vd_omni · FI.2005.0077 · 2006-08-25 · fr

X./ Service des automobiles et de la navigation | Confirmation du refus du SAN d'exonérer de la taxe automobile un invalide indigent qui n'a pas établi une atteinte à sa mobilité. La demande de l'autorité de produire un certificat médical ne constitue pas une atteinte au droit de la personnalité. Les conditions posées pour l'exonération par les directives du chef du département respectent en outre le principe de la légalité.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 25.08.2006 FI.2005.0077

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du
25 août 2006
Composition
M. Xavier Michellod, président; MM. Raymond Bech et Guy
Dutoit, assesseurs; Mme Véronique Aguet, greffière.
recourant
X.________,
à ********,
autorité intimée
Service des automobiles et de la
navigation,
à
Lausanne,
Objet
Recours X.________ c/ décision du Service des automobiles
et de la navigation du 4 avril 2005 (refus d'exonération de la taxe auto en
faveur d'un invalide)
Vu les faits suivants
A.
X.________ (ci-après : le recourant), né en 1947,
détenteur du véhicule VD 335'648, est au bénéfice d’une rente versée par
l’assurance-invalidité ainsi que de prestations complémentaires.
Le Service des automobiles et de la navigation
(ci-après: SAN) lui a accordé par le passé l'exonération de la taxe sur les
véhicules pour infirmes indigents.
B.
Le chef du Département de la sécurité et de
l'environnement a adopté, le 30 septembre 2004, des directives concernant
l'exonération de la taxe précitée pour les véhicules appartenant à des
détenteurs infirmes et indigents (ci-après : directives); ce document,
sous le titre
"1. Critères d'exonération"
, prévoit ce qui
suit:
"Est exonéré de la taxe automobile le détenteur reconnu
infirme et indigent pour qui un véhicule automobile est indispensable afin de
maintenir une autonomie minimum sur le plan locomoteur et qui ne peut se
déplacer que sur de très courtes distances avec ou sans moyen auxiliaire ou en
fauteuil roulant.
Par détenteur infirme et indigent, on entend le bénéficiaire
d'une rente AI ainsi que des prestations complémentaires (PC) et/ou des
prestations complémentaires de guérison (PCG).
L'exonération est limitée au véhicule immatriculé au nom du
demandeur et ne s'applique qu'à un seul véhicule par bénéficiaire."
Ces directives posent par ailleurs diverses règles
de procédure, ainsi l'exigence, pour l'intéressé, de déposer une demande écrite
d'exonération (chiffre 2 de ce document).
C.
En réponse à une requête d’exonération de la taxe sur les
véhicules 2005 déposée par le recourant, le Service des automobiles et de la
navigation lui a adressé, en date du 28 février 2005, un exemplaire des
directives précitées et l’a invité a lui transmettre un formulaire dûment
complété accompagné de ses pièces justificatives. Le 21 mars 2005, le recourant
a renvoyé le « questionnaire SAN » en demandant le renouvellement de
l’exonération. Il a indiqué ne pas souffrir d’un handicap de la motricité et,
sous la rubrique
"genre d'infirmité"
, que celle-ci avait trait
à un « désordre de la pers. ». Dans son courrier d’accompagnement, le
recourant s’est en substance étonné des nouvelles conditions posées à
l’obtention d’une exemption, s’interrogeant sur leur légalité.
D.
Par décision du 4 avril 2005, le SAN a refusé
l'exonération demandée, en se référant aux directives du 30 septembre 2004.
X.________ a recouru contre cette décision par acte
du 13 avril 2005, soit en temps utile. Il fait valoir en substance l’illégalité
des directives ainsi que de l’obligation faite de fournir un certificat
médical.
Dans sa réponse au recours, le SAN indique que son
refus d'exonération est fondé sur le fait que l'intéressé ne présente pas de
problème locomoteur.
Invité à produire un certificat médical décrivant
plus en détail la nature de son handicap, le recourant a produit deux documents
faisant état de problèmes dorsaux. Le plus récent, un rapport daté 15 juillet
1999 et établi par l’Hôpital de la Providence de Vevey, relève l’existence de
« discopathies touchant essentiellement les deux derniers niveaux avec un
amincissement discal L4-L5 mais sans image franche de hernie associée sur cet
espace. Petite hernie discale paramédiane gauche en L5-S1 avec impression d’un
conflit radiculaire au niveau de l’émergence de la gaine radiculaire de S1
gauche ».
Prié de se déterminer sur ce document, le SAN a
demandé la production d’un certificat médical en lieu et place d’un rapport
radiologique, requête à laquelle le recourant n’a pas donné suite.
A la requête du SAN, la procédure a été suspendue en
raison de l’adoption de nouvelles directives, intervenue le 15 décembre 2005.
Ces dernières ont en substance précisé la notion d’infirmité pouvant justifier
une exonération.
La cause a été reprise en janvier 2006 et le
recourant invité une nouvelle fois à fournir un certificat médical, requête à
laquelle il n’a pas donné suite.
E.
L’instruction du dossier a été confiée à un nouveau magistrat
instructeur en avril 2006, et le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Il convient en premier lieu de
vérifier que la décision entreprise, et en particulier l’application des directives
des 30 septembre 2004 et 15 décembre 2005 respectent le principe de la légalité,
ce qui est expressément contesté par le recourant.
a)
Selon le principe de la
légalité, une corporation de droit public n'est autorisée à lever des impôts ou
à percevoir des taxes que si les conditions fixées par la loi sont réunies et
uniquement dans la mesure prévue par elle (RDAF 1977 p. 55, 58). Le principe
même du prélèvement de l'impôt ou d'une taxe causale doit reposer sur une base
légale formelle (ATF 118 Ia 320 consid. 3a), celle-ci devant être adoptée par
le législateur (X. Oberson, Droit fiscal suisse, Bâle 2002, § 3 n° 3, p. 23;
TA, arrêt du 21 mars 2003, FI. 2002.0031).
b) Le Tribunal fédéral distingue l'impôt de la
charge de préférence, et de l'impôt d'affectation de la manière suivante : l'impôt
est la contribution versée par un particulier à une collectivité publique pour
participer aux dépenses résultant des tâches générales dévolues à cette dernière;
il est perçu uniquement en fonction d'une certaine situation économique sans
condition ni contrepartie d'une prestation de l'Etat ou d'un avantage
déterminé. La charge de préférence est en revanche une participation aux frais
d'installations réalisées par une collectivité publique dans l'intérêt général,
mais qui est mise à la charge des personnes ou des groupes de personnes
auxquels ces installations procurent des avantages économiques particuliers.
Elle est dès lors calculée d'après la dépense à couvrir et mise à la charge de
celui à qui profite l'installation dans une proportion correspondant à
l'importance des avantages économiques qu'il en retire. Enfin, l'impôt
d'affectation se distingue de la charge de préférence en ce sens que s'il est
également destiné à couvrir des dépenses d'installations déterminées, il est
perçu auprès d'un cercle plus étendu de contribuables que ceux auxquels les
dépenses procurent des avantages déterminés. Le cercle des contribuables de
l'impôt d'affectation comprend les personnes à la charge desquelles la
collectivité publique peut, pour des motifs objectifs et raisonnables, mettre
en priorité les dépenses en cause plutôt que de les imposer à l'ensemble des
contribuables; cet impôt est toutefois dû indépendamment de l'usage ou de
l'avantage obtenu par le contribuable ou de la dépense que celui-ci a
provoquée. Le lien entre les dépenses en cause et les personnes assujetties est
ainsi plus large que dans le cadre d'une charge de préférence (ATF 122 I 305
consid 4 b ; TA, arrêt du 20 décembre 2004, FI.2001.0046).
c) La loi sur la taxe des véhicules automobiles, des
cyclomoteurs et des bateaux du 10 novembre 1976 (LTVCB), en vigueur
jusqu'au 31 décembre 2005 et remplacée par la loi sur la taxe des véhicules
automobiles et des bateaux (LTVB) du 1
er
novembre 2005, instaure une
taxe due par le détenteur de tout véhicule immatriculé dans le canton de Vaud.
La
"taxe"
ainsi conçue est destinée
à couvrir les coûts d'entretien du réseau routier cantonal et communal. Le
cercle des contribuables comprend les détenteurs des véhicules automobiles à la
charge desquels la collectivité publique peut mettre en priorité les dépenses
en cause au lieu de les imposer à l'ensemble des contribuables. Cet impôt est
dû indépendamment de l'usage ou de l'avantage obtenu individuellement par le
contribuable ou de la dépense que celui-ci a provoquée (Exposé du motif et
projet de loi sur la taxe des véhicules automobiles, annexe au BGC 1927, p. 2
et 3). Il s’agit ainsi bien d’un impôt d’affectation au sens de la
jurisprudence précitée.
2.
L'art. 9 al. 1 LTVCB exonère de la taxe les véhicules
appartenant à l'Etat (lit. a) et les véhicules destinés uniquement à la défense
contre l'incendie (lit. b); le second alinéa de cette disposition confère quant
à lui au département concerné la faculté d'exonérer de tout ou partie de la
taxe les véhicules affectés uniquement à des services gratuits d'utilité
publique (lit. a), ainsi que les véhicules de personnes infirmes indigentes
(lit. b).
S'agissant de l'exonération des infirmes indigents,
le texte de loi comporte ainsi une
"Kannvorschrift"
, qui
laisse au département une liberté d'appréciation étendue quant à la définition
des conditions de l'exonération. La pratique antérieure du département était
plus large; les conditions de l'exonération étaient en effet définies de la
manière suivante (v. d'ailleurs à ce sujet TA, arrêts du 30 octobre 2001,
FI.1998.0069 et du 7 octobre 2002, FI.1999.0062):
"1) Etre au bénéfice d'une rente
d'invalidité s'il n'a pas encore atteint l'âge de la retraite ou, si cet âge
est atteint, produire un certificat médical attestant de l'invalidité ainsi que
son degré;
2) Etre au bénéfice des prestations
complémentaires fournies par sa commune de domicile."
On constate ainsi que les directives
des 30 septembre 2004 et 15 décembre 2005 ont ajouté une condition
supplémentaire, par rapport à la pratique antérieure, en ce sens que l'usage
d'un véhicule automobile doit être indispensable au requérant pour lui
permettre de conserver une autonomie minimum sur le plan de la mobilité.
Concrètement, le SAN a ainsi inclus dans le formulaire de demande d'exonération
des questions visant à définir si le handicap du requérant concernait ou non sa
motricité.
b) L'art. 9 al. 2 lit. b LTVCB laisse
au département une liberté d'appréciation étendue quant à la définition de
l'ampleur de l'exonération (elle peut porter sur tout ou partie de la taxe),
voire pour une délimitation plus précise du champ d'application de
l'exonération. A cet égard, on relève que l'exposé des motifs de la loi de 1976
est muet sur les objectifs poursuivis dans le cadre de cette disposition (BGC
novembre 1976, p. 34 ss, spéc. p. 36).
On note toutefois que le canton de
Fribourg connaît une réglementation similaire; selon la disposition
fribourgeoise pertinente, la Direction de la police peut exonérer de l'impôt,
partiellement ou en totalité, les véhicules d'infirmes indigents (v., pour un
exemple d'application TA FR, arrêt du 28 juin 2001, 4F 00 121). L'idée paraît
avoir été, selon cet arrêt, d'éviter qu'une personne handicapée soit privée des
avantages offerts par l'utilisation d'un véhicule pour de simples raisons
financières liées au paiement de cet impôt (consid. 3d). Dans cet exemple
fribourgeois, il n'était question que d'une vérification du respect des
conditions relatives à la situation financière du requérant (à l'exclusion de
conditions supplémentaires liées à la nature du handicap de l'intéressé).
Il ne suffit toutefois pas de
constater une divergence entre le régime vaudois actuel et le régime fribourgeois
(voire avec le régime vaudois antérieur) pour en conclure qu'il n'est pas
admissible. Il est clair en effet que le législateur voulait ouvrir la voie
d'une imposition allégée en faveur des infirmes indigents; il n'est toutefois
nullement étranger aux objectifs poursuivis par cette législation de réserver
un tel allégement aux infirmes indigents pour lesquels il est indispensable de
pouvoir disposer d'un véhicule automobile. Le critère, nouveau, de la mobilité
réduite apparaît ainsi clairement fondé sur des motifs objectifs; en
conséquence, le tribunal se doit ici de respecter la liberté d'appréciation
laissée au département par le législateur.
c) Sans doute, on pourrait encore
relever qu'en matière d'impôt (la
"taxe"
examinée ici
constitue bien un impôt), le principe de la légalité s'applique à la définition
du sujet, de l'objet ou encore de l'assiette de l'impôt, mais aussi, en règle
générale, en matière d'exonérations ou de déductions (v. à ce propos Peter
Locher, Archives 60, 1 ss, spéc. p. 13 ss et réf. citées). Ainsi, la
disposition vaudoise n'est peut-être pas à l'abri de toute critique à cet
égard, puisqu'elle prévoit une délégation au département du pouvoir de définir
de manière plus précise les cas d'exonération; s'agissant cependant d'un
prélèvement d'ampleur relativement modeste, il apparaît admissible que le
législateur se borne à définir l'exonération dans ses grandes lignes (v.
d'ailleurs TA, arrêt du 11 avril 2001, FI.1998.0056, qui admet un
assouplissement du principe de la légalité en présence de contributions peu
élevées).
Force est ainsi de constater que les
conditions posées à l’obtention d’une exonération apparaissent conforme au
principe de légalité.
3.
A la lecture du dossier, on constate que le recourant
faisait tout d’abord état, dans le formulaire ad hoc et sous la rubrique
« genre d’infirmité » de « désordre de la pers. », qui ne
saurait de toute évidence être assimilée à une atteinte à sa motricité. En
outre, il n’est pas douteux, et le recourant ne le conteste au demeurant pas,
que les atteintes mentionnées dans les deux documents produits en cours
d’instruction ne sont pas source d’une atteinte à la mobilité du recourant
telle qu’elle remplit les conditions exposées plus haut.
En d'autres termes, la décision
attaquée est conforme aux nouvelles directives adoptées les 30 septembre 2004
et 15 décembre 2005; la plus grande sévérité de ce document explique que le
recourant, s'il a été mis au bénéfice de l'exonération de la taxe auparavant,
soit en revanche privé de cette facilité en 2005.
4.
Reste à examiner si l’autorité
intimée est fondée à requérir la production d’un certificat médical en cours de
procédure, le recourant faisant en substance valoir qu’une telle exigence
constitue une violation de ses droits de la personnalité, en liaison notamment
avec le respect du secret médical. Il apparaît toutefois que l'art. 2 § 2 de la
directive du 30 septembre 2004, dont la teneur est identique à celle du 15
décembre 2005, prévoit que le SAN peut exiger en tout temps du requérant les
renseignements et pièces justificatives pouvant être déterminants pour
l'exonération. Si le requérant ne satisfait pas à cette obligation, la demande
est rejetée. Cette disposition correspond à l'obligation générale, faite à
l'administré qui revendique un droit, de collaborer à l'établissement des
faits. L'administré est en effet tenu en règle générale de produire les
documents et de fournir les renseignements utiles en sa possession, de
comparaître personnellement lorsque son audition est ordonnée ou encore de tolérer
l'inspection d'une chose ou de lieux ou de se soumettre à une expertise. Il
doit fournir les efforts que l'on peut raisonnablement exiger de lui pour
mettre l'autorité en possession des éléments déterminants (Benoît Bovay,
Procédure administrative, Berne 2000, p. 178 ss). En l'espèce, la demande de
certificat médical était justifiée afin d'établir le degré de mobilité de
l'administré, déterminant à l'octroi de l'exonération, et ne constituait à
l'évidence pas, à tout le moins dans la mesure où il se limite à cette
question, une atteinte à la personnalité du recourant. Ce dernier n'indique au
demeurant pas les motifs pour lesquels il s'oppose à sa production et l'on ne
voit pas en quoi un tel certificat violerait le secret médical, les employés de
l'administration étant au demeurant également tenus à un devoir de discrétion. La
critique du recourant sur ce point est dès lors sans fondement.
5.
Les considérations qui précèdent conduisent au rejet du
pourvoi. Le recourant, qui succombe, supportera les frais de la cause.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Service des automobiles et de la navigation
du 4 avril 2005 refusant au recourant l'exonération de la taxe automobile pour
invalide indigent est confirmée.
III.
Un émolument d'arrêt, fixé à 200 (deux cents) francs, est
mis à la charge du recourant.
Lausanne, le 25 août 2006
Le président :                                                                                            La
greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint