vd_omni · AC.2015.0158 · 2016-11-30 · fr

A.________, B.________/Municipalité d'Yverdon-les-Bains, Direction générale de l'environnement DGE-DIREN | Exécution de travaux de surélévation d'un bâtiment autorisés par un permis de construire. Produits d'isolation utilisés non homologués par la SIA et différents de ceux figurant dans le bilan thermique. Décision de la DGE ordonnant la suspension des travaux, puis nouvelle décision de la DGE autorisant leur reprise moyennant respect de conditions supplémentaires. Recours à la CDAP contre ces deux décisions. Absence de compétence de la DGE sur la base de l'art. 40l LVLENe pour imposer des modifications d'un projet autorisé par l'autorité communale. Conformité des travaux à l'art. 19 RLVLEne, renvoyant à la norme SIA 380/1, édition 2009, les produits d'isolation ayant été homologués par la SIA en cours de procédure. Conformité du renvoi de l'art. 19 RLVLEne à la norme SIA 380/1, édition 2009, avec la LPCo et exigibilité de la déclaration des performances selon l'art. 5 LPCo laissées indécises, les produits ayant été homologués avant l'échéance du délai transitoire de l'art. 37 LPCo. Recours admis, le recourant étant autorisé à exécuter les travaux conformément au permis de construire.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.11.2016 AC.2015.0158

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 30 novembre 2016
Composition
M. Alex Dépraz,
président
; M. Gilles Pirat, assesseur et M. Emmanuel
Vodoz, assesseur; M. Matthieu Sartoretti, greffier.
Recourants
1.
A.________
à ******** représenté
par Me Cyrille Bugnon, avocat, à Lausanne,
2.
B.________
à ********
Autorité intimée
Direction générale de
l'environnement (DGE-DIREN),
à Lausanne
Autorité concernée
Municipalité d'Yverdon-les-Bains,
à Yverdon-les-Bains
Objet
Permis de construire
Recours A.________, B.________ c/ décisions de la
Direction générale de l'environnement du 26 mai 2015 et du 11 juin 2015  (travaux
sur l'immeuble sis sur la parcelle n°******** à Yverdon-les-Bains)
Vu les faits suivants
A.
A.________ (ci-après : le recourant) est propriétaire de la
parcelle n°******** du cadastre de la Commune d’Yverdon-les-Bains, sise rue ********.
Un bâtiment de deux étages comprenant quatre logements est édifié sur cette
parcelle.
Le 22 novembre 2011, le recourant a déposé une
demande de permis de construire pour la surélévation du bâtiment et la création
de deux appartements.
Dans le cadre de la demande de permis de construire,
le recourant a produit un bilan thermique daté du 18 novembre 2011, établi par
le Bureau technique C.________, selon lequel le matériel d’isolation utilisé
était du « ******** » et du « ******** » de D.________.
Le service de l’urbanisme et des bâtiments de la
commune a soumis ce bilan thermique à E.________, qui a émis un préavis positif
sur la conformité du projet à la législation en matière d’énergie en date du 23
décembre 2011.
Le projet a fait l’objet d’une enquête publique du
14 décembre 2011 au 12 janvier 2012. Il n’a pas suscité d’opposition.
Par décision du 31 janvier 2012, la Municipalité de
la Commune d’Yverdon-les-Bains (ci-après : la municipalité) a délivré le
permis de construire sollicité par le recourant sous réserve de certaines
conditions.
Par courrier du 31 janvier 2014, la municipalité a
prolongé, sur requête du recourant, la durée de validité du permis de
construire jusqu’au 31 janvier 2015.
Par la suite, le recourant a confié la direction des
travaux au bureau d’architecture B.________.
Les travaux de construction ont débuté le 15
décembre 2014.
B.
Par courriel du 4 mai 2015, le responsable du laboratoire de D.________,
société active dans la fabrication et la distribution de matériaux isolants et
d’emballage, a informé la Direction générale de l’environnement
(ci-après : la DGE ou l’autorité intimée), ainsi que le service communal
en charge des constructions, que des plaques d’isolation de provenance
étrangère et non homologuées étaient utilisées sur le chantier du recourant. Il
demandait à la DGE d’intervenir et de contrôler le bilan thermique.
Informé par le service communal en charge des constructions
de ce qui précède, l’architecte du recourant lui a transmis différentes pièces
en lien avec les produits d’isolation présents sur le chantier – soit le
« ******** » (laine de verre)  et le « ********» (panneau de
polystyrène expansé) importés de Grèce – et a indiqué que ces produits étaient
conformes aux normes suisses et au bilan thermique.
Par courrier recommandé du 5 mai 2015, la DGE a indiqué
à la municipalité que, compte tenu du matériau isolant utilisé, des travaux non
conformes aux normes applicables en matière d’énergie étaient susceptibles d’être
réalisés sur le chantier. Elle demandait en conséquence à la municipalité
d’ordonner la suspension immédiate des travaux.
