vd_omni · AC.2005.0302 · 2006-12-22 · fr

SENN, NEYROUD c/ Conseil communal de Chardonne, Département des institutions et des relations extérieures, HEBERT | Lorsque la commune a acquis une surface qu'elle peut affecter par exemple à un parking public, elle peut la colloquer en zone d'utilité publique à cet effet. On ne saurait exiger d'elle qu'elle modifie au préalable le plan directeur communal établi 5 ans auparavant dans l'ignorance de l'acquisition future de cette surface. Est sans importance également le fait que le rapport d'aménagement (art. 47 OAT) établi peu avant cette acquisition ne mentionne pas cette zone d'utilité publique.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 22.12.2006 AC.2005.0302

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 22 décembre 2006
Composition
Pierre Journot, président;
M.
Jean-Daniel Rickli
et Mme Magali Zuercher,
assesseurs.
Recourants
1.
Samuel SENN,
à Chardonne,
représenté par l'avocat Philippe JATON, à Lausanne,
2.
Olivier NEYROUD,
à Chardonne,
représenté par l'avocat Laurent TRIVELLI, à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Conseil communal de Chardonne,
représenté
par l'avocat Denis SULLIGER, à Vevey,
2.
Département des institutions et des
relations extérieures,
Château cantonal,
représenté par Service de
l'aménagement du territoire, à Lausanne Adm cant,
Tiers intéressés
Jean-Claude et Françoise HEBERT,
à
Chardonne,
Objet
plan d'affectation
-    Décisions
du Conseil communal de Chardonne du 9 septembre 2005 communiquée par lettre
de la municipalité datée du 22 septembre 2005 (rejet de l'opposition  et
adoption du plan)
-    Décision
du Département des institutions et des relations extérieures du 5 décembre
2005 (approbation préalable du plan)
Vu les faits suivants
A.
Le village de Chardonne est bordé à l'aval, soit du côté
sud, par la route cantonale 763 ("Route du Vignoble"). Sensiblement
au centre du village, entre la route du Vignoble et la rue du Village qui
traverse ce dernier, se trouve un groupe de parcelles bordées à l'ouest par le
chemin des Jardins. On y trouve notamment, dans la configuration résultant du
plan reproduit plus bas, la parcelle no 83 d'Olivier Neyroud, de 190 m
²,
en nature de jardin, de même que la parcelle no 3'303 qui abrite des places de
parc à l'usage d'un immeuble voisin, ainsi que le poids public sur la parcelle
no 80. Quant à la parcelle no 79 appartenant aux époux Hébert, elle est construite
du café-restaurant "A la Montagne" qui jouxte, sur la parcelle no 78,
le bâtiment de l'administration communale et la poste. Ces parcelles
apparaissent en bleu sur l'extrait du plan spécial "zone de village" reproduit
ci-dessous, qui correspond à la version finale adoptée et approuvée par les
autorités intimées:
surfaces
d'utilité publique et d'équipements collectifs
surfaces
de prolongements extérieurs A
bâtiments
à conserver
surfaces
de prolongements extérieurs B
A l'aval de la route du Vignoble se trouve
l'habitation de Samuel Senn construite sur la parcelle no 3'372 de 2'953 m². Partiellement
contiguës à la parcelle de Samuel Senn se trouvent à l'est, également en
contrebas de la route du Vignoble, les parcelles nos 3'773, 3'775, 3'776 et
3'777, totalisant 1'507 m², qui apparaissent également en bleu sur l'extrait du
plan général d'affectation reproduit ci-dessus. Propriétaire de cette surface
(depuis le 19 mars 2002 pour les trois premières et depuis le 16 décembre 2002
pour la parcelle 3'777), la Commune de Chardonne y avait mis à l'enquête (publication
dans la FAO du 22 novembre 2002) un projet de construction d'un parking de 38
places auquel Samuel Senn avait fait opposition en invoquant notamment la
collocation des parcelles concernées en zone d'habitation de faible densité B.
La municipalité, dont le Conseil communal avait été saisi en mars 2001 d'une
motion tendant à faire étudier les possibilités de création d'un parking à
proximité des commerces à Chardonne, expose dans son mémoire du 16 février 2006
qu'elle a estimé devoir suspendre la procédure de délivrance du permis de
construire plutôt que d'ouvrir une procédure en levant l'opposition au bénéfice
d'une dérogation. Elle expose encore qu'elle a fait étudier la question du
stationnement et des circulations par le bureau Transitec qui a déposé un
rapport du 17 avril 2003 sur lequel on reviendra plus loin.
B.
Le plan directeur communal de Chardonne, mis en
consultation publique en novembre-décembre 1995 et adopté par le conseil
communal le 24 septembre 1996, a été approuvé par le Conseil d'Etat le 19 mars
1997. Il expose un "concept directeur d'aménagement" consacré à
plusieurs thèmes (aspect généraux et vie locale, équipement public et tourisme,
sites et paysage, urbanisation, circulations) qui font chacun l'objet d'un
commentaire précédant l'énoncé d'objectifs.
Sur le thème de l'urbanisation, on relève le passage
suivant du commentaire :
"Le faible gabarit des rues du village et les pentes
importantes rendent difficile sa traversée entre la route cantonale et le
carrefour de la Demi-Lune pour les voitures à destination ou provenant du
Mont-Pèlerin. La qualité des espaces publics à l'intérieur du village pourrait
être améliorée afin de mieux structurer des carrefours et les places, ceci en
coordination avec la gestion des espaces de stationnement."
Toujours au sujet de l'urbanisation sont exposés
notamment les objectifs suivants :
"B. ASSURER LA LECTURE DES LIMITES DU VIEUX VILLAGE PAR
RAPPORT AUX AUTRES NOYAUX CONSTRUITS EN :
- conservant
des zones tampon non construites autour du village, en particulier les jardins
au Sud du village et les vergers situés au Nord.
- renforçant les
marques d'entrée Est et Ouest du village."
S'agissant des circulations, le plan directeur
communal énonce notamment les objectifs suivants :
"A. PRÉSERVER LE VILLAGE DES NUISANCES DU TRAFIC SANS
SUPPRIMER L'ANIMATION QU'IL ENGENDRE.
Dans ce sens il s'agit de :
- ralentir le
trafic à l'intérieur du village.
- aménager les
espaces publics.
- renforcer le
parcage dans le village mais en évitant l'occupation systématique des rez-de-chaussée."
C.
Du 17 janvier au 17 février 2003 a été mis à l'enquête le
nouveau plan général d'affectation de Chardonne.
Au sujet de la zone de constructions d'intérêt
public, le rapport d'aménagement de décembre 2002 expose qu'elle est localisée
en plusieurs sites, notamment en zone du village, à la périphérie inférieure du
village, etc. Il précise notamment :
"Zone du village
Dans cette zone, la maison de commune et l'auberge qui lui
est contiguë constitue [sic] un élément significatif et homogène non pas par
leur affectation, mais par l'espace extérieur qui les lient et qui pourrait, le
cas échéant, permettre certaines extension communes (parkings par exemple),
tout en conservant l'esprit du lieu (maintien de certains jardins).
"L'église et la cure devaient elles aussi être mises en
évidence dans la zone de construction d'intérêt public ainsi que la grande
salle proche du collège."
Pour ce qui concerne la périphérie inférieure du
village, le rapport d'aménagement explique que s'y trouvent en zone de construction
d'intérêt public trois sites correspondant au cimetière à l'entrée est du
village, au collège à l'entrée ouest du village, ainsi que, au centre, en
dessous de la maison de commune, un espace de jeux pour les enfants.
Le rapport d'aménagement ne mentionne pas le parking
litigieux à proximité de la parcelle du recourant Senn. La commune explique en
procédure que ce n'est que par la suite qu'elle a pu acquérir les parcelles
correspondantes.
L'enquête publique a suscité diverses oppositions :
a) les époux Hébert, propriétaires et exploitants du
restaurant "A la Montagne", se sont opposés au classement de leur
parcelle en zone d'utilité publique.
b) Olivier Neyroud s'est opposé à l'inclusion de son
jardin (la parcelle no 83) dans la zone d'utilité publique en contestant qu'il
puisse finir bétonné comme parking.
c) Samuel Senn s'est opposé à la collocation en zone
d'utilité publique des parcelles communales jouxtant la sienne à l'est en
contestant la nécessité d'un parking, qui serait selon lui une verrue dans la
zone d'habitation de faible densité où est colloquée sa propre parcelle.
Les opposants ont été entendus par une délégation de
la municipalité.
D.
Les propositions de réponse aux oppositions ont fait
l'objet d'un préavis municipal 05/2004 du 26 avril 2004.
Pour ce qui concerne l'opposition des époux Hébert,
la municipalité a proposé une modification de l'art. 37 définissant la zone
d'utilité publique et d'équipements collectifs qui consiste pour l'essentiel à ajouter
un troisième alinéa à cette disposition, qui revêt ainsi la teneur suivante :
"Art. 37 Définition de la zone
Cette zone est destinée à l'aménagement de places de jeux et
de sport, ainsi qu'à l'édification de constructions d'utilité publique et
d'équipements collectifs notamment écoles, lieux de culte, cimetière, salle de
sport, etc.
La construction de logements de fonction, intégrés aux
bâtiments d'utilité publique, ainsi que les constructions à caractère social
sont autorisés.
Les quelques parcelles occupées par des constructions
privées, dans le périmètre du village ainsi que dans le secteur
"Pichette" sont régies par les règles de la zone de village et de
hameau dans le premier cas et par celle de la zone de faible densité dans le
second cas."
Dans sa séance du 8 juin 2004, le Conseil communal a
adopté l'amendement ci-dessus proposé par la municipalité quant à l'art. 37 du
règlement, et a adopté les propositions de réponse aux oppositions.
S'agissant de l'opposition d'Olivier Neyroud, le
Conseil communal a levé l'opposition conformément à la proposition de réponse
contenue dans le préavis municipal, qui précise notamment :
"1. Conservation des jardins et esthétique du village.
