'aménagement du territoire [OAT; RS 700.1]). La date déterminante est en principe celle du 1
er
juillet
1972, date de l'entrée en vigueur de l'ancienne loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution (aLPEP; RO 1972 I 958) –
abrogée par la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20) – qui a introduit expressément le principe de la
séparation du territoire bâti et non bâti (cf. ATF 129 II 396 consid. 4.2.1; ATF
127 II 209 consid. 2c).
b) Selon l'art. 42 OAT, qui précise
la portée de l'art. 24c LAT, une transformation est considérée comme partielle
et un agrandissement est considéré comme mesuré lorsque l’identité de la
construction ou de l’installation et de ses abords est respectée pour
l’essentiel. Sont admises les améliorations de nature esthétique (al. 1). Le
moment déterminant pour l’appréciation du respect de l’identité est l’état de
la construction ou de l’installation au moment de l’attribution du bien-fonds à
un territoire non constructible (al. 2). La question de savoir si l’identité de
la construction ou de l’installation est respectée pour l’essentiel est à
examiner en fonction de l’ensemble des circonstances. Les règles suivantes
doivent en tout cas être respectées (al. 3): à l'intérieur du volume bâti
existant, la surface brute de plancher imputable ne peut pas être agrandie de
plus de 60 %, la pose d'une isolation extérieure étant considérée comme un
agrandissement à l'intérieur du volume bâti existant (let. a); un
agrandissement peut être réalisé à l'extérieur du volume bâti existant si les
conditions de l'art. 24c al. 4 LAT sont remplies; l'agrandissement total ne
peut alors excéder ni 30 % ni 100 m
2
, qu'il s'agisse de la surface brute de plancher imputable ou de la surface totale (somme de la surface
brute de plancher imputable et des surfaces brutes annexes); les
agrandissements effectués à l'intérieur du volume bâti existant ne comptent que
pour moitié (let. b); les travaux de transformation ne doivent pas permettre
une modification importante de l'utilisation de bâtiments habités initialement
de manière temporaire (let. c).
L'identité de la construction se
rapporte au volume, à l'aspect et à la vocation du bâtiment. Les modifications
ne doivent pas être à l'origine de nouvelles répercussions importantes sur le
régime d'affectation, les équipements et l'environnement (Office fédéral du
développement territorial [ci-après: ARE], Nouveau droit de l'aménagement du
territoire, Berne 2001, chap. I, Explications relatives à l'OAT ch. 2.4.4 p.
44). Pour déterminer si l'identité de la construction est respectée pour
l'essentiel, on considérera notamment l'agrandissement de la surface utilisée, les
modifications du volume construit, les changements d'affectation et les
transformations à l'intérieur du volume construit, les modifications de
l'aspect extérieur, les extensions des équipements, mais aussi les
améliorations du confort et les frais de transformation en comparaison avec la
valeur du bâtiment en tant que tel. Les changements d'affectation ne sont
considérés comme de simples transformations partielles que lorsqu'ils induisent
une utilisation qui ne se distingue pas fondamentalement de l'affectation
antérieure et non pas une destination économique totalement nouvelle (ATF 132
II 21 consid. 7.1.2, JT 2006 I 707; ATF 113 Ib 303 consid. 3b, JT 1989 I 458).
Il faut à cet égard procéder à une observation globale de tous les facteurs qui
caractérisent l'identité d'une construction ou d'une installation (genre et
intensité de l'affectation, émission, équipement, etc.; ATF 132 II 21 précité
et les références).
Plus précisément, pour que
l'identité de la construction soit respectée, il faut que son volume, son
aspect extérieur et sa destination restent largement identiques et qu’aucun
nouvel impact important ne soit généré sur l'affectation du sol, l'équipement
et l'environnement. Il n'est donc pas exigé que le nouvel état soit tout à fait
semblable à l'ancien état car l'identité du bâtiment se réfère aux traits
essentiels de la construction, c'est-à-dire à celles de ses caractéristiques
qui revêtent une certaine importance pour l'aménagement du territoire. Pour
déterminer si l'identité, ainsi définie, est respectée, il convient de
considérer l'ensemble des circonstances, en particulier tous les aspects
déterminants du point de vue de l'aménagement du territoire. Cet examen global
doit notamment prendre en compte l'aspect extérieur de la construction, la
nature et l'ampleur de son utilisation, le nombre de logements qu'elle
comporte, son équipement, sa vocation économique, les incidences de la
transformation sur l'organisation du territoire et l'environnement ainsi que le
coût des travaux, qui reflète souvent l'ampleur de l'intervention (CDAP
AC.2013.0321 du 5 janvier 2015 consid. 2c et les références).
c) Selon les "Explications
relatives à l'OAT et recommandations pour la mise en œuvre" édictées par l'ARE,
dans leur version en vigueur au 23 février 2007, les modifications soumises à autorisation des espaces extérieurs (par exemple aménagement de places de
stationnement) sont en règle générale à considérer comme des projets
indépendants s’ils n’ont pas un lien matériel avec la construction existante.
Les limites quantitatives fixées à l'art. 42 al. 3 let. a et b OAT sont fondées
sur l’hypothèse selon laquelle les modifications par rapport à l’état de
référence consistent principalement en un agrandissement. Si d’autres aspects
importants de l’identité de la construction sont modifiés, on réduira en
conséquence la mesure de l’agrandissement admissible. Les constructions
ouvertes nouvellement réalisées (par exemple balcon, abri pour voitures,
terrasse, etc.) ne sont pas incluses dans la comparaison des surfaces au sens
de l'art. 42 al. 3 let. a et b OAT; mais elles ne doivent pas altérer
l’identité de la construction et peuvent être prises en compte de la même
manière que dans le point précédent (cf. chapitre V, ch. 3.3.2).
d) aa) En l'occurrence, le
recourant ne soutient plus, au stade du recours, que l'étang litigieux aurait
été creusé en 1971 et non pas dans les années 2000, comme le retient la
décision entreprise. Si les photographies versées au dossier, en particulier les
vues aériennes (pièce 28 du dossier du SDT), ne permettent pas de déterminer précisément
à quelle année remonte l'aménagement en question, elles permettent toutefois
d'exclure avec certitude que celui-ci ait été antérieur au 1
er
juillet 1972, date de référence en ce qui concerne l'art. 24c LAT. Le cliché
daté de 1974 montre en effet clairement que l'étang était inexistant à cette
époque. Partant, c'est à juste titre que l'autorité a exclu l'application de
cette disposition à l'étang en tant que tel.
bb) Même en considérant ledit étang
comme une modification de l'ancienne ferme qui, construite en 1767, bénéficie
de l'art. 24c LAT, le résultat est inchangé. En effet, selon les directives de
l'ARE susmentionnées (cf. consid. 6c
supra
), les constructions ouvertes
nouvellement réalisées, telles que balcon, abri pour voitures, terrasse, etc.,
ne sont certes pas incluses dans la comparaison des surfaces au sens de l'art.
42 al. 3 let. a et b OAT, mais elles ne doivent pas altérer pour autant
l’identité de la construction. L'étang litigieux est assimilable à de telles
constructions ouvertes et doit ainsi respecter, pour l'essentiel, l'identité
des abords du bâtiment, l'état de référence étant toujours celui qui prévalait
en 1972. Or, à cette date, même si les abords de l'ancienne ferme consistaient
déjà en un jardin d'agrément, comportant un verger et quelques arbres
d'ornement, aucun plan d'eau n'y avait encore été aménagé. Manifestement, la
création d'un étang de près de 400 m
2
constitue un changement
essentiel de l'aspect extérieur du bâtiment principal et de ses abords,
d'autant plus que cet aménagement a entraîné la création d'un remblai
important. L'art. 42 OAT ne peut dès lors trouver à s'appliquer. Il s'impose
d'en conclure que, dans toute son étendue, le bassin ne peut pas non plus être
autorisé
a posteriori
sur la base des art. 24c LAT et 42 OAT.
Cela étant, l'étang peut être
régularisé pour partie, à raison d'une surface de 40 m
2
. Ainsi que le relève le SDT, la limitation à 40 m
2
de la surface des plans d'eau tels qu'étangs et piscines, situés en zone agricole dans les abords
d'une habitation, permet de limiter à suffisance l'impact de l'ouvrage sur l'identité
des abords du bâtiment. De plus, ainsi limité dans sa surface, l'ouvrage est
réputé ne pas entraîner d'effets nouveaux notables sur l'affectation du sol,
l'équipement et l'environnement (cf. CDAP AC.2013.0201 du 6 février 2015 let. B et consid. 2e/aa, où le SDT exige encore que l'installation se situe à
proximité immédiate du logement et de ses dégagements, et qu'elle n'implique
aucun mouvement de terre important ou infrastructures à créer, tels que planies
ou murs de soutènement). Contrairement à ce que soutient le recourant, il n'y a
pas lieu d'autoriser une surface supérieure à 40 m
2
lorsque le point d'eau constitue un étang plutôt qu'une piscine. Certes, un étang artificiel
s'intègre mieux dans le paysage qu'une piscine, mais il n'en demeure pas moins qu'il
n'a pas sa place en zone agricole – hormis en tant que surface de promotion de
la biodiversité ou de biotope digne de protection – et qu'il contribue à
conférer aux abords du bâtiment un caractère résidentiel (voir aussi CDAP AC.2010.0036
du 23 mai 2012 [confirmé par l'arrêt TF 1C_321/2012 du 25 février 2013], tenant
pour illicite l'agrandissement à 120 m
2
d'un bassin existant de 62 m
2
; voir encore arrêt du Tribunal administratif du canton de Berne VGE 100.2010.245 du
3 août 2011 consid. 3.2.2, publié
in:
BVR/JAB 2012 p. 74 ss, selon
lequel un étang artificiel aux dimensions notables entraîne un changement
essentiel de l'aspect extérieur du bâtiment principal et de ses alentours, au
sens de l'art. 39 al. 3 OAT, peu important à cet égard qu'il ne serve pas de
bassin de natation, seule étant décisive la place occupée par l'installation,
ou qu'il n'ait pas d'impact visuel négatif, cet élément devant être traité dans
l'examen d'une atteinte à des intérêts prépondérants, non pas dans
l'appréciation du respect de l'aspect extérieur).
Dans ces conditions, le SDT a
retenu à juste titre que seule une portion de l'étang d'une taille maximale de 40 m
2
pouvait être régularisée.
7.
L'étang litigieux s'avérant illicite dans sa portion
dépassant 40 m
2
, il reste enfin à examiner la proportionnalité de l'ordre
de remise en état, consistant dans le comblement de l'excédent.
a) La municipalité, et à son défaut
le département compétent, est en droit de faire supprimer, aux frais des
propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales
et réglementaires (cf. art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC). Contrairement à ce
que sa formulation peut laisser entendre, cette disposition n'accorde pas une
latitude de jugement ou un pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, mais
lui impose une obligation quand les conditions en sont remplies. Par
démolition, il faut entendre non seulement la démolition proprement dite de
travaux effectués sans droit, mais aussi la remise en état des lieux. La seule
violation des dispositions de forme relatives à la procédure d'autorisation de
construire est en principe insuffisante pour justifier l'ordre de démolition
d'un ouvrage non autorisé, si ledit ouvrage est conforme aux prescriptions
matérielles applicables. En outre, la violation du droit matériel par les
travaux non autorisés ne suffit pas non plus à elle seule à justifier leur
suppression. L'autorité doit examiner la nature et l'importance des aspects non
réglementaires des travaux et procéder à une pesée des intérêts en présence,
soit l'intérêt public au respect de la loi (et donc à la suppression de
l'ouvrage non réglementaire construit sans permis) et l'intérêt privé au
maintien de celui-ci (CDAP AC.2014.0240 du 14 juillet 2015 consid. 9a; CDAP AC.2014.0006 du 24 mars 2015 consid. 3a et les références).
