vd_omni · GE.1996.0040 · 1996-09-24 · fr

c/Laboratoire cantonal | Société commerciale mettant en vente un produit amaigrissant. Intervention du Laboratoire cantonal à propos de la publicité. Nouvelle intervention (interdiction) ultérieure à la suite de l'examen du produit. Conditions de protection de la bonne foi pas réalisées, et de toute manière intérêt public prédominant.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 24.09.1996 GE.1996.0040

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 24 septembre 1996
sur le recours interjeté par
X.________ SA
, représentée par l'avocat
Marc Henzlin, à Lausanne
contre
la décision rendue le 24 mai 1996 par le
Département de l'intérieur et de la santé publique,
Laboratoire cantonal
(rejetant l'opposition à l'interdiction de vente des produits Y.________, du 3
avril 1995).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section : M. Jean-Claude
de Haller, président; M. J.-L. Colombini et Mme V. Jaccottet Sherif,
assesseurs.
Vu les faits suivants :
A.                     Le 1er mars 1996, le
Laboratoire cantonal de Bâle-Campagne a transmis au Laboratoire cantonal
vaudois (qui est un service de l'administration cantonale dépendant du
Département de l'intérieur et de la santé publique) des documents
publicitaires, distribués dans le public dès la fin de l'année 1995, et portant
sur divers produits mis en vente sur le marché. Parmi ces derniers, figurait le
produit Y.________, décrit comme produit amaigrissant, commercialisé par la
société X.________ SA, à Z.________. Le Laboratoire cantonal a alors avisé
X.________ SA, par lettre du 5 mars 1996, que cette publicité n'était pas
conforme à la réglementation de la loi fédérale du 9 octobre 1992 sur les
denrées alimentaires et les objets usuels (LDAL, RS 817.0 et de son ordonnance
d'application, ODAL, RS 817.02) et de l'ordonnance du 1er mars 1995 sur les
objets usuels (OUs, RS 817.04) et que la remise des documents publicitaires
précités était dès lors interdite, le produit litigieux ne pouvant être mis sur
le commerce qu'à la condition que l'étiquetage, la publicité, la présentation
et l'emballage soient exempts de toute mention attribuant des effets curatifs,
lénitifs ou préventifs, ou faisant état de recommandations de représentants du
corps médical.
B.                    La publicité ayant
provoqué l'intervention des autorités est un prospectus rédigé en allemand
exposant quels endroits du corps, plus spécialement chez la femme, étaient
exposés à des excès de graisse et expliquant comme il suit la manière
d'utiliser le produit proposé :
"Es ist ganz einfach - tragen Sie unsere
******** dort auf, wo Sie Gewicht verlieren möchten".
Aucune mention de
substance à ingérer ne figurait en revanche sur le document.
C.                    Le 29 mars 1996, un
échantillon du produit Y.________ a été prélevé par le bureau de douane de
Genève La Praille et transmis au Laboratoire cantonal qui s'est rendu compte
que le produit était constitué non seulement d'une crème (1********) mais
également de sachets de poudre à diluer et à consommer (2********) ainsi que de
pilules (3********). Un inspecteur des denrées alimentaires s'est alors rendu
dans les locaux de X.________ SA à Z.________ et a informé la recourante que
toute nouvelle importation du produit ne pourrait se faire que pour autant que
sa conformité à la législation suisse ait été vérifiée. La publicité étant
également concernée par cette mesure. La recourante a protesté, par lettre de
son conseil du 11 avril 1996 provoquant la confirmation, le 26 avril 1996, par
le Laboratoire cantonal, des mesures ordonnées tant par la décision du 5 mars
1996 que par la notification du procès-verbal du 3 avril 1996. Une opposition à
cette décision, formulée le 6 mai 1996, a été écartée par le Laboratoire
cantonal le 24 mai 1996. C'est contre cette dernière décision qu'est dirigé le
présent recours, déposé par acte du 18 juin 1996.
D.                    L'autorité intimée s'est
déterminée en date du 15 juillet 1996, concluant au rejet du recours. La
recourante a encore répliqué, sans y être invitée, le 22 août 1996, le
Laboratoire cantonal déposant des observations finales le 6 septembre 1996.
L'effet suspensif,
requis par la recourante, a été refusé par décision du 8 juillet 1996.
L'argumentation des parties sera examinée ci-après pour autant que de besoin.
Considérant en droit :
1.                     Déposé dans le délai
imparti et selon les formes légales, par une entreprise destinataire de la
décision entreprise et directement visée par elle, le recours est recevable à
la forme.
2.                     La recourante invoque
les principes de la bonne foi et de la confiance dans les actes de l'autorité.
Elle considère qu'au vu de la décision du 5 mars 1996 elle était en droit
d'admettre que, si la publicité pour son produit n'était pas admissible, en
revanche l'importation et la vente de celui-ci pouvaient avoir lieu sans autre
au vu de la qualification d'objet usuel au sens des art. 5 LDAL et 3 OUs. Elle
indique qu'elle a pris des dispositions et engagé des frais importants pour la
commercialisation de ce produit dont la vente est par ailleurs librement
autorisée en Europe et conteste par conséquent à l'administration le droit de
revenir sur sa décision initiale du 5 mars 1996.
L'autorité intimée
relève quant à elle que cette première décision a été prise uniquement au vu
d'un prospectus publicitaire, dont il ne résultait pas que le traitement
proposé n'était pas limité à l'application de crème, mais comportait également
des produits à ingérer. Ce n'est qu'à la suite de l'inspection du 3 avril 1996
que ces éléments ont été établis, entraînant une nouvelle appréciation de
l'autorité parce que le produit litigieux entrait alors clairement dans la
catégorie des aliments de complément au sens de la LDAL.
3.                     Le principe de la bonne
foi, énoncé à l'art. 2 al. 1 CC et qui découle d'une manière générale, en droit
public, de l'art. 4 de la Constitution fédérale énonce qu'un comportement loyal
et digne de confiance doit présider dans les rapports entre l'Etat et l'administré.
Applicable aussi bien à l'un qu'à l'autre, il peut se diviser en trois
sous-principes : l'interdiction du comportement contradictoire, la protection
de la confiance et l'interdiction de l'abus de droit. Le sous-principe de
l'interdiction du comportement contradictoire signifie que l'autorité ne doit
pas, par rapport à une même personne, exprimer des opinions divergentes ou se
comporter de manière différente dans des affaires semblables. Le sous-principe
de la protection de la confiance, qui pour l'administré a le rang d'un droit
constitutionnel, postule que l'autorité demeure liée par les faux
renseignements qu'elle donne aux citoyens à certaines conditions qui sont,
outre l'existence d'un renseignement effectif :
-    que le renseignement a été donné relativement à une situation
individuelle et concrète;
-    qu'il a émané d'un organe compétent ou censé compétent;
-    que le citoyen ne pouvait pas sans autre en reconnaître la
fausseté;
-    que le renseignement a engagé son bénéficiaire à adopter un
comportement qui lui est préjudiciable;
-    que la législation applicable ne s'est pas modifiée depuis.
S'il s'avère que
toutes ces conditions sont réunies et qu'au surplus il n'existe aucun intérêt
public primant l'application du principe de la bonne foi, l'administration est
alors pleinement liée par son renseignement. (Sur tous ces points, voir JAAC
vol. 60 (1996) n. 16, et les nombreuses références de doctrine et de
jurisprudence citées).
4.                     En l'espèce, il est
très douteux que l'on puisse considérer que la décision du 5 mars 1996 - qui
avait pour objet la publicité relative au produit Y.________ - ait communiqué à
propos du produit lui-même des renseignements sur lesquels la recourante se serait
fondée pour se lancer dans l'importation et engager les frais nécessaires à cet
effet. Il est vrai que cette décision constate que ce produit est un objet
usuel, soit un produit de soins corporels au sens de l'art. 5 LDAL. Mais cette
conclusion ne reposait que sur la lecture du matériel publicitaire incriminé,
qui était le seul élément d'appréciation dont disposait à ce moment le
Laboratoire cantonal, qui n'avait pas vu le produit ni pu l'analyser. La
recourante ne pouvait pas de bonne foi interpréter cette décision, qui concernait
encore une fois la publicité du produit, comme signifiant que l'autorité
sanitaire avalisait la mise dans le commerce de celui-ci.
Mais la question peut
de toute manière rester ouverte parce que, à supposer même que soient réunies
les conditions entraînant la protection de la bonne foi d'un administré, il
reste à procéder à la pesée des intérêts en présence, soit l'intérêt à l'application
correcte du droit, d'une part, et celui que représente la protection de la
bonne foi, d'autre part, le premier l'emportant s'il est prépondérant (ATF 116
Ib 185 consid. 3c). Or, en l'espèce, même si on devait admettre que le
Laboratoire cantonal n'avait pas contesté le produit lui-même, au début mars,
sur la base des informations en sa possession, il ne pouvait pas faire autre
chose que revenir sur cette décision dès le moment où de nouveaux éléments - en
particulier l'examen du produit lui-même - démontraient que la réglementation
suisse (notamment les art. 19 et 21 ODAL) n'était pas respectée. Par définition,
les décisions administratives peuvent être modifiées, aux conditions fixées par
la jurisprudence, en particulier lorsqu'elles apparaissent contraires au droit
et que leur modification ne se heurte pas à des intérêts supérieurs dignes de
protection, du moins lorsque ces décisions n'ont point fait l'objet d'un
contrôle judiciaire, et sous réserve des droits acquis des particuliers (ATF
121 II 95; 115 Ib 155 consid. 3a et les références citées). C'est ainsi, par
exemple, que la jurisprudence admet depuis longtemps que l'autorité fiscale
doit, à certaines conditions, procéder à la révision d'une taxation même en
l'absence de dispositions légales (ATF 111 Ib 210; 105 Ib 251; 103 Ib 88),
qu'en droit des assurances sociales, l'autorité administrative doit réexaminer
ou reconsidérer les décisions qui se révèlent erronées à la suite de la
découverte de faits nouveaux ou de nouveaux moyens de preuve (ATF 119 V 477;
117 V 12 consid. 2a et les arrêts cités), ou encore que la durée d'un retrait
de permis doit être revue lorsqu'elle est contraire à la loi (ATF 115 Ib 152).
A la suite de l'examen
de l'échantillon prélevé au poste de douane de Genève La Praille le 29 mars
1996, et après avoir constaté que ce produit comportait des éléments destinés à
être ingérés par le consommateur (sachets de poudre, pilules), le Laboratoire
cantonal ne pouvait de toutes manières plus s'en tenir à sa première
appréciation selon laquelle on était en présence d'un objet usuel, puisqu'il
s'agissait en réalité d'une denrée alimentaire de complément au sens de l'art.
184 ODAL. Au surplus, l'
3********
contient des extraits de
********
,
dont les propriétés physiologiques et l'éventuelle toxicité ne sont pas
exactement connues (cf. décision attaquée, p. 4). L'autorité intimée devait
tirer les conséquences de cette découverte et prendre les mesures qui
s'imposaient, ce qu'elle a fait aussi bien le 3 avril 1996 que le 26 avril puis
le 26 mai. L'intérêt purement commercial de la recourante à pouvoir diffuser
son produit ne saurait être considéré comme prépondérant, face à un intérêt
public aussi évident qu'important (veiller à la protection de la santé des
consommateurs).
Quant à l'existence de
droits acquis de la recourante, il ne saurait en être question dans la présente
affaire. Un droit acquis ne peut résulter que d'une loi, d'un contrat de droit
administratif ou d'un acte administratif, et il se caractérise par le fait que
l'autorité a voulu exclure toute restriction ou suppression ultérieure du droit
(Grisel, Traité de droit administratif, 2ème éd., p. 590). En principe,
une autorisation de police ne crée pas un droit acquis (Moor, Droit
administratif, vol. I nº 2.5.2.3, p. 173). A supposer, encore une fois, que la
décision du Laboratoire cantonal du 5 mars 1996 ait pu être comprise par la
recourante comme un accord de l'autorité avec la commercialisation de son
produit, on ne saurait admettre en tout état de cause qu'elle est intervenue
dans des circonstances constitutives d'un droit acquis.
4.                     Le recours doit donc
être rejeté, en tant qu'il tend à l'annulation de la décision attaquée et à la
délivrance d'une autorisation (conclusions ch. II et III du mémoire de recours
du 18 juin 1996). De même, la conclusion supplémentaire prise en réplique du 22
août 1996 par la recourante et qui tend à la constatation de la violation du
principe de la bonne foi doit elle être écartée, les conclusions prises
parallèlement quant à la réparation du préjudice causé ne relevant de toute
manière pas de la compétence du Tribunal administratif (art. 1 al. 3 LJPA) et
étant donc irrecevables.
Un émolument
judiciaire sera mis à la charge de la recourante, qui n'a pas droit à des
dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête :
I.                      Le recours est
rejeté dans la mesure où il est recevable.
II.                     Un émolument
judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de la recourante.
III.                     Il n'est pas
alloué de dépens.
Lausanne, le 24 septembre 1996/gz
Le
président :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)