vd_omni · GE.2000.0025 · 2000-08-15 · fr

c/DSE | Un entretien durant lequel l'intéressé n'a pas pu prendre de notes et n'a pas pu faire des photocopies de ses épreuves ne satisfait pas au droit de consulter le dossier; décision annulée.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.08.2000 GE.2000.0025

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 15 août 2000
sur le recours interjeté par
X.________
,
représenté par Me Jean-Pierre Wiswald, Case postale 2193, 1002 Lausanne
contre
la décision du
Chef du Département de la
sécurité et de l'environnement
du 3 février 2000 refusant de délivrer une
autorisation d'exploiter une entreprise de sécurité.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Eric Brandt,
président; M. Jean-Luc Colombini et M. Antoine Thélin, assesseurs.
Greffière: Mlle Franca Coppe.
Vu les faits suivants:
A.                     X.________, né en 1953,
a sollicité une autorisation d'exploiter une agence de surveillance privée dans
le but de reprendre l'exploitation de l'agence de surveillance privée
A.________, exploitée auparavant par ********. Le chef du Département de la
justice, de la police et des affaires militaires, actuellement Département de
la sécurité et de l'environnement (ci-après: le département), a délivré cette
autorisation le 9 juillet 1987. Pour obtenir celle-ci, X.________ avait
notamment réussi l'examen organisé par le département portant sur la loi
vaudoise instituant le contrôle des entreprises privées de surveillance de
protection, de recherches et de renseignements du 20 septembre 1983 et son
règlement d'application du 11 avril 1984, ainsi que sur la nature des contrats
le liant avec la clientèle, sur la limite entre l'activité de police privée et
celle de la police officielle et sur la déontologie de la profession;
X.________ a réussi cet examen à la deuxième tentative.
B.                    Le 1er janvier 1999, le
Concordat sur les entreprise de sécurité du 18 octobre 1996, la loi du 22
septembre 1998 sur les entreprises de sécurité ainsi que les Directives du 30
novembre 1998 concernant l'examen cantonal portant sur la connaissance de la profession
et de la législation applicable en la matière sont entrés en vigueur. La police
cantonale, chargée de l'exécution de la nouvelle législation, a convoqué les
représentants des entreprises de sécurité existantes à une séance d'information
le 25 mars 1999; ceux-ci ont été notamment informés des modalités et du contenu
de l'examen concordataire dont la réussite était nécessaire pour obtenir
l'autorisation d'exploiter une entreprise de sécurité et donc poursuivre leur
activité.
A trois reprises, soit
en date du 5 mai 1999, du 7 mai 1999 et du 24 août 1999, X.________ s'est
désisté de l'examen. Il s'est présenté la première fois le 26 août 1999; le 31
août 1999, il a été informé de son échec aux parties II et III de l'examen.
X.________ s'est encore désisté par la suite à deux reprises, soit le 18
novembre 1999 et le 10 décembre 1999.
Le 15 décembre 1999,
X.________ s'est présenté à l'examen et en a subi les épreuves pour la seconde
fois. Le 20 décembre 1999, il a été informé de son échec aux parties II et III
de celui-ci.
X.________ a été
convoqué pour repasser l'examen le 28 janvier 2000. Le 20 janvier 2000,
X.________ a demandé à pouvoir obtenir une copie de ses épreuves d'examen, ce
qui lui a été refusé le 25 janvier 2000 par la police cantonale.
Le 26 janvier 2000,
X.________ a demandé le report de l'examen fixé au 28 janvier 2000 jusqu'à
droit connu sur sa demande de consultation des épreuves. Le 27 janvier 2000, la
police cantonale a refusé d'accéder à sa demande de report de l'examen.
C.                    Le 28 janvier 2000,
X.________ s'est présenté à l'examen et en a subi les épreuves pour la
troisième fois. Le 7 février 2000, il a été informé de son échec aux parties II
et III de cet examen.
D.                    Par décision du 3
février 2000, le Chef du département a refusé de délivrer l'autorisation
d'exploiter une entreprise de sécurité à X.________, considérant que ce dernier
avait échoué trois fois à l'examen; X.________ n'était en outre plus admis à se
présenter aux examens concordataires pendant trois ans à compter du 28 janvier
2000.
E.                    X.________ a recouru
contre cette décision par l'intermédiaire de son conseil, Me Jean-Pierre
Wiswald, par acte du 29 février 2000. Le recourant estime que l'appréciation de
la commission sur l'examen du 15 décembre 1999 est arbitraire dans la mesure où
certaines réponses, soit les réponses aux questions no 1, 5b, 6b et 26a,
auraient dû être considérées comme justes, ou à tout le moins comme n'étant pas
inexactes. Il fait valoir qu'avec une appréciation moins rigoureuse et
formaliste, il aurait dépassé le total de 34 points requis pour l'examen
portant sur la législation du canton de Vaud. Par ailleurs, à l'examen du 28
janvier 2000 portant sur le droit fédéral, il a obtenu 24 points sur 27; or,
certaines réponses, soit celles se rapportant aux questions no 1, 4 et 5, 10,
11, 18/2 et 19/1 et 19/3, auraient également été considérées arbitrairement et
avec un formalisme excessif comme fausses. Il fait valoir en outre que le droit
de consulter son dossier a été violé. Il serait de plus arbitraire de décréter
qu'après un troisième échec, le candidat n'est plus admis à se présenter aux
épreuves pendant trois ans; seule la loi ou un règlement pourrait imposer soit
le caractère définitif d'un deuxième ou d'un troisième échec, soit un délai
d'attente avant de se présenter à un nouvel examen. Le recourant conclut à la
modification de la décision attaquée en ce sens que les examens du 15 décembre
1999 et du 28 janvier 2000 sont considérés comme réussis et qu'en conséquence,
l'autorisation d'exploiter une entreprise de sécurité lui est délivrée.
Subsidiairement, il conclut à l'autorisation de se présenter à l'examen ou aux
examens qui seraient considérés comme non réussis. Il a en outre requis que
l'effet suspensif soit accordé au recours.
Dans ses déterminations
du 31 mars 2000, le Chef du département conclut au rejet du recours et au rejet
de la demande de l'effet suspensif. Il a en outre répondu à chaque argument sur
les questions litigieuses. Il estime que le recourant n'a pas fait preuve des
aptitudes qu'on attend d'une personne appelée à gérer une entreprise de
sécurité. Les responsables d'une telle entreprise doivent se conformer aux
exigences du nouveau régime les concernant, ainsi qu'à la nouvelle législation
sur les armes. Concernant la consultation des épreuves d'examen en cours de
procédure, accéder à une telle demande reviendrait pratiquement à donner au
candidat les questions et les réponses de la session suivante. Il y aurait
ainsi une inégalité de traitement d'une part par rapport aux candidats qui ont
correctement appris la matière de l'examen et qui l'ont réussi du premier coup
et d'autre part par rapport aux candidats qui, après avoir échoué une première
fois, ont réussi l'examen à la seconde ou à la troisième fois. Le principe de
l'égalité de traitement primait en l'occurrence sur le droit de consulter le
dossier. Il estime au surplus que l'usage du droit de consulter le dossier
constituerait dans ces circonstances un abus de droit. Il souligne que le
recourant a toutefois obtenu plusieurs entretiens avec les examinateurs,
notamment pour commenter ses résultats.
F.                     Par décision du 11
avril 2000, le juge instructeur a accordé la mesure provisionnelle requise par
le recourant et il a autorisé ce dernier à poursuivre son activité jusqu'à
droit connu sur son recours. Après avoir déposé un recours incident contre
cette décision le 18 avril 2000, le département a rendu une décision le 27
avril 2000 autorisant l'entreprise d'X.________, A.________ SA, à poursuivre
son activité sous la responsabilité de C.________, qui est au bénéfice d'une
autorisation d'exploiter. Le 15 mai 2000, le juge instructeur a déclaré le
recours incident sans objet.
X.________ a déposé un
mémoire complémentaire par l'intermédiaire de son conseil, Me Wiswald, le 5 mai
2000, en apportant des commentaires complémentaires concernant les réponses
litigieuses des examens en cause. Il fait valoir qu'il a su gérer son
entreprise de surveillance et de sécurité pendant près de 12 ans et qu'il ne se
justifie pas qu'il soit considéré subitement comme inapte à assumer cette
fonction. Il estime par ailleurs qu'en sa qualité de titulaire d'une
autorisation lors de l'entrée en vigueur du concordat, il devait subir un
examen allégé. Enfin, il invoque un intérêt à maintenir son recours au cas où
C.________ quitterait la direction de l'agence A.________ SA. Il précise ainsi
le chiffre II de ses conclusions en ce sens qu'il conclut à ce que
l'autorisation d'exploiter une entreprise de sécurité lui soit délivrée en son
nom.
G.                    Le tribunal a tenu audience
le 4 juillet 2000 en présence du recourant personnellement, assisté de son
conseil Me Jean-Pierre Wiswald, et de Vincent Delay, juriste auprès de la
Police cantonale. Les parties ont été entendues dans leurs explications:
Le recourant explique
qu'il a demandé à voir ses épreuves après son premier échec; un entretien de 10
à 15 minutes environ lui alors été accordé durant lequel il n'a ni pris de
notes ni fait de photocopies; il a demandé à pouvoir disposer des épreuves pour
les examiner de manière plus détaillée mais cela lui a été refusé. Pour
préparer les examens de la session suivante, il a étudié la brochure à
disposition à cet effet; il était moins tendu dans la mesure où il savait à
quoi s'attendre. Toutefois, il fait un blocage lorsqu'il se trouve face à un
examen. Après le 2ème échec, il a eu une discussion avec Vincent Delay
similaire à celle qu'il a eue après le 1er échec, mais qui a duré un peu plus
longtemps; les questions auxquelles il n'avait pas répondu correctement ont été
discutées, mais il n'a pas non plus ni pris de notes ni fait de photocopies et
il n'a pas pu emporter les épreuves chez lui.
Vincent Delay confirme
les propos du recourant sur les entretiens et précise que si le recourant avait
demandé à pouvoir prendre des notes durant l'entretien, il ne sait pas quelle
aurait été la réponse; la question ne s'est toutefois pas posée puisque le
recourant n'est pas venu à l'entretien avec du matériel pour prendre des notes,
mais dans l'intention plutôt de pouvoir emporter les épreuves chez lui, ce qui
lui a été refusé. Lors de ces entretiens, il a indiqué au recourant les pistes
pour trouver les réponses plutôt que de les lui donner. Par ailleurs, il
précise qu'il n'y a pas de décision d'examen et que la seule décision au sens
du concordat est l'octroi de l'autorisation d'exploiter. Le questionnaire
d'examen est conçu par la Commission concordataire qui n'a préparé qu'une
version. En théorie, il serait possible d'élaborer une autre version d'examen,
mais en pratique, ceci serait difficile à réaliser en raison du fait que la
matière est restreinte.
Le recourant précise
que C.________, ancien gendarme, était agent auprès de A.________ SA avant de
passer les épreuves pour obtenir l'autorisation d'exploiter cette société puis
d'en être le directeur; il souligne qu'il préférerait toutefois diriger
lui-même la société. Environ douze collaborateurs sont employés à temps partiel
par la société; ces personnes effectuent un travail à la tâche; certaines sont
au bénéfice d'indemnités de l'assurance-chômage ou du RMR et d'autres exercent
une activité annexe. Les mandats qui sont confiés à la société sont la
surveillance de magasins, principalement de grandes surfaces, la surveillance
de ports ainsi que d'autres mandats de foire annexes; en outre, la société a un
mandat avec Swisscom qui fait appel aux agents pour ouvrir des sites urgents.
Ces travaux confiés représentent le résultat de nombreuses années d'efforts
pour obtenir la confiance des mandants; il estime qu'il serait totalement
pénalisé si le retrait de l'autorisation d'exploiter la société était confirmé.
A l'origine, il était installateur sanitaire, puis il a exercé d'autres
travaux, comme par exemple chauffeur. Il a vu la société se développer
notamment à travers son père qui y travaillait. En 1987, il a entrepris les
démarches afin de reprendre cette entreprise et il en a élargi le champs
d'activité en ajoutant au secteur surveillance celui de détective. Il est
lui-même actif à 30% dans la société; il ne peut pas travailler plus en raison de
problèmes de santé. Il travaille principalement à la gestion de l'entreprise et
accessoirement sur le terrain; c'est lui qui entre en contact avec les
mandants.
Vincent Delay précise
que l'activité de l'agence A.________ SA a donné lieu à quelques plaintes et
remarques, notamment en relation avec l'activité de détective, mais aucune n'a
donné lieu à une suite pénale. Depuis l'entrée en vigueur du concordat, le
contrôle de l'autorité se limite à vérifier que l'exercice de l'activité de
détective n'est pas illégale. Concernant la situation juridique actuelle de
l'agence A.________ SA, C.________ en est le responsable et X.________ est au
bénéfice d'une carte d'agent de sécurité. S'agissant des sessions d'examens,
celles-ci ont lieu "à la carte". Il admet en outre que certaines des
questions posées aux examens sont mal formulées, ou en tous cas ambiguës. Il
précise toutefois que la correction se fait de manière rigoureuse dans une
première étape; puis, dans les cas où seuls 1 ou 2 points manquent, une deuxième
lecture des réponses est effectuée en tentant de voir lesquelles pourraient
être admises avec une interprétation plus large. Par ailleurs, l'examen allégé
se rapporte à la situation de départ; l'examen comporte 4 parties en tout; le
recourant n'a pas subi la première partie qui porte sur les motivations, si
bien qu'il a effectivement été soumis au régime de l'examen allégé.
Considérant en droit:
1.                     a) Déposé dans le délai
de 20 jours prescrit par l'art. 31 al. 1 LJPA, le recours est intervenu en
temps utile. Il remplit en outre les conditions de forme prévues aux alinéas 2
et 3 de cette disposition de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.
b) L'art. 37 al. 1 de
la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives
(LJPA) prévoit que le droit de recours appartient à toute personne physique ou
morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. En l'espèce, l'entreprise du
recourant a été autorisée à poursuivre son activité sous la responsabilité de
C.________, qui a obtenu une autorisation d'exploiter une entreprise de
sécurité. Cependant, le recourant est directement touché par la décision
attaquée dans la mesure où elle l'empêche d'exploiter une telle entreprise et
lui impose un délai de 3 ans avant de se représenter aux examens. Le recourant
a ainsi un intérêt à ce que cette décision soit annulée et par conséquent à
maintenir son recours, même si l'activité de l'agence A.________ SA peut
continuer au travers de C.________.
c) En vertu de l'art.
36 let. a LJPA, le Tribunal administratif connaît des griefs tirés de la
violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation. Le
grief d'inopportunité ne peut en revanche être invoqué devant lui que si la loi
spéciale le prévoit (art. 36 let. c LJPA). Tel n'est pas le cas dans la
présente cause, la loi vaudoise du 22 septembre 1998 sur les entreprises de
sécurité ne prévoyant pas cette possibilité; il appartient dès lors à
l'autorité de recours de n'examiner le bien-fondé de la décision entreprise que
sous l'angle de la légalité et de l'abus ou de l'excès du pouvoir
d'appréciation (art. 36 let. a LJPA). Il y a abus du pouvoir d'appréciation
lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se
laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des
dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des
principes généraux du droit administratif (interdiction de l'arbitraire,
égalité de traitement, bonne foi et proportionnalité; ATF 110 V 365; ATF 108 Ib
205 consid. 4a; voir aussi arrêt TA RE 99/0014 du 14 juillet 1999 sur la
question de la pesée des intérêts).
2.                     a) Le Département
fédéral de la justice a approuvé le 17 décembre 1996 le Concordat du 18 octobre
1996 sur les entreprises de sécurité (ci-après: le concordat). Par décret du 22
septembre 1998, le Grand Conseil du canton de Vaud a autorisé le Conseil d'Etat
à adhérer au concordat. Le Conseil d'Etat a en outre fixé l'entrée en vigueur
de ce décret (Arrêté du 18 novembre 1998). Les cantons de Vaud, Valais,
Neuchâtel, Genève et Jura sont parties au concordat. Selon l'art. 2 du
concordat, celui-ci a pour buts de fixer des règles communes régissant
l'activité des entreprises de sécurité et de leurs agents (let.a) et d'assurer
la validité intercantonale des autorisations accordées par les cantons (let.b).
Au sens du concordat, on entend par entreprise de sécurité, toute entreprise,
quelle qu'en soit la forme juridique, employant ou non du personnel, et
exerçant une activité soumise au concordat et agent de sécurité, toute personne
physique chargée, comme membre d'une entreprise de sécurité, d'assurer des
activité de surveillance, de protection ou des transports de sécurité (art. 6
let.a et b du concordat). Une autorisation est nécessaire notamment pour
exploiter une entreprise de sécurité ou une succursale de celle-ci dans les
cantons concordataires et engager du personnel à cet effet (art. 7, let.a). Une
des conditions à satisfaire pour l'octroi de l'autorisation d'exploiter est que
le responsable doit avoir subi avec succès l'examen cantonal portant sur la
connaissance de la profession et de législation applicable en la matière (art.
8 al. 1, let.f); l'examen est organisé par le canton du siège (al. 2).
L'autorisation accordée par une autorité compétente est valable sur l'ensemble
des cantons concordataires; elle est valable quatre ans et renouvelable sur
demande du titulaire (art. 12 al. 1 et 2). L'autorité qui a accordé
l'autorisation doit la retirer lorsque le titulaire ne remplit plus les
conditions prévues aux art. 8 et 9 ou lorsqu'il contrevient gravement ou à de
réitérées reprises aux dispositions du concordat ou de la législation cantonale
d'application (art. 13 al. 1).
Les cantons concordataires
veillent à l'application du concordat; ils sont en particulier compétents pour
régler la procédure applicable, désigner les autorités compétentes et fixer les
émoluments, les voies de droit et la procédure de recours (art. 25). L'art. 26
du concordat prévoit que la Conférence des chefs des Départements de police de
Suisse romande (ci-après: la conférence) est l'organe directeur du concordat;
elle désigne les membres d'une commission concordataire. La commission
concordataire est composée d'un représentant par canton concordataire et elle
est présidée par un membre de la conférence nommé par celle-ci à cet effet
(art. 27 al. 1). La commission concordataire règle l'application du concordat
par des directives (art. 28 al. 1 du concordat). Par ailleurs, les entreprises
existantes et leur personnel ont un délai de huit mois dès l'entrée en vigueur
du concordat pour se conformer aux art. 8, 9, 10 et 20 (art. 30).
b) La loi vaudoise du
22 septembre 1998 sur les entreprises de sécurité (ci-après: la loi sur les
entreprises de sécurité) est entrée en vigueur le 1er janvier 1999 (Arrêté du
18 novembre 1998). Cette loi a pour buts de mettre en oeuvre dans le canton de
Vaud le concordat et de régir par des dispositions particulières l'exercice de
l'activité des conseillers en sécurité, des installateurs de dispositifs de
sécurité et d'alarme, des exploitants de centrales d'alarmes (art. 1, al. 1 et
2). Selon l'art. 21 de la loi sur les entreprises de sécurité, le département
chargé de l'exécution de cette loi est l'autorité compétente au sens du
concordat et exerce les attributions qui lui sont réservées (al.1); selon l'al.
2 de cette disposition, il est compétent pour accorder, suspendre, annuler et
retirer les autorisations d'exploiter et d'engager du personnel (let.a),
approuver les projets de contrat portant délégation à une entreprise de
sécurité de tâches de droit public relatives à l'ordre et à la sécurités
publics, la police des moeurs et la police rurale au sens de la législation sur
les communes (let.b) et prendre toutes les autres mesures prévues par la loi
sur les entreprises de sécurité (al. 2, let. c). Suivant l'art. 22 de la loi
sur les entreprises de sécurité, la police cantonale est compétente pour
statuer sur les autorisations d'exercer, leurs annulations, suspension et
retrait. L'art. 25 de la loi sur les entreprises de sécurité prévoit en outre
que les entreprises existantes et leur personnel ont un délai de huit mois dès
l'entrée en vigueur de la loi pour s'y conformer.
c) La commission concordataire
a édicté les Directives du 30 novembre 1998 concernant l'examen cantonal
portant sur la connaissance de la profession et de la législation applicables
en la matière; entrées en vigueur le 1er janvier 1999, elles prévoient ce qui
suit:
"(...)
II.     Forme et contenu de l'examen
1.    L'examen a lieu principalement sous la forme d'une interrogation
écrite d'une durée de 4 heures; il comprend des parties théoriques illustrées
le cas échéant par des cas pratiques. Le support de l'examen est choisi par la
Commission concordataire.
L'examen écrit est complété par un entretien avec le candidat,
qui a lieu en général après l'examen écrit. Cet entretien doit permettre
d'apprécier notamment les intentions et la personnalité du candidat en relation
avec sa (future) profession; il fait l'objet d'un procès-verbal et d'une
appréciation écrite.
2.    L'examen est subdivisé en 4 parties à savoir :
2.1   Connaissance des dispositions concordataires
2.2   Connaissance de la législation fédérale.
2.3   Connaissance de la législation du canton dans lequel va
s'exercer
principalement l'activité.
2.4   Entretien.
Chaque partie d'examen fait l'objet d'un
support, respectivement d'un procès-verbal séparé.
2.1   Connaissance des dispositions concordataires
Le candidat doit connaître, complètement, les
dispositions contenues dans le concordat, concernant le champ d'application de
celui-ci, les systèmes et conditions d'autorisation, les obligations des
entreprises et des agents de sécurité ainsi que les dispositions pénales et
administratives. L'essentiel du contenu des directives concordataires doit
aussi être connu.
2.2.  Connaissance de la législation fédérale
(...) Le candidat doit connaître de façon suffisante des
dispositions de la législation fédérale applicables aux activités soumises au
concordat. Cette législation englobe les lois suivantes :
aa)   Connaissance des dispositions générales du CPS
(...)
bb)  Connaissance des dispositions spéciales du CPS
concernant les infractions
suivantes: (...)
b)    Le Code civil (CCS) et le Code des obligations (CO)  (...)
c)    La loi fédérale sur les armes, les accessoires d'armes et les
munitions (RS...) (connaissance approfondie)
d)    Autres lois fédérales
•      Loi fédérale sur la circulation routière (en particulier, les
règles concernant les véhicules prioritaires ) (RS 741.01)
•      Loi fédérale sur les télécommunications (en particuliers, les
règles concernant les concessions et les appareils émetteurs-récepteurs) (RS
784.10).
2.3.  Connaissance de la législation du canton dans lequel va
s'exercer principalement
l'activité
a)    Connaissance des dispositions d'exécution cantonale du concordat
(démarches administratives; autorités compétentes)
b)    Connaissance d'autres dispositions cantonales essentielles
spécifiques, par exemple organisation de la justice pénale, procédure
pénale (dénonciation, plainte, instruction), mesures de contrainte pénales
(état et compétences - arrestation, séquestre, visite domiciliaire, fouille,
examen corporel...), organisation et compétences de la police cantonale et des
polices locales, procédure de mise à ban (protection de la propriété),
législation d'application du CPS, législation (cantonale) sur les armes et les
munitions, législation sur les établissements publics (en particulier les
dispositions concernant l'ordre et la sécurité dans ces établissements),
législation sur les alarmes (pour les responsables des centres collecteurs
d'alarmes)
2.4.  Entretien portant notamment sur les points suivants :
a) Motivations et attentes des candidats quant à leur nouvelle
profession.
b) Attitude des candidats face à l'insécurité et au rôle des
pouvoirs publics à cet égard.
c) Discussion portant sur les matières sur lesquelles le
candidat a été interrogé.
3.a)  Le  détail du contenu de l'examen (question d'examen) est
déterminé, tous les trois ans, par la Commission concordataire, sur proposition
d'un groupe de travail désigné par celle-ci. Dans l'intervalle, ce groupe de
travail est habilité à modifier le contenu de l'examen si la législation sur
laquelle porte celui-ci se modifie.
b)  Les autorités compétentes des cantons concordataires sont
associées à la détermination du détail de l'examen portant sur la connaissance
des législations cantonales (cf. pt. II 2.3). Elles sont seules compétentes
pour déterminer le contenu de l'examen en cas de renouvellement d'autorisation
(cf. pt III 3 ci-dessous).
4.    Législation vaudoise sur les alarmes (rappel) (...)
III.    Personnes soumises à l'examen
1.    Rappels
a) Les personnes soumises à l'examen sont déterminées par les
articles 8, 9 et 10 du concordat.
b) Les entreprises de sécurité existantes et leur personnel
disposent d'un délai de huis mois dès l'entrée en vigueur du concordat pour se
conformer aux articles 8, 9, 10 et 20 du concordat (cf. art. 30 du concordat).
c) Les dispositions des chiffres 2 et 3 ci-dessous déterminent
si et dans quelle mesure les personnes déjà autorisées et qui ont déjà subi un
examen dans un canton concordataire, selon l'ancien ou le nouveau droit, sont
soumises à l'examen concordataire.
2.    Personnes déjà en possession d'autorisations à l'entrée en
vigueur du concordat
a) Les personnes déjà en possession d'autorisations à l'entrée
en vigueur du concordat (cf. canton de Vaud et de Genève) doivent passer un
examen concordataire (allégé) dans le délai prévu à l'art. 30 du concordat.
b) L'examen concordataire organisé pour les personnes déjà en
possession d'autorisations à l'entrée en vigueur du concordat est allégé.
Il porte sur :
- la connaissance des dispositions du concordat;
- la connaissance d'autres matières dont le contenu n'a pas déjà été examiné.
3.    Personnes requérant le renouvellement d'autorisations
concordataires (cf. art. 12 al. 2 du concordat)  (...)
IV.   Evaluation de l'examen et résultat
(...) Après un troisième échec, le candidat n'es plus admis à se présenter
aux épreuves pendant une période de trois ans à compter de son troisième échec.
Le défaut et le désistement sans motif valable sont assimilés à
un échec.
(...)"
3.                     Le recourant fait
valoir que l'examen du 15 décembre 1999 sur la législation vaudoise ainsi que
celui du 28 janvier 2000 sur la législation fédérale devraient être considérés
comme réussis.
a) Selon sa
jurisprudence, dans le contexte très particulier du contrôle judiciaire du
résultat d'un examen, le Tribunal administratif doit faire preuve d'une extrême
retenue; déterminer la capacité d'une personne à obtenir un grade,
universitaire ou autre, ou à exercer une profession suppose des connaissances
techniques, propres aux matières examinées; le tribunal s'abstient donc
d'analyser les questions posées aux candidats et l'appréciation par les experts
des réponses données (arrêts TA GE 93/0089 du 20 avril 1994, GE 97/0051 du 31
octobre 1997, GE 98/116 du 12 avril 1999, GE 98/170 du 2 novembre 1999; GE
99/0155 du 5 avril 2000). Le Tribunal fédéral fait également preuve de retenue
en cette matière et il n'examine que la question de savoir si l'autorité qui a
fait passer l'examen s'est basée sur des considérations hors de propos ou de
toute autre façon manifestement insoutenables (ATF 121 I 230; ATF 118 Ia 495;
ATF 105 Ia 191). Ainsi, le choix et la formulation des questions, le
déroulement de l'examen et surtout l'appréciation des connaissances
scientifiques d'un étudiant relèvent avant tout du jury, particulièrement
lorsqu'il s'agit d'une épreuve orale (Garrone, Les dix ans d'un organe
de recours original: la commission de recours de l'université, in SJ 1987, p.
401ss, spécialement p. 410-412; RDAF 1997, p. 42). En revanche, l'autorité
judiciaire examine librement la régularité de la procédure et le respect des
garanties tirées de la Constitution fédérale, tels que le droit d'être entendu
et les principes de la bonne foi, de la proportionnalité et de l'égalité de
traitement (ATF 106 Ia 3). En l'espèce, on constate que plusieurs questions
faisant l'objet des examens en cause sont mal formulées et ambiguës, comme l'a
d'ailleurs également reconnu l'autorité intimée. Dans ces circonstances, le
pouvoir d'examen du tribunal doit être élargi proportionnellement au degré
d'ambiguïté de la question; ainsi, plus la question est mal formulée, plus
l'interprétation de la réponse doit être souple.
b) Concernant l'examen
du 15 décembre 1999 sur la législation vaudoise, le recourant conteste
l'appréciation apportée par l'autorité intimée sur les réponses aux questions
suivantes:
- la question no 1
était formulée comme il suit: "
Indiquez le titre complet des textes
légaux et réglementaires régissant l'activité des entreprises privées de
sécurité
". En l'espèce, le recourant n'a indiqué que la date des
textes en cause alors qu'on lui demandait le titre complet de ceux-ci. Le
recourant aurait dû mentionner
"loi du 22 septembre 1998 sur les
entreprises de sécurité et son règlement d'application du 23 décembre 1998 et
Concordat du 18 octobre 1996 sur les entreprises de sécurité"
. Le
recourant soutient que l'autorité intimée avait fait preuve d'un formalisme
excessif en considérant que la réponse n'était pas bonne, d'autant plus que
s'il avait donné les dates exactes, cela signifie qu'il les connaissait.
L'autorité intimée a considéré qu'il était insuffisant d'indiquer une date sans
même indiquer s'il s'agit d'une loi ou d'un règlement. Le Tribunal admet avec
l'autorité intimée que la seule date, bien qu'exacte, ne constitue pas le titre
complet d'un texte légal. Il estime ainsi qu'elle n'a pas abusé de son pouvoir
d'appréciation en considérant que le recourant n'avait pas répondu de manière
exacte à cette question.
- la question no 5 b)
demandait au candidat de citer au moins 4 documents exigés dans le canton de
Vaud de la part des requérants d'autorisation d'exploiter. En l'espèce, le
recourant a donné les 4 réponses suivantes.
"a) ne pas faire l'objet de
condamnation; b) droit civique; c) au moins 18 ans révolus; d) casier
judiciaire"
. L'autorité intimée a compté 1 seul point pour les
réponses a) et d) en considérant qu'il s'agit précisément du même objet alors
que selon le recourant, il y a lieu de comptabiliser 2 points. En mettant sous
let.a) qu'il ne faut pas faire l'objet de condamnation, le recourant fait bien
référence au fait que le casier judiciaire doit être vierge; il n'a donc pas
apporté deux éléments différents dans ses réponses a) et d). Ainsi, le tribunal
estime qu'il s'agit bien d'une même réponse qu'il convient de ne compter qu'une
fois. Il n'est ainsi pas abusif de la part de l'autorité intimée de
comptabiliser 1 seul point pour ces deux réponses. Par ailleurs, la réponse
"droit civique" est clairement fausse; là également, l'autorité
intimée n'a pas outrepassé son pouvoir d'appréciation en ne comptant pas de point
pour cette réponse.
- la question no 6
demandait de citer quels sont les dispositifs et accessoires interdits. Le
recourant a notamment répondu "
b) inscription mettant le doute d'une
activité"
et il estime que cette réponse vaut 1 point; selon l'autorité
intimée, il n'y a pas lieu d'attribuer 1 point à cette réponse qui ne mentionne
pas de dispositifs ou accessoires interdits comme le demande clairement la
question. La réponse se trouve à l'art. 11 de la loi du 22 septembre 1998 sur
les entreprises de sécurité qui énumère les dispositifs et accessoires
interdits en matière d'alarme. Le tribunal estime que l'autorité intimée n'a
pas outrepassé son pouvoir d'appréciation en ne comptabilisant pas de point
pour cette réponse dans la mesure où cette dernière ne fait mention d'aucun
élément des réponses attendues, soit des dispositifs de sécurité active qui,
par la projection de liquides ou la pulvérisation de substances nocives,
peuvent porter une atteinte grave et durable à la santé, des installations d'électrisation
et des avertisseurs sonores extérieurs aux immeubles et objets protégés.
- la question no 26
demandait au candidat de citer les missions générales que la loi donne à la
police cantonale; le recourant a répondu ce qui suit:
"a) circulation =
infractions; b) enquêtes sur des actes d'origine douteuse; c) /".
Le
recourant estime qu'il y a lieu de comptabiliser 2 points; l'autorité intimée a
considéré que la réponse 26a) vaut 1 point dans la mesure où elle se réfère à
une attribution de la police cantonale, mais elle n'a pas compté de point pour
la réponse 26b). Les réponses exactes se trouvent dans la loi du 17 novembre
1975 sur la police cantonale; celles-ci sont
"le maintien de la
sécurité et de l'ordre publics, l'exercice de la police judiciaire et
l'organisation des secours en matière de catastrophe"
; or, le
recourant n'a fait référence qu'à une attribution de la police cantonale sans
mentionner les autres. Le tribunal estime ainsi que l'autorité intimée n'a pas
dépassé son pouvoir d'appréciation en ne comptant qu'un point.
En définitive, en
opérant un décompte final des points obtenus par le recourant selon une
appréciation relativement large aux réponses qu'il a données, on obtient un
total de 31 points seulement; il apparaît ainsi que l'autorité intimée avait
commis une erreur de deux points en faveur du recourant. En conséquence, ce
dernier n'obtient pas le minimum requis de 34 points, si bien qu'il y a lieu de
confirmer que cet examen n'est pas réussi.
c) Concernant l'examen
du 28 janvier 2000 portant sur la législation fédérale, le recourant conteste
l'appréciation faite par l'autorité intimée aux réponses aux questions
suivantes:
- la question no 1
demandait quel texte légal définit la légitime défense. Le recourant estime
qu'il s'agit d'une question "piège" dans la mesure où le titre de
cette partie du questionnaire (partie A) était précisément "Code pénal
suisse". L'autorité intimée a considéré que la réponse donnée par le
recourant, soit "
état de nécessité
" démontrait sa
méconnaissance du sujet. Le tribunal considère que la réponse donnée par le
recourant ne correspond pas à ce qui était demandé; l'autorité intimée n'a
ainsi pas outrepassé son pouvoir d'appréciation en considérant que cette
réponse est fausse et en ne comptant pas de point, bien que la question soit
quelque peu ambiguë.
- la question no 4
demandait d'expliquer ce qu'est l'état de nécessité. Le recourant n'a pas
répondu à cette question; la réponse se trouve à l'art. 34 du Code pénal. On ne
saurait considérer, comme le soutient le recourant, que la réponse donnée à la
question suivante vaut également pour la question 4. La question 5 demandait un
exemple d'état de nécessité et le recourant a répondu
"commettre une
infraction, dans le but de sauver"
. L'autorité intimée n'a ainsi pas
dépassé son pouvoir d'appréciation en ne comptant qu'un point pour ces deux
questions dans la mesure où le recourant n'a répondu qu'à la question 5.
- la question no 10
demandait si une caravane ou un mobilhome pouvaient être considérés comme des domiciles.
Le recourant a répondu par la négative; il fait valoir qu'il aurait fallu
préciser s'il s'agissait d'un domicile au sens du droit pénal ou au sens du
droit civil. Cependant, cette partie de l'examen portait clairement sur le
droit pénal, puisqu'elle était intitulée ainsi. L'autorité intimée n'a donc pas
dépassé son pouvoir d'appréciation en considérant que la réponse donnée par le
recourant ne donne pas lieu à l'attribution d'un point.
- la question no 11
demandait si un agent de sécurité peut menotter un cambrioleur qu'il vient de
surprendre en flagrant délit. Le recourant a répondu par la négative. La
réponse attendue était que la personne n'est pas punissable pour voies de fait,
puisqu'elle agit en état de nécessité; elle résulte de l'art. 34 ch.2 du code
pénal qui traite de l'assistance nécessaire. Cette question porte toutefois à
confusion; elle aurait dû être formulée de manière plus précise, notamment,
elle aurait dû se référer à une situation donnée afin de définir exactement le
comportement que peut avoir un agent de sécurité, ce qui n'était pas le cas.
Dans ces conditions, le tribunal estime que l'autorité intimée a outrepassé son
pouvoir d'appréciation en considérant que le recourant a donné ici une réponse
fausse; un point aurait dû être accordé pour cette réponse.
- la question 18
demandait de citer 4 conditions requises pour l'acquisition d'armes; le
recourant a notamment répondu: "
casier judiciaire
". Le
recourant devait cependant préciser que le casier judiciaire ne devait pas
contenir une inscription pour un acte dénotant un caractère violent; la réponse
se trouve à l'art. 8 al. 2 let.d de la loi sur les armes. Le tribunal estime
donc que la réponse donnée est clairement insuffisante, même si elle mentionne
un élément constituant une partie de la réponse. L'autorité intimée est donc
restée dans les limites de son pouvoir d'appréciation en considérant que cette
réponse ne vaut pas 1 point.
- la question no 19
demandait de citer les conditions de délivrance d'un permis de port d'armes. Le
recourant estime que les réponses "
obtenir les connaissances requises
par la loi
" et "
pas de condamnation/casier judiciaire néant
"
étaient exactes. Selon l'autorité intimée, celles-ci sont insuffisantes et un
simple renvoi aux conditions d'octroi du permis d'acquisition d'armes aurait
été satisfaisant. Les conditions sont énumérées à l'art. 27 al. 2 let. a à c de
la loi sur les armes. Le tribunal estime également que les réponses sont
insuffisantes et que l'autorité intimée n'a pas outrepassé son pouvoir
d'appréciation en ne comptant pas de point à cette question.
En résumé, l'autorité
intimée a comptabilisé un total de 24 points pour cet examen; le tribunal
aboutit quant à lui à 25 points, compte tenu du point donné à la question no
11; le minimum requis étant de 27 points, il y a lieu de confirmer que le
recourant n'a pas obtenu un résultat suffisant pour réussir son examen.
d) Il ressort de ce
qui précède que l'autorité intimée n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation
en considérant que le nombre de points requis pour la réussite des examens
portant sur la législation cantonale et fédérale n'a pas été atteint par le
recourant et en refusant ainsi de délivrer à ce dernier l'autorisation
d'exploiter une entreprise de sécurité. On ajoutera encore qu'en ce qui
concerne la question de l'examen allégé, le recourant a été soumis à ce régime
dans la mesure où il n'a pas subi la première partie de l'examen qui porte sur
la motivation du candidat à l'exploitation d'une entreprise de sécurité.
Concernant la question de la base légale fondant le délai d'attente de 3 ans
avant de pouvoir repasser les examens à la suite d'un 3ème échec, celle-ci peut
rester ouverte dans la mesure où la décision de refus de délivrer
l'autorisation d'exploiter une entreprise de sécurité doit de toute manière
être annulée en raison de la violation du droit d'être entendu, comme on le
verra dans le consid. 4 ci-dessous.
4.                     Le recourant invoque la
violation du droit de consulter son dossier découlant du droit constitutionnel
d'être entendu.
a) Avant l'entrée en
vigueur de la nouvelle Constitution fédérale le 1er janvier 2000, le droit
d'être entendu a été déduit par la jurisprudence fédérale de l'art. 4 de
l'ancienne Constitution fédérale du 29 mai 1874 (aCst) (ATF 106 Ia 162 consid.
2b). Dans la nouvelle Constitution fédérale du 18 avril 1999, entrée en vigueur
le 1er janvier 2000, le droit d'être entendu est consacré à l'art. 29 qui
traite des garanties générales de procédure, et plus particulièrement à l'al. 2
de cet article en ces termes: "
Les parties ont le droit d'être
entendues
". S'agissant de la même garantie, il convient de se référer
aux mêmes règles fixées par la jurisprudence rendue en application du principe
découlant de l'art. 4 aCst.
b) Ce droit comprend
celui pour le justiciable d'être renseigné, de s'expliquer et de collaborer à
l'éclaircissement des faits avant qu'une décision ne soit rendue à son
détriment; l'intéressé doit être renseigné par l'autorité sur la mesure
envisagée, pour autant qu'il ne l'ait pas requise lui-même ou qu'il n'ait pu la
prévoir. Il a le droit de s'exprimer sur tous les points importants avant que
la décision soit prise; l'autorité doit lui donner l'occasion de faire des
offres de preuves, de participer à l'administration des preuves (auditions de
témoins, inspections des lieux, etc...) et de s'exprimer sur le résultat de la
procédure probatoire.
Le droit d'être
entendu comprend également le droit de consulter le dossier; l'intéressé est
ainsi en principe légitimé à prendre connaissance de toutes les pièces servant
de fondement à une décision, à l'exception des documents internes (voir ATF 119
Ib 22 consid. c). L'accès au dossier ne comprend en règle générale que le droit
de consulter les pièces au siège de l'autorité, de prendre des notes et, pour
autant que cela n'entraîne aucun inconvénient excessif pour l'administration,
de faire des photocopies (ATF 122 I 109 consid. 2b et les références). Le droit
de consulter le dossier n'est toutefois pas absolu; il peut notamment être
limité pour la sauvegarde d'un intérêt public prépondérant, dans l'intérêt d'un
particulier, voire même aussi dans l'intérêt du requérant lui-même,
essentiellement dans l'hypothèse de dossier médicaux (ATF 122 I 153 consid. 6a
et les références). En outre, les informations, arguments, preuves et offres de
preuves fournis par les parties dans le cadre de leur audition et leur
participation à l'éclaircissement des faits doivent être examinés et appréciés
par l'autorité dans la mesure où ils sont importants pour la décision à prendre;
l'examen auquel se livre l'autorité doit figurer dans la motivation de la
décision (voir Müller, Commentaire de la Constitution fédérale de la
Confédération suisse, I, ad. art. 4 aCst. no 104 à 114). Le droit d'être
entendu comprend encore celui de se faire représenter et assister et celui
d'obtenir une décision de la part de l'autorité compétente (ATF 115 Ia 96
consid. 1b).
La portée du droit
d'être entendu est déterminée en premier lieu par le droit cantonal de
procédure; dans les cas où la protection conférée par le droit cantonal s'avère
insuffisante, l'intéressé peut invoquer celle découlant directement de l'art. 4
aCst, qui constitue ainsi une garantie subsidiaire et minimale (ATF 118 Ia 109
consid. 3a). Ce droit doit être respecté, sous peine d'annulation de la
décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond
(ATF 116 Ia 54). Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, la violation du
droit d'être entendu est cependant réparée lorsque le recourant a eu la
possibilité de s'exprimer devant une autorité de recours jouissant d'une pleine
cognition, revoyant librement toutes les questions qui auraient pu être
soumises à l'autorité inférieure si celle-ci avait normalement entendu la
partie (ATF 105 Ib 174; ATF 98 Ib 176). En l'espèce, le droit cantonal ne
contient aucune disposition spéciale concernant le droit d'être entendu, le
recourant peut se prévaloir du droit d'être entendu découlant directement de
l'art. 29 al. 2 Cst., en tant que garantie subsidiaire et minimale (voir la
jurisprudence rendue en application de l'art. 4 aCst: ATF 118 Ia 109 consid.
3a; ATF 122 I 153, JT 1998 I 196).
c) En l'espèce, il
ressort de l'instruction, notamment de l'audition des parties à l'audience du 4
juillet 2000, que le recourant a demandé à l'autorité intimée l'autorisation de
consulter ses épreuves ainsi que d'en obtenir une copie après avoir reçu le
résultat de ses examens. Après son premier échec, un entretien d'une quinzaine
de minutes lui a été accordé au cours duquel il a pu discuter des questions
auxquelles il n'avait pas répondu correctement; il n'a cependant pas pris de
notes et il n'a pas non plus fait de photocopies; après le deuxième échec, une
séance similaire a eu lieu, qui a duré toutefois plus longtemps; mais le
recourant n'a pas non plus ni pris de notes ni fait de copies de ses épreuves.
Le recourant aurait cependant dû pouvoir prendre des notes, faire des
photocopies ou disposer des épreuves pour les étudier et comprendre ses erreurs
pour se préparer à un nouvel examen. L'autorité intimée a invoqué l'intérêt au
maintien du secret des questions afin de garantir l'égalité de traitement entre
tous les candidats au motif qu'il n'existe qu'une version du questionnaire; ces
explications ne constituent toutefois pas un motif suffisant pour porter
atteinte au droit de consulter le dossier; il appartient en effet à l'autorité
compétente de prévoir une autre série de questions d'examen pour le cas où elle
doit remettre les épreuves à un candidat ayant échoué et faisant valoir son droit
de consulter le dossier. Le recourant n'a en effet pas à subir le manque de
moyens de l'autorité. Par ailleurs, il y a lieu de relever que les personnes
ayant subi une fois l'examen peuvent transmettre les questions à d'autres
candidats potentiels, si bien que l'intérêt invoqué par l'autorité intimée
ainsi que le principe de l'égalité de traitement ne sont de toute manière pas
absolument garantis par la pratique actuelle. On ajoutera encore que les
examens pourraient être oraux afin de laisser une plus grande marge de
manoeuvre pour le questionnaire dans la mesure où le concordat n'exige pas un
examen écrit; cela supposerait toutefois que la Commission concordataire
modifie les directives dans ce sens.
En définitive, les
deux entretiens ne satisfont pas au droit du recourant de consulter son dossier
avant de repasser un examen et aucun intérêt public ou privé prépondérant ne
justifie cette atteinte à la garantie constitutionnelle. En conséquence, le
droit du recourant d'être entendu, en tant que droit fondamental inscrit dans
la Constitution fédérale, n'a pas été respecté dans le cadre de l'instruction
conduite devant l'autorité intimée; le pouvoir d'examen du tribunal étant
limité au contrôle de la légalité (art. 36 let.a LJPA), le vice ne peut pas être
réparé dans le cadre de la présente procédure. Dans ces circonstances, la
décision attaquée doit être annulée.
5.                     Il résulte des
considérants qui précèdent que le recours est admis et la décision attaquée
annulée, le dossier étant renvoyé à l'autorité intimée pour permettre au
recourant de repasser les examens en vue de l'obtention de l'autorisation
d'exploiter une agence de sécurité. Le recourant a obtenu gain de cause avec
l'assistance d'un avocat; il a donc droit à des dépens dont le montant est fixé
à 1'500 francs; les frais sont en outre laissés à la charge de l'Etat (art. 55
LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision du
Chef du Département de la sécurité et de l'environnement du 3 février 2000 est
annulée, le dossier étant renvoyé à cette autorité pour permettre au recourant
X.________ de repasser les examens en vue d'obtenir l'autorisation d'exploiter
une entreprise de sécurité.
III.                     Les frais du
présent arrêt sont laissés à la charge de l'Etat.
IV.                    L'Etat de Vaud,
par l'intermédiaire du Département de la sécurité et de l'environnement,
versera au recourant X.________ une indemnité de francs 1'500 (mille cinq
cents) à titre de dépens.
Lausanne, le 15 août 2000/fc/pe
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.