vd_omni · FO.2020.0004 · 2020-10-09 · fr

A.________/Commission foncière rurale Section I, B.________, Département de l'économie, de l'innovation et du sport (DEIS) | Refus de la Commission foncière rurale, Section I, d'autoriser l'acquisisition de parcelles assujetties à la LDFR au motif que la requérante ne remplirait pas les conditions légales de l'exploitant à titre personnel au sens de l'article 9 LDFR. Rappel des conditions posées par l'art. 9 LDFR. Cette disposition n'exige pas d'être propriétaire d'immeubles ou d'entreprises agricoles. L'inscription auprès d'un registre d'exploitants n'est pas une des conditions de l'art. 9 LDFR. En l'espèce, la recourante est titulaire d'un brevet fédéral de paysanne et d'une attestation Bio Suisse. Cela atteste qu'elle dispose de certaines "aptitudes usuellement requises dans l'agriculture". Aucun élément du dossier ne remet en cause sa volonté d'exploiter personnellement les terrains qu'elle entend acquérir ou ne condamne son projet d'un point de vue agricole. Recours admis.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 09.10.2020 FO.2020.0004

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 9 octobre 2020
Composition
M. Stéphane Parrone,
président
; M. François Kart et M. Serge
Segura, juges.
Recourante
A.________,
à
********, représentée par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-Les-Bains,
Autorité intimée
Commission foncière rurale Section
I,
à Lausanne
Autorité concernée
Département de l'économie, de
l'innovation et du sport (DEIS),
Secrétariat général,
représenté
par la Direction générale de l'agriculture, de la viticulture, et des
affaires vétérinaires (DGAV), à Morges,
Tiers intéressée
B.________,
à
********,
Objet
droit foncier rural
Recours A.________ c/ décision de la Commission foncière
rurale Section I du 3 avril 2020 (acquisition des parcelles n
os
4510 et 8759 à Montreux, propriété de B.________)
Vu les faits suivants:
A.
B.________ est propriétaire des parcelles n
os
1657, 4510,
4678, 4903 et 8759 du registre foncier de la Commune de Montreux (ci-après: la
commune).
Les parcelles n
os
1657, 4678 et 4903 sont
en nature de forêt. La parcelle n° 4510 a une surface de 12'161 m
2
,
dont 1'191 m
2
en nature de pré-champ et 10'970 m
2
en
nature de forêt. La partie en nature de pré-champ est colloquée en zone
agricole selon plan général d'affectation de la commune. La parcelle n° 8759 a
une surface totale de 6'033 m
2
, entièrement en nature de pré-champ.
Elle est colloquée en zone agricole protégée.
B.
Par requête présentée le 11 février 2020 adressée à la Commission
foncière rurale, Section I (ci-après: la Commission), le notaire C.________, a sollicité
l'autorisation d'acquérir de ladite propriétaire les parcelles n
os
1657,
4510, 4678, 4903 et 8759 de la commune en faveur de A.________ pour le prix de
25'000 fr., dont 20'000 pour les parcelles n
os
4510 et 8759. Le
notaire indiquait que les intéressées n'étaient actuellement pas locataires de
terres agricoles et que les parcelles en cause étaient libres de tout bail. Dans
les formulaires joints à la requête, il précisait que seules les parcelles n
os
4510 et 8759 étaient concernées par la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur
le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11) et que A.________ avait
l'intention d'exploiter personnellement les parcelles précitées au sens de
l'art. 9 LDFR.
Par courrier du 25 février 2020, la Commission s'est
adressée au notaire en l'invitant, compte tenu de la qualité d'exploitante à
titre personnel invoquée par l'acquéreuse, à bien vouloir justifier précisément
en quoi cette dernière répondait aux conditions de l'article 9 LDFR. La
Commission évoquait une décision qu'elle avait rendue le 17 novembre 2017 qui
avait considéré que A.________ ne pouvait se prévaloir de la qualité
d'exploitante à titre personnel. Cette décision, notifiée à A.________, n'avait
pas fait l'objet d'un recours et est entrée en force le 6 février 2018.
Le 25 mars 2020, le notaire a répondu de la façon
suivante:
" […] Je me réfère à ma
requête d'autorisation du 12 février dernier ainsi qu'à la demande de votre
autorité de justifier la qualité d'exploitante à titre personnel de Mme A.________.
Mme A.________ dispose du numéro
d'exploitant 5888-0131 ainsi que du numéro d'exploitation Bio 11337.
Mme A.________ est titulaire du
brevet fédéral de paysanne, lequel a été établi le 18 mars 2011. Vous le
trouverez annexé aux présentes. Mme A.________ dispose donc des « aptitudes
usuellement requises dans l'agriculture» selon l'article 9 alinéa 2 LDFR. Elle
doit donc être considérée comme capable d'exploiter à titre personnel.
Au quotidien, Mme A.________
s'affaire à élever des poules et exploiter le sol, notamment la parcelle dont
elle est propriétaire à Saint-Légier-La Chiésaz et à apprêter les fruits et
légumes issus de sa propre production.
L'activité de Mme A.________
consiste aujourd'hui à mettre tout en œuvre pour constituer une exploitation
viable à brève échéance. L'acquisition des parcelles en cause permettra la
réalisation d'un verger pour y cultiver, notamment, des arbres fruitiers
(abricots, pêches, etc.) ainsi que du stévia.
Mme A.________ sera donc bien
exploitante à titre personnel des parcelles en titre ainsi que le prévoit
l'article 9 alinéa 1 LDFR, et ce, dans la mesure où elle cultivera elle-même
ses terres. Mme A.________ se consacre déjà actuellement, de manière
prépondérante, à ses activités agricoles.
Il n'est pas question d'acquérir
ces immeubles à titre de placement de capitaux ou dans un but de spéculation.
L'article 9 alinéa 1 LDFR semble
opérer une distinction entre l'exploitant à titre personnel d'immeubles et
l'exploitant d'une entreprise agricole. Toutefois, comme le relève la
jurisprudence depuis la révision de la LDFR et le message du conseil fédéral y
relatif, il n'est pas nécessaire d'être titulaire d'une entreprise agricole
pour être reconnu comme exploitant agricole.
Quand bien même vous ne
considéreriez pas Mme A.________ comme agricultrice, «la réglementation de la
LDFR ne doit pas être aménagée comme un droit exclusivement réservé aux
agriculteurs» ainsi que l'indique le message du Conseil fédéral.
En l'occurrence, Mme A.________,
de par son quotidien, est une agricultrice. Selon Mme A.________, la décision
de 2017, à laquelle votre autorité fait écho, résultait d'une désactivation de
son statut d'exploitante du fait, à l'époque, de la non demande de paiements
directs.
Il n'apparaît nulle part que
l'octroi de paiements directs soit de nature à fonder la définition de
l'exploitant à titre personnel.
En l'occurrence, l'acquisition des
parcelles en cause permettra, selon les calculs de M. C.________, lesquels sont
transmis en annexe, à Mme A.________ de se voir octroyer des subsides.
Les calculs exposent que
l'exploitation de Mme A.________, sous réserve du respect des conditions
d'exploitation requises, pourrait atteindre le seuil de 0.2 UMOS fixé par
l'Ordonnance sur les paiements directs (OPD) ainsi que le seuil de 0.6 UMOS
fixé par le Conseil d'État vaudois relatif à la notion d'entreprise agricole.
La reconnaissance par votre
autorité du statut d'exploitant à titre personnel, et de fait, l'octroi de
l'autorisation de transfert des parcelles en titre, permettra à Mme A.________
d'obtenir des paiements directs, de développer sa production, tout en la
diversifiant, selon les préceptes de la permaculture Biologique (légumes,
petits fruits, arbres fruitiers, plantes aromatiques, fleurs, plantes
médicinales, etc.).
L'acquisition des forêts,
également objets de la vente à terme conditionnelle en cause, permettra à Mme A.________
de produire son propre bois et de l'utiliser comme combustible dans le but
d'être énergétiquement autonome.
Au surplus, la reconnaissance par
votre autorité du statut d'exploitant à titre personnel permettra à Mme A.________
d'envisager d'autres acquisitions permettant d'agrandir son exploitation et d'envisager
d'autres projets agricoles.
En espérant avoir ainsi démontré
le statut d'exploitant à titre personnel de Mme A.________, je reste à votre
disposition pour tout complément d'information et vous prie, dans tous les cas,
de me transmettre copie de la décision du 17 novembre 2017 à laquelle vous
faites écho […]."
Etaient joints à ce courrier, un "inventaire
des surfaces selon registre foncier", un "calcul des UMOS" (unités
de main d'œuvre standard), une attestation "********" au nom de A.________
avec un numéro d'exploitant 11337 émanant de D.________ et datée du 15 décembre
2010, ainsi qu'un brevet fédéral de paysanne décerné à l'intéressée le 18 mars
2011.
C.
Par décision du 28 mai 2014, la Commission a rejeté la requête présentée
le 11 février et complétée le 25 mars 2020, par le notaire C.________ en vue
d'obtenir pour A.________ l'autorisation d'acquérir d'B.________-Félix les
parcelles n
os
4510 et 8759 de la commune pour le prix de 20'000 fr.,
et a constaté que l'acquisition des parcelles n
os
1657, 4678 et
4903, non assujetties à la LDFR (nature de forêt), n'était pas soumise à son
autorisation. En substance, la Commission, après avoir constaté que la
venderesse, retraitée, n'était
prima facie
pas propriétaire d'une
entreprise agricole au sens de la LDFR le seuil minimum actuel de 0.6 UMOS
n'étant pas atteint, a retenu qu'il ressortait des informations disponibles sur
ACORDA (Administration Coordonnées Romande des Données Agricoles) que le numéro
d'exploitation communiqué par la requérante, soit le n° 5888-0131, n'était plus
recensé dans le canton de Vaud, que ce soit pour les années 2019 ou 2020,
aucune exploitation, unité d'exploitation ou unité d'élevage non commercial n'y
étant au surplus enregistrée au nom de A.________ depuis 2015 au moins. En outre,
selon la même source, les parcelles n
os
4510 et 8759 seraient déjà
exploitées et annoncées par un autre agriculteur. La Commission a également
relevé que la parcelle dont l'intéressée est propriétaire à St-Légier faisait
l'objet d'une mention de non-assujettissement à la LDFR attestant de son
caractère durablement non-agricole. Ainsi, la Commission a considéré que A.________
ne remplissait pas les conditions légales de l'exploitant à titre personnel au
sens de l'article 9 LDFR et que ni la reconnaissance antérieure de cette
qualité, ni son éventuelle activité agricole passée à ce titre, ne lui permettaient
non plus de remplir manifestement à ce jour les conditions de l'article 9 LDFR.
La Commission a encore relevé que l'intéressée avait, par le passé, répondu à
plusieurs reprises à des appels d'offres publiés en vertu de l'article 64
alinéa 1 lit. f) LDFR pour ensuite retirer ses offres, les propriétaires en
question ayant manifesté leur intention de vendre à un acquéreur non exploita
nt.
L'autorité évoque l'autorisation d'acquérir, en 2013, une parcelle n° 12624 de la
commune de Montreux en tant qu'exploitante à titre personnel, la revente d'une
partie de cette parcelle sise en zone constructible, et l'exploitation de la
fraction située en zone agricole par un tiers exploitant agricole, avant sa
revente à ce dernier.
D.
Le 2 juin 2020, par l'entremise de son conseil, A.________ (ci-après: la
recourante) a interjeté recours devant la Cour de droit administratif et public
(CDAP) du Tribunal cantonal à l'encontre de la décision du 3 avril 2020. Elle
conclut principalement à sa réforme en ce sens que la requête présentée le 11
février 2020 en vue d'obtenir l'autorisation d'acquérir d'B.________ les
parcelles n
os
4510 et 8759 est acceptée, la recourante étant autorisée
à acquérir ces deux fonds, subsidiairement à son annulation. En substance, la recourante
fait valoir qu'elle a l'intention d'exploiter elle-même les parcelles et qu'elle
a les compétences pour le faire. Elle indique que la venderesse a annoncé que
les parcelles en cause étaient libres de bail. Elle précise aussi que son exploitation
ira bien au-delà d'une simple activité de loisirs et produit, à l'appui de ses
explications, un
business plan
relatif à la production et à la vente de
glaces et boissons sucrées. La recourante a également sollicité le bénéfice de
l'assistance judiciaire totale.
E.
Par décision du 13 juin 2020, le juge instructeur a accordé à la
recourante le bénéfice de l'assistance judiciaire avec effet au 11 mai 2020,
dans la mesure de l'exonération d'avances, l'exonération des frais judiciaires
et l'assistance d'office d'un avocat en la personne de Me Yves Nicole.
Interpelée à se déterminer comme autorité concernée,
la Direction générale de l'agriculture, de la viticulture et des affaires vétérinaires
(DGAV) s'en est remise à justice par lettre du 23 juin 2020.
Dans sa réponse du 1
er
juillet 2020,
l'autorité intimée a conclu au rejet du recours. A cette occasion, la commission
a présenté un historique d'acquisitions, respectivement d'offres de la
recourante concernant divers immeubles agricoles et remet en cause la volonté
de cette dernière d'exploiter personnellement des biens-fonds agricoles.
La recourante a répliqué le 16 juillet 2020 en
confirmant les conclusions de son recours. Elle a requis la production d'une
décision du 17 novembre 2017 évoquée par l'autorité intimée dans sa réponse aux
termes de laquelle la qualité d'exploitante à titre personnel lui aurait été
refusée à propos de l'acquisition d'une autre parcelle.
Dans le délai imparti à cet égard, la commission a
produit une décision rendue par ses soins le 17 novembre 2017 (AUT 1032),
exécutoire depuis le 6 février 2018. Elle s'est encore déterminée sur la
réplique de la recourante.
La recourante s'est encore déterminée spontanément
le 10 septembre 2020.
Considérant en droit:
1.
a) La LDFR a pour but d’encourager la propriété foncière rurale, de
renforcer la position de l’exploitant à titre personnel en cas d’acquisition
d’entreprises et d’immeubles agricoles et de lutter contre les prix surfaits
des terrains agricoles (art. 1 al. 1 LDFR). A cet effet, elle contient
notamment des dispositions sur l’acquisition des terrains appropriés à un usage
agricole ou horticole en soumettant la transaction au régime de l’autorisation.
Ainsi, celui qui entend acquérir une entreprise (
cf
. art. 7 LDFR) ou un
immeuble agricole (
cf
. art. 6 LDFR) doit obtenir une autorisation (art.
61 al. 1 LDFR), celle-ci n’étant accordée que si les motifs de refus prévus par
la loi ne sont pas réalisés (art. 61 al. 2 LDFR). A teneur de l'art. 63 al. 1
LDFR, l'autorisation d'acquérir une entreprise ou un immeuble agricole est
refusée lorsque l'acquéreur n'est pas exploitant à titre personnel (let. a),
lorsque le prix convenu est surfait (let. b) ou lorsque l’immeuble à acquérir
est situé en dehors du rayon d’exploitation de l’entreprise de l’acquéreur,
usuel dans la localité (let. d). L'art. 64 LDFR prévoit cependant un régime
d'exception permettant d'octroyer l'autorisation bien que l'acquéreur ne soit
pas personnellement exploitant. Tel est notamment le cas lorsque "malgré
une offre publique à un prix qui ne soit pas surfait (art. 66), aucune demande
n'a été faite par un exploitant à titre personnel" (art. 64 al. 1 let. f
LDFR).
Selon l’art. 83 al. 1 LDFR, la demande d'autorisation
est adressée à l'autorité cantonale compétente en matière d'autorisation (art.
90 let. a LDFR). Dans le canton de Vaud, la Commission foncière rurale (section
I) est l'autorité compétente en matière d'autorisation, au sens de l'article 61
LDFR (art. 5 de la loi d’application du 13 septembre 1993 de la LDFR [LVLDFR; BLV
211.42]). Celle-ci communique sa décision aux parties contractantes, au
conservateur du registre foncier, à l'autorité cantonale de surveillance (art.
90 let. b LDFR), au fermier et aux titulaires du droit d'emption, du droit de
préemption ou du droit à l'attribution (art. 83 al. 2 LDFR). La qualité pour
recourir contre une décision de refus ou d'autorisation d'aliénation
(acquisition) d'un bien-fonds agricole est définie à l'art. 83 al. 3 LDFR.
Selon cette disposition, les parties contractantes peuvent interjeter un
recours devant l'autorité cantonale de recours (art. 88 LDFR) contre le refus
d'autorisation. Cette décision peut ainsi faire l’objet d’un recours à la Cour
de droit administratif et public du Tribunal cantonal dans un délai de trente
jours (art. 92 al. 1 et 95 de la loi du 28 octobre 2008 sur la  procédure
administrative [LPA-VD; BLV 173.36]).
b) En l'espèce, la recourante a conclu avec la
propriétaire de diverses parcelles sises sur le territoire de la Commune de
Montreux un contrat de vente immobilière portant notamment sur des parcelles
soumises au droit foncier rural et dont le transfert nécessite dès lors une
autorisation en application des art. 6 et 61 al. 1 LDFR. Cette autorisation lui
a été refusée et elle est ainsi fondée à recourir, en application de l'art. 83
al. 3 LDFR. Elle peut en outre clairement se prévaloir d'un intérêt digne de
protection à ce que la décision dont est recours, lui refusant l'autorisation requise,
soit annulée ou modifiée (art 75 let. b LPA-VD, applicable par renvoi de l'art.
99 LPA-VD). Le recours, qui satisfait en outre aux exigences de forme (art. 79
LPA-VD, par renvoi de l’art. 99 LPA-VD), est recevable. Il y a lieu d’entrer en
matière.
