vd_omni · CCST.2023.0003 · 2023-08-04 · fr

FRIED Home Sàrl/Conseil communal de Lucens, Direction générale des affaires institutionnelles et des communes | Requête déposée contre un règlement communal régissant l'exercice de la prostitution.Liberté économique. La commune n'a pas été trop restrictive en interdisant la prostitution de salon dans un rayon de 100 m autour des zones à prépondérance d'habitat, au vu du but de protection. En outre, l'implantation d'un salon de prostitution reste possible notamment sur une grande partie de la zone industrielle. ll appartiendra à l'autorité, lorsqu'elle devra statuer sur l'ouverture de salon de prostitution en zone industrielle, de s'en tenir à une interprétation large des activités admises dans cette zone. C'est en effet dans cette mesure seulement qu'une interprétation du règlement attaqué compatible avec la Constitution fédérale paraît possible (c.3a).Le règlement distingue à juste titre la prostitution de rue de la prostitution de salon. L'exigence d'une "zone tampon" pour la prostitution de salon uniquement se justifie par le caractère permanent de l'activité et ses horaires de journée (c.3b).Rejet de la requêtePar arrêt du 6 septembre 2024 (cause 2C_474/2023), le Tribunal fédéral a partiellement admis le recours déposé contre cet arrêt dans la mesure où il était recevable.Par arrêt du 2 octobre 2024 (cause 2G_2/2024), le Tribunal fédéral a partiellement admis une demande d'interprétation et de rectification déposée par la Police cantonale du commerce.

Vaud Tribunal cantonal Cour constitutionnelle 04.08.2023 CCST.2023.0003

TRIBUNAL CANTONAL
COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du
4 août 2023
Composition
M. Pascal Langone,
président
;
M. François Kart et Mme Mélanie Pasche, juges; Mme Aleksandra
Fonjallaz et M. Jacques Olivier Piguet, juges suppléants;
Mme Liliane
Subilia-Rouge, greffière.
Requérante
FRIED
Home Sàrl,
à
Lausanne,
représentée
par Me Patrice KELLER, avocat à Payerne,
Autorité intimée
Conseil communal de Lucens,
représenté
par Me Samuel GUIGNARD, avocat à Lausanne, puis Me Anny KASSER-OVERNEY, avocate
à Lausanne,
Autorité concernée
Direction générale des affaires
institutionnelles et des communes,
Direction des affaires juridiques,
représentée par Police cantonale du commerce, à
Epalinges.
Objet
Requête FRIED Home Sàrl c/ le règlement communal sur
l'exercice de la prostitution adopté par le Conseil communal de Lucens le 12
décembre 2022 et approuvé le 9 février 2023 par le département cantonal
compétent (FAO du 3 mars 2023)
Vu les faits suivants:
A.
FRIED Home Sàrl est propriétaire de la parcelle
n° 265 de la Commune de Lucens, sise Route d'Yvonand 4, ainsi que des
bâtiments érigés sur cette parcelle. FRIED Home Sàrl est une société ayant son
siège à Lausanne et qui a pour but l'hébergement de personnes de tout âge. Jusqu'à
la moitié de l'année 2022, FRIED Home Sàrl accueillait, dans les locaux de
Lucens, des personnes ayant des troubles psychiatriques, au sein d'un home non
médicalisé baptisé "Le Sagittaire".
B.
Par publication dans la Feuille des avis officiels
du canton de Vaud (FAO) du 19 novembre 2021, la Municipalité de Lucens (ci-après:
la municipalité) a soumis à l'enquête publique le plan d'affectation "Centre
Gare", ainsi que son règlement, en vue d'un changement d'affectation de la
zone adjacente à la parcelle de FRIED Home Sàrl.
Le 16 décembre 2021, FRIED Home Sàrl a
fait opposition au projet de plan d'affectation. Elle a notamment fait valoir
que le changement d'affectation signifierait un arrêt irrémédiable et
inévitable de l'exploitation du home "Le Sagittaire", puisque les
pensionnaires, personnes fragiles psychiquement, ne disposeraient plus de
l'environnement calme qui prévalait jusque-là et qui faisait l'attrait du home.
Le 7 mars, une séance a eu lieu dans
les locaux de la Commune de Lucens concernant l'opposition au plan
d'affectation "Centre Gare". Lors de cette séance, FRIED Home Sàrl a
fait part à la municipalité du fait qu'elle souhaitait ouvrir, en lieu et place
du home – condamné à cesser son activité en raison du projet sur la parcelle
adjacente –, un salon de prostitution. Elle a demandé un soutien de la municipalité,
sous la forme d'un engagement à ne pas s'opposer à un projet qui serait
conforme aux dispositions légales. Elle a indiqué que, moyennant ce soutien,
l'opposition au plan d'affectation "Centre Gare" pourrait être
retirée. Dans sa correspondance du 23 mars 2022, tenant lieu de procès-verbal
de la séance de conciliation du 7 mars 2022, la municipalité a prié FRIED Home
Sàrl de bien vouloir indiquer d'ici au 4 avril 2022 si elle souhaitait
maintenir son opposition ou non.
Le 31 mars 2022, celle-ci
a retiré son opposition au plan d'affectation
"Centre
Gare".
C.
La demande de permis pour un changement
d'affectation des locaux a été mise à l'enquête publique dès le 5 octobre 2022.
Il s'agissait d'octroyer la possibilité d'exploiter un salon de prostitution
comprenant 14 chambres, un bar de 15 places, un salon, ainsi que 16 places de
stationnement.
En parallèle,
FRIED Home Sàrl
a demandé l'autorisation cantonale
requise en cas d'ouverture d'un salon de prostitution
.
D.
Par la suite, la municipalité a affirmé, par son syndic, qu'elle n'était
pas du tout favorable à cette activité. Elle a encouragé la population à faire
opposition, soulignant que plus il y aurait d'oppositions, plus la municipalité
aurait d'arguments pour refuser ce projet. Le 20 octobre 2022,
FRIED
Home Sàrl
a signalé au syndic son mécontentement
face à ces procédés, relevant à son avis de la mauvaise foi. Le 4 novembre
2022, le syndic répondait à cette missive en informant
FRIED Home
Sàrl
du fait qu'un règlement sur la prostitution était à l'étude. Le
courrier mentionnait: "
Ce règlement, qui sera soumis au Conseil
communal lors de sa séance du 12 décembre prochain, réglementera l'activité et interdira
la prostitution de rue et les salons de massage, dans un périmètre défini de
certains lieux, ce qui empêcherait de facto toute activité de ce type dans les
locaux du Home le Sagittaire
".
E.
Le 14 novembre 2022, la municipalité
a adopté le règlement sur la prostitution, sur la base d'un préavis du même
jour.
Le règlement a été adopté par le
Conseil communal le 12 décembre 2022. Il prévoit ce qui suit:
"
CHAPITRE
PRELIMINAIRE
Article premier
Champ d'application
Les présentes dispositions
déterminent les conditions d'exercice de la prostitution de rue et de la
prostitution de salon sur le territoire communal de Lucens.
Article 2
Principes
L'exercice de la prostitution,
quelles qu'en soient les modalités, peut être interdit dans les endroits où il
est de nature à troubler l'ordre et la tranquillité publics, à engendrer des
nuisances ou à blesser la décence.
Les affectations prévues par le
règlement sur le plan général d'affectation peuvent être restreintes, en ce qui
concerne l'exercice de la prostitution, dans toutes les zones aux conditions du
présent règlement.
CHAPITRE I
DE LA PROSTITUTION
DE RUE
Article 3
Définition
Par prostitution de rue, au sens
de présent règlement, on entend le fait de se tenir sur le domaine public, sur
des lieux accessibles au public ou exposés à la vue du public, avec l'intention
reconnaissable de pratiquer la prostitution.
Article 4
Lieux d'interdiction totale
Sont considérés notamment des
endroits où la prostitution de rue est prohibée en permanence:
a) les secteurs ayant un caractère
prépondérant d'habitation, par quoi il faut entendre les quartiers ou rues qui
sont composés ou bordés essentiellement de bâtiments locatifs ou privés;
b) les arrêts des transports
publics;
c) les parcs, promenades et places
de jeux ou leurs abords immédiats;
d) les abords immédiats des lieux
de cultes, cimetières, bâtiments préscolaires, scolaires, de formation
professionnelle, homes, hôpitaux;
e) les parkings ouverts au public;
f) les toilettes publiques et
leurs abords immédiats.
La Municipalité peut préciser, par
voie d'arrêté, la liste des lieux où la prostitution de rue est prohibée. Elle
peut également établir une carte des lieux concernés.
Article
5
Lieux d'interdiction partielle
Certains endroits peuvent ne pas
convenir à l'exercice de la prostitution non en permanence mais à des moments
déterminés.
Sont notamment considérés comme
inappropriés à l'exercice de la prostitution de rue:
a) les bâtiments administratifs
ainsi que leurs abords immédiats durant les heures d'ouverture au public et les
heures habituelles de travail;
b) les bâtiments abritant de
nombreux commerces ou bureaux ainsi que leurs abords immédiats durant les
heures habituelles d'ouverture au public et les heures habituelles de travail;
c) les établissements publics et
autres lieux de spectacle ou de délassement ouverts au public ainsi que leurs
abords immédiats durant les ouvertures au public et sous réserve de la
réglementation spécifique les concernant.
Les abords immédiats des lieux
précités sont les zones adjacentes ou suffisamment proches de ceux-ci où
l'exercice de la prostitution est susceptible de gêner les exploitants ou les
usagers.
Article 6
Modalité d'exercice
Les personnes s'adonnant à la
prostitution de rue ne doivent ni adopter un comportement, ni se tenir à un
endroit susceptible de créer un danger, notamment en rapport avec les usagers
de la route.
CHAPITRE II
DE LA PROSTITUTION
DE SALON
Article 7
Lieux d'interdiction totale
Sont considérés notamment comme
des endroits où la prostitution de salon est prohibée en permanence:
a) les bâtiments principalement
affectés à l'habitation ou situés dans des zones à prépondérance d'habitat,
ainsi que dans un périmètre de 100 mètres aux abords de celles-ci;
b) les bâtiments de toute nature
se trouvant à moins de 100 mètres des lieux de culte, cimetières, bâtiments
préscolaires, scolaires, structures d'accueil collectif pour la petite enfance,
de formation professionnelle, homes, appartements protégés, hôpitaux.
La Municipalité peut préciser, par
voie d'arrêté, la liste des lieux où la prostitution de salon est prohibée.
