vd_omni · AC.2010.0041 · 2010-10-20 · fr

COLLOT, PERRUCHOUD/Département de l'économie, CONSEIL COMMUNAL DE TANNAY | La disposition du nouveau PGA, qui prévoit que les habitations individuelles contiguës par le garage ou jumelées sont autorisées, doit être considérée comme une lex specialis, qui déroge tant à la règle de l'ordre non contigu qu'à la règle de la surface minimale de 1'200 m2 par construction. Au vu des autres dispositions du nouveau PGA, elle ne saurait non plus provoquer une forte densification de la zone villas. Une telle disposition, qui prévoit une légère densification, repose sur une base légale suffisante, se justifie par un intérêt public suffisant et est conforme au principe de la proportionnalité. Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 20.10.2010 AC.2010.0041

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
20 octobre
2010
Composition
M. Pascal Langone,
président
;
Mmes
Renée-Laure Hitz et Christina Zoumboulakis, assesseurs ; Mme Valérie
Duvanel-Donzel, greffière.
Recourants
1.
Philippe COLLOT,
à Haute-Nendaz,
2.
Joëlle COLLOT,
à Haute-Nendaz,
3.
Damien COLLOT,
à Tannay,
4.
Jérémie COLLOT,
à Tannay,
5.
Julien COLLOT,
à Tannay,
6.
Christiane PERRUCHOUD,
à Tannay,
7.
Paul PERRUCHOUD,
à Tannay,
tous
représentés par Me Alex DÉPRAZ, avocat à Lausanne
Autorités intimées
1.
Département de
l'économie,
Secrétariat général,
représenté
par Service du développement territorial, à Lausanne Adm cant,
2.
Conseil communal de
Tannay,
représenté par Me Rolf DITESHEIM, avocat à Lausanne,
Objet
Plan d'affectation
Recours Philippe COLLOT et consorts c/
décisions du Conseil communal de Tannay du 8 octobre 2008 et du Département
de l'économie du 11 janvier 2010 (concernant en particulier le plan général
d'affectation et son règlement ainsi que le plan partiel d’affectation
« Le Village » de la Commune de Tannay)
Vu les faits suivants
A.
Philippe et Joëlle Collot sont propriétaires de la
parcelle n° 312 du cadastre de la Commune de Tannay, dont Damien, Jérémie
et Julien Collot sont usufruitiers. Paul et Christiane Perruchoud sont
usufruitiers de la parcelle voisine n° 311 du cadastre de la Commune de
Tannay. Ces deux parcelles sont colloquées en zone de villas A selon le Plan des
zones de la Commune de Tannay et les art. 24 ss du Règlement sur le plan
d’extension et la police des constructions (ci-après : RPE), approuvés tous
deux le 4 mars 1983 par le Conseil d’Etat. Cette zone est destinée à
l'habitation; elle est réservée à la construction de villas comportant au
maximum deux logements, qu'ils soient superposés ou contigus (art. 24 al. 1
RPE). L'ordre non contigu est obligatoire (art. 25 RPE). Toute construction est
interdite sur une parcelle n'ayant pas une surface de 1'200 m
2
, à raison d'une construction par 1'200
m
2
(27 RPE).
La Commune de Tannay est
propriétaire de la parcelle n° 100, qui est classée en zone d’utilité publique
régie par l’art. 44 RPE, prévoyant que cette zone est destinée à l'aménagement
de places de jeux, de sport, etc., ainsi qu'à l'édification de constructions
d'utilité publique pouvant comporter la création d'un ou plusieurs logements
(al. 1), étant précisé que "la construction y est autorisée dans le
gabarit des bâtiments avoisinants: l'ordre contigu est admissible" (al.
2). D'une surface totale de 7'031 m
2
, la parcelle n° 100 comprend un
terrain de football, qui jouxte au sud notamment la parcelle n° 312, des places
de parc, ainsi qu'un vaste bâtiment d’une hauteur d’environ 11 m, abritant une
salle communale, des commerces, un restaurant et des appartements.
B.
Une réflexion sur la révision du Plan général
d’affectation a été amorcée en 1995 et a abouti à l'adoption du Plan directeur
communal (ci-après : le PDCom), qui a été approuvé par le Conseil d’Etat
le 4 mai 2005. Le PDCom vise, entre autres objectifs, à renforcer le rôle
central et fédérateur de l'ancien village par l'extension de ses structures et
une certaine densification, ainsi qu’à rechercher une utilisation optimale des
terrains à bâtir en tentant de freiner le processus de "mitage"
inhérent à l'occupation du territoire par les zones de villas.
C.
Afin de concrétiser notamment ces objectifs, la
Municipalité de Tannay a mis à l’enquête publique, du 25 avril au 25 mai 2008, en
particulier le nouveau Plan général d’affectation (ci-après : nPGA) et son
règlement (ci-après : nRPGA), ainsi que le
Plan
partiel d’affectation « Le Village » (ci-après : le PPA
« Le Village »)
.
Selon le nPGA, les parcelles n
os
311 et 312 restent colloquées en
zone de villas A, qui est régie par les art. 21 ss nRPGA prévoyant une certaine
densification de la zone. L'art. 21 nRPGA prévoit en effet que cette zone « est
réservée à la construction de villas comportant "au plus 3 logements"
(au lieu de 2 selon l'art. 24 al. 2 RPE), qu'ils soient superposés ou contigus ».
Quant à l'art. 22 nRPGA, il dispose:
"Ordre
des constructions
L’ordre
non contigu est obligatoire. Les habitations individuelles contiguës par le
garage ou jumelées sont autorisées."
La parcelle n° 100, qui a été
incluse dans le PPA « Le Village », reste classée en zone d'utilité
publique, régie en particulier par l’art. 45 nRPGA, dont la teneur est la
suivante:
"Constructions nouvelles
Le volume construit ne peut excéder 3m
3
par
m
2
de terrain. La hauteur au faîte n’excédera pas 10 m.
Les toitures sont à pans inclinés.
La distance à la limite de propriété voisine est de 5 m minimum.