Le 19 mai 2015, la municipalité a indiqué à la DGE
qu’elle avait effectué une visite sur place en date du 13 mai 2015, et qu’elle
avait interpellé l’architecte du recourant afin qu’il lui fournisse une mise à
jour des calculs qui tienne compte des modifications du projet initial et
qu’elle n’avait pas ordonné de suspension des travaux.
Par courrier du 21 mai 2015 adressé à B.________, la
municipalité a indiqué qu’il existait des différences significatives entre le
bilan thermique déposé lors de l’enquête publique et les travaux qui seront
réalisés. Elle lui impartissait un délai au 1
er
juin 2015 pour lui
remettre un nouveau bilan thermique, à défaut de quoi elle se réservait
d’ordonner la suspension des travaux.
C.
Par décision du 26 mai 2015, notifiée au recourant ainsi qu’à B.________,
la DGE a ordonné la suspension immédiate des travaux en cours. En substance, la
DGE a considéré qu’il convenait d’appliquer la valeur utile en cas de produit
d’isolation non homologué, ce qui péjorait le bilan thermique. En outre, elle
constatait que le bilan n’était disponible que pour les travaux de surélévation
mais que les travaux d’isolation en cours sur la partie existante n’avaient
fait l’objet d’aucun justificatif. Il était donc « probable » que les
travaux d’isolation en cours n’étaient pas conformes à la législation.
Suite à cette décision, différents échanges ont eu
lieu par courrier et par courriel entre la DGE et le recourant, respectivement
ses mandataires, dont B.________. Il en ressort notamment qu’un nouveau bilan
thermique a été fourni le 4 juin 2015 à la DGE, par l’intermédiaire de F.________,
ingénieur conseil mandaté par le recourant. La DGE a demandé un certain nombre
de modifications par courriel du même jour. Différents échanges entre la DGE et
l’ingénieur conseil ont encore eu lieu entre le 9 juin et le 10 juin 2015, le
bilan thermique ayant été modifié à plusieurs reprises pour correspondre aux
exigences de la DGE.
Le 10 juin 2015, F.________ a soumis à la DGE un
nouveau bilan thermique, fondé sur les valeurs pour les produits non contrôlés,
comprenant notamment une amélioration de la qualité des fenêtres en optant pour
des matériaux aux caractéristiques plus performantes pour que la valeur-limite
d’environ 10 MJ/m
2
soit respectée.
Par décision du 11 juin 2015 notifiée au recourant
ainsi qu’à B.________, la DGE a autorisé la reprise des travaux « dans la
mesure où ils sont réalisés selon le bilan thermique complet, corrigé et annexé
à cette décision ».
Les modifications apportées au bilan thermique
étaient résumées de la manière suivante :
«
Surélévation du bâtiment
·
L’épaisseur d’isolation totale du toit est de 32 cm (composé
comme suit : 6+21+5) ;
·
L’épaisseur d’isolation totale des façades (nord, sud, est,
ouest) est de 20 cm (composé comme suit : 5 + 15) ;
·
Les caractéristiques techniques des fenêtres sont de :
Ug = 0,6 W/m2K (valeur
U du verre),
Uf = 1 W/m2K (valeur U
du cadre),
gp = 0,54 (taux de
transmission d’énergie globale),
ψ = 0,08 W/mK
(intercalaire en aluminium).
Partie existante du bâtiment
·
L’épaisseur d’isolation totale des façades (nord, sud, est,
ouest) est de 16 cm, soit une épaisseur supplémentaire de 6 cm à
ajouter. »
Par un courrier reçu le 25 juin 2015, le recourant
s’est adressé à l’autorité intimée et l’a informée qu’il avait fait reprendre
les travaux conformément à la décision précitée. Il a en outre demandé
différentes explications complémentaires.
Par courrier du 29 juin 2015, la DGE s’est référée à
sa décision du 11 juin 2015 ainsi qu’à un précédent courrier exposant que les
produits isolants utilisés sur le chantier ne figuraient pas dans le cahier SIA
2001. Pour le surplus, la DGE a rappelé que les travaux devaient être réalisés
aux conditions figurant dans la décision susmentionnée à défaut de quoi le
recourant s’exposerait à une décision de remise en état.
D.
Par acte du 26 juin 2015, A.________ et B.________ ont saisi la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal d’un recours. Les recourants
ont conclu à la nullité de la décision du 26 mai 2014 ordonnant la suspension
immédiate des travaux, à l’annulation des conditions posées par la DGE dans sa
« lettre autorisant la reprise des travaux » – c’est-à-dire la
décision du 11 juin 2015 – ainsi qu’au paiement d’un montant de 150'000 fr. à
titre de dommages-intérêts pour le préjudice subi.
Par courrier du 31 juillet 2015, la Municipalité a
transmis son dossier et a indiqué ne pas avoir d’observations supplémentaires à
transmettre à la Cour.
Dans sa réponse du 14 septembre 2015, l’autorité
intimée a conclu au rejet du recours.
Le 25 février 2016, le recourant a déposé des
déterminations par l’intermédiaire de son conseil. A cette occasion, il a
déclaré retirer purement et simplement la conclusion en dommages-intérêts,
faute de compétence de la Cour de céans pour statuer sur cette question. Pour
le surplus, il a conclu à l’annulation des décisions de la DGE des 26 mai et du
11 juin 2015, en ce sens qu’il soit autorisé à reprendre les travaux conformément
au permis de construire délivré le 31 janvier 2012.
Il résulte des pièces produites par le recourant qu’à
la suite d’un contrôle réalisé le 30 juin 2015, la Commission SIA 279 «
Matériaux de construction isolants » a validé la valeur de 0.031 W/(m.K)
comme valeur déclarée de conductivité thermique du « ********» en date du
31 août 2015, respectivement celle de 0.036 W/(m.K) pour le « ********» en
date du 7 juillet 2015.
La DGE s’est déterminée le 14 avril 2016 et a
maintenu ses conclusions.
Le 9 mai 2016, le recourant a produit un nouveau
bilan thermique, daté du 4 mai 2016, établi par le mandataire F.________,
lequel prend en compte les valeurs déclarées de conductivité thermique des
produits d’isolation « ******** » et « ********» telles que
validées par la Commission SIA 279. Selon ce nouveau bilan, « on constate
qu’en appliquant aux matériaux isolants utilisés sur le chantier leurs valeurs
lambdas telles qu’elles apparaissent dans le cahier technique SIA 2001, il
n’est pas nécessaire d’ajouter de l’isolation supplémentaire ni à la toiture ni
aux façades de surélévation pour que l’exigence globale soit respectée ».
S’agissant de la partie existante, il n’y aurait pas besoin d’ajouter de
l’isolation supplémentaire si l’on tient compte d’une épaisseur du mur
extérieur de 29 cm. Selon le recourant, les exigences supplémentaires
auxquelles la décision du 11 juin 2015 subordonnait la reprise des travaux
n’auraient donc plus lieu d’être, la valeur limite étant respectée.
Le 2 juin 2016, la DGE s’est déterminée sur ce qui
précède. Elle a notamment considéré qu’il importait peu que la Commission SIA 279
ait validé entre-temps les produits litigieux dans la mesure où les fabricants
devaient désormais, selon la loi fédérale du 21 mars 2014 sur les produits de
construction (LPCo, RS 933.0), établir une déclaration des performances pour
que ces produits soient mis sur le marché.
Le 24 juin 2016, le recourant a fait valoir que
l’homologation des produits litigieux par la Commission SIA 279 était seule
déterminante en l’espèce et non la déclaration des performances au sens de
l’art. 5 LPCo.
Invités par le magistrat instructeur à se déterminer
en vue de l’audience, le recourant a encore précisé le 29 juillet 2016 que le
chantier de l’immeuble était interrompu depuis le début du mois de juillet
2015. Il a exposé que, s’agissant du bâtiment existant, l’isolation et la
première couche de crépis avaient déjà été appliquées. En ce qui concerne la
partie surélevée du bâtiment, les murs et le toit ont été posés entre la fin
juin et le début du mois de juillet 2015 et recouverts d’un film de protection.
De son côté, la DGE a indiqué le 16 août 2016 qu’elle n’avait pas pu constater
l’état des travaux concernant la partie surélevée du bâtiment et que les
travaux du bâtiment n’étaient effectivement pas terminés s’agissant de la
partie existante de celui-ci.
E.
Une audience d’instruction en présence des parties et de leurs
représentants s’est tenue à Yverdon-les-Bains le 4 octobre 2016.
A cette occasion, l’autorité intimée a notamment
confirmé que, sous réserve des déclarations de performances manquant au
dossier, le dernier bilan thermique ne posait pas de problème, en particulier
quant à l’épaisseur des murs et à leur composition.
Le recourant a en outre modifié ses conclusions en
ce sens qu’il demande à ce qu’il soit constaté que la décision rendue par
l’autorité intimée le 25 mai 2015 était illégale.
Par des courriers des 25, 26 et 31 octobre 2016, les
parties se sont déterminées sur le contenu du procès-verbal de l’audience.
F.
La Cour a délibéré à huis clos et a adopté les considérants du présent
arrêt par voie de circulation.
Les arguments des parties seront repris ci-dessous
dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
a) En l’espèce, la DGE a rendu deux décisions successives concernant les
travaux litigieux : la première, celle du 26 mai 2015, ordonne la suspension
des travaux ; la seconde, celle du 11 juin 2015, autorise la reprise des
travaux moyennant le respect de certaines conditions. Ces deux décisions ont
été notifiées aussi bien à A.________, en qualité de propriétaire et constructeur,
qu’à B.________, en qualité d’architecte.
Tant A.________ que B.________ ont recouru contre
les décisions précitées.
La qualité pour recourir de B.________ en tant
qu’architecte du recourant est douteuse, dans la mesure où elle ne dispose apparemment
pas d’un intérêt direct et concret à la modification de la décision attaquée
mais qu’elle défend les intérêts d’un tiers, soit ceux du propriétaire et
constructeur (AC.2000.0124 du 9 novembre 2000). Cette question peut toutefois
rester indécise dans la mesure où A.________ a qualité pour recourir contre les
décisions attaquées, qui sont susceptible de léser ses droits de propriétaire
et constructeur.
Pour le surplus, et sous réserve du consid. 2
ci-dessous, les autres conditions de recevabilité sont remplies, si bien qu’il
y a lieu d’entrer en matière.
2.
S’agissant de la décision de suspension immédiate des travaux rendue le
26 mai 2015 par l’autorité intimée, le recourant a conclu lors de l’audience à ce
qu’il soit constaté que cette décision était illégale.
La recevabilité des conclusions en constatation doit
être examinée à l’aune de l’art. 3 al. 3 LPA-VD. Selon cette disposition, une
décision en constatation ne peut être rendue que si le recourant fait valoir un
intérêt juridique suffisant, ce qui n’est pas le cas si l’autorité peut rendre
une décision constitutive ou formatrice.
Il convient donc d’examiner si le recourant dispose
en l’espèce d’un intérêt juridique suffisant à obtenir une décision constatatoire,
notion qui se confond avec l’intérêt digne de protection au sens de l’art. 75
al. 1 let. a LPA-VD.
Le recourant n’a pas motivé ses conclusions,
modifiées lors de l’audience. On peut néanmoins supposer que le recourant
entend se prévaloir du caractère prétendument illicite de la décision de
suspension des travaux afin de pouvoir agir en dommages-intérêts contre l’Etat,
voire contre la commune. Le recourant avait d’ailleurs pris dans son mémoire de
recours une conclusion en paiement de dommages-intérêts, conclusion qu’il a
retirée en cours de procédure faute de compétence de la Cour de céans pour en
connaître. En effet, une éventuelle action en responsabilité relève de la
compétence des tribunaux civils (art. 14 de la loi du 16 mai 1961 sur la
responsabilité de l’Etat, des communes et de leurs agents, LRECA, RSV 170.11)
et non de celle de la Cour de céans.
Cela étant, selon la jurisprudence du Tribunal
fédéral (ATF 126 I 144, traduit in JdT 2000 I 565 et les références citées), le
seul fait d’envisager une action en dommages-intérêts contre la collectivité ne
confère pas un intérêt actuel et pratique à ce que le caractère illicite de la
décision soit constaté dans le cadre de la procédure administrative. A cela
s’ajoute qu’au contraire d’autres lois sur la responsabilité des collectivités
publiques (cf. par ex. art. 12 de la loi du 14 mars 1958 sur la
responsabilité de la Confédération, des membres de ses autorités et de ses
fonctionnaires ; LRCF ; RS 170.32), la LRECA n’interdit pas
expressément aux tribunaux civils de se prononcer sur le caractère illicite
d’une décision administrative, en particulier si celle-ci n’a pas pu faire
l’objet d’un recours faute d’intérêt à agir de la part du recourant. On ne voit
pour le surplus pas quel autre intérêt le recourant pourrait faire valoir pour
faire constater l’illégalité de la décision attaquée.
Il résulte de ce qui précède que, faute d’intérêt
juridique suffisant, le recours est irrecevable dans la mesure où il est dirigé
contre la décision rendue le 26 mai 2015 par l’autorité intimée.
3.
Le recours est également dirigé contre la décision du 11 juin 2015 de
l’autorité intimée autorisant la reprise des travaux tout en soumettant cette
autorisation à la réalisation de certaines conditions, notamment quant à
l’épaisseur du toit, celle des façades ainsi que les caractéristiques
techniques des fenêtres.
En se prévalant d’un « abus de pouvoir »,
le recourant conteste la compétence de l’autorité intimée pour prendre cette
décision, en particulier pour subordonner la reprise des travaux à des
conditions ne figurant pas dans le permis de construire.
a) Selon l'art. 9 de la loi fédérale du 26 juin 1998
sur l'énergie (LEne; RS 730.0), les cantons créent dans leur législation des
conditions générales favorisant une utilisation économe et rationnelle de
l'énergie ainsi que le recours aux énergies renouvelables (al. 1). Les cantons
édictent des dispositions sur l'utilisation économe et rationnelle de l'énergie
dans les bâtiments existants et à construire et soutiennent l'application de
normes de consommation. Ils tiennent compte de l'état de la technique et
évitent de créer des entraves techniques au commerce non justifiées (al. 2).
L'art. 28 LVLEne, consacré aux économies d'énergie
et énergies renouvelables dans le domaine du bâtiment, prévoit ce qui suit:
"1 Les mesures de planification et de construction
permettant de réduire la consommation d'énergie et de favoriser l'apport de
sources d'énergies renouvelables dans les bâtiments sont déterminées par le
règlement d'exécution.
2 Celui-ci fixe les dispositions applicables:
a.       aux indices énergétiques à atteindre;
b.      à la part minimale d'énergies renouvelables ou de
récupération à mettre en œuvre;
c.       à l'isolation et à la protection thermique des
bâtiments à construire, à rénover dans les éléments importants de leur
enveloppe ou dont le chauffage est transformé dans son ensemble;
d.       (…)"
En application de la disposition précitée, l'art. 19
du règlement du 4 octobre 2006 d’application de la loi du 16 mai 2006 sur l’énergie
(RLVLEne ; RSV 730.01.1) dispose ce qui suit:
"1 A l'exception des locaux frigorifiques, des serres
agricoles et artisanales et des halles gonflables, tous les bâtiments et les
structures hivernales placées durant toute la saison froide sur diverses installations
sont soumis aux exigences requises en matière d'isolation thermique des
constructions telles que définies par la norme SIA 380/1, édition 2009.
2 …
3 Les exigences et le calcul des besoins de chauffage se
basent sur les données climatiques:
a.       de Payerne pour les projets situés à une altitude
inférieure ou égale à 800 mètres;
b.      de La Chaux-de-Fonds pour les projets situés à une
altitude supérieure à 800 mètres dans l'Arc jurassien;
c.       d'Adelboden pour les projets situés à une altitude
supérieure à 800 mètres dans les Préalpes.
4 Le calcul des besoins de chaleur pour le chauffage
s'effectue à l'aide d'un logiciel certifié.
5 Lors de transformations ou de changement d'affectation:
a.       le calcul des besoins de chaleur pour le chauffage
porte sur tous les locaux comprenant des éléments d'enveloppe touchés par les
transformations ou le changement d'affectation. Les locaux qui ne sont pas
concernés par les transformations ou le changement d'affectation peuvent aussi
être pris en compte dans le calcul. Les besoins de chaleur pour le chauffage ne
peuvent dépasser les valeurs limites requises lors d'une précédente
autorisation de construire;
b.      les exigences ponctuelles requises portent sur tous
les éléments d'enveloppe touchés par les transformations et le changement
d'affectation."
Selon l'annexe 1 du RLVLEne, qui traite de la
répartition des compétences cantonales et communales dans les domaines relevant
de la législation vaudoise en matière d'énergie, tant la délivrance du permis
de construire, ce qui résulte déjà de l’art. 104 LATC, que le contrôle de
la conformité du projet aux dispositions légales et règlementaires relèvent des
compétences des communes. Aucune compétence cantonale n’est prévue pour
l’application de l’art. 19 RLVLEne. L’autorité cantonale est toutefois
compétente pour statuer sur les dérogations aux conditions prévues par l’art. 6
RLVLEne.
L'art. 69 al. 1 ch. 7 du règlement d'application de
la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions
du 19 septembre 1986 (RLATC; RSV 700.11.1) prévoit en outre que, dans les cas
de transformation d'immeubles ou de changement de leur destination, la demande
de permis de construire doit être accompagnée des documents et pièces
démontrant que la construction est conforme aux dispositions applicables à
l'utilisation rationnelle et aux économies d'énergie, ainsi qu'aux énergies
renouvelables dans les constructions (bilan thermique).
b) L’art. 40l al. 1 de la loi du 16 mai 2006 sur
l’énergie (LVLEne, RSV 730.01) a la teneur suivante :
« Art. 40l  Travaux non conformes
1
Les communes, à défaut le département, sont en
droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais
du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions
légales et réglementaires. »
Le libellé de l’art. 40l al. 1 LVLEne correspond
presque entièrement à celui de l’art. 105 de la loi du 4 décembre 1985 sur
l’aménagement du territoire et les constructions (LATC, RSV 700.11) si bien que
l’on peut s’inspirer de la jurisprudence rendue sur la base de cette
disposition générale pour interpréter la disposition spéciale que constitue
l’art. 40l LVLEne. Comme l’art. 105 LATC, l’art. 40l LVLEne distingue, d’une
part, la suspension des travaux et, d’autre part, la suppression et la
modification de ceux-ci.
Premièrement, l’autorité compétente – soit la
municipalité ou, à défaut, le département – doit suspendre l’exécution des
travaux lorsqu’elle constate en cours de réalisation que les travaux entrepris ne
sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. Ce genre de
décision porte, en quelque sorte, sur une mesure provisionnelle: l'autorité se
doit de prendre pareille décision avant que l'avancement des travaux n'ait créé
un état de fait irréversible ou sur lequel on ne pourrait revenir qu'à grands
frais, dès qu'il lui apparaît que les travaux n'ont pas été autorisés ou ne
sont pas conformes à l’autorisation délivrée (AC.2013.0491 du 26 juin
2014 ; AC.2013.0161 du 30 octobre 2013 consid. 1c).
Avant que la démolition soit cas échéant ordonnée,
le propriétaire dispose de la possibilité de régulariser les travaux qui
seraient non conformes au permis de construire, en modifiant sa demande de
permis de construire ou en déposant une nouvelle demande de permis de
construire. Conformément à l’art. 104 LATC, il appartient alors à la
municipalité de se prononcer sur la conformité du nouveau projet au permis de
construire et de soumettre, cas échéant, les modifications demandées par le
constructeur à une enquête publique complémentaire (art. 72b RATC). Il
appartient également à la municipalité de prononcer une révocation du permis de
construire si les conditions – restrictives – posées par la jurisprudence
(AC.2014.0101 du 27 octobre 2014, consid. 2) sont remplies. Cette répartition
des compétences vaut également lorsqu’une autorisation cantonale est requise (cf.
art. 104 al. 2 LATC et 75 RLATC). En effet, les autorisations spéciales
cantonales présentent un caractère accessoire par rapport à la décision communale
relative à la demande de permis de construire; elles viennent se greffer sur
cette dernière, dans une procédure qui permet la coordination de l'examen
successif par diverses autorités d'un seul et même projet de construction
(AC.2010.0325 du 4 janvier 2012 consid. 2c et la référence citée).
Deuxièmement, dans l’hypothèse où les travaux non
conformes ne peuvent pas être régularisés, la municipalité, à défaut le
département, est en droit d’ordonner la suppression ou la modification des
travaux non conformes, c’est-à-dire la remise en état. Contrairement à ce que
sa formulation peut laisser entendre, cette disposition n'accorde pas une
latitude de jugement ou un pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, mais
lui impose une obligation quand les conditions en sont remplies. Par
démolition, il faut entendre non seulement la démolition proprement dite de
travaux effectués sans droit, mais aussi la remise en état des lieux. La seule
violation des dispositions de forme relatives à la procédure d'autorisation de
construire est en principe insuffisante pour justifier l'ordre de démolition
d'un ouvrage non autorisé, si ledit ouvrage est conforme aux prescriptions
matérielles applicables. En outre, la violation du droit matériel par les
travaux non autorisés ne suffit pas non plus à elle seule à justifier leur
suppression. L'autorité doit examiner la nature et l'importance des aspects non
réglementaires des travaux et procéder à une pesée des intérêts en présence,
soit l'intérêt public au respect de la loi (et donc à la suppression de
l'ouvrage non réglementaire construit sans permis) et l'intérêt privé au
maintien de celui-ci (AC.2015.0087 du 9 février 2016 consid. 2b; AC.2014.0333
du 30 novembre 2015 consid. 7a et les références).
Dans un arrêt récent (AC.2015.0238 du 25 juillet
2016, consid. 5), la Cour de céans a considéré, qu’à l’instar de la répartition
des compétences qui prévaut dans le cas de remise en état concernant des
ouvrages situés hors de la zone à bâtir (AC.2011.0255 du 22 août 2012 consid. 3
et les réf. citées), l’autorité communale n’était pas compétente en application
de l’art. 40l LVLEne pour renoncer à ordonner la remise en état d’une
installation soumise à une autorisation communale – en l’occurrence, un
chauffage en plein air au sens des art. 22 al. 2 let. l LVLEne et 51 RLVLEne. Cette
jurisprudence s’appuie sur l’idée, assimilable au principe du parallélisme des
formes, que seule l’autorité compétente pour autoriser un ouvrage est habilitée
à renoncer à en ordonner la remise en état lorsque cet ouvrage ne peut être
régularisé. Dès lors qu’une éventuelle renonciation à ordonner une remise en
état revient en réalité à accorder une dérogation, cette répartition des
compétences vaut également lorsqu’il appartient à l’autorité communale de statuer
sur l’autorisation mais que seule l’autorité cantonale peut accorder une
dérogation, ce qui est le cas dans l’application de la législation en matière
d’énergie.
c) En l’espèce, la décision rendue le 11 juin 2015 par
la DGE autorise le recourant à reprendre les travaux tout en soumettant cette
autorisation à certaines conditions.
L’autorité intimée considère que, dès lors qu’elle
est compétente en application de l’art. 40l LVLEne pour suspendre les
travaux et cas échéant pour ordonner la remise en état en application de la
jurisprudence précitée, elle peut également soumettre la reprise des travaux au
respect de certaines conditions.
Ce raisonnement ne peut être entièrement suivi. En
effet, il appartenait en application des dispositions précitées à la municipalité
– et non à l’autorité intimée, laquelle ne s’était d’ailleurs même pas
prononcée dans le cadre de la procédure du permis de construire – de vérifier,
après la suspension ordonnée par la DGE, si les travaux exécutés par le
recourant, compte tenu du changement de produits d’isolation, étaient conformes
à la règlementation en matière d’énergie ou si des modifications devaient être
exigées, et, cas échéant, faire l’objet d’une enquête complémentaire. En fixant
des conditions à la reprise des travaux qui ne résultaient pas du bilan
thermique annexé au permis de construire, la DGE a en réalité contrôlé la
conformité des travaux à la LVLEne en lieu et place de la municipalité.
Toutefois, si la décision du 19 juin 2016 devait
être considérée comme nulle ou devait être annulée, il y aurait lieu de
renvoyer la cause à la municipalité pour qu’elle statue à nouveau sur la
conformité du projet aux dispositions applicables à l'utilisation rationnelle
et aux économies d'énergie, ainsi qu'aux énergies renouvelables dans les
constructions. Dès lors qu’une décision a déjà été prise sur ce point, il
convient par économie de procédure de l’examiner dans le cadre du présent
recours.
4.
a) Selon l’art. 19 al. 1 RLVLEne, les exigences requises en matière
d’isolation thermique des constructions sont celles définies par la norme SIA
380/1, édition 2009. En substance, la norme SIA 380/1, édition 2009, permet de
calculer les besoins d’énergie d’un bâtiment à construire ou à transformer et
de les comparer à des valeurs limites et des valeurs cibles.
En ce qui concerne la performance des matériaux
isolants utilisés, le ch. 2.2.2.1 de la norme SIA 380/1, édition 2009,
prévoit ce qui suit :
« […] Pour la conductivité thermique des matériaux
isolants, on utilisera les valeurs utiles selon la prénorme SIA 279 [isolants
thermiques, 2004]. Pour les produits sans certificat de contrôle, ou lorsque le
matériau est connu mais que le produit n’est pas spécifié, les valeurs
indiquées dans le tableau 1, colonne « non contrôlé » de la prénorme
SIA 279 doivent être utilisées. Pour un produit contrôlé, mais non spécifié, la
valeur la plus haute de la colonne « contrôlé du groupe de matériaux
auquel il appartient s’applique. Les valeurs spécifiques aux produits figurent
dans le cahier technique SIA 2001 [Isolants thermiques – Valeurs thermiques
déclarées et autres données relatives à la physique du bâtiment] ».
Pour figurer dans le cahier technique SIA 2001, les
produits doivent avoir été validés par la Commission SIA 279 « Matériaux
de construction isolants ».
b) La loi fédérale du 21 mars 2014 sur les produits
de construction (LPCo, RS 933.0), entrée en vigueur le 1
er
octobre
2014, a pour objet de régler la mise sur le marché et la mise à disposition sur
le marché des produits de construction (art. 1 al. 1 LPCo) ; elle vise à
garantir la sécurité des produits de construction et à faciliter la libre
circulation des marchandises sur le plan international (art. 1 al. 2 LPCo).
Selon l’art. 5 al. 1 LPCo, lorsqu'un produit de
construction est couvert par une norme technique harmonisée désignée ou a fait
l'objet d'une évaluation technique européenne (ETE), il ne peut être mis sur le
marché ou être mis à disposition sur le marché que si le fabricant a établi une
déclaration des performances pour ce produit. On entend par « performances
d’un produit », ses performances correspondant aux caractéristiques
essentielles pertinentes du produit, exprimées en niveau de performance, en
classe de performance ou au moyen d'une description (art. 2 ch. 5 LPCo).
La LPCo ne modifie toutefois pas la répartition des
compétences entre la Confédération et les cantons dans la mesure où la
règlementation de l’utilisation des produits de construction dans les ouvrages
de construction, notamment pour atteindre des buts de protection de
l’environnement, reste du ressort des cantons (art. 1 al. 3 let b LPCo ;
Message du Conseil fédéral du 4 septembre 2013 concernant la loi fédérale sur
les produits de construction FF 2013 6677, p. 6739 ; Astrid Epiney/Sian
Affolter, Zur rechtlichen Tragweite der Bauproduktverordnung der EU (VO
305/2011) und ihren Implikationen für die Rechtslage in der Schweiz, in :
Jusletter 7 novembre 2016, p. 35). Toutefois, les prescriptions techniques
imposées par les cantons ne doivent pas constituer des entraves au commerce si
bien qu’elles doivent être adaptées aux prescriptions techniques harmonisées
(art. 3 al. 5 et 6 LPCo ; Message du Conseil fédéral précité, p.
6709-6710).
c) En l’espèce, le litige porte sur la question de
savoir quelles sont les valeurs utiles à retenir pour établir le bilan
thermique compte tenu des matériaux d’isolation utilisés par le recourant.
Les parties admettent que le bilan thermique du 4
mai 2016, produit en cours de procédure, satisfait aux exigences de l’art. 19 al.
