vd_omni · GE.2022.0246 · 2023-03-17 · fr

A.________/Service de la promotion de l'économie et de l'innovation | Irrecevabilité du recours dirigé contre la décision du Service de la promotion de l'économie et de l'innovation de suspendre la procédure de réclamation contre une décision refusant une aide aux cas de rigueur en raison de la crise du coronavirus jusqu'à l'issue d'un audit conduit par le Contrôle cantonal des finances en charge de contrôler les documents présentés lors de la demande d'aide ainsi que les comptes de la société recourante.La recourante n'établit ni de risque sérieux de violation du principe de célérité ni de risque sérieux de préjudice irréparable, disposant de liquidités, respectivement de créances à court terme supérieures aux frais d'exploitation.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 17.03.2023 GE.2022.0246

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
17 mars 2023
Composition
M. Serge Segura, président;
Mme Marie-Pierre Bernel, juge;
M. Fernand Briguet, assesseur; Mme Estelle Cugny, greffière.
Recourante
A.________
à ********
représentée par Me Gilles ROBERT-NICOUD, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Service de la promotion de
l'économie et de l'innovation,
(SPEI),
à Lausanne.
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision incidente du Service de la
promotion de l'économie et de l'innovation du 29 septembre 2022 (suspension
de la procédure de réclamation).
Vu les faits suivants:
A.
La société à responsabilité limitée A.________, avec siège à Servion, a
pour but toutes activités dans le domaine de l’événementiel. Ses associés
gérants sont: B.________, C.________, D.________, E.________ et F.________,
chacun avec signature individuelle. La société a été inscrite au registre du
commerce le 19 avril 2018. Depuis sa création, la société enregistre des pertes
(s’élevant à 12'199 fr. 03 pour la période du 16 avril 2018 au 31 décembre 2019,
à 1'970 fr. 37 pour l’année 2020 et à 1'032 fr. 15 pour l’année 2021). En 2020
et 2021, la société n’a pas connu d’activité, ne comptabilisant aucun produit,
qu’il s’agisse de vente de biens ou de prestations de services, ni charges de
personnel ou de frais de location et d’entretien.
B.
Le Conseil d’État a confié un mandat spécial au Contrôle cantonal des
finances (ci-après: CCF) afin de réaliser le contrôle de la mise en œuvre, de
l’octroi et du suivi des dépenses liées au COVID-19. Il est prévu que ce mandat
se déroule en deux phases: une première consacrée à l’examen de l’organisation
mise en place par les services pour allouer les moyens nécessaires, et une
seconde relative à l’examen du suivi des aides délivrées par le Canton ou
déléguées par la Confédération. Ce mandat a fait l’objet d’un communiqué du
Conseil d’État du 24 avril 2020.
C.
Le 30 août 2021, A.________, représentée par sa fiduciaire, a sollicité
une demande d’octroi d’une aide aux cas de rigueur en raison de la crise du
coronavirus pour la période du 1
er
janvier au 31 décembre 2020. Le
même jour, la société a déposé une deuxième et une troisième demandes d’aide
complémentaires respectivement pour le 1
er
trimestre 2021 (soit la
période du 1
er
janvier au 31 mars 2021) et le 2
ème
trimestre 2021 (soit la période du 1
er
avril au 30 juin 2021). Par
décision du 11 octobre 2021, le Service de la promotion de l’économie et de
l’innovation (ci-après: le SPEI) a octroyé à A.________ une aide à fonds perdu
correspondant à un montant de 2'061 fr. pour la période du 1
er
janvier au 31 décembre 2020 (réf. CDR-8’813). Par décisions du 19 octobre 2021,
le SPEI a alloué à la société des aides à fonds perdu de 516 fr. pour le 1
er
trimestre 2021 (réf. CDR-8’817) et de 516 fr. également pour le 2
ème
trimestre 2021 (réf. CDR-8’819). Les aides étaient assorties de conditions
énoncées dans les décisions d’octroi.
D.
Le 29 mars 2022, A.________ a déposé une quatrième demande tendant à
l’octroi d’un complément d’aide financière pour le deuxième semestre 2021 (soit
la période du 1
er
juillet au 31 décembre 2021).
E.
Le 15 juin 2022, le Contrôle cantonal des finances (ci-après: le CCF) a
informé A.________ qu’en avril 2020, le Conseil d’État lui avait confié un
mandat spécial afin de contrôler les dépenses liées au COVID-19. Le mandat en
question couvrait, parmi d’autres, le contrôle de l’octroi et de l’utilisation
des aides pour les cas de rigueur, financées tant par la Confédération que par
le Canton. Dans le cadre des aides demandées et allouées tant pour elle-même
que pour d’autres sociétés apparentées, le CCF indiquait vouloir procéder à des
vérifications en relation avec les justificatifs que la société avait transmis
au SPEI lors des demandes d’aides. Il s’agissait en outre de s’assurer de la
conformité légale de l’utilisation des aides obtenues et il était indiqué que
le SPEI participait au contrôle. Le CCF précisait en outre que les contrôles
porteraient plus particulièrement sur les documents présentés lors de la
demande d’aide ainsi que sur les comptes révisés 2018, 2019, 2020 ainsi que
2021 de la société, la possibilité d’examiner d’autres documents demeurant
réservée. Les représentants de la société étaient invités à prendre contact
avec le CCF pour convenir des modalités du contrôle.
F.
Par décision du 1
er
juillet 2022 rendue sans frais (réf. CDR-11832),
le SPEI a refusé le complément d’aide demandé, au motif que des incohérences
avaient été constatées lors de l’instruction du dossier, de sorte qu’il n’avait
pas été possible au SPEI d’obtenir des éléments probants satisfaisants pour
rendre plausibles les chiffres avancés par la requérante. Ne pouvant pas se
fier aux comptes et informations fournis par la société, le SPEI n’avait pas
été en mesure de répondre favorablement à la demande de complément d’aide.
Le 26 juillet 2022, A.________, représentée par son
avocat, a formé une réclamation contre cette décision et a requis du service
qu’il expose en quoi consistaient les incohérences dont la décision attaquée
faisait état.
G.
Le 6 septembre 2022, A.________, par son conseil, a demandé au CCF de
surseoir à son audit et a contesté sa compétence pour le réaliser. Le 15
septembre 2022, la société s’est formellement opposée à cette démarche. Les 13
et 22 septembre 2022, le CCF a répondu au sujet de sa compétence et a invité la
société à collaborer.
H.
Le 29 septembre 2022, le SPEI, a précisé que l’aide complémentaire
demandée pour le 2
ème
semestre 2021 avait été refusée, le 7 juillet
2022, en raison du fait que celle-ci s’insérait dans un contexte de sociétés de
groupe, dont certaines présentaient dans leurs comptes des incohérences et des
opérations relatives à l'acquittement d’une reprise fiscale et à des
corrections relatives aux cotisations AVS. De plus, les entreprises du groupe
avaient réalisé des transactions financières entre elles. Par ailleurs, le
SPEI, se référant au contrôle mené par le CCF, a suspendu la procédure de
réclamation jusqu’à l’issue de cet audit, précisant que le mandat spécial
confié à cet organe couvrait notamment le contrôle de l’octroi et de l’utilisation
des aides pour les cas de rigueur et que, la décision CDR-11832 ayant en partie
le même fondement que cet audit, les éclaircissements demandés dans le cadre du
contrôle étaient également indispensables pour le traitement de la réclamation.
En d’autres termes, l’issue de cet audit était déterminante dans le versement à
la société d’un éventuel complément d’aide pour le deuxième semestre 2021, ce
qui justifiait de suspendre la procédure de réclamation.
I.
Par acte du 10 octobre 2022 de son avocat, A.________ a recouru devant
la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la
CDAP) contre la décision du SPEI du 29 septembre 2022, concluant à l’annulation
de la suspension et au renvoi du dossier à l’autorité intimée pour qu’elle
reprenne immédiatement le traitement de la procédure de réclamation, sous suite
de frais et dépens. En bref, la recourante, qui se prévaut d’un déni de justice
formel, estime que l’autorité intimée se soustrait à sa tâche légale qui
consiste à se prononcer sur une demande d’aide pour cas de rigueur en la
subordonnant à un audit d’une autorité qui n’aurait aucune compétence en la
matière. Elle reproche à l’autorité intimée d’avoir refusé son aide sans aucune
justification, ce qui relève selon elle de l’arbitraire, respectivement de
l’abus d’autorité, alors que cela fait des mois qu’elle attend que les aides,
destinées à couvrir une part des charges fixes du second semestre 2021, lui
soient versées.
J.
Par lettre du 19 octobre 2022 de son conseil, la société a à nouveau
contesté la compétence du CCF pour examiner ses comptes et renvoyé cet organe à
effectuer son contrôle auprès du SPEI. Elle a indiqué qu’elle pourrait revoir
sa position si le CCF pouvait lui confirmer que son contrôle le dispenserait
d’un audit selon la norme NAS 950. Le 4 novembre 2022, le CCF a répondu que, ce
point ne relevant pas de ses prérogatives, il reprendrait contact avec la
société une fois qu’il aurait obtenu davantage d’informations à ce sujet.
K.
Le 21 novembre 2022, l’autorité intimée a déposé sa réponse, au terme de
laquelle elle a conclu à l’irrecevabilité du recours, subsidiairement à son
rejet, ainsi qu’à la confirmation de la décision de suspension du 29 septembre
2022.
La recourante s’est déterminée, le 14 décembre 2022,
par l’intermédiaire de son mandataire.
L.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
Les avis des parties au sujet de la recevabilité du recours divergent.
Tandis que la société recourante se prévaut d’un déni de justice formel et
entend recourir contre la décision de suspension litigieuse sans avoir besoin
de prouver l’existence d’un préjudice irréparable, tant il serait vraisemblable
que l’instruction de sa demande d’aide financière ne sera jamais reprise,
l’autorité intimée estime que l’on ne se trouve pas en présence d’un déni de
justice formel, de sorte qu’en l’absence d’un préjudice irréparable, le recours
devrait être déclaré irrecevable.
a) Sous le titre "Voies de droit",
l'art. 16 al. 4 de l’arrêté cantonal du 2 décembre 2020 sur les mesures
économiques destinées à lutter contre les effets du coronavirus (COVID-19) par
un soutien aux entreprises, dans des cas de rigueur (arrêté COVID-19 cas de
rigueur; BLV 900.05.021220.5) renvoie aux dispositions de la loi cantonale du
28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36).
b) La décision attaquée est de nature incidente
puisqu’elle est limitée à la question de la suspension de la procédure (ATF 138
IV 258 consid. 1.1; 137 III 261 consid. 1.2 ;134 IV 43 consid. 2).
c) Selon l’art. 74 al. 4 LPA-VD, les décisions
incidentes qui ne portent pas sur la compétence, sur une demande de récusation
ni sur les mesures provisionnelles, ne sont susceptibles d’un recours immédiat
que si elles sont de nature à causer un préjudice irréparable au recourant
(let. a) ou si l’admission du recours peut conduire immédiatement à une
décision finale qui permet d’éviter une procédure probatoire longue et coûteuse
(let. b); en dehors de ces deux hypothèses, la décision incidente n’est
susceptible de recours que conjointement avec la décision finale (art. 74 al. 5
LPA-VD). Il est manifeste qu’on ne se trouve pas, en l’occurrence, dans
l’hypothèse de l’art. 74 al. 4 let. b LPA-VD. Ce n’est donc qu’en présence d’un
préjudice irréparable que le tribunal de céans pourrait entrer en matière.
Au plan cantonal, le dommage irréparable auquel se
réfère l’art. 74 al. 4 let. a LPA-VD est, à l’instar de la notion figurant à
l’art. 46 al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure
administrative (PA; RS 172.021), un dommage de fait (ou dommage matériel) et
non un dommage juridique, comme l’exige l’art. 93 de la loi fédérale du 17 juin
2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110; cf. arrêt CDAP GE.2015.0200 du 1
er
février 2016, rendu à la suite d’une procédure de coordination au sens de
l’art. 34 du règlement organique du 13 novembre 2007 du Tribunal cantonal [ROTC;
BLV 173.31.1]).
Conformément à la jurisprudence rendue en application
de l’art. 46 al. 1 PA, le préjudice doit avoir sa cause dans la décision
incidente attaquée elle-même et son caractère irréparable tient généralement au
désavantage que subirait le recourant s'il devait attendre la décision finale
pour entreprendre la décision incidente. L'art. 46 PA n'exige pas un dommage de
nature juridique. Il suffit d'un préjudice de fait, même purement économique,
pour autant que celui-ci ne se résume pas à prévenir une prolongation ou une
augmentation des coûts de la procédure. Point n'est besoin d'ailleurs que le
dommage allégué soit à proprement parler ''irréparable''; il suffit qu'il soit
d'un certain poids. Autrement dit, il faut que le recourant ait un intérêt
digne de protection à ce que la décision incidente soit immédiatement annulée
ou modifiée, sans attendre le recours ouvert contre la décision finale. Il
appartient au recourant d'alléguer et d'établir les raisons pour lesquelles la
décision attaquée lui cause - ou menace de lui causer - un dommage au sens de
ce qui précède, à moins que celui-ci ne fasse d'emblée aucun doute (cf. arrêt
du TAF B-8639/2010 du 2 septembre 2011, consid. 2.2. et réf. citées; Cléa
Bouchat, L’effet suspensif en procédure administrative, thèse Lausanne, Bâle
2015, n. 546, p. 204; Martin Kayser, n. 11 ad art. 46 PA, in
Auer/Müller/Schindler, VwVG, Kommentar zum Bundesgesetz über das
Verwaltungsverfahren; arrêt CDAP GE.2016.0184 du 16 décembre 2016 consid. 1).
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, rappelée
dans l’arrêt 2C_1156/2018 du 12 juillet 2019 consid. 4.4.1, il est toutefois
renoncé à l’exigence d’un préjudice irréparable lorsque la partie recourante
expose et rend vraisemblable que la décision contestée entraînera un déni de
justice ou un retard injustifié (ATF 143 III 416 consid. 1.4; 138 III 190
consid. 6), ce qui peut notamment être le cas d’une décision de suspension de
la procédure (cf. arrêts TF 1B_95/2019 du 28 février 2019 consid. 2 et
5A_246/2018 du 11 juillet 2018 consid 2.2.1). Il faut toutefois que le grief
soit suffisamment motivé et fasse apparaître un risque sérieux de violation du
principe de célérité (cf. ATF 143 IV 175 consid. 2.3; 138 III 190 consid.
6 ; arrêts TF 1B :21/2019 du 28 mars 2019 consid. 1.1 et 1B_95/2019
du 28 février 2019 consid. 2). Ainsi, lorsque la suspension critiquée
intervient à un stade de la procédure où il apparaît évident que le principe de
célérité n'est pas violé, ou lorsque le recourant ne démontre pas qu'un tel
risque apparaîtra nécessairement à terme, le Tribunal fédéral s'en tient aux
exigences de l'
art. 93 al. 1 let. a LTF (ATF 143
IV 175 consid. 2.3 ; 134 IV 43 consid. 2.5; arrêts TF
5A_246/2018
du 11 juillet 2018 consid. 2.2.1 et 6B_1463/2017 du 29 mai 2018 consid. 3.3).
d) En l’espèce, la suspension de la procédure de
réclamation a été prononcée le 29 septembre 2022, soit environ deux mois après
le dépôt de la réclamation, le 26 juillet 2022, de sorte qu’à ce stade, aucun
déni de justice ou retard à statuer ne peut être reproché à l’autorité intimée
sur la seule base de l'écoulement du temps.
