vd_omni · AC.2021.0212 · 2022-12-12 · fr

A.________, B.________, C.________/Direction générale du territoire et du logement, Municipalité de Blonay - Saint-Légier, Direction générale de l'environnement DGE-DIRNA | Un large espace de stationnement goudronné répond à la définition d'installation soumise à autorisation au sens de l'art. 22 LAT, ce d'autant plus s'il est susceptible d'avoir des effets sur l'environnement (c. 4).Un parking situé en zone agricole n'est pas imposé par sa destination au sens de l'art. 24 LAT s'il est destiné à servir une construction non agricole située hors zone à bâtir (c. 7).La disponibilité d'une place de parc pour une construction sans affectation agricole habitée à l'année correspond à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles au sens de l'art. 24c LAT (c. 8). A l'issue de la pesée des intérêts, une telle place, située en zone S2 de protection des eaux, ne saurait toutefois être régularisée au vu des risques qu'elle fait courir aux eaux souterraines. La garantie de la situation acquise n'est pas invocable lorsque la loi elle-même exclut la possibilité de s'en prévaloir, tel qu'il en est pour les constructions situées en zone S2 (c. 9).Ordre de remise en état confirmé (c. 10). Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 12.12.2022 AC.2021.0212

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
12 décembre 2022
Composition
Mme Annick Borda, présidente;
M. François Kart et Mme Imogen Billotte, juges.
Recourants
1.
A.________,
à ********,
2.
B.________,
à ********,
3.
C.________,
à ********,
tous représentés par Me Pascal NICOLLIER,
avocat, à La Tour-de-Peilz,
Autorité intimée
Direction générale du territoire et
du logement (DGTL),
à Lausanne,
Autorité concernée
Autorité concernée
Municipalité de Blonay – Saint-Légier,
à St-Légier-La Chiésaz,
Direction générale de
l'environnement (DGE/DIRNA),
à Lausanne.
Objet
Remise en état
Recours A.________ et consorts c/ décision de la Direction
générale du territoire et du logement du 25 mai 2021 ordonnant des mesures de
remise en état des lieux sur la parcelle n
o
******** de la Commune
de Blonay – Saint-Légier.
Vu les faits suivants:
A.
A.________, B.________ et C.________ (ci-après aussi: les recourants) sont
propriétaires de la parcelle n
o
******** du registre foncier de Blonay
– St-Légier (avant la fusion de ces communes au 1
er
janvier 2022, parcelle
n
o
******** de Blonay), acquise par donation de leur père le 19 décembre
1989. Située sur les hauts de la commune dans le secteur des ******** et d'une surface
totale de 22'082 m
2
, cette parcelle est constituée principalement de
pré-champ, mais comporte également quelques espaces de forêt (2'579 m
2
),
une partie jardin (757 m
2
), une maison d'habitation n
o
ECA ******** (157 m
2
) (précédemment n
o
ECA ********), ainsi
qu'un chemin d'accès d'une centaine de mètres conduisant à la maison située en
contre-haut.
La parcelle précitée est colloquée majoritairement en
zone intermédiaire et en zone agricole protégée, ainsi que très partiellement
en aire forestière, selon le plan des zones, secteur des ********, et le règlement
communal sur le plan d'extension et la police des constructions de la Commune
de Blonay. Le chemin d'accès et l'habitation prennent entièrement place en zone
intermédiaire.
Le bâtiment n
o
ECA ******** figure au
recensement architectural cantonal au bénéfice d'une note 3 au titre de maison
d'habitation type chalet jouissant d'une protection générale. Selon la fiche
technique (n
o
********) du recensement, la construction date des années
1836-1839. Ce chalet constitue la résidence principale de C.________ depuis le
25 mars 2021. Précédemment, il était loué par les recourants à un tiers, qui l'habitait
à l'année. Dès l'année 1934 tout au moins, le chalet a constitué une annexe à la
Pension Richemont de Saint-Légier, où les pensionnaires pouvaient loger été
comme hiver. Depuis lors tout au moins, le chalet n'a plus d'affectation
agricole.
Le chemin d'accès à l'habitation située sur la parcelle
n
o
******** constitue la portion supérieure du chemin de ********, qui
prend naissance sur le DP ******** situé plus bas et traverse quelques
parcelles avant de terminer sa course sur le bien-fonds précité. Entre le
domaine public et la parcelle n
o
********, ce chemin est goudronné sur
toute sa longueur et correspond au tracé d'une servitude de passage pour piétons
et pour tous véhicules inscrite en 1947 en faveur de la parcelle n
o
********
notamment (n
o
********). Ce chemin entre ensuite sur le fonds des
recourants par le sud avec une portion revêtue en dur d'environ 25 mètres de
long (couvrant 68 m
2
– désigné au registre foncier comme
"route, chemin"), puis se poursuit sous forme de bande herbeuse
jusqu'à l'habitation située plus au nord, en contrehaut. Sur ses 15 derniers mètres
goudronnés, cette voie d'accès a été élargie pour former une zone de parking. Le
rectangle formé par le chemin et cette zone de stationnement mesure un peu plus
de 100 m
2
.
Sur les photographies aériennes disponibles sur le
guichet cartographique fédéral (www.geo.admin.ch), la place de parking
goudronnée au sud de la parcelle n
o
******** apparaît clairement depuis
1992 au moins au bas de la parcelle litigieuse. L'image prise en 1991 laisse apparaître
une tâche claire au lieu du parking actuel, dont les dimensions semblent
toutefois réduites par rapport à celle du rectangle revêtu existant. La
photographie antérieure, datant de 1985, ne figure ni le chemin, ni la place de
stationnement, contrairement aux autres voies de circulation des parcelles adjacentes
qui y sont clairement visibles. Même si le chemin de ******** n'est pas visible
sur cette photographie, il constitue vraisemblablement l'accès historique au chalet
implanté sur la parcelle n
o
******** compte tenu de la servitude
existante.
Selon le registre foncier, une servitude à usage de
quatre places de parc extérieures à charge la parcelle n
o
******** (n
o
********) a été inscrite en février 2013 au bénéfice de la parcelle n
o
********. Ces places, non aménagées, se situent plus au sud le long du chemin
de ********, environ une trentaine de mètres plus bas que le parking précité. La
parcelle n
o
******** est encore au bénéfice d'un droit de passage à
char reliant le nord-est du bien-fonds à la route des Monts (servitude n
o
********).
La partie inférieure du bien-fonds n
o
********
est classée en zone S2 de protection des eaux. Le parking figurant à l'angle sud
de la parcelle et la grande majorité du chemin d'accès sont situés dans cette
zone, qui prend fin aux pieds de l'habitation. La partie supérieure de la
parcelle, comprenant le bâtiment, est colloquée en zone S3 de protection des
eaux. Ces deux zones constituent les secteurs de protection rapprochée et éloignée
des captages inférieurs ******** situés juste en contrebas et qui alimentent le
réseau communal de distribution d'eau potable de Blonay. Les zones S des captages
inférieurs de ******** ont été légalisées le 10 mars 2005 après mise à
l'enquête publique. La zone S1 est située à moins de vingt mètres en aval du parking
précité.
B.
En 2004, le Service de l'aménagement du territoire (SAT) a été appelé à
se prononcer sur une demande de morcellement de la parcelle n
o
********.
A cette occasion, dans une note adressée au Service des améliorations foncières,
le SAT a constaté que le bâtiment, construit en 1830, avait fait l'objet de
travaux en 1991. Il demandait que, outre d'autres éléments, une copie du permis
de construire relatif à ces transformations lui soit transmise avant qu'il ne
donne son accord au fractionnement. Le fractionnement n'a finalement pas abouti
et aucune pièce n'a été transmise au SAT. Une nouvelle demande de transmission
de pièces aurait été faite par le SAT en janvier 2014, sans que les
propriétaires n'y donnent suite.
C.
