vd_omni · GE.2004.0051 · 2004-07-21 · fr

Commission d'examen des plaintes de patients | Décision préjudicielle prise par une commission cantonale (sur sa compétence) dans une composition irrégulière (absence de certains membres). Recours admis par le TA et décision annulée, avec rappel de la jurisprudence sur le caractère non réparable du vice.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 21.07.2004 GE.2004.0051

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 21 juillet 2004
sur le recours interjeté par le
Dr
X.________
, domicilié ********, représenté par Me Raymond Didisheim, avocat
à Lausanne,
contre
la décision préjudicielle de la
Commission
d'examen des plaintes de patients
du 10 mars 2004 (compétence pour
instruire des plaintes).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Jean-Claude
de Haller, président; M. Antoine Thélin et M. Charles-Henri Delisle,
assesseurs
Vu les faits suivants:
A.                     Le Docteur X.________
exerce la profession de médecin à Lausanne. Il est spécialiste FMH en
psychiatrie et, à ce titre, fonctionne régulièrement comme expert dans le cadre
de procédures de mise à l'invalidité.
B.                    Le Dr X.________
fait depuis un certain temps l'objet de contestations émanant de nombreuses
personnes travaillant dans le secteur médical de la psychiatrie à un titre ou à
un autre (médecins, psychologues, avocats, infirmiers, etc). Cette contestation
s'est traduite en particulier par la publication, dans le quotidien 24 Heures
du 17 juillet 2002, d'une lettre de lecteurs contresignée par plus de 60
personnes, et mettant en cause notamment la compétence professionnelle de
l'intéressé, ainsi que la manière dont il traitait les personnes qui lui étaient
adressées en vue d'une expertise.
C.                    Les 15 août et 13
septembre 2003, le recourant a fait l'objet de deux plaintes adressées à la
Commission cantonale d'examen des plaintes de patients (art. 15 d de
la loi du 29 mai 1985 sur la santé publique (LSP)). En substance, les
plaignantes émettaient différents griefs quant à la manière dont leur cas avait
été traité par le recourant dans le cadre de l'expertise.
D.                    La Commission a
enregistré les deux plaintes précitées puis a invité le 22 octobre 2003 le
Dr X.________ à rencontrer une délégation de trois de ses membres chargée
d'instruire les causes. Par courrier de son conseil du 28 octobre 2003, le
recourant a décliné l'invitation, contestant notamment la qualité pour agir des
plaignantes, ainsi que la compétence de la commission. Puis, le 1
er
décembre 2003, toujours par l'intermédiaire de son avocat, le recourant a
demandé à connaître l'identité des membres de la délégation, qui lui a été
communiquée le 10 décembre suivant. A réception, soit le 12 décembre 2003, le
recourant a indiqué à la commission qu'il entendait se déterminer par écrit,
tout en demandant une décision préjudicielle sur la question de la compétence
de la commission. Cette dernière a donné suite en rendant une décision
préjudicielle le 10 mars 2004, admettant sa compétence. C'est contre cette
décision qu'est dirigé le présent recours.
E.                    Interpellé, le
Département de la santé et de l'action sociale (DSAS) s'est déterminé le 16
avril 2004, attirant l'attention du tribunal sur le fait que le recours au
Tribunal administratif n'était ouvert que contre certaines décisions de la
Commission seulement et relevant que cette dernière était indépendante du DSAS.
La commission s'est déterminée elle-même le 5 mai 2004, se référant à la
décision attaquée. Répondant à un point soulevé par le juge instructeur dans
l'avis d'enregistrement du recours, elle a indiqué qu'elle avait discuté une
première fois de l'affaire le 20 janvier 2004 (en l'absence de deux membres,
dont la présidente) puis pris sa décision le 10 février 2004 (en l'absence d'un
membre). Le recourant s'est encore déterminé le 7 juin 2004, de même que
la commission le 16 juin 2004.
Le tribunal a statué
ensuite comme il en avait informé les parties.
Considérant en droit:
1.                     Déposé en temps utile et
selon les formes légales par le destinataire de la décision attaquée, le
recours est recevable à la forme. L'objet du litige est de déterminer s'il
entre dans les compétences de la commission de traiter des plaintes émanant de
personnes qui ne sont pas, formellement patients du recourant, mais soumises à
l'expertise de ce dernier sur requête de l'Office d'assurance-invalidité.
2.                     La Commission d'examen
des plaintes des patients est une création récente de l'organisation sanitaire
vaudoise. Elle a été instituée par une novelle du 19 mars 2002 modifiant la LSP
(art. 15d), avec pour mission "…
d'assurer le respect des droits
des patients consacré par le chapitre 3 de la présente loi et de traiter les
plaintes relatives à la prise en charge par les professionnels de la santé et
les institutions sanitaires, touchant aux violations des droits de la
personne".
Selon l'al. 4 de cette disposition, ces attributions
sont d'instruire les plaintes et de tenter la conciliation (lit. a),
d'obtenir des informations utiles à l'exécution de sa tâche (lit. b), de
transmettre au DSAS son avis sur les mesures à prendre (lit. c),
d'ordonner la cessation des violations caractérisées des droits des patients,
notamment en matière de contrainte (lit. d), enfin d'accomplir les tâches attribuées
par la loi (lit. e). La commission est composée de treize membres, la loi
précisant que doivent y être associés différents représentants des milieux
concernés par les affaires sanitaires (art. 15e). Ces membres sont nommés
par le Conseil d'Etat. Les collaborateurs du Service de la santé publique et du
Service des assurances sociales ne peuvent pas y siéger (art. 15f). Est
enfin prévue la possibilité pour la commission de fonctionner par délégation,
de recourir à des experts et de procéder à des auditions (art. 15g).
Toutes ces
dispositions légales sont entrées en vigueur le 1er janvier 2003; elles ont été
complétées par un règlement d'application du 17 mars 2004, entré en vigueur le
1er avril 2004 (FAO No 26 du 30 mars 2004, p. 3 ss). En substance,
ce règlement précise l'organisation et le fonctionnement de la commission,
prévoit des cas de récusation (art. 11), règle la procédure en stipulant
notamment que l'instruction des causes est menée par une délégation composée
par le président (art. 19), et institue un quorum (la commission délibère
valablement si cinq de ses membres sont présents; art. 20).
S'agissant des
contentieux, la voie du recours au Tribunal administratif est prévue pour les
décisions prises en application de l'art. 15d al. 4 (art. 15c
al. 6 LSP), le règlement précisant quant à lui que les décisions prises en
matière de mesure de contrainte sont susceptibles de recours (art. 28).
3.                     La décision attaquée
est une décision préjudicielle par laquelle la commission reconnaît sa compétence
pour traiter des deux plaintes qui lui ont été adressées. Elle entre ainsi dans
le cadre défini par l'art. 15d al. 4 lit. a LSP, avec la
conséquence que le recours au Tribunal administratif est possible, comme la
décision elle-même l'indique, et contrairement aux doutes émis par le DSAS.
Cette décision se caractérise aussi par son caractère incident, c'est-à-dire
qu'elle constitue une simple étape vers la décision finale (ATF 128
I 215 consid. 2). La recevabilité d'un recours découle à cet égard de
l'art. 29 al. 3 LJPA (introduit par la novelle du 26 novembre 2002).
4.                     Conformément à l'art.
53 LJPA, le Tribunal administratif applique le droit sans être limité par les
moyens des parties. Il doit ainsi s'assurer d'office de la régularité de la
procédure suivie par la première instance et contrôler la compétence de cette
dernière, notamment, s'il s'agit d'un organe composé de plusieurs personnes en
ce qui concerne sa composition, qui doit correspondre à celle fixée par la loi.
