vd_omni · AC.1991.0180 · 1992-04-27 · fr

Bédat c/DTPAT & Chavannes-des-Bois | ordre de démolir une citerne en z. agricole, à l'int. de l'aire forestière;ordre de remise d'une buand-réduit dans son affect. antérieure de garage;transfo partielle et agrandissement d'une habitation hors zone

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 27.04.1992 AC.1991.0180

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
__________
27 avril
1992
sur le recours interjeté par
Gérard
BEDAT
, à Genève, dont le conseil est l'avocat Philippe-Edouard Journot,
Petit-Chêne 18, 1002 Lausanne,
contre
les décisions du Département de l'agriculture,
de l'industrie et du commerce, Service des forêts et de la faune, et du
Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, Service de
l'aménagement du territoire, du 11 septembre 1991, lui refusant l'autorisation
spéciale de procéder à des transformations d'une construction sise en lisière
de forêt et en zone agricole.
***********************************
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM.       A. Zumsteg, juge
J.-J. Boy de la Tour, assesseur
P. Gasser, assesseur
Greffier : M. C. Parmelin, sbt
constate en fait  :
______________
A.                            Par acte de
vente du 2 février 1987, Gérard Bédat a acquis de Mme Marguerite Curtet, veuve
de William Curtet, la parcelle no 38 du cadastre de la commune de Chavannes-des-Bois,
au lieu dit "Les Mouilles", pour le prix de Fr. 420'000.--. D'une
surface totale de 11'192 m2, ce bien-fonds comprend une surface de 7'751 m2 en
nature de pré-champ, une surface de 3'320 m2 cadastrée "bois" et une
maison d'habitation de 121 m2.
B.                            Le territoire
de la commune de Chavannes-des-Bois est régi par le règlement communal sur le
plan d'affectation et la police des constructions (ci-après RPAC) adopté par le
Conseil général de Chavannes-des-Bois dans sa séance du 25 juin 1990 et
approuvé par le Conseil d'Etat le 14 juin 1991. A teneur du plan des zones lié
à ce règlement, la parcelle no 38 est classée en partie en zone agricole B, que
régissent plus particulièrement les art. 9.1 ss RPAC, et en partie en zone
boisée définie à l'art. 11.1 du RPAC. La maison d'habitation se situe en zone
agricole et sa façade nord-est s'implante en limite de la zone boisée.
C.                            La maison
d'habitation se composait à l'origine d'une cuisine, d'une salle à manger et
d'un salon au rez-de-chaussée, pour une surface totale de 8,50 mètres sur 6,50
mètres, ainsi que de deux chambres à coucher et d'une salle de bain à l'étage.
Une remise-atelier boisée de 5,60 mètres sur 6,50 mètres a été accolée par la
suite à la façade nord-ouest de la maison d'habitation. Cette remise abritait
aux dires du recourant et de l'architecte Cardinaux un bûcher et une pièce
habitable également boisée, mais sans confort.
Le précédent
propriétaire, William Curtet, a soumis à l'enquête publique le 18 mars 1971 un
projet consistant dans l'adjonction à la façade nord-est de la maison
d'habitation d'une annexe de 8,30 mètres de long sur 3,60 mètres de large,
entièrement fermée, avec abri pour barque et toilettes. L'accès au local,
affecté par la suite à l'usage de garage, était assuré par une porte de grange
en façade nord-ouest suffisamment large pour permettre le passage d'un
véhicule; les plans mentionnent en outre une porte d'entrée donnant sur le
sud-est. L'éclairage du local était assuré par deux séries de pavés
translucides de 1,25 mètre de long sur 75 centimètres de haut en façade
nord-est et celui des toilettes, qui communiquent également avec la salle à
manger, par deux fenêtres de dimension réduite en façade sud-ouest.
D.                            Gérard Bédat a
présenté au mois d'octobre 1988 une première demande de permis portant sur la
transformation et l'agrandissement de la maison d'habitation existante. Ce
projet prévoyait le changement d'affectation de la remise attenante à la maison
d'habitation en salle de séjour au rez-de-chaussée et en une chambre à coucher
à l'étage, la transformation du garage existant, moyennant la suppression des
WC, en un hall et une cuisine, et son agrandissement par la création d'un
niveau habitable supplémentaire à l'étage comprenant une chambre à coucher et
une salle de bain. Il était prévu d'accoler au garage un couvert destiné à
l'entreposage du bois, ainsi qu'au stationnement d'un tracteur et d'une
voiture.
Dans le
cadre de la consultation préalable des services de l'Etat, le Service des
forêts et de la faune a rendu un préavis négatif aux motifs que le couvert
projeté se trouverait intégralement à l'intérieur de l'aire forestière, sans
que son emplacement ne soit imposé par sa destination, et que les autres
transformations envisagées seraient situées dans la zone inconstructible de dix
mètres à la lisière de la forêt. Le Service de l'aménagement du territoire a
pour sa part considéré les travaux projetés comme de nature à porter atteinte à
l'identité du bâtiment et préavisé négativement sur un éventuel octroi de
l'autorisation spéciale hors zone requise.
