vd_omni · AC.2022.0178 · 2023-03-09 · fr

A.________/Municipalité de Payerne, Direction générale de l'environnement DGE-DIREV | Admission du recours contre la décision de la Municipalité de stopper sans délai toute activité liée au domaine automobile et/ou pouvant entrainer une atteinte à l'environnement. L'activité est conforme à l'affectation de la zone industrielle (consid. 3). Si la Municipalité peut prendre des mesures en présence d'une pollution des canalisations communales, elle n'a pas suffisamment instruit la situation pour attribuer celle-ci à l'activité du recourant (consid. 4).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 09.03.2023 AC.2022.0178

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 9 mars 2023
Composition
Mme Imogen Billotte,
présidente
; Mme Fabienne Despot et
Mme Bénédicte Tornay Schaller, assesseures; Mme Lia Meyer, greffière.
Recourant
A.________
à Payerne, représenté
par Geneviève GEHRIG, agente d'affaires brevetée à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Payerne
, à
Payerne,
Autorité concernée
Direction générale de
l'environnement DGE-DIREV,
Unité droit et études d'impact,
à
Lausanne.
Objet
Protection de l'environnement
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
Payerne, du 3 mai 2022, ordonnant la cessation immédiate de toute activité
liée au domaine automobile dans un box sis dans un immeuble sur la parcelle
n° ********.
Vu les faits suivants:
A.
A.________ exploite l'entreprise individuelle ********, inscrite au
registre du commerce le 13 février 2020, qui a pour but "
toutes activités liées à la mécatronique automobile et
réparation
", à l'adresse ********
, à Payerne (parcelle n° ********).
La parcelle n° ******** de Payerne se situe en zone
industrielle selon le plan général d'affectation de la commune approuvé par le
Conseil d'Etat le 1
er
septembre 1982 (PGA). Un permis de construire
a été délivré par la Municipalité de Payerne (ci-après: la Municipalité), le 14
mai 2012, au propriétaire d'alors, avec la mention au titre de promettant
acquéreur, de la société B.________ SA. La demande de permis de construire la
halle modulable avec places de parc extérieures (n° ********), dans
laquelle se trouve ce box, indiquait, sous "
dénomination du bâtiment
"
(B5), "
halle industrielle, artisanale et bureau
". Sous "
catégorie
de bâtiment
" (B7), il était précisé "
bâtiment sans logement
(exclusivement activité, école, entrepôt, garage)
", classe "
bâtiment
industriel
". Les autorisations spéciales et les conditions
particulières cantonales de la synthèse de la Centrale des autorisations en
matière de construction (CAMAC), n° ********, font partie intégrante du
permis. La synthèse CAMAC prévoit notamment ce qui suit:
"
Evacuation des eaux
Les éventuelles eaux résiduaires
découlant des activités artisanales doivent respecter en tout temps
l'ordonnance sur la protection des eaux (OEaux).
En cas de production d'effluents
problématiques pour le réseau d'évacuation ou la STEP (par ex. station de lavage),
une nouvelle mise à l'enquête est nécessaire dans le but de déterminer les
mesures requises.
Selon les documents d'enquête,
toutes les eaux de chaussées sont prétraitées par des décanteurs / séparateurs
d'hydrocarbures. L'entretien (vidange) de ces ouvrages est obligatoire et doit
être confié à une entreprise spécialisée qui établira un contrat. La fréquence
de vidange est déterminée à l'usage par l'entreprise en accord avec l'autorité
communale compétente.
[...]
Sécurisation des liquides
polluants
Les liquides polluants (par ex.
huiles) doivent être stockés à l'intérieur de la halle, dans des récipients
placés au-dessus de bacs de rétention (ht min. 10 cm) ou dans un local étanche
équipé d'un seuil.
En outre, les volumes de rétention
ne doivent réceptionner que des liquides compatibles.
Gestion des déchets spéciaux
Les déchets spéciaux (par ex.
huiles usées, batteries) doivent être triés et conditionnés séparément puis
remis à une entreprise d'élimination autorisée, conformément à l'ordonnance sur
les mouvements de déchets (OMoD).
[...]
Le permis de construire précité prévoit en outre que
"
le propriétaire devra prendre toutes dispositions afin de pouvoir
éviter tout refoulement à partir de la canalisation publique
" et
qu'"
en cas d'affectation spéciale ou de modification des locaux, la
Commune se réserve le droit d'exiger une procédure d'enquête publique. Toute
modification ou changement d'affectation d'une cellule devra impérativement
faire l'objet d'une autorisation municipale
".
Le permis d'utiliser a été délivré à B.________ SA, le
16 décembre 2016 par la Municipalité.
Selon un contrat de bail conclu le 17 octobre 2019
entre B.________ SA et les locataires A.________ et C.________, ces derniers disposent
du box n° ******** depuis le 1
er
décembre 2019. Ce contrat
indique que le bail est destiné à l'usage d'un "
atelier et bureau pour
entreprise liée à la motricité électronique
". Il ressort des dispositions
particulières que "
le box [...] n'étant pas pourvu d'un séparateur de
graisse, l'attention du locataire est attirée sur sa responsabilité quant aux
éventuels dégâts ou pollution qui pourraient découler de son activité. Il
s'engage à prendre toutes les dispositions nécessaires pour que son activité
soit conforme à la législation en vigueur, tous frais à sa charge
"
(ch. 6.6). Le stationnement de véhicules sur les places de parc visiteurs ou
livreurs, ou sur celles spécifiquement attribuées à d'autres locataires est
interdit. De plus, le stationnement de véhicules accidentés ou démontés est interdit
(ch. 6.7). S'agissant de la destination des locaux, il est précisé que "
le
box loué est destiné à accueillir des activités artisanales ou industrielles,
des bureaux ou des espaces de stockage, et à des fins privées. Le box ne peut
servir qu'à l'usage auquel il est destiné. Il ne pourra, en aucun cas,
accueillir des activités dans le domaine de la mécanique et vente automobile
(garage)
" (ch. 6.12).
B.
Lors d'un contrôle effectué le 1
er
décembre 2020 dans
l'entreprise de l'intéressé, le contrôleur de l'Inspectorat de l'environnement
de l'Union professionnelle suisse de l'automobile (ci-après: l'IE UPSA) a
observé l'absence de bacs de rétention des liquides pouvant polluer les eaux et
d'un joint de dilatation entre deux dalles de l'atelier permettant potentiellement
l'infiltration de substances polluantes. En outre, la problématique du
déversement des eaux de lavage des sols à l'extérieur du box a été mentionnée.
Le 18 décembre 2020, la DGE a demandé à l'intéressé de
changer le joint de dilatation afin de rendre le sol de l'atelier étanche, de
stocker les liquides pouvant polluer les eaux sur des bacs de rétention pouvant
contenir le 100% du plus grand volume entreposé. Il lui était également rappelé
que les eaux de nettoyage de l'atelier devaient être éliminées en tant que
déchets spéciaux auprès d'une entreprise autorisée à traiter de tels déchets et
que leur déversement dans les eaux était interdit.
Sans nouvelles de l'intéressé, la DGE lui a imparti,
le 19 mai 2021, un délai au 31 juillet 2021 pour procéder aux assainissements
demandés. L'intéressé a répondu par courriel du 26 mai 2021 que la situation
avait été régularisée quelques mois auparavant et qu'il enverrait des
photographies des assainissements effectués. Il invitait la DGE à venir sur
place pour effectuer un contrôle. Par courriel du 3 juin 2021, il a transmis à
la DGE des photographies des mesures mises en place.
Par courrier du 24 juin 2021, la DGE a constaté, en
substance, que le joint de dilatation avait été refait et que les liquides
pouvant polluer les eaux étaient désormais entreposés sur des bacs de rétention
pouvant contenir le 100% du plus grand volume stocké, de sorte qu'elle
considérait l'entreprise comme étant conforme du point de vue de la protection
de l'environnement. Elle rappelait les exigences à respecter concernant
l'élimination des eaux de nettoyage de l'atelier. Une copie de cette
correspondance était transmise à la Commune de Payerne.
C.
Dans un courriel adressé le 13 juillet 2021 à la société D.________ SA,
représentant le bailleur du box n° ********, le service technique de la
Commune de Payerne indiquait avoir constaté que des activités de garage avaient
lieu dans ce box. Elle "
[ordonnait] de faire stopper sans délai ces
travaux de mécanique
" non conformes au permis d'utiliser délivré et à
la "
directive cantonale pour la gestion des eaux et des déchets dans
les établissements de la branche automobile
".
Le 21 octobre 2021, se prévalant de la directive
précitée et constatant que la situation ne s'était pas améliorée, la commune a
sommé à nouveau le bailleur de faire stopper les activités non conformes effectuées
dans ses boxes. Elle ajoutait avoir dû faire intervenir d'urgence une
entreprise afin de
déboucher les collecteurs communaux et
la station de pompage, qui étaient obstrués par un mélange de graisse et de
torchons
.
D.
Par convention du 20 décembre 2021, l'intéressé et son bailleur ont
convenu que le contrat de bail portant sur le box n° ******** prendrait fin le
31 mars 2023.
E.
Par décision du 3 mai 2022, la Municipalité de Payerne a ordonné à A.________
la cessation de son activité. Cette décision est formulée comme suit:
"Après observation suite à des problèmes anormaux sur
nos infrastructures communales d'évacuation des eaux, nous avons constaté que
l'activité que vous exercez à l'adresse citée en marge n'est pas conforme à son
affectation, et va à l'encontre de la directive cantonale sur la gestion des
eaux et des déchets dans les établissements oeuvrant dans le domaine automobile.
