vd_omni · AC.2022.0349 · 2024-02-23 · fr

A.________ /Municipalité de Montreux, B.________ et C.________ | Rejet du recours contre le permis de construire 232 logements répartis dans 11 bâtiments, ainsi qu'un parking souterrain. Examen de la qualité pour recourir de la recourante en fonction de la distance entre sa propriété et chaque bâtiment projeté (consid.1). Portée de l'acceptation d'une initiative populaire communale avant sa mise en oeuvre par le conseil communal (consid.2). Pas de motif d'appliquer l'art. 47 LATC, ni de procéder à un contrôle préjudiciel du PPA (consid.3). Rejet des griefs relatifs à la planification routière, en particulier s'agissant du tracé d'un chemin compte tenu d'une servitude (consid.4), et à l'installation d'un transformateur électrique (consid.5).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 23.02.2024 AC.2022.0349

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 23 février 2024
Composition
M. André Jomini,
président
; M. Georges Arthur Meylan et Mme
Pascale Fassbind-de Weck, assesseurs; Mme Marlène Antonioli, greffière.
Recourante
A.________,
à ********, représentée
par Me Christophe MISTELI, avocat à Vevey,
Autorité intimée
Municipalité de Montreux,
à
Montreux, représentée par Me Luc PITTET, avocat à Lausanne,
Constructrices
1.
B.________,
à ********,
2.
C.________,
à ********.
Objet
permis de construire
Recours A._______ c/ décision de la Municipalité de
Montreux du 16 septembre 2022 levant son opposition et délivrant le permis de
construire 232 logements et locaux annexes répartis dans 11 bâtiments, ainsi
qu'un parking souterrain, sur la parcelle n° 2052 (CAMAC 190081 et 196428).
Vu les faits suivants:
A.
Le Conseil communal de Montreux (ci-après: le conseil communal) a adopté
le 8 novembre 2017 le plan partiel d'affectation (PPA) "Les Grands
Prés". Ce plan a été approuvé et mis en vigueur par le Département du territoire
et de l'environnement le 23 juillet 2018. Le périmètre du PPA – actuellement
une seule parcelle (n
o
2052 du registre foncier), de 2,5 ha –
appartient à la commune de Montreux. Le régime applicable dans ce périmètre est
celui de la "zone mixte habitation de moyenne densité et activités
tertiaires" (art. 1 al. 2 du règlement du PPA [RPPA]), sauf dans un petit
secteur, au nord, faisant partie de l'aire forestière (700 m
2
). La
parcelle n'est actuellement pas bâtie et le PPA vise à permettre la construction
d'un nouveau quartier (art. 2 RPPA).
Avant de soumettre le projet de PPA au conseil
communal, la Municipalité de Montreux (ci-après: la municipalité) avait
présenté un "rapport justificatif selon l'article 47 OAT" (ci-après:
rapport 47 OAT) qui expose ce qui suit en introduction (p. 5) :
"
Le
périmètre du
[PPA]
se situe au-dessous
du village de Chailly, à l'Ouest du quartier d'habitation de Baugy et tout à
proximité de la campagne bâtie de Beau Regard, bordière de la Commune de La
Tour-de-Peilz.
Anciennement acquis par la Commune
de Montreux pour y réaliser l'Hôpital de zone, qui se situera finalement à
Rennaz, le lieu-dit "Les Grands Prés" est resté libre de
construction.
Idéalement localisé au sortir du
centre-ville en direction de l'autoroute A9, bordier d'une desserte collectrice
(route de Chailly – RC 734c) et à l'intérieur du périmètre d'agglomération
compact, le site présente toutes les caractéristiques requises à la réalisation
d'un nouveau quartier d'habitation.
Désireuse de trouver un concept
d'occupation du sol original et adapté, répondant à la fois aux attentes
communales et aux exigences de la politique cantonale d'aménagement du
territoire, la Municipalité de Montreux a soumis le site à la réflexion des
jeunes architectes européens dans le cadre du concours Europan 10. Le projet
lauréat du concours – Synapsiedlung – élaboré par le bureau italien D._______,
a trouvé bon accueil auprès de la Municipalité de Montreux et de son Conseil
communal, ce dernier octroyant un crédit d'étude pour vérifier la faisabilité
du concept du projet lauréat dans le cadre d'une étude d'avant-projet, ce qui a
été établi courant 2012.
"
Lors de l'élaboration du PPA, les autorités de
planification disposaient notamment d'une "notice d'impact sur
l'environnement" (rapport du bureau E._______) et d'une "étude
circulation et stationnement" (rapport du bureau F._______). La parcelle
n° 2052 est à environ 1 km des premiers périmètres à protéger, autour du
centre-ville, selon l'inventaire fédéral des sites construits d'importance
nationale à protéger en Suisse (inventaire ISOS).
B.
Avec le concours des promettants-acquéreurs de la parcelle n° 2052 (ou
d'un droit distinct et permanent sur cette parcelle), B._______ et la C._______,
l'administration communale de Montreux a constitué un dossier de demande
d'autorisation de construire pour un ensemble de 232 logements avec activités,
crèche et espace communautaire répartis dans 11 bâtiments, avec un parking
souterrain.
Le projet a été mis à l'enquête publique (enquête
principale) du 22 février au 22 mars 2020. Quelques modifications ont ensuite
été apportées au projet et des études complémentaires (circulation, mobilité)
ont été réalisées. Un dossier pour une mise à l'enquête complémentaire a été
constitué. Cette seconde enquête publique a eu lieu du 15 janvier au 14 février
2022.
C.
Plusieurs oppositions ont été enregistrées, dont celles (à l'enquête
principale, le 25 mai 2021, puis à l'enquête complémentaire, le 14 février 2022)
de A._______. Cette société, qui a pour but l'acquisition d'immeubles, est
propriétaire depuis 2011 de deux parcelles sur le territoire de la commune de
Montreux: la parcelle n
o
4161, d'une surface de 2'060 m
2
,
et la parcelle n
o
4833, d'une surface de 896 m
2
. Ces deux
parcelles sont adjacentes. Elles ne sont pas bâties (en nature de jardin ou
place-jardin, d'après le registre foncier). Deux maisons avaient été
construites sur ces terrains (vers 1975, d'après les cartes topographiques),
qui ont ensuite été démolies (en 2012, d'après le registre foncier). Les
parcelles n
os
4161 et 4833 font partie du périmètre du plan
d'extension partiel "A Chailly-Baugy-Les Crêtes-Beau Regard" entré en
vigueur en 1981, étant classées dans la zone de villas II. Elles longent la
limite sud-ouest du périmètre du PPA "Les Grands Prés".
D.
Les services concernés de l'administration cantonale ont délivré les
autorisations spéciales requises (regroupées dans les synthèses CAMAC n° 190081
du 17 septembre 2020 et n° 196428 du 5 mai 2022).
E.
La municipalité a octroyé le permis de construire le 16 septembre 2022.
Le même jour, cette autorité a communiqué cette décision à A._______, avec les
motifs pour lesquels ses oppositions étaient levées.
F.
Agissant le 20 octobre 2022 par la voie du recours de droit
administratif, A._______ demande à la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (CDAP) d'annuler la décision rendue le 16 septembre 2022 par
la municipalité et de refuser le permis de construire.
Dans sa réponse du 28 février 2023, la municipalité
conclut au rejet du recours et à la confirmation de sa décision.
Le 28 février 2023, B._______ a déclaré qu'en
qualité de constructrice, elle s'en remettait à l'argumentation et aux
conclusions prises par la municipalité.
La C._______ ne s'est pas déterminée sur le recours.
La recourante a déposé une réplique le 27 mars 2023,
sans modifier ses conclusions.
La municipalité s'est déterminée sur cette écriture
le 16 juin 2023.
La recourante a déposé une dernière écriture le 4
juillet 2023.
G.
En 2007, les autorités communales ont mis à l'enquête publique un projet
de plan général d'affectation (PGA) et de règlement (RPGA) entièrement révisés,
afin de remplacer les instruments de planification en vigueur, principalement
le plan des zones de la commune du 15 décembre 1972, mais aussi des plans
d'affectation partiels ou détaillés. Adopté finalement le 4 septembre 2014 par
le conseil communal, ce nouveau PGA a été approuvé préalablement le 10 juin
2015 par le Département du territoire et de l'environnement (DTE). Les
décisions d'adoption et d'approbation préalable ont fait l'objet de plusieurs
recours à la CDAP. Après une suspension de la procédure de recours, le conseil
communal a adopté le 12 octobre 2016 différents amendements de ce PGA, lesquels
ont été approuvés préalablement par le DTE, le 10 janvier 2017. Ces nouvelles
décisions d'adoption et d'approbation préalable ont elles aussi fait l'objet de
plusieurs recours à la CDAP. La Cour a statué par différents arrêts rendus en
décembre 2017 et janvier 2018. En substance et sous réserve de certains aspects
ponctuels, elle a confirmé le nouveau PGA.
Le Tribunal fédéral a été saisi de différents
recours, formés par des propriétaires fonciers ainsi que par une organisation
de protection de la nature d'importance nationale, contre les arrêts de la
CDAP. Il a statué sur ces recours par des arrêts rendus le 16 avril 2020. Dans
la cause 1C_632/2018 (arrêt publié aux ATF 146 II 289), il a admis le recours
et il a prononcé que l'arrêt de la CDAP (dans les causes AC.2015.0216,
AC.2017.0026 du 17 janvier 2018) était "
réformé et la cause renvoyée
pour nouvelle décision à la Commune de Montreux, dans le sens des considérants
"
(ch. 1 du dispositif).
À la suite des arrêts du Tribunal fédéral, les
autorités communales ont décidé d'adopter des mesures conservatoires. Un plan
des zones réservées, mis à l'enquête publique du 24 avril au 25 mai 2021, a été
adopté par le conseil communal le 22 mars 2022 puis il a été approuvé par le
Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) le 16 septembre
2022. La propriété de la recourante est incluse dans la zone réservée 3. En
revanche, le périmètre du PPA "Les Grands Prés" n'est pas mis en zone
réservée.
A._______, qui avait formé opposition au plan des
zones réservées, a recouru en vain devant la CDAP contre les décisions du
conseil communal et du département cantonal (arrêt AC.2022.0348 du 28 novembre
2023).
H.
Au mois de mai 2022, un comité d'initiative composé de citoyens de la
commune a soumis à la municipalité un projet de liste de signatures pour une
initiative populaire communale intitulée "Sauver les Grands-Prés".
Cette proposition est rédigée dans les termes suivants
:
"
1.
La parcelle 2052 est immédiatement et durablement colloquée en zone de verdure
(non constructible) destinée à la promotion de la biodiversité et à une aire de
loisirs pour le public.
2. Le plan partiel d'affectation
"Les Grands-Prés" et son règlement sont abrogés.
"
Le 9 septembre 2022, la municipalité a rendu une
décision admettant la validité de cette initiative. Elle a pris formellement
acte de son dépôt et a autorisé la récolte des signatures, conformément à ce
que prévoit l'art. 141 de la loi du 5 octobre 2021 sur l'exercice des droits
politiques (LEDP; BLV 160.01).
Agissant par la voie du recours en matière de droits
politiques, un électeur de Montreux a saisi la Cour constitutionnelle en
demandant que l'initiative soit invalidée. Ce recours a été rejeté par un arrêt
CCST.2022.0006 rendu le 2 décembre 2022.
Par un vote du 18 juin 2023, le corps électoral de
la commune de Montreux a accepté cette initiative populaire.
I.
Le permis de construire du 16 septembre 2022 a fait l'objet d'autres
recours, instruits parallèlement, les causes n'ayant pas été jointes (causes AC.2022.0323,
AC.2022.0325, AC.2022.0331, AC.2022.0332). Ces causes sont jugées par un arrêt
rendu ce jour. Le traitement de ces affaires a été coordonné et on peut se
référer, en tant que de besoin, à ces quatre autres arrêts.
Considérant en droit:
1.
La décision par laquelle une municipalité lève les oppositions à un
projet et délivre le permis de construire (art. 103 ss de la loi du 4 décembre
1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11])
peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss
de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV
173.36). En l'occurrence, le recours a été déposé en temps utile (art. 95
LPA-VD) et il respecte les exigences légales de motivation (art. 79 LPA-VD, par
renvoi de l'art. 99 LPA-VD).
La qualité pour recourir est définie à l'art. 75
LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD): elle est reconnue à toute personne
ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente, qui est atteinte
par la décision et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle
soit annulée ou modifiée (let. a). A propos du recours des voisins contre une
autorisation de construire, la jurisprudence relative à l'art. 75 let. a LPA-VD
(ou à des règles analogues du droit fédéral) retient que l'intérêt digne de
protection implique que le recourant soit touché de manière directe, concrète et
dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des
administrés, de manière à exclure l'action populaire (cf. ATF 143 II 506
consid. 5.1, ATF 141 II 50 consid. 2.1, ATF 139 II 499 consid. 2.2; CDAP AC.2023.0040
du 29 mars 2023 consid. 1, AC.2021.0312 du 31 mars 2022 et les références).
L'intérêt invoqué, qui peut être un intérêt de fait, doit se trouver dans un
rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération avec l'objet de
la contestation (cf. ATF 143 II 506 consid. 5.1, ATF 137 II 40 consid. 2.3 et
les références). Le critère de la proximité géographique, ou du voisinage
direct, fondant un rapport étroit, est en principe réalisé quand la distance
entre le terrain litigieux et l'immeuble du recourant n'est pas supérieure à
100 m. Lorsque la distance est plus importante, il faut que l'atteinte soit
rendue plausible en fonction des données ou des circonstances concrètes, qui
doivent faire l'objet d'une appréciation globale (ATF 140 II 214 consid. 2.3;
AC.2021.0312 précité et les références). S'il est certain ou très vraisemblable
que l'installation litigieuse sera à l'origine d'immissions – bruit,
poussières, vibrations, lumière, fumée – atteignant spécialement les voisins,
même situés à une certaine distance, ces derniers peuvent avoir qualité pour
recourir (ATF 140 II 214 consid. 2.3; AC.2023.0040 du 29 mars 2023 consid.
1, AC.2020.0294 du 3 mai 2021 consid. 1b, AC.2019.0194 du 8 janvier 2020
consid. 1b).
