vd_omni · AC.2011.0289 · 2012-05-09 · fr

ROD-SCHORDERET/Municipalité de Bex, Service du développement territorial | Construction hors zone à bâtir. L'agrandissement du logement de la recourante, sis en zone intermédiaire (assimilée dans le cas d'espèce à une zone agricole), ne peut être autorisée en vertu de l'art. 16a LAT, dès lors que l'exploitation compte déjà deux autres grands logements, occupés par le coexploitant de la recourante, ainsi que par sa mère. Recours rejeté au motif que les surfaces d'ores et déjà consacrées au logement dépassent 280, voire 320 m2 et que la zone à bâtir se trouve à proximité et est facilement accessible. Comme l'extension de la partie habitable dépasse la proportion maximale admise par le droit fédéral, elle ne peut pas non plus être admise en vertu de l'art. 24c LAT (rénovation, transformation ou agrandissement non conforme à la zone), à supposer que cette disposition soit applicable, le dossier ne comportant aucune information sur les différentes affectations du chalet habité par la recourante.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 09.05.2012 AC.2011.0289

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
9 mai 2012
Composition
Mme Isabelle Guisan,
présidente
; M. François Despland, assesseur et
M. Raymond Durussel, assesseur; Mme Magali Fasel, greffière.
Recourante
Corinne
ROD-SCHORDERET,
à Les Posses-sur-Bex, représentée
par Raymond-André Rossel, à Villars-Tiercelin,
Autorités intimées
1.
Municipalité de Bex
,
2.
Service du
développement territorial (SDT),
représenté par Me Edmond
De Braun, avocat, à Lausanne
.
Objet
Permis de construire
Recours Corinne ROD-SCHORDERET c/
décisions du SDT du 5 octobre 2011 et de la Municipalité de Bex du 18 octobre
2011(refusant la transformation et l'agrandissement d'un chalet d'habitation
sis hors zone à bâtir - parcelle n° 3758)
Vu les faits suivants
A.
Corinne Rod-Schorderet est propriétaire de la
parcelle n° 3758, au lieu-dit « En Trérayer », du cadastre de la
Commune de Bex (ci-après: la commune). Cette parcelle supporte un chalet
construit en 1963 de 3 pièces situé en zone intermédiaire III (ECA n° 3268)
selon le règlement du plan d'extension communal et de la police des constructions
de la commune de Bex de juin 1979, approuvé par le Conseil d'Etat du Canton de
Vaud le 9 octobre 1985 (ci-après : RPE). L’art. 132 RPE définit cette zone
comme étant destinée à l'extension de l'habitat paratouristique ; elle est
provisoirement inconstructible (art. 132 al. 2 RPE). L'art. 133 RPE prévoit une
exception à l'inconstructibilité, soit la possibilité de transformer des
bâtiments existants pour autant qu'ils satisfassent à la réglementation de la
zone d'habitat paratouristique.
Corinne Rod-Schorderet est
agricultrice et exploite une entreprise agricole de type laitier avec
Jean-Louis Putallaz, qui comporte 45,57 ha en surface au sol (SAU) avec
troupeau de bovins de 21 unités de gros bétail (UGB), pour 2.8 unité de main
d'oeuvre standard (UMOS).
B.
Le 28 avril 2010, l'intéressée a déposé une
demande préalable de construction hors zone à bâtir liée à une exploitation
agricole, visant à transformer et agrandir son chalet d’habitation en y
joignant une annexe.
Le 4 mai 2010, la commune a
transmis le dossier au SDT, avec un préavis favorable.
Le 21 mai 2010, le SDT a rejeté la
demande préalable au motif que les possibilités de transformation du bâtiment
avaient été presque épuisées par des travaux effectués en 1978. Le solde était
en effet de 4.6 m
2
et le projet prévoyait des extensions qui
dépassaient largement cette surface. Selon le SDT, le chalet avait été
construit en 1963, sans lien avec l'agriculture, puis avait fait l'objet d'une
première modification le 22 décembre 1978, portant sur la construction d'une
remise-bûcher, ainsi qu'une légère augmentation de la surface au sol permettant
un réaménagement interne du chalet, en particulier l'aménagement d'une cuisine.
C.
Le 10 juin 2010,
Corinne
Rod-Schorderet a demandé au SDT de reconsidérer son appréciation et de délivrer
l’autorisation requise. Elle soutenait notamment que la construction était
conforme à la zone et ne nécessitait pas d’autorisation dérogatoire au sens de
l’art. 24 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire
(LAT; RS 700). Elle expliquait qu’elle était enceinte et qu’elle était en droit
de disposer d’un logement convenable pour sa famille.
Le 29 juillet 2010, le SDT a
répondu que l’exploitation de Corinne Rod-Schorderet ne rentrait en tous les
cas pas dans la catégorie des exploitations pour lesquelles la présence du chef
d’exploitation et de sa famille était considérée comme indispensable. En outre,
une telle exploitation pouvait disposer au maximum de 180 m
2
pour le
logement de l’exploitant et de sa famille, de 100 m
2
pour la génération
qui prenait sa retraite et de 40 m
2
pour les grands-parents. Selon
le SDT, l'exploitation agricole comprenait trois logements liés au centre
d’exploitation (bâtiments ECA n° 1869 et 3469 situés sur la parcelle n°
3747 propriété de Jean-Louis Putallaz, ainsi que le bâtiment ECA n° 3268 situé
sur la parcelle n° 3758 propriété de Corinne Rod-Schorderet) qui totalisaient
probablement plus de 280 m
2
, voire 320 m
2
de locaux
habitables (sous réserve d’un relevé précis des bâtiments ECA n° 1869 et
3469 qui devrait être transmis en cas de contestation).
Le 17 septembre 2010, Corinne
Rod-Schorderet a manifesté son désaccord quant à la position du SDT auprès de
Jean-Claude Mermoud, Conseiller d'Etat. Elle a fait valoir, en substance, que
la naissance de son fils le 10 septembre 2010 devait lui permettre de
bénéficier d'un logement convenable pour sa famille. Elle a également évoqué un
projet d'agrandissement de son entreprise agricole, qui était prêt à être mis à
l'enquête. L'intéressée a en outre fait valoir que les règles posées dans des
directives ne satisfaisaient pas au principe de la légalité et qu'elles ne
devaient en conséquence pas lui être appliquées. Elle soutenait également que
l'interdiction du principe de rétroactivité de la loi ne permettait pas de
tenir compte des précédents réaménagements accomplis, dès lors qu'ils avaient
été réalisés avant l'entrée en vigueur de la LAT. Corinne Rod-Schorderet précisait
encore qu'une des habitations de l'exploitation était occupée par son oncle Jean-Louis
Putallaz, qui hébergeait une partie de ses employés, et qu'une autre habitation
servait au logement de la mère de Jean-Louis Putallaz, Nelly Putallaz, qui logeait
également un couple d'employés.
Le 24 janvier 2011, Jean-Claude
Mermoud a confirmé que la position du SDT était juridiquement fondée et a invité
l'intéressée à envisager une éventuelle réorganisation des trois habitations
actuelles.
D.
Le 15 juillet 2011, Corinne Rod-Schorderet a
remis à la commune, par l'intermédiaire de la société DTArchitecture SA, à Bex,
un dossier de mise à l'enquête publique du projet de transformation et
d'agrandissement pour l’immeuble sis sur la parcelle n° 3758. Ce projet
prévoyait la transformation d'un logement de trois pièces en un logement de
cinq pièces. Les surfaces à modifier en vertu du projet sont les suivantes:
Surface au sol du bâtiment [m2] : 57 + 19 = 76
Surface brute utile des planchers [m2] : 95 +
42 = 137
Surface brute des planchers pour le logement
[m2] : 78 + 42 = 120
Cube SIA [m3] : 335 + 146 = 481
Estimation du coût à 150'000 francs.
Le plan de la société DTArchitecture
SA, sur la base duquel les projets de modifications ont été esquissés, définit
les surfaces habitables actuelles comme suit:
Rez-de-chaussée existant:
- surface
habitable: 42 m2
- surface
annexe: 18 m2
Etage existant: surface habitable de 36 m2
Après réalisation des modifications
souhaitées, les surfaces habitables devraient être les suivantes:
Rez-de-chaussée projet:
- surface habitable:
64 m2
- surface
annexe: 15 m2
Etage projet: surface habitable de 59 m2.
E.
La mise à l'enquête publique, du 20 août 2011 au
19 septembre 2011, n'a donné lieu à aucune opposition, ni observation de tiers.
La commune a toutefois précisé le 21 septembre 2011 qu'elle restait dans
l'attente de la détermination des instances cantonales consultées, seules
compétentes pour délivrer un permis de construire compte tenu de la situation
de la parcelle à l'extérieur de la zone à bâtir.
F.
Le 5 octobre 2011, le Département des
infrastructures a refusé d'accorder une autorisation spéciale, enjoignant la
commune de Bex à ne pas délivrer l'autorisation de construire sollicitée, après
avoir consulté le Service de la sécurité civile et militaire, protection civile
(SSCM-PCI), le Service de l'agriculture, construction hors zone (SAGR), le
Service des eaux, sols et assainissement, Division assainissement, Section
assainissement urbain et rural (SESA-AUR2), ainsi que le Service du
développement territorial, Hors zone à bâtir (SDT-HZB, ci après le SDT). Le SDT
a refusé de délivrer l'autorisation spéciale requise au motif que le seuil de
25 UGB "laitier" n'était pas atteint et que les trois logements liés
au centre d'exploitation totalisaient plus de 280 m
2
de locaux
habitables (voire 320 m
2
si le logement de la mère de Jean-Louis
Putallaz était inclus). Le SDT a encore examiné si le projet pouvait être admis
sous l'angle d'une autorisation dérogatoire et a indiqué qu'en raison des
travaux réalisés en 1978, le potentiel d'agrandissement hors volume avait été
pratiquement utilisé en totalité, puisque le solde potentiel total était de 4,6
m
2
. Le calcul effectué par l'autorité est le suivant:
"Il ressort que les surfaces brutes de
plancher utiles du bâtiment ECA n° 3268 existante au 1
er
juillet
1972, peuvent être estimées comme suit:
Surfaces brutes de plancher habitables (SBPH):
Rez-de-chaussée: 36,1 m2
Etage: 33,5 m2
TOTAL: 69,6 m2
POTENTIEL D'AGRANDISSEMENT HORS VOLUME: 30%
de 69,6 m2 = 20,9 m2
Surfaces annexes (SA)
Rez-de-chaussée (cave): 5,7 m2
POTENTIEL D'AGRANDISSEMENT HORS VOLUME: 30% de 5,7 m2 = 1,7 m2
POTENTIEL TOTAL: 20,9 m2 + 1,7 m2 = 22,6 m2
De ce potentiel, il convient cependant de
déduire les agrandissements hors volume de 1978, soit SBPH:
Rez-de-chaussée (cuisine): 5,8 m2
SOLDE POTENTIEL SBPH: 20,9 m2 – 5,8 m2 = 15,1 m2
SOLDE POTENTIEL TOTAL: 22,6 m2 – 5,8 ,2 =
16,8 m2
SA:
Rez-de-chaussée (réduit): 12,2 m2
SOLDE POTENTIEL TOTAL: 16,8 m2 – 12,2 m2 =
4,6 m2
Au vu de ce qui précède, les possibilités de
transformation du bâtiment ont été presque épuisées par les travaux de 1978."
G.
Le 18 octobre 2011, la commune a fait savoir à
Corinne Rod-Schorderet qu'elle ne pouvait lui délivrer l'autorisation
sollicitée, en raison du refus du Département des infrastructures.
H.
Le 8 novembre 2011, Corinne Rod-Schorderet a
adressé à Philippe Leuba, Conseiller d'Etat, une lettre dans laquelle elle
contestait les calculs effectués par le SDT et exposait son projet d'agrandissement
de l'exploitation agricole. Le SDT a répondu le 21 novembre 2011, sur mandat du
Conseiller d'Etat précité, qu'il n'entendait pas revenir sur sa décision.
I.
Par acte du 15 novembre 2011, Corinne
Rod-Schorderet a recouru devant la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (CDAP). Elle fait valoir que la décision du SDT violait la
garantie de la propriété dès lors qu'elle se fondait sur une directive dont la
densité normative n'était pas suffisante et que la loi ne pouvait déployer
d'effet rétroactif, au motif notamment que les constructions réalisées en 1978
l'ont été avant l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur l’aménagement du
territoire du 22 juin 1979, entrée en vigueur le 1
er
janvier 1980 (LAT ;
RS 700). Elle fait également valoir que les calculs du SDT sont incorrects, notamment
s'agissant du calcul des UGB. Selon elle, le nombre d'UGB à prendre en
considération, selon un décompte produit, portant sur la période du 1
er
octobre 2011 au 31 octobre 2011, serait de 30,7 UGB et le nombre des unités de
main d'oeuvre standard (UMOS) de 3,36. Elle conclut à la délivrance de
l’autorisation spéciale selon l’art. 120 de la loi du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) et du
permis de construire sollicité.
Le SDT a conclu au rejet du recours
le 22 décembre 2011.
Lors de la vision locale qui s'est
déroulée le 16 avril 2012, il est ressorti que Jean-Louis Putallaz entendait
prendre sa retraite en juin 2012, tout en maintenant en partie son activité au
sein de l'exploitation agricole. Corinne Rod-Schorderet a indiqué être enceinte
d'un second enfant, faisant valoir que son logement actuel, comprenant un coin
cuisine, une salle à manger et deux chambres ne suffirait pas au logement de sa
famille. S'agissant des autres logements de l'exploitation, il a été constaté
que le logement actuellement occupé par Jean-Louis Putallaz comprenait un grand
séjour, une cuisine et six chambres à coucher. Quant au logement occupé par
Nelly Putallaz, il comprend une cuisine et cinq chambres à coucher, dont une
est utilisée comme séjour. Lors de cette audience, Corinne Rod-Schorderet a
expliqué qu'un projet de construction d'une nouvelle ferme venait d'être déposé
auprès de la commune, pour autorisation préalable. Elle a également précisé que
le bétail qu'elle détenait actuellement était destiné à produire du lait
nécessaire à l'engraissement des veaux de l'exploitation.
J.
Les arguments des parties sont repris ci-après
dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
La parcelle de la recourante étant située en
zone intermédiaire III, il convient dans un premier temps de déterminer son
affectation et la réglementation qui s'y applique. A ce sujet, l'art. 51 al. 2 LATC
dispose qu'elles [les zones intermédiaires] sont inconstructibles. Selon cette
disposition, le règlement communal peut toutefois y autoriser, dans la mesure
où l'affectation future n'en sera pas compromise, l'extension de constructions
agricoles ou viticoles existantes ou de nouvelles constructions agricoles. La
commune a intégré, dans son règlement du plan d'extension communal de juin 1979,
un article 132 qui définit la zone intermédiaire III comme une zone destinée à
l'extension de l'habitat paratouristique et provisoirement inconstructible. A
l'article 133 RPE, il est précisé que «
les bâtiments existants peuvent
être transformés pour autant qu'ils respectent la destination et la
réglementation de la zone d'habitat paratouristique (art. 123 à 130)
».
Le Tribunal fédéral a eu l'occasion
de préciser que les zones intermédiaires prévues par le droit cantonal vaudois étaient
des zones d'attente, ou des zones "
dont l'affectation est différée
"
au sens de l'art. 18 al. 2 LAT, et par conséquent ne sont pas des zones à bâtir
au sens de l'art.
15 LAT (cf. E. Brandt/P. Moor,
Commentaire LAT, Zürich 1999, art. 18, n° 58; ATF 1C_15/2008 du 10 juin 2008,
consid. 2.1).
En l’espèce, le RPE, en tant qu'il
prévoit d'autres dérogations au caractère inconstructible d'une zone
intermédiaire que celles expressément prévues par le droit cantonal, apparaît
sur ce point contraire à l'art. 51 al. 2 LATC. Comme exposé ci-dessus, il
ressort en effet de cette disposition que seules des constructions agricoles ou
viticoles doivent pouvoir être construites, et ce pour autant qu'un règlement
communal le prévoie expressément.
Dès lors que la parcelle de la
recourante ne se situe pas en zone à bâtir, il convient d'examiner la
possibilité de lui octroyer une autorisation dérogatoire de construire en vertu
de l'art. 24 LAT. L'art. 24 let. a LAT prévoit qu'une autorisation pour une
nouvelle construction ou installation peut être délivrée si leur implantation
hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination. En l'espèce, la parcelle
sur laquelle se trouve le logement de la recourante se situe à proximité d'autres
parcelles classées en zone agricole de montagne, respectivement en zone de
montagne (également destinée à des activités agricoles). Il n'est en outre pas
contesté que l'exploitation de la recourante est de nature agricole. Il
convient en conséquence, pour déterminer quelles sont les constructions imposées
par la destination de la zone intermédiaire III, d'appliquer par analogie les
règles applicables à la zone agricole. Ces deux zones présentent en effet une
exigence similaire, puisqu'elles doivent demeurer, en principe, libres de toute
construction.
2.
La recourante soutient que le projet litigieux
visant à agrandir la construction existante est conforme à la destination de la
zone agricole.
a) Selon l'art. 16 al. 1 LAT, les
zones agricoles servent à garantir la base d'approvisionnement du pays à long
terme, à sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et à assurer
l'équilibre écologique; elles devraient être maintenues autant que possible
libres de toute construction en raison des différentes fonctions de la zone
agricole. Elles comprennent les terrains qui se prêtent à l'exploitation
agricole ou à l'horticulture productrice et sont nécessaires à l'accomplissement
des différentes tâches dévolues à l'agriculture (let. a) et les terrains qui,
dans l'intérêt général, doivent être exploités par l'agriculture (let. b). Régie
par le principe de la non constructibilité, la zone agricole fait toutefois
l'objet de deux catégories d'exceptions: pour les projets conformes à
l'affectation de la zone agricole (art. 16a et 22 al. 2 let. a LAT), d'une
part, et pour les projets non conformes à l'affectation mais satisfaisants aux
conditions strictes posées par les art. 24 ss LAT, d'autre part (arrêt
AC.2006.0180 du 5 décembre 2007 consid 2).
b) En vertu de l'art. 16a al. 1 1
ère
phrase LAT, sont conformes à l'affectation de la zone agricole les
constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole
ou à l'horticulture productrice. La notion d’entreprise agricole est définie
par l’art. 7 de la loi fédérale sur le droit foncier rural du 4 octobre 1991
(LDFR, RS.211.412.11). En application de l’art. 16a al. 1 LAT, l'art. 34 al. 3
de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1)
précise que sont conformes à l'affectation de la zone (agricole) "les
constructions qui servent au logement indispensable à l'entreprise agricole, y
compris le logement destiné à la génération qui prend sa retraite".
Cette réglementation reprend les
principes dégagés par la jurisprudence de l'ancien art. 16 LAT en vigueur
jusqu'au 31 août 2000 (cf. ATF 1C_127/2009 du 2 septembre 2009 consid. 2.2 et
les références citées; 1A.205/2004 du 11 février 2005, publié in RDAF 2005 I
365, consid. 3.3; 1A.19./2001 du 22 août 2001 consid. 3b in: ZBl 103/2002 p.
582). Un logement est ainsi réputé conforme à la zone agricole à condition
notamment que la présence permanente sur le domaine du chef d'exploitation et
des personnes concernées soit indispensable en fonction des tâches de
surveillance nécessitées par le type d'exploitation, et que la zone à bâtir la
plus proche soit très éloignée et d'un accès difficile (cf. ATF 125 III 175
consid. 2b p. 177; 121 II 67 consid. 3a p. 69, 121 II 307 consid. 5 p. 312 et
les références citées; voir aussi ATF 125 III 175 consid. 2b; 1C_136/2009 du 4
novembre 2011 consid. 4.1; 1C_127/2009 du 2 septembre 2009 consid. 2.2;
1C_67/2007 du 20 septembre 2007 consid. 3.1; arrêts AC.2008.0241 du 26 janvier
2011 consid. 2; AC.2006.0180 du 5 décembre 2007 consid. 3; Piermarco
Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, Berne, 2001, p. 246). Il en résulte en pratique que la création
en zone agricole d'un logement conforme à cette zone n'est guère admissible que
si l'importance du bétail détenu sur place le justifie (arrêt AC.2008.0241 du
26 janvier 2011 consid. 2).
c) Les constructions conformes,
régies par les art. 16a LAT et 34 OAT, ne font pas l'objet d'une
circonscription, par le législateur, de ce qui peut être autorisé au titre de
transformation ou d'agrandissement. De même, dans ses différentes directives,
l'Office fédéral du développement territorial (ODT) ne donne pas d'informations
qualitatives ni quantitatives concernant les travaux pouvant être autorisés sur
un bâtiment conforme à l'affectation de la zone agricole, en particulier le
logement de l'exploitant au sens de l'art. 34 al. 3 OAT. Néanmoins, à la suite
d'un échange d'informations du 29 mai 2001 sur le nouveau droit de
l'aménagement du territoire, l'ODT a précisé quelles étaient les surfaces
brutes de plancher utile acceptables pour les bâtiments d'habitations agricoles
(cf. Office fédéral du développement territorial, Echange d'information du 29
mai 2001 sur le nouveau droit de l'aménagement du territoire, lettre du 21
septembre 2001 adressée aux participants au colloque). On peut y lire ceci:
"A notre avis, l'ordonnance du 7 décembre 1998 sur les
améliorations structurelles dans l'agriculture (OAS; RS 913.1) constitue une
référence possible. Selon l'article 44 alinéa 2 OAS, un crédit d'investissement
peut être accordé lorsque le volume du logement destiné à deux générations au
moins (logement du chef d'exploitation et des parents) est limité à 1200 m3
SIA. D'après nos calculs, ces 1200 m3 SIA correspondent à environ 320 m2. C'est
la surface de référence que nous avons retenue dans les calculs ci-après. 180
m2 pour le logement du chef d'exploitation (y compris le bureau) et 100 m2 pour
le logement des parents nous paraissent des surfaces appropriées. Dans les
rares cas où il faudrait également prévoir un logement pour la troisième
génération (grands-parents du chef d'exploitation actuel), on aura recours aux
locaux d'habitation inoccupés dans le logement du chef d'exploitation ou dans
celui des parents. Si ce n'était pas réalisable, il semblerait raisonnable de
prévoir une surface supplémentaire de quelque 40 m2."
Dans le canton de Vaud,
u
n protocole d'accord a été passé le 10 août
2006 entre le Département des institutions et des relations extérieures (DIRE)
et le Département de l'économie (DEC) relatif à l'examen des projets de
constructions agricoles hors des zones à bâtir. Selon l'Annexe à ce protocole
d'accord, intitulée "Précision apportée à la décision du Conseil d'Etat du
16 avril 2003 concernant la directive sur la pratique de l'aménagement en zone
agricole", "un logement [supplémentaire] d'employé agricole et de sa
famille d'environ 140 m
2
"
peut être accordé pour
des entreprises agricoles qui, entre autres conditions, comprennent "du
bétail laitier de plus de 125 UGB" (chiffre 4 p. 3). L'annexe de ce
document, datée du 10 août 2006, est consacrée aux conditions auxquelles les
logements agricoles peuvent être autorisés (en fonction du nombre d'UGB), à la
surface de ces logements (pour l'exploitant, ses parents et ses grands-parents)
ainsi qu'à la garde de chevaux (chevaux en pension et chevaux à la retraite).
On rappellera toutefois qu'une
directive émise par l'administration constitue une ordonnance dite
"interprétative". Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral (citée
par exemple dans les arrêts PS.2005.0080 du 11 novembre 2005 et GE.2003.0127 du
15 août 2006), ce type d'ordonnances sert à créer une pratique administrative
uniforme en vue de faciliter l'application du droit par les autorités
compétentes. Elles représentent un avis, exprimé par l'organe supérieur ou
l'autorité de surveillance, quant à une interprétation permettant une
application uniforme de la loi. Les autorités d'exécution doivent respecter les
ordonnances administratives pour autant qu'elles expriment fidèlement le sens
de la loi (ATF 121 II 473 consid. 2b p. 478, in JT 1997 I 370). Bien que de
telles ordonnances exercent, de par leur fonction, une influence indirecte sur
les droits et les obligations des administrés, elles n'en ont pas pour autant
force de loi. Ne constituant pas une règle de droit, l'ordonnance
administrative ne lie aucunement le juge. Celui-ci la prendra en considération,
surtout si elle concerne des questions d'ordre technique, mais s'en écartera
dès qu'il considère que l'interprétation qu'elle donne n'est pas conforme à la
loi ou à des principes généraux (ATF 133 V 394 consid. 3.3 p. 397s.; 132 V 321
consid. 3.3 p. 324 s.; 130 V 163 consid. 4.3.1 p. 172; 129 V 200 consid. 3.2 p.
204-205; 127 V 57 consid. 3a p. 61; 126 V 64 consid. 4b p. 68). Les directives
de l'administration ne peuvent ainsi sortir du cadre fixé par la norme
supérieure qu'elles sont censées concrétiser. En d'autres termes, elle ne peuvent
prévoir autre chose que ce qui découle de la législation ou de la jurisprudence
(arrêt du Tribunal fédéral des assurances du 25 novembre 2004 P. 29/03, publié
in SJ 2005 p. 253 ss).
Le Tribunal administratif (actuellement
la CDAP) a considéré que ces recommandations présentaient forcément un
caractère schématique. A ce titre, elles ne peuvent être appliquées à la lettre
et nécessitent dans tous les cas d'être interprétées en fonction des
circonstances concrètes du cas d'espèce (arrêt AC.2008.0285 du 28 octobre 2009
consid. 3a; AC.2006.0180 du 5 décembre 2007 consid. 5). Dans le cas où
plusieurs familles vivent sur le domaine (exploitant, parents et grands-parents
par exemple), il ne suffit en ce sens pas d'additionner les surfaces
disponibles, tous logements confondus, et de les confronter au cumul du maximum
admissible pour chacun des foyers concernés selon l'avis de l'ODT. Au
contraire, il faut déterminer si chaque logement existant permet concrètement
de satisfaire les besoins de ses habitants (AC.2006.0180 du 5 décembre 2007
consid. 5).
3.
a) En l’espèce, le SDT a indiqué dans sa
décision qu'il avait pour pratique de reconnaître le caractère indispensable de
la présence permanente du chef d'exploitation et de sa famille sur place, lorsque
l'entreprise agricole comportait au minimum du bétail laitier de 25 UGB, du
bétail bovin allaitant de 50 UGB ou du bétail bovin d'engraissement de 125 UGB.
Un second logement, outre le cas de l'hébergement de la génération qui prend sa
retraite, ne peut en principe être admis que lorsque l'exploitation atteint 125
UGB. Selon l’autorité intimée, l'exploitation de la recourante ne compterait
que 21 UGB, soit un nombre inférieur aux données précitées, de sorte que
l’intéressée ne devrait pouvoir se prévaloir de la nécessité de sa présence sur
place. L'autorité intimée a tout de même examiné si la création d'un logement
supplémentaire pouvait se justifier au regard des bâtiments habitables déjà existants.
La recourante fait quant à elle
valoir que le calcul des UGB produit par le SDT serait erroné, produisant en
annexe à son recours le calcul d'UGB qu'elle estime exact et qui retient
environ 30 UGB pour la période du 1
er
au 31 octobre 2011.
b) Au regard des éléments exposés
ci-après, la détermination du nombre précis d'UGB que compte l'exploitation de
la recourante importe peu. En effet, même à supposer que la nécessité d'une
présence permanente du chef d'exploitation et de sa famille soit admise sur la
base du bétail minimum tel qu’énuméré ci-dessus, il faudrait encore démontrer
que l'exploitation n'a pas déjà atteint le maximum des surfaces brutes de
planchers habitables nécessaires à l'exercice de la surveillance du troupeau.
Il ressort de la décision attaquée
que les logements situés sur l'exploitation agricole offriraient en l’espèce des
surfaces d'habitation d'ores et déjà supérieures à 280 m
2
, voire 320
m
2
. La recourante n'a fourni aucune pièce qui permettrait d'infirmer
les valeurs retenues, se prévalant simplement du fait que son seul logement,
pris individuellement, ne suffit pas pour héberger sa famille qui comptera
prochainement deux enfants.
Selon les constatations faites lors
de l’inspection locale, l'exploitation agricole litigieuse comporte, mis à part
celui de la recourante, un grand logement occupé par l'oncle de la recourante
Jean-Louis Putallaz, coexploitant, qui ne compte pas moins de six chambres et
un grand séjour, dont il jouit pratiquement exclusivement; des ouvriers n'y seraient
en effet logés que temporairement, selon les propres dires de la recourante. La
mère de Jean-Louis Putallaz dispose quant à elle également de son propre chalet
sur l'exploitation, qui compte à lui seul cinq chambres, dont une partie seulement
est destinée au logement d'ouvriers présents sur place. L'autorité intimée a
retenu à juste titre que l'intégralité des surfaces habitables de
l'exploitation devait être prise en compte, dès lors que les trois habitations
utilisées actuellement le sont dans le cadre d'une seule exploitation agricole
au sens de l'art. 7 LDFR. Ces trois logements liés à l’exploitation totalisent
manifestement plus de 280 m
2
de locaux habitables, voire même 320 m
2.
.
Dans ces conditions, les possibilités d'hébergement qu'offrent ces divers
logements suffisent assurément à garantir le besoin de surveillance du troupeau
de bovins, et ce même si le projet d'agrandissement de la ferme devait aboutir
conformément aux pronostics de la recourante. Dans cette hypothèse, la ferme
projetée ne devrait pas excéder le nombre de 70 UGB et on rappellera que ce
n’est qu’à partir de 125 UGB de bétail laitier qu’un logement supplémentaire de
140 m
2
pourrait être accordé. Le fait que la surveillance doive
s'exercer en altitude, sur des terrains en pente et plus difficiles d'accès
qu'en plaine, n'est pas de nature à remettre en cause cette appréciation. L'infrastructure
nécessaire à cette surveillance existe déjà et la présence des ouvriers dont le
logement sur place est assuré par les exploitants, ainsi que celle de l'oncle
de la recourante apparaît suffisante. Par conséquent, si cette dernière entend
disposer d'un logement plus grand, il n'apparaît pas disproportionné d'exiger
qu'elle aille se loger en zone de hameau, laquelle se situe à seulement
quelques centaines de mètres de l'exploitation, respectivement en zone à bâtir,
qui elle ne s’en trouve éloignée que de quelques kilomètres seulement.
Cela étant, aucune autorisation
dérogatoire au sens des art. 16a LAT et 34 al. 3 OAT ne peut être délivrée à la
recourante.
4.
a) A titre subsidiaire, l'autorité intimée a
examiné si une autorisation dérogatoire fondée sur l'art. 24c al. 1 LAT
(concernant la transformation d'un logement agricole en une habitation sans
rapport avec l'agriculture) pouvait être octroyée. La construction dont il est
question a été initialement réalisée sans lien avec l'agriculture. Le dossier
ne contient toutefois pas de précision concernant la situation au 1
er
juillet 1972. Or l'art. 24c al. 1 LAT ne pourrait trouver application que pour
autant que le bâtiment ne soit à cette date encore, pas liée à l'exploitation
agricole. Il est d'emblée précisé que la recourante n'a apporté aucun élément
de preuve, permettant de constater quelles ont été les différentes affectations
du chalet depuis sa construction.
b) L'art. 24c LAT vise les
bâtiments qui ont été construits légalement avant le 1
er
juillet
1972, date de l'entrée en vigueur de la première loi fédérale sur la protection
des eaux qui a introduit pour la première fois une séparation stricte des
territoires constructibles de ceux qui ne le sont pas. L'art. 24c LAT
s'applique ainsi aux bâtiments d'habitation édifiés avant le 1
er
juillet 1972, aux bâtiments anciennement agricoles dont
l'affectation a été changée avant cette date (il en ira de même des
constructions, initialement conformes à la zone, mais devenues par la suite non
réglementaires en raison d'un déclassement – postérieur au 1
er
juillet 1972 – hors des zones à bâtir), mais non aux constructions
et installations qui avaient un usage agricole au moment de la modification du
droit, car on ne saurait considérer qu'elles soient devenues contraires à
l'affectation de la zone au sens de la loi et de l'ordonnance (
ATF 129 II 396 consid. 4.2.1 p. 398; arrêt AC.2009.0215 du 26 mars
2010 consid. 7a;
F. Meyer Stauffer, La zone
agricole, in: Journée Suisse du droit de la construction, Fribourg 2001, p.
53).
Pour ces bâtiments, des
agrandissements peuvent être admis à l'intérieur du volume bâti existant dans
les limites fixées à l'art. 42 al. 3 OAT, ainsi libellé :
"La question de savoir si l'identité de
la construction ou de l'installation est respectée pour l'essentiel est à
examiner en fonction de l'ensemble des circonstances. Les règles suivantes
devant en tout cas être respectées:
a.  à l'intérieur du volume bâti existant,
la surface brute de plancher imputable ne peut     pas  être agrandie de plus
de 60 %;
b.  lorsqu'un agrandissement n'est pas
possible ou ne peut pas être exigé à l'intérieur du  volume bâti existant, il
peut être réalisé à l'extérieur; l'agrandissement total ne peut alors excéder
ni 30 % de la surface utilisée pour un usage non-conforme à l'affectation de la
zone ni 100 m
2
; les agrandissements effectués à l'intérieur du
volume bâti existant ne comptent que pour moitié."
En examinant la teneur de cette
disposition, il appert que, pour admettre une modification des constructions ou
installations entrant dans le champ d'application de l'art. 24c LAT, il est
nécessaire de respecter pour l'essentiel l'identité du bâtiment (art. 42 al. 1
OAT). Pour savoir si cette condition est respectée, on devra se fonder sur
l'ensemble des circonstances (art. 42 al. 3 OAT). L'art. 42 OAT recourt à des
critères d'ordre quantitatif pour définir les limites à partir desquelles on
doit considérer que l'identité de la construction n'est en tout cas plus
respectée. Le fait de satisfaire aux limites mentionnées ne signifiera toutefois
pas encore qu'une autorisation en application de l'art. 24c LAT devrait être
accordée: il n'en ira ainsi que si l'identité de la bâtisse est préservée
(Meyer Stauffer, op. cit., p. 54; arrêt AC.2001.0166 consid. 5a/bb du 10 juin
2002).
L'art. 42 al. 3 OAT retient la
surface utilisée pour un usage non conforme à la zone comme point de référence
s'agissant d'apprécier si un agrandissement est ou non mesuré au regard de
l'art. 24c al. 2 LAT. Selon les recommandations de l’ODT (Nouveau droit de
l'aménagement du territoire, explications relatives à l'ordonnance sur
l'aménagement du territoire et recommandations pour la mise en oeuvre, 2001,
chapitre IV, ch. 2.4.4, p. 45), cette référence permet de préciser que la
comparaison des surfaces ne se limite pas aux surfaces brutes de plancher (SBP),
conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral rendue sous l'empire de
l'art. 24 al. 2 aLAT (ATF 112 Ib 94 consid. 3 p. 97). Ce qui est déterminant,
c'est l'ampleur réelle de l'agrandissement, même si celui-ci consiste dans la
réalisation de garages, de locaux de chauffage, de caves, de combles, etc. Cela
ne signifie toutefois pas que les surfaces utilisées de manière non conforme à
la zone peuvent être agrandies à volonté. Ainsi, la transformation de combles
en locaux chauffés, dotés de fenêtres et par conséquent habitables est
également à considérer comme un agrandissement dont les limites doivent
respecter les conditions fixées à l'art. 42 al. 3 OAT. Dans un arrêt du 7 juin
2005 (1A.289/2004 consid. 2.2.2), le Tribunal fédéral a jugé que la surface à
prendre en considération comprenait ainsi non seulement la surface brute de
plancher utile, mais également les surfaces annexes existantes, telles que les
garages, les locaux de chauffage, les caves et les combles, qui sont reliés
directement et par un lien fonctionnel au logement servant à un usage non
conforme à l'affectation de la zone. En revanche, les surfaces qui ne sont pas
systématiquement utilisées de manière contraire à l'affectation de la zone ne
sont pas prises en compte dans la comparaison des surfaces. Il en va notamment
ainsi des bâtiments d'exploitation agricole, dont l'utilisation pour y abriter
des véhicules ou des chevaux peut être autorisée au-delà des limites fixées par
l'art. 42 al. 3 OAT pour autant qu'elle ne s'accompagne pas de travaux de transformation
ou d'agrandissement (arrêt
AC.2009.0215 précité;
AC.2009.0232 du 23 novembre 2010 consid. 3b).
c) En l'occurrence, l'extension
dont la régularisation est demandée porte sur une emprise au sol de 19 m²
environ et un volume de 146 m³; à dire d'expert, elle "vaut" environ 150'000
francs. La quasi-totalité des transformations envisagées dans le bâtiment
litigieux sont prévues à l'extérieur du bâtiment existant, de sorte que la
surface cumulée du projet ne devra pas dépasser 30 % de la surface qui existait
en date du 1
er
juillet 1972, soit 75,3 m
2
en tenant
compte des surfaces habitables du rez-de-chaussée et de l'étage, ainsi que des
annexes (dont les 30 % représentent environ 22,6 m
2
). Un premier
projet a débouché en 1978 sur l'autorisation d'aménager 18 m
2
supplémentaires dans l'immeuble (soit 5,8 m
2
pour la cuisine et 12,2
m
2
pour le réduit), de sorte qu'à l'heure actuelle, le bâtiment ne
présente plus un potentiel d'agrandissement de la surface habitable dans le
volume existant que de 4,6 m
2
. Le projet litigieux prévoit une
augmentation de la surface habitable de 42 m
2
et excède par
conséquent manifestement la valeur qui pourrait être autorisée. On relèvera
d’ailleurs que si, comme le souhaiterait la recourante, la date de l'entrée en vigueur
de la LAT était retenue, soit le 1
er
janvier 1980, et non l'état au
1
er
juillet 1972, respectivement si l’on ne prenait pas en
considération l’agrandissement autorisé en 1978, l'augmentation envisagée
dépasserait également les exigences posées par l'art. 42 al. 3 OAT. En effet,
le chalet totalisant avant 1978 une surface de 75,3 m
2
en tenant
compte des surfaces annexes, l'augmentation requise, d'une surface de 42 m
2
,
dépasse nettement les 30% autorisés en vertu de l'art. 42 OAT.
5.
Pour ces motifs, le recours doit être rejeté et
la décision du SDT confirmée. La recourante, qui succombe, supportera les frais
du recours (art. 49 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]). Le SDT n’a pas droit à
l’allocation de dépens (art. 52 et 56 al. 3 LPA-VD) et la municipalité n’a pas
recouru aux services d’un mandataire professionnel. Il ne lui sera donc pas
alloué de dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les décisions du Service du développement
territorial du 5 octobre 2011 et de la municipalité de Bex du 18 octobre 2011 sont
confirmées.
III.
Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents)
francs est mis à la charge de la recourante.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 9 mai 2012
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu’à l’OFDT.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.