vd_omni · AC.2004.0060 · 2004-06-28 · fr

DI MAGLIE Giovanni et consorts c/décision du Département de la sécurité et de l'environnement | La rétroactivité prévue à l'art. 2 du règlement du 28 avril 2004 modifiant les art. 5 à 12 de celui du 12 novembre 1997 sur les départements de l'administration n'obéit pas à des motifs pertinents. Elle n'a pas d'autre but que de réparer le vice dont est entachée la décision faisant l'objet du présent recours (incompétence de l'autorité intimée).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.06.2004 AC.2004.0060

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 28 juin 2004
sur le recours déposé le 15 mars 2004 par
Susan
et Giovanni DI MAGLIE, Alexis REYMOND, Gertraud et Gunter EBNER, Marianna et
Claude EBNER, Rosmarie BRANDER
, à Chavannes-des-Bois, représentés par Me
Marc-Olivier Buffat, avocat à Lausanne,
contre
la décision du
Département de la sécurité
et de l'environnement
du 18 février 2004 rejetant leur recours contre la
décision du Conseil général de la
Commune de
Chavannes-des-Bois
,
représentée par Me Olivier Freymond, avocat à Lausanne, levant leurs
oppositions et adoptant le plan général d'affectation, ainsi que le plan
partiel d'affectation pour l'aménagement du village.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Alain
Zumsteg, président; Mme Emilia Antonioni et Mme Dina Charif Feller, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Dans sa séance du 30
septembre 2002, le Conseil général de la Commune de Chavannes-des-Bois a adopté
un plan général d'affectation, un règlement général sur l'aménagement du
territoire et les constructions, un "Document formel de constatation de
nature forestière", un plan partiel d'affectation pour l'aménagement du
village, avec son règlement, ainsi que le plan partiel d'affectation "Pré
Bouchin", avec son règlement. Simultanément, il a adopté les réponses
proposées par la municipalité aux oppositions que ces différents objets avaient
suscitées lors de l'enquête publique ouverte du 25 janvier au 25 février 2002.
B.                    Susan et Giovanni Di
Maglie, Alexis Reymond, Gertraud et Gunter Ebner, Marianna et Claude Ebner et
Rosmarie Brander, dont les oppositions au plan général d'affectation et au plan
partiel d'affectation pour l'aménagement du village avaient été levées, ont
recouru contre cette décision auprès du Département des infrastructures le 4
novembre  2002. L'instruction de ce recours a été confiée par le chef du
Département des infrastructures au Service de justice, de l'intérieur et des
cultes, comme le permet l'art. 5 du règlement du 22 octobre 1997
fixant la procédure de recours devant les autorités administratives inférieures
(RSV 1.5 O). Cette instruction a été clôturée le 27 juin 2003. La décision sur
recours n'a toutefois pas pu être rendue avant la fin de l'année.
C.                    Dans sa séance du 18
décembre 2003, le Conseil d'Etat a décidé de remanier la composition des
départements, le Service de l'aménagement du territoire passant du Département
des infrastructures au Département de la sécurité et de l'environnement à
partir du 1
er
janvier 2004. Cette décision ne s'est toutefois pas
accompagnée immédiatement d'une modification du règlement du 12 novembre 1997
sur les départements de l'administration (qui fixe les attributions et les
domaines relevant de la compétence des différents départements), ni de l'arrêté
du 11 mars 1998 sur la composition des départements et les noms des services de
l'administration.
Selon l'annuaire
officiel 2003/2004, le Service de l'aménagement du territoire assure
l'exécution des lois, règlements et plans relatifs à l'aménagement du
territoire et à la police des constructions, sous réserve des tâches spéciales
attribuées à d'autres départements (que le Département des infrastructures) ou
autorités. Il est notamment responsable de
"l'examen de la conformité
légale des documents de planification émanant des communes, des régions et du
canton."
D.                    Par décision du 18
février 2004, le Département de la sécurité et de l'environnement a rejeté le
recours formé par Susan et Giovanni Di Maglie et consorts  contre la décision
du Conseil général de Chavannes-des-Bois et mis à leur charge un émolument de
1'800 fr., ainsi qu'une indemnité de 1'500 fr. à verser à titre de dépens à la
Commune de Chavannes-des-Bois.
Susan et Giovanni Di
Maglie et consorts se sont pourvus contre cette décision auprès du Tribunal
administratif le 15 mars 2004, concluant à l'annulation de la décision du
Département de la sécurité et de l'environnement.
Invité à justifier sa
compétence pour rendre la décision attaquée, le Département de la sécurité et
de l'environnement s'est déterminé le 30 avril 2004, par l'entremise du Service
de l'aménagement du territoire.
Deux jours auparavant,
le 28 avril 2004, le Conseil d'Etat avait adopté un règlement modifiant les
art. 5 à 12 de celui du 12 novembre 1997 sur les départements de
l'administration. Ce texte, dont l'entrée en vigueur a été fixée avec effet
rétroactif au 1er janvier 2004 (v. art. 2), place l'aménagement du territoire
parmi les attributions et les domaines relevant de la compétence du Département
de la sécurité et de l'environnement. Le Conseil d'Etat a également adopté le
28 avril 2004 un arrêté modifiant celui du 11 mars 1998 sur la composition du
département et les noms des services de l'administration, qui range le Service
de l'aménagement du territoire parmi les services du Département de la sécurité
et de l'environnement. L'entrée en vigueur de cet arrêté a été fixé au 1er mai
2004 (sic). Cet arrêté, comme le règlement du 28 avril 2004, ont été publiés
dans la Feuille des avis officiels du 7 mai 2004 (no 37).
Les parties ont été avisées
que le tribunal se réservait de statuer préjudiciellement sur la question de la
compétence du Département de la sécurité et de l'environnement.
Considérant en droit:
1.                     a) Jusqu'au 31 décembre
2003, l'art. 10 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et
les constructions (LATC) avait la teneur suivante :
"Département des        Art.
10
.-  Le Département des infrastructures a les
attributions
infrastructures
suivantes :
a)
il assure l'exécution des lois, des règlements et
des plans
relatifs
à l'aménagement du territoire et à la police des
constructions,
sous réserve des tâches spéciales attribuées à
d'autres
départements ou autorités;
b)
il statue sur les recours de sa compétence ;
c)
il approuve les plans d’affectation communaux et
cantonaux."
Dans le domaine de
l'établissement des plans d'affectation communaux l'art. 60 LATC prévoyait que
les décisions du Conseil communal ou général sur les oppositions qui s'étaient
manifestées durant l'enquête publique étaient notifiées à chaque opposant "
en
lui impartissant un délai de dix jours pour déposer, le cas échéant, au
Département des infrastructures, un recours motivé tendant au réexamen de son
opposition par le département.
" L'art. 60a al. 2 précisait que le
Département des infrastructures statuait sur les recours tant en légalité qu'en
opportunité et qu'il jouissait d'un libre pouvoir d'examen. Quant à l'art. 61,
il prévoyait que le Département des infrastructures se prononçait sur
l'approbation du plan et du règlement en même temps, en règle générale, que sur
les recours (al. 1, 1
ère
phrase) et que ces décisions étaient
susceptibles d'un recours au Tribunal administratif (al. 2, 1
ère
phrase).
b) Ces dispositions
ont été modifiées par la loi du 4 mars 2003 modifiant la LATC (RLV 2003 152),
entrée en vigueur le 1
er
janvier 2004. La voie du recours au
Département des infrastructures contre les décisions communales sur oppositions
a été supprimée, ce recours étant ouvert directement au Tribunal administratif.
L'art. 10 LATC a
désormais la teneur suivante :
"
Département des         Art.
10.-
Le Département des infrastructures, ci-après : le
infrastructures
département,
a les attributions suivantes :
a)    il
assure l'exécution des lois, des règlements et des plans
relatifs
à l'aménagement du territoire et à la police des
constructions,
sous réserve des tâches spéciales attribuées à
d'autres
départements ou autorités;
b)
il procède à l’examen préalable des plans
directeurs régionaux,
communaux
et des plans directeurs localisés ;
c)
il approuve les plans d’affectation communaux en
limitant son
pouvoir
d’examen à la légalité ;
d)
il approuve les plans d'affectation cantonaux et
statue sur les
oppositions
formulées à leur encontre avec plein pouvoir
d’examen."
