vd_omni · AC.2004.0145 · 2005-01-21 · fr

Commune de Lausanne/Département des infrastructures, Service de l'environnement et de l'énergie, Service de l'éducation physique et du sport, Direction générale de l'enseignement obligatoire | Un préavis rendu par le SEVEN, non repris par le département compétent pour délivrer une autorisation spéciale cantonale, n'est pas une décision susceptible de recours au sens de l'art. 29 LJPA. Un recours formé contre un tel préavis est par conséquent irrecevable.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 21.01.2005 AC.2004.0145

CANTON
DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 21 janvier 2005
Composition
M. François Kart, président; M. Antoine
Thélin et M. Bertrand Dutoit, assesseurs.
recourante
Commune de
Lausanne,
représentée par Me Daniel PACHE, avocat à Lausanne,
autorités intimées
Service de
l'environnement et de l'énergie,
à Epalinges,
Municipalité de
la Commune de Lausanne,
à Lausanne,
I
autorités
concernées
Département des
infrastructures, Centrale des autorisations CAMAC,
à
Lausanne Adm cant,
Département de
l'économie, Service de l'éducation physique et du sport,
à Lausanne Admt cant,
Département de
la formation et de la jeunesse,
Direction générale
de l'enseignement obligatoire,
à Lausanne Admt
cant,
Objet
Protection de l'environnement
Recours Commune de Lausanne contre décision
du SEVEN du 27 mai 2004 (conditions d'exploitation d'une place de jeu
multi-sports au chemin de la Colline 13 à Lausanne)
Vu les faits suivants :
A.
La Commune de Lausanne a mis à l’enquête
publique du 17 juin au 7 juillet 2003 l’aménagement d’un parc public
et l’implantation d’une place de jeux multisports sur la parcelle 7535 du
cadastre communal, dont elle est propriétaire, sise au Chemin de la Colline 13.
La parcelle 7535 jouxte l’Avenue de Provence. Au sud, à l’ouest et
partiellement à l’est se trouvent des bâtiments abritant des bureaux et des
locaux d’habitation, ainsi que des locaux industriels et des garages. La
construction de quatre nouveaux bâtiments d’habitation comprenant environ 60
logements est également prévue à proximité. La parcelle 7535 est comprise dans
le Plan partiel d’affectation «  La Colline » concernant les terrains
compris entre l’avenue de Provence, l’avenue de Montoie, le chemin de Montelly
et les limites sud des parcelles Nos 4497, 4494, 4493, 4480, 4479, 4478, 7535,
4635, 4475 et 4472 approuvé par le département des infrastructures le 23 août
2000.
B.
En date du 27 mai 2004, la centrale
des autorisations CAMAC, qui dépend du Secrétariat général du Département des
infrastructures, a émis un document intitulé "synthèse CAMAC" dont la
teneur, pour l’essentiel, était la suivante :
«Le dossier susmentionné nous est parvenu en
date du 12 juin 2003. Suite à votre demande, nous avons publié l’avis d’enquête
dans la FAO du 17 juin 2003 et consulté les instances cantonales concernées.
Les départements, en particulier leurs services
concernés, ont assorti de conditions impératives l’octroi des autorisations
spéciales délivrées, requises en vertu des articles 113, 120 et 121 LATC.
Par conséquent,
l’intégralité des
autorisations spéciales et des conditions particulières posées par celles-ci,
formulées ci-après, doivent  être reportées sans modification dans votre
décision ;
il vous incombe aussi par la suite d’en vérifier
l’application. Cet octroi assorti de conditions vous permet de statuer, selon
les articles  17 et 104  LATC, sur la demande du permis de construire.
Le dossier impliquait les demandes d’autorisations
spéciales suivantes :
….  340. Equipements sportifs (scolaires ou non
scolaires).
Les instances cantonales suivantes ont été
consultées
Direction générale de l’enseignement
obligatoire – Direction organisation et planification, Constructions scolaires
– (DGEO-DOP-CS)
Service de l’éducation physique et du sport.
