vd_omni · AC.2018.0311 · 2020-06-08 · fr

Fondation suisse pour la protection et l’aménagement du paysage, Helvetia Nostra, Pro Natura, Aspo/BirdLife Suisse, SOS Jura, Paysage Libre Vaud, WWF c/Communes de Juriens, La Praz, Mont-la-Ville, Département du territoire et de l'environnement et Direction générale de l'environnement | Recours contre les décisions communales adoptant le PPA intercommunal "Parc éolien du Mollendruz" et contre la décision du département approuvant préalablement ce plan, ainsi que contre l'autorisation cantonale de défrichement.Consid. 1: Recevabilité des recours des organisations. Consid. 2: Pouvoir d'examen du Tribunal cantonal dans le cadre d'une contestation relative à un plan d'affectation spécial.Consid. 3: Absence de circonstances particulières justifiant l'examen préjudiciel de la planification cantonale sectorielle (choix des sites des parcs éoliens intégrés dans le plan directeur cantonal).Consid. 4: Intérêt public à la production d'électricité: intérêt national des installations utilisant des énergies renouvelables; performances énergétiques attendues du parc éolien. Consid. 5: Conformité d'une zone spéciale, selon l'art. 50a LATC, pour l'implantation d'un parc éolien aux principes régissant l'aménagement du territoire (art. 3 et 14 ss LAT).Consid. 6: Exigences du droit fédéral relatives à l'information et à la participation de la population à l'établissement des plans d'aménagement (art. 4 LAT).Consid. 7 ss : Contrôle de la pesée des intérêts effectuée par les autorités de planification. Consid. 7: Contenu du RIE.Consid. 8: Protection des biotopes: normes applicables.Consid. 9: Périmètre du PPA empiétant sur une prairie qui figure à l'inventaire fédéral des prairies et pâturages secs d'importance nationale (PPS).Consid. 10: Autorisation de défricher; mesures de compensation des atteintes aux biotopes de l'avifaune.Consid. 11: Protection du Grand Tétras.Consid. 12: Protection de la Bécasse des bois.Consid. 13: Protection de l'Alouette lulu.Consid. 14: Protection du Pipit des arbres.Consid. 15: Protection du Grand-duc d'Europe.Consid. 16: Protection d'autres espèces d'oiseaux nicheurs.Consid. 17: Mesures en faveur des oiseaux migrateurs. Consid. 18: Protection des chauves-souris.Consid. 19: Autres aspects relatifs aux biotopes.Recours

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 08.06.2020 AC.2018.0311

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 8 juin 2020
Composition
M. André Jomini,
président
; Mme Imogen Billotte et Mme
Marie-Pierre Bernel, juges; Mme Cécile Favre, greffière.
Recourants
1.
Fondation suisse pour la protection
et l'aménagement du paysage (FP),
à Berne,
2.
Helvetia Nostra,
à Berne,
3.
Pro Natura - Ligue suisse pour la
protection de la nature,
à Bâle,
4.
Pro Natura Vaud - Ligue vaudoise pour
la protection de la nature,
à Lausanne,
5.
ASPO/BirdLife Suisse,
à Cudrefin,
6.
SOS Jura,
à Vallorbe,
7.
Paysage Libre Vaud,
à Bottens,
ces sept organisations étant représentées
par Me Thierry AMY, avocat à Lausanne,
8.
WWF Vaud,
à Lausanne,
9.
WWF Suisse,
à Zurich,
ces deux organisations étant représentées
par Me Nina CAPEL, avocate à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Conseil général de la Commune de
Juriens,
à Juriens,
2.
Conseil général de la Commune de La
Praz,
à La Praz,
3.
Conseil général de la Commune de
Mont-la-Ville,
à Mont-la-Ville,
ces trois autorités étant représentées
par Me Alain THEVENAZ, avocat, à Lausanne,
4.
Département du territoire et de
l’environnement (DTE –
actuellement: Département des institutions et du
territoire, DIT
),
à Lausanne,
5.
Direction générale de
l'environnement (DGE),
à Lausanne,
ces deux autorités étant représentées
par Me Jean-Marc REYMOND, avocat à Lausanne,
Constructrice
A.________, ********
,
représentée par Me Thibault BLANCHARD, avocat à Lausanne,
Objet
plan d'affectation
Recours Fondation suisse pour la protection et
l'aménagement du paysage (FP) et consorts (AC.2018.0311) et Recours WWF Vaud
et consort (AC.2018.0325) c/ la décision du 18 janvier 2018 du Conseil
général de Juriens, la décision du 27 mars 2018 du Conseil général de La Praz
et la décision du 18 janvier 2018 du Conseil général de Mont-la-Ville, ces
trois conseils adoptant le Plan partiel d'affectation intercommunal
"Parc éolien du Mollendruz"; et contre la décision du 15 août 2018
du Département du territoire et de l'environnement approuvant préalablement
ce plan, ainsi que contre l'autorisation de défrichement accordée le 6 août
2018 par la Direction générale de l'environnement.
Vu les faits suivants:
A.
Le plan directeur cantonal (PDCn) contient une fiche ou mesure F51
intitulée "Ressources énergétiques et consommation rationnelle de
l'énergie", avec une carte du canton où sont notamment figurés les sites des
parcs éoliens intégrés à la planification cantonale. Le parc éolien du
Mollendruz, objet de la présente procédure, figure sur cette carte. Auparavant,
en 2004, les Offices fédéraux de l'énergie (OFEN), de l'environnement, des
forêts et du paysage (OFEFP) et du développement territorial (ARE) avaient
adopté le "Concept d'énergie éolienne pour la Suisse". Dans ce
rapport, 110 sites potentiels avaient été identifiés. Dans le Jura vaudois, le
site "Col du Mollendruz" (parc de 11 éoliennes) en faisait partie.
B.
En 2009, la société A.________ a été constituée avec comme buts l'étude,
la construction et l'exploitation d'un parc éolien au col du Mollendruz. Les
partenaires sont les communes de Mont-la-Ville, de Juriens, de La Praz, de
Vaulion, d'Yverdon-les-Bains et de Zurich (représentée par son service de
l'électricité, ewz).
Les porteurs du projet ont mis en œuvre une
procédure de planification. Un plan partiel d'affectation intercommunal
intitulé "Parc Eolien du Mollendruz" (ci-après: le plan partiel d'affectation,
ou PPA) a été établi, qui délimite une "zone spéciale selon l'art. 50a
LATC, parc éolien". Ce périmètre s'étend sur le territoire des communes de
Juriens, La Praz et Mont-la-Ville, dans les pâturages boisés à une altitude
comprise entre 1150 et 1300 m. Il traverse les alpages de Pré-de-Joux, du
Sasselet, de Boutavent-Dessus et de Chalet Dernier. Le terrain appartient à la
Commune d'Yverdon-les-Bains (parcelles n° 2 du registre foncier à La Praz et n°
5 à Juriens), à la Commune de Mont-la-Ville (parcelle n° 32 à Mont-la-Ville) et
à la société B.________ (parcelles n° 1 à La Praz et n° 31 à Mont-la-Ville).
Ces terrains ne sont pas constructibles (pâturages boisés soumis au régime de
la législation forestière, zone agricole), à l'exception d'une bande de terrain
au bord de la route cantonale (parkings du col du Mollendruz et leurs abords
directs, en zone de sports et loisirs selon le plan général d'affectation de
Mont-la-Ville). La zone spéciale comprend 12 "aires d'implantation des
installations (plate-forme de grutage, éolienne)" et une "aire
d'accès", correspondant à l'emprise des chemins, existants et à créer,
permettant de relier le col du Mollendruz (parking au bord de la route
cantonale) aux aires d'implantation réparties le long d'un axe NNE-SSO sur une
longueur d'environ 5 km. Le règlement du PPA (RPPA) prévoit que la hauteur
maximale des éoliennes est de 210 m hors tout (c'est-à-dire au sommet des pales
- art. 16 al. 1 RPPA). Le projet est conçu pour des éoliennes d'une puissance
de 2 à 3 MW, avec une hauteur au moyeu comprise entre 100 et 150 m.
Les porteurs du projet ont établi un "rapport
justificatif selon l'article 47 OAT" (rapport 47 OAT). Etant donné que la
construction d'installations d'exploitation de l'énergie éolienne d'une
puissance installée supérieure à 5 MW est soumise en vertu du droit fédéral à
une étude de l'impact sur l'environnement (cf. ch. 21.8 de l'annexe à
l'ordonnance du 19 octobre 1988 relative à l'étude de l'impact sur
l'environnement [OEIE; RS 814.011]), un rapport d'impact sur l'environnement
(RIE) a été rédigé dans le cadre de la procédure d'établissement du PPA. Le RIE
est composé d'un rapport de synthèse et de différents rapports sectoriels
(études spécifiques, sur le bruit, les milieux naturels, l'avifaune, etc.). Des
rapports techniques sont également annexés au rapport 47 OAT (à propos
notamment de l'évaluation de la production d'électricité).
C.
Le projet de PPA, à différentes étapes de son élaboration, a été
transmis par les municipalités des trois communes de Juriens, La Praz et
Mont-la-Ville (ci-après: les municipalités) au Service du développement
territorial (SDT; depuis le 1
er
mai 2020: la Direction générale du
territoire et du logement – DGTL), pour examen préalable. La possibilité a été
donnée, dans ce cadre, aux autres services concernés de l'administration
cantonale de présenter leurs observations. Un premier rapport d'examen
préalable a été établi le 31 janvier 2011, demandant plusieurs compléments (à
propos de la protection de l'avifaune, du paysage, des mesures de compensation,
etc.). D'autres compléments ont encore été demandés dans un rapport d'examen
préalable du 7 novembre 2011. Un dossier mis à jour (en avril 2015) a été
adressé au SDT, qui a établi le 22 mai 2015 un nouveau rapport d'examen préalable
puis, le 23 juin 2015, un rapport d'"ultime contrôle". Le SDT a
constaté que le dossier était complet (sous réserve de deux éléments, à propos
d'un préavis de l'Office fédéral de l'aviation civile, d'une part, et des
possibilités d'interférences avec certaines liaisons hertziennes, d'autre
part).
D.
Les porteurs du projet ont également établi un dossier de défrichement,
en vue d'obtenir une autorisation de défricher pour toute la surface de la zone
spéciale, à savoir les 12 aires d'implantation des installations et l'aire
d'accès (mais à l'exception du premier tronçon du chemin existant, sur environ
50 m, classé actuellement dans la zone de sports et loisirs). L'emprise totale
du défrichement est de 63'604 m
2
, soit environ 37'800 m
2
pour les 12 places de grutage et d'éoliennes et le solde pour les chemins
(chemins existants avec revêtement bitumineux, chemins gravelés et simples
chemins agricoles sans revêtement, ou "chaintres", à renforcer). Ces
surfaces se trouvent dans des pâturages boisés ou des forêts parcourues, mais
pas dans des forêts fermées. Le dossier contient une liste des mesures de
compensation (mesures C1 à C22), avec une fiche descriptive pour chaque mesure.
Etant donné qu'en vertu de l'art. 6 al. 2 de la loi fédérale sur les forêts
(LFo), l'autorité cantonale est tenue de consulter l'Office fédéral de
l'environnement (OFEV) avant d'autoriser le défrichement d'une surface excédant
5'000 m
2
, cet Office a délivré un "avis sommaire" le 18
décembre 2015. Ce préavis est positif mais des compléments ont été demandés en
matière de protection de la nature et du paysage. Le dossier a été complété sur
certains points.
E.
Le PPA et la demande d'autorisation de défricher ont été mis à l'enquête
publique du 4 juillet au 3 août 2015.
Plusieurs oppositions ont été enregistrées, en
particulier celle des organisations Helvetia Nostra, Pro Natura Vaud,
ASPO/Birdlife Suisse et Fondation suisse pour la protection et l'aménagement du
paysage; celle de l'organisation WWF Vaud; celle de l'association Paysage-Libre
Vaud; celle de l'association SOS Jura Vaud-Sud (actuellement SOS Jura).
F.
Les municipalités ont présenté aux conseils généraux des trois communes
un préavis tendant à l'adoption du PPA. Un projet de "décision
finale" (dans le cadre de l'EIE) a été établi, ainsi que des propositions
de réponses aux oppositions.
Le Conseil général de Juriens et celui de
Mont-la-Ville ont adopté le PPA, avec la décision finale et les réponses aux
oppositions, le 18 janvier 2018. Le Conseil général de La Praz a statué dans le
même sens le 27 mars 2018.
G.
La cheffe du Département du territoire et de l'environnement s'est
prononcée le 15 août 2018 sur l'approbation préalable du PPA. Le dispositif de
sa décision est ainsi libellé:
"DECIDE
d'approuver
préalablement, sous réserve des droits des
tiers, le plan
partiel d'affectation Parc éolien du Mollendruz, sis sur les communes de
Juriens, La Praz et Mont-la-Ville,
à condition que les
mesures de compensation figurant au chapitre 6 du rapport d'impact sur
l'environnement et dans le complément au RIE (mesure C22 du 28.06.2017 + mesure
C11 adaptée) seront réalisées conformément à leur descriptif.
Cette décision étant
coordonnée avec un défrichement, la date d'entrée en vigueur fera l'objet d'une
décision à l'issue du délai de recours portant sur la décision de
défrichement.
Quelques jours auparavant, le 6
août 2018, la Direction générale de l'environnement (service chargé de la
conservation des forêts au Département du territoire et de l'environnement)
avait autorisé le défrichement définitif d'une surface de 63'604 m
2
pour la réalisation du parc éolien.
Ces deux décisions cantonales
ainsi que les décisions communales ont été notifiées aux opposants le 17 août
2018.
H.
Agissant ensemble le 14 septembre 2018 par la voie du recours de droit
administratif, les associations ou organisations Fondation suisse pour la
protection et l'aménagement du paysage (FP), Helvetia Nostra, Pro Natura –
Ligue suisse pour la protection de la nature, Pro Natura Vaud, ASPO/BirdLife
Suisse, SOS Jura et Paysage-Libre Vaud (ci-après: FP et consorts, ou les
recourants n° 1) demandent à la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal d'annuler la décision d'approbation préalable du PPA ainsi
que l'autorisation de défricher. La cause a été enregistrée sous la référence
AC.2018.0311.
Agissant le 18 septembre 2018 également par la voie
du recours de droit administratif, le WWF section vaudoise et la Fondation WWF
Suisse (ci-après: le WWF, ou les recourants n° 2) prennent les mêmes
conclusions que les organisations FP et consorts. La cause a été enregistrée
sous la référence AC.2018.0325.
Les deux causes ont été jointes
pour l'instruction.
I.
Dans leur réponse du 7 janvier 2019, le Département du territoire et de
l'environnement (DTE) et sa Direction générale de l'environnement (DGE) concluent
au rejet des recours.
Dans leur réponse du 8 février
2019, les conseils généraux des trois communes concluent au rejet des recours,
Dans sa réponse du 21 janvier
2019, A.________ conclut au rejet des recours.
Les recourants n° 1 et les
recourants n° 2 ont répliqué le 6 mai 2019, en confirmant leurs conclusions.
La Cour de droit administratif et
public a procédé à une inspection locale le 20 juin 2019.
Les autorités cantonales et la
société constructrice ont déposé une duplique le 20 septembre 2019 et le 21
octobre 2019. Les recourants se sont encore déterminés le 17 décembre 2019.
Les requêtes relatives à
l'instruction présentées par les parties seront mentionnées dans les
considérants en droit.
Considérant en droit:
1.
Les deux recours sont dirigés contre les décisions des conseils généraux
des communes concernées et du DTE par lesquelles le PPA a été adopté puis
approuvé préalablement; ils sont également dirigés contre l'autorisation de
défricher délivrée par la DGE en relation avec ce projet. Ces différentes
décisions ont été notifiées simultanément aux opposants déboutés (cf. art. 60
de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les
constructions
[
LATC; BLV 700.11
]
, dans sa teneur en vigueur avant le 1
er
septembre 2018; art. 25a al. 2 let. d de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l’aménagement du territoire
[
LAT; RS
700
]
). Elles peuvent ensemble faire
l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal (anciens art.
60 et 61 al. 2 LATC [actuellement: art. 43 al. 2 LATC]; art. 92 ss de la loi du
28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]).
Les recours ont été déposés en
temps utile (art. 95 et 96 al. 1 let. a LPA-VD) et ils respectent les exigences
légales de motivation (art. 76, 77 et 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99
LPA-VD).
Les organisations WWF Suisse, Pro
Natura, Association Suisse pour la Protection des Oiseaux ASPO/BirdLife Suisse,
Helvetia Nostra et Fondation suisse pour la protection et l'aménagement du paysage
(FP) sont des organisations de protection de la nature ou de l'environnement
d'importance nationale, qui figurent dans la liste établie par le Conseil
fédéral dans l'ordonnance du 27 juin 1990 relative à la désignation des
organisations habilitées à recourir dans les domaines de la protection de
l'environnement
ainsi que de la protection de la nature et du paysage (ODO; RS 814.076). Dès
lors que les décisions attaquées portent sur la planification d'une
installation soumise à étude d'impact, ces organisations – y compris dans la
mesure où elles agissent avec leur section cantonale – peuvent se prévaloir du
droit de recours fondé sur l'art. 55 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur
la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01), et donc déduire d'une loi
fédérale leur qualité pour recourir (art. 75 let. b LPA-VD).
Les deux autres associations
recourantes, SOS Jura et Paysage Libre Vaud, ne sont pas des organisations de
protection de la nature ou de l'environnement d'importance nationale et elles
ne sont pas mentionnées dans la liste annexe à l'ODO. Il n'est pas certain
qu'elles puissent se prévaloir du droit de recours accordé par la législation
cantonale aux associations d'importance cantonale, qui, aux termes de leurs
statuts, se vouent à la protection de la nature, des monuments et des sites (art.
90 de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et
des sites [LPNMS; BLV 450.11]). Cette question peut toutefois demeurer
indécise, compte tenu de l'issue du litige et dans la mesure où ces deux
associations ont déposé leur recours conjointement avec des organisations
d'importance nationale (cf. à ce propos arrêt CDAP AC.2016.0103 du 31 octobre
2019 consid. 1). Il en va de même de la question de savoir si SOS Jura a
qualité pour recourir sur la base de l'art. 75 let. a LPA-VD, parce qu'elle agirait
en vue de défendre les intérêts communs à la majorité de ses membres ou à un
grand nombre d'entre eux, la défense de ces intérêts faisant partie de ses buts
statutaires et pour autant que les membres aient à titre individuel qualité
pour recourir (recours "corporatif égoïste": cf. ATF 142 II 80
consid. 1.4.2 et les arrêts cités). Aussi ne se justifie-t-il pas d'examiner
les statuts ni la liste des membres de cette association. Cette question ne se
pose de toute manière pas pour Paysage Libre Vaud, qui est une fédération
d'organisations régionales et qui ne regroupe donc pas des personnes
directement atteintes dans leurs intérêts en cas de réalisation du parc éolien
(cf. arrêt AC.2016.0103 du 31 octobre 2019 consid. 1).
Dans cette mesure, il y a lieu
d'entrer en matière dans les deux causes jointes.
2.
La contestation porte sur un plan d'affectation spécial, établi pour un
projet ayant des effets importants sur l'organisation du territoire ou sur
l'environnement. Cet instrument de planification est élaboré dans une procédure
conçue pour permettre aux autorités d'effectuer un examen complet de la
situation, respectivement une pesée de tous les intérêts en présence. Lorsqu'un
plan d'affectation communal (ou intercommunal), approuvé par l'autorité
cantonale (cf. art. 26 LAT), fait l'objet d'un recours devant le Tribunal
cantonal, celui-ci doit contrôler la pesée des intérêts effectuée par les
autorités de planification. Il faut alors vérifier si les règles de droit ont
été appliquées correctement, ce qui présuppose que les constatations de fait
nécessaires pour déterminer et pondérer les différents intérêts en présence,
soient complètes. Un tribunal administratif, bien qu'il puisse en principe contrôler
librement les constatations des autorités administratives spécialisées, ne peut
s'en écarter que pour des motifs valables. Il en va en particulier ainsi quand
la procédure de planification ou d'autorisation comporte une étude de l'impact
sur l'environnement. L'examen consiste alors à contrôler le rapport d'impact
ainsi que l'appréciation qu'en a faite l'autorité inférieure (cf. Stephan
Wullschleger, Le rôle des tribunaux administratifs dans la pesée des intérêts
en droit de l'environnement, URP/DEP 2019 p. 719). Le tribunal n'est pas une
autorité supérieure de planification ni une autorité de surveillance dans le
domaine de la protection de l'environnement (ATF 131 II 81 consid. 6.6).
3.
Les recourants n° 1 font valoir que le plan d'affectation litigieux
repose sur une planification supérieure insuffisante. Ils se plaignent d'une
violation de règles du droit fédéral concernant le contenu du plan directeur
cantonal.
a) L'obligation d'aménager le territoire, définie à
l'art. 2 LAT – norme qui charge les collectivités publiques d'établir des plans
d'aménagement, en veillant à les faire concorder, pour celles de leurs tâches
dont l'accomplissement a des effets sur l'organisation du territoire –
s'applique au développement des énergies renouvelables. Les bases
constitutionnelles et légales de cette politique publique figurent dans des
dispositions fédérales et cantonales.
Au niveau fédéral, l'art. 89 de la Constitution du
18 avril 1999 (Cst.; RS 101) dispose que dans les limites de leurs compétences
respectives, la Confédération et les cantons s'emploient à promouvoir un
approvisionnement énergétique suffisant, diversifié, sûr, économiquement
optimal et respectueux de l'environnement, ainsi qu'une consommation économe et
rationnelle de l'énergie (al. 1). La Confédération fixe les principes
applicables à l'utilisation des énergies indigènes et des énergies
renouvelables et à la consommation économe et rationnelle de l'énergie (al. 2);
elle favorise le développement des techniques énergétiques, en particulier dans
les domaines des économies d'énergie et des énergies renouvelables (al. 3).
Au niveau cantonal, l'art. 56 de
la Constitution du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01) prévoit que l'Etat et les
communes veillent à ce que l'approvisionnement en eau et en énergie soit
suffisant, diversifié, sûr, économiquement optimal et respectueux de
l'environnement (al. 2); ils favorisent l'utilisation et le développement des
énergies renouvelables (al. 3), en collaborant aux efforts tendant à se passer
de l'énergie nucléaire (al. 4).
L'objectif exprimé à l'art. 56 al.
4 Cst-VD est conforme à la Stratégie énergétique 2050 de la Confédération,
revue à la suite de la catastrophe nucléaire survenue le 11 mars 2011 à
Fukushima (Japon), le Conseil fédéral ayant pris le 25 mai 2011 une décision de
principe en vue de l'abandon progressif de l'énergie nucléaire. Dans ce
contexte, le gouvernement a soumis au Parlement, le 4 septembre 2013, un
"premier paquet de mesures de la Stratégie énergétique 2050 (Révision du
droit de l'énergie)". Il a notamment proposé une nouvelle loi sur
l'énergie, qui a été adoptée par les Chambres fédérales le 30 septembre 2016
(LEne; RS 730.0 – Message in FF 2013 6771). Après l'aboutissement d'une demande
de référendum, la nouvelle loi sur l'énergie a été acceptée par le peuple le 21
mai 2017 et elle est entrée en vigueur le 1
er
janvier 2018.
La nouvelle loi sur l'énergie a
notamment pour but de "permettre le passage à un approvisionnement en
énergie basé sur un recours accru aux énergies renouvelables, en particulier
aux énergies renouvelables indigènes" (art. 1 al. 2 let. c LEne). A l'art.
2 LEne, le législateur fédéral a fixé des "valeurs indicatives pour le
développement de l'électricité issue d'énergies renouvelables": pour la
production indigène moyenne d'électricité d'origine hydraulique, il convient de
viser un développement permettant d'atteindre au moins 37'400 GWh en 2035 (al.
2); s'agissant de la production indigène moyenne d'électricité issue des autres
énergies renouvelables, il convient de viser un développement permettant
d'atteindre au moins 4'400 GWh en 2020 et au moins 11'400 GWh en 2035 (al. 1).
Ces derniers objectifs ont été calculés en fonction des potentiels de
développement pour l'énergie solaire, la géothermie, l'énergie éolienne et la
biomasse (FF 2013 6873).
b) En vertu de l'art. 10 al. 1
LEne, il incombe aux cantons de veiller à ce que leur plan directeur désigne
les zones qui se prêtent à l'exploitation de l'énergie éolienne. Cette
obligation figure également, dans des termes analogues, à l'art. 8b LAT,
disposition introduite à l'occasion de l'entrée en vigueur de la nouvelle LEne.
L'art. 12 al. 2 LEne prévoit que les installations destinées à utiliser les
énergies renouvelables (à savoir des installations de production d'électricité)
"revêtent, à partir d'une certaine taille et d'une certaine importance, un
intérêt national notamment au sens de l'art. 6, al. 2, de la loi fédérale du 1
er
juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN)". Cela
vise à renforcer, dans le cadre de la pesée des intérêts, la place de telles
installations notamment dans le périmètre des objets inscrits à l'Inventaire
fédéral des paysages, sites et monuments naturels d'importance nationale
(inventaire IFP); cela doit, en d'autres termes, "induire une focalisation
accrue en faveur des énergies renouvelables" et cela s'applique "d'autant
plus aux zones qui bénéficient d'une protection autre, mais plus faible que
celle de la LPN […]", par exemple des objets inscrits dans un inventaire
cantonal (cf. Message, FF 2013 6880 s.). Selon l'art. 12 al. 4 LEne, il
appartient au Conseil fédéral de fixer la taille et l'importance requises pour
les éoliennes, pour qu'on puisse retenir qu'elles revêtent un intérêt national
au sens de l'art. 12 al. 1 et 2 LEne. L'art. 9 de l'ordonnance sur l'énergie du
1
er
novembre 2017 (OEne; RS 730.01), adopté sur cette base, prévoit
ce qui suit:
"
Art. 9     Eoliennes présentant
un intérêt national
1
S'agissant de la détermination de l'intérêt
national d'une éolienne, plusieurs installations peuvent être prises en compte
ensemble si elles sont disposées à proximité les unes des autres sur un site
commun (parc éolien). Tel est le cas:
a. si
les installations se trouvent dans la même zone d'énergie éolienne définie dans
le plan directeur cantonal, ou
b. si
un rapport d'impact sur l'environnement est établi globalement pour les
installations.
2
Les nouveaux éoliennes et parcs éoliens revêtent
un intérêt national s'ils atteignent une production annuelle moyenne attendue
d'au moins 20 GWh.
3
Les éoliennes et les parcs éoliens existants
revêtent un intérêt national si leur agrandissement ou leur rénovation permet
d'atteindre une production moyenne attendue d'au moins 20 GWh par an."
Déjà avant l'entrée en vigueur de
la nouvelle loi fédérale sur l'énergie, la législation fédérale prônait une
utilisation accrue des énergies renouvelables (cf. ATF 132 II 408 consid.
4.5.1, relatif au parc éolien du Crêt-Meuron [NE] – cet arrêt cite notamment
des articles de l'ancienne loi fédérale du 26 juin 1998 sur l'énergie et il se
réfère au programme "SuisseEnergie", lancé en janvier 2001 et
prévoyant une augmentation de la part des autres énergies renouvelables, à
distinguer de la production hydroélectrique, dans la production de courant
électrique et de chaleur). Depuis que cette nouvelle loi a été adoptée, le
Conseil fédéral a indiqué, dans la Conception énergie éolienne de juin 2017
(cf. infra, consid. 3e), qu'il était prévu d'atteindre en Suisse d'ici à 2050
une production annuelle de 4.3 TWh (= 4300 GWh) d'électricité à partir de
l'éolien. Cette conception fédérale définit un "cadre d'orientation pour
la contribution cantonale à la production d'électricité éolienne" et elle
contient une "fourchette" de production annuelle pour chaque canton,
d'ici à 2050; la production la plus élevée est attendue dans les cantons de
Berne et de Vaud (fourchette 570-1170 GWh/a – p. 26 de la Conception énergie éolienne).
Dans la législation cantonale, la
loi du 16 mai 2006 sur l'énergie (LVLEne; BLV 730.01) prévoit, à l'art. 17 al.
1, que l'Etat et les communes encouragent la production des énergies ayant
recours aux agents indigènes et renouvelables. Par une novelle du 29 octobre
2013, entrée en vigueur le 1
er
juillet 2014, le Grand Conseil a
introduit dans la LVLEne un art. 16a ainsi libellé:
"Art.
16a
Territoire
et énergie
1
L'Etat et les communes mènent une réflexion de
planification énergétique territoriale au sens de l'article 3.
2
Le Conseil d'Etat veille à la coordination des
questions énergétiques dans la démarche d'aménagement du territoire en adoptant
des directives internes; celles-ci visent à doter les services concernés de
procédures favorisant la réalisation de projets qui valorisent les énergies
renouvelables locales et l'efficacité énergétique.
3
Les installations permettant la production d'énergie
renouvelable et leur développement revêtent un intérêt prépondérant."
Cette loi ne contient pas de
dispositions spécifiques sur l'énergie éolienne, sinon qu'elle prévoit que le
service en charge de l'énergie (la DGE) établit et tient à jour un cadastre
public des sites adaptés à l'énergie éolienne (art. 20 al. 1 LVLEne).
c) Avant que le droit fédéral
n'impose expressément aux cantons de désigner dans leur plan directeur les
zones se prêtant à l'utilisation d'énergies renouvelables (cf. art. 8b LAT et
art. 10 al. 1 LEne, en vigueur depuis le 1
er
janvier 2018), des
mesures de planification relatives aux parcs éoliens ont été inscrites dans le
plan directeur cantonal vaudois (PDCn). En relation avec la mesure F51 "Ressources
énergétiques et consommation rationnelle de l'énergie", qui prévoit en
particulier que "le canton […] promeut le recours aux énergies
renouvelables et indigènes" et que "les sites d’exploitation sont
localisés de manière à optimiser la production énergétique tout en minimisant
l’impact sur l’homme, l’environnement et le paysage",  le PDCn décrit dans
les termes suivants la "stratégie cantonale pour l'énergie éolienne"
(fiche F51):
"La
stratégie cantonale prévoit le développement des éoliennes aux endroits les
plus propices en évitant leur dispersion sur le territoire. L'objectif de
développement de l'énergie éolienne, d’au moins 500 à 1'000 GWh par an, soit de
12 à 25 % de la consommation d’électricité 2008 du canton (ou 2,5 à 5 % de la
consommation finale d’énergie 2008), doit être atteint en préservant les sites
protégés au niveau national et international et sur la base de principes
d'implantation permettant d'optimiser la production électrique tout en
minimisant l'impact sur l'homme, la nature et le paysage. La concentration sur
un nombre restreint de sites propices est indispensable pour atténuer le mitage
du territoire, éviter la banalisation du paysage et réduire les impacts des
installations nécessaires à la construction et à l'exploitation.
La
procédure définie pour l'implantation d'éoliennes distingue les cas suivants:
- Les
parcs éoliens et éoliennes isolées dont la hauteur totale (somme de la hauteur
du mât et du rayon du rotor) est supérieure ou égale à 30 mètres font l'objet
d'une planification cantonale dans le Plan directeur cantonal (voir ci-dessous);
- Les
éoliennes isolées dont la hauteur totale est inférieure à 30 mètres font
l'objet d'une directive du département en charge de l'aménagement du territoire
validée par le Conseil d'Etat sur la base de la planification définie dans le
Plan directeur cantonal.
Les
parcs éoliens de machines dont la hauteur totale est inférieure à 30 mètres ne
sont pas admis.
Parcs
éoliens et éoliennes isolées dont la hauteur totale est supérieure ou égale à
30 mètres
A
l'échelle régionale, le plan directeur cantonal définit des secteurs
d'exclusion, au sein desquels les parcs éoliens ne peuvent prendre place. Ces
secteurs accordent la priorité à d'autres stratégies cantonales, notamment
d'urbanisation aux abords des centres cantonaux, de valorisation du paysage et
du patrimoine naturel en ménageant d'une part des échappées sur les rives des
grands lacs et en préservant d'autre part des éléments paysagers et naturels
d'importance nationale.
A
l'échelle locale, le plan directeur cantonal définit des zones d'exclusion,
soit les inventaires contraignants et d'alerte décrits par la mesure E11. A
noter que l'Inventaire des monuments naturels et des sites (IMNS) n'est pas
considéré comme justifiant systématiquement l'exclusion, de même que les zones
de protection des eaux. Ces éléments peuvent impliquer la prise en compte de
mesures particulières.
Pour
être intégrés dans la planification cantonale, les parcs doivent répondre à une
procédure d’identification des sites conduite, à des dates données, par un
Comité de pilotage interservice (COPEOL). La périodicité de cette démarche est
dictée par le degré d’atteinte des cibles énergétiques cantonales et la
réalisation effective ou non des projets déjà intégrés dans la planification.
L'identification
d'un site pour un projet d'éoliennes est le résultat d'une première évaluation
basée sur une série de critères quantitatifs et qualitatifs, notamment
énergétiques, environnementaux, paysagers et liés à la sécurité aérienne. Ces
critères font l’objet d’une description détaillée dans la Directive cantonale
pour l’installation d’éoliennes de hauteur totale supérieure à 30 mètres. Sur
la base du dossier présenté, le COPEOL conduit une pesée des intérêts avec les
services concernés. Il détermine si le projet est au bénéfice d’un potentiel de
réalisation suffisant justifiant son intégration dans le plan directeur
cantonal au titre de site potentiel d’implantation.
Les
parcs dont la compatibilité reste à vérifier avec les systèmes civils et
militaires de communication, de navigation et de surveillance aérienne, ainsi
qu'avec les radars météorologiques, sont indiqués dans la catégorie Site retenu
sous condition(s). Les parcs dont la compatibilité reste à vérifier avec
l’Inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels d’importance
nationale (IFP) sont indiqués dans la catégorie Site intégré sous réserve de
coordination relative à l’IFP.
Une
fois cette étape franchie, une demande d’affectation du sol comme zone de
production et de transport d'énergie (selon l'art. 18 LAT et l'art. 50a LATC)
peut être engagée et les études de détail poursuivies. Les exigences sur les
critères à respecter et données à produire dans le cadre de cette deuxième
étape figurent également dans la Directive cantonale susmentionnée."
Ce texte est accompagné d'une
carte du canton (carte de synthèse), où sont notamment figurés les sites
éoliens intégrés à la planification cantonale, ainsi que des secteurs ou zones
d'exclusion au sein desquels les parcs éoliens ne peuvent prendre place. Cette
carte peut être consultée, à une autre échelle, sur le guichet cartographique
cantonal (
www.geo.vd.ch
, "énergie",
"cadastre des sites adaptés à l'énergie éolienne"). Le parc éolien du
Mollendruz figure sur la carte comme site intégré à la planification.
d) La définition de la stratégie
cantonale pour l'énergie éolienne dans le plan directeur cantonal (fiche F51) a
été mise en œuvre à partir de l'automne 2010. La planification négative
(détermination de zones d'exclusion) et positive (détermination de sites pour
les parcs éoliens) est le résultat d'un appel d'offres lancé auprès des
promoteurs en 2011; 37 projets ont été communiqués à l'administration cantonale
puis soumis à une analyse multicritères selon une directive cantonale de
juillet 2013 (cf. supra,  in fiche F51; son titre exact est "Directives
cantonales pour l'installation d'éoliennes de hauteur totale supérieure à 30
mètres"). Ces critères sont les suivants: potentiel énergétique; paysage;
impact environnemental; interférence avec les radars; possibilité du
raccordement au réseau; acceptation locale; localisation en relation avec les
zones et secteurs d'exclusion définis dans la fiche F51; impact sur le
patrimoine; état d'avancement du projet. Finalement, 19 projets ont été retenus
(soit environ 150 éoliennes), dont 4 "sous conditions" et 1
"sous réserve". Le projet du Mollendruz fait partie des parcs éoliens
admis sans conditions ni réserve.
Cette sélection des sites éoliens,
avec l'intégration du parc éolien du Mollendruz à la planification cantonale,
est intervenue dans le cadre des 2
e
et 3
e
adaptations du
PDCn de 2008. La nouvelle fiche F51 a été mise en vigueur par le Conseil d'Etat
le 15 juin 2012 (2
e
adaptation); elle a été complétée le 15 juin
2013 (adaptation 2
bis
). Puis le Grand Conseil s'est prononcé le 25
mars 2014 sur différentes modifications du PDCn, notamment sur la mesure F51
amendée (voir l'art. 1 du décret du 25 mars 2014 portant adoption de la
troisième adaptation du Plan directeur cantonal, BLV 701.412.3). Ces
adaptations ont été approuvées dans leur ensemble par le Département fédéral
compétent (le DETEC) le 30 novembre 2015, avec certaines réserves concernant
quatre parcs éoliens (trois retenus sous conditions et un pour lequel
l'approbation est suspendue) mais pas celui du Mollendruz (la décision est
publiée sur le site
www.are.admin.ch/are/fr/home/developpement-et-amenagement-du-territoire/strategie-et-planification/plans-directeurs-cantonaux/planification-directrice-du-canton-de-vaud.html
).
Au ch. 11 de sa décision d'approbation, le DETEC a précisé ce qui suit:
"Dans le cadre de la planification ultérieure à la planification
directrice et de la réalisation des différents parcs éoliens, le canton
veillera à ce que soient intégrées et prises en compte les contraintes et
conditions énoncées par les différents services fédéraux". Il ressort du
rapport d'examen de l'Office fédéral du développement territorial (ARE), qui a
servi de base à la décision d'approbation du DETEC (voir le même site
internet), que cette précision se rapporte à des exigences en matière de
sécurité aérienne (aviation civile et militaire), à la prise en compte des
objets figurant à l'inventaire fédéral des sites construits d'importance
nationale (ISOS), et aussi à l'obligation pour le canton de tenir compte "
d
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ti
on d'énergie éolienne"
(p. 31; cf. à ce propos infra, consid. 11). Ce rapport d'examen – où l'ARE
explique notamment qu'il accepte le processus d'évaluation des sites éoliens
dans le canton de Vaud – précise que le parc éolien du Mollendruz est approuvé en
tant que parc éolien intégré dans la planification cantonale et qu'il est donc
approuvé "
en coordination réglée", de sorte qu'il peut faire
l'objet des procédures de planificat
i
on
ultérieures à
la
planification directrice (p. 29). Cette approbation concerne aussi deux projets
de parcs éoliens directement voisins, Bel Coster et Sur Grati, ainsi que
plusieurs autres projets sur le territoire cantonal. Il convient de préciser
ici que, selon les règles du droit fédéral définissant le contenu du plan
directeur cantonal (art. 5 al. 2 OAT), cet instrument doit montrer comment les
activités ayant des effets sur l'aménagement du territoire sont coordonnées, et
quand ce résultat est atteint, on parle de "coordination réglée";
auparavant, tant que la coordination n'est pas achevée, les activités ayant des
effets sur l'aménagement du territoire sont soit au stade de la
"coordination en cours", soit à celui de l'"information
préalable".
Après les 2
e
et 3
e
adaptations, une 4
e
adaptation du PDCn a été mise en œuvre, principalement
en vue d'intégrer les nouvelles exigences de la loi fédérale sur l'aménagement
du territoire (LAT) entrées en vigueur le 1
er
mai 2014, en
particulier en matière d'urbanisation. La mesure F51 n'a en tant que telle pas
été modifiée, mais deux sites éoliens ont été retirés de la carte de synthèse
et deux autres ont été introduits. Cette 4
e
adaptation a été adoptée
par le Grand Conseil le 20 juin 2017 puis approuvée par le Conseil fédéral le
31 janvier 2018. Cette décision mentionne la mesure F51, en apportant une
précision (ch. 8) à propos de la coordination à assurer avec le département
fédéral en charge de la défense lors des différentes phases de planification
concernant les installations éoliennes. Il ressort du rapport d'examen de l'ARE
du 16 janvier 2018, sur la base duquel le Conseil fédéral s'est prononcé, que
les éléments du PDCn déjà approuvés auparavant ne sont pas remis en question
(cf. p. 30 ss de ce rapport, sur le site internet de l'ARE). La mesure F51
figure telle quelle dans la version actuelle du PDCn, avec l'adaptation 4
bis
(adoptée par le Conseil d'Etat le 30 janvier 2019 et approuvée par le DETEC le
20 décembre 2019 – adaptations mineures concernant les projets
d'agglomération).
e) Dans le système du droit
fédéral, il incombe dans une large mesure aux cantons de définir eux-mêmes la
façon dont ils entendent développer les énergies renouvelables, en particulier
l'exploitation de l'énergie éolienne. Les autorités fédérales ont la
possibilité d'intervenir dans le processus de planification des installations
éoliennes grâce à la procédure d'approbation du plan directeur cantonal ou de
ses adaptations, approbation incombant au Conseil fédéral (art. 11 LAT) voire
au DETEC (procédure simplifiée pour certaines modifications – cf. art. 11 al. 2
de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire [OAT; RS
700.1]). Les intérêts de la Confédération peuvent également être défendus,
après la planification directrice, dans les procédures de plan d'affectation ou
d'autorisation, lorsque la législation fédérale permet aux autorités fédérales
d'intervenir dans des domaines spécifiques – en leur conférant la compétence de
délivrer des autorisations spéciales ou des préavis, voire en leur conférant un
droit de recours. Afin d'assurer une certaine coordination dans ce domaine, le
Conseil fédéral a adopté le 28 juin 2017 la "Conception énergie éolienne –
Base pour la prise en compte des intérêts de la Confédération lors de la
planification d'installations éoliennes". La conception fédérale est un
instrument de planification défini à l'art. 13 LAT. C'est un ensemble ou un
système d'objectifs et de mesures qui tend à la coordination de tâches
sectorielles et qui crée les conditions-cadres pour l'exécution des tâches
fédérales (cf. Eloi Jeannerat/Lukas Bühlmann, Commentaire pratique LAT:
Planification directrice et sectorielle, pesée des intérêts, Zurich 2019, N.
20-21 ad art. 13 LAT). La Conception énergie éolienne n'est donc pas une
planification fédérale des parcs éoliens, à l'instar de celle qui est arrêtée
dans les plans directeurs cantonaux. Elle énonce divers objectifs, principes et
mesures, notamment pour la prise en compte des intérêts de la Confédération, et
elle comporte une carte de la vitesse moyenne du vent (données provenant de
l'Atlas des vents de la Suisse, publiée en mai 2016), une carte de base de la
Confédération concernant les principales zones à potentiel éolien et une carte
indicative des intérêts de la Confédération lors de la planification
d'installations éoliennes.
Il convient de signaler que la
Conception énergie éolienne de 2017 remplace un précédent document de
l'administration fédérale, le "Concept d'énergie éolienne pour la Suisse -
Bases pour la localisation des parcs éoliens", élaborée en 2004 par les
Offices fédéraux de l'énergie (OFEN), de l'environnement, des forêts et du
paysage (OFEFP) et du développement territorial (ARE). Ce concept, de caractère
purement informatif, identifiait 110 sites potentiels de parcs éoliens,
notamment celui du col du Mollendruz (site nécessitant des études plus
approfondies).
f) Comme cela a été exposé plus
haut, une planification non seulement négative (zones d'exclusion) mais aussi
positive des parcs éoliens a été inscrite dans le plan directeur cantonal. Cet
instrument, adopté par le Grand Conseil, a force obligatoire pour les autorités
cantonales, en vertu du principe de l'art. 9 al. 1 LAT, repris dans la loi
cantonale à l'art. 10 LATC. L'approbation du plan directeur par le Conseil
fédéral (ou le DETEC, en procédure simplifiée) étend sa force obligatoire pour
les autorités de la Confédération et pour celles des cantons voisins,
conformément à l'art. 11 al. 2 LAT.
En tant que planification
positive, la mesure F51 du PDCn ne se limite pas à indiquer les zones
favorables à l'exploitation de l'énergie éolienne puisqu'elle comporte une
carte identifiant des sites précis en fonction d'une première évaluation basée
notamment sur des critères énergétiques. Une telle planification, au niveau du
plan directeur cantonal, a été voulue par les autorités cantonales et également
par les autorités fédérales chargées de l'aménagement du territoire, comme cela
ressort du Rapport d'examen de l'ARE sur les 2
e
et 3
e
adaptations du PDCn. La procédure d'évaluation des projets de parc éolien, avec
une analyse multicritères selon la directive cantonale de 2013 et une sélection
de 19 sites dont celui de la crête du Mollendruz, a été validée lors de
l'adoption puis de l'approbation de ces adaptations du PDCn, cette directive
étant considérée comme une partie intégrante du dossier du plan directeur (cf.
Rapport d'examen de l'ARE, p. 27). Concrètement, c'est ainsi que les autorités
compétentes ont appliqué les normes du droit fédéral exigeant que les sites des
parcs éoliens soient désignés dans le plan directeur, ce qui est expressément
prévu à partir du 1
er
janvier 2018 par les art. 8b LAT et 10 al. 1
LEne. Auparavant, cette exigence découlait depuis le 1
er
mai 2014 de
la règle générale de l'art. 8 al. 2 LAT ("les projets qui ont des
incidences importantes sur le territoire et l'environnement doivent avoir été
prévus dans le plan directeur") ainsi que depuis quelques années de la
jurisprudence du Tribunal fédéral (cf. ATF 137 II 254; arrêt TF 1C_346/2014 du
26 octobre 2016 consid. 2.8).
Pour les parcs éoliens, l'examen
de variantes – qui doit en principe intervenir dans le processus de
planification en vertu de l'art. 2 al. 1 let. b OAT – est effectué au stade du
plan directeur cantonal. En l'occurrence, l'intégration du parc éolien du
Mollendruz à la planification cantonale, résultat d'une procédure de sélection
de différents sites se prêtant à l'exploitation de l'énergie éolienne, sur
l'ensemble du territoire cantonal, signifie que ce site est prévu ou désigné
dans le plan directeur cantonal, au sens de l'art. 8 al. 2 LAT et de l'art. 8b
LAT. Pour le parc éolien litigieux, cette mesure a été approuvée sans réserve
par les autorités fédérales. Il est donc clair que ce projet a fait l'objet
d'une "coordination réglée" au sens de l'art. 5 al. 2 let. a OAT (cf.
Pierre Tschannen Commentaire pratique LAT: Planification directrice et
sectorielle, pesée des intérêts, Zurich 2019, N. 3 ad art. 8b LAT).
Cela étant, pour un projet ayant
des incidences importantes sur le territoire et l'environnement, la
coordination au stade du plan directeur cantonal montre nécessairement un
résultat provisoire (cf. Tschannen, op. cit., N. 7 ad art. 9 LAT), puisque le
droit fédéral prévoit encore l'établissement d'un plan d'affectation, avant le
stade de l'autorisation de construire (cf. art. 10 al. 2 LEne, qui le dit
expressément pour les parcs éoliens). Quand bien même, pour le projet en
question, le plan directeur contient des indications relativement précises,
l'autorité qui adopte ensuite le plan d'affectation conserve une certaine
latitude de décision (cf. Arnold Marti, Richtplanung im Bereich der Siedlung,
in: Zufferey/Waldmann éd., Révision 2014 de la loi sur l'aménagement du
territoire, Zurich 2015 p. 50). Elle n'a cependant pas à se prononcer à nouveau
sur le choix du site et sur les variantes qui ont été écartées (cf. Marti, op.
cit., p. 48).
g) A ce stade, il faut souligner
la complexité de la situation juridique. D'un côté, le droit fédéral exige que
le parc éolien soit prévu, de manière assez précise, dans le plan directeur
cantonal, étant rappelé que cet instrument a force obligatoire pour les
autorités qui établissent le plan d'affectation spécial subséquent. De l'autre
côté, selon le droit fédéral, la procédure du plan partiel d'affectation lié à
un projet déterminé requiert de l'autorité compétente qu'elle pèse tous les
intérêts en présence (cf. ATF 145 II 70 consid. 3.2). Les autorités adoptant,
respectivement approuvant le plan d'affectation, de même que l'autorité de
recours, ne peuvent donc pas se borner à prendre acte de ce que le parc éolien
est prévu par le plan directeur, mais elles doivent examiner librement, en
fonction de dispositions légales prescrivant une pesée des intérêts, si le
projet est conforme au droit. Il n'est pas aisé de discerner quel élément de la
planification relève exclusivement du plan directeur, et quel autre doit être
défini dans le plan d'affectation.
Comme le plan directeur cantonal
n'a force obligatoire que pour les autorités, les autres intéressés –
propriétaires fonciers, tiers concernés, organisations de protection de la
nature et de l'environnement – n'ont pas la possibilité de le contester
directement par un recours au moment de son adoption. En revanche, lorsqu'un
plan partiel d'affectation est établi sur la base d'une mesure du plan
directeur, les intéressés peuvent demander que cette mesure soit contrôlée à
titre préjudiciel dans le cadre de la contestation visant le plan d'affectation
(cf. ATF 143 II 276 consid. 4.2.3, ATF 132 II 408 consid. 4.4 et les
références; Tschannen, op. cit., N. 7 ad art. 9 LAT).
h)  En l'espèce, les recourants n°
1 demandent précisément, en définitive, un contrôle préjudiciel de la fiche F51
du PDCn, dans la mesure où elle prévoit le parc éolien litigieux. Ils résument
ainsi leurs griefs contre le plan directeur cantonal, ou singulièrement contre
la directive cantonale de 2013: certains intérêts dignes de protection n'ont
pas ou alors insuffisamment été pris en considération, les choix de critères et
leur pondération sont arbitraires, des sites présentant des impacts
a priori
plus faibles que d'autres n'ont pas été considérés. Au vu des nombreuses
alternatives potentielles sur de larges portions du territoire cantonal, il
n'est pas établi que le site du Mollendruz serait plus approprié qu'un autre et
qu'il serait nécessaire sans alternative possible d'altérer les qualités
paysagères et environnementales particulièrement élevées des lieux.
Des critiques analogues ont été
présentées dans les recours formés contre le plan partiel d'affectation relatif
au parc éolien de Sur Grati, prévu également sur une crête jurassienne à
quelques kilomètres au nord de la crête du Mollendruz (sur le territoire des
communes de Premier, Vallorbe et Vaulion). Dans son arrêt du 31 octobre 2019
(AC.2016.0103), la Cour de droit administratif et public a considéré ce qui
suit (consid. 3c). La directive cantonale de 2013 décrit avec précision le
processus de sélection ainsi que les critères principaux et leur pondération.
Sous réserve de circonstances très particulières, il n'appartient pas au Tribunal
cantonal de discuter et de mettre en question, à l'occasion d'un litige relatif
à un projet concret, les critères utilisés pour choisir les sites qui ont été
intégrés au plan directeur cantonal dans la planification positive des parcs
éoliens. Ces critères ne tendent au demeurant pas à établir un ordre de
préférence – qui signifierait que le site obtenant le plus de points devrait
être réalisé prioritairement – mais à déterminer globalement quels sites se
prêtent à l'exploitation de l'énergie éolienne. En outre, la directive
cantonale de 2013 prescrit elle-même une nouvelle appréciation au moment de
l'établissement du plan d'affectation spécial, s'agissant des aspects
énergétiques et des aspects environnementaux.
En excluant en principe un
réexamen des critères de la directive appliqués dans la planification
directrice cantonale, l'arrêt précité confirme une solution jurisprudentielle
déjà adoptée par la CDAP dans ses arrêts relatifs aux parcs éoliens de
Sainte-Croix (AC.2013.0263 du 2 mars 2015 consid. 2b/dd) et de Lausanne
(EolJorat-Sud; AC.2016.0243 du 30 septembre 2019 consid. 2b). Cette solution
n'est pas en contradiction avec la règle, consacrée par la jurisprudence
fédérale, selon laquelle un contrôle préjudiciel du plan directeur cantonal
peut intervenir à l'occasion d'un litige sur un plan d'affectation. En effet,
cette jurisprudence cantonale tient compte du fait que pour les parcs éoliens
prévus dans le plan directeur, une nouvelle pesée complète des intérêts en
présence, avec une prise en compte de tous les intérêts de protection (du site,
de la nature, du paysage, de la faune) et une évaluation spécifique du
potentiel énergétique, doit être effectuée au stade du plan d'affectation, ce
que prévoit du reste expressément la directive cantonale de juillet 2013 (p. 8
ss). Le message du Conseil fédéral relatif à la nouvelle loi sur l'énergie
retient également qu'après la planification directrice, "dans le cadre de
l'exercice du pouvoir d'appréciation [des autorités compétentes et des
tribunaux], l'adéquation d'un site avec un projet [d'installation éolienne],
avérée dans la planification, doit être prise en compte" mais qu'un projet
ne doit pas être autorisé pour cette seule raison car "il convient
évidemment de vérifier à cet effet tous les autres aspects importants, par
exemple le respect de la législation afférente à la protection de
l'environnement, la protection des eaux et le droit forestier" (FF 2013 p.
6880). Le système de la fiche F51 du PDCn, adopté avant l'entrée en vigueur de
la LEne, est donc compatible avec le droit fédéral.
Le processus de sélection des
sites dans le plan directeur cantonal a cependant un effet important: il
implique qu'un projet annoncé aux autorités (cf. ch. 3.1 de la directive,
"annonce des projets") mais non intégré dans la planification
directrice sectorielle, lors de la première procédure d'évaluation (en
2011-2012) ou à l'occasion d'une adaptation ultérieure du PDCn, ne peut pas
faire l'objet d'un plan partiel d'affectation. En d'autres termes, en raison de
la force obligatoire du plan directeur cantonal, la procédure de planification
ne peut pas se poursuivre pour un projet non sélectionné, tandis qu'elle peut
aboutir à l'adoption d'un plan d'affectation pour un projet intégré à la
planification directrice, si toutes les exigences légales sont réalisées – ce
qui est vérifié dans la procédure du plan d'affectation. Le contrôle
préjudiciel du plan directeur cantonal conserve un sens lorsque la contestation
porte sur un projet éolien non intégré à la planification directrice
sectorielle. Or, dans le cas particulier, si les recourants prétendent que
d'autres projets annoncés aux autorités en 2011 ont été mieux classés que le
projet du Mollendruz dans l'analyse multicritères, il ne saurait être question,
dans la présente procédure, de se prononcer sur la réalisation de ces autres
projets. Comme cela a été précisé dans la jurisprudence cantonale (arrêt
AC.2016.0103 précité, consid. 3c), le "rang" attribué à chacun des
parcs éoliens ne signifie pas un ordre de préférence, ou de priorité pour la
réalisation des projets. Au contraire, ni le plan directeur cantonal ni la
législation fédérale sur l'énergie ne contiennent des instruments permettant
d'orienter la réalisation des parcs éoliens en imposant un ordre de priorité
(cf. Arnold Marti, commentaire de l'arrêt du TF relatif au parc éolien du
Schwyberg, ZBl 118/2017 p. 684).
Cette interprétation de la portée
du résultat de l'analyse multicritères des projets annoncés en 2011 est du
reste conforme à celle du département cantonal, qui a fourni avec sa réponse
des explications détaillées à ce propos. Dans un document du 26 novembre 2018
(Démarche de sélection des sites éoliens dans le canton de Vaud, Notice
explicative relative au projet de parc éolien du Mollendruz), il est exposé que
les notes d'évaluation (basées sur les critères principaux du potentiel
énergétique, de l'impact paysager et de l'impact environnemental) issues de la
planification cantonale (PDCn) sont valables uniquement dans ce cadre et dans
une vision à l'échelle de l'ensemble du canton; en conséquence, pour être
pertinente, toute analyse d'un projet spécifique dans le cadre d'une procédure
d'affectation doit être réalisée sur la base des données du dossier
d'affectation et du rapport d'impact correspondant (p. 4 de la notice). Dans
ces conditions, on ne se trouve pas en présence de circonstances particulières
qui justifieraient de revoir les critères appliqués dans la planification
directrice, qui sont au demeurant des critères objectifs (cf. à ce propos arrêt
TF 1C_19/2019 du 7 octobre 2019, destiné à la publication, consid. 4.3). Les
moyens des recourants, qui font valoir, en critiquant la planification
directrice sectorielle, que le site du Mollendruz serait très défavorable du
point de vue paysager et environnemental, doivent viser en définitive le
résultat de la pesée des intérêts effectuée spécifiquement dans le cadre de
l'établissement du plan partiel d'affectation.
4.
Les recourants n° 1 mettent en cause la pesée des intérêts effectuée par
les autorités de planification en déclarant avoir des doutes sur les niveaux de
production d'énergie annoncés par les promoteurs du projet. Ils affirment que
l'intérêt à la production d'énergie éolienne dans le cadre du parc éolien
litigieux ne l'emporte pas sur les autres intérêts de rang constitutionnel
invoqués dans le recours, à propos de l'aménagement du territoire et de la
protection de la nature.
a) En l'occurrence, l'intérêt à la production
d'électricité – lequel est non seulement un intérêt particulier des porteurs du
projet, qui recherchent la rentabilité de leur installation, mais également un
intérêt public, vu l'objectif des autorités de développer les énergies
renouvelables (cf. ATF 140 II 262 consid. 8.4.1) – doit être mis en balance
avec les intérêts publics à la protection de la nature et de l'environnement,
défendus par les organisations recourantes. Il convient, en premier lieu, de
décrire l'intérêt de production, avant de le confronter aux intérêts de
protection.
Dans les décisions communales attaquées – à savoir
dans la décision finale au sens des art. 17 ss OEIE, adoptée par les trois
conseils généraux –, il est exposé en substance ce qui suit à propos de la
productivité énergétique du parc éolien du Mollendruz. Les estimations de 2011,
avant le projet définitif de PPA, aboutissaient à une énergie produite variant
de 52 à 87 GWh/an, en fonction du modèle d'éolienne choisi (avec des hauteurs
et des puissances différentes). Après 2011, certaines modifications
d'emplacement d'éoliennes sont intervenues, principalement dans la partie
orientale du parc, afin d'optimiser son insertion paysagère. Entretemps, les
modèles des éoliennes disponibles sur le marché ont évolué. En 2015, une
actualisation de l'étude a abouti à une estimation de production annuelle
d'environ 87 GWh. Le modèle d'éolienne qui sera finalement choisi,
ultérieurement, est celui qui offrira le meilleur compromis entre prix de
revient et productible énergétique, tout en satisfaisant aux exigences
techniques et environnementales propres au site du Mollendruz. Ce parc éolien
permettrait d'atteindre entre 5 et 15% des objectifs cantonaux de production
d'énergie éolienne. Sa production représente entre 1.1 et 1.8% de la
consommation cantonale d'énergie électrique (données de 2012) et entre 5 et
8.5% de la production vaudoise annuelle nette d'électricité (données de 2008). La
décision cantonale d'approbation du PPA du 15 août 2018, sommairement motivée,
retient que la production annuelle escomptée est comprise entre 49 et 83 GWh,
correspondant à 5 à 8% de la fourchette haute de l'objectif cantonal de
production d'énergie éolienne (1'000 GWh/an). Cette estimation est aussi celle
retenue par la société A.________ à ce stade, d'après sa réponse, où elle fait
toutefois valoir qu'il est fort probable qu'une productivité plus élevée pourra
être obtenue avec les installations les plus modernes. Cela étant, A.________ précise
que son estimation tient compte des "effets d'ombrage" et des
"pertes de productivité liées à la configuration du parc, avec une marge
de 5%", mais pas des "pertes marginales liées au dégivrage en hiver
et aux arrêts de protection de la faune ailée", lesquelles devraient être
inférieures à une proportion de 20% (réponse, p. 50).
b) Le potentiel énergétique d'un parc éolien dépend
d'abord du vent disponible à l'endroit choisi. Cette énergie renouvelable est
présente partout et, dans les zones où il n'y a pas de restrictions à la
construction d'éoliennes, elle peut en principe être utilisée sans limitation,
contrairement à l'énergie hydraulique des cours d'eau, utilisable pour autant
que le maintien de débits résiduels soit garanti (cf. notamment ATF 140 II
262). Il ressort toutefois clairement des cartes annexées à la Conception
énergie éolienne que la vitesse moyenne du vent n'est pas identique dans toutes
les régions du pays (cet indicateur n'étant toutefois pas seul déterminant car,
s'agissant du rendement potentiel, il faut également tenir compte de la
fréquence des vents, de la densité de l'air et de la température – cf.
Conception énergie éolienne, p. 28) et que l'on peut identifier dans certaines
parties du pays des zones à haut potentiel éolien (cf. Conception énergie
éolienne, p. 30). Le rendement d'un parc éolien dépend également du modèle
d'éolienne installé. Cela étant, les estimations faites en fonction du vent et
du modèle d'éolienne doivent encore être précisées ou réduites car la
protection de l'avifaune, la protection des passants contre le risque de jets
de glace, la protection des voisins exposés au bruit peuvent justifier des restrictions
d'exploitation ou l'arrêt périodique des machines, ce qui influence la
production d'électricité.
c) A ce stade, il faut rappeler que le projet
litigieux est soumis à une étude de l'impact sur l'environnement (EIE). Cette
formalité est prescrite par le droit fédéral pour la création d'un parc éolien
(cf. ch. 21.8 annexe OEIE, lorsque la puissance installée est supérieure à 5
MW, ce qui correspond à 2 à 3 éoliennes sur des mâts d'une centaine de mètres).
L'EIE ne doit pas être mise en œuvre au stade du plan directeur cantonal – les
effets de l'installation sur l'environnement n'ont pas à être déterminés
précisément à ce moment-là – mais bien dans la procédure du plan d'affectation
ou dans celle de l'autorisation de construire; d'après le ch. 21.8 annexe OEIE,
il appartient au droit cantonal de choisir la procédure décisive où l'EIE est
effectuée. Pour une installation soumise à EIE, le droit fédéral exige dans ce
cadre une analyse globale, sur la base d'un dossier complet, car l'autorité
doit déterminer si le projet répond en tous points aux prescriptions de la LPE
et des autres lois concernant la protection de la nature, du paysage, des eaux,
des forêts etc. (art. 3 al. 1 OEIE).
Dans le cas particulier, comme
cela ressort des décisions attaquées, l'étude d'impact est effectuée en deux
étapes (cf. art. 6 OEIE). La procédure d'adoption et d'approbation du PPA est
la procédure décisive, au sens de l'art. 5 OEIE, pour la première étape et
l'EIE se limite aux éléments déterminants pour cette procédure de planification
(cf. art. 3 du règlement cantonal du 25 avril 1990 d'application de
l'ordonnance fédérale relative à l'étude de l'impact sur l'environnement
[RVOEIE; BLV 814.03.1]). La deuxième étape de l'EIE s'effectuera au stade de
l'autorisation de construire (cf. arrêt AC.2016.0243 du 30 septembre 2019
consid. 2b, à propos de l'EIE en deux étapes pour le parc éolien EolJorat Sud).
L'élément principal pour effectuer
l'étude d'impact est le rapport relatif à l'impact sur l'environnement (rapport
d'impact, RIE, art. 10b LPE) présenté par l'auteur du projet à l'autorité
compétente. Ce rapport doit en principe contenir toutes les indications dont
cette autorité a besoin pour apprécier le projet (cf. art. 10b al. 2 LPE, art.
9 al. 2 OEIE). Il faut toutefois relever que le droit fédéral n'exige plus,
depuis l'entrée en vigueur en 2007 des nouveaux articles sur l'étude d'impact
(art. 10 à 10d LPE), que le promoteur d'une installation publique ou d'une
installation privée au bénéfice d'une concession, fournisse dans le rapport
d'impact une description de la "justification du projet" (voir
l'ancien art. 9 al. 4 LPE; ATF 125 II 643 consid. 8). Les promoteurs, en
l'occurrence les collectivités publiques intéressées, n'ont donc pas à
démontrer dans le RIE que la production électrique attendue est importante ou
rentable à long terme, eu égard à la situation du marché de l'électricité; en
d'autres termes, un "business plan" n'est pas requis, ni la preuve
que des subventions publiques pourront le cas échéant être accordées. Dans le
cas particulier, il n'est donc pas critiquable que le RIE ne contienne que des
indications sommaires à ce propos (cf. p. 14).
d) Cela étant, en vertu de la
directive cantonale de 2013 – qui contient des indications sur la
"procédure d'affectation du sol", à savoir sur la création de zones
spéciales pour parc éolien –, certains "aspects énergétiques" doivent
être pris en compte et documentés lors de l'établissement du PPA. La directive
prévoit que la vitesse moyenne annualisée des vents à la hauteur des moyeux
doit être d'au moins 5 m/s pour chaque machine (mesure avec anémomètres; cette
valeur seuil est portée à 5.5 m/s si la mesure est effectuée avec des appareils
de télédétection SODAR ou LIDAR), à défaut de quoi le potentiel énergétique ne
serait pas suffisant. Il est donc exigé, au stade du plan d'affectation, une
analyse plus précise de cette donnée qu'au stade du plan directeur (cf. arrêt
AC.2016.0243 du 30 septembre 2019 consid. 2b-c). Le dossier du PPA contient une
telle analyse. En l'occurrence, la vitesse moyenne annualisée des vents aux
douze emplacements retenus pour les éoliennes, calculée sur la base de mesures
au moyen d'anémomètres et de LIDAR, est supérieure à 5 m/s (entre 5.3 et 5.9
m/s aux emplacements 1 à 4) voire à 6 m/s (entre 6.2 et 7.0 m/s aux
emplacements 5 à 12), d'après le rapport du bureau spécialisé (C.________,
Unabhängiges Windgutachten, Windpotenzial- une Energieertragsermittlung,
20.12.2011, p. 47 et p. 9 ss de l'addendum du 19.11.2012). Sur la carte annexée
à la Conception énergie éolienne, le parc éolien du Mollendruz est situé dans
une zone à haut potentiel éolien. L'Atlas des vents, qui renseigne sur la
moyenne annuelle modélisée de la vitesse et de la direction du vent à cinq
hauteurs différentes au-dessus du niveau du sol (avec une résolution spatiale
de 100 m x 100 m) indique lui aussi des vitesses moyennes supérieures à 5 m/s
sur la crête du Mollendruz. De ce point de vue, ce site se prête donc
effectivement bien à l'utilisation de l'énergie éolienne.
e) Les recourants reprochent aux
autorités ainsi qu'aux promoteurs du projet de n'avoir pas démontré en quoi le
parc éolien litigieux "offre en particulier une couverture de la puissance
de pointe et une part de production hivernale suffisantes pour répondre à la demande
future en matière d'énergie électrique dans le canton, et de manière plus
générale en Suisse, et contribue efficacement à la mise en œuvre de la
Stratégie énergétique 2050" (p. 75 du recours n° 1). Ils se réfèrent à ce
propos à l'art. 12 al. 5 LEne.
L'art. 12 LEne, qui dispose que
l'utilisation des énergies renouvelables et leur développement revêtent un
intérêt national (al. 1) et que les installations destinées à utiliser les
énergies renouvelables revêtent elles-mêmes un intérêt national à partir d'une
certaine taille et d'une certaine importance (al. 2), charge le Conseil fédéral
de fixer la taille et l'importance requise pour les éoliennes (al. 4), en
tenant compte des critères tels que la puissance, la production ou la
flexibilité de production dans le temps et en fonction des besoins du marché
(al. 5). L'art. 12 LEne ne charge pas les autorités de planification ou les
tribunaux, dans un cas particulier, d'évaluer l'intérêt à créer un parc éolien
en fonction de ces critères car cette clause vise l'activité législative du
Conseil fédéral. Précisément, le gouvernement a statué, à l'art. 9 OEne, qu'un
parc éolien (plusieurs éoliennes disposées à proximité les unes des autres sur
un site commun) revêtait un intérêt national si sa production annuelle moyenne
attendue est d'au moins 20 GWh (al. 2).
Dans son commentaire de la
révision totale de l'ordonnance sur l'énergie, de novembre 2017 (accessible sur
un site internet de l'Office fédéral de l'énergie,
www.strategieenergetique2050.ch
), le DETEC
explique ce qui suit à propos de l'art. 9 OEne (p. 14):
" […] L’importance des
éoliennes pour le marché de l’électricité découle de la possibilité qu’elles
offrent d’être au besoin rapidement déconnectées du réseau et, surtout, que la
production d’électricité éolienne en Suisse est réalisée aux deux tiers pendant
les mois d’hiver. Aucune autre énergie renouvelable ne fournit la majeure
partie de sa production pendant le semestre d’hiver, raison pour laquelle l’énergie
éolienne représente une composante essentielle de l’approvisionnement
renouvelable en énergie.
En règle générale, les turbines,
ou les installations éoliennes séparées actuellement sur le marché ne sont pas
reconnues d’importance nationale en raison de leur production énergétique
limitée. Généralement toutefois, des groupes de plusieurs éoliennes - parc
éolien - sont planifiés et construits sur les sites favorables, ce qui permet
de considérer plusieurs éoliennes ensemble pour déterminer leur statut
d’intérêt national […]. Pour que le rendement énergétique d’un parc éolien soit
optimal, les installations doivent être placées dans la direction des vents
dominants à une distance d’environ dix diamètres de rotor. Les installations
implantées en Suisse ont des rotors d’un diamètre de 90 mètres et plus. Dans un
parc éolien, la distance entre les installations dans la direction des vents
dominants doit donc être d’environ 1000 mètres. Les 16 éoliennes du parc du
Mont-Crosin sont, par exemple, réparties sur une distance d’environ dix
kilomètres.
L’augmentation de la production
éolienne visée par le législateur est de 4300 GWh par an à l’horizon 2050. Pour
les éoliennes et les parcs éoliens, un seuil de 20 GWh par an est donc
approprié pour obtenir la reconnaissance de leur statut d’intérêt national, ce
qui représente une contribution substantielle de plus de 15% à la réalisation
de l’objectif d’augmentation de la production fixé à 130 GWh par an (art. 9,
al. 2)".
Il est vrai que, dans son arrêt,
non publié, concernant le parc éolien du Schwyberg (TF 1C_346/2014 du 26
octobre 2016, consid. 6.3
in fine
), le Tribunal fédéral a considéré que
les critères de la performance énergétique ou de la production, de même que la
capacité de produire de l'électricité selon un modèle flexible et correspondant
au marché, devaient être pris en compte dans la pesée des intérêts au stade de
l'adoption du plan d'affectation. Cet arrêt est cependant antérieur à l'entrée
en vigueur de la nouvelle loi fédérale sur l'énergie (le 1
er
janvier
2018) et il a été rendu une année avant que le Conseil fédéral n'adopte
l'actuelle ordonnance sur l'énergie (le 1
er
novembre 2017). En
l'état actuel, il faut retenir que ces critères ont été pris en considération
dans le cadre de l'élaboration de la législation fédérale – notamment la
flexibilité, avec la possibilité de déconnecter rapidement les éoliennes du
réseau, et l'avantage d'une importante production hivernale – et qu'il n'est
pas nécessaire, dans une contestation portant sur un  parc éolien d'intérêt
national (de douze machines et dont la production annuelle attendue est
nettement supérieure à 20 GWh/an), d'évaluer l'efficacité énergétique et
économique de ce genre d'installations.
Il n'y a pas lieu d'examiner plus
avant la viabilité économique du projet litigieux, le modèle d'éoliennes à
installer n'ayant pas encore été choisi (on ignore donc le coût des machines et
leur puissance) et les effets du nouveau régime fédéral de rétribution de
l'injection d'électricité issue d'énergies renouvelables (art. 19 ss LEne)
étant difficiles à estimer. C'est bien plutôt au stade de l'autorisation de
construire que ces aspects pourront être utilement expliqués ou examinés. Aussi
est-il admissible, pour les prévisions au stade du plan partiel d'affectation,
de se baser sur des "fourchettes" larges de production d'électricité
– de 49 et 83 GWh/an, selon la décision du département cantonal – et notamment
de ne pas compléter l'instruction, comme le requièrent les recourants n° 1, au
sujet du coût et du subventionnement hypothétiques du kWh injecté sur le
réseau.
Il faut également prendre acte des
dernières indications données par la C.________, dans son écriture du 21
octobre 2019 (p. 15): selon les études les plus récentes effectuées, le
rendement énergétique annuel brut du parc éolien du Mollendruz avec le modèle
Vestas V112 (3 MW) s'élèverait à 96 GWh. Des calculs de rendement net ont été
effectués en tenant compte de différents types de pertes liées au site ou à des
facteurs techniques (pertes électriques, disponibilités, etc.). Ces pertes
s'élèvent à 6 GWh par an. Quant aux pertes fonctionnelles liées au dégivrage et
aux mesures de protection de l'avifaune (y compris les chauves-souris) imposées
par le RIE, elles peuvent être estimées à environ 25 GWh par an. Sur la base de
ces hypothèses, le rendement énergétique net du parc par année peut être estimé
à 60-70 GWh.
Il convient de relever que, dans
ces calculs, les pertes représentent environ 1/3 (32%) du rendement énergétique
brut. Cette proportion est supérieure à celle estimée par les recourants n° 1,
qui proposent un facteur de correction de 10 à 20% (p. 77 du recours). La
production annuelle nette prévue par A.________ est en définitive comparable à
celle de la centrale éolienne Juvent, actuellement le plus grand parc éolien du
pays (entre le Mont-Crosin et le Mont-Soleil, à proximité de Saint-Imier dans
le Jura bernois). Avec 16 éoliennes, dont 4 Vestas V112 mises en service en
septembre 2016, la production annuelle de cette centrale a été de 74 GWh en
2017, 67 GWh en 2018 et 82 GWh en 2019 (cf. site internet
www.juvent.ch
).
Les griefs des recourants
concernant les mesures de protection à appliquer, pour l'avifaune et les
chauves-souris en particulier, peuvent tendre à ce que des réductions de la
production électrique supplémentaires soient imposées. L'art. 17 RPPA prévoit
en effet que les éoliennes doivent être équipées d'un système permettant leur
arrêt en cas de forte intensité migratoire de l'avifaune et dans les périodes
où il y a davantage de risques de collision pour les chauves-souris. Ce système
(protocole d'interruption des turbines) sera examiné plus bas, s'agissant de
son efficacité pour la protection des espèces concernées (cf. consid. 17-18). A
ce stade, il faut constater que les paramètres techniques du dossier, notamment
ceux relatifs au fonctionnement des machines et à la force du vent (consignés
dans des rapports sectoriels annexés au rapport 47 OAT -  annexe 9.15, rapports
de C.________), ne sont pas critiqués par les recourants. Avant l'appréciation
qui sera effectuée dans le cadre de la pesée des intérêts finale (infra,
consid. 24), il y a lieu de retenir que si le parc éolien peut atteindre la
production annoncée par la société exploitante, cette installation a une réelle
efficience énergétique. A cet égard, il n'est pas déterminant que la production
des parcs éoliens soit proportionnellement faible, en comparaison avec la
production des ouvrages hydroélectriques et celle des centrales nucléaires (cf.
ATF 132 II 408 consid. 4.5.2). La politique énergétique de la Confédération et
du canton accorde une place certaine au développement de l'énergie éolienne et
le parc éolien litigieux pourrait représenter une contribution sensible à ces
objectifs.
f) Avant d'examiner les intérêts
de protection (de la nature, de la faune, du paysage) invoqués par les
recourants, il faut encore relever que l'art. 8 al. 3 LEne, qui énonce des
principes généraux concernant la sécurité de l'approvisionnement énergétique du
pays et qui invite la Confédération et les cantons à "privilégier des
techniques de production qui soient économiques, aussi respectueuses que
possible de l’environnement et adaptées au site concerné", n'a pas de
portée indépendante, par rapport aux différentes normes d'aménagement du
territoire ou de protection de l'environnement, qui exigent une pesée des
intérêts dans la procédure d'établissement du plan partiel d'affectation (voir
notamment le Message du Conseil fédéral relatif à la LEne,
FF 2013 p. 6876, à propos de la portée de l'art. 8
al. 3 LEne, ne posant aucune exigence supplémentaire pour un parc éolien du
point de vue de l'adéquation énergétique du site).
5.
Les recourants n° 1 prétendent que l'art. 50a LATC ne constitue pas une
base légale suffisante pour la création d'une zone spéciale pour des
installations de production d'énergie. Ils font encore valoir en substance que
le PPA ne respecte pas certains principes de l'aménagement du territoire
relatifs aux "zones à bâtir à constructibilité limitée".
Les décisions attaquées, des communes et du
département cantonal, ont été rendues avant l'entrée en vigueur, le 1
er
septembre 2018, des nouveaux articles de la LATC sur les plans d'affectation
(loi du 17 avril 2018 modifiant la LATC). L'ancien art. 50a LATC était alors
applicable. Il donnait aux communes la possibilité de définir des zones
spéciales "pour permettre l'exercice d'activités spécifiques (sports,
loisirs, extraction de gravier, etc.) dont la localisation s'impose hors de la
zone à bâtir" (al. 1 let. b). Ces zones spéciales devaient être prévues
dans le cadre fixé par les plans directeurs (al. 3). Il convient de relever que
la loi actuelle admet aussi de telles zones spéciales (cf. art. 32 al. 2 LATC:
"[Les plans]
peuvent prévoir des zones spéciales destinées à des
activités spécifiques prévues dans le cadre du plan directeur cantonal
").
En l'occurrence, le parc éolien est, comme cela a
été exposé plus haut, prévu dans le plan directeur cantonal et la fiche F51
mentionne comme étape subséquente la création d'une "zone de production et
de transport d'énergie (selon l'art. 18 LAT et l'art. 50a LATC)". Ce
processus, qui inclut l'établissement d'un plan d'affectation spécial, est
conforme à l'obligation d'aménager le territoire selon l'art. 2 LAT. Cela
étant,
les périmètres de zone spéciale pour parc éolien du PPA ne
font pas partie de la zone à bâtir au sens de l'art. 15 LAT. Selon la
jurisprudence du Tribunal fédéral, dans un plan d'affectation adopté en vue de
la construction d'un parc éolien, la délimitation de périmètres à l'emplacement
des éoliennes équivaut à la création d'une "autre zone" au sens de
l'art. 18 al. 1 LAT (arrêt TF 1C_242/2014 du 1
er
juillet 2015
consid. 2.2; arrêt AC.2016.0243 du 30 septembre 2019 consid. 8). Ces périmètres
de zone spéciale ou d'autre zone s'inscrivent à l'intérieur de la zone agricole
et les art. 15 ss LAT ne s'y appliquent pas (il en va de même, par exemple,
dans les zones délimitées pour la pratique du ski ou du golf, où seuls certains
ouvrages ou installations spécifiques sont admis: cf. ATF 143 II 588 consid.
2.5.3). Les explications des recourants au sujet du regroupement des
constructions dans les zones à bâtir ne sont donc pas pertinentes et il n'y a
pas lieu d'examiner si ces zones, dans les villages concernés, sont
correctement dimensionnées. Est également dépourvu de pertinence l'argument
selon lequel des dérogations selon les art. 24 ss LAT seraient nécessaires,
puisque le PPA vise précisément, en vue de la réalisation du parc éolien, à
permettre l'octroi d'autorisations de construire pour des installations
conformes à l'affectation de la zone (cf. art. 22 al. 2 let. a LAT), l'art. 24
LAT n'entrant dès lors plus en considération. La création d'une zone spéciale
est donc appropriée, le plan partiel d'affectation étant un instrument de
coordination (cf. art. 25a al. 4 LAT) par lequel les autorités peuvent régler
l'utilisation du sol en procédant à une pesée des intérêts conforme aux
exigences du droit fédéral, en particulier grâce à l'étude d'impact. Les intérêts
de protection sont pris en considération lors de l'établissement d’un PPA
créant une "autre zone" au sens de l'art. 18 al. 1 LAT. Ce n'est que
si ces intérêts de protection (du paysage, des biotopes, etc.) l'emportent sur
l'intérêt à la production d'électricité que se poserait la question de
l'adoption d'une zone à protéger, au sens de l'art. 17 LAT, sur la crête du
Mollendruz. En tant que telle, et sous réserve de la pesée des intérêts, la
zone spéciale selon l'art. 50a aLATC, n'est pas contraire aux principes
régissant l'aménagement du territoire, exprimés notamment à l'art. 3 LAT et aux
art. 14 ss LAT définissant les plans d'affectation.
6.
Les recourants n° 1 se plaignent d'une violation de l'art. 4 LAT en
faisant valoir que les "populations touchées" n'auraient été ni
consultées, ni informées au sujet du projet de parc éolien.
L'art. 4 LAT (titre: information et participation)
prévoit en substance que les autorités renseignent la population sur les plans
d'aménagement (al. 1) et qu'elles veillent à ce que la population puisse
participer de manière adéquate à leur établissement  (al. 2). En l'occurrence,
les organisations recourantes ne prétendent pas avoir elles-mêmes été privées
d'information ainsi que de possibilités de participation à la procédure. Elles
paraissent plutôt défendre les intérêts des "autres communes pourtant
fortement concernées", sans préciser lesquelles, ainsi que de la
population vaudoise en général. Comme fondement de leur grief, les recourantes
invoquent également l'art. 4 du règlement du 19 septembre 1986 d'application de
la LATC (RLATC; BLV 700.11.1 – cette disposition a été abrogée et elle est
remplacée par l'art. 2 du règlement du 22 août 2018 sur l'aménagement du
territoire [RLAT; BLV 700.11.2]) mais cette règle du droit cantonal n'a pas une
portée différente de celle de l'art. 4 LAT.
Le rapport 47 OAT énumère différentes actions
d'information accomplies depuis 2007 auprès de la population, des communes
voisines et des organisations de protection de la nature et du paysage (site
internet, stands dans des foires, expositions, bureau d'information à Juriens,
conférence de presse, etc. – p. 3). A l'évidence, le projet n'a pas été élaboré
à huis-clos et la population n'a pas été mise devant le fait accompli, le jour
où le PPA a été mis à l'enquête publique; en d'autres termes, il a été tenu
compte des exigences de l'art. 4 LAT (cf. ATF 143 II 467 consid. 2.1). Au
surplus, au moment de l'enquête publique, la possibilité de former opposition
était offerte à quiconque, dans la population; il était ainsi possible de
formuler des propositions ou des critiques, puis d'obtenir des réponses des
autorités (ces réponses ont été adoptées par les conseils généraux – cf. ATF
135 II 286 consid. 4.1). Le grief de violation de l'art. 4 LAT est donc
manifestement mal fondé.
7.
En critiquant la pesée des intérêts effectuée par les autorités de
planification, les recourants invoquent plusieurs caractéristiques naturelles
(biologiques, paysagères, etc.) du site. En substance, ils font valoir que
l'intérêt à la protection des biotopes, à savoir essentiellement de l'espace
vital de différents oiseaux et chiroptères, devrait l'emporter.
a) L'étude d'impact (EIE), avec
les indications contenues dans le rapport d'impact et les avis des services
spécialisés, permet l'appréciation du projet selon les dispositions sur la
protection de l'environnement (cf. art. 10b al. 2 et 10c al. 1 LPE). Comme elle
s'effectue en deux étapes, il ne s'agit pas, en première étape, d'examiner en
détail les caractéristiques techniques ou les effets de chaque élément du parc
éolien. La deuxième étape de l'EIE, dans la procédure de permis de construire,
permettra d'évaluer plus précisément certaines atteintes à l'environnement et
les mesures de compensation nécessaires. Compte tenu de la durée des procédures
de planification puis d'autorisation, et eu égard aux progrès technologiques constants
dans le domaine des énergies renouvelables, seule une évaluation provisoire
peut être effectuée en première étape (cf. AC.2016.0243 du 30 septembre 2019
consid. 2b).
b) En l'espèce, la conclusion du RIE est la suivante
(p. 90):
"Avec la prise en compte des
mesures de minimisation, notamment dans les domaines de la protection de
l'avifaune, de la végétation, des sols, du paysage et du patrimoine, la
conception du projet permet d'éviter la plupart des impacts sur ces domaines.
Subsistent des impacts indissociables à l'exploitation de l'énergie éolienne,
soit un impact sur le paysage dû à la taille et à la visibilité des éoliennes,
une emprise au sol des mâts et des chemins d'accès impactant la végétation et
les sols, ainsi que d'éventuels impacts résiduels sur l'avifaune et les
chiroptères, qui feront l'objet de suivis.
Les mesures de compensation
associées au projet ont été élaborées avec les services compétents pour
garantir un équilibre entre plusieurs fonctions simultanées (production de
bois, protection biologique, protection paysagère, etc.) et la nouvelle
fonction de production d'énergie renouvelable prévue pour 20 à 25 ans.
Malgré les mesures prévues, une
partie de la perte de surfaces de prairies et la visibilité des éoliennes, dans
l'aire d'influence rapprochée et lointaine ne pourront pas être compensées.
Ceci engendrera un impact résiduel sur les milieux naturels et le paysage.
L'environnement bénéficiera
cependant également fortement du projet, notamment à travers une réduction
conséquente des émissions de CO2 liée à la protection d'une importante quantité
d'électricité renouvelable dans l'intérêt général, tel que défini par la
Confédération dans sa politique du "tournant énergétique" et dans sa
stratégie énergétique 2050 proposée par le Conseil fédéral et adoptée par les
Chambres."
Ce résumé retient donc que la
construction des éoliennes est propre à entraîner des atteintes à des biotopes,
que des mesures de minimisation et de compensation sont prévues, mais qu'il
existe un impact résiduel sur les milieux naturels. Les avis des services
spécialisés sont résumés dans la décision finale adoptée par les conseils
généraux. Ces services – notamment la division Biodiversité et paysage de la
Direction générale de l'environnement (DGE-BIODIV) – ont formulé des remarques
et posé des conditions à propos de certains aspects. La Commission
interdépartementale pour la protection de l'environnement (CIPE) a estimé en
conclusion ce qui suit (p. 17 de la décision finale): "la réalisation du
projet sera conforme aux prescriptions environnementales, sous réserve de la
prise en compte des conditions et remarques émises par les Services cantonaux,
notamment dans les domaines de la protection des sols, de la biodiversité, des
forêts, de l'énergie, de la protection contre le bruit et du rayonnement non
ionisant". Sur la base de ces différents éléments, les autorités
compétentes – conseils généraux et département cantonal – ont apprécié le
projet et elles ont estimé qu'il était compatible avec l'environnement (cf.
art. 17 OEIE).
Il convient d'examiner en premier
lieu si ces conclusions de l'EIE sont correctes en ce qui concerne la
biodiversité ou, en d'autres termes, la protection des biotopes.
c) Les recourants requièrent la
mise en œuvre d'une expertise judiciaire, à propos de la protection de certains
biotopes: ils demandent que la Station ornithologique suisse soit invitée à se
prononcer sur les risques potentiels du projet de parc éolien sur l'avifaune
nicheuse et migratrice.
Lorsqu'un projet est soumis à étude d'impact, le
rapport d'impact doit être rédigé par des spécialistes. Leurs constatations et
appréciations sont revues, au stade de l'enquête préliminaire puis lors de
l'évaluation proprement dite, par le service spécialisé de la protection de
l'environnement de l'administration cantonale (art. 12a, 13 OEIE). Les auteurs
du RIE ne sont pas dans la même position qu'un mandataire ordinaire du maître de
l'ouvrage car le cadre de leur travail est aussi défini préalablement par
l'administration (dans le cahier des charges prévu à l'art. 8 OEIE) et leurs
résultats font l'objet d'une évaluation officielle. L'objet du mandat implique
ainsi une objectivité et un devoir de diligence particuliers (cf. arrêt TF
1A.123/1999 du 1
er
mai 2000 consid. 2c). En d'autres termes, le
rapport d'impact, en tant qu'il contient des informations scientifiques ou
techniques, a en quelque sorte valeur d'expertise, étant donné qu'après son
évaluation par le service spécialisé de la protection de l'environnement (la
DGE), il a été reconnu comme complet et exact (à propos de la portée de ces
documents ou avis, cf. ATF 131 II 470 consid. 3.1 et 124 II 460 consid. 4b;
arrêt TF 1C_429/2009 du 19 juillet 2010 consid. 2.2; arrêt CDAP AC.2016.0103 du
31 octobre 2019 consid. 3d/aa). Ces éléments doivent être pris en considération
lorsqu'il faut déterminer, dans une procédure de recours, si le dossier doit
être complété par une expertise judiciaire. Cela étant, contrairement à ce
qu'allèguent les recourants, l'expert mandaté pour rédiger une partie du RIE
(en l'occurrence un biologiste et ornithologue) n'est manifestement pas dans
une situation de conflit d'intérêts s'il participe également à un comité
consultatif d'experts mis en place par l'administration cantonale pour évaluer
de manière générale l'effet des parcs éoliens sur la nature; en donnant son
avis d'expert à un organisme de l'Etat, il ne compromet en rien la validité des
constatations faites dans le cadre de l'EIE. En l'occurrence, il conviendra
donc d'examiner concrètement si les éléments du dossier sont suffisants pour
apprécier les effets du projet sur l'avifaune. Comme cela sera exposé plus bas,
tel est bien le cas et il n'y a aucun motif de mettre en doute les compétences
et l'objectivité de l'auteur du rapport d'impact. Il ne sera donc pas donné
suite à la requête d'expertise.
d) Les recourants n° 1 demandent encore qu'une
évaluation environnementale stratégique (EES) soit ordonnée, ayant pour but de
se prononcer sur l'adéquation du choix du site du Mollendruz et l'examen
d'alternatives, eu égard aux risques et impacts cumulés à l'échelle régionale
pour les espèces menacées.
La réalisation d'une évaluation environnementale
stratégique n'est pas prévue par le droit fédéral, ni par le droit cantonal
vaudois – que ce soit en relation avec la planification de parcs éoliens ou en
vue de la création d'autres infrastructures (cf. notamment AC.2013.0263 du 2
mars 2015 consid. 8). Dans une publication récente de l'Office fédéral de
l'environnement (Evaluation des effets sur l'environnement pour les plans et
programmes, 2018), ce concept, aussi dénommé "évaluation des effets sur
l'environnement" (EEE), est défini comme un instrument de planification
stratégique et d’aide à la décision lors des phases de planification de plans
d’amé­nagement du territoire et de programmes d’infrastructure susceptibles
d’avoir un impact notable sur l’environne­ment (p. 7). L'EEE est "réalisée
en amont de l'EIE des projets, lors des phases de planification ou
d'avant-projet" (p. 9). C'est bien au stade du plan directeur cantonal ou
de la conception fédérale que la question de la réalisation d'une EES ou EEE
aurait pu se poser – même en l'absence de base dans la LAT ou la LPE –, mais
plus au stade du plan d'affectation détaillé, qui repose sur des éléments de
planification supérieure relativement précis qu'il n'y a pas lieu de revoir
dans la présente procédure de recours (cf. supra, consid. 3). Il ne se justifie
donc pas de donner suite à la requête des recourants.
8.
La protection des biotopes est régie par diverses normes du droit
fédéral. Dans la loi fédérale du 1
er
juillet 1966 sur la protection
de la nature et du paysage (LPN; RS 451), les art. 18 ss règlent la protection
de la faune et de la flore du pays. Les trois premiers alinéas de l'art. 18
LPN, qui expriment les principes de base en matière de protection des espèces
animales et végétales, ont la teneur suivante:
1
La disparition
d’espèces animales et végétales indigènes doit être prévenue par le maintien
d’un espace vital suffisamment étendu (biotopes), ainsi que par d’autres
mesures appropriées. Lors de l’application de ces mesures, il sera tenu compte
des intérêts dignes de protection de l’agriculture et de la sylviculture.
1bis
Il y a lieu de
protéger tout particulièrement les rives, les roselières et les marais, les
associations végétales forestières rares, les haies, les bosquets, les pelouses
sèches et autres milieux qui jouent un rôle dans l’équilibre naturel ou
présentent des conditions particulièrement favorables pour les biocénoses.
1ter
Si, tous intérêts
pris en compte, il est impossible d’éviter des atteintes d’ordre technique aux
biotopes dignes de protection, l’auteur de l’atteinte doit veiller à prendre
des mesures particulières pour en assurer la meilleure protection possible, la
reconstitution ou, à défaut, le remplacement adéquat.
La réglementation fédérale sur la protection des
biotopes est complétée dans l'ordonnance du 16 janvier 1991 sur la protection
de la nature et du paysage (OPN; RS 451.1). L'art. 14 al. 6 OPN précise les
critères pour autoriser des atteintes d'ordre technique aux biotopes:
6
Une atteinte d’ordre
technique qui peut entraîner la détérioration de biotopes dignes de protection
ne peut être autorisée que si elle s’impose à l’endroit prévu et qu’elle
correspond à un intérêt prépondérant. Pour l’évaluation du biotope lors de la
pesée des intérêts, outre le fait qu’il soit digne de protection selon l’al. 3,
les caractéristiques suivantes sont notamment déterminantes:
a. son importance pour les espèces
végétales et animales protégées, menacées et rares;
b. son rôle dans l’équilibre
naturel;
c. son importance pour la
connexion des biotopes entre eux;
d. sa particularité ou son caractère
typique.
L'art. 14 al. 7 OPN prévoit que "
l’auteur ou
le responsable d’une atteinte doit être tenu de prendre des mesures optimales
pour assurer la protection, la reconstitution ou, à défaut, le remplacement
adéquat du biotope
".
Certains biotopes sont d'importance nationale; ils
sont spécialement désignés par le Conseil fédéral dans des ordonnances, qui
précisent les buts visés par la protection; il incombe aux cantons d'en régler
la protection et l'entretien (art. 18a LPN). Les autres biotopes dignes de
protection sont d'importance régionale et locale; selon la loi fédérale, il
appartient aux cantons de veiller à leur protection (art. 18b LPN).
Même si l'art. 18 al. 1
ter
LPN paraît
prescrire deux appréciations successives – une première, portant sur la possibilité
d'éviter les atteintes aux biotopes, et une seconde, tenant compte des mesures
de compensation à prendre en cas d'atteintes –, il faut considérer que le droit
fédéral exige de l'autorité de recours qu'elle se prononce sur le projet, dans
le cadre de la pesée des intérêts, en mettant en balance et en appréciant
globalement les effets des atteintes et ceux des mesures de protection, de
reconstitution et de remplacement. Il faut déterminer si la situation finale,
compte tenu de tout ce que prévoit la décision attaquée, constitue une mise en
œuvre correcte des prescriptions sur la protection des biotopes (cf.
AC.2016.0103 du 31 octobre 2019 consid. 8a/cc; TF 1C_294/2017 du 4 mai 2018
consid. 5.6.2).
9.
La nouvelle zone spéciale (soit les aires d'implantation et les aires
d'accès du PPA) empiète sur le périmètre d'un biotope d'importance nationale.
a) Un chemin du parc éolien (aire d'accès) traverse
en effet, sur une longueur d'environ 60 m, une prairie portée à l'inventaire
fédéral des prairies et pâturages secs d'importance nationale (PPS), à savoir
la prairie au lieu-dit Le Sasselet (objet n° 6446 de l'inventaire selon l'ordonnance
du 13 janvier 2010 sur la protection des prairies et pâturages secs
d’importance nationale [OPPPS; RS 451.37]). Ce tronçon de chemin, qui est
actuellement un chaintre, relie l'éolienne 3 à l'éolienne 4, les deux aires
d'implantation étant quant à elles à quelques dizaines de mètres de la prairie
inventoriée. Pour l'aménagement du parc éolien, ce chemin chaintre doit être aménagé
(pourvu d'un revêtement et élargi, avec une emprise de 200 m
2
). Le
RIE (p. 53-55) indique que d'autres variantes d'accès ont été étudiées mais
n'ont pas été retenues en raison de problèmes techniques ou d'impacts
environnementaux. Des mesures de minimisation (précautions pour limiter les
impacts temporaires, suivi par un biologiste, etc.) et de compensation  (mesure
C5, ouvrir à proximité un secteur de pâturage mésotrophe en voie de
colonisation par les ligneux) sont prévues. Selon la décision finale (p. 13 et
p. 129), la DGE-BIODIV accepte ces mesures et l'OFEV, dans son avis sommaire du
18 décembre 2015, avait estimé que l'impact pouvait ainsi être compatible avec
les exigences de l'OPPPS. Par ailleurs, l'art. 18 al. 3 RPPA dispose que
"l'aménagement de l'accès sur l'emprise de l'objet PPS [Le Sasselet] doit
faire l'objet de mesures permettant de retrouver son état initial une fois les
travaux et transports terminés".
b) La protection des biotopes d'importance nationale
(art. 18a LPN) est définie par les dispositions de la loi fédérale sur la
protection de la nature et du paysage (LPN) ainsi que par les ordonnances
fondées sur cette loi. Le législateur a toutefois introduit une règle à ce
sujet dans la nouvelle loi fédérale sur l'énergie. L'art. 12 al. 2 LEne dispose
que "
dans les biotopes d’importance nationale au sens de l’art. 18
a
LPN
et les réserves de sauvagine et d’oiseaux migrateurs visées à l’art. 11 de la
loi du 20 juin 1986 sur la chasse, les nouvelles installations destinées à
utiliser les énergies renouvelables sont interdites
". En dehors de ces
biotopes d'importance nationale et réserves, l'autorité qui doit statuer sur
l'autorisation d'un projet d'installation revêtant un intérêt national (c'est
le cas d'un parc éolien produisant annuellement plus de 20 GWh) doit procéder à
une pesée des intérêts, l'art. 12 al. 3 LEne prévoyant que l’intérêt national
attaché à la réalisation du projet doit être considéré comme équivalent aux
autres intérêts nationaux.
Le texte de l'art. 12 al. 2 LEne paraît plus strict
que les dispositions des art. 18ss LPN, dans la mesure où il semble interdire
la construction de parcs éoliens dans le périmètre de l'ensemble des biotopes
d'importance nationale. La réglementation de la LPN fait la distinction entre,
d'une part, les marais et les sites marécageux d'importance nationale (art. 23a
à 23d LPN), qui jouissent d'une protection absolue à cause d'une norme
constitutionnelle interdisant expressément d'y aménager des nouvelles
installations (art. 78 al. 5 Cst.), et d'autre part les autres biotopes
d'importance nationale qui ne sont pas soumis à cette "protection
absolue". Dans cette seconde catégorie de biotopes d'importance nationale
– à savoir les prairies et pâturages secs, les zones alluviales (voir l'ordonnance
du 28 octobre 1992 sur la protection des zones alluviales d’importance
nationale [RS 451.31]) et les sites de reproduction de batraciens (voir l'ordonnance
du 15 juin 2001 sur la protection des sites de reproduction de batraciens
d’importance nationale [OBat; RS 451.34]), des atteintes ou des nouvelles
installations sont admissibles aux conditions de l'art. 18 al. 1
ter
LPN, en relation avec l'art. 18a LPN (cf. Karl Ludwig Fahrländer, in
Commentaire LPN, Keller/Zufferey/Fahrländer éds, 2
e
édition Zurich
2019, art. 18 N. 27).
Le texte de l'art. 12 al. 2 LEne est compatible avec
les prescriptions de la LPN sur les marais et les sites marécageux. Il n'y a
cependant aucun motif de considérer que cette disposition spéciale a voulu
étendre le régime de protection absolue aux prairies et pâturages secs
d'importance nationale, en allant au-delà de la protection prévue par la LPN.
Le Message du Conseil fédéral relatif à la nouvelle loi sur l'énergie ne
mentionne pas une extension de la protection absolue (FF 2013 6881). L'art. 12
al. 2 LEne doit être interprété dans le sens qu'il ne vise que certains
biotopes d'importance nationale, à savoir ceux protégés spécialement ou
absolument par les art. 23a ss LPN (cf. à ce propos: Peter M. Keller, in
Commentaire LPN, op. cit., N. 7 ad Vorbemerkungen Art. 23a-23d). La Conception
énergie éolienne de 2017 (p. 16) fait du reste elle aussi la distinction entre
d'une part les biotopes d'importance nationale "considérés comme des zones
de protection sans pesée des intérêts, où la planification d'installations
éoliennes est donc impossible" (les marais, en particulier), et d'autre
part les autres biotopes d'importance nationale (les prairies et pâturages secs
notamment) qui sont à considérer comme des "zones en principe à exclure",
au niveau de la planification directrice; il est possible d'y prévoir des
installations éoliennes dans des cas exceptionnels s'il y a une justification
concrète, ce qui signifie que les cantons peuvent procéder à une pesée des
intérêts (ibid., p. 11). La réalisation d'un parc éolien peut donc entraîner
une atteinte à une prairie ou un pâturage sec d'importance nationale mais pour
l'autoriser, il faut évaluer, dans le cadre de la pesée des intérêts, les
effets de l'atteinte sur le biotope (cf. Alexandra Gerber, Art. 12
Energiegesetz: Was ändert sich bei der Interessenabwägung, in Rechtsfragen der
Energiewirtschaft, Zurich 2019, p. 98).
c) En l'occurrence, il apparaît que les autorités
compétentes, y compris le service spécialisé du canton, ont estimé que
l'aménagement d'un chemin dans le périmètre d'un objet PPS, pour la durée des
travaux d'installation du parc éolien, était compatible avec les dispositions
du droit fédéral sur la protection des biotopes (l'art. 18 al. 3 RPPA prévoit
expressément que "l'emprise de l'objet PPS doit faire l'objet de mesures
permettant de retrouver son état initial une fois les travaux et transports
terminés"). Les recourants n° 1, qui mentionnent l'atteinte à ce biotope,
ont renoncé à contester de manière spécifique cette appréciation. La pesée des
intérêts des autorités de planification, qui tient compte de l'intérêt national
à l'utilisation des énergies renouvelables (art. 12 LEne) et aussi des mesures
de reconstitution et de remplacement prévues, n'est pas critiquable (cf. art. 7
OPPPS).
10.
S'agissant des atteintes aux autres biotopes, les recourants font pour
l'essentiel valoir que l'installation des éoliennes, avec les travaux
d'aménagement du parc, compromettrait l'habitat de certains oiseaux nicheurs,
singulièrement du Grand Tétras, de la Bécasse des bois, de l'Alouette lulu, du
Grand-duc d'Europe et du Pipit des arbres.
a) La question de la protection de ces biotopes ou
habitats de l'avifaune a été examinée dans le cadre des décisions communales
d'adoption du PPA, car c'est un des aspects de l'étude d'impact. Cette question
a également été traitée dans la procédure d'autorisation de défrichement qui a
été menée parallèlement, la Direction générale de l'environnement (DGE) ayant
délivré cette autorisation au moment où le département cantonal approuvait
préalablement le PPA.
Les atteintes actuelles ou potentielles aux habitats
des oiseaux nicheurs ne sont pas seulement localisées dans le périmètre
proprement dit du PPA, à savoir dans les aires d'implantation des éoliennes et
l'aire d'accès. Elles se situent également au-delà des surfaces concernées par
l'autorisation de défrichement – un peu plus de 6 ha pour le défrichement
définitif, et de 4 ha pour le défrichement temporaire, dans des pâturages
boisés, mais pas dans des forêts fermées. La réalisation d'un parc éolien est
en effet susceptible de porter atteinte de différentes manières à la faune
ailée. On pense d'abord aux collisions avec les pales ou les mâts ainsi que,
pour les migrateurs, à l'effet de barrière entraînant une déviation de
trajectoire. Les éoliennes peuvent encore provoquer dans un certain périmètre
un effet d'abandon de l'habitat, de sites de nidification, de repos ou de
recherche de nourriture, des oiseaux renonçant en particulier à nicher à
proximité. Il faut aussi compter avec une accentuation des activités humaines
sur le site, facilitée par les chemins d'accès (cf. AC.2016.0103 du 31 octobre
2019 consid. 8b).
b) En l'espèce, des mesures de compensation, en
raison d'atteintes à des biotopes dignes de protection, ont été prévues dans le
dossier de défrichement et reprises dans le rapport d'impact. Elles sont
décrites dans un rapport du 15 avril 2015 du bureau d'ingénieurs forestiers D.________
(mesures C1 à C22, faisant chacune l'objet d'une fiche – à propos de la mesure
C22, cf. néanmoins consid. 13 infra). Le défrichement définitif concerne toute
la surface de la zone spéciale (plus de 6 ha, dont environ 4 ha pour les 12
places de grutage et d'éoliennes), dans des pâturages boisés. Le rapport
précité indique cependant que l'impact réel sur les boisés sera relativement
modeste. Il précise que des défrichements temporaires seront nécessaires, sur
environ 4 ha – pour la réalisation de talus et d'accès provisoires, pour le
dépôt de matériel, pour le stockage de la terre végétale décapée –, à des
emplacements qui seront déterminés au stade du permis de construire.
Sur cette base, une autorisation de défrichement a
été délivrée par la DGE, qui est subordonnée à l'approbation du PPA par le
département cantonal et qui impose la réalisation de ces mesures de
compensation "sous les ordres et selon les instructions de la DGE-FORET et
de la DGE-BIODIV". L'autorisation de la DGE prévoit aussi que "les
abattages d'arbres devront être autorisés par le service forestier". La
construction du parc éolien implique des coupes à deux emplacements pour
éoliennes (7 épicéas sur la place n° 5 et 5 sur la place n° 9) et le long d'un
chemin existant entre les éoliennes n° 3 et n° 4 (50 à 80 épicéas).
Il y a lieu à ce stade d'examiner si le défrichement
implique des mesures ou des dispositions particulières, qui se distingueraient
de celles fondées sur les art. 18 ss LPN.
c) La loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les forêts
(LFo; RS 921.0) s'applique non seulement aux forêts
stricto sensu
, à
savoir les surfaces couvertes d'arbres ou d'arbustes forestiers à même
d'exercer des fonctions forestières (art. 2 al. 1 LFo), mais également aux
forêts pâturées et aux pâturages boisés qui sont assimilés aux forêts (art. 2
al. 2 let. a LFo). Selon la définition de l'art. 2 de l'ordonnance du 30
novembre 1992 sur les forêts (OFo; RS 921.01), les pâturages boisés sont des
surfaces sur lesquelles alternent, en forme de mosaïque, des peuplements boisés
et des pâturages sans couvert qui servent aussi bien à la production animale
qu'à l'économie forestière. Les pâturages boisés de la crête du Mollendruz,
comme une bonne partie des crêtes du Jura en Suisse, sont donc du sol forestier
et le changement durable ou temporaire de leur affectation est considéré comme
un défrichement (art. 4 LFo). Les défrichements sont en principe interdits
(art. 5 al. 1 LFo) mais la loi fédérale permet de les autoriser à titre
exceptionnel si les exigences primant l'intérêt à la conservation de la forêt
l'emportent et à condition que l'ouvrage pour lequel le défrichement est
sollicité ne puisse être réalisé qu'à l'endroit prévu, qu'il remplisse les
conditions posées en matière d'aménagement du territoire, et que le
défrichement ne présente pas de sérieux dangers pour l'environnement (art. 5 al.
2 LFo). La réglementation de l'art. 5 al. 2 LFo n'exige pas, à l'instar de
l'art. 24 LAT, que l'implantation de l'installation soit absolument ou
strictement imposée par sa destination; au contraire, selon une jurisprudence
constante, cette exigence est relative et elle implique l'obligation de peser
les intérêts, pour savoir si les motifs du choix de l'implantation l'emportent
sur l'intérêt au maintien de la forêt (ATF 120 Ib 400 consid. 4c; AC.2013.0263
du 2 mars 2015 consid. 8b et les arrêts cités). Lorsque le défrichement est
requis en vue de la création d'un parc éolien, l'art. 5 al. 3bis LFo énonce,
depuis le 1
er
janvier 2017, le critère supplémentaire suivant:
l’intérêt national attaché à la réalisation d'un tel projet doit être considéré
comme équivalent à d’autres intérêts nationaux lors de la pesée des intérêts.
Cela étant, en vertu de l'art. 7 al. 1 LFo, tout
défrichement doit en principe être compensé en nature dans la même région, avec
des essences adaptées à la station. Toutefois, selon l'art. 7 al. 2 LFo, au
lieu de fournir une compensation en nature, il est possible de prendre des
mesures équivalentes en faveur de la protection de la nature et du paysage dans
les régions où la surface forestière augmente ou dans les autres régions, à
titre exceptionnel, si cela permet d'épargner des terres agricoles ou des zones
d'une grande valeur écologique ou paysagère. La réglementation concernant la
compensation du défrichement a été révisée récemment (le nouvel art. 7 al. 2
LFo est  entré en vigueur le 1
er
juillet 2013). Le but du
législateur était en somme, avec cette révision, de favoriser dans certaines
situations, à la place d'une compensation en nature, des mesures équivalentes
en faveur de la protection de la nature et du paysage, étant rappelé que l'art.
5 al. 4 LFo précise qu'en cas de défrichement, les exigences de la protection
de la nature et du paysage doivent être respectées (cf. Rapport de la CEATE/CE
sur l'initiative parlementaire Flexibilisation de la politique forestière en
matière de surface, FF 2011 p. 4015). Cette réglementation correspond à celle
de l'art. 18 al. 1
ter
LPN (cf. TF 1C_391/2014 du 3 mars 2016 consid.
5.5).
c) Il ressort du dossier et des décisions attaquées
que, dans les deux procédures coordonnées (plan d'affectation/autorisation de
défrichement), les impacts sur l'avifaune ont été évalués selon des critères
analogues car les mesures de compensation qui ont été prévues sont liées à la
fois aux atteintes aux biotopes et au défrichement d'une partie du pâturage
boisé. L'autorisation de la DGE expose que la surface forestière augmente dans
la partie jurassienne du canton (cf. art. 7 al. 2 let. a LFo); c'est pourquoi
des mesures autres qu'un boisement de compensation ont été prévues.
Etant donné qu'en vertu de l'art. 6 al. 2 LFo,
l'autorité cantonale est tenue de consulter l'Office fédéral de l'environnement
(OFEV) avant d'autoriser le défrichement d'une surface excédant 5'000 m
2
,
cet Office a délivré un "avis sommaire" le 18 décembre 2015. Ce
préavis est positif; l'OFEV a cependant demandé des compléments ou des
informations supplémentaires sur différents aspects, en matière de protection
de la nature et du paysage. Dans l'autorisation de défrichement, la DGE s'est
prononcée sur chacune de ces demandes, en précisant qu'elles avaient été prises
en considération, le RIE ayant été complété sur certains aspects (mesures de
compensation en raison des impacts du projet sur le Grand Tétras, la Bécasse
des bois et l'Alouette lulu).
Il apparaît en définitive qu'une appréciation
globale des atteintes et des mesures d'atténuation des dommages a été réalisée,
de manière coordonnée, par les autorités concernées, même si plusieurs
décisions partielles ont été rendues. Il s'agit dès lors d'examiner si le
résultat de l'appréciation est conforme au droit matériel, pour chacune des
espèces animales concernées, ou pour les différents biotopes qu'elles occupent.
d) Il convient de préciser que si l'autorisation de
défrichement est délivrée au stade du plan partiel d'affectation, et si les
mesures de compensation sont déjà définies, la réalisation des travaux
d'aménagement du parc éolien dans le pâturage boisé et, partant, l'exécution
des mesures de compensation interviendront après l'octroi des autorisations de
construire. Les détails des travaux et des mesures, y compris pour les
modalités et garanties de financement des compensations écologiques, devront
être étudiés à ce stade-là (deuxième étape de l'étude d'impact).
11.
Les recourants font valoir que l'édification de parcs éoliens entre en
conflit avec la protection de l'avifaune nicheuse de plusieurs manières:
destruction des habitats lors de la construction du parc et des voies d'accès,
mortalité directe par collisions sur les pales ou les mâts, dérangements
occasionnés par les travaux de construction et de maintenance, évitement par
perturbation en raison du bruit, de l'ombre portée ou de la fréquentation. Ils
invoquent en premier lieu l'atteinte aux habitats du Grand Tétras.
a)  Dans les deux mémoires de recours, il est
allégué que le parc éolien serait situé entre deux zones de conservation
définies pour le Grand Tétras dans le Plan d'action Grand Tétras Suisse (cf.
infra, consid. 11b). On trouverait des zones de priorité 1 (selon les
recourants, des territoires de reproduction et des noyaux de population de
Grand Tétras), aux deux extrémités du périmètre du PPA. Les zones de priorité 1
seraient en outre reliées par une zone de priorité 2, qui comprendrait les
zones autrefois occupées, les couloirs de connexion entre les zones 1 et les
habitats potentiels favorables. En tenant compte d'une zone tampon de 1 km
autour de ces zones, on devrait constater que ce site se trouve dans une zone
d'exclusion pour les parcs éoliens. Avec le projet, 183 ha d'habitats du Grand
Tétras de 1
ère
et de 2
ème
priorité seraient touchés; les
habitats de 1
ère
priorité seraient spécialement impactés par la zone
d'influence des trois machines E10, E11 et E12. Dans les deux recours, il est
en outre allégué que les populations de Grands Tétras du Jura occidental ne
pourraient se maintenir que si toute la région située au sud-ouest du col du
Mollendruz reste ou redevient habitable pour cette espèce sensible aux
dérangements.
b) Le Grand Tétras est une espèce protégée au sens
de l'art. 7 de la loi fédérale du 20 juin 1986 sur la chasse et la protection
des mammifères et oiseaux sauvages (LChP; RS 922.0). Cet oiseau figure sur la
liste rouge des espèces menacées en Suisse (état 2010), dans la catégorie
"en danger (EN)"; les effectifs sont faibles et les territoires du Grand
Tétras sont très fragmentés (voir la publication de la liste rouge des oiseaux
nicheurs, éditée par l'Office fédéral de l'environnement [OFEV] et la Station
ornithologique suisse, p. 18). Le Grand Tétras est également dans la liste des
espèces prioritaires au niveau national (voir le document publié par l'OFEV en
2019, Liste des espèces et des milieux prioritaires au niveau national –
catégorie de priorité pour les mesures de conservation, en fonction du degré de
menace: 1, très élevée).
Le Plan d'action Grand Tétras Suisse, aide à
l'exécution ou directive élaborée en 2008 par l'OFEV (ci-après: Plan d'action;
auteurs: F.________ et al.), est un élément du programme de conservation des
oiseaux en Suisse. Il définit la stratégie de protection et de promotion du Grand
Tétras pour la mise en œuvre des mesures dans le cadre de la LChP, de la LPN et
de la LFo (Plan d'action, p. 2). Il décrit ainsi la situation de cet oiseau
(résumé, p. 8):
"En Suisse, le Grand Tétras
est répandu dans le Jura, le long du versant nord des Alpes et, à l’est,
également à l’intérieur des Alpes. Depuis longtemps, ses effectifs sont en
régression. À partir des années 1970 (et souvent aussi plus tôt), cette
diminution peut être documentée par des données concrètes. Dans l’ensemble, on
estime que les populations actuelles comptent entre 450 et 500 coqs actifs sur
les places de parade. Il existe cinq populations isolées les unes des autres,
et même à l’intérieur de ces groupes, les contacts entre sous-populations ne
sont plus garantis. Ce déclin est dû à des modifications de l’habitat du Grand
Tétras – en raison de nouvelles méthodes d’exploitation de la forêt, mais aussi
de la dynamique forestière naturelle – ainsi qu’aux dérangements provoqués par
les fréquentes activités de l’homme dans les forêts de montagne. Dans certains
endroits, une très haute densité de prédateurs comme le renard a pu accélérer
la diminution des effectifs. Pour que le Grand Tétras survive comme oiseau
nicheur en Suisse, il est indispensable de mettre en place une démarche à l’échelle
du pays. Le Plan d’action Grand Tétras Suisse décrit la stratégie de protection
et de conservation du Grand Tétras en Suisse. Il définit les objectifs à moyen
terme, les priorités des mesures ainsi que le cadre organisationnel et
financier de la mise en œuvre. Ses éléments centraux sont les suivants:
concentration des mesures sur les zones de conservation de première et de
seconde importance, maintien des zones peuplées grâce à des mesures sylvicoles
d’amélioration de l’habitat, limitation des activités de loisirs et mise en
valeur des habitats potentiels qui ne sont pas peuplés actuellement. La mise en
œuvre du plan d’action incombe aux cantons. […]"
Ce plan d'action a donc pour objectifs d'interrompre
le recul des effectifs des populations suisses de Grands Tétras, en conservant
les zones d'habitat actuelles et en étendant la présence de l'espèce dans les
zones voisines (p. 20). Les "lignes directrices de mise en œuvre"
précisent les moyens pour atteindre l'objectif (p. 21):
"Conserver et favoriser
l’espèce en ciblant les zones abritant des populations importantes de grands
tétras
Afin que la disparition de
certaines populations et l’évolution négative qui affecte les effectifs
puissent être arrêtées, les mesures seront concentrées sur les zones présentant
un potentiel d’habitat suffisant et des effectifs importants (zones de
promotion de première importance). Ces zones forment aussi les centres à partir
desquels les zones d’extension potentielle voisines doivent être recolonisées.
Toutefois, des mesures sont également prévues dans les zones de conservation de
seconde importance (qui ne sont pas peuplées actuellement par le Grand Tétras,
mais constituent un habitat potentiel, offrent des fonctions de zones tampons
ou de mise en réseau, ou ont abrité cette espèce par le passé). Leur
réalisation ne peut cependant se faire que si aucune mesure n’est nécessaire
dans les zones de première importance et que l’on dispose donc de moyens
financiers suffisants. La priorité va clairement aux zones de première importance."
Le plan d'action distingue ainsi les zones de
promotion de première importance (zones centrales pour une extension
potentielle) et les zones de conservation de seconde importance, lesquelles ne
sont actuellement pas peuplées par l'espèce. Dans les secteurs abritant encore
des Grands Tétras, il préconise des mesures sylvicoles améliorant la structure
du peuplement forestier et partant la qualité de l'habitat, lorsque c'est
nécessaire et judicieux. Dans les zones auparavant occupées par le Grand Tétras
mais abandonnées à la fin du XXe siècle, des mesures sylvicoles peuvent
également être réalisées. Le plan d'action prévoit encore que les habitats du
Grand Tétras, ou leurs zones sensibles, seront protégés contre le dérangement
excessif par l'homme.
Selon le plan d'action, des dossiers régionaux sont
établis (p. 24, adaptation des activités à la situation régionale – il existe
un dossier pour l'Arc jurassien), dont l'élément central est une carte
fournissant des informations sur l'habitat potentiel, la répartition actuelle
ainsi que les zones de première et de seconde importance.
c) La Conception énergie éolienne fait référence à
ce plan d'action. Dans l'énumération des principes régissant la prise en compte
des intérêts de la Confédération (p. 12 ss), à la rubrique "Protection des
espèces (oiseaux et chauves-souris)" (p. 17), cette conception fédérale
énonce, pour le "niveau planification directrice", la règle suivante:
"
Les zones centrales du Gypaète barbu et du Grand Tétras sont à
considérer comme des "zones en principe à exclure" pour ce qui est de
la production d'énergie éolienne".
Il est précisé que les zones
centrales sont celles "
où l'oiseau est actuellement présent, ce qui
correspond aux zones P1 dans le Plan d'action Grand Tétras Suisse
".
Ce principe, énoncé en juin 2017 dans la conception
fédérale, avait déjà été exprimé, au niveau fédéral, par l'Office fédéral du
développement territorial (ARE) dans son rapport d'examen du 18 novembre 2015
relatif aux 2
e
et 3
e
adaptations du PDCn (cf. notamment
p. 30: "
Lors de la planification ultérieure à la planification
directrice, il conviendra de considérer les aires de répartition actuelles du
Grand Tétras en principe comme des territoires à exclure pour la production
d'énergie éolienne
").
En novembre 2016, la Direction générale de
l'environnement (DGE) a publié un rapport intitulé "Evaluation des impacts
résiduels cumulés des éoliennes du Jura vaudois et des régions limitrophes sur
la faune ailée" (ci-après: rapport ICFA). L'administration cantonale avait
pour objectif de développer un outil permettant d'évaluer la situation et
l'évolution, respectivement sans ou avec éoliennes, des populations de Grand
Tétras, de Milan royal, d'Alouette lulu, de Bécasse des bois, de Grand-duc
d'Europe, de Pipistrelle commune et de Sérotine commune. Cet outil d'évaluation
des impacts cumulés a été développé en collaboration avec la Station
ornithologique suisse de Sempach (SOS) et différents instituts ou bureaux
d'étude, qui ont rédigé en 2016 un rapport intitulé "Effets cumulés des
éoliennes du Jura vaudois et des régions limitrophes sur l'avifaune et les
chiroptères – Risque de collisions et de perte d'habitat pour quelques espèces
d'oiseaux et de chiroptères" (auteurs: F. Korner-Nievergelt et al.;
ci-après: rapport ECEJV). Ce rapport a servi de base au rapport ICFA, et il y
est annexé. Il est cependant d'emblée précisé (p. 12 du rapport ICFA) que
l'étude précitée "
formule des conclusions auxquelles le canton n'adhère
pas, car cette dernière réfute le principe de la compensation des impacts
".
Il sera fait référence plus bas au contenu du rapport ICFA en ce qui concerne
les impacts du parc éolien du Mollendruz sur l'habitat du Grand Tétras (infra,
consid. 11d).
Il résulte clairement de ces documents que le
principe selon lequel les zones centrales ou zones de première importance du
plan d'action de 2008 sont des zones à exclure, pour la construction de parcs
éoliens, a été pris en compte lors de l'élaboration du projet de parc éolien du
Mollendruz et de la délimitation du périmètre du PPA litigieux. Le rapport ICFA
rappelle que, dans le cadre de la planification directrice (choix des sites
d'implantation potentiels dans la 3
e
adaptation du PDCn),
l'implantation d'éoliennes dans les zones de première importance pour le Grand
Tétras a été évitée sur le territoire vaudois,
a fortiori
dans la région
du Mollendruz (p. 7). Cette constatation figure également dans le rapport ECEJV
(p. 66: dans le canton de Vaud, "aucun projet éolien n'est prévu dans les
habitats à Grand Tétras de première priorité, mais plusieurs éoliennes sont
planifiées dans des pâturages de deuxième priorité"). Du reste, en 2008,
les promoteurs du projet avaient demandé à la Station ornithologique suisse un
avis sur l'influence du parc éolien projeté sur les habitats des Grands Tétras
dans la région. L'ornithologue F.________, l'auteur principal du plan d'action,
a répondu le 9 septembre 2008 que "
ce lieu se trouve à proximité mais
en dehors du périmètre des Grands Tétras selon le plan d'action national (Fig.
2). Ce lieu est aussi entouré de deux côtés par un habitat de Grands Tétras.
Cependant, il ne se trouve pas plus haut mais plus bas que les habitats
".
Sous le titre "Recommandations", il a écrit que "
la
construction d'installations éoliennes est possible à cet endroit d'un point de
vue de la protection du Grand Tétras
". La figure 2 du plan d'action
est une carte de la Suisse, à grande échelle, montrant l'évolution de l'aire de
répartition du Grand Tétras de 1900 à 2001. Dans le Jura vaudois, cette aire ne
comprend pas les pâturages au nord du col du Mollendruz (l'Atlas des oiseaux
nicheurs de Suisse 2013-2016, publié en 2018 par la Station ornithologique
suisse, n'indique pas non plus dans ce secteur la présence du Grand Tétras [p.
109]).
Une carte plus détaillée – provenant selon toute
vraisemblance du dossier régional "Arc jurassien" du plan d'action –
est reproduite dans le rapport d'impact (fig. 27 p. 58), avec la légende
"Surfaces prioritaires issues du plan d'action national Grand Tétras".
Cette carte indique les zones de première importance (P1, en bleu) et les zones
de  seconde importance (P2, en jaune), avec une résolution de 100 m.
Une zone P1 se trouve au sud-ouest du col du
Mollendruz, dans la forêt du "Haut du Mollendruz", à 1 km environ de
la route cantonale. Une bande de zone P2 longe cette zone P1, au nord, à savoir
dans des forêts se trouvant de part et d'autre du col du Mollendruz. Les
éoliennes n° 1 et n° 2, situées à respectivement 150 m et 75 m de la lisière de
cette forêt, sont proches de cette zone P2.
Un second secteur de zone P1 se trouve au nord du
périmètre du PPA. Ce secteur a une surface moins importante (entre 0.5 et 0.7
km
2
). Il correspond à une forêt au nord du Chalet-Dernier, dans la
pente en direction du vallon du Nozon. Les éoliennes n° 10, n° 11 et n° 12 sont
à une distance d'environ 300 à 500 m de cette forêt. La carte indique par
ailleurs plusieurs petits secteurs de zone P2 dans les surfaces couvertes de
forêt et entourées de pâturages à proximité des éoliennes n° 7, n° 8, n°9, n°
10, n° 11 et n° 12.
En définitive, il apparaît effectivement que les
aires d'implantation des éoliennes ont été délimitées dans le PPA à l'écart, et
non pas à l'intérieur, des zones centrales du Grand Tétras, telles que figurées
sur le document cartographique détaillé du plan d'action de 2008 (zones P1).
Les principes énoncés à ce propos dans le cadre de la planification directrice
et de la conception fédérale ont été observés.
d) aa) Cela étant, les aires d'implantation de
quelques éoliennes sont relativement proches de forêts, au nord et au sud du
périmètre, qui sont des zones centrales d'après la carte précitée. Certaines
aires d'implantation sont encore plus proches des forêts ou secteurs boisés
faisant partie des zones de conservation de seconde importance. Les effets ou
conséquences de cette proximité n'ont pas été examinés dans le RIE tel qu'il
figure au dossier (rapport de juillet 2014, complété en avril et juin 2015). En
relation avec la carte reproduite en p. 58, il est seulement exposé que le site
se trouve à proximité mais en dehors du périmètre des Grands Tétras selon le
plan d'action national, et qu'il est entouré des deux côtés par un habitat de
Grands Tétras. En outre, quelques considérations générales sur les risques de
collision avec les rotors des éoliennes figurent en p. 60 du RIE, sans
indication concrète relative à la crête du Mollendruz. Puis, à la p. 64, il est
mentionné que la construction d'installations éoliennes est possible à cet
endroit du point de vue de la protection du Grand Tétras. Ce rapport d'impact
comporte en annexes plusieurs rapports sur l'avifaune rédigés par G.________ en
mars 2011, mars 2012, janvier 2014, juillet 2014 et mai 2015. Ces rapports
sectoriels, qui relatent des observations faites à propos d'autres oiseaux
nicheurs, ne mentionnent pas le Grand Tétras. Dans les rapports d'examen
préalable du PPA, le service cantonal spécialisé (actuellement DGE/DIRNA) ne
s'est pas prononcé sur d'éventuelles atteintes à l'habitat du Grand Tétras.
Cette question a ensuite été mentionnée dans l'avis
sommaire de l'OFEV du 18 décembre 2015 (à propos de l'autorisation de
défrichement). Cet office fédéral a considéré que, dans le dossier du projet,
l'évaluation des risques pour le Grand Tétras, dans les zones de priorité 1, n'était
pas suffisamment complète.
La situation a été analysée de façon plus détaillée
dans le rapport ICFA, publié par la DGE environ une année plus tard. Ce rapport
(évaluation uniformisée de plusieurs projets de parcs éoliens) n'est pas un
complément au rapport d'impact du PPA du Mollendruz mais il se prononce
néanmoins, en fonction des données du rapport ECEJV de la Station
ornithologique suisse, sur la protection des espèces et des biotopes sur les
sites des projets de parcs éoliens du Jura vaudois. Dans le rapport ICFA et son
annexe, on retient d'abord qu'il n'y a pas, pour le Grand Tétras, de risque de
collision avec une éolienne dans le parc du Mollendruz (cf. p. 65 du rapport
ECEJV). La question de la perte d'habitat pour cette espèce, aux abords de
différents parcs éoliens dont celui du Mollendruz a ensuite été traitée.
Les auteurs du rapport ECEJV ont élaboré un
"modèle de perte d'habitat" qui définit, dans les zones de première
priorité du Plan d'action suisse, le pourcentage d'habitat favorable impacté et
l'effet sur la population. Ces experts ont également appliqué un modèle pour
calculer la diminution de l'habitat utilisé pour la dispersion (zones de
seconde priorité dans le plan d'action, assumant une fonction importante pour
la dispersion des individus et la mise en réseau des populations locales) et
évalué son influence pour la fragmentation des populations (p. 66 du rapport).
Pour calculer la perte d'habitat, ces experts ont utilisé des distances
d'évitement comprises entre 200 m et 1 km, avec deux variantes: le modèle
minimal, "modèle 200-500 m" (qui part de l'hypothèse que dans le
contexte jurassien, il est peu probable d'avoir un effet d'évitement, pour le
Grand Tétras, au-delà d'un cercle de 500 m autour de l'éolienne, tandis que
l'effet d'évitement serait certain à moins de 200 m), et un second modèle avec
des distances plus élevées, le "modèle 500-1000 m" (évitement certain
à 500 m de l'éolienne, et peu probable au-delà de 1000 m). Les auteurs de
l'étude ont d'abord utilisé le premier modèle puis ils ont également retenu le
second, au vu des nombreuses incertitudes sur les paramètres d'évitement.
bb) S'agissant du parc éolien du Mollendruz, avec le
"modèle 200-500 m", la perte d'habitat de 1
ère
priorité
est estimée à 6.9 ha, et la perte d'habitat de 2
ème
priorité à 55.8
ha. Avec le modèle 500-1000 m, la perte d'habitat de 1
ère
priorité
est estimée à 54.6 ha, et la perte d'habitat de 2
ème
priorité à
132.6 ha (tableau 13 p. 67 du rapport ECEJV). Manifestement, la perte d'habitat
de 1
ère
priorité est localisée essentiellement, voire exclusivement,
au nord du PPA, dans la forêt voisine du Chalet-Dernier.
En fonction de ces données, le rapport ICFA a retenu
qu'il fallait définir des mesures de réduction et compensation des impacts. Il
a énoncé certains principes, en particulier celui-ci (p. 28): "
Si perte
d'habitat de 1
ère
priorité avérée mais secteur inoccupé depuis 2000,
100% de la surface de 1
ère
priorité selon modèle 200-500 m doit être
compensée pour conserver l'habitat potentiel; rechercher des synergies avec les
mesures en faveur de la Bécasse
". Puis il a indiqué, pour chaque
projet de parc, les impacts sans et avec mesures de compensation (tableau 3, p.
29). S'agissant du parc éolien du Mollendruz, il est mentionné qu'il y a, sans
mesures, un impact au-dessus du seuil tolérable pour la population. Dans la
rubrique "mesures et possibilités de compenser", il est indiqué:
"pertes compensées si ≥ 7 ha d'habitat favorable restauré";
avec ces mesures il n'y a pas d'impact résiduel.
Après la publication du rapport ICFA, l'ornithologue
G.________ a rédigé en septembre 2017 une notice complémentaire concernant le
Grand Tétras et la Bécasse des bois, notice qui constitue un complément au
rapport d'impact. Ses conclusions sont les suivantes (p. 12-13).
"D'après les résultats de
l'expertise basés sur les observations de terrain, ceux-ci indiquent que le
parc éolien du Mollendruz n'a pas un impact direct (collision) sur les
populations de Grand Tétras et de Bécasse des bois. En effet, d'une part, ces
deux espèces aux mœurs forestières ne fréquentent que très marginalement le
site. Les noyaux de population se situent à l'ouest du col du Mollendruz. D'autre
part, la position des éoliennes en situation dominante sur la crête diminue
encore la probabilité de collision. Toutefois, selon l'évaluation des impacts
résiduels cumulés des éoliennes du Jura vaudois (ICFA, novembre 2016), il
existe un risque de perte d'habitat potentiel pour le Grand Tétras. En effet,
comme indiqué dans le rapport ICFA (page 28), si la perte d'habitat de 1
ère
priorité est avérée mais que le secteur est inoccupé par l'espèce depuis
l'année 2000 alors 100% de la surface d'habitat de 1
ère
priorité
selon le modèle 200-500 m doit être compensée pour conserver l'habitat
potentiel. C'est pourquoi des mesures sylvicoles sont prévues pour compenser
une perte d'habitat de 7 ha pour le Grand Tétras […]. Finalement, la mesure de
compensation C11 située sur le pâturage du Mazel (115 ha) et la mesure C14
réouverture et entretien du pâturage du Chalet de Yens (18 ha) seront réalisées
pour restaurer les habitats potentiels pour le Grand Tétras et la Bécasse des
bois. Ces mesures offriront un habitat favorable pour les espèces précités sur
une surface largement supérieure à la perte d'habitat potentielle calculée dans
le cadre du projet éolien."
Ce complément a été accepté par les services de
l'administration cantonale dans la procédure de défrichement et les mesures de
compensation ont été ordonnées, comme cela ressort de l'autorisation de
défrichement (cf. condition 2.2 de cette autorisation). Dans la décision finale
de l'EIE, il a été retenu ce qui suit (annexe 2, réponses aux oppositions, p.
132): "
Bien que le Grand Tétras ne soit pas impacté par le projet
éolien du Mollendruz (cf. étude d'impacts cumulés sur l'avifaune menée par le
canton), une aire forestière de compensation a été délimitée sous le Mont
Tendre, avec une gestion sylvicole favorable à l'espèce (mesure C11, C21). Le
canton, basé sur l'étude citée, prend à sa charge la compensation des impacts
résiduels cumulés pour l'ensemble des parcs
".
cc) Dans sa réponse aux recours, le département
cantonal se réfère lui aussi à cette possibilité, déjà mentionnée dans le
rapport ICFA, de réaliser une mesure de compensation des pertes d'habitat
(potentiel), à savoir en restaurant au moins 7 ha d'habitat favorable dans la
région. Dans le dossier du projet litigieux, cette mesure de compensation est
la mesure C11 consistant en une "réouverture de boisés sur pâturage",
dans le pâturage du Mazel, couvrant une superficie de 115 ha (à 4 km au sud du
col du Mollendruz). Selon la fiche descriptive, cette mesure vise à améliorer
la structure du pâturage boisé, en mettant en valeur les habitats potentiels du
Grand Tétras. Le département cantonal se réfère également à la mesure de
compensation C14 du dossier de défrichement, qui est aussi une
"réouverture de boisés sur pâturage" au lieu-dit Chalet-de-Yens (près
du sommet du Mont Tendre). Ces mesures sylvicoles tendent au maintien et à
l'amélioration de l'habitat afin de renforcer la population existante dans la
région du Mont Tendre (au sud du col du Mollendruz, en direction du col du
Marchairuz).
L'ornithologue G.________ a par ailleurs rédigé en
août 2019 des "réponses aux oppositions concernant l'avifaune". A
propos du Grand Tétras, il écrit notamment ce qui suit:
"Le Grand Tétras n'est plus
présent depuis longtemps sur la crête du Mollendruz. Le parc éolien du Mollendruz
se trouve donc hors de l'aire actuellement occupée par le Grand Tétras. La zone
de priorité 1 à l'est du périmètre n'est plus occupée par l'espèce depuis
longtemps. Aucune donnée récente n'atteste la présence de l'espèce dans ce
secteur depuis plus d'une décennie. […] La classification en risque maximal se
base sur une carte très imprécise de la Station ornithologique suisse de
Sempach. Le col du Mollendruz marque la limite orientale de l'aire actuellement
occupée par le Grand Tétras sur cette crête, raison pour laquelle le parc
éolien n'aurait pas d'impact sur cette espèce. La classification en zone de
première priorité au nord-est du parc éolien n'est pas basée sur une présence
effective de l'espèce mais sur un habitat jugé comme théoriquement favorable.
Aucune donnée récente n'atteste la présence de l'espèce dans ce secteur depuis
plus d'une décennie. Cette zone de priorité 1 n'est en aucun cas une zone
centrale pour le Grand Tétras. Les éoliennes 10, 11 et 12 ne représentent donc
pas de menace directe sur le Grand Tétras.
Les éoliennes se trouvent à plus
de 1 km des zones effectivement occupées par le Grand Tétras. La crête à l'est
du col du Mollendruz n'est plus fréquentée par l'espèce depuis longtemps. La
crête du Mollendruz est effectivement une "zone tampon" pour le Grand
Tétras, car elle a abrité l'espèce par le passé. Elle n'y est malheureusement
plus présente, pour des raisons d'évolution défavorable des forêts et des
pâturages. Cette situation est confirmée par le nouvel Atlas des oiseaux nicheurs
de Suisse pour la période 2013-2016 (Knaus et al. 2018). Cela n'implique donc
pas automatiquement un abandon du projet, étant donné que l'impact sur cette
espèce forestière est probablement inexistant.
Il n'est pas prétendu que le
projet du Mollendruz ne se trouve pas à proximité d'une zone de seconde
importance pour le Grand Tétras. Les observations de terrain montrent par
contre que le projet ne se trouve pas à proximité d'une zone de première
importance (occupée par l'espèce).
Les impacts potentiels sur le
Grand Tétras ont été pris en compte avec des mesures de compensations. La
cartographie représentant la répartition actuelle du Grand Tétras montre que le
parc éolien du Mollendruz ne porte pas atteinte aux habitats optimaux,
puisqu'il est situé en pâturage ouvert et non en forêt. Or le Grand Tétras est
un oiseau presque exclusivement forestier. L'échange des individus entre les
différents sites au sein de l'aire occupée n'est pas mis en danger puisque le
risque de collision est pratiquement nul pour cette espèce volant au-dessous de
la cime des arbres. […]".
e) aa) Les recourants ne contestent pas l'absence de
population de Grand Tétras, depuis au moins vingt ans, au nord du col du
Mollendruz, sur la crête le long de laquelle les éoliennes sont prévues. Ils ne
reprochent pas à l'ornithologue G.________ des observations lacunaires ou des
constatations erronées à ce sujet. En revanche, dans un résumé de leurs griefs,
les recourants n° 2 font valoir que si le Grand Tétras a certainement disparu de
l'aire de première importance au nord du parc éolien (mais pas de l'aire de
première importance au sud du col), cela ne permet pas de s'affranchir du Plan
d'action Grand Tétras Suisse ni des autres directives de protection de l'espèce
(déterminations du 17 décembre 2019, p. 6). Quant aux recourants n° 1, ils
soutiennent qu'une pesée des intérêts n'est pas possible à ce stade, les
risques encourus par cette espèce menacée ne pouvant être évalués correctement
faute d'étude sur les effets du projet sur l'interconnexion des
sous-populations de Grand Tétras (déterminations du 17 décembre 2019, p. 13).
Ils invoquent également, plus généralement, le principe de précaution.
En mentionnant des "directives de
protection", les recourants se réfèrent sans doute au Plan d'action Grand
Tétras Suisse de 2008 et à deux rapports plus récents émanant de la Station
ornithologique suisse, à savoir le rapport de 2016 commandé par le canton de
Vaud (rapport ECEJV) et un autre rapport datant de juillet 2019 intitulé
"Les oiseaux et l'énergie éolienne: Etude et évaluation de projets soumis
à une EIE".
bb) Dans le rapport de 2016 (rapport ECEJV), la
Station ornithologique suisse retient ceci, dans le résumé en p. 58: "
Les
populations de Grand Tétras du Jura occidental ne pourront se maintenir que si
toute la région située au sud-ouest du col du Mollendruz reste ou redevient
habitable pour cette espèce sensible aux dérangements. Cela signifie que la
construction de nouvelles infrastructures et de routes d'accès est très
problématique. La survie des quelques populations isolées au nord-est du col du
Mollendruz en dépend également
". Il s'agit là d'un résumé du chapitre
"Synthèse et recommandations pour le Grand Tétras" de ce rapport (p.
77-78), où on lit notamment:
"La population de Grand
Tétras de l'arc jurassien a vu ses effectifs fortement diminuer et son aire de
distribution se réduire depuis le milieu du XXème siècle. Ce recul a pour
origine des modifications de l'habitat (méthodes d'exploitation de la forêt et
dynamique naturelle) mais également des dérangements provoqués par
l'accroissement des activités humaines en forêt.
Actuellement, les connaissances
concernant l'effet des éoliennes sur les populations de Grand Tétras sont peu
développées. […] Les paramètres démographiques ne sont qu'insuffisamment connus
en ce qui concerne le Grand Tétras dans le Jura et les résultats du modèle de
population présentent de grandes incertitudes. Il est donc difficile d'établir
des prévisions quantitatives concernant l'évolution future de ses effectifs
[…].
L'analyse du risque de collision
aussi bien que de la perte d'habitat montre que les impacts sont concentrés
dans quatre parcs de la zone étudiée, trois dans le canton de Vaud et un en
France. Une perte d'habitat de première importance évaluée ici dans une
fourchette de 0.7 à 3.9 km
2
[NB: 0.7 km
2
ou 77 ha selon
le modèle 200-500 m; 3.9 km
2
ou 390 ha selon le modèle 500-1000 m]
correspond à une pression supplémentaire non négligeable pour une aussi petite
population. Il est à prévoir que la population se réduira et qu'elle sera
d'autant plus sensible à la mortalité additionnelle. Concernant la
fragmentation de la population et le dérangement, la construction d'un parc
d'éoliennes entre les populations des deux côtés de la Vallée de Joux (Fig. 28)
est très défavorable pour la survie de la population jurassienne du Grand
Tétras parce qu'il porte atteinte aux habitats optimaux, est situé juste à côté
des deux places de parade traditionnelles les plus grandes du Jura entier et
met en danger l'échange des individus entre la Haute Chaîne et le Risoux.
Les mesures sylvicoles destinées à
protéger le Grand Tétras se sont avérées efficaces sur divers sites (Mollet et
al. 2008). Le canton de Vaud mène un programme de protection du Grand Tétras –
qui définit des zones de conservation et recommande des mesures de promotion –
et a entrepris de gros efforts au cours des dernières années pour promouvoir le
Grand Tétras.
La population actuelle de Grand
Tétras au sein du périmètre d'étude est en deçà de la limite inférieure de
viabilité à long terme, estimée à environ 470 individus (~ 235 femelles). Il
est à craindre que l'aménagement de parcs augmente la fragmentation des
populations, surtout dans la Vallée de Joux où un parc planifié est situé entre
2 grands massifs forestiers prioritaires abritant la majorité des effectifs
actuels, mais aussi dans la partie nord-est du périmètre d'étude où les
individus sont déjà fortement isolés (Fig. 28). L'aménagement d'éoliennes dans
les habitats de 2
e
priorité est susceptible de réduire la
connectivité des populations. Une réflexion doit être menée dans le contexte
des projets éoliens sur le maintien d'une perméabilité suffisante au sein de la
chaîne jurassienne.
Pour une espèce comme le Grand
Tétras dont la dynamique de base est plutôt négative, des mesures ambitieuses à
grande échelle, aussi bien forestières que d'accompagnement du public, doivent
être mises en place et garanties pour espérer le maintien de sa
population."
La figure 28, à laquelle il est fait référence
ci-dessus, est une "illustration du risque de fragmentation lié à
l'aménagement de parcs éoliens […] sur les populations de Grand Tétras
[…]". Il s'agit d'une carte du périmètre d'étude (Jura vaudois et régions
limitrophes). La partie nord-est du périmètre, dont il est fait mention, se
trouve à plus de 10 km de la crête du Mollendruz (il n'y a du reste pas
d'indication relative à une population de Grand Tétras directement au nord du
Chalet-Dernier); ce sont donc, d'après cette figure, d'autres parcs éoliens que
celui du Mollendruz qui risquent d'augmenter la fragmentation des populations
de Grand Tétras.
Le rapport ECEJV met par ailleurs en évidence (p.
59) que le Grand Tétras, ayant besoin de grandes zones non perturbées,
contiguës, ne trouve ces habitats qu'au sud-ouest du col du Mollendruz, région
où vit la partie la plus grande et la plus importante de cette population.
C'est dans ce secteur, au sud du lac de Joux, que se situent les places de
parade traditionnelles les plus grandes du Jura entier. Le rapport ajoute que
la réalisation de parcs d'éoliennes critiques pour le Grand Tétras entraînerait
des effets négatifs pour la population et que "
la compensation est très
difficile et même impossible pour certains sites, en particulier si des places
de parade traditionnelles sont touchées et en ce qui concerne des collisions
".
cc)  Le rapport publié en juillet 2019 par la
Station ornithologique suisse, "Les oiseaux et l'énergie éolienne: Etude
et évaluation de projets soumis à une EIE" (ci-après: rapport OEE) est un
guide présentant les méthodes d'analyse recommandées par cet organisme pour
l'étude d'impact. Il contient notamment des recommandations pour des relevés
d'oiseaux nicheurs (périodes, méthodes de recensement) – 46 espèces étant
considérées comme sensibles aux éoliennes en Suisse – et il fournit une vue
d'ensemble des mesures potentielles d'évitement et de limitation des dommages
et des mesures de remplacement, ainsi qu'un aperçu de leur efficacité (p. 5). A
propos des méthodes de recensement, ce rapport renvoie d'abord aux bases
ornithologiques existantes, des données précises étant disponibles pour
certaines espèces menacées, par exemple le Grand Tétras; il fixe ensuite des
standards minimaux pour les relevés de terrain (p. 11). Il propose, pour
évaluer l'impact des éoliennes sur les espèces concernées, de définir des
"zones d'évaluation", avec un rayon spécifique propre à chaque
espèce, correspondant à "
la zone utilisée régulièrement par l'espèce en
question (homerange)
" (p. 11). La zone d'évaluation est également
présentée comme la "zone tampon spécifique à chaque espèce" (p. 10)
et elle est définie plus précisément, pour chaque espèce, dans des tableaux;
pour le Grand Tétras, un rayon de 2 km est indiqué (tableau 2, p. 22). Au
chapitre "Critères d'évaluation des résultats", après avoir rappelé
qu'un projet de parc éolien peut être générateur de conflits pour une espèce si
un nid ou le centre d'activité de l'espèce se trouve à proximité, le rapport
précise (p. 19): "
Sur le plan ornithologique, il est souhaitable, si
une espèce est présente à l'intérieur de la zone d'évaluation, de conserver
exempt d'éoliennes l'espace utilisé régulièrement par l'espèce, même si les
éoliennes se trouvent au-delà de la distance minimum
". La distance
minimum ou minimale est une autre distance fixée dans le tableau, compte tenu
du risque de conflits particulièrement élevé dans les environs des nids (c'est
là que se concentre 50% en moyenne de l'activité autour du nid). D'après le
rapport (p. 19), "
cette zone au moins doit rester préservée de toute
installation éolienne".
Pour le Grand Tétras, le tableau 2 indique
ceci concernant cette distance minimale: "
1 km autour des zones avec
priorités 1 et 2 selon Mollet et al. (2008), ainsi que préservation sans
éoliennes des corridors entre zones de présence voisines".
Il convient de relever que les recourants se
réfèrent en outre a une "Carte suisse des conflits potentiels entre
l'énergie éolienne et les oiseaux: partie oiseaux nicheurs, hôtes de passage et
réserves naturelles OROEM" qui avait été établie en 2013 par la Station
ornithologique suisse, sur mandat de l'OFEV. Le rapport explicatif concernant
cette carte indiquait que, pour le Grand Tétras, y figuraient les zones de
conservation selon le plan d'action (1
ère
et 2
ème
importance) ainsi qu'une zone périphérique supplémentaire de 1 km de large. La
Station ornithologique suisse estime aujourd'hui que cette carte n'est plus
actuelle (
https://www.vogelwarte.ch/fr/
projets/conflits/oiseaux-et-eoliennes/les-oiseaux-et-lenergie-eolienne-recommandations-de-la-station-ornithologique
).
Ce document, avec son rapport explicatif, ne sera donc pas pris en
considération.
dd) Comme cela a déjà été mentionné plus haut, les
deux rapports précités de la Station ornithologique suisse (rapports ECEJV et
OEE) mentionnent le Plan d'action Grand Tétras Suisse (2008, Mollet et al.), en
tant qu'il distingue les habitats de première et de seconde importance. Les
recourants se réfèrent en particulier à un passage relatif aux mesures de
réduction des dérangements liés à la présence de l'homme, où il est notamment
exposé ceci (p. 27):
"En fonction de la situation,
il peut être judicieux de délimiter des zones de tranquillité pour la faune:
l'accès à ces zones peut être interdit ou, en hiver, restreint à certains
chemins. Toutefois, il faut surtout renoncer à construire de nouvelles
dessertes ou de nouvelles infrastructures touristiques dans les habitats
importants pour le Grand Tétras qui n'en sont pas encore équipés.
En principe, on peut limiter aux
habitats de première importance les mesures directes de réduction des
dérangements. Dans les habitats de seconde importance, empêcher les
dérangements qui n'ont qu'un effet à court terme n'est pas une priorité. Il
faut toutefois éviter d'y construire des infrastructures qui, à long terme,
peuvent devenir des sources de dérangement importantes ou constantes. Il
convient aussi de planifier et de réaliser toutes les mesures de protection et
de promotion du Grand Tétras en évitant autant que possible les
dérangements."
f) Dans la présente procédure, il ne s'agit pas
d'examiner la pertinence ou la validité des modèles mis au point, dans le cadre
d'études générales – pour promouvoir la protection du Grand Tétras sur le plan
national, garantir la qualité de l'étude d'impact lorsqu'un parc éolien est
prévu à proximité de l'habitat de cette espèce, ou encore  évaluer les impacts
cumulés de plusieurs projets – mais de déterminer concrètement les risques
d'atteinte aux biotopes du Grand Tétras en cas de réalisation du parc éolien
litigieux. Pour cette appréciation concrète, le fait qu'une zone de priorité 1
est figurée au nord du périmètre (forêt au-delà du Chalet-Dernier) sur une
carte du dossier du plan d'action Grand Tétras Suisse n'est pas à lui seul
décisif. Savoir si l'espèce utilise effectivement cette zone comme habitat de
reproduction, de nourrissage, de repos, etc. est en revanche déterminant et il
faut pour cela des observations et avis ornithologiques spécifiques. Dans le
cadre de l'EIE et de l'examen du projet selon la LFo, il a pu être établi que
le Grand Tétras n'était plus présent depuis longtemps sur la crête du
Mollendruz. Pour résoudre l'apparente contradiction entre la carte qui figure
une zone P1 au nord de cette crête et les observations ornithologiques
relatives au caractère inoccupé du secteur, le rapport ICFA énonce la règle
suivante lorsque le PPA prévoit des emplacements d'éoliennes à proximité de
cette zone P1: "
100% de la surface de 1
ère
priorité selon
modèle 200-500 m doit être compensée pour conserver l'habitat potentiel"
(cf. supra, consid. 11d/bb). Cette règle a été appliquée dans le cas particulier.
Cela signifie que nonobstant l'absence du Grand Tétras dans la zone P1
concernée, une mesure de compensation doit être prévue afin de créer ailleurs,
dans un secteur susceptible d'être effectivement occupée par le Grand Tétras,
une surface d'habitat potentiel équivalente en surface.
Il n'est pas contesté que la surface d'habitat
potentiel à prendre en considération selon le modèle 200-500 m est de 7 ha
environ. Si l'on choisissait d'appliquer l'autre modèle du rapport ECEJV
(modèle 500-1000 m), les exigences seraient plus élevées concernant la surface
où les mesures de compensation seraient réalisées. En définitive, ces modèles
ne servent pas, dans le cas particulier, à  évaluer des mesures de protection
d'un habitat actuel du Grand Tétras mais ils permettent de définir la nature et
l'ampleur des mesures de compensation à ordonner au stade du PPA. On ne voit au
demeurant pas en quoi le rapport ECEJV serait défavorable, par principe, aux
mesures de compensation lorsque des éoliennes sont installées à plus d'un
kilomètre de lieux d'habitat prioritaires utilisés par le Grand Tétras. On ne
peut pas déduire de ce rapport, qui examine la situation de plusieurs projets,
que la réalisation du parc éolien du Mollendruz aurait des effets irréversibles
pour l'espèce.
Le rapport le plus récent de la Station
ornithologique suisse (rapport OEE, de 2019) semble préconiser de préserver de
toute installation éolienne le secteur situé à moins de 1 km (voire de 2 km)
des zones de priorité 1 et 2 du plan d'action de 2008. Or, pour les autres
espèces, la distance minimale est fixée par rapport aux nids et aux populations
nicheuses (autour de l'espace utilisé régulièrement par l'espèce, ou "home
range") et non pas par rapport à une zone tampon, comme la zone P2 du plan
d'action, ni par rapport à une zone P1 qui n'est plus habitée (ce n'est pas un
"home range"). Les auteurs de ce récent rapport n'expliquent pas
pourquoi, pour cet oiseau, une zone tampon devrait s'ajouter à une autre zone
tampon, définie selon des critères plus précis. La crête du Mollendruz n'est
pas un corridor entre zones de présences voisines pour le Grand Tétras et il
n'y a pas à cet endroit de risque de fragmentation de l'habitat ou des
populations (cf. extrait du rapport ECEJV cité supra, consid. 11d/bb). On ne
voit pas pourquoi, sur la base de cette recommandation générale, sommaire et
n'invoquant pas de nouvelles connaissances scientifiques, il y aurait lieu
d'appliquer dans le cas particulier un nouveau modèle pour l'évaluation des
impacts du parc éolien sur l'habitat du Grand Tétras.
Il ressort par ailleurs du dossier que les autorités
compétentes n'ont pas retenu de risque de conflit entre le parc éolien
litigieux et les habitats du Grand Tétras au sud du col du Mollendruz. A cause
de l'activité humaine et des infrastructures existantes (route cantonale,
parkings et bâtiments au col, etc.), on peut admettre qu'il y a beaucoup de
sources de dérangement dans ce secteur, peu favorable à un développement de
cette espèce. En appliquant le modèle 200-500 m, on constate que la réalisation
du projet, singulièrement des éoliennes n
os
1 et 2, n'entraîne pas
d'atteinte à l'habitat du Grand Tétras, en raison de l'effet d'évitement. Il
n'y a pas de motif d'imposer des exigences plus strictes dans ce secteur, le
modèle précité ayant du reste été considéré comme valable par les auteurs du
rapport ECEJV. Le rapport OEE, dans la mesure où il préconise de renoncer à
installer des éoliennes non seulement à l'intérieur des zones P2, qui sont
elles-mêmes conçues comme des zones tampon autour des zones centrales, mais
encore dans une bande de 1 km autour des zones P2, est discutable. Cette mesure
de précaution supplémentaire n'apparait pas justifiée, par rapport à la zone P1
du sud du col du Mollendruz. Enfin, quand le Plan d'action Grand Tétras Suisse
préconise d'empêcher les sources de dérangement importantes ou constantes dans
les habitats de seconde importance (P2 – cf. supra, consid. 11e/dd), on
comprend qu'il vise en réalité les infrastructures routières ou touristiques, qui
provoquent un accroissement des activités humaines, et non pas une installation
technique comme un mât d'éolienne qui n'entraîne pas la présence régulière de
l'homme après la phase de chantier (on peut du reste relever à ce propos que
l'art. 11 RPPA interdit dans le périmètre du PPA la circulation des véhicules
qui ne sont pas nécessaires à l'exploitation du parc éolien et des pâturages).
C'est pourquoi l'auteur principal de ce document, l'ornithologue F.________, a
écrit, le 9 septembre 2008, que la construction d'installations éoliennes était
possible à cet endroit d'un point de vue de la protection du Grand Tétras.
En résumé, le parc éolien ne se trouve pas à
proximité d'une zone de première importance, occupée par l'espèce, mais il faut
tenir compte des impacts localisés en marge des habitats, près des zones
tampon. C'est pourquoi il importe que des mesures de compensation appropriées
soient ordonnées.
g) L'efficacité et l'ampleur (en surface) des
mesures de compensation consistant en une "réouverture de boisés sur
pâturage" aux lieux-dits Mazel et Chalet-de-Yens (mesures d'amélioration
de la qualité de l'habitat, prônées notamment par le plan d'action, p. 62), ne
sont pas discutées. Elles visent à renforcer la population existante dans la
région du Mont Tendre. Etant donné que l'EIE est effectuée en deux étapes et
que la construction du parc éolien requiert, après la phase du PPA, différentes
autorisations, les modalités concrètes de réalisation de ces mesures n'ont pas
à être définies plus précisément qu'elles le sont, en l'état, dans les fiches
du dossier de défrichement. Elles n'ont pas non plus à être mises en œuvre
immédiatement, avant la phase de l'autorisation de construire. On ne saurait au
demeurant exiger des collectivités publiques à l'origine du projet qu'elles
prennent d'autres engagements en vue de la réalisation de ces mesures,
puisqu'il s'agit déjà d'une condition imposée par l'administration cantonale,
habilitée à en exiger l'exécution. Il n'est pour le reste pas contesté que ces
mesures correspondent au moins à ce que prévoyait le rapport ICFA (cf. supra,
consid. 11d/bb, restauration de 7 ha d'habitat favorable; cf. aussi, à ce
propos, AC.2017.0208 du 8 novembre 2018, consid. 6b/bb).
Il s'ensuit que les mesures prévues en relation avec
les risques d'atteintes aux biotopes du Grand Tétras reposent sur des
indications suffisamment claires et complètes, dans le dossier, et qu'une
expertise n'est pas nécessaire au stade du recours. Ces mesures sont conformes
aux prescriptions du droit fédéral et les autorités compétentes, dans la
procédure du PPA, ont pesé les intérêts de manière correcte, en validant les
aires d'implantation des éoliennes et les mesures de compensation.
Les recourants font certes valoir que de telles
mesures de compensation devraient être prises dans le cadre normal de la
gestion des pâturages, même en l'absence de projet de parc éolien. Cet argument
n'est pas concluant car il ne s'agit pas d'examiner si les mesures de
compensation, requises par le droit fédéral en relation avec un projet
déterminé, pourraient être imposées à un autre titre, le cas échéant en dehors
d'une procédure de planification ou de défrichement.
h) Les recourants allèguent enfin que la
construction d'une nouvelle ligne électrique dans la Côte de la Praz, liée au
parc éolien, constituerait une menace supplémentaire pour le Grand Tétras et
d'autres espèces d'oiseaux, à cause du risque de collision. Cet argument est
inconsistant, dès lors qu'au stade du PPA, il est prévu que la ligne de
raccordement du parc éolien au réseau électrique soit réalisée en souterrain,
selon un tracé non encore défini (cf. rapport 47 OAT, p. 43).
12.
Les recourants dénoncent des atteintes aux biotopes de la Bécasse des
bois. Ils invoquent un risque de perte d'habitat conséquent pour cette espèce
ainsi que l'absence de mesures de compensation efficaces et démontrées.
a) La Bécasse des bois n'est pas une espèce protégée
au sens de la loi fédérale sur la chasse, puisqu'elle peut être chassée (art. 5
al. 1 let. p LChP en relation avec l'art. 7 al. 1 LChP). Cet oiseau figure
néanmoins sur la liste rouge des oiseaux nicheurs menacés et rares de Suisse,
dans la catégorie "vulnérable (VU)". La Bécasse des bois est
également dans la liste des espèces prioritaires au niveau national (OFEV 2019,
catégorie de priorité 1, comme le Grand Tétras). Le rapport ECEJV relève que la
population de Bécasses des bois de la chaîne jurassienne a diminué ces
dernières décennies et n'occupe plus aujourd'hui que les forêts les plus
favorables au-dessus de 1100 m d'altitude (p. 80).
b) Il est indiqué dans le rapport d'impact (de juin
2015) que la Bécasse des bois n'est pas présente dans le périmètre d'influence
du parc éolien, mais bien au sud du col du Mollendruz en bordure du pâturage du
Grand Chardève (p. 63). En outre, les éoliennes ont si possible été éloignées à
plus de 200 m des lisières pour éviter des collisions avec des espèces
effectuant des vols crépusculaires ou nocturnes comme la Bécasse des bois et le
Hibou moyen-duc (p. 62). Dans les annexes au RIE, un rapport de G.________ de
juillet 2014 ("compléments d'observation en 2014") comporte des
précisions au sujet de la Bécasse des bois, qui sont notamment le résultat
d'observations dans tous les secteurs forestiers favorables à l'espèce dans un
rayon de 1 km autour du parc éolien projeté. Ce rapport indique qu'une aire de
croule de la Bécasse des bois (en période de reproduction, les mâles se
déplacent soir et matin aux heures crépusculaires au cours de vols chantés) est
située au cœur du massif boisé entre les pâturages du Chalet du Mollendruz et
du Grand Chardève, 2 km au sud du col du Mollendruz. Ce site est un vallon
forestier partiellement défriché et reboisé au fond duquel coule un ruisseau,
particulièrement favorable à l'espèce. La figure 11 de ce rapport montre le
périmètre de cette aire de croule; au nord, il est éloigné d'environ 600 m de
l'aire d'implantation pour l'éolienne n° 1. Aucune autre aire de croule n'a été
trouvée dans un rayon de 1 km autour du projet de parc éolien (p. 6). Le
rapport ajoute ceci, à propos des impacts potentiels du parc éolien du
Mollendruz: le vol nuptial des mâles a lieu lorsqu'il fait pratiquement nuit;
le risque de collision est bien présent dans le cas où le parc éolien se
situerait à proximité immédiate d'une aire de croule et si le bas des pales
passait à moins de 50 m du sol. En l'occurrence, l'aire de croule est
suffisamment éloignée pour que les risques de collision soient négligeables. Le
risque est encore réduit par le fait que les éoliennes se situent en pâturage
ouvert et non en clairière forestière. Enfin, la situation dominante des
éoliennes par rapport à la pente où se trouve l'aire de croule est un élément
supplémentaire réduisant les risques d'une collision éventuelle (p. 8).
Dans sa notice complémentaire concernant le Grand
Tétras et la Bécasse des bois, de septembre 2017, G.________ fait état d'un
nouveau recensement effectué le 14 mai 2016. Les observations de plusieurs
ornithologues ont permis de confirmer le centre de gravité de l'aire de croule
du Grand Chardève, avec toutefois un passage au nord de la route du col, à
environ 500 m de l'éolienne n° 2 (Pré-de-Joux). A cette exception près,
l'absence de l'espèce sur tout le pourtour de la crête du Mollendruz au nord de
la route du col a donc été confirmée (p. 11). La fig. 6 de ce rapport montre,
dans cette aire de croule, la zone intensivement survolée, à plus de 1 km des
aires d'implantation des éoliennes, et la zone marginalement survolée, qui
empiète sur la forêt au nord de la route du col. En conclusion, l'auteur de ce
rapport retient que les données de terrain récentes confirment que la perte
potentielle d'habitat pour la Bécasse des bois est très faible et qu'elle sera
compensée dans le cadre des mesures C11 et C14 (sur les pâturages du Mazel et du
Chalet-de-Yens – cf. supra, consid. 11d), lesquelles "
offriront un
habitat favorable pour la Bécasse des bois et le Grand Tétras, sur une surface
largement supérieure à la perte d'habitat potentielle calculée dans le cadre du
développement du projet éolien
" (p. 13).
Le dernier rapport de G.________ (réponses aux
oppositions concernant l'avifaune, août 2019) reprend les avis exprimés dans
les rapports antérieurs, en relevant – à propos d'un allégué des recourants –
qu'il n'est pas exclu que certains oiseaux passent par le bosquet boisé sur le
Pré-de-Joux (emplacement de l'éolienne n° 2) mais ce sont alors des
trajectoires occasionnelles, dont il a été tenu compte. Il précise que les
Bécasses des bois sont capables de grands déplacements, mais ce sont les centres
des aires de croule qui doivent être impérativement évités.
c) Dans son avis sommaire du 18 décembre 2015 à
propos de l'autorisation de défrichement, l'OFEV avait demandé des observations
plus actuelles et des informations supplémentaires sur les effets potentiels du
projet sur les populations de Bécasses des bois situées aux alentours (dans
tout le périmètre d'influence du projet). Comme cela vient d'être indiqué, un
recensement complémentaire a alors été effectué en mai 2016. Par ailleurs, la question
de la perte d'habitat potentiel a été traitée dans le rapport ICFA de 2016.
Pour l'évaluation de l'impact du parc éolien, le modèle "200-500 m" a
été retenu, comme pour le Grand Tétras (évitement total jusqu'à 200 m et
partiel jusqu'à 500 m de l'éolienne - cf. supra, consid. 11d/aa). C'est un
modèle proposé dans le rapport ECEJV, en tenant compte des avis des experts
consultés, de la taille des éoliennes projetées et du fait qu'elles sont
planifiées dans des secteurs de pâturages et non pas au sein des massifs
forestiers occupés par l'espèce (cf. rapport ECEJV p. 82); il est cependant
relevé que peu de données sont disponibles quant à la sensibilité de la Bécasse
des bois face aux éoliennes dans ses zones de nidification (ibid.). En fonction
de ce modèle, le rapport ICFA retient que sans mesures de compensation, le parc
éolien du Mollendruz aurait un impact sur les populations de Bécasses des bois
mais qu'il n'y aurait pas d'impact résiduel (ou en d'autres termes un impact
diminué jusqu'à un niveau tolérable) si une surface d'au moins 32 ha était
revitalisée (p. 35-36).
Dans la décision finale (réponse aux oppositions, p.
133-134), il est fait référence aux constatations précitées, à propos de l'aire
de croule du Grand Chardève, et il est retenu que les risques de collision sont
à considérer comme quasiment nuls pour le projet du Mollendruz. Les mesures
compensatoires sous forme de gestion sylvicole sur les pentes du Mont Tendre
sont qualifiées de favorables à la Bécasse des bois; la gestion forestière peut
favoriser l'espèce en ouvrant des clairières pour la croule, en conservant les
"mouilles" et en les recréant là où elles ont été drainées. Quant à
l'autorisation de défrichement, elle retient, en réponse à l'avis sommaire de
l'OFEV, que les impacts du projet sur la Bécasse des bois ont fait l'objet d'un
complément au RIE et que la mise en œuvre des mesures de compensation est une
condition de l'autorisation. En effectuant la pesée des intérêts, les autorités
ont donc retenu les analyses et propositions du spécialiste mandaté pour le
rapport d'impact, tenant compte de la perte d'habitat potentiel selon le modèle
ICFA.
Le dernier rapport de la Station ornithologique
suisse (rapport OEE, de 2019) indique, dans un tableau listant des
recommandations relatives aux espèces nicheuses plus fréquentes et répandues
(tableau 3 p. 24), une distance minimale de 1 km à conserver libre d'éoliennes
autour des zones de présence importantes de la Bécasse des bois (zones avec
haute densité de nidification). Il y est cependant précisé qu'il existe encore
de nombreuses incertitudes concernant cette espèce, autant sur le plan de la
biologie reproductive que sur celui de la sensibilité de l’espèce aux éoliennes;
c'est pourquoi le rapport ne formule pas, en l'état des connaissances, de
"
recommandations générales concernant une distance minimale entre
éoliennes et sites de croule connus, malgré une tendance à la baisse des
effectifs. Selon le principe de précaution, il convient toutefois de conserver
libres d’éoliennes les zones de croule plus fréquentées que la moyenne.
"
On peut déduire de ce rapport que les aires d'implantation des éoliennes n
os
1, 2 et 3 ne sont pas localisées dans un périmètre qui serait exclu selon ce
rapport. Elles se trouvent à quelques centaines de mètres de la zone
marginalement survolée de l'aire de croule du Grand Chardève mais à plus de 1
km de la zone intensivement survolée. Le principe de précaution est ainsi
respecté; en d'autres termes, le PPA a prévu l'implantation des éoliennes à une
distance suffisante des zones importantes pour la Bécasse des bois.
d) Les recourants se réfèrent néanmoins à un passage
du rapport ECEJV, qui retient ce qui suit (résumé, p. 80):
"La population de Bécasses
des bois dans le Jura sera fortement affectée par les éoliennes installées dans
leur habitat, tant par suite de perte d'habitat que de mortalité directe
vraisemblable (collisions). Des mesures d'évitement comme le déplacement des
éoliennes qui portent le plus préjudice à l'espèce, notamment celles situées à
proximité immédiate des aires de croule, doivent être envisagées pour conserver
l'espèce. Actuellement, aucune mesure de compensation efficace (p.e. mesures de
revitalisation des habitats) n'est connue pour la Bécasse des bois (Mollet
2014)".
Il n'est pas contesté que les aires d'implantation
du PPA litigieux ne sont pas situées à proximité immédiate d'une aire de
croule. La publication citée dans ce passage ("Mollet 2014") est un
rapport de F.________, intitulé "La bécasse des bois (Scolopax rusticola)
en Suisse – Synthèse 2014", publié en 2015 par la Station ornithologique
suisse (accessible sur son site
www.vogelwarte.ch
),
qui relève notamment que la Bécasse des bois a un mode de vie très discret; les
seules observations disponibles sont pratiquement celles des mâles en parade,
les observations de couvées étant extrêmement rares; d'importantes questions
sont donc encore sans réponse, en particulier s'agissant des exigences des
femelles en matière d'habitat, ou de l'influence de l'évolution de la structure
forestière pour expliquer le recul de la Bécasse des bois dans le Jura (p. 3,
16). Si les auteurs du rapport ECEJV ont déduit de ce rapport de F.________,
laissant certaines questions sans réponse, qu'aucune mesure de compensation
efficace n'était connue, cela ne signifie pas que les auteurs du rapport ICFA
devaient nécessairement exclure la possibilité d'une compensation efficace, par
des mesures sylvicoles, en cas d'impact sur l'habitat potentiel, en dehors des
aires de croule. Dans son arrêt concernant le parc éolien de Sur Grati, la Cour
de droit administratif et public a retenu, dans un contexte analogue, que des
mesures de compensation sous forme d'interventions sylvicoles étaient
admissibles (AC.2016.0103 du 31 octobre 2019 consid. 9d/bb). Il ne se justifie
pas, dans le présent arrêt, d'adopter une position différente. Les milieux
forestiers privilégiés par le Grand Tétras et la Bécasse des bois présentent
quelques caractéristiques communes (cf. rapport OEE, p. 13) de sorte qu'on peut
admettre que la compensation au défrichement qui est prévue est appropriée.
Cette question de principe étant résolue, il n'y a aucun motif de critiquer les
mesures de compensation imposées concrètement (emplacement, surface, etc.). Sur
toutes ces questions, les données du RIE et les compléments figurant au dossier
sont suffisants. Les incertitudes qui existent, d'après les spécialistes, au
sujet des habitats de la Bécasse des bois ne justifient pas la mise en œuvre
d'une expertise judiciaire car il apparaît que les mesures du PPA ont été
décidées sur la base d'une analyse sérieuse de cette espèce, en fonction des
connaissances disponibles. Il n'est pas non plus nécessaire de compléter
l'instruction au sujet des déplacements migratoires de cette espèce – les
recourants demandent la production de documents récents du Projet national sur
la Bécasse des bois, piloté par l'OFEV – car le RIE et ses annexes contiennent
les éléments déterminants pour le présent jugement. Les dispositions prises au
stade du plan d'affectation pour la Bécasse des bois sont suffisantes et
conformes au droit fédéral.
13.
Les recourants invoquent un risque de conflit potentiel élevé entre
trois des éoliennes projetées (n° 3 Pré-de-Joux, n° 4 Sasselet, n° 6
Boutavent-Dessus) et les territoires de l'Alouette lulu. Ils mettent en doute
l'efficacité des mesures de compensation prévues, en faisant principalement
valoir que la préservation des sites actuellement colonisés devrait primer.
a) L'Alouette lulu est une espèce protégée (art. 7
al. 1 LChP), figurant sur la liste rouge des oiseaux nicheurs menacés et rares
de Suisse, dans la catégorie "vulnérable (VU)". L'Alouette lulu est
également dans la liste des espèces prioritaires au niveau national (OFEV 2019,
catégorie de priorité 1).
La population jurassienne de l'Alouette lulu, qui a
fortement diminué depuis quelques décennies (plus que 20 à 30 couples), est
présente sur au moins 21 territoires dans le canton de Vaud. Quatre de ces
territoires, ou sites de nidification, sont situés aux abords immédiats du
périmètre du parc éolien litigieux; ils ne sont pas nécessairement occupés
annuellement (cf. rapport ECEJV, p. 104-106). L'Alouette lulu niche sur les
sols perméables des milieux chauds et secs, vallonnés et semi-ouverts, comportant
une végétation clairsemée et des postes de chant; les pâturages maigres font
partie des habitats typiques. Dans le dossier, un rapport de G.________ de juin
2017, intitulé "Mesures de compensation pour l'Alouette lulu au Mollendruz
(nouvelle mesure C22)" contient une carte de ces sites occupés par
l'Alouette lulu sur la crête du Mollendruz. Le premier se trouve entre les
aires d'implantation n° 2 et n° 3 (pâturage proche des bâtiments du lieu-dit
Pré-de-Joux – étant précisé que, par rapport à un premier projet, l'éolienne n°
2 a été déplacée pour être hors du périmètre de vol nuptial à cet endroit); le
second dans un pâturage à 300 m de l'éolienne n° 4; les deux derniers de part
et d'autre de l'éolienne n° 6, chaque fois à une distance d'environ 200 m.
b) La décision finale (réponses aux oppositions, p.
131) expose ce qui suit, après avoir mentionné ces quatre territoires:
"La présence d'une
micro-population d'Alouette lulu est donc confirmée. Cet oiseau exigeant est
très sensible à l'intensification des pâturages (engraissement surtout) et
c'est donc un indicateur de la grande valeur écologique de ces pâturages, qui
représentent parmi les derniers sites de nidification dans le Canton de Vaud
(env. 20 couples). L'espèce niche aussi au pied du Jura sur la place d'armes de
Bière.
Bien que le risque de collision ne
peut être exclu, on ne peut pas affirmer que les territoires du Pré de Joux et
de Boutavent-Dessus vont disparaître. Une éolienne au Pré de Joux a déjà été
déplacée en raison de la présence d'un couple d'Alouette lulu. L'éolienne n° 4
ne menace pas l'Alouette lulu du pâturage du Sasselet car suffisamment éloignée
de son territoire et en position dominante. Aucune implantation d'éolienne
n'est prévue au centre de ces territoires d'Alouette lulu. Le cas échéant, cela
pourrait poser un problème pour cette espèce effectuant des vols circulaires à
plusieurs dizaines de mètres de hauteur, de jour comme de nuit (vol nuptial
chanté). Lors d'une étude portant sur 15 ans en Allemagne, 5 Alouettes lulus ont
été retrouvées mortes au pied des éoliennes.
Les mesures de compensation
concernant l'Alouette lulu font l'objet d'un document séparé (Mesure C22
nouvelle, septembre 2016 […]). Les mesures de compensation au pied du Jura
(ex-situ) ont été complétées par des mesures in-situ, mais suffisamment à
l'écart des éoliennes. Le biotope favorable à l'Alouette lulu sera étendu en
réouvrant les pâturages boisés qui ont actuellement tendance à se fermer. La
fumure sera également diminuée et des décapages ponctuels seront effectués.
Le chantier n'aura pas d'impact
significatif sur la nidification de l'Alouette lulu. Les oiseaux s'adaptent à
la présence et au bruit des machines agricoles, et de chantier ou militaires,
comme on le constate sur la place d'armes de Bière p. ex."
Cette décision n'est pas particulièrement claire à
propos des atteintes aux territoires de l'Alouette lulu. Le dernier rapport de
la Station ornithologique suisse préconise une distance minimale de 500 m entre
les zones de nidification et les éoliennes (rapport OEE, p. 22), qui n'est pas
respectée pour plusieurs aires d'implantation du PPA. Dans sa note d'août 2019,
l'ornithologue des auteurs du projet admet l'existence d'un risque de perte
d'habitat et/ou de collision pour l'Alouette lulu, la machine n° 6
(Boutavent-Dessus) étant la plus problématique. Il relève cependant qu'aucune
prédiction précise ne peut être effectuée en ce qui concerne les impacts
potentiels sur l'Alouette lulu car il n'existe aucune information précise à ce
sujet. Il ajoute que ce sont les modifications des habitats par l'agriculture
intensive et l'urbanisation qui ont causé la quasi-disparition de l'Alouette
lulu dans le canton de Vaud; la restauration d'habitats est la meilleure
garantie pour la survie de ces populations résiduelles.
c) Ces mesures de compensation sont décrites de
manière complète dans un rapport de G.________ de juin 2017. La mesure
principale fait l'objet d'une fiche du 28 juin 2017 (mesure C22, revue et
complétée à la suite de demandes de compléments de la DGE et de l'OFEV), qui
prévoit la gestion des boisés, l'exploitation extensive des alpages et la
réactivation de buttes maigres dans deux sites à proximité du parc éolien, aux
lieux-dits Busine (entre Vaulion et Chalet-Dernier) et Sapelet (à environ 4 km au
sud-ouest du col du Mollendruz). Ces terrains appartiennent à des communes
(Cuarnens, Vaulion, Yverdon-les-Bains) et les coûts doivent être pris en charge
par le Fonds de compensation Parc éolien du Mollendruz. La fiche indique que
grâce à ces mesures, à mettre en œuvre pendant 25 ans (correspondant à la durée
d'exploitation du parc éolien), ce sont jusqu'à 125 ha de pâturages qui
deviendront favorables à l'Alouette lulu; ces surfaces pourront accueillir 4-5
couples supplémentaires et dès lors compenser l'atteinte engendrée par le parc
éolien. Le rapport de G.________ de juin 2017 relève la complémentarité de
cette mesure C22 avec d'autres mesures de compensation intégrées au projet
selon le dossier de défrichement (mesures C2, C8, C11, C14, C21, réouverture de
boisé sur pâturage; mesure C1, régénération d'îlots boisés dans le périmètre du
parc éolien). Il indique aussi que l'Alouette lulu est présente avec au moins
deux couples au Sapelet, là où une grande partie des mesures d'amélioration de
l'habitat doivent être réalisées. Il faut par ailleurs relever que les
lieux-dits Busine et Sapelet ne se trouvent pas au pied du Jura, mais bien dans
un secteur comparable à la crête du Mollendruz (altitude d'environ 1200 à 1400
m). Il apparaît ainsi que les indications du dossier au sujet de ces mesures de
compensation sont suffisantes, au stade du PPA (et de la première étape de
l'EIE) de sorte qu'il n'y a pas lieu de compléter l'instruction sur ce point;
les requêtes des recourants à ce propos sont écartées.
L'OFEV, qui avait demandé dans son avis sommaire du
18 décembre 2015 que l'efficacité de la mesure de compensation C22 (dans son
ancienne teneur) soit démontrée, s'est prononcé le 29 septembre 2017 sur la
nouvelle mesure C22, en expliquant qu'elle était "matériellement fondée et
de haute qualité". Il a qualifié le choix des deux périmètres de pertinent
du point de vue ornithologique (proximité du parc éolien, présence actuelle de
couples d'Alouette lulu), et il a estimé que les garanties quant à la durabilité
de la mesure étaient adéquates. Aussi a-t-il formulé un avis positif sur la
mesure, en recommandant de réaliser un "monitoring de l'évolution de la
population de l'Alouette lulu dans la zone concernée". A ce propos, il y a
lieu de relever que le rapport de G.________ de juin 2017, qui décrit la
nouvelle mesure C22, prévoit un suivi par un biologiste ornithologue (p.
12-13). On peut considérer que le monitoring préconisé par l'OFEV dans la zone
concernée (Busine, crête du Mollendruz, Sapelet) fait partie de ce suivi et
qu'il ne s'agit donc pas d'une charge supplémentaire.
d) D'après le rapport ICFA, le parc éolien du
Mollendruz est un des deux parcs vaudois projetés pouvant avoir un impact sur
les populations d'Alouette lulu; les pertes sont cependant considérées comme
compensées si au moins trois territoires sont revitalisés ou reconstitués,
également sur d'autres sites (p. 47-49). Le rapport ECEJV retient quant à lui,
dans sa synthèse relative à l'Alouette lulu, que les plus grandes populations
des crêtes jurassiennes ne doivent pas être mises en danger par les éoliennes
si l'on veut conserver la population; dans l'état actuel des projets, cela
implique de réduire les pertes en déplaçant voire en supprimant les éoliennes
qui sont problématiques (p. 118).
Il convient de relever qu'une éolienne problématique
(n° 2) a précisément été déplacée au cours de l'élaboration du PPA pour
préserver un territoire de l'Alouette lulu, directement impacté. Une autre
éolienne, proche de deux territoires, pourrait être qualifiée de problématique,
au sens du rapport précité (n° 6, Boutavent-Dessus). Il n'est cependant pas
certain que le rapport ECEJV préconise dans tous les cas un éloignement des
éoliennes de plus de 500 m par rapport aux zones de nidification. Quoi qu'il en
soit, si le rapport ECEJV relève que peu d'études sont disponibles sur des
mesures de compensation en faveur de l'Alouette lulu, il retient l'existence
d'expériences d'amélioration de l'habitat dans les pâturages de l'arc jurassien
et il n'exclut pas la possibilité de recréer ou reconstituer un habitat (p.
117-118). Dans le cas particulier, les autorités compétentes ont précisément
choisi de mettre en œuvre ce type de mesures de compensation, sur d'importantes
surfaces aptes à abriter plusieurs territoires (il existe déjà plus de trois
territoires dans le pâturage du Sapelet, où il est prévu de revitaliser
l'habitat). Cette solution a été validée par les services spécialisés de
l'administration et il n'y a aucun motif de considérer qu'elle n'est pas
favorable à la population de l'Alouette lulu dans le Jura vaudois. Il n'est pas
non plus nécessaire de compléter l'instruction pour connaître de manière plus
détaillée les évolutions du projet à ce propos (il ne se justifie donc pas
d'examiner si la création de sites de recolonisation en plaine, prônée dans la
première version de la mesure C22 et critiquée par les recourants, est
adéquate). Le PPA, en définissant la localisation des aires d'implantation des
éoliennes et en imposant des mesures de compensation, ne viole donc pas le
droit fédéral, s'agissant de la protection de cette espèce.
14.
Les recourants reprochent aux auteurs du rapport d'impact de n'avoir pas
examiné précisément la situation du Pipit des arbres; ils demandent un
complément d'étude concernant les populations de cet oiseau ainsi qu'une
analyse des effets du parc éolien sur son habitat.
Le Pipit des arbres fait partie des espèces
nicheuses sensibles aux éoliennes qui ne sont pas considérées comme menacées ni
comme espèces prioritaires au niveau national. Cette espèce a néanmoins subi de
fortes diminutions d'effectifs, surtout sur le Plateau et en-dessous de
l'altitude de 1400 m. Ce déclin massif est la conséquence de l'intensification
des prairies de fauche, également en altitude (cf. rapport OEE p. 6; Atlas des
oiseaux nicheurs de Suisse 2013-2016, rubrique "Pipit des arbres").
Cela étant, la Station ornithologique suisse ne recommande pas de distance
minimale, à conserver libre d'éoliennes, autour des territoires du Pipit des
arbres (rapport OEE p. 25).
Contrairement à ce qu'affirment les recourants,
l'impact des éoliennes sur le Pipit des arbres a été traité dans plusieurs
rapports sectoriels de l'ornithologue G.________, qui font partie du RIE (voir
notamment les annexes de décembre 2008/mars 2011 p. 17; de mars 2012 p. 8; de
janvier 2014 p. 7; de mai 2015 p. 15). En substance, il a été retenu que cette
espèce évitait les environs immédiats des éoliennes et qu'on pouvait s'attendre
à un éloignement des territoires de Pipit des arbres par rapport au parc éolien,
donc à une perte d'habitat. Cela étant, les mesures de compensation favorables
à l'Alouette lulu le sont aussi pour d'autres oiseaux des milieux semi-ouverts
tels que le Pipit des arbres. Dans son rapport d'août 2019 où il prend position
sur les arguments des recours, G.________ expose que les études relatives à
cette espèce ne peuvent pas être qualifiées de lacunaires car la situation du
Pipit des arbres au col du Mollendruz est très bien connue et documentée (30
territoires de Pipit des arbres ont été recensés dans le périmètre rapproché du
parc éolien, 25 sites étant occupés annuellement). Pour ce spécialiste, la
restauration des habitats, avec les mesures prévues principalement pour
l'Alouette lulu, est la seule garantie de préservation des espèces.
Dans la décision finale (réponse aux oppositions, p.
130), il est retenu que l'on peut s'attendre à un éloignement des territoires
du Pipit des arbres par rapport aux sites d'implantation des éoliennes et donc
à une perte d'habitat; cette espèce profitera cependant des mesures de
compensation destinées à l'Alouette lulu. Il apparaît ainsi que, sur la base de
l'avis de l'expert auteur du RIE, l'autorité compétente a considéré que les
atteintes aux biotopes du Pipit des arbres étaient admissibles, mais qu'elles
impliquaient des mesures de remplacement adéquat, en l'occurrence des mesures
déjà ordonnées dans le cadre du PPA en relation avec la protection d'autres
espèces. Cette solution ne viole pas le droit fédéral.
15.
Les recourants font valoir que la présence d'une aire de Grand-duc
d'Europe (Hibou grand-duc) proche de la zone d'exclusion de 3 km augmente les
risques de mortalité pour cette espèce.
En invoquant cette zone d'exclusion, les recourants
se réfèrent implicitement à la distance minimale de 3 km, préconisée
actuellement dans le rapport OEE (p. 21), qui devrait être respectée entre des
éoliennes et les sites de nidification de cette espèce (cf. aussi rapport ECEJV
p. 102). Or le rapport d'impact (p. 60 et compléments d'observation en 2014, p.
9) relève que les aires les plus proches occupées par le Grand-duc se trouvent
à environ 4 km (falaises sous la Dent de Vaulion), respectivement 9 km (gorges
de l'Orbe) du parc éolien, que ce rapace nocturne n'a pas été observé au
Mollendruz et que la position dominante des éoliennes projetées rend peu
probable une collision lors de l'activité de chasse du Grand-duc.
La décision finale (réponse aux oppositions, p. 132)
reprend les constatations du RIE et conclut que le parc éolien du Mollendruz
n'augmentera pas significativement le risque de mortalité du Grand-duc. Il n'y
a aucun motif de retenir que ce projet aurait un impact sur l'habitat de cette
espèce (cf. notamment rapport ICFA p. 38) ni qu'il faudrait prendre des mesures
à cause du risque de collision (ibid., p 41; cf. aussi rapport ECEJV p. 96).
Les griefs des recourants sont très sommaires à ce propos; ils apparaissent
d'emblée mal fondés car on ne voit pas quelle mesure de protection du Grand-duc
d'Europe serait exigible en vertu du droit fédéral.
16.
Les recourants exposent que les impacts sur d'autres espèces sensibles
présentes dans le périmètre devraient être mieux documentés. Ils mentionnent le
Merle à plastron, la Gélinotte des bois, le Milan royal et le Hibou moyen-duc.
Ils ne développent pas davantage leurs arguments à ce propos, ni dans leurs
actes de recours ni dans leurs écritures ultérieures.
La partie ornithologique du rapport d'impact (RIE
proprement dit et annexes ou compléments rédigés par G.________) contient des
analyses développées ou précises concernant certaines espèces – principalement
le Grand Tétras, la Bécasse des bois et l'Alouette lulu – tandis qu'elle est
plus brève au sujet d'autres espèces. Dans le processus d'EIE, il incombe au
service spécialisé de la protection de l'environnement de déterminer, déjà au
stade de l'enquête préliminaire (art. 10b al. 3 LPE, art. 8 OEIE), quelles sont
les indications nécessaires pour apprécier le projet qui devront figurer dans
le rapport d'impact; puis des compléments peuvent être requis par l'autorité
compétente (cf. art. 10b al. 4 LPE,  art. 9 OEIE). On constate dans le cas
particulier qu'il n'a pas été demandé aux porteurs du projet de documenter
spécialement les impacts (collisions, perte d'habitats) pour les quatre espèces
mentionnées par les recourants.
Dans son rapport de décembre 2008/mars 2011
("Etude d'impact sur l'avifaune du projet d'implantation d'éoliennes au
Mollendruz"), G.________ relevait d'abord que ces quatre espèces font
partie des oiseaux nicheurs recensés entre le col du Mollendruz et
Chalet-Dernier (p. 11). La plupart des oiseaux nicheurs s'adaptent
progressivement aux éoliennes, les rares accidents concernant des juvéniles au
vol incertain (p. 2). Il ne donne pas d'indications particulières au sujet du
Merle à plastron, qui ne fait du reste pas partie des espèces d'oiseaux
nicheurs sensibles aux éoliennes (cf. rapport OEE p. 11). S'agissant de la
Gelinotte des bois (espèce potentiellement menacée), l'ornithologue indiquait
que les mesures de compensation prévues pour la Bécasse des bois, notamment
sous la forme d'ouvertures de clairières dans les massifs forestiers fermés,
favorisaient également cette espèce (p. 21). L'emplacement des éoliennes
devrait permettre d'exclure tout risque de collision pour le Hibou moyen duc et
le Milan royal, lesquels ne nichent pas à proximité directe (p. 11, 15 – à
propos du Milan royal, cf. aussi rapport ICFA p. 25, qui retient que, sur les
sites des parcs éoliens du Jura vaudois, "
des mesures de diminution des
impacts pour l'espèce ne sont donc pas nécessaires pour maintenir l'impact des
éoliennes à un niveau supportable pour la population
"). Il ressort
ainsi du dossier que ces indications ont été considérées comme suffisantes par
les autorités compétentes, en particulier par la DGE, et qu'il n'y avait
notamment pas lieu d'étudier d'autres mesures de compensation que celles
ordonnées pour la préservation d'autres espèces. Il n'y a pas de raison, au
regard des arguments des recourants, de voir là une violation du droit fédéral.
17.
A propos de l'avifaune migratrice, les recourants font valoir que les
données présentées dans le rapport d'impact sont trop limitées et fragmentaires
pour donner une idée précise des risques encourus par les oiseaux lors de la
migration et des moments dans l'année où ces risques sont les plus élevés.
a)  L'art. 17 RPPA a la teneur suivante:
"Exploitation des
installations
Les éoliennes doivent être
équipées d'un système permettant leur arrêt, notamment:
- lors de forte intensité
migratoire de l'avifaune;
- lors de risques de collisions
avec les chauves-souris;
- lors de dépassement des valeurs
d'exposition aux ombres clignotantes.
Les protocoles et conditions
d'arrêt liés à ces mesures de restriction d'exploitation sont définis dans le
rapport d'impact. Le système d'interruption des éoliennes sera précisé, en
fonction de l'état de la technique, dans le dossier d'enquête du permis de
construire."
Le rapport d'impact présente, aux pp. 62-63, un
"protocole d'interruption des turbines" pendant les pics migratoires
de mars et d'octobre, au moment du maximum du passage de migrateurs à courte
distance et relativement près du sol. Ce protocole prévoit en substance ce qui
suit. Un système automatique d'arrêt des turbines, basé sur l'emploi du radar,
sera mis en place; dans l'éventualité où cela serait techniquement impossible,
une surveillance par un ornithologue serait mise en place. Les périodes d'arrêt
des turbines seront définies de manière à limiter la mortalité à 10 oiseaux par
éolienne et par année. Le seuil de flux migratoire nécessitant l'arrêt sera
fixé à 400 individus/heure/km mais il pourra être adapté si le suivi (par le
radar ou par un ornithologue) montre que l'objectif de limitation de la
mortalité à 10 oiseaux migrateurs par éolienne et par année n'est pas atteint. Dans
tous les cas, le système devra être validé par la DGE-BIODIV avant la
délivrance du permis de construire. Ce service spécialisé a la compétence
d'apporter des modifications au protocole d'interruption. Le rapport d'impact
ajoute que la période d'arrêt sera la même pour tous les parcs éoliens de l'arc
jurassien soumis aux mêmes conditions météorologiques et à des flux migratoires
similaires.
Le rapport d'impact précise encore (p. 62) que la
disposition des éoliennes sur la crête du Mollendruz et dans l'axe de la
migration ne présente pas d'effet de barrière. En outre, la carte des effets
potentiels entre les éoliennes et les oiseaux migrateurs établie par la Station
ornithologique suisse situe la crête du Mollendruz dans une zone à potentiel de
conflit faible.
b) Dans son avis sommaire du 18 décembre 2015,
l'OFEV a estimé que l'évaluation de la situation des oiseaux migrateurs dans la
zone de projet était insuffisante (période d'observation trop courte; valeur de
seuil éventuellement trop élevée pour l'arrêt; pas d'analyse de la
problématique des collisions avec les grands oiseaux planeurs, nicheurs ou
migrateurs). La décision finale retient cependant que "la situation des
oiseaux migrateurs au Mollendruz est suffisamment connue pour prévoir un impact
très faible par collisions (moins de 10 oiseaux par an et par éolienne)"
(réponses aux oppositions, p. 134). Dans sa note d'août 2019, G.________ a
confirmé cela, pour les oiseaux migrateurs et les grands planeurs (pratiquement
pas présents à l'exception de Buses variables et de Milans royaux nicheurs
locaux), les connaissances accumulées au cours de la dernière décennie montrant
que les risques sont très faibles sur la crête du Mollendruz. Cet expert
précise que la valeur de seuil d'arrêt des machines devra être adaptée en
fonction des observations issues du suivi de la mortalité après la mise en
exploitation du parc éolien.
Il y a lieu de relever que ce régime est comparable
à celui adopté dans le cadre du PPA pour le parc éolien voisin de Sur Grati
(seuil d'intensité migratoire [Migration Traffic Rate] pour l'arrêt des
machines, seuil de mortalité d'oiseaux migrateurs par an et par éolienne,
système de surveillance automatique par radar). Statuant sur des recours contre
ce PPA, la CDAP a estimé que ces mesures de mitigation étaient suffisantes, du
moins au stade du plan d'affectation, pour maintenir à un niveau acceptable
l'impact résiduel des éoliennes sur les oiseaux migrateurs, les inconvénients
inévitables étant justifiés au regard de l'intérêt public à la production
d'énergie éolienne (AC.2016.0103 du 31 octobre 2019 consid. 9b). Dans le
présent arrêt, il n'y a aucun motif de faire une autre appréciation. On peut du
reste rappeler que la Station ornithologique suisse considère, par rapport à la
migration aviaire et aux espèces et populations concernées, qu'un nombre de 10
collisions par an et par éolienne est défendable en l'état (voir son rapport
explicatif sur la Carte suisse des conflits potentiels entre l'énergie éolienne
et les oiseaux: partie oiseaux migrateurs, 2013/2017, p. 32). Le concept défini
dans le PPA litigieux pourra être précisé au stade de l'autorisation de
construire, dans le cadre de la deuxième étape de l'EIE. C'est également dans
cette phase ultérieure que la coordination des dispositifs d'arrêt prévus pour
chaque parc éolien pourra être organisée. C'est pourquoi, contrairement à ce
que prétendent les recourants, on ne peut pas qualifier d'excessivement
limitées ou fragmentaires les données du RIE et du dossier du PPA.
Les mesures prévues pour la protection des oiseaux
migrateurs sont donc conformes au droit fédéral.
18.
Les recourants reprochent aux autorités l'adoption du PPA alors que les
connaissances actuelles sur les chauves-souris du site seraient trop lacunaires
pour que les impacts des éoliennes puissent être évalués, non seulement à cause
des collisions mais aussi s'agissant de la perte d'habitat. Selon eux, la
mesure qui impose un arrêt des machines dans certaines situations, ne serait
pas suffisante pour protéger efficacement les espèces de chauves-souris
menacées qui se trouvent dans la région, car elle n'éviterait pas une certaine
mortalité. En outre, la réalisation d'aménagements favorables aux
chauves-souris dans des bâtiments des villages voisins est une mesure de
compensation dont l'efficacité ne serait pas démontrée.
a)  Dans la décision finale, le passage relatif aux
chiroptères a la teneur suivante (réponse aux oppositions, p. 135):
"
Connaissances lacunaires
:
L'étude des impacts cumulés menée
par le canton a grandement amélioré la connaissance des espèces et des
populations de chauves-souris dans la région des parcs éoliens planifiés.
Risques de collision
:
Le présent projet est conforme aux
exigences des directives cantonales par l'application d'un protocole d'arrêt
standard des éoliennes explicité dans la directive de juin 2013 (cf. Rapport
d'impact sur l'environnement RIE chap. 5.15 et règlement du PPA, art. 17). Les
mesures de limitation des impacts seront complétées par un suivi afin de
mesurer leur efficacité.
Habitat en danger
:
Le canton a mené une étude des
impacts cumulés sur l'avifaune, l'habitat des différentes espèces, les mesures
à prendre par le canton et les projets concernés. Le canton s'assigne
l'amélioration des grottes p.ex., ainsi les mesures se complètent (cf. étude
d'impact cumulé sur l'avifaune).
Le projet du Parc Eolien du
Mollendruz tient compte des exigences y relatives émises par les services
cantonaux et prévoit des mesures de compensations en faveur des chauves-souris,
mesures C6, aménagement et notamment amélioration des gîtes de chauves-souris
dans les bâtiments des communes de Mont-la-Ville, La Praz, Juriens et Vaulion,
en accord avec les communes propriétaires. Le financement est assuré au même
titre que celui de toutes les autres mesures de compensation, complété par des
mesures de suivi détaillées dans le dossier mis à l'enquête."
b) La décision finale évoque ainsi d'abord les
connaissances lacunaires sur les chauves-souris, dont toutes les espèces sont
protégées en Suisse (art. 20 al. 2 OPN et annexe 3 de cette ordonnance). Les
recourants font précisément valoir l'état lacunaire des connaissances, ce qui
est une donnée objective (cf. notamment rapport ECEJV p. 119). Dans le rapport
sectoriel du bureau H.________ du 15 juin 2015 annexé au RIE (Appréciation de
l'impact du parc éolien sur les chauves-souris), il est indiqué que les
connaissances biologiques fondamentales sont souvent encore très lacunaires,
notamment en ce qui ce qui concerne les espèces présentes sur le site d'un parc
éolien, la taille de leurs populations, l'écologie, la répartition et
l'activité des différentes espèces, le déroulement des processus migratoires;
les moyens d'investigations disponibles sont limités et l'appréciation des
résultats obtenus est délicate (p. 2). L'auteur principal de ce rapport,
I.________, a précisé dans une note du 13 août 2019, que la recherche et le
recensement de colonies de chauves-souris au Mollendruz n'apporteraient pas
d'éléments essentiels permettant d'améliorer substantiellement l'appréciation
de l'impact du projet. Il n'y a aucun motif de mettre en doute ces
considérations d'experts. Du reste, les recourants ne prétendent pas que les
auteurs du rapport d'impact ou les spécialistes de l'administration cantonale
auraient négligé de recueillir des informations disponibles sur les
chauves-souris. Il faut bien plutôt comprendre leur grief dans ce sens que tant
que les connaissances ne sont pas plus complètes, il y aurait lieu de renoncer
à la planification de parcs éoliens parce que l'évaluation des impacts ne
serait en somme pas possible. Cet argument n'est cependant pas fondé. Le
rapport d'impact, qui comporte les indications nécessaires à l'appréciation du
projet (art. 10b al. 2 LPE), présente la situation en fonction de l'état actuel
des connaissances; c'est sur cette base que l'autorité compétente doit statuer
et c'est bien ce qu'elle a fait dans le cas particulier.
c) Le rapport sectoriel du RIE retient en substance
ce qui suit. Sur le site du Mollendruz, la diversité spécifique, avec 12 espèces
certifiées, semble supérieure à la moyenne, en comparaison avec d'autres sites
des crêtes jurassiennes; l'espèce principale est la Pipistrelle commune.
L'activité mesurée en altitude sur des mâts est globalement faible, et moyenne
pour le site proche des lisières, à la cime des arbres (au lieu-dit Sasselet).
Aucune activité migratrice n'a été observée. Pour l'expert, la zone ne présente
pas un risque élevé du point de vue des chauves-souris. L'impact est considéré
comme très faible durant la phase de construction et durant la phase
d'exploitation; on s'attend à une mortalité accrue surtout pour la Pipistrelle
commune et pour le groupe des Nyctaloïdes (résumé p. 35-36 – cette
analyse a été reprise dans la partie principale du RIE, p. 65 s.).
Les recourants reprochent à l'expert de n'avoir pas
analysé le swarming (essaimage, regroupement de chauves-souris dans un gouffre
ou une autre cavité). Or le rapport sectoriel indique qu'aucun site de swarming
n'est connu ou fortement suspecté à proximité (p. 7). Dans sa note du 13 août
2019, I.________ précise que l'Arc jurassien, au moins dans sa partie
francophone, est de plus en plus reconnu comme une région riche en cavités où
se déroulent des phénomènes de swarming, mais qu'il n'existe pas d'étude
évaluant l'influence d'éoliennes sur les chauves-souris fréquentant des sites
de swarming; cet expert estime cependant le risque de mortalité extrêmement
faible.
Les recourants mentionnent la proximité de la grotte
du Gros Fort, dans une falaise proche du lieu-dit Cul-du-Nozon, à près de 2 km
de la crête du Mollendruz et des aires d'implantation des éoliennes. Il ressort
toutefois du dossier que cette grotte n'est pas un site de swarming important.
Dans un article récent, cité par les recourants et l'expert (Patrick Patthey/Arnaud
Maeder, "Identification des cavités souterraines d'importance patrimoniale
majeure pour les chauves-souris dans le Jura vaudois", Bulletin de la
Société Vaudoise des Sciences Naturelles, vol. 94 cahier 1 – 2014-2015, p. 15
et 19), cette grotte est présentée comme une résurgence d'importance
patrimoniale moyenne; les cavités d'importance majeure les plus proches sont à
4 et 5 km. Dans cette situation, on ne voit pas de raison de critiquer le
rapport d'impact en tant qu'il retient l'absence de site de swarming à
proximité. L'expert conclut que selon les connaissances actuelles, tout indique
que les risques que pourraient causer les éoliennes sur les espèces impliquées
dans le swarming sont extrêmement faibles et ne nécessitent ni recherche ni mesure
particulière. Il n'y a aucun motif de remettre en cause cette conclusion.
d) D'une façon générale, il est admis que les
installations éoliennes peuvent être à l'origine d'une mortalité accrue pour
les chauves-souris qui entrent en collision avec les pales durant leurs
déplacements. Cette mortalité, même faible, peut avoir des effets sensibles sur
la dynamique de leurs populations, notamment si la fécondité annuelle de ces
espèces est faible et vient s'ajouter à d'autres causes de mortalité déjà existantes.
Par ailleurs, l'installation d'une infrastructure industrielle dans des milieux
naturels peut, dans certaines situations, entraîner une réduction des
ressources disponibles pour ces espèces (surface et connectivité des habitats,
diversité et abondance des ressources alimentaires).
S'agissant du risque de collision - cause de
mortalité par impact direct, voire  par le choc provoqué par la baisse brutale
de la pression de l'air au voisinage des pales, pouvant entraîner une
hémorragie interne (barotraumatisme) –, la décision finale (avec l'art. 17
RPPA) impose la mesure de limitation des impacts décrite dans les Directives
cantonales pour l'installation d'éoliennes de hauteur supérieure à 30 mètres
(directives de 2013, p. 36, "Schéma prédéfini d'interruption de
fonctionnement des éoliennes sur une année"). En substance, selon ce
schéma, les éoliennes peuvent tourner sans restriction de novembre à février
inclus (période d'hibernation). De mars à octobre, elles peuvent tourner sans
restriction entre le lever et le coucher du soleil (périodes diurnes) ainsi que
lors de précipitations continues. En revanche, un arrêt par défaut des
éoliennes doit être prévu, la nuit, lorsque le vent est inférieur à 6.5 m/s et
lorsque la température est supérieure à 5° (quand le vent est plus fort ou
quand il fait plus froid, ce sont des périodes d'absence ou de très faible
activité des chauves-souris). Ce schéma, qui est également décrit dans le RIE
(p. 67) est le système d'interruption que mentionne l'art. 17 RPPA. Le RIE précise
que l'application de cet algorithme nécessite une mesure de suivi de
l'efficacité (suivi bioacoustique de l'activité sur une partie des machines
durant au minimum 3 ans), afin que des adaptations puissent être mises en
œuvre. Dans le rapport ECEJV (rapport de 2016, postérieur aux directives
cantonales ainsi qu'au rapport sectoriel du RIE), ce schéma prédéfini
d'interruption des éoliennes a été considéré
a priori
comme efficace
pour faire diminuer la mortalité attendue (cf. p. 121, 141, 147). Le rapport ICFA
admet également, de façon générale, l'efficacité de ce modèle (p. 51); il
permettrait en particulier d'éviter tout impact résiduel du parc éolien du
Mollendruz pour la Pipistrelle commune (p. 53).
Pour le parc litigieux, l'expert I.________ retient,
en conclusion de sa note du 13 août 2019, que ces mesures de limitation du
fonctionnement sont particulièrement sévères, notamment en regard de l'activité
chiroptérologique constatée au Mollendruz. Elles sont propres à réduire très
efficacement la mortalité durant la période où l'activité des chauves-souris
est la plus forte. On ne voit aucun motif objectif d'imposer un schéma
d'interruption encore plus sévère (par exemple en fixant le seuil de vitesse du
vent à 8 m/s, comme évoqué par les recourants).
C'est également parce que le site du Mollendruz
n'apparaît pas comme un site particulièrement important pour les chauves-souris
que, dans le rapport d'impact, il n'a pas été prévu d'étudier l'activité de
chasse sur le site, ni les déplacements quotidiens ou saisonniers. Cela résulte
des directives cantonales précitées de 2013 (p. 32, cahier des charges des
investigations et méthodes), qui définissent les investigations nécessaires en
fonction de quatre catégories de risques; quand le conflit est peu probable (1
ère
catégorie, aucune activité extraordinaire des chauves-souris), il n'y a pas
lieu d'effectuer davantage d'investigations que ce qui a été fait en
l'occurrence dans le RIE. On ne voit donc aucun motif de critiquer l'évaluation
des impacts sur l'habitat des chauves-souris dans le secteur du parc éolien
car, compte tenu de la situation concrète, les données prises en considération
dans le cadre de la première étape de l'étude d'impact étaient suffisantes.
Cela étant, il appartiendra le cas échéant à l'autorité compétente, lors de la
mise en œuvre de la seconde étape (dans la procédure d'autorisation de
construire), d'examiner si d'autres investigations doivent être réalisées,
compte tenu d'éventuelles nouvelles connaissances au sujet de l'impact des
éoliennes sur l'habitat des chauves-souris. Au stade du plan partiel
d'affectation, l'appréciation du projet est correcte de ce point de vue.
e) La décision finale impose une mesure de
compensation, sous forme d'aide à la nidification dans les bâtiments publics des
quatre villages (création d'un espace favorable dans les combles de 4 temples
et 3 autres bâtiments communaux). Ces lieux sont utilisés de manière
saisonnière comme gîtes et cette mesure est à l'évidence adéquate (cf.
notamment Liste rouge des chauves-souris de Suisse, OFEV 2014, p. 41).
En définitive, s'agissant de l'impact sur les
chauves-souris, l'appréciation du projet au terme de l'EIE et la réglementation
du PPA sont conformes au droit fédéral.
19.
Les recourants présentent, de manière très sommaire, un grief concernant
les milieux naturels et la végétation, qui subiraient une diminution et une
fragmentation des habitats. Ils critiquent la mesure de compensation M19 qui,
"
bien que fondée dans le principe de minimiser les atteintes du projet,
vient confirmer que l'impact est conséquent puisqu'il appauvrit en biodiversité
des surfaces conséquentes […]. Le principe de précaution devrait s'appliquer si
l'on considère que le pâturage boisé est un écosystème qui a aussi une fonction
agricole
" (recours n° 1 p. 64, recours n° 2, p. 21). Or l'invocation
du principe de précaution, dans ce contexte, ne signifie pas autre chose qu'une
critique générale du résultat de la pesée des intérêts. Pour les motifs déjà
exposés – puisque ce grief ne contient aucun argument nouveau décisif –, le
tribunal considère que l'appréciation des autorités compétentes au sujet des
impacts du projet sur le pâturage, compte tenu des mesures de minimisation
prévues aux emplacements des places de grutage (c'est l'objet de la mesure
M19), est correcte.
Par ailleurs, les recourants dénoncent à tort une
absence d'analyse des conséquences de l'empreinte écologique directe des
éoliennes au niveau des espaces vitaux, en particulier pour l'avifaune. Les
éléments à analyser ont été déterminés dans le cadre de l'EIE. On peut toujours
concevoir des analyses plus approfondies, l'établissement de documents plus
précis, l'évaluation des effets des éoliennes sur d'autres espèces animales,
etc. Le droit fédéral prévoit cependant que le rapport d'impact comporte les
indications nécessaires à l'appréciation du projet (art. 10b al. 2 LPE). Or on
ne voit pas quelles indications nécessaires auraient été omises à ce stade,
après notamment que les services spécialisés de la Confédération et du canton
ont demandé certains compléments. Cela étant, la deuxième étape de l'EIE
permettra, s'il y a lieu, de compléter certaines analyses sur des aspects non
décisifs pour l'approbation du PPA.
Les recourants font encore valoir que, globalement,
les mesures de compensation ordonnées seraient insuffisantes, ce que
démontrerait l'application d'une méthode d'évaluation du potentiel écologique
des milieux (méthode décrite dans une publication de Berthoud Guy et al.,
rapport du PNR 22 Sol, 1989). Or, même si les autorités compétentes n'ont pas
évalué les impacts et les compensations en fonction de cette méthode (qui n'a
pas à être privilégiée), on ne saurait critiquer leur appréciation finale au
sujet de la protection des biotopes ou, en d'autres termes, le résultat de
l'EIE, lequel est conforme au droit fédéral, comme cela a déjà été exposé.
20.
Les recourants n° 1 font valoir que la réalisation des éoliennes et des
routes d'accès n'est pas sans risques pour les eaux souterraines (déversement
d'hydrocarbures, notamment). Comme il n'y a actuellement aucune implantation
industrielle dans ce secteur, les caractéristiques hydrogéologiques sont mal
connues, de sorte qu'il y aurait lieu de compléter les investigations du RIE,
pour caractériser et déterminer les sources karstiques.
a) Aux termes de l’art. 19 de la loi fédérale du 24
janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20), les cantons
subdivisent leur territoire en secteurs de protection des eaux, en fonction des
risques auxquels sont exposées les eaux superficielles et les eaux souterraines
(al. 1); la construction et la transformation de bâtiments et d’installations,
ainsi que les fouilles, les terrassements et les autres travaux analogues dans
les secteurs particulièrement menacés sont soumis à une autorisation cantonale
s’ils peuvent mettre en danger les eaux (al. 2). Selon l’art. 29 al. 1 let. a
de l'ordonnance du 28 octobre 1998 sur la protection des eaux (OEaux; RS
814.201), parmi les secteurs particulièrement menacés au sens de l’art. 19 al.
2 LEaux figure notamment le secteur A
u
de protection des eaux, qui
comprend les eaux souterraines exploitables ainsi que les zones attenantes
nécessaires à leur protection (cf. ch. 111 de l’annexe 4 à l’OEaux).
Les cantons doivent par ailleurs, en vertu de l'art.
20 al. 1 LEaux, délimiter des zones de protection autour des captages et des
installations d'alimentation artificielle des eaux souterraines qui sont
d'intérêt public; ils fixent les restrictions nécessaires du droit de
propriété. Les zones de protection des eaux souterraines se superposent au
secteur A
u
; elles visent à protéger les captages et les eaux
souterraines juste avant leur utilisation comme eau potable. La zone S1 est la
zone de captage; la zone S2 la zone de protection rapprochée; la zone S3 la
zone de protection éloignée (cf. art. 29 al. 2 OEaux). La zone S3 a la fonction
d’une zone tampon autour de la zone S2, notamment dans les aquifères
karstiques; elle constitue une protection contre les installations et activités
qui représentent un risque important pour les eaux souterraines (p. ex.
extractions de matériaux, entreprises artisanales et industrielles - cf. ch.
124 de l’annexe 4 à l’OEaux; Instructions pratiques de l'OFEV pour la
protection des eaux souterraines, Berne 2004, p. 40).
b) En l'occurrence, le RIE reproduit les cartes des
secteurs et zones de protection des eaux (p. 36). Il en ressort que les
emplacements de 4 éoliennes sont dans une zone S3, les 8 autres étant dans un
secteur A
u
. Par ailleurs, le RIE, qui se réfère à un rapport
géotechnique du bureau J.________, indique que l'aménagement des éoliennes en
zone S3 nécessitera une autorisation cantonale spéciale, au stade du permis de
construire mais l'influence de ces travaux sur la nappe phréatique sera
négligeable. Pour les autres éoliennes, la nécessité d'une autorisation
dépendra de la profondeur de la nappe phréatique. Aucune introduction dans le
sol de substances de nature à polluer les eaux ne sera faite durant la phase de
chantier. Le RIE conclut (p. 38) que le projet n'induit pas de changements
significatifs pour la zone S3 et qu'aucune mesure de compensation liée à la
protection des eaux n'est à prévoir; un suivi des travaux par un hydrogéologue
sera cependant mis en place.
La décision finale (p. 127) reprend cette
appréciation et prévoit que dans la phase ultérieure du permis de construire,
une fois le type d'éolienne connu, les services cantonaux pourront imposer des
"mesures circonstanciées pour éviter toute pollution accidentelle du
sous-sol pendant la phase de chantier et d'exploitation des turbines".
c) Il apparaît ainsi que, pour les autorités qui se
sont prononcées sur le PPA, les indications du dossier étaient suffisantes pour
la première étape de l'EIE. Les arguments des recourants ne permettent pas de
critiquer cette appréciation. C'est bien au stade de l'autorisation de
construire que l'autorité compétente – la Direction générale de l'environnement
(DGE) – devra examiner si elle peut délivrer, dans la zone S3 ou dans le
secteur A
u
, les autorisations spéciales requises par la LEaux. Cette
question a été examinée de manière suffisante au stade du PPA car, vu la nature
des constructions – des fondations en béton enterrées, sans réservoirs de
liquides et qui à première vue devraient permettre à l'eau des nappes de
circuler sous la fondation, voire autour de celle-ci  –, on ne voit pas de
motif de remettre en question la position du département cantonal pour qui, en
définitive, la législation fédérale sur la protection des eaux ne fait pas
obstacle à l'approbation du PPA (cf. également, à propos de la faible
probabilité d'atteintes aux eaux souterraines en cas de réalisation d'un parc
éolien, arrêt TF 1C_263/2017 du 20 avril 2018 consid. 3.6). Cette conclusion
s'impose, au vu du rapport d'impact (cf. aussi AC.2016.0103 du 31 octobre 2019
consid. 7, AC.2016.0243 du 30 septembre 2019 consid. 6). En d'autres termes,
aucune mesure spécifique de protection des eaux ne doit être imposée à ce
stade, avant la deuxième étape de l'EIE et
a fortiori
aucune
investigation supplémentaire n'est requise. Les griefs des recourants sont mal
fondés.
21.
Les recourants n° 1 exposent que l'impact paysager du projet sera
extrêmement important, puisque le parc éolien est situé en première ligne de
crête par rapport à la plaine, ce qui le rendrait visible depuis une partie
importante du Plateau vaudois, depuis la Vallée de Joux, depuis le vallon du
Nozon et depuis de nombreux points de vue d'importance touristique et
patrimoniale. Les éoliennes dont la hauteur totale pourrait atteindre 210 m,
sont des très grandes installations, de forte visibilité et en mouvement, qui
ont un impact paysager sans précédent en Suisse. Les recourants critiquent
l'étude paysagère du dossier du PPA, qu'ils qualifient de lacunaire; ils lui
reprochent de ne pas qualifier l'impact paysager du parc éolien litigieux –
ainsi que l'impact cumulé des trois parcs adjacents, Mollendruz, Sur Grati et
Bel Coster, cette question n'ayant pas été traitée correctement dans le plan
directeur cantonal – et de ne fournir aucune appréciation sur l'acceptabilité
de cet impact. Ils relèvent que le périmètre du PPA est proche de deux sites de
l'inventaire IFP; l'image de monuments ou de sites construits d'importance
nationale (à l'inventaire ISOS) serait également influencée. Les recourants
dénoncent donc une violation de l'art. 6 LPN. En outre, plusieurs points de vue
d'exception à vocation touristique subiraient une atteinte, principalement la
Dent de Vaulion. Les recourants reprochent encore aux autorités de
planification de n'avoir pas pris en considération le fait que le site du PPA
est inclus dans le périmètre du Parc naturel régional Jura vaudois.
a) D'après l'art. 3 al. 1 OEIE, les prescriptions
sur la protection de l'environnement dont il faut contrôler l'observation dans
le cadre de l'EIE comprennent les dispositions concernant la protection du
paysage. Les normes à ce sujet (protection du paysage ou du patrimoine) sont en
principe du ressort des cantons (art. 78 al. 1 Cst.) mais le Conseil fédéral
peut établir des inventaires d'objets d'importance nationale (cf. art. 5 LPN).
L'inscription d'un objet d'importance nationale dans un inventaire fédéral
indique que l'objet mérite spécialement d'être conservé intact ou en tout cas
d'être ménagé le plus possible (art. 6 al. 1 LPN). Pour le reste, les normes
applicables sont celles du droit cantonal, singulièrement de la LPNMS, dont un
des buts est de ménager l'aspect caractéristique du paysage et des localités,
les sites évocateurs du passé et les beautés naturelles (art. 1 let. b LPNMS).
b) Le périmètre du PPA n'est pas à l'intérieur d'un
site à l'inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels
(inventaire IFP) et il n'empiète pas sur un tel site. Il n'est pas non plus
prévu d'installer des éoliennes dans des localités inscrites à l'inventaire
fédéral des sites construits à protéger en Suisse (inventaire ISOS). Cela
étant, le parc éolien est proche de deux sites IFP: n° 1022 Vallée de Joux et
Haut-Jura vaudois et n° 1015 Pied sud du Jura proche de La Sarraz. Par
ailleurs, il se trouve dans les environs plusieurs localités inscrites à
l'inventaire ISOS, notamment Romainmôtier et Vaulion. Mais, comme cela est
exposé dans la Conception énergie éolienne (p. 12), le droit fédéral ne prévoit
pas de zone tampon autour de ces sites. En d'autres termes, la construction
d'un parc éolien à proximité ne peut pas être considérée comme une violation de
l'art. 6 al. 1 LPN. Il convient cependant d'examiner, dans le cadre de l'EIE,
si la valeur d'un objet protégé est affectée par l'implantation de nouvelles
installations en dehors du périmètre. Cet examen a été effectué dans le cas
particulier (cf. infra, consid. 21c).
c) L'impact paysager du parc éolien litigieux est
sensible parce que le Mollendruz apparaît depuis la plaine de l'Orbe et le
Gros-de-Vaud comme le premier contrefort du Jura. Contrairement aux sommets
environnants, le massif du Mollendruz est relativement plat et large, avec une
alternance de peuplements boisés et de pâturages ouverts. L'influence du parc
éolien est continue en direction du Sud-Est. Au Nord-Ouest, la ligne de crête
du Mont Tendre, de la Dent de Vaulion et du Suchet limite les vues depuis la
France et la Vallée de Joux.
Dans la décision finale, il est retenu ce qui suit,
à propos de l'impact sur l'"aire d'influence éloignée" (p. 136):
"Le projet respecte les
critères objectifs définis par le canton. L'analyse paysagère effectuée
[rapport sectoriel annexé au RIE, de mars 2015] a eu pour objectif de
présenter, de manière aussi factuelle que possible, l'ensemble du projet en
regard des différentes prescriptions et directives existantes. L'optimisation
du projet effectuée en 2012/13, en accord avec les services cantonaux, a permis
de minimiser l'impact paysager du parc en termes de rythmicité et
contre-plongée et d'inscrire le site dans le Plan directeur cantonal, révision
2bis. L'étude d'impact sur le paysage conclut à une réduction significative de
l'impact suite aux déplacements d'éoliennes. La DGE-BIODIV souscrit à cette
conclusion dans son préavis […].
Le rapport d'impact sur le paysage
présente aussi bien à l'échelle locale que régionale les lignes de force du
paysage (5 km, respectivement 10 km du site). Les éléments qui façonnent le
paysage ont été évalués conformément aux Directives cantonales pour
l'installation d'éoliennes de hauteur supérieure à 30 mètres (la topographie,
les lignes d'horizon et la relation avec le bâti).
Les éoliennes vont apporter une
modification du paysage. Les éoliennes peuvent être perçues positivement ou
négativement selon la sensibilité de l'observateur. La "dénaturation"
du paysage est une appréciation subjective de la modification du paysage en
fonction de la propre sensibilité de l'observateur. Cette perception est certes
respectable, mais est propre à l'observateur. De plus, le paysage est un bien
anthropique commun (Larousse: se dit d'un paysage, d'un sol, d'un relief dont
la formation résulte essentiellement de l'Homme), comme par exemple les
pâturages boisés caractéristiques des crêtes du Jura. Rappelons en sus que la
durée d'exploitation des turbines est limitée dans le temps et que l'impact
visuel des éoliennes est donc réversible. […]"
L'optimisation du projet, mentionnée dans ce
passage, est décrite dans le rapport sectoriel "Etude d'impact
paysager" (p. 31 ss, rapport du bureau K.________). En substance, en 2012,
l'intégration du parc éolien dans la planification cantonale avait été
subordonnée à une diminution de son impact sur le paysage. Une nouvelle étude a
été mise en œuvre, ciblée sur la partie orientale du parc (secteur de
Chalet-Dernier) afin de "réduire les effets de contre-plongée sur le
village de La Praz et optimiser la rythmicité du parc" (p. 31). Certaines
éoliennes ont donc été déplacées (implantation plus linéaire, réduisant la
superposition visuelle des turbines depuis les vues de la plaine de l'Orbe).
La décision finale indique ensuite, à propos de la
présence à proximité d'objets inscrits aux inventaires fédéraux (p. 136):
"Les photomontages réalisés
permettent, outre l'analyse de visibilité effectuée en tenant compte d'une part
de la topographie des lieux, d'autre part de la hauteur des éoliennes,
d'appréhender l'impact visuel des futures éoliennes sur ces points inventoriés
et validés par les services du canton. L'étude spécifique conclut, au sujet des
perceptions visuelles IFP, qu'elles ne sont que peu voire pas affectées par le
projet. Les objectifs intrinsèques semblent donc compatibles avec
l'implantation voisine du parc éolien (voir aussi conclusions du chapitre ad
hoc du RIE)."
La décision finale retient par ailleurs (p. 135) que
"l'étude d'impact sur le paysage tient compte de la co-visibilité des
parcs voisins" et que "la problématique des effets cumulés sur le
paysage de l'ensemble des parcs retenus dans la planification cantonale relève
de l'autorité cantonale".
Sur ces différents points, le RIE, qui formule une
synthèse des données du rapport sectoriel "Etude d'impact paysager"
(lequel contient plusieurs photomontages), retient ce qui suit en conclusion
(p. 74):
"La réorganisation des
éoliennes autour de Chalet Dernier (optimisation paysagère 2012, 2013) a permis
de diminuer significativement les effets de contre-plongée sur La Praz et
Mont-la-Ville. La nouvelle implantation plus linéaire contribue à limiter les
superpositions visuelles des turbines. L'insertion paysagère du parc a donc
bénéficié de ces adaptations. Le projet sera perçu par des milliers de
personnes au quotidien, et cela même en des lieux qui ne nous sembleraient pas
a priori particulièrement exposés.
La perception visuelle des IFP
Haut Jura vaudois et Pied du Jura proche de La Sarraz n'est que peu, voire pas
affectée par l'implantation du parc éolien. Les objectifs intrinsèques de
protection de ces paysages semblent donc compatibles avec l'implantation
voisine du parc éolien. La perception depuis la Vallée de Joux est différente.
Dans ce paysage tourné sur lui-même, ceint par la ligne de crête de ces
différents reliefs, certaines éoliennes du parc apparaissent ponctuellement
au-dessus de cette ligne d'horizon visuel. Cet effet visuel est épisodique et
les éoliennes se trouvent parfois à plus de 10 km de distance: leur taille sera
donc négligeable en regard de la perspective visuelle axée sur la silhouette
caractéristique de la Dent de Vaulion.
Des co-visibilités existent depuis
des sites ISOS nationaux dans un rayon de 5 km, à Romainmôtier, L'Isle,
Cuarnens et Vaulion. Les sites ISOS régionaux de La Praz, Juriens et
Mont-la-Ville (à moins de 5 km du parc éolien) sont également le lieu de
co-visibilités plus ou moins marquées.
Les interactions visuelles entre
monuments et parc éolien fluctuent rapidement en fonction de la position de
l'observateur: parfois quelques dizaines de mètre de différence de distance
dans la prise de vue suffisent à faire disparaître du champ visuel une partie
ou l'ensemble des éoliennes potentiellement visibles. […]
Il est difficile d'émettre un
jugement de valeur sur un paysage – c'est une affaire de subjectivité. L'enjeu
fondamental est de savoir si nous sommes prêts à remettre en cause la relation
que nous entretenons depuis toujours avec "notre" paysage, celui qui
est familier, pratiqué, connu, pour en créer une nouvelle, dont les éoliennes
seraient acceptées comme appartenant entièrement à ce "nouveau"
paysage, paysage en évolution plus respectueux de l'écologie."
d) Il apparaît que la question de l'atteinte au
paysage a fait l'objet d'un examen objectif et sérieux dans le cadre de l'EIE.
Il n'est pas évident de fixer des critères et de décrire de manière argumentée,
dans une décision administrative, les caractéristiques du paysage et de
l'atteinte. Les Directives cantonales pour l'installation d'éoliennes de
hauteur supérieure à 30 mètres, de juillet 2013, énoncent pourtant cinq
critères: souligner et respecter les lignes de forces; conserver et respecter
les proportions paysagères; respecter le rythme et la structure paysagère;
éviter les effets d'optique (contre-plongée); définir d'éventuelles zones
tampons. Ces directives prescrivent que la modification du paysage ainsi que la
prise en compte de ces critères doivent être illustrées sur la base de
photomontages. Il faut constater que cette méthodologie a été suivie en
l'espèce (à propos des critères, voir notamment les explications du profil
paysage dans le document produit par les autorités cantonales avec leur
réponse, "Compléments d'information suite au recours – volet
paysage").
Contrairement à ce que prétendent les recourants, la
décision finale comporte une évaluation des impacts sur le paysage et elle
repose sur des données qui ont été décrites et documentées dans le RIE. La conclusion
de ce rapport, qui exprime la difficulté d'émettre un jugement de valeur sur un
paysage, est juste. La tâche du tribunal n'est pas de procéder à une
appréciation indépendante, mais bien plutôt d'examiner si l'appréciation des
autorités de planification est défendable. Quoi qu'il en soit, l'impact du parc
éolien litigieux, placé sur la première crête du Jura et bien visible depuis le
Plateau, est considérable - comme celui du parc voisin de Sur Grati (cf.
AC.2016.0103 du 31 octobre 2019 consid. 16f), et peut-être même davantage, le
nombre d'éoliennes étant plus élevé. Mais, comme le retient la décision finale,
il s'agit d'une intervention supplémentaire dans un paysage qui, vu de la
plaine de l'Orbe ou du Gros-de-Vaud, a été régulièrement aménagé (dans les
hauts: créations de pâturages; en plaine: assainissement des marais de la
plaine au XIXe siècle, agrandissement des localités, construction d'une
autoroute, etc.). On peut effectivement parler globalement d'un paysage en
évolution, quand bien même le site lui-même – les pâturages boisés de la crête
du Mollendruz – est resté très naturel.
Le périmètre du PPA se situe presque entièrement à
l'intérieur de l'objet n° 86, "Petra Felix, Boutavent, Chalet
Devant", de l'inventaire cantonal des monuments naturels et des sites
(IMNS). Cette mesure n'impose cependant pas des conditions de protection
particulières, l'autorité cantonale ayant renoncé à un classement du site
(protection spéciale, art. 12 ss LPNMS). Cela implique, en cas d'atteinte au
site, une pesée des intérêts complète par le département cantonal compétent.
Cet inventaire cantonal n'est en définitive  qu'un élément à prendre en
considération dans l'analyse globale; il atteste de la valeur paysagère et
naturelle des pâturages du Mollendruz, laquelle n'est pas mise en doute, mais
il n'exclut pas la création d'un parc éolien (cf. à ce propos fiche F51 du
PDCn, supra, consid. 3c; AC.2016.0243 du 30 septembre 2019, consid. 12a).
Quoi qu'il en soit, depuis l'adoption de la nouvelle
loi sur l'énergie (LEne), le droit fédéral impose aux cantons de reconnaître
l'importance, dans la pesée des intérêts, de l'intérêt à la production
d'énergie éolienne, au détriment s'il y a lieu de l'intérêt à la protection du
paysage (cf. supra, consid. 3b). Cet intérêt public justifie l'exploitation
d'éoliennes de grandes dimensions, compte tenu de leur efficacité énergétique
notablement supérieure. Le regroupement de plusieurs machines dans un parc
éolien permet également de minimiser l'impact sur le paysage de l'exploitation
de cette énergie renouvelable (AC.2016.0243 du 30 septembre 2019, consid. 12c).
Il n'y a donc pas lieu d'évaluer plus en détail les qualités du paysage, étant
admis que l'impact du projet litigieux est massif ou considérable; le contrôle
judiciaire doit porter, plus généralement, sur le résultat de la pesée des
intérêts.
e)  Les recourants font cependant valoir que l'effet
cumulé des parcs éoliens projetés dans la même région – en l'occurrence ceux du
Mollendruz, de Sur Grati et de Bel Coster, qui se succèdent sur une quinzaine
de kilomètres – n'aurait pas été évalué correctement. D'après la Conception
énergie éolienne, lorsque plusieurs installations sont planifiées dans un
périmètre régional, la question se pose de savoir comment leurs effets sur le
paysage s'additionnent (effets cumulés); cette question doit déjà être abordée
au niveau du plan directeur cantonal (p. 12).
Sur mandat de la Direction générale de
l'environnement (DGE), le bureau L.________, à Berne, a publié le 1
er
novembre 2016 le rapport "Etude de co-visibilité de parcs éoliens pour le
territoire du canton de Vaud". Ce rapport compte des cartes de visibilité
individuelle et de co-visibilité (visibilité cumulée de tous les parcs), avec
pondération en fonction de la distance, pour chaque parc éolien intégré à la
planification cantonale. Dans sa réponse, le département cantonal expose qu'il
ressort de cette étude que la co-visibilité, s'agissant du parc du Mollendruz,
peut être considérée comme faible à moyenne selon les régions périphériques concernées
(p. 38). Il n'y a aucun motif de remettre en cause cette appréciation. Il est
vrai que lorsque le Grand Conseil a adopté le 25 mars 2014 la mesure F51 du
PDCn (cf. supra, consid. 3c), il ne pouvait pas se référer à une évaluation
quantitative ou cartographique détaillée pour les effets cumulés, telle que
celle proposée par L.________. Mais, dès lors que le parlement cantonal devait
se prononcer sur une planification positive des parcs éoliens, indiquant
précisément les sites du Mollendruz, de Sur Grati et de Bel Coster, il a
nécessairement tenu compte de la coexistence ou de la co-visiblité de trois
parcs (27 éoliennes, implantées sur des crêtes parallèles et décalées). Dans la
procédure du PPA, cet élément a fait l'objet d'une évaluation sommaire dans le
RIE (p. 72) mais il faut retenir qu'en approuvant le PPA, le département
cantonal a confirmé la décision de principe prise au stade du plan directeur
cantonal d'installer trois parcs éoliens dans la même région, nonobstant
l'impact important sur le paysage.
f) Il convient encore d'examiner, dans ce contexte,
la portée des normes régissant le Parc naturel régional Jura vaudois. Le
territoire des trois communes ayant adopté le PPA est compris dans ce parc.
Depuis une révision du 6 octobre 2006 entrée en
vigueur le 1
er
décembre 2007, la LPN permet la création de parcs
naturels régionaux (art. 23e ss LPN, art. 23g LPN). D'après le message du
Conseil fédéral, ces parcs désignent des territoires ruraux remarquables, de
grande dimension et habités par l'homme. Ils doivent participer concrètement à
la création de conditions favorables au développement durable, à l'éducation à
l'environnement, à la découverte du patrimoine naturel et culturel ainsi qu'à
l'encouragement de technologies innovatrices et respectueuses de
l'environnement. Ils se caractérisent par la présence d'éléments à forte valeur
naturelle et paysagère. Les infrastructures devront répondre en premier lieu à
des besoins régionaux et faire preuve d'une intégration harmonieuse dans le
paysage (FF 2005 p. 2025). D'après la définition légale, cet instrument a pour
objet de conserver et de mettre en valeur la qualité de la nature et du
paysage, ainsi que de renforcer les activités économiques axées sur le
développement durable, qui sont exercées sur son territoire et d'encourager la
commercialisation des biens et des services qu'elles produisent (art. 23g al. 2
LPN).
Le Parc naturel régional Jura vaudois est constitué
de 30 communes territoriales (35'000 habitants), entre Chéserez (région de
Nyon) et Premier (près de Vallorbe). Il s'étend sur 531 km
2
. Ce
n'est pas une réserve naturelle. Il ressort par ailleurs du dossier, notamment
de la réponse du département cantonal, que les organes du Parc soutiennent les
projets éoliens, compatibles avec sa charte (cf. à ce propos AC.2016.0103 du 31
octobre 2019 consid. 14c). Dans le cas particulier, on ne saurait déduire de
l'art. 23g LPN d'autres exigences, en matière de protection du paysage, que
celles prises en considération ci-dessus.
g) L'argument selon lequel l'atteinte au paysage
n'est pas nécessairement durable parce qu'une éolienne peut aisément être
démontée à la fin de l'exploitation, entre également en considération. Cette
obligation de démontage est prévue à l'art. 21 RPPA en cas de cessation définitive
de l'exploitation d'une éolienne ou du parc (avec, à l'al. 4, l'obligation pour
l'exploitant de créer une provision pour les frais de remise en état). De ce
point de vue, la situation n'est pas comparable à celle d'autres installations
de production d'énergie (barrages, centrales nucléaires) qui laissent une trace
durable même après la fin de leur exploitation (cf. AC.2016.0243 du 30
septembre 2019, consid. 12b).
En définitive, l'appréciation des autorités de
planification à propos de l'impact sur le paysage repose sur une analyse
complète de la situation et elle n'est pas critiquable.
22.
Selon les recourants n° 1, le projet ne respecterait pas les distances
de sécurité requises (150 m) pour protéger les piétons et les usagers de la
piste de ski de fond contre les projections de glace provenant des éoliennes,
ce qui compromettrait sérieusement les usages récréatifs du site du Mollendruz.
Six éoliennes seraient trop proches d'un chemin pédestre officiel et dix trop
proches d'une piste de ski de fond. Ce site deviendrait
de facto
inaccessible
aux amoureux de la nature, du paysage et de la faune, ce que les recourants
déplorent; mais ils craignent également que ces mêmes personnes choisissent de
se disperser sur le site, en provoquant des dérangements accrus pour la faune.
Partant, ils dénoncent des violations de l'art. 699 CC, de l'art. 3 al. 3 let.
c LAT et des art. 2 et 3 de la loi fédérale du 4 octobre 1985 sur les chemins
pour piétons et les chemins de randonnée pédestre (LCPR; RS 704).
a) Aux termes de l'art. 699 al. 1 CC, "
chacun
a libre accès aux forêts et pâturages d’autrui et peut s’approprier baies,
champignons et autres menus fruits sauvages, conformément à l’usage local, à
moins que l’autorité compétente n’ait édicté, dans l’intérêt des cultures, des
défenses spéciales limitées à certains fonds
". Ce texte contient des
prescriptions relevant du droit privé et du droit public. Sur le plan du droit
privé, il règle les relations entre le propriétaire foncier et les promeneurs.
Sur le plan du droit public, il donne aux autorités la compétence de veiller
d'office à ce que le libre accès aux forêts et pâturages soit garanti. Le but
visé par cette norme est d'offrir à la population l'espace de délassement dont
elle a besoin (ATF 141 III 195 consid. 2.3 et les références). Cela étant, les
cantons peuvent, sur la base de leur compétence législative originaire, imposer
des limitations de droit public à ce droit d'accès, par exemple pour des motifs
de protection de la nature ou des motifs de police; ces restrictions doivent
cependant être justifiées par un intérêt public défendable, respecter le
principe de la proportionnalité et ne pas vider le droit d'accès de sa
substance (ATF 122 I 70 consid. 5 et les références).
En l'occurrence, si le PPA restreint la circulation
motorisée dans son périmètre (art. 11 RPPA), il n'interdit pas aux piétons (ni
aux skieurs) l'accès aux chemins ni aux aires d'implantation des éoliennes. Il
ne prévoit pas l'installation d'autres clôtures que celles liées à
l'exploitation sylvo-pastorale (art. 9 RPPA) et il ne fixe aucune règle qui
modifierait le régime actuel applicable pour l'accès aux forêts et pâturages
boisés du Mollendruz, à l'extérieur du périmètre du PPA. On ne voit donc pas en
quoi ce plan d'affectation serait contraire à la norme de droit public de
l'art. 699 al. 1 CC.
b) D'après la décision finale (réponse aux
oppositions, p. 127), les éoliennes seront équipées d'un système automatique de
chauffage préventif des pales en cas de conditions atmosphériques permettant la
formation de givre et d'arrêt automatique si de la glace se formait tout de
même sur les pales. Le système de chauffage empêche de manière efficace la
formation d'une couche de givre sur les pales. Le système d'arrêt ne doit
mettre les éoliennes hors service que lors de conditions météorologiques
fortement verglaçantes, qui ne sont observées sur ce site que durant 1 à 2
jours par an et pour des durées très limitées (de l'ordre de quelques heures),
ce qui est insuffisant pour une accumulation de glace. Par ailleurs, le risque
de chute de glace a été pris en compte lors de la définition des emplacements
des éoliennes, afin d'assurer la coexistence avec les parcours de sports
d'hiver. S'agissant du chemin de randonnée pédestre – reliant le col du
Mollendruz au village de Juriens, qui emprunte sur environ 3.5 km le chemin
d'accès aux éoliennes et qui passe donc à proximité directe des aires
d'implantation des éoliennes n
os
1, 3, 4, 5, 6 et 7 –, la décision
finale prévoit ce qui suit: durant la saison hivernale, le balisage d'un
itinéraire saisonnier passant à distance suffisante des éoliennes sera
entrepris en concertation avec Vaud Rando (association vaudoise du tourisme
pédestre) si cela est nécessaire pour garantir la sécurité des randonneurs
vis-à-vis du risque de chute de glace. La définition du tracé de cet itinéraire
interviendra lors de la demande de permis de construire, en fonction des
distances de sécurité imposées par le modèle d'éolienne retenu.
c) Les Directives cantonales pour l'installation
d'éoliennes d'une hauteur supérieure à 30 mètres, de 2013, règlent les
"conditions d'implantation aux abords des voies de communication", en
fonction du risque de chute de glace en extrémité de pale (éolienne à l'arrêt)
et du risque d'éjection de glace (éolienne en mouvement). Aux abords des
chemins pédestres, les directives ne fixent pas de distance minimale à
respecter (contrairement à ce qui est prévu aux abords des routes cantonales)
mais elles invitent les promoteurs des projets de parcs éoliens à "
être
attentifs aux itinéraires de mobilité douce les traversant. En particulier, les
chemins de randonnée pédestre à l'inventaire cantonal […] doivent être
préservés, conformément aux dispositions légales les régissant. […] La
continuité des itinéraires et la sécurité des usagers devront être maintenus, y
compris durant la phase de chantier. […] Si le tracé devait définitivement être
dévié, il sera remplacé par un itinéraire équivalent pourvu d'un revêtement
naturel, et sera défini par le requérant en collaboration avec l'association
vaudoise de tourisme pédestre (VaudRando) et validé par le Service cantonal de
la mobilité
" (p. 22).
La distance de 150 m, dont les recourants font état,
n'est donc pas prescrite par ces directives. Cette question ne relève au
demeurant pas du droit fédéral de la protection de l'environnement, de sorte
qu'elle n'a pas à être traitée dans le cadre de l'étude d'impact (cf. art. 3
OEIE). Une éventuelle réglementation sur ce point vise à protéger des biens de
police (la sécurité publique) et elle ne tend pas, comme les normes des plans
d'affectation, à régler le mode d'utilisation du sol (cf. art. 14 al. 1 LAT).
Cela étant, selon la jurisprudence cantonale, lorsqu'il est prévu lors de
l'élaboration d'un projet de parc éolien que les risques pour les piétons liés
à la chute (éolienne à l'arrêt) ou au jet (éolienne en mouvement) de glace seront
minimisés grâce à un système de chauffage des pales et d'arrêt automatique du
rotor en cas de formation de glace sur les pales malgré le chauffage, il n'y a
pas lieu d'étudier ou d'imposer d'autres mesures de précaution qui devraient
être mises en œuvre au stade du plan partiel d'affectation. Il est vrai que
l'art. 6 al. 1 let. b LCPR charge les cantons d'assurer "une circulation
libre et si possible sans danger" sur les chemins de randonnée pédestre
(étant précisé que les art. 2 et 3 LCPR, invoqués par les recourants, n'ont pas
d'autre portée que de définir les chemins régis par cette loi); mais ce
principe du droit fédéral ne signifie pas qu'un chemin de randonnée pédestre ne
peut être aménagé que là où tout risque d'accident est exclu (risque de chute
de branches ou de pierres, accident provoqué par un véhicule agricole, etc.).
Il n'est donc pas nécessaire de prendre d'autres mesures, dans le cadre du PPA,
en vue de concrétiser le principe de l'art. 6 al. 1 let. b LCPR; les
dispositifs techniques prévus sont adéquats et la possibilité de déplacer le
tracé du chemin de randonnée pédestre est réservée, conformément aux directives
cantonales de 2013 et à l'art. 7 LCPR (remplacement des chemins de randonnée
pédestre devant être supprimés). C'est au stade de l'autorisation de construire
ou de la mise en service du parc éolien que les mesures concrètes de précaution
ou de sécurisation pourront être définies, en fonction notamment des
caractéristiques des éoliennes installées (cf. AC.2016.0243 du 30 septembre
2019 consid. 5; AC.2016.0103 du 31 octobre 2019 consid. 6d). Quoi qu'il en
soit, l'argument des recourants ne justifie pas la suppression ou le
déplacement des aires d'implantation des éoliennes.
Dans ce contexte, les recourants dénoncent encore
une violation de l'art. 3 al. 3 let. c LAT, qui pose le principe selon lequel
les autorités chargées de l'aménagement du territoire doivent veiller à
maintenir ou créer des chemins pour piétons. Or ce principe n'est, d'après le
texte légal, applicable que dans les territoires réservés à l'habitat et à
l'exercice des activités économiques (en allemand: "Siedlungen" – en
d'autres termes, à l'intérieur des agglomérations [cf. art. 2 LCPR]), de sorte
qu'il n'est pas pertinent lorsque des mesures d'aménagement sont prévues dans
des pâturages ou des forêts.
d) Les recourants font valoir que la réalisation du
parc éolien devrait entraîner pour des raisons de sécurité, le déplacement de
pistes de ski de fond tracées dans le secteur de la crête du Mollendruz. Aucune
disposition du droit public fédéral ou cantonal ne garantit cependant le
maintien ou l'utilisation d'une piste de ski dans un pâturage. En particulier,
le droit d'accès de l'art. 699 al. 1 CC ne couvre pas le passage à ski sur une
piste aménagée (cf. TF 5A_676/2017 du 16 octobre 2017 consid. 2.2, résumé in
BR/DC 2018 p. 190).
En définitive, la question de la circulation des
piétons et des skieurs aux abords du parc éolien doit être réglée dans les
phases ultérieures de la procédure et non pas dans le cadre du plan partiel
d'affectation. Les griefs des recourants à ce propos doivent partant être
rejetés.
23.
Les recourants n° 1 critiquent les mesures du PPA relatives aux accès à
créer. Ils relèvent que l'art. 18 al. 2 RPPA prévoit la largeur du chemin (2.50
m) une fois les travaux et transports terminés, mais que cette disposition ne
définit pas le revêtement. Ils font également valoir que les restrictions à la
circulation motorisée, prévues par l'art. 11 RPPA, devraient être accompagnées
de la pose de barrières, pour qu'elles soient rendues effectives. Ces
recourants expliquent par ailleurs que lors de l'aménagement des plateformes de
grutage, il ne serait pas souhaitable de laisser un géotextile sous la terre
végétale (horizon A) et sous la sous-couche arable (horizon B). Or ces
différentes questions n'ont pas à être traitées au stade du plan partiel
d'affectation. Elles se rapportent à des conditions qui pourront être imposées,
le cas échéant, dans le cadre de l'autorisation de construire. La règle de
l'art. 11 RPPA, qui interdit l'accès en véhicule aux chemins du périmètre du
PPA pour les personnes non autorisées, n'est au demeurant pas critiquée. Il n'y
a pas lieu, comme le demandent les recourants, d'examiner plus en détail la
situation des routes forestières dans la région, cette question n'étant pas
déterminante.
Par ailleurs, comme les recours ne contiennent pas
de griefs motivés au sujet de l'application des normes sur la protection contre
le bruit (cf. RIE, p. 24), la réquisition de production d'une carte des courbes
isophones n'est pas pertinente.
24.
Il ressort des considérants précédents que les autorités communales et
cantonales qui se sont prononcées sur le projet de parc éolien, en établissant
le PPA – et accessoirement en autorisant le défrichement, en fonction des mêmes
critères en définitive –, ont procédé aux constatations de fait nécessaires
pour déterminer et pondérer les différents intérêts en présence. Les dispositions
pertinentes sur la protection de l'environnement ont été appliquées. A juste
titre, il a été retenu qu'aucune règle spéciale du droit fédéral sur la
protection des biotopes, des espèces animales, des eaux ou de l'environnement
stricto
sensu
ne faisait impérativement obstacle au projet.
Il incombait aux autorités compétentes d'apprécier
les intérêts concernés notamment en fonction du développement spatial souhaité
et des implications qui en résultent (art. 3 al. 1 let. b OAT) puis de fonder
leur décision sur cette appréciation, en veillant à prendre en considération,
dans la mesure du possible, l'ensemble des intérêts concernés (art. 3 al. 1
let. c OAT). En l'espèce, l'intérêt d'importance nationale à l'utilisation des
énergies renouvelables (cf. art. 12 LEne) pouvait être considéré comme
prépondérant ou très important, au regard de la production électrique attendue,
très sensiblement supérieure au seuil de l'art. 9 OEne (cf. supra, consid. 4e;
AC.2016.0103 du 31 octobre 2019 consid. 20a). Les atteintes aux biotopes ainsi
que les risques pour certaines espèces (avifaune, chiroptères) ont été pris en
compte et, avec les mesures de minimisation ou de compensation prévues, elles
pouvaient à juste titre être considérées comme acceptables. En d'autres termes,
les normes sur la protection de la nature et de l'environnement qui règlent
concrètement certains aspects de la pesée des intérêts, à examiner en premier
lieu, ont été correctement appliquées dans la procédure d'établissement du plan
d'affectation. Les autorités de planification pouvaient donc, sur cette base,
procéder à une pesée générale des intérêts (cf. TF 1C_595/2018 du 24 mars 2020
destiné à la publication, consid. 3.5).
L'intérêt public qui s'oppose le plus clairement à
la réalisation du parc éolien est l'intérêt à la protection du paysage, vu son
impact très important sur la première crête du Jura, largement visible. Mais
les autorités cantonales ont d'emblée estimé, en incluant dans le plan
directeur cantonal une planification des parcs éoliens dont certains occupent
cette première crête, que cet aspect n'était pas prépondérant. Vu la portée du
plan directeur cantonal (cf. supra, consid. 3), l'appréciation des autorités de
planification sur cette question fondamentale – la confrontation entre l'intérêt
à la production d'électricité renouvelable et l'intérêt à la protection du
paysage – n'a pas à être remise en question par l'autorité de recours. En
d'autres termes, l'établissement du PPA est le résultat d'une pesée des
intérêts qui ne peut pas, sur la base des griefs des recourants, être qualifiée
de contraire au droit fédéral.
25.
Il s'ensuit que les griefs des recourants sont en tous points mal
fondés. Le recours n° 1 doit par conséquent être rejeté dans la mesure où il
est recevable. Le recours n° 2 doit être rejeté. Le rejet des recours entraîne
la confirmation des décisions attaquées.
Les frais de la procédure de recours
doivent être mis à la charge des recourants, qui succombent (art. 49 al. 1
LPA-VD). Il en va de même des dépens, dus aux communes intimées, à l'Etat de
Vaud et à la C.________, qui ont tous procédé par l'intermédiaire d'un avocat (art.
55 et 56 LPA-VD). Il sera tenu compte, pour la fixation des frais et des
dépens, du fait que les recourants n° 1 ont présenté davantage de griefs que
les recourants n° 2.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours formé par les organisations Fondation suisse pour
la protection et l'aménagement du paysage et consorts est rejeté, dans la
mesure où il est recevable.
II.
Le recours formé par les organisations WWF Vaud et WWF Suisse est
rejeté.
III.
Les décisions des Conseils généraux de La Praz, de Mont-la-Ville et de
Juriens, prises respectivement les 18 janvier 2018 et 27 mars 2018, adoptant le
plan partiel d'affectation intercommunal "Parc éolien du Mollendruz",
sont confirmées.
IV.
La décision rendue le 15 août 2018 par le Département du territoire et
de l'environnement, approuvant préalablement le plan partiel d'affectation
intercommunal "Parc éolien du Mollendruz", est confirmée.
V.
L'autorisation de défrichement délivrée le 6 août 2018 par la Direction
générale de l'environnement est confirmée.
VI.
Un émolument judiciaire de 5'000 (cinq mille) francs est mis à la charge
des recourants Fondation suisse pour la protection et l'aménagement du paysage
et consorts.
VII.
Un émolument judiciaire de 4'000 (quatre mille) francs est mis à la
charge des recourants WWF Vaud et WWF Suisse.
VIII.
Une indemnité de 4'000 (quatre mille) francs, à payer aux Communes de
Juriens, de La Praz et de Mont-la-Ville, créancières solidaires, à titre de
dépens, est mise à la charge des recourants Fondation suisse pour la protection
et l'aménagement du paysage et consorts, solidairement entre eux.
IX.
Une indemnité de 3'000 (trois mille) francs, à payer aux Communes de
Juriens, de La Praz et de Mont-la-Ville, créancières solidaires, à titre de
dépens, est mise à la charge des recourants WWF Vaud et WWF Suisse,
solidairement entre eux.
X.
Une indemnité de 4'000 (quatre mille) francs, à payer à l'Etat de Vaud (Département
des institutions et du territoire) à titre de dépens, est mise à la charge des
recourants Fondation suisse pour la protection et l'aménagement du paysage et
consorts, solidairement entre eux.
XI.
Une indemnité de 3'000 (trois mille) francs, à payer à l'Etat de Vaud
(Département des institutions et du territoire) à titre de dépens, est mise à
la charge des recourants WWF Vaud et WWF Suisse, solidairement entre eux.
XII.
Une indemnité de 4'000 (quatre mille) francs, à payer à A.________ à
titre de dépens, est mise à la charge des recourants Fondation suisse pour la
protection et l'aménagement du paysage et consorts, solidairement entre eux.
XIII.
Une indemnité de 3'000 (trois mille) francs, à payer à A.________ à
titre de dépens, est mise à la charge des recourants WWF Vaud et WWF Suisse,
solidairement entre eux.
Lausanne, le 8 juin 2020
Le président:
La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement
territorial (ARE), à l'Office fédéral de l'environnement (OFEV) et à l'Office
fédéral de l'énergie (OFEN).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.