Elle est de 6 m au minimum entre deux bâtiments sis sur la même propriété sous
réserve des dispositions de l’ECA.
Lorsque les constructions dépassent les gabarits des bâtiments
avoisinants ou que des aménagements spécifiques sont à réaliser, un plan
partiel d’affectation ou un plan de quartier doit être élaboré."
D.
L’enquête publique a suscité un certain nombre
d’oppositions dont celle de Philippe, Joëlle, Damien, Jérémie et Julien Collot ainsi
que celle de Paul, Christiane, James et Thierry Perruchoud et Jean-Pierre
Tigna, oppositions portant toutes deux sur le nouvel art. 45 nRPGA en lien avec
la parcelle n° 100.
Suite au préavis de la Municipalité
de Tannay du 25 septembre 2008, le Conseil communal de la Commune de Tannay a en
particulier approuvé, le 8 octobre 2008, le nPGA, le nRPGA et le PPA « Le
Village » avec diverses modifications et a rejeté les oppositions de la
famille Collot et de Christiane Perruchoud et consorts. Les modifications apportées,
notamment au nPGA, ont fait l’objet d’une enquête publique complémentaire du 8
mai au 8 juin 2009.
E.
Le 11 janvier 2010, le chef du Département de
l’économie (DEC) a décidé d’approuver préalablement, sous réserve des droits
des tiers, en particulier le nPGA et son règlement ainsi que le PPA « Le
Village »
, en relevant que si la révision du PGA
ne projette pas d'extension de la zone à bâtir, en revanche les densités de la
zone du village et des zones de villas ont été augmentées dans l'objectif d'une
meilleure utilisation du sol.
F.
Le 19 février 2010, Philippe, Joëlle, Damien,
Jérémie et Julien Collot ainsi que Paul et Christiane Perruchoud ont interjeté
recours devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(CDAP) contre les décisions du 8 octobre 2008 du Conseil communal de Tannay et
du 11 janvier 2010 du DEC. Ils concluent principalement à la réforme d’une part
de la décision du DEC du 11 janvier 2010 en ce sens que la deuxième phrase de
l’art. 22 nRPGA ("
Les
habitations individuelles contiguës par le garage ou jumelées sont autorisées
") et
l’art. 45 nRPGA, subsidiairement son
al. 1, 2
ème
phrase (
"La hauteur au faîte n'excédera pas 10 m"
), ne sont pas approuvés, d’autre part de la décision du 8 octobre
2008 du Conseil communal de Tannay en ce sens que les oppositions des
recourants sont prises en considération ; ils concluent plus
subsidiairement encore à l’annulation de la décision du DEC du 11 janvier 2010
et au renvoi du dossier pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Dans leurs observations des 23 et 24
mars 2010, la Commune de Tannay, respectivement le SDT, ont conclu au rejet du
recours.
G.
La cour de céans a procédé à une inspection
locale le 12 octobre 2010 en présence des parties. Un procès-verbal a été établi.
Il convient d’en extraire ce qui suit :
(…)
Le président
indique aux parties que le tribunal est là avant tout pour voir les environs.
Le 1
er
grief porte sur l’art. 45 nRPGA en lien avec la parcelle
n° 100.
Me Alex Dépraz
explique que sont contestées les possibilités d’y construire, trop extensives
par rapport à la zone de villas.
Le tribunal et
les parties se dirigent à proximité de la parcelle n° 100, à l’est de
l’actuel terrain de football.
Le syndic
explique que les bâtiments qui se trouvent déjà sur la parcelle n° 100
comprennent une salle communale, un magasin, des appartements et un restaurant.
La hauteur de ces bâtiments est d’environ 11 m. Il précise que la hauteur au
faîte du bâtiment se trouvant sur la parcelle n° 118 est d’environ 13 m.
Me Alex Dépraz
indique, comme on peut le voir sur le PPA « Le Village », que la
parcelle n° 100 est entourée de zone de villas. Il ne conteste pas que
cette parcelle se trouve actuellement en zone d’utilité publique et qu’elle est
constructible.
M. Philippe
Collot reconnaît également que la parcelle n° 100 est déjà constructible,
mais il relève qu’actuellement les règles de l’ordre non contigu seraient
applicables, ce qui ne serait plus le cas dans le futur. Il se demande pourquoi
fixer la hauteur en zone d’utilité publique à 10 m plutôt qu’à 9 m, comme en
zone de villas.
Les représentants
de la commune précisent que l’idée est qu’il y ait des possibilités de densification
à l’entrée du village ; ils relèvent qu’actuellement il n’y a pas de
projet, mais ils ne veulent pas préjuger du futur.
Le représentant
du SDT explique qu’il y a eu quatre à cinq examens préalables du département,
qu’il s’agit donc d’un long processus. C’est le Service de l’éducation physique
et du sport (SEPS) qui avait demandé que la hauteur en zone d’utilité publique
soit fixée à 10 m et non pas à 9 m, comme prévu d’abord. Le SEPS voulait même
que la hauteur soit augmentée de 2 m (11 m).
Le syndic précise
que lorsque Philippe Collot a acheté, la parcelle n° 100 était déjà en
zone d’utilité publique.
Le tribunal et
les parties se dirigent devant la parcelle n° 312.
Me Alex Dépraz
explique que les recourants contestent également l’art. 22 2
ème
phrase nRPGA. Ils critiquent ainsi la construction de villas contiguës par le
garage, dès lors que de telles constructions donneront l’impression qu’il y a
deux bâtiments ; ils considèrent une telle possibilité comme inopportune.
Ils estiment par ailleurs que, s’agissant de la question de la surface minimale
disponible, une telle disposition crée une insécurité juridique dans
l’application du nRPGA.
Le représentant
du SDT précise que la LAT exige une utilisation mesurée du sol et une certaine
densification. Ici, un CUS de 0,35 ne représente pas une densification
exagérée.
M. Philippe
Collot estime qu’ils ont des intérêts à défendre, en particulier un intérêt
économique. Si des villas contiguës par le garage sont construites à proximité
de sa villa, celle-ci va perdre de la valeur.
Me Rolf Ditesheim
explique que la commune n’a pas tranché, dans sa réponse, la question de
l’interprétation à donner à l’application conjointe des art. 22 2
ème
phrase et 24 nRPGA, mais que, vu la jurisprudence existante, le tribunal peut
se rendre compte de l’interprétation qu’en fera la commune.
Me Alex Dépraz
estime que l’art. 22 2
ème
phrase nRPGA constitue effectivement une
exception à l’exigence de la surface minimale de 1'200 m
2
, sinon,
une telle disposition n’aurait aucun sens, mais c’est bien pour ça qu’ils la
contestent.
Le représentant
du SDT indique que l’existence de villas contiguës par le garage n’a rien
d’exceptionnelle. De plus, dès lors que la zone de villas est déjà construite,
que le CUS de 0,35 n’est pas très élevé et qu’il y a beaucoup de végétation
alentours, il n’y a pas grand risque pour les recourants que leur villa perde
de sa valeur. Le nouveau PDCantonal exige du reste une meilleure densité dans
les zones à bâtir.
(…)
H.
Le tribunal a ensuite délibéré et statué à huis
clos.
Considérant en droit
1.
a) A qualité pour recourir tout personne
physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l’autorité précédente,
ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la
décision attaquée et dispose d’un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit
annulée ou modifiée (art. 75 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative – LPA-VD, RSV 173.36, applicable à la procédure de
recours devant le Tribunal cantonal, par renvoi de l’art. 99 de la même loi).
b) En l’espèce, les recourants
Collot sont directement voisins et les recourants Perruchoud à faible distance
de la parcelle n° 100, située en zone d'intérêt public, dont ils contestent les
nouvelles possibilités de construction. A ce titre, les recourants sont
atteints par les décisions attaquées et jouissent d’un intérêt digne de
protection à ce qu’elles soient annulées ou modifiées. De plus, sur ce point,
ils ont pris part à la procédure devant l’autorité précédente en déposant une
opposition en temps utile lors de l’enquête publique. Il s’ensuit que, sous cet
angle en tout cas,  la qualité pour recourir doit leur être reconnue.
Le recours a par ailleurs été
déposé en temps utile et est recevable à la forme (art. 79, 95 et 99
LPA-VD).
c) La question de la qualité pour
recourir des intéressés en tant qu’ils contestent l’art. 22 2
ème
phrase nRPGA est en revanche plus délicate. En effet, ainsi que le relèvent les
autorités intimées, les recourants n'ont pas soulevé ce grief dans le cadre de
leur opposition durant le délai d'enquête, mais l'ont fait pour la première
fois devant la CDAP, si bien que les autorités communales compétentes n'ont pas
eu l'occasion de se prononcer sur ce point avant l'adoption des plans litigieux.
Or, conformément à l’art. 75 al. 1 LPA-VD, la qualité pour recourir
nécessite d’avoir pris part à la procédure devant l’autorité précédente. La
question de la recevabilité peut toutefois rester indécise dès lors que le
grief des recourants relatif à l’art. 22 2
ème
phrase nRPGA n’est de
toute manière pas fondé (voir ci-après consid. 5).
2.
a) La procédure d’adoption des plans
d’affectation est régie par les art. 56 ss de la loi du 4 décembre 1985 sur
l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11). L'art. 57
LATC prévoit que le projet de plan est soumis à l'enquête publique pendant
trente jours. Sur la base d'un préavis de la municipalité, le conseil général
ou communal statue ensuite sur les éventuelles oppositions et décide de
l'adoption du projet (art. 58 LATC). Le dossier est alors transmis au SDT en
vue de son approbation par le Département de l’économie. Avec un pouvoir
d'examen restreint à la légalité, le département décide de l'approbation
préalable du projet: cette décision, notifiée à la commune et aux opposants,
est susceptible d'un recours au Tribunal cantonal (art. 61 LATC). En même temps
qu'il notifie sa propre décision, le département transmet également à chaque
opposant la décision communale sur son opposition. Cette décision est aussi
susceptible de recours au Tribunal cantonal (art. 60 LATC).
b) Le pouvoir d'examen de la Cour
de droit administratif et public du Tribunal cantonal est en principe limité au
contrôle de la légalité, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation
(art. 98 LPA-VD) et ne s’étend pas à l’opportunité. Toutefois, les règles de
procédure applicables en matière de plans d'affectation communaux dérogent à ce
principe. En effet, à la suite des modifications du 11 février 2003 et du 4
mars 2003 qui affectaient notamment la LATC, le recours intermédiaire au
département cantonal a été supprimé au profit d'un recours direct au Tribunal cantonal.
Afin de respecter l'art. 33 al. 3 let. b de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), qui impose aux cantons de prévoir au
moins une autorité de recours cantonale ayant un libre pouvoir d’examen, le
législateur cantonal a étendu le pouvoir d'examen du Tribunal cantonal à
l'opportunité (Bulletin du Grand Conseil [BGC], janvier-février 2003, p. 6565 à
6572 et p. 6567). En conséquence, le pouvoir de cognition du tribunal de céans
n'est pas restreint à la légalité du projet litigieux, mais s'étend à l'examen
de son opportunité.
En matière de planification, le
pouvoir d'examen en opportunité ne signifie pas que l'autorité de recours
puisse se transformer en autorité d'aménagement (ATF 109 Ib 544, traduit
in
JdT 1985 I 540). En effet, en vertu de l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées
de l'aménagement du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont
subordonnées la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leur
tâche. Selon la jurisprudence, le libre pouvoir d'examen de l'autorité de
recours lui permet de vérifier si l'autorité communale a basé sa décision sur
un fondement objectif et est restée dans les limites d'une pesée correcte et
consciencieuse de tous les intérêts à prendre en considération; il n’autorise
pas l’autorité de recours à substituer sa propre appréciation à celle de
l'autorité inférieure (ATF 112 Ia 271; 110 Ia 52; 107 Ia 38 consid. 3c; 98 Ia
435; AC.2009.0131 du 26 mars 2010 consid. 2b ; AC.2006.0086 du 23
octobre 2006; AC.2004.0195 du 19 avril 2005; AC.2001.0220 du 17 juin 2004).