Le 14 février 2019, les recourants ont déposé auprès du Service de développement
territorial (SDT; successeur du SAT) une demande d'examen préalable d'un projet
consistant à goudronner le chemin d'accès existant jusqu'à hauteur de la maison
et à créer des places de parc devant ce bâtiment, dans le but de garantir un
accès plus aisé à l'habitation occupée à l'année.
Le 15 août 2019, le SDT a procédé à une inspection
locale de la parcelle n
o
******** en présence des recourants et de
la Municipalité de Blonay.
A la demande d'informations complémentaires du SDT consécutive
à cette entrevue, les recourants ont communiqué le 31 août 2019 à ce service les
éléments suivants s'agissant des travaux entrepris sur la parcelle litigieuse:
"La terrasse en pavés ainsi que le petit cabanon ont été
construits vraisemblablement au début des années 90. Le cabanon a une surface
de 8,6 m2. Il n'a ni électricité ni écoulement.
Les travaux de transformation de 1991 du bâtiment n
o
******** dont l'ECA vous a fait part étaient la rénovation du carrelage des
salles de bains, le remplacement de certaines isolations de l'étage rongée par
les souris, la réfection de la certaines boiseries et ferblanteries extérieures
(barrières de balcons, chenaux).
Vous trouverez ci-joint les plans des travaux actuels intérieurs.
Comme vous pouvez le constater, nous rénovons l'intérieur à l'identique en y
ajoutant une isolation plus performante que celle précédemment installée. […]
La structure du bâtiment étant menaçante, nous avons donc dû
changer d'urgence des poutres porteuses afin d'éviter tout problèmes ultérieurs.
La menace est maintenant écartée.
Nous avons également démonté et évacué toutes les installations
extérieures illégales que l’ancien locataire avait construites (hangar à
moto-neiges, coin barbecue avec jacuzzi, fumoir à saumon, bar, etc…) ainsi que
beaucoup de ses affaires abandonnées sur place. […]"
Le 15 octobre 2019, le SDT a préavisé négativement les
travaux de création d'un nouvel accès carrossable au chalet. Il a préavisé
positivement la pose d'une isolation intérieure. Il a également fait le constat
que la réalisation d'une terrasse et d'un cabanon de jardin sans autorisation était
illicite et a invité les recourants à se positionner à ce sujet. Avec son
préavis, ce service a transmis les remarques effectuées par la Direction générale
de l'environnement, Direction des ressources et du patrimoine naturels, Ressources
en eau et économie hydraulique, Eaux souterraines – Hydrogéologie (DGE/DIRNA/HG)
le 4 avril 2019 relativement au projet de réalisation d'un chemin d'accès, dont
on extrait le passage suivant:
"La zone S2 est ici très vulnérable, puisque l'aquifère
rocheux exploité se situe sous faible épaisseur de couverture de protection
naturelle. Des essais de traçage par coloration ont d'ailleurs mis en évidence
des vitesse rapides de circulation des eaux souterraines qui confirment le risque
avéré d'altération de la qualité de l'eau des captages en cas de pollution. […]
Lors d'un contact préliminaire avec l'architecte du projet,
il a été fait mention des risques que représente ce cheminement en zone S2. Il
a également été rappelé que le stationnement de véhicules motorisés est
strictement interdit dans une telle zone.
Il a été discuté d'évaluer une première variante de
stationnement de véhicules motorisé hors de la zone S2, sans l'empiéter, ni la
traverser. Cette solution impliquerait des places de parc à une centaine de mètres
en contrebas du bâtiment, en zone S3 ou de préférence en secteur Au, sur les
parcelles voisines n
o
******** ou ********, sans aucun accès direct
au bâtiment. Une servitude pour quatre places extérieures serait d'ailleurs actuellement
déjà inscrite au registre foncier sur la parcelle n
o
******** (********)
à cette fin."
Ce préavis mentionne encore qu'une sécurisation du
chemin d'accès pourrait être admise à certaines conditions strictes et s'il peut
être démontré qu'il ne représente pas de menaces pour les captages. Des places
de stationnement pourraient être autorisées en zone S3 sous réserve de mesures
de sécurisation adaptée.
Après divers échanges, un projet de décision du SDT a
été transmis aux recourants le 5 mai 2020, portant notamment sur la remise en état
du parking situé au bas de la parcelle. Les recourants se sont déterminés le 31
juillet 2020.
D.
Le 25 mai 2021, la Direction du territoire et du logement (DGTL; successeure
du SDT) a rendu une décision dans laquelle elle ordonne aux recourants la
remise en état des lieux en ce sens que: 1. le parking situé au bas de la
parcelle n
o
******** doit être démoli et le terrain remis en état;
2. le cabanon situé au sud-ouest du bâtiment doit être démoli et le terrain
remis en état; 3. les dimensions de la terrasse située au sud-ouest seront réduites
à 25 m
2
aux abords immédiats du bâtiment n
o
ECA ******** et
le terrain remis en état selon son aspect d'origine. Un délai au 1
er
mars 2022 est imparti aux recourants pour exécuter ces travaux. La décision
contient également des prescriptions relatives aux mesures à prendre afin d'assurer
la protection des eaux souterraines lors des travaux de remise en état.
E.
Les recourants ont déposé un recours le 25 juin 2021 à l'encontre de la
décision précitée auprès de la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (CDAP) dans lequel ils concluent à la réforme de la décision
en ce sens que la place de stationnement située au bas de la parcelle n
o
******** de Blonay est régularisée et donc maintenue telle quelle, subsidiairement
à son annulation et au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle
décision dans le sens des considérants. Dans ce recours, ils précisent encore
qu'ils admettent la destruction du cabanon et la réduction de la surface de la terrasse,
telles qu'ordonnées par la DGTL (ci-après aussi: l'autorité intimée), et qu'ils
renoncent à l'idée de demander une autorisation visant à la réalisation d'un
chemin d'accès bitumé au bâtiment n
o
ECA ********.
La Municipalité de Blonay s'est déterminée sur le
recours le 3 août 2021. Elle expose qu'elle estime justifié de maintenir les
surfaces aménagées en enrobé à usage de places de parc. Afin de faire sécuriser
les captages, elle propose de faire poser un boudin en enrobé, puis de
construire un collecteur pour capter et raccorder les eaux claires au réseau
existant en aval, étant précisé que le parking en secteur S2 reste interdit.
La DGTL a déposé sa réponse au recours le 7 septembre
2021 et conclu à son irrecevabilité en tant qu'il porte sur la création d'un
accès sur la parcelle n
o
******** et à son rejet pour le surplus.
Les recourants ont répliqué le 29 octobre 2021.
La Direction générale de l'environnement (DGE) a
déposé des déterminations sur le recours en date du 8 février 2022. Elle a
notamment produit une étude hydrogéologique de janvier 2001 pour la délimitation
des zones de protection, dont il résulte des travaux de fouilles que, au lieu
des captages ******** inférieurs notamment,
"la couverture de terrain
meuble n'est pas épaisse dans cette zone et la roche est assez perméable du
fait d'une importante fracturation et foliation. Dans ces conditions, cette
couverture de protection naturelle de l'aquifère doit être considérée comme relativement
peu efficace contre les risques de pollution"
(p. 6). Un traçage
effectué depuis une fouille située à 35 m du captage ******** inférieur a
montré une vitesse moyenne de propagation du traceur de 37 mètres par jour (p.
7).
Les recourants se sont déterminés le 20 avril 2022.
La DGE a répliqué le 11 juillet 2022.
Les recourants ont encore déposé d'ultimes déterminations
le 22 septembre 2022.
La Cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
Le recours est dirigé contre une décision d'une autorité cantonale, en
l'occurrence la Direction générale du territoire et du logement. La voie du recours
de droit administratif, au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre
2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), est ouverte à l'encontre
d'une telle décision. Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l’art. 95 LPA-VD,
le recours est intervenu en temps utile. Les propriétaires de la parcelle
concernée ont manifestement qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD).
