vd_omni · GE.2016.0195 · 2017-02-22 · fr

A.________, B.________/Service de la promotion économique et du commerce (SPECo), POLICE DU COMMERCE | Si sur le principe les recourants ne contestent pas la mesure infligée puisqu'ils reconnaissent avoir vendu de l'alcool à des mineurs, ils estiment qu'elle est contraire au principe de la proportionnalité. La simple vente d'alcool à des mineurs constitue un fait grave, excluant l'avertissement, qui peut être prononcé uniquement lors d'infraction de peu de gravité. Par ailleurs, les recourants ont été avertis à plusieurs reprises de l'importance de ne pas vendre de l'alcool à des mineurs. L'interdiction de vendre de l'alcool pendant un mois et demi ne les empêche pas de vendre les autres produits qu'ils proposent et respecte la large marge d'appréciation qu'offre l'art. 61 nLADB. Le recours est rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 22.02.2017 GE.2016.0195

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 22 février 2017
Composition
M. Eric Brandt,
président
; Mme Virginie Favre et M.
Jean-Etienne Ducret, assesseurs; Mme Gaëlle Sauthier, greffière.
Recourants
1.
A.________
à ******** représenté
par CAP Compagnie d'Assurance de Protection Juridique SA à Lausanne,
2.
B.________
à ******** représenté
par CAP Compagnie d'Assurance de Protection Juridique SA à Lausanne,
Autorité intimée
Service de la promotion économique
et du commerce (SPECo),
représenté par Police Cantonale du Commerce à
Lausanne Adm cant VD,
Autorité concernée
Service communal de l’économie,
à Lausanne
Objet
Divers
Recours A.________ et consorts c/ décision du Service de
la promotion économique et du commerce (SPECo) du 1er novembre 2016,
rectifiée le 4 novembre 2016, interdisant toute vente, service ou remise de
boissons alcooliques à partir des locaux de la société en nom collectif C.________,
sis ********, du 15 novembre 2016 au 31 décembre 2016.
Vu les faits suivants:
A.
"C.________ " est une société en nom collectif inscrite au Registre
du commerce du canton de Vaud depuis le ******** 2014. Elle exploite un
commerce de produits alimentaires et articles de diverse nature et petite
restauration. Ses associés sont A.________ et B.________, tous deux titulaires
de la signature individuelle.
Le 3 juillet 2014, le Département de l'économie et
du sport (DES) a délivré à A.________ une autorisation simple de débit de
boissons alcooliques à l'emporter (LABD-EV-2014-0634) valable du 16 mai 2014 au
30 avril 2019 à l'enseigne "D.________ ", permettant de servir des
mets dont la préparation se fait sans cuisson et des boissons avec et sans
alcool. Elle permet également de livrer des mets et des boissons ainsi que de
les vendre accessoirement à l'emporter. Cette autorisation précise que,
conformément à la loi, il est interdit de servir ou de vendre des boissons
alcooliques notamment aux personnes de moins de seize ans révolus.
Le 2 juillet 2015, la Police du commerce de la Ville
de Lausanne (actuellement: le Service de l’économie [SEco]) a informé A.________
par écrit de l'entrée en vigueur des nouvelles dispositions de la loi vaudoise
sur les auberges et débits de boissons (LABD; RSV 935.31) et du règlement
communal sur les heures d'ouverture et de fermeture des magasins (RHOM).
Le 5 novembre 2015, la Direction du logement et de la
sécurité publique de la Ville de Lausanne (actuellement: la Direction de la
sécurité et de l’économie [DSE]) a requis de A.________ qu'il appose un panneau
conçu de concert avec la Fondation vaudoise contre l'alcoolisme (FVA) au rayon
alcool et à l'entrée de son établissement, bien en vue de la clientèle, pour qu'elle
soit correctement renseignée sur les horaires de vente d'alcool et sur la
protection des mineurs. Il a été précisé que des contrôles seraient effectués
et qu'en cas de non-respect de cette injonction, l’autorité se réservait le
droit d'imposer des exigences plus strictes en matière de vente d'alcool.
B.
Par ordonnance pénale du 19 juillet 2016, A.________ a été reconnu
coupable d'infraction à la LADB et il a été condamné à une amende de 500 fr.
pour vente d'alcool à des mineurs. Il ressort du rapport de police du 10 mai
2016 que l'école de Brillanmont a dénoncé "C.________ " pour avoir
vendu, le 5 mars 2016 entre 15h00 et 17h00, une bouteille de vodka à trois
élèves: E.________ née le
******** 2001, F.________ née le ******** 2002 et G.________ née le
******** 2001. Suite à une consommation abusive d'alcool, E.________ a été
transportée à l'hôpital de l'enfance en état d'inconscience où elle a passé la
nuit. A.________ ne s'est pas opposé à l'ordonnance précitée, devenue
définitive et exécutoire.
En date du 18 juillet 2016, le Service de la
promotion économique et du commerce du canton de Vaud (SPECo) a imparti un
délai à A.________ pour qu'il se détermine sur le rapport de police précité. Aucune
suite n’a été donnée à cette requête. Considérant que l'intéressé avait renoncé
à son droit d'être entendu, le SPECo a rendu le 1
er
novembre 2016 une
décision interdisant à "C.________ " représentée par A.________,
toute vente, service ou remise de boissons alcooliques dans ou à partir du
local de débit de boissons alcooliques à l'emporter "C.________ "
pour une durée d'un mois, du 15 novembre au 31 décembre 2016, sous la menace de
la peine prévue par l'art. 292 du code pénal. En substance, la vente d'une
bouteille de vodka à des mineures âgées de moins de seize ans ayant conduit à
l'hospitalisation d'une jeune fille de quatorze ans constituait un fait grave
justifiant une telle mesure.
Le SPECo a rectifié cette décision le 4 novembre
2016, en précisant que la durée de l'interdiction de vente de boissons
alcooliques du 15 novembre au 31 décembre 2016 s’étendait bien sur une période
d’un mois et demi et non d’un mois, comme mentionné dans la première décision
du 1
er
novembre 2016.
C.
Le 2 décembre 2016, A.________ et B.________ (ci- après: les recourants)
ont recouru contre la décision des 1
er
et 4 novembre 2016 auprès de
la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois
(ci-après: le tribunal), concluant à titre provisionnel à la restitution de
l'effet suspensif, les autorisant à vendre de l'alcool jusqu'à droit connu sur le
recours; à titre principal, ils concluent à l'annulation de la décision
litigieuse et au prononcé d'un avertissement; enfin, à titre subsidiaire, à
l'annulation de la décision litigieuse et à l'interdiction de vente de boissons
alcoolisées pendant sept jours, du 15 au 21 novembre 2016. Reconnaissant les
faits qui leur sont reprochés, ils estiment toutefois que la mesure est disproportionnée.
Par avis des 6 et 8 décembre 2016, le tribunal a
retiré l’effet suspensif au recours à titre de mesures préprovisionnelles
urgentes. L'autorité intimée a conclu au rejet du recours le 8 décembre 2016,
sans s’opposer à la restitution de l’effet suspensif. Par décision du 15
décembre 2016, le tribunal a restitué l'effet suspensif au recours. Les recourants
se sont déterminés le 23 décembre 2016.
Le 23 janvier 2017, le SEco a conclu au rejet du
recours. Le SPECo a confirmé sa position le 26 janvier 2017 et les recourants
ont renoncé à déposer une écriture finale le 3 février 2017.
Considérant en droit:
1.
a) Si les recourants admettent la mesure sur le principe, ils en
contestent la quotité, estimant que le principe de la proportionnalité serait
violé et qu'un avertissement aurait suffi.
L'autorité intimée estime quant à elle que la
révision de la loi sur les auberges et les débits de boisson (LADB; RSV 935.31)
du 1
er
juillet 2015 reflète une politique de durcissement des mesures
administratives lorsqu'il s'agit de graves manquements notamment en matière de
vente de boissons alcooliques, de lutte contre l'abus d'alcool et de protection
de la jeunesse. Le SPECo s'appuie à cet égard sur l'Exposé des motifs et projet
de loi modifiant la loi du 26 mars 2002 sur les auberges et les débits de
boissons de décembre 2013 (ci-après: l'Exposé des motifs;
http://www.vd.ch/
fileadmin/user_upload/organisation/gc/fichiers_pdf/2012-2017/126_Texte_CE.pdf
).
b) La fabrication, la rectification, l'importation,
l'exportation, le transit, la vente et l'imposition des boissons distillées
sont régis par la loi fédérale du 21 juin 1932 sur l'alcool (LALC; RS 680), qui
précise qu'il est interdit d'exercer le commerce de détail de boissons
distillées sur des enfants et des adolescents de moins de dix-huit ans (art. 41
al. 1 let. i LALC).
Au niveau cantonal, la LADB a notamment pour but de
régler les conditions d'exploitation des établissements permettant le logement,
la restauration, le service de boissons ainsi que les autres débits de mets et
boissons (art. 1 al. 1 let. a LADB). Elle s'applique au service, contre
rémunération, ou à la vente de mets ou de boissons (art. 2 al. 1 let. c LADB).