D'après la jurisprudence, l'ordre
de démolir une construction édifiée sans droit et pour laquelle une autorisation
ne pouvait être accordée n'est en soi pas contraire au principe de la
proportionnalité. L'autorité renonce toutefois à ordonner une telle mesure si
les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de
nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de
l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou
encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction
comme conforme au droit (cf. ATF 132 II 21 consid. 6; ATF 123 II 248 consid.
3a/bb). Même un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut invoquer le
principe de proportionnalité. Toutefois, celui qui place l'autorité devant un
fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une
situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent
pour lui (cf. ATF 123 II 248 consid. 4a; TF 1C_70/2015 du 28 août 2015 consid. 4.1 et les références).
b) En l'occurrence, l'autorité
intimée ordonne au recourant
de réduire les dimensions du
bassin à 40 m
2
, le surplus devant être comblé.
Le recourant, qui a renoncé à
transformer l'étang litigieux en un biotope (cf. procès-verbal d'audience et
lettre du recourant du 2 juin 2015), estime que cette mesure est disproportionnée. Il allègue
que le coût
des travaux serait excessif et que le comblement de la mare ne fournirait
aucune surface agricole supplémentaire, compte tenu de l'arborisation du
secteur.
c) Certes, le coût de remise en
état, estimé à 55'000 fr. par le recourant et à quelque 20'000 fr. par la DGE, n'est pas négligeable. L'intérêt public en jeu est toutefois important. En effet, de
jurisprudence constante, il existe un intérêt public prépondérant à maintenir
une séparation claire entre les zones à bâtir et les zones inconstructibles,
puisqu'il s'agit d'un principe essentiel d'aménagement du territoire; cette
séparation doit, en dehors des exceptions prévues par la loi, demeurer
d'application stricte (cf. ATF 132 II 21 consid. 6.4; TF 1C_417/2009 du 21 janvier 2010 consid. 4). Or, l'installation non autorisée d'un étang artificiel d'une
telle ampleur en zone agricole fonde une infraction manifeste à ce principe, de
sorte que l'ordre de comblement doit être confirmé, quelles que soient ses
incidences financières pour le propriétaire. Celles-ci ne paraissent au
demeurant pas excessives au point de devoir renoncer à la mesure ordonnée. Il
n'est pas davantage déterminant que la surface de terrain gagnée sur l'étang ne
soit finalement pas vouée à l'agriculture proprement dite: un raisonnement
contraire conduirait en effet à récompenser la politique du fait accompli, en
permettant de régulariser ou de tolérer pratiquement sans limite les
aménagements extérieurs opérés à fins résidentielles aux abords de bâtiments
d'habitation. Enfin, compte tenu du caractère artificiel de l'étang, on ne
saurait admettre que sa portion allant au-delà de 40 m
2
apporte une valeur écologique significativement supérieure à celle d'une surface de
taille équivalente, mais comblée et réensemencée.
Il s'ensuit que l'ordre de remise
en état ne viole pas le principe de proportionnalité.
8.
Au vu de ce qui précède, la décision attaquée,
qui ne procède ni d’une violation du droit ni d’un abus du pouvoir
d’appréciation, n'est pas critiquable.
9.
Pour ces motifs, le recours, mal fondé, doit
être rejeté et la décision attaquée confirmée. Vu l'issue du pourvoi,
l'autorité intimée est chargée de fixer au recourant un nouveau délai pour
procéder à la remise en état de l'étang et de veiller à l'exécution de sa
décision.
Le recourant, qui succombe,
supportera les frais de justice
(cf. art. 49 al. 1
LPA-VD)
. Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens (cf.
art. 55 al. 1
a
contrario
et 56 al. 3 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 25 août 2014 par le
Service du développement territorial
est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille
cinq cents) francs est mis à la charge de
Nicolas
Vautier
.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 30 novembre 2015
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral de
l'environnement et à l'Office fédéral du développement territorial.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel
subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.