vd_omni · AC.2005.0165 · 2006-05-24 · fr

DURUZ /Municipalité de L'Abbaye, VOYER ARRONDISSEMENT IV | La suppression d'un trottoir situé dans la partie Sud de la route cantonale en traversée du village des Bioux sur une longueur de plusieurs centaines de mètres et son remplacement par une ligne jaune dépassent manifestement le cadre de travaux d'entretien au sens de l'art. 4 RLou. Compte tenu de leur incidence sur la sécurité des piétons et de leur impact visuel sur la configuration des lieux, ils ne constituent pas non plus des travaux d'adaptation de la chaussée au sens de l'art. 3 al. 2 RLou qui pourraient être dispensés d'enquête publique. Le tribunal parvient enfin à la conclusion que l'ensemble des travaux envisagés sur la RC 90a - même ceux non contestés - relèvent d'une mesure de planification routière. Admission du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 24.05.2006 AC.2005.0165

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 24 mai 2006
Composition
Mme Isabelle Guisan, présidente; Mme Dominique von der
Mühll
et M. Pedro De Aragao,
assesseurs ; Mme Anouchka Hubert, greffière.
Recourants
1.
Michel DURUZ,
à Les Bioux,
représenté par Denis Sulliger, avocat, à Vevey 1,
2.
Sylvia DURUZ,
à Les Bioux,
représentée par Denis Sulliger, avocat, à Vevey 1,
Autorité intimée
Municipalité de L'Abbaye,
représentée par Benoît Bovay,
avocat, à Lausanne,
Tiers intéressé
Voyer du IV arrondissement
,
Objet
Recours Michel DURUZ et Sylvia DURUZ c/ décision de la
Municipalité de L'Abbaye du 11 juillet 2005 (réfection et aménagement de la
chaussée de la RC 90a en traversée du village des Bioux).
Vu les faits suivants
A.
Michel et Sylvia Duruz sont propriétaires de la parcelle
no 391 du cadastre de la commune de L'Abbaye (ci-après : la commune). Cette
parcelle, située dans le hameau des Bioux, comporte un immeuble locatif dans
lequel habitent les recourants. Elle se trouve en bordure de la RC 90a en
traversée du village des Bioux (ci-après : le village). Un trottoir (soit, par
endroits, un véritable trottoir et, à d'autres, de simples bordures, ci-après :
le trottoir ou les bordures) protège, du côté Sud de la chaussée, le
cheminement des piétons qui se déplacent en direction de l'Est, notamment jusqu'à
la parcelle no 398, qui abrite l'école et la grande salle.
B.
Le 27 avril 2005, la Municipalité de l'Abbaye (ci-après :
la municipalité) a déposé une demande de permis de construire. Le plan mis à
l'enquête publique portait le timbre humide avec signature de "
Hermann
Thorens ingénieur-géomètre officiel
". Selon la description de
l'ouvrage projeté, les travaux envisagés consistaient en la "
réfection
et aménagement de la chaussée, rehaussement grande salle + école
" sur
la RC 90a, tronçon en traversée de localité, l'emprise de l'ouvrage étant
qualifiée de moyenne (10 à 100 m). Le plan indiquait en outre qu'à l'Est et à
l'Ouest de l'aménagement susmentionné, allaient être effectués, sur un tronçon
de plus de 100 m, les travaux suivants :
·
dans la partie Sud de la chaussée : suppression
de bordures, pose d'une ligne jaune, modification de deux gueulards,
déplacement d'une place de bus et suppression d'un passage piéton ;
·
dans la partie Nord de la chaussée :
suppression de bordures et aménagement de nouvelles bordures en retrait de 2,5
m par rapport à leur ancienne position et suppression d'un gueulard.
Le périmètre d'intervention du plan mis à l'enquête ne
permettait pas de déterminer si la suppression du trottoir sis dans la partie Sud
de la chaussée et les aménagements de bordures dans la partie Nord de celle-ci
allaient au-delà du périmètre de ce plan.
C.
Le 19 avril 2005, L. Richard, du bureau d'études
techniques Thorens SA, au Brassus, (ci-après : le bureau Thorens) a informé les
recourants que la commune avait mandaté son bureau pour l'étude et la
réalisation des travaux de réfection et d'aménagement de la chaussée sur la RC
90a et que les travaux débuteraient très prochainement. Il précisait que la
réfection des trottoirs serait réalisée dans un premier temps, la pose du
revêtement de la chaussée devant intervenir en août 2005.
D.
L'enquête publique a été ouverte du 10 mai au 30 mai 2005.
Elle a suscité une opposition de la part de Michel Duruz, datée du 30 mai 2005,
dont le contenu est le suivant :
"(…)
De cette consultation et des explications reçues du Greffe du
Boursier, il n'a malheureusement pas été possible de connaître réellement les
intentions  de la Municipalité sur les travaux en cours à faire.
Les constatations suivantes ont été effectuées:
Le dossier soumis à l'enquête ne concernait qu'une faible
portion devant le Collège des Bioux, alors que son titre mentionne bien la
partie en traversée de la RC 90 a aux Bioux.
Le plan de situation du dossier d'enquête ne précise
cependant pas exactement le périmètre de l'enquête.
Seul le plan précité a été présenté à la consultation, à
l'exclusion des autres pièces du dossier !
Sur ce plan, sur une certaine portion avant et après le
Collège, il semble que la ligne de bordure du trottoir côté Mont-Tendre soit
biffée et remplacée par une ligne jaune, sans savoir jusqu'où cette solution
est adoptée et ce qu'elle signifie exactement. S'agit-il d'une réfection des
trottoirs, d'une suppression ou du remplacement par une autre forme ?
Des travaux liés à la route sont déjà effectués sur place, en
dehors vraisemblablement du périmètre soumis à l'enquête, ceci également sur
des parcelles privées. Ils ne sont pas mentionnés sur le plan d'enquête.
S'agissant de travaux liés à la réfection d'une route
publique, la procédure utilisée ne semble pas correcte : d'autre part, les
pièces du dossier d'enquête ne semblent pas non plus conformes.
Considérant notamment les divers points soulevés et devant le
manque de clarté du dossier, des explications reçues au bureau communal et des
travaux malgré tout en cours, j'ai le regret de faire opposition à la mise à
l'enquête et aux travaux en cours. Je précise que mon opposition porte
également sur des aspects non mentionnés ci-dessus qui n'ont pas pu être
consultés au bureau communal ou qui ne me sont pas connus à ce jour.
(…)
."
E.
Les diverses instances cantonales consultées (Service des
forêts, de la faune et de la nature, Service de l'environnement et de
l'énergie, Service des routes et Voyer du IV arrondissement) ont préavisé favorablement
au projet de construction susmentionné selon la synthèse de la Centrale des
autorisations (CAMAC) du 23 mai 2005, dont est extrait le passage
suivant :
"(...)
Le Service des routes, Division trafic (SR-TR)
formule
la remarque suivante :
Le projet de la mise en place du seuil surélevé est admis
dans son principe ; toutefois, nous attirons votre attention sur les
points suivants :
- Le balisage des rampes de ce seuil doit être conforme à la
norme 640213.
- Le signal "Enfants" OSR 1.23 accompagné d'un feu clignotant
ne fonctionnera qu'aux heures d'entrée et de sortie de l'école.
(...)".
F.
Le 22 juin 2005, une délégation municipale a rencontré
Michel Duruz. Au cours de cette séance, quelques informations supplémentaires
ont été données à l'intéressé: les représentants de l'autorité intimée lui auraient
ainsi expliqué que seul l'aménagement situé devant la grande salle et l'école faisait
l'objet de l'enquête publique et que le solde des travaux, en particulier la
suppression du trottoir Sud et son remplacement par un espace protégé par une
ligne jaune, relevait de l'art. 3 al. 3 du règlement d'application de la loi
sur les routes. Le recourant a été invité à retirer son opposition, ce qu'il
n'a pas fait.
G.
Par décision du 11 juillet 2005, ne comprenant pas les
voie et délai de recours, la municipalité a levé l'opposition de Michel Duruz
et délivré le permis de construire. Estimant que l'opposition susmentionnée ne
se rapportait pas à l'objet de la mise à l'enquête, elle a déclaré ne pouvoir
la prendre en considération.
H.
Michel et Sylvia Duruz ont recouru contre cette décision
le 2 août 2005 en concluant à ce que la municipalité soit tenue de mettre à
l'enquête publique le projet de suppression du trottoir Sud bordant la RC 90a
en traversée du village. A l'appui de leur recours, ils allèguent en substance
que la procédure suivie par la municipalité est atteinte de différents défauts
formels, en ce sens que le plan de situation n'est pas signé de manière
manuscrite et autographe par l'auteur des plans, mais uniquement par
l'apposition d'un tampon humide (y compris la signature), que l'objet de
l'enquête n'est pas clairement défini, qu'alors même que pour l'intimée, seul
le rehaussement de la chaussée devant la grande salle devait être soumis à
l'enquête, il n'en demeure pas moins que le plan indique, à l'Est et à l'Ouest
de cet aménagement, le remplacement et la suppression de bordures, la pose
d'une ligne jaune, la modification de quatre gueulards, le déplacement d'une
place de bus et la suppression d'un passage piéton, que le périmètre
d'intervention n'est pas clair non plus dans la mesure où l'on ignore si la
suppression du trottoir Sud au-delà du périmètre du plan est en cause ou non,
que les travaux ont commencé avant que leur opposition n'ait été levée et, enfin,
que la décision attaquée n'est pas munie des voie et délai de recours.
