vd_omni · FI.2000.0011 · 2000-11-28 · fr

FISCHER Boris c/CCRMI de Rougemont | L'application, pour la taxe 1999, de la réglementation résultant de dispositions adoptées par le Conseil communal approuvées par le CE le 12 mai 1999, ainsi que du tarif arrêté par la municipalité le 1er novembre 1999 - non approuvé par le CE -, viole le principe de non-rétroactivité des lois.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.11.2000 FI.2000.0011

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 28 novembre 2000
sur le recours interjeté par
Boris FISCHER
,
Burgstrasse 114, 4125 Riehen
contre
la décision rendue le 17 janvier 2000 par
Commission communale de recours en matière fiscale de Rougemont (taxes
épuration 1999)
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Etienne
Poltier, président; M. André Donzé et M. Philippe Maillard, assesseurs.
Greffier: M. Sébastien Schmutz.
Vu les faits suivants:
A.                     Boris Fischer est
propriétaire de la parcelle no 1 de la commune de Rougemont, d'une surface
totale de 5'600 m
2
, et composée d'un rural pour 95 m
2
,
d'une habitation pour 172 m
2
, le solde représentant des prés-champs.
L'habitation précitée est un chalet.
En date du 1er
décembre 1999, la Commune de Rougemont a notifié à l'intéressé une facture de
858 fr. 45 relative aux taxes eau et épuration pour l'année 1999. La facture
"eau" se décompose en plusieurs postes, correspondant aux différentes
installations entraînant une consommation d'eau. A chaque poste est attribué un
certain nombre d'unités, facturées 7 fr. 50 par unité. Cette facture totalise
ainsi 41 unités. La facture "égouts" prévoit une taxe annuelle
correspondant à 41 unités à un prix unitaire de 12 fr. 50.
B.                    Boris Fischer a recouru
en temps utile contre cette décision de taxation auprès de la Municipalité de
Rougemont en faisant valoir que les règlements communaux applicables en la
matière étaient incompatibles avec la loi fédérale sur la protection de
l'environnement du 7 octobre 1983 en tant qu'ils ne respectaient pas le
principe du pollueur-payeur puisqu'ils se basaient sur le nombre de prises
d'eau et non sur le volume d'eau utilisé par les différents contribuables.
La Commission
communale de recours en matière fiscale (la commission) a rejeté le recours de
l'intéressé en date du 17 janvier 2000. Elle expose que les taxes ont été
prélevées en conformité avec le règlement pour le service communal de
distribution d'eau et le règlement communal sur les égouts et l'épuration  des
eaux, que ces deux règlements ont été approuvés par le Conseil d'Etat dans ses
séances des 25 février et 4 mars 1998 et que les éléments pris en compte pour
le calcul des taxes Eau et Epuration 1999 correspondent à l'inventaire du 24
juillet 1997 relatif au nombre d'unités attribuées au chalet de l'intéressé.
C.                    C'est contre cette
décision que Boris Fischer a recouru auprès du Tribunal administratif par acte
du 17 février 2000. Il y reprend les motifs invoqués devant les autorités
communales en ajoutant que la décision attaquée est incompatible avec la loi
fédérale sur la protection des eaux du 24 janvier 1991 et qu'elle viole les
principes constitutionnels de l'interdiction de l'arbitraire et de l'égalité de
traitement.
Dans sa réponse au
recours du 1er mai 2000, la Commune de Rougemont indique en outre, par
l'entremise de l'avocat Benoît Bovay, que les deux taxes contestées, qui
reposent sur des règlements approuvés par le Conseil d'Etat, sont au bénéfice
d'une base légale suffisante, que le mode de facturation en fonction des unités
n'est pas arbitraire en ce qu'il repose sur des bases schématiques, évitant la
pose d'un compteur, mesure onéreuse à charge du propriétaire concerné et par
conséquent réservée aux "grands consommateurs". La commune précise de
plus que le recourant n'a pas fait une demande pour qu'un compteur soit posé
sur sa propriété et qu'il a au contraire participé au recensement communal des
unités de consommation, sans contester le principe d'une facturation aux unités
et en s'acquittant régulièrement des taxes eaux et égouts 1998. Elle se réfère
aux règlements communaux applicables, souligne, comptes à l'appui, que
l'ensemble des taxes "égouts" n'étaient en 1998 pas de nature à
couvrir les coûts, tandis que celle relative au service des eaux respecte le
principe de l'équivalence et de la couverture des coûts et conclut au rejet du
recours.
Boris Fischer a déposé
un mémoire complémentaire en date du 16 mai 2000. Il y reprend les arguments
qu'il a déjà fait valoir dans ses écritures antérieures, tout en insistant sur
le fait que l'équipement de chaque logement avec un compteur n'était pas une
mesure déraisonnable, mais au contraire la seule qui permettait de faire
respecter le principe du pollueur-payeur.
Dans une écriture
complémentaire du 25 mai 2000, la Commune de Rougemont a précisé les moyens
qu'elle avait développés dans sa réponse.
D.                    Par deux avis successifs
des 14 et 16 août 2000, le juge instructeur a invité la commune à apporter
quelques précisions sur sa réglementation en matière de taxe eau et épuration.
Il a également prié le Service de  justice, de l'intérieur et des cultes à se
déterminer sur la conformité de la réglementation communale avec l'art. 14 de
la loi du 30 novembre 1964 sur la distribution de l'eau (LDE).
