vd_omni · FO.2010.0009 · 2011-02-17 · fr

X._______ /Commission foncière rurale Section I | Il y a lieu de s'en tenir au texte clair de l'art. 60 al. 2 let. a LDFR prévoyant que le partage matériel exceptionnel d'une entreprise agricole doit servir principalement à améliorer les structures d'une autre entreprise agricole (au sens de l'art. 7 LDFR). Bien qu'étant exploitant à titre personnel, le recourant, qui désire acquérir une partie d'une entreprise agricole, n'a pas établi être titulaire d'une entreprise agricole. En outre, si une petite partie d'immeubles d'une entreprise agricole peut être vendue à un exploitant qui ne dispose pas d'une entreprise au sens de l'art. 7 LDFR, une telle exception suppose que l'entreprise agricole subsiste en dépit de la vente, ce qui n'est pas le cas en l'espèce, le propriétaire désirant séparer la partie "habitation" de la partie "exploitation".

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 17.02.2011 FO.2010.0009

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 17 février 2011
Composition
M. Pascal Langone,
président
; M. Antoine
Rochat et Mme Silvia Uehlinger,
assesseurs.
Recourant
X.________,
à Aigle, représenté par Me Pierre-Yves BRANDT, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Ties intéressé
Commission foncière
rurale Section I,
Y.________,
représenté par Etienne Favre, notaire à Ollon,
t
Objet
Droit foncier rural
Recours X.________ c/ décision de la
Commission foncière rurale Section I du 15 janvier 2010 (autorisation
d'acquérir les parcelles n
os
1******** et 2******** de la Commune de Bex)
Vu les faits suivants
A.
A.Y.________, exploitant viticole, est
propriétaire des parcelles n
os
3********, 4********, 1********, 2******** du cadastre de la Commune
de Bex. La parcelle n° 3******** supporte notamment un bâtiment d'habitation
(n° ECA 5********) occupé par le prénommé; la parcelle n° 4******** abrite un
autre bâtiment d'habitation (n° ECA 6********) qui sert de logement à son
ex-épouse et à son seul fils B.Y.________, né en 1983. Ces deux biens-fonds (n
os
3******** et 4********) sont situés
en zone à bâtir. Quant à la parcelle n° 1********, elle compte une surface
totale de 9'055 m
2
,  dont 8'435 m2 en nature de vignes et 609 m
2
en nature de forêt; elle abrite également un bâtiment agricole (n° ECA 7********)
de 11 m
2
au sol. La parcelle n° 2********, d'une surface de 5'150
m2, comprend 4'427 m
2
de vignes, ainsi que 723 m
2
de
forêt.
Outre ses propres vignes
(1,286 ha en tout), Y.________ exploite en tant que chef de culture pour le
domaine du Z.________ SA, à Bex, 14 ha de vignes et comme vigneron-tâcheron
pour A.________ SA une surface de 8 ha de vignes, à Bex et à Sion. Il cultive
également 2 ha de vignes pour divers propriétaires individuels.
B.
En raison de difficultés à recruter du
personnel, Y.________ envisage de vendre les parcelles n
os
1******** et 2********, ce qui lui
permettrait de rembourser une partie de ses dettes et de "lever le
pied", notamment en abandonnant les cultures du domaine du Z.________ SA.
Dans le cadre d'une première
requête tendant à l'acquisition des parcelles n
os
1******** et 2******** par un tiers présentée le 12 mai 2009, la
société Le B.________ SA, à Bex, a établi le 31 août 2009 un rapport d'expertise,
dont les conclusions sont les suivantes:
(…)
5.
Conclusions
Au
vu de ce qui précède l'expert soussigné doit conclure que les biens-fonds en
propriété de M. Y.________ constituent une entreprise agricole au sens de la
LDFR, par la présence de bâtiments d'habitation et d'exploitation et du fait
qu'elle compte plus de trois quarts d'une unité de main d'œuvre standard, qui
ne peut par conséquent pas être partagée.
6.
Complément
Le
partage matériel va séparer la partie agricole, c'est-à-dire les vignes et le
bâtiment d'exploitation (remise), de la partie non agricole, les bâtiments
d'habitation en ville. L'entreprise agricole de M. A.Y.________ va donc
disparaître et une nouvelle entreprise va se créer. Cette nouvelle entité
aurait le bâtiment nécessaire à l'exploitation des vignes, par contre elle
manquerait du logement pour l'exploitant. En pratique, dans le cadre de
l'exploitation viticole, tout le matériel étant sur place, le logement peut
aussi se situer ailleurs sans que la production ne soit influencée.
L'expert
soussigné propose que le partage matériel soit autorisé. La nouvelle entité
ainsi crée [sic] resterait une entreprise agricole, même si pour le moment sans
logement."
C.
Le 23 décembre 2009, Etienne Favre, notaire à Ollon, a présenté au
nom de X.________ une requête tendant à l'autorisation d'acquérir les
parcelles n
os
1******** et 2******** pour le prix de 285'321 fr. 30, impliquant
une autorisation de partage matériel de l'entreprise agricole du vendeur Y.________.
X.________, exploitant viticole, est
locataire d'un appartement et d'un local destiné au dépôt de son matériel, à
Aigle. Il est propriétaire des parcelles n
os
8********, 9******** et
10******** de la Commune d'Aigle, qui sont libres de toute construction et qui
sont recouvertes de vignes sur une superficie totale de 3'771 m
2
qu'il exploite lui-même. Il travaille également comme vigneron-tâcheron depuis
1984 sur la base d'un contrat de vignolage conclu avec de Municipalité d'Aigle
(vignes communales s'étendant sur une surface de 15'128 m
2
). Depuis
1976, il cultive en outre une surface viticole de  9'371 m
2
pour le
compte de la société C.________ & Fils SA, à Aigle. La structure viticole
de X.________ a été reconnue comme exploitation au sens de l'art. 6 de
l'ordonnance fédérale du 7 décembre 1998 sur la terminologie agricole et la
reconnaissance des formes d'exploitation (Ordonnance sur la terminologie
agricole, OTerm; RS 910.91), par décision du Service de l'agriculture du 17
juin 2004.
Par décision du 15 janvier 2010,
la
Commission foncière rurale, Section I, a
rejeté la requête présentée le 23 décembre 2009 en se basant sur l'art. 60 al.
2 de
la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le
droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11)
prévoyant qu'une exception à
l'interdiction de partage matériel est admissible si, entre autres conditions,
le partage matériel (d'une entreprise agricole  au sens de l'art. 7 LDFR)  sert
principalement à améliorer les structure d'autres "entreprises
agricoles" (let. a). Or, l'exploitation viticole de X.________ ne pouvait
constituer une entreprise agricole au sens de l'art. 7 LDFR, du moment que l'intéressé
, en tant que propriétaire de 3'771 m
2
en
nature de vignes et locataire de surfaces viticoles de 9'371 m
2
,
n'était
pas propriétaire d'immeubles, de bâtiments (d'habitation) et d'installations
viticoles en nombre suffisant.
D.
Agissant
le 11 mars 2010, X.________ a recouru devant la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal à l'encontre de la décision précitée du 15 janvier
2010, en  concluant à la réforme de celle-ci en ce sens qu'il soit autorisé à
acquérir les parcelles
n
os
1******** et 2******** de Y.________,
au prix de 285'321 fr. 30, le partage matériel du domaine étant admis. Il a
conclu subsidiairement à l'annulation de la décision querellée, le dossier
étant renvoyé à l'autorité intimée pour nouvelle instruction et nouvelle
décision.
Dans ses déterminations du 8 avril 2010, l'autorité intimée a conclu
au rejet du recours.