Elle peut également établir une carte des lieux concernés.
Article 8
Lieux d'interdiction partielle et
temporaire
Certains endroits peuvent ne pas
convenir à l'exercice de la prostitution non en permanence mais à des horaires
déterminés.
Sont notamment considérés comme
inappropriés à l'exercice de la prostitution de salon les bâtiments situés dans
toutes les zones centrales, lorsque cette activité constitue une gêne pour les
habitants, durant les jours de repos public entre 22h00 et 07h00.
Article
9
Affectation
du local
Tout local accueillant une
activité de prostitution de salon doit être conforme à l'affectation
(commerciale) de l'immeuble ou de la partie concernée de celui-ci.
Conformément à l'article 93 LATC,
la Municipalité peut procéder à des inspections périodiques pour vérifier la
conformité des locaux et de leur affectation; d'office ou à la requête de la
Police cantonale du commerce.
Article 10
Dérogations
Dans la même mesure que le prévoit
l'article 85 LATC, la Municipalité peut accorder des dérogations, pour autant
que des circonstances objectives le justifient. L'octroi de dérogations ne doit
pas porter atteinte à un autre intérêt public prépondérant ou à des intérêts
prépondérants de tiers
Ces dérogations peuvent être
accordées à titre temporaire ou définitif et être assorties de conditions et
charges particulières. Elles peuvent être limitées à la personne de
l'exploitant et retirées en cas de changement d'exploitant.
CHAPITRE III
POURSUITE DES
INFRACTIONS
Article 11
Infractions
Les infractions aux présentes
dispositions réglementaires sont passibles de peines de la compétence
municipale et sont poursuivies conformément aux règles de Loi sur les
contraventions et du Règlement communal de police.
Les poursuites pénales en
application de l'article 199 du Code pénal suisse et de la loi cantonale sur
l'exercice de la prostitution sont réservées.
CHAPITRE IV
DISPOSITIONS
FINALES
Article 12
Droit transitoire
Les salons existants avant
l'entrée en vigueur du présent règlement et n'étant pas au bénéfice d'un permis
de construire pour changement d'affectation devront se conformer à l'article 9
du présent règlement dans un délai d'une année à compter de l'entrée en vigueur
du règlement communal sur l'exercice de la prostitution.
Article 13
Entrée en vigueur
Les présentes dispositions
réglementaires entrent en vigueur dès leur approbation par la Cheffe du
Département de l'économie, de l'innovation, de l'emploi et du patrimoine
(DEIEP)".
F.
Le 9 février 2023, la Cheffe du Département de
l’économie, de l'innovation, de l'emploi et du patrimoine a approuvé le
règlement du 12 décembre 2022. Cette approbation a été publiée dans la
Feuille des avis officiels du 3 mars 2023 avec l’indication que le règlement
pouvait faire l’objet d’une requête à la
Cour constitutionnelle dans un délai de 20 jours.
G.
Le 22 mars 2023, FRIED Home Sàrl (ci-après: la
requérante) a saisi la Cour constitutionnelle d’une requête, concluant, avec
suite de frais et dépens, à l’annulation du chapitre II, soit les art. 7 à
10, du règlement communal de Lucens sur l'exercice de la prostitution, pour
non-respect de la liberté économique et du principe de l'égalité de traitement.
Par réponse du 25 avril 2023, le
Conseil communal de Lucens a conclu, avec suite de frais et dépens, au rejet de
la requête.
Par déterminations du 16 mai 2023, le
Département de l’économie, de l'innovation, de l'emploi et du patrimoine a
conclu, sous suite de frais, au rejet de la requête ainsi qu'au maintien et à
l'entrée en vigueur du règlement attaqué.
Considérant en droit:
1.
a) Selon l'art. 136 al. 2 let. a de
la Constitution du 14 avril 2003 du Canton de Vaud (Cst-VD; BLV 101.01), la
Cour constitutionnelle contrôle, sur requête déposée dans les vingt jours dès
leur publication, la conformité des normes cantonales au droit
supérieur.
L'art. 3 de la
loi vaudoise du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle (LJC; BLV
173.32), qui concrétise cette disposition, précise que ce contrôle porte
également sur tous les règlements, arrêtés ou tarifs communaux et
intercommunaux, contenant des règles de droit (al. 3). Le règlement du
Conseil communal de Lucens sur l'exercice de la prostitution, qui répond à ces
conditions, peut faire l'objet d'un examen par la Cour constitutionnelle.
b)
Déposée le 22 mars 2023, soit dans les vingt jours suivant la
publication, le 3 mars 2023, de l’acte contesté, la requête est intervenue en
temps utile (art. 5 al. 2 LJC).
c)
A qualité pour
agir contre une règle communale toute personne physique ou morale qui a un
intérêt digne de protection à ce que l’acte attaqué soit annulé (art. 10
al. 1 LJC).
En l’espèce, la requérante,
valablement représentée par une de ses associées gérantes qui dispose de la
signature individuelle, expose qu'elle est plus que quiconque et directement
touchée par le règlement communal dont l'annulation est demandée, dès lors
qu'une demande de permis de construire est en cours pour un changement
d'affectation du bâtiment lui appartenant précisément dans le but de pouvoir
ouvrir un salon de prostitution à cet endroit, ce qui ne serait pas possible si
le règlement communal attaqué entrait en vigueur.
Il n'est pas contestable que, comme future
exploitante d'un salon de prostitution, la requérante dispose d'un intérêt
digne de protection à demander l’annulation d’un règlement restreignant
l’exercice de la prostitution de salon sur le territoire communal en la
soumettant à des contraintes d’emplacement, d’horaires ou de location de locaux
notamment (cf. concernant des exploitants de salons de prostitution déjà en
activité, arrêt
CCST.2015.0001 du 24
août 2015 consid. 1d, confirmé par arrêt TF 2C_862/2015 du 7 juin 2016).
d)
Selon l'art. 8 LJC, le requérant doit invoquer la violation d'une
règle de droit de rang supérieur et préciser en quoi consiste cette violation.
La cour de céans limite son examen aux griefs invoqués par le requérant, sauf
s'il apparaît que l'acte attaqué est manifestement contraire au droit de rang
supérieur (art. 13 LJC).
En l'espèce, la requérante soutient
que le règlement litigieux déroge au droit fédéral en transgressant sa liberté
économique garantie par l'art. 27 de la
Constitution fédérale de la
Confédération suisse du 18 avril 1999
(Cst.; RS 101), plus
précisément, au vu des restrictions prévues, en empêchant dans les faits toute
ouverture de salon de prostitution sur le territoire de la Commune de Lucens.
Elle estime que le principe de proportionnalité n'est pas respecté (art. 36
Cst.). Elle voit également une inégalité de traitement (art. 8 Cst.), dans
la distinction importante faire entre la prostitution de rue et la prostitution
de salon, cette dernière étant soumise à des restrictions excessives sans
fondement.
La requérante invoquant la violation de règles
de rang supérieur de manière argumentée, les conditions de l'art. 8 LJC
sont réunies.
Le règlement communal comporte un
chapitre préliminaire, un chapitre I consacré à la prostitution de rue, un
chapitre II traitant de la prostitution de salon, un chapitre III relatif à la
poursuite des infractions et un chapitre IV contenant des dispositions finales.
La conclusion prise par la requérante tend à juste titre uniquement à
l’annulation du chapitre II du règlement, dès lors que la prostitution de rue
ne la concerne pas
.
2.
a) La requérante se plaint d'une violation de sa liberté économique.
Invocable tant par les personnes physiques que morales, la liberté économique (art. 27
Cst.) protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel
et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (ATF 140 I 218 consid. 6.3
p. 229; 138 I 378 consid. 6.1 p. 384/385; 138 III 67 consid. 2.3.3
p. 73; 135 I 130 consid. 4.2 p. 135). Elle comprend notamment le
libre choix d’une profession, le libre accès à une activité économique lucrative
privée et son libre exercice (art. 27 al. 2 Cst.). La garantie de la
liberté contractuelle, consacrée explicitement aux art. 1 et 19 du Code
des obligations du 30 mars 1911 (CO; RS 220), fait partie intégrante de
l'aspect constitutif de la liberté économique (ATF 137 I 167 consid. 5.2
p. 179; 136 I 197 consid. 4.4.1 p. 203/204; 131 I 333 consid. 4
p. 339).
La liberté économique protège les
personnes exerçant la prostitution, ainsi que l’exploitation d’établissements
permettant son exercice (ATF 137 I 167 consid. 3.1 p. 172; arrêt TF 2C_166/2012
du 10 mai 2012 consid. 5.2). Seuls peuvent être réprimés certains excès et
manifestations secondaires de cette activité lucrative; une loi ne saurait
poursuivre le but d’éradiquer ou de limiter la prostitution en tant que telle
(ATF 137 I 167 consid. 3.1 p. 172; 101 Ia 473 consid. 2a
p. 475). Une restriction à cette liberté est admissible aux conditions de
l'art. 36 Cst.
b) Aux termes de l'art. 36 Cst, toute
restriction d’un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les
restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger
sérieux, direct et imminent sont réservés (al. 1). Toute restriction d’un
droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la
protection d’un droit fondamental d’autrui (al. 2). Toute restriction d’un
droit fondamental doit être proportionnée au but visé (al. 3). L’essence
des droits fondamentaux est inviolable (al. 4).
aa)
Les restrictions graves à
une liberté nécessitent une réglementation expresse dans une loi au sens formel
(art. 36 al. 1 Cst.;
ATF 139 I 280
consid. 5.1
p. 284 et les références citées). Lorsque la restriction d'un droit
fondamental n'est pas grave, la base légale sur laquelle se fonde celle-ci ne
doit pas nécessairement être prévue par une loi, mais peut se trouver dans des
actes de rang inférieur ou dans une clause générale (
ATF 131 I 333
consid. 4
p. 339 s.).
Un règlement communal qui émane du
parlement communal et est soumis au référendum, comme l'exigent les art. 142
al. 2 et 147 al. 1 Cst-VD, a toutes les caractéristiques d'une loi au
sens formel. Dans ces conditions, l'acte législatif communal offre les mêmes
garanties, du point de vue de la légitimité démocratique, qu'une loi cantonale,
et constitue par conséquent une base légale suffisante pour une restriction
grave (ATF 122 I 305 consid. 5a p. 312; 120 Ia 265 consid. 2a p. 266-267
et les références citées;
CCST.2015.0001
du 24 août 2015 consid. 2a
).
Le droit cantonal prévoit
expressément, à l'art. 14 de la loi sur l’exercice de la prostitution du
30 mars 2004 (LPros; BLV 943.05), que les municipalités sont compétentes pour
édicter des restrictions à l’exercice de la prostitution de salon. C'est dans
le second rapport complémentaire de la commission parlementaire qu'a été
proposé le texte de l'actuel art. 14: il s'agissait "
de traiter du
problème posé par la création d'un salon à proximité d'une école
" de
la même manière que pour la prostitution de rue (Bulletin du Grand Conseil
[BGC]
mars-avril 2004 p. 8847 et 8859). Selon
la jurisprudence relative à l'art. 14 LPros, la municipalité qui entend
imposer des restrictions à l’exercice de la prostitution doit le faire par voie
de règlement (cf.
CCST.2015.0001 du 24
août 2015 consid. 2b et les références citées
)
.
Au vu de ce qui précède, le règlement
de Lucens sur l’exercice de la prostitution constitue une base légale
suffisante pour restreindre la prostitution de salon sur le territoire
communal, notamment pour interdire l'exploitation de tels salons en certains
lieux, soit dans les bâtiments principalement affectés à l’habitation ou situés
dans des zones à prépondérance d’habitat.
bb) Sous l'angle de l'intérêt public, et en rapport
avec l'exercice de la prostitution, sont autorisées les mesures de police ou de
politique sociale, de même que les mesures dictées par la réalisation d'autres
intérêts publics, à l'exclusion notamment des mesures de politique économique (art. 94
al. 4 Cst.;
ATF 137 I 167
consid.
3.6 p. 175 s.;
131 I 223
consid. 4.2
p. 231 s.; arrêt
TF 2C_862/2015 du 7 juin
2016 consid. 4.2.3 et les références citées
).
Les mesures de police admissibles sont celles qui
tendent à assurer la tranquillité des habitants, à préserver de toute
confrontation ou voisinage gênant les lieux de recueillement, les bâtiments
fréquentés par des enfants et des jeunes, ou encore les établissements abritant
des patients ou des personnes âgées. Il s’agit également de veiller au repos
nocturne durant les jours chômés. Il a été admis que, pour assurer ces
objectifs, les locaux de prostitution ne peuvent, sous réserve de dérogations,
occuper que des immeubles ou portions d’immeuble affectés au commerce et ne
sont pas tolérés dans les immeubles d’habitation et dans les zones vouées
principalement à l’habitat, le contrôle étant assuré au moyen des instruments
prévus par la législation sur l’aménagement du territoire. Ces buts
s’inscrivent dans la défense d'intérêts publics, tels que la qualité de l'habitat,
le repos et la tranquillité publics, ou encore la limitation des émissions
immatérielles excessives de la prostitution (cf. CCST.2015.0001
du 24 août 2015
consid. 3a, 3a/aa et
3b).
Selon le Tribunal fédéral en effet, les "
émissions
de nature immatérielle
" qui blessent le sens moral, respectivement qui
provoquent des impressions psychiques désagréables, peuvent importuner
directement les voisins ou avoir des effets indirects en ce sens qu'elles
peuvent rendre plus difficile la mise en location d'un appartement ou éloigner
les clients des commerces (cf. ATF 108 Ia 140 consid. 5c/aa et bb). Le
voisinage immédiat de salons de prostitution ou le partage des locaux communs
ou des abords d’un même immeuble sont susceptibles de générer ce type
d’émissions ressenties comme gênantes ou déplaisantes, plus spécialement si ces
bâtiments sont fréquentés par des enfants. En revanche, la question de savoir
si un salon de massages qui est installé de façon discrète dans une maison
(sans enseigne ni publicité clairement perceptible) est susceptible de causer
des immissions immatérielles ou idéales significatives n'est pas évidente,
comme le Tribunal fédéral l'a relevé (TF 1C_499/2014 et 1C_503/2014 du 25 mars
2015 consid. 6.3, à propos de l'installation d'une agence d'escort dans
une zone mixte de centre de localité).
Dans un arrêt du 7 juin 2016 (2C_862/2015), statuant
sur la constitutionnalité du règlement communal de Payerne interdisant la
prostitution de salon dans les bâtiments principalement affectés à
l'habitation, dans les zones à prépondérance d'habitat ou aux abords immédiats
de bâtiments scolaires et d'autres équipements publics, le Tribunal fédéral a
admis l'intérêt public et la proportionnalité de ces restrictions à la liberté
économique des exploitants et locataires de salons de massages. Il a rappelé
que la prostitution de salon provoque inévitablement certains désagréments. Par
exemple, les habitants, et en particulier les enfants des quartiers
d'habitations, peuvent se trouver confrontés à la publicité gênante, ainsi
qu'aux clients des personnes pratiquant la prostitution qui arrivent en
véhicule, cherchent une place de stationnement, claquent leurs portières,
peuvent se méprendre et frapper à la mauvaise porte, faire du bruit dans les
couloirs des immeubles ou discuter directement avec de telles personnes aux
fenêtres, cela de nuit comme de jour. Tous ces éléments perturbent l'ordre
public et sont incompatibles avec une zone destinée essentiellement à
l'habitation où le repos nocturne présente une importance prépondérante (consid. 6).
Il faut également tenir compte du phénomène de concentration des salons,
l’implantation d’un salon ayant souvent pour effet de faire fuir les autres
locataires, et de la démultiplication des nuisances sonores que cette
particularité entraîne (cf. l'arrêt cantonal concernant la même affaire CCST.2015.0001
du 24 août 2015
consid. 3a/aa et
les arrêts cités).
cc)
Pour être conforme au principe de
la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.), une restriction à un droit
fondamental doit être apte à atteindre le but visé, lequel ne peut pas être
obtenu par une mesure moins incisive; il faut en outre qu'il existe un rapport
raisonnable entre les effets de la mesure sur la situation de la personne visée
et le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (ATF 137 I 167
consid. 3.6 p. 175 s.).
Le refus pur et simple d'autoriser l'exploitation
des salons de massage à certains endroits n'est pas nécessairement contraire au
principe de la proportionnalité. Des mesures moins incisives peuvent ne pas
être suffisantes pour pallier les nuisances et la gêne causées par les salons
de prostitution décriés (cf. AC.2018.0303 du 27 août 2019 consid. 6b). Ainsi
par exemple une limitation des horaires, par exemple, permettrait certes aux
voisins de passer des nuits plus calmes, mais n'éviterait pas à leurs enfants
d'être confrontés à la prostitution durant la journée. Quant à une
insonorisation des locaux, elle ne réglerait pas les problèmes relatifs aux
nombreux passages des clients, souvent bruyants (cf. TF 2C_862/2015 du 7 juin
2016 consid. 7.1.1).
c) Le juge ne doit pas se borner à traiter le
problème de manière purement abstraite, mais il lui incombe de prendre en
compte dans son analyse la vraisemblance d'une application conforme au droit
supérieur. Les explications de l'autorité sur la manière dont elle applique ou
envisage d'appliquer la disposition contestée doivent également être prises en
considération. Si une réglementation de portée générale apparaît comme
défendable au regard des droits fondamentaux en cause dans des situations
normales, telles que le législateur pouvait les prévoir, l'éventualité que,
dans certains cas, son application puisse se révéler contraire aux droits
fondamentaux ne saurait en principe justifier une intervention du juge au stade
du contrôle abstrait des normes (cf.
ATF 146 I 70
consid. 4;
145 I 73
consid. 2;
140 I 2
consid. 4;
CCST.2015.0003 du 31 mars 2016 consid. 4a). Dans l'affaire concernant le
règlement communal de Payerne, le Tribunal fédéral a relevé ce qui suit (TF
2C_862/2015 du 7 juin 2016 consid. 7.1.2 et 7.1.3):
"7.1.2. Il convient
cependant de relever qu'une lecture en parallèle des art. 7 et 8 du
règlement réduit malgré tout considérablement les possibilités de pratiquer la
prostitution sur le territoire de la Commune de Payerne. Certes, cette activité
sera toujours possible en-dehors du centre-ville et des hameaux de la Commune
(cf. art. 8 du règlement), là où l'habitation n'est pas prépondérante et
où il n'y a pas de bâtiment excluant l'implantation d'un salon (cf. art. 7
du règlement). Au vu du plan général d'affectation de la Commune de Payerne,
les zones restantes, dans lesquelles la prostitution de salon sera en principe
toujours possible, sont en particulier les zones urbaines dans lesquelles
l'habitat n'est pas prépondérant (cf. art. 8 ss RPGA), la zone de Vuary (art. 48
ss RPGA) et la zone industrielle (art. 55 ss RPGA). Cela ne représente en
réalité que relativement peu de possibilités d'implantation, même si l'art. 8
al. 2 du règlement n'exclut la prostitution du centre-ville et des
hameaux, sous réserve de l'art. 7 du règlement, que dans la mesure où
cette activité constituerait une gêne pour les habitants et, le cas échéant,
uniquement durant les jours de repos public, entre 22h00 et 07h00, et que l'art. 10
du règlement donne dans tous les cas à la Municipalité la possibilité
d'accorder des dérogations.
7.1.3. Les développements qui
précèdent permettent donc de retenir que les mesures prévues aux art. 7 et
8 du règlement, prises séparément les unes des autres, ne constituent pas des
restrictions excessives de la liberté économique des personnes s'adonnant à la
prostitution dans la Commune de Payerne. Par contre, il faut relever que le
cumul de ces mesures sur la prostitution de salon pourrait, dans certaines
circonstances, aboutir à une restriction excessive de la liberté économique de
ces personnes. Toutefois, dans le cadre d'un contrôle abstrait, il convient de
rappeler que le Tribunal fédéral s'impose une certaine retenue (cf. consid. 3
ci-dessus) et qu'il n'est en l'occurrence aucunement exclu que l'autorité
chargée d'appliquer le règlement en fasse une interprétation conforme au droit
supérieur. Suivant la pratique de cette autorité, notamment en relation avec
l'interprétation de la notion de zones à prépondérance d'habitat ou
l'application de la dérogation de l'art. 10 du règlement, et les
éventuelles précisions de la Municipalité quant aux lieux où la prostitution
est prohibée (cf. délégation de l'art. 7 al. 2 du règlement), il sera
au demeurant toujours possible aux justiciables d'obtenir une protection
juridique suffisante par un contrôle concret du règlement lors de son
application, sur la base d'une situation d'espèce."
3.
a) En l'espèce, la requérante estime que la réglementation en cause
porte atteinte au noyau intangible de la liberté économique. Elle expose que le
règlement dont l'annulation est demandée (combiné au règlement d'affectation de
la Commune de Lucens) ne permettrait pas du tout d'ouvrir un salon de
prostitution sur le territoire de la Commune de Lucens, y compris ses hameaux.
De fait, à son avis, le règlement revient donc à purement et simplement
interdire une activité sur le territoire où il s'applique, ce qui représente
une atteinte illicite et inadmissible à la liberté économique garantie par l'art. 27
Cst. Cette situation résulte du fait que la commune a voulu être trop
restrictive lorsqu'elle a imposé un rayon de 100 mètres autour des zones à
prépondérance d'habitat et de certains lieux. En milieu urbain, un tel rayon
représente une surface excluant de très nombreuses constructions. En ce sens,
la proportionnalité exigée par l'art. 36 al. 3 Cst. n'est pas
respectée. Selon la requérante, il aurait suffi, à l'instar de la Commune de
Payerne, d'interdire ou restreindre l'ouverture des salons aux abords immédiats
de ces zones, sans grever le territoire communal de milliers de mètres carrés
supplémentaires pour l'implantation d'un salon en raison de l'introduction
d'une zone tampon de 100 mètres.
La requérante ne peut pas être suivie. S'agissant de
l'étendue de la "zone tampon", on peut raisonnablement soutenir,
comme le fait l'autorité intimée, qu'une distance suffisante par rapport aux
zones à protéger est nécessaire pour que cette protection puisse être
effective. En effet, l'implantation d'un salon de prostitution en limite ou "aux
abords immédiats" des zones que l'on veut protéger des nuisances ne
permettrait pas d'atteindre pleinement le but d'intérêt public recherché. Il
n'y a pas lieu de considérer que la mise en place d'une "zone tampon"
viole le principe de proportionnalité.
Il est en outre erroné de prétendre qu'aucune
implantation d'un salon de prostitution ne serait possible sur le territoire de
la Commune de Lucens. La requérante elle-même reconnaît qu'une telle activité
resterait en grande partie possible en zone industrielle. Selon le plan fourni,
l'activité semblerait également partiellement possible en zone artisanale.
La zone industrielle couvre une part certes limitée
mais non négligeable du territoire urbanisé communal. L'art. 93 RPGA,
relatif à la zone industrielle, dispose ce qui suit:
"
Cette zone est
destinée aux fabriques, entrepôts, garages et autres établissement industriels
ou artisanaux fortement gênants.
L'habitation peut y
être admise si elle est nécessaire par une obligation de gardiennage ou autres
raisons jugées valables par la Municipalité. (..)"
Il en ressort que même si l'habitation peut être
admise dans cette zone, elle n'est de toute manière pas prépondérante et donc
pas visée par l'interdiction de l'art. 7 du règlement.
L'autorité intimée a
mentionné dans sa réponse qu'il n'est ni établi ni
certain que l'appréciation de l'autorité communale serait identique à celle de
la requérante en ce qui concerne le champ d'application de l'art. 7 du
règlement. Elle a néanmoins laissé la porte ouverte à l'installation de salons
de prostitution dans la zone industrielle, en indiquant
dans sa réponse
que la zone industrielle abrite également des entreprises ayant une activité
commerciale qui n'entre pas dans la définition de l'activité industrielle au
sens strict. Elle a sur cette base souligné que ceci laissait à penser qu'une
activité du type de celle projetée par la requérante pourrait également y être
conforme
. Certes, l'autorité intimée n'a pas
pris d'engagement formel envers la requérante. Il lui appartiendra toutefois, lorsqu'elle
devra statuer concrètement sur l'ouverture de salon de prostitution en zone industrielle,
de s'en tenir à cette interprétation large des activités admises en zone
industrielle. C'est en effet dans cette mesure seulement qu'une interprétation
du règlement attaqué compatible avec la Constitution fédérale paraît possible.
L'autorité intimée mentionne encore que l'art. 10
du règlement querellé prévoit la possibilité pour la municipalité d'accorder
des dérogations. Il ne serait ainsi pas exclu que l'autorité chargée
d'appliquer le règlement en fasse une interprétation conforme au droit
supérieur. La requérante estime pour sa part qu'une demande de dérogation
serait vaine. Elle souligne que l'intimée a d'ores et déjà annoncé la couleur
quant à sa politique en matière d'autorisations et de dérogations, puisqu'elle lui
a exposé sans aucune ambiguïté que son activité ne pourrait pas s'exercer à
l'endroit projeté en cas d'adoption du règlement, excluant tout espoir
d'obtenir une dérogation au sens de l'art. 10 du règlement. La Cour de
céans relève que, vu la portée très limitée de la dérogation prévue par l'art. 10,
l'existence de cet article ne suffirait de toute manière pas à rendre le
règlement compatible avec la Constitution fédérale si la prostitution était
interdite sur l'ensemble du territoire communal. Tel n'est toutefois pas le cas
comme cela a été exposé ci-avant, la zone industrielle pouvant se prêter à
l'exploitation de salons de prostitution.
b) aa) La requérante estime en second lieu que le chapitre
II du règlement attaqué n'est pas conforme au principe de l'égalité de
traitement, car il fait une distinction importante et injustifiée entre la
prostitution de rue et la prostitution de salon. Elle relève que non seulement
les personnes exerçant la prostitution de rue ne sont pas soumises à des
restrictions spatiales si importantes que celles qui exercent la prostitution
de salon (règle des 100 mètres), mais en plus les endroits pris comme référence
pour une interdiction de la prostitution sont plus nombreux pour la
prostitution de salon que celle de rue, ce qui induit une restriction plus
forte de la liberté économique des personnes exerçant la prostitution dans un
salon. La requérante estime que l'on aurait pu s'attendre à ce que ce soit
l'inverse, c'est-à-dire que la prostitution de rue soit plus restrictivement
admise que la prostitution de salon. Les personnes exerçant la prostitution
sont en effet plus visibles dans la rue que dans les salons. Elles sont aussi
plus disséminées sur le territoire communal que celles qui exercent dans un
salon, ce qui augmente leur visibilité, ainsi que les potentielles nuisances
sonores du fait du passage des voitures, voire des conversations en localité, à
côté des bâtiments dédiés à l'habitation (et non à 100 mètres de ceux-ci). Or,
l'un des buts recherchés lorsqu'on limite l'exercice de la prostitution serait
avant tout la réduction des nuisances liées à l'activité.
bb) Selon la jurisprudence, une décision ou un
arrêté viole le principe d'égalité consacré à l'
art. 8
al. 1 Cst.
lorsqu'il établit des distinctions juridiques qui ne se
justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à
réglementer ou qu'il omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des
circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de
manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière
différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se
rapporte à une situation de fait importante. L'inégalité apparaît ainsi comme
une forme particulière d'arbitraire, consistant à traiter de manière inégale ce
qui devrait l'être de manière semblable ou inversement (ATF 146 II 56 consid. 9.1;
145 I 73 consid. 5.1; 144 I 113 consid. 5.1.1).
Le législateur dispose d'un large pouvoir d'appréciation
dans le cadre de ces principes et de l'interdiction de l'arbitraire (ATF 142 I
195 consid. 6.1; 138 I 225 consid. 3.6.1; 138 I 265 consid. 4.1).
Ce pouvoir d'appréciation peut concerner les actes normatifs cantonaux et
communaux en général (cf. Vincent Martenet,
in
Marteney/Dubey [éd.],
Commentaire romand, Constitution fédérale, Bâle 2021, n° 18 et 44-45
ad
art. 8 Cst.
).
cc) En l'occurrence, la Cour retient que la
prostitution de rue et la prostitution de salon ne peuvent pas être considérées
comme des activités identiques. La prostitution de salon constitue une activité
qui a pour particularité de s'exercer de manière fixe et durable, ce qui
implique une éventuelle publicité/signalisation et surtout un va-et-vient de
clients permanents. Mobile, la prostitution de rue n'a pas le même impact sur
son environnement. Il faut également souligner que la prostitution de salon
s'exerce aussi durant la journée, souvent dès la fin de la matinée, ce qui
n'est pas le cas de la prostitution de rue. Il en découle que les "
émissions
de nature immatérielle
" sont beaucoup plus importantes en journée,
notamment pour les enfants et les jeunes, en lien avec la prostitution de salon.
Face à différents types de nuisances, le législateur
se doit de déterminer quelles règles sont adaptées pour chaque situation. Il
n'est par conséquent pas contraire au principe de l'égalité de traitement de
traiter différemment la prostitution de rue de la prostitution de salon.
L'exigence d'une "zone tampon" pour la prostitution de salon
uniquement se justifie ainsi par le caractère permanent de l'activité et ses
horaires de journée.
On peut encore relever que la loi cantonale opère également
une distinction entre la prostitution de rue, traitée aux art. 6 et 7
LPros, et la prostitution de salon, traitée aux art. 8 à 17 LPros. Elle
soumet l'exploitation d'un salon à autorisation, alors que l'activité de
prostitution sur le domaine public ou les lieux accessibles au public ou
exposés à la vue du public n'est soumise qu'à l'obligation d'information et
d'annonce prévue par l'art. 4 LPros
(cf. Exposé
des motifs et projet de loi
sur la
prosti
tution, BGC du 24
septembre 2003, p. 2822 ss, spécialement p. 2827).
4.
Aucune violation du droit supérieur n’étant constatée, les
considérations qui précèdent conduisent au rejet de la requête du 22 mars 2023.
La requérante qui succombe devra
supporter les frais de la cause (art. 49 al. 1
de la loi
vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV
173.36],
applicable par renvoi de l’art. 12 al. 2 LJC).
Il n’y a pas lieu d’allouer de dépens à l’Etat de Vaud, autorité concernée
représentée par le
Département de l’économie, de
l'innovation, de l'emploi et du patrimoine
,
qui a
procédé sans l'assistance d'un mandataire professionnel
. En
revanche, la requérante devra verser des dépens arrêtés à 1'500 francs à la Commune
de Lucens qui obtient gain de cause (art. 12 al. 2 LJC et 55 LPA-VD)
et qui a mandaté un avocat.
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I.
La requête formée le 22 mars 2023 par
FRIED Home Sàrl
est
rejetée.
II.
Un émolument de justice de 2’000 (deux mille) francs est mis à la charge
de la requérante.
III.
La requérante doit verser à la Commune de Lucens un montant de 1'500 (mille
cinq cents) francs, à titre de dépens.
Lausanne, le
4 août 2023
Le président:
La greffière
:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.