vd_omni · AC.2022.0040 · 2023-09-22 · fr

A.________, B.________/Département des institutions, du territoire et du sport (DITS), Conseil général de la Commune de Tévenon | Recours contre l'adoption et l'approbation du nouveau PACom de Tévenon formé par deux copropriétaires d'une parcelle, jusqu'alors colloquée en zone du village, qui contestent sa nouvelle affectation en zone d'habitation de très faible densité.- Au vu du surdimensionnement important, dont une partie reste même incompressible, de la zone à bâtir de la commune de Tévenon, dont cette zone est en outre très morcelée et le centre lui-même peu densément bâti, il se justifie de limiter les droits à bâtir de certaines parcelles, telles celle des recourants, en les transférant, pour autant que leur situation au sein de la localité et leurs caractéristiques le permettent, dans un autre type de zone constructible, manière de faire également admise à certaines conditions par la jurisprudence pour réduire le surdimensionnement de la zone à bâtir (consid. 3b/bb).- La planification doit se faire non pas parcelle par parcelle, mais en fonction de la cohérence de l’ensemble d’un périmètre, qui doit à son tour s’intégrer dans la planification locale (consid. 3b/cc).L'appréciation telle qu’effectuée par les autorités intimées procède en conséquence d’une pesée complète de l’ensemble des intérêts pertinents et respecte la garantie de la propriété des recourants (consid. 3d).Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 22.09.2023 AC.2022.0040

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 22 septembre 2023
Composition
M. Pascal Langone, président;
Mme Renée-Laure Hitz et Mme Pascale Fassbind-de Weck, assesseures;
Mme Valérie Duvanel-Donzel, greffière.
Recourants
1.
A.________,
à ********,
2.
B.________,
à ********,
tous deux représentés par Me Yves
NICOLE, avocat à Yverdon-les-Bains,
Autorités intimées
1.
Département des institutions et du
territoire (DIT)
, désormais
Département des institutions, du
territoire et du sport (DITS),
représenté par la Direction générale du
territoire et du logement, Service juridique, à Lausanne Adm cant,
2.
Conseil général de la Commune de
Tévenon,
Administration communale,
représenté
par Me Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, avocat à Lausanne,
Objet
Plan d'affectation
Recours A.________ et B.________ c/ décisions du
Département des institutions et du territoire du 10 janvier 2022 et du
Conseil général de Tévenon du 20 mai 2021 (plan d'affectation communal;
parcelle n° 665)
Vu les faits suivants:
A.
La commune de Tévenon (ci-après aussi: la commune) est issue de la
fusion, au 1
er
juillet 2011, des anciennes communes de Fontanezier,
Romairon, Vaugondry et Villars-Burquin.
La commune est
actuellement régie par les plans généraux d’affectation et règlements des
communes fusionnées suivants:
-
le plan des zones (PZ) et son règlement (RPEPC) de la commune de
Fontanezier, approuvés par le Conseil d’Etat le 17 septembre 1982;
-
le plan des zones (PZ) et son règlement (RPEPC) de la commune de
Villars-Burquin, approuvés par le Conseil d’Etat le 2 mars 1984;
-
le plan général d’affectation (PGA) et son règlement (RPGA) de la
commune de Vaugondry, approuvés par le Conseil d’Etat le 22 août 1990;
-
le plan général d’affectation (PGA) et son règlement (RPEPC) de la
commune de Romairon, approuvés par le département compétent le 16 août 2001.
B.
Le 28 avril 2016, le Conseil général de Tévenon (ci-après: le conseil
général) a adopté une zone réservée communale sur l’ensemble de la zone à bâtir
d’habitation et mixte 15 LAT. Cette zone réservée a ensuite fait l’objet d’une décision
d’approbation préalable le 8 août 2016 par le département compétent, puis été
mise en vigueur le 18 octobre 2016.
Le 7 décembre 2017, le conseil général a adopté une
modification du règlement de la zone réservée communale, qui a fait l’objet
d’une décision d’approbation préalable et d’une mise en vigueur par le département
compétent le 23 avril 2018.
C.
A.________ et B.________ sont copropriétaires chacun pour une demie depuis
le 2 juillet 1992 de la parcelle n° 665 de la commune de Tévenon. D’une
surface de 1840 m
2
, ce bien-fonds, qui se trouve dans la partie
ouest du village de Villars-Burquin, comprend un bâtiment d’habitation
(n° ECA 383a) de 166 m
2
, sis dans la partie nord du bien-fonds,
un bâtiment souterrain (n° ECA 383b) de 36 m
2
ainsi qu’une
place-jardin de 1674 m
2
. Il est bordé à l’ouest par le chemin
des Prés (DP 1006) et au sud par le chemin de l’Eglise (DP 1007) et comprend au
nord une partie du chemin (privé) des Sources. Il est colloqué, selon le PZ
actuellement en vigueur de cette localité, en zone du village.
La parcelle n° 665 se situe à environ 400 m à
vol d’oiseau (
www.geo.vd.ch/theme/localisation_thm
)
à l’ouest du carrefour entre la route de Mauborget, qui devient ensuite celle
de Fontaines (DP 1054), et la route de Romairon (DP 1055), dont elle est
séparée par de nombreux biens-fonds. A ce carrefour, se trouve notamment la
salle du Battoir communale. La parcelle n° 665 se trouve par ailleurs à une
centaine de mètres environ à l’ouest de l’église du village, qui dispose de la
note 2 au recensement architectural de la commune. Elle est entourée au nord et
à l’est ainsi qu’à l’ouest, au-delà du chemin des Prés, de biens-fonds
construits et, dans ce dernier cas, également de parcelles libres de
constructions et au sud, au-delà du carrefour qui la borde, par des parcelles
libres de constructions.
D.
La révision partielle de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire
(LAT; RS 700), qui a été adoptée le 15 juin 2012 et qui est entrée en vigueur
le 1
er
mai 2014 (RO 2017 899), entraîne en particulier l'obligation
pour les cantons de réduire les zones à bâtir surdimensionnées (art. 15 al. 2
LAT). Pour mettre en œuvre les principes du droit fédéral relatifs au
dimensionnement des zones à bâtir, les autorités cantonales ont notamment
élaboré, lors de la 4
e
adaptation du Plan directeur cantonal (PDCn,
dont la dernière adaptation est la 4quater, entrée en vigueur le 11 novembre
2022) – adaptation adoptée par le Grand Conseil le 20 juin 2017 et approuvée
par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018 –, une mesure A11, intitulée
"Zones d'habitation et mixtes".
E.
Le 26 février 2018, la Municipalité de Tévenon (ci-après: la
municipalité) a transmis pour examen préalable au Service du développement
territorial (SDT; désormais la Direction générale du territoire et du logement [DGTL])
un dossier de révision de son plan général d’affectation (PGA).
Le 9 janvier 2019, le SDT a transmis à la municipalité
un rapport d’examen préalable concernant l’appréciation globale du dossier
ainsi que les préavis des services cantonaux consultés. Il demandait que le
projet soit adapté et soumis une nouvelle fois à sept services cantonaux. Il
indiquait être ainsi d’avis que le projet de PGA devait être revu de manière à
répondre aux problématiques relevées lors de l’examen préalable et recommandait
de ne pas le mettre tel quel à l’enquête publique.
Le 5 septembre 2019, le SDT a transmis à la
municipalité, qui sollicitait qu’il soit procédé à un examen préalable
complémentaire, une simple prise de position sur les thématiques qui le concernaient,
précisant qu’un seul examen préalable était en effet désormais réalisé par
planification. Il renvoyait pour les autres thématiques aux préavis des
services et aux discussions qui avaient suivi l’examen préalable. Cette prise
de position demandait notamment des adaptations du dossier concernant la
question de la disponibilité des terrains ainsi que celle du surdimensionnement
de la zone à bâtir.
F.
En janvier 2020, un rapport explicatif selon l’art. 47 de l’ordonnance
fédérale du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1)
(ci-après: le rapport 47 OAT de janvier 2020) a été établi. Il expose notamment
ce qui suit:
"
2.1   Contexte géographique
2.1.1  Situation
Située dans le district du
Jura-Nord vaudois, la commune de Tévenon s’étend sur les pentes du Jura
surplombant les rives du Lac de Neuchâtel. La commune comptait 843 habitants au
31 décembre 2017. […]
La population communale a observé
une croissance plutôt importante entre 1980 et 2000 avec une progression
moyenne annuelle de près de 3%. Au cours des dernières années, cette croissance
s’est ralentie, mais elle est encore bien présente et supérieure à la moyenne
cantonale. Ce ralentissement peut s’expliquer notamment par la raréfaction
générale des terrains disponibles et par les effets de la zone réservée.
[…]
2.1.2  Périmètre
Le périmètre de révision du PACom
s’étend à l’ensemble du territoire communal à l’exception du périmètre du Plan
partiel d’affectation (PPA) « Les Grassis » du 22.06.1994. Il
comprend les villages de Villars-Burquin, Vaugondry, Fontanezier et Romairon.
[…]
2.2  Contexte environnemental et
patrimonial
2.2.1  Surfaces d’assolement
Par son altitude moyenne, la
commune de Tévenon n’est pas concernée par la problématique des surfaces
d’assolement.
[…]
2.2.3  Patrimoine
[…]
Sur cette base, l’ISOS a établi
une classification des sites d’importance nationale, régionale et locale, pour
lesquels il émet des mesures de sauvegarde […].
Le village de Villars-Burquin est
reconnu d’intérêt local. En effet, la multitude de maisons individuelles et
chalets entourant l’agglomération agricole historique diminue fortement la
qualité du village en termes de situation. Cependant, la présence de ce centre
historique constitué de fermes étagées et d’un bâti ancien de part et d’autre
d’une route de passage constitue une qualité évidente au niveau spatial. Enfin,
les qualités historico-architecturales du lieu peuvent être soulignées grâce à
la présence d’un grand nombre de fermes concentrées des 18
e
et 19
e
siècles de typologie fortement affirmée. Ce patrimoine est complété par une
église néogothique du début du 20
e
siècle, rare exemple de ce genre
dans la région.
[…]
3.2     Méthodologie générale
Deux aspects sont entrés en ligne
de compte lors de la révision du plan d’aménagement : le redimensionnement
de la zone à bâtir et la redéfinition des zones d’affectation.
[…]
L’Inventaire des sites construits
d’importance nationale à protéger en Suisse (ISOS) a servi de base de travail
pour délimiter la zone village notamment. En effet, le document met en évidence
plusieurs périmètres comprenant des niveaux de sauvegarde différents en
fonction des bâtiments et des objets qui les composent, comme le montre le plan
sur la figure n° 9 (rapport complet en annexe 1).
[…]
Figure
9 : ISOS plan de Villars-Burquin
En l’occurrence, le périmètre 1
est identifié comme le noyau d’origine de l’agglomération selon l’ISOS. Le
périmètre 2 comprend également des anciennes fermes et ruraux d’origine. En
partant de ces informations, la zone village a été définie sur ces secteurs et
le long de leurs abords directs. La typologie du bâti a également été prise en
compte dans le choix de l’affectation. La figure n° 10 présente la zone
village selon le PACom nouveau. Les périmètres 1 et 2 de l’ISOS de
Villars-Burquin sont facilement identifiables bien que quelque peu élargis.
[…]
Le PGA de 1984 de Villars-Burquin
est composé d’une zone de villas et d’une zone de villas et chalets. Dans le
cadre de la révision du PACom, cette distinction est supprimée au vu de la
réalité du terrain et des dernières constructions réalisées dans ces secteurs
qui ne correspondent plus à des chalets comme voulu à l’époque. Par ailleurs,
plusieurs villas affectées actuellement en zone village ont été passées en zone
d’habitation de faible densité. Il s’agit notamment du quartier situé au nord
de l’église et du quartier situé au lieu-dit « Au Clos » au sud du
village.
[…]
3.3         Dimensionnement
de la zone à bâtir
3.3.1  Avant la révision du PACom
L’un des aspects majeurs de la
révision du PACom, d’autant plus avec l’entrée en vigueur de la nouvelle Loi
fédérale sur l’aménagement du territoire au 1
er
mai 2014, est le
dimensionnement de la zone à bâtir et la mise en conformité des réserves de
terrains à bâtir.
[…] La commune de Tévenon est
considérée en tant que commune se situant hors des centres. En ce sens, son
taux de croissance annuel est limité à 0.75% jusqu’en 2036. La population de
référence pour calculer la croissance est fixée au 31.12.2015.
[…]
Selon le tableau présenté
ci-devant, la population maximale autorisée pour le village au 31 décembre 2036
est de 939 habitants, soit une croissance de 96 habitants à partir du 31
décembre 2017. Or, les réserves en zone à bâtir permettent d’accueillir un peu
plus de 800 habitants. Dans ce chiffre, le potentiel de densification dans les
volumes existants est compris.
3.3.2  Après la révision du PACom
[…]
Afin de redimensionner la zone à
bâtir destinée à l’habitation, tout en conservant néanmoins de la
constructibilité, les principes suivants, recommandés par le SDT dans son
préavis du 9 janvier 2019, ont été appliqués :
-      […] ;
-      […] ;
-      Mener une réflexion qualitative sur le tissu bâti et les
espaces vides qu’il comprend afin d’identifier les secteurs qui méritent d’être
mis en valeur et les préserver (espaces publics, vergers, ensembles bâtis
remarquables, vues, etc.) ;
-      Assurer la disponibilité des terrains constructibles sur le
territoire communal.
[…]
Neuf parcelles conservent leurs droits à bâtir.
Afin de vérifier si cette méthode
est significative quant à la réduction des réserves en zone à bâtir, cette
dernière a été testée à l’aide du guichet de simulation pour le dimensionnement
de la zone à bâtir mis à disposition par le canton. Le tableau ci-dessous
montre le résultat obtenu, soit un état de la surcapacité réduit à 212
[recte: 218]
habitants en lieu et place des
708 habitants avant la révision du PACom (résumé du résultat du guichet en
annexe 4).
[…]
Avant
Après révision
révision
Population de référence
31.12.2015
811 hab.           811 hab.
Population au moment du bilan
31.12.2017
843 hab.           843 hab.
Possibilités de développement
128
hab.           128 hab.
Population maximale en 2036                           939
hab.          939 hab.