L’autorité de recours ne peut créer quelque chose de nouveau, mais doit juger
la planification communale d'après le développement souhaité (ATF 114 Ia 245
consid. 2b p. 247 = JdT 1990 I 462). La Cour de droit administratif et public
doit donc s’imposer une certaine retenue lors de l’examen de l’opportunité des
plans d’affectation communaux dans la mesure où il s'agit de circonstances
locales et où la connaissance des lieux et la participation de la population
ont leur importance (art. 4 LAT; ATF 106 Ia 70); en revanche, selon la
jurisprudence fédérale, la prise en considération d'intérêts d'ordre supérieur,
dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict
(ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242 ; voir aussi ATF du 22 août 2003 en
la cause 1P.320/2003 consid. 2).
Le contrôle en opportunité du plan
comprend le contrôle en légalité au moyen duquel l'autorité de recours examine
les différents points faisant l'objet du rapport de l'art. 47 de
l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS
700.1). Il s'agit notamment de la conformité du plan d'affectation aux buts et
principes régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT). Il implique
également de s’assurer que les principes de planification posés aux art. 2 et 3
OAT sont respectés (AC.2006.0086 du 23 octobre 2006; AC 2001.0220 du 17 juin
2004). Parmi ces principes, on trouve la nécessité d'examiner les différentes
possibilités et variantes entrant en ligne de compte (art. 2 al. 1 let. b OAT)
et la prise en considération de tous les intérêts concernés, qu'ils soient publics
ou privés (art. 3 OAT), dans le respect du principe de la proportionnalité.
3.
a) L'art. 75 al. 1 de la Constitution fédérale
de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) prévoit que la
Confédération fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire.
Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du
sol et une occupation rationnelle du territoire. Ces objectifs généraux
s'imposent aussi bien à la Confédération qu'aux cantons, ainsi qu'à toutes les
autorités chargées de l'aménagement (Jean-François Aubert et Pascal Mahon,
Petit Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, Schulthess
2003, ad art. 75 n° 6, p. 602). L'utilisation judicieuse du sol exprime
l'idée que le sol doit être destiné à une utilisation à laquelle il se prête;
en d'autres termes, que son affectation doit être définie en tenant compte, de
manière appropriée, de sa vocation et des différentes fonctions qu'il remplit -
en tant que base de l'habitat, des activités économiques, du repos et des
loisirs, etc. - et que son utilisation doit correspondre à cette affectation.
La loi fédérale sur l'aménagement
du territoire, qui concrétise l'art. 75 Cst., fixe les buts et les principes de
l'aménagement du territoire. Elle fait obligation aux cantons d'établir des
plans directeurs, soumis à l'approbation du Conseil fédéral, ainsi que des
plans d'affectation, lesquels ont en premier lieu pour objet de déterminer les
zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger (art. 14 LAT). Pour
ce qui est des buts de l'aménagement du territoire, l'art. 1
er
LAT
prévoit que la Confédération, les cantons et les communes doivent veiller à
assurer une utilisation mesurée du sol. Ils coordonnent celles de leurs
activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire et s'emploient à
réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement
harmonieux de l'ensemble du pays. Dans l'accomplissement de leurs tâches, ils
tiennent compte des données naturelles ainsi que des besoins de la population
et de l'économie (al. 1
er
). Ils soutiennent par des mesures
d'aménagement les efforts qui sont entrepris aux fins, notamment, de protéger
les bases naturelles de la vie, telles que le sol, l'air, l'eau, la forêt et le
paysage (al. 2 let. a), de créer et maintenir un milieu bâti harmonieusement
aménagé et favorable à l'habitat et à l'exercice des activités économiques (al.
2 let. b) et de favoriser la vie sociale, économique et culturelle des diverses
régions du pays et de promouvoir une décentralisation judicieuse de
l'urbanisation et de l'économie (al. 2 let. c).
Les principes dont les autorités
chargées de l'aménagement du territoire doivent tenir compte sont énoncés à
l'art. 3 LAT. Les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice des
activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et
leur étendue limitée. Il s'agit notamment, selon ce principe, de répartir
judicieusement les lieux d'habitation et les lieux de travail, et de les doter
d'un réseau de transports suffisant (art. 3 al. 3 let. a LAT) ainsi que de
préserver autant que possible les lieux d’habitation des atteintes nuisibles ou
incommodantes, telles que la pollution de l’air, le bruit et les trépidations
(art. 3 al. 3 let. b LAT). Il importe également de déterminer selon des
critères rationnels l’implantation des constructions et installations publiques
ou d’intérêt public. A cet égard, il convient notamment de faciliter l’accès à
la population aux établissements tels qu’école, centres de loisirs et services
publics (art. 3 al. 4 let. b LAT) et d’éviter ou de maintenir dans leur
ensemble à un minimum les effets défavorables qu’exercent de telles
implantations sur le milieu naturel, la population ou l’économie (art. 3
al. 4 let. c LAT).
b) Selon la jurisprudence relative
aux constructions d’intérêt général, les collectivités publiques doivent
pouvoir assurer à longue échéance, par la fixation de zones adéquates, les
surfaces nécessaires aux installations publiques. Le Tribunal fédéral a admis
qu’une commune pouvait déterminer les surfaces nécessaires aux places de jeux,
promenades, places de stationnement et autres installations importantes, en se
fondant sur les prévisions d’augmentation de la population pendant les 30
années suivantes (ATF 88 I 293; 114 Ia 335 consid. 2c = JdT 1990 I 440).
Toutefois, la fixation d’une telle zone est subordonnée à la condition que le
besoin futur soit suffisamment concrétisé. La collectivité publique doit donner
des indications aussi précises que possible sur le besoin futur et il faut que
la réalisation des ouvrages publics projetés puisse être attendue avec quelque
certitude (ATF 102 Ia 369 consid. 3; 94 I 136 consid. 7b). La création d’une
telle zone serait inadmissible si elle intervenait dans le seul but de permettre
à la commune de disposer de la plus grande liberté d’action possible en vue de
l’aménagement du territoire communal (ATF 88 I 295). S’il ressort de
prévisions sérieuses que le besoin de terrains pour des réalisations publiques
existe réellement, alors on ne saurait critiquer la création d’une zone
d’édifices publics (ATF 114 Ia 335 consid. 2d = JdT 1990 I 440).
4.
a) En l’occurrence, les recourants affirment
tout d'abord que, si la parcelle n° 100 est actuellement colloquée en zone
d’utilité publique, elle serait cependant inconstructible et, du moins,  soumise
à la règle de l'ordre non contigu. Or, une telle assertion est  manifestement erronée.
En effet, l'art. 44 RPE
prévoit clairement que cette
zone (d'utilité publique) est destinée à l'aménagement de places de jeux, de
sport, etc., ainsi qu'à l'édification de constructions d'utilité publique
pouvant comporter la création d'un ou plusieurs logements (al. 1) et que
"la construction y est autorisée dans le gabarit des bâtiments
avoisinants; l'ordre contigu est admissible" (al. 2).
Sur la base de la réglementation en vigueur, il est déjà possible
de construire sur le terrain de football actuel  des bâtiments, le cas échéant,
en suivant l'ordre contigu.
b) Quant à l'art.  45 nRPGA, il a
la teneur est la suivante:
"Constructions nouvelles
Le volume construit ne peut excéder 3m
3
par
m
2
de terrain. La hauteur au faîte n’excédera pas 10 m.
Les toitures sont à pans inclinés.
La distance à la limite de propriété voisine est de 5 m minimum.
Elle est de 6 m au minimum entre deux bâtiments sis sur la même propriété sous
réserve des dispositions de l’ECA.
Lorsque les constructions dépassent les gabarits des bâtiments
avoisinants ou que des aménagements spécifiques sont à réaliser, un plan
partiel d’affectation ou un plan de quartier doit être élaboré."
Les recourants font valoir que la
nouvelle réglementation, soit l’art. 45 nRPGA, permettrait de construire
sur le terrain de football plusieurs bâtiments dont la hauteur au faîte pourrait
s’élever jusqu’à 10 mètres, alors que l'art. 44 RPE ne fixe aucune hauteur au
faîte. Ils considèrent que de telles constructions seraient dès lors de nature
à rompre l’équilibre de l’aménagement bâti dans la zone concernée. Ils se
prévalent par ailleurs du fait que l’actuel terrain de football est l’un des
rares espaces de verdure aménagé dans un milieu où s’élèvent de nombreuses
constructions. A leur sens, autoriser la construction de bâtiments pouvant
revêtir un gabarit important sur ce terrain serait en contradiction avec les
principes de l’aménagement du territoire (art. 3 al. 3 let. e
LAT). Ils demandent ainsi que la réglementation relative à des constructions
nouvelles en zone d’utilité publique soit modifiée en ce sens que de telles
constructions ne sont pas admises sur la parcelle n° 100, subsidiairement
que ces constructions n’excèdent pas le gabarit des bâtiments avoisinants,
comme le prévoit l’art. 44 RPE.
Les recourants contestent en
définitive les possibilités de construction de la parcelle en question, ou en
tout cas d’une partie de celle-ci, voire qu’elle soit maintenue en zone
d’utilité publique et puisse être construite, plutôt que transférée en zone de
verdure.
c) aa) Force est de constater que
l'art. 45 nRPGA, qui prévoit un légère densification de la zone, ne péjore pas
vraiment la  situation des recourants par rapport à l'art. 44 RPE. Au
contraire. A cet égard, on peut relever qu'en présence d'un plan d'affectation
régissant la zone d'utilité publique de manière lacunaire, le permis de
construire ne peut être délivré que si le projet respecte les règles
subsidiaires de construction de l'art. 135 LATC (cf. RDAF 2008 I 220, n° 4).
Or, l'art. 135 LATC prévoit que quel que soit l'ordre des constructions,
celles-ci ne peuvent excéder "la hauteur de onze mètres à la
corniche" (al. 2 let. c), ce qui correspond à une hauteur au faîte de plus
de 13 m. L'art. 45 nRPGA, en limitant la hauteur au faîte à 10 m, ne fait que
préciser les règles de construction, et ce, dans l'intérêt des propriétaires
voisins.
bb) Par ailleurs, les recourants
demandent que la partie de la parcelle n° 100 occupée par le terrain de football
soit exclue de la zone d'utilité publique, afin de préserver leurs intérêts
économiques. Or, il existe un intérêt public à maintenir une zone d’utilité
publique avec possibilités de constructions à l’endroit où elle existe déjà. La
parcelle en question se trouve au centre du village, à proximité d’autres
constructions se situant également en zone d’utilité publique, telle une salle
communale, des commerces et un restaurant. Elle est donc d’un accès facile pour
toute la population de la commune, ce qui est conforme aux exigences de
l’aménagement du territoire découlant de l’art. 3 LAT, et permet d’assurer la
présence d’équipements publics au centre du village. Selon le préavis de la
Municipalité du 25 septembre 2008 relatif en particulier aux nPGA, PPA
« Le Village » et nRPGA (p. 5), le projet mis à l’enquête
publique ne propose aucune zone nouvelle, mais une légère densification de
l’ensemble autorisant ainsi les propriétaires à une meilleure gestion de leur
patrimoine, et ce en particulier pour les zones de villas. Une légère
densification implique donc l’éventualité d’une croissance de la population à
terme. Un aménagement judicieux du territoire exige d’anticiper les besoins
futurs en terrains dévolus aux ouvrages publics, cela afin d’adapter la
capacité d’accueil des bâtiments d’intérêt public à l’augmentation prévisible
de la population. Dans ce contexte, le fait que la parcelle n° 100, qui se
trouve au centre du village, soit maintenue en zone d’utilité publique
constructible répond clairement à des buts d’intérêt public.
cc
) Maintenir
la parcelle considérée en zone d’utilité publique avec possibilités de construction
est également conforme aux plans directeurs cantonal et communal. Le canton de
Vaud a adopté récemment un nouveau plan directeur cantonal (PDCn), entré en
vigueur le 1
er
août 2008, qui a remplacé celui de 1987. Conformément
aux Grandes lignes posées par la Confédération, l’un des objectifs principaux
du PDCn est de remédier au problème de l’étalement urbain contraire au
développement durable par le biais du développement judicieux des centres, qui
passe notamment par la densification des zones à bâtir (PDCn, Volet
stratégique, p. 37).
Le PDCom, pour sa part, parmi les
objectifs régionaux énoncés dans le plan directeur de l’association régionale,
reprend en particulier les objectifs suivants : chercher une utilisation
optimale des terrains à bâtir ; assurer un équipement suffisant pour la
région en matière de sport, détente, culture, éducation et santé (PDCom,
p. 18s.). Certains des objectifs communaux sont par ailleurs de maintenir
et de créer une offre en équipements publics et renforcer le rôle central
d’identification des zones de l’ancien village et d’extension du village
(PDCom, p. 20).
dd) C’est également à tort que les
recourants considèrent que la parcelle n° 100 constitue l’un des rares
espaces de verdure aménagé dans un milieu où s’élèvent de nombreuses
constructions. L’inspection locale a permis de constater qu’il y avait une
végétation abondante aux alentours des parcelles n° 100, 311 et 312. A
l’examen du nPGA, l’on peut également relever que le village de Tannay comporte
plusieurs zones de verdure et aires forestières. Quant aux zones de villas, les
règles relatives à la surface minimum de la parcelle et au coefficient
d’utilisation du sol notamment (art. 24, 25, 33 et 35 nRPGA) permettent
d’assurer l’existence d’espaces verts. L’on ne saurait dès lors considérer que
l’art. 3 al. 3 let. e LAT ne serait pas respecté par le maintien de la
parcelle n° 100 en zone d’utilité publique constructible.
ee
) Contrairement
enfin à ce que prétendent les recourants, d’éventuelles constructions conformes
à l’art. 45 nRPGA ne seraient pas non plus de nature à rompre l’équilibre
de l’aménagement bâti de la zone.
Les constructions sont actuellement
possibles en zone d’utilité publique dans le gabarit des bâtiments avoisinants
(art. 44 al. 2 RPE). Or, les bâtiments se trouvant sur la parcelle
n° 100, qui comprennent une salle communale, un magasin, des appartements
et un restaurant, sont d’une hauteur d’environ 11 m et l’immeuble qui se trouve
sur la parcelle voisine n° 118, d’une hauteur d’environ 13 m. Il s’ensuit
qu’actuellement déjà des constructions  nettement supérieures à 10 m de haut
pourraient être édifiées sur la parcelle n° 100.
Conformément à la nouvelle
réglementation, les parcelles voisines du terrain en cause se trouvent en zone
du village soumise au PPA « Le Village » (art. 6 ss nRPGA)
et en zone de villas A (art. 21 ss nRPGA). En zone du village, la
hauteur à la sablière (et non pas au faîte) ne peut excéder 7 m (art. 15
al. 2 nRPGA). En zone de villas A, la hauteur au faîte, mesurée à la façade
avale à partir de la cote moyenne du sol, ne doit pas excéder 9 m (art. 28
al. 1 nRPGA) ; la hauteur à la sablière (et non pas au faîte) ne doit pas
excéder 6 m (art. 28 al. 2 nRPGA). Au vu de ces éléments, l’on ne peut que
constater que la possibilité d’ériger en zone d’utilité publique des bâtiments
d’une hauteur maximale de 10 m au faîte ne serait pas de nature à rompre
l’équilibre de l’aménagement bâti dans la zone concernée, d’autant qu’il existe
déjà des bâtiments de 11 m et 13 m à proximité. La hauteur maximale prévue en
zone d’utilité publique, en tant qu’elle concerne la parcelle n° 100, est
ainsi cohérente par rapport aux zones voisines.
Il sied enfin de relever que c’est le
SEPS qui a demandé que la hauteur au faîte en zone d’utilité publique, fixée
d’abord à 9 m par la commune, soit augmentée d’un mètre au moins, idéalement de
deux mètres, et ceci afin de préserver les possibilités de réalisation conforme
de tous volumes réglementés, notamment une éventuelle future salle de
gymnastique (cf. préavis des services du 18 août 2005 p. 8).
d) Il résulte de l’ensemble des éléments
qui précèdent que les griefs des recourants relatifs à l’art. 45 nRPGA ne
sont pas fondés.
5.
Les recourants contestent ensuite l’art. 22 2
ème
phrase nRPGA, qui, contrairement à l'art. 25 RPE, autorise les habitations
individuelles contiguës par le garage ou jumelées. Ils estiment que cette
nouvelle disposition ne s’intègre pas au système mis en place par les autres
dispositions du nRPGA relatives à la zone de villas A et qu’il y en en
particulier une contradiction interne du nRPGA entre les art. 22 2
ème
phrase et 24 nRPG. Ils relèvent que la disposition qu’ils contestent souffre
d’un défaut de base légale, se prête à plusieurs interprétations possibles et
ne correspond pas à la réglementation adoptée par certaines autres communes
avoisinantes. Ils considèrent enfin que l’application de la disposition en
question est susceptible d’avoir des effets contraires aux principes régissant
l’aménagement (art. 3 LAT), du fait qu’il y a un risque que l’environnement
bâti soit densifié dans la zone de villas A à un point tel que cette zone ne
correspondrait plus à son but.
a) L’art. 22 nRPGA, relatif à la
zone de villas A, prévoit ce qui suit :
"
Ordre des constructions
L’ordre non contigu
est obligatoire. Les habitations individuelles contiguës par le garage ou
jumelées sont autorisées.
"
Les autres dispositions relatives à la
zone de villas A sont en particulier les suivantes :
"
Art. 21              Destination
Cette zone est destinée à l’habitation. Elle est réservée à la
construction de villas comportant au plus 3 logements, qu’ils soient superposés
ou contigus.
…
Art. 24                Surface de la
parcelle
Toute construction est interdite sur une parcelle n’ayant pas une
surface de 1'200 m
2
, à raison d’une construction par 1'200 m
2
.
Art. 25                Coefficient
d’utilisation du sol
Le coefficient d’utilisation du sol maximum (CUS) est déterminé comme
suit :
CUS = surface brute de plancher utile = 0,35
surface cadastrale du terrain
Art. 27                Surface
minimum d’habitation
Les bâtiments d’habitation doivent avoir une surface au sol d’au moins
80 m
2
.
Art. 28                Hauteur
La hauteur au faîte mesurée à la façade avale à partir de la cote
moyenne du sol ne doit pas excéder 9 m
La
hauteur à la sablière ne doit pas excéder 6 m.
Art. 31                Esthétique
La construction de groupes de villas identiques est interdite. En
effet, dans un quartier où la même typologie de logements peut se développer
sur une certaine longueur, on cherchera à éviter la banalisation du cadre bâti
du fait de la répétition d’un même modèle au moyen de couleurs ou tonalités
différentes de façade, voire une modénature différente d’éléments significatifs
du projet tels qu’entrée, balcon, serrureries, menuiseries, etc.
"
b
) Tout
d'abord, les recourants ne citent aucune disposition du droit fédéral ou
cantonal qui interdirait à une commune d'autoriser sur son territoire la
construction d'habitations individuelles contiguës par le garage ou jumelées.
Reste à examiner si l’art. 22 2
ème
phrase nRPGA est compatible avec
les autres dispositions relatives à la zone de villas A.
C'est à tort que les recourants
voient une contradiction entre les art. 22 2
ème
phrase et 24
nRPGA. En effet, l’art. 22 2
ème
phrase nRPGA, qui prévoit que
les habitations individuelles contiguës par le garage ou jumelées sont
autorisées, doit être considéré comme une
lex specialis
, qui déroge tant
à la règle de l’ordre non contigu posée par l’art. 22 1
ère
phrase nRPGA qu’à la règle de la surface minimale de 1'200 m
2
par construction
de l’art. 24 nRPGA. Il n'est pas déraisonnable d'admettre que
deux villas contiguës par le garage ou jumelées peuvent être considérées comme
"une construction" pouvant être érigée sur une parcelle ayant une surface
minimale de 1'200 m
2
,
sous peine de vider de
son sens l’art. 22 2
ème
phrase nRPGA. Une telle interprétation est d'ailleurs confirmée par l'arrêt
rendu le 4 janvier 2010 concernant les mêmes recourants (AC.2009.0222), dans
lequel la CDAP a jugé qu'un projet de construction de deux villas jumelées par
les garages était proscrit par l'art. 25 RPE et l'art. 27 RPE (qui contient la
même règle que l'art. 24 nRPGA), car le projet ne donnait pas l'impression de
ne former qu'une seule construction, soit un tout homogène, mais deux
bâtiments. La CDAP a toutefois laissé entendre qu'un projet similaire était
admissible sur la base de l'art. 22 nRPGA.
Cette interprétation va par
ailleurs dans le sens du respect des exigences fédérales, cantonales et
communales en matière de densification des zones à bâtir. L’on ne saurait tout
d’abord déduire de l’art. 22 2
ème
phrase nRPGA, interprété en lien
avec les autres dispositions, qu’un grand nombre d’importantes constructions
pourraient être effectuées sur la même parcelle et qu’il pourrait y avoir une
forte densification en zone de villas A. Il convient en effet de souligner le
fait que le coefficient d’utilisation du sol (CUS), prévu par l’art. 25
nRPGA, est de 0,35, soit un CUS peu élevé, ce qui implique qu’une densification
importante de la zone de villas A est déjà rendue impossible par une telle
règle. De plus, conformément à l’art. 21 nRPGA, un maximum de trois
logements par villa peut être construit. L’art. 27 nRPGA prescrit pour sa
part que les bâtiments d’habitation doivent avoir une surface au sol d’au moins
80 m
2
.
Selon l’art. 28 al. 2 nRPGA, la hauteur à la sablière ne doit
pas excéder 6 m. Il sied par ailleurs de relever que l’art. 31 nRPGA a quant
à lui pour objectif d’interdire la construction de groupes de villas
identiques, ce qui rendra impossible la construction de toute une série de
villas contiguës ou jumelées semblables.
Il convient de rappeler que la
légère densification prévue dans la zone de villas A est conforme aux objectifs
fédéraux, cantonaux et communaux en la matière. En effet,
conformément aux Grandes lignes posées par la Confédération, l’un
des objectifs principaux du PDCn est de remédier au problème de l’étalement
urbain contraire au développement durable par le biais du développement
judicieux des centres, qui passe notamment par la densification des zones à
bâtir (PDCn, Volet stratégique, p. 37). La réglementation telle qu’elle est
prévue par le nRPGA permet d’assurer de tels objectifs.
Le PDCom, pour sa part, a pour
objectif de favoriser une diversification du type de logements, soit développer
l’habitat individuel jumelé sur environ 65% des zones résidentielles maintenues
avec un coefficient d’utilisation du sol effectif de l’ordre de 0,30 à
0,35 ; développer l’habitat individuel groupé et/ou des petits collectifs
sur environ 35% des zones résidentielles maintenues avec un coefficient
d’utilisation du sol effectif de l’ordre de 0,40 à 0,50 ; envisager la
création de logements à loyer modéré (PDCom, p. 18). Certains des
objectifs communaux sont par ailleurs de contrôler l’augmentation de la
population dans le cadre du périmètre des zones actuel et rechercher une
utilisation optimale des terrains à bâtir en tentant de freiner le processus de
« mitage » issu de l’occupation du territoire par la zone de villas
(PDCom, p. 20).
L’on peut par ailleurs souligner le
fait que, ainsi que le relève la jurisprudence (cf. AC.2009.0134 du 30 juin
2010 consid. 9a), pour faire face aux besoins du marché du logement, il est
conforme aux principes de la LAT, notamment à l'obligation d'assurer une utilisation
mesurée du sol (cf. art. 1
er
al. 1 LAT), de prévoir une occupation
plus dense des terrains ou des bâtiments déjà classés en zone à bâtir plutôt
que d'étendre la superficie des zones à bâtir (cf.
ATF 119 Ia 300
consid.
3c
; 113 Ia 266
consid.
3a; arrêt non publié du 31 mars 2000 reproduit in RDAF 2000 I 427 consid. 4b).
c) L’on ne saurait en outre
considérer que l’exception de l’art. 22 2
ème
phrase nRPGA à l’ordre
non contigu souffre d’un défaut de base légale, ainsi que le relèvent les
recourants.
L
a délégation
de compétence en faveur du législateur communal n'a pas besoin d'être délimitée
aussi strictement quant à son objet qu'une délégation en faveur de l'autorité
exécutive cantonale ou communale; en pareil cas, la délégation législative
précise la répartition des compétences entre canton et commune sans porter
atteinte au principe de la séparation des pouvoirs et au contrôle démocratique
(voir ATF 104 Ia 336 consid. 4b p. 340; ATF 102 Ia 7 consid. 3b p. 10);
cependant, dans le domaine de l'aménagement du territoire, il faut que le
principe même de la restriction prévue par un plan d'affectation communal soit
contenu dans la délégation législative cantonale (
AC.2004.0149
du 21 juillet 2005 consid. 2a p. 12
). En
l'espèce,
conformément à l'art. 47 al. 2 chiffre
1 LATC, les plans et les règlements d'affectation peuvent contenir des
disposition relatives notamment aux conditions de construction, telles
qu’implantation, distances entre bâtiments ou aux limites, cote d’altitude, ordre
des constructions, limites des constructions, le long, en retrait ou en dehors des
voies publiques existantes ou à créer, destination et accès des niveaux ou de
locaux à usage commun, isolation phonique. De cette disposition découle le fait
que la Commune de Tannay a la faculté de fixer dans son plan et règlement
d'affectation l’exception telle que prévue par l’art. 22 2
ème
phrase
nRPGA à l’ordre non contigu, qui repose donc sur une base légale suffisante.
d) La mesure d’aménagement figurant
à l’art. 22 2
ème
phrase nRPGA ne saurait en définitive porter
atteinte à la garantie de la propriété des voisins. Les restrictions à la
propriété que les plans d’affectation ont pour effet d’imposer doivent, pour
être conformes à l’art. 26 Cst., reposer sur une base légale, se justifier par
un intérêt public suffisant et respecter le principe de la proportionnalité
(ATF 129 I 227 consid. 4.1 et les arrêts cités). Ce dernier principe suppose
que la mesure d’aménagement litigieuse soit apte à produire les résultats
attendus et que ceux-ci ne puissent pas être atteints par des mesures moins
restrictives. En outre, il interdit toute limitation qui irait au-delà du but
visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics
et privés qui sont compromis (ATF 132 I 49 consid. 7.2 et les arrêts cités).
La mesure en cause repose en l’occurrence
sur une base légale suffisante, se justifie par un intérêt public suffisant et
est conforme au principe de la proportionnalité. Les recourants font cependant
valoir que si des habitations contiguës par le garage étaient construites à
proximité de leurs villas, celles-ci perdraient de leur valeur. Un tel risque
est néanmoins peu envisageable, dès lors que la zone de villas est déjà
construite, que le CUS de 0,35 n’est pas très élevé et qu’il y a beaucoup de
végétation alentours. En définitive, l’intérêt privé des recourants au maintien
de la situation existante est très faible, d’autant plus qu’actuellement déjà,
il est possible que soient accolés des unités d'habitations pour peu
qu'elles aient l'aspect d'une seul bâtiment (cf. arrêt précité AC.2009.0222 du
4 janvier 2010, concernant la Commune de Tannay). L’on peut même relever que la
nouvelle réglementation sera, pour leurs propres parcelles, plus favorable en
termes de constructibilité. Il s’ensuit que l’on ne saurait considérer que la
nouvelle réglementation porte atteinte à la garantie de la propriété des
recourants.
e) Il sied enfin de rappeler que,
conformément à l’art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l’aménagement du
territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette
matière la liberté d’appréciation nécessaire à l’accomplissement de leurs
tâches.
En l’occurrence, il résulte des
éléments qui précèdent qu’aucun intérêt d’ordre supérieur ne s’oppose à la
réglementation telle que prévue par l’art. 22 2
ème
phrase nRPGA. Il en
découle que, au vu de la retenue que lui impose l’art. 2 al. 3 LAT, le tribunal
de céans ne saurait substituer une autre appréciation à celle de l’autorité
communale de planification. Enfin, le fait que la réglementation ici en cause
serait différente de celles adoptées par d’autres communes n’est en aucun cas
relevant, chaque commune disposant, dans le cadre de son autonomie communale et
de sa meilleure connaissance des intérêts locaux, du pouvoir d’adopter sa propre
réglementation communale.
6.
Il résulte des considérants qui précèdent que le
recours doit être rejeté, en tant qu’il est recevable, et les décisions
attaquées confirmées. Les frais seront mis à la charge des recourants déboutés,
solidairement entre eux ; ils supporteront en outre les dépens auxquels
peut prétendre la Commune de Tannay, qui a procédé par l’intermédiaire d’un
avocat et qui obtient gain de cause (art. 49 al. 1, 55, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est
recevable.
II.
Les décisions du Conseil communal de Tannay du 8
octobre 2008 et du Département de l’économie du 11 janvier 2010 sont
confirmées.
III.
Un émolument judiciaire de 3’000 (trois mille)
francs est mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.
IV.
Les recourants verseront, solidairement entre
eux, à la Commune de Tannay un montant de 2'000 (deux mille) francs à titre de
dépens.
Lausanne, le 20 octobre 2010
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.