vd_omni · AC.1991.0135 · 1991-09-26 · fr

Vaudoise ass. et BVC c/ Mun. Montagny | Comportement contradictoire de l'autorité qui refuse des aménagements commerciaux lors de la 2e enquête publique complémentaire.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 09.03.1993 AC.1991.0135

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
__________
du 9 mars
1993
sur le recours interjeté le 23 septembre
1991 par la
VAUDOISE ASSURANCES
, et le 26 septembre 1991 par la
BANQUE
VAUDOISE DE CREDIT
, représentée par l'avocat Jacques Haldy, à Lausanne,
contre
la décision de la
Municipalité de
Montagny-près-Yverdon
, du 18 septembre 1991, leur refusant le permis de
modifier les façades des locaux du rez-de-chaussée d'un bâtiment administratif
et commercial au lieu-dit "En Chamard".
***********************************
Statuant à huis clos dans sa séance du 5
juin 1992,
le Tribunal administratif, composé de
MM.       A. Zumsteg, juge
J.-J. Boy de la Tour, assesseur
G. Dufour, assesseur
Greffier : Mlle A.-C. Favre, sbt
constate en fait  :
______________
A.                            La parcelle no
537 du cadastre de la Commune de Montagny-près-Yverdon, d'une surface de 6349
mètres carrés, est comprise dans le périmètre du plan d'extension partiel
"En Chamard", approuvé le 24 octobre 1979 par le Conseil d'Etat.
Selon l'art. 2 du règlement lié à ce plan (RPEP), ce bien-fonds est voué à
l'édification d'établissements industriels, de fabriques, d'entrepôts, de
garages-ateliers, ainsi qu'aux entreprises artisanales dont l'installation dans
une autre zone serait de nature à incommoder le voisinage.
Plusieurs
commerces se sont déjà implantés dans le secteur tels que les magasins Voegele,
Waro SA et une salle de fitness.
Le 29 mai
1991, le Conseil général de Montagny a approuvé un préavis municipal tendant à
modifier l'art. 2 RPEP et à le remplacer par une disposition selon laquelle le
secteur constructible serait réservé aux activités multiples d'une zone mixte,
industrielle, commerciale, de loisirs et de services, dont la diversité des
entreprises formera une entité économique organisée. Soumis à l'examen
préalable du Service de l'aménagement du territoire, ce texte s'est toutefois
heurté à un refus d'entrer en matière tant que ferait défaut l'étude d'un
schéma directeur définissant les objectifs à atteindre dans le secteur et les
mesures à prendre.
B.                            Du 13 juin au
12 juillet 1989, l'Atelier 75 Architecture SA a mis à l'enquête la construction
d'un bâtiment administratif, avec parking en sous-sol, ainsi qu'un abri de
protection civile. La parcelle a été acquise par la Vaudoise Vie, compagnie
d'assurance, à laquelle le permis de construire a été accordé le 6 novembre
1989, après que les services cantonaux compétents eurent délivré les
autorisations spéciales et sans que le Service de l'aménagement du territoire
ne forme opposition. Ce permis était en particulier subordonné à la condition
suivante :
"Tous les aménagements intérieurs des
bâtiments feront l'objet d'une nouvelle mise à l'enquête, par tranche de
réalisation et d'affectation...".
Selon les
plans mis à l'enquête, le bâtiment devait comporter trois étages sur
rez-de-chaussée, ce dernier étant destiné à accueillir des commerces, tandis
que des bureaux étaient prévus aux étages. Hormis le noyau central comprenant
les accès et les locaux sanitaires, les plans d'étage ne comprenaient pas le
détail des aménagements intérieurs. Le projet prévoyait cependant qu'au niveau
du rez-de-chaussée, les trois surfaces commerciales prévues, respectivement de
270, 205 et 245 mètres carrés seraient séparées du hall d'accès et du corridor
central par des vitrines.
C.                            Le bâtiment a
été constitué en propriété par étages. Par acte du 20 décembre 1990, la Banque
Vaudoise de Crédit a acheté le lot no 1, avec droit exclusif sur le
rez-de-chaussée, désigné dans l'acte de vente comme "locaux commerciaux
et/ou administratifs, d'environ 726 mètres carrés".
Du 1er au 21
mars 1991, la communauté des copropriétaires par étages (ci-après la PPE) a mis
à l'enquête l'aménagement intérieur d'une partie du premier étage, destiné à
recevoir une agence d'assurances. Cette enquête a suscité l'opposition du
Service de l'aménagement du territoire, qui considérait que cette affectation
ne respectait pas l'art. 2 RPEP "En Chamard". Estimant pour sa part
que les aménagements projetés étaient conformes au permis de construire délivré
le 6 novembre 1989, la municipalité a accordé le permis de construire le 11
avril 1991.
Cette
décision n'a pas fait l'objet d'un recours.
D.                            La PPE a mis à
l'enquête du 28 juin au 18 juillet 1991 l'aménagement d'une partie du
rez-de-chaussée (261 mètres carrés), destinée à une agence de la Banque
Vaudoise de Crédit, comprenant des guichets ouverts à la clientèle. L'enquête a
à nouveau suscité l'opposition du Service de l'aménagement du territoire, qui
n'a toutefois pas recouru contre la levée de son opposition par la
municipalité, le 21 août 1991.
E.                            Du 9 au 29
juillet 1991, la PPE a mis à l'enquête une modification des façades ouest et
nord du bâtiment, visant à créer au rez-de-chaussée des vitrines avec enseignes
intégrées. Le Service de l'aménagement du territoire a déclaré n'avoir
"pas de remarque à formuler pour autant que les modifications de façades
n'entraînent pas un changement d'affectation". Considérant que la
modification projetée était "manifestement destinée à faciliter l'installation
de commerces destinés à la vente au public", la municipalité a refusé le
permis de construire au motif que le bâtiment avait été autorisé à l'usage
administratif, en dérogation à l'art. 2 RPEP et que, suivant les exigences du
Service de l'aménagement du territoire, il ne convenait pas que sa vocation
soit modifiée avant qu'une révision du plan de zone ait été approuvée.
F.                            La Vaudoise
Assurances et la Banque Vaudoise de Crédit ont interjeté un recours contre
cette décision, respectivement les 23 et 26 septembre 1991.
La
municipalité a conclu au rejet du recours, par détermination du 26 novembre
1991.
Le Tribunal
administratif a tenu séance le 5 juin 1992, en présence des parties et
intéressés. Il a procédé à une visite des lieux.
Selon les
déclarations de la constructrice, les vitrines litigieuses sont destinées à des
commerces, à savoir un tea-room et des magasins d'articles pour bébés,
d'appareils ménagers et de chaussures.
Le
dispositif de l'arrêt a été communiqué aux parties le 10 juin 1992.
Considérant en droit :
________________
1.                             Les
recourantes font valoir que la décision municipale viole le principe de la
bonne foi.
a) Découlant
directement de l'art. 4 Cst et valant pour l'ensemble de l'activité étatique
(ATF 107 Ia 211 consid. 3a) le principe de la bonne foi donne au citoyen le
droit d'être protégé dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances
reçues des autorités (ATF 108 Ib 385 consid. b, 105 Ib 159 consid. b, 103 Ia
508). Il le protège lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des
déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Entre autres
conditions - cumulatives - auxquelles la jurisprudence subordonne le recours à
cette protection (ATF 109 V 55 consid. 3a), il faut que l'administré ait eu de
sérieuses raisons de croire à la validité des assurances et du comportement
dont il se prévaut et qu'il ait pris sur cette base des dispositions qu'il ne
pourrait modifier sans subir un préjudice (ATF 104 Ib 237 consid. 4, 103 Ia
114, 508 et les arrêts cités).
L'administré
est en particulier protégé contre les comportements contradictoires de
l'autorité; tel est le cas lorsque l'administration crée une apparence de
droit, sur laquelle l'administré se fonde pour adopter un comportement qu'il
considère dès lors comme conforme au droit (P. Moor, Droit administratif, Les
fondements généraux, p. 361).
Lorsque ces
conditions sont réunies, le principe de la bonne foi l'emporte sur celui de la
légalité (ATF 117 Ia 297, 112 Ia 335 consid. cc, 107 V 160 consid. 2).
b) Selon la
municipalité et le département, les recourantes ne sauraient se prévaloir de la
protection de la bonne foi dès lors qu'il résulte clairement de l'art. 2 RPEP
en vigueur que les activités commerciales ne sont pas autorisées dans la zone
en cause, qui a une vocation industrielle. Le permis de construire du 6
novembre 1989 a été accordé pour un bâtiment administratif. En réservant
l'aménagement intérieur du bâtiment dans le cadre d'une enquête complémentaire,
ni la municipalité, ni le département n'ont donné une assurance aux recourantes
quant à une affectation commerciale des locaux. Au demeurant, la présence
d'autres activités commerciales dans la zone ne permet pas aux recourantes de
se prévaloir du principe de l'égalité de traitement dès lors que la municipalité
a manifesté son intention de revenir à une pratique conforme à la légalité.
c) Il n'est
pas contesté qu'aux termes de l'art. 2 RPEP, les activités commerciales ne sont
pas conformes à la zone industrielle "En Chamard". Les activités
administratives indépendantes d'une exploitation industrielle ou artisanale ne
correspondent pas non plus à la vocation de la zone, contrairement à ce que
soutient la municipalité. L'interprétation selon laquelle les activités de
services sont exclues d'une zone industrielle et artisanale n'est pas
arbitraire; une telle séparation a pour but de favoriser le développement
d'activités qui seraient gênantes dans d'autres zones et de protéger les
entreprises industrielles ou artisanales contre le développement à leurs dépens
de constructions comprenant des bureaux, plus rentables (dans ce sens ATF du 10
octobre 1991, publié in AJP/PJA 4/92, p. 510).
Cela dit, la
municipalité ne saurait se prévaloir du fait qu'en autorisant un bâtiment
administratif, en 1989, elle a exclu la possibilité d'y exercer toute activité
commerciale. D'une part les plans du rez-de-chaussée présentés en 1989
figuraient trois surfaces commerciales, d'autre part la municipalité a autorisé
dans ce bâtiment à deux reprises en 1991 des aménagements intérieurs à caractère
administratif ou commercial, nonobstant l'intervention du Département des
travaux publics, de l'aménagement et des transports. Dans ces conditions,
exclure des activités commerciales au niveau du rez-de-chaussée lors de la
troisième enquête publique complémentaire constitue un revirement de position
contraire au principe de la bonne foi. Les recourantes pouvaient considérer que
le permis de construire accordé en 1989 leur donnerait la possibilité
d'affecter une partie du rez-de-chaussée à des activités commerciales. Elles
ont engagé des frais importants dans la construction ou l'aménagement du
bâtiment en cause et subiraient un dommage important si les autorités pouvaient
leur refuser, au dernier stade, le droit de procéder à des travaux pour des activités
répondant à la vocation de la construction. La réserve selon laquelle les
aménagements intérieurs du bâtiment devaient faire l'objet d'une enquête
publique complémentaire ne pouvait porter que sur des éléments de détails, mais
pas remettre en cause l'affectation du bâtiment, telle qu'autorisée.
2.                             On pourrait
envisager la décision municipale faisant l'objet du présent recours comme une
révocation du permis de construire accordé en 1989. Un permis de construire qui
n'est pas conforme au droit positif dès son origine peut être révoqué en
application des principes généraux du droit administratif à la condition que la
pesée des intérêts en présence, qui met en balance d'une part l'intérêt public
à l'application correcte du droit objectif et d'autre part les exigences de la
sécurité du droit, tranche en faveur de l'intérêt public (ATF 107 Ib 35, JdT
1983 I 558; ATF 109 Ib 246, JdT 1985 I 556). L'intérêt à la sécurité du droit
l'emporte en principe sur celui à une application correcte de la législation en
vigueur lorsque la décision en cause a créé un droit subjectif au profit de
l'administré, lorsque ce dernier a déjà fait usage d'une autorisation qui lui a
été délivrée ou lorsque la décision est intervenue à la suite d'une procédure
d'approbation ou d'opposition au cours de laquelle les divers intérêts en
présence ont fait l'objet d'un examen approfondi (B. Bovay, Le permis de
construire en droit vaudois, Payot Lausanne 1988, p. 215; ATF 109 Ib 252, JdT
1985 I 556).
Dans le cas
particulier, l'intérêt à la sécurité du droit l'emporte sur une juste
application du règlement. Certes, du moins dans l'esprit de la municipalité, la
révocation du permis ne conduirait pas à une remise en cause du bâtiment dans
sa totalité, mais uniquement des aménagements commerciaux du rez-de-chaussée,
qui devraient laisser place à des locaux administratifs. Cependant, on l'a vu,
cette affectation n'est pas plus conforme à la vocation de la zone industrielle
que les activités commerciales. Au surplus, l'autorité communale envisage de modifier
la réglementation du secteur en vue d'y autoriser tant les activités
commerciales qu'administratives. Dans ces conditions, il serait totalement
disproportionné de révoquer le permis de construire accordé en 1989.
3.                             Conformément
à la pratique du Tribunal administratif, il n'y a pas lieu de mettre un
émolument à la charge de la Commune de Montagny-près-Yverdon, dont la
municipalité a statué dans le cadre de ses attributions de droit public, sans
que les intérêts pécuniaires de la commune soient en cause. Celle-ci devra en
revanche verser des dépens à la recourante la Banque Vaudoise de Crédit, qui
obtient gain de cause avec l'assistance d'un homme de loi.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                       Le recours est admis
II.                      La décision
municipale du 18 septembre 1991 est annulée et la cause renvoyée à la
municipalité pour nouvelle décision.
III.                     Le présent arrêt est
rendu sans frais.
IV.                    Une somme de Fr.
1'000.-- (mille francs) est allouée à titre de dépens à la recourante Banque Vaudoise
de Crédit, à charge de la Commune de Montagny-près-Yverdon.
fo/Lausanne, le 9 mars 1993
Au
nom du Tribunal administratif  :
Le juge :                                                                                                                                               Le
greffier :