vd_omni · PS.2009.0093 · 2010-03-02 · fr

A.X.________ c/décision du Service de la population (SPOP) du 24 novembre 2009 (refus d'octroi d'aide d'urgence) | Confirmation du refus du SPOP de renouveler l'aide d'urgence en faveur d'une ressortissante camerounaise (et ses deux enfants) venue s'installer dans le canton de Vaud alors qu'elle avait été attribuée au canton de Berne lors du dépôt de sa demande d'asile en 2004 et que cette décision d'attribution n'avait pas fait l'objet d'un recours. De plus, la demande de l'intéressée tendant à changer de canton a été refusée par l'ODM. Ce refus n'a à nouveau pas été contesté. Dans ces conditions, la recourante et ses enfants doivent s'adresser au canton de Berne pour requérir l'aide sociale ou l'aide d'urgence. Le fait que le SPOP ait instruit une demande d'autorisation de séjour présentée par l'intéressée, laquelle a abouti à un refus, également non contesté, et ait accordé l'aide d'urgence en faveur de la recourante pendant quatre mois ne constitue pas un comportement contraire aux règles de la bonne foi. Rejet du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 02.03.2010 PS.2009.0093

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 2 mars 2010
Composition
Mme Isabelle Guisan,
présidente
; M. Guy Dutoit, assesseur
,
et M. François Gillard, assesseur
recourante
A.X.________, c/o Y.________,
à ********, représentée par Service d'aide juridique aux exilés
SAJE, à Lausanne,
autorité intimée
Service de la
population (SPOP),
Objet
aide sociale
Recours A.X.________ et ses deux enfants B.X.________
et C.X.________ c/ décision du Service de la population (SPOP) du 24 novembre
2009 (refus d'octroi d'aide d'urgence)
Vu les faits suivants
A.
Le 17 novembre 2004, A.X.________ (ci-après : A.X.________),
ressortissante du Cameroun née le 10 septembre 1984, est entrée en Suisse et a
déposé une demande d’asile. L’Office fédéral des migrations (ODM) l’a attribuée
au canton de Berne. Par décision du 29 juillet 2005, l’ODM a rejeté sa demande
d’asile et prononcé son renvoi de Suisse dans un délai échéant le 23 septembre
2005. Le 8 juin 2006, l’ODM a enregistré la disparition de l’intéressée.
B.
Le 4 juin 2007, A.X.________ a écrit à l’ODM
qu’elle avait quitté le canton de Berne en mars 2005 pour rejoindre le père de
son enfant (B.X.________ née le 8 septembre 2005), domicilié dans le canton de
Vaud, et qu’elle avait perdu son droit au permis N. En vue de régulariser sa
situation, elle demandait le transfert de son dossier aux autorités vaudoises.
Par courrier du 12 juin 2007, l’ODM a répondu ce qui suit :
« (…)
Nous nous
référons à votre demande du 4 juin 2007 relative à la transmission de votre
dossier aux autorités cantonales vaudoises en vue de la régulation
[
sic
]
de votre séjour dans
ledit canton, ainsi qu’à votre courrier par lequel vous sollicitez l’envoi de
pièces permettant l’établissement de l’acte de reconnaissance de votre enfant.
Par la
présente, nous constatons que vous ne séjournez plus dans le canton qui vous a
été attribué par l’autorité compétente et faites l’objet d’un avis de disparition.
Au regard de
ce qui précède, nous vous informons comme suit:
Le canton de
Berne demeure votre canton d’attribution et il vous appartient de vous annoncer
aux autorités bernoises dans les plus brefs délais. En l’absence de toute
communication officielle des autorités du canton de Berne nous annonçant une
reprise de séjour, nous classons sans suite particulière vos courriers
précités.
Une fois
votre séjour en Suisse enregistré en bonne et due forme auprès des autorités
cantonales bernoises, il appartiendra au bureau d’état civil de nous adresser
une demande de renseignement en vue de l’établissement de l’acte de
reconnaissance de votre fille. »
C.