Par la décision attaquée, la municipalité a
autorisé, à l'intérieur d'un vaste périmètre (2,5 ha), la construction de
plusieurs bâtiments et de diverses installations, dont des aménagements
extérieurs. Après que la création d'un quartier d'habitation avait été décidée
par les autorités communales par l'adoption d'un plan d'affectation détaillé
fixant des périmètres d'implantation et des gabarits pour les bâtiments et
certaines infrastructures du quartier, il aurait été possible de délivrer
plusieurs permis de construire distincts ou successifs, par exemple un par
bâtiment (y compris les infrastructures et aménagements extérieurs directement
liés à ce bâtiment – dans le dossier mis à l'enquête publique, des plans
spécifiques ont du reste été établis pour chaque bâtiment ou lot). En pareil
cas, la question de la qualité pour recourir aurait alors dû être résolue, dans
chaque procédure, en fonction de l'intérêt digne de protection à l'annulation
du permis visé. Il y a lieu, dans la présente affaire, de résoudre également
cette question de recevabilité en fonction de l'atteinte concrète invoquée par
la recourante, compte tenu des éléments du projet global qui sont effectivement
critiqués. C'est en effet l'acte de recours qui délimite l'objet du litige, le
juge administratif devant se prononcer sur les éléments de la décision attaquée
qui sont réellement contestés (cf. notamment ATF 144 II 359 consid. 4.3, ATF
131 V 164 consid. 2.1; AC.2023.0060 du 4 septembre 2023 consid. 2a).
La propriété de la recourante est à 100 m, ou moins,
de l'emplacement des bâtiments litigieux n
os
1, 2, 3, 4 et 7. Elle
peut se prévaloir d'un intérêt digne de protection à contester le projet en
tant qu'il prévoit la construction de ces cinq bâtiments avec les aménagements
extérieurs attenants – mais pas en ce qui concerne les autres bâtiments, plus
éloignés. La recourante remplit donc, pour cette partie du projet, les
conditions de l'art. 75 let. a LPA-VD. Il y a lieu, dans cette mesure,
d'entrer en matière.
2.
Dans sa dernière écriture, la recourante invoque un fait nouveau,
postérieur à la décision attaquée. Elle se réfère à la votation populaire
communale du 18 juin 2023 et à un communiqué de la municipalité qui a déclaré
prendre acte du résultat, en s'engageant à mettre en œuvre le processus
découlant de cette décision. La recourante en déduit que le PPA "Les
Grands Prés" est obsolète.
a) La portée juridique (et non pas politique) d'une
acceptation, par le corps électoral, de l'initiative communale "Sauver les
Grands-Prés" a été décrite dans l'arrêt de la Cour constitutionnelle du 2
décembre 2022 (CCST.2022.0006). Il convient de citer les considérants suivants
de cet arrêt:
"3d) L'élaboration d'un
projet de plan d'affectation communal est normalement, dans une première phase
(cf. art. 34 LATC), un processus administratif interne: soit au sein de
l'administration communale elle-même, soit, sous sa direction, par mandat à un
bureau d'urbanisme. Cependant, là où l'initiative populaire existe au niveau
communal – ce qui n'est pas le cas dans tous les cantons –, les citoyens
peuvent demander par ce moyen l'adoption ou la modification d'un plan
[…]
.
Le droit cantonal de l'aménagement
du territoire confère parfois à des propriétaires concernés un droit
d'initiative analogue, qui ne relève alors pas des droits politiques. Jusqu'au
1
er
septembre 2018, la LATC reconnaissait ainsi un droit
d'initiative, pour l'établissement d'un plan de quartier, à la moitié au moins
des propriétaires du périmètre concerné, dont les immeubles représentent la
moitié au moins de l'estimation fiscale totale (ancien art. 67 al. 2 LATC).
Mais pour que la municipalité fût tenue d'établir un plan de quartier à
l'initiative des propriétaires, il fallait encore la réalisation de conditions
matérielles, en particulier une évolution sensible des circonstances depuis l'adoption
du plan d'affectation en vigueur. Lorsque le droit cantonal prévoit un tel
droit d'initiative, l'autorité est tenue d'entrer en matière sur la proposition
des propriétaires, mais non de la suivre
[…]
.
Par ailleurs, la question de
savoir si les propriétaires fonciers concernés disposent, en vertu du droit
fédéral, d'un droit d'initiative en matière de révision du plan a été traitée
par la jurisprudence. Lorsqu'une révision totale du plan d'affectation est
entreprise, les propriétaires fonciers sont fondés à demander le réexamen du
régime applicable à leur terrain, même lorsqu'il n'est a priori pas prévu de le
modifier. Le droit d'initiative des propriétaires existe cependant même
lorsqu'une procédure de révision totale n'est pas engagée d'office: à certaines
conditions, un propriétaire foncier peut se prévaloir d'un droit de nature
formelle à un réexamen du plan d'affectation, en ce qui concerne son immeuble
ou des immeubles voisins, au motif qu'à la suite d'un changement sensible des
circonstances, les mesures qu'il prévoit ne sont plus compatibles avec la
garantie de la propriété
[…]
. Cela
étant, selon la jurisprudence, ce droit d'initiative du propriétaire découlant
du droit fédéral, voire un droit d'initiative conféré par le droit cantonal à
des tiers, ne saurait supprimer ou affaiblir la présomption de validité du plan
d'affectation, car elle découle des principes matériels de la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire
[…]
.
Lorsque l'initiative d'établir un
nouveau plan d'affectation, remplaçant un plan en vigueur, ne provient pas
d'une autorité en charge de l'aménagement du territoire, mais de tiers –
propriétaires concernés, citoyens utilisant l'instrument de l'initiative
populaire –, les mêmes règles matérielles sont applicables. L'autorité est
tenue, en premier lieu, de se prononcer sur la nécessité d'une révision, qui
dépend de la modification sensible des circonstances selon l'art. 21 al. 2 LAT
[…]
.
3e)
[…]
Si le peuple se prononce en faveur de l'initiative (dans l'hypothèse de l'art.
149 al. 1, 4
e
phrase, LEDP ou dans celle de l'art. 149 al. 2 LEDP),
le conseil communal a l'obligation de "prendre dans les quinze mois qui
suivent l'approbation les décisions utiles à sa mise en œuvre" (art. 149
al. 1, 2
e
phrase LEDP).
Si le processus s'arrête à cause
d'un vote négatif du peuple, on pourra en déduire que, du point de vue de
l'organe suprême de la commune, au terme de la première étape de l'examen
prescrit par l'art. 21 al. 2 LAT, la garantie de la stabilité du plan
d'affectation en vigueur doit l'emporter. Si en revanche la mise en œuvre de
l'initiative est décidée par le conseil communal ou par le peuple, cela ne
signifie pas que le plan d'affectation devra en définitive être modifié; il
s'agit seulement d'une appréciation concernant la modification sensible des
circonstances depuis la mise en vigueur du plan actuel. Cette mise en œuvre
sera quoi qu'il en soit réalisée dans le respect des dispositions de procédure
de la LATC, y compris celles concernant les phases préparatoires (examens préliminaire
et préalable par le service cantonal, enquête publique
[art. 36 à 38 LATC]
[…]
).
L'acceptation de l'initiative
populaire peut donc amener la municipalité à établir un projet de plan (cf.
art. 34 LATC) mais les autorités de planification restent tenues d'appliquer
l'art. 21 al. 2 LAT, à savoir de procéder à la pesée des intérêts au terme de
laquelle on décide s'il faut effectivement réviser le plan d'affectation en
vigueur. Le processus de la LEDP, dans le cas de l'acceptation d'une initiative
communale, n'aboutit donc pas directement à une modification du plan
d'affectation communal. L'autorité cantonale, qui est chargée par la LATC
d'examiner les projets de plans communaux avant leur adoption (art. 36 et 37
LATC) et ensuite de les approuver (art. 43 LATC – l'approbation cantonale est
exigée par le droit fédéral, selon l'art. 26 LAT), doit quoi qu'il en soit elle
aussi se prononcer sur l'application des principes de l'aménagement du
territoire, notamment sur les exigences de l'art. 21 al. 2 LAT. Elle a la
possibilité de le faire dans la procédure d'établissement du plan (art. 34 ss
LATC) qui suit l'acceptation de l'initiative populaire (ou la décision de la
mettre en œuvre, au sens de l'art. 149 LEDP). En d'autres termes, la décision
préalable des autorités communales dans la procédure de traitement de
l'initiative populaire, qui intervient dans la première étape ou lors de la
première pesée des intérêts prescrite par l'art. 21 al. 2 LAT – l'examen de la
question de savoir si les circonstances se sont sensiblement modifiées –, ne
lie pas les autorités chargées de l'aménagement du territoire pour la seconde
étape, où une pesée plus complète des intérêts doit être effectuée pour
déterminer si et dans quelle mesure, le cas échéant, une adaptation du plan d'affectation
est nécessaire
[…]
.
Il faut relever que l'initiative
populaire communale en matière de planification –  qui doit être conçue en
termes généraux
[…]
et qui a pour effet
de mettre en œuvre la procédure des art. 34 ss LATC –, comme elle n'entraîne
pas directement, en cas d'acceptation, une modification du plan d'affectation
concerné, n'a pas les mêmes effets qu'une initiative législative cantonale
visant la modification d'un plan d'affectation cantonal adopté sous la forme
d'une loi.
[…]
3f)
[…]
Cela étant, la décision de la municipalité fondée sur l'art. 140 al. 4 LEDP,
qui concerne l'exercice des droit politiques et intervient à un stade très
précoce, n'est pas une décision d'application de la LATC, prise dans le cadre
de la procédure d'établissement des plans d'affectation (art. 34 ss LATC).
[…]
4)
[…]
Tant que la mise en œuvre de l'initiative n'est pas décidée selon les règles de
l'art. 149 LEDP, on ne saurait en principe considérer que le projet du comité
d'initiative est un "plan en voie d'élaboration" au sens de l'art. 47
LATC. Cette disposition permet à la municipalité de "refuser un permis de
construire lorsqu'un projet de construction, bien que conforme, compromet une
modification de plan envisagée, non encore soumise à l'enquête publique"
(art. 47 al. 1 LATC). Cet effet anticipé négatif d'un projet de plan est une
"mesure conservatoire" (voir titre des art. 46 ss LATC) que la
municipalité peut appliquer ou non, la jurisprudence lui reconnaissant à ce
propos
une grande latitude de jugement ou un pouvoir
d'appréciation important. En d'autres termes, elle n'est pas tenue de refuser
le permis de construire en cas de risque d'atteinte à la liberté de planifier
des autorités compétentes; à ce stade préalable, l'art. 47 LATC lui confère une
simple faculté et il lui est notamment permis de délivrer un permis de
construire alors même que le projet serait contraire à la réglementation future
envisagée
[…]
. Néanmoins, pour que l'on puisse objecter à un propriétaire foncier,
requérant d'un permis de construire, l'effet anticipé d'un plan en voie
d'élaboration, il faut que la première étape de la procédure des art. 34 ss
LATC soit franchie; en d'autres termes. la municipalité doit estimer qu'il y a
lieu d'engager la phase administrative interne qui permettra l'élaboration du
projet de plan. Si la municipalité ne prend pas d'office cette décision, mais
qu'elle doit le faire à l'initiative des propriétaires concernés ou de citoyens
exerçant leurs droits politiques, ce n'est que lorsqu'elle est tenue de mettre
en œuvre cette initiative que l'on pourra, en principe, admettre l'existence
d'un plan en voie d'élaboration susceptible de déployer un effet anticipé
négatif en vertu de l'art. 47 LATC.
"
b)
Dans le cas particulier,
l'acceptation de l'initiative (conçue en termes généraux) par le peuple le 18
juin 2023 impose en principe au conseil communal de prendre des décisions
relatives à sa mise en œuvre (art. 149 al. 1 et 6 LEDP). D'après le dossier,
ces décisions n'ont pas été prises en l'état mais le délai légal de quinze mois
n'est pas échu. On ne peut pas déduire de ce vote populaire que l'application
des règles du droit de l'aménagement du territoire (art. 15 ss, art. 21 al. 2
de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire [LAT; RS 700])
imposera, à terme, l'abrogation du PPA, puisque la pesée des intérêts prescrite
par le droit fédéral n'a pas encore été effectuée. En outre, comme cela ressort
de l'arrêt précité, ce qui est survenu jusqu'ici dans le processus politique
n'a pas l'effet de mesures conservatoires au sens des art. 46 ss LATC. Le
contrôle judiciaire porte sur ce qui a été décidé par la municipalité en
application de la LATC.
L'aboutissement de l'initiative populaire communale
et le résultat de la votation du 18 juin 2023 ne sont donc pas des éléments ou
des faits nouveaux pertinents, dans la présente contestation.
3.
Il est par ailleurs évident qu'à la date de la décision attaquée, la
municipalité n'avait aucun motif d'appliquer l'art. 47 LATC. Cet article
confère à la municipalité une simple faculté. Elle peut faire obstacle à un
projet conforme au droit si l'intention de réviser la réglementation en vigueur
a fait l'objet d'un début de concrétisation, au moins sous la forme d'études
préliminaires; la révision doit de surcroît répondre à un réel besoin de
planification. La municipalité qui applique cette mesure conservatoire jouit
d'une grande latitude de jugement et d’un pouvoir d’appréciation important. La
jurisprudence retient néanmoins que l'autorité ne peut ni renoncer à exercer
son pouvoir d'appréciation ni faire abstraction des principes constitutionnels
régissant le droit administratif, notamment la légalité, la bonne foi,
l'égalité de traitement et l'interdiction de l'arbitraire (cf. AC.2020.0075 du
30 septembre 2020 consid. 4b, AC.2017.0223 du 27 juin 2018 consid. 2b).
Or on ne saurait reprocher à la municipalité d'avoir mal
exercé son pouvoir d'appréciation en estimant, en septembre 2022, que le PPA
"Les Grands Prés" était une réglementation valable que la commune
n'avait pas l'intention de réviser. Le périmètre de ce PPA n'a du reste pas été
inclus dans le plan des zones réservées, la mesure conservatoire générale de
l'art. 46 LATC n'étant pas non plus considérée comme nécessaire. Le Tribunal
fédéral a eu l'occasion de préciser que l'annulation du nouveau PGA, selon ses
arrêts du 16 avril 2020, n'entraînait pas nécessairement l'invalidation des
plans d'affectation spéciaux adoptés postérieurement à l'entrée en vigueur de
la LAT, et ne condamnait pas inconditionnellement toute construction nouvelle
sur son territoire (cf. TF 1C_212/2022 du 30 mars 2023 consid. 4, 1C_645/2020
du 21 octobre 2021 consid. 3.4.2). En d'autres termes, il n'est pas nécessaire
d'appliquer le régime de la zone réservée à l'ensemble du territoire
constructible de la commune. Dans le présent arrêt, vu l'objet du litige,
il n'y a pour le reste pas lieu de se prononcer sur le plan des zones réservées
(voir à ce sujet l'arrêt AC.2022.0348 du 28 novembre 2023).
Il est tout aussi évident
que le PPA "Les Grands Prés", qui est récent et qui règle
l'urbanisation d'un secteur central (périmètre compact) de l'agglomération, n'a
pas à faire l'objet d'un contrôle préjudiciel dans le cadre de la présente
procédure de permis de construire. Selon un principe du droit fédéral, le
contrôle incident ou préjudiciel des plans d'affectation dans le cadre d'une
procédure relative à un acte d'application est exclu sauf circonstances
particulières; en l'espèce, aucune exception à ce principe n'est réalisée
(cf. ATF 144 II 41 consid. 5.1; TF 1C_208/2022 du 2 août 2023 consid. 5.1
et les références). L'argumentation de la recourante à ce propos, qu'il n'y a
pas lieu de résumer plus précisément ici, n'est manifestement pas concluante.
4.
La recourante se plaint d'une absence de planification routière. Elle
soutient qu'il incombait aux autorités communales de planifier les voies de
circulation vu la taille du projet, notamment le trafic généré par le parking
souterrain. Elle invoque sa situation de propriétaire d'un fonds dominant d'une
servitude de passage dont l'assiette traverse la parcelle n° 2052 (le chemin
des Leppes).
a) En l'état, la voie d'accès, sur la parcelle n°
2052, qui permet la desserte des propriétés du chemin des Leppes à partir de la
route cantonale (route de Chailly) est un chemin aménagé sur la base de
servitudes de droit privé. Au-delà de la parcelle n° 2052, ce chemin, qui est
sans issue – et qui ne saurait donc être utilisé comme une voie d'accès au
nouveau quartier – est également aménagé sur des fonds privés.
Savoir si le nouveau tracé du chemin, sur la
parcelle n° 2052, correspond à l'assiette de l'actuelle servitude de passage, et
le cas échéant si des aménagements prévus dans le permis de construire
compromettent l'usage de la servitude (éventuellement parce qu'ils
empièteraient sur l'assiette), sont des questions qui relèvent du droit privé, mais
pas de l'application des normes de droit public revue dans le cadre des art. 92
ss LPA-VD. Certes, lorsqu'il s'agit d'examiner si un bâtiment projeté dispose
d'une voie d'accès suffisante, selon les exigences du droit fédéral en matière
d'équipement (art. 19 al. 1 LAT), la juridiction administrative peut être
amenée à se prononcer au sujet de servitudes de passage, puisqu'en vertu de
l'art. 104 al. 3 LATC elle doit déterminer si "
les équipements
empruntant la propriété d'autrui sont au bénéfice d'un titre juridique
".
Or, pour le projet litigieux, la condition des voies d'accès adaptées est
manifestement remplie. C'est une autre question de savoir si, à cause de la
modification du tracé d'une route existante, utilisée en vertu d'un usage ou
d'une servitude de passage, des voisins peuvent faire valoir des prétentions à
l'encontre du propriétaire du fonds servant. Cette contestation est à faire
trancher, le cas échéant, par le juge civil. Il s'ensuit que la municipalité
n'avait pas à traiter cet aspect dans le cadre de la procédure de permis de
construire.
Cela étant, le nouveau tracé du chemin des Leppes,
sur la parcelle n° 2052, figure sur le PPA "Les Grands Prés", comme
"aire de circulation". C'est un élément d'un instrument de
planification communal, de sorte que la recourante dénonce à tort, à ce propos,
un défaut de planification routière. Il ressort en outre du dossier qu'une
servitude de passage public pour piétons et pour tous véhicules a ensuite été
inscrite au registre foncier, avec une assiette correspondant au nouveau tracé
(servitude ID 20/2024, inscrite en 2020, mentionnée sur le plan de situation du
géomètre). La loi sur les routes (LRou; BLV 725.01) dispose que les servitudes
de passage public sont soumises à la réglementation de cette loi (art. 1 al. 2
LRou), les règles sur la planification et la construction des routes étant par
conséquent applicables (art. 8 ss LRou). En l'espèce, la constitution d'une
servitude en faveur de la commune (pour l'usage du public), sur un bien-fonds
propriété de la commune, directement après l'adoption d'un plan partiel
d'affectation définissant une aire de circulation correspondant à l'assiette de
la servitude, n'est pas critiquable au regard des dispositions de la LRou, le
PPA ayant la même portée – et la même procédure d'établissement – qu'un plan de
projet routier communal.
b) La recourante dénonce encore l'absence d'une
planification routière, non plus à propos du chemin des Leppes, mais pour les
voies d'accès à la parcelle n° 2052, singulièrement au garage souterrain
projeté. Son argument est en substance le suivant:
avec
245 places de stationnement, dont 18 seulement pour les visiteurs, le quartier
générera forcément un trafic hors du périmètre
et nécessite
donc une planification routière permettant la vision générale.
Ce grief est présenté de manière très sommaire, sans
référence précise à des normes juridiques ni aux données du dossier qui
comportent des analyses effectuées par les experts des auteurs du projet,
figurant en particulier dans le rapport "Etude mobilité" du bureau F._______
(octobre 2021) et dans le rapport "Notice d'impact sur
l'environnement" du bureau E._______ (25 octobre 2021). Ces rapports
concluent en substance que le quartier peut être réalisé moyennant certains
aménagements ou mesures d'assainissement de routes, en respectant notamment les
prescriptions du droit fédéral de la protection de l'environnement. On doit en
déduire que le dossier du projet permettait, précisément, d'avoir une vision
générale de la situation sur le réseau routier, des analyses ayant du reste
déjà été effectuées au stade de l'établissement du PPA, comme cela ressort
notamment du rapport justificatif selon l'art. 47 OAT de juillet 2017 (p. 14
ss). Après l'adoption du PPA et la mise en œuvre de certaines mesures relatives
au trafic dans des procédures distinctes (limitation de la vitesse, par
exemple), on ne saurait reprocher aux autorités communales d'avoir statué sur
la demande de permis de construire en faisant abstraction de la planification
routière.
c) La recourante émet enfin des craintes à cause du
risque de stationnement "sauvage" le long du chemin des Leppes. Or la
gestion des incivilités, ou des atteintes causées par des tiers au droit de
propriété sur des parcelles voisines, n'a pas à faire l'objet de mesures préventives
de droit public décidées dans le cadre d'un permis de construire. Ces griefs relatifs
à la planification routière sont mal fondés.
5.
Dans un dernier grief, intitulé "non-respect des limites", la
recourante déclare maintenir son opposition à la mise en place d'un local
transformateur dans l'angle du chemin des Leppes et de sa parcelle n° 4833.
L'ouvrage visé est un transformateur (station de
transformation) moyenne tension, enterré, d'une surface au sol de 28 m
2
(d'après un plan détaillé produit par la municipalité avec sa dernière
écriture, qui précise le plan des aménagements extérieurs à l'échelle 1:200),
dont l'implantation est prévue dans l'aire des aménagements extérieurs du PPA,
à 6 m de la limite de la propriété de la recourante. La station de
transformation est nécessaire pour la distribution de l'électricité dans les
nouveaux bâtiments et ce n'est à l'évidence pas un "aménagement à effet
privatif" que prohibe l'art. 21 RPPA dans cette aire. La recourante ne
prétend du reste pas que la réglementation du PPA exclurait de telles
installations en dehors des périmètres d'implantation des constructions
principales, singulièrement à cet emplacement près d'un bosquet d'arbres. En
réalité, d'après ce qu'elle explique dans sa réplique, la recourante paraît
redouter les nuisances provenant d'une station de transformation électrique;
outre les risques de pollution générale (qu'elle ne décrit pas et qu'il n'y a
donc pas lieu d'examiner plus avant), elle évoque la question de l'électrosmog.
Or il n'y a aucun indice que ce transformateur ne sera pas conçu et installé en
tenant compte du principe général de la limitation préventive des émissions
(art. 11 al. 2 de la loi fédérale sur la protection de l'environnement
[LPE; RS 814.01]; art. 4 de l'ordonnance sur la protection contre le
rayonnement non ionisant [ORNI; RS 814.710]), étant précisé que l'ORNI ne fixe
pas de prescriptions spéciales ni de valeurs limites pour les transformateurs
moyenne tension (cf. ch. 2 de l'annexe 1 ORNI). Il ressort du dossier que la
municipalité a tenu compte du principe de la prévention, en relation avec
l'électrosmog, pour fixer l'emplacement du transformateur, dont le centre est à
10 m du bâtiment projeté le plus proche (n° 4). Ce cercle de 10 m empiète sur
la parcelle de la recourante, sur quelques mètres-carrés, à un endroit où la
construction de locaux habitables ne serait pas concevable (à 1,15 m de la
limite). La recourante ne prétend pas sérieusement que cet élément du projet
litigieux lui est préjudiciable; elle s'est du reste abstenue de contester les
dernières explications de la municipalité à ce sujet. Ses griefs à ce propos
sont mal fondés.
6.
Il s'ensuit que le recours, entièrement mal fondé, doit être rejet
é, ce qui entraîne la confirmation de la décision
attaquée.
La recourante, qui succombe, doit supporter les
frais de justice (art. 49 LPA-VD). Etant donné que la municipalité est
représentée par un avocat pour cette procédure, la Commune de Montreux a droit
à des dépens, à la charge de la recourante (art. 55 LPA-VD). Les sociétés
constructrices, qui n'ont pas déposé de réponse ou pas mandaté d'avocat, n'ont
pas droit à des dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 16 septembre 2022 par la Municipalité de Montreux
est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge de la recourante A._______.
IV.
Une indemnité de 3'000 (trois mille) francs, à payer à la Commune de
Montreux à titre de dépens, est mise à la charge de la recourante A._______.
Lausanne, le 23 février 2024
Le président:                                                                                            La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.