vd_omni · AC.2019.0105 · 2021-10-08 · fr

A.________ /Municipalité de Yens, Département du territoire et de l’environnement (DTE) | Confirmation de l'intégration dans une zone réservée communale d'une grande parcelle bâtie d'une villa et disposant d'un potentiel de densification puisque le règlement communal permet la transformation de la villa pour créer un second logement. Zone réservée communale portant sur un secteur (incluant la parcelle litigieuse) de très faible densité avec une urbanisation très dispersée, relativement excentré, entouré par de la zone agricole et situé en dehors du territoire urbanisé défini par la commune (consid. 3). Rejet du grief relatif à la disposition du règlement de la zone réservée qui prévoit que des dépendances de peu d'importance au sens de l'art. 39 RLATC ne peuvent être autorisées que si elles se situent à moins de 3 m du bâtiment principal. Une telle réglementation se justifie en raison du fait que le secteur en question pourrait être affecté à la zone agricole, ce qui implique que les possibilités de réaliser des dépendances seraient très réduites. A cela s'ajoute qu'elle permet d'éviter une dispersion supplémentaire des constructions dans un secteur excentré proche de la zone agricole qui se caractérise déjà par un mitage important. Pour les mêmes motifs, rejet du grief relatif à la disposition du règlement de la zone réservée qui limite les rénovations, transformations et agrandissements de bâtiments existants en exigeant que ceux-ci n'augmentent pas les surfaces habitables de façon disproportionnée (consid. 4).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 08.10.2021 AC.2019.0105

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 8 octobre 2021
Composition
M. François Kart,
président
; Mme Pascale Fassbind-de Weck, assesseure,
et M. André Jomini, juge.
Recourant
A.________
à
********
Autorité intimée
Département du territoire et de
l’environnement (DTE)
,
Autorité concernée
Municipalité de Yens,
représentée par Me Jean-Daniel THERAULAZ, avocat à
Lausanne.
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ c/ décisions du Conseil communal de
Yens du 10 septembre 2018 et du Département du territoire et de
l’environnement (DTE) du 7 mars 2019 (zone réservée)
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire de la parcelle n° 1844 du territoire de la commune
de Yens, qui supporte une villa avec une surface au sol de 153 m
2
.
D'une surface de 2'549 m
2
, la parcelle n°
1844 se trouve dans le périmètre du plan d'extension partiel "En
Oussin" approuvé par le Conseil d'Etat le 6 février 1980 (ci-après: le
PEP). Selon le règlement du PEP, cette zone, sise au nord-ouest du village de
Yens, à l'extérieur du village, est destinée aux villas ou maisons familiales
comportant au plus deux appartements (art. 2). La surface des parcelles à bâtir
est au minimum de 2'000 m
2
pour une villa (art. 3). Les douze
parcelles comprises dans le périmètre du PEP "En Oussin" supportent
chacune une villa. Il s'agit exclusivement de villas unifamiliales, à
l'exception de deux villas qui comprennent deux logements.
B.
Une révision partielle de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) a été adoptée le 15 juin 2012 et est
entrée en vigueur le 1
er
mai 2014. Pour mettre en œuvre l'obligation
de réduire les zones à bâtir surdimensionnées (art. 15 al. 2 LAT), les
autorités cantonales ont notamment élaboré, lors de la 4
e
adaptation
du Plan directeur cantonal (PDCn) – adaptation adoptée par le Grand Conseil le
20 juin 2017 et approuvée par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018 –, une
mesure A11, intitulée "Zones d'habitation et mixtes".
La fiche du PDCn relative à cette mesure A11 indique
en introduction ce qui suit:
"
Problématique
Les réserves légalisées de terrains
à bâtir sont réparties inégalement entre les communes et leur localisation ne
répond souvent plus aux critères de qualité actuels. L’article 15 LAT établit
que les zones à bâtir ne doivent pas dépasser les besoins prévisibles pour les
15 prochaines années. Les communes définissent leur croissance démographique dans
les limites fixées par la présente mesure, selon la typologie du projet de
territoire et les perspectives démographiques établies par Statistique Vaud.
En 2015, hors des centres, les
réserves sont le plus souvent excédentaires. Dans les centres, en tenant compte
de l'ensemble des projets des communes, le potentiel est souvent également
supérieur aux besoins à 15 ans et nécessite donc une priorisation.
"
La mesure proprement dite est ainsi libellée:
"
Les
communes évaluent, avant de soumettre au Canton tout plan d'affectation, la
nécessité de redimensionner leurs zones à bâtir en vérifiant l'adéquation entre
leur capacité d'accueil en habitants et la croissance démographique projetée,
limitée par type d'espace du projet de territoire cantonal selon le tableau
suivant:
Périmètre compact d'agglomération
et de centre cantonal
(...)
Périmètre des centres régionaux
(...)
Périmètre des centres locaux
(...)
Périmètre des localités à
densifier
(...)
Villages et quartiers hors centre:
croissance annuelle maximale: 0.75% de la population 2015.
Il peut être dérogé au potentiel
de croissance démographique prévu si un intérêt public le justifie, notamment
lorsqu’il s’agit d’utiliser le volume bâti existant et de préserver le bâti
densifié existant dans la zone à bâtir.
La dérogation par rapport à la
croissance prévue sera compensée par les localités qui n’utilisent pas leur
potentiel de croissance démographique. Les extensions du territoire
d’urbanisation ne peuvent pas dépasser les chiffres décrits dans la ligne d’action
A1.
Les communes qui doivent
redimensionner leurs zones à bâtir révisent leurs plans d'affectation et
soumettent leur projet à l'approbation du Canton au plus tard cinq ans après
l’adoption du Plan directeur cantonal par le Grand Conseil. Jusqu'à cette date,
les communes peuvent utiliser le 31 décembre 2036 comme horizon de
planification.
(...)
Pour répondre aux besoins à 15
ans, les communes, dans l’ordre:
1. réaffectent les terrains excédant
les besoins ou peu adéquats au développement;
2. densifient le territoire urbanisé;
3. mettent en valeur les réserves
et les friches, notamment par la densification.
L’extension de la zone à bâtir
n’est admise que lorsque la capacité découlant des trois points précédents est
insuffisante pour répondre aux besoins à 15 ans.
(...)"
Le SDT (actuellement:
Direction générale du territoire et du logement, DGTL) a publié plusieurs
fiches d'application en vue de la mise en œuvre de la mesure A11 du PDCn. La
fiche d'application de juin 2021 intitulée "Comment traiter les zones à
bâtir d'habitation et mixtes excédant les besoins à 15 ans ou peu adéquates
pour le développement" (sur le site internet www.vd.ch, rubrique:
Territoire et construction>Aménagement du territoire>Plan d'affectation
communal) définit la stratégie de redimensionnement suivante:
"
–
Dézoner toutes les franges de la zone à bâtir en zone agricole; ces franges
sont identifiées lors de la délimitation du territoire urbanisé et des noyaux
largement bâtis de la commune.
– Traiter les petites zones à bâtir
isolées (noyaux bâtis comprenant entre 1 et 10 bâtiments), en commençant par réduire
la zone à bâtir afin que celle-ci soit calée au plus près des constructions
existantes et, selon le résultat, analyser s'il est pertinent ou non de maintenir
le bâti en zone à bâtir.
– Affecter en zone agricole ou en
zone de verdure les espaces vides de plus de 2500 m
2
situés au
milieu du bâti.