(SEPS)
Service de l’environnement et de l’énergie,
Division environnement (SEVEN)
Voyer du 2
ème
arrondissement à
Morges (VA2)
Le Service de l’éducation physique et du
sport (SEPS)
préavise favorablement le présent projet
dont l’exécution doit respecter les conditions impératives ci-dessous :
Des pare-ballons sont conseillés. En  tous les
cas, toutes les  mesures seront prises pour éviter la poursuite irréfléchie
d’un ballon ou autre sur la chaussée.
Dans la mesure du possible, réduire quelque peu
la pente longitudinale (2%) de la place de jeux
De par l’obligation faite à une partie des
classes lausannoises de se déplacer pour suivre les cours d’éducation physique,
liée à une dotation horaire en règle générale insuffisante pour cette branche,
cet équipement sera le bienvenu pour les élèves, notamment ceux du collège de
Montelly.
Ce équipement est d’autant plus le bienvenu du
fait de la disparition vraisemblable d’aires sportives sur ce site.
La Direction générale de l’enseignement
obligatoire-Direction organisation et planification, Constructions scolaires –
(DGEO-DOP-CS)
préavise favorablement au présent
projet.
LES AUTRES DÉCISIONS RESTENT
INCHANGÉES :
Le Service de l’environnement et de
l’énergie, Division environnement (SEVEN)
préavise
favorablement au présent projet dont l’exécution devra respecter les conditions
impératives ci-dessous :
LUTTE CONTRE LE BRUIT
Les exigences en matière de lutte contre le
bruit de la loi fédérale sur la protection de l’environnement (LPE) du 7
octobre 1983 sont applicables.
Une place de jeux multisports représente une
installation fixe au sens de la LPE. Les nuisances sonores générées par cette
installation doivent être évaluées selon l’art. 15 LPE. Dans tous les cas, le
principe de limitation des nuisances à titre préventif doit être appliqué, notamment
par rapport à l’état actuel de la technique (art. 11 PLE).
Le bureau Gilbert Monay a développé une méthode
d’évaluation des nuisances sonores des places de jeux multisports basée
notamment sur les normes allemandes (rapports du 19 novembre et du 22 décembre
2003). La méthode fixe aussi des valeurs limites pour les périodes jour (08 h
00 – 20 h 00), soir (20 h 00 – 22 h 00) et nuit (22 h 00 – 08 h 00).
Le SEVEN approuve cette méthode d’évaluation à
condition de ne pas prendre en compte les facteurs de correction
« sociologique » et « utilité publique » qui ne
correspondent pas aux principes d’évaluation définis dans la LPE.
Pour l’aménagement de la place du chemin de la
Colline le bureau Monay a effectué une étude spécifique à ce site qui évalue en
plus les nuisances causées par la piste de skate.
La place de jeux est existante et les valeurs
limites d’immissions sont à prendre en compte. En admettant une utilisation
moyenne avec 8 utilisateurs, la valeur limite jour (08 h 00 -  20 h 00) pour
une zone de degré de sensibilité II est respectée ; par contre la valeur
limite soir (20 h 00 -  22 h 00) est légèrement dépassée (envo. 3dB(A).
Sur la base de ces études et de l’art. 11 de la
LPE, le SEVEN préavise favorablement au projet cité en titre aux conditions
suivantes :
Ouverture de la place de jeux multisports toute
l’année entre 08 h 00 et 21 h 00 du lundi au samedi et entre 10 h 00 à 20 h 00
le dimanche.
Règlement d’utilisation affiché sur un panneau
Pas de diffusion de musique sur la place
Pas d’éclairage
En cas de problème (plainte de voisinage), une
mesure de contrôle pourra être demandée et, le cas échéant, des mesures
supplémentaires contre le bruit pourront être exigées.
Le SEVEN demande que ces conditions soient
reprises dans le permis de construire.
Sous ces conditions, le SEVEN estime que le
projet respecte les exigences légales en matière de protection contre le bruit.
Le Voyer du 2
ème
arrondissement à
Morges (VA 2)
n’a pas de remarque à formuler."
Par décision du 10 juin 2004, la
Municipalité de la Commune de Lausanne a délivré le permis de construire. Un
document intitulé "permis de construire", émanant de la Direction des
travaux, Service d'urbanisme, Office de la police des constructions et daté du
24 juin 2004 a ensuite apparemment été notifié à la Commune de Lausanne en sa
qualité de constructrice. Ce document précise que « les autorisations
spéciales assorties des conditions particulières contenues dans la lettre CAMAC
du 27 mai 2004 font partie intégrante du permis de construire ». Il
reproduit en outre in extenso les exigences du SEVEN, notamment en ce qui
concerne les horaires d’ouverture de la place de jeux multisports.
C.
En date du 14 juillet 2004, la
Commune de Lausanne a déposé au Tribunal administratif un recours dirigé contre
la décision du Service de l’environnement et de l’énergie, cas échéant, à
l’encontre de la décision municipale l’intégrant. La recourante conclut à
l’annulation de la décision du SEVEN en tant qu’elle limite l’horaire de la
place de jeux multisports et à ce que soit autorisée l’utilisation de cette
place de 08h00 à 22h00 en période estivale (de juin à septembre) et de 08h00 à
20h00 le reste de l’année.
Interpellée à ce sujet,
la Centrale des autorisations CAMAC a précisé le 20 juillet 2004 que l’autorité
compétente pour délivrer l’autorisation spéciale n° 340 (Equipements sportifs
scolaires et non scolaires) mentionnée dans la synthèse CAMAC du 27 mai 2004
est le Département de l’économie, par le biais du Service de l’éducation
physique et du sport (SEPS). Le Service de l’environnement et le l’énergie (SEVEN)
a déposé sa réponse le 31 août 2004, sans prendre formellement de conclusions.
La Commune de Lausanne a déposé des observations complémentaires le 8 septembre
2004.
Interpellé au sujet de sa compétence,
le SEPS a, dans un courrier du 17 novembre 2004, indiqué que l’autorité
compétente pour délivrer une autorisation spéciale était en réalité le
Département de la formation et de la jeunesse, Direction générale de
l’enseignement obligatoire (ci après: la DGEO). Le SEPS précisait encore que
l’autorité compétente, à savoir le DFJ, indiquait ici que le préavis du SEVEN
faisait partie intégrante des conditions d’octroi de l’autorisation spéciale.
Suite à ce courrier, la magistrat instructeur a invité formellement l’autorité
désignée comme compétente pour délivrer l’autorisation spéciale liée à
l’installation litigieuse, soit le DFJ (DGEO) à rendre une décision formelle au
sujet de l’application du droit de l’environnement et de la reprise éventuelle
des exigences fixées par le SEVEN dans son préavis. En réponse à cette requête,
le DGEO a adressé un courrier au Tribunal administratif le 8 décembre 2004 dont
la teneur, pour l’essentiel est la suivante :
«En réponse à votre courrier du 18 novembre
dernier, nous précisons les points suivants :
1.           La Commune de Lausanne a déjà
réalisé l’implantation de plusieurs                    places multisports en
différents endroits de la ville, sans que cela              n’occasionne
d’exigences particulières, si ce n’est l’application du                      règlement
général de police de la Commune de Lausanne qui a                                    interdit
de faire du bruit de 22h à 6h ;
2.           Dans le passé, le terrain de sport
existant sur cette parcelle n’a pas                    fait l’objet, à notre
connaissance, de mesures restrictives par rapport                 aux
limitations horaires du règlement susmentionné ;
3.           L’octroi de l’autorisation
spéciale pour un bâtiment scolaire incluant                      un préau et
des aires de jeux, utilisables en dehors des heures                          d’école,
n’a jamais nécessité de préavis du SEVEN ;
4.           En fonction de ce qui précède et par
analogie, c’est en toute bonne                      foi que notre Département,
sur préavis du SEPS, a délivré                                   l’autorisation
spéciale pour son utilisation uniquement au plan                         scolaire,
soit une utilisation limitée durant les heures de la journée              (8h-17h) ;
à notre sens le préavis du SEVEN ne peut concerner que          l’utilisation extra-scolaire,
laquelle n’est pas de notre ressort. »
Le Tribunal a statué par voie de
circulation
.
