vd_omni · AC.2015.0279 · 2016-07-25 · fr

DE NECKER KIPLING & CIE SA, AEBLHS Sàrl, LEADING ESTATE Sàrl/Municipalité d'Yverdon-les-Bains | Interprétation du règlement communal qui réserve le rez-ce-chaussée à des "activités accessibles au public". Lorsque plusieurs interprétations sont envisageables, il faut s’en tenir à celle qui respecte l’exigence d’une base légale précise pour les restrictions du droit de propriété issues du droit public. Viole le principe de l'égalité de traitement la décision municipale qui refuse l'affectation de locaux en clinique dentaire alors qu'elle admet des activités de gérance immobilière et de tatouage. Si le législateur communal souhaitait différencier les activités de certains secteurs, il aurait dû le prévoir dans le texte du règlement.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 25.07.2016 AC.2015.0279

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 25 juillet 2016
Composition
M. Pierre Journot,
président
; M. Jean-Claude Pierrehumbert et
Mme Dominique von der Mühll, assesseurs; Mme Estelle Cugny, greffière.
Recourantes
1.
DE
NECKER KIPLING & CIE SA,
à
Nyon,
représentée par l'avocat Paul-Arthur TREYVAUD, à Yverdon-les-Bains
2.
AEBLHS Sàrl
et
LEADING
ESTATE Sàrl,
à
Payerne,
représentées par l'avocat Jérôme BENEDICT, à Lausanne
Autorité intimée
Municipalité d'Yverdon-les-Bains,
représentée par l'avocat
Patrice GIRARDET, à Lausanne
Objet
permis de construire
Recours DE NECKER KIPLING & CIE SA et consorts c/
décision de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains du 1er septembre 2015 (refus
du changement d'affectation du rez-de-chaussée)
Vu les faits suivants
A.
Dans la Commune d'Yverdon-les-Bains, le quadrilatère délimité par la rue
St-Roch (à l'ouest), l'avenue Haldimand (au sud), la rue de l'Industrie (à
l'est) et les voies CFF (au nord) est régi par le plan de quartier
"St-Roch – Haldimand – Industrie" (ci-après : PQ St-Roch) et son
règlement, approuvés préalablement par le Département le 29 août 2013 et en
vigueur depuis le 9 octobre 2013. Le secteur est proche de la gare et du
centre-ville. Auparavant, il était principalement occupé par d'anciens locaux
d'entreprises qui se sont désormais relocalisées en périphérie et par des
bâtiments vétustes d'époques différentes. Ces bâtiments ont été démolis au
profit des constructions dont il sera question plus loin. Le front bâti situé le
long de la rue St-Roch et de l'avenue Haldimand avec, à l'angle, l'immeuble
propriété de l'assureur Bâloise, a été en revanche maintenu.
Le plan de quartier prévoit 5 périmètres de
construction autour d'un parc de verdure. Les périmètres 4 et 5, imbriqués l'un
dans l'autre, avec, au centre, un patio, prolongent le bâti existant le long de
l'avenue Haldimand. Ces périmètres sont séparés du périmètre 3 par un cheminement,
perpendiculaire à l'avenue Haldimand, qui relie l'avenue au parc. Le périmètre
3 est prévu en retrait de la rue Haldimand, dont il est séparé par une place
arborisée qui occupe l'angle formé par l'avenue Haldimand et la rue de
l'Industrie. Ce périmètre est prolongé, le long de la rue de l'Industrie et de
la voie CFF, par le périmètre de construction 2.
Le plan de quartier a pour objet de mettre en valeur
le potentiel urbain du site et de réaliser un aménagement cohérent et rationnel
de l'ensemble du périmètre (art. 1.1 al. 1 du règlement).
Le rapport d'aménagement selon l'art. 47 OAT, établi
au mois de juillet 2012, mentionne ce qui suit au sujet de la création et du
maintien du milieu bâti (p. 19) :
"Le PQ définit une zone à
bâtir de forte densité affectée principalement à l'habitation.
Le projet permet une insertion
intéressante des constructions dans le tissu bâti existant par les options
suivantes :
-
densification et hauteur des constructions adaptées au bâti
conservé;
-
front bâti le long de l'avenue Haldimand et de la rue de
l'Industrie, qui va être élargie et mise à double sens;
-
ordre contigu des constructions définissant un véritable îlot
urbain;
-
création d'une place publique sur l'avenue Haldimand, de sorte à
ménager un passage entre la rue et le cœur vert de l'îlot;
-
suppression des cases de stationnement sur les trottoirs de
l'avenue Haldimand, de sorte à créer un espace public généreux;
-
limitation du stationnement en surface, grâce au parking couvert
et à l'application d'un facteur de réduction;
-
attribution d'une partie des rez-de-chaussée aux activités, en
lien avec la place."
Il indique également qu'en plus de la densification
du centre-ville, le projet doit favoriser la mixité des affectations, savoir
environ 75 % de la surface de plancher déterminante (SPd) dévolue à
l'habitation et environ 25 % de celle-ci prévue pour les commerces, activités
et services compatibles avec l'habitation (p. 23).
B.
Le 23 avril 2014, la Municipalité d'Yverdon-les-Bains (ci-après : la
municipalité) a autorisé la construction de quatre immeubles de logements et
mixtes, de parkings souterrains et d'un couvert à voitures sur les parcelles
2289, 2290 et  2292 à 2302, situées dans le périmètre du PQ St-Roch, dont De
Necker Kipling & Cie SA était alors le promettant-acquéreur. Le projet a
fait l'objet d'une enquête publique ouverte du 23 novembre au 22 décembre 2013.
A la rubrique "conditions particulières communales", le permis de
construire prévoit que les activités accessibles au public au rez-de-chaussée
doivent faire l'objet d'une nouvelle enquête publique afin d'affecter les
locaux.
C.
L'affectation de la plupart des lots de PPE était indiquée sur les plans
mis à l'enquête en 2013. Il en allait ainsi des bureaux situés au
rez-de-chaussée du périmètre 5 du PQ St-Roch, en continuité du front bâti de
l'avenue Haldimand, qui étaient destinés à une gérance immobilière (Foncia). Il
en allait de même des locaux donnant sur le parc arborisé, au rez-de-chaussée
et à cheval sur les périmètres 4 et 5 du PQ St-Roch, destinés à l'Armée du
Salut, précédemment installée sur le site. En revanche, les plans initiaux
indiquaient que l'affectation des lots C2 et C3, devenus dans l'intervalle propriété
d'AEBLHS Sàrl, et du lot C4, désormais propriété de Leading Estate Sàrl, situés
au rez-de-chaussée de l'immeuble implanté sur le périmètre 3 du PQ St-Roch,
était "à définir". En cours de construction, l'affectation de ces
lots à l'usage de cabinet de dentiste, de même que le changement d'affectation
du lot C1, sis au rez-de-chaussée du secteur 5, de bureau en commerce, d'une
part, ainsi que le changement d'affectation des lots B12 à B15, situés dans les
étages du bâtiment prévu en secteurs 4 et 5 du PQ St-Roch, de bureaux en
logements, d'autre part, ont fait l'objet d'une demande d'autorisation
complémentaire devant la municipalité, le 12 mai 2015. L'enquête publique, qui
s'est déroulée du 25 juillet au 23 août 2015, a suscité l'opposition de
l'Association vaudoise pour la construction adaptée aux handicapés (AVACAH), le
19 août 2015.
D.
AEBLHS Sàrl et Leading estate Sàrl sont des sociétés à responsabilité
limitée inscrites au registre du commerce, actives dans le domaine immobilier.
Elles souhaitent installer une clinique dentaire dans les lots C2, C3 et C4
qu'elles ont achetés à De Necker Kipling & Cie SA. Cette clinique ferait
partie d'un réseau déjà implanté à Lausanne, Avenches, Payerne,
Estavayer-le-Lac et Montreux à l'enseigne de "Dentalys". L'ouverture
prochaine d'une clinique dentaire à Yverdon-les-Bains, à l'adresse des lots
litigieux, est annoncée sur le site internet de Dentalys (à l'adresse www.dentalys.ch).
Ces cliniques reçoivent les urgences dentaires avec ou sans rendez-vous. Les
consultations d'urgence sont effectuées le jour même, lors des heures
d'ouverture des cabinets.
E.
Par décision du 1
er
septembre 2015, la municipalité a accepté
les changements d'affectation, en particulier le changement d'affectation du
lot C1 de bureau en local de tatoueur, mais a refusé l'affectation des lots C2
à C4 à l'usage de cabinet dentaire sur la base de l'art. 7.1 al. 2 du règlement
du plan de quartier au motif qu'elle désirait valoriser ce rez-de-chaussée, de
surcroît devant un parc public, par une/des activité(s) ouvertes aux habitants
et aux visiteurs. Elle a levé l'opposition formée par l'AVACAH.
F.
Par l'intermédiaire de l'avocat Paul-Arthur Treyvaud, De Necker Kipling
& Cie SA, AEBLHS Sàrl et Leading estate Sàrl ont saisi la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : la CDAP), le 2 octobre
2015, d'un recours dirigé contre la décision du 1
er
septembre
2015, concluant à son annulation, soit à sa réforme en ce sens que
l'affectation des lots C2 à C4 à une activité de dentisterie est autorisée, de
même qu'à la délivrance du permis de construire sollicité.
Le 4 décembre 2015, l'autorité intimée, sous la
plume de son conseil, a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la
décision attaquée.
Le 15 février 2016, l'avocat Paul-Arthur Treyvaud a
déposé un mémoire complémentaire pour la société De Necker Kipling & Cie
SA.
Par l'intermédiaire de l'avocat Jérôme Bénédict,
désormais constitué, AEBLHS Sàrl et Leading estate Sàrl ont déposé des
déterminations, en date du 21 avril 2016.
G.
Le 9 juin 2016, le tribunal a tenu une audience, avec inspection
locale. S'y sont présentés :
pour la recourante De Necker Kipling
& Cie SA, Ivan Cousin, administrateur président et Paul Fichot,
administrateur vice-président, assistés de l'avocat Paul-Arthur Treyvaud; pour
la recourante AEBLHS Sàrl, Herbert Stephani, associé-gérant et, pour la
recourante Leading estate Sàrl, outre Herbert Stephani, gérant, Pascal Gerber,
gérant président, assistés de l'avocat Jérôme Bénédict et accompagnés d'Agim
Limani, qui a pris place dans le public; pour l'autorité intimée, Laurent
Thiémard, responsable de la police des constructions, assisté de l'avocat
Patrice Girardet.
Le procès-verbal de l'audience, adressé aux parties
le 24 juin 2016, est partiellement retranscrit ci-dessous :
"Le représentant de la
municipalité rappelle que le projet, qui consiste dans la construction de quatre
immeubles de logements et mixtes à l'endroit que délimite le plan de quartier
"St-Roch – Haldimand – Industrie" (ci-après : le plan de quartier),
fait suite à la démolition du site précédent et a nécessité de reloger un
certain nombre d'occupants dans les nouveaux bâtiments. A titre d'exemple, il
cite l'Armée du Salut. Il en est allé de même pour des occupants de bureaux.
Sur les plans initiaux, la
constructrice De Necker Kipling & Cie SA a fait figurer les affectations
des locaux, lorsqu'elles étaient connues. On peut ainsi voir que certains lots
étaient affectés à l'usage de bureaux. En revanche, l'affectation des trois
lots litigieux, correspondant à tout le rez-de-chaussée du secteur 3 du plan de
quartier, qui n'était pas encore connue à cette époque, est indiquée sur les
plans par le terme "à définir".  L'affectation de ces lots en
clinique dentaire, de même que la modification d'affectation d'autres lots a
fait l'objet d'une mise à l'enquête complémentaire et a conduit à la décision
attaquée.
D'après le représentant de la
municipalité, la définition de l'affectation (après une "affectation
zéro") ainsi que la modification de celle-ci, si elles touchent les droits
des tiers, nécessite une mise à l'enquête publique complémentaire et, cas échéant,
la délivrance d'autorisations spéciales. Ainsi, la réaffectation d'un magasin
en un café nécessitera une mise à l'enquête publique complémentaire. Mais, il
en irait différemment si le but reste identique, par exemple si un magasin
reste un magasin. Dans le cas présent, la municipalité a refusé l'affectation
de trois lots en clinique dentaire mais a accepté la réaffectation d'un bureau
situé dans le secteur 5 du plan de quartier en local de tatoueur au motif que
ce changement rendait le lieu plus vivant. L'affectation en local de tatoueur
est d'après la municipalité plus conforme à l'affectation prévue par le plan de
quartier qu'un bureau, car elle améliore en quelque sorte la situation.
S'agissant du refus litigieux, le
représentant de la municipalité expose que les lots achetés par les
recourantes, bien qu'en retrait de l'Avenue Haldimand, donnent sur une place et
sur un espace de verdure, et constituent une charnière, à la croisée de
plusieurs cheminements. La municipalité ne souhaite pas avoir affaire à une
"vitrine blanche" de dentiste, mais veut respecter la volonté du
législateur de prévoir une affectation "dynamique". Des locaux
destinés à une activité de dentiste sont envisageables, mais dans les étages.
D'après le représentant de la municipalité, l'Armée du Salut respecte
l'exigence d'ouverture au public imposée par le plan de quartier et rappelle
que, dans le cadre de la négociation du plan de quartier et du projet, l'Armée
du Salut a négocié pour pouvoir garder pignon sur rue. Les locaux qui lui sont attribués
sont situés dans les secteurs 4 et 5 du plan de quartier. S'agissant de la
gérance immobilière Foncia, ses locaux sont prévus en secteur 5 du plan de
quartier; ils étaient désignés comme "bureaux" sur les plans de
l'enquête initiale.
Les recourantes exposent qu'une
affectation en clinique dentaire entraînerait beaucoup plus de mouvements de
personnes qu'un tatoueur. A titre d'exemple, elles citent la clinique dentaire
de Payerne dont Herbert Stephani s'occupe, qui emploie 55 personnes et reçoit
entre 100 et 150 patients par jour. En effet, une clinique reçoit sans
rendez-vous, contrairement à un tatoueur qui reçoit sur rendez-vous et qui
reçoit tout au plus un client par demi-journée de travail. D'après les
recourantes, l'Avenue Haldimand, sur laquelle les lots litigieux sont situés,
n'a pas vraiment de vocation commerciale. Le fait qu'on y trouve en revanche
plusieurs professionnels qui dispensent des soins paramédicaux
(physiothérapeutes, radiologues, par exemple), le fait que le site soit situé à
moins d'un kilomètre de l'hôpital et le fait que, dans ce quartier de la ville
appelé à se développer, on ne trouve encore aucun cabinet dentaire, sont autant
d'éléments qui justifient la présence d'une clinique dentaire à cet endroit.
Lors des négociations avec les autorités, la municipalité avait fait savoir, à
titre d'exemple, qu'un restaurant constituerait une affectation conforme au
plan de quartier. Les recourantes sont d'avis que la configuration des locaux,
en trois lots sans communication interne,ne s'y prête guère et rappellent que
les immeubles projetés ont essentiellement pour vocation le logement, de sorte
que l'installation d'un établissement public entraînerait un risque de conflit
avec les habitants, même si une heure de fermeture à 22h était prévue. La
question de la rentabilité d'un établissement public à cet endroit est
également posée. Les recourantes font état de plusieurs établissements publics
dans les environs immédiats qui ne marchent pas très bien (elles citent
l'établissement des Marronniers, à quelques centaines de mètres, remplacé par
un restaurant chinois ou, sur l'Avenue Haldimand, un petit bar qui ferme à
14h). Il y a d'autres établissements plus loin (vers le casino, par exemple)
dans le centre-ville tout proche. D'après Paul Fichot, un commerce à cet
endroit serait "à l'abri de la prospérité".
Me Girardet plaide pour la
municipalité, en se référant à la réponse qu'il a déposée. Il cite l'arrêt
AC.2009.0134 (= ATF 1C_365/2010), relatif à la question de l'autonomie
communale.
Me Treyvaud plaide pour sa
cliente.
Me Bénédict plaide à son tour pour
ses clientes.
L'audience est suspendue à 15h00.
Elle est reprise à 15h15.
L'inspection locale débute sur le trottoir longeant l'Avenue Haldimand, à la
hauteur du n° 25 et se poursuit jusqu'au chantier du quartier
St-Roch-Haldimand-Industrie. Sur la chaussée gauche de l'avenue, le tribunal
note la présence, outre d'habitations, du syndicat Unia (n° 23), d'un
cabinet de médecine générale (n° 25), d'un cabinet de physiothérapie (n° 31),
après avoir traversé la Rue St-Roch qui marque la limite ouest du plan de
quartier litigieux, de l'assureur Bâloise (n° 39), au même numéro, de cabinets
de logopédie et de physiothérapie, de l'entrepreneur général Villvert SA (n°
41), d'un coiffeur et institut de beauté (n° 43). Sur la chaussée droite, le
tribunal constate, outre des habitations, le commerce de peintures Jallut SA
(n° 10), un vétérinaire (n° 16), le bar à café Papaluna (n°24a), fermé à cette
heure-ci, un garage BMW, puis, plus loin, un garage Honda (n° 38), qui fait
l'angle avec la rue de l'industrie.
Le représentant de la municipalité
explique que la municipalité fait des efforts pour redynamiser le quartier,
lieu de passage des étudiants de la HEIG-VD et connexion entre la gare et le
lac. Elle veut rouvrir un passage sous la ligne CFF, actuellement fermé.
Le tribunal se rend sur le
chantier des quatre immeubles prévus par la constructrice sur le site du plan
de quartier litigieux. Le gros œuvre est désormais terminé. Le tribunal note
les endroits dévolus à la gérance immobilière Foncia, le long de l'Avenue
Haldimand et le local destiné au tatoueur. L'immeuble situé dans le secteur 3
du plan de quartier est en retrait par rapport à la chaussée de l'Avenue
Haldimand, dont il sera séparé par une place arborisée. A l'est, il longe la
rue de l'Industrie qui délimite le plan de quartier litigieux. Les immeubles
situés dans le secteur 3, d'une part, et dans les secteurs 4-5 du plan de
quartier, d'autre part, sont séparés par un passage perpendiculaire à l'Avenue
Haldimand qui débouche sur un parc entouré des immeubles construits par la
recourante De Necker Kipling & Cie SA.
Le tribunal se rend ensuite dans
les lots achetés par les recourantes. L'affectation du premier local, qui donne
sur le parc intérieur, le passage et la place prévue le long de l'Avenue
Haldimand pourrait rester, selon les recourantes, ouverte : il serait possible
d'y installer un établissement public si la municipalité donne son accord, avec
une petite terrasse sur le parc intérieur. Le second lot, au milieu, serait
réservé par les recourantes aux soins dentaires des enfants. Le troisième lot,
situé le long de la rue de l'Industrie serait dévolu aux soins dentaires des
adultes.
Le représentant de la municipalité
confirme qu'il est prévu lorsque tous les travaux nécessaires seront terminés
d'ouvrir la rue de l'Industrie à la circulation dans les deux sens.
De l'autre côté de la rue de
l'Industrie, à proximité, les recourantes signalent au tribunal la présence
d'une station-service ouverte de 8h00 à 21h00 et d'un magasin pratiquant des
prix très bas, très bien achalandé et très fréquenté. Les recourantes sont
d'avis qu'exploiter un kiosque dans les locaux litigieux serait voué à l'échec
compte tenu de la présence de ces commerces et d'un petit magasin Aperto à la
gare, qui se situe à environ 300 m. et de l'absence de place de parc prévue à
proximité. "
H.
Les 7, 14 et 19 juillet 2016, les parties, représentées par leurs
avocats, se sont déterminées sur le procès-verbal d'audience. Leurs déterminations
ont été transmises au tribunal, qui en a pris connaissance et qui a approuvé
les considérants du présent arrêt par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
L'autorité intimée a requis la production de l'acte de vente des lots C2
à C4 en mains des recourantes. La question litigieuse ayant trait à
l'interprétation de la réglementation communale, la réquisition de production
d'un document privé, interne aux relations qu'entretiennent les recourantes, n'est
pas de nature à apporter une quelconque lumière à la solution du litige, de
sorte qu'il n'y a pas lieu d'y donner suite.
2.
La décision attaquée refuse la demande au motif que l'affectation des
lots litigieux à l'usage de clinique dentaire ne serait pas compatible avec l'art.
7.1 al. 2 du règlement du PQ St-Roch. En bref, les recourantes soutiennent
qu'en agissant de la sorte, la municipalité s'est livrée à une interprétation
trop restrictive du règlement applicable, qui constitue une atteinte à la
propriété ne reposant pas sur une base légale suffisante. Les recourantes se
plaignent également d'une inégalité de traitement en raison du fait que
l'autorité intimée a accepté, dans des locaux situés au rez-de-chaussée du
périmètre 5 voisin, les activités d'une gérance immobilière et d'un tatoueur.
a) L'art. 7.1 du règlement du PQ St-Roch traite de
l'aire de construction. Celle-ci est destinée à l'habitation et aux activités
moyennement gênantes selon les pourcentages de SPd indiqués sur le plan (al.
1). Le rez-de-chaussée des périmètres 3 et 5 est réservé à des activités
accessibles au public (al. 2). Cette dernière disposition n'est pas mentionnée
dans la décision attaquée mais au vu des écritures des parties, c'est son
interprétation qui est litigieuse.
Selon la jurisprudence constante, la municipalité jouit
d’un certain pouvoir d’appréciation dans l’interprétation qu’elle fait des
règlements communaux (v. p. ex. AC.2014.0151 du 30 juillet 2014; AC.2013.0230
du 4 février 2014, consid. 9c; AC.2013.0237 du 12 décembre 2013 consid. 4c/aa
et les références). Elle dispose notamment d’une latitude de jugement pour
interpréter des concepts juridiques indéterminés dont la portée n'est pas
imposée par le droit cantonal (cf. notamment arrêts AC.2012.0184 du 28 mars
2013 consid. 3c/aa; AC.2009.0229 du 20 juillet 2010 consid. 1b;
AC.2008.0152 du 8 octobre 2009 consid. 3c). Selon le Tribunal fédéral,
l'autorité cantonale de recours n'est toutefois pas définitivement liée par
l'interprétation faite d'une disposition réglementaire communale et peut
adopter une autre interprétation si celle-ci repose sur des motifs sérieux,
objectifs et convaincants, tirés du texte ou de la systématique de la norme, de
sa genèse ou de son but (cf. ATF 1C_103/2008 du 23 septembre 2008 consid. 2.4
et les arrêts cités). Lorsque plusieurs interprétations sont envisageables, il
faut s’en tenir à celle qui respecte l’exigence d’une base légale précise pour
les restrictions du droit de propriété issues du droit public (arrêts AC.2014.0151
du 30 juillet 2014; AC.2009.0229 du 20 juillet 2010 consid. 1b; AC.2009.0167 du
22 mars 2010 consid. 4; AC.2007.0267 du 5 mai 2008 consid. 5).
b) Une décision viole le principe de l'égalité de
traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient
par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou
qu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances,
c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique
et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le
traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de
fait importante (
ATF 137 V 334
consid.
6.2.1; arrêt 2C_421/2013 du 21 mars 2014 consid. 6.5.1).
c) Tandis qu'elle refuse l'ouverture d'une clinique
dentaire, l'autorité intimée a autorisé l'installation d'une gérance
immobilière en continuité du front bâti de l'avenue Haldimand, d'une part, de
même que l'ouverture d'un salon de tatouage en face des lots litigieux, le tout
au rez-de-chaussée du périmètre 5 du plan de quartier, à quelques mètres
seulement des locaux concernés. C'est dire que l'autorité intimée considère que
la gérance immobilière et le tatouage sont des activités accessibles au public.
A priori, il doit en aller de même d'une clinique dentaire, qui reçoit les
adultes et les enfants avec ou sans rendez-vous.
Le règlement applicable ne définit pas ce qu'il faut
entendre par "activité accessible au public". Mais si l'on se réfère
aux termes utilisés, il s'agit d'une activité ouverte à tout un chacun,
définition à laquelle un cabinet de dentiste répond, puisqu'il propose un
service destiné au public, au même titre qu'une gérance immobilière ou un
tatoueur. Contrairement à ce que prétend la municipalité, l'activité de
dentiste n'est pas ouverte à un public moins large qu'une gérance ou un
tatoueur. Elle n'est en effet pas limitée aux seuls patients adultes ou enfants
disposant d'un rendez-vous, puisqu'il est prévu de traiter également les
urgences, sans rendez-vous. Elle est en outre destinée tant aux personnes qui
logeront sur place qu'aux visiteurs.
La municipalité reproche à l'activité envisagée par
les recourantes de ne pas toucher un public suffisamment large. En page 4 de sa
réponse, elle dit en effet souhaiter que les locaux concernés soient affectés à
une ou des activités "ouvertes de manière large au public", soit aux
habitants et visiteurs (réponse, p. 4). Ce faisant, elle pose une condition
supplémentaire au texte du règlement, qui prévoit une affectation à une
activité accessible au public et non à un large public, ce qui n'est pas
admissible.
Le refus de la municipalité tient au fait que cette
dernière souhaite valoriser le rez-de-chaussée du périmètre 3 avec un
établissement public de type bar à café, un commerce de quartier ou une
proposition équivalente en terme de convivialité ou d'animation plutôt qu'une
activité de service de dentiste (réponse, p. 6). Elle instaure ainsi une
différence de traitement avec les activités de gérance immobilière et de
tatouage qu'elle a d'ores et déjà autorisées au rez-de-chaussée du périmètre 5,
alors que les deux secteurs sont soumis aux même conditions d'affectation à des
"activités accessibles au public" (art. 7.1 al. 2 du règlement).
La différence de traitement entre les activités de
gérance immobilière, de tatouage et de clinique dentaire se justifierait, selon
la municipalité, eu égard à la genèse du plan de quartier. L'autorité se réfère
au rapport d'aménagement selon l'art. 47 OAT et au concours d'urbanisme qui l'a
précédé, dont il ressortirait en conclusion que l'installation d'une activité
de service n'aurait pas été envisagée au rez-de-chaussée des périmètres 3 et 5.
Elle serait en revanche envisageable dans les étages. Or, le rapport 47 OAT ne contient
pas de définition de la notion d'"activités accessibles au public"
prévue à l'art. 7.1 al. 2 du règlement. Tout au plus peut-on y lire, en pp. 19
et 23, qu'une affectation mixte logements-activités sera prévue dans le plan de
quartier et que l'activité des rez-de-chaussée sera en lien avec la place
publique qui se trouve le long de l'avenue Haldimand, sans que l'on puisse en
déduire la nature exacte des activités en question. La mixité de l'affectation
logements-activités est du reste consacrée à l'art. 7.1 al. 1 du règlement.
La municipalité se réfère également à des schémas
d'affectation élaborés à l'occasion du concours d'urbanisme qui a précédé
l'adoption du plan de quartier (en particulier planches 4 et 5 de l'annexe 1 du
concours) pour refuser l'installation d'une activité de service dans les locaux
litigieux, car il n'y est fait aucune mention de services compatibles avec
l'habitation dans ces documents, alors que des logements, des bureaux, des
magasins, un établissement public et un équipement de quartier sont en revanche
prévus. Or, il s'agit d'exemples qui ne lient en aucune manière l'autorité
intimée.
En audience, il est apparu que l'autorité intimée
voulait réserver les locaux litigieux sis dans le périmètre 3 à un usage
"plus dynamique" que celui réservé au périmètre 5. En référence au
rapport d'aménagement selon l'art. 47 OAT (p. 23), dont il ressort que le
projet doit contribuer à la vie locale par la création de nouveaux espaces
publics ou collectifs, la municipalité souhaiterait voir s'installer dans les
locaux litigieux un établissement public de type bar à café, un commerce de
quartier ou une proposition équivalente en terme de convivialité ou
d'animation. Or, cette différenciation ne repose sur aucun fondement puisque le
règlement communal réserve tant le rez-de-chaussée du périmètre 3 que celui du
périmètre 5 au même type d'activité "accessible au public". Si le
législateur communal souhaitait différencier les activités des secteurs 3 et 5,
il aurait dû le prévoir dans le texte du règlement.
L'autorité intimée justifie encore la différence de
traitement eu égard à l'emplacement des locaux : tandis que la gérance
immobilière donne directement sur la rue, les locaux litigieux sont situés en
retrait d'une petite place publique. Or, les locaux en question ne sont situés
qu'à quelques mètres les uns des autres et, nonobstant l'existence de la petite
place publique à l'angle de l'avenue Haldimand et de la rue de l'Industrie, ils
n'en sont éloignés que de quelques pas. En réalité, tous les locaux donnent sur
le domaine public et leur proximité ne justifie pas un traitement différencié.
En définitive, le refus de la municipalité instaure
une différence de traitement qui ne repose sur aucune base réglementaire. La
distinction opérée par la municipalité entre les activités de gérance
immobilière et de tatouage qu'elle autorise et de clinique dentaire qu'elle
refuse n'est pas justifiée par le fait que les périmètres seraient affectés à
des activités différenciées (plus ou moins dynamiques ou favorisant plus ou
moins la vie sociale du quartier). La différence de traitement n'a pas
davantage de fondement dans la genèse de l'adoption de la règle, pas plus
qu'elle ne trouve de justification en raison d'un emplacement des locaux
différencié. Etablissant des distinctions qui ne se justifient par aucun motif
raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer, la décision
attaquée viole le principe de l'égalité de traitement (ATF 137 V 334 consid.
6.2.1 précité). Le recours doit être admis pour ce motif, sans qu'il y ait
besoin d'examiner les autres griefs des recourants.
3.
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à
la réforme de la décision attaquée en ce sens que l'affectation des lots C2, C3
et C4 à une activité de dentisterie est autorisée. Les frais sont à la charge
de l'autorité intimée dont la décision a été réformée. Cette dernière versera
en outre des dépens aux recourantes pour l'intervention de leurs conseils.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains est réformée en ce
sens que l'affectation des lots C2, C3 et C4 à une activité de dentisterie est
autorisée.
III.
Les frais du présent arrêt, par 4'000.- (quatre mille francs), sont mis
à la charge de la Commune d'Yverdon-les-Bains.
IV.
La Commune d'Yverdon-les-Bains versera la somme de 2'000 fr. (deux mille
francs) à De Necker Kipling & Cie SA à titre de dépens.
V.
La Commune d'Yverdon-les-Bains versera la somme de 2'000 fr. (deux mille
francs) à AEBLHS Sàrl et à Leading estate Sàrl à titre de dépens.
Lausanne, le 25 juillet 2016
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.