M. Olivier Neyroud est propriétaire d'une petite parcelle en
nature de jardin et parfaitement inconstructible, en particulier à cause des
limites de construction.
Le principe d'une zone d'utilité publique et d'équipements
collectifs dans ce secteur est dû à la présence de la Maison de commune, de la
poste et d'un café-restaurant; la présence de ces équipements conforte la
centralité villageoise et pour ce faire il importe que les utilisateurs de ces
équipements puissent y accéder et se parquer. Comme déjà développé dans la
réponse à l'opposition no 12, le fait de proposer l'utilité publique implique
une étude globale du secteur concerné et ce avec l'accord de tous les
propriétaires. Cette démarche permettra de rechercher la meilleure solution
possible pour l'intégration de ses équipements, soit parcage, accès, espaces
libres, place du village, etc., tout en maintenant les caractéristiques
paysagères du site (maintien du concept des jardins).
(...)"
Quant à l'opposition de Samuel Senn, elle a été
levée par le Conseil communal conformément à la réponse proposée dans le
préavis municipal, qui exposait notamment :
"Le plan directeur communal contient un chapitre
intitulé "Aspect généraux, vie locale, équipements publics et
tourisme" dans lequel on trouve notamment un objectif visant à développer
les équipements publics, sportifs et de délassement.
La volonté de construire un parking à proximité du village
répond notamment à une motion du 12 février 2001 du parti libéral acceptée par
le Conseil communal. La nécessité de réaliser un tel équipement à cet endroit
et démontrée par la réalité quotidienne et par une étude d'un bureau spécialisé.
Elle sera plus manifeste encore si, comme le permettra le plan général
d'affectation, le village accueille quelque trois cents habitants
supplémentaires.
(...)"
Enfin, dans l'hypothèse où le parking devait être abandonné,
les biens-fonds en question pourraient recevoir d'autres constructions
d'utilité publique devant prendre place à proximité du village."
En raison de la procédure prévue désormais par
l'art. 60 LAT, les décisions du Conseil communal du 8 juin 2004 n'ont été
notifiées, sous la forme d'une lettre de la municipalité datée du 22 septembre
2005 qui en reproduit la teneur, que le 6 décembre 2005, par les soins du
Service de l'aménagement du territoire qui a communiqué simultanément aux
opposants la décision d'approbation préalable du plan prise par le Département
des institutions et de relations extérieures.
Les modifications adoptées par le Conseil communal
le 8 juin 2004 ont fait l'objet d'une enquête publique complémentaire du 8
février au 10 mars 2005. C'est à cette enquête là que correspondent les plans
reproduits au début du présent arrêt. On y voit notamment, sur le plan spécial
de la zone du village, les périmètres d'évolution des nouvelles constructions
ainsi que (en orange hachuré) les périmètres d'évolution des locaux pour exploitation
viticole. Ces éléments ne sont pas litigieux.
L'enquête publique complémentaire n'a pas suscité
d'opposition de la part des recourants de la présente cause. Le Conseil
communal a adopté les modifications et les propositions de réponse de la municipalité
(préavis 07/2005 du 25 juillet 2005) dans sa séance du 16 septembre 2005.
E.
Par décision du 9 novembre 2005 / 5 décembre 2005 le
Département des institutions et des relations extérieures a approuvé
préalablement le plan général d'affectation et le plan spécial "zone de
village". Il a également radié sur le plan général d'affectation la
mention "secteur dont l'affectation sera modifiée avec la nouvelle version
de la LPPL".
F.
La décision d'approbation préalable du département, de
même que les décisions du Conseil communal du 8 juin 2004 (sous la forme déjà
décrite) ont été communiquées aux intéressés par lettre du Service de
l'aménagement du territoire du 6 décembre 2005.
G.
Par acte du 15 décembre 2005, Olivier Neyroud a recouru
contre ces décisions en contestant l'inclusion de son jardin et du restaurant
dans la zone d'utilité publique. Il conteste que la commune puisse s'approprier
sa parcelle pour faciliter le parcage à l'usage du café-restaurant dont elle
entend permettre l'extension par une nouvelle terrasse. Il fait valoir que la
création de nouvelles places de parc à cet endroit serait une catastrophe
visuelle contraire à l'initiative "Sauver Lavaux" qui vise notamment
à sauvegarder le cachet du village. Il rappelle qu'il conteste aussi
l'inclusion du café-restaurant dans la zone d'utilité publique.
Son conseil a déposé un mémoire complémentaire du 1
er
mai 2006 qui fait valoir que la collocation en zone d'utilité publique des
parcelles situées à l'aval du front bâti du village viole l'art. 18 LPPL qui protège
la silhouette générale des villages et exige que les fronts extérieurs restent
dégagés. Il invoque également le plan directeur communal et le rapport OAT au
sujet des "espaces paysagés". Il relève que toutes les autres
surfaces d'utilité publique sont effectivement affectées à ce but (dépôt,
église, cimetière, place de jeux). Il rappelle qu'un membre de la municipalité
a exposé que le café-restaurant a besoin de s'étendre. Il relève que
l'extension du café-restaurant ne permettrait pas une expropriation.
H.
Par acte du 23 décembre 2005, Samuel Senn a également
contesté les décisions communales et cantonales. Il conteste la collocation en
zone d'utilité publique des parcelles où la commune avait mis à l'enquête la
construction d'un parking public et demande que ces parcelles soient colloquées
en zone d'habitation de faible densité. Il fait valoir que le parking n'est pas
prévu par le plan directeur communal. Il conteste la nécessité d'un parking à
cet endroit et se plaint de l'absence d'études,du bruit et des circulations.
I.
Par mémoire de son conseil du 15 février 2006, le Conseil
communal a conclu au rejet du recours d'Olivier Neyroud en exposant que
l'objectif de la commune est de conserver de la vie dans le bourg, ce qui
suppose la présence de services, tels la poste et l'administration communale,
l'existence de lieux de rencontres que sont le jardin public et le
café-restaurant avec les possibilités de stationnement que cela suppose. Il
conteste que le seul but poursuivit soit de favoriser une entreprise privée.
J.
Par mémoire de son conseil du 15 février 2006, le Conseil
communal de Chardonne a conclu au rejet du recours de Samuel Senn. Il rappelle
la motion du Conseil communal demandant l'étude de la création d'un parking à
proximité des commerces. Il invoque le rapport technique du bureau Transitec.
Ce bureau a établi une "étude de stationnement
et des circulations - volet stationnement" du 17 avril 2003. Ce document
expose que la municipalité a étudié les possibilités de créer un parking dans
le secteur du village et qu'un emplacement a été retenu au sud de la route de
Vignoble pour l'aménagement de 38 places de stationnement. Il précise que la
municipalité a confié au bureau Transitec une étude de stationnement en
relation avec ce projet. La synthèse de cette étude est la suivante :
"-   si
l'offre globale en stationnement est largement suffisante au besoin
"normaux" dans le secteur du village, on observe toutefois un besoin
insatisfait dans le secteur "Village-Est", ce aussi bien en journée
qu'en soirée ou de nuit;
-    par sa
situation proche de ce secteur problématique, le parking projeté répond aux
besoins locaux "insatisfaits",
-    avec 38
places prévues, le parking projeté permet de satisfaire aux besoins
actuellement insatisfaits (~15 places) et permet même d'envisager la
suppression de quelques places gênantes ou dangereuses, et de satisfaire (en
partie du moins) à des besoins "exceptionnels";
-    la
localisation du parking projeté, au Sud de la Route de Vignoble, nécessitera
toutefois des mesures de sécurité pour les traversées piétonnes."
Le Service de l'aménagement du territoire a conclu
au rejet des recours d'Olivuer Neyroud et de Sameul Senn dans deux
déterminations du 24 février 2006. Il y expose notamment:
"Concernant la question de la qualité des aménagements à
venir, le SAT avait proposé à la municipalité d'entreprendre une démarche de
plans directeur localisés pour l'aménagement de l'espace public (stationnement)
en zone de village et de hameau. La municipalité n'a pas jugé opportun de
donner suite à cette proposition, ce que le SAT a admis. Une telle étude
pourrait d'ailleurs être entreprise par la suite."
Interpellés, les époux Hebert ont exposé le 3 avril
2006 que les règles du PGA leur convenaient et qu'ils n'avaient pas de remarque
à formuler.
Le conseil du recourant Senn a encore déposé des
déterminations complémentaires du 26 avril 2006.
K.
Les recours d'Olivier Neyroud et de Samuel Senn ont été
joints. La levée de l'effet suspensif, accordé provisoirement, a été refusée
par décisions du juge instructeur du 22 mars 2006.
L.
Le Tribunal administratif a tenu audience à Chardonne le
22 mai 2006. Ont participé à cette audience le recourant Olivier Neyroud,
assisté de l'avocat Laurent Trivelli, l'avocat Philippe Jaton représentant
Samuel Senn, les époux Hebert, le conseiller municipal Maurice Neyroud, assisté
de l'avocat Denis Sulliger et accompagné du secrétaire municipal Michel Pethoud
et de l'architecte urbaniste Jean Pierre Ortis. L'audience a été suivie d'une
inspection locale en présence des parties. Une copie du plan d'extension fixant
les limites des constructions dans le village ainsi que des photomontages
relatifs au parking projeté par la commune ont été produits
Considérant en droit
1.
Dans la teneur en vigueur depuis le 1
er
janvier
2004, les art. 59 et 60 LATC prévoient ce qui suit:
Art. 60
Notification des
décisions communales sur les oppositions
Le département notifie à chaque opposant, pour tous les actes
de la procédure, par lettre signature, la décision communale sur son opposition
contre laquelle un recours peut être déposé au Tribunal administratif qui jouit
d'un libre pouvoir d'examen. Les articles 31 ss LJPA sont au surplus
applicables. La notification des décisions communales sur les oppositions est
faite simultanément à la notification de la décision d'approbation préalable du
département.
Art. 61
Approbation et
recours au Tribunal administratif
Le département décide préalablement s'il peut approuver le
plan et le règlement, l'approuver partiellement ou l'écarter. Son pouvoir
d'examen est limité à la légalité.
