vd_omni · CCST.2010.0004 · 2010-11-16 · fr

NEYROUD, JACQUIN, GENTON, BRUN, BARMAN, MONACHON, BERNEL, FLOTRON, THUILLARD, GILLIERON, GROSS, POTTERAT, PARISOD, HAENNI, DELAY, BLONDEL, VON KAENEL, BOVY, CHAPPUIS, HENCHOZ, KELLER, MARGOT, MERMOZ, PORTA, PORCHET, SULLIGER, VOLET /Grand Conseil, Conseil d'Etat, Comité d'initiative S | L'annulation des passages contraires au droit supérieur des art. 4, 18, 19, 20 et 35 du projet de loi proposé par l'initiatice "Sauver Lavaux" aurait pour effet que le texte soumis au vote aurait une portée bien différente que celle voulue par les initiants. Le texte, sans les dispositions contraires au droit supérieur, apparaît ainsi comme dénaturé dans une mesure trop large pour permettre une invalidation partielle et n'a pas pour conséquence une simple réduction de l'objet de l'initiative. Il en résulte que l'initiative doit être invalidée dans son entier.(Ce point fait l'objet d'une opinion divergente).ANNULE par ATF du 20.12.2011 1C_2/2011, 1C_4/2011, 1C_6/2011 et 1C_8/2011.

Vaud Tribunal cantonal Cour constitutionnelle 16.11.2010 CCST.2010.0004

TRIBUNAL CANTONAL
COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du 16 novembre 2010
Composition
M. Alain
Zumsteg, président; M. Jean-Luc Colombini, vice-président, MM. François Kart
et Pierre-Yves Bosshard, juges; M. Joël Krieger, juge suppléant
Recourants
1.
Maurice NEYROUD
, à Chardonne,
Serge JACQUIN
, au Mont-Pèlerin,
Claude
GENTON
, à Jongny,
Franz BRUN
, à Corsier-sur-Vevey,
Gaston
BARMAN
, à Corseaux,
Pierre MONACHON
, à Rivaz,
Alexandre BERNEL
,
à Saint-Saphorin,
Daniel FLOTRON
, à Forel (Lavaux),
Jean-Philippe
THUILLARD
, à Savigny,
René GILLIERON
, à Puidoux,
Nicole GROSS
,
à Epesses,
Jean-François POTTERAT
, à Cully,
Alain PARISOD
, à
Cully,
Jean-Pierre HAENNI
, à Aran,
Jean-Daniel DELAY
, à
Chexbres,
Willy BLONDEL
, à Lutry,
Pierangelo VON KAENEL
, à
Riex,
tous représentés par
Me Jacques Haldy, avocat à Lausanne
2.
Bernard BOVY
, à Chexbres,
Vincent CHAPPUIS
, à Rivaz,
Nicolas HENCHOZ
,
à Cully,
Pierre KELLER
, à Saint-Saphorin,
François MARGOT
, à
Vevey,
Marc-Henri MERMOZ
, à Cully,
Alain NEYROUD
, à Chardonne,
Daniel PORTA
, à Aran,
Jean-Pierre PORCHET
, à Forel (Lavaux),
Denis
SULLIGER
, à Vevey,
Pierre VOLET
, à Corsier-sur-Vevey,
tous représentés par
Me Denis Sulliger, avocat à Vevey
3.
Philippe
PORTA
, à Aran
représenté par Me
Raphaël Dessemontet, avocat à Lausanne
Autorité intimée
Grand Conseil
représenté par Me
Yves Nicole, avocat à Yverdon-les-Bains
Autorité concernée
Conseil d'Etat
Tiers intéressé
Comité
d'initiative "Sauvez Lavaux",
soit
Franz WEBER
, à Clarens,
Judith WEBER
,
à Clarens,
Maurice DUCRET
, à Chardonne,
Marc LEYVRAZ
, à Rivaz,
Laurent
KOHLI
, à Corsier,
Pierrette GUISAN
, à Pully,
Suzanne DEBLÜE
,
à Lutry,
Fritz KREIS
, à Territet et
Ruth BÄR
, à Chardonne
Objet
Recours Maurice Neyroud et consorts c/
décret du Grand Conseil du 8 juin 2010 portant sur la validité de
l'initiative populaire cantonale "Sauver Lavaux"
Vu les faits suivants
A.
Le 20 mars 2009 a été publié dans la Feuille des
avis officiels du canton de Vaud (ci après: FAO) le texte d'une initiative
populaire cantonale intitulée "Sauver Lavaux". Il s'agit d'une
initiative populaire législative rédigée de toutes pièces au sens de l'art. 102
de la loi sur l'exercice des droits politiques du 16 mai 1989 (LEDP; RSV
160.01), qui tend à modifier une grande partie de la loi du 12 février 1979 sur
le plan de protection de Lavaux (LLavaux; RSV 701.43).
Avant de procéder à la récolte des
signatures, les initiants avaient soumis leur projet à l'examen du Service
juridique et législatif. Les conclusions de cette première analyse (avis de
droit du 16 février 2009) étaient que plusieurs dispositions de la loi modifiée
(nLLavaux) prévues par l'initiative n'étaient pas conformes au droit supérieur.
Par la suite, les initiants ont partiellement modifié le texte de l'initiative
(ajout de l'art. 34 nLLavaux et modification de l'art. 35 al. 2 nLLavaux, qui
était auparavant l'art. 34 al. 2 nLLavaux), tout en maintenant son texte pour
l'essentiel.
Par publication dans la FAO du 14
août 2009, le Département de l'intérieur a constaté que l'initiative avait
abouti.
B.
Le 16 décembre 2009, le Conseil d'Etat a adopté
un exposé des motifs et projet de décret proposant au Grand Conseil de
constater la nullité de l'initiative.
Par décret du 8 juin 2010, le Grand
Conseil a constaté la validité de l'initiative populaire "Sauver
Lavaux". Ce décret a été publié dans la FAO du 18 juin 2010.
C.
Par recours du 5 juillet 2010, Maurice Neyroud,
Serge Jacquin, Claude Genton, Franz Brun, Gaston Barman, Pierre Monachon,
Alexandre Bernel, Daniel Flotron, Jean-Philippe Thuillard, René Gilliéron,
Nicole Gross, Jean-François Potterat, Alain Parisod, Jean-Pierre Haenni,
Jean-Daniel Delay, Willy Blondel et Pierangelo von Kaenel ont conclu avec suite
de frais et dépens à l'annulation du décret validant l'initiative populaire
"Sauver Lavaux" et à la constatation de la nullité de cette
initiative.
Par recours du 6 juillet 2010,
Bernard Bovy, Vincent Chappuis, Nicolas Henchoz, Pierre Keller, François
Margot, Marc-Henri Mermoz, Alain Neyroud, Daniel Porta, Jean-Pierre Porchet,
Denis Sulliger et Pierre Volet ont conclu avec suite de frais et dépens à la
constatation de la nullité de l'initiative populaire "Sauver Lavaux".
Par recours du 8 juillet 2010,
Philippe Porta a conclu avec suite de frais et dépens à l'annulation du décret
validant l'initiative populaire "Sauver Lavaux" et à la constatation
de la nullité de cette initiative.
Les trois recours ont été joints
par avis du 9 juillet 2010.
Le Comité d'initiative "Sauver
Lavaux" a conclu avec suite de frais et dépens au rejet des recours par
mémoire du 2 août 2010. Ce comité est composé de Franz Weber, à Clarens, Judith
Weber, à Clarens, Maurice Ducret, à Chardonne, Marc Leyvraz, à Rivaz, Laurent
Kohli, à Corsier, Pierrette Guisan, à Pully, Suzanne Debluë, à Lutry, Fritz
Kreis, à Territet et Ruth Bär, à Chardonne.
Le Conseil d'Etat s'en est remis à
justice par courrier du 4 août 2010.
Le Grand Conseil a conclu au rejet
des recours par mémoire du 5 août 2010.
D.
La cour a décidé à l'unanimité de statuer sur le
fond par voie de circulation (art. 14 de la loi sur la juridiction
constitutionnelle, ci après: LJC; RSV 173.32).
Considérant en droit
1.
La décision du Grand Conseil du Canton de Vaud
relative à la validité d'une initiative cantonale est susceptible de recours à
la Cour constitutionnelle (art. 123g LEDP et 19 al. 1 LJC). Les recours ont été
formés dans le délai légal de 20 jours suivant la publication de la décision
(art. 123i LEDP). Les recourants sont membres du corps électoral cantonal et
ont donc qualité pour recourir (art. 123h al. 1 LEDP).
Les recours étant au surplus
recevables en la forme (art. 123j LEDP), il y a lieu d'entrer en matière sur le
fond.
2.
a) L'initiative législative cantonale peut être
rédigée de toutes pièces, auquel cas elle se présente sous la forme d'un projet
de loi ou de décret susceptible d'être soumis au référendum facultatif (art.
102 LEDP) ou être conçue en termes généraux; elle se limite alors à désigner le
contenu des dispositions législatives dont elle demande l'élaboration ou la
modification (art. 103 LEDP). L'initiative litigieuse entre dans la première
catégorie.
b) Selon la jurisprudence du
Tribunal fédéral, l'inviolabilité du droit de vote exige que l'autorité qui se
prononce sur la validité matérielle d'une initiative interprète cette dernière
dans le sens le plus favorable aux initiants. Lorsqu'une initiative peut,
d'après les règles générales d'interprétation des textes juridiques, être
comprise dans un sens qui ne permette pas de la considérer comme étant
manifestement et indubitablement inexécutable, il faut la déclarer recevable et
la soumettre au vote populaire (ATF 111 Ia 292 c. 2, JT 1987 I 619; ATF 104 Ia
343 c. 4, rés.
in JT 1980 I 502; ATF 101 Ia 354 c. 9c in
fine, rés.
in JT 1977 I 587; ZBl 1991, p. 266 c. 4a).
L'interprétation conforme doit permettre d'éviter autant que possible les
déclarations d'invalidité, conformément à l'adage in dubio pro populo (TF
1C_357/2009 du 8 avril 2010 c. 2.2; TF 1P.541/2006 du 28 mars 2007 c. 2.5, non
publié in ATF 133 I 110; ATF 132 I 282 c. 3.1; ATF 129 I 392 c. 2.2; ATF 128 I 190
c. 4; ATF 125 I 227 c. 4a; Tornay, La démocratie directe saisie par le juge,
thèse Genève 2008, pp. 69 à 71). En outre, le principe général de la
proportionnalité (rappelé à l'art. 36 al. 3 de la Constitution fédérale de la
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst; RS 101) en ce qui concerne les
atteintes aux droits fondamentaux) veut que l'intervention étatique porte
l'atteinte la plus restreinte possible aux droits des citoyens et que les
décisions d'invalidation soient autant que possible limitées, en retenant la
solution la plus favorable aux initiants (ATF 134 I 172 c. 2.1 et les réf.
citées).
La marge d'appréciation de
l'autorité de contrôle est plus grande pour une initiative conçue en des termes
généraux que pour une initiative formulée de toutes pièces. En présence d'une
initiative formulée à la manière d'un acte normatif - et appelée à devenir
elle-même texte légal en cas d'acceptation –, il y a lieu d'appliquer les
principes qui ont été dégagés en matière de contrôle des normes, en se basant sur
le texte même de l'initiative, sans égard à la volonté subjective des
initiants. En revanche, confrontée à un simple voeu articulé par des citoyens,
l'autorité ne peut méconnaître qu'il appartiendra encore au législateur de
concrétiser l'initiative en adoptant les normes nécessaires à sa réalisation,
et en disposant pour ce faire d'une certaine liberté. On peut présumer que le
législateur agira dans le respect du droit supérieur et que, tout en tenant
compte de la volonté des initiants, il pourra corriger les imperfections
éventuelles de l'initiative lors de sa concrétisation (TF 1P.387/2006 du 19
septembre 2007 c. 3.1; TF 1P.633/2000 du 29 janvier 2001 c. 2b; ATF 124 I 107
c. 5b/bb; ATF 112 Ia 240 c. 5b, JT 1988 I 268; ATF 105 Ia 362 c. 4, rés. In JT
1981 I 579; CCST.2007.0002 du 6 juillet 2007 c. 3c). De même, s'agissant d'une
norme constitutionnelle appelée à être concrétisée par des dispositions
législatives ou réglementaires, l'autorité de contrôle ne peut faire
abstraction de la manière dont le texte sera vraisemblablement appliqué. Dans
cette perspective, les travaux préparatoires à l'appui de la décision de
validation peuvent constituer des facteurs d'interprétation (TF 1P.541/2006 c.
2.5 in fine non reproduit in ATF 133 I 110).
c) Selon la jurisprudence de la
cour de céans, la limitation de l'invalidation aux cas où
l'inconstitutionnalité apparaît évidente résulte directement du principe in
dubio pro populo, de sorte que des dispositions qui, à l'instar de l'art. 66
Cst/GE, limitent l'invalidation aux initiatives manifestement contraires au
droit ne font que concrétiser ce principe et n'ont aucune portée propre (SJ
2001 p. 237 c. 3b in fine). Il importe dès lors peu que l'art. 80 de la
Constitution du canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD, RSV 101.01) ne
mentionne pas le caractère "manifeste" de la contrariété au droit
supérieur (CCST. 2009.0009 du 19 mai 2010 c. 5c; apparemment contra:
Auer/Malinverni/Hottelier,
Droit constitutionnel
suisse, vol. I, 2
ème
éd.,
n. 2231 pp. 777ss, qui semblent
faire dépendre du droit cantonal la densité du contrôle exercé par les
autorités judiciaires). Une telle limitation du pouvoir d'examen ne se justifie
cependant que pour les initiatives conçues en termes généraux ou les
initiatives constitutionnelles nécessitant une concrétisation législative,
telles que concernées par l'arrêt CCST 2009.0009 précité. S'agissant, comme en
l'espèce. d'une initiative législative rédigée de toutes pièces contenant des
dispositions détaillées directement applicables, qui ne nécessitent aucune
concrétisation ultérieure, l'examen peut se faire comme en contrôle abstrait,
en analysant si le texte est compatible ou non avec le droit supérieur, sous
réserve de l'interprétation conforme, qui doit permettre d'éviter autant que
possible les déclarations d'invalidité, conformément à l'adage in dubio pro
populo (c. 2b ci-dessus).
Dans ses déterminations, le Grand
Conseil fait valoir que la Cour de céans devrait se borner à sanctionner des
violations évidentes, dès lors que le droit supérieur à prendre en
considération est une législation fédérale qui doit se limiter à des principes
généraux (art. 75 Cst). Dans la mesure toutefois où les normes de droit fédéral
qui entrent concrètement en ligne de compte sont suffisamment précises pour que
la conformité du droit cantonal à leur égard puisse être immédiatement
examinée, il n'y a pas de motif pour limiter le pouvoir d'examen de la cour.
3.
a) Pour être validée, une initiative législative
cantonale doit tout d'abord satisfaire à trois conditions formelles, à savoir
l'unité de rang, de forme et de matière (art. 88 al. 1 let. b et 97a al. 1 let.
b LEDP). En l'espèce, il n'est pas contesté que ces conditions sont réalisées,
de sorte qu'il n'y a pas lieu de les examiner plus avant.
b) L'initiative législative cantonale
doit en outre respecter le droit supérieur (art. 88 al. 1 let. a et 97a al. 1
let. a LEDP).
S'il est en principe admis qu'une
initiative populaire puisse tendre à une modification de la planification
existante, elle doit néanmoins s'inscrire dans le cadre des procédures mises en
place par le droit fédéral et respecter les exigences formelles et matérielles
du droit fédéral de l'aménagement du territoire et de la législation spéciale
qui prévalent en pareil cas (TF 1P. 387/2006 du 19 septembre 2007 c. 3.1 et
réf.).
En l'occurrence, les recourants
soutiennent en substance que l'initiative contreviendrait aux garanties
procédurales des art. 33 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du
territoire (LAT; RS 700), 86 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral
( LTF; RS 173.110), 29 al. 2 Cst et 6 de la Convention de sauvegarde des droits
de l'homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH; RS 0.101).
Elle serait également contraire aux art. 15, 21 et 27 LAT, ainsi qu'à l'art.
139 Cst-VD.
c) Les recourants font tout d'abord
valoir que les art. 4 et 35 nLLavaux, dans la teneur proposée par les
initiants, serait contraire à l'art. 33 LAT.
aa) En vertu de l'art. 4 LLavaux,
dans sa teneur actuelle, la loi sur le plan de protection de Lavaux et la carte
annexée ont force obligatoire pour les autorités uniquement, le statut
juridique de la propriété étant régi par les plans et règlements communaux,
sous réserve des dispositions transitoires. Il détermine globalement
l'affectation des divers secteurs territoriaux de la région. S'il lie les
autorités de planification, il ne fixe en revanche pas définitivement le sort
des parcelles, dont le mode d'utilisation doit être précisé dans les plans
d'affectation selon les art. 6-7 LLavaux. Il équivaut dès lors matériellement,
à un plan directeur cantonal (ATF 113 Ib 299 c. 2b). Le statut du sol
définissant les droits et obligations des propriétaires est ainsi régi par un
plan d'affectation communal et son règlement, qui sont mis à l'enquête
publique, pendant laquelle les intéressés pouvant déposer des oppositions et
observations, avant d'être adoptés par le Conseil général ou communal, avec
possibilité de recours auprès de la Cour de droit administratif et public, qui
dispose d'un libre pouvoir d'examen (art. 57 à 60 de la loi du 4 décembre 1985
sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC, RSV 700.11),
conformément aux exigences de l'art. 33 al. 3 let. b LAT
(Bovay/Didisheim/Sulliger/Thonney, Droit fédéral et vaudois de la construction,
4è éd., n. 1 ad art. 60 LATC).
L'art. 4 nLLavaux, selon le texte
des initiants, prévoit que la loi et la carte annexée sont directement
applicables (al. 1). Les règlements et plans communaux qui ne s'y conforment
pas sont nuls (al. 2). Aucun permis de construire, démolir ou transformer ne
peut être accordé si le projet ne respecte pas strictement les dispositions de
la présente loi (al. 3). Les communes peuvent adopter des dispositions plus
restrictives (al. 4). Les art. 6 et 7 LLavaux seraient par ailleurs abrogés.
Il en résulte que, selon
l'initiative, les dispositions légales définissant le statut des différentes
zones, selon les art. 15 ss nLLavaux sont directement applicables et s'imposent
aux particuliers. Il en va de même de la carte annexée. L'art. 35 nLLavaux,
selon le texte de l'initiative, prévoit par ailleurs que la carte annexée à la
loi du 12 février 1979 reste en vigueur (al. 1) et sera révisée conformément à
la présente loi dans un délai de cinq ans à compter de son acceptation par le
peuple (al. 2), ce plan révisé étant soumis à la procédure de l'art. 73 LATC
(al. 5). Dans l'attente de cette révision, les terrains non encore construits
ne peuvent pas être bâtis jusque là, sauf s'ils font l'objet d'une autorisation
donnée par le Département à titre exceptionnel et s'il s'agit de petites
extensions ou dépendances (al. 3); par ailleurs, les procédures de
planification en cours sont suspendues jusqu'à l'adoption du plan révisé (al.
4).
bb) L'art. 33 LAT impose aux
cantons des obligations minimales de procédure lors de l'élaboration des plans
d'affectation. Ceux-ci doivent être mis à l'enquête (al. 1) et le droit
cantonal doit prévoir au moins une voie de recours auprès d'une autorité
disposant d'un libre pouvoir d'examen, devant laquelle la qualité pour recourir
est reconnue au moins dans les mêmes limites que pour le recours en matière de
droit public devant le Tribunal fédéral (al. 3).
Les plans d'affectation règlent le
mode d'utilisation du sol (art. 14 al. 1 LAT). Ce sont les actes juridiques par
lesquels la collectivité définit de manière impérative les facultés
d'utilisation des bien-fonds dans un ou plusieurs périmètres déterminés;
l'affectation des parcelles, le volume, les dimensions, le style, les distances
à respecter, le but des constructions admises, ou d'autres prescriptions encore
sont ainsi posées et localisées par zones. Autrement dit, les plans ont pour
fonction, en ayant force obligatoire pour chacun, de déterminer le mode, le
lieu et la mesure de l'utilisation admise du sol (Moor, Commentaire de la Loi
fédérale sur l'aménagement du territoire, n. 1 ad art. 14 LAT; cf.
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, nos 269ss pp. 123ss; ATF 135 II 328 c. 2.2. et réf.).
Conformément à cette fonction, les plans se présentent sous la forme,
premièrement d'une carte, sur laquelle chaque bien-fonds est précisément
visible, qui divise le périmètre en zones, chacune ayant un statut spécifique,
et secondement d'une réglementation qui définit ces statuts (Moor, op. cit., n.
2 ad art. 14 LAT; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., no 276 p. 127). Les mêmes
règles de procédure s'appliquent à l'une et à l'autre
(Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, loc. cit.).
Doivent être considérées comme
dispositions soumises aux exigences de l'art. 33 LAT les normes qui
concrétisent la mission, les mesures et la procédure d'aménagement du
territoire et qui permettent ainsi leur réalisation pratique; tel est le cas
non seulement des mesures d'aménagement proprement dites, mais aussi des
prescriptions de construction qui donnent un contenu concret à la
réglementation des zones (indices d'utilisation, distances, volume, mode de
construction) (ATF 118 Ib 26, JT 1994 I 456).
En l'espèce, la nLLavaux constitue
matériellement un plan d'affectation cantonal. Comme le relève le préavis du
Conseil d'Etat au Grand Conseil, en cas d'adoption de l'initiative, la nLLavaux
deviendrait directement applicable et régirait de manière contraignante
l'utilisation des sols dans le périmètre du plan de protection de Lavaux, sans
qu'aucune intervention communale intermédiaire ne soit nécessaire. L'objectif
des auteurs de l'initiative est d'ailleurs que la LLavaux ait force obligatoire
tant pour les autorités que pour les particuliers, ce qui est caractéristique
des plans d'affectation. Que les modifications proposées à la LLavaux ne
portent dans l'immédiat que sur la réglementation matérielle des différents
territoires énumérés à l'art. 14 et que la révision de la carte doive faire
ultérieurement l'objet d'un plan d'affectation soumis à la procédure de l'art.
73 LATC (art. 35 al. 5 nLLavaux) n'y change rien. Du moment que la carte
annexée à la LLavaux demeure en vigueur (art. 35 al. 1 nLLavaux), qu'elle
devient, comme la loi, directement applicable (art. 4 nLLavaux), que, de
surcroît, les règlements et plans communaux qui ne se conforment pas à la
nouvelle réglementation sont nuls (art. 4 al. 2 nLLavaux), on se trouve bien en
présence d'une construction juridique qui aurait pour effet de modifier, dès
son entrée en vigueur, les plans d'affectation existants.
Le plan partiel d'affectation
"Champs de l'Essert", à Villette, dans le cadre duquel le requérant
Porta a déposé une demande de permis de construire, en est une parfaite
illustration: ce plan classe en zone d'habitation de faible densité 16'000 m
2
de terrain précédemment en zone intermédiaire. Adopté par le Conseil communal
le 22 octobre 2007, il a été jugé conforme à l'art. 21 LLavaux (Cour de droit
administratif et public, arrêt AC.2008.0006 du 13 février 2009 consid. 5) et
est entré en vigueur le 6 mars 2009 (FAO n° 21 du 13 mars 2009). Comme il est
postérieur à "
l'adoption du principe constitutionnel de sauvegarde
inscrit à l'art. 52a de la Constitution
", son périmètre devrait
devenir à nouveau en principe inconstructible (art. 20 al. 1 nLLavaux).
Le fait que des exceptions soient
possibles dans les limites définies très étroitement par les art. 19 let. f et
g et 20 al. 1 nLLavaux ne change rien à la qualification de la réglementation.
Cela étant, la détermination directe
par la loi (art. 15ss nLLavaux directement applicables selon l'art. 4 nLLavaux)
de la réglementation des différentes zones, qui fixe au demeurant l'affectation
concrète de nombreuses parcelles déterminées, est contraire à l'art. 33 LAT,
puisqu'elle prive les intéressés de pouvoir s'exprimer sur la réglementation
applicable des possibilités de construire, et de recourir. Il n'est que de
rappeler ici que, dès l'entrée en vigueur de la loi, toute nouvelle
construction, à l'exception des constructions souterraines, est exclue dans le
territoire des villages et hameaux et le territoire de centre ancien de bourgs
(art. 18 let. g et 19 let. g nLLavaux) et que, dans les territoires
d'agglomération I et II, les secteurs colloqués en zone à bâtir mais qui n'ont
pas fait l'objet d'un commencement d'exécution ou qui n'étaient pas équipés
lors de l'adoption du principe constitutionnel de sauvegarde inscrit à l'art.
52a de la Constitution du 14 avril 2003 – soit en novembre 2005 - sont en
principe inconstructibles (art. 20 al. 1 nLLavaux).
Le fait que, dans le système
projeté par les initiants après la période transitoire, la carte sera soumise,
par le renvoi de l'art. 35 al. 5 LLavaux à la procédure de l'art. 73 LATC, à
une procédure d'enquête publique, suivie d'une décision motivée susceptible de
recours répondant aux exigences de l'art. 33 LAT, ne guérit pas le vice,
puisque la protection juridique prévue par le droit fédéral s'étend tant à la
réglementation définissant le statut des zones qu'à la carte (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,
op. cit., no 276 p. 127).
Par ailleurs, le droit de recours
prévu par l'art. 34 nLLavaux, selon lequel les dispositions et décisions
d'application de la présente loi peuvent faire l'objet d'un recours à la Cour
de droit administratif et public du Tribunal cantonal qui exerce un libre
pouvoir d'examen, n'équivaut pas au recours garanti par l'art. 33 LAT. En
effet, un éventuel recours contre une décision d'application ne guérirait pas
le vice découlant de l'absence de participation au stade de l'élaboration du
plan et ne remplacerait de toute manière pas le recours contre le plan
lui-même: une éventuelle admission du recours conduira à l'annulation de la
décision d'application, mais pas de la norme sur laquelle elle repose (cf. ATF
132 I 49 c. 4); il n'assure par conséquent pas la même protection juridique, en
particulier sous l'angle de la sécurité et de la prévisibilité du droit
De plus, la faculté d'obtenir, sur
requête déposée dans les 20 jours à compter de la publication officielle de
l'acte attaqué, le contrôle de la conformité au droit supérieur de la loi
auprès de la cour de céans dans le cadre du contrôle abstrait des normes (art.
3 ss LJC) ne satisfait pas aux conditions posées par l'art. 33 al. 2 let. b
LAT. Cette dernière disposition exige en effet que l'autorité dispose d'un
libre pouvoir d'examen, soit une pleine cognition tant en ce qui concerne le
contrôle de la légalité (y compris l'excès et l'abus du pouvoir
d'appréciation), la constatation incomplète ou inexacte des faits pertinents et
l'opportunité (ATF 131 II 96 c. 6.6, JT 2005 I 720; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,
op. cit., no 1620 p. 678; Aemisegger/Haag, Commentaire de la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire, n. 52 ad art. 33 LAT). La Cour constitutionnelle
ne dispose pas d'un tel pouvoir d'examen, puisque le requérant doit invoquer la
violation d'une règle de droit de rang supérieur et préciser en quoi consiste
cette violation (art. 8 LJC) et la cour limite son examen aux griefs invoqués,
sauf s'il apparaît que l'acte est manifestement contraire au droit de rang
supérieur (art. 13 LJC).
On relèvera enfin que la
possibilité de s'exprimer dans une campagne de votation n'est pas assimilable à
la protection des intéressés dans les procédures d'aménagement du territoire.
Le cercle n'est d'ailleurs pas le même, puisque les propriétaires ou les
personnes ayant qualité pour recourir n'ont pas nécessairement le droit de
vote. Au demeurant, une votation populaire ne permet pas d'aboutir à une
motivation, qui est indispensable s'agissant des oppositions en matière
d'aménagement du territoire.
cc) Les recourants font également
valoir que les garanties procédurales de l'art. 33 LAT sont violées par l'art.
35 nLLavaux, en tant que cette disposition institue matériellement une zone
réservée.
Selon l'art. 35 al. 3 nLLavaux, les
terrains non encore construits ne peuvent pas être bâtis jusqu'à la révision de
la carte annexée, sauf s'ils font l'objet d'une autorisation donnée par le
département et s'il s'agit de petites extensions ou dépendances.
En vertu de l'art. 27 LAT, s'il
n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose,
l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires
exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris
qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation. La zone réservée
permet d'interdire toute construction nouvelle, une interdiction absolue devant
cependant respecter le principe de proportionnalité, de n'autoriser que celles
qui ne menacent pas le futur plan d'aménagement, voire d'interdire de surcroît
toute transformation (Zen- Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., no 460 pp. 201-202).
Les garanties procédurales sont applicables à l'instauration d'une zone
réservée (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., no 464 p. 203). A tout le moins
doivent-elles faire l'objet d'une enquête publique et d'un contrôle judiciaire
au sens de l'art. 33 LAT (Ruch, Commentaire de la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire, n. 43 ad art. 27 LAT).
L'art. 35 al. 3 nLLavaux instaure,
dans tout le périmètre du plan de protection de Lavaux, l'équivalent d'une zone
réservée. C'est en vain que les initiants font valoir que l'art. 35 LAT ne fait
que prévoir une mesure conservatoire et n'institue pas une zone réservée. Si les
cantons peuvent prendre d'autres mesures provisoires que les zones réservées
(Ruch, op. cit., n. 3 ad art. 27 LAT, qui se réfère à n. 13 ss ad art. 36 LAT),
il est ainsi fait référence aux mesures prévues à l'art. 36 al. 2 LAT, qui
n'entrent pas en ligne de compte en l'espèce. Les garanties procédurales de
l'art. 33 LAT sont dès lors ici applicables. Elles ne sont pas respectées en
l'espèce, pour les raisons invoquées précédemment.
dd) Il résulte de ce qui précède
que les art. 4 et 35 LLavaux violent l'art. 33 LAT.
Au demeurant, ils sont également
contraires aux art. 86 al. 2 LTF et 6 CEDH. La jurisprudence impose en effet,
sur la base de ces dispositions, qu'une autorité judiciaire – donc un tribunal
– puisse se prononcer en dernière instance cantonale sur les contestations
relatives à l'adoption de plans d'affectation en bénéficiant
(Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit. no 1620 p. 678). Sont notamment soumis à
l'art. 6 CEDH les plans d'affectation, y compris la délimitation des zones
réservées emportant interdiction de construire pour une période relativement
longue (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., no 1620 p. 679; ATF 120 Ia 209, JT
1996 I 545). Cette autorité judiciaire doit bénéficier d'un pouvoir de libre
examen sur toutes les questions de fait et de droit (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,
op. cit., no 1596 p. 668). Tel n'est pas le cas en l'espèce pour les motifs
déjà indiqués.
Ils sont également contraires à
l'art. 29 al. 2 Cst. La jurisprudence a déduit du principe constitutionnel du
droit d'être entendu le droit pour tout propriétaire dont le bien-fonds est
compris dans le périmètre d'un plan d'affectation celui d'être entendu
individuellement de manière appropriée dans la procédure de modification d'un
plan de zones avant qu'une décision définitive ne soit prise au sujet de son
bien-fonds. Il suffit que les propriétaires touchés par la modification du plan
puissent faire valoir leurs objections par la voie soit de l'opposition, soit
du recours, auprès d'une autorité cantonale ou communale disposant d'un plein
pouvoir d'examen (TF 1A.16/2003 du 9 janvier 2004 c. 2.4.). Ce droit comprend
en outre celui de recevoir des décisions motivées (Aubert/Mahon, Petit
commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, p. 268). Le
droit d'être entendu ainsi défini ne peut être assuré dans le cadre d'une
campagne de votation. En particulier, en matière de votation populaire par les
urnes, une motivation satisfaisante des décisions est par nature impossible
(ATF 129 I 232 c. 3.3 et 3.5. à 3.7, JT 2004 I 588). Dans le système proposé
par les initiants, le droit d'être entendu des intéressés n'est sauvegardé
qu'en ce qui concerne la carte, mais non la réglementation s'appliquant à la
zone dans laquelle leur terrain est colloqué, étant précisé que le droit d'être
entendu doit être respecté non seulement au stade de la décision appliquant la
réglementation découlant du plan d'affectation, mais déjà au stade du plan
d'affectation lui-même.
d) Les art. 18 let. g
et 19 let. g nLLavaux prohibent de manière générale toute
construction nouvelle dans le territoire des villages et hameaux, ainsi que
dans le territoire de centre ancien de bourgs, sous réserve des constructions
souterraines et des exceptions de peu d'importance répondant à des besoins
avérés et prépondérants de l'exploitation viticole. L'art. 20 nLLavaux déclare
notamment inconstructibles, dans les territoires d'agglomération I et II, les
secteurs dont le plan d'affectation ou le plan de quartier n'ont pas fait
l'objet d'un commencement d'exécution lors de l'adoption du principe
constitutionnel de sauvegarde inscrit à l'art. 52a de la Constitution du 14
avril 2003.
Les recourants voient là une "
interdiction
quasi générale de bâtir en surface
" dans ces territoires, ce qui
serait contraire à l'art. 15 LAT.
En vertu de l'art. 15 LAT,
les zones à bâtir comprennent les terrains propres à la construction
qui sont déjà largement bâtis (let. a) ou seront probablement nécessaires à la
construction dans les quinze ans à venir et seront équipés dans ce laps de
temps (let. b). La zone à bâtir est une notion de droit fédéral. Les cantons ne
peuvent ni l'étendre ni la restreindre (ATF 115 II 167 c. 7b, JT 1990 I 48;
Flückiger/Grodecki, Commentaire de la Loi fédérale sur l'aménagement du
territoire, n. 5 ad art. 15 LAT). Un terrain répondant à la définition précitée
doit en principe être affecté à la zone à bâtir (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op.
cit., no 311 p. 142; Flückiger/Grodecki, op. cit., n. 94 ad art. 15 LAT), à
moins qu'il ne doive être attribué, entièrement ou partiellement, à une autre
zone, pour des motifs découlant de la mise en balance des différents objectifs
d'organisation du territoire, notamment des motifs d'aménagement local (ATF 123
I 175 c. 3 e/aa, JT 1998 I 432) ou de protection des sites (Flückiger/Grodecki,
loc. cit.).
Il n'est ainsi nullement exclu de limiter,
voire d'interdire, les nouvelles constructions dans une zone à bâtir existante
pour des motifs de protection du patrimoine ou du paysage.
Le problème que posent les art. 18,
19 et 20 nLLavaux ne réside donc pas dans une contrariété matérielle à une
définition fédérale de la zone à bâtir; il tient plutôt au fait qu'en raison de
leur caractère à la fois détaillé et schématique ces dispositions ne permettent
pas à l'autorité chargée d'établir les plans d'affectation d'effectuer la pesée
des intérêts qu'exige la mise en œuvre des principes régissant l'aménagement du
territoire (art. 3 LAT).
Lorsqu'une autorité de planification
(communale ou cantonale) vérifie si un plan d’affectation existant
doit être adapté (art. 21 al. 2 LAT) et, dans ce cadre, examine s’il faut
modifier les zones à bâtir (art. 15 LAT), elle doit effectuer une pesée globale
de tous les intérêts en présence (art. 3 OAT; TF 1P. 387/2006 du 19 septembre
2007 c. 3.1). Aux termes de l’art. 47 OAT, l’autorité qui établit le plan doit
fournir à l’autorité cantonale d’approbation (prévue par l’art 26 LAT) un
rapport relatif à ces différents éléments (rapport 47 OAT).
Si sa liberté d'appréciation n'est pas totale et doit s'exercer en
tenant compte notamment des objectifs et des lignes directrices contenus dans
les plans directeur, encore faut-il que ces derniers lui laissent une marge
suffisante. Tel n'est pas le cas des dispositions précitées, quand bien même,
en raison de l'annulation de l'art. 4 nLLavaux pour les motifs indiqués au
consid. 3c, elles n'auraient force obligatoire que pour les autorités. Elles ne
laisseraient à ces dernières, lors de la révision de leurs plans d'affectation,
qu'une liberté extrêmement réduite, et cela sans qu'on ait pu vérifier, en
l'absence notamment de rapport 47 OAT, si les adaptations de la planification
qu'elles exigent sont justifiées. Alors que les plans directeur sont censés
fixer "
dans les grandes lignes, les objectifs à atteindre, compte tenu
du développement souhaité et de l'évolution des besoins individuels et
collectifs
" (art. 25 al. 2 LATC), les art. 18, 19 et 20 nLLavaux
définissent de manière extrêmement précise, plus même que ne le font certains
plans d'affectation, l'utilisation du sol dans les territoires susceptibles
d'être affectés à la zone à bâtir. Une telle réglementation, par sa rigidité,
rend inconstructible dans l'ensemble du périmètre de plan de protection de
Lavaux - qui concerne quatorze communes et 27'800 habitants, dont 5'640 en zone
centrale et 8'770 en zone tampon (Lavaux, Vignobles en terrasses, Lausanne,
2007, p. 164) - des terrains appartenant en vertu de l'art. 15 LAT à la zone à
bâtir, puisque situés dans un secteur déjà largement bâti. Par leur schématisme
même, elles ne permettent pas la pesée des intérêts en présence qu'exige la
mise en œuvre des principes régissant l'aménagement  du territoire.
Pour ce motif, les art. 18, 19 et
20 nLLavaux  ne sont pas compatibles avec le droit supérieur. Cela étant, il
n'est pas nécessaire d'examiner s'ils sont également contraires à l'art. 21
LAT.
e) Les recourants soutiennent
encore que l'art. 35 nLLavaux contrevient à l'art. 27 LAT.
aa) Selon l'art. 27 LAT, s'il
n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose,
l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires
exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris
qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation (al. 1). Une zone
réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut
prolonger ce délai (al. 2).
L'art. 35 nLLavaux prévoit que la
carte annexée à la loi du 12 février 1979 sur le plan directeur de Lavaux reste
en vigueur (al. 1) et sera révisée conformément à la présente loi dans un délai
de 5 ans à compter de son acceptation par le peuple (al. 2). Les terrains non
encore construits ne peuvent être bâtis jusque là, sauf s'ils font l'objet
d'une autorisation donnée par le Département à titre exceptionnel et s'il
s'agit de petites extensions ou dépendances (al. 3).
Il a été relevé que cette
disposition instaure matériellement une zone réservée au sens de l'art. 27 LAT
(cf. cons. 3 c) cc) ci-dessus).
bb) La limitation à cinq ans de la
durée de la zone réservée lie les cantons, qui ne peuvent prévoir par une règle
générale une autre durée (Ruch, Commentaire de la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire, n. 55 ad art. 27 LAT). Les cantons peuvent
permettre une prolongation de la durée de cinq ans (cf. art. 46 LATC, qui permet
une prolongation de trois ans au maximum lorsque la sauvegarde des buts et des
principes régissant l'aménagement du territoire l'exige). Une prolongation
n'est admissible que si elle respecte dans le cas concret les principes
d'intérêt public et de proportionnalité. Il est dès lors exclu d'épuiser
d'emblée la prolongation maximale de la prolongation légale autorisée par le
droit cantonal. Les termes de "prolongation", en relation avec ceux
de "au plus" de l'al. 1, démontrent enfin qu'il est exclu de fixer la
durée initiale de la zone réservée pour une durée supérieure à cinq ans, une
prolongation "préventive" étant ainsi illicite (Ruch, op. cit., n. 57
ad art. 27 LAT).
En l'espèce, l'interdiction de
construire n'est pas instituée pour une durée limitée, mais jusqu'à l'adoption
de la carte révisée. Celle-ci doit certes intervenir dans les cinq ans dès
l'acceptation de l'initiative par le peuple. Les conséquences d'un dépassement
de ce délai n'apparaissent cependant pas clairement. S'il devait s'agir d'un délai
d'ordre, l'art. 35 nLLavaux serait contraire à l'art. 27 al. 2 LAT. La question
peut cependant rester ouverte, dès lors que l'art. 35 nLLavaux viole l'art. 27
LAT pour le motif qui suit.
cc) En tant que restriction à la
garantie de la propriété, la zone réservée doit respecter les conditions de la
base légale, de l'intérêt public et de la proportionnalité
(Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit. no 455, p. 200).
L'intérêt public de la mesure
présuppose une intention réelle de planification (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op.
cit., no 457 p. 200), en l'espèce établie.
Le principe de la proportionnalité
exige que la zone réservée ne soit pas plus vaste et ne dure pas plus longtemps
que ne le requiert le but poursuivi. L'art. 27 LAT exige d'ailleurs que les
zones réservées soient établies "dans des territoires exactement
délimités". En particulier, l'affectation de l'ensemble d'un territoire
communal à la zone réservée serait difficilement justifiable
(Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., no 458 p. 200). Il en va a fortiori de
même en l'espèce. La restriction au droit de bâtir instituée est en effet très
générale et vise un périmètre d'une grande étendue, comprenant quatorze
communes, indépendamment de l'utilité de la mesure. Elle ne fait aucune
distinction de zone ou de situation. En particulier, elle concernerait
également les propriétaires dont la parcelle est actuellement comprise dans le
territoire d'agglomération II, dont le fonds a été colloqué en zone à bâtir et
qui n'est pas construit au mois de novembre 2005, alors que leur situation ne
devrait pas être modifiée après la révision de la carte, s'ils remplissent les
conditions de l'art. 20 nLLavaux.
C'est en vain que les initiants
font valoir que l'art. 35 nLLavaux réserve des exceptions et permet
l'application du principe de la proportionnalité. Les exceptions définies dans
la loi sont très étroites et concernent exclusivement les "petites
extensions ou dépendances". Elles ne permettent pas une libre application
du principe de proportionnalité. En gelant indistinctement toute construction
nouvelle à l'exception "de petites extension ou dépendances", l'art.
35al. 3 nLLavaux va au-delà de ce qui serait nécessaire pour éviter d'entraver
l'établissement du plan, en bloquant par exemple
les
secteurs des territoires d'agglomération I et II qui ont été colloqués en zone
à bâtir ou équipés avant l'adoption de l'art. 52a Cst-VD et où des
constructions nouvelles demeureraient admises en application de l'art. 20 ch. 2
nLLavaux).
L'art. 35 nLLavaux viole ainsi
l'art. 27 LAT.
4.
a) En résumé, l'art. 4 nLLavaux est contraire
aux art. 33 LAT, 86 al. 2 LTF, 6 CEDH et 29 al. 2 Cst. Dans ces conditions peut
rester ouverte la question de savoir si cette disposition viole également
l'autonomie communale comme le soutiennent les recourants, en référence à
l'art. 139 Cst-VD.
Les art. 18, 19 et 20 nLLavaux sont
contraires au droit supérieur en tant qu'ils ne permettent pas la pesée des
intérêts en présence qu'exige la mise en œuvre des principes de droit fédéral
régissant l'aménagement du territoire.
L'art. 35 nLLavaux est contraire
aux art. 27 et 33 LAT, 86 al. 2 LTF, 6 CEDH et 29 al. 2 Cst.
b) Se pose dès lors la question de
savoir si l'initiative doit être invalidée en son entier ou seulement
partiellement.
Une initiative peut être partiellement
invalidée. Même si la loi ne le prévoit pas expressément, cette possibilité
découle du principe selon lequel une initiative doit être interprétée dans le
sens le plus favorable aux initiants, selon l'adage in dubio pro populo. Elle
apparaît également comme une concrétisation, en matière de droits populaires,
du principe général de la proportionnalité (rappelé à l'art. 36 al. 3 Cst en ce
qui concerne les atteintes aux droits fondamentaux) qui veut que l'intervention
étatique porte l'atteinte la plus restreinte possible aux droits des citoyens,
et que les décisions d'invalidité soient autant que possible limitées en
retenant la solution la plus favorable aux initiants. Ainsi, lorsque seule une
partie de l'initiative paraît inadmissible, la partie restante peut subsister
comme telle, pour autant qu'elle forme un tout cohérent, qu'elle puisse encore
correspondre à la volonté des initiants et qu'elle respecte en soi le droit
supérieur. L'invalidité d'une partie de l'initiative ne doit entraîner celle du
tout que si le texte ne peut être amputé sans être dénaturé (ATF 134 I 172 c.
2.1 et réf.).
En l'espèce, l'annulation des
passages contraires au droit supérieur des art. 4, 18, 19, 20 et 35 nLLavaux
aurait pour effet que le texte soumis au vote aurait une portée bien différente
que celle voulue par les initiants, puisqu'il n'imposerait plus de manière
contraignante un régime d'affectation des sols dans le périmètre du plan de
protection de Lavaux. Il laisserait toujours aux communes le soin de régler ces
questions dans leurs plans d'affectation. Il supprimerait le blocage immédiat
et total de toute construction jusqu'à révision de la carte prévu par l'art.
35. Il ne supprimerait pas de manière générale la possibilité de bâtir dans
plusieurs territoires actuellement désignés par ce plan comme étant des zones
constructibles (notamment dans la zone de villages et hameaux et de centre
ancien de bourgs, ainsi que dans les secteurs d'agglomération non affectés,
équipés ou construits en novembre 2005). Le texte, sans les dispositions
contraires au droit supérieur, apparaît ainsi comme dénaturé dans une mesure
trop large pour permettre une invalidation partielle et n'a pas pour
conséquence une simple réduction de l'objet de l'initiative. Il en résulte que
l'initiative doit être invalidée dans son entier.
5.
Le recours doit en définitive être admis et
l'initiative "Sauver Lavaux" invalidée.
Au vu de l'issue du recours, il est
renoncé à percevoir un émolument de justice (art. 1 al. 6 et 2 al. 2 du Tarif
des frais judiciaires perçus par la Cour constitutionnelle, RSV 173.32.5).
Lorsque la procédure
met en présence, outre le recourant et l'autorité intimée, une ou
plusieurs autres parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant, il
y a lieu de mettre les frais et dépens à la charge de cette partie adverse
déboutée, à l'exclusion de la collectivité publique dont la décision est
annulée ou modifiée (AC.2008.0265 du 19 mai 2009 et les réf.; RDAF 1994 p.
324). Chaque groupe de recourants, qui a agi par l'intermédiaire de mandataires
professionnels, a dès lors droit à des dépens, fixés à 3'000 fr., à charge du
Comité d'initiative "Sauver Lavaux", savoir
Franz Weber, à Clarens, Judith Weber, à Clarens, Maurice
Ducret, à Chardonne, Marc Leyvraz, à Rivaz, Laurent Kohli, à Corsier, Pierrette
Guisan, à Pully, Suzanne Debluë, à Lutry, Fritz Kreis, à Territet et Ruth Bär,
à Chardonne
.
Par ces motifs,
la Cour constitutionnelle
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
Le décret du Grand Conseil du 8 juin 2010
validant l'initiative populaire "Sauver Lavaux" est annulé.
III.
La nullité de l'initiative populaire "Sauver
Lavaux" est constatée.
IV.
Il n'est pas perçu d'émolument de justice.
V.
Franz Weber, Judith Weber, Maurice Ducret, Marc
Leyvraz, Laurent Kohli, Pierrette Guisan, Suzanne Debluë, Fritz Kreis, et Ruth
Bär, solidairement entre eux, doivent verser aux recourants Maurice Neyroud,
Serge Jacquin, Claude Genton, Franz Brun, Gaston Barman, Pierre Monachon,
Alexandre Bernel, Daniel Flotron, Jean-Philippe Thuillard, René Gilliéron,
Nicole Gross, Jean-François Potterat, Alain Parisod, Jean-Pierre Haenni,
Jean-Daniel Delay, Willy Blondel et Pierangelo von Kaenel, solidairement entre
eux, la somme de 3'000 fr. (trois mille francs) à titre de dépens.
VI.
Franz Weber, Judith Weber, Maurice Ducret, Marc
Leyvraz, Laurent Kohli, Pierrette Guisan, Suzanne Debluë, Fritz Kreis, et Ruth
Bär, solidairement entre eux, doivent verser aux recourants Bernard Bovy,
Vincent Chappuis, Nicolas Henchoz, Pierre Keller, François Margot, Marc-Henri
Mermoz, Alain Neyroud, Daniel Porta, Jean-Pierre Porchet, Denis Sulliger et
Pierre Volet, solidairement entre eux, la somme de 3'000 fr. (trois mille
francs) à titre de dépens.
VII.
Franz Weber, Judith Weber, Maurice Ducret, Marc
Leyvraz, Laurent Kohli, Pierrette Guisan, Suzanne Debluë, Fritz Kreis, et Ruth
Bär, solidairement entre eux, doivent verser au recourant Philippe Porta la
somme de 3'000 fr. (trois mille francs) à titre de dépens.
Lausanne, le 16 novembre 2010
Le
président:
Avis minoritaire du juge Pierre-Yves Bosshard (art.
134 Cst-VD)
1.                L’initiative populaire
dont la validité est mise en cause est une initiative législative rédigée de
toutes pièces. Si, validée, elle était approuvée par le peuple, elle
modifierait une loi existante.
Peu après
l’adoption de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LAT – RS 700) et
son entrée en vigueur, le 1er janvier 1980, il a été soutenu dans les
commentaires officiels puis dans la jurisprudence que lorsque les décisions ou
plans d’affectation sont le fait du législateur cantonal, que ce soit le
parlement ou les électeurs sur le plan cantonal, les actes juridiques émanant
de tels organes n’étaient pas soumis à un contrôle juridictionnel, pour des
raisons de droit public. Le commentaire officiel de la LAT, édité par le
Département fédéral de justice et police et l’Office fédéral de l’aménagement
du territoire en 1981, mentionnait ainsi que l’art. 33 al. 3 LAT ne
garantissait la protection juridique que dans la mesure où les actes juridiques
étaient le fait d’une autorité qu’on pouvait raisonnablement soumettre à un
contrôle sur le plan cantonal et qu’on ne saurait retirer des compétences au
législateur cantonal au nom de la protection juridique, même s’il était
judicieux de prévoir dans de tels cas une voie de droit préalable qui permette
au législateur, le moment venu, de statuer en toute connaissance de cause sur
les objections et oppositions soulevées par le plan (DFJP/OFAT, Etude relative
à la loi fédérale sur l’aménagement du territoire, n. 34 ad art. 33 LAT). De
même, le Tribunal fédéral a rejeté le 26 mai 1982 un recours d’un propriétaire
qui se plaignait de l’absence d’une voie de recours contre une décision du
Grand Conseil genevois classant sa parcelle en zone agricole, étant précisé que
le canton de Genève présente la particularité que la division du territoire
cantonal en zones est réglé par une loi et que c’est ainsi le Grand Conseil qui
adopte les plans de zones et qui est compétent pour modifier les limites de
zones (ATF 108 Ib 479 c. 3c, rés. in JT 1984 I 538). Cette absence de voie de
recours était encore admise en doctrine à la fin des années 1980 (Tanquerel, La
participation de la population à l’aménagement du territoire, thèse Genève
1988, pp. 247 à 249).
Cependant, dans
le cours des années 1990, la jurisprudence a évolué en ce sens qu’en se
référant à l’art. 6 § 1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de
l’homme et des libertés fondamentales (CEDH – RS 0.101) et à l’art. 98a de
l’ancienne loi fédérale d’organisation judiciaire fédérale (aOJ – RS 173.110),
introduit en 1992, le Tribunal fédéral considère désormais qu’un litige sur un
classement d’un terrain dans une zone à bâtir requiert un contrôle par un
tribunal (Aemisegger/Haag, Commentaire LAT, nn. 68 ss ad art. 33 LAT; ATF 122 I
294 c. 4b, JT 1997 I 571; Rouiller, La protection juridique en matière
d’aménagement du territoire par la combinaison des art. 6 par. 1 CEDH, 33 LAT
et 98a OJ : complémentarité ou plénitude ?, in RSJ 1994 pp. 21 ss,
spéc. p. 24 et pp. 27-28; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire,
construction expropriation, p. 679 et les références à la note infrapaginale n.
3829). Du reste, le droit genevois a été modifié en 1998 et prévoit depuis lors
un recours au Tribunal administratif contre les décisions par lesquelles le
Grand Conseil genevois adopte des plans d’affectation (art. 35 al. 1 LALAT –
RSG L 1 30).
Ainsi, dans la
mesure où, par l’application conjointe des art. 4 et 35 du projet de loi
contenu dans l’initiative populaire, l’adoption par le peuple aurait pour effet
l’adoption d’un plan d’affectation soustrait à un contrôle juridictionnel aussi
étendu que l’exige l’art. 33 LAT, ces articles 4 et 35 de l’initiative ne me
paraissent pas conformes au droit supérieur.
2.                L’initiative législative
propose non seulement de modifier les art. 4 et 35 de la loi sur le plan de
protection de Lavaux, mais encore d’en modifier les art. 1 (but de la loi), 9
et 10 (tâches cantonales), 15 (territoire viticole), 16 (territoire agricole),
17 (territoire d’intérêt public et d’équipements collectifs), 18 (territoire
des villages et hameaux), 19 (territoire de centre ancien des bourgs), 20
(territoire d’agglomération I), 22 et 33 (transition avec les territoires
situés au voisinage),  d’abroger les art. 6 à 8 et 21 ainsi que d’introduire de
nouveaux articles 24 et 34 (protection juridique).
Autrefois, le
Tribunal fédéral considérait que de manière générale une initiative
partiellement viciée devait être invalidée dans son ensemble, sous réserve de
l’hypothèse où le défaut concernait un point tout à fait mineur auquel cas
l’autorité avait la possibilité de soumettre au scrutin populaire la partie
valide (ATF 98 Ia 637 c. 5, JT 1974 I 616; ATF 61 I 331 c. 3). En 1979, le
Tribunal fédéral a transformé cette possibilité en obligation. L’autorité ne
peut pas prononcer l’invalidité totale d’une initiative partiellement viciée
sans violer le droit fédéral, en particulier le principe de la proportionnalité
(ATF 105 Ia 362 c. 3, rés. in JT 1981 I 579; Tornay, La démocratie directe
saisie par le juge, thèse Genève 2008, pp. 118-119 et les références citées à
la note infrapaginale n. 588).
Ainsi, même si la
loi ne la prévoit pas expressément, l’invalidation partielle découle du
principe selon lequel une initiative doit être interprétée dans le sens le plus
favorable aux initiants, selon l’adage «in dubio pro populo». Elle apparaît
également comme une concrétisation en matière de droits populaires du principe
général de la proportionnalité (rappelé à l’art. 36 al. 3 Cst en ce qui
concerne les droits fondamentaux) qui veut que l’intervention étatique porte
l’atteinte la plus restreinte possible aux droits des citoyens, et que les
décisions d’invalidation soient autant que possible limitées, en retenant la
solution la plus favorable aux initiants (ATF 134 I 172 c. 2.1 et les
références citées).
Cette
invalidation partielle est soumise à deux conditions, l’une subjective, l’autre
objective. Il faut en premier lieu que l’on puisse raisonnablement admettre que
les signataires auraient aussi approuvé la partie valable de l’initiative, si
elle leur avait été présentée seule. Il faut en second lieu qu’amputée de
certaines parties viciées, les dispositions restantes représentent encore un
tout assez cohérent pour avoir une existence indépendante et correspondre à
l’objectif principal visé par les initiants, tel qu’il pouvait être
objectivement compris par les signataires. Tel est le cas lorsque la partie
restante de l’initiative forme un tout homogène qui suit la direction donnée
par l’initiative complète, de sorte que l’initiative ne soit pas dépouillée de
son contenu essentiel (Tornay, op. cit., p. 120; ATF 125 I 227 c. 4a; ATF 125 I
21, JT 2000 I 343; ATF 124 I 107 c. 5b; ATF 121 I 334 c. 2a, JT 1997 I
354 ; ATF 119 Ia 154 c. 9a, JT 1995 I 66 et les références citées). L’invalidité
d’une partie de l’initiative ne doit entraîner celle du tout que si le texte ne
peut être amputé sans être dénaturé (ATF 134 I 172 précité c. 2.1 in fine; ATF
128 I 190 c. 6).
3.                Actuellement, le chapitre
IV de la loi sur le plan de protection de Lavaux, intitulé «Territoires et
principes matériels», définit les principes régissant les différents
territoires du plan. Ainsi, l’art. 15, relatif au territoire viticole, indique
que ce dernier est régi par les principes énumérés aux lettres a à e de cet article.
L’art. 15 al. 1 let. c prévoit que le territoire viticole est en principe
inconstructible, à moins d’un besoin objectivement fondé pour des constructions
en relation directe avec la viticulture. Dans un arrêt du 21 août 1987, le
Tribunal fédéral a estimé que le plan actuel n’était pas un plan d’affectation,
mais équivalait matériellement à un plan directeur cantonal (ATF 113 Ib 299, JT
1989 I 438).
L’ajout de
nouveaux principes directeurs aux art. 18, 19 et 20, notamment ceux figurant à
la lettre g des art. 18 et 19, similaires à celui figurant à l’art. 15 al. 1
let. c de l’actuelle loi, ne rend pas pour autant cette loi assimilable à un
plan d’affectation. Ils ne doivent donc pas être analysés au regard des règles
imposées à une autorité de planification.
Comme il ne
s’agit que de principes directeurs, qui devront ensuite être concrétisés par
les autorités de planification, le principe «in dubio pro populo» commande,
comme en cas d’une initiative rédigée en termes généraux, de ne pas les
considérer comme contraires au droit supérieur.
4.                Amputée des seuls art. 4
et 35 et, par cohérence, sans abroger les art. 7 et 8 de la loi actuelle,
l’initiative populaire forme encore un tout cohérent et correspond à la volonté
centrale des initiants de mieux protéger Lavaux (cf. ATF 125 I 227 c. 14).
L’initiative n’est pas dénaturée par cette amputation, même si un des
instruments juridiques de protection pour lequel a techniquement opté le comité
d’initiative - savoir l’équivalent d’un plan d’affectation cantonal - n’est pas
recevable au regard du droit supérieur. En revanche, l’invalidation totale de
l’initiative ne respecte pas le principe de la proportionnalité qui doit régir
toute l’activité de l’Etat.
Pierre-Yves
Bosshard
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire
l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au
Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions
des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.