vd_omni · AC.1992.0193 · 1993-08-02 · fr

ZIMMERMANN Walter | droit de faire des photocopies du dossier refusé; réparation du vice en procédure : conditions

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 02.08.1993 AC.1992.0193

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
du 2 août 1993
__________
sur le recours interjeté le 25 mai 1992 par
Walter
ZIMMERMANN
, à Essertines-sur-Rolle, dont le conseil est l'avocat Benoît
Bovay, à Lausanne
contre
la décision de la
Municipalité
d'ESSERTINES-SUR-ROLLE
du 13 mai 1992 levant son opposition et délivrant à
André Nicolier l'autorisation de transformer son bâtiment
***********************************
Statuant dans sa séance du 14 janvier 1993,
le Tribunal administratif, composé de
MM.       A. Zumsteg, juge
J.-J. Boy de la Tour, assesseur
G. Dufour, assesseur
Greffier : Mlle A.-M. Steiner, sbt
constate en fait :
______________
A.                            André Nicolier
est propriétaire de la parcelle no 428 du cadastre de la Commune
d'Essertines-sur-Rolle au lieu-dit "A Châtel". D'une surface totale
de 553 mètres carrés, ce bien-fonds supporte une construction (no ECA 100) se
divisant en trois parties: un bâtiment inhabité depuis fort longtemps, un
hangar adjacent (côté ouest), ainsi qu'une annexee accolée à la façade nord du
hangar; les façades est et ouest de la construction coïncident avec la limite
de propriété. La parcelle no 428 jouxte à l'ouest la parcelle no 429, propriété
de Walter Zimmermann, qui supporte trois bâtiments dont l'un (no ECA 98) est
contigu au hangar. Le terrain présente une déclivité marquée (du nord au sud);
de ce fait la partie nord du bâtiment autrefois habité est partiellement
enterrée et l'avant-toit donnant sur la façade nord se situe à environ 1,30
mètre du terrain naturel seulement.
B.                            Les lieux sont
colloqués en zone du village, régie plus particulièrement par le chapitre III
du règlement communal sur le plan d'affectation et la police des constructions
(RPE), adopté par le Conseil général dans sa séance du 29 novembre 1988 et approuvé
par le Conseil d'Etat le 21 septembre 1990. La parcelle no 428 est par ailleurs
frappée d'un alignement des constructions qui contourne la façade est du
bâtiment (v. plan du 21 septembre 1990).
Au nord et
au nord-est la parcelle empiète sur la forêt voisine et le bâtiment existant se
situe à moins de dix mètres de la lisière.
C.                            Le 24 janvier
1992 André Nicolier a requis de la municipalité l'autorisation de démolir le
hangar existant et de transformer le bâtiment autrefois habité en deux
appartements duplex avec entrées séparées et aménagement de quatre places de
stationnement. Le projet prévoit le percement de plusieurs ouvertures sur
toutes les façades, ainsi qu'en toiture. L'entrée du logement se situant à
l'ouest impliquerait la construction d'un escalier extérieur en façade nord.
Selon les plans, une place de stationnement serait aménagée au nord du bâtiment
à côté de l'escalier extérieur, une au sud et deux places côte à côte à l'ouest
du bâtiment, à l'emplacement du hangar actuel.
L'enquête
publique a eu lieu du 28 février au 18 mars 1992 et a suscité l'opposition de
Walter Zimmermann.
Le 31 mars
1992, la Centrale des autorisations du Département des travaux publics, de
l'aménagement et des transports (CAMAC) a transmis sa "synthèse" à la
municipalité. Il en résulte que le Service des forêts et de la faune a octroyé
une dérogation à l'art. 12 a de la loi forestière vaudoise pour la
transformation du bâtiment. S'agissant de la place de stationnement prévue au
nord du bâtiment il a toutefois requis son déplacement dans la cour, en plus
des deux places de parc prévues à la place du hangar à démolir. Le Service des
eaux et de la protection de l'environnement a délivré, moyennant certaines
conditions, l'autorisation spéciale requise pour la pompe à chaleur prévue au
nord de la parcelle, en secteur A de protection des eaux souterraines.
Le 4 mai
1992, la municipalité a délivré le permis de construire requis par André
Nicolier; le permis mentionne expressément les conditions requises par le
Service des forêts. Le 13 mai 1992, la municipalité a signifié à Walter
Zimmermann la levée de son opposition.
D.                            Walter
Zimmermann a recouru contre cette décision le 25 mai 1992, concluant à son
annulation. Ses arguments seront repris plus loin dans la mesure utile.
Le Service
des forêts et de la faune s'est déterminé le 27 juillet 1992 et la municipalité
le 13 août 1992. Ils concluent au rejet du recours; leur argumentation sera
reprise plus loin dans la mesure nécessaire. Le recourant a déposé un mémoire
complémentaire le 27 août 1992. Le constructeur s'est déterminé le 20 décembre
1992; il conclut implicitement au rejet du recours.
Le Tribunal
administratif a tenu séance à Essertines-sur-Rolle le 14 janvier 1993. Il a
entendu les parties et a procédé à une visite des lieux.
Considérant en droit :
________________
1.                             Le recourant
se plaint d'une violation de son droit d'être entendu dans la mesure où la
municipalité ne lui a pas permis, pendant l'enquête publique, d'effectuer des
photocopies des plans du projet pour les soumettre à son avocat. La
municipalité ne le conteste pas, mais explique qu'elle n'avait jusqu'ici jamais
donné cette possibilité à ses administrés et ignorait qu'elle en avait
l'obligation.
a) Le droit
de consulter le dossier est un élément du droit d'être entendu. Son étendue se
détermine d'abord selon les dispositions cantonales de procédure. Dans le cas
où le droit cantonal n'assure qu'une protection insuffisante de ce droit, ce
sont les garanties minimales déduites de l'art. 4 de la Constitution fédérale
par la jurisprudence fédérale qui s'appliquent. Consulter signifie prendre
connaissance du dossier au siège de l'autorité, il n'y a aucun droit à emporter
les pièces chez soi. Par contre, les parties doivent être autorisées à
effectuer elles-mêmes des photocopies sur place contre paiement d'une taxe,
pour autant que ces photocopies soient facilement réalisables. L'administration
ne peut pas être astreinte à fournir une prestation disproportionnée (ATF 116
Ia 325; 108 Ia 5). En l'espèce, la municipalité n'a pas autorisé le recourant à
faire des photocopies, alors que celles-ci auraient été facilement réalisables;
elle a dès lors violé le droit d'être entendu de Walter Zimmermann.
b) Malgré la
nature formelle de ce droit, sa violation peut être réparée dans le cadre de la
procédure de recours, à condition que l'autorité de seconde instance possède le
même pouvoir d'examen que la première (Pierre Moor, Droit administratif, volume
II, p. 189-190, ATF 114 Ia 307 et références.). Cette jurisprudence se justifie
en vertu du principe de l'économie de procédure, dans la mesure où l'on peut
admettre que l'autorité intimée n'aurait de toute manière pas changé sa
décision (ATF 100 Ib 1). Pour déterminer en l'occurrence si le Tribunal
administratif, qui ne revoit en principe que la violation du droit, ainsi
que l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 LJPA), a le même
pouvoir d'examen que la municipalité, il faut examiner si les griefs soulevés à
l'encontre du projet posent de pures questions juridiques ou s'ils impliquent
l'exercice d'un pouvoir d'appréciation (ATF 116 Ia 94).
aa) Le
recourant estime que le projet de transformation litigieux ne respecte pas la
distance de dix mètres par rapport à la lisière de la forêt (art. 17 de la loi
fédérale sur les forêts (LFo) et art. 12 a de la loi forestière cantonale).
Savoir si une construction viole la distance minimale à la lisière de la forêt
est une question de droit sur laquelle le pouvoir d'examen du Tribunal
administratif n'est pas limité par l'art. 36 LJPA.
bb) Il en va
de même sur le point de savoir si le projet respecte en soi la limite des
constructions du 21 septembre 1990, ainsi que de la question de la conformité
de la construction existante à la réglementation en vigueur, entraînant, le cas
échéant, l'application des art. 80 et 82 LATC.
cc) Compte
tenu de la décision du Service des forêts, la question des places de
stationnement devra être revue par le constructeur et soumise à nouveau à la
municipalité; elle n'entre par conséquent pas en considération ici.
dd) Le
recourant relève que le système de pompe à chaleur envisagé (serpentins
installées dans le sol au nord  de la parcelle) serait susceptible de gêner le
voisinage et de porter atteinte à l'environnement. Savoir si un système de
pompe à chaleur est conforme à la législation sur la protection de
l'environnement et au règlement sur l'utilisation des pompes à chaleur
constitue une question de droit qui ne laisse aucun pouvoir d'appréciation à
l'autorité compétente; la pouvoir d'examen du tribunal n'est dès lors pas
limité en la matière.
ee) Il en va
de même pour l'application de l'art. 5 RPE qui soumet le maintien de l'ordre
contigu à certaines conditions, non respectées selon le recourant.
Au cours de
la procédure devant le Tribunal administratif, le recourant a eu largement
l'occasion de consulter les plans litigieux et de se prononcer à leur sujet,
tant par le biais d'un mémoire complémentaire qu'à l'occasion de l'audience. La
violation de son droit d'être entendu a dès lors été réparée et ce moyen ne
saurait justifier l'annulation de la décision attaquée.
2.                             Le recourant
estime que les plans sont insuffisamment cotés. Sans doute n'indiquent-ils ni
la hauteur au faîte, ni la hauteur à la corniche, ni la pente de la toiture.
S'agissant toutefois de la transformation d'un bâtiment existant dont le
gabarit n'est pas modifié, ces lacunes n'empêchent pas de se faire une idée
précise des travaux envisagés et de leur conformité aux règles de police des
constructions. Il est en particulier facile de se convaincre que le bâtiment
respecte largement les art. 9 (hauteur à la corniche) et 13 RPE (pente des
toitures); le recourant l'a du reste expressément admis lors de l'audience. Le
grief tiré de l'insuffisance des plans mis à l'enquête n'est dès lors pas
fondé.
3.                             Conformément
aux art. 120 lit. c et d LATC et 12a de la loi forestière cantonale, les
constructions en lisière de forêt sont subordonnées à une autorisation spéciale
du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce. Le Service de
la forêt et de la faune dudit département a accordé cette autorisation le 31
mars 1992, à condition que la place de parc prévue dans cette bande soit
déplacée. Une telle décision doit être communiquée aux opposants par
l'intermédiaire de la municipalité, conformément aux art. 123 al. 3 et 116
LATC. Elle fait en principe l'objet d'une notification unique, avec la décision
sur le permis de construire (ATF 116 Ib 175). Or en l'espèce l'autorisation
spéciale du Service des forêts n'a pas été communiquée au recourant à
l'occasion de la levée de son opposition (elle-même non motivée, en violation
de l'art. 116 LATC). En l'absence de notification régulière la décision
cantonale n'est pas entrée en force et n'est pas opposable au recourant. Le
recours contre la décision municipale accordant le permis de construire doit
dès lors être considéré comme dirigé aussi contre l'autorisation spéciale
cantonale (AC 7529/7533, du 7 avril 1992, consid. 4).
Les
irrégularités commises par la municipalité n'ont par ailleurs pas empêché le
recourant de faire valoir ses moyens, aussi bien en ce qui concerne
l'application de la loi forestière qu'en matière de police des constructions.
Le recours ne saurait par conséquent être admis sur la seule base de l'absence
de notification de l'autorisation cantonale.
4.                             a) La
construction existante n'est pas réglementaire. Elle ne respecte pas, sur sa
façade ouest (hangar et annexe), la distance de 4 m. requise par l'art. 6 RPE
entre la façade d'un bâtiment et la limite de propriété voisine. Le hangar
étant cependant destiné à la démolition, seule l'annexe conserverait au
bâtiment son caractère non réglementaire. A teneur de l'art. 5 al. 2 RPE
l'ordre contigu peut certes être créé entre un ou plusieurs bâtiments à
condition qu'il y ait entente entre voisins et que les constructions fassent
l'objet d'un plan d'ensemble, mais ces deux conditions font défaut en l'espèce.
b) Construit
avant l'entrée en vigueur du RPE, le bâtiment litigieux bénéficie cependant
d'une situation acquise méritant protection. Déduite de la garantie de la
propriété (art. 22 ter Cst) et du principe de la non rétroactivité des lois,
cette protection implique que, sous réserve de garanties plus étendues que les
cantons sont libres d'assurer tout en respectant les exigences majeures de
l'aménagement du territoire, de nouvelles dispositions restrictives ne peuvent
être appliquées à des constructions autorisées selon l'ancien droit que si un
intérêt public important l'exige et si le principe de la proportionnalité est
respecté (RO 113 I a 119 et références). En droit vaudois cette question est
réglée par les art. 80 LATC (bâtiments existants non conformes aux règles de la
zone à bâtir) et 82 LATC (bâtiments frappés d'une limite des constructions ).
L'art. 80 LATC autorise l'entretien et la réparation des bâtiments existants
non conformes aux règles de la zone (al. 1), ainsi que leur transformation ou
leur agrandissement, dans les limites des volumes existants, pour autant qu'il
n'en résulte pas une atteinte sensible au développement, au caractère ou à la
destination de la zone et que les travaux n'aggravent pas l'atteinte à la
réglementation en vigueur ou les inconvénients qui en résultent pour le
voisinage (al. 2). Les bâtiments en ruine ou inutilisables qui ne correspondent
pas aux règles de la zone mentionnée à l'alinéa 1 ne peuvent être reconstruits
(al. 3).
c) Le
recourant soutient que les travaux envisagés ne répondent pas à la notion de
transformation, mais doivent être qualifiés de reconstruction, prohibée par
l'art. 80 al. 3 LATC.
La
reconstruction se distingue de la transformation par l'ampleur des travaux
entrepris. En substance, elle se caractérise par le remplacement d'éléments
d'un ouvrage par d'autres éléments semblables, ne laissant subsister que
quelques parties secondaires de l'ouvrage primitif. Bien qu'il ne soit pas
décisif, le coût des travaux entrepris par rapport aux éléments qui subsistent
constitue également un critère utile pour qualifier les travaux de
transformation ou reconstruction (AC 91/261 du 29 octobre 1992 et références).
En l'espèce, le bâtiment litigieux subirait certes des modifications
importantes, étant donnée qu'il est inhabité depuis fort longtemps; plusieurs
ouvertures sont prévues en façade et en toiture, les murs extérieurs seraient
doublés et l'espace intérieur serait totalement restructuré. Cependant, les
structures porteuses principales ainsi que la dalle du premier étage seraient
maintenues. Dans ces conditions, la qualification de reconstruction doit être
écartée; les travaux projetés répondent à la notion de transformation.
d) Reste à
examiner si les travaux envisagés seraient conformes aux conditions posées par
l'art. 80 al. 2 LATC.
Tendant à la
création de deux logements dans un bâtiment colloqué en zone du village, sans
modification du gabarit, le projet de transformation ne porterait pas atteinte
au développement, au caractère ou à la destination de la zone. Il n'aggraverait
pas non plus l'atteinte à la réglementation en vigueur, aucun agrandissement
n'étant prévu. On ne saurait au surplus retenir une aggravation des
inconvénients qui en résulteraient pour le voisinage; le fait que le bâtiment
litigieux est resté inhabité pendant très longtemps ne confère pas un droit aux
voisins d'empêcher la création de logements, par ailleurs réglementaires,
impliquant certaines nuisances telles que bruits de comportement ou mouvements
de véhicules.
e) Aux
termes de l'art. 5 al. 2 RPE l'ordre contigu peut être maintenu ou créé entre
un ou plusieurs bâtiments à condition qu'il y ait entente entre les voisins et
que les constructions fassent l'objet d'un plan d'ensemble. Cette disposition
ne permet cependant pas d'exiger, là où existe déjà une situation de
contiguïté, que les travaux de transformation soient soumis à l'accord du
voisin ou que les éléments de construction situés à moins de 4 m. de la limite
soient démolis. Une telle contrainte contreviendrait à l'art. 80 al. 2 et 3
LATC, auquel le règlement communal ne peut pas déroger. En effet, la
réglementation communale ne peut valablement apporter des restrictions au droit
de propriété et notamment aux facultés de bâtir que si, entre autres
conditions, elle repose sur une base légale suffisante, Or une telle base
n'existe pas (sur cette question voir R. Didisheim, Le statut des ouvrages non
réglementaires en droit vaudois, particulièrement dans les zones à bâtir, in
RDAF, 1987, p. 397-398).
5.                             Le bâtiment
existant se trouve à l'intérieur de la limite des constructions fixée par le
plan du 21 septembre 1990 à l'exception de quelques marches d'escalier en
façade est, appelées à disparaître selon le projet. Le seul élément nouveau qui
empiéterait partiellement sur la limite de construction serait l'escalier
donnant accès à l'un des appartements, au nord du bâtiment. Selon la
jurisprudence de la Commission cantonale de recours en matière de construction,
dont le Tribunal administratif n'entend pas s'écarter, un accès au domaine
public ne saurait se concevoir sans emprunter, nécessairement, une partie de la
zone qu'on aurait soustraite à la construction en faveur de ce même domaine
public (RDAF 1986, p. 187; CCRC 7085, du 30 janvier 1992, Aeschlimann et
consorts contre Saint-Cergue). L'escalier projeté est donc réglementaire au
regard de l'alignement. Toutefois, tel qu'il est prévu, cet escalier, dont le niveau
de la plate-forme supérieur se trouverait à moins de 1,50 m. au dessous de
l'avant-toit, ne serait pas praticable. Il impliquerait en outre des
terrassements sur le domaine public voisin, qui ne sont pas clairement figurés
sur les plans et dont on ignore si la municipalité les autoriserait. Le projet
devra donc être complété sur ce point.
6.                             Ledit
escalier se situerait à moins de 10 m. de la lisière de la forêt. La loi
fédérale sur les forêts du 4 octobre 1991 (LFo) est entrée en vigueur le 1er
janvier 1993. Les dispositions concernant la distance par rapport à la forêt
(art. 17 LFo) sont reprises pour l'essentiel de l'ordonnance du 1er octobre
1965 sur la police des forêts (OFor, art. 29), aujourd'hui abrogée. Les cantons
restent notamment compétents pour fixer la distance minimale qui doit séparer
les constructions et installations de la lisière de la forêt (art. 17 al. 2
LFo). En vertu de l'art. 12 a de la loi forestière cantonale du 5 juin 1979,
les constructions à moins de 10 m. d'une lisière sont en principe interdites.
Cependant, certains aménagements ne sont pas considérés comme des constructions
au sens de cette disposition (art. 16 du règlement du 16 mai 1980 d'application
de la loi forestière cantonale). Il s'agit notamment des routes (litt. a) et
des constructions entièrement souterraines, pour autant que les arbres n'en
souffrent pas (litt. d). L'escalier projeté constituerait un élément de
construction formant une excavation dont seul le mur de soutènement dépasserait
très légèrement le niveau du terrain naturel. Il peut être assimilé à un chemin
d'accès ou à une construction souterraine. N'ayant aucun effet négatif sur la
conservation, le traitement ou l'exploitation de la forêt voisine, il doit dès
lors être considéré comme admissible dans la limite des 10 m. fixés par l'art
12 a de la loi forestière cantonale.
Quant aux
autres transformations apportées au bâtiment, la législation forestière ne
précise pas comment doivent être traités la transformation ou le changement
d'affectation de constructions existantes implantées à moins de 10 m. d'une
lisière. Le Tribunal fédéral a considéré que de telles constructions devaient
rester au bénéfice de la situation acquise avant l'entrée en vigueur de la loi
forestière cantonale, mais que cette situation ne saurait être aggravée (ATF
non publié du 2 décembre 1981 en la cause M. Guigoz c/ Conseil d'Etat du canton
de Vaud). Dans le cas particulier, les transformations envisagées
n'aggraveraient pas la pression sur la forêt. En effet, à l'exception de la création
d'une porte (liée à l'aménagement de l'escalier dont il a été question
ci-dessus), aucune ouverture en toiture on en façade n'est prévue en du côté
nord; en façade est, les ouvertures projetées ne donneraient pas sur la forêt,
étant donné que le tracé de la lisière, qui se rapproche dans un premier temps
en direction sud-est de la façade nord, dessine un angle sur la limite est de
la parcelle et continue ensuite en direction nord-est, s'éloignant ainsi de
plus en plus du bâtiment litigieux. Les transformations projetées sont par
conséquent admissibles sous l'angle de la législation forestière.
7.                             Le Service
des forêts et de la faune exige que la place de stationnement prévue au nord
(côté forêt) soit déplacée dans la cour, à la place du hangar à démolir, en
complément des deux places de parc projetées à cet endroit. Cette décision
oblige le constructeur à revoir l'emplacement de ladite place, et le projet
devra donc être modifié sur ce point.
8.                             Le Service
des eaux et de la protection de l'environnement a délivré l'autorisation
spéciale requise pour la pompe à chaleur à la condition que l'échangeur de
chaleur ne soit pas installé à moins de deux mètres des bâtiments ou de la
limite aux voisins et que l'échangeur de chaleur enterré se trouve au-dessus du
niveau maximum de la nappe phréatique, mais au minimum à 0,80 mètre de
profondeur. Ces exigences découlent du règlement cantonal du 25 août 1982 sur
l'utilisation des pompes à chaleur (art. 7). Elles ne sont pas respectées en
l'espèce. Le projet devra donc également être revu sur ce point. Si ce mode de
chauffage est conservé, l'implantation des échangeurs de chaleur à proximité de
la forêt devra obtenir l'accord du Service des forêts et de la faune.
9.                             Les
considérants qui précèdent conduisent à l'admission partielle du recours. Il se
justifie de mettre à la charge du recourant, qui n'obtient que partiellement
gain de cause, un émolument de justice de Fr. 1'800.--. Un émolument de justice
de Fr. 600.-- est mis à la charge du constructeur qui versera en outre au
recourant, à titre de dépens réduit, la somme de Fr. 300.--.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                       Le recours est
partiellement admis.
II.                      La décision de la
Municipalité d'Essertines-sur-Rolle du 4 mai 1992 est réformée en ce sens que
le permis de construire sollicité par M. André Nicolier pour les travaux de
transformation sur sa parcelle no 428, mis à l'enquête du 28 février au 18 mars
1992, est accordé aux conditions suspensives suivantes :
a) l'accès à l'un
des appartements, en façade nord du bâtiment, doit être réétudié de manière à
le rendre praticable;
b) le plan des
aménagements extérieurs doit être revu de manière à ce que les quatre places de
parc se situent au sud et à l'ouest du bâtiment;
c) le système de
chauffage doit être revu;
d) l'ensemble de ces
modifications doit être autorisé après enquête publique complémentaire;
III.                     Un émolument de
justice de Fr. 1'800.-- (mille huit cents francs) est mis à la charge du
recourant.
IV.                    Un émolument de
justice de Fr. 600.-- (six cents francs) est mis à la charge du constructeur
qui versera en outre au recourant, à titre de dépens, la somme de Fr. 300.--
(trois cents francs).
mp/Lausanne, le 2 août 1993
Au
nom du Tribunal administratif :
Le juge :                                                                                                                                               Le
greffier :
Le présent arrêt est communiqué aux
parties figurant sur l'avis d'envoi ci-joint.