Les recourants ont produit copie du rapport
technique relatif aux travaux mis à l'enquête et établi en février 2005 par le
bureau Thorens (ci-après : le rapport), dont le contenu est notamment le
suivant (cf. p. 4 et 9) :
2.2          Trottoirs
(...)
Le trottoir sud, réalisé de façon ponctuelle à l'époque de la
réfection de la route, ne sera pas rénové. Les bordures existantes seront
supprimées et remplacées par une ligne de peinture jaune entre la "Villa
Roche", parcelle 115 et l'entrée ouest de la "Grande Salle"
ainsi qu'entre celle-ci et la poste (parcelles 407, 408, 424 et 409).
(...)
5.           INFORMATION
En raison des nouvelles dispositions prises par la présent
projet, les articles 13 de la loi sur les Routes et 57 de la Loi sur
l'aménagement du territoire et les constructions du ne s'appliquent plus.
Seules les mesures de ralentissement (marquages et
signalisation) devant la Grande Salle/Collège feront l'objet d'un examen par le
Service de signalisation et d'une publication.
Nous proposons d'effectuer une enquête "CAMAC" de
20 jours pour le même objet, le solde des travaux prévus ne nécessitant pas
d'enquête.
Le projet devra néanmoins être adopté par le Conseil communal
dans le cadre de l'octroi du crédit nécessaire à l'exécution des travaux.
6.           CONCLUSION
Contrairement au premier projet, les travaux à réaliser ne
s'inscrivent pas dans le cadre d'une réfection complète de la traversée du
Village.
En effet, la rénovation prévue par l'Etat de Vaud ne concerne
que la pose d'un tapis sur la chaussée. Les trottoirs seront laissés dans leur
état actuel.
La sécurité devant la "Grande Salle" devrait s'en
trouver nettement améliorée et satisfaire tous les usagers".
Enfin, les intéressés ont également produit copie
d'un courrier du Bureau suisse de prévention des accidents (BPA) du 7 juillet
2005 exposant ce qui suit :
"De manière générale (…) le bpa n'est en général pas
favorable aux bandes longitudinales pour piétons (définies dans OSR art. 77 et
OCR art. 41), celles-ci n'offrant en principe aucune protection physique pour
les piétons. Nous recommandons en principe un usage modéré de ces bandes, dans
des situations provisoires ou d'urgence. Au cas où un tel marquage est tout de
même prévu, nous recommandons que des poteaux soient disposés à intervalle
régulier (de l'ordre de 20-25 m), permettant un passage d'au moins 1.20 m aux
piétons, et soient disposés à au moins 30 cm du bord de la chaussée. Ces
poteaux sont particulièrement nécessaires dans les courbes, ou aux endroits où
le croisement n'est pas possible sur l'espace de la chaussée."
I.
Les recourants se sont acquittés en temps utile de
l'avance de frais requise.
J.
Par décision du 3 août 2005, le juge instructeur du
Tribunal administratif a provisoirement accordé l'effet suspensif au recours.
K.
L'autorité intimée s'est déterminée le 19 août 2005 en
concluant au rejet du recours. Elle confirme que la réfection de la chaussée
avec suppression des bordures et mise à niveau du trottoir Sud de la RC 90a en
traversée du village, sur une longueur de 130 m (et non de 500 m comme allégué
par les recourants), trottoir qui serait ultérieurement marqué par une ligne
jaune, fait partie de travaux d'adaptation et d'entretien sur le domaine public
au sens de l'art. 3 al. 2 du règlement d'application de la loi sur les routes
et ne nécessite pas d'enquête publique. Elle précise en outre que ces travaux
font l'objet d'un contrat d'entreprise séparé avec l'entreprise Carlin SA du
Sentier, qui prévoyait la fin des travaux pour le 1
er
septembre
2005. Elle indique enfin que les travaux de marquage et de signalisation feront
l'objet d'une publication FAO de 30 jours par les soins du Service des routes,
section signalisation routière.
L.
Une inspection locale a eu lieu le 7 septembre 2005, en
présence des parties et de leur conseil respectif, ainsi que d'un représentant
du bureau Thorens et du voyer du IV arrondissement. Ensuite, le tribunal s'est
rendu avec les parties dans une salle mise à disposition par la municipalité où
ces dernières ont pu développer leurs moyens. La municipalité a requis du juge
instructeur que la portée de l'effet suspensif provisoirement accordé le 3 août
2005 soit précisée, en ce sens qu'il soit limité à la seule interdiction de
supprimer les parties surélevées du trottoir Sud de la RC 90a encore existantes,
de la parcelle no 393 à la parcelle no 389 comprise, tous autres travaux étant
possibles. Les recourants ont conclu au rejet de cette requête et au maintien
de l'effet suspensif. Enfin, ils ont notamment produit copie d'un avis
d'enquête publique, paru dans la FAO du 6 septembre 2005, concernant notamment
le projet de construction d'un trottoir, d'une longueur d'environ 160 m, sur le
territoire de la Commune de Curtilles, ainsi qu'un jeu de sept photos des
lieux.
M.
Par décision incidente du 14 septembre 2005, le juge
instructeur du Tribunal administratif a confirmé l'effet suspensif tel
qu'accordé provisoirement le 3 août 2005.
N.
Le tribunal a délibéré à huis clos.
O.
Les arguments respectifs des parties seront repris
ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
Le Tribunal administratif examine d'office et avec un
libre pouvoir d'examen la recevabilité des recours qui lui sont soumis (arrêts
TA AC.1994.0062 du 9 janvier 1996, AC.1993.0092 du 28 octobre 1993 et AC.1992.0345
du 30 septembre 1993).
a) Selon l'art. 37 al. 1 de la loi du 18 décembre
1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le droit de
recours appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la
décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée
ou modifiée. Cette règle correspond à celle de l'art. 103 litt. a de la
loi fédérale d'organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (OJ) et elle peut
donc être interprétée à la lumière de la jurisprudence du Tribunal fédéral
concernant cette disposition (AC.1998.005 du 30 avril 1999 et les arrêts
cités). L'art. 37 al. 1 LJPA, comme l'art. 103 litt. a OJ, n'exige pas que le
recourant soit touché dans ses droits ou ses intérêts juridiquement protégés;
un simple intérêt de fait suffit. Mais lorsque la décision favorise un tiers,
il faut que le recourant soit touché dans une mesure et avec une intensité plus
grande que la généralité des administrés et qu'il se trouve avec l'objet du
litige dans un rapport spécial, direct et digne d'être pris en considération
(ATF 112 Ib 158 ss; 116 Ib 450); l'admission du recours doit lui procurer un
avantage concret, de nature économique ou matérielle (ATF 121 II 39 spéc. 43).
L'existence d'un intérêt digne de protection présuppose que la situation de
fait ou de droit du recourant puisse être influencée par le sort de la cause.
Il y a cependant lieu, selon une jurisprudence désormais bien établie, de prêter
une attention particulière à ces exigences tendant à exclure l'action populaire
lorsque ce n'est pas le destinataire de la décision délivrant le permis de
construire qui recourt mais un tiers (ATF 121 II 171, consid. 2b). L'intérêt
digne de protection consiste en l'utilité pratique que l'admission du recours
apporterait au recourant ou, en d'autres termes, dans le fait d'éviter un
préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision
attaquée lui occasionnerait. Le recourant doit faire valoir un intérêt propre à
l'annulation de la décision; le recours formé dans l'intérêt de la loi ou d'un
tiers est en revanche irrecevable (ATF 120 Ib 48 consid. 2a, 59 consid. 1c, 120
V 39 consid. 2b, 119 Ib 179 consid. 1c, 118 Ib 614 consid. Ib et les arrêts
cités; v. également ATF 121 Ib 39 consid. 1c aa). C'est au recourant qu'il
appartient de démontrer l'existence d'un rapport étroit avec la contestation
car l'exigence de motivation s'étend aussi à la question de la qualité pour
recourir (voir par exemple JAAC 1997 no 22 p. 195; ATF 120 Ib 431 consid. 1).
La qualité pour recourir est ainsi reconnue au
voisin qui devrait tolérer une habitation nouvelle à proximité immédiate de sa
propre maison (ATF 104 Ib 245 consid. 7d; v. aussi ATF 121 II 171 consid. 2b;
115 Ib 508 consid. 5c) ou qui serait menacé d'immissions telles que le bruit
(ATF 119 Ib 179 consid. 1c), les odeurs (ATF 103 Ib 144 consid. 4c), les
inconvénients causés par le trafic (ATF 112 Ib 170 consid. 5b), ou encore, qui
subirait la perte d'un dégagement ou d'une vue sur un site (AC 98/005 du 30
avril 1999).
b) En l'espèce, la qualité pour recourir de Michel
et Sylvia Duruz ne fait aucun doute, dans la mesure où ils sont propriétaires d'une
parcelle sise en bordure de la route cantonale sur laquelle les travaux
litigieux sont envisagés par la municipalité, qui plus est, à proximité de
l'endroit où ces derniers devraient être exécutés. Ils ont ainsi un intérêt
direct et personnel à invoquer le respect de leur propre sécurité et sont
manifestement touchés plus que quiconque par les aménagements contestés
(notamment par la suppression du trottoir Sud et du passage pour piétons).
2.
Dans la mesure où les recourants ne contestent pas les
travaux qui ont
stricto sensu
fait l'objet de la décision attaquée, à
savoir les travaux de réfection et d'aménagement de la chaussée devant la
grande salle et l'école, mais critiquent le fait qu'une partie des autres aménagements
prévus de la RC 90a en traversée du village (notamment la suppression du
trottoir situé dans la partie Sud de la chaussée) n'a pas été soumise à enquête
publique, se pose dès lors la question de savoir s'ils n'agissent pas de façon
prématurée, voire s'ils ne devraient pas intervenir dans le cadre d'une autre
procédure.
A cet égard, l'autorité intimée a précisé tant dans
ses écritures que lors de l'inspection locale que les aménagements non visés
par l'enquête publique (à savoir, au Sud de la chaussée, la suppression du
trottoir existant, la pose d'une ligne jaune, la modification de deux gueulards,
le déplacement d'une place de bus et la suppression d'un passage piéton, et au
Nord de la chaussée, la suppression de bordures et l'aménagement de nouvelles
bordures en retrait de 2,5 m par rapport à leur ancienne position et la suppression
d'un gueulard), et dont certains dépassent le périmètre du plan soumis à dite enquête,
constituaient des travaux d'adaptation et d'entretien qui n'étaient pas soumis
à enquête publique, mais exclusivement à une publication de 30 jours dans la
FAO en tant que travaux de marquage et de signalisation routière. Compte tenu
de ces précisions, force est de constater que les recourants n'avaient pas
d'autre choix - dès l'instant où ils entendaient critiquer, sous l'angle du
droit des constructions, des aménagements dispensés de toute enquête publique -
que de réagir immédiatement pour faire constater les informalités dont ils
entendaient se prévaloir. En saisissant le tribunal de céans dans le délai de
20 jours dès la notification de la décision attaquée, ils ont non seulement agi
en temps utile, mais également de façon non prématurée.
3.
Comme rappelé ci-dessus, les recourants contestent le fait
qu'une partie des travaux d'aménagement de la RC 90a en traversée du village n'a
pas été soumise à une procédure d'enquête publique. De son côté, l'autorité intimée
estime que les travaux en cause ne représentent que de simples travaux
d'adaptation qui peuvent être dispensés d'une telle enquête.
a) Selon le Règlement sur la classification des
routes cantonales du 25 mars 1998 (ci-après : RCRC), la route traversant le
village est une route principale de 1
ère
classe, avec accès latéral
limité (art. 1 lettre A litt. A et B ch. 90 RCRC). Les routes cantonales en
traversée de localité sont la propriété des communes territoriales (art. 7 de
la Loi sur les routes du 10 décembre 1991, ci-après : LRou). S'agissant de
la procédure en cas de construction, l'art. 13 LRou dispose ce qui suit :
1
Les projets de construction sont mis à
l'enquête publique durant trente jours dans la ou les communes territoriales
intéressées.
2
Les projets de
réaménagement de peu d'importance réalisés dans le gabarit existant sont mis à
l'enquête durant 20 jours. Ils font l'objet d'un permis de construire.
3
Pour
les plans communaux, l'autorité d'adoption est le conseil général ou communal.
Les art. 57 à 62 LATC sont applicables par analogie.
4
Pour
les plans cantonaux, l'autorité d'adoption est le département. Les art. 73 et
74 LATC sont applicables pas analogie."
Le Règlement d'application de la LRou du 19 janvier
1994 (ci-après : RLou) prescrit pour sa part, à ses chapitres II et III
relatifs à la planification, la construction et l'entretien des routes, que :
Chapitre II          Planification et construction des
routes
Art. 3                  Dossier d'enquête (art. 13 LR)
1
Les
pièces du dossier relatif à l'exécution des travaux sont établies sur la base
des normes de l'Union des professionnels suisses de la route. Ce dossier doit
comprendre au moins un plan de situation extrait du plan cadastral, avec
mention des propriétaires riverains, le profil en long, les profils en travers,
un tableau des propriétaires aux droits desquels les travaux porteront atteinte
et un descriptif permettant une bonne compréhension du projet.
2
Les
travaux d'adaptation et d'entretien sur le domaine public ne sont pas soumis à
l'enquête publique.
Chapitre III          Entretien des routes
Art. 4                  Entretien (art. 20 LR)
1
L'entretien
comprend la maintenance et le renouvellement des ouvrages et installations
définis à l'art. 2 de la loi, ainsi que le service hivernal".
La définition des ouvrages et installations au sens
de l'art. 2 LRou est la suivante:
1
En
règle générale, la route comprend, outre la chaussée proprement dite, les
trottoirs, les accotements, les pistes cyclables, les talus, les murs qui ne
font pas partie de la propriété privée, les ouvrages de protection anti-bruit,
les places rattachées au domaine public, les aires de repos, de ravitaillement
ou de stationnement, les baies d'arrêts des transports publics, ainsi que
toutes les installations accessoires nécessaires à son entretien ou son
exploitation.
2
Les
ouvrages nécessaires tels que les ponts ou tunnels font également partie de la
route, ainsi que les espaces libres supérieurs ou inférieurs à la
chaussée."
b) Si, comme indiqué ci-dessus, le RLRou définit la
notion d'entretien, ni la LRou ni le RLRou, ni même l'Exposé des motifs de la
LRou (cf. BGC automne 1991, 2 A, p. 743 ss et p. 1632 ss) ne précisent en
revanche ce qu'il faut entendre par les termes de "
travaux d'adaptation
"
sur le domaine public. Pour interpréter cette notion, il y a lieu de se référer
par analogie - compte tenu du renvoi de l'art. 7 LATC, selon lequel les
corporations de droit public sont soumises aux prescriptions légales et
réglementaires - aux art. 22 de la Loi fédérale sur l'aménagement du territoire
du 22 juin 1979 et 103 LATC qui définissent le champ d'application du permis de
construire et à la jurisprudence y relative. L'art. 103 LATC prévoit plus
particulièrement, à son al.1
er
1
ère
phrase, qu'aucun
travail de construction ou de démolition en surface ou en sous-sol, modifiant
de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain
ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. Appelée à
interpréter de cas en cas la notion de travail subordonné à une autorisation
préalable, l'autorité de recours, eu égard aux fins de cette exigence, ne l'a
pas restreinte aux bâtiments proprement dits et à leurs parties ou annexes
majeures, mais a considéré que la loi soumettait en effet manifestement à une
autorisation toutes les opérations - mêmes provisoires (RDAF 1990, 241) - modifiant
notablement l'occupation du sol, soit par un travail sur un fonds libre
d'ouvrage jusqu'alors, soit par l'augmentation d'une bâtisse existante, soit
encore par le changement de nature ou d'affectation - fût-ce sans travaux -, de
volume ou d'aspect de celle-ci (A. Bonnard et al., Droit fédéral et vaudois de
la construction, 3
ème
éd., ad art. 103 LATC, spéc. ch. 1 et les réf.
cit.). L'ancienne Commission cantonale de recours en matière de police des
constructions a ainsi soumis à autorisation de construire des modérateurs de
trafic (gendarmes couchés) sur le domaine privé étant donné que leur
aménagement était soustrait à la LRou (RDAF 1991 p. 83). En revanche, ne sont
pas soumis à autorisation les travaux d'entretien de constructions existantes
visant à maintenir l'ouvrage dans son état en réparant les atteintes dues au
temps ou à moderniser une construction vétuste sans en modifier la nature ou
l'affectation (par exemple la pose d'un nouveau revêtement du sol, cf. A.
Bonnard, op. cit. spéc. ch. 2.2. à l'art. 103 LATC). Dans cette hypothèse, il
faut toutefois réserver les réglementations communales plus exigeantes ainsi
que les travaux, qui même mineurs, touchent à l'aspect extérieur des bâtiments
et ceux qui concernent les installations intéressants la sécurité de l'ouvrage
ou des personnes (RDAF 1977, p. 259 cité in A. Bonnard, op. cit. spéc. ch. 2.2.
à l'art. 103 LATC).
c) Dans le cas présent, les travaux contestés par
les recourants portent sur la suppression du trottoir situé dans la partie Sud de
la route cantonale en traversée du village en direction du Nord-Est sur une
longueur de plusieurs centaines de mètres et son remplacement par une ligne
jaune. Il ne s'agit donc pas seulement de modifier un accotement sur une faible
distance ou de créer une ligne jaune qui aurait été jusque-là inexistante,
voire d'en adapter une qui serait insatisfaisante, mais bien de supprimer sur
une distance importante une bordure qui assure une véritable protection
physique des piétons. Ces travaux dépassent manifestement le cadre de travaux
d'entretien de la chaussée au sens de l'art. 4 RLou. Par ailleurs, ils ne
constituent pas non plus des travaux d'adaptation de la chaussée au sens de
l'art. 3 al. 2 RLou. En effet, ils sortent largement du cadre d'une simple réfection
ou amélioration de la chaussée, lesquelles n'ont en principe aucune incidence sur
la sécurité des piétons ou sur l'impact visuel des lieux. En réalité, la
substitution prévue modifie considérablement la configuration de la chaussée et
le dispositif de sécurité des piétons, leur circulation n'étant plus séparée physiquement,
du côté sud de la RC 90a, de celle des véhicules. Invité à se déterminer sur
cette question, le BPA a d'ailleurs précisé dans un courrier du 7 juillet 2005
que d'une manière générale, il recommandait un usage modéré des bandes
longitudinales pour piétons (définies dans OSR art. 77 et OCR art. 41), soit exclusivement
dans des situations provisoires ou d'urgence, ces bandes n'offrant en principe
aucune protection physique pour les piétons. Cela étant, les travaux litigieux,
en tant qu'ils entraînent des modifications notables, notamment sur le
dispositif de sécurité des piétons, ne constituent pas des travaux d'adaptation
au sens de l'art. 3 al. 2 RLou qui pourraient être dispensés d'enquête
publique. Le recours doit dès lors être admis pour ce motif.
4.
La nécessité de recourir à une enquête publique ayant été établie,
il s'agit maintenant de déterminer si les travaux en cause doivent être soumis
à la procédure prévue à l'art. 13 al. 1 LRou, respectivement à son alinéa 3, ou
à celle, allégée, de l'alinéa 2 de cette même disposition légale.
a) L'art. 3 al. 4 LRou confère à la municipalité la
compétence d'administrer, outre les routes communales, les tronçons de routes
cantonales en traversée de localité. Comme déjà mentionné ci-dessus, l'art. 13
al. 3 LRou confère au Conseil général ou communal la compétence d'adopter des
plans routiers communaux, renvoyant au surplus à l'application par analogie des
art. 57 à 62 LATC relatifs à la procédure d'établissement des plans
d'affectation et des plans de quartier, qui ressortent également de la
compétence municipale.
L'art. 56 LATC prévoit que le projet est
soumis, avant l'enquête publique, au service concerné de l'Etat, qui se
détermine à son sujet en limitant son pouvoir d'examen à la légalité. Le projet
est ensuite soumis à l'enquête durant trente jours (art. 57 LATC), avant de
faire l'objet d'un préavis de la municipalité - avec un résumé des éventuelles
oppositions et le cas échéant avec des propositions de modifications - que
cette dernière soumet enfin pour approbation au Conseil communal (art. 58
LATC). En cas d'adoption du préavis municipal, le département concerné décide
préalablement, avec un pouvoir d'examen restreint à la légalité, s'il approuve
en tout ou partie le plan projeté ou s'il l'écarte: cette décision, notifiée à
la commune et aux opposants, est alors susceptible d'un recours au Tribunal
administratif (art. 61 LATC). Le département notifie en outre à chaque opposant
la décision que la commune a rendue sur son opposition, décision également
susceptible de recours au Tribunal administratif, qui jouit quant à lui d'un
libre pouvoir d'examen (art. 60 LATC). Ce n'est qu'en l'absence de tout recours
que le département se prononce définitivement sur le plan pour en arrêter la
mise en vigueur, en tout ou partie selon que certains objets seulement de la
planification ont fait l'objet d'un recours (art. 61a LATC). En matière de
planification, le pouvoir d'examen en opportunité du Tribunal administratif ne
signifie pas encore que l'autorité de recours puisse se substituer à l'autorité
de planification. De jurisprudence constante en effet, la décision attaquée
n'est sanctionnée sous cet angle particulier que lorsqu'elle apparaît dépourvue
de tout fondement objectif et, partant, se révèle insoutenable, ou lorsqu'elle
paraît inappropriée au regard d'intérêts publics qui dépassent la sphère
communale, respectivement lorsqu'elle ne correspond pas aux buts et principes
régissant le domaine dans lequel s'inscrit la mesure de planification ou ne
tient pas suffisamment compte des intérêts privés qui entrent en ligne de
compte dans le cadre de cette mesure (arrêt TA AC.2001.0220 du 17 juin 2004;
ATF 112 Ia 271; 110 Ia 52; 98 Ia 435).
b) Pour sa part, l'art. 13 al. 2 LRou allège
considérablement la procédure mentionnée ci-dessus, en ce sens qu'il soumet à
la procédure dite de permis de construire (art. 103 ss LATC) les projets de
réaménagement de peu d'importance réalisés dans les gabarits existants. L'art.
109 LATC précise dans cette hypothèse que la demande est mise à l'enquête
publique par la municipalité pendant vingt jours (al. 1); l'avis d'enquête
étant affiché au pilier public et publié dans la Feuille des avis officiels du
canton de Vaud et dans un journal local au moins (al. 2). Les oppositions
motivées et les observations sur le projet sont déposées par écrit au greffe
municipal dans le délai d'enquête, durant lequel elles peuvent être consultées
par les intéressés (al. 4). Dans les cas où une autorisation cantonale est
nécessaire, la municipalité transmet la demande d'autorisation et les pièces
annexes aux départements intéressés avant l'ouverture de l'enquête publique (art.
113 al. 1 LATC); une fois le délai d'enquête expiré, les oppositions et les
observations soulevées par l'enquête sont immédiatement communiquées aux
départements intéressés (art. 113 al. 2 LATC). Aux termes de l'art. 114 LATC, la
municipalité est tenue de se déterminer en accordant ou refusant le permis de
construire dans un délai de trente jours dès le dépôt de la demande (al. 1).
Lorsque l'autorisation ou l'approbation cantonale est requise, le délai de
trente jours ne court que dès la réception des décisions cantonales (al. 3).
Selon l'art. 116 LATC, les auteurs d'oppositions motivées ou d'observations
sont avisés de la décision accordant ou refusant le permis avec l'indication
des dispositions légales et réglementaires invoquées lorsque l'opposition est
écartée (al. 1). Pour les oppositions, l'avis, sous pli recommandé, précise en
outre la voie, le mode et le délai de recours au Tribunal administratif, dont
il y a lieu de préciser que le pouvoir d'examen est alors en principe limité à
la légalité  (art. 36 litt. a, b et c LJPA). L'art. 75 du règlement
d'application du 19 septembre 1986 de la loi sur l'aménagement du territoire et
les constructions (RATC) précise encore que le permis ne peut être délivré par
la municipalité avant l'octroi de l'autorisation spéciale cantonale (al. 1).
c) En l'espèce, bien que les recourants n'aient pas
mis en cause le projet de rehaussement de la chaussée devant l'école et la
grande salle, la distinction opérée par l'intimée entre les différents travaux
envisagés par étapes sur la RC 90a et leur soumission à des procédures
distinctes s'avèrent totalement infondées. L'ensemble des travaux prévus ne
concerne pas seulement la réfection et l'aménagement de la chaussée devant la
grande salle et l'école, mais vise des aménagements devant être effectués sur plusieurs
centaines de mètres
de la route concernée. Au vu de la longueur du
tronçon touché par ces aménagements et de leur importance sur la sécurité
routière, ils ne peuvent pas être qualifiés de "réaménagements de peu
d'importance réalisés dans le gabarit existant". Au contraire, la totalité
de ces travaux s'inscrit dans le cadre d'une réfection conséquente de la
traversée du village et ont un impact direct sur le gabarit de la chaussée. Il
s'agit en fait d'établir un nouveau concept général du cheminement piétonnier
en traversée du village. Une intervention de cette ampleur ne saurait dès lors
faire l'objet d'une simple procédure dite de permis de construire, mais doit au
contraire être englobée dans une procédure de planification routière au sens de
l'art. 13 al. 1 et 3 LRou.
Dans la mesure où le tribunal parvient à la
conclusion que l'ensemble des travaux envisagés sur la RC 90a relève d'une
mesure de planification routière, il ne peut qu'annuler la décision attaquée,
en tant qu'elle concerne l'un des aspects de cette planification, et renvoyer
le dossier à l'autorité intimée pour qu'elle procède à une enquête publique
conforme aux exigences de l'art. 13 al. 1 LRou.
5.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours
doit être admis, le dossier de la cause étant renvoyé à la municipalité pour
qu'elle soumette à la procédure de l'art. 13 al. 1 LRou l'ensemble des travaux
d'aménagement de la RC 90a en traversée du village des Bioux. Compte tenu de
l'issue du pourvoi, le tribunal se dispensera pour le surplus d'examiner les
griefs d'ordre formel invoqués les recourants.
Les frais du présent arrêt seront mis à la charge de
l'autorité intimée déboutée, qui n'a pas droit à des dépens. Obtenant gain de
cause et ayant procédé par l’intermédiaire d’un mandataire professionnel, les
recourants ont, quant à eux, droit à des dépens (art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces
motifs
le Tribunal administratif
arrête
:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de Municipalité de l'Abbaye du 11 juillet 2005
est annulée, la cause étant renvoyée à l'autorité intimée pour qu'elle procède
dans le sens des considérants.
III.
Les frais du présent arrêt, par 2'500 (deux mille cinq
cents) francs, sont mis à la charge de la commune de l'Abbaye.
IV.
La commune de l'Abbaye versera à Michel et Sylvia Duruz un
montant de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 24 mai 2006
La présidente:                                                                                           La
greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.