vd_omni · AC.2006.0031 · 2007-05-16 · fr

BACHMANN, CASTAN, CORBAZ, GRISONI, LOPEZ/Municipalité de Cugy | Ordre de réaménager des combles dans un état conforme aux plans soumis à l'enquête publique. Il résulte de l'interprétation du règlement communal en vigueur au moment de la construction que le rez-de-chaussée et le premier étage des villas comptent comme niveaux habitables, de sorte que le nombre maximal de deux niveaux est atteint en l'espèce, et que le second étage, quelle que soit la désignation qu'on lui attribue (combles ou sur-combles), ne peut être habitable (la municipalité tolère cependant qu'il soit utilisable). L'application du nouveau règlement ne conduirait pas à une autre solution. Le comportement des recourants témoigne d'une certaine légèreté, qui exclut leur bonne foi. Le principe de la proportionnalité est respecté. Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 16.05.2007 AC.2006.0031

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du
16 mai 2007
Composition
Mme Isabelle Guisan, présidente;
M.
François Despland et M. Renato Morandi, assesseurs ; Mme Anouchka Hubert,
greffière.
Recourants
1.
Valérie BACHMANN,
à Cugy
2.
Julien BACHMANN,
à Cugy
3.
Eric CASTAN,
à Cugy
4.
Daniela CASTAN,
à Cugy
5.
Sébastien CORBAZ,
à Cugy
6.
Céline CORBAZ,
à Cugy
7.
Brigitte GRISONI,
à Cugy
8.
René GRISONI,
à Cugy
9.
Déborah LOPEZ,
à Cugy
10.
Jaime LOPEZ,
à Cugy
tous représentés par Jean-Samuel Leuba,
avocat, à Lausanne
Autorité intimée
Municipalité de Cugy,
représentée par Alain
THEVENAZ, avocat, à Lausanne
Objet
Recours Valérie et Julien BACHMANN et consorts c/ décision
de la Municipalité de Cugy du 31 janvier 2006 (ordre de mise en conformité
des combles de quatre villas jumelles et d'une villa individuelle au ch. du
Grillon, parcelle no 1'221)
Vu les faits suivants
A.
Le 9 janvier 2003, Christian et Vérène Brasye, les
recourants Valérie et Julien Bachmann, Daniela et Eric Castan, ainsi que
Brigitte et René Grisoni ont acquis la parcelle no 1'221 de la Commune de Cugy.
Une propriété par étages a été constituée sur cette parcelle au mois de mai
2003. Parallèlement à cette acquisition, les recourants ont signé un contrat de
mandat forfaitaire avec la société Home Plus Sàrl, à Gland, en date du 31
octobre 2002 et un contrat d'entreprise générale avec la société Progroupe Sàrl,
à Chavannes-de-Bogis, les 14 et 21 janvier 2003. Selon le prospectus remis aux
intéressés par la société précitée, il était question d'acquérir une villa
jumelle de 5,5 pièces, auxquelles était prévue notamment l'adjonction d'un
sous-sol et d'un couvert à voitures. S'agissant des combles, le descriptif
précisait qu'elles étaient "aménagées" et se composaient d'une
chaufferie et d'une très grande pièce aménagée de 24 m2. Selon les contrats
conclus par les recourants avec Home Plus Sàrl et Progroupe Sàrl, ces deux
sociétés étaient chargées de toutes les démarches relatives à l'exécution du
projet, notamment auprès de l'administration.
B.
Le 15 janvier 2003, la Municipalité de Cugy (ci-après : la
municipalité) a délivré aux anciens propriétaires de la parcelle en cause, soit
Lisette Koch, Aymon Regamey et Christine Stalder, un permis de construire quatre
villas jumelles avec couverts et une villa individuelle avec garage intérieur
(y compris chauffage gaz, places de parc + élargissement du chemin et accès).
Parmi les conditions spéciales faisant partie intégrante du permis figurait, en
première place, la condition suivante :
"
Selon article 3.1.5 du RPE communal le niveau
galetas (sur-combles) n'est pas un niveau habitable
."
C.
Lors de la délivrance du permis de construire, la parcelle
en cause était colloquée en zone de faible densité (villas) au sens de l'art.
2.3 du règlement communal sur le plan d'extension et la police des
constructions alors en vigueur, adopté par le Conseil communal le 27 octobre
1982 et approuvé par le Conseil d'Etat le 18 décembre 1985 (ci-après : aRPE).
D.
Les recourants ont emménagé dans leurs villas durant le
second semestre 2003.
E.
Le 29 avril 2004, le Conseil communal de Cugy a adopté un
nouveau règlement général sur l'aménagement du territoire et les constructions,
approuvé par le Département des institutions et des relations extérieures le 15
août 2005 et entré en vigueur le 21 septembre 2005 (ci-après : RATC).
F.
En vue de la délivrance des permis d'habiter requis par
les propriétaires, la Commission communale de salubrité (ci-après : la
commission) a procédé à une visite des immeubles le 29 juin 2005 et le 30 août
2005. A cette occasion, la commission a constaté que, dans les logements des
recourants, les combles avaient été rendus habitables. En particulier, des
salles de bains y avaient été aménagées (douche, lavabo et WC) et,
contrairement à ce qui avait été prévu dans le dossier d'enquête, les
installations de chauffage avaient été réalisées dans les sous-sols plutôt que
dans les galetas. De même, quelques velux avaient été posés (ou déplacés par
rapport aux plans) sans autorisation. Dans le cadre de l'instruction de cette
affaire, la municipalité a constaté que Home Plus Sàrl avait établi en
promotion deux fascicules publicitaires : selon le premier, "huit jolies
villas jumelles de 4,5 pièces et combles aménagés" étaient offertes
à la vente pour un prix de 557'000 fr. chacune (les plans figurant dans ce fascicule
montraient clairement que les combles étaient aménagés en galetas); un second
document publicitaire mettait en vente "huit jolies villas jumelles de 5,5
pièces", au prix de 520'000 fr. chacune.
G.
Le 31 janvier 2006, la municipalité a rendu la décision
suivante :
"(...)
Selon l'article 103 LATC, aucun travail de construction modifiant
l'apparence ou l'affectation d'un bâtiment ne peut être exécuté avant d'avoir
été autorisé. L'autorité municipale doit faire suspendre, supprimer ou modifier
aux frais des propriétaires les travaux non conformes (art. 105 LATC).
En l'état, les aménagements effectués dans les combles sans
autorisation ne peuvent pas être régularisés, dans la mesure où ils sont
contraires à la législation applicable.
Par conséquent, lors de sa séance du 30 janvier 2006, la
Municipalité a décidé de vous demander de réaménager vos combles dans un état
conforme aux plans qui ont été soumis à l'enquête publique, dans un délai de cinq
mois à compter de la date à partir de laquelle la présente décision sera définitive
et exécutoire.
Toutefois, en dérogation de ce qui précède, la Municipalité
accepte que les installations de chauffage demeurent dans les sous-sols plutôt
qu'aux galetas (contrairement à ce qui était prévu dans le dossier d'enquête).
Nous admettons également les velux qui ont été réalisés sans autorisation.
(...)."
H.
Les époux Bachmann et consorts ont recouru contre cette
décision le 21 février 2006 en concluant à son annulation, les travaux opérés
dans les combles étant autorisés. A l'appui de leur recours, ils exposent en
substance que l'aRPE, applicable au moment où les travaux ont été exécutés,
n'était pas d'une clarté évidente s'agissant de la possibilité ou non de rendre
des combles habitables en zone villa et, dans l'affirmative, à quelles
conditions. Compte tenu de son manque de clarté, cet ancien règlement ne
saurait être interprété à leur détriment. Quant au RATC, il prévoit expressément
à son art. 14.5 la possibilité de construire une partie habitable au-dessus
d'un étage et d'un rez-de-chaussée. Au surplus, les recourants invoquent les
principes de la bonne foi et de la proportionnalité à l'encontre de la décision
attaquée. Ils se sont acquittés en temps utile de l'avance de frais requise.
I.
