vd_omni · CCST.2009.0005 · 2010-03-29 · fr

Résid'EMS c/Conseil d'Etat | Une directive non publiée peut faire l'objet d'un contrôle par la Cour constitutionnelle, malgré la restriction apportée par l'article 3 alinéa 2 lettre c LJC, si elle est susceptible d'un recours au Tribunal fédéral, soit, cumulativement, si elle déploie d'une part des effets externes touchant au moins indirectement la position juridique des administrés et d'autre part quand son application ne peut se traduire dans une décision formelle contre laquelle l'administré pourrait recourir de manière efficace et raisonnable pour violation éventuelle de ses droits fondamentaux.

Vaud Tribunal cantonal Cour constitutionnelle 29.03.2010 CCST.2009.0005

TRIBUNAL CANTONAL
COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du 29 mars 2010
Composition
M. Pierre-Yves Bosshard,
président
;
M. François Kart, juge
et M. Jean-Luc Colombini, juge
et
M. Joël Krieger, juge
et M. Pascal
Langone, juge
Requérante
Résid'EMS,
à Lausanne 12,
Autorité intimée
Conseil d'Etat,
Tiers intéressé
AVDEMS,
association vaudoise d’établissements médico-sociaux, à Pully
Objet
Requête Résid'EMS c/ la convention relative aux tarifs pour 2009
mis à la charge des résidents et des régimes sociaux, lors d'hébergement dans
les établissements médico-sociaux et les divisions pour malades chroniques
des hôpitaux et des centres de traitement et de réadaptation, reconnus
d'intérêt public
Vu les faits suivants
A.
Le 12 mars 2009, l’Etat de Vaud, représenté par
le Département de la santé et de l’action sociale, l’Association vaudoise
d’établissements médico-sociaux (AVDEMS), la Fédération patronale vaudoise des
EMS vaudois (FEDEREMS), la Fédération des hôpitaux vaudois (FHV) et les
Hospices cantonaux – CHUV ont signé une convention ayant pour but de fixer pour
2009 la participation financière des personnes hébergées atteintes d’affection
chronique ainsi que les frais pris en compte au titre des législations sur les
prestations complémentaires AVS/AI et sur l’aide aux personnes recourant à
l’action médico-sociale lors de séjour dans les établissements médico-sociaux
et les lits pour malades chroniques des hôpitaux et des centres de traitement
et de réadaptation reconnus d’intérêt public, convention régissant également
les relations administratives et financières entre les parties contractantes
(art. 1 de la convention).
L’art. 17 de la convention a la
teneur suivante :
«
Conformément à l’article 29 alinéa 2 du
règlement d’application de la LAPRAMS, les prestations non comprises dans les
frais journaliers font l’objet d’une directive administrative du SASH qui
figure à l’annexe 2 de la convention. Cette directive, ainsi que les articles
18 et 19 de la convention seront remplacés, dès leur entrée en vigueur, par les
normes découlant de l’application de l’article 4 alinéa 2 lettre c LPFES
relatives aux catégories et prix maximaux de prestations supplémentaires à
usage personnel  non comprises dans le standard des prestations
socio-hôtelières
».
Par avis publié dans la Feuille des
avis officiels du vendredi 29 mai 2009, le Service des assurances sociales et
de l’hébergement du Département de la santé et de l’action sociale (SASH) a
annoncé que conformément à un arrêté du 22 avril 2009 – publié dans la Feuille
des avis officiels du 5 mai 2009 – en matière de tarifs socio-hôteliers dans
les établissements médico-sociaux et homes non médicalisés, le Conseil d’Etat
avait adopté la convention relative aux tarifs pour l’année 2009 mis à la
charge des résidents et des régimes sociaux, lors d’hébergement dans les
établissements médico-sociaux et les divisions pour malades chroniques des
hôpitaux et des centres de traitement et de réadaptation reconnus d’intérêt
public. Il ajoutait que la convention et ses annexes pouvaient être obtenues
sur demande, par courrier adressé au service ou sur son site internet (
http://www.vd.ch/sash
).
B.
Le 17 juin 2009, Résid’EMS, association pour le
bien-être des Résidants en établissement médico-social a saisi la cour
constitutionnelle d’une requête concluant, avec suite de frais, à l’annulation
de la deuxième phrase de l’article 17 de la convention. Elle a produit avec sa
requête un onglet de sept pièces sous bordereau.
Dans sa réponse du 9 juillet 2009,
le Conseil d’Etat a conclu au rejet de la requête. Il a conclu à titre
provisionnel de prononcer la levée de l’effet suspensif de l’article 17 de la
convention 2009. Il n’a pas été donné suite à cette demande, que le présent
arrêt rend sans objet.
Le 7 juillet 2009, l’AVDEMS,
association vaudoise d’établissements médico-sociaux a requis d’être intégrée
comme destinataire de la procédure, en sa qualité d’association faîtière
d’établissements médico-sociaux.
C.
La cour a décidé, à l’unanimité, de statuer par
voie de circulation en application de l’art. 14 LJC.
Considérant en droit
1.
a) La Cour constitutionnelle examine d'office et
librement la recevabilité des requêtes dont elle est saisie (RDAF 2006 p. 88).
Selon l'art. 136 al. 2 de la
Constitution du 14 avril 2003 du Canton de Vaud (Cst-VD; RSV 101.01), la Cour
constitutionnelle contrôle, sur requête déposée dans les vingt jours dès leur
publication, la conformité des normes cantonales au droit supérieur, la loi
définissant la qualité pour agir (let. a); elle juge, sur recours et en
dernière instance cantonale, les litiges relatifs à l’exercice des droits
politiques en matière cantonale et communale (let. b) et tranche les conflits
de compétence entre autorités (let. c).
L’art. 136 de la Constitution
vaudoise ne comporte pas de règles directement applicables (CCST 2005.0001,
Conod c. Conseil d’Etat, 28 juin 2005, consid. 1b) et, pour que le contrôle
puisse s’exercer, il a fallu que le législateur adopte une loi d’application,
savoir la loi sur la juridiction constitutionnelle du 5 octobre 2004 (LJC; RSV
173.32) dont l’art. 1 précise qu’elle définit les attributions de la cour et
règle la procédure applicable aux requêtes interjetées auprès d’elle (ATF 133 I
49 consid. 2.1).
b) Peuvent notamment faire l’objet
d’un contrôle de conformité au droit supérieur les règlements du Conseil d’Etat
(art. 3 al. 2 let. b LJC) ainsi que les directives publiées d’un département ou
d’un service (art. 3 al. 2 let. c LJC).
Dans un arrêt du 24 juin 2003, le
Tribunal fédéral a examiné la nature juridique de conventions analogues passées
entre les mêmes parties contractantes pour des années précédentes (2001 et
2002). Il a retenu que ces conventions avaient un caractère mixte. L’Etat
agissait dans le cadre de ses compétences légales, déduites notamment de
l’article 6 ch. 5 et 9 de la loi vaudoise sur la planification et le
financement des établissements sanitaires d’intérêt public (LPFES – RSV
810.01), en vue d’accomplir une tâche publique, soit la couverture des besoins
et l’accès à des soins de qualité à un coût acceptable pour la collectivité.
Dans la mesure où l’Etat recourait à la concertation avec ses partenaires, ces
conventions pouvaient être qualifiées de contrats de droit administratif ou de
conventions législatives. En revanche, s’agissant des résidents, qui n’étaient
pas partie à ces conventions, celles-ci avaient un caractère unilatéral. Elles
affectaient leur situation juridique en ce sens qu’ils ne pouvaient négocier
avec l’établissement dans lequel ils entraient le prix journalier de leur
séjour, l’établissement ayant aliéné sa liberté contractuelle en adhérant à la
convention. Ces conventions définissaient ainsi de manière obligatoire la situation
des résidents, qu’ils fussent financièrement indépendants ou qu’ils
bénéficiassent d’une aide partielle ou complète des collectivités publiques.
Dans la mesure où elles s’adressaient à un nombre indéfini de résidents dont
elles réglaient la situation en termes généraux, elles devaient être qualifiées
d’«arrêté cantonal» au sens de l’article 84 alinéa 1
er
aOJ. Au
demeurant, cela ressortait du fait que, pour les années pour lesquelles aucune
convention n’avait pu être conclue faute d’entente, l’Etat avait adopté des
arrêtés qui s’étaient substitués à une convention et qui étaient susceptibles
de recours de droit public. Cette dernière voie devait dès lors également être
ouverte contre les conventions (TF 2P.83/2002 et 2P.236/2001 du 24 juin 2003
consid. 2.2).
c) Ces conventions répondent ainsi
à la notion de norme visée par l’article 136 Cst-VD. Plus précisément, elles
correspondent à la notion de directive d’un département, puisqu’elles
contiennent des règles de droit s’appliquant aux résidents et sont signées, du
côté de l’Etat, par le seul chef du département de la santé et de l’action
sociale. Toutefois, l’art. 3 al. 2 LJC n’ouvre la voie du contrôle abstrait des
directives d’un département qu’à la condition qu’elles soient publiées. Il a
ainsi été jugé que la cour constitutionnelle n’était pas compétente pour
examiner la conformité à la constitution d’un règlement de maison de la FAREAS,
solution que le Tribunal fédéral n’a pas considérée comme arbitraire, rappelant
que l’art. 3 LJC limitait la compétence de la cour constitutionnelle, en
matière de contrôle abstrait des normes, aux seuls actes en principe publiés
qui ont été adoptés par les autorités cantonales au sens étroit énumérées de
manière exhaustive à l’alinéa 2 de cette disposition (ATF 133 I 49 consid. 2.4
in fine).
Dans le canton de Vaud, les lois,
décrets, arrêtés et tous autres actes publics émanant du Grand Conseil ou du
Conseil d’Etat sont exécutoires le même jour dans tout le canton, en vertu de
la promulgation ordonnée par le Conseil d’Etat (art. 1 de la loi du 28 novembre
1922 sur la promulgation des lois, décrets et arrêtés; LPLDA – RSV 170.53).
Cette promulgation résulte de la publication dans la Feuille des avis officiels
du Canton de Vaud (art. 4 al. 1 let. a LPLDA) ou si, à raison de son étendue,
la loi ne peut être publiée dans la Feuille des avis officiels, du dépôt au
greffe municipal de chaque commune d’un exemplaire de la loi et de l’avis de ce
dépôt publié dans la Feuille des avis officiels (art. 4 al. 1 let. b LPLDA) ou,
enfin, éventuellement, de la publication au son du tambour ou de l’affichage au
pilier public (art. 4 al. 1 let. c LPLDA). Même si l’article 4 de cette loi ne
mentionne expressément que la promulgation de la loi, il résulte des travaux
préparatoire que cette disposition concerne tous les actes visés à l’article 1,
puisque le but de cette loi était, en publiant tous les actes législatifs dans
la Feuille des avis officiels, de modifier le recueil officiel des lois en
supprimant de ce recueil tous les décrets et arrêtés n’ayant qu’une portée
restreinte ou une durée limitée (BGC automne 1922 pp. 12 ss, p. 13).
d) En l’occurrence, la convention
en question n’a pas été publiée selon les dispositions légales applicables,
contrairement à celle qui a donné lieu à l’arrêt de la Cour constitutionnelle
du 27 octobre 2006 pour l’année 2006 (CCST, Résid’EMS et crts c. Conseil
d’Etat, 27 octobre 2006, CCST.2006.0003). Certes, avis a été publié dans la FAO
du 29 mai 2009 que la convention pouvait être consultée sur internet et obtenue
sur demande auprès du SASH, mais la loi vaudoise prévoit expressément que la
publication officielle se fait par publication dans la FAO ou, si la loi est
trop étendue, de son dépôt dans le greffe municipal de chaque commune, annoncé
dans la FAO, voire de sa publication au son du tambour ou de l’affichage au
pilier public. Comme cette convention n’a pas été publiée d’après ces modalités
et qu’en outre elle ne pouvait au vu de sa portée faire l’objet d’une
publication simplifiée, ainsi que la cour l’a constaté par arrêt parallèle
rendu ce jour (CCST, Résid’EMS c. Conseil d’Etat, 29 mars 2010,
CCST.2009.0004), la requête paraît, prima facie, irrecevable.
2.
a) En mentionnant que la compétence de la cour
constitutionnelle est en principe limitée aux actes publiés, le Tribunal
fédéral, dans l’arrêt précité (ATF 133 I 49), semble toutefois avoir réservé
l’application de l’art. 29a Cst d’après lequel toute personne a droit à ce que
sa cause soit jugée par une autorité judiciaire, la Confédération et les
cantons pouvant, par la loi, exclure l’accès au juge dans des cas
exceptionnels.
b) La restriction posée par l’art.
3 al. 1 let. c LJC a été critiquée par une partie de la doctrine qui considère
que cette limitation n’est pas conforme au texte de l’art. 136 al. 2 let. a
Cst-VD, duquel il ressortirait que toute norme cantonale est susceptible d’être
attaquée devant la Cour constitutionnelle (Moritz, Contrôle des normes :
la juridiction constitutionnelle vaudoise à l’épreuve de l’expérience
jurassienne, in RDAF 2005 I 1 ss, p. 8, n. 17). Se référant aux intentions du
constituant d’après lesquelles il convenait que le canton puisse «laver son
linge sale en famille», il a été jugé qu’il fallait interpréter la portée de
cette disposition en se référant à la jurisprudence du Tribunal fédéral selon
laquelle les ordonnances administratives (ou directives), non publiées, sont
néanmoins susceptibles de recours au Tribunal fédéral à certaines conditions.
Il fallait ainsi accueillir dans la même mesure les requêtes formées contre de
telles ordonnances administratives (CCST, Pelliteri c. Service pénitentiaire,
17 avril 2009, CCST.2008.0010).
Une ordonnance administrative est
susceptible de recours au Tribunal fédéral à deux conditions, soit d’une part
lorsqu’elle déploie des effets externes touchant au moins indirectement la
position juridique des administrés et d’autre part quand son application ne
peut pas se traduire dans une décision formelle contre laquelle l’administré
pourrait recourir de manière efficace et raisonnable pour violation éventuelle
de ses droits fondamentaux (TF 2P.83/2002 consid.
2.3 in fine; ATF 128 I
167 consid. 4.3, JT 2003 I 402; ATF 122 I 44 consid. 2a, JT 1998 I 215;
Wurzburger, Commentaire de la LTF, n. 97 ad ad art. 82 LTF).
Lorsqu’une
ordonnance législative n’a pas été publiée et n’a dès lors pas d’effets
vis-à-vis des particuliers, il y a lieu de la traiter comme une ordonnance
administrative, qui sera ou non attaquable selon ces principes (Wurzburger, op.
cit., n. 100 ad art. 82 LTF).
c) En l’espèce, d’une part, la
convention critiquée touche les résidents dans leur position juridique dans la
mesure où ils sont soumis au prix journalier par établissement convenu par les
parties à la convention, figurant en annexe à cette convention. D’autre part,
bien que d’intérêt public, les établissements qui accueillent des résidents ne
jouissent pas de la puissance publique, même sous une forme dérivée ou
fragmentaire. En particulier, ils ne rendent pas de décision, le résident qui
entre dans un tel établissement signant un contrat et n’obtenant pas de
décision contre laquelle il pourrait recourir. Ainsi, le recours en matière de
droit public au Tribunal fédéral est ouvert contre une telle convention (cf. TF
2P.83/2002 du 24 juin 2003 précité). Il convient dès lors de déclarer recevable
la requête formée contre elle, nonobstant son défaut de publication.
3.
a) Dans un premier grief, la recourante soutient
qu’il y a violation du droit d’être entendu, en raison de la non-publication de
la convention et de ses annexes dans la Feuille des avis officiels.
La convention attaquée, de même que
ses annexes, n’a certes pas été publiée conformément aux règles de publication
des normes émanant du Grand Conseil ou du Conseil d’Etat contenues dans la loi
sur la promulgation des lois, décrets et arrêtés (LPLDA – RSV 170.53).
Toutefois, cette informalité ne doit pas conduire à l’annulation de cette
réglementation dans le cadre du contrôle abstrait des normes, mais seulement,
éventuellement, à un refus d’appliquer cette réglementation dans un cas
particulier, le Conseil d’Etat pouvant du reste remédier à ce vice par une
publication formelle ultérieure (ATF 120 Ia 1 consid. 4f, JT 1996 I 627). A
défaut de publication, elle ne peut être appliquée que comme ordonnance
administrative interne.
En outre, dans la mesure où la cour
est entrée en matière sur la requête, le défaut de publication n’a pas eu de
conséquences concrètes pour la requérante. Le grief doit ainsi être rejeté.
b) En deuxième lieu, la recourante
s’en prend à l’art. 17 de la convention, relatif aux prestations non comprises
dans les frais journaliers, qui prévoit que ces prestations seront arrêtées,
dès son entrée en vigueur, par la réglementation d’application de l’art. 4 de
la loi sur la planification et le financement des établissements sanitaires
d’intérêt public (LPFES – RSV 810.01).
L’art. 4 LPFS dispose que pour être
reconnu d’intérêt public, un établissement sanitaire privé doit remplir
cumulativement un certain nombre de conditions et l’alinéa 1bis let. c de cette
disposition prévoit qu’un EMS doit en outre respecter les dispositions édictées
par le Conseil d’Etat, après consultation des associations faîtières, sur les
catégories et les prix maximaux de prestations supplémentaires à usage
personnel non comprises dans le standard des prestations socio-hôtelières.
L’art. 13 du règlement d’application de cette loi (RLPFES – RSV 810.01.3),
adopté par le Conseil d’Etat le 8 octobre 2008 et publié dans la Feuille des
avis officiels le 7 novembre 2008, mais entré en vigueur le 4 septembre 2009 à
la suite d’un arrêt de la cour constitutionnelle rejetant une requête formée
contre lui par la Fédération patronales des EMS vaudois et divers EMS (CCST,
FEDEREMS et crts c. Conseil d’Etat, 4 septembre 2009, CCST.2008.0012), permet
aux EMS de fournir deux types de prestations supplémentaires à usage personnel
non comprises dans le standard officiel : d’une part les prestations
ordinaires supplémentaires (POS), qui peuvent être, dans certains cas, prises
en charge partiellement ou totalement par l’assurance-maladie obligatoire ou
les régimes sociaux et, d’autre part, les prestations supplémentaires à choix
(PSAC), non strictement nécessaires, explicitement choisies par la personne ou
son répondant afin d’augmenter son confort, facturées en sus des frais
journaliers et non prises en charge par les régimes sociaux. L’alinéa 3 de
cette disposition précise que la liste et les prix maximaux des POS et des PSAC
de nature non immobilière que peuvent facturer les EMS sont fixés dans une
annexe au règlement qui fait partie intégrante de celui-ci. Cette annexe liste
les prestations supplémentaires (POS et PSAC) facturables.
Critiquant le remplacement de la
directive du SASH par la réglementation issue du RLPFES, la recourante s’en
prend en réalité à ce dernier, notamment en soutenant qu’il serait arbitraire
pour n’être pas assez précis. N’ayant pas déposé de requête contre ce
règlement, la recourante ne peut remédier à ce manquement en déposant une
requête contre un acte faisant simplement référence à la norme en réalité
critiquée. La situation est comparable à celle où une disposition légale qui
n’a pas été attaquée en temps utile est mise en cause dans le cadre d’une
requête dirigée contre des dispositions d’application (CCST, FEDEREMS c.
Conseil d’Etat, 4 septembre 2009, CCST.2008.0012, consid. 2). Ce grief est dès
lors irrecevable.
4.
En définitive, la requête déposée le 17 juin
2009 doit être rejetée.
La requérante, qui succombe,
supportera les frais de la cause (art. 12 al. 2 LJC et art. 49 al. 1 LPA-VD). L’émolument
d’arrêt peut ainsi être fixé à 2'000 fr. (art. 1 al. 1 et 2 al. 1 TCCstelle).
Il n’y a pas lieu d’allouer de
dépens à l’autorité intimée, qui n’a pas recouru aux services d’un mandataire
professionnel.
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I.
La requête formée le 17 juin 2009 par Résid’EMS
est rejetée.
II.
Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est
mis à la charge de la requérante.
III.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 29 mars 2010
Pour
le vice-président :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.