vd_omni · PS.2003.0188 · 2004-01-26 · fr

c/Centre social intercommunal de Montreux | Celui qui effectue des études ne peut pas prétendre à des prestations d'aide sociale. La recourante est en l'espèce en mesure d'exercer une activité lucrative afin d'assurer son entretien de sorte qu'il lui incombe de mettre en valeur cette capacité de gain avant d'avoir recours à l'aide sociale, laquelle n'est destinée qu'à mettre fin à des situations d'indigence.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 26.01.2004 PS.2003.0188

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 26 janvier 2004
sur le recours interjeté par
A. X.________
,
domiciliée àY.________, représentée par sa mère B. X.________, à Z.________
contre
la décision du
Centre social intercommunal
de Montreux
, du 29 septembre 2003, lui refusant les prestations
de l'aide sociale vaudoise.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section:
M. Pierre-André Marmier, président; M. Edmond C. De Braun et
M. Charles-Henri Delisle, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     A. X.________,
originaire d'Emmen (LU), est née le 3 octobre 1983. Elle a six frères
et sœurs.
La famille X.________
a vécu en Grèce, pays dans lequel le père de A. X.________ et quatre de ses
enfants sont toujours domiciliés. En revanche, sa mère ainsi que ses frères C.
X.________ et D. X.________ sont revenus en Suisse et ont pris domicile à
Z.________. Pour sa part, A. X.________ s'est installée avec les membres de sa
famille dans cette dernière ville le 1
er
août 2002, en
provenance de Grèce.
B.                    Le 19 septembre 2003,
par l'intermédiaire de sa mère, A. X.________ s'est adressée au Centre social
intercommunal de Montreux pour solliciter une aide financière afin de suivre
des cours de langues dispensés par l'école privée Logo, à Montreux durant une
année à compter du mois de septembre 2003. Dans son courrier, B. X.________
explique que sa fille a obtenu sa maturité en Grèce, en été 2002, et qu'elle
envisage de s'inscrire à l'Ecole du tourisme, à Sierre, laquelle ne pouvait
néanmoins l'accueillir que si elle maîtrisait parfaitement le français et
l'anglais. C'est donc dans la perspective d'apprendre le français, et de
perfectionner ses connaissances en anglais que A. X.________ fréquente l'école
Logo. Elle ajoute que les frais d'écolage d'un montant total de 11'900 fr. pour
une année sont pris en charge à concurrence de 8'400 fr. par la Commission des
bourses d'études du canton de Zoug. En conclusion , par l'intermédiaire de sa
mère, A. X.________ requiert des prestations de l'aide sociale vaudoise pour
ses frais d'entretien et de logement.
Par décision du
29 septembre 2003, le Centre social intercommunal de Montreux a
rejeté la demande aux motifs que l'aide sociale vaudoise ne pouvait pas être
attribuée à des étudiants.
C.                    C'est contre cette
décision que, toujours représentée par sa mère, A. X.________ a recouru auprès
du Tribunal administratif, le 13 octobre 2003. Elle reprend pour
l'essentiel les motifs développés à l'appui de sa requête d'aide financière, en
précisant qu'elle-même est également au bénéfice de l'aide sociale, dans le
canton de Zoug, depuis le mois de mars 2003. Elle ajoute encore que la commune
d'origine de sa fille l'a soutenue financièrement pendant une année, et qu'elle
pourrait encore l'aider durant une deuxième année. Elle en déduit que si le
canton de Vaud lui versait les prestations d'aide sociale, celles-ci pourraient
être récupérées auprès de la commune d'Emmen (LU). Elle conclut formellement à
l'annulation de la décision du Centre social intercommunal de Montreux, en
sollicitant derechef la couverture des frais d'entretien et de logement de sa
fille A. X.________.
Le Centre social
régional de Montreux s'est déterminé par lettre du 23 octobre 2003,
accompagnée d'un lot de pièces, en confirmant sa décision du
29 septembre 2003.
Enfin, B. X.________,
par lettre du 3 décembre 2003, a informé le Tribunal administratif du
fait que sa fille recherchait du travail sans succès jusqu'à maintenant et que
la situation financière de la famille était très difficile.
Considérant en droit:
1.                     La loi fédérale sur
l'assistance des Suisses de l'étranger, du 21 mars 1973, prévoit
(art. 3) que "
si des Suisses de l'étranger ayant résidé à l'étranger
durant trois ans au moins doivent être assistés après leur retour en Suisse, la
Confédération assume les frais pendant trois mois au plus à compter de la date
du retour
".
La recourante invoque
cette disposition, mais en vain dès lors qu'elle se trouvait en Suisse depuis
plus d'une année à la date à laquelle la décision entreprise a été rendue.
2.                     a) La Constitution
fédérale (Cst) ne reconnaît un droit à la formation que dans la forme réduite
de la garantie de son art. 19, lequel consacre le droit à un enseignement de
base suffisant et gratuit. Le Tribunal fédéral a non seulement refusé de
reconnaître l'existence d'un droit à la formation qui irait au-delà de cette
garantie minimale (ATF 103 Ia 369, en partic. p. 377), mais refusé de déduire
un tel droit d'autres droits fondamentaux, comme la liberté personnelle (ATF
114 Ia 216; 121 I 22) ou la liberté économique (ATF 125 I 173). La Suisse n'a
pas non plus ratifié le Protocole additionnel n° 1 à la CEDH, dont l'art. 2
garantit le droit à l'instruction. Les seules bases sur lesquelles pourrait se
fonder un certain droit à la formation sont donc celles, plutôt faibles, des
buts mentionnés, d'une part à l'article 13 paragraphe 1er du Pacte
international relatif aux droits sociaux, économiques et culturels - conclu à
New-York le 16 décembre 1966 et entré en vigueur pour la Suisse le 18 septembre
1992 (RS 0.103.1) - qui prévoit que les parties reconnaissent le droit de
toute personne à l'éducation (son paragraphe 2 disposant que l'enseignement est
obligatoire et accessible gratuitement à tous), d'autre part à l'art. 41 al. 1
lit. f Cst, qui prévoit, au chapitre des buts sociaux poursuivis par la
Confédération et les cantons, que ceux-ci s'engagent, en complément de la
responsabilité individuelle et de l'initiative privée, à ce que les enfants et
les jeunes ainsi que les personnes en âge de travailler puissent bénéficier d'une
formation initiale et d'une formation continue correspondant à leurs aptitudes
(Andreas Auer/Giorgio Malinverni/ Michel Hottelier, Droit constitutionnel
suisse, vol. II, Les droits fondamentaux, p. 695; Kathrin Amstutz, Das
Grundrecht auf Existenzsicherung, Stämpfli 2002, p. 115, note 13, et p. 147).
La Constitution
fédérale consacre par contre clairement un droit à l'aide sociale. Entré en
vigueur le 1er janvier 2000, l'art. 12 Cst dispose que "quiconque est dans
une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a
le droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour
mener une existence conforme à la dignité humaine". Auparavant, la
jurisprudence et la doctrine considéraient le droit à des conditions minimales
d'existence comme un droit constitutionnel non écrit qui obligeait les cantons
et les communes à assister les personnes se trouvant dans le besoin (ATF 121 I
367 consid. 2b p. 371). L'art. 12 Cst pose maintenant le principe du droit à
des conditions minimales d'existence pour toute personne qui n'est pas en
mesure de subvenir à ses besoins et fonde une prétention justiciable à des
prestations positives de la part de l'Etat. Ce droit traduit ainsi une nouvelle
responsabilité qui incombe à l'Etat et non à la société civile, la Constitution
ne garantissant pas de mener une vie décente mais un minimum d'assistance
sociale de la part des collectivités publiques compétentes. Ce droit est
garanti à toute personne physique dans le besoin, indépendamment de sa
nationalité ou de son statut au regard de la police des étrangers.
Concrètement, le droit à des conditions minimales d'existence n'est violé que
lorsque l'Etat refuse toute aide à une personne dans le besoin ou lorsque
l'aide fournie n'atteint pas le minimum nécessaire à la satisfaction des
besoins humains élémentaires. Le contenu de ce droit est défini par le
législateur - fédéral, cantonal et communal - à qui il incombe d'adopter les
règles en matière de sécurité sociale définissant le minimum nécessaire et
posant les conditions auxquelles cette aide est fournie, en quoi elle consiste
et quel est le montant des prestations pécuniaires. (ATF 122 II 193 consid. 2;
Andreas Auer/Giorgio Malinverni/ Michel Hottelier, Droit constitutionnel
suisse, vol. II, Les droits fondamentaux, p. 685 ss; Kathrin Amstutz, Das
Grundrecht auf Existenzsicherung, Stämpfli 2002, notam. p. 17 ss et 157 ss).
b) Dans le canton de
Vaud, l'aide sociale telle que conçue par le législateur a pour but de venir en
aide aux personnes ayant des difficultés sociales, notamment par des
prestations financières (art. 3 al. 1er LPAS). Celles-ci sont subsidiaires à
l'aide que la famille doit apporter à ses membres (art. 1er LPAS) ainsi qu'aux
autres prestations sociales (fédérales ou cantonales) et à celles des
assurances sociales, mais peuvent être, le cas échéant, versées en complément
(art. 3 al. 2 LPAS). L'aide est accordée à toute personne qui se trouve
dépourvue des moyens nécessaires à satisfaire ses besoins vitaux et personnels
indispensables et doit permettre aux bénéficiaires et à leur famille de vivre
dignement (art. 17 LPAS). D'une part, elle doit couvrir les besoins en
nourriture, logement, vêtements et soins médicaux (besoins vitaux), d'autre
part, elle doit dans certains cas tenir compte d'autres besoins particuliers
tels que les déplacements, les cotisations d'assurances, la formation
professionnelle et les vacances d'enfants (besoins personnels), qui varient de
cas en cas et doivent être justifiés (Exposé des motifs du Conseil d'Etat
relatif au projet de la loi sur la prévoyance et l'aide sociales, in BGC,
printemps 1977, p. 758 ss). La nature, l'importance et la durée de l'aide
sociale sont déterminées en tenant compte de la situation particulière de
l'intéressée et des circonstances locales; l'aide doit s'adapter aux
changements de circonstances et être allouée dans les cas et dans les limites
prévues par le Département de la prévoyance sociale et des assurances (devenu
Département de la santé et de l'action sociale), selon les dispositions
d'application de la loi (art. 21 LPAS et 10 RPAS).
c) Ces dispositions,
édictées sous forme de directives dans le "Recueil d'application de l'aide
sociale vaudoise" (ci-après: le recueil d'application), vont dans le sens
de celles éditées par la Conférence suisse des institutions d'action sociale
(ci-après: CSIAS; respectivement: normes CSIAS), qui tendent à assurer aux
bénéficiaires de l'aide, non seulement le minimum vital, soit la couverture des
besoins fondamentaux englobant toutes les dépenses courantes nécessaires à
l'entretien d'un ménage, mais aussi le minimum social visant à leur donner la
possibilité de participer à la vie active et sociale en favorisant la
responsabilité et l'effort personnels. Ainsi, à teneur du recueil, en complément
au forfait 1 correspondant au minimum vital, le forfait 2 est-il destiné à
préserver ou restaurer l'intégration sociale, permettant aux bénéficiaires
d'acquérir ou d'assurer une marge de manoeuvre dans l'acquisition de biens et
de services, par exemple en matière d'activités sportives et culturelles, de
déplacements ou également de formation (recueil, ch. II-3.4 et II-3.6). Le
recueil précise que les prestations de l'aide sociale sont subsidiaires par
rapport à l'aide privée, ainsi qu'aux autres prestations sociales fédérales
(AVS, AI et prestations complémentaires, assurance-chômage, prévoyance
professionnelle, etc.), mais également cantonales (par exemple le revenu
minimum de réinsertion), dont pourrait bénéficier la personne qui ne peut
pourvoir à son entretien par ses propres moyens (cf. art. 3 al. 2 LPAS et
normes CSIAS 12/2000, A.4).
3.                     Le droit positif ne
prévoit pas, en faveur de la personne qui poursuit des études ou une formation,
de droit à l'aide sociale.
a) S'il est admis que
le droit constitutionnel à l'aide sociale comprend la couverture des frais de
formation (Félix Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, 2ème édition, 1999,
p. 148; Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3ème éd., 1999,
p. 436 ss; Exposé des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de la
LPAS, BGC printemps 1977, p. 758; directives CSIAS H.6), l'on ne saurait perdre
de vue que l'aide sociale reste, comme exposé ci-dessus, fondée sur le principe
de la subsidiarité. L'on en déduit non seulement qu'il incombe à la personne
désireuse d'entreprendre ou de poursuivre des études de chercher à financer sa
formation ou son perfectionnement professionnels par d'autres sources, telles
que contributions des parents, bourses d'études, prestations de
l'assurance-chômage ou de l'assurance-invalidité (cf. directives CSIAS, H.6),
mais également qu'il fasse tout ce qui est en son pouvoir pour subvenir
lui-même à ses besoins - principe que la doctrine allemande synthétise sous le
vocable de "Selbsthilfe" (Wolfers, Grundriss des Sozialhilferechts,
éd. 1995, p. 71) -, ce qui implique de tenir compte de la capacité de gain de
l'intéressé.
b) Dans le canton de
Vaud, l'allocation d'une aide à la formation doit être décidée sur la base de
la réglementation en matière de bourses, l'aide sociale n'ayant pas à corriger
des règles insatisfaisantes en matière de prise en charge des frais de
formation (recueil, ch. II-7.1; Tribunal administratif, arrêt PS 2001/0098 du
11 septembre 2001; dans ce même sens, Wolffers, éd. 1995, op. cit., note
106, p. 148). Les autorités d'application et la jurisprudence du Tribunal de
céans en ont déduit que le soutien financier de l'Etat aux personnes qui
entreprennent un apprentissage ou des études dont elles ne peuvent pas, avec
l'aide de leur famille, supporter les frais, est régi de manière exhaustive par
la loi du 11 septembre 1973 sur l'aide aux études et à la formation
professionnelle (LAE; RSV 4.1.F). En d'autres termes, il n'y a d'aide étatique
à la formation que par le biais de l'octroi d'une bourse, celle-ci étant
réputée, lorsque les conditions de son octroi sont remplies, assurer un soutien
suffisant pour supprimer tout obstacle financier à la poursuite des études et à
la formation professionnelle (art. 2 LAE; Tribunal administratif, arrêts
1998/0172 du 11 octobre 1999, BO 1999/0112 du 16 février 2000).
L'aide sociale ne pouvant se substituer à une décision de refus de l'Office
cantonal des bourses, le requérant est dès lors renvoyé, à teneur du recueil
d'application (ch. II-7.2), à présenter une demande à des fonds publics ou
privés, tels ceux répertoriés dans le Registre des fonds édité par la Société
vaudoise d'utilité publique. De manière constante, la jurisprudence a donc
retenu qu'une bourse d'études tenue pour insuffisante ne pouvait être complétée
par des prestations d'aide sociale (Tribunal administratif, arrêts PS 1993/0325
du 28 juin 1994, 1994/0136 du 12 septembre 1994, 1994/0385 du 5 décembre
1994, 1996/0176 du 16 janvier 1997, 1997/0094 du 11 novembre 1997, 1998/0036 du
8 mai 1998, 1998/0057 du 8 mai 1998, 2001/0098 du 11 septembre 2001).
c) Certes, le recueil
d'application prévoit-il le cas d'aides "exceptionnelles ou
extraordinaires", lesquelles sont accordées "lorsque les demandes
d'aide ne sont pas prévues et/ou exclues par le recueil" (recueil
d'application, ch. II-1.2), directive sur laquelle l'autorité intimée s'est
précisément fondée pour requérir du SPAS qu'il consente à allouer l'aide
sociale à la recourante.
Il appert cependant
que la seule disposition légale sur laquelle cette directive pourrait trouver
appui est l'art. 18 LPAS, à teneur duquel "exceptionnellement, lorsque les
circonstances le justifient, l'aide sociale peut comporter, pour un temps
déterminé, les moyens propres à permettre à l'intéressé de recouvrer son indépendance
économique". Les travaux préparatoires ne circonscrivent pas le champ
d'application de cette norme, se bornant à préciser qu'une telle aide
exceptionnelle a pour but de permettre le traitement de cas particuliers dans
un but de prévention, afin d'éviter, par un appui adéquat et en temps opportun,
qu'une personne ne devienne ultérieurement un "cas social" (Exposé
des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de la LPAS, in BGC, printemps
1977, p. 758). Le Tribunal de céans a d'abord rattaché exclusivement cette
disposition au cas des indépendants (arrêt PS 1996/0340 du 4 mars 1977), avant
de considérer, non sans laisser la question ouverte, qu'une telle restriction
n'apparaissait pas exacte dès lors que les termes "indépendance
économique" n'ont pas le même sens que ceux "d'activité
indépendante", mais désignent plutôt l'un des buts mêmes de l'aide sociale
qui est de restaurer l'indépendance économique dans un sens général (arrêt
PS 1999/0066 du 9 septembre 1999, et les références citées). Quoiqu'il en
soit, en matière d'aide à la formation - seule en cause en l'espèce -, il ne
saurait logiquement s'agir pour le requérant de "recouvrer" une
indépendance économique, au sens de l'art. 18 LPAS, mais bien plutôt d'en
"acquérir" une, au terme d'une formation propre à assurer son
insertion professionnelle. Ainsi, cette disposition n'est-elle pas applicable
au cas de l'étudiant, ni ne s'avère donc propre à prendre le pas sur les règles
déduites en pareil cas du seul principe de subsidiarité, telles qu'invoquées
par le SPAS et l'autorité intimée.
4.                     Toutefois, il n'est pas
exclu d'allouer l'aide sociale à un étudiant pour lui permettre de poursuivre
une formation lorsque celle-ci est conçue comme un moyen d'intégration sociale
et lorsque l'intéressé se trouve dans le dénuement en raison de circonstances
particulières ou dans l'attente d'une couverture de sa formation par des
prestations d'autres institutions, telle l'assurance-invalidité.
a) La CSIAS - aux
recommandations de laquelle se rallie la doctrine dominante (Félix Wolffers,
Grundriss des Sozialhilferechts, 2ème éd., 1999, p. 148; Jörg Paul Müller,
Grundrechte in der Schweiz, 3ème éd., 1999, p. 436 ss) - retient en effet que
l'assistance des personnes dans le besoin (c'est-à-dire l'aide sociale au sens
large), pour fondée qu'elle soit sur le principe de la subsidiarité, se doit
d'assurer aux bénéficiaires, non seulement le minimum vital - soit la
couverture des besoins fondamentaux englobant toutes les dépenses courantes
nécessaires à l'entretien d'un ménage -, mais aussi le minimum social visant à
leur donner la possibilité de participer à la vie active et sociale en
favorisant la responsabilité et l'effort personnels, notamment par des mesures
favorisant l'intégration sociale et l'insertion professionnelle (directives
CSIAS 12/2000, A.1 et A.6).
D'une manière
générale, il est à ce dernier titre recommandé aux organes d'aide sociale,
responsables de l'insertion professionnelle des personnes demandant de l'aide,
de collaborer avec les milieux politiques et économiques sur les plans local,
régional et cantonal, par la mise en place d'un éventail de mesures appropriées
(directives CSIAS, D.1 et D.3). Il est également précisé que les contributions
ayant un caractère de subvention, telles que les bourses d'études, sont distinguées
de l'aide sociale proprement dite: situées en amont de l'aide sociale, elles
ont justement pour but d'empêcher que les couches de la population à faible
revenu tombent dans la dépendance de l'aide sociale (directives CSIAS, G.3, se
référant sur ce point à un arrêt non publié du Tribunal fédéral du 26 août
1998).
b) En particulier,
traitant de la formation et du perfectionnement professionnel, les directives
CSIAS retiennent bien que l'aide sociale - en vertu du principe de la
subsidiarité - n'a à accorder de contributions que si ces mesures ne peuvent
pas être financées par d'autres sources, telles que bourses, contributions des
parents, prestations de l'assurance-chômage ou invalidité, moyens provenant de
fonds. La formation initiale - qui nous occupe précisément en l'espèce - relève
en principe de l'obligation d'entretien des parents, obligation qui persiste
au-delà de la majorité de l'enfant, à teneur de l'art. 277 al. 2 CC, dans le
cas où une personne majeure est restée sans formation appropriée. Par contre,
s'il est impossible d'exiger des parents de subvenir à l'entretien et si les
revenus (salaires, bourses, prestations de fonds et de fondations) ne suffisent
pas à couvrir l'entretien et les dépenses liées à la formation, la CSIAS admet
que l'autorité d'aide sociale puisse décider de verser une aide complémentaire,
faculté précisément prévue à l'art. 3 al. 2 in fine LPAS. Les contributions à
une seconde formation ou à un recyclage professionnel ne peuvent quant à elles
être versées, dans la règle, que si la formation initiale ne permet pas de
réaliser un revenu assurant l'existence et s'il est probable que la mesure
envisagée permettra, indépendamment des préférences personnelles, d'atteindre
cet objectif (directives CSIAS, H.6).
c) En l'espèce, la
formation envisagée par la recourante ne peut être qualifiée de mesure
d'intégration sociale indispensable à l'acquisition d'une autonomie financière.
C'est un choix personnel de la recourante que celui de s'inscrire à l'école
Logo dont, soit dit en passant, les frais d'écolage apparaîssent
particulièrement élevés.
Selon la jurisprudence
du Tribunal administratif (voir arrêts PS 2002/0082 du 5 mars 2003,
PS 2002/0032 du 7 mai 2003 et PS 2002/0025 du
18 août 2003), celui qui effectue des études ne peut pas prétendre à
des prestations d'aide sociale. La recourante est en mesure d'exercer une
activité lucrative afin d'assurer son entretien de sorte qu'il lui incombe de
mettre en valeur cette capacité de gain avant d'avoir recours à l'aide sociale,
laquelle n'est destinée qu'à mettre fin à des situation d'indigence.
5.                     Vu ce qui précède,
c'est à juste titre que l'autorité intimée a refusé d'allouer des prestations
d'aide sociale vaudoise en faveur de la recourante. Sa décision doit être
confirmée ce qui conduit au rejet du recours.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision
rendue le 29 septembre 2003 par le Centre social intercommunal de
Montreux est maintenue.
III.                     Le présent
arrêt est rendu sans frais.
jc/Lausanne, le 26 janvier 2004
Le
président:
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint