vd_omni · GE.2024.0130 · 2024-06-24 · fr

A.________/Municipalité de Lausanne, Service du personnel | Recours contre une mise en demeure d'un fonctionnaire communal. Au vu des manquements reprochés au recourant, qui admet certaines carences dans l'accomplissement de ses tâches, la mise en demeure n'est pas disproportionnée. Il n'y a pas non plus de comportement contradictoire de la part de l'autorité. Rejet du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 24.06.2024 GE.2024.0130

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
24 juin 2024
Composition
M. Guillaume Vianin,
président
; Mme Danièle Revey, juge et M. Etienne
Poltier, juge suppléant.
Recourant
A.________
,
à
********,
représenté par Me Juliette ANCELLE, avocate - id est avocats Sàrl, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Lausanne
, p.a. Service du Personnel, à Lausanne.
Objet
Fonctionnaires communaux
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
Lausanne du 9 février 2024 (mise en demeure selon art. 71bis alinéa 1 RPAC).
Vu les faits suivants:
A.
a) A.________ a été engagé en qualité de délégué vélos à 80 % au Service
de la mobilité et de l’aménagement des espaces publics de la Ville de Lausanne
le 1
er
octobre 2016, sous contrat de droit privé de durée limitée
jusqu’au 30 septembre 2017. En date du 1
er
octobre 2017, il a été
nommé en qualité de fonctionnaire, à titre définitif, au même taux
d’occupation.
Figure au dossier une description de poste de la
fonction de délégué vélos, datée du 10 août 2018 (le document figurant au
dossier n’a toutefois pas été signé).
b) En sa qualité de délégué vélos, A.________ a fait
l’objet de diverses évaluations, toutes positives, entre 2017 et 2021
(appréciation globale "très bien" ou "bien"). Il a
également reçu, à deux reprises, des primes uniques, délivrées à titre
exceptionnel en lien avec la qualité de son travail et son implication comme
délégué vélos.
B.
a) Une opportunité s’est ouverte en faveur de l’intéressé auprès de la
Commune d’Yverdon-les-Bains. A.________ est néanmoins resté au service de la
Commune de Lausanne, au bénéfice d’une promotion en tant que chef de la section
"Mobilité active". Cette promotion a pris effet au 1
er
janvier 2022.
b) La section Mobilité active, d’abord placée dans
la division "Espaces publics" a été déplacée, avec effet au 1
er
août 2022 dans la division "Mobilité". Ainsi, A.________ avait pour
supérieur direct B.________, dans un premier temps, puis, après le changement
de division, C.________. L’une et l’autre de ces divisions étaient placées sous
la direction de D.________, chef de service.
c) En tant que chef de section, A.________ était chargé
de diriger une équipe de quatre personnes (équipe à constituer en partie ou à
reconstituer, en raison du départ à la retraite de l’une des personnes de cette
équipe).
d) Un entretien de collaboration entre les deux
chefs de divisions concernées (B.________ et C.________), d’une part, et A.________,
d’autre part, s’est déroulé en date du 14 septembre 2022. Une note globale
de "bien" a été attribuée à l’intéressé à cette occasion. Plus
généralement, le document en question comporte un rappel des responsabilités
dévolues à l’intéressé, ainsi que des pourcentages de travail liés à ses
différentes tâches. Il comporte également une évaluation des objectifs fixés et
une appréciation, permettant de savoir si ceux-ci sont atteints ou non; à
teneur de ce document, l’objectif, ainsi formulé : "élaborer une
feuille de route pour la cellule mobilité active : pistes de
développement, enjeux et objectifs, portefeuille de projets, besoins, etc."
n’est pas entièrement atteint; les autres objectifs évalués, au contraire, le
sont. Par ailleurs, de nouveaux objectifs sont fixés pour la période suivante,
l’objectif non entièrement atteint précité étant répété à ce titre. Parmi les
autres objectifs, il faut citer l’intégration des nouveaux membres de l’équipe,
l’élaboration d’une stratégie de mobilité active, dans un but d’accompagnement
aux chefs de projet, notamment (voir au surplus ce document, produit en pièce 9
par l’intéressé).
Le dossier comporte également un certificat de
travail intermédiaire, daté du 19 décembre 2022, très positif.
e) A titre de chef de section, A.________ a complété
son équipe, en engageant diverses personnes ; dans les entretiens de
collaboration, ces personnes se sont déclarées satisfaites de la collaboration
avec A.________, sous réserve d’E.________, qui déplorait un manque
d’accompagnement méthodologique de la part de son chef de section. Il faut
noter cependant qu'F.________a donné sa démission de son poste au deuxième
semestre 2023 déjà.
f) La cheffe de division, C.________, s’est absentée
à compter de mai 2023 en raison d’un congé maternité ; elle a été
remplacée par G.________ durant cette période, émaillée de diverses difficultés
sur lesquelles on reviendra plus loin (voir le PV d’audition reproduit plus
bas). A.________ allègue à cet égard un manque de supervision et d’information
de la part de sa hiérarchie, alors que celle-ci considère qu’il n'a pas été
suffisamment proactif, ni suffisamment présent durant les séances appointées
durant cette période. Des reproches particuliers ont notamment été adressés à A.________
en rapport avec un projet à la ********.
g) A.________ a eu l’occasion de suivre, en
septembre 2023, une formation managiériale intitulée "Animer une
équipe".
C.
Lors du retour de C.________ à son poste, en novembre 2023, A.________
l’a alertée en faisant valoir une surcharge de travail ; celle-ci lui a
proposé son soutien, afin qu’il puisse prioriser les différentes tâches qui lui
étaient assignées.
Lors d’un entretien qui s’est déroulé le 30 novembre
2023 entre le chef de service, D.________, la cheffe de division C.________,
d’une part et A.________, d’autre part, les premiers ont adressé au second
divers reproches. Dans un courriel du 5 décembre, A.________ a réagi à ces
reproches. C.________ lui a répondu dans un courriel du 15 janvier 2024, en lui
proposant à nouveau son soutien et en déclarant être prête à adapter la
description de son poste, afin de la rendre plus réaliste.
