vd_omni · AC.2017.0287 · 2019-01-10 · fr

A.________/Municipalité de Leysin, POLICE CANTONALE DU COMMERCE, B.________, C.________, D.________, E.________, DGE-DIREV-ARC | Transformation d'un dépôt servant à l'exploitation d'un restaurant en cuisine. Requête auprès de la DGE de mesures d'assainissement par le propriétaire d'un appartemement attenant au local dans le même bâtiment, rejetée. Recours. Le restaurant, exploité depuis 1981, doit être considéré comme une installation existante. Le déplacemement de la cusine ne constitue pas une modification notable de l'intallation au sens de l'art. 8 OPB (c. 3a et b). Régime OPB et LPE des bruits intérieurs (c. 3c.). Rejet du recours: la DGE était fondée à ne pas imposer sur la base de la LPE une amélioration de l'isolation acoustique du bâtiment puisque l'installation à l'origine du bruit est une installation existante qui n'a pas subi depuis 1985 de transformation susceptible de justifier des mesures d'assainissement et puisque les prescriptions de l'art. 32 OPB ne s'appliquent pas en pareil cas.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 10.01.2019 AC.2017.0287

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt
10 janvier 2019
Composition
M. Stéphane Parrone, président; Mme Danièle Revey et
M. André Jomini, juges.
Recourant
A.________,
à ********,
représenté par Me Laurent PFEIFFER, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
DGE-DIREV-ARC,
à Lausanne
Autorités concernées
1.
Municipalité de Leysin,
Maison
de Commune,
à Leysin
2.
POLICE CANTONALE DU COMMERCE,
à
Lausanne
Tiers intéressés
1.
B.________,
à ********,
2.
C.________,
à ********,
3.
D.________,
à ********,
4.
E.________,
à ********,
représentée par D.________, à Leysin,
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision de la DGE du 21 juin 2017
(refus d'ordonner des mesures d'assainissement - nuisances sonores du restaurant
B.________ à ********)
Vu les faits suivants:
A.
C.________ (ci-après C.________ ou la PPE) a été constituée sur
la parcelle de base n°527 du cadastre de la Commune de Leysin en 1975. La
constitution de cette PPE est intervenue après d
es transformations du bâtiment existant
sur cette parcelle qui ont été mises à l'enquête du 23 novembre au 3 décembre
1973 et qui visaient la création de 16 studios et appartements ainsi que d'une
surface commerciale de 60 m2.
Les plans mis à
l'enquête, d'octobre 1973, prévoyaient la création d'un dépôt et d'un local de
caves au rez inférieur (sous-sol). Le rez inférieur comportait notamment aussi un
appartement, dont le séjour jouxtait le dépôt. Un "commerce", sans
plus de précision, était prévu au rez-de-chaussée, au-dessus de l'appartement
précité.
Le 15 janvier 1974, un permis de construire a été
délivré par la Municipalité de Leysin (ci-après la municipalité).
Un plan d'architecte du 12 mars 1974
mentionne pour sa part une "cuisine du café" au rez inférieur, à
l'emplacement du dépôt mis à l'enquête. On ne sait toutefois pas dans quelles
circonstances il a été établi.
Après constitution de la PPE en 1975, le commerce du
rez-de-chaussée et le (les) dépôts du rez inférieur ont formé le lot n° 17 et
l'appartement du rez inférieur le lot n° 1.
Du 22 juillet 1975 au 2 août 1975, une enquête
complémentaire à l'enquête du mois de novembre 1973 a été ouverte visant la
transformation du bâtiment existant et des compléments notamment pour la
création de lucarnes en toiture, un escalier, des cheminées et une mezzanine supplémentaire,
ainsi que pour un dépôt "pour magasin du rez" supplémentaire.
Les plans mis à l'enquête, de juillet 1975, désignent le
dépôt figurant sur les plans initiaux de 1973 comme "dépôt commerce
1" et le local de caves également comme "dépôt commerce 1".
Au
rez-de-chaussée, le "commerce" subsiste, mais est désigné comme
"commerce 1". Autrement dit, la transformation a consisté, pour le
commerce, à bénéficier d'un deuxième dépôt à la place du local de caves.
Un
permis d'habiter partiel, concernant trois appartements uniquement, a été
délivré le 29 août 1975.
Le 8 décembre 1975, un deuxième permis d'habiter partiel a
été délivré.
Le dossier contient encore des plans d'exécution
concernant le commerce du rez-de-chaussée datés du mois de juillet 1976 faisant
expressément la mention d'un "tea-room" et prévoyant notamment
l'aménagement, à cet étage, d'un congélateur, d'un évier et d'une machine à
café.
Le
15 novembre 1976, un troisième permis d'habiter partiel a été délivré, relevant
que seuls les locaux commerciaux, non terminés et sans affectation pour
l'instant, devraient faire l'objet d'un permis d'utiliser en temps voulu.
La visite de contrôle du service compétent est intervenue
le 22 décembre 1977.
Le 26 décembre 1977, la municipalité a délivré un
permis d'habiter ou d'utiliser les locaux commerciaux au rez-de-chaussée et
sous-sol ouest, qui mentionne : "rez-de-chaussée: tea-room de 24 places,
établissement sans alcool, avec installations sanitaires pour hommes et femmes,
point de vente pâtisserie. Pour le sous-sol (rez inférieur), il indique: "Au
sous-sol: cuisine et dépôt".
Ce document paraîtrait ainsi attester qu'une
cuisine a été aménagée dès l'origine dans le local attenant au lot n°1 au rez
inférieur.
B.
Il ressort du dossier qu'initialement, le lot n°17 a été exploité
sous la forme d'un Tea-room nommé F.________ jusqu'en automne 1981.
Dès l'automne 1981, cet
établissement a été transformé en bar-restaurant servant repas et alcool.
Ce changement d'activité commerciale a
provoqué des échanges entre les anciens propriétaires des lots n°1 et n°17 et
leurs conseils au début de l'année 1982, s'agissant en particulier de nuisances
qu'il aurait provoquées. Ainsi, dans une lettre du 23 mars 1982, le conseil du
propriétaire du lot n°1 fait notamment grief au propriétaire du lot n°17 de
l'absence d'enquête publique
"du fait des transformations auxquelles il
a été procédé (un dépôt a été aménagé en cuisine)".
Dans une lettre du
1
er
avril 1982, le conseil du propriétaire du lot n°17 répond sur ce
point:
"mon client me signale qu'il n'y a pas eu de transformation d'un
dépôt en cuisine, comme cela est allégué au début de votre lettre du 3 mars
1982. Les règles en matière de police des constructions ont été
respectées".
Dans un courrier du 17 mai 1982, le conseil du
propriétaire du lot n°17 écrit au conseil du lot n°1:
"il avait été
entendu que les appareils installés dans la cuisine seraient le cas échéant
montés sur cylindre-bloc, et non déplacés. Une visite ultérieure a cependant
permis à votre client de constater que ces appareils n'étaient pas la source de
bruit".
Le 2 juin 1986, l'ancien propriétaire
du lot n° 1 a écrit à la Régie de la Riviera une lettre dont la teneur est notamment
la suivante: "
Suite à notre conversation téléphonique de ce jour, je
m'oppose catégoriquement à l'agrandissement de la cuisine de mon voisin G.________
cependant je suis favorable au déplacement des containers à la place et lieu
prévu selon vos plans pour l'agrandissement de la cuisine
".
Des procès-verbaux des assemblées des
copropriétaires de la PPE C.________ des 8 avril 1991 et 27 avril 1992, ainsi
qu'un acte modificatif de propriété par étages du 3 novembre 1992 ont également
été versés au dossier. Il ressort de ces pièces que les propriétaires d'étages
ont réclamé une nouvelle répartition des millièmes suite à un changement
d'affectation de l'un des dépôts du lot n° 17 en cuisine. Selon le procès-verbal
du 8 avril 1991, les copropriétaires considèrent
"qu'un changement
d'affectation étant intervenu, la pondération n'est par conséquent plus la même
(...) l'affectation actuelle a
une réelle incidence sur les
charges".
L'acte modificatif de PPE du 3 novembre
1992 indique que le lot n° 17 est constitué de "
deux dépôts au rez
inférieur
" et que "
depuis plusieurs années, des
copropriétaires interviennent à l'Assemblée générale afin que la question du
lot n°17 soit réglée. En effet, dans ce lot deux dépôts sis au rez-de-chaussée
inférieur servent au commerce et un de ces dépôts a été transformé en cuisine
".
Suite à la signature de cet acte, un nouveau plan de la PPE a été remis au
Conservateur du Registre foncier. "Le dépôt commerce 1" figurant
alors sur les plans annexés au registre est devenu "cuisine"
(modification 345113 du 8 novembre 1992).
C.
A.________ est devenu propriétaire en février 2005 du lot n°1 (immeuble
n° 1864 au Registre foncier) de la PPE C.________. Ce lot est donc composé d'un
appartement de 2,5 pièces au rez inférieur. Cet appartement est actuellement
loué à H.________.
E.________ et D.________ sont devenus propriétaires,
dès juillet 2010, du lot n°17 (immeuble n° 1880) qui est actuellement décrit au
Registre foncier comme suit: "
rez-de-chaussée : local commercial avec
terrasse, deux W.C. et cuisine, cave et local au rez inférieur
". Le
lot s'étend donc sur deux niveaux de l'immeuble, soit le local commercial
principal sis au rez-de-chaussée et un local d'un peu plus de 12 m2 au rez
inférieur. Les deux niveaux sont reliés par un escalier intérieur. Le local du
rez inférieur est attenant au séjour de l'appartement propriété de A.________.
D.
Depuis le printemps 2016, le lot n°17 est exploité sous l'enseigne B.________
I.________ et J.________ en sont les tenanciers.
Selon A.________, cette nouvelle exploitation est
nettement plus intense et bruyante que celle résultant des exploitations
précédentes, l'utilisation du restaurant ayant selon lui mis en lumière des
sérieux problèmes d'isolation entre la cuisine du rez-de-chaussée inférieur et
le séjour de l'appartement de l'intéressé situé au même niveau.
A.________ a dès lors mandaté un expert acousticien afin
qu'il détermine l'ampleur de ces nuisances. Un rapport rendu par le bureau K.________
le 25 juillet 2016 a mis en évidence un déficit d'isolation aérien de 2 dB(A)
entre la cuisine située au rez inférieur et le logement voisin par rapport aux
exigences de l'ancienne Norme SIA 181/1988. Pour les bruits de choc ce déficit
atteint 7 dB(A).
E.
Par lettre du 4 janvier 2017, A.________ a sollicité la Direction
générale de l'environnement, Division air, climat et risques technologiques
(ci-après DGE-ARC) faisant état de nuisances sonores quotidiennes et requérant
qu'elle "
instruise la présente affaire afin de déterminer dans quelle
mesure les normes de droit public visant la protection de la population contre
les bruits excessifs sont violées et qu'elle ordonne, cas échéant, les mesures
d'assainissement qui s'imposent
".
La DGE-ARC s'est adressée aux exploitants du restaurant
par lettre du 9 mai 2017, dont la teneur est la suivante :
"
Changement d'affectation du local dépôt en cuisine
du restaurant B.________ à Leysin
Madame,
Notre service a reçu des plaintes pour nuisances sonores
liées au changement d'affectation de ce local en cuisine du restaurant. Un
rapport acoustique a été joint à cette plainte.
La norme SIA 181 de la Société suisse des ingénieurs et des
architectes fixe les exigences en matière d'isolation phonique entre les
différentes unités d'utilisation. Cette norme est entrée en vigueur en 1988.
Le rapport qui nous a été transmis montre que les exigences
en matière d'isolation au bruit aérien et au bruit de chocs ne sont pas
respectées entre la salle du restaurant et l'appartement situé au rez-inférieur
et la cuisine située au rez-inférieur et le même logement.
Le changement d'affectation du dépôt en cuisine ayant été
réalisé après 1988 selon nos informations, les exigences de la norme 181 sont
donc applicables.
Concernant la salle du restaurant, celle-ci étant existante
avant 1988, les exigences de la norme SIA 181 ne s'appliquent pas pour ce
point.
Par conséquent, nous vous demandons de nous fournir un plan
d'assainissement pour le local de cuisine situé au rez-inférieur. Ce document
doit contenir le descriptif des travaux d'assainissement envisagés, leurs
efficacités en termes de réduction des nuisances sonores ainsi que le délai de
réalisation.
Nous vous fixons un délai au 9 juin 2017 pour nous fournir ce
document (...)"
Après avoir pris contact avec les exploitants de
l'établissement pour obtenir des informations complémentaires, la DGE-ARC a
envoyé le 21 juin 2017 au conseil de A.________ une lettre dont la teneur est
la suivante:
"
Nuisances sonores restaurant B.________ à ********
Maître,
Selon les informations transmises par la propriétaire des
locaux, les transformations du local situé au rez-inférieur en cuisine ont été
effectuées de 1974 à 1978.
Le rapport acoustique du bureau. K.________ a mis en évidence
un déficit d'isolation aérienne de 2 dB(A) entre la cuisine et le logement
voisin par rapport aux exigences de la norme SIA 181 édition 1988. Pour les
bruits de chocs ce déficit est de 7 dB(A).
Etant donné que l'établissement et la cuisine étaient
existants avant l'entrée en vigueur de la norme SIA 181, ces exigences ne sont
pas applicables et un assainissement ne peut être exigé par notre service.
Une discussion dans le cadre de la PPE peut être envisagée,
afin de trouver des solutions pour améliorer la situation.
Concernant le respect des horaires de fermeture, la commune
est chargée de contrôler ce point.
Nous nous tenons à votre entière disposition pour de plus
amples renseignements et nous vous présentons, Maître, nos salutations très
distinguées."
Par acte du 25 août 2017, A.________ (ci-après le
recourant) a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal (CDAP) d'un recours dirigé contre la lettre du 21 juin 2017 de la
DGE-ARC qu'il considère comme un refus d'ordonner des mesures d'assainissement
du restaurant. Il conclut, avec suite de frais et dépens, à l'annulation de la
décision, le dossier étant renvoyé à la DGE-ARC afin qu'elle ordonne les
mesures d'assainissement dans le respect des exigences minimales de la Norme
SIA 181/2006, subsidiairement à ce que la décision soit annulée et renvoyée à
l'autorité précédente pour nouvelle décision dans le sens des considérants de
la décision à intervenir.
Le 9 septembre 2017, les exploitants du restaurant,
intervenant comme tiers intéressés, ont implicitement conclu au rejet du recours
en exposant l'historique de leur relation avec le propriétaire et le locataire
du lot n°1.
Les propriétaires du lot n°17 ont également
implicitement conclu au rejet du recours précisant qu'ils n'avaient jamais été
l'objet de plaintes des autres propriétaires de la PPE.
Interpellée comme autorité concernée, la Police
cantonale du commerce s'est déterminée le 25 septembre 2017, s'en remettant à
justice quant à la recevabilité du recours et sur le fond de celui-ci. Elle a
notamment produit les deux dernières licences accordées et la plus ancienne
patente de ses dossiers délivrée en janvier 1992. Les patentes plus anciennes
que celle de 1992 se trouvent aux archives cantonales ou ont été détruites dans
le cadre de l'archivage; elle a aussi produit le dernier formulaire de demande
de licence rempli (avec indication du propriétaire) et une copie du bail
produit le 17 septembre 2010 à l'appui d'une ancienne demande. Sur le bail, on
constate que les locaux suivants sont énumérés: "café-restaurant (= salle
de consommation de 40 personnes), WC Dames/Messieurs, cuisine, dépôt et
terrasse extérieure".
Le 6 décembre 2017, l'autorité intimée s'est
déterminée sur le recours de la façon suivante :
"(...) Sur la base de la plainte de A.________ et du
rapport acoustique qui l'accompagnait, nous avons en premier lieu pris contact
avec les autorités communales de Leysin. Dans un second temps, nous avons
adressé un courrier à la gérante du restaurant B.________, afin d'obtenir des
informations techniques en vue de l'établissement d'un rapport
d'assainissement.
La DGE-DIREV-ARC ne conteste à ce stade ni les résultats du
rapport acoustique, ni le fait que l'installation litigieuse doit être
assainie, pour autant que cette dernière soit soumise à l'obligation
d'assainissement. En se basant sur les éléments obtenus de la part des
propriétaires du restaurant il n'est pas apparu que tel était le cas.
Il ressort effectivement du dossier que le contexte est un
rapport de voisinage tendu, ce que vient corroborer le courrier des gérants de l'établissement
du 9 septembre 2017. Partant, le courrier du 21 juin 2017 a été adressé à A.________
par l'intermédiaire de son conseil non en tant que décision mais en tant que
constatation technique basée sur les éléments à disposition du signataire, et invitant
les parties à rechercher en premier lieu une solution à l'amiable, comme
souvent dans nombre de situations similaires dans lesquelles la DGE-DIREV-ARC
est interpellée.
Nous relevons enfin que quand bien même des travaux
d'assainissement seraient ordonnés et réalisés, ceux-ci ne seraient sans doute
pas en mesure de régler le fond du problème. Il est en effet regrettable que
les autorités administratives soient amenées à remplacer les autorités civiles
en matière de conflit de voisinage. (...)"
Par lettre du 19 janvier 2018, le recourant a
maintenu ses conclusions et a requis la production du dossier en mains de la
DGE-ARC et notamment les "
éléments obtenus de la part des propriétaires
du restaurant
" qui l'ont conduite à considérer que l'installation litigieuse
ne serait soumise à aucune obligation d'assainir.
Par avis du 21 mars 2018, le juge instructeur a
invité les propriétaires du lot n°17 de la PPE C.________, et cas échéant les
exploitants, à communiquer au tribunal tous documents, photographies ou pièces
utiles permettant d'établir la date des transformations du local situé au
rez-inférieur et de l'aménagement d'une cuisine à cet endroit, ainsi que la
Municipalité de Leysin à produire toutes autorisations de transformation,
d'agrandissement ou de changement d'affectation qu'elle aurait pu délivrer aux
propriétaires successifs du lot n°17 de la PPE C.________.
Par lettre du 12 avril 2018, les propriétaires du
lot n°17 ont répondu que tous les documents en leur possession avaient été
envoyés à la DGE-ARC. La municipalité a transmis une copie des documents
délivrés aux propriétaires successifs du lot n°17 de la PPE C.________.
Le 24 avril 2018, la DGE-ARC a produit son dossier.
Par lettre du 2 mai 2018, la Police cantonale du
commerce a notamment informé le juge instructeur que J.________ avait renoncé à
son autorisation d'exploiter le restaurant B.________.
Le recourant s'est encore exprimé le 24 mai 2018 en
produisant des pièces complémentaires.
F.
La Cour a ensuite statué, par voie de circulation
Considérant en droit:
1.
Les exploitants du restaurant et la Police du commerce ont suggéré la
fixation d’une audience avec inspection locale.
Le droit d’être entendu tel que garanti par l’art.
29 al. 2 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999
(Cst.; RS 101) comprend le droit pour l’intéressé de s’expliquer avant qu’une
décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux
faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d’avoir accès au
dossier, de participer à l’administration des preuves essentielles et de se
déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la
décision à rendre (ATF 129 II 497 consid. 2.2 ; 124 I 49 consid. 3a et les réf.
cit.). En particulier, le droit de faire administrer les preuves suppose
notamment que le fait à prouver soit pertinent et que le moyen de preuve
proposé soit apte et nécessaire à prouver ce fait. L’autorité peut donc mettre
un terme à l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de
forger sa conviction et que, procédant d’une manière non arbitraire à une
appréciation anticipée des preuves proposées, elle a la certitude qu’elles ne
pourraient pas l’amener à modifier sa décision (ATF 130 II 425 consid. 2.1 et
les réf. citées).
Le dossier de la cause est suffisamment complet en
l’espèce pour permettre à la Cour de céans de trancher, au vu des considérants
qui suivent. Il y a dès lors lieu de rejeter la requête des parties tendant à
fixer une audience avec inspection locale.
2.
L'autorité intimée indique dans sa réponse que sa lettre du 21 juin
2017 au recourant n'avait pas été adressée à ce dernier comme décision mais "
en
tant que constatation technique basée sur les éléments à disposition du
signataire et invitant les parties à rechercher en premier lieu une solution à
l'amiable
"
.
a) La question se pose donc de savoir si la
correspondance de l’autorité intimée du 21 juin 2017 doit être considérée comme
une décision susceptible de recours au sens de l’art. 74 de la loi du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36).
Par décision, on entend, selon l’art. 3 LPA-VD,
toute mesure prise par une autorité dans un cas d’espèce, en application du
droit public, ayant pour objet de créer, de modifier ou d’annuler des droits et
obligations (let. a); de constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue de
droit ou d’obligations (let. b); de rejeter ou de déclarer irrecevables des
demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et
obligations (let. c).
La décision est ainsi un acte de souveraineté
individuel, qui s'adresse à un particulier et qui règle de manière obligatoire
et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique
concret relevant du droit administratif (ATF 121 II 473, traduit in JdT 1997 I
370 consid. 2a p. 372). En d'autres termes, elle constitue un acte étatique qui
touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à
s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière
obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 121 I 173 précité ;
PE.2009.0166 du 19 mars 2010 consid. 1a et les réf. cit.).
Le courrier de la DGE-ARC du 21 juin 2017 oppose une
fin de non-recevoir aux demandes du recourant. En cela, l'autorité intimée a
refusé d’entrer en matière sur la demande du recourant tendant à faire ordonner
des mesures d'assainissement du restaurant; il s’agit là d’une décision
attaquable au sens de l’art. 3 al. 1 let. c LPA-VD.
b) Depuis l'entrée en vigueur de la loi fédérale du
7 octobre 1983 sur la protection de l’environnement (LPE; RS 814.01) le 1er
janvier 1985, et de l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre
le bruit (OPB; RS 814.41) le 1er avril 1987, la protection des personnes contre
les atteintes nuisibles ou incommodantes - notamment contre le bruit - est
réglée par le droit fédéral. Cette législation l'emporte sur les règles de
droit cantonal ou communal limitant quantitativement les nuisances, telles que
les dispositions des plans et règlement d'affectation (art. 65 LPE; ATF 118 Ib
590 consid. 3a; 116 Ib 175 ss consid. 1b/bb; 115 Ib 456 consid. 1c; 114 Ib 214
consid. 5; AC.2003.0098 du 31 octobre 2003; sur la question de savoir quand les
dispositions de droit cantonal gardent une portée propre, voir par exemple AC.2001.0011
du 18 décembre 2001 et l'ATF 1C_453/2007 du 10 mars 2008).
Pour ce qui concerne l'application de la législation
sur la protection de l'environnement, le règlement cantonal du 8 novembre 1989
d'application de la LPE (RVLPE; BLV 814.01.1) prévoit:
"
Art. 2   Règles
générales de compétence
1 L'application de la législation sur la protection de
l'environnement incombe aux autorités cantonales et communales dans le cadre
des compétences qui leur sont attribuées par les lois et règlements en vigueur.
2 S'il y a lieu à autorisation spéciale au sens de la
législation sur l'aménagement du territoire et les constructions, l'autorité
compétente est le département désigné par cette législation. L'article 12,
alinéa 2, du présent règlement est réservé.
3 (...)
"
Selon l'art. 16 al. 1 let. a RVLPE, la DGE est
compétente en matière d'assainissement des installations existantes (art. 16 et
17 LPE). La compétence ratione materiae pour rendre une décision en matière
d'assainissement revient dès lors à la DGE.
c) La décision du 21 juin 2017 n’indique aucune voie
de recours. Selon l’art. 27 al. 2 de la Constitution du Canton de Vaud (Cst-VD
; BLV 101.01), les parties ont le droit de recevoir une décision motivée avec
indication des voies de recours. Cette exigence est reprise à l’art. 42 al. 1
let. f LPA-VD, qui dispose que la décision contient l’indication des voies de
droit ordinaires ouvertes à son encontre, du délai pour les utiliser et de
l’autorité compétente pour en connaître. D’après un principe général du droit découlant
de l’art. 9 Cst., protégeant la bonne foi du citoyen, lorsqu’il existe une
obligation de mentionner une voie de droit, son omission ne doit pas porter
préjudice au justiciable; celui-ci ne doit en outre pas pâtir d’une indication
inexacte ou incomplète sur ce point (ATF 134 I 199 consid. 1.3.1 p. 202 ; 131 I
153 consid. 4 p. 158 ; 127 II 198 consid. 2c p. 205, et les arrêts cités ;
GE.2010.84 du 22 février 2011).
En l'espèce, un recours a été déposé en temps utile
compte tenu des féries et il respecte les exigences légales de motivation (art.
76, 77, 79 et 96 LPA-VD). La qualité pour recourir est définie à l'art. 75
LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD): elle est reconnue à toute personne
physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente,
qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 75 let. a LPA-VD). En
l'espèce, le recourant est propriétaire d'un lot de PPE attenant au lot sur lequel
des mesures d'assainissement ont été requises, et refusées, de sorte que la
qualité pour recourir doit lui être reconnue (cf. notamment l'arrêt
AC.2016.0445 du 29 novembre 2017). En conséquence, il y a lieu d'entrer en
matière sur le fond.
3.
Le recourant soutient que le lot n° 17 a subi des transformations
importantes en été 1986 et il estime que c'est à cette période que la cuisine
existante a été étendue au niveau inférieur du lot de PPE n°17 et équipée
d'appareils bruyants dans un local destiné jusqu'alors à l'entreposage de
matériel et vivres. Il considère qu'une telle transformation constitue une
modification importante, de sorte que la cuisine située au rez-de-chaussée
inférieur doit être considérée comme une installation fixe nouvelle
(subsidiairement, une installation fixe existante) produisant des nuisances
sonores excessives au regard du droit de l'environnement.
a) Comme évoqué ci-dessus, depuis l'entrée en
vigueur de la LPE le 1
er
janvier 1985 et de l'OPB le 1
er
avril
1987, la protection des personnes contre les atteintes nuisibles ou
incommodantes - notamment contre le bruit - est réglée par le droit fédéral.
Le droit fédéral de la protection de l'environnement
régit notamment la limitation des émissions de bruit produites par des
installations.
La notion d'installation (ou installation fixe) est
définie dans la loi (art. 7 al. 7 LPE: "Par installations, on entend les
bâtiments, les voies de communication ou autres ouvrages fixes") et dans
l'ordonnance sur la protection contre le bruit (art. 2 al. 1 OPB: "Les
installations fixes sont les constructions, les infrastructures destinées au
trafic, les équipements des bâtiments et les autres installations non mobiles
dont l'exploitation produit du bruit extérieur").
En l'occurrence, c'est l'établissement public en
tant que tel (café-restaurant, auparavant tea-room) qui est une installation au
sens du droit fédéral. Ce genre d'installation comporte généralement des
sources sonores intérieures (production de musique, bruit de la clientèle,
installations techniques y compris cuisines) et des sources sonores extérieures
(bruit sur la terrasse, allées et venues de la clientèle, stationnement), qui
doivent chacune faire l'objet d'une appréciation spécifique mais l'évaluation
des nuisances d'un établissement public doit être effectuée de manière globale
(voir à ce sujet la directive du Cercle bruit, ch. 1 et 3). La jurisprudence
fédérale rappelle régulièrement que les règles du droit fédéral de la
protection de l'environnement sur la limitation des émissions de bruit
s'appliquent aux établissements publics tels que cafés, restaurants,
discothèques, etc. Un établissement public produit généralement du bruit
extérieur, provenant de l'intérieur des locaux (se diffusant dans le voisinage
à travers les ouvertures ou les murs), ou encore de l'extérieur (terrasse,
parking, abords immédiats de l'établissement - cf. ATF 130 II 32 consid. 2.1;
ATF 123 II 325 consid. 4a/bb).
S'agissant des anciennes installations, construites
ou mises en exploitation avant l'entrée en vigueur de la LPE, la mesure de
limitation des émissions est l'assainissement (art. 2 al. 4 OPB), conformément
aux art. 16 à 18 LPE prévoyant une obligation d'assainir les anciennes
installations qui ne satisfont pas aux prescriptions de la LPE (cf. ATF 126 II 480
consid. 3 p. 483). Les mesures d'assainissement des anciennes installations,
dites "existantes" sont régies par les art. 13 ss OPB.
La distinction entre installations "existantes"
et installations nouvelles se fonde sur l'art. 47 al. 1 OPB qui précise que les
installations fixes sont réputées nouvelles si, au moment de l’entrée en
vigueur de la loi, la décision qui autorise le début des travaux n’est pas
encore entrée en force. Selon la jurisprudence (ATF 123 II 325 consid. 4c/cc),
la date décisive est en principe le 1
er
janvier 1985. En d'autres
termes, les installations fixes qui existaient déjà avant cette date sont
soumises aux art. 16 à 18 LPE, respectivement 13 ss OPB, et non pas, notamment,
aux art. 7 ss OPB qui règlent la situation des installations fixes nouvelles. L'art.
2 al. 2 OPB prévoit en outre que sont également considérées comme nouvelles
installations fixes les installations fixes et les constructions dont
l’affectation est entièrement modifiée.
Dans sa jurisprudence, le Tribunal fédéral a par
ailleurs précisé que la modification d'une installation existante qui ne
provoque pas de bruit ou un bruit insignifiant en une installation bruyante
doit être considérée comme une installation fixe nouvelle (ATF 116 Ib 435
consid. 5; ATF 123 II 325 consid. 4).
b) aa) En l'espèce, on retiendra que les locaux
formant le lot n°17 de la PPE étaient initialement utilisés pour l'exploitation
d'un tea-room. En 1981, ce tea-room a été transformé en restaurant. Ce
changement a entraîné certaines nuisances intérieures provoquant des plaintes
des voisins, ainsi que le montrent les pièces produites par le recourant.
bb) La date à laquelle le dépôt au
rez-de-chaussée inférieur a été transformé en cuisine est plus difficile à
déterminer avec exactitude. Comme évoqué, le recourant soutient que le dépôt
situé au niveau inférieur a été transformé en cuisine durant l'été 1986. Il se
fonde en particulier sur les correspondances échangées durant l'année 1982
entre les conseils des anciens propriétaires des lots concernés, sur un
courrier de juin 1986 qui évoque l'agrandissement de la cuisine, sur le fait
que le dépôt au rez inférieur, qui figure sur les plans initiaux, n'est plus
présent sur des plans de 1992, sur les procès-verbaux de l'assemblée générale
de la PPE en 1991 et 1992, ainsi que sur l'acte modificatif de PPE de 1992. Pour
les propriétaires actuels du lot n°17, les transformations du local situé au
rez-inférieur en cuisine ont été effectuées de 1974 à 1978. C'est sur la base
de cette information que l'autorité intimée a refusé un assainissement alors
même qu'il avait été accepté dans un premier temps.
Il ressort indiscutablement du dossier que le lot
n°17 a été exploité dès l'origine et jusqu'en automne 1981, sous forme d'un
Tea-room nommé F.________, puis, et sans discontinuer jusqu'à ce jour, comme
restaurant. Le permis de construire du 15 janvier 1974 prévoit la création
d'une surface commerciale de 60m
2
sans autre précision sur la
distribution des locaux. En revanche, le permis d'habiter et d'utiliser les
locaux commerciaux au rez-de-chaussée et sous-sol ouest, délivré le 26 décembre
1977, mentionne, au rez-de-chaussée: "
un tea-room de 24 places,
établissement sans alcool, avec installations sanitaires pour hommes et femmes,
point de vente pâtisserie
". Pour le sous-sol (rez-de-chaussée
inférieur), il indique: "
cuisine et dépôt
". Ce document
paraîtrait ainsi attester qu'une cuisine a été aménagée dès l'origine dans le
local attenant au lot n°17 au rez-de chaussée inférieur.
Toutefois, sur les plans mis à l'enquête, le local
litigieux est désigné comme "dépôt". Si un plan postérieur daté du 12
mars 1974, désigne le local litigieux du rez-de-chaussée inférieur comme
"cuisine de café", on ne sait pas dans quelles circonstances il a été
établi. On relèvera aussi que des plans d'exécution détaillés du tea-room de
juillet 1976 laissent penser qu'il existait au rez-de-chaussée un espace
permettant de cuisiner. Pour le surplus, la correspondance échangée en 1982 et
1986 tend aussi à établir que la transformation du dépôt en cuisine n'est pas
intervenue avant 1986: le propriétaire du lot n°17 conteste l'existence d'une
cuisine en 1982 et le propriétaire du lot n°1 s'oppose à un agrandissement de
cuisine en 1986. Enfin, les procès-verbaux des assemblées de la PPE d'avril
1991 et 1992, ainsi que l'acte modificatif de la PPE du 3 novembre 1992 sont aux
yeux du tribunal, déterminants: ils laissent en effet penser que la transformation
du dépôt en cuisine a eu lieu quelques années avant 1992, les millièmes de la
PPE ayant dû être adaptés afin que la répartition des charges reflète ce nouvel
état de fait en novembre 1992. En appréciant l'ensemble de ces éléments et compte
tenu des pièces à sa disposition, le tribunal retiendra donc, avec le recourant,
que cette transformation n'a pas eu lieu avant l'été 1986.
cc) Le restaurant, exploité depuis 1981, doit
donc être considéré comme une installation existante au sens de la loi. Le
recourant soutient, en se référant à la jurisprudence du Tribunal fédéral, que
la transformation du dépôt en cuisine ferait de cette cuisine une nouvelle
installation fixe au sens de la loi.
Lorsqu'une installation existante est modifiée, les
éléments nouveaux ne sont pas nécessairement assujettis aux règles relatives
aux installations nouvelles. Ce n'est que dans l'hypothèse où les éléments
subsistants de l'ancienne installation n'apparaissent que très secondaires du
point de vue de la construction, de l'exploitation et des atteintes à
l'environnement, que les travaux doivent être assimilés à une installation
nouvelle (ATF 116 Ib 435 ss); dans les autres cas, l'art. 8 OPB distingue entre
les modifications notables, qui impliquent la perception d'immissions plus
élevées en provenance de l'installation même ou d'une utilisation accrue des
voies de communication (al. 2 et  3) ou qui équivalent à une reconstruction
(al. 3 in fine), et les modifications qui n’entraînent pas d'augmentation des
immissions (al. 1). Lorsque l'installation est notablement modifiée, les
émissions de bruit de l'ensemble de l'installation devront au moins être
limitées de façon à ne pas dépasser les valeurs limites d'immissions (al. 2),
ce qui implique que les mesures pourront aller au-delà de ce qu’exigerait le
simple respect du seuil, si les conditions d’application du principe de prévention
sont réalisées (ATF 115 Ib 456 ss, sp. 466), alors que dans l’hypothèse visée à
l’alinéa 1
er
, les émissions de bruit des éléments nouveaux ou
modifiés doivent être limitées dans la mesure où cela est réalisable sur le
plan de la technique et de l'exploitation et économiquement supportable (art. 8
al. 1 OPB).
En l'espèce, on ne peut retenir, ainsi que l'allègue
le recourant, que la transformation du dépôt en cuisine ferait de cette cuisine
une nouvelle installation fixe au sens de la loi. Comme retenu ci-dessus, c'est
l'établissement public en tant que tel (café-restaurant, auparavant tea-room)
qui est une installation au sens du droit fédéral et il ne s'agit pas d'une
transformation quasi-complète du restaurant. En outre, celui-ci produisait déjà
certaines nuisances, ainsi que cela ressort du dossier.
dd) Il reste à déterminer si la modification de
l'installation doit être qualifiée de notable au sens de l'art. 8 al. 3 OPB. Les
installations du restaurant ont été modifiées après 1985, sur un plan fonctionnel,
la cuisine ayant été aménagée au rez inférieur en lieu et place d'un dépôt. Il
faut toutefois considérer que ce changement n'est pas tel qu'il conduise à
considérer que les éléments qui subsistent apparaissent secondaires par rapport
aux éléments nouveaux. En effet, une cuisine existait nécessairement déjà dans
le tea-room, puis dans le restaurant exploité. L'aménagement d'une cuisine dans
le local au rez inférieur se limite ainsi à un déplacement de la cuisine déjà existante
qui desservait l'établissement public. Si la cuisine a été déplacée au niveau inférieur,
les locaux du rez inférieur et rez-de-chaussée ont toujours été reliés par un
escalier intérieur qui existait également depuis l'origine. Ce changement de la
répartition des pièces n'est pas de nature à transformer une installation
existante silencieuse ou peu bruyante en une installation provoquant des
nuisances dans la mesure où une cuisine a tout le temps été exploitée avant et
après la date déterminante du 1
er
janvier 1985 dans cet établissement
public sans que les caractéristiques de l'exploitation, comme la clientèle, les
prestations fournies ou la capacité d'accueil, ne changent.
On relèvera également que l'établissement, et sa cuisine,
produisaient déjà certaines nuisances, avant ce changement, ainsi que cela
ressort du dossier et en particulier des correspondances échangées en 1982. Par
ailleurs, le recourant, propriétaire du lot n°1 depuis 2005, s'est plaint des
nuisances de la cuisine dès 2016 seulement, soit bien après le transfert de la
cuisine au rez inférieur. En réalité, et comme cela ressort de ses écritures,
le recourant s'est plaint après la reprise de l'établissement par les
exploitants I.________ et J.________ au printemps 2016, ces derniers n'ayant
pas modifié eux-mêmes la cuisine. Ainsi, il apparaît que ce n'est finalement pas
le transfert de la cuisine au rez inférieur, soit la modification de
l'installation, qui est à l'origine des nuisances dont se plaint le recourant,
mais plutôt le changement d'exploitant.
Dans de telles conditions, le déplacement de la
cuisine litigieuse ne saurait constituer une modification notable de
l'installation au sens de l'art. 8 OPB.
ee) On relèvera encore, s'agissant de la
transformation du dépôt en cuisine après 1986, qu'il ne ressort pas du dossier
que ces aménagements aient fait l'objet d'une demande de permis de construire ou
d'une autorisation, ce qui n'est pas surprenant dans la mesure où seuls les
travaux de construction modifiant de façon sensible l'affectation d'un bâtiment
sont soumis à autorisation (art. 103 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) et 68 let.
b du règlement d'application du 19 septembre 1986 de la LATC (RLATC; BLV 700.11.1).
La jurisprudence cantonale a régulièrement jugé qu'il n'y a pas lieu de donner
une interprétation extensive de la notion de changement d'affectation, qui doit
rester limitée aux cas où l'on est en présence d'un changement fondamental
parce qu'une catégorie donnée d'affectation (par exemple l'habitation) est
totalement abandonnée au profit d'une autre (par exemple l'activité
artisanale). Il faut être particulièrement attentif à ne pas étendre le champ
d'application du permis de construire (autorisant un changement d'affectation) lorsque
des travaux ne sont pas en cause: vu la garantie de la liberté individuelle, le
permis de construire ne doit pas devenir un moyen de contrôle systématique sur
la présence et l'activité des personnes ou sur l'utilisation des biens dans les
constructions existantes (AC.1997.0044 du 23 novembre 1999 in RDAF 2000 I 244;
AC.2000.0214 du 5 juin 2002; AC.2002.0127 du 23 avril 2003; AC.2002.0060 du 31
octobre 2003; AC.2003.0095 du 6 janvier 2004; AC.2003.0178 du 27 avril 2004;
AC.2004.0147 du 23 décembre 2004; AC.2007.0009 du 11 avril 2007; AC.2008.0101
du 11 décembre 2008). En présence de volumes préexistants figurant sur les
plans sur la base desquels l'autorisation a été délivrée, il n'appartient pas à
l'autorité de s'immiscer de manière détaillée dans l'utilisation qui en est
faite; ainsi, on ne saurait voir un changement d'affectation soumis à
autorisation dans le fait qu'un exploitant puisse renoncer à l'usage d'un
garage pour son tracteur dans le but d'y entreposer des sacs d'engrais
(AC.1997.0104 du 30 mars 2005). Suivant en cela la jurisprudence du Tribunal
fédéral, la jurisprudence cantonale considère qu'en l'absence de travaux, on ne
se trouve en présence d'un changement d'affectation soumis à autorisation qu'en
cas de changement significatif du point de vue de la planification (c'est à
dire de l'affectation définie par l'autorité de planification) ou du point de
vue de l'environnement (ATF 113 Ib 219 consid. 4d p. 223; outre l'arrêt
AC.1997.0044 et les arrêts déjà cités, v. p. ex. AC.2001.0029 du 8 octobre
2001).
En l'espèce, le bâtiment abrite depuis sa
transformation en 1977 un commerce sous la forme d'un établissement public,
soit un tea-room dans un premier temps, puis un restaurant dès 1981. Le local
du rez-de-chaussée et celui du rez inférieur étaient dès l'origine destinés à
cette activité commerciale et servaient à l'exploitation de l'établissement
public. On ne saurait dès lors considérer que la nouvelle utilisation comme
cuisine dès 1986 du local sis au sous-sol constituerait un changement d'affectation
dès lors qu'elle reste clairement en relation avec l'exploitation du restaurant.
Ces modifications d'usage ne constituaient donc pas un changement d'affectation
qui aurait dû faire l'objet d'une autorisation de construire.
c) Le recourant demande néanmoins que
l'établissement public, ou plutôt sa cuisine, fasse l'objet d'un assainissement
et que les émissions de bruit soient limitées dans ce cadre.
aa) Les règles relatives aux assainissements sont
propres aux installations fixes existantes. L'article 16 LPE a la teneur
suivante:
"Art. 16 Obligation d'assainir
1 Les installations qui ne satisfont pas aux prescriptions de
la présente loi et aux dispositions d'autres lois fédérales qui s'appliquent à
la protection de l'environnement seront assainies.
2 Le Conseil fédéral édicte des prescriptions sur les
installations, l'ampleur des mesures à prendre, les délais et la manière de
procéder.
3 Avant d'ordonner d'importantes mesures d'assainissement,
les autorités demandent au détenteur de l'installation de proposer un plan
d'assainissement.
4 S'il y a urgence, les autorités ordonnent l'assainissement
à titre préventif. En cas d'impérieuse nécessité, elles peuvent décider la
fermeture de l'installation."
La loi fédérale règle, aux art. 16 à 18 LPE, l'assainissement
des anciennes installations produisant du bruit. Cette procédure tend à
soumettre ces installations, construites ou mises en exploitation avant
l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur la protection de l'environnement,
aux exigences de l'art. 11 LPE et des règles complémentaires sur la limitation
des émissions (cf. notamment ATF 126 II 480 consid. 3 p. 483). Les nouvelles
installations, autorisées après le 1
er
janvier 1985 sont censées
respecter ces exigences.
La LPE et l'OPB posent des exigences différentes en
matière de limitation des émissions de bruit suivant qu'il s'agit d'une
installation existante ou d'une installation nouvelle; alors que les nouvelles
installations ne doivent en principe pas produire d'émissions excédant les
valeurs de planification dans le voisinage, conformément aux art. 25 al. 1 LPE
et 7 al. 1 let. b OPB, seules les valeurs limites d'immissions doivent être
respectées par les installations existantes, en vertu des art. 8 et 13 al. 1
OPB, indépendamment des mesures requises en vertu du principe de prévention
(arrêt 1A.111/1998 du 20 novembre 1998 consid. 3a paru in DEP 1999 p. 264).
En tant qu'installation fixe existante, le
restaurant peut en principe être soumis à un assainissement au sens de l'art.
13 OPB afin de respecter les valeurs limite d'immission.
bb) Selon l'art. 13 OPB, pour les installations
fixes qui contribuent de manière notable au dépassement des valeurs limites
d'immission, l'autorité d'exécution ordonne l'assainissement nécessaire (al.
1), de telle façon que les valeurs limites d’immission ne soient plus dépassées
(al. 2 let. b).
Dans l'application de l'art. 13 OPB, il s'agit en
premier lieu d'examiner quelles sont les valeurs limites d'immission
pertinentes. C'est le lieu de relever que selon la jurisprudence, il faut
distinguer le bruit extérieur produit par les installations du bruit intérieur
produit par ces mêmes installations. Le bruit extérieur est un son qui se
propage dans l'air, à partir de l'installation, et qui est perçu par des
personnes se trouvant à l'extérieur ou dans des bâtiments distincts où ce son
pénètre. Le bruit intérieur est celui qui est produit à l'intérieur d'une
construction et qui atteint des personnes situées dans le même bâtiment ou dans
un bâtiment voisin ou contigu (ATF 1A.233/2002 & 1P.587/2002 du 23 janvier
2004 consid. 2.2; Anne-Christine Favre, La protection contre le bruit dans la
loi sur la protection de l'environnement, thèse Lausanne 2002, p. 98; Robert
Wolf, in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz [Kommentar USG], Zurich 1992-2003,
n. 22-23 ad Vorbemerkungen zu Art. 19-25; cf. aussi arrêt 1A.111/1998 du 20
novembre 1998, partiellement reproduit in DEP 1999 p. 264 consid. 3b).
Il résulte de l'analyse des art. 2 al. 6, 39 al. 2
et 40 al. 1 OPB que les valeurs limites d'immission au sens de l'art. 13 OPB,
mentionnées ci-dessus et à mesurer à la fenêtre du bâtiment exposé (là où il
comporte des locaux à usage sensible au bruit), se réfèrent exclusivement au
bruit extérieur.
Dans le présent cas, seul le bruit intérieur émis
par l'établissement public en question est source de désagréments pour le
recourant.
Même si la réglementation de l'OPB vise
essentiellement à limiter le bruit extérieur – c'est-à-dire les nuisances qui
se propagent depuis une installation en atteignant les personnes situées à
l'extérieur ou dans le voisinage de celle-ci –, il a été retenu, dans plusieurs
arrêts non publiés du Tribunal fédéral, que le bruit intérieur (se propageant à
l'intérieur du bâtiment abritant l'installation) devait également être limité, en
principe. Comme les valeurs limites d'exposition des annexes de l'OPB ont été
conçues pour la limitation des nuisances de bruit extérieur, elles ne sont pas
déterminantes pour l'évaluation du bruit intérieur. C'est pourquoi il faut
déterminer, sur d'autres bases, quels types de nuisances ou quels niveaux de
bruit intérieur sont susceptibles de gêner "de manière sensible la
population dans son bien-être", ce qui constitue le critère pour la
fixation des valeurs limites d'immission en vertu de l'art. 15 LPE; l'art. 40
al. 3 OPB prévoit du reste expressément que l'autorité d'exécution doit se
fonder directement sur les critères de la loi (art. 15 LPE, mais aussi art. 19
et 23 LPE) quand les valeurs limites d'exposition font défaut – ce qui est le
cas pour le bruit extérieur de certaines installations (bruit de la clientèle
d'un établissement public, par exemple) ainsi que pour le bruit intérieur (cf.
notamment TF 1C_138/2017 du 5 juillet 2017 consid. 2.5; 1C_238/2016 du 11
janvier 2017 consid. 6.2; 1C_510/2011 du 18 avril 2012 consid. 3; 1A.276/2004
du 12 juillet 2005 consid. 5; 1A.111/1998 du 20 novembre 1998 publié in: RDAF
2000 I p. 792; cf. également l'arrêt TF 1A.233/2002 du 23 janvier 2004 consid.
2, où le Tribunal fédéral est plus nuancé; dans la jurisprudence cantonale,
voir notamment AC.2012.0220 du 31 janvier 2013 consid. 5 ).
Dans ces arrêts, il est pour l'essentiel question
des exigences applicables aux nouvelles installations ou aux nouveaux bâtiments.
Le Tribunal fédéral a jugé qu'il fallait se référer aux critères d'isolation
acoustique des nouveaux bâtiments prévus par les art. 21 LPE ("Quiconque
veut construire un immeuble destiné au séjour prolongé de personnes doit
prévoir des aménagements adéquats de lutte contre le bruit extérieur et
intérieur […]"), et 32 OPB.
Cette dernière disposition, adoptée par le Conseil
fédéral en vertu de la délégation de l'art. 21 al. 2 LPE, est ainsi libellée:
"1 Le maître de l'ouvrage d'un nouveau bâtiment doit
s'assurer que l'isolation acoustique des éléments extérieurs et des éléments de
séparation des locaux à usage sensible au bruit, ainsi que des escaliers et des
équipements, satisfont aux règles reconnues de la construction. Sont notamment
applicables, contre le bruit des aérodromes civils où circulent de grands
avions, les exigences renforcées, et contre le bruit des autres installations
stationnaires, les exigences minimales selon la norme SIA 181 de l'Association
suisse des ingénieurs et architectes.
2 Lorsque les valeurs limites d'immission sont dépassées et
que les conditions fixées à l'art. 31, al. 2, pour l'attribution du permis de
construire sont remplies, l'autorité d'exécution renforce dans une mesure
appropriée les exigences posées en matière d'insonorisation des éléments
extérieurs.
3 Les exigences s'appliquent également aux éléments
extérieurs, aux éléments de séparation, aux escaliers et aux équipements qui
sont transformés, remplacés ou montés à neuf. Sur requête, l'autorité
d'exécution accorde des allégements lorsque le respect des exigences est
disproportionné."
La Directive du Cercle bruit se réfère
expressément, comme l'art. 32 al 1 OPB, à la norme SIA 181 s'agissant de
l'évaluation du bruit des "installations techniques y compris
cuisines", qui est une catégorie de "sources sonores intérieures"
d'un établissement public. A la rubrique 5.1/S4, cette directive, dans sa
version révisée du 15 décembre 2017, expose ce qui suit:
"En fonction de l’état actuel de la technique et des
connaissances, l’évaluation de ce type de nuisances doit être effectuée selon
les exigences minimales définies dans la norme SIA 181 (Bruit des équipements
techniques et des installations fixes du bâtiment).
Les valeurs de référence définies au tableau 6 de la norme
SIA 181 - édition 2006 doivent être strictement respectées pour les
installations techniques autorisées après le 1er juin 2006. Pour les
installations plus anciennes, les valeurs de référence de la version antérieure
correspondante doivent être appliquées."
Dans un arrêt apparemment isolé et non publié (1C_311/2007
du 21 juillet 2008, à propos d'une discothèque), le Tribunal fédéral a jugé
qu'il fallait ordonner une limitation des immissions de bruit intérieur d'une
discothèque sur la base de la LPE, en s'inspirant de la directive
"Détermination et évaluation des nuisances sonores liées à l'exploitation
des établissements publics" du 10 mars 1999 (modifiée le 30 mars 2007)
publiée par le Cercle bruit – Groupement des responsables cantonaux de la
protection contre le bruit (consid. 3.3). Il s'est référé aux valeurs limites
proposées par cette directive pour la production de musique (ch. 5.1/S1).
Cette jurisprudence n'est toutefois pas directement
déterminante dans la présente espèce où le bruit provenant d'une cuisine est
mis en cause. Il convient de relever ici que, d'après le rapport acoustique de
l'expert du recourant – dont la pertinence n'est pas contestée, ni par l'intimé
ni par le service spécialisé du canton –, le problème ne provient pas de la
qualité ou des caractéristiques techniques des machines installées dans la
cuisine du restaurant, mais bien plutôt de la qualité de l'isolation acoustique
des éléments de séparation (murs) entre les locaux du restaurant et
l'appartement du recourant. Pour le bruit aérien, une insuffisance d'isolation
de 2 dB a été notée au rez inférieur et, pour le bruit de chocs, une
insuffisance d'isolation de 7 dB. Aussi, la conclusion du rapport acoustique du
25 juillet 2016 est-elle la suivante: "les isolations au bruit aérien et
au bruit des chocs [...] ne respectent pas les exigences minimales (et a
fortiori accrues) de la norme SIA 181-1988."
cc) Comme évoqué ci-dessus, le litige ne porte donc
pas sur la limitation du bruit extérieur, mais sur celle du bruit perçu par les
occupants de l'appartement contigu à la cuisine du restaurant, où ce son
pénètre, dans le même immeuble, bruit assimilable à du bruit intérieur, dans
une installation existante.
Il résulte de la jurisprudence que le régime
juridique propre à l'évaluation et à la limitation du bruit intérieur, en droit
public, n'est pas clairement établi. Les règles de la LPE sur la protection
contre les immissions de bruit (art. 11 à 25 LPE) ont été essentiellement conçues
pour viser les nuisances qui, provenant d'une installation, se propagent dans
l'environnement et produisent leurs effets sur des personnes se trouvant à
l'extérieur ou dans d'autres bâtiments. Le message du Conseil fédéral relatif à
la loi fédérale sur la protection de l'environnement ne traite pas de la
question de la limitation des émissions de bruit intérieur. Ce type de bruit
n'y est mentionné qu'en relation avec la nécessité d'assurer une isolation
acoustique suffisante dans les nouveaux bâtiments destinés au séjour prolongé
des personnes (FF 1979 III 791).
L'installation litigieuse étant antérieure au 1
er
janvier 1985 date d'entrée en vigueur de la LPE, finalement seule la question
de l'application des règles sur l'assainissement se pose.
Les règles du droit fédéral sur l'assainissement
(art. 16 ss LPE) ne s'appliquent pas lorsque l'isolation acoustique d'un
bâtiment comportant des locaux à usage sensible au bruit est jugée insuffisante
(cf. Wolf, Kommentar USG, n. 8-9 ad art. 21 LPE). L'amélioration, après la
construction, des mesures passives de protection contre le bruit n'est pas
régie par les normes sur la limitation des émissions de bruit à la source. En
d'autres termes, pour un ancien bâtiment d'habitation (ou comportant d'autres
locaux à usage sensible au bruit), l'autorité ne peut pas ordonner une
amélioration de son isolation acoustique, en particulier pour les éléments
extérieurs du bâtiment, au titre des règles sur l'assainissement, car c'est
l'installation produisant du bruit qui peut faire l'objet de mesures fondées
sur les art. 16 ss LPE.
Le législateur a prévu, à l'art. 16 al. 2 LPE, qu'il
appartenait au Conseil fédéral d'édicter les prescriptions nécessaires sur l'assainissement
des installations, l'ampleur des mesures à prendre, les délais et la manière de
procéder (art. 16 al. 2 LPE). Cette autorité avait donc la possibilité de ne prévoir,
dans l'OPB, aucune disposition spécifique pour l'amélioration de l'isolation
acoustique de bâtiments existants (d'avant 1985). L'art. 32 OPB ne s'applique
qu'aux nouveaux bâtiments – voire le cas échéant aux travaux de remplacement ou
de transformation des éléments extérieurs ou de séparation (art. 32 al. 3 OPB)
– mais pas aux anciens bâtiments qui ne font pas l'objet de travaux de
transformation. En ne prévoyant pas, à l'art. 32 OPB, un
"assainissement" des anciens bâtiments mal isolés, le Conseil fédéral
a donc estimé, en quelque sorte, que la situation d'un bâtiment où les
habitants d'un appartement sont exposés à des nuisances excessives provenant
des locaux voisins, à cause de l'insuffisance de l'isolation acoustique des
éléments de séparation, n'était pas une situation où l'on pouvait ordonner des
mesures d'assainissement consistant à améliorer l'isolation acoustique –
contrairement aux situations où l'isolation acoustique de bâtiments existants
est ordonnée parce que ceux-ci sont exposés à des nuisances excessives
provenant de routes, d'aéroports ou d'autres installations publiques ou
concessionnaires dont l'assainissement n'est pas possible (cf. art. 15 OPB).
Le Conseil fédéral n'a pas prévu d'autres prescriptions pour l'assainissement
des installations produisant du bruit intérieur. Dans le cas particulier, il
ressort du dossier que le restaurant est un établissement public ordinaire,
dont la cuisine ne paraît pas exploitée au-delà de 22 heures (voir rapport
acoustique, ch. 2.2) et dont les équipements ne paraissent pas plus bruyants
que ceux des autres restaurants comparables (le recourant ne s'était du reste
pas plaint, pendant plusieurs années, des bruits provenant de la cuisine). Au
titre du principe de la prévention (art. 11 al. 2 LPE) ou en vertu des règles
sur l'assainissement (art. 13 al. 2 OPB), des mesures de limitation des
émissions ne peuvent être ordonnées que pour autant que cela soit réalisable
sur le plan de la technique et de l'exploitation, et aussi que cela soit
économiquement supportable. Dans le cas particulier, on ne voit pas pourquoi il
faudrait envisager d'imposer des restrictions à l'exploitant du restaurant
(réduction des horaires de la cuisine, remplacement des équipements, etc.), qui
lui seraient économiquement défavorables, alors que le problème provient
directement et exclusivement, à lire le rapport d'expertise, de la qualité de
l'isolation acoustique des murs de séparation.
d) En définitive, comme le droit fédéral ne permet
pas à l'autorité cantonale d'imposer, sur la base de la LPE, une amélioration
de l'isolation acoustique du bâtiment litigieux, puisque l'installation à
l'origine du bruit est une installation existante, ou une ancienne
installation, qui n'a pas subi depuis 1985 de transformation susceptible de
justifier des mesures d'assainissement à l'occasion des travaux (cf. art. 8
OPB) et puisque les prescriptions de l'art. 32 OPB ne s'appliquent pas en
pareil cas, la DGE était fondée à ne pas donner d'autre suite à la requête du
recourant.
Il convient de relever, avec la DGE (voir ses
déterminations du 6 décembre 2017), que si les autorités administratives ne
peuvent pas intervenir, il n'est pas exclu que le conflit de voisinage puisse
être soumis au juge civil, ou que la question de l'isolation acoustique puisse
être résolue par les copropriétaires de la PPE, dans la mesure où les murs
concernés sont des parties communes de l'immeuble. Cette question n'a toutefois
pas à être examinée plus avant dans le présent arrêt.
En conclusion, le commerce litigieux et sa cuisine
respectent la législation de droit public sur la protection contre le bruit. Enfin,
vu les développements exposés supra, la question de savoir si l'immeuble
d'habitation du recourant dispose d'une isolation acoustique suffisante n'a pas
à être traitée sous l'angle du droit public.
4.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, aux frais
du recourant qui succombe. Les propriétaires, les exploitants et la
municipalité n'étant pas assistés, ils n'ont pas droit à des dépens.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Direction générale de l'environnement, Division air,
climat et risques technologiques du 21 juin 2017 est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
du recourant.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens
Lausanne, le 10 janvier 2019
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.