Le 14 juin 2007, le canton de Vaud a refusé son
consentement au transfert de l’intéressée sur son territoire, en invoquant les
intérêts du canton liés notamment aux conséquences financières dans le domaine
de l’octroi de l’assistance.
D.
Le 3 mai 2008, A.X.________ a sollicité auprès du
SPOP l’octroi d’une autorisation de séjour pour elle et pour sa fille.
E.
Par décision du 12 janvier 2009, le SPOP a refusé
de délivrer une autorisation de séjour, sous quelque forme que ce soit, en
faveur de l’intéressée et de sa fille et a imparti à ces dernières un délai
d’un mois pour quitter la Suisse. Cette décision, fondée notamment sur l’art.
96 al. 1 de la loi fédérale sur les étrangers du 16 décembre 2005 (LEtr, RS
142.20), a été notifiée le 16 septembre 2009 et n’a pas fait l’objet d’un
recours.
F.
Le 19 juin 2009, A.X.________ a accouché à Lausanne
d’un garçon nommé C.X.________.
G.
Le 6 août 2009, l’intéressée a obtenu, pour elle et
ses enfants, des prestations d’aide d’urgence, selon décision du SPOP. Elle a
ensuite régulièrement demandé et obtenu le renouvellement des décisions
d’octroi d’aide d’urgence (respectivement le 23 septembre 2009, le 29 octobre
2009 et le 16 novembre 2009).
H.
Par décision du 24 novembre 2009, le SPOP a refusé
le renouvellement de l’aide d’urgence en faveur de l’intéressée et de ses
enfants au motif que la compétence en la matière relevait du canton de Berne,
canton d’attribution de la recourante dans le cadre de sa demande d’asile.
I.
A.X.________ a recouru contre cette décision le 26
novembre 2009 en concluant principalement à son annulation et, subsidiairement,
à ce que le SPOP mettre fin à l’aide d’urgence conformément au principe de la proportionnalité,
sans préjudice pour elle et ses enfants.
J.
Le SPOP a déposé sa réponse le 16 décembre 2009 en
concluant au rejet du recours. A.X.________ n’a pas déposé d’écritures
complémentaires dans le délai imparti.
K.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
L.
Les arguments des parties seront repris ci-dessous
dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
Aux termes de l’art. 92 de la loi du 28 octobre
2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le tribunal cantonal
connaît des recours contre les décisions et les décisions sur recours rendues
par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre
autorité pour en connaître. Il est ainsi compétent pour statuer sur les recours
interjetés contre les décisions du SPOP rendues en matière d’aide d’urgence.
D'après l'art. 95 LPA-VD, le recours
s'exerce dans les 30 jours dès la notification de la décision attaquée. En
l'espèce, le recours a été déposé en temps utile.
2.
La recourante conteste la décision du SPOP décidant
de mettre fin à l’aide d’urgence qui lui avait été accordée d’août à novembre
2009. Elle allègue tout d’abord vivre depuis plusieurs années dans le canton de
Vaud, proche de son compagnon, que ses deux enfants y sont nés et qu’elle y a
construit le centre de ses relations sociales. Son domicile se trouve dès lors,
selon elle, dans le canton de Vaud et non pas dans celui de Berne où elle ne
connaît personne et n’a aucune attache. Elle expose que selon la loi fédérale
sur la compétence en matière d’assistance des personnes dans le besoin (RS
851.1), le canton du domicile est compétent pour délivrer l’assistance et que
d’après l’art. 4 de la loi précitée, la personne dans le besoin a son domicile
dans le canton où elle réside avec l’intention de s’y établir. La recourante en
déduit que le canton de Vaud est compétent pour lui accorder l’aide d’urgence.
3.
La loi vaudoise du 7 mars 2006 sur l’aide aux
requérants d’asile et à certaines catégories d’étrangers (LARA; RSV 142.21) est
entrée en vigueur le 1
er
septembre 2006, à l’exception de divers
articles ayant fait l’objet d’un arrêt de la Cour constitutionnelle du 14
septembre 2006 (CCST.2006.0004), parmi lesquels notamment les art. 49 et 50 al.
