vd_omni · PS.2005.0089 · 2006-04-19 · fr

X./Caisse cantonale de chômage, Office régional de placement de Cossonay-Orbe-La Vallée | Décision de révocation d'allocations d'initiation au travail et demande de restitution; la preuve de la réception effective de la décision de révocation par l'employeur n'a pas été fournie, et ne pouvant être déduite d'autres indices ou de l'ensemble des circonstances, son absence de notification doit être présumée. Par économie de procédure, examen par le tribunal du bien-fondé de cette décision de révocation; le licenciement de l'employé au chômage constitue le motif de la révocation de la mesure. Dans ce cas, la révocation de la décision accordant les allocations d'initiation au travail ne peut intervenir qu'au moment où le contrat de travail a été résilié et déployer par conséquent un effet "ex nunc". La restitution des allocations ne peut donc être exigée pour la période antérieure à la résiliation des rapports de travail.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 19.04.2006 PS.2005.0089

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 19 avril 2006
Composition
M. Eric Brandt, président ; MM. Edmond C. de Braun
et Marc-Henri Stoeckli, assesseurs ; Mme Marie Wicht, greffière.
recourant
X.________, Animateur du A.________,
à 1********, représenté par Olivier CARRE, avocat, à Lausanne,
autorité intimée
Caisse cantonale de chômage,
Division
technique et juridique,
à Lausanne,
autorité concernée
Office régional de placement de
Cossonay-Orbe-La Vallée,
à Orbe
Objet
Allocations
d’initiation au travail
Recours X.________ c/ décision sur opposition de la Caisse
cantonale de chômage du 9 mars 2005 (restitution d'allocations d'initiation
au travail)
Vu les faits suivants
A.
B.________, né le 5 avril 1971, a été mis au bénéfice de
l’assurance-chômage dès le 7 janvier 2004 et un délai-cadre d’indemnisation a
été ouvert à cette date. Par contrat de travail du 5 mai 2004, B.________ a été
engagé par X.________ pour travailler en qualité de moniteur/collaborateur au A.________,
à 1********, dès le 3 mai 2004. Le contrat a été conclu pour une durée
indéterminée et le temps d’essai a été fixé à un mois. Le montant du salaire a
été arrêté à 5'000 fr. brut par mois pour 40 heures de travail hebdomadaire, 12
fois par an. Le 20 avril 2004, B.________ a déposé auprès de l’Office régional
de placement de Cossonay-Orbe-La Vallée (ci-après : l’office régional) une
demande d’allocations d’initiation au travail. X.________ a signé la « confirmation
de l’employeur relative à l’initiation au travail » le 8 mai 2004. Un plan
de formation a été établi. Par décision du 13 juillet 2004, l’office régional a
accepté la demande en octroyant des allocations d’initiation au travail du 3
mai au 2 novembre 2004, sous réserve du respect du contrat de travail du 5 mai
2004, de la confirmation de l’employeur et du plan de formation. A défaut, la
restitution des prestations pouvait être exigée. Les éléments suivants
figuraient dans cette décision :
« […]
Exposé des faits/motifs
1.
L’octroi d’allocations d’initiation au travail par l’assurance-chômage
est subordonné au respect par l’employeur des dispositions et des engagements
auxquels il a souscrit en signant la formule « confirmation de l’employeur
relative à l’initiation au travail », laquelle prime tout accord contenant
des clauses contraires. En cas de non respect desdites dispositions, la
restitution des allocations est réservée (art. 95 LACI).
2.
Après le temps d’essai d’un mois, le contrat de travail ne peut être
résilié avant la fin de l’initiation au travail, sauf pour de justes motifs au
sens de l’article 337 CO. L’office régional de placement (ORP) devra être
informé sans délai de toute modification ou résiliation du contrat de travail.
3.
La caisse de chômage mentionnée dans la présente décision verse les
allocations à l’employeur sur la base des décomptes de salaire que ce dernier
lui adresse mensuellement. Par conséquent, l’employeur communique à la caisse
le numéro de compte sur lequel les prestations doivent être versées.
[…] ».
B.
Le 5 août 2004, l’office régional a informé X.________ que
B.________ lui avait annoncé le 4 août 2004 avoir été licencié avec effet
immédiat pour « faute grave » par la voie orale et sans indication de
justes motifs. Il a dès lors été demandé à X.________ de préciser les motifs de
ce licenciement et d’envoyer une copie de la lettre signifiant la résiliation
immédiate du contrat de travail. L’office régional a également indiqué à
l’intéressé le 6 août 2004 qu’il avait rendu le même jour la décision de ne pas
maintenir la mesure d’allocations d’initiation au travail et que la caisse de
chômage serait amenée à statuer sur l’éventuelle restitution des montants
perçus à ce titre depuis le mois de mai 2004. La décision de révocation de la
mesure n’est pourtant pas mentionnée en annexe au courrier du 6 août 2004. X.________
a transmis à l’office régional le 11 août 2004 la copie d’un courrier adressé à
B.________ le 10 août 2004, par lequel il lui signifiait la résiliation de son
contrat de travail avec effet immédiat au 4 août 2004. Il a invoqué à cet égard
le non respect par son employé de clauses figurant dans son cahier des charges,
ainsi que d’autres fautes graves ayant porté préjudice au A.________ ainsi qu’à
lui-même. Il est également mentionné dans ce courrier que X.________ aurait
voulu s’entretenir avec B.________ au sujet de leurs rapports de travail, mais
qu’il n’avait pu lui faire part des reproches formulés à son encontre, car ce
dernier aurait signifié son départ séance tenante en quittant sa place de
travail sans aucun préavis ni consentement de son employeur. X.________ a
également informé B.________ qu’il allait déposer une plainte pénale. Ce
dernier a adressé un courrier à l’office régional le 11 août 2004 pour
l’informer des nombreux problèmes rencontrés avec X.________ dans le cadre de
leurs relations de travail. Le 20 août 2004, l’office régional a informé X.________
qu’il n’était pas de son ressort de prendre position sur les différents griefs
formulés à l’encontre de B.________, mais qu’il constatait que ce dernier
n’avait pas fait l’objet, avant son licenciement, d’un avertissement formel et
écrit sur les éventuelles fautes commises dans l’exercice de ses fonctions. Un
avertissement se justifiait d’autant plus que B.________ bénéficiait d’une
mesure d’allocations d’initiation au travail qui impliquait un plan de
formation et qui allait de pair avec un suivi particulier de la part de
l’employeur. L’office régional a également précisé que X.________ n’avait
jamais fait part auparavant des problèmes rencontrés avec B.________ ; il
se prévaut à ce sujet d’un courrier que X.________ a adressé à l’office
régional le 8 juillet 2004. En effet, X.________ avait exposé dans cette
correspondance les motifs du retard pris à la mise en œuvre de la mesure
d’initiation au travail ; il n’était fait aucune mention des problèmes
rencontrés avec B.________, mais des difficultés liées à la reprise du fitness.
Si l’office régional avait été informé de ces conflits, une solution d’entente aurait
pu être trouvée ; le licenciement immédiat aurait ainsi pu être évité. L’office
régional a enfin indiqué qu’il maintenait sa décision du 13 juillet 2004, qui
rendait la mesure d’allocations d’initiation au travail caduque. En effet, cette
décision vraisemblablement rendue le 6 août 2004 a été datée du 13 juillet 2004
et elle n’a pas été contestée. A la demande de l’office régional, B.________
s’est déterminé le 25 août 2004 sur les griefs formulés à son encontre par X.________
en les contestant.
C.
a) Par décision du 31 août 2004, la Caisse cantonale de
chômage (ci-après : la caisse de chômage) a ordonné la restitution des
allocations d’initiation au travail versées à X.________ durant la période
courant du 3 mai au 30 juin 2004 à concurrence de 5'805 fr. La caisse de
chômage s’est référée à cet égard à la nouvelle décision de l’office régional datée
du 13 juillet 2004 refusant les allocations.
b) X.________ a formé opposition à cette décision le
1
er
octobre 2004 ; B.________ n’aurait en réalité pas été
licencié avec effet immédiat mais il aurait abandonné son poste de travail le 4
août 2004 après avoir été interpellé par son employeur pour discuter des
problèmes rencontrés dans leur relation contractuelle. X.________ en avait
d’ailleurs fait mention dans le courrier adressé à B.________ le 10 août
2004 ; il se serait mal exprimé en utilisant la formulation de
« licenciement immédiat ». D’ailleurs, ce courrier avait été envoyé à
B.________ après que l’office régional ait interpellé X.________ afin qu’il se
détermine sur les motifs de rupture du contrat de travail. Il s’agirait donc
d’un malentendu. Enfin, l’intéressé a rappelé qu’il avait de très nombreux
griefs à faire valoir à l’encontre de son ancien collaborateur qui aurait un
passé de délinquant et dont le seul souci aurait été de conclure un contrat de
travail dans le but d’obtenir un assouplissement de son régime carcéral. Il a
sollicité une suspension de la cause jusqu’à droit connu sur le sort de la
plainte pénale qu’il allait déposer et sur l’issue de la procédure devant les
prud’hommes que B.________ s’apprêtait à engager.
c) Le 3 novembre 2004, X.________ a transmis à la
caisse de chômage une copie d’une ordonnance rendue par le Juge d’instruction
de l’arrondissement de Lausanne le 1
er
novembre 2004 ; la
plainte pénale déposée par l’intéressé avait été jointe à une enquête instruite
d’office contre B.________ pour infraction et contravention à la loi fédérale
sur les stupéfiants. L’intéressé estime ainsi prouver que ce dernier n’aurait
pu poursuivre son activité dans un fitness, au vu de ses contacts avec le
milieu de la drogue.
D.
Par décision du 9 mars 2005, la caisse de chômage a rejeté
l’opposition formée par X.________ ; elle serait liée par la décision de
révocation de la mesure d’allocations d’initiation au travail rendue par
l’office régional, qui serait définitive et exécutoire. La demande de
restitution des allocations perçues serait donc fondée.
E.
a) X.________ a recouru contre cette décision le 11 avril
2005 auprès du Tribunal administratif en concluant à l’admission du
recours et à l’annulation de la décision de la caisse de chômage du 9 mars
2005, ainsi qu’à celle de la décision originale du 31 août 2004, ordonnant la
restitution des allocations d’initiation au travail pour un montant de 5'805
fr. Il invoque une confusion car la décision « fantomatique » de
révocation de la mesure d’allocations d’initiation au travail était datée du
même jour que celui où précisément cette mesure avait été acceptée. Elle
n’aurait donc pas pu être contestée par l’intéressé. Ce dernier rappelle les griefs
formulés contre son ancien collaborateur et il reproche à l’office régional de
ne pas l’avoir informé de son lourd passé pénal. Des documents ont en outre été
produits, dont la copie d’un courrier adressé par B.________ au juge
d’instruction le 28 mars 2005, selon lequel il renonçait à toutes prétentions à
l’égard de X.________ et qu’il reconnaissait avoir démissionné (
« Je
renonce à toute poursuite contre Monsieur X.________ et reconnais ce qu’il
désire soit d’avoir démissionné »
). B.________ avait en effet décidé
de ne pas poursuivre l’intéressé par une procédure en prud’hommes, pour autant
que ce dernier retire sa plainte pénale (cf. pièce 5 du bordereau produit par X.________
en annexe à son recours).
b) Le 14 avril 2005, X.________ a transmis au tribunal
un extrait de son compte bancaire professionnel, duquel il ressort que la somme
de 5'805 fr. a été versée le 30 juillet 2004. Le mandataire de l’intéressé en
déduit les éléments suivants :
« […]
De la sorte, on ne saurait reprocher à mon client, qui
conteste avoir reçu la décision négative litigieuse, même dans l’hypothèse où
il l’aurait reçue, de n’avoir pas recouru, car la réception des subsides
prouvait, par l’acte, que l’autorité entendait bien se référer à la décision
favorable susmentionnée.
[…] ».
c) La caisse de chômage s’est déterminée sur le
recours le 9 mai 2005 ; sa décision sur opposition ne ferait que mettre en
application la décision de l’office régional, qui aurait par ailleurs traité le
dossier de manière incohérente. L’office régional aurait en effet refusé de
tenir compte des faits nouveaux apportés par le conseil de X.________. En
outre, au vu de la procédure pénale instruite à la charge de B.________, l’office
régional devrait réviser sa décision du 13 juillet 2004 à l’issue de cette
procédure, ce qu’il refusait. La caisse de chômage en conclut que si l’office
régional acceptait de réviser sa décision de révocation, elle serait disposée à
réviser sa décision sur opposition du 9 mars 2005.
d) L’office régional a déposé ses observations le 8
juin 2005 ; la résiliation avec effet immédiat du contrat de travail de B.________
avait été signifiée sans concertation préalable avec l’office régional.
Pourtant, pour bénéficier d’une allocation d’initiation au travail, plusieurs
règles devaient être impérativement tenues, dont la communication à l’office
régional de l’échec possible de la mesure, avant la résiliation du contrat de
travail et ce sous forme écrite. En outre, le plan de formation n’aurait pas
été respecté, car le fitness se trouvait en pleine rénovation durant les
premiers mois de l’initiation, ainsi que X.________ l’avait indiqué dans son
courrier du 8 juillet 2004. Concernant le fait que la décision de révocation de
la mesure d’allocations d’initiation au travail était datée du 13 juillet 2004,
il s’agirait bien d’une nouvelle décision, libellée correctement à titre de
remplacement et d’annulation de la première version et enregistrée sous un
nouveau numéro de référence. Enfin, aucun élément nouveau susceptible de
réviser la décision de révocation n’aurait été apporté ; une procédure
pénale ne changerait rien aux obligations que doit respecter un employeur dans
le cadre d’une mesure d’allocations d’initiation au travail.
e) Le 18 juillet 2005, X.________ a soumis au
tribunal une liste de témoins dont il sollicite l’audition, dans l’hypothèse où
ce dernier ne pourrait se convaincre sur la base du dossier du bien-fondé de son
recours.
f)  A la demande du juge instructeur, X.________ a
informé le tribunal le 21 juillet 2005 qu’il avait retiré sa plainte pénale à
l’encontre de B.________ et que ce dernier avait renoncé à ouvrir action devant
les prud’hommes.
g) L’office régional a indiqué à la demande du
tribunal le 5 septembre 2005 que tous les exemplaires de la décision de révocation
datée du 13 juillet 2004 avaient été expédiés en même temps. La caisse de
chômage l’aurait d’ailleurs réceptionnée le 6 août 2004.
h) Le 12 septembre 2005, X.________ a transmis au
tribunal une copie de l’ordonnance rendue le 8 août 2005 par le Juge d’instruction
de l’arrondissement de Lausanne dans le cadre des enquêtes pénales dirigées
contre B.________ ; ce dernier a été condamné à une peine de vingt jours
d’emprisonnement pour infraction et contravention à la loi fédérale sur les
stupéfiants et infraction à la loi fédérale sur les armes. En outre,
l’ordonnance fait état du lourd casier judiciaire de B.________.
Considérant en droit
1.
a) Le fardeau de la preuve de la notification d'un acte et
de sa date incombe en principe à l'autorité qui entend en tirer une conséquence
juridique (ATF 122 I 97 consid. 3b; 114 III 51 consid. 3c et 4; 103 V 63
consid. 2a; 101 Ia 7 consid. 1; 99 I b 356 consid. 2 et 3). L'autorité supporte
donc les conséquences de l'absence de preuve, en ce sens que si la notification
ou sa date sont contestées, et qu'il existe effectivement un doute à ce sujet,
il y a lieu de se fonder sur les déclarations du destinataire de l'envoi (ATF
103 V 63 consid. 2a). Si une autorité veut se prémunir contre ce risque, elle
doit communiquer ses actes sous pli recommandé; la preuve de la notification
pourra en effet, le cas échéant, être aisément rapportée par la présentation
d'un récépissé et la confirmation par la poste de la réception de l'envoi. En
l'absence de dispositions contraires du droit cantonal, une autorité peut
certes envoyer ses communications officielles par pli postal simple. Mais,
contrairement à l'envoi recommandé notamment, celui sous pli simple ne permet
en général pas de prouver que la communication est parvenue au destinataire. La
preuve de la notification d'un acte peut néanmoins résulter d'autres indices ou
de l'ensemble des circonstances, en particulier de la correspondance échangée
ou de l'absence de protestation de la part d'une personne qui reçoit des
rappels (ATF 105 III 43 consid. 3). On ne saurait toutefois déduire de la seule
présence au dossier d'une copie de lettre la preuve de son envoi par
l'expéditeur et de sa réception effective par le destinataire (ATF 101 Ia 7
consid. 1). En effet, il arrive parfois qu'une lettre se perde ou qu'elle se
mélange à des envois publicitaires auxquels le destinataire ne prête aucune
attention particulière (v. ATF 106 II 173 ss). Des erreurs de l'auteur de la
communication lors de l'envoi ne sont pas non plus exclues.
b) En l’espèce, le recourant conteste avoir reçu la
décision de révocation de la mesure d’allocations d’initiation au travail datée
du 13 juillet 2004. Il faut d’ailleurs relever à cet égard que cette décision
n’a rien de « fantomatique », contrairement à ce que soutient le
recourant. En effet, le fait qu’elle soit datée du 13 juillet 2004 ne signifie
pas qu’elle aurait été notifiée ce jour-là. En effet, l’office régional n’a pas
pu décider le même jour d’octroyer les allocations d’initiation au travail et
simultanément de les refuser. La correspondance adressée le 6 août 2004 par
l’office régional au recourant démontre que c’est bien à la suite de la
résiliation du contrat de travail de B.________ que la décision de révocation
de la mesure a été prise. Il est en effet mentionné dans ce courrier que:
« Nous
avons rendu aujourd’hui même décision de ne pas maintenir la mesure
d’allocation d’initiation au travail et nous laissons à la caisse le soin
d’examiner s’il y a lieu de réclamer le remboursement des montants déjà perçus
à ce titre depuis le mois de mai 2004 ».
En revanche, il ne figure pas
dans cette correspondance que la décision aurait été adressée en annexe au
recourant. La preuve de sa notification ultérieure n’a en outre pas été
apportée par l’office régional, qui ne conteste pas l’avoir envoyée par
courrier ordinaire. Interpellé par le tribunal à ce sujet, l’office régional a
simplement mentionné que tous les exemplaires de la décision avaient été
expédiés en même temps et qu’elle serait parvenue à la caisse de chômage le 6
août 2004. La preuve de la réception effective de la décision de révocation de
la mesure d’allocations d’initiation au travail par le recourant n’ayant pas
été fournie, et ne pouvant être déduite d’autres indices ou de l’ensemble des
circonstances, son absence de notification doit être présumée. Il conviendrait
donc de solliciter de l’office régional qu’il notifie sa décision au recourant
pour lui permettre ensuite de la contester. Toutefois, par économie de
procédure, le tribunal va examiner le bien-fondé de cette décision de
révocation, soit si les conditions applicables à la révocation d'un acte
administratif sont remplies.
2.
a) La révocation est un acte administratif qui en abroge
ou en modifie un autre au détriment d'un administré. Ainsi, par définition, la
révocation porte atteinte aux intérêts d'un administré, en le privant d'un
avantage qui résultait de l'acte révoqué (André Grisel, Traité de droit
administratif, vol. I, p. 430). Un acte administratif peut être révoqué s'il se
trouvait en contradiction avec un état de fait ou de droit existant lors de son
adoption ou avec une nouvelle situation de fait ou de droit qui s'est créée
postérieurement. Dans le premier cas, la révocation déploie ses effets depuis
l'origine de l'acte jusqu'au moment où elle est prononcée ("ex
tunc"); en revanche, dans le second cas, l'acte révoqué déploie ses effets
jusqu'au moment de la décision de révocation qui le modifie ou l'abroge (André
Grisel, op. cit., p. 430). Pour déterminer si un acte administratif peut être révoqué,
il convient de procéder à une pesée des intérêts en présence en comparant d'un
côté l'intérêt au respect du droit objectif et de l'autre l'intérêt à la
sécurité des relations juridiques. Le premier intérêt requiert la révocation
des actes qui ne sont pas en accord avec l'ordre juridique. Le second s'oppose
à la révocation des actes dont les administrés pouvaient escompter le maintien.
La jurisprudence fédérale pose une présomption selon laquelle l'intérêt à la
sécurité du droit l'emporte sur l'intérêt à l'application du droit objectif
lorsque l'acte révoqué a créé des droits subjectifs ou s'il a été adopté après
un examen complet de la situation de fait et de droit ou s'il s'agit d'une
autorisation de police que le bénéficiaire a déjà utilisée. Toutefois, même
dans ces trois hypothèses, un acte administratif peut être révoqué pour un
motif d'intérêt public particulièrement important (voir ATF 119 Ia 305 consid.
4c p. 310; 115 Ib 152, consid. 3a p. 155, 111 Ib 209, consid. 1 p. 210; 109 Ib
246 consid 4b p.252; 107 Ib 35 consid. 4a p. 36; voir aussi André Grisel, op.
cit., p. 431 et ss). Ainsi, pour déterminer si la décision du 13 juillet 2004
allouant les allocations d'initiation au travail peut être révoquée, il
convient de déterminer si cette décision est conforme à la situation de fait et
de droit existante au moment de son adoption et à celui du terme de
l'initiation. La question d'une éventuelle restitution sous l'angle de la
reconsidération ou de la révision procédurale doit être tranchée par la caisse
de chômage dans la procédure ultérieure de restitution (ATF 126 V 402 consid.
2b/cc; DTA 2001 148, consid 1b).
b) En l’espèce, la décision de révocation a été
prise au motif que le recourant avait résilié avec effet immédiat le contrat de
travail de B.________, comme le courrier adressé au recourant le 6 août 2004
par l’office régional le démontre. Ce dernier a précisé par la suite que le
recourant aurait dû l’informer des difficultés rencontrées avec son employé
avant de le licencier, car une solution aurait pu être trouvée pour éviter d’aboutir
à une résiliation des rapports de travail. Il apparaît ainsi que le
licenciement de B.________ constitue le motif de révocation de la mesure. Dans
ce cas, la révocation de la décision accordant les allocations d'initiation au
travail ne peut intervenir qu'au moment où le contrat de travail a été résilié et
déployer par conséquent un effet "ex nunc" (cf. arrêt TA PS 2001/0160
du 29 mars 2004). La mesure d’allocations d’initiation au travail s’est donc
trouvée en contradiction avec une situation qui s’est créée postérieurement à
l’adoption de cette mesure ; la révocation de celle-ci ne peut par
conséquent remonter au moment de son adoption, soit "ex tunc", mais
n’avoir d’effet qu’au moment où le motif de révocation est réalisé, soit
"ex nunc". Ainsi, l’autorité intimée ne pouvait exiger la restitution
des allocations d’initiation au travail versées au recourant pour la période
antérieure à la résiliation des rapports de travail.
3.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours
doit être admis et la décision attaquée annulée. Le présent arrêt sera rendu
sans frais. Pour le surplus, une indemnité arrêtée à 500 fr. sera allouée
au recourant à titre de dépens par l’autorité intimée.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Caisse cantonale de chômage, Division
technique et juridique, du 9 mars 2005, est annulée.
III.
Le présent arrêt est rendu sans frais.
IV.
La Caisse cantonale de chômage est débitrice du recourant
d’une indemnité de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 19 avril 2006
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est
communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
La présente décision peut
faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au
Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours
s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :
a)    quelle
décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;
b)    pour
quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;
c)    quels moyens de preuve le
recourant invoque à l'appui de ses motifs.
La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a
été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve,
lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.