vd_omni · AC.2008.0222 · 2009-09-23 · fr

FONDATION LA COUDRE, SOCIÉTÉ D'ART PUBLIC/Service du développement territorial, Municipalité de Bonvillars | Un espace didactique dévolu à la culture de plantes médicinales, aménagé à la façon d'un parc public avec des chemins et des bancs, n'est pas conforme à la vocation de la zone agricole et ne peut être autorisé, même à titre dérogatoire, dans la mesure où il modifie de manière notable le caractère agricole d'une bande de terre de 4'800 m2, ce qui n'est pas compatible avec l'exercice d'une activité accessoire. Confirmation de l'ordre de remise en état des lieux, les entités paysagères pouvant substituer pour autant qu'elles soient replantées selon la configuration d'un champ cultivé.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 23.09.2009 AC.2008.0222

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
23
septembre 2009
Composition
M. Robert Zimmermann,
président
;
MM. Jean-Daniel Beuchat et Raymond Durussel,
assesseurs; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourantes
1.
FONDATION LA
COUDRE,
à Yverdon-les-Bains, représentée par M
e
Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,
2.
SOCIÉTÉ D'ART
PUBLIC,
à La Tour-de-Peilz, représentée par M
e
Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,
autorité intimée
Service du
développement territorial,
représenté par M
e
Edmond DE BRAUN, avocat à Lausanne,
autorité concernée
Municipalité de
Bonvillars,
à Bonvillars.
Objet
permis de construire
Recours FONDATION LA COUDRE et SOCIETE
D'ART PUBLIC c/ décision du Service du développement territorial du 30
juillet 2008 (aménagement d'
"espaces didactiques"
pour un
centre de plantes médicinales sur la parcelle no 419 de Bonvillars)
Vu les faits suivants
A.
Le domaine dont la Fondation de La Coudre est
propriétaire, d'une surface d'un peu plus de 11 ha, est situé sur les communes
de Bonvillars et d’Onnens, dans La Chassagne d’Onnens, à 630 m. d'altitude
entre le vignoble du Lac de Neuchâtel et les premières forêts du Jura. La
parcelle portant le n° 419 au cadastre communal de Bonvillars, d’une surface de
60'584 m
²
, abrite un bâtiment
d’habitation du XIX
ème
siècle avec rural (n° ECA 216) de 664 m
²
et une place-jardin de 1'820 m
²
; le reste est en nature de pré-champ.
Colloquée en zone agricole, elle est actuellement affermée à Franck Siffert,
dont l’exploitation agricole est de type biologique spécialisé.
B.
La Fondation La Coudre – Société d’art public (ci-après:
la Fondation) a été constituée en 1993. Elle a pour but:
« entretenir,
protéger et conserver le domaine dont elle est propriétaire à La Coudre
(parcelles nos 419, 420, 421, 422 et 430 de la commune de Bonvillars et 385 de
la commune d'Onnens), mise en valeur des caractéristiques de ses bâtiments,
dans un souci didactique et de préservation du site; exploitation du dit
domaine en liaison avec les organisations apolitiques de préservation du
patrimoine, exploitation d'un centre de plantes médicinales »
. Friedrich
Steffen, pharmacien à Genève, lui a fait don de son vivant des six parcelles
précitées.
Courant 2007, la Fondation, suivant
les volontés de Friedrich Steffen, a créé sur cette parcelle un centre de
plantes médicinales avec objectif didactique. Elle y a aménagé un lieu
d’accueil pour sensibiliser le public aux qualités du patrimoine rural et aux
équilibres écologiques, notamment dans le domaine des plantes médicinales. On
cite ici un extrait de la présentation par la Fondation du projet
d’affectation :
«            L’objectif sur ce terrain
est de rendre sensible dans la pensée l’œuvre thérapeutique de la Nature. La
libre expression de la plante, sous la forme de la jachère spontanée, nous
permettra de suivre le processus d’autorégulation d’un sol. Partant du motif du
Noisetier (le Coudrier) – le prometteur de la forêt, l’arbre de la connaissance
– et d’y transposer les éléments paysagers représentés sur le site de façon à
amener le visiteur à reprendre contact avec la vraie nature. »
Afin de permettre la découverte
progressive desdites plantes, les aménagements suivants, sous forme d’entités
paysagères, ont ainsi été réalisés sur une partie de la parcelle n° 419, soit
une bande de terre de 4'800 m
²
environ, prise en limite sud de la parcelle, bordée à l’est par la route menant
au rural:
1.
espace
naturel et cour d’honneur (90 m
² env.
)
2.
spirale
évolutive (702 m
² env.)
3.
chambre
royale (110 m
²
env.)
4.
jardin
du silence (172 m
² env.)
5.
le
pierrier (54 m
²
env.)
6.
le
cercle des amélanchiers (185 m
² env.)
7.
le
jardin des roses (600 m
² env.)
8.
un
endroit de repos (23 m
² env.)
Des cheminements piétonniers ont
par ailleurs été construits pour permettre aux visiteurs de rejoindre les
différents massifs de plantes; ils sont recouverts de dalles, de pierres ou de
gravillons. Des bancs ont en outre été installés.
C.
Constatant que ces différents aménagements
n’avaient pas fait l’objet d’une mise à l’enquête, la Municipalité de
Bonvillars (ci-après: la Municipalité) a exigé de la Fondation, le 21 mai 2007,
la remise en état des lieux. En réponse, la Fondation a évoqué l’étude d’un
plan partiel d’affectation spécifique pour le bâtiment n° 216 et ses alentours.
Le 12 septembre 2007, la Municipalité a refusé d’entrer en matière sur un
changement d’affectation de la parcelle et a derechef invité la Fondation à
remettre les lieux en état.
Le 18 janvier 2008, les
représentants de la Fondation ont été reçus par ceux du Service du
développement territorial (ci-après: SDT). Il en est ressorti que l’activité de
culture et de vente de plantes médicinales provenant de la parcelle n° 419
serait réalisée dans le cadre de l’exploitation agricole que Franck Siffert
était en train de mettre sur pied, de sorte que les activités didactiques et
pédagogiques constitueraient une activité accessoire non agricole, liée à une
exploitation agricole au sens de l’art. 24b al. 1 de la loi du 22 juin 1979 sur
l’aménagement du territoire (LAT; RS 700). Le 7 février 2008, la Municipalité a
informé le SDT de son opposition à l’exercice par la Fondation de ses activités
en zone agricole et de sa décision de ne pas entrer en matière sur le projet.
Le 15 février 2008, le SDT, sans
prendre position sur l’activité de la Fondation et sur la conformité des aménagements
réalisés, a prié celle-ci de lui remettre un questionnaire, un concept de
gestion des activités accessoires non agricoles, un plan précis et des photographies
des aménagements exécutés. Le 7 mai 2008, Franck Siffert a fourni les documents
nécessaires et ceux-ci ont été transmis le même jour par la Fondation au SDT.
Le 27 mai 2008, la Municipalité a remis son dossier au SDT pour examen,
rappelant à cette autorité son opposition aux aménagements réalisés par la Fondation.
D.
Le Service des forêts, de la faune et de la
nature (ci-après : SFFN) a préavisé favorablement le projet, de même que
le Service de l’agriculture (ci-après : SAGR), pour lequel l’activité
didactique, si elle n’est pas indispensable à la survie de l’exploitation,
serait étroitement liée à l’activité agricole, la production, la transformation
et la vente de plantes médicinales étant jugées, selon lui, conformes à la
zone. Le 30 juillet 2008, le SDT a rendu une décision négative dont le
dispositif est le suivant :
« (…)
I.                        Maintien de l’espace accueil et sa cour d’honneur
d’une surface d’environ 90                    m
²
(point 1 du plan annexé). Cet espace correspondant à la surface                                    admissible
pour une activité accessoire et étant situé le plus proche du                                   bâtiment
d’exploitation et aux abords immédiats du verger peut                                         effectivement
être conservé.
II.
Démolition
de l’entier des cheminements en éléments minéraux (dalles,                           pierres,
gravillons, etc.) et autres ouvrages (bancs, etc.) en rapport avec les                      massifs
nos 2 à 9 (y compris).
III.          Dans la mesure où les espèces
indigènes et/ou à valeur agronomique des                       massifs nos 2 à
9 (y compris) seraient conservées, celles-ci devront être                replantées
selon une configuration d’un champ cultivé. S’agissant d’espèces                   buissonnantes
indigènes (amélanchier, ronce, prunelier, églantier, etc.), leur                     plantation
devra être réalisée selon le principe d’une haie libre sise en                             bordure
des champs. Un plan de plantation nous sera remis d’ici le
31                               octobre
2008
.
IV.          Le présent ordre de remise en
état et les exigences émises feront l’objet                         d’une
mention inscrite par notre service au Registre foncier en application de                   l’article
44 alinéa 1 lettre c OAT.
V.           Un délai
, non prolongeable
,
vous est imparti au
31 octobre 2008
pour              vous conformer à
l’ordre de remise en état qui vous est signifié ci-dessus.              Une
délégation du Service du développement territorial procédera d’office, à                    partir
de cette date, au contrôle des travaux réalisés.
(…) »
Outre un émolument administratif,
cette décision a été assortie de l’avis comminatoire prescrit par l’art. 292 du
Code pénal (RS 311.0), à teneur duquel:
« Celui qui ne se sera pas
conformé à une décision à lui signifiée, sous la menace de la peine prévue au
présent article, par une autorité ou un fonctionnaire compétents sera puni
d’une amende »
.
E.
La Fondation a recouru contre cette dernière
décision; à titre principal, elle conclut à la réforme, en ce sens que
l’autorisation spéciale lui soit accordée, subsidiairement, à l’annulation de
l’ordre de remise en état des lieux.
Le SDT et la Municipalité
proposent
le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée.
Invitée à répliquer, la Fondation a
confirmé ses conclusions.
F.
La cause, en état d’être jugée, a été reprise
par un nouveau juge instructeur à la suite d’une redistribution interne des
dossiers, le 20 janvier 2009. Le Tribunal a tenu audience à Bonvillars, le 12
mai 2009, au cours de laquelle il a procédé à une inspection locale en présence
des parties et de leurs représentants, soit pour la Fondation,
Christiane Beetschen-Piguet, présidente du conseil, Michel Dupasquier,
secrétaire du conseil, Frank Siffert et Annie Ryter, assistés de Me Benoît
Bovay. Le SDT était représenté par Me Edmond de Braun, tandis que Jean-Michel
Jaquier, syndic, Frédéric Piguet et Yves Ruchti, municipaux, représentaient la
Municipalité de Bonvillars.
A l’issue de l’audience, la Fondation
a requis une suspension de la cause jusqu’au 19 juin 2009, afin de formuler une
proposition de remise en l’état des lieux, laquelle n’a pas rencontré
l’approbation du SDT.
A l’issue du
dernier échange d’écritures ordonné par le juge instructeur, chaque partie a
persisté dans ses conclusions.
Le Tribunal a délibéré à huis clos,
par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
a) A titre préliminaire, il importe de cerner
l’objet du litige. La décision attaquée a trait uniquement à la conformité à la
vocation de la zone des aménagements réalisés (entités paysagères) sur une
bande de terre de forme rectangulaire de près de 2'000 m
². Ainsi, l’autorité intimée a
autorisé le
maintien de l’espace naturel et de la cour d’honneur (n° 1), soit une surface
de 90 m² environ, attenante au bâtiment n° 216. Les entités nos 2 et 9 (spirale
évolutive, chambre royale, jardin du silence, pierrier, cercle des amélanchiers,
jardin des roses, endroit de repos) n’ont en revanche pas été autorisées, à
tout le moins sous leur forme actuelle; elles devront être supprimées et l’état
antérieur, rétabli. Ces entités pourront, cas échéant, être replantées selon
une configuration d’un champ cultivé ou, s’agissant d’espèces buissonnantes
indigènes, selon le principe d’une haie libre. Les cheminements piétonniers
aménagés en matière minérale entre ces différentes entités et les bancs
installés devront par ailleurs être supprimés, car non-conformes à la vocation
de la zone agricole. La recourante critique cette décision sous cet angle; elle
estime au contraire que tous les aménagements réalisés sont conformes à la zone
agricole dans laquelle ils prennent place.
b) Le recours a été formé au nom de
la Fondation et celui de la Société d’art public. Or, seule la première est
propriétaire de la parcelle n° 419. On peut sérieusement s’interroger sur la qualité
de la Société d’art public pour recourir contre la décision attaquée. A qualité
pour former recours (art. 75 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative ; LPA-VD; RSV 173.36): toute personne physique ou morale
ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée
de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui
dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée
(let. a), de même que toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à
recourir (let. b). L’art. 55 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la
protection de l’environnement (LPE; RS 814.01) confère aux organisations de
protection de l’environnement la qualité pour recourir contre les décisions des
autorités cantonales ou fédérales relatives à la planification, à la
construction ou à la modification d’installations soumises aux dispositions de
cette loi sur l’étude d’impact. Contre les décisions rendues par les autorités
cantonales ou fédérales dans le champ d’application de la loi fédérale du 1
er
juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451), ont
qualité pour agir les organisations, actives au niveau national, qui se vouent
à la protection de la nature, à la protection du paysage, à la conservation des
monuments historiques ou à des tâches semblables (art. 12 al. 1 LPN). Aux
termes de l’art. 90 de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la
nature, des monuments et des sites (LPNMS; RSV 450.11), les associations
d'importance cantonale, qui, aux termes de leurs statuts, se vouent à la
protection de la nature, des monuments et des sites, ont qualité pour recourir
contre les décisions prises en application de la présente loi et susceptibles
de recours. Au regard de cette disposition, la qualité pour agir des
associations d’importance cantonale est reconnue à l’encontre des décisions
cantonales touchant des objets classés, mis à l’inventaire ou soumis à la
protection générale prévue par l’art. 4 LPNMS. Tous les objets, territoires,
paysages, sites, localités, immeubles, meubles, qui méritent d’être sauvegardés
en raison de l’intérêt général, notamment esthétique, historique, scientifique
ou éducatif qu’il présente, sont protégés. (v. arrêts AC.2007.0121 du 21 novembre
2008; AC.2004.0258 du 4 mai 2006). La Société d’art public est une section
cantonale de la Ligue suisse du patrimoine national (LSP), laquelle fait partie
des organisations habilitées à recourir au sens de la LPE et de la LPN (cf. ch.
13 de l’annexe à l’ordonnance fédérale du 27 juin 1990 relative à la
désignation des organisations habilitées à recourir dans les domaines de la
protection de l’environnement, ainsi que de la protection de la nature et du
paysage - ODO; RS 814.076).
Elle
a
pour but de conserver au territoire national et plus spécialement au canton de
Vaud le caractère particulier qu’ils doivent à la nature et à leur histoire
(art. 2 § 1 statuts).
La décision attaquée dans le cas
d’espèce n’a toutefois pas été prise en application de la LPNMS. Il est douteux
que la Société d’art public ait qualité pour la contester. Quoi qu’il en soit,
cette question peut demeurer indécise, dès lors qu’il y a de toute façon lieu
d’entrer en matière sur le recours de la Fondation, celui-ci étant recevable en
la forme.
2.
La parcelle n° 419, ainsi que l’ensemble du
domaine de la recourante, est colloquée en zone agricole par le plan
d’affectation de la commune de Bonvillars, approuvé le 9 décembre 1996.
S'agissant d'une construction hors zone à bâtir, tous les travaux de
construction, transformation ou agrandissement sont soumis à une autorisation
spéciale de l'autorité cantonale en application des articles 22 et 24 et ss LAT,
ainsi que des articles 81 et 120 let. a de la loi vaudoise du 4 décembre
1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11).
La décision attaquée repose pour l'essentiel sur les prémisses selon lesquelles
les conditions consacrées par l'art. 22 al. 2 let. a LAT, à teneur duquel
l'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à
l'affectation de la zone, ne sont pas réalisées dans le cas d'espèce. Il
convient dès lors d'examiner dans un premier temps si les travaux litigieux
peuvent être autorisés en application de l'art. 22 al. 2 let. a LAT comme
conformes à l'affectation de la zone. Si tel n'est pas le cas, il convient
encore d'examiner s'ils peuvent être autorisés à titre dérogatoire, au sens des
art. 24 ss LAT.
a) Selon l'art. 16a LAT, sont
conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et
installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à
l'horticulture productrice (al. 1). Sont également conformes à l'affectation de
la zone agricole les constructions et installations qui servent au
développement interne d'une exploitation agricole ou d'une exploitation
pratiquant l'horticulture productrice (al. 2). Dans son message à l'appui de
l'adoption de la révision partielle de la LAT - entrée en vigueur le 1er
septembre 2000 -, le Conseil fédéral a rappelé que l'élément fondamental
introduit à l'art. 16a est l'abandon de la distinction effectuée jusqu'alors
entre exploitation tributaire du sol, d'une part, et exploitation non
tributaire du sol, d'autre part; il s'est en effet avéré qu'avec la
multiplication des méthodes nouvelles de production, la distinction entre les
deux types d'exploitation devenait de plus en plus délicate à opérer, ce sans
tenir compte des mutations en cours dans l'agriculture (v. FF 1996 III 485 et
ss, not. 502). Cela étant, s
eules les constructions dont
la destination correspond à la vocation agricole du sol peuvent donner lieu à
une autorisation ordinaire au sens de l'art. 22 LAT précité. Le sol doit être
le facteur de production primaire et indispensable et les modes d'exploitation
dans lesquels le sol ne joue pas un rôle essentiel ne sont pas agricoles (
ATF 1A.256/2005 du 10 mars 2006 consid. 2.1 et réf.;
ATF 125 II 278 consid. 3a p. 281 et les arrêts cités; arrêt AC.2007.0037
du 11 janvier 2008 consid. 6a).
Pour être
autorisées comme conformes à l’affectation de la zone agricole en application
de l’art. 16a LAT, les constructions et installations doivent avoir un lien
fonctionnel direct avec l’exploitation agricole. En outre, les bâtiments
agricoles doivent correspondre à une nécessité concrète dans le cadre de
l’exploitation envisagée et les dimensions doivent être en rapport. Dès que
l’exploitation agricole passe à l’arrière-plan et cède le pas à d’autres
utilisations – par exemple des activités de loisirs ou commerciales –, la
conformité à la zone ne peut plus être admise. L'art. 34 al. 1 OAT reprend
cette définition en précisant que sont conformes à l'affectation de la zone les
constructions qui servent à l'exploitation tributaire du sol ou au
développement interne. Selon l'art. 34 al. 2 OAT, sont aussi conformes à
l'affectation de la zone les constructions servant à la préparation, au
stockage ou à la vente de produits agricoles ou horticoles (a) si ces derniers
sont produits dans la région et que plus de la moitié d'entre eux proviennent
de l'exploitation où se trouvent lesdites constructions ou d'exploitations
appartenant à une communauté de production, (b) si la préparation, le stockage
ou la vente ne revêt pas un caractère industriel et (c) si l'exploitation où se
trouvent lesdites constructions conserve son caractère agricole ou horticole.
L’art. 34 al. 5 OAT précise que les
constructions et installations qui servent à l’agriculture pratiquée en tant
que loisir ne sont pas conformes à l’affectation de la zone agricole. Une
exploitation agricole au sens de l'art. 16a LAT se distingue de l'agriculture
exercée au titre de loisir notamment par le fait qu'elle exige l’engagement
durable, structuré et rentable (à but lucratif) de capitaux et de forces de
travail dans une mesure économiquement significative (ATF 1A.256/2005 précité
consid. 2.1 et réf).
Toutefois, le cercle des
constructions considérées comme conforme à la vocation de la zone a été quelque
peu étendu depuis l'entrée en vigueur de l'art. 16a LAT (v. sur ce chapitre,
Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire,
construction, expropriation, Berne 2001, p. 159, n° 354; Florence Meyer
Stauffer, in Journées suisses du droit de la construction, Fribourg 2001, p. 35
et ss, p. 42). La conformité à l'affectation de la zone agricole est désormais
reconnue non seulement pour les constructions et installations répondant à la
définition de l'art. 16a al. 1, 1re phrase LAT, mais également, aux termes de
l'art. 16a al. 2 LAT, pour celles qui servent au développement interne d'une
exploitation agricole ou d'une exploitation pratiquant l'horticulture
productrice, indépendamment des conditions restrictives de l'art. 24 LAT. Ces
règles ne sont toutefois pas applicables dans le cas d'espèce; en effet, la
recourante elle-même n’est pas exploitante (v. sur ce point, arrêt AC.2001.0166
du 10 juin 2002, confirmé par ATF 1A.152/2002 du 10 juillet 2003).
b) La culture de plantes, médicinales notamment,
est sans aucun doute tributaire du sol; elle peut à cet égard prendre place en
zone agricole. En l’espèce toutefois, les plantations n’ont aucun lien quelconque
avec une exploitation agricole, même de type biologique comme celle de Frank
Siffert, à qui la parcelle, comme le reste du domaine de la recourante, est
affermée. L’exploitation agricole de Frank Siffert remonte à un an; il y cultive,
notamment, les plantes médicinales. L’autorité intimée, elle-même, admet du
reste que Frank Siffert exploite une entreprise agricole au sens de la LDFR.
Cela étant, l’intéressé ne retire rien de cet espace d’accueil pour sa propre
exploitation, si ce n’est la promotion indirecte de ses propres produits
. En audience, Frank Siffert a sans doute indiqué
qu’avec un domaine de 12 ha, la culture de plantes médicinales est la
seule qui pourrait rapporter quelque chose, puisqu’il s’agit d’un commerce de
détail, sans intermédiaire. Dans l’esprit d’une autonomie de son entreprise
agricole, il a ajouté que cette activité didactique, bien qu’accessoire, lui
paraissait nécessaire. Frank Siffert a toutefois reconnu qu’à l’heure actuelle,
c’est grâce essentiellement à son activité parallèle de carreleur qu’il tourne.
Quoi qu’il en soit, la question à
résoudre ici est celle de la conformité des aménagements réalisés par la
recourante. Or, ceux-ci, dont l’objectif didactique est clairement revendiqué, revêtent
l’aspect d’un jardin d’agrément ou d’un parc public. Ils n’ont aucun lien avec
une exploitation agricole au sens où l’entend l’art.
3
al. 1 la loi fédérale du 29 avril 1998 sur l’agriculture (LAgr; RS 910.1) et ne
sont du reste pas indispensables à une telle exploitation.
L’installation de bancs publics, la construction de chemins piétonniers
destinés à mener le visiteur d’un massif de plantations à l’autre et
l’aménagement de haies de buis entre les massifs renforce du reste cette
constatation. En réalité, ces aménagements sont assimilables à une
zone de verdure, laquelle fait en règle générale partie des zones à
bâtir du plan d'affectation, puisqu’il s'agit clairement d'une mesure
d'aménagement du milieu bâti (v. arrêts AC.1997.0105 du 14 octobre 1998; AC.1995.0070
du 23 décembre 1996, publié in RDAF 1997 I 188, consid. 3d; v. aussi note de
François Zürcher, ibid., pp. 174-175; v. également ATF non publié 1A.202/1995
du 28 mars 1996). Force est par conséquent d’admettre que ces aménagements ne
sont pas conformes à la vocation de la zone agricole.
3.
Les installations réalisées par la recourante ne
peuvent en conséquence qu’être autorisées aux conditions consacrées par l'art.
24 LAT et suivants, à savoir lorsque leur implantation en zone agricole
apparaît comme justifiée par leur destination.
a) Cela implique: d'une part, que l'implantation
des constructions ou installations est imposée par leur destination (
"Standortgebundenheit"
);
d'autre part, qu’aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose. S'agissant de la
première condition, consacrée par l’art. 24 let. a LAT, il importe au
constructeur de démontrer que la construction projetée ne peut, d'un point de
vue objectif, remplir ses fonctions que si elle est réalisée en un endroit
déterminé; l'implantation hors zone à bâtir n'est admissible que si elle est
imposée par des contraintes techniques ou d'exploitation objectives
. Pour que l'implantation soit imposée par la destination d'une
construction, celle-ci doit être adaptée aux besoins qu'elle est censée
satisfaire et ne pouvoir remplir son rôle que si elle est réalisée à l'endroit
prévu: une nécessité particulière, tenant à la technique, à l'exploitation ou à
la nature du sol, doit exiger de construire à cet endroit et selon les
dimensions projetées; seuls des critères objectifs sont déterminants, à
l'exclusion des préférences dictées par des raisons de commodité ou d'agrément
(
ATF 132 II 21 consid.
7.2 p. 44; 129 II 63
consid. 3.1 p. 68; 124 II 252
consid. 4a p. 255; 123 II 499
consid.
3b/cc p. 508 et les arrêts cités). Selon la
jurisprudence (cf. ATF 129 II 63 consid. 3.1 p. 68 et les arrêts cités), la
pesée des intérêts exigée par l'art. 24 let. b LAT comprend, selon l'art. 3 de
l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1),
la détermination de tous les intérêts, publics et privés, touchés par le projet
(art. 3 al. 1 let. a OAT). Il s'agit évidemment d'abord des intérêts poursuivis
par la LAT elle-même (notamment la préservation des terres cultivables,
l'intégration des constructions dans le paysage, la protection des rives, sites
naturels et forêts - art. 3 al. 2 LAT -, la protection des lieux d'habitation -
art. 3 al. 3 let. b LAT), mais aussi des autres intérêts protégés dans les lois
spéciales: la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de
l’environnement (LPE; RS 814.01) et ses ordonnances d’application, telles
l’ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB; RS
814.41), l’ordonnance du 16 décembre 1985 sur la protection de l'air (OPAir; RS
814.318.142.1), la loi fédérale du 1
er
juillet 1966 sur la protection
de la nature et du paysage (LPN; RS 451), loi fédérale du 4 octobre 1991 sur
les forêts (LFo; RS 921.0). Les intérêts privés sont également pris en compte.
L'autorité doit ensuite apprécier ces intérêts notamment en fonction du
développement spatial souhaité et des implications qui en résultent (art. 3 al.
1 let. b OAT). La pesée des intérêts proprement dite tient compte, dans la
mesure du possible, de l'ensemble des intérêts en présence, et doit être
motivée (art. 3 al. 1 let. c et al. 2 OAT).
b) L’exercice d’une activité accessoire
dans des constructions ou des installations qui ne sont plus nécessaires à
l’agriculture peut en outre être exceptionnellement autorisé. Lorsqu’une
entreprise agricole au sens de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit
foncier rural
(LDFR; RS 211.412.11) ne peut
subsister sans un revenu complémentaire, les travaux de transformation destinés
à l’exercice d’une activité accessoire non agricole proche de l’exploitation
dans des constructions et installations existantes peuvent être autorisés.
L’exigence découlant de l’art. 24, let. a, ne doit pas être satisfaite (art.
24b al. 1 LAT, dans sa teneur
en vigueur depuis le 1
er
septembre 2007). Les activités accessoires qui sont, par leur nature,
étroitement liées à l’entreprise agricole peuvent être autorisées
indépendamment de la nécessité d’un revenu complémentaire; des agrandissements
mesurés sont admissibles lorsque les constructions et installations existantes
sont trop petites (ibid., al. 1bis). Selon l’art. 40 al. 2 OAT, l’activité
accessoire non agricole est réputée proche de l’exploitation si elle est
effectuée dans les bâtiments centraux de l’entreprise agricole (let. a), si
elle est conçue de telle façon que l’exploitation de l’entreprise agricole
reste assurée (let. b) et si le caractère agricole de la ferme reste pour
l’essentiel inchangé (let. c). Dès lors que les art. 24b LAT et 40 OAT
concernent des activités accessoires, le revenu provenant de ces dernières ne
doit constituer qu’un complément et ne saurait en aucun cas devenir la source
principale de revenu pour l’exploitation (voir message du Conseil fédéral
relatif au projet de nouvel art. 24 al. 2 LAT, in FF 1996 III p. 509; lexique
des constructions hors de la zone à bâtir, VLP-ASPAN 5/07 p. 5). L’expression
« proche
de l’exploitation »
doit être comprise en ce sens qu’elle vise en
premier lieu la proximité géographique, même si la proximité matérielle ne
saurait être négligée (ATF 128 II 222 consid. 3.2.3 p. 228). Il importe à cet
égard que l’entreprise principale et l’entreprise accessoire apparaissent comme
une unité (ibid., consid.
3.4, p. 229; cf. plus
généralement sur cette question, Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar
zum Raumplanungsgesetz, Bern 2006, p. 612, réf. citées).
c) En l’espèce, rien ne peut ob
jectivement justifier l’implantation en zone agricole des entités
paysagères aménagées par la recourante; à l’image d’un jardin d’agrément, celles-ci
peuvent tout aussi bien trouver place en zone constructible. C’est du reste par
pure commodité, pour la réalisation de ses buts statutaires, ce qu’elle
revendique, que la recourante a réalisé cet aménagement sur une portion des
terrains qu’elle a reçu en donation.
Quant à l’exercice par la
recourante d’une activité accessoire non agricole, celle-ci ne peut de toute
façon être autorisée au titre de l’art. 24b LAT. Certes, c’est sur la base de
cette disposition que l’espace d’accueil et la cour d’honneur, attenants à la
ferme ont été autorisés, avant tout parce que leur proximité géographique et
leur unité avec le rural semblent avoir été établis, mais également parce
qu’ils se limitent à un espace de moins de 100 m
²
. Or, seules les entreprises agricoles peuvent bénéficier d’une telle
exception.
Est une entreprise agricole l'unité composée
d'immeubles, de bâtiments et d'installations agricoles qui sert de base à la
production agricole et qui exige au moins la moitié des forces de travail d'une
famille paysanne (art. 7 al. 1 LDFR).
Aux mêmes
conditions, les entreprises d’horticulture productrice sont assimilées à des
entreprises agricoles (ibid., al. 2). Outre l’art. 3 al. 1 LAgr précité, l'ordonnance
du Conseil fédéral du 7 décembre 1998 sur la terminologie agricole et la
reconnaissance des formes d'exploitation (ci-après: OTerm; RS 910.91), renferme
à cet égard plusieurs définitions. Ainsi, à teneur de l'art. 6 al. 1, on
entend, par exploitation agricole, une entreprise qui se consacre à la
production végétale ou à la garde d'animaux ou aux deux activités à la fois
(lit. a), qui comprend une ou plusieurs unités de production (lit. b), qui est
autonome sur les plans juridique, économique, organisationnel et financier et
est indépendante d’autres exploitations (lit. c), qui dispose de son propre
résultat d'exploitation (lit. d) et qui est exploitée toute l'année (lit. e).
Par unité de production, on entend un ensemble de terres, de bâtiments et
d'installations que les limites désignent visiblement comme tel et dans lequel
sont occupées une ou plusieurs personnes (ibid., al. 2). L'exploitation doit
former une unité, tant sous l'angle économique que géographique; dès lors, seul
un exploitant, personne physique ou morale, ou société de personnes, peut en
règle générale gérer la totalité de l'exploitation pour son compte et à ses
risques et périls (cf. art. 2 al. 1 OTerm), avec les mêmes moyens humains,
financiers et matériels (v. Yves Donzallaz, Pratique et jurisprudence de droit
foncier rural, Sion 1999, n° 81, p. 59, réf. citée).
La recourante est une fondation qui
retire pour l’essentiel ses revenus des intérêts que lui rapportent son capital
de dotation et des fruits (au sens figuré) de ses immeubles, savoir l’affermage
des terrains. L’exploitation des terres entre sans doute dans les buts de la
recourante. Dès lors que celle-ci n’exerce elle-même aucune activité de
production agricole ou horticole, du fait notamment qu’elle a affermé son
domaine, elle ne répond à aucune de ces définitions. Elle n’est pas une
entreprise agricole au sens où l’entend l’art. 24b LAT et il est inutile de
s’interroger plus loin sur la possibilité de lui octroyer à titre exceptionnel
une autorisation pour des aménagements servant à une activité accessoire non
agricole. Quant à Frank Siffert, à qui les terres sont affermées, l’autorité
intimée elle-même a admis que tel était sans doute le cas et que ce dernier
était à la tête d’une entreprise agricole. Il reste que ces aménagements
s’étendent sur une surface de peu inférieure à 2'000 m
².
Comme le
relève le SDT, ils ont pour effet de modifier
de manière notable le caractère agricole traditionnel d’une bande de terre de
4'800 m
²
, ce qui n’est guère
compatible avec une activité accessoire non agricole en zone agricole, par
définition mesurée. La recourante ne peut, dans ces conditions, prétendre à la
délivrance d’une autorisation dérogatoire.
4.
Dès lors, le débat a trait à la licéité de
l’ordre de remise en état des lieux, s’agissant des entités paysagères 2 à 9 et
des chemins de liaison. En effet, la cour d’honneur (n° 1), qui n’est pas mise
en cause ici, peut subsister.
a) L’autorité est en droit de faire
suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire,
tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et
réglementaires (art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC).
Cette
question doit être examinée en application des principes généraux du droit
administratif, dont celui de la proportionnalité et celui de la protection de
la bonne foi. C'est ainsi que le constructeur peut se voir dispenser de démolir
l'ouvrage, lorsque la violation est de peu d'importance ou lorsque la
démolition n'est pas compatible avec l'intérêt public ou encore lorsque le
constructeur a pu croire de bonne foi qu'il était autorisé à édifier l'ouvrage
et que le maintien d'une situation illégale ne se heurte pas à des intérêts
publics prépondérants (v. ATF 132 II 21 consid. 6.3/6.4 p. 39-40 ; v.
arrêts AC.2007.0117 du 4 décembre 2007; AC.2006.0238 du 15 octobre 2007;
AC.2006.0128 du 12 juin 2007; AC.2001.0011 du 17 octobre 2001). Toutefois, le
fait qu'un administré ne puisse se prévaloir de sa bonne foi ne le prive pas de
la possibilité d'invoquer le principe de la proportionnalité; il constitue
cependant un élément d'appréciation en sa défaveur.
Celui
qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se
préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit que des
inconvénients qui en découlent pour le constructeur. L'autorité doit cependant
renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si
l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la
démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi
se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de
faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé dans
l'intervalle (ATF 123 II 248 consid. 4 p. 254 et ss; 111 Ib 213 consid. 6 p.
221 et ss; 108 Ia 216 consid. 4 p. 217). En principe, le constructeur qui n'a
pas agi de bonne foi peut également se prévaloir du principe de la
proportionnalité à l'égard d'un ordre de démolition ou de remise en état. Il
doit cependant s'accommoder du fait que les autorités, pour des raisons de
principe, à savoir pour assurer l'égalité devant la loi et le respect de la
réglementation sur les constructions, accordent une importance prépondérante au
rétablissement d'une situation conforme au droit et ne prennent pas ou peu en
considération les inconvénients qui en résultent pour le maître de l'ouvrage
(sur ce qui précède, voir AC.2003.0008 du 17 octobre 2006, consid. 4 et références).
b)
La seule
violation des dispositions de forme relatives à la procédure d'autorisation de
construire est en principe insuffisante pour justifier l'ordre de démolition
d'un ouvrage non autorisé, si ledit ouvrage est conforme aux prescriptions
matérielles applicables (RDAF 1979 p. 231). La violation du droit matériel par des
travaux non autorisés ne suffit pas non plus à elle seule à justifier leur
suppression. L'autorité doit examiner la nature et l'importance des aspects non
réglementaires des travaux et procéder à une pesée des intérêts en présence,
soit l'intérêt public au respect de la loi (et donc à la suppression de
l'ouvrage non réglementaire construit sans permis) et l'intérêt au maintien de
celui-ci (ATF 134 II 97 consid. 3.1 p. 100 et les arrêts cités).
Selon la jurisprudence, l'ordre de
démolir une construction ou un ouvrage édifié sans permis et pour lequel une
autorisation ne peut être accordée n'est en principe pas contraire au principe
de la proportionnalité. Il le devient dans l'hypothèse où les écarts par
rapport à la règle sont mineurs et que l'intérêt public n'est pas suffisamment
important pour justifier le dommage que la démolition causerait au propriétaire
(v. ATF 123 II 248, cons. 4a;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,
op. cit.,
n° 990, p. 426). Il importe donc d'effectuer,
avant de confirmer ou d'infirmer cet ordre de remise en état, une pesée des
intérêts en présence, soit l'intérêt public au respect de la loi et l'intérêt
privé au maintien de l'ouvrage (v. notamment sur ce point, arrêts AC 2001.0189
du 10 janvier 2002; AC.2000.0112 du 29 décembre 2000; AC.1999.0010 du 13 avril
2000). L'autorité doit examiner d'office quel est le moyen le plus approprié
pour atteindre le but recherché sans porter excessivement atteinte au droit du
constructeur. Elle peut offrir à celui-ci la possibilité de faire des
propositions sur la manière de remédier aux violations de la réglementation
existante. Si ces propositions sont inadéquates, l'autorité n'en reste pas
moins tenue de rechercher, parmi les mesures d'exécution envisageables, celles
qui apparaissent le mieux proportionnées; elle examinera par exemple au moment
d'exécuter sa décision si le but recherché ne peut être atteint par une
solution moins rigoureuse (v. ATF 108 Ib 219 cons. 4d). Le Tribunal administratif
a aussi jugé (voir par exemple AC.1997.0052 du 16 décembre 1998) que le coût
des travaux de remise en état représente également un élément important à
prendre en considération dans le cadre de la pesée des intérêts en présence, à
laquelle l'autorité doit se livrer (v. en outre arrêts AC.2006.0238, déjà
cité ; AC.2001.0166 du 10 juin 2002, confirmé par ATF 1A.152/2002 du 10
juillet 2003, plus particulièrement consid. 6).
c) A teneur de la décision attaquée,
les entités paysagères aménagées peuvent subsister pour autant qu’elles soient
replantées selon une configuration d’un champ cultivé sous la forme
d’une plantation en ligne ou, s’agissant d’espèces buissonnantes indigènes,
selon le principe d’une haie libre sise en bordure des champs. En revanche, les
lieux, soit la bande de terre de 4’800 m
²,
sur laquelle s’étendent actuellement les massifs, devront être
remis en un état permettant leur exploitation. Outre l’enlèvement des
plantations, cela signifierait la suppression des chemins (en dalles de granit)
et des places, ainsi que l’enlèvement des bancs et des pierres entreposées. Or,
la recourante est disposée à supprimer certains aménagements (dalles en granit,
pierres massives). Elle tient en revanche à maintenir les plantations et les
haies en leurs endroits actuels, tout en aménageant en herbe l’ensemble des
cheminements à l’intérieur de la parcelle.
A l’issue de la vision locale, le
Tribunal retient qu’il n’est pas disproportionné d’exiger de la recourante
qu’elle supprime purement et simplement les aménagements et les chemins
réalisés. La décision attaquée ne compromet pas pour autant l’essence même de
son but social. L’autorité intimée l’a indiqué dans ses dernières écritures. Dans
l’hypothèse où elle souhaiterait les maintenir à cet endroit, il appartiendra,
le cas échéant, à la recourante de replanter ses massifs sous une autre forme,
respectueuse de l’aire et de l’économie agricoles traditionnelles. Avec l’aide
de l’autorité intimée, il n’est cependant pas exclu que la recourante puisse
aménager tout ou partie de son parc didactique plus en amont, dans les espaces
de dégagement de l’ancienne maison d’habitation n° 216 faisant partie du domaine.
Quoi qu’il en soit, la suppression
des entités
paysagères 2 à 9, y compris les chemins de liaison et les haies,
sous leurs formes actuelles, ainsi que l’enlèvement des bancs
installés, ne semblent pas devoir entraîner pour la recourante un préjudice
excessif, eu égard à l’atteinte portée à la zone agricole in casu. Dans ces
conditions, la remise en état des lieux sera confirmée.
5.
ll s’ensuit que le recours ne peut qu’être rejeté
et la décision attaquée, confirmée. Un émolument d’arrêt sera mis à la charge
de la recourante, qui succombe (
art. 49 et 91 de la loi
vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative – LPA-VD; RSV
173.36; en vigueur depuis le 1
er
janvier 2009)
.
L’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte (art. 49 al. 1 et 91
LPA-VD); en effet, l’Etat de Vaud et la Confédération
n'ont, en la matière, pas droit à des dépens (art. 56 al. 3 LPA).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Service du développement
territorial du 30 juillet 2008 est confirmée.
III.
Les frais d’arrêt, par 2’500 (deux mille cinq
cents) francs, sont mis à la charge de la Fondation La Coudre.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 23 septembre 2009
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint. Il peut faire l'objet, dans les
trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le
recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss
de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.