vd_omni · AC.1992.0316 · 1993-05-11 · fr

Village de Vernex c/Montreux | Qualité pour agir du titulaire d'une servitude de restriction au droit de bâtir; conformité d'un escalier à la régl. de la zone; articulation et interprétation de dispositions contradictoires.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 11.05.1993 AC.1992.0316

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
du 11 mai 1993
__________
sur le recours interjeté par
l'Association
du VILLAGE DE VERNEX
, à Montreux, dont le conseil est l'avocat Bernard
Pfeiffer, Case postale 812, 1800 Vevey 1,
contre
la décision de la
Municipalité de
MONTREUX
, du 13 août 1992, levant son opposition et autorisant la Commune
de Montreux à construire un escalier en face nord-ouest de la Maison des
Congrès (MC 3).
***********************************
Statuant dans sa séance du 3 février 1993,
le Tribunal administratif, composé de
MM.       E. Poltier, président
A. Chauvy, assesseur
G. Dufour, assesseur
Greffier : M. C. Parmelin, sbt
constate en fait  :
______________
A.                            La Commune de
Montreux est propriétaire de la parcelle no 526 du cadastre communal au lieu
dit "En Pierraz Groussaz". Ce bien-fonds accueille la première étape
de la Maison des Congrès (MC 1). Dans sa séance du 25 avril 1979, le Conseil
communal de Montreux a approuvé l'achat par la Commune de la parcelle adjacente
no 520, réunie par la suite à la parcelle no 526, et de la parcelle no 672
située en amont de la route cantonale RC 780, en vue de permettre l'extension
projetée de la Maison des congrès (MC 2) et la réalisation d'une construction
en superstructure à vocation administrative.
Les
parcelles nos 520 et 526 étant colloquées en zone à restructurer de type B par
le plan des zones communal approuvé par le Conseil d'Etat le 15 décembre 1972,
la municipalité a élaboré un plan partiel d'affectation qui fixe le périmètre
et les gabarits d'implantation des différentes constructions projetées et
définit le régime applicable à chaque zone du plan dans un règlement spécial
(ci-après RPPA). Ce plan, intitulé plan d'extension partiel aux lieux dits
"En Massiez" et "En Pierraz-Groussaz", a été approuvé par
le Conseil d'Etat le 14 décembre 1979.
Outre les
trois parcelles précitées, le périmètre du plan inclut également la parcelle no
678 contiguë à la parcelle no 520. Propriété de la Commune de Montreux, ce
bien-fonds, classé en zone de verdure par le plan d'extension partiel,
accueille le Parc de Vernex et fait l'objet d'une servitude personnelle en
faveur de l'Association du Village de Vernex. Conformément à sa réinscription
du 1er mai 1987, cette servitude comporte l'interdiction de bâtir sur le fonds
grevé, à l'exception de constructions basses ayant un caractère décoratif
(pavillon, escaliers, terrasse) et l'interdiction d'utiliser le fonds grevé
autrement que comme parc d'agrément ouvert au public. Elle précise également
que le bâtiment ECA 3864 de 102 mètres carrés comprenant des WC publics et un
transformateur pourra être maintenu, amélioré ou reconstruit.
B.                            Le plan a fait
l'objet d'un addenda approuvé par le Conseil d'Etat le 27 mai 1988 qui ménage,
en lieu et place de la construction en superstructure à vocation
administrative, le volume utile à une salle de concerts et à des locaux
d'expositions avec leurs services annexes ainsi qu'à l'habitation limitée au
gardiennage (MC 3).
Le projet de
salle de spectacles et locaux d'exposition a suscité l'opposition de
l'association du Village de Vernex en tant qu'il prévoyait l'accès principal à
l'auditorium par le nord-est par un escalier empiétant sur le Parc de Vernex.
Soucieuse de gagner du temps, la Municipalité de Montreux a accepté de ne
délivrer à la Commune qu'un permis de construire limité à la construction de la
troisième étape de la Maison des congrès à l'exclusion de l'escalier d'accès
litigieux. Elle se réservait toutefois le droit de déposer un nouveau projet
portant sur cet objet.
C.                            Du 19 mai au 9
juin 1992, la Commune de Montreux a mis à l'enquête publique la réalisation de
l'escalier accompagné de divers réaménagements des chemins d'accès piétonniers.
L'ouvrage
litigieux consisterait en un escalier à crémaillère oblique de 8,50 mètres de
large, sur 11 mètres de long et environ 4 mètres de haut, empiétant de plus de
dix mètres sur la parcelle no 678. Conçu en fonction de la capacité de la salle
de concerts (de 1'800 à 2'200 places) dont il constituerait l'accès principal,
l'escalier litigieux drainerait les spectateurs arrivant aussi bien depuis la
Grand-Rue que depuis le quai de Vernex et le futur parking sous-lacustre que la
Commune projette de réaliser pour résoudre les problèmes de stationnement
engendrés par la réalisation de MC 3. Il nécessiterait l'abattage de deux
arbres non protégés par le plan de classement des arbres communal, le
déplacement de quatre autres, ainsi que l'élargissement du cheminement
piétonnier existant avec une correction de la pente du terrain.
D.                            Par décisions
du 13 août 1992, la Municipalité de Montreux a levé les oppositions suscitées
par ce projet et délivré le permis de construire sollicité. Agissant par
l'intermédiaire de l'avocat Bernard Pfeiffer, l'association du Village de
Vernex a recouru contre la décision levant son opposition en concluant, avec
dépens, à son annulation et au refus du permis de construire. A l'appui du
recours, elle invoque principalement le non-respect de l'art. 3.2 al. 2 RPPA
qui prohiberait en façade nord-ouest de MC 3 les empiètements dépassant la
limite de propriété.
La
Municipalité de Montreux s'est déterminée le 20 octobre 1992 par
l'intermédiaire de l'avocat Alexandre Bonnard en concluant, avec dépens, au
rejet du recours.
E.                            Le Tribunal
administratif a tenu audience le 3 février 1993 sur les lieux du litige en
présence du Président de l'association recourante assisté de l'avocat Bernard
Pfeiffer et de représentants de la Municipalité de Montreux, accompagnés des
architectes Jean-Marc Jenny et Pierre Steiner et assistés de l'avocat Alexandre
Bonnard. Ces derniers ont présenté une maquette de l'avant-projet MC3, établie
à l'époque de l'adoption de l'addenda, figurant l'escalier litigieux.
L'association
recourante a produit un extrait de la servitude de restrictions au droit de
bâtir et à l'utilisation du sol réinscrite le 1er mai 1987 grevant la parcelle
no 678 en sa faveur. La Municipalité de Montreux s'est pour sa part engagée, en
cas de rejet du recours, à ne pas ouvrir le chantier avant l'expiration d'un délai
de trente jours dès la notification des considérants de l'arrêt.
Considérant en droit :
________________
1.                             a)
L'association du Village de Vernex est la bénéficiaire d'une servitude
personnelle de restrictions au droit de bâtir et d'utilisation du sol grevant
la parcelle no 678, qui serait, à ses yeux, transgressée par la construction de
l'escalier litigieux. Elle justifie ainsi d'un intérêt juridiquement protégé à
l'annulation de la décision attaquée au sens de l'art. 37 de la loi sur la
juridiction et la procédure administratives (LJPA). La qualité pour agir doit
lui être reconnue pour ce motif.
b) La portée
de la servitude de restrictions au droit de bâtir et à l'utilisation du sol
grevant la parcelle no 678 en faveur de la recourante est une question de droit
privé dont l'examen échappe au Tribunal administratif (TA AC 7593, du 3
septembre 1992). Les parties ne le contestent d'ailleurs pas. La question
litigieuse se résume donc exclusivement à la conformité de l'escalier projeté
aux dispositions applicables en matière de police des constructions.
2.                             Selon la
légende du plan partiel d'affectation "En Massiez" et "En
Pierraz Groussaz", le Parc de Vernex, sur lequel s'implanterait en majeure
partie l'ouvrage litigieux, est colloqué en zone de verdure régie par les
dispositions du chapitre 1 du règlement spécial qui lui est lié. En tant que
réglementation spéciale postérieure à l'adoption du plan de zones, le plan
partiel d'affectation "En Massiez" et "En Pierraz Groussaz"
a en principe le pas sur les dispositions du plan d'extension général de la
Commune de Montreux (TA AC 7423, du 20 décembre 1991). L'art. 12 RPPA prévoit
certes que pour tout ce qui ne figure pas dans le présent règlement, les
dispositions de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et
les constructions (LATC), de son règlement d'application (RATC) ainsi que le
règlement communal sur le plan d'extension et la police des construction (RPE)
sont applicables. Les zones de verdure du plan spécial font cependant l'objet
de règles spécifiques exhaustives qui excluent une application à titre
supplétif des règles du RPE régissant la zone de verdure. C'est donc
exclusivement sur la base des dispositions du RPPA que sera examinée la
réglementarité de l'ouvrage litigieux.
3.                             Dans le secteur
concerné, la systématique du plan s'articule autour de la zone de verdure (art.
1 RPPA), d'une part, et des périmètres d'implantation des diverses
constructions (art. 3 RPPA), d'autre part. Le problème posé concerne donc la
délimitation de ces deux secteurs et surtout les liens possibles entre eux,
raison pour laquelle on trouve sur ce point des règles aussi bien à l'art. 1
qu'à l'art. 3 RPPA. Ces dispositions, qui n'ont subi aucune modification avec
l'entrée en vigueur de l'addenda de 1988, ont la teneur suivante :
1. ZONE DE VERDURE
1.1 Règle générale : cette zone est
caractérisée par l'obligation d'engazonner et d'arboriser.
Des escaliers ou rampes ouverts, publics,
accolés aux bâtiments projetés peuvent empiéter sur cette zone.
Conditions particulières :
1.2 Parc de Vernex (parcelle 678)
Les constructions existantes, d'utilité
publique et celles destinées à ranger le matériel d'entretien, peuvent être
maintenues, transformées et agrandies, à condition de ne pas altérer la qualité
de l'ensemble de verdure.
La topographie du sol, le tracé des
cheminements revêtus en dur et autres aménagements, peuvent être modifiés à la
même condition.
1.3 Dans le secteur en amont du quai de Vernex
(parcelles 520 et 526) au sud de la limite des constructions, des escaliers
extérieurs, des accès pour piétons et véhicules ainsi que des sorties de
secours et de service sont autorisés. Ils peuvent être couverts par des
marquises, auvents, balcons et autres éléments analogues qui ne dépasseront pas
de plus de deux mètres la limite des constructions.
(...)
3. IMPLANTATION ET GABARITS
3.1 Les différents volumes sont
obligatoirement construits à l'intérieur des périmètres d'implantation fixés
par le plan et ils s'inscrivent à l'intérieur des gabarits définis par les
coupes.
3.2 En façade nord-ouest des volumes A et B
donnant sur le parc de Vernex, la Municipalité peut autoriser des empiètements
sur les périmètres d'implantation et les gabarits limités à 2 m. au maximum.
En façade sud-est (côté lac) du volume
"A", des empiètements sur le gabarit (ou la limite des constructions)
sont autorisés, comme fixé à l'art. 1.3, à condition de ne pas dépasser la
limite de propriété.
En façade nord-ouest et sud-est du volume
"C" les autorisations d'empiéter sont identiques à ce qui est fixé à
l'alinéa ci-dessus.
(...)"
a) L'art. 1
définit ainsi la destination de la zone de verdure en posant une règle générale
à l'art. 1.1 et deux règles spéciales, la première concernant la parcelle 678,
Parc de Vernex (art. 1.2), la seconde ayant trait au secteur sis en amont du
quai de Vernex sur le solde non constructible des parcelles 520 et 526, réunies
depuis lors dans la parcelle 526 (art. 1.3). Dès lors, à première lecture, la
règle de l'art. 1.3 ne devrait pas s'appliquer au parc de Vernex régi par l'art.
1.2.
Quant à
l'art. 3, il précise tout d'abord que les constructions ne sont possibles qu'à
l'intérieur des périmètres d'implantation fixés par le plan (art. 3.1). Mais
l'art. 3.2 autorise un certain nombre d'empiètements, c'est-à-dire de
dépassements à l'extérieur des périmètres d'implantation fixés, à certaines
conditions. L'interprétation des règles de l'art. 3.2 est extrêmement délicate;
néanmoins, si l'on s'en tient à son texte, seul l'alinéa 3 de cette disposition
peut s'appliquer à l'hypothèse visée par le projet puisque l'escalier litigieux
constitue un empiètement en façade nord-ouest du volume "C"; par
renvoi à l'alinéa 2, les autorisations d'empiéter sont celles évoquées à l'art.
1.3. Dès lors et en seconde lecture, l'art. 1.3 s'appliquerait donc également
aux empiètements côté parc de Vernex.
Les parties
divergent sur la portée à donner à la disposition de l'art. 3.2 al. 2. Pour la
recourante, les empiètements ne sont possibles, conformément à cette
disposition à laquelle renvoie l'art. 3.2 al. 3, qu'à la condition de ne pas
dépasser la limite de propriété; or, l'escalier franchit précisément cette
limite. En revanche, pour la Municipalité, cette condition est spécifique à la
façade sud-est du volume A et ne saurait entraîner une dérogation à la règle
générale de l'art. 1.1 al. 2 RPPA. A ses yeux, il en va de même de l'art. 1.3
deuxième phrase. Selon elle, la première phrase de cette disposition
rappellerait le principe de l'art. 1.1 al. 2, seule la règle figurant dans la
seconde phrase touchant la couverture de ces diverses installations (escalier,
rampe, notamment) constituant une exception, un élargissement de la règle
générale.
b)
Conformément à la jurisprudence, il n'y a lieu de s'écarter du sens littéral
d'un texte clair par voie d'interprétation que lorsque des raisons objectives
conduisent à penser qu'il ne restitue pas le sens véritable de la norme. De
tels motifs peuvent découler des travaux préparatoires, du but et du sens de la
disposition, ainsi que du système de la loi (ATF 115 Ia 137 consid. 2b; 113 Ia
114; 112 V 171 consid. 3a).
L'application
stricte de l'art. 3.2 al. 2 RPPA, qui interdit les empiètements dépassant la
limite de propriété, reviendrait en l'espèce à interdire sur le Parc de Vernex
les constructions autorisées à l'art. 1.1 al. 2 RPPA en empiètement de la
façade nord-ouest du volume C puisque celle-ci s'inscrit en limite de propriété
en conformité au périmètre d'implantation prévu par le plan. Elle confinerait
le champ d'application spatial de cette dernière disposition à la seule bande
de verdure sise en amont du quai de Vernex sur le solde de la parcelle no 526
qui fait déjà l'objet de règles spécifiques à l'art. 1.3 RPPA. L'interprétation
municipale qui restreint le champ d'application des art. 3.2 al. 2 et 1.3 RPPA
aux empiètements en façade sud-est du volume A permettrait en revanche de
conserver une portée pratique à la règle générale de l'art. 1.1 al. 2 RPPA sans
pour autant restreindre le champ d'application de l'art. 3.2 al. 2 RPPA. Elle
doit pour cette raison être préférée à l'interprétation de la recourante.
Elle est au
surplus conforme à la volonté du législateur communal qui n'entendait admettre
aucun empiètement sur le Parc de Vernex "
à part la construction de
rampes ou d'escaliers afin de permettre l'accès pour piétons à la galerie
publique
". Cette volonté est exprimée dans le rapport établi le 8
octobre 1979 par la commission nommée pour l'examen du projet de plan
d'extension partiel à l'intention du Conseil communal de Montreux. Elle a été
confirmée à l'art. 7 RPPA modifié avec l'adoption de l'addenda, qui prévoit que
"les passages publics, réservés aux piétons, dont le tracé est figuré à
titre indicatif sur le plan, assureront la liaison entre la grand-rue, le quai
et le parc de Vernex, par-dessus les toitures-terrasses des bâtiments
"A", "B", "P1" et "C""
; le
plan comporte également un cheminement piétonnier, à titre indicatif certes, à
l'emplacement de l'escalier projeté, ce qui suppose, vu la différence de
niveau, soit un escalier, soit d'autres moyens pour la franchir.
En tant
qu'elle permet de restituer la volonté du législateur de ménager les accès
nécessaires en façade nord-ouest de MC 3 et de donner une articulation
cohérente et fonctionnelle entre les dispositions applicables à la zone de
verdure et aux empiétements qui y sont admis, l'interprétation que fait
l'autorité de son règlement n'est pas arbitraire et doit être préférée à celle
de la recourante. On peut tout au plus se demander si le législateur communal
avait en vue un ouvrage aussi imposant dans son emprise au sol. Les
dispositions du règlement sont cependant
muettes sur ce point et il n'apparaît pas que le législateur communal ait voulu
poser des limites à cet égard sous réserve de l'intégration de l'ouvrage dans
le parc (art. 1.2 al. 2 RPPA par analogie). Au demeurant, la recourante n'a
guère contesté que cette exigence était remplie; en délivrant l'autorisation de
construire l'escalier litigieux, la Municipalité de Montreux n'a assurément pas
abusé ou excédé le pouvoir d'appréciation étendu qui est le sien en la matière
(RDAF 1992, p. 490). Dans ces conditions, on doit admettre que rien ne
s'oppose, sous l'angle du droit public, à l'édification de l'escalier
litigieux.
c) L'art.
1.2 al. 2 RPPA prévoit expressément la possibilité de modifier le tracé des
cheminements revêtus en dur à condition de ne pas altérer la qualité de
l'ensemble de verdure. L'escalier d'accès à la salle de spectacles
nécessiterait une emprise supplémentaire du chemin piétonnier qui répond à
cette condition et peut de ce fait également être autorisée.
Bien fondée,
la décision attaquée doit être maintenue.
3.                             Le recours
formé par l'association du Village de Vernex est ainsi rejeté. Conformément à
l'art. 55 LJPA, il y a lieu de mettre à la charge de la recourante qui succombe
un émolument de justice arrêté à Fr. 2'000.--. Cette somme sera partiellement
compensée par le dépôt de garantie effectué en procédure. Suivant la pratique
du tribunal en la matière, confirmée sur recours par le Tribunal fédéral (ATF
non publié du 30 janvier 1992 Commune de Lausanne c/ Société l'E. SA), l'octroi
de dépens à la Commune de Montreux ne se justifie pas dans la mesure où elle
dispose d'une infrastructure suffisamment développée pour assurer la défense de
ses intérêts sans l'assistance d'un avocat.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                       Le recours est
rejeté.
II.                      Un émolument de Fr.
2'000.-- (deux mille francs) est mis à la charge de l'Association du Village de
Vernex.
III.                     Il n'est pas alloué
de dépens.
Lausanne, le 11 mai 1993
Au
nom du Tribunal administratif  :
Le président :                                                                                                                                     Le
greffier :