vd_omni · AF.1993.0020 · 1997-12-23 · fr

WINKLER Antoinette et BEGUIN Marcelle c/SAF | Morcellement pour justes motifs d'une ferme désaffectée: la surface qui peut être détachée pour assurer le dégagement du bâtiment se détermine en confrontant l'intérêt agricole (surface, qualité, désaffectation plus ou moins irréversible, effet sur ce qui reste à l'agriculture) à l'intérêt privé au morcellement, compte tenu de l'importance du bâtiment et de la configuration des lieux. Aucune base légale ne permet de confiner le dégagement de la ferme désaffectée à la limite de la zone à bâtir.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 23.12.1997 AF.1993.0020

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 23 décembre 1997
sur le recours interjeté par
Antoinette
WINKLER
, à Pully, et
Marcelle BEGUIN
, à Yverdon-les-Bains, dont le
conseil est le géomètre officiel Pierre-André Nicod, chemin Château-Sec 6, 1510
Moudon,
contre
la décision du
Département de
l'agriculture, de l'industrie et du commerce
(Service des améliorations
foncières) du 27 octobre 1993 refusant partiellement l'autorisation de
fractionner la parcelle 39 de Neyruz-sur-Moudon.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Pierre
Journot, président; M. Olivier Renaud et M. Daniel Malherbe, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Les recourantes sont
propriétaires de la parcelle 39 de la commune de Neyruz-sur-Moudon, qui
comprenait initialement une ferme implantée à l'extrémité ouest de sa partie la
plus étroite. Cette ferme se trouve au centre du village au bord de la rue
principale qui forme la limite ouest de la parcelle. Elle est entourée de part
et d'autre par des bâtiments construits le long de la même rue. Les limites de
la parcelle correspondent d'ailleurs à la façade de la ferme du côté nord et,
du côté sud, à la façade du bâtiment érigé sur la parcelle contiguë. A l'est,
la parcelle s'étend en direction des champs.
Avant les dernières
modifications dont il sera question plus loin, la parcelle 39 avait une surface
de 33'251 m². L'état descriptif mentionne en outre, en nature de bâtiment, une
habitation avec rural (681 m²) et un poulailler (6 m²).
L'ensemble faisait
partie d'un domaine agricole qui, d'après les renseignements recueillis par
l'expert mandaté par la Commission foncière I dans la procédure dont il sera
question plus loin, totalisait 11,21 ha de surface agricole utile. Le père des
recourantes, Jean Rosset, a exploité ce domaine jusqu'en 1968. Par la suite, le
domaine a été affermé par parcelles à quatre agriculteurs de Neyruz.
L'habitation, normalement entretenue, a été occupée par la mère des recourantes
jusqu'à son décès en 1993. Toujours d'après les renseignements recueillis par
la Commission foncière, le rural comprend deux parties, l'une vétuste et
inutilisable, l'autre mal équipée et en mauvais état d'entretien.
Sur place, on constate
que la ferme comprend du côté sud une partie destinée à l'habitation tandis
qu'au nord se trouve un rural beaucoup plus ancien. A en juger par leur aspect
extérieur, ni l'une ni l'autre des deux parties de la construction n'ont fait à
ce jour l'objet de travaux récents.
L'habitation est
bordée à l'ouest d'une cour le long de la rue publique. A l'opposé,
c'est-à-dire à l'est, du côté des champs, se trouve une terrasse située en
contrebas de l'habitation. Cette terrasse borde l'habitation sur une longueur
d'environ 25 mètres pour une largeur de quelque 10 mètres. Elle est en partie
engazonnée et en partie cultivée comme jardin potager. Au pied du mur qui
soutient cette terrasse se trouve un jardin potager mais il fait partie de la
parcelle contiguë au sud. La terrasse n'est ainsi accessible que par l'escalier
qui la relie à l'intérieur de l'habitation ou par le terrain qui jouxte le
rural.
La partie nord de la
ferme est occupée par le rural, implanté presque en limite de propriété du côté
de la rue publique. Cette partie-là de la construction est très ancienne
(probablement du milieu du 18e siècle d'après la date apposée sur le linteau de
la porte de la grange). Du côté de la rue, ce rural comprend une petite partie
anciennement habitable mais abandonnée depuis longtemps, la recourante entendue
à l'audience ayant précisé qu'elle-même (l'acte notarié figurant au dossier
révèle qu'elle est née en 1936) n'avait jamais habité avec ses parents que dans
l'habitation adjacente. A l'opposé, soit à l'est, le terrain situé devant le
rural s'étend en pente du côté des champs. On observe la présence de la dalle
anciennement destinée au tas de fumier, ainsi que celle d'un noyer à quelques
mètres du rural. A la hauteur de cet arbre se trouve une clôture en bois qui
délimite un enclos qui s'étend en direction des champs sur une longueur
d'environ 80 mètres. Le relief de cet enclos est accidenté, notamment en raison
de la présence d'un monticule en contrebas et du débouché d'un ancien chemin
herbé. La recourante entendue à l'audience a expliqué que cet enclos est ancien
(l'aspect de la barrière en bois en témoigne) et qu'il s'agit de l'enclos où
son père mettait ses chevaux. L'examen des plans figurant au dossier montre,
comme le mandataire des recourantes l'a souligné en audience, que la limite de
l'enclos correspond aux limites sud et nord de la parcelle telle qu'elle
existait avant la réunion parcellaire dont il sera question plus loin. Il y a
aussi quelques vieux arbres fruitiers dans la partie inférieure de l'enclos. A
l'intérieur, l'herbe a été pâturée, l'époux de la recourante expliquant à cet
égard que l'acquéreur de la ferme (qui dispose de fait de tout l'enclos), en
attendant d'y mettre les poneys auxquels il souhaite destiner cette surface, a
proposé à l'agriculteur voisin d'y faire pâturer l'herbe par ses génisses, ce
qui lui épargne le soin d'entretenir cette surface.
La même configuration
se retrouve sur les parcelles voisines. En contrebas des maisons ou des fermes
qui forment ce front-là du village, le terrain est planté d'arbres fruitiers en
maints endroits et l'on y observe deux autres enclos de bois d'une étendue
analogue. Nombres des arbres fruitiers paraissent très âgés, comme sur la
parcelle des recourantes, mais le verger est en cours de reconstitution sur la
parcelle contiguë au nord, où de jeunes plants ont été mis en place. Tout le
terrain situé en contrebas du village est également assez accidenté jusqu'au
fond de la dépression que domine le village, dont le fond se trouve environ 200
mètres en contrebas. Ces surfaces sont pâturées et il n'y aucune terre ouverte
a proximité, sauf de l'autre côté du vallon (la parcelle 39 dans sa nouvelle
contenance s'étend jusque là).
B.                    Une première mention
"améliorations foncières" a été inscrite sur le feuillet de la
parcelle le 9 juillet 1957. Elle a été radiée le 29 mars 1978.
D'après les documents d'archives
produits en cours d'instruction, (notamment un plan de l'ancien état, ainsi
qu'un plan du nouvel état datée de mai 1962), cette mention provient de ce que
la parcelle a été incluse dans le périmètre du Syndicat de réunion parcellaire
de Neyruz. Les limites de la parcelle n'a pas subi de modification pour ce qui
concerne la partie portant la ferme. On peut d'ailleurs supposer que compte
tenu de l'exiguïté des surfaces construites le long de la rue principale,
aucune modification n'était envisageable à cet endroit. En revanche, la partie
agricole de la parcelle qui se trouve à l'est a été étendue par inclusion de
plusieurs autres parcelles de l'ancien état.
C.                    Le Syndicat
d'améliorations foncières de Neyruz sur Moudon a été constitué le 7 décembre 1979.
a)                     Il pour but la
construction et l'équipement de chemins, la réalisation de travaux
d'assainissement, l'aménagement des parcelles et l'adaptation des limites suite
à l'exécution des travaux. Le service intimé a précisé en procédure qu'il
s'agit d'un syndicat de travaux après remaniement parcellaire
("TARP") dans lequel il n'y a pas de transfert de propriété au sens
de l'art. 68 LAF.
b)                     Ce nouveau syndicat a
organisé des enquêtes sur les objets suivants:
novembre-décembre 1980    périmètre
mai 1986                                principes relatifs à
l'acquisition des terrains d'emprise, à l'adaptation des limites et des
servitudes et projet d'exécution des travaux collectifs
octobre 1987                          modification du projet
d'exécution des travaux collectifs
février-mars 1997                   adaptation des limites et des
servitudes suite à l'exécution des travaux, tableau correctif des surfaces et
valeurs pour les parcelles touchées, soultes complémentaires, répartition des
frais, plan des ouvrages exécutés.
c)                     Le tableau de la
répartition des frais concernant la chapitre de l'hoirie Rosset montre que
conformément à la pratique largement répandue en matière de répartition des
frais, des points ont été attribués à chaque parcelle ou secteur de parcelle en
rapport avec les divers critères retenus pour mesurer les avantages procurés
par les opérations du syndicat; ces points ont ensuite été multipliés par la
surface correspondante pour déterminer le montant en francs à payer. A cet
effet, la parcelle 39 a été divisée en deux secteurs désignés "A"
(51,53 ares) et "P" (258,36). La signification de ces lettres n'a pas
pu être élucidée avec certitude en audience. On peut seulement supposer que
l'une désigne la partie agricole constituée de terre ouverte (de l'autre côté
du vallon) et l'autre la partie en pâturage (du côté du village).
Au titre des travaux
collectifs, ces deux secteurs de la parcelle ont fait l'objet d'un pointage
pour le critère "collecteurs" mais pas pour les critères
"équipement" ni "trajet". En outre, un certain montant leur
a été attribué au titre des travaux géométriques et des travaux privés et une
"plus-value spéciale" apparaît pour l'un des secteurs.
d)                     La mention
"améliorations foncières" afférente à ce nouveau syndicat (no 95814)
a été inscrite le 20 mars 1981 en vertu d'une réquisition de son comité de
direction. Cette réquisition indique pour toute précision que la mention a les
effets prévus par les art. 84 et 85 de la loi fédérale sur l'agriculture et par
l'art. 117 ch. 1, 2, 3 et 4 de la loi sur les améliorations foncières. Cette
mention-là n'a pas été radiée.
L'extrait que le juge
instructeur a demandé au registre foncier peu avant l'audience est accompagné
d'un document émanant du service des améliorations foncières, daté du 8
septembre 1997 et désigné comme annexe à la mention AF no 95814 du 25 mars
1981, avec le sous-titre "
Montant des subsides pouvant être réclamés
par le Service des améliorations foncières dans les cas prévus à l'art. 114 de
la loi sur les améliorations foncières
". Il s'agit d'un tableau
indiquant en regard du numéro de chaque parcelle le montant des subsides en
franc par are (il n'y a pas d'indication de surface). Pour ce qui concerne la
parcelle 39, ce tableau (qui est postérieur à la vente dont il sera question
plus loin) contient les chiffres suivants:
No de
parcelle
Subside
en fr./are
VD + CH
Subside
en fr./are
CNE
39
A          164.50
A            16.40
39
P            20.70
P              6.80
La date du versement
des subventions ne ressort pas de ce document.
D.                    Du point de vue de
l'aménagement du territoire, la ferme, soit le rural et l'habitation, de même
que la surface alentour, y compris la terrasse et la partie supérieure de
l'enclos déjà décrit, se trouvent en zone village selon le plan de zone
approuvé par le Conseil d'Etat le 20 mars 1992. Le reste de la parcelle, y
compris la partie inférieure de l'enclos, se trouve en zone agricole.
E.                    L'état descriptif du
registre foncier mentionnait initialement une surface de 820 m² en nature de
"place-jardin". Il s'agit, d'après ce que l'instruction a permis
d'établir, de la surface entourant l'habitation, soit essentiellement de la
cour située du côté de la rue et de la terrasse située à l'opposé le long de
l'habitation, du côté des champs. Le reste situé du côté des champs, y compris
l'enclos à chevaux, était cadastré comme "pré-champ" jusqu'au ras de
la façade est du rural.
Les recourantes ont
présenté au registre foncier une réquisition de changement de nature, établie
sur une formule préimprimée contenant une confirmation émanant de la
municipalité, signée par celle-ci et datée du 29 juillet 1993. Le changement de
nature, inscrit au registre foncier le 13 août 1993, consistait à faire
cadastrer comme place-jardin nouvelle une surface de 2350 m², qui correspond au
terrain situé devant la façade est du rural, en suivant du côté des champs la
limite de l'enclos à chevaux. La surface totale désignée comme place-jardin a
ainsi passé de 820 m² à 3'170 m², par diminution correspondante de la surface
désignée comme pré-champ.
Si l'on confronte le
plan accompagnant cette réquisition à celui de l'ancien état, on constate que
la limite nord de la partie nouvellement cadastrée en place-jardin correspond à
la fois à la barrière de l'enclos et à la limite de la parcelle telle qu'elle
existait avant le nouvel état de propriété de 1962. La surface dont la parcelle
a été augmentée à cette occasion n'est en revanche pas concernée par la
modification de nature inscrite au registre foncier.
F.                     Le 17 août 1993, les
recourantes ont adressé au Service des améliorations foncières, sur la formule
ad hoc, une demande d'autorisation de morcellement du sol qui indiquait les
motifs suivants:
"Les propriétaires cherchent à vendre sans
qu'un acquéreur ne soit aujourd'hui connu. La ferme (parcelle A) sera vendue
avec un parc en nature de place-jardin. La parcelle B, clairement délimitée sur
le terrain, restera exploitée par le locataire actuel."
Cette demande se réfère à un plan du 22
juillet 1993 qui indiquait ce qui suit:
habitation, rural no 33                             681
m²
poulailler no 34                                           6 m²
place-jardin                                            820 m²
pré-champ act. place-jardin                    2350 m²
pré-champ                                          29394 m²
33251 m²
On comprend au vu du
reste du dossier que la parcelle à détacher ainsi atteignait 3857 m² tandis que
le solde correspondait à la surface de pré-champ de 29'394 m². En bref, la
parcelle à détacher devait comprendre la ferme, sa cour, la terrasse, le
terrain devant le rural ainsi que la totalité de l'enclos, y compris la partie
inférieure de celui-ci qui est située en zone agricole.
Par lettre du 27 août
1993, le Service des améliorations foncières a écrit ce qui suit au mandataire
des recourantes:
"A l'examen du dossier, nous constatons
que nous ne pouvons pas accepter le fractionnement projeté qui empiète sur la
zone agricole. En revanche, nous admettrions le détachement de la partie en
zone village.
Un changement de nature, faisant passer la
surface des "places-jardins" de 820 m² à 3'170 m², a bien été opéré
en vue du morcellement. Toutefois, la récente jurisprudence du Tribunal
administratif et les discussions en cours en vue de l'établissement d'un
catalogue des justes motifs nous incitent à une modification de notre pratique.
Celle-ci consistait à admettre purement et simplement l'application de la
dérogation à la règle de l'interdiction (art. 110 LAF) sur la base de
l'inscription des "places-jardins" sur le feuillet du RF. Nous envisageons
maintenant d'apprécier cette situation de fait.
Si vos clients entendent procéder à un recours
au Tribunal administratif, nous vous prions de nous informer; nous vous
enverrons alors une décision dûment signée par M. le Chef du Département
AIC."
G.                    L'autorité intimée a
effectivement statué dans ce sens en rendant deux décisions différentes du 27
octobre 1993. La première se réfère à un plan du 11 octobre 1993 et autorise le
fractionnement de la ferme et du terrain alentour situé en zone village, pour 2175
m² en tout; elle précise qu'aucun remboursement de subsides n'est réclamé et
que la mention "améliorations foncières" restera inscrite, les
travaux du syndicat n'étant pas terminé. La seconde concerne le solde de 1'682
m², soit la partie inférieure de l'enclos qui se trouve en zone agricole; elle
précise sans autre motivation que l'autorisation a été "refusée en
application de l'art. 109 LAF".
H.                    Dans l'intervalle, le 13
octobre 1993, les recourantes avaient adressé à la Commission foncière I une
requête préalable concernant la vente d'une partie de la parcelle 39, à savoir
2'175 m² en zone village ("autorisation AF assurée", précisait la
demande) et 1'682 m² en zone agricole ("si aut. AF", précisait encore
la demande). Cette requête indiquait que la parcelle serait vendue aux époux
Sartorelli, tous deux médecins, devant pratiquer au CHUV ou en Suisse romande,
et désireux de s'installer en milieu rural, notamment en vue d'acquérir des
poneys pour leurs enfants.
L'expert mandaté par
la Commission foncière I a déposé un rapport du 26 octobre 1993 dont
l'essentiel des constatations ont déjà été rapportées au début du présent
arrêt. Cet expert concluait comme suit:
Démantèlement et conclusions
Avec 11,21 ha de surface agricole utile (SAU),
loués par parcelles depuis 25 ans et ne disposant pas de bâtiments
d'exploitation suffisants, ce domaine à la limite de la viabilité a perdu tout
son dynamisme propre.
Compte tenu de ce qui précède et à notre avis,
le début de démantèlement qu'entraînerait la vente des bâtiments avec les
dégagements nécessaires et quelque 2'350 m² de pré-champ devrait être autorisé.
Par décision du 29
octobre 1993, la commission foncière a décidé de ne pas faire opposition à la
vente. Le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce, Service
de l'agriculture, a déclaré le 5 novembre 1993 ne pas faire usage de son droit
de recours.
I.                      Contre la décision
négative du Département AIC (celle du 27 octobre 1993 décrite sous lettre G
ci-dessus), les recourantes ont formulé un recours par déclaration du 4, validé
par un mémoire du 22 novembre 1993.
J.                     Par acte du 28 décembre
inscrit au registre foncier le 30 décembre 1993, les recourantes ont vendu aux
époux Sartorelli la surface de 2'175 m² contenant la ferme et le terrain
alentour situé en zone village. La parcelle 39 a ainsi une contenance réduite à
31'076 m². Dans le même acte, elles ont constitué en faveur des acheteurs un
droit d'emption portant sur la surface de 1'672 m² figurée sur le plan du 12
octobre 1993 déjà cité. Il s'agit là de la partie du parc à chevaux située en
zone agricole, litigieuse en l'espèce. L'acte ajoute que si le présent recours
devait être rejeté, les recourantes s'engagent à conclure un bail de longue
durée (trente ans) portant sur la même surface. Il résulte aussi de cet acte
qu'une partie du rural et le parc faisaient l'objet d'un bail à ferme entre
l'hoirie Rosset et Armand Rosset et que ce bail serait impérativement dénoncé
pour son échéance du 31 décembre 1996.
K.                    Dans la procédure devant
le Tribunal administratif, les recourantes se sont acquittées d'une avance de
frais de 1'000 fr.
Le Service des
améliorations foncières s'est déterminé le 24 décembre 1993 en concluant au
rejet du recours et en produisant cinq pièces.
Les parties se sont
enquises de l'aboutissement de la procédure.
Le Service des
améliorations foncières a été invité à produire le solde de son dossier,
incomplet, ainsi que divers renseignements sur le Syndicat d'améliorations
foncières concerné. Des pièces ont été requises du registre foncier.
Le Tribunal
administratif a tenu audience le 3 décembre 1997 en présence d'une des
recourantes et de son époux (celui-ci n'est pas agriculteur), accompagnés du
géomètre mandataire des recourantes. Il a procédé à une inspection locale,
après avoir informé les parties que le juge instructeur s'était déjà rendu seul
sur place.
Considérant en droit:
1.                     Le chapitre VI de la
loi sur les améliorations foncières du 29 novembre 1961 contient les
dispositions suivantes:
I.          Interdiction de
morcellement
a)       Principe général
Art. 109. Sous réserve des dispositions qui
suivent, le fractionnement de biens-fonds est interdit d'une manière générale,
sur l'ensemble du territoire cantonal, sans limite dans le temps et quelle que
soit la surface des parcelles à créer.
b)       Dérogation
1.    En faveur d'immeubles non agricoles
Art. 110. Cette interdiction ne frappe ni les
terrains compris dans une zone réservée à la construction ou à l'industrie
selon un plan d'affectation prévu par la LATC, ou soustraite à l'application de
la législation immobilière agricole, ni les terrains en nature de place ou de
jardin. L'interdiction est toutefois maintenue pour les parcelles grevées d'une
mention "améliorations foncières".
2.    En faveur de biens-fonds agricoles qui
n'ont pas bénéficié de subventions à titre d'améliorations foncières
Art. 111. ‑‑ Les biens-fonds
agricoles, viticoles et forestiers qui n'ont pas bénéficié de subventions à
titre d'améliorations foncières peuvent être librement fractionnés, à condition
que la contenance des nouvelles parcelles soit de 9 ares au moins pour les
vignes et de 45 ares au moins pour les autres fonds.
II.       Autorisation de morcellement
Art. 112. Le Département de l'agriculture, de
l'industrie et du commerce est compétent pour autoriser des dérogations aux
règles interdisant le morcellement du sol.
L'autorisation de morcellement ne peut être
donnée que pour de justes motifs. Elle peut être subordonnée à l'adoption d'un
plan d'affectation prévu par la LATC.
Les dispositions de la LATC sont réservées.
III.      Changement de destination
Art. 113. Sans l'autorisation du Département de
l'agriculture, de l'industrie et du commerce, les biens-fonds ou les bâtiments
améliorés à l'aide de contributions allouées à titre d'améliorations foncières
ne peuvent, dans les vingt ans qui suivent le versement des subventions, être
soustraits à la destination pour laquelle les subventions ont été octroyées.
Cette autorisation ne peut être donnée que pour
de justes motifs. Elle peut être subordonnée à l'adoption d'un plan d'affectation
prévu par la LATC.
Les dispositions de la LATC sont réservées.
IV.          Restitution des subventions
Art. 114.  Le Département de l'agriculture, de
l'industrie et du commerce exige le remboursement total ou partiel des
subventions cantonales et fédérales accordées à titre d'améliorations
foncières, et les communes les subventions qu'elles ont versées, pendant vingt
ans à partir du versement des dernières subventions:
a)    lorsqu'un
bien-fonds est morcelé;
b)    lorsqu'un
bien-fonds ou un bâtiment est soustrait à la destination pour laquelle les
subventions ont été octroyées;
c)    lorsqu'un bâtiment
est revendu avec bénéfice.
En droit fédéral, la
loi fédérale sur l'agriculture contient des dispositions parallèles à son titre
5ème consacré aux améliorations foncières. Cette loi prévoit notamment ce qui
suit:
"Art. 84: garantie et révision
I. Principe
Les travaux d'améliorations foncières exécutés
et les bâtiments construits à l'aide de contribution fédérale sont soumis au
régime de l'interdiction de désaffectation, à la surveillance de la
Confédération et des cantons, ainsi qu'à l'obligation d'entretien et
d'exploitation.
L'interdiction de désaffectation, l'obligation
d'entretien et d'exploitation, ainsi que l'obligation de rembourser font
l'objet d'une mention au registre foncier. L'autorité cantonale compétente
annonce d'office les cas appliquant la mention.
La Confédération détermine les cas dans
lesquels il peut être dérogé à l'obligation de faire mention.
Art. 85
II. Interdiction de désaffectation
1. En général
Sans le consentement de l'autorité cantonale
compétente, les immeubles améliorés à l'aide de contributions publiques et les
ouvrages de colonisation ainsi créés ne peuvent, dans les vingt ans qui suivent
le versement des subsides, être soustraits à l'affectation qui en a motivé
l'allocation.
Le propriétaire qui contrevient à cette
disposition doit rembourser les contributions reçues de la Confédération et
réparer tout le dommage causé en détournant l'immeuble ou l'ouvrage de son
affectation.
L'autorité ne peut donner son consentement que
pour de justes motifs.
Si elle le fait, elle peut dispenser
l'intéressé du remboursement total ou partiel des contributions.
Art. .86
2. Nouveau morcellement et reboisement
Pour morceler à nouveau des terres comprises
dans une réunion parcellaire ou reboiser des terrains défrichés, une
autorisation de l'autorité cantonale compétente est nécessaire.
(al. 2 ...)
L'autorisation ne peut être accordée que pour
de justes motifs; elle donne droit au remboursement des contributions versées."
L'art. 89 al. 1 et 2
LAgr prévoit en outre ce qui suit:
"Les cantons doivent veiller à ce que les
terres améliorées avec l'aide de la Confédération soient convenablement
exploitées et que les ouvrages soient entretenus convenablement.
Les cantons répondent envers la Confédération
de l'observation de cette prescription. En cas de négligence grave dans
l'exploitation ou l'entretien, ils peuvent être tenus de rembourser les
contributions versées. Ils ont un droit de recours contre les communes, syndicats
d'améliorations foncières ou propriétaires fonciers responsables de
l'entretien."
En matière de division
de biens-fonds, la loi fédérale sur l'agriculture instaure un régime
d'autorisation exceptionnelle caractérisé par le fait que la loi ne définit pas
ce qu'il faut entendre par de justes motifs au sens de l'art. 86 al. 3 LAgr
(Josette Moullet-Auberson, La division des biens-fonds, Fribourg 1993, p. 22).
Quant au droit vaudois, il instaure d'après son texte un régime d'interdiction
totale de fractionnement (art. 109 LAF) assorti de "dérogations"
décrites sous forme de règles générales et abstraites (art. 110 et 111 LAF) et
d'une possibilité de "dérogation" sous forme d'autorisation de
morcellement (art. 112 LAF).
D'autres droits
cantonaux mentionnent expressément, comme motif permettant d'autoriser le
morcellement, l'appartenance du bien-fonds à une zone de construction
(Moullet-Auberson, p. 24, citant le cas du droit bernois). Le droit vaudois,
pour sa part, soustrait d'emblée au régime de l'autorisation les terrains
situés en zone constructible légalisée, les zones soustraites à l'application
de la législation immobilière agricole, ainsi que les terrains en nature de
place ou de jardin (art. 110 LAF). Sans s'arrêter à cette divergence de
méthode, le Conseil d'Etat, à l'époque où il était compétent, considérait que
les art. 109 ss LAF se bornent pratiquement à reprendre les art. 85 et 86 LAgr
(décisions R5 492/1990 du 30 novembre 1990; R5 494/90 du 16 novembre 1990; R5
410/1987 du 4 mars 1988). Il y a lieu en effet de tendre à une interprétation
uniforme des deux réglementations. Le tribunal administratif a déjà eu
l'occasion de le faire pour éviter un traitement différencié des subventions
cantonales et fédérales lorsque, ayant constaté que selon l'art. 86 LAgr, c'est
le nouveau morcellement de terres comprises dans une réunion parcellaire qui
est soumis à une autorisation et ouvre le voie à la restitution des
subventions, il a jugé que tout morcellement ne constitue pas un cas
d'application de l'art. 114 LAF lorsqu'il n'est pas nouveau, à savoir lorsqu'il
ne divise pas ce qu'un remaniement a rassemblé (arrêt AC 91/031 du 16 décembre
1992, connu des parties). La jurisprudence fédérale semble d'ailleurs ne
considérer le droit cantonal que comme des dispositions d'exécution du droit
fédéral (ATF 116 Ib 449, consid. 1, concernant le droit genevois). Quoi qu'il
en soit, il n'est pas contesté en l'espèce, comme le montrent les documents
relatifs à la répartition des frais, que des subventions ont été versées - même
si les documents figurant au dossier ne permettent pas d'en cerner exactement
l'objet ni les surfaces concernées - et que (à en croire les abréviations
figurant sur le tableau de répartition des frais) une partie au moins l'a été
par l'autorité fédérale, le reste émanant du canton et de la commune. Les
dispositions citées ci-dessus de la loi fédérale sur l'agriculture sont donc
applicables concurremment à celle du droit cantonal des améliorations
foncières.
3.                     On observera au passage
que la ferme en cause ne sert plus de centre d'exploitation à une entreprise
agricole depuis 1968, si bien qu'on peut se demander si l'on ne se trouve pas
en présence d'une désaffectation remontant à cette date. La question peut
rester ouverte, le recours pouvant trouver son issue au terme des considérants
qui suivent.
4.                     Les recourantes, dont
la famille n'a plus d'activité agricole depuis 1968, ont demandé l'autorisation
de détacher de leur parcelle d'environ 3 hectares une parcelle de 3857 m²
entourant la ferme familiale située au centre du village afin de la vendre à un
couple d'acquéreurs non agriculteurs qui l'habitent désormais. Au bénéfice
d'une décision de la Commission foncière entrée en force et portant sur le
total de 3857 m², elles ont, le 28 décembre 1993, fait inscrire le transfert de
propriété sur une surface de 2175 m² et constitué en faveur des acquéreurs un
droit d'emption sur le solde de 1682 m². En effet, le service des améliorations
foncières, comme il en avait annoncé l'intention au mandataire qui l'avait saisi
du projet global de fractionnement, a, en rendant à cet effet deux décisions du
27 octobre 1993, accordé l'autorisation de fractionnement pour la surface de
2175 m² située en zone village portant le ferme et ses alentours, y compris la
partie supérieure du parc clôturé, mais il l'a refusée pour le solde de 1682 m²
situé en zone agricole, correspondant à la partie inférieure de ce parc.
Les recourantes font
valoir que le parc clôturé est nettement délimité sur le terrain et n'a de
toute manière bénéficié d'aucune amélioration foncière.
De son côté, la
décision attaquée n'est pas motivée. En procédure, l'autorité intimée ne remet
pas en cause l'appréciation des intérêts agricoles à laquelle a procédé
l'autorité compétente pour appliquer la législation foncière agricole. Cette
législation n'est d'ailleurs pas en cause ici, qu'il s'agisse de celle de
l'époque ou de la LDFR entrée en vigueur le 1er janvier 1994, et le tribunal
n'a pas à en examiner ici l'application. L'autorité intimée ne soutient pas non
plus que le droit des améliorations foncière justifierait une appréciation
différente de celle de l'autorité compétente en matière foncière. C'est
d'ailleurs le département intimé lui-même qui a, quelques jours après la
décision attaquée, renoncé - par son service de l'agriculture - à exercer son
droit de recours contre la décision de la comission foncière. En revanche, le
Service des améliorations foncières expose dans sa lettre du 27 août 1993 et
ses déterminations du 24 décembre 1993 qu'il a admis le fractionnement de la
partie entourant la ferme et située en zone village, mais refusé d'autoriser le
fractionnement de la surface attenante parce qu'elle est située en zone
agricole, modifiant ainsi son application de l'art. 110 LAF et contestant que
la surface litigieuse puisse être considérée comme place-jardin. C'est
d'ailleurs en rapport avec le moyen tiré de la zone agricole que le service
intimé a demandé l'intervention du service de l'aménagement du territoire dans
son écriture du 9 octobre 1997.
a)                     On observe
préalablement que le service intimé a rendu une décision d'autorisation de
fractionnement pour la partie non litigieuse alors qu'à la rigueur du texte de
l'art. 110 LAF, cette surface serait censée échapper à l'interdiction de
morcellement (et n'aurait pas à faire l'objet d'une autorisation de
fractionnement) puisqu'elle est située en zone constructible. Toutefois, il
faut bien voir que si l'art. 110 LAF lève l'interdiction générale de
morcellement pour les diverses catégories de terrain qu'il énumère, la dernière
phrase de cette disposition rétablit l'interdiction pour les parcelles qui sont
grevées d'une mention "améliorations foncières". Tel est le cas de la
parcelle litigieuse en l'espèce. Il importe donc peu que la parcelle soit en partie
en zone constructible et il n'y a pas lieu non plus de rechercher si elle doit
être considérée comme en nature de place ou de jardin ni de statuer sur la
définition et la portée qu'il faut donner à cette notion telle qu'elle est
utilisée par l'art. 110 LAF. A elle seule, la mention AF inscrite au registre
foncier entraîne que le fractionnement litigieux est soumis à autorisation en
vertu du droit cantonal. Il en va d'ailleurs de même selon le droit fédéral car
la parcelle a effectivement été comprise, au sens de l'art. 86 al. 1 LAgr, dans
une réunion parcellaire, à savoir celle qui a été achevée en 1962. Les
recourantes ne contestent d'ailleurs pas l'exigence d'une autorisation.
b)                     L'autorisation de
fractionner ne peut être donnée que pour de justes motifs (art. 86 al. 3 LAgr
et art. 112 al. 2 LAF). Selon la jurisprudence du Conseil d'Etat,
l'interdiction de morcellement s'applique principalement en matière
successorale d'une part et d'autre part en cas de partage entre copropriétaires
d'un fonds. Dans le domaine successoral, elle limite le droit des héritiers de
demander la partage en nature de la succession et la capacité du requérant de
disposer de sa propriété. Elle a pour but de protéger et de favoriser le
maintien d'entreprises agricoles viables et d'éviter le parcellement des
domaines agricoles, tâches qui relèvent incontestablement de l'intérêt public
(décision R5 492/1990 du 30 novembre 1990; R5 494/90 du 16 novembre 1990).
Ainsi, la volonté de procéder à un partage successoral ne constitue pas un
exemple de juste motif mais il faut en revanche considérer comme tel le désir
du propriétaire d'élever des constructions sur un fonds situé en zone à bâtir
(Moullet-Auberson, p. 24). Pour déterminer si les motifs invoqués peuvent être
qualifiés de "justes", il faut estimer s'ils sont suffisamment
importants pour que l'intérêt du propriétaire à diviser l'immeuble l'emporte
sur l'intérêt public à voir maintenu l'état des lieux tel qu'il a été fixé lors
de la réunion parcellaire: en règle générale, plus les incidences sur cet état
seront limitées, plus les autorités doivent être généreuses dans l'octroi des
autorisations sollicitées (Moullet-Auberson, p. 23). Le Conseil d'Etat retenait
que ce que le législateur avait voulu protéger, c'est l'équilibre et l'unité
économique de l'exploitation agricole, avec cette conséquence par exemple que
cette unité n'est pas menacée en cas de vente d'une surface forestière (R5
492/1990 du 30 novembre 1990).
La jurisprudence
invoquée par le service intimé (notamment dans sa lettre du 9 octobre 1997) est
constituée de deux arrêts rendus en juillet 1993. Le service intimé ne précise
toutefois pas la portée qu'il prête à ces arrêts. Le tribunal y a considéré que
l'autorisation de fractionner ne pouvait être délivrée pour de justes motifs que
si le morcellement répondait à un besoin objectivement fondé et améliorait les
conditions d'exploitation du domaine, et qu'il pouvait aussi être admis s'il
était justifié par un intérêt public important, tels que ceux de la protection
de la nature et du paysage (AC 91/033 du 15/07/93 et AC 91/035 du 19/07/93).
Dans le premier cas, où les acheteurs invoquaient la nécessité de résoudre des
difficultés financières d'un des vendeurs et souhaitaient assurer un certain
dégagement devant leur terrasse et y préserver leur vue, le tribunal a jugé
qu'on ne pouvait assimiler leurs objectifs à de justes motifs au sens des art.
86 al. 3 LAgr et 112 LAF et il a considéré que le but recherché par les
acquéreurs pourrait d'ailleurs être obtenu par un autre moyen que le morcellement,
notamment par l'inscription d'une servitude de vue (AC 91/033 du 15 juillet
1993 connu des deux parties). Dans le second cas, le tribunal a exposé que
selon sa jurisprudence (il s'agissait en fait de l'arrêt AC 91/033 rendu
quelques jours auparavant), le morcellement devait répondre à un besoin
objectivement fondé ou améliorer les conditions d'exploitation du domaine, ou
encore être justifié par un intérêt public important; dans ce second cas où, en
l'absence d'améliorations foncières subventionnées, était seule en cause
l'application de la règle cantonale de l'art. 111 LAF (surface minimale de 4500
m²), le tribunal a confirmé le refus d'autoriser un fractionnement destiné à
transférer au propriétaire d'une parcelle construite comportant un verger le
solde du verger situé sur la parcelle voisine. Il a considéré que la protection
des vergers était déjà assurée par la législation sur la protection de la
nature et que l'intérêt à la conservation du verger ne justifiait pas la
réunion de l'ensemble du verger sous un seul nouveau bien-fonds, la
constitution d'une servitude de maintien des arbres permettant d'atteindre le
même résultat (AC 91/035, où l'on peut au surplus se demander si, vu la
contenance des deux parcelles - plus de 2 hectares pour la parcelle à
fractionner et 4500 m² pour la parcelle à agrandir - la surface minimale de
4500 m² de l'art. 111 LAF n'était pas de toute manière respectée).
On retiendra de ces
arrêts que l'intérêt financier du vendeur ou des motifs de convenance
personnelle ne suffisent en principe pas à établir de justes motifs d'autoriser
le fractionnement (voir dans le même sens, au sujet de l'intérêt financier, la
décision du Conseil d'Etat déjà citée R5 465/89 du 31 janvier 1990). On ne
saurait en revanche considérer que l'existence de justes motifs serait
subordonnée à la condition cumulative que le fractionnement réponde à un besoin
objectivement fondé et qu'il améliore les conditions d'exploitation du domaine
(ni ces conditions ni leur caractère cumulatif ne ressortent de la loi) et l'on
ne peut pas admettre non plus que le seul autre cas où de justes motifs
pourraient être admis serait celui où le fractionnement serait justifié par un
intérêt public important, tels que celui de la protection de la nature et du
paysage. La reconnaissance de justes motifs présuppose au contraire qu'au terme
d'une confrontation et d'une pesée des intérêts en présence, l'importance de
l'un l'emporte sur celle de l'autre, ce qui implique que l'intérêt agricole
peut être supplanté par un autre intérêt.
On peut s'inspirer à
cet égard de la jurisprudence en matière de désaffectation d'immeubles
agricoles améliorés à l'aide de contribution publiques. En effet, le Tribunal
fédéral s'en remet à la règle qu'on retrouve aujourd'hui dans l'ordonnance du
14 juin 1971 sur les améliorations foncières - OAF - à l'art. 53 al. 2 lit. b
OAF, selon laquelle le nouveau morcellement de terres agricoles constitue une
désaffectation au sens de l'art 86 LAgr (ATF 101 Ib 198 consid. 3a). Dans
l'arrêt ATF 111 Ib 116, le tribunal fédéral a confirmé le refus d'autoriser
l'affectation d'immeubles améliorés à l'aide de contributions publiques à un
terrain de golf, envisagé comme utile à l'activité touristique dans la région
concernée. Il a considéré (ATF précité, p. 122-124) que l'art. 85 LAgr visait à
assurer l'effet durable des subventions en maintenant aussi longtemps que
possible l'utilisation agricole des terres améliorées à l'aide de fonds
publics. Il a tenu compte, s'agissant de l'intérêt de l'agriculture et de l'approvisionnement
du pays, du fait que le litige portait sur une surface considérable (35
hectares), qu'il s'agissait d'excellentes terres agricoles et que si la
désaffectation projetée paraissait plus mesurée qu'en cas de construction, la
réaffectation du terrain à l'agriculture serait néanmoins fortement compromise
par les transformations du terrain nécessaires au golf. Relevant que
l'importance d'un golf pour l'économie touristique de la région était
difficilement mesurable d'avance, il a considéré comme prédominant l'intérêt à
la conservation d'une importante surface d'excellentes terres cultivables. On
retiendra de cet arrêt qu'en matière d'autorisation de fractionnement, il faut
mesurer l'intérêt public au maintien de l'agriculture en prenant en compte l'importance
de la surface concernée, la qualité du terrain pour l'agriculture et le
caractère plus ou moins irréversible de la désaffectation qu'entraîne
l'opération, et l'opposer à l'intérêt des parties à procéder au fractionnement.
4.                     En l'espèce, il n'est
pas contesté qu'il existe sur le principe de justes motifs d'autoriser la
séparation de la ferme du reste de la parcelle afin de permettre la vente de ce
bâtiment qui n'est plus utilisé (ni d'ailleurs guère utilisable vu l'âge et
l'état du rural) pour l'agriculture. L'augmentation de la taille des
exploitations et la diminution de leur nombre, qui influence déjà la
jurisprudence sur l'intérêt public au maintien des domaines agricoles (ATF 113
II 296 in fine), a pour conséquence que des fermes deviennent vacantes et
peuvent être séparées des terres agricoles qui en dépendaient précédemment, ce
qui constitue de manière non contestée un juste motif de fractionnement.
Le litige porte
seulement sur l'importance de la surface autour de la ferme qui peut être séparée
de la parcelle subsistante. Pour les recourantes, la surface à détacher doit
coïncider avec l'enclos à chevaux sur lequel s'ouvre le rural, tandis que la
décision attaquée impose de la limiter à la partie supérieure de l'enclos
située en zone de village, à l'exception de la partie inférieure située en zone
agricole.
a)                     C'est à tort que le
service intimé tient pour déterminante à cet égard la limite de zone selon le
plan d'affectation. La réserve des dispositions de la LATC formulée par l'art.
112 al. 3 LAF, cité ci-dessus et évoqué en audience, n'a pas la portée que lui
attribue le service intimé. Cette disposition introduite en 1987 est censée,
d'après l'exposé des motifs y relatif, permettre le refus de l'autorisation de
fractionnement si le projet enfreint les règles propres de la LATC, après
consultation du Département des travaux publics (BGC printemps 1987 p. 652).
Toutefois, si l'on considère que l'art. 83 LATC place dans la compétence de la
municipalité les décisions relatives à la compatibilité d'un fractionnement
avec le règlement communal, il est sérieusement douteux que le service des
améliorations foncières puisse, en cas de décision positive de la municipalité
et même après consultation du service de l'aménagement du territoire, refuser le
fractionnement pour des motifs dont l'appréciation entre exclusivement dans la
compétence municipale. L'art. 112 al. 3 LAF demeure toutefois un rappel utile
de l'art. 83 LATC qui régit concurremment la question du fractionnement sous
l'angle de l'aménagement du territoire. En l'espèce cependant, aucune des
parties ne soutient de toute manière
que le fractionnement tomberait sous le coup
de l'art. 83 LATC.
Les représentants de
l'administration entendus à l'audience ont aussi exposé, comme la lettre du
service intimé du 27 août 1993, qu'il s'agissait d'éviter des empiétements sur
la zone agricole pouvant conduire à ce que celle-ci soit détournée de son
affectation, cette position restrictive se fondant en outre sur une
interpellation Baumgartner développée devant le Grand Conseil. C'est toutefois
en vain qu'on chercherait dans la LATC (on rappelle que la législation foncière
rurale n'est pas en cause ici) une règle limitant la possibilité d'acquérir la
propriété de terrain colloqué en zone agricole. En outre, l'interpellation
Baumgartner développée devant le Grand Conseil (BGC automne 1986 p. 875 à 879)
n'a pas abouti à une modification légale, mais seulement à l'adoption d'un
"ordre du jour" (en vertu de l'art. 81, relatif aux interpellations,
de la loi du 17 décembre 1947 sur le Grand Conseil, il ne doit pas contenir
d'injonction) encourageant le Conseil d'Etat à protéger les terres agricoles
sises en limite des zones constructibles. On observera d'ailleurs que cette
interpellation Baumgartner visait l'utilisation de fractions de terres
agricoles dans le calcul des surfaces brutes de plancher habitable, question
désormais résolue, comme l'indiquait la réponse du Conseil d'Etat (BGC automne
1986 p. 875 s.) par le fait que l'art. 48 de la LATC du 4 décembre 1985 ne
permet d'inclure dans le calcul des coefficients d'occupation et d'utilisation
du sol que les surfaces classées en zone à bâtir ou, éventuellement (en vertu
d'une règle communale) dans l'une des zones prévues à l'article 54 al. 1 LATC
(notamment les zones de verdure).
Vu ce qui précède et
conformément au principe de la légalité, l'interprétation des règles sur le
fractionnement ne saurait être guidée par des considérations qui n'ont pas
trouvé leur expression dans la loi (voir sur ce point ATF 98 Ia 593 et les
arrêts cités, 103 Ia 288, 106 IV 302, ainsi qu'un exemple concernant la qualité
pour recourir des associations en droit vaudois, RDAF 1996 p. 485, consid. 1k
p. 492; en sens contraire, la décision du Conseil d'Etat R5 511/1991 du 14 juin
1991 paraît discutable dans la mesure où l'interpellation Baumgartner semble
avoir été considérée comme déterminante pour refuser le fractionnement d'une
surface de 108 m² en zone agricole et en zone de verdure). Il n'existe donc pas
de base légale permettant d'imposer qu'en cas de fractionnement au sens du
droit des améliorations foncières, les limites de la nouvelle parcelle
coïncident avec celle de la zone agricole.
Enfin, à supposer même
que les préoccupations du service de l'aménagement du territoire relatives à la
zone agricole (elles tendent en somme à une interdiction préventive d'achat)
puissent être prises en considération, on observera que la collocation en zone
agricole de la surface litigieuse n'est pas en cause ici et que rien ne fait
craindre une utilisation contraire aux règles de cette zone. L'inspection
locale a montré que l'enclos à chevaux est intact et n'a pas subi de
modification d'aucune sorte de la part des acquéreurs qui en possèdent la
partie supérieure comme propriétaires depuis quelques années et qui disposent
du reste. Interpellés à l'audience, les représentants de l'administration ont
précisé que l'utilisation de ce parc par les actuels propriétaires, fût-ce
comme jardin, ne justifierait pas une intervention au titre de l'interdiction
de désaffectation au sens de droit des améliorations foncières (on aurait pu
songer à l'art. 89 al. 1 LAgr cité ci-dessus) et que, du point du service de
l'aménagement du territoire, aucune intervention ne s'imposerait non plus, du
moins en l'absence de projet de construction voire de mouvements de terre.
C'est ainsi à tort que
le service intimé, fondant sa décision exclusivement sur la limite de la zone
agricole, a renoncé à procéder à la balance des intérêts que nécessite l'examen
de la question des justes motifs au sens des art. 86 al. 3 LAgr et 112 al. 2
LAF.
b)                     Conformément au
principe de la proportionnalité et à la doctrine citée ci-dessus, la décision
sur l'existence de justes motifs doit procéder d'une confrontation entre
l'intérêt privé à diviser l'immeuble et l'intérêt public à voir maintenu l'état
des lieux tels qu'il a été fixé lors de la réunion parcellaire, ce qui signifie
que plus les incidences sur cet état seront limitées, plus on peut accorder
facilement la prééminence à l'intérêt des parties au fractionnement projeté.
Pour mesure l'intérêt public à éviter le fractionnement, il faut comme on l'a
vu prendre en compte notamment l'importance de la surface concernée, la qualité
du terrain pour l'agriculture et le caractère plus ou moins irréversible de la
désaffectation qu'entraîne l'opération. Les conséquences du fractionnement sur
le solde du terrain agricole peuvent également jouer un rôle, par exemple si le
fractionnement a pour effet de créer des limites obliques gênantes ou si la
surface détachée pénètre dans des terres ouvertes perpendiculairement au sens
de culture. Quant à l'intérêt privé au fractionnement, il peut reposer sur
divers motifs mais s'agissant du dégagement d'une construction existante, il
dépend naturellement de la nature et de l'importance de la construction ainsi
que de la configuration des lieux.
Pour ce qui concerne
la valeur agricole de l'enclos à chevaux, on retiendra qu'il s'agit d'un
terrain accidenté qui ne peut pas être cultivé et qui se prêterait même mal à
la fauche mécanique. Sa valeur agricole est donc faible. Par ailleurs, il est
certain que le terrain ne subira aucune modification physique si les acquéreurs
y laissent pâturer des poneys plutôt que des chevaux ou même si, comme le
propriétaire voisin, ils rajeunissent le verger en plantant de nouveaux arbres.
Le terrain demeurerait inconstructible et la réalisation de leurs projets
n'entraîne aucun changement irréversible empêchant un éventuel retour à
l'exploitation agricole. Quant à l'intérêt public au maintien des limites
fixées par la réunion parcellaire achevée en 1962, il paraît singulièrement
restreint car plus de trente après cette réunion parcellaire, on constate que
l'exploitation de la parcelle s'est poursuivie de manière séparée pour les
champs constituant le reste de la parcelle et pour le parc à chevaux, dont la
clôture déjà ancienne à l'époque est toujours en place. On constate ainsi que
la séparation du parc n'est pas de nature à gêner l'exploitation du reste de la
parcelle agricole.
Du point de vue de
l'intérêt des parties au fractionnement, on retiendra que la surface de la
parcelle dont le fractionnement a été requis s'élève à 3857 m². Comme le
mandataire des recourantes l'a fait valoir, il faut mettre cette surface
relativement importante en rapport avec la surface au sol du bâtiment qu'elle
porte, qui est de 681 m², ce qui est considérable. Sans qu'il y ait lieu de
procéder au choix d'un coefficient tels que ceux que les parties ont évoqués en
audience (un tel coefficient fixerait un rapport donné entre la construction et
la surface de la nouvelle parcelle), on peut constater que la surface que les
recourantes destinent au fractionnement n'apparaît pas d'emblée
disproportionnée par rapport au bâtiment. Il est certain également qu'il serait
avantageux pour les acquéreurs de pouvoir disposer en propriété de la totalité
du parc à chevaux. Il est vrai aussi qu'ils pourraient se contenter d'un bail
de longue durée pour les quelque 1600 m² qui en constituent la partie
inférieure mais cette situation est par nature aléatoire. Surtout, cela
conduirait à une division artificielle du parc alors que le maintien de
celui-ci d'un seul tenant correspond à la configuration des lieux, tant sur la
parcelle litigieuse que sur tout le front du village, qui est bordé d'une
ceinture de terrain liée aux maisons, soit sous forme d'enclos destiné aux
chevaux, soit sous forme de verger, soit les deux à la fois. Ainsi, même si
l'intérêt privé au fractionnement ne relève pas de la nécessité absolue, le
tribunal juge que cet intérêt est plus important que l'intérêt limité que
présente la surface litigieuse du point de vue de l'agriculture. On peut même
observer que le refus contesté ne semble rien devoir changer à l'utilisation de
la parcelle, dont les acquéreurs jouissent déjà dans les faits. La décision
attaquée n'atteindrait donc même pas son but. Dans ces conditions, le refus
opposé par le service des améliorations foncières pour la surface litigieuse
dans le seul but de confiner le dégagement de la ferme désaffectée à la limite
de la zone à bâtir constitue une contrainte disproportionnée qui ne peut pas
être maintenue. Elle n'est pas fondée sur une base légale suffisante et c'est
finalement à tort que le service des améliorations foncières et celui de
l'aménagement du territoire prétendent s'écarter de l'appréciation des intérêts
agricoles effectuée par l'autorité compétente en matière foncière.
5.                     Vu ce qui précède, le
recours est admis car l'autorisation de fractionnement litigieuse doit être
accordée. Le tribunal renoncera toutefois à réformer la décision attaquée car
l'autorité intimée ne s'est pas prononcée sur la question de l'éventuelle
restitution de subventions et il manque au dossier divers éléments nécessaires
pour trancher cette question. Ainsi, même si la question d'une éventuelle
restitution est définitivement réglée pour la partie déjà vendue par l'autre
décision du même jour désormais entrée en force, il y a lieu d'annuler la
décision attaquée qui refuse le fractionnement et de renvoyer le dossier à
l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Obtenant gain de cause
avec l'assistance d'un mandataire rémunéré, les recourantes ont droit à des
dépens à charge de l'autorité intimée.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision du
Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce (Service des
améliorations foncières) du 27 octobre 1993 refusant partiellement
l'autorisation de fractionner la parcelle 39 de Neyruz-sur-Moudon est annulée,
le dossier étant renvoyé à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le
sens des considérants.
III.                     Il n'est pas
perçu d'émolument.
III.                     La somme de
500 (cinq cent) francs est accordée aux recourantes à titre de dépens à la
charge de l'autorité intimée.
Lausanne, le 23 décembre 1997
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint. Comme les parties en ont été
informées, un exemplaire en est communiqué à l'avocat Daniel Pache, selon sa
demande.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)