La décision du département est notifiée par écrit à la
commune, aux opposants et aux propriétaires lésés. Elle est susceptible d'un
recours au Tribunal administratif. Les articles 31 ss LJPA sont au surplus
applicables.
Dans les procédures de recours contre les plans
d'affectation communaux, le Tribunal administratif jouit d'un libre pouvoir
d'examen (requis par l'art. 33 al. 3 lit. b LAT pour une autorité de recours au
moins), c'est-à-dire qu'il dispose d'un pouvoir d'examen s'étendant à l'opportunité
(AC.2005.0114 du 30 mai 2006). Toutefois, conformément à l'art. 2 al. 3 LAT,
les autorités chargées de l’aménagement du territoire doivent laisser aux
autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté d’appréciation
nécessaire à l’accomplissement de leurs tâches (voir pour le surplus, sur le
contrôle en opportunité, l'arrêt AC.2005.0114 précité).
2.
Le recourant Samuel Senn s'oppose à la collocation en zone
d'utilité publique de la surface jouxtant sa parcelle à l'est en contestant la
nécessité d'un parking et en invoquant les nuisances de celui-ci. Il fait
notamment valoir que ni le plan directeur communal, ni le rapport d'aménagement
ne font mention de ces parcelles comme pouvant être affectées un jour à une
zone d'utilité publique.
L'art. 9 LATC prévoit ce qui suit :
Art. 9 Force obligatoire et adaptation
1
Les plans directeurs ont force
obligatoire pour les autorités.
2
Lorsque les circonstances se
sont modifiées, que de nouvelles tâches se présentent, ou qu’il est possible de
trouver une meilleure solution d’ensemble aux problèmes de l’aménagement, les
plans directeurs feront l’objet des adaptations nécessaires.
3
Les plans directeurs seront
réexaminés intégralement tous les dix ans et, au besoin, remaniés
Il est exact que ni le plan directeur communal ni le
rapport d'aménagement (art. 47 OAT) ne mentionnent la zone de construction
d'intérêt public litigieuse. Il faut bien voir toutefois que le plan directeur
est antérieur de cinq ans à l'acquisition de la surface correspondante par la
commune et que le rapport d'aménagement, daté de décembre 2002, a été élaboré à
la même époque que l'acquisition du terrain par la commune. Dans ces
conditions, on ne saurait exiger de la commune qu'elle procède au préalable à
la modification du plan directeur communal. Elle pouvait d'emblée, lors de la
première mise à l'enquête du plan d'affectation en janvier-février 2003,
prévoir la collocation en zone de construction d'intérêt public des surfaces
acquises dans l'intervalle. Est sans importance également le fait que le
rapport d'aménagement achevé au moment de l'acquisition ne fasse pas état de
cette possibilité. En effet, la procédure de planification ne doit pas priver
la collectivité publique de la possibilité d'adapter son action aux circonstances.
Au reste, le conseil de la Commune fait valoir à juste titre que le plan
directeur communal contient un chiffre 4.1.5 qui énonce un objectif consistant
à renforcer le parcage dans le village mais en évitant l'occupation systématique
des rez-de-chaussées. Cet objectif peut être invoqué à l'appui de la
planification contestée.
La question qui se pose en réalité est celle du
bien-fondé de la mesure. A cet égard, même s'il est légèrement postérieur à la
mise à l'enquête initiale du plan communal d'affectation, le rapport Transitec
du 17 avril 2003 peut être invoqué à l'appui de la position municipale selon
laquelle le noyau villageois manque de places de parc, ainsi que l'exposait
également une motion déposée au Conseil communal. Pour le surplus, au stade de
la planification, il n'y a pas lieu d'examiner si ce sont 15, 30 ou 60 places
de parc qui seraient nécessaires (la municipalité a précisé à l'audience que le
projet mis à l'enquête à fin décembre 2002 avait été précédé d'une variante
prévoyant 55 places, solution qui a été abandonnée faute d'une bonne
intégration). Il en va de même des griefs du recourant relatif aux nuisances du
parking qui, pour cet objet d'une importance somme toute réduite, pourront être
examinées au stade de l'autorisation de construire.
Vu ce qui précède, le recours de Samuel Senn doit
être rejeté.
3.
Le recourant Olivier Neyroud conteste la collocation de sa
parcelle de jardin no 83 dans la zone de d'utilité publique et d'équipements
collectifs. Il étend d'ailleurs cette contestation à la parcelle no 79 où se
trouve le café-restaurant des époux Hebert. Le mémoire déposé par son conseil
invoque une violation de l'art. 18 de la loi sur le plan de protection de
Lavaux (LPPL).
La zone litigieuse  fait l'objet du chapitre IX du
règlement communal qui a la teneur suivante :
"CHAPITRE IX - ZONE D'UTILITE PUBLIQUE ET
D'EQUIPEMENTS COLLECTIFS
(teinte bleue)
Art. 37 Définition de la zone
Cette zone est destinée à l'aménagement de places de jeux et
de sport, ainsi qu'à l'édification de constructions d'utilité publique et
d'équipements collectifs notamment écoles, lieux de culte, cimetière, salle de
sport, etc.
La construction de logements de fonction, intégrés aux
bâtiments d'utilité publique, ainsi que les constructions à caractère social
sont autorisés.
Les quelques parcelles occupées par des constructions
privées, dans le périmètre du village ainsi que dans le secteur
"Pichette" sont régies par les règles de la zone de village et de
hameau dans le premier cas et par celle de la zone de faible densité dans le
second cas."
Art. 38 Constructions nouvelles
La distance à la limite de propriété voisine est de 5 mètres
minimum. Elle est de 6 mètres au minimum entre deux bâtiments sis sur la même
propriété sous réserve des dispositions de l'ECA.
Les toitures sont en principe à pans inclinés. L'article 71
est applicable.
La loi sur le plan de protection de Lavaux est réservée."
Quant à la zone de village à laquelle est soumise la
quasi-totalité du solde du village de Chardonne, elle est régie notamment par
les dispositions suivantes:
"CHAPITRE III - ZONE DE VILLAGES
(teinte rouge)
art. 5 Définition de la zone
La zone de villages a pour objectif la protection des groupes
de constructions constituant un rappel fort du bâti traditionnel de la commune
et de son affectation viticole encore largement présente.
Cette zone est destinée à l'habitation, au commerce et à
l'artisanat, ainsi qu'aux exploitations viticoles et agricoles. Elle est
traitée par des plans spéciaux.
art. 6 Caractéristiques
La zone de villages est caractérisée par :
A. Les bâtiments à conserver (teinte brune).
Il s'agit d'un bâti traditionnel constituant la structure même du village et
définissant des espaces spécifiques.
B. Les bâtiments existants (teinte beige).
Il s'agit d'un bâti récent dont les qualités d'intégration ne sont pas toujours
évidentes.
C. Les nouvelles constructions (teinte beige).
Il s'agit de constructions que l'on pourrait développer à l'intérieur des
périmètres d'évolution. Il importe de les intégrer à l'ensemble, sans qu'on en
hypothèque ou sacrifie la cohérence en pastichant l'ancien.
D. Les surfaces de prolongements extérieurs A et B.
Ces surfaces de prolongements extérieurs A (vert foncé) et B (vert clair)
permettent de créer une relation entre les espaces publics et privés, qu'il
faut affirmer dans les secteurs les plus caractéristiques.
E. Zone d'utilité publique et d'équipements collectifs
(teinte bleue).
Il s'agit de surfaces réservées aux équipements publics, à leur prolongement et
à leur développement.
A. Bâtiments à conserver
(teinte brune)
art. 7 Principes
Ces bâtiments sont maintenus dans leur aspect, leur
implantation et leur volume. Ils peuvent être entretenus et rénovés; en cas de
sinistre ou de dégradation avancée, ils peuvent être reconstruits dans le gabarit
existant.
La Municipalité peut cependant autoriser des transformations,
telles que percements de fenêtres, de portes, surélévation légère de la toiture
(maximum 1 mètre), ainsi que des agrandissements correspondant au maximum à 20%
de la surface bâtie, et ce dans le respect du caractère du bâtiment et de
l'intégration dans un contexte élargi (au minimum les deux bâtiments voisins
et/ou contigus).
Les agrandissements susmentionnés correspondant au 20% de la
surface bâtie peuvent être réalisés dans les surfaces de prolongements
extérieurs B (vert clair), les périmètres d'évolution pour locaux viticoles et
les surfaces d'utilité publique et d'équipements collectifs.
L'article 55 reste réservé.
B. Bâtiments existants (hachurés en beige ou en vert sur
les plans spéciaux)
art. 8 Principes
Les bâtiments existants sont à classer en deux catégories :
-    Les
constructions dont le caractère architectural et/ou l'implantation et/ou le
gabarit ne contribuent pas à leur intégration dans le contexte bâti du village
ou du hameau. Ces constructions peuvent être maintenues et entretenues. Elles
ne peuvent être agrandies et/ou démolies et reconstruites que dans la mesure où
les règles des nouvelles constructions sont observées ; elles sont de ce fait
inscrites dans un périmètre d'évolution ;
-    les
constructions de moindre importance, situées dans les surfaces de prolongements
extérieurs, qui figurent au plan cadastral mais qui ne sont ni à conserver ni à
reconstruire, peuvent être maintenues, entretenues et réparées, à l'exclusion
de tout agrandissement, reconstruction ou changement de l'affectation actuelle.
C. Nouvelles constructions
art. 9 Principes
Les nouvelles constructions seront implantées à l'intérieur
des périmètres d'évolution figurant sur le plan.
(...)
D. Surfaces de prolongements extérieurs
art. 17 Surfaces de prolongements extérieurs A, principe
(teinte vert foncé des plans spéciaux)
Ces surfaces en relation directe avec le domaine public sont
en principe inconstructibles. Des places de parc non couvertes peuvent
cependant y être aménagées, de même que des porches non fermés pour les
entrées.
Dans les cas où la topographie ne permet pas cette relation
directe avec le domaine public, mur de soutènement par exemple, la Municipalité
peut alors autoriser des garages enterrés. L'article 19, 1er alinéa est
applicable.
art. 18  Surfaces de prolongements extérieurs B, principe
(teinte vert clair des plans spéciaux)
Ces surfaces sont en principe inconstructibles; seules les
dépendances prévues à l'article 60 du présent règlement y sont autorisées.
(...)
E. Surfaces en zone d'utilité publique et d'équipements
collectifs
(teinte bleue des plans spéciaux)
art. 20
Les dispositions de la zone d'utilité publique
et d'équipements collectifs du présent règlement sont applicables.
4.
L'art. 14 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l’aménagement du territoire (LAT) prévoit ce qui suit:
Art. 14 Définition
Les plans d’affectation règlent le mode d’utilisation du sol.
Ils délimitent en premier lieu les zones à bâtir, les zones
agricoles et les zones à protéger.
La procédure d’octroi du permis de construire a pour
but de vérifier la conformité de l’ouvrage projeté à la destination de la zone
(art. 22 let. a LAT). Selon la jurisprudence (rappelée dans l'arrêt AC.2006.0004
du 28 juin 2006), l’autorisation de construire ne saurait contenir des éléments
qui relèvent de la planification ni compléter ou modifier le plan, car elle ne
satisfait pas aux exigences de la LAT en ce qui concerne notamment la
participation des citoyens et la protection juridique (ATF 116 Ib 53/54 consid.
3a; 115 Ib 151 consid. 5c; 113 Ib 374; ATF 1P.372/1992 du 15 octobre 1992 dans
la cause cantonale AC.1991.0071).
Dans le dernier arrêt cité, qui concernait la
construction d’un bâtiment scolaire à St-Légier, dans une zone d’utilité
publique qui fixait seulement la distance à respecter entre les bâtiments et
les limites de propriété, sans régler le volume et la hauteur des constructions
notamment (laissant ces questions à l’appréciation de la municipalité), le
Tribunal fédéral a jugé qu’il était douteux que cette solution réglementaire
soit conforme au droit fédéral, dans la mesure où la décision municipale sur
l'autorisation de construire équivalait matériellement à une mesure
d’aménagement rendue sur la base de critères qui auraient dû être définis dans
le cadre de l’élaboration du plan d’affectation communal.
En l'espèce, la réglementation de la zone d'utilité
publique qui résulte de l'art. 38 cité plus haut ne fixe que la distance à la
limite et entre bâtiments. Elle ne semble guère contraignante quant aux
toitures ("en principe" à pans inclinés), surtout au vu du renvoi à
l'art. 71 qui laisse une large marge d'appréciation à la municipalité pour les
toits à un pan, plats, à faible pente ou aménagés en terrasse. On peut donc se
demander, comme l'a fait le Tribunal fédéral dans l'arrêt rappelé plus haut, si
cette manière de régler le mode d'utilisation du sol est conforme au droit
fédéral. Le Tribunal administratif n'a pas à examiner ici ce qu'il en serait
pour ceux des secteurs de la zone d'utilité publique et d'équipements
collectifs qui se trouvent à l'extérieur du village de Chardonne, sur des
parcelles parfois peu ou pas bâties, voire même sur certains autres secteurs à
l'intérieur d village. En effet, ces parcelles-là ne sont pas litigieuses en
l'espèce. En revanche, pour ce qui concerne les secteurs de ladite zone situés
dans le plan spécial du village de Chardonne et contestés par le recours, il
faut bien admettre que la réglementation est lacunaire. On relèvera d'ailleurs
que dans sa réponse au recours du 24 février 2006, le Service de l'aménagement
du territoire rappelle qu'il avait proposé la mise en oeuvre d'un plan
directeur localisé pour l'aménagement de l'espace public (stationnement) en
zone de villages et de hameaux. Le caractère lacunaire du règlement est
particulièrement frappant pour les surfaces libres constituées par le jardin du
recourant Olivier Neyroud et le secteur adjacent de la parcelle où se trouve le
café-restaurant. En effet, l'application des seules règles de distance, qui ne
limitent aucunement le volume des constructions, ne suffirait pas à empêcher la
délivrance d'une autorisation de construire qui irait à l'encontre de la protection
dont le village de Chardonne fait l'objet. Sur ce point, le recourant Olivier
Neyroud attire à juste titre l'attention sur l'art. 18 de la loi sur le plan de
protection de Lavaux qui prévoit notamment que dans le territoire  de villages
et hameaux, la silhouette générale est protégée, les fronts extérieurs restent
dégagés et l'image de l'ensemble en vue plongeante doit être préservée. Or, on
ne retrouve pas dans la réglementation de la zone d'utilité publique litigieuse
la mise en oeuvre des objectifs de protection, qui concernent d'ailleurs aussi
(art. 18 lit. c LPPL) la volumétrie générale de l'ensemble, y compris celle des
rues, places et ruelles, la volumétrie et le caractère des bâtiments, etc. On
observera en particulier que le plan spécial de la zone de village instaure, le
long de la plupart des voies publiques, un régime particulier constitué par les
surfaces de prolongements extérieurs A où ne sont admises pour l'essentiel que
des places de parc non couvertes, à l'exclusion des dépendances qui ne sont
admises qu'à l'intérieur des parcelles en zone de prolongements extérieurs B.
Cette mesure de protection fait défaut dans la zone d'utilité publique et
d'équipements collectifs. Il est finalement révélateur que le rédacteur du
règlement ait éprouvé le besoin, à l'art. 38 al. 3 du règlement communal, de
procéder à un renvoi à la loi sur le plan de protection de Lavaux. Cela ne
saurait toutefois suffire à conférer à la réglementation communale un tissu
normatif d'une densité suffisante. En effet, la LPPL a le caractère d'un plan
directeur (ATF 113 Ib 299). Un simple renvoi général au plan directeur, qui
contient souvent des objectifs qui peuvent se contrarier entre eux, ne peut pas
servir à créer une norme contraignante dans un règlement d'affectation.
5.
Il est vrai que dans sa jurisprudence, le Tribunal
administratif n'a pas condamné toute possibilité d'appliquer une réglementation
lacunaire de la zone d'utilité publique: en présence d'un plan d'affectation
régissant la zone d'utilité publique de manière lacunaire (voir sur ce point
AC.2001.0215 du 31 janvier 2003 déjà cité), le permis de construire peut être
délivré s'il est conforme aux éléments d'interprétation que peut dégager
l'analyse du plan existant et déjà réalisé. A défaut de tels éléments
d'interprétation, le permis peut être délivré si le projet respecte les règles
subsidiaires de construction de l'art. 135 LATC applicable dans le périmètre de
localité non régi par un plan d'affectation. Cela nécessite toutefois, comme la
jurisprudence de la commission de recours l'admettait déjà (RDAF 1976 p. 267),
que l'autorité saisie, en particulier le Tribunal administratif, renonce à
limiter son pouvoir d'examen et procède à un contrôle de l'opportunité du
projet comme l'exige l'art. 33 al. 3 let. b LAT. Cette dernière exigence est
fondée sur l'arrêt du Tribunal fédéral du 15 octobre 1992 déjà cité
(1P.372/1992, Beeguer et crts c/ St-Légier; v. ég. l'ATF 127 II 138 concernant le
contrôle d'opportunité par un tribunal dans le cas de l'usine d'incinération de
Thoune).
La pratique jurisprudentielle citée ci-dessus n'a
toutefois pas d'autre objectif que de permettre de conférer un contenu aux
règlements communaux dont la réglementation de la zone d'utilité publique est
lacunaire. Elle ne signifie pas que puisse être approuvé sans autre un plan
d'affectation dont la réglementation se révèle d'emblée lacunaire au moment
même de son adoption. C'est en tout cas exclu lorsque comme en l'espèce,
l'autorité de planification est assujettie à des objectifs de protection du
site tels que ceux qui résultent de l'art. 18 LPPL.
6.
Il résulte de ce qui précède que le recours d'Olivier
Neyroud doit être admis en raison du caractère lacunaire de la réglementation
de la zone d'utilité publique et d'équipements collectifs. Il n'y a donc pas
lieu d'examiner plus avant le principe de la justification d'une telle zone à
l'endroit des parcelles litigieuses. Il y a lieu de réformer les décisions
attaquées en ce sens que la zone d'utilité publique et d'équipements collectifs
n'est pas adoptée ni approuvée préalablement sur l'ensemble de parcelles constituant
le quadrilatère où se trouve notamment la maison de commune et le
café-restaurant litigieux.
7.
S'agissant des frais et dépens, les considérants qui
précèdent impliquent, puisque le recours de Samuel Senn est rejeté, qu'un
émolument soit mis à la charge de ce dernier, qui devra des dépens à la commune
assistée d'un mandataire rémunéré.
Quant à Olivier Neyroud, son recours est admis sans
frais pour lui et il a droit, à la charge de la commune, à des dépens pour l'intervention,
après le dépôt du recours, de son mandataire. Un émolument réduit sera mis à la
charge de la commune.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours de Samuel Senn est rejeté. La décision du
Conseil communal de Chardonne du 9 septembre 2005 le concernant est maintenue.
II.
Le recours d'Olivier Neyroud est admis. La décision du
Conseil communal de Chardonne du 9 septembre 2005 le concernant est réformée
dans le sens indiqué par le chiffre suivant.
III.
La décision du Département des institutions et des
relations extérieures du 5 décembre 2005 approuvant préalablement le plan
d'affectation de Chardonne est réformée en ce sens que la zone d'utilité
publique et d'équipements collectifs n'est pas adoptée ni approuvée
préalablement sur l'ensemble de parcelles constituant le quadrilatère où se
trouve notamment la maison de commune et le café-restaurant litigieux.
IV.
Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge
de la Commune de Chardonne.
V.
Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est
mis à la charge du recourant Samuel Senn.
VI.
La somme de 1'500 (mille cinq cents) francs est allouée à
Olivier Neyroud à titre de dépens à charge de la Commune de Chardonne.
VII.
La somme de 2'000 (deux mille) francs est allouée à la
Commune de Chardonne à titre de dépens à la charge de Samuel Senn.
Lausanne, le 22 décembre 2006
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.