Considérant en droit
1.
a) Le recours formé par la Commune de
Lausanne et dirigé principalement contre une décision du SEVEN. A titre
liminaire, dans le cadre de l’examen de la recevabilité formelle du pourvoi, il
convient d’examiner si, en relation avec l’installation querellée, le SEVEN
disposait d’une compétence pour rendre une décision susceptible de recours au
sens de l’art. 29 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction à la
procédure administratives (LJPA). Cette disposition a la teneur suivante :
"La décision peut faire l’objet d’un
recours.
Est une décision toute mesure prise par une
autorité dans un cas d’espèce et ayant pour objet :
a
)         de créer, de
modifier ou d’annuler des droits ou des obligations ;
b)         de constater l’existence, l’inexistence
ou l’étendue de droit ou                               d’obligation ;
c)         de rejeter ou de déclarer
irrecevable les demandes tendant à créer,                    modifier, annuler
ou constater des droits ou obligations.»
b) aa) Une base légale est requise
pour toutes procédures dans lesquelles sont prises des décisions juridiquement
obligatoires, que ce soit dans le domaine de la législation, de la juridiction
ou de l’administration (ATF 104 I 226, spéc. 232 ; arrêt TA GE 2003/0007).
Ce n’est par conséquent que par le biais de la loi qu’une autorité peut se voir
conférer le droit de statuer, par voie de décision et de manière unilatérale,
sur les droits et obligations des administrés.
bb) Dans les procédures relatives à
des constructions et installations, les compétences décisionnelles figurent
pour l'essentiel de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire
et des constructions (LATC). Selon l’art. 104 LATC, l’autorité compétente pour
délivrer le permis de construire est la Municipalité, celle-ci devant s’assurer
que le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires et aux
plans d’affectation légalisés ou en voie d’élaboration (art. 104 al.1 LATC). A
cette occasion, la Municipalité doit également vérifier si les autorisations
cantonales et fédérales préalables nécessaires ont été délivrées (al. 2.).
L’article 120 LATC prévoit un certain
nombre d’hypothèses dans lesquelles les constructions ou installations doivent
faire l’objet non seulement d’une autorisation municipale (permis de
construire), mais également d’une autorisation spéciale cantonale. Selon l’art.
120 let. c LATC, doivent notamment faire l’objet d’une autorisation spéciale
cantonale «
les constructions, les ouvrages, les entreprises et les
installations, publiques ou privées, présentant un intérêt général ou
susceptibles de porter préjudice à l’environnement ou créant un danger ou un
risque inhérent à leur présence ou à leur exploitation, faisant l’objet d’une
liste annexée au règlement cantonal ; cette liste, partie intégrante de ce
dernier, indique le département qui a la compétence d’accorder ou de refuser
l’autorisation exigée ».
Les constructions, ouvrages, entreprises et
installations visées par cette disposition figurent dans une annexe au
règlement d’application du 19 septembre 1986 de la LATC (Annexe II RATC),
qui mentionne à chaque fois le département compétent. Il est  parfois
délicat de déterminer, sur la base de l’Annexe II RATC, quelles sont les
autorisations spéciales cantonales qui doivent être délivrées et quelles sont
les autorités compétentes. Cette difficulté provient notamment du fait que ces
autorisations sont en pratique délivrées par des services qui, ces dernières
années, ont parfois été rattachés à un autre département que celui mentionné
dans l’Annexe II RATC ou font partie d’un département qui a lui-même changé de
nom, ceci sans que l’annexe soit formellement adaptée en conséquence. En
pratique, les autorisations spéciales cantonales auxquelles un projet est
soumis sont mentionnées dans le document intitulé « Synthèse CAMAC »
émanant de la centrale des autorisations CAMAC. Ce document mentionne également
toutes les instances cantonales « consultées » qui comprennent, outre
les services compétents pour délivrer des autorisations spéciales au sens de
l’art. 120 LATC, les différents services concernés à un titre ou à un autre par
le projet, qui délivrent cas échéant un préavis.