L'autorité intimée a déposé sa réponse le 1
er
juin 2006 en concluant au rejet du recours. Tant l'ancien aRPE que le RATC ne
permettent pas selon elle de régulariser les aménagements faits au deuxième
étage des villas. La municipalité estime par ailleurs avoir procédé à une pesée
soigneuse des intérêts publics et privés en présence. C'est ainsi qu'elle a
admis la régularisation de l'ensemble des velux, alors même que certains
d'entre eux n'avaient pas été autorisés. Il en va de même pour l'aménagement
des installations de chauffage en sous-sol plutôt qu'en toiture.
Il n’est en revanche pas possible d’admettre de manière générale
l’habitabilité des combles, en particulier l’aménagement de salles de bains
dans ces surfaces, sans vider de sa substance une disposition du règlement
communal qui a fait l’objet de nombreuses discussions lors des délibérations du
Conseil communal. Admettre l’habitabilité d’un troisième niveau dans les cas
d’espèce reviendrait à créer un précédent qui pourrait être invoqué à l’avenir
par d’autres propriétaires. Même si la suppression des salles de bains
litigieuses réduira l’agrément de l’habitation, celle-ci offrira encore un
confort tout à fait satisfaisant pour une habitation familiale d’un prix
relativement modeste, le coût de suppression des travaux litigieux ne devant
selon toute vraisemblance pas dépasser 2% de celui de la construction. Dans de
telles circonstances, l’ordre de remise en état n’est pas contraire au principe
de la proportionnalité et l’intérêt public au respect du règlement communal
doit l’emporter sur les intérêts privés des recourants. S’agissant de la bonne
foi de ces derniers, la municipalité ne la met pas en cause. Toutefois, il leur
appartenait de veiller à ce que les modifications envisagées soient dûment
autorisées. Enfin, l’autorité intimée conteste avoir eu une attitude
contradictoire s’agissant de la facturation des raccordements sanitaires
supplémentaires, avant d’en ordonner leur suppression, puisque cette
facturation est intervenue dans un premier temps sur la base d’indications
globales données pour la totalité des maisons, les renseignements ayant au
surplus été fournis par les propriétaires eux-mêmes. Ce n'est qu'au moment de
l'inspection des lieux, préalable à la délivrance des permis d'habiter, qu'elle
a été en mesure de se rendre compte de la modification des projets.
J.
Les recourants ont déposé un mémoire
complémentaire le 8 septembre 2006 en confirmant leurs conclusions. Ils ont
produit différents tableaux établissant les coûts qui résulteraient pour eux de
la démolition de la douche et de sa réinstallation au rez-de-chaussée. Ces
frais s'élèveraient pour la famille Castan à 85'675 fr. (soit 15'00 fr. environ
de plus-values et 85'000 fr. environ pour remettre la douche au rez, dont 3'000
fr. de démontage des installations, fermeture des connections d'eau et
corrections/adaptations des carrelages), pour la famille Corbaz à 105'000 fr.
(soit 100'000 fr. d'installation de WC-lavabos et douche et 5'000 fr. pour la
destruction de la salle de bains dans les combles et la remise en état des
locaux), pour la famille Grisoni à 76'000 fr. environ (soit 15'000 fr. environ de
plus-values, et 62'200 fr. pour remettre la douche au rez, dont 3'000 fr. de
démontage des installations, fermeture des connections d'eau et
corrections/adaptations des carrelages) et enfin pour la famille Lopez à 21'000
fr. environ (soit 16'445 fr. de plus-values et 4'800 fr. environ pour la
destruction de la salle de bains dans les combles et la remise en état des
locaux)
K.
La municipalité a déposé des
écritures finales le 2 octobre 2006 en produisant copie du prononcé préfectoral
rendu le 13 juin 2006 par la Préfecture du district d'Echallens à l'encontre de
Jean-Daniel Aubert, directeur de Progroupe Sàrl, condamnant ce dernier à une
amende de 2'000 fr., plus frais de 200 fr., pour avoir failli à sa
"responsabilité dans la conduite de fin de chantier en laissant délibérément
les propriétaires seuls procéder à des aménagements dans les combles, en
infraction à l'art. 103 LATC". Elle a également produit quatre tableaux
concernant le calcul des taxes de raccordement, en précisant que le premier
avait été établi par un représentant des constructeurs, que le second avait été
dactylographié par l'administration communale, que le troisième constituait la
facture et que le quatrième contenait le détail du calcul selon les art. 35 et
36 du règlement communal en la matière.
L.
Le tribunal a procédé à une
inspection locale le 20 décembre 2006 en présence des parties et de leurs
conseils. A cette occasion, il a visité les villas des recourants après celle
des époux Tissot (située au ch. du Grillon 10), laquelle n'avait subi aucune modification
par rapport à l'aménagement autorisé par le permis de construire. A l'issue de
cette séance, la procédure a été suspendue jusqu'au 28 février 2007 pour
permettre aux parties d'entamer des pourparlers transactionnels. Cette tentative
ayant échoué, la cause a été reprise le 14 mars 2007.
M.
Le tribunal a statué par voie de
circulation.
N.
Les arguments respectifs des parties
seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
Le Tribunal administratif examine d'office et avec un
libre pouvoir d'examen la recevabilité des recours qui lui sont soumis (arrêts
TA AC.1994.0062 du 9 janvier 1996, AC.1993.0092 du 28 octobre 1993 et
AC.1992.0345 du 30 septembre 1993).
a) Selon l'art. 37 al. 1 de la loi du 18 décembre
1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le droit de
recours appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la
décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée
ou modifiée. Cette règle correspond à celle de l'art. 103 litt. a de l'ancienne
loi fédérale d'organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (OJ), ainsi qu'à
l'art 89 al. 1 lettre c de la nouvelle loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin
2005, entrée en vigueur le 1
er
janvier 2007 (LTF) et elle peut donc
être interprétée à la lumière de la jurisprudence du Tribunal fédéral concernant
cette ancienne disposition (AC.1998.0005 du 30 avril 1999 et les arrêts cités).
L'art. 37 al. 1 LJPA, comme l'art. 103 litt. a OJ, n'exige pas que le recourant
soit touché dans ses droits ou ses intérêts juridiquement protégés; un simple
intérêt de fait suffit. Mais lorsque la décision favorise un tiers, il faut que
le recourant soit touché dans une mesure et avec une intensité plus grande que
la généralité des administrés et qu'il se trouve avec l'objet du litige dans un
rapport spécial, direct et digne d'être pris en considération (ATF 112 Ib 154 ss;
116 Ib 447); l'admission du recours doit lui procurer un avantage concret, de
nature économique ou matérielle (ATF 121 II 39 spéc. 43). La qualité pour
recourir est ainsi reconnue au voisin qui devrait tolérer une habitation
nouvelle à proximité immédiate de sa propre maison (ATF 104 Ib 245 consid. 7d;
v. aussi ATF 121 II 171 consid. 2b; 115 Ib 508 consid. 5c) ou qui serait menacé
d'immissions telles que le bruit (ATF 119 Ib 179 consid. 1c), les odeurs (ATF 103
Ib 144 consid. 4c), les inconvénients causés par le trafic (ATF 112 Ib 170
consid. 5b), ou encore, qui subirait la perte d'un dégagement ou d'une vue sur
un site (AC.1998.0005 du 30 avril 1999).
b) En l'espèce, la qualité pour recourir des
époux Bachmann et consorts ne fait aucun doute, dans la mesure où ces derniers
sont propriétaires des villas visées par la décision litigieuse.
2.
Les recourants soutiennent tout d'abord que l'aRPE, en
vigueur lors de la délivrance du permis de construire en janvier 2003, n'était
pas d'une limpidité absolue s'agissant de la possibilité de rendre les combles habitables
en zone villa. Dans la mesure où un règlement peu clair doit être appliqué, ils
estiment que c'est l'interprétation la plus favorable qui doit être retenue.
Ainsi, compte tenu du manque de clarté de l'aRPE, les aménagements litigieux devraient
être admis, l'ordre de démolition ne se justifiant donc pas.
Aux termes de l'art. 2.2.1 lettre d) aRPE fixant les
"prescriptions dimensionnelles réglementaires dans les diverses
zones", le nombre maximal admissible des niveaux habitables en zone
d'habitation de faible densité (villas) est de deux. La disposition précitée
renvoie, pour la définition des niveaux habitables, à l'art. 3.1.5 aRPE, dont
le contenu est le suivant :
"Comptent pour le calcul des niveaux habitables :
·
les rez-de-chaussée
·
les étages sous la corniche
·
les combles habitables autorisés dans la zone
·
les sous-sols dont la partie habitable ou la partie
utilisée pour l'exercice d'une activité professionnelle dépasse le 30% de la
surface bâtie du bâtiment.
Les demi-niveaux, niveaux intermédiaires, surcombles et
galeries intérieures sont autorisés. Ils ne comptent pas pour le calcul des
niveaux habitables.
(...)".
En l'occurrence, le rez-de-chaussée et le premier
étage (sous la corniche) des villas comptent comme niveaux habitables, de sorte
que le nombre maximal de deux niveaux est atteint. Ainsi, le second étage,
quelle que soit la désignation qu'on lui attribue (combles ou sur-combles), ne
peut être habitable au vu de l'aRPE. L'al. 2 de l'art. 3.1.5 aRPE mentionné
ci-dessus, précisant que les demi niveaux, niveaux intermédiaires, surcombles
et galeries intérieures, soit des éléments servant essentiellement de liaison
ou de passage entre deux niveaux, ne sont pas pris en considération dans le
calcul des niveaux habitables, ne modifie en rien ce qui précède. Cette
disposition, peut-être maladroitement rédigée, ne fait que rappeler - implicitement
du moins - qu'étant inhabitables, ces éléments ne comptent évidemment pas dans
le calcul des niveaux habitables. On rappellera à cet égard que pour décider si
un niveau de construction est habitable ou non, la seule intention subjective
du propriétaire ne joue pas un rôle décisif. Il convient plutôt de déterminer
si objectivement, les aménagements prévus au niveau considéré permettent
aisément de rendre ces surfaces habitables (voir dans ce sens ATF 108 Ib 130
ss, arrêts TA ACAC 1995.0179 du 15 mai 1996 et AC 2003.0129 du 23 décembre
2004). Tant l'art. 3.1.7 aRPE, consacré aux combles et définissant les parties
où l'habitation est autorisée, que l'art. 2.1.3 lettre d) aRPE relatif à
l'éclairage des combles habitables ne sont de même d'aucune utilité pour
trancher le point litigieux puisque, comme exposé ci-dessus, le nombre maximum
de niveaux habitables est déjà atteint. Force est ainsi de constater qu'il
n'existe, contrairement aux allégations des recourants, aucune ambiguïté dans
l'aRPE et que les aménagements litigieux contreviennent, comme le soutient à
juste titre l'autorité intimée, à la réglementation susmentionnée.
Par ailleurs, on doit encore examiner si
l'application du RATC ne conduirait pas à une autre solution. En effet, lorsqu'il
faut examiner si une décision de remise en état est justifiée, le droit théoriquement
applicable n'est pas celui en vigueur au moment où la décision est prise, mais
celui en vigueur lors de la réalisation des travaux contestés. Or, une
exception à ce principe est envisageable si le nouveau droit est plus favorable
au propriétaire concerné (arrêt TF 1P.58/2002 du 8 juillet 2002; arrêt TA
AC.2004.0200 du 13 février 2006 a contrario). Dans le cas présent, l'examen du
RATC ne conduit pas à une solution plus avantageuse pour les recourants. Selon
la réglementation applicable à la zone dans laquelle se trouvent les villas
(zone d'habitation de faible densité), il peut y avoir un rez-de-chaussée et un
étage, ainsi qu'une galerie dépendante du niveau inférieur, laquelle peut être
aménagée dans le volume de la toiture sur une partie du bâtiment (art. 14.5
RATC). Il en résulte que le nombre maximal de deux niveaux est à nouveau
atteint et, dans la mesure où les combles ne sont pas aménagés sous forme de
galeries dépendantes du niveau inférieur, il n'est pas possible de faire
application de la disposition susmentionnée. Les aménagements de douche faits
au deuxième étage ne sauraient par conséquent être régularisés.
3.
Il reste à juger si l'autorité intimée était fondée à
prononcer un ordre de remise en état des lieux.
a) A teneur de l'art. 105 al. 1
er
LATC,
la municipalité est en droit de faire supprimer ou modifier, aux frais du
propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales
et réglementaires. Contrairement à ce que sa formulation peut laisser entendre,
cette disposition n'accorde pas une latitude de jugement ou un pouvoir
d'appréciation à l'autorité compétente, mais lui impose une obligation quand
les conditions en sont remplies (Benoît Bovay, Le permis de construire en droit
vaudois, Lausanne 1988, p. 200). Par démolition, il faut entendre non seulement
la démolition proprement dite de travaux effectués sans droit, mais aussi la
remise en état des lieux (RDAF 1992 p. 480; arrêts TA AC.1992.0046 du 25
février 1993; AC.1996.0069 du 15 octobre 1996 et AC.2004.0239 du 8 août 2005).
La non-conformité d'un ouvrage aux prescriptions légales ou réglementaires ne
peut cependant pas justifier dans tous les cas un ordre de démolition. Cette
question doit être tranchée en application des principes de la proportionnalité
et de la bonne foi. Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction
ou un ouvrage édifié sans permis et pour lequel une autorisation ne pouvait
être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la
proportionnalité. L'autorité doit cependant renoncer à une telle mesure si les
dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de
nature à justifier le dommage que la remise en état des lieux causerait au
maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire,
ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction
comme conforme au droit (ATF 111 Ib 213, consid. 4b/c; 108 Ia 216 ss; 104 Ib 301
consid. 5b). La proportionnalité de la mesure doit être examinée même en cas de
mauvaise foi du constructeur, son comportement étant alors un élément de la
pesée des intérêts en présence (ATF 104 Ib 74, 108 Ia 216; voir également Droit
fédéral et vaudois de la construction, 3
e
édition Lausanne 2002,
rem. 1.2.1 et 1.2.2 ad art. 105 LATC). Reste que celui qui place l'autorité
devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de
rétablir une situation conforme au droit que des inconvénients qui en découlent
pour le constructeur (ATF 1P.627/2003 du 24 décembre 2003, non publié).
En application de ces principes, le Tribunal
administratif a régulièrement confirmé des ordres de remise en état émanant des
autorités communales (voir notamment arrêts TA AC.2003.0089 du 9 juin 2004,
AC.2003.0152 du 14 avril 2004 et AC.2001.0189 du 10 janvier 2002). Dans
certains cas, il a toutefois jugé que l'application des principes rappelés
ci-dessus, et notamment celui de la proportionnalité, impliquaient l'annulation
de la décision municipale. Le tribunal a ainsi annulé des décisions municipales
ordonnant la démolition d'une toiture dépassant la hauteur réglementaire (de 23
centimètres: arrêt AC.2003.0212 du 26 avril 2004; de 22 à 28 centimètres: arrêt
AC.2004.0138 du 29 décembre 2004) ou celle ordonnant de remplacer des tuiles de
type "Vaudaire" par des petites tuiles plates (arrêt AC.2000.0113 du
27 janvier 2004). Dans un cas plus ancien, le tribunal a annulé un ordre de
remise en état d'un mur empiétant sur le domaine public et de divers
aménagements (arrêt AC.1992.0027 du 16 février 1995, confirmé par le Tribunal
fédéral dans son arrêt 1P.205/1995 du 12 octobre 1995).
b) En l'espèce, les recourants se prévalent de leur
bonne foi en invoquant le fait que lorsque les travaux ont été effectués, ils
étaient convaincus que ceux-ci étaient autorisés et conformes au règlement en
vigueur. Ils rappellent qu'ils ne disposaient pas du permis de construire, qui
ne leur avait d'ailleurs été ni destiné ni adressé. Le tribunal ne met pas en
doute la sincérité des recourants lorsque ceux-ci affirment qu'ils étaient
persuadés, au vu des plans qui leur avaient été remis, que l'aménagement des
combles était possible. Mais cela ne signifie pas encore qu'ils puissent se
prévaloir du principe de la bonne foi, tel qu'il est défini en droit
administratif. Valable pour l'ensemble de l'activité étatique, ce principe
confère au citoyen, à certaines conditions, le droit d'exiger de l'autorité
qu'elle se conforme aux promesses ou assurances précises qu'elle lui a faites
et ne trompe pas la confiance que, à juste titre, il a placé dans ces
assurances (ATF 122 II 123 consid. 3cc, et les références citées). La simple
passivité ou l'inaction de l'administration peut également justifier
l'application du principe (JAAC 1996 no 17). Il est possible que les recourants
aient été induits en erreur, délibérément ou pas, par leurs cocontractants,
élément qui est de nature à engager la responsabilité civile et pénale de ces
derniers (cf. la condamnation préfectorale du directeur de Progroupe Sàrl du 13
juin 2006). Cela ne les autorise toutefois pas encore à opposer à l'autorité
elle-même le principe de la bonne foi. Même si le Tribunal administratif admet,
avec l'autorité intimée, que le contrat d'entreprise générale ne précisait pas
de manière limpide à qui il incombait d'entreprendre les démarches
administratives en cas de modification du projet, il appartenait néanmoins aux
recourants de veiller à ce que les modifications envisagées aient été
préalablement autorisées par la municipalité, conformément à l'art. 103 LATC. Les
intéressés ont certes allégué avoir vainement cherché à se faire remettre le
permis de construire par l'entrepreneur général. Cet argument est à nouveau
sans pertinence, car même s'ils s'étaient effectivement heurtés à une attitude apparemment
dilatoire de leur cocontractant, il leur aurait été facile de se faire remettre
une copie du document directement auprès du greffe municipal. Leur comportement
témoigne à cet égard d'une certaine légèreté, qui exclut dès lors leur bonne
foi au sens précisé ci-dessus.
Quant au prétendu comportement contradictoire
qu'aurait eu l'autorité intimée en facturant des raccordements sanitaires
supplémentaires avant d'en ordonner la démolition, il ne saurait pas non plus être
retenu. Comme la municipalité l'a expliqué, la facturation de ces raccordements
est intervenue, conformément à la pratique habituelle en la matière, sur la
base des indications fournies globalement pour la totalité des villas par le
représentant des constructeurs en mai 2003 et rien à ce moment là ne permettait
à l'intimée de constater l'existence d'installations supplémentaires par
rapport au permis de construire délivré, d'autant plus qu'il est fréquent que
des propriétaires modifient ultérieurement l'aménagement prévu (par exemple en
installant deux lavabos au lieu d'un seul, ou une douche à la place d'une
baignoire, ou encore un lavabo supplémentaire, par ex. à la cave). Ce n'est en
revanche qu'au moment de la visite effectuée par la commission, en été 2005,
que celle-ci a pu constater la modification exacte des installations. Les
recourants ne soutiennent enfin pas qu'ils auraient obtenu eux-mêmes des
assurances de la part de la municipalité et ils ne peuvent pas davantage
reprocher à cette dernière d'avoir passivement laissé se réaliser les travaux
litigieux sans intervenir, puisqu'il résulte du dossier que la réaction de
l'autorité communale a été immédiate, au mois de janvier 2006, soit dès que les
irrégularités ont été portées à sa connaissance et que les propositions des
intéressés ont pu être examinées.
4.
Nonobstant ce qui précède, la décision de la
municipalité doit dans tous les cas être considérée comme conforme au principe
de la proportionnalité. L'intérêt public majeur au respect de la réglementation
communale l'emporte manifestement sur l'intérêt privé des recourants à
supporter le coût de remis en état des lieux. Admettre de manière générale
l'aménagement de salles de bains dans les surfaces considérées reviendrait à
vider de sa substance une disposition du règlement communal et constituerait un
précédent qui pourrait être invoqué à l'avenir par d'autres propriétaires de la
même zone. La
suppression des locaux litigieux réduira
bien entendu l'agrément des habitations. Cependant, les villas restent d'un
confort tout à fait satisfaisant pour des maisons familiales d'un prix
relativement modeste puisqu'une salle de bains et un WC existent au premier
étage et qu'un WC avec lavabo se trouvent au rez-de-chaussée, un tel équipement
pouvant être considéré comme suffisant pour une famille. A cela s'ajoute que la
visite des lieux a permis au tribunal - composé notamment de deux architectes -
de constater que l'aménagement d'une douche au rez-de-chaussée, en lieu et
place du WC-lavabo, était parfaitement possible. Sur le plan financier, le coût
des travaux de suppression de la salle des bains installée dans les combles - seul
élément à prendre en considération à l'exclusion des frais d'installation d'une
nouvelle douche au rez-de-chaussée - n'apparaît pas devoir être supérieur à un
montant de l'ordre de 4'000 fr. en moyenne (cf. tableaux des coûts de remise en
état produits par les recourants le 8 septembre 2006), soit à moins de 1% du
prix d'acquisition des villas.
Un tel montant ne peut être considéré
comme insupportable ni hors de proportion avec l'intérêt public qui exige qu'on
ne maintienne pas et qu'on ne laisse pas habiter un bâtiment irrégulier (voir
par exemple arrêts TA AC.1995.067 du 13 juillet 1995, arrêt dans lequel le
Tribunal administratif a considéré qu'un ordre de remise en état entraînant des
dépenses correspondant à 1,2 % du devis total n'était pas disproportionné; cf.
également arrêt TA AC.1997.0007 du 30 mai 1997).
A toutes fins utiles, on précisera encore
que l'ordre de réaménagement des combles tel qu'il ressort de la décision attaquée
ne concerne que les salles de bains, à l'exclusion de l'aménagement dans ces
lieux d'une chambre à coucher et d'une salle de télévision. Lors de
l'inspection locale, le tribunal a constaté dans la première villa visitée (celle
des époux Tissot) - dont les propriétaires ont, comme l'admet l'intimée,
respecté les exigences réglementaires en installant le chauffage dans les
combles - , que, mis à part ce local pour le chauffage, le volume attenant
était aménagé en bureau. Les représentants de la municipalité ont déclaré à cette
occasion tolérer cette situation, considérant que les combles n'étaient pas
habitables, mais simplement "
utilisables
". Bien que cette
notion ne soit pas définie dans l'aRPE (cf. en revanche A. Bonnard, B. Bovay,
R. Didisheim, J. Matile, D. Sulliger, J.-C. Weil, Droit fédéral et vaudois de
la construction, 3
ème
éd., glossaire ad coefficient d'utilisation du
sol, ch. 5, p. 462, où il est question de surfaces "non utilisables"
pour l'habitation ou le travail, cf. également la norme ORL 514420, qui
mentionne les surfaces utiles, habitables ou utilisables pour l'habitation et
le travail) et que l'on ne sache sur quels éléments la municipalité se fonde
pour établir cette distinction, rien ne permet de traiter les recourants différemment
des époux Tissot en ne tolérant pas l'aménagement de chambres à coucher dans
les combles, sauf à violer le principe de l'égalité de traitement. Un tel
aménagement devra par conséquent être également toléré par l'autorité intimée.
5.
Au vu des considérants qui précèdent, le recours doit être
rejeté et la décision attaquée confirmée. Un nouveau délai sera imparti aux
recourants pour remettre en état leurs villas conformément aux considérants
ci-dessus.
Vu l'issue du pourvoi, les frais de la présente
procédure seront mis à la charge des recourants déboutés; la municipalité
obtenant gain de cause et ayant fait appel aux services d'un mandataire
professionnel, il se justifie d'allouer des dépens à la commune, à charge des
recourants (art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Cugy du 31 janvier 2006
est confirmée.
III.
La Municipalité de Cugy impartira un nouveau délai aux
recourants pour réaménager les combles de leurs villas respectives dans le sens
des considérants.
IV.
Les frais du présent arrêt, par 2'500 (deux mille cinq
cents) francs, sont mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.
V.
Les recourants sont débiteurs solidaires de la Commune de Cugy
d'un montant de 2'500 (deux mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 16 mai 2007
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.