vd_omni · GE.2002.0071 · 2004-12-08 · fr

Municipalité de Villeneuve/COLLOMB, Service de l'économie et du tourisme | Les communes n'ont pas d'autonomie justifiant leur droit de recours dans le domaine de la fixation de l'âge d'admission aux salons de jeux.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 08.12.2004 GE.2002.0071

CANTON
DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du
8 décembre 2004
Composition
M. Eric Brandt, président;  Mme Dina
Charif Feller
et M. Rolf Wahl
, assesseurs ; Mme Christiane Schaffer,
greffière.
recourante
Municipalité de
Villeneuve,
à Villeneuve,
autorité intimée
Service de
l'économie et du tourisme,
Police cantonale du
commerce,
à Lausanne.
I
Objet
Autonomie communale.
Recours Municipalité de Villeneuve c/
décision du Département de l'économie du 9 juillet  2002 concernant l'âge
d'accès à la salle de jeux "laser game"
I
Vu les faits suivants
A.
a) Jean-Pierre Collomb a demandé à la
Municipalité de Villeneuve (ci-après la municipalité) l’autorisation d’aménager
une salle de jeux de type « Laser Game » dans le bâtiment commercial
propriété des Retraites Populaires sur la parcelle 3155 du cadastre communal.
Le projet comporte une salle d’accueil, une salle de conférence, des locaux
sanitaires et un vestiaire depuis lequel on accède à un espace de jeux
divisible en deux parties comportant pour chacune des parties une rampe
permettant de monter sur une galerie. Après avoir revêtu un équipement, les
joueurs se divisent en deux équipes dont les membres peuvent viser la cible des
adversaires à l’aide d’un laser tout en essayant d’éviter les lasers de
l’équipe adverse. Le temps des phases de jeu est réglementé, le décompte de la
partie enregistré par un ordinateur est commenté par l’animateur du jeu.
b)
L’enquête publique a soulevé diverses oppositions de citoyens de Villeneuve
craignant que ce type de jeu soit de nature à encourager la violence. La
municipalité a transmis les oppositions à la Centrale des autorisations le 17
avril 2002. En date du 22 avril 2002, la municipalité s’est adressée à l’Office
de la police cantonale du commerce pour demander que la limitation à 18 ans
révolus soit posée pour l’accès à l’établissement ou, à défaut, qu’un
responsable de l’établissement assure une surveillance constante de l’espace de
jeu, notamment en raison du danger potentiel lié à l’utilisation inadéquate de
rayons laser. La municipalité émettait pour le surplus un préavis favorable
s’agissant de la conformité à la réglementation de la zone.
c) Le Service de
l’environnement et de l’énergie (SEVEN) s’est clairement déterminé sur la demande
de permis de construire en examinant la conformité du projet à l’ordonnance
fédérale son et laser du 24 janvier 1996 (OSL). Il a constaté que les lasers
utilisés étaient de la classe II (puissance maximum : I mW) et que ce type
de laser n’était pas dangereux pour l’œil, s’agissant d’un rayon défragmenté.
La police cantonale du commerce a délivré le 5 avril 2002 l’autorisation
spéciale pour autoriser l’exploitation de l’espace jeux « Laser
game ».
d)  Par décision du 6 mai
2002, l’Office de la police cantonale du commerce a fixé l’âge de l’admission à
18 ans révolus sans exception. La municipalité a délivré le permis de
construire en informant les opposants des garanties données par l’autorité
cantonale en ce qui concerne l'âge d'admission. Par la suite, Jean-Pierre
Collomb s’est adressé à l’Office de la police cantonale du commerce pour
demander que la limite d’âge, maintenue à 18 ans, soit assouplie pour permettre
à des enfants mineurs accompagnés d’un adulte responsable de participer au jeu.
Par décision du 10 juin 2002, l’Office de la police cantonale du commerce a
accepté cet assouplissement à la suite des explications données par
l’exploitant; le jeu se pratiquait par équipes de six personnes au minimum, ce
qui permettait, par exemple, aux parents d’organiser un anniversaire pour leurs
enfants en participant au jeu.
B.                a) La municipalité s’est
adressée au Département de l’économie le 21 juin 2002. Elle rappelle qu’elle
avait délivré le permis de construire en demandant une limitation de l’âge
d’admission à 18 ans révolus pour l’accès à la salle de jeu et que cette
condition avait été imposée dans le permis de construire. Or, l’assouplissement
des conditions d’admission pour les mineurs accompagnés d’un adulte responsable
ne donnait aucune garantie quant à un contrôle efficace de l’accompagnement. En
outre, la réponse donnée aux opposants sur les conditions d’accessibilité à la
salle de jeu était modifiée par la décision de l’autorité cantonale.
b) Le Département de
l’économie a répondu le 9 juillet 2002 que des jeux comparables avaient été
autorisés à deux reprises par le canton à Yverdon-les-Bains et à Lausanne en
permettant l’accès aux jeunes gens non accompagnés d’adultes responsables dès
16 ans révolus. Des conditions plus restrictives avaient été imposées à
l’exploitant du « Laser game » en fixant la limite d’âge à 18 ans
révolus et en interdisant l’accès aux mineurs non accompagnés. De telles
conditions d’admission n’étaient actuellement applicables qu’aux dancings
night-clubs et autres établissements nocturnes avec attractions.
c) La municipalité a
recouru contre cette décision le 25 juillet 2002 en précisant qu’elle avait
levé les oppositions au projet d’aménagement du « laser game » en
raison des garanties données pour l’âge d’admission. Elle estime que les
opposants avaient  renoncé à contester la décision municipale levant leur
opposition sur la base de ces assurances;  aussi, la condition selon laquelle
un mineur doit être accompagné d’un adulte responsable resterait difficilement
contrôlable. L’exploitant Jean-Pierre Collomb s’est déterminé sur le recours le
2 septembre 2002 pour conclure à son rejet. L'Office de la police cantonale du
commerce s’est déterminé sur le recours le 6 septembre 2002 et il conclut
également à son rejet.
C.               a) Le tribunal a tenu une
audience sur place le 4 novembre 2002; il a procédé à une visite des lieux. La
salle d’accueil comprend une réception, un vestiaire et un local de réunion. Il
est décidé que toutes les personnes présentes participent à un jeu dans les
mêmes conditions que celles appliquées à la clientèle. Chaque participant
reçoit alors un numéro et place ses effets personnels dans un vestiaire qui est
fermé à clé pendant le jeu. Les participants sont ensuite introduits dans un
local permettant de s’équiper ; ils sont munis d’un gilet qui comporte une
cible sur l’avant et sur l’arrière du gilet, lequel est relié à une poignée
laser en mousse qui permet de viser et d’atteindre la cible fixée sur les
gilets. Le laser est de faible puissance et défragmenté, de sorte qu’une brève
exposition des yeux ne serait pas nuisible à la santé. Les participants au jeu
sont divisés en deux équipes lesquelles se distinguent par les couleurs de la
cible fixée au gilet, qui est formée par un cercle de points rouges pour l’une des
équipes et par un cercle de points verts pour l’autre équipe.
b) L’exploitant explique
brièvement les règles du jeu. Il s’agit de toucher la cible d’un membre de
l’équipe adverse le plus de fois possible tout en évitant d’être soi-même
touché. Lorsque l’un des joueurs est touché, la cible et la poignée laser
s’éteignent et ne fonctionnent plus pendant 8 secondes ; après quoi le
joueur peut poursuivre le jeu. Les participants sont ensuite introduits dans la
salle de jeux qui est éclairée avec des néons réfléchissant la couleur blanche
seulement. L’ensemble de la salle est sombre de sorte que seules les cibles se
distinguent nettement. La salle de jeux est divisible en deux parties suivant
le nombre de joueurs par équipe. Elle est aménagée sous la forme d’un
labyrinthe qui donne accès à une galerie. Les participants peuvent se cacher
derrière les panneaux du labyrinthe et monter sur la galerie. Le jeu nécessite
une certaine mobilité et une agilité pour se déplacer et viser les cibles de
l’équipe adverse. Lorsque le joueur est touché, une vibration se fait sentir
dans la poignée laser. A la fin du jeu, l’organisateur établit le décompte des
points obtenus par chaque équipe et décrit de manière détaillée le score de
chaque joueur.
c) Le tribunal a tenu une
deuxième audience à Villeneuve le 2 avril 2003 en présence des opposants
intervenus lors de l’enquête publique du projet de construction et a procédé à
une nouvelle visite des locaux d’exploitation. Par la suite, la municipalité a
déclaré, le 17 avril 2003, maintenir son recours tout en se remettant à justice
sur la décision du tribunal. Elle transmettait également au tribunal un avis de
la psychologue scolaire Anne-France Tille du 3 avril 2003 selon lequel les
mineurs ne devraient pas être admis au « laser game » même s’ils sont
accompagnés d’une personne majeure. Elle fait état d’une banalisation et d’une
valorisation de la violence.
Considérant en droit
1.                     a) L'art. 37 de la loi
sur la juridiction et la procédure administratives du 18 décembre 1989 (LJPA)
n'accorde pas un droit de recours aux autorités et collectivités publiques en
réservant seulement les dispositions spéciales légitimant d'autres personnes ou
autorités à recourir. Aucune disposition particulière du droit fédéral ou
cantonal n'accorde un droit de recours aux communes concernant l'âge d'accès
aux établissements publics. La jurisprudence du Tribunal fédéral a cependant
ouvert aux communes la possibilité de former un recours de droit public
lorsqu’elles invoquent leur autonomie (ATF 124 I 223, consid. 1 p. 224 à 226).
La juridiction fédérale a ainsi reconnu à l'autonomie communale la portée d’un
droit constitutionnel non écrit, repris à l'art. 50 de la nouvelle Constitution
fédérale du 18 avril 1999 (nCst). Le Tribunal administratif doit donc
reconnaître la qualité pour recourir aux communes, au moins dans les mêmes
limites que celles du recours de droit public au Tribunal fédéral pour
violation de l'autonomie communale (arrêts AC 2001/220 du 17 février 2004 et du
2000/0165 du 19 février 2002.).
b) Selon la
jurisprudence, une commune bénéficie de la protection de son autonomie dans les
domaines que le droit cantonal ne règle pas de manière exhaustive, mais dans
lesquels il lui laisse une liberté de décision relativement importante (ATF 118
Ia 453 consid. 3b; 115 Ia 44 consid. 3; 114 Ia 82 consid. 2). Lorsque ces
conditions sont réunies, une commune peut agir par la voie du recours de droit
public pour obtenir que l'autorité cantonale respecte le cadre formel de son
pouvoir d'examen et applique correctement les normes de droit communal,
cantonal ou fédéral en vigueur dans le domaine concerné. Dans son recours pour
violation de son autonomie, la commune peut aussi se plaindre de la violation
des droits découlant de l'art. 4 de l'ancienne constitution fédérale du 29 mai
1874 (a Cst.), actuellement précisés aux art. 8, 9, 29 et 30 nCst., dans la
mesure où de tels griefs sont étroitement liés au grief principal de violation
de l'autonomie communale (ATF 111 Ia 252 consid. 2). Font notamment partie de
ces droits le droit à l'égalité de traitement, l'interdiction de l'arbitraire,
le droit d'être entendu, le droit à la composition régulière de l'autorité de
recours ainsi que le principe de proportionnalité (ATF 113 Ia 333 consid. 1b).
c) Le champ et la
portée de l'autonomie des communes sont déterminés par le droit cantonal. L'art.
80 de l’ancienne Constitution vaudoise du 1er mars 1885, en vigueur au moment
où la décision attaquée a été prise, reconnaît aux communes une certaine
autonomie; mais il faut rechercher dans la législation les précisions
nécessaires.  La loi sur les auberges et les débits de boissons du 26 mars 2002
(LADB), en vigueur depuis le 1
er
janvier 2003, attribue
essentiellement aux autorités cantonales, la compétence de délivrer des licences
d’exploitation d’établissements publics sous réserve des délégations accordées
aux communes. La législation cantonale définit les catégories des
établissements permettant la consommation sur place, fixe les conditions
d’octroi des licences d’établissement, définit les droits et obligations des
titulaires de licence et détermine les conditions d’exploitation et les mesures
de surveillance. L'art. 51 LADB traite des questions de protection de la
jeunesse. Selon cette disposition, les enfants de moins de 12 ans révolus n’ont
accès aux établissements que s’ils sont accompagnés d’un adulte. Toutefois, dès
l’âge de 10 ans révolus, ils peuvent avoir accès aux établissements jusqu’à 18
heures, s’ils sont en possession d’une autorisation parentale (al. 1). Les
mineurs âgés de 12 à 16 ans révolus non accompagnés d’un adulte, mais en
possession d’une autorisation parentale, peuvent fréquenter les établissements
jusqu’à 20 heures à l’exclusion des salons de jeux (al. 2). Enfin, les mineurs
de plus de 16 ans révolus peuvent fréquenter tous les établissements, à
l’exclusion des night-clubs (al. 3). En ce qui concerne le maintien de l’ordre,
l’art. 53 LADB précise que les règlements communaux fixent les mesures de
police nécessaires pour empêcher, dans les établissements, tout acte de nature
à troubler le voisinage ou à porter atteinte à l’ordre ou à la tranquillité
publics. Ainsi, la législation cantonale qui réglemente la surveillance des
établissements publics ne fixe aucune compétence propre aux communes pour fixer
les âges d’accès aux établissements publics. La commune détient une compétence
seulement dans le domaine du maintien de l’ordre, mais ce domaine ne vise pas
la fixation des âges limites d’accès aux établissements publics qui fait
l’objet de la réglementation exhaustive de l’article 52 LADB. Ainsi, le droit
cantonal ne reconnaît pas d’autonomie aux communes dans le domaine de la
réglementation des conditions d’accès des mineurs aux établissements publics.
En conséquence, le droit de recours ne peut être reconnu à la Commune de
Villeneuve pour contester la fixation de l’âge d’admission au jeu « laser
game ».
d) L'ancienne loi du
11 décembre 1984 sur les auberges et débits de boissons (aLADB) n'attribuait
non plus aucune compétence spéciale aux communes sur les limites d'âge
permettant l'accès aux établissements publics. L'art. 65 aLADB précisait que
les jeunes gens non accompagnés d'adultes responsables n'avaient accès aux
établissements publics et analogues que s'ils ne fréquentaient plus l'école
obligatoire et se trouvaient dans leur seizième année. En revanche, l'accès aux
dancing-night-clubs était interdit aux jeunes gens de moins de dix-huit ans
révolus, même accompagnés d'adultes responsables (art. 66 aLADB). Ainsi, même
si le recours pouvait être déclaré recevable, le tribunal ne pourrait que
constater que la législation cantonale règle de manière exhaustive les
conditions d'accès aux établissements publics et qu'elle fixe l'âge d'admission
aux salons de jeux à 16 ans révolus tant sous l'ancien régime (art. 65 aLADB)
que sous la nouvelle législation en vigueur depuis le 1
er
janvier
2003. Ainsi, l’exigence selon laquelle les enfants de moins de 18 ans
accompagnés d’un adulte responsable peuvent avoir accès au jeu "laser-game"
va plus loin que la protection légale.
e) Le tribunal partage
les préoccupations des opposants et de la municipalité visant à lutter contre
toute forme d'incitation à la violence auprès de la jeunesse; mais la
réglementation cantonale fixe la limite d'âge sans tenir compte des caractéristiques
des jeux accessibles dans les salons de jeux aux enfants de plus de 16 ans sans
aucune restriction.  Au demeurant, le tribunal a constaté, lors de l’inspection
locale, que le jeu du "laser game" s'inscrit dans un cadre bien
défini en présence d'une personne responsable, qui explique les règles précises
régissant le jeu, dont la durée est limitée, et qui sont de nature à susciter
un esprit de compétition entre les deux équipes plutôt qu'à engendrer des
émotions propres à la manifestation réelle de la violence (colère, haine, envie
de détruire), que l'on retrouve par exemple sur les images de certains jeux
vidéo accessibles dès 16 ans ou en vente libre dans le commerce. Le tribunal constate
aussi que la décision attaquée portant à 18 ans l'âge d'accès à la salle de jeu,
liée à l'exigence de l'accompagnement d'un adulte responsable pour les enfants
mineurs, offre aux parents des garanties supérieures à la limite légale de 16
ans et permet d'assurer un contrôle de l'accès des enfants mineurs à la salle
de jeu.
2.                     Il résulte des
considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté dans la mesure où il
est recevable et la décision attaquée maintenue. Compte tenu des circonstances,
le tribunal estime qu'il convient de laisser les frais de justice à la charge
de l¿tat.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté dans la mesure
où il est recevable.
II.
Les décisions du Département de
l’économie des 10 juin 2002 et 9 juillet 2002 sont maintenues.
III.
Il n’est pas perçu de frais de
justice ni alloué de dépens.
Lausanne, le 8 décembre 2004/do
Le président :                                                                                            La
greffière :
Le présent arrêt
est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint