vd_omni · AC.2020.0044 · 2020-12-11 · fr

A.________/Département du territoire et de l’environnement (DTE), COMMUNE DE GLAND | Irrecevabilité partielle d'un recours contestant des décisions du DTE et de la municipalité procédant à l'établissement de trois PPA et liant l'entrée en vigueur des PPA à celle du cheminement riverain. Ces décisions bénéficient de l'autorité de la chose jugée (en vertu d'arrêts du Tribunal cantonal et fédéral), respectivement de l'autorité de chose décidée. Il n'existe pas non plus de motif justifiant de constater la nullité des décisions et arrêts en cause.Rejet du second pan du recours, en l'absence de déni de justice, le SDT ayant répondu à plusieurs reprises aux requêtes du recourant et la municipalité n'ayant pas été sollicitée par ce dernier. Il n'y a pas non plus de refus d'exécuter une décision entrée en force. En effet, bien que validés par la justice, les plans d'affectation en cause ne peuvent entrer en vigueur avant que la réalisation du chemin riverain ne soit achevée. Enfin, le recours est irrecevable en tant qu'il a pour objet une action en responsabilité de l'Etat

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 11.12.2020 AC.2020.0044

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 11 décembre 2020
Composition
M. François Kart, président; M. Stéphane Parrone et
M. Serge Segura, juges; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourant
A.________,
à
Lausanne,
Autorités intimées
1.
Département du territoire et de
l’environnement (DTE),
représenté par Direction générale du territoire
et du logement, à Lausanne,
2.
Commune de Gland,
représentée par Me Pierre-Yves BRANDT, avocat, à Lausanne.
Objet
Divers
Recours A.________ c/ Département du territoire et de
l’environnement (DTE) et Commune de Gland (déni de justice)
Vu les faits suivants:
A.
Le plan d'extension des zones de la Commune de Gland, approuvé le 13
janvier 1988 par le Conseil d'Etat du Canton de Vaud, classe le secteur compris
entre le chemin de La Falaise et les rives du lac, déjà partiellement
construit, en zone à occuper par plan de quartier. L'art. 42 du règlement communal
sur le plan d'extension et la police des constructions (RPE) précise que cette
zone ne peut être occupée que sur la base d'un plan de quartier ou d'un plan
d'exécution partiel; elle demeure provisoirement inconstructible jusqu'à
l'adoption de ce plan.
La Municipalité de Gland (ci-après: la municipalité)
a entrepris l'étude d'un plan de quartier au lieu-dit "La Falaise"
qu'elle a divisé en trois secteurs, faisant l'objet de trois plans distincts.
Le plan de quartier "La Falaise I", englobe un secteur situé au sud
du périmètre; il est délimité, au sud, par la parcelle n° 926, classée en
zone agricole, à l'ouest par le chemin de La Falaise, à l'est par la rive du
lac, et au nord par la parcelle communale n° 933. Le secteur de "La
Falaise II" comprend, au sud, la parcelle communale n° 933, au nord
la parcelle n° 936. Enfin, le secteur de "La Falaise III",
également compris entre le chemin de La Falaise et la rive du lac, se compose,
au sud, de la parcelle n° 937, propriété commune d'une communauté
héréditaire dont fait partie A.________, et, au nord, de la parcelle communale
n° 941.
Les trois plans partiels d'affectation (PPA) et
leurs règlements ont été approuvés par le Conseil communal lors de ses séances
des 27 septembre 2007 (I et III) et 25 juin 2009 (II). Les PPA ont été transmis
au Service du développement territorial (SDT; devenu, en mai 2020, la Direction
générale du territoire et du logement [DGTL]) en vue de leur approbation
préalable.
Le 9 octobre 2013, le Département de l'intérieur
(DINT) a, aux termes de trois décisions distinctes, approuvé préalablement les
PPA "La Falaise I à III" et les règlements y relatifs, en précisant
ce qui suit au sujet du cheminement piétonnier le long des rives:
"Pour poursuivre la procédure
et ouvrir les voies de recours, les PPA "La Falaise I, II et III"
sont approuvés préalablement simultanément. Néanmoins, liés formellement et
matériellement au projet routier, ils ne pourront entrer en vigueur qu'à
l'approbation définitive du projet routier par le Département des infrastructures".
B.
La décision communale du 27 septembre 2007 et les décisions
d'approbation du 9 octobre 2013 concernant les PPA "La Falaise I et
III" ont fait l'objet d'un recours devant le Tribunal cantonal. Par arrêt
du 29 octobre 2015 (affaire AC.2013.0454, dossiers joints: AC.2013.0455.
AC.2013.0456, AC.2013.0461 et AC.2013.0465), celui-ci a rejeté les recours,
estimant en substance que l'adoption de trois PPA distincts ne contrevenait pas
aux principes régissant l'aménagement du territoire, en particulier pas au
principe de coordination.
L'arrêt cantonal a été attaqué devant le Tribunal
fédéral.
Par arrêt du 15 septembre 2016 (cause
1C
_
630
/
2015), le Tribunal fédéral a rejeté le recours dans la mesure
où il était recevable. Il a notamment retenu ce qui suit dans son arrêt:
"
5.3.
Le Tribunal cantonal a tout d'abord rappelé avoir déjà été amené à se prononcer
sur le statut de la zone comprise entre le chemin de "La Falaise" et
la rive du lac (arrêt cantonal AC.2009.0085 du 30 avril 2012). Dans ce cadre,
le secteur avait été analysé comme faisant partie d'une seule identité
territoriale comportant de vastes espaces de verdures, une densité d'occupation
du sol très faible et présentant des qualités paysagères de grande valeur. Sur
cette base, la cour cantonale a relevé que la division du secteur en trois PPA
n'apparaissait pas d'emblée évidente, ce choix ayant probablement été opéré
dans le souci d'éviter que les procédures d'opposition et de recours contre
l'un des trois PPA n'entravent l'aboutissement et l'entrée en vigueur des
autres PPA. La cour cantonale a néanmoins mis en exergue une série de
particularités propres à chaque subdivision du secteur. Elle a ainsi souligné
que la portion du territoire correspondant au PPA "La Falaise II"
était comprise dans la région archéologique 304 de la Commune de Gland, ce qui
justifiait une réglementation particulière pour les travaux en sous-sol dans
cette zone (cf. art. 13 du règlement du PPA [RPPA] "La Falaise II").
Quant au secteur de "La Falaise III", celui-ci renferme les parcelles
nos 941 et 942, propriétés de la Commune de Gland et supportant l'Hôtel de
la Plage, justifiant une réglementation adaptée à cette zone d'utilité publique
(chapitre VI du RPPA "La Falaise III"). Les objectifs d'aménagements
poursuivis par les trois PPA - établis par le même urbaniste - étant pour le
surplus similaires et les mesures de planification envisagées identiques pour
l'essentiel, la cour cantonale en a déduit que la méthode choisie par
l'autorité communale ne heurtait pas le principe de la coordination.
5.3.1. Bien qu'elle affirme que la
séparation du secteur en trois portions de territoire distinctes ne repose sur
aucun motif objectif, la recourante ne fournit à cet égard aucune explication,
notamment s'agissant des différences identifiées par la cour cantonale; elle se
contente à cet égard d'invoquer l'existence de procédures successives dans
lesquelles elle a été contrainte d'intervenir. Cet élément est toutefois
insuffisant: les inconvénients d'ordre procédural subis par la recourante ne
sauraient à eux seuls remettre en cause les options de planification retenues
par la commune. En tout état, il faut, avec le Tribunal cantonal, reconnaître
que la LAT n'exige pas qu'un plan unique soit établi; on ne saurait en
particulier déduire sans autre forme de démonstration que l'établissement de
trois PPA contreviendrait aux exigences d'utilisation raisonnable du sol, ce
d'autant moins que ce choix ne repose pas uniquement sur des critères liés à
l'attitude des propriétaires riverains, mais également sur des différences
objectives mises en évidence par la cour cantonale. On ne distingue dès lors
pas d'emblée quels éléments interdiraient la réalisation d'une planification
tripartite; la solution adoptée par l'autorité communale et approuvée par le
service cantonal compétent n'apparaît ainsi pas inappropriée. Dans ces
conditions, compte tenu de la retenue dont doit faire preuve l'autorité de
recours quand entrent en ligne de compte, comme en l'espèce, la connaissance
des circonstances et des lieux, c'est à raison que le Tribunal cantonal n'a pas
substitué sa propre appréciation - favorable à une planification unique - à
celle de l'autorité communale, ménageant en cela l'autonomie dont celle-ci
dispose dans ce domaine (cf. art. 139 al. 1 de la Constitution du canton de
Vaud du 14 avril 2003 [RS/VD 101.01] et art. 2 al. 2 LATC; cf. arrêt
1C_365/2010 du 18 janvier 2011 consid. 2.1 non publié in
ATF 137 II 23
).
5.3.2. Quant au principe de
coordination à proprement parler, celui-ci n'est en l'espèce d'aucun secours à
la recourante. Appliqué par analogie à un plan d'affectation en vertu de l'art.
25 al. 4 LAT, ce principe suppose que ce plan - qui constitue lui-même déjà un
instrument de coordination (ARNOLD MARTI, Commentaire LAT, 2010, n. 42 ad art.
25a LAT) - tienne compte de l'ensemble des problématiques susceptibles de se
présenter (cf.
ATF 123 II 88
consid.
2a p. 93; arrêt 1C_163/2011 du 15 juin 2012 consid. 3). Or, pris
individuellement, chacun des PPA répond à ces exigences: ils ont tous trois été
soumis au SDT et ont fait l'objet de rapports d'examen réunissant les préavis
de l'ensemble des différents services de l'Etat concernés. Cela étant, à
supposer qu'outre le critère géographique les trois plans soient unis par un
lien si étroit qu'ils ne puissent être appliqués isolément - comme le prétend
la recourante -, le principe de coordination ne s'en trouve pas moins respecté.
En effet, les PPA ont été établis de façon cohérente par un même bureau
d'architectes et ont fait l'objet d'un rapport d'aménagement conjoint (art. 47
OAT; dont la dernière version au dossier date du 16 janvier 2009), identifiant
l'ensemble des problématiques liées au secteur, dans son intégralité. Ces
problématiques ont en outre fait l'objet d'une séance de conciliation du 22 mai
2007, dont le résultat a été transmis au département compétent conformément à
la législation cantonale. Enfin, l'adoption des trois PPA a été fusionnée sous
l'impulsion du SDT, leur approbation ayant fait l'objet de trois décisions
connexes du même jour, à la teneur pour l'essentiel identique.
5.3.3. Il n'apparaît enfin pas
contraire au principe de coordination d'avoir exigé que la procédure
d'alignement pour le chemin au bord du lac soit engagée simultanément à
l'adoption des plans d'affectation. L'amélioration des possibilités d'accès aux
berges du Léman constituant l'un des objectifs poursuivi par la planification
directrice cantonale (cf. en particulier Plan directeur des rives vaudoises du
Lac Léman, adopté en 2000, Premier cahier, Fondements, Objectifs, principes et
mesures générales p. 61 ss), le SDT pouvait, sans que cela ne soit critiquable,
saisir l'occasion de la révision de l'affectation du secteur pour adopter, en
parallèle, une planification routière pour le chemin piéton. Cela étant, tout
comme devant la cour cantonale, les critiques de la recourante sur ce point
portent uniquement sur le prétendu déni de justice lié au retard né de cette
coordination, qui n'a en tant que tel aucune influence sur la validité
matérielle de la planification".
C.
En parallèle à la procédure d'adoption des PPA précités, la municipalité
a mandaté un bureau de géomètres pour procéder à l’étude de projets de
réalisation du cheminement riverain dans le secteur. Dans un rapport du 25
novembre 2011, le bureau de géomètres a proposé un tracé s'étendant sur une
longueur de 300 mètres entre la parcelle communale n° 933 donnant accès au
chemin de La Falaise, jusqu’à la plage communale de La Falaise (parcelles n° 941 à 943).
Le projet de cheminement riverain a fait l’objet
d’une enquête publique ouverte du 29 novembre 2011 au 13 janvier 2012. Lors de
sa séance du 7 février 2013, le Conseil communal de Gland a levé les
oppositions et accordé le crédit nécessaire pour entreprendre les travaux du
sentier riverain. Le Département des infrastructures et des ressources humaines
(DIRH) a approuvé préalablement le projet de réalisation d’un cheminement
piétonnier en date du 8 septembre 2013 et il a levé les oppositions. Le Service
des routes a notifié la décision d’approbation préalable du 8 septembre 2013
ainsi que les projets de réponse aux opposants tels qu’ils ont été adoptés par
le Conseil communal.
Les décisions du DIRH du 8 septembre 2013 et du
Conseil communal de Gland du 23 août 2013 ont été attaquées devant le Tribunal
cantonal (affaire AC.2013.0426, dossier joint AC.2013.0427).
Par arrêt du 23 novembre 2015, le Tribunal cantonal
a rejeté l'un des recours et a admis très partiellement le second, en statuant
comme suit:
"II. La décision du Conseil
communal de Gland du 7 février 2013 adoptant le projet de réponse à
l'opposition de la société recourante ainsi que la décision du Département des
infrastructures et des ressources humaines du 8 septembre 2013 approuvant
préalablement le projet de réalisation du cheminement piétonnier en bordure du
lac au lieu-dit "La Falaise" et levant l'opposition de la société
recourante est annulée en ce qui concerne la conception et le tracé du chemin
riverain au droit de la parcelle n°934, le dossier étant renvoyé à l'autorité
de planification pour statuer à nouveau conformément aux considérants de
l'arrêt et pour étendre l'expropriation à la servitude de passage pour tout véhicule
en faveur et grevant les parcelles nos 933, 934, 935 et 936 (servitude 188’245)
en vue de la création d'un passage public sur l'emprise de la parcelle n°933.
Les décisions du Conseil communal
de Gland du 7 février 2013 et celle du Département des infrastructures et des
ressources humaines du 8 septembre 2013 sont maintenues pour le surplus".
Cet arrêt n'a pas fait l'objet d'un recours devant
le Tribunal fédéral.
Le 28 novembre 2016, le Département du territoire et
de l'environnement (DTE) a mis en vigueur le PPA Falaise I, considérant qu'il
n'était pas lié matériellement et formellement au cheminement piétonnier.
D.
Répondant à un courrier de A.________, le SDT lui a indiqué le 12 mai
2017 que les PPA Falaise II et Falaise III ne pouvaient pas entrer en force dès
lors que la procédure de planification routière n'était pas terminée. Ces PPA
ne pourraient entrer en vigueur qu'à l'approbation définitive du projet routier
par le Département des infrastructures.
À la demande de l'intéressé, le SDT lui a indiqué
par courrier du 29 mai 2017 comment accéder aux arrêts de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). À sa requête, il lui a
fourni d'ultérieures précisions par courrier du 16 janvier 2018. Dans ce courrier,
il I'invitait également à prendre contact avec l'administration communale pour
de plus amples précisions.
Répondant à un courrier de A.________, le SDT lui a
indiqué le 19 février 2019 que les recours déposés contre les PPA avaient été
rejetés. Il exposait que, contrairement au PPA Falaise I, les PPA Falaise II et
Falaise III étaient formellement et matériellement liés au projet routier, qui
traitait du chemin riverain. Un recours contre ce projet avait été
partiellement admis par le Tribunal cantonal et le dossier avait été retourné à
l'autorité de planification pour statuer à nouveau. En l'état, les PPA Falaise
II et Falaise III ne pouvaient pas entrer en force dès lors que la procédure de
planification routière n'était pas terminée. Ils ne pourraient entrer en
vigueur qu'à l'approbation définitive du projet routier par le département
compétent. Il l'invitait à prendre contact avec l'administration communale pour
de plus amples précisions.
Répondant à un courrier de A.________, le SDT lui a
indiqué le 25 juin 2019 qu'il n'avait pas de nouvel élément à ajouter à ses
réponses précédentes.
E.
Le 9 octobre 2019, A.________ s'est adressé à la CDAP, faisant grief au
canton et à la Commune de Gland, d'avoir contrevenu à la loi subdivisant la
zone "La Falaise" en trois PPA ainsi qu'en liant le cheminement et le
PPA. Il se plaignait aussi d'un déni de justice dès lors qu'un seul des PPA
était entré en force.
Le 14 octobre 2019, le président de la CDAP a
répondu à A.________ qu'il n'apparaissait pas qu'il voulait contester une
décision du DTE ou de la Municipalité de Gland. En l'état, faute de disposer
d'un acte de recours clair et indiquant les conclusions et motifs du recours,
le Tribunal ne pouvait pas intervenir et il ne serait pas donné d'autre suite à
sa lettre.
Le 7 novembre 2019, A.________ a écrit au Tribunal
qu'il allait étudier la manière dont il convenait de procéder.
Par courrier du 8 novembre 2019, le président de la
CDAP a rappelé à A.________ que le Tribunal ne pourrait intervenir que s'il
était saisi d'un recours contre une décision ou contre l'absence de décision.
Le 15 janvier 2020, A.________ a indiqué qu'il
contestait les décisions du DTE et de la municipalité qui subdivisaient la zone
"La Falaise" en trois PPA et qui liaient le cheminement et le PPA. Il
se plaignait aussi d'un déni de justice dès lors que le dernier recours contre
le cheminement avait été rejeté il y avait plus de trois ans et que les PPA
Falaise II et III n'étaient toujours pas entrés en force. Il demandait enfin
l'ouverture d'une action en justice envers le canton et la commune.
Le 17 janvier 2020, le président de la CDAP a répondu
à A.________ que le Tribunal ne pourrait intervenir que s'il était saisi d'un
recours contre une décision ou contre l'absence de décision. La CDAP n'était
par ailleurs pas compétente pour se prononcer dans le cadre d'actions
judiciaires qui seraient dirigées contre un conseiller d'Etat ou le syndic
d'une commune.
F.
Le 14 février 2020, A.________ (ci-après: le recourant) a adressé le
courrier suivant à la CDAP:
"(..)
1)
je conteste deux décisions
du DTE et de la Municipalité de Gland
:
1.1 l'une, celle d'avoir établi
des PPA minuscules, contrevenant à l'esprit du règlement sur les PPA, et
-choisis/déterminés dans le but de
tenter de contraindre les propriétaires récalcitrants envers le cheminement
(notre père, lui, l'avait accepté) et
-ayant permis
d'octroyer le PPA
à Falaise I
!
1.2 l'autre, celle d'avoir lié PPA
et cheminement, ce qui est illégal ! Deux avocats l'ont d'ailleurs dit lors
d'assemblées.
2) en outre, j'évoque que ces deux
entités sont coupables de
déni de justice
(LPA-VD
art. 74 al. 2), le dernier recours contre le cheminement ayant été levé par le TF
il y a plus de trois ans et les PPA Falaise II et Ill n'étant toujours pas
entrés en force !
J'ajoute que déni de justice il y
a, sur ce point, aux yeux d'un homme de loi aussi : un avocat l'a dit.
3) J'entends donc ouvrir une
action en Justice contre
- pour le Canton, Madame J. De
Quattro, et
- pour le Canton, Madame B.
Métraux,
- pour la Commune de Gland,
Monsieur B.________
comme responsables des trois
fautes administratives ci-dessus présentées, lesquelles me lèsent d'une façon
inacceptable".
Par décision du 12 mai 2020, suite à divers échanges
de courriers, le recourant a été mis au bénéfice de l'assistance judiciaire.
Le même jour, le recourant a été invité à
transmettre au tribunal les décisions qu'il contestait.
Le 20 mai 2020, le recourant s'est adressé au DTE et
à la municipalité leur demandant de bien vouloir lui faire parvenir la décision
formalisant la subdivision de la zone "La Falaise" en trois PPA ainsi
que la décision formalisant le fait d'avoir lié le cheminement et le PPA dans
la zone Falaise II et III.
Le 5 juin 2020, la municipalité a répondu au
recourant que la subdivision de la zone "La Falaise" en trois PPA ne
se fondait pas sur une décision isolée, mais résultait d'un processus qui
s'était étendu sur plusieurs années. Au surplus, cette manière de faire avait
été confirmée tant par le Tribunal cantonal que par le Tribunal fédéral. Quant
au fait d'avoir lié le cheminement et le PPA, il ne découlait pas non plus
d'une décision isolée mais de principes imposés par le droit supérieur, en
particulier le principe de coordination. C'étaient les autorités cantonales qui
avaient demandé à la municipalité de coordonner l'approbation des trois plans
et l'approbation du plan d'alignement prévu pour la réalisation du sentier
riverain. La municipalité renvoyait pour le surplus aux arrêts du Tribunal
cantonal ainsi qu'au courrier du SDT du 19 février 2019.
Le 31 mai 2020, puis le 3 juin 2020, le recourant a
adressé des courriers à la CDAP. Le 7 juin 2020, le recourant a adressé à la
CDAP un courrier, par lequel il prenait position au sujet du courrier de la
municipalité du 5 juin 2020.
La DGTL s'est déterminée le 29 juin 2020 et a conclu
à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. Concernant la
division du plan d'affectation en trois PPA, elle se réfère à la décision du 9
octobre 2013, dans laquelle le DTE avait rappelé les raisons qui avaient motivé
le choix de procéder à trois PPA séparés, en soulignant l'importance d'une
approbation coordonnée, dans les termes suivants:
"Suite à des difficultés
rencontrées par la commune dans l'élaboration du plan avec certains propriétaires,
le secteur de La Falaise a été divisé en trois sous-secteurs : "La Falaise
I, II, et III", respectivement d'une surface d'environ 2,5 hectares (ha),
2,5 ha et 1,9 ha. Les PPA "La Falaise I et Ill" sont parvenus au SDT
pour approbation préalable le 9 novembre 2007. Le Service du développement
territorial (SDT) avait accepté le fractionnement. Néanmoins, vu les
oppositions et le peu d'empressement des propriétaires d'aborder la réalisation
du cheminement piétonnier le long des rives, il a été convenu d'attendre que le
PPA "La Falaise II" soit également envoyé au SDT pour approbation
préalable, afin de poursuivre la procédure des trois PPA de manière conjointe
et coordonnée avec la procédure routière".
Elle rappelle aussi que le choix de procéder à des
planifications séparées a été définitivement validé par les autorités
judiciaires. Les PPA sont donc définitifs et exécutoires. Il n'y a pas lieu de
remettre en cause ces PPA, la division en trois sous-secteurs ou la taille de
chacun de ces derniers dans la présente procédure. Concernant le choix de lier
le cheminement piétonnier aux PPA, la DGTL rappelle aussi la décision du 9
octobre 2013, dans laquelle le DTE a souligné que les PPA La Falaise I, Il et
III ne pourraient entrer en vigueur qu'après l'approbation définitive du projet
routier. En l'état, la procédure routière n'est pas terminée, vu que l'arrêt de
renvoi du Tribunal cantonal du 23 novembre 2015 a impliqué une reprise de la
procédure. Pour ce motif, la DGTL ne peut pas constater l'entrée en vigueur des
planifications concernées par la procédure en cours, à savoir les PPA La
Falaise II et La Falaise III. Cette situation justifie que le PPA La Falaise I,
qui n'est pas lié au projet routier, ait été mis en vigueur, contrairement aux
deux autres planifications. Fondé sur la coordination des procédures (art. 25a
LAT), le refus de constater l'entrée en vigueur du PPA La Falaise III repose
sur des motifs objectifs.
Concernant le grief de déni de justice, la DGTL
relève que le choix de procéder à des plans d'affectation séparés a été approuvé
par le SDT lors des examens préalables. Cette décision est définitive et
exécutoire. Aussi bien le Tribunal cantonal que le Tribunal fédéral ont admis
ce mode de procéder. Quant à l'impossibilité de constater l'entrée en vigueur
des PPA La Falaise II et La Falaise III, elle repose sur l'arrêt de renvoi du
Tribunal cantonal du 23 novembre 2015 et la nécessité de respecter la
coordination des procédures. La stratégie mise en place par les autorités
intimées est fondée sur des motifs objectifs. La constitution des servitudes
est une tâche délicate et semble en l'espèce être rendue difficile par les
oppositions des propriétaires. Pour le surplus, cette démarche relève de la
compétence de l'autorité communale. Cela étant, la DGTL estime que le SDT a
apporté en toute transparence les explications nécessaires. La situation
actuelle résulte ainsi de raisons objectives et le recours pour déni de justice
est manifestement infondé.
La municipalité a répondu le 3 août 2020 et a conclu
au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité. Concernant l'existence
de trois PPA et le lien opéré entre le cheminement piétonnier et les PPA, elle
se réfère pour l'essentiel aux explications déjà données au recourant dans son courrier
du 5 juin 2020, relevant que le recourant conteste des décisions prises dans le
cadre de procédures terminées et entrées en force. Au sujet de l'intention
annoncée par le recourant d'ouvrir une action en responsabilité contre des
membres du Conseil d'Etat et de la municipalité, elle souligne qu'une telle
action n'est pas de la compétence de la juridiction administrative. Pour ce qui
concerne le reproche de déni de justice, la municipalité relève qu'elle
regrette que les PPA Falaise II et Falaise III n'aient pas pu encore entrer en
vigueur. Elle expose qu'elle a cherché à obtenir l'accord de tous les
propriétaires concernés par le cheminement, estimant que cela permettrait de
gagner du temps et d'éviter de nouveaux recours. Toutefois l'un des
propriétaires s'est opposé à une solution négociée, de sorte qu'elle a décidé
de réinitialiser la procédure de planification. En définitive la municipalité
estime ne pas être responsable du retard pris dans la réalisation du
cheminement.
Le recourant s'est déterminé le 29 août 2020 et a
estimé que les affirmations des autorités intimées n'étaient pas fondées.
En date du 22 septembre 2020, la DGTL a indiquée
qu'elle renonçait à se déterminer et a renvoyé à la réponse du 29 juin 2020.
Considérant en droit:
1.
Le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et
décisions sur recours rendues par les autorités administratives (art. 92 al. 1
de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
[LPA-VD; BLV 173.36]). Conformément à l'art. 95 LPA-VD, le recours s'exerce
dans les 30 jours dès la notification de la décision ou du jugement attaqués.
Le Tribunal cantonal peut aussi être saisi d’un
recours contre l’absence de décision, lorsque l’autorité tarde à statuer ou
refuse de le faire (art. 74 al. 2 LPA-VD, applicable par renvoi de l’art. 99 LPA-VD).
Il convient d'examiner la recevabilité des divers
griefs soulevés par le recourant.
2.
a) Le recourant a tout d'abord indiqué dans son recours qu'il
contestait les décisions
du DTE et de la
Municipalité de Gland relatives, d'une part, à l'établissement de PPA "
minuscules
",
contrevenant à l'esprit du règlement sur les PPA, et, d'autre part, au lien
établi entre l'entrée en vigueur des PPA et celle du cheminement riverain.
Il ressort de
l'état de fait que les décisions contestées par le recourant sont des décisions
prises dans le cadre de procédures antérieures, d'une manière relativement
informelle, sans avoir fait l'objet d'une décision écrite séparée du reste de
la procédure. Les décisions contestées découlent de l'adoption de
trois PPA
et de leurs règlements, approuvés par le Conseil communal lors de ses séances
des 27 septembre 2007 (I et III) et 25 juin 2009 (II), et validés le 9 octobre
2013, par le Département de l'intérieur (DINT), aux termes de trois décisions
distinctes.
Ces décisions ont
été contestées en temps utile devant les autorités judiciaires qui les ont confirmées
au niveau cantonal et au niveau fédéral.
Par arrêt du 29 octobre 2015,
le Tribunal cantonal a confirmé que l'adoption de trois PPA distincts ne
contrevenait pas aux principes régissant l'aménagement du territoire. Par arrêt
du 15 septembre 2016
, le Tribunal fédéral a rejeté le
recours déposé contre l'arrêt cantonal dans la mesure où il était recevable.
Il
a en particulier retenu que la LAT n'exigeait pas qu'un plan unique soit établi
et qu'on ne distinguait pas d'emblée quels éléments interdiraient la
réalisation d'une planification tripartite; la solution adoptée par l'autorité
communale et approuvée par le service cantonal compétent n'apparaissait ainsi
pas inappropriée. Le Tribunal fédéral a aussi jugé qu'il n'était pas contraire
au principe de coordination d'avoir exigé que la procédure d'alignement pour le
chemin au bord du lac soit engagée simultanément à l'adoption des plans
d'affectation. Il a ainsi relevé que l'amélioration des possibilités d'accès
aux berges du Léman constituait l'un des objectifs poursuivi par la
planification directrice cantonale et que le SDT pouvait, sans que cela ne soit
critiquable, saisir l'occasion de la révision du secteur pour adopter, en
parallèle, une planification routière pour le chemin piéton (consid. 5.3.3).
Les arrêts du Tribunal cantonal et du Tribunal
fédéral sont tous entrés en force. Or, l’autorité de la chose jugée (ou force
de chose jugée au sens matériel) interdit de remettre en cause, dans une
nouvelle procédure, entre les mêmes parties, une prétention identique qui a été
définitivement jugée (ATF 142 III 210 consid. 2.1 p. 212 et les références).
Seule la procédure de révision, moyen de droit extraordinaire, permet de
demander l'annulation ou la modification d'une décision prise par une autorité
de recours ou par une juridiction administrative qui ne peut plus faire l'objet
d'un recours ordinaire (Thierry Tanquerel, Manuel de droit administratif, 2
e
édition, Zurich 2018, n. 1287, p. 437). Quant aux décisions
administratives, une fois le délai de recours échu ou le recours tranché, elles
acquièrent force de chose décidée et ne peuvent en principe plus être
modifiées. La doctrine et la jurisprudence admettent toutefois qu'à certaines conditions,
il est possible de revenir sur ces décisions dans le cadre d'une procédure de
réexamen, aussi appelée demande de nouvel examen ou de reconsidération (cf.
entres autres arrêt CDAP AC.2017.0115 du 25 avril 2017 PE.2020.0135 du 18
septembre 2020).
Il découle de ce qui précède que le recours est
irrecevable en tant qu'il vise à contester les décisions
du DTE et de la municipalité procédant à
l'établissement de trois PPA et liant l'entrée en vigueur des PPA à celle du
cheminement riverain
. La décision d'établir trois PPA a été expressément
validée par les arrêts du Tribunal cantonal et du Tribunal fédéral; elle
bénéficie de l'autorité de la chose jugée et seule la procédure de révision
permettrait de la remettre en question. Quant à la décision de lier
l'entrée en vigueur des PPA à celle du cheminement
riverain, elle n'a pas été examinée en tant que telle par le
Tribunal
cantonal et le Tribunal fédéral, ce dernier tribunal se limitant à juger qu'il
n'était pas contraire au principe de coordination d'avoir exigé que la
procédure d'alignement pour le chemin au bord du lac soit engagée simultanément
à l'adoption des plans d'affectation. Sur cette base, il n'y pas lieu de
considérer que cette décision bénéficie de l'autorité de chose jugée. Elle
bénéficie néanmoins
de l'autorité de chose
décidée (en raison des décisions du 9 octobre 2013) et, à ce titre, elle ne
peut non plus faire l'objet d'un recours ordinaire.
b) Selon la jurisprudence, la sanction de la
nullité absolue
peut être invoquée en tout temps et la
nullité peut être constatée d'office (cf. notamment ATF 122 I 97 consid. 3a/aa).
La
nullité absolue
ne frappe cependant que les
décisions affectées des vices les plus graves, manifestes ou du moins
facilement décelables, et pour autant que la constatation de la nullité ne
mette pas sérieusement en danger la sécurité du droit (cf. notamment ATF 132 II
21 consid. 3.1, 130 III 430 consid. 3.3, 129 I 361 consid. 2.1).
En l'espèce, il ne résulte ni des écritures du
recourant ni du dossier qu'il existerait un motif justifiant de constater la
nullité des décisions et arrêts précités.
3.
Le recourant se plaint en second lieu d'un déni de justice, au motif que
le dernier recours contre le cheminement piétonnier a été levé par le Tribunal
fédéral il y a plus de trois ans et que les PPA Falaise II et Ill ne sont
toujours pas entrés en force.
a) Pour que le Tribunal entre en matière sur un
recours pour déni de justice, il faut que le recourant ait requis l’autorité
inférieure d’agir, que celle-ci ait disposé de la compétence pour statuer,
qu’il existe un droit au prononcé de la décision et que le recourant dispose de
la qualité de partie dans la procédure (cf. ATF 130 II 521 consid. 2.5 p.
525/526; arrêts TF 1B_91/2018 du 20 mars 2018 consid. 2.1, 1B_183/2017 du
4 mai 2017 consid. 2, 1B_24/2013 du 12 février 2013 consid. 4; ATAF 2010/53
consid. 1.2.3; 2010/29 consid. 1.2).
Aux termes de l’art. 29 al. 1 Cst., toute personne a
droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit
traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable. Selon la
jurisprudence, commet un déni de justice formel l’autorité qui ne statue pas ou
n’entre pas en matière sur un recours ou un grief qui lui est soumis, alors
qu’elle devrait le faire (ATF 128 II 139 consid. 2a, 127 I 31 consid. 2a/bb,
125 I 166 consid. 3a). Il y a aussi déni de justice formel lorsque l’autorité
ne fait pas usage de l’entier de son pouvoir d’examen (Pierre Moor/Etienne
Poltier, Droit administratif, vol. II, 3
e
éd., Berne 2011, n°
2.2.5.1 p. 267, n° 2.2.7.8, p. 335 ss).
En outre, un refus injustifié d'exécuter une
décision entrée en force peut constituer un déni de justice formel prohibé par
l'art. 29 al. 1 Cst. (TF 1C_543/2011 du 14 janvier 2013 consid. 4). En
principe, une décision entrée en force et exécutoire doit en effet être
exécutée, pour des motifs tenant à la sécurité du droit et à l'égalité de
traitement (Tobias Jaag,
in
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich [VRG], 3
e
éd., 2014, no 10 ad § 30). L'autorité
administrative se doit en outre d'exécuter une décision de justice en vertu du
principe de la séparation des pouvoirs (cf. ATF 119 Ia 28 consid. 3 p. 33 s.
s'agissant de l'exécution par le Procureur général du canton de Genève d'un
jugement, quand bien même celui-ci aurait reposé sur une application incorrecte
des dispositions légales).
b) En l'espèce, force est de constater que le SDT a
répondu à plusieurs reprises, à partir de l'année 2017, aux requêtes du
recourant en motivant sa réponse. Il ne peut dès lors pas lui être reproché
d'avoir omis de traiter la cause du recourant.
Répondant à un courrier du recourant, le SDT lui a
indiqué le 12 mai 2017 que les PPA Falaise II et Falaise III ne pouvaient pas
entrer en force dès lors que la procédure de planification routière n'était pas
terminée. Ces PPA ne pourraient entrer en vigueur qu'à l'approbation définitive
du projet routier par le Département des infrastructures. Le SDT lui a aussi
répondu en date du 29 mai 2017 et du 16 janvier 2018. Dans ce dernier courrier,
il I'invitait également à prendre contact avec l'administration communale pour
de plus amples précisions. Le 19 février 2019, le SDT a à nouveau répondu au
recourant que, contrairement au PPA Falaise I, les PPA Falaise II et Falaise
III étaient formellement et matériellement liés au projet routier, qui traitait
du chemin riverain. Un recours contre ce projet avait été partiellement admis
par le Tribunal cantonal et le dossier avait été retourné à l'autorité de
planification pour statuer à nouveau. En l'état, les PPA Falaise II et Falaise
III ne pouvaient pas entrer en force dès lors que la procédure de planification
routière n'était pas terminée. Ils ne pourraient entrer en vigueur qu'à
l'approbation définitive du projet routier par le département compétent. Il
l'invitait à prendre contact avec l'administration communale pour de plus
amples précisions.
Quant à la municipalité, il ne ressort pas du
dossier que le recourant l'aurait sollicitée avant de déposer un recours pour
déni de justice.
Il ne peut pas non plus être reproché ni au DTE ni à
la municipalité de ne pas avoir exécuté une décision entrée en force. Comme il
a déjà été indiqué, le fait que l'arrêt du Tribunal fédéral du 15 septembre
2016 et du Tribunal cantonal du 23 novembre 2015 soient entrés en force n'a pas
pour conséquence directe que les plans d'affectation Falaise I et III peuvent
entrer en vigueur. Cette entrée en vigueur est en effet conditionnée – selon la
décision du DINT du 9 octobre 2013 – par la réalisation du chemin riverain, qui
n'est pas encore achevée. Invitée à se prononcer dans la présente procédure, la
municipalité a exposé à ce propos qu'elle a cherché à obtenir l'accord de tous
les propriétaires concernés par le cheminement, estimant que cela permettrait
de gagner du temps et d'éviter de nouveaux recours. Toutefois l'un des
propriétaires s'est opposé à une solution négociée, de sorte qu'elle a décidé
de réinitialiser la procédure de planification. En définitive, la municipalité
estime à juste titre ne pas être responsable du retard pris dans la réalisation
du cheminement. Il ne peut pas lui être reproché de ne pas vouloir exécuter les
jugements du Tribunal cantonal et du Tribunal fédéral entrés en force.
Le grief relatif au déni de justice doit dès lors
être rejeté dans la mesure où il est recevable.
Enfin, il convient de relever que la CDAP n'est pas une autorité de surveillance apte à se substituer aux organes étatiques chargés
de l'application de la loi (cf. AC.2015.0154 du 4 décembre 2015 consid. 2).
4.
Le recourant indique encore qu'il entend ouvrir une action en
responsabilité contre des conseillers d'Etat et contre le syndic de la Commune
de Gland.
Cette question est régie par la loi du 16 mai 1961
sur la responsabilité de l’Etat, des communes et de leurs agents (LRECA; BLV 170.11).
Aux termes de l’art. 1 LRECA, cette loi règle la réparation des dommages causés
illicitement ou en violation de devoirs de service dans l'exercice de la
fonction publique cantonale ou communale. En vertu de l’art. 14 LRECA, les
actions fondées sur la présente loi ressortissent aux tribunaux ordinaires,
sous réserve des articles 15 ss LRECA, qui ne trouvent pas application dans le
cas présent.
Le Tribunal cantonal, et en particulier la CDAP,
n’est dès lors pas compétent pour statuer sur une demande de dédommagement du
recourant fondée sur la responsabilité de l'Etat. Le recours est en conséquence
irrecevable en tant qu'il a pour objet une action en responsabilité de l'Etat.
5.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours dans la
mesure de sa recevabilité.
Le recourant ayant été mis au bénéfice de
l'assistance judiciaire par décision du 12 mai 2020, les frais judiciaires, qui
auraient dû être mise à sa charge, seront laissés provisoirement à la charge de
l'Etat (art. 122 al. 1 let. b du code de procédure civile du 19 décembre 2008
[CPC; RS 272], applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD]). Le recourant
est rendu attentif au fait qu'il est tenu de rembourser le montant ainsi avancé
dès qu'il sera en mesure de le faire (art. 122 al. 1 let. a et b et 123 al. 1
CPC, applicables par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD). Il incombe au Service
juridique et législatif de fixer les modalités de ce remboursement (art. 5 du
règlement du 7 décembre 2010 sur l'assistance judiciaire en matière civile [RAJ;
BLV 211.02.3]) en tenant compte des montants payés à titre de contribution
mensuelle depuis le début de la procédure.
Vu l'issue du litige, la Commune de Gland, qui a
procédé avec l'assistance d'un mandataire professionnel et obtient gain de
cause, a droit à des dépens (art. 55 al. 1 et 2, 56 al. 2, 91 et 99 LPA-VD;
art. 122 al. 1 let. d CPC applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD).
L’assistance judiciaire ne dispense pas du versement de dépens à la partie
adverse (art. 118 al. 3 CPC et art. 122 al. 1 let. d CPC, applicable par renvoi
de l’art. 18 al. 5 LPA-VD), ceux-ci n’étant pas assumés provisoirement par
l’Etat (Denis Tappy, n. 12
ad
art. 122 CPC,
in
Commentaire
romand du Code de procédure civile, François Bohnet et al. [éd.], Bâle 2019; cf.
AC.2019.0406 du 8 juillet 2020 consid. 1).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité.
II.
Un émolument de justice de 1'000 (mille) francs est provisoirement
laissé à la charge de l'Etat.
III.
A.________ versera à la Commune de Gland une indemnité de 1'000 (mille)
francs à titre de dépens.
Lausanne, le 11 décembre 2020
Le
président:
La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.