1 LARA, entrés en vigueur le 1
er
novembre 2006, en même temps que
les art. 4 al. 2 et 4a de la loi du 2 décembre 2003 sur l’action sociale
vaudoise (LASV, RSV 850.051). En vertu de l’art. 2 al. 1 LARA, cette loi
s’applique :
« 1.
aux requérants d’asile disposant d’un droit de séjour sur territoire vaudois
en vertu de la législation fédérale;
2.    aux personnes au bénéfice d’une admission
provisoire;
3.    aux personnes à protéger au bénéfice
d’une protection provisoire;
4.    aux personnes séjournant illégalement sur
territoire vaudois;
5.    aux mineurs non accompagnés au sens de
l’article 3 de la présente loi. »
Sont considérés comme des demandeurs
d’asile les personnes désignées à l’art. 2 ch. 1 à 3 LARA mentionné ci-dessus
(art. 3 LARA).
Les personnes séjournant illégalement
sur territoire vaudois au sens du ch. 4 ci-dessus font l’objet du titre V de la
LARA dont l’art. 49 prévoit qu’elles «
ont droit à l’aide d’urgence, si
elles se trouvent dans une situation de détresse et ne sont pas en mesure de
subvenir à leur entretien
». En d’autres termes, ces personnes sont
soumises à la LARA, à l’exception de l’aide d’urgence dont les conditions
d’octroi et le contenu sont spécialement définis à l’art. 4a LASV.
La LARA a été adoptée par le
législateur cantonal en réponse à l’entrée en vigueur, le 1
er
avril
2004, de la loi fédérale sur le programme d'allégement budgétaire 2003 (RO 2004
p. 1633 ss). L’exposé des motifs et projet de loi sur la LARA précise que
celle-ci a pour but de réunir dans un seul texte l’ensemble des compétences
relevant de l’aide aux requérants d’asile et aux personnes en situation
irrégulière. En adoptant la LARA parallèlement à la LASV, le législateur
cantonal a désormais distingué trois catégories de prestations d’assistance
publique dans le canton de Vaud en fonction de la situation des bénéficiaires.
La première est l’aide sociale ordinaire, dont les prestations financières sont
couvertes par le RI, qui concerne les personnes domiciliées dans le canton et
au bénéfice d’un titre de séjour. La deuxième catégorie est
l’« assistance » fournie aux demandeurs d’asile au sens de l’art. 2
al. 1 ch. 1, 2, 3 et 5 LARA (art. 3 LARA), dont les prestations dépendent en
partie de la loi fédérale sur l’asile et dont les conditions sont fixées par
les art. 19 ss LARA. La troisième catégorie est l’aide d’urgence, régie par
l’art. 4a LASV applicable aux personnes séjournant illégalement dans le canton,
dont le fondement se trouve à l’art. 12 de la Constitution fédérale de la
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), qui garantit le droit à toute
personne qui
est dans une situation de détresse et
n’est pas en mesure de subvenir à son entretien d’être aidée et assistée et de
recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la
dignité humaine (BGC novembre 2003, p. 4162-4163). En matière d’aide d’urgence,
l
e législateur cantonal a repris à son compte les
objectifs définis par le législateur fédéral dans son programme d’allégement
budgétaire. L'exposé des motifs relève en effet que l'intérêt public commande
de limiter l'aide aux personnes séjournant en situation irrégulière dans le
canton de Vaud au strict nécessaire, afin de ne pas encourager la poursuite
d'un séjour illicite (BGC janvier 2006, p. 7826).
Sur
le plan systématique, le titre V de la LARA s’applique aux personnes qui
n’entrent pas dans le champ d’application de l’aide sociale ordinaire ou de
l’« assistance » aux demandeurs d’asile (
BGC
janvier 2006, p. 7809 et 7823)
. Il s’agit d’une aide
minimale, subsidiaire aux autres prestations sociales allouées par le canton
(PS.2009.0023 du 25 août 2009).
4.
a) Dans le cas présent, il convient de déterminer à
quelle catégorie, parmi celles énumérées ci-dessus, la recourante appartient.
Il n’est pas contesté qu’elle n’appartienne pas à celle de l’aide sociale
ordinaire. Elle ne fait pas non plus partie de la seconde catégorie, soit
celles des demandeurs d’asile tels que définis à l’art. 2 al. 1 ch. 1, 2, 3 et
5 LARA, dans la mesure où elle ne dispose pas d’un droit de séjour sur le
territoire vaudois en vertu de la législation fédérale puisqu’elle n’a jamais
été attribuée au canton de Vaud (ch. 1 et art. 19 LARA), qu’elle n’est pas au bénéfice
d’une admission provisoire (ch. 2), qu’elle ne fait pas partie des personnes à
protéger au bénéfice d’une protection provisoire (ch. 3), ni de mineurs non
accompagnés au sens de l’art. 3 LARA (ch. 5). Cela étant, le litige porte sur
le point de savoir si la recourante est visée par la LARA au sens de son art. 2
al. 1 ch. 4, respectivement si elle séjourne illégalement sur le territoire
vaudois.
b) Selon l’art. 80 al. 1 de la loi
fédérale sur l’asile du 26 juin 1998 (LAsi, RS 142.31),
«
L’aide sociale ou l’aide
d’urgence est fournie aux personnes qui séjournent en Suisse en vertu de la
présente loi par le canton auquel elles ont été attribuées. »
Conformément à l’art. 27 al. 2 LAsi,
l’ODM
attribue le requérant à un canton (canton
d’attribution).
Ce faisant, il prend en considération les intérêts légitimes du canton
et du requérant.
Le requérant ne peut attaquer la décision
d’attribution que pour violation du principe de l’unité de la famille, garanti
par l’art. 8 CEDH en relation avec l’art. 3 CEDH (art. 27 al. 3 LAsi, Minh Son
Nguyen, Droit public des étrangers, Berne 2003, p. 413 + réf. cit.). Le
changement de canton est possible, à condition que le canton d’accueil
l’accepte. L’art. 22 al. 1 de l’ordonnance 1 sur l’asile relative à la
procédure du 11 août 1999 (OA1, RS 142.311) dispose en effet que l’ODM ne
décide de changer un requérant d’asile de canton que si les deux cantons concernés
y consentent, suite à une revendication fondée sur le principe de l’unité de la
famille ou en cas de menace grave pesant sur l’intéressé ou sur d’autres
personnes.
c) En l’espèce, la recourante a été
attribuée au canton de Berne lors du dépôt de sa demande d’asile en 2004. Cette
attribution a été rappelée par l’ODM dans son courrier du 12 juin 2007, par
lequel l’autorité précitée invitait également l’intéressée à s’annoncer aux
autorités bernoises dans les plus brefs délais, ce que celle-ci n’a jamais fait.
Dans ces conditions, on ne voit pas comment la recourante pourrait valablement
séjourner dans le canton de Vaud. Par ailleurs, conformément à l’art. 14 al. 1
LAsi, le requérant ne peut, à moins qu’il n’y ait droit, engager de procédure
visant à l’octroi d’une autorisation de séjour relevant du droit des étrangers
entre le moment où il dépose une demande d’asile et celui où il quitte la
Suisse suite à une décision de renvoi exécutoire, après le retrait de sa
demande ou si le renvoi ne peut être exécuté et qu’une mesure de substitution
est ordonnée. Le fait que le SPOP soit entré en matière sur la demande
d’autorisation de séjour présentée par A.X.________ ne change rien à ce qui
précède, d’autant plus que sa décision de refus de délivrer une autorisation,
sous quelque forme que ce soit, est entrée en force faute de recours.
Il résulte de ce qui précède que la
recourante séjourne illégalement dans le canton de Vaud, tant sur la base des
règles d’attribution en matière d’asile que sur celles en matière de police des
étrangers . Elle tombe dès lors dans le champ d’application de la LARA
conformément aux art. 2 al. 1 ch. 4 et 49 ss LARA relatifs à l’aide aux
personnes séjournant illégalement sur le territoire vaudois.
5.
Les conditions de l’octroi de l’aide d’urgence sont
précisées à l’art. 18 du règlement du 3 décembre 2008 sur l’assistance et
l’aide d’urgence octroyées en application de la loi sur l’aide aux requérants
d’asile et à certaines catégories d’étrangers du 7 mars 2006 (RLARA, RSV
142.21.2). Selon cette disposition,
«
1
Le département examine si les
conditions d’octroi de l’aide d’urgence sont remplies. Dans ce cadre :
- il
vérifie l’identité du demandeur,
- il
vérifie que celui-ci ne peut prétendre à un autre régime d’assistance dans le
canton de Vaud ou dans un autre canton.
2
Si les conditions sont remplies, il décide de l’octroi de l’aide
d’urgence, sous réserve de la réalisation des conditions matérielles qui peut
être examinée par l’établissement. La validité de la décision est limitée dans
le temps. A son échéance, le bénéficiaire peut renouveler la demande auprès du
département qui procédera à un nouvel examen de la réalisation des conditions
d’octroi. »
Dans le cas présent, comme déjà
rappelé ci-dessus, la recourante a été attribuée par l’ODM au canton de Berne lors
du dépôt de sa demande d’asile en 2004. Elle n’a pas recouru contre cette
attribution. Sa demande de changement de canton d’attribution présentée le 4
juin 2007 a été rejetée par l’ODM le 12 juin 2007. Le canton de Vaud a également
refusé un tel transfert le 14 juin 2007. La recourante n’a pas non plus
contesté ce refus. Dans ces conditions, A.X.________ et ses enfants restent
attribués au canton de Berne, compétent pour leur accorder, cas échéant, l’aide
sociale ou l’aide d’urgence en application de l’art. 80 al. 1 LAsi.
6.
La recourante soutient encore que le SPOP aurait
agi contrairement aux règles de la bonne foi en renonçant subitement à lui
octroyer l’aide d’urgence après avoir instruit une procédure de police des
étrangers, d’une part, et après avoir accordé cette aide pendant plusieurs
mois, d’autre part.
a) La décision du SPOP du 12 janvier
2009 refuse de délivrer une autorisation de séjour, sous quelque forme que ce
soit, à la recourante et à sa fille et impartit à ces dernières un délai d’un
mois pour quitter la Suisse, au motif notamment que la décision de refus
d’asile est en force et que l’intéressée n’a pas quitté la Suisse dans le délai
imparti, que son fiancé n’est pas au bénéfice d’une autorisation de police des
étrangers et qu’il est lui-même un requérant d’asile débouté et qu’elle ne se
prévaut enfin d’aucune situation de détresse personnelle susceptible de
constituer un cas de rigueur. Cette décision est restée sans recours et il est dès
lors permis d’en déduire que l’intéressée n’en contestait pas le bien-fondé. De
plus, on ne voit pas comment la recourante aurait pu l’interpréter, en
respectant le principe de la confiance, selon lequel une décision doit être
comprise dans le sens que son destinataire pouvait et devait lui attribuer
(selon le texte de la décision, sa motivation et, plus largement, l'ensemble
des circonstances qui ont entouré son élaboration, par exemple, la
correspondance échangée [P. Moor, Droit administratif., vol. II, p. 180]) conformément
aux règles de la bonne foi, compte tenu de l'ensemble des circonstances qu'il
connaissait ou qu'il aurait dû connaître (TF 2A.453//2002 du 6 décembre 2002
consid. 3.1 et réf. citées; 2A.452/2002 du 6 décembre 2002 consid. 3.1;
2A.471/2002 du 6 décembre 2002 consid. 3.1), en ce sens que l’autorité intimée
admettait l’existence d’un domicile d’assistance dans la canton de Vaud. Enfin,
la décision du 12 janvier 2009, en tant qu’elle fixe également un délai pour
quitter la Suisse, est sans effet sur la procédure d’asile, le canton d’attribution
étant l’autorité d’exécution de la décision de renvoi de l’ODM (art. 46 al. 1
LAsi).
b) L’aide d’urgence a effectivement
été accordée à la recourante et à ses enfants d’août 2009 à novembre 2009, soit
pendant quatre mois. La recourante invoque à cet égard la protection de sa
bonne foi. Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de
l'activité étatique, le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la
confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il
a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement
déterminé de l'administration (
ATF 129 I 161
consid.
4.1 p. 170;
128 II 112
consid.
10b/aa p. 125;
126 II 377
consid. 3a
p. 387 et les arrêts cités). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une
décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un
administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, lorsque les
conditions cumulatives suivantes sont réalisées: (
1) l'administration a agi dans une
situation individuelle et concrète, vis-à-vis d'une personne déterminée; (2)
l'autorité qui a agi était compétente ou censée l'être; (3) l'attitude de
l'autorité était de nature à inspirer confiance et le citoyen concerné ne
pouvait ni ne devait reconnaître d'emblée l'illégalité de sa promesse; (4)
ladite assurance ou promesse a incité l'administré concerné à prendre des
mesures irréversibles ou dont la modification lui serait préjudiciable; (5) la
législation applicable n'a pas été modifiée entre le moment où l'administration
a donné la promesse en cause et celui où le principe de la bonne foi a été
invoqué
(
ATF 131 II 627
consid.
6.1 p. 636/637;
129 I 161
consid. 4.1
p. 170;
122 II 113
consid.
3b/cc p. 123 et les références citées).
En l’occurrence, on ne voit pas
quelles mesures irréversibles, ou dont la modification lui serait préjudiciable,
l’octroi de l’aide d’urgence sur une période de quelques mois aurait incité la
recourante à prendre. Son arrivée et la poursuite de son séjour dans le canton
de Vaud ne sont en rien liées à ces prestations. En effet, dans son courrier à
l’ODM du 4 juin 2007, la recourante avait expliqué être venue dans le canton de
Vaud en mars 2005 déjà pour y rejoindre son compagnon et père de sa fille.
Depuis lors, elle a poursuivi son séjour dans le canton alors même qu’elle n’a
pas bénéficié de prestations d’urgence avant août 2009. En réalité, tout le
comportement de la recourante depuis le rejet de sa demande d’asile (arrivée
dans le canton de Vaud en 2005 alors que son renvoi de Suisse prononcé par
l’ODM était exécutoire et non respect de l’ordre de quitter la Suisse rendu par
le SPOP en janvier 2009) porte à croire que sa seule volonté est de rester dans
notre pays, à n’importe quel prix, et que le séjour dans le canton de Vaud est finalement
indépendant de l’aide d’urgence qui lui a été octroyée de manière erronée.
L’une des conditions cumulatives énumérées ci-dessus n’étant pas remplie, le
tribunal peut se dispenser d’examiner si les autres exigences pour que la
recourante puisse valablement se prévaloir du principe de la bonne foi sont
réalisées.
7.
Au vu des considérants qui précèdent, le recours
doit être rejeté et la décision entreprise confirmée. L’arrêt sera rendu sans
frais (art. 4 al. 2 du Tarif des frais judiciaires en matière de droit
administratif et public du 11 décembre 2007, RS 173.36.5.1) ni dépens (art. 55,
91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du SPOP du 24 novembre 2009 est
confirmée.
III.
Le présent arrêt est rendu sans frais.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 2 mars 2010
La
présidente:
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit
social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux
articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF
- RS 173.110). Il
doit être rédigé dans une langue
officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et
être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué
viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être
jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va
de même de la décision attaquée.