D.
a) Le 15 janvier 2024, soit le même jour, D.________ a adressé à A.________
une convocation à une audition en vue d’une mise en demeure, au sens de l’art.
71bis du règlement pour le personnel de l'administration communale de la Ville
de Lausanne du 11 octobre 1977 (RPAC; ci-après aussi: le règlement). Ce
document comporte une liste des manquements reprochés à l’intéressé (d’ailleurs
déjà évoqués le 30 novembre 2023) ; il y est relevé que ces manquements
pourraient être constitutifs de violation aux devoirs de service énoncés dans
le règlement, aux art. 10, 16 et 22. En conséquence, l’intéressé est convoqué pour
une audition devant se dérouler le 23 janvier 2024.
b) On retire du procès-verbal de l’audition de A.________,
qui s’est déroulée à la date prévue, les éléments suivants :
Ce document comporte tout d’abord un rappel des
reproches déjà formulés :
" 2.
Déficit
Managérial
-
Nous avons constaté, à plusieurs reprises, que ce sont les
chef-fe-s de projet et la chargée de projet de votre section qui ont dû
remonter les enjeux de mobilité active lors des séances de bilatérale projet
auprès de la Directrice, car vous n’y étiez pas présent. En tant que chef de
section pilotant des enjeux majeurs du service, il est attendu de votre
fonction que vous soyez présent aux différentes séances stratégiques du
service, et notamment lors de bilatérales projet où les enjeux sont remontés à
notre Directrice.
-
Le service a procédé à plusieurs engagements au sein de votre
section depuis sa création en janvier 2022 ; or, il a été constaté dans le
courant de cet automne, que vous n’assumiez pas vos responsabilités
managériales d’accompagnement de votre personnel. En effet, les éléments
suivants ont été relevés par des membres de votre équipe : non
organisation de séances d’équipe, manque de soutien méthodologique et
stratégique pour le suivi des projets, manque de communication sur les enjeux,
les priorités et la vision globale, manque de soutien dans le développement et
le suivi des projets, manque d’accompagnement général, notamment dans
l’établissement des procédures de mise à l’enquête et d’expropriation.
-
En date du 24 octobre 2023, la chargée de projet mobilité active,
Mme F.________, a remis sa démission avec pour explication qu’elle ne
souhaitait plus travailler avec vous. La raison principale de cette démission
est que Mme F.________ s’est vue incomber des responsabilités qui dépassaient
son cadre de fonction, plus particulièrement pour le projet ********. En effet,
dans le cadre d’un choix de variantes en séance de Municipalité, vous avez
exigé de votre collaboratrice qu’elle établisse trois dossiers LATC. Cette
demande, de la part d’un chef de section à une chargée de projet est
problématique à plusieurs égards : outre l’énorme charge de travail
indéniable et inutile que cela a généré, la responsabilité d’une telle mission
ne pouvait reposer sur les épaules de la chargée de projet mais incombait au
chef de section. A ce propos, Mme F.________ vous aurait demandé de l’aide et
les instructions à suivre ; soutien que vous ne lui auriez pas apporté.
Selon ses dires, vous lui auriez dit ne pas savoir comment monter de tels
dossiers vous-même, la laissant seule face à cette tâche et sans lui apporter
le soutien attendu d’un manager.
-
A cela s’ajoute le fait que l’établissement de plusieurs dossiers
LATC, à un niveau de validation par la Municipalité en vue d’une mise en
consultation publique, ne correspond en rien à la pratique habituelle, et qui
plus est, ne suivait pas les directives émises par la Directrice. En bilatérale
projet, la Directrice avait spécifiquement demandé une Note à Municipalité avec
les plans qui lui avaient été soumis ; à aucun moment, il n’avait été
demandé d’établir des dossiers LATC pour un passage en Municipalité : Vous
avez dès lors décidé de votre propre chef d’exiger l’établissement de tels
dossiers en ignorant les instructions de notre Directrice. Une des conséquences
relevée par la Directrice a été un dégât d’image auprès de ses collègues municipaux.
3.
Déficit de prestations
-
Dans votre fonction de chef de section Mobilité active que vous
endossez depuis janvier 2022, il est attendu que vous établissiez une stratégie
de mobilité active englobant les différentes thématiques du domaine. Or, à ce
jour, force est de constater que cet objectif n’est pas atteint. De même,
aucune feuille de route pour la section mobilité active n’a été établie ni
déployée, alors que cette tâche vous incombait.
-
Ces manquements engendrent un grave dysfonctionnement qui
implique notamment que notre Directrice doit être force de proposition en terme
de vision et de stratégie mobilité active, alors qu’il s’agit de votre rôle.
-
En outre, il a été relevé vos manquements dans le suivi du
processus projet du service ainsi que votre manque d’implication. A plusieurs
reprises, votre manager a dû vous rappeler les étapes à suivre, que vous n’avez
pas pour autant respectées. De même, un manque de partage des enjeux et des
informations avec vos pairs lors de séances de coordination est constaté.
-
Il ressort finalement de votre pratique un déficit d’anticipation
dans le développement des projets, sans prise en considération des effets de
bord sur les ressources transverses, comme par exemple sur l’unité
communication du service, ou sur la division construction et maintenance".
Le même document relate ensuite l’audition
proprement dite de A.________, dans les termes suivants :
"
Questions
au collaborateur
Je vous
propose de prendre les différents éléments les uns après les autres, afin de
structurer le procès-verbal et de vous donner la possibilité de vous exprimer
sur les différents points relevés.
1.
Comment vous déterminez-vous sur votre non-participation aux
séances stragégiques et notamment aux bilatérales projet où les enjeux sont remontés
à la Directrice ?
Réponse A.________ :
il est précisé « il est attendu de ma fonction » or je me demande où
est-ce précisé ? C’est la première fois que j’entends cela. Mon ressenti a
été beaucoup de surprises et d’incompréhension. Comment puis-je le savoir ?
D.________ :
c’est une question d’intelligence managériale
A.________ :
par le passé, avec B.________ et C.________, on a toujours discuté avec mon
manager et cela n’a jamais posé de problème.
D.________ :
cela pose problème. Il n’y a pas besoin de suivre une règle écrite mais
généralement, il y a toujours un manager. Pour des personnes toutes jeunes,
c’est difficle de venir seul présenter un enjeu à la directrice. C’est arrivé à
plusieurs reprises.
C.________ ;
je pense que c’est lié à mon absence maternité car avant, j’étais toujours là.
A.________ :
j’aimerais comprendre quand c’était, si j’avais une séance, une formation ou
autre si j’étais malade.
D.________ :
ce n’est pas une question d’absence pour une raison. Pendant les bilatérales
avec la Directrice lors de l’absence maternité de C.________, lorsqu’il y avait
des sujets MA, tu étais bien souvent non présent. Dans ton rôle managérial, et
c’est une question d’attitude, sur l’ensemble des managers, tu es celui qui est
le plus fuyant où il faut aller te chercher pour avoir des réponses. Et cela
pose problème.
Il n’y a pas
de règles écrites pour tout mais il s’agit d’intelligence managériale.
A.________ :
pour être clair, lors de quelles bilatérles y a-t-il eu un problème ?
D.________ :
tu peux regarder les bilatérales où des sujets MA était à l’OJ et où tu n’étais
pas présent.
2.
En ce qui concerne l’accompagnement du personnel de la section
mobilité active, comment vous positionnez-vous sur les éléments relevés par vos
collaborateurs (non organisation de séance d’équipe, manque de soutien
méthodologique et stratégique pour le suivi des projets, manque de
communication sur les enjeux, les priorités et la vision globale, manque de
soutien dans le développement et le suivi des projets, manque d’accompagnement
général, notamment dans l’établissement des procédures de mise à l’enquête et
d’expropriation) ?
Réponse A.________ :
Ce qui me surprend : lors de l’EC d’F.________ 1 mois avant sa démission,
le bilan de satisfaction est très positif (S et TS). Elle m’a même dit
« j’apprécie le pragmatisme et la bienveillance dans la
supervision ».
D.________ :
l’autre collaboratrice qui a plus de bouteille t’a fait part d’un retour moins
positif. Mme F.________ m’a dit qu’elle regrette de ne pas avoir pu te faire un
retour autre que positif. Mais un manager ne doit pas attendre l’EC pour sentir
comment vont ses collaborateurs.
A.________ :
Les 3 autres collaborateurs ont fait des retours positifs sur le management
lors de l’EC 2023. Les séances d’équipes ont été instaurées dès décembre 2022,
à fréquence de toutes les 2 semaines. De temps en temps, elles sont annulées.
D.________ :
Ce qui est à relever c’est de créer une émulation au sein du service pour cette
équipe. Ils ont besoin de comprendre le sens de ce qu’ils font et comment cela
s’intègre dans les missions du service.
A.________ :
c’est ce que je cherchais à mettre en place. Si j’avais des exemples précis,
cela me serait utile pour m’améliorer.
C.________ :
elle est bi-hebdomadaire les séances, et tu as annulé des séances suite à des
absences ou à des vacances. Chacun fait un travail très diférent, et si 2-3
séances tombent à la suite, ils sont comme des électrons-libres et l’émulation
d’équipe est très difficile. L’émulation doit être nourrie. Si la vision n’est
pas là, il est difficile de se positionner pour eux sur quelle est leur
position dans l’équipe.
D.________ :
H.________ a été beaucoup absent donc je ne sais pas pour lui mais tes
collaboratrices ont été bien accueillies par les autre sections mais de par
cette ligne managériale pas assez affirmée, ce que tu vas changer, tu n’es pas
identifié comme un élément stratégique du service et une personne de référence
pour tes collaboratrices. Elle sentent peu de culture d’équipe et un chef qui
n’allait pas challenger et aider dans les différentes étapes des projets.
A.________ :
Je n’ai pas de DP à jour. J’ai commencé au 1
er
janvier 2022. J’ai
découvert la DP en sept 2022 : il y a toutes les tâches de mon ancienne DP
et en plus, la tâche de gérer l’équipe. Il y a clairement trop.
D.________ :
je l’entends et on va traiter ce point. Dans la durée, as-tu été force de
proposition ? As-tu remonté des éléments ?
A.________ :
jusqu’au départ de C.________ en congé maternité, on a échangé sur ceci mais on
a dit qu’on reprendrait à son retour. Dès août, la charge a énormément
augmenté.
D.________ :
As-tu proposé quelque chose pour la DP ? Cela se construit à 2.
A.________ :
oui, je suis prêt à en discuter. Il y a 3 éléments dans la DP : Gérer une
équipe, délégué vélo et faire du projet. A mon avis, il y en a une de trop.
D.________ :
oui, effectivement, il faut revoir la DP.
C.________ :
J’ai hérité de la DP faite par B.________. B.________ a présenté cette DP à A.________
lors de l’EC conjoint de septembre 2022. A.________ ne l’a pas signée. On a
décidé d’en réfléchir ensemble, on a laissé trainer la chose et maintenant on
reprend la chose et on se rend compte que tout ne rentre pas. Il faut trier
certaines tâches qui devront incomber à quelqu’un d’autre. Suite à l’entretien
du 30.11, j’ai demandé à A.________ de lister ses tâches et le temps que cela
lui prend.
D.________ :
à l’heure actuelle, on n’est plus dans la défense du vélo donc la tâche de
délégué doit être revue. Je peux entendre que la DP n‘est pas adéquate. Je ne
sais pas si cela rentre dans un 80 %, c’est vrai qu’il y a du job. J’aimerais
que tu sois force de proposition, et on enlèvera des tâches. Il faut qu’on soit
dans le portage de la stratégie et le soutien des collaborateurs. Faites moi
des propositions par rapport à ces enjeux de délégué. Si on doit mettre au
concours des postes, pourquoi pas, mais il faut que l’on sorte de l’ornière. Il
faut me faire des propositions.
A.________ :
pour bien faire ce tâches, je dois avoir du temps.
D.________ :
oui, faites cela de manière intelligente. J’entends que la DP établie en
janvier 2022, n’a pas été faite d’entente avec toi. Donc C.________ et toi,
faites cela ensemble. Le but ce n’est pas que je mette un collaborateur dans
l’impossibilité.
Il est
convenu qu’un nouveau projet de DP sera établi conjointement entre A.________
et C.________ et soumis aux RH d’ici à fin février 2024.
3.
Parlons maintenant plus en détail du cas de Mme F.________ et du
projet ******** qui a conduit Mme F.________ a remettre sa démision :
-
Comment expliquez-vous le fait que vous avez exigé d’une
chargée de projet qu’elle établisse trois dossiers LATC en vue d’un passage en
Municipalité ?
Réponse A.________ :
On était parti sur les 2 projets. J’avais compris que je devais préparer une DM
à options, avec les 2 possibilités. En se rapprochant de l’échéance, l’option
ne plaisait pas à SPADOM. Donc la 3
e
option est sortie. Je ne savais
pas que ce n’était pas la manière de faire.
D.________ :
si tu avais demandé, tu l’aurais su. Il y a un manque de jugeotte d’un manager
qui ne doit pas faire travailler ses collaborateurs inutilement.
Est-il correct
que Mme F.________ vous aurait demandé de l’aide dans l’établissement de ces
dossiers, aide que vous auriez refusée arguant que vous ne saviez pas comment
procéder pour monter de tels dossiers ?
Pensez-vous
que cette manière de faire est digne d’un manager, chef de section qui plus
est ?
Réponse A.________ :
Je lui ai dit que je n’avais jamais fait moi-même et je l’ai ré-orienté vers
des collègues qui avaient déjà fait.
D.________ :
mais si tu ne sais pas comment faire et quel travail cela représente, tu dois
t’impliquer, tu ne dois pas l’envoyer seule vers d’autres collaborateurs. Il y
a des dessinateurs qui ont fait des variantes LATC pour rien.
C.________ :
il fallait l’accompagner et pas juste l’envoyer vers d’autres collaborateurs,
tu devais essayer de comprendre la charge de travail que cela représentait. On
ne peut pas se permettre de faire du travail dans le vide.
D.________ :
le plus simple, si tu ne sais pas, il faut poser la question.
A.________ :
on en revient au problème de temps.
D.________ :
oui, mais il faut savoir où mettre l’énergie. Je pose le doigt sur une attitude
et une implication qui doit changer.
-
D’une part, l’établissement de plusieurs dossiers LATC, à un
niveau de validation par la Municipalité en vue d’une mise en consultation publique,
ne correspond en rien à la pratique habituelle, et d’autre part, votre demande
ne suivait pas les directives émises par la Directrice.
Pourquoi
avez-vous ignoré les direcrives de la Directrice et comprenez-vous les
conséquences fâcheuses que cela a impliqué pour notre directrice ?
Réponse de A.________ :
oui. La directrice avait donné son orientation à une séance FIM-MAP et non
bilatérale projet. Je me suis basé sur le compte-rendu de la bilatérale et
c’est ce que j’ai compris.
D.________ :
j’ai clairement dit en SOCD de ne pas produire du travail supplémentaire et de
remonter les esquisses.
A.________ :
je n’ai pas eu de doute sur la compréhension de la phrase. Les propos en SOCD
ne m’ont pas été rapportés.
D.________ :
mon bureau est toujours ouvert, tu aurais pu demander clarification.
4.
Passons maintenant au déficit de prestations. Comment expliquez-vous
que deux ans après votre prise de fonction en qualité de chef de section, et
malgré l’ajout de ressources au sein de la section, vous n’ayez pas atteint
l’objectif d’établir une stratégie de mobilité active, ni même une feuille de
route pour la section mobilité active ?
Réponse de A.________ :
Qu’entend-on par feuille de route ?
C.________ :
plan d’action vélo
D.________ :
mettre tous les projets sur le papier et d’expliquer comment on y arrive.
C.________ :
de septembre 2022 à mon départ en congé maternité, il n’y a rien eu de plus. A
mon retour, rien n’a été fait.
A.________ :
je n’ai pas eu le temps.
C.________ :
j’ai mis beaucoup d’énergie pour définir la méthodologie mais j’attends
maintenant que toi tu fasses la proposition de la stratégie.
A.________ :
le souci que je rencontrais en l’absence de C.________, je ne voyais pas à qui
je pouvais me décharger.
C.________ :
G.________, mon adjointe, m’a dit qu’elle avait proposé de l’aide plusieurs
fois.
A.________ :
je n’ai pas souvenir de cela. Peut-être était-ce plus vers H.________.
C.________ :
H.________ avait besoin d’une méthode et de réfléchir conjointement avec toi.
D.________ :
on doit avoir une feuille de route et un peu de structure. Tu as l’esprit bien
structuré, ce ne devrait pas être un souci pour toi.
5.
Des manquements dans le suivi du processus projet du service et
votre manque d’implication dans le processus ont été relevés. Votre supérieure
a dû vous rappeler les étapes à suivre, à plusieurs reprises, étapes que vous
n’avez pas pour autant respectées.
Pour
quelles raisons ?
Réponse A.________ :
pour bien comprendre, si je pouvais avoir des exemples ?
C.________ :
dans les couches SIG pour la séance coordonation des chef-fes de section, tu as
été le dernier à le faire, et après de nombreuses reprises. Tu percevais le
processus projet comme une charge supplémentaire. Tu as toujours été en lutte
contre ce processus projet au niveau de ton attitude. Tes collaborateurs, tu ne
leur as pas dit de suivre le processus projet.
A.________ :
démarrage difficile car j’ai été mis dans ces séances de coordination interne
avec des gens qui ont développé ce processus projet. La présentation du
processus projet est arrivée tard.
D.________ :
le processus projet a été énormément partagé au sein du service.
A.________ :
j’y ai toujours vu des choses positives (le cahier des charges etc).
D.________ :
tant mieux mais ce n’est pas ce que j’entends. A mon sens, tu étais plutôt
réticent au processus projet. Je suis heureux d’entendre la plus-value que tu
juges sur le processus projet.
C.________ :
anticiper le projet pour respecter les collègues des autres divisions qui
arrivent en fin de processus.
6.
Pour finir, comment vous déterminez-vous sur votre déficit
d’anticipation dans le développement des projets qui engendrent des effets de
bord indésirables sur les équipes communication ou construction et
maintenance ?
Réponse A.________ :
On pense à quoi par exemple ?
C.________ :
exemple vélobox : l’unité communication a été extrêmement stressée sur ce
projet en décembre alors que tout était prévu en janvier.
A.________ :
il y avait eu des échanges entre H.________ et I.________ de la communication.
Il y a des infos pas relevées d’un côté ou de l’autre.
D.________ :
ce sujet, je l’ai très mal vécu. Faire écrire des courriers en urgence. Il faut
plus d’implication et d’anticipation.
C.________ :
il faut que cela soit un réflexe pour toi d’inclure la communication avant de
me faire valider un projet. Tout ce qui a de l’exposition publique, on doit
avoir le OK de l’équipe communication.
D.________ :
et cela prend du temps. Plus on prend ce point tard, plus c’est compliqué. De
manière générale, il faut avoir cette sensibilité qu’il y a des temporalités
pour la communication donc le plus tôt on le construit, le mieux c’est.
A.________ :
le fait que je n’avais pas une DP réaliste signée, le fait que mes 6EC de suite
étaient très positifs, le fait que je n'ai pas eu d’avertissement, ni que
personne n'est venu me dire que mon travail ne convenait pas, et d'arriver au
processus de mise en demeure, je suis vraiment très surpris que cela se soit
passé comme cela. J'ai aussi le sentiment qu'il y a eu un peu de flottement
avec l'absence de C.________, cumulée avec l'absence de B.________. Je m'oppose
à faire l'objet d'une mise en demeure. Je reconnais certains manquements, je
m'engage à améliorer la situation.
D.________: je
l'entends. C'est aussi une situation de crise qui nous a amené à cette
procédure. Je comprends que c'est un peu dur mais c'est une équité de
traitement pour tout le service."
Au terme de cette audition, le chef de service en a
conclu que A.________ avait enfreint les articles 10, 16, 22 et 25 RPAC et que,
dès lors, il allait proposer à la Municipalité de mettre formellement A.________
en demeure, sur la base de l’art. 71bis RPAC.
c) Le 9 février 2024, la Municipalité de Lausanne a
suivi la proposition de D.________, chef de service de A.________, et elle a
prononcé une mise en demeure formelle de ce dernier. On retire de cette
décision le passage suivant :
"Mise en demeure et objectifs à atteindre
Au vu de ce qui précède, vous êtes mis formellement en
demeure, en vertu de l'art. 71 bis RPAC, d'atteindre les objectifs
suivants :
1 . Développer la stratégie mobilité active qui se décline en
plusieurs étapes :
a)            Etape 1 pour le 16.02.2024 : Etablir un plan de
mise en œuvre des mesures d'aménagements vélo d'ici à 2030 (horizon plan
climat) en vue d'une présentation à la Directrice le 23.02.2024 ;
b)            Etape 2 pour le 15.03.2024 : Définition de la
structure, du contenu et de la méthodologie à suivre pour l'établissement de
l'ensemble de la stratégie mobilité active 2030 (horizon plan climat) en vue de
la finalisation de la stratégie d'ici à fin juin 2024.
2.            Se conformer au processus projet du service :
respect des tâches et des délais fixés par la Direction du Service ;
3.            Partager, avec ses pairs, les informations
nécessaires au bon fonctionnement du service, notamment lors des séances de
coordination interne ;
4.            Gérer et conduire le personnel de la section
mobilité active en fixant des objectifs clairs et mesurables, en assurant leur
réalisation et en apportant tout le soutien nécessaire.
Les objectifs 2 à 4 sont à mettre en oeuvre de suite,
notamment l'objectif no 4 qui demande une certaine planification de votre part
pour la période à venir. Un délai au 30 avril vous est fixé pour l'évaluation
de l'atteinte de ces objectifs. M. D.________ vous fixera un entretien à cet
effet. Un point de situation intermédiaire sera également effectué dans le
courant du mois de mars pour échanger sur les objectifs en cours. Ce dernier a
précisé rester à votre entière disposition, le cas échéant, pour toute
question, conseil ou échange que vous pourriez souhaiter à cet effet.
En cas de non-atteinte de ces objectifs, une procédure de
licenciement pour justes motifs, au sens des articles 70ss RPAC pourra être
engagée à votre encontre. »
On relève encore que cette décision mentionne
l’audition du 23 janvier 2024 précitée ; elle relate ainsi, certes de
manière résumée, les explications données par A.________ à cette occasion
(notamment au sujet du fait que celui-ci n’avait pas disposé d’une description
de poste avant septembre 2022 ; le fait que l’intéressé estimait être
l’objet d’une surcharge de travail, plus spécialement en automne 2023 ; le
fait qu’il pouvait se prévaloir d’entretiens de collaboration très
positifs ; le fait enfin qu’il avait reconnu certains manquements et qu’il
s’était engagé à améliorer la situation).
E.
A.________ s’est trouvé en incapacité totale de travail entre le 29
janvier et le 2 février 2024, puis entre le 21 février et le 23 mars 2024, date
à laquelle il a repris le travail à 50%.
Une nouvelle description du poste lui a été remise
le 26 mars 2024. A.________ a repris son poste au taux contractuel de 80% dès
le 8 avril suivant. Toutefois, il s’est trouvé à nouveau en incapacité de
travail à 100% dès le 14 mai (en l’état jusqu’au 30 juin 2024, à teneur de deux
certificats médicaux successifs).
F.
a) Agissant par l’intermédiaire de son avocate le 11 mars 2024, soit en
temps utile, A.________ a formé un recours contre cette décision auprès de la
Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud
(ci-après: CDAP). Il conclut avec dépens principalement à l’annulation de la
décision attaquée, subsidiairement à sa "réforme", le dossier étant
renvoyé à l’autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants
du jugement à intervenir.
b) Le 25 avril 2023, le juge instructeur a statué
sur la requête d’effet suspensif déposée par le recourant ; il l'a
accueillie partiellement  et a ainsi restitué l’effet suspensif au
recours, en soulignant que la décision attaquée
n’était
"pas exécutoire uniquement en tant qu’un délai au 30 avril 2024 a été
imparti à A.________ pour l’évaluation des quatre objectifs qui lui ont été
assignés"
.
c) Dans sa réponse au recours, la Municipalité
conclut, avec dépens, au rejet du pourvoi et à la confirmation de sa décision.
Outre le dossier de la cause, la Municipalité produit diverses pièces, ainsi
qu’une liste de témoins, dont l’audition est requise par l’autorité intimée. Le
recourant, par son conseil, a déposé une réplique spontanée en date du 18 juin
2024, dans laquelle il prend position sur les éléments de la réponse, en les
contestant, et maintient ses conclusions.
Considérants
en droit:
1.
a) Selon l'art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), la CDAP connaît des recours
contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités
administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en
connaître.
b) La décision attaquée consiste en une mise en
demeure, prononcé qui est sujet à recours à la Cour de céans (cf. arrêt
GE.2019.0171 du 8 octobre 2020). Le recours ayant été déposé dans le délai et
la forme prescrite, il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
a) En sa qualité de fonctionnaire de la
Commune de Lausanne, le recourant est soumis au RPAC qui, à son chapitre VIII
"
Cessation des fonctions
", prévoit notamment les dispositions
suivantes:
"
Renvoi pour justes motifs
Art.
70. ―
1
La Municipalité peut en tout temps licencier un fonctionnaire pour de
justes motifs en l'avisant trois mois à l'avance au moins si la nature des
motifs ou de la fonction n'exige pas un départ immédiat.
2
Constituent de justes
motifs l'incapacité ou l'insuffisance dans l'exercice de la fonction et toutes
autres circonstances qui font que, selon les règles de la bonne foi, la
poursuite des rapports de service ne peut être exigée.
a) procédure
Art. 71.
―
1
Lorsqu'une enquête
administrative est ouverte à son encontre, les faits incriminés sont portés par
écrit à la connaissance du fonctionnaire, le cas échéant, avec pièces à
l'appui.
2
Dès
l'ouverture de l'enquête, l'intéressé doit être informé de son droit d'être
assisté conformément à l'article 56 RPAC.
3
L'audition
fait l'objet d'un procès-verbal écrit, lequel est contresigné par l'intéressé
qui en reçoit un exemplaire; ce document indique clairement les suites qui
seront données à l'enquête.
b) mise en demeure
Art. 71.
bis
―
1
Hormis les cas où un
licenciement avec effet immédiat s'impose, le licenciement doit être précédé
d'une mise en demeure formelle écrite, assortie d'une menace de licenciement si
le fonctionnaire ne remédie pas à la situation.
2
Avant la mise
en demeure, le fonctionnaire doit être entendu par son chef de service ou, le
cas échéant, par un membre de la Municipalité.
3
Selon les circonstances,
cette mise en demeure peut être répétée à plusieurs reprises.
c) licenciement
Art. 71.
ter
―
1
Si la nature des motifs implique un licenciement immédiat ou que le
fonctionnaire ne remédie pas à la situation malgré la ou les mises en demeure, le
licenciement peut être prononcé.
2
Le
licenciement ne peut être prononcé qu'après audition du fonctionnaire par un
membre de la Municipalité.
3
A l'issue de son
audition, le fonctionnaire doit être informé de la possibilité de demander la
consultation préalable de la Commission paritaire prévue à l'article 75.
4
La décision
municipale doit être communiquée par écrit à l'intéressé; elle est motivée et
mentionne les voies et délais de recours.
d)
Déplacement à la place du renvoi
Art. 72. – Si la nature des justes
motifs le permet, la Municipalité peut ordonner, à la place du licenciement, le
déplacement du fonctionnaire dans une autre fonction en rapport avec ses
capacités. Le traitement est alors celui de la nouvelle fonction."
b) En somme, la décision attaquée, retenant à la
charge du recourant des manquements à ses obligations de fonctionnaire,
prononce la sanction prévue à l'art. 71bis RPAC, limitée à une mise en demeure.
Le recourant fait valoir à l'encontre de celle-ci divers moyens, au titre
principalement d’une constatation inexacte ou incomplète des faits (ci-après
consid. 3; ce moyen recouvre également un grief lié à une violation du droit
d’être entendu, pour défaut de motivation de la décision attaquée); l’intéressé
fait ensuite valoir que la décision ne respecte pas le principe de la
proportionnalité ni la prohibition de l’arbitraire (consid. 4).
3.
Le recourant fait valoir en premier lieu, on l’a vu, une constatation
inexacte ou incomplète des faits pertinents (ce qui correspond à l’un des deux
motifs susceptibles d’être invoqués sur la base de l’art. 98 LPA-VD; on relève
d’ailleurs au passage que le grief de l’inopportunité est irrecevable devant la
CDAP: cela résulte de la formulation de l’art. 98, laquelle est distincte de
celle de l’art. 76 LPA-VD).
a) S’agissant de la constatation des faits, il faut
relever que l’autorité intimée invoque dans sa réponse un certain nombre de
faits qui ne sont pas étayés par des pièces, mais que celle-ci entend démontrer
par le biais de l’audition de témoins, mesure d’instruction qu’elle requiert
expressément. Toutefois, comme on le verra plus loin, l’état de fait retenu dans
la décision, tel qu’il résulte du dossier et malgré les critiques du recourant,
suffit en l’occurrence pour permettre à la cour de statuer en connaissance de
cause. Autrement dit, il n’y a pas lieu de donner suite aux réquisitions de la
municipalité, étant par ailleurs relevé que le recourant ne demande pas la
fixation d’une audience.
b) Le recourant soutient, au titre de ce premier
grief, que la décision attaquée se détermine de manière trop sommaire sur les
explications qu’il a données lors de son audition, lesquelles sont de nature à
atténuer les reproches qui lui sont adressés, voire qui l'exonèrent des fautes
commises. A vrai dire, la cour de céans peut s’appuyer aussi bien sur le
procès-verbal de l’audition du 23 janvier 2024 que sur la teneur de la décision
attaquée. En effet, les questions adressées au recourant, puis les réponses
qu’il leur a données permettent à la cour d’apprécier de manière plus fine le
déroulement des événements, ainsi que la responsabilité éventuelle de ce
dernier. En d’autres termes, on ne voit pas qu’il y ait matière à retenir une
constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents en l’espèce; la
question est bien plutôt celle d’une appréciation de ces faits par l’autorité
intimée. Par  contre, on vient de le dire, il n’y a pas lieu de retenir tous
les griefs, complémentaires, articulés dans la réponse de la Municipalité. Par
exemple (voir ch. 24 de la réponse ; voir la réplique du recourant et les
pièces qui y étaient jointes), le recourant fait valoir de manière probante que
son absence à la séance du 11 juillet 2023 organisée par G.________
s’expliquait par le fait qu’il était convié à une autre séance au même moment
(et qu’il n’avait pas été invité à celle de Mme G.________) ; il allègue
aussi avoir été présent à celle du 5 septembre 2023 sur le même objet que celle
du 11 juillet 2023.
Le recourant reproche aussi à l’autorité intimée et
à sa hiérarchie une absence de communication sur les éventuels manquements du
recourant ; de manière symptomatique, l’intéressé se réfère au certificat
de travail intermédiaire, positif, voire élogieux, qui lui a été délivré le 19
décembre 2022, suivi une année plus tard par une procédure de mise en demeure,
alors que l’autorité n’aurait manifesté aucun signe d’inquiétude et moins
encore d’alarme dans l’intervalle. Sur cet aspect aussi, les éléments du
dossier suffisent à la Cour pour lui permettre de se prononcer.
c) Le recourant soutient apparemment que la décision
attaquée n’est pas suffisamment motivée s’agissant des faits retenus et de leur
appréciation.
On rappelle que,
pour satisfaire aux exigences de motivation découlant du droit d’être entendu,
il suffit que l'autorité mentionne au moins brièvement les
motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision; elle n'a pas
l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et
griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à ceux qui,
sans arbitraire, peuvent être tenus pour pertinents (ATF 142 III 433 consid.
4.3.2 p. 436; 141 III 28 consid. 3.2.4 p. 41; 139 IV 179 consid. 2.2 p. 183;
138 I 232 consid. 5.1 p. 237; 137 II 266 consid. 3.2 p. 270).
Sous cet angle, il faut retenir que la décision
attaquée contient une discussion des moyens du recourant – qui n’est certes pas
développée jusque dans les moindres détails; cela étant, le recourant ne s’est
pas mépris sur le contenu de la décision attaquée, puisque, dans son pourvoi,
il a pu faire valoir et développer l’ensemble de ses moyens s’agissant des
faits de la cause. Pour le surplus, savoir si l’appréciation de ces faits dans
la décision est admissible relève du fond.
4.
a) On se souvient que la décision attaquée retient divers manquements à
charge du recourant, lesquels peuvent être considérés comme des violations des
devoirs de fonction de l’intéressé. Au demeurant, le recourant lui-même admet
certaines carences dans l’accomplissement de ses tâches de chef de section. Il
soutient en somme au premier chef que l’autorité intimée a apprécié de manière
trop sévère la gravité de ses manquements, de sorte que la sanction prononcée à
son égard serait disproportionnée.
Il fait aussi valoir que sa hiérarchie n’était pas
non plus à l’abri des reproches ; celle-ci n’a pas arrêté une description
de poste claire après sa promotion, ni réagi dès qu’elle a constaté des
manquements du recourant, mais seulement au retour du congé de maternité de Mme
C.________. Il n’en reste pas moins établi que des manquements doivent en
l’occurrence être retenus à l’encontre du recourant.
b) Il convient de procéder préalablement à quelques
rappels.
La municipalité dispose d'une grande liberté
d'appréciation dans l'organisation de son administration, en particulier
s'agissant de la création, de la modification et de la suppression des rapports
de service nécessaires à son bon fonctionnement (cf. arrêt GE.2011.0198 du 20
février 2012 consid. 1). L'exercice de ce pouvoir est limité par les principes
constitutionnels régissant le droit administratif, tels que la légalité, la
bonne foi, l'égalité de traitement, la proportionnalité, l'interdiction de
l'arbitraire (ATF 138 I 113 consid. 6.4.2 p. 119; 108 Ib 209; voir aussi arrêt
GE.1997.0037 du 29 mai 1997; cf. ég.
Rosello, op. cit., n°535
p. 264; Peter Hänni/Thomas Meier, Der Rechtsschutz im öffentlichen
Personalrecht,
in
: Brennpunkte im Verwaltungsprozess, Häner/Waldmann
[
édit.
]
, Zurich 2013, p. 157).
Dans les litiges relatifs aux licenciements de
fonctionnaires communaux, le Tribunal cantonal ne dispose pas du même pouvoir
d’appréciation que l’autorité qui a rendu la décision. Le tribunal ne peut
notamment pas revoir l'opportunité de la décision attaquée (cf. art. 98 LPA-VD)
et doit exercer son pouvoir d'examen avec une certaine retenue (dans ce sens,
arrêt GE.2014.0040 du 18 juin 2015 consid. 2). Il en va de même lorsque le
recours est dirigé, comme dans la présente espèce, contre une mise en demeure
du fonctionnaire concerné (arrêt GE.2021.0026 du 19 novembre 2021 consid. 2).
bb) Le principe de la proportionnalité – dont la
violation est invoquée – se décline généralement en trois sous-principes. Selon
le premier, il s’agit de déterminer si la mesure en cause est propre à
atteindre le but visé. En l’occurrence, il n'y a guère de doute que la mise en
demeure attaquée soit de nature à rappeler l’intéressé à ses devoirs de
fonction, afin de l’inciter à s’améliorer à cet égard. Le deuxième
sous-principe implique de se demander si la mesure en cause est nécessaire ou
si une autre mesure, moins incisive, est de nature à atteindre le même
résultat. A cet égard, il ne faut pas perdre de vue le fait qu’il appartient à
l’autorité intimée d’apprécier les résultats effectifs qu’elle entend obtenir –
ceux-ci pouvant être plus au moins ambitieux. En l’occurrence, le recourant soutient
qu’il aurait suffi de mettre sur pied avec lui un entretien de collaboration,
afin de lui faire prendre conscience de ses carences, ce qui aurait été
amplement suffisant, à ses yeux, pour qu’il améliore ses prestations.
Cependant, le chef de service de l’intéressé a estimé qu’une mise en demeure
était bien nécessaire à cet effet, notamment pour des motifs d’égalité de
traitement entre les membres de son service, quand bien même une telle mesure
pouvait apparaître relativement sévère. En somme, la décision attaquée doit
être placée dans son contexte, à savoir celui de la gestion du personnel ;
en l’occurrence, le chef du service entendait marquer, par un signal clair (à
l’attention du recourant et de ses collègues), son insatisfaction s’agissant des
prestations du recourant. La cour, dont le pouvoir d’examen est limité, ne
saurait voir dans cette solution – dès l’instant que l’on doit constater des
carences dans les prestations du recourant, que ce dernier lui-même admet – un
excès ou un abus du pouvoir d’appréciation de l’autorité intimée. Enfin, sous
l’angle du troisième sous-principe, soit celui de la proportionnalité au sens
étroit, il faut mettre en balance l’intérêt public poursuivi, d’une part, la
rigueur de la mesure en cause, d’autre part. À cet égard, il faut relever que
la mesure en cause, soit une mise en demeure, reste d’une gravité modérée, même
si elle facilite sans doute un licenciement ultérieur en cas de nouveau
manquement; une telle mesure a pour effet principal d’inviter l’intéressé à respecter
à l’avenir ses obligations et il ne tient alors qu’à lui d’améliorer ses
prestations pour échapper à une nouvelle mesure, ici le licenciement (voir à ce
propos CDAP, arrêt du 8 octobre 2020, GE.2019.0171; voir aussi TF, arrêt du 31
août 2005 2P.163/2005/consid. 7.2).
cc) Au vu de ces considérations, il apparaît que la
mesure attaquée est proportionnée et, dans ces conditions, ne viole pas le
principe de la prohibition de l’arbitraire.
d) Le recourant invoque encore, incidemment, une
violation du principe de la bonne foi. En substance, l’autorité intimée aurait
adopté une attitude contradictoire, dans la mesure où elle ne lui aurait pas
assigné des objectifs suffisamment clairs, en l’absence d’une description de
poste pour sa charge de chef de section, pour ensuite lui reprocher le fait
qu’il n’aurait pas atteint ses objectifs. Cette argumentation ne peut toutefois
pas être retenue. En effet, en sa qualité de chef de section et donc de cadre
au sein du service de la mobilité, il se devait d’adopter une attitude
proactive et donc de prendre l’initiative de fixer des objectifs à la section
dont il avait la charge, ce en concordance avec sa hiérarchie ; de même,
s’il avait des doutes sur les procédures à suivre, il se devait de rechercher
lui-même les informations nécessaires et de les répercuter auprès des membres
de son équipe. Or, à cet égard, il a bien plutôt attendu que des directives et
des indications lui viennent de sa hiérarchie. En tous les cas, le dossier ne
permet pas de reprocher à l’autorité intimée une attitude contradictoire (même
si, après de nombreuses évaluations positives, elle semble ne pas avoir alerté
le recourant sur ses carences et leur ampleur, sinon en engageant la procédure
de mise en demeure ici en cause).
5.
Il découle des considérations qui précèdent que le recours, mal fondé,
doit être rejeté, la décision attaquée étant confirmée.
Bien que le recourant succombe, aucun émolument de
justice ne sera perçu (cf. art. 4 al. 4 du tarif des frais judiciaires et des
dépens en matière administrative, du 28 avril 2015 [TFJDA; BLV 173.36.5.1]; cf.
en outre arrêts CDAP GE.2020.0189 du 12 juillet 2021 consid. 6; GE.2015.0081 du
15 décembre 2015 consid. 7; GE.2012.0211 du 19 février 2013 consid. 4).
L’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte (art. 55 al. 1, 91 et 99
LPA-VD), ni pour le recourant, qui succombe, ni pour la Commune, qui n’a pas
procédé avec le concours d’un mandataire professionnel.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Lausanne, du 9 février 2024, est
confirmée.
III.
Le présent arrêt est rendu sans frais, ni dépens.
Lausanne, le 24 juin 2024
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis
d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.