E.                            Agissant pour
le compte de Gérard Bédat, l'architecte Fernand Cardinaux a soumis le 22
février 1989 à la Municipalité de Chavannes-des-Bois un deuxième projet
supprimant le couvert en zone boisée, maintenant le changement d'affectation du
garage en un hall et une cuisine au rez-de-chaussée, mais affectant le niveau
supérieur du garage en galetas moyennant une très légère correction de la pente
du toit. Hormis la création d'une salle de bains à l'étage, les transformations
de la remise restaient identiques au projet précédent.
Le dossier a
été transmis pour approbation préalable au Service de l'aménagement du
territoire qui a préavisé négativement en arguant notamment du fait que la
surface habitable serait doublée et que la maison ne prévoyait pas de locaux de
services.
F.                            a) Après
discussion avec les représentants du service précité, l'architecte Cardinaux,
agissant pour le compte de Gérard Bédat, a soumis pour approbation préalable un
nouveau projet daté du 26 juin 1989 qui, tout en conservant le garage dans son
affectation actuelle, ne prévoyait que des transformations intérieures.
Le Service
de l'aménagement du territoire a émis un préavis positif moyennant la
suppression de deux nouveaux volumes en sous-sols affectés à l'usage de cave.
b) Le projet
modifié selon les voeux du département a été soumis du 1er au 21 décembre 1989
à l'enquête publique sans susciter la moindre opposition. Le Service des forêts
et de la faune a délivré l'autorisation spéciale requise sous la forme d'une
dérogation à la double condition suivante :
"1) Cette autorisation de dérogation ne
constitue en aucun cas une entrée en matière pour un recul de la lisière à
l'avenir.
2) Egalement pendant les travaux de
construction, toutes mesures utiles seront prises pour éviter des dommages à la
forêt. En particulier, on ne déposera aucun déblai et matériau de construction
en forêt ou à moins de 2 mètres des troncs de la lisière; pour cela, on placera
une barrière sur la lisière durant toute la durée du chantier.
Quant au
Service de l'aménagement du territoire, il a considéré les transformations
projetées comme de minime importance et délivré l'autorisation spéciale requise
après avoir constaté que le nouveau projet tenait compte des remarques qu'il
avait formulées.
c) Ces
autorisations, auxquelles il faut encore ajouter l'autorisation spéciale du
Service des eaux et de la protection de l'environnement, ont fait l'objet d'une
notification unique le 29 janvier 1990 à la Municipalité de Chavannes-des-Bois.
Celle-ci a délivré en date du 25 mai 1990 le permis de construire en
l'assujettissant notamment aux conditions spéciales émises par les
départements.
G.                            Constatant que
la construction en cours d'exécution ne correspondait pas aux plans soumis à
l'enquête, la Municipalité de Chavannes-des-Bois a ordonné le 28 mai 1991
l'arrêt immédiat des travaux et informé le Service de l'aménagement du
territoire de la situation.
Sur requête
de la municipalité, Gérard Bédat a déposé le 5 juin 1991 pour mise à l'enquête
complémentaire un dossier complet des transformations déjà réalisées ou en voie
d'achèvement, la demande d'autorisation pour l'installation d'une citerne à
mazout et le rapport de révision de l'entreprise Jourdan SA sur la mise hors
service de l'ancienne citerne.
Dans un
courrier du 11 juin 1991, la Municipalité de Chavannes-des-Bois a autorisé
Gérard Bédat à poursuivre les travaux de transformation intérieure de la
maison, à l'exception de ceux concernant le garage, et l'a averti que les
travaux extérieurs, notamment façades, garage, citerne, ne pourraient être
poursuivis qu'après la délivrance d'un permis de construire complémentaire.
Les travaux
de transformation réalisés sans autorisation ont fait l'objet d'une enquête
publique complémentaire du 9 au 29 juillet 1991. Par rapport au projet autorisé
par les services intimés, celui soumis à l'enquête présentait les différences
suivantes : sur le plan intérieur, la cloison séparant le salon du séjour a été
supprimée; le plancher intermédiaire a été surélevé; l'implantation de la salle
de bains sise à l'étage a été réalisée différemment du projet autorisé; un
nouveau local en béton armé de 3,20 mètres sur 5,50 mètres, abritant trois
citernes d'une capacité de 2'000 litres chacune, a été réalisé en sous-sol, non
pas dans le gabarit existant comme initialement prévu, mais en prolongement du
local citerne existant, en partie à l'intérieur de l'aire forestière; les
volumes existants du sous-sol ont été répartis en deux caves et une chaufferie,
l'ancien local citerne restant une surface de dégagement; le garage a été
affecté dans l'entier de son volume à un local intitulé
"buanderie/réduit" (une machine à laver et un sèche-linge occupant le
local lors de la visite des lieux); les WC ont été supprimés, permettant l'accès
direct de la salle à manger au local, et les pavés en verre translucide
remplacés par deux jeux de trois fenêtres de même dimension et implantation,
s'ouvrant sur la forêt; une porte-fenêtre a remplacé la porte de garage
existante donnant sur le nord-est; la porte simple en façade sud-est a été
remplacée par une porte-fenêtre qui donne sur une surface intitulée
"barbecue" se recoupant en partie avec la dalle supérieure du local
citerne qui émerge du sol naturel sur environ dix centimètres; non encore réalisé,
le barbercue se composerait d'un âtre et d'une cheminée d'évacuation fixés au
mur nord-est de la maison d'habitation. Sur le plan extérieur enfin, le pan
nord-est du toit a été corrigé de manière à présenter une pente uniforme;
l'implantation des velux a été modifiée et les deux cheminées en toiture
nord-est déplacées. Selon le questionnaire no 66 joint à la demande de permis,
le volume voué à l'habitation passerait de 295 m3 à 511,50 m3 pour un volume
total du bâtiment de 631 m3.
La
Municipalité de Chavannes-des-Bois a transmis la demande aux services cantonaux
concernés avec son préavis favorable pour ce qui concerne les travaux de
transformation intérieure, objet de sa compétence.
Le 11
septembre 1991, le Département des travaux publics, de l'aménagement du territoire
et des transports, Centrale des autorisations en matière d'autorisation de
construire, a procédé à la notification unique des diverses décisions
cantonales dont le projet nécessitait la délivrance. Le Service des eaux et de
la protection de l'environnement, section assainissement urbain et rural, a
délivré l'autorisation spéciale requise sous diverses conditions non
litigieuses en l'espèce. Le Service de l'aménagement du territoire a en
revanche refusé de délivrer l'autorisation spéciale nécessaire aux
constructions prévues hors des zones à bâtir après avoir considéré les travaux
réalisés ou en voie d'achèvement comme n'étant pas de minime importance et,
partant, non admissibles au regard de l'art. 81 al. 4 LATC. Quant au Service
des forêts et de la faune, il a également refusé l'octroi d'une dérogation en
ce qui concerne tant le local citerne implanté en partie dans l'aire forestière
que le changement d'affectation du garage en local habitable.
H.                            Agissant par
l'intermédiaire de l'avocat Olivier Freymond, Gérard Bédat a formé le 18
octobre 1991 un recours contre les décisions du Service de l'aménagement du
territoire et du Service de la forêt et de la faune en concluant, avec dépens,
à leur annulation.
Dans ses
déterminations du 28 novembre 1991, le Service de l'aménagement du territoire a
conclu au rejet du recours et à la remise des lieux dans un état conforme aux
plans qui ont fait l'objet d'un permis de constuire. Le Service des forêts et
de la faune a lui aussi proposé le rejet du recours.
I.                              Le Tribunal
administratif a tenu séance le 3 mars 1992 à Chavannes-des-Bois en présence du
recourant, assisté de l'avocat Philippe-Edouard Journot - consulté entre-temps
- et accompagné de son épouse et de l'architecte Fernand Cardinaux, des
représentants de la Municipalité de Chavannes-des-Bois, assistés de leur
conseil l'avocat Alexandre Bonnard. Il a également entendu les représentants
des services intimés. Le tribunal a procédé à une visite des lieux en présence
des parties et intéressés.
Faute
d'accord entre les parties au sens de l'art. 58 LJPA, la requête du recourant
tendant à la suspension de la procédure afin de procéder à des relevés exacts
de l'état existant avant les transformations a été écartée. La production de
plans d'enquête datant de 1967 et 1971 a permis au tribunal de constater que la
hauteur du faîte n'avait pas été augmentée contrairement à ce qu'une première
lecture des plans pouvait le laisser penser.
Le conseil
du recourant a procédé à la dictée suivante au procès-verbal :
"Monsieur Gérard Bédat prend l'engagement
d'affecter le local intitulé "buanderie/réduit" sur le plan
d'architecte Cardinaux modifié le 4 juin 1991 à un garage comme prévu dans le
projet autorisé. En outre de canceler la porte-fenêtre donnant au sud du
bâtiment sur l'endroit intitulé "barbecue", de sorte que cette
surface soit condamnée et d'y aménager un mètre de terre ou toute autre
quantité jusqu'à un mètre de terre que le Tribunal déciderait".
La visite
des lieux a permis de constater que quelques arbres proches de la maison
d'habitation ont été fraîchement élagués. Les parties se sont accordés à fixer
la lisière de la forêt en bordure de la façade nord-est du garage conformément
au plan cadastral, alors même qu'en vertu de l'art. 15 de la loi forestière
vaudoise, celle-ci aurait dû passer à l'intérieur du garage. L'aire forestière
reste clairsemée dans un rayon de vingt mètres aux abords de la maison.
L'accès au
sous-sol est malaisé en raison de la hauteur réduite du plafond des escaliers
qui y mènent. Celui-ci se compose de plusieurs pièces de dimension réduite,
dont en particulier l'ancien local citerne qui est utilisé comme lieu de
dégagement et qui précède le nouveau local citerne litigeux, à un niveau
légèrement moins profond.
En droit :
________________
1.                             Il se
justifie d'examiner en premier lieu la réglementarité des travaux réalisés sans
autorisation : en effet, exiger la remise des lieux dans un état conforme au
permis délivré le 25 mai 1990 n'aurait aucun sens si, vérification faite, les
aménagements ainsi réalisés ne contrevenaient à aucune disposition légale ou
réglementaire (voir, en ce sens, B. Bovay, Le permis de construire en droit
vaudois, 2ème éd., Payot Lausanne 1988, p. 201).
a) Au moment
de leur réalisation, les travaux litigieux étaient soumis aux dispositions de
l'ordonnance concernant la haute surveillance de la Confédération sur la police
des forêts, du 1er octobre 1965 (OFor, RS 921.01), L'art. 28 OFor définit les
constructions admissibles en forêt. Selon cette disposition les constructions
qui ne servent pas à des fins forestières sont en principe interdites (al. 1).
On peut cependant construire des cabanes forestières nécessaires au traitement
de la forêt dans les forêts publiques; dans les forêts privées, des cabanes
forestières simples ne peuvent être bâties que si la forêt présente une
certaine surface et que si il existe un besoin forestier réel (al. 2). Pour
d'autres petites constructions temporaires, tels que refuge de chasse, rucher
ou roulotte, l'autorisation des services cantonaux compétents et du
propriétaire foncier est nécessaire (al. 3). L'art. 12 de la loi cantonale
forestière du 5 juin 1979 reprend le principe de l'interdiction des
constructions en forêt. L'art. 12a de la même loi précise qu'aucune
construction ne sera établie à moins de 10 mètres de la lisière. Le Département
de l'agriculture, de l'industrie et du commerce peut toutefois accorder des
dérogations en faveur de constructions dont l'implantation à moins de 10 mètres
de la lisière répond à un besoin prépondérant, c'est à dire des constructions
qui ne peuvent être édifiées ailleurs qu'à l'endroit prévu, si l'intérêt à leur
réalisation l'emporte sur la protection de l'aire forestière, et si aucun motif
de police ou d'esthétique ne s'y oppose.
b) Le local
citerne est construit hors du gabarit existant de l'habitation, en partie à
l'intérieur de l'aire forestière et en partie dans la zone de dix mètres à la
lisière en principe inconstructible. C'est donc sous l'angle de l'art. 12 de la
loi forestière qu'il convient d'examiner la réglementarité de la construction
litigieuse. Le local citerne n'entre pas dans la liste des constructions
autorisées en forêt précisée aux art. 28 al. 2 et 3 OFor, 12 et 13 du règlement
du 16 mai 1980 d'application de la loi forestière; s'agissant d'une
construction durable qui ne sert pas à des fins forestières, l'ouvrage
litigieux constitue manifestement une construction interdite en forêt au sens
des art. 28 al. 1 OFor et 12 de la loi forestière et ne saurait être mis au
bénéfice d'une dérogation.
c) Examinée
sous l'angle de l'art. 12a de la loi forestière, l'implantation du local
citerne en lisière de forêt aurait également dû être refusée; on doit en effet
admettre que l'ouvrage en question constitue une construction au sens de l'art.
12a de la loi forestière; l'art. 16 du règlement d'application précise certes
que les constructions entièrement souterraines ne sont pas considérées comme
des constructions au sens de l'art. 12a de la loi forestière pour autant que
les arbres de lisière n'en souffrent pas (racines). La dalle supérieure du
local citerne émergeant du sol naturel sur une hauteur de dix centimètres
environ, force est d'admettre que cet ouvrage n'est pas entièrement souterrain
et que, s'il ne porte pas une atteinte réelle aux racines des arbres qui lui
sont proches, il constitue une construction qui modifie durablement la nature
du sol forestier et ne pourrait être admis qu'aux conditions fixées à l'art.
12a de la loi forestière. Il faut en particulier que la construction ne puisse
être édifiée ailleurs qu'à l'endroit prévu. Or, il est manifeste que le local
citerne peut être érigé ailleurs sur la parcelle. La non conformité du local
existant aux normes techniques fédérales n'autorisait pas encore le recourant à
construire un nouveau volume en sous-sol en direction de la forêt de surcroît;
à cet égard, le tribunal n'est pas convaincu que des raisons topographiques
imposaient la création du local citerne à l'endroit où le recourant l'a
implanté; on peut en effet relever que le Service de l'aménagement du
territoire s'était opposé, dans le cadre du projet finalement autorisé, à
l'excavation sur une profondeur de deux mètres de deux nouveaux volumes en
sous-sol que le recourant entendait aménager en caves à l'angle opposé du
bâtiment. En outre, il apparaît possible d'aménager cette construction en
surface, soit dans le garage, soit ailleurs en respectant la limite des 10
mètres posée par l'art. 12 a de la loi forestière.
On doit
ainsi admettre que le local citerne constitue une construction illicite au
regard de la législation forestière et que son implantation dans l'aire
forestière n'est pas susceptible d'être admise à titre dérogatoire.
d) En ce qui
concerne la transformation du garage en local buanderie/réduit, la législation
forestière ne précise pas comment doivent être traités la transformation ou le
changement d'affectation de bâtiments existants implantés à moins de dix mètres
d'une lisière. Pour déterminer si elle est admissible, il paraît judicieux de
prendre en considération les effets qu'elle est susceptible d'exercer sur les
objectifs visés par l'art. 12a de la loi forestière. Comme le rappelle Jean-Luc
Marti (Distances, coefficients et volumétrie des construction en droit vaudois,
Payot Lausanne 1988, p. 131/132 et les références citées), la distance à la
forêt remplit trois buts essentiels : elle sert à assurer quantitativement et
qualitativement le maintien de l'aire forestière, elle tend à protéger les
bâtiments sis en bordure de forêt et leurs occupants contre les dommages
provoqués par le vent et les effets climatiques malsains (humidité de l'air) et
elle est établie à des fins de protection du site, de la nature, du paysage et
de l'aménagement du territoire (p. ex. prévention des incendies).
Le projet
autorisé par les services de l'Etat prévoyait le maintien de l'affectation du
volume considéré en garage, à l'exclusion de tous travaux de transformation.
Aucune pression supplémentaire n'était ainsi susceptible d'être exercée sur la
forêt, raison pour laquelle le Service des forêts a autorisé le projet. Or,
aujourd'hui, ce volume a subi d'importantes transformations, dont il convient
d'analyser les conséquences.
Selon la
norme ORL-EPF no 514'420 du 11 octobre 1986, les surfaces non utilisées ou non
utilisables pour l'habitation ou le travail, telles que greniers et buanderies
des logements, n'entrent pas en considération dans le calcul de la surface
brute de plancher utile. Certains volumes se prêtent toutefois objectivement à
un séjour prolongé sans pour autant figurer dans la liste des surfaces
comprises dans la détermination du CUS; en pareil cas, le critère décisif doit
être recherché dans l'intensité effective ou prévisible de l'occupation de tels
locaux (prononcé no 6538, 16 mai 1990, hoirs Marcel et crts c/Lutry, s'agissant
d'une buanderie-lingerie qui occupe à titre professionnel plusieurs personnes
et qui dispose de machines à grande capacité); toutes les circonstances, et non
seulement les intentions du propriétaire, sont déterminantes (ATF 112 Ib 94).
En l'espèce, la création d'une porte-fenêtre donnant sur la surface intitulée
"barbecue", le remplacement des pavés de verre translucides par des
fenêtres s'ouvrant sur la forêt, l'alimentation du local en eau et en
électricité, sa communication interne tant avec la cuisine que le séjour de la
maison d'habitation, constituent, en raison du volume important du local,
autant d'éléments concrets permettant de redouter que la surface intitulée
"buanderie/réduit" soit affectée un jour à l'habitation. Ces craintes
sont renforcées par le fait que les projets précédents prévoyaient tous
l'affectation du garage en cuisine; les assurances données par le recourant ne
sont à cet égard pas suffisantes et il convient, au vu de la surface utile du
local "buanderie/réduit", de le considérer comme habitable.
Or, il n'est
pas contestable que des empiètements menaçant la conservation de la forêt sont
bien plus à craindre aux alentours de locaux habités ou qui se prêtent à
l'habitation, et qu'envers ceux-ci, les impératifs de sécurité et de salubrité
s'imposent avec une particulière acuité. On en veut pour exemple les cas
d'élagage constatés au cours de la visite des lieux auxquels il a déjà été
procédé sur les arbres directement voisins de la construction. Les effets
climatiques malsains de la forêt seraient accrus, puisqu'avec la nouvelle
affectation, une pièce habitable donnerait directement sur la forêt. En
conséquence, s'il était admis, le changement d'affectation litigieux
aggraverait la situation actuelle - déjà non réglementaire - sur le plan
forestier et doit pour cette raison également être prohibé. Le Tribunal fédéral
a d'ailleurs confirmé que la transformation en maison d'habitation d'un
bâtiment utilisé comme garage et dépôt d'outils et situé à 4,50 mètres d'une
lisière, était inconciliable avec la législation forestière (ATF du 2 décembre
1981 en la cause M. Guigoz c/Conseil d'Etat du canton de Vaud).
Enfin, il
convient de relever que les machines à laver et à sécher le linge qui occupent
actuellement le local peuvent trouver place au sous-sol malgré des conditions
d'accès relativement difficiles de par la hauteur réduite des plafonds des
escaliers menant au sous-sol et des pièces qui s'y trouvent. Le changement
d'affectation satisferait essentiellement un besoin personnel de confort et on
ne saurait admettre que l'implantation de la buanderie en lieu et place du
garage existant soit imposée par sa destination.
e) Vu ce qui
précède, les travaux de transformation réalisés en dehors de toute autorisation
contreviennent à la législation forestière.
2.                             a) La
parcelle du recourant est également classée dans la zone agricole. Selon l'art.
16 LAT, cette zone comprend les terrains qui se prêtent à l'exploitation
agricole ou horticole ou qui, dans l'intérêt général, doivent être utilisés pour
l'agriculture. Seules y sont admises des constructions dont la destination
correspond à la vocation agricole du sol, à la condition qu'ils soient adaptés,
notamment par leur importance et leur implantation, aux besoins objectifs de
l'exploitation agricole (ATF 116 Ib 134 consid. 3a, 115 Ib 297 consid. 2a, 114
Ib 133/134 consid. 3). Les art. 52 LATC et 9.1 RPAC reprennent en substance ces
exigences.
La
construction qui fait l'objet des aménagements litigieux est destinée à
l'habitation du recourant qui n'exploite pas de domaine agricole et ne sert pas
à l'agriculture; elle n'a donc en principe pas sa place dans la zone agricole
et les travaux litigieux qui visent des buts non agricoles ne peuvent être
autorisés sur la base de l'art. 22 LAT. Il convient donc d'examiner si les
conditions d'une dérogation au sens de l'art. 24 LAT sont réunies.
b) Fondé sur
l'art. 24 al. 2 LAT, l'art. 81 al. 4 LATC prévoit que le département peut
autoriser la rénovation de constructions ou d'installations non conformes à
l'affectation de la zone, leur transformation partielle ou leur reconstruction
pour autant que ces travaux soient compatibles avec les exigences majeures de
l'aménagement du territoire; une transformation est partielle lorsqu'elle ne
comporte que des modifications intérieures, des agrandissements ou des
changements de destination d'importance réduite par rapport à l'ensemble de la
construction et qu'il n'en résulte pas d'effet notable sur l'affectation du
sol, l'équipement ou l'environnement. Cette définition correspond à la notion
de transformation partielle qui a été définie par la jurisprudence du Tribunal
fédéral (ATF non publié du 12 juillet 1989, C. Chollet c/CCR VD; ATF 113 Ib
303, JT 1989 I 458; ATF 113 Ib 307, JT 1989 I 445; ATF 113 Ib 314, JT 1989 I 455;
ATF 110 Ib 264, JT 1986 I 556).
Dans le cas
particulier, on est en présence de travaux de transformation et
d'agrandissement liés à un changement d'affectation; aussi, celui qui veut à la
fois agrandir ou transformer intérieurement un bâtiment ou une installation et
changer sa destination doit, pour ne pas tomber sous le coup de l'art. 24 al. 2
LAT, démontrer que les modifications prévues satisfont tant aux conditions
afférentes à une transformation partielle qu'à celles dont dépend l'existence
d'un changement partiel d'affectation (Etude DFJP/OFAT relative à la LAT, 1981,
note 42 ad art. 24 LAT).
c) En
l'espèce, la maison d'habitation existante a été édifiée avant l'entrée en
vigueur de la LAT. Pour juger du caractère partiel des transformations apportées
à la construction, il y a donc lieu de faire abstraction du caractère non
réglementaire en soi de cette dernière, mais de prendre en considération toutes
les transformations - autorisées ou non - intervenues depuis l'entrée en
vigueur de la LAT (voir en ce sens, prononcé no 6253, F. Dennler c/Le Chenit,
du 7 septembre 1989; voir également JAB 1991, p. 343, qui fixe cette date au
1er juillet 1972, date de l'entrée en vigueur de la LPE). Cette jurisprudence,
qui tend à considérer comme un tout les transformations partielles rapprochées
dans le temps, est justifiée par le fait que les exigences légales pourraient
aisément être éludées par ce biais (DFJP/PFAT, Etude relative à la LAT, 1981,
note 35 ad art. 24; Extraits 1990, p. 119 résumé dans DC 1991, p. 68).
L'application de ce principe en l'espèce revient à prendre en considération
toutes les transformations que le recourant a apportées au bâtiment depuis son
acquisition en février 1987.
Selon le
questionnaire no 66 joint à la demande de permis complémentaire, les travaux de
transformation autorisés par les départements intimés et aujourd'hui réalisés
ont pour effet d'augmenter le volume voué à l'habitation de 295 à 511,50 m3.
L'affectation du garage en local intitulé "buanderie/réduit", s'il était
admis, augmenterait le volume habitable de quelque 90 mètres cubes
supplémentaires; par rapport à l'état existant avant les transformations
autorisées ou non, le volume habitable doublerait, ce qui avait été
expressément exclu en 1988 par le service concerné. Or, sans vouloir attacher
trop d'importance au critère quantitatif, l'ordre de grandeur ainsi mis en
évidence excèderait les limites de ce que l'on peut admettre au titre de
transformation partielle; le Tribunal fédéral a ainsi jugé que l'affectation à
l'habitation d'un rural en annexe à la maison d'habitation existante qui aurait
pour effet d'augmenter la surface habitable de près du double n'était pas de
minime importance (ATF 108 Ib 53; n'ont également pas été considérés comme de
minime importance l'agrandissement d'environ un tiers d'un restaurant et d'une
maison de vacances, ATF 107 Ib 241; ATF 112 Ib 94, JT 1988 I 444).
Enfin, il
convient de prendre en compte le fait que le changement d'affectation litigieux
s'accompagne d'un agrandissement par la création d'un volume plus important à
l'étage grâce à la correction de la pente du toit et par la création hors
gabarit du local citerne. Ce dernier ouvrage est certes implanté en majeure
partie en sous-sol, mais la dalle supérieure émerge du sol naturel et accroît
l'emprise au sol de la maison d'habitation de quelque 9,6 m2.
Vu ce qui
précède, on doit admettre que l'ensemble des travaux déjà réalisés ou en voie
d'achèvement dépassent aujourd'hui le cadre de ce qui peut être admis au titre
de transformation partielle.
3.                             Il reste
encore à examiner si les travaux litigieux pourraient être autorisés au regard
de l'art. 24 al. 1 LAT. A teneur de cette disposition, que l'art. 81 al. 2 LATC
reprend sur le plan cantonal, les constructions nouvelles ne peuvent être autorisées
que si l'implantation de la construction hors des zones à bâtir est imposée par
sa destination (lit. a) et qu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (lit.
b). Pour satisfaire à la première de ces exigences, il faut que des raisons
objectives - techniques, économiques ou découlant de la configuration du sol -
justifient la réalisation de l'ouvrage projeté à l'emplacement prévu (ATF 116
Ib 230 consid. 3a; 115 Ib 299, consid. 3a; 113 Ib 141, consid. 5a).
Ces
conditions se confondent avec celles de l'art. 12a de la loi forestière et ne
sont manifestement pas remplies en l'espèce pour les raisons déjà évoquées au
considérant 1c ci-dessus.
Les
conditions d'octroi d'une autorisation exceptionnelle sur la base des art. 24
al. 1 LAT et 81 al. 2 LATC étant cumulatives, il n'est pas nécessaire
d'examiner si un intérêt prépondérant s'oppose au projet (ATF 113 Ib 313; 112
Ib 102 et 407).
En
conclusion, force est d'admettre qu'au regard de la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire également, les travaux litigieux ne pouvaient être
admis et que c'est à juste titre que le Service de l'aménagement du territoire
a refusé de délivrer l'autorisation spéciale hors zone.
4.                             a) En vertu
de l'art. 130 al. 2 LATC, un ouvrage non conforme aux prescriptions légales ou
réglementaires et pour lesquelles une autorisation ne pouvait être acordée peut
faire l'objet d'un ordre de démolition, étant précisé que, sous ce terme
général, il faut entendre non seulement la démolition proprement dite des
travaux effectués sans droit, mais aussi la remise en état des lieux (cf.
prononcé no 7062, 6 novembre 1991, A. Stalder c/Châtillens; arrêt du tribunal
administratif, AC 7575, du 9 mars 1992).
La non
conformité d'un bâtiment aux prescriptions légales ou réglementaires n'impose
pas, dans tous les cas, un ordre de démolition. Cette question doit être
examinée en application des principes de droit constitutionnel, dont celui de
la proportionnalité et de la bonne foi. L'autorité renoncera à une telle mesure
lorsque les dérogations à la règle sont mineures ou lorsque l'intérêt public
lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au
maître de l'ouvrage, ou encore lorsque celui-ci pouvait de bonne foi se croire
autorisé à construire et que le maintien d'une situation illégale ne heurte pas
des intérêts prépondérants (ATF 111 Ib 221 consid. 6 et les arrêts cités).
Dans le cas particulier, le
recourant doit être tenu pour seul responsable de la situation actuelle, ce qui
suffit à exclure sa bonne foi. Même sous prétexte d'améliorations ou de
problèmes techniques liés à l'implantation du local citerne, des modifications
ne sauraient être apportées à un ouvrage sans l'autorisation nouvelle et
préalable de la municipalité et des départements concernés. Gérard Bédat pouvait
d'autant moins ignorer cette règle élémentaire qu'il était assisté d'un
architecte et qu'il s'était vu refuser deux projets avant de se voir admettre
le projet dont les départements intimés ont précisé qu'il constituait la limite
de ce qui pouvait être admis tant sur le plan forestier que sur le plan de
l'aménagement du territoire; le recourant connaissait ainsi l'importance
attachée par ces derniers au respect de la réserve y relative figurant
expressément dans le permis de construire et se devait d'y vouer une attention
toute particulière en cours d'exécution.
b) Jusqu'à
récemment, doctrine et jurisprudence considéraient que le principe de la
proportionnalité des mesures administratives ne s'appliquait que lorsque
l'intéressé pouvait se prévaloir de sa bonne foi (voir RO 101 Ia 337 = JdT 1976
I 567; RO 104 Ib 74 = JdT 1980 I 254; B. Knapp, Précis de droit administratif
1982, n° 292). Aujourd'hui toutefois, l'absence de bonne foi ne prive plus
d'emblée l'administré de la possibilité d'invoquer le principe de la
proportionnalité (voir A. Grisel, Droit administratif suisse, 1984, vol. I, p.
352; RO 108 Ia 216 = JdT 1984 I 514; RO 111 Ib 213 = JdT 1987 I 564). Si d'une
façon générale, le respect de la loi constitue un intérêt public important, on
ne saurait faire abstraction de la nature et de l'ampleur des aspects non
réglementaires de l'ouvrage en cause. Ainsi, un ordre de démolition violerait
le principe de la proportionnalité si les atteintes sont mineures et si
l'intérêt public qu'elles lèsent n'est pas de nature à justifier le dommage que
la démolition ou la modification causerait au propriétaire (A. Grisel, op.
cit., p. 650).
En
l'occurrence, le principe de la proportionnalité ne fait pas pour autant
obstacle à l'ordre de démolition requis par l'un des départements intimés.
D'une part, le fait pour le recourant de ne pas pouvoir se prévaloir de la
bonne foi est, en soi, un élément d'appréciation en sa défaveur : celui qui
place l'autorité devant un fait accompli doit en effet accepter que celle-ci accorde
une importance accrue au rétablissement d'une situation conforme au droit, par
rapport aux inconvénients qui en résulteraient pour lui (ATF 108 Ia 218 consid.
4b). D'autre part, les travaux litigieux entrepris portent atteinte à des
dispositions majeures de la législation forestière et de l'aménagement du
territoire qui sont liées à des impératifs de sécurité et de salubrité des
constructions et de leurs habitants. Face à l'intérêt privé du recourant qui
relève de la commodité et de l'agrément, l'intérêt public au rétablissement de
l'état antérieur est donc particulièrement important.
c)
L'autorité doit toutefois examiner d'office le moyen le plus approprié pour
atteindre le but recherché sans porter excessivement atteinte aux intérêts du
constructeur. Elle peut offrir à celui-ci la possibilité de faire des
propositions sur la manière de remédier aux violations de la réglementation
existante, ce qui a été fait. Si ces propositions sont inadéquates, l'autorité
n'en reste pas moins tenue de rechercher parmi les mesures d'exécution
envisageables, celles qui apparaissent le mieux proportionnées; elle examinera
par exemple au moment d'exécuter sa décision si le but recherché ne peut être
atteint par une solution moins rigoureuse (ATF 108 Ib 219 consid. 4d). Ainsi,
dans un arrêt récent (AC 6116, du 28 janvier 1992), le tribunal de céans a tenu
compte du fait que la démolition totale d'un mur de soutènement construit sans
autorisation en lisière de forêt entraînerait de réels dommages à cette
dernière et a admis une solution intermédiaire moins dommageable.
En
l'occurrence, la restitution du local intitulé "buanderie/réduit"
dans son affectation antérieure de garage n'apparaît pas disproportionnée pour
garantir à long terme que cette surface ne sera pas affectée à l'habitation;
les machines à laver et à sécher le linge, on l'a vu, peuvent prendre place en
sous-sol, même si l'accès à ce dernier reste malaisé en raison de la hauteur
réduite des plafonds. Cette mesure revient concrètement à exiger le
remplacement des fenêtres par des pavés en verre translucide ne s'ouvrant pas
sur l'extérieur et la disparition des portes-fenêtre au profit d'une porte de
garage au nord et d'une porte simple au sud-est.
S'agissant
du local citerne, le principe de proportionnalité n'exige pas son démantèlement
intégral; cette solution exigerait des travaux d'excavation importants et le
passage des machines lourdes susceptibles d'entraîner des dégâts substantiels à
la forêt et à la parcelle par un fort tassement du sol. Dans la mesure où seule
l'utilisation de la dalle supérieure comme terrasse ou barbecue constitue une
atteinte directe à la forêt, le tribunal estime suffisant d'ordonner la
suppression de la dalle et des murs qui la soutiennent sur une hauteur de
trente centimètres, le comblement du local et le rétablissement au-dessus de
celui-ci d'une couche de terre végétale de trente centimètres au moins. L'offre
faite par le recourant de recouvrir de terre végétale la dalle supérieure
apparaît en revanche largement insuffisante à garantir à long terme cette
restriction d'usage et à restituer au sol sa nature forestière.
Il se
justifie d'impartir au recourant un délai de trois mois dès la notification de
l'arrêt pour procéder à la remise de la construction dans un état conforme au
considérant ci-dessus.
5.                             Les
considérants qui précèdent conduisent au maintien des décisions attaquées et au
rejet du recours. Conformément à l'art. 55 al. 1 LJPA, il se justifie de mettre
à la charge du recourant qui succombe l'émolument de justice que le tribunal
arrête à Fr. 2'500.--, cette somme étant partiellement compensée par le dépôt
de garantie de Fr. 1'000.-- qui a été effectué.
La
municipalité n'intervenait dans la procédure qu'à titre indirect puisque du
point de vue du règlement communal, les travaux intérieurs, seuls objets de sa
compétence, étaient réglementaires. La complexité du cas n'exigeait pas d'un
point de vue objectif l'assistance d'un avocat, de sorte qu'il ne se justifie
pas d'allouer des dépens à la Commune de Chavannes-des-Bois.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                       Le recours est
rejeté.
II.                      Un délai de
trois
mois dès la notification du présent arrêt
est imparti au recourant Gérard
Bédat pour procéder à la remise en état des lieux conformément au considérant 4c.
III.                     Un émolument de Fr.
2'500.-- (deux mille cinq cents francs) est mis à la charge du recourant Gérard
Bédat.
IV.                    Il n'est pas alloué de
dépens.
Lausanne, le 27 avril 1992
Au
nom du Tribunal administratif  :
Le juge :                                                                                                                                               Le
greffier :
En tant qu'il applique l'article 24 de la loi fédérale
sur l'aménagement du territoire et la législation forestière fédérale, le
présent arrêt peut faire l'objet, dans les 30 jours dès sa notification, d'un
recours de droit administratif au Tribunal fédéral (art. 34 LAT; art. 97 et 106
OJF).