L'exploitation d'un débit de boissons alcooliques à l'emporter est soumise à
l'obtention d'une licence qui permet la vente au détail de boissons alcooliques
(art. 24 LADB). Elle interdit le service et la vente de boissons alcooliques
aux personnes de moins de seize ans révolus (art. 50 al. 1 let. b LADB).
L'art. 61 LADB – intitulé "interdiction" –
prescrit que:
"Le département peut
prononcer une interdiction, temporaire ou définitive, de vendre et de servir
des boissons alcooliques en cas d'infraction aux dispositions de la présente
loi ou de la législation fédérale en rapport avec la vente et le service de
boissons alcooliques ou la lutte contre l'abus d'alcool."
L'art. 62 LADB – intitulé "avertissement"
– précise encore que:
"Dans les cas d'infractions
de peu de gravité, le département peut adresser un avertissement aux titulaires
de la licence, de l'autorisation d'exercer ou de l'autorisation d'exploiter au
sens de l'article 4."
Enfin, le département peut imposer une formation
complémentaire aux titulaires d'autorisations d'exercer ou d'exploiter, auteurs
ou responsables de manquements graves en matière sanitaire et d'hygiène
alimentaire, de police du feu, de droit du travail et en rapport avec le
service de boissons alcooliques ou de lutte contre l'abus de consommation
d'alcool (art. 62a LADB).
c) Dans son Exposé des
motifs, le Conseil d'Etat précisait ce qui suit:
"
1
INTRODUCTION
La
surconsommation de boissons alcooliques, constatée chez les mineurs et par les
clients d'établissements et de commerces, entraîne des déprédations et des
bagarres, ayant pour conséquences que l'ordre, la sécurité, la tranquillité et
la santé publics ne sont plus assurés.
Par ailleurs, une
étude menée en 2011 par la Fondation vaudoise contre l'alcoolisme (FVA)
démontre que l'interdiction de la vente d'alcool aux jeunes gens de moins de
16/18 ans n'est pas respectée. Les tests pratiqués lors de cette étude ont
révélé que 93,9% des jeunes auraient pu acheter de l'alcool dans les
établissements et 65% dans les magasins. La lutte contre la consommation
d'alcool chez les jeunes est une préoccupation constante des pouvoirs publics
et nécessite une attention sans faille de la part des professionnels
responsables de la branche.
Pour améliorer
cette problématique, tout en tenant compte de la liberté économique, les
objectifs de sécurité et de santé publiques à atteindre sont :
-    diminution
de la consommation d'alcool : restriction du nombre de points de ventes de
boissons alcooliques, introduction d'horaires moins larges, introduction d'un
double horaire ou encore limitation d'un certain type de vente (par exemple,
vente à l'emporter depuis une certaine heure), voire augmentation du prix de
l'alcool par l'augmentation des taxes,
-    pacifier
les nuits : imposer, en collaboration avec les communes, des prescriptions
minimales de sécurité (concept de sécurité) aux établissements,
-    améliorer
les connaissances des responsables d'établissements : renforcer la formation
des professionnels de la branche". (p. 1)
L’Exposé des motifs contient également les
commentaires des articles topiques qui ont été modifiés:
"
Article
61
La durée de
l'interdiction de "vendre et de servir" (au lieu de
"débiter", terme peu compréhensible et vieillot) des boissons
alcooliques est supprimée dans la loi. Vu l'introduction d'un double horaire
sans imposer de contraintes supplémentaires aux exploitants, il s'agit d'être
plus strict lors des sanctions administratives. De ce fait, il est proposé
d'abandonner la fourchette relative à la durée (de 10 jours à 6 mois), qui
n'est plus adaptée aux graves manquements constatés.
Article 62
Cet article est
modifié en raison de la suppression de l'autorisation simple à l'article 4,
remplacée par la licence.
Article 62a
Cet article offre une nouvelle
possibilité de sanction, permettant au département d'imposer à un exploitant ou
un exerçant l'obligation de suivre une formation complémentaire dans un domaine
bien précis (droit du travail, hygiène et droit sanitaire, police du feu ou
encore lutte contre l'abus de consommation d'alcool), domaine dont la gestion
présente clairement des lacunes (infractions au droit alimentaire à répétition,
méconnaissance du droit du travail, vente d'alcool à des mineurs par exemple)."
d) En l'occurrence, les recourants ont vendu de
l'alcool à des mineurs, en violation des art. 41 al. 1 let. i LALC et 50 al. 1
let. b LADB. Une mesure au sens des art. 61 sv. LADB s'impose, ce qu'ils ne
contestent pas. Il s'agit de déterminer si elle est proportionnée au but visé.
