vd_omni · AC.2004.0189 · 2006-05-15 · fr

Département des infrastructures/CAILLER, Municipalité de Poliez-Pittet | Impossibilité d'ordonner ici la reconstrution des murs extérieurs du rural démolis illégalement par le constructeur. En lieu et place, le DINF ne peut cependant pas exiger une réduction du CUS, car les conditions de révocation du permis de construire entré en force ne sont pas réalisés. Une telle mesure viole le principe de la proportionalité, dès lors qu'elle n'est pas en relation directe avec la démolition, même si le constructeur tire un avantage de cette situation car il a pu obtenir une surface brute de plancher utile des murs extérieurs supérieure à celle qui aurait pu être autorisée s'il avait d'emblée projeté d'abattre les murs extérieurs.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.05.2006 AC.2004.0189

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 15 mai 2006
Composition
M. Pascal Langone, président;
M. Antoine Thélin
et M. Georges
Arthur Meylan.
Recourante
Département des infrastructures,
représenté
par Benoît BOVAY, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Poliez-Pittet,
représentée
par Françoise TRÜMPY-WARIDEL, avocate, à Morrens,
Constructeur
Roland CAILLER, La Chèvrerie,
à
St-Cergue,
représenté
par Philippe-Edouard JOURNOT, avocat, à Lausanne,
Objet
Recours Département des infrastructures contre décision de
la Municipalité de Poliez-Pittet du 17 août 2004
Vu les faits suivants
A.
M. Roland Cailler est propriétaire de la parcelle no 4 du
cadastre de la Commune de Poliez-Pittet, au lieudit "La Sauge", d'une
surface de 1'632 m
². Cette parcelle supportait une vieille ferme,
composée d’un bâtiment d'habitation et d’une grange, n° 82 ECA, d’une surface
de 297 m². Ce rural est contigu au bâtiment situé sur la propriété voisine. A
l’angle nord-est de ce bâtiment principal était érigée une dépendance donnant
sur la route et se trouvant au-delà de la limite des constructions du 2 mai
1979 et de la limite des constructions futures
La parcelle de Roland Cailler est située en zone d'extension
village au sens de l'art. 2.2 du Règlement communal sur les constructions et
l'aménagement du territoire approuvé par le Conseil d'Etat du canton de Vaud le
16 novembre 1995 (ci-après:  RCCAT).
Le bâtiment (n° 82 ECA) a reçu la note 3 au recensement
architectural du canton de Vaud, ce qui signifie qu'il s'agit d'un objet
intéressant au niveau local.
B.
Roland Cailler a fait mettre à l'enquête publique du 2 au
21 octobre 1998 un projet visant à transformer et à créer dans le bâtiment
existant six appartements et un commerce. Le Département des infrastructures du
canton de Vaud (DINF) a fait opposition à ce projet le 14 octobre 1998. Par décision
du 10 février 2000, la Municipalité de Poliez-Pittet a levé cette opposition et
délivré le permis de construire. Le 1
er
mars 2000, le DINF a recouru
contre cette décision
(AC.2000.0026)
. Par arrêt incident du 3 juillet
2000 (
RE.2000.0009
), le Tribunal administratif a admis le recours
interjeté contre la décision du juge instructeur rejetant la requête d’effet
suspensif.  Par arrêt du 4 juillet 2000
(AC.2000.0026),
le Tribunal administratif
a admis le recours et annulé la décision attaquée. Le tribunal a considéré en
substance que le projet litigieux prévoyait un coefficient d'utilisation du sol
(CUS) de 0,62, qui était bien supérieur à celui qui était prévu à l'art. 3.1
RCCAT pour la zone d'extension du village, soit 0,40. Une dérogation au sens de
l'art. 11.4 RCCAT ne pouvait être accordée, car il ne s'agissait pas d'une
simple transformation d'un bâtiment existant mais d'une reconstruction
pratiquement totale. Mis à part le maintien de quelques poutres de plafond, le
projet ne témoignait d'aucun effort pour sauvegarder les parties du bâtiment
présentant un intérêt (la toiture notamment). Au surplus il n'était pas
question de dérogation quant au CUS ni dans la décision ni dans le formulaire
de la demande de permis de construire (qui n'indiquait que le problème de
l'alignement des constructions). En résumé, prévoyant une surface brute de
plancher utile qui était largement supérieure à ce qu'autorisait le règlement,
le projet ne pouvait être autorisé.
C.
Le 20 décembre 2000, Roland Cailler a présenté une
nouvelle demande de permis de construire portant sur la transformation du
bâtiment existant en vue de créer six appartements et des places de parc. Une
demande de dérogation portait sur la limite des constructions du 2 mai 1979. Le
coefficient d'occupation du sol (COS) était de 0,18, alors que le CUS était
toujours de 0,62. Les nouveaux plans ont été mis à l'enquête publique du 19
janvier au 8 février 2001.
Dans la synthèse de la Centrale des autorisations CAMAC
du 5 février 2001, il est indiqué que le Service des bâtiments, Section
monuments historiques et archéologie, le Conservateur cantonal, qui a notamment
été consulté, a formulé la remarque suivante :
"(…)
La Section des monuments historiques accepte le
projet mis à l'enquête et félicite l'auteur du projet qui a su tenir compte du
bâtiment existant et de sa typologie".
Aucune réserve ou remarque n'a été faite au sujet du
CUS.
Par lettre du 5 février 2001 adressée à la Municipalité
de Poliez-Pittet, la Société d'Art Public (Patrimoine Suisse; section vaudoise)
a remercié le propriétaire et l’architecte pour le nouveau projet qui
respectait et maintenait les éléments essentiels de la ferme.
Le 1
er
mars 2001, la Municipalité de
Poliez-Pittet (ci-après : la municipalité) a délivré un permis de
construire en ce qui concerne la transformation du rural existant pour la
création de six appartements, création de lucarnes et pose de vélux, chauffage
à gaz, couvert, places de parce et accès. Il était précisé que l'autorisation
délivrée par la CAMAC le 5 février 2001 faisait partie intégrante du permis de
construire et devait être respectée dans son intégralité. Aucune réserve n’a été
faite au sujet du CUS. N’ayant pas été attaqué, ce permis de construire est
entré en force.
Par lettre du 13 septembre 2001 adressée à Roland Cailler,
la municipalité a constaté que la maison se dégradait et demandé que la
propriété soit clôturée hermétiquement car le bâtiment devenait toujours plus
dangereux et que des enfants y jouaient à l'intérieur. Le 26 février 2003,
Roland Cailler a indiqué à la municipalité que les travaux de transformation de
la ferme avaient débuté. Le 21 mai 2003, Roland Cailler a informé la municipalité
de quelques petites modifications d'aménagement intérieur, dont certaines
avaient été acceptées par le Service des monuments historiques.
Le 17 juin 2003, la municipalité a écrit à
l’architecte de Roland Cailler parce qu’elle avait constaté que les murs
extérieurs du bâtiment en question avait subi une démolition presque totale, en
violation des plans d’enquête ; elle contestait fermement cette
modification et souhaitait qu'à l'avenir les plans mis à l’enquête soient
scrupuleusement respectés. A la requête de Roland Cailler, la municipalité a
accordé, le 10 juillet 2003, une dispense d'enquête publique s'agissant de la
construction de six boxes fermés au lieu des places de parc couvertes, ainsi
que deux vélux supplémentaires conformément aux plans fournis.
Par acte du 26 novembre 2003 adressé à la municipalité,
le Conservateur cantonal des monuments et sites du canton de Vaud  a constaté
avec stupéfaction, le 20 novembre 2003, que les travaux en cours sur le
bâtiment n° 82 ECA de Roland Cailler ne correspondaient absolument pas à
l'autorisation de construire octroyée ni au projet qui avait été longuement
négocié et mis au point avec en particulier la Section monuments et sites. Il
précisait  qu'il appartenait à la commune de Poliez-Pittet de réagir dès le
début des travaux de démolition et de faire suspendre les travaux en
application de l'art. 127 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur
l’aménagement du territoire et les constructions (LATC). Dès lors, il invitait la
municipalité à prendre les mesures qui s’imposaient.
Par décision du 27 novembre 2003, la municipalité a
ordonné à Roland Cailler de suspendre immédiatement tous travaux quels qu'ils
soient sur sa propriété et a invité l'intéressé à déposer les plans conformes
au projet ainsi que des explications écrites avec preuves à l'appui d'ici au 10
décembre 2003. Par lettre du même jour, la municipalité a informé la Section
monuments et sites que suite à une visite du chantier, elle avait constaté que
les murs étaient totalement pourris et sans aucune fondation et n'auraient par
conséquent jamais supportés la transformation du bâtiment telle qu'elle avait
été mise à l'enquête. En effet une restauration de cette importance nécessitait
impérativement des murs porteurs sains. Malgré la démolition de l'ancien
bâtiment, la structure de la ferme, la porte d'écurie, les fenêtres et la porte
de grange avaient été sauvegardées. Elle considérait donc que les plans
d'enquête avaient été respectés vu qu'aucune différence ne pourrait être
constatée à la fin des travaux car la typologie et la structure seraient
identiques au volume de l'ancienne bâtisse. En conclusion, la municipalité
soulignait qu'elle avait cherché à remédier au mieux à une situation difficile
qui traînait depuis fort longtemps. Par lettre du 1er décembre 2003, la Section
monuments et sites a répondu que la municipalité devait s'assurer que les
travaux avaient été stoppés jusqu'à l'obtention éventuelle d'un nouveau permis
de construire qui pourrait être obtenu à la suite d'une nouvelle mise à l'enquête
de conformité. Le 4 décembre 2003, la municipalité a confirmé que les travaux avaient
été suspendus et qu'elle avait demandé à Roland Cailler le dépôt de nouveaux
plans ainsi que des explications complètes.
D.
Le 17 décembre 2003, Roland Cailler a interjeté recours
auprès du Tribunal administratif (
cause AC.2003.0257
) à l'encontre des
décisions du Département des infrastructures, Service des bâtiments, monuments
et archéologie, Section des monuments et sites du 26 novembre et de la Municipalité
de Poliez-Pittet du 27 novembre 2003 lui ordonnant de suspendre immédiatement
tous travaux quels qu'ils soient sur sa propriété et l'invitant à déposer des
plans conformes au projet ainsi que des explications écrites complètes, avec
preuves à l'appui (ce d'ici au 10 décembre 2003) auprès du Département des
infrastructures. Il expliquait en bref que le bâtiment en cause était ancien
(milieu du 19
ème
siècle) et que son état d'entretien était très
mauvais. Il se référait à une lettre du 19 juin 2003 qui lui était adressée par
l'ingénieur civil Pierre-Alain Bongard relevant que les matériaux de construction
de l'époque pouvaient montrer des phénomènes de faiblesse et d'insécurité d'ensemble,
voire d'écroulement. Il recommandait au propriétaire de contrôler l'évolution
des mouvements et de surveiller attentivement la stabilité des éléments maintenus.
Le recourant invoquait également une lettre du 30 juin 2003 de ce même
ingénieur qui, après avoir procédé à des sondages, relevait que les  éléments
du secteur périphérique est et nord, qui devaient être conservés, présentaient
une forte inquiétude d'instabilité, notamment au vu des fissurations existantes
et apparentes. De plus les sondages effectués au pied de ces façades révélaient
que ces murs n'avaient aucune fondation et que leurs bases se trouvaient
au-dessus de la partie non gélive du sol. Les fondations actuelles qui
reprennent les éléments du secteur périphérique sud n'étaient à son avis pas
adaptées au futur projet et une reprise en sous-œuvre était fortement recommandée,
afin de stabiliser la partie mitoyenne et également pouvoir reprendre les
nouvelles contraintes du nouveau projet. Il suggérait de contrôler l'évolution
des mouvements et de surveiller attentivement la stabilité de l'ensemble des
éléments maintenus et de prendre toutes les mesures de sécurité nécessaires
dues aux faiblesses de l'ensemble.
Le recourant, qui a sollicité l’effet suspensif au
recours, faisait valoir en substance qu'il avait  été contraint de modifier les
éléments des structures porteuses du bâtiment en respectant toutefois
l'emplacement, la forme et l'emploi des structures porteuses tels qu'autorisés.
Il en allait de la sécurité du bâtiment dès lors que les murs porteurs
d'origine avaient révélés ne pas avoir de fondation, à l'exception du mur
mitoyen.
Dans son mémoire réponse du 19 janvier 2004, le
Département des infrastructures a conclu avec suite de frais et dépens au rejet
du recours.
Par lettre du 13 janvier 2004, la municipalité a indiqué
qu'elle n'entendait pas s'opposer à l'effet suspensif et souhaitait que les
travaux de reconstruction soient terminés au plus vite afin de mettre un terme
à presque 20 ans de discussions concernant l'avenir de cette habitation, tout
en déplorant le fait que cette affaire avait dû être portée devant le Tribunal
administratif.
Par décision du 22 janvier 2004, le juge instructeur
a admis la requête d'effet suspensif en ce sens que le recourant était autorisé
à continuer les travaux, notamment en toiture, étant précisé qu'il le faisait à
ses risques et périls, le recourant devant toutefois déposer un dossier en vue
de la régularisation du projet. Il a retenu en substance que le projet
prévoyait notamment le maintien des murs extérieurs tant du bâtiment principal
que de la dépendance, alors que ces murs avaient été effectivement abattus et
remplacés par des murs nouveaux en maçonnerie (photographies des bâtiments dans
leur état au 20 novembre 2003).  Ces travaux avaient été effectués au début de
l'été 2003, la municipalité ayant alors renoncé à ordonner l'arrêt du chantier,
de telle sorte qu’ordonner l'arrêt des travaux était dépourvu de sens, les murs
litigieux ayant été reconstruits ; l'ordre de suspension des travaux ne
pourrait qu'empêcher la finition du bâtiment principale et sa dépendance,
notamment leur couverture qui n'est pas litigieuse en espèce. De plus, il
n'était pas exclu que l'ouvrage, en l'état contraire aux plans mis à l'enquête
publique, puisse être régularisé dès lors il n'y avait aucun intérêt public à
empêcher le constructeur de terminer, à ses risques et périls, les travaux
litigieux dont la régularisation n'apparaissaient pas d'emblée exclue.
Le 10 mars 2004, le DINF a confirmé ses conclusions.
E.
Le 10 février 2004, le Préfet du district d'Echallens a
prononcé à l'encontre de Roland Cailler une contravention de 2'500 en
application de l'art. 130 LATC. Le 16 février 2004, le Ministère public du
canton de Vaud a déclaré faire appel du prononcé préfectoral auprès du Tribunal
de police de l'arrondissement de la Broye et du Nord vaudois au motif que la
culpabilité de Roland Cailler était importante puisque si l'intéressé avait
d'emblée voulu procéder à une construction nouvelle, celle-ci aurait dû alors
respecter un CUS de 0,4, alors qu'en présentant une demande de transformation
des structures existantes qu'il a démoli  par la suite, il a pu bénéficier d'un
CUS de plus de 0,6. Il convenait donc, vu la gravité et le caractère délibéré
de la faute, d’augmenter très nettement la peine d'amende et d'examiner si le
prononcé d'une créance compensatrice ne se justifiait pas.
F.
Roland Cailler a déposé des plans modifiés qui ont été mis
à l'enquête complémentaire du 28 mai au 17 juin 2004. Le 9 juin 2004, la CAMAC
a transmis à la municipalité l'opposition formulée par le Service des
bâtiments, Section monuments historiques et archéologie, le Conservateur
cantonal, conformément à l'art. 110 LATC, en l'invitant, sur la base de sa
synthèse, à tenir compte de cette opposition. Conformément à l'art. 116 LATC,
il appartenait à la municipalité d'aviser l'auteur de l'opposition de sa
décision accordant ou refusant le permis de construire. Dans son opposition, le
Département des infrastructures, qui a pris connaissance des plans soumis à
l'enquête complémentaire à la suite des modifications importantes par rapport au
projet autorisé initialement, a relevé que les plans présentaient une situation
fausse et trompeuse dans la mesure où ils ne coïncidaient pas avec les plans
d'origine. En effet, les différents murs de soutènement qui ont été entièrement
démolis étaient indiqués, soit comme des éléments nouveaux alors même qu'il
s'agissait d'éléments existants dans les plans d'origine, soit comme éléments
existants dans les plans modifiés, alors même que l'instruction effectuée sur
place notamment sous l'autorité de M. le Préfet avait démontré qu'il y a avait
eu démolition de ces murs à l'exception d'une partie de l'annexe. A cela
s’ajoutait que le nouveau projet portait aussi atteinte au coefficient d'utilisation
du sol, ce qui impliquait d'ordonner la désaffectation d'une partie des niveaux
habitables, en particulier les combles, jusqu'à ce que le CUS de 0,4 soit
respecté. Cela aurait pour conséquence d'ordonner la suppression des ouvertures
en toiture et la reconstitution d'une toiture intégrée sans ouverture. En effet,
pour éviter toute fraude, il était inévitable d'exiger la suppression des
ouvertures en toiture, d'autant que ces ouvertures n'étaient pas conformes à la
réglementation, car elles dépassaient très largement ce qui était nécessaire
pour éclairer les surfaces habitables. En outre, la reconstruction, avec une
exécution non conforme au plan d'enquête, allait à l'encontre de l'art. 9.3
RCCAT qui exige, pour les constructions remarquables ou intéressantes du point
de vue architectural ou historique qu'elles soient conservées dans leur
intégralité. Enfin l'annexe ne respectait pas la limite des constructions ni
les distances jusqu'en limite de propriété. La reconstruction n'était dès lors
pas possible en application de l'art. 80 et 82 LATC. Pour tous ces motifs le DINF
invitait la Municipalité de Poliez-Pittet à refuser le permis de construire
pour respecter non seulement le règlement applicable mais également l'arrêt du
Tribunal administratif du 4 juillet 2000.
Il était précisé que vu l'illicéité des travaux des
niveaux supérieurs, ainsi que de l'annexe, il appartenait à la commune de faire
cesser les travaux dans cette partie du bâtiment et d'empêcher toute occupation
par les habitants puisqu'il était hors de question de délivrer une autorisation
d'habiter, tout en rappelant que l'art. 128 LATC interdisait toute occupation
d'une construction nouvelle ou transformée sans autorisation préalable de la
municipalité sous forme de permis d'habiter. En conclusion, la municipalité
devait requérir le dépôt de plans en projet respectant le CUS de 0,4.
G.
Par décision du 17 août 2004, la municipalité a considéré
comme irrecevable l'opposition formulée par le DINF au motif qu'il ne
s'agissait pas d'une construction pour laquelle celui-ci avait une compétence
pour faire opposition. Subsidiairement elle a écarté cette opposition, car le
bâtiment avait déjà fait l'objet d'une mise à l'enquête publique dans laquelle
le volume transformé avait été approuvé avec félicitations notamment du Service
des monuments historiques et archéologie et pour lequel un permis de construire
était entré en force. Dès lors, dans le cadre de l'enquête complémentaire, il
n'était pas possible de revenir sur le CUS. L'aménagement des combles avait été
également approuvé lors de la première mise à l'enquête laquelle faisait mention
de lucarnes et de vélux en application de l'art. 6.5. RCCAT ; le permis
octroyé ne pouvait plus être remis en cause sur ce point. Enfin, la
reconstruction de certains murs s'était avérée nécessaire, car l'état du
bâtiment ne permettait pas la réalisation du projet de transformation
initialement prévue; en effet, les anciens murs étaient pourris et sans
fondation. Malgré cela, il devait être considéré que la typologie de cette
habitation avait été conservée. En conclusion la municipalité a décidé de lever
l'opposition dans la mesure où elle était recevable.
H.
Le 1
er
septembre 2004, le Département des
infrastructures (DINF) a interjeté recours auprès du Tribunal administratif
contre la décision du 17 août 2004 de la Municipalité de Poliez-Pittet levant
son opposition et octroyant une autorisation de construire complémentaire à
Roland Cailler. Principalement, il a conclu à ce que la décision du 17 août
2004 soit réformée en ce sens que l'opposition est admise et que la demande d'autorisation
complémentaire est refusée, un bref délai étant imparti à Roland Cailler pour
présenter un projet plus restreint, conforme aux exigences du règlement
communal s'agissant de la surface brute de plancher  limitée à 0,4 en zone
d'extension du village et supprimant l'habitation dans une partie du bâtiment, en
particulier dans les combles avec suppression de toutes les ouvertures et
modifications du bâtiment de façon à rendre les lieux effectivement non
habitables. Subsidiairement, il a conclu à ce que la décision attaquée soit
annulée. Ce recours, accompagné d’une requête d’effet suspensif, a été
enregistré sous la référence
AC.2004.0189
et a été joint à la cause
AC.2003.0257. (Par décision du 2 novembre 2004, le juge instructeur a déclaré
sans objet le recours AC.2003.0257 interjeté le 17 décembre 2003 par Roland
Cailler contre une décision de la Municipalité de Poliez-Pittet du 22 novembre
2004 ordonnant la suspension immédiate des travaux entrepris et a rayé la cause
du rôle).
Dans son mémoire réponse du 29 octobre 2004, Roland
Cailler a conclu, avec suite de frais et dépens, principalement à
l'irrecevabilité du recours du 1
er
septembre 2004, subsidiairement à
son rejet. Dans son mémoire du 29 octobre 2004, la municipalité de
Poliez-Pittet conclut avec suite de frais et dépens à ce qu'il plaise au
Tribunal administratif de rejeter l'ensemble des conclusions du recourant et de
confirmer la levée de l'opposition du Département des infrastructures.
I.
Par décision du 24 septembre 2004, le juge instructeur a
indiqué que dans la mesure où la municipalité n'envisageait pas de délivrer une
autorisation de construire complémentaire ni un permis d'habiter, une
ordonnance d'effet suspensif s'avérait inutile tout en précisant que la municipalité
avait la responsabilité de contrôler que le bâtiment en question n'était pas
occupé de manière illégale avant la délivrance du permis d'habiter.
Considérant en droit
1.
Dans son mémoire réponse, Roland Cailler, constructeur,
conteste la qualité pour agir du Département des infrastructures.
Dans un arrêt incident du 3 juillet 2000 concernant
les mêmes parties (RE.2000.009), le Tribunal administratif a eu l’occasion de
juger que le département en question pouvait recourir non pas parce que l’art. 104a
LATC lui conférerait un droit de recours « abstrait »  mais parce
qu’il pouvait invoquer un intérêt public spécifique notamment à l’application
de normes cantonales ou communales tendant à la protection des bâtiments
existants et ce, même en l’absence d’une mesure spéciale (par exemple décision
de classement) ordonnée en application de la loi vaudoise du 10 décembre 1969
sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS ; RSV
450.11). En l’occurrence, le département  recourt au fond contre la levée de
son opposition et le permis de construire complémentaire à délivrer à titre de
régularisation (sans autre mesure de remise en l’état), quand bien même Roland Cailler
a démoli les murs extérieurs de sa ferme, en violation de l’art. 9.3 RCCAT
prévoyant que les constructions remarquables ou intéressantes du point de vue
architectural doivent être conservées dans leur intégralité, des
transformations notamment n’étant possible que si ces modifications sont
compatibles avec la conservation et la mise en valeur de l’ouvrage. Conformément
à l'art. 104a LATC, le Département des infrastructures est, en tant qu’autorité
de surveillance,  investi de la qualité pour recourir contre une décision
d'octroi de permis de construire contraire à la loi (BGC, janvier 1998, p.
7226). Il peut se prévaloir de cette qualité en l'espèce, dans la mesure où il
met en cause la validité d'une décision communale en matière de bâtiments
méritant protection, prise dans le champ d'application des art. 47 al. 2 ch. 2
LATC (" (...)
les règlements d'affectation (...) peuvent contenir des
dispositions relatives (...) aux bâtiments méritant protection") et 28 du
Règlement d’application de la LPNMS (RPNMS
), aux termes duquel
"les
autorités communales prennent les mesures appropriées pour protéger les
paysages, localités ou sites construits dignes d'être sauvegardés selon la loi,
en élaborant leur plan directeur ou d'affectation ou lorsqu'elles délivrent un
permis de construire"
. Le département peut en effet invoquer un
intérêt public spécifique à l'application des normes en question. Il a qualité
pour agir. Peu importe que le Service de l’aménagement du territoire (SAT)
soit subordonné depuis le début de l’année 2004 au Département des institutions
et des relations extérieurs (DIRE), qui est compétent pour faire opposition au sens
de l’art. 110 LATC.
2.
Aucun travail de construction ou de démolition ne peut
être exécuté sans avoir été autorisé (art. 103 LATC). Il y a violation de cette
règle non seulement lorsqu’un projet n’a pas été autorisé, mais aussi lorsque
le projet l’a été mais a fait l’objet de modifications non prévues dans les
plans soumis à la procédure de permis de construire sans que la municipalité en
ait été avisée et qu’elle ait pu délivrer une autorisation complémentaire. L'art.
105 LATC prévoit que la municipalité, à son défaut le Département des
infrastructures, est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer
ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes
aux prescriptions légales et réglementaires (al. 1); les dispositions pénales
cantonales et fédérales étant réservées (al. 2). L'art. 130 al. 3 LATC précise
que la municipalité ou l'autorité de recours peuvent signifier l'ordre de
démolir ou de modifier les travaux sous la menace de peines d'arrêts ou
d'amende prévues à l'art. 292 du Code pénal suisse.
Par démolition, il faut entendre non seulement la
démolition proprement dite des travaux effectués sans droit, mais aussi la
remise en l'état des lieux, voire la reconstruction d'un bâtiment détruit
illégalement. (A noter que cette dernière mesure n’est  pratiquement jamais
ordonnée). Cependant, l’autorité ne peut pas sans autre  ordonner la
suppression des travaux n’ayant pas fait l’objet d’une autorisation de
construire, mais doit, au préalable, s’assurer qu’un permis de construire
« a posteriori » ne peut être accordé : il lui appartient ainsi
d’examiner si l’ouvrage est ou non conforme au droit de fond
(Benoît Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, 2ème
édition, Lausanne 1988, p. 200 ss).
Ce n'est pas parce qu'une construction
illégale ne peut pas être autorisée après coup qu'elle devra automatiquement
être démolie. L'autorité doit encore prendre en considération les principes
notamment de la proportionnalité, de l'intérêt public ainsi que de la bonne
foi. Le principe de la proportionnalité peut donc commander l'octroi d'une
autorisation a posteriori. Même un constructeur de mauvaise foi peut invoquer
le principe de la proportionnalité pour s'opposer à un ordre de mise en
conformité. Mais l'autorité peut faire prévaloir des motifs fondamentaux, telle
que l'égalité de traitement ou le strict respect du droit, comme ayant plus de
poids que les inconvénients plus ou moins importants, résultant pour le
constructeur de la démolition (ATF 123 II 255 consid. 4a = JdT 1998 I 536 ; 111
Ib 224 consid. 6 d = JdT 1987 I 572; ATF 108 Ia 218 consid. 4 b = JdT 1981 I
516; v. aussi
Piermarco Zen-Ruffinen/Christine
Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriations, Berne
2001, p. 423 à 433).
Il faut cependant bien distinguer la sanction pénale
visant une finalité différente de la mesure administrative. La sanction pénale
tend à punir l'administré et à l'amender, alors que la mesure administrative
vise à assurer l’exécution des obligations que doivent respecter les
administrés. Ces deux mesures peuvent donc être appliquées cumulativement.
L'art. 130 LATC prévoit une peine d'amende pour les infractions au droit
cantonal sur l'aménagement du territoire et sur les constructions.
3.
En l'occurrence, il n'est pas contesté que Roland Cailler
a procédé sans droit à la démolition des murs extérieurs de son bâtiment
principal, sans que la municipalité en ait été avisée. Il a d’ailleurs été
dénoncé au préfet pour ces faits. Le projet de construction mis à l’enquête
publique avait fait l’objet de longues négociations et discussions avec la
Section monuments historiques au sujet du maintien des murs extérieurs de la
ferme.   En démolissant et en reconstruisant les murs sans obtenir
préalablement l’autorisation de la municipalité et sans en informer la Section
monuments historiques,  l’intéressé a mis les autorités devant le fait
accompli, de sorte qu’il ne peut se prévaloir de sa bonne foi. Cela étant, il
n’est pas contesté que la reconstruction des murs détruits illégalement s’avère
impossible et que la remise en l’état  antérieur ne peut donc être ordonnée.
4.
Il convient d’examiner dès lors si un permis de construire
a posteriori peut ou non être accordé sans autre à Roland Cailler, étant
précisé que le projet initial prévoit un CUS de 0,62 qui déroge à l’art. 3.1
RCCAT.  Le département recourant est d’avis qu’il faut obliger Roland Cailler à
présenter un projet complémentaire plus restreint, conforme aux exigences du
règlement communal s'agissant de la surface brute de plancher limitée à un CUS
de 0,4 en zone d'extension du village, en supprimant l'habitation dans une
partie du bâtiment, en particulier dans les combles avec obstruction de toutes
les ouvertures et une modification du bâtiment de façon à rendre les lieux
effectivement non habitables.
La mesure proposée par le département recourant ne
s'inscrit pas directement dans le cadre d'un ordre de remise en état des lieux
à proprement parler. Reste à examiner si cette mesure est conforme au principe
de la proportionnalité.
5.
Le principe de la proportionnalité découlant de l'art. 5
al. 2 Cst se compose traditionnellement des règles d'aptitude - qui exigent que
le moyen choisi soit propre à atteindre le but fixé -, de nécessité - qui
impose contre plusieurs moyens adaptés, on choisit celui qui porte l'atteinte
la moins grave aux intérêts privés - et de proportionnalité au sens étroit -
qui mettent en balance les effets de la mesure choisie sur la situation de
l'administré et sur le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public
(ATF 130 II 425 consid. 5.2 p. 438, 128 II 292 consid. 5.1 p. 297; 125 I 474
consid. 3 p. 482 et les arrêts cités).
En l'occurrence, il y a lieu de relever tout d’abord
que le bâtiment litigieux a reçu la note 3 (objet intéressant au niveau local)
au recensement architectural. A ce titre, il a été placé sous la protection
générale des art. 46 ss LPMNS. Ce bâtiment n’a toutefois pas été mis à
l’inventaire ni fait l’objet d’une décision de classement. Cela a pour effet
que le bâtiment en question demeure sous la surveillance du département sans
aucune contrainte juridique pour le propriétaire. Le département peut
simplement demander aux propriétaires, en cas de travaux, de prendre contact
avec la Section des monuments historiques avant la demande de permis de
construire, afin de discuter des solutions architecturales qui concilient les
souhaits du propriétaire et les caractéristiques du bâtiment (ce qui a été fait
en l’espèce). Le département peut ordonner des mesures conservatoires de six
mois au plus pour se déterminer sur l’opportunité de recourir à un classement
comme monument historique (art. 47 et 48 LPNMS). En conséquence, le
propriétaire qui veut apporter des modifications à un  bâtiment recensé en note
3 mais qui n’est pas classé – comme c’est le cas en l’espèce - n’a pas besoin d’obtenir
préalablement l’autorisation du département (cf.
Recensement
architectural du canton de Vaud, 2ème éd., 2002, p. 22 et 23)
. Dès lors,
le préavis du Service des monuments historiques donné dans le cadre de la
procédure de permis construire principal et complémentaire ne lie pas de
manière juridiquement contraignante le propriétaire ni la municipalité.
Par ailleurs, il est à noter que le permis de
construire délivré par la municipalité le 1
er
mars 2001 à Roland
Cailler est entré en force. Ce permis, dont la synthèse CAMAC du 5 février 2002
faisait partie intégrante, portait sur la construction de six appartements
prévoyant un CUS de 0,62 au lieu de 0,4 comme autorisé en zone d’extension village
(art. 3.1 RCCAT). Une dérogation au CUS a été accordée  de fait en application
de l’art. 11.4 RCCT. Le CUS de 0,62 n’a suscité aucune remarque ou réserve de
la part de la municipalité ou d’un service de l’Etat au cours de  la procédure.
Un permis de construire, entré en force, ne peut être remis en cause que si les
conditions d’une révocation du permis sont réalisées. Or il n’apparaît pas que
de telles conditions soient réunies en l’espèce. A supposer même que le permis
de construire n’ait pas été conforme au droit depuis l’origine, le principe de
la sécurité du droit s’opposerait à une révocation. En effet, le permis de
construire en cause a été délivré au terme d’une procédure d’approbation et
d’opposition au cours de laquelle les divers intérêts en présence ont fait l’objet
d’un examen approfondi de la part des autorités. Et le département recourant ne
fait valoir aucun intérêt public particulièrement important l’emportant sur les
exigences de la sécurité du droit (cf. notamment  ATF 103 Ib 241 ; 109 Ib
246).
Certes, si Roland Cailler avait présenté d’emblée un
projet de construction impliquant la démolition des murs extérieurs du rural,
il n’aurait obtenu un permis de construire qu’à la condition notamment que le
CUS de 0,4 soit respecté ; et une dérogation quant au CUS n’aurait pas pu
être accordée, conformément à l’arrêt du Tribunal administratif du  4 juillet
2000 (AC.2000.026). Le constructeur tire donc un avantage de la situation
abusive qu’il a lui-même créée, car il a pu obtenir une surface brute de
plancher utile supérieure à celle qui aurait pu être autorisée s’il avait
d’emblée projeté d’abattre les murs extérieurs.
Le constructeur fait toutefois valoir qu’il a dû
démolir les murs et les reconstruire pour des motifs de sécurité, lorsqu’il
s’est aperçu en cours de travaux que les murs étaient pourris. Il résulte des
pièces du dossier que les murs de la ferme,  laquelle date du milieu du 19
ème
siècle, étaient en mauvais état et risquaient de s’écrouler si le propriétaire
ne prenait pas des mesures de consolidation nécessaires. Avant le début des
travaux, la municipalité s’est inquiétée du risque d’effondrement que
présentait cette ferme notamment pour les enfants qui y jouaient. L’ingénieur
civil Pierre-Alain Bongard a attiré l’attention du propriétaire sur le mauvais
état des murs et des fondations et sur la nécessité de prendre des  mesures
adéquates, sans pour autant préconiser la démolition des murs en vue d’une
reconstruction. Il n’est donc pas exclu que si Roland Cailler avait demandé
l’autorisation de démolir les murs extérieurs en cours de travaux, cette autorisation
lui aurait été délivrée pour des motifs de sécurité. Les mesures de
consolidation ne peuvent en principe être exigées que si elles n’engendrent pas
des frais excessivement élevés pour le constructeur. En l’espèce, on ignore toutefois
si de telles mesures auraient pu être prises sans grands frais.
Ensuite, comme le font valoir la municipalité et le
constructeur, la typologie de la ferme a été conservée malgré la démolition des
murs extérieurs. Les modifications indiquées dans le cadre de l’enquête
complémentaire ne modifient ni l’implantation, ni la volumétrie  du projet tel
qu’il avait été négocié avec le Service des monuments historiques et  autorisé.
Malgré la démolition des anciens murs, la structure de la ferme, la porte
d’écurie, les fenêtres et la porte de grange ont été sauvegardées, ce qui n’est
pas contesté par le département.
6.
Tout bien considéré, la mesure proposée par le DINF (soit
la réduction de la surface de la surface brute de plancher jusqu’à ce que le
CUS de 0,4 soit respecté) apparaît comme disproportionnée à l’ensemble des
circonstances du cas particulier. En effet, cette mesure n’apparaît pas
adéquate pour atteindre le but visé, soit la mise en conformité avec les
prescriptions en matière de construction; elle n’est pas en relation directe
avec la question du maintien de murs anciens d’une ferme ayant obtenu une note
de 3 au recensement architectural. Le coefficient d’utilisation du sol a pour
but essentiel de limiter la densité des habitations pour chaque parcelle en
fixant une utilisation limitée des surfaces planchers. Les règles sur le CUS n’ont
pas pour but de sauvegarder les constructions dignes d’intérêt. Aux yeux du
Service des monuments historiques et de la municipalité, il était essentiel que
les murs anciens extérieurs de la ferme du constructeur soient maintenus après
les transformations. Or, du moment que ces murs ont été démolis (de manière
illégale certes) et qu’il n’est pas envisageable d’en ordonner la
reconstruction, le département recourant ne peut exiger une remise en l’état
des lieux sans rapport direct avec les travaux exécutés sans droit. La mesure
proposée par le département recourant vise plus à punir le constructeur (qui a
déjà été dénoncé au préfet) qu’à faire exécuter des obligations que ne
respectent pas les administrés. Quoi qu’il en soit, le département recourant ne
se prévaut pas de motifs fondamentaux, tels que l’égalité de traitement ou le strict
respect du droit (cf. ATF 123 II 255 consid. 4a et les références citées),
comme ayant plus de poids que les inconvénients pour le constructeur résultant
d’une éventuelle diminution du CUS.
7.
En définitive il y a lieu de rejeter le recours du
Département des infrastructures et de confirmer la décision attaquée. La municipalité
est donc autorisée à délivrer formellement une autorisation de construire
complémentaire à Roland Cailler sur la base des nouveaux plans.
8.
Selon l'art. 55 al. 1 de la loi vaudoise du 18 décembre
1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), l'arrêt règle
le sort des frais et dépens, qui sont en principe supportés par la ou les
parties qui succombent. Agissant dans le cadre de ces prérogatives de droit
public, le DINF est dispensé de supporter les frais judiciaires, qui sont
laissés à la charge de l’Etat. Roland Cailler, dont le comportement abusif est
à l’origine de la présente procédure, n’a pas droit à des dépens. Vu l’ensemble
des circonstances, il paraît équitable de ne pas allouer non plus de dépens à
la municipalité.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté. La décision de la Municipalité de
Poliez-Pittet du 17 août 2004 est confirmée en tant que celle-ci lève
l’opposition formulée par le DINF.
II.
Les frais sont laissés à la charge de l'Etat.
III.
Il n'est pas alloué de dépens à Roland Cailler ni à la Municipalité
de Poliez-Pittet.
Lausanne, le 15 mai 2006
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.