vd_omni · AC.2013.0059 · 2013-11-26 · fr

BURRI, DUFOUR, ABU OMAR, SCHWARZBOURG, COCHAND, FUKAMI, THURLER, MULLER, IMHOF, SEVERIN, VON MOOS, ALBRECHT, SOW, HUBLER, SILVA, MAGET, SCHOPFER, BONNEMAIN, ARNAUT, ZELLER, BEROUD, ARNAUT HUSEJNOVIC, HUSEJNOVIC, SCHARMAY, MEER, NICOLAY, DUPUIS, LOXTON, VOELKE, CAMPICHE, VOUGA, FOURNIER | Plan d'affectation cantonal élaboré pour permettre la création d'un pôle muséal comprenant le musée cantonal des beaux arts à proximité de la gare de Lausanne (PAC no 332 ). Le fait que les accès routiers sont engorgés à certaines heures n'implique pas que les exigences en matière d'accès résultant de l'art. 19 LAT ne sont pas remplies (consid. 4). Le fait de renvoyer dans le règlement du plan aux normes VSS pour ce qui est des places de parc est judicieux. Un parking de 97 places est conforme à ces normes. Compte tenu de la localisation du projet, il est admissible de ne pas prévoir de places de parc pour les visiteurs du musée (consid. 5). Le choix du site repose sur une pesée complète et correcte des intérêts en présence et sur un examen suffisant des variantes (consid. 6). L'impact du projet de pôle muséal n'est pas tel qu'il justifie son intégration préalable dans le plan directeur cantonal (consid. 7). Tous les griefs des recourants relevant de la légalité, la question de savoir si le tribunal doit étendre son examen à l'opportunité souffre de demeurer indécise (consid. 8). Les exigences en matière de motivation des décisions sont respectées (consid. 9). Il n'y a pas lieu de prévoir dans la réglementation sur les aménagements extérieurs une disposition permettant de garantir le maintien d'un droit de passage afin d'accéder à des places de parc existantes. Cas échéant, il appartiendra au nouveau propriétaire du site de décider s'il entend maintenir la convention permettant cet accès, un éventuel litige à cet égard relevant des tribunaux civils (consid. 10).Recours au TF rejeté par arrêt du 8 octobre 2014 (1C_15/2014).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 26.11.2013 AC.2013.0059

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF
ET PUBLIC
Arrêt du 26 novembre 2013
Composition
M. François
Kart,
président
; Mme Dominique von der Mühll et
Mme Renée-Laure Hitz, assesseures.
Recourants
1.
Jean-Louis THURLER,
à Fribourg,
2.
Jean-Daniel MULLER,
au Mont-sur-Lausanne,
tous deux
représentés
par Me Jérôme BENEDICT, avocat, à Lausanne
3.
Maurice COCHAND,
à Lausanne,
4.
Kimio FUKAMI,
à Lausanne,
5.
Christian CAMPICHE,
à Lausanne,
6.
Frédérique VOUGA,
à Lausanne,
7.
Barbara FOURNIER,
à Lausanne,
8.
Dominik STEINER,
à Lausanne,
9.
Thomas ZOLLER,
à Lausanne,
10.
Antonio
PELLICCIONE,
à Lausanne,
11.
Lucia PELLICCIONE,
à Lausanne,
12.
Amalia PELLICCIONE,
à Lausanne,
13.
Beat STOLL-SAILLEN,
à La Tour-de-Peilz,
14.
Marie-Madeleine
STOLL-SAILLEN,
à La Tour-de-Peilz,
15.
Marco CASTRONI,
à Lausanne,
16.
Eric MAGNIN,
à Lausanne,
17.
Denis VOELKE,
à Lausanne,
18.
Gaspard DE MARVAL,
à Lausanne
19.
Daniel FORESTIER,
à Lausanne,
20.
Jean-David
MONRIBOT,
à Lausanne,
21.
Luisa MONRIBOT,
à Lausanne,
22.
Bernard TRINCHAN,
à Lausanne,
23.
Béatrice LOVIS,
à Lausanne,
24.
Stephane JORDI,
à Chêne-Bougeries,
25.
José CONDE,
à Lausanne,
26.
Olivier BONARD,
à Lausanne,
27.
Marc DUBOIS,
à Lausanne,
28.
Isabelle MONTANI,
à Lausanne,
29.
Françoise TRÜMPY,
à St-Sulpice,
30.
André ROUYER,
à Lausanne,
31.
Patricia SUNIER,
à Lausanne,
32.
Maya WEINMANN,
à Lausanne,
33.
Emmanuel GAY,
à Lausanne,
34.
Philippe JUNOD,
à Lausanne,
35.
Stephen CARBONARA,
à Lausanne,
36.
Denise LAVANCHY,
à Lausanne,
37.
Claudia FRICK,
à Lausanne,
38.
Urs CORRODI,
à Lausanne,
39.
Fausto TOMA,
à Lausanne,
40.
Carole REY,
à Lausanne,
41.
Marie Ange MÉHAY-CHRISTOPHEL,
à
Lausanne,
42.
Gabriel PONCET,
à Vich,
43.
Antonella CEREGHETTI,
à Lausanne,
44.
Sylvia ROSSET,
à Lausanne,
45.
Anat ROSENWASSER,
à Lausanne,
46.
Richard TANNIGER,
à Lausanne,
47.
Monique DERUELLE,
à Lausanne,
48.
Micaela CAMPICHE,
à Lausanne,
49.
Claudine NICOUD,
à Lausanne,
50.
Lito PANAYOTOPOULOS,
à Lausanne,
51.
Antoine BOSSHARD,
à Lausanne,
52.
Christine PIGUET,
à Lausanne,
53.
Alexandra KONEN,
à Lausanne,
54.
Jean-Sam RACINE,
à Lausanne,
55.
Philippe ABA,
à Lausanne,
56.
Saverio VONO,
à Prilly,
57.
Alexandra VONO,
à Prilly,
58.
Anna VONO,
à Prilly,
59.
Marianna VONO,
à Prilly,
60.
Juliette RAPIN,
à Lausanne,
61.
Heidrun FEDERMANN,
à Lausanne,
62.
Paulette HOFFMANN,
à Lausanne,
63.
Dolorès PNEA-MORAL,
à Lausanne,
64.
Claudine BONGNI,
à Lausanne,
65.
Max BONGNI,
à Lausanne,
66.
Roxana ROUZBEH,
à Lausanne,
67.
Jost ELMIGER,
à Lussy-sur-Morges,
68.
Christiane ELMIGER,
à Lussy-sur-Morges,
69.
Katrin IMWINKELRIE,
à Lausanne,
70.
Federica VONO,
à Prilly,
71.
Francesca VONO,
à Prilly,
72.
Nicole THEVENAZ,
à Pully,
73.
Kémâl AFSIN,
à Paudex,
74.
Erol AFSIN,
à Paudex,
75.
Michel DURUZ,
à Lausanne,
76.
Christiane GOGNIAT,
à Pully,
77.
David CAHEN,
à Lutry,
78.
Christophe MARTINET,
à Lausanne,
79.
Roland WETTER,
à Pully,
80.
Jean PIGUET,
à Lausanne,
81.
Daniel CHERIX,
à Corcelles-le-Jorat,
82.
Sabine DE MEURON,
à Pully,
83.
Irène KÖLBL TCHEMADJEU,
à Lausanne,
84.
Nina DE SPENGLER,
à Territet,
85.
Paul FRIDERICI
, à Chigny,
86.
Anouk ZBINDEN,
à Lausanne,
87.
Loyse BALLIF,
à Lausanne,
89.
Alexandre SAVOVIC,
à Lausanne,
90.
Nahum FRENCK,
à Lausanne,
91.
Susanne MASLIYAH,
à Lausanne,
92.
Max STEINER,
à Spiegel bei Bern,
tous représentés par Me Jean-Claude PERROUD, avocat, à Lausanne
93.
Nicole BURRI,
à Lausanne,
94.
Nathalie DUFOUR,
à Lausanne,
95.
Samir ABU OMAR,
à Lausanne,
96.
Francine SCHWARZBOURG,
à Lausanne,
97.
Véréna IMHOF,
à Lausanne,
98.
René IMHOF,
à Lausanne,
99.
Michel-Alain BURRI,
à Lausanne,
100.
Danièle SEVERIN,
à Lausanne,
101.
Edith VON MOOS,
à Lausanne,
102.
Raymond ALBRECHT,
à Lausanne,
103.
Coura SOW,
à Lausanne,
104.
Yvette HUBLER,
à Lausanne,
105.
Carla SILVA,
à Lausanne,
106.
Denise MAGET,
à Lausanne,
107.
Marie-Louise
SCHOPFER,
à Lausanne,
108.
Simone BONNEMAIN,
à Lausanne,
109.
Lehrndin ARNAUT,
à Lausanne,
110.
Kathrin ZELLER,
à Lausanne,
111.
Sophie BEROUD,
à Lausanne,
112.
Nerluana ARNAUT
HUSEJNOVIC,
à Lausanne,
113.
Admir HUSEJNOVIC,
à Lausanne,
114.
Manon SCHARMAY,
à Lausanne,
115.
Anne-Sophie MEER,
à Lausanne,
116.
Arnaud NICOLAY,
à Lausanne,
117.
Aroun DUPUIS,
à Lausanne,
118.
Victoria LOXTON,
à Lausanne,
119.
Denis VOELKE,
à Lausanne,
tous représentés par
Nicole BURRI, à Lausanne
120.
Dominique DE
BOURGKNECHT,
à Lausanne, représentée par Me
Antoine EIGENMANN, avocat, à Lausanne
Autorité intimée
1.
Département de
l'intérieur,
représenté par Me Denis SULLIGER,
avocat, à Vevey,
Autorités concernées
2.
Service Immeubles,
Patrimoine et Logistique,
représenté par Me Denis
SULLIGER, avocat, à Vevey,
3.
Direction générale
de l'environnement,
représentée par Me Denis
SULLIGER, avocat, à Vevey,
4.
Département de la
formation, de la jeunesse et de la culture,
représenté par Me Denis SULLIGER, avocat, à Vevey,
5.
Service de la
mobilité,
représenté par Me Denis SULLIGER,
avocat, à Vevey
,
6.
Municipalité de
Lausanne,
à Lausanne,
Tiers intéressé
Chemins de fer
fédéraux suisses CFF,
à Lausanne
.
Objet
plan d'affectation
Recours Dominique
de BOURGKNECHT, Nicole BURRI et crts, Maurice COCHAND et crts, Jean-Louis
THURLER et crt c/ décision du Département de l'intérieur du 10 décembre 2012
(approuvant le PAC n° 332 "Plate-forme Pôle muséal" et son
règlement)
Vu les faits suivants
A.
Depuis une vingtaine d’années, des réflexions
ont été engagées afin de trouver un nouvel emplacement pour le Musée cantonal
des Beaux-Arts (MCBA), qui se trouve actuellement dans le bâtiment dit
« Palais de Rumine » au centre de la ville de Lausanne. En 2002, le
Grand Conseil a voté un premier crédit d’étude pour un projet prévu sur le site
de « Bellerive », au Sud de la Commune de Lausanne au bord du lac
Léman. Un référendum a été lancé contre la décision du Grand Conseil d’accorder
un second crédit relatif à la construction du bâtiment destiné à abriter le
MCBA sur le site de Bellerive. Le 30 novembre 2008, le peuple vaudois a refusé
ce crédit, ce qui a entraîné l’abandon du projet.
B.
A la suite du vote du 30 novembre 2008, un
« groupe d’évaluation des sites » (ci-après : GCES) a été
constitué par le Conseil d’Etat afin de conduire une procédure de recherche et
d’évaluation des sites susceptibles d’accueillir le MCBA. Le GCES comprenait 31
membres ; il était composé de collaborateurs de l’administration cantonale
et de personnes extérieures à l’administration (élus communaux, professeur à
l’EPFL, représentants des milieux artistiques et économiques). Sa mission
consistait à apprécier les sites proposés et à formuler un préavis à
l’attention du Conseil d’Etat. Toute commune du canton, toute association
privée et tout particulier pouvait présenter un projet. Onze dossiers (cinq sur
le territoire de la Commune de Lausanne et six dans d’autres communes du
Canton) ont été présentés et analysés sur la base de la méthode dite
« Albatros » (méthode mise au point à l’EPFL destinée à faire des
choix initiaux compatibles avec les principes du développement durable en
utilisant un ensemble préétabli de critères de base couvrant ceux relatifs au
développement durable et ceux spécifiques au projet [faisabilité, conformité]).
Dans sa démarche, le GCES a été appuyé par un groupe d’experts.
A la suite d’une première phase
d’évaluation, le GCES a retenu quatre sites (« La Prairie » à Morges,
« La Gare » à Yverdon-les-Bains, « Halle CFF aux
locomotives » à Lausanne et « Musée-Cité » à Lausanne),
pour lesquels des informations complémentaires ont été demandées. Le 30
septembre 2009, le GCES a recommandé au Conseil d’Etat en premier lieu le site
« Musée-Cité ». Ce projet prévoyait la construction d’un nouveau
bâtiment à la place de la Riponne sur le parking souterrain existant, vis-à-vis
du Palais de Rumine. Le GCES recommandait en second lieu le site « Halle
CFF aux locomotives ». Dans l’hypothèse d’un choix du Conseil d’Etat
d’implanter le MCBA en dehors de Lausanne, le site « La Gare » à
Yverdon-les-Bains était recommandé. Le GCES a rendu son rapport écrit le 30
octobre 2009.