Le recours respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79
LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en
matière sur le fond.
2.
Les parties requièrent la tenue d'une inspection locale.
a) Le droit d’être entendu tel que garanti par
l’art. 29 al. 2 Cst. comprend le droit pour l’intéressé de s’expliquer avant qu’une
décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux
faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d’avoir accès au
dossier, de participer à l’administration des preuves essentielles et de se
déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la
décision à rendre (ATF 137 II 266 consid. 3.2; 137 IV 33 consid. 9.2; 136 I 265
consid. 3.2 et les références citées). En particulier, le droit de faire
administrer les preuves suppose notamment que le fait à prouver soit pertinent
et que le moyen de preuve proposé soit apte et nécessaire à prouver ce fait.
L’autorité peut donc mettre un terme à l’instruction lorsque les preuves administrées
lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant d’une manière non arbitraire
à une appréciation anticipée des preuves proposées, elle a la certitude qu’elles
ne pourraient pas l’amener à modifier sa décision (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1;
136 I 229 consid. 5.3; 134 I 140 consid. 5.3.1; 130 II 425 consid. 2.1 p. 429
et les références citées). La procédure administrative est en principe écrite
(art. 27 al. 1 LPA-VD). Toutefois, lorsque les besoins de l'instruction
l'exigent, le tribunal peut tenir une audience (art. 27 al. 2 LPA-VD) et recourir
à une inspection locale (art. 29 al. 1 let. b LPA-VD).
b) En l’espèce, les éléments figurant au dossier, notamment
les nombreuses photographies produites par les recourants, complétés par les
informations résultant du guichet cartographique cantonal, permettent au
Tribunal de se faire une idée complète et précise des faits pertinents et de la
configuration des lieux. Dès lors, par appréciation anticipée des preuves, le Tribunal
s’estime en mesure de statuer en connaissance de cause et renoncera à une
vision locale, sans qu’il n’en résulte une violation du droit des parties
d’être entendues.
3.
L'autorité intimée estime que les arguments des recourants portent partiellement
sur le projet de réalisation d'un accès au bâtiment existant, ce qui excède la
décision attaquée. Le Tribunal devrait par conséquent prononcer l'irrecevabilité
du recours en ce qu'il porte sur cette réalisation.
A la lecture du recours, le Tribunal constate qu'il
n'a pas échappé aux recourants que la décision attaquée ne se prononçait pas
sur la réalisation d'un accès goudronné, mais uniquement sur l'enlèvement du
parking, les autres aspects de la décision n'étant pas contestés. Il n'y a donc
pas lieu de constater l'irrecevabilité partielle du recours pour ce motif. Les arguments
des recourants qui seraient en rapport avec la réalisation d'un chemin d'accès
seront cas échéant examinés dans la mesure de leur pertinence pour la résolution
du présent litige, dont l'objet se limite à la démolition du parking et la
remise en état du terrain concerné.
4.
a) Aux termes de l'art. 25 al. 2 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement
du territoire (LAT; RS 700), pour tous les projets de construction situés hors
de la zone à bâtir, l'autorité cantonale compétente décide si ceux-ci sont
conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée
(cf. également l'art. 81 al. 1 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et les construction [LATC; BLV 700.11]). Dans ce cadre,
l'art. 120 al. 1 let. a LATC prévoit que les constructions hors des zones à
bâtir ne peuvent être construites, reconstruites, agrandies, transformées ou
modifiées dans leur destination, sans autorisation spéciale; l'autorité compétente
est le département cantonal (cf. art. 121 let. a LATC), respectivement la DGTL.
b) Selon l'art. 22 LAT, aucune construction ou installation
ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente
(al. 1); l'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est
conforme à l'affectation de la zone et si le terrain est équipé (al. 2).
Selon la jurisprudence, sont considérés comme des
constructions ou installations au sens de l'art. 22 al. 1 LAT tous les
aménagements durables et fixes créés par la main de l'homme, exerçant une
incidence sur l'affectation du sol, soit parce qu'ils modifient sensiblement l'espace
extérieur, soit parce qu'ils chargent l'infrastructure d'équipement ou soit
encore parce qu'ils sont susceptibles de porter atteinte à l'environnement. La
procédure d'autorisation doit permettre à l'autorité de contrôler, avant la
réalisation du projet, sa conformité aux plans d'affectation et aux réglementations
applicables. Pour déterminer si l'aménagement prévu est soumis à cette procédure,
il faut évaluer si, en général, d'après le cours ordinaire des choses, il entraînera
des conséquences telles qu'il existe un intérêt de la collectivité ou des
voisins à un contrôle préalable (arrêt TF 1C_618/2014 du 29
juillet 2015 consid. 3.1 et les références).
L'assujettissement a été admis pour des clôtures et barrières
hors de la zone à bâtir (ATF 118 Ib 49), un jardin d'hiver, une véranda, une
cabane de jardin, un pavillon d'agrément ou un couvert servant de garage (arrêt
TF 1C_167/2007 du 7 décembre 2007 consid. 3 et les références citées). Il en va
de même pour des aménagements extérieurs tels que des balustrades
préfabriquées, des colonnes en pierre ou une terrasse (arrêt TF 1A.156/2004 du
5 novembre 2004 consid. 3.3; cf. également les nombreux exemples cités par Bernhard
Waldmann / Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Handkommentar, Berne 2006,
n° 15
ad
art. 22 LAT; Alexander Ruch, Commentaire de la Loi
fédérale sur l'aménagement du territoire, Zurich 2009, n° 24
ad
art. 22 LAT; Piermarco Zen-Ruffinen / Christine Guy-Ecabert, Aménagement
du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, p. 214 ss). En matière
de stationnement, la CDAP a jugé que l'aménagement des deux nouvelles places de
parc en zone agricole ayant impliqué l'aménagement d'une surface de 50 m
2
,
mais également des mouvements de terre et la construction d'un mur de soutènement,
constituait un ensemble de travaux fixes et durables, modifiant sensiblement
l'espace extérieur et susceptible de porter atteinte à l'environnement agricole,
par conséquent soumis à autorisation (cf. AC.2016.0348 du 17 novembre 2017).
L'assujettissement a également été admis pour l'aménagement de nouvelles places
de stationnement en grille-gazon impliquant que le terrain naturel soit sensiblement
modifié (AC. 2018.0005 du 25 mai 2018) et pour la construction de places de stationnement
goudronnées (AC.2013.0459 du 18 novembre 2014).
Au vu de ce qui précède, l'aménagement d'un parking doit
être considéré comme une modification sensible de l'espace extérieur. Compte tenu
de la zone de protection des eaux sur laquelle il vient s'implanter et des
risques qu'il pourrait faire courir aux captages en aval, il est aussi susceptible
d'avoir des effets sur l'environnement. Il ne fait donc pas de doute qu'il
constitue une installation soumise à autorisation.
5.
Il n’est pas contesté que la construction d'une zone de parking en
rapport avec une construction qui n'a pas d'affectation agricole n'est pas
conforme à l'affectation de la zone agricole (art. 16a LAT). L'art. 22 al. 2
LAT n'étant pas applicable, il convient d'examiner si la place de stationnement
peut être autorisée sur la base des art. 24 ss LAT.
6.
En premier lieu, se pose la question du moment de la création du parking
existant. A l'examen des différentes photographies aériennes produites au dossier,
on constate que la place de parc goudronnée n'est visible que sur la photographie
de 1992, mais n'apparaît pas comme espace asphalté sur les photographies
antérieures. Tout au plus voit-on en 1991 un renflement du chemin, peut-être
uniquement en terre battue, à l'endroit de la place bitumée actuelle. La
photographie de 1985 ne laisse apparaître aucune zone de parcage au lieu en
question. S'il n'est pas impossible que cet endroit ait servi quelque temps de
place de stationnement avant même qu'il ne soit recouvert d'enrobé, rien ne permet
de conclure que cet usage soit antérieur au 1
er
juillet 1972. Le
parking n'a pas fait l'objet d'une autorisation à ce jour.
