vd_omni · AC.2009.0006 · 2009-12-22 · fr

X.________/Service de l'économie, du logement et du tourisme, Municipalité de A.________, Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels | La fixation d'un ultime délai pour installer un paratonnerre sur un hôtel, sous la menace d'une interdiction d'héberger des hôtes dans l'établissement, constitue une décision qui doit pouvoir faire l'objet d'un recours immédiat, sans que l'administré qui conteste l'obligation qui lui est faite doive attendre la sanction qui lui est promise pour faire trancher le litige. En l'occurrence, toutefois, l'obligation de mettre en place ce dispositif résulte de plusieurs décisions antérieures non contestées, de sorte que seules l'adéquation du délai d'exécution et la proportionnalité de la sanction prévue sont examinées.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 22.12.2009 AC.2009.0006

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
22
décembre 2009
Composition
M. Alain Zumsteg,
président
;
M. Antoine Thélin, assesseur
et M. Jean-Daniel Rickli, assesseur; Mme
Marlène Antonioli, greffière.
Recourant
X.________,
au ********, représenté par Me Philippe CHAULMONTET, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Service de
l'économie, du logement
et du tourisme,
Police
cantonale du commerce
,
Autorités concernées
1.
Municipalité de
A.________,
2.
Etablissement
cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments
naturels,
Objet
Recours X.________ c/ décision de la Police cantonale du commerce
du 18 décembre 2008
(Hôtel de Y.________ -
installation d'un paratonnerre)
Vu les faits suivants
A.
X.________ exploite depuis 1970 l'Hôtel de
Y.________ situé dans le village du au ********, Commune de A.________.
Par lettre du 30 juin 1982,
l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels
(ECA) a adressé à X.________ une liste des mesures de défense incendie qu'il
devait prendre pour son bâtiment. Le chiffre 9 de cette liste mentionne: "
Le bâtiment doit être doté d'une installation de protection
contre la foudre, exécutée conformément aux Recommandations de l'Association
suisse des électriciens
".
A l'occasion d'une demande
d'autorisation de transformer l'hôtel
(
agrandissement d'une chambre pour la création d'un
bureau et sortie de secours),
l'ECA a communiqué au Service de la
police administrative les prescriptions applicables en date du 31 octobre 1989,
rappelant que le bâtiment devait être doté d'une installation de protection
contre la foudre. Il a également précisé que le projet d'installation de paratonnerre
et le devis correspondant devaient lui être soumis avant le début des travaux.
Dans le cadre d'une nouvelle
demande de permis déposée le 14 novembre 2005 pour l'aménagement de la
réception, l'amélioration de trois chambres d'hôtel et l'installation d'un
ascenseur, la Centrale des autorisations (CAMAC) du Département des
infrastructures a communiqué le 16 décembre 2005 à la Municipalité de
A.________ les préavis et décisions des services cantonaux concernés. Il en
résulte que l'ECA a subordonné la délivrance de l'autorisation spéciale au
respect de différentes conditions, notamment les deux suivantes: "
L'installation existante de protection contre la foudre doit
être étendue aux transformations et agrandissements projetés
" et
"
Le projet d'installation de paratonnerre doit
être soumis à l'ECA AVANT le début des travaux en utilisant les formulaires
prévus à cet effet (consulter un installateur autorisé par l'ECA)
".
B.
Le 26 septembre 2008, la Municipalité de
A.________ a informé X.________ que la Commission de salubrité avait constaté
le 12 septembre 2008 qu'aucun paratonnerre n'avait été installé, alors que le
permis de construire qui lui avait été délivré le 23 décembre 2005 l'était sous
condition de réalisation de cet équipement. Elle lui a imparti un délai au 31
décembre 2008 pour lui présenter une ou des offres d'entreprises spécialisées,
faute de quoi elle le dénoncerait à l'ECA.
Par lettre du 6 novembre 2008, l'ECA
a rappelé à X.________ que l'installation de protection contre la foudre sur
l'ensemble de son hôtel avait été exigée à plusieurs reprises et faisait "
partie des exigences consignées par l'ECA en date des 30 juin
1982, 31 octobre 1989 et 1er décembre 2005
". L'ECA a précisé que
cette installation devait être réalisée "
de suite
et sans déla
i" afin d'assurer la sécurité des clients.
C.
Le 21 novembre 2008, le Service de l'économie,
du logement et du tourisme (SELT), Police cantonale du commerce, a imparti un
délai au 19 décembre 2008 à X.________ pour prouver qu'il avait installé un
paratonnerre, faute de quoi la fermeture de son établissement serait exigée.
Dans une lettre du 24 novembre
2008, X.________ a relevé que le SELT indiquait que l'exigence d'un
paratonnerre lui avait été rappelée à de nombreuses reprises depuis 1982. Il a prétendu
ne posséder "
aucun dossier à ce sujet
"
et a demandé au SELT de lui faire parvenir "
une
copie de tout le courrier concernant ces nombreuses demandes de mise en
conformité pour la pose d'un paratonnerre
".
Le 27 novembre 2008, le SELT a expliqué
à X.________ que lorsqu'il avait indiqué que l'exigence d'un paratonnerre lui
avait été rappelée à de nombreuses reprises depuis 1982, il se référait à la
lettre de l'ECA du 6 novembre 2008 et qu'il le laissait dès lors prendre
contact avec ce service.
Par lettre datée du même jour,
l'ECA, faisant suite à une demande de X.________ du 21 novembre 2008, lui a
transmis une copie des prescriptions de l'Association des établissements
cantonaux d'assurance incendie (AEAI) relatives aux installations des
paratonnerres.
Le 17 décembre 2008, X.________ a exposé
au SELT les travaux qu'il avait effectués dans son hôtel depuis environ douze
ans. Concernant la paratonnerre, il a précisé qu'au vu de la situation du
bâtiment, il pensait que ce dernier était bien protégé, mais que pour donner
suite aux exigences du SELT, il prendrait contact dès le début de l'année 2009
avec quelques maisons spécialisées dans ce domaine.
Le 18 décembre 2008, le SELT a
imparti un "
dernier délai non reconductible au 31
janvier 2009
" à X.________ pour poser le paratonnerre, faute de
quoi une interdiction d'héberger des hôtes dans son établissement lui serait
signifiée.
D.
Le 7 janvier 2009, X.________ (ci-après: le
recourant) a recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP)
. Il
ne remet pas en cause l'exigence d'un paratonnerre, mais seulement le délai au
31 janvier 2009 qui lui était imparti, le jugeant trop court durant la saison
hivernale.
Le 11 février 2009, la Municipalité
de A.________ a écrit à la Police du commerce que si elle comprenait
l'impatience de l'ECA par rapport à la pose du paratonnerre, elle préconisait
un délai au 30 mai 2009, afin de tenir compte des conditions météorologiques
locales.
Dans sa réponse du 13 février 2009,
le SELT a rappelé la teneur de la lettre de l'ECA du 6 novembre 2008, notamment
le fait que l'installation de protection contre la foudre du bâtiment ECA n° 27
devait être réalisée "
de suite et sans délai
"
afin d'assurer la sécurité des clients de l'hôtel. Le SELT a ajouté qu'il
déclinait la responsabilité de l'Etat de Vaud en cas de dommage résultant de
l'exploitation de l'hôtel.
Par lettre du 27 février 2009 l'ECA
a relevé que, bien que statistiquement plus faible qu'en période estivale, la
probabilité d'un coup de foudre en saison hivernale n'était de loin pas nulle.
Dans la réplique qu'il a déposée le
23 mars 2009 par l'intermédiaire d'un avocat, le recourant expose notamment
qu'il a prévu une réfection complète du toit dans les deux ou trois prochaines
années et que l'installation du paratonnerre serait réalisée à cette occasion,
mais que pour
"des questions financières et fiscales"
ces
travaux ne pouvaient pas être entrepris en l'état; il concluait en conséquence
à ce qu'un délai de trois ans lui soit accordé afin de procéder à la pose d'un
paratonnerre sur le toit de l'Hôtel de Y.________.
Le SELT a dupliqué le 27 avril 2009.
La Municipalité de A.________ et l'ECA ont quant à eux transmis des
observations le 23 avril 2009, respectivement le 4 mai 2009.
Le 20 mai 2009, le recourant a prétendu
que "
la mesure de contrainte prise par le SELT
visait à la fermeture de l'établissement dans son entier
" et fait
valoir ne jamais avoir reçu de mise en demeure relative à la pose d'un
paratonnerre avant la fin de l'année 2008.
Le SELT a pris position sur ces
deux éléments par lettre du 2 juin 2009.
Le tribunal a statué par voie de
circulation.
Considérant en droit
1.