2.
a) Les mesures administratives n'ont pas tant pour but de punir que
d'obtenir le respect des règles légales. Dans l'application de ces mesures,
l'administration est liée par les principes généraux du droit administratif. En
particulier, le principe de la proportionnalité implique, sur le plan de la
procédure, un avertissement préalable à la mesure, dont on ne pourra se passer
que s'il y a urgence ou si le comportement répréhensible est à ce point grave
qu'il mérite une mesure immédiate (Pierre Moor, Droit administratif, volume II,
2
e
éd., Berne 2002, p. 118; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 5
e
éd., Zurich/Bâle/Genève 2006, n
os
1148 et 1150, p. 246 s.). Ainsi, de manière générale, l'avertissement prépare
et favorise une mesure ultérieure qui, autrement, pourrait être jugée contraire
au principe de la proportionnalité (cf. not. arrêt CDAP GE.2013.42 du 21
octobre 2013 consid. 3b).
Sur le plan matériel, l’autorité doit, pour déterminer
la mesure appropriée, tenir compte tant d’éléments objectifs - telle l’atteinte
objectivement portée à l’intérêt public - que de facteurs subjectifs, comme par
exemple les motifs qui ont poussé l’intéressé à violer ses obligations, ses
antécédents, les effets de la mesure sur sa situation (Moor, op. cit.,
p. 118).
b) Le principe de la proportionnalité, inscrit à l'art.
5 al. 2 Cst., exige qu'il y ait un rapport raisonnable entre le but d'intérêt
public poursuivi et le moyen choisi pour l'atteindre (cf. arrêts du TAF
A-3713/2008 du 15 juin 2011 consid. 9.1, non publié à l'ATAF 2012/23;
A-3111/2013 du 6 janvier 2014 consid. 6.3.1). Le principe de la
proportionnalité doit être respecté dans l'ensemble des activités de l'Etat,
spécialement lorsque l'activité en cause consiste en une restriction à un droit
constitutionnel au sens de l'art. 36 Cst. Toute restriction d’un droit
fondamental doit être proportionnée au but visé (art. 36 al. 3 Cst.), ce qui
implique un rapport raisonnable entre le but d'intérêt public poursuivi et le
moyen choisi pour sa réalisation (arrêt TAF A-5414/2012 du 19 juin 2014 consid.
2.5.1).
Ce principe se décompose en trois règles: celle de
l'aptitude, celle de la nécessité, ainsi que celle de la proportion,
autrement-dit "la proportionnalité au sens étroit" (cf. ATF 136 I 17
consid. 4.4; 135 I 246 consid. 3.1; 130 II 425 consid. 5.2; 124 I 40 consid.
3e; Moor et al., Droit administratif, vol. I, Berne 2012, n° 5.2.1.3 p. 814
ss). Selon la règle de l'aptitude, le moyen choisi doit être propre à atteindre
le but visé. Cette règle n'exige cependant pas qu'il soit nécessairement le
plus efficace; il suffit qu'il contribue à atteindre, dans une mesure plus ou
moins effective, un résultat appréciable (cf. ATF 128 I 310 consid. 5b/cc; Moor
et al., op. cit., vol. I, n° 5.2.1.3 p. 814 s.). La règle de la nécessité exige
qu'entre plusieurs moyens envisageables soit choisi celui qui, tout en
atteignant le but visé, porte l'atteinte la moins grave aux droits et, dans une
optique plus large, aux intérêts privés touchés (cf. ATF 130 II 425 consid.
5.2; Moor et al., op. cit., vol. I, n° 5.2.1.3 p. 818). Enfin, la
proportionnalité au sens étroit met en balance la gravité des effets de la mesure
choisie sur la situation de l'administré et le résultat escompté du point de
vue de l'intérêt public (cf. ATF 129 I 12 consid. 6 à 9; Moor et al., op. cit.,
vol. I, n° 5.2.1.3 p. 819 s.).
c) En l’espèce, la simple vente d'alcool à des
mineurs constitue un fait grave, ce qui a été à maintes fois confirmé par la
jurisprudence (arrêts CDAP GE.2013.0042 du 21 octobre 2013 consid. 4;
GE.2008.0114 du 31 octobre 2008 consid. 5b/bb; GE.2003.0114 du 17 mai 2004
consid. 4 et 7). L'hospitalisation de la jeune fille est une circonstance
aggravante. Ainsi, un simple avertissement est exclu puisqu'il ne peut être
prononcé qu'en cas d' "infraction de peu de gravité", ce qui n'est
manifestement pas le cas en l'espèce. L'interprétation singulière des recourants
affirmant que "si le législateur avait vraiment voulu durcir les
sanctions", il aurait limité l'avertissement aux cas de "très peu de
gravité" est sans fondement et doit être écartée.
S'agissant de la durée de la mesure administrative,
elle n'apparaît ni disproportionnée, ni arbitraire; les recourants allèguent
qu'elle est trop longue, se fondant sur la jurisprudence du tribunal. Les
arrêts auxquels ils font référence ne sont pas déterminants car ils ont été
rendus sous l'empire de l'ancienne LADB qui fixait une durée d'interdiction
minimale et maximale. Les nouvelles dispositions de la LADB – en particulier le
nouvel art. 61 LADB – répond à trois objectifs: la diminution de la
consommation d'alcool, la pacification des nuits et l'amélioration des
connaissances des responsables d'établissements (Exposé des motifs, p. 1 du
tiré à part), fixés suite au constat que les mineurs surconsommaient de
l'alcool, provoquant des déprédations et des bagarres, mettant en péril
l'ordre, la sécurité, la tranquillité et la santé publics (Exposé des motifs,
p. 1). Il y a donc une politique claire de protection de la jeunesse, dont
l'importance avait déjà guidé la modification de la LALC en 2009 (Exposé des
motifs, p. 4 et 5). Dans le cadre de la LADB, les postulants avaient relevé l'urgence
pour les communes, en particulier les villes, de pouvoir restreindre l'accès
des jeunes à l'alcool (Exposé des motifs, p. 7), ce qui a été reconnu par le
Conseil d'Etat (Exposé des motifs, p. 8), qui a lui-même proposé une autre
mesure ciblée pour renforcer la protection de la jeunesse (Exposé des motifs,
p. 8).
L'art. 61
n
LADB prévoit simplement que le
département peut prononcer une interdiction, temporaire ou définitive, de
vendre des boissons alcooliques en cas d'infraction aux dispositions de la présente
loi en rapport avec la vente de telles boissons. L'autorité a donc une marge de
manœuvre importante, que le tribunal ne revoit qu'avec retenue (cf. arrêt CDAP
AC.2015.278 du 31 août 2016 consid. 4f). Certes les recourants n'ont reçu aucun
avertissement préalable. Toutefois, d'une part, l'infraction commise est grave
(cf.
supra
); d'autre part, ils ont été rendus attentifs en juillet et
novembre 2015 aux changements législatifs et à l'importance de ne pas vendre de
l'alcool à des mineurs. Cette information figure également sur la licence qui
les autorise à vendre de l'alcool. Il leur appartenait ainsi de prendre toutes
les précautions en vue de satisfaire aux exigences légales, ce qu'ils n'ont
manifestement pas fait.
A supposer même qu’un avertissement puisse entrer en
ligne de compte, ce qui n'est pas le cas en raison de la gravité de
l’infraction, il y a lieu d'admettre qu’il n'aurait pas suffi à modifier le comportement
négligeant des recourants, car leur attention avait été attirée sur les nouvelles
règles à suivre et les dommages à éviter à deux reprises par la police
communale du commerce, qui les avait même invités à poser le panneau rappelant
les règles d’interdiction de vente d’alcool aux enfants de moins de 16 ans.
Seule une véritable mesure avec une incidence concrète sur leur commerce est à
même de les amener à comprendre l'importance de l'interdiction de vente
d'alcool aux mineurs. Le contrôle de la carte d'identité est un acte simple et
rapide dont l'omission peut engendrer des conséquences graves, telles que
l'hospitalisation d'une enfant de quatorze ans. L’interdiction de vente
d’alcool pendant une période limitée à un mois et demi seulement apparaît même
légère au vu de la gravité de l’acte et des conséquences médicales pour l’une
des écolières.
Le principe de proportionnalité est d’autant plus
respecté que les recourants peuvent continuer à vendre les autres produits
qu'ils proposent et poursuivre ainsi leur activité. La mesure est clairement proportionnée,
justifiée par une faute grave des recourants et il y a donc lieu de la
confirmer.
3.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la
confirmation de la décision attaquée. Les frais seront mis à la charge des
recourants, qui succombent. Il n'est pas alloué de dépens.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision des 1
er
et 4 novembre 2016 du Service de la
promotion économique et du commerce est confirmée.
III.
Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de A.________
et B.________, solidairement entre eux.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 22 février 2017
Le président:                                                                                                 La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.