Il y est en effet stipulé que le stationnement à l'extérieur
de véhicules non immatriculés ou défectueux doit se faire sur une surface
étanche et équipée d'une grille décanteur, séparateur à huile, avant
raccordement aux infrastructures communales d'assainissement. Il en va de même
concernant le box, ou des travaux d'entretien sur véhicules y sont
régulièrement effectués (v. photo1, vidange).
Pour rappel, ni les boxes ni les places ne sont raccordées à
un séparateur d'huile et d'essence avant raccordements aux infrastructures
communales d'assainissement. Dès lors, cette activité est illégale et ne peut
être poursuivie ainsi, une atteinte lourde à l'environnement étant des plus
plausibles. A titre d'exemple, lors d'un récent curage de nos canalisations,
obstruées par un mélange de graisse et de pattes (v. photo2), deux camions
cureurs ont été nécessaires. Cela démontre bien qu'aucune mesure n'est prise en
amont.
Par conséquent, nous vous ordonnons de
stopper sans délai
toute activité liée au domaine automobile et/ou pouvant entrainer une atteinte
à l'environnement. L'affectation figurant dans votre bail doit être respectée.
[...]"
F.
Par acte daté du 3 juin 2022, A.________ (ci-après: le recourant) a
recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal (CDAP). Contestant être l'auteur de pollutions, être à
l'origine de l'obstruction des canalisations et exercer son activité de manière
non conforme à l'affectation prévue, il concluait, avec suite de frais et
dépens, à l'annulation de la décision du 3 mai 2022.
A
l'appui de son recours, il a notamment produit deux factures datées des 12
novembre 2020 et 7 octobre 2021 émanant de la société E.________ AG active dans
l'élimination de déchets spéciaux. Ces factures concernent la prise en charge
de 200 lt et de 320 lt d'huile de moteur. Il exposait aussi que d'autres
enseignes exerçant dans le milieu automobile se situent dans la même zone
industrielle.
G.
Le 16 juin 2022, la Municipalité de Payerne a dénoncé le recourant au
préfet pour "
non-respect de la demande de stopper toute activité liée
au domaine automobile et/ou pouvant entrainer une atteinte à l'environnement
".
H.
Appelée dans la procédure, la DGE s'est déterminée sur le recours le 30
juin 2022. Elle exposait, en substance, que le recourant lui avait transmis, le
3 juin 2021, les preuves que le box avait été assaini par la pose d'un joint de
dilatation et la mise en place de bacs de rétention, de sorte qu'il avait été
confirmé à ce dernier que la situation était désormais conforme du point de vue
de la protection de l'environnement. S'agissant de l'évacuation des eaux de
lavage des sols, elle précisait que
le contrôleur de
l'IE UPSA l'avait informée, lors d'un contact téléphonique, que ces eaux "
étaient
potentiellement évacuées à l'extérieur du box
", bien qu'il "
n'avait
pas constaté de traces à l'extérieur du box n° ********
". Il
avait également indiqué à la DGE avoir observé des traces de liquide pouvant
polluer les eaux à l'extérieur d'autres boxes pour lesquels il n'avait aucun
mandat de contrôle. En outre, selon la DGE, seuls des véhicules en parfait état
de fonctionnement avaient été observés sur la place de parc extérieure lors du
contrôle par l'IE UPSA le 1
er
décembre 2020.
I.
Invitée à déposer sa réponse avec son dossier original et complet, la
Municipalité s'est déterminée à son tour le 6 juillet 2022. Se prévalant du
règlement communal sur l'évacuation et le traitement des eaux, des conditions
du permis de construire et du contrat de bail quant à l'affectation des locaux,
elle réitérait considérer les activités déployées par le recourant comme
illicites et pouvant porter atteinte à l'environnement. Elle précisait
notamment que des lingettes enduites de graisse avaient été retrouvées dans ses
collecteurs et que la grille d'évacuation des eaux claires devant le box était
bouchée. Elle concluait à la confirmation de sa décision.
La Municipalité a transmis des pièces
complémentaires, le 18 juillet 2022. A cette occasion, elle relevait notamment
avoir constaté la non-conformité des activités du recourant en juillet 2021,
soit ultérieurement au contrôle de l'IE UPSA le 1
er
décembre 2020. Elle
ajoutait maintenir ses conclusions malgré l'échéance prochaine du bail.
Le 26 septembre 2022, le recourant a déposé des
déterminations complémentaires. Il a notamment produit des photographies afin
de démontrer que des activités liées à la mécanique automobile étaient
effectuées dans le box n° 29. Il requerrait en outre la tenue d'une
inspection locale.
La Cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
Aux termes de l'art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur
la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), la CDAP connaît en dernière
instance cantonale de tous les recours contre les décisions rendues par les autorités
administratives, lorsqu’aucune autre autorité n'est expressément désignée par
la loi pour en connaître.
En l'espèce, le recours formé à l'encontre de la
décision du 3 mai 2022 a été déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et respecte
les formes prescrites par la loi (art. 79 al. 1 et 99 LPA-VD), de sorte qu'il y
a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
Le recourant a requis du Tribunal de céans la tenue d'une inspection
locale.
a) Le droit d’être entendu (art. 29 al. 2 de la
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 [Cst.; RS
101], art. 27 al. 2 de la Constitution du canton de Vaud du 14 avril 2003
[Cst-VD; BLV 101.01], art. 33 ss LPA-VD) comprend notamment le droit pour
l'intéressé de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné
suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des
preuves essentielles ou, à tout le moins, de s'exprimer sur son résultat
lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 145 I 167
consid. 4.1; 142 II 218 consid. 2.3; 142 III 48 consid. 4.1.1; ATF 140 I 285
consid. 6.3.1). Le droit de formuler des offres de preuve suppose que le fait à
prouver soit pertinent et que le moyen de preuve proposé soit apte et
nécessaire à prouver ce fait. L'autorité peut donc renoncer à procéder à des
mesures d'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger
sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation
anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que
ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167
consid. 4.1; 140 I 285 consid. 6.3.1 et les références citées). Le droit d'être
entendu ne confère ainsi pas à la partie dans la procédure devant la
juridiction administrative le droit inconditionnel d’obtenir qu’il soit procédé
à une inspection locale (cf. art. 34 al. 3 LPA-VD; CDAP AC.2021.0221 du 22 juin
2022 consid. 1a).
b) En l'espèce, le Tribunal de céans s'estime
suffisamment renseigné par le dossier qui comporte notamment quelques
photographies, pour statuer sans qu'il n'apparaisse nécessaire de procéder à une
inspection locale. Au vu également du sort du recours, il n'est pas donné suite
à cette requête.
3.
La décision contestée intime au recourant "
de stopper sans délai
toute activité liée au domaine automobile et/ou pouvant entrainer une atteinte
à l'environnement
", à tout le moins à l'adresse de son entreprise
individuelle, soit dans le box n° ********. L'autorité intimée estime en
substance que l'activité du recourant serait contraire à l'affectation de la
zone et serait susceptible de causer des atteintes à l'environnement, plus
particulièrement une pollution des eaux.
a) S'agissant du premier motif invoqué, il convient
d'emblée de constater que la Municipalité ne saurait se prévaloir d'une
éventuelle violation, par le recourant, du contrat de bail le liant à son
bailleur, cette question relevant des relations de droit privé entre ces derniers.
De même, le respect du permis de construire incombe au propriétaire de la
parcelle bénéficiaire du permis, de sorte qu'un éventuel grief à cet égard
devrait être adressé à ce dernier. Dans la mesure toutefois où la Municipalité
reproche au recourant une activité contraire à l'affectation de la zone, il
convient d'examiner ce point.
b) L'art. 29 al. 2 de la loi vaudoise du 4 décembre
1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11),
précise que les zones à bâtir sont affectées notamment à l'habitation, à
l'industrie, à l'artisanat, au commerce, aux constructions et installations
publiques, ainsi qu'aux équipements publics et privés destinés à la culture, au
sport, au tourisme et au délassement; ces types d'affectation peuvent être
exclusifs, prioritaires, mixtes, à option, superposés ou limités dans le temps.
A Payerne, le Règlement communal sur le plan général
d'affectation et la police des constructions approuvé par le Conseil d'Etat le
13 mars 1996 (RPGA), prévoit que la zone industrielle, dans laquelle est sise
le local exploité par le recourant, "
est réservée aux établissements
industriels, commerciaux, fabriques, garages-ateliers ou industriels, ainsi
qu'aux entreprises artisanales, locaux destinés aux loisirs ou sport
"
(cf. art. 55 RPGA). Dans cette zone, "
la Municipalité peut interdire
l'implantation d'industries susceptibles d'entraîner de graves inconvénients
pour le voisinage ou l'agglomération
" (cf. art. 60 RPGA).
c) Le recourant explique que son activité relève de
la mécatronique automobile, qui n'est pas comparable à celle d'un garage
traditionnel; s'il lui arrive de manière marginale de réaliser des vidanges
pour pouvoir effectuer son travail, celui-ci consiste essentiellement à réparer
les boîtiers électriques des véhicules.
Une telle activité liée à la réparation de véhicules
automobiles ou de parties de ceux-ci n'apparaît pas contraire à la zone
industrielle, l'art. 55 RPGA prévoyant expressément, parmi les activités
possibles, des "garages-ateliers". Force est ainsi de constater que
l'activité reprochée au recourant paraît conforme à l'affectation de la zone.