En l'espèce, la
décision attaquée ne précise pas la composition de la commission. Interpellée,
cette dernière a toutefois indiqué que, pour traiter les plaintes en cause,
elle avait siégé une première fois en l'absence de deux membres (dont la
présidente) pour une discussion, et une seconde fois en l'absence d'un membre
(pour la décision). Force est dès lors de constater que la commission n'a pas
statué dans la composition fixée par l'art. 15e LSP, comprenant treize
membres. Cette disposition ne prévoit pas la possibilité de prendre des décisions
dans une composition réduite, contrairement au règlement qui l'autorise à
délibérer valablement si cinq membres sont présents. Mais le tribunal constate
que le règlement n'était pas en vigueur le 10 mars 2004, lorsque la décision
attaquée a été prise, de sorte qu'il faut admettre qu'à cette époque la
commission ne pouvait délibérer et statuer que dans sa composition complète de
treize membres. La loi prévoit certes la possibilité de "fonctionner par
délégation" (art. 15g), mais il faut comprendre qu'il s'agit de
donner au président la faculté d'organiser le travail et de faire préparer par
un organe moins lourd que le plénum les décisions à prendre. On peut d'autant
moins déduire de cette disposition que la délégation serait habilitée à décider
elle-même, qu'il résulte très clairement du règlement adopté en 2004 qu'un
quorum d'au moins cinq membres est exigé.
Le tribunal considère
dès lors que la seule composition conforme à la loi, avant le 1er avril 2004,
est celle qui résulte du texte de l'art. 15e LSP, et qui comprend dès lors
nécessairement treize membres. Force est de constater que tel n'a pas été le
cas en l'espèce, puisque la commission était incomplète lors des deux séances
où elle a traité les cas des plaignantes concernées par la présente affaire.
5.                     Lorsqu'une autorité est
composée d'un nombre déterminé de membres, tous doivent participer à la
décision, sous réserve d'un réglementation contraire. L'autorité qui prend une
décision dans une composition incomplète sans que la loi ne prévoie un quorum
commet un déni de justice formel (sur tous ces points, voir ATF 127 I 128,
consid. 4b, et les références citées). Contrairement à une simple
violation du droit d'être entendu, un vice dans la composition de l'autorité
qui statue n'est pas réparable en procédure de recours (ATF 127 I 128 déjà
cité; RDAF 1989 p. 359; voir aussi FO 01/0010, du 5 novembre 2001).
Il en découle que la décision attaquée doit être annulée.
6.                     Cette conclusion
s'impose d'autant plus que la décision attaquée est probablement irrégulière
sous un autre aspect. Fait en effet partie de la commission, selon la
composition indiquée dans le dossier de cette dernière, Mme Madeleine
Pont, directrice du GRAAP (groupement romand d'accueil et d'action
psychiatrique), qui est l'une des signataires de la lettre de lecteurs publiée
dans 24Heures le 17 juillet 2002. On se trouve dès lors très vraisemblablement
en présence d'un cas de récusation obligatoire. Même si le règlement du 17 mars
2004 n'était pas en vigueur (son art. 11 prévoit la récusation dans des
circonstances de ce genre), il reste que l'obligation pour un juge dont la
situation ou le comportement est de nature à faire naître un doute sur son
impartialité de se récuser est un principe découlant directement du droit
constitutionnel (art. 58 de la Constitution fédérale et art. 28 de la
Constitution vaudoise), applicable aussi par analogie aux autorités qui ne sont
pas des tribunaux (ATF125 I 123 consid. 3b et les réf. cit.).
7.                     Il résulte de ce qui
précède que la décision attaquée doit être annulée, indépendamment des griefs
formulés à son encontre par le recourant sur la question de la compétence. Le
dossier doit être retourné à la commission pour nouvelle décision, dans une
composition régulière et après examen d'éventuelles récusations. Les frais de
procédure seront laissés à la charge de l'Etat. Le recourant a droit à des
dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision du
10 mars 2004 de la Commission d'examen des plaintes de patients se déclarant
incompétente pour connaître des plaintes déposées par ******** et ******** est
annulée, le dossier étant retourné à cette autorité pour nouvelle décision au
sens des considérants.
III.                     Il n'est pas
perçu d'émolument judiciaire.
IV.                    L'Etat de Vaud,
par la Commission d'examen des plaintes de patients, versera au recourant une
indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 21 juillet 2004/gz
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires
de l'avis d'envoi ci-joint.