Besoins au moment du bilan
96
hab.             96 hab.
Capacité d’accueil au moment du
bilan (réserves)
804 hab.      314 hab.
Etat de la capacité par rapport
aux besoins
708 hab.
+ 218 hab.
[…]
3.4         Affectation
Une vingtaine de modifications ont
été effectuées sur le Plan d’affectation communal. […]
Modification n° 4 – de
zone village en zone d’habitation de très faible densité 15 LAT (HTF)
Villars-Burquin – Parcelles
n° […] 665 […]
Surface concernée : 38'342 m
2
Les modifications n° 4
concernent une adaptation de l’affectation d’un certain nombre de parcelles
affectées en zone village dans le PGA de 1984. La typologie des bâtiments
présents sur ces parcelles est similaire de celle de la zone de très faible
densité. En ce sens, les parcelles concernées sont affectées en zone de très
faible densité. Les règles de police des constructions sont également adaptées
en conséquence (voir règlement d’affectation). […]
3.5         Règlement
sur la police des constructions
[…]
3.5.2     Zone d’habitation de faible densité 15 LAT (HFA)
Une zone d’habitation de faible
densité 15 LAT a également été définie. Celle-ci correspond à un secteur,
précédemment régi par le PPA « A la Planche », et dans lequel se sont
réalisés des immeubles d’habitation collective. […] A noter que l’ensemble de
la zone est déjà réalisé.
3.5.3     Zone
d’habitation de très faible densité 15 LAT (HTF)
La zone d’habitation de très
faible densité 15 LAT résulte de la fusion de la zone de villas et de la zone
de villas et chalets du règlement de Villars-Burquin approuvé en 1984. L’indice
d’utilisation est reconduit, soit 0,25.
[…]
4.           CONFORMITE
4.1         Loi
fédérale sur l’aménagement du territoire (LAT)
4.1.2     Création et maintien
du milieu bâti
Le projet de révision du Plan
d’affectation communal est conçu dans l’objectif d’une densification des zones
bâties tout en les préservant d’aménagements ou de constructions ne s’y
intégrant pas […]
".
Il ressort de l’Annexe 2 du rapport 47 OAT de
janvier 2020, intitulée "
Principe
,
Pré-étude - scénario
n° 1
" et qui comprend une carte des quatre villages de la commune,
que le cœur de la localité de Villars-Burquin est située au carrefour entre le
DP 1054 et le DP 1055.
G.
La municipalité a mis à l’enquête publique du 18 janvier 2020 au 18
février 2020 le projet de révision du Plan d’affectation communal (PACom) comprenant
deux plans d’affectation au 1:2’000 et au 1:5’000, le règlement sur le plan
d’affectation communal et la police des constructions (ci-après: RPACom) ainsi
que le rapport explicatif selon l’art. 47 OAT, ces documents étant tous datés
de janvier 2020. Ce projet implique en particulier le passage de la parcelle
n° 665 de la zone du village en zone d’habitation de très faible densité
15 LAT. Il implique également l’affectation de plusieurs bien-fonds sis au nord
et à l’est de la parcelle n° 665 à la même zone d’habitation, de même qu’à
l’ouest, au-delà du chemin des Prés, du bien-fonds n° 611, les parcelles
se trouvant à l’ouest de celui-ci étant affectées pour leur part à la zone
agricole protégée et celles sises au sud de celui-ci à la zone agricole.
Le 30 janvier 2020, une séance d’information
publique relative au nouveau PACom a été organisée.
La mise à l’enquête publique du PACom a suscité 29
oppositions, dont celle de A.________ et B.________ du 13 février 2020 et
remise sous pli recommandé à l’administration communale le 17 février 2020.
Ceux-ci faisant valoir différents éléments et requéraient que soit reconsidéré
le dézonage de leur parcelle en zone de très faible densité, qui ne serait pas
une mesure cohérente, et que celle-ci soit maintenue en zone village.
Le 28 septembre 2020, une séance de conciliation a
eu lieu réunissant des représentants de la commune, accompagnés d’urbanistes de
leur bureau mandataire, ainsi que B.________ et A.________.
Le 22 octobre 2020, B.________ et A.________ se sont
déterminés sur le procès-verbal de la séance de conciliation.
Par décision du 4 mars 2021, le conseil général a
refusé le préavis n° 01/21 de la municipalité relatif au projet de PACom.
H.
Le 12 avril 2021, la municipalité a adopté le préavis n° 05/21
relatif au dossier PACom, règlement sur le plan d’affectation communal et la
police des constructions ainsi que délimitation de l’aire forestière à
l’intention du conseil général, dont le contenu est le même que celui du
préavis n° 01/21. Il contient en particulier sa proposition de réponse à
l’opposition de B.________ et A.________, dont la teneur est la suivante:
"
Déterminations
de la Municipalité (propositions de réponse)
Par rapport au point 1
[ndlr.:
de l’opposition]
Sur la base du règlement existant
et l’inventaire ISOS de Villars-Burquin, on peut notamment identifier le centre
historique du village. La parcelle 665 ne fait pas partie de ce périmètre.
L’affectation en zone village en
1984 n’a probablement pas suffisamment tenu compte de ce fait ; le secteur
concerné (Chemin de l’Eglise Ouest – futur Chemin des Sources) n’étant pas
construit du tout.
Les constructions réalisées depuis
1984 dans ce secteur correspondent davantage à l’actuelle "zone
villas" (maison individuelle, double maison) par leur nature, taille,
occupation du sol, etc. Il est donc plus logique et cohérent d’affecter ces
parcelles à la "zone de très faible densité".
Par rapport au point 2
La zone à bâtir de la commune de
Tévenon est très morcelée, en particulier à Villars-Burquin. Peu de parties du
village peuvent être considérées comme densément bâties et le centre de la
localité recèle des vides très importants. Au vu du surdimensionnement
extrêmement important, il n’est pas envisageable de maintenir en zone à bâtir
l’ensemble des terrains actuellement constructibles, afin de combler
systématiquement les vides. Par contre, à l’avenir, ce serait ces terrains qui devront
être privilégiés pour un futur développement. Pour rappel, la LAT fixe que les
réserves doivent correspondre au besoin pour 15 ans. Cela implique que tous les
15 ans, au plus tard, un réexamen des planifications devra être fait. Si les
besoins sont correctement estimés aujourd’hui, dans environ 15 ans, il n’y aura
plus de réserve et des nouveaux terrains pourront être affectés. A noter que
plusieurs opposants utilisant cet argument sont situés en périphérie de la zone
à bâtir, voire en limite de zone agricole.
Le nouveau règlement communal et
son plan mettent en œuvre les contraintes légales imposées par la Confédération
et le canton.
La densification est
prioritairement recherchée dans les centres et les agglomérations avant d’être
recherchées à l’intérieur des zones bâties des « communes rurales ».
Par rapport au point 3
S’il peut être considéré que la
typologie des constructions ne corresponde pas à la zone d’affectation
attribuée, la DGTL refuse que des affectations « à la parcelle » du
type « timbre-poste » soient définies. Il convient plutôt de définir
des affectations homogènes par îlot.
Les opposants ont eu plusieurs
années (1984-2019) pour utiliser de façon optimale leur terrain, ce qu’ils
n’ont pas fait. Il n’est donc pas légitime de se réclamer de la LAT puisqu’au
demeurant, ils ne la respectent pas. En sus, la parcelle n’est en rien dézonée,
seuls les indices changent. Elle n’est d’ailleurs pas la seule parcelle à avoir
des droits moins importants. L’affectation en zone de très faible densité se
fait dans le cadre d’une réflexion globale sur le secteur où des bâtiments de
typologie « villas » prennent place.
[…]
Remarque complémentaire et
explicative
Les discussions lors de la séance
de conciliation ont montré qu’un potentiel de construction reste
"malgré" le changement de zone.
Demande au Conseil Général
En conséquence, la Municipalité
propose au Conseil Général de lever l’opposition de B.________ et A.________
".
Le 6 mai 2021, a eu lieu une présentation publique
du PACom par la DGTL.
I.
Par décision du 20 mai 2021, le conseil général a admis et adopté la
proposition de réponse à l’opposition n° 1, soit celle d’autres opposants
que B.________ et A.________, et accepté l’opposition au changement
d’affectation de la parcelle n° 655, admis et adopté les propositions de
réponse aux oppositions n° 2 à 25 et levé ces oppositions et adopté le
PACom, modifié, son règlement et la délimitation de l’aire forestière avec les deux
amendements au règlement (art. 6.4 ainsi qu’art. 5.7.1 et 6.7.1).
J.
En mai 2021, un nouveau rapport 47 OAT a été établi en vue d’une enquête
publique complémentaire. Il est précisé que ce rapport ne traite que les
amendements votés par le conseil général en date du 20 mai 2021, soit celui
relatif à la modification du nombre de pans des toitures dans les zones de
faible et de très faible densité 15 LAT (art. 5.7 al. 1 et 6.7 al. 1 du projet
de règlement) et celui concernant la modification de la définition de la limite
de la hauteur des constructions dans la zone d’habitation de très faible
densité 15 LAT (art. 6.4 al. 1 du projet de règlement).
Le 2 juin 2021, dans le cadre de l’examen préalable
des amendements votés par le conseil général, la DGTL a préavisé favorablement
les modifications des art. 5.7 al. 1, 6.4 al. 1 et 6.7 al. 1 du règlement.
Une enquête publique complémentaire s’est déroulée
du 12 juin 2021 au 12 juillet 2021 portant sur les amendements votés par le
conseil général le 20 mai 2021. Elle n’a suscité aucune opposition.
K.
Par décision du 10 janvier 2022, le Département des institutions et du
territoire (DIT) a approuvé, sous réserve des droits des tiers, le plan
d’affectation communal de la commune de Tévenon comprenant les plans
d’affectation au 1:2'000 et au 1:5'000, le règlement du plan d’affectation, le
rapport explicatif selon l’art. 47 OAT de janvier 2020 (enquête publique) ainsi
que le rapport explicatif selon l’art. 47 OAT de mai 2021 (enquête publique
complémentaire).
L.
Par acte du 7 février 2022, B.________ et A.________ ont interjeté
recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(CDAP) contre la décision du DIT du 10 janvier 2022 et contre la décision du
conseil général du 20 mai 2021. Ils ont conclu principalement à la
réintégration de leur parcelle dans la zone centrale et subsidiairement à la
collocation de leur parcelle en zone d’habitation de faible densité.
Le 4 avril 2022, le conseil général, par
l’intermédiaire de la municipalité, a conclu au rejet du recours.
Le 17 juin 2022, le DIT, par le biais de la DGTL, a
conclu au rejet du recours.
M.
Le 3 mai 2023, le tribunal a tenu une audience avec inspection locale en
présence des parties. Il convient d’extraire ce qui suit du procès-verbal
d’audience:
"
La
zone centrale correspond plus ou moins au périmètre délimité par l’ISOS, selon
les autorités communales.
Le territoire urbanisé tel
qu’établi selon la fiche de la DGTL a été élaboré en cours d’adoption du PACom,
d’où le manque de renseignements dans le dossier.
Le tribunal et les parties
s’entendent sur la manière de procéder à la visite des parcelles concernées par
les six recours.
L’audience est suspendue à 10h.
[…]
L’audience est reprise à 10h05
devant la parcelle n° 665, à Tévenon (village de Villars Burquin).
La typologie du bâtiment sis sur
la parcelle n° 665 correspond davantage à celle d’une villa qu’à un
bâtiment dans l’esprit villageois.
La parcelle est située au sud de
la zone centrale. Elle est située à l’ouest de l’église et du bâtiment communal
(ancienne école).
Il est constaté que le secteur est
peu densément bâti. Le recourant A.________ précise que les 3 villas mitoyennes
à l’est de la parcelle ne pourraient plus être construites en zone d’habitation
de très faible densité.
Comme le relève B.________, la
zone centrale est également peu dense. Il s’agit d’un village étalé et il n’y a
pas vraiment de tissu bâti.
La parcelle n° 665 est bordée
au sud par un chemin et une vaste zone agricole.
Comme le relève la commune, la
zone centrale comporte certes des bâtiments qui correspondent pour certains
d’entre eux à la zone villas, mais, pour des raisons de cohérence et de
continuité, elles
(recte: les parcelles)
ont été classées en zone centrale. La DGTL précise qu’il y a lieu d’éviter le
"patchwork" à l’intérieur de chaque zone. Il y a lieu de préciser que
la zone centrale borde la route principale, à quelques exceptions près
"
.
N.
Le tribunal a délibéré à huis clos.
Considérant en droit:
1.
Le présent recours porte sur un plan d'affectation communal. L'art. 43
al. 2, 2
ème
phr., de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur
l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) prévoit,
pour les plans d'affectation communaux, que les décisions du département et les
décisions communales sur les oppositions sont susceptibles d'un recours au
Tribunal cantonal avec libre pouvoir d'examen.
Selon la jurisprudence, le libre pouvoir d’examen
dont doit disposer l'autorité de recours cantonale, en vertu de l'art. 33 al. 3
let. b LAT, ne se réduit pas à un contrôle de la constatation des faits et de
l'application du droit; il comporte aussi un contrôle de l'opportunité.
L'autorité doit vérifier que la planification contestée devant elle soit juste
et adéquate. Son rôle spécifique d'autorité de recours ne se confond toutefois
pas avec celui de l'organe compétent pour adopter le plan; elle doit préserver
la liberté d'appréciation dont celui-ci a besoin dans l'accomplissement de sa
tâche (art. 2 al. 3 LAT). Cette liberté d'appréciation implique qu'une mesure
d'aménagement appropriée doit être confirmée; l'autorité de recours n'est pas
habilitée à lui substituer une autre solution qui serait également convenable
(ATF 127 II 238 consid. 3b/aa; AC.2021.0003 du 11 janvier
2023 consid. 4a; AC.2020.0353 du 22 novembre 2022 consid. 4a)
. Elle
suppose également que le contrôle de l'opportunité s'exerce avec retenue sur
des points qui concernent principalement des intérêts locaux, tandis que, au
contraire, la prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur,
dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict
(arrêt TF 1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 6.1, et les références
citées). Dans le cadre de son contrôle, l'autorité de recours examine les
différents points faisant l'objet du rapport au sens de l'art. 47 OAT. Il
s'agit notamment de la conformité du plan d'affectation aux buts et principes
régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT). Il implique également
de s'assurer que les principes de planification posés aux art. 2 et 3 OAT sont
respectés (AC.2021.0003 du 11 janvier 2023 consid. 4a; AC.2020.0353 du 22
novembre 2022 consid. 4a, et les références citées).
2.
Les recourants contestent en l’occurrence le transfert d’une zone à
bâtir à l’autre de leur parcelle n° 665 dans le nouveau PACom.
a) Aux termes de l’art. 26 al. 1 Cst., la propriété
est garantie. Elle n’est toutefois pas absolue. Selon l’art. 36 Cst., toute
restriction d’un droit fondamental doit être fondée sur une base légale, être
justifiée par un intérêt public et proportionnée au but visé. Le principe de la
proportionnalité exige qu’une mesure restrictive soit apte à produire les
résultats escomptés – règle de l'aptitude –, que ceux-ci ne puissent être
atteints par une mesure moins incisive – règle de la nécessité –, et qu'il
existe un rapport raisonnable entre le but visé et les intérêts publics ou
privés compromis – règle de la proportionnalité au sens étroit – (cf. ATF 140 I
168 consid. 4.2.1; 135 I 233 consid. 3.1; voir aussi arrêt TF 1C_695/2021
du 4 novembre 2022 consid. 3.1.2).
L'art. 1 al. 1, 1
ère
phr., LAT dispose
que la Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation
mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non
constructibles du territoire. L'art. 1
er
al. 2 LAT définit les buts
de l'aménagement du territoire. Cette disposition, dans sa nouvelle teneur
entrée en vigueur le 1
er
mai 2014, prescrit que les autorités
chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux
fins, notamment, de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol,
l’air, l’eau, la forêt et le paysage (let. a), d'orienter le développement de
l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de
l'habitat appropriée, (let. a
bis
) et de créer un milieu bâti compact
(let. b). On entend par qualité de l'habitat les caractéristiques qui ont une
influence positive sur la qualité de vie des habitants (notamment de bonnes
liaisons de transport, des nuisances sonores modérées, une faible pollution de
l'air, une offre adéquate d'espaces verts, une architecture de qualité); la
qualité de l'habitat ne doit pas pâtir de la densification à l'intérieur du
milieu bâti (cf. Pierre Tschannen, Commentaire pratique LAT: Planification
directrice et sectorielle, pesée des intérêts, Genève, Zurich, Bâle 2019, n° 33
ad art. 1 LAT).
L’art. 3 LAT expose les principes régissant
l’aménagement, parmi lesquels il convient notamment de préserver le paysage
(art. 3 al. 2 LAT). Il prévoit également, à son al. 3, en particulier que les
territoires réservés à l’habitat et à l’exercice des activités économiques
seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée,
ceci impliquant notamment de répartir judicieusement les lieux d’habitation et
les lieux de travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis de
manière appropriée par les transports publics (let. a), de prendre les mesures
propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches,
des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces
de l’habitat (let. a
bis
) et de ménager dans le milieu bâti de
nombreuses aires de verdure et espaces plantés d’arbres (let. e). Il faut donc
combiner les mesures visant la densification avec les mesures de promotion de
la qualité de l'urbanisation (cf. Message du 20 janvier 2010 relatif à une
révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire; FF 2010 980 ch.
2.3.4).
L’art. 15 LAT, dans sa teneur en vigueur depuis le 1
er
mai 2014, prévoit pour sa part ce qui suit:
"
Zones
à bâtir
1
Les zones à bâtir
sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour
les quinze années suivantes.
2
Les zones à bâtir
surdimensionnées doivent être réduites.
3
L’emplacement et la
dimension des zones à bâtir doivent être coordonnées par-delà les frontières
communales en respectant les buts et les principes de l’aménagement du
territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d’assolement et
préserver la nature et le paysage.
4
De nouveaux terrains
peuvent être classés en zone à bâtir si les conditions suivantes sont réunies:
a.
ils
sont propres à la construction;
b.
ils
seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines
années même si toutes les possibilités d'utilisation des zones à bâtir
réservées ont été épuisées et ils seront équipés et construits à cette
échéance;
c.
les
terres cultivables ne sont pas morcelées;
d.
leur
disponibilité est garantie sur le plan juridique;
e.
ils
permettent de mettre en oeuvre le plan directeur.
5
La Confédération et
les cantons élaborent ensemble des directives techniques relatives au
classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la manière de calculer la
surface répondant aux besoins
".
b) aa) Dans sa version actuelle, le PDCn retient que
le réseau des centres vaudois, qui garantit la cohésion du canton, est menacé
par l'étalement urbain, à savoir la dispersion de la population et de l’habitat
hors des centres, en périphérie et en campagne. Pour y remédier, il préconise
en priorité le développement à l'intérieur du territoire urbanisé, la
valorisation du potentiel inutilisé et la recherche d'une densification adaptée
au contexte (ligne d'action A1; cf. aussi AC.2022.0012 du 15 décembre 2022
consid. 3c). Les autorités chargées de l'aménagement du territoire, dans
le canton de Vaud, ont ainsi défini dans le PDCn un cadre ou processus pour
répondre aux exigences de l'art. 15 LAT, étant donné que la plupart des
communes ont des zones à bâtir surdimensionnées. C'est l'objet de la mesure
A11, mais le détail de la méthode à appliquer par les communes pour
dimensionner correctement leurs zones à bâtir à vocation d'habitation figure
dans des fiches d'application du SDT ou de la DGTL, qui complètent en quelque
sorte le PDCn (cf. AC.2022.0122 du 15 février 2023 consid. 3a/aa; AC.2019.0012,
AC.2018.0443, AC.2019.0013, AC.2019.0014 du 23 décembre 2020 consid. 2a,
avec la référence au rapport d'examen de l'Office fédéral du développement
territorial ARE relatif à la 4
e
adaptation du PDCn, janvier 2018
[sur le site www.are.admin.ch], p. 24).
La mesure A11 du PDCn ("Zones d'habitation et
mixtes") indique en introduction notamment ce qui suit:
"
Problématique
[…] Les communes définissent leur
croissance démographique dans les limites fixées par la présente mesure, selon
la typologie du projet de territoire et les perspectives démographiques
établies par Statistique Vaud.
En 2015, hors des centres, les
réserves sont le plus souvent excédentaires. Dans les centres, en tenant compte
de l'ensemble des projets des communes, le potentiel est souvent également
supérieur aux besoins à 15 ans et nécessite donc une priorisation
".
La mesure proprement dite contient en particulier ce
qui suit:
"Les communes évaluent, avant
de soumettre au Canton tout plan d'affectation, la nécessité de redimensionner
leurs zones à bâtir en vérifiant l'adéquation entre leur capacité d'accueil en
habitants et la croissance démographique projetée, limitée par type d'espace du
projet de territoire cantonal selon le tableau suivant:
Périmètre compact d'agglomération
et de centre cantonal [...]
Périmètre des centres régionaux
[...]
Périmètre des centres locaux [...]
Périmètre des localités à densifier
[...]
Villages et quartiers hors centre:
croissance annuelle maximale: 0.75% de la population 2015.
[...]
Les communes qui doivent
redimensionner leurs zones à bâtir révisent leurs plans d'affectation et
soumettent leur projet à l'approbation du Canton au plus tard cinq ans après
l’adoption du Plan directeur cantonal par le Grand Conseil. Jusqu'à cette date,
les communes peuvent utiliser le 31 décembre 2036 comme horizon de
planification.
Cette révision prend en compte au
moins les aspects suivants :
•
la qualité de la desserte en transports publics ;
•
l'accès
en mobilité douce aux services et équipements ;
•
la
qualité des sols et les ressources, dont les surfaces d'assolement ;
•
l'environnement,
notamment la nature, le paysage, et la maîtrise d'éventuels risques et
nuisances ;
•
la capacité des équipements et des infrastructures ;
•
la
possibilité d'équiper à un coût proportionné ;
•
la
disponibilité des terrains.
Pour répondre aux besoins à 15
ans, les communes, dans l’ordre :
1.    réaffectent les terrains excédant les besoins ou peu adéquats au
développement ;
2.    densifient le territoire urbanisé ;
3.    mettent en valeur les
réserves et les friches, notamment par la densification.
L’extension de la zone à bâtir
n’est admise que lorsque la capacité découlant des trois points précédents est
insuffisante pour répondre aux besoins à 15 ans. [...]
La mise à jour des plans
d’affectation doit garantir une densification des zones à bâtir.
[...]
"
.
Le PDCn fixe ainsi l'année de référence à 2015 (à savoir
en nombre d'habitants au 31 décembre 2015) et arrête l'horizon de planification
à 2036. Le développement maximal d'une commune hors centre se calcule désormais
en multipliant la croissance annuelle admise (0,75%) par le nombre d'années qui
séparent la date de référence de l'horizon de planification (21 ans). Il
correspond ainsi à une croissance totale de 15,75% (0,75% x 21 ans) (cf. AC.2022.0012
du 15 décembre 2022 consid. 3c; AC.2021.0187 du 9 juin 2022
consid. 2b/bb, et les références citées).
bb) Le SDT (actuellement: la DGTL) a publié
plusieurs fiches d'application en vue de la mise en œuvre de la mesure A11 du
PDCn. La fiche d'application (version de juin 2021) intitulée "Comment
traiter les zones à bâtir d'habitation et mixtes excédant les besoins à 15 ans
ou peu adéquates pour le développement" (sur le site internet www.vd.ch,
rubrique: Territoire et construction > Aménagement du territoire > Plan
d'affectation communal) définit la stratégie de redimensionnement suivante:
"
•
Dézoner toutes les
franges
de la zone à bâtir en zone agricole. [...] ;
• Traiter les
petites zones à
bâtir isolées (noyaux bâtis comprenant entre 1 et 10 bâtiments)
, en
commençant par réduire la zone à bâtir afin que celle-ci soit calée au plus
près des constructions existantes. Selon le résultat, analyser s'il est
pertinent ou non de maintenir le bâti en zone à bâtir. […] ;
• Affecter en zone agricole ou en
zone de verdure les
espaces vides
de plus de 2500 m
2
situés au milieu du bâti. [...] ;
• Mener une
réflexion
qualitative sur le tissu bâti
et les espaces vides qu'il comprend afin
d'identifier les secteurs qui méritent d'être mis en valeur et les préserver
par des mesures de planification (exemples: espaces publics, vergers, ensembles
bâtis remarquables, vues, etc.). Ces secteurs pourront être affectés en secteur
de protection de la nature et du paysage 17 LAT ou en secteurs de protection du
site bâti 17 LAT. Les droits à bâtir existants peuvent également être réduits
pour préserver des jardins, des vergers ou des cours dignes d’intérêt. Cela
peut se concrétiser notamment par une modification du règlement de la zone
concernée (création d’aire inconstructible, de transition, etc.). Toute
réduction de droits à bâtir doit cependant rester conforme au développement
vers l’intérieur du milieu bâti et au principe d’économie du sol ;
• Assurer la
disponibilité des
terrains libres
de construction sur le territoire communal et, le cas
échéant, affecter les parcelles concernées en conformité avec leur usage futur.
[…]
"
.
Cette fiche d'application ajoute ce qui suit:
"
La
stratégie de redimensionnement doit se baser sur ces cinq principes. Si
l'application de toutes ces mesures ne permet pas de répondre aux exigences du
plan directeur cantonal (PDCn), un surdimensionnement incompressible de la zone
à bâtir d'habitation et mixte sera accepté dans le projet de révision du plan
d'affectation communal. Il s'agira cependant de prouver que toutes les mesures
de redimensionnement pertinentes du point de vue de l'aménagement du territoire
ont été prises.
3.    LES PRINCIPES RELATIFS A LA
DENSITE
En cas de surdimensionnement, il
n’est pas permis d’augmenter la densité d’une zone à bâtir, même au cœur de la
localité. De même, il n’est pas autorisé de réduire les indices d’une zone à
bâtir légalisée pour en réduire le potentiel d’accueil en habitants. […]
".
La fiche d'application précitée prévoit une première
phase dans le processus de révision du plan général d'affectation, à savoir la
délimitation du territoire urbanisé et des noyaux largement bâtis. La notion de
"territoire urbanisé" est définie dans une autre fiche d'application
de la DGTL ("Comment délimiter le territoire urbanisé", version de
février 2019), donnant notamment les explications suivantes:
"
Le
territoire urbanisé est une donnée de base nécessaire pour cadrer le
développement de l'urbanisation. Il comprend les territoires largement bâtis
situés en zone à bâtir formant le cœur d'une localité, y compris les terrains
non bâtis à vocation urbaine.
Une fois tracé, le territoire
urbanisé permet de distinguer les zones à bâtir à densifier de celles qui ne
doivent pas l'être. [...]
".
c) Selon la jurisprudence, la réduction des zones à
bâtir surdimensionnées constitue un intérêt public important (cf. ATF 144 II 41
consid. 5.2 p. 45; cf. aussi arrêts TF 1C_190/2020 du 9 février 2021
consid. 2.2.2, et les références citées; 1C_522/2019 du 1
er
mai
2020 consid. 4.6.1; 1C_387/2016 du 1er mai 2017 consid. 4.4). Si la
densification des zones à bâtir souhaitée par le PDCn répond également à
l'intérêt public d'une utilisation mesurée du sol (
art. 1
al. 1 LAT
; ATF 137 II 23 consid. 4.3 p. 27, et les arrêts cités) et à la
création d'un milieu bâti compact (art. 1 al. 2 let. b et 3 al. 3 let. a
bis
LAT),
la protection du paysage correspond elle aussi à un principe important de
l’aménagement du territoire consacré par l’art. 3 al. 2 LAT (arrêt TF
1C_630/2015 du 15 septembre 2016 consid. 7.2). Le choix des parcelles
concernées par le redimensionnement de la zone à bâtir relève dans une large
mesure du pouvoir d’appréciation des autorités locales de planification (cf.
art. 2 al. 3 LAT et art. 2 et 3 OAT; cf. ATF 144 II 41 consid. 5.2, et les
références citées).
Selon la jurisprudence, la planification doit se
faire non pas parcelle par parcelle, mais en fonction de la cohérence de
l'ensemble d'un périmètre qui doit à son tour s'intégrer dans la planification
locale, voire régionale, excluant ainsi une appréciation isolée des qualités
d'un plan (ATF 122 II 326 consid. 5b p. 330/331, et les arrêts cités; cf. aussi
arrêt TF 1C_386/2007, 1C_388/2007 du 15 avril 2008 consid. 4.5, et les
références de doctrine citées). Dans la cadre de l’adoption d’une zone
réservée, le Tribunal fédéral a également jugé que c’était la situation de tout
le secteur, et non la situation de la parcelle au sein de ce secteur, qui
apparaissait décisive pour décider de l’affectation en zone réservée (cf. arrêt
TF 1C_695/2021 du 4 novembre 2022 consid. 3.2.2).
Les zones à bâtir peuvent être subdivisées selon le
type et l’intensité de leur utilisation. Leur désignation se distingue, dès
lors, en fonction de ces subdivisions et de la législation cantonale. Un
mélange non planifié de constructions et d’utilisations de tout type (immeubles
d’habitation, bâtiments industriels, centres commerciaux, etc.) irait à
l’encontre des exigences d’un urbanisme et d’un habitat de qualité. Il serait
en outre incompatible tant avec l’impératif d’une bonne intégration des constructions
dans leur environnement qu’avec une utilisation mesurée du sol (art. 1 al. 1,
art. 3 al. 3 LAT) et avec les prescriptions du droit de l’environnement. Il
n’est pas pour autant souhaitable de subdiviser les zones de manière trop
stricte; en particulier aujourd’hui où les places de travail génèrent moins de
bruit et de charges pour l’environnement qu’autrefois. Un mélange cohérent
entre logements, places de travail, commerces et une diversité de services
augmente la qualité de l’habitat et de l’urbanisme (Heinz Aemisegger/Samuel
Kissling, Commentaire pratique LAT: Planifier l’affectation, Genève, Zurich,
Bâle 2016, n° 12 ad art. 15 LAT).
d) Le surdimensionnement de la zone à bâtir de la
commune de Tévenon n’est en l’occurrence pas contestable.
Les possibilités de développement accordées à la
commune, village hors centre selon le PDCn, s’élèvent à 128 habitants au 31
décembre 2015. A cette même date, la population de référence était de 811
habitants, étant ensuite de 843 habitants au 31 décembre 2017. Or, selon
l’estimation des réserves constructibles générée automatiquement par le guichet
de simulation pour le dimensionnement de la zone à bâtir, la capacité d’accueil
des réserves en zone à bâtir au 31 décembre 2017 s’élève à 804 habitants,
alors même que les besoins en zone à bâtir sont de 96 habitants à cette
même date. Par conséquent, la commune dispose de réserves largement
surdimensionnées en zone à bâtir.
Le dossier de nouveau PACom a d’ailleurs été adopté,
respectivement approuvé, alors même que la commune disposera avec la nouvelle
réglementation d’un surdimensionnement incompressible, comprenant une capacité
d’accueil en zone à bâtir supérieure de 218 habitants aux besoins en zone à
bâtir de 96 habitants.
3.
Actuellement affecté à la zone du village, le bien-fonds des recourants,
tout en étant maintenu en zone à bâtir, est colloqué en zone d’habitation de
très faible densité 15 LAT dans le nouveau PACom. Les intéressés concluent
cependant au maintien de leur parcelle en zone centrale 15 LAT, subsidiairement
à son affectation en zone d’habitation de faible densité 15 LAT.
a) Selon l’art. 4.1 al. 1 RPACom, la zone centrale
15 LAT est destinée à l’habitat, aux exploitations agricoles, aux constructions
d’utilité publique ainsi qu’aux activités moyennement gênantes et aux commerces
compatibles avec la zone. L’art. 4.3 al. 1 RPACom prévoit que, pour les
nouvelles constructions et les reconstructions, l’indice d’utilisation du sol
(IUS) sera au maximum de 0.50 et l’art. 4.4 al. 1 RPACom limite la hauteur des
constructions à 9 m à la corniche. Conformément à l’art. 4.6 al. 1 RPACom,
partout où la contiguïté existe, elle doit être maintenue. L’art. 4.12 al. 1 RPACom
précise que tout projet doit présenter une cohérence d’ensemble et une qualité
intrinsèque et qu’il doit aussi respecter le caractère du lieu et les
proportions des constructions villageoises traditionnelles.
Conformément à l’art. 5.1 al. 1 RPACom, la zone
d’habitation de faible densité 15 LAT est destinée à l’habitation de faible
densité ainsi qu’aux activités non gênantes (bruits, odeurs, fumées, trafic,
etc.) compatibles avec l’habitat. L’art. 5.3 al. 1 RPACom prévoit que l’IUS
sera au maximum de 0.45 et l’art. 5.4 al. 1 RPACom limite la hauteur des
constructions à 7 m 50 à la corniche. Selon l’art. 5.6 al. 1 RPACom, l’ordre
non-contigu est obligatoire.
Aux termes de l’art. 6.1 al. 1 RPACom, la zone
d’habitation de très faible densité 15 LAT est destinée à l’habitation de très
faible densité ainsi qu’aux activités non gênantes (bruits, odeurs, fumées,
trafic, etc.) compatibles avec l’habitat. L’art. 6.3 al. 1 RPACom prévoit que
l’IUS sera au maximum de 0.25 et l’art. 6.4 al. 1 RPACom limite la hauteur des
constructions à 8 m 50 au faîte. Selon l’art. 6.6 al. 1 RPACom, l’ordre
non-contigu est obligatoire.
b) aa) Les recourants font tout d’abord valoir que
l’affectation de leur parcelle en zone d’habitation de très faible densité
plutôt qu’en zone centrale serait contraire aux principes selon lesquels il
convient d’orienter le développement de l’urbanisation vers l’intérieur du
milieu bâti (cf. art. 1 al. 2 let. a
bis
LAT) et d’assurer les
objectifs de densification poursuivis par l’art. 3 al. 3 let. a
bis
LAT.
Le sud de leur bien-fonds, vide de toute construction, mettrait en évidence un
manque de bâti compact, alors qu’il conviendrait d’optimiser le potentiel de
parcelles partiellement construites, telles que la leur. Celle-ci, située à
proximité de l’arrêt du car postal, du battoir communal, du seul restaurant du
village, de l’église et du bâtiment communal qui abritait auparavant une école,
ainsi que du seul magasin du village, serait idéalement centrée dans le village.
La commune explique s’être fondée sur le périmètre 1
de l’ISOS, identifié comme le noyau d’origine de l’agglomération, ainsi que sur
le périmètre 2, qui comprend des anciennes fermes et ruraux d’origine, pour
établir la zone centrale, ainsi définie sur ces secteurs et le long de leurs
abords directs. Or, la parcelle n° 665 ne se trouve pas dans ce périmètre
du centre historique du village, ce que l’on peut effectivement constater sur
la base des différents éléments du dossier. L’inspection locale a plus
particulièrement permis de relever que le bien-fonds litigieux est situé au sud
de la zone centrale et à l’ouest de l’église et du bâtiment communal qui
abritait auparavant l’école du village, et non pas au sein-même de la zone
centrale. Celle-ci, à quelques exceptions près, longe la route principale, au
bord de laquelle n’est en revanche pas sise la parcelle des recourants, qui se
trouve de plus à environ 400 m, soit à une certaine distance, à vol d’oiseau de
la salle du Battoir communale. La parcelle litigieuse est par ailleurs bordée
au sud par un chemin, puis par une vaste zone agricole; elle ne se trouve de la
sorte que sur les abords du territoire bâti de la localité et à proximité de la
zone agricole. Comme cela a pu être constaté lors de la vision locale, la zone
centrale est certes peu dense et Villars-Burquin constitue un village étalé et
qui ne comporte pas vraiment de tissu bâti. Le secteur où se situe la parcelle
des recourants, qui est également peu densément bâti, se distingue toutefois de
la zone centrale justement par le fait qu’il est en dehors du périmètre
délimité par l’ISOS, déterminant pour la fixation de la zone centrale, qui se
trouve en outre à flanc de coteau sur le même niveau, en balcon, pour une
grande partie.
La densification des zones à bâtir constitue certes un
intérêt public important. Une telle densification doit cependant s’effectuer en
maintenant une qualité de l’habitat appropriée (cf. art. 1 al. 2 let. a
bis
LAT) et, selon le PDCn, doit être adaptée au contexte, qui est ici
particulier, s’agissant de la localité de Villars-Burquin. Personne ne conteste
en effet que la commune est largement surdimensionnée. Elle bénéficie même d’un
surdimensionnement incompressible de 218 habitants. Or, au vu des
caractéristiques du village, dont la zone à bâtir est très morcelée et le
centre lui-même peu densément bâti, il est impossible d’envisager colloquer
hors de la zone à bâtir toutes les parcelles ou parties de parcelles situées en
zone à bâtir pour limiter un tel surdimensionnement, seuls des secteurs non
bâtis suffisamment vastes étant susceptibles d’être dézonés de manière à
diminuer le surdimensionnement de la commune. A l’inverse, les vides que comporte
la zone à bâtir ne peuvent être systématiquement comblés, auquel cas la commune
devrait faire face à un surdimensionnement incompressible encore plus
important. Il se justifie dans ces conditions de limiter les droits à bâtir de
certaines parcelles, telles celle des recourants, en les transférant, pour
autant que leur situation au sein de la localité et leurs caractéristiques le
permettent, dans un autre type de zone constructible, manière de faire également
admise à certaines conditions par la jurisprudence pour réduire le surdimensionnement
de la zone à bâtir (cf. arrêts AC.2021.0187 du 9 juin 2022 consid. 3b
in
fine
; AC.2018.0201 du 28 juin 2019 consid. 3c).
bb) Les recourants contestent ensuite le critère utilisé
par les autorités intimées selon lequel le secteur dans lequel est sise leur
parcelle comprendrait des bâtiments dont la typologie est similaire à celle de
la zone d’habitation de très faible densité. Dans cette zone, leur maison
dérogerait à la nouvelle image de ce type de zone et serait différente du
paysage dans lequel elle s’insère, qui serait constitué de constructions à très
basse densité.
L’inspection locale a toutefois permis de constater
que la typologie du bâtiment sis sur le bien-fonds des intéressés correspond
davantage à celle d’une villa qu’à un bâtiment dans l’esprit villageois. Les
recourants reconnaissent par ailleurs que les maisons existantes situées à
l’est de leur propriété sont trois villas jumelles, de style vaudois. Au nord de
ces dernières, et ainsi que permet de le constater le PACom, se trouvent
également des bâtiments de type villas. La typologie des constructions existantes
dans le secteur dans lequel se trouve la parcelle des intéressés est donc
similaire à celle prévue par la règlementation relative à la zone d’habitation
de très faible densité. Contrairement à ce que suggèrent les recourants, il ne serait
ainsi pas plus logique, au contraire, de colloquer en zone centrale les
parcelles sur lesquelles sont sises leur maison et les trois villas mitoyennes
précitées, situées le long du chemin de l’Eglise. Le fait que la maison des
intéressés puisse ne pas tout à fait correspondre à une construction de type
villa n’est pas non plus déterminant. Conformément à la jurisprudence, et comme
le soutiennent les autorités intimées, la planification doit se faire non pas
parcelle par parcelle, mais en fonction de la cohérence de l’ensemble d’un
périmètre, qui doit à son tour s’intégrer dans la planification locale; il
s’agit de définir des affectations homogènes par ensemble. Une telle nécessité explique
également pourquoi, soit pour des raisons de cohérence et de continuité, la
zone centrale telle que définie dans le PACom comporte des parcelles sur
lesquelles sont érigés des bâtiments qui correspondent pour certains d’entre
eux à ceux de la zone d’habitation de très faible densité.
cc) Compte tenu de l’ensemble des éléments qui
précèdent, l’on ne voit pas non plus que la parcelle des recourants, comme
ceux-ci le suggèrent, puisse être affectée à la zone d’habitation de faible
densité.
dd) L’on peut encore relever que les recourants,
propriétaires de la parcelle litigieuse depuis 1992, ont disposé de longues
années pour bénéficier des possibilités de construire que leur offraient les PZ
et RPEPC de Villars-Burquin et ainsi valoriser leur terrain, ce qu’ils n’ont
pas fait. Vouloir permettre, comme ils l’indiquent, à l’un de leurs cinq
enfants de bâtir une maison dans la partie sud du bien-fonds n’est à cet égard
pas déterminant. Il n’en demeure pas moins que pendant plus de trente ans, ils
ont thésaurisé une partie de leur terrain.
Le bien-fonds litigieux est enfin certes affecté à
une zone qui a un faible indice d’utilisation du sol. Il n’en demeure pas moins
qu’il est maintenu en zone à bâtir et non pas dézoné, au contraire de
nombreuses autres parcelles sises dans la même commune.
c) Au vu des éléments qui précèdent, le tribunal ne
voit pas de raisons de remettre en cause l’affectation du bien-fonds des
recourants en zone d’habitation de très faible densité telle qu’effectuée par
les autorités intimées, sachant en particulier que le choix des parcelles
concernées par le redimensionnement de la zone à bâtir relève dans une large
mesure du pouvoir d’appréciation des autorités locales de planification. Cette
appréciation procède d’une pesée complète de l’ensemble des intérêts pertinents
et respecte la garantie de la propriété des recourants.
4.
Vu les considérants qui précèdent, le recours doit être rejeté et
les décisions attaquées confirmées. Compte tenu de l’issue de la cause, des
frais seront mis à la charge des recourants (art. 49, 91 et 99 de la loi
vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]),
qui verseront en outre des dépens à la commune qui obtient gain de cause par
l’intermédiaire d’un mandataire professionnel
(art.
55, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les décisions du Conseil général de la commune de Tévenon du 20 mai 2021
et du Département des institutions et du territoire du 10 janvier 2022 sont
confirmées.
III.
Un émolument de justice de 4'000 (quatre mille) francs est mis à la
charge de B.________ et A.________, solidairement entre eux.
IV.
B.________ et A.________, solidairement entre eux, verseront une
indemnité de 3'000 (trois mille) francs à la commune de Tévenon, à titre de
dépens.
Lausanne, le 22 septembre 2023
Le
président:
La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu’à l’Office fédéral du développement
territorial (OFDT/ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer
les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.