1 RLVLEne, sous réserve des valeurs utiles attribuées aux produits utilisés par
le recourant. Selon l’autorité intimée, il ne conviendrait plus de se référer
aux valeurs apparaissant dans le cahier technique SIA 2001, tel que le
préconise la norme SIA 380/1 à laquelle renvoie l’art. 19 al. 1 RLVLEne, mais à
celles qui résultent des déclarations de performance au sens de l’art. 5 de la
loi fédérale du 21 mars 2014 sur les produits de construction (LPCo, RSV
933.0), lesquelles ne figurent pas au dossier.
Il convient d’abord de déterminer si, sous l’angle
de l’application du droit dans le temps, la LPCo est susceptible de s’appliquer
à la présente situation. La LPCo est entrée en vigueur le 1
er
octobre 2014. Toutefois, selon l’art. 37 al. 1 LPCo, les produits de
construction peuvent être mis sur le marché selon l'ancien droit jusqu'au 30
juin 2015. Il en résulte que la déclaration des performances au sens de l’art.
5 LPCo est pleinement exigible depuis le 1
er
juillet 2015.
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, la
conformité au droit des actes administratifs s’examine en principe selon le
droit en vigueur au moment où ils se sont produits (ATF 139 II 263, consid.
6 ; ATF 135 II 384, consid. 2.3 ; ATF 125 II 591, consid. 5e/aa). En
matière de permis de construire, la jurisprudence cantonale considère que
l'autorité de recours applique les règles en vigueur au moment où elle statue
lorsque le droit s'est modifié en cours de procédure (cf. AC.2010.0021 du 6
février 2012, consid. 2 et réf. citées). Toutefois, il convient de réserver les
situations où les principes constitutionnels de protection de la bonne foi et
d’interdiction du déni de justice commandent une autre solution (ATF 139 II
263, consid. 6).
Or, la décision attaquée, rendue avant l’échéance du
délai transitoire de l’art. 37 LPCo, se fonde uniquement sur le motif que
les produits d’isolation utilisés par le recourant n’avaient pas été validés
par la Commission SIA 279. En outre, il résulte des pièces émanant de la
Commission SIA 279 que celle-ci a validé les valeurs de conductivité thermique
des produits d’isolation utilisés par le recourant le 30 juin 2015, soit la
veille de la fin du délai transitoire de l’art. 37 LPCo. Sous l’angle du
principe de la bonne foi, on ne saurait dès lors imposer dans le cas
particulier au recourant de démontrer la valeur utile de conductivité thermique
des produits utilisés au moyen de la production d’une déclaration des
performances conformément à la LPCo.
Point n’est donc besoin d’examiner si, comme le
soutient l’autorité intimée, le renvoi à la norme SIA 380/1, édition 2009,
figurant à l’art. 19 al. 1 RLVLEne constitue une entrave au commerce contraire
à la LPCo. Pour le surplus, il appartient cas échéant au Conseil d’Etat de
modifier ce règlement afin de le rendre conforme au droit fédéral.
Il résulte de ce qui précède que, conformément au
bilan thermique du 4 mai 2016, les conditions auxquelles la décision attaquée
subordonne la reprise des travaux  ne sont pas nécessaires pour atteindre les
valeurs-limites et que le projet du recourant est conforme aux dispositions de
la législation en matière d’énergie.
Il n’est dès lors pas nécessaire de renvoyer le
dossier à la municipalité pour qu’elle examine s’il y a lieu d’exiger du
recourant des modifications par rapport au projet qui a fait l’objet du permis
de construire délivré le 31 janvier 2012, lequel demeure valable.
5.                Les considérants qui précèdent conduisent
à l’admission du recours dirigé contre la décision du 11 juin 2015 de la
Direction générale de l’environnement.
Conformément à l’art. 49 LPA-VD, il n’y a pas lieu
de percevoir des émoluments dès lors que le recourant obtient gain de cause sur
l’aspect essentiel du dossier.
Représenté par un mandataire professionnel, le
recourant a en outre droit à une indemnité pour dépens, laquelle sera mise à la
charge de l’autorité intimée, qui succombe (art. 55 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours contre la décision du 26 mai 2015 de la Direction générale de
l’environnement est irrecevable.
II.
Le recours contre la décision du 11 juin 2015 de la Direction générale
de l’environnement est admis.
III.
La décision rendue le 11 juin 2015 par la Direction générale de l’environnement
est annulée, le recourant étant autorisé à reprendre les travaux selon le
permis de construire délivré par la Municipalité d’Yverdon-les-Bains le 31
janvier 2012.
IV.
Il n’est pas perçu d’émolument.
V.
Le Département du territoire et de l’environnement, par l’intermédiaire
de la Direction générale de l’environnement, versera à A.________ une indemnité
de 2’500 fr. à titre de dépens.
Lausanne, le 30 novembre 2016
Le président:                                                                                             Le
greffier :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification,
d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public
s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le
Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à
celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une
langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.