La loi du 4 mars 2003
modifiant la LATC contient en outre une disposition transitoire ainsi libellée
:
"
Art. 3.-
Les
modifications liées à la procédure d'adoption et d'approbation des plans
d'affectation ne sont pas applicables aux plans qui ont déjà été adoptés par le
conseil de la commune, s'agissant des plans d'affectation communaux, ou qui ont
été approuvés par le département, s'agissant des plans d'affectation
cantonaux."
c) Compte tenu de
cette disposition, le Département des infrastructures restait donc compétent,
après le 31 décembre 2003, pour statuer sur le recours tendant au réexamen des
oppositions de Susan et Giovanni Di Maglie et consorts. Il est toujours
compétent également, à la rigueur du texte de l'art. 10 let. c LATC, pour
approuver les plans d'affectation communaux sur lesquels portait cette
opposition.
2.                     Jusqu'au 29 mars 1998,
la loi du 11 février 1970 sur l'organisation du Conseil d'Etat (LOCE) fixait
elle-même le nom des sept départements de l'administration (art. 61) et leurs
principales attributions (art. 71 à 77). La loi du 17 juin 1997 modifiant la
LOCE, entrée en vigueur le 30 mars 1998 (RLV 1997 258) a supprimé la
dénomination des départements et abrogé les dispositions fixant leurs
attributions. L'art. 61 dispose désormais :
"
Départements           Art. 61
. - Il y a sept
départements.
Un
règlement du Conseil d'Etat fixe le nom des départements, leur organisation et
leur coordination. Les lois spéciales sont réservées.
Les
services sont groupés dans les départements selon des critères d'efficacité, de
cohérence et d'équilibre.
Le Conseil
d'Etat renseigne le Grand Conseil sur les modifications d'organisation qu'il
décide en application de l'alinéa 2."
En application de
cette disposition, le Conseil d'Etat a édicté le 12 novembre 1997 un
règlement sur les départements de l'administration dont l'art. 10 mentionnait
l'aménagement du territoire parmi les attributions et les domaines relevant de
la compétence du Département des infrastructures. Il a également adopté le
11 mars 1998 un arrêté sur la composition des départements et les
noms des services de l'administration, lequel rangeait, avant sa modification
du 28 avril 2004, le Service de l'aménagement du territoire parmi les services
du Département des infrastructures (art. 6).
Les modifications
apportées à la LOCE le 17 juin 1997 visaient à donner au Conseil d'Etat les
compétences nécessaires à une "
complète réorganisation de
l'administration et une redéfinition fondamentale des attributions des
départements
" (BGC, juin 1997, p. 957). Quoique la rédaction de l'art.
61 al. 2 LOCE ne soit pas très précise (on y autorise le Conseil d'Etat à fixer
"
le nom des départements, leur organisation et leur coordination
",
mais pas leurs compétences ou leurs attributions), il s'agissait bel et bien
d'habiliter le Conseil d'Etat à prendre par voie de règlement les dispositions
qui, jusque-là, relevaient des art. 71 à 77 LOCE (cf. BGC, juin 1997, p. 970).
L'art. 61 al. 2 LOCE,
qui délègue au Conseil d'Etat la compétence de fixer par voie de règlement le
nom des départements, leur organisation et leur coordination, dispose
toutefois, à sa deuxième phrase : "
Les lois spéciales sont réservées.
"
Ceci impliquait que, consécutivement à la révision de la LOCE, les règles
d'organisation et de compétence contenues dans d'autres lois ou règlements
soient mises à jour (v. BGC, juin 1997, p. 981). Le Conseil d'Etat a ainsi
proposé, et le Grand Conseil adopté, une disposition transitoire ainsi libellée
:
"
Art. 85.
- Dès l'adoption
de la présente loi, les départements proposent (art. 65) les adaptations
législatives et réglementaires nécessitées par la présente loi. Ces adaptations
seront effectuées par le Conseil d'Etat, cas échéant proposées à la
délibération du Grand Conseil, dès le 30 mars 1998 et dans tous les cas avant
fin juin 1999.
Dans la mesure où il s'agit uniquement
d'attribuer compétence à un département ou à un service, le Conseil d'Etat est
autorisé à modifier le texte légal par voie d'arrêté. Il consulte préalablement
la commission de rédaction du Grand Conseil. Il peut procéder de même lorsque
la norme légale constitue uniquement une disposition d'organisation pour
laquelle le Conseil d'Etat est désormais compétent à teneur des articles 61 et
64 ci-dessus.
En l'absence d'une attribution
expresse de compétence, les principes résultant de l'Annuaire officiel font
règle. Sur requête d'un département, d'une personne ou d'un organisme
intéressé, le Conseil d'Etat tranche sur les éventuels conflits de
compétence."
Malgré cela, de
nombreux textes législatifs n'ont pas été adaptés à la réorganisation de l'administration
dans le délai fixé par l'art. 85 al. 1 LOCE (v. par exemple art. 2 de
l'ancienne loi du 11 décembre 1984 sur les auberges et les débits de boisson
[RSV 8.6]; art. 3 à 6 de la loi du 25 novembre 1974 sur la circulation routière
[RSV 7.6]; art. 3 de la loi du 19 septembre 1990 sur la formation
professionnelle [RSV 4.07]; art. 3 de la loi du 29 mai 1985 sur la santé
publique [RSV 5.1 LSP]; art. 2 de la loi du 16 novembre 1993 sur les Hospices
cantonaux [RSV 5.2 A]; art. 1
er
de la loi du 29 novembre 1978 sur la
protection de la jeunesse [RSV 5.17]). Lorsque les modifications nécessaires
ont été apportées, c'est généralement à l'occasion de révisions législatives
ultérieures (v. par exemple loi du 11 février 2003 modifiant celle du
17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution; loi du 3
juillet 2001 modifiant celle du 16 mai 1989 sur l'exercice des droits
politiques; loi du 19 mars 2002 modifiant celle du 10 décembre 1969 sur la
protection de la nature, des monuments et des sites; loi du 28 mai 2002
modifiant celle du 29 novembre 1961 sur les améliorations foncières). Il ne
semble pas que le Conseil d'Etat ait fait usage de la compétence que lui
donnait l'art. 85 al. 2 LOCE de modifier un texte légal par voie d'arrêté dans
la mesure où il s'agissait uniquement d'attribuer compétence à un département
ou à un service. Il semble qu’on ait simplement considéré que, lorsqu'une loi
spéciale désignait comme compétent un département selon l'ancienne organisation
de l'administration, le département désormais compétent serait celui que
désigne le règlement du 12 novembre 1997 sur les départements de
l'administration, selon le domaine dont relève la loi en question.
3.                     Le problème se pose
toutefois en termes différents lorsque la loi spéciale désigne, comme en
l'espèce, non pas un ancien département, mais un nouveau, et que le Conseil
d'Etat prétend transférer cette compétence sans modifier la loi. En pareil cas,
le transfert de compétence par simple modification du règlement du 12 novembre
1997 sur les départements de l'administration se heurte assurément au principe
de la hiérarchie des normes (qui implique qu'une norme ne peut être modifiée ou
abrogée que par un acte de rang égal ou supérieur [ATF 94 I 36]; v. aussi, plus
généralement, sur cette notion : Auer/Malinverni/Hottelier, Droit
constitutionnel suisse, vol. I, n. 1726 ss, p. 608 ss; Pierre Moor, Droit
administratif, vol. I, ch. 2.2, p. 80 ss), ainsi qu'à la réserve expresse de
l'art. 61 al. 2, 2
ème
phrase, LOCE.
Selon le Service de
l'aménagement du territoire, cette réserve en faveur des lois spéciales
n'aurait toutefois pas de portée, sauf "
lorsqu'il est de la volonté
explicite et absolument délibérée du législateur de désigner (…) une autorité
déterminée et bien précise dans une loi spéciale.
" Pour empêcher le
Conseil d'Etat de modifier les attributions des départements par la voie d'un
règlement, il ne suffirait donc pas qu'une loi spéciale désigne elle-même le
département compétent, il faudrait encore que les travaux préparatoires de la
norme attributive de compétence excluent expressément et sans ambiguïté la
possibilité d'y déroger par voie réglementaire.
Cette argumentation va
à l'encontre du principe selon lequel la loi s'interprète en premier lieu selon
sa lettre et qu'il ne convient de s'écarter d'un texte clair que lorsque des
raisons objectives permettent de penser qu'il ne restitue pas le sens véritable
de la norme, de telles raisons pouvant découler des travaux préparatoires, du
but et du sens de la disposition, ainsi que de la systématique de la loi (cf.
ATF 129 V 102, c.3.2, p. 103; 128 V 75, c.3a, p. 78, et les références citées).
Il est vrai que le
remplacement dans la LATC de la dénomination "Département des travaux
publics" par "Département des infrastructures" est intervenue de
façon incidente, par le biais d'une disposition accessoire de la loi du 5
décembre 2001 dont l'objet principal était de permettre au Conseil d'Etat de
déléguer aux communes la compétence de délivrer certaines autorisations
spéciales (v. loi du 5 décembre 2001 modifiant celle du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et les constructions [RLV 2001 p. 795]). Cette
modification terminologique n'a suscité aucune discussion (v. BGC
décembre 2001, pp 6292 et 6391). On peut être certain que le Grand Conseil
n'a vu dans l'art. 2 de la loi modificatrice qu'une simple adaptation à la
nouvelle organisation de l'administration, qui était déjà en vigueur depuis
plus de trois ans. On ne peut cependant pas déduire de ce silence des travaux
préparatoires que lorsque la LATC attribue des compétences au Département des
infrastructures (ou à d'autres départements nommément désignés) il faut
implicitement ajouter :
"ou tout autre département qu'il plaira au
Conseil d'Etat de désigner"
, sauf à vider de son sens la deuxième
phrase de l'al. 2 de l'art. 61 LOCE. Si le Grand Conseil avait voulu permettre
au Conseil d'Etat de déroger aux règles d'organisation contenues dans les lois
spéciales, plutôt que de réserver ces dernières, il aurait adopté la règle de
l'art. 85 al. 2 LOCE non pas à titre de mesure transitoire, avec des effets
limités à la période du 30 mars 1998 au 30 juin 1999 (v. al. 1 de cette
disposition), mais comme une règle ordinaire du chapitre VI de la LOCE (pour un
exemple de disposition semblable, v. l'art. 8 al. 1 LOGA [RS 172.010] qui
autorise le Conseil fédéral à
"déroger à des dispositions légales en
matière d'organisation, à moins que l'Assemblée fédérale ne restreigne
expressément sa compétence en matière d'organisation"
).
Il peut sans doute paraître
contradictoire d'avoir délégué au Conseil d'Etat la compétence de fixer
"le
nom des départements, leur organisation et leur coordination"
,
tout
en réservant les lois spéciales; mais la contradiction ne réside pas tant dans
la systématique de la LOCE révisée, que dans la manière dont ont été adaptées
les nombreuses lois spéciales désignant nommément les départements chargés de
leur application : rien n'obligeait en effet à conserver dans la loi la
désignation du département compétent; il était tout à fait envisageable
d'utiliser une formule qui renvoie au règlement sur les départements de
l'administration et, par là, préserve la liberté d'organisation du Conseil
d'Etat. Cela a d'ailleurs été fait pour la loi du 18 septembre 1973 sur
l'exécution des condamnations pénales et de la détention préventive, dont
l'art. 5 al. 2, revisé le 21 mai 2002, dispose : "
Les mesures
d'exécution sont prises sur l'ordre du Département dont relève le Service
pénitentiaire (ci-après : le département) et contrôlées par lui.
"
4.                     Que le Conseil d'Etat
ait adopté le 28 avril 2004 un règlement modifiant notamment les art. 5 et 10
du règlement du 12 novembre 1997 sur les départements de l'administration,
faisant passer l'aménagement du territoire des attributions du Département des
infrastructures à celles du Département de la sécurité et de l'environnement,
ne change rien au fait que ce dernier n'était pas l'autorité compétente, au
regard des art. 60a al. 2 (en vigueur jusqu'au 31 mars 2003) et 61 al. 1 LATC,
pour statuer sur le recours de Susan et Giovanni Di Maglie et consorts et pour
approuver les plans d'affectation contestés.
Le principe de la
hiérarchie des normes implique non seulement qu'une règle de niveau législatif
ne puisse être abrogée ou modifiée par une disposition réglementaire (sous
réserve d'une habilitation expresse donnée au gouvernement par le législateur
lui-même, sous certaines conditions), mais encore que l'acte de rang inférieur
soit conforme à l'acte supérieur (v. Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., n 1727,
p. 609).
On observera de
surcroît que, même s'il avait été autorisé à déroger par voie réglementaire aux
règles attributives de compétence contenues dans la LATC, le Conseil d'Etat ne
pouvait le faire de manière rétroactive. Contraire au principe de la sécurité
et de la prévisibilité du droit, la rétroactivité n'est en effet admise par la
jurisprudence qu'à des conditions strictes : il faut qu'elle soit expressément
prévue par la loi, qu'elle soit raisonnablement limitée dans le temps, qu'elle
ne conduise pas à des inégalités choquantes, qu'elle se justifie par des motifs
pertinents et, enfin, qu'elle respecte les droits acquis (ATF 125 I 186 c.2
b/bb; 119 Ia 258 c.3b et les arrêts cités). En l'occurrence la rétroactivité
est prévue à l'art. 2 du règlement du 28 avril 2004 modifiant les
art. 5 à 12 de celui du 12 novembre 1997 sur les départements de
l’administration. Elle est très limitée dans le temps, et l'on ne voit pas
qu'elle puisse conduire à des inégalités choquantes ni porter atteinte à des
droits acquis. En revanche on conçoit mal quelle urgence il pouvait y avoir à
faire entrer en vigueur la décision prise par le Conseil d'Etat dans sa séance
du 18
décembre 2003
avant que les modifications législatives et
réglementaires nécessaires aient été adoptées et publiées. La réorganisation en
question pouvait parfaitement s'accommoder d'une procédure normale.
Visiblement, la rétroactivité n'a en l'occurrence pas d'autre but que de
réparer le vice dont est entachée la décision faisant l'objet du présent recours.
5.                     Les règles attributives
de compétences sont en principe impératives. En matière de décisions (au sens
technique), la répartition des compétences telle qu'elle est fixée par une loi
ou une ordonnance s'impose, sauf si une disposition spéciale ou une norme
générale prévoit la faculté d'y déroger (Pierre Moor, Droit administratif, vol.
III ch. 1.2.2.4, v. 18; dans le même sens, Blaise Knap, Précis de droit
administratif, 4
ème
éd., no 2545, p. 530). On a vu que tel
n'était pas le cas en l'espèce, puisque l'art. 85 al. 2 LOCE, qui autorisait le
Conseil d'Etat à modifier le texte légal par voie d'arrêté lorsqu'il s'agissait
uniquement d'attribuer compétence à un département ou à un service, est une
disposition transitoire qui a sorti tous ses effets. Le Conseil d'Etat n'a
d'ailleurs pas édicté d'arrêté pour modifier les dispositions de la LATC
attribuant des compétences au Département des infrastructures.
Il s'ensuit que la
décision attaquée a été rendue par une autorité incompétente et doit en
conséquence être annulée.
6.                     Conformément à l'art.
55 LJPA, les frais et dépens sont en principe supportés par la partie qui
succombe. Le recours étant admis et la décision attaquée annulée, les frais
seront laissés à la charge de l'Etat. En revanche il n'y a pas lieu d'allouer
aux recourants des dépens, dans la mesure où l'annulation de la décision
attaquée repose sur un motif qui n'était pas invoqué par les recourants et
constitue une décision incidente qui ne préjuge en rien du bien-fondé du
recours sur le fond.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision du
Département de la sécurité et de l'environnement du 18 février 2004
rejetant le recours de Susan Di Maglie et consorts contre la décision du
Conseil général de la Commune de Chavannes-des-Bois du
30 septembre 2002, est annulée.
III.                     Il n'est pas
perçu d'émolument ni alloué de dépens.
np/san/Lausanne, le 28 juin 2004
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint