vd_omni · FI.2004.0098 · 2005-10-26 · fr

Zschokke Entreprise générale SA/Municipalité de Morges | Attraction de compétence (en faveur du TA à l'exclusion de la commission communale de recours en matière d'impôt) pour statuer sur la contribution compensatoire pour places de parc lorsque le nombre de places dépend étroitement du règlement communal sur le plan d'affectation. Question laissée finalement ouverte car le règlement communal qui fixe la taxe prévoit un recours au TA.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 26.10.2005 FI.2004.0098

CANTON
DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 26 octobre 2005
Composition
Pierre Journot, président;
Mme Dina Charif Feller
et Mme Monique Ruzicka-Rossier
recourante
Zschokke Entreprise
générale SA,
à Genève,
représentée
par l'avocat Benoît BOVAY, à Lausanne,
autorité intimée
Municipalité de
Morges,
représentée par l'avocat Alain THEVENAZ, à
Lausanne,
autorités concernées
1.
Service de
l'environnement et de l'énergie,
2.
Service de
l'aménagement du territoire,
Objet
contribution compensatoire pour places de
parc
Décision de la Municipalité de Morges du 16
août 2004 (nombre de places de parc)
Vu les faits suivants
A.
Après avoir été au bénéfice, en 1990,
d'une autorisation de construire à la rue des Sablons 2 à 4 à Morges pour un
bâtiment administratif et commercial avec garage souterrain de 238 places et 12
places extérieures, permis qui n'a pas été utilisé, la recourante a mis à
l'enquête, du 26 août au 15 septembre 2003, la construction d'un bâtiment administratif,
artisanal et commercial, d'un parking souterrain de 140 places et d'un parking
extérieur de 23 places.
Le nombre de places prévues dans ce
projet, de même que celui d'un autre projet à Morges qui fait l'objet de
l'arrêt AC.2003.0248 du 6 octobre 2004 ainsi que de l'arrêt FI.2003.0126 de ce
jour, avait fait l'objet de nombreuses correspondances et discussions entre la
municipalité, les services de l'Etat ainsi que les chefs des départements
cantonaux concernés. En effet, peu après l'enquête concernant le projet de la
recourante, la Centrale cantonale des autorisations CAMAC a communiqué le 10
octobre 2003 la position du Service cantonal des transports qui exposait que
compte tenu de la nécessité d'assainir le secteur en vertu de l'ordonnance fédérale
sur la protection de l'air, la valeur minimale de 58 places devait être prise
en considération, mais que le dimensionnement à 72 places demandé tenait compte
de l'analyse globale du stationnement dans le cadre du développement du
centre-ville de Morges. Toutefois, la recourante a répondu que le projet avec
72 places n'était commercialement pas viable.
Finalement, une délégation du Conseil
d'Etat sur l'aménagement du territoire réunissant les conseillers d'Etat chefs
du DEC, du DINF et du DSE ainsi que divers services cantonaux est intervenue au
sujet du projet (ainsi que du projet de Riond-Bosson litigieux dans l'arrêt
AC.2003.0248) et a préconisé dans une lettre du 10 mars 2004 l'admission de la
fourchette haute des normes VSS, à savoir 98 places de parc, moyennant des
mesures d'accompagnement dont notamment un plan de mobilité.
Les autorisations et préavis des
services cantonaux ont été réunis dans une synthèse de la centrale des
autorisations CAMAC du 13 juillet 2004 dont on extrait les passages suivants:
"Le Service de l'environnement et de
l'énergie, Division environnement(SEVEN) préavise favorablement au présent
projet dont l'exécution devra respecter les conditions impératives ci-dessous
LUTTE CONTRE LE BRUIT
(…)
PROTECTION DE L'AIR - IMMISSIONS
Le présent projet se situe dans une zone
soumise à un plan de mesures d'assainissement de l'air (plan des mesures OPair
de Morges, septembre 1994) et dans un périmètre où les normes prescrites par
l'Ordonnance fédérale pour la protection de l'air pour les valeurs limites
d'immissions de dioxyde d'azote sont dépassées. En application de ce plan de
mesures, une coordination entre les nouveaux projets et les mesures OPair doit
être réalisée. En d'autres termes, la réalisation d'un nouveau projet ne doit
pas mettre en péril le succès du plan OPair.
La bonne accessibilité par les transports
publics du périmètre concerné par le projet en fait une zone stratégique
d'urbanisation, dont la densification est promue par le plan des mesures OPair.
En effet, ce dernier avance l'idée que les besoins de mobilité pourront être
réduits à terme par une densification et une mixité des habitations et des
activités dans les zones où des transports publics performants sont présents.
Du point de vue de l'aménagement du territoire, le projet est ainsi conforme à
la vision du plan des mesures OPair.
En ce qui concerne la mobilité, le dimensionnement
de l'offre en stationnement constitue un aspect capital quant à la
compatibilité d'un projet avec le plan des mesures OPair. Pour le présent
projet, 98 places sont prévues pour couvrir les besoins en place de
stationnement pour les 5372 m
²
de
surface destinées à des bureaux et à des activités commerciales.
L'application de la norme VSS 640 290 au cas
présent indique une fourchette allant de 54 à 98 places au total (employés +
visiteurs). Compte tenu de la nécessité d'assainir le secteur au sens de
l'OPair, la valeur minimale (soit 54 places) est en principe à considérer.
Cependant, un dimensionnement plus généreux du
parking peut être considéré sur la base de l'analyse du stationnement réalisée
dans le cadre du développement du centre ville de Morges et suite aux
déterminations de la délégation du Conseil d'Etat chargée de définir la
politique de stationnement dans l'agglomération Lausanne-Morges.
Compte tenu de la situation locale en matière
de pollution de l'air et du caractère de saturation en trafic du réseau routier
avoisinant, le haut de la fourchette ne peut être appliquée pour le présent
projet sans mesures de compensation. Le nombre de 98 places a ainsi été admis
pour autant que des mesures d'accompagnement soient prises, c'est-à-dire un
plan de mobilité à soumettre au Service de la mobilité et une réduction des
émissions liées au chauffage (amélioration des performances thermiques des
bâtiments ou installation d'un système de chauffage sans émissions d'oxydes
d'azote).
Sur la base de ces considérations, le SEVEN
préavise favorablement le projet quant à la protection de l'air (immissions) et
la coordination avec le plan des mesures OPair de Morges.
Le SEVEN relève que le questionnaire général de
la demande de permis de construire n'a pas été modifié en fonction des nouveaux
éléments apportés au projet.
(…)
Le
Service de l'aménagement du territoire,
Arrondissement rural (SAT-ARU1)
formule la remarque suivante:
Le SAT constate que tout le dossier soumis à
l'examen préalable n'a pas été adapté aux modifications apportées au projet,
notamment le plan de situation du géomètre et le questionnaire général de la
demande de permis de construire. Ces derniers doivent être mis à jour.
Dans la lettre envoyée le 10 mars 2004 à la
Commune de Morges concernant la présente demande de permis de construire, les
chefs de départements de l'économie, des infrastructures et de la sécurité et
de !'environnement s'étaient déterminés comme suit:
"La fourchette haute des normes VSS, à
savoir 98 places, peut être envisagée, moyennant des mesures d'accompagnement,
notamment le respect des valeurs cibles de la norme SIA 380/1 et un plan de
mobilité."
Or le dossier de plans, modifiés en date du 30
avril 2004, qui nous est soumis n'indique aucune mesure d'accompagnement.
En coordination avec le SEVEN et le SM, le SAT
préavise favorablement le projet, pour autant qu'il prenne en compte les
mesures d'accompagnement mentionnées ci-dessus."
Le permis de construire a été délivré
par la municipalité le 16 août 2004. Il contient notamment le passage suivant:
"1. Restriction(s)
1.1 Garages et places de stationnement (art. 85
ss RPA et 8 PQ "Sablon-Nord")
Art. 85 RPA: En cas de construction,
reconstruction, transformation et agrandissement, des places de stationnement
pour véhicules doivent être prévues sur la parcelle même et en principe en
retrait des limites des constructions.
Le nombre minimum de garages et de places de stationnement
privés exigé est fonction des affectations propres à chaque immeuble: (...)
b) Activités de service (bureaux, cabinets de
médecin et dentiste, étude d'avocat, etc.)
Une place de 45 m²
de surface brute de plancher utile (art. 77) et, au minimum, une place par
genre d'activité, ainsi que des places visiteurs à raison de 75% des places requises
pour les besoins des surfaces réservées aux activités.
c) Commerce
Une place par 60 m²
de surface de vente et, au minimum, une place par commerce, ainsi que des
places pour des clients à raison de 200% des places requises. (...)
f) Autres activités
Pour les activités
particulières non prévues par le présent règlement, le nombre de places sera
défini de cas en cas par la Municipalité.
La calculation sommaire du nombre de places de
stationnement, établie ci-dessous sur la base du projet, tient compte de la
variante d'affectation unique "Activités de service - bureaux". Il
est à préciser que les affectations projetées ne sont pas clairement définies.
Il n'est pas possible dans ces conditions d'établir les besoins requis de
manière définitive.
Pour cette affectation, le Règlement sur le
plan d'affectation et la police des constructions de la Ville de Morges (RPA
90) requiert 206 places de stationnement.
L'entrée en vigueur du PQ
"Sablon-Nord" est antérieure à celle des restrictions OPair. Dans sa
lettre du 28 avril 2003, la Direction de l'urbanisme et des nouvelles
constructions proposait de ramener le nombre maximum de places admissibles à
163 car les affectations ne bénéficient pas de la mixité (habitat-emploi)
prévue par le plan des mesures OPair. Le projet initial a été élaboré sur cette
base de 163 places de stationnement.
Ce nombre correspondait alors à la moyenne des
premières estimations (217 et 109). La détermination municipale était toutefois
réservée, sur ce point, en fonction de celle de l'Autorité cantonale (cf.
lettre municipale du 27 janvier 2003 adressée au Chef du Département des
infrastructures).
L'autorité cantonale n'a pas tenu compte de
l'appréciation de la Municipalité. Dans un premier temps, le nombre de places
de stationnement a été ainsi limité à 72 au lieu des 163 places projetées.
A regret, la municipalité ne peut que tenir compte
des restrictions fixées par les autorités cantonales au nom de l'application du
plan des mesures OPair. La restriction du nombre de places de stationnement
réalisables doit toutefois faire l'objet d'une contribution compensatoire.
En effet, lorsqu'il est admis que le
propriétaire est dans l'impossibilité de construire sur son propre fonds tout
ou partie des garages ou places de stationnement imposés par le règlement, une
dispense peut être alors accordée moyennant versement d'une contribution
s'élevant à CHF 5'000.00 par place ou garage. Cette somme est exigible lors de
la délivrance du permis d'habiter ou d'utiliser.
Les contributions définitivement acquises à la
commune sont affectées par elle à la construction de places de stationnement
accessibles au public. Un fonds spécial est créé à cet effet.
Ce chiffre de 72 places de stationnement a
finalement été revu à la hausse en cours d'enquête par les autorités
cantonales. Suite à la lettre du 10 mars 2004 envoyée à notre attention par les
chefs des Départements de l'économie, des infrastructures et de la sécurité et
de l'environnement, 98 places de stationnement ont été autorisées moyennant
conditions supplémentaires (cf. également page 10 de la synthèse CAMAC 56'405).
Votre projet du 3 mai 2004 a été modifié en conséquence.
Sur les 206 places de stationnement requises
seules 98 places (selon projet révisé) pourront être réalisées. La contribution
compensatoire sera perçue pour les 108 places manquantes à raison de CHF
5'000.00/pl., soit un montant total de CHF 540'000.00
La taxe de contribution ne pourra être fixée de
manière définitive que lorsque l'entier des affectations sera connu
précisément. La Municipalité se réserve donc le droit de corriger, si
nécessaire, le nombre de places de stationnement requis, d'une part, en
fonction des affectations définitives et, d'autre part, en fonction des places
effectivement réalisées."
B.
Par acte du 6 septembre 2004, la
recourante a déposé au Tribunal administratif un recours qui tend à ce que la
décision de la Municipalité de Morges du 16 août 2004, en tant qu'elle met à la
charge de la propriétaire une contribution compensatoire de 540'000 fr., soit
annulée ou à ce que cette contribution soit réduite dans la mesure que justice
dira.
La municipalité a conclu au rejet du
recours par réponse du 29 novembre 2004. La municipalité est encore intervenue
le 20 décembre 2004 pour verser au dossier le règlement relatif au plan de
quartier
"Sablon-nord"
.
Les parties ont été informées de ce
que le Tribunal administratif était saisi, outre d'un recours contre le projet
de construction de la recourante Karl Steiner SA dans la cause AC.2003.0248
dont l'objet était déjà décrit par une décision sur effet suspensif du 14
juillet 2004 disponible sur internet, de deux recours analogues en matière de
contribution de remplacement (avis du juge instructeur du 17 décembre 2003 dans
la cause FI.2003.0126 (Karl Steiner SA) et avis du 7 septembre 2004 dans la
cause FI.2004.0098 (Zschokke Entreprise Générale SA).
C.
Le Tribunal administratif a délibéré
par voie de circulation en approuvant la rédaction des arrêts FI.2003.0126 et
FI.2004.0098, dont les considérants en droit sont identiques.
Considérant en droit
1.
Dans sa réponse, la municipalité soulève à titre liminaire
le déclinatoire en faisant valoir que c'est la Commission de recours en matière
d'impôts et non pas le Tribunal administratif qui est compétente en première
instance, en vertu de l'art. 45 al. 2 de la loi sur les impôts communaux.
Il est déjà arrivé au Tribunal administratif
d'entrer en matière sur un recours concernant une décision municipale imposant
au constructeur une taxe compensatoire simultanément à la délivrance d'un
permis de construire (AC.1999.0042 du 14 septembre 1999) mais cet arrêt
n'évoque pas du tout la question de savoir si le recours ne devrait pas être
traité d'abord par la commission communale de recours. Il est en tout cas
certain que le tribunal administratif entre en matière lorsque la contestation
concerne le fixation du nombre de places de parc (AC.1993.0056 du 15 juin 1994:
recours des opposants contre une décision fixant le nombre de places, avec taxe
compensatoire pour une partie de ce nombre; recours admis en raison d'un nombre
insuffisant de places de parc; AC.1991.0179 du 10 juin 1992, recours de
l'opposant rejeté) ou le principe d'une dispense d'en construire (AC.1992.0249 du
2 juillet 1993; AC 7515 du 30 août 1991; AC 7337 du 6 novembre 1992). On peut
se demander s'il ne se justifie pas d'emblée d'admettre, par attraction de
compétence, la compétence exclusive du Tribunal administratif lorsque la
question de la taxe compensatoire dépend étroitement du nombre de places de
parc exigé en application du règlement communal sur le plan d'affectation.
Cette solution, qui justifie par ailleurs que le tribunal tranche la cause
FI.2003.0126 concernant la taxe dans la même composition que pour la cause
AC.2003.0248 concernant les autorisations de construire, semble s'imposer de
manière logique lorsque comme en l'espèce, ce n'est pas l'interprétation des
dispositions d'un règlement communal en matière fiscale qui est en cause, mais
le principe même de la taxe compensatoire en relation avec la délivrance d'un
permis de construire. On peut cependant laisser cette question ouverte dans le
cas de la commune de Morges car son propre règlement sur le plan d'affectation
et la police des constructions, approuvé par le Conseil d'Etat le 2 mars 1990,
prévoit expressément ceci à son art. 141:
"Art 141 - Recours
Toute décision prise par la Municipalité en application du
présent règlement peut être portée, par voie de recours, devant le Tribunal
administratif, chemin de Boston 25, 1014 Lausanne, selon les dispositions de la
loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure
administratives."
En l'espèce, il y a lieu de s'en tenir à cette
disposition dont on ne voit pas qu'elle doive être supplantée par les règles
des art. 44 ss de la loi sur les impôts communaux qui prévoient un recours
préalable à la Commission communale de recours.
2.
La municipalité fait en outre valoir que le recours est
prématuré pour le motif que le permis de construire délivré ne contient que des
calculs indicatifs. Les chiffres définitifs seront fixés dans un bordereau
séparé dès que les réalisations et affectations définitives seront connues.
Compte tenu des difficultés que présente souvent
l'interprétation des conditions dont les permis de construire sont assortis, on
ne saurait faire grief à la recourante d'avoir d'emblée saisi l'autorité de
recours. Dans le permis de construire litigieux délivré le 16 août 2004, la
municipalité s'est réservé le droit de corriger si nécessaire le nombre de
places de stationnement requis et la recourante pouvait de bonne foi craindre
que cette décision ne lui soit opposée ultérieurement, en ce qui concerne les
montants qu'elle fixe, si elle l'avait laissée entrer en force. Quoi qu'il en
soit, un recours prématuré ne saurait être considéré comme irrecevable
(PS.2000.0039 du 24 mai 2000; PS 97/0361 du 9 juin 1998; ainsi que les
références citées et arrêts du Tribunal administratif, AC 95/002 du 21 mars
1995; AC 96/225 du 7 novembre 1997; FI 96/0033 du 22 novembre 1996). On
considère en général qu'un recours prématuré est recevable au moment où la
décision qu'il conteste est rendue mais en l'espèce, compte tenu de l'enjeu
économique (plus d'un demi-million de francs) qui pourrait affecter sa décision
d'utiliser ou non le permis de construire, il faut reconnaître à la recourante
un intérêt digne de protection à faire trancher la question du principe même de
la taxe compensatoire.
3.
La décision attaquée est fondée sur l'art. 85 du règlement
communal sur le plan d'affectation et de la police des constructions approuvé
par le Conseil d'Etat le 2 mars 1990. Cette disposition fixe le nombre de
places de stationnement exigé. La décision attaquée applique ensuite l'art. 86
du règlement communal dont la teneur est la suivante:
"Art. 86 - Contribution compensatoire
Lorsqu'elle admet que le propriétaire est dans
l'impossibilité de construire sur son propre fonds tout ou partie des garages
ou places de stationnement imposée en vertu de l'article. précédent, la Municipalité
l'en dispense moyennant versement d'une contribution s'élevant par place ou
garage à Fr. 5'000.--, montant réduit à Fr. 4'000.-- dans les zones
industrielles.
Cette somme est exigible lors de la délivrance du permis
d'habiter ou d'utiliser.
Les contributions définitivement acquises à la commune sont
affectées par elle à la construction de places de stationnement accessibles au
public. Un fonds spécial est créé à cet effet."
Selon la commune intimée, il importe peu que
l'impossibilité de réaliser les places de parc nécessaires selon l'art. 85 du
règlement communal soit juridique ou matériel. Cette impossibilité provient des
décisions prises par les services cantonaux en vue de limiter le nombre de
places de parc en rapport avec l'application du plan de mesures OPair. A
supposer que le raisonnement de l'autorité cantonale soit exacte, il y a lieu
d'appliquer l'art. 86 du règlement communal et d'exiger une taxe compensatoire
pour les places de parc manquantes au regard de l'art. 85 dudit règlement. La commune
intimée, dans la cause FI.2004.0098, conteste formellement la position des
services cantonaux en exposant que le plan OPair n'est pas applicable au vu de
l'ATF 124 II 272. Il n'en irait autrement, toujours selon la commune intimée,
que si la loi prévoyait expressément qu'aucune taxe compensatoire n'est due
lorsque l'aménagement de places de parc est impossible pour des motifs liés à
la protection de l'environnement, comme c'est le cas dans le droit du canton de
Thurgovie appliqué par le Tribunal administratif de ce canton dans un arrêt du
4 décembre 2002 (résumé dans Droit de la construction 2004 p. 24 no 97).
Dans l'arrêt AC.2003.0248 du 6 octobre 2004
concernant le projet semblable litigieux dans la cause FI.2003.0126, le
Tribunal administratif s'est effectivement demandé si la limitation du nombre
de places de parc imposée par les autorités cantonales était au bénéfice d'une
base légale. Tant pour ce projet-là que pour le projet litigieux dans la cause
FI.2004.0098, la commune intimée est intervenue auprès des autorités cantonales
pour soutenir les constructrices dans leur revendication d'un nombre supérieur
de places de parc. De fait, le plan de mesures OPair de Morges, qui remonte à
1994, paraît plutôt préconiser la construction de nombreuses places de parc (il
prévoit la construction de parkings souterrains et ne contient aucune mesure
tendant à réduire le nombre de places de parc dans les nouvelles constructions).
Toutefois, il n'est plus temps d'examiner le bien-fondé des décisions rendues
par les autorités cantonales en application du droit fédéral. La limitation du
nombre de places imposée par l'autorité cantonale n'a été contestée ni par les
constructrices, ni par la commune intimée. Cette limitation est donc entrée en
force.
A cet égard, la recourante de la cause FI.2003.0126
invoque à juste titre le principe de la primauté du droit fédéral (v. à ce
sujet par exemple l'arrêt GE.1996.0122 du 29 août 2005, et les réf. à la
jurisprudence fédérale citées). En l'espèce, les autorités cantonales ont
appliqué les règles du droit fédéral de la protection de l'environnement pour
déterminer le nombre maximum de places de parc dont la construction serait
autorisée. Ces règles fédérales ont le pas sur les règles de droit communal qui
leur seraient contraires. Cela prive donc la municipalité de la possibilité
d'appliquer le règlement communal qui prévoit au contraire un nombre minimum
(et supérieur) de places de parc. Comme le relève le Service de l'aménagement
du territoire dans le recours qu'il avait déposé dans le cadre de la cause
AC.2003.0248, la municipalité ne peut pas non plus se forger sa propre
interprétation du droit fédéral de la protection de l'environnement car
l'application de ce droit, lorsqu'une autorisation cantonale est requise, est
de la compétence des autorités cantonales en vertu de l'art. 2 du règlement
cantonal d'application de la loi fédérale sur la protection de l'environnement.
Le nombre de places de parc du projet étant
définitivement fixé en application du droit fédéral, la municipalité ne peut
pas en fixer un nombre différent, même de manière abstraite dans le seul but de
prélever la contribution de remplacement prévue par le règlement communal. La
recourante de la cause FI.2004.0098 fait d'ailleurs valoir à juste titre que la
contribution de remplacement devrait servir à créer des places de parc à un
autre endroit mais que cette création n'aura pas lieu puisque l'augmentation
des places de parc dans un autre parking au centre-ville irait à l'encontre des
mesures de restrictions mises en place par les autorités. Comme l'observe le
Service de l'aménagement du territoire dans ses déterminations du 2 février
2004 (dans le dossier AC.2003.0248), la contribution de remplacement,
considérée comme une charge de préférence au sens du droit fiscal, ne pourrait
pas être affectée conformément à son but réglementaire: elle deviendrait ainsi
une taxe autonome et sans contrepartie, ce qui équivaut quasiment à un impôt
dépourvu de base légale.
4.
Il résulte de ce qui précède que lorsque
l'autorisation cantonale, appliquant le droit fédéral de la protection
de l'environnement, impose une limitation du nombre maximum de places de parc
dans un projet de construction, la commune ne peut pas prélever la taxe
compensatoire pour les places de parc manquantes en invoquant son règlement
communal sur les constructions qui prévoirait un nombre de places minimum
supérieur au nombre autorisé par l'autorité cantonale.
Le recours est ainsi bien fondé et la décision
attaquée doit être annulée purement et simplement en tant qu'elle porte sur la
perception d'une contribution compensatoire pour places de parc.
Obtenant gain de cause, la recourante a droit à des
dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité de Morges
du 16 août 2004 est annulée en tant qu'elle porte sur la perception d'une
contribution compensatoire pour places de parc.
III.
L'arrêt est rendu sans frais.
IV.
La somme de 2'000 (deux mille) francs
est allouée à la recourante Zschokke Entreprise Générale SA à titre de dépens à
la charge de la commune de Morges.
Lausanne, le 26 octobre 2005
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint