vd_omni · AC.2017.0364 · 2019-09-25 · fr

A.________, B.________, C.________ /Département du territoire et de l’environnement (DTE) | Recours contre la décision du DTE approuvant un plan cantonal d'affectation créant une zone réservée sur une parcelle. - Dans son principe, la zone réservée litigieuse limitée à une parcelle répond à un intérêt public prépondérant et respecte le principe de la proportionnalité, dès lors qu'elle est située en limite du territoire urbanisé (consid. 2 et 3).- Pas de violation de l'autonomie communale: tant les art. 46 al. 1 aLATC que 46 LATC instituent en quelque sorte une compétence concurrente entre le canton et la commune concernée pour instaurer une zone réservée afin de ne pas compromettre la planification communale; ce domaine ne ressortit par conséquent pas au seul droit communal qui, dans cette mesure, ne peut être qualifié d'autonome. L'art. 46 LATC constitue à lui seul une base légale suffisante pour autoriser le département à établir une zone réservée cantonale sur une parcelle lorsqu'une commune, comme c'est le cas en l'espèce, refuse de le faire alors qu'elle y est tenue pour ne pas compromettre la révision du PGA (consid. 4). Recours rejetés.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 25.09.2019 AC.2017.0364

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 25 septembre 2019
Composition
M. Pascal Langone,
président
;
M.
André Jomini, juge et Mme Renée-Laure Hitz, assesseure.
Recourants
1.
A.________ et B.________,
à
Genolier, tous deux représentés par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,
2.
Commune de Marchissy,
représentée
par sa Municipalité et agissant par Me Alain THEVENAZ, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Département du territoire et de
l’environnement (DTE),
Secrétariat général,
représenté
par le Service du développement territorial, à Lausanne,
Objet
plan d'affectation
Recours 1. A.________ et consort et 2. Municipalité de
Marchissy c/ décision du Département du territoire et de l’environnement
(DTE) du 21 septembre 2017 levant leur opposition et approuvant le plan
d'affectation cantonal créant une zone réservée sur la parcelle 336, propriété
de A.________ et B.________ (dossiers joints: AC.2017.0364 et AC.2017.0368)
Vu les faits suivants:
A.
A.________ et B.________ sont copropriétaires de la parcelle n° 336 du
cadastre de la Commune de Marchissy. Cette parcelle de 2'468 m
2
,
libre de toute construction, est classée à cheval sur la zone de faible densité
et la zone du village selon le Plan général d’affectation communal (PGA),
approuvé par le Conseil d’Etat le 29 février 1980. La parcelle n° 336 se trouve
au nord/ouest du village de Marchissy dans un secteur où les constructions sont
dispersées. Elle est bordée au sud par la parcelle n° 11, classée en zone agricole,
qui comprend des terrains cultivés et des bâtiments ruraux; pour le reste, la
parcelle n° 336 jouxte, à l'ouest, la parcelle bâtie n
o
208
colloquée en zone de faible densité, au nord la parcelle bâtie n° 9 située à
cheval sur la zone de faible densité et la zone du village et, à l'est, la
parcelle bâtie n° 214 affectée à la zone du village.
B.
Du 12 octobre au 10 novembre 2016 a été mis à l'enquête publique le
projet de  construction de deux villas individuelles et cinq villas contiguës
sur la parcelle n° 336.
Le 8 novembre  2016, le Service du développement
territorial (SDT), déclarant agir par délégation de compétence du Conseil
d'Etat, a formé opposition au projet, en se fondant sur les art. 77 et 134 de
la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions
(LATC; RSV 700.11); il faisait valoir en bref que le territoire constructible
de la Commune de Marchissy (zone habitation et mixte) était surdimensionné et
qu’il s’agissait donc d’éviter de rendre de futurs dézonages impossibles ou
plus difficiles.
Par ailleurs, divers propriétaires voisins, soit C.________
et D.________, E.________ et F.________, G.________ et H.________, ainsi que I.________,
ont formé opposition au projet.
Par deux décisions séparées du 20 janvier 2017,
la Municipalité de Marchissy (ci-après : la municipalité) a levé
l’opposition du SDT, d’une part, et celle des propriétaires voisins, d’autre
part, et délivré le permis de construire requis.
Agissant conjointement, les opposants ont
interjeté recours auprès de la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (CDAP) à l’encontre de la décision municipale du 20 janvier
2017, dont ils demandaient l’annulation (cause AC.2017.0059).
Parallèlement, le Département du territoire et
de l'environnement (DTE) a recouru auprès de la CDAP contre la décision
municipale du 20 janvier 2017 (cause AC.2017.0061). Il exposait que, selon le
"Bilan des réserves à bâtir" approuvé par la municipalité le 16 mars
2015, les zones à bâtir étaient surdimensionnées et qu’elles devaient être
dézonées, tout en précisant que la parcelle n° 336 était située en périphérie
de la commune, soit à l’extérieur du territoire urbanisé, en continuité des
champs cultivés.
Par arrêt du 7 juin 2018, la CDAP a admis le
recours  du DTE et annulé la décision municipale du 20 janvier 2017, après
avoir joint les causes AC.2017.0059 et AC.2017.0061.
C.
Le DTE a mis à l'enquête publique, du 8 février au 9 mars 2017, un projet
de "zone réservée cantonale selon art. 46 LATC" sur la parcelle n°
336. Le rapport établi en application de l'art. 47 de l'Ordonnance du 28 juin
2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) expose que, selon le bilan
des réserve en zone à bâtir (zone d'habitation et zone mixte) de la Commune de
Marchissy, la capacité d'accueil de sa population est trop importante.
L'instauration d'une zone réservée cantonale a pour objectif d'éviter de rendre
de futurs dézonages impossibles ou plus difficiles et d'inciter les autorités
communales à engager le plus vite possible la révision de leur PGA (p. 7). Le
règlement de cette zone est libellé comme suit :
"1.          But
La zone réservée est destinée à rendre
inconstructible, provisoirement, la parcelle n° 336 du cadastre de la commune
comprise dans la zone définie par le plan.
2.           Périmètre
La zone est délimitée par le périmètre figurant sur le
plan.
3.           Inconstructibilité
Toute nouvelle construction, installation ou tout
nouvel équipement, sont interdits.
4.           Validité
1
La présente zone réservée a une durée de
cinq ans à compter de sa mise en vigueur.
2
Elle peut être prolongée de trois ans aux
conditions de l'article 46, alinéa 1, LATC."
En mars 2017, A.________ et B.________, d’une part,
et la Commune de Marchissy, d'autre part, ont formé opposition au projet de
création de cette zone réservée cantonale.
D.
Par décision du 21 septembre 2017, le DTE a levé les oppositions et
approuvé, sous réserve des droits des tiers, le Plan d'affectation cantonal
créant une zone réservée sur la parcelle n° 336.
E.
Le 19 octobre 2017, A.________ et B.________ (ci-après: les recourants A.________
et consort) ont interjeté recours auprès CDAP en concluant principalement à la
réforme de la décision du 21 septembre 2017 du DTE en ce sens que la zone
réservée cantonale est refusée et, subsidiarement, à son annulation (cause
AC.2017.0364).
Le 23 octobre 2017, la Commune de Marchissy a
formé recours contre la décision du DTE du 21 septembre 2017, dont elle demande
l'annulation (cause AC.2017.0368).
La jonction de ces deux causes a
été
prononcée le 8 novembre 2017.
Le 31 janvier 2018, le DTE, agissant par le
SDT, s'est déterminé et a conclu au rejet des recours et à la confirmation de
la décision attaquée.
Le 31 janvier 2018, le Conseil fédéral a
approuvé la 4
ème
adaptation du Plan directeur cantonal (PDCn), qui
avait été adoptée en juin 2017 par le
Grand
Conseil vaudois. Le 12 mars 2018, le Conseil général de Marchissy a décidé
d'autoriser les études liées à la révision du Plan général d'affectation de la
commune, afin d'adapter le dimensionnement de la zone à bâtir.
F.
Par lettre du 17 juin 2019, le conseil des recourants A.________ et
consort a requis des informations plus détaillées et actualisées sur
l'avancement des études d'aménagement du territoire en cours, tout en se
réservant la possibilité de demander la tenue d'une audience de débats publics.
Le 8 juillet 2019, la Municipalité de Marchissy a répondu qu'elle n'avait
entrepris aucune démarche en vue d'élaborer une zone réservée communale et que,
s'agissant de la révision du PGA, une étude préliminaire était en cours, si
bien que la procédure était peu avancée et sans incidence sur le sort des
recours Par courrier du 8 juillet 2019, le SDT a transmis la pré-étude à la
révision du plan général d'affectation et la demande de subvention (établie par
le bureau RWB Vaud SA, le 11 décembre 2018), ainsi que l'avis préliminaire du
SDT concernant la révision du PGA adressé à la Municipalité de Marchissy les 21
et 29 mai 2019, confirmant que la parcelle n° 336 devait être située
entièrement hors du territoire urbanisé. Par lettre du 9 septembre 2019, le
conseil des recourants A.________ et consort a déclaré renoncé à une audience
de débats publics, tout en relevant qu'il n'était pas prévu de déclasser la
parcelle n° 336 pour atteindre les objectifs de redimensionnement, selon la pré-étude
précitée du 11 décembre 2018 établie par le bureau mandaté par la commune.
Considérant en droit:
1.
La  décision attaquée par laquelle le DTE a approuvé une zone réservée cantonale
peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal (art.
92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV
173.36]).
Les recourants A.________ et B.________ (ci-après;
recourants 1 et 2), en tant que propriétaires du terrain concerné et auteurs
d'une opposition levée au terme de la procédure devant l'autorité précédente,
ont manifestement qualité pour recourir au sens de l'art. 75 LPA-VD. Quant à la
Commune de Marchissy (ci-après: recourante 3), en tant qu'elle dénonce une
violation de l'autonomie dont elle bénéficie en matière d'aménagement communal
du territoire, elle a également qualité pour agir.
Pour les surplus, les deux recours ont été déposés
en temps utile (art. 95 LPA-VD) et ils respectent les exigences légales de
motivation (art. 76, 77 et 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).  Par
conséquent, il y a lieu d'entrer en matière.
2.
Il sied d'examiner si, dans son principe, la zone réservée litigieuse
s'avère bien fondée, partant répond à un intérêt public prépondérant et si elle
respecte le principe de la proportionnalité. Il convient également de vérifier
si cette mesure repose sur une base légale suffisante.
a) aa) Les zones réservées sont régies par les
dispositions suivantes :
L'art. 27 de la loi fédérale du 22 juin 1919 sur
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), intitulé "Zones
réservées", a la teneur suivante:
"
1
S'il n'existe pas de plan d'affectation ou que
l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des
zones réservées dans des territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces
zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan
d'affectation.
2
Une zone
réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut
prolonger ce délai.
"
Sous la note marginale "zone réservée",
l'art. 46 aLATC, dans sa teneur au moment où la décision attaquée a été rendue,
prévoit ce qui suit:
"
1
La commune ou l'Etat peuvent établir une zone réservée, à titre provisoire,
pour une durée de cinq ans pouvant être prolongée de trois ans au maximum
lorsque la sauvegarde des buts et des principes régissant l'aménagement du
territoire l'exige.
2
La procédure est réglée au chapitre IV ci-dessous.
"
L'art. 46 LATC, dans sa nouvelle teneur en vigueur
dès le 1
er
septembre 2018, prévoit que "les communes ou le
département peuvent établir des zones réservées selon l'art. 27 LAT. Ces zones
interdisent ou limitent la constructibilité des terrains pendant une période
maximale de cinq ans, pouvant être prolongée de trois ans au maximum (al. 1).
La procédure d'approbation est celle des plans d'affectation (al. 2)".
Les zones réservées ont pour but de garantir
(provisoirement) la planification (telle qu'elle a été envisagée). Il s'agit en
particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire
la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de
constructions viennent entraver cette liberté.
bb) Selon la jurisprudence (rappelée par la Cour
constitutionnelle dans l'arrêt CCST.2014.0001 du 3 juillet 2014; v. ég. AC.2017.0386
du 27 septembre 2018,
AC.2017.0078 du 28 février 2018
,
AC.2016.0420 du 6 juin 2017, AC.2013.421 du 26 avril 2016), l'instauration
d'une zone réservée suppose réunies trois conditions matérielles, soit une
intention de modifier la planification, une délimitation exacte des territoires
concernés et le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des
zones concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien
d'une situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131
consid. 6.2). Dans le périmètre de la zone réservée, on peut interdire
toute construction nouvelle, voire toute transformation – si le principe de la
proportionnalité est respecté –, ou bien n'autoriser que celles qui ne menacent
pas le futur plan d'aménagement (cf. Piermarco
Zen-Ruffinen / Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire,
construction, expropriation, Berne 2001, n° 460 p. 201/202). En
raison de l'importance de la restriction de la propriété que peut représenter
l'instauration d'une zone réservée, le principe de la proportionnalité (cf.
art. 36 al. 3 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999; Cst; RS 101) exige
que cette mesure provisionnelle ne soit prescrite que pour des périmètres
délimités précisément, dans lesquels une adaptation du plan d'affectation se
justifie; d'un point de vue spatial, elle ne doit pas aller au-delà du "
territoire
exactement délimité
" pour lequel elle est nécessaire (cf. Alexander
Ruch,
in
Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016,
n° 47
ad
art. 27; Bernhard Waldmann / Peter Hänni, Handkommentar
RPG, Berne 2006, n° 21
ad
art. 27).
Du point de vue temporel, la limitation à cinq ans
de la durée de la zone réservée lie les cantons, qui ne peuvent prévoir par une
règle générale une autre durée initiale (Ruch, op. cit., n° 55
ad
art.
27). Les cantons peuvent permettre une prolongation de la durée, ce qu'a fait
le droit vaudois (cf. art. 46 al. 1 LATC). Il faut que la nécessité d'une
prolongation soit démontrée dans chaque cas concret, et il ne serait pas
admissible de fixer d'emblée à plus de cinq ans la durée d'une zone réservée,
en faisant préventivement usage de la possibilité de prolonger. Au demeurant,
il doit être mis fin à la zone réservée même avant l'échéance des cinq ans de
l'art. 27 al. 2 LAT, si la mesure provisionnelle n'est plus nécessaire (cf.
Ruch, op. cit., n° 57
ad
art. 27; Waldmann/Hänni, op. cit., n° 22
ad
art. 27).
b) Au sujet de l'intérêt public à l'instauration d'une
zone réservée cantonale sur la parcelle n° 336, le département intimé invoque
le surdimensionnement de la zone à bâtir communale. La zone réservée a pour
objectif d'éviter de rendre de futurs dézonages impossibles ou plus difficiles
et d'inciter la municipalité à engager la révision du PGA de la commune.
aa) L'art. 75 al. 1 Cst. prévoit que la
Confédération fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire.
Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du
sol et une occupation rationnelle du territoire. L'art. 1
er
al. 1
LAT précise que la Confédération, les cantons et les communes veillent à
assurer une utilisation mesurée du sol et à réaliser une occupation du
territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays.
L'art. 1 al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du territoire. Cette
disposition, dans sa nouvelle teneur entrée en vigueur le 1
er
mai
2014, précise que les autorités chargées de l'aménagement du territoire
soutiennent les efforts entrepris aux fins, notamment: d'orienter le
développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant
une qualité de l'habitat appropriée (let. a bis); de créer un milieu bâti
compact (let. b). L'art. 3 LAT prescrit les principes d'aménagement, parmi
lesquels il convient notamment de préserver le paysage (art. 3 al. 2) et
d'aménager les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice d'activités
économiques selon les besoins de la population tout en limitant leur étendue
(art. 3 al. 3 LAT).
L’art. 15 LAT, dans sa teneur en vigueur depuis le 1
er
mai 2014, dispose ce qui suit:
"Art. 15  Zones à bâtir
1
1 Les zones à bâtir
sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour
les quinze années suivantes.
2
Les zones à bâtir
surdimensionnées doivent être réduites.
3
L'emplacement et la
dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières
communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du
territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et
préserver la nature et le paysage.
(...)".
Avec ces modifications, le législateur fédéral a
voulu se concentrer sur les problèmes les plus aigus de l'aménagement du
territoire, à savoir la dispersion des constructions et la perte de terres
cultivables. Le nouvel art. 15 LAT précise les conditions permettant de classer
des nouveaux terrains en zone à bâtir, conditions qui résultaient déjà de la
jurisprudence fédérale (ATF 141 II 393 consid. 2; arrêt TF 1C_113/2014 du
3 septembre 2014 consid. 3.1; Message du Conseil fédéral du 20 janvier
2010 relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire
publié in FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963). Ainsi, le nouvel art. 15 LAT a
essentiellement codifié la jurisprudence et la pratique, mais la modification
de la LAT apporte certaines innovations telles que l'exigence de plans
directeurs contenant les stratégies de répartition des zones à bâtir et le
calcul supposé plus précis des surfaces en fonction des besoins (ATF 141 II 393
consid. 2; Alexandre Flückiger, La création et le dimensionnement des zones à
bâtir: enjeux et méthodes, Révision 2014 de la LAT - Faire du neuf avec du
vieux?, 2015, p. 81). Les nouvelles règles de la LAT relatives au
redimensionnement des zones à bâtir ont permis de mettre en évidence
d'importants décalages entre les exigences légales prévalant déjà sous l'ancien
droit et les dimensions effectives des zones à bâtir (arrêts TF 1C_568/2014
et 1C_576/2014 du 13 janvier 2016 consid. 7.2; Message, FF 2010 959, ch. 1.1 p.
963, ch. 2.3.4 p. 980, ch. 2.6 p. 987 et ch. 3.2 p. 988).
L'art. 8a LAT dispose que dans le domaine de
l'urbanisation, le plan directeur cantonal doit définir notamment la dimension
totale des surfaces affectées à l'urbanisation (let. a), la manière de
concentrer le développement d'une urbanisation de qualité à l'intérieur du
milieu bâti (let. c) et la manière d'assurer la conformité des zones à bâtir
aux conditions de l'art. 15 LAT (let. d). Conformément à l'art. 9 LAT, le plan
directeur a force obligatoire pour les autorités (ATF 143 II 476 consid. 3.7).
bb) Dans le canton de Vaud, la question de
l'adaptation des zones à bâtir aux besoins prévisibles (sur cette notion: arrêt
TF 1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 4) pour les quinze années
suivantes a été traitée en particulier par la mesure A11 du Plan directeur
cantonal (PDCn).
Entré en vigueur le 1
er
août 2008, le PDCn
a fait l'objet de plusieurs adaptations. Une quatrième adaptation a été adoptée
par le Grand Conseil les 20 et 21 juin 2017 pour être approuvée par le Conseil
fédéral le 31 janvier 2018. A cet égard, on relèvera que cette 4
ème
adaptation
du PDCn pose des principes directement applicables à la délimitation des zones
à bâtir, notamment à la réduction de zones à bâtir surdimensionnées, qui
doivent être appliqués aux procédures pendantes devant le Tribunal cantonal dès
son entrée en vigueur. Il en va de même des nouvelles dispositions de la loi
fédérale sur l’aménagement du territoire concernant la délimitation des zones à
bâtir (ATF 141 II 393 consid. 2.4 et 3; arrêts AC.2017.0104 du 15 janvier 2019
consid. 3b et AC.2016.0354 20 décembre 2018 consid. 1c).
Quelle que soit sa version, le PDCn a constaté en
substance que la capacité d'accueil d'habitants et d'emplois des zones à bâtir
actuellement légalisées dans le canton est bien plus importante que nécessaire
pour les besoins prévisibles à quinze ans, horizon temporel déterminé par
l'art. 15 LAT. Il a ainsi enjoint les communes à définir leur besoins, à savoir
la croissance démographique programmée à quinze ans, puis à évaluer leur
capacité existante de développement résidentiel (capacité d'accueil, réserves)
et enfin à faire le bilan en vérifiant que leur capacité de développement est à
la mesure de leurs besoins, sinon à adapter leur zone à bâtir (mesure A11).
Dans sa version actuelle, le PDCn retient que le réseau des centres vaudois,
qui garantit la cohésion du canton, est menacé par l'étalement urbain, à savoir
la dispersion de la population et de l’habitat hors des centres, en périphérie
et en campagne. Pour y remédier, il préconise en priorité le développement à
l'intérieur du territoire urbanisé, la valorisation du potentiel inutilisé et
la recherche d'une densification adaptée au contexte (ligne d'action A1; voir
aussi mesure A11). Pour assurer la mise en oeuvre de la mesure A11, les communes
surdimensionnées ne peuvent délivrer de permis de construire tant qu'elles
n'ont pas redimensionné leurs zones à bâtir si de tels permis sont susceptibles
d'entraver la mise en conformité des planifications ou que les terrains
répondent aux qualités des surfaces d'assolement.
Pour sa part, la 4
ème
adaptation du PDCn a
modifié l'année de référence en la repoussant de 2008 à 2015, étendu l'horizon
de planification à 2036 et fixé le taux de croissance à 0,75% pour les villages
et quartiers hors centre (mesure A11 du PDCn). Le développement maximal d'une
commune hors centre se calcule désormais en multipliant la croissance annuelle
admise (0,75%) par le nombre d'années qui séparent la date de référence de
l'horizon de planification (21 ans). Il correspond ainsi à une croissance
totale de 15,75% (0,75% x 21 ans). Les communes qui doivent redimensionner
leurs zones à bâtir doivent réviser leurs plans d'affectation et soumettre leur
projet à l'approbation du canton au plus tard cinq ans après l'adoption du PDCn
par le Grand Conseil (à savoir en juin 2022).
3.
a) En l'espèce
,
les recourants ne pouvaient ignorer
que depuis
le "Bilan des réserves à bâtir" approuvé par
la municipalité le 16 mars 2015, les zones à bâtir de la commune de Marchissy étaient
surdimensionnées et qu’elles devaient en conséquence être réduites dans le
cadre d'une révision du plan général d'affectation (PGA). Pour le surplus, il
ressort du PDCn que
la commune de Marchissy est considérée comme un
village hors centre. D'après la décision attaquée, "selon la mesure A11,
les possibilités de développement accordées entre 2014 et 2036 s'élèvent à 73
habitants (444 habitants en 2014 x 0.75% x 22 années). Cela étant, le potentiel
d'accueil en habitants de la Commune de Marchissy est de 130 au 31 décembre
2013, selon le mode de calcul appliqué par le Département cantonal. En sachant
qu'entre 2013 et 2014, la croissance est de 6 habitants, le potentiel d'accueil
peut être estimé à 124 habitants au 31 décembre 2014. Il en résulte un
surdimensionnement de 51 habitants" (124 – 73).
Les recourants ne contestent pas sérieusement que la
commune est tenue de modifier son plan général d'affectation (PGA) afin de
répondre aux exigences du nouvel art. 15 LAT entré en vigueur le 1er mai 2014,
démarche qui devrait notamment se concrétiser par une réduction des zones à
bâtir. D'ailleurs, le 12 mars 2018, le Conseil général de Marchissy a décidé
d'autoriser les études liées à la révision du PGA afin d'adapter le
dimensionnement de la zone à bâtir.
Compte tenu du surdimensionnement de la zone à bâtir,
il faut ainsi constater que la création d'une zone réservée est justifiée de
manière à ne pas rendre plus difficiles, voire impossibles, de futurs déclassements
ou réaffectations et à garantir le redimensionnement de la zone à bâtir dans le
cadre de la révision du PGA. Certes, au moment où le DTE a approuvé la zone
réservée cantonale (septembre 2017), les autorités communales de Marchissy
n'avaient pas l'intention de modifier le PGA, alors même qu'elles y étaient
tenues. On doit toutefois admettre que désormais l'intention de modifier le PGA
paraît suffisamment concrète pour justifier l'instauration d'une zone réservée,
puisque la commune s'est entre-temps décidée à entamer des démarches en vue de
la révision du PGA. Peu importe que la commune n'ait pas eu la volonté de
dézoner la parcelle n° 336 ni d'y instaurer une zone réservée communale en 2017.
C'est précisément pour ces motifs que le DTE a décidé d'y créer une zone
réservée cantonale afin d'éviter que de nouvelles constructions y soient érigées,
qui auraient été susceptibles de rendre plus difficile voire impossible le
dézonage. Limitée à une parcelle, la zone réservée remplit l'exigence en relation
à la délimitation exacte du territoire concerné.
b) Pour ce qui est du principe de la
proportionnalité, il convient d'examiner si le choix de l'emplacement de la
zone réservée litigieuse est adéquat. Les recourants A.________ et consort
relèvent que la parcelle n° 336 serait "située au coeur même d'une zone
d'habitation, dans la zone de village" et à moins de 300 mètres de l'arrêt
de bus avec une fréquence toutes les demi-heures. "La collocation de cette
parcelle en zone agricole irait à l'encontre de la LAT révisée qui vise à
densifier le milieu d'un centre bâti. Cette mesure tend au contraire à morceler
le territoire". Or, tel n'est pas le cas. La parcelle n° 336 de 2'468 m
2
,
libre de toute construction, n'est pas située au coeur d'une zone d'habitation,
seule une partie de sa surface étant d'ailleurs située en zone du village. En
effet, elle est classée à cheval sur la zone de faible densité (dans sa partie
ouest) et la zone du village (dans sa partie est). Comme cela ressort du
guichet cartographique cantonal (www.geo.vd.ch), elle est en bordure de la zone
agricole (parcelle n° 11); pour le reste, elle jouxte à l'ouest la parcelle
bâtie n° 208 colloquée en zone de faible densité, au nord la parcelle bâtie n°
9 située à cheval sur la zone de faible densité et la zone du village et à
l'est la parcelle bâtie n° 214 affectée à la zone du village. Du moins dans sa
partie ouest, la parcelle n° 336 ne se trouve pas au centre du village de
Marchissy, mais dans un secteur où les constructions sont dispersées, soit dans
une zone d'habitation de très faible densité. Comme le relève à juste titre
l'autorité intimée, la parcelle n° 336 est située en périphérie de la commune,
soit à l'extérieur du territoire urbanisé, en continuité de champs cultivés.
Par territoire urbanisé, il faut entendre un tissu urbain largement bâti. Même
si l'on admettait que la partie Est de la parcelle n° 336 devrait être
rattachée au périmètre centre du village de Marchissy, tel n'est pas le cas de
sa partie Ouest. Dans ces conditions, le fait que la parcelle en question soit
équipée, qu'elle soit proche d'un arrêt de bus et qu'elle ne se prêterait pas à
l'agriculture n'est pas déterminant, puisqu'il s'agit ici de donner aux
autorités de planification la marge de manoeuvre nécessaire afin de procéder à
une révision en profondeur du PGA. On ne saurait considérer d'emblée que la
parcelle des recourants restera entièrement ou partiellement en zone à bâtir.
En effet, même les parcelles équipées, voire comportant déjà des constructions,
peuvent – ou au besoin doivent – être attribuées à un zone de non bâtir (cf. ATF
113 Ia 362 consid. 2b).
Tout bien considéré, le choix de l'emplacement
de la zone réservée apparaît judicieux sous l'angle du principe de la
proportionnalité. La mesure instaurée rendant la parcelle n° 366 provisoirement
inconstructible paraît ainsi apte et nécessaire à préserver la marge de
manœuvre des autorités communales dans le cadre de la révision du PGA. Comme le
relève du reste le SDT, la parcelle n° 336 fait l'objet d'une zone réservée et
non d'un changement d'affectation. Cette mesure conservatoire a pour but
d'étudier de manière détaillée si un dézonage est nécessaire en tout ou partie
en vue de la révision de la planification communale; cela ne préjuge pas de
l'affectation définitive de cette parcelle.
c) Il convient de souligner qu'il résulte de la
nature de mesure provisionnelle de la zone réservée que celle-ci peut concerner
des parcelles qui, à la fin du processus de planification, ne seront pas
dézonées. Il n'est pas question de trancher au stade de la procédure relative à
la zone réservée la question du redimensionnement définitif de la zone à bâtir,
et des questions qui y sont liées. C'est ainsi prématurément que les recourants
se prévalent – dans l'abstrait – du principe de l'égalité de traitement par
rapport aux propriétaires d'autres communes – largement surdimensionnées – qui auraient
obtenu des permis de construire sans qu'il n'y ait eu d'intervention de
l'autorité cantonale. Tout au plus peut-on constater qu'il n'y aurait pas d'inégalité
de traitement s'agissant des parcelles qui ont été construites avant le mandat
de surveillance confié par le Conseil d'Etat au département  (18 janvier 2016).
C'est en effet un élément objectif qui peut expliquer pourquoi des mesures
conservatoires ont été considérées comme nécessaires dans certains cas, et pas
dans d'autres, survenus antérieurement.  Quoi qu'il en soit, les recourants
n'expliquent pas en quoi la situation des autres parcelles (non désignées)
serait comparable avec celle de la parcelle n° 336, notamment en ce qui
concerne leur situation par rapport au territoire urbanisé, leur équipement et
leur environnement naturel. S'il était effectivement envisagé de dézoner la
parcelle n
o
336 dans le cadre de la révision du PGA, les recourantes
pourraient préciser leur grief tiré d'une inégalité de traitement au cours de
la procédure menée à cette occasion. Au stade de la zone réservée, la question
qui pourrait tout au plus se poser est celle de savoir si la zone réservée ne
devrait pas couvrir aussi d'autres parcelles voisines afin d'être réellement
efficace, mais cette question ne fait pas l'objet de dans la présente procédure.
Les recourants laissent encore entendre que,
contrairement aux dires du département, depuis le 18 janvier 2016, le SDT ne
s’opposerait pas systématiquement à l’octroi de permis de construire dans les
autres communes surdimensionnées. Ils requièrent la production en mains de la
Cour de céans de la liste des oppositions formées par le SDT depuis le 18 janvier
2016 et la liste des zones réservées instaurées depuis cette date. Cette
requête doit être rejetée, car les informations demandées ne sont pas
pertinentes pour le sort du présent recours. Les mesures prises par l'autorité
cantonale de planification dans d'autres situations, qui ne sont pas
directement comparables (en ce qui concerne notamment la localisation des
terrains par rapport au centre de la commune, l'importance des réserves de
zones à bâtir, etc.), ne seraient pas propres à justifier le non établissement
de la zone réservée cantonale sur la parcelle n° 336.
4.
La commune recourante voit une violation de son autonomie communale dans
le fait  que le DTE a instauré une zone réservée cantonale sur la parcelle
litigieuse, alors même que la commune de Marchissy n'a pas l'obligation
d'engager une procédure de révision de son PGA aussi longtemps que la 4
ème
adaptation du Plan directeur cantonal n'a pas été approuvée par le Conseil
fédéral. Or, cette 4
ème
adaptation du PDCn a été entre-temps (31
janvier 2018) approuvée par le Conseil fédéral, si bien qu'il n'y a pas lieu
d'examiner plus avant ce moyen. Les recourants A.________ et consort
soutiennent, quant à eux, que l'établissement d'une zone réservée au sens des
art. 46 LATC et 27 LAT relève exclusivement de la compétence de la commune qui
est seule à même de prendre les mesures provisionnelles adéquates en fonction
de la révision de son plan d'affectation. Le DTE ne saurait donc se substituer
aux communes en prenant, à leur place, de telles mesures provisionnelles dans
le cadre de la révision de leur plan d'affectation, sauf à violer l'autonomie
communale.
a) Selon l'art. 50 al. 1 Cst., l'autonomie
communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal. Une
commune bénéficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le
droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive, mais qu'il laisse en tout ou
partie dans la sphère communale, conférant par là aux autorités municipales une
liberté de décision relativement importante. L'existence et l'étendue de
l'autonomie communale dans une matière concrète sont déterminées
essentiellement par la constitution et la législation cantonales (ATF 136 I 316
consid. 2.1.1 p. 317 et les arrêts cités). Il n'est pas nécessaire que la
commune soit autonome pour l'ensemble de la tâche communale en cause; il suffit
qu'elle soit autonome dans le domaine litigieux (ATF 133 I 128 consid. 3.1 p.
131; arrêts 1C_365/2010 du 18 janvier 2011 consid. 2, non publié in ATF 137 II
23, mais in Pra 2011 n° 60 p. 428; 1C_537/2009 du 8 juillet 2010 consid. 1). Lorsqu'elle
est reconnue autonome dans un domaine spécifique, une commune peut dénoncer
tant les excès de compétence d'une autorité cantonale de recours que la
violation par celle-ci des règles du droit fédéral, cantonal ou communal qui
régissent la matière (ATF 128 I 3 consid. 2b p. 9 et l'arrêt cité).
En droit cantonal vaudois, les communes
jouissent d'une autonomie maintes fois reconnue lorsqu'elles définissent, par
des plans, l'affectation de leur territoire, et lorsqu'elles appliquent le
droit des constructions (art. 139 al. 1 let. d Cst./VD; cf. notamment ATF 115
Ia 114 consid. 3d p. 118 s.; arrêt 1C_365/2010 du 18 janvier 2011 consid. 2 in
Pra 2011 n° 60 p. 428). Autrement dit, le principe et l'étendue de l'autonomie
communale en matière d'aménagement local s'apprécient à l'aune du droit public
cantonal. Le législateur cantonal peut tout à fait restreindre même après coup
l'autonomie qu'il a un jour reconnue aux communes (Ruch, op. cit, n. 79
ad
art. 2 LAT). L'introduction dans le cadre de la révision de 2012 de la LAT de l'art.
8a LAT a entraîné, pour les communes, la perte d'une grande partie de
l'autonomie dont elles jouissaient jusque-là en matière d'aménagement. La
maîtrise de l'urbanisme est devenue une tâche centrale de la planification
directrice. La limitation des surfaces affectées à l'urbanisation, la
répartition intra-cantonale des potentiels de croissance ou la réduction des
zones à bâtir surdimensionnées sont des dossiers qui doivent être abordés dans
une perspective globale par les autorités cantonales (Pierre Tschannen,
Commentaire pratique LAT: Planification directrice et sectorielle, pesée des
intérêts, 2019, n. 2 et n. 10
ad
art. 8a LAT). L'art. 27 LAT ne précise
pas quelle autorité est compétente pour instaurer une zone réservée. C'est au
droit cantonal et communal qu'il appartient de désigner les autorités
compétentes pour délimiter des zones réservées. Il s'agira en premier lieu de
la collectivité chargée d'édicter les plans d'affectation pour lesquels la zone
réservée a été délimitée. A l'échelon communal, cette tâche incombera le plus
souvent à l'exécutif, à l'échelon cantonal au Conseil d'Etat ou à un
département. Mais il n'est pas exclu que le droit cantonal désigne une autorité
cantonale chargée de délimiter les zones réservées pour garantir la planification
communale. Pour le cas où le droit cantonal ne désigne pas l'autorité compétente,
l'art. 36 al. 2 LAT déclare le gouvernement cantonal comme compétent pour
délimiter des zones réservées même dans les cantons ayant conféré aux communes
une compétence exclusive de déterminer des zones réservées (cf. Ruch, op.cit, n.
46
ad
art. 27 LAT).
b) Selon la formulation claire de l'art. 46 al.
1 aLATC, "la commune ou l'Etat peuvent établir une zone réservée, à titre
provisoire, pour une durée de cinq ans pouvant être prolongée de trois ans au
maximum lorsque la sauvegarde des buts et des principes régissant l'aménagement
du territoire l'exige". L'actuel art. 46 LATC prévoit également que
"les communes ou le département peuvent établir des zones réservées selon
l'art. 27 LAT". Le droit cantonal institue en quelque sorte une compétence
concurrente entre le canton et la commune concernée pour instaurer une zone
réservée afin de ne pas compromettre la planification communale. Ce domaine ne ressortit
par conséquent pas au seul droit communal qui, dans cette mesure, ne peut être
qualifié d'autonome (cf. arrêt 1C_92/2015 du 18 novembre 2015 consid. 3.1.2).
Ainsi, le département cantonal (DTE) n'a pas violé l'autonomie communale de Marchissy
en instituant une zone réservée cantonale afin de ne pas compromettre la
planification communale en cours de révision.
En résumé, l'art. 46 LATC constitue, à lui seul,
une base légale suffisante pour autoriser le département à établir une zone
réservée cantonale sur une parcelle, lorsqu'une commune, comme c'est le cas en
l'espèce, refuse de le faire, alors qu'elle y est tenue pour ne pas
compromettre la révision du PGA. Il s'agissait ici d'inciter les autorités
communales à engager le plus vite possible la révision du PGA afin de se
conformer à l'art. 15 LAT et à procéder au redimensionnement d'une zone à bâtir
trop importante d'ici au 30 juin 2022. Pour le surplus, il n'est pas contesté
que les dispositions transitoires des art. 133 et 134 LATC ne donnent plus
aujourd'hui la compétence au DTE pour établir une zone réservée cantonale, car
la procédure instaurée par ces dispositions transitoires ne s'appliquait plus
au-delà du 31 décembre 1987 (arrêt AC.2018.0208 du 18 janvier 2019 consid. 8). A
noter enfin que l'art. 45 aLATC – qui désigne les autorités compétentes selon
qu'il s'agit d'établir les plans généraux d'affectation (commune) ou les plans
d'affectation cantonaux (Etat) – n'entre ici pas en ligne de compte, car le
litige porte uniquement sur la création d'une zone réservée fondée sur l'art.
46 LATC. Il incombe à la commune de Marchissy de réviser son PGA et non au DTE.
5.
Les recourants A.________ et consort citent l'art. 15 al. 3 LAT qui
exige que l'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être
coordonnés au-delà des frontières communales, soit à l'échelle du canton. Ils
font valoir que la 4
ème
adaptation du PDCn adoptée en juin 2017 n'a
encore pas été approuvée par le Conseil fédéral, si bien qu'elle n'a pas force
obligatoire; ce n'est qu'une fois que le PDCn aura été approuvé que les
communes – dont Marchissy – pourront redimensionner les zones à bâtir en
coordonnant ces zones entre elles. Or, à partir du moment où la 4
ème
adaptation du PDCn a entre-temps (31 janvier 2018) été approuvée par le Conseil
fédéral, le grief tombe, étant précisé que, comme le relève le SDT dans sa
réponse au recours, les exigences de l'art. 15 al. 3 LAT – pour autant que
celles-ci n'aient pas déjà été intégrées dans le PDCn dans sa dernière version
– s'appliqueraient dans le cadre de la révision du PGA et non à l'occasion
d'une délimitation de la zone réservée.
6.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet des recours et à la
confirmation de la décision attaquée. Les frais sont mis à la charge des
recourants, qui succombent (art. 49 al. 1 LPA-VD). Le département intimé, qui
n'a pas agi par l'intermédiaire d'un avocat professionnel, n'a pas droit à des
dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD).
Par ces
motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Les recours sont rejetés.
II.
La décision rendue le 21 septembre 2017, par le Département du
territoire et de l'environnement est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents francs) est mis à la
charge des recourants A.________ et B.________, solidairement entre eux.
IV.
Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents francs) est mis à la
charge de la recourante Commune de Marchissy.
V.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 25 septembre 2019
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’Office fédéral du développement
territorial (ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.