vd_omni · AC.2006.0204 · 2007-09-24 · fr

Municipalité de Begnins, MAGNIN/Service du développement territorial | Les travaux projetés ne modifieront pour ainsi dire pas le volume et l'aspect du bâtiment en cause. On se trouve par contre en présence d'un changement complet d'affectation, qui n'est pas couvert par la garantie de la situation acquise de l'art. 24c LAT, et ne peut par conséquent pas être autorisé sur la base de cet article. En effet, la transformation du bâtiment pour y créer plusieurs logements destinés à la location constitue une pure opération commerciale qui correspond à un objectif économique complètement différent de ce qui existait précédemment, soit la mise à disposition du bâtiment essentiellement pour des colonies de vacances.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 24.09.2007 AC.2006.0204

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 24 septembre 2007
Composition
M. François Kart, président ;
M.
Renato Morandi
et M. Antoine
Thélin
,
assesseurs ; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourants
1.
Municipalité de Begnins,
à
Begnins, représentée par Jean-Michel HENNY, avocat à Lausanne,
2.
Jean-Yves MAGNIN,
à Begnins,
représenté par Benoît BOVAY, avocat à Lausanne.
Autorité intimée
Service du développement
territorial,
représenté
par Edmond DE BRAUN, avocat à Lausanne.
Objet
Autorisation cantonale spéciale
Recours Municipalité de Begnins et Jean-Yves MAGNIN c/
décision du Service de l'aménagement du territoire du 16 août 2006 et
Jean-Yves MAGNIN c/ décision de la municipalité du 7 septembre 2006 (refus d'autoriser
la réhabilitation d'une colonie en logements)
Vu les faits suivants
A.
Jean-Yves Magnin est propriétaire depuis le 24 novembre
2005 de la parcelle n° 749 du cadastre de la Commune de Begnins, sise en
zone agricole selon le plan des zones communal approuvé par le Conseil d'Etat
le 20 juillet 1994. La parcelle est située au lieu-dit "Grange-Crèche
Dessus" et possède une surface de 7'861 m
2
. Ce bien-fonds est
limité au nord par un chemin public et entouré à l'ouest et au sud par la
parcelle n° 748, propriété de Josef Kiener, à l'est par la parcelle
n° 1026, propriété de Michel Beyeler. La parcelle n° 749 supporte un
bâtiment ECA 814 (649 m
2
), accolé au bâtiment ECA 815 sis sur la
parcelle n° 1026. Jusqu'à un fractionnement intervenu le 30 novembre 2005,
les parcelles n° 749 et n° 1026 constituaient une seule et même
parcelle. Le bâtiment ECA 814 a été construit il y a plusieurs décennies pour
servir de colonie de vacances. Composé d'un rez-de-chaussée et de deux étages,
permettant d'héberger plus de 60 personnes, il comprend des sanitaires, des
salons, une salle de jeu, une cuisine, un réfectoire, une salle de réunion
ainsi qu'une chapelle. Il est relié à la voie publique par un chemin goudronné
longeant la limite nord-est de la parcelle. Le bâtiment, actuellement
désaffecté, appartenait naguère à l'Association de la paroisse catholique
romaine de St-Joseph à Genève, qui s'en est dessaisie en 2005, après quelques
années d'inoccupation au cours desquelles les bâtiments, mis en vente, n'ont
pas trouvé preneur.
B.
En date du 8 février 2006, Jean-Yves Magnin a déposé une
demande de permis de construire en vue de réhabiliter le bâtiment 814 par
l'aménagement de cinq appartements destinés à la location avec six nouvelles
places de parc extérieures.
C.
Le projet a été mis à l'enquête publique du 16 mai au 5
juin 2006.
Aucune opposition n'a été déposée
contre ce projet.
D.
Par décision du 16 août 2006, reproduite dans la synthèse
de la Centrale des autorisations CAMAC dépendant du Secrétariat général du
Département des infrastructures (ci-après: synthèse CAMAC), le Service de
l'aménagement du territoire (ci-après: le SAT, actuellement Service du
développement territorial
[SDT]) a refusé de délivrer l'autorisation
spéciale requise pour les constructions hors de la zone à bâtir, au motif que
la transformation du bâtiment en plusieurs appartements constituait un
changement complet d'affectation.
Par décision du 7 septembre 2006, la Municipalité de
Begnins (ci-après: la municipalité) a communiqué à Jean-Yves Magnin la décision
précitée du SAT et a en conséquence refusé le permis de construire, bien
qu'elle fût, comme elle l'écrivait, favorable à sa délivrance.
E.
Par acte du 11 septembre 2006, Jean-Yves Magnin a recouru devant
le Tribunal administratif, concluant à l'admission du recours et à la réforme de
la décision du SAT contenue dans la synthèse CAMAC du 16 août 2006 ainsi que de
la décision de la municipalité du 7 septembre 2006 en ce sens que
l'autorisation spéciale requise en vertu de l'art. 120 let. a de la
loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985
(LATC; RSV 700.11) lui est délivrée.
Le recourant considère que le SAT a fait preuve
d'une rigueur excessive, étant donné que la nouvelle destination du bâtiment ne
s'écarte pas fondamentalement de l'usage d'origine; il s'agit simplement du
passage d'un usage d'habitation locative casuel et temporaire à un usage
d'habitation locative durable. De plus, les transformations projetées sont
d'importance mineure, uniquement intérieures, mis à part la création de places
de stationnement extérieures et le remplacement des fenêtres du salon du
rez-de-chaussée par des baies vitrées. Le bâtiment est en outre déjà totalement
équipé.
F.
Par acte du 11 septembre 2006, la municipalité a également
recouru devant le Tribunal administratif, concluant à l'admission du recours, à
l'annulation de la décision querellée et à la délivrance de l'autorisation
spéciale, subsidiairement à l'annulation de la décision querellée et à ce que
l'autorité cantonale compétente soit invitée à délivrer l'autorisation spéciale
requise. Elle estime que le projet litigieux n'entraîne pas de changement
complet d'affectation s'agissant de locaux qui étaient et restent affectés à
l'habitation. La transformation en cause serait conforme aux principes de
l'aménagement du territoire qui tendent à éviter le gaspillage du terrain
disponible et à utiliser au mieux les volumes bâtis sans porter atteinte à
l'environnement.
G.
Par déterminations du 20 novembre 2006, le SAT a conclu au
rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Il évoquait
néanmoins des pourparlers en cours et sollicitait en conséquence la suspension
de l'instruction du recours, requête à laquelle le juge instructeur a donné
suite.
H.
La suspension de la cause est arrivée à échéance le 20
juin 2007. Le SDT a déposé des observations le 27 août 2007 dans lesquelles il
relève, se référant à des directives de l'office fédéral compétent, que la
multiplication par deux, et a fortiori par trois, des unités de logement
existantes dans un bâtiment ont pour effet de modifier à l'excès l'identité
générale du bâtiment de telle sorte que l'on n'est plus en présence d'une
transformation partielle admissible en application de l'art. 42 de l'ordonnance
du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1).
I.
Une audience s’est déroulée sur place le 5 septembre 2007
en présence des parties et de leurs conseils, au cours de laquelle le tribunal
a procédé à une inspection locale. Un procès-verbal de cette audience a ensuite
été adressé aux parties.
J.
En date du 6 septembre 2007, la municipalité a fait
parvenir au tribunal une copie du courrier qu'elle a adressé le même jour au SDT,
par lequel elle reproche à celui-ci de ne pas s'être rendu sur place avant de
rendre la décision litigieuse, ce qui constitue de son point de vue une
violation du droit d'être entendu, et doit entraîner le réexamen de la décision
attaquée.
Considérant en droit
1.
a) La construction existante est située dans la zone agricole
du plan des zones de la Commune de Begnins. Les conditions auxquelles sont
autorisés la transformation et le changement d'affectation d'une telle
construction sise hors de la zone à bâtir sont régies exhaustivement par les
art. 24a à 24d de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979
(LAT; RS 700) (Piermarco Zen-Ruffinen / Christine Guy-Ecabert, Aménagement
du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, p. 273 n° 583).
Les art. 24b et 24d al. 1 LAT ne concernent que les bâtiments agricoles et ne
sont par conséquent pas applicables dans le cas d'espèce. Il en va de même de
l'art. 24a LAT, qui vise le changement d'affectation de constructions sises
hors de la zone à bâtir lorsque ce changement ne s'accompagne pas de travaux,
ce qui n'est pas le cas en l'espèce puisque la transformation du bâtiment en
plusieurs appartements implique un certain nombre de travaux (dont le coût se
monterait à 150'000 fr. selon les documents d'enquête, chiffre qui apparaît
sous évalué) (Cf. Zen-Ruffinen / Guy-Ecabert, op. cit., p. 275 n 588).
Enfin, n'est également pas applicable l'art. 24d al. 2 LAT qui concerne
les constructions dignes d'être protégées, ce qui implique notamment que
celles-ci aient été placées sous protection par l'autorité compétente
(art. 24d al. 2 let. a LAT), ce qui n'est pas le cas en l'espèce.
Vu ce qui précède, seule peut entrer en
considération une autorisation fondée sur les art. 24c LAT et 42 OAT.
b) aa) S'agissant des constructions et installations
existantes sises hors de la zone à bâtir et non conformes à l'affectation de la
zone, l'art. 24c LAT prévoit:
"Hors de la zone à bâtir, les
constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur
destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone
bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.
L'autorité compétente peut
autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur
transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction,
pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement. Dans
tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire
doivent
être satisfaites."
A cet égard, l'art. 42 OAT précise:
"Les constructions et
installations pour lesquelles l’art. 24c LAT est applicable peuvent faire
l’objet de modifications si l’identité de la construction ou de l’installation
et de ses abords est respectée pour l’essentiel. Sont admises les améliorations
de nature esthétique.
Le moment déterminant pour
l'appréciation du respect de l'identité est l'état de la construction ou de
l'installation au moment de la modification de la législation ou des plans
d'aménagement."
bb) L'art. 24c LAT concrétise la garantie de la
situation acquise. Cette disposition a pour but d'atténuer les conséquences des
restrictions des possibilités de transformer et d'agrandir des constructions et
installations situées sur des biens-fonds qui ont été classés en zone non
constructible. Conformément à son alinéa premier ainsi qu'à l'art. 41 OAT, l'art.
24c LAT ne s'applique qu'aux constructions et aux installations sises hors de
la zone à bâtir qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone à la
suite d'un changement de réglementation, en particulier suite à l'entrée en
vigueur le 1
er
juillet 1972 de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur
la protection des eaux contre la pollution qui a introduit expressément le
principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (cf. ATF 129 II 396
consid. 4.2.1. p. 398, 127 II 209 consid. 2c p. 212; Zen-Ruffinen / Guy-Ecabert,
op. cit., p. 280 n° 599; Office fédéral du développement territorial,
Nouveau droit de l'aménagement du territoire, Explications relatives à l'OAT et
recommandations pour la mise en oeuvre, Berne 2001, partie V, autorisations au
sens de l’article 24 c: modifications apportées aux constructions et
installations devenues contraires à l’affectation de la zone, ch. 2 p. 5). En
application de l'art. 41 OAT, la garantie de la situation acquise ne profite
ainsi qu'aux constructions érigées ou transformées de manière conforme au droit
matériel en vigueur à l'époque (ATF 127 II 209 consid. 2c p. 212). En
l'espèce, l'instruction n'a pas permis d'établir la date précise de la
construction du bâtiment litigieux et si une autorisation avait été
formellement délivrée à l'époque (apparemment à la fin du 19
e
siècle). Quoi qu'il en soit, l'autorité intimée ne prétend pas que cette
construction aurait été érigée illlégalement et il convient ainsi de retenir
qu'elle est devenue contraire à l’affectation de la zone au moment de la
création de la zone agricole car elle n’était pas utilisée à des fins agricoles.
Partant, l'exigence posée à l'art. 41 OAT est remplie.
c) aa) Peuvent être autorisés en
application des art. 24cLAT et 42 OAT, la rénovation, la transformation
partielle et l'agrandissement mesuré ainsi que la reconstruction. Les
constructions et installations visées par l’article 24c LAT ne peuvent toutefois
faire l’objet de modifications que si l’identité de la construction – y compris
ses abords – est respectée pour l’essentiel. L’identité de la construction se
rapporte au volume, à l’aspect et à la vocation du bâtiment. Les modifications
ne doivent pas être à l’origine de nouvelles répercussions importantes sur le
régime d’affectation, les équipements et l’environnement. Pour répondre à la
question de savoir si l’identité de la construction est respectée pour l’essentiel,
il y a lieu de procéder à une appréciation globale prenant en considération tous
les facteurs donnés. On considèrera notamment l’agrandissement de la surface utilisée,
les modifications du volume construit, les changements d’affectation et les transformations
à l’intérieur du volume construit, les modifications de l’aspect extérieur, les
extensions des équipements, mais aussi les améliorations du confort et les frais
de transformation en comparaison avec la valeur du bâtiment en tant que tel
(Office fédéral du développement territorial, op. cit., partie I, ch. 2.4.4
p. 44). L'art. 24c al. 2 LAT dispose en outre que, dans tous les cas, les
exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être respectées. La
jurisprudence a précisé que de telles exigences doivent être définies, d'une
manière générale, à la lumière des art. 1er et 3 LAT: il s'agit, le plus
souvent, de la protection du paysage, de la lutte contre l'éparpillement des
constructions ou encore de la cohérence de la zone agricole (Droit fédéral et
vaudois de la construction, note 6.2 ad art. 24c LAT et les arrêts cités).
bb) Un changement d'affectation ne
peut être autorisé sur la base des art. 24c LAT et 42 OAT que s'il est partiel.
S'il est complet, une autorisation ne peut être délivrée que sur la base de
l'art. 24 LAT, ce qui implique notamment que l'implantation hors de la zone à
bâtir soit imposée par la destination du bâtiment (art. 24 let. a LAT), ce
qui n'est manifestement pas le cas en l'espèce puisque l'immeuble litigieux est
destiné à l'habitation. Pour que le changement d'affectation soit considéré
comme partiel, la nouvelle utilisation ne doit pas diverger fondamentalement de
l'ancienne, ni impliquer une destination économique entièrement nouvelle (cf. ATF
127 II 209 consid. 4; arrêt du Tribunal fédéral du 15 janvier 1998, in RDAF
1998 p. 158 consid. 2 p. 161 et les nombreuses références de
doctrine et de jurisprudence citées; Zen-Ruffinen / Guy-Ecabert, op. cit. p. 281 s.
et les exemples cités, notamment l'interdiction de transformer une maison
d'habitation en auberge offrant diverses activités de loisir).
2.
En l'espèce, il n'est pas contesté que les travaux
projetés ne modifieront pour ainsi dire pas le volume et l’aspect du bâtiment
en cause. Il convient par contre de trancher la question de savoir si l'on est
en présence d'un changement complet ou partiel d'affectation. A cet égard, le
tribunal relèvera que, dès lors que l'on transforme le bâtiment pour y créer
plusieurs logements destinés à la location, on se trouve en présence d'une opération
immobilière, soit une pure opération commerciale qui correspond à un objectif
économique complètement différent par rapport à ce qui existait précédemment,
soit la mise à disposition de la totalité du bâtiment essentiellement pour des
colonies de vacances. Certes, comme l'expose le recourant, déjà à l'époque de
l'ancien propriétaire le bâtiment était mis à disposition d'écoles ou de
personnes souhaitant organiser des manifestations contre rémunération. Il faut
cependant relever que le précédant propriétaire était une paroisse genevoise,
association
sans but lucratif (cf. les statuts-types des paroisses
genevoises pouvant être consultés à l'adresse
http://www.cath-ge.ch/shared/pdf/Statuts_paroisses/Statuts_type.pdf
).
En outre, le revenu provenant de la location d'une colonie de vacances
("systématiquement déficitaire" selon les termes du recours lui-même)
est sans commune mesure avec le revenu que le recourant pourra retirer de la
location des appartements qu'il entend réaliser, la situation du bâtiment
portant en effet à croire que les loyers pourront être élevés. La présente affaire
se distingue ainsi du cas cité par le recourant (cf. ZBl 1985 p. 159
consid. 4b p.161), dans lequel le Tribunal administratif zurichois avait
considéré que la transformation d'une maison de maître en centre de
désintoxication, géré par la ville, ne constituait pas un changement complet
d'affectation, car l'usage d'habitation était maintenu, et pouvait être admis
en vertu de l'art. 24c LAT. Pas plus que les anciens habitants de la
maison de maître, le centre de désintoxication ne poursuivait de but lucratif.
Pour ce qui est de l'ampleur du changement d'affectation,
il convient également de tenir compte du fait que l'on passe d'un usage
d'habitation casuel à un usage permanent. Or, l'utilisation permanente de 5
logements pourrait avoir des conséquences non négligeables sur l'environnement,
que l'on pense notamment aux mouvements de véhicules supplémentaires.
Il résulte de ce qui précède que l'on se trouve en
présence d'un changement complet d'affectation, qui n'est pas couvert par la
garantie de la situation acquise de l'art. 24c LAT, et ne peut par
conséquent pas être autorisé sur la base de cet article.
3.
Le recourant se réfère encore à l'art. 57 du plan des
zones communal qui définit la zone où se trouve le bâtiment en cause comme un
périmètre d'équipements non agricoles et qui dispose: "
à l'intérieur
des périmètres figurant au plan, sont implantés des équipements existants sans
relation directe avec l'agriculture mais dont l'emplacement se justifie hors
des zones de construction (manège, colonie de vacances, etc.). Dans la mesure
où un besoin objectivement fondé le justifie, la transformation,
l'agrandissement des bâtiments existants et la construction de bâtiments
nouveaux peuvent être autorisés, sous réserve de l'approbation des services
cantonaux compétents
".
Comme on l'a vu ci-dessus, les conditions auxquelles
sont autorisés la transformation et le changement d'affectation d'une
construction sise hors de la zone à bâtir sont réglées exhaustivement par les
art. 24a à 24d LAT. Dès lors que le changement d'affectation litigieux et les
travaux qui l'accompagnent ne peuvent pas être autorisés sur la base de ces
dispositions, ceux-ci ne sauraient l'être sur la base de cette disposition
communale, quelle que soit la manière dont cet article doit être compris. Au
demeurant, cette disposition semble reprendre le principe fixé à l'art 24 LAT
selon lequel des constructions non agricoles peuvent être implantées hors de la
zone à bâtir lorsqu'une telle implantation est imposée par leur destination.
Or, tel n'est bien entendu pas le cas d'un bâtiment destiné à accueillir des
logements.
4.                Il résulte des considérants qui précèdent
que les recours doivent être rejetés et les décisions du Service de
l'aménagement du territoire du 16 août 2006 et de la Municipalité de Begnins du
7 septembre 2006 confirmées. Au vu de ce résultat, il y a lieu de mettre les
frais de justice, arrêtés à 2'500 francs, à la charge des recourants, soit
1'250 francs chacun. Il n'est pas alloué de dépens au SDT, l'Etat disposant du
personnel nécessaire pour assurer sa défense devant les instances judiciaires
sans qu'il n'ait besoin de recourir à un mandataire professionnel externe.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête :
I.
Les recours sont rejetés.
II.
Les décisions du Service de l'aménagement du territoire du
16 août 2006 et de la Municipalité de Begnins du 7 septembre 2006 sont
confirmées.
III.
Un émolument de 1'250 (mille deux cents cinquante) francs
est mis à la charge de Jean-Yves Magnin.
IV.
Un émolument de 1'250 (mille deux cents cinquante) francs
est mis à la charge de la Municipalité de Begnins.
V.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 24 septembre 2007
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.