vd_omni · GE.2014.0076 · 2014-10-24 · fr

X.________ c/Direction des sports, de l'intégration et de la protection | Le recours à la CDAP contre une décision par laquelle le conseiller municipal de la ville de Lausanne en charge de la direction concernée a refusé de faire apposer une plaque commémorative à titre de réparation morale a été déclaré irrecevable: les prétentions en responsabilité contre une collectivité publique sont du ressort des tribunaux civils.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 24.10.2014 GE.2014.0076

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 24 octobre 2014
Composition
M. Guillaume Vianin,
président
;
M. Eric Brandt et M. Xavier Michellod, juges.
recourant
X.________,
à Lausanne,
autorité intimée
Direction des
sports, de l'intégration et de la protection,
de
la population,
Objet
Divers
Recours X.________ c/ Municipalité de
Lausanne, Direction des sports, de l'intégration et de la protection de la
population
Vu les faits suivants
A.
X.________ a été le compagnon de Y.________.
Y.________ est décédée le ********.
Compte tenu des circonstances du
décès, une enquête a été diligentée. Le corps de la défunte a été déposé au
Centre universitaire romand de médecine légale (CURML) du CHUV.
Le ********, la dépouille de Y.________
a été mise à la disposition de la famille.
B.
Y.________ a eu une fille unique, Z.________,
née en 1980 et domiciliée à 1********.
A.________, la mère de la défunte, née
en 1934, est également domiciliée à 1********.
C.
Le ********, Z.________ a mandaté les Pompes
funèbres officielles lausannoises.
Les Pompes funèbres officielles se
sont adressées au bureau des décès de l'Office des inhumations-incinérations de
la Ville de Lausanne, lequel a fixé la date des obsèques au ********.
La cérémonie funèbre s'est déroulée
le ******** à partir de 16h30 au Centre funéraire de Montoie. X.________ n'y a
pas pris part.
Le corps de la défunte a été
incinéré le ********.
Ses cendres ont été versées au
Jardin du souvenir du Centre de Montoie le ********.
D.
Par courrier du 4 novembre 2013 adressé à
l'Office des inhumations-incinérations, X.________ s'est plaint de n'avoir pas
été informé des modalités des obsèques, telles que déterminées par la fille de
la défunte, et de n'avoir pu prendre part à la cérémonie funèbre.
Plusieurs échanges d'écritures ont
eu lieu entre X.________ et les services de la Ville de Lausanne. Il en ressort
que celui-ci reproche en substance aux services communaux, principalement à
l'Office des inhumations-incinérations (faisant partie du Service de la police
du commerce de la Ville de Lausanne) – dont dépend le Centre funéraire de Montoie
– et à l'Office des pompes funèbres officielles (rattaché au Service de
protection et de sauvetage de la Ville de Lausanne), de "ne pas avoir
voulu [l]'entendre et renseigner en tant que concubin survivant, alors même que
ces offices se trouvaient clairement face à une situation conflictuelle"
et de s'en être tenus aux consignes données par la fille de la défunte
(écriture du 30 septembre 2014, p. 4 point 6.1).
Par courrier du 24 décembre 2013,
la Cheffe du Service de la police du commerce a répondu à une lettre de X.________
du 25 novembre 2013 et considéré qu'ainsi le dossier de la défunte était clos.
Par courriel du 10 janvier 2014, X.________
s'est adressé à Marc Vuilleumier, Conseiller municipal de la Ville de Lausanne
en charge de la Direction des sports, de l'intégration et de la protection de
la population.
Le Chef de la Direction des sports,
de l'intégration et de la protection de la population a répondu par courrier du
4 février 2014.
Par courrier du 10 février 2014, X.________
a demandé au Chef de la Direction des sports, de l'intégration et de la
protection de la population, en substance, de rendre une décision conforme à
l'art. 42 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; RSV 173.36) sur le point de savoir si les décisions prises
par les services subordonnés à sa Direction, les ********, ******** et ********,
étaient conformes au droit. Les dates des 31 octobre et 1
er
novembre
2013 concernent des entretiens téléphoniques que X.________ a eus avec le
bureau des décès de l'Office des inhumations-incinérations, ainsi que le Centre
funéraire de Montoie, lors desquels un collaborateur de ces services aurait refusé
de le renseigner sur les modalités de l'organisation des obsèques, en se
référant aux instructions données par la famille (cf. mémoire de recours du 16
avril 2014, p. 3 chiffre 14). La date du ******** est celle d'un courrier par
lequel la Cheffe du Service de la police du commerce a répondu à une écriture de
X.________ du 4 novembre 2013. Au terme de son courrier du 10 février 2014, X.________
a demandé s'il serait possible de faire apposer au Jardin du souvenir une
plaque en mémoire de sa défunte compagne.
Par lettre du 19 mars 2014, le Chef
de la Direction des sports, de l'intégration et de la protection de la
population a pour l'essentiel renvoyé à son précédent courrier, ainsi qu'à ceux
de ses services. Il a implicitement rejeté la demande tendant à la pose d'une
plaque commémorative, en relevant que le Jardin du souvenir "représente un
lieu particulier dans lequel l'anonymat est la règle, sans exception possible,
eu égard aux personnes qui y reposent".
E.
Par acte du 16 avril 2014, X.________ a
interjeté un recours auprès de la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal, en se fondant sur l'art. 83 du règlement cantonal du 12
septembre 2012 sur les décès, les sépultures et les pompes funèbres (RDSPF; RSV
818.41.1). Il s'est référé au litige qui l'oppose à la Direction des sports, de
l'intégration et de la protection de la population concernant les décisions que
l'Office des inhumations-incinérations et l'Office des pompes funèbres
officielles ont prises à l'occasion des funérailles de sa défunte compagne. Au
terme de son mémoire, il a demandé qu'à titre de "réparation" du tort
qui lui a été causé par les deux services précités, une plaque commémorative
soit apposée à l'endroit où ont été versées les cendres de la défunte, cela à
la charge de la Ville de Lausanne.
Par avis du 23 avril 2014, le juge
instructeur a demandé à X.________ s'il entendait interjeter recours contre le
courrier du Chef de la Direction des sports, de l'intégration et de la
protection de la population du 19 mars 2014 – à supposer que ce fût une
décision attaquable – ou s'il voulait agir en responsabilité contre la Ville de
Lausanne, auquel cas la cause ne ressortissait pas à la Cour de céans, mais à
la juridiction civile. Le recourant était invité, dans le premier cas,  à
préciser ses conclusions et, dans le second, à dire s'il voulait que son acte
soit transmis à l'autorité compétente.
Dans sa réponse du 16 avril 2014, X.________
a indiqué qu'il entendait interjeter recours contre le courrier du Chef de la
Direction des sports, de l'intégration et de la protection de la population du
19 mars 2014, soit l'acte "qui s'apparente le plus à une décision
finale", même s'il n'en a pas la forme. S'agissant de ses conclusions, il
a précisé qu'il voulait:
"[…] qu’il soit reconnu, qu’en droit,
rien ne s’opposait à ce que je sois informé, par les Pompes funèbres
officielles de la Ville de Lausanne et l’Office des inhumations et
incinérations de la Ville de Lausanne, des modalités retenues pour les
funérailles de ma défunte compagne et que l’accès à la cérémonie funéraire
intervenue le ********, au Centre funéraire de Montoie, n’aurait pas dû m’être
interdit.
[que soit] reconnu le fait que rien ne
s’opposait, en droit, à ce que je me recueille auprès des cendres funéraires de
ma défunte compagne, tel que j’en en fait la demande à l’Office des inhumations
et des incinérations de la Ville de Lausanne, le ******** et que mon avis eût
dû être entendu avant que les cendres funéraires de ma défunte compagne ne
soient versées au Jardin du souvenir, le 14 novembre 2013."
Le recourant a en outre demandé
qu'à titre de réparation, une plaque commémorative soit apposée au Jardin du
souvenir en mémoire de la défunte.
Pour le cas où la Cour de céans ne
pourrait en l'état se prononcer sur le refus manifesté par courrier du 19 mars
2014 de faire apposer une plaque commémorative, le recourant a finalement
demandé, en substance, que le dossier soit renvoyé au Chef de la Direction des
sports, de l'intégration et de la protection de la population, afin qu'il rende
une décision formelle sujette à recours.
Par avis du 6 mai 2014, le juge
instructeur a invité l'autorité intimée à lui transmettre son dossier et à se
déterminer, si elle le souhaitait, sur la recevabilité du recours.
Dans sa réponse du 19 septembre
2014, le Chef de la Direction des sports, de l'intégration et de la protection
de la population a relevé qu'en vertu de l'art. 9 du règlement sur les
inhumations, les incinérations et les cimetières de la commune de Lausanne du 8
juin 1976, les décisions prises par sa Direction en application dudit règlement
peuvent faire l'objet d'un recours à la Municipalité de Lausanne. Il a
toutefois conclu à ce que la Cour de céans entre en matière sur le recours, par
économie de procédure. Sur le fond, il a proposé de rejeter le recours, sous
suite de frais.
Dans une écriture du 30 septembre
2014, le recourant s'est déterminé sur la réponse de l'autorité intimée. Il a
conclu à ce que la Direction des sports, de l'intégration et de la protection
de la population soit condamnée à réparer le tort qui lui a été causé, en
autorisant la pose, au Jardin du souvenir du cimetière de Montoie, d'une plaque
commémorative au nom de la défunte.
F.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
a) Selon l'art. 9 du règlement sur les
inhumations, les incinérations et les cimetières de la commune de Lausanne du 8
juin 1976, toute décision prise en application dudit règlement par la Direction
de police, la Direction des travaux ou toute autre direction désignée par la
Municipalité est susceptible de recours à celle-ci dans le délai et les formes
prévus par le Règlement général de police.
D'après l'art. 83 al. 1 RDSPF, sous
réserve de dispositions spéciales, les décisions prises en application du
présent règlement sont susceptibles d’un recours devant la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal.
Aux termes de l'art. 92 al. 1
LPA-VD, le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et
décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi
ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.
La notion de décision est définie à
l'art. 3 LPA-VD.
b) Dans le canton de Vaud, la
responsabilité de la collectivité publique et de ses agents est régie de
manière générale par la loi du 16 mars 1961 sur la responsabilité de l’Etat et
de ses agents (LRECA; RSV 170.11). Aux termes de l’art. 1 al. 1 LRECA, cette
loi règle la réparation des dommages causés illicitement ou en violation de
devoirs de service dans l'exercice de la fonction publique cantonale ou
communale. En vertu de l’art. 14 LRECA, les actions fondées sur cette loi
ressortissent – sous réserve d'exceptions non réalisées en l'espèce – aux
tribunaux ordinaires, soit à la juridiction civile (art. 17 al. 1 LRECA).
Ce n'est que dans quelques rares
cas qu'une loi spéciale permet à une autorité administrative de statuer par
voie de décision sur des prétentions en responsabilité du fait d'un agent
public (cf. Thibault Blanchard, Le partage du contentieux administratif entre
le juge civil et le juge administratif, 2005, p. 360 s., qui cite l'art. 47 de
la loi cantonale du 29 novembre 1961 sur les améliorations foncières [LAF; RSV
913.11]).
Les prétentions en responsabilité
contre une collectivité publique ne doivent généralement pas non plus être
mises en œuvre par la voie de l'action de droit administratif au sens de l'art.
106 LPA-VD. Aux termes de cette disposition, en effet, la voie en question
n'est pas ouverte de manière générale, mais seulement lorsqu'une loi spéciale
le prévoit. Dans le domaine de la responsabilité de la collectivité publique, à
défaut d'une telle norme, ce sont ainsi les tribunaux (civils) ordinaires qui
sont en principe compétents (Bovay/Blanchard/Grisel Rapin, Procédure
administrative vaudoise, 2012, no 1 ad art. 106 LPA-VD).
Lorsque, dans la situation
ordinaire où les prétentions en responsabilité doivent faire l'objet d'une
action devant la juridiction civile, la collectivité publique concernée prend
position sur une demande de réparation, son acte n'est pas considéré comme une
décision au sens de l'art. 3 LPA-VD (cf. Blanchard, op. cit., p. 355 s.; Bovay/Blanchard/Grisel
Rapin, op. cit., no 4.2 ad art. 3 LPA-VD, avec renvoi à l'arrêt GE.2008.0205 du
4 juin 2009; voir aussi art. 5 al. 3 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur
la procédure administrative [PA; RS 172.021]).
2.
En l'occurrence, l'objet de la contestation est
le courrier du Chef de la Direction des sports, de l'intégration et de la
protection de la population du 19 mars 2014. On ne saurait dire que celui-ci
constitue une décision (matérielle, c'est-à-dire non conforme aux exigences de
forme prévues not. par l'art. 42 LPA-VD) rendue en application du règlement sur
les inhumations, les incinérations et les cimetières de la commune de Lausanne
du 8 juin 1976 et éventuellement aussi du RDSPF, de sorte qu'il serait sujet à
recours auprès de la Municipalité de Lausanne en vertu de l'art. 9 du règlement
communal précité. En effet, comme les parties à la présente procédure le
relèvent elles-mêmes, des dispositions irréversibles ont été prises concernant
le sort du corps de la défunte, sur lesquelles il n'est plus possible de
revenir en se fondant sur les règlements précités. Le recourant ne demande pas
que de nouvelles mesures soient mises en oeuvre sur la base de ces textes, mais
il conteste la licéité de celles qui ont été prises, en vue d'obtenir
réparation du tort moral qu'il aurait subi de ce fait. Il ressort en effet
clairement des écritures du recourant que celui-ci demande réparation pour le
tort moral qui lui aurait été causé par le comportement prétendument illicite
d'agents de la collectivité publique concernée, soit la Ville de Lausanne (la
Direction des sports, de l'intégration et de la protection de la population
n'étant pas une collectivité publique ni une corporation communale au sens de
l'art. 2 LRECA).
A supposer d'ailleurs que, dans son
courrier du 19 mars 2014, le Chef de la Direction des sports, de l'intégration
et de la protection de la population ait pris position sur les prétentions en
responsabilité du recourant, cela n'en fait pas une décision attaquable devant
le Tribunal de céans (cf. consid. 1b ci-dessus).
Le courrier en question ne
constituant pas une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD, de nature à être
contestée devant le Tribunal de céans, le recours interjeté le 16 avril 2014
doit être déclaré irrecevable. Comme indiqué plus haut (consid. 1b), de manière
générale et dans le cas particulier, le Tribunal de céans n'est pas compétent
pour statuer sur des prétentions en responsabilité contre une collectivité
publique. Celui qui prétend avoir subi un préjudice (dommage ou tort moral) du
fait d'un agent public doit faire valoir ses prétentions en responsabilité
contre la collectivité publique dont dépend cet agent (cf. art. 4 ss LRECA),
par la voie de l'action prévue par les art. 14 ss LRECA.
3.
Le recourant qui succombe devrait en principe
supporter les frais de justice (cf. art. 49 al. 1 LPA-VD). Au vu de la nature
de la cause, il peut toutefois être statué sans frais (cf. art. 50 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est irrecevable.
II.
Il n'est pas perçu de frais de justice.
Lausanne, le 24 octobre 2014
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.