vd_omni · GE.2001.0035 · 2003-05-23 · fr

c/ Municipalité de Montreux | La lettre de la municipalité par laquelle elle déclare à un employé engagé sous contrat de droit privé qu'elle a décidé de "poursuivre notre collaboration" ne peut pas être interprétée comme une lettre de nomination en qualité de fonctionnaire communal.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 23.05.2003 GE.2001.0035

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 23 mai 2003
sur le recours interjeté par
X.________
dont le conseil est l'avocat Bruno Kaufmann, Case postale 84 à 1702 Fribourg
contre
la décision du 16 janvier 2001 de la
Municipalité
de Montreux
, représentée par Me Daniel Dumusc, avocat à Montreux,
mettant fin aux rapports de service.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Eric Brandt,
président; M. Antoine Thélin et M. Rolf Wahl, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Dès le ********,
X.________ est entré au service de la Municipalité de Montreux (ci-après : la
municipalité) en qualité de garde de police auxiliaire. Son engagement reposait
sur un contrat de droit privé et était limité d'abord au 30 juin 1999; il a été
ensuite prolongé au 31 décembre suivant.
Le comportement de
X.________ a donné lieu à une lettre d'avertissement datée du 1er juin 1999,
puis d'une autre du 22 novembre; celle-ci fixait à l'agent un "dernier
délai" au 30 mars 2000 pour corriger les aspects critiqués, faute de quoi
l'employeur mettrait fin à l'engagement.
Le 21 décembre 1999,
la municipalité a écrit à X.________ dans les termes suivants, en prévision de
la prochaine échéance du contrat: "
Nous avons le plaisir de vous
informer que ... notre Municipalité a décidé de poursuivre notre (sic)
collaboration en qualité de garde de police
". La lettre fixait les
conditions salariales applicables dès janvier 2000 et, en outre, elle répétait
textuellement l'avertissement signifié le 22 novembre.
B.                    Par lettre du 16 janvier
2001, la municipalité a déclaré à X.________ qu'elle mettait fin aux rapports
de service avec effet au 30 avril 2001, au motif que la situation s'était
dégradée et que des manquements importants n'étaient toujours pas corrigés. Un
échange de correspondance est ensuite intervenu entre la municipalité et
l'avocat consulté par l'employé.
C.                    Celui-ci, agissant
personnellement, a adressé au Tribunal administratif un recours daté du 23 mars
2000, tendant à l'octroi d'une indemnité correspondant à six mois de salaire en
raison d'un licenciement tenu pour abusif.
Le juge instructeur
s'est fait remettre le dossier constitué par la municipalité, puis il a
communiqué aux parties que le Tribunal administratif semblait incompétent pour
statuer sur un litige régi par le droit privé; le recourant disposait d'un
délai pour déclarer s'il maintenait ou retirait son recours.
X.________ a consulté
un autre avocat et, par son intermédiaire, a déclaré maintenir le recours: il
soutient que la lettre de la municipalité du 21 décembre 1999 constitue une
décision de nomination en qualité de fonctionnaire communal, et que le Tribunal
administratif est donc compétent pour connaître de la cause.
Invitée à répondre, la
municipalité a elle aussi mandaté un avocat; elle conclut principalement à
l'irrecevabilité du recours, et subsidiairement à son rejet.
Considérant en droit:
1.                     Le Tribunal
administratif est en principe compétent pour connaître du recours dirigé contre
une décision administrative communale (art. 4 al. 1 LJPA);  les contestations
concernant l'exécution de contrats de droit administratif sont cependant
exclues (art. 1 al. 3 let. d LJPA, dans sa teneur antérieure à la loi du 26
novembre 2002).
Selon la jurisprudence
du Tribunal administratif, l'acte par lequel la municipalité met fin aux
rapports de service d'un membre du personnel communal ne constitue une décision
susceptible de recours, au regard des dispositions précitées, que si lesdits rapports
sont issus d'une décision unilatérale de la municipalité, fondée sur le statut
du personnel adopté par la commune en application de l'art. 4 al. 1 ch. 9 de la
loi sur les communes. Lorsque ces rapports ont au contraire leur origine dans
un contrat, notamment dans un contrat de travail de droit privé régi par les
art. 319 et suivants CO, le contentieux de leur résiliation échappe à la
compétence du Tribunal administratif (arrêt du 5 septembre 1997 in RDAF 1998 I
58; arrêt du 14 février 1995 in RDAF 1995 p. 479).
2.                     D'après l'art. 1er du
statut du personnel de la commune de Montreux (SP), adopté par le Conseil
communal le 3 juillet 1985, le statut est applicable aux personnes nommées en
qualité de fonctionnaire par la municipalité, pour exercer une fonction ou un
emploi permanent au service de la commune. En règle générale, la nomination est
d'abord provisoire, en principe pour une durée d'une année, et, le cas
échéant, elle est suivie d'une nomination définitive (art. 9 SP). Dans les deux
cas, elle doit être communiquée par écrit, avec diverses indications concernant
la fonction et les conditions d'engagement (art. 10 SP). La municipalité peut
résilier librement les rapports de service (art. 9 al. 2 SP) jusqu'à la
nomination définitive; ensuite, elle ne peut résilier que pour les causes
prévues à l'art. 12 ch. 4 SP. Par ailleurs, selon l'art. 87 du statut, la
municipalité est habilitée à engager du personnel par contrat de droit privé;
pour les personnes engagées à plein temps qui pourraient être nommées en
qualité de fonctionnaire, cet engagement ne doit cependant pas excéder quatre
ans, sous réserve des cas spéciaux.
Le recourant ne met
pas en doute qu'il a d'abord été engagé sur la base d'un contrat de travail de
droit privé, mais il soutient que sa nomination en qualité de fonctionnaire est
intervenue ensuite, avec la lettre de la municipalité du 21 décembre 1999. Il
est donc nécessaire d'examiner si cet écrit peut effectivement être compris
comme une décision de nomination selon les art. 1er et 10 SP. Dans
l'affirmative, le Tribunal administratif est compétent pour connaître de la
cause; dans le cas contraire, le recours est irrecevable.
3.                     Dans les relations
entre les autorités et les particuliers, de même que dans les relations entre
particuliers, les déclarations réciproques des personnes ou organes concernés
doivent être interprétées selon le principe de la confiance, c'est-à-dire
d'après le sens qui peut et doit leur être donné de bonne foi, d'après leur
texte et leur contexte, ainsi que d'après toutes les circonstances qui les ont
précédées et accompagnées (ATF 126 III 119 consid. 2a p. 120, 125 III 435
consid. 2a/aa p. 436/437; Jean-François Egli, La protection de la bonne foi
dans le procès, in Juridiction constitutionnelle et juridiction administrative,
Zurich 1992, p. 236/237).
Par la nature des
indications qu'elle contient relativement aux conditions d'engagement, en
particulier par le fait qu'elle ne spécifie désormais aucune durée déterminée
pour les rapports de service, la teneur de la déclaration contenue dans la
lettre du 21 décembre 1999 est compatible avec celle d'une éventuelle décision
de nomination. Il est toutefois hautement invraisemblable que la municipalité
ait voulu nommer à titre définitif, avec la stabilité que ce statut comporte,
une personne qui ne lui donnait pas entièrement satisfaction. L'avertissement
répété dans cette lettre confirme, au contraire, que l'agent devait encore
faire ses preuves et que son avenir au sein du personnel communal demeurait
incertain. Par ailleurs, on ne saurait présumer que la municipalité ait voulu
placer l'agent sous le régime d'une nomination à titre provisoire car cette
mutation, qui peut être envisagée théoriquement, n'eût répondu à aucune
justification raisonnable. En réalité, la lettre exprime simplement que la
municipalité voulait convertir les rapports contractuels de durée déterminée,
durée qui arrivait à expiration, en rapports de durée indéterminée; c'est
uniquement en ce sens que la déclaration en cause peut être comprise de bonne
foi.
Il résulte de ce qui
précède qu'au moment de la résiliation des rapports de service, le ********,
ceux-ci demeuraient fondés sur un contrat régi par les art. 319 et suivants CO,
de sorte que cette résiliation ne constitue pas une décision administrative
susceptible de recours. Il n'est pas nécessaire d'examiner si au surplus, selon
l'opinion de l'intimée, le recours a été introduit hors délai au regard de
l'art. 31 LJPA.
4.                     Le Tribunal
administratif ne prélève pas d'émoluments judiciaires dans le contentieux de la
fonction publique communale. La commune intimée, qui a mandaté un avocat et
obtient gain de cause, a droit aux dépens; ils doivent lui être alloués à la
charge du recourant.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
irrecevable.
II.                     Il n'est pas perçu de
frais de justice.
III.                     Le recourant est
débiteur de la Commune de Montreux d'une somme de             800 (huit cents)
francs à titre de dépens.
Lausanne, le 23 mai 2003/gz
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.