Le permis de construire réserve certes les
dispositions légales cantonales et communales relevant de la protection des
eaux. A cet égard, il prévoit que "
le propriétaire devra prendre toutes
dispositions afin [d'éviter] tout refoulement à partir de la canalisation
publique
" et se réfère aux conditions de la synthèse CAMAC. Celle-ci
se limite à rappeler les exigences découlant de la législation sur la
protection des eaux et de l'environnement s'agissant de l'évacuation des eaux,
de la sécurisation des substances polluantes et de la gestion des déchets
spéciaux. La synthèse CAMAC précitée réserve toutefois une nouvelle mise à
l'enquête en cas de production d'effluents problématiques pour le réseau
d'évacuation ou la STEP. On ne perçoit ainsi aucune restriction de l'activité
du recourant qui résulterait du permis de construire.
d) Au vu de ce qui précède, l'ordre d'interruption
de l'activité du recourant, activité conforme à la zone industrielle, ne se
justifie pas au regard de l'art. 55 RPGA. A teneur de la synthèse CAMAC
précitée, la question des risques allégués quant à une éventuelle pollution
pourrait justifier une cessation temporaire de l'activité, voire une enquête publique
complémentaire, à supposer une pollution avérée, afin de déterminer les mesures
requises. Il n'est ainsi pas question d'interdire toute activité en relation
avec la réparation de véhicules, mais d'éviter des risques de pollution et le
cas échéant de prendre les mesures nécessaires. Or il ressort du dossier, qu'au
24 juin 2021, la DGE a confirmé que l'entreprise du recourant était conforme du
point de vue du droit de l'environnement. Sous réserve d'une éventuelle
pollution constatée ultérieurement et imputable au recourant, l'interdiction
faite à ce dernier de cesser toute activité, pour une durée indéterminée et
sans exiger d'éventuelles conditions de mise en conformité, à supposer
celles-ci nécessaires, ne saurait dès lors se fonder sur le règlement communal
ou sur d'éventuelles conditions du permis de construire.
4.
La Municipalité motive ensuite sa
décision d'interruption de l'activité du recourant compte tenu d'un risque de
pollution des eaux.
a) En matière de protection
des eaux, l'art. 3 de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des
eaux (LEaux; RS 814.20) prescrit que chacun doit s'employer à empêcher toute
atteinte nuisible aux eaux en y mettant la diligence qu'exigent les
circonstances. En complément de cette disposition, l'art. 6 al. 1 LEaux indique
qu'il est interdit de déverser dans les eaux des substances de nature à les
polluer ou d'infiltrer de telles substances. De même, selon l'art. 30 al. 3 de
la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS
814.01), les déchets doivent être éliminés d’une manière respectueuse de
l’environnement. Le non-respect de ces interdictions constitue une infraction
pénale (cf. art. 70 et 71 LEaux et art. 60 et 61 LPE). La législation cantonale
rappelle cette interdiction à l'art. 13 du Règlement d'application du 16
novembre 1979 de la loi du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre
la pollution (RLPEP; BLV 814.31.1) et précise qu'est également interdit le
déversement de substances polluantes dans tout collecteur aboutissant
directement ou indirectement dans les eaux publiques ou privées. Ils ne peuvent
dès lors être déversés directement ou indirectement dans les eaux publiques ou
privées (cf. art. 15 al. 1 RLPEP).
L'art. 7 de la loi vaudoise du 17 septembre 1974 sur
la protection des eaux contre la pollution (LPEP; BLV 814.31) prévoit que les
communes veillent à prévenir les cas de pollution et prennent toutes mesures
utiles à cet effet (al. 1). Lorsqu'un cas de pollution s'est produit, elles
prennent en première urgence, les mesures nécessaires pour en combattre les
effets, informent la gendarmerie et le département et coopèrent avec eux (al.
2). Elles veillent à l'exécution des mesures ordonnées par le département et
lui en font rapport (al. 3). La municipalité veille au respect des
interdictions de déversement de substances polluantes et de déchets dans les
eaux prévues aux art. 13 et 15 RLPEP et dénonce au préfet les infractions
qu'elle constate (art. 16 al. 1 RLPEP). Dans les cas graves, elle avise
immédiatement le département (art. 16 al. 2 RLPEP).
