vd_omni · AC.2019.0212 · 2021-02-17 · fr

A.________/Département du territoire et de l’environnement (DTE), Conseil Communal d'Orbe | Recours formé par la propriétaire d'une parcelle contre les décisions de la commune et du DTE d'inclure celle-là dans une zone réservée communale. La parcelle se situe certes en zone villa. Toutefois, dite zone englobe une aire forestière traversée par un cours d’eau. Or, la limite nord-ouest de la parcelle jouxte ce ruisseau et inclut le talus bordant celui-ci, colloqué en aire forestière. La parcelle répond ainsi à l’un des critères retenus par le rapport 47 OAT pour établir le périmètre de la zone réservée, à savoir la situation "en limite d'espaces naturels (cordons boisés riverains, zone naturelle protégée)". Par ailleurs, la parcelle n’est pas bâtie, contrairement à la quasi-totalité des autres parcelles de la zone villa, ce qui constitue une différence significative, s’ajoutant au critère de la proximité avec la zone naturelle. Enfin, la parcelle n’est de fait constructible que selon des mesures particulières: plus d’un tiers de sa surface est affecté à l’aire forestière; de plus, elle présente une déclivité importante et elle est traversée d’est en ouest par une servitude de non bâtir liée à l’existence d’une ligne à haute tension. En définitive, compte tenu de surcroît du respect des distances à respecter à la lisière forestière, à la route et au voisinage, la mise en valeur de la parcelle reste problématique, ce d'autant plus qu'en vertu du règlement communal, la hauteur maximale autorisée en zone de villas est peu élevée, la municipalité n'étant pas tenue d'autoriser la construction de villas mitoyennes et jumelées. Pas de violation du principe de l'égalité, ni de celui de la proportionnalité.Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 17.02.2021 AC.2019.0212

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 17 février 2021
Composition
Mme Marie-Pierre Bernel, présidente; Mme Danièle Revey, juge; Mme Renée-Laure Hitz, assesseure; Mme Marie-Christine Bernard, greffière.
Recourante
A.________
à ******** représentée
par Me Fabien Hohenauer, avocat à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Département des institutions et du territoire,
précédemment Département du territoire et de l'environnement,
représenté
par la Direction générale du territoire et du logement, à Lausanne,
2.
Conseil communal d'Orbe,
à Orbe, représenté par Me Jean-Daniel Théraulaz, avocat
à Lausanne.
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ c/ décisions du Conseil communal d'Orbe
du 14 février 2019 et du Département du territoire et de l’environnement
(DTE) du 3 juin 2019 (zone réservée communale, parcelle n° 1137)
Vu les faits suivants:
A.
L'affectation du sol de la commune d'Orbe est actuellement régie par le
plan des zones approuvé par le Conseil d'Etat du canton de Vaud le 9 février
1965, modifié le 23 mai 1986, ainsi que par le règlement sur le plan général
d'affectation et sur les constructions (RPAC) approuvé par le Conseil d'Etat
les 1
er
juin 1990 et 27 septembre 1991.
A.________ est propriétaire de la parcelle n° 1137
du cadastre de la commune d'Orbe. Ce bien-fonds est situé au lieu-dit "Le
Creux de Rave", qui est au centre d'un vaste secteur colloqué en zone de
villas au sud-ouest de la vieille ville d'Orbe. D'une surface totale de 4'081 m
2
,
cette parcelle a la forme d'un triangle allongé. Elle est libre de toute
construction. Le terrain présente une pente descendante prononcée dans le sens
sud-est – nord-ouest. Le haut de la parcelle et son centre sont en nature de
champ, pré et pâturage (2'593 m
2
, colloqués en zone de villas)
et le bas est en nature de forêt (1'488 m
2
, colloqués en zone
forestière).
La parcelle est longée sur son côté sud – sud-est
par la Route de la Vallée (DP 188) et la Route d'Arnex (DP 183), et sur
son côté nord-ouest par un ruisseau (le "Ruz d'Agiez"). Sur son côté
nord-est sont sises les parcelles n
os
1090 et 2740.
Toutes les parcelles qui sont contiguës à la
parcelle n° 1137 (excepté la parcelle n° 1134 qui ne supporte
quasiment que de la forêt) ainsi que toutes les parcelles qui sont situées en
face de l'autre côté des Routes de la Vallée et d'Arnex accueillent une
construction.
Sur une portion de sa surface, la parcelle n° 1137
est grevée, depuis mars 1998, d'une restriction au droit de bâtir en faveur de
Romande Energie SA; le texte de la servitude précise: "
aucune
construction ne pourra être édifiée dans les zones grevées, soit les zones
délimitées au plan précité par un liseré jaune
". La zone en question
consiste en une bande de terrain (500 m
2
) sur toute la largeur de la
parcelle, selon le plan suivant:
La parcelle est traversée à cet endroit par une ligne à haute tension.
B.
La 4e adaptation bis du Plan directeur cantonal, état au 20 décembre
2019, (ci-après: PDCn) répartit les communes vaudoises en périmètres compacts
d'agglomérations et de centre cantonal, centres régionaux, centres locaux,
localités à densifier ou villages et quartiers hors centre. En application de
la mesure B11 du PDCn, la commune d'Orbe constitue un centre régional. Aux
termes de cette mesure, les communes concernées définissent le périmètre de
centre en collaboration avec le Canton et y répartissent la croissance
démographique attendue. En l'occurrence, le périmètre de centre de la commune
d'Orbe a été approuvé le 19 juillet 2011 déjà par le Service du développement
territorial (SDT, désormais Direction générale du territoire et du logement
[DGTL]) et adopté par la Municipalité d'Orbe (ci-après: la municipalité) dans
sa séance du 26 juillet 2011. S'agissant de la zone de villas dans laquelle se
situe la parcelle n° 1137, seule la partie nord de la zone est colloquée dans
le périmètre de centre; la parcelle n
o
1137 ne s'y trouve pas.
Ce périmètre de centre avait été adopté lors des premiers travaux d'élaboration
d'un nouveau plan d'affectation communal, lesquels avaient été suspendus en
2012, compte tenu des modifications législatives annoncées. Le périmètre de
centre n'a pas été modifié depuis lors.
C.
Le 14 février 2018, en raison de son surdimensionnement avéré, la
municipalité a soumis au SDT pour examen préalable un dossier concernant une
zone réservée communale portant sur plusieurs parcelles du territoire de la
Commune d'Orbe, dont la parcelle n° 1137. Le 14 mars 2018, le SDT a adressé
à la municipalité un rapport de synthèse d'examen préalable. Le 21 mars 2018, le
bureau d'architectes-urbanistes GEA Vallotton et Chanard SA, à Lausanne, a établi
une version définitive du rapport justificatif selon l'art. 47 de l'ordonnance sur
l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT; RS 700.1) (ci-après: rapport
47 OAT) au sujet de la zone réservée de la commune. Selon ce rapport, la zone à
bâtir de la commune d'Orbe est surdimensionnée tant dans le centre (avec une
surcapacité d'accueil de 149 habitants) que hors centre (avec une
surcapacité d'accueil de 174 habitants). Afin de définir la zone réservée, les
éléments suivants ont été pris en considération:
"- les affectations en
vigueur;
-
les composantes et contraintes paysagères et naturelles,
environnementales et patrimoniales du territoire;
-
les réserves à bâtir, issues de l'outil de simulation en ligne du
dimensionnement de la zone à bâtir;
-
les limites du périmètre de centre."
Le rapport 47 OAT souligne que la zone réservée a
été déterminée en retenant en particulier les secteurs localisés suivants:
"- en périphérie du
territoire urbanisé, en lien avec la zone agricole;
- en limite d'espaces naturels
(cordons boisés riverains, zone naturelle protégée);
- à proximité de la vieille ville
et pouvant potentiellement porter atteinte à ce site de grande valeur
patrimoniale, inscrit à l'Inventaire fédéral des sites construits d'impor­tance
nationale à protéger en Suisse (ISOS)."
Le plan annexé au rapport 47 OAT comprenait un plan
de situation des parcelles de la commune faisant l'objet de la zone réservée,
un plan détaillé de chacun des six secteurs dans lesquels se situent des
parcelles objet de la zone réservée, le règlement de dite zone (selon lequel la
zone réservée est, conformément à l'art. 46 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985
sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11],
établie pour une durée de cinq ans, prolongeable de trois ans au maximum),
ainsi que la liste suivante des parcelles objets de la zone réservée et leur
surface:
numéro de parcelle
propriétaire
surface
de la parcelle
138
***
4'082
m
2
150
***
2'125
m
2
366
***
1'595
m
2
498
***
3'142
m
2
500
***
1'900
m
2
550
***
1'448
m
2
793
***
3'906
m
2
795
***
8'448
m
2
799
***
12'891
m
2
813
***
158
m
2
814
***
128
m
2
977
***
2'603
m
2
978
***
2'297
m
2
979
***
1'726
m
2
980
***
3'471
m
2
981
***
1'376
m
2
982
***
1'256
m
2
986
***
962
m
2
987
***
990
m
2
1137
A.________
4'081
m
2
1510
***
1'597
m
2
1526
***
2'182
m
2
1528
***
719
m
2
2296
***
850
m
2
2336
***
890
m
2
2337
***
1'107
m
2
2350
***
16'465
m
2
2362
***
5'351
m
2
2366
***
27'545
m
2
2379
***
15'570
m
2
2746
***
761
m
2
2747
***
1'546
m
2
2757
***
701
m
2
Total             133'869
m
2
La zone réservée a été mise à l'enquête publique du
6 avril au 7 mai 2018. Elle a fait l'objet de douze oppositions, dont celle de A.________,
le 2 mai 2018. Des séances de conciliation ont eu lieu les 12 et 19 septembre
2019, qui n'ont débouché sur aucun retrait d'opposition.
D.
La municipalité a adopté le 4 décembre 2018 son préavis relatif à la
zone réservée mise à l'enquête publique (préavis n° 42/18). Elle demandait
au Conseil communal, en substance, de lever les oppositions et d'adopter la zone
réservée. Ce préavis comprend le passage suivant:
"6.
Oppositions,
remarques et propositions de réponses
[...]
6.6 Opposition de Mme A.________
(parcelle n° 1137)
"
Motifs d'opposition
:
- Sa parcelle est en plein milieu
de la zone villas et est entourée de parcelles bâties (pas de mitage si elle
construisait).
- La zone réservée prévue sur sa parcelle
irait à l'encontre du principe de densification vers l'intérieur. Sa parcelle
est proche d'un arrêt de bus, de la gare et de commerces.
Propositions de réponse
:
- La parcelle a été retenue car
elle est située hors du périmètre de centre et à proximité d'un espace naturel
(forêt et cours d'eau). Il s'agit en outre d'une parcelle libre de
construction.
- Une analyse plus détaillée aura
lieu dans le cadre de la révision du PGA, sachant qu'il reste encore des
incertitudes à lever concernant le dimensionnement de la zone à bâtir et que le
SDT a été sollicité à cet effet."
Dans sa séance du 14 février 2019, le Conseil
communal a décidé d'adopter la zone réservée et son règlement, et de
transmettre le plan et le règlement de la zone réservée au Département du
territoire et de l'environnement (DTE) pour approbation.
E.
Par décision du 3 juin 2019, le DTE a approuvé préalablement, sous
réserve des droits des tiers, la zone réservée selon l'art. 46 LATC sise sur la
commune d'Orbe.
F.
Le 4 juillet 2019, A.________ a recouru contre les décisions du Conseil
communal du 14 février 2019 et du DTE du 3 juin 2019 (qui lui avaient été notifiées
ensemble le 3 juin 2019) auprès de la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal. Elle a conclu, avec suite de frais et dépens, à
leur réforme en ce sens que la parcelle n° 1137 ne soit pas comprise,
respectivement soit exclue, du périmètre du Plan d'affectation de la zone
réservée d'Orbe, subsidiairement à leur annulation et au renvoi de la cause aux
autorités intimées pour nouvelles décisions dans le sens des considérants. Elle
a fait valoir qu'elle ne contestait pas la nécessité d'une zone réservée sur le
territoire de la Commune d'Orbe, la zone à bâtir étant surdimensionnée, mais
que la mise en zone réservée de sa parcelle l'aurait été en violation des
principes d'égalité de traitement et de proportionnalité. Elle a fait en
premier lieu grief au rapport 47 OAT et au préavis du 4 décembre 2018 de la
municipalité de s'être limités à faire état des critères généraux utilisés pour
choisir les parcelles concernées par le Plan de la zone réservée, alors que la
seule application de ces critères généraux pourrait conduire à retenir un grand
nombre d'autres parcelles susceptibles de participer à la réduction de la zone
à bâtir. En d'autres termes, la seule prise en considération de ces critères
très généraux ne permettrait pas de comprendre précisément comment le choix des
autorités intimées s'était porté sur la parcelle n° 1137. En particulier,
la recourante a relevé qu'il ne serait mentionné à aucun moment que des
parcelles auraient été examinées pour finalement ne pas être retenues dans le
périmètre de la zone réservée.
En deuxième lieu, la recourante a soutenu qu'il
semblait que le choix des parcelles aurait été guidé par la taille des
parcelles, ce qui ne serait pas admissible, cette manière de procéder
constituant une solution de confort contraire aux principes d'égalité de
traitement et de proportionnalité; les autorités intimées, par commodité, auraient
choisi des parcelles de grande taille pour éviter de procéder par pointage. Dans
le cas de la parcelle de la recourante, un poids démesuré aurait été accordé à
ce critère, au détriment des véritables critères d'intérêts publics
(emplacement, zone agricole, surfaces d'assolement, etc.). A cet égard, les
documents établis par le mandataire technique de la commune mentionneraient de
nombreuses parcelles partiellement bâties (notamment dans le voisinage proche
de la parcelle de la recourante), comme les parcelles n
os
2102,
2107, 871, 1182, 1026, 1138, 1035, 1036 ou encore 1087. Or, aucun élément au
dossier ne permettrait d'expliquer pour quels motifs ces terrains avaient été
laissés de côté alors qu'ils auraient pu contribuer à augmenter la "marge
de manoeuvre des autorités communales" dans le cadre de la réduction de la
zone à bâtir.
En troisième lieu, la recourante a reproché à la
municipalité d'avoir procédé à un choix des parcelles dans une certaine
précipitation, sans développer les critères qui auraient prévalu et sans préciser
les surfaces de plancher réalisables pour chacune des parcelles concernées, ce
qui empêcherait de déterminer si l'une ou l'autre des parcelles participerait
de manière importante à la préservation de la "marge de manoeuvre des
autorités communales".
La recourante a aussi argué que les autorités
communales auraient épuisé le potentiel de croissance admissible jusqu'en 2036,
notamment avec le Plan partiel d'affectation (PPA) "Gruvatiez-En Lavegny"
(approuvé préalablement le 18 août 2015 et entré en vigueur le 15 mars 2017). L'adoption
de ce PPA aurait non seulement eu pour conséquence de surdimensionner la zone
du centre (et donc rendu nécessaire la création d'une zone réservée), mais en
plus porterait directement sur des parcelles qui auraient été parfaitement
adaptées pour la création d'une zone réservée. Or, la recourante ne devrait pas
aujourd'hui assumer les erreurs de planification de la Commune d'Orbe.
Elle a également relevé que, sous prétexte de geler
temporairement la situation, la zone réservée en cause reviendrait sans
contestation possible à anticiper un déclassement de ses parcelles. Compte tenu
des chiffres relatifs à l'augmentation de la population, il serait vain en
pratique de procéder à des choix au moment de l'élaboration du nouveau plan général
d'affectation. La situation serait ainsi d'ores et déjà
"verrouillée", ce qui ne serait pas admissible dès lors que les
autorités prétendraient mettre en œuvre une simple mesure provisoire visant
uniquement à leur laisser une certaine marge de manœuvre.
La recourante a fait valoir que la parcelle n° 1137
serait entourée de villas, qu'elle serait partiellement équipée, qu'elle serait
située à proximité d'un arrêt de bus et qu'il serait possible de rejoindre de manière
aisée le centre-ville d'Orbe à pied, ce qui la rendrait parfaitement adaptée à
une construction future, au contraire d'autres parcelles voisines qui n'auraient
pourtant pas été intégrées à la zone réservée.
Enfin, la recourante a mentionné que la parcelle n° 1137
serait, selon le PGA actuel, comprise dans le "périmètre de centre à
développer". Cette mention démontrerait qu'un développement d'Orbe aurait
toujours été envisagé vers le sud/sud-ouest et que, dans ce contexte, la
parcelle n° 1137 serait idéalement située (puisqu'appelée à intégrer le
périmètre de centre).
Dans sa réponse du 15 août 2019, la municipalité a
conclu au rejet du recours. Elle a souligné que la zone réservée aurait été
établie en fonction de certains critères énumérés dans le rapport 47 OAT (cf. lettre
C ci-dessus) largement remplis par la parcelle n° 1137. Répondant aux
différents griefs de la recourante, elle a relevé que le travail de réflexion
mené pour établir une zone réservée s'appuyerait sur une vision globale du
territoire communal, et qu'il ne supposerait pas que l'on s'arrête à chaque
parcelle du territoire communal pour dire pour quelle raison telle ou telle
parcelle devrait ou ne devrait pas être intégrée dans la zone réservée. En
outre, la taille des parcelles n'aurait pas été un critère d'appréciation. Par
ailleurs, dès lors que le dossier contient une liste des surfaces des parcelles
mises en zone réservée, la recourante aurait en main tous les éléments pour
juger de l'impact sur les surfaces de plancher considérées, à supposer que cela
joue un rôle dans l'appréciation de son recours. La municipalité a également relevé
que préjuger du résultat final de la révision du PGA serait à la fois
artificiel et aléatoire, mais qu'il serait évident que la majorité des
parcelles sises en zone réservée seraient celles dont le maintien en zone à
bâtir paraîtrait, de prime abord, discutable, et que ce serait précisément pour
donner aux autorités le temps de la réflexion puis celui de l'appréciation de
la situation globale qu'auraient été instituées les zones réservées.
Elle a fait valoir que la parcelle de la recourante ne
serait pas dans le périmètre de centre de la commune et qu'elle se situerait à
proximité d'un espace naturel (forêt et cours d'eau). Par ailleurs, une partie
importante même de la parcelle serait soustraite à la construction à raison
d'une servitude de non bâtir ou à raison de la zone forestière qui représenterait
près de 40% de la surface de dite parcelle, sans compter le respect de la
distance aux limites en cas d'une éventuelle construction; en fin de compte,
seuls quelque 27% de la parcelle seraient théoriquement constructibles, ce qui
justifierait d'autant un réexamen de la situation.
Dans sa réponse du 19 septembre 2019, le DTE, sous
la plume du SDT, a conclu au rejet du recours. Il a notamment confirmé que
l'autorité communale n'aurait pas défini le périmètre de la zone réservée en
fonction de la taille des parcelles et que le SDT aurait uniquement sollicité
que l'affectation en zone réservée corresponde au parcellaire, qui donnerait
une limite précise. Il a également relevé que l'argument de la recourante selon
lequel sa parcelle serait proche du centre (dans le périmètre d'extension de
centre soumis à conditions) ne serait pas déterminant dès lors que tant la zone
à bâtir située dans le centre qu'hors centre serait surdimensionnée. Il a fait
valoir que le gel provisoire de la parcelle se justifierait pleinement dès lors
qu'elle représenterait 4'081 m
2
de surface non bâtie et qu'elle contiendrait
des réserves importantes dont la commune devrait tenir compte et traiter dans
le cadre de la révision de sa planification communale.
Dans ses déterminations complémentaires du 8
novembre 2019, la recourante a requis qu'une inspection locale soit organisée
afin que le tribunal puisse se rendre compte de la configuration des lieux
(emplacement, parcelles adjacentes, impression générale).
G.
Le 15 septembre 2020, le tribunal a tenu une audience avec inspection
locale. Etaient présents: la recourante A.________, accompagnée de son fils B.________
et assistée de l'avocat Fabien Hohenauer; pour la DGTL: C.________, avocate, et
D.________, urbaniste; pour la municipalité: E.________, chef du Service de
l'urbanisme, assisté de l'avocat Jean-Daniel Théraulaz.
Il ressort du compte rendu de l'audience notamment ce
qui suit:
"Le terrain présente une
pente prononcée descendante dans le sens sud-est – nord-ouest. Au bas de la
pente, la parcelle est longée par le Ruz d'Agiez, qui est dissimulé par la
forêt.
La parcelle est traversée par une
ligne à haute tension.
Les troncs de plusieurs arbres
abattus pour des raisons sanitaires sont entreposés au sommet de la parcelle.
A la question de la présidente de
savoir où en est la révision du PGA, E.________ explique qu'après avoir
transmis la vision communale au canton et obtenu des subventions pour la
procédure de révision (qui est l'étape 1 des directives cantonales), la commune
a mis à l'enquête la zone réservée communale (étape 2). La révision proprement
dite du PGA constituera l'étape 3. A cet égard, la commune a commencé à y travailler
et des séances de coordination avec la DGTL sont prévues; les autorités
cantonales ont cependant annoncé une quatrième révision ter du Plan directeur
cantonal pour l'automne 2020; cette révision pourrait avoir des incidences sur
la planification de certaines zones d'activités de sorte que les autorités
municipales temporisent quelque peu dans l'intervalle pour ne pas faire du
travail inutile. En réponse à la présidente, D.________ confirme que le projet
de PGA a fait l'objet d'un avis préliminaire en novembre 2019. Des séances de
coordination ont été proposées par la DGTL avant que la commune soumette un
dossier pour examen préalable.
A l'assesseure Hitz qui demande si
le grand parking situé au nord et propriété de la commune est destiné à rester
en zone à bâtir, tant E.________ que D.________ indiquent que cette question
n'est pas encore résolue.
Les parcelles n
os
1090
et 2740, qui sont situées au nord de la parcelle n° 1137, supportent
chacune une maison. Les représentants de la municipalité expliquent que ces
parcelles n'ont pas été incluses dans la zone réservée car elles ne présentent
plus de potentiel constructible.
E.________ souligne que la
parcelle n° 1137 est située hors du périmètre de centre et en limite de
l'aire forestière; au surplus, elle n'est pas du tout construite. C.________
précise que la commune avait posé des critères précis pour inclure certaines
parcelles dans la zone réservée et que la parcelle en cause répond à ces
critères.
La présidente relève que,
contrairement à ce qui a été allégué en procédure par l'autorité concernée, les
1'000 habitants potentiels du nouveau PPA Gruvatiez-En Lavegny ont bien été
intégrés dans les chiffres établissant le surdimensionnement de la commune au
sein du rapport  47 OAT. D.________ et C.________ le confirment.
A la présidente qui demande s'il a
été procédé au calcul du total de la capacité d'accueil d'habitants par rapport
aux surfaces de plancher des parcelles mises en zone réservée, les
représentants de la municipalité et de la DGTL répondent par la négative au
motif qu'il serait prématuré de le faire. C.________ rappelle que la zone
réservée a pour but de garantir aux autorités communales un maximum de marge de
manœuvre dans le cadre de la révision de leur planification communale et
d'éviter que des projets de construction ne viennent entraver le bon
redimensionnement des zones à bâtir. La parcelle de la recourante n'est pas
bâtie et contient des réserves importantes, de sorte qu'elle entre
raisonnablement en considération pour un éventuel changement d'affectation dans
le cadre de la révision de la planification communale.
Mme la juge Revey expose que,
selon les tableaux de simulation pour le dimensionnement de la zone à bâtir
(état au 7 août 2019, P. 7 de la DGTL), le total des habitants qui pourraient
potentiellement s'installer sur les parcelles mises en zone réservée est de 154
personnes (si l'on prend comme unité un habitant par 50 m
2
), alors
que le rapport OAT a mis en évidence une surcapacité d'accueil de 149 personnes
dans le centre et de 174 personnes hors-centre, soit 323 habitants au total. Me
Théraulaz souligne que l'on n'examine pas le bien-fondé de la zone réservée
sous cet angle lorsque les communes mettent l'ensemble de leur zone à bâtir en
zone réservée; il ne considère pas ce critère comme déterminant dans l'examen
du bien-fondé de la mesure provisoire qu'est la zone réservée. E.________
rappelle qu'en outre on ne connaît pas à ce jour les indices de densité qui
seront retenus dans le futur PGA.
On constate la présence d'un arrêt
de bus sur la route de la Vallée (qui longe la parcelle 1137 sur son côté Sud).
E.________ explique qu'il s'agit d'une ligne de Car Postal qui permet de relier
notamment Orbe à Arnex-sur-Orbe, mais il ne s'agit pas d'une ligne de transport
urbain qui circule toutes les 10 ou 15 minutes. B.________ indique que les bus
circulent à une cadence de deux fois par heure. La présidente indique qu'elle
ira relever les horaires des bus à l'issue de l'audience [n.b.: les bus
circulent effectivement à une cadence de deux par heure aux heures de pointe et
d'un bus par heure le reste de la journée].
La recourante explique qu'à pied,
il faut moins de cinq minutes pour rejoindre la gare de St-Eloi (arrêt pour
omnibus) et à peine un peu plus de cinq minutes en marchant d'un bon pas pour
rejoindre celle d'Orbe."
Les 24 septembre, 29 septembre et 9 octobre 2020, respectivement
le Conseil communal d'Orbe, la DGTL et la recourante se sont déterminés sur le compte
rendu d'audience. Dans des déterminations complémentaires du 14 octobre 2020,
le Conseil communal d'Orbe a indiqué que, faute d'attractivité, la ligne
d'Urbabus dont l'arrêt se situe sur la route de la Vallée serait supprimée dès
mi-décembre 2020 et que des arrêts sur demande (par téléphone), uniquement le
samedi, seraient mis en place; il a en outre produit quelques pièces
complémentaires.
H.
Le tribunal a statué à huis clos et adopté les considérants du présent
arrêt par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
Interjeté en temps utile contre la décision communale qui adopte une
zone réservée et son règlement, ainsi que contre la décision cantonale qui
approuve la mise en place de cette zone réservée communale concernant une
parcelle dont la recourante est propriétaire, le recours satisfait aux
conditions de recevabilité des art. 92 ss de la loi vaudoise du 28 octobre 2008
sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Il y a dès lors lieu
d'entrer en matière sur le fond.
2.
La recourante conteste l'inclusion de la parcelle n° 1137, dont
elle est propriétaire, dans la zone réservée communale mise en place par la
Commune d'Orbe.
3.
Il convient d'exposer tout d'abord les principes qui régissent
l'instauration d'une zone réservée et les possibilités de la contester.
a) L'art. 27 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), intitulé "Zones
réservées", prévoit ce qui suit:
"
1
S'il n'existe pas de plan d'affectation ou que
l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des
zones réservées dans des territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces
zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan
d'affectation.
2
Une zone
réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut
prolonger ce délai.
"
L'art. 46 LATC (également intitulé "Zones
réservées"), dans sa nouvelle teneur en vigueur dès le 1
er
septembre 2018, prévoit que les communes ou le département peuvent établir des
zones réservées selon l'art. 27 LAT; ces zones interdisent ou limitent la
constructibilité des terrains pendant une période maximale de cinq ans, pouvant
être prolongée de trois ans au maximum (al. 1). La procédure d'approbation est
celle des plans d'affectation (al. 2).
Les zones réservées ont pour but de garantir
(provisoirement) la planification (telle qu'elle a été envisagée). Il s'agit en
particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire
la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de
construction viennent entraver cette liberté (Alexander Ruch, Commentaire
pratique LAT: Planifier l'affectation, Bâle 2016, n° 26
ad
art. 27).
b) Selon la jurisprudence (CCST.2014.0001 du 3
juillet 2014 consid. 2d; v. ég. AC.2018.0309 du 16 décembre 2019 consid. 3b; AC.2019.0019
du 13 décembre 2019 consid. 2b; AC.2017.0424 du 1
er
avril 2019
consid. 3; AC.2017.0078 du 28 février 2018 consid. 2; AC.2016.0420 du 6 juin
2017 consid. 2b), l'instauration d'une zone réservée suppose réunies trois
conditions matérielles, soit une intention de modifier la planification, une
délimitation exacte des territoires concernés et le respect du principe de la
proportionnalité : la délimitation des zones concernées ne doit pas
aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en vue de la
nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2; TF 1C_511/2018 du 3
septembre 2019 consid. 5.4). En raison de l'importance de la restriction de la
propriété que peut représenter l'instauration d'une zone réservée, le principe
de la proportionnalité (cf. art. 36 al. 3 de la Constitution fédérale du 18
avril 1999 - Cst.; RS 101) exige que cette mesure provisionnelle ne
soit prescrite que pour des périmètres délimités précisément, dans lesquels une
adaptation du plan d'affectation se justifie; d'un point de vue spatial, elle
ne doit pas aller au-delà du "territoire exactement délimité" pour
lequel elle est nécessaire (cf. Ruch,
op.cit.
, n° 47
ad
art.
27; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar RPG, Berne 2006, n° 21
ad
art. 27). Même si chaque révision du plan a des conséquences sur l'affectation
des autres parties du territoire communal, il n'est en principe pas admissible
d'étendre les effets de la mesure provisionnelle à toute la commune (cf. Manuel
Bianchi, La révision du plan d'affectation communal, thèse Lausanne 1990, p. 189).
Du point de vue temporel, la limitation à cinq ans
de la durée de la zone réservée lie les cantons, qui ne peuvent prévoir par une
règle générale une autre durée initiale (Ruch, op. cit., n° 55
ad
art. 27). Les cantons peuvent permettre une prolongation de la durée, ce qu'a
fait le droit vaudois (cf. art. 46 al. 1 LATC). Il faut que la
nécessité d'une prolongation soit démontrée dans chaque cas concret, et il ne
serait pas admissible de fixer d'emblée à plus de cinq ans la durée d'une zone
réservée, en faisant préventivement usage de la possibilité de prolonger. Au
demeurant, il doit être mis fin à la zone réservée même avant l'échéance des
cinq ans de l'art. 27 al. 2 LAT, si la mesure provisionnelle n'est plus
nécessaire (cf. Ruch, op. cit., n° 57
ad
art. 27; Waldmann/Hänni,
op. cit., n° 22
ad
art. 27).
c) La LAT impose au droit cantonal certaines
exigences en matière de protection juridique. Une autorité cantonale de recours
au moins doit disposer d’un libre pouvoir d’examen (art. 33 al. 3 let. b LAT).
Il n’est pas indispensable que l’autorité dont parle l’art. 33 al. 3 let.
b LAT soit une autorité judiciaire; il peut s’agir d’un département de
l’administration ou du gouvernement cantonal, statuant sur opposition (ATF 131
II 81 consid. 6.6 p. 96; 127 II 238 consid. 3b/bb p. 242/243), pour autant que
cette autorité soit indépendante de celle qui adopte le plan (ATF 127 II 238
consid. 3b/aa, bb p. 242/243). Le libre pouvoir d’examen dont parle l’art. 33
al. 3 let. b LAT ne se réduit pas à la constatation des faits et de
l’application du droit; il comprend aussi le contrôle de l’opportunité du plan,
qui permet à l’autorité d’opter pour une autre solution équivalente qu’elle
juge préférable, et cela quand bien même la solution qui lui est soumise est
conforme au droit (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 96/97; 127 II 238 consid. 3b/aa
p. 242; TF 1C_417/2009 du 21 janvier 2010 consid. 2.3). Cela ne signifie pas
pour autant que l’autorité cantonale investie du contrôle de l’opportunité
agisse comme autorité supérieure de planification ou de surveillance (ATF 131
II 81 consid. 6.6 p. 97). Elle vérifie que l’autorité qui a adopté le plan n’a
pas abusé ou mésusé de son pouvoir d’appréciation. Elle s’impose une certaine
retenue, s’agissant des circonstances locales ou des questions de pure
appréciation (cf. art. 2 al. 3 LAT; ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 97). Une
mesure de planification doit être maintenue lorsqu’elle se révèle appropriée à
la situation de fait; l’autorité de recours n’est pas habilitée à lui substituer
une autre solution, même tout aussi appropriée (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p.
242).
4.
A l'appui de leur décision respective d'instaurer une zone réservée communale
sur la parcelle n° 1137, les autorités intimées invoquent le
surdimensionnement de la zone à bâtir communale.
a) L'art. 75 al. 1 Cst. prévoit que la Confédération
fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire. Celui-ci incombe
aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une
occupation rationnelle du territoire. L'art. 1
er
al. 1 LAT précise
que la Confédération, les cantons et les communes veillent à assurer une
utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles
et non constructibles du territoire et à réaliser une occupation du territoire
propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. L'art. 1
er
al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du territoire. Cette disposition,
dans sa nouvelle teneur entrée en vigueur le 1
er
mai 2014, prescrit
que les autorités chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les
efforts entrepris aux fins, notamment, de protéger les bases naturelles de la
vie, telles que le sol, l'air, l'eau, la forêt et le paysage (let. a),
d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti,
en maintenant une qualité de l'habitat appropriée (let. a
bis
) et de
créer un milieu bâti compact (let. b). L'art. 3 LAT expose les principes
d'aménagement, parmi lesquels il convient notamment de préserver le paysage
(art. 3 al. 2) et d'aménager les territoires réservés à l'habitat et à
l'exercice d'activités économiques selon les besoins de la population tout en
limitant leur étendue (art. 3 al. 3 LAT), ceci impliquant notamment de prendre
les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir
des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification
des surfaces de l'habitat (art. 3 al. 3 let. a
bis
LAT).
L’art. 15 LAT, dans sa teneur en vigueur depuis le 1
er
mai 2014, dispose ce qui suit:
"Art. 15  Zones à bâtir
1
Les zones à bâtir
sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour
les quinze années suivantes.
2
Les zones à bâtir
surdimensionnées doivent être réduites.
3
L'emplacement et la
dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières
communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du
territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et
préserver la nature et le paysage.
(...)
".
Avec ces modifications, le législateur fédéral a
voulu se concentrer sur les problèmes les plus aigus de l'aménagement du
territoire, à savoir la dispersion des constructions et la perte de terres
cultivables. Le nouvel art. 15 LAT précise les conditions permettant de classer
des nouveaux terrains en zone à bâtir, conditions qui résultaient déjà de la
jurisprudence fédérale (ATF 141 II 393 consid. 2; TF 1C_113/2014 du
3 septembre 2014 consid. 3.1; Message du Conseil fédéral du 20 janvier
2010 relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire
publié
in
FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963). Ainsi, le nouvel art. 15
LAT a essentiellement codifié la jurisprudence et la pratique, mais la
modification de la LAT apporte certaines innovations telles que l'exigence de
plans directeurs contenant les stratégies de répartition des zones à bâtir et
le calcul supposé plus précis des surfaces en fonction des besoins (ATF 141 II
393 consid. 2; Alexandre Flückiger, La création et le dimensionnement des zones
à bâtir : enjeux et méthodes, Révision 2014 de la LAT - Faire du neuf
avec du vieux?, 2015, p. 81). Les nouvelles règles de la LAT relatives au
redimensionnement des zones à bâtir ont permis de mettre en évidence
d'importants décalages entre les exigences légales prévalant déjà sous l'ancien
droit et les dimensions effectives des zones à bâtir (TF 1C_568/2014 et
1C_576/2014 du 13 janvier 2016 consid. 7.2; Message, FF 2010 959, ch. 1.1 p.
963, ch. 2.3.4 p. 980, ch. 2.6 p. 987 et ch. 3.2 p. 988; AC.2017.0424 et AC.2017.0078
précités).
La jurisprudence fédérale a par ailleurs retenu
qu'il existe un intérêt public important à ce que les zones à bâtir - déjà
surdimensionnées dans de nombreuses communes - ne soient pas encore étendues,
afin de ne pas anticiper sur la révision de la planification et les éventuels
déclassements à venir (TF 1C_612/2014 du 26 août 2015 consid. 2.6).
b) Dans le canton de Vaud, la question de
l'adaptation des zones à bâtir aux besoins prévisibles (sur cette notion: TF
1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 4) pour les quinze années
suivantes a été traitée en particulier par la mesure A11 du Plan directeur
cantonal (PDCn). Entré en vigueur le 1
er
août 2008, l'actuel PDCn a
fait l'objet de plusieurs adaptations. Une quatrième adaptation a été adoptée
par le Grand Conseil les 20 et 21 juin 2017 pour être approuvée par le Conseil
fédéral le 31 janvier 2018. Une adaptation 4bis, relative à des modifications
mineures liées aux projets d'agglomération, a encore été adoptée par le Conseil
d'Etat le 30 janvier 2019 et approuvée par la Confédération le 20 décembre
2020.
Quelle que soit sa version, le PDCn a constaté en
substance que la capacité d'accueil d'habitants et d'emplois des zones à bâtir
actuellement légalisées dans le canton est bien plus importante que nécessaire
pour les besoins prévisibles à quinze ans, horizon temporel déterminé par
l'art. 15 LAT. Il a ainsi enjoint les communes à définir leurs besoins, à
savoir la croissance démographique programmée à quinze ans, puis à évaluer leur
capacité existante de développement résidentiel (capacité d'accueil, réserves)
et enfin à faire le bilan en vérifiant que leur capacité de développement est à
la mesure de leurs besoins, sinon à adapter leur zone à bâtir (mesure A11).
Dans sa version actuelle, le PDCn retient que le réseau des centres vaudois,
qui garantit la cohésion du canton, est menacé par l'étalement urbain, à savoir
la dispersion de la population et de l’habitat hors des centres, en périphérie
et en campagne. Pour y remédier, il préconise en priorité le développement à
l'intérieur du territoire urbanisé, la valorisation du potentiel inutilisé et
la recherche d'une densification adaptée au contexte (ligne d'action A1; voir
aussi mesure A11; AC.2018.0201 consid. 2c/bb et AC.2017.0424 précités).
Les communes appelées à redimensionner leurs zones à
bâtir doivent réviser leurs plans d'affectation et soumettre leur projet à
l'approbation du canton au plus tard cinq ans après l'adoption du PDCn par le
Grand Conseil (c'est-à-dire d'ici juin 2022). Pour répondre aux besoins à
quinze ans, les communes doivent, dans l’ordre: 1. réaffecter les terrains
excédant les besoins ou peu adéquats au développement; 2. densifier le
territoire urbanisé; 3. mettre en valeur les réserves et les friches,
notamment par la densification (PDCn4bis, mesure A11).
La capacité de développement résidentiel, dite
capacité d'accueil, est composée des habitants existants et du potentiel
d'accueil en nouveaux habitants (la réserve). En bref, le potentiel d'accueil
est apprécié en évaluant pour chaque parcelle la surface de plancher
déterminante pouvant être dévolue au logement, puis en considérant une surface
nécessaire par habitant de 50 m
2
(fiche d'application de la
DGTL intitulée "Dimensionnement des zones à bâtir d'habitation et
mixtes", version février 2019, ch. 3).
c) En l'occurrence,
il n'est
pas contesté que la zone à bâtir de la commune d'Orbe, dans le centre comme
hors-centre, est surdimensionnée, comme le relève le SDT dans sa réponse:
"
[…]
D'après la pré-estimation des réserves constructibles
générée automatiquement (par le Guichet de simulation pour le redimensionnement
de la zone à bâtir), la zone à bâtir qui est située hors centre est
surdimensionnée. Elle présente une surcapacité d'accueil de 174 habitants.
S'agissant du centre, la pré-estimation fait état d'un sous-dimensionnement
(-888 habitants). Toutefois, ces chiffres ne tiennent pas compte de l'entrée en
vigueur, le 15 mars 2017, du PPA Gruvatiez-En Lavegny, qui offre une capacité
d'accueil de plus de 1000 habitants (art. 14 RPPA). Ainsi, en tenant compte de
cette planification, le centre de la commune d'Orbe est désormais aussi
surdimensionné.
[…]
"
La recourante ne discute pas davantage, à juste
titre, que la commune est tenue de modifier son plan général d'affectation afin
de répondre aux exigences du nouvel art. 15 LAT entré en vigueur le 1
er
mai 2014, démarche qui devrait notamment se concrétiser par une réduction des
zones à bâtir. La zone réservée doit ainsi être confirmée dans son principe.
5.
La recourante conteste toutefois que sa parcelle n° 1137 soit
incluse dans la zone réservée. Elle fait valoir à ce titre une violation des
principes de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.) et de l'égalité de
traitement (art. 8 Cst.).
a) La recourante expose que la parcelle n° 1137
est située au milieu d'une zone de villas, dont pratiquement toutes les
parcelles sont construites, qu’elle se trouve à côté d'un arrêt de bus et à
quelques centaines de mètres du centre-ville d'Orbe. Elle affirme que le choix
des parcelles aurait été guidé par leur taille: par commodité, l'autorité
communale intimée aurait opté pour des parcelles de grande taille afin d’éviter
de procéder par pointage. Dans le cas de la parcelle de la recourante, un poids
démesuré aurait été accordé à cet élément, au détriment des véritables critères
d'intérêts publics (emplacement, zone agricole, surfaces d'assolement, etc.). La
recourante cite plusieurs parcelles partiellement bâties (n
os
2102,
2107, 871, 1182, 1026, 1138, 1035, 1036, 1087 et 1136) qui n'ont pas été incluses
dans la zone réservée alors qu'elles auraient, selon elle, pu contribuer à
augmenter la marge de manoeuvre des autorités communales dans le cadre de la
réduction de la zone à bâtir. Elle reproche enfin à la municipalité d’avoir épuisé
le solde de croissance admissible jusqu'en 2036, notamment avec le Plan partiel
d'affectation (PPA) "Gruvatiez-En Lavegny" (approuvé préalablement le
18 août 2015 et entré en vigueur le 15 mars 2017) et n’entend pas devoir
compenser cette erreur d’aménagement.
b) Une décision ou une norme viole le principe de l'égalité
de traitement (art. 8 Cst.) lorsqu'elle établit des distinctions
juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la
situation de fait à réglementer, ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions
qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est
semblable n'est pas traité de manière identique et que ce qui est dissemblable
ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou
semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 141 I
153 consid.
5.1 p. 157; 140 I 77 consid. 5.1 p. 80; 137 I 167
consid. 3.4 p. 175; 136 II 120 consid. 3.3.2 p. 127).
Ce principe n'a
qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans d'affectation. Il est en
effet dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation des zones
crée des inégalités et que des terrains de mêmes situation et nature puissent
être traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à une zone
déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du point de vue constitutionnel,
il suffit que la planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire
qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 142 I 162 consid. 3.7.2; 121 I 245 consid.
6e/bb p. 249; TF 1C_352/2014 du 10 octobre 2014 consid. 4.1; TF 1C_76/2011
consid. 4.1).
c) Selon les directives établies par la DGTL
intitulées "Mesures conservatoires (zone réservée)" (version octobre
2020, ch. 2), le périmètre d’une zone réservée doit être cohérent et
défini selon des critères objectifs. Lorsqu'il est établi de manière ciblée sur
un secteur d’urbanisation défini ou une/des portion/s du territoire communal,
le choix des parcelles incluses dans la zone réservée doit être justifié.
Le règlement de la zone réservée d'Orbe prévoit à
son art. 2 que "la zone réservée, instituée par le présent règlement et le
plan y relatif, a pour but de rendre provisoirement inconstructibles les
surfaces contenues à l'intérieur de ses périmètres". L'art. 3 dispose
que "les périmètres de la zone réservée sont figurés sur le plan" et
l'art. 4 al. 1 précise que "toute construction nouvelle est interdite dans
les périmètres de la zone réservée pendant la durée prévue à l'article 5"
(à savoir "en vertu de l'article 46 alinéa 1 LATC, […] pour une durée de 5
ans, prolongeable de 3 ans au maximum"). Six plans de secteur complètent
le plan de situation inclus dans le dossier de la zone réservée d'Orbe. Le plan
6 concerne le secteur "Creux-de-Rave" et place dans la zone réservée
sept parcelles de ce secteur, dont la parcelle n° 1137.
d) S'agissant précisément de cette dernière, il est exact
qu'elle se situe à l’intérieur de la zone villa. Toutefois, dite zone englobe
une aire forestière traversée par un cours d’eau. Or, la limite nord-ouest de
la parcelle n° 1137 jouxte ce ruisseau et inclut le talus bordant
celui-ci, colloqué en aire forestière. La parcelle répond ainsi à l’un des
critères retenus par le rapport 47 OAT pour établir le périmètre de la zone
réservée, à savoir la situation "
en limite d'espaces naturels (cordons
boisés riverains, zone naturelle protégée)
" (cf.
supra
let. C).
Par ailleurs, la parcelle n'est pas colloquée dans
le périmètre de centre approuvé par le SDT le 19 juillet 2011 et adopté par la
municipalité le 26 juillet 2011, qui ne comprend que la partie nord de la zone
de villas. A cet égard, il faut relever que la parcelle n’est pas bâtie, contrairement
à la quasi-totalité des autres parcelles de la zone villa, ce qui constitue une
différence significative, s’ajoutant au critère de la proximité avec la zone
naturelle. En outre, l'instruction n'a pas permis d'établir qu'il existe un
"périmètre de centre à développer", contrairement à ce qu'a soutenu
la recourante dans ses écritures. S'agissant de la proximité de la parcelle
avec les transports publics, si un arrêt de bus est effectivement situé sur la
Route de la Vallée qui longe la parcelle, il ne s'agit toutefois pas d'une
ligne de transport urbain, mais d'une ligne de bus qui circulent à une cadence
de deux par heure aux heures de pointe et d'un par heure le reste de la
journée. Cette ligne est d'ailleurs vouée à disparaître, selon les
déterminations de la municipalité du 14 octobre 2020. Enfin, la parcelle
n’est certes pas éloignée de la gare (700 m, 9 minutes à pied selon le site
googlemaps), mais ce seul élément ne suffit pas à considérer qu’elle devrait
manifestement être construite et, respectivement, être soustraite de la zone
réservée.
Pour le surplus, si l’on comprend l’esprit de
l’argumentation de la recourante au sujet de l’adoption du plan Plan partiel
d'affectation (PPA) "Gruvatiez - En Lavegny", on relève, d'une part,
que ce PPA est en vigueur à l'issue d'un processus démocratique et législatif
et ne saurait être remis en cause dans le cadre de la présente procédure;
d'autre part, même dans l’hypothèse où la municipalité aurait délivré par le
passé des permis de construire dans des secteurs où elle n'aurait pas dû le
faire, ceci ne remet pas en cause le fait qu'il convient maintenant de
légaliser une zone réservée de manière à garantir la mise en place d'un nouveau
plan des zones et d'une nouvelle réglementation concrétisant les exigences de
la LAT et du PDCn d'ici au mois de juin 2022.
Il faut encore souligner, sous l’angle du principe
de la proportionnalité, que la parcelle n’est de fait constructible que selon
des mesures particulières. En effet, plus d’un tiers de sa surface (soit 1'488
m
2
sur 4'081 m
2
) est affecté à l’aire forestière, qui
plus est le long de sa plus grande limite (nord-est), sur une bande de 15 m de
large, étant rappelé que la parcelle n° 1137 revêt une forme triangulaire.
De plus, elle présente une déclivité importante – le lieu-dit s'appelle
"Le Creux-de-Rave" – même en amont de la bande précitée,
respectivement du talus. Enfin, elle est traversée d’est en ouest par une
servitude de non bâtir liée à l’existence d’une ligne à haute tension. En
définitive, compte tenu de surcroît du respect des distances à respecter à la
lisière forestière, à la route et au voisinage, la mise en valeur de la parcelle
reste problématique sans le bon vouloir de la municipalité, ce d'autant plus
qu'en vertu du règlement communal, la hauteur maximale autorisée en zone de
villas est peu élevée (art. 32 RPAC), la municipalité n'étant pas tenue
d'autoriser la construction de villas mitoyennes et jumelées (art. 33 RPAC).
Par conséquent, compte tenu de sa contiguïté avec la
zone naturelle incluse dans la zone villa, de l’absence de construction sur son
sol et des restrictions particulières posées à l’édification d’une habitation,
l’inclusion de la parcelle n° 1137 dans la zone réservée ne viole ni le
principe de l’égalité, ni celui de la proportionnalité. La possibilité d'un
déclassement peut en effet raisonnablement être prise en
considération
dans le cadre de la révision du plan général d'affectation, de sorte que la
commune est légitimée à sécuriser une telle solution.
La parcelle n° 1137 fait l'objet d'une zone
réservée et non d'un changement d'affectation. Cette mesure conservatoire – par
définition temporaire – a pour but de permettre l'étude détaillée de la
nécessité d'un dézonage en tout ou partie en vue de la révision de la
planification communale; cela ne préjuge pas de l'affectation définitive des parcelles
concernées. Certes, il n'est pas contesté que la recourante pourrait subir un
préjudice financier du fait de la mise en zone réservée de sa parcelle dans la
mesure où des projets de construction ou de vente se trouveront momentanément
bloqués, mais l'établissement d'une zone réservée répond ici à un intérêt
public à examiner pleinement les diverses options permettant à terme de réduire
la zone à bâtir communale, qui doit l'emporter sur l'intérêt privé de la
recourante à ce que sa parcelle soit sortie de la zone réservée. Il existe
ainsi un rapport raisonnable entre le sacrifice financier demandé à la
recourante qui voit ses projets de construction ou de vente bloqués et
l'intérêt public en jeu
.
En conclusion, la zone réservée, en tant qu'elle
inclut la parcelle n° 1137, respecte les conditions des art. 27 LAT et 46
LATC et doit être confirmée.
6.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être
rejeté et les décisions contestées confirmées. Succombant, la recourante
supportera l'émolument de justice (art. 49 LPA-VD). L'autorité communale
intimée, qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un avocat, a droit à une
indemnité à titre de dépens, à la charge de la recourante qui succombe (art. 55
LPA-VD et art. 10 et 11 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière
administrative du 28 avril 2015 – BLV 173.36.5.1).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les décisions du Conseil communal d'Orbe du 14 février 2019 et du
Département du territoire et de l'environnement du 3 juin 2019 sont confirmées.
III.
Un émolument de justice de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge de la recourante.
IV.
La recourante versera à la Commune d'Orbe une indemnité de 3'000 (trois
mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 17 février 2021
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'OFDT/ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.