2.
Sur le fond, la recourante fait grief à la décision attaquée de ne pas
respecter le droit foncier rural. Elle soutient avoir les compétences et
l'aptitude pour revêtir la qualité d’exploitant à titre personnel, ainsi que la
volonté d'exploiter personnellement les parcelles en questions.
a) S'agissant de l'exploitant à titre personnel,
l'art. 9 LDFR prévoit ce qui suit:
"
1
Est exploitant
à titre personnel quiconque cultive lui-même les terres agricoles et, s'il
s'agit d'une entreprise agricole, dirige personnellement celle-ci.
2
Est capable
d'exploiter à titre personnel quiconque a les aptitudes usuellement requises
dans l'agriculture de notre pays pour cultiver lui-même les terres agricoles et
diriger personnellement une entreprise agricole."
Cette disposition définit les notions d'exploitant à
titre personnel (al. 1) et de capacité d'exploiter à titre personnel (al. 2).
La distinction entre ces deux notions provient de l'ancien droit successoral
paysan (art. 620 et 621 al. 2 aCC). Dans son Message du 19 octobre 1988 à
l'appui des projets de la loi fédérale sur le droit foncier rural (FF 1988 III
889), le Conseil fédéral a exposé que les deux notions étaient étroitement
liées et que rien ne s'opposerait à ce que la capacité d'exploiter soit définie
comme un élément de la notion d'exploitant à titre personnel. C'était
uniquement parce que l'ancien droit distinguait les deux notions qu'il
convenait de mentionner spécialement la capacité d'exploiter dans un alinéa
séparé (FF 1988 III 924; RNRF 87/2006 p. 273, 5A.20/2004). En outre, ces
notions n'étant ainsi, pour l'essentiel, pas différentes de celles qui ont été
développées sous l'empire de l'ancien droit successoral paysan par la
jurisprudence du Tribunal fédéral, celle-ci demeure pertinente (ATF 134 III 586
consid. 3.1.2 p. 588 ss; arrêt 5A.17/2996 du 21 décembre 2006 consid. 2.4.1).
L'art. 9 LDFR distingue implicitement entre
l'exploitant à titre personnel d'immeubles et celui d'entreprises agricoles.
Dans le cas de l’exploitation de bien-fonds agricoles – ce qui est le cas des
parcelles litigieuses -, il suffit que l'exploitant cultive personnellement les
terres. Pour de nouveaux immeubles qu'il n'exploite pas encore, l'acquéreur
doit s'engager à cultiver personnellement les terrains qu'il entend acquérir
(Yves Donzallaz, Traité de droit agraire suisse, 2006, vol. II, n° 3215 ss et
n° 3298 ss; arrêt TF 2C_747/2008 du 5 mars 2009 consid. 3.1 précité);
s'agissant d'un fait futur, il lui suffit de rendre ce comportement
vraisemblable, ce qui peut être le cas par la simple mise en évidence de ses
attaches actuelles ou passées avec l'agriculture. Il faut apprécier la
compétence de manière concrète, c’est-à-dire par rapport aux connaissances
effectives que nécessite une exploitation rationnelle du bien-fonds en cause (Donzallaz,
op. cit., n° 3197). Le fait d’être répertorié comme exploitant dans les
registres cantonaux constitue un indice allant dans le sens de l'existence des
qualités personnelles, bien qu’il ne s'agit pas d'une preuve absolue
(Donzallaz, op. cit., n° 3285). Il ne s’agit en effet pas d’une condition de
l'art. 9 LDFR et son absence ne permet pas de conclure à l'inexistence de
telles qualités, les registres en cause servant essentiellement à gérer les
paiements directs et certains agriculteurs y renoncent (arrêt TF 2C_747/2008 du
5 mars 2009 consid. 3.3 précité). Dans certains cas, les circonstances
personnelles peuvent jouer un rôle manifestement important dans l’octroi de
l’autorisation, en dépit de toute formation, spécialement pour l’achat des
seuls immeubles agricoles (Donzallaz, op. cit., n° 3272). Dans son Message à
l'appui du projet de LDFR, le Conseil fédéral a également relevé que la notion
de l'exploitant à titre personnel n'excluait pas comme telle l'exploitation
personnelle au titre d'activité de loisirs (
hobby
), soit que
l’exploitant n’y consacre pas l’essentiel de son temps. Le droit foncier rural
ne devrait en effet pas être aménagé comme un droit exclusivement réservé aux
agriculteurs; la compréhension qui se manifeste à l'égard des préoccupations de
l'agriculture en serait sinon diminuée. Par ailleurs, des immeubles de faible
rendement tels que prairies arides, terrains humides, etc., importants du point
de vue écologique, ne sont souvent plus cultivés que grâce au dévouement
d'amateurs (FF 1988 III 946, voir également dans ce sens, Donzallaz, op. cit.
n° 3306 ss).
La capacité d'exploiter à titre personnel (art. 9
al. 2 LDFR) suppose que l'intéressé possède la moyenne des qualités tant
professionnelles que morales et physiques qui, d'après les usages propres à
l'agriculture, sont requises pour exploiter de façon convenable un domaine
agricole. Une telle capacité n'existe, en règle générale, que si l'intéressé a
fréquenté une école d'agriculture (FF 1988 924/925; pour plus de détails: Yves
Donzallaz, op. cit., no 3215 ss.) ou, suivant les cas, s'il a déjà exploité
dans les règles de l'art un immeuble ou une entreprise comparable à celui ou
celle qu'il entend acquérir (arrêt 5A.17/2006 du 21 décembre 206 consid. 2.4.1;
arrêt 5A.9/2001 du 30 juillet 2001 consid. 2b et 4a). Seul celui qui est au
bénéfice d'une formation ou de connaissances pratiques suffisantes, au plus
tard au moment où la décision d'autorisation doit être prise, peut se voir
octroyer une autorisation d'acquérir (arrêt 5A.17/2006 du 21 décembre 206
consid. 2.4.1).
3.
En l'espèce, l'autorité intimée retient que la recourante n'a pas la capacité
d'exploiter à titre personnel (al. 2) les parcelles qu'elle entend acquérir.
a) La décision attaquée met tout d'abord en avant le
fait que la parcelle n° 2261 du registre foncier de la Commune de Saint-Légier-La
Chiésaz, dont la recourante est propriétaire et qui supporte sa ferme, fait
l'objet d'une mention "Immeuble non soumis à la LDFR (art. 86)" du 2
juillet 2001, attestant ainsi de son utilisation durablement non agricole.
Quoiqu'en dise l'autorité intimée, cette mention ne
permet pas d'exclure que la recourante ait l'intention d'exploiter les
parcelles agricoles qu'elle entend acquérir, ni qu'elle ait les compétences
pour ce faire. En effet, comme susmentionné, pour être considéré comme
exploitant à titre personnel au sens de l'art. 9 LDFR, il suffit de cultiver
personnellement les terres agricoles ou de diriger personnellement une
entreprise agricole (al. 1) et d'avoir la capacité d'exploiter à titre
personnel (al. 2). Cette disposition n'exige nullement d'être propriétaire
d'immeubles ou d'entreprises agricoles. Ainsi, peu importe que la recourante
soit la propriétaire ou non d'un immeuble ou d'une entreprise agricole. En
instaurant l'art. 9 LDFR, la volonté du législateur était précisément que la
loi sur le droit foncier rural ne soit pas aménagée comme un droit
exclusivement réservé aux agriculteurs (Message du 26 juin 1996 concernant la
réforme de la politique agricole: deuxième étape [politique agricole 2002], FF
1996 IV 382).
b) L'autorité intimée semble retenir ensuite le fait
que le numéro d'exploitant de la recourante (soit le n° 5888-0131) ne soit plus
enregistré dans les registres cantonaux depuis plusieurs années comme excluant
la qualité d'exploitant à titre personnel. A nouveau, l'inscription auprès de
ces registres n'est pas une des conditions de l'art. 9 LDFR et son absence ne
permet pas de conclure à l'inexistence d'une telle qualité. En effet, les
registres en cause servent essentiellement à gérer les paiements directs et
certains agriculteurs y renoncent (Yves Donzallaz, op. cit., n° 3285). Comme on
l'a vu plus haut, le fait d'être répertorié comme exploitant dans les registres
cantonaux ne constitue qu'un indice allant dans le sens de l'existence des
qualités personnelles et il ne s'agit pas d'une preuve absolue.
c) La décision attaquée évoque encore la décision rendue
par la Commission le 17 novembre 2017 dans le dossier AUT 1032 qui constatait
que A.________ ne remplissait pas les conditions de l'exploitant à titre
personnel au sens de l'article 9 LDFR. La lecture de cette décision permet
toutefois de constater que la commission n'avait pas exclu la qualité
d'exploitante à titre personnel de la recourante en raison d'un manque de formation
ou de connaissances pratiques suffisantes.
d) En l'espèce, la recourante est titulaire d'un
brevet fédéral de paysanne. Elle est par ailleurs titulaire d'une attestation
établie par Bio Suisse (n° d'exploitation 111337). Il est indiscutable que ces
documents attestent que l'intéressée dispose de certaines "aptitudes
usuellement requises dans l'agriculture" (art. 9 al. 2 LDFR).
Selon les informations librement disponibles sur
internet (
cf
. par exemple le site du canton de Vaud:
https://www.vd.ch/themes/economie/agriculture-et-viticulture/agrilogie/formations-professionnelles-superieures-et-continues/#c2026226
;
le site de l’organisation faîtière de l’agriculture romande (Agora):
https://www.agora-romandie.ch/brevet-de-paysanne/
;
ou le site de l'Union suisse des paysannes et des femmes rurales:
https://www.paysannes.ch/formation/
),
le brevet fédéral de paysanne atteste de compétences pratiques et de gestion
pour la conduite d'un ménage et d'une exploitation agricole, dans le respect de
l’environnement. Une paysanne diplômée doit en effet être en mesure de
planifier, développer et gérer dans une certaine mesure une entreprise agricole.
Elle peut assister le chef d'entreprise dans ses tâches de planification,
d'organisation et de gestion de l'entreprise. Elle dispose d'une formation sur
les rapports entre producteurs et consommateurs, et dans le marketing des
produits agricoles et des prestations à caractère rural, dans les techniques de
productions agricoles ainsi que dans la cuisine et l'alimentation, la mise en
valeur des produits, et le jardinage. Elle dispose aussi d'aptitudes dans
l'économie et la gestion d’entreprise. Le brevet fédéral de paysanne bénéficie ainsi
d'une reconnaissance tant sur le plan professionnel que légal. Il permet notamment
de remplir les exigences requises pour l'obtention des paiements directs ou
d'aides à l'investissement.
Au quotidien, la
paysanne est souvent coexploitante au côté de son mari et dirige parfois
personnellement une branche de l’exploitation (par exemple, la vente directe).
Il faut rappeler que la recourante entend, sur les
parcelles achetées, cultiver notamment, des arbres fruitiers (abricots, pêches,
etc.) ainsi que du stévia, et développer une production selon les préceptes de
la permaculture biologique (légumes, petits fruits, plantes aromatiques,
fleurs, plantes médicinales, etc.). Elle envisage également la production de
boissons sucrées et de glaces artisanales.
Or, les titres dont elle se prévaut attestent de la capacité
pratique d'effectuer les travaux envisagés et leur accomplissement effectif.
Ils attestent également de compétences en matière écologique et de protection
de l'environnement. Par ailleurs, il ne ressort pas du dossier que la recourante,
qui est âgée d'un peu moins de cinquante ans, serait physiquement ou mentalement
incapable de travailler sur un domaine. Compte tenu de son âge, on peut retenir
qu'elle pourra poursuivre une exploitation pendant plusieurs années.
Il faut ainsi constater que la recourante peut se
prévaloir d'une formation adéquate et des connaissances effectives pour
exploiter personnellement et rationnellement les biens-fonds en cause.
4.
La Commission met ensuite en doute ensuite la volonté de la recourante
d'exploiter elle-même les parcelles en question.
a) La réalité de la volonté d'exploiter à titre
personnel doit également exister et être établie. Elle doit être véritablement
reconnaissable, sérieuse, possible dans les faits et appréciée sur la durée. A
cet égard, le Tribunal fédéral a indiqué, en matière de droit successoral
paysan applicable par analogie, qu'il ne suffisait pas d'une simple déclaration
de l'héritier qui demandait l'attribution préférentielle: celui-ci devait avoir
la ferme intention d'exploiter l'entreprise lui-même et il fallait que son projet
soit pratiquement réalisable. En effet, la meilleure formation professionnelle
ne sert à rien si celui qui peut s'en prévaloir n'entend pas faire usage de ses
compétences. Cette volonté peut être admise dès lors qu'il existe des raisons
suffisantes d'admettre que l'acquéreur exploitera l'entreprise effectivement et
durablement. Le fait d'avoir contacté des établissements de crédit est un
indice allant en ce sens; il en va de même de la mise en place d'un plan
d'exploitation cohérent. Il faut aussi prendre en compte la situation que la
personne doit abandonner pour exploiter l'entreprise: plus son salaire
précédent est élevé et plus l'exploitation est petite, moins sa volonté
d'exploiter à titre personnel paraîtra vraisemblable. De la même manière, l'éloignement
des immeubles par rapport au domicile de l'exploitant doit être pris en compte.
La question doit pourtant là aussi être appréciée de cas en cas: s'agissant
d'une entreprise agricole qui ne pratique pas d'élevage, il n'est guère
important qu'il dispose d'un logement sur le domaine ou même en zone agricole.
Pour le reste, la seule volonté d'exploiter, à défaut des qualifications
professionnelles requises, est insuffisante (Yves Donzallaz, op. cit., n°
3249).
b) En l'espèce, la Commission retient comme indice
d'une absence de volonté d'exploiter personnellement que les deux parcelles que
la recourante entend acquérir seraient exploitées par un autre agriculteur qui
les aurait annoncées sous son nom dans le registre ACORDA.
L'instruction de la cause n'a pas porté sur cette
question et la propriétaire venderesse, pourtant interpelée comme tiers intéressée
à la cause, ne s'est pas déterminée. Quoiqu'il en soit, il ressort du contrat
de vente à terme figurant au dossier que les parcelles en cause seront transférées
libres de bail et de tout occupant (ch. 6), ce que le notaire confirme
également dans sa requête déposée pour le compte de la recourante le 11 février
2020.
A l'instar de la recourante, il convient aussi de
relever qu'à supposer qu'un fermier puisse se prévaloir d'un bail à ferme, elle
pourrait de toute manière obtenir la jouissance de ces parcelles à bref délai,
en application de l'art. 15 al. 2 de la loi fédérale du 4 octobre 1985 sur le
bail à ferme agricole (LBFA; RS 221.213.2) qui prévoit la résiliation
extraordinaire du bail à ferme par le nouveau propriétaire en cas d'acquisition
dans le but d'exploiter lui-même la parcelle acquise.
Ainsi, cette circonstance, à supposer qu'elle soit
avérée, ne permet pas de remettre en cause l'intention de la recourante
d'exploiter elle-même les fonds en cause.
c) Comme évoqué, la Commission a également relevé que
la parcelle n° 2261 de Saint-Légier-La-Chiésaz, propriété de la recourante,
faisait l'objet d'une mention de non-assujettissement à la LDFR, confirmant son
caractère reconnu comme durablement non agricole. Pour l'autorité intimée,
cette mention de non-assujettissement à la LDFR n'est pas compatible, à tout le
moins incohérente, avec une activité agricole sur la parcelle n° 2261.
Cette circonstance ne saurait toutefois remettre en
question la volonté de la recourante d'exploiter personnellement les terrains
qu'elle entend acquérir. Pour acquérir un immeuble agricole, il n'y a pas à
établir l'existence d'une véritable infrastructure comparable à celle d'une
entreprise agricole. La recourante indique qu'elle cherche sur la parcelle dont
elle est propriétaire à mettre en valeur une faible surface en cultivant en
permaculture des légumes variés, des fruits (elle a une douzaine d'arbres
fruitiers haute-tige) ainsi que des petits fruits. Elle y a détenu des chevaux
ainsi que des moutons et elle y détient actuellement des poules en liberté.
Comme évoqué, l'art. 9 LDFR n'exige nullement d'être propriétaire d'immeubles
ou d'entreprises agricoles (
cf
. consid. ci-dessus). En outre, on
comprend que la recourante entend développer, justement grâce aux parcelles
acquises, des cultures pour lesquelles elle ne dispose plus de place sur sa
parcelle qui est de dimension réduite, ce qui paraît cohérent.
d) La Commission évoque ensuite le fait que la
recourante, qui avait été considérée comme exploitante à titre personnelle en
décembre 2007 sur la base de déclarations sur sa volonté future d'exploiter à
titre personnel, avait acquis un bien-fonds agricole en se prévalant expressément
de ce statut et en répondant en mars 2013 (AUT 7957) à un appel d'offres public
(article 64 alinéa 1 lit. f LDFR). Elle avait alors acquis la parcelle n° 12624
de la Commune de Montreux. Or, la recourante n'aurait apparemment pas exploité
personnellement dite parcelle mais l'a revendue en 2016, après morcellement
(MOR 2824), soit la partie sise en zone à bâtir (registre foncier n° 12696),
puis la partie sise en zone agricole (registre foncier n° 12624) en 2019. Ces
deux parties étaient exploitées personnellement et annoncées par un agriculteur
tiers depuis 2017 au moins selon le registre ACORDA, exploitant qui a
finalement acquis la nouvelle parcelle n° 12264 en 2019. La Commission constate
dès lors que la volonté exprimée alors par la recourante d'exploiter
personnellement n'avait, en réalité, pas été mise en œuvre et l'autorité
intimée considère qu'il s'agit d'un indice sur son absence de volonté à
travailler elle-même la terre.
