vd_omni · FI.2016.0109 · 2017-09-26 · fr

A.________/Municipalité de Coppet, Commission de recours en matière d'impôts de la Commune de Coppet | La perception d'une taxe communale compensatoire faisant suite à l'abattage d'un arbre sans autorisation est dépourvue de base légale. En effet, le droit cantonal ne prévoit la compensation par des plantations ou par le versement d'une taxe qu'en relation avec une autorisation d'abattage. Lorsque l'arbre est abattu sans autorisation, une telle compensation n'est pas prévue, mais le contrevenant encourt une amende. Dans la mesure où elle étend la faculté d'exiger des plantations compensatoires ou le paiement d'une taxe aux cas où l'arbre a été abattu sans autorisation, la réglementation communale, dont la municipalité a fait application dans le cas d'espèce, sort du cadre fixé par le droit cantonal. Admission du recours et annulation de la décision attaquée.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 26.09.2017 FI.2016.0109

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
26 septembre 2017
Composition
M. Guillaume Vianin,
président
; M. Robert Zimmermann et
Mme Mihaela Amoos Piguet, juges; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourante
A.________
à ******** représentée
par Me Pierre-Xavier Luciani, avocat à Lausanne.
Autorité intimée
Commission de recours en matière
d'impôts de la Commune de ********,
représentée par Me Pascal Marti, avocat
à Genève.
Autorité concernée
Municipalité de ********,
représentée par Me Pascal
Marti, avocat à Genève.
Objet
Contribution
causale
Recours A.________ c/ décision de la Commission communale
de recours en matière d'impôts de la Commune de ******** du 28 juin 2016
(Taxe d'arborisation compensatoire)
Vu les faits suivants
A.
B.________ était propriétaire de la parcelle n°******** du cadastre de
la commune de ********, sise ********. Sur cet immeuble, d’une surface de 1303m
2
,
s’élèvent un bâtiment n°ECA ******** de 628m
2
(qui abritait
autrefois ********) et une dépendance de 83m
2
; une terrasse de 582m
2
qui borde le ******** y a en outre été aménagée. Le 5 novembre 2014, B.________
a constitué sur cette parcelle une propriété par étages. Elle a entrepris de
restructurer et de rénover les bâtiments sis sur sa parcelle, pour y créer des
appartements. Depuis lors, A.________ (nouvelle raison sociale depuis le ********
2015) est propriétaire des lots nos 1 et 2, qui donnent droit à la jouissance
de deux appartements au rez-de-chaussée du bâtiment n°ECA ******** et à la
terrasse. Les autres lots ont été vendus.
B.
Dans le cadre de la rénovation des bâtiments, B.________ a fait mettre à
l’enquête complémentaire, par l’intermédiaire d’C.________, à ********, son
projet d’aménagements extérieurs, le 9 décembre 2014. Elle a notamment requis
l’abattage de deux arbres sur la terrasse: un catalpa et un platane. Ce dernier
arbre était considéré comme un sujet exceptionnel et son diamètre
atteignait 80cm. Le 13 février 2015, la Municipalité de ******** a informé le
bureau d’architectes mandataire de ce qu’elle refusait d’autoriser l’abattage
du platane. Cette décision, qui indiquait la voie et le délai de recours, n’a
pas été attaquée. Le 15 avril 2015, la Municipalité a autorisé l’abattage du
catalpa, sans remplacement ou avec remplacement par un arbre de même essence.
Dans la première hypothèse, une taxe compensatoire de 300 fr. serait exigée de
la propriétaire, conformément à l’art. 6 du règlement communal de protection
des arbres et des arbustes, du 19 janvier 1994 (ci-après RCPA).
C.
Le 11 mai 2015, la Municipalité a adressé à C.________ le courrier
suivant:
«(…)
En date du 8 mai 2015, nous avons eu la très désagréable
surprise de constater que vous avez abattu le platane situé sur la parcelle
mentionnée en exergue.
La Municipalité vous a fait part de son refus d'autoriser
l'abattage de cet arbre par courrier recommandé daté du 13 février 2015. Cette
décision, comme mentionné dans nos lignes précitées, pouvait faire l'objet d'un
recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
dans les trente jours suivant la communication de la décision attaquée. Cela
n'a pas été le cas.
Au vu de ce
qui précède, nous vous informons que nous allons engager toutes les procédures
appropriées à l'encontre de ceux qui n'ont pas respecté la décision de la
Municipalité et enfreint le règlement communal de protection des arbres et
arbustes de ********.
(…)»
Dans sa correspondance du 24 juin 2015 à la
Municipalité, C.________ s’est expliquée de la façon suivante:
«(…)
Tout d'abord, nous tenons à nous excuser pour le problème
d'abattage d'arbre de l'affaire citée en titre.
Il s'agit d'une confusion entre les correspondances du
13.02.2015 que nous avions transmis au Maître de l'Ouvrage sans avoir fait une
copie en interne. Nous en voulons pour preuve, lorsque nous vous avons relancé
en date du 10.04.2015 afin de vous demander où en était le permis d'abattage.
Suite à cela, nous avons reçu votre correspondance du
15.04.2015 et nous avons transmis le plan d'enquête au bûcheron pour exécution.
Il s'agit clairement d'une erreur de notre part, n'ayant plus
votre correspondance du 13.02.2015.
Nous allons tous mettre en œuvre pour éviter d'autres
désagréments.
(…)»
Le 30 juin 2015, la Municipalité a dénoncé C.________
au Préfet du district de ********. Par ordonnance pénale du 30 juillet 2015,
cette dernière autorité a prononcé à l’encontre de D.________ une amende de
1'000 fr. pour contravention à l’art. 3 RCPA. Cette ordonnance n'a pas été
frappée d'opposition et est entrée en force.
Entre-temps, la Municipalité s'est adressée à
l'Union suisse des services des parcs et promenades (USSP) pour lui demander
d'estimer le prix du platane abattu. Cet organisme a répondu qu'il convenait de
faire calculer ce montant par un professionnel. Par courriel du 4 juin 2015, la
Municipalité s’est adressée à la société E.________, parcs-jardins-piscines, à ********,
afin d’avoir une estimation du coût de l’abattage d’un platane avec un diamètre
de 80cm, de l’enlèvement de la souche, de la préparation du terrain, de la
livraison et de la plantation d’un nouvel arbre le plus grand possible, étant
précisé que l'accès à la parcelle n°******** n'était pas aisé et devrait se
faire par les airs. Le 8 juin 2015, E.________ a estimé le coût global de
l’opération à 26'000 fr., selon le détail suivant:
"- Abattage/desouchage de l'arbre/chargement et
évacuation: 4'000.-
- Réalisation d'une fosse de plantations: 1'500.-
- Fourniture, manutention par camion grue d'un nouveau
platane (sujet exceptionnel): 11'000.-
- Préparation d'une installation pour hélicoptère: 5'000.-
- Plantation par hélicoptère: 300.-/minute: compter environ
15 minutes (rotation pour 1 arbre): 4'500.-
Sous réserve de trouver un emplacement de déchargement à
moins de 500 mètres du site de plantation."
Par décision du 21 octobre 2015, la Municipalité a
notifié à B.________ une taxe compensatoire de 10'000 francs. Cette dernière a
recouru auprès de la Commission communale de recours en matière d’impôt qui, le
4 avril 2016, a entenduF.________, administrateur d’A.________. Le 28 juin
2016, dite commission a confirmé la décision de la Municipalité.
D.
A.________ a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision de la Commission communale de
recours en matière d’impôt, dont elle demande implicitement l’annulation.
La Municipalité et la Commission communale de
recours en matière d’impôt proposent le rejet du recours et la confirmation de
la décision attaquée.
Dans sa réplique, A.________ confirme sa conclusion
tendant à l'annulation de la décision attaquée; elle conclut en outre à ce que
la Commission intimée soit invitée à se déterminer sur sa proposition de
remplacement du platane abattu par un arbre de la même essence.
Dans leur duplique, la Municipalité et la Commission
communale de recours en matière d’impôt maintiennent leur conclusion.
E.
Constatant qu’il n'apparaissait pas, dans la décision attaquée et dans
la procédure, que les organes d’A.________ aient été entendus par la Commission
communale de recours, ni que la recourante ait renoncé à être entendue par
cette autorité, le juge instructeur a, par avis du 14 juillet 2017, invité
l’autorité intimée à renseigner le Tribunal sur ce point. Un délai a en outre
été imparti à A.________ pour indiquer si elle renonçait à être entendue par
l'autorité intimée ou au contraire, entendait faire usage de ce droit. Les
parties se sont déterminées le 24 juillet 2017; il en est ressorti qu’F.________,
administrateur d’A.________ avait bien été auditionné par la Commission
communale de recours avant que celle-ci ne statue.
F.
Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Aux termes de l’art. 47a de la loi cantonale du 5 décembre 1956 sur les
impôts communaux (LICom; RSV 650.11), les dispositions de la loi sur les impôts
directs cantonaux relatives au droit de recours s'appliquent par analogie au
recours contre les décisions de la commission communale de recours (1
ère
phrase). Pour le surplus, la loi sur la procédure administrative est applicable
(3
ème
phrase). La voie du recours au Tribunal cantonal est ouverte
contre la décision de la commission communale de recours, conformément à l’art.
92 al. 1 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
(LPA-VD; RSV 173.36). Le recours dirigé contre la décision de la commission de
recours intimée ayant été interjeté dans la forme prescrite (art. 79 LPA-VD) et
le délai de trente jours (art. 95 LPA-VD), il y a lieu d’entrer en matière.
2.
Parmi les contributions publiques, la jurisprudence et la doctrine
distinguent traditionnellement entre les impôts et les contributions causales
(cf. ATF 135 I 130 consid. 2 p. 133; 121 I 235 consid. 3e p. 235 s.; Ernst
Blumenstein/Peter Locher, System des schweizerischen Steuerrechts, 7
ème
éd., Zurich 2016, p. 5 s.; Ernst Höhn/Robert Waldburger, Steuerrecht, vol. I, 9
ème
éd., Berne/Stuttgart/Vienne 2001, n. 6 ad § 1; Jean-Marc Rivier, L'imposition
du revenu et de la fortune, 2
ème
éd., Lausanne 1998, p. 47; Walter
Ryser/Bernard Rolli, Précis de droit fiscal suisse, 4
ème
éd., Berne 2002,
p. 3).
De manière générale, l'impôt se définit comme la
contribution versée par un particulier à une collectivité publique pour participer
aux dépenses résultant des tâches générales dévolues à cette dernière en vue de
la réalisation du bien commun. Il est perçu de manière inconditionnelle
("voraussetzungslos"
),
c'est-à-dire uniquement en fonction d'une certaine situation économique réalisée
en la personne de l'assujetti, sans considération d'une prestation de l'Etat ou
d'un avantage particulier consenti en sa faveur (cf. ATF 122 I 305 consid. 4b
p. 309; parmi d'autres auteurs, cf. Xavier Oberson, Droit fiscal suisse, 4e
éd., 2012, n. 24 ad §1).
Pour leur part, les contributions causales
constituent la contrepartie d'une prestation spéciale ou d'un avantage
particulier appréciable économiquement accordé par l'Etat. Elles reposent ainsi
sur une contre-prestation étatique qui en constitue la cause (cf. ATF 135 I 130
consid. 2 p. 133; Blumenstein/Locher, op. cit., p. 2, 4 s.; Höhn/Waldburger,
op. cit., n. 3 s. ad § 1; Adrian Hungerbühler, Grundsätze des
Kausalabgabenrechts, ZBl 2003 p. 505 ss, p. 507; Oberson, op. cit., n. 5, 6 et
10 ad § 1). En raison de leur caractère causal, ces contributions doivent, en
principe, être calculées d'après la dépense à couvrir (principe de la
couverture des frais), et répercutées sur les contribuables proportionnellement
à la valeur des prestations fournies ou des avantages économiques retirés
(principe de l'équivalence; cf. ATF 135 I 130 consid. 2 p. 133 s.; 131 I 313
consid. 3.3 p. 318; 122 I 305 consid. 4b p. 309 et les références citées;
Hungerbühler, op. cit., p. 520 ss).
Les contributions causales se subdivisent en
différentes sous-catégories (cf. ATF 143 I 220 consid. 4.2 p. 222;  135 I 130
consid. 2 p. 133; Blumenstein/Locher, op. cit., p. 2 s.; Oberson, op. cit., n. 6s.
ad §1; Hungerbühler, op. cit., p. 508 s.) qui comprennent les émoluments, les
charges de préférence et les taxes de remplacement.
Les contributions de remplacement présupposent
l'existence d'une obligation primaire, soit d'une obligation de faire qui, à
certaines conditions, puisse être remplacée par une prestation pécuniaire.
