vd_omni · AC.2005.0261 · 2006-11-06 · fr

SAPA PENTHAZ SA/Département des institutions et des relations extérieures, Service des eaux, sols et assainissement, Service des forêts, de la faune et de la nature, Municipalité de Penthaz, Conservation de la faune et de la nature, Département des infrastructures | Le principe de l'égalité de traitement n'a qu'une portée relative en matière de planification. Parcelle proche de la Venoge précédemment colloquée en zone indudstrielle, mais soumise à un risque d'inondation et jouxtant une zone alluviale d'importance nationale. Sa collocation en zone protégée des couloirs de la Venoge et du Veyron selon le PAC Venoge n'est pas constitutive d'une inégalité de traitement malgré la collocation de parcelles avoisinantes en zone à bâtir à prescriptions spéciales.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 06.11.2006 AC.2005.0261

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 6 novembre 2006
Composition
Pierre Journot, président;
Jean-Daniel Rickli
et Silvia
Uehlinger
, assesseurs; Annick Borda, greffière.
Recourante
SAPA PENTHAZ SA,
à Penthaz,
représentée par Jean-Daniel THERAULAZ, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Département des institutions et des
relations extérieures,
Château cantonal,
représenté par le Service
juridique et législatif, à Lausanne,
Autorités concernées
1.
Service des eaux, sols et assainissement,
à Lausanne
2.
Service des forêts, de la faune et
de la nature,
à Lausanne
3.
Municipalité de Penthaz,
à
Penthaz
4.
Conservation de la faune et de la
nature,
à Lausanne
5.
Département des infrastructures,
à Lausanne, représenté
par Edmond DE BRAUN, avocat, à Lausanne,
Objet
plan d'affectation
Recours SAPA PENTHAZ SA c/ décision du Département des
institutions et des relations extérieures du 24 octobre 2005 rejetant son recours
contre la décision du Département des Infrastructures du 6 mai 2003 (PAC
Venoge - Commune de Penthaz)
Vu les faits suivants
A.
La recourante SAPA Penthaz SA est une société active dans
la fabrication et la vente d'enrobés bitumineux et de matériaux de construction
en tout genre. Elle est propriétaire de la parcelle n° 229 de la Commune de
Penthaz. D'une surface d'environ 13'100 m
2
, cette parcelle est
située à l'ouest de la Venoge dont elle n'est séparée que par les parcelles n
°
231 et n°232.
Selon le plan des zones de la Commune de Penthaz,
approuvé par le Conseil d'Etat le 15 novembre 1985, la parcelle n° 229 est
colloquée majoritairement en zone de verdure sur une largeur correspondant à
l'emprise du Plan d'extension cantonal n°111 Canal d'Entreroches adopté par le
Conseil d'Etat le 17 février 1959 (ci-après : PEC 111), le solde, soit une
bande d'une trentaine de mètres sise à l'est, étant classé en zone
industrielle. Les parcelles n° 231 et n° 232, sises le long du lit de la
Venoge, sont classées en aire forestière.
Depuis 1969, le secteur de la parcelle n° 229
classé en zone industrielle, à savoir la partie la plus proche de la Venoge,
supporte une station d'enrobage alors que le secteur en zone de verdure est
utilisé pour le stockage de matériaux directement liés à cette station. Lors de
l'octroi du permis de construire ces installations en 1969, le Service des eaux
avait requis l'inscription d'une mention de précarité en faveur de l'Etat de
Vaud pour les installations se situant dans la zone de non bâtir du PEC 111.
Cette mention n'a cependant pas été inscrite immédiatement. Ce n'est que le 21
octobre 1983 - le dossier avait été réactivé par la mise à l'enquête la même
année d'une modification générale des installations et du remplacement des citernes
- que dite mention de précarité a finalement été inscrite au registre foncier. Lors
de la modification du plan des zones communal en 1985, qui colloquait en zone
de verdure la plus grande partie de la parcelle de la recourante, cette
dernière n'a pas déposé d'opposition. Le permis d'utiliser consécutif aux
modifications mises à l'enquête en 1983 a été délivré le 22 mai 1986, soit
après la mise en vigueur de la nouvelle planification communale. Depuis 1997, les
installations de la recourante ne sont plus en activité. Dans ses déterminations,
la recourante a exposé que cette situation était due au fait que la station
nécessitait une modernisation, mais que celle-ci n'avait pas été entreprise au
vu de l'incertitude créée par les procédures en cours sur le statut de sa
parcelle.
Au nord de la parcelle n° 229 se situent les
parcelles n° 174 et n° 175 occupées par le centre de traitement des déchets Valorsa
et, encore plus au nord, la parcelle n° 176 occupée par la station d'épuration des
eaux (STEP). Ces trois parcelles sont colloquées en zone d'utilité publique par
le plan des zones communal. Sur la parcelle Valorsa, une butte d'environ 8 à 10
mètres par rapport au niveau du cours d'eau a été élevée, de sorte que l'usine
de retraitement est rehaussée. A hauteur de la limite entre la parcelle STEP et
les parcelles Valorsa, un pont permet de traverser la Venoge. En amont de ce
pont ont été effectués des ouvrages de renforcement des berges et, à sa hauteur,
des aménagements améliorant l'hydraulique du cours d'eau. En aval du pont,
derrière les installations Valorsa, au moins deux enrochements de dimensions
réduites ont été réalisés.
B.
Le 10 juin 1990, le peuple vaudois a accepté l'initiative
constitutionnelle "Sauvez la Venoge". Cette votation a entraîné
l'introduction d'un article 6 ter dans l'ancienne Constitution vaudoise, selon
lequel le cours, les rives et les abords de la Venoge sont protégés, un plan
d'affectation cantonal devant préciser l'étendue de cette protection. Conformément
à ce mandat constitutionnel, le Département des travaux publics, de
l'aménagement et des transports (actuellement Département des Infrastructures, DINF)
a élaboré deux documents de planification: d'une part, un plan d'affectation
cantonal de protection de la Venoge n° 284 (PAC V), couvrant 41 km de cours
d'eau constitués par la Venoge et le Veyron et concernant 58 communes, et,
d'autre part, un plan directeur des mesures d'assainissement et de restauration
de la Venoge et du Veyron (PDM). Le PAC V comprend un plan - constitué d'un
plan général au 1:25'000 et d'un plan par commune au 1:5'000 - et son règlement
(RPAC).
Dans sa teneur du 6 mai 2003, date de son
approbation par le DINF, le RPAC contient les extraits suivants:
Art. premier.- Objectifs
Conformément à l’article 6 ter de
la Constitution vaudoise, le plan de protection de la Venoge est destiné à
assurer la protection des cours, des rives et des abords de la Venoge.
Il a pour objectif d’assurer
l’assainissement des eaux, de maintenir et restaurer les milieux naturels
favorables à la flore et la faune, notamment la végétation riveraine ainsi que
de conserver les milieux naturels les plus intéressants.
[...]
Art. 5.- Champ d’application
La protection de
la Venoge est assurée par des dispositions différenciées selon les quatre
périmètres suivants :
-     périmètre 1,          soit les cours d’eau formés par la Venoge,
ses affluents et leurs dérivations,
-     périmètre 2,          soit les couloirs de la Venoge et du
Veyron, comprenant les berges, les zones alluviales, les zones de libre
évolution des cours d’eau, la végétation riveraine, les surfaces nécessaires à
leur restauration, ainsi que le delta de la Venoge,
-     périmètre
3,          soit les vallées de la Venoge et du Veyron,
-     périmètre 4,          soit
le bassin versant de la Venoge défini par sa topographie.
Art. 6.- Principe
Toute mesure d'aménagement du territoire, toute construction
et toute intervention allant à l'encontre des objectifs déterminés à l'article
premier du règlement ou par le plan d'affectation cantonal sont interdites.
L'application de l'article 27 est réservée.
[...]
1.2 Les couloirs de la Venoge et du Veyron
Art. 11.- Conservation des
couloirs
Les couloirs de la Venoge et du
Veyron sont protégés globalement.
Ils comprennent des zones de libre
évolution du cours d’eau à l’intérieur desquelles aucune intervention n’est en principe
réalisée. Sont réservés les articles 26 et 27.
Les constructions existantes
dûment autorisées doivent être protégées contre l’érosion.
[...]
2. ORGANISATION DU TERRITOIRE
2.1 Zones inconstructibles
Art. 22.- Zones alluviales
Les zones alluviales d’importance
nationale et leurs zones-tampons doivent être conservées intactes.
L’exploitation agricole et
sylvicole doit être en accord avec le but visé à l’alinéa 1.
Seules sont autorisées les
installations dont l’emplacement est imposé par leur destination et qui
assurent la sécurité des personnes face aux effets dommageables de l’eau ou qui
servent un autre intérêt public prépondérant d’importance nationale également.
L’auteur de l’atteinte doit être tenu de prendre toutes mesures possibles pour assurer
la protection, la reconstitution ou, à défaut, le remplacement adéquat de la
zone alluviale.
Art. 23.- Zone protégée des
couloirs de la Venoge et du Veyron
Les terrains situés à l’intérieur
du périmètre des couloirs de la Venoge et du Veyron et qui ne figurent pas dans
une autre zone définie aux articles 22 et 25, sont mis en zone protégée.
L’exploitation agricole est admise
à certaines conditions :
·
soit la culture des
champs s’effectue selon les règles de la production intégrée ;
·
soit une zone-tampon de 8
mètres de large doit être créée le long des cours d’eau.
Dans l’aire forestière, les
propriétaires sont tenus d’appliquer les prescriptions de la planification
forestière, en particulier celle d’une sylviculture proche de la nature.
Un degré de sensibilité III est
attribué à la zone.
Art. 24.- Zones intermédiaires
Les zones intermédiaires situées à
l’intérieur du périmètre des couloirs de la Venoge et du Veyron sont
déclassées.
2.2 Zones à bâtir
Art. 25.- Zones à bâtir
Aucune extension des zones à bâtir
maintenues à l’intérieur du périmètre des couloirs de la Venoge et du Veyron
n’est possible.
Les zones à bâtir sont déclassées
dans la mesure où elles entrent en conflit avec la protection du périmètre des
couloirs de la Venoge et du Veyron.
Les zones à bâtir délimitées par
le PAC V à l’intérieur des couloirs de la Venoge et du Veyron doivent faire
l’objet de prescriptions spéciales pour garantir les objectifs de protection de
la Venoge.
Ces prescriptions spéciales sont
fixées par de nouveaux plans d’affectation ou introduites par la modification
de plans d’affectation existants.
Dans la mesure où les terrains
situés à l’intérieur de ces zones ne sont pas construits, ils peuvent faire
l’objet d’une exploitation agricole respectant les exigences définies à
l’article 23.
[...]
Art. 32.- Plans d'extension
cantonaux
Dans le périmètre des couloirs de
la Venoge et du Veyron, les plans d'extension cantonaux relatifs au canal
d'Entreroches, ainsi que les plans d'extension cantonaux mentionnés ci-dessous
sont abrogés:
PEC 2a         commune de
Saint-Sulpice
PEC 2b         commune de
Saint-Sulpice
PEC 3           commune de
Saint-Sulpice
PEC 4a         commune de
Préverenges
PEC 4b         commune de
Préverenges
Art. 33.- Entrée en vigueur
Le plan d'extension cantonal entre
en vigueur dès son approbation par le Conseil d'Etat.
C.
Du 25 octobre au 23 novembre 1995, le Département des
travaux publics, de l'aménagement et des transports a mis le PAC V à l'enquête
publique.
Dans sa version mise à l'enquête en 1995, le PAC
V prévoit que la parcelle n° 229 propriété de la recourante est comprise dans
le périmètre 2; la partie située à l'ouest comprise dans le PEC 111 est
colloquée en zone protégée des couloirs de la Venoge et du Veyron, alors que la
bande à l'est correspondant à la zone industrielle du plan des zones communal est
colloquée en zone à bâtir à prescriptions spéciales. Les parcelles Valorsa et
la parcelle STEP sont quant à elles colloquées dans leur intégralité en zone à
bâtir à prescriptions spéciales. Les parcelles n° 231 et n° 232 figurent comme
zones alluviales d'importance nationale.
La recourante a formé opposition au PAC V le 23
novembre 1995. Par décision du 28 août 1997, le département compétent a écarté
cette opposition.
La recourante a recouru contre cette décision auprès
du Département de la justice, de la police et des affaires militaires le 8
septembre 1997. Par décision du 11 août 1999, le Département des institutions
et des relations extérieures (DIRE), après avoir succédé au département
précité, a admis le recours et annulé la décision. Il a renvoyé le dossier au
DINF pour nouvelle décision.
Dans sa décision, le DIRE relève notamment que:
"L'autorité de céans n'a pas de motif particulier de
contester la nécessité de protéger la parcelle n° 229 en application de l'article
6ter CV, dès lors qu'il est établi qu'une telle protection est justifiée par la
présence d'une zone alluviale d'importance nationale et par un fort risque
d'inondation. [...] Dans le cas d'espèce, on constate toutefois une certaine
incohérence dans les mesures d'affectation prévues par le PAC Venoge. En effet,
on comprend mal comment on peut, d'une part, protéger le secteur le plus
éloigné de la rivière en invoquant un risque d'inondation et, d'autre part,
maintenir un secteur plus proche de la rivière en zone constructible. Il existe
là une contradiction qui n'apparaît pas admissible. En effet, ou bien les
objectifs de protection de la Venoge résultant de l'article 6ter CV rendent
nécessaire la protection de l'ensemble de la parcelle 229, ce qui implique la
collocation de l'entier de cette parcelle en zone protégée, ou bien ces
objectifs de protection permettent le maintien de la station d'enrobage (ce que
semble indiquer l'affectation en zone à bâtir à prescriptions spéciales), ce
qui implique logiquement que le secteur ouest, plus éloigné de la Venoge, soit
sorti de la zone protégée et retrouve son affectation antérieure."
Le DIRE, estimant ne pas disposer des compétences
techniques et scientifiques lui permettant de trancher, a renvoyé le dossier au
DINF pour qu'il se détermine en faveur de l'une ou l'autre option.
Par décision du même jour et pour les mêmes
motifs, le DIRE a également admis le recours d'un collectif d'opposants, en
tant qu'il portait sur l'instauration d'une zone à bâtir à prescriptions
spéciales sur la parcelle n° 229.
D.
En janvier 1997 (volet inondations) et en juillet 1998
(volet érosion) respectivement,
l'Institut d'aménagement
des terres et des eaux de l'Ecole polytechnique fédérale de Lausanne a publié
une étude des dangers liés aux inondations et à l'érosion dans le bassin
versant de la Venoge (dite étude IATE/EPFL). Selon la synthèse des rapports
techniques de cette étude, qui date de juillet 1998, l'intégralité de la
parcelle n° 229 présente un niveau de danger moyen d'inondations.
E.
Le 11 juillet 2001, une séance a eu lieu entre les
représentants de la recourante, de la Commune de Penthaz et des services de
l'Etat. Au cours de celle-ci, la recourante a été informée que le Groupe
interdépartemental constitué au sein de l'Etat pour déterminer les suites à
donner aux décisions rendues par le DIRE en 1997 était parvenu à la conclusion
qu'il se justifiait de mettre la totalité de la parcelle n° 229 en zone
protégée. Une solution transactionnelle a été évoquée, que ce soit par l'achat
du terrain ou un échange. Les négociations n'ont pas abouti à ce jour.
Du 3 mai au 3 juin 2002, le DINF a mis à
l'enquête diverses modifications du PAC V et de son règlement. Il a également
mis en consultation publique des modifications relatives à 4 fiches du PDM.
Selon les modifications proposées, la parcelle n° 229 n'est plus concernée par
la zone à bâtir à prescriptions spéciales, mais est désormais colloquée dans
son intégralité en zone protégée. Le statut des parcelles environnantes n'a pas
été modifié.
Le 3 juin 2002, la recourante a formé opposition
sur la feuille d'enquête communale, opposition confirmée par courrier du même
jour.
Le 6 mai 2003, le DINF a levé les oppositions
formées par la recourante dans le cadre de l'enquête relative au PAC V et à ses
modifications. A la même date et parallèlement, il a approuvé les modifications
apportées à celui-ci (FAO du 9 mai 2003). A l'appui de sa décision, le DINF
relève que le risque d'inondation justifie pleinement la collocation de
l'intégralité de la parcelle en zone protégée, la décision précédente, prise
pour tenir compte dans une certaine mesure de la situation existante étant
incohérente. Le DINF précise que ce risque d'inondation s'est par ailleurs
concrétisé lors des averses de novembre 2002.
La décision de levée d'opposition a été notifiée
le 9 mai 2003 au conseil de la recourante.
F.
Le 19 mai 2003, la recourante a adressé au DIRE un recours
à l'encontre de cette décision et conclu à l'annulation de la décision du DINF,
la parcelle n° 229 étant colloquée en zone constructible à prescriptions
spéciales.
A l’appui de sa requête, la recourante se prévaut
d'une violation de l'article 27 de la Constitution vaudoise (Cst-VD), au motif
que la longueur de la procédure et le non-respect du délai fixé par l'article
73 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC) devrait selon elle aboutir à l'annulation de la décision.
Elle soutient également que la décision viole l'article 11 Cst-VD, qui prohibe
l'arbitraire et protège la bonne foi. Enfin, elle fait valoir que la
restriction induite à son droit de propriété n'est pas justifiée par un intérêt
public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui (art. 38 al. 2
Cst-VD).
Le Service de l'aménagement du territoire (SAT),
pour le département intimé, la Conservation de la faune et de la nature, la
Conservation des forêts, le Service des eaux, sols et assainissement (SESA) et
la Municipalité de Penthaz ont participé à la procédure ouverte devant  le
DIRE.
Par lettre du 12 mai 2005, le SESA a informé le
DIRE du résultat d'un constat effectué sur la parcelle n° 229 par sa Division
eaux souterraines. Selon le SESA, les citernes, bien que désaffectées et
vidées, n'ont pas été dégazées contrairement aux prescriptions de l'OPEL et une
remise en service des installations nécessiterait d'importants travaux. Le SESA
a encore relevé que si, compte tenu de la non exploitation de l'installation et
du fait que les réservoirs sont vides, le risques de pollution des eaux était
moins caractérisé, il subsistait néanmoins et justifiait le démantèlement des
installations ou leur mise en conformité. En outre, il indiquait que le stockage
d'enrobés bitumeux n'était pas conforme aux règles de la technique et représentait
une menace pour les eaux de surface et souterraines.
La recourante s'est déterminée le 30 mai 2005 et
indiqué que les citernes ne contenaient ni ne produisaient de gaz et que la
situation actuelle ne présentait aucun risque de pollution.
Par lettre du 16 juin 2005, le SESA a précisé
que, suite à son assainissement auquel il avait été procédé courant 2002, la
parcelle n'était plus inscrite au registre des sites pollués.
G.
Par décision du 24 octobre 2005, le DIRE a rejeté le
recours formé par la recourante. Il a considéré qu'il n'y avait pas d'inégalité
de traitement, la distinction effectuée par le DINF entre les parcelles de la
recourante et celles occupées par Valorsa et la STEP étant soutenable pour
divers motifs tenant entre autres au statut juridique du sol, à l'existence d'une
zone alluviale d'importance nationale, aux contraintes techniques liées à la
STEP, à la présence l'ouvrage de renforcements des berges et au positionnement
des parcelles vis-à-vis du cours d'eau. De plus, le DIRE a encore considéré que
la planification contestée, en tant qu'elle portait atteinte à la garantie de
la propriété de la recourante, était justifiée au regard de l'intérêt public en
jeu.
H.
La recourante a recouru contre cette
décision auprès du Tribunal administratif le 14 novembre 2005. Elle conclut à
l'admission du recours, la décision du DIRE étant réformée en ce sens que la
parcelle n° 229 est colloquée dans son entier en zone constructible à
prescriptions spéciales, subsidiairement, que le dossier est renvoyé à
l'autorité de première instance pour instruction complémentaire et nouvelle
décision dans le sens des considérants.
Par avis du 16 novembre 2005, le
Tribunal administratif a accordé l'effet suspensif provisoire au recours.
Agissant au nom de l'autorité
intimée, le Service juridique et législatif s'en est remis à justice le 16
décembre 2005.
Le SESA s'est déterminé le 21
décembre 2005 sur le recours en précisant que la décision attaquée lui semblait
adéquate, tout en s'en remettant à l'appréciation du tribunal.
Le SAT s'est déterminé le 20
janvier 2006 et a conclu au rejet du recours.
La recourante a encore déposé un
mémoire ampliatif le 21 février 2006.
Une première audience a été
appointée pour le 16 mai 2006. Elle a cependant été reportée en raison d'un
motif de récusation survenu dans la personne d'un assesseur.
