vd_omni · AC.2018.0303 · 2019-08-27 · fr

A.________ et B.________ /Municipalité de Payerne, Service des communes et du logement, Service de la promotion de l'économie et de l'innovation | Confirmation de la décision de la Municipalité refusant le changement d'affectation d'un immeuble d'habitations en salons de massage (mise en conformité). Selon le règlement communal, sont considérés notamment comme des endroits où la prostitution de salon est prohibée en permanence les bâtiments situés dans des zones à prépondérance d'habitat. Tel est bien le cas du bâtiment en cause, situé au centre-ville, compte tenu notamment du rapport numérique entre commerces au rez et appartements aux étages. De surcroît, le bâtiment se situe à moins de 100 m d'une église et d'un centre médical, ainsi que sur un lieu de passage pour certains écoliers. Les nuisances mentionnées par les opposants sont des éléments de plus, témoignant de l'ampleur des désagréments causés (c. 6a). Pas de violation du principe de la proportionnalité, les mesures proposées par les recourants ne suffisant pas à juguler ces nuisances (c. 6b). Pas d'inégalité de traitement au regard de la situation, différente, des salons autorisés (c. 6c).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 27.08.2019 AC.2018.0303

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 27 août 2019
Composition
Mme Danièle Revey, présidente; Mme Claude-Marie Marcuard et M. Guy Dutoit, assesseurs; Mme Jessica de Quattro Pfeiffer, greffière
Recourants
1.
A.________
à
********
2.
B.________
à
********
tous deux représentés par Me Sophie
KOHLI, avocate à Fribourg,
Autorités intimées
1.
Municipalité de Payerne,
représentée
par Me Marc-Olivier BUFFAT, avocat à Lausanne,
2.
Service des communes et du logement
(SCL),
à Lausanne,
Autorité concernée
Service de la promotion de
l'économie et de l'innovation,
(SPEI), Police cantonale du commerce,
à Lausanne
Objet
Permis de construire
Recours A.________ et consort c/ décisions de la
Municipalité de Payerne du 12 juillet 2018 et du Service des communes et du logement
du 19 juin 2018 (refus de délivrer le permis de construire et d'autoriser le
changement d'affectation d'habitation en salons de massage) – CAMAC 171054
Vu les faits suivants:
A.
A.________ et B.________ sont copropriétaires de la parcelle 35 de la
Commune de Payerne, sise à ********. Ce bien-fonds, de 110 m
2
,
supporte un bâtiment d'habitation de mêmes dimensions (n° ECA 441), composé d'un
local commercial au rez-de-chaussée et de cinq appartements répartis sur quatre
niveaux habitables. Situé au centre-ville sur la rive est de La Broye, le
périmètre, ceint peu ou prou par les rues des Rammes, des Deux Tours, de
Lausanne, du Simplon et de Guillermaux, est colloqué en zone urbaine selon le
plan général d'affectation du 31 octobre 2018. Il est en outre régi par le
plan de quartier "Reine Berthe Ouest" et son règlement, approuvés par
le Conseil d'Etat le 10 janvier 1992.
B.
Le 14 décembre 2016, les services municipaux ont procédé à une
inspection de l'immeuble précité. A cette occasion, il a été constaté qu'à
l'exception du rez-de-chaussée, les quatre autres niveaux étaient entièrement affectés
à des salons de massage, gérés par un dénommé C.________.
Par courrier du 17 février 2017, la Municipalité de
Payerne (ci-après: la municipalité) a attiré l'attention des propriétaires sur
le fait que cette situation contrevenait à l'art. 7 du règlement communal sur
l'exercice de la prostitution, puisque les salons de massage étaient exploités,
sans autorisation, dans un immeuble entièrement affecté à l'habitation. Elle
leur impartissait dès lors un délai au 15 mars 2017 pour lui soumettre une
demande de changement d'affectation, accompagnée de tous documents utiles, se
réservant la possibilité d'accepter ensuite ou non cette modification.
Le 23 mai 2017, A.________ et B.________ ont déposé
une demande de permis de construire, singulièrement de "changement
d'affectation & mise en conformité des logements des étages 1, 2, 3 et 4 en
salons de massage", auprès de la commune. Il y était précisé que les
horaires d'ouvertures allaient de 6h à 23h30 du dimanche au jeudi et de 6h à 2h
les vendredis et samedis.
Le projet a été soumis à la Centrale des
autorisations en matière de construction (CAMAC 171054) le 2 octobre 2017, en
vue de sa mise en consultation auprès des différents services cantonaux. Il a
fait l'objet d'une enquête publique du 6 octobre au 6 novembre 2017,
laquelle a suscité les oppositions d'une cinquantaine de personnes.
Sur requête du Service des communes et du logement,
Division logement (ci-après: SCL), les propriétaires ont complété leur dossier,
le 22 janvier 2018, en y versant plusieurs documents supplémentaires, parmi lesquels
le contrat de bail conclu avec leur locataire, C.________, portant sur "un
studio au 1
er
étage, un appartement 2 pièces au 1
er
étage, un studio au 2
ème
étage, un appartement 2 pièces au 2
ème
étage et un appartement de 4,5 pièces au 3
ème
étage. A l'usage exclusif
d'habitation" (ch. II). Étaient également produits des plans de l'immeuble
et le formulaire de demande d'autorisation de changement d'affectation, sur
lequel la municipalité avait apposé la mention "préavis défavorable".
Une rencontre entre la municipalité et une partie
des opposants a eu lieu le 30 avril 2018. Selon le procès-verbal établi à
cette occasion, ces derniers se plaignaient notamment de problèmes de bruit, de
saleté, d'incivilités, d'insécurité et d'utilisation sans droit de leurs places
de parc. Ils déploraient également que les enfants fussent confrontés sur le
chemin de l'école aux photographies de nus affichées aux murs des salons et que
les filles de joie s'exhibassent parfois impudiquement à la vue des passants.
Le SCL a effectué une visite des locaux litigieux le
7 mai 2018, en présence des propriétaires. Le lendemain, il a dressé un rapport
technique constatant que les cinq appartements rentraient dans la catégorie des
logements à pénurie, qu'ils étaient en bon état et qu'une occupation ordinaire
était possible sans travaux préalables. Ce même rapport indiquait que le revenu
locatif objectif pouvait être estimé à 44'037 fr. ou au plus à 44'772 fr. en
tenant compte des travaux prévus, soit un loyer moyen de 201 fr. le m
2
par an.
Par décision du 19 juin 2018, contenue dans la
synthèse CAMAC, le SCL a confirmé que les locaux concernés entraient dans une
catégorie de logements à pénurie au sens de la loi vaudoise du 10 mai 2016 sur
la préservation et la promotion du parc locatif (LPPPL; BLV 840.15) et
considéré que l’intérêt public à maintenir ces appartements sur le marché
ordinaire de l’habitation l’emportait sur les intérêts privés des exploitants à
les utiliser comme salons de massages. Il a dès lors refusé de délivrer son autorisation
spéciale, soit de régulariser le changement d’affectation opéré, ordonné la remise
de l’immeuble sur le marché ordinaire du logement dans les plus brefs délais et
ordonné un plafonnement des loyers à 44'772 fr. par an ou 201 fr. le m
2
par an.
Par décision du 12 juillet 2018, la municipalité a refusé
de délivrer aux propriétaires le permis de construire sollicité. Elle précisait
qu'au vu de la synthèse CAMAC négative, à laquelle elle se ralliait
intégralement, et du nombre d'oppositions formées pendant l'enquête publique,
elle n'était pas en mesure de statuer favorablement. Elle rappelait au
demeurant qu'elle avait déjà émis un préavis négatif sur la base du règlement
communal régissant l'exercice de la prostitution, lequel prohibait cette
activité dans les lieux principalement affectés à l'habitation.
C.
Par mémoire de leur conseil commun du 13 septembre 2018, A.________ et B.________
ont déféré les deux décisions du SCL du 19 juin 2018 et de la municipalité du
12 juillet 2018 à la Cour de céans, en concluant principalement à l'admission
du changement d'affectation requis et à l'octroi du permis de construire,
subsidiairement à une augmentation du revenu locatif global contrôlé à 52'148
fr. par an ou du loyer mensuel moyen net à 235 fr. le m
2
par an, plus
subsidiairement encore au renvoi de la cause au SCL pour nouvelle décision sur
ce point. En bref, ils contestent que leur immeuble soit touché par la pénurie
de logements, dès lors que le taux de vacance est désormais de 2,2% pour le
district, soit supérieur au seuil statistique de 1,5%, et soutiennent que leurs
locaux seraient trop exigus et vétustes pour répondre aux besoins de la
population. Ils réfutent en outre les calculs effectués par le SCL, lesquels ne
tiendraient pas suffisamment compte des travaux de rénovation nécessaires. Ils
considèrent par ailleurs que le quartier est davantage affecté aux activités
commerciales qu'à l'habitation et que le refus signifié viole le principe de
l'égalité de traitement, puisqu'un autre salon de massage a été autorisé en
2017 à moins de 200m de leur immeuble. Pour étayer leurs arguments, les
recourants s'appuient notamment sur des images et un plan des environs extraits
du site internet Google Maps, ainsi que sur le permis de construire délivré le
23 novembre 2017 à A.________ pour un autre salon de massage à la rue ********,
à Payerne.
Dans sa réponse du 21 novembre 2018, la municipalité
conclut au rejet du recours. Elle affirme, pièces à l'appui, avoir effectué une
enquête de proximité qui lui a permis de constater que l'immeuble concerné se
trouvait dans une zone à prépondérance d'habitat, soit au centre-ville, où les
logements sont encore très recherchés. Elle souligne que les recourants n'étaient
pas sans connaître les règles communales en vigueur, dont elle les avait dûment
avertis, et qu'ils n'ignorent pas non plus l'impact que peut avoir
l'exploitation d'un salon de massage sur le public, puisque l'un d'eux en détient
déjà un autre dans la commune, dont la situation diffère toutefois puisqu'il
s'agit ici de plusieurs salons et non pas d'un seul, qui plus est dans une rue
de passage à proximité d'un centre médical et d'une école notamment. Elle
rappelle enfin que la mise à l'enquête publique a soulevé une vague
d'oppositions, dénonçant moult nuisances de toutes natures. A titre de mesures
d'instruction, elle sollicite l'audition de deux voisins et opposants en
qualité de témoins, la production des baux à loyer de l'immeuble, ainsi qu'une
inspection locale.