– Mener une réflexion qualitative
sur le tissu bâti et les espaces vides qu'il comprend afin d'identifier les secteurs
qui méritent d'être mis en valeur et les préserver par des mesures de
planification.
– Assurer la disponibilité des
terrains libres de construction sur le territoire communal et, le cas échéant,
affecter les parcelles concernées en conformité avec leur usage futur.
"
Cette fiche d'application ajoute ce qui suit:
"
La
stratégie de redimensionnement doit se baser sur ces cinq principes. Si
l'application de toutes ces mesures ne permet pas de répondre aux exigences du
plan directeur cantonal (PDCn), un surdimensionnement incompressible de la zone
à bâtir d'habitation et mixte sera accepté dans le projet de révision du plan
d'affectation communal. Il s'agira cependant de prouver que toutes les mesures
de redimensionnement pertinentes du point de vue de l'aménagement du territoire
ont été prises.
"
La fiche d'application prévoit une première phase dans
le processus de révision du plan général d'affectation, à savoir la
délimitation du territoire urbanisé et des noyaux largement bâtis. La notion de
"territoire urbanisé" est définie dans une autre fiche d'application de
la DGTL (qui porte ce titre, version de février 2019), donnant notamment les
explications suivantes:
"
Le
territoire urbanisé est une donnée de base nécessaire pour cadrer le
développement de l'urbanisation. Il comprend les territoires largement bâtis situés
en zone à bâtir formant le cœur d'une localité, y compris les terrains non
bâtis à vocation urbaine.
Une fois tracé, le territoire
urbanisé permet de distinguer les zones à bâtir à densifier de celles qui ne doivent
pas l'être.
(...)
Dans une démarche de
redimensionnement des zones à bâtir, la délimitation du territoire urbanisé
permet d'identifier les différentes actions à mener pour réduire le potentiel
d'accueil des zones à bâtir. Celles-ci sont en effet différentes si l'on se
trouve à l'intérieur ou hors du territoire urbanisé.
La commune délimite le périmètre
du territoire urbanisé en amont d'une révision d'un plan d'affectation. Le
périmètre du territoire urbanisé est intégré dans la stratégie d'aménagement
qu'elle soumet au Service du développement territorial au début de la procédure
de planification.
"
C.
Yens fait partie des "villages et quartiers hors centre devant
réviser leur plan général d'affectation en raison du surdimensionnement des zones
à bâtir" (voir la liste établie en juillet 2017 par le SDT, publiée sur le
site www.vd.ch, rubrique Territoire et construction>Aménagement du
territoire>Zones à bâtir d'habitation et mixtes). La Commune a établi un
bilan de ses réserves en zone à bâtir
. Les réserves identifiées,
calculées selon ce que prévoit la 4
ème
révision du PDCn révèlent que
la commune présente une surcapacité d'accueil (surdimensionnement)
correspondant à 817 habitants (cf. extrait du guichet de simulation pour le
dimensionnement de la zone à bâtir [d'habitations et mixtes] produit le 15 mars
2021 par la DGTL). Dans ces conditions,
la Municipalité de Yens (ci-après:
la municipalité) a décidé, d'une part, d'établir rapidement une zone réservée
sur trois secteurs des zones constructibles de la commune et, d'autre part, d'entreprendre
la révision du plan d'affectation communal en vue de réduire le
surdimensionnement conformément aux exigences de la loi fédérale sur l’aménagement
du territoire, dans sa version révisée entrée en vigueur le 1
er
mai 2014.
Le 9 décembre 2016, la municipalité a publié un avis dans la Feuille des avis
officiels (FAO) informant les propriétaires de son intention de réviser le PGA
et d'établir une zone réservée jusqu'à l'aboutissement de la procédure de révision.
D.
Le 31 octobre 2017, la municipalité a soumis un projet de
zone réservée au SDT pour examen préalable. Elle proposait d'instaurer une
telle zone sur le périmètre du PEP
"En Oussin" et sur la zone
de villa B du plan général d'affectation (quartiers Es Niclettes et du Vieux
Motty). Les secteurs inclus dans le projet de zone réservée se situent à
l'extérieur du village de Yens, au nord-ouest et à l'est de celui-ci. Les parcelles
concernées ne sont pas bâties ou supportent des villas. Il ressort d'un document
établi par le bureau ******** le 14 mai 2018 que le quartier Es Niclettes
dispose de réserves constructibles correspondant à 251 habitants, le quartier En
Oussin à 11 habitants (28 habitants selon l'autorité cantonale, différence qui
provient probablement du fait que ******** n'a pris en compte que 1/3 des
réserves de densification) et le quartier du Vieux Motty à 147 habitants.
Le SDT a établi son rapport de synthèse
d'examen préalable le 18 janvier 2018. Il relevait que la municipalité avait
sélectionné les secteurs qui étaient particulièrement excentrés et localisés
hors du territoire urbanisé défini par la commune. Il relevait ainsi que la majorité
des réserves en zone à bâtir étaient situées dans les périmètres identifiés,
exception faite du plan de quartier "En Muraz" situé au nord-est du
village. Le SDT indiquait être conscient que la commune allait avoir des
difficultés à atteindre les objectifs de redimensionnement définis par la
mesure A11 du PDCn. Relevant que la municipalité devait faire le maximum pour redimensionner
correctement sa zone à bâtir d'habitation et mixte, il l'encourageait à déposer
une zone réservée sur l'ensemble du territoire communal. Finalement, le SDT préavisait
favorablement le projet, sous réserve de certaines remarques concernant la rédaction
des articles du règlement.
E.
La municipalité a soumis à l'enquête publique, du 7 mars au 5 avril 2018,
le projet précité de zone réservée communale au sens de l'art. 46 de la loi du
4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV
700.11). Le dossier comprend un plan au 1:5000 (incluant le règlement de la zone
réservée) et le rapport explicatif selon l'art. 47 de l'ordonnance du 28 juin
2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1, ci-après: le rapport 47
OAT). Il ressort du rapport 47 OAT que la surcapacité d'accueil correspond à
795 habitants et à une surface de plancher déterminante d'environ 39'750 m
2
.
Selon ce rapport, la mise en zone réservée des secteurs concernées est
justifiée par le fait que, d'une part, ils sont particulièrement excentrés et
localisés hors du territoire urbanisé de la commune et, d'autre part, ils
contiennent des réserves importantes en zone à bâtir, notamment les parcelles
non bâties ou partiellement bâties identifiées dans le bilan des réserves. Le
règlement de la zone réservée prévoit:
"
But
Art. 1
La
zone réservée, selon l'art. 46 LATC instituée par le présent règlement et le
plan y relatif, rend provisoirement inconstructible les surfaces contenues à
l'intérieur de la zone définie par le plan dans le but de permettre d'assurer
une utilisation rationnelle et cohérente du sol et d'adapter le
dimensionnement des zones à bâtir aux besoins à bâtir conformément à la LAT.
Périmètre
Art. 2
La
zone réservée déploie ses effets sur le périmètre figurant sur le plan de la
zone réservée.
Effets
Art. 3
Seuls
les rénovations, transformations et agrandissements de bâtiments existants ou
futurs bénéficiant de permis de construire définitifs et exécutoires peuvent
être autorisés, pour autant qu'ils n'augmentent pas les surfaces habitables
autorisées aux logements de façon disproportionnée.
La
construction de dépendances de peu d'importance au sens de l'art. 39 RLATC
est autorisée si située à moins de 3 mètres du bâtiment principal.
Tout permis
de construire dont la mise à l'enquête publique a débuté avant la mise à
l'enquête publique de la zone réservée peut être délivré.
Mise en
vigueur, durée et abrogation
Art. 4
La
zone réservée est mise en vigueur par le Département compétent pour la période
prévue par l'art. 46 LATC, à savoir 5 ans prolongeable 3 ans. Elle abroge
provisoirement toutes les dispositions antérieures, notamment celles des
règlements communaux, qui lui sont contraires.
"
A.________ a formé opposition le 23 mars 2018. Le 20
juin 2018, les opposants ont été reçus par la municipalité pour une séance
d'information et de conciliation.
F.
La municipalité a adopté le 6 août 2018 son préavis relatif à la zone
réservée mise à l'enquête publique (préavis n° 2018/04). Elle proposait au Conseil
communal de lever les oppositions et d'adopter la zone réservée.
Par décision du 10 septembre 2018, le Conseil
communal de Yens a adopté la proposition de réponse contenue dans le préavis
municipal, a levé les oppositions et a adopté la zone réservée et son règlement,
tels que mis à l'enquête.
Le 30 octobre 2018, A.________ a demandé à la
municipalité de modifier le projet de zone réservée communale en remplaçant le
quartier "En Oussin" par le
quartier "En
Muraz". Il fondait cette requête sur le fait que le Tribunal fédéral
venait d'annuler les permis de construire pour le projet de construction de treize
bâtiments comprenant 42 logements qui était prévu dans le quartier "En
Muraz". Le 20 décembre 2018, la municipalité lui a répondu que ses remarques
seraient intégrées dans la réflexion générale de la commune dans le cadre du
processus de révision complète de son plan général d'affectation (PGA).
Par décision du 7 mars 2019, le Département du
territoire et de l'environnement (actuellement Département des institutions et
du territoire [ci-après: le département]) a approuvé préalablement, sous
réserve des droits des tiers, la zone réservée de la commune de Yens selon l'art.
46 LATC.
Rappelant que la commune est surdimensionnée, il a
souligné que la zone réservée est une mesure conservatoire qui garantit
temporairement la possibilité d'un dézonage ou de tout autre changement
d'affectation et qui est instaurée afin de permettre à la municipalité de réfléchir
sereinement au dimensionnement de sa zone d'habitation et mixte et de mener à
bien la révision de son plan d'affectation communal, conformément à la
législation fédérale et cantonale en matière d'aménagement du territoire.
G.
Par acte du 8 avril 2019, A.________ (ci-après: le recourant) a recouru
contre les décisions précitées du Conseil communal du 10 septembre 2018 et du département
du 7 mars 2019 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal (CDAP), concluant à ce que le quartier "En Oussin" soit sorti
de la zone réservée.
Le département a déposé sa réponse le 21 juin 2019,
par l'intermédiaire du SDT. Il conclut au rejet du recours. Le Conseil communal
de Yens a déposé sa réponse le 10 juillet 2019. Il conclut au rejet du recours.
Par la suite, le recourant et le SDT ont déposé des observations complémentaires.
Le 6 novembre 2019, la Commune de Yens a été
interpellée sur la question de savoir si le projet d'intention prévu par l'art.
36 al. 1 LATC avait d'ores et déjà été établi et transmis au SDT. Si tel était
le cas, elle était invitée à un transmettre un exemplaire au Tribunal cantonal.
Le 14 novembre 2019, le conseil de la Commune a produit un document intitulé
"révision du plan d'affectation communal, Stratégie d'aménagement
communale, Dossier pour examen préliminaire" ("projet d'intention"
au sens de l'art. 36 LATC) établi par le bureau ********, dont il ressort
notamment que le périmètre du plan d'extension partiel "En Oussin" ne
fait pas partie du territoire urbanisé et qu'il est prévu à cet endroit une
"zone à constructibilité réduite" (art. 80 LATC).
H.
Une nouvelle zone réservée cantonale, portant sur les parcelles n
os
652, 654, 657 à 661, 1384, 1395, 1411, 1494, 1616, 1867 et 2100 (correspondant
au
plan de quartier "En Muraz")
a été mise à
l'enquête publique du 16 novembre au 15 décembre 2019.
Invité à se déterminer sur la question de savoir s'il
maintenait son recours à la suite de la mise à l'enquête de la zone réservée
cantonale sur les parcelles correspondant au
plan de quartier
"En Muraz", le recourant a indiqué dans des déterminations du 9
décembre 2019 que tel était le cas.
Le 20 décembre 2019, la cause a été
suspendue dans l'attente des décisions relatives aux oppositions formulées à
l'encontre de
la zone réservée cantonale sur les parcelles correspondant
au
plan de quartier "En Muraz".
Le 10 août 2020, la DGTL a informé le
tribunal du fait que la décision d'approbation de la
zone réservée
cantonale portant sur les parcelles du
plan de quartier "En Muraz"
et levant les oppositions avait été notifiée le 5 août 2020.
Invitée à informer le tribunal de l'état
d'avancement des travaux de révision de son plan d'affectation, la Commune de
Yens a indiqué le 26 octobre 2020 que les travaux de révision du PGA
avançaient, qu'une information de la municipalité serait communiquée au Conseil
communal au mois de novembre et que l'examen préalable prévu par l'art. 37 LATC
était envisagé pour le printemps 2021.
Le tribunal a tenu audience le 20 mai 2021. A cette
occasion, il a procédé à une vision locale. Le procès-verbal de l'audience a la
teneur suivante:
"
L'audience débute à 9h30 sur la parcelle n°
1844 à Yens. Il n'y a pas de réquisition d'entrée de cause. Le président
informe les parties que les audiences en lien avec les trois procédures
relatives à la zone réservée communale (AC.2019.0112, AC.2019.0105 et
AC.2019.0110) et avec la procédure concernant la zone réservée cantonale
(AC.2020.0237) seront tenues successivement ce jour.
Après avoir procédé
à un bref rappel historique du dossier, le président renseigne les parties sur
l’état d’avancement de la procédure de révision du plan général d’affectation
communal (PGA) selon les explications données par les représentants de la municipalité
et de la DGTL, à savoir que le projet de nouveau plan d’affectation communal sera
soumis au plus tard à la fin du mois de juin 2021 aux services de l’Etat pour
examen préalable et ensuite probablement mis à l'enquête en décembre 2021, l'examen
préalable par la DGTL pouvant nécessiter plusieurs mois.
Sur le plan de la
zone réservée communale qui est déployé, M. Aguet situe les emplacements du
centre du village (bourg), des commerces, de la gare, de l'école et de la
grande salle. Invité par le président à faire savoir s'il conteste le fait que
sa parcelle se situe dans un secteur excentré, M. A.________ relève que tout dépend
de ce que l'on entend par centre du village. Il explique que tel est le cas si
l’on considère que l'Auberge constitue le centre, mais qu’il n'en va pas de
même si l'on se positionne par rapport à l'école, distante d’environ 100 m à vol
d'oiseau de sa parcelle. Il ajoute que bien que l’on ne se trouve pas dans une
zone dense et que son bien-fonds soit cerné par de la zone agricole, le quartier
est celui le plus proche de l’école et de la grande salle, à côté de laquelle se
trouve un arrêt de bus.
La question du potentiel
d'accueil de nouveaux habitants résultant du PEP
«
En Oussin
»
est discutée. Le
recourant fait valoir que le potentiel est de 11 habitants supplémentaires. Il
estime qu’il est ainsi
«
délirant
»
d’instaurer une zone réservée sur ce secteur et
propose en lieu et place une limitation de la possibilité d’ajouter des unités de
logement (le PEP
«
En Oussin
»
permettant actuellement de réaliser deux unités
de logement sur chaque parcelle). A la demande du président, Mme B.________
[de la DGTL]
explique
que la détermination des réserves se fait sur la base d’une méthode de calcul
automatique et qu’il reviendra à la commune de procéder à un travail d’affinage
dans le nouveau PGA. Elle relève que la commune a délimité des secteurs selon
certains critères et que le secteur concerné, qui présente des réserves, mérite
une réflexion particulière justifiant l’instauration d’une zone réservée en cet
endroit. Mme C.________
[de la
DGTL]
ajoute qu’il reste sur ce secteur un potentiel d’accueil
même s’il est divisé par trois, en précisant qu’une analyse fine interviendra au
stade de l’examen préalable, avec la saisie dans le système des nouvelles
règles.
Invité par le président
à faire savoir s’il envisage des projets concrets sur sa parcelle, M. Aguet indique
qu’il lui serait impossible, vu l’art. 3 al. 2 du règlement de la zone réservée
prévoyant que la
construction de dépendances de peu d'importance au sens
de l'art. 39 RLATC est autorisée si située à moins de 3 mètres du bâtiment
principal,
de réaliser un abri de jardin ou un couvert à voitures
à plus de 3 m du bâtiment principal. Il confirme toutefois avoir récemment obtenu
un permis de construire pour un garage accolé à sa villa. Il fait valoir à
nouveau qu'on devrait uniquement interdire la construction d’unités de logement
additionnelles. Mme B.________ expose que l’art. 3 al. 2 RZR, qui s’applique
également à d’autres secteurs, concerne un important intérêt public.
A la question du
président de savoir si, à l’issue du processus de révision du PGA, les parcelles
seront rendues à la zone agricole ou dézonées, Mme C.________ explique qu’il s’agira
ici d’une zone de verdure (art. 15 LAT) et que la zone agricole concernera plutôt
des parcelles en frange de la zone à bâtir. Elle ajoute qu’il reviendra à la
commune, non au canton, de décider quels aménagements pourront être réalisés
dans cette zone de verdure, ce que confirme Me Théraulaz.
"
Le 15 juin 2021, la DGTL s'est déterminée comme suit
sur le procès-verbal de l'audience:
"
Dans
le délai imparti ce jour, la DGTL vous fait part de ses observations sur le compte
rendu de l’audience du 20 mai 2021 en ce sens qu’elle vous remercie d’apporter
les corrections suivantes qui correspondent aux allégations des représentantes
de la DGTL :
A la page 2 paragraphe 1
[…]. Mme B.________
expose l’art.
3 al. 2 RZR, qui s’applique également à d’autres secteurs, concerne un important
intérêt public
.
Relève que le règlement
de la zone réservée s’applique
à toutes les parcelles colloquées dans cette zone, laquelle comprenant également
d’autres secteurs du territoire communal et rappelle que cette zone réservée
répond à l’intérêt public visant au redimensionnement des zones à bâtir.
A la page 2 paragraphe 2
A la question du président
de
savoir à titre général, quelles mesures de dézonage peuvent être envisagées
dans le cadre d’une révision d’un plan d’affectation communal, Mme C.________
explique que les terrains peuvent être affectés en zone agricole ou viticole,
tels que les franges de la zone à bâtir ou les vides de plus de 2'500 m
2
selon l’usage du sol. Une autre mesure possible est une affectation de certains
secteurs en zone de verdure (art. 15 LAT)
.
de savoir si, à l’issue du
processus de révision du PGA, les parcelles seront rendues à la zone agricole
ou dézonées, Mme C.________ explique qu’il s’agira ici d’une zone de verdure
(art. 15 LAT) et que la zone agricole concernera plutôt des parcelles en frange
de la zone à bâtir
. Elle ajoute qu’il reviendra à la commune, non au canton,
de décider
de prévoir dans son règlement
quels aménagements
pourront être réalisés dans cette zone de verdure
(art. 15 LAT)
, ce que
confirme Me Théraulaz.
La DGTL rappelle qu’elle n’a pas encore reçu de
projet de révision du PACom pour examen préalable. C’est dans le cadre de l’examen
préalable qu’elle se prononcera sur la légalité des affectations proposées par
l’autorité communale
.
"
I.
Le 9 novembre 2017, le SDT a déposé une opposition concernant une
demande de permis de construire sur les parcelles n
os
694 et 771 de
la Commune de Yens. Une zone réservée cantonale sur ces parcelles a ensuite été
mise à l'enquête publique puis approuvée par le DTE le 2 août 2018. Le 5 juin
2020, la DGTL s'est opposée à la construction de sept villas mitoyennes sur la
parcelle n° 1431. Une zone réservée cantonale sur cette parcelle a ensuite
été mise à l'enquête publique puis approuvée par le DTE le 2 août 2018. Un
recours contre cette décision est actuellement pendant devant la CDAP.
Deux recours ont été formés à l'encontre des
décisions du Département des institutions et du territoire
approuvant
la
zone réservée cantonale portant sur les parcelles
du
plan de quartier "En Muraz"
et levant les
oppositions. Par arrêt du 15 septembre 2021 (AC.2020.0237 et AC.2020.0251), la
CDAP a rejeté ces recours.
Considérant en droit:
1.
Est litigieuse l'inclusion de la parcelle n° 1844 dans la zone réservée
mise en place par la Commune de Yens en vue de la mise en conformité de son
plan d'affectation aux exigences découlant de la LAT (plus précisément des nouvelles
dispositions entrées en vigueur le 1
er
mai 2014) et du PDCn.
2.
Il sied d'examiner en premier lieu si, dans son principe, la zone
réservée litigieuse s'avère bien fondée.
a) aa) Les zones réservées sont régies par les
dispositions suivantes:
L'art. 27 LAT, intitulé "Zones réservées",
a la teneur suivante:
"
1
S'il n'existe pas de plan
d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente
peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A
l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver
l'établissement du plan d'affectation.
2
Une zone
réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger
ce délai.
"
L'art. 46 LATC, dans sa nouvelle teneur au 1
er
septembre 2018, prévoit que les communes ou le département peuvent établir des
zones réservées selon l'art. 27 LAT. Ces zones interdisent ou limitent la
constructibilité des terrains pendant une période maximale de cinq ans, pouvant
être prolongée de trois ans au maximum (al. 1). La procédure d'approbation est celle
des plans d'affectation (al. 2).
bb) La zone réservée est une mesure conservatoire
(cf. titre des art. 46 ss LATC). Selon la jurisprudence, l'instauration d'une
zone réservée suppose réunies trois conditions matérielles, soit une intention
de modifier la planification, une délimitation exacte des territoires concernés
et le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des zones
concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une
situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2; arrêts
AC.2020.0109 du 1
er
avril 2021 consid. 2a; AC.2019.0384 du 2
décembre 2020 consid. 2a; AC.2019.0386 du 14 octobre 2020 consid. 2a et les
arrêts cités). En raison de l'importance de la restriction de la propriété que
peut représenter l'instauration d'une zone réservée, le principe de la
proportionnalité (cf. art. 36 al. 3 de la Constitution fédérale du 18 avril
1999 [Cst; RS 101]) exige que cette mesure provisionnelle ne soit prescrite que
pour des périmètres délimités précisément, dans lesquels une adaptation du plan
d'affectation se justifie; d'un point de vue spatial, elle ne doit pas aller
au-delà du "
territoire exactement délimité
" pour lequel elle
est nécessaire (cf. Alexander Ruch,
in
Commentaire pratique LAT:
Planifier l'affectation, 2016, n° 47
ad
art. 27; Bernhard
Waldmann / Peter Hänni, Handkommentar RPG, Berne 2006, n° 21
ad
art. 27).
L'établissement d'une zone réservée répond à un
intérêt public lorsqu'il y a lieu de modifier un plan d'aménagement, que
celui-ci soit ou non conforme au droit. Il s'agit en particulier de garantir
aux autorités chargées de l'aménagement du territoire la liberté de planifier
et de décider, et d'éviter que des projets de construction viennent entraver cette
liberté. Il faut ainsi une nécessité de planifier, assortie d'une intention
concrète. Il n'est toutefois pas nécessaire que l'autorité ait déjà une idée
précise de la manière dont elle entend redéfinir la zone à bâtir, en
particulier lorsque cela ne découle pas d'une simple intention de sa part mais
d'une obligation résultant directement de la LAT ou du plan directeur cantonal.
Tel est le cas de l'obligation de réduire les zones à bâtir surdimensionnées
prévue à l'art. 15 al. 2 LAT. La mesure contestée constitue alors la première
étape de ce processus obligatoire (cf. arrêt AC.2020.0109 précité consid. 2b).
En général, une zone réservée satisfait à l'exigence
d'aptitude découlant du principe de la proportionnalité puisqu'il s'agit de
préserver la liberté de planification de l'autorité compétente. La règle de la
nécessité est également respectée lorsque la zone réservée correspond au
périmètre concerné par l'obligation de planifier. C'est en fonction de ces
critères que la pesée des intérêts doit être effectuée (cf. arrêts TF 1C_94/2020
du 10 décembre 2020 consid. 3.1; 1C_518/2019 du 8 juillet 2020 consid. 5.1;
1C_267/2019 du 5 mai 2020 consid. 5.1 et les références).
Il convient encore de souligner qu'il découle de la nature
de mesure provisionnelle de la zone réservée que celle-ci peut concerner des
parcelles qui, à la fin du processus de planification, ne seront pas dézonées.
Il n'est ainsi pas question de trancher au stade de la procédure relative à la
zone réservée la question du redimensionnement définitif de la zone à bâtir, et
des questions qui y sont liées (cf. arrêt AC.2018.0361 du 15 avril 2019 consid.
4).
b) Pour l'instauration d'une zone réservée cantonale
ou communale, l'art. 46 al. 2 LATC prévoit que la procédure d'approbation est
celle des plans d'affectation.
La LAT impose au droit cantonal certaines exigences en
matière de protection juridique. Une autorité cantonale de recours au moins
doit disposer d’un libre pouvoir d’examen (art. 33 al. 3 let. b LAT). Il n’est
pas indispensable que l’autorité dont parle l’art. 33 al. 3 let. b LAT
soit une autorité judiciaire; il peut s’agir d’un département de l’administration
ou du gouvernement cantonal, statuant sur opposition (ATF 131 II 81 consid. 6.6
p. 96, 127 II 238 consid. 3b/bb p. 242/243), pour autant que cette autorité
soit indépendante de celle qui adopte le plan (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa, bb
p. 242/243). Le libre pouvoir d’examen dont parle l’art. 33 al. 3 let. b LAT ne
se réduit pas à la constatation des faits et de l’application du droit; il
comprend aussi le contrôle de l’opportunité du plan, qui permet à l’autorité d’opter
pour une autre solution équivalente qu’elle juge préférable, et cela quand bien
même la solution qui lui est soumise est conforme au droit (ATF 131 II 81
consid. 6.6 p. 96/97, 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242; arrêt TF 1C_417/2009 du
21 janvier 2010 consid. 2.3). Cela ne signifie pas pour autant que l’autorité
cantonale investie du contrôle de l’opportunité agisse comme autorité supérieure
de planification ou de surveillance (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 97). Elle
vérifie que l’autorité qui a adopté le plan n’a pas abusé ou mésusé de son pouvoir
d’appréciation. Elle s’impose une certaine retenue, s’agissant des
circonstances locales ou des questions de pure appréciation (cf. art. 2 al. 3
LAT; ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 97). Une mesure de planification doit
être maintenue lorsqu’elle se révèle appropriée à la situation de fait;
l’autorité de recours n’est pas habilitée à lui substituer une autre solution,
même tout aussi appropriée (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242).
c) Pour ce qui du contexte dans lequel s'inscrit la
mise en place de la zone réservée litigieuse, on peut encore relever ce qui
suit.
aa) L'art. 75 al. 1 Cst. prévoit que la
Confédération fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire. Celui-ci
incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une
occupation rationnelle du territoire. L'art. 1
er
al. 1 LAT précise
que la Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation
mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles
du territoire, qu’ils coordonnent celles de leurs activités qui ont des effets sur
l’organisation du territoire et s’emploient à réaliser une occupation du territoire
propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. L'art. 1
er
al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du territoire. Cette disposition,
dans sa nouvelle teneur entrée en vigueur le 1
er
mai 2014, prescrit
que les autorités chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les
efforts entrepris aux fins, notamment, de protéger les bases naturelles de la
vie, telles que le sol, l'air, l'eau, la forêt et le paysage (let. a), d'orienter
le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant
une qualité de l'habitat appropriée (let. a
bis
) et de créer un
milieu bâti compact (let. b). L'art. 3 LAT expose les principes d'aménagement,
parmi lesquels il convient notamment de préserver le paysage (art. 3 al. 2) et d'aménager
les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice d'activités économiques
selon les besoins de la population tout en limitant leur étendue (art. 3 al. 3
LAT) ceci impliquant notamment de répartir judicieusement le lieu d'habitation
et les lieux de travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis
de manière appropriée par les transports publics (art. 3 al. 3 let. a
bis
LAT) et de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans
les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités
de densification des surfaces de l'habitat (art. 3 al. 3 let. a
bis
LAT).
L’art. 15 LAT, dans sa nouvelle teneur entrée en
vigueur le 1
er
mai 2014, dispose:
"
Art.
15 Zones à bâtir
1
Les zones à bâtir
sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour
les quinze années suivantes.
2
Les zones à bâtir
surdimensionnées doivent être réduites.
3
L'emplacement et la
dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières
communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire.
En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la
nature et le paysage.
(...)"
Avec ces modifications, le législateur fédéral a
voulu se concentrer sur les problèmes les plus aigus de l'aménagement du
territoire, à savoir la dispersion des constructions et la perte de terres
cultivables. Le nouvel art. 15 LAT durcit la législation préexistante, jugée
lacunaire, en établissant de manière précise les conditions permettant de classer
des nouveaux terrains en zone à bâtir, ce pour mieux dimensionner ces zones (arrêt
TF 1C_113/2014 du 3 septembre 2014 consid. 3.1 qui cite le Message du Conseil fédéral
du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle de la loi sur l’aménagement
du territoire, FF 2010 963 ch. 1.1). Si le nouvel art. 15 LAT a essentiellement
codifié la jurisprudence et la pratique, il apporte certaines innovations
telles que l’exigence de plans directeurs contenant les stratégies de répartition
des zones à bâtir et le calcul supposé plus précis des surfaces en fonction des
besoins (ATF 145 II 18 consid. 3.1; 141 II 393 consid. 2). Les nouvelles règles
de la LAT relatives au redimensionnement des zones à bâtir ont permis de mettre
en évidence d'importants décalages entre les exigences légales prévalant déjà
sous l'ancien droit et les dimensions effectives des zones à bâtir (TF 1C_568/2014
et 1C_576/2014 du 13 janvier 2016 consid. 7.2; Message, FF 2010 959, ch. 1.1 p.
963, ch. 2.3.4 p. 980, ch. 2.6 p. 987 et ch. 3.2 p. 988).
L'art. 8a LAT dispose que dans le domaine de
l'urbanisation, le plan directeur cantonal doit définir notamment la dimension
totale des surfaces affectées à l'urbanisation (let. a), la manière de concentrer
le développement d'une urbanisation de qualité à l'intérieur du milieu bâti
(let. c) et la manière d'assurer la conformité des zones à bâtir aux conditions
de l'art. 15 LAT (let. d). Conformément à l'art. 9 LAT, le plan directeur a
force obligatoire pour les autorités (ATF 143 II 476 consid. 3.7).
bb) Dans le canton de Vaud, la question de
l'adaptation des zones à bâtir aux besoins prévisibles (sur cette notion: arrêt
TF 1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 4) pour les quinze années
suivantes a été traitée en particulier par la mesure A11 du PDCn.
Entré en vigueur le 1
er
août 2008, le
PDCn a fait l'objet de plusieurs adaptations. Une quatrième adaptation a été
adoptée par le Grand Conseil les 20 et 21 juin 2017 pour être approuvée par le
Conseil fédéral le 31 janvier 2018. A cet égard, on relèvera que cette 4
ème
adaptation du PDCn pose des principes directement applicables à la délimitation
des zones à bâtir, notamment à la réduction de zones à bâtir surdimensionnées,
qui doivent être appliqués aux procédures pendantes devant le Tribunal cantonal
dès son entrée en vigueur. Il en va de même des nouvelles dispositions de la loi
fédérale sur l’aménagement du territoire concernant la délimitation des zones à
bâtir (ATF 141 II 393 consid. 2.4 et 3; arrêts AC.2017.0364, AC.2017.0368 du 25
septembre 2019 consid. 2b/bb; AC.2017.0104 du 15 janvier 2019 consid. 3b; AC.2016.0354
du 20 décembre 2018 consid. 1c).
Quelle que soit sa version, le PDCn a constaté en
substance que la capacité d'accueil d'habitants et d'emplois des zones à bâtir
actuellement légalisées dans le canton est bien plus importante que nécessaire
pour les besoins prévisibles à quinze ans, horizon temporel déterminé par
l'art. 15 LAT. Il a ainsi enjoint les communes à définir leur besoins, à savoir
la croissance démographique programmée à quinze ans, puis à évaluer leur
capacité existante de développement résidentiel (capacité d'accueil, réserves)
et enfin à faire le bilan en vérifiant que leur capacité de développement est à
la mesure de leurs besoins, sinon à adapter leur zone à bâtir (mesure A11).
Dans sa version actuelle, le PDCn retient que le réseau des centres vaudois,
qui garantit la cohésion du canton, est menacé par l'étalement urbain, à savoir
la dispersion de la population et de l’habitat hors des centres, en périphérie et
en campagne. Pour y remédier, il préconise en priorité le développement à
l'intérieur du territoire urbanisé, la valorisation du potentiel inutilisé et
la recherche d'une densification adaptée au contexte (ligne d'action A1; voir
aussi mesure A11). Pour assurer la mise en œuvre de la mesure A11, les communes
surdimensionnées ne peuvent délivrer de permis de construire tant qu'elles
n'ont pas redimensionné leurs zones à bâtir si de tels permis sont susceptibles
d'entraver la mise en conformité des planifications ou que les terrains
répondent aux qualités des surfaces d'assolement.
La 4
ème
adaptation du PDCn (ci-après: le
PDCn4) a modifié l'année de référence en la repoussant de 2008 à 2015, étendu
l'horizon de planification à 2036 et fixé le taux de croissance à 0,75% pour
les villages et quartiers hors centre (mesure A11 du PDCn). Le développement maximal
d'une commune hors centre, telle que la Commune de Yens, se calcule désormais
en multipliant la croissance annuelle admise (0,75%) par le nombre d'années qui
séparent la date de référence de l'horizon de planification (21 ans). Il
correspond ainsi à une croissance totale de 15,75% (0,75% x 21 ans). Les
communes qui doivent redimensionner leurs zones à bâtir doivent réviser leurs plans
d'affectation et soumettre leur projet à l'approbation du canton au plus tard cinq
ans après l'adoption du PDCn par le Grand Conseil (à savoir en juin 2022).
Selon la mesure A11 du PDCn4, cette révision prend au moins en compte les
aspects suivants: la qualité de la desserte en transports publics; l'accès en
mobilité douce aux services et équipements, la qualité des sols et les
ressources, dont les surfaces d'assolement; l'environnement, notamment la nature,
le paysage, et la maîtrise d'éventuels risques et nuisances; la capacité des
équipements et des infrastructures; la possibilité d'équiper à un coût proportionné;
ainsi que la disponibilité des terrains. Pour répondre aux besoins à 15 ans,
les communes, dans l'ordre, réaffectent les terrains excédant les besoins ou
peu adéquats au développement; densifient le territoire urbanisé et mettent en
valeur les réserves et les friches notamment par la densification.
d) En l'espèce
,
il n'est pas
contesté que les zones à bâtir pour l'habitation et mixtes de la commune de Yens
sont surdimensionnées et qu'elles doivent en conséquence être réduites. Selon
le guichet cantonal de simulation des réserves de la zone à bâtir (d'habitation
et mixte), la capacité d'accueil de la commune de Yens dépasse les besoins à hauteur
de 817 habitants. La commune est ainsi tenue de modifier son plan général d'affectation
(PGA) afin de répondre aux exigences du nouvel art. 15 LAT entré en vigueur le
1
er
mai 2014, démarche qui devrait notamment se concrétiser par une
réduction des zones à bâtir.
Compte tenu du surdimensionnement de la zone à bâtir
communale, il y a lieu de constater que la création d'une zone réservée est justifiée
de manière à ne pas rendre plus difficiles, voire impossibles, de futurs déclassements
ou réaffectations et à garantir le redimensionnement de la zone à bâtir dans le
cadre de la révision du PGA. L'instrument de la zone réservée se justifie ainsi
pour permettre aux autorités de bénéficier d'une marge de manœuvre suffisante à
l'adoption d'une planification conforme à la LAT. Dans son principe, la zone
réservée litigieuse s'avère par conséquent bien fondée. Il reste à déterminer
si, comme le soutient le recourant, il existe des motifs justifiant d'exclure
du périmètre de la zone réservée le secteur régi par le PEP "En Oussin".
La question à laquelle le tribunal doit répondre à ce stade est celle de savoir
si la possibilité d'un déclassement de ce secteur peut raisonnablement être
prise en considération dans le cadre de la future révision du plan d'affectation.
Si tel est le cas, la zone réservée doit être confirmée (cf. arrêts AC.2020.0006
du 1
er
décembre 2020 consid. 2a; AC.2019.0035, AC.2019.0040 du 9 décembre
2019 consid. 4a; AC.2017.0457 du 7 janvier 2019 consid. 2b; AC.2018.0221 du 7 janvier
2019 consid. 2b). Ce n'est en effet que dans l'hypothèse où toute modification
de la planification sur les parcelles en cause serait d'emblée et manifestement
contraire à la loi ou à la planification directrice que la zone réservée
pourrait être considérée comme illicite (cf. arrêt TF 1C_394/2019 du 14 août
2020 consid. 4.2).
3.
Le recourant relève qu'il ressort du préavis de la municipalité au
conseil communal que le premier objectif de la zone réservée est d'établir dans
l'urgence une zone réservée sur les terrains les plus excentrés et contenant
des réserves importantes. Il soutient que les parcelles du quartier "En
Oussin" ne répondent manifestement pas à ces critères au vu du nombre très
faible de nouveaux habitants pouvant en théorie être accueilli dans ce quartier.
Il souligne qu'il s'agit d'un quartier entièrement bâti et que le PEP de 1979
empêche toute densification, de sorte que les droits à bâtir régissant ce
quartier ne seront en aucun cas modifiés dans le cadre de la future
planification communale. Il fait par conséquent valoir que la mise en zone
réservée des parcelles du quartier "En Oussin" est dénuée d'intérêt
public et n'est pas nécessaire. Il souligne encore que ce quartier est très
proche de l'école et de la salle communale. Il soutient que c'est le quartier "En
Muraz" qui aurait dû être inclus dans la zone réservée vu le nombre de
parcelles non bâties et le potentiel d'accueil de 174 nouveaux habitants.
a) On l'a vu, les zones à bâtir de la Commune de
Yens sont surdimensionnées et la commune a dû par conséquent engager une
procédure de modification de son plan général d'affectation afin que ses zones
à bâtir respectent l'art. 15 LAT et le PDcn. On a vu également que la zone
réservée répond dans ce cadre à la nécessité d'assurer la liberté de décision des
organes de la planification et poursuit par conséquent un objectif d'intérêt
public. Cet objectif d'intérêt public vaut également pour les parcelles bâties
dès lors que celles-ci pourraient être dézonées ou se voir imposer une diminution
des droits à bâtir. En effet, il résulte de la jurisprudence que même des
parcelles équipées ou comportant déjà des constructions peuvent – ou au besoin
doivent – être attribuées à une zone de non bâtir (cf. arrêts AC.2018.0361 précité
consid. 4; AC.2018.0208 du 18 janvier 2019, citant l'ATF 113 Ia 362 consid.
2b). Le Tribunal fédéral a ainsi confirmé que le fait que l'ensemble d'un
périmètre soit déjà bâti ne fait pas échec à l'instauration d'une zone réservée
(arrêt 1C_550/2018 du 19 novembre 2019 consid. 3.2).
De même des
parcelles sans
vocation agricole peuvent – ou au besoin doivent – être
attribuées à une zone de non bâtir (cf. arrêt TF 1C_267/2019 du 5 mai 2020
consid.3.3).
b) Bien que relativement proches de l'école et de la
salle communale, les parcelles du PEP "En Oussin" sont situées à
l'extérieur du village de Yens (soit du centre historique villageois densément
construit), et en dehors
du territoire urbanisé défini par la
commune. La vision locale a ainsi permis de confirmer qu'il s'agit d'un secteur
d'habitat de très faible densité (
zone villa) relativement excentré, entouré
par de la zone agricole et située de l'autre côté du village par rapport à la
gare de Yens. Contrairement à ce que soutient le recourant, cette zone dispose en
outre d'un potentiel de densification (possibilité de transformer les villas pour
accueillir un second logement conformément à ce que permet le règlement du PEP).
Sur ce point, on peut relever que le potentiel d'accueil d'un secteur donné est
apprécié en évaluant pour chaque parcelle la surface de plancher déterminante (SPd)
pouvant être dévolue au logement, à soustraire la SPd déjà bâtie, puis à
diviser le résultat par la surface nécessaire par habitant, soit 50 m
2
.
Les versions antérieures du PDCn (mesure A11) prévoyaient un taux de saturation
de la SPd de
80% (à savoir un coefficient de pondération de 0,8, destiné
à tenir compte des
surfaces qui ne seraient probablement pas mises en
valeur, par exemple les surfaces thésaurisées). Cette pondération n'est plus
mentionnée dans le PDCn4. Désormais, le taux de saturation atteint ainsi, en principe,
100%. Il n'y a ainsi pas lieu de mettre en cause le potentiel de densification
de 28 habitants mentionné par l'autorité cantonale. Selon le document "Lignes
directrices à l'intention des communes vaudoises" d'octobre 2015 produit par
le recourant (pièce n° 2 de son bordereau du 8 avril 2019), les réserves de
densification doivent faire l'objet d'un examen dans le cadre de l'élaboration
des futurs PGA (document précité p. 15), ce qui justifie l'inclusion des parcelles
concernées dans une zone réservée.
c) Vu le surdimensionnement de la Commune de Yens, la
localisation du quartier "En Oussin" en dehors du territoire urbanisé
défini par la commune dans un secteur excentré entouré par de la zone agricole,
le caractère très dispersé de l'urbanisation à cet endroit et l'existence d'un
potentiel de densification, la possibilité que ce secteur soit sorti de la zone
à bâtir dans le cadre de la future révision du plan d'affectation pour répondre
aux exigences de redimensionnement de la zone à bâtir résultant de l'art. 15
al. 2 LAT ne saurait être exclue. On considère en effet qu'il est inévitable,
dans des régions périphériques à l'urbanisation très dispersée (comme c'est le
cas en l'espèce) de devoir dézoner des biens-fonds déjà équipés et prêts à être
construits, voire déjà partiellement bâtis (cf. Lukas Bühlmann, "Réduire
les zones à bâtir surdimensionnées", in Territoire et Environnement, avril
1/2021 p. 26).
Vu ce qui précède, la zone réservée dans le secteur "En
Oussin" doit être confirmée. Ce constat ne saurait être remis en cause par
le fait que certaines parcelles du territoire communal font l'objet d'une zone
réservée cantonale (notamment celles du quartier En Muraz). A ce stade, il
apparaît en effet judicieux d'inclure dans des zones réservées (communale ou
cantonale) un maximum de parcelles qui sont susceptibles d'être dézonées dans
le cadre du nouveau plan d'affectation communal, ceci afin de permettre aux
autorités de planification communale et cantonale de disposer d'une marge de manœuvre
suffisante dans le cadre de la révision du plan d'affectation communal. Il appartiendra
ensuite à ces autorités de planification, soit plus particulièrement au législatif
communal, de décider quels secteurs doivent faire l'objet d'une modification de
leur réglementation, notamment les secteurs qui doivent être sortis de la zone
à bâtir pour répondre aux exigences de l'art. 15 al. 2 LAT. Il n'appartient en
revanche pas au tribunal de céans d'opérer ces choix, ou même de donner des indications
à ce sujet, dans le cadre d'une procédure relative à une zone réservée.
4.
A titre subsidiaire, le recourant soutient que le règlement de la zone
réservée est dénué d'intérêt public et est disproportionné en tant qu'il empêche
sur des parcelles déjà bâties la réalisation de constructions annexes
communiquant avec l'habitation (telles qu'un garage), voire d'abris de jardin.
Il fait valoir que ce type de constructions ne met en aucun cas en péril le
futur plan d'aménagement communal. Il soutient que de telles constructions ne devraient
être interdites que sur des parcelles non bâties. A titre subsidiaire
également, le recourant fait valoir que, vu l'objectif tendant à empêcher la
création de nouveaux logements jusqu'à l'adoption du nouveau PGA, il aurait suffi
de modifier le PEP de 1979 en interdisant temporairement la création de
logements additionnels, ceci plutôt que d'introduire une inconstructibilité de
principe.
a) Avec ce grief, le recourant met en cause la rédaction
de l'art. 3 RZR relatif aux effets de la zone réservée et plus particulièrement
l'art. 3 al. 2 RZR.
b) aa) Pour ce qui est de la réalisation de constructions
annexes communiquant avec l'habitation, le recourant a indiqué lors de
l'audience avoir obtenu récemment un permis de construire pour un garage accolé
à sa villa. Partant, ce grief n'est pas fondé, pour autant qu'il ait encore un
objet.
bb) Pour ce qui est de l'art. 3 al. 2 RZR (exigence
selon laquelle des dépendances de peu d'importance au sens de l'art. 39 RLATC
ne peuvent être autorisées que si elles se situent à moins de 3 m du bâtiment
principal),
on a vu que la possibilité que le secteur "En
Oussin" soit sorti de la zone à bâtir dans le cadre de la future révision
du plan d'affectation ne saurait être exclue. La zone réservée a pour but
d'éviter que, avant la modification de la planification, des constructions
soient réalisés qui ne seraient pas conformes à cette future affectation. Or,
si le secteur considéré devait être sorti de la zone à bâtir, les possibilités de
réaliser des dépendances seraient très réduites. Hors de la zone à bâtir, des
constructions ou installations ne peuvent en effet être autorisées que si elles
sont conformes à l'affectation de la zone (par exemple des constructions
agricoles en zone agricole) ou, si tel n'est pas le cas, à titre exceptionnel
en application des art. 24 ss LAT. Seules pourraient entrer en considération à
cet égard une autorisation fondée sur l'art. 24 LAT (constructions ou
installations dont l'implantation hors de la zone à bâtir est imposée par leur
destination) ou une autorisation fondée sur l'art. 24c al. 4 LAT pour les
dépendances de constructions bénéficiant de la garantie de la situation acquise
(dépendances ne pouvant être autorisées que si elles sont nécessaires à un
usage d'habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement
énergétique ou visent à une meilleure intégration dans le paysage). On peut
également relever que selon la directive de la DGTL de décembre 2020 "Constructions
et installations hors de la zone à bâtir, Modification des bâtiments érigés
selon l'ancien droit", un garage ne peut être
autorisé que s'il est
intégré ou accolé au bâtiment principal et une piscine que si elle proche du
bâtiment.
A cela s'ajoute que, vu la taille souvent importante
des parcelles comprises dans la zone réservée litigieuse (2'000 m
2
minimum pour le PEP En Oussin") et la très faible densité du bâti (généralement
une villa par parcelle), l'exigence selon laquelle des dépendances de peu
d'importance au sens de l'art. 39 RLATC ne peuvent être autorisées que si elles
se situent à moins de 3 m du bâtiment principal se justifie afin d'éviter une
dispersion supplémentaire des constructions dans un secteur excentré et proche de
la zone agricole qui se caractérise déjà par un mitage important.
On relève enfin que dans la fiche d'application de
juin 2021 intitulée "Comment traiter les zones à bâtir d'habitation et
mixtes excédant les besoins à 15 ans ou peu adéquates pour le développement",
la DGTL prévoit que la stratégie de redimensionnement des communes
surdimensionnées implique de mener une réflexion qualitative sur le tissu bâti
et les espaces vides qu'il comprend afin d'identifier les secteurs qui méritent
d'être mis en valeur et les préserver par des mesures de planification. Dans le
cadre des réflexions relatives à la future réglementation communale, il
appartiendra ainsi aux autorités de planification communale et cantonale
d'examiner si la nécessité d'éviter la dispersion des constructions dans des secteurs
peu bâtis et excentrés justifie une réglementation spécifique des dépendances
de peu d'importance, ceci notamment pour des motifs paysagers (cf. art. 3 al. 2
LAT qui mentionne parmi les principes régissant l'aménagement la protection du
paysage et mesure A11 du PDCn qui mentionne le paysage parmi les aspects à
prendre en compte dans la révision des plans d'affectation des communes
surdimensionnées). Dans cette attente, il apparaît judicieux de limiter les possibilités
de réaliser des dépendances en favorisant leur concentration avec le bâti existant.
cc) Pour les mêmes motifs, on peut comprendre que, à
l'art. 3 al. 1 RZR, on ait limité les rénovations, transformations et
agrandissements de bâtiments existants en exigeant que celles-ci n'augmentent
pas les surfaces habitables de façon disproportionnée. On peut ainsi comprendre
qu'on ne se soit pas contenté d'interdire la création de logements
supplémentaires comme le voudrait le recourant.
La réglementation des rénovations, transformations
et agrandissements de bâtiments existants prévue à l'art. 3 al. 1 RZR, qui ne
porte qu'une atteinte très limitée aux intérêts des propriétaires des villas
concernées compte tenu notamment de son caractère provisoire, se justifie entre
autre par le fait que les constructions existantes pourraient être soumises à
l'avenir à un régime plus restrictif en ce qui concerne les possibilités de
transformation et d'agrandissement (art. 24c LAT si les parcelles supportant
ces constructions sont sorties de la zone à bâtir et 80 LATC si elles sont maintenues
en zone à bâtir mais non conformes aux nouvelles règles régissant le secteur).
Dans l'attente de ces choix qui devront être effectués par les autorités de
planification, il apparaît ainsi judicieux de limiter provisoirement les possibilités
de transformations et d'agrandissements.
On peut ainsi suivre la DGTL
lorsqu'elle soutient que l'inconstructibilité prévue est nécessaire pour
garantir aux autorités de planification la liberté de planifier et de décider
dont elles ont besoin (marge de manœuvre) et que des transformations peuvent
poser problème à cet égard même sans création d'un nouveau logement (création
de nouvelles surfaces habitables hors des volumes existants dans des secteurs
que la Commune n'entend pas densifier).
c) Vu ce qui précède, les griefs du recourant relatifs
à l'art. 3 RZR doivent également être écartés.
5.                Se référant au fait que des permis de
construire ont été refusés sur les parcelles n
os
694 et 771, le
recourant soutient encore que la zone réservée a une durée contraire à l'art.
47 al. 2 LATC.
La zone réservée communale litigieuse ne concerne
pas les parcelles n
os
694 et 771, qui font l'objet d'une zone
réservée distincte, établie par le canton à la suite du refus d'octroi des
permis de construire. Partant, le grief relatif au respect de l'art. 47 al. 2
LATC (qui concerne le délai dans lequel la modification du plan envisagée doit
mise à l'enquête publique puis adoptée lorsque celle-ci a justifié le refus
d'un permis de construire) n'est pas fondé.
5.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et au
maintien des décisions attaquées. Vu le sort de la cause, les frais sont mis à
la charge du recourant. Ce dernier versera en outre dépens à la commune de Yens,
qui a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel
(art. 49, 55, 91 et 99 de la loi du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les décisions du Conseil communal de Yens du 10 septembre 2018 et du
Département du territoire et de l'environnement du 7 mars 2019 sont confirmées.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge
de A.________.
IV.
A.________ versera à la Commune de Yens une indemnité de 2'000 (deux mille)
francs à titre de dépens.
Lausanne, le 8 octobre 2021
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint,
ainsi qu’à l’Office fédéral
du développement territorial (OFDT/ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),
le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire
de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions,
les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement
en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve
doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la
partie; il en va de même de la décision attaquée.