Constatant que le dossier du SAT
était incomplet, le tribunal a prié ce service à de multiples reprises de
compléter le dossier produit, ceci notamment en date du 17 mai, du 8 juin et du
22 juin 2006.
Le Tribunal administratif a finalement
tenu audience à Penthaz le 3 juillet 2006 en présence :
1) pour SAPA Penthaz SA, de Jean
Beauverd, président, Paul Fellay, secrétaire du conseil, Claude Rodenas, Roger
Pasquier et François Steiner, administrateurs, assistés de l'avocat Jean-Daniel
Théraulaz,
2) pour le SAT, de l'avocat Edmond
de Braun,
3) pour le SESA, de François
Matthey et Antoine Lathion,
4) pour le SFFN, de Philippe Gmür.
Agissant pour l'autorité intimée,
le Service juridique et législatif a été dispensé de comparution par courrier
du 6 avril 2006.
A l'audience, le tribunal a tout
d'abord constaté que l'étude IATE/EPFL n'avait toujours pas été produite par le
SAT de sorte que le dossier était toujours incomplet. Le SESA s'étant déclaré
en possession de cette étude, un bref délai lui a été fixé pour produire ces
documents.
Concernant la parcelle n° 229, la recourante a exposé
que le projet du canal d'Entreroches avait dicté l'emplacement de la station
d'enrobage en cause. En effet, l'existence du canal aurait permis un important
essor de cette station, tout d'abord en recourant à ses matériaux (enrobés
bitumineux) lors de sa construction, puis en offrant une voie navigable aux
chalands à proximité. L'intérêt représenté par le canal est à l'origine de
l'absence d'opposition de la recourante à la modification du plan des zones par
la commune en 1985, malgré la collocation d'une partie de sa parcelle en zone
de verdure dictée par l'emprise du PEC 111.
La recourante a
précisé qu'elle envisageait de redémarrer son activité sur le site à l'issue de
la présente procédure. Un délai estimé à trois mois serait nécessaire à la
remise en fonction des installations afin de procéder à leur modernisation.
Sur les aspects environnementaux de
son activité, la recourante a exposé que la station d'enrobage utilisait du
bitume et non du goudron. Contrairement au goudron, résidu de la distillation
de la houille contenant des hydrocarbures aromatiques polycycliques (HAP), le
bitume, résidu de la distillation du pétrole, ne contient pas de telles substances.
Hydrophobe de surcroît, le bitume ne serait donc pas polluant.
Le SFFN a exposé que, sur la
parcelle occupée par le centre de traitement des déchets Valorsa, était
précédemment située une ancienne usine d'incinération transformée
ultérieurement en site de stockage. Avec la mise en fonction de Tridel, la
majorité des activités de Valorsa seraient supprimées, seul le tri se faisant
encore sur place. La municipalité a confirmé qu'une fois Tridel pleinement
opérationnel, les activités intercommunales en matière de traitement des
déchets seraient limitées.
Concernant la prise en compte du
risque d'inondation, le SESA a expliqué que la première édition du PAC V avait
été établie sur la base de critères biologiques uniquement. Le risque
d'inondation des parcelles avoisinantes était certes connu, mais on ignorait en
revanche son ampleur exacte. L'étendue du risque d'inondation n'a été révélée
qu'avec la reddition de l'étude IATE/EPFL, qui est postérieure à la première
mise à l'enquête du PAC V. Cette étude a fondé la base scientifique du risque
d'inondation en apportant des éléments nouveaux sur l'hydraulique de la Venoge et
en confirmant que certaines zones marquées d'un risque d'inondation auraient dû
être étendues.
Interrogé d'une façon plus générale
sur la méthode de délimitation des zones de protection de la Venoge lors de
l'élaboration du PAC V, le SESA a exposé qu'une bande de 30 m de chaque côté du
cours d'eau a été d'ordinaire prise en compte pour délimiter le périmètre 2.
Cette largeur serait appropriée pour garantir la biodiversité du cours d'eau et
de ses rives. En cas de décanalisation de la Venoge, cette bande a été élargie
à 50 m pour tenir compte du fait que les méandres avaient précédemment été
canalisés. Dans le cas présent, le SESA a précisé que ce n'était pas sur la
base du critère des 30 m que le zonage de la parcelle en cause avait été
effectué, mais bien en fonction du risque d'inondation découlant de l'étude
IATE/EPFL.
Le SESA a encore exposé qu'il
convenait de distinguer en l'espèce deux types de risque: d'une part, l'érosion
des berges, entraînant un déplacement de la Venoge et, d'autre part, les
inondations, consécutives à une montée des eaux. En particulier, les
aménagements effectués à hauteur du pont seraient voués à limiter le risque d'inondation
et non d'érosion: en améliorant l'hydraulique du cours d'eau, on a supprimé le
bouchon constitué par le pont et limité le risque que la Venoge ne sorte de son
lit à cet endroit. Ces travaux n'ont fait que réduire la fréquence des inondations
sans éliminer tout risque. Concernant la ligne CFF passant à proximité, le
risque caractérisé est celui de l'érosion. Le SESA a précisé que la parcelle
située entre cette ligne CFF et la Venoge deviendrait propriété de l'Etat dès
fin 2008 à la suite à un échange avec son propriétaire actuel.
