vd_omni · AC.1993.0287 · 1994-07-01 · fr

RIVA SA c/ SAT et Oulens | révocation d'un permis de construire en raison de la constitution d'un droit de superficie portant sur des installations à moderniser hors des zones à bâtir. Conséquence du changement de titulaire d'un pc. Recours admis.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 01.07.1994 AC.1993.0287

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
__________
du
1er juillet 1994
sur le recours interjeté par
les
entreprises RIVA SA
, à Lausanne, et
BETONFRAIS & POMPAGES SA
, à
Crissier, dont le conseil est l'avocat Maurice Von der Mühll, à Lausanne,
contre
la décision du
Département des travaux
publics, de l'aménagement et des transports, Service de l'aménagement du
territoire
, rendue le 4 octobre 1994, révoquant sa décision du 12 août 1992
accordant à la société Riva SA l'autorisation de transformer et d'agrandir une
installation de production de béton située hors des zones à bâtir,
et contre
la décision de la
Municipalité
d'Oulens-sous-Echallens
, représentée par l'avocat Alexandre Bonnard, à
Lausanne, du 14 octobre 1994
,
révoquant le permis de construire no 92-1
délivré à l'entreprise Riva SA pour ladite installation et ordonnant l'arrêt
immédiat des travaux, sous la menace des peines d'arrêt ou d'amende prévues à
l'art. 292 du code pénal.
***********************************
Statuant par voie de circulation,
le Tribunal administratif, composé de
MM.       A. Zumsteg, juge
P. Richard, assesseur
V. Pelet, assesseur
Greffier : M. C. Parmelin, sbt
constate en fait  :
______________
A.                            L'entreprise
Riva SA est propriétaire de la parcelle no 379 du cadastre de la Commune
d'Oulens-sous-Echallens, en bordure de la route cantonale RC 303c reliant
Oulens à Bettens. Elle y exploite une installation de production de béton,
ainsi qu'un atelier destiné à la fabrication et au dépôt d'éléments de béton
préfabriqués. Elle occupe actuellement quelque huitante employés. Précédemment
classée en zone industrielle, cette parcelle fait actuellement partie de la
zone agricole du plan des zones communal approuvé par le Conseil d'Etat le 24
janvier 1992.
B.                            Le 18 juin
1992, Riva SA a déposé une demande de permis de construire tendant à moderniser
son installation de production de béton. Selon le descriptif technique joint à
la demande, les travaux envisagés comprenaient le remplacement du malaxeur à
béton existant par une installation plus performante, la mise en place d'un
nouveau silo à ballast de 100 m3 à côté de l'existant et d'un second silo à
ciment de 42 m3, l'installation d'un local de commande, ainsi que l'aménagement
d'une fosse de débourbage destinée à recueillir les eaux de lavage des camions
de transport du béton. La production de béton estimée pour les prochaines
années était de 20 mètres cubes à l'heure, une petite partie pour l'usine, le
reste pour l'alimentation des chantiers.
C.                            L'enquête
publique a eu lieu du 17 juillet au 5 août 1992 sans susciter d'opposition. Le
12 août 1992, le Département des travaux publics, de l'aménagement du
territoire et des transports, Centrale des autorisations, a procédé à la
notification unique des diverses décisions cantonales que le projet impliquait.
Considérant que les travaux envisagés pouvaient être admis à titre de
transformation partielle au sens des art. 24 al. 2 LAT et 81 al. 4 LATC, le
Service de l'aménagement du territoire a pour sa part accordé l'autorisation
préalable nécessaire aux constructions prévues hors zones à bâtir. La
municipalité a délivré le permis de construire sollicité en date du 1er
septembre 1992, assorti de diverses conditions spéciales non litigieuses en
l'état.
D.                            Par acte
notarié du 21 octobre 1992, la société Riva SA a concédé à l'entreprise
Bétonfrais & Pompages SA, à Crissier, un droit de superficie sur une
surface de 920 mètres carrés de la parcelle no 379 englobant les installations
de production de béton existantes et celles faisant l'objet du permis de
construire délivré le 1er septembre 1992 à l'entreprise Riva SA. Elle a
constitué une servitude de passage à pied et pour tous véhicules en faveur de
la superficiaire lui permettant d'accéder aux installations depuis la route
cantonale.
La
Municipalité d'Oulens-sous-Echallens a eu connaissance de cette transaction à
réception du bordereau de contribution des droits de mutation notifié le 15
janvier 1993. Au vu des éléments nouveaux apportés à la suite de l'entretien
qu'elle a eu à ce sujet avec les représentants des entreprises concernées, la
Municipalité d'Oulens-sous-Echallens a pris en date du 21 janvier 1993 la
décision de suspendre jusqu'à nouvel avis l'autorisation de construire délivrée
à Riva SA le 1er septembre 1992. Cette décision fixait également pour le 1er
février 1993 un entretien avec l'entreprise Riva SA et le directeur de
l'entreprise Bétonfrais & Pompages SA au terme duquel la municipalité a
maintenu sa position.
Agissant par
l'intermédiaire de l'avocat Maurice Von der Mühll, l'entreprise Riva SA a
recouru le 29 janvier 1993 contre cette décision en concluant, avec dépens, à
son annulation. Elle a validé son recours par le dépôt d'un mémoire motivé daté
du 10 février 1993.
E.                            Par courrier
du 11 février 1993, la Municipalité d'Oulens-sous-Echallens a soumis le cas au
Service de l'aménagement du territoire en précisant son intention de "
révoquer
le permis de construire accordé à Riva SA sur la base d'indications inexactes
en fonction de l'intérêt essentiel que nous paraît être le fait qu'aucune
nouvelle construction industrielle appartenant à un tiers non déjà installé
dans cette zone ne doit être construite en zone agricole
". Elle a
indiqué aux recourantes les motifs de sa décision dans une lettre du même jour.
F.                            Le 29 mars
1993, le Service de l'aménagement du territoire a informé la Municipalité
d'Oulens-sous-Echallens qu'elle demandait l'ouverture au nom de la
superficiaire d'une enquête publique complémentaire de manière à déterminer si
le projet, avec les nouvelles conditions d'exploitation qu'il emporte, pouvait
être admis. Elle invitait pour le surplus l'autorité municipale à demander aux
sociétés intéressées la production des documents nécessaires à l'évaluation des
conditions d'exploitation de l'installation de béton et, en particulier, des
déterminations sur la fréquence d'utilisation des installations litigieuses, le
mode d'exploitation, le tonnage produit, ainsi que le nombre de mouvements de
camions journaliers.
La société
Riva SA et l'entreprise Bétonfrais & Pompages SA ont recouru le 16 avril
1993, par l'intermédiaire de leur conseil, contre cette décision en concluant,
avec dépens, à son annulation. Les services de l'Etat se sont déterminés en
date des 7 et 19 avril 1993 sur le recours qui a été joint pour l'instruction
et le jugement au recours formé le 29 janvier 1993 par Riva SA.
G.                            Interpellé
dans le cadre de la procédure de recours, le Service de lutte contre les
nuisances s'est déterminé le 10 avril 1993 en ce sens :
"Dans le cadre de la consultation de
notre service, nous n'avons pas estimé nécessaire de demander un pronostic de
bruit pour la transformation de cette entreprise pour les raisons suivantes:
- Pour le genre d'installations prévues et en
fonction de l'affectation des zones à bâtir les plus exposées, les valeurs
limites d'immission pour un degré de sensibilité II peuvent être respectées
sans protection particulière.
- En fonction des augmentations de trafic
annoncées (30 mouvements par jour) et en considérant que la totalité de ces
mouvements traverse le village d'Oulens, l'augmentation de la charge sonore
peut être estimée inférieure à 0.3 dB(A). Dans ces conditions, les exigences de
l'art. 9 OPB sont vérifiées.
Par contre, il va sans dire que les nuisances
sonores globales de l'entreprise devront être limitées de manière à respecter
les valeurs limites d'immission pour les zones à bâtir les plus exposées.
En application de l'art. 12 OPB, notre service
procèdera à un contrôle au plus tard un an après la mise en service de
l'installation modifiée.
Concernant le domaine de la protection de
l'air, notre expérience montre que la production de béton ne pose pas de
problèmes de voisinage au niveau des émissions de poussières.
D'autre part, l'augmentation prévisible du
trafic contribuera à une augmentation des émissions des NOx de la RC 303c de
l'ordre de 5%. Avec cette prévision, il n'est pas nécessaire de demander un
pronostic d'immission de NO2 afin de garantir le respect des valeurs limites
d'immission définies dans l'annexe 7 de l'OPair."
La
Municipalité d'Oulens-sous-Echallens et les recourantes ont formulé leurs
observations complémentaires et finales en date des 29 avril, 24 mai et 9 juin
1993.
H.                            Le Tribunal
administratif a tenu audience à Oulens-sous-Echallens le 5 juillet 1993 en
présence des représentants des sociétés recourantes et de la municipalité
assistés de leurs conseils respectifs. Il a entendu le représentant du Service
de lutte contre les nuisances et procédé à une visite des lieux en présence des
parties et intéressés qui a permis de constater que l'entreprise Bétonfrais
& Pompages SA exploitait déjà les installations existantes. Le Service de
l'aménagement du territoire n'était pas représenté.
Statuant à
l'issue de cette séance, le tribunal a admis le recours et annulé les décisions
attaquées. Il a communiqué le dispositif de son arrêt le 8 juillet 1993 et
notifié les considérants le 9 septembre 1993.
Cet arrêt
n'a fait l'objet d'aucun recours.
I.                              Par décision
du 4 octobre 1993, le Service de l'aménagement du territoire a révoqué sa
décision du 12 août 1992 accordant à la société Riva SA l'autorisation de
transformer et d'agrandir l'installation de production de béton qu'elle
exploite sur la parcelle no 379. Le 14 octobre 1994, la Municipalité
d'Oulens-sous-Echallens a révoqué le permis de construire délivré le 1er
septembre 1992 pour ladite installation et ordonné l'arrêt immédiat des
travaux, sous la menace des peines d'arrêt ou d'amende prévues à l'art. 292
CPS.
A la demande
de la municipalité, le Service technique intercommunal du Gros-de-Vaud a établi
le 20 octobre 1993 un rapport sur l'avancement des travaux. Elle a ainsi
constaté que la fosse de débourbage des ponts de camion, les socles du silo à
ciment et du silo à ballast étaient réalisés et que la pose des bordures en
béton autour de l'ilôt était en cours d'exécution. Le Bureau technique Jan et
Courdesse SA a procédé le même jour aux vérifications d'implantation prévues à
l'art. 77 RATC.
K.                            Par acte du 27
octobre 1993, les entreprises Riva SA et Bétonfrais & Pompages SA ont
recouru contre les décisions cantonale et municipale des 4 et 14 octobre 1993
en concluant, avec dépens, à leur annulation.
Le 6,
respectivement le 9 décembre 1993, le département et la Municipalité
d'Oulens-sous-Echallens se sont déterminés sur le recours en concluant, avec
dépens pour la seconde, à son rejet et à la remise en état des lieux.
Le 16
décembre 1993, les requêtes tendant à la levée de l'effet suspensif
provisoirement accordé au recours et à l'interdiction provisoire d'exploiter
l'installation litigieuse ont été rejetées.
Le Tribunal
administratif a statué par voie de circulation, sans nouvelle visite des lieux
ni audience de débats. Il a communiqué le dispositif de son arrêt aux parties
le 14 juin 1994.
Considérant en droit :
________________
1.                             Le Tribunal administratif
examine d'office avec un plein pouvoir d'examen la recevabilité des recours qui
lui sont soumis (art. 53 LJPA).
Le recours
tend à l'annulation d'une décision du département révoquant une précédente
décision qui accordait à la société Riva SA l'autorisation spéciale de
transformer et d'agrandir une installation de production de béton située hors
des zones à bâtir. La décision que le tribunal de céans sera amenée à prendre
sera susceptible d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral en
application de l'art. 34 LAT. En pareille hypothèse, le droit de recourir doit
être reconnu dans la même mesure sur le plan cantonal (art. 33 al. 3 lit. a
LAT; ATF 108 Ib 92).
L'entreprise
Bétonfrais & Pompages SA est la bénéficiaire d'une servitude personnelle de
superficie qui lui confère la propriété des constructions et installations à
moderniser sur la surface concernée et de celles qui pourraient y prendre place
conformément au permis de construire délivré à la superficiaire le 1er
septembre 1992. A ce titre, elle justifie aussi bien d'un intérêt juridiquement
protégé (art. 37 LJPA) que d'un intérêt digne de protection (art. 103 OJ) à
l'annulation des décisions attaquées, dans la mesure où celles-ci
l'empêcheraient de jouir des installations, objet du droit de superficie. La
qualité pour agir doit lui être reconnue pour ce motif.
Quant à la
société Riva SA, elle a également un intérêt direct et spécial à l'annulation
des décisions attaquées, ne serait-ce que parce qu'elles l'exposent de la part
de Bétonfrais et Pompages SA à une action en garantie, voire en invalidation de
la convention de servitude pour cause d'erreur essentielle (pour un cas
d'erreur essentielle, voir ATF 96 II 101, JT 1971 I 162). La qualité pour
recourir doit donc lui être reconnue.
Pour le
surplus, il n'est pas contesté que le recours a été formé en temps utile et
qu'il est recevable en la forme. Il convient d'entrer en matière sur le fond du
litige.
2.                             Une décision
administrative formellement en force peut être révoquée lorsqu'elle ne
correspond pas ou ne correspond plus à l'intérêt public ni au droit en vigueur.
La contrariété à l'ordre juridique peut affecter la décision ab initio ou
n'intervenir qu'ultérieurement. Dans ce dernier cas, elle peut soit découler
d'une modification de l'ordre légal (ATF 103 Ib 207), soit résulter de faits
postérieurs qui, en fonction des dispositions légales applicables, créent une
situation juridique nouvelle (ATF 94 I 346). La jurisprudence a toutefois posé
des limites à la révocation, la sécurité du droit pouvant imposer qu'un acte
qui a constaté ou créé une situation juridique ne soit pas remis en cause par
la suite. Lorsque la loi ne règle pas la question de la révocation, il incombe
à l'autorité de mettre en balance d'une part l'intérêt qui s'attache à une
application correcte du droit objectif, d'autre part les exigences de la
sécurité du droit. Le postulat de la sécurité du droit l'emporte en principe
lorsque la décision en cause a créé un droit subjectif au profit de
l'administré, ou lorsque l'administré a déjà fait usage d'une autorisation qui
lui a été délivrée, ou encore lorsque la décision est intervenue au terme d'une
procédure au cours de laquelle les divers intérêts en présence ont fait l'objet
d'un examen approfondi (ATF 109 Ib 252; 105 Ia 316; 103 Ib 206; 244).
3.                             En
l'occurrence ni la municipalité ni le Service de l'aménagement du territoire ne
prétendent que le permis de construire et l'autorisation spéciale accordée à
Riva SA en application de l'art. 24 al. 2 LAT pour la transformation et
l'agrandissement de son installation de production de béton ont été délivrés à
tort. Ils invoquent exclusivement le fait que ces autorisations seront en
définitive utilisées par une tierce entreprise, Bétonfrais & Pompages SA. A
leurs yeux la personne de l'exploitant constitue une donnée nouvelle
essentielle qui, si elle avait été connue, aurait conduit au refus des
autorisations litigieuses.
a) La
personne de l'exploitant peut jouer un rôle important en matière d'autorisation
hors des zones à bâtir (ainsi l'implantation d'un hangar en zone agricole
est-elle subordonnée à l'existence d'un besoin objectivement fondé, qui
s'apprécie notamment en fonction de la situation actuelle de l'exploitation).
Le changement d'exploitant peut donc constituer un fait nouveau de nature à
entraîner la révocation d'un permis de construire régulièrement délivré, si
elle modifie de manière sensible la situation de fait sur la base de laquelle
le permis a été octroyé. C'est précisément ce qu'affirme le département dans ses
déterminations. La comparaison qu'il tente d'établir avec la situation d'un
hangar destiné à abriter des machines agricoles et dont la propriété est
ultérieurement transférée à un non-agriculteur, qui l'affecte à d'autres fins,
apparaît toutefois dénuée de toute pertinence dans le cas d'espèce. Riva SA est
une entreprise de construction dont les installations ne sont pas conformes à
l'affectation de la zone agricole dans laquelle elles se trouvent. Une partie
de ces installations est destinée à la production de béton, lequel est utilisé
notamment à la fabrication sur place d'éléments préfabriqués. Bétonfrais &
Pompages SA est une entreprise spécialisée dans la production et la livraison
de béton pour la construction. Si son activité n'est pas identique à celle de
Riva SA, elle présente néanmoins avec elle une certaine parenté, notamment en
ce qui concerne l'utilisation prévue de l'installation litigieuse : celle-ci
continuera en effet à couvrir les besoins de l'entreprise Riva SA, laquelle ne
sera toutefois plus son propre producteur de béton, mais un des clients de
Bétonfrais & Pompages SA. Même si une part de la production plus importante
que par le passé sera livrée à d'autres clients, on ne saurait y voir un
changement d'affectation, ce qui est le cas lorsqu'un hangar agricole devient
un garage ou une galerie de peinture.
b) Selon les
autorités intimées, les autorisations de moderniser et d'agrandir
l'installation de production de béton existante auraient été délivrées
"intuitu personae" à l'entreprise Riva SA, implantée depuis de
nombreuses années à cet endroit, avant même qu'il ne soit classé en zone
agricole; elles ne l'auraient pas été à une tierce entreprise n'ayant aucune
attache préexistante avec le bien-fonds. A suivre ce raisonnement, une autorisation
de transformer ne pourrait être délivrée en application de l'art. 24 al. 2 LAT
qu'à un propriétaire de longue date, ayant construit ou acquis les bâtiments ou
installations en cause à une époque où ils ne contrevenaient pas à la
réglementation en vigueur. Or une pareille restriction va très au-delà de ce
qu'exige la législation sur l'aménagement du territoire. Elle entraverait de
manière excessive le transfert de bâtiments ou d'installations non conformes
dont le nouvel acquéreur maintient pour l'essentiel l'affectation actuelle.
c) Le
changement d'exploitant ne constituerait un fait nouveau susceptible
d'entraîner la révocation des autorisations délivrées que si il impliquait dans
l'utilisation des installations litigieuses une modification décisive au regard
de l'art. 24 al. 2 LAT. Tel n'est pas le cas, même si l'on peut penser que le
volume de production sera augmenté et qu'une part plus importante que par le
passé sera livrée à d'autres entreprises que Riva SA. Ceci était toutefois
prévisible sur la base des données fournies par cette dernière lors de la mise
à l'enquête des travaux de rénovation. Le descriptif technique mentionnait la
capacité maximum de production (20 mètres cubes à l'heure) et précisait qu'une
petite partie de celle-ci était destinée à l'usine, le reste pour
l'alimentation des chantiers. Que l'autorisation soit délivrée à Riva SA ne
garantissait par ailleurs nullement que les conditions d'exploitation de
l'installation rénovée demeureraient inchangées. Riva SA est une société anonyme
dont les objectifs commerciaux et les activités sont susceptibles de se
modifier au gré de la conjoncture. On ne pouvait donc pas exclure, par exemple,
qu'elle utilise elle-même les nouvelles installations comme le fera Bétonfrais
& Pompages SA. Peu importe donc, en définitive, qu'elle ait renoncé à
exploiter elle-même cette installation et l'ait vendue à une entreprise
spécialisée qui lui fournira le béton dont elle a besoin. La précédente
procédure conduite devant le Tribunal administratif a d'ailleurs démontré que
cette modification des conditions d'exploitation n'avait pas d'effets sensibles
sur l'environnement. On ne voit pas non plus en quoi elle serait incompatible
avec les exigences majeures de l'aménagement du territoire.
d) Dans la
mesure où la situation en fonction de laquelle les autorisations litigieuses
ont été délivrées ne se trouve ainsi pas sensiblement modifiée, les autorités
intimées n'étaient pas fondées à en prononcer la révocation sur la seule base
d'une appréciation différente de la situation (v. ATF 115 V 313).
4.                             Au moment où
les décisions attaquées ont été communiquées aux recourantes, celles-ci avaient
au moins partiellement déjà fait usage des autorisations révoquées (v. rapport
du Service technique intercommunal du Gros-de-Vaud du 20 octobre 1993). Même si
les travaux n'étaient pas achevés, cette circonstance constituait en elle-même
un obstacle à la révocation. Compte tenu des dépenses déjà engagées, seul un
intérêt public important aurait justifié en pareil cas l'arrêt des travaux et
le rétablissement de l'état antérieur. Il y aurait en outre peut-être eu lieu à
indemnisation, dès lors que ces travaux ont été entrepris sur la base
d'autorisations entrées en force. La décision de la municipalité du 21 janvier
1993 suspendant les effets du permis de construire délivré le 1er septembre
1992 à Riva SA, ainsi que la décision du Service de l'aménagement du territoire
du 29 mars 1993 imposant une enquête publique complémentaire, ont en effet été
annulées par le Tribunal administratif le 5 juillet 1993, et le dispositif de
cet arrêt notifié aux parties le 8 juillet 1993. Contrairement à ce que la
municipalité a cru pouvoir écrire à Bétonfrais & Pompages SA le 26 août
1993, ce prononcé était immédiatement exécutoire, quand bien même il était
encore susceptible de faire l'objet d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral dans les trente jours suivant la communication des
considérants, laquelle n'est intervenue que le 9 septembre suivant. A moins
qu'il ne soit dirigé contre une décision portant condamnation à une prestation
en argent, le recours de droit administratif n'a en effet pas d'office effet
suspensif (art. 111 al. 2 OJ). Sauf dispositions contraires, les décisions
administratives déployent leurs effets dès leur notification et non à
l'échéance du délai de recours (
G
ygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2ème éd. § 25, ch. 2 p. 243; v.
aussi Pierre Moor, Droit administratif, volume II, ch. 2.2.1.2, p. 126-127).
Pour cette raison également, le département, respectivement la municipalité
n'étaient pas fondées à révoquer leur décision antérieure.
5.                             Les
considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à
l'annulation des décisions attaquées. Les autorités intimées ayant agi dans le
cadre de leurs attributions de droit public, sans que les intérêts pécuniaires
des collectivités qu'elles représentent soient en cause, l'arrêt sera rendu
sans frais. Les entreprises Riva SA et Bétonfrais & Pompages SA, qui
obtiennent gain de cause avec l'assistance d'un homme de loi, ont en revanche
droit à des dépens, à charge de l'Etat et de la commune.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                       Le recours est
admis.
II.                      La décision de la
Municipalité d'Oulens-sous-Echallens du 14 octobre 1993 révoquant le permis de
construire no 92-1 délivré le 1er septembre 1992 à Riva SA, est annulée.
III.                     La décision du
Service de l'aménagement du territoire du 4 octobre 1993 révoquant
l'autorisation spéciale accordée le 12 août 1992 à Riva SA pour le projet de
construction faisant l'objet du permis de construire susmentionné, est annulée.
IV.                    La Commune
d'Oulens-sous-Echallens et l'Etat de Vaud, Service de l'aménagement du
territoire, verseront à titre de dépens, chacun pour
moitié, une
indemnité de Fr. 1'500.-- (mille cinq cents francs) à Riva SA et à Bétonfrais
& Pompages SA, solidairement créancières de ce montant.
Lausanne, le 1er juillet 1994
Au
nom du Tribunal administratif  :
Le juge :                                                                                                                                            Le
greffier :
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les 30 jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le
recours s'exerce conformément aux art. 103 et suivants de la Loi fédérale
d'organisation judiciaire (RS 173.110)