vd_omni · AC.2019.0398 · 2020-06-19 · fr

A.________,B.________/Département du territoire et de l’environnement (DTE), CONSEIL COMMUNAL DE COSSONAY | Recours formé par les propriétaires d'une parcelle incluse dans une zone réservée communale. Celle-ci retient comme critères les parcelles non bâties ou partiellement bâties comportant un potentiel de développement supérieur à 500 m2, des parcelles/parties de parcelles situées hors du territoire urbanisé, les parcelles communales contenant une réserve ou un potentiel de densification, ainsi que des parcelles faisant partie de "zone à affecter à PPA/PQ" où aucune planification n'a été engagée et qui représentent d'importantes possibilités de développement. Confirmation de la zone réservée dans son principe compte tenu du surdimensionnement de la zone à bâtir. La zone litigieuse est également correctement délimitée et respecte le principe de la proportionnalité. Pas d'inégalité de traitement. Rejet des recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 19.06.2020 AC.2019.0398

sonay
TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
19 juin 2020
Composition
M. Stéphane Parrone,
président
;
Mme Pascale Fassbind-de Weck et Mme Renée-Laure Hitz; assesseures.
Recourants
1.
A.________
2.
B.________
tous deux à ********,
Autorités intimées
1.
Département du territoire et de
l’environnement (DTE, actuellement Département des institutions et du
territoire [DIT]),
représenté par le Service du développement territorial
(SDT, actuellement Direction générale du territoire et du logement [DGTL]), à
Lausanne,
2.
CONSEIL COMMUNAL DE COSSONAY,
représenté par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne,
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ et B.________ c/ les décisions du
Département du territoire et de l’environnement (DTE) du 26 novembre 2019 et
du Conseil communal de Cossonay du 24 juin 2019 approuvant la zone réservée
communale (parcelle n° 477)
Vu les faits suivants:
A.
Le territoire de la Commune de Cossonay (ci-après: la commune) est régi
par un plan général d’affectation (PGA) et un règlement sur le plan général
d’affectation et la police des constructions (RPGA), approuvés le 13 mars 2014
par le Département du territoire et de l’environnement (ci-après: le DTE,
actuellement Département des institutions et du territoire [DIT]) et entrés en
vigueur le 16 mai 2014.
Dans le cadre de la procédure d'établissement de ce
PGA, la commune avait procédé à la réalisation de son bilan des réserves à
bâtir qui était alors équilibré et conforme aux exigences du Plan directeur
cantonal (PDCn) entré en vigueur le 1
er
août 2008, qui incitait les
communes dont les réserves en zone à bâtir dépassaient au moins deux fois les
besoins pour les 15 années suivant l'entrée en vigueur du plan, à modifier leur
PGA dans un délai échéant le 31 juillet 2018, dans le sens d'un déclassement de
certaines catégories déterminées de terrains (PDCn, mesures A11 et A12).
Le PDCn a fait l'objet d'une première adaptation
entrée en vigueur le 1
er
décembre 2011, puis d'une deuxième
adaptation entrée en vigueur le 15 juin 2012 (une adaptation ponctuelle 2
bis
est encore entrée en vigueur le 15 juin 2013). Ces adaptations ont confirmé,
avant même la modification dont la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) a fait l'objet dès le 1
er
mai
2014, la réduction des zones à bâtir manifestement surdimensionnées. La
troisième et quatrième adaptations du PDCn continuent d'aller dans le même
sens.
En particulier, la mesure A11 (titre: zones
d'habitation et mixtes), dans sa teneur actuelle (4
ème
adaptation du
PDCn approuvée sous réserve par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018, ci-après:
PDCn4) fixe désormais un taux de croissance pour les agglomérations et les
périmètres de centre (PDCn4, mesure A11; mesure
stricto sensu
, texte sur
fond gris, p. 48). Il n'est ainsi plus possible de dépasser le taux de
croissance défini à 1,7% par année dans les centres régionaux tels que Cossonay,
alors que le PDCn de 2008 ne définissait pas de limite concernant le taux de
croissance dans les centres régionaux. Le PDCn4, qui modifie l'année de
référence en la repoussant de 2008 à 2015, étend l'horizon de planification à
2036. Le développement maximal d'un centre régional se calcule désormais en
multipliant la croissance annuelle admise de 1,7% par le nombre d'années qui
séparent la date de référence de l'horizon de planification, soit 21 ans. Il
correspond ainsi à une croissance totale de 35,7% (1,7% x 21 ans). Les communes
appelées à redimensionner leurs zones à bâtir doivent réviser leurs plans
d'affectation et soumettre leur projet à l'approbation du canton au plus tard
cinq ans après l'adoption du PDCn par le Grand Conseil (à savoir juin 2022).
Pour répondre aux besoins à quinze ans, les communes doivent, dans l’ordre: 1.
réaffecter les terrains excédant les besoins ou peu adéquats au développement;
2. densifier le territoire urbanisé; 3. mettre en valeur les réserves et les
friches, notamment par la densification (PDCn4, mesure A11; fiche d'application
du SDT intitulée "Dimensionnement des zones à bâtir d'habitation et
mixtes", février 2019, ch. 2). La mesure A11 indique encore ce qui suit
(principes de mise en œuvre, p. 50):
"Les communes surdimensionnées
ne peuvent délivrer de permis de construire tant qu'elles n'ont pas
redimensionné leurs zones à bâtir si ceux-ci sont susceptibles d'entraver la
mise en conformité des planifications ou que les terrains répondent aux
qualités des surfaces d'assolement. Elles se fondent notamment sur l'art. 77
LATC et peuvent planifier des zones réservées selon l'art. 46 LATC".
B.
Le bilan des réserves à bâtir de la commune de Cossonay a été actualisé
pour tenir compte du PDCn4 et a révélé une surcapacité d'accueil dans le périmètre
de centre. En particulier, le PGA en vigueur depuis 2014 affecte plusieurs
périmètres en "zone à affecter à PPA/PQ". Ces périmètres représentaient
d'importantes possibilités de développement pour la commune et le développement
de la totalité de ces zones impliquent désormais un dépassement du potentiel de
croissance attribué selon la mesure A11 du PDCn4 pour le périmètre de centre
sur la période 2015-2036. C'est dans ce contexte que le Service du
développement territorial (ci-après: SDT, actuellement Direction générale du
territoire et du logement [DGTL]), dans un courrier du 13 juillet 2017 adressé
à la commune, indiquait que si un nouveau plan partiel d'affectation/plan de
quartier (PPA/PQ) était approuvé par le DTE, toutes les autres "zones à
affecter à PPA/PQ" seraient bloquées.
Afin d'éviter tout blocage et de définir, en accord
avec le DTE, les contours d'une stratégie de priorisation, une rencontre a été
organisée le 22 janvier 2018 entre la Municipalité de Cossonay (ci-après: la municipalité),
la cheffe du DTE et le chef du SDT. Cette rencontre a permis l'élaboration d'une
convention entre le DTE et la commune. En substance, cet accord prévoit les
éléments suivants:
-
le
PQ "La Condémine-Stand" sera approuvé par le Canton dès la signature
du protocole d'accord;
-
la
commune mettra en place une zone réservée portant sur le gel des droits à bâtir
dans le périmètre centre correspondant au surdimensionnement selon le bilan des
réserves;
-
l'examen
de la conformité légale du PQ "Chien-Bœuf Sud", en vue de son
approbation préalable par le département, reprendra à la suite de l'adoption de
la zone réservée par le Conseil communal;
-
suite à l'approbation de la zone réservée, la Commune préparera la
révision partielle de son PGA.
Le 16 avril 2018, la municipalité a signé ce
protocole d'accord et le DTE le 15 mai 2018.
C.
Dans une communication publiée dans la Feuille des avis officiels du 1
er
juin 2018, la municipalité a adressé un avis aux propriétaires relatif à la
révision de sa planification communale, dans les termes suivants:
"
La
Municipalité fait part de son intention d'établir une zone réservée selon
l'article 46 de la loi sur l'aménagement du territoire et des constructions
(LATC), sur tout ou partie du territoire communal et de la mettre à l'enquête
publique prochainement, dans le but de procéder ensuite à une révision
partielle de son Plan général d'affectation, afin d'être en conformité avec la
loi fédérale sur l'aménagement du territoire et aux directives cantonales en la
matière.
Avant, l'élaboration de tout
projet, les intéressés sont priés de prendre contact avec la Municipalité,
celle-ci se réservant le droit de faire application de 77 de la loi sur l'aménagement
du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 pour refuser tout projet
de construction qui serait contraire aux planifications envisagées, mais non
encore soumises à l'enquête.
"
Un rapport d'aménagement selon l'art. 47 de
l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS
700.1) relatif à une zone réservée communale sur le territoire de Cossonay
(ci-après: le rapport 47 OAT) a été élaboré en novembre 2018 (mis à jour le 26
juin 2019). Aux termes de ce rapport, qui précise que seul un redimensionnement
de la zone à bâtir est requis à l'intérieur du périmètre de centre régional et
que la zone réservée concerne donc uniquement la zone à bâtir d'habitation et
mixte dudit périmètre, la capacité d'accueil de la commune, selon le PGA en
vigueur, est de 1'856 habitants supplémentaires en centre. Se référant au PDCn4,
ce rapport retient un taux de croissance maximal correspondant à 1.7% de la
population recensée par année, soit au maximum de 35.7% entre 2015 et 2036, ce
qui correspond à 1001 habitants supplémentaires par rapport à la population du
31 décembre 2015. La population ayant augmenté de 2 habitants entre le 31
décembre 2015 et le 31 décembre 2016 (passant de 2805 à 2807 habitants), les
possibilités de croissance entre 2016 et 2036 s'établissent donc à 999
habitants. En permettant une croissance de 66% en centre, le PGA en vigueur a
légalisé une zone à bâtir avec une surcapacité d'accueil de 857 habitants en
centre au moment du bilan. Dans ce contexte, la municipalité s'engage à mettre
en place une procédure de redimensionnement de sa zone à bâtir par le biais d'une
révision partielle de son PGA. Afin de garantir la faisabilité du
redimensionnement de la zone d'habitation et mixte, une solution applicable
dans une temporalité plus courte est développée par l'instauration d'une zone
réservée dont l'objectif est d'éviter de rendre de futurs dézonages ou
réductions des droits à bâtir plus difficiles, voire impossibles. Le rapport
précité propose d'établir une zone réservée uniquement au sein de son périmètre
de centre régional et sur les parcelles qui répondent strictement au
surdimensionnement mis en évidence dans le bilan des réserves. Ainsi, la
municipalité a pris la décision de limiter le périmètre de la zone réservée aux
parcelles non bâties ou partiellement bâties contenant une réserve équivalente
à plus de 500 m
2
de surface de plancher déterminante (SPd), aux parcelles
ou parties de parcelles situées hors du territoire urbanisé, aux parcelles
communales contenant une réserve ou un potentiel de densification et aux
parcelles des PPA/PQ "Chien-Bœuf Nord", "Route de Morges Sud"
et "Route de La Sarraz". Cette mise en zone réservée est justifiée
par le fait que ces secteurs contiennent des réserves importantes en zone à
bâtir, notamment les parcelles non bâties ou partiellement bâties identifiées, des
parcelles appartenant à la commune, et constituent des planifications non
engagées. Le rapport 47 OAT précise encore que l'emprise du plan de zone
réservée ne concerne donc pas les périmètres du PQ "Route de Morges Nord",
approuvé le 5 septembre 2016 et entré en vigueur le 30 mai 2017, du PPA "Vieille-Ville",
approuvé et entré en vigueur le 11 décembre 2017, du PQ "Condémine-Stand",
approuvé par le DTE dès la signature du protocole d'accord, et du PQ "Chien-Bœuf
Sud", adopté par le Conseil communal le 24 août 2017 et dont la conformité
doit encore être vérifiée par le DTE. Le rapport 47 OAT indique que ce gel
temporaire de la capacité d'accueil au centre doit permettre de sécuriser un
potentiel de croissance évalué à 43'809 m
2
de SPd (équivalent à 876
habitants), ce qui couvre le surdimensionnement actuel de la zone à bâtir
d'habitation et mixte, tout en intégrant une marge de manœuvre. Il relève que
l'introduction de la zone réservée permet ainsi d'orienter le développement de
la commune à l'intérieur du tissu bâti, dans les périmètres de planification
déjà approuvés et à proximité du centre-ville, en conformité avec les principes
de la LAT.
D.
Un projet de zone réservée a ainsi été soumis au SDT le 25 mai 2018,
pour examen préalable. Le 9 juillet 2018, le SDT a adressé à la municipalité
son rapport de synthèse d'examen préalable. Le SDT invitait la municipalité à
corriger certains points.
Une nouvelle mouture du projet a été soumise à un
examen préalable complémentaire. Le SDT a préavisé favorablement le projet en
date du 28 septembre 2018, sous réserve de quelques remarques.
La municipalité a ensuite mis à l'enquête publique,
du 27 novembre 2018 au 11 janvier 2019, le projet de zone réservée communale et
son règlement. Le règlement est ainsi libellé:
"But                   art.
1
La zone réservée selon l'art. 46
LATC instituée par le présent règlement et le plan y relatif, rend
provisoirement inconstructible les surfaces contenues à l'intérieur de la zone
définie par le plan dans le but de permettre d'assurer une utilisation
rationnelle et cohérente du sol et d'adapter le dimensionnement des zones à
bâtir aux besoins à bâtir conformément à la LAT.
Périmètre           art. 2
La zone réservée déploie ses
effets sur le périmètre figurant sur le plan de la zone réservée.
Effets                 art. 3
Seuls les rénovations,
transformations et agrandissements de bâtiments bénéficiant de permis de
construire définitifs et exécutoires peuvent être autorisés, pour autant qu’ils
n’augmentent pas les surfaces habitables autorisées aux logements de façon
disproportionnée.
La construction de dépendances de
peu d'importance au sens de l'art. 39 RLATC est autorisée si située à moins de
3 mètres du bâtiment principal.
Tout permis de construire dont la
mise à l'enquête publique a débuté avant la mise à l'enquête publique de la zone
réservée peut être délivré.
Mise en vigueur, durée et
abrogation    art. 4
La zone réservée est mise en
vigueur par le Département compétent pour la période prévue par l'article 46
LATC, à savoir 5 ans prolongeable 3 ans. Elle abroge provisoirement toutes les
dispositions antérieures, notamment celles des règlements communaux qui lui
sont contraires."
La zone réservée et son règlement ont suscité plusieurs
oppositions, dont celle d’A.________ et B.________.
E.
A.________ et B.________ sont propriétaires de la parcelle n° 477
incluse dans le projet de zone réservée précité. D'une surface de 2'374 m
2
,
cette parcelle est colloquée en zone d'habitation de faible densité par le PGA
et se situe entre le chemin du Passoir (DP 1116) et le chemin du Sau (DP 1117).
Elle supporte un bâtiment d'habitation (villa) de 107 m
2
, un garage
de 35 m
2
, et un bâtiment (remise) de 20 m
2
. Le reste de
la parcelle est en nature jardin pour 2'229 m
2
.
Les opposants faisaient en particulier valoir que
leur villa, qui date de 1926, n'a jamais subi de travaux importants et devrait
laisser place à une zone d'habitation, ce qui pourrait intervenir prochainement
vu leur âge. Ils évoquent également le PQ "Chien-Bœuf Sud" qui n'est
pas englobé dans le projet de zone réservée.
La municipalité a tenu une séance de conciliation
avec les opposants, le 20 mars 2019. Suite à cette séance et interpellés par la
municipalité sur ce point, les opposants ont déclaré maintenir leur opposition.
F.
Le 29 avril 2019, la municipalité a adressé au Conseil communal de
Cossonay (ci-après: le conseil communal) un préavis n° 02/2019 portant
notamment sur la levée des oppositions formulées dans le cadre de la mise à
l'enquête publique de la zone réservée.
En ce qui concernait l'opposition d’A._______ et B.________,
la municipalité en a proposé le rejet selon la motivation suivante:
"
Opposition
: Mme et M. B.________ et A.________(parcelle 477)
Motifs :
1.       La parcelle n° 477 abrite une construction datant de 1926 qui
n'a jamais été rénovée et devrait faire l'objet d'une démolition-reconstruction
au profit d'une densité plus forte.
Demande :
2.       Informer sur la raison de l'absence de zone réservée sur le PQ
« Chien-Bœuf Sud ».
Réponses de la Municipalité :
1.       La légalisation de la zone réservée est justifiée par le
surdimensionnement de la zone à bâtir de Cossonay mis en évidence dans le bilan
des réserves établi sous le régime de la quatrième révision du PDCn. Comme
décrit au chapitre 4.1.1 du rapport 47 OAT, la zone réservée est établie sur
des parcelles «non bâties ou partiellement bâties contenant une réserve
équivalente à plus de 500 m2 de surface de plancher déterminante (SPd)». La
zone réservée vise ainsi à empêcher temporairement (art. 46, al.1 LATC) la
construction de nouveaux logements permettant l'accueil d'un nombre important
de nouveaux habitants. Parallèlement à la zone réservée, les modalités
d'affectation et de construction des parcelles du territoire communal feront
l'objet de la révision partielle du PGA à venir.
2.       Le PQ «Chien-Bœuf Sud» est une planification engagée. Il a été
adopté par le Conseil communal le 24 août 2017. L'examen de sa conformité à la
mesure A11 de la 4e adaptation du PDCn par le Département est suspendu à
l'adoption de la zone réservée par le Conseil communal.
"
Le 28 mai 2019, une commission ad hoc du conseil
communal a proposé l'acceptation du préavis municipal précité.
Dans sa séance du 24 juin 2019, le conseil communal
a adopté la zone réservée et le règlement de la zone, tels que soumis à
l'enquête publique du 27 novembre 2018 au 11 janvier 2019, ainsi que les
propositions de réponses aux oppositions.
Par courrier du 28 juin 2019, la municipalité a
informé le DTE que le conseil communal avait approuvé le projet de zone
réservée et a requis le département de reprendre la procédure d'examen de conformité
du plan de quartier "Chien-Bœuf Sud" à la mesure A11 du PDCn4,
conformément au protocole d'accord signé début 2018.
Le 25 novembre 2019, la cheffe du DTE a approuvé le
PQ "Chien-Bœuf Sud".
G.
Le 26 novembre 2019, le DTE a approuvé, sous réserve des droits des
tiers, la zone réservée communale selon l'art. 46 de la loi vaudoise du 4
décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV
700.11) sise sur la commune de Cossonay. Cette décision a été notifiée le 26
novembre 2019 avec celles du conseil communal du 24 juin 2019 (adoption du plan
des zones réservées et de son règlement et levée des oppositions).
Le 16 décembre 2019, A.________ et B.________ ont recouru
contre ces décisions devant la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (CDAP). Ils concluent en substance à l'annulation partielle des
décisions contestées en ce sens que leur parcelle n° 477 est exclue de la zone
réservée.
Le DTE, représenté par le SDT, s'est déterminé sur
le recours le 22 janvier 2020 en se référant à la décision d'approbation du 26
novembre 2019 et en s'en remettant à justice pour le surplus.
Le conseil communal s'est également déterminé le 30
janvier 2020, par son conseil. Il conclut au rejet du recours.
H.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
a) Interjetés en temps utile contre les décisions levant les oppositions
déposées par les recourants contre un projet de zone réservée communale
concernant la parcelle dont ils sont propriétaires, le recours satisfait aux
conditions de recevabilité des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Il y a dès lors lieu d'entrer en
matière sur le fond.
2.
Il convient d'examiner tout d'abord si la zone réservée litigieuse est
bien fondée dans son principe.
a) L'art. 27 LAT, intitulé "Zones
réservées", prévoit:
"
1
S'il
n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose,
l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires
exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris
qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation.
2
Une zone
réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut
prolonger ce délai."
Sous la note marginale "zone réservée",
l'art. 46 LATC dispose:
"
1
Les communes ou
le département peuvent établir des zones réservées selon l'article 27 LAT. Ces
zones interdisent ou limitent la constructibilité de terrains pendant une
période maximale de cinq ans, pouvant être prolongée de trois ans au maximum.
2
La procédure
d'approbation est celle des plans d'affectation."
Les zones réservées ont pour but de garantir
(provisoirement) la planification (telle qu'elle a été envisagée). Il s'agit en
particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire
la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de
constructions viennent entraver cette liberté (Alexander Ruch, Commentaire
pratique LAT: Planifier l'affectation, Genève/Zurich/Bâle 2016, n. 26 ad art.
27, ATF 103 Ia 362/JdT 1989 I 441; AC.2017.0424 du 1
er
avril 2019).
b) Le classement d'un terrain en zone réservée n'en
constitue pas moins une restriction de droit public à la propriété. Selon la
jurisprudence, l'instauration d'une zone réservée suppose réunies trois
conditions matérielles, soit une intention de modifier la planification, une
délimitation exacte des territoires concernés et le respect du principe de la
proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne doit pas aller
au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en vue de la
nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2; AC.2018.0201 du 28 juin 2019
consid. 2a/bb).
Dans le périmètre de la zone réservée, on peut
interdire toute construction nouvelle, voire toute transformation – si le
principe de la proportionnalité est respecté –, ou bien n'autoriser que celles
qui ne menacent pas le futur plan d'aménagement (
cf.
Piermarco
Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, Berne 2001, n° 460 pp. 201-202). En raison de l'importance de la
restriction de la propriété que peut représenter l'instauration d'une zone
réservée, le principe de la proportionnalité (
cf.
art. 36 al. 3 de la
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101)
exige que cette mesure provisionnelle ne soit prescrite que pour des périmètres
délimités précisément, dans lesquels une adaptation du plan d'affectation se
justifie; d'un point de vue spatial, elle ne doit pas aller au-delà du
"territoire exactement délimité" pour lequel elle est nécessaire (
cf
.
Ruch, op. cit., n° 47 ad art. 27; Bernhard Waldmann/Peter Hänni,
Raumplanungsgesetz, Berne 2006, n° 21 ad art. 27). Néanmoins, la jurisprudence
cantonale récente considère que l'opération complexe de redimensionnement de la
zone à bâtir dans une commune où les réserves de terrain constructible sont
disséminées dans tous les secteurs, est également propre à justifier un
"moratoire" général, par le biais d'une zone réservée s'appliquant à
toutes les zones d'habitation et mixtes (AC.2018.0233 du 21 janvier 2019
consid. 2a; AC.2018.0001 du 23 novembre 2018 consid. 1e/aa).
Ainsi, d'après les directives établies par le SDT,
intitulées "Comment établir une zone réservée communale" (août 2019,
ch. 2), le périmètre d’une zone réservée peut être établi de deux manières, à
savoir soit par un périmètre ciblé de la zone réservée sur un secteur
d’urbanisation défini ou une/des portion/s du territoire communal, auquel cas le
choix des parcelles incluses dans la zone réservée doit être justifié (1), soit
par un périmètre global de la zone réservée sur l’ensemble de la zone à bâtir
du territoire communal indépendamment du statut du bâti (2).
Du point de vue temporel, la limitation à cinq ans
de la durée de la zone réservée lie les cantons, qui ne peuvent prévoir par une
règle générale une autre durée initiale (Ruch, op. cit., n° 55
ad
art. 27). Les cantons peuvent permettre une prolongation de la durée, ce qu'a
fait le droit vaudois (cf. art. 46 al. 1 LATC). Il faut que la nécessité
d'une prolongation soit démontrée dans chaque cas concret, et il ne serait pas
admissible de fixer d'emblée à plus de cinq ans la durée d'une zone réservée,
en faisant préventivement usage de la possibilité de prolonger. Au demeurant,
il doit être mis fin à la zone réservée même avant l'échéance des cinq ans de
l'art. 27 al. 2 LAT, si la mesure provisionnelle n'est plus nécessaire (
cf
.
Ruch, op. cit., n° 57
ad
art. 27; Waldmann/Hänni, op. cit.,
n° 22
ad
art. 27).
c) Pour l'instauration d'une zone réservée cantonale
ou communale, l'art. 46 al. 2 LATC prévoit que la procédure est la même que
pour l'établissement des plans d'affectation.
d) La LAT impose au droit cantonal certaines
exigences en matière de protection juridique. Une autorité cantonale de recours
au moins doit disposer d’un libre pouvoir d’examen (art. 33 al. 3 let. b LAT).
Il n’est pas indispensable que l’autorité dont parle l’art. 33 al. 3 let.
b LAT soit une autorité judiciaire; il peut s’agir d’un département de
l’administration ou du gouvernement cantonal, statuant sur opposition (ATF 131
II 81 consid. 6.6 p. 96, 127 II 238 consid. 3b/bb p. 242/243), pour autant que
cette autorité soit indépendante de celle qui adopte le plan (ATF 127 II 238 consid.
3b/aa, bb p. 242/243). Le libre pouvoir d’examen dont parle l’art. 33 al. 3
let. b LAT ne se réduit pas à la constatation des faits et de l’application du
droit; il comprend aussi le contrôle de l’opportunité du plan, qui permet à
l’autorité d’opter pour une autre solution équivalente qu’elle juge préférable,
et cela quand bien même la solution qui lui est soumise est conforme au droit
(ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 96/97, 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242; arrêt TF
1C_417/2009 du 21 janvier 2010 consid. 2.3). Cela ne signifie pas pour autant
que l’autorité cantonale investie du contrôle de l’opportunité agisse comme
autorité supérieure de planification ou de surveillance (ATF 131 II 81 consid.
6.6 p. 97). Elle vérifie que l’autorité qui a adopté le plan n’a pas abusé ou
mésusé de son pouvoir d’appréciation. Elle s’impose une certaine retenue,
s’agissant des circonstances locales ou des questions de pure appréciation (cf.
art. 2 al. 3 LAT; ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 97). En particulier, le
choix des parcelles concernées par le redimensionnement de la zone à bâtir
relève dans une large mesure du pouvoir d'appréciation des autorités locales de
planification (ATF 144 II 41 consid. 5.2 et en dernier lieu TF 1C_73/2018 du 7
janvier 2019 consid. 3.1). Ainsi, une mesure de planification doit être
maintenue lorsqu’elle se révèle appropriée à la situation de fait; l’autorité
de recours n’est pas habilitée à lui substituer une autre solution, même tout
aussi appropriée (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa; TF 1C_528/2016 du 20 décembre
2017 consid. 6.1). La liberté d'appréciation de l'autorité d'adoption suppose
également que le contrôle de l'opportunité s'exerce avec retenue sur des points
qui concernent principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire, la
prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la
sauvegarde incombe aux cantons, doit être imposée par un contrôle strict (ATF
131 II 81 consid. 7.2.1; ATF 127 II 238 consid. 3b/aa; TF 1C_528/2016 consid.
6.1).
e) En l'occurrence, à l'appui de sa décision
d'instaurer une zone réservée communale, la commune a invoqué le
surdimensionnement de la zone à bâtir au sein de son périmètre de centre, et
plus précisément la nécessité de sécuriser quantitativement suffisamment de
surfaces libres en zone à bâtir pour empêcher ce surdimensionnement et assurer le
redimensionnement de la zone à bâtir dans le cadre de la révision partielle du
PGA à venir.
aa) L'art. 75 al. 1 Cst prévoit que la Confédération
fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire. Celui-ci incombe
aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une
occupation rationnelle du territoire. L'art. 1 al. 1 LAT précise que la
Confédération, les cantons et les communes veillent à assurer une utilisation
mesurée du sol et à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un
développement harmonieux de l'ensemble du pays. L'art. 1 al. 2 LAT définit les
buts de l'aménagement du territoire. Cette disposition, dans sa nouvelle teneur
entrée en vigueur le 1
er
mai 2014, précise que les autorités
chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux
fins, notamment: d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur
du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée (let. a bis);
de créer un milieu bâti compact (let. b). L'art. 3 LAT prescrit les principes
d'aménagement, parmi lesquels il convient notamment de préserver le paysage
(art. 3 al. 2) et d'aménager les territoires réservés à l'habitat et à
l'exercice d'activités économiques selon les besoins de la population tout en
limitant leur étendue (art. 3 al. 3 LAT).
L’art. 15 LAT, dans sa teneur en vigueur depuis le 1
er
mai 2014, dispose ce qui suit:
"Art. 15  Zones à bâtir
1
Les zones à bâtir
sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour
les quinze années suivantes.
2
Les zones à bâtir
surdimensionnées doivent être réduites.
3
L'emplacement et la
dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières
communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du
territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et
préserver la nature et le paysage.
(...)".
Avec ces modifications, le législateur fédéral a
voulu se concentrer sur les problèmes les plus aigus de l'aménagement du
territoire, à savoir la dispersion des constructions et la perte de terres
cultivables. Le nouvel art. 15 LAT précise les conditions permettant de classer
des nouveaux terrains en zone à bâtir, conditions qui résultaient déjà de la
jurisprudence fédérale (ATF 141 II 393 consid. 2; TF 1C_113/2014 du
3 septembre 2014 consid. 3.1; Message du Conseil fédéral du 20 janvier
2010 relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire
publié
in
FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963). Ainsi, le nouvel art. 15
LAT a essentiellement codifié la jurisprudence et la pratique, mais la
modification de la LAT apporte certaines innovations telles que l'exigence de
plans directeurs contenant les stratégies de répartition des zones à bâtir et
le calcul supposé plus précis des surfaces en fonction des besoins (ATF 141 II
393 consid. 2; Alexandre Flückiger, La création et le dimensionnement des zones
à bâtir: enjeux et méthodes, Révision 2014 de la LAT - Faire du neuf avec du
vieux?, 2015, p. 81). Les nouvelles règles de la LAT relatives au
redimensionnement des zones à bâtir ont permis de mettre en évidence
d'importants décalages entre les exigences légales prévalant déjà sous l'ancien
droit et les dimensions effectives des zones à bâtir (TF 1C_568/2014 et
1C_576/2014 du 13 janvier 2016 consid. 7.2; Message, FF 2010 959, ch. 1.1 p.
963, ch. 2.3.4 p. 980, ch. 2.6 p. 987 et ch. 3.2 p. 988; AC.2017.0424 et
AC.2017.0078 précités).
La jurisprudence fédérale a par ailleurs retenu qu'il
existe un intérêt public important à ce que les zones à bâtir - déjà
surdimensionnées dans de nombreuses communes - ne soient pas encore étendues,
afin de ne pas anticiper sur la révision de la planification et les éventuels
déclassements à venir (TF 1C_612/2014 du 26 août 2015 consid. 2.6).
L'art. 8a LAT dispose que dans le domaine de
l'urbanisation, le plan directeur doit définir notamment la dimension totale
des surfaces affectées à l'urbanisation (let. a), la manière de concentrer le
développement d'une urbanisation de qualité à l'intérieur du milieu bâti (let.
c) et la manière d'assurer la conformité des zones à bâtir aux conditions de
l'art. 15 LAT (let. d). Conformément à l'art. 9 LAT, le PDCn a force
obligatoire pour les autorités (ATF 143 II 476 consid. 3.7). A cet égard, on
relèvera encore que l'entrée en vigueur du PDCn4 pose des principes directement
applicables à la délimitation des zones à bâtir, notamment à la réduction de
zones à bâtir surdimensionnées, qui doivent être appliqués aux procédures
pendantes devant le Tribunal cantonal dès son entrée en vigueur. Il en va de
même des nouvelles dispositions de la loi fédérale sur l’aménagement du
territoire concernant la délimitation des zones à bâtir (ATF 141 II 393 consid.
2.4 et 3; CDAP AC.2017.0406 du 24 avril 2019 consid. 2b; CDAP AC.2017.0104 du
15 janvier 2019 consid. 3b).
bb) Comme évoqué ci-dessus (
cf.
lettre A), dans
le canton de Vaud, la question de l'adaptation des zones à bâtir aux besoins
prévisibles (sur cette notion: TF 1C_528/2016 du 20 décembre 2017
consid. 4) pour les quinze années suivantes a été traitée en particulier
par la mesure A11 du PDCn.
Quelle que soit sa version, le PDCn a constaté en
substance que la capacité d'accueil d'habitants et d'emplois des zones à bâtir
actuellement légalisées dans le canton est bien plus importante que nécessaire
pour les besoins prévisibles à quinze ans, horizon temporel déterminé par
l'art. 15 LAT. Il a ainsi enjoint les communes à définir leur besoins, à savoir
la croissance démographique programmée à quinze ans, puis à évaluer leur
capacité existante de développement résidentiel (capacité d'accueil, réserves)
et enfin à faire le bilan en vérifiant que leur capacité de développement est à
la mesure de leurs besoins, sinon à adapter leur zone à bâtir (mesure A11).
Dans sa version actuelle, le PDCn4 retient que le réseau des centres vaudois,
qui garantit la cohésion du canton, est menacé par l'étalement urbain, à savoir
la dispersion de la population et de l’habitat hors des centres, en périphérie
et en campagne. Pour y remédier, il préconise en priorité le développement à
l'intérieur du territoire urbanisé, la valorisation du potentiel inutilisé et
la recherche d'une densification adaptée au contexte (ligne d'action A1; voir
aussi mesure A11; AC.2017.0424 précité). Il convient de souligner que, pour
mettre en œuvre la mesure A11, les communes surdimensionnées ne peuvent
délivrer de permis de construire tant qu'elles n'ont pas redimensionné leurs
zones à bâtir si de tels permis sont susceptibles d'entraver la mise en
conformité des planifications ou que les terrains répondent aux qualités des
surfaces d'assolement.
f) Dans le cas présent, il ressort du rapport 47 OAT
que la surcapacité d'accueil d'habitants dans le centre de la commune doit être
réduite (
cf.
C lettre ci-dessus).
Au stade de la zone réservée, on peut constater que
la commune de Cossonay est un centre régional au sens de la mesure B11 du PDCn4,
qui a délimité son périmètre de centre conformément à ce que prescrit le PDCn.
C'est ainsi à juste titre que, dans le cadre de la réflexion relative à la
planification future, on a distingué la zone à bâtir située à l'intérieur du
périmètre de centre de celle située à l'extérieur de ce périmètre. C'est
également conformément à la mesure A11 du PDCn que l'on a retenu un taux de
croissance annuel de 1,7% pour l'intérieur du périmètre du centre régional de
Cossonay auquel appartiennent les parcelles litigieuses.
Vu ce qui précède, il y a lieu de retenir que, en
l'état, l'existence d'un surdimensionnement des zones à bâtir de la commune,
qui n'est pas contesté, est suffisamment établi (quand bien même son importance
pourrait être discutée dans le cadre de la procédure de révision du PGA) et que
celle-ci est par conséquent tenue de modifier son plan général d'affectation
afin de répondre aux exigences de l'art. 15 LAT, démarche qui devrait a priori
se concrétiser par une réduction des zones à bâtir et/ou par une réduction des
droits à bâtir dans certains secteurs.
Il faut ainsi constater que, sur le principe, la
création d'une zone réservée est justifiée de manière à ne pas rendre plus
difficiles, voire impossibles, de futurs déclassements et à garantir le
redimensionnement de la zone à bâtir dans le cadre de la révision du plan
d'affectation communal. Il s'agit en effet de garantir que, à terme, la
capacité d'accueil du périmètre de centre corresponde à la croissance
démographique maximale admise par le PDCn et de bloquer, sur les parcelles
concernées, la délivrance des permis de construire afin d'éviter que la
situation évolue avec une augmentation des surfaces bâties.
La procédure suivie par la municipalité, puis le
Conseil communal n'est pas remise en cause. Enfin, il apparaît constant que la
zone réservée procède à une délimitation exacte des territoires concernés dans
lesquels une adaptation du plan d'affectation se justifie. Il ressort du
rapport 47 OAT que la zone réservée bloque 959 m
2
de terrain en plus
que ce qui est nécessaire, ce qui correspond à environ 19 habitants. Cela
permet à l'autorité planificatrice une certaine marge de manœuvre et permet
d'assurer une liberté d'action suffisante de la commune dans le cadre de la
révision de son plan d'affectation à l'échelle de tout le territoire communal.
Dans ces conditions, on ne saurait considérer que la zone réservée va au-delà
de ce qui est spatialement nécessaire.
La zone réservée litigieuse doit par conséquent être
confirmée dans son principe.
3.
Il reste à déterminer si l'inclusion de la parcelle n° 477 dans la zone
réservée litigieuse est adéquate et conforme au principe de la
proportionnalité. La question à laquelle le tribunal doit répondre au stade du
litige relatif à la zone réservée est celle de savoir si la possibilité d'un
déclassement ou une diminution des droits à bâtir de la parcelle en cause peut
raisonnablement être prise en considération dans le cadre de la future révision
du plan général d'affectation. Si tel est le cas, la zone réservée doit être
confirmée. Les recourants paraissent faire valoir que le plan de zone réservée
violerait les principes de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.) et de
l'égalité de traitement (art. 8 Cst.).
a) Comme rappelé ci-dessus (
cf
. consid. 2 d),
il découle de l'art. 2 al. 3 LAT que les autorités en charge de l'aménagement
du territoire bénéficient d'une importante liberté d'appréciation dans
l'accomplissement de leurs tâches et notamment dans leurs tâches de
planification. Le libre examen dont doit disposer l'autorité de recours
cantonale appelée à statuer sur la validité d'une mesure de planification
comporte aussi un contrôle de l'opportunité qui s'exerce toutefois avec retenue
sur des points qui concernent principalement des intérêts locaux, tandis que,
au contraire, la prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur,
dont la sauvegarde incombe aux cantons, doit être imposée par un contrôle
strict (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242; TF 1C_348/2007 du 21 décembre 2007
consid. 4.2).
b) Une décision ou une norme viole le principe de
l'égalité de traitement (art. 8 Cst.) lorsqu'elle établit des distinctions
juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la
situation de fait à réglementer, ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions
qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable
n'est pas traité de manière identique et que ce qui est dissemblable ne l'est
pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable
injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 141 I 153
consid. 5.1 p. 157; 140 I 77 consid. 5.1 p. 80; 137 I 167 consid. 3.4 p. 175;
136 II 120 consid. 3.3.2 p. 127). Ce principe n'a qu'une portée réduite dans
l'élaboration des plans d'affectation. Il est en effet dans la nature même de
l'aménagement local que la délimitation des zones crée des inégalités et que
des terrains de mêmes situation et nature puissent être traités différemment en
ce qui concerne tant leur attribution à une zone déterminée que leur
possibilité d'utilisation. Du point de vue constitutionnel, il suffit que la
planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas
arbitraire (ATF 142 I 162 consid. 3.7.2; 121 I 245 consid. 6e/bb p. 249; TF
1C_352/2014 du 10 octobre 2014 consid. 4.1; TF 1C_76/2011 consid. 4.1).
c) Selon les directives établies par le SDT ("Comment
établir une zone réservée communale", août 2019), le périmètre d’une zone
réservée doit être cohérent et défini selon des critères objectifs. Lorsqu'il
est établi de manière ciblée sur un secteur d’urbanisation défini ou une/des portion/s
du territoire communal, le choix des parcelles incluses dans la zone réservée
doit être justifié.
d) En l'espèce, l'autorité communale intimée
explique que le périmètre a été défini en limitant la zone réservée à des
parcelles non bâties ou partiellement bâties contenant une réserve équivalente
à plus de 500 m
2
de SPd, à des parcelles/parties de parcelles
situées hors du territoire urbanisé, à des parcelles communales contenant une
réserve ou un potentiel de densification, ainsi qu'aux parcelles des PPA/PQ "Chien-Bœuf
Nord", "Route de Morges Sud" et "Route de La Sarraz",
soit des périmètres en "zone à affecter à PPA/PQ" représentant
d'importantes possibilités de développement. La mise en zone réservée de ces
secteurs se justifie car elles contiennent des réserves importantes en zone à
bâtir, notamment les parcelles non bâties ou partiellement bâties identifiées,
ou qu'aucune planification n'y a été engagée.
D'autres périmètres en "zone à affecter à
PPA/PQ" ont été exclus de la zone réservée car des planifications y
avaient été engagées (plans de quartier déjà adoptés par le conseil communal); ainsi
n'ont pas été englobés dans le périmètre de la zone réservée, le PQ "Route
de Morges Nord", entré en vigueur le 30 mai 2017, le PPA "Vieille-Ville",
entré en vigueur le 11 décembre 2017, le PQ "Condémine-Stand" qui
devait encore être approuvé par le DTE et le PQ "Chien-Bœuf Sud"
adopté par le conseil communal le 24 août 2017.
La commune explique que compte tenu des processus de
légalisation en cours pour des plans prévus par son PGA qui nécessitait
l'accord de l'Etat, il a fallu faire des choix pour permettre la légalisation
de plans adoptés par le conseil communal, soit en particulier les plans de
quartier "La Condémine-Stand" et "Chien-Bœuf-Sud". Elle
indique notamment que la réalisation de ce dernier PQ était importante pour
elle, puisqu'elle permet d'assurer la liaison de ce quartier avec le centre de
la localité, tout en assurant la promotion de logements durables avec une
densification de qualité permettant de valoriser les dessertes en transports
publics, en mobilité douce et les investissements y relatifs. La zone réservée
s'avère nécessaire pour garantir la liberté d'action des autorités de
planification et ne pas entraver le travail de révision de la planification
existante, au vu de l'importance du surdimensionnement des zones à bâtir
communales.
Force est de constater que le critère du potentiel
de développement, arrêté à plus de 500 m
2
de SPd, constitue un
critère simple et objectif. Il permet de réduire le surdimensionnement et la
solution consistant à mettre en zone réservée des parcelles dont les
possibilités de développement sont importantes est de nature à permettre un
redimensionnement efficace de la zone à bâtir. La commune aurait certes pu retenir
une autre solution, mais comme on l'a vu ci-dessus, le Tribunal n'a pas à se
substituer à l'autorité planificatrice, dès lors que la mesure de planification
est appropriée à la situation de fait (
cf
. supra consid. 2 d).
Les autorités communales ont également estimé
justifié de faire exception à l'inclusion dans la zone réservée de parcelles
représentant des possibilités de développement en raison d'une stratégie visant
à réaliser les PQ déjà approuvés par le conseil communal. Il n'y a pas lieu de
retenir un abus du pouvoir d'appréciation de la commune à cet égard qui se
fonde sur un critère temporel objectif, à savoir l'exclusion d'un secteur du
périmètre de la zone réservée, compte tenu de leur adoption par le conseil
communal avant l'avis communal relatif à l'intention d'établir la zone
réservée. La municipalité a également dans le cadre de son préavis exposé de
façon convaincante sa vision dans le cadre du développement de la commune. En
l'espèce, Il n'y a aucun motif sérieux d'interférer dans le processus de
planification locale, pour lequel les autorités communales bénéficient d'un
large pouvoir d'appréciation.
On rappellera que de manière générale, la mise en
place d'une zone réservée doit donner aux autorités de planification la marge
de manœuvre nécessaire afin de procéder à une révision en profondeur de la
planification communale de nature non seulement quantitative, mais également
qualitative, avec une réflexion sur l'ensemble des objectifs du PDCn et
incluant les buts et principes régissant l'aménagement du territoire.
Il n'est ainsi pas incohérent d'avoir intégré dans
la zone réservée des parcelles disposant d'un potentiel d'accueil et dans de
telles conditions, la possibilité d'un déclassement ou d'une diminution des
droit à bâtir peut raisonnablement être prise en considération dans le cadre de
la révision du PGA, de sorte que la commune est légitimée à sécuriser une telle
solution.
e) Plus spécifiquement, la parcelle n° 477 des
recourants se trouvent dans le périmètre de centre régional et dans le
territoire urbanisé de la commune. Il s'agit d'une parcelle partiellement bâtie
d'une dimension importante puisqu'elle présente une surface de de 2'374 m
2
dont 2'229 m
2
sont en nature de jardin. Elle dispose donc d'une
capacité de développement de plus de 500 m
2
de SPd. Selon le rapport
de la commission, son potentiel est de 548 SPd, ce qui représente 11 habitants.
Aucun permis n'a été demandé par le recourants, étant précisé que des parcelles
au bénéfice d'un permis de construire ont également été englobés par la zone
réservée. Elle fait partie des parcelles éparses sélectionnées sur la base du
critère de plus de 500 m
2.
SPd disponibles et du potentiel d'accueil.
Son éventuel déclassement, même partiel, conduirait à réduire le taux de
croissance de la commune. Dans ces conditions, la possibilité d'un tel
déclassement peut raisonnablement être prise en considération dans le cadre de
la révision du plan général d'affectation, de sorte que la commune est
légitimée à sécuriser une telle solution.
Les recourants font valoir implicitement une
inégalité de traitement, notamment par rapport à d'autres parcelles, les
parcelles du PQ "Chien-Bœuf Sud", exclues de la zone réservée
nonobstant leur potentiel important de développement. Ils semblent reprocher
implicitement aux autorités intimées d'avoir adopté, respectivement approuvé un
PPA augmentant les droits à bâtir de la commune, alors que sa zone à bâtir
devrait au contraire être réduite pour respecter la LAT.
Comme évoqué, il faut constater avec l'autorité communale
intimée que le PQ "Chien-Bœuf Sud" est une planification engagée. Il
a été adopté par le conseil communal le 24 août 2017. La mise à l'enquête du
projet de zone réservée au plus tard au moment de l'adoption préalable du PPA
constituait une condition sine qua non à cette adoption. Cette exigence visait
en effet à sécuriser la réduction du surdimensionnement de la commune en dépit
de l'adoption du PPA. Cela ne signifie toutefois pas que la zone réservée
aurait pour premier objectif de permettre l'adoption du PPA. Dans tous les cas
en effet, le surdimensionnement de la commune contraignait celle-ci,
indépendamment de l'adoption du PPA, à prévoir une zone réservée visant à ne
pas rendre plus difficiles, voire impossibles, de futurs déclassements et à garantir
le redimensionnement de la zone à bâtir dans le cadre de la révision du plan
d'affectation communal. Il s'agit en effet de garantir que, à terme, la
capacité d'accueil de la zone d'habitation et mixte de la commune corresponde à
la croissance démographique maximale admise par le PDCn4 (
cf.
CDAP
AC.2017.0457 du 7 janvier 2019 consid. 1d). Or, la zone réservée litigieuse est
précisément destinée, selon son règlement, à rendre inconstructibles,
provisoirement, les parcelles de la commune comprises dans son périmètre.
En outre, l'ampleur des droits à bâtir – existants
et supplémentaires – consacrés par ce PPA demeure raisonnable. En effet, le
potentiel d'accueil à l'intérieur du nouveau PPA sera de 145 habitants (selon
le rapport de la commission). Le gel du PQ "Chien-Bœuf Sud", sis dans
le périmètre de centre de Cossonay, ne permettrait d'ailleurs pas de laisser
librement le développement des constructions dans le reste du périmètre de centre
puisque sa capacité d'accueil est d'environ six fois inférieure à ce qui a été
neutralisé pour respecter les objectifs. Il aurait ainsi de toute manière été
nécessaire de geler d'autres secteurs
Pour le surplus, il apparaît que le développement du
PPA a été mené en considération des éléments qualitatifs du site, notamment pour
assurer la liaison du quartier du même nom avec le centre de la localité,
plutôt que de privilégier une politique de valorisation des parcelles éparses afin
de réaliser les objectifs énergétiques. A nouveau, il n'y a à ce stade aucun
motif d'interférer dans le processus de planification locale, pour lequel les
autorités communales bénéficient d'un large pouvoir d'appréciation
g) Ainsi, sur la base des arguments développés
ci-dessus, il est établi que le périmètre de la zone réservée est délimité en
considérant des critères objectifs et proportionnellement à l'effort de
redimensionnement à consentir. Son établissement est justifié dans l'optique de
revoir les modalités d'affectation et de construction lors de la prochaine
révision partielle du PGA.
Au vu de ce qui précède, la zone réservée, en tant
qu'elle inclut la parcelle n° 477 respecte les conditions des art. 27 LAT et 46
LATC et doit être confirmée.
h) Les recourants évoquent le principe de la
proportionnalité (cf. art. 5 al. 2 Cst.). Le principe de la proportionnalité
exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés
(règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure
moins incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation
allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et
les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au
sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; ATF 142 I 76 consid. 3.5.1 p.
84 et la réf. cit.).
En l'espèce, il n'est pas contestable que
l'instauration d'une zone réservée est apte à produire les résultats escomptés.
On ne voit pas non plus que les objectifs visés par l'instauration d'une zone
réservée puissent être atteints par un moyen moins incisif. Enfin, comme évoqué
ci-dessus, une zone réservée destinée à bloquer provisoirement les nouvelles
constructions dans une commune surdimensionnée répond à un intérêt public
primordial, à savoir maintenir la liberté de planification et de décision des
autorités communales, ainsi que juguler le risque que les propriétaires se
pressent d'utiliser les possibilités offertes par la planification en vigueur
et fassent ainsi obstruction à une future réduction de la zone à bâtir. La
parcelle n° 477 fait l'objet d'une zone réservée et non d'un changement
d'affectation. Cette mesure conservatoire – par définition temporaire – a pour
but d'étudier de manière détaillée si un dézonage est nécessaire en tout ou
partie en vue de la révision de la planification communale; cela ne préjuge pas
de l'affectation définitive de cette parcelle. Certes, il n'est pas contesté
que les recourants pourraient subir un préjudice financier du fait de la mise
en zone réservée de leur parcelle. Mais cette mesure provisionnelle ne donne pas
lieu à une expropriation matérielle, qui sort du reste du cadre de l'objet du
litige. Cette question n’a pas à être examinée à ce stade, une demande
d’indemnité pouvant être présentée ultérieurement dans une procédure distincte
(cf. art 5 al. 2 LAT et art. 71 ss LATC). L'établissement d'une zone réservée
répond ici à un intérêt public à réduire la zone à bâtir communale qui doit
l'emporter sur l'intérêt privé des recourants à ce que leur parcelle soit
sortie de la zone réservée. Il existe ainsi un rapport raisonnable entre le
sacrifice financier demandé aux recourants qui voient leurs projets de
construction ou de vente bloqués et l'intérêt public en jeu.
Dans ces conditions, la parcelle des recourants
entre raisonnablement en considération pour d'éventuels dézonages ou
diminutions des droits à bâtir lors de la prochaine révision du PGA. Partant,
le refus d'exclure cette parcelle du moratoire constitué par la zone réservée
est conforme à la garantie de la propriété sous l'angle du principe de la
proportionnalité et doit être confirmé.
4.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être
rejetés et les décisions contestées confirmées. Succombant, les recourants
supporteront l'émolument de justice (art. 49 LPA-VD; art. 4 du tarif du 28
avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative:
TFJDA; BLV 173.36.5.1). L'autorité communale intimée, qui obtient gain de cause
avec l'assistance d'un avocat, a droit à une indemnité à titre de dépens, à la
charge des recourants qui succombent (art. 55 LPA-VD; art. 10 et 11 TFJDA).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours d'B.________ et A.________ est rejeté.
II.
Les décisions du Département du territoire et de l'environnement, du 26
novembre 2019, et du Conseil communal de Cossonay, du 24 juin 2019, sont
confirmées.
III.
Un émolument de justice de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
d'B.________ et A.________, solidairement entre eux.
IV.
B.________ et A.________ verseront, solidairement entre eux, à la
Commune de Cossonay une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de
dépens.
Lausanne,
le 19 juin 2020
Le
président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’Office fédéral du développement
territorial ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.