Sur ce point, la recourante explique avoir cherché
depuis des années à acquérir des terres pour développer son exploitation. Elle
a pu faire l'achat de la parcelle n° 12264 et indique que comme elle n'avait
pas pu obtenir de crédit bancaire, elle a dû avoir recours à un prêt privé
consenti par une entreprise qui avait déjà promis-vendu la portion de ce fonds
sis en zone à bâtir. Or, cette société aurait, immédiatement après l'achat,
dénoncé le prêt au remboursement, engagé des poursuites contre la recourante et
ouvert action contre elle devant la chambre patrimoniale cantonale (affaire
PT13.038968) pour obtenir le fractionnement de ce fonds et acheter la partie en
zone constructible. Ces démarches auraient inquiété la banque qui avait
consenti à la recourante un prêt pour l'acquisition de sa parcelle à Saint-Légier-La-Chiésaz
et cet établissement aurait dénoncé ce crédit au remboursement. La recourante
aurait alors été contrainte de céder, après plusieurs années de procédures.
Elle aurait procédé au morcellement de la parcelle et dû céder la partie
constructible, afin d'obtenir la renonciation aux procédures engagés contre
elle. Faute de disposer d'un accès suffisant, la recourante aurait ensuite dû
vendre le fonds non constructible à un agriculteur, qui avait fait valoir un
droit de préemption. A l'appui de ces explications, le recourante produit un
extrait de la procédure patrimoniale l'ayant opposée à la société en question.
La lecture de la pièce produite atteste de
l'existence d'un prêt du 26 avril 2013 portant sur 327'500 fr. de la société E.________
en faveur de la recourante, d'une procédure pécuniaire devant la Chambre
patrimoniale cantonale entre les parties et d'un transfert de propriété à cette
société. Cette pièce atteste également d'une certaine indigence de la recourante
qui a été mise au bénéfice de l'assistance judiciaire. Elle permet
a priori
de corroborer dans une certaine mesure les déclarations et explications de la
recourante sur cet épisode. Quoiqu'il en soit, ce précédent ne démontre pas
tant l'absence de ressources de l'intéressée que son absence de volonté à
travailler elle-même la terre. Il ne permet pas de remettre en cause la volonté
actuelle de la recourante d'exploiter personnellement les parcelles qu'elle
entend acquérir au bénéfice d'un projet de production artisanale et locale.
e) La Commission retient encore qu'entre 2014 et
2015, la recourante a, à plusieurs reprises, répondu à des appels d'offres
publics portant sur des parcelles agricoles mais n'a jamais effectivement
acquis ces parcelles en qualité d'exploitante à titre personnel (AUT 26 de
septembre 2014, AUT 244 de mai 2015).
Sur ce point, la recourante expose qu'elle a
effectivement continué à chercher à acquérir des parcelles agricoles sans toutefois
avoir pu obtenir les crédits nécessaires. A nouveau, le tribunal n'est pas
convaincu que cet élément, alors que la situation financière de la recourante
ne paraît pas mirifique, permette de remettre en cause sa volonté actuelle
d'exploiter personnellement les parcelles qu'elle entend acquérir.
f) La Commission fait encore état de la décision
qu'elle a rendu le 17 novembre 2017, constatant que la recourante ne
remplissait pas les conditions de l'article 9 LDFR. Elle indique en outre avoir
reçu, le 4 décembre 2017, soit après la clôture de l'instruction de cette cause,
un courrier d'un tiers désireux d'acquérir une parcelle n° 785 de la commune de
Corsier exposant, en substance, que la recourante avait fait une offre suite à la
publication de la vente de cette parcelle et que, dans le cadre de discussions,
elle aurait alors requis et obtenu de ce tiers intéressé à acquérir la parcelle
un paiement de 5'000 fr. pour le retrait de son offre.
Il ressort de la décision en question que la
recourante n'avait pas d'activité agricole au moment de la décision et qu'elle
n'avait pas de projet concret d'exploitation sur la parcelle en question. Elle
exposait même ne pas souhaiter exploiter, ni même acquérir immédiatement la
parcelle convoitée amenant la Commission à retenir, à juste titre, qu'elle ne
disposait alors pas de la qualité d'exploitante à titre personnel et que son
offre d'achat devait être considérée comme inefficace. La situation est ainsi différente
de celle qui prévaut dans la présente procédure. S'agissant du courrier du
tiers reçu par la commission, le tribunal ne saurait se fonder sur les
déclarations d'une source dont on ne sait rien pour retenir cet élément en
défaveur de la recourante, qui conteste d'ailleurs catégoriquement avoir tenté
de monnayer auprès d'un tiers la renonciation à une offre qu'elle aurait
formulée.
g) A l'appui de son recours, la recourante produit
un
business plan
qui indique qu'elle entend exploiter les parcelles avec
un associé qualifié de producteur. Il ressort de cette pièce que la recourante
entend créer et vendre des glaces et boissons fruitées sans sucre à base de
fruits et de stévia issus de sa production en permaculture biologique. Elle
entend utiliser la parcelle "en plaine" (parcelle n° 8759) pour une
plantation d'arbres fruitiers et de stévia, et celle "en altitude"
(parcelle n° 4510) pour cultiver des fraises et myrtilles. Les produits seront
transformés et vendus "à la ferme", soit sur la parcelle n° 2261 dont
elle est propriétaire à Saint-Légier-La Chiésaz, un service de livraison étant
également envisagé.
La lecture de ce document ne met en évidence aucun élément
qui condamnerait d'emblée le projet d'un point de vue agricole. La parcelle n°
8759 qui est visible sur le service cartographique de Google Street View, consulté
en corrélation avec le Guichet cartographique vaudois, paraît se prêter à la
plantation d'arbres fruitiers. Elle en supporte d'ailleurs déjà. En outre, la
situation de la parcelle n° 4510 dans sa partie agricole, à l'orée de la forêt,
paraît aussi pouvoir accueillir la culture de baies ou de fruits rouges. Rien
ne permet d'affirmer en tout cas que l'exploitation envisagée des biens-fonds
en cause ne serait pas rationnelle ou cohérente. Une consultation de la
cartographie permet aussi d'apprécier la distance entre la ferme de la
recourante, qui doit abriter la production, et les parcelles en question
destinées à être cultivées. Ainsi, la ferme se situe à une distance d'environ 5,8
km à vol d'oiseau de la parcelle n° 8759 et par la route, à environ 8,5 km,
soit 13 minutes en voiture. Elle se situe à une distance d'environ 5 km à vol
d'oiseau de la parcelle n° 4510 et par la route, à environ 11,5 km, soit 18
minutes en voiture. Les parcelles sont donc relativement proches de l'endroit
où les produits pourraient être transformés et le tribunal ne voit aucun
élément qui permettrait d'affirmer que le projet ne serait pratiquement pas réalisable.
La recourante indique avoir l'intention de conduire une exploitation destinée à
lui procurer des revenus. Sans préjuger du succès de son projet ou de sa
viabilité du point de vue économique, il faut rappeler que le législateur n'a
pas retenu le critère du revenu et que même un agriculteur par
hobby
peut acquérir aussi bien des parcelles que des entreprises agricoles pour autant
qu'il soit au bénéfice d'une formation adéquate et qu'il exploite personnellement
lesdits immeubles (Yves Donzallaz, op. cit., no 3314).
h) En définitive, il résulte de ce qui précède que
l'autorité intimée a dénié à tort à la recourante la qualité d'exploitante à
titre personnel au sens de l'art. 9 LDFR. Cette dernière remplit dès lors la
condition qui résulte des art. 61 al. 2 et 63 al. 1
er
let. a LDFR
pour acquérir les immeubles agricoles concernés par la demande d'autorisation
qu'elle a présentée.
5.
Vu ce qui précède, le recours doit être admis, la décision attaquée
annulée et le dossier être retourné à l’autorité intimée afin qu’elle délivre
l’autorisation d'acquérir les immeubles agricoles en question.
Il n’est pas perçu d’émolument de justice (art. 52
LPA-VD).
Obtenant gain de cause, la recourante a droit à une
indemnité à titre de dépens, qui sera mise à la charge de l'autorité intimée
qui succombe (art. 55 LPA-VD; art. 11 du tarif des frais judiciaires et des
dépens en matière administrative du 28 avril 2015 [TFJDA; BLV 173.36.5.1]).
Cette indemnité peut être arrêtée à 1'500 francs. Ce montant devra être porté
en déduction de l'indemnité due à son conseil (
cf
. consid. 6 infra).
6.
A sa requête et compte tenu de ses ressources, la recourante a été mise
au bénéfice de l'assistance judiciaire, comprenant l'assistance d'office d'un
avocat en la personne de Me Yves Nicole (
cf
. art. 18 al. 3 LPA-VD).
Pour l’indemnisation du mandataire d’office, les
dispositions régissant l’assistance judiciaire en matière civile sont
applicables par analogie (art. 18 al. 5 LPA-VD). L’art. 39 al. 5 du Code de
droit privé judiciaire vaudois, du 12 janvier 2010 (CDPJ; BLV 211.02), délègue
au Tribunal cantonal la compétence de fixer les modalités de la rémunération
des conseils et le remboursement dans un règlement. Conformément à l’art. 2 du
règlement du Tribunal cantonal du 7 décembre 2010 sur l’assistance judiciaire
en matière civile (RAJ; BLV 211.02.3), le conseil juridique commis d'office a
droit au remboursement de ses débours et à un défraiement équitable, sur la
base d'un tarif horaire de 180 fr. pour un avocat (al. 1 let. a); lorsque la
décision fixant l'indemnité est prise à l'issue de la procédure, elle figure
dans le dispositif du jugement au fond (al. 4).
En l'occurrence, dans la liste de ses opérations
(cf. art. 3 al. 1 RAJ), Me Yves Nicole a indiqué avoir consacré 10 heures pour
la période du 5 mai au 11 septembre 2020. L'indemnité de conseil d'office doit
dès lors être arrêtée à un montant total de 2'035 fr. 50, correspondant à 1'800
fr. d'honoraires ( 10h x 180 fr.), 90 fr. de débours (5 % de 1'800 fr.; cf. art.
3bis al. 1 RAJ) et 145 fr. 50 de TVA (7.7 % de 1'890 fr).
7.
L'indemnité de conseil d'office est supportée provisoirement par le
canton (cf. art. 122 al. 1 let. a CPC, applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5
LPA-VD), la recourante étant rendu attentif au fait qu’il est tenu de
rembourser le montant ainsi avancé dès qu'il sera en mesure de le faire (art.
123 al. 1 CPC, applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD). Il incombe au
Service juridique et législatif (SJL) de fixer les modalités de ce remboursement
(art. 5 RAJ).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Commission foncière rurale Section I du 3 avril 2020
est annulée, le dossier lui étant retourné pour nouvelle décision au sens des
considérants.
III.
L’indemnité d’office de Me Yves Nicole est arrêtée à 2'035 (deux mille
trente-cinq) francs et 50 (cinquante) centimes, sous déduction de l’indemnité
allouée sous chiffre V ci-après.
IV.
Les frais judiciaires sont laissés à la charge de l'Etat.
V.
L'Etat de Vaud, par le Département de l'économie, de l'innovation et du
sport, versera à A.________ une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à
titre de dépens.
VI.
A.________ est, dans la mesure de l'art. 123 CPC applicable par renvoi
de l'art. 18 LPA-VD, tenue au remboursement de l'indemnité de conseil d'office
pour la part dépassant le montant alloué à titre de dépens, selon le
ch. V du dispositif.
Lausanne,
le 9 octobre 2020
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint,
ainsi qu'à l'Office fédéral de l'agriculture (OFAG).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.