C.
Le 30 septembre 2009, après avoir été informé
des recommandations du GCES, le Conseil d’Etat a opté pour le projet
« Halle CFF aux locomotives ». Celui-ci prévoit d’installer le MCBA
dans la halle CFF aux locomotives (ci-après : la halle aux locomotives),
formée de trois corps de bâtiments construits entre 1909 et 1911 situés le long
des voies CFF à proximité de la gare de Lausanne. Les bâtiments se trouvent au
Nord-Ouest de la gare dont ils sont séparés par l’avenue William-Fraisse. La
halle aux locomotives figure à l’inventaire prévu par l'art. 49 al. 1 de la loi
du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites
(LPNMS; RSV 450.11) et a reçu la note 2 au recensement architectural prévu par
l’art. 30 du règlement d’application du 22 mars 1989 de la loi du 10
décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (RLPNMS;
RSV 450.11.1). Le site prévu pour l’implantation du musée comprend une surface
de 21'000 m
2
.
Au printemps 2010, compte tenu des
surfaces disponibles, le Conseil d’Etat et la Municipalité de Lausanne ont
décidé la création sur le site choisi d’un pôle muséal comprenant, outre le
MCBA, le Musée cantonal pour la photographie de l’Elysée (ci-après : le Musée
de l’Elysée) et le Musée de design et d’arts appliqués contemporains (MUDAC).
Le 29 juin 2010, le Grand Conseil a voté un crédit de 13'870'000 fr. pour le
concours, les études préliminaires, le projet et la mise en soumission de la
construction du nouveau Musée cantonal des Beaux-Arts, ainsi que le concours
d’idée pour le pôle muséal et culturel sur le site « Halle CFF aux
locomotives » à Lausanne.
D.
Le projet de Pôle Muséal a fait l’objet d’un
concours d’architecture. En octobre 2010, le jury du concours a sélectionné 18
équipes parmi les 136 dossiers présentés. Finalement, il a choisi le projet
« Bleu » des architectes Fabrizio Barozzi et Alberto Veiga. Ce
dernier implique la destruction d’une grande partie de la halle aux
locomotives. Il prévoit principalement la construction d’un bâtiment rectangulaire
de trois niveaux le long des voies CFF, au Nord de ces dernières, la création
d’une place et le désenclavement du site.
E.
Pour la réalisation du projet, un plan
d’affectation cantonal « Plate-forme Pôle Muséal » (ci-après :
le PAC n° 332) a été établi. Le périmètre du PAC comprend les parcelles n
os
5'080, 5'770 et 5'819 du cadastre de la Commune de Lausanne, d’une surface de
respectivement 50'342 m
2
, 23'646 m
2
et 1'110 m
2
,
toutes propriétés des Chemin de fer fédéraux (CFF). Ces parcelles sont
comprises dans la zone mixte de forte densité prévue par le plan général d'affectation
de la Commune de Lausanne mis en vigueur le 26 juin 2006 (ci-après : PGA).
Le périmètre du PAC est bordé au
Sud par les voies CFF. Du Nord-Ouest au Nord-Est, il jouxte le chemin de
Villard puis des parcelles bâties bordant le chemin de Villard puis des
parcelles bâties bordant l’avenue Ruchonnet, qui est une des routes principales
qui relie le centre de Lausanne à la gare. A l’Est, il jouxte l’avenue William
Fraisse qui descend en direction du Sud vers le bas de la ville (quartier
« sous-gare ») et le lac Léman. De l’autre côté de l’avenue William
Fraisse se trouvent les bâtiments de la gare de Lausanne.
Le PAC n° 332 comprend trois aires
constructibles (A, B et C), une aire des aménagements extérieurs destinée
notamment à une « esplanade muséale » sise principalement dans les
parties Est et Nord du périmètre et une aire à vocation écologique prévue dans
la partie Ouest (correspondant à des talus séchards exposés au Sud) destinée à
préserver et favoriser une surface enherbée extensive, favorable à la
biodiversité. Selon le rapport établi en application de l’art. 47 de
l’ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1),
(ci-après : « le rapport 47 OAT »), l’aire des constructions A,
sise au Sud du périmètre le long des voies CFF, est destinée à la construction
du MCBA et ses fonctions annexes (bibliothèque, librairie, restaurant,
auditoire, etc.). Cette aire comprend également le pignon Sud des anciennes
halles aux locomotives, qui sera renforcé structurellement et conservé. L’aire
des constructions B, sise au Nord-Ouest de l’aire des constructions A, est
destinée à la construction du MUDAC, du Musée de l’Elysée et de locaux
complémentaires (salles de spectacle, salles de musique, galeries, ateliers
d’artiste, etc.). L’aire des constructions C, située à l’Ouest et au Nord de
l’aire des constructions B (soit à l’arrière du MUDAC et du Musée de l’Elysée),
est destinée à recevoir des activités CFF et des programmes culturels
complémentaires. Selon le rapport 47 OAT et le règlement du PAC
(ci-après : RPAC), l’aire des aménagements extérieurs est destinée à la
création d’une « esplanade muséale » entièrement piétonne pouvant
accueillir des constructions souterraines sous la totalité de sa superficie
ainsi que les infrastructures y relatives. Les surfaces utiles du programme du
Pôle Muséal, calculées selon la norme SIA 416, sont de 7'900 m
2
pour
le MCBA, de 9'260 m
2
pour le MUDAC et le Musée de l’Elysée et
de 1'640 m
2
pour le programme complémentaire. A cela s’ajoute 960 m
2
pour un poste de secours CFF situé à l’arrière de la parcelle, soit au total
19'760 m
2
de surface utile. L’aire constructible A (destinée à
accueillir le bâtiment du MCBA à l’endroit où se trouve actuellement la halle
aux locomotives) a une longueur de 150 m et une largeur de 26 m. Selon l’art.
14 RPAC, la hauteur des constructions est définie par le biais des cotes
d’altitudes maximales, fixées par les coupes (al. 1). Pour ce qui est des aires
constructibles A et B, il résulte des coupes que la hauteur maximale est de 22
m 50 (cf. rapport 47 OAT p. 56 ch. 4.5.1). Pour l’aire constructible C,
l’altitude maximale des constructions ne doit pas excéder l’altitude des
terrains aménagés au Nord et à l’Ouest de ladite aire (al. 3).
Selon le rapport 47 OAT, le
Pôle muséal se réalisera en deux phases. La 1
ère
phase
comprendra la destruction des halles existantes, la construction du MCBA, le
traitement paysager de l’espace public principal et le traitement extérieur à
chaque extrémité du MCBA. La 2
ème
phase comprendra la construction
du MUDAC et du musée de l’Elysée, le remplacement du poste de secours CFF et la
mise en place du programme complémentaire.
Selon le rapport 47 OAT, lors de la
1
ère
phase, les accès existants depuis
l’avenue
William-Fraisse à l’Est et depuis l’avenue Ruchonnet au Nord seront maintenus pour
tous les modes de déplacement (véhicules, piétons et vélos). Lors de la
2
ème
phase, l'
accès depuis
l’avenue Ruchonnet pourra être en cul-de-sac et s’arrêter au dessus du MUDAC et
du musée de l’Elysée. Il permettra l’accès au secours mais ne sera pas connecté
à l’accès depuis l’avenue William-Fraisse. Il nécessitera l'aménagement d'une
zone de rebroussement carrossable (cf. rapport 47 OAT p. 34). L'accès depuis le
Nord sera maintenu pour les piétons par la création d'un escalier. L'accès en
vélo ne sera en revanche plus possible, les différences de niveau ne permettant
pas la construction de rampes. Une autre liaison piétonne vers le Nord, en face
des escaliers menant au parking de Montbenon, est envisagée. Deux nouvelles
liaisons (piétons et vélos) vers l'Ouest sont prévues (en phase 1 ou 2) vers le
chemin de Villard, pour se connecter à l'avenue Marc-Dufour et à l’avenue
Ruchonnet. Selon les auteurs du rapport 47 OAT, ceci permettra un désenclavement
plus important du site et la mise en place d'une liaison Est-Ouest complète
permettant la traversée du périmètre.
Aucune place de stationnement de
véhicules motorisés ne sera réalisée en surface. Un parking souterrain d’une
capacité maximale de 97 places est prévu. Selon le rapport 47 OAT,
celui-ci bénéficiera d’un accès indépendant depuis
l’avenue William-Fraisse et sera majoritairement destiné aux
activités des CFF. Selon l’art. 21 RPAC, l’accès au périmètre du PAC est limité
aux seuls véhicules de service pour la Plate-forme Pôle Muséal et la logistique
de la gare et aux véhicules d’entretien des espaces publics ou en lien avec les
ouvrages destinés aux activités ferroviaires et installations techniques
ferroviaires. L’accès est autorisé pour les deux-roues légers non motorisés.
F.
Le PAC n° 332 a été soumis à l’enquête publique
du 24 août 2012 au 24 septembre 2012. Il a suscité 18 oppositions dont
celle de la S.I. Maison Vaudoise SA et de la S.I. Louis Ruchonnet, celle de
Nicole Burri représentant 31 habitants de l’avenue Ruchonnet et du chemin de
Villard, celle de plusieurs habitants du quartier de la gare réunis sous l’appellation
« collectif gare », celle de Jean-Louis Thürler et Jean-Daniel Müller
copropriétaires des parcelles n
os
5825 à 5828 de la Commune de
Lausanne supportant un immeuble à plusieurs entrées correspondant aux nos 33/39
de l’avenue Ruchonnet et aux nos 1/3 du chemin de Villard et celle de la succession
de Pierre-Louis de Bourgknecht, propriétaire de la parcelle n° 5’841 de la Commune
de Lausanne sise en aval de l’avenue Ruchonnet, du côté Sud de l’avenue.
G.
Par décision du 10 décembre 2012, le Département
de l’intérieur a approuvé le PAC n° 332 et rejeté les oppositions.
Par acte conjoint du 25 janvier
2013, la S.I. Maison Vaudoise SA et la S.I Louis Ruchonnet ont recouru auprès
de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Elles
concluent principalement à la réforme des décisions du Département de
l'intérieur du 10 décembre 2012 en ce sens que l'approbation du PAC n° 332
"Plate-forme Pôle Muséal" est refusée et l'opposition admise et,
subsidiairement, à l'annulation de la décision du Département de l'intérieur du
10 décembre 2012 approuvant le PAC n° 332 "Plate-forme Pôle Muséal"
et son règlement et de la décision du Département de l'intérieur du 10 décembre
2012 levant leur opposition.
Par acte du 25 janvier 2013, la
succession Pierre-Louis de Bourgknecht a recouru auprès de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal. Elle conclut à l'annulation de la
décision de levée de l'opposition formée dans l'enquête publique du PAC n° 332
"Plate-forme Pôle Muséal" et à l'annulation de la décision
d'approbation du PAC n° 332 "Plate-forme Pôle Muséal".
Par acte du 26 janvier 2013, Nicole
Burri et 25 consorts ont recouru auprès de la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal. Ils concluent à l'annulation de la levée
d'opposition du 10 décembre 2012 rendue par la Cheffe du Département de
l'intérieur et à l'admission de l'opposition formée le 24 septembre.
Par acte du 28 janvier 2013,
Maurice Cochand et 88 consorts ont déposé un recours auprès de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal. Ils concluent à l'annulation de
la décision rendue le 10 décembre 2012 par le Département de l'intérieur
écartant leur opposition et approuvant le PAC n° 332 "Plate-forme Pôle
Muséal".
Par acte du 28 janvier 2013,
Jean-Louis Thürler et Jean-Daniel Müller ont déposé un recours auprès de la
Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal en concluant
principalement à la réforme de la décision rendue le 10 décembre 2012 par le
Département de l'intérieur écartant leur opposition et approuvant le PAC n° 332
"Plate-forme Pôle Muséal" et son règlement en ce sens que
l'approbation sollicitée est refusée, et subsidiairement, à l'annulation de
cette décision.
Les CFF ont déposé des observations
le 15 mars 2013. Le Département de l'intérieur, le Service Immeubles,
Patrimoine et Logistique (SIPAL), la Direction générale de l'environnement (DGE),
le Service de la mobilité et le Département de la formation, de la jeunesse et
de la culture ont déposé une réponse conjointe le 8 avril 2013 relative à
chacun des recours. Ils concluent au rejet de ces derniers. Les parties ont
ensuite déposé des observations complémentaires.
Le 16 août 2013, la S.I. Maison
Vaudoise SA et la S.I Louis Ruchonnet ont retiré leur recours.
Le 16 août 2013 également, le
conseil de la succession Pierre-Louis de Bourgknecht a informé le juge
instructeur que Dominique de Bourgknecht était désormais seule propriétaire de
la parcelle n° 5'841
de la Commune de Lausanne.
Le tribunal a tenu audience le 8
octobre 2013. A cette occasion, il a procédé à une vision locale. Le
procès-verbal de l’audience a la teneur suivante :
Se présentent:
­ Les recourants Maurice Cochand, Christian Campiche,
Frédérique Vouga, Barbara Fournier, Emmanuel Gay, Juliette Rapin et
Marie-Thérèse Romanens personnellement, assistés de Me Jean-Claude Perroud et
de Me Xavier Rübli;
­ Les recourants Nicole Burri, Francine Schwarzbourg,
Danièle Séverin, Sophie Beroud et Denis Voelke personnellement, non assistés;
­ Le recourant Jean-Louis Thürler personnellement,
assisté de Me Jérôme Bénédict et accompagné de Ricardo Pinto, gérant, de la
régie Bernard Nicod;
­ Au nom de la succession Pierre-Louis de
Bourgknecht, recourante, M. Amaron, assisté de Me Stéphanie Carnal qui remplace
Me Antoine Eigenmann;
­ Au nom du Département de l'intérieur, autorité
intimée, Me Denis Sulliger;
­ Au nom du Service Immeubles, Patrimoine et
Logistique (SIPAL), de la Direction générale de l'environnement (DGE), du
Département de la formation, de la jeunesse et de la culture (DFJC) et du
Service de la mobilité, autorités concernées, Elisabeth Wermelinger et François
Zurcher (DFJC) ainsi que Laurent Chenu, Yves Golay et Alain Dayer (SIPAL),
assistés de Me Denis Sulliger et accompagnés de Thierry Chanard du bureau GEA,
de Mathieu Cazorla du bureau Transitec, et de Lukas Vonbach du bureau
Basler+Partner, auteur de l’étude OPAM;
­ Au nom des Chemins de fer fédéraux suisses (CFF),
tiers intéressé, Laurent Staffelbach et Cédric Humberset;
­ Au nom de la Ville de Lausanne, personne ne se
présente.
L'audience débute
à 14h30 dans une salle réservée à la gare de Lausanne.
M. Chenu confirme
que la halle aux locomotives figure à l’inventaire prévu par la LPNMS. Il
regrette que le projet implique sa destruction tout en relevant que celle-ci
est justifiée par la nature et l’importance du projet.
La question des
accès est discutée. Les accès piétons se feront depuis l’Avenue Fraisse (accès
principal) et depuis l’Avenue Ruchonnet avec la construction d’un escalier. En
relation avec l’extension future de la gare, un accès depuis le quai no 1
pourrait être réalisé.
La question des
passages sous voies est discutée. Le passage à l’ouest de la gare permettant
d’accéder directement au pôle muséal a été abandonné, notamment en raison du
maintien des bâtiments d’habitation du secteur.
La question du
risque d’accident majeur est discutée. M. Vonbach explique que, pour ce qui est
du nombre de personnes à prendre en considération, il est parti des chiffres de
fréquentation actuelle des musées. En réponse à une question concernant la
prise en compte des personnes présentes dans les installations annexes
(notamment la salle de conférence de 300 places), il indique que les analyses
de risque se fondent sur une situation générale et non pas sur la «pire
hypothèse possible». Il est précisé que la salle de conférence sera utilisée le
plus souvent possible, notamment en complément du restaurant, et qu’elle pourra
être utilisée en dehors des heures d’ouverture du musée.
La question du
danger du site pour les œuvres et de l’insuffisance des accès (impasse) est
discutée.
M. Staffelbach
précise que le fait que le 95 % des marchandises dangereuses passe au sud des
voies s’explique par la destination de ces marchandises (Valais), le projet de
pôle muséal n’ayant aucune incidence à cet égard.
La question des
incidences du projet de pôle muséal sur le développement des transports publics
lausannois est discutée. M. Staffelbach explique qu’il n’a jamais été question
que le M1 vienne jusqu’à la gare et que le pôle muséal n’aura aucune incidence
en ce qui concerne les développements prévus du M2 et du M3. De même, il n’aura
aucune incidence en ce qui concerne le développement de la gare et du réseau
CFF.
Il est précisé
que le site de la Riponne, contrairement à celui de la halle aux locomotives,
n’est pas régi par le PGA de la Commune de Lausanne dès lors qu’il se trouve
sur le domaine public.
La question de
savoir si la destruction de la halle aux locomotives était envisagée au moment
du concours d’architecture et si M. Chenu ¿ait informé à ce moment-là est
discutée. M Chenu indique qu’il était au courant et que, dans le cadre du
concours, un projet impliquant la destruction de la halle pouvait être proposé
si des éléments patrimoniaux importants étaient conservés.
La question de
savoir si la taille du site impliquait nécessairement son «remplissage» avec
d’autres musées que le MCBA est discutée. M. Staffelbach le conteste en
indiquant que les CFF auraient pu utiliser le solde du site pour du logement.
Il précise que la division voyageur des CFF souhaitait se retirer de la halle
depuis 2004.
La Cour et les
parties se déplacent sur le site.
A l’entrée du
site depuis l’Avenue Fraisse, la présence des places de parc du bâtiment de Mme
de Bourgknecht est constatée. Il est confirmé que, à terme, ce bâtiment devrait
bénéficier de places dans le futur parking souterrain de 97 places. Me Carnal
indique que des discussions sont en cours.
Me Bénédict
relève qu’il n’y aura pas de lien physique entre les deux accès (Fraisse et
Ruchonnet), ce qui posera un problème en cas d’accident majeur.
Il est procédé à
la visite de l’intérieur des halles puis des parties Ouest et Nord du site.
Il est confirmé
que, lors de la 2
ème
étape, on aura deux accès au site sans lien
entre eux en ce qui concerne la circulation des véhicules.
La Cour et les
parties se rendent depuis le site jusqu’à l’Avenue Ruchonnet en utilisant la
rampe existante, qui est notamment utilisée par les camions de pompiers. La
question du nombre de mouvements de camionnettes et de camions (notamment les
40 tonnes) en relation avec le Pôle muséal est discutée.
La séance est
levée à 16h40.
Considérant en droit
1.
Les recourants soutiennent que le PAC n° 332
n’aurait pas dû être approuvé dès lors qu’il prévoit la démolition de la halle
aux locomotives qui est inscrite à l’inventaire et a reçu la note 2 au
recensement architectural. Ils font valoir que la Commission du Grand Conseil
qui avait examiné la demande de crédit pour le projet avait exigé le maintien
de ce bâtiment. Ils relèvent également que aussi bien la Commune de Lausanne
dans son dossier de candidature que la GCES dans son analyse comparative des
sites préconisaient le maintien de la halle. Ils soulignent que le projet
arrivé second du concours d’architecture permet son maintien.
a) Aux termes de l’art. 78 al. 1 de
la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst; RS 101), la protection de la
nature et du patrimoine est du ressort des cantons. Dans le canton de Vaud, la
LPNMS prévoit une protection générale des monuments historiques et des
antiquités (art. 46 à 48 LPNMS) et deux types de mesures de protection dite
spéciale : l'inventaire des monuments et des sites (art. 12 à 19 et 49 à 51
LPNMS) et le classement comme monument historique ou antiquité (art. 22 à 28 et
52 à 54 LPNMS).
Pour les objets soumis à la
protection générale de l'art. 46 LPNMS, le département compétent peut ordonner
des mesures conservatoires nécessaires à leur sauvegarde lorsqu'un danger
imminent les menace (art. 47 LPNMS); mais ces mesures deviennent caduques si
aucune enquête publique en vue du classement n'a été ouverte dans les trois
mois dès la date des mesures conservatoires, délai qui peut être prolongé de
six mois par le Conseil d'Etat (art. 48 LPNMS).
La mise à l'inventaire oblige le
propriétaire à annoncer les travaux qu'il envisage au département, qui peut
soit autoriser les travaux annoncés, soit ouvrir une enquête en vue du
classement de l'objet (art. 16 et 17 LPNMS, par renvoi de l'art. 51 LPNMS; 32
RLPNMS).
L’annonce des travaux d’où part le délai pour
le classement de l’objet correspond à la date du dépôt de la demande de permis
de construire comportant toutes les pièces requises selon les art. 108 et 114
de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les
constructions (LATC; RSV 700.11) (art. 32 et 4 al. 2 RLPNMS).
E
n cas de
classement, aucune atteinte ne peut être portée à l'objet classé sans autorisation
préalable du département (art. 23 et 54 LPNMS).
L'objectif
poursuivi par l'art. 23 LPNMS consiste dans la préservation du patrimoine
classé, cela dans sa valeur historique, culturelle ou scientifique. L'autorité
compétente a le pouvoir d'interdire les atteintes graves que pourraient
entraîner les travaux, soit celles qui touchent à la substance même de l'objet
ou à ses éléments essentiels; par ailleurs, elle a la faculté d'autoriser des
travaux dont l'impact est moindre et qui peuvent être limités dans leurs
effets, par le jeu de charges imposées au constructeur (arrêt AC.1998.0145 du
28 mai 1999 consid. 2a).
Le
recensement
architectural n'est pas prévu dans la LPNMS. L’art. 30 RLPNMS dispose que le
département établit le recensement architectural des constructions en
collaboration avec les communes concernées. Selon l'art. 31 RLPNMS, le
recensement architectural sert de base à l'inventaire prévu à l'art. 49 LPNMS.
Le recensement architectural implique
l'attribution de notes (v. à ce sujet "
Recensement architectural du
canton de Vaud
", plaquette éditée par la Section des Monuments
historiques et archéologie du Service des bâtiments, novembre 1995 rééditée en
mai 2002), qui sont les suivantes : "1": Monument d'importance
nationale; "2": Monument d'importance régionale; "3": Objet
intéressant au niveau local; "4": Objet bien intégré;
"5": Objet présentant des qualités et des défauts;
"6": Objet sans intérêt; "7": Objet altérant le site.
Le recensement architectural ne se confond pas
avec l'inventaire. Il couvre en principe tous les bâtiments (voir pour les
détails la plaquette précitée, p. 6) et n'entraîne pas en soi de mesures de
protection spéciale au sens des art. 16, 17 et 51 LPNMS (objets à l'inventaire)
ou des art. 23 et 54 LPNMS (objets classés).
b) Vu ce qui précède, le fait que la
halle aux locomotives figure à l’inventaire prévu par les art. 49 ss LPMNS
n’implique pas nécessairement son maintien. Il en va de même du fait qu’elle ait
reçu la note 2 au recensement architectural. Cela étant, l’art. 2 RLPNMS
prévoit que les autorités communales et cantonales doivent tenir compte des
objets méritant d’être sauvegardés – soit soumis à la protection générale, soit
inventoriés ou classés – en élaborant leurs plans directeurs ou d’affectation.
Le fait que le PAC
n° 332 implique la disparition
d’un bâtiment figurant à l’inventaire avec une note 2 au recensement
architectural doit par conséquent être pris en compte dans la pesée générale
des intérêts (cf. art. 3 OAT), question qui sera examinée ci-dessous.
2.
Les recourants soutiennent que le projet n’est
pas admissible sous l’angle de la sécurité. Ils critiquent la présence d’une
paroi vitrée le long de la voie CFF et le fait que les voies de fuite ne
seraient pas adaptées, notamment pour les usagers à mobilité réduite. Ils
critiquent l’analyse des risques liés aux accidents majeurs réalisée par le
bureau Ernst Basler le 30 août 2012 (ci-après : l’étude Basler + Partner).
Selon eux, celle-ci se fonde sur un nombre maximal de personnes présentes
simultanément sur le site qui ne serait pas crédible compte tenu des chiffres
annoncés dans le rapport 47 OAT pour ce qui est du nombre de visiteurs. L’étude
ne tiendrait également pas compte de l’augmentation du transport de
marchandises après 2020, qui pourrait accroître les risques d’accident. L’étude
n’aurait également pas tenu compte du risque de catastrophe de grande ampleur
telle que celle qui aurait pu avoir lieu en 1994 (wagon de chlorure de vinyle
accidenté juste devant les halles CFF). Elle ne tiendrait en outre pas compte
du fait que le projet concerne un pôle de 3 musées et non plus le seul MCBA.
Les recourants s’inquiètent encore du fait que l’on annonce que la grande
majorité des marchandises dangereuses passeront du côté opposé au projet. Ils
relèvent ainsi que, pour diminuer les risques pour le pôle muséal, on va
reporter les risques sur les habitations situées en aval de la gare. Ils
soulignent que, selon l’étude Basler + Partner, le tronçon ferroviaire contigu
au PAC est l’un des six plus dangereux de Suisse avec 1,7 millions de tonnes de
marchandises dangereuses qui y passent chaque année. Les recourants font encore
valoir que, en relation avec le risque d’accidents majeurs, le rapport 47 OAT
préconise d’éviter les bâtiments de grande hauteur, exigence qui ne serait pas
respectée.
a) La planification du territoire
doit être coordonnée avec la protection de l'environnement. Cela signifie que
les questions et problèmes que pose la planification ne peuvent être résolus
sans examiner conjointement leur compatibilité avec les exigences de la
protection de l'environnement. La base constitutionnelle du droit de
l'aménagement du territoire (art. 22 quater Cst.) est de même niveau que celle
du droit de la protection de l'environnement (art. 24 septies Cst.); les mesures
que les cantons sont appelés à prendre en vertu des dispositions fédérales
adoptées en application de ces normes constitutionnelles doivent être
harmonisées en vue d'arrêter les solutions qui sont le mieux à même de répondre
aux intérêts complémentaires que chacune de ces législations défendent (Alfred
Kutler, Protection de l'environnement et aménagement du territoire, mémoire
ASPAN no 54 pp. 2 et 3; arrêt AC.2011.0214 du 31 juillet 2012 consid. 1b).
Pour atteindre les buts fixés par
ces deux législations sur l'aménagement du territoire et sur la protection de
l'environnement, les cantons établissent des plans directeurs en veillant à
définir le développement souhaité de manière à réduire à un minimum les
atteintes à l'environnement (art. 6 al. 3 et 8 de la loi du 22 juin 1979 sur l’aménagement
du territoire [LAT; RS 700]; art. 2 al. 1 let. d OAT; voir aussi l'ATF 116 Ib
268 consid. 4c). La mesure A33 du volet stratégique du plan directeur cantonal
du 1
er
août 2008 concernant les accidents majeurs prévoit que
le canton tient à jour un cadastre des risques majeurs des entreprises
stationnaires notamment. Il est en outre indiqué que le canton peut demander
aux communes des mesures de restriction à l’utilisation du sol pour rendre les
risques acceptables et économiquement supportables, lors de l’établissement
d’une planification locale. L’art. 2 du décret portant adoption du plan
directeur cantonal du 5 juin 2007 (DPDCn; RSV 701.412) précise que les éléments
de ce plan qui lient les autorités sont le volet stratégique et la carte de
synthèse.
L’art. 10 al. 1 de la loi fédérale
du 7 octobre 1983 sur la protection de l’environnement (LPE; RS 814.01) prévoit
que quiconque exploite ou entend exploiter des installations qui, en cas
d’événements extraordinaires, peuvent causer de graves dommages à l’homme ou à
l’environnement, doit prendre les mesures propres à assurer la protection de la
population et de l’environnement. Il y a notamment lieu de choisir un
emplacement adéquat, de respecter les distances de sécurité nécessaires, de
prendre des mesures techniques de sécurité, d’assurer la surveillance de
l’installation et l’organisation du système d’alerte. L'ordonnance sur la
protection contre les accidents majeurs du 27 février 1991 (OPAM; RS 814.012) a
pour but de protéger la population et l'environnement des graves dommages
résultant d'accidents majeurs (art. 1 al. 1 OPAM). L'ordonnance s'applique aux
entreprises dépassant les seuils quantitatifs des substances, des préparations
ou des déchets spéciaux au sens de l'annexe 1.1 (art. 1 al. 2 let. a OPAM).
Elle s’applique notamment aux installations ferroviaires au sens de
l’ordonnance du 3 décembre 1996 relative au transport de marchandises
dangereuses par chemin de fer et par installations à câbles (RSD; RS 742.412) ou
au sens des accords internationaux en la matière.
L’art. 11a OPAM prévoit que les
cantons prennent en considération la prévention des accidents majeurs dans les
plans directeurs et les plans d’affectation (al. 1). L’autorité
d’exécution désigne, pour les entreprises, voies de communication et
installations de transport par conduites, le domaine attenant où la réalisation
de nouvelles constructions et installations peut conduire à une augmentation
notable du risque (al. 2). Avant que l’autorité compétente décide d’une
modification des plans directeurs ou des plans d’affectation dans un domaine
selon l’al. 2, elle consulte l’autorité d’exécution pour l’évaluation du risque
(al. 3).
b) En l’occurrence, il a été
procédé sur la base de l’étude Basler + Partner à l’analyse qui, en matière de
coordination entre l’aménagement du territoire et la prévention des accidents
majeurs, est requise par le guide de planification établi par les offices
fédéraux du développement territorial et de l’environnement intitulé « Coordination
aménagement du territoire et prévention des accidents majeurs le long des
installations ferroviaires significatives sous l’angle des risques »
(ci-après : le guide de planification). La méthode de coordination
proposée par le guide de planification comporte 5 étapes : 1) présélection
sur la base du site; 2) présélection sur la base de la signification du risque;
3) évaluation des mesures; 4) pesée d’intérêts; 5) conclusion. Le résultat de
cette analyse figure au chapitre 3.4.1 du rapport 47 OAT.
Pour ce qui est du risque pour les
personnes (étape 2, présélection sur la base de la signification du risque), il
y a un risque significatif lorsque le nombre de personnes présentes dans le
périmètre de référence est supérieur à 300. Pour ce qui est du pôle muséal, le
nombre moyen de visiteurs présents simultanément sur le site serait compris
entre 160 et 360 personnes, ce nombre de personnes devant être pondéré d’un
tiers pour l’évaluation du risque collectif, soit 55 à 120 personnes pondérées
(rapport 47 OAT p. 40). Le tribunal n’a pas de raison de mettre en cause ces
chiffres qui, ainsi que cela ressort du rapport 47 OAT, prennent en
considération le fait que le nombre annuel de visiteurs du Pôle muséal est
estimé entre 175'000 et 400'000.
Au regard de la fréquentation actuelle
des trois musées, ces chiffres semblent d'ailleurs assez élevés.
Compte
tenu des
mesures proposées par l’étude Basler + Partner (mesures
constructives, techniques et organisationnelles), le niveau de risque est
considéré comme acceptable, ceci aussi bien en ce qui concerne les dommages sur
les personnes que les dommages matériels (rapport 47 OAT pp. 41-42). Dès lors
que l’étude de risque a mis en évidence un risque acceptable, aucune mesure
complémentaire ni pesée des intérêts n’est jugée nécessaire.
Il résulte du rapport 47 OAT que,
sous réserve de la réalisation des mesures indiquées à l’étape 3 (mesures
préconisées dans l’étude Basler + Partner),
le PAC
n° 332 est conforme aux exigences de l’OPAM (rapport 47 OAT p. 42).
Sur la base des résultats de l’étude de risques, le service cantonal spécialisé
(SEVEN, actuellement DGE) a approuvé les conclusions du rapport 47 OAT quant à
la prévention des accidents majeurs (cf. préavis des services cantonaux du 18
juillet 2012).
c) Pour ce qui est des griefs
formulés à l’encontre de l’étude Basler + Partner, on relève que celle-ci prend
en considération les 3 musées, contrairement à ce que soutiennent les
recourants. On relève également que le fait de n’avoir tenu compte de
l’évolution du trafic prévisible de marchandises que jusqu’en 2020 ne prête pas
le flanc à la critique, l’évolution au-delà de 2020 s’avérant trop incertaine. Pour
ce qui est de l’estimation des risques, l’étude Basler + Partner utilise une
méthode (dite « screening ») qui a été développée par les offices
fédéraux de l’environnement et des transports avec la participation des CFF
(cf. étude Basler + Partner p. 8). Le tribunal n’a pas de raison de mettre en
cause cette méthode. Le fait que, selon les recourants, on aurait fait
abstraction de l’accident de 1994 n’est dès lors pas déterminant. Pour ce qui
est de la future construction, l’étude Basler + Partner met en évidence le fait
que les personnes et les biens séjournant dans le MCBA (soit le bâtiment le
plus proche des voies et par conséquent le plus exposé) seront généralement
bien protégées, ceci en raison notamment du fait que la façade contiguë à la
voie ferrée aura dans sa plus grande partie un mode de construction massif. Le
tribunal n’a également pas de raison de mettre en cause cette appréciation. Au
moment de la réalisation des constructions, il appartiendra au surplus au
constructeur de prévoir la mise en oeuvre des mesures préconisées par l’expert
pour remédier aux points faibles (par exemple la réalisation de portes
coupe-feu). Le moment venu, l’efficacité et l’adéquation de ces mesures devront
être examinées par le service cantonal spécialisé. Il en va de même en ce qui
concerne l’organisation des voies de fuite, qui devront notamment tenir compte
des personnes à mobilité réduite.
d) De manière générale, on relèvera
que, l
orsqu'il s'agit d'examiner des questions de
nature technique, le tribunal s'impose une certaine retenue, notamment à
l'égard des préavis de services cantonaux spécialisés, assimilés dans une large
mesure à des avis d'experts. Le tribunal ne peut s'écarter de l'avis du service
spécialisé que pour des motifs convaincants; il en est de même en ce qui
concerne les constatations de fait qui fondent cet avis (arrêt TA AC.2006.0131
du 13 juillet 2007 consid. 6c et références; en matière d'études d'impact: Théo
Loretan/Klaus Vallender/Jean-Baptiste Zufferey, La loi sur la protection de l'environnement;
Jurisprudence de 1990 à 1994, DEP numéro spécial mai 1996, p. 27 et
jurisprudences citées). En l’occurrence, s’agissant du risque d’accident
majeur, le tribunal n’a pas de raison de mettre en question l’appréciation du
service cantonal spécialisé selon lequel le projet est admissible, étant précisé
que, conformément à ce qui était demandé par le SEVEN (cf. rapport d’examen
préalable du 18 juillet 2012), l’art. 28 du règlement du PAC reprend les
exigences mentionnées au ch. 3.4.6 du rapport 47 OAT pour limiter les
conséquences d’un accident majeur. Pour ce qui est de la hauteur des bâtiments,
ces exigences sont également respectées puisque aucun bâtiment n’aura une
hauteur à la corniche supérieure à 22,5 m. L’appréciation du service cantonal
spécialisé et du bureau
Basler + Partner
ne saurait notamment être remise en cause par l’expertise privée
produite par les recourants, émanant d’un ancien cheminot chef du matériel
remorque du 1
er
arrondissement des CFF, à la retraite depuis 18 ans.
e) On relèvera encore que le grief
des recourants selon lequel le projet de Pôle muséal aurait pour conséquence de
reporter les risques sur les habitations situées en aval de la gare, du côté
Sud des voies de chemin de fer, n’est pas fondé. Ainsi que cela ressort des
explications fournies par le représentant des CFF lors de l’audience, le projet
de Pôle muséal n’a en effet aucune incidence sur l’utilisation des voies pour
le transport des marchandises dangereuses, qui est dictée par la destination de
ces marchandises.
f) Vu ce qui précède, il n’y pas
lieu de donner suite à la requête des recourants tendant à ce qu’une nouvelle
étude de risques soit réalisée. De même, il n’y a pas lieu de donner suite aux
requêtes tendant à ce qu’un document attestant de la conformité du projet
litigieux à l’OPAM soit produit et à ce que l’Office fédéral des transports
soit interpellé.
3.
Les recourants soutiennent que le PAC n° 332
permet la réalisation de bâtiments dont les dimensions sont trop importantes,
ceci aussi bien en hauteur qu’en longueur, en totale rupture selon eux avec le
bâti existant depuis des décennies. Ils invoquent une atteinte grave aux
intérêts des voisins situés à l’arrière. Ils relèvent sur ce point que le PAC
déroge de manière importante aux règles figurant dans le règlement du PGA de
2006 (ci-après : RPGA), dont il n’existerait pas de raison de s’écarter,
ces règles prenant notamment en compte la protection des intérêts des voisins.
Ils relèvent que l’on va ériger un bloc quasiment monolithique de 150 m de long
(voire 200 m si on prend en compte tous les bâtiments) et 22 m 50 de haut avec
la possibilité d’ajouter des superstructures alors que le RPGA autorise pour sa
part une longueur maximale de 36 m et une hauteur maximale de 14 m 50 puis des
étages en attique. Ils soulignent que le RPGA, qui est récent, permet de
garantir un ensoleillement correct pour les bâtiments voisins, ce qui n’est pas
le cas de la réglementation du PAC n° 332. Selon eux, la très grande proximité
des façades des deux musées (MUDAC et Elysée) par rapport aux façades des
bâtiments existants va en effet plonger dans l’ombre de nombreux appartements.
Ils critiquent le fait que l’on revienne en arrière par rapport à des choix qui
avaient été faits et votés par les lausannois il y a quelques années. Ils
invoquent par conséquent une violation du principe de la stabilité des plans
(art. 21 al. 2 LAT).
a) Il convient d’examiner en
premier lieu si, sur le principe, le fait de recourir à un plan spécial
dérogeant au PGA est admissible.
aa) Les plans d’affectation sont
régis par les art. 14 à 18 LAT. L’art. 14  LAT prévoit que les plans
d’affectation règlent le mode d’utilisation du sol (al. 1) et qu’ils délimitent
en premier lieu les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger
(al. 2). L’art 15 LAT traite des zones à bâtir, l’art. 16 LAT des zones
agricoles et l’art. 17 LAT des zones à protéger. L’art. 18 al. 1 LAT dispose
que le droit cantonal peut prévoir d’autres zones d’affectation.
L’ordonnancement prévu par les art.
15 à 18 LAT repose d’abord sur les plans d’affectation généraux qui déterminent
globalement les différentes zones d’utilisation. Ils procèdent par zones
correspondant à un périmètre cohérent dans lequel, de manière homogène, est
fixé un régime d’utilisation applicable à un ensemble relativement élevé de
parcelles. Il existe toutefois le besoin d’un instrument qui permette de fixer
les modalités d’utilisation de manière plus précise que le plan d’affectation
général, mais assure aussi une appréhension plus globale de la situation
concrète que ne le ferait une simple autorisation de construire. La mise en
œuvre des buts et principes de l’aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT),
de même que celle de l’obligation de coordonner (art. 2 LAT), peuvent en effet
nécessiter des solutions concrètes détaillées. Or, de telles solutions ne
peuvent pas être apportées par un plan d’affectation général mais elles doivent
néanmoins, dans l’ordre séquentiel des décisions dans le cadre de la
construction pyramidale de la planification locale (plans directeurs-plans
d’affectation-autorisations de construire), être décidées par un plan et non
par une autorisation de construire. Dans ce genre de situation, les
implications du projet sont à ce point importantes qu’elles requièrent une
procédure garantissant une pesée globale, exhaustive et coordonnée des intérêts
en présence, ce qui se réalise au mieux avec celle d’un plan au sens de l’art.
14 LAT; à cela s’ajoute le caractère démocratique de la majorité des
procédures d’adoption des plans et l’obligation de faire participer la
population à son élaboration (cf. Brandt/Moor, Commentaire LAT, art. 18 N. 94
ss).
L’instrument que l’on utilise dans
cette hypothèse est généralement désigné sous le nom de plan d’affectation
spécial et sert en général à résoudre un problème lié à un besoin d’individualisation
du régime à fixer. L’adoption d’un plan spécial peut notamment être utilisée
pour l’implantation d’une construction unique qui, par ses dimensions et ses
impacts, ne peut être réalisée sur la base d’une autorisation de construire
(Brandt/Moor, op. cit., art. 18 N. 97). Le plan spécial est utilisable dans
n’importe quelle zone, en fonction des problèmes spécifiques de coordination,
de cohérence, d’individualisation que pose la localisation concrète, et pour la
solution desquels un instrument de planification est nécessaire (Brandt/Moor,
op. cit., art. 18 N. 101). Il doit notamment être utilisé lorsque par sa
destination, ses dimensions, son importance, ses impacts, la construction
excède la portée des règles d’organisation du territoire et de coordination que
le régime de la zone a posées pour définir le mode d’utilisation ordinaire.
Dans une telle hypothèse, il n’est pas admissible de procéder à l’octroi de
simples dérogations dans le cadre d’une procédure d’autorisation de construire et
il convient de recourir à un plan d’affectation spécial afin de décider du lieu
d’implantation, de l’importance et de l’intégration de l’installation en cause.
Pour le choix du site, la procédure de plan spécial permet de procéder aux
différents examens prévus par l’art. 2 al. 1 OAT, en ce qui concerne notamment
l’appréciation du besoin, l’examen des variantes et des possibilités de réduire
au minimum les atteintes à l’environnement. Cette procédure permet également la
prise en compte, à travers l’examen préalable du plan, des demandes spécifiques
des services cantonaux portant sur les aspects de l’ouvrage qui relèvent de
leur sphère de compétence et c’est ensuite au constructeur de prendre en
considération ces exigences dans la mise au point de son projet (Brandt/Moor,
op. cit., art. 18 N. 141). Enfin, la procédure applicable en matière de
planification assure la participation de la population à l’élaboration du plan,
même si le plan n’est pas soumis à l’adoption d’un organe législatif, mais
seulement d’une autorité exécutive, comme c’est le cas en général pour les
plans d’affectation spéciaux cantonaux (Brandt/Moor, op. cit., art. 18 N.
145).
bb) En l’occurrence, on se trouve en
présence d’un projet qui, en raison de son importance et de ses particularités,
nécessite une réflexion approfondie en ce qui concerne plus particulièrement
son implantation, ses dimensions, son intégration et l’organisation de ses
accès. Ceci soulève notamment des problèmes de coordination et de pesée
d’intérêts spécifiques. Le fait de recourir à un plan spécial s’avère dès lors
pertinent.
cc) Aux termes de l’art. 45 al. 2
LATC, des plans d’affectations cantonaux peuvent être établis, notamment pour
des tâches, des entreprises ou des constructions intéressant l’ensemble ou une
partie importante du canton (let. b).
Un plan d’affectation cantonal peut
ainsi être utilisé en tant que plan spécial pour réaliser des grandes
infrastructures d’intérêt cantonal (stade, installation de traitement des
déchets, centre hospitalier, parc d’éoliennes etc.). Le fait d’utiliser cet
instrument pour réaliser un pôle muséal comprenant un bâtiment destiné à
accueillir le musée cantonal des beaux arts ne prête dès lors également pas le
flanc à la critique.
b) Il convient encore d’examiner
si, comme le soutiennent les recourants, on se trouve en présence d’une
violation des principes en matière de révision des plans d’affectation.
aa) Les conditions matérielles de
révision des plans d'affectation sont déterminées par les art. 21 al. 2 LAT et
63 LATC. Il faut que les circonstances soient sensiblement modifiées pour que
les plans d'affectation puissent être réexaminés. L'art. 21 al. 2 LAT
exprime un compromis entre la nécessité de l'adaptation régulière des plans,
d'une part, et l'exigence de la sécurité du droit, d'autre part. Cette
disposition tend à assurer à la planification une certaine stabilité, sans
laquelle les plans d'aménagement ne peuvent remplir leurs fonctions. La
stabilité des plans est un aspect du principe, plus général, de la sécurité du
droit, qui doit permettre aux propriétaires fonciers, comme aux autorités
chargées de mettre en œuvre la planification, de compter sur la pérennité des
plans d'affectation. Ceux-ci doivent toutefois être révisés lorsque les
circonstances déterminantes se sont modifiées depuis leur adoption (ATF 128 I
190 consid. 4.2. p. 198 et les arrêts cités). Pour apprécier l'évolution des
circonstances et la nécessité d'adapter un plan d'affectation, une pesée des
intérêts s'impose. L'intérêt à la stabilité du plan doit être mis en balance
avec l'intérêt à l'adoption d'un nouveau régime d'affectation. Selon les cas,
des intérêts publics pourront également justifier soit la stabilité du plan
soit son adaptation. Il incombe donc à l'autorité appelée à statuer sur un
projet de modification d'un plan en vigueur d'examiner, en fonction des
circonstances concrètes, une pluralité d'intérêts (ATF 132 II 408 consid. 4.2
p. 413; 128 I 190 consid. 4.2 p. 198).
bb) Dès lors qu’un plan
d’affectation cantonal spécial est mis en œuvre pour réaliser une
infrastructure d’intérêt cantonal, on peut se demander si l’on se trouve à
proprement parler en présence d’un réexamen d’un plan d’affectation au sens des
art. 21 al. 2 LAT et 63 LATC qui serait soumis aux exigences pour la
révision des plans d’affectation rappelées ci-dessus. En l’espèce, cette
question souffre de demeurer indécise. En effet, l’échec du projet de Bellerive
en 2008 impliquait de trouver un autre site pour l’implantation du MCBA. Compte
tenu de la particularité et de l’importance du projet, ce dernier ne pouvait
pas se réaliser sur la base d’une simple autorisation de construire en
conformité avec les règles du plan de zone et on devait par conséquent recourir
à un plan spécial posant des règles spécifiques. Le fait que le plan général
d’affectation de la Commune de Lausanne soit relativement récent ne saurait dès
lors faire obstacle à l’adoption du plan spécial litigieux, qui a dû être
établi pour résoudre un problème particulier qui s’est posé après son adoption
et qui répond à un intérêt public manifeste. Sur le principe, le fait d’adopter
un plan spécial dérogeant au PGA de 2006 afin de réaliser un équipement
d’intérêt cantonal ne prête ainsi également pas le flanc à la critique.
c) Il reste à examiner si, comme le
soutiennent les recourants, le PAC permet des constructions dont les dimensions
sont trop importantes, en totale rupture avec le bâti existant et si, à cet
égard, on déroge de manière excessive au RPGA.
aa) Pour ce qui est des dérogations
aux règles du plan général d’affectation, on peut appliquer par analogie l’art.
66 al. 1 LATC relatif aux plans de quartier qui prévoit que le plan de quartier
peut s’écarter des normes du plan d’affectation à condition de respecter les
objectifs d’aménagement de la ou des communes et les principes applicables à
l’extension des zones à bâtir.
bb) En l’occurrence, le PAC n° 332
n’implique pas d’extension des zones à bâtir. Il permet en outre la mise en
œuvre de différents objectifs d’aménagement figurant dans le plan directeur
communal de Lausanne approuvé par le Conseil d’Etat le 21 janvier 1996 (PDCom).
Ce dernier retient notamment que Lausanne est une ville centre d’une région et
le chef-lieu cantonal et qu’il s’agit d’une ville de culture par le rayonnement
toujours plus grand de ses principales institutions (p. 31). Le PAC répond au
surplus notamment aux objectifs suivants du PDCom : soutenir la mise en
place de foyers d’activités, d’équipements et de transports collectifs (p. 34);
améliorer les conditions d’environnement urbain par une restructuration
progressive de l’espace et le développement de lieux de rencontre et d’échanges
(p. 37); créer ou conserver des entités urbaines vivantes en favorisant la
mixité sociale et fonctionnelle de l’habitat et des activités (p. 37) ;
renforcer les équipements collectifs : activités culturelles,
enseignement, secteur sanitaire, vie sociale (p. 48); promouvoir une offre
touristique diversifiée respectant les caractéristiques spécifiques de la ville
(p. 48).
De manière générale, on relève à la
lecture du PDCom que les modifications apportées par le PAC aux règles du RPGA
relatives aux dimensions des constructions ne contreviennent à aucun des
objectifs d’aménagement de la Commune. On note au demeurant que la
réglementation du PAC ne s’écarte pas de manière significative du RPGA.
L’affectation prévue est ainsi conforme à celle prescrite par l’art. 104 RPGA
pour la zone mixte de forte densité, qui prévoit notamment une affectation aux
constructions et installations publiques. La hauteur maximale (22 m 50) est
également proche de celle autorisée par le RPGA puisque ce dernier permet des
constructions, attiques comprises, d’une hauteur de 21 m 50. Il est vrai que
les constructions permises par le PAC n° 332, soit plus
particulièrement celles qui pourront être érigées dans l'aire constructible B (bâtiments
prévus en 2
ème
étape pour abriter le Musée de l’Elysée et le MUDAC),
auront un impact sur la vue et l’ensoleillement dont bénéficient certains
logements des bâtiments sis à l’arrière le long de l’avenue Ruchonnet, alors
que l’utilisation des possibilités constructives maximales du RPGA aurait ménagé
certaines échappées. Dès lors que les bâtiments existants se situent en amont
et que, à l'endroit le plus proche (angle Nord-Est), les futures constructions
se trouveront à environ 10 m des bâtiments sis le long de l’avenue Ruchonnet,
on ne saurait toutefois considérer que les constructions permises par le plan
impliqueront une gêne inacceptable pour les occupants des constructions
voisines, susceptible de remettre en cause le PAC n° 332. Cela étant, dès lors
que le programme annoncé des deux futurs musées ne semble pas nécessiter
l'utilisation maximale des possibilités de bâtir offertes par le plan, il
subsistera une marge de manœuvre permettant que l'implantation et les
dimensions (hauteur et longueur) des futurs bâtiments de l'aire constructible B
soient conçues de manière à minimiser l'impact sur les bâtiments sis à
l'arrière, en évitant notamment autant que possible le conflit susceptible
d'exister à l'angle Nord-Est.
Pour ce
qui est de l’impact pour le voisinage, on peut encore relever que le bâtiment
principal (MCBA) sera plus étroit que le bâtiment actuel et qu’il sera assez
éloigné de la limite Sud des bâtiments sis le long de l’avenue Ruchonnet
puisqu’il se situera à plus de 16 m alors qu’il pourrait être implanté à 6 m. A
cet égard, le projet offre un certain dégagement aux constructions voisines au
Nord.
A cela s’ajoute que le PAC n’exploite pas
la totalité du potentiel constructible du secteur puisque la surface de
plancher du projet de pôle muséal est de 35'000 m
2
alors que l’exploitation
de la totalité du potentiel constructible du RPGA permettrait plus de 45'000 m
2
de surfaces de plancher.
En ce qui concerne la longueur des
constructions, le PAC s’écarte de manière sensible du RPGA en permettant une
construction de près de 160 m alors que, selon l’art. 107 RPGA, la
longueur des constructions dans la zone mixte de forte densité est limitée à 36
m. On ne saurait toutefois en déduire que le PAC permet des constructions en
totale rupture avec le bâti existant. On trouve en effet à proximité des
bâtiments présentant un volume important tant en longueur qu’en hauteur, tels
que la gare de Lausanne ou l’ancien bâtiment de la poste sis le long de
l’avenue d’Ouchy. On relève par ailleurs que, avec le bâtiment prévu pour le
MCBA, on respecte la mémoire du lieu puisque le nouveau bâtiment aura une
longueur correspondant approximativement aux halles actuelles.
cc) La question des dimensions des
constructions permises par le PAC et de leur intégration dans le site doit au
surplus être examinée au regard de l’art. 3 al. 2 let. b LAT qui prévoit que,
dans l’accomplissement de leurs tâches, les autorités chargées de l’aménagement
du territoire doivent notamment tenir compte de la nécessité de préserver le
paysage et veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur
ensemble ainsi que les installations s’intègrent dans le paysage. La portée de
cette disposition dépend avant tout du degré de protection que requiert le
paysage en question. S’il s’agit d’un site sensible, porté à l’inventaire ou
présentant des caractéristiques particulières, une exigence plus élevée
d’intégration peut se justifier qu’en présence d’un paysage de moindre intérêt.
Une construction ou une installation s’intègre dans le paysage lorsque son
implantation et ses dimensions n’affectent ni les caractéristiques ni
l’équilibre du site et si, par sa forme et les matériaux utilisés, elle en respecte
l’originalité. Pour qu’un projet puisse être condamné sur la base de l’art. 3
al. 2 let. b LAT, il doit porter une atteinte grave à un paysage d’une valeur
particulière qui serait inacceptable dans le cadre d’une appréciation soigneuse
des différents intérêts en présence (cf. ATF 132 II 117 consid. 6.3).
Lorsqu’elle examine des griefs relevant de l’art. 3 al. 2 let. b LAT, l’autorité
cantonale de recours doit respecter la liberté d’appréciation que l’art. 2 al.
3 LAT reconnaît aux autorités communales dans ce domaine et n’intervenir que si
le projet est clairement contraire aux principes d’intégration  (cf. ATF 132 II
117 consid. 6.2).
En l’occurrence, les parcelles
comprises dans le PAC ne se trouvent dans aucun site protégé qui mériterait une
protection particulière au regard de l’art. 3 al. 2 let. b LAT. Dès lors que le
projet a l’aval de l’autorité communale, il ne peut être remis en cause par
l’autorité de recours que s’il est clairement contraire aux principes
d’intégration, ce qui n’est pas le cas pour les motifs expliqués plus haut.
Partant, les griefs des recourants relatifs à l’esthétique, aux dimensions et à
l’intégration des constructions permises par le PAC doivent être écartés.
4.
Les recourants relèvent que les accès routiers
au site sont surchargés et que l’on se trouve au carrefour de routes présentant
une déclivité importante. Ils soutiennent ainsi que les accès au site, aussi
bien à pied qu’en voiture, seront très difficiles.
a) En vertu de l’art. 19 al. 1 LAT,
un terrain est réputé équipé lorsqu’il est desservi de manière adaptée à
l’utilisation prévue par des voies d’accès et par des conduites auxquelles il
est possible de se raccorder sans frais disproportionnés pour l’alimentation en
eau et en énergie, ainsi que pour l’évacuation des eaux usées. Les
infrastructures doivent ainsi être adaptées aux possibilités de construire
offertes par le plan de zones. Un bien-fonds ne peut dès lors être considéré
comme équipé si, une fois construit conformément aux règles du plan d’affectation,
son utilisation entraîne un accroissement du trafic qui ne peut être absorbé
par le réseau routier et s’il provoque des atteintes nuisibles ou incommodantes
dans le voisinage (ATF 119 Ib 480 consid. 6a p. 488; ATF 1C_328/2012 du 31
janvier 2013 consid. 3.1; André Jomini, Commentaire LAT, art. 19 N. 20). Pour
qu'une desserte routière soit adaptée à l'utilisation prévue, il faut d'abord
que la sécurité - celle des automobilistes comme celle des autres utilisateurs,
les piétons en particulier - soit garantie, que le revêtement soit adéquat en
fonction du type de véhicules qui vont l'emprunter, que la visibilité et les
possibilités de croisement soient suffisantes et que l'accès des services de
secours (ambulance, service du feu) et de voirie soit assuré (ATF 1C_36/2010
précité consid. 4.1).
Selon la jurisprudence du
Tribunal administratif et de la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal,
une voie, bien qu'étroite et
sinueuse, remplit les conditions légales si elle permet à tous les véhicules
usuels de gagner la ou les parcelles litigieuses en respectant les règles de
prudence qu'imposent les prescriptions de la circulation routière. Autrement
dit, l'accès est suffisant lorsqu'il présente des conditions de commodité et de
sécurité (pente, visibilité, trafic) tenant compte des besoins des
constructions projetées et cela même si, en raison de l'accroissement
prévisible du trafic, la circulation devient moins aisée et exige des usagers
une prudence accrue (cf. notamment arrêt AC.2012.0083 du 27 novembre 2012 et
les références). Pour apprécier si un accès est suffisant, la jurisprudence se
réfère en général aux normes de l'Union des professionnels suisses de la route
(normes VSS) qui sont prises en considération comme un avis d’expert (cf. arrêt
AC.2006.0265 du 28 septembre 2007 consid. 2a, résumé in RDAF 2008 p. 241 et
les références),
étant précisé que ces normes doivent
être appliquées en fonction des circonstances concrètes et en accord avec les
principes généraux du droit, dont celui de la proportionnalité (ATF 1P_157/2008
du 10 juillet 2008 consid. 2.1; ATF 1P.124/1977 du 15 novembre 1978 consid. 3b,
in ZBl 1979 p. 223; sur l'ensemble de ces questions, voir aussi DFJP/OFAT,
Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 1981, §§
12-14 ad art. 19, p. 236 s.; André Jomini, Commentaire LAT, art. 19 N. 18 ss;
Piermarco Zen-Ruffinen/ Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire,
construction, expropriation, n. 700 ss, p. 324-328; Waldmann/Hänni,
Raumplanungsgesetz, 2006, n. 21 ad art. 19).
Une zone
ou un terrain n'est également équipé en voie d'accès de manière adéquate au
sens de l'art. 19 al. 1 LAT que si leur utilisation ne provoque pas des
nuisances incompatibles avec les dispositions de la loi fédérale sur la
protection de l'environnement (ATF 119 Ib 480 consid. 6 p. 488 et 116 Ib 159;
CDAP, arrêt AC.2010.0311 du 21 décembre 2011 consid. 3b).
Lorsqu’un plan d’affectation est à
ce point précis qu’il permet d’appréhender les problèmes de trafic, il est
conforme au principe de la coordination que la question de l’équipement soit
résolue au stade de l’adoption du plan d’affectation et non au stade ultérieur
de l’autorisation de construire (ATF 120 Ib 436 consid. 2d/bb p. 452; ATF
1C_328/2012 du 31 janvier 2013 consid. 3.1; Robert Wolf, Kommentar zum
Umgeweltschutz, n. 92 ad art. 25 LPE).
b) En l’espèce, le site choisi
offre une excellente accessibilité par les transports publics (train, métro,
bus). Il dispose également d’accès routiers suffisants puisque, comme le relève
le rapport 47 OAT, il est connecté directement au réseau principal lausannois.
On ne saurait au surplus déduire du fait que ces accès sont engorgés à
certaines heures que les exigences posées à l’art. 19 LAT ne sont pas
respectées. On relève au demeurant que les visiteurs venant de l’extérieur et
devant utiliser leurs véhicules privés pourront utiliser les parkings relais
entourant Lausanne et se rendre sur le site avec les transports publics
(notamment le métro M2).
Pour ce qui est des piétons, les
accès prévus sont également adéquats, notamment l’accès à pied depuis les
arrêts de transports publics, soit essentiellement depuis la gare de Lausanne
où se trouve également une station de métro. On relève à cet égard que depuis
la gare, on se trouve de plain pied pour se rendre sur le site. Les recourants
ne sauraient ainsi être suivis lors qu’ils soutiennent que les accès
piétonniers seront malaisés en raison de la configuration des lieux. Tout au
plus peut-on relever, notamment en relation avec la volonté de désenclaver le
site, qu'il serait judicieux de réaliser l'accès envisagé depuis le Nord en
face des escaliers menant au parking de Montbenon. Dans le même ordre d'idée,
on peut regretter qu'on ait apparemment renoncé à un accès direct depuis le Sud
par un passage sous-voies du côté Ouest de l'avenue Fraisse. Ceci ne signifie
toutefois pas  les exigences de l’art. 19 LAT en matière d'accès ne sont respectées.
5.
Les recourants invoquent une violation des
dispositions de la LATC, du règlement du 19 septembre 1986 d’application de la
LATC (RLATC; RSV 700.11.1) et du RPGA relatives au nombre minimal de places de
parc. Ils mentionnent plus particulièrement une violation de l’art. 40a RLATC
et relèvent que les parkings proches de la gare (Montbenon et Simplon) sont
saturés.
a) Pour ce qui est du
stationnement, l'art. 23 al. 3 RPAC prévoit que le nombre de places se calcule
conformément à la norme VSS en vigueur lors de la demande du premier permis de
construire.
Cette référence aux normes VSS est judicieuse
puisque la Commune de Lausanne se trouve dans le périmètre du Plan des mesures
OPair 2005 de l’agglomération Lausanne-Morges (ci-après "Plan des mesures
OPair"), qui renvoie en particulier à ces normes s’agissant du
dimensionnement de l'offre en places de stationnement (cf.
notamment arrêts AC.2012.0053 du 14 décembre 2012;
arrêt AC.2007.0110 du 21 décembre 2007, consid. 12b/bb).
L'art. 24 RPAC prévoit qu'un parking
souterrain d'une capacité maximale de 97 places, majoritairement destinées aux
activités CFF, peut être réalisé en sous-sol. On relève que l’application de la
norme en vigueur (VSS 640'281) aboutit, compte tenu notamment de la desserte en
transports publics, à un besoin de 25 places. Finalement, il a été décidé de ne
réaliser que 6 places pour les besoins du personnel, les 19 places exigées pour
les besoins des visiteurs étant reporté sur l’offre en stationnement public du
secteur (cf. rapport 47 OAT p. 27). Compte tenu de la nécessité de remplacer 83
places existantes pour les activités des CFF et 6 places de parc existantes
pour les riverains et de la nécessité de créer 2 places pour les personnes à
mobilité réduite, on parvient aux 97 places prévues en sous-sol, aucune place
de stationnement de véhicules automobiles n’étant autorisée en surface, à
l’exception des places destinées aux véhicules de service et d’entretien (cf.
art. 23 et 24 RPAC).
b) Compte tenu de la localisation
du projet au centre de Lausanne, de l’excellente desserte en transports publics
et de l’existence de parkings publics dans les environs, le fait de ne pas
prévoir de places de stationnement pour les visiteurs des musées est
admissible. S'agissant des possibilités de stationnement, il y a lieu de
prendre en compte les parkings tout proches de Montbenon et du Simplon
(potentiellement remplacé par le futur parking des Epinettes), ainsi que ceux existants
sur l'axe du métro M2, notamment le parking de Vennes. Est également admissible
pour les mêmes motifs le fait de ne prévoir que 6 places de stationnement pour
les employés (soit une place pour 8 emplois, cf. rapport 47 OAT p. 27). Il n’y
a au surplus pas lieu d’examiner la conformité du projet au regard de l’art. 40a
RLATC dès lors que, dans un arrêt du 4 novembre 2010 (AC.2009.0064), le Tribunal
cantonal a constaté que cette disposition ne reposait pas sur une base légale
suffisante.
6.
Les recourants soutiennent que le choix du site
de la halle CFF aux locomotives ne repose pas sur une pesée adéquate des
intérêts en présence. Selon eux, si une pesée correcte des intérêts avait été
effectuée, c’est le site de la place de la Riponne qui aurait été choisi. Ils
relèvent que ce site est très bien desservi par les transports publics, qu’il se
situe au cœur de la ville à proximité des autres centres d’intérêts de Lausanne
et des commerces du centre ville au cœur d’un dense réseau culturel, qu’il
accueille historiquement le MCBA, que, selon le rapport du GCES, le projet
engendrerait une nouvelle délimitation spatiale de la place de la Riponne qui
correspondrait, dans ses dimensions, à de prestigieuses places urbaines en
Europe (Piazza San Marco, Piazza Navona, esplanade de Beaubourg) et qu’il
existe des synergies avec les projets de réhabilitation de la place du Tunnel.
Pour ce qui est du site choisi, ils relèvent que le projet pourrait empêcher le
développement de la gare vers l’Ouest et mettre à contribution des terrains
idéalement placés et stratégiques pour le développement des transports publics.
Ils relèvent sur ce point que la zone des halles est stratégique pour le futur
des transports publics lausannois, notamment pour permettre le raccordement
direct du métro M1 à la gare. Ils relèvent également que le projet est prévu à
un endroit qui pourrait accueillir des logements. Ils invoquent à cet égard une
violation des planifications directrices (plan directeur cantonal et projet
d’agglomération Lausanne-Morges) puisque ces dernières demandent une
densification des villes et la création de logements. Ils relèvent en outre que
le site choisi est trop grand, ce qui a nécessité l’adjonction au projet
d’autres musées (musée de l’Elysée et MUDAC), sans qu’aucune raison ne justifie
leur déplacement. Dans la pesée des intérêts, il n’aurait pas été suffisamment
tenu compte du fait que le projet retenu implique la disparition d’un bâtiment
inventorié et des problèmes de sécurité que pose le site en raison de sa
proximité des voies de chemin de fer. Sur ce dernier point, ils font valoir que
la sécurisation du site impliquera des coûts excessifs compte tenu de
l’emplacement du projet et de l’importance des façades exposées aux voies de
chemin de fer et que la demi-nef sur la façade côté voies ne pourra pas être
maintenue alors que son maintien serait un élément décisif en faveur du projet
selon l’autorité intimée. Dans la pesée des intérêts, on aurait en outre dû
tenir compte du fait que le site choisi est certainement un site contaminé au
sens des dispositions sur la protection de l’environnement. Le dossier ne
contiendrait aucune information à ce sujet, alors qu’un besoin d’assainissement
pourrait entraver très sérieusement la mise en œuvre du plan ou compromettre la
réalisation du projet en raison de coûts d’assainissement qui pourraient
s’avérer prohibitifs. Les recourants soutiennent encore que l’avenue Ruchonnet
ne peut supporter aucun trafic supplémentaire et que les problèmes de
circulation, d’accès, de sécurité et de stationnement n’ont pas été
suffisamment pris en compte dans la pesée des intérêts, notamment l’accès avec
des camionnettes et des camions de 40 tonnes. Ils soutiennent enfin que les
nuisances sonores induites par le projet ainsi que les problèmes de sécurité
liés à la création d’un parc ouvert à proximité de la gare n’ont pas été pris
en compte.
Les recourants soulignent que le
Conseil d’Etat a pris sa décision quelques heures après avoir reçu les recommandations
du GCES. Selon eux, il s’agissait par conséquent d’une décision politique et
non pas d’une décision prise sur la base d’une pesée soigneuse des intérêts en
présence. Ils soutiennent que le Grand Conseil a été trompé dès lors qu’il a
voté le crédit sur la base d’un projet qui prévoyait le maintien de la halle
aux locomotives et d’assurances qui avaient été données selon lesquelles le
projet choisi ne prétériterait pas le développement du palais de Rumine. Ils
font valoir que le processus de sélection des sites a été faussé puisqu’il a
été effectué en fonction du seul MCBA et non pas d’un pôle de trois musées et
qu’aucune étude de variantes n’a été faite s’agissant d’un site destiné à
accueillir un pôle muséal. Selon eux, le dossier ne comprend aucune comparaison
et aucune analyse multicritères des avantages et inconvénients des différents
sites. Ils demandent qu’une telle analyse soit effectuée, incluant la question
des coûts.
a) Selon la jurisprudence relative
au contrôle de l’autorité de recours exerçant un libre pouvoir d’examen (art.
33 al. 3 let. b LAT), le rôle spécifique de l’autorité de recours ne se confond
pas avec celui de l’organe compétent pour adopter le plan. L’autorité de
recours doit ainsi préserver la liberté d’appréciation dont celui-ci a besoin
dans l’accomplissement de sa tâche (art. 2 al. 3 LAT). Cette liberté
d’appréciation implique qu’une mesure d’aménagement appropriée doit être
confirmée; l’autorité de recours n’est pas habilitée à lui substituer une autre
solution qui serait également convenable (ATF 134 II 117 consid. 6.1).
Vu ce qui précède, il appartient au
tribunal de céans de vérifier si la mesure de planification que constitue le
PAC n° 332 est appropriée. Il ne lui appartient en revanche pas d’effectuer une
comparaison avec les autres sites examinés par le GCES afin de déterminer si un
autre aurait dû être choisi, notamment celui préconisé par les recourants. Il
n’appartient également pas au tribunal de céans de se prononcer sur la
procédure qui a abouti à l’octroi du crédit d’étude de 13'870'000 fr. par le
Grand Conseil et sur les « errements démocratiques » invoqués par certains
recourants en relation notamment avec les informations qui avaient été données
au Grand Conseil. Ces éléments ne font en effet pas partie de l’examen que
l’autorité judiciaire doit effectuer dans le cadre de la procédure de recours
prévue par l’art. 33 LAT en matière de plans d’affectation puisqu’ils n’ont
aucun lien avec les exigences posées par la LAT en matière d’aménagement du
territoire.
b) Selon la jurisprudence fédérale,
l’adoption d’un plan d'affectation doit résulter d'une pesée de l'ensemble des
intérêts qui apparaissent pertinents, notamment les intérêts visés aux art. 1
et 3 LAT (ATF 118 Ia 504 ss). S'agissant d'une activité ayant des effets sur
l'organisation du territoire au sens de l'art. 1 al. 2 let. b OAT, l'autorité
de planification doit notamment procéder aux différents examens prévus par l'art.
2 al. 1 OAT, en particulier étudier les possibilités et variantes qui entrent
en ligne de compte (let. b) et vérifier si la solution choisie est
compatible avec les plans et prescriptions de la Confédération, des cantons, des
régions et des communes, relatives à l'utilisation du sol, en particulier les
plans directeurs (let. e). L'autorité d'approbation du plan doit procéder à une
pesée globale des intérêts en jeu, requise par l'art. 3 OAT, en assurant la
coordination de l'ensemble des dispositions légales qui entrent en ligne de
compte (art. 25a LAT). Elle doit notamment prendre en considération les
intérêts privés des propriétaires en ce qui concerne les empiétements sur leur
fonds et l'expropriation qui en serait la conséquence. Il en va de même des
intérêts de la protection de la nature et du paysage qui doivent faire l'objet
d'une pesée complète dans le cadre de la procédure d'élaboration et d'adoption
du projet définitif (ATF 118 Ia 504 consid. 5a et b p. 507).
c) Pour ce qui est de la pesée des
intérêts, il résulte de la décision d’approbation du
PAC n° 332
que
le site a notamment été choisi en raison de sa très bonne accessibilité multimodale.
Il ressort en outre de la décision relative à la levée des oppositions que le
développement de la gare de Lausanne, qui est appelée à accueillir 40 millions
de voyageurs par année dès 2030, assurera au Pôle muséal une position urbaine
exceptionnelle avec côte à côte un important pôle de transports publics et un
important pôle culturel. Le site présente en outre l’avantage de permettre la
mise en valeur d’une friche industrielle.
Pour ce qui est des éléments
négatifs mis en avant par les recourants, il résulte de la prise de position des
CFF et des explications fournies en audience, dont le tribunal n’a pas de
raison de s’écarter, que le projet ne prétérite pas le développement futur de
la gare, du réseau ferroviaire et des transports publics lausannois.
Le fait que le projet implique la
disparition d’un bâtiment figurant à l’inventaire constitue un élément négatif.
Contrairement à ce que soutiennent les recourants, cet élément n'est toutefois
pas déterminant compte tenu des avantages que présente le projet. Il convient d'ailleurs
de relever que le service cantonal spécialisé en matière de protection du
patrimoine bâti (SIPAL) a admis la pesée d'intérêts effectuée sur ce point.
La dangerosité du site n'est
également pas un élément susceptible de remettre en question
le PAC n° 332
. On l’a vu, cet aspect a fait l’objet d’une étude approfondie par
un bureau spécialisé, approuvée par le service cantonal spécialisé, établie sur
la base des directives fédérales en la matière. Certes, les risques d'accident
ferroviaire ne doivent pas être minimisés, mais comme l’a relevé l’autorité
communale dans sa réponse aux demandes d’information formulées par le GCES
(annexe 6 au rapport du GCES), les employés et les visiteurs du pôle muséal ne
seront pas soumis à d’autres risques que les pendulaires qui transitent
quotidiennement par la gare de Lausanne, auxquels on peut ajouter les nombreux
habitants du secteur. Pour ce qui est des constructions sises à l'arrière, le
bâtiment du MCBA pourrait d'ailleurs constituer une protection intéressante. Il
convient également de relever la tendance à éviter la dispersion des
constructions et à articuler urbanisation et transports publics, cette tendance
répondant notamment à l'objectif consistant à assurer une utilisation mesurée
du sol (cf. art. 1 LAT). On sait ainsi que les secteurs de friches à proximité
des gares offrent un potentiel particulièrement intéressant, que de nombreuses
villes s'attachent aujourd'hui à développer. Le fait d'avoir choisi un site
proche d'une gare importante, et par conséquent des voies CFF, s'inscrit dans
cette tendance et ne prête dès lors pas le flanc à la critique. Contrairement à
ce que soutiennent certains recourants, le coût des mesures de sécurisation liées
à la proximité des voies CFF n’a au surplus pas à être pris en considération
dans le cadre de l’examen du PAC par le tribunal de céans. Il s’agit en effet
d’un élément qui doit être pris en compte dans l’appréciation politique du
projet et non pas d’un élément pertinent dans le cadre d’un recours contre un
plan d’affectation. On relève sur ce point que la question des coûts des mesures
d’aménagement n’est pas mentionnée dans les buts et principes régissant
l’aménagement au sens des art. 1 et 3 LAT. Le même constat peut être fait en ce
qui concerne les coûts éventuels d’une décontamination du site, étant précisé
que, selon la réponse de l’autorité communale aux questions posées par le GCES,
le site ne nécessiterait aucun assainissement ni aucune surveillance (cf.
annexe 6 au rapport du GCES) et que, cas échéant, les coûts d’assainissement
seront pris en charge par les CFF (cf. observations des CFF du 20 septembre
2013).
Pour ce qui est des accès, la
proximité de la gare et l’excellente desserte en transport public constituent
des éléments positifs. Au surplus, le fait que les accès routiers puissent être
engorgés (notamment l’avenue Ruchonnet) est inhérent au choix d’un site au
centre-ville. Il en va de même des problèmes de stationnement invoqués par
certains recourants, étant précisé que l’option choisie consiste à inciter les
visiteurs à utiliser les transports publics, cas échéant en laissant leurs
véhicules dans les parkings relais situés en périphérie de la ville. Le fait
que l'on utilise un site qui aurait également pu être affecté au logement est
également lié au choix d’un site au centre-ville. Contrairement à ce que
soutiennent les recourants, on ne saurait y voir une violation du plan
directeur cantonal (PDCn). Au contraire, l’implantation d’un pôle muséal
comprenant le MCBA au cœur du centre d’importance cantonale que constitue
Lausanne à proximité de la gare est conforme à plusieurs des stratégies, lignes
d’action et mesures prévues par le PDCn (voir sur ce point rapport 47 OAT pp.
63 et 64).
Le fait que, vu la taille du site,
on ait prévu finalement la création d’un pôle muséal regroupant trois musées et
non plus le seul MCBA présente un certain nombre d’avantages, notamment en
matière d’accès, de visibilité et de synergie, et ne devrait par conséquent pas
être considéré comme un élément négatif dans la pesée des intérêts. Les
craintes en matière de bruit et de sécurité en relation avec la création d’un
parc public formulées par certains recourants ne sauraient également remettre
en cause le projet. Si ces craintes devaient s'avérer fondées, il appartiendra aux
autorités de police compétentes de prendre les mesures requises.
Parmi les éléments positifs du
projet, on peut relever la synergie entre le site choisi et la gare CFF, qui va
encore s’accentuer avec le développement de cette dernière. Ceci implique
notamment un potentiel de visiteurs très important. Dans son dossier
d’évaluation des sites (annexe 3 au rapport du GCES), le groupe d’experts du
GCES relève en outre que le projet bénéficie d’un environnement économique
dense, d’une centralité et d’une visibilité exceptionnelle (ch. 4.2.1), qu’il
bénéficie de l’infrastructure et du réseau touristique lausannois, qu’il est
relié par sa centralité au réseau de toutes les régions (ch. 4.2.1) et que
l’impact des déplacements en voiture devrait être faible grâce à l’utilisation
massive des transports publics. Pour ce qui est des visiteurs qui utiliseront
leur voiture, il relève encore la bonne centralité cantonale (distance moyenne
parcourue en voiture inférieure à 20 km depuis les 10 districts du Canton de
Vaud) (ch. 5.1.3).
d) On peut partir de l’idée que les
éléments mentionnés ci-dessus ont, en tous les cas implicitement, été pris en
compte par le Conseil d’Etat dans la pesée d’intérêts à laquelle il a procédé
pour le choix du site du futur MCBA. Le Conseil d'Etat pouvait également se
fonder sur l'analyse faite par le GCES. Même s'il n'a pas opté au final pour le
site recommandé en 1
er
choix par le GCES mais pour celui arrivant en
2
ème
position, il s'agit dans les deux cas de sites de qualité
répondant au mieux aux critères définis pour l'évaluation. Comme relevé
ci-dessus, il n'appartient au surplus pas au tribunal de céans de se prononcer
sur le choix fait par le Conseil d'Etat entre les différents sites.
Vu ce qui précède, il y a lieu de
constater que le choix du projet litigieux repose sur une pesée complète
correcte des intérêts à prendre en compte.
e) S’agissant de l’examen des
variantes qui est exigé par l’art. 2 al. 1 let. b OAT, le droit fédéral
n’oblige pas, de façon générale, l’auteur du projet à élaborer des projets
alternatifs et il n’exige de toute manière pas une analyse des variantes aussi
détaillée que celle qui est faite pour le projet lui-même (cf. ATF 1C_330/2007
du 21 décembre 2007 consid. 9.4; 1A.1/1998 du 22 décembre 1998 publié in
RDAF 1999 I 371 consid. 4c). En l’occurrence, plusieurs variantes ont fait
l’objet d’un examen approfondi par le GCES, qui avait été constitué par le
Conseil d’Etat afin de conduire une procédure de recherche et d’évaluation des
sites susceptibles d’accueillir le MCBA. Les exigences posées à cet égard par
l’art. 2 al. 1 let. b OAT ont par conséquent été respectées. Certes, cette
étude de variantes a été effectuée pour un projet limité au MCBA et non pas
pour un pôle muséal. Contrairement à ce que soutiennent les recourants, cet
élément ne constitue toutefois pas une modification du projet telle qu’elle
justifie une nouvelle procédure d’évaluation des sites. L’examen des variantes
devait en effet être effectué principalement afin de choisir un site
susceptible d’accueillir le MCBA, ce qui a été le cas en l’espèce. Le fait que
la taille du site sélectionné ait permis de compléter ultérieurement le projet
avec l’accueil des deux autres musées ne saurait remettre en cause la
pertinence et la validité de la procédure suivie jusque-là. On ne saurait dès
lors suivre les recourants lorsqu’ils soutiennent que le choix du site a été
biaisé et qu’aucune comparaison n’a été faite entre les avantages et les
inconvénients des différents sites. Il n’y a par conséquent pas lieu de donner
suite à leur requête tendant à ce que le dossier soit retourné au département
afin qu’il soit procédé à une nouvelle évaluation des sites susceptibles
d’accueillir le pôle muséal sur la base d’une analyse multicritères.
7.
Les recourants soutiennent que, dès lors que le
projet de pôle muséal exerce des effets considérables sur le territoire et
l’environnement, il devrait figurer dans le PDCn, ce qui n’est pas le cas. Ils
se réfèrent à cet égard à un arrêt du Tribunal fédéral du 8 mars 2011
(1C_382/2009).
a) Selon la jurisprudence du
Tribunal fédéral, un plan directeur devrait faire mention des projets
spécifiques lorsqu’ils ont des effets importants sur l’organisation du
territoire, par exemple parce qu’ils présentent une emprise au sol importante,
qu’ils sont sources d’immissions considérables ou encore qu’ils génèrent un
fort trafic et requièrent un équipement lourd. Tel est notamment le cas des
grands domaines skiables, des terrains de golf, des grands stades ou des pistes
de motocross. Ces projets à incidence spatiale déploient des effets
extraordinaires sur le régime d’affectation du sol, l’équipement et
l’environnement. Ils doivent dès lors être abordés dans le processus de la
planification directrice lorsqu’ils remplissent l’un des critères
suivants : sur le plan spatial, l’activité aura des effets étendus et
durables sur le développement territorial, en particulier sur l’utilisation du
sol, l’urbanisation ou l’environnement; sur le plan organisationnel, l’activité
est liée à d’autres activités à incidence spatiale ou nécessite la
participation de plusieurs acteurs dont les intérêts diffèrent; sur le plan
politique, l’activité est appelée à se déployer sur le long terme, elle
mobilise d’importantes ressources financières, ne peut être évaluée avec
certitude quant aux effets ou apparaît, pour une raison ou pour une autre,
controversée (ATF 137 II 254 consid. 3.3 et les références citées). Les plans
directeurs qui ne disent rien au sujet des grands projets à incidence spatiale
prévisibles sont lacunaires. Un plan d’affectation qui autoriserait malgré tout
un grand projet à incidence spatiale contreviendrait à l’obligation d’aménager
le territoire défini à l’art. 2 LAT (ATF 137 II 254 consid. 3.4 et les
références citées).
b) En l’occurrence, le PAC n° 332
permet la construction de bâtiments avec une affectation conforme à ce que
prévoit le plan général d’affectation. Malgré les dimensions relativement
importantes du bâtiment prévu pour le futur MCBA, on ne se trouve pas en
présence d’un projet ayant des effets importants sur l’organisation du
territoire. On constate en outre que le projet n’implique pas d’immissions
importantes et que, compte tenu du recours aux transports publics, il ne
générera pas un fort trafic. On ne saurait dès lors considérer qu’il s’agit
ainsi d’un projet déployant des effets étendus ou durables sur le développement
territorial, l’équipement ou l’environnement justifiant son intégration
préalable dans le
PDCn
.
8.
Les recourants mettent en cause l’impartialité
de l’autorité intimée dès lors que celle-ci est également promoteur du projet
de construction du pôle muséal. Ils soutiennent que le Département de l’intérieur
ne saurait être considéré comme une autorité indépendante au sens de l’art. 33
LAT et que le Tribunal cantonal doit par conséquent examiner le recours avec un
plein pouvoir d’examen.
En matière de plans d’affectation
cantonaux, l’art. 33 al. 2 LAT dispose que le droit cantonal prévoit au moins
une voie de recours contre les décisions et les plans d’affectation fondés sur
cette loi et sur les dispositions cantonales et fédérales d’exécution. Selon
l’art. 33 al. 3 let. b LAT, le droit cantonal doit prévoir qu’une autorité de
recours au moins ait un libre pouvoir d’examen. Le législateur, lorsqu’il a
adopté l’art. 73 al. 4 LATC dans sa teneur actuelle, a considéré que la
procédure selon laquelle le département statue sur les oppositions à un plan
d’affectation cantonal avec un plein pouvoir d’examen respectait l’exigence de
l’art. 33 LAT, dans la mesure où il est indépendant de l’autorité qui a établi
le plan (BGC janvier-février 2003, p. 6571). Partant, saisi d’un recours contre
cette décision, le pouvoir d’examen du Tribunal administratif, tout comme
désormais celui du Tribunal cantonal, ne devait pas s’étendre à l’opportunité (
idem
,
p. 6581). La cour de céans se limite par conséquent à exercer un contrôle en
légalité (arrêts AC.2009.0144 du 5 octobre 2010 consid. 2; AC.2007.0200 et
AC.2005.0118 du 14 septembre 2007 consid. 1c; AC.2007.0132 du 19 février 2008
consid. 5). Dans une affaire concernant une procédure d’adoption d’un plan
routier pour une route cantonale, le Tribunal fédéral a admis que, même si le
Service des routes est rattaché au Département cantonal des infrastructures, la
solution consistant à charger un organe inférieur de l’établissement du plan,
puis un organe supérieur, dirigé par un Conseiller d’Etat, de statuer sur les
oppositions en prenant en compte des motifs d’opportunité, n’était "
pas
nécessairement exclue par le droit cantonal
" (ATF 1C_348/2007 du 21
décembre 2007 consid. 4.3.2).
On relève que les jurisprudences
mentionnées ci-dessus concernaient notamment d’importants projets de routes
cantonales qui avaient certainement fait l’objet de décisions politiques de
principe en amont. Le fait que, en l’espèce, le choix du site litigieux ait été
fait par le Conseil d’Etat ne justifie par conséquent pas de s’écarter du principe
selon lequel le pouvoir d’examen de la cour est limité à un contrôle en
légalité. Cela étant, on note que tous les griefs invoqués par les recourants
relèvent de la légalité et non pas de l’opportunité. La question de savoir si
l’autorité intimée a effectué une pesée correcte des intérêts en présence et
l’examen du respect des principes d’aménagement du territoire s’inscrit
notamment dans le cadre du contrôle de la légalité (examen du respect des art.1
et 3 LAT et 3 OAT; cf. ATF 134 II 117 consid. 6.2). Dans ces conditions, la question
de savoir si le tribunal doit étendre son examen à l’opportunité souffre
finalement de demeurer indécise.
9.
Les recourants soutiennent que la décision
rendue par le Département est insuffisamment motivée et invoquent une violation
de leur droit d’être entendu.
a)
Le droit
d’être entendu tel qu’il est garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution
fédérale du 18 avril 1999 de la Confédération suisse (Cst.; RS 101) implique
notamment pour l’autorité l’obligation de motiver sa décision. Cette garantie
tend à éviter que l’autorité ne se laisse guider par des considérations
subjectives ou dépourvues de pertinence; elle contribue ainsi à prévenir une
décision arbitraire. L’objet et la précision des indications à fournir
dépendent de la nature de l’affaire et des circonstances particulières du cas;
néanmoins, en règle générale, il suffit que l’autorité mentionne au moins
brièvement les motifs qui l’ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa
décision, de manière à ce que l’intéressé puisse se rendre compte de la portée
de celle-ci et l’attaquer en connaissance de cause. L’autorité n’a pas
l’obligation d’exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et
griefs invoqués par les parties, mais elle peut au contraire se limiter à ceux
qui lui paraissent pertinents (ATF 138 I 232 consid. 5 et les références
citées).
b) En l’espèce, on constate à la
lecture des décisions sur opposition rendues par l’autorité intimée que
celle-ci s’est prononcée sur chacun des griefs formulés dans les oppositions.
Même si ses réponses sont parfois succinctes, elles respectent les exigences
minimales en matière de motivation des décisions administratives rappelées
ci-dessus. Le grief relatif à la violation du droit d’être entendu doit par
conséquent également être écarté.
10.
Les propriétaires de la parcelle n° 5'841 ont
conclu en 2001 une convention avec les CFF leur conférant un droit de passer
sur la parcelle n° 5'081 propriété des CFF afin d’accéder à 6 places de parc se
trouvant sur leur parcelle. Le chiffre VII de dite convention prévoit qu’elle
est conclue pour une durée courant jusqu’au 31 décembre 2011 et qu’elle se
renouvellera ensuite tacitement d’année en année, à moins d’être dénoncée au
moins six mois à l’avance. Dans la réponse à l’opposition formulée par les
propriétaires de la parcelle n° 5'841, l’autorité intimée fait valoir que le
passage en question paraît incompatible avec l’affectation du site à un pôle
muséal et qu’une solution de remplacement a été envisagée dans le parking de 97
places qui pourrait être aménagé dans le périmètre du PAC. La recourante
Dominique de Bourgknecht s’oppose à la suppression de ce droit de passage. Se
référant à un courrier du Service immeubles, patrimoine et logistique (SIPAL)
du 12 septembre 2012 informant les propriétaires que le droit de passage serait
maintenu, elle invoque une violation du principe de la confiance. Elle soutient
en outre que la suppression du passage permettant l’accès aux 6 places de parc
dont bénéficie la parcelle n° 5'841 n’est pas conforme au principe de la
proportionnalité et que l’on se trouve en présence d’une expropriation
matérielle. Elle invoque enfin une violation des dispositions du RPGA relatives
au nombre minimum de places de parc dont doivent bénéficier les bâtiments
d’habitation.
a) aa) Découlant de l'art. 9 Cst.
et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi
préserve la confiance légitime que le citoyen met dans les assurances reçues
des autorités, lorsqu’il a réglé sa conduite d’après des décisions, des
déclarations ou un comportement déterminé de l’administration. Selon la
jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l’administration
peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la
réglementation en vigueur, à condition que l’autorité soit intervenue dans une
situation concrète à l’égard de personnes déterminées, qu’elle ait agi ou soit
censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l’administré n’ait
pas pu se rendre compte immédiatement de l’inexactitude du renseignement
obtenu. Il faut encore que l’administré se soit fondé sur les assurances ou le
comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne
saurait renoncer sans subir de préjudice, et que la réglementation n’ait pas
changé depuis le moment où l’assurance a été donnée (ATF 137 II 182). Ce
principe est l'émanation d'un principe plus général, celui de la confiance,
lequel suppose que les rapports juridiques se fondent et s'organisent sur une
base de loyauté et sur le respect de la parole donnée (cf. Andreas Auer/Giorgio
Malinverni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, 3
e
éd., p. 545 no 1167). En vertu du principe de la bonne foi, l’autorité doit
éviter les comportements contradictoires. L’interdiction des comportements
contradictoires ne concerne que la même autorité, agissant à l’égard des mêmes
justiciables, dans la même affaire ou à l’occasion d’affaires identiques (ATF
111 V 81).
bb) En l’occurrence, le
renseignement invoqué par la recourante lui a été fourni par le SIPAL alors que
le PAC a été adopté par le Département de l’intérieur. On ne se trouve par
conséquent pas en présence d’un comportement contradictoire d’une même
autorité. A cela s'ajoute que le SIPAL n’a pas de compétence en matière de
plans d’affectation et ne dépend pas du Département de l’intérieur. Enfin, la
recourante ne démontre pas avoir pris sur la base des renseignements fournis
par le SIPAL des dispositions auxquelles elle ne saurait renoncer sans subir de
préjudice. Dans ces circonstances, elle ne peut pas se prévaloir du principe de
la bonne foi.
b)
La
recourante soutient que la suppression du droit de passage équivaut à une
expropriation matérielle.
En application de l'art. 116 de la loi
du 25 novembre 1974 sur l'expropriation (RSV 710.01), une éventuelle procédure
en expropriation matérielle est dans la compétence du président du Tribunal
civil du lieu de situation de l'immeuble. La Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal n’ayant aucune compétence en matière d’expropriation
matérielle, il n’y a pas lieu d’examiner ce point plus avant.
c) Pour ce qui est du RPGA, on
relève que la municipalité peut réduire, voire supprimer, le nombre de places
exigibles lorsque le terrain disponible est insuffisant (art. 63 al. 2
let. b RPGA). Dès lors que la recourante se trouve dans ce cas de figure, comme
c’est certainement le cas de beaucoup de propriétaires en ville de Lausanne, on
ne saurait considérer que la suppression de l’accès aux 6 places de parc
existantes crée une situation illégale. La recourante ne saurait au surplus
invoquer une violation de l’art. 40a RLATC dès lors que, selon la
jurisprudence du tribunal de céans, cette disposition réglementaire ne repose
pas sur une base légale suffisante (cf. arrêt AC.2009.0064 du 4 novembre 2010
consid. 4c/dd).
d) aa) Le droit contractuel de
passage invoqué par la recourante concerne l’aire des aménagements extérieurs.
Celle-ci est régie par l’art. 18 RPAC. Selon l’alinéa 1 de cette disposition,
cette aire est destinée :
- à l’esplanade muséale,
- au réseau de mobilité douce
(piétons et cycles),
- aux accès de service (livraisons,
services du feu, ambulances, transports handicapés, etc.) ;
- aux constructions souterraines et
infrastructures y relatives,
- aux liaisons avec les
constructions souterraines,
- au stationnement des deux-roues
légers,
- à des surfaces plantées et
végétalisées,
- à des aménagements de gestion des
eaux de ruissellement,
- à la construction d’ouvrages légers tels que mobilier urbain,
pergola, édicule, petit pavillon.
bb) Cette réglementation de l’aire
des aménagements extérieurs s’avère pertinente, notamment en tant qu’elle vise
à réduire autant que possible les mouvements de véhicules et le stationnement
en surface, ce qui contribue à créer un espace public de qualité. Il n’y a pas
lieu de compléter cette réglementation en prévoyant un droit particulier
d’accès aux six places de parc sises sur la parcelle de la recourante, étant
précisé qu'i
l appartiendra au propriétaire de la
parcelle n° 5'081 de décider s’il entend renouveler
la convention de
2001,
un éventuel litige à cet égard relevant des
tribunaux civils.
11.
Il résulte des considérants qui précèdent que
les recours doivent être rejetés et la décision attaquée confirmée. Vu le sort
des recours, les frais sont mis à la charge des recourants. Il n’est pas alloué
de dépens dès lors que seuls les départements et services de l’Etat ont procédé
par l’intermédiaire d’un mandataire professionnel.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Les recours sont rejetés.
II.
La décision du Département de l’intérieur du 10
décembre 2012 est confirmée.
III.
Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à
la charge des recourants Maurice Cochand et consorts, solidairement entre eux.
IV.
Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à
la charge des recourants Jean-Louis Thürler et Jean-Daniel Müller,
solidairement entre eux.
V.
Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à
la charge des recourants Nicole Burri et consorts, solidairement entre eux.
VI.
Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à
la charge de Dominique de Bourgknecht.
VII.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 26 novembre 2013
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.