Aux termes de l'art. 3 al. 2 de la loi du 27 mai
1970 sur la prévention des incendies et des dangers résultant des éléments
naturels (LPIEN; RSV 963.11), le Conseil d'Etat peut déclarer applicables avec
force de loi les normes techniques admises par les autorités fédérales, la Caisse
nationale suisse d'assurance en cas d'accidents, ou des organisations
professionnelles.
Selon l'art. 1 du règlement
concernant les prescriptions sur la prévention des incendies (RPPI; RSV
963.11.2) sont notamment applicables dans le canton de Vaud, la norme de
protection incendie (26.03.2003 / 1-03f) de l'AEAI et la directive de
protection incendie de l'AEAI "
Installation de protection contre la foudre
" (26.03.2003 / 23-03f).
L'art. 2 al. 2 de la norme de
protection incendie dispose que "
les bâtiments, ouvrages et installations existants seront rendus
conformes en proportion aux prescriptions de protection incendie en cas de
transformation, d'agrandissement ou de changement d'affectation importants de
la construction ou de l'exploitation
" (let.
a) et "
lorsque le danger
est particulièrement important pour les personnes
" (let. b).
La directive de protection incendie
"
Installation de protection contre la foudre
" (ci-après: la
directive) définit les exigences générales que doivent remplir les
installations de protection contre la foudre, et détermine également quand et à
quels endroits il faut protéger les bâtiments, ouvrages et installations par
des installations de protection contre la foudre (art. 1 al. 1).
L'art. 3 al. 1 de la directive
indique qu'en fonction du nombre d'occupants, du nombre de niveaux, du type de
construction, de la situation, de l'étendue et de l'affectation, les bâtiments,
ouvrages et installations doivent être équipés d'installations de protection
contre la foudre suffisamment dimensionnées. L'alinéa 2 du même article précise
que d
oivent notamment être protégés par une installation
de protection contre la foudre les bâtiments comprenant des locaux prévus pour
un grand nombre d'occupants (par exemple théâtres, salles de concert, locaux de
danse, cinémas, salles polyvalentes, salles de sport et d'exposition, grands
magasins, restaurants, églises), les bâtiments scolaires, les bâtiments et
installations affectés aux transports (par exemple gares, aéroports), ainsi que
les lieux de réunion similaires (let. a) et les établissements hébergeant des
personnes (par exemple hôtels, homes, internats, hôpitaux, établissements
pénitenciers, casernes) (let. b).
2.
En l'espèce, le recourant exploite un "
hôtel avec restauration
" qui offre 40 lits et  comprend notamment une salle à boire, deux
salles à manger et une salle de séminaire (cf. licence du 26 octobre 2005
délivrée à X.________ par le Département de l'économie). Il ne fait dès lors
aucun doute que ce bâtiment doit être équipé d'une installation de protection
contre la foudre. Cette obligation a été concrétisée par plusieurs décisions à
l'occasion des permis de construire délivrés en 1982, 1989 et 2005. Ces
décisions n'ont pas été contestées par le recourant et sont aujourd'hui
exécutoires. Se pose dès lors la question de savoir si la lettre du SELT, qui
fixe au recourant un ultime délai pour se conformer à ces décisions, sous
menace de fermeture partielle de son établissement, constitue une décision
sujette à recours.
Est une décision toute mesure prise
par une autorité dans un cas d’espèce et ayant pour objet (a) de créer, de
modifier ou d’annuler des droits ou des obligations ; (b) de constater
l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits et d’obligations ; (c)
de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier,
annuler ou constater des droits et obligations (art. 3 al. 1 de la loi du
28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]). En
d’autres termes, la décision implique un acte étatique individuel qui s’adresse
à un particulier et qui règle de manière obligatoire et contraignante un rapport
juridique concret soumis au droit administratif (ATF 121 II 477 consid. 2a
et les références citées). La décision se distingue, par ses effets sur la
situation ou le comportement de son destinataire, des actes qui n’affectent les
droits ou obligations de personnes, en particulier des simples renseignements
ou avertissements dépourvus de conséquences juridiques. C’est ainsi qu’un
recours dirigé contre une communication, du moment que celle-ci n’a pas pour
effet de modifier la situation juridique du recourant, de créer un rapport de
droit entre lui et l’administration, ni de l’obliger à une situation passive ou
active, est irrecevable (RDAF 1999 p. 400 ; 1984 p. 499 et les
réf. citées).
La lettre du SELT du 18 décembre
2008 constitue assurément une mise en demeure, accompagnée d'une menace de
sanction administrative : elle impartit au recourant
"un dernier délai
non reconductible au 31 janvier 2009"
pour la pose du paratonnerre,
sous la menace d'une
"interdiction d'héberger, jusqu'à nouvel avis, des
hôtes dans
[son]
établissement"
. Elle va toutefois bien au-delà
du simple avertissement, qui se bornerait à rappeler les dispositions
réglementaires en vigueur et les conséquences possibles de leur
inobservation : elle enjoint au recourant un comportement précis et
détermine d’avance la mesure qui sera prise à son encontre s’il n’obtempère
pas. Une telle déclaration d’intention, qui fixe l’attitude qu’adoptera
l’autorité dans un cas concret, clairement défini, constitue une décision qui
doit pouvoir faire l’objet d’un recours immédiat, sans que l’administré qui
conteste l’obligation qui lui est faite doive attendre la sanction qui lui est
promise pour faire trancher le litige (v. ATF 114 Ib 191
consid. 1a, s’agissant d’une déclaration d’intention relative à des décisions
futures).
Cela dit, une décision qui ne fait
qu'ordonner l'exécution de travaux commandés par une décision entrée en force
ne peut pas faire l'objet d'un recours tendant à contester le bien-fondé de
cette dernière, dès lors qu'elle ne modifie pas la situation juridique de
l'administré (cf. notamment ATF 119 Ib 492 consid. 3c p. 499 et arrêts du
Tribunal administratif
AC.2004.0295 du 5
août 2005 et
AC.2005.0052 du 29 avril 2005). En effet, les mesures qui
se fondent sur une décision antérieure ne peuvent plus être attaquées pour des
motifs qui pouvaient être invoqués à l'encontre de la décision initiale (RDAF
1986 p. 314; André Grisel, Traité de droit administratif, vol. II, p. 994).
Quoi qu'il en soit, le recourant ne
conteste pas, dans la présente procédure, l'obligation d'installer un
paratonnerre. Il indique expressément dans son recours du 7 janvier 2009 : "
Le recours n'est en fait pas dirigé contre l'exigence de
poser un paratonnerre, mais sur les délais impartis, soit au 31 janvier 2009"
.
3.
Dans la mesure où le recourant ne remet pas en question
la nécessité d'un paratonnerre, mais uniquement le délai dans lequel cet
appareillage doit être installé, l'argument selon lequel nombre de bâtiments
sur le territoire de la commune, dont deux restaurants d'alpage et "
la salle des fêtes
" appartenant à cette dernière, seraient dépourvus de
paratonnerre est dénué de pertinence. D'ailleurs, rien ne permet de penser que
le SELT, si d'autres cas d'établissements publics non-conformes aux
prescriptions de protection contre les incendies lui sont signalés, ne prendra
pas à leur égard les mesures qu'exige la protection de la clientèle.
Est également dépourvu de toute
pertinence l'argument suivant lequel la situation géographique particulière de
l'Hôtel de Y.________, qui protégerait naturellement ce bâtiment, ainsi que les
autres mesures de protection contre l'incendie déjà prises, constitueraient des
mesures de substitution conformes à l'art. 11 al. 2 de la norme de protection
incendie AEAI et justifieraient l'absence de paratonnerre. On observera au
demeurant qu'une mesure de substitution devrait par définition conduire au même
résultat que le paratonnerre exigé, soit protéger le bâtiment litigieux contre
la foudre. A supposer qu'il existe en l'occurrence d'autres solutions
techniques que le paratonnerre, il ne saurait s'agir de mesures différentes,
telles que l'installation de portes coupe feu, d'un système de détection
incendie ou la mise à disposition d'extincteurs. Que toutes les autres mesures
exigibles de protection contre l'incendie aient été prises, comme le prétend le
recourant, ne saurait le dispenser de l'installation d'un paratonnerre.
4.
Il n'y a dès lors pas lieu de donner suite à la
requête du recourant qui voudrait que l'ECA soit invité, d'une part à confirmer
qu'à l'exception du paratonnerre, l'Hôtel de Y.________ répond à toutes les
autres normes récentes en matière de protection incendie, d'autre part à
produire un rapport sur la nécessité de la pose d'un paratonnerre au vu de la
situation géographique de l'établissement et au vu des mesures de protection
contre les incendies déjà mises en place dans l'établissement.
5.
La loi sur les auberges et les débits de boisson
du 26 mars 2002 a notamment pour but de contribuer à la protection des
consommateurs (art. 1 al. 1 let. d LADB; RSV 935.31).