L'inspection locale a montré que le
centre de traitement Valorsa était situé en contre-haut d'une butte localisée à
proximité de la Venoge et protégeant le solde de la parcelle de la montée des
eaux. Cette butte a manifestement été élevée dans un but d'exploitation, à
l'instar d'un pont de grange, et non dans un but de protection.
Lors des fortes précipitations de novembre 2002,
la Venoge est sortie de son lit. La parcelle de la recourante, au même titre
que les parcelles environnantes, ont été inondées. Un lot de photographies
prises le 15 novembre 2002 montrent que l'eau avait atteint une hauteur d'au
moins 10 cm sur la parcelle de la recourante et que la station d'enrobage avait
les pieds dans l'eau. De ces clichés, il ressort que l'eau provenait
directement du lit de la Venoge à travers la forêt située sur ses berges. Au vu
de la configuration du terrain constatée lors de l'inspection locale, l'eau
s'est également écoulée en partie depuis les parcelles Valorsa sur la parcelle
de la recourante. A cette occasion,
un nouveau bras du fleuve
s'est créé au sud de la parcelle n° 229. On constate encore aujourd'hui qu'il a
emporté le chemin agricole qui longeait le cours d'eau.
Les averses du mois d'avril 2006, certes importantes
mais néanmoins plus faibles que celles de novembre 2002, ont provoqué une
montée importante des eaux, sans pour autant inonder les parcelles
avoisinantes.
Le SESA a finalement produit l'étude IATE/EPFL le
4 juillet 2006.
Considérant en droit
1.
La recourante invoque en premier lieu la lenteur de la
procédure dont la durée atteindrait dix ans et serait selon elle susceptible de
lui créer un dommage considérable.
De jurisprudence constante, le Tribunal fédéral
considère que la constatation d'un déni de justice est subordonnée à
l'existence d'un intérêt actuel pour le recourant. Cet intérêt actuel fait
défaut dès le moment où l'autorité intimée a rendu son arrêt et le grief de déni
de justice formel est alors irrecevable (ATF 2P.333/2005 consid. 3; 1P.518/2004).
En l'espèce, le DIRE a rendu sa décision le 24 octobre 2005. Pour cette raison,
le grief de déni de justice formel invoqué par la recourante est irrecevable. La
recourante ne prétend pas qu'elle aurait droit à la constatation d'une
éventuelle violation du principe de célérité indépendamment du déni de justice
formel.
2.
Sur le fonds, la recourante critique l'affectation de la
parcelle n° 229 résultant de la deuxième version du PAC V. Elle soutient tout
d'abord que la décision du DIRE est arbitraire aux motifs que les parcelles
STEP et Valorsa, qui jouiraient d'une situation similaire à sa propre parcelle,
ont été classées en zone à bâtir à prescriptions spéciales. Elle invoque par ce
biais une inégalité de traitement. La recourante fait encore valoir que des
mesures de renforcement des berges pourraient suffire à protéger sa parcelle du
risque d'inondation invoqué par le SESA, au même titre que les aménagements
effectués plus au nord du cours d'eau qui protègent les parcelles STEP et
Valorsa. A ce titre, elle invoque une violation du principe de la
proportionnalité.
3.
L'art. 26 Cst garantit la propriété. Cette garantie n'est
cependant pas absolue. A cet égard, l'art. 36 Cst précise les conditions
auxquelles une restriction peut être apportée à un droit fondamental. Ces
conditions sont au nombre de trois: la restriction doit être fondée sur une
base légale, être justifiée pour un intérêt public ou par la protection d'un
droit fondamental d'autrui et respecter le principe de la proportionnalité (ATF
128 I 327 consid. 4; AC.2000.0055 du 27 avril 2006).
A juste titre, la recourante ne semble pas
contester l'existence d'une base légale suffisante à la mesure frappant la
parcelle n° 229. L'adoption du PAC V est basée initialement sur l'art. 6 ter de
l'ancienne Constitution vaudoise (ci-après: aCst-VD) (actuellement art. 52 et
179 al. 1 Cst-VD), qui avait la teneur suivante:
"Le cours, les rives et les abords de la Venoge sont
protégés.
Un plan d'affectation cantonal précise l'étendue de cette
protection. Ce plan et les dispositions accessoires comprennent toutes mesures
utiles notamment pour :
a) assurer l'assainissement des eaux;
b) maintenir et restaurer les milieux naturels favorables à
la flore et à la     faune, notamment la végétation riveraine;
c) classer les milieux naturels les plus intéressants;
d) interdire toute construction, équipement, installation ou
intervention dont la réalisation irait à l'encontre des objectifs
ci-dessus."
Le Tribunal administratif a déjà jugé que cet
article constituait une base légale suffisante à l'adoption des mesures de
planification prévues pare PAC V dans un but de protection du cours d'eau et de
ses abords (AC.1999.0140 du 13 mars 2000, confirmé par le Tribunal fédéral dans
son ATF 1P.229/2000 du 12 septembre 2000).
4.
Le principe de la proportionnalité se compose
traditionnellement des règles d'aptitude - qui exige que le moyen choisi soit
propre à atteindre le but fixé -, de nécessité - qui impose qu'entre plusieurs
moyens adaptés, on choisisse celui qui porte l'atteinte la moins grave aux
intérêts privés - et de proportionnalité au sens étroit - qui met en balance
les effets de la mesure choisie sur la situation de l'administré et le résultat
escompté du point de vue de l'intérêt public (ATF 125 I 474; AC.2005.0122 du 30
décembre 2005). L'exigence du principe de la proportionnalité et celle du
respect d'un intérêt public seront examinées simultanément.
a) Le but visé par le PAC V consiste en
l'assainissement des eaux, le maintien et la restauration des milieux naturels
favorables à flore et à la faune, notamment la végétation riveraine ainsi que
la conservation des milieux naturels les plus intéressants (art. 1 RPAC). Afin
de remplir les objectifs de protection fixés par l'art. 6 ter aCst-VD, le PAC V
instaure une zone protégée dans laquelle toute nouvelle construction est
interdite sur une certaine profondeur de part et d'autre du cours d'eau (zone
protégée des couloirs de la Venoge et du Veyron). C'est ainsi qu'une bande de
30 m a été créée de chaque côté de la rivière, voire de 50 m en cas de
décanalisation de la Venoge. Selon les endroits, cette zone a été délimitée
plus largement en fonction de critères précis, lesquels ont fait l'objet d'un
examen au cas par cas. Ces critères reposaient notamment sur les risques
d'inondation ou d'érosion, la présence de biotope ou d'éléments naturels liés
au cours d'eau ou la délimitation en fonction d'éléments clairement visibles
sur le terrain.
S'agissant de la parcelle n° 229, le département
a prévu une zone protégée allant largement au-delà de la limite des 30 m. Il a
justifié la largeur de cette zone par la présence au bord du cours d'eau d'un
secteur considéré comme zone alluviale d'importance nationale et par
l'existence d'un risque non négligeable d'inondation à cet endroit. Cette justification
échappe à la critique. En effet, les zones alluviales sont des milieux naturels
de grande valeur dont la protection entre incontestablement dans les objectifs
de protection du PAC V visant à la conservation des milieux naturels les plus
intéressants. De surcroît, la zone considérée a été classée à l'inventaire
fédéral des zones alluviales d'importance nationale (zone alluviale de la Roujarde,
annexe I de l'Ordonnance du 28 octobre 1992 sur la protection des zones
alluviales d'importance nationale, RS 451.31), en application de l'art. 18 a de
la loi fédérale du 1
er
juillet 1966 sur la protection de la nature
et du paysage (LPN, RS 451). En vertu de l'art. 3 de l'Ordonnance sur les zones
alluviales, les cantons doivent délimiter des zones-tampons suffisantes du
point de vue écologique autour des zones alluviales proprement dites, exigence
que le classement de la parcelle n° 229 dans son intégralité en zone protégée
des couloirs de la Venoge et du Veyron permet de remplir. Concernant le risque
d'inondation, l'étude réalisée par l'IATE a confirmé que la parcelle n° 229 se
trouvait dans un secteur à danger moyen d'inondation (v. Etude des risques liés
aux inondations, Dossier de cartes, carte no VII). Ce risque s'est d'ailleurs
réalisé lors des averses de novembre 2002 à l'issue desquelles l'intégralité de
la parcelle en cause a été recouverte d'au moins 10 cm d'eau. En pareil cas, il
paraît opportun d'empêcher la construction dans les secteurs soumis à un danger
de crues dans la mesure où ils correspondent à des milieux naturels de valeur.
Il convient également de rappeler que la collocation en zone inconstructible
d'une parcelle soumise à un risque d'inondation a également pour but de
protéger les personnes et les biens contre l'action dommageable des eaux, tel
que le prescrit la loi fédérale du 21 juin 1991 sur l'aménagement des cours
d'eau (LACE, RS 721.100). A cet effet, l'art. 3 LACE prescrit d'ailleurs que
les cantons assurent la protection contre les crues en priorité par des mesures
d'entretien et de planification. D'une façon plus générale, on relèvera encore
que le mandat de l'art. 6 ter aCst-VD répond aux mêmes préoccupations que l'art.
37 de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur les eaux (LEaux, RS 814.20) qui
limite l'endiguement et la correction des cours d'eau et promeut le respect de
leur tracé naturel, ainsi que le développement d'une flore et d'une faune
diversifiées dans leurs eaux et sur leurs rives.
Au vu de ces différents éléments, il ne fait pas
de doute que la collocation en zone protégée des couloirs de la Venoge et du
Veyron de l'entier de la parcelle n° 229 répond à un intérêt public, qui relève
à la fois de la protection de la nature au sens large (art. 6 ter al. 2 lit. b
et d aCst-VD) et d'impératifs de police des eaux (37 Leaux, 3 LACE). En outre,
cette mesure est apte à atteindre les buts d'intérêt public visés (AC.1999.0140
du 13 mars 2000).
b) Sous l'angle de la règle de la nécessité, la
recourante soutient que la collocation en zone inconstructible de sa parcelle ne
serait pas proportionnée dès lors que de simples mesures de renforcement des
berges permettraient d'éviter la réalisation du risque d'inondation incriminé.
Cette solution n'est pas convaincante. Elle va manifestement à l'encontre des
objectifs de protection instaurés par le PAC V qui prohibe toute intervention
sur le cours d'eau et favorise au contraire sa libre évolution. La collocation
prévue par le PAC V n'est donc pas contraire à la règle de la nécessité
découlant du respect du principe de la proportionnalité.
c) Il reste encore à examiner si la recourante ne
se voit pas imposer un sacrifice excessif au regard des buts d'intérêt public
poursuivis.
La protection des milieux naturels à proximité
du lit de la Venoge constitue un but d'intérêt public important, puisque cet
objectif a obtenu une consécration dans la constitution cantonale. Au
demeurant, s'agissant de la protection d'une bande minimale de 30 m de part et
d'autre du cours de la Venoge, la question du caractère excessif de la
protection ne se pose pratiquement pas; une telle mesure apparaît en quelque
sorte comme minimale pour respecter les voeux du constituant (AC.1999.0140 du
13 mars 2000). S'agissant de la parcelle n° 229, le tribunal constate que sa
valeur, au regard des objectifs poursuivis par l'art. 6 ter aCst-VD, est
similaire au couloir de 30 m; cela résulte notamment du fait qu'elle constitue
une zone-tampon autour de la zone alluviale d'importance nationale qui la
jouxte. On ne saurait dès lors retenir que la valeur naturelle du secteur doive
céder le pas devant l'intérêt privé de la recourante au maintien d'une zone à
bâtir à prescriptions spéciales. Ainsi, quand bien même la perte pour la
recourante des possibilités de bâtir dont elle bénéficiait par le passé
apparaît comme lourde de conséquence, on ne saurait pour autant considérer
qu'elle subit de ce fait un préjudice excessif, qui rendrait la mesure attaquée
disproportionnée. A cet égard, le tribunal relève que la question de l'existence
d'une mention de précarité, qui ne concerne de surcroît que la partie ouest de
la parcelle n° 229, n'est pas pertinente en l'espèce. Les considérations qui
précèdent restent en effet valables même en l'absence de tout mention
précarisant le statut des constructions sur la parcelle en cause.
5.
La recourante fait encore valoir que la décision du DIRE
est arbitraire car les parcelles STEP et Valorsa, contrairement à sa propre
parcelle, ont été classées en zone à bâtir à prescriptions spéciales, créant de
la sorte une inégalité de traitement inacceptable.
Selon la jurisprudence fédérale, le principe de
l'égalité de traitement n'a qu'une portée relative en matière de planification.
Un propriétaire foncier ne peut pas en déduire un droit à être traité, lors de
l'établissement d'un plan, de la même façon que tous les autres propriétaires
qui sont touchés par des mesures d'aménagement du territoire. Il est dans la
nature de la planification que des zones doivent être constituées et délimitées
et que des bien-fonds du même type et présentant une situation semblable
puissent être traités d'une façon totalement différente. Du point de vue
constitutionnel, il suffit que la planification soit objectivement soutenable.
Le principe de l'égalité de traitement se confond donc ici avec l'interdiction
de l'arbitraire (ATF 119 Ia 25, 116 Ia 193 consid. 3b, 114 Ia 257 consid. 4).
Lors des averses de novembre 2002, la parcelle de
la recourante et les parcelles STEP (n° 176) et Valorsa (n° 174 et 175) ont été
inondées de la même façon. Le risque d'inondation ne justifie donc pas en soi
une différence de traitement. Cette différence peut néanmoins se justifier par
d'autres facteurs. Tout d'abord, l'usine de traitement des déchets Valorsa et
la station d'épuration des eaux poursuivent un but d'intérêt public, à la
différence des activités développées par la recourante. Cette vocation est
confirmée par le statut juridique du sol dans la planification communale qui
colloque les parcelles STEP et Valorsa en zone d'utilité publique et la
parcelle n° 229 en zone industrielle. Par rapport à la parcelle STEP en
particulier, la parcelle de la recourante se situe le long d'une zone alluviale
d'importance nationale ce qui n'est pas le cas de la précédente. Le maintien de
la STEP à son emplacement actuel peut encore se justifier par sa situation au
point bas de la commune de Penthaz liée à la contrainte technique que
représente le principe de la gravité. Quant aux parcelles Valorsa, il est vrai
qu'elles sont également bordées par une zone alluviale d'importance nationale.
Toutefois, comme le retient à juste titre la décision attaquée, ces parcelles
sont situées parallèlement au cours d'eau, alors que la parcelle de la
recourante est sise à l'extérieur d'un méandre, ce qui en accentue les risques
d'érosion. De plus, même si elle est artificielle, une butte de 8 à 10 mètres
s'élève à l'est de la parcelle n° 174, ce qui assure la protection de cette
parcelle sans travaux de renforcement des berges.
Il résulte de ces considérations que l'autorité
intimée n'a pas commis d'arbitraire en différenciant le traitement de la
parcelle de la recourante de celles qui sont sises à l'amont. Ce grief doit
donc être rejeté.
6.
En conséquence, le recours est rejeté. La décision du
DIRE, qui prévoit d'inclure la totalité de la parcelle n° 229 dans la zone
protégées des couloirs de la Venoge et du Veyron, est confirmée.
La recourante, qui succombe, est tenue d'assumer
les frais de la présente procédure (art 55 LJPA).
Conformément à la jurisprudence, l'Etat, même
représenté par un avocat, n'a pas droit à des dépens (AC.2003.0178 du 27 avril
2004; AC.2001.0189 du 10 janvier 2002; AC.2000.0026 du 4 juillet
2000).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Département des institutions et des
relations extérieures du 24 octobre 2005 est confirmée.
III.
Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est
mis à la charge de SAPA Penthaz SA.
Lausanne, le 6 novembre 2006
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.