cc) En l’espèce, la « synthèse
CAMAC » mentionne que le dossier impliquait l'autorisation spéciale
suivante :
« 340. Equipements sportifs (scolaire ou
non-scolaire) »
, ceci sans indiquer le département, cas échéant le
service, compétent pour délivrer cette autorisation. La « synthèse
CAMAC » mentionne ensuite les instances cantonales consultées, à savoir
trois services ainsi que le voyer du 2
ème
arrondissement. Elle
indique que les trois services concernés ont préavisé favorablement au projet,
dans certains cas en subordonnant ce préavis favorable à certaines exigences,
et que le voyer n’a pas de remarques à formuler. La « synthèse
CAMAC » ne contient ainsi pas d'acte correspondant formellement à une
"autorisation spéciale cantonale" au sens de l’art. 120 lit. c LATC.
Interpellé à ce sujet par le magistrat instructeur, le directeur de la Centrale
des autorisations CAMAC a tout d’abord indiqué que l’autorité compétente pour
délivrer l'autorisation spéciale était le SEPS. Par la suite, ce dernier a
indiqué que l’autorité compétente était en réalité la DGEO. Finalement, cette
dernière a précisé, dans sa prise de position du 6 décembre 2004, qu’elle était
compétente pour délivrer une autorisation spéciale, ceci uniquement pour
l’utilisation de la place de jeux au plan scolaire, soit une utilisation
limitée durant les heures de la journée. Se pose ainsi la question de savoir si
l’installation litigieuse est soumise à autorisation spéciale cantonale en tant
qu’il s’agit d’une installation qui n’a pas d’affectation scolaire et qui est
utilisée comme place de jeux, à savoir notamment le soir et le week-end. S'agissant
de la compétence éventuelle de la DGEO pour délivrer une autorisation spéciale
cantonale, on relève au surplus que l'autorité désignée comme compétente par
l'annexe II RATC pour délivrer les différentes autorisations spéciales
cantonales est toujours un département et qu'un service ne peut par conséquent
disposer d'une telle compétence que si celle-ci lui a été formellement déléguée
en application der l'art. 67 de la loi du 11 février 1970 sur l'organisation du
Conseil d'Etat (LOCE). Or, on ne sait pas si la DGEO est au bénéfice d'une
telle délégation. Pour les raisons évoquées ci-après, ces questions relatives à
la compétence de la DGEO peuvent toutefois rester indécises.
c) Il résulte de ce qui précède que
les seules autorités qui, de par la loi, ont une compétence pour statuer sur le
projet litigieux sont la Municipalité de Lausanne en application de l’art. 104
LATC et, cas échéant, le DFJ par l'intermédiaire de
la
DGEO, en application de l’art. 120 let. c LATC. Pour sa part, le SEVEN
n’a aucune compétence pour statuer par voie de décision au sujet de l’installation
litigieuse, sa prise de position dans le cadre de la synthèse CAMAC ne
constituant qu’un préavis. Par principe, le préavis d’une autre autorité ne lie
ni l’administré ni l’administration et il ne constitue pas une décision
susceptible de recours (Cf. ATF 116 Ib 260 ; Benoît Bovay, Procédure
administrative, p. 148). Force est dès lors de constater que le recours est
irrecevable en tant  qu’il est formé  contre la prise de position du SEVEN
figurant dans la synthèse CAMAC du 27 mai 2004, celui-ci ne constituant pas une
décision susceptible d’un recours au sens de l’art. 29 LJPA.
d) Reste à examiner si l'on peut
considérer que les exigences fixées par le SEVEN en matière d'horaire
d'utilisation, qui constituent le seul élément mis en cause par la Commune de
Lausanne dans son recours, ont été reprises valablement par une autorité
formellement compétente pour rendre une décision sur ce point. Par économie de
procédure, on pourrait alors considérer que le recours est en réalité dirigé
contre cette décision et entrer en matière sur le fond.
En fixant l'horaire d'utilisation de
la place de jeu litigieuse, le SEVEN s'est prononcé sur la conformité du projet
au regard de la législation sur la protection de l'environnement (soit plus
particulièrement, s'agissant de nuisances sonores, les dispositions de la loi
fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l’environnement – LPE - et de
l’ordonnance du Conseil fédéral du 15 décembre 1986 sur la protection contre le
bruit – OPB). Selon l’art. 2 al. 2 du règlement cantonal du 8 novembre 1989
d’application de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l’environnement
(RVLPE), s’il y a lieu à autorisation spéciale au sens de la législation sur
l’aménagement du territoire des constructions, l’autorité compétente pour
appliquer la législation sur la protection de l’environnement est le département
compétent pour délivrer cette autorisation spéciale (sous réserve de la
détermination cas pas cas des degrés de sensibilité au bruit). En l’occurrence,
si l'on suit les explications fournies dans la procédure par les différentes
services concernées, l’autorité compétente pour se prononcer sur le respect de
la LPE et de l’OPB était par conséquent le DFJ agissant par l'intermédiaire de
la DGEO qui, cas échéant, pouvait subordonner la délivrance de l’autorisation
spéciale requise au respect d’un horaire d’utilisation. Or, à la lecture de la "synthèse
CAMAC du 27 mai 2004", on constate que ce service s'est prononcé sans
émettre la moindre réserve s’agissant de la conformité du projet au regard de
la LPE ou de l’OPB et sans fixer d’exigence s’agissant de l’horaire d’utilisation.
On a vu en outre que, interpellée formellement par le magistrat instructeur sur
la question de savoir si elle reprenait à son compte les exigences du SEVEN
relatives à l'horaire d'utilisation, la DGEO  a répondu que tel n'était pas le
cas.
e) On constate ainsi que l'autorité
cantonale sensée être compétente pour appliquer la législation sur la
protection de l’environnement en application de l'art. 2 al. 2 RVLPE n'a pas
repris les exigences du SEVEN. Finalement, la seule autorité qui a repris ces
exigences est la municipalité, ceci dans le cadre de la délivrance du permis de
construire. On note à cet égard que, dans l'hypothèse où il devait s'avérer que
l'installation litigieuse n'est pas soumise à autorisation spéciale cantonale,
la municipalité serait alors seule compétente pour appliquer le droit de
l'environnement et, partant, pour fixer cas échéant un horaire d'utilisation (cf.
art 2 al. 1 RVLPE). Ceci n'implique cependant pas que le recours soit recevable
en tant qu'il est dirigé contre la décision municipale. Il va en effet de soi
que la Commune de Lausanne, représentée par sa municipalité, n’a pas qualité
pour recourir contre sa propre décision. Elle cumule en effet les qualités de
constructrice et d'autorité compétente; elle a donc toute liberté de retirer le
permis daté du 10 juin 2004 et de le remplacer par une décision exempte des
modalités qu'elle critique. Elle n'a ainsi aucun intérêt à recourir contre ce
permis.
2.
En résumé, les exigences du SEVEN
relatives à l'horaire d'utilisation ne figurent dans aucune décision
susceptible d'être attaquée par la Commune de Lausanne devant le Tribunal
administratif, le préavis du SEVEN ne constituant au surplus pas une décision
susceptible de recours. Dès lors que le recours n'a pas d'autre objet, force est
de constater que ce dernier est irrecevable.
Vu les circonstances, les frais sont
laissés à la charge de l’Etat et il n’y a pas lieu d’allouer de dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est irrecevable.
II.
L’arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 21 janvier 2005.
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)