Ensuite, la suspension n’a pas été prononcée
sine
die
, mais dans l’attente de l’audit conduit par le CCF, mesure
d'instruction annoncée à la recourante le 15 juin 2022 déjà. La recourante
soutient toutefois que cette suspension aurait en réalité été prononcée pour
une durée indéterminée, prétendant que cet audit n’aura sans doute jamais lieu,
puisque le CCF ne serait pas compétent en matière d’aides en cas de rigueur, et
que, même si un tel rapport devait être rendu, l’autorité intimée n’indiquerait
en rien en quoi l’analyse générale du CCF serait utile pour rendre la décision
sur réclamation, le SPEI étant au demeurant d’ores et déjà en possession de
tous les documents pour statuer.
La recourante conteste donc la compétence du CCF, en
particulier au regard du fait que l’aide financière en jeu ne constituerait pas
une subvention. Bien qu’il n’y ait pas lieu ici de trancher la question de la
compétence du CCF pour mener un audit dans les circonstances décrites
ci-dessus, le tribunal relève toutefois que le contrôle envisagé porte sur un
soutien financier dans des cas de rigueur qui, à première vue, paraît tomber
dans le champ du contrôle du CCF. En effet, en application de l’art. 3 al. 1
let. d de la loi du 12 mars 2013 sur le Contrôle cantonal des finances
(LCCF ; BLV 614.11), ne sont pas seulement soumises au contrôle cantonal
des finances les personnes physiques ou morales auxquelles l’État accorde,
directement ou indirectement une subvention, mais aussi celles qui perçoivent
une aide individuelle au sens de l’art. 8 al. 1 let. c de la loi du 22 février
2005 sur les subventions (LSubv ; BLV 610.15). Il s’ensuit que le contrôle
envisagé n’est
a priori
pas dépourvu de base légale, puisque le champ
d’action du CCF ne se limite pas aux subventions au sens de la LSubv. Le
tribunal relève également en passant que, dans le cadre de sa mission de
contrôle, le CCF dispose de tout pouvoir d’investigation et les entités
soumises à son contrôle sont tenues de collaborer avec celui-là, notamment en
fournissant tous renseignements et toutes pièces, ainsi qu’en autorisant tout
accès à leur système informatique, dans la mesure où cela est utile à
l’exécution de ladite mission (art. 12 al. 1 LCCF).
Il convient donc de déterminer si la production du
rapport d'audit du CCF est de nature à permettre à l'autorité intimée de
prendre sa décision. Le mandat spécial confié par le Conseil d’État au CCF
relatif au contrôle des dépenses liées au COVID-19 comporte deux volets, ainsi
que cela ressort du communiqué du 24 avril 2020. Le premier volet a trait à
l’examen de l’organisation mise en place par les services de l’État pour
allouer les moyens nécessaires. Le second, dans lequel s'inscrit l’audit du CCF
auprès de la recourante, se rapporte à l’examen du suivi des aides. Comme le CCF
l’a exposé à la recourante dans sa lettre du 15 juin 2022, il a en effet pour
mission de procéder à des vérifications en relation avec les justificatifs que
la société a transmis au SPEI à l’appui de ses demandes d’aides et de contrôler
les documents présentés lors de la demande d’aide ainsi que les comptes 2018,
2019, 2020 et 2021 de la société.
Le calcul et la forme du soutien financier dépend du
montant du chiffre d'affaires de référence, des charges d'exploitation et des
aides COVID-19 (cf. art. 9 al. 3 arrêté COVID-19 cas de rigueur). Les éléments
financiers nécessaires doivent donc être produits par l'entreprise qui
sollicite des aides (cf. art. 13 al. 2 arrêté COVID-19 cas de rigueur).
L'analyse de ces documents, pour vérifier s'ils correspondent à la situation
réelle de l'entreprise, est donc nécessaire. En l'espèce, dans la mesure où le
SPEI indique avoir des doutes, dans un contexte de sociétés de groupe, en
relation avec des éléments ressortant des comptes de la recourante, en
particulier au sujet d’opérations relatives à l’acquittement d’une dette
fiscale, à des corrections relatives à des cotisations AVS, à des transactions
financières entre sociétés apparentées, la pertinence d’un contrôle des états
financiers et des opérations comptables ne saurait être contestée. Le mandat
spécial confié au CCF couvrant cette analyse, il est en conséquence de nature à
justifier ou non les demandes de soutien financier et à permettre à l’autorité
intimée de trancher la réclamation formée par la recourante. La production du
rapport est donc une mesure d'instruction pertinente.
Par ailleurs, aucun élément au dossier ne permet de
penser que cet audit ne pourra pas être mené à terme dans un délai convenable.
Au contraire, le CCF a pris contact avec la société recourante pour convenir
des modalités du contrôle le 15 juin 2022 déjà. Si rien ne s’est passé depuis
c’est parce que la recourante s’est opposée à cette démarche. Elle ne saurait
donc s'en prévaloir pour justifier d'un risque de prolongement de la procédure
de réclamation.
Le tribunal conclut de ce qui précède que la
recourante n’établit pas de risque sérieux de violation du principe de
célérité. Il s’ensuit qu’en l’absence d’élément autre que l’affirmation de
craintes, le tribunal ne peut conclure que la suspension de procédure contestée
entraînera un déni de justice ou un retard injustifié à statuer. Il n’y a en
conséquence pas lieu de faire abstraction de l’exigence d’un préjudice
irréparable.
e) Au sujet de ce dernier point, le tribunal relève
tout d’abord que la recourante se contente d’expliquer qu’elle a été fermée
durant des mois pour des raisons sanitaires en 2021 et qu’elle n’a à ce jour
pas reçu les indemnités auxquelles elle pourrait prétendre, plus de 18 mois
après les décisions de fermeture, ne devant sa survie qu’aux emprunts qu’elle a
contractés. Or, ces simples éléments ne permettent nullement d’établir les
raisons pour lesquelles une suspension de la procédure de réclamation lui
causerait ou menacerait de lui causer un dommage. Le tribunal relève que la
société n’a eu aucune activité, ni en 2020, ni en 2021 et qu'elle dispose de
liquidités, respectivement de créances à court terme supérieures aux frais
d'exploitation des deux années précitées. Enfin, comme l’a fait remarquer
l’autorité intimée, la société présente des pertes depuis sa création en 2018,
soit des pertes sans lien avec la pandémie de la COVID-19 et les mesures
sanitaires. Or, les aides pour cas de rigueur n’ont pas pour vocation d’éviter
la faillite de sociétés déjà en difficultés avant la pandémie.
En conclusion, la recourante n’établit nullement
qu’elle serait exposée à un risque de préjudice irréparable en lien avec la
suspension de la procédure de réclamation du 26 juillet 2022 jusqu’à droit
connu sur l’audit conduit par le CCF.
2.
Les considérants qui précèdent conduisent à l’irrecevabilité du recours.
Les frais du présent arrêt sont mis à la charge de la recourante, qui succombe
(art. 49 al. 1 LPA-VD et 4 al. 1 du tarif des frais judiciaires et des dépens
en matière administrative du 28 avril 2015 [TFJDA ; BLV 173.36.5.1].
Il n’y a pas matière à allocation de dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est irrecevable.
II.
Un émolument judiciaire, de 2'000 (deux mille) francs est mis à la
charge de A.________.
III.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 17 mars 2023
Le
président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),
le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.