Dans son mémoire complémentaire du
7 juin 2010, le recourant a confirmé ses conclusions.
Le 29 juin 2010, l'autorité intimée
a maintenu ses conclusions.
Le 8 septembre 2010, le recourant a
produit une pièce sans y avoir été autorisé.
E.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
a) L
a loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural
(LDFR) a pour but selon son article 1
er
al. 1 d'encourager
la propriété foncière rurale, en particulier de maintenir des entreprises
familiales  et d'en améliorer les structures (let. a), de renforcer la position
de l'exploitant à titre personnel en cas d'acquisition d'entreprises et
d'immeubles agricoles (let. b) et de lutter contre les prix surfaits des
terrains agricoles (let. c). A cet effet, elle contient des dispositions sur
(art. 1 al. 2 LDFR): a. l'acquisition des entreprises et des immeubles
agricoles, acquisition qui est soumise à autorisation (art. 61 ss LDFR); b.
l'engagement des immeubles agricoles, lesquels ne peuvent être grevés de droits
de gage immobiliers que jusqu'à concurrence de la charge maximale (art. 73 ss
LDFR); c. le partage matériel des entreprises agricoles et le morcellement des
immeubles agricoles, qui sont en principe interdits (art. 58 ss LDFR).
La LDFR vise à promouvoir et à
garantir le maintien de structures agricoles adaptées aux besoins, en empêchant
– sauf exceptions prévues par la loi – le démantèlement de domaines agricoles
(art. 58 LDFR), l'acquisition d'immeubles ou d'une entreprise agricole par
quelqu'un qui n'exploiterait pas à titre personnel (art. 61 LDFR) ou encore le
surendettement (art. 73 LDFR); à cet effet, la LDFR prévoit un système
d'autorisations par une autorité, en réglant de manière détaillé les cas et les
motifs d'octroi d'une autorisation ( ATF 132 III 515; ATF 5A.1/2006 du 29 mai
2006 consid. 3.1; François Zürcher, La coordination entre aménagement du
territoire et droit foncier rural: Quand? Pourquoi? Comment?, in Territoire et
Environnement 2004 p. 1 ss, p. 2). L'entreprise agricole d'une part et
l'exploitation agricole d'autre part jouissent d'une protection particulière pour
assurer leur existence, mais non pour maintenir des structures indésirables;
dans cette mesure il faut recourir aux critères du caractère indispensable et
de la viabilité économique (ATF 125 III 175).
Aux termes de l'art. 58 LDFR, aucun
immeuble ou partie d'immeuble ne peut être soustrait à une "entreprise
agricole" (interdiction de partage matériel) (al. 1); les immeubles
agricoles ne peuvent pas être partagés en parcelles de moins de 25 ares
(interdiction de morcellement). Cette surface minimale est de 15 ares pour les
vignes. Les cantons peuvent fixer des surfaces minimales plus élevées (al. 2);
en outre, les entreprises et les immeubles agricoles ne peuvent pas être
partagés en parts de copropriété inférieures à un douzième (al. 3).
Selon l'art. 7 al. 1 LDFR, par entreprise
agricole, on entend une unité composée d'immeubles, de bâtiments et
d'installations agricoles qui sert de base à la production agricole et qui
exige, dans les conditions d'exploitation usuelles dans le pays, au moins une unité
de main d'œuvre standard (UMOS). L'art. 7 al. 3 LDFR dispose que pour apprécier
s'il s'agit d'une entreprise agricole, on prendra en considération les immeubles
assujettis à la présente loi, y compris les immeubles pris à ferme (affermage)
pour une certaine durée (al. 4 let. c).
b) En l'occurrence, il n'est pas
contesté que les
parcelles
n
os
1********
et 2******** de Y.________ font partie d'un ensemble d'immeubles formant une
entreprise agricole au sens de l'art. 7 LDFR et que, de ce fait, sont soumis à
l'interdiction de partage matériel posée par l'art. 58 al. 1 LDFR. C'est
toutefois à tort que le recourant laisse entendre que sa structure
constituerait aussi une entreprise agricole au sens de l'art. 7 LDFR. Le
recourant confond la notion "d'exploitation autonome" au sens de
l'art. 6 OTerm avec celle "d'entreprise agricole" au sens de l'art. 7
LDFR. Ces concepts sont totalement indépendants et en aucun cas synonymes; le
recourant ne saurait ainsi rien déduire du fait que le Service de l'agriculture
a formellement reconnu sa structure comme exploitation au sens de l'art. 6
OTerm (cf. ATF 2C_20/2009 du 14 septembre 2009, consid. 3.2). Quoi qu'il en
soit, le recourant n'a produit aucune expertise, ni aucune décision formelle constatant
que son domaine constituait une entreprise agricole, étant précisé que la
notion définie à l'art. 7 LDFR peut faire l'objet d'une décision de constatation
à la requête de l'exploitant (cf. arrêt précité, consid. 3.3). Cela étant, il
apparaît  à première vue pour le moins douteux que le domaine du
recourant puisse être considéré comme une entreprise agricole, ne serait-ce que
parce que le recourant, hormis trois immeubles agricoles (parcelles n
os
8********,
9******** et 10******** représentant une surface totale de 3'771 m
2
de
vignes), n'est propriétaire d'aucun bâtiment d'habitation ou d'installation
agricole, ni de dispose d'immeubles pris à ferme (affermage) pour une certaine
durée; de surcroît, l'unité composée des immeubles du recourant en propriété
exige à l'évidence moins d'une unité de main-d'œuvre standard (sur la notion
d'entreprise agricole au sens de l'art. 7 LDFR, voir notamment ATF 2C_787/2008
du 25 mai 2009 et les nombreuses références de jurisprudence et de doctrine
citées).
c)
Il reste à examiner si l
es conditions d'octroi
d'une exception au principe de l'interdiction de partage d'une entreprise
agricole sont ou non réalisées en l'espèce.
2.
a) L'art. 60 al. 2 LDFR, en vigueur depuis le 1
er
janvier 1999,  prévoit que l'autorité cantonale compétente permet  une
exception à interdiction de partage matériel si les conditions (cumulatives)
suivantes sont remplies :
"a.  le partage matériel
sert principalement à améliorer les structures d'autres entreprises agricoles;
b.   aucun parent titulaire
d'un droit de préemption ou d'un droit à l'attribution n'entend reprendre
l'entreprise agricole pour l'exploiter à titre personnel et aucune autre
personne qui pourrait demander l'attribution dans le partage successoral (art.
11, al. 2) ne veut reprendre l'ensemble de l'entreprise pour l'affermer;
c.  le conjoint qui a exploité l'entreprise avec le
propriétaire approuve le partage matériel."
b) S'appuyant sur le texte clair de
l'art. 60 al. 2 let. a LDFR, l'autorité intimée soutient que toute exception à
l'interdiction de partage matériel serait exclu du seul fait que le recourant
ne dispose pas déjà d'une "entreprise agricole" au sens de l'art. 7
LDFR. Autrement dit, le partage matériel ne servirait qu'à agrandir une
entreprise agricole déjà existante. Se basant sur les travaux préparatoires
relatifs à l'art. 60 al. 2 LDFR, le recourant affirme en revanche qu'une telle
interprétation littérale irait à l'encontre du but de la loi. A ses yeux, le partage
matériel d'une entreprise agricole serait admissible s'il sert à améliorer les
structures non seulement d'autres entreprises agricoles mais encore d'autres
exploitations agricoles comme la sienne (en l'occurrence viticole).
c)
D'après
la jurisprudence, la loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre
(interprétation littérale). On peut cependant s'écarter de cette interprétation
s'il y a des raisons sérieuses de penser que le texte clair de la loi ne
reflète pas la volonté réelle du législateur; de tels motifs peuvent découler
des travaux préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que de la
systématique de la loi. Lorsque plusieurs interprétations sont possibles, il
convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la
dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux
préparatoires, du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur
lesquelles elle repose ou encore de sa relation avec d'autres dispositions; le
Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode d'interprétation, mais s'inspire
d'un pluralisme pragmatique (cf. ATF 135 I 198 consid.
2.1 p. 201; 135
II 78 consid. 2.2. p. 81, 243 consid. 4.1 p. 251, 416 consid. 2.2 p. 418; 135
III 20 consid. 4.4 p. 23, 112 consid. 3.3.2 p. 116, 483 consid. 5.1 p. 486; 135
V 153 consid. 4.1 p. 157 s., 249 consid.
4.1 p. 252).
d) L'art. 60 al. 2 LDFR, en vigueur
depuis le 1
er
janvier 1999, a été introduit par la loi fédérale du
26 juin 1998 (RO 1998 3009, 3011). Selon le Message du Conseil fédéral
concernant la réforme de la politique agricole : Deuxième étape (Politique agricole
2002) (FF 1996 IV 1, en particulier p. 378/385), les modifications de la loi
sur le droit foncier rural ont pour objectif d'assouplir notamment le régime de
l'interdiction du partage matériel des entreprises agricoles et d'accorder
ainsi aux agriculteurs une plus grande liberté dans la gestion de leur
entreprise. Il convient de conférer à l'exploitant à titre personnel le droit
de reprendre une entreprise agricole dans son entier à sa valeur de rendement.
En principe, ces entreprises ne peuvent être aliénées qu'en entier. En
revanche, les immeubles qui ne constituent pas des entreprises au sens de
l'art. 7 LDFR ou qui ne font pas partie de telles entreprises peuvent être aliénés
séparément. Les entreprises agricoles qui offrent à une famille paysanne de bons
moyens d'existence doivent être maintenues comme unités et ne peuvent être ni
affermées ni aliénées par parcelles. L'assouplissement va toutefois dans deux
directions. Premièrement, les entreprises agricoles, dont le maintien ne se justifie
plus en raison de leur structure d'exploitation défavorable, ne doivent plus
être considérées comme des entreprises, si bien que  l'interdiction de partage
matériel ne leur sont plus applicables. Deuxièmement, le principe en vertu
duquel une entreprise agricole qui offre de bons moyens d'existence doit
toujours être maintenue comme unité, doit être levé. Une telle entreprise doit
pouvoir être affermée aussi bien qu'aliénée en vue de l'exploiter à titre
personnel. Les parties de l'entreprise agricole qui va être dissoute devront servir
principalement à arrondir (c'est-à-dire agrandir par l'acquisition d'immeubles
se trouvant dans le rayon d'exploitation usuel pour la localité) d'autres entreprises
agricoles.  L'agriculteur doit ainsi jouir d'une certaine liberté d'entreprise.
Toujours d'après le Message, l'autorisation nécessaire pour le partage matériel
d'une entreprise agricole peut être donnée si les différentes parcelles servent
de manière prépondérante à agrandir d'autres entreprises agricoles. Le
propriétaire n'est pas tenu d'aliéner tous les immeubles qui font partie de l'entreprise;
il peut par exemple garder pour lui la maison d'habitation ou affermer une
partie des immeubles. Mais la majeure partie doit cependant servir à arrondir
une autre propriété. Le cercle des acquéreurs est ainsi limité aux exploitants
à titre personnel et aux propriétaires-bailleurs qui désirent arrondir leur
entreprise, laquelle n'offre pas déjà des moyens d'existence particulièrement
bons et dont l'immeuble à acquérir est situé dans le rayon d'exploitation de
l'entreprise usuel dans la localité. A cela s'ajoute qu'une "petite partie
des immeubles peut aussi être vendue à des exploitants à titre personnel qui ne
disposent pas d'une entreprise au sens de l'art. 7 LDFR", par exemple des
paysans exploitant une entreprise à titre accessoire, des éleveurs de chevaux
ou de petit bétail. C'est la législation sur l'aménagement du territoire qui
détermine si le propriétaire peut utiliser la maison d'habitation qui lui reste
à des fins d'habitations non agricoles.
3.
a) En l'espèce, il y a lieu de s'en tenir au
texte de l'art. 60 al. 2 let. a LDFR prévoyant que le partage doit servir
principalement à améliorer les structures d'une autre entreprise agricole.
Rien ne permet de penser que le texte clair de la loi ne reflète pas
la volonté réelle du législateur. Au contraire, il ressort expressément du
message que le partage matériel d'une entreprise doit servir de manière prépondérante
à agrandir d'autres entreprises agricoles. Or l'octroi de l'autorisation de
partage matériel entraînerait ici la disparition d'une entreprise agricole
économiquement viable sans pour autant agrandir une autre entreprise agricole,
ce qui irait à l'encontre du but de la LDFR tendant à éviter le démantèlement
de domaines agricoles. F
orce est de constater que le recourant,
bien qu'étant exploitant à titre personnel, n'a pas établi être titulaire d'une
entreprise agricole  au sens de l'art. 7 LDFR. C'est donc à juste titre que l'autorité
intimée a refusé d'autoriser le partage matériel de l'entreprise agricole de Y.________
et donc l'acquisition par le recourant des
parcelles
n
os
1******** et 2********
. A noter que ces deux parcelles – qui constituent l'essentiel de
l'entreprise agricole de Y.________ – ne sauraient être assimilées à "
une
petite partie d'immeubles
" d'une entreprise agricole pouvant, le cas
échéant, être vendues à un exploitant à titre personnel qui ne dispose pas
d'une entreprise agricole (cf. FF 1996 IV p. 385); une telle exception suppose
logiquement que l'entreprise agricole subsiste en dépit de la vente d'"une
petite partie d'immeuble". En définitive, le texte clair de l'art. 60 al.
2 let. a LDFR prévoit que le partage matériel sert principalement à agrandir
les structures d'autres entreprises agricoles; cela présuppose  que celles-ci soient
déjà constituées au moment de l'acquisition. Peu importe dès lors que
l'acquisition des parcelles litigieuses permettrait au recourant de former une
nouvelle structure qui pourrait le cas échéant remplir les critères
quantitatifs et qualitatifs d'une entreprise agricole au sens de l'art. 7 LDFR,
ce qui n'est manifestement pas le cas en l'espèce. Certes, le recourant fait
valoir qu'une interprétation littérale de l'art. 60 al. 2 let. a LDFR favoriserait
l'accaparement des terres agricoles par les grandes entreprises agricoles au
détriment des jeunes exploitations agricoles dynamiques. Un tel argument doit
être rejeté, dès lors que le but de la LDFR n'est pas de créer de nouvelles
entreprises agricoles mais de consolider les entreprises agricoles déjà
existantes et économiquement viables. De plus, la notion
d'"accaparement", qui existait au début de la LDFR, a été abandonnée
depuis plusieurs années.
b) Etant donné que la
condition prévue à l'art. 60 al. 2 let. a LDFR n'est pas réalisée et que le
partage matériel est exclu pour ce motif déjà, il apparaît superflu d'examiner
encore si les autres conditions (art. 60 al. 2 let. b et c LDFR) sont ou non
réunies.
4.
Au vu de ce qui précède, le recours doit être
rejeté et la décision entreprise confirmée. Un émolument de justice est mis à
la charge du recourant, qui n'a pas droit à des dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté
II.
La décision de la Commission foncière rurale,
Section I, du 4 janvier 2010 est confirmée.
III.
Un émolument de justice de 2'000 (deux mille) francs
est mis à la charge du recourant.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 17 février 2011
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.