vd_omni · AC.2017.0099 · 2018-08-24 · fr

A.________, B.________, C.________/Municipalité de Lutry | Rejet du recours dirigé contre un refus de délivrer un permis de construire au motif que la parcelle concernée est située dans le périmètre d'une zone réservée communale projetée interdisant toute construction à cet endroit, non encore mise à l'enquête au moment de la décision municipale.C'est en vain que les recourants font valoir que la parcelle concernée n'est pas vouée à être dézonée en zone inconstructible et que le projet de construction ne compromettrait pas la planification envisagée, car en présence d'une zone réservée étendue à de larges secteurs dans leur ensemble, le tribunal juge qu'il ne saurait, à l'occasion d'un litige sur la délivrance d'un permis de construire, entreprendre de déterminer si une parcelle donnée aurait pu être exclue de la zone réservée.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 24.08.2018 AC.2017.0099

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 24 août 2018
Composition
M. Pierre Journot, président; MM. François Kart et
Pascal Langone, juges; Mme Estelle Cugny, greffière.
Recourants
A.________,
B.________ et C.________,
à ********, représentés par l'avocate Cléa
BOUCHAT, à Lausanne
Autorité intimée
Municipalité de Lutry,
représentée par
Jean-Samuel LEUBA, Avocat, à Lausanne,
Objet
permis de construire
Recours A.________, B.________ et C.________ c/ décision
de la Municipalité de Lutry du 2 mars 2017 (refus du permis de construire
art. 77 LATC; parcelle N° 4076, Camac 166590)
Vu les faits suivants:
A.
A Lutry, le plan général d'affectation de la commune (PGA) et le
règlement sur les constructions et l'aménagement du territoire (RCAT), approuvés
par le département compétent le 1er juin 2005, colloquent en zone d'habitation
II (régie par les art. 157 ss RCAT) une partie importante du territoire
communal situé à l'aval et à l'amont de l'autoroute A9. Tel est le cas, de part
et d'autre du vallon boisé de la Lutrive qui appartient à l'aire forestière, de
la plus grande partie du secteur compris entre, à l'amont, l'autoroute et sa
sortie "La Croix" et, à l'aval, la ligne CFF. L'examen de la carte
nationale au 1/25'000 et des photographies aériennes disponibles sur le guichet
cartographique cantonal montre que ce secteur est déjà largement bâti. La
quasi-totalité des parcelles sont occupées par des habitations mitoyennes en
contrebas de l'autoroute ou, plus bas, par des habitations collectives.
Plus précisément, dans le secteur situé à l'aval
immédiat de l'autoroute, délimité par la route de La Croix à l'ouest et par la
route de Bossière sur ses côtés est et sud, une seule parcelle n'est pas encore
entièrement bâtie. Il s'agit de la parcelle 4076 litigieuse dans la présente
cause.
D'une surface de 4'087 m², cette parcelle 4076,
propriété de A.________, est bordée à l'ouest par les parcelles bâties déjà
décrites et à l'est par le prolongement de la route de Bossière qui se termine
à cet endroit par un passage piéton en tunnel sous l'autoroute. La partie
inférieure de cette parcelle est occupée par le bâtiment ECA 1203, dont il sera
question plus bas. La partie médiane est pour l'essentiel, sur environ 1'000 m²,
plantée de vigne. C'est sur le replat triangulaire qui occupe le haut de la
parcelle, surplombé par le talus de l'autoroute, qu'est prévu le projet
litigieux.
De l'autre côté du prolongement de la route de
Boissière, les parcelles limitrophes sont également bâties d'habitations de
grande dimension.
B.
A.________ est également propriétaire de la parcelle 4092, de 6'007 m
2
,
construite d'une habitation de 124 m
2
, située à environ 150 m à vol
d'oiseau en direction du sud-ouest et de la parcelle 4331, de 1'661 m2, construite
d'une habitation de 163 m2, située à quelques centaines de mètres de là, au
nord de l'autoroute. Trois autres parcelles sont encore inscrites à son nom au
registre foncier (1104 et 1115 de Lutry en nature de vigne et 287 de Forel, en
nature de champ, pré, pâturage et forêt).
C.
Le 24 octobre 2016, la Municipalité de Lutry (la municipalité) a autorisé
A.________ à démolir partiellement et transformer le bâtiment ECA n° 1203 situé
dans la partie inférieure de la parcelle 4076, en vue de créer un appartement
et d'aménager une place de parc extérieure. La mise à l'enquête publique du
projet s'est déroulée du 3 septembre au 2 octobre 2016.
D.
Le 20 octobre 2016 a été déposée une demande d'autorisation de
construire un immeuble de deux appartements, un couvert pour deux véhicules et
deux places de parc extérieures. Le projet est prévu sur une surface de 1'090 m
2
située au nord de la parcelle 4076, dont il est prévu de modifier les limites
en conséquence. A.________ a promis de vendre cette surface aux époux B.________
et C.________.