Elles doivent compenser l'avantage que représente pour l'assujetti la dispense
de l'obligation primaire et appartiennent par conséquent aux contributions
causales (TF 2C_875/2016 du 10 octobre 2016 consid. 2.5; 2C_88/2009 du 19 mars
2010 consid. 5.4; 2P.338/2005 du 16 novembre 2006 consid. 5.1; 2P.337/2005 du
16 novembre 2006 consid. 5.1; cf. aussi ATF 97 I 792 consid. 6c; 2C_44/2016 du
29 août 2016 consid. 2.1; cf. en outre, Hungerbühler, op. cit., pp. 511, 527;
René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band II,
Berne 2014, N. 943 p. 264 et les références). La doctrine et la jurisprudence y
rangent notamment la taxe d'exemption du service militaire (ATF 121 II 166
consid. 4 p. 170), du service du feu (ATF 123 I 56), de construire des abris
antiatomiques (ATF 112 Ib 358, 367) ou des places de stationnement (TF 2C_541/2008
du 13 novembre 2009, consid. 4.3; 2P.128/1999 du 18 août 1999 in ZBl 104/2003
p. 551; cf. Oberson, op. cit., n.9 ad §1).
Toutefois, les frais
de remplacement réels sont en grande partie indépendants des coûts et peuvent
difficilement être mesurés selon les principes de la couverture des frais et de
l'équivalence (TF 1P.693/2004 du 15 juillet 2005 consid. 4.2;
Hungerbühler,
op. cit., p. 512 et 518s.; cf. en outre arrêt 2C_21/2009 du 14 octobre 2009
consid. 2.2).
L'avantage qui résulte de l’exemption de
l'obligation primaire n’est en effet que rarement quantifiable. Il en résulte
que la contribution de remplacement ne peut être mesurée efficacement en
utilisant le principe d'équivalence (
Wiederkehr/Richli, op. cit., N. 946/947
). Cet avantage peut consister dans l'économie par le contribuable des
coûts liés à l'accomplissement de cette obligation, d'une part, et, dans
certaines circonstances, dans le fait que celui-ci peut réaliser un bénéfice,
par exemple une valeur plus élevée de la propriété, d’autre part
(Wiederkehr/Richli, op. cit., N. 944, réf. citées).
3.
La recourante se plaint d’une violation du principe de la légalité; en
substance, elle fait valoir qu’une contribution de remplacement ne pouvait pas
être exigée de sa part, dès l’instant où aucune autorisation d’abattage du
platane ne lui avait été délivrée.
On rappelle au préalable que l'art. 127 al. 1 Cst. -
qui s'applique à toutes les contributions publiques, tant fédérales que
cantonales ou communales - prévoit que les principes généraux régissant le
régime fiscal, notamment la qualité de contribuable, l'objet de l'impôt et son
mode de calcul, doivent être définis par la loi. Si cette dernière délègue à
l'organe exécutif la compétence d'établir une contribution, la norme de
délégation ne peut constituer un blanc-seing en faveur de cette autorité; elle
doit indiquer, au moins dans les grandes lignes, le cercle des contribuables,
l'objet et la base de calcul de cette contribution. Sur ces points, la norme de
délégation doit être suffisamment précise (exigence de la densité normative;
ATF 131 II 271 consid. 6.1 p. 278 s.). Il importe en effet que l'autorité
exécutive ne dispose pas d'une marge de manœuvre excessive et que les citoyens
puissent cerner les contours de la contribution qui pourra être prélevée sur
cette base (ATF 136 I 142 consid. 3.1 p. 144 s.). Ces exigences valent en
principe pour les impôts (cf. art. 127 al. 1 et 164 al. 1 let. d Cst.) comme
pour les contributions causales. La jurisprudence les a cependant assouplies en
ce qui concerne la fixation de certaines de ces contributions. La compétence
d'en fixer le montant peut être déléguée plus facilement à l'exécutif,
lorsqu'il s'agit d'une contribution dont la quotité est limitée par des
principes constitutionnels contrôlables, tels que ceux de la couverture des
frais et de l'équivalence (cf. ATF 135 I 130 consid. 7.2 p. 140). Le principe
de la légalité ne doit toutefois pas être vidé de sa substance ni, inversement,
être appliqué avec une exagération telle qu'il entre en contradiction
irréductible avec la réalité juridique et les exigences de la pratique (ATF 143
I 220 consid. 5.1.1 pp. 224/225; 135 I 130 consid. 7.2 p. 140 et les références
citées; Hungerbühler, op. cit., p. 516).
4.
a) La protection des arbres est assurée par la loi cantonale du 10
décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites
(LPNMS; RSV 450.11). Faisant partie du chapitre II "Protection générale de
la nature et des sites", l’art. 5 LPNMS prescrit que sont protégés les
arbres, cordons boisés, boqueteaux et haies vives: qui sont compris dans un
plan de classement cantonal ou qui font l'objet d'une décision de classement au
sens de l'article 20 de la présente loi (let. a); que désignent les communes
par voie de classement ou de règlement communal, et qui doivent être maintenus
soit en raison de leur valeur esthétique, soit en raison des fonctions
biologiques qu'ils assurent (let. b). Intitulé "Abattage des arbres
protégés", l'art. 6 LPNMS a la teneur suivante:
"
1
L'autorisation d'abattre des arbres ou
arbustes protégés devra être notamment accordée pour les arbres dont l'état
sanitaire n'est pas satisfaisant et pour les arbres, les haies et boqueteaux
lorsqu'ils empêchent une exploitation agricole rationnelle ou lorsque des
impératifs techniques ou économiques l'imposent (création de routes, chemins,
canalisation de ruisseau, etc.).
2
L'autorité communale peut exiger des plantations
de compensation ou, si les circonstances ne le permettent pas, percevoir une
contribution aux frais d'arborisation. Un règlement communal en fixe les
modalités et le montant.
3
Le règlement d'application fixe au surplus les
conditions dans lesquelles les communes pourront donner l'autorisation d'abattage."
La possibilité de percevoir une taxe compensatoire a
été introduite par la novelle du 28 février 1973. Il s'agissait de mettre sur
un pied d'égalité le bénéficiaire de l'autorisation d'abattre qui était
dispensé de l'obligation de procéder à des plantations de compensation,  parce
que les circonstances ne le permettaient pas, avec celui qui y était tenu (Bulletin
des séances du Grand Conseil automne 1972-février 1973, séance du 26 février
1973, p. 940).
Faisant partie du chapitre X, intitulé "Contraventions",
les art. 92 et suivant LPNMS ont la teneur suivante:
"Art. 92
Celui qui contrevient à la présente loi ou à ses règlements
d'application, ainsi qu'aux mesures prises en exécution de ces lois et
règlements, est passible d'une amende pouvant s'élever jusqu'à vingt mille
francs. La poursuite a lieu conformément à la loi sur les contraventions.
Art. 93
La poursuite a lieu sans préjudice du droit de l'Etat
d'exiger, selon les circonstances, la suppression ou la modification des
travaux portant atteinte à l'objet protégé, ainsi que la remise des
trouvailles."
b) Le règlement d’application de la LPNMS, du 22
mars 1989 (RLPNMS; RSV 450.11.1) prévoit, à son art. 15 al. 1, que l'abattage
ou l'arrachage des arbres, cordons boisés, boqueteaux, ou haies vives classés
est autorisé par la municipalité lorsque: la plantation prive un local
d'habitation préexistant de son ensoleillement normal dans une mesure excessive
(ch. 1); la plantation nuit notablement à l'exploitation rationnelle d'un
bien-fonds ou d'un domaine agricoles (ch. 2); le voisin subit un préjudice
grave du fait de la plantation (ch. 3); des impératifs l'imposent tels que
l'état sanitaire d'un arbre, la sécurité du trafic, la stabilité des rives
bordant un cours d'eau, la création d'une route ou la canalisation d'un
ruisseau (ch. 4). Dans la mesure du possible, la taille et l'écimage seront
ordonnés en lieu et place de l'abattage ou de l'arrachage (al. 2). Les art. 16
et suivant RLPNMS ont la teneur suivante:
"
Art. 16 Plantation de compensation (loi, art. 6, al.
2)
1
En cas d'abattage ou d'arrachage justifié selon
l'article 15 du présent règlement, des plantations de compensation peuvent être
exigées par la municipalité. La décision d'abattage ou d'arrachage en prescrit
l'ampleur et la nature ainsi que le lieu.
2
La plantation de compensation doit assurer
l'équivalence fonctionnelle et esthétique de la plantation enlevée.
Art. 17 Contribution de remplacement (loi, art. 6 al. 2)
En cas d'impossibilité de remplacement, la municipalité peut
prélever en lieu et place une contribution équitable correspondant aux objets
enlevés, qu'elle doit affecter à des plantations de compensation. Le barème en
est fixé par le règlement communal."
c) Il ressort de ce qui précède que le droit
cantonal prévoit la compensation par des plantations (compensation en nature)
ou, si les circonstances ne le permettent pas, la perception d'une contribution
aux frais d'arborisation (taxe compensatoire) en lien avec une autorisation
d'abattage. Ainsi, l'alinéa 2 de l'art. 6 LPNMS, qui habilite les communes à
exiger des plantations de compensation ou à percevoir une contribution aux
frais d'arborisation, fait suite à l'alinéa 1er, lequel contient une
énumération (non exhaustive) de situations dans lesquelles l'autorisation
d'abattage devra être accordée. Le lien entre la compensation en nature ou le
versement d'une taxe compensatoire, d'une part, et l'octroi d'une autorisation
d'abattage, d'autre part, est particulièrement clair à la lecture de l'art. 16
al. 1 RLPNMS, aux termes duquel des plantations de compensation peuvent être
exigées par la municipalité "en cas d'abattage ou d'arrachage
justifié
selon l'article 15 du présent règlement
", cette dernière disposition
énumérant les situations dans lesquelles l'abattage ou l'arrachage est autorisé
par la municipalité.
Les dispositions précitées n'envisagent pas le cas
où l'abattage a lieu sans autorisation. Dans cette situation, ce sont les
dispositions sur les contraventions qui sont en revanche applicables: les
contrevenants sont passibles d'une amende pouvant s'élever jusqu'à 20'000 fr.
(art. 92 LPNMS). En revanche, l'art. 93 LPNMS, qui réserve le "droit de
l'Etat d'exiger, selon les circonstances, la suppression ou la modification des
travaux portant atteinte à l'objet protégé, ainsi que la remise des
trouvailles" ne saurait être interprété en ce sens qu'il permet d'exiger
des plantations de compensation, ce d'autant que c'est le droit du canton qui
est réservé, alors que l'exigence de telles plantations est – comme l'octroi
des autorisations d'abattage – du ressort des communes.
5.
La Commune de ******** a édicté le RCPA, qui a été approuvé par le
Conseil d'Etat le 19 janvier 1994.
D'après l'art. 1er RCPA, intitulé "Base
légale", le règlement en question repose sur les art. 5 let. b et 6 LPNMS,
ainsi que sur le chapitre II "Protection des arbres et haies vives"
du RLPNMS.
Selon l’art. 2 par. 2 RCPA, sont protégés notamment
tous les arbres dont le diamètre du tronc atteint ou dépasse 25cm à un mètre
trente du sol. Aux termes de l’art. 4 par. 2 RCPA, la Municipalité peut
accorder l'autorisation d'abattage lorsque l'une ou l'autre des conditions
indiquées à l'article 6 LPNMS, ou à l'article 15 RLPNMS, sont réalisées, ainsi
que lorsque:
" -           la
salubrité d'un bâtiment est compromise;
-            l'entretien
d'un immeuble est rendu excessif;
-             la
sécurité des habitants ou du public n'est plus assurée;
-             la
réalisation d'installations revêtant un caractère d'intérêt général est
compromise."
Intitulé "Arborisation compensatoire", l’art.
5 RCPA a la teneur suivante:
"L'autorisation d'abattage est assortie des conditions
suivantes:
- obligation pour le bénéficiaire de procéder, à ses frais, à
une arborisation compensatoire déterminée d'entente avec la Municipalité
(nombre, essence, taille, emplacement, surface, fonction, délai d'exécution),
sauf lorsqu'il s'agit d'abattages rendus nécessaires pour
"éclaircies" à l'intérieur de cordons boisés ou de boqueteaux trop
denses, ainsi que pour favoriser le développement d'autres arbres;
- en règle générale, cette arborisation compensatoire sera
effectuée sur le fonds où est situé l'arbre à abattre. Toutefois, elle peut
être faite sur une parcelle voisine, pour autant que son propriétaire s'engage
à se substituer au bénéficiaire de l'autorisation;
- l'arborisation compensatoire doit être conforme aux
dispositions prévues dans le Code rural.
- dans la règle, l'arborisation compensatoire comprend des
essences semblables à celles qui ont été abattues; elle bénéficie d'une
protection dès sa plantation et quel que soit son développement."
L’art. 6 RCPA prévoit une taxe compensatoire,
laquelle est définie de la manière suivante:
"Lorsque les circonstances ne permettent pas une
arborisation compensatoire équivalente, le bénéficiaire de l'autorisation
d'abattage peut être astreint au paiement d'une taxe dont le produit, distinct
des recettes générales de la commune, sera affecté aux opérations
d'arborisation réalisées par la commune, à l'exception de celles à caractère
forestier. Le montant de cette taxe, fixée par la Municipalité dans chaque cas,
s'élève entre Fr. 200.- au minimum et Fr. 10’000.- au maximum. Il se calcule
par rapport à la dimension, à l'espèce et à l'état sanitaire des arbres et
arbustes abattus, sur la base des normes de l'Union suisse des services des
parcs et promenades (USSP), en tenant compte des plantations compensatoires qui
seront effectuées."
Enfin, l’art. 11 RCPA, intitulé
"Sanctions", dispose ce qui suit:
"Celui qui contrevient au présent règlement est passible
d'une amende en application de l'article 92 de la LPNMS.
La poursuite a lieu conformément à la loi du 18 novembre 1969
sur les contraventions, sans préjudice au droit de la Municipalité d'exiger,
selon les circonstances, le remplacement des plantations abattues ou détruites,
ou le paiement de la taxe compensatoire."
6.
En l'occurrence, il résulte de ce qui précède que le platane en question
était protégé, conformément aux art. 5 let. b LPNMS et 2 par. 2 RCPA, ce que la
recourante ne conteste pas. Son abattage ne pouvait dès lors être autorisé par
la Municipalité que si les conditions de l'art. 4 par. 2 RCPA étaient
réalisées. Or, tel n’était pas le cas et du reste, le 13 février 2015, la
Municipalité a expressément indiqué au mandataire de la recourante qu’elle
refusait d’autoriser son abattage; faute de recours, cette décision est entrée
en force. Ce nonobstant, le platane a été abattu en toute illégalité. La
recourante répond à cet égard des manquements de son mandataire, comme des
siens propres. Du reste, l'ordonnance pénale du 30 juillet 2015 n'a pas été
frappée d'opposition et est entrée en force. Ainsi, il est constant qu’un arbre
protégé a été abattu sans droit sur l’immeuble de la recourante.
Le litige porte sur la taxe compensatoire mise à la
charge de la recourante par décision de l'autorité concernée du 21 octobre
2015, confirmée par le prononcé de l'autorité intimée du 28 juin 2016.
La décision du 21 octobre 2015 cite l'art. 6 RCPA.
Celle du 28 juin 2016 se réfère à l'ordonnance pénale du 30 juillet 2015, en
tant qu'elle réserve la perception d'une taxe compensatoire en vertu de l'art.
11 RCPA.
La décision attaquée ne peut se fonder sur l'art. 6
RCPA, qui prévoit que le "bénéficiaire de l'autorisation d'abattage peut
être astreint au paiement d'une taxe", car la recourante n'était
précisément pas au bénéfice d'une telle autorisation. Elle peut en revanche
reposer sur l'art. 11 RCPA, qui réserve le "droit de la Municipalité
d'exiger, selon les circonstances, le remplacement des plantations abattues ou
détruites, ou le paiement de la taxe compensatoire", dans les cas de
contravention audit règlement, soit notamment lorsque l'abattage a été effectué
sans autorisation. La question est toutefois de savoir si cette disposition est
conforme au droit cantonal.
Comme on l'a vu plus haut (consid. 4c), le droit
cantonal ne prévoit la compensation par des plantations ou par le versement
d'une taxe qu'en relation avec une autorisation d'abattage. Tel est en
particulier le cas de l'art. 6 al. 2 LPNMS, sur lequel le RCPA repose. Lorsque
l'arbre est abattu sans autorisation, les contrevenants sont passibles d'une
amende en vertu de l'art. 92 LPNMS. Par conséquent, dans la mesure où il étend le
"droit" de la Municipalité d'exiger des plantations compensatoires ou
le paiement d'une taxe aux cas où l'arbre a été abattu sans autorisation, en
contravention au RCPA, l'art. 11 RCPA sort du cadre fixé par l'art. 6 al. 2
LPNMS et n'est, partant, pas conforme au droit cantonal. Il est d'ailleurs
significatif que les autorités intimée et concernée qualifient la taxe
litigieuse de sanction administrative, venant s'ajouter à la sanction pénale
infligée sous la forme d'une amende (réponse, p. 8). Or, dans la systématique
de la LPNMS, la taxe compensatoire n'a pas la nature d'une sanction,
puisqu'elle est prévue à l'art. 6 al. 2, faisant partie du chapitre II
"Protection générale de la nature et des sites"; elle n'apparaît pas
en revanche au chapitre X relatif aux contraventions.
Les autorités intimée et concernée font valoir qu'il
serait absurde que celui qui a abattu un arbre sans autorisation soit mieux
traité que le bénéficiaire d'une autorisation d'abattage en ce qui concerne
l'obligation de compenser en nature ou par le paiement de la taxe. Si l'on peut
comprendre cet argument jusqu'à un certain point, il ne faut pas perdre de vue
que celui qui contrevient à la LPNMS en abattant un arbre sans autorisation
encourt une amende. Le contrevenant est sanctionné de cette manière et se
trouve dans cette mesure moins bien traité que le bénéficiaire d'une
autorisation. Dans le cas particulier, l'amende a certes été fixée à un montant
relativement modique (1'000 fr.) et, de plus, infligée non pas à la recourante,
mais à l'associé-gérant président de son mandataire. Ladite sanction est
toutefois entrée en force et ne fait pas l'objet de la présente procédure. Si
l'on devait considérer que, dans la mesure où elle ne prévoit pas la
compensation (en nature ou sous la forme d'une taxe) dans les cas de
contravention, la loi cantonale est lacunaire, il appartiendrait au législateur
cantonal de combler cette lacune. S'agissant de la taxe compensatoire, la Cour
de céans peut d'autant moins le faire que le principe de la légalité revêt une
importance particulière dans le domaine des impôts et des contributions
causales (cf. consid. 3 ci-dessus).
On ne saurait par ailleurs considérer que l'art. 11
RCPA, s'il ne peut reposer sur l'art. 6 al. 2 LPNMS, dispose d'une base légale
à l'art. 4 LICom, disposition générale qui habilite les communes à percevoir
des taxes spéciales en contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou
de dépenses particulières (al. 1). En effet, outre que le RCPA ne mentionne pas
cette disposition comme base légale, l'art. 4 LICom pourrait fonder seulement
la perception d'une taxe compensatoire, mais non l'obligation de procéder à des
plantations compensatoires. Or, comme on l'a vu plus haut (consid. 2), l'une ne
va pas sans l'autre, de sorte qu'on ne saurait faire reposer l'art. 11 RCPA sur
l'art. 4 LICom.
Dans ces conditions, une taxe compensatoire ne
pouvait être perçue dans le cas particulier sur la base de l'art. 11 RCPA, qui
n'est pas conforme au droit cantonal. La décision attaquée doit ainsi être
annulée.
7.
Les considérants qui précèdent conduisent le Tribunal à admettre le
recours et à annuler la décision attaquée.
Le présent arrêt sera rendu sans frais (cf. art. 49
al. 1 et 50 LPA-VD).
L'autorité alloue une indemnité à la partie qui
obtient totalement ou partiellement gain de cause, en remboursement des frais
qu'elle a engagés pour défendre ses intérêts (art. 55 al. 1 LPA-VD). Cette
indemnité est mise à charge de la partie qui succombe (art. 55 al. 2 LPA-VD). Si
la partie a inutilement prolongé ou compliqué la procédure, ses dépens peuvent
être réduits ou supprimés (art. 56 al. 1 LPA-VD). Selon la jurisprudence rendue
en matière de droit des constructions, lorsque les constructeurs obtiennent
gain de cause, il peut se justifier de réduire le montant des dépens auxquels
ils ont droit, lorsque, notamment, ils portent une part de responsabilité dans
le dépôt du recours en s'étant écartés sans autorisation du permis de
construire (arrêt AC.2010.0213 du 15 septembre 2011). En l'occurrence, force
est d'admettre que la présente procédure a son origine dans le fait que la
recourante ou son mandataire – dont les actes lui sont opposables comme les
siens propres – a fait abattre un arbre sans autorisation. En application de la
jurisprudence précitée, il convient par conséquent de renoncer à l'allocation
de dépens à la recourante et de compenser ceux-ci.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Commission communale de recours en matière d'impôts de
la Commune de ********, du 28 juin 2016, est annulée.
III.
Les frais d’arrêt sont laissés à la charge de l’Etat.
IV.
Les dépens sont compensés.
Lausanne, le 26 septembre 2017
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.