vd_omni · GE.2012.0044 · 2015-10-21 · fr

X.________/Service juridique de la ville de Lausanne | Les obligations de protection du travailleur de l’art. 328 CO sont applicables à la fonction publique communale au titre de droit communal supplétif en l’absence de dispositions communales assurant une protection équivalente. La protection de la personnalité du travailleur comprend aussi l'interdiction du mobbing, des pressions psychologiques, du harcèlement sexuel et la protection de la sphère privée. Violation du devoir de protection du travailleur en l’espèce en raison : de l’absence de mesures pour prévenir et règler un conflit virulent avec un collaborateur ayant duré de nombreuses années; de la surveillance illicite du travail de la recourante par le collaborateur en question; des erreurs de management concernant la recourante et de l’absence de mesures préventives contre l’épuisement professionnel. En droit privé, la violation des obligations prévues à l'art. 328 CO entraîne la responsabilité contractuelle de l'employeur. Mais en droit public, la responsabilité de la commune est régie par la loi sur la responsabilité de l'Etat, des communes et de leurs agents, qui réserve la compétence des tribunaux ordinaires (art. 14 LRECA), de sorte que la CDAP ne peut se prononcer sur ce point.Cas dans lequel les circonstances ne permettent plus d’exiger la poursuite des rapports de service. Les insuffisances constatées dans les prestations de la recourante ont pour pendant de graves erreurs de management de l’employeur. La poursuite de la collaboration ne peut raisonnablement plus être exigée selon les règles de la bonne foi. Recours au TF rejeté (8C_869/2015 du 12 août 2016).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 21.10.2015 GE.2012.0044

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 21 octobre 2015
Composition
M. Eric Brandt, président
;
Mme Dominique Laure Mottaz-Brasey
et Mme Isabelle Perrin, assesseurs. Mme Leticia Blanc,
greffière
Recourante
X________,
à 1********,
représentée par Me Jacques MICHOD, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Service juridique de la ville de
Lausanne,
Objet
Fonctionnaires
communaux
Recours X________ c/ décision du Service juridique de la
ville de Lausanne du 26 septembre 2008
Vu les faits suivants
A.
X________, née le ******** 1957, est titulaire d'une licence en
sociologie et d'une demi-licence en psychologie. Elle a été engagée dès le 1
er
juillet 1988 en temporaire par la Commune de Lausanne en qualité d'enquêtrice
auxiliaire auprès du Secrétariat général de la direction de la sécurité
sociale. Elle a ensuite été nommée à titre provisoire dès le 1
er
janvier 1989 en qualité d'assistante sociale, puis affectée au Service social
et du travail dès le 1
er
janvier 1990, date à laquelle elle a été
nommée définitivement.
B.
A sa demande, X________ a par la suite été transférée au Service des
assurances sociales, auprès du Bureau des prestations complémentaires à
l'AVS/AI, en qualité d’enquêtrice, à partir du 1
er
janvier 1991. L'intéressée avait pour principale mission d'instruire les demandes de prestations
complémentaires, en rassemblant les informations et justificatifs utiles
destinés aux gestionnaires des prestations complémentaires (gestionnaires PC),
qui s'en servent pour déterminer les droits des assurés.
C.
Par courrier du 9 mai 2007, X________ a été informée par son employeur
qu'une procédure administrative était engagée à son encontre, en raison du fait
qu'elle n'avait pas atteint plusieurs objectifs qui lui avaient été fixés à
réitérées reprises. Le 15 juin 2007, l'intéressée a été auditionnée. Le 21 juin
2007, elle a été mise en demeure d'améliorer ses prestations sur onze points
précis; un délai de six mois a été imparti à X________ pour faire ses preuves.
Un entretien a eu lieu le 28 mars 2008 pour faire le bilan sur la situation.
L'intéressée a été suspendue dans son activité le 2 avril 2008, avec effet
immédiat et maintien du droit au traitement, jusqu'à droit connu sur la
procédure administrative ouverte à son encontre. Dans sa séance du 16 juillet
2008, la Municipalité de Lausanne (ci-après: la municipalité) a refusé d'ouvrir
une enquête interne administrative pour vérifier si les accusations de harcèlement
moral formulées par X________ contre certains collaborateurs du service étaient
fondées, et la municipalité a décidé de licencier l'intéressée pour justes
motifs. Il ne s'agit toutefois que d'une décision de principe, car X________ a
demandé à être entendue par la commission paritaire. Celle-ci s'est réunie le
26 août 2008; elle a estimé que le licenciement de l'intéressée était une
mesure disproportionnée, compte tenu notamment de l'âge de la collaboratrice et
du nombre d'années travaillées au service de la commune. La commission
paritaire a également relevé qu'un déplacement de l'intéressée dans un autre
service de l'administration aurait dû être envisagé, avant même l'ouverture de
l'enquête administrative dirigée à son encontre.
D.
Par décision du 26 septembre 2008, la municipalité a maintenu sa
décision antérieure et licencié X________ pour le 31 décembre 2008, compte tenu
de l'accumulation des insuffisances et manquements constatés dans l'exercice de
sa fonction d'enquêtrice. X________ a recouru contre cette décision le 19
octobre 2008 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal en concluant, avec suite de frais et dépens, principalement à sa
réformation, en ce sens qu'il n'est pas mis fin à ses rapports de service avec la Commune de Lausanne et que son déplacement dans une autre fonction en rapport avec ses
capacités est ordonné. Subsidiairement, elle a conclu à l'annulation de la
décision attaquée et au renvoi du dossier de la cause à l'autorité intimée pour
nouvelle décision dans le sens des considérants. Un bordereau de pièces a été
joint au recours. La municipalité s'est déterminée sur le recours le 3 décembre
2008 en concluant à son rejet sous suite de frais et dépens. X________ a déposé
un mémoire complémentaire le 8 janvier 2009 en maintenant ses conclusions et en
produisant de nouvelles pièces.
E.
Une audience a été tenue par le tribunal le 15 juillet 2009, au cours de
laquelle ont été entendus: X________, assistée de son représentant, le chef du
Service des assurances sociales et l'adjoint au chef du Service juridique de la
commune, présents en qualité de représentants de l'autorité intimée, ainsi que
plusieurs témoins. Les témoins dont l'audition a été requise par l'intéressée
sont les suivants: Y________, psychothérapeute de la recourante, Z________,
ancien enquêteur et collègue de la recourante, A________, ancien responsable de
la centrale d'enquêtes et supérieur hiérarchique de la recourante, B________,
médecin traitant de la recourante, et C________, ancienne enquêtrice et
collègue de la recourante. Le tribunal a également entendu les témoins
suivants: D________, enquêteur et ancien collègue de la recourante, F________,
chef du bureau des prestations complémentaires et ancien supérieur hiérarchique
de la recourante, et E________, ancien assistant de F________. X________ a
produit un dossier de pièces au cours de l'audience. Un compte-rendu résumé de
cette audience, sur lequel les parties se sont déterminées, a été établi. La
municipalité a en outre été invitée à produire les rapports mensuels de travail
d'X________ pour les années 2004 à 2007 et celle-ci a produit de nouvelles
pièces le 31 août 2009.
F.
Le juge instructeur a mandaté, en qualité d'expert, Marc Rosset,
médiateur professionnel, afin de déterminer si les conditions de collaboration
d'X________ au sein du service des assurances sociales étaient constitutives
d'un harcèlement moral. L'expert a procédé à l'audition d'X________, de D________,
de F________ et d’E________ le 25 mars 2010, et il a rendu son rapport
d'expertise le 16 juillet 2010. L'expert conclut à l'absence de harcèlement
moral, mais relève la présence d'une situation de souffrance professionnelle,
caractérisée par de nombreux arrêts de travail pour cause de maladie.
L'employeur, au courant de cette situation, n'aurait pas pris les mesures
nécessaires pour protéger la santé physique et psychique de sa collaboratrice.
De même, selon l'expert, la hiérarchie n'aurait pas réagi avec diligence
concernant les rapports de travail difficiles entre X________ et son collègue D________.
Les parties se sont déterminées sur le rapport d'expertise.
G.
Une nouvelle audience a été tenue par le tribunal à la demande de la
municipalité le 7 octobre 2010, en présence d'X________ et de son représentant,
ainsi que de l'adjoint au chef du service juridique et de l'adjoint au chef du
service des assurances sociales de la commune, en tant que représentants de
celle-ci. Un compte-rendu résumé de cette audience, sur lequel les parties se
sont déterminées, a été établi.
H.
a) Par arrêt du 24 novembre 2010, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : le tribunal) a admis le recours et a
annulé la décision de la municipalité du 26 septembre 2008. En substance, le
tribunal a considéré, d'une part, que les différents griefs formulés contre la
recourante n'étaient pas suffisamment établis pour constituer des justes motifs
de licenciement en analysant de manière détaillée chacune des critiques
formulées à son encontre. Par exemple, en ce qui concerne la qualité des
enquêtes, le chef de service n'avait lui-même jamais reçu des plaintes
concernant le travail effectué par la recourante. De même, aucune statistique
ne permettait d'établir le nombre de dossiers qui avaient été retournés de
manière justifiée à la recourante pour complément, de sorte que le grief sur la
qualité des enquêtes n'était pas suffisamment établi. En ce qui concerne les
fautes d'orthographes reprochées à la recourante, le tribunal a constaté que
l'autorité intimée n'avait pas produit les courriers permettant au tribunal
d'apprécier la fréquence et la nature des fautes reprochées. Il constatait en
revanche que les rapports mensuels de la recourante ne comportaient que peu de
fautes d'orthographe et étaient bien rédigés, ce qui laissait supposer que
l'employeur exagérait les fautes commises dans la rédaction des courriers.
S'agissant de la critique concernant la difficulté de se conformer aux
directives et aux instructions reçues, le tribunal a constaté que la recourante
n'avait effectivement pas toujours respecté certaines directives formelles de
l'employeur, mais que ces omissions, qui n'affectaient pas la qualité du
travail au fond, ne revêtaient pas un caractère de gravité qui justifiait le
licenciement et elles ne semblaient non plus pas être le fruit d'une mauvaise
volonté de la part de la recourante. En ce qui concerne le retard dans le
traitement des enquêtes, les anciens collègues de la recourante ont confirmé
qu'il n'était pas aisé de faire comprendre aux supérieurs les motifs de retard dans
le traitement des enquêtes, alors que ces retards n'étaient pas toujours
imputables à la responsabilité des enquêteurs. L'autorité intimée n'avait pas
produit au tribunal le nombre de retards imputables à la recourante avec les
justificatifs à l'appui. En ce qui concerne le volume de travail
insatisfaisant, l'employeur n'avait pas produit non plus des statistiques
permettant de constater que le nombre des enquêtes réalisées par la recourante
était insuffisant. Enfin, en ce qui concerne la critique relative à la
difficulté à travailler de manière autonome, le tribunal avait constaté que la
recourante posait effectivement de nombreuses questions, en particulier dans
ses rapports mensuels de travail et que ses supérieurs étaient agacés par ce
comportement. Toutefois, la recourante formulait également de nombreuses
propositions d'amélioration de l'organisation du service qui n'ont jamais été
prises en compte.
b) Par ailleurs, le tribunal a surtout considéré que
le licenciement présentait un caractère abusif car il résultait d'une
dégradation des conditions de travail tolérées par l'employeur qui n'avait pris
aucune mesure pour la protéger du climat hostile dans lequel elle travaillait,
mais au contraire, avait commencé à l'accabler de reproches sans plus lui accorder
la moindre forme de reconnaissance de son travail et de sa bonne volonté alors
qu'il était conscient de sa fragilité et de sa souffrance. Le tribunal s'est
fondé sur l'expertise qu'il avait ordonnée, concluant à ce que l'employeur
n'avait pas pris les mesures nécessaires pour protéger la santé physique et
psychique de sa collaboratrice.
c) Le recours formé au Tribunal fédéral par la municipalité
contre l'arrêt du 24 novembre 2010 a été admis en date du 7 février 2012 et le
jugement attaqué a été annulé, la cause ayant été renvoyée à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal pour nouvelle décision au sens des
considérants. En ce qui concerne les reproches formulés à la recourante, le
Tribunal fédéral a considéré qu'il appartenait en premier lieu au supérieur
hiérarchique, ainsi qu'à l'autorité compétente de qualifier les prestations de
l'employée du moment qu’ils étaient mieux à même d’évaluer le travail quotidien
et d’apprécier le comportement de la recourante. Le Tribunal fédéral a reproché
au Tribunal cantonal de ne pas avoir suffisamment pris en compte les différents
rapports mensuels établis par les collègues de la recourante, critiquant tant
la qualité que la quantité de ses prestations, même si l'autorité intimée ne
produisait pas les pièces permettant d'attester ces critiques. En outre, le
Tribunal fédéral a considéré que même si la constatation du tribunal selon
laquelle une violation du devoir de l'employeur envers la recourante n'était
pas critiquable, il n'était pas fondé à qualifier le licenciement d'abusif pour
ce motif (consid. 6).
I.
Le tribunal a repris l'instruction du recours et il a procédé, lors de
son audience du 20 août 2012, à l'audition des témoins G________, H________, I________,
J________, K________ et L________. Il a tenu en outre une nouvelle audience le
6 juin 2013 et la recourante a déposé des déterminations les 26 octobre 2012 et
15 juillet 2014 ; l'autorité intimée s’est déterminée les 11 janvier 2013
et 7 février 2014.
J.
Le tribunal a en outre demandé la production des rapports mensuels des
collaborateurs concernés qui n'avaient pas été produits par l'autorité intimée
dans le cadre de la procédure GE.2008.0207 ; il s’agissait des rapports
mensuels établis par X________, D________, E________, I________ et M________.
Considérant en droit
1.
Dans son arrêt du 7 février 2012, le Tribunal fédéral constate que dans
les rapports de travail mensuels des assistants de F________, on trouvait un
nombre considérable d'observations négatives sur le travail de la recourante.
Le Tribunal fédéral cite aussi les extraits des rapports de I________ des 10
janvier 2006, 2 mars et 3 avril 2006, 5 mars et 5 octobre 2007. Le Tribunal
fédéral cite également les rapports de M________ des 4 novembre 2005, 6 juin et
9 août 2006, ainsi que les rapports des 5 janvier, 6 février, 10 avril 2007 et
8 août 2007. Le Tribunal fédéral se réfère aussi au  rapport d’E________ du 5
juillet 2005. Le Tribunal fédéral reproche alors à l'instance cantonale d'avoir
fait abstraction de ces différentes pièces sans indiquer les motifs pour
lesquels ces rapports n’avaient pas été pris en considération:
"Alors que ces pièces
mentionnent des faits objectifs qui ont indubitablement une pertinence pour
apprécier l'existence de justes motifs de licenciement au sens de l'art. 70 al.
2 LPAC, on constate que les premiers juges en ont largement fait abstraction
sans indiquer pour quelle raison il y aurait lieu de ne pas les prendre en
considération. Le jugement entrepris ne comprend en vérité aucune discussion
des éléments en défaveur de l'intimée soumis par la recourante que ce soit sous
la forme de témoignages (voir par exemple les déclarations de F________ et E________)
ou de documents internes au service, tandis qu'il accorde d'emblée un poids
déterminant aux objections de celle-ci. Il est également pour le moins
discutable d'ignorer les pièces dans lesquelles il est question de la qualité
des enquêtes de l'intimée pour retenir en défaveur de la recourante le fait
qu'elle a renoncé à demander l'audition des gestionnaires PC. En définitive, on
a l'impression que les juges cantonaux ont voulu sanctionner l'employeur pour
avoir toléré que plusieurs de ses collaborateurs dévoient la finalité
originelle des rapports de travail mensuels - celle de fournir au supérieur
hiérarchique des informations sur le fonctionnement du service à des fins
statistiques - en les utilisant comme un exutoire contre l'intimée, et pour
s'en être servi comme d'un outil de contrôle du travail de celle-ci. Cependant,
s'ils estimaient que ce procédé était illégal et constituait un motif valable
de ne pas tenir compte de ces pièces, il leur incombait d'en faire la
démonstration. Dans la mesure où ils ont simplement écarté sans motifs divers
éléments de preuve régulièrement administrés et déterminants pour le sort de la
procédure, les juges cantonaux ont procédé à un établissement des faits
incomplet et arbitraire."
Dans le consid. 7 de l'arrêt du 7 février 2012, le
Tribunal fédéral décrit le cadre dans lequel l'instance cantonale doit statuer:
"La cause doit être renvoyée
à l'autorité précédente pour qu'elle procède à un réexamen du cas et qu'elle
établisse les faits et apprécie les preuves dans le respect de l'art. 9 Cst. en
ce qui concerne la question de l'existence de justes motifs de licenciement. Cette
annulation ne préjuge en rien l'issue de la procédure, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois conservant sa liberté pour
apprécier l'ensemble des preuves, dans les limites définies au consid. 5.4
supra."
2.
a) Sous le chapitre "Cessation des
fonctions" et le titre marginal "Renvoi pour justes motifs",
l'art. 70 du règlement du 11 octobre 1977 pour le personnel de l'administration
communale de la Ville de Lausanne (RPAC) prévoit que la municipalité peut en
tout temps licencier un fonctionnaire pour de justes motifs en l'avisant trois
mois à l'avance au moins si la nature des motifs ou de la fonction n'exige pas
un départ immédiat (al. 1). D'après l'alinéa 2, constituent de justes motifs
l'incapacité ou l'insuffisance dans l'exercice de la fonction et toutes autres
circonstances qui font que, selon les règles de la bonne foi, la poursuite des
rapports de service ne peut être exigée. L'art. 71bis RPAC prévoit une
mise en demeure pour les cas où un licenciement avec effet immédiat ne s'impose
pas. Le licenciement doit alors être précédé d'une mise en demeure formelle
écrite, assortie d'une menace de licenciement si le fonctionnaire ne remédie
pas à la situation. Selon les circonstances, cette mise en demeure peut être
répétée à plusieurs reprises. Aux termes de l'art. 71ter RPAC, si la
nature des motifs implique un licenciement immédiat ou que le fonctionnaire ne
remédie pas à la situation malgré la ou les mises en demeure, le licenciement
peut être prononcé. Enfin, si la nature des justes motifs le permet, la
municipalité peut ordonner, à la place du licenciement, le déplacement du
fonctionnaire dans une autre fonction (art. 72 RPAC).
b) Les justes motifs de renvoi des fonctionnaires ou
d'employés de l'État peuvent procéder de toutes circonstances qui, selon les
règles de la bonne foi, excluent la poursuite des rapports de service, même en
l'absence de faute; de toute nature, ils peuvent relever d'événements ou de
circonstances que l'intéressé ne pouvait éviter, ou au contraire d'activités,
de comportements ou de situations qui lui sont imputables (arrêt 8C_70/2010 du
20 décembre 2010 cons. 2.2 non publié aux
ATF 137 I 58
, avec les
références: arrêts 8C_170/2009 du 25 août 2009, résumé au JdT 2010 I 101,
consid. 4.2.1; 1C_142/2007 du 13 septembre 2007 consid. 6.3; 2P.149/2006 du 9
octobre 2006 consid. 6.2; voir aussi:
Peter
Hänni
, La fin des rapports de service en droit public, RDAF 1995, p. 421
ss;
Tomas Poledna
, Diziplinarische
und administrative Entlasssung von Beamten. Vom Sinn und Unsinn einer
Unterscheidung, ZBl 1995 p. 49 ss).
L'ampleur des exigences à poser pour que soit
justifiée une résiliation ne se détermine pas de façon abstraite ou générale,
mais dépend concrètement de la position et des responsabilités de l'intéressé,
de la nature et de la durée des rapports de travail, ainsi que du genre et de
l'importance des griefs en cause (voir par analogie avec le droit privé
Rémy Wyler
, Droit du travail, Berne
2002, p. 364;
Jürg Brühwiler
,
Kommentar zum Einzelarbeitsvertrag, 2ème éd., Berne 1996, p. 360-363 et les
références citées).
3.
Le Tribunal fédéral a donc chargé l'instance cantonale de procéder à un
réexamen du cas pour établir les faits et apprécier les preuves de manière
conforme à l'art. 9 Cst. Il convient donc de retracer brièvement le contexte général
dans lequel le renvoi pour justes motifs a été prononcé.
a) La recourante était une enquêtrice expérimentée
de la Ville de Lausanne à qui plusieurs promotions ont été proposées. Elle
aimait son travail, en particulier le contact avec les administrés et elle a
toujours donné satisfaction à son employeur (témoignages de A________ et de C________)
jusqu’à l’entrée en fonction du chef de bureau F________, en avril 1999. Ce
dernier a mené les entretiens de collaboration de la recourante. Les rapports
des entretiens de collaboration, qui figurent au dossier pour les années 2001,
2002 et 2003 sont pour l’essentiel favorables, mais des critiques de détails
sont formulées, comme la syntaxe dans les rapports de situation et le style de
l’écriture manuscrite de la recourante.
c) En 2004, on note une dégradation notable des
appréciations du travail de la recourante lors de l’entretien de collaboration
de septembre. Le formulaire de l'entretien de collaboration de 2004 comporte
une page A4 énumérant différentes critiques à l’égard de la recourante. Il est
notamment indiqué que les enquêtes de la recourante n'offraient pas la
fiabilité requise, que la manière de présenter les dossiers n’était pas satisfaisante,
qu’elle sollicitait trop souvent l’adjoint du chef de bureau, à savoir E________;
il était aussi mentionné une difficulté à se conformer aux instructions et aux
procédures mises en place. Il était demandé à la recourante un travail plus
fiable dans le résultat des enquêtes, une meilleure présentation des rapports
de situations. Il lui était aussi demandé de solliciter des éclaircissements
nécessaires lorsqu'elle était bloquée sur une question plutôt que de rendre un
dossier traité de manière imprécise. Le rapport de collaboration comporte enfin
une menace de suppression de poste dans la mesure où les enquêtes rendues par
la recourante n'étaient pas suffisamment complètes.
d) On observe dès 2005 une détérioration des
relations entre la recourante et sa hiérarchie, une augmentation des critiques
concernant son travail et une dégradation de son état de santé. Lors de
l’entretien de collaboration du 9 décembre 2005, qui dure plus de quatre
heures, l'évaluation globale est notée insuffisante et le rapport comporte deux
pages A4 de reproches concernant les enquêtes, les performances, les délais de
traitement des dossiers et la présentation des rapports. Il est fait mention
aussi de la difficulté de la recourante à respecter les instructions données, notamment
en ce qui concerne le contrôle des lettres comportant la signature digitalisée
du chef de Service, l'indication des tranches horaires de passages aux
requérants, le système de classement des dossiers et l'envoi d'e-mails à des
partenaires externes. Il est reproché aussi un retard dans l'établissement de
fiches. Le rapport relève que la nouvelle évolution défavorable de la situation
devient préjudiciable et que si un retour à une situation satisfaisante ne se
réalise pas rapidement d’ici la fin du premier semestre 2006 au plus tard, il serait
nécessaire de redéfinir le rôle de la recourante au sein de la structure.
e) En 2006, I________ a accédé à la fonction
d'adjointe au chef de bureau en remplacement d’E________. Elle formule dans ses
rapports mensuels de nombreuses critiques concernant l'organisation du travail
de la recourante: il est fait mention des problèmes informatiques, de même que
des problèmes avec le répondeur téléphonique. Les rapports comportent une
description détaillée de différentes erreurs que la recourante aurait pu
effectuer dans le traitement des dossiers (lettres non envoyées ou demandes de
pièces et de justificatifs à double etc.). L'année 2006 se caractérise aussi par
l'absence d'un entretien de collaboration.
f) En 2007, l'entretien de collaboration est transformé en une audition dans le cadre d'une procédure de mise en demeure, qui
se déroule le 15 juin 2007. Au cours de cet entretien, onze objectifs
d'amélioration sont fixés à la recourante et font l’objet d’une mise en demeure
notifiée le 21 juin 2007.
g) En 2008, l'entretien de licenciement est fixé au 28 mars 2008. Au cours de cet entretien, il a été expliqué à la recourante
que les onze objectifs d’amélioration signalés lors de la procédure de mise en
demeure n'avaient pas été atteints. La recourante a ainsi été priée de ne pas
reprendre son activité. Le chef de Service a soumis à la municipalité, le 31
mars 2008, une proposition visant la suspension immédiate de la recourante de
son obligation de travailler tout en maintenant le versement de son traitement.
La proposition a été adoptée le 2 avril 2008. Par décision du 26 septembre
2008, la municipalité a maintenu sa décision de licenciement du 16 juillet 2008,
après avoir pris connaissance du rapport de la Commission paritaire qui s'est réunie le 26 août 2008 et qui a estimé que le licenciement
était une mesure disproportionnée. X________ a ainsi été licenciée pour justes
motifs avec effet au 31 décembre 2008.
4.
a) Il convient donc de déterminer si une appréciation des preuves
effectuée conformément à l'art. 9 Cst. permettrait d'établir l'existence de
justes motifs au sens de l'art. 71 RPAC. A cet égard, tant le comportement de
la recourante que celui de sa hiérarchie doivent être appréciés pour déterminer
l'existence de justes motifs. Le Tribunal fédéral exclut qu'une baisse des
prestations de la recourante puisse avoir été provoquée par le conflit qui
existait avec son collègue de bureau D________. Cette réserve n’empêche pas le
tribunal d’examiner si les décisions prises dans le management de la recourante
par le chef de bureau F________ et ses adjoints, ainsi que par le chef de Service
N________ et le responsable RH O________, étaient conformes aux obligations
générales de protection des travailleurs à charge de l’employeur telles
qu’elles résultent de l’art. 328 du code des obligations du 30 mars 1911 (CO;
RS 220). De telles obligations sont en effet applicables à la fonction publique
communale au titre de règles de droit communal supplétif en l’absence de
dispositions assurant une protection équivalente dans le statut de personnel de
la Ville de Lausanne (voir ATF 8C_18/2011 du 7 février 2012 consid. 6.2).
b) L’évaluation des prestations de la recourante doit
s’examiner au travers de trois périodes distinctes.
aa) La première période va de l’entrée en service de
la recourante au sein de l’administration communale en 1989 jusqu’à l’entretien
d’appréciation de septembre 2004. Pendant cette première période, aucune
critique sérieuse remettant en cause les compétences de la recourante et le
résultat de ses enquêtes n’est formulée à son sujet. Les rapports mensuels de
travail de M________ ne mentionnent aucun reproche à l'égard de la recourante.
Le rapport mensuel d'E________ du mois de mai 2004 relève que le secteur « enquête »
n'est pas surchargé selon les différentes remarques qui ont été faites par la
recourante et par son collègue D________. Dans le rapport du mois de juin 2004,
E________ mentionne l’élément qui a déclenché le conflit ouvert entre D________
et la recourante, à savoir la manière dont elle établit ses statistiques
hebdomadaires et son intention de faire des rapports à son sujet auprès de la
hiérarchie.
bb) La deuxième période court de l’entretien de
collaboration de septembre 2004 jusqu’à une séance organisée le 24 novembre
2005 avec le Service juridique. On observe pendant cette période, d’une part,
le désir de la recourante d’éclaircir la situation avec la hiérarchie, tout
d’abord avec F________ et son adjoint E________ (séance du 13 avril 2005), puis
avec le chef de Service N________ (séances des 6 mai et 18 novembre 2005). Ces
tentatives n’aboutissent pas malgré les efforts que déploie la recourante pour
expliquer, dans différentes notes détaillées, les difficultés auxquelles elle
est confrontée (notes des 6 mai et 23 août 2005). D’autre part, la question de
son état de santé est évoquée pendant cette période. Elle sollicite l’avis du
médecin conseil de la ville, le Dr. P________, qui consulte son médecin
traitant le Dr. B________. Les avis médicaux aboutissent à la conclusion que la
recourante est apte au travail. Cette deuxième période se caractérise par une
incompréhension entre la recourante et sa hiérarchie, qui décide finalement de
consulter le Service juridique pour « l’élaboration d’une position »
lors de la séance organisée le 24 novembre 2005 avec celui-ci et le médecin
conseil (pièce 19 de la commune non produite).
cc) La troisième période s’étend de la séance du 24
novembre 2005 jusqu’à la résiliation des rapports de travail. Cette période permet
de mettre en oeuvre la position et la stratégie élaborées avec le Service
juridique lors de la séance du 24 novembre 2005. Il ressort des différents
rapports que les actions suivantes sont réalisées à la suite de cette séance:
effectuer l’entretien de collaboration de décembre 2005 «
à
l’instigation de Me de Torrenté
» (pièce 20 de la commune); constituer
un dossier au sujet de la recourante pour regrouper les disfonctionnements
constatés (rapports de F________ de juin 2006, d'août 2006, de septembre 2006);
préparer une lettre d’avertissement (rapport de F________ de juin 2006) et préparer
avec Me de Torrenté un entretien en vue de la mise en demeure de la recourante
(rapport de F________ de janvier et février 2007); réaliser l’entretien de mise
en demeure (séance du 15 juin 2007) ; notifier la mise en demeure à la
recourante (le 21 juin 2007) et suspendre l’activité de la recourante après la
période probatoire fixée par la mise en demeure (séance du 28 mars 2008 et
décision de la Municipalité du 2 avril 2008).
c) Il convient d’examiner, dans un premier temps, la
nature des reproches formulés à l’encontre de la recourante, la force probante
des pièces sur lesquelles ces reproches sont articulés et vérifier si la
réalité de ces reproches est établie à satisfaction de droit dans la procédure
de recours, de manière conforme à l’art. 9 Cst.
aa) Dans la première période de 15 ans (1989 à 2004),
les prestations de la recourante sont appréciées et aucune critique n’est faite
à son encontre, sous réserve des points de détails soulevés par F________ dans
les entretiens de collaboration de 1999 à 2003, qui concernent, par exemple,
l’écriture manuscrite de la recourante ou des erreurs de syntaxe dans les
rapports de situation. Par ailleurs, les critiques formulées lors de l’entretien
de collaboration de 2004 contrastent avec le contenu des différents rapports
mensuels de la hiérarchie de la recourante (voir ci-dessus consid. 4b/aa).
Aucune critique, aucune remarque négative n’est formulée au sujet de la
recourante dans les rapports mensuels jusqu’au mois de septembre 2004. Les
différentes appréciations négatives figurant dans le rapport de septembre 2004
ne sont documentées par aucun exemple ni aucune pièce. En ce qui concerne la
critique générale sur la fiabilité des enquêtes, il est précisé que les
dossiers rendus par la recourante devaient trop fréquemment être complétés ou
repris par les gestionnaires PC. Pour les cas compliqués, la recourante ne
poussait pas assez loin son raisonnement, ce qui ne permettait pas de rendre
une décision et le dossier n’était ainsi pas taxable ; les gestionnaires
PC ne devant pas ré-analyser le travail de la recourante. Il a été demandé à la
recourante d’adapter sa manière de travailler aux besoins actuels et
« de
présenter un travail de qualité supérieur, sans quoi il sera difficile de
justifier à l’avenir son poste d’enquêtrice itinérante.»
bb) Pendant la deuxième période allant de
l’entretien de collaboration de septembre 2004 à la réunion avec le Service
juridique du 24 novembre 2005, les critiques figurant dans les rapports
mensuels portent sur les points suivants : ne respecte pas la consigne de
soumettre à l’adjoint les lettres comprenant la signature digitalisée du chef
de Service (rapport d’E________ d’octobre 2004 et de mai 2005), fautes
d’orthographe dans les rapports d’enquête (rapport d’E________ de novembre
2004), documents demandés, mais déjà produits par les assurés (rapport d’E________
de décembre 2004), retard dans la gestion des dossiers par rapport à D________
(rapport d’E________ de février 2005, avril 2005), une attitude hautaine
(rapport d’E________ de juin 2005 et d’août 2005), des rappels avec menaces de
refus dans des situations qui ne se justifieraient pas (rapport d’E________ de
juin 2005) et le non respect de la consigne visant à indiquer des tranches
horaires d’une heure seulement lors des visites aux assurés à l’externe
(rapport d’E________ d’octobre 2005). Il est relevé, par la suite, que les
rapports d’enquête ne comportaient plus de fautes d’orthographe (rapport d’E________
de mai et juin 2005) et que la recourante adoptait une attitude très cordiale
(rapport d’E________ de septembre 2005). E________ s’est plaint aussi que la
recourante n’acceptait pas toujours les corrections et remarques qui faites sur
ses courriers et ses rapports et que les discussions en devenaient parfois difficiles
(rapports d’E________ de juin et juillet 2005).
Il est aussi noté pendant la même période que la
recourante a répondu le 1
er
mars 2005 à un courrier reçu le 3
janvier 2005, sans avoir fait l’objet d’un accusé de réception dans les 10
jours (rapport de M________ de février 2005), que les dossiers en cours de
traitement dans son bureau n’étaient pas classés par numéro AVS  mais par date
d’envoi des courriers (rapport de M________ d’août 2005). Il est reproché à la
recourante d’avoir oublié un rendez-vous fixé à une requérante nonagénaire, et
il est relevé que l’un de ses rapports de situation comprenait un renseignement
inexact, en mentionnant que l’assuré touchait une rente LPP de 702 fr. alors
qu’il s’agissait du montant des prestations complémentaires versées, ce qui a
compliqué le travail des gestionnaires de dossiers (rapport de M________
d’octobre 2005). Il est encore mentionné que la recourante n’avait pas annulé
deux rendez-vous alors qu’elle était absente pour cause de maladie (rapport de D________
de mai 2005) et qu’elle n’avait pas respecté les directives visant à ne plus
conserver les copies des enquêtes; il est aussi précisé que la recourante ne se
déplaçait pas systématiquement à l’Office du tuteur général (actuellement l’Office
des curatelles et tutelles professionnelles, ci après: OTG) pour ses enquêtes
et qu’elle fixait des rendez-vous le vendredi après-midi (rapport de D________
de juin 2005).
En 2005, F________ rappelait à la recourante qu’une
réorganisation du bureau des enquêtes avait été décidée lors d’un colloque du
secteur « enquête » du 4 mars 2004 avec une nouvelle répartition des
tâches entre les gestionnaires de dossiers et le secteur enquêtes; il demandait
à la recourante de traiter quatre dossiers de l’Office du Tuteur général que
lui avait remis l’adjoint E________ mais qu’elle avait refusé (note de F________
du 24 juin 2005). Par ailleurs, une gestionnaire de dossiers a indiqué dans son
rapport mensuel qu’elle avait pu constater, avant son départ en vacances, que
les dossiers en retour d’enquêtes de la recourante étaient de plus en plus
souvent incomplets ou incorrects et qu’elle en avait informé l’adjoint E________
(rapport de J________ de septembre 2005). Les griefs formulés contre la
recourante lors de l’entretien de collaboration de décembre 2005 sont déjà résumés
ci-dessus (consid. 3d). Mais en dehors des cas mentionnés dans les rapports
mensuels des adjoints, aucun de ces griefs n’est documenté ni aucun exemple
concret n’est mentionné.
cc) Pendant la troisième période, allant de
l’entretien avec le Service juridique du 24 novembre 2005 jusqu’à la suspension
de l’activité de la recourante au sein du Service, le Tribunal fédéral a déjà
relevé dans son arrêt du 7 février 2012, les différentes critiques qui ont été
formulées dans les rapports mensuels au sujet de la recourante (consid. 5.3 de
l’ATF 8C_18/2011), sans qu’il soit nécessaire d’y revenir. Il convient de
relever encore les retards dans le rendu des « fiches vertes »
destinées aux statistiques des enquêtes (rapport de I________ de décembre 2005)
et des reproches récurrents comme la difficulté de maîtriser l’outil
informatique et le répondeur, le manque de disponibilité lors de l’arrivée
d’assurés au guichet sans rendez-vous ou avant l’heure, des correspondances non
envoyées, ainsi que le mode de classement des dossiers (rapports de I________ de
mars 2006, novembre 2006, janvier 2007 et février 2007).
Pendant cette troisième période, une mise en demeure
est notifiée à la recourante le 21 juin 2007. Une liste de onze points recense
les reproches formulés contre la recourante; ces points ont été abordés lors de
la séance de mise en demeure du 15 juin 2007 en présence de la recourante et de
son conseil. Parmi ces points, il est reproché à la recourante des enquêtes
n’offrant pas la fiabilité requise, des délais de traitement trop longs, des
demandes de mêmes justificatifs, voire de documents inutiles, un volume de
travail absorbé insatisfaisant, des écrits peu soignés, une maîtrise insuffisante
des outils de travail, le non respect des consignes reçues et des procédures
mises en place, le rejet de la critique et l’absence de remise en question et
des délais d’attente inappropriés imposés aux assurés. Ces critiques sont
développées dans un document, désigné « Annexe : insuffisances
constatées du 09 décembre 2005 à ce jour (développement) », qui a servi de
base à l’entretien du 15 juin 2007. Le procès-verbal de la séance note les
objections soulevées par la recourante, qui restent pour la plupart sans
réponse de la hiérarchie. Le premier conseil de la recourante avait relevé,
dans un courrier du 13 août 2007, que la liste des onze griefs n’était pas
documentée et qu’aucun cas concret n’avait été évoqué pendant la séance. En
répondant au conseil de la recourante le 4 octobre 2007, le Chef de Service a
produit différents extraits de messages e-mail concernant le grief relatif au
non-respect des consignes. Le conseil de la recourante a répondu le 4 octobre
2007 en faisant part des plaintes de sa cliente concernant l’absence
d’encadrement et de directives claires, ainsi que du climat de travail dont
elle est victime.
dd) L’audience qui a conduit à la suspension de
l’activité de la recourante a eu lieu le 28 mars 2008. Un document intitulé
« Annexe évaluation (du 17 juin au 31 décembre 2007) des insuffisances
relevées le 15 juin 2007 » est transmis à la recourante et fait l’objet
d’une discussion point par point lors de la séance du 28 mars 2008:
-    En
ce qui concerne le grief sur la
fiabilité des enquêtes (1)
, l’annexe
mentionne un cas dans lequel la recourante a convoqué un assuré au mois
d’octobre 2007 dans le cadre de la révision quadriennale de son dossier, alors
que le droit aux prestations complémentaires de l’intéressé avait été supprimé
rétroactivement au 1
er
mai 2002 à la suite de la prise en compte
d’une fortune de plus de 600'000 fr. non déclarée. En outre, la recourante
avait mentionné dans un e-mail qu’une assurée bénéficiait d’une rente annuelle de
la  Vaudoise assurance de 1'560 fr. qui n’aurait jamais été déclarée en
demandant au gestionnaire PC d’examiner s’il y avait lieu de suspendre le
versement de la prestation et si une demande de restitution devait être
envisagée, alors qu’il s’agissait d’une rente « à bien plaire » qui
ne devait pas être prise en compte dans le calcul du droit aux prestations
complémentaires. Lors de l’entretien, la recourante n’a pas contesté ces faits
tout en relevant que les gestionnaires PC étaient en possession d’informations
qu’elle ignorait.
-    Pour
les
délais de traitement des dossiers (2)
, l’annexe mentionne une amélioration
mais cite un cas où un assuré avait demandé le 15 avril 2007 l’organisation
d’un nouveau rendez-vous en raison d’une absence au Tessin et la recourante
n’avait répondu que le 13 août 2007 pour lui adresser un nouvel avis de passage
à domicile
« mardi 2007 »
sans préciser la date de passage. La
recourante a répondu sur ce point qu’elle était dépendante de la présence des
assurés et qu’elle s’est toujours appliquée à rendre les dossiers traités dans
les meilleurs délais. Elle s’est dite aussi étonnée d’apprendre que des accusés
de réception devaient être adressés à la suite d’une simple annulation de
rendez-vous pour un dossier de révision quadriennale.
-    S’agissant
du
suivi des dossiers en suspens (3)
, il est précisé qu’en date du 13
juillet 2007, la recourante avait adressé à une assurée de 102 ans, une lettre
comprenant une menace de suspension des prestations si elle ne produisait pas
un avis de situation d’un compte CCP et elle a retourné le dossier au
gestionnaire PC le 21 août 2007, en indiquant que la pièce n’avait pas été
transmise et qu’il y avait lieu de notifier une décision de suppression des
prestations. Mais le compte CCP présentait un très faible capital au 31
décembre 2006 (86.20 fr.) et par un téléphone au fils de la bénéficiaire, qui
habitait chez elle, I________ avait obtenu le justificatif dans les cinq jours.
Il est aussi fait mention d’un cas où le fils d’un bénéficiaire a transmis par
fax le 15 juillet 2007 l’avis de situation d’un compte à l’UBS au 31 décembre
2006, en précisant que le second compte dont la recourante demandait aussi
l’avis de situation, avait été clôturé au 31 décembre 1998. La recourante avait
accusé réception du fax en réclamant à nouveau l’extrait du compte soldé en
1998. Lors de l’entretien, la recourante a précisé que pour l’affaire de
l’assurée âgée de 102 ans, elle n’avait pas compris pourquoi le fils de
l’assurée n’avait pas donné suite à sa demande écrite. Pour la seconde affaire,
la recourante a indiqué qu’elle souhaitait obtenir le justificatif de
liquidation du compte clôturé.
-    Concernant
les
demandes répétées d’un même justificatif (4)
, l’annexe mentionne le
cas où la recourante a demandé à l’OTG le décompte de sortie LPP d’un pupille,
décompte qui a été produit le 18 juin 2007; un rapport de situation a été
établi le 3 juillet 2007, puis le 22 août 2007, la recourante a écrit à nouveau
à l’OTG pour préciser qu’elle restait dans l’attente du décompte et elle a envoyé
un rappel le 26 septembre 2007 avec menace de refus des prestations; l’OTG
répondait le 28 septembre 2007 que le décompte lui avait déjà été adressé le 18
juin 2007. Un autre exemple est cité. Il s’agit d’une demande adressée à un
assuré le 19 juillet 2007 pour la production d’un extrait de compte CCP au 31
décembre 2006 d’un dossier pour lequel la révision quadriennale avait déjà été
effectuée au mois de mai 2007 et la situation de fortune était ainsi déjà connue
au 31 décembre 2006. Il est aussi reproché à la recourante d’avoir demandé le
16 juillet 2007 des renseignements concernant le lieu de résidence d’un enfant
et sa fortune alors que ces renseignements figuraient déjà dans le rapport de
situation qu’elle avait établi le 11 juin 2007. Il est aussi fait mention de
demandes de situations fiscales pour des personnes qui n’étaient pas assujetties
à l’impôt (enfant mineur et suissesse précédemment domiciliée au Portugal). La
recourante a répondu notamment que les demandes de justificatifs fiscaux étaient
faites systématiquement au début de chaque enquête et si elle ne le faisait
pas, les gestionnaires PC les lui demandaient. Elle a précisé que dans chaque
cas, elle avait «
une raison personnelle justifiant la particularité du
traitement du cas.
»
-    Pour
le grief concernant le
volume de travail absorbé insatisfaisant (5)
, il
est relevé dans l’annexe que pour l’année 2007, 281 dossiers ont été transmis à
la recourante contre 408 à D________. Pour les révisions quadriennales, la
recourante avait reçu 125 dossiers contre 200 attribués à D________. Aussi, 17
dossiers supplémentaires d’assurés ayant des difficultés particulières à se
déplacer à Chauderon ont été transmis à la recourante et 43 à D________. Mais
cette répartition avait été revue après la séance du 15 juin 2007. Pour la
période du 18 juin au 26 novembre 2007, 123 enquêtes avaient été attribuées à
la recourante et 143 à D________. Cette différence de 14% se justifiait par le
fait que D________ circulait en scooter et que la recourante se déplaçait à
pied. Mais les statistiques hebdomadaires laissaient apparaître une difficulté
à absorber les dossiers transmis (79 dossiers à traiter pour la recourante au
26 novembre 2007 contre 45 pour D________). La statistique des rendez-vous
annulés à la suite de jours de maladie était toutefois relativement faible (15
rendez-vous annulés pendant la période du 19 juillet au 19 décembre 2007). La
recourante a précisé lors de l’entretien qu’elle était toujours à jour
lorsqu’elle partait en vacances ou lors des congés de fin d’année et souvent en
fin de semaine. Elle a précisé aussi ne pas maîtriser la répartition des
dossiers entre les différents enquêteurs et qu’elle ne pouvait pas être
responsable pour des documents qui ne lui étaient pas adressés par les assurés
malgré ses demandes. Elle a estimé que le raisonnement concernant le volume
comparatif de travail n’était pas juste, en raison du volume et de la
complexité des dossiers qui lui étaient confiés (dossiers de l’OTG) et de
l’importance du travail administratif qu’ils impliquaient.
-    En
ce qui concerne le reproche relatif aux
écrits peu soignés (6)
, il est
précisé dans l’annexe que les remarques formulées en juin 2007 restaient
toujours valables, à savoir que les fautes de frappe restaient fréquentes et
que la recourante ne procédait pas à la relecture de ses écrits, que ce soit à
l’écran ou sur papier. Il est aussi mentionné que les rapports de situation
comportaient souvent des erreurs (fautes de frappes ou de calcul), tout comme
les correspondances mises à la signature. Les lettres munies de la signature
digitalisée du chef de Service étaient également concernées, lettres qui
avaient été soumises au contrôle de l’adjoint durant quelques jours seulement
en juin. La situation était satisfaisante en ce qui concernait les fichets
verts, mais le nombre d’enquêtes reçues par semaine dans les rapports
hebdomadaires était régulièrement inexact. La recourante a indiqué être étonnée
de la remarque concernant les rapports hebdomadaires. Elle a précisé qu’elle
tenait une statistique précise mais que certains collaborateurs ne la
prévenaient pas lorsqu’ils prélevaient des dossiers en suspens chez elle.
-    S’agissant
du grief relatif à la
maîtrise insuffisante des outils de travail
(7):
l’annexe précise que la maîtrise restait insuffisante; les difficultés
rencontrées avec le logiciel world ou l’application de la Caisse cantonale vaudoise de compensation étaient toujours d’actualité. La recourante n’était
pas davantage à l’aise avec le programme « Outlook » et avec le
répondeur téléphonique. Il était reproché aussi à la recourante d’oublier
d’éteindre les différents appareils électroniques qu’elle utilisait comme
l’écran, l’unité centrale de l’ordinateur, l’imprimante, la machine à calculer
et la machine à écrire. La recourante a contesté ces reproches en déclarant être
à l’aise avec l’utilisation des outils informatiques; elle précisait toutefois
qu’en dactylographiant trop rapidement, certaines erreurs pouvaient se
produire. Elle a indiqué éteindre régulièrement tous les appareils en fin de journée
depuis la séance du 15 juin 2007.
-    Pour
ce qui est du
non respect des consignes reçues et des procédures mises en
place (8)
, l’annexe énumère les consignes mentionnées lors de l’entretien
du 15 juin 2007 et qui restaient non respectées à la fin de l’année; il
s’agissait notamment de la plage horaire d’une heure à indiquer pour les avis
de passage à domicile, du contrôle des lettres munies de la signature
digitalisée du chef de Service, des statistiques mensuelles des e-mail reçus et
des statistiques du solde des révisions quadriennales. Il était aussi reproché
à la recourante de ne pas consulter les dossiers lors des révisions quadriennales
et d’utiliser des abréviations dans ses écrits. En revanche, une amélioration
était relevée pour les demandes des preuves de recherches d’emploi auprès des conseillers
de l’ORP, pour le respect du délai de 10 jours pour l’établissement des fichets
verts, pour les courriels soumis au contrôle avant l’envoi et le datage des
documents reçus. Lors de l’entretien, la recourante a contesté globalement les
remarques formulées en commentant certains points et en admettant le grief
concernant la statistique des e-mails reçus.
-    Le
grief concernant
l’incapacité à évoluer de manière autonome (9)
est
mentionné avec le commentaire suivant: «
Vos sollicitations sont
restées fréquentes durant le second semestre 2007, ceci malgré 16 années
d’expérience. L’autonomie souhaitée n’est donc pas atteinte
.» Lors de
l’entretien, la recourante a contesté ce grief. Elle a précisé être elle-même
régulièrement sollicitée lorsque des personnes de langue étrangère se
présentent et que son avis est aussi précieux que celui des autres collaborateurs.
Le rédacteur du procès-verbal de la séance a précisé que la recourante «
a
l’impression que nous insistons pour lui faire remarquer ses incompétences, ce
qui lui fait perdre confiance en elle. Pense être capable d'évoluer de manière
autonome.
»
-    Concernant
le reproche sur le
rejet de la critique et l’absence de remise en question
(10)
, le document annexé précise ce qui suit : «
(…) il est
toujours aussi difficile, pour ne pas dire impossible, d’avoir avec vous un
échange constructif permettant l’application des procédures introduites,
l’atteinte des objectifs fixés ou, tout simplement, un échange d’opinion clair
et constructif.
» La recourante a répondu à ce grief qu’elle n’avait
jamais été sourde à une critique «
si elle est constructive et si elle ne
vise pas à démolir
. »
-    Au
sujet du dernier grief concernant les
délais d’attente inappropriés imposés aux
assurés (11)
, le commentaire de l’annexe précise que les problèmes relatifs
aux délais d’attente imposés à domicile ou à Chauderon restaient d’actualité. La
recourante a répondu qu’elle n’avait jamais reçu de commentaires négatifs des
assurés, qu’elle s’efforçait de fournir un bon service à la clientèle et
qu’elle était appréciée des usagers. Elle a précisé encore que le système
qu’elle avait mis en place pour ses rendez-vous était pour elle le bon. Le chef
de Service a rappelé les exigences du Service sur ce point en précisant qu’il
entendait qu’elles soient respectées. La recourante a répondu en précisant que
si elle appliquait la plage horaire prévue par le Service et que des assurés se
plaignaient de retards aux rendez-vous, il ne devrait pas lui en être fait
grief. Elle a précisé que son expérience pratique lui permettait d’apprécier
les situations et de choisir la bonne méthode (téléphone, passage ou courrier).
A l’issue de l’entretien, le chef de Service a
précisé que les objectifs d’amélioration fixés dans la mise en demeure du 17
juin 2007 n’avaient pour la plupart pas été atteints et qu’il allait donc
proposer au Directeur de la Sécurité sociale et de l’environnement d’ouvrir une
procédure de renvoi pour justes motifs et de suspendre l’activité de la
recourante au sein du Service avec maintien du traitement.
ee) La recourante a produit un document intitulé
« Commentaires sur les griefs formulés ». Il n’est pas daté, mais il
est accompagné d’une lettre ouverte à la Commission paritaire du 21 août 2008. Ce document fait partie d’un classeur élaboré par la recourante comprenant une
réponse documentée à chacun des onze griefs mentionnés dans la lettre de mise
en demeure (partie II). La première partie du classeur (partie I) comporte une
description documentée de l’activité professionnelle de la recourante.
Dans cette première partie, la recourante précise
que son activité est exercée dans le cadre de l’examen des demandes de
prestations complémentaires à l’AVS ou l’AI reçues par l’Agence communale
d’assurance sociale de Lausanne. Son activité se rapporte à des demandes
initiales déposées par le requérant ou son répondant, des demandes de révision
requises par le taxateur lors d’un changement de situation et les révisions
quadriennales, qui sont effectuées d’office. La demande initiale est
enregistrée et mise à l’enquête par le taxateur, puis elle est attribuée à un
enquêteur. Dès l’attribution, l’enquêteur vérifie les données personnelles et
adresse ensuite une demande d’extrait fiscal à l’Administration cantonale des
impôts (actuellement Direction générale de la fiscalité). Un rendez-vous est alors
fixé pour l’examen de la situation économique du requérant et un rapport de
situation est ensuite établi. La recourante distingue trois cas de rapport de
situation: le cas simple, le cas complexe et enfin le cas avec un examen du
gain hypothétique du conjoint. Un rapport définitif est ensuite rendu au taxateur
pour le calcul des prestations. La recourante précise qu’un compte-rendu du
travail effectué chaque semaine est reporté sur un rapport hebdomadaire et un
rapport mensuel permet de noter diverses réflexions de l’enquêteur. Elle a
joint à cette description plusieurs rapports de situation, ainsi qu’une
convocation pour une visite où elle indique une plage horaire de 8h à 10h. Elle
a également joint un rapport hebdomadaire où elle indique l’activité déployée
chaque jour avec le nom des requérants qui font l’objet d’une enquête; ce
rapport mentionne aussi le nombre d’enquêtes reçues durant la semaine (3), le
nombre d’enquêtes rendues (7 + 13 PCQ), le nombre d’enquêtes en cours (36 + 13
PCQ) et le nombre d’enquêtes à faire (32).
Dans la deuxième partie, la recourante reprend les onze
griefs formulés qu’elle conteste en produisant différents documents.
-    En
ce qui concerne le grief sur la
fiabilité des enquêtes (1)
, la
recourante a indiqué que la notion de retour de dossier n’avait jamais été
précisée malgré sa demande formulée dans son rapport mensuel de mai 2005. Selon
elle, le retour d’un dossier pour complément d’enquête pourrait résulter aussi
bien d’un oubli ou d’une erreur de l’enquêteur, mais aussi du taxateur
(gestionnaire (PC), qui n’a par exemple pas le temps de traiter le dossier
avant la fin de l’année civile, ou, en cas de mariage du bénéficiaire dans les
six mois suivant la dernière intervention, pour l’examen du gain hypothétique
du conjoint. La recourante a produit une note dans laquelle elle avait dû
expliciter une situation mal comprise par le gestionnaire (pièces de la recourante
répertoriées sous 1b) et une autre où la question du capital LPP disponible
n’avait pas non plus été comprise par le gestionnaire PC. Elle a relevé que du
1
er
janvier au 15 juin 2006, il y avait eu 18 retours sur 149
dossiers reçus, et du 1
er
janvier au 15 juin 2007, 15 retours sur un
total de 175 dossiers reçus. La recourante a encore relevé que la possibilité
de convoquer les requérants à l’agence communale lui avait été offerte par F________
en raison de la perte de temps liée aux déplacements en transports publics. La
recourante a précisé qu’elle effectuait des déplacements systématiques à l’OTG
et que les personnes convoquées l’étaient à leur demande, pour des compléments
d’enquête avec les tuteurs, curateurs et autres répondants ou lorsque le requérant
faisait faux-bond.
-    Pour
les
délais de traitement des dossiers (2)
, la recourante a précisé que
les délais étaient variables, allant jusqu’à quelques mois. Elle a relevé un
cas dans lequel la demande avait été déposée le 14 juin 2006 par le requérant,
puis avait été transmise à l’enquêteur (mise à l’enquête) le 21 juillet 2006, avec
un retour  le 11 août 2006. La recourante a relevé aussi un manque de
collaboration de l’OTG. Elle a produit un projet de lettre par lequel elle
demandait différents documents à l’OTG, projet refusé par I________ qui lui avait
demandé de téléphoner à l’assistant social en charge du dossier pour savoir ce
qu’il en était au lieu de demander les pièces par lettre (pièce 2c). La
recourante a aussi indiqué qu’une attestation de logement, demandée à l’OTG par
un courrier du 21 juillet 2005, n’avait été reçue que le 27 janvier 2006 (pièce
2b). La recourante a aussi produit un projet de lettre de rappel à l’OTG pour
la production d’une décision d’octroi de rente LPP avec menace de refus de
prestation, projet qui avait été refusé par F________ au motif qu’il fallait
attendre un délai d’un mois avant d’envoyer le rappel, surtout lorsque le
rappel était adressé à l’OTG et que les deux courriers précédents avaient été
envoyés avant les fêtes de fin d’année; or, les directives mentionnaient un
délai d’attente de 15 jours au minimum en pareille situation.
-    S’agissant
du
suivi des dossiers en suspens (3)
, la recourante a précisé qu’au 31
décembre 2006, le suivi des suspens avait été entièrement effectué. Elle
s’efforçait de conserver cette mise à jour à renfort d’heures supplémentaires;
les statistiques des dossiers en suspens présentaient parfois des fluctuations
selon le nombre de dossiers quotidiens reçus et de la complexité de leur traitement.
En ce qui concerne la prévoyance LPP, elle a précisé qu’il était d’usage de
retourner les dossiers taxables en l’absence d’une décision des institutions de
prévoyance, mais qu’elle avait abandonné cette procédure de longue date. Elle a
relevé un cas où l’agence communale était en attente d’une décision de
l’institution de prévoyance depuis deux ans.
-    Concernant
les
demandes répétées d’un même justificatif (4)
, la recourante a produit
une note qui lui avait été adressée par I________ le 30 novembre 2006
concernant une demande de justificatifs (attestation de loyer et convention
alimentaire) pour un dossier suivi par l’OTG. Concernant l’attestation du
loyer, la note de I________ précisait que l’OTG avait déjà envoyé le bail à
loyer. La recourante avait répondu par une note du 1
er
décembre
2006 en précisant que l’OTG avait effectivement transmis un contrat de bail,
mais qu’il s’agissait du bail du futur mari de la requérante à son domicile en
Suisse allemande (Suhr) et non du bail de l’assurée. La recourante a aussi
produit une copie de son rapport mensuel d’octobre 2006 dans lequel elle
mentionne un cas où un dossier lui a été retourné «
pour examen de la
situation du père
» alors que cet examen avait été effectué (pièce 4b
produite par la recourante).
-    Pour
le grief concernant le
volume de travail absorbé insatisfaisant (5)
, la
recourante a précisé qu’elle était à jour dans son travail d’enquête et qu’elle
avait demandé un supplément de dossiers en 2005 et 2007. La recourante a produit
ses statistiques personnelles, résultant d’un cahier d’enregistrement des
dossiers qu’elle tenait à disposition et elle a mentionné les chiffres
suivants :
«
2006
: 290
dossiers comptabilisés (+125 PCQ + reliquat des taxateurs, soit environ 25
dossiers), dont:  49 rétroactifs,
35 retour, justifiés ou non
au 15 juin 2006
149 dossiers
comptabilisés dont:
16 rétroactifs
,
18 retours
justifiés ou non
2007 :
au 15
juin 2007
(+ 137 PAQ reçues inclus reliquat des taxateurs)
181 dossiers
comptabilisés dont :
53 rétroactifs
15 retours
justifiés ou non »
La recourante a produit
encore un message du 2 février 2007 par lequel elle présentait la demande
suivante:
« Aurez-vous la possibilité, je vous prie, de
distribuer les enquêtes qui me sont dévolues ce matin ? Je suis
actuellement avec plus aucun rendez-vous à fixer »
-    En
ce qui concerne le reproche relatif aux
écrits peu soignés (6)
, la
recourante a produit différents exemples de courriers corrigés. Les erreurs corrigées
portaient sur des coquilles, fautes de frappes, des accords de pluriel, le mode
d’adressage pour les envois à l’OTG, l’utilisation du signe % pour indiquer une
soustraction, des maladresses dans la formulation d’explications, par exemple
une du 15 novembre 2006 comporte le passage suivant qui a été corrigé :
« Par ailleurs, le document
et les explications que vous nous avez fournis quant à l’augmentation de votre
fortune ne sont ni explicites ni suffisants. En effet, ils ne justifient que
d’une modification de Fr. 10’2245.- pour la période du 01.01.2004 au 31.12.2005.
Vous voudrez donc bien nous
adresser tout complément d’information relatif à la période du 01.01.2002 au
31.12.2003, expliquant ainsi la différence de votre augmentation de fortune,
soit Fr. 29'727.80 - Fr. 10'224.-, soit un montant de Fr. 19'503,80. »
Certaines
corrections ont été faites sur les phrases des modèles de lettres types (lettre
du 11 janvier 2007), d’autres corrections apparaissaient superflues; par
exemple, lorsque la recourante a écrit pour demander la production du
« nouveau
bail »,
la lettre est corrigée pour ajouter
« à loyer »
(lettre du 27 avril 2007). D’autres phrases ont été entièrement remaniées sans
nécessité. Par exemple une lettre du 9 mars 2007 comporte le passage suivant:
« attestation du montant mensuel de votre rente LPP (2
ème
pilier) pour les années 2006 et 2007, mentionnant également le montant du
complément pour votre fils, Monsieur Samir Alic »
Cette
formulation claire est pourtant corrigée de la manière suivante :
« attestation de rente LPP (2
ème
pilier) pour les années 2006 et 2007 pour vous-même et pour votre fils Samir
Alic »
D’autres
corrections faites résultent aussi d’une incompréhension du dossier au fond par
le correcteur (pièce 8c lettre du 28 novembre 2006) ou omettent une demande de renseignement
formulée par la recourante, en voulant améliorer la présentation de la lettre
(pièce 8c, lettre du 21 juin 2007).
-    Concernant
le grief relatif à la
maîtrise insuffisante des outils de travail
(7)
,
la recourante a signalé des problèmes liés à l’accès à la grille CCVAS de
Clarens qui est fréquemment révoqué. En ce qui concerne le disfonctionnement du
répondeur téléphonique, le temps d’enregistrement du message était beaucoup
trop court et imposait aux personnes qui appelaient de rappeler à nouveau (note
de la recourante du 9 novembre 2006). La recourante n’a obtenu aucun appui de
ses collègues face à ce problème (message de la recourante du 25 mai 2007). Il
est reproché à la recourante de ne pas éteindre son ordinateur le soir en
quittant le bureau. De son côté, la recourante précise qu’elle applique la
procédure apprise pour éteindre l’ordinateur le soir et qu’elle le retrouve en
stand-by le matin (message e-mail de I________ du 3 mai 2007 et réponse de la
recourante).
-    Pour
ce qui est du
non respect des consignes reçues et des procédures mises en
place (8)
, la recourante a précisé qu’elle avait rendu les fichets verts
dans les délais depuis 2006 et qu’elle utilisait aussi régulièrement le timbre
dateur depuis ce moment. En ce qui concerne les demandes de preuves de
recherches d’emploi auprès des ORP, la recourante s’est plainte de directives
multiples et peu claires. Elle a produit toutefois l’extrait d’un colloque de
2005 au cours duquel F________ «
insiste sur le fait qu’il est hors de
question de demander des copies des recherches d’emploi aux conseillers ORP
».
Cette directive tient au fait que les questions posées aux conseillers ORP sont
suffisantes pour permettre aux enquêteurs ou aux taxateurs de se déterminer. Il
est en outre précisé dans la directive de 2005 que l’enquêteur doit prendre
contact exclusivement avec le conseiller ORP
« et non plus avec Mmes
Griesshaber et Gioria »
. La reccourante a produit un message d’un
conseiller ORP de juillet 2006 lui demandant de s’adresser
« directement
à Mme Grieshaber »
(pièce 8b). En ce qui concerne les plages horaires,
la recourante apporte les précisions suivantes :
« Plage horaire
des
avis de passage à domicile
plage horaire de 2 heures en
général :
(quelques fois d’une heure pour le premier rendez-vous du matin et de l’après
midi)
quand plusieurs rendez-vous consécutifs, pour des rasions de rendement
(absences) et de flexibilité (rendez-vous permutés selon le souhait du
requérant)
heure précise :
un seul rendez-vous, ou rendez-vous fixé par téléphone à convenance réciproque
(environ 15% des cas) (…) »
-    Pour
le grief concernant
l’incapacité à évoluer de manière autonome (9),
la
recourante a précisé dans son commentaire que le taxateur s’en référait à I________
lorsqu’il ne pouvait répondre à un point précis. Elle a indiqué aussi être
consultée par les taxateurs. La recourante a mentionné aussi une note de F________
du 11 juin 2007 dans laquelle il lui reprochait de ne pas avoir demandé au
collaborateur de la caisse de prévoyance la date de sortie de l’assurée; la
recourante a répondu à ce message le 12 juin 2007 en précisant qu’elle avait eu
plusieurs entretiens avec le collaborateur concerné de l’institution de
prévoyance, lequel n’avait pas répondu à ses demandes d’éclaircissements
concernant les divergences de la date de sortie du contrat de prévoyance et les
cotisations LPP prélevées ultérieurement.
-    Concernant le reproche sur
le
rejet de la critique et l’absence de remise en question (10)
, la
recourante a formulé le commentaire suivant :
« Monsieur le Docteur P________
auquel j’ai été adressée en mai 2005 (voir » rapport de mobbing »
d’août 2005),
m’a encouragée à ne plus accepter cette situation
professionnelle
largement favorisée par mon attitude conciliante, par une
remise en question doublée d’une recherche d’améliorations constante, et par la
volonté réelle de satisfaire en permanence aux exigences de mon employeur de la
meilleure manière qui soit. Les pièces médicales sont entre vos mains.
Réagir ne signifie pas rejeter
toute critique et remise en question constructives et sensées
, mais cesser
d’accepter d’être le bouc émissaire de tout dysfonctionnement et manquement que
l’on souhaite me voir attribués
dans le cadre d’une réorganisation du
service
(puisqu’en juin 2006,
seul 31 % du volume globale des enquêtes
étaient encore effectués sur le terrain
), mais développer cette réciprocité
sociale humaine sans laquelle aucune réelle performance ne s’accomplit
(…) »
La
recourante a joint à ce commentaire le message e-mail de F________ du 26 avril
2007 informant les collaborateurs de l’Agence du changement de bureau de D________.
-    Au
sujet du dernier reproche sur les
délais d’attente inappropriés imposés aux
assurés (11)
, la recourante a apporté le commentaire suivant :
« M. F________ a admis
oralement lors d’un précédent colloque qu’il est admissible que l’assuré qui se
présentait à l’improviste à l’Agence communale doive compter avec une attente
maxima estimée à 10 minutes (hormis lorsqu’il se présente durant les 15 minutes
réglementaire de pause prise à la cafétéria). C’et le cas de ma pratique telle
que décrite dans le dernier point de compte-rendu d’audience, avec les
explications citées. Même pour celles-ci, personne n’a jamais attendu une
heure. Il m’est naturel par ailleurs, de présenter des excuses pour le moindre
délai, qu’elle qu’en soit la raison. »
d) Il convient de déterminer si les griefs soulevés
contre la recourante sont établis à satisfaction de droit. D’une part, les
entretiens de collaboration de 2004 et 2005 ne sont pas documentés, tout comme
la lettre de mise en demeure du 21 juin 2007. Les seuls cas précis discutés en
présence de la recourante l’ont été lors de l’audience du 28 mars 2008, mais
les cas signalés, lors de cette audience, et qui sont admis par la recourante,
ne constituent pas en eux-mêmes des fautes graves (voir consid. cc p. 27
ci-dessous). Deux exemples sont en effet cités en ce qui concerne le grief sur
la fiabilité des enquêtes, qui est le principal reproche touchant à la finalité
même du travail de la recourante, mais ces deux exemples ne sont pas vraiment
déterminants et n’ont pas porté à conséquence. Concernant le délai de
traitement des dossiers, il est fait mention d’une amélioration et seuls deux
cas également sont signalés. Pour le suivi des dossiers en suspens, le cas de
l’assurée de 102 ans à qui une menace de suppression de prestations a été
notifiée est aussi admis par la recourante, qui ne comprend pas pourquoi le
fils ne lui avait pas donné les informations nécessaires. Par ailleurs, un seul
cas de demande répétée d’un même justificatif est signalé, mais il n’a pas
porté à conséquence. En ce qui concerne le délai de traitement des dossiers, il
est établi que pendant l’année 2007, plus de 400 dossiers ont été attribués à D________
contre 281 à la recourante, et pour les révisions quadriennales, 200 dossiers
ont été attribués à D________ contre 125 à la recourante. Concernant la
critique sur la qualité des écrits, aucun exemple précis n’est mentionné lors
de l’entretien du 28 mars 2008. En revanche, la recourante a produit différentes
pièces sur lesquelles on peut effectivement constater des coquilles, des fautes
de frappes ou maladresses rédactionnelles (pièces produites sous n° 6a par la
recourante), mais on observe également des corrections apportées par I________
ou F________, qui sont inappropriées ou qui oublient par exemple certains
éléments de la demande ou même qui ne tiennent pas compte des démarches
effectuées par la recourante (pièces produites sous n° 6a par la recourante). En
revanche, le grief concernant le non-respect des consignes est clairement
établi, la recourante indiquant par exemple qu’elle donne en général une plage
horaire de deux heures contrairement aux directives reçues de limiter la plage horaire
à une heure.
aa) Les rapports mensuels sont plus précis. I________
fait mention d’une convocation datée du 24 août 2007, et qui n’était pas encore
envoyée (rapport d’août 2007); elle avait également trouvé deux courriers non
envoyés dans deux dossiers différents (rapport d’avril 2007) ainsi qu’une
convocation adressée à une assurée ne mentionnant ni la date ni l’heure de la
visite, mais seulement l’indication
« le jeudi à »
et  un
autre avis de passage ne mentionnant ni la date ni l’heure du passage (rapport
d’août 2007). Après l’audience de mise en demeure, M________ a précisé qu’il
n’avait pas vu une amélioration de la qualité des enquêtes effectuées par la
recourante, car ses rapports étaient difficiles à comprendre en raison du style
de rédaction et de la tournure des phrases; on retrouvait plusieurs fois les
mêmes documents et les renseignements fournis n’étaient pas fiables; il a aussi
reproché à la recourante un manque d’analyse du dossier avant de se rendre au
domicile de l’assuré, ce qui ne lui permettait pas d’obtenir lors de la visite
les documents requis et elle devait, une fois de retour au bureau, rédiger de
nouvelles demandes de justificatifs; il a éaglement estimé que les courriers de
la recourante n’étaient pas assez précis quant aux pièces à présenter et ne posaient
pas forcément les bonnes questions (rapport d’août 2007). M________ s’est
plaint aussi du fait qu’il était «
extrêmement difficile de lui faire entendre
raison
», notamment en ce qui concernait les corrections apportées aux
courriers, ce qui donnait lieu à «
d’interminables discussions
»
(rapport de septembre 2007). Il a relevé aussi une difficulté à se conformer
aux procédures convenues en ce qui concerne notamment l’indication des plages
horaires pour les visites à domicile (rapports d’août 2006 et de juillet 2007).
Une critique fréquente concerne le nombre élevé de lettres soumises à signature
qui devaient être retournées à la recourante pour correction (rapports de M________
de janvier 2007, de mai 2007, rapports de I________ de mai 2006, de juillet 2006,
de mars 2007, de septembre 2007). M________ a mentionné un exemple de
correction en indiquant que la recourante avait menacé un assuré qui n’était
pas encore au bénéfice des prestations d’une suppression, et un assuré qui
touchait déjà des prestations d’un refus (rapports de septembre 2006).
Les critiques visent aussi certains dossiers. Dans
un dossier (dossier Mensi), il est reproché à la recourante de n’avoir pas
utilisé une lettre type qui indique à l’assuré les formalités à remplir pour
obtenir une rente d’invalidité de 2
ème
pilier et d’avoir proposé un
refus pour le motif que l’assuré n’avait pas donné suite à la demande de
produire une décision d’octroi de rente LPP (rapport d’avril 2006). Dans un
autre dossier (dossier Forney); il est aussi reproché à la recourante d’avoir
proposé de refuser une demande pour un assuré suivi par l’OTG, pour le motif que
cet organisme n’avait pas répondu à toutes ses demandes de production de pièces
alors que, selon M________, le dossier comprenait déjà des informations suffisantes
pour le calcul des prestations (rapport d’avril 2006). Aussi, une gestionnaire
PC (Mme Q________) était venue se plaindre auprès de M________ du fait qu’elle
ne comprenait pas les explications de la recourante pour un dossier (dossier Perret),
qui lui avait été retourné pour la 2
ème
fois; selon M________, il
était difficile de déchiffrer les notes manuscrites de la recourante, qui avait
seulement joint
« moult justificatifs »
en priant la
gestionnaire PC de s’y référer sans donner d’explications. Or, il avait été décidé
que les enquêteurs devaient relever dans un rapport de situation les chiffres
permettant la taxation du dossier et non pas renvoyer uniquement aux annexes (rapport
d’octobre 2006). Il est aussi reproché à la recourante d’avoir mal répondu à un
assuré venu sans rendez-vous au guichet et de vouloir le faire revenir deux
jours plus tard (rapport de M________ de mars 2007).
I________ s’est plainte au début de l’année 2006 du
retard pris dans le traitement de certains dossiers, notamment des demandes
déposées en 2005 qui n’avaient pas encore été traitées (rapport de février
2006) et elle relevait que deux dossiers concernant l’OTG auraient pu être
traités plus rapidement (rapport de mars 2006). Elle a signalé la situation où
la recourante était venue lui demander de l’aide pour des problèmes
informatiques en critiquant sa manière d’utiliser les outils informatiques
(rapports de mars 2006, de janvier 2007, juillet 2007, septembre 2007) et le
répondeur (rapport de mai 2007, de juillet 2007 et d’août 2007); elle a
mentionné aussi le fait qu’un dossier était resté introuvable pendant une
certaine période, puis avait été retrouvé dans le bureau de la recourante
(rapport de février 2006), et a signalé le fait que des annexes manquaient à un
rapport de situation (rapport de mars 2006). Il est reproché à la recourante de
ne pas avoir reçu des assurés venant sans rendez-vous apporter des pièces
justificatives (rapports de I________ de mai 2007, d’août 2007 et de septembre
2007), de ne pas avoir été présente à un rendez vous fixé à une assurée à
Chauderon pour l’aider à remplir le formulaire de demande (rapport de I________
de février 2007) et d’avoir fait attendre au guichet une assurée pendant une
demie heure, ainsi que de ne pas être venue au guichet avant l’heure du rendez-vous
lorsque l’assuré était en avance de vingt minutes (rapport d’avril 2007). Il
est mentionné que la recourante avait rendu à la fin du mois de novembre 2006
un grand nombre de dossiers à taxer, mais que «
certains dossiers
»
lui avaient été retournés pour compléments car une diminution de la fortune
n’était pas analysée ou le rapport du gain hypothétique n’avait pas été établi
(rapport de novembre 2006). I________ a signalé encore le cas de deux assurées
qui se sont plaintes de la recourante, l’une lui reprochait « d’être très
rigide et pas sympathique » (rapport de février 2007), tout en s’étonnant
du nombre limité de plaintes concernant son travail (rapport de mars 2007). I________
a relevé souvent le nombre peu élevé de rendez-vous à l’extérieur (rapports
d’août et d’octobre 2007)
I________ a critiqué aussi la manière dont la
recourante avait traité certains dossiers. Par exemple, dans son rapport d’avril
2006, elle a signalé une affaire où la recourante avait mentionné dans son
rapport une rente du 2
ème
pilier en indiquant le montant de la rente
AI, alors que l’assuré avait touché un capital LPP en 1989 et n’avait pas de
droit à une rente du 2
ème
pilier (dossier Golay) et une autre
affaire où elle n’avait pas suffisamment instruit la question de savoir si un
assuré, entré en Suisse à l’âge de 44 ans, touchait une rente de l’étranger
(dossier Sampaio). I________ a signalé aussi un cas où la recourante avait
proposé de notifier une décision de refus pour le motif qu’une décision
concernant une éventuelle prestation LPP n’avait pas été produite, alors que
l’assistante sociale en charge de l’assuré au CSR aurait informé la recourante
qu’une décision sur l’octroi d’une rente LPP était en cours de traitement et
que cela nécessitait encore un peu de temps (dossier Da Silva Vieira Hug, rapport
de mai 2006).
bb) Il n’est toutefois pas fait mention que la
recourante ait été informée des critiques et griefs figurant dans ces rapports.
La recourante n’a jamais eu la possibilité de faire valoir son point de vue sur
ces pièces, ou sur les faits signalés, avant la décision de suspension de son
activité au sein du Service. Ces rapports jouent pourtant un rôle déterminant,
puisque le Tribunal fédéral s’est référé essentiellement à ces documents pour
admettre le recours de la Commune de Lausanne. Or, le classeur produit par la
recourante comporte des pièces montrant que si certaines corrections effectuées
dans ses dossiers ou sur ses courriers étaient justifiées, d’autres ne l’étaient
pas (pièces produites par la recourante sous n° 6c et 8e). Par ailleurs, on
observe dans la rédaction de ces rapports mensuels, une forme d’exagération des
critiques à l’encontre de la recourante. Par exemple, dans son rapport de
novembre 2006, I________ a mentionné que la recourante avait rendu un grand
nombre de dossiers, mais que
« certains de ces dossiers »
avaient dû lui être retournés; puis, dans son rapport de décembre 2006, elle a
indiqué qu’au mois de novembre 2006,
« un grand nombre de dossiers
»
avaient dû lui être retournés. Aussi, certains faits anodins sont présentés de
manière à mettre en évidence une faute de la recourante, comme par exemple, une
difficulté rencontrée par celle-ci avec deux conseillers ORP, qui a pu être
résolue par une intervention du chef de bureau auprès du chef de l’ORP (rapport
de I________ de juillet 2006). D’autres critiques apparaissent injustifiées;
par exemple, il est reproché à la recourante de n’avoir pas immédiatement
communiqué au gestionnaire PC l’information selon laquelle l’épouse d’un assuré
avait pris un nouvel emploi, ce qui aurait permis de suspendre le versement des
prestations pendant l’enquête, alors que c’est précisément la gestionnaire PC
(Mme J.________) qui a reçu l’information avec les pièces nécessaires et qui
avait remis le dossier à l’enquête pour ce motif (dossier Clerc, rapport de M________
de décembre 2005). Ces rapports sont formulés comme des actes d’accusation à charge,
laissant coire que tous les dossiers de la recourante comportaient des erreurs,
alors qu’un nombre important de dossiers traités par la recourante n’a apparemment
pas donné lieu à critique. La recourante indique avoir traité 290 dossiers en
2006 et 125 révisions quadriennales, alors qu’un peu plus d’une dizaine de
situations critiques sont relevées dans les rapports mensuels pendant la même
année, soit un faible pourcentage.
cc) En définitive, et tout bien considéré, le
tribunal retient que la recourante a montré des insuffisances dans l’exécution
de ses obligations liées à sa fonction d’enquêtrice, essentiellement après
l’entretien de collaboration de septembre 2004 (les reproches formulés lors de
cet entretien n’étant confirmés par aucune autre pièce du dossier). Les
critiques concernant l’activité de la recourante sont formulées dans les
rapports mensuels d’activité uniquement après cet entretien, pendant la
deuxième période allant jusqu’à la séance avec le Service juridique de novembre
2005 et se sont amplifiées pendant la troisième période allant jusqu’au
licenciement. Ces insuffisances ont trait au non-respect des directives et
consignes applicables au secteur enquête du Service, ce qui a eu aussi une
influence sur l’organisation du travail d’enquête. Le grief selon lequel le
résultat des enquêtes n’était pas fiable n’est jamais concrètement explicité dans
les entretiens de collaboration de 2004 et de 2005 ni d’ailleurs lors de la
mise en demeure de juin 2007. Les deux exemples mentionnés lors de l’entretien
du 28 mars 2008 ne sont pas évidents. S’agissant du premier exemple (convocation
d’un assuré dans le cadre de la révision quadriennale alors que le droit aux
prestations a été supprimé rétroactivement au 1
er
mai 2002), on ne
comprend pas pourquoi on a demandé à la recourante d’effectuer une révision
quadriennale pour un dossier d’un assuré dont le droit aux prestations avait
été supprimé, ou alors cette information ne ressortait pas du dossier. Quant au
deuxième exemple (rente annuelle de la Vaudoise assurance de 1560 fr.), la notion de « rente à bien plaire » porte à interprétation et il était en
tous les cas important que la recourante signale l’existence de cette rente. Il
ressort des différents rapports mensuels que dans une très faible proportion de
dossiers la recourante a pu donner de fausses indications sur les revenus à
prendre en considération pour le calcul des prestations, en mentionnant le
montant de la rente AVS au titre d’une rente LPP ou en indiquant le montant des
prestations complémentaires versées à l’assuré comme une rente du 2
ème
pilier (rapport de M________ d’octobre 2005). Bien qu’aucun exemple ne figure
au dossier, il est aussi très souvent reproché à la recourante d’établir des
rapports difficiles à comprendre avec des notes manuscrites dont la lecture est
malaisée et un trop grand nombre de justificatifs, parfois inutiles ou à
double, avec des informations parfois incomplètes.
Les gestionnaires PC, entendus en qualité de témoins
(audience du 20 août 2012), ont fait sur ce point des dépositions très proches
les unes des autres. I________ a précisé que les enquêtes de la recourante avaient
toujours été fournies en informations, mais qu’elles devenaient difficiles à
comprendre avec parfois des pièces ou des informations manquantes. Mariela
Diserens a indiqué que les enquêtes de la recourante étaient devenues incomplètes
et que ses dossiers devaient être retraités et qu’il fallait vérifier et
corriger une partie importante des dossiers, en relevant qu’il y avait des
rapports manuscrits « brouillon » et des rapports dactylographiés pas
toujours clairs. Celine Petoud a indiqué qu’il lui arrivait de garder
régulièrement les dossiers de la recourante pour les compléter et terminer le
travail d’enquête. Les témoins J________ et K________ ont confirmé qu’il était
souvent nécessaire de compléter les enquêtes de la recourante (audition de J________
et K________). L________ a indiqué que les dossiers de la recourante étaient
souvent incomplets et qu’il fallait reprendre l’enquête ou lui retourner le
dossier pour des compléments et qu’il était difficile de traiter les dossiers
de la recourante car il y avait des informations manuscrites et d’autres
dactylographiées.
En ce qui concerne le nombre de dossiers
effectivement retournés, la recourante a précisé elle-même 35 retours en 2006
sur 290 dossiers et 125 PCQ (soit 415), ce qui correspond à une proportion inférieure
à 10%. La municipalité n’a pas produit de statistiques sur le nombre de
dossiers retournés à la recourante, de sorte que le tribunal doit finalement se
référer aux indications de la recourante. Cela étant précisé, il était de
manière récurrente reproché à la recourante de rendre un nombre grandissant de
dossiers en vue d’une décision de refus ou de suppression des prestations, au
motif qu’elle n’avait pas été en mesure d’obtenir les justificatifs nécessaires
auprès des assurés alors qu’une telle solution n’apparaissait pas
nécessairement justifiée (rapport F________ de mai 2006 et rapport de M________
de septembre 2006). On retient de ces éléments que depuis septembre 2004, dans
une proportion relativement faible, les enquêtes confiées à la recourante étaient
devenues incomplètes et devaient être retournées ou nécessitaient des
vérifications par les gestionnaires PC, voire des compléments, alors qu’il
était demandé aux enquêteurs de rendre des dossiers prêts à être taxés.
En ce qui concerne le grief relatif aux délais de
traitement des dossiers et le volume de travail réparti entre la recourante et D________,
la municipalité ne semble pas tenir compte du temps effectif des déplacements
que la recourante devait assurer en transports publics pour les visites à
domicile par rapport à l’utilisation d’un scooter par D________. La proportion
de 14% mentionnée lors de l’entretien du 28 mars 2008 semble sous-estimée. En
effet, un trajet en transports publics nécessite de prendre en considération le
délai d’attente du bus, le trajet du bus, le temps du déplacement à pied depuis
l’arrêt de bus jusqu’au domicile de l’assuré avec les mêmes délais qui s’ajoutent
pour le trajet de retour, ou pour le trajet au domicile d’un autre assuré. La
recourante a mentionné un temps de trajet d’une heure et demie pour une visite.
Il est vraisemblable que l’utilisation d’un scooter par D________ lui
permettait de visiter un nombre beaucoup plus important d’assurés que la
recourante en une demi-journée. M________ a accompagné la recourante pendant
deux matinées pour pouvoir se rendre compte des difficultés rencontrées, mais
le rapport qu’il annonçait sur ces deux matinées (rapport de M________ de
juillet 2006) n’a pas été produit par la municipalité. Le tribunal peine à
comprendre pourquoi la municipalité n’a pas produit les pièces déterminantes
permettant d’apprécier les fautes reprochées à la recourante. Pour apprécier le
nombre de dossiers traités et faire une comparaison équitable avec D________,
la municipalité n’a pas tenu compte non plus des absences de la recourante pour
cause de maladie. La municipalité n’a également pas tenu compte du fait que les
dossiers plus lourds du Tuteur général étaient attribués en priorité à la
recourante. Cela étant précisé, plusieurs insuffisances au sujet du travail de
la recourante sont établies (consid. cc ci-dessus) sans qu’il soit nécessaire
d’examiner le bien fondé des autres griefs.
5.
Il convient d’examiner si l’employeur, dans le management de l’équipe des
enquêteurs, a satisfait aux obligations de protection des travailleurs
résultant de l’art. 328 CO (consid. a ci-dessus). La protection de la
personnalité du travailleur englobe de nombreux aspects qui comprennent la
préservation de l'honneur personnel et professionnel, soit la position et la
considération dans l'entreprise, de même que la préservation de la réputation
du travailleur sur le marché du travail. Le devoir d'aide et d'assistance
résultant de l'art. 328 CO implique notamment que l'employeur prenne les
mesures que l'on peut attendre de lui pour désamorcer un conflit entre deux ou
plusieurs travailleurs. La protection de la personnalité du travailleur
comprend aussi l'interdiction du mobbing, des pressions psychologiques, du
harcèlement sexuel et la protection de la sphère privée. La notion de mobbing a
d’ailleurs été définie par le Tribunal fédéral (ATF 4c.74/2007 du 22 janvier
2008 consid. 5.2, voir aussi Philippe Carruzzo, op. cit., p. 282 ss). La
protection du travailleur s’étend aussi au droit de donner son avis ou
d'exprimer des critiques dans le cadre de liens de confiance qui doivent
exister et protéger la relation de travail (
Philippe
Caruzzo
, Le contrat individuel de travail, commentaire des art. 319 à
341 du Code des obligations, p. 273 à 275). Elle comprend enfin les mesures préventives
destinées à éviter l'épuisement professionnel du travailleur; ces mesures comprennent
à la fois l'information nécessaire au personnel ainsi que l’accès à un
professionnel qualifié et expérimenté sur cette question permettant aux
collaborateurs de faire connaître les situations qui sont à la cause d’un état
d’épuisement professionnel (voir l’arrêt GE.2010.0164 du 7 mars 2013, consid.
4b).
a) On a vu que la protection de la personnalité du
travailleur, qui englobe un devoir d'aide et d'assistance, implique notamment
que l'employeur intervienne activement pour désamorcer un conflit opposant deux
ou plusieurs travailleurs (ATF 4C.42/2006 du 12 avril 2006 consid. 3.2). On
attend en effet de l'employeur qu’il prenne toutes les mesures utiles pour
désamorcer le conflit, telles que la mise sur pied de séances de discussions,
des modifications de son organisation ou des instructions adressées aux autres
travailleurs (
ATF 132 III 115
consid. 2.2 p. 117;
125 III 70
consid. 2a
p. 73;  voir aussi ATF 4C.46/2006 du 12 avril 2006 consid. 3.2 et ATF 4C.25/2006 du 21 mars 2006 consid. 2 ainsi que les arrêts 4C.253/2001 du 18 décembre 2001 consid. 2 b
et 4A_259/2007 du 8 novembre 2007).
La recourante partageait le même bureau que D________
depuis 1989, mais leurs relations se sont dégradées avec le temps. On peut lire
dans une note dactylographiée de D________ du mois de mai 1998, à l’attention
de la recourante, que celui-ci lui reprochait de prendre des «
cours de
cheval
» au lieu de participer à «
une verrée
» du
service. Il utilise dans sa note le terme d’«
avertissement
»
avec une menace de «
rejet total
» et «
les
conséquences que je te laisse deviner
».
Dans son rapport du mois d’août 2004, D________
précise qu’il a depuis «
longtemps
» demandé une séparation
physique avec la recourante mais que sa demande n’a jamais été exhaussée. Il
déclare qu'il lui est extrêmement pénible de vivre au quotidien avec la
recourante et que son comportement et ses paroles ont le don de «
l'exaspérer
».
Il précise que
« depuis une quinzaine d'années (…) il en a trop
vu, trop su, trop entendu et appris pour avoir le moindre recul ou laisser la
plus petite marge à l'intéressée qui est grillée à mes yeux depuis
longtemps ».
Le rapport de l’adjoint E________ du mois de juin 2004
rapporte l’incident qui a opposé la recourante à D________ au mois de juin 2004.
Ce dernier était venu lui faire part de son « exaspération » par
rapport à l’attitude de sa collègue, en particulier sur sa manière d’établir
les statistiques du nombre de dossiers traités chaque semaine; le lendemain, il
avait fait savoir à la recourante qu’il établirait un rapport écrit à la
hiérarchie pour dénoncer sa manière d’établir les statistiques. La recourante
était immédiatement venue se plaindre auprès d’E________ concernant la menace
de son collègue d’établir des rapports à son encontre en précisant que ses accusations
de fausses statistiques étaient injustifiées.
L'audition de D________ par le tribunal lors de
l’audience du 15 juillet 2009 a apporté les informations suivantes :
« (…)
En 2003-2004, il (D________) a constaté que la recourante ne respectait pas
certaines pratiques, ce qui l'a amené à procéder à des vérifications dans les
dossiers de la recourante. Il en a eu "ras-le-bol" que sa collègue ne
se conforme pas aux instructions données. Il cite les exemples suivants: les
fourchettes d'une heure au maximum n'étaient pas respectées pour les
rendez-vous; elle continuait à demander aux conseillers ORP la preuve des
recherches d'emplois effectuées, alors qu’il avait été convenu de ne plus le
faire; elle remplaçait parfois les visites à domicile par des contacts
téléphoniques. Il n'a en revanche entendu qu'une seule fois un gestionnaire PC
se plaindre du travail de la recourante ("sur trois dossiers, deux
retours"). Il a commencé à mettre ses constatations par écrit en juin 2004
et il signalait, dans ses rapports mensuels, les anomalies qu’il avait
constatées dans les dossiers de la recourante. F________ a eu connaissance des
"tensions" entre la recourante et le témoin à ce moment-là, mais ce
dernier avait déjà "vidé son sac" à E________ (ancien assistant de F________),
qui en prenait acte et le rassurait. Il lui a notamment été répondu qu'ils
étaient au courant de certains problèmes avec la recourante et que ses
déclarations le confirmaient.
Le
témoin a adressé un courrier à la recourante en décembre 1998 pour se plaindre
de son absence à la verrée de fin d'année. Le témoin confirme que c'est bien
lui qui a écrit ce courrier. Il explique qu'il trouvait la recourante
"spéciale" dans sa manière d'être; il parle d’une personnalité
complexe, et se plaint de mensonges et de contradictions. Le président
requiert, en particulier, des faits objectifs et des explications
complémentaires sur ce que le témoin veut exprimer, mais ce dernier répond
qu'il est difficile d'énoncer des faits sur une impression générale, qui aurait
par ailleurs été largement partagée par les autres collaborateurs. La
recourante se montre très surprise; elle a le souvenir d'excellentes années de
collaboration avec son ancien collègue. Ce dernier explique que le non-respect
des directives associé à cette personnalité qu'il estime spéciale a constitué
la goutte d'eau qui a fait déborder le vase; il ne pouvait plus la supporter.
Le changement de bureau a été la solution, car la cohabitation a cessé;
malheureusement, le déménagement, intervenu seulement en avril 2007, a pris trop de temps en raison du manque de place disponible.
S'agissant de la
"surveillance" du travail de la recourante, le témoin admet qu'il l'a
fait à son insu; ses supérieurs n'étaient pas forcément au courant. Il n'a pas
tenté de dialoguer, car elle n'acceptait pas les critiques. La recourante n'a
pas le souvenir de remarques de son collègue sur son travail. (…) »
Depuis l’incident du mois de juin 2004
entre la recourante et D________, ce dernier
est régulièrement allé regarder
dans les dossiers de la recourante, a rapporté à sa hiérarchie, par des
rapports écrits ou lors d’entretiens, les différentes erreurs qu'il avait pu constater
(voir les rapports de D________ des mois de juin 2005, juillet 2005, juin 2006,
juillet 2206, octobre 2006, novembre 2006, décembre 2006, janvier 2207, février
2007) et a insisté pour obtenir son remplacement (rapport de D________ d’avril
2005 et d’avril 2006). Mais la municipalité n’a rien entrepris pour désamorcer le
conflit opposant la recourante à D________. Elle s’est limitée à organiser un
changement de bureau en avril 2007; pourtant, un conflit ouvert entre la
recourante et D________ avait clairement été signalé à la hiérarchie au mois de
juin 2004. D________ était déjà à cette époque exaspéré de ne pouvoir
bénéficier d’un bureau séparé de la recourante qu’il ne supportait plus,
séparation qu’il réclamait alors déjà «
depuis des années
».
Face à l’inaction de l’employeur, D________ a décidé alors de faire des
rapports auprès de la hiérarchie pour critiquer le travail de la recourante. Il
le lui a dit expressément et l’a précisé dans son rapport du mois d’août 2004. Cette
situation n’a suscité aucune réaction de la hiérarchie dans le management de
l’équipe des enquêteurs. A de nombreuse reprises, D________ a fait part de son
exaspération, ce qui ressort des termes qu’il utilise dans son rapport de
février 2006: «
Quand je dis qu’elle n’en fait pas une de bonne, je
n’ai pas l’impression d’exagérer !
», «
Je ne lui adresse
plus la parole depuis juin 2004 et cela ne changera plus
»
« tout
absolument tout, est source d’agacement chez mo
i », «
ma
qualité de vie au bureau s’en trouve grandement affectée
», «
je
sens que cette cohabitation m’est de plus en plus pénible, me rend nerveux,
irritable et me gâche également la vie de famille
» «
je
demande officiellement que nous soyons séparés dès que la première occasion
».
Il a fait part dans son rapport du mois de mars 2007 de son
« ras-le-bol
stratosphérique
»
Les demandes de changement de bureau de D________ n’ont
été transmises au chef de Service N________ par F________ que seulement au mois
de février 2006, demandes confirmées ensuite au mois d’avril 2006, puis en novembre
2006 et enfin en janvier 2007. Le déplacement de D________ dans un autre bureau
n’a été décidé qu’en avril 2007, soit plus d’une année après que le problème
ait été signalé au chef de Service et trois années après que le chef de bureau F________
en ait eu connaissance, alors que le conflit existait déjà depuis de nombreuses
années. La municipalité a clairement violé son obligation de protection du
travailleur en agissant de la sorte. Le maintien de la recourante dans le même
bureau que D________ était préjudiciable à la recourante, car à son insu, mais
avec l’accord, au moins tacite de l’employeur, elle était placée en présence
d’un collaborateur qui a exercé une surveillance illicite sur l’ensemble de son
travail et qui employait toute son attention à critiquer dans le détail son
travail auprès de la hiérarchie, à relever chaque erreur, guidé par l’aversion
qu’il nourrissait contre la recourante; cette dernière était devenue pour D________
le problème principal et le plus important de son existence; il l’a précisé
dans son rapport de février 2006 dans les termes suivants: «
Le
problème AW, pour moi, est le problème
N° 1
aujourd’hui et rien n’est
plus important
».
Tant le chef de bureau F________ que le chef de
service N________, et son adjoint, responsable des resssources humaines, n’ont
rien entrepris pendant des années pour désamorcer le conflit entre D________ et
la recourante ; leur passivité dans une telle situation, sur une aussi
longue durée constitue déjà en elle-même une grave violation des devoirs de
protection du travailleur.
b) Le recourante s’est plainte également d’actes de
mobbing à son encontre. Selon la définition donnée par la jurisprudence, qui
vaut pour les relations de travail fondées tant sur le droit privé que sur le
droit public (ATF 2A.584/2002 du 25 janvier 2006, consid. 3.5.2.3), le
harcèlement psychologique, appelé aussi mobbing, se définit comme un
enchaînement de propos et/ou d'agissements hostiles, répétés fréquemment
pendant une période assez longue, par lesquels un ou plusieurs individus
cherchent à isoler, à marginaliser, voire à exclure une personne sur son lieu
de travail (arrêt 4A_245/2009 du 6 avril 2010 consid. 4.2 et les références
citées). La victime est souvent placée dans une situation où chaque acte pris
individuellement, auquel un témoin a pu assister, peut éventuellement être
considéré comme supportable alors que l'ensemble des agissements constitue une
déstabilisation de la personnalité, poussée jusqu'à l'élimination
professionnelle de la personne visée (arrêt 1P.509/2001 du 16 octobre 2001
consid. 2b et les références citées). Il n'y a toutefois pas d’harcèlement
psychologique du seul fait qu'un conflit existe dans les relations
professionnelles, ni d'une mauvaise ambiance de travail, ni du fait qu'un
membre du personnel serait invité - même de façon pressante, répétée, au besoin
sous la menace de sanctions disciplinaires ou d'une procédure de licenciement -
à se conformer à ses obligations résultant du rapport de travail, ou encore du
fait qu'un supérieur hiérarchique n'aurait pas satisfait pleinement et toujours
aux devoirs qui lui incombent à l'égard de ses collaboratrices et
collaborateurs. Il résulte des particularités du mobbing que ce dernier est
généralement difficile à prouver, si bien qu'il faut savoir admettre son
existence sur la base d'un faisceau d'indices convergents, mais aussi garder à l'esprit
qu'il peut n'être qu'imaginaire, sinon même être allégué abusivement pour
tenter de se protéger contre des remarques et mesures pourtant justifiées (ATF 4A_32/2010
du 17 mai 2010 consid. 3.2). Les actes de mobbing sont clairement prohibés par
l'art. 328 al. 1 CO, (ATF 4C.343/2003 du 10 mars 2006 consid. 3.1).
aa) Evolution de l’appréciation du travail de la
recourante
En l’espèce, les rapports de travail de la
recourante étaient excellents jusqu’à l’arrivée du chef de bureau F________ en
1999. Ce dernier exerçait la fonction de gestionnaire PC avant sa promotion en
qualité de chef de bureau (audition de F________ lors de l’audience du 15
juillet 2009). A ce titre, il a très vraisemblablement été appelé à traiter des
dossiers dont l’enquête avait été réalisée par la recourante, et il devait donc
connaître sa manière de travailler. Il a d’emblée demandé à la recourante, dans
ses premiers rapports de collaboration, qu’elle modifie certaines de ses
pratiques qu’il avait pu observer dans sa fonction de gestionnaire PC. Lors des
entretiens de collaboration de 1999 à 2000, ces demandes concernaient
essentiellement la manière de présenter les documents dans ses rapports de
situation; ses demandes ont été précisées lors de l’entretien de collaboration
de 2003 et portaient toujours sur la présentation et la clarté des dossiers à remettre
aux gestionnaires PC; en 2003, il était aussi reproché à la recourante une
tendance à ne pas respecter les directives et les instructions de service. La
situation s’est nettement détériorée lors des entretiens de collaboration de
2004 et de 2005, jusqu’à la mise en demeure du 21 juin 2007 et l’entretien du
28 mars 2008 qui a conduit à la suspension de l’activité de la recourante au
sein du Service.
bb) Evolution de l’état de santé de la recourante
Après l’entretien de collaboration de septembre 2004
et pendant l’année 2005, la recourante comprend que son travail ne donne pas
satisfaction et que la menace de suppression de poste est sérieuse. On constate
alors une déterioration de son état de santé. Le 10 janvier 2005, une ambulance
est appelée le matin au bureau. La recourante a été retrouvée allongée aux
toilettes, ne parvenant plus à se lever et à parler. F________ s’est déplacé et
il a trouvé la recourante allongée, se plaignant de douleurs; il a précisé
qu’elle était agitée par des tremblements, gémissait et avait des difficultés à
parler et à ouvrir les yeux (note de F________ du 10 janvier 2005). En février
2005, la recourante s’est plainte à plusieurs reprises, qu’elle ne se sentait
pas totalement remise de sa syncope (rapport de F________ de février 2005). M________,
dans son rapport du mois de février 2005, relève que la recourante «
a
beaucoup maigri ces derniers temps et qu'elle se néglige (tenue vestimentaire)
».
Il précise son sentiment en indiquant "
qu'elle perd un peu les pédales
".
F________ fait le constat suivant : «
N’étant
pas médecin, je ne me risquerai pas à un quelconque diagnostic. Toutefois, ces
derniers temps, j’ai pu constater que l’état de santé de cette dernière ne
semblait pas aller en s’améliorant /amaigrissement, mauvaise mine)
»
(rapport mensuel de février 2005). En date du 18 avril 2005, le chef de bureau F________
a adressé un message au chef de Service N________, relatant un entretien qu'il
avait eu avec la recourante le 13 avril 2005 en présence de son adjoint E________.
Il a précisé dans son message notamment que :
"J'ai
aujourd'hui l'intime conviction que l'état de santé fragilisé de notre
enquêtrice ne lui permet plus d'exercer son activité convenablement.
La situation étant préoccupante,
il serait souhaitable que Mme X________ puisse être reçue par le Dr. P________(comme
vous pourrez le lire, lorsque j'ai soumis cette idée à notre collaboratrice,
elle m'a remercié)."
La recourante a demandé un entretien avec le médecin
conseil de la commune dans une lettre du 18 avril 2005 et elle s’est plainte
des symptômes suivants : « Allergies dermatologiques, dysfonctionnement
des voies digestives, atteinte des voies respiratoires, perte de poids
significative et épuisement. Elle a précisé dans cette lettre que cette
situation serait
« liée directement aux exigences et pratiques de la
part de mon employeur, pour le moins surprenantes envers une personne à son
service depuis bientôt 20 ans. »
Le dossier ne comporte aucun avis du Dr.
P________. Seuls les résumés des entretiens entre la recourante et le chef de Service
N________ font état de l’avis du médecin conseil. Dans une note interne du 26
mai 2005 relatant l’entretien de la recourante avec N________ et O________, il est
précisé qu’à la suite du départ précipité de la recourante après deux minutes, N________
aurait appelé le médecin conseil qui aurait alors donné l’avis suivant :
« Le chef de
service qui doit conduire son service n’a pas à se préoccuper des problèmes
médicaux si ce n’est d’annoncer, le cas échéant, une situation particulière au
médecin conseil.
Le médecin est formel, la fonction
qui lui est dévolue dans notre service est clairement compatible avec son état
de santé et sa formation. Nos exigences sont formellement légitimes et
justifiées »
La note interne résumant le second entretien avec le
chef de Service N________ du 18 novembre 2005 relève que la position du médecin
conseil a été communiquée à la recourante et fait état de sa réaction dans les
termes suivants :
« X_________ a très mal réagi
à l’énoncé de ces propos qui, dit-elle, sont contraires à ce que le médecin
conseil lui a dit personnellement. Elle demande que ces dires lui soient
confirmés par écrit. Elle précise que son état de santé est fortement dégradé,
preuve en est sa maigreur (43 Kg) qui est visible par tous. Ses troubles de
santé sont la conséquence de comportements inadéquats à son égard, qu’elle
qualifie de harcèlement et de mobbing. Elle relève l’intervention des
ambulanciers qui ont dû intervenir sur le lieu de travail (…) »
Il ressort par ailleurs de l’audition du médecin de
la recourante, le Dr. B________, les éléments suivants :
« B________ est entendu. Il
est le médecin traitant de la recourante depuis de nombreuses années. Il a
constaté une détérioration de sa santé physique et psychique (troubles
digestifs, fatigue, mouvements d’humeur, diarrhées). Il estime que le climat
défavorable rencontré dans son activité professionnelle a eu un impact très net
sur sa santé; l’avalanche soudaine de reproches, alors que son parcours
professionnel avait été exemplaire pendant des années, l’aurait mise sous une
pression croissante, ce qui avait provoqué l’apparition de troubles somatiques. »;
Y________, psychologue et psychothérapeute, a été
entendue en qualité de témoin. La recourante lui a été adressée par le Dr. B________
qui estimait qu’elle était victime de mobbing:
« La recourante a souffert
d’un état anxieux-dérpessif grave accompagné de nombreuses somatisations. Elle
s’est retrouvée en manque de repères et de confiance en elle.  Son souci de
correspondre aux exigences de ses supérieurs l’a déstabilisée et égarée en
raison d’une part, des critiques dont elle faisait l’objet, et d’autre part, de
l’absence de reconnaissance sur les points positifs de son travail; elle ne
savait de quelle manière procéder pour « bien faire ». Les soucis de
santé de la recourante seraient intimement liés à ce qu’elle a vécu dans son milieu
professionnel. Elle ne peut toutefois donner une appréciation sur la qualité du
travail de la recourante, mais elle estime que l’absence de repères a été
causée par le fait que les reproches n’étaient pas suffisamment objectivables
(…) »
Il ressort de ces divers éléments que la
détérioration des appréciations sur le travail de la recourante et l’attitude
de la hiérarchie a exercé une influence non négligeable sur son état de santé,
indépendamment du fait que les reproches formulés à son encontre apparaissent
justifiés ou non. Il est établi que la recourante a été clairement déstabilisée
par ces critiques, probablement en raison de sa longue expérience et des bonnes
qualifications obtenues pendant plus d’une dizaine d’années.
cc) Les démarches de la recourante en 2005
La recourante va tenter, pendant l’année 2005, d’exprimer
auprès de la hiérarchie son inquiétude, de chercher à clarifier sa position vis-à-vis
de la hiérarchie, de demander des explications, aussi de se justifier, et enfin
d’essayer de rétablir une relation de confiance avec sa hiérarchie.
Entretien du 1
er
mars 2005 avec F________
et M________
Un entretien avec F________ et M________ se déroule
le 1
er
mars 2005. Lors de cet entretien, il a été question du fait
que la recourante n’avait répondu que le 1
er
mars 2005 à une lettre
reçue le 3 janvier 2005. La recourante a alors expliqué que ses absences pour
cause de maladie l’avaient fait prendre du retard dans le traitement des
dossiers. Elle ne se sentait pas totalement remise de sa syncope et trouvait
qu’on lui faisait beaucoup de reproches alors qu’elle donnait son maximum au
travail et ses efforts n’étaient pas reconnus. Elle se sentait sous pression
car elle n’arrivait plus à résorber le retard pris dans le traitement de ses
dossiers (rapport mensuel de M________ de février 2005). Elle s’est également plainte
lors de l’entretien qu’elle devait effectuer des déplacements très longs, d’une
heure et demie en trajets aller et retour, pour visiter une seule personne, et qu’elle
avait aussi des difficultés à trouver certains immeubles dans les quartiers
qu’elle ne connaissait pas. F________ lui a précisé qu’elle avait la
possibilité de convoquer les assurés à Chauderon 7 pour éviter de longs
déplacements et des pertes de temps à chercher les adresses dans les quartiers
qu’elle ne connaissait pas (rapport mensuel de F________ de février 2005).
Entretien du 17 mars 2005 avec E________
L’entretien est résumé dans une note adressée par E________
au Chef de Service N________ le 21 mars 2005. E________ a reproché à la
recourante de transmettre au secteur PC un certificat d’assurance-maladie en
lui rappelant les directives internes sur ce point. La recourante a expliqué
qu’elle avait transmis ce document sur instruction de F________, qui lui avait
demandé de transmettre le courrier au secteur PC. La recourante a précisé
qu’elle connaissait les directives et aussi le fait qu’un certificat
d’assurance maladie ne permettait pas un remboursement, mais elle appliquait à
la lettre ce qui lui était demandé pour éviter tous reproches, même si elle se
rendait compte que la demande résultait d’une mauvaise interprétation de la
situation. Lors de cet entretien, la recourante a indiqué ne pas être satisfaite
des corrections effectuées sur ses courriers par les cadres du bureau, car ces
derniers n’auraient pas les mêmes attentes et exigences. Elle a précisé que le
retard dans le traitement de ses dossiers provenait du fait qu’elle avait demandé,
dans le courant du mois de décembre 2004, à recevoir quelques dossiers
supplémentaires, car elle était à jour à ce moment; elle a précisé qu’elle se
levait tous les jours à 4 heures afin de faire des heures supplémentaires pour
se mettre à jour. La recourante s’est plainte aussi d’une répartition
inéquitable du travail entre elle et D________ pour le motif qu’elle recevrait
plus de dossiers de révision ou plus compliqués. Elle s’est plainte également du
temps nécessaire lié aux trajets à faire en transports publics par rapport aux
trajets effectués en scooter par D________.
Entretien du 5 avril  2005 avril avec E________
La recourante a pris l’initiative de voir E________
le 5 avril 2005 pour lui parler d’un dossier. A cette occasion, elle lui a fait
part de ses doléances par rapport à sa situation et à la gestion de ses
dossiers. Selon la note rédigée par E________, elle a relevé que la gestion
administrative des dossiers lui prenait beaucoup de temps et qu’elle ne savait
plus comment faire pour liquider ses dossiers et réduire ainsi le retard
accumulé durant les dernières semaines. Elle avait été engagée en tant qu’enquêtrice
externe et non pour des tâches administratives au bureau ; elle a précisé
que son état de santé ne lui permettait d’ailleurs pas de travailler sur un PC
de longues heures durant car l’écran de l’ordinateur lui causait de l’eczéma
aux yeux. Elle a indiqué avoir tout fait pour améliorer la gestion de ses
dossiers, mais sans y parvenir. E________ lui a demandé de formuler ses
remarques par écrit car son emploi du temps ne lui permettait pas d’en discuter
plus longtemps.
Entretien du 13 avril 2005 avec F________ et E________
Une entrevue est organisée le 13 avril 2005 avec F________
et E________ dans le contexte suivant: une assurée (Mme R_________) s’est
plainte sur le délai de traitement de son dossier directement auprès du chef de
Service N________. Par une note urgente du 13 avril, E________ a demandé à la
recourante de se déterminer sur ce courrier et de lui dire si le dossier était
taxable, dans la négative de répertorier les éléments manquants et de lui remettre
son rapport le soir même. La recourante est allée trouver E________ pour parler
de ce dossier avec ce dernier; voyant que la discussion dépassait le strict
cadre de la gestion du dossier, E________ a demandé si F________ était d’accord
de les recevoir. F________ a rédigé un compte-rendu détaillé de cet entretien. Il
en ressort les éléments suivants:
Lors de l’entretien, la recourante a indiqué qu’elle
sentait que son travail ne donnait pas satisfaction et qu’elle souhaitait en
parler. La recourante a formulé différentes plaintes lors de l’entretien à
savoir: le sentiment d’être traitée différemment de ses collègues concernant
les corrections de sa correspondance, une augmentation de la part du travail administratif,
la difficulté de travailler à l’écran (eczéma des yeux). Le poste d’enquêtrice
pour lequel elle avait été engagée impliquait beaucoup de travail à l’extérieur
et peu de travail administratif et la situation avait beaucoup changé. L’interdiction
d’utiliser des abréviations dans ses rapports de situation lui faisait perdre
du temps; elle avait des difficultés à travailler sur ordinateur et tapait sur
le clavier avec moins d’aisance que D________ ; elle n’arrivait pas à maîtriser
la fonction copier-coller; elle ne disposait pas des moyens pour parvenir à
gérer la masse de travail; elle a signalé ses difficultés à obtenir des
justificatifs de la part des assurés. Lors de l’entretien, F________ a justifié
ses exigences de qualité et a rejeté l’ensemble des plaintes et justifications
présentées par la recourante. Il a confirmé que ses prestations étaient
insatisfaisantes en précisant qu’il n’en avait pas toujours été ainsi et qu’au
début des années nonante, elle produisait un travail de qualité bien supérieure
et qu’elle avait été, par exemple, extrêmement performante lorsqu’il s’agissait
de découvrir des éléments non déclarés lors des révisions quadriennales. F________
a précisé dans son compte-rendu que la recourante avait reconnu que la
situation s’était dégradée depuis le 2
ème
trimestre de l’année
précédente (2004) et qu’elle n’était depuis lors pas au mieux de sa forme. F________
a rapporté encore qu’il avait déclaré à la recourante que son état de santé le
préoccupait et que de la voir maigrir pareillement l’inquiétait et que si elle
n’était pas en mesure de remplir les exigences de son poste, cela provenait probablement
d’un état de santé déficient. La recourante aurait alors déclaré qu’elle ne
pouvait plus se nourrir normalement depuis le 11 décembre 2004, date à partir
de laquelle elle ne s’alimentait plus qu’avec des légumes, des fruits, des
bouillons et, depuis peu quelques laitages, en précisant que lorsqu’elle
absorbait d’autres aliments elle vomissait systématiquement. Elle avait demandé
une gastroscopie à son médecin, mais ce dernier lui avait répondu qu’il
s’agissait d’un problème dû au stress et non pas à un problème du système
digestif déficient. La recourante a aussi précisé qu’elle était sous
antidépresseurs et que depuis le début du mois de janvier 2005, elle n’avait
plus la force de se rendre au manège pour voir son cheval. Lors de cet
entretien, F________ a proposé à la recourante de suivre le cours « vivre
le changement » et la recourante a demandé de son côté un cours de
dactylographie, qui lui a été refusé. A la suite de cet entretien, la
recourante se serait montrée distante à l’égard de F________ et d’E________ selon
les rapports d’E________ des mois de mai et juin 2005 et de F________ de mai
2005; elle a sollicité, le 19 avril 2005, un entretien avec le chef de Service
après avoir demandé à rencontrer le médecin conseil (Dr. P________). Elle a rédigé
un rapport daté du 6 mai 2005 à l’attention du chef de Service.
Rapport de la recourante du 6 mai 2005
La recourante se plaint dans ce rapport de la détérioration
de ces conditions de travail et des exigences de son employeur, qui ralentissent
la bonne exécution de ses tâches, exigences qui ne sont pas appliquées à ses
deux collègues enquêteurs. Elle se plaint notamment d’outils de travail
défectueux (PC et téléphone), de l’utilisation de son PC par des tiers (blocage
de session, effacement de données), d’une définition peu claire ou
contradictoire de ses missions, de dérangements constants dans l’exécution de
ses tâches (jusqu’à trois convocations quotidiennes), des priorités qui lui
sont imposées dans le traitement des dossiers et qui entraînent une majoration
du temps de déplacement et du refus des solutions pratiques qu’elle propose. La
recourante estime que cette situation lui est difficilement compréhensible et
acceptable après presque 20 ans de bons et loyaux services, durant lesquels
elle a mis en permanence à disposition sa discrétion, ses capacités
personnelles et son bagage professionnel, dont deux ans de techniques
d’enquêtes à l’Université de Lausanne avec le professeur Gonvers. Elle indique
avoir constamment travaillé dans un souci de prévention, d’efficacité, de
rendement et de qualité. La recournate conclut le rapport de la manière
suivante :
« Dès lors, qu’on puisse me
faire grief de ne pas satisfaire aux exigences du Service, alors qu’on ne m’en
facilite pas l’exécution et qu’on m’en rende responsable avec une foi qui me
laisse dubitative, ne peut hélas, que me conduire à ces lignes dont je vous
remercie très vivement d'avoir pris connaissance »
Entretien du 26 mai 2005 avec le chef de Service N________
L’entretien se termine après deux minutes par le
départ de la recourante, selon le compte-rendu établi par O________ dans une
note interne du 26 mai 2005; mais selon les remarques de la recourante sur le
rapport du médiateur Marc Rosset, l’entretien s’est terminé après une heure. Il
ressort de la note interne de O________ que la recourante avait indiqué au début
de la séance que le chef de Service aurait eu un entretien avec le Dr.
P________, délié du secret professionnel, et qu’il devait donc être au courant
de la situation. Après avoir à nouveau été invitée à s’exprimer, la recourante se
serait levée et aurait quitté le bureau en indiquant qu’elle allait préparer un
nouveau rapport sur sa situation pour qu’il soit examiné lors d’un deuxième
entretien. Après l’entretien, la note précise que le chef de Service a pris
contact avec le Dr. P________, qui lui aurait alors donné les précisions
suivantes après avoir confirmé que la fonction dévolue à la recourante
était compatible avec son état de santé et sa formation:
« (,,,) En
cas d’insatisfaction manifeste répétée sans amélioration, l’issue pourrait être
le licenciement.
En ce qui concerne l’aspect
médical, seul le médecin est habilité à en parler avec l’intéressée »
Certificat de travail intermédiaire de juin 2005
La recourante demande un certificat de travail intermédiaire
au mois de juin 2005. Le certificat, daté du 23 juin 2005, retrace l’activité de
la recourante au sein de l’administration communale avec une description de son
poste. Il comporte les appréciations suivantes :
« (…) Nous avons
été globalement satisfaits des prestations de Madame X________ qui bénéficie de
la formation et des compétences requises pour l’accomplissement du travail qui
lui est confié. Nous avons apprécié la qualité et la pertinence des rapports
d’enquête établis. Depuis 2003, nous devons toutefois constater une baisse de
la qualité de son travail et une difficulté plus marquée à satisfaire nos
attentes.
Si, à notre connaissance, notre collaboratrice
entretient de bonnes relations avec nos bénéficiaires, celles-ci sont parfois
moins harmonieuses avec ses collègues de travail (…)»
Il apparaît que la formulation du certificat de
travail était de nature à entraver sérieusement la recourante dans ses recherches
d’une nouvelle activité. On observe qu’il était possible de rédiger un
certificat de travail neutre ou restreint (art. 330a al. 2 CO). Au surplus,
même si le certificat de travail doit être exact, complet et ne refléter que la
réalité, la jurisprudence a précisé qu’il doit être rédigé avec bienveillance,
c’est-à-dire dépourvu de termes péjoratifs ambigus ainsi que d’allusions
dissimulées ou inutilement dépréciatives (
Phillippe
Carruzzo
op. cit. p. 403), car il est destiné à favoriser l’avenir
économique du travailleur (
Rémy Wyler et
Boris Heinzer
, Droit du travail, 3
ème
édition p. 417). A cet
égard, le tribunal note que la remarque concernant les relations avec les
collègues de travail est inappropriée, sachant que l’employeur a précisément violé
l’obligation de protection du travailleur dans le conflit qui opposait D________
à la recourante, en s’abstenant de prendre les mesures utiles pour désamorcer ce
conflit.
Rapport de la recourante du 23 août 2005
Dans son rapport du 23 août 2005, transmis au chef
de Service le 24 août 2005, la recourante retrace son activité au sein du Service
depuis 1988 en précisant les nombreuses satisfactions et le climat de bonne
entente avec ses collègues et supérieurs. Elle fait état de la baisse de
qualité mentionnée dans le certificat de travail intermédiaire en invoquant les
conditions dans lesquelles elle doit exercer son activité. Elle mentionne les
tâches administratives devenues trop lourdes par rapport au travail d’enquête
sur le terrain, le fonctionnement du matériel technique, la complexité des
dossiers confiés, les exigences contradictoires, peu compréhensibles ou
injustifiées, telles que la correction d’un même courrier variant selon le
supérieur en charge de la tâche, des dossiers réclamés alors qu’ils sont déjà
rendus, la clarté de ses demandes de pièces jugées insuffisantes, la mise en
doute d’informations et le retour infondé de dossiers, en précisant que la
notion de retour n’a jamais été clarifiée. Elle s’est plainte aussi du fait que
certaines pièces justificatives produites lors des entretiens de service ne
correspondent pas aux documents finaux versés aux dossiers et sont utilisées à
son encontre pour critiquer sa technique d’enquête. La recourante a développé
quatre annexes à cette note, en se plaignant notamment du conflit avec D________
(annexe 2). On ignore si des pièces ont été jointes avec ces annexes.
Entretien du 18 novembre 2005  avec N________ et O________
L’entretien est résumé dans une note interne du
responsable RH O________ du 18 novembre 2005. En ce qui concerne l’état de
santé de la recourante, la note comporte les précisions suivantes :
« (…) Sur la question de son
état de santé, notre collaboratrice est informée du fait que toutes les
questions d’ordre médical ne peuvent être discutées qu’avec le médecin conseil,
quand bien même elle a délié ce dernier du secret professionnel. Elle est
informée des seules conclusions que le docteur P________ a formulées, à savoir
que la fonction qui lui est dévolue dans notre service est clairement
compatible avec sa formation et son état de santé et partant, que nos exigences
sont formellement légitimes et justifiées. (…) »
Par la suite, la question des entretiens de
collaboration des quatre derrières années est abordée ainsi que celle du
certificat de travail intermédiaire. La recourante a précisé toutefois que ces
entretiens de collaboration ne correspondaient pas à la réalité et qu’elle les
avait acceptés pour faire plaisir à son employeur dans un but constructif. La
recourante a critiqué le comportement de ses chefs, E________ et F________, et elle
s’est dit être victime de mobbing par leur comportement à son égard. Elle a
cité l’exemple des reproches contre son écriture manuscrite, qui ne seraient
pas fondés. Le chef de Service aurait relevé que les critiques concernant son
écriture manuscrite étaient mentionnées dans les entretiens de collaboration
qu’elle avait acceptés et signés. La recourante aurait répondu qu’elle serait
désormais contrainte de refuser de signer les entretiens de collaboration quel
qu’en soit leur contenu. Le chef de Service aurait alors précisé le caractère
obligatoire de l’entretien de collaboration au cours duquel le collaborateur a
tout loisir de faire figurer les commentaires qu’il souhaite, mais que néanmoins,
sa signature doit y être apposée. La recourante a confirmé son refus de signer
de tels documents à l’avenir et le chef de Service a répondu qu’une telle attitude
devait être considérée comme une forme d’insubordination du collaborateur, sur
quoi la recourante s’est levée et aurait quitté le bureau en raison de la
tournure que prenait l’entretien. Dans ses propres commentaires concernant cet
entretien, la recourante a précisé que le chef de Service lui aurait répondu de
la manière suivante :
« Si vous refusez de signer
un entretien de collaboration annuel c’est de l’insubordination (…)  de notre
côté, cela ne va pas se terminer ainsi, n’ayez crainte »
Il ressort de l’ensemble des démarches effectuées
par la recourante en 2005 auprès de la hiérarchie, qu’elle s’est beaucoup
plainte du comportement de ses responsables. Elle a clairement fait savoir
qu’une baisse du niveau de ses prestations était liée aux nouvelles exigences
qui lui étaient imposées dans la gestion des dossiers et à l’augmentation du
travail administratif qui en résultait, alors qu’elle avait été engagée comme
enquêtrice extérieur. Elle a ressenti les mesures de contrôles exercées sur son
activité comme du mobbing et du harcèlement et elle n’a pas accepté la plupart
des corrections faites sur ses correspondances ainsi que la plupart des
reproches qui lui étaient faits. Aucune des démarches entreprises par la
recourante n’a donné les résultats qu’elle escomptait et qui tendaient
probablement à retrouver le mode de collaboration qu’elle avait connu
auparavant et à rétablir une forme de confiance avec la hiérarchie. Dans ses démarches,
la recourante n’est pas vraiment entendue ni comprise. La recourante
recherchait une forme de considération, de reconnaissance des problèmes auxquels
elle était confrontée et elle a clairement dénoncé une attitude de mobbing à
son encontre par sa hiérarchie dans le contrôle de son travail. De son côté la
hiérarchie, pour répondre aux interventions de la recourante, a demandé
l’application de directives et de processus stricts, en relevant chacune de ses
erreurs et en maintenant fermement ses exigences. Il s’installe comme une forme
de dialogue impossible, une incompréhension totale et réciproque qui conduit à
une grande difficulté de collaboration. La recourante par ses demandes, ses
plaintes de mobbing et revendications, ainsi que par ses démarches auprès du
chef de Service, irrite la hiérarchie qui ne comprend pas pourquoi elle
n’applique pas les directives internes, et les reproches à son encontre
s’accumulent, la situation ne cesse de se dégrader en 2005 pour aboutir à
l’entretien de collaboration de décembre 2005.
Sur ce point, il faut encore relever que l’employeur
doit instruire et surveiller les travailleurs de manière à éviter la survenance
d’actes de mobbing. Une fois l’existence d’une situation de mobbing portée à sa
connaissance, l’employeur doit alors prendre des mesures pour établir
rapidement l’existence du comportement fautif allégué. Cette tâche peut être
confiée à un intervenant interne (cadre dirigent ou structure ad hoc de
l’entreprise) ou externe (psychologue du travail, médiateur). Mais qu’il soit
interne ou externe, l’intervenant doit être étranger au conflit et faire preuve
d’impartialité. Le cas échéant, l’employeur doit prendre des mesures
provisoires de sauvegarde durant la procédure d’investigation (par
exemple  déplacement temporaire du plaignant ou de l’auteur présumé dans
un autre département). Lorsqu’il résulte du processus d’enquête qu’une
situation de mobbing existe, l’employeur doit prendre les mesures adéquates
susceptibles de mettre fin à l’atteinte (
Philippe
Carruzzo
, op. cit., p. 286, qui cite une jurisprudence fédérale de
2005).
En l’espèce, le chef de Service N________ n’était
pas un intervenant indépendant auquel la recourante pouvait s’adresser
puisqu’il avait connaissance de tous les aspects du litige par les rapports
mensuels de F________ et les notes d’E________ concernant la recourante; de
plus, il soutenait clairement la position de F________. Le médecin conseil n’a
curieusement établi aucun rapport écrit qui figure au dossier communal. On ne
peut déduire sa position que par des résumés d’entretiens oraux et
téléphoniques qu’il a eus avec le chef de Service N________. Il en ressort
qu’il ne s’est prononcé que sur l’aspect médical, sans aborder la plainte pour
mobbing et qu’il a aligné sa position sur celle du chef de Service; quant
au responsable des ressources humaines, il n’avait pas l’indépendance requise
en qualité d’adjoint du chef de Service N________. Aucune personne interne ou
externe indépendante n’a ainsi instruit la plainte pour mobbing de la recourante
en 2005; il est vrai que la Commune de Lausanne ne bénéficiait pas encore à
l’époque de la cellule « ARC » (Aide à la résolution des conflits),
qui a été mise en place le 1
er
mars 2009, mais cette situation
n’empêchait pas de solliciter un intervenant interne ou externe pour instruire
la plainte de la recourante. Cette dernière a d’ailleurs demandé des
renseignements sur la manière de procéder pour se plaindre d’une situation de
mobbing et aucune réponse ne lui a été donnée, si ce n’est de consulter le
statut du personnel communal.
dd) Séance interne avec le Service juridique du 24
novembre 2005
A la suite de l’entretien du 18 novembre 2005, une
séance a été organisée avec le Service juridique et le médecin-conseil le 24
novembre 2005 pour adopter une position concernant la recourante. Comme cela a
été relevé ci-dessus, la commune a retiré du dossier le procès-verbal de cette
séance. Cette pièce est toutefois importante pour déterminer si la décision de
principe de se séparer de la recourante avait déjà été prise à ce moment. Le
tribunal interprète librement le refus de la commune de produire une pièce
déterminante (
ATF 119 II 305
). A cet
égard, il est constaté que diverses mesures ont été prises en vue d’organiser
la procédure de licenciement de la recourante à la suite de cette séance. Le
Service juridique a demandé d’effectuer l’entretien de collaboration, qui a eu
lieu en décembre 2005. F________ a préparé ensuite une lettre d’avertissement (rapport
mensuel de juin 2006) et il a constitué à cet effet un dossier concernant la
recourante (rapport mensuel de juillet et d’août et de septembre 2006). Il a demandé
au chef de Service de reprendre contact avec Me de Torrenté pour organiser l’entretien
de collaboration avec la recourante (rapport mensuel de janvier 2007), qui s’est
transformé en audience de mise en demeure. Il faut donc déduire de ces
circonstances que la question du licenciement de la recourante, de ses
implications, de la préparation d’un dossier et de la procédure à suivre a été très
sérieusement envisagée lors de la séance du 24 novembre 2005.
ee) Le contrôle exercé sur la recourante
L’activité de la recourante a fait l’objet d’un
contrôle systématique de la part son collègue de travail D________ depuis le
mois de juin 2004. Cette forme de contrôle, par lequel D________ est allé examiner
tous les dossiers de la recourante pour signaler ensuite chacune de ses erreurs
à la hiérarchie, n’est pas une méthode de surveillance autorisée dans
l’administration communale (voir lettre de l’Administration générale et
Finance, signée par le Syndic Daniel Brelaz, le 25 janvier 2010). La hiérarchie
a été informée de la manière de procéder de D________ par les informations que
celui-ci lui a communiqué sur les dossiers de la recourante et les responsables
concernés, soit E________ et F________, ont toléré, et finalement accepté, ce
mode de surveillance (voir rapport mensuel de F________ d’avril 2006). Il
s’agit clairement d’une forme de contrôle illicite de l’activité de la
recourante. Le Tribunal fédéral l’exprime dans les termes suivants en précisant
que la municipalité
« ne pouvait permettre qu’un de ses employés
s’immicie dans le travail d’un autre collaborateur et dénigre celui-ci sur une
aussi longue période comme l’a fait D________ »
et confirme que l’on
est en présence d’une violation du devoir de protection de l’employeur envers
la recourante (voir ATF 8C_18/2011 du 7 février 2012 consid. 6.3 p. 11)
Une mesure de contrôle a été ordonnée par F________ lors
de l’entretien de collaboration de septembre 2004. Il s’agissait de soumettre à
l’approbation du chef de bureau adjoint les correspondances munies de la
signature digitale du chef de Service. Selon la municipalité, cette mesure de
contrôle était prévue en raison du nombre de fautes qui auraient été retrouvées
dans la correspondance de la recourante. Cette mesure n’a toutefois été imposée
à aucun des autres collègues de la recourante. La question de savoir si une
telle mesure se justifiait peut rester ouverte. La municipalité n’a en effet
produit aucune correspondance de la recourante comportant des fautes de frappe
ou de syntaxe. La recourante s’est plainte de cette mesure en signalant, dans
son rapport du 23 avril 2005, que les exigences et les modifications apportées sur
son courrier variaient suivant l’auteur de la correction. L’efficacité de ce
type de mesure de contrôle dépend largement de l’état d’esprit dans lequel le
contrôle du courrier est réalisé. Si le but de la mesure est de faire progresser
et grandir le collaborateur pour préciser les exigences rédactionnelles du
Service, elle peut avoir un effet bénéfique dans le cadre d’une collaboration
constructive et bienveillante. Si au contraire, la mesure de contrôle est
utilisée pour démontrer le plus grand nombre de fautes possibles commises par
le collaborateur en vue d’un éventuel licenciement, la mesure est alors contre-productive
et ne peut conduire qu’à une perte de confiance du collaborateur dans sa
manière de rédiger, spécialement lorsqu’il n’y a pas de cohérence dans les différentes
corrections apportées à son courrier.
Le contrôle sur l’activité de la recourante s’est
renforcé après la séance avec le Service juridique du 24 novembre 2005. Ce
renforcement est probablement dû à la nécessité de constituer un dossier
concernant la recourante. Chaque attitude de la recourante est observée et
notée dans les rapports mensuels, comme les mots utilisés à la fin d’une
conversation téléphonique avec une assurée (rapport de I________ de mars 2007),
ses remarques faites lors d’une pause l’après-midi concernant son poids
(rapport de M________ de mai 2006), le ton utilisé pour répondre ou sa manière
de dire bonjour (rapport de M________ d’août 2007 et rapport de I________ de
janvier 2006). La surveillance de la recourante s'est également étendue à ses
passages aux toilettes, le temps passé aux WC étant même calculé ainsi que le
nombre de passages (rapport de I________ de décembre 2005).
Dans son rapport au Chef de Service de septembre
2006, F________ indiquait que M________ et I________ ressentaient de la
lassitude dans le suivi du travail de la recourante. Il précisait que le
dossier constitué contre la recourante était pratiquement complet et qu’il
avait demandé à ce que M________ et I________ puissent être entendus afin qu’ils
puissent présenter le résultat du travail de surveillance sur l’activité de la
recourante.
Si la surveillance d’un collaborateur qui ne donne
pas satisfaction est une mesure nécessaire, la surveillance exercée sur la
recourante s’est étendue sur des aspects touchant sa personne: par exemple, il
est indiqué que la recourante sait se montrer
« mielleuse »
pour
développer de bons rapports avec les assurés (rapport de I________ de mars
2007); des critiques sont aussi formulées sur son parfum (rapport de M________
de février 2006). Il est vrai que la surveillance concernant le travail de la
recourante a permis de mettre en évidence des erreurs dans le traitement des
dossiers. Mais là aussi, la manière de reporter les difficultés auxquelles la
recourante a été confrontée dans le traitement de ses dossiers est formulée de
façon dénigrante, comme par exemple :
« De part ses mensonges et
sa mauvaise fois [sic] constante (…)
» (rapport de I________ d’août
2007), ou
« l’intéressée est incapable de chercher une quelconque
information »
(rapport de I________ de février 2006). Pendant l’année
2006, la recourante s’est adressée souvent à I________ pour résoudre un
problème ou lui parler d’une situation ou d’une difficulté, et ses demandes ont
été reportées avec détails dans les rapports mensuels pour aboutir à de
nouvelles critiques (rapport de I________ de juin 2006).
ff) Le management de la recourante
La hiérarchie de la recourante a été confrontée à plusieurs
difficultés dans le management de celle-ci. La recourante bénéficiait d’une
bonne réputation au sein de Service jusqu’en 2002-2003; elle était une enquêtrice
expérimentée et reconnue avec une formation universitaire. La nouvelle manière
de travailler que F________ a voulu imprimer dans le bureau des prestations
complémentaires a entraîné des changements dans le secteur des enquêtes
auxquels la recourante n’a pas pu ou su s’adapter. Elle a clairement refusé par
exemple d’appliquer les plages horaires d’une heure aux assurés qu’elle visitait.
Elle a longtemps demandé encore les preuves de recherches de travail auprès des
conseillers en placement de l’ORP alors qu’il avait été convenu de ne plus
demander la production de tels documents. Elle a aussi été réticente à
soumettre au contrôle du chef de bureau adjoint les correspondances munies de
la signature digitalisée du chef de Service. Le refus d’appliquer les nouvelles
directives a irrité, voire exaspéré, la hiérarchie et l’entretien de
collaboration de décembre 2005 a montré que les nouvelles exigences posées à la
recourante n’étaient toujours pas remplies, cette dernière restant attachée à sa
propre manière de travailler, qui avait toujours donné satisfaction par le
passé. L’irritation compréhensible de la hiérarchie face à cette situation a
cependant pu déstabiliser la recourante dans l’organisation de son travail, en
lui faisant perdre ses propres repères concernant les exigences de qualité de
son travail et entraînant ainsi une perte de confiance dans sa manière de traiter
les dossiers (audition du témoin Y________).
La recourante a ainsi dû faire face à des exigences
contradictoires. Par exemple pour régler le problème du temps passé dans les
déplacements en transports publics, F________ a indiqué à la recourante
« qu’elle
avait en tout temps (plus particulièrement en période de surcharge de travail),
la possibilité de convoquer les assurés à Chaudron 7, ce qui lui éviterait de
longs déplacements ainsi que d’avoir à chercher des adresses dans les quartiers
de la ville qu’elle ne connaît pas »
(rapport de F________ de février
2005) alors qu’il lui est ensuite clairement reproché de convoquer des assurés
à Chauderon 7 plutôt que d’aller faire des enquêtes sur place chez les assurés
(voir notamment le rapport de I________ d’août 2007, rapport de M________ de
mars 2006). Aussi, lors de l’entretien de collaboration de septembre 2004, il a
été demandé à la recourante de signaler à ses supérieurs lorsqu’elle était
bloquée sur une question, afin qu’elle puisse obtenir les éclaircissements nécessaires
en vue de rendre un dossier conforme aux attentes, alors qu’il lui était en
même temps reproché de solliciter trop souvent E________, puis I________, reproche
confirmé lors de l’entretien de collaboration de décembre 2005.
Aussi, le reproche concernant la
« fiabilité » des enquêtes, formulé la première fois lors de
l’entretien de collaboration de septembre 2004, n’a pas été documenté jusqu’à
la séance du 28 mars 2008. F________ n’a jamais donné d’exemples concrets qui
auraient permis à la recourante de s’améliorer et il ne lui a pas été donné non
plus un modèle à suivre concernant la présentation des rapports de situation.
La recourante a été placée devant l’impossibilité de connaître l’attente
précise de son employeur sur ce point et elle a été confrontée à un reproche
qu’elle ne pouvait clairement identifier et donc à une demande difficile à
satisfaire.
En ce qui concerne les corrections du courrier, la
recourante a produit des exemples de corrections effectuées. On remarque que plusieurs
courriers comportent effectivement des fautes qui sont corrigées (pièces 6a produites
par la recourante), d’autres corrections sont inutiles et ne modifient pas le
sens du courrier et apportent même des modifications par rapport aux modèles
types utilisés (pièces 6a de la recourante, lettre du 11 janvier 2007, lettre
du 9 mars 2007). D’autres corrections encore portent sur la mise en page de la
lettre (lettre du 9 mars 2007 précitée). Et enfin, certaines corrections
modifient de manière erronée des lettres de la recourante et ses demandes. Par
exemple, dans une lettre du 21 juin 2007 adressée à l’OTG (dossier PC404), la
recourante demande les attestations des lieux de résidences ainsi que les
loyers net payés pour des périodes précisées entre 2003 et 2005 ; la personne
effectuant la correction du courrier modifie la mise en page de la lettre pour
mettre en évidence les différentes périodes concernées et oublie de demander
les attestations des lieux de résidence (pièces 8
e
produite par la
recourante). D’autres corrections montrent une mauvaise compréhension du
dossier (voir les notes entre la recourante et I________ des 30 novembre et 1
er
décembre 2006 concernant la demande de production d’un bail).
La municipalité n’a produit aucune pièce montrant
les corrections effectuées sur les correspondances de la recourante. Le
tribunal comprend mal cette forme d’obstruction ou ce manque de collaboration
de l’autorité intimée et ne peut donc se référer qu’aux pièces produites par la
recourante. Il faut donc en déduire qu’elles représentent un échantillon des différents
types de corrections effectuées sur ses dossiers et sa correspondance. Le
tribunal retient ainsi qu’une partie des corrections était justifiée, une
partie inutile et une troisième partie erronée. Ce constat est confirmé par les
pièces complémentaires produites en cours de procédure par la recourante
(dossier jaune). On remarque qu’un courrier du 17 mars 2005 est corrigé en
demandant à la recourante de lister point par point chacune des pièces
justificatives qu’elle demande à l’assuré. Puis, dans une lettre du 8 avril
2005, où chacune des pièces justificatives demandées est listée, le courrier
est corrigé en demandant à la recourante de ne pas lister les pièces
justificatives requises, mais de simplement demander, de manière générale, des
justificatifs sur la situation financière. De même, une lettre type est
transmise à la reccourante en novembre 2004 en lui demandant de s’inspirer de
ce modèle pour ses courriers:
« Nous
accusons réception de votre envoi du … et vous en remercions.
Toutefois, les documents suivants,
mentionnés dans notre courrier du … n’étaient malheureusement pas joint à votre
envoi : »
Puis, une lettre de la recourante du 11 mai 2005,
utilisant mot à mot cette formule, est corrigée en remplaçant le terme
« envoi »
de la première phrase par le terme
« correspondance »
et en
remplaçant le terme
« envoi »
de la deuxième phrase par le
terme
« lettre »
.  On trouve également dans les pièces
produites par la recourante un courrier du 19 juin 2007, signé par F________,
dont une phrase reprise à l’identique dans une lettre de rappel du 24 juillet
2007, est toutefois corrigée par ce dernier.
Il y a donc d’importantes contradictions et un
manque de cohérence dans les corrections demandées à la recourante. Même si une
partie des corrections demandées est justifiée, un collaborateur ne peut pas objectivement
progresser et s’améliorer dans un tel contexte où la procédure de contrôle du
courrier est utilisée comme un moyen pour critiquer son activité. Cette situation
peut entraîner une déstabilisation du collaborateur qui en est victime, une
perte de confiance dans ses capacités rédactionnelles, et le place dans l’impossibilité
de savoir comment rédiger pour satisfaire aux exigences contradictoires de la hiérarchie.
Ainsi, le manque de cohérence dans les corrections apportées aux courriers de
la recourante est clairement une erreur de management.
L’insécurité ainsi créée peut conduire le
collaborateur à solliciter davantage la hiérarchie pour des motifs de sécurité,
démarche qui est alors critiquée comme un manque d’autonomie. A cela s’ajoute
la multiplication des critiques et griefs contre le collaborateur, associée à
des instructions contradictoires, des reproches de manque d’efficacité et de
productivité et à la menace d’une suppression de poste, ce qui provoque une
perte de confiance et un stress pouvant conduire à des erreurs d’appréciation.
Ces erreurs sont alors relevées avec soin et détails dans les rapports
mensuels, lesquels restent toutefois cachés à la principale intéressée,
probablement de peur qu’elle n’en atténue la portée ou apporte des éléments qui
contredisent les constats présentés. En définitive, le management appliqué à la
recourante a probablement contribué à la baisse de ses prestations, en tous les
cas pendant la période allant de la séance avec le Service juridique du 24
novembre 2005 jusqu’à la suspension de son activité au sein du Service, au
début du mois d’avril 2008, et probablement même depuis l’entretien de
collaboration de septembre 2004.
gg) Le rapport du médiateur Marc Rosset
Le médiateur Marc Rosset, mis en oeuvre par le
tribunal, est arrivé à la conclusion que les conditions de travail de la
recourante au sein du Service n’étaient pas constitutives d’un harcèlement
moral et que la baisse significative de ses prestations n’était pas imputable
aux conditions de travail (rapport du 16 juillet 2010). Mais, les faits
pertinents retenus par le médiateur (p. 14 ss de son rapport) ne mentionnent
pas la surveillance illicite exercée par D________ sur les dossiers de la
recourante et tolérée par la hiérarchie, ni le contrôle exercé sur la personne
même de la recourante, ainsi que les incohérences dans les corrections de la correspondance
de la recourante. Le médiateur ne mentionne pas non plus avoir pris
connaissance des objections documentées de la recourante intitulées «
Commentaires
sur les griefs formulés
». Le résultat des investigations du médiateur
est donc partiel, en ce sens qu’il n’était pas fondé sur tous les éléments
déterminants du dossier qui doivent être pris en considération pour apprécier
l’existence d’actes de mobbing.
c) Il convient enfin d’examiner si la municipalité a
satisfait aux obligations de l’employeur concernant la protection du
travailleur contre l’épuisement professionnel.
aa) La jurisprudence du tribunal (GE.2010.0164 du 7
mars 2013 consid. 4b) a relevé les causes à l'origine d'un épuisement
professionnel: il s’agit notamment du  manque d'autonomie de l'employé (ne
participe à aucune ou à peu de décisions liées à sa tâche); du déséquilibre
entre les efforts fournis et la reconnaissance obtenue de la part de
l'employeur ou du supérieur immédiat; du faible soutien social avec le
supérieur ou entre collègues et aussi de la communication insuffisante de la
direction aux employés concernant la vision et l'organisation de l'entreprise.
A ces facteurs s'ajoutent des particularités individuelles, comme la difficulté
à poser ses limites dans un contexte de surcharge de travail (savoir dire non)
ou encore des attentes élevées envers soi-même ainsi que le perfectionnisme,
une conscience professionnelle élevée ou le fait de ne pas savoir déléguer ou
de ne pas savoir travailler en équipe. Sont aussi des facteurs qui provoquent
un état d’épuisement professionnel, la surcharge de travail chronique, la
pression constante sur les délais à tenir, l’absence de moyens pour y parvenir,
la menace sur l'emploi, l’absence de compréhension de la part de l'employeur,
pas d'aménagements possibles, l’absence de toute reconnaissance du travail accompli
et une ambiance de travail dénigrante (arrêt GE.2010.0164 du 7 mars 2013
consid. 4b).
bb) Les conditions de travail de la recourante à
partir de 2005 réunissent en grande partie les facteurs qui sont à l’origine
d’un épuisement professionnel. On relève l’absence de reconnaissance sur les
points positifs du travail de la recourante, l’absence totale de soutien social
avec les supérieurs et les collègues, la menace sur le poste de travail
formulée dès l’entretien de collaboration de 2004, l’absence de compréhension
de l’employeur, une ambiance de travail dénigrante, ainsi qu’une pression
constante sur les délais; à ces facteurs s’ajoute une conscience
professionnelle élevée de la recourante avec une forme de perfectionnisme. L’état
de santé de la recourante s’est dégradé dès le début de l’année 2005 au point
que les supérieurs directs de la recourante en soient alarmés. Mais, la Ville de Lausanne n’a apparemment pas mis en place un programme de prévention contre
l’épuisement professionnel en faveur de son personnel. Seul le médecin conseil
a été consulté. La recourante a précisé que le Dr. P________ lui aurait alors
conseillé de signaler sa situation au chef de Service et de requérir un
entretien pour lui en parler. Dans ses commentaires sur le rapport du médiateur
Marc Rosset, la recourante écrit que le chef de Service aurait demandé, par
l’intermédiaire du médecin conseil, que son médecin traitant établisse un
certificat d’incapacité de travail, ce qui aurait surpris le Dr. B________, qui
avait refusé. Finalement, le médecin conseil a signalé au chef de Service que
la recourante n’avait aucun problème de santé, sans toutefois rédiger un rapport.
Le Dr. B________ a en revanche établi un certificat médical le 10 août 2007
dont la teneur est la suivante :
« Madame X________
a accusé, suite aux problèmes rencontrés dans son travail, une baisse marquée
de son état général avec perte pondérale, passant ainsi de 52 Kg à 45 kg puis remontant à 48 kg, avec troubles digestifs récurrents caractérisés par des douleurs
abdominales et des états nauséeux.
Son poids s’est
stabilisé actuellement à 52 kg.
Elle présente actuellement un état
dépressif réactionnel important qui motive la prise quotidienne de Fluctine
20mg/jour et de Xanax en cas d’angoisse. »
cc) Il apparaît que l’état de santé de la recourante
s’est péjoré par la situation de stress vécue dans le contexte professionnel, réunissant
de nombreux facteurs à l’origine d’un épuisement professionnel. La détérioration
de l’état de santé de la recourante a aussi pu jouer un rôle dans l’évolution
de la qualité de ses prestations, même si la recourante était reconnue
médicalement apte à travailler.
d) En définitive, il y a en l’espèce une violation
du devoir de protection du travailleur en raison de l’absence de mesures pour
prévenir et désamorcer le conflit entre la recourante et D________, de la surveillance
illicite du travail de la recourante par D________ et également en raison du mode
de management de la recourante basé sur la délation, ainsi que compte tenu de l’absence
de mesures préventives contre l’épuisement professionnel. En droit privé, la
violation des obligations prévues à l'art. 328 CO entraîne la responsabilité
contractuelle (art. 97 ss CO) de l'employeur pour le préjudice matériel et/ou,
aux conditions fixées par l'art. 49 al. 1 CO, pour le tort moral causé au
travailleur (
ATF 130 III 699
consid. 5.1; arrêt C.526/1983 du 4 avril 1984, reproduit in SJ 1984 p. 554,
consid. 2a). En droit public, la responsabilité de la commune est régie par la
loi sur la responsabilité de l'Etat, des communes et de leurs agents du 16
mai 1961 (LRECA; RSV170.11), qui réserve la compétence des tribunaux ordinaires
(art. 14 LRECA), de sorte que le tribunal ne peut se prononcer sur ce point.
6.
a) Il ressort des considérants qui précèdent que des erreurs dans l’exécution
des tâches confiées à la recourante ont été constatées et sont établies
(consid. 4) et que des erreurs dans le management de la recourante ont
également été commises par sa hiérarchie et sont également établies, et que ces
erreurs ont influencé négativement les prestations de la recourante (consid.
5).
b) L’art. 70 al. 2 RPAC prévoit aussi le renvoi pour
justes motifs lorsque
toutes autres circonstances que
l’insuffisance ou l’incapacité, font que, selon les règles de la bonne foi, la
poursuite des rapports de service ne peut être exigée. La jurisprudence a
précisé que de telles circonstances peuvent être réalisées
même en
l'absence de faute et peuvent relever à la fois d'événements ou de circonstances
que l'intéressé ne pouvait éviter, ou au contraire d'activités, de
comportements ou de situations qui lui sont imputables (ATF 8C_170/2009 du 25
août 2009, JT 2010 I 101, consid. 4.2.1);
c) Le chef de bureau F________, lorsqu’il a accédé à
la fonction de chef de bureau des prestations complémentaires, a probablement
voulu donner une nouvelle orientation au Service en attribuant aux
gestionnaires PC le travail d’enquête pour les dossiers simples et en réduisant
l’effectifs des enquêteurs pour limiter leur intervention aux cas plus
complexes nécessitant un déplacement chez l’assuré et en leur confiant une part
plus importante de travail administratif. Il a par la même voulu imprimer une
nouvelle culture d’entreprise basée sur l’efficacité, l’organisation et la
qualité du service aux assurés, en imposant de nouvelles directives qui
s’écartaient des pratiques de la recourante, laquelle mettait plutôt l’accent
sur la qualité de la relation avec l’assuré, le respect de sa personne et la
nécessité de déceler les éventuelles ressources dissimulées. Sa réputation d’enquêtrice
vient d’ailleurs du fait que grâce à ses techniques d’enquête, qui ont fait
l’objet de recherches au niveau universitaire, elle a pu déceler l’existence
d’éléments de fortune non déclarés. La recourante n’a pas pu, ou elle n’a pas
su, ou voulu s’adapter aux nouvelles exigences du chef de bureau qui
correspondaient plutôt à la pratique de son collègue D________ et elle n’a pas
modifié sa manière de travailler ni réorganisé son travail, puisqu’elle
mentionnait par exemple toujours une plage de deux heures dans les avis de
passage à domicile; la recourante n’a pas appliqué tout de suite non plus les
nouvelles instructions, notamment celles visant à renoncer à demander les
preuves de recherche d’emploi aux conseillers ORP. Cette forme de résistance au
nouvel élan que voulait donner le chef de bureau F________ a eu clairement pour
effet d’irriter la hiérarchie qui a vu dans la personne de la recourante une
entrave au bon fonctionnement du Service. De son côté, la recourante, forte de
son expérience d’enquêtrice, de sa formation universitaire et des excellents
rapports de service dont elle bénéficiait, pouvait voir dans ces nouvelles
directives une forme d’entrave au bon déroulement de ses enquêtes et à la
recherche d’éventuels éléments de revenus ou de fortune non déclarés.
Les difficultés de la recourante à s’adapter aux
nouvelles orientations du Service ont clairement été révélées lors l’entretien
de collaboration de décembre 2005. La recourante n’a pas su reconnaître ses
difficultés ni modifier son comportement pour satisfaire aux nouvelles demandes
du chef de bureau. Le dossier laisse apparaître que la recourante a pensé au
contraire que c’est elle qui avait raison contre la nouvelle direction donnée par
le chef de bureau et que sa « conscience professionnelle » justifiait
sa manière de procéder, sans tenir compte des directives claires données aux
enquêteurs. Cette attitude, qualifiée parfois d’arrogante dans certaines
situations conflictuelles par les adjoints du chef de bureau, a provoqué des
réactions d’hostilité évidentes de la hiérarchie à son encontre et a entraîné
des erreurs de management conduisant à une violation claire des obligations de
protection du travailleur à charge de l’employeur (art 328 CO). On peut se
demander si ce n’est pas l’attitude de la recourante, son refus de mettre en
application les nouvelles directives et ses difficultés à reconnaître les
reproches qui lui ont été faits et à accepter les demandes de changement de sa
pratique, qui seraient à l’origine des réactions disproportionnées de la
hiérarchie. Cette question n’a toutefois pas à être résolue car si la
recourante a pu provoquer une telle réaction, les différentes mesures prises en
réaction par la hiérarchie contre la recourante constituent de graves violations
du devoir de protection du travailleur et empêchaient toutes améliorations
possibles.
Il suffit de constater que déjà à la fin du mois de
novembre 2005, il existait des divergences telles sur la qualité attendue du
travail d’un enquêteur, de sorte que la poursuite de la collaboration entre la
recourante et F________ ne pouvait plus raisonnablement être exigée de part et
d’autre. Il est regrettable que le chef de Bureau F________ n’ait pas su mettre
en valeur et utiliser les qualités d’enquêtrice de la recourante, pourtant
reconnues et attestées par ses prédécesseurs, et il est tout autant regrettable
que la recourante n’ait pas su ou pu adapter sa manière de travailler aux
nouvelles demandes de F________, mettant l’accent sur des aspects de gestion administrative
au détriment des techniques d’enquêtes, pour lesquelles la recourante avait été
formée et engagée à l’époque.
Le tribunal a procédé à l’analyse de l’ensemble des
démarches effectuées par la recourante en 2005 auprès de son chef de bureau,
puis du chef de Service et du médecin-conseil (consid. 5b/cc). Il en ressort qu’aucune
de ses démarches n’a permis de retrouver le mode de collaboration connu
auparavant ni de rétablir une forme de confiance avec la hiérarchie. La
recourante n’a pas vraiment été entendue ni comprise. Le tribunal a constaté
qu’il s’est installé un dialogue impossible, une incompréhension totale et
réciproque. Si la recourante a eu de grandes difficultés à accepter et à
s’adapter aux nouvelles directives du chef de bureau, de son côté, la direction
du service, et en  particulier les ressources humaines, n’a pris aucune mesure
constructive de management pour entourer et encadrer la recourante dans le
processus de changement engagé par le chef de bureau, pour satisfaire aux
nouvelles demandes de la direction. Il est vrai qu’une telle démarche n’était
pas d’emblée évidente à entreprendre compte tenu de la forme de résistance que
la recourante a opposé aux remarques qui lui avaient été faites. Cependant, la
seule mesure proposée à la recourante, à savoir l’inscription au cours « vivre
le changement », n’était clairement pas suffisante, d’autant moins que
l’intéressée demandait à pouvoir suivre une autre formation de dactylographie
pour être plus à l’aise dans les nouvelles tâches qui lui étaient demandées.
Cette situation réalise la condition des autres
circonstances
qui excluent la poursuite des rapports de service
selon l’art. 70 al. 2 RPAC, sans qu’il soit nécessaire d’établir une faute.
L’existence de justes motifs ne permettant plus objectivement la poursuite de
la collaboration apparaissait établie dès la fin du mois de novembre 2005. C’est
probablement la raison pour laquelle le principe d’une séparation a été discuté
lors de la séance du 24 novembre 2005 avec le Service juridique. La poursuite
des rapports de service ne semble avoir été prévue que dans l’objectif d’une
procédure de licenciement permettant de prouver une insuffisance ou une incapacité
de la recourante, ce qui impliquait la constitution d’un dossier à son encontre.
Cette situation explique dès lors à la fois le nombre de reproches importants
faits à la recourante pendant cette troisième période, allant de la séance du
24 novembre 2005 jusqu’à la suspension de son activité au sein du Service au
début du mois d’avril 2008, et aussi les graves erreurs de management qui ont
conduit à la violation de l’obligation de protection du travailleur à charge de
la municipalité ; et ce dans le but de prouver un maximum de fautes
professionnelles imputables à la recourante et de préparer un dossier
permettant de justifier le licenciement de cette dernière devant les tribunaux.
Or, les circonstances ne permettant plus objectivement et raisonnablement la
poursuite de la collaboration selon les règles de la bonne foi étaient déjà
remplies à la fin de la seconde période, allant de l’entretien de collaboration
de septembre 2004 à la séance avec le Service juridique du 24 novembre 2005.
7.
Il résulte des considérants qui précèdent que le
recours doit être rejeté dans le sens des considérants et par substitution de
motifs, en ce sens que la résiliation pour justes motifs n’est pas fondée sur une
insuffisance ou une incapacité fautive de la recourante, mais sur des
circonstances objectives qui ne permettraient plus raisonnablement d’exiger la
poursuite de l’activité selon les règles de la bonne foi. Concernant la
répartition des frais et dépens, aucun émolument de justice n’est prélevé en
matière de fonction publique communale (arrêt GE.2010.0164 du 7 mars 2013
consid. 7). Il n’y a en outre pas lieu d’allouer de dépens.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté dans le sens des considérants.
II.
La décision de la Municipalité de Lausanne du 28 septembre 2008 est
maintenue par substitution de motifs.
III.
Il n'est pas perçu de frais de justice ni alloué de dépens.
Lausanne, le 21 octobre 2015
Le président:                                                                                             La
greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.