vd_omni · AC.2020.0064 · 2020-06-09 · fr

A.________/Municipalité de Saint-Sulpice | Recours contre la décision ordonnant l'arrêt des travaux d'aménagements extérieurs en cours sur la parcelle de la recourante. L'ordre d'arrêt de travaux sans ordre de remise en état des lieux prononcé par la municipalité respecte le droit cantonal (art. 127 LATC).Rejet du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 09.06.2020 AC.2020.0064

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 9 juin 2020
Composition
M. André Jomini,
président
; M. François Kart et Mme
Marie-Pierre Bernel, juges; Mme Cécile Favre, greffière.
Recourante
A.________,
à ********, représentée
par Me Cécile BERGER MEYER et Me Téo GENECAND, avocats à Genève,
Autorité intimée
Municipalité de Saint-Sulpice,
à
Saint-Sulpice.
Objet
Permis de
construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
Saint-Sulpice du 7 février 2020 ordonnant l'arrêt des travaux d'aménagements
extérieurs en cours sur la parcelle n° 132
Vu les faits suivants:
A.
La société A.________ est propriétaire de la parcelle n° 132 du registre
foncier, sur le territoire de la commune de Saint-Sulpice. Ce bien-fonds se
trouve au bord du lac Léman; il est occupé par une maison d'habitation.
B.
A.________ a obtenu de la Municipalité de Saint-Sulpice (ci-après: la
municipalité) deux permis de construire, respectivement du 25 mai 2016 et du 8
juillet 2019, pour des travaux de transformation de la villa existante
(création d'une annexe au volume principal et création d'un bassin de nage,
d'une salle de fitness et d'une salle de cinéma au sous-sol; installation d'une
pompe à chaleur géothermique avec installation photovoltaïque).
C.
Le 22 novembre 2019, à la suite d'une visite d'inspection effectuée la
veille par son service technique, la municipalité a adressé à l'architecte de A.________,
B.________, une décision ordonnant "l'arrêt immédiat des travaux des
éléments incriminés". Elle invoquait les motifs suivants:
"- Les pipes de ventilation double flux empiètent la
limite des constructions sans autorisation municipale et peuvent nuire aux
voisins directs.
- Les travaux d'aménagement effectués par l'entreprise de
paysagiste tels que mur de soutènement, pose de clôture, etc. empiètent le PEC
2a et 2b sans autorisation municipale et autorisation spéciale de l'Etat de
Vaud."
La municipalité a par ailleurs exigé le dépôt d'un
dossier complet de régularisation dans un délai de 10 jours et elle a assorti
son ordre d'arrêt des travaux de la commination prévue par l'art. 292 CP.
La décision du 22 novembre 2019 n'a pas été
contestée.
D.
Le 7 février 2020, la municipalité a adressé à l'architecte de A.________
une décision ordonnant l'arrêt immédiat de l'ensemble des travaux d'aménagements
extérieurs en cours sur la parcelle n° 132, jusqu'à l'approbation des plans par
la municipalité et par les services cantonaux.
Les motifs invoqués sont les suivants:
"- Les pipes de ventilation double flux qui empiètent la
limite des constructions (art. 14.4 RGATC) et qui peuvent nuire aux voisins
directs sans autorisation municipale, n'ont toujours pas été mises en
conformité.
- Les travaux d'aménagement effectués par l'entreprise de
paysagiste tels que mur de soutènement, pose de clôture, etc. qui empiètent le
PEC 2a et 2b sans autorisation municipale et autorisation spéciale de l'Etat de
Vaud, ont continué malgré l'injonction d'arrêt des travaux.
– Le dossier complet de régularisation n'a toujours pas été
déposé, malgré les demandes du 21 novembre 2019 et du 11 décembre 2019."
La municipalité a assorti sa décision de la
commination prévue par l'art. 292 CP et elle a précisé que le non-respect de
son ordre d'arrêt des travaux faisait l'objet d'une dénonciation auprès de
l'autorité pénale.
E.
Agissant le 9 mars 2020 par la voie du recours de droit administratif, A.________
demande à la Cour de droit administratif et public d'annuler la décision de la
municipalité du 7 février 2020, puis de constater qu'elle s'est dûment soumise
à la décision municipale du 22 novembre 2019. Elle requiert la mise en œuvre de
diverses mesures d'instruction (audition de témoins, production par la municipalité
des photographies du chantier prises à l'occasion des inspections).
Dans sa réponse du 19 mars 2020, la municipalité
conclut au rejet du recours.
La recourante a répliqué le 7 mai 2020. Le 2 juin
2020, elle a donné quelques indications supplémentaires, à la requête du juge
instructeur.
Considérant en droit:
1.
Une décision ordonnant à un propriétaire foncier d'arrêter des travaux
entrepris après l'octroi d'un permis de construire peut faire l'objet d'un
recours de droit administratif au Tribunal cantonal, selon les art. 92 ss de la
loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le
recours a été déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et selon les formes
prescrites (art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). La propriétaire de
l'immeuble concerné a manifestement qualité pour recourir (art. 75 let. a
LPA-VD). Il y a lieu d'entrer en matière.
Il faut préciser d'emblée que l'information, dans la
décision attaquée, relative à la dénonciation auprès de l'autorité pénale, à cause
du non-respect d'une précédente décision municipale entrée en force, n'est pas
un élément de la décision administrative objet du recours de droit
administratif. Le cas échéant, cette dénonciation, qui est intervenue par un
acte distinct, peut être contestée devant l'autorité pénale.
2.
Le recours est dirigé contre une décision de la municipalité qui ne
mentionne pas la base légale de l'ordre d'arrêt immédiat de travaux d'aménagements
extérieurs en cours. Dans sa réponse, la municipalité explique que sa décision
est fondée sur l'art. 127 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), qui a la teneur suivante:
"La municipalité ordonne la suspension des travaux dont
l'exécution n'est pas conforme aux plans approuvés, aux prescriptions légales
et réglementaires ou aux règles de l'art de construire."
Il s'agit donc d'un ordre d'arrêt de travaux sans
ordre de remise en état des lieux. La municipalité n'a pas, à ce stade, examiné
si les travaux visés étaient (matériellement) conformes aux dispositions
légales et réglementaires (cf. art. 105 LATC).
A fortiori
, elle ne s'est
pas prononcée sur les conditions d'une régularisation, au cas où la
non-conformité serait établie.
3.
Les deux décisions successives de la municipalité mentionnent
expressément certains ouvrages: les pipes de ventilation et les travaux
d'aménagements "tels que murs de soutènement, pose de clôture etc." effectués
par une entreprise de paysagiste. Ce sont les ouvrages pour lesquels une
demande de mise à l'enquête complémentaire a été déposée par l'architecte de la
recourante au début du mois de mars 2020, d'après le plan joint à cette demande
(dossier de régularisation, produit en annexe au recours).
Dans sa première décision, du 22 novembre 2019, la
municipalité a indiqué qu'elle ordonnait l'arrêt immédiat des travaux des "éléments
incriminés". On comprend qu'il s'agit des ouvrages précités, que la
municipalité estimait non conformes aux permis de construire des 24 mai 2016 et
8 juillet 2019.
Dans sa seconde décision (la décision attaquée), la
municipalité ordonne l'arrêt immédiat de l'ensemble des travaux d'aménagements
extérieurs en cours sur la parcelle. Dans sa réponse au recours, la
municipalité expose ce qui suit (p. 4): "
Le second ordre d'arrêt des
travaux se confond avec la première décision – qui n'avait pas été contestée –
sous réserve d'un point: il porte sur l'ensemble des travaux d'aménagements
extérieurs et non plus sur les seules parties d'ouvrages non encore autorisées
".
Les "
parties d'ouvrages non encore autorisées
" sont, toujours
d'après cette réponse (p. 3), "
les ouvrages d'aménagements extérieurs
tels que mur de soutènement ou autres clôtures
" se trouvant en dehors
de la zone à bâtir et nécessitant une autorisation cantonale, et les "
pipes
de ventilation à double flux
". A la lecture de la décision attaquée et
de la réponse de la municipalité, on ne voit pas d'emblée quels sont les
travaux ou ouvrages d'aménagements extérieurs qui avaient été autorisés, qui
n'étaient pas achevés en février 2020, et qui devaient donc être interrompus,
alors que la décision du 22 novembre 2019 n'empêchait pas qu'ils fussent
poursuivis.
Le mémoire de recours n'est pas non plus clair à ce
propos. La recourante affirme qu'"
obtenir l'annulation de l'arrêt de
l'ensemble des travaux d'aménagement extérieurs ne constitue pas la motivation
principale du présent recours
" puisqu'elle entend obtenir une
régularisation de la situation au terme de la procédure introduite par la
demande de mise à l'enquête complémentaire (p. 10). On peut en déduire que, de
son point de vue, l'ordre d'arrêt des travaux vise les ouvrages mentionnés
expressément dans les deux décisions de la municipalité (pipes de ventilation,
mur de soutènement, pose de clôture, etc.) qui devaient encore faire l'objet
d'une autorisation. Interpellée à ce propos, la recourante a indiqué le 2 juin
2020 que les travaux ne faisant pas partie des "éléments incriminés"
au sens de la décision du 22 novembre 2019 consistaient en la remise en état
des extérieurs, à savoir la remise en place de terre végétale, l'engazonnement
du terrain et la réalisation de diverses plantations, ainsi que la réalisation
d'un muret de pierre sèche habillant la différence de niveau entre la terrasse
et le jardin. Pour la recourante, ces travaux ne seraient au demeurant pas
soumis à autorisation.
4.
La recourante ne fait pas valoir qu'elle aurait un intérêt à exécuter
sans désemparer les travaux d'aménagements extérieurs expressément mentionnés
dans les deux décisions successives. Au contraire, elle allègue avoir ordonné,
déjà le 22 novembre 2019, à l'entreprise de paysagisme d'arrêter l'ensemble des
travaux d'aménagements extérieurs et de sécuriser la zone. Les travaux de
maçonnerie étaient alors déjà terminés et, s'agissant du mur de soutènement au
sud de la parcelle, il restait à poser un garde-corps et l'entreprise n'a
précisément pas terminé cette installation. La recourante fait également valoir
que les travaux relatifs aux pipes de ventilation étaient déjà terminés depuis
la fin de l'été 2019.
A propos du dossier de régularisation, la recourante
explique que son architecte en a adressé un à la municipalité le 6 décembre
2019 mais que certains compléments lui ont été demandés le 11 décembre 2019 par
cette autorité (questionnaire général, plans, coupes, etc.). L'architecte n'a
pas informé la recourante au sujet de ce courrier avant le 7 février 2020 (date
de la décision attaquée). Il a pu déposer une nouvelle version du dossier de
régularisation le 5 mars 2020.
On comprend, sur la base de la réponse de la
municipalité, que la procédure de régularisation voulue par la municipalité concerne
un mur de soutènement, d'autres clôtures ainsi que des pipes de ventilation,
qui n'ont selon elle pas été autorisés dans les deux permis de construire. Dans
le recours, il n'est pas prétendu que ces installations auraient été
autorisées; au contraire, il est admis qu'un dossier de régularisation complet
devait être déposé. Comme l'expose la municipalité, la régularisation soulève
certaines questions juridiques qui peuvent être délicates, vu le classement de
la parcelle non seulement dans la zone à bâtir du plan général d'affectation de
la commune mais également dans le périmètre d'un plan d'extension cantonal
(PEC) applicable sur les rives du lac, et aussi parce que le droit fédéral de
la protection de l'environnement impose des exigences pour l'emplacement
d'installations de ventilation bruyantes. Quoi qu'il en soit, ces questions de
droit matériel n'ont pas été traitées dans la décision attaquée, ni du reste
dans le premier ordre d'arrêt des travaux du 22 novembre 2019 et c'est sur la
base du dossier de régularisation que la municipalité pourra se prononcer.
En définitive, la recourante reproche à la
municipalité de lui avoir ordonné, une seconde fois le 7 février 2020, de
suspendre des travaux d'aménagements extérieurs qu'elle avait d'ores et déjà
arrêtés et qu'elle n'entendait pas reprendre. La municipalité expose dans sa
réponse que ces allégations ne seraient pas crédibles car, d'après elle, il est
manifeste que les travaux se sont poursuivis postérieurement à la décision du
22 novembre 2019. Cela étant, la municipalité fait valoir à juste titre que
cette question n'est pas décisive pour le sort du présent recours. La
divergence entre les deux parties porte sur une question de fait – des travaux
ont-ils été accomplis ou non après la première décision – et non pas sur
l'appréciation juridique des faits ni sur l'application du droit des
constructions. En d'autres termes, la recourante ne prétend pas que les mesures
conservatoires de l'art. 127 LATC n'auraient pas été justifiées si elle (par
ses auxiliaires) avait poursuivi les travaux d'aménagements extérieurs, portant
sur les "éléments incriminés", après le premier ordre de suspension
des travaux. Un tel ordre est pris sur la base d'un examen sommaire et on ne
saurait reprocher à la municipalité d'avoir, dans le cadre de l'analyse
prima
facie
des travaux litigieux, considéré qu'il se justifiait de renouveler ou
de confirmer les mesures conservatoires prononcées quelques mois auparavant et
non contestées alors.
5.
Comme cela a déjà été exposé (supra, consid. 3), on ne voit pas quels
travaux d'aménagements extérieurs seraient visés par la décision attaquée,
alors qu'ils ne l'étaient pas dans la décision du 22 novembre 2019. Si la
municipalité avait voulu interrompre la remise en place de terre végétale dans
le jardin, l'engazonnement du terrain et la réalisation de diverses
plantations, elle aurait dû le préciser dans sa décision. Il en va de même pour
le mur sous la terrasse, qui ne fait pas partie des murs et clôtures mentionnés
dans la décision attaquée. Si ces travaux avaient été considérés comme des
aménagements extérieurs importants, en hauteur ou en volume, la municipalité
aurait indiqué qu'ils étaient soumis à autorisation (cf. art. 68 let. g et art.
68a al. 2 let. b du règlement d'application de la LATC [RLATC; BLV 700.11.1])
et que c'est en raison de l'absence d'autorisation que des mesures
conservatoires devaient être prises avant une procédure de régularisation.
Comme la décision attaquée n'est pas claire sur ce point, elle doit être
interprétée. Les explications données dans la réponse municipale à ce propos ne
sont pas concluantes, puisqu'on ne voit pas quels travaux d'aménagements
extérieurs supplémentaires, nécessitant une autorisation, seraient visés.
Il incombe à l'autorité qui ordonne la suspension de
travaux en cours sur la base de l'art. 127 LATC d'indiquer de manière
suffisamment précise les travaux visés. En l'occurrence, la décision attaquée
n'indique pas clairement quels ouvrages ou constructions supplémentaires sont
concernés, par rapport à ceux désignés dans la décision du 22 novembre 2019. La
réponse de la municipalité et les indications de la recourante ne permettent
pas non plus de le déterminer. Dans ces conditions, il faut interpréter la
décision attaquée en ce sens qu'elle vise exclusivement, comme la première
décision, les pipes de ventilation et les travaux d'aménagements tels que murs
de soutènement, pose de clôture etc. effectués par une entreprise de paysagiste.
6.
Lorsqu'elle ordonne la suspension de travaux en cours sur la base de
l'art. 127 LATC, la municipalité rend en quelque sorte une décision de mesures
provisionnelles. Selon la jurisprudence, l'autorité n'a pas à examiner
d'emblée, en détail, si les travaux en cause sont ou non réglementaires: pour
une telle décision, provisoire, il suffit de procéder à un examen rapide de la
situation. La suspension des travaux doit être ordonnée avant que leur
avancement n'ait créé un état de fait irréversible ou sur lequel on ne pourrait
revenir qu'à grands frais (cf. arrêts AC.2018.0401 du 13 mars 2019;
AC.2016.0070 du 28 avril 2016; AC.2007.0068 du 13 août 2007, rés. in RDAF 2008
I p. 281).
Il n'y a donc aucun motif d'annuler ni de réformer
le second ordre d'arrêt des travaux, valable tant que la question du caractère
réglementaire des ouvrages concernés n'est pas résolue, ou tant que la
nécessité de la mesure conservatoire peut être établie – ce qui
prima facie
était
le cas le jour où la décision attaquée a été rendue. Cette solution s'impose
sans qu'il y ait lieu de compléter l'instruction, par l'audition de témoins ou
la production de pièces supplémentaires. Comme la décision attaquée ne viole
pas le droit cantonal, le recours doit être entièrement rejeté. Il ne se
justifie donc pas de faire droit à la seconde conclusion de la recourante
tendant à une constatation. La constatation requise ne porte du reste pas sur
l'existence d'un droit, mais seulement sur une question de fait (une action ou
une omission de la recourante, après la première décision) qui, comme cela a
déjà été exposé, n'est pas décisive dans le cadre de cette contestation.
7.
La recourante, qui succombe, doit supporter les frais de justice (art.
49 LPA-VD). Comme la municipalité n'a pas consulté un avocat, la commune n'a
pas droit à des dépens (art. 55 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de
la recourante.
III.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 9 juin 2020
Le
président:
La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.