S'agissant du chalet sis sur la parcelle en cause,
les recourants ont produits diverses photographies et documents, dont des factures
et quittances, qui concordent tous dans le sens d'une utilisation de ce bâtiment
comme une annexe de la Pension Richemont, ce depuis 1935 au moins. On peut donc
légitimement retenir que ce chalet n'avait pas – ou plus – depuis cette date d'affectation
agricole, mais était dévolu à l'accueil touristique des pensionnaires. A ce
titre, il constitue un bâtiment non conforme à l'affectation de la zone agricole,
antérieur au 1
er
juillet 1972. Il est habité à l'année depuis 2001
au moins.
7.
a) Dans un premier grief, les recourants invoquent l'application de
l'art. 24 LAT et estiment que l'implantation du parking à cet endroit est imposée
par sa destination. Selon eux, l'habitation existante doit être accessible en
voiture, ce qui implique de pouvoir stationner son véhicule à une distance
raisonnable, sous peine pour la maison de perdre toute viabilité. La
construction d'autres places de stationnement en zone à bâtir ne serait pas envisageable
car cette zone est éloignée de plusieurs kilomètres. Il s'agit d'une petite
place de parking, qui est en lien étroit avec l'habitation qu'elle dessert. Les
recourants sont par ailleurs prêts à sécuriser le parking afin de tenir compte de
la zone S2 de protection des eaux, étant précisé que le parcage en pleine terre
en cas de remise en état aurait pour effet d'aggraver la situation.
L'autorité intimée estime que les infrastructures d'équipement
se heurtent à la séparation entre bâti et non bâti. L'existence d'un parking
n'est pas nécessaire pour permettre l'habitation du bâtiment concerné, celui-ci
étant atteignable en transports publics, en particulier par le train qui passe
proche de la parcelle. La préservation du site de captage d'eau constitue à lui
seul un intérêt public prépondérant s'opposant au maintien du parking.
b) L'art. 24 LAT prévoit qu'en dérogation à l'art.
22 al. 2 let. a LAT, des autorisations de construire peuvent être délivrées pour
de nouvelles constructions ou installations ou pour tout changement
d'affectation si l'implantation de ces constructions ou installations hors de
la zone à bâtir est imposée par leur destination (let. a) et si aucun intérêt
prépondérant ne s'y oppose (let. b).
L'implantation d'une construction est imposée par sa
destination au sens de l'art. 24 let. a LAT (
Standortgebundenheit
), lorsqu'un
emplacement hors de la zone à bâtir est dicté par des motifs techniques, des impératifs
liés à l'exploitation d'une entreprise, la nature du sol ou lorsque l'ouvrage
est exclu de la zone à bâtir pour des motifs particuliers. Il suffit que l'emplacement
soit relativement imposé par la destination de l'ouvrage: il n'est pas
nécessaire qu'aucun autre emplacement n'entre en considération; il doit
toutefois exister des motifs particulièrement importants et objectifs qui
laissent apparaître l'emplacement prévu plus avantageux que d'autres endroits
situés à l'intérieur de la zone à bâtir (ATF 136 II 214 consid. 2.1 et les références
citées). Sont exclus les points de vue subjectifs du constructeur ou des motifs
de convenance personnelle (cf. ATF 136 II 214 consid. 2.1, 129 II 63 consid.
3.1., 123 II 256 consid. 5a). L'application de la condition de l'art. 24 let. a
LAT doit être stricte, dès lors que cette dernière contribue à l'objectif de séparation
du bâti et du non-bâti (cf. ATF 124 II 252 consid. 4a, 117 Ib 270 consid. 4a,
379 consid. 3a; arrêt TF 1C_877/2013 du 31 juillet 2014 consid. 3.1.1).
Des exigences techniques, à l’instar d’une aire de
stationnement pour un espace de détente proche de l’agglomération peuvent être
considérées comme des motifs objectifs. Dans la cause 1C_36/2009 du 14 juillet
2009, le Tribunal fédéral s'est penché sur le cas de la réalisation d'un parking
de 25 places hors zone à bâtir dans la région de Nägglen (SZ). Il a jugé que le
parking en cause visait à rendre accessible à un large cercle de personnes une
zone de détente de proximité. Il permettait en outre d'éviter le parking
sauvage sur les bords de la route et sur les talus sis à la lisière de la
forêt, deux considérations relevant de l'intérêt public. Le Tribunal fédéral a
ajouté que la zone de détente était éloignée de 4 km du centre de la localité,
que les sites alternatifs examinés nécessitaient de franchir une dénivellation
de 400 m et que, sans la place de stationnement incriminée, la zone de détente
perdait une grande partie de son intérêt (consid. 3.2). Il a ainsi considéré
que l'implantation d'un parking de 25 places hors zone à bâtir était imposée
par sa destination au sens de l'art. 24 let. a LAT.
Cette jurisprudence
n'est toutefois pas transposable à toute installation d'équipement. Le Tribunal
fédéral pose des exigences strictes à la nécessité d'implanter une construction
hors zone à bâtir, notamment lorsqu'il s'agit de desservir des bâtiments privés.
Il a ainsi jugé que les routes d'équipement passant à travers la zone agricole ne
sont conformes que si, du point de vue de leur emplacement et de leur
configuration, elles sont en relation fonctionnelle directe avec une exploitation
agricole, à savoir si elles sont nécessaires concrètement pour une exploitation
rationnelle du sol. A défaut, une implantation imposée par leur destination ne
peut pas être reconnue à de telles routes. Il ne suffit pas que ces voies
d'accès doivent passer par la zone agricole pour atteindre des constructions
non agricoles situées dans cette zone. De telles installations (des routes
privées, notamment), lorsqu'elles visent uniquement à desservir des constructions
non conformes à l'affectation de la zone agricole, ne peuvent par principe pas
être autorisées sur la base de l'art. 24 LAT. De même, dans le cas d'un projet
de bâtiment annexe devant abriter des citernes pour l'approvisionnement en eau
d'un chalet servant à l'habitation de personnes sans lien direct avec une
exploitation agricole, le Tribunal fédéral a jugé qu'il importait peu que ce
bâtiment annexe puisse être assimilé à une installation d'équipement; l'art. 24
LAT ne trouvait pas application (arrêts TF 1A.32/2005 du 8 décembre 2005, 1A.256/2004
du 31 août 2005 consid. 5, 1A.49/2006 du 19 juillet 2006 consid. 3.3; voir
aussi ATF 115 Ib 295 consid. 2c, 114 Ib 317 consid. 4c-d; arrêts TF 1A.232/2005
du 13 juin 2006 et, concernant la zone forestière, 1C_70/2015 28 août 2015
consid. 3.2).
L'art. 24 let. b LAT exige de plus qu'aucun intérêt
public prépondérant ne s'oppose à l'octroi d'une autorisation. La pesée des
intérêts exigée par cet article comprend, selon l'art. 3 de l'ordonnance du 28
juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), la détermination de
tous les intérêts, publics et privés, touchés par le projet (art. 3 al. 1 let.
a OAT). Il s'agit d'abord des intérêts poursuivis par la LAT elle-même
(notamment la préservation des terres cultivables, l'intégration des constructions
dans le paysage, la protection des rives, sites naturels et forêts - art. 3 al.
2 LAT -, la protection des lieux d'habitation - art. 3 al. 3 let. b LAT), mais
aussi des autres intérêts protégés dans les lois spéciales (LPE, LPN, LFo,
LEaux, OPB, OPAir,); les intérêts privés sont également pris en compte (ATF 134
II 97 consid. 3.1, 129 II 63 consid. 3.1).
c) En l'occurrence, la place de stationnement bitumée
constitue une installation annexe à un bâtiment qui n'est lui-même pas conforme
à l'affectation de la zone. Comme on l'a vu en effet, le chalet en cause n'a pas
d'affectation agricole. Par conséquent, au vu de la jurisprudence précitée, cette
place de parking ne saurait être considérée comme imposée par sa destination au
sens de l'art. 24 al.1 let. a LATC. La délivrance d'une autorisation sur cette
base n'entre donc pas en ligne de compte. Il n'est dès lors pas besoin de se
demander si un intérêt prépondérant s'opposerait à sa construction sous l'angle
de l'art. 24 al. 1 let. b LAT.
8.
a) Les recourants invoquent ensuite l'application de l'art. 24c LAT. La
place de stationnement constituerait un agrandissement mesuré en lien
fonctionnel avec l'habitation, qui n'altère pas son identité. Elle serait
nécessaire à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles et même nécessaire
pour la viabilité de l'habitation. Elle n'aurait pas d'incidence sur l'aménagement
du territoire et l'environnement une fois les mesures de sécurité mises en place.
Les conditions de l'art. 43a de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement
du territoire (OAT, RS 700.1) seraient remplies car le parking ne constitue qu'une
légère extension des équipements existants. Ni l'exploitation agricole, ni un
intérêt prépondérant ne s'y opposeraient. Les recourants relèvent encore que
les bâtiments environnants bénéficient tous de places de parc.
L'autorité intimée conteste l'application de l'art.
24c LAT. Selon elle, cet article n'est applicable qu'aux constructions réalisées
légalement, à savoir au bénéfice d'une autorisation, ce qui ne serait pas le
cas du parking litigieux, construit sans permis entre 1986 et 1992.
b) L’art. 24c LAT, dans sa teneur en vigueur depuis le
1
er
novembre 2012, dispose ce qu’il suit:
"
1
Hors de la zone à bâtir, les constructions
et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination
mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone bénéficient en
principe de la garantie de la situation acquise.
2
L'autorité compétente peut autoriser la rénovation
de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur
agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments
aient été érigés ou transformés légalement.
3
Il en va de même des bâtiments d'habitation agricoles
et des bâtiments d'exploitation agricole qui leur sont contigus et ont été
érigés ou transformés légalement avant l'attribution du bien-fonds à un
territoire non constructible au sens du droit fédéral. Le Conseil fédéral édicte
des dispositions pour éviter les conséquences négatives pour l'agriculture.
4
Les modifications apportées à l'aspect extérieur
du bâtiment doivent être nécessaires à un usage d'habitation répondant aux
normes usuelles ou à un assainissement énergétique ou encore viser à une meilleure
intégration dans le paysage.
5
Dans tous les cas, les exigences majeures de
l'aménagement du territoire doivent être remplies".
L'art. 41 al. 1 OAT précise que le champ d'application
de l'art. 24c LAT est restreint aux constructions et installations qui ont été
érigées ou transformées légalement avant l'attribution du bien-fonds à un
territoire non constructible au sens du droit fédéral (constructions et
installations érigées selon l'ancien droit). La date déterminante est en
principe celle du 1er juillet 1972, date de l'entrée en vigueur de la loi fédérale
du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution, qui a introduit
expressément le principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (ATF
129 II 396 consid. 4.2.1).
L’art. 42 OAT précise la réglementation applicable
aux "modifications apportées aux constructions et installations érigées
selon l'ancien droit". Cette disposition, dans sa teneur en vigueur dès le
1er novembre 2012, a la teneur suivante:
"
1
Une transformation est considérée comme
partielle et un agrandissement est considéré comme mesuré lorsque l'identité de
la construction ou de l'installation et de ses abords est respectée pour l'essentiel.
Sont admises les améliorations de nature esthétique.
2
Le moment déterminant pour l'appréciation du
respect de l'identité est l'état de la construction ou de l'installation au
moment de l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible.
3
La question de savoir si l'identité de la
construction ou de l'installation est respectée pour l'essentiel est à examiner
en fonction de l'ensemble des circonstances. Les règles suivantes doivent en
tout cas être respectées:
a.    à l'intérieur du volume bâti existant,
la surface brute de plancher imputable ne peut pas être agrandie de plus de 60
%, la pose d'une isolation extérieure étant considérée comme un agrandissement
à l'intérieur du volume bâti existant;
b.    un agrandissement peut être réalisé à l'extérieur
du volume bâti existant si les conditions de l'art. 24c, al. 4 LAT sont remplies;
l'agrandissement total ne peut alors excéder ni 30 % ni 100 m
2
,
qu'il s'agisse de la surface brute de plancher imputable ou de la surface
totale (somme de la surface brute de plancher imputable et des surfaces brutes
annexes; les agrandissements effectués à l'intérieur du volume bâti existant ne
comptent que pour moitié;
c.    les travaux de transformation ne doivent
pas permettre une modification importante de l'utilisation de bâtiments habités
initialement de manière temporaire.
c) La transformation
partielle (
teilweise Änderung
) et l’agrandissement
mesuré (
massvolle Erweiterung
), au sens de l’art. 24c LAT,
regroupent les travaux n’équivalant pas à un changement complet d’affectation
(selon l’art. 24 LAT). Concrètement, l’agrandissement mesuré n’est qu’une
transformation partielle, au même titre que le changement partiel d’affectation
(Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., ch. 602 p. 281). Ils supposent le
respect de l'identité de la construction ou de l'installation. L'identité de
l'ouvrage est préservée lorsque la modification projetée sauvegarde dans ses
traits essentiels les dimensions ainsi que
l'apparence extérieure de celui-ci
et qu'elle n'entraîne pas d'effets nouveaux notables sur l'affectation du sol,
l'équipement et l'environnement. La transformation doit être d'importance réduite
par rapport à l'état existant (cf. ATF 132 II 21 consid. 7.1.1, et les arrêts
et références cités; cf. aussi arrêts TF 1C_486/2015 du 24 mai 2016
consid. 3.3.1, 1C_84/2015 du 16 février 2016 consid. 4.2.3; Rudolf Muggli,
Commentaire pratique LAT: Construire hors zone à bâtir, Genève/Zurich/Bâle 2017,
n° 24
ad
art. 24c LAT). Selon la jurisprudence, l'"
agrandissement
mesuré
" doit être apprécié dans son ensemble, en comparant l'ampleur des
transformations partielles successives intervenues depuis la date de référence
avec l'état initial de la construction (cf. à ce propos l'art.
42 al. 2 OAT; ATF 127 II 215 consid. 3; 113 Ib 219 consid. 4d;
112
Ib 277
consid.
5; arrêts TF 1A.301/2000 du 28 mai 2001
consid. 5a paru à la ZBl 103/2002 p. 354; 1A.176/2002 du 28 juillet 2003 consid.
5.3.2). Il s'agit de procéder à un examen global qui doit notamment prendre en
compte l'aspect extérieur de la construction, la nature et l'ampleur de son
utilisation, le nombre de logements qu'elle comporte, son équipement, sa
vocation économique, les incidences de la transformation sur l'organisation du territoire
et l'environnement ainsi que le coût des travaux, qui reflète souvent l'ampleur
de l'intervention (Muggli, op. cit., n° 28
ad
art. 24c). Le fait de
satisfaire aux limites mentionnées ne signifie pas encore qu'une autorisation
en application de l'art. 24c LAT doit être accordée: il n'en va ainsi que si l'identité
de la bâtisse est préservée (cf. arrêt AC.2001.0166 consid.
5a/bb
du 10 juin 2002; Muggli, op. cit., n° 35 s.
ad
art. 24c).
L'art. 42 al. 3 OAT retient la surface utilisée pour
un usage non conforme à la zone comme point de référence s'agissant d'apprécier
si un agrandissement est ou non mesuré au regard de l'art. 24c al. 2 LAT. Ce
qui est déterminant, c'est l'ampleur réelle de l'agrandissement, même si
celui-ci consiste dans la réalisation de garages, de locaux de chauffage, de
caves, de combles, etc. Dans un arrêt du 7
juin 2005 (1A.289/2004 consid. 2.2.2), le Tribunal fédéral a ainsi jugé
que la surface à prendre en considération comprenait non seulement la surface
brute de plancher utile, mais également les surfaces annexes existantes, telles
que les garages, les locaux de chauffage, les caves et les combles, qui sont
reliés directement et par un lien fonctionnel ou matériel au logement servant à
un usage non conforme à l'affectation de la zone. Par contre, les modifications
soumises à autorisation des espaces extérieurs (par exemple aménagement de
places de stationnement) sont à considérer comme des projets indépendants s’ils
n’ont pas un lien matériel avec la construction existante (ODT, Nouveau droit
de l’aménagement du territoire. Explications relatives à l'OAT et recommandations
pour la mise en œuvre [2000/2001], état février 2007, chap. V. Autorisations au
sens de l’article 24c LAT: modifications apportées aux constructions et installations
devenues contraires à l’affectation de la zone, ch. 3.3.2 p. 10). Une
autorisation au sens de l ’art. 24c LAT suppose en principe un lien matériel
entre le bâtiment principal et l’annexe projetée. On peut déroger à ce principe
lorsqu’il est impossible d’envisager un lien matériel entre le bâtiment existant
et l’agrandissement projeté et que l’installation annexe a un lien étroit
avec la construction principale et ne peut servir qu’à celle-ci. Tel est le cas
d'un garage dont la construction attenante est empêchée par la forte pente du
terrain (cf. ODT, op. cit., annexe 2, p. 35) Ces modifications des espaces extérieurs
ne doivent cependant pas altérer l’identité de la construction et peuvent être
prises en compte selon les circonstances (AC.2011.0029 du 13 février 2014 concernant
des places de stationnement goudronnées, considérant que la vaste place
asphaltée réalisée par le recourant ne respectait plus l'identité de la
construction d'origine et qu'il y avait dès lors lieu de confirmer que le
nombre de places de parc devait être ramené au nombre de six unités).
Le Tribunal a déjà eu l'occasion de se pencher sur
la notion de nécessité pour un usage d'habitation répondant aux normes usuelles
au sens de l'art. 24c al. 4 LAT. Il en ressort que cette notion doit faire
l'objet d'une interprétation stricte (cf. AC.2013.0319 du 11 décembre 2013
consid. 3a; cf. également Muggli
,
op.
cit., art. 24c LAT n° 36). Des modifications peuvent être qualifiées de
nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles lorsqu'elles sont
requises pour rendre les locaux d'habitation conformes aux standards modernes
et au niveau de confort actuel, comme par exemple la construction d'une annexe
abritant cuisine ou locaux sanitaires (Rudolf Muggli
, M
ichael Pflüger
,
Bâtiments
d'habitation existants sis hors de la zone à bâtir, Territoire et
Environnement, janvier n° 1/13, VLP-ASPAN, p. 18 et 19). Un nombre de places
de parc limité à six unités est suffisant pour un bâtiment comprenant trois
logements (AC.2011.0029 du 13 février 2014 consid. 7).
La DGTL a émis une "Fiche d'application"
intitulée "Construction et installations hors zone à bâtir – Modifications
des abords de bâtiments érigés selon l’ancien droit". Une version datant de
mai 2022 est disponible sur le site Internet de l'Etat de Vaud (www.vd.ch). Selon
cette fiche, les places de stationnement doivent être trouvées sur les surfaces
de cour existantes. Une légère extension des surfaces existantes peut être
admise si l'aspect extérieur du bâtiment et de ses abords n'est pas modifié. Leur
revêtement devra demeurer perméable (gazon stabilisé, grille gazon,
tout-venant, etc.) dans la mesure du possible.
Un projet d'agrandissement doit encore dans tous les
cas remplir les exigences majeures de l'aménagement du territoire. Cette notion
présente une similitude évidente avec les intérêts prépondérants susceptibles
de s'opposer à l'octroi d'une dérogation au sens de l'art.
24
let. b LAT (Muggli
,
op. cit., art.
24c LAT n° 44; art. 43a
let. e OAT).
Il convient donc d'effectuer une pesée des intérêts en
présence. Les autres intérêts protégés par des lois spéciales – par exemple le
droit de l'environnement ou la protection de la nature et du paysage – doivent également
être pris en compte dans la pesée globale des intérêts (ATF 134 II 97 consid.
3.1).
d) Avec l'autorité intimée, la Cour constate que le
parking, en tant qu'installation indépendante, ne saurait être mise au bénéfice
de la situation acquise. Comme on l'a vu plus haut, sa construction n'est pas
antérieure au 1
er
juillet 1972 et il n'a pas fait l'objet d'une
autorisation à ce jour. L'art. 24c LAT ne lui est donc pas applicable dans la
mesure où on le considérerait comme un aménagement indépendant.
e) Il n'en est pas de même pour le chalet, dont la
construction et l'affectation sans lien avec l'agriculture sont toutes deux antérieures
au 1
er
juillet 1972. Cette bâtisse peut donc en principe être mise
au bénéfice de l'art. 24c LAT en tant qu'installation existante non conforme à
l'affectation de la zone. C'est sous cet angle, à savoir celui de la possibilité
de construire des places de parc comme installation annexe à celle du chalet
existant, que l'application de l'art. 24c LAT doit être examinée.
Au titre de l'art. 24c LAT, les recourants peuvent envisager
un agrandissement mesuré de la maison d'habitation présente sur la parcelle n
o
********, en particulier sous la forme d'une modification des espaces extérieurs.
En l'occurrence, le chalet est habité à l'année depuis plus de vingt ans au
moins. La route qui y conduit se situe à plus de 5 kilomètres de la zone à bâtir
la plus proche. La localisation de places de parc en zone à bâtir n'est donc
pas une option raisonnablement envisageable. Dans ces conditions, il faut admettre
qu'il est légitime, pour les résidents du chalet, de prétendre à bénéficier d'une
zone de parcage proche de leur lieu d'habitation. Une telle possibilité, pour
un bâtiment habité à l'année, entre dans les standards usuels en matière d'habitation.
La présence d'un arrêt du train ******** à environ 400 mètres en contrebas, ligne
ferroviaire à vocation essentiellement touristique et aux horaires restreints, ne
modifie pas cette appréciation.
Depuis le domaine public, le chalet concerné bénéficie
d'un chemin d'accès goudronné conduisant jusqu'au pied de la parcelle
litigieuse; au-delà, aucun chemin asphalté ne mène jusqu'à l'habitation, que
l'on rejoint par une bande herbeuse. Dans ces conditions, l'éloignement entre
la zone de stationnement et l'habitation qu'elle dessert est conditionnée par
les aménagements existants en termes d'accès: cette zone ne peut être raisonnablement
aménagée plus près de l'habitation car le chemin n'est pas goudronné plus avant
et donc plus difficilement empruntable avec une voiture de tourisme. Même si ces
places ne sont pas aux abords directs du chalet, elles disposent donc d'un lien
fonctionnel étroit avec lui. Leur emplacement répond à des motifs objectifs,
qui justifient par conséquent leur éloignement. Dans ces conditions particulières,
et sous réserve de la question de son dimensionnement, les recourants pourraient
donc se prévaloir de l'art. 24c LAT pour être autorisés à disposer d'une place
de stationnement au pied de leur parcelle.
d) Pour pouvoir faire l'objet d'une autorisation
dérogatoire, la place de stationnement existante doit encore ne pas être contraire
à des intérêts publics prépondérants. En l'occurrence, il convient d'examiner
ce point au regard principalement de sa situation dans la zone S2 de protection
des eaux.
9.
a) Selon l'art. 19 al. 1 de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la
protection des eaux (LEaux; RS 814.20), la construction et la transformation de
bâtiments et d’installations, ainsi que les fouilles, les terrassements et autres
travaux analogues dans les secteurs particulièrement menacés sont soumis à
autorisation cantonale s’ils peuvent mettre en danger les eaux.
L'art. 20 al. 1 LEaux impose aux cantons de
délimiter des zones de protection autour des captages et des installations
d'alimentation artificielle des eaux souterraines d'intérêt public, en fixant
les restrictions nécessaires au droit de propriété. Décrites à l'annexe 4 de
l'ordonnance fédérale du 28 octobre 1998 sur la protection des eaux (OEaux; RS
814.201), ces zones se composent notamment de la zone S1 (zone de captage), de
la zone S2 (zone de protection rapprochée), de la zone S3 (zone de protection éloignée).
Ces zones sont incluses dans les secteurs particulièrement menacés au sens de
l'art. 19 al. 1 LEaux précité (cf. arrêt TF 1C_86/2020 du 22 avril 2021 consid.
5.2 et la référence).
L'art. 3 LEaux prévoit que chacun doit s'employer à
empêcher toute atteinte nuisible aux eaux en y mettant la diligence qu'exigent
les circonstances. On entend par pollution au sens de la LEaux toute altération
nuisible des propriétés physiques, chimiques ou biologiques de l'eau (art. 4
let. d LEaux). Les mesures de protection figurent à l'art. 31 OEaux, qui dispose
que quiconque construit ou transforme des installations dans une zone ou dans
un périmètre de protection des eaux souterraines, ou y exerce d’autres activités
présentant un danger pour les eaux, doit prendre les mesures qui s’imposent en
vue de protéger les eaux (al. 1). L'autorité veille à ce que les installations
existantes qui sont situées dans les zones S1 et S2 de protection des eaux
souterraines et menacent un captage ou une installation d'alimentation artificielle
soient démantelées dans un délai raisonnable, et à ce que d'autres mesures
propres à protéger l'eau potable, en particulier l'élimination des germes ou la
filtration, soient prises dans l'intervalle (al. 4).
La zone S2 doit empêcher que les eaux du sous-sol soient
polluées par des excavations et travaux souterrains à proximité des captages et
des installations d’alimentation artificielle (cf. annexe 4 OEaux ch. 123 al. 1
let. a) et que l’écoulement vers le captage soit entravé par des installations
en sous-sol (let. b). Elle est en principe délimitée autour des captages et
installations d’alimentation artificielle et dimensionnée de sorte que la
distance entre la zone S1 et la limite extérieure de la zone S2, dans le sens
du courant, soit de 100 m au moins (cf. annexe 4 OEaux ch. 123 al. 3).
Sous cet angle, la zone S2 est soumise à un régime
sévère de protection, dès lors que la construction d’ouvrages et
d’installations est interdite; l'autorité ne peut accorder de dérogations que
pour
"des motifs importants et si toute menace pour l’utilisation d’eau
potable peut être exclue"
(cf. annexe 4 OEaux ch. 222 al. 1 let. a; TF
1C_86/2020 du 22 avril 2021 consid. 5.3; 1C_592/2017 du 15 juin 2018 consid. 2.3
et les références).
Selon les "
Instructions pratiques pour la
protection des eaux souterraines
" publiées en 2004 par l'ancien Office
fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage, la nécessité de
construire ou de conserver un ouvrage en zone S2 doit être à ce point fondée et
démontrée qu’elle prenne le pas sur les intérêts de la protection des eaux
souterraines et de l’approvisionnement en eau potable. La législation fédérale attache
beaucoup d’importance à la protection des eaux souterraines. Ne remplissent ainsi
les conditions requises pour une dérogation que les ouvrages ou parties d’ouvrages
qui doivent impérativement se trouver dans la zone de protection S2 en raison
de particularités géologiques ou topographiques, ou parce que la sécurité publique
l’exige (p. ex. ouvrages pare-avalanches). Des motifs économiques ou les intérêts
des exploitants ne justifient pas une dérogation (ch. 3.2.2 p. 59).
b) S'agissant de la prise en compte des aspects liés
à la protection des eaux, les recourants soutiennent que la place de parc
litigieuse doit être mise au bénéfice de la situation acquise au motif qu'elle
serait antérieure à la date de délimitation des zones S.
aa) En matière de constructions, la jurisprudence a
déduit à la fois de la garantie de la propriété et du principe de la
non-rétroactivité des lois une protection de la situation acquise (
Besitzstandsgarantie
).
Ce principe postule que de nouvelles dispositions restrictives ne puissent être
appliquées à des constructions autorisées conformément à l'ancien droit que si
un intérêt public important l'exige et si le principe de proportionnalité est
respecté (ATF 113 Ia 119 consid. 2a). C'est ce principe que consacre par exemple
l'art. 24c LAT. Dans le cadre de la protection des eaux, le législateur fédéral
a limité la portée de cette garantie. En effet, selon l'art. 31 al. 2 let. b
OEaux, les installations existantes situées dans les zones S1 et S2 de
protection des eaux souterraines qui menacent un captage ou une installation d'alimentation
artificielle doivent être démantelées. Cet article signifie que le propriétaire
n'a pas la possibilité de se prévaloir de la situation acquise lorsque ses installations
font peser une menace sur les eaux souterraines. Cette disposition consacre l'importance
de l'intérêt public à la protection des eaux dans les zones S précitées.
bb) Comme le relève à juste titre la DGE, au moment
de la légalisation des zones S des captages inférieurs de ******** le 10 mars
2005, la place litigieuse était certes existante, mais elle avait été construite
sans autorisation. Or la garantie de la situation acquise n'est applicable
qu'aux installations qui ont été réalisées légalement avant le changement de
législation. Dans la mesure où, comme on l'a vu plus haut, la place litigieuse
est postérieure au 1
er
juillet 1972 et n'a pas fait l'objet d'une
autorisation à ce jour, les recourants ne sauraient se prévaloir de la garantie
de la situation acquise. C'est le lieu de préciser que les recourants ne
peuvent rien tirer de la jurisprudence rendue par la CDAP, dans laquelle elle a
considéré que les restrictions applicables en zones de protection des eaux ne
doivent pas aller plus loin que ce qui est nécessaire au regard des objectifs
de la LEaux (voir AC.2021.0049 du 23 novembre 2021 consid. 4-5). En l'occurrence,
c'est précisément la protection des eaux qui constitue le fondement de la position
de la DGE et de l'autorité intimée.
c) La place bitumée litigieuse prend place intégralement
sur une zone de protection rapprochée des eaux S2, correspondant à la zone des
captages inférieurs de ********. Elle se situe à moins de vingt mètres
seulement de la zone S1 de captage, à l'amont hydraulique immédiat et dans une
zone particulièrement vulnérable puisque l'aquifère rocheux exploité se situe
sous faible épaisseur de couverture de protection naturelle à cet endroit. Le
constat de cette vulnérabilité est dûment documenté par une étude hydrogéologique
du 22 janvier 2001, ayant elle-même conduit à la définition des zones S. Un essai
de traçage fait dans ce cadre a mis en évidence une connexion hydraulique entre
le lieu d'injection situé à proximité immédiate de la place de stationnement litigieuse
et les captages de ********, avec des vitesses très rapides de circulation des
eaux souterraines inférieures à un jour. L'existence d'un lieu de stationnement
à cet endroit présente donc un danger concret pour la protection des eaux. Tout
incident survenant lors du parcage de véhicules conduira immanquablement à un
risque important d'altération de la qualité des eaux de captage. Il existe donc
un intérêt public évident à interdire le stationnement des véhicules dans la
zone de protection S2.
On relève encore qu'à aucun moment la DGE n'a indiqué
dans ses écrits que des places de parc pouvaient être autorisées en zone S2.
Dans son préavis du 4 avril 2019 notamment, elle ne mentionne que la possibilité
d'un aménagement de places de stationnement en zone S3, précisant textuellement
que celles-ci sont interdites en zone S2. La DGE a certes évoqué la possibilité
de mesures de sécurisation, mais uniquement pour le chemin et à la condition
que celui-ci puisse être mis au bénéfice de la situation acquise. Contrairement
à ce que prétendent les recourants, la prise de position de la DGE sur ce point
n'est donc pas contradictoire et on ne discerne pas de violation du principe de
la bonne foi.
Au vu des risques singuliers que la présence d'une
place de stationnement fait courir aux captages à proximité, l'intérêt à la
protection des eaux l'emporte sur l'intérêt privé des recourants à bénéficier
d'une zone de parcage à l'endroit litigieux. Ce résultat s'impose d'autant plus
qu'il ne prive pas pour autant d'emblée les recourants de toute solution pour
le parcage de leurs véhicules. En effet, ceux-ci bénéficient, depuis 2013,
d'une servitude à usage de places de parc sur la parcelle adjacente à la leur,
à quelques dizaines de mètres de la zone de stationnement litigieuse. Située en
zone de protection S3, il n'est pas impossible qu'un espace de parcage puisse
être autorisé sur son emprise. Compte tenu des considérations développées ci-dessus
en relation avec les possibilités d'agrandissement mesuré des espaces
extérieurs de leur chalet et du lien fonctionnel entre ces installations, les
recourants ont la faculté de présenter un projet d'aménagement mesuré de places
de parc à l'autorité compétente, sous réserve du respect des conditions de
l'art. 43 OAT en termes de dimensionnement notamment. Ce point sort toutefois
du cadre du présent litige.
Les recourants estiment qu'une remise des lieux en
état serait contreproductive puisque les véhicules se parqueraient alors
directement en pleine terre. Comme le rappelle la DGE, tout parcage de véhicule
est interdit en zone S2. Au vu des enjeux en matière de protection des eaux, un
démantèlement de la place de stationnement litigieuse implique également l'obligation
de s'abstenir de l'utilisation du terrain en cause pour stationner des véhicules.
Au final, que ce soit dans le cadre de la pesée des
intérêts nécessitée par l'art. 24c LAT dans le cadre de l'examen de régularisation
de la place litigieuse en tant qu'aménagement situé hors zone à bâtir ou sur la
base des exigences de la LEaux, et en particulier de l'art. 31 al. 2 let. b
OEaux, qui prévoit un démantèlement des installations menaçant un captage, la
place de parc litigieuse ne saurait être autorisée et tout stationnement de
véhicules dans cette zone doit être prohibée. Les exigences majeures de l'aménagement
du territoire, tel que mentionnées à l'art. 24c al. 5 LAT, singulièrement la
protection des eaux de captage, conduisent à dénier le droit aux recourants à
une régularisation de la place de parc existante au sud de la parcelle n
o
********.
10.
Dans la mesure où la place de stationnement concernée, qui a été réalisée
sans l'autorisation spéciale requise (art. 120 al. 1 let. a LATC), ne peut être
régularisée
a posteriori
, il reste à examiner l'ordre de remise en état.
a) Selon les art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC, la
municipalité, et à son défaut, le département compétent, est en droit de faire
supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes
aux prescriptions légales et réglementaires. Contrairement à ce que sa
formulation peut laisser entendre, cette disposition n'accorde pas une latitude
de jugement ou un pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, mais lui
impose une obligation quand les conditions en sont remplies (cf. arrêts AC.2014.0240
du 14 juillet 2015 consid. 9a, AC.2013.0403 du 10 février 2015
consid. 4a, AC.2013.0459 du 18 novembre 2014 consid. 3b et les
références citées).
Selon une jurisprudence bien établie, lorsque des
constructions ou des installations illicites sont réalisées en dehors de la
zone à bâtir, le droit fédéral exige en principe que soit rétabli un état
conforme au droit. L'autorité renonce à une telle mesure, conformément au
principe de la proportionnalité, si les dérogations à la règle sont mineures,
si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la
démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se
croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire
reconnaître la construction comme conforme au droit (ATF 132 II 21 consid. 6,
123 II 248 consid. 3a/bb; cf. aussi arrêts TF 1C_61/2014 du 30 juin 2015
consid. 5.1, 1C_544/2014 du 1
er
avril 2015 consid. 4.1). Ancré
à l'art. 9 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril
1999 (Cst.; RS 101), et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le
principe de la bonne foi confère au citoyen, à certaines conditions, le droit
d'exiger des autorités qu'elles se conforment aux promesses ou assurances
précises qu’elles lui ont faites et ne trompent pas la confiance qu'il a
légitimement placée dans ces promesses et assurances (ATF 137 II 182
consid. 3.6.2, 137 I 69 consid. 2.5.1). Même un constructeur qui n'est pas
de bonne foi peut invoquer le principe de proportionnalité. Toutefois, celui
qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce que celle-ci se
préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients
qui en découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a, 111 Ib 213 consid. 6b;
cf. aussi arrêts TF 1C_61/2014 du 30 juin 2015 consid. 5.1, 1C_544/2014 du
1
er
avril 2015 consid. 4.1).
Il existe un intérêt public important, maintes fois
rappelé par la jurisprudence, à ce que le principe de la séparation de l'espace
bâti et non bâti, déduit aujourd'hui de l'art. 75 al. 1 Cst., soit respecté et
à limiter le nombre et les dimensions des constructions hors zone à bâtir (cf. ATF
132 II 21 consid. 6.4, 111 Ib 213 consid. 6b; arrêts TF 1C_61/2014 du 30 juin
2015 consid. 5.3, 1A.301/2000 du 28 mai 2001 consid. 6c in ZBl 103/2002 p.
364). Les constructions illégales, contraires à la
LAT, doivent en principe être démolies; à défaut, le principe de la séparation
du territoire bâti et non bâti serait battu en brèche, et la violation de la loi
récompensée (ATF 136 II 359 consid. 6). Toujours en ce qui concerne l'intérêt
public, la jurisprudence considère que l'application du droit fédéral
dérogatoire hors zone à bâtir se doit d'être rigoureuse, de sorte que les
autorités chargées de son application puissent le faire de manière cohérente et
assurent ainsi le respect du principe de la sécurité du droit (ATF 132 II 21
consid. 6.4).
b) En l'espèce, il existe un intérêt public important
à maintenir une séparation claire entre les zones à bâtir et les zones
inconstructibles, puisqu'il s'agit d'un principe essentiel d'aménagement du
territoire; cette séparation doit, en dehors des exceptions prévues par la loi,
demeurer d'application stricte (cf. ATF 132 II 21 consid. 6.4; arrêt
TF 1C_417/2009 du 21
janvier 2010 consid. 4). L'aménagement litigieux entraîne de surcroît un
risque important pour la protection des eaux. Dans ces conditions, les intérêts
publics en jeu sont suffisamment importants et l'emportent manifestement sur
les intérêts privés des propriétaires à disposer des places de stationnement. L'ordre
de remise en état doit donc être confirmé.
11.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté et la
décision attaquée confirmée. Le dossier sera retourné à la DGTL, à charge pour
elle de fixer un nouveau délai pour procéder aux mesures de remise en état
ordonnées. Succombant à la présente procédure, les recourants supporteront les
frais de justice. Les autres parties n'ayant pas consulté de mandataire
professionnel, il n'y a pas lieu à l'allocation de dépens (art. 49, 55, 91 et 99
LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 25 mai 2021 par la Direction générale du territoire
et du logement est confirmée.
III.
Le dossier est renvoyé à la Direction générale du territoire et du
logement pour qu'elle fixe aux recourants un nouveau délai pour procéder aux
mesures de remise en état ordonnées.
IV.
Un émolument judiciaire total de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge solidaire des recourants.
Lausanne, le 12 décembre 2022
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne
14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles
82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le
recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.