Le service précité a
répondu en date du 16 août 2000 que d'après l'art. 18 LDE, les réclamations se
rapportant aux conditions de vente d'eau étaient du ressort du Département des
institutions et des relations extérieures (DIRE). A la suite de ce courrier, le
juge instructeur a informé les parties le 18 août 2000, que sauf avis contraire
de leur part dans un délai de dix jours, la cause serait transmise pour raison
de compétence au Service de justice, de l'intérieur et des cultes en tant
qu'elle concerne la taxe eau 1999 et que l'instruction se poursuivrait devant
le Tribunal administratif s'agissant de l'aspect taxe épuration pour la même
période. Par pli du 28 août 2000, le recourant a fait savoir qu'il se ralliait
à la position du magistrat instructeur concernant la compétence du DIRE en
matière de taxe de distribution d'eau. Dans une correspondance ultérieure du 8
septembre 2000, transmise au Service de justice, de l'intérieur et des cultes
comme objet de sa compétence, il s'est déterminé sur la conformité du système
communal de taxe de distribution d'eau avec la LDE.
Dans une écriture du
11 septembre 2000, la Commune de Rougemont expose qu'il a été décidé de
modifier l'art. 37 du Règlement communal sur les égouts et l'épuration des eaux
(REE), entré en vigueur le 4 mars 1998, avec effet rétroactif au 1er janvier
1999, à la suite d'un avis du Service de l'intérieur et des cultes allant dans
ce sens, que cette modification, qui avait reçu l'aval du conseil communal le
20 avril 1999, avait été approuvée par le Conseil d'Etat dans sa séance du 12
mai 1999 et que la décision de la municipalité du fixer le tarif 1999 à 12 fr.
50 par unité de raccordement avait été prise le 1er novembre 1999. Cette
décision n'a pas fait l'objet d'une approbation par le Conseil d'Etat, dans la
mesure où elle repose sur une base légale suffisante, soit l'art. 37 REE.
Considérant en droit:
1.                     Le recourant se plaint
de ce que les taxes litigieuses, fondées sur le nombre d'unités de
raccordement, ne respectent pas le principe du pollueur-payeur, puisqu'elles ne
prennent pas en considération la quantité d'eau effectivement utilisée par les
différents contribuables. Un tel système serait donc arbitraire et ne
respecterait pas le principe constitutionnel de l'égalité de traitement.
a) Toutefois, comme
cela ressort de la lettre D ci-dessus, le Tribunal administratif n'examinera le
recours qu'en tant qu'il concerne la taxe annuelle d'égouts et d'épuration des
eaux. L'art. 18 LDE dispose en effet à son alinéa premier que lorsqu'une
contestation surgit entre le propriétaire et le fournisseur et que celui-ci est
un particulier (art. 6), ou livre l'eau au-delà de ses obligations légales
(art. premier, al. 2), le litige est porté devant les tribunaux civils
ordinaires du lieu de situation de l'immeuble. L'al. 2 de cette disposition
prévoit que, dans les autres cas, le litige est tranché par le Département de
l'intérieur et de la santé publique, actuellement le DIRE. L'art. 19 LDE
indique que la procédure prévue par la loi sur les impôts communaux, soit un
recours au Tribunal administratif contre la décision de la commission communale
de recours, ne s'applique que dans la mesure où la contestation a pour objet la
taxe d'utilisation du domaine public de l'art. 7, al. 3 de la loi ou la taxe
unique de raccordement au réseau principal de l'art. 14, al. 1, litt. a. Le
tribunal de céans n'est donc pas compétent pour se pencher sur le bien-fondé du
système de facturation de la consommation d'eau, qui est à première vue, dans
le cas présent, du ressort en première instance du DIRE, soit pour lui du
Service de législation, de l'intérieur et des cultes. La décision de ce service
pourra cependant, cas échéant, faire l'objet du recours devant le tribunal de
céans.
b) Avant d'examiner
les griefs formulés par le recourant à l'encontre de la taxe litigieuse, il
convient de se pencher sur la clause de rétroactivité prévue lors de la
modification de l'art. 37 REE, en vigueur depuis le 12 mai 1999, ainsi que sur
le fait que le tarif municipal arrêté le 1er novembre 1999 et fixant le prix par
unité à 12 fr. 50 pour l'année 1999, en matière de taxe annuelle d'égout et
d'épuration, n'a pas été approuvé par le Conseil d'Etat. En effet, l'art. 53
LJPA dispose que le Tribunal administratif établit d'office les faits et
applique le droit sans être limité par les moyens des parties, si bien que la
décision de taxation litigieuse pourrait être annulée si les deux points qui
viennent d'être rappelés devaient être jugés non conformes à la réglementation
et à la jurisprudence applicables, alors même que le recourant n'a pas soulevé
ces moyens dans son pourvoi.
2.                     a) La législation
suisse consacre le principe général de la non-rétroactivité des lois. Ce
principe, exprimé notamment par l'art. 1er du titre final du Code civil, est
lié aux principes de prévisibilité et de légalité (pour un cas d'application,
voir ATF 116 III 120, JT 1993 II 39). La rétroactivité ne peut cependant pas
être totalement exclue. Il se présente en effet des situations d'urgence, où
l'autorité doit intervenir, mais dans lesquelles les délais de la procédure
législative ou réglementaire l'empêchent d'agir efficacement assez tôt. Le
Tribunal fédéral admet donc la rétroactivité, mais à des conditions
rigoureuses. La première d'entre elles est l'existence d'un intérêt public
suffisamment important pour qu'il l'emporte, non seulement sur les intérêts
privés opposés, mais, et surtout, sur le principe même de la sécurité du droit.
