vd_omni · GE.2023.0094 · 2023-12-04 · fr

A.________/Police cantonale du commerce | Refus d'octroi d’un macaron après le 31 décembre 2023 permettant à la recourante d’utiliser son véhicule de marque ******** pour le transport professionnel de personnes au motif qu'il émet plus de 118 gr CO2 par km.Conformément à l'arrêt GE.2023.0163, dans lequel la Cour de céans a analysé extensivement la question, il y a lieu d'admettre que la restriction en cause liée à l'utilisation d'un véhicule émettant moins de 118 grammes CO2/km n'a pas sur la liberté économique un effet comparable à celui d'une atteinte grave telle que l'interdiction d'une activité économique ou l'introduction d'un régime d'autorisation.L’art. 62e al. 3 LEAE prévoit que le requérant à l’autorisation doit fournir la preuve que son véhicule respecte "les limitations d'émissions de CO2 établies dans le règlement d'exécution, au plus tard trois ans après l'entrée en vigueur de la présente loi." Ainsi, la loi vaudoise prévoit le principe de la restriction, en déléguant au niveau réglementaire la fixation précise d’une valeur limite. Cette valeur est fixée dans le règlement par référence à la valeur définie dans le cadre légal fédéral en lien avec la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Compte tenu de ce que la restriction n'est pas une atteinte grave, il n'y a pas de violation du principe de la légalité. L'art. 20 RTTP constitue une base légale matérielle suffisante, ce d'autant qu'il repose sur l'art. 62e al. 3 LEAE.La restriction contestée répond en outre au principe de la proportionnalité.Rejet du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 04.12.2023 GE.2023.0094

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 4 décembre 2023
Composition
M. Raphaël Gani, président;
M. François Kart et M. Guillaume Vianin, juges; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourante
A.________
à
********
Autorité intimée
Police cantonale du commerce
, à
Epalinges.
Objet
Taxis
Recours A.________ c/ décision de la Police cantonale du
commerce du 31 mars 2023 (octroi d'un macaron à durée limitée au 31 décembre
2023).
Vu les faits suivants:
A.
Par autorisation du 22 juillet 2022, accordée à A.________
(ci-après : la recourante), la Police cantonale du commerce
(ci-après : PCC ou autorité intimée) a autorisé cette dernière à exercer
dans le canton de Vaud l’activité de chauffeur pratiquant le transport de
personnes à titre professionnel du 22 juillet 2020 au 21 juillet 2024.
Par formulaire daté du 3 janvier 2023 et
reçu par l’autorité intimée le 10 du même mois, la recourante a annoncé la mise
en circulation d’un nouveau véhicule destiné au transport de personnes à titre
professionnel. Le permis de circulation joint à la demande mentionnait la
marque et le type suivant : ******** La recourante a relancé le service
précité au sujet de sa demande, en date du 14 février 2023.
Par courrier du 8 mars 2023, l’autorité
intimée a indiqué à la recourante que la voiture qu’elle entendait utiliser
émettait plus de CO
2
que la limite autorisée par la
règlementation applicable au transport professionnel de personnes et que par
conséquent elle ne pourrait pas autoriser la recourante à utiliser ce véhicule.
Cette dernière disposait d’un délai au 31 mars 2023 pour se déterminer à cet
égard. La recourante s’est déterminée le 20 mars 2023 en expliquant qu’elle
avait besoin de ce véhicule pour transporter plusieurs personnes et qu’elle
faisait de grands trajets émettant ainsi moins de gaz à effet de serre.
Par décision du 31 mars 2023, l’autorité
intimée a décidé d’octroyer un macaron de durée limitée au 31 décembre 2023 à
la voiture de tourisme ******** de la recourante et de percevoir un émolument
de 300 fr. pour cette décision.
La recourante a écrit à la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal en date du 27 avril 2023 semblant
contester une décision mais sans toutefois la désigner, ni la joindre. Par
courrier du 1
er
mai 2023, la Présidente de la Cour a attiré son attention
sur les compétences du tribunal et sur le fait qu’une intention de contester
une décision devait clairement résulter de son acte. Par courrier subséquent du
8 mai 2023, la recourante a confirmé sa volonté de contester la décision de
l’autorité intimée et a transmis une copie de cette dernière. Elle indique ne
pas pouvoir utiliser un véhicule électrique faute de borne de recharge dans son
immeuble et compte tenu des longues distances qu’elle effectue. Elle conclut à
ce que son autorisation soit prolongée jusqu’en 2035.
L’autorité intimée a répondu au recours
par correspondance du 15 juin 2023, concluant au rejet du recours. La
recourante ne s'est pas déterminée complémentairement dans le délai imparti à
cet effet.
Considérant en droit:
1.
Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de
la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
(LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Compte tenu des
féries de l’art. 96 al. 1 LPA-VD, il n’importe en effet pas de
déterminer si l’écriture de la recourante du 27 avril 2023 satisfaisait aux
conditions de recevabilité du recours, dans la mesure il n’est pas contesté que
l’acte du 8 mai 2023, intervenu lui aussi dans le délai légal, est suffisant.
Ce dernier respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79
LPA-VD. Par ailleurs, en tant que destinataire de la décision contestée, la
recourante a incontestablement qualité pour recourir.
2.
Le litige concerne la limitation dans le temps au 31 décembre 2023 de
l’octroi d’un macaron permettant à la recourante d’utiliser son véhicule de
marque ******** pour le transport professionnel de personnes. La recourante ne
soulève pas véritablement de griefs juridiques à l’encontre de la décision,
soutenant cependant qu’il ne lui est pas possible d’utiliser un véhicule moins
polluant.
On rappellera ce qui suit au sujet du
cadre juridique entourant les autorisations d’utiliser des véhicules pour le
transport professionnel de personnes dans le canton de Vaud.
Aux termes de l'art. 27 de la
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS
101), la liberté économique est garantie (al. 1). Elle comprend notamment
le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative
privée et son libre exercice (al. 2). Cette liberté protège toute activité
économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production
d'un gain ou d'un revenu, telle que l'activité de chauffeur de taxi (ATF 143 II
598 consid. 5.1; TF 2C_394/2020 du 20 novembre 2020 consid. 7.1 et
les références citées). Les restrictions cantonales à l'exercice de la
profession de chauffeur de taxi sont sur le principe admissibles; elles doivent
toutefois reposer sur une base légale, être justifiées par un intérêt public
prépondérant et respecter le principe de proportionnalité (art. 36 al. 1
à 3 Cst.; TF 2C_400/2021 du 18 août 2021 consid. 3.1). En tant qu'elle
limite dans le temps la possibilité d’utiliser son véhicule pour exploiter son entreprise
de transport de personnes à titre professionnel, la décision entreprise porte
incontestablement atteinte à la liberté économique de la recourante. Il
convient dès lors d'examiner si elle respecte les conditions de restrictions
prévues à l'art. 36 Cst.
3.
En premier lieu, il s'agit de déterminer si la décision attaquée, fondée
sur la loi du 31 mai 2005 sur l'exercice des activités économiques (LEAE; BLV
930.01), repose sur une base légale suffisante. S'agissant de l'exigence de
base légale, les restrictions graves d'un droit fondamental doivent être
prévues par une loi au sens formel (cf. art. 36 al. 1 2e phrase Cst.).  En
cas d'atteinte légère, une loi au sens matériel suffit (ATF 148 I 33 consid.
5.1 p. 36; 147 I 450 consid. 3.2.1 p. 452, 478 consid. 3.1.2 p. 484). En
l'espèce, la cour de céans a jugé dans l'arrêt GE.2023.0163, que la restriction
en cause liée à l'utilisation d'un véhicule émettant moins de 118 grammes
CO
2
/km ne paraissait pas avoir sur la liberté économique un effet
comparable à celui d'une atteinte grave telle que l'interdiction d'une activité
économique ou l'introduction d'un régime d'autorisation (consid. 4c). Il y
a donc lieu de s'en tenir aux exigences constitutionnelles applicables aux
restrictions légères de la liberté économique.
Le 1
er
janvier 2020 est entrée en vigueur
la novelle du 12 mars 2019 (FAO du 26 mars 2019) qui a apporté des
modifications au régime juridique des taxis, lequel était auparavant
exclusivement de la compétence des communes. Cette novelle a notamment introduit
les art. 62a à 62h LEAE, selon lesquels le transport de personnes à titre
professionnel est désormais régi en première ligne par l'autorité cantonale (à
savoir la PCC) et non plus par les communes. Vu la systématique de la loi et
les travaux parlementaires, l'art. 62e al. 1 LEAE est applicable tant
pour l'octroi de l'autorisation de chauffeur (p.ex. TF
2C_139/2021
précité consid. 5.4.1)
que pour celui d'autorisation d'exploitation
(cf.
Exposé des motifs et projet de loi modifiant la LEAE,
janvier 2018, ch. 1.3.2.7 p. 14, "
pour obtenir les autorisations
";
cf. également l'art. 12a LEAE et Exposé des motifs précité, ch.
1.3.2.2, p. 11 et 12)
, ce que la recourante ne conteste pas.
Pour ce qui est plus spécifiquement de
l’utilisation de véhicules pour le transport de personnes, l’art. 62e al. 3
LEAE prévoit que le requérant à l’autorisation doit fournir la preuve que son
véhicule respecte «
les limitations d'émissions de
CO
2
établies dans le règlement d'exécution, au plus tard trois ans après l'entrée
en vigueur de la présente loi. Il tient ensuite à disposition de l'autorité
compétente les documents attestant du respect de ces limitations
». Le
règlement du 11 décembre 2019 sur le transport de personnes à titre
professionnel (RTTP; BLV 740.25) précise plus en avant les documents à remettre
à l'autorité pour chaque autorisation. Sous l’intitulé « Limitation des
émission [sic] de CO
2
», l’art. 20 de ce règlement
indique :
« 1 Au terme du délai
de trois ans fixé à l'article 62e alinéa 3 de la loi, les titulaires
d'autorisation d'entreprise de transport de personnes à titre professionnel
démontrent qu'ils ont, durant la période écoulée, pris les dispositions
nécessaires pour diminuer les émissions de CO
2
de leur(s)
véhicule(s).
2 En particulier, ils
devront démontrer à cette échéance que tous leurs véhicules, affectés au
transport de personnes à titre professionnel à compter du 1
er
janvier 2020, respectent les conditions fixées par le Conseil fédéral dans
l'ordonnance sur la réduction des émissions de CO
2
. »
La loi fédérale du 23 décembre 2011 sur
la réduction des émissions de CO2 (Loi sur le CO
2
; RS 641.71),
prévoit au chapitre des mesures s’appliquant notamment aux voitures de tourisme,
le principe selon lequel les émissions de CO
2
des voitures de
tourisme mises en circulation pour la première fois doivent être réduites,
d’ici à fin 2015, à 130 g de CO
2
/km en moyenne, et d’ici à fin 2020,
à 95 g de CO
2
/km en moyenne (art. 10 al. 1 Loi sur le CO
2
).
L’alinéa 4 de cette disposition précise cependant que ces valeur cibles « se
basent sur les méthodes de mesure utilisées jusqu’ici. En cas de changement de
méthode, le Conseil fédéral fixe dans les dispositions d’exécution les valeurs
cibles correspondant à celles visées dans ces alinéas. Il désigne les méthodes
de mesure à utiliser et tient compte des réglementations de l’Union européenne ».
C’est dans ce cadre légal que le Conseil fédéral a adopté l'ordonnance fédérale
du 30 novembre 2012 sur la réduction des émissions de CO
2
(RS
641.711), qui fixe à son art. 17f al. 2, la valeur limite pour les
voitures de tourisme à 118 grammes CO
2
/km.
Ainsi, la loi vaudoise prévoit le
principe de la restriction, en déléguant au niveau réglementaire la fixation
précise d’une valeur limite. Cette valeur est fixée dans le règlement par
référence à la valeur définie dans le cadre légal fédéral en lien avec la
réduction des émissions de gaz à effet de serre.
Compte tenu de ce qui précède, force est de
constater que les restrictions imposées à l’utilisation des véhicules les plus polluants
pour le transport professionnel de personnes d’une manière générale, et pour la
recourante en particulier, reposent sur un cadre légal suffisant. L’art. 62e
LEAE constitue ainsi une base légale suffisante permettre d’interdire
l’utilisation de véhicules de tourisme émettant plus 118 grammes CO
2
/km.
Ainsi, au regard des exigences constitutionnelles précitées, l'art. 20 RTTP
constitue une base légale matérielle suffisante, ce d'autant qu'il repose sur
l'art. 62e al. 3 LEAE (voir dans le même sens, l'arrêt GE.2023.0163 précité
consid. 4c avec des développements). Sous cet angle, la décision de l’autorité
intimée ne prête pas le flanc à la critique.
4.
Il convient ensuite d'examiner si la décision entreprise répond au
principe de l'intérêt public.
Sous l'angle de l'intérêt public aux
restrictions à la liberté économique, sont autorisées les mesures d'ordre
public, de politique sociale ainsi que les mesures dictées par la réalisation
d'autres intérêts publics (ATF 143 I 388 consid. 2.1; 143 I 403 consid. 5.2
et les références citées). Selon la jurisprudence, l'activité de chauffeur de
taxi s'exerce dans des conditions particulières qui nécessitent que les
chauffeurs offrent des garanties suffisantes de moralité et de sécurité
vis-à-vis de leurs clients. Par sa fonction et par son importance, le service
de taxis se rapproche d'un service public (ATF 79 I 334 consid. 4b; TF
2C_1149/2018 du 10 mars 2020 consid. 5.8; 2C_940/2010 du 17 mai 2011 consid. 4.5).
Dans ces circonstances, une réglementation de cette activité doit tenir compte
des exigences se rapportant notamment à l'ordre public, à la sécurité, à la
morale et à l'hygiène publiques (ATF 79 I 334).
La protection de la santé étant bien
d’intérêt public, elle peut justifier l’interdiction de l’usage professionnel
des véhicules les plus polluants telle que la met en place la LEAE. En outre,
les effets du changement climatique provoqué par l’effet de serre font
partie des thèmes principaux du domaine des problèmes environnementaux
mondiaux. Ils font l’objet de négociations et d’accords internationaux
détaillés (Convention de l’ONU sur le climat et Protocole de Kyoto). En signant
le Protocole de Kyoto, la Suisse s’est engagée à abaisser ses émissions de gaz
à effet de serre par rapport à leur niveau de 1990. Il s’agit-là également
d’intérêts publics justifiant intégralement les restrictions à l’utilisation de
véhicules les plus polluants.
Il ne saurait ainsi être contesté que la restriction
litigieuse est justifiée par un intérêt public, à savoir la protection de
l'environnement par la réduction des émissions de gaz à effet de serre
(concernant les objectifs de la loi sur le CO
2
, voir TF 2C_778/2018
du 11 juin 2019 consid. 3 et 4). Comme l'a retenu la cour de céans (arrêt
GE.2023.0163 précité consid. 4a/cc), la poursuite d'objectifs liés à la
protection de l’environnement, qui ont un rang constitutionnel (cf. art. 74 al.
1 Cst.), peut justifier des mesures restreignant la liberté économique.
Il résulte de ce qui
précède que la limitation des émissions de
CO
2
par les véhicules utilisés pour le transport professionnel de personnes répond
à un intérêt public suffisant.
5.
Savoir si les valeurs limites que cette réglementation prescrit
répondent au
principe de la proportionnalité
est
encore une autre question.
Le principe de la proportionnalité exige
que la mesure en cause soit apte à produire les résultats escomptés (aptitude)
et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive
(nécessité). En outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé
et exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou
privés compromis (proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des
intérêts; cf. ATF 142 I 76 consid. 3.5.1; 140 I 218 consid. 6.7.1).
Sous l'angle de l'aptitude, la mesure prise à
l'encontre de la recourante est apte à atteindre le but de protection de la
santé et de réduction des gaz à effet de serre. De l'avis de la Cour de céans,
il est indéniable que la restriction litigieuse est apte à atteindre le but
d'intérêt public poursuivi. Peu importe que les taxis et VTC ne représentent
qu'un faible pourcentage du parc automobile vaudois, ce qui est d'ailleurs
compensé dans une certaine mesure par une fréquence d’utilisation beaucoup plus
élevée en comparaison avec d'autres véhicules.
La restriction en cause est en outre nécessaire. La
limite de 118 g CO
2
/km ne représente pas une valeur particulièrement
basse applicable aux seuls véhicules affectés au transport professionnel de
personnes, mais correspond à la valeur cible fixée pour l'ensemble des voitures
de tourisme nouvellement mises en circulation en Suisse. Il n'existe en outre
pas véritablement d'alternative au refus prononcé en application de
l'art. 62e LEAE, de sorte que la possibilité d'une mesure moins incisive
peut être écartée (cf. par analogie TF 2C_139/2021 précité consid. 5.7.2;
2C_400/2021 précité consid. 4.4.2).
Du point de vue enfin de la pesée des
intérêts (proportionnalité au sens étroit), l’interdiction d’utilisation de
véhicules émettant plus 118 grammes CO
2
/km à des fins de
transport professionnel de personnes représente un intérêt public important. La
recourante estime qu’il ne lui est pas possible d’effectuer son activité
indépendante sans un grand véhicule, capable de transporter 6 personnes en plus
d’elle-même et qu’étant au surplus locataire, elle ne peut pas utiliser de
véhicule électrique, faute de borne de recharge accessible. Or, rien dans cette
argumentation ne permet d’exclure qu’il existe sur le marché de l’automobile
des véhicules à moteur thermique respectant la limitation précitée. La
recourante n’explique pas en quoi son acquisition en début d’année 2023 du
véhicule litigieux résulterait d’une obligation ou qu’elle n’aurait pas eu
d’autre choix que ce véhicule-là. Elle savait ou devait à tout le moins savoir que
la législation en vigueur depuis le 1
er
janvier 2020 indiquait
clairement que de tels véhicules ne pourraient plus être autorisés depuis le 1
er
janvier 2023 pour le transport professionnel de personnes. Elle n’indique pas
ne pas pouvoir acquérir un véhicule thermique conforme. La restriction
litigieuse a plutôt vraisemblablement pour effet de renchérir le transport
professionnel de personnes, en contraignant la recourante à acquérir des
véhicules (éventuellement hybrides voire électriques) plus coûteux. Il n'est
donc pas question de supprimer le transport professionnel de personnes, dont
l'intérêt public – notamment celui du service des taxis – est incontestable. Le
surcoût éventuel lié à la restriction litigieuse devrait pouvoir être répercuté
sur les clients. On peut se référer à cet égard par analogie à la jurisprudence
fédérale relative aux mesures fiscales – comme la taxe d'atterrissage
dépendante des émissions – jugées compatibles avec la liberté économique (cf.
consid. 4a/bb). En outre, s'agissant toujours de l'intérêt privé de la
recourante, l’autorité intimée relève que, dans la décision attaquée, elle a
tenu compte des effets sur la branche automobile des circonstances
exceptionnelles découlant de la pandémie de Covid-19 et de la guerre en Ukraine,
en délivrant un macaron valable jusqu'au 31 décembre 2023. A compter de
l'entrée en vigueur de la novelle de la LEAE du 12 mars 2019, le 1
er
janvier 2020, la recourante a ainsi bénéficié d’un délai de quatre ans pour
adapter son parc automobile aux exigences de l’art. 62e al. 3 LEAE. Dans
ces conditions, il y a lieu d'admettre que l'intérêt privé de la recourante
doit céder le pas devant l'intérêt public à la protection de l'environnement. La
restriction est à ce titre modérée, même si elle n'est pas négligeable. Dans
ces circonstances, la proportionnalité au sens étroit doit être considérée
comme respectée en l'espèce.
Au vu de ce qui précède, la restriction litigieuse
de la liberté économique satisfait aux conditions de l'art. 36 Cst. Le recours
est mal fondé sur ce point.
4.                Les considérants qui précèdent conduisent
au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. La
recourante, qui succombe, sera chargée des frais judiciaires (art. 49 LPA-VD;
art. 4 al. 1 du Tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des
dépens en matière administrative [TFJDA; RSV 173.36.5.1]). Il n'y a pas lieu à
l'allocation de dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue par la Police cantonale du commerce le 31 mars
2023 est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge
de la recourante.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 4 décembre 2023
Le
président:                                                                                            Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.