Aux
termes de l'art. 39 al. 1 LADB, tout établissement doit répondre aux exigences
en matière de police des constructions, de protection de l'environnement, de
police du feu, ainsi qu'en matière sanitaire et d'hygiène alimentaire.
Selon l'art. 60 al. 1 let.b LADB, le
département retire la licence ou l'autorisation simple au sens de l'article 4
et ordonne la fermeture d'un établissement lorsque les locaux, les
installations ou les autres conditions d'exploitation ne répondent plus aux
conditions de l'octroi de la licence ou de l'autorisation simple. L'art. 1 al.
2 du règlement d'exécution de la LADB du 15 janvier 2003 (RSV 935.31.1) précise
que le département compétent est le Département de l'économie, Service de l'économie
et du tourisme. Le SELT a donc bien la compétence d'ordonner la fermeture d'un
établissement si ce dernier ne respecte pas les normes et directives AEAI. D'autre
part, dans la mesure où le recourant néglige depuis de nombreuses années de
prendre toutes les mesures de protection contre les incendies qui lui incombent
pour assurer la sécurité de sa clientèle, il n'apparaît nullement
disproportionné de lui interdire d'héberger des hôtes. Cette mesure est moins incisive
que le retrait pur et simple de licence d'hôtel, ménageant ainsi les intérêts
du recourant qui
pourra continuer à exploiter la partie
café-restaurant de son établissement jusqu'à l'installation du paratonnerre. La
sécurité des clients de l'hôtel, dont l'évacuation en cas d'incendie peut s'avérer
plus difficile que celle des clients du café-restaurant, l'emporte sur
l'intérêt économique à continuer d'exploiter sans restriction un établissement
non-conforme.
6.
Concernant le délai fixé au 31 janvier 2009, le
recourant a fait valoir dans sa première écriture qu'il était difficile
d'installer un paratonnerre durant la saison hivernale. Dans sa réplique, il a
demandé qu'un délai de trois ans lui soit accordé, afin de réaliser la mise en
conformité du paratonnerre lors de la réfection complète du toit, qui est
prévue ces prochaines années.
Le recourant a été averti en 1982
déjà de l'obligation de munir le bâtiment d'un paratonnerre. Il aurait donc pu
faire installer ce dispositif au cours des nombreuses années qui ont suivi
jusqu'à la mise en demeure du SELT. Lorsqu'il a reçu cette dernière, il a
demandé un délai supplémentaire en invoquant les conditions météorologiques qui
rendaient difficile l'installation d'un paratonnerre durant l'hiver. Si cette
demande pouvait sembler justifiée, le fait que le recourant ait ensuite
sollicité un délai de trois ans pour de purs motifs de convenance et qu'il n'ait
semble-t-il rien entrepris au cours de l'été, laisse plutôt penser qu'il
cherche à échapper le plus longtemps possible à ses obligations. Or, s'il a
bénéficié depuis plus d'une vingtaine d'années d'une certaine indolence de la
part de l'autorité municipale chargée de vérifier que le paratonnerre avait
bien été installé, cette situation ne saurait lui conférer un droit à bénéficier
encore d'un délai supplémentaire. L'ECA relève à juste titre dans ses
observations du 4 mai 2009 que "
le fait qu'un
contrôle soit différé ne justifie pas de reporter l'obligation à plus tard,
ceci dans la mesure où l'obligation doit être exécutée indépendamment du
contrôle
".
Quant au coût des travaux de
réfection complète de la toiture que le recourant envisage d'entreprendre dans
un délai de deux à trois ans, il ne constitue pas non plus un motif de différer
plus longtemps l'installation du paratonnerre. Sans doute serait-il plus rationnel
d'effectuer l'ensemble de ces travaux simultanément, mais si le recourant n'est,
pour
"des questions financières et fiscales"
,
pas en
mesure de le faire immédiatement, il lui appartient de faire exécuter sans
délai l'installation de protection contre la foudre et de reporter à des jours
meilleurs ses projets plus ambitieux de réfection de la toiture.
7.
Conformément aux articles 49 al. 1, 91 et 99
LPA-VD, un émolument sera mis à la charge du recourant qui succombe.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est  rejeté.
II.
La décision du Service de l'économie, du
logement et du tourisme du 18 décembre 2008 est confirmée.
III.
Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs
est mis à la charge de X.________.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 22 décembre 2009
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.