Dès lors que les eaux polluées ne peuvent être déversées
dans les eaux ou infiltrées, elles doivent être traitées (cf. art. 7 al. 1
LEaux). A cette fin, elles doivent être déversées dans les égouts publics, au
besoin après un prétraitement (art. 11 al. 1 et 12 al. 1 LEaux), à moins que
les eaux usées en question ne se prêtent pas à l’épuration dans une station
centrale (art. 12 al. 2 LEaux; cf. ég. 14 al. 2 LPEP). Conformément à l'art. 16
let. a LEaux, le Conseil fédéral a fixé les exigences auxquelles doit
satisfaire le déversement dans les égouts dans l'ordonnance fédérale du 28
octobre 1998 sur la protection des eaux (OEaux; RS 814.201). Les eaux à évacuer
provenant des exploitations artisanales et industrielles doivent respecter les
exigences de l'annexe 3.2 de l'OEaux (cf. art. 7 al. 1 OEaux); il s'agit
notamment de prendre les mesures appropriées selon l'état de la technique. Il
est en principe interdit d'éliminer des déchets solides et liquides avec les
eaux à évacuer (cf. art. 10 OEaux).
Au niveau cantonal, l'art. art. 33 al. 1 LPEP
prévoit notamment que les matières liquides qui, par leur nature, leur
température ou leur concentration, présentent un danger pour la conservation
des ouvrages ou entravent le bon fonctionnement de l'installation d'épuration,
sont préalablement soumises à un traitement approprié, approuvé par le
département. Pour le surplus, et sous réserve des prescriptions fédérales et
cantonales, les communes réglementent l'évacuation et le traitement des eaux
usées raccordées à leur réseau de canalisations publiques (cf. art. 13 al. 2
LPEP).
b) A Payerne, le Règlement communal sur l'évacuation
et le traitement des eaux (RETE) prévoit notamment ce qui suit:
Art. 6
Principes
d'évacuation des eaux
Dans le
périmètre du système d'évacuation des eaux, les eaux polluées, de nature à
contaminer les eaux dans lesquelles elles seraient déversées, doivent être
raccordées à la station d'épuration. [...]
[...]
Il est interdit
de déverser des eaux polluées dans les organes de récolte des eaux claires ou
dans le milieu naturel.
La Municipalité
peut imposer toute mesure qu'elle juge nécessaire pour assurer le bon
fonctionnement du système d'assainissement et édicte les directives
complémentaires nécessaires à la planification, l'organisation de
l'évacuation et le traitement des eaux.
Art. 30
Eaux artisanales
et industrielles
Les entreprises artisanales
ou industrielles doivent être au bénéfice d'une autorisation spéciale pour
déverser leurs eaux usées dans le collecteur public, que le bâtiment soit ou
non déjà raccordé à l'équipement public.
[...]
Art. 38
Industries et
artisanat
Les caractéristiques
physiques, chimiques et biologiques des eaux usées provenant d'exploitations
industrielles ou artisanales doivent correspondre en tout temps aux exigences
de l'Ordonnance fédérale sur la protection des eaux du 28 octobre 1998, ainsi
qu'aux prescriptions particulières du Département.
Les eaux usées,
industrielles ou artisanales contenant des matières agressives ou
susceptibles d'entraver le fonctionnement des installations d'évacuation et
de traitement des eaux sont soumises à un traitement approprié avant leur
introduction dans le collecteur public.
[...]
Art. 42
Ateliers de
réparation de véhicules, de carrosserie, places de lavage
Les eaux
résiduaires des ateliers de réparation de véhicules et des carrosseries
doivent être traitées par des installations de prétraitement conformes aux
directives du Département.
Art. 47
Déversements
interdits
Il est interdit
d'introduire dans les canalisations, directement ou indirectement, tous
déchets liquides (substances dont le déversement dans les canalisations n'est
pas autorisé) ou solides. Ils doivent être éliminés selon les directives des
autorités compétentes et conformément à la réglementation en vigueur.
c) Le Guide pratique de l'Association suisse des
professionnels de la protection des eaux (VSA) "
Protection de
l'environnement dans le secteur de l'artisanat de l'automobile et des
transports
", en vigueur depuis le 1
er
janvier 2022 selon la
DGE, et l'Aide-mémoire intercantonal d'octobre 2021 du VSA et de l'Union
professionnelle suisse de l'automobile (UPSA) décrivent les exigences en
matière de traitement des eaux usées et présentent l’état de la technique dans
le secteur de l'artisanat de l'automobile et des transports. Pour les ateliers
de réparation automobile sans écoulement, le guide pratique indique que les
eaux de nettoyage de l'atelier doivent être éliminées comme déchets spéciaux
(Guide pratique VSA, p. 11; Aide-mémoire VSA/UPSA, p. 7).
Les eaux des aires de stationnement pour véhicules
en parfait état de fonctionnement sont éliminées en première priorité par
infiltration à travers le sol, en deuxième priorité par les canalisations d'eaux
pluviales et, en troisième priorité, par les canalisations d'eaux mixtes (Guide
pratique VSA, p. 12; Aide-mémoire VSA/UPSA, p. 8).
d) Au vu des dispositions qui précèdent, la
Municipalité est fondée à intervenir en cas de pollution constatée (art. 7
LPEP, 16 RLPEP et art. 6 RETE). A teneur de la décision attaquée, l'autorité
intimée reproche au recourant de stationner des véhicules non immatriculés ou défectueux
sur une surface non étanche et non équipée d'une grille décanteur, séparateur
d'huile, avant raccordement aux infrastructures communales d'assainissement.
Les boxes et les places de stationnement n'étant pas raccordés à ces
infrastructures communales, ils ne seraient pas licites et entraîneraient des
risques de pollution. La Municipalité indique également avoir constaté des
substances polluantes (graisses et lingettes enduites de graisse) dans les
canalisations, lors d'un curage. Dans sa réponse, elle reconnaît la présence
d'un autre garage automobile dans la zone industrielle, celui-ci disposant
toutefois d'un point de raccordement aux infrastructures communales différent.
Le recourant quant à lui allègue avoir respecté les
exigences posées par la DGE en 2020. Il indique respecter les directives
environnementales prescrites dans le domaine automobile, qu'il dispose d'une
installation pour les vidanges, avec un bac de rétention. Les huiles stockées sont
éliminées dans les règles. A cet effet, il a produit des factures émanant d'une
entreprise active dans l'élimination de déchets spéciaux, notamment une facture
d'octobre 2021. Il allègue encore que les boxes voisins n° ******** et ********
sont occupés par un plâtrier-peintre et un chauffagiste-sanitaire. Enfin, il a
produit des photographies illustrant une activité de mécanique automobile dans
le box n° ********. Il conteste utiliser des torchons tels que celui figurant
sur les photographies prises par la Municipalité.
Dans son écriture du 30 juin 2022, la DGE indique
considérer, sur la base du Guide pratique VSA, que les ateliers de mécanique
automobile peuvent être réalisés sans écoulement et ne nécessitent ainsi pas de
décanteur ni de séparateur d'hydrocarbures, de sorte qu'il ne peut être retenu
que les activités menées par le recourant dans le box n° ******** ne
seraient pas conformes à la législation sur la protection des eaux pour ce
motif. La DGE a confirmé que lors du contrôle de l'activité du recourant
effectué le 1
er
décembre 2020, seuls des véhicules en parfait état
de fonctionnement avaient été observés sur la place extérieure. A la suite des
mesures d'assainissement demandées, la situation était conforme au 24 juin 2021.
Cette autorité ne peut toutefois exclure une détérioration de la situation
entre cette date et le 3 mai 2022, soit au moment où la Municipalité a statué.
Au vu de ce qui précède, il convient de retenir que
la  pollution des canalisations communales que la Municipalité entend reprocher
au recourant n'est nullement contestée et justifiait en soi la prise de mesures
par cette autorité, voire par l'autorité cantonale compétente, conformément aux
dispositions légales précitées. D'éventuelles mesures peuvent dans un tel cas
être ordonnées contre la personne à l'origine de l'événement dommageable.
e) Selon la jurisprudence relative à la notion de
pollueur-payeur ("
Verursacher
" en allemand), le Tribunal
fédéral a déterminé le cercle des pollueurs-payeurs en recourant à la notion de
perturbateur ("
Störer
" en allemand), qui englobe les
perturbateurs par comportement et les perturbateurs par situation (ATF 118 Ib
407 consid. 4c; 102 Ib 203 consid. 2 et 3). Il en a fait de même pour désigner
les pollueurs-payeurs au sens des art. 2, 32d et 59 LPE (ATF 144 II 332 consid.
3.1; 139 II 106 consid. 3). Les frais peuvent être mis à la charge tant du
perturbateur par situation que du perturbateur par comportement (TF 1A.250/2005
du 14 décembre 2006 consid. 5.3; ATF 131 II 743 consid. 3.1; AC.2019.0062 du 2
décembre 2019 consid. 4c et les références citées). Doit être considérée comme
un perturbateur la personne qui crée un dommage ou un danger en raison de ses
propres actes ou omissions ou de ceux d'un tiers placé sous sa responsabilité,
c'est-à-dire le perturbateur par comportement, mais aussi la personne qui
dispose de la maîtrise effective ou juridique de la chose ayant provoqué la
situation contraire à l'ordre public, soit le perturbateur par situation (TF
1C_223/2021 précité consid. 3.1; ATF 144 II 332 consid. 3.1; 139 II 106 consid.
3.1.1).