La rétroactivité exige ensuite une base légale, sinon expresse, du moins
claire. Aucune durée maximale générale ne peut être donnée en matière de
rétroactivité, puisque cela va dépendre de la matière. Elle ne doit de plus pas
engendrer des inégalités choquantes; cela signifie qu'elle ne doit pas créer
d'inégalités entre les situations qui se sont produites pendant la période
qu'elle couvre. Finalement, il ne faut pas que la rétroactivité porte atteinte
à des droits acquis (Pierre Moor, Droit administratif, Vol. I, 2ème éd., Berne
1994, p 178 et ss et les réf. citées). Eu égard à la première considération
précitée, le Tribunal fédéral a exposé que l'intérêt financier de la
collectivité publique, qui désire accroître ses ressources, n'était pas
suffisant (ATF 95 I 6, JT 1970 I 13). Dans le même arrêt, notre Haute Cour
rappelle qu'une clause de rétroactivité ne se justifie pas, au regard de l'art.
4 aCst, du seul fait qu'elle a été introduite dans la loi fiscale pour éviter
que celle-ci ne soit éludée pendant le temps nécessaire aux délibérations
législatives. Il faut au contraire d'autres motifs importants pour justifier la
rétroactivité dans un cas particulier, comme par exemple l'urgence de mesures
visant à l'assainissement des finances de l'Etat. Dans un arrêt plus récent,
les Juges de Mon-Repos ont confirmé que l'intérêt purement financier de l'Etat
ne permettait normalement pas de faire exception au principe de
non-rétroactivité, sauf si les finances publiques étaient en péril (ATF 119 Ia
254).
b) Invitée à se
déterminer sur le principe de la rétroactivité de l'art. 37 REE, la commune
intimée s'est retranchée derrière un avis du Service de l'intérieur et des
cultes du 16 mars 1999 duquel il ressort notamment qu'un effet rétroactif au
1er janvier 1998 serait selon toute vraisemblance refusé par le Conseil d'Etat,
les conditions permettant d'admettre la rétroactivité n'étant pas réunies, sauf
à démontrer que l'évolution du cours des choses n'ait pas pu être prévue ou que
les finances de la commune soient gravement en péril, éléments non réalisés,
mais qu'un effet rétroactif au 1er janvier 1999 pouvait "passer" si
la municipalité ne tardait pas à soumettre l'art. 37 nouveau à son conseil
communal et à l'approbation du Conseil d'Etat. L'intimée se prévaut également
de l'approbation de la modification de l'art. 37 REE par le Conseil d'Etat lors
de sa séance du 12 mai 1999.
Cette motivation n'est
pas suffisante et ne permet pas de justifier l'effet rétroactif de l'art. 37
REE, au regard des conditions très strictes auxquelles l'admission d'un tel
effet est subordonnée (cf. cons. 2a ci-dessus). En date du 18 mars 1999, la Municipalité
de Rougemont proposait en effet au Conseil communal d'adopter l'avenant à
l'art. 37 REE prévoyant de fixer à 20 fr. le montant maximum par unité de
raccordement, en exposant que le plafond initial de 5 fr. par unité de
raccordement avait été défini sur une base estimée à 40'000 unités, mais que
malheureusement lors du décompte final, il s'était avéré que l'estimation était
trop généreuse, puisqu'environ 16'000 unités seulement avaient été recensées
sur la commune. La municipalité poursuit en exposant que ce prix maximum dans 5
fr. aura pour conséquence un manque à encaisser de 120'000 fr. pour la
facturation 1998, lequel sera prélevé sur le fond de réserve, mais que les
finances communales ne permettaient pas que ce manque se répète les années suivantes.
Dans son rapport daté - à la suite d'une erreur de plume - du 20 avril 1998, la
Commission du Conseil communal de Rougemont chargée d'étudier la proposition de
modification de la disposition réglementaire ici examinée, s'est livrée à une
analyse détaillée de la taxe litigieuse en recourant notamment à une simulation
avec des cas de figure réels et à une comparaison avec la Commune voisine de
Saanen possédant un règlement sur les égouts et l'épuration des eaux similaire
à celui de Rougemont. Ainsi, bien qu'approuvant la modification proposée, la
commission relève que la perte de 120'000 fr. pour l'année 1998 aurait
certainement pu être évitée si les démarches nécessaires avaient été prises
avec sérieux, clairvoyance et rapidité dès le début du projet. Elle conclut en
indiquant qu'il fallait espérer que cette onéreuse leçon serait fructueuse et
constructive et que pour l'avenir une vision plus sérieuse et prudente
guiderait la municipalité.
Il ressort des
développements qui précèdent que la rétroactivité de l'art. 37 REE, comme aussi
du tarif municipal (arrêté le 1er novembre) au 1er janvier 1999 n'est pas
conforme aux principes jurisprudentiels applicables en la matière. Comme on l'a
vu, l'intérêt financier de la collectivité publique n'est pas suffisant. La
commune n'a de plus pas démontré que la rétroactivité était la seule mesure lui
permettant d'assainir ses finances. Elle n'a du reste pas non plus établi que
ses finances publiques étaient dans une situation catastrophique au point que
la mesure prise était le seul moyen de rétablir l'équilibre et surtout que
l'urgence était telle qu'un effet rétroactif s'imposait. On constate au
contraire, à la lecture du rapport précité de la commission du conseil
communal, que la modification, avec effet rétroactif, de l'art. 37 REE a été
proposée en raison d'un manque de rigueur et de sérieux dans l'examen des
éléments à prendre en considération dans le cadre de l'élaboration de la taxe
litigieuse. Il ressort en effet sans équivoque de ce rapport de commission que
la commune ne se serait pas trouvée dans une situation déficitaire sous l'angle
des charges et produits relatifs aux égouts et à l'épuration des eaux, si une
étude détaillée avait été menée avant l'adoption de l'art. 37 REE dans sa
teneur initiale. Une telle lacune ne saurait être réparée par l'augmentation
avec effet rétroactif du montant maximum de la taxe annuelle d'entretien et
d'épuration. La commune n'était donc pas fondée à prévoir cet effet rétroactif,
si bien que la taxation pour l'année 1999 doit être annulée.
3.                     Par ailleurs
, comme l'intimée elle-même l'admet, la décision de la municipalité de
fixer, dans le cadre de la marge de manœuvre de l'art. 37 REE, à 12 fr. 50 le
tarif par unité de raccordement pour l'année 1999, n'a pas fait l'objet d'une approbation
par le Conseil d'Etat.
a) Le tarif que la
municipalité est habilitée à édicter en application de l'art. 37 REE (approuvé
par le Conseil d'Etat le 4 mars 1998 dans sa version initiale et le 12 mai 1999
dans sa version modifiée) ne constitue pas une décision individuelle. Il est
destiné à s'appliquer à tous les propriétaires de bâtiments qui ne sont pas des
gros utilisateurs au sens de l'al. 2 de l'art. 37, (à savoir ceux qui sont
équipés d'un compteur et chez lesquels la taxe est fixée à 1 fr. 50 maximum par
m3 d'eau consommée selon relevé du compteur). Le tarif litigieux vise donc un
nombre indéterminé et indéterminable de personnes et de situations.
Cela dit, la
distinction entre acte général et abstrait (règle de droit ou norme) non
susceptible de recours devant le Tribunal administratif (art. 29 LJPA; arrêt GE
98/0174 du 8 novembre 1999 et les références citées) et acte général et concret
(décision collective) n'est pas toujours aisée. En particulier les tarifs ne
peuvent pas être globalement qualifiés de règles de droit ou de décisions
générales. Il faut au contraire distinguer entre les tarifs qui ont pour objet
des choses ou des prestations individuellement définis, et sont par conséquent
concrets, de ceux qui ne concernent pas des choses ou des prestations
individuellement définis, et sont par conséquent abstraits (Tobias Jaag, Die
Abgrenzung zwischen Rechtssatz und Einzelakt, Zurich 1985, § 13 II 2, p. 188 à
190). Comme exemple des premiers, Jaag mentionne la fixation du prix de
médicaments individuellement désignés, le prix d'entrée d'un musée ou d'une
piscine communale donnés (que le montant soit unique ou échelonné selon l'âge,
la durée de la visite, etc.) ou encore la cotisation unique ou différenciée des
membres d'une association de droit public. Comme exemple des seconds, il cite
un tarif valable pour l'ensemble des piscines ou des musées d'une commune, un
prix fixé pour la vente de n'importe quels comprimés contre le mal de tête ou
encore un tarif d'émoluments dans le domaine de la loi sur les toxiques. Il en
va de même pour les tarifs d'honoraires d'avocats ou de notaires fixés par
l'autorité (pour d'autres exemples, v. l'ouvrage cité; v. aussi l'arrêt du
Tribunal administratif de Zürich concernant le tarif des taxes pour les places de
parc publiques à l'aéroport de Zürich, ZBl 1992 p. 515). En l'occurrence le
tarif de la taxe annuelle d'entretien et d'épuration n'a pas pour objet de
fixer le prix d'une prestation déterminée, mais bien d'arrêter un système de
calcul pour la participation des propriétaires d'immeubles non équipés de
compteurs aux frais d'entretien des canalisations pour les eaux usées et les
eaux claires et aux frais d'épuration. Ainsi, à l'instar par exemple du tarif
des frais de ramonage obligatoire (v. art. 3 du règlement du 28 septembre 1990
[RSV 6.4 D]), un tarif établi par une municipalité en vertu d'une clause de
délégation de compétence contenue dans un règlement communal sur les égouts et
l'épuration des eaux est un acte normatif, non susceptible de recours au Tribunal
administratif.
b) On observera qu'en
tant qu'acte - dont on vient de constater le caractère général et abstrait -
"qui
confère des droits ou impose des obligations aux autorités ou aux particuliers
les uns à l'égard des autres"
, un tel tarif doit apparemment être
approuvé par le Conseil d'Etat pour entrer en force. L'art. 94 al. 2 de la loi
du 28 février 1956 sur les communes (LC) s'applique en effet à tous les
"règlements"
,
qu'ils soient adoptés par le Conseil communal ou général ou qu'il s'agisse
"de
ceux que le conseil a laissé dans la compétence de la municipalité"
(v. art. 4 al. 1 ch. 13 LC). Cette approbation n'a pas été requise en
l'occurrence, si bien que le tarif pour l'année 1999, par 12 fr. 50 par unité
de raccordement n'est vraisemblablement pas entré en force. On laissera
toutefois ce point indécis en l'état, le recours devant de toute façon être
accueilli au regard du considérant 2 ci-dessus.
4.                     Comme on l'a vu au
considérant 2 ci-dessus, la décision attaquée doit être annulée pour violation
du principe général de la non-rétroactivité des lois, puisque les conditions
restrictives permettant une exception à ce principe ne sont pas réalisées en
l'espèce. Il n'en demeure pas moins que pour être complet et pour éviter un
nouveau recours fondé sur les mêmes motifs contre la prochaine décision de
taxation, il y a lieu d'examiner les différents griefs formulés par le
recourant contre la taxe litigieuse.
a) L'art. 2 de la loi
fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (ci-après: LPE)
à teneur duquel
"celui qui est à l'origine d'une mesure prescrite par
la présente loi en supporte les frais"
pose comme principe général
celui du "pollueur-payeur" (
Verursacherprinzip
). Ce principe
de causalité, qui consiste pour l'essentiel à faire supporter à leurs auteurs
les frais de lutte contre les atteintes à l'environnement, ne contient
cependant ni le fondement d'une responsabilité, ni une indication des mesures
qui peuvent être mises à la charge du pollueur, pas plus qu'il ne désigne, pour
chaque cas particulier, le responsable des mesures à prendre. Il signifie en
revanche que les frais pourront être reportés sur le véritable auteur de
l'atteinte à l'environnement, même si celle-ci doit être combattue par un tiers
(v. FF 1979 III 775; 1996 IV 1233; cf. en outre Anne Petitpierre-Sauvain, Le
principe pollueur-payeur, in ZSR/RDS 1989 II 429 et ss, not. 455).
b) De façon générale,
on définit le pollueur comme étant celui qui dégrade de façon directe, mais
également de façon indirecte, l'environnement ou qui crée des conditions
aboutissant à sa dégradation (ibid., p. 462). La responsabilité de ce dernier
ne suppose toutefois ni acte illicite, ni culpabilité de sa part; il suffit
qu'il puisse être considéré comme le bénéficiaire d'une atteinte à
l'environnement ou de l'utilisation d'une ressource naturelle pour être
considéré comme tel (v. Klaus A. Vallender/Reto Morell, Umweltrecht, Bern 1997,
p. 138, n° 45). Bien que l'art. 2 LPE définisse de façon stricte le principe de
causalité, ce dernier doit donc être compris dans un sens large, comme
impliquant la mise à charge du pollueur de toutes les "externalités"
en relation avec la qualité de l'environnement; seule cette définition large
lui permet en effet d'exercer la fonction de réinsertion des coûts
environnementaux dans les coûts de production des services et des produits (cf.
une autre contribution d'Anne Petitpierre-Sauvain, publiée in DEP 1999, 492 et
ss, not. 496). Cette norme, qui énonce un principe directeur, doit être
concrétisée par d'autres règles légales (ibid., p. 500).
c) L'art. 3a de la loi
du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (ci-après: LEaux) contient une
définition analogue à celle de l'art. 2 LPE; à teneur de cette disposition:
"celui
qui est à l'origine d'une mesure prescrite par la présente loi en supporte les
frais
"; cette disposition, issue de la novelle du 20 juin 1997,
applique intégralement le principe de causalité consacré par l'art. 2 LPE. On
retient de ce dernier que doit dès lors assumer les coûts des mesures celui qui
est à l'origine de l'atteinte nuisible à éviter ou à laquelle il faut remédier
(FF 1997 II 1226). Comme pour l'art. 2 LPE, le principe énoncé à l'art. 3a
LEaux doit, pour être applicable, être concrétisé par une règle légale
(Petitpierre, in DEP 1999, p. 504).
d) En vigueur depuis
le 1er novembre 1992, la LEaux a remplacé l'ancien texte qui datait du 8
octobre 1971 (LPEP); elle consacre désormais la prévention et la réparation des
atteintes nuisibles aux eaux, soit de toute pollution ou toute intervention
susceptible de nuire à l'aspect ou aux fonctions d'une eau (art. 4 lit. c
LEaux). Le principe du traitement des eaux polluées y est consacré à l'article
7 al. 1. L'art. 10 al. 1 LEaux impose aux cantons la construction de réseaux
d'égouts publics et de stations centrales d'épuration des eaux usées provenant
des zones à bâtir (lit. a) et des groupes de bâtiments hors des zones à bâtir
pour lesquels des méthodes spéciales de traitement n'assurent pas une
protection suffisante des eaux ou ne sont pas économiques (lit. b).
L'obligation de raccordement et de prise en charge des eaux polluées est fixée
à l'art. 11 LEaux; l'alinéa premier de cette disposition prévoit le déversement
obligatoire dans les égouts des eaux polluées produites dans le périmètre des
égouts publics, tandis que l'alinéa 2 détermine le champ d'application du
périmètre des égouts public, à savoir les zones à bâtir (lit. a), les autres
zones, dès qu'elles sont équipées d'égouts (lit. b) ou lorsque le raccordement
est opportun et peut être raisonnablement envisagé (lit. c).
Le financement de ces
tâches est prévu à l'art. 60a LEaux. Cette disposition, également issue de la
novelle du 20 juin 1997, prévoit à son alinéa premier, 1ère phrase, que les
cantons
"(...)veillent à ce que les coûts de construction,
d'exploitation, d'entretien, d'assainissement et de remplacement des
installations d'évacuation et d'épuration des eaux, concourant à l'exécution de
tâches publiques, soient mis, par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres
taxes, à la charge de ceux qui sont à l'origine de la production d'eaux
usées"
. Il s'agit là d'une mise en oeuvre du principe de causalité
consacré par les art. 2 LPE et 3a LEaux dont l'application est confiée aux
cantons; une grande souplesse en la matière leur est conférée. Toutefois, pour
être conformes, ces taxes devront donner la priorité à la consommation d'eau
comme critère de fixation (v. Peter Karlen, Die Erhebung von Abwasserabgaben
aus rechtlicher Sicht, in DEP 1999, p. 539 ss, not. 552, 557). Elles devront en
outre s'inscrire dans les conditions-cadres énoncées à l'art. 60a LEaux al. 1,
2ème phrase (v. FF 1997 II 1219), lesquelles recoupent au moins en partie les
principes d'équivalence et de la couverture des coûts, inhérents à toute
contribution causale (sur ce point, v. Pierre Moor, Droit administratif, vol.
III, Berne 1992, ch. 6.5.1.2, p. 314; Danielle Yersin, L'égalité de traitement
en droit fiscal, rapport publié in ZSR/RDS 1992 II, p. 144 et ss, not. 217;
références citées). Les cantons peuvent élaborer eux-mêmes la législation
d'application ou en déléguer la compétence aux collectivités locales (FF 1997
II 1219; Karlen, op. cit., p. 552).
Dans le canton de
Vaud, les obligations de raccordement et de traitement ont, à teneur de la loi
vaudoise du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution
(ci-après: LVPEP), été transférées aux communes; celles-ci ont l'obligation
d'organiser, d'une part, la collecte et l'évacuation des eaux usées provenant
de leur territoire (art. 20 al. 1 LVPEP), d'autre part, l'épuration de ces
dernières (art. 29 al. 1 LVPEP).
De façon générale, le
fondement des contributions causales perçues par les communes repose sur l'art.
4 LIC, base légale des contributions prélevées en vertu d'un rapport de droit
public; on rappelle le contenu de cette disposition:
"Indépendamment des impôts
énumérés à l'article premier et de la taxe de séjour prévue par l'article 3bis,
les communes peuvent percevoir des taxes spéciales en contrepartie de
prestations ou avantages déterminés ou de dépenses particulières.
Ces taxes doivent faire l'objet de règlements soumis à
l'approbation du Conseil d'Etat.
Elles ne peuvent être perçues que des personnes bénéficiant des
prestations ou avantages ou ayant provoqué les dépenses dont elles constituent
la contrepartie.
Leur montant doit être proportionné à ces prestations, avantages
ou dépenses."
En application de
cette disposition, les communes disposent, pour le financement de leurs tâches,
des moyens mis en oeuvre par l'art. 66 LVPEP:
"Les communes peuvent
percevoir, conformément à la loi sur les impôts communaux, un impôt spécial et
des taxes pour couvrir les frais d'aménagement et d'exploitation du réseau des
canalisations publiques et des installations d'épuration.
Elles peuvent également percevoir une taxe d'introduction et une
redevance annuelle pour l'évacuation des eaux claires dans le réseau des
canalisations publiques. La redevance annuelle est proportionnelle au débit
théorique évacué dans les canalisations."
L'alinéa premier de
cette disposition permet aux communes de percevoir deux taxes différentes. On
rappelle en effet que l'émolument, comme la charge de préférence, sont des
contributions causales liées à une prestation de l'Etat (v. sur cette question,
Marc-Olivier Buffat, Les taxes liées à la propriété foncière, en particulier
dans le canton de Vaud, thèse Lausanne 1989, p. 49; Blaise Knapp, Précis de
droit administratif, 4ème éd., Bâle et Francfort s./M. 1991, no 2775). En
premier lieu, les communes peuvent exiger du propriétaire une taxe de
raccordement d'un bâtiment à un collecteur public d'évacuation des eaux usées.
En second lieu, elles peuvent percevoir une taxe annuelle couvrant les dépenses
d'exploitation et d'entretien des installations mises à contribution pour l'évacuation
et le traitement des eaux, usées notamment. Pour Buffat, cette taxe annuelle
constituerait le prix à payer par le propriétaire en échange du droit de
déverser ses eaux usées dans les canalisations publiques (op. cit., p. 171). Il
est généralement admis qu'il s'agit d'un émolument destiné à constituer la
contrepartie d'une activité publique fournissant une prestation individualisée
et dû par conséquent dès que cette activité s'est déroulée ou que la prestation
a été fournie (v. Moor, op. cit., no 7.2.4.1, p. 364, références citées; cf.
arrêt FI 97/012 du 12 mai 1997).
e) Dans le cas
d'espèce, la taxe "égouts" repose sur le REE, entré en vigueur le 4
mars 1998. L'art. 35 REE traite de la taxe unique de raccordement qui est fixée
à 300 fr. par unité de raccordement (minimum 20 unités) et 150 fr. par unité
supplémentaire, le nombre d'unités de raccordement étant déterminé dans chaque
cas par la municipalité selon les directives de la Société suisse de
l'industrie du gaz et des eaux (SSIGE).
L'art. 37 REE a la
teneur suivante:
"Pour tout bâtiment raccordé
directement ou indirectement aux installations d'évacuation et d'épuration des
eaux usées, il est perçu du propriétaire une taxe annuelle d'entretien et
d'épuration, fixée au maximum à Fr. 5.-- par unité de raccordement.
Pour les gros utilisateurs
(artisanat et installations) comme les hôtels et restaurants, laiteries,
boucheries, salons-lavoirs, installations de lavage pour voitures, homes pour
personnes âgées, hôpitaux, places de camping, centrales de béton, patinoires,
viviers, piscines privées, alimentations partielles, etc.,  où la distribution
de l'eau se fait à l'aide de compteurs, la taxe est fixée à Fr. 1.50 au maximum
par m3 d'eau consommée selon relevé du compteur. Le 60 % du minimum de la somme
d'après les unités de raccordement devant être acquitté.
Jusqu'à concurrence des montants
maximums ci-dessus, la municipalité est compétente pour adapter le taux de la
taxe à l'évolution des coûts effectifs d'entretien et d'épuration tels qu'ils
ressortent de la comptabilité communale."
.
Cette disposition a
été modifiée par un avenant entré en vigueur le 12 mai 1999, avec effet
rétroactif au 1er janvier 1999. Le montant de la taxe de l'alinéa 1 de l'art.
37 REE a ainsi été porté  au maximum à 20 fr. par unité de raccordement; enfin
s'agissant de l'année 1999, la municipalité a arrêté un montant de 12 fr. 50
par unité.
f) Il convient
maintenant d'examiner si la taxe litigieuse, qui est, comme on l'a vu au
considérant ci-dessus, une contribution causale, respecte les principes
applicables en la matière, à savoir le principe de la couverture des coûts et
celui de l'équivalence.
A ce propos, on
rappellera brièvement que le principe de la couverture des coûts implique que
le produit de l'ensemble des contributions ne dépasse pas le coût total pour la
collectivité, tandis que celui de l'équivalence a pour conséquence que le
montant dû par chaque propriétaire n'excédera pas l'avantage qui est créé pour
lui (Moor, op. cit., p 314). Avant de procéder à une analyse détaillée de la
taxe critiquée à la lumière des critères qui viennent d'être rappelés, il faut
d'emblée préciser que le recourant ne conteste pas vraiment que le principe de
la couverture des coûts soit en l'espèce réalisé. Au regard des comptes produits
par la commune intimée, on constate que pour l'année 1998, le poste
"égouts et épuration" s'est monté au niveau des charges à 187'421 fr.
80, la taxe épuration ayant rapporté pour la même période 98'701 fr. 45 et la
taxe d'introduction et de raccordement 14'555 fr., soit un total de 105'256 fr.
45. Les projections pour l'année 1999, les comptes n'ayant pas encore été
arrêtés, indiquent que pour ce même compte un prélèvement de 5'418 fr. 60 sur
les fonds de réserve pourrait être nécessaire pour équilibrer les comptes,
malgré l'augmentation de la taxe annuelle à 12 fr. 50 par unité. Le principe de
la couverture des coûts n'est ainsi pas violé en ce qui concerne la taxe
"égouts".
Il reste ainsi
maintenant à se pencher sur le respect du principe de l'équivalence. C'est du
reste le seul réel grief que le recourant fait implicitement valoir contre les
deux taxes litigieuses, puisqu'il soutient qu'elles ne respectent pas le
principe du pollueur-payeur et qu'elles devraient en réalité se fonder sur la
consommation d'eau effective de chaque contribuable. Le principe d'équivalence
n'est au fond que l'expression, en matière de contributions causales, des
principes de la proportionnalité et de l'égalité de traitement (Buffat, ibidem,
p. 82 et jurisprudence citée). Comme le soutient le recourant, outre les
principes rappelés plus haut, la taxe litigieuse doit tenir compte, dans la
répartition entre les usagers des coûts engendrés par les services publics, du
principe de causalité énoncé aux art. 2 LPE et 3a LEaux, rester dans les
limites définies par le droit cantonal et respecter les principes de l'égalité
de traitement et de l'interdiction de l'arbitraire. Etant donné que l'avantage
économique retiré par chaque bénéficiaire d'un service public est souvent
difficile, voire impossible à déterminer en pratique, la jurisprudence admet
que les taxes d'utilisation - même celles qui sont régies par le droit fédéral
de l'environnement - soient aménagées de manière schématique et tiennent compte
de normes fondées sur des situations moyennes. Dans les limites ainsi définies,
le législateur communal jouit d'un large pouvoir d'appréciation qui doit être
respecté par les autorités supérieures lorsqu'elles examinent la conformité
d'une disposition communale aux principes déduits de l'art. 4 aCst (RDAF 1999 I
p. 94).
Dans sa jurisprudence
constante, le Tribunal fédéral a toujours admis la prise en considération de la
valeur d'assurance-incendie d'un immeuble pour fixer la taxe unique de
raccordement de l'immeuble au réseau public d'évacuation (v. ATF 125 I 1, cons.
2b/bb; 109 Ia 325, cons. 6a; 94 I 270, cons. 5b; 93 I 106, cons. 5b). Il est
vrai que dans sa jurisprudence la plus récente, le Tribunal fédéral a jugé
qu'une taxe annuelle d'entretien des canalisations fondée exclusivement sur la
valeur assurance-incendie de l'immeuble raccordé pouvait aboutir à un résultat
injustifiable, dans la mesure où le coût d'entretien dépend, au moins en
partie, du débit des eaux que reçoit le réseau des canalisations; il a donc
condamné ce dernier système au nom du respect de l'égalité de traitement (v.
ATF 125, précité, cons. 2b/ee). Dans un arrêt non publié du même jour dans la
cause G. C. c/ TA VD les Juges de Mon-Repos ont en revanche considéré qu'une
taxe annuelle d'épuration calculée d'une part sur la base de la valeur
d'assurance-incendie de l'immeuble concerné et d'autre part sur la base des
factures de fourniture d'eau n'était pas arbitraire et ne violait pas le
principe de l'égalité de traitement.
Or, à la différence de
la réglementation incriminée par le Tribunal fédéral dans la jurisprudence dont
le recourant se prévaut, l'art. 37 REE tient compte de tous les paramètres
permettant d'aboutir à une taxation équitable puisqu'il prend, comme assiette
de la taxe annuelle d'entretien, un montant fixe par unité de raccordement ou
la consommation d'eau effective si l'immeuble du contribuable est équipé d'un
compteur. La réglementation incriminée dans le cas d'espèce tient donc compte,
certes d'une façon quelque peu schématique, de la charge potentielle que le
chalet du recourant est susceptible d'occasionner au réseau public. En effet,
les unités de raccordement ne sont pas un critère purement abstrait comme
pourrait l'être la valeur d'assurance-incendie prise en tant que telle sans
prendre en considération les possibilités de déversement d'eau dans les
canalisations publiques. La taxe litigieuse ne prête donc guère le flanc à la
critique. Du reste, le système en cause présente certaines analogies avec la
prise en compte de l'équivalent-habitant ou de l'unité de logement, solution
approuvée par le tribunal de céans (FI 96/0018 du 31 octobre 1996). La taxe
litigieuse n'est donc pas arbitraire ou contraire à l'égalité de traitement, à
tout le moins dans son principe et dans la façon dont elle est calculée.
g) Le recourant
soutient encore que le système incriminé viole le principe de l'égalité de
traitement puisque les propriétaires de résidences secondaires, dont il fait
partie, doivent, indépendamment de leur consommation d'eau, faire face à la
même charge financière que ceux qui résident en permanence dans la commune et
qui occasionnent donc une charge plus importante du réseau des canalisations
publiques.
Si le recours ne
devait pas être admis pour les motifs exposés dans le considérant 2 ci-dessus,
cet argument aurait également dû être écarté. Dans un arrêt du 20 novembre
1995, le Tribunal fédéral a exposé, certes en matière de taxes d'ordures
ménagères, qu'on ne pouvait pas déduire du principe de causalité de l'art. 2
LPE que seule une répartition des frais en fonction de la quantité effective
d'ordures ménagères était admissible. Il précise en revanche que la perception
d'une taxe plus élevée pour les ordures ménagères de propriétaires
d'appartements ou de maisons qui n'ont pas de domicile dans la commune est
contraire au principe de l'égalité devant la loi (DEP 1996, 829). Appliquée a
contrario et par analogie au cas d'espèce, cette jurisprudence n'impose pas aux
cantons et aux communes, dans le cadre des contributions causales de leur
compétence, de prévoir un tarif plus bas pour les propriétaires de résidences
secondaires ou de maisons de vacances que celui pratiqué pour les résidents
principaux. L'al. 1 de l'art. 37 REE et le tarif municipal fixant le montant de
la taxe annuelle ne font pas une distinction entre ces deux types de
propriétaires pour la catégorie d'utilisateurs ne disposant pas d'un compteur.
Le montant dû par unité de raccordement est le même quel que soit le type de
bâtiment considéré. Les Juges de Mon-Repos ont également précisé dans un arrêt
du 10 juillet 1997 que le principe de l'égalité de traitement n'était pas violé
lorsque la taxe de raccordement à une station d'épuration des eaux provenant de
maisons de vacances ou d'exploitation de la restauration était calculée uniquement
sur le nombre de lits ou le nombre de places assises, car les stations
d'épuration doivent être conçues en fonction d'une charge maximale ( DEP 1998,
759). On ne peut donc que constater en l'espèce, au regard des principes
jurisprudentiels qui viennent d'être rappelés, que la taxe litigieuse ne crée
pas une inégalité de traitement choquante entre les propriétaires d'une
résidence secondaire et ceux qui sont domiciliés à l'année dans la commune. Il
faut de plus rappeler ici que les propriétaires d'immeubles non équipés de
compteurs sont soumis au même système de taxation (par unité de raccordement)
et ce sans que l'on fasse une distinction entre résident permanent ou
secondaire.
5.                     Nonobstant les
précisions qui viennent d'être apportées, il n'en demeure pas moins que le
recours doit être admis sur la base du considérant 2 ci-dessus. La décision
attaquée sera donc annulée,  en tant qu'elle concerne la taxe annuelle d'égouts
et d'épuration des eaux. Vu le sort du pourvoi, les frais du présent arrêt
seront laissés à la charge de l'Etat, l'avance effectuée par le recourant lui
étant restituée; la municipalité, qui succombe, n'a pas droit à des dépens
(art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision
rendue le 17 janvier 2000 par Commission communale de recours en matière
fiscale de Rougemont est annulée en tant qu'elle concerne la taxe annuelle
d'égouts et d'épuration des eaux.
III.                     Il n'est pas
perçu d'émolument judiciaire, ni alloué de dépens.
pe/Lausanne, le 28 novembre 2000
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint