vd_omni · RE.2001.0027 · 2001-10-12 · fr

Helvetia Nostra c/AC 010146 | Il va de soi que le recours incident examiné ici devrait être écarté préjudiciellement si le recours au fond apparaissait lui-même irrecevable. Question de la qualité pour recourir d'Helvetia Nostra laissée cependant ouverte, la balance des intérêts en présence, requise en matière d'effet suspensif, ayant été effectuée correctement.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 12.10.2001 RE.2001.0027

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt incident
du 12 octobre 2001
sur le recours formé par
Helvetia Nostra
,
représentée par l'avocat Rudolf Schaller, Bd Georges-Favon 13, à 1204 Genève,
contre
la décision rendue le 14 août 2001 par le juge
instructeur, refusant d'accorder l'effet suspensif au recours qu'elle a déposé
contre la décision du Centre de conservation de la faune et de la nature du 2
juillet 2001 autorisant Benoît Delbeauve à exploiter une volerie de rapaces et
un centre de fauconnerie à Ste-Croix.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Etienne
Poltier, président; M. Eric Brandt et M. Vincent Pelet, juges.
Vu les faits suivants:
A.                     Benoît Delbeauve a
participé, au cours du mois de novembre 1998, à un concours organisé par le
Télévision suisse romande (
"Le rêve de leurs 20 ans"
), dont le
but était de permettre, notamment par une aide financière, la réalisation d'un
projet original; son projet, un centre de découverte des rapaces et de la
fauconnerie, a obtenu le premier prix.
Ils s'agissait en
substance d'aménager une volière permettant d'accueillir des rapaces, de les
dresser et de les présenter au public; les oiseaux voleraient tous les jours en
liberté dans la région du col des Etroits, au-dessus de Ste-Croix. Ce projet
serait accompagné d'un volet pédagogique et didactique, relatif à la
présentation de diverses connaissances sur les rapaces.
Soutenu par
l'Association pour le développement du nord vaudois, ainsi que par la commune
de Ste-Croix et une association de soutien, ce projet a bénéficié de diverses
autorisations provisoires, émanant du conservateur de la faune, du vétérinaire
cantonal, du Service de l'aménagement du territoire et enfin de la
municipalité. Benoît Delbeauve a ainsi pu présenter des rapaces au public
durant l'année 2000.
Des critiques ayant
été émises par des organisations de protection des animaux, les autorités
précitées ont recueilli des compléments d'information auprès d'experts (v. à ce
sujet rapport du 3 octobre 2000 de Pierre Basset au Service vétérinaire
cantonal, relatif aux conditions de détention des rapaces; rapport du 5 octobre
2000 de Biol Conseils SA, relatif à l'impact de la volerie projetée sur la
faune locale). Les conclusions de ces rapports sont positives, pour autant que
certaines conditions soient respectées.
B.                    C'est à la suite des
interventions précitées que Benoît Delbeauve a présenté un projet définitif, au
cours du printemps 2001 comportant une séparation des espaces de détention des
oiseaux de l'espace accessible au public, dans lequel prendraient place les
aires de démonstrations. Il s'agirait ainsi d'éviter que les rapaces, retenus
par un système d'attache à la patte, soient mis à ce moment-là en présence du
public; une telle situation est de nature à les stresser, voire, s'ils
cherchent à fuir, à les blesser en raison même de ces entraves.
Par décisions du 2
juillet 2001, la Conservation de la faune a délivré une autorisation relative
au projet précité de volerie de rapaces et de centre de fauconnerie, d'une
part, et une autorisation de pratiquer la chasse au vol (fauconnerie), d'autre
part, cela moyennant le respect de diverses conditions.
On relève par ailleurs
que, dans le terrain, les installations nécessaires à la séparation entre les
espaces fauconnerie et volerie ont été réalisées (v. les photographies versées
au dossier).
C.                    Ces décisions ont été
contestées par un recours du WWF Suisse, de même que par Helvetia Nostra. Le
pourvoi du 20 juillet 2001 formé par cette dernière n'est toutefois pas
extrêmement clair quant à son objet, puisqu'il est dirigé
"contre la
décision du Centre de la conservation de la faune du 2 juillet 2001 qui
autorise M. Delbeauve à exploiter la volerie de Ste-Croix"
(on
pourrait ainsi se demander si elle vise également l'autorisation de chasse au
vol, mais tel semble être le cas au vu des moyens invoqués).
D.                    Par décision du 14 août
2001, le magistrat chargé de l'instruction de ce recours (AC001/0146) a rejeté
la requête d'effet suspensif jointe au recours du WWF et refusé d'interdire
l'exploitation et l'accès du public à l'installation litigieuse. C'est cette
décision qu'Helvetia Nostra a entreprise auprès de la Section des recours par
un acte du 27 août 2001, déposé en temps utile par l'intermédiaire de l'avocat
Rudolf Schaller; elle conclut avec dépens à l'octroi de l'effet suspensif au
recours qu'elle a formé sur le fond.
On notera que tant
Benoît Delbeauve que la Conservation de la faune ou le vétérinaire cantonal et
le juge intimé proposent le rejet du recours.
On relèvera encore
que, dans le cadre des autorisations provisoires qu'il avait obtenues
précédemment, Benoît Delbeauve a acquis un certain nombre de rapaces, qui lui
permettent d'exercer son activité de présentation au public; il s'agit d'un
aigle royal, d'une buse royale, d'une buse à queue rousse et d'un hibou
grand-duc.
E.                    Par lettre du 11 octobre
2001, la recourante a produit un exemplaire du Journal Franz Weber, contenant
un article relatif à la fauconnerie litigieuse intitulé
"Un esclavage
moderne"
, de la plume de Samuel Debrot, président de la SVPA.
Considérant en droit:
1.                     a) L'effet suspensif
est une mesure provisionnelle qui fait obstacle à l'exécution de la décision
attaquée. En tant que telle, il doit en principe servir au maintien de l'état
de fait existant lors de l'ouverture de la procédure et la sauvegarde des
intérêts litigieux (art. 46 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et
la procédure administratives - LJPA). En règle générale il convient d'accorder
l'effet suspensif si la décision attaquée n'a pas encore été exécutée, à moins
que l'intérêt public ou un intérêt privé prépondérant ne commande l'exécution
immédiate et que les intérêts des parties ne s'en trouvent pas irrémédiablement
compromis (RDAF 1994, p. 321). On veillera aussi bien à ce que l'exécution
immédiate de la décision attaquée ne rende pas illusoire la protection
juridique procurée par le droit de recours, qu'à éviter que la suspension des
effets de la décision attaquée durant la procédure empêche ladite décision
d'atteindre son but. Il s'agit en fin de compte d'examiner si les raisons qui
plaident pour l'exécution immédiate de cette décision l'emportent sur celles
qui peuvent être invoquées à l'appui du statu quo (dans ce sens, G. Steinmann,
Vorläufiger Rechtschutz im Verwaltungsbeschwerdeverfahren und im
Verwaltungsgerichtsverfahren, ZBl 1993, p. 149-150; v. par exemple arrêt du 22
janvier 1999, RE 98/0043).
L'effet suspensif peut
également être refusé lorsque le recours apparaît d'emblée manifestement mal
fondé (arrêt RE 92/034 du 6 octobre 1992, consid. 2); la même solution doit
valoir à plus forte raison s'agissant d'un pourvoi irrecevable. Dans ce dernier
cas, le magistrat instructeur ne doit toutefois refuser l'effet suspensif que
si le caractère mal fondé du recours est précisément
"manifeste"
.
En revanche, il ne doit pas préjuger de l'issue du recours lorsque celle-ci
dépend de l'appréciation de la section du tribunal qu'il sera amenée à présider
(arrêts RE 91/009 du 11 octobre 1991 et RE 92/040 du 9 novembre 1992). La même
retenue ne s'impose en revanche pas lorsque le recours soulève des questions de
nature essentiellement juridique, dans l'examen desquelles l'appréciation ne
joue pas de rôle. Ainsi, l'effet suspensif pourra être refusé lorsqu'une règle
légale claire ou une jurisprudence constante s'oppose à l'admission du recours
(arrêts RE 91/009 et RE 92/040 précités; v. également arrêt du 22 novembre
1999, RE 99/0033).
b) Selon la
jurisprudence, la section des recours dispose du même pouvoir d'examen que le
Tribunal administratif lui-même; ainsi, en application de l'art. 36 let. c
LJPA, elle est limitée au contrôle de la légalité, sauf disposition contraire
de la loi. Ainsi, elle se borne à examiner si le juge intimé a commis un excès
ou un abus de son pouvoir d'appréciation et elle n'annule sa décision que si ce
dernier a omis de tenir compte d'intérêts importants ou les a appréciés de
façon erronée (v. dans ce sens ATF M. du 11 novembre 1998, non publié,
2A.452/1998).
2.                     La Conservation de la
faune, dans son mémoire de recours au fond, met en doute la recevabilité du
recours ou, à tout le moins, d'une partie des moyens soulevés. Il va de soi que
le recours incident examiné ici devrait être écarté préjudiciellement si le
recours au fond apparaissait lui-même irrecevable.
a) En substance, dans
la mesure où le projet litigieux n'est pas soumis à une obligation d'étude
d'impact de l'environnement (art. 55 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur
la protection de l'environnement), seule entre en considération l'application
de l'art. 12 de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la
nature et du paysage (ci-après: LPN: RS 451). Cette disposition ouvre la voie
du recours aux organisations d'importance nationale qui se vouent à la défense
d'intérêts de ce type; l'objet du recours doit apparaître comme l'exécution
d'une tâche fédérale et les moyens soulevés doivent entrer dans le spectre des
objectifs poursuivis par une telle organisation. Ainsi, une organisation
d'importance nationale peut-elle contester une autorisation de construire hors
des zones à bâtir (art. 24 LAT) pour autant qu'elle cherche par ce biais à
défendre les intérêts - notamment - de la protection de la nature (v. par
exemple ATF 118 Ib 296 et 301; RDAF 1997 I 148).
b) Selon la
jurisprudence, la législation sur la protection des animaux (la loi sur cet
objet est abrégée ci-après LPA; RS 455) constitue un domaine distinct de celui
visé par la LPN; le législateur fédéral a d'ailleurs écarté l'idée d'introduire
la qualité pour recourir d'organisations vouées à la protection des animaux
dans ce texte légal (v. à ce sujet ATF 119 Ib 305; v. également TA, arrêt du 28
novembre 2000, AC000/0127). On peut dès lors se demander si un recours, certes
formé par une organisation bénéficiant de la qualité pour agir dans le cadre de
l'art. 12 LPN, mais faisant valoir exclusivement des moyens relevant de la
protection des animaux est ou non recevable; cette question peut toutefois
demeurer ouverte, au vu des considérations qui suivent.
3.                     Le premier juge a
procédé à une balance des intérêts en présence; dans ce cadre, il a notamment
pris en compte l'intérêt public à la santé des animaux détenus. Lorsque la
recourante fait valoir que la décision attaquée violerait
"de manière
éclatante"
la LPA - mais cette allégation n'est pas étayée dans le
recours incident - et que de ce fait l'effet suspensif devrait à l'évidence
être accordé, elle paraît toutefois évacuer une question préalable, à savoir la
recevabilité même d'un tel moyen. On reprendra néanmoins ci-après brièvement
les éléments de son raisonnement.
a) S'agissant tout
d'abord des conditions de vie des animaux, le Service vétérinaire cantonal, qui
s'appuie d'ailleurs sur un document récent de son vétérinaire délégué du 17
août 2001, conteste les craintes émises par la recourante. L'avis de l'autorité
intimée, qui peut ici être assimilé à celui d'un expert, ne saurait être écarté
en l'absence d'éléments probants en sens contraire. Ne peut en particulier pas
être considéré comme tel l'article de Samuel Debrot, paru dans le Journal Franz
Weber, lequel a pour principal objet de rendre publiques les allégations déjà
émises en procédure.
b) On pourrait
craindre également des atteintes à la faune locale dues aux rapaces détenus. Le
recours au fond contient cette hypothèse, notamment en cas de fuite des
rapaces. Cependant, le rapport de Biol Conseils parvient à la conclusion que,
moyennant certaines précautions, la volerie en question n'aura que peu
d'incidence sur la faune locale. Là encore, la section des recours ne voit
guère de motif de s'écarter, au stade provisionnel, de cette appréciation.
c) Par ailleurs,
l'exploitant de la volerie peut faire valoir un intérêt important à la
poursuite de son activité, exercée à titre professionnel. On relève d'ailleurs
que l'intéressé a débuté dans ses activités, notamment en acquérant des
animaux, sur la foi d'autorisations provisoires.
Dans de telles
hypothèses, il convient d'être restrictif sur les conditions qui permettent de
mettre fin, dans un cadre provisionnel, soit dans l'attente du jugement de la
cause au fond, à une activité relevant de la liberté économique.
d) La municipalité,
voire l'association de soutien à la volerie font valoir des intérêts liés au
développement touristique de la région; cet aspect ne paraît toutefois pas
nécessairement déterminant au stade de l'effet suspensif.
e) Aux termes de cette
pesée des différents intérêts en présence, déjà effectuée précédemment par le
magistrat instructeur, la section des recours constate que ce dernier a pris en
compte l'ensemble des éléments déterminants et qu'il les a appréciés
correctement. C'est au surplus à tort que la recourante fait valoir qu'il
serait interdit au juge saisi d'une requête d'effet suspensif de procéder à une
balance des intérêts en présence (v. consid. 1a ci-dessus) ou que -
contrairement au texte même de l'art. 45 LJPA - l'effet suspensif
interviendrait de droit. Il ne faut pas non plus perdre de vue le fait que
l'activité de l'intéressé a été autorisée précédemment, à titre provisoire il
est vrai; le refus de l'effet suspensif va ainsi dans le sens du maintien du
statu quo, qui constitue l'un des buts expressément visé par l'art. 46 LJPA.
Cela conduit au rejet
du recours.
4.                     Vu l'issue du pourvoi,
les frais de la présente cause seront mis à la charge de la recourante, qui
n'aura au surplus pas droit à l'allocation de dépens (art. 55 LJPA). Quant aux
dépens requis par la Conservation de la faune, il suffit ici de constater que
l'Etat de Vaud, qui dispose de services juridiques appropriés, n'y a pas droit.
Par ces motifs
la section des recours du Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours
incident est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
II.                     La décision
rendue par le magistrat instructeur le 14 août 2001, rejetant la demande
d'effet suspensif au pourvoi, est ainsi confirmée.
III.                     Un émolument,
fixé à 500 (cinq cents) francs est mis à la charge d'Helvetia Nostra.
IV.                    Il n'est pas
alloué de dépens.
mp/Lausanne, le 12 octobre 2001
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
En tant qu'il applique le droit fédéral,
le présent arrêt peut faire l'objet, dans les dix jours dès sa notification,
d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce
conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation