vd_omni · GE.2007.0155 · 2008-01-18 · fr

X._______/POLICE CANTONALE VAUDOISE | Il faut considérer, aussi bien en procédant à une interprétation historique qu'en adoptant une approche téléologique, que la LEMO ne constitue pas une base légale suffisante pour l'adoption, par le Conseil d'Etat, d'un règlement prévoyant la perception d'émoluments administratifs à raison d'actes matériels de la Police cantonale.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 18.01.2008 GE.2007.0155

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
18 janvier 200
8
Composition
M. François Kart, président; Mme Isabelle Guisan et M.
Pierre Journot, juges; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourant
X._______,
à 1._______
Autorité intimée
POLICE CANTONALE,
Gendarmerie
- Division finances
Objet
Facturation de frais de contrôle par la Police cantonale
Recours X._______ c/ décision de la Police cantonale du 8
août 2007 (frais d'intervention du 25 mai 2007)
Vu les faits suivants
A.
Lors d'un contrôle routier effectué le 25 mai 2007 vers 3
h 25 à Gland, la police cantonale a interpellé X._______. Le rapport établi à
cette occasion mentionne ce qui suit:
"D'emblée, cette personne
nous a paru être sous l'influence de l'alcool. Elle a été soumise aux tests de
l'éthylomètre. Ces derniers étant positifs, nous l'avons conduite à notre
Centre de police, pour les formalités d'usage".
Le rapport indique en outre que X._______ avait les yeux
injectés et que son haleine sentait l'alcool. Les tests à l'éthylomètre ont
donné les résultats suivants: 1,54‰ et 1,63‰.
B.
Par décision du 20 juin 2007, la Police cantonale a
facturé à X._______ les frais de l’intervention du 25 mai 2007, par 260 fr. Le
9 juillet 2007, X._______ a saisi le Tribunal administratif (dès le 1
er
janvier 2008, Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal),
faisant grief à la Police cantonale de n'avoir pas détaillé sa facture et
s'étonnant de ce qu'un montant si important soit facturé pour un simple contrôle
de police.
C.
Le 19 juillet 2007, la Police cantonale a décidé d'annuler
la décision attaquée. Elle se référait à une jurisprudence dont elle avait pris
connaissance postérieurement à sa décision (arrêt GE.2007.0025 du 19 juin 2007),
selon laquelle la facturation des frais du test à l'éthylomètre (60 fr.) ne
reposait pas sur une base légale suffisante. Elle se réservait toutefois le
droit de rendre ultérieurement une autre décision facturant les frais
d'intervention par 200 fr.
D.
Par décision du 25 juillet 2007, le juge instructeur du
Tribunal administratif a déclaré le recours du 9 juillet 2007 sans objet et a
rayé la cause du rôle.
E.
Le 8 août 2007, la Police cantonale a, dans une nouvelle
décision, facturé à X.________ les frais de l’intervention du 25 mai 2007 par
200 fr.
F.
Le 14 août 2007, X._______ (ci-après: le recourant) a
saisi le Tribunal administratif, reprenant les griefs déjà formulés lors du
recours déposé contre la décision du 20 juin 2007.
G.
La Police cantonale s'est déterminée le 14 septembre 2007.
Elle conclut au rejet du recours avec suite de frais et à la confirmation de la
décision attaquée, qui – de son point de vue – repose sur une base légale
suffisante, répond à un intérêt public et est proportionnée.
H.
Le recourant a déposé des observations complémentaires le
3 octobre 2007. Il explique notamment que le résultat du contrôle litigieux a
"
fait l'objet d'un recours accepté auprès du Juge d'instruction de la
Côte à Morges, qui a rendu une ordonnance en date du 11 septembre, nommant
Monsieur le Directeur de l'Institut de médecine légale à Lausanne pour réaliser
une contre-expertise de l'analyse de sang contestée
". Il estime ainsi
qu'il serait nécessaire d'attendre l'issue de la procédure devant le Tribunal
de la Côte.
I.
Par observations du 15 octobre 2007, la Police cantonale a
répondu aux objections figurant dans le courrier précité du recourant. Concernant
la question de la suspension évoquée par le recourant, elle expose notamment
que, quand bien même la décision du 8 août 2007 serait maintenue, son exécution
pourrait être suspendue, sur requête de l'intéressé, jusqu'à communication du
prononcé préfectoral à l'autorité administrative.
J.
Interpellée par le juge instructeur, la Police cantonale
s'est déterminée le 28 novembre 2007 sur l'existence d'une base légale
suffisante permettant la perception d'émoluments en contrepartie de contrôles
routiers.
K.
La section du tribunal a statué par voie de circulation. Cet
arrêt a fait l'objet d'une procédure de coordination entre les juges et juges
suppléants de la chambre des affaires générales, au sens de l'ancien art. 21 du
règlement organique du Tribunal administratif du 18 avril 1997 (ROTA; RSV
173.36.1; dès le 1
er
janvier 2008, art. 34 du règlement organique du
Tribunal cantonal du 13 novembre 2007
[ROTC; RSV 173.31.1]).
Considérant en droit
1.
Déposé dans le délai de vingt jours prévu par l'art. 31
al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure
administratives (LJPA; RSV 173.36), le recours est au surplus recevable en la
forme, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
a) La loi du 18 décembre 1934 chargeant le Conseil d'Etat
de fixer, par voie d'arrêtés, les émoluments à percevoir pour les actes ou
décisions émanant du Conseil d'Etat ou de ses Départements (LEMO; RSV 172.55)
prévoit à son art. 1
er
que le Conseil d'Etat est compétent pour
fixer de tels émoluments. Le Conseil d'Etat a fait usage de cette compétence,
notamment en édictant un règlement du 23 mars 1995 fixant les frais dus pour
certaines interventions
de la Police cantonale (RE-Pol; RSV 133.12.1). L'art. 1
al. 1A ch. 3.2 de ce règlement prévoit la perception d'un émolument
de 200 fr. à 1'000 fr. pour les frais d'intervention, hors accident, auprès de
conducteurs pris de boisson, sous l'influence de produits stupéfiants et/ou médicaments,
sous défaut de permis de conduire, retrait de permis de conduire et
interdiction d'en faire usage, ainsi que sous défaut de permis de circulation
et de plaques.
b) C'est sur la base de l'art. 1 al. 1A ch. 3.2
RE-Pol précité que les 200 fr. litigieux ont été réclamés au recourant. Il
convient de s'interroger sur la nature juridique de ce montant. Il sera ainsi
possible de savoir si l'autorité intimée était fondée à en exiger le
prélèvement.
aa) A la différence de l'impôt qui est dû indépendamment
de toute contre-prestation concrète pour participer aux dépenses résultant des
tâches générales dévolues à l'Etat en vue de la réalisation du bien commun, la
taxe causale constitue la contrepartie d'une prestation spéciale ou d'un
service appréciable économiquement (ATF 132 II 371 consid. 2
p. 374 ss; 131 II 271 consid. 5.1 p. 276, traduit et résumé
in RDAF 2006 I p. 675; RDAF 1977 p. 55, 57; Xavier Oberson, Droit
fiscal suisse, 3
ème
éd., Bâle 2007, § 1 n° 6 ss pp.
4-5). Les taxes causales se divisent généralement en trois sous-catégories. Selon
les cas, il peut s'agir de charges de préférence, de taxes de remplacement ou
d'émoluments (administratifs ou de chancellerie).
Parmi les diverses formes d'émoluments, l'émolument
administratif est la forme la plus générale de rémunération de l'activité
administrative. Il est perçu à raison d'un acte de l'administration – ainsi par
exemple l'exercice d'une surveillance (cf. Pierre Moor, Droit administratif, vol. III,
Berne 1992, n° 7.2.4.1 p. 364, citant la surveillance dont les
banques ou les assurances font l'objet). Il est dû par l’administré qui a
recours à un service public, que l’activité de l'Etat ait été déployée d’office
ou que l’administré l’ait sollicitée, que l'administré en retire un avantage ou
non (cf. Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 4
ème
éd., Bâle
1991, n° 2777 et 2780 p. 574 s., et les références citées;
Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgaberechts, ZBl 2003
p. 505 ss, p. 508 s.). Autre forme d'émolument, l'émolument
de chancellerie est défini comme une contribution modique perçue pour rémunérer
un acte de l'administration qui n'exige pas un examen ou un contrôle
particulier (ATF 93 I 632, traduit et résumé in JT 1969 I 121; Oberson, op.
cit., ibid.). Il en va notamment ainsi des montants réclamés pour la délivrance
de photocopies (ATF 107 Ia 29 consid. 2c p. 32). Si l'acte implique un
examen approfondi, que ce soit du point de vue technique, juridique ou d'un
autre point de vue encore – ce qui exige normalement plus de temps ou un
personnel qualifié, ou encore le concours de plusieurs personnes –, la
rémunération n'a plus le caractère d'un émolument de chancellerie (arrêt FI.2002.0031
du 21 mars 2003 consid. 1b/aa; ATF 104 Ia 113 consid. 3
p. 115 ; 93 I 632 précité, dans lequel le Tribunal fédéral a
considéré que la rémunération due à l'autorité dans la procédure de censure
cinématographique n'avait pas le caractère d'un simple émolument de
chancellerie).
bb) Dans le cas d'espèce, le montant réclamé au
recourant en contrepartie d'une intervention de l'Etat – le contrôle de police
– constitue clairement une taxe causale, plus précisément un émolument
administratif ordinaire, et non pas un émolument de chancellerie. En effet, les
tâches dévolues à l'autorité dans une situation de ce type sont trop complexes
pour que l'on puisse admettre que l'on se trouve dans le cas d'un simple
émolument de chancellerie.
c) Il y a lieu à ce stade de se demander si l'autorité
intimée agit dans le respect du principe de la légalité en prélevant un
émolument pour frais d'intervention, hors accident, auprès de conducteurs pris
de boisson.
aa) Le principe de la légalité s'appliquant à toutes
les contributions publiques, une corporation de droit public n'est autorisée à
lever des impôts ou à percevoir des taxes que si les conditions fixées par la
loi sont réunies et uniquement dans la mesure prévue par elle (RDAF 1977 p. 55,
58). Le principe même du prélèvement de l'impôt ou d'une taxe causale doit
reposer sur une base légale formelle (ATF 131 II 735 consid.
3.2 p. 739;
118 Ia 320 consid. 3a
p. 323 s.), celle-ci devant être adoptée par le législateur (Oberson,
op. cit., § 3 n° 3 p. 27).
bb) Pour les taxes causales, on admet que le strict
respect du principe de la légalité est moins important et peut être assoupli (ATF
132 II 371 consid.
2.1 p. 374 s.
, 47 consid. 4.1 p. 55; Oberson, op. cit., § 3 n° 7 ss
p. 28).
Le fait que les émoluments soient soumis de plein droit aux
principes d'égalité devant la loi, de proportionnalité et de couverture des
frais offre en effet déjà une protection efficace au contribuable (RDAF 1977 p.
55, 59). Les exigences du principe de la légalité sont ainsi réduites lorsqu'il
est possible de contrôler que le montant de la taxe causale respecte le
principe de la couverture des frais et le principe d'équivalence (Oberson, op.
cit., § 3 n° 9 p. 28), qui sont dérivés du principe de
proportionnalité (arrêt FI.1998.0068 du 2 octobre 1998). Dans la mesure où ces
deux principes sont respectés, la mesure et le barème de la taxe peuvent être
fixés par une ordonnance législative reposant sur une délégation (Moor, op.
cit., vol. III, n° 7.2.4.2 p. 364).
Il importe néanmoins de souligner que les exigences
en matière de base légale ne sont assouplies qu'en ce qui concerne la mesure et
le barème de la taxe, mais que, par contre, l'objet de la taxe et le cercle des
personnes assujetties doivent être définis par une base légale formelle,
celle-ci devant être adoptée par le législateur, quand bien même le principe de
la couverture des frais et le principe d'équivalence seraient respectés (cf. ATF
131 II 735 consid. 3.2 p. 739; voir aussi ATF 128 II 247, traduit et
résumé in RDAF 2003 I p. 612 consid. 3.1 p. 623, selon lequel
l'indication du montant maximal de la contribution dans une loi au sens formel peut
déjà suffire pour les contributions causales; Oberson, op. cit., § 3
n° 9 p. 28, citant l'ATF paru in Archives 67, 426; Hungerbühler, op.
cit., p. 516 s.), faute de quoi le principe de la légalité serait
vidé de sa substance.
3.
a) Il convient à présent d'examiner si les émoluments
prévus par
l'art. 1 al. 1A ch. 3.2 RE-Pol reposent sur
une base légale suffisante au sens des principes exposés ci-dessus. L'existence
d'une base légale suffisante a d'abord été admise par le Tribunal administratif
(arrêts GE.2007.0025 du 19 juin 2007 consid. 1b et FI.2004.0104 du 27
février 2007 consid. 2, implicitement aussi
GE.2006.0129/GE.2006.0134
du 8 novembre 2006)
– sans toutefois faire l'objet d'une analyse
approfondie –, puis a été remise en question par des arrêts plus récents (GE.2006.0196
et GE.2007.0134 du 16 octobre 2007, respectivement consid. 4 et 5, qui
laissent la question ouverte). Il y a ainsi lieu de reprendre l'examen de la
question
b) aa) La loi s'interprète en premier lieu selon sa
lettre. D'après la jurisprudence, il n'y a lieu de déroger au sens littéral
d'un texte clair par voie d'interprétation que lorsque des raisons objectives
permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable de la
disposition en cause. De tels motifs peuvent découler des travaux préparatoires
(interprétation historique), du but et du sens de la disposition
(interprétation téléologique), ainsi que de la systématique de la loi. Si le
texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont
possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la
norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des
travaux préparatoires, du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs
sur lesquelles elle repose ou encore de sa relation avec d'autres dispositions
légales (ATF 133 IV 228 consid. 2.2 p. 230 et les références citées).
En l'espèce, la LEMO de 1934 – fondement légal dont
se réclame le RE-Pol – ne prévoit pas explicitement la fixation d'émoluments
pour des prestations telles que les actes matériels de la police cantonale
(dont la facturation constitue une pratique nouvelle si l'on en juge par le
fait que de telles décisions ne font l'objet de recours – au demeurant nombreux
– que depuis une période récente). Il y a dès lors lieu d'en dégager le sens
par voie d'interprétation.
bb) La LEMO de 1934 a été adoptée pour augmenter de
500 à 1000 francs (à l'époque) le montant maximum de l'émolument, compte tenu
du fait que la délivrance de certaines autorisations nécessitait une
"longue et délicate étude". A cette occasion, le législateur a également
jugé nécessaire de préciser qu'un émolument pouvait aussi être prélevé en cas
de rejet d'une demande d'autorisation. C'est à cet effet qu'il a ajouté les
mots "ou décisions" au titre de la loi et à son article premier (BGC
automne 1934 p. 726 ss), alors que la loi de 1919 qu'abrogeait la LEMO de
1934 ne mentionnait que "les actes émanant du Conseil d'Etat ou de ses
départements". La loi de 1919 visait la récupération des dépenses et frais
résultant de son intervention (en général gratuite par le passé) en faveur de
"l'intérêt exclusif de particuliers" (Exposé des motifs, BGC automne
1919 p. 443 s.). Le rapporteur de la commission avait exposé qu'il
s'agissait de décider si cette gratuité pouvait être maintenue ou s'il fallait
prélever des émoluments pour la délivrance d'actes et de pièces divers afin de
permettre à l'Etat de se récupérer du temps qu'il consacre et des actes qu'il
délivre au public; l'adoption d'une nouvelle disposition légale avait pour but de
donner une base légale formelle au prélèvement d'émoluments de chancellerie
(BGC automne 1919 p. 444).
Il résulte ainsi de l'analyse historique de la LEMO
de 1934 que le terme "acte" doit être compris comme une pièce écrite
et non comme une action ou un service. Or, manifestement, un contrôle de police
en bordure d'une route ne peut pas être qualifié de pièce écrite. En
conséquence, il faut considérer que la LEMO ne constitue pas une base légale
suffisante permettant la fixation d'émoluments pour des prestations telles que
les interventions physiques de la police cantonale.
cc) Au demeurant, même s'il fallait admettre – dans
une perspective téléologique – que le terme "acte" peut englober des actes
matériels, les exigences découlant du principe de la légalité ne seraient malgré
tout pas respectées dans le cas d'espèce. En effet, la formulation de la LEMO
("actes") est très vague et ne définit pas avec suffisamment de précision
l'objet de l'impôt (cf. dans ce sens ATF 125 I 173 consid. 9
p. 180 s., traduit et résumé in RDAF 2000 I p. 815, considérant
que la loi cantonale bâloise sur les émoluments administratifs n'était pas
suffisante pour constituer le fondement du prélèvement d'un émolument relatif à
l'inscription à un test d'aptitude pour entrer en faculté de médecine, dès lors
que la notion d'acte soumis à émolument y était trop vague; aussi ATF 123 I
248, considérant que la disposition ainsi formulée "
Die Behörden können
für ihre Amtshandlungen den Beteiligten Kosten auferlegen
" ne
constituait pas une base légale suffisante).
Certes, la jurisprudence a parfois admis qu'une
norme formulée en termes très généraux puisse servir de base légale (ATF 132 I
49 consid. 6.2 p. 58; 129 I 161 consid. 2.2 p. 163, traduit et résumé
in RDAF 2004 I p. 881; 128 I 327 consid. 4.2 p. 339 s.,
traduit et résumé in RDAF 2003 I p. 385; arrêt FI.2004.0037 du 13 janvier
2006 consid. 1 et les références citées). Cependant, elle a réservé cette
possibilité à des situations dont les particularités ne sont pas comparables au
cas d'espèce (cf. ZBl 1972 p. 353, dans lequel le Tribunal cantonal
zurichois a admis qu'une disposition en vertu de laquelle l'Etat devait
maintenir la valeur de son patrimoine suffisait comme base légale pour une taxe
d'utilisation d'un local de l'Université, assimilée à un émolument de
chancellerie – arrêt dont la portée a d'ailleurs été circonscrite par le
Tribunal fédéral dans l'ATF 104 Ia 113 consid. 3 p. 116). La doctrine a en
outre critiqué cette pratique (Lukas Widmer, Das Legalitätsprinzip im
Abgaberecht, thèse Zurich 1988, p. 84 et 88), admettant tout au plus
qu'elle devait se limiter aux émolument prélevés en contrepartie d'actes
effectués dans l'intérêt et à la demande du contribuable (Moor, vol. III, op.
cit., n° 7.2.4.2 p. 366). Dans le même sens, même si le Tribunal
fédéral a admis que l'art. 4 (aujourd'hui abrogé) de la loi fédérale
instituant des mesures destinées à améliorer les finances fédérales, qui charge
le Conseil fédéral d'édicter des dispositions prévoyant la perception
d'émoluments appropriés pour les décisions et les autres prestations de
l'administration fédérale, pouvait servir de fondement à une ordonnance fixant
des émoluments, il a néanmoins précisé que, par rapport à l'exigence de
délimitation au niveau de la loi des bases de calcul et du montant des
émoluments, il y avait certainement place pour des doutes sur la
constitutionnalité de cette disposition. De ce point de vue, la norme de
délégation était en effet très indéterminée. Toutefois, le Tribunal fédéral, ne
pouvant revoir la constitutionnalité des lois fédérales (art. 191 Cst.), était
lié sous cet angle par le large cadre de la délégation (ATF 128 II 247
consid. 4.2 ss p. 254 ss, traduit et résumé in RDAF 2003 I p. 621).
c) On notera par ailleurs que diverses lois récentes
contiennent un fondement spécial permettant de facturer les frais
d'intervention de la police (cf. l'art. 24 de la loi du 30 mars 2004 sur
l'exercice de la prostitution [LPros; RSV 943.05], selon lequel le Conseil
d'Etat fixe dans un règlement les émoluments perçus pour tout acte ou décision
de l'autorité pris en application de la dite loi [al. 1] et qui réserve la
facturation des frais, notamment en cas de déplacement de la police [al. 2];
l'art. 30 de la loi du 22 septembre 1998 sur les entreprises de sécurité [LESéc;
RSV 935.27], selon lequel le Conseil d'Etat fixe dans un règlement les
émoluments et taxes perçus pour tout acte ou décision de l'autorité prise en
application du concordat ou de la présente loi [al. 1] et qui réserve la
facturation des frais, notamment en cas de déplacement de la police [al. 2],
ainsi que l'arrêt GE.2001.0111 du 3 novembre 2005 consid. 3a/bb, rendu en
application de cette disposition, qui considère qu'elle constitue une base
légale suffisante; cf. aussi, plus largement, concernant la facturation de
frais de contrôle par le Service de l'emploi, l'art. 79 de la loi
cantonale du 5 juillet 2005 sur l'emploi [LEmp; RSV 822.11] et l'arrêt GE.2007.0073
du 14 août 2007, et encore, concernant la perception d'émoluments par le SAN, l'arrêt
FI.2002.0031 du 21 mars 2003 consid. 1d/aa considérant que la LEMO pouvait
constituer une fondement suffisant dans la mesure où elle était complétée par
l'art. 105 al. 1
er
LCR).
d) En résumé, il ressort des considérations qui
précèdent que, si les tribunaux ont parfois pu admettre qu'une taxe causale
trouve son fondement dans un article de loi très général, il s'agissait de cas
de figure particuliers auxquels le cas d'espèce ne peut être assimilé. Par
conséquent, il faut considérer, aussi bien en procédant à une interprétation
historique qu'en adoptant une approche téléologique, que la LEMO ne constitue
pas une base légale suffisante pour l'adoption, par le Conseil d'Etat, d'un
règlement prévoyant la perception d'émoluments administratifs à raison d'actes
matériels de la Police cantonale.
e) Au vu des considérations qui précèdent, il y a
lieu de laisser ouverte la question de savoir si un émolument peut être perçu
pour l'intervention de la police alors qu'une procédure pénale – qui engendrera
également la perception d'émoluments – est en cours au sujet des mêmes faits.
4.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être
admis et la décision attaquée annulée. Vu le sort du recours, le présent arrêt
sera rendu sans frais.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision rendue par la Police cantonale le 8 août 2007
est annulée.
III.
Le présent arrêt est rendu sans frais.
san/Lausanne, le 18 janvier 2008
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.