Pour que le perturbateur soit appelé au
remboursement des frais occasionnés par des mesures de sécurité ou
d'assainissement, il ne suffit pas que sa situation ou son comportement soit en
relation de causalité naturelle avec la menace ou l'atteinte qui a nécessité
ces mesures. Il faut en outre que le lien de causalité soit immédiat. Le
perturbateur par comportement est donc celui qui a causé directement le danger
ou l'atteinte. L'existence d'un lien de causalité est une question de fait que
l'autorité doit trancher en se conformant à la règle du degré de vraisemblance
prépondérante; cette règle s'applique dans tous les cas où une preuve
matérielle directe et absolue ne peut être apportée en raison de la nature de
la chose (TF 1C_223/2021 précité consid. 3.1; 1A.250/2005 précité consid. 5.3;
ATF 144 II 332 consid. 4.1.2).
Il incombe ainsi à l'autorité chargée de désigner
les responsables d'une pollution, soit les perturbateurs par comportement et
par situation, de rechercher soigneusement toutes les causes possibles de la
pollution, d'identifier les personnes à qui elles sont imputables, puis de
déterminer, d'après l'ensemble des circonstances, quelle est la part de
responsabilité de chacun des perturbateurs. A cet égard, la maxime
inquisitoire, qui domine la procédure administrative, impose à l'autorité
d'établir d'office l'ensemble des faits déterminants avant de rendre sa
décision. Elle doit procéder spontanément aux investigations nécessaires (en
requérant au besoin la collaboration des intéressés), sans être limitée par les
allégués et les offres de preuve des parties. C'est à elle qu'incombe la
responsabilité de l'établissement des faits pertinents (cf. art. 28 ss LPA-VD).
Lorsque la loi se réfère à des circonstances concrètes précises, l'autorité ne
saurait se satisfaire d'une évaluation schématique. Elle doit au contraire
déterminer en droit et en équité tout ce qui doit être élucidé, pourvoir à
l'administration des preuves nécessaires et ensuite apprécier
consciencieusement le résultat de la procédure probatoire (CDAP AC.2022.0189 du
29 décembre 2022; AC.2019.0323 du 8 février 2021 consid. 2a/aa et les
références citées).
f) En l'occurrence, il ressort du dossier que
l'activité du recourant a été jugée conforme du point de vue de la protection
de l'environnement, par l'autorité cantonale spécialisée et ce, au 24 juin
2021. Il n'est pas exclu que la pollution ultérieure constatée par la
Municipalité, lors d'un curage des canalisations puisse être imputable, du
moins en partie, à l'activité du recourant. Conformément à la jurisprudence
précitée, il appartenait dans un tel cas à la Municipalité, respectivement la
DGE, d'instruire de manière complète la situation, avant de prononcer une éventuelle
mesure. Il ressort toutefois des éléments qui précèdent que le recourant avait
pris toutes les mesures requises par la DGE peu de temps auparavant et que
d'autres activités exercées dans les boxes avoisinants semblent également
susceptibles de causer la pollution reprochée au recourant. L'état de fait
n'apparaît ainsi pas suffisamment instruit, de sorte que la mesure prise par la
Municipalité ne peut être confirmée en l'état. De jurisprudence constante, il
n'appartient pas au Tribunal de reconstituer, comme s’il était l’instance
précédente, l’état de fait ou la motivation qu’aurait dû comporter la décision
attaquée (art. 42 let. c LPA-VD; CDAP PE.2019.0312 du 8 septembre 2020;
PS.2018.0008 du 18 mai 2018 consid. 5b).
Vu enfin son caractère indéterminé, la mesure
consistant à ordonner la cessation immédiate de toute activité pour une durée indéterminée
apparaît au surplus disproportionnée.
Il convient donc d'annuler la décision attaquée et
de renvoyer en principe la cause à la Municipalité pour complément
d'instruction et nouvelle décision au sens des considérants. Vu toutefois
l'échéance prochaine du contrat de bail portant sur le box occupé par le
recourant, il n'est pas certain qu'une nouvelle décision à son égard conserve
encore un objet.
5.
Les considérants qui
précèdent conduisent à l'admission du recours et à l'annulation de la décision
attaquée, le dossier étant renvoyé à l'autorité intimée pour nouvelle décision
au sens des considérants, pour autant qu'une telle décision conserve un objet.
Les frais sont mis à la charge de l'autorité intimée qui succombe (art. 49
LPA-VD).
Le recourant, qui obtient gain de cause et a
procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, a droit à une
indemnité à titre de dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD et art. 10 et 11 du tarif du
28 avril 2015
des frais judiciaires et des dépens en matière
administrative
; TFJDA; BLV 173.36.5.1).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité de Payerne du 3 mai 2022 est annulée, la
cause lui étant renvoyée pour nouvelle décision au sens des considérants pour
autant qu'une telle décision conserve un objet.
III.
Les frais de 2'500 (deux mille cinq cents) francs sont mis la charge de
la
Commune de Payerne
.
IV.
La Commune de Payerne versera à A.________ une indemnité de
1'000 (mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 9 mars 2023
La présidente:                                                                                          La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’OFEV.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.