Cette demande d'autorisation mettait à jour un
projet examiné en juillet 2016 par la commune, qui avait requis quelques
modifications. Le projet a fait l'objet, le 27 septembre 2016, d'un préavis
positif de la Commission consultative de Lavaux, à la condition que les
panneaux solaires soient déplacés et modifiés afin d'être intégrés à la toiture
et que les couleurs et teintes proposées soient retravaillées dans le but d'une
meilleure intégration. Enfin, par lettre du 29 novembre 2016 adressée au bureau
d'architecture auteur du projet, la municipalité a demandé la mise en place de
gabarits pour le début de l'enquête publique, ajoutant qu'une décision quant à
l'octroi du permis de construire serait prise au terme de la procédure d'enquête
et précisant que les fouilles de raccordement eau/égouts/électricité remis en
annexe devaient être retournées signées par le propriétaire "en vue de la
délivrance du permis de construire".
La mise à l'enquête du projet, qui s'est déroulée du
10 décembre 2016 au 18 janvier 2017, a été publiée dans le journal "Le
Régional" du 7 décembre 2016 et dans la Feuille des avis officiels (FAO)
du 6 décembre 2016. Le projet n'a pas suscité d'opposition.
E.
Dans "Le Régional" du 7 décembre 2016 et la FAO du 9 décembre
2016, la Municipalité de Lutry (la municipalité) a fait part de son intention
d'établir une zone réservée selon l'art. 46 de la loi sur l'aménagement du
territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; RSV 700.11) sur les
zones à bâtir sises hors du périmètre compact du projet d'agglomération
Lausanne-Morges (PALM) et de la mettre à l'enquête prochainement, dans le but
de procéder ensuite à une révision de son plan général d'affectation afin
d'être conforme à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin
1979 (LAT; RS 700) et aux directives cantonales en la matière. L'avis priait
les intéressés, avant l'élaboration de tout projet et afin d'éviter des frais,
de prendre contact avec la municipalité, celle-ci se réservant le droit de
faire application de l'art. 77 LATC pour refuser tout projet qui serait
contraire aux planifications envisagées, mais non encore soumises à l'enquête
publique. Selon son texte, l'avis devait délier la municipalité des obligations
découlant de l'art. 78 LATC, de sorte qu'aucune prétention d'indemnité pour des
projets établis selon les règles actuelles ne serait prise en considération par
les autorités.
F.
Par décision du 2 mars 2017, la municipalité a refusé de délivrer le
permis de construire demandé, invoquant l'art. 77 LATC et rappelant la teneur
de son avis publié dans la FAO du 9 décembre 2016.
G.
Par acte du 17 mars 2017 de leur conseil commun, A.________ d'une part
et les époux B.________ et C.________ d'autre part ont recouru en temps utile
devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre
la décision du 2 mars 2017, concluant, principalement, à sa réforme en ce sens
que le permis de construire demandé est délivré et, subsidiairement, à son
annulation, la cause étant renvoyée à la municipalité pour complément
d'instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants. En bref, les
recourants plaident que les conditions de l'art. 77 LATC ne sont pas remplies
et que la décision viole le principe de la proportionnalité en paralysant un
projet qui ne compromet pas la planification envisagée par une mesure qui n'est
pas nécessaire au maintien d'une situation en vue de la nouvelle planification.
Les recourants invoquent également une violation du principe de la bonne foi et
de celui de l'égalité de traitement. Enfin, ils font valoir que si le permis de
construire n'était pas délivré, ils pourraient requérir de la municipalité une
réparation du dommage causé pour les frais engagés dans le projet.
Dans la réponse du 22 mai 2017 de son mandataire, la
municipalité a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision
attaquée.
H.
Du 13 mai au 11 juin 2017 s'est déroulée l'enquête publique sur la zone
réservée. Celle-ci inclut la quasi-totalité des zones de faible densité et des
zones d'habitation II et III situées dans la partie haute du coteau de Lavaux à
l'est du vallon boisé de la Lutrive – où se situe la parcelle litigieuse – ainsi
que la zone du hameau de la Croix. Font exception quelques parcelles colloquées
en zone de verdure ou d'utilité publique. Le règlement prévoit ce qui suit :
"Art. 1     BUT
La Zone réservée doit permettre
d'adapter le dimensionnement des zones à bâtir et de les rendre conformes à la
Loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT). Définie selon l'article 46
de la Loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et des constructions (LATC),
elle est destinée à rendre provisoirement inconstructibles les parcelles de la
commune comprises à l'intérieur des périmètres définis par le Plan
d'affectation.
Art. 2      EFFETS
1
Toute
nouvelle construction est interdite, à l'exception des dépendances de peu
d'importance au sens de l'art. 39 RLATC, situées à moins de 3 mètres du
bâtiment principal.
2            Les rénovations,
transformations, démolitions et reconstructions des bâtiments peuvent être
autorisées. L'agrandissement des bâtiments existants est limité au maximum à 15
% des surfaces habitables ou utiles existantes à l'entrée en vigueur du Plan.
3            Au surplus, les
dispositions du Règlement communal sur les constructions et l'aménagement du
territoire du 12 juillet 2005 restent applicables, à l'exception de l'art. 17
"Surface brute de plancher utile des bâtiments existants".
Art. 3      MISE EN VIGUEUR
1
La
présente Zone réservée a une durée de cinq ans à compter de sa mise en vigueur.
2            Elle peut être
prolongée de trois ans aux conditions de l'art. 46 LATC, al. 1."
Le rapport d'aménagement selon l'art. 47 OAT d'avril
2017 rappelle tout d'abord que la zone à bâtir de la commune est
surdimensionnée hors du périmètre de centre d'agglomération et qu'elle devrait
être réduite de manière à correspondre aux besoins effectifs à 15 ans (p. 2). La
zone à bâtir de Lutry hors périmètre de centre s'avère en effet dépasser de
près de deux fois les objectifs du Canton (p. 4). D'après le rapport (pp. 2-3),
la municipalité a d'abord chargé un bureau privé d'élaborer le rapport de pré-étude
définissant la vision communale pour la révision de son PGA. Au vu du contexte
de planification en vigueur, il est ressorti des réflexions menées
conjointement par les autorités communales et le bureau d'urbanisme mandaté que
la révision du PGA de Lutry nécessitait la création d'une zone réservée sur les
secteurs les plus sensibles à la pression immobilière de la zone à bâtir située
hors du périmètre de centre. Le dossier complet a été transmis au SDT à la fin
de l'année 2016. Une fois le plan et le règlement de la zone réservée approuvés
par la municipalité, le dossier a été transmis en février 2017 au SDT, pour
examen préalable. Après quelques modifications mineures demandées par le SDT,
le dossier a été mis à l'enquête publique au mois de mai 2017. Le rapport 47
OAT rappelle également que plusieurs permis de construire ont été délivrés ces
dernières années dans ce secteur, qui touchent 11 parcelles – dont celle de la
recourante – et représentent la création de 20 logements et que trois demandes
de permis de construire pour un total de 11 nouveaux logements – dont la
demande litigieuse - ont été déposées entre décembre 2016 et janvier 2017. Les
permis de construire délivrés et les demandes en cours représentent une part
limitée du potentiel de développement de la zone à bâtir hors centre de la
commune mais si on y ajoute le potentiel diffus de densification (soit la marge
de densification possible pour les parcelles déjà bâties), cela représente
environ la moitié de l'objectif de croissance fixé par le Canton pour 2036 (p.
5). Le rapport poursuit en ces termes (pp. 5-6) :
"Les permis délivrés et les
demandes de permis dont les procédures sont en cours touchent des parcelles
situées sur la partie haute du coteau de Lavaux (plus précisément, des
parcelles en Zone d'habitation II et en Zone de faible densité). Cette
localisation montre que la pression est spécialement forte dans ce secteur
spécifique de la zone à bâtir, dont la réglementation est relativement
permissive et où le potentiel constructible est particulièrement important. A
l'inverse, les secteurs des hameaux (en Zone de ville et de villages) n'offrent
qu'une constructibilité limitée et sont soumis à une réglementation
particulièrement stricte en lien avec la protection de Lavaux; les projets de
construction d'importance y sont donc nettement moins fréquents. Enfin, la Zone
d'habitation II située dans le bas du coteau (rive du lac et secteur entre
Savuit et gare de Lutry) est presque entièrement bâtie et ne présente qu'un
potentiel constructible résiduel.
Pour ces raisons, il n'est pas
nécessaire d'instaurer une Zone réservée sur la totalité de la zone à bâtir de
Lutry située hors du périmètre de centre. Il est superflu de bloquer toute
construction dans les secteurs de hameaux et de rives du lac; le cas échéant,
une demande de permis de construire pourra y être bloquée par l'art. 77 LATC. A
l'inverse, le caractère diffus et largement répandu de parcelles constructibles
dans les zones résidentielles de la partie supérieure du coteau de Lavaux et le
nombre significatif de permis et de projets de construction qui y sont
développés justifie l'établissement d'une Zone réservée dans cette partie du
territoire communal.
Les secteurs couverts par la Zone
réservée sont conformes à la décision de la Municipalité de Lutry dans sa
vision communale. Cette Zone concerne les Zones d'habitation II et III, la Zone
de faible densité ainsi que la Zone du hameau de la Croix. Afin d'assurer une
égalité de traitement entre propriétaires, la Zone réservée couvre les secteurs
dans leur ensemble, plutôt que de s'éparpiller sur une kyrielle de parcelles
constructibles détachées les unes des autres. D'autre part, la limite de l'aire
forestière bordant la zone à bâtir n'a jamais été officiellement relevée et
validée; pour éviter que des parties de parcelles de fait en zone à bâtir, mais
considérées comme de l'aire forestière par l'ancien PGA, ne soient pas
couvertes par la Zone réservée, celle-ci s'étent également sur l'aire
forestière jouxtant la zone à bâtir."
I.
Le 8 juin 2017, A.________ d'une part et les époux B.________ et
C.________ d'autre part se sont opposés par l'intermédiaire de leur avocate à
la zone réservée et ont demandé que la procédure ouverte devant la CDAP soit
suspendue jusqu'à droit connu sur l'affectation de la parcelle litigieuse. La
municipalité, représentée par son conseil, s'est opposée à cette réquisition. Les
parties se sont ultérieurement encore exprimées à ce sujet. Une audience a été
fixée, puis renvoyée.
Le 9 mars 2018, les recourants ont informé le
tribunal, sous la plume de leur avocate, qu'ils avaient renoncé à recourir
contre la décision d'approbation du 8 février 2018 de la zone réservée, mais
qu'ils confirmaient les conclusions de leur recours. Ils ont requis la reprise
de la cause et la fixation d'une audience.
J.
Le tribunal, après avoir informé les parties d'une modification de la
composition de la cour, a tenu audience sur place le 27 juin 2018, en présence
des recourantes A.________ et C.________, personnellement, accompagnées du fils
de cette dernière ainsi que de l'architecte du projet et assistées de l'avocate
Cléa Bouchat; pour l'autorité intimée, d'Eric Desaules, actuel chef du service
de l'aménagement du territoire et bâtiments de la commune, accompagné de Didier
Buchilly, ancien responsable technique à la retraite depuis le mois de
septembre 2017 et assisté de l'avocat Jean-Samuel Leuba.
Le procès-verbal d'audience résume les explications
des parties comme il suit:
Tout d'abord, le tribunal constate
qu'au nord de la parcelle 4076, se trouve un replat en friche, planté de
piquets figurant les angles de la construction projetée. L'accès au projet est
prévu à l'est, depuis le chemin de Bossières. En contrebas du projet, le
terrain, en pente, est planté d'une vigne, que le projet des recourants vise à
maintenir. Plus au sud, on voit le toit de la grange que A.________ a eu
l'autorisation de transformer en habitation d'un logement. Enfin, on constate
que des petites habitations sont construites en limites ouest, sud et est de la
parcelle 4076 et plus loin également.
Me Bouchat expose que la vente
d'une fraction de la parcelle 4076 devait servir au financement de la
transformation de la grange, si bien que cette transformation et la
construction litigieuse étaient liées. Me Bouchat ajoute que la construction
projetée est une habitation familiale destinée au logement des enfants des
recourants B.________ et C.________. Selon elle, on est ici dans un cas que le
SDT qualifie de "dent creuse", puisqu'on se trouve au sein d'un
territoire urbanisé, qu'il n'y a pas de zone inconstructible à proximité et que
la parcelle 4076 équipée et déjà bâtie n'est pas vouée à être dézonée en zone
non constructible.
Me Leuba remet au tribunal un
exemplaire original du plan d'affectation de la zone réservée, désormais entré
en vigueur. D'après lui, les arguments relatifs à la zone réservée et au sort
que le futur PGA réservera à la parcelle litigieuse sortent de l'objet du
litige. Il précise qu'après une pré-étude concluant à la nécessité de
redimensionner la zone à bâtir de la commune, il a été décidé de réviser le
PGA, le 30 octobre 2017. A cet effet, un urbaniste a été mandaté au mois de
décembre 2017. Des scénarios sont en voie d'élaboration pour diminuer la zone
constructible de 5 ha.
Les avocats des parties reviennent
sur le déroulement chronologique de la procédure d'autorisation, qui résulte
des pièces du dossier auxquelles il est renvoyé.
D'après Didier Buchilly, B.________
est venu à plusieurs reprises dans les bureaux de la commune s'enquérir de
l'avancement de la demande d'autorisation et a été mis en garde au sujet de la
zone réservée en préparation; B.________ savait donc qu'il prenait un risque en
maintenant sa demande.
L'architecte du projet ajoute
qu'il savait qu'il fallait aller vite et reconnaît que le dossier n'a pas
traîné. Il se dit en revanche choqué par le fait que l'autorité ait laissé
aller le projet jusqu'au bout pour finalement refuser le permis de construire.
A.________ précise que la seule
chose qu'on ait dite à B.________ c'est qu'il fallait se dépêcher.
A la question du président de
savoir sur la base de quels critères la commune décide d'accorder ou non un
permis de construire lorsque l'art. 77 LATC s'applique, Eric Desaules répond
que l'autorité a appliqué le principe de l'égalité de traitement entre tous les
projets qui se trouvaient dans une situation de même configuration (6 en
l'occurrence), ce que Me Bouchat conteste. Il ajoute que le territoire de la commune
ne comprend pas de vastes zones qu'on pourra dézoner facilement et qu'il est
important de ne pas autoriser des projets qui auraient pour effet de diminuer
encore le potentiel de territoire à rendre inconstructible.
A la question du président de
savoir s'il est possible que la parcelle 4076 devienne inconstructible avec le
nouveau PGA, Eric Desaules répond de manière positive. Me Bouchat fait part de
son avis contraire, et revient sur la notion de "dent creuse" qu'elle
a évoquée en début d'audience.
D'après Me Leuba, l'adoption d'une
zone réservée dans le cas particulier était nécessaire pour permettre le
redimensionnement de la zone à bâtir et la révision du PGA.
Me Bouchat produit un bordereau de
pièces qu'elle commente, plaidant notamment que la parcelle 4076 se trouve dans
un territoire urbanisé et que l'impact du projet – de deux logements seulement
– n'entrave pas les objectifs de redimensionnement de la zone à bâtir de la
commune.
Me Leuba plaide que ces éléments
seront pris en considération dans le cadre de la révision du PGA et que le
refus du permis de construire en application de l'art. 77 LATC permet de
procéder à une analyse complète du redimensionnement de la zone à bâtir.
Au président qui veut savoir si la
commune tient compte du sort de la parcelle dans la future planification
lorsqu'elle applique l'art. 77 LATC, Me Leuba répond que la commune a gelé les
situations partout où c'était possible. Me Bouchat est d'un autre avis, la zone
réservée n'étant pas étendue à l'ensemble du territoire communal.
A.________ rappelle que
lorsqu'elle s'est rendue au service de l'urbanisme de la commune, on lui a dit
d'abord qu'il n'était pas possible que la situation change, puis on lui a dit
de se dépêcher."
Dans le délai imparti aux parties pour déposer des
observations au sujet de la conformité du procès-verbal au déroulement de
l'audience, l'avocat de l'autorité municipale s'est déterminé et a produit des
pièces.
K.
Le tribunal a délibéré à huis clos et a adopté les considérants du
présent arrêt par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
La décision attaquée refuse le permis de construire demandé au motif que
celui-ci serait contraire à la zone réservée communale à l'époque envisagée et
désormais entrée en vigueur.
a) Les art. 77 et 79 de la loi du 4 décembre 1985
sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) ont la
teneur suivante:
Art. 77    Plans et règlements
en voie d'élaboration
1 Le permis de construire peut
être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de construction, bien que
conforme à la loi et aux plans et aux règlements, compromet le développement
futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un plan ou à un règlement
d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais non encore soumis à
l'enquête publique. Dans les mêmes conditions, le département peut s'opposer à
la délivrance du permis de construire par la municipalité lorsqu'un plan
cantonal d'affectation ou une zone réservée sont envisagés. La décision du
département lie l'autorité communale.
2 L'autorité élaborant le plan ou
le règlement est tenue de mettre à l'enquête publique son projet dans le délai
de huit mois à partir de la communication par la municipalité de la décision du
refus de permis, dont un double est remis au département.
3 Le projet doit être adopté par
l'autorité compétente dans les six mois dès le dernier jour de l'enquête
publique.
4 Le département, d'office ou sur
requête de la municipalité, peut prolonger les délais fixés aux alinéas 2 et 3
de six mois au plus chacun. Le Conseil d'Etat dispose de la même faculté
lorsqu'il s'agit d'un plan ou d'un règlement cantonal.
5 Lorsque les délais fixés
ci-dessus n'ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de
permis de construire. La municipalité doit statuer dans les trente jours, après
avoir consulté le département.
Art. 79    Plans et règlements
soumis à l'enquête publique
1 Dès l'ouverture d'une enquête
publique concernant un plan ou un règlement d'affectation, la municipalité
refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet.
2 L'article 77, alinéas 3 à 5, est
applicable par analogie, les délais des alinéas 3 et 4 ne courant que dès la
communication de la décision du refus.
D'après la jurisprudence rappelée dans l'arrêt
AC.2017.0309 du 15 mars 2018 consid. 3a, lorsque le droit cantonal prévoit
l'effet anticipé négatif d'une norme non encore approuvée, et empêche ainsi la
construction d'un ouvrage supposé conforme au droit en vigueur, il est
nécessaire que cette mesure soit limitée dans le temps. Cette limitation découle
de la nature juridique de l'effet anticipé, qui équivaut à une suspension de la
procédure ou à un blocage temporaire, en d'autres termes à des mesures
provisionnelles (arrêts TF 1C_696/2013 du 31 janvier 2014 consid. 2.2;
1P.421/2006 du 15 mai 2007 et les références citées). Une telle mesure
constitue une restriction à la garantie de la propriété; à ce titre, elle doit
remplir les conditions exigées ordinairement à cet égard, à savoir respecter
les principes de la légalité, de l'intérêt public et de la proportionnalité. En
particulier, elle ne doit pas, en application du principe de la
proportionnalité, s'étendre dans le temps au-delà d'un certain délai. Cette
exigence se concrétise aux art. 77 et 79 LATC par la fixation de délais, d'une
part pour mettre à l'enquête publique la planification annoncée et d'autre part
pour adopter cette planification. Les délais des art. 77 et 79 LATC ne sont pas
des délais d'ordre mais des délais impératifs destinés à limiter strictement
l'effet paralysant des dispositions futures sur les droits des requérants (arrêts
CDAP AC.2015.0326 du 7 juin 2016 consid. 3a; AC.2007.0204 du 31 janvier 2008,
AC.2005.0283 du 2 juin 2016 consid. 2a/cc; RDAF 1990 p. 251).
Un refus fondé sur l'art. 77 LATC doit empêcher que
la réalisation d'un projet conforme à une réglementation devenue inadaptée ne
compromette la révision de cette dernière. L'application de l'art. 77 LATC
suppose que l'intention de réviser la réglementation en vigueur ait fait
l'objet d'un début de concrétisation, au moins sous la forme d'études
préliminaires. La révision doit de surcroît répondre à un réel besoin de
planification (arrêts TF 1C_696/2013 du 31 janvier 2014 consid. 2.2; 1C_22/2012
du 30 août 2012 consid. 7). Compte tenu des concepts juridiques largement indéterminés
utilisés par l'art. 77 LATC, la municipalité qui applique cette disposition,
jouit d'une grande latitude de jugement (cf. arrêts CDAP AC.2015.0049 du 22
novembre 2016 consid. 2b; AC.2015.0326 du 7 juin 2016 consid. 3b; AC.2014.0166
du 17 mars 2015 consid. 2e/aa; AC.2011.0111 du 27 février 2012 consid. 3b/aa).
La municipalité dispose donc d'un pouvoir d'appréciation qui lui permet
notamment de délivrer le permis de construire alors même que le projet serait
contraire à la réglementation future envisagée (cf. arrêts CDAP AC.2015.0049 du
22 novembre 2016 consid. 2b; AC.2014.0166 du 17 mars 2015 consid. 2e/aa;
AC.2011.0256 du 21 mai 2013 consid. 3c).
Quant à l'art. 79 LATC, qui règle le refus
d’autorisations de bâtir, il s'applique à partir du moment où les plans et
règlements envisagés sont soumis à l'enquête publique; dès cet instant, la
municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet.
Cette disposition est impérative et s'applique d'office (cf. arrêts CDAP
AC.2016.0345 du 28 février 2017 consid. 2a; AC.2015.0049 du 22 novembre 2016
consid. 2b; AC.2015.0192 du 9 février 2016 consid. 2c; AC.2000.0212 du 12
juillet 2006 consid. 3a; voir aussi RDAF 1990 p. 247).
b) L'art. 79 LATC n'est pas applicable au cas
d'espèce, puisque la mise à l'enquête publique de la zone réservée est
intervenue après que la décision refusant le permis de construire a été rendue,
pendant la procédure de recours devant le Tribunal cantonal.
c) De prime abord, la municipalité pouvait se fonder
sur l'art. 77 al. 1 LATC pour refuser l'implantation de nouvelles habitations
sur la parcelle 4076. En effet, la parcelle se situe dans le périmètre de la
zone réservée et le projet apparaît clairement contraire à la réglementation de
celle-ci, qui interdit toute nouvelle construction. Enfin, au moment où la
décision refusant le permis de construire a été rendue, la zone réservée
n'avait pas encore été soumise à l'enquête publique.
Les recourants critiquent cependant l'usage que la
municipalité a fait de son pouvoir d'appréciation dans l'application de l'art.
77 LATC. Ils plaident que la décision attaquée ne tient pas suffisamment compte
de leur intérêt à la délivrance de l'autorisation de construire demandée.
d) Au moment où la décision a été rendue, il
n'existait d'après les recourants aucun projet concret visant à instaurer une
zone réservée, de sorte que le refus municipal ne respecterait pas les
conditions légales de l'art. 77 LATC. Comme rappelé plus haut, l'application de
l'art. 77 LATC suppose que l'intention de réviser la réglementation en vigueur
ait fait l'objet d'un début de concrétisation, au moins sous la forme d'études
préliminaires. La révision doit de surcroît répondre à un réel besoin de
planification (arrêts TF 1C_696/2013 du 31 janvier 2014 consid. 2.2; 1C_22/2012
du 30 août 2012 consid. 7). Tel est le cas en l'espèce. En effet, d'après le
rapport OAT, la zone à bâtir de la commune, hors du périmètre du centre
d'agglomération, est manifestement surdimensionnée puisqu'elle dépasse de près
de deux fois les objectifs du Canton à 15 ans. Dans le cadre des réflexions
initiales menées en vue de la révision du PGA, il est apparu que la création
d'une zone réservée sur les secteurs les plus sensibles à la pression
immobilière de la zone à bâtir située hors du périmètre de centre s'avérait
nécessaire, ce dont la municipalité a avisé formellement la population dans
"Le Régional" du 7 décembre 2016 et la FAO du 9 décembre 2016.
Partant, l'intention des autorités de réviser la réglementation en vigueur
avait fait l'objet d'un début de concrétisation et la révision répond à un réel
besoin de planification. On rappelle en effet que selon l'art. 1 de son
règlement, la zone réservée doit permettre d'adapter le dimensionnement des
zones à bâtir et de les rendre conformes à la LAT. Elle est destinée à rendre
provisoirement inconstructibles les parcelles de la commune comprises à
l'intérieur des périmètres définis par le plan d'affectation. Mal fondé,
l'argument doit être rejeté.
e) Les recourants sont également d'avis que le refus
incriminé est disproportionné, car l'application de l'art. 77 LATC paralyse un
projet qui ne compromet pas la planification envisagée. En audience, ils ont
exposé que l'on se trouvait dans une situation que le SDT qualifie de
"dent creuse", puisque l'on se trouve au sein d'un territoire
urbanisé, qu'il n'y a pas de zone inconstructible à proximité et que la
parcelle 4076 équipée et déjà bâtie n'est pas vouée à être dézonée en zone
inconstructible.
A la question de savoir s'il est possible que la
parcelle 4076 litigieuse devienne inconstructible ensuite de la révision du
PGA, les représentants de la municipalité ont répondu de manière positive. Or une
zone réservée sert en général à préserver la liberté de décision de l'autorité
et à garantir la future planification (arrêt TF 1C_39/2017 du 13 novembre 2017,
consid. 4.5 et les réf. citées). En présence comme en l'espèce d'une zone
réservée étendue à de larges secteurs dans leur ensemble (l'autorité communale expose
avoir décidé, par souci d'égalité de traitement entre le propriétaires, de ne
pas s'éparpiller sur une kyrielle de parcelles constructibles détachées les
unes des autres), le tribunal juge qu'il ne saurait, à l'occasion d'un litige
sur la délivrance d'un permis de construire, entreprendre de déterminer de
manière détaillée si une parcelle donnée aurait pu être exclue de la zone
réservée. C'est donc en vain que les recourants font valoir que parcelle 4076
n'est pas vouée à être dézonée en zone inconstructible. Partant, l'argument qui
consiste à dire que l'application de l'art. 77 LATC paralyse un projet qui ne
compromet pas la planification envisagée doit être écarté.
f) Les recourants critiquent ensuite la délimitation
de la zone réservée. Or, ce n'est que dans la procédure relative à la zone
réservée que se pose la question du bien-fondé de cette zone. La présente
procédure ne portant que sur une demande d'autorisation de construire, il n'y a
pas lieu d'examiner ici si son périmètre est conforme au principe de la
proportionnalité ou à celui de l'égalité de traitement. Partant, ce grief est
irrecevable (cf. arrêt CDAP AC.2017.0252 du 19 avril 2018 consid. 3 et les réf.
citées).
g) Les recourants invoquent une violation des règles
de la bonne foi et du principe de l'égalité de traitement. Après avoir rappelé
la chronologie du projet, ils font grief à la municipalité d'avoir confirmé,
dès l'été 2016, que le projet allait être traité conformément à la
réglementation en vigueur et de ne leur avoir à aucun moment indiqué qu'elle
considérait que la parcelle 4076 était visée par un redimensionnement de la
zone à bâtir. Le permis de construire devrait être ainsi délivré en vertu du
principe de la confiance. Il devrait également l'être en raison de
l'interdiction des comportements contradictoires et l'égalité de traitement A
cet égard, les recourants établissent un parallèle entre le projet litigieux et
celui sis au sud de la parcelle 4076, où le permis de construire a été délivré
le 24 octobre 2016, après la mise à l'enquête qui s'est déroulée du 3 septembre
au 2 octobre 2016, étant précisé que le dossier d'enquête avait été déposé le
16 août 2016. Ils reprochent à la municipalité de n'avoir mis à l'enquête
publique le projet litigieux que sept semaines après le dépôt du dossier
finalisé et de ne jamais les avoir avertis qu'il serait traité différemment du
précédent.
Comme la jurisprudence le rappelle régulièrement (v.
p. ex. 1C_241/2016 du 21 avril 2017, consid. 3.1), le droit à la protection de
la bonne foi découle directement de l'art. 9 Cst. et vaut pour l'ensemble de
l'activité étatique. Il préserve la confiance légitime que le citoyen met dans
les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des
décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration.
Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de
l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un
avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que l'autorité
soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées,
qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et
que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude
du renseignement obtenu (
ATF 141 V 530
consid.
6.2 p. 538;
131 II 627
consid. 6.1
p. 637 et les références citées).
En l'espèce, la demande d'autorisation du projet
litigieux a été déposée le 20 octobre 2016. Elle mettait à jour un projet
examiné en juillet 2016 par la commune, qui avait requis quelques
modifications. Le projet avait fait l'objet, le 26 septembre 2016, d'un préavis
positif de la Commission consultative de Lavaux, à la condition que des
modifications soient apportées aux panneaux solaires et aux couleurs et teintes
proposées. La mise à l'enquête a eu lieu du 10 décembre 2016 au 18 janvier
2017. Cela étant, l'architecte du projet a reconnu en audience que le
traitement du projet des recourants n'avait pas traîné. En effet, on ne voit
guère ce que l'on pourrait reprocher à la municipalité qui a mis à l'enquête le
projet environ 1 mois et demi après le dépôt de la demande, après avoir dans
l'intervalle exigé la pose de gabarits. Quant à l'art. 114 al. 1 LATC, qui
prévoit que la municipalité est tenue de se déterminer en accordant ou en
refusant le permis, dans les quarante jours dès le dépôt de la demande de
permis conforme aux exigences légales et réglementaires et des pièces qui
doivent l'accompagner, ou dès le profilement exécuté si celui-ci a été exigé
après la demande de permis, il s'agit d'un délai d'ordre, qui permet au
constructeur, le cas échéant, de saisir le département en cas de retard à
statuer de la municipalité (art. 114 al. 4 LATC; arrêt AC.2017.0252 du 19 avril
2018 consid. cbb).
D'après les déclarations recueillies en audience,
les recourants et l'architecte du projet avaient compris qu'il fallait "se
dépêcher". Tout ne laissait donc pas à penser que l'autorité communale
délivrerait l'autorisation demandée, comme les recourants le plaident en procédure,
et ces derniers étaient conscients qu'ils prenaient le risque, en maintenant la
demande de permis, que celle-ci soit refusée. On ne saurait considérer, dans
ces conditions, que l'autorité intimée a adopté un comportement propre à
tromper les recourants en instruisant la demande puis en refusant le permis de
construire.
Ensuite, c'est en vain qu'on cherche au dossier un
engagement de la part de l'autorité communale que le permis de construire
serait délivré. En particulier, les recourants ne peuvent pas inférer de la
lettre de la municipalité du 29 novembre 2016, adressée au bureau d'architecture
auteur du projet et exigeant la pose de gabarits "en vue de la délivrance
du permis de construire", une assurance qu'une décision favorable serait
rendue. La lettre réserve en effet une décision quant à l'octroi du permis de
construire au terme de la procédure d'enquête.
Les recourants reprochent également à l'autorité
intimée d'avoir traité contradictoirement les deux dossiers de construction
relatifs à la parcelle 4076 en accordant une autorisation et en refusant une
autre. Or les deux projets sont bien distincts : l'un relatif à la
démolition partielle et la transformation d'un bâtiment existant en vue de
créer un appartement et l'autre visant à la construction d'un bâtiment de deux
logements, si bien que l'on ne peut pas en conclure à l'existence d'une
obligation pour l'autorité de traiter les deux demandes de la même manière.
Quant à l'argument consistant à dire que le financement de la transformation
dépendait de la cession de la partie nord du terrain où se trouve le projet
litigieux aux promettants acquéreurs, de sorte que les projets étaient
intimement liés, il ne convainc pas: il n'est pas certain que les difficultés
économiques d'un propriétaire doivent influencer la planification communale et
de toute manière, le dossier n'établit pas que la recourante, qui est
d'ailleurs propriétaire de plusieurs parcelles dans le secteur, éprouve
réellement de telles difficultés.
h) Les recourants se plaignent encore d'une
inégalité de traitement. Une telle inégalité existe au sens de l'art. 8 al. 1
Cst. lorsque, sans motifs sérieux, deux décisions soumettent deux situations de
fait semblables à des règles juridiques différentes; les situations comparées
ne doivent pas nécessairement être identiques en tous points, mais leur
similitude doit être établie en ce qui concerne les éléments de fait pertinents
pour la décision à prendre (ATF 137 I 58 consid. 4.4 p. 68; 136 I 297
consid. 6.1 p. 304, 345 consid. 5 p. 347/348, et les arrêts cités). Or, comme
le tribunal vient de le relever, les deux projets, auxquels des sorts distincts
ont été réservés, sont bien différents puisque l'un visait la démolition partielle
et la transformation d'un bâtiment existant en vue de créer un appartement
tandis que le projet litigieux vise la construction d'un bâtiment de deux
logements. Par ailleurs, les décisions de la municipalité n'ont pas été rendues
au même moment. Il s'ensuit que l'autorité intimée ne commet pas d'inégalité de
traitement en soumettant à deux régimes juridiques différents ces deux
situations de faits dissemblables.
i) Les recourants sont enfin d'avis que l'intérêt
public à une saine gestion des deniers publics commande de délivrer le permis
de construire dans le cas présent afin d'éviter que l'autorité intimée ne s'expose
à une demande d'indemnisation. Ils invoquent à cet égard l'art. 78 LATC, qui prévoit
que l'autorité qui refuse un permis de construire en application de l'art. 77
répond du dommage causé au requérant qui a engagé de bonne foi des frais, notamment
d'architecte ou d'ingénieur, pour établir un projet conforme à la
réglementation existante. Les recourants estiment les dépenses engagées de
bonne foi pour le projet de construction à 71'674 fr. 05 au minimum. Or, que
l'autorité s'expose hypothétiquement au versement d'une indemnité ne paraît pas
être de nature à l'obliger à délivrer une autorisation de construire.
j) En conclusion, l'autorité intimée n'a pas abusé
du large pouvoir d'appréciation dont elle dispose en refusant la construction
d'un immeuble de deux logements sur la parcelle litigieuse, ce projet étant
clairement contraire à la zone réservée communale envisagée, qui interdit toute
construction à cet endroit.
2.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être
rejeté et la décision attaquée confirmée. Vu le sort de la cause, les frais de
justice seront mis à la charge des recourants (art. 49 al. 1 de la loi du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative; LPA-VD; RSV 173.36). Les
recourants doivent en outre à la commune des dépens, pour l'intervention de son
avocat (art. 55 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Lutry du 2 mars 2017 est confirmée.
III.
Un émolument de justice de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge des recourants, solidairement entre eux.
IV.
Les recourants, solidairement entre eux, verseront à la Commune de Lutry
la somme de 3'000 (trois mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 24 août 2018
Le
président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.