vd_omni · GE.2023.0163 · 2023-12-04 · fr

A.________/Police cantonale du commerce | Recours d'une entreprise de taxis contre la délivrance, par la Police cantonale du commerce, de macarons dont la validité est limitée au 31 décembre 2023, au motif que les quatre véhicules utilisés pour le transport professionnel de personnes ne respectent pas la limite de 118 g CO2/km fixée par l'art. 20 al. 2 RTTP. Contrôle concret de cette disposition. Pas de violation du principe de la primauté du droit fédéral. L'exigence que les véhicules servant au transport professionnel de personnes respectent la limite de 118 g CO2/km ne constitue pas une atteinte grave à la liberté économique. Ladite atteinte est admissible d'un point de vue constitutionnel; elle est en particulier justifiée par un intérêt public, à savoir la protection de l'environnement par la réduction des émissions de gaz à effet de serre; elle est en outre conforme au principe de proportionnalité, ce d'autant que la recourante a bénéficié d’un délai de quatre ans pour mettre son parc automobile en conformité. Pas d'inégalité: il est admissible de traiter le transport professionnel de personnes différemment d'autres activités économiques exercées à l'aide de véhicules. Pas de violation du principe de la bonne foi, ni de la LMI. Rejet du recours.Recours au TF rejeté par arrêt 2C_38/2024 du 19 août 2024.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 04.12.2023 GE.2023.0163

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
4 décembre 2023
Composition
M. Guillaume Vianin,
président
; MM. François Kart et Raphaël
Gani, juges; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourante
A.________
à ********, représentée
par Me Nicolas Mattenberger, avocat à Vevey.
Autorité intimée
Police cantonale du commerce,
à
Lausanne.
Objet
Taxis
Recours A.________ c/ décision de la Police cantonale du
commerce du 23 juin 2023 (octroi de macarons en faveur des véhicules VD ********,
VD ********, VD ******** et VD ********).
Vu les faits suivants:
A.
La société A.________ (ci-après aussi : la société), sise à Renens,
a pour but, selon l’inscription au registre du commerce, l’exploitation d'une
entreprise de taxis, la mise à disposition de voitures automobiles légères,
avec chauffeur, pour le transport de personnes, ainsi que le transport de
personnes et de marchandises par minibus. Elle possède une flotte de dix-sept
véhicules et exerce son activité principalement en région lausannoise.
Au début juin 2022, la société a commandé à la
société B.________ quatre véhicules ********, qui devaient être livrés dans un
délai de trois mois.
L’étiquette énergétique des quatre véhicules en
question mentionne des émissions de 137 grammes de CO
2
par km, ce
qui donne droit à un rabais écologique de 75% sur la taxe automobile annuelle.
Pour des raisons indépendantes de la volonté de la
société, liées principalement au conflit en Ukraine et à ses répercussions sur
le marché de l’automobile, la livraison des véhicules précités a été retardée
de plusieurs mois.
Au début de l’année 2023, le Service des automobiles
et de la navigation a procédé à l’immatriculation des véhicules et délivré les
permis de circulation. Le Service intercommunal de taxis de l’arrondissement de
Lausanne a octroyé à la société les cartes de taxi avec usage accru du domaine
public.
La société a adressé les formulaires d’annonce
concernant chacun des véhicules précités à la Police cantonale du commerce, qui
les a reçus respectivement le 3 février 2023 (véhicules immatriculés VD ********
et VD ********), le 6 mars 2023 (VD ********) et le 14 avril 2023 (VD ********).
B.
Par courrier du 15 mars 2023, la Police cantonale du commerce a informé
l’administrateur de la société qu’un nouveau régime cantonal du transport de
personnes à titre professionnel était entré en vigueur le 1
er
janvier
2020. Un délai de trois ans était prévu, au terme duquel les véhicules utilisés
pour le transport de personnes à titre professionnel ne pouvaient plus dépasser
la valeur limite d'émissions de 118 g/km de CO
2
.
Par courriers des 17 et 27 mars, ainsi que 3 mai
2023, la Police cantonale du commerce a rendu la société attentive au fait que
les véhicules pour lesquels les formulaires d’annonce lui avaient été adressés
émettaient 137 g/km de CO
2
, soit davantage que la limite de 118
g/km. Un délai a été imparti à la société pour se déterminer à cet égard.
Dans un courrier du 12 juin 2023, la société, qui
agissait par la plume d’un mandataire professionnel, a déploré le fait que le
courrier informatif du 15 mars 2023 lui soit parvenu seulement après l’expiration
du délai de trois ans. La société a relevé les difficultés que la limitation à
118 g/km de CO
2
pose pour les taxis: les quelques véhicules hybrides
respectant cette limite ne seraient pas adaptés au transport professionnel de
personnes; il faudrait dès lors utiliser des voitures électriques, qui seraient
soit trop petites et/ou d’une autonomie insuffisante, soit excessivement
chères. Au terme de son écriture, elle a demandé à bénéficier d’une dérogation
lui permettant d’utiliser les quatre véhicules acquis "à tout le moins
jusqu’au 1
er
juillet 2025". Cette date correspond à celle à
partir de laquelle aucun véhicule ne pourra être affecté au service des taxis
s’il émet du CO2, en vertu de l'art. 24 al. 3 du règlement intercommunal sur le
service des taxis de l'arrondissement de Lausanne.
Par décision du 23 juin 2023, la Police cantonale du
commerce a octroyé les macarons nos 00002196 à 00002199 pour les quatre
véhicules en question (chiffre 1), limité la validité de ces macarons au 31
décembre 2023 (2), n’est pas entrée en matière sur la demande de dérogation (3)
et a fixé à 300 fr. l’émolument relatif à la demande et au traitement du
dossier (4).
C.
Par acte du 28 août 2023, A.________ (ci-après: la recourante) a saisi
la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d’un
recours contre cette décision, dont elle demande principalement la réforme, en
ce sens que les quatre macarons soient valables pendant quatre ans à compter de
leur émission, soit jusqu’au 23 juin 2027 et qu’il soit renoncé à percevoir un
émolument pour le traitement du dossier. Subsidiairement, elle conclut à ce que
la cause soit renvoyée à la Police cantonale du commerce (ci-après: l'autorité
intimée) pour nouvelle décision dans le sens des considérants de l’arrêt. A
l'appui de ces conclusions, la recourante soulève les griefs de violation de la
primauté du droit fédéral, de violation de la liberté économique, ainsi que des
principes d'égalité et de la bonne foi.
L'autorité intimée a produit son dossier; dans sa réponse,
elle propose le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée.
La recourante a répliqué; elle maintient ses
conclusions, en dénonçant aussi une violation de la loi fédérale du 6 octobre
1995 sur le marché intérieur (LMI; RS 943.02).
L'autorité intimée s’est déterminée à son tour; elle
maintient les siennes.
Considérant en droit:
1.
a) La décision attaquée a été prise en application de la loi cantonale
du 31 mai 2005 sur l’exercice des activités économiques (LEAE; BLV 930.01),
dont l’art. 92 prévoit que les décisions cantonales et communales prises en
application de la présente loi peuvent faire l'objet de recours auprès du
Tribunal cantonal, conformément à la loi sur la procédure administrative.
Interjeté dans le délai de trente jours de l'art. 95
de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD;
BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus
les conditions énoncées aux art. 75 et 79 LPA-VD (par renvoi de art. 99
LPA-VD).
Partie à la procédure ayant abouti à la décision
attaquée et directement atteinte par la décision entreprise, la recourante dispose
de la qualité pour agir, dans la mesure où l'admission du recours lui
procurerait un avantage puisqu’il prolongerait au 23 juin 2027 la durée de
validité des macarons qui lui ont été délivrés (cf. art. 75 al. 1 let. a
LPA-VD).
Il y a ainsi lieu d'entrer en matière.
b) La recourante fait valoir notamment que les
dispositions sur lesquelles la décision attaquée se fonde, à savoir les art.
62e al. 3 LEAE et 20 du règlement du Conseil d'Etat du 11 décembre 2019 sur le
transport de personnes à titre professionnel (RTTP; BLV 740.25), sont
contraires au droit constitutionnel à plusieurs titres.
Lorsque, comme en l'espèce, la partie recourante
s'oppose à une décision en soulevant le grief d'inconstitutionnalité des normes
sur lesquelles elle se fonde, elle requiert l'autorité de recours de procéder à
un contrôle concret desdites normes. Dans ce cadre, le fait que les normes
cantonales n’ont pas fait l’objet d’un contrôle abstrait de leur constitutionnalité
au moment de leur adoption ne limite pas le pouvoir du Tribunal cantonal
d’examiner leur conformité au droit supérieur à l'occasion d’un recours dirigé
contre une décision d’application (cf. arrêt FI.2017.0118 du 13 février 2019
consid. 1a).
2.
a) aa) Entrée en vigueur le 1
er
janvier 2006, la LEAE a remplacé
d'anciens textes cantonaux relatifs à la police du commerce et réglemente dans
un seul acte les activités économiques concernées. Elle doit notamment rappeler
le principe fondamental de la liberté économique et ses limites (cf. Exposé des
motifs et projet de loi,
in
: Bulletin du Grand Conseil [BGC] 2005 tome
1A, pp. 221-222). Elle tend à réglementer certaines activités économiques à
risque, en les soumettant notamment à l’obtention préalable d’une autorisation,
qui constitue une mesure de politique économique proportionnée et qui permet de
garantir la protection du public contre les dangers qui y sont liés (ibid., p.
225). Comme l’indique son art. 1
er
al. 1, la LEAE a pour but de
garantir l'ordre, la sécurité et la santé publics ainsi que de protéger le
public contre les agissements déloyaux en affaires.
Au nombre des activités soumises à autorisation
figure le transport de personnes à titre professionnel au sens du droit fédéral
(art. 4 let. m LEAE).
Le 1
er
janvier 2020 est entrée en vigueur
la novelle du 12 mars 2019 (FAO du 26 mars 2019) qui a apporté des
modifications au régime juridique des taxis, lequel était auparavant exclusivement
de la compétence des communes. Les nouvelles dispositions, dont l’adoption a
été rendue nécessaire par l’arrivée sur le marché des véhicules de transport
avec chauffeur (VTC) et des diffuseurs de courses, tendent à définir, de
manière synthétique, les conditions d’accès à l’activité de transport de
personnes à titre professionnel, en veillant à la sécurité publique et à la
protection des consommateurs (exposé des motifs et projet de loi n°48 modifiant
la LEAE [ci-après: EMPL], p. 10).  L’art. 12a al. 1 LEAE soumet désormais à
autorisation de l’autorité cantonale compétente: l'activité des chauffeurs
pratiquant le transport de personnes à titre professionnel (let. a), l'exploitation
d'une entreprise de transport de personnes à titre professionnel (let. b) et l'activité
exercée par les diffuseurs de courses ayant leur siège en Suisse (let. c). Les
communes restent compétentes pour délivrer aux taxis une autorisation
d'utilisation accrue du domaine public (art. 12a al. 2 LEAE). Est considérée
comme taxi l'activité de transport de personnes à titre professionnel ayant
obtenu une autorisation cantonale qui bénéficie d'une autorisation communale
permettant un usage accru du domaine public (art. 74a al. 2 LEAE). Seuls les
taxis peuvent prétendre au droit de sillonner les rues à la recherche de
clients et de prendre en charge ceux qui les hèlent, si le règlement communal
le prévoit (art. 74a al. 6 2e phr. LEAE).
Le régime des autorisations cantonales est défini
aux art. 62a ss LEAE. Selon les dispositions transitoires de l'art. 101a al. 4
LEAE, les détenteurs d'une autorisation communale doivent déposer les demandes
d'autorisations cantonales requises dans un délai de 6 mois dès l'entrée en
vigueur de la novelle du 12 mars 2019, soit jusqu'au 30 juin 2020; ils sont autorisés
à poursuivre leur activité jusqu'à l'entrée en force de la décision cantonale rendue
en application du nouveau droit.
Intitulé "Autorisations", l’art. 62e LEAE
définit les conditions à remplir pour obtenir une autorisation en matière de
transport de personnes à titre professionnel, au sens de l’art. 12a al. 1 LEAE.
Son alinéa 3 a la teneur suivante:
"Le requérant fournit à l'autorité compétente la preuve
que les taxis et les VTC respectent les limitations d'émissions de CO
2
établies dans le règlement d'exécution, au plus tard trois ans après l'entrée
en vigueur de la présente loi. Il tient ensuite à disposition de l'autorité
compétente les documents attestant du respect de ces limitations."
A l’origine, cet alinéa ne faisait pas partie de l’EMPL,
tel qu'il a été soumis au Grand Conseil. L’art. 62e al. 3 LEAE a été introduit
à la suite d’un amendement adopté au cours du premier débat législatif,
initialement sous la forme d’un alinéa 1
bis
visant à établir dans un
règlement d’exécution les limites d’émission de CO
2
des véhicules
destinés au transport de personnes (cf. BGC, séance du mardi 29 janvier 2019,
p. 59).
bb) Les dispositions légales relatives aux autorisations
du transport de personnes à titre professionnel sont complétées par le RTTP.
Aux termes de l'art. 2 al. 1 RTTP, la LEAE et le RTTP
s'appliquent aux chauffeurs, aux entreprises de transport de personnes à titre
professionnel et aux diffuseurs de courses qui proposent des courses
professionnelles avec des véhicules non guidés, construits et équipés pour
transporter neuf personnes au maximum, conducteur compris, au sens de l'art. 8
al. 1 let. a de l'ordonnance fédérale du 4 novembre 2009 sur le transport de
voyageurs (OTV; RS 745.11). Sont réputées professionnelles les courses qui sont
effectuées régulièrement par un conducteur ou avec un véhicule, dans le but de
réaliser un profit économique. Selon l'art. 2 al. 2 RTTP, les courses sont
régulières si elles sont effectuées au moins deux fois dans des intervalles de
moins de seize jours. Le profit économique est réputé réalisé lorsque le prix
requis pour la course dépasse les coûts du véhicule et l'indemnisation des
dépenses du conducteur, conformément à l'art. 3 al. 1 de l'ordonnance fédérale
du 6 mai 1981 sur la durée du travail et du repos des conducteurs
professionnels de véhicules légers affectés au transport de personnes et de
voitures de tourisme lourdes (OTR 2; RS 822.222).
Aux termes de l'art. 1 al. 3 RTTP, la notion d'usage
accru du domaine public au sens de l'article 74a de la loi s'entend notamment de
l'utilisation des voies réservées aux bus moyennant une autorisation communale,
avec ou sans permis de stationner sur le domaine public.
Le RTTP contient des dispositions applicables à
l'ensemble des véhicules utilisés pour le transport de personnes à titre
professionnel (Section I "Dispositions communes" du Chapitre IV
"Véhicules"), dont on cite les suivantes:
"(…)
Art. 19     Exigences techniques
Les véhicules utilisés pour le transport de personnes à titre
professionnel doivent répondre aux exigences techniques fixées par le droit
fédéral, ainsi que par la loi et le présent règlement.
Art. 20     Limitation des émissions de CO
2
1
Au terme du délai de trois ans fixé à l'article
62e alinéa 3 de la loi, les titulaires d'autorisation d'entreprise de transport
de personnes à titre professionnel démontrent qu'ils ont, durant la période
écoulée, pris les dispositions nécessaires pour diminuer les émissions de CO
2
de leur(s) véhicule(s).
2
En particulier, ils devront démontrer à cette
échéance que tous leurs véhicules, affectés au transport de personnes à titre
professionnel à compter du 1
er
janvier 2020, respectent les
conditions fixées par le Conseil fédéral dans l'ordonnance sur la réduction des
émissions de CO
2
.
Art. 21     Nouveaux véhicules et remplacement de véhicules
1
Toute entreprise de transport de personnes à
titre professionnel ou diffuseur de courses doit annoncer à l'autorité
d'application au moins 10 jours avant sa mise en service, au moyen de la
formule officielle prévue à cet effet:
a.         tout nouveau véhicule;
b.         tout remplacement de véhicule.
2
Une copie du permis de circulation est jointe à
cette annonce.
3
Le véhicule nouveau ou
de remplacement ne pourra être mis en service qu'après avoir été équipé
conformément aux exigences des sections I et II du présent chapitre.
Art. 22     Macaron
1
Tout véhicule destiné
au transport de personnes à titre professionnel (taxi ou VTC) est muni en
permanence du macaron officiel remis par l'autorité d'application.
(…)"
L'art. 20 al. 2 RTTP renvoie ainsi à la législation
fédérale sur la réduction des émissions de CO
2
.
b) aa) Aux termes de l’art. 74 al. 1 Cst., la
Confédération légifère sur la protection de l’être humain et de son
environnement naturel contre les atteintes nuisibles ou incommodantes. L’al. 3
de la disposition précitée ajoute que l’exécution des dispositions fédérales
incombe aux cantons dans la mesure où elle n’est pas réservée à la
Confédération par la loi.
En 2011, les Chambres fédérales ont adopté la loi
fédérale du 23 décembre 2011 sur la réduction des émissions de CO
2
(loi sur le CO
2
; RS 641.71; concernant le contexte, notamment au
regard des engagements internationaux de la Suisse, dans lequel cette loi a été
adoptée, voir arrêt TF 2C_778/2018 du 11 juin 2019 consid.3), qui vise à
réduire les émissions de gaz à effet de serre, en particulier les émissions de
CO
2
dues à l’utilisation énergétique des agents fossiles
(combustibles et carburants), l’objectif étant de contribuer à ce que la hausse
de la température mondiale soit inférieure à 2 °C (art. 1 al. 1 loi sur le CO
2
).
L’art. 10 de la loi sur le CO
2
, dans sa teneur en vigueur depuis le
1
er
janvier 2018, dispose que les émissions de CO
2
des
voitures de tourisme mises en circulation pour la première fois doivent être
réduites, d’ici à fin 2015, à 130 g de CO
2
/km en moyenne, et
d’ici à fin 2020, à 95 g de CO
2
/km en moyenne (al. 1). Les
émissions de CO
2
des voitures de livraison et des tracteurs à
sellette d’un poids total allant jusqu’à 3,50 t (tracteurs à sellette légers)
mis en circulation pour la première fois sont réduites en moyenne à 147 g de CO
2
/km
d’ici à fin 2020 (art. 10 al. 2 loi sur le CO
2
).
Afin d’atteindre ces buts, chaque importateur et
chaque constructeur de véhicules visés aux al. 1 et 2 est tenu de réduire,
conformément à sa valeur cible spécifique (au sujet de cette notion, cf. art.
11 loi sur le CO
2
), les émissions moyennes de CO
2
des
véhicules qu’il a importés ou construits en Suisse et qui ont été mis en
circulation pour la première fois au cours de l’année considérée (art. 10 al. 3
loi sur le CO
2
). Les valeurs cibles visées aux al. 1 et 2 se basent
sur les méthodes de mesure utilisées jusqu’ici. En cas de changement de
méthode, le Conseil fédéral fixe dans les dispositions d’exécution les valeurs
cibles correspondant à celles visées dans ces alinéas. Il désigne les méthodes
de mesure à utiliser et tient compte des réglementations de l’Union européenne
(art. 10 al. 4 loi sur le CO
2
). Il s'agit notamment d'inciter le
secteur automobile à investir dans de nouvelles technologies par l'introduction
d'un modèle qui vise à promouvoir la vente de véhicules à bon rendement
énergétique et à faible taux d'émissions en mettant à la charge des importateurs
de voitures de tourisme et des constructeurs suisses de voitures une éventuelle
sanction financière. La sanction est prononcée à la fin de l'année civile si
l'importateur ou le constructeur dépasse la valeur cible spécifique qui lui est
assignée (Message relatif à l'initiative populaire "pour des véhicules
plus respectueux des personnes" et à une modification de la
loi sur le CO
2
du 20 janvier 2010, FF 2010
p. 885 ss, 910 s. et 915). En effet, en vertu de l'art. 13 al. 1 de la loi
sur le CO
2
, si les émissions moyennes de CO
2
du parc de véhicules
neufs d'un importateur ou d'un constructeur dépassent la valeur cible
spécifique, celui-ci est tenu de verser à la Confédération les montants définis
à la lettre a pour chaque nouvelle voiture immatriculée dans une année civile
pendant la période allant de 2013 à 2018, puis, à partir du 1
er
janvier
2019, entre 95 et 152 fr. pour chaque gramme de dépassement de la valeur cible
spécifique (let. b).
bb) Les dispositions d'exécution sont contenues dans
l’ordonnance fédérale du 30 novembre 2012 sur la réduction des émissions de CO
2
(
ordonnance sur le CO
2
; RS 641.711). Dans
sa teneur en vigueur depuis le 1
er
janvier 2021, l'art. 17f de
l'ordonnance sur le CO
2
a la teneur suivante:
"
1
[...]
2
En application des procédures de corrélation et
d’essai visées à l’al. 1, les valeurs cibles suivantes correspondent à celles
visées à l’art. 10, al. 1 et 2, de la loi sur le CO
2
:
a.    pour les voitures de tourisme: 118 grammes CO
2
/km;
b.    pour les voitures de livraison et les tracteurs à
sellette légers: 186 grammes CO
2
/km."
Les art. 17a, 17b et 17c de l'ordonnance sur le CO
2
décrivent dans quelle mesure les dispositions du Chapitre 3 ("Mesures
visant à réduire les émissions de CO
2
des voitures de tourisme, des
voitures de livraison et des tracteurs à sellette légers"; art. 17 à 39)
s'appliquent respectivement aux voitures de tourisme, aux voitures de livraison
et aux tracteurs à sellette léger, en renvoyant, pour chacune de ces
catégories, à l'ordonnance fédérale du 19 juin 1995 concernant les exigences
techniques requises pour les véhicules routiers (OETV; RS 741.41).
Les notions de voiture de tourisme, de voiture de
livraison et de tracteur à sellette léger sont définies à l'art. 11 OETV, qui
traite des voitures automobiles de transport. Cette dernière notion désigne les
voitures automobiles affectées au transport de personnes ou de choses, ainsi
que les voitures automobiles tirant des remorques (art. 11 al. 1 OETV). Elle
comprend plusieurs catégories, dont les trois citées plus haut. Les "voitures
de tourisme" sont des voitures automobiles légères (jusqu’à 3,50 t [cf.
art. 10 al. 2 OETV]) affectées au transport de personnes comptant neuf places
assises, conducteur compris, au maximum (art. 11 al. 2 let. a OETV). Par
opposition, une voiture automobile légère affectée au transport de personnes
comptant plus de neuf places assises, conducteur compris, constitue un
"minibus" (art. 11 al. 2 let. c OETV).
Les "voitures de livraison" sont des
voitures automobiles légères (jusqu’à 3,50 t [cf. art. 10 al. 2 OETV]) affectées
au transport de choses, y compris celles qui sont équipées, dans le compartiment
de charge, de sièges supplémentaires rabattables destinés au transport
occasionnel et non professionnel de personnes, pour autant que le nombre total
de places assises, siège du conducteur inclus, ne soit pas supérieur à 9 (art.
11 al. 2 let. e OETV). Les "tracteurs à sellette" sont des voitures
automobiles conçues pour tirer des semi-remorques. Ils peuvent avoir leur
propre pont de charge. Les "véhicules articulés" sont la combinaison
d’un tracteur à sellette et d’une semi-remorque. Leur classement dans la
catégorie des véhicules lourds ou légers dépend uniquement du poids total du
tracteur à sellette (art. 11 al. 2 let. i OETV).
S'agissant de la distinction entre véhicules
affectés au transport de personnes et véhicules affectés au transport de choses,
l'art. 9 al. 4 OETV dispose que les véhicules affectés à la fois au transport
de personnes et au transport de choses sont classifiés d’après leurs
caractéristiques principales.
3.
Invoquant la primauté du droit fédéral, la recourante fait valoir que la
Confédération est seule habilitée à réglementer l'admission des véhicules à la
circulation routière. L'exigence posée par l'art. 20 al. 2 RTTP que le véhicule
respecte la limite de 118 g de CO2/km restreindrait indirectement l'admission à
la circulation, en violation du droit fédéral. Cette exigence ne pourrait non
plus être justifiée par la protection de l'environnement et, en particulier, la
protection de l'air, car, selon les art. 36 et 41 de la loi fédérale du 7
octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01), les cantons
n'ont en la matière qu'une compétence d'exécution de la législation fédérale.
a) Garanti à l'art. 49 al. 1 Cst., le principe de la
primauté du droit fédéral fait obstacle à l'adoption ou à l'application de
règles cantonales qui éludent des prescriptions de droit fédéral ou qui en
contredisent le sens ou l'esprit, notamment par leur but ou par les moyens
qu'elles mettent en oeuvre, ou qui empiètent sur des matières que le
législateur fédéral a réglementées de façon exhaustive (ATF 148 II 121 consid.
8.1 p. 133; 146 II 309 consid. 4.1 p. 311 s.). Cependant, même si la
législation fédérale est considérée comme exhaustive dans un domaine donné, une
loi cantonale peut subsister dans le même domaine en particulier si elle
poursuit un autre but que celui recherché par le droit fédéral. En outre, même
si, en raison du caractère exhaustif de la législation fédérale, le canton ne
peut plus légiférer dans une matière, il n'est pas toujours privé de toute
possibilité d'action. Ce n'est que lorsque la législation fédérale exclut toute
réglementation dans un domaine particulier que le canton perd toute compétence
pour adopter des dispositions complétives, quand bien même celles-ci ne
contrediraient pas le droit fédéral ou seraient même en accord avec celui-ci
(ATF 148 I 198 consid. 3.4 p. 204 s.; 143 I 109 consid. 4.2.2 p. 113 s., 352
consid. 2.2 p. 354 s.; 140 I 218 consid. 5.1 p. 221).  En outre, même dans les
domaines dans lesquels la législation fédérale a mis en oeuvre une compétence non
limitée aux principes de la Confédération, des compétences réservées ou
déléguées en faveur des cantons peuvent néanmoins subsister; ceux-ci peuvent de
plus se voir attribuer des tâches résultant de l'exécution du droit fédéral en
vertu de l'art. 46 Cst. (ATF 143 I 109 consid. 4.2.2 p. 114).
b) Selon l'
art. 82 Cst.
,
la Confédération légifère sur la circulation routière (al. 1). En matière de
circulation routière, la Confédération dispose d'une compétence globale et
concurrente (Eva Maria Belser, in: Niggli/Probst/Waldmann [édit.], Basler
Kommentar, Strassenverkehrsgesetz, 2014, n. 1 ad art. 2 LCR). Elle a fait usage
de sa compétence notamment en édictant la loi fédérale du 19 décembre 1958 sur
la circulation routière (LCR; RS 741.01).
Selon l’art. 8 LCR, le Conseil fédéral édicte des
prescriptions sur la construction et l’équipement des véhicules automobiles et
de leurs remorques (al. 1). Il prend à cet égard les mesures indiquées en vue
de sauvegarder la sécurité de la circulation et d’empêcher le bruit, la
poussière, la fumée, l’odeur ainsi que les autres effets nuisibles ou
incommodants qui résultent de l’emploi des véhicules. Il tient compte, de
surcroît, des besoins des personnes handicapées (al. 2). En exécution de ces
dispositions, l’admission des véhicules automobiles est régie par les art. 71
ss de l’ordonnance fédérale du 27 octobre 1976 réglant l’admission des
personnes et des véhicules à la circulation routière (OAC; RS 741.51).
D'après l'art. 106 LCR, les cantons sont chargés de
l’exécution de la présente loi. Ils prennent les mesures nécessaires à cet
effet et désignent les autorités cantonales compétentes (al. 2). Les cantons
restent compétents pour édicter des prescriptions complémentaires sur la
circulation routière, sauf en ce qui concerne les véhicules automobiles et les
cycles, les tramways et chemins de fer routiers (al. 3). A cet égard, la
réglementation fédérale est exhaustive (Bernhard Waldmann/Raphael Kraemer, in:
Basler Kommentar, Strassenverkehrsgesetz, op. cit., n. 13 ad art. 106 LCR).
c) L'art. 20 al. 2 RTTP pose une exigence en termes
d'émissions de CO
2
des véhicules affectés au transport professionnel
de personnes, dans le cadre de la procédure d'autorisation à laquelle est
soumise cette activité économique, procédure pour laquelle la compétence
cantonale a été admise par le Tribunal fédéral (cf. arrêts TF 2C_84/2019 du 20
septembre 2019 consid.
6.2.2; 2C_940/2010 du 17 mai 2011
consid. 2.1
) et n'est pas remise en cause en l'espèce. Il ne s'agit donc
pas d'une disposition régissant l'admission à la circulation des véhicules
automobiles concernés, de sorte que le grief de violation de la primauté du
droit fédéral est mal fondé à cet égard.
L'exigence en question a pour effet de restreindre
la liberté économique à des fins de protection de l'environnement (cf. consid.
4c/bb ci-après). Cette finalité ne signifie pas pour autant que les art. 62e
al. 3 LEAE et 20 al. 2 RTTP empiètent sur la compétence fédérale prévue par la
LPE, puisque, d'une part, la LPE n'est pas la seule loi fédérale régissant la
protection de l'environnement (cf. art. 3 et 4 LPE) et, que, d'autre part, les
cantons disposent également de compétences en la matière, comme le montre l'introduction
récente de l'art. 52b de la Constitution vaudoise, qui traite de la protection
du climat. A cet égard aussi, le grief de violation de la primauté du droit
fédéral doit être rejeté.
4.
La recourante se plaint d’une restriction inconstitutionnelle de sa
liberté économique.
a) aa) Aux termes des art. 27 de la
Constitution fédérale et 26 de la Constitution vaudoise, la liberté économique
est garantie (al. 1); elle comprend notamment le libre choix de la
profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son
libre exercice (al. 2).
La liberté économique protège le libre exercice de
l'activité économique lucrative privée (art. 27 al. 2 Cst.). Toute mesure ayant
une incidence sur cette liberté ne constitue toutefois pas une limitation de
celle-ci et il y a lieu de se montrer restrictif pour admettre l'existence
d'une telle limitation (ATF 148 II 121 consid. 7.1 p. 130 avec renvoi à ATF 125
I 182 consid. 5b).
Cette liberté protège toute activité économique
privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou
d'un revenu, telle que l'activité de chauffeur de taxi (ATF 143 II 598
consid. 5.1; TF 2C_394/2020 du 20 novembre 2020 consid. 7.1). Les
restrictions cantonales à l'exercice de la profession de chauffeur de taxi sont
sur le principe admissibles; elles doivent toutefois reposer sur une base
légale, être justifiées par un intérêt public prépondérant et respecter le
principe de proportionnalité (art. 36 al. 1 à 3 Cst.; TF 2C_400/2021
du 18 août 2021 consid. 3.1).
bb) S'agissant de l'exigence de base légale, les
restrictions graves d'un droit fondamental doivent être prévues par une loi au
sens formel (cf. art. 36 al. 1 2e phrase Cst.).  En cas d'atteinte légère, une
loi au sens matériel suffit (ATF 148 I 33 consid. 5.1 p. 36; 147 I 450 consid.
3.2.1 p. 452, 478 consid. 3.1.2 p. 484). En cas d'atteinte grave requérant une
base légale formelle, celle-ci doit être claire et précise. Il faut que la base
légale ait une densité normative suffisante pour que son application soit
prévisible. Pour déterminer le degré de précision que l'on est en droit
d'exiger de la loi, il faut tenir compte du cercle de ses destinataires et de
la gravité des atteintes qu'elle autorise aux droits fondamentaux (ATF 147 I
393 consid. 5.1.1 p. 396 s.;
148 I 33 consid. 5.1 p. 36
).
Une délégation législative reste toutefois admissible, à condition que la loi
au sens formel contienne une clause définissant clairement le cadre de cette
délégation, qui ne doit pas être dépassé (ATF 140 I 218 consid. 6.5 p. 231 s.).
Pour ce qui est des restrictions à la liberté
économique, le Tribunal fédéral a jugé que le fait d'assujettir une profession
à une autorisation préalable de pratiquer constituait une atteinte grave (ATF
123 I 212 consid. 3a). Il en va de même de la suspension durant trois ans de
l'admission de nouveaux médecins à pratiquer à la charge de l'assurance-maladie
obligatoire, ce qui représentait une interdiction indirecte (et provisoire)
d'une profession (ATF 130 I 26).
La limitation des horaires d'ouverture d'une
discothèque a en revanche été qualifiée d'atteinte légère (TF 2C_881/2013 du 18
février 2014 consid. 4.4), de même qu'une disposition du règlement communal de
la Ville de Lausanne qui permettait à l'autorité de choisir les locataires pour
15% des logements de chaque immeuble subventionné (ATF 131 I 333 consid. 4.2;
pour d'autres exemples d'atteintes – légères ou graves – voir Felix Uhlmann, in:
Waldmann/Belser/Epiney [édit.], Basler Kommentar, Bundesverfasssung, 2015, n.
40 ss ad art. 27 Cst.).
Le Tribunal fédéral s'est prononcé également sur la
question de savoir si des mesures fiscales représentent une restriction de la
liberté économique. A la différence de l'interdiction d'exercer une activité
économique ou du fait de la soumettre à autorisation, le prélèvement de
contributions ne constitue pas une restriction juridique, mais peut de fait
influer sur l'exercice de la liberté économique. Les impôts spéciaux (ou taxes
professionnelles,
Gewerbesteuern
), en particulier, ne sont admissibles
au regard de la liberté économique que pour autant qu'ils ne soient pas
prohibitifs. Une telle contribution est prohibitive si son montant
"empêche la réalisation d'un bénéfice convenable dans le commerce ou la
branche en question, en rendant impossible ou excessivement difficile
l'exercice de la profession". Tel n'est pas le cas si "elle peut être
transférée à l'acheteur, c'est-à-dire si, ajoutée au prix de vente, elle
n'empêche pas l'entreprise de soutenir la concurrence". Dans le cas d'un
arrêté cantonal qui mettait à la charge des organisateurs de manifestations
sportives une part comprise entre 60 et 80 % des coûts de l'engagement de la
police cantonale, le Tribunal fédéral a estimé que cette contribution causale
n'apparaissait pas inconciliable avec la liberté économique. En effet, à
supposer que cet émolument, qui pouvait représenter "des sommes
relativement importantes", ait porté atteinte à la liberté économique, il n'était
pas établi qu'il avait un caractère prohibitif (ATF 135 I 130 consid. 4.2 et
4.3; cf. aussi ATF 148 II 121 consid. 7.1 p. 130 s.). Le Tribunal fédéral a
également nié l'existence d'une violation de la liberté économique (alors
appelée "liberté du commerce et de l'industrie") en présence d'une taxe
d'atterrissage dépendante des émissions concernant l'aéroport de Zurich: à
supposer que cette taxe d'orientation ait porté atteinte à la liberté en
question, les conditions d'une telle restriction étaient réunies (ATF 125 I 182
consid. 5c et 5d).
cc) T
oute restriction d'un droit
fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un
droit fondamental d'autrui (art. 36 al. 2 Cst.).
Les restrictions à la liberté économique peuvent
prendre la forme de prescriptions cantonales instaurant des mesures de police,
des mesures de politique sociale ainsi que des mesures dictées par la
réalisation d'autres intérêts publics (ATF 125 I 322 consid. 3a p. 326; cf. en
outre Giorgio Malinverni/Michel Hottelier/Maya Hertig Randall/Alexandre Flückiger,
Droit constitutionnel suisse, 4
e
éd., vol. II, Berne 2021, n. 1063 s.).
La jurisprudence admet ainsi que la poursuite d’intérêts publics autres que
ceux de police ou de politique sociale puisse justifier l’adoption de mesures
restrictives à la liberté économique; il s’agit notamment de l’aménagement du
territoire, de la protection du patrimoine ou de celle de l’environnement (cf. Malinverni
et al., op. cit., n. 1070; ATF 125 I 182 consid. 5c s'agissant en particulier
de la protection de l'environnement).
dd) Toute restriction d’un droit fondamental doit
être proportionnée au but visé
(art. 36 al. 3 Cst.). Pour
être conforme au principe de la proportionnalité, une restriction à un droit
fondamental doit être apte à atteindre le but visé, lequel ne peut pas être
obtenu par une mesure moins incisive.
En outre, ce
principe interdit toute limitation allant au-delà du but visé et postule un
rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis
(principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des
intérêts; ATF 148 I 160  consid. 7.10 p. 179; 147 IV 145 consid. 2.4.1;
146 I 70 consid. 6.4).
b) En l’espèce, l’autorité intimée a refusé de
délivrer à la recourante des macarons valables au-delà du 31 décembre 2023 pour
les quatre véhicules nouvellement immatriculés, dès lors que leurs émissions de
CO
2
dépassent la limite de 118 g CO
2
/km.
Selon la recourante, le fait de subordonner l'octroi
des macarons à la preuve que le véhicule utilisé pour le transport
professionnel de personnes respecte la limite de 118 g CO
2
/km porte
à la liberté économique une atteinte inconstitutionnelle, les conditions posées
par l'art. 36 Cst. pour restreindre cette liberté n'étant pas réunies.
c) aa) Il n'est pas contesté que l'obligation faite
aux entreprises de transport de personnes à titre professionnel d'utiliser des
véhicules respectant la limitation des émissions de CO
2
de 118 g CO
2
/km
représente une atteinte à la liberté économique. La question est de savoir s'il
s'agit d'une atteinte grave ou légère.
La recourante relève que le transport professionnel
de personnes, pour être adapté aux besoins des usagers et rentable, a besoin de
véhicules particuliers. Il s'agit notamment de transporter des personnes à
mobilité réduite, qui se déplacent à l'aide de moyens auxiliaires, lesquels
doivent pouvoir être chargés dans le véhicule. Cette offre de transport
s'adresse aussi aux voyageurs avec des bagages et à des groupes de personnes,
ce qui suppose de disposer d'un véhicule suffisamment grand, qui puisse en
outre parcourir de longues distances. Or, en l'état du marché des automobiles,
"seuls quelques véhicules hybrides" respecteraient la limite de 118 g
CO
2
/km, mais ces véhicules ne seraient pas adaptés au transport
professionnel de personnes, "de par leur taille et de l'espace"
qu'ils offrent. Quant aux véhicules entièrement électriques, ils seraient soit
trop petits et/ou d'une autonomie insuffisante, soit excessivement chers.
Il est d'abord très douteux que seuls quelques
véhicules hybrides respectent la limite de 118 g CO
2
/km. En effet,
selon le rapport du Conseil fédéral à l'attention de l'Assemblée fédérale, daté
du 2 juin 2023 et intitulé "Effets des prescriptions relatives aux
émissions de CO2 pour les voitures de tourisme, les voitures de livraison et
les tracteurs à sellette légers neufs entre 2012 et 2021" (disponible à
l'adresse 
[consulté le 22 novembre 2023]; cité: rapport du Conseil fédéral), la valeur
moyenne des émissions des voitures de tourisme nouvellement immatriculées en
Suisse en 2021 se montait, toutes motorisations (essence, Diesel, électrique,
hybride rechargeable) confondues, à 129,8 g CO
2
/km (rapport du
Conseil fédéral, p. 5). En raison d'un pouvoir d'achat plus élevé et, par
conséquent, d'une motorisation plus puissante, d'une part plus importante de
4x4 et d'un poids à vide plus élevé, les émissions des voitures nouvellement
immatriculées en Suisse sont supérieures de 20 à 25 g CO
2
/km par
rapport à celles qui le sont dans l'Union européenne (rapport du Conseil
fédéral, p. 4). Il en découle qu'en 2021 déjà, les émissions des voitures de
tourisme nouvellement immatriculées dans l'Union européenne étaient en moyenne
inférieures à la limite de 118 g CO
2
/km, qui vaut d'ailleurs aussi
dans l'Union européenne. Si la moyenne est certes abaissée par les véhicules électriques
et hybrides, il n'en demeure pas moins qu'il existe actuellement de nombreuses
voitures à moteur thermique qui émettent moins de 118 g CO
2
/km, parmi
lesquelles on compte aussi des véhicules pouvant transporter sept personnes ou
disposant d'un grand coffre à bagages.
S'agissant par ailleurs des voitures hybrides et
électriques, on ne voit pas pourquoi il n'existerait pas sur le marché des
modèles adaptés, par la taille et l'espace offert, au transport professionnel
de personnes. Il n'apparaît du reste pas que les quatre véhicules ********
acquis par la recourante présenteraient des particularités à cet égard (la
recourante évoque certes un agencement particulier adapté au transport
professionnel de personnes).
S'il y a lieu d'admettre qu'il existe sur le marché
des véhicules adaptés au transport professionnel de personnes qui n'émettent
pas plus de 118 g CO
2
/km, il est vraisemblable que ces véhicules
coûtent plus cher que d'autres émettant davantage de CO
2
. Tel est le
cas notamment s'il s'agit de véhicules hybrides rechargeables ou électriques.
L'exigence posée par la réglementation cantonale a
donc vraisemblablement pour effet de renchérir le transport professionnel de
personnes. Le surcoût devrait toutefois pouvoir être répercuté sur les clients,
ce d'autant que le régime mis en place devrait permettre d'éviter que des
entreprises concurrentes extracantonales échappent à la limitation litigieuse
(cf. art. 62e al. 6 LEAE et ci-après consid. 7b). Il n'apparaît ainsi pas que
la restriction en cause aurait sur la liberté économique un effet comparable à
celui d'une atteinte grave telle que l'interdiction d'une activité économique
ou l'introduction d'un régime d'autorisation (soumission à autorisation qui est
déjà prévue en l'occurrence par la LEAE, indépendamment de la limitation
litigieuse des émissions de CO
2
). Il y a donc lieu de s'en tenir aux
exigences constitutionnelles applicables aux restrictions légères de la liberté
économique.
Aux termes de l'art. 62e al. 3 LEAE, la personne qui
requiert l'autorisation fournit à l'autorité compétente la preuve que les taxis
et les VTC respectent "les limitations d'émissions de CO
2
établies dans le règlement d'exécution". L'art. 20 RTTP renvoie pour sa
part aux "conditions fixées par le Conseil fédéral dans l'ordonnance sur
la réduction des émissions de CO
2
". S'agissant de véhicules
affectés au transport de personnes à titre professionnel, ces conditions –
relatives aux limites d'émissions de CO
2
– ne peuvent figurer que
dans le chapitre 3 de dite ordonnance, consacré aux "Mesures visant à
réduire les émissions de CO
2
des voitures de tourisme, des voitures
de livraison et des tracteurs à sellette légers". En fait de limites d'émissions
de CO
2
, le chapitre 3 de l'ordonnance fédérale fixe les "valeurs
cibles", au sens de l’art. 10 al. 4 de la loi sur le CO
2
, à
l'art. 17f al. 2. Quoi qu'en dise la recourante, la réglementation mise en
place en droit cantonal, avec son renvoi à l'ordonnance fédérale, est ainsi suffisamment
claire et prévisible, en tout cas au regard des exigences constitutionnelles
applicables à une restriction légère de la liberté économique.
Il ne peut en particulier guère y avoir de doute sur
le point de savoir si les taxis et les VTC (soit les deux catégories de véhicules
affectés au transport de personnes à titre professionnel visées par l'art. 62e
LEAE) doivent respecter la limite ("valeur cible") d'émissions de CO
2
fixée pour les voitures de tourisme (let. a de l'art. 17f al. 2 ordonnance sur
le CO
2
) ou celle afférente aux voitures de livraison et aux
tracteurs à sellette légers (let. b). En effet, s'agissant de ces catégories de
véhicules, l'ordonnance sur le CO
2
(art. 17a à 17c) renvoie à
l'OETV. Cette dernière distingue deux grandes catégories de véhicules: d'une
part, ceux affectés au transport de personnes, au nombre desquels figurent les
voitures de tourisme, et, d'autre part, les véhicules servant au transport de
choses, dont font partie les voitures de livraison (cf. consid. 2b/bb ci-dessus).
Les véhicules affectés au transport de personnes à titre professionnel dont il
est question à l'art. 62e al. 3 LEAE se rattachent donc par définition aux
voitures de tourisme plutôt qu'aux voitures de livraison.
Il est par ailleurs vrai que le droit cantonal
attache au non-respect de la valeur limite de 118 g CO
2
/km d'autres
conséquences que le droit fédéral. En effet, en droit fédéral, la valeur cible
en question s'adresse aux importateurs et constructeurs de voitures de
tourisme. Elle n'est pas entièrement contraignante, puisque, si elle n'est pas
respectée, elle n'empêche pas de mettre en circulation les véhicules neufs
importés ou construits, mais oblige l'importateur ou le constructeur à payer
des montants à la Confédération à titre de sanction (cf. consid. 2b/aa
ci-dessus). En droit cantonal, la limite est au contraire contraignante,
puisque l'entreprise de transport de personnes à titre professionnel qui ne
peut fournir à l'autorité compétente la preuve que le véhicule en cause
respecte la limite d'émission de CO2 n'obtient pas de macaron et ne peut s'en
servir pour exercer son activité économique. Cette conséquence, voulue par le
législateur cantonal, découle de la réglementation cantonale, dont on a vu
qu'elle était suffisamment claire et prévisible. La décision attaquée ne
procède donc pas d'une mauvaise application de l'art. 20 RTTP, comme le
soutient la recourante.
Ainsi, au regard des exigences constitutionnelles
précitées, l'art. 20 RTTP constitue une base légale matérielle suffisante, ce
d'autant qu'il repose sur l'art. 62e al. 3 LEAE.
La recourante invoque l’art. 7 CEDH, qui consacre le
principe "pas de peine sans loi" applicable en droit pénal. Elle perd
de vue ce faisant qu'il s'agit en l'occurrence d'examiner la constitutionnalité
d'une restriction de la liberté économique et non d'une peine au sens du droit
pénal ou d'une sanction administrative répressive (sur cette notion, cf. ATF
147 I 57 consid. 4.2).
bb) Il n'est guère contesté que la restriction
litigieuse est justifiée par un intérêt public, à savoir la protection de
l'environnement par la réduction des émissions de gaz à effet de serre
(concernant les objectifs de la loi sur le CO
2
, voir TF 2C_778/2018
du 11 juin 2019 consid. 3 et 4). Comme on l'a vu plus haut (consid. 4a/cc), la
poursuite d'objectifs liés à la protection de l’environnement, qui ont un rang
constitutionnel (cf. art. 74 al. 1 Cst.), peut justifier des mesures restreignant
la liberté économique.
cc) Sous l’angle de la proportionnalité, la
recourante conteste que la condition de l'aptitude soit réalisée, en relevant que
les véhicules professionnels visés par la restriction litigieuse, soit les taxis
et VTC, ne représentent qu'un faible pourcentage du parc automobile vaudois, à
savoir moins de 1,5% en 2022, de sorte que la mesure n’atteindrait pas le but
de protection de l’environnement recherché.
En faisant valoir que le transport professionnel de
personnes requiert des véhicules particuliers (cf. consid. 4c/aa ci-dessus), la
recourante soutient ensuite que les taxis et VTC devraient être soumis à la
limite d'émissions applicable aux voitures de livraison, soit 186 g CO
2
/km.
Sous l'angle de la pesée d'intérêts, la recourante
met en avant, outre son intérêt privé à la poursuite de son activité sans
limitation, l’intérêt public important que représente le transport
professionnel de personnes, notamment pour la frange de la population pour
laquelle l'accès aux transports publics est malaisé.
De l'avis de la Cour de céans, il est indéniable que
la restriction litigieuse est apte à atteindre le but d'intérêt public
poursuivi. Peu importe que les taxis et VTC ne représentent qu'un faible pourcentage
du parc automobile vaudois, ce qui est d'ailleurs compensé dans une certaine
mesure par une fréquence d’utilisation beaucoup plus élevée en comparaison avec
d'autres véhicules.
La restriction en cause est en outre nécessaire. La
limite de 118 g CO
2
/km ne représente pas une valeur particulièrement
basse applicable aux seuls véhicules affectés au transport professionnel de
personnes, mais correspond à la valeur cible fixée pour l'ensemble des voitures
de tourisme nouvellement mises en circulation en Suisse, dont on a vu qu'en
2021 elle était déjà respectée en moyenne dans l'Union européenne. La valeur
cible de 186 g CO
2
/km applicable aux voitures de livraison et
tracteurs à sellette légers constitue une dérogation justifiée
vraisemblablement par le fait que, sur le marché, il existe peu de véhicules de
ces catégories (notamment les camionnettes s'agissant des voitures de
livraison) dont les émissions de CO
2
sont basses. Or, comme on l'a
vu, il en va différemment des voitures affectées au transport professionnel de
personnes, étant rappelé qu'en l'occurrence les quatre véhicules ******** ne
présentent pas de particularités en termes de taille ou d'espace qui
limiteraient le choix à un petit nombre de véhicules disponibles sur le marché.
S'agissant de la proportionnalité au sens étroit
(pesée des intérêts), la restriction litigieuse a, comme on l'a vu,
vraisemblablement pour effet de renchérir le transport professionnel de
personnes, en contraignant la recourante à acquérir des véhicules
(éventuellement hybrides voire électriques) plus coûteux. Il n'est donc pas
question de supprimer le transport professionnel de personnes, dont l'intérêt
public – notamment celui du service des taxis – est incontestable. Le surcoût éventuel
lié à la restriction litigieuse devrait pouvoir être répercuté sur les clients.
On peut se référer à cet égard par analogie à la jurisprudence fédérale
relative aux mesures fiscales – comme la taxe d'atterrissage dépendante des
émissions – jugées compatibles avec la liberté économique (cf. consid. 4a/bb). En
outre, s'agissant toujours de l'intérêt privé de la recourante, l’autorité
intimée relève que, dans la décision attaquée, elle a tenu compte des effets
sur la branche automobile des circonstances exceptionnelles découlant de la
pandémie de Covid-19 et de la guerre en Ukraine, en délivrant pour les quatre
véhicules de la recourante des macarons valables jusqu'au 31 décembre 2023. A
compter de l'entrée en vigueur de la novelle de la LEAE du 12 mars 2019, le 1er
janvier 2020, la recourante a ainsi bénéficié d’un délai de quatre ans pour
adapter son parc automobile aux exigences de l’art. 62e al. 3 LEAE. Dans ces
conditions, il y a lieu d'admettre que l'intérêt privé de la recourante doit
céder le pas devant l'intérêt public à la protection de l'environnement.
d) Au vu de ce qui précède, la restriction
litigieuse de la liberté économique satisfait aux conditions de l'art. 36 Cst.
Le recours est mal fondé sur ce point.
5.
La recourante se plaint de ce que l'exigence litigieuse constitue une
inégalité de traitement, prohibée par l’art. 8 Cst.
a) Selon la jurisprudence, une décision ou un arrêté
viole le principe d'égalité consacré à l'art. 8 al. 1 Cst. lorsqu'il établit
des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au
regard de la situation de fait à réglementer ou qu'il omet de faire des
distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce
qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est
dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement
différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait
importante. L'inégalité apparaît ainsi comme une forme particulière d'arbitraire,
consistant à traiter de manière inégale ce qui devrait l'être de manière
semblable ou inversement (ATF 146 II 56 consid. 9.1; 145 I 73 consid. 5.1; 144
I 113 consid. 5.1.1). Le législateur dispose d'un large pouvoir d'appréciation
dans le cadre de ces principes et de l'interdiction de l'arbitraire (ATF 145 I
73 consid. 5.1 p. 86; 259 consid. 6.1 p. 270; 145 II 206 consid. 2.4.1 p. 211).
b) aa) La recourante dénonce une inégalité injustifiée
de traitement résultant de l’art. 20 al. 2 RTTP entre, d'une part, le transport
professionnel de personnes par les taxis et VTC et, d'autre part, les autres activités
économiques exercées à l'aide de véhicules (à usage professionnel), telles que les
transports scolaires ou touristiques, les transports de livraison, les soins à
domicile ou encore les transports dans le domaine de la construction.
L'autorité intimée fait valoir que le législateur
cantonal a sciemment voulu imposer des règles supplémentaires, allant au-delà
des normes fédérales, en faveur du climat, pour les véhicules visés par l'art.
2 al. 1 RTTP, qui utilisent de manière accrue le domaine public. Ces véhicules
rouleraient "de manière quasi permanente", leur utilisation
quotidienne étant sans commune mesure avec celle de véhicules utilisés à des
fins privées.
Dans le cas des taxis, la jurisprudence a admis
qu'il y avait usage accru du domaine public dans la mesure où ceux-ci disposent
d'emplacements fixes ("cases jaunes") sur le domaine public (cf. ATF
121 I 129 ss; TF 2C_804/2010 du 17 mai 2011 consid. 4.1). Cela ne saurait
justifier un traitement différencié s'agissant des émissions de CO
2
.
On peut en revanche partir de l'idée que les
véhicules servant au transport professionnel de personnes sont utilisés de
manière plus intense que les véhicules privés. Il devrait en aller de même si
on les compare à d'autres véhicules utilisés à titre professionnel. Ainsi, pour
reprendre l'exemple des soins à domicile, les trajets jusqu'au domicile des
patients ne représentent qu'une partie de l'emploi du temps des intervenants,
l'essentiel de leur temps étant consacré aux soins. Le même constat s'impose
pour un monteur, un réparateur ou un jardinier se servant d'une camionnette
pour se rendre au domicile des clients. Quant aux livreurs, ils consacrent une
partie importante de leur temps à décharger la marchandise et à remplir des
documents. Le transport professionnel de personnes à l'aide de taxis ou de VTC
se distingue ainsi de ces autres activités professionnelles exercées avec un
véhicule par le fait que les déplacements peuvent, typiquement, représenter
l'essentiel de l'emploi du temps du conducteur (même s'il est clair que les
taxis passent aussi du temps à attendre les clients sur les emplacements qui
leur sont réservés). Il est vrai que selon l'art. 2 RTTP, il suffit d'effectuer
deux courses "payantes" en moins de seize jours pour pratiquer le
transport professionnel de personnes soumis à autorisation. Cette règle particulière
vise toutefois essentiellement les chauffeurs de VTC, plus particulièrement
ceux qui pratiquent le transport professionnel de personnes comme activité
(très) accessoire. Elle ne saurait s'appliquer à la recourante, qui exploite
une entreprise de taxis.
Au vu de ce qui précède, il est admissible de traiter
le transport professionnel de personnes différemment d'autres activités
économiques exercées à l'aide de véhicules.
bb) Selon la recourante, la réglementation en cause
engendre par ailleurs une inégalité de traitement et une distorsion de concurrence
par rapport aux chauffeurs "Uber" qui n'y sont pas assujettis.
La recourante perd de vue que l'activité exercée par
les diffuseurs de courses – au sens de l'art. 62c LEAE – ayant leur siège en
Suisse est également soumise à autorisation (art. 12a al. 1 let. c LEAE). L'autorisation
délivrée à un diffuseur de courses lui permet d'offrir des courses
professionnelles exclusivement au moyen de taxis ou de VTC dont les chauffeurs
sont dûment autorisés (art. 13 al. 2 RTTP). Il s'ensuit que, pour chaque course
commandée par l'intermédiaire d'un diffuseur, le véhicule doit répondre aux
exigences résultant des art. 62e al. 3 LEAE et 20 RTTP. Le régime étant le
même, il n'y a donc pas d'inégalité de traitement ni de distorsion de
concurrence.
c) C'est par conséquent en vain que la recourante se
plaint d'inégalité.
6.
La recourante invoque la protection constitutionnelle de sa bonne foi.
Selon ses explications, elle a fait l’acquisition des quatre véhicules pour
lesquels la durée de validité des macarons a été limitée au 31 décembre 2023,
sans avoir été préalablement informée que leurs performances énergétiques ne
seraient pas suffisantes au regard de l'art. 20 al. 2 RTTP. En particulier, les
formulaires d'annonce des véhicules que la recourante a remplis le 1er février
2023 ne mentionnaient pas, parmi les documents à joindre, "l'étiquette
énergie* du véhicule ou tout document officiel permettant de démontrer que les
émissions du véhicule ne dépassent pas la limite de 118 grammes CO2/km".
En outre, la recourante s'est vu délivrer les permis de circulation par le
Service des automobiles et de la navigation, ainsi que les autorisations
d'usage accru du domaine public par le Service intercommunal des taxis de
l'arrondissement de Lausanne, sans que ces entités n'attirent son attention sur
le problème des émissions de CO
2
. C'est seulement à la mi-mars 2023
qu'elle a reçu un courrier l'informant du nouveau régime légal en vigueur,
ainsi que des mesures mises en place par le Canton pour soutenir le
développement de la mobilité électrique.
a) A teneur de l'art. 5 al. 3 Cst., les organes de
l'Etat et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la
bonne foi. Cela implique notamment qu'ils s'abstiennent d'adopter un
comportement contradictoire ou abusif (ATF 143 IV 117 consid. 3.2; 136 I
254 consid. 5.2; TF 1C_10/2023 du 6 avril 2023 consid. 2.5). Découlant
directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique,
le droit à la protection de la bonne foi préserve la confiance légitime que le
citoyen met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa
conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé
de l'administration (ATF 144 II 49 consid. 2.2 p. 52; arrêt TF 2C_667/2018 du 7
mai 2019 consid. 7.1). Ce droit permet au citoyen d'exiger que l'autorité
respecte ses promesses et qu'elle évite de se contredire. Selon la
jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration
peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la
réglementation en vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dans une
situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit
censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait
pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement
obtenu. Il faut encore que l'administré se soit fondé sur les assurances ou le
comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne
saurait renoncer sans subir de préjudice, que la réglementation n'ait pas
changé depuis le moment où l'assurance a été donnée et que l'intérêt à une
correcte application du droit ne l'emporte pas sur la protection de la
confiance (ATF  148 II 233 consid. 5.5.1 p. 240 s.; 146 I 105 consid. 5.1.1 p.
110; 141 V 530 consid. 6.2 p. 538).
b) En l’occurrence, la recourante a commandé en juin
2022 quatre nouveaux véhicules. Ceux-ci ont été livrés avec du retard, de sorte
que les démarches administratives usuelles en vue de l’immatriculation de ces
véhicules comme servant au transport professionnel de personnes ont été
accomplies au début de l’année 2023, alors que le délai de trois ans de l'art.
62e al. 3 LEAE était déjà échu.
De manière générale, nul n'est censé ignorer la loi (cf.
TF 2C_349/2019 du 27 juin 2019 consid. 5.2; 1C_174/2016 du 24 août 2016 consid.
2.2) et les autorités ne sont pas tenues d'attirer l'attention des administrés
sur leurs obligations découlant de la réglementation en vigueur. Dans le cas
particulier, les art. 62e al. 3 LEAE et 20 RTTP étaient en vigueur depuis le
1er janvier 2020 et l'art. 17f al. 2 de l'ordonnance sur le CO
2
dans
sa nouvelle teneur depuis le 1er janvier 2021. Le délai de mise en conformité
de trois ans prévu par les art. art. 62e al. 3 LEAE et 20 RTTP venait à
échéance le 31 décembre 2022, l'art. 20 al. 2 RTTP précisant que la limitation
des émissions de CO
2
valait pour tous les véhicules affectés au
transport de personnes à titre professionnel à compter du 1er janvier 2020. La
recourante était donc censée connaître ces dispositions lorsqu'elle a commandé
les quatre véhicules en question, en juin 2022. En cas de doute sur la teneur
de la nouvelle réglementation, elle aurait pu s'informer auprès de l'autorité
intimée.
Dans tous les cas, la recourante n'a pas commandé
les véhicules en question sur la foi de renseignements erronés donnés par
l'autorité compétente ou par celle qu'elle pouvait tenir pour compétente. En
particulier, le fait que les formulaires d'annonce de véhicules destinés au
transport professionnel de personnes que la recourante a remplis le 1er février
2023 (à la différence de celui rempli le 6 mars 2023) ne mentionnaient pas,
parmi les documents à joindre, "l'étiquette énergie* du véhicule ou tout
document officiel permettant de démontrer que les émissions du véhicule ne
dépassent pas la limite de 118 grammes CO2/km", ne saurait équivaloir à
une assurance que les véhicules annoncés n'étaient soumis à aucune exigence en
matière d'émissions de CO
2
.
Quant au fait que la recourante a bénéficié d'une
dérogation jusqu'au 31 décembre 2023, il ne lui donne pas droit à ce que ladite
dérogation soit prolongée jusqu'au 23 juin 2027, comme elle le demande.
c) La protection de la bonne foi n'est par
conséquent d'aucun secours à la recourante.
7.
En dernier lieu, la recourante soutient que l'exigence posée par les
art. 62e al. 3 LEAE et 20 RTTP n'est pas compatible avec la LMI. Elle fait
valoir que le Canton de Vaud est l'un des seuls à avoir adopté une
réglementation limitant les émissions de CO
2
des véhicules affectés
au transport professionnel de personnes. Or, les entreprises autorisées à
pratiquer cette activité par un autre canton peuvent invoquer les art. 2 et 3
LMI aux fins de l'exercer aussi dans le Canton de Vaud, sans devoir respecter
la réglementation cantonale litigieuse. Celle-ci engendrerait dès lors une
distorsion de concurrence.
a) aa) L'
art. 1
er
al.
1 LMI
garantit à toute personne ayant son siège ou son établissement en
Suisse l'accès libre et non discriminatoire au marché, afin qu'elle puisse
exercer une activité lucrative sur tout le territoire suisse. Par activité
lucrative au sens de cette loi, on entend toute activité non régalienne ayant
pour but un gain (
art. 1
er
al. 3 LMI
), ce
qui est le cas de l'activité de chauffeur pratiquant le transport de personnes
à titre professionnel (arrêt TF 2C_139/2021 du 12 juillet 2021 consid. 7.1).
La recourante invoque l’art. 2 LMI, aux termes
duquel:
"
1
Toute personne a le droit d’offrir des
marchandises, des services et des prestations de travail sur tout le territoire
suisse pour autant que l’exercice de l’activité lucrative en question soit
licite dans le canton ou la commune où elle a son siège ou son établissement.
2
La Confédération, les cantons, les communes et
les autres organes assumant des tâches publiques veillent à ce que leurs
prescriptions et décisions concernant l’exercice d’activités lucratives
garantissent les droits conférés par l’al. 1.
3
L’offre de marchandises, de services et de
prestations de travail est régie par les prescriptions du canton ou de la
commune où l’offreur a son siège ou son établissement. Toute marchandise dont
la mise en circulation et l’utilisation sont autorisées dans le canton de
l’offreur peut être mise en circulation et utilisée sur tout le territoire
suisse.
4
Toute personne exerçant une activité lucrative
légale est autorisée à s’établir sur tout le territoire suisse afin d’exercer
cette activité conformément aux dispositions en vigueur au lieu du premier
établissement et sous réserve de l’art. 3. Il en va de même en cas d’abandon de
l’activité au lieu du premier établissement. Il incombe aux autorités du lieu
de destination de contrôler le respect des dispositions légales applicables en
vertu du premier établissement.
5
L’application des principes indiqués ci-dessus
se fonde sur l’équivalence des réglementations cantonales ou communales sur
l’accès au marché.
6
Lorsqu’une autorité d’exécution cantonale a
constaté que l’accès au marché d’une marchandise, d’un service ou d’une
prestation est conforme au droit fédéral ou en a autorisé l’accès au marché, sa
décision est applicable dans toute la Suisse. L’autorité fédérale chargée de
veiller à l’application uniforme du droit a qualité pour recourir. Elle peut
exiger de l’autorité cantonale que la décision lui soit communiquée.
7
[...]."
En outre, aux termes de l’art. 3 LMI:
"
1
La liberté d’accès au marché ne peut être
refusée à des offreurs externes. Les restrictions doivent prendre la forme de
charges ou de conditions et ne sont autorisées que si elles:
a.         s’appliquent de la
même façon aux offreurs locaux;
b.         sont indispensables à
la préservation d’intérêts publics prépondérants;
c.         répondent au principe de la proportionnalité.
2
Les restrictions ne répondent pas au principe de
la proportionnalité lorsque:
a.         une protection
suffisante des intérêts publics prépondérants peut être                            obtenue
au moyen des dispositions applicables au lieu de provenance;
b.         les attestations de
sécurité ou certificats déjà produits par l’offreur au lieu de        provenance
sont suffisants;
c.         le siège ou
l’établissement au lieu de destination est exigé comme préalable                  à
l’autorisation d’exercer une activité lucrative;
d.         une protection suffisante des intérêts publics
prépondérants peut être                            garantie par l’activité que
l’offreur a exercée au lieu de provenance.
3
Les restrictions visées à l’al. 1 ne doivent en
aucun cas constituer une barrière déguisée à l’accès au marché destinée à favoriser
les intérêts économiques locaux.
4
[...]."
bb) La LMI vise à éliminer les restrictions à
l'accès au marché mises en place par les cantons et les communes (ATF 135 I 106
consid. 2.2 p. 108). Elle pose le principe du libre accès au marché selon les
prescriptions du lieu de provenance, qui est qualifié par la doctrine et la
jurisprudence de "pierre angulaire" de la LMI (ATF 141 II 280 consid.
5.1 p. 284). Elle s'inscrit dès lors dans une perspective transcantonale, voire
transcommunale, fondée sur le principe de provenance (cf. arrêt TF 2C_139/2021
du 12 juillet 2021 consid. 7.1
).
En matière d'exercice d'activités économiques
lucratives privées, les cantons ont des compétences autonomes, tant que la
Confédération n'a pas légiféré (cf. art. 95 al. 1 Cst.). Dans ces domaines, le
droit cantonal doit respecter la LMI, en vertu de la primauté du droit fédéral.
Les restrictions de la liberté d'accès au marché prévues par le droit cantonal qui
ne reposent pas sur une délégation de compétences figurant dans une loi
fédérale de nature fédéraliste tombent donc sous le coup de la LMI; elles ne
sont donc admissibles qu'aux conditions de l'art. 3 LMI et bénéficient de la
présomption de l'art. 2 al. 5 LMI. Partant, par rapport au droit cantonal
autonome, la LMI fixe des exigences minimales qui doivent en tout cas être respectées
(cf. ATF 141 II 280 consid. 5.2.1 p. 286; 136 II 470 consid. 3.3 in fine p.
481).
cc) Le champ d'application personnel de la LMI se
recoupe avec celui de la liberté économique (Manuel Bianchi Della Porta,
in
:
Commentaire romand, Droit de la concurrence, 2
e
éd., Bâle 2013, n°
96 ad
art. 1
er
LMI
). C'est seulement si
l'activité est ou a été exercée dans le canton qui l'a initialement autorisée
que l'on se trouve en présence d'un état de fait significatif sur le plan
intercantonal, propre à entraîner l'application des règles sur le marché
intérieur (cf. arrêt TF 2C_848/2009 du 11 mai 2010 consid. 4.2).
L'établissement dans un canton dans le seul but de pouvoir exercer une certaine
activité dans un autre canton en vertu desdites règles est abusif (TF
2C_84/2019 du 20 septembre 2019 consid. 5.1).
b) En l’occurrence, l'activité professionnelle de la
recourante se concentre sur le territoire du Canton de Vaud. Cette dernière
n’allègue pas et ne démontre encore moins exercer l'essentiel de son activité à
l'extérieur du canton. Elle ne fait en particulier pas valoir qu'elle aurait obtenu
une autorisation extracantonale. Il s'agit dès lors d'une problématique
purement intracantonale régie par le droit vaudois, lequel ne viole pas la
liberté économique de la recourante, comme on l’a vu plus haut. Dans ces
conditions, la recourante n’est pas fondée à invoquer la LMI à l’encontre de la
décision attaquée (voir, dans le même sens, arrêts TF 2C_139/2021 du 12 juillet
2021 consid. 7.2; 2C_84/2019 du 20 septembre 2019; 2C_284/2019 du 16 septembre
2019 consid. 4.3).
Quoi qu’il en soit, l'exigence mise en oeuvre dans la
décision attaquée s’inscrit dans les restrictions autorisées par l’art. 3 al. 1
let. b et c LMI. L’art. 62e al. 3 LEAE et ses dispositions d’application, les
art. 19 et 20 RTTP, qui tendent à la réduction des émissions de CO
2
,
poursuivent un but de protection de l’environnement. Or, à plusieurs reprises,
il a été rappelé que la poursuite d’intérêts publics liés à la protection de
l’environnement, qui ont un rang constitutionnel (cf. art. 74 al. 1 Cst.), peut
justifier l’adoption par les cantons de mesures restreignant la liberté économique.
Dans l’optique de la LMI – qui est réservée par l'art. 6 al. 2 LEAE –,
l’essentiel est de veiller à ce que tous les acteurs économiques soient traités
de manière égale, quel que soit le lieu de leur établissement ou de leur siège
(Bianchi della Porta, op. cit., n°20 ad art. 3 LMI).
A cet égard, aux termes de l'art. 62e al. 6 LEAE, le
département reconnaît les autorisations délivrées par un autre canton aux
conditions du droit fédéral. Si les exigences fixées par le canton d'origine
pour l'octroi de l'autorisation sont inférieures à celles du droit vaudois, le
département veille à ce que les conditions manquantes soient remplies avant de
délivrer ou renouveler les autorisations. Cette disposition a été adoptée au vu
de ce que la LMI prévoit une limite à la reconnaissance des autorisations
délivrées dans un autre canton, lorsque les législations cantonales présentent
d'importantes disparités (cf. EMPL ad art. 62e al. 4). Elle devrait permettre
d'exiger d'une entreprise extérieure au canton qui sollicite une autorisation
de pratiquer le transport professionnel de personnes dans le canton qu'elle
respecte elle aussi la limite de 118 g CO
2
/km.
Dans ces conditions, les dispositions litigieuses
sont compatibles avec la LMI. Le recours est mal fondé sur ce point.
8.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la
confirmation de la décision attaquée. Cette dernière étant confirmée, il n'y a
pas lieu de la réformer sur le point de l'émolument, comme le demande la
recourante.
Le sort du recours commande de mettre les frais de
justice à la charge de la recourante (cf. art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD) et de
ne pas allouer de dépens (cf. art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Police cantonale du commerce, du 23 juin 2023, est
confirmée.
III.
Les frais d’arrêt, par 2'000 (deux milles) francs, sont mis à la charge
de A.________.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 4 décembre 2023
Le président:                                                                                            Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.