Dans sa réponse du 29 novembre 2018, le SCL conclut
également au rejet du recours.
Par écriture du 29 novembre 2018, la Police
cantonale du commerce renonce à se déterminer sur le recours, étant d'avis que
les décisions attaquées ne sont pas de son ressort. Elle informe néanmoins le
tribunal avoir reçu en mai 2018 quatre dossiers d'annonce de salons de
prostitution dans l'immeuble en cause, qu'elle a renvoyés à leur expéditrice
par courriers du 4 mai 2018 annexés, faute d'autorisations de changement
d'affectation et d'utiliser.
Invités à participer à la procédure de recours, les
opposants ne se sont pas manifestés.
Par mémoire complémentaire du 31 janvier 2019, les
recourants renoncent à leur conclusion subsidiaire tendant à la modification
des mesures de contrôle des loyers, fondées sur la LPPPL, qui tombent à faux
depuis que le taux de logements vacants a été fixé à 1,6% pour l'année 2019
dans le district. Ils maintiennent leurs autres moyens, qu'ils étayent quelque
peu, en insistant sur l'affectation principalement commerciale de la zone
concernée. Ils ajoutent que, dans un souci de paix du voisinage, le permis de
construire sollicité pourrait éventuellement être assorti de conditions, un
refus pur et simple étant selon eux contraire au principe de la
proportionnalité.
Dans ses déterminations du 1
er
mars 2019,
le SCL concède que le taux moyen de logements vacants dans le district est
désormais supérieur au seuil légal de 1,5%, comme il ressort de l'arrêté du
Conseil d'Etat du 23 janvier 2019, si bien que les règles de préservation du
parc locatif de la LPPPL ne trouvent plus application.
Dans ses déterminations du 1
er
avril
2019, la municipalité reconnaît que la situation s'est modifiée à compter du 1
er
janvier 2019 en faveur des recourants, en ce sens que leur immeuble n'est plus
soumis aux dispositions relatives à la pénurie de logements et aux restrictions
imposées par la LPPPL. Elle rappelle cependant que le refus de permis de
construire municipal résultait aussi d'une violation de l'art. 7 du règlement
communal sur l'exercice de la prostitution, toujours litigieuse. Elle produit quelques
lettres de remerciements d'opposants et suggère la tenue d'une audience
d'instruction.
Pour sa part, la Police cantonale du commerce n'a
pas émis de commentaires.
Par avis du 15 avril 2019, la juge instructrice
retient que le SCL a, par nouvelle décision du 1
er
mars 2019,
constaté à titre d'élément nouveau que la Commune de Payerne n'est plus un lieu
à pénurie au sens de la LPPPL pour 2019, considéré que le projet litigieux
n'est donc pas soumis à autorisation au sens de cette loi et annulé ainsi sa précédente
décision litigieuse du 19 juin 2018, de sorte que le recours est devenu sans
objet à cet égard. Elle observe en revanche que le recours conserve un objet en
tant qu'il conteste la décision municipale du 12 juillet 2018, dont seule la
seconde motivation découlant de l'art. 7 du règlement communal sur l'exercice
de la prostitution conserve sa pertinence. Elle invite dès lors la municipalité
à compléter son argumentation relative à cette disposition.
Dans un nouveau mémoire du 15 mai 2019, la
municipalité confirme ses conclusions en rejet du recours, restant d'avis que
le projet contesté se situe dans un périmètre principalement affecté à
l'habitation, en violation de l'art. 7 du règlement communal sur l'exercice de
la prostitution. Se prévalant de l'autonomie communale, elle rappelle qu'il est
question d'ouvrir non moins de cinq salons de massage dans un immeuble à
proximité d'un centre d'urgences médicales et d'une école, soit dans un lieu de
passage important entre ces établissements et le centre-ville, contrairement à
l'autre salon de la rue ********, qui se trouve dans une impasse peu fréquentée
et sans vis-à-vis. Elle insiste sur le fait que l'exploitation décriée entraîne
des nuisances importantes pour le voisinage, comme en témoignent les nombreuses
oppositions formulées, et que tous les bâtiments alentours sont affectés à
l'habitation, même si certains d'entre eux disposent de commerces aux
rez-de-chaussée, à l'instar de l'immeuble litigieux. Elle réitère en conséquence
ses demandes d'audition de témoins et d'inspection locale, censées prouver ses
arguments. Elle estime enfin que les désagréments liés à de tels salons sont
difficilement maîtrisables et surtout incontrôlables en pratique, de sorte que
la suggestion des recourants d'assortir le permis de construire de conditions paraît
vaine.
Dans leurs observations finales du 28 juin 2019,
assorties de nouvelles pièces, les recourants estiment au contraire que le
changement d’affectation sollicité respecte les dispositions communales et
cantonales applicables. Ils persistent à dire que la zone concernée est à
destination mixte et non à prépondérance d’habitat, ce que le degré de
sensibilité au bruit III attribué au quartier tendrait également à confirmer. Ils
soulignent que ni le centre médical, ni l’école ne sont aux abords immédiats
des salons en cause, lesquels se trouvent d’ailleurs dans une impasse, de sorte
qu’il n’existe quasiment aucun passage automobile mais uniquement piétonnier.
Ils contestent les nuisances rapportées par la municipalité, arguant que la
clientèle cherche plutôt la discrétion, et affirment que l’existence des locaux
controversés sera imperceptible de l’extérieur. En somme, ils sont d’avis que ********
est plus appropriée à l’exercice de la prostitution que la rue ********, à côté
d’un supermarché, ou encore la rue ********, plus fréquentée, où est exploité
un "salon de bien-être érotique". Ils requièrent production, par la
municipalité, du dossier d’autorisation afférent à ce dernier, ainsi qu’une inspection
locale des trois différentes adresses.
La municipalité a déposé des observations spontanées
le 18 juillet 2019.
La cour a ensuite statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
La voie du recours de droit administratif au sens des art. 92ss de la
loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV
173.36) est ouverte contre les décisions prises de manière coordonnée par la
municipalité et les autorités cantonales en vertu des art. 103ss et 120ss de la
loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC; BLV 700.11), qui refusent en l'occurrence de délivrer aux
recourants l'autorisation d'utiliser leur bâtiment à d'autres fins que
l'habitation.
Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95
LPA-VD, le recours est intervenu en temps utile. Les propriétaires de
l'immeuble en cause, destinataires des décisions attaquées, ont manifestement
la qualité pour recourir (cf. art. 75 let. a LPA-VD). Le recours respecte au
surplus les conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD (applicable par
renvoi de l'art. 99 LPA-VD), si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière.
2.
a) La décision attaquée du SCL du 19 juin 2018 refusait de régulariser
l'affectation en salons de prostitution des cinq logements sis dans l'immeuble
dont les recourants sont propriétaires, en application de la LPPPL. Dans ses
déterminations du 1
er
mars 2019, le service cantonal a
toutefois constaté que la Commune de Payerne n'était plus considérée comme un
lieu à pénurie de logements depuis l'arrêté du Conseil d'Etat du 23 janvier
2019 et qu'elle n'était donc plus soumise aux restrictions de cette loi, raison
pour laquelle il a annulé sa précédente décision.
Le recours est ainsi devenu sans objet en ce qui
concerne la décision du SCL du 19 juin 2018.
b) Reste néanmoins litigieuse la décision municipale
du 12 juillet 2018 de refus de permis de construire, en tant qu'elle se fonde
sur le règlement communal régissant l'exercice de la prostitution.
3.
La municipalité requiert la tenue d'une inspection locale ainsi que
l'audition de deux voisins et opposants au projet d'exploitation des
recourants.
a) Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al.
2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999
(Cst.; RS 101) comprend notamment le droit pour l'intéressé d'obtenir qu'il
soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à
l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur
son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre.
Toutefois, il est possible de renoncer à l'administration de certaines preuves
offertes, lorsque le fait dont les parties veulent rapporter l'authenticité
n'est pas important pour la solution du cas, lorsque les preuves résultent déjà
de constatations versées au dossier ou lorsque le juge parvient à la conclusion
qu'elles ne sont pas décisives pour la solution du litige ou qu'elles ne
pourraient l'amener à modifier son opinion (cf. ATF 140 I 285 consid. 6.3.1; TF 8C_124/2019
du 23 avril 2019 consid. 6.2 et les références citées).
b) En l'espèce, vu les pièces du dossier, incluant
notamment plusieurs images, plans et descriptifs des lieux, la tenue d'une
audience sur place n'apparaît pas nécessaire à établir les faits pertinents
pour l'issue du litige. Il n'en va pas différemment des auditions de témoins
requises, puisque le point de vue des opposants résulte déjà de plusieurs
transcriptions (oppositions, procès-verbal de réunion, lettres adressées à la
municipalité) également en mains du tribunal, qui s'estime ainsi suffisamment
renseigné pour statuer en toute connaissance de cause.
Il n'y a dès lors pas lieu de donner suite aux
mesures d'instruction requises par la municipalité, sans qu'il n'en résulte de
violation du droit d'être entendu des parties.
4.
Les recourants soutiennent que la municipalité n'aurait pas suffisamment
motivé son refus de permis de construire.
a) Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al.
2 Cst. implique également pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision
(cf. aussi art. 42 let. c LPA-VD). Selon la jurisprudence, il suffit que l'autorité
mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels
elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte
de la portée de cette dernière et l'attaquer à bon escient. L'autorité n'a pas
l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et
griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à l'examen
des questions décisives pour l'issue du litige. Dès lors que l'on peut
discerner les motifs qui ont guidé la décision de l'autorité, le droit à une
décision motivée est respecté même si la motivation présentée est erronée. La
motivation peut d'ailleurs être implicite et résulter des différents
considérants de la décision (cf. ATF 141 V 557 consid. 3.2.1; TF 2D_8/2018 du
11 septembre 2018 consid. 4.1 et les références citées).
b) En l'occurrence, la décision attaquée expose
clairement les motifs principaux qui ont conduit la municipalité à refuser
l'octroi du permis de construire, à savoir la synthèse CAMAC négative, le
nombre d'oppositions déposées durant l'enquête publique et, surtout, le
règlement communal sur l'exercice de la prostitution, dont elle cite la
disposition topique. Cette motivation apparaît suffisante, au regard des
exigences légales et jurisprudentielles précitées, pour sauvegarder les droits
des recourants, ce d'autant plus que ces derniers, assistés d'une avocate, ont
pu recourir à bon escient et faire valoir leurs moyens à réitérées reprises, de
manière spontanée ou sur invitation du tribunal, au cours de divers échanges
d'écritures.
Partant, le grief se révèle infondé.
5.
La municipalité considère que les salons de massage exploités par les
recourants contreviennent à l'art. 7 du règlement communal sur l'exercice de la
prostitution.
a) Adopté le 11 décembre 2014 par le Conseil
communal de la Commune de Payerne et approuvé le 26 janvier 2015 par le
département compétent, ce règlement a fait l'objet de deux arrêts de la Cour
constitutionnelle et du Tribunal fédéral (CCST.2015.0001 du 24 août 2015 et TF
2C_862/2015 du 7 juin 2016), qui en ont successivement confirmé la légalité. Il
s'inscrit dans le prolongement de la loi vaudoise du 30 mars 2004 sur
l'exercice de la prostitution (LPros; BLV 943.05), laquelle a notamment pour
but de réglementer les lieux, heures et modalités de l'exercice de la
prostitution, ainsi que de lutter contre les manifestations secondaires de la
prostitution de nature à troubler l'ordre public (art. 2 let. c LPros), et
laisse aux municipalités, dans les limites de ladite loi, la compétence d'édicter
des restrictions à l'exercice de la prostitution de salon (art. 14 LPros).
b) Selon l'art. 2 du règlement communal, l'exercice
de la prostitution, quelles qu'en soient les modalités, peut être interdit dans
les endroits où il est de nature à troubler l'ordre et la tranquillité publics,
à engendrer des nuisances ou à blesser la décence (al. 1). Les affectations
prévues par le règlement sur le plan général d'affectation peuvent être
restreintes, en ce qui concerne l'exercice de la prostitution, dans toutes les
zones aux conditions du présent règlement (al. 2).
Aux termes de l'art. 7 du règlement communal, sont considérés
notamment comme des endroits où la prostitution de salon est prohibée en
permanence (al. 1): les bâtiments principalement affectés à l’habitation ou
situés dans des zones à prépondérance d’habitat (let. a); les bâtiments de
toute nature aux abords immédiats des lieux de culte, cimetières, bâtiments
préscolaires, scolaires, de formation professionnelle, homes, hôpitaux (let.
b). La Municipalité peut préciser, par voie d’arrêté, la liste des lieux où la
prostitution de salon est prohibée. Elle peut également établir une carte des
lieux concernés (al. 2).
D'après l'art. 8 du règlement communal, certains
endroits peuvent ne pas convenir à l’exercice de la prostitution non en
permanence mais à des horaires déterminés (al. 1). Sont notamment considérés
comme inappropriés à l’exercice de la prostitution de salon les bâtiments du
centre-ville et des hameaux de la Commune, lorsque cette activité constitue une
gêne pour les habitants, durant les jours de repos public entre 22h00 et 07h00
(al. 2). L'art. 9 précise que tout local accueillant une activité de
prostitution de salon doit être conforme à l’affectation (commerciale) de
l’immeuble ou de la partie concernée de celui-ci (al. 1). Conformément à l’art.
93 LATC, la Municipalité peut procéder à des inspections périodiques pour
vérifier la conformité des locaux et de leur affectation; d’office ou à la
requête de la Police cantonale du commerce (al. 2). Selon l'art. 10 du
règlement enfin, dans la même mesure que le prévoit l’art. 85 LATC, la
Municipalité peut accorder des dérogations, pour autant que des circonstances
objectives le justifient. L’octroi de dérogations ne doit pas porter atteinte à
un autre intérêt public prépondérant ou à des intérêts prépondérants de tiers
(al. 1). Ces dérogations peuvent être accordées à titre temporaire ou définitif
et être assorties de conditions et charges particulières. Elles peuvent être limitées
à la personne de l’exploitant et retirées en cas de changement d’exploitant
(al. 2).
c) Les art. 7ss du règlement payernois sur
l'exercice de la prostitution constituent des mesures de police qui tendent à
assurer la tranquillité des habitants, à préserver de toute confrontation ou
voisinage gênant les lieux de recueillement, les bâtiments fréquentés par des
enfants et des jeunes, ou encore les établissements abritant des patients ou
des personnes âgées. Il s’agit également de veiller au repos nocturne durant
les jours chômés. Pour assurer ces objectifs, les locaux de prostitution ne
peuvent, sous réserve de dérogations, occuper que des immeubles ou portions
d’immeuble affectés au commerce et ne sont pas tolérés dans les immeubles
d’habitation et dans les zones vouées principalement à l’habitat, le contrôle
étant assuré au moyen des instruments prévus par la législation sur
l’aménagement du territoire. Ces buts s’inscrivent dans la défense d'intérêts
publics, tels que la qualité de l'habitat, le repos et la tranquillité publics,
ou encore la limitation des émissions immatérielles excessives de la
prostitution (cf. CCST.2015.0001 du 24 août 2015 consid. 3a, 3a/aa et 3b).
Selon le Tribunal fédéral en effet, les
"émissions de nature immatérielle" qui blessent le sens moral,
respectivement qui provoquent des impressions psychiques désagréables, peuvent
importuner directement les voisins ou avoir des effets indirects en ce sens qu'elles
peuvent rendre plus difficile la mise en location d'un appartement ou éloigner
les clients des commerces (cf. ATF 108 Ia 140 consid. 5c/aa et bb). Le
voisinage immédiat de salons de prostitution ou le partage des locaux communs
ou des abords d’un même immeuble sont susceptibles de générer ce type
d’émissions ressenties comme gênantes ou déplaisantes, par exemple en cas de
confrontation avec l’affichage de prestations ou de photos d’hôtesses
vulgairement aguichantes sur les portes de salons, plus spécialement si ces
bâtiments sont fréquentés par des enfants. A l'instar d'une discothèque ou d'un
night-club, un salon de prostitution est un établissement gênant pour les
habitants du voisinage, dans la mesure où son activité s'exerce à des heures
tardives dans la nuit et est par conséquent incompatible avec une zone destinée
essentiellement à l'habitation, où le repos nocturne présente une importance prépondérante.
Il faut également tenir compte du phénomène de concentration des salons,
l’implantation d’un salon ayant souvent pour effet de faire fuir les autres
locataires, et de la démultiplication des nuisances sonores que cette
particularité entraîne (cf. CCST.2015.0001 du 24 août 2015 consid. 3a/aa et les
arrêts cités).
Dans le cas de la Commune de Payerne, où le nombre
de salons de massage a précisément augmenté ces dernières années au point que
des immeubles entiers sont maintenant occupés par ce genre d’établissements
(cf. CCST.2015.0001 du 24 août 2015 consid. 3a/aa), le Tribunal fédéral a
considéré que les habitants qui résident dans des zones où l'habitat est
prépondérant doivent pouvoir prétendre à une certaine tranquillité, notamment
nocturne. Or, la prostitution de salon provoque inévitablement certains
désagréments. Par exemple, les habitants, et en particulier les enfants des
quartiers d'habitations, peuvent se trouver confrontés à la publicité ainsi
qu'aux clients des personnes pratiquant la prostitution qui arrivent en
véhicules, cherchent une place de stationnement, claquent leurs portières, peuvent
se méprendre et frapper à la mauvaise porte, faire du bruit dans les couloirs
des immeubles ou discuter directement avec de telles personnes aux fenêtres,
cela de nuit comme de jour. Tous ces éléments, dont la liste n'est aucunement
exhaustive, perturbent l'ordre public et sont donc incompatibles avec une zone vouée
principalement à l'habitation (cf. TF 2C_862/2015 du 7 juin 2016 consid. 6;
voir aussi CCST.2015.0001 du 24 août 2015 consid. 3a et 3b).
6.
a) En l'espèce, les parties sont divisée sur la question de savoir si
les salons de massage litigieux se situent dans un endroit où la prostitution
est interdite en permanence, soit dans "les bâtiments principalement
affectés à l’habitation ou situés dans des zones à prépondérance
d’habitat" au sens de l'art. 7 al. 1 let. a du règlement communal sur
l'exercice de la prostitution.
Au vu du plan général d'affectation (art. 8) et du
plan de quartier "Reine Berthe Ouest" (art. 2.1), les locaux
concernés se trouvent en zone urbaine, destinée principalement aux bâtiments
voués aux logements, aux commerces, aux services et à l'artisanat, soit aux
usages traditionnellement admis dans une localité; dans la règle, le
rez-de-chaussée de ces bâtiments ne peut pas être affecté à l'habitation. Aussi,
bon nombre d'immeubles alentour abritent des négoces donnant de plain-pied sur
la rue, comme l'attestent le compte-rendu de l'inspection municipale du 14
décembre 2016 ainsi que les images extraites de Google Maps par les recourants
(pièce 6 du bordereau du 13 septembre 2018 et pièce 24 du bordereau du 28
juin 2019). Ces mêmes images ne laissent toutefois entrevoir aucune enseigne
commerciale aux niveaux supérieurs des bâtiments, mais bien plutôt des fenêtres
et balcons rattachés visiblement à des appartements privés. C'est également ce
qui résulte des deux plans produits par la municipalité (pièce 103 du bordereau
du 21 novembre 2018), que les recourants ne remettent pas en cause et qui
indiquent les différentes affectations des immeubles voisins, soit quelque 23
commerces et 77 logements répartis sur 13 bâtiments, sans compter celui qui
nous occupe. Dans ces conditions, il appert que la proportion de logements à
cet endroit est bien supérieure, en comparaison, à celle des entreprises
commerciales. L'immeuble des recourants n'échappe d'ailleurs pas à la règle,
puisqu'il abrite un magasin au rez-de-chaussée et cinq studios et appartements
aux étages. Partant, il peut être admis qu'il s'agit d'un bâtiment situé dans une
zone à prépondérance d’habitat au sens de l'art. 7 al. 1 let. a du règlement
communal sur l'exercice de la prostitution.
Certes, le dossier de la municipalité contient une
"carte des périmètres interdits à la prostitution", dont la parcelle
des recourants ne fait pas partie. Au vu de sa légende, cette carte semble toutefois
avoir été adoptée afin de définir les abords immédiats des lieux de culte, des
bâtiments scolaires ou de formations, des hôpitaux et des homes au sens de
l'art. 7 al. 1 let. b et al. 2 du règlement communal. Quoi qu'il en soit, elle
n'exclut de toute façon pas une prohibition de la prostitution de salon en
dehors de ses périmètres. Il est du reste douteux que les salons de massage
problématiques constituent des "usages traditionnellement admis dans une
localité" au sens du plan de quartier, à l'exemple des cafés-restaurants, pharmacie,
kiosque, quincaillerie et autres petits commerces qui parsèment les rues environnantes,
toujours sur le vu des extraits Google Maps produits par les recourants (pièce
6 du bordereau du 13 septembre 2018 et pièce 24 du bordereau du 28 juin 2019).
De surcroît, le dossier révèle que ces salons se trouvent à moins de 100m d'une
église et d'un centre médical, ainsi que sur un lieu de passage pour certains
écoliers. Les nuisances mentionnées par les opposants (en particulier les
bruits de comportements, spécialement la nuit, les incivilités, notamment les
mictions contre les murs, les déchets et poubelles, le trafic des voitures des
clients, le parking sauvage, la porte d'entrée laissée ouverte permettant
l'accès aux photographies érotiques affichées, les hôtesses dénudées à la
fenêtre) sont des éléments supplémentaires témoignant de l'ampleur des
désagréments causés par cet établissement dans le quartier et, conséquemment,
du trouble à l'ordre public provoqué dans le voisinage, que les recourants
tentent en vain de minimiser. Que la rue soit une impasse routière et donc empruntée
surtout par des piétons n’y change rien, puisque c’est précisément l’intérêt de
ces derniers qu’il convient de préserver. Quant au fait qu’un degré de
sensibilité au bruit III ait été attribué au périmètre, il n’est pas insolite
dans un centre-ville à caractère urbain.
Il s'ensuit que la municipalité n'a pas abusé de son
pouvoir d'appréciation dans l'interprétation du règlement communal.
b) Les recourants estiment qu'un refus pur et simple
d'autoriser l'exploitation des salons de massage litigieux viole le principe de
la proportionnalité.
Le principe de la proportionnalité exige qu'une
mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés et que ceux-ci
ne puissent être atteints par une mesure moins incisive; ce principe interdit
également toute limitation allant au-delà du but visé et exige un rapport
raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (cf. ATF
140 I 168 consid. 4.2.1; TF 1C_298/2017 du 30 avril 2018 consid. 3.1.2).
Dans le cas présent, les mesures proposées par les
recourants n'apparaissent pas suffisantes pour pallier les nuisances et la gêne
causées par les salons de prostitution décriés. Une limitation des horaires,
par exemple, permettrait certes aux voisins de passer des nuits plus calmes,
mais n'éviterait pas à leurs enfants d'être confrontés à la prostitution durant
la journée. Une restriction de l'usage des places de stationnement paraît
vaine, puisqu'à l'heure actuelle, des parcages sauvages sur les places privées
des riverains sont déjà dénoncés. Quant à une insonorisation des locaux, elle
est souvent onéreuse et difficilement applicable, et ne réglerait d'ailleurs
pas les problèmes relatifs aux nombreux passages des clients, souvent bruyants
(cf. TF 2C_862/2015 du 7 juin 2016 consid. 7.1.1). Toutes ces mesures
n'empêcheraient du reste aucune autre incivilité et ne préviendraient pas la
saleté, l'insécurité, ni les autres désagréments nuisant aux voisins. Enfin, la
simple fermeture de la porte de l'immeuble paraît bien trop aléatoire pour être
d'une quelconque efficacité.
C'est donc à tort que les recourants se plaignent
d'une mesure disproportionnée.
c) Les recourants dénoncent enfin une inégalité de traitement
résultant du fait qu’un autre salon de massage a été autorisé à quelque 200m
seulement des locaux qui nous occupent, de même qu’un "salon de bien-être
érotique" en zone d’habitation.
Une décision viole le principe de l'égalité de
traitement consacré à l'art. 8 al. 1 Cst. lorsqu'elle établit des distinctions
juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la
situation de fait à réglementer ou qu'elle omet de faire des distinctions qui
s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable
n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas
de manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable
injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 137 V 334
consid. 6.2.1 et la référence; TF 2D_11/2018 du 12 juin 2018 consid. 3.1).
En l'occurrence, il est vrai que l'un des recourants
s'est vu délivrer un permis de construire en novembre 2017 (versé au dossier)
pour réaffecter un logement sis à la rue ********, sur la parcelle 256, en
salon de prostitution. Ce bien-fonds est également colloqué en zone urbaine par
le plan général d'affectation, dans un quartier affecté en priorité à
l'habitation, à l'artisanat et au commerce, dont les relations avec la grand-rue,
principale artère commerçante de la ville, sont toutefois privilégiées (ch. 1
du plan de quartier "Vieille ville – secteur nord"). Cela étant, cet
établissement se distingue du cas présent tant par son emplacement que par son
envergure, puisqu'au dire de la municipalité, non contesté par les recourants, il
ne s'agit pas là de cinq salons de massage pouvant accueillir une dizaine
d'occupants, mais d'un seul salon isolé, qui plus est dans une petite ruelle
peu fréquentée, peu visible et sans aucun vis-à-vis. Il s’avère en en
particulier que l’entrée du supermarché signalé par les recourants (pièce 27 du
bordereau du 28 juin 2019) ne donne pas sur cette rue, mais sur la route
principale perpendiculaire. Il s'ensuit que les deux situations sont suffisamment
dissemblables pour être traitées différemment, sans que le principe de
l'égalité de traitement n'en soit affecté.
Quant au troisième établissement, qui contiendrait
selon les recourants un donjon sadomasochiste, il se situe sur la parcelle 498
régie par le plan de quartier "Rue du Jura", qui tend à affirmer le
caractère urbain de la rue (ch. 1) et la destine aux constructions,
installations et aménagements affectés à l’habitation et à des activités ou
usages compatibles avec l’habitation tels que l’artisanat, le commerce, les
services et les équipements collectifs (ch. 2.2), soit à une affectation peu
éloignée de celle du quartier de ********. Quoi qu’il en soit, même en
admettant que ce salon aurait bénéficié d’un traitement plus favorable dans des
circonstances analogues, le principe de la légalité de l'activité
administrative prévaut en règle générale sur celui de l'égalité de traitement, ce
qui signifie que le justiciable ne peut généralement pas se prétendre victime
d'une inégalité devant la loi lorsque celle-ci est correctement appliquée à son
cas, alors qu'elle l'aurait été faussement, voire pas du tout, dans d'autres
cas (cf. ATF 139 II 49 consid. 7.1). Les recourants ne prétendent
d’ailleurs pas que les conditions pour une exception au principe "pas
d'égalité dans l'illégalité" seraient réunies (voir notamment à ce sujet
TF 1C_154/2018 du 4 juillet 2018 consid. 6 et les arrêts cités).
d) Compte tenu de l'ensemble des développements qui
précèdent, la décision municipale, en tant qu'elle refuse le permis de
construire sur la base du règlement communal sur l'exercice de la prostitution,
n'est pas critiquable.
7.
En définitive, le recours doit être déclaré sans objet en tant qu'il
conteste la décision du SCL du 19 juin 2018. Il doit être rejeté en tant qu'il
conteste la décision de la municipalité du 12 juillet 2018, laquelle doit être
confirmée.
Les frais judiciaires sont fixés à 1'500 fr. (cf. art.
4 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative
[TFJDA; BLV 173.36.5.1]) et mis à la charge des recourants, partiellement
déboutés (cf. art. 49 LPA-VD). Ceux-ci doivent assumer des dépens en faveur de
la Commune de Payerne, dont il convient d'arrêter le montant à 2'000 fr. (cf.
art. 55 LPA-VD). Ils ne sauraient toutefois prétendre eux-mêmes à une telle
indemnité, dès lors que l'annulation de la décision attaquée du SCL du 19 juin
2018 résulte essentiellement de faits nouveaux, intervenus en cours de
procédure (cf. art. 55 et 56 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est sans objet en tant qu'il conteste la décision du Service
des communes et du logement, Division logement, du 19 juin 2018.
II.
Le recours est rejeté en tant qu'il conteste la décision de la
Municipalité de Payerne du 12 juillet 2018.
III.
La décision de la Municipalité de Payerne du 12 juillet 2018 est
confirmée.
IV.
Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la
charge de A.________ et B.________, solidairement entre eux.
V.
A.________ et B.________ sont débiteurs solidaires de la Commune de
Payerne d'un montant de 2'000 (deux mille) francs à titre d'indemnité de
dépens.
Lausanne, le 27 août 2019
La
présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.