vd_omni · AC.2023.0138 · 2024-05-30 · fr

A.________ à G.________ /Municipalité de La Tour-de-Peilz, H.________ Direction générale de la mobilité et des routes, Direction générale de l'environnement DGE-DIRNA | Recours contre un permis de construire deux bâtiments abritant chacun 5 logements dans une zone d'habitation de faible densité destinée à l'habitation groupée et individuelle et aux activités non gênantes. Le projet n'est pas conforme à la zone dès lors qu'il porte sur la réalisation de deux petits immeubles de type "locatif" qui ne peuvent pas être considérés comme de l'habitat groupé. Recours admis pour ce motif (consid. 1). A priori, le grief relatif à l'esthétique et à l'intégration n'est pas fondé (consid. 2). Le transfert d'indice mis en cause répond a priori aux exigences posées par la jurisprudence (consid. 3). On ne saurait considérer que la parcelle destinée à accueillir le projet litigieux souffre d'un défaut d'équipement en raison des caractéristiques du chemin d'accès. Examen des griefs relatifs à l'accès au domaine public (consid. 4) Rejet des griefs relatifs à la pente de la rampe d'accès et au respect de l'art. 7 RLRou (consid. 5). Une dérogation au principe du maintien du patrimoine arboré pouvait être délivrée en application de l'art. 15 al. 1 let. c LPrPNP. Les plantations compensatoires prévues respectent à priori l'art. 16 LPrPNP (consid. 6) Rejet du grief relatif à la manière dont la hauteur a été calculée (consid. 7).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.05.2024 AC.2023.0138

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 30 mai 2024
Composition
M. François Kart, président; M. Jean-Daniel
Beuchat et
M. Jacques Haymoz, assesseurs; Mme Nadia Egloff, greffière.
Recourants
1.
A.________
à
********
2.
B.________
à
********
3.
C.________
à
********
4.
D.________
à
********
5.
E.________
à
********
6.
F.________
à
********
7.
G.________
à ********
tous représentés par Me Matthieu CARREL,
avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de La Tour-de-Peilz,
représentée par Me Christophe MISTELI, avocat à Vevey,
Autorité concernée
Direction générale de la mobilité et
des routes,
Autorité concernée
Direction générale de
l'environnement,
Constructrice
H.________
à ********
représentée par Me Ismael FETAHI, avocat à Pully.
Objet
permis de construire
Recours A.________ et consorts c/ décision de la
Municipalité de La Tour-de-Peilz du 6 avril 2023 (construction de 2 immeubles
de 10 logements sur la parcelle n° 941; CAMAC 211713)
Vu les faits suivants:
A.
H.________ est propriétaire de la parcelle n° 941 de la Commune de la
Tour-de-Peilz. Cette parcelle, d'une surface de 2'782 m
2
, est colloquée
en zone d'habitation de faible densité au sens des art. 78 ss du règlement
du plan général d'affectation et de police des constructions du 20 avril 2017
de la Commune de la Tour-de-Peilz (RPGA). La parcelle n° 941 supporte un
bâtiment avec une surface au sol de 366 m
2
.
Le solde de la
parcelle est en nature de place-jardin.
Du côté Nord, la parcelle borde
le chemin des Bulesses. Pour le surplus, elle est entourée de parcelles bâties.
Le chemin des Bulesses présente une largeur d’environ 5 m comprenant un
trottoir à bordures biaises du côté du débouché depuis la parcelle n° 941. Il
est sinueux et présente une pente relativement importante (plus de 8% au niveau
de l’accès).
B.
H.________ (ci-après: la constructrice) a soumis à l’enquête publique du
11 juin au 10 juillet 2022 la construction sur la parcelle n° 941 de deux
bâtiments abritant chacun cinq logements et d’un parking souterrain de dix
places. Chaque bâtiment comprend deux étages sur rez-de-chaussée et un
sous-sol. L’étage supérieur est un attique.
Pour ce qui est du bâtiment prévu du côté Nord, le
projet prévoit trois quatre pièces en duplex, un quatre pièces et un deux
pièces. Chaque logement dispose d’un accès propre au niveau du rez-de-chaussée.
Trois logements disposent d’un jardin. Les deux autres logements bénéficient
d’un balcon au 1
er
étage et d’une terrasse au 2
ème
étage.
Pour ce qui est du bâtiment prévu du côté Sud, le
projet prévoit cinq logements de quatre pièces. Les deux logements prévus au
rez-de-chaussée disposent d’un accès propre. On accède aux deux logements prévus
au 1
er
étage par un escalier extérieur qui mène à un espace de distribution.
Un second escalier extérieur privatif permet d’accéder au 5
ème
logement prévu au niveau de l’attique. Les deux logements au niveau du
rez-de-chaussée disposent d’un jardin.
Les deux logements au 1
er
étage disposent d’un balcon. Le logement au niveau de l’attique dispose d’une
terrasse.
Le projet prévoit que l’accès existant sur le chemin
des Bulesses sera maintenu dans sa position et son fonctionnement.
Le projet implique l’abattage de deux arbres
d’essence majeure et d’un arbre fruitier. Selon les plans soumis à l’enquête
publique, il était prévu de planter trois nouveaux arbres en compensation,
regroupés du côté Nord-Ouest de la parcelle. Un plan des aménagements extérieurs
(incluant un plan d’arborisation tel que requis par le permis de construire) a
été établi le 8 mars 2024. Celui-ci prévoit sept plantations compensatoires
(cinq arbres majeurs et cinq "arbres cépées à petit ou moyen développement").
C.
A.________ et B.________ ont formulé une opposition le 24 juin 2022 par
l’intermédiaire de leur conseil de l’époque. Par courrier du 29 juin 2022
adressé à la Municipalité de la Tour-de-Peilz (ci-après: la municipalité), ce
dernier a indiqué que l’opposition du 24 juin 2022 était également déposée,
notamment, par C.________, D.________, E.________, F.________ et G.________. C.________
et D.________ sont propriétaires de la parcelle n° 943, directement voisine de parcelle
n° 941.
D.
Le 22 juillet 2022, la Centrale des autorisations en matière de
construction a établi la synthèse des autorisations, préavis et remarques des
services de l’Etat (synthèse CAMAC). Celle-ci contient une remarque de la
Direction générale de la mobilité et des routes, voyer d’arrondissement Est
(ci-après: la DGMR), relatif à l’accès prévu sur le chemin des Bulesses.
E.
Par décision du 6 avril 2023, la municipalité a décidé de délivrer le
permis de construire et de lever l’opposition. Parmi les conditions et charges
faisant partie du permis de construire figure une exigence relative à
l’arborisation libellée comme suit:
"
ARBORISATION.
Conformément
à l'art. 25 RPGA, la présence de
six
arbres d'essence majeure sur la
parcelle est exigée après travaux. Préalablement aux plantations, un plan
d'arborisation mentionnant les essences choisies devra être adressé, pour
validation, au Service de l'urbanisme et des travaux publics. Tous
renseignements sont à requérir auprès du Service de l'urbanisme et des travaux
publics, Secteur parcs et jardins.
Des mesures de
protection des arbres existants seront prises durant les travaux conformément
aux recommandations de l'Union suisse des Services des Parcs et Promenades
ci-jointes
.
"
F.
Par acte conjoint du 11 mai 2023, A.________, B.________, C.________, D.________,
E.________, F.________ et G.________ (ci-après: les recourants) ont déposé un
recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(CDAP) contre la décision municipale du 6 avril 2023. Ils concluent
principalement à sa réforme en ce sens que l’opposition est admise et le permis
de construire refusé et subsidiairement à son annulation et au renvoi de la
cause à la municipalité pour nouvelle instruction et nouvelle décision. Les
recourants invoquent une violation de l’art. 78 RPGA au motif qu’on serait en
présence d’habitations collectives et non pas d’habitations groupées, une
mauvaise intégration du projet, une violation de l’art. 80 RPGA relatif à la
densité au motif que le transfert d’indice prévu ne serait pas admissible, un
défaut de sécurité dans l’accès au domaine public ainsi qu’une insuffisance de
la desserte, une violation des dispositions sur la protection des arbres et une
violation des dispositions relatives à la hauteur des bâtiments.
La DGMR a déposé des déterminations le 7 juin 2023.
Elle renvoie à sa prise de position figurant dans la synthèse CAMAC, tout en
relevant que les remarques émises à cette occasion ne sont pas contraignantes.
La constructrice a déposé des déterminations le 24
août 2023. Elle conclut au rejet du recours et à la confirmation de la décision
attaquée.
La municipalité a déposé sa réponse le 24 août 2023.
Elle conclut au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.
La Direction générale de l’environnement (DGE) a
déposé des déterminations le 4 octobre 2023 relatives à l’abattage des arbres et
aux plantations compensatoires. Elle estime que l’abattage des arbres
mentionnés sur le plan dressé pour enquête se justifie par l’exercice d’un
droit en matière de construction. Elle relève qu’il semble difficile, voire
disproportionné de réaliser le projet ailleurs ou autrement. Elle relève en
outre que le projet est critiquable en ce sens qu’il existe un doute sur le
nombre d’arbres qui devra être abattu et qu’il n’existe pas de plan des
aménagements extérieurs montrant, d’une part, les arbres maintenus et les
mesures de protection qui seront prises pendant les phases de chantier pour
assurer leur protection, d’autre part, les plantations compensatoires exigées
par la nouvelle loi du 30 août 2022 sur la protection du patrimoine naturel et
paysager (LPrPNP; BLV 450.11).
Les recourants, la municipalité et la constructrice
ont
déposé des observations complémentaires.
Le 15 décembre 2023, la municipalité a produit une "notice
mobilité" du bureau "Team +" (ci-après: la notice Team +) en se
prononçant sur les mesures proposées dans cette notice afin de garantir la
sécurité du débouché sur chemin des Bulesses (suppression de la haie côté amont
et maintien du mur de soutènement de la rampe à une hauteur ne dépassant pas 60
centimètres). Il ressort notamment de la notice Team + que les caractéristiques
du chemin des Bulesses renforcées par les haies présentes font que les
conditions de visibilité de la majorité des accès existants le long du chemin
sont insuffisantes.
Les recourants ont déposé des déterminations
spontanées le 21 décembre 2023.
La DGMR s’est déterminée sur la notice Team + le 16
janvier 2024. Elle indique valider l’analyse de Team + sur les distances de
visibilité mesurées à une distance de 3 m. Elle relève que, pour ce qui est de
la visibilité en aval, les propriétaires de la parcelle voisine devront tailler
leur haie afin de respecter les art. 8 et 9 du règlement d’application de la
loi du 10 décembre 1991 sur les routes (RLRou; BLV 725.01.1), exigence que la municipalité
devra faire respecter et à laquelle le voisin ne pourra pas s’opposer dès lors
que le RLRou est contraignant. La DGMR indique enfin ne pas être favorable à la
pose d’un miroir.
Les recourants se sont déterminés sur la notice Team
+ le 17 janvier 2024. Ils relèvent que cette notice ne prend pas en
considération la place de parc visiteur prévue à l’extérieur.
Le tribunal a tenu audience le 25 janvier 2024. A
cette occasion, il a procédé à une vision locale. Le procès-verbal de
l’audience a la teneur suivante:
"
L'audience débute à 14h30 sur la parcelle n° 941 à La
Tour-de-Peilz. Il n'y a pas de réquisition d'entrée de cause. Il est discuté du
grief selon lequel les constructions projetées doivent être considérées comme
de l'habitat collectif et non groupé. Le président invite les représentants de
la municipalité à indiquer quelles sont pour elle les caractéristiques
architecturales qui feraient qu’on serait en présence d’une habitation
collective et non pas d’une habitation groupée. Mme I.________
[Municipale en charge de l'urbanisme]
indique
que l'habitat groupé peut prendre plusieurs formes et qu'il s'agit d'une
question d'appréciation. Mme I.________ évoque un précédent cas où la
municipalité a décidé qu'un ensemble de 5 habitations pouvait encore être
considéré comme de l'habitat groupé et qu'il s'agit là d'un maximum, en
précisant qu'il n'existe pas plus de critères à l'interne. Mme I.________
ajoute que le projet a également été autorisé par rapport à l'économie de
terrain, en relevant qu'il apparaît sous cet angle plus logique de réaliser des
constructions compactes. Me Misteli indique que le critère des accès s'est
avéré spécialement important pour la municipalité, qui a dialogué avec la
constructrice pour que des améliorations soient apportées sur ce point. M. J.________
[époux de la recourante G.________, qu'il
représente]
présente à la cour et aux parties une photographie d'une
construction juxtaposée dans la Commune de la Tour-de-Peilz, ayant fait l'objet
d'un recours à la CDAP. Il relève qu'en cas de logements superposés, les accès
privé et public doivent être distingués. Le président informe les parties qu'il
va donner suite à la mesure d'instruction requise par les recourants dans leur
recours et impartir un bref délai à la municipalité pour produire les travaux préparatoires
concernant le RPGA actuel.
Mme I.________ explique que
du point de vue de la municipalité, la réflexion ayant prévalu a été celle de
préserver le patrimoine arboré, le principe étant d'aménager le projet de telle
manière à conserver un maximum d'arbres. Me Fetahi relève que 6 variantes de
projet ont été étudiées, dont une qui prévoyait la réalisation de 6 villas
mitoyennes. Il ajoute que le choix de la municipalité s'est porté sur le projet
litigieux dans la mesure où il est très compact, qu'il n'impacte pas le
voisinage et qu'il correspond à ce que souhaite la municipalité. Mme K.________
[architecte de la constructrice]
souligne
que l'emprise au sol et les surfaces imperméables auraient été plus importantes
avec les autres variantes, Me Fetahi ajoutant qu'il y aurait également eu un
nombre plus élevé de places de stationnement.
La question de l'accès est
abordée. Le débouché sur le chemin des Bulesses est visualisé. M. F.________
indique que l'objectif est de réduire le trafic de transit qui emprunte ce
chemin et qu'à cet égard le projet d'instauration d'une zone 30 km/h aura un
effet dissuasif. Il déplore l'augmentation de trafic qui résultera du projet
litigieux. Me Carrel relève que les recourants craignent qu'une acceptation du
projet litigieux conduise par la suite à une transformation de la zone. M. J.________
désigne des marches d'escalier existantes dont il indique qu'elles n'ont pas
été reportées sur le plan élaboré par le bureau Team+, alors qu'elles
restreignent la visibilité. M. L.________
[chef
du Service de l'urbanisme et des travaux publics]
et Me Misteli
indiquent qu'avec le projet litigieux la visibilité sera améliorée. Me Carrel
objecte qu'avec le projet envisagé, l'angle d'entrée sur le chemin sera plus
aigu qu'aujourd'hui. Me Fetahi répond que la largeur sera suffisante pour
permettre de braquer. Il désigne également les éléments destinés à disparaître.
S'agissant de la remarque du bureau Team+ préconisant de tailler la haie du
voisin vers l'aval, M. L.________ explique que la DGMR peut imposer à la
municipalité de faire tailler une haie jusqu'à une hauteur de 60 cm (RLRou). A
la demande du président, M. L.________ précise que le projet d'instauration
d'une zone 30 km/h a été mis à l'enquête, que celle-ci est terminée et que les
oppositions – dont il indique qu'elles concernent uniquement les aménagements –
sont en cours d'examen. Il indique qu'il est à ce stade quasiment sûr que la
zone 30 km/h, réclamée par tout le quartier, sera instaurée. Mme I.________
souligne que le but de ce projet est de diminuer le trafic de transit sur le
chemin des Bulesses. Mme A.________ objecte que le projet litigieux aura pour
conséquence de beaucoup augmenter le trafic. Mme I.________ répond que le
trafic généré par le projet litigieux est un trafic riverain, pas de transit.
M. J.________ indique qu'avec 10 logements les risques d'accidents sont bien
plus élevés qu'avec uniquement 1 ou 2 logements. Mme A.________ fait valoir
qu'il s'agit d'une question de bon sens et de savoir ce que l'on veut accepter
dans le quartier.
Le juge assesseur Jacques
Haymoz demande quel est le sens de direction du bus des transports publics qui
emprunte le chemin des Bulesses, il est indiqué que celui-ci descend
uniquement. Me Fetahi insiste sur le fait que la problématique de la visibilité
en direction de l'aval peut être réglée. Invité par le président à faire savoir
quels éléments selon les recourants seraient situés à moins de 5 m du bord de
la chaussée (art. 7 RLRou), Me Carrel répond qu'il s'agit de la rampe.
La cour et les parties
visualisent l'emplacement des 3 arbres protégés dont l'abattage est projeté.
Mme M.________
[administratrice de la
constructrice]
confirme qu'il n'y aura pas d'autres arbres abattus. M. L.________
confirme à la demande du président que la commune de La Tour-de-Peilz ne
dispose pas d'un règlement communal sur les arbres. S'agissant de l'arbre A01
situé près de la rampe d'accès projetée et qui sera maintenu, Me Fetahi
explique qu'il va produire la liste des diverses mesures de protection préconisées
par L'Atelier Côté Jardin qui seront mises en œuvre lors des travaux. Mme M.________,
qui énumère brièvement ces mesures, indique qu'un traitement identique a été
appliqué avec succès dans le cadre d'un autre projet pour préserver un magnolia
situé sur la fin d'une rampe. Mme N.________
[Cheffe
de la section Nature dans l'espace bâti et paysage à la DGE]
présente
diverses photographies représentant divers exemples d'arbres situés dans un
espace restreint qui ont été mal protégés (racines coupées, aucun soin durant
le chantier, racines à nu), ainsi que plusieurs prises de vue s'agissant des
bonnes pratiques à suivre pour protéger un arbre (fosses, aspirateur, matelas
enfoncé dans sol). Mme N.________ relève qu'en l'espèce la surface racinaire
peut s'étendre de 1.50 m à 2 m au-delà de la couronne de l'arbre.
S'agissant des deux arbres
destinés à être abattus situés au Sud de la parcelle, Mme M.________ expose
s'être adressée au responsable des parcs et jardins de La Tour-de-Peilz qui a
estimé que le premier (un catalpa) penchait trop et qu'un problème se poserait
d'ici une dizaine d'années et que le second (un pin) n'était pas en bon état,
ayant visiblement été foudroyé. Me Carrel objecte que c'est la première fois
durant la procédure que le mauvais état de santé du pin est invoqué. Mme I.________
explique qu'au niveau de la pesée des intérêts qui a été faite, il a été tenu
compte du potentiel constructible et du fait que le projet conservait un
maximum d'arbres, si bien que l'abattage de certains arbres a été admis. Elle
ajoute que le pin en cause est incompatible avec la réalisation du projet, de
sorte que son état sanitaire ne joue pas réellement de rôle. Mme N.________
indique que cet arbre est très grand et qu'il y a peu de chances qu'il perdure
longtemps. Me Carrel pose la question de savoir si le transfert de CUS
n'apparaît excessif sous cet angle. Me Fetahi indique que dans la mesure où la
hauteur des bâtiments n'est pas excessive, les voisins ne seront pas gênés vu
la conservation de la couronne d'arbres. Mme A.________ objecte que les arbres
se situeront plutôt sur le côté et que les constructions projetées leur
prendront de surcroît de la vue sur le lac.
Me Carrel évoque l'arbre n°
A08 dont il indique qu'il se situe près de l'accès au souterrain, contre un mur
de soutènement. Mme K.________ précise qu'il ne s'agit pas d'un mur de
soutènement mais d'un muret de jardin, de sorte qu'il n'y a pas de risque pour
l'arbre. Mme K.________ présente un plan de travail concernant l'arborisation
de la parcelle. Me Carrel demande quel sera le revêtement de la rampe. Mme K.________
relève qu'il sera perméable mais n'a pas encore été défini précisément.
Il est discuté de
l'arborisation compensatoire. L'emplacement des trois arbres à replanter est
visualisé. Me Carrel indique qu'on ne retrouvera pas quelque chose
d'équivalent, alors qu'il conviendrait que la valeur écologique soit la même.
Me Fetahi relève que la constructrice est prête à discuter s'agissant de la
possibilité de rajouter des arbres. Invité par le président à faire savoir ce
qu'il en est de la faisabilité de la compensation, M. L.________ souligne que
le permis de construire mentionne à titre de condition qu'un plan des
aménagements extérieurs devra être validé par la suite. Me Fetahi ajoute qu'il
est effectivement prévu que cela se fasse dans un second temps. Me Carrel fait
valoir que les essences doivent être définies avant. Mme I.________ répond que
tel n'est pas le cas et qu'il existe de toute manière une liste des essences
recommandées. M. J.________ relève qu'il est prévu de replanter trois arbres
groupés à l'ombre et que la compensation apparaît peu viable au niveau
qualitatif. Mme N.________ indique qu'on ne pourra jamais replanter ce qui a
été perdu, mais qu'il faut laisser l'espace nécessaire.
M. L.________ maintient que
le plan des aménagements extérieurs est exigé après la délivrance du permis de
construire, avant l'exécution. Mme N.________ relève qu'il serait mieux de
disposer de ce document avant, de telle manière à savoir si l'équivalence est
fonctionnelle. Me Fetahi indique que la constructrice peut soumettre un tel
plan (avec mention des essences, hauteurs, localisation précise) à la
municipalité qui, si elle le valide, pourra ensuite le transmettre à la CDAP.
Me Fetahi montre encore sur un plan la portion de la haie qui sera supprimée
afin de garantir la visibilité à la sortie de la rampe.
Me Carrel pose la question
de savoir où se situera la place visiteur. Mme K.________ répond que le projet
a été modifié sur ce point et qu'elle est désormais prévue au sous-sol dans le
parking, comme mentionné dans le rapport du bureau Team+. Me Carrel et M. L.________
indiquent ne pas avoir été informés de cette modification. Mme K.________
s'engage à transmettre à la municipalité un plan du sous-sol modifié.
La cour et les parties se
déplacent sur la parcelle n° 942 propriété de la recourante Mme A.________.
L'impact des constructions projetées est visualisé depuis le jardin et la terrasse.
Mme A.________ fait valoir que ces bâtiments vont former un «bloc» qui ne se
retrouve nulle part ailleurs dans le quartier. Me Carrel ajoute qu'il faut
veiller à une bonne intégration. Me Fetahi relève que selon une simulation de
vue depuis la parcelle n° 942, les bâtiments projetés ne se verront
pratiquement pas grâce à l'arborisation. Mme A.________ répond que c'est
davantage au niveau de la configuration du quartier qu'un problème se pose. M. J.________
ajoute qu'il existe un problème de proportion par rapport aux autres
constructions, en évoquant une «masse double». Mme K.________ indique que le
volume est comparable à ce qui existe autour. Me Misteli relève que les
bâtiments, qui présentent une belle architecture, s'intègrent parfaitement.
Le président rappelle les
documents à produire par les parties, à savoir pour la constructrice le
courriel du paysagiste énumérant la liste des mesures de protection concernant
l'arbre A01, un plan des aménagements extérieurs ainsi qu'un plan du sous-sol
modifié, documents à soumettre préalablement à la municipalité, et pour la
municipalité les travaux préparatoires du RPGA actuel. Il informe les parties
qu'à réception de ces documents, un délai leur sera imparti pour se déterminer
sur le procès-verbal de l'audience ainsi que sur ces nouvelles pièces.
"
Le 16 février 2024, la DGE a indiqué qu’elle n’avait
pas de remarque à formuler au sujet du procès-verbal de l’audience.
Le 14 mars 2024, la municipalité s’est déterminée
sur le procès-verbal de l’audience. Elle a joint à ses déterminations un plan
du 3 novembre 2023 figurant la modification du sous-sol et de la rampe de
sortie du bâtiment Nord "conforme au rapport Team +" ainsi qu’un plan
des aménagements extérieurs du 8 mars 2024. Ce dernier mentionne les arbres à
planter en compensation et intègre une note du bureau "l’Atelier Côté
Jardin" relative aux mesures qui seront prises lors des travaux de
terrassement afin de préserver les arbres à conserver. La municipalité précise
qu’elle a admis ces modifications sans enquête publique dès lors qu’elles vont
dans le sens des opposants.
Le 15 mars 2024, la constructrice s’est déterminée
sur le procès-verbal de l’audience. Elle a également formulé un certain nombre
de commentaires au sujet du plan des aménagements extérieurs du 8 mars 2024.
Le 25 mars 2024, la DGMR a indiqué renoncer à se
déterminer sur les nouvelles pièces produites et a renvoyé à ses déterminations
du 16 janvier 2024.
Le 19 avril 2024, les recourants se sont déterminés
sur le procès-verbal de l’audience et les nouvelles pièces produites.
Par la suite, la municipalité et la constructrice
ont indiqué renoncer à déposer de nouvelles déterminations.
Considérant en droit:
1.
Les recourants invoquent une violation de l’affectation de la zone. Ils
soutiennent à cet égard que le projet ne respecte pas l’art. 78 RPGA.
a) L’art. 78 RPGA prévoit que la zone d’habitation
de faible densité est destinée à l’habitation groupée et individuelle et aux
activités non gênantes.
b) Les recourants contestent l’argument municipal
selon lequel le projet serait conforme à l’art. 78 RPGA dès lors qu’on serait
en présence d’un habitat groupé. Ils relèvent que le règlement communal ne
définit pas ce qu’il faut entendre par habitat groupé et qu’il faut par
conséquent se fonder sur les critères développés par la jurisprudence. Ils
soutiennent que, dans le cas d’espèce, ces critères ne sont pas remplis. Ils
font valoir que l’art. 78 RPGA vise principalement les villas et les villas jumelles
et qu’il interdit l’habitation collective. Ils relèvent à cet égard que
l’aspect extérieur des immeubles n’a rien d’une habitation groupée et que
l’analyse des façades ne permet pas d’individualiser les unités d’habitation
qui composent l’immeuble. Ils en déduisent qu’on est en présence de deux
immeubles "classiques" d’habitation collective correspondant à des "petits
blocs locatifs". Ils invoquent également l’absence de jardins privatifs.
Ils font valoir que l’accès à trois des cinq appartements de l’immeuble Sud se
fait par un palier unique à l’étage comparable à ce qui se fait dans un
immeuble collectif, qui ne constitue pas une coursive mais une cage d’escalier
extérieure. Ils contestent par conséquent que les logements en question disposent
d’un accès individualisé. Ils relèvent enfin que les différents logements ne
disposent pas de leurs propres locaux techniques, de leurs propres caves et de
garages individualisés.
c)
Dans la mesure où est mise en cause
l'application du RPGA, il convient de rappeler, à titre préalable, que selon
une jurisprudence constante
, la municipalité jouit d'un certain pouvoir
d'appréciation dans l'interprétation qu'elle fait des règlements communaux (cf.
CDAP AC.2022.0126 du 28 juillet 2023 consid. 5a; AC.2020.0059 du 2 février 2021
consid. 2c; AC.2019.0196 du 18 août 2020 consid. 4c; AC.2017.0448 du 2 décembre
2019 consid. 7b/bb; AC.2017.0060 du 23 mai 2018 consid. 6a; AC.2016.0023
du 21 mars 2017 consid. 3b/bb; AC.2015.0279 du 25 juillet 2016 consid. 2a). Elle
dispose notamment d'une latitude de jugement pour interpréter des concepts
juridiques indéterminés dont la portée n'est pas imposée par le droit cantonal;
ainsi, dans la mesure où la lecture que la municipalité fait des dispositions
du règlement communal n'est pas insoutenable, l'autorité de recours
s'abstiendra de sanctionner la décision attaquée (cf. CDAP AC.2020.0059 précité
consid. 5a; AC.2019.0262 du 19 février 2021 consid. 5b; AC.2019.0150 du 10
décembre 2020 consid. 3a; AC.2019.0196 précité consid. 4c; AC.2017.0264 du 20
avril 2018 consid. 4b).
Dans un arrêt relativement récent, Le
Tribunal fédéral a confirmé que la municipalité dispose d'une importante
latitude de jugement pour interpréter son règlement, celle-ci découlant de
l'autonomie communale garantie par l'art. 50 al. 1 Cst. Selon le Tribunal
fédéral, lorsque, statuant sur une demande d’autorisation de construire,
l’autorité communale interprète son règlement en matière de police des
constructions et apprécie les circonstances locales, elle bénéficie d’une
liberté d’appréciation particulière, que l’instance cantonale de recours
contrôle avec retenue.
Une autorité de recours ne peut ainsi pas choisir
entre plusieurs solutions disponibles et appropriées ou remplacer une
appréciation adéquate de la commune par sa propre appréciation. Elle ne doit
cependant pas seulement intervenir lorsque l’appréciation de l’instance
précédente est insoutenable, auquel cas l’étendue de son pouvoir d’examen
s’apparenterait à un contrôle limité à l’arbitraire, ce qui serait contraire à
l’art. 33 al. 3 let. b de la loi du 22 juin 1979 sur l’aménagement du
territoire (LAT; RS 700). Conformément aux art. 46 et 49 Cst., l’autorité de
recours doit en particulier sanctionner l’appréciation communale lorsque
celle-ci contrevient au droit supérieur. Sur des éléments susceptibles de
heurter le droit supérieur, il appartient à la commune de motiver soigneusement
sa décision. Le contrôle de l'opportunité s’exerce donc avec retenue sur des
points concernant principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire,
la prise en considération adéquate d’intérêts d’ordre supérieur, dont la
sauvegarde incombe aux cantons, doit être imposée par un contrôle strict.
L’autorité intervient ainsi non seulement lorsque la mesure d’aménagement
retenue par la commune est insoutenable, mais aussi lorsqu’elle apparaît
inappropriée à des intérêts qui dépassent la sphère communale (cf. ATF 146 II
367 consid. 3.1.4).
d) Concernant la notion d'habitat individuel groupé,
il résulte de la jurisprudence qu'il appartient en principe aux communes, dans
le cadre de l’autonomie qui leur est réservée, de préciser dans leur pratique
les caractéristiques qu'elles entendent voir observer dans les zones de
l'habitat individuel ou groupé, ou mieux encore, d’adopter des réglementations
plus précises définissant les caractéristiques essentielles de l’habitat groupé
(cf. CDAP AC.2013.0041, AC.2013.0323 du 12 juin 2014  consid. 1f et
AC.2011.0252 du 31 octobre 2012 consid. 5c). A défaut, il convient de
recourir aux principes jurisprudentiels exposés ci-dessous pour déterminer, de
cas en cas, si un projet particulier correspond à de l'habitat groupé ou
collectif.
L'habitat groupé se distingue de l'habitat collectif
par le fait qu'il implique des accès individualisés aux logements par des
espaces privés extérieurs, ainsi que par des jardins privatifs ou terrasses
situés dans les prolongements extérieurs du logement (cf. CDAP AC.2014.0118 du
18 mars 2015 consid. 2c; AC.2013.0041, AC.2013.0323 précité consid. 1f et
AC.2011.0252 précité consid. 5c). L'habitat groupé peut ainsi prendre la
forme d'unités de logements juxtaposées, bénéficiant chacune d'un accès
indépendant par un espace privé extérieur rattaché au logement, et d’un jardin
privatif, mais aussi d’unités de logements superposées avec un espace de
distribution assurant un accès individuel privé extérieur par l’aménagement de
coursives par exemple (cf. CDAP AC.2013.0041, AC.2013.0323 précité consid. 1f).
Dans l’arrêt AC.2011.0252 du 31 octobre 2012, la
CDAP a relevé que le tribunal avait déjà eu l’occasion de se pencher sur ce
qu’il fallait entendre, de manière générale, par la notion d’habitat groupé. Elle
a rappelé qu’il avait été jugé que ce concept désignait le plus souvent des
ensembles d'un certain nombre de logements juxtaposés, ou éventuellement
superposés, avec un caractère individuel plus prononcé que dans un bâtiment
locatif (consid. 6). Dans cet arrêt, le tribunal a souligné que la
qualification d’habitat groupé avait également été admise dans d’autres cas, en
mentionnant un certain nombre de précédents. Dans un arrêt AC.1990.7435 du 27
décembre 1991, le Tribunal administratif (auquel a succédé la CDAP) avait admis
que correspondait également à cette notion un bâtiment composé de deux corps
symétriques, comportant huit appartements sur trois étages plus combles et
surcombles. Il avait été estimé qu’il n’était guère possible de faire obstacle
à un tel projet, dont le gabarit était pleinement conforme aux dispositions
règlementaires, pour le seul motif qu’il ne répondait pas à la notion stricte
d’habitat groupé, du reste non définie par le règlement applicable. Dans un
arrêt AC.1990.7519 du 6 janvier 1993, le Tribunal administratif avait jugé
qu’entrait dans cette notion, pour les mêmes motifs, un immeuble d’habitations
collectives avec toit plat de trois niveaux comportant six appartements. Dans
un arrêt
AC.2008.0045 du 10 février 2009 concernant un immeuble
résidentiel de six appartements et un garage souterrain (le bâtiment projeté
comportait quatre niveaux, à savoir un 1
er
étage partiellement
excavé comprenant un appartement et des caves, puis deux niveaux comportant
chacun deux logements et enfin un dernier étage composé d’un appartement en
attique), situé dans une zone destinée aux bâtiments de faible densité, tels
que villas individuelles ou groupées, la CDAP a fait le constat suivant: "
Aussi,
même si l’on doit admettre que l’immeuble projeté ne correspond pas strictement
à la notion d’habitat individuel groupé telle qu’on la conçoit d’ordinaire, on
ne saurait interdire pour ce seul motif la construction d’un immeuble dont le
gabarit respecte pour le surplus en tous points les dispositions réglementaires
".
Dans un arrêt AC.2014.0118, la CDAP a considéré que pouvait être admis comme habitat
groupé un projet de construction de quatre villas contiguës avec deux logements
superposés chacune. Le projet contesté présentait des accès individualisés pour
chacun des logements au rez-de-chaussée et à l’étage, qui pouvaient être
aménagés en espace privé extérieur, avec des prolongements extérieurs sur des
jardins privatifs ou des terrasses. La CDAP avait souligné que ce type de
logement apportait une qualité particulière de l'habitat, notamment par des
espaces privés extérieurs qui assuraient la transition avec l'espace
semi-public et l’espace public permettant l’accès à la parcelle. De tels espace
privés extérieurs et semi privés répondaient à des besoins d'identification et
d'appropriation des habitants et ils apportaient une amélioration notable de la
qualité de l'habitat (arrêt précité consid. 2c). Plus récemment, la CDAP a dû
déterminer si un projet à réaliser dans la zone d'habitat individuel et groupé
était conforme à cette affectation. Elle a constaté que le projet comprenait la
construction de quatre habitations séparées s'élevant chacune sur trois
niveaux, disposant chacune d'une entrée propre (en façade est), ainsi que d'une
terrasse et d'un jardin privatif (délimité par des haies) du côté ouest. Chaque
logement disposait par ailleurs de son propre sous-sol comprenant une cave et
un local technique, de sorte qu'il ne s'agissait manifestement pas d'un seul
immeuble d'habitation collective, mais bien d'habitat groupé (arrêt AC.2018.0069
du 30 juillet 2018 consid. 3b, confirmé par arrêt TF 1C_456/2018 du 25 juillet
2019).
Dans un arrêt AC.2020.0242 du 20 décembre 2022, la
CDAP a examiné un  projet de construction de trois immeubles d'habitation de
cinq logements dans la zone d'habitation de faible densité de la Tour-de-Peilz.
Les bâtiments litigieux comportaient chacun une seule entrée desservant les
cinq logements prévus dans chaque immeuble. De même, le sous-sol était commun
aux logements. Les bâtiments s'apparentaient ainsi à un immeuble de logements
collectifs. Interpellés en audience quant aux critères retenus par la
Municipalité pour différencier l'habitation groupée au sens de l'art. 78 RPGA
de l'habitation collective prévue aux art. 63, 70
et 77 RPGA, les
représentants de la Municipalité avaient indiqué qu'un immeuble comportant
généralement jusqu'à cinq logements était toléré au titre d'habitat groupé,
même avec une seule entrée commune. Il convenait d'apprécier les projets au cas
par cas, les critères d'intégration prévalant dans la décision. Dans le cas
présent, la Municipalité avait renoncé à exiger des entrées distinctes,
notamment sous forme de coursives, pour des questions d'esthétique. Dans leurs
écritures, les constructrices et la Municipalité se référaient notamment à un
arrêt concernant un projet à la Tour-de-Peilz admis en application de la
réglementation communale antérieure au RPGA de 2019, et portant sur un projet
de construction de cinq immeubles totalisant 28 logements. Ce projet avait été
jugé conforme à la réglementation qui prévoyait un habitat groupé, individuel
ou collectif. Cet arrêt se référait notamment à une jurisprudence antérieure
(CDAP AC.2008.0045 du 10 février 2009 consid. 7) selon laquelle même si
l'immeuble projeté ne correspondait pas strictement à la notion d'habitat
individuel groupé telle qu'on la conçoit d'ordinaire, on ne pouvait interdire
pour ce seul motif la construction d'un immeuble dont le gabarit respectait
pour le surplus en tous points les dispositions réglementaires.
La CDAP a considéré que cette appréciation de la municipalité
n'apparaissait pas soutenable au vu de la réglementation récente en vigueur qui
distinguait expressément la notion d'habitat individuel ou groupé prévue en
zone de faible densité de celle d'habitat collectif prévue dans les zones de
moyenne et forte densité. A teneur du texte clair de ces dispositions, les
formes d'habitat favorisant une habitation plutôt individuelle, qu'il s'agisse
d'un logement individuel ou de plusieurs logements groupés étaient
caractéristiques de la zone de faible densité, alors que des habitats sous
forme de plusieurs logements par bâtiment relevaient de l'habitat collectif des
zones de moyenne à forte densité. Cette distinction revêtait une importance
notamment en termes d'intégration esthétique dans chaque quartier, en fonction
de la densité prévue (faible, moyenne ou forte). S'il n'était pas contestable que
plusieurs logements groupés pouvaient prendre place en zone de faible densité (la
CDAP se référait à cet égard à un arrêt AC.2020.0102 du 31 mars 2021 concernant
également la commune de la Tour-de-Peilz qui se prononçait précisément sur un
projet de plusieurs constructions accolées, typiques de l’habitat groupé), il
convenait de clairement différencier ce type de construction de celui
d'immeubles à plusieurs logements typiques de l'habitat collectif. Une
appréciation au cas par cas telle que préconisée par la Municipalité, avec une
limitation approximative à cinq logements dans un immeuble destiné par ailleurs
au logement collectif, apparaissait insuffisamment précise pour permettre une
distinction claire entre ces deux notions et n'apparaissait dès lors pas
conforme à la volonté du législateur communal. S'agissant d'une réglementation
récente, il convenait au contraire de procéder à une application stricte et
distincte de ces notions telle que résultant des dispositions précitées du
RPGA. La jurisprudence antérieure mentionnée par la Municipalité n'apparaissait
pas non plus pertinente, au vu notamment de la réglementation plus large
applicable à ce moment-là, qui admettait dans une même zone des formes de
logement groupé, individuel ou collectif (cf. CDAP AC.2009.0052 précité).
e) Dans
le cas d’espèce, on relève que l’on se trouve dans un cas comparable à celui
qui a fait l’objet de l’arrêt AC.2020.0242. Le projet porte en effet sur la
réalisation de deux petits immeubles de type "locatif" présentant les
caractéristiques d’immeubles à plusieurs logements typiques de l’habitation
collective. On verra ainsi deux petits immeubles résidentiels et non pas des
unités d’habitation distinctes dotées d’un caractère individuel comme l’exige
l’habitat groupé. Les façades des immeubles projetés ne présentent notamment
pas les caractéristiques que l’on retrouve dans l’habitat groupé permettant
d’individualiser les différentes unités d’habitation. A cet égard, on peut
notamment se référer aux photographies des bâtiments sis sur les parcelles
n
os
1372 et 925 de la Tour-de-Peilz (ces derniers ayant fait l’objet de l’arrêt
AC.2020.0102) figurant au dossier où les façades marquent la présence d’unités
d’habitation distinctes, contrairement au projet litigieux.
Ce constat selon lequel on est présence
d’habitation collective et non pas d’habitation groupée ne saurait être remis
en cause par le fait que les logements du rez-de-chaussée des deux bâtiments
projetés bénéficieront de jardins privatifs et les logements supérieurs de
terrasses et de balcons situés dans les prolongements extérieurs des logements.
Ces éléments se retrouvent en effet souvent dans l’habitation collective,
notamment dans les bâtiments d’un certain standing comme c’est le cas en
l’espèce. Ce constat ne saurait également être remis en cause par le fait que
tout ou partie des logements disposeront d’un accès privatif. Sur ce point, on
peut noter que s’agissant des lots 3 et 4 du bâtiment Nord, on a apparemment
créé artificiellement deux entrées distinctes et deux cages d’escaliers qui
aboutissent au même endroit avec un mur de séparation. Il s’agit ainsi d’un artifice
qui n’a pas de sens au niveau architectural. Pour ce qui est du bâtiment Sud,
on peut admettre que le premier escalier extérieur permet d’aboutir à une sorte
de coursive depuis laquelle on accède aux entrées aux deux logements du 1
er
étage. Cela étant, il s’agit à nouveau d’une sorte d’artifice puisque, par
rapport à ce qu’on voit usuellement dans un bâtiment de type "locatif",
on a simplement mis les escaliers à l’extérieur plutôt qu’à l’intérieur. Ceci
n’est pas suffisant pour constater qu’on est en présence d’un habitat groupé.
f) Vu ce qui précède, c’est à juste titre
que les recourants invoquent une violation de l’art. 78 RPGA au motif qu’on est
en présence de deux bâtiments d’habitation collective et non pas d’habitation
groupée. Ces bâtiments devraient par conséquent prendre place dans les zones de
moyenne et forte densité et non pas dans la zone de faible densité réservée à l’habitation
groupée et individuelle. La lecture que la municipalité fait de l’art. 78 RPGA
dans le cas d’espèce est par conséquent insoutenable et le recours doit être
admis pour ce motif.
2.
Les recourants invoquent une mauvaise intégration du projet. Ils soutiennent
que ce dernier contrevient aux art. 3 al. 2 let. b LAT, 86 de la loi du 4
décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV
700.11) et 19 RPGA.
a) aa) Selon l’art. 3 al. 2 LAT, le paysage doit
être préservé. Il convient notamment de veiller à ce que les constructions
prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s’intègrent
dans le paysage.
bb) La clause générale d'esthétique est prévue à
l'art. 86 LATC, disposition libellée comme il suit:
"
Art. 86           Règle générale
1
La
municipalité veille à ce que les constructions, quelle que soit leur
destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés, présentent un
aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement.
2
Elle refuse le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de
compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier
ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique,
artistique ou culturelle.
3
Les règlements communaux doivent contenir des dispositions en vue d'éviter
l'enlaidissement des localités et de leurs abords.
"
Au niveau communal, l'art. 19 RPGA prévoit ce qui
suit en matière d'esthétique et d'intégration des constructions:
"
Article 19   Esthétique et
intégration des constructions
1
La
Municipalité prend toutes les mesures utiles pour obtenir un aspect
architectural harmonieux et une bonne intégration environnementale des
constructions et installations.
(...)"
Cette disposition concrétise au niveau communal la
clause d'esthétique prévue par l'art. 86 LATC. Sa portée ne va pas au-delà de
cette norme. Il convient donc de se référer à la jurisprudence du tribunal
relative à la clause générale d'esthétique (CDAP AC.2022.0262 du 28 septembre
2023 consid. 5a AC.2022.0156 du 12 mai 2023 consid. 7b et les références
citées).
cc) Selon la jurisprudence, l'application de la
clause d'esthétique ne doit pas aboutir à ce que, de façon générale, la
réglementation sur les zones en vigueur soit vidée de sa substance. Une
intervention des autorités dans le cas de la construction d'un immeuble
réglementaire qui ne serait pas en harmonie avec les bâtiments existants ne
peut s'inscrire que dans la ligne tracée par la loi elle-même et par les
règlements communaux, qui définissent en premier lieu l'orientation que doit
suivre le développement des localités. Ainsi, lorsque la réglementation
applicable prévoit que des constructions d'un certain volume peuvent être
édifiées, une interdiction de construire fondée sur l'art. 86 LATC ou ses
dérivés – par exemple en raison du contraste formé par le volume du bâtiment
projeté avec les constructions existantes – ne peut se justifier que par un
intérêt public prépondérant. Il faut que l'utilisation des possibilités de
construire réglementaires apparaisse déraisonnable (ATF 115 Ia 114 consid. 3d;
TF 1C_360/2018 du 9 mai 2019 consid. 4.1.2; CDAP AC.2022.0262 précité consid.
5b; AC.2019.0267 consid. 5a du 20 octobre 2020). Tel sera par exemple le cas s'il
s'agit de protéger un site, un bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant
des qualités esthétiques remarquables, qui font défaut à l'immeuble projeté ou
que mettrait en péril sa construction (ATF 101 Ia 213 consid. 6c; TF
1C_360/2018 précité consid. 4.1.2). Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral,
une construction ou une installation s'intègre dans l'environnement lorsque son
implantation et ses dimensions n'affectent ni les caractéristiques ni
l'équilibre du site et si, par sa forme et les matériaux utilisés, elle en
respecte l'originalité (TF 1C_450/2008 du 19 mars 2009 consid. 2.4).
b) En
l’espèce, le projet est prévu dans un secteur de la Tour-de-Peilz  qui ne
présente
pas de qualités urbanistiques ou architecturales
particulières: composé de villas de taille et de style hétérogènes, il ne se
distingue pas des nombreux autres endroits comparables qui se trouvent à la
périphérie des centre-villes de la Riviera (cf. pour un cas comparable
CDAP
AC.2022.0262 du 28 septembre 2023).
On ne se trouve ainsi pas dans
un cas  où il s'agit de protéger un site, un bâtiment ou un ensemble de
bâtiments présentant des qualités esthétiques remarquables, qui font défaut à
l'immeuble projeté ou que mettrait en péril sa construction. On relève au
surplus que la zone de faible densité permet la construction d’immeubles de
plusieurs logements, à condition qu’il s’agisse d’habitat groupé. On ne saurait
ainsi condamner un projet tel que celui qui est ici litigieux au seul motif
qu’il ne s’agit pas d’une villa individuelle et qu’il est prévu dans un secteur
comprenant principalement des villas.
Vu ce qui
précède, les griefs des recourants relatifs à l’esthétique et à l’intégration
n’apparaissent
a priori
pas fondés. Cela étant, dès lors que le permis
de construire doit de toute manière être annulé pour les motifs invoqués plus
haut, cette question souffre de demeurer indécise.
3.
Compte tenu d’un indice maximal autorisé de 0,40 (art. 80 RPGA), les
droits à bâtir de la parcelle n° 941 s’élèvent à 1'112,80 m
2
. En
raison d’un transfert de 375 m
2
de la parcelle voisine n° 2570
s’ajoutent 150 m
2
de droits à bâtir (375 x 0.40), soit des droits à
bâtir qui s’élèvent finalement à 1'262,80m
2
. Les recourants mettent
en cause ce transfert d’indice en faisant valoir qu’il met en péril la bonne
réalisation des objectifs de planification. Ils rappellent les buts assignés
aux indices d’utilisation du sol. Ils relèvent ainsi que des transferts
d’indice ont été refusé lorsqu’ils auraient eu pour conséquence la réalisation
d’une série d’édifices disparates et peu harmonieux. Ils soutiennent que, en
l’espèce, l’indice transféré sert à la réalisation d’immeubles qui n’ont rien à
faire dans la zone d’habitation de faible densité, ce qui aboutirait à une
modification de la typologie du quartier contraire à la volonté de l’autorité
planificatrice.
a)
D'une manière générale,
les différents indices (d'utilisation, d'occupation, de volume bâti – également
dits de densité –, d'espaces libres et d'espaces verts) définissent dans quelle
proportion un terrain peut être bâti ou doit rester libre de construction. Ces
indices ont essentiellement pour but de limiter la densité des habitations sur
chaque parcelle et de réserver des espaces vierges de construction, ce qui
permet d'assurer l'aération et l'ensoleillement des bâtiments, le maintien
d'espaces de détente et la sécurité du trafic (cf. Piermarco Zen-Ruffinen /
Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation,
Berne 2001, n
os
865 et 867). Le coefficient d'occupation du sol (COS)
et le coefficient d'utilisation du sol (CUS) ont en outre des fonctions
importantes d'aménagement du territoire et d'urbanisme, puisque la limitation
de la densité des constructions influe inévitablement sur la trame et la forme
urbaine d'un quartier donné; ces coefficients permettent aussi de définir ou de
maintenir les caractéristiques du tissu bâti (cf. Jean-Luc Marti, Distance,
coefficient et volumétrie des constructions en droit vaudois, 1988,
p. 151-152; CDAP AC.2019.0174 du 10 janvier 2020 consid.3a; AC.2010.0106
du 30 août 2011 consid. 3d/dd). Les réglementations concernant les COS et CUS
sont complémentaires en poursuivant des objectifs distincts. Le COS est en
quelque sorte une norme de qualité du milieu bâti en déterminant indirectement
la proportion de surface de verdure qui doit être maintenue sur une parcelle
construite et le CUS fixe la densité, soit la surface de plancher admissible en
fonction de la surface de la parcelle (CDAP AC.2016.0432 du 9 mars 2018, AC.2004.0213
du 22 juin 2006).
Il ressort de ce qui précède que les indices
d'utilisation du sol ont notamment pour but de concrétiser les principes
d'aménagement du territoire – en particulier le maintien d'une certaine
harmonie entre les constructions et l'espace non bâti (cf. art. 1 et 3 LAT).
Ils ne sont toutefois pas les seuls outils à disposition de l'autorité pour
atteindre ces objectifs. Les règles sur les distances, sur les dimensions
(longueur, largeur, hauteur) et sur l'ordre des constructions (contigu ou non
contigu) remplissent en effet des fonctions similaires. Elles peuvent du reste
s'appliquer en combinaison avec les indices d'utilisation du sol (cf. TF
1C_332/2007 du 13 mars 2008 consid. 4.2). Les règles de densité prises
isolément ont des conséquences variables selon la surface de la parcelle, qui
peut être très petite ou très grande. La surface maximale du bâtiment à construire
dépend ainsi du facteur tout fortuit de la taille de la parcelle (ATF 101 Ia
289 consid. 3a). Les objectifs de l'aménagement du territoire doivent donc
s'analyser à l'échelle de la zone ou du quartier concerné et non seulement à
l'échelle de la parcelle (cf. TF 1C_478/2015 du 8 avril 2016 consid. 3.4.3
et 1C_389/2013 du 25 mars 2014  consid. 4.1). C'est pour cette raison que l'on
admet que le coefficient d'utilisation ou d'occupation du sol puisse être
transféré à certaines conditions sur une parcelle contiguë sise dans la même
zone (cf. TF 1C_389/2013 précité consid. 4; 1C_332/2007 du 13 mars 2008 consid.
4.3; 1P.459/2004 du 9 février 2005 consid. 4.2.3). La jurisprudence considère
ainsi que le transfert des possibilités de bâtir est admis en droit suisse,
même sans disposition légale expresse, l'essentiel étant que la surface voisine
mise à contribution pour le calcul de la surface constructible ne puisse plus
servir ultérieurement à un tel calcul. Le Tribunal fédéral en a déduit que ceci
implique pratiquement que la surface soit grevée d'une servitude de non-bâtir
au profit de la collectivité (ATF 109 Ia 188 consid. 3 p. 190; 101 Ia 289
consid. 3a p. 291) ou de toute autre restriction de droit public susceptible de
prévenir une utilisation excessive du bien-fonds.
b) En l’occurrence, le transfert d’indice litigieux
a lieu entre deux parcelles contiguës sises dans la même zone. En outre, le
permis de construire est subordonné au respect d’exigences (inscription au
Registre Foncier d’une servitude de restriction de bâtir et d’une mention d’une
restriction de droit de bâtir sur le bien-fonds 2570) qui garantiront que la
surface voisine mise à contribution pour le calcul de la surface constructible
ne pourra plus servir ultérieurement à un tel calcul. On relève ainsi que le
transfert d’indice répond
a priori
aux exigences posées par la
jurisprudence. Pour le surplus, vu l’admission du recours, la question de
savoir si l’indice transféré sert à la réalisation d’immeubles qui n’ont rien à
faire dans la zone d’habitation de faible densité, ce qui aboutit à une
modification de la typologie du quartier contraire à la volonté de l’autorité
planificatrice, souffre de demeurer indécise.
4.                Les
recourants invoquent un défaut de sécurité dans l’accès au domaine public et une
insuffisance de la desserte. Ils invoquent ainsi une violation de l’art. 32 al.
2 de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes (LRou; BLV 725.01) et de l’art.
19 LAT. Relevant que le chemin des Bulesses est une route de faible importance
sinueuse et particulièrement étroite sur laquelle il est difficile de croiser,
ils font valoir que le projet, qui impliquera un doublement du nombre de
mouvements de véhicules, va provoquer une surcharge et une saturation de cet
accès. Ils soulignent que c’est au niveau de la parcelle n° 941 que le chemin
est le plus étroit et que, à cet endroit, le croisement entre deux voitures requiert
de passer sur le trottoir franchissable, ce qui met en péril les piétons et les
utilisateurs de trottinettes, soit les enfants qui se rendent à l’école, ceci
dans un secteur en forte pente. Ils font valoir que cette configuration
préexistante rend déraisonnable la perspective d’une rampe de sortie montante,
parallèle et à contre-pente du chemin descendant. Ils soutiennent que la
visibilité des voitures sortantes, notamment quand elles descendront le chemin,
sera extrêmement mauvaise, à cause du coude que présente le chemin pas loin de
la parcelle et du fait qu’elles sortiront d’une rampe à contre-pente. Selon les
recourants, il sera difficile de voir si une voiture est en train de monter le
chemin ou s’il y a un vélo ou un piéton en train de descendre. Comme le chemin
est ouvert dans les deux sens, ils ne voient pas comment une voiture venant du
garage pourra tourner à droite sans créer de problème de fluidité du trafic.
Les recourants relèvent encore que la pente de 6% des premiers mètres de la
rampe excède les 5% mentionnés dans la synthèse CAMAC. Enfin, ils relèvent que
la distance de l’art. 7 du règlement du 19 janvier 1994 d’application de la loi
du 10 décembre 1991 sur les routes (RLRou; BLV 725.01.1) n’est pas respectée.
a) aa) En vertu de l'art. 22 al. 2 let. b LAT, une
autorisation de construire ne peut être délivrée que si le terrain est équipé.
Tel est le cas selon l'art. 19 al. 1 LAT, lorsqu'il est desservi d'une manière
adaptée à l'utilisation prévue par des voies d'accès et par des conduites
auxquelles il est possible de se raccorder sans frais disproportionnés pour
l'alimentation en eau et en énergie, ainsi que pour l'évacuation des eaux
usées. Une voie d'accès est adaptée à l'utilisation prévue lorsqu'elle est
suffisante d'un point de vue technique et juridique pour accueillir tout le
trafic de la zone qu'elle dessert. La loi n'impose ainsi pas des voies d'accès
idéales; il faut et il suffit que, par sa construction et son aménagement, une
voie de desserte soit praticable pour le trafic lié à l'utilisation du
bien-fonds et n'expose pas ses usagers ni ceux des voies publiques auxquelles
elle se raccorderait à des dangers excessifs (cf. ATF 121 I 65 consid. 3a et
les réf. cit.; TF 1C_155/2019 du 11 décembre 2019 consid. 5.1; 1C_225/2017 du
16 janvier 2018 consid. 4.1 et les réf. cit.). Autrement dit, l'accès est
suffisant lorsqu'il présente des conditions de commodité et de sécurité (pente,
visibilité, trafic) tenant compte des besoins des constructions projetées et
cela même si, en raison de l'accroissement prévisible du trafic, la circulation
devient moins aisée et exige des usagers une prudence accrue (cf. notamment
CDAP AC.2020.0126, 2020.0127, 2020.0128 du 11 mai 2021 consid. 3a; AC.2019.0056
du 5 décembre 2019 consid. 3; AC.2017.0333 du 16 mai 2018 consid. 6a). La
pratique a précisé qu'il faut que la sécurité des usagers soit garantie sur
toute sa longueur, que le revêtement soit adéquat en fonction du type de
véhicules qui vont l'emprunter, que la visibilité et les possibilités de
croisement soient suffisantes et que l'accès des services de secours
(ambulance, service du feu) et de voirie soit assuré. Les autorités administratives
disposent d'un important pouvoir d'appréciation, lorsqu'elles doivent se
prononcer sur le caractère adapté d'un ouvrage d'équipement (
ATF 121 I 65
consid.
3a; TF 1C_216/2021 du 21 avril 2022 consid. 4.1 et les arrêts cités; CDAP
AC.2022.0005 du 29 septembre 2022 consid. 5).
Les autorités communales et cantonales peuvent par
ailleurs se fonder sur les normes édictées par l'Union des professionnels
suisses de la route, étant précisé que ces normes, non contraignantes, doivent
être appliquées en fonction des circonstances concrètes et en accord avec les
principes généraux du droit, dont celui de la proportionnalité (cf. TF
1C_589/2020 du 25 mars 2021 consid. 3.1; 1C_424/2019 du 2 avril 2020
consid. 3.1; 1C_155/2019 du 11 décembre 2019 consid. 5.1 et les références
citées).
bb) En application des principes qui précèdent, le
Tribunal cantonal a considéré comme suffisant un accès d'une largeur variant
entre 2,9 m et 4,2 m, sur une distance approximative de 200 m, desservant déjà
quelque six immeubles d'habitation et nécessitant d'empiéter sur des parcelles
privées en cas de croisement entre véhicules (CDAP AC.2009.0182 du 5 novembre
2010 consid. 4b). Il a également jugé que l’accès à un projet de
construction restait suffisant au sens de la jurisprudence, notamment au regard
du fait que le chemin litigieux était principalement, sinon exclusivement
utilisé par les riverains qui connaissaient la configuration du site et les
endroits nécessitant une attention plus soutenue (cf. CDAP AC.2011.0252 du 31
octobre 2012 consid. 4c; AC.2009.0182 du 5 novembre 2010 consid. 4b).
Un chemin privé d’une centaine de mètres de long et dont la largeur oscillait
entre 3 et 3,5 m, en partie asphalté, reste suffisant pour la construction d’un
bâtiment de quatre logements (cf. CDAP AC.2012.0298 du 7 août 2013 consid. 3a;
AC.2011.0088 du 5 octobre 2011 consid. 2d). Plus récemment, il a été jugé
qu'un chemin d'accès goudronné d'une largeur estimée à 3 m au minimum sur
toute sa longueur, dont la configuration ne sortait pas de l'ordinaire, qui
desservirait quatorze places de stationnement supplémentaires, était conforme
aux exigences posées par la loi et la jurisprudence et susceptible d'accueillir
le trafic supplémentaire généré (cf. CDAP AC.2018.0212, AC.2018.0213 du 2 mai
2019 consid. 4d, confirmé par l'arrêt TF 1C_309/2019, 1C_310/2019 du 8 mai
2020 consid. 6). Le même constat a été fait en relation avec un projet de
quatre logements et dix places de parc pour un chemin sans issue de 320 m large
de 3 m en moyenne avec à un endroit un élargissement à 4.40 m permettant
le croisement de deux véhicules, carrossable sur toute sa largeur, avec une
bande roulante en béton d'une largeur d'environ 2.20 m et bordée d'une contre-pente
franchissable du côté amont, desservant six villas à l'origine (cf. CDAP
AC.2020.0082, 2021.0028 du 26 avril 2021). Plus récemment, le Tribunal cantonal
a considéré qu’un chemin d’une largeur de 5 m desservant 20 logements pouvait
accueillir 20 logements supplémentaires (CDAP AC.2022.0388, AC.2022.0394 du 4
septembre 2023 consid. 4a).
Il résulte également de la jurisprudence cantonale
que, dès lors qu’un
modus vivendi
s’est instauré entre les usagers selon
lequel un empiètement sur des fonds privés au-delà d'une servitude de passage
est toléré pour permettre le croisement de véhicules, il ne serait pas
admissible qu’une telle tolérance ne s’adresse plus que de manière différenciée
aux seuls habitants actuels du quartier et non pas à des nouveaux venus. Tant
que les propriétaires de places servant à l’évitement ne condamnent pas
celles-ci, que ce soit pour sauvegarder leur propre intérêt, respecter la loi
sur les routes ou éviter l’engagement d’une procédure de correction de limites,
elles font partie de la situation existante, dont on peut déduire qu’elle
permet des croisements; peu importe que les constructeurs ne soient pas au
bénéfice d’un titre juridique pour les empiètements en cause (cf. CDAP
AC.2018.0338 du 27 février 2020 consid. 3a; AC.2018.0140 du 6 février 2019
consid. 1b/aa; AC.2017.0378 du 20 août 2018 consid. 9b/bb; AC.2016.0268 du
12 février 2018 consid. 7b; AC.2016.0193 et AC.2016.0202 du 21 mars 2017
consid. 1a/bb, confirmé par l'arrêt TF 1C_225/2017 précité).
Le Tribunal fédéral quant à lui a déjà jugé que dans
certaines circonstances, un long chemin étroit (moins de 3 m) présentant à
certains endroits une largeur de 2.20 m est suffisant, notamment s'il ne
sert qu'aux riverains (voie sans issue) et s'il existe, aux endroits présentant
peu de visibilité, des possibilités d'évitement, au besoin sur des parcelles de
riverains qui y consentent (TF 1C_532/2010 du 29 mars 2011 consid. 2.5 cité par
Eloi Jeannerat, in: Aemisegger Heinz
et al
. (édit.), Commentaire pratique
LAT: Planifier l'affectation, Genève/Zurich/Bâle, 2016, n. 28 ad art. 19). Le
Tribunal fédéral a également constaté que l'aptitude d'une voie d'accès à
assurer la desserte d'une parcelle n'exige pas que soient garanties des
possibilités de croisement sur toute sa longueur, notamment lorsque la
visibilité permet à un conducteur attentif et respectueux des règles usuelles
de circulation de constater la présence d'un autre véhicule suffisamment tôt
pour s'arrêter à l'entrée du tronçon et le laisser passer, ce même s'il devait
s'avérer finalement nécessaire de procéder à des marches arrière malcommodes
compte tenu de la longueur du chemin (TF 1C_225/2017 du 16 janvier 2018 consid.
4.2; 1C_148/2009 du 29 juillet 2009; 1C_9/2009 du 24 mars 2009 consid. 4).
cc) En vertu de la norme VSS 40 045 intitulée
"
Projet, bases – Type de route: routes de desserte
", édition
de mars 2019, les chemins d'accès desservent de petites zones habitées jusqu'à
30 unités de logements, leur longueur devrait être limitée entre 40 et 80 m
et les croisements entre une voiture de tourisme et un cycle devraient en
principe être possible sur toute la longueur de la route à une vitesse très
réduite (
cf.
ch. 8 de la norme). Quant aux routes d'accès, elles
desservent des zones habitées jusqu'à 150 unités de logements et les
croisements entre voitures de tourisme doivent en principe être possibles à
vitesse très réduite (
cf.
ch. 8 de la norme). Caractérisés par un faible
volume de circulation et des vitesses basses, tant les chemins d'accès (50 v/h)
que les routes d'accès (100 v/h) peuvent ne comprendre qu'une seule voie; dans
les deux cas, il s'agit de routes ouvertes qui servent aussi d'espace
convivial, de loisir et de jeux, dont il convient de briser la régularité et
l'uniformité dans le sens longitudinal pour modérer la vitesse des usagers et
éviter de longs tronçons rectilignes incitant à une vitesse élevée (
cf.
ch.
5 et 6 de la norme).
dd) En définitive, l'aptitude d'une voie d'accès à
assurer la desserte d'une parcelle ou d'un quartier dépend de l'ensemble des
circonstances, étant entendu que les autorités communales disposent d'un grand
pouvoir d'appréciation à cet égard (ATF 121 I 65; arrêt TF 1C_481/2018 du
20 mai 2020 consid. 7.1; 1C_155/2019 du 11 décembre 2019 consid. 5.1).
b) Sur la base des constatations faites lors de la
vision locale, on relève que le chemin des Bulesses a la capacité d’accueillir
les 31 à 39 mouvements supplémentaires de véhicules journaliers qu’implique le
projet litigieux. Vu le trafic existant sur ce chemin, y compris le trafic de
transit, ces mouvements supplémentaires ne modifieront en effet pas de manière
significative la situation actuelle. Dès lors que le chemin des Bulesses
présente une largeur de 5m, on ne saurait notamment suivre les recourants
lorsqu’ils soutiennent qu’on serait en présence d’une route
"particulièrement
étroite"
.
On ne saurait ainsi considérer
que la parcelle n°
941 présente un défaut d’équipement qui empêcherait la délivrance du permis de
construire litigieux en raison de l’étroitesse du chemin des Bulesses ou de son
caractère relativement sinueux, étant relevé qu’il s’agit de caractéristiques
que l’on retrouve dans de nombreuses routes de la région.
c) aa) La
question de l'accès depuis une parcelle privée sur une voie publique est régie
par l'art. 32 LRou qui prévoit que l'aménagement d'un accès privé aux routes
cantonales est soumis à autorisation du département; pour les routes
communales, l'autorisation est délivrée par la municipalité (al. 1).
L'autorisation n'est donnée que si l'accès est indispensable pour les besoins
du fonds, s'il correspond à l'usage commun de la route, en particulier s'il
n'en résulte pas d'inconvénient pour la fluidité ou la sécurité du trafic, et
si l'accès envisagé s'intègre à l'aménagement du territoire et à
l'environnement (al. 2). Il convient de prendre en considération, dans
l'interprétation des exigences de l'art.  32 al. 2 LRou, la garantie
constitutionnelle de la propriété. Le refus d'aménager un accès constitue une
restriction à l'usage du droit de propriété garanti par la Constitution
fédérale. Le refus d'autoriser un accès constitue une restriction de ce droit
qui, en vertu de l'art. 36 al. 2 et al. 3 Cst., doit être justifiée par un
intérêt public et proportionnée au but visé (AC.2018.0403 du 26 juin 2019
consid. 2b). Selon la jurisprudence, l'art. 32 al. 2 LRou ne donne toutefois
aucun droit à obtenir les accès les plus commodes de son fonds sur la voie
publique (CDAP AC.2016.0217 du 28 février 2017; AC.2013.0431 du 27 janvier 2015
et les réf. cit.). On peut encore relever que les garages et places de
stationnement doivent être con.s, aménagés et entretenus de manière à ne
présenter aucun danger pour les usagers. C'est une exigence générale pour
toutes les constructions et installations, qui est prescrite à l'art. 24 al. 1
du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la LATC (RLATC; BLV
700.11.1). L'art. 24 al. 2 RLATC dispose en outre que les accès réservés aux
véhicules sont conçus de manière à garantir une visibilité suffisante.
bb) L'accès la parcelle n° 941 sur le chemin des
Bulesses constitue un "accès riverain" au sens de la norme VSS 40
050. Selon celle-ci (let. A ch. 1 et 3), les accès riverains sont en effet des
raccordements destinés à l'usage de véhicules routiers (entrées et sorties
privées) entre un bien-fonds générant un trafic "de faible
intensité", à savoir un bien-fonds ne comportant pas plus d'une
quarantaine de cases ou de places de stationnement pour voitures et une route
publique prioritaire.
La norme VSS 40 050 retient qu'un accès
riverain est assimilé à un carrefour quant aux exigences de la sécurité
routière, particulièrement en ce qui concerne les distances de visibilité
(chiffre 5). Elle précise à son chiffre 6 que les accès riverains seront
aménagés de façon que les véhicules qui les empruntent dans les deux sens ne
compromettent la sécurité et n'entravent la circulation ni sur les routes
publiques, ni sur les trottoirs. La géométrie des accès riverains n'est en
principe basée que sur la viabilité (VSS 40 271). Pour des raisons de sécurité,
la disposition et l'aménagement des accès riverains seront tels que l'entrée et
la sortie des véhicules se fassent toujours en marche avant. Si
exceptionnellement cela n'est pas possible pour le type A, il conviendra
d'augmenter en conséquence la distance d'observation de type B selon la VSS 40
273 pour tenir compte des conditions de visibilité.
cc) La norme VSS 40 273a intitulée "Carrefours,
Conditions de visibilité dans les carrefours à niveau" – à laquelle
renvoie la norme VSS 40 050 – détermine les distances de visibilité aux
carrefours nécessaires en fonction de la vitesse d'approche des véhicules
automobiles prioritaires.
En
l’espèce, la question du respect de la norme VSS 40 273a a été examinée dans la
notice Team +. Il n’y a pas lieu de s’écarter des constats figurant dans cette
notice, qui ne sont pas contestés par les parties et qui ont été validés par la
DGMR. La notice distingue les conditions de visibilité sur le trottoir et les
conditions de visibilité sur la chaussée. Elle tient compte du fait que le
chemin des Bulesses va prochainement être mis en zone 30. Il en ressort que les
conditions de visibilité sur la chaussée sont respectées pour les véhicules
motorisés et pour les cycles et que, pour une distance ce visibilité de 3 m et
2,5 m (soit les distances prescrites par la norme VSS 40 273a), les conditions
de visibilité sur le trottoir sont respectées, à condition que, vers l’amont,
le mur de soutènement de la rampe soit maintenu à une hauteur de 60 centimètres
dans le cône de visibilité et que la haie existante sur la parcelle n° 941 soit
supprimée et que, vers l’aval, il soit procédé à une légère taille de la haie
du voisin.
Il convient de relever que le débouché sur le chemin
des Bulesses depuis la parcelle n° 941 est déjà utilisé et que l’accès existant
sera maintenu dans sa position et son fonctionnement. Vu le déplacement de la
place visiteur dans le parking souterrain (cf. plans du 23 novembre 2023
avalisés par la municipalité), les véhicules pourront toujours sortir et entrer
en marche avant en effectuant un seul mouvement, sans avoir à manœuvrer sur la
route. Le projet litigieux implique ainsi uniquement un usage accru de l’accès
riverain existant. Or, il n'a pas été allégué ou établi que ce débouché
poserait actuellement des problèmes de sécurité. A cela s’ajoute que la
situation sécuritaire sera améliorée à l’avenir avec la suppression de la haie
qui gêne la visibilité à l’amont et la très probable instauration d’une zone 30
(cf. procès-verbal d’audience p. 2).
On peut encore relever que les haies présentes le
long du chemin font que la plupart des accès existants dans les environs ne
respectent pas les distances de visibilité de la norme VSS 40 273a. Dans ces
conditions, refuser le permis de construire dans le cas d’espèce au motif que
cette norme n’est pas parfaitement respectée en l’état ne serait pas admissible
au regard du principe de la proportionnalité en relation avec la garantie de la
propriété.
Cela étant, il y a lieu de constater que, en
application du principe de coordination, la décision relative à la suppression
de la haie qui gêne la visibilité à l’amont n’aurait pas dû être renvoyée à une
procédure ultérieure. En cas de présentation d’un nouveau projet de
construction, il conviendra par conséquent de coordonner la procédure de permis
de construire et celle relative à la suppression de la haie. De même, en cas de
nouveau projet comprenant une rampe d’accès, il conviendra de tenir compte des
exigences de la notice Team + relatives à la hauteur maximale du mur de
soutènement de la rampe dans le cône de visibilité. Enfin, autant que
nécessaire pour garantir la sécurité des piétons, des cyclistes et des autres
véhicules en cas de mouvements de véhicules vers l’aval, il appartiendra à la
municipalité d’engager des démarches afin que la haie sise sur parcelle n° 2570
soit taillée de manière à respecter les art. 8 et 9 RLRou.
5.                Les recourants relèvent que, avec une
pente de 6%, les exigences de la synthèse CAMAC selon lesquelles la pente
maximale sur les cinq premiers mètres, à compter du bord de la chaussée, ne
pourra pas dépasser 5% ne sont pas respectées. Ils invoquent également une
violation de l’art. 7 RLRou.
a) L’exigence figurant dans la synthèse CAMAC selon
la pente maximale sur les cinq premiers mètres, à compter du bord de la
chaussée, ne pourra pas dépasser 5% ressort
a priori
des normes VSS.
Or,
on a vu que lorsqu’elles appliquent les normes VSS, en soi non contraignantes, les
autorités communales le font en tenant compte des circonstances concrètes et en
accord avec les principes généraux, tel celui de la proportionnalité. En
l’occurrence, exiger un strict respect d’une pente maximale de 5%  sur les cinq
premiers mètres se heurte au principe de proportionnalité.
b) L’art. 7 RLRou prévoit que les constructions
s’ouvrant directement sur la route, telles que garages, dépôts, etc. seront
implantées à au moins 5 mètres du bord de la chaussée. En l’occurrence, cette
disposition est respectée puisque le projet ne prévoit pas de construction s’ouvrant
directement sur la route à moins 5 mètres du bord de la chaussée.
6.                Les recourants relèvent que le plan de
situation fait figurer trois arbres qui doivent être abattus et qui devraient
être compensés par trois nouveaux arbres. Ils soutiennent que d’autres arbres
devront être abattus en citant un arbre à proximité immédiate de la rampe
d’accès et deux arbres qui flanquent directement le parking souterrain. Ils
font valoir que le projet ne tient pas compte de la LPrPNP entrée en vigueur le
1
er
janvier 2023. Ils mettent ainsi en cause les plans d’enquête en
relevant qu’ils ne mentionnent manifestement que les arbres majeurs selon le
règlement de la commune, alors que le patrimoine arboré est désormais défini
par le droit cantonal (art. 3 al. 10 LPrPNP). Ils relèvent que ce patrimoine
arboré est protégé et doit être maintenu en soulignant que, si un élément est
abattu, il doit être remplacé. Ils contestent que les conditions pour l’octroi
d’une dérogation à l’interdiction d’abattage en application de l’art. 15 LPrPNP
soient réunies en invoquant le caractère très dérogatoire du bâtiment en ce qui
concerne les normes de densité. Ils doutent que la compensation prévue réponde
aux exigences de l’art. 16 al. 1 LPrPNP. Ils font valoir à cet égard que les
arbres prévus en compensation seront implantés dans un coin de la parcelle,
presque sous la forme de haie, et qu’ils vont se nuire les uns aux autres.
a) aa) Au niveau cantonal, la protection des arbres
était assurée, jusqu’au 31 décembre 2022, par les art. 5 et 6 de la loi
vaudoise du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et
des sites (aLPNMS), devenue entre le 1
er
juin et le 31 décembre 2022
la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature et des sites (aLPNS;
BLV 450.11). L’art. 5 let. b aLPNS prévoyait qu'étaient protégés les arbres que
désignaient les communes par voie de classement ou de règlement communal, et
qui devaient être maintenus soit en raison de leur valeur esthétique, soit en
raison des fonctions biologiques qu'ils assuraient. L'art. 6 aLPNS autorisait
l'abattage des arbres protégés comme suit:
"
1
L'autorisation
d'abattre des arbres ou arbustes protégés devra être notamment accordée pour
les arbres dont l'état sanitaire n'est pas satisfaisant et pour les arbres, les
haies et boqueteaux lorsqu'ils empêchent une exploitation agricole rationnelle
ou lorsque des impératifs techniques ou économiques l'imposent (création de
routes, chemins, canalisation de ruisseau, etc.).
2
L'autorité communale
peut exiger des plantations de compensation ou, si les circonstances ne le
permettent pas, percevoir une contribution aux frais d'arborisation. Un
règlement communal en fixe les modalités et le montant.
3
Le règlement
d'application fixe au surplus les conditions dans lesquelles les communes
pourront donner l'autorisation d'abattage
."
L'art. 15 du règlement vaudois du 22 mars 1989
d'application de l’aLPNS (RLPNS; BLV 450.11.1), formellement encore en vigueur,
est libellé comme suit:
"
Art.
15   Abattage (loi, art. 6, al. 3)
1
L'abattage ou
l'arrachage des arbres, cordons boisés, boqueteaux, ou haies vives classés est
autorisé par la Municipalité lorsque:
1.            la plantation prive un local d'habitation préexistant
de son ensoleillement normal dans une mesure excessive;
2.
la plantation nuit notablement à
l'exploitation rationnelle d'un bien-fonds ou d'un domaine agricoles;
3.            le voisin subit un
préjudice grave du fait de la plantation;
4.            des impératifs l'imposent tels que l'état sanitaire
d'un arbre, la sécurité du trafic, la stabilité des rives bordant un cours
d'eau, la création d'une route ou la canalisation d'un ruisseau.
2
Dans la mesure du
possible, la taille et l'écimage seront ordonnés en lieu et place de l'abattage
ou de l'arrachage
."
Selon l'art. 16 RLPNS, en cas d'abattage ou
d'arrachage justifié selon l'art. 15 précité, des plantations de
compensation peuvent être exigées par la municipalité; la décision d’abattage
ou d’arrachage en prescrit l’ampleur et la nature ainsi que le lieu (al. 1). La
plantation de compensation doit assurer l'équivalence fonctionnelle et
esthétique de la plantation enlevée (al. 2).
bb)
Selon la jurisprudence
rendue sous l'empire de la aLPNMS/aLPNS,
les conditions énumérées tant à
l'art. 6 aLPNMS/aLPNS qu'à l'art. 15 aRLPNMS/RLPNS ne sont pas exhaustives;
l'autorité doit tenir compte de l'ensemble des circonstances et mettre en
balance l'intérêt public à la conservation de l'objet protégé avec celui de
l'administré à sa suppression (TF 1C_572/2011 du 3 avril 2012 consid. 5; CDAP
AC.2020.0229 du 13 juin 2023 consid. 8c/dd). Dans le cadre de cette pesée
d'intérêts, il convient notamment de tenir compte de l'importance de la
fonction esthétique ou biologique des plantations en cause, de leur âge,
de leur situation dans l'agglomération et de leur état sanitaire (CDAP AC.2022.0358
du 14 mars 2023 consid. 2b/bb). Parmi les différents intérêts en jeu, figure
également l'intérêt, concrétisé par la planification locale, à la densification
des constructions (TF 1C_24/2009 du 29 avril 2009 consid. 5.3; CDAP
AC.2022.0126 du 28 juillet 2023 consid. 12b; AC.2021.0209 du 26 janvier 2023
consid. 6d). L'intérêt à la conservation d'un arbre protégé doit en outre
être comparé à l'intérêt visant à permettre une utilisation rationnelle des
terrains à bâtir conforme aux plans des zones et aux objectifs de développement
définis par les plans directeurs; autrement dit, il y a lieu d'interpréter de
manière objective les intérêts du propriétaire, au regard des droits conférés
au propriétaire du bien-fonds par les plans et règlements d’aménagement en
vigueur (CDAP AC.2022.0126 précité consid. 12b; AC.2021.0016, AC.2021.0021 du
19 décembre 2022 consid. 11c). Lorsque la protection instaurée par le droit
communal procède – comme tel est le cas ici pour les arbres concernés –
d'un règlement déclarant protéger tous les arbres revêtant certaines
caractéristiques, il faut tenir compte du caractère schématique de la
protection et considérer que l'abattage et le remplacement éventuel peuvent
être envisagés en rapport avec une construction (CDAP AC.2021.0045,
AC.2021.0048 précité consid. 8a; AC.2021.0311 du 13 juin 2022 consid.
10a). Enfin, l'arborisation d'une parcelle constructible doit être
considérée comme un élément qui n'est pas nécessairement permanent, puisqu'il
s'agit de plantes qui croissent et meurent, mais qui est au contraire
susceptible d'évolution, ce qui permet cas échéant de le remodeler en procédant
à de nouvelles plantations. C'est dans cette perspective qu'il faut concevoir
les dispositions réglementaires communales (fondées sur l'art. 6 al. 2 aLPNS)
qui prévoient dans certaines hypothèses le remplacement des arbres abattus,
parfois dans le cadre d'une arborisation minimale (CDAP AC.2020.0229 précité
consid. 8c/dd; AC.2019.0146, AC.2019.0166 du 30 juin 2022 consid. 10a/cc).
b) aa) Au 1
er
janvier 2023, la LPNS a été
abrogée par la LPrPNP.
Aux termes de l’art. 1
er
LPrPNP ("
Buts
"),
celle-ci a pour but de préserver et de promouvoir la qualité et la diversité du
patrimoine naturel et paysager (al. 1). Elle vise notamment (al. 2) à
renforcer les efforts pour la biodiversité et la géodiversité (let. a),
augmenter la résilience des milieux naturels pour faire face aux changements
environnementaux et climatiques (let. b) et sauvegarder et développer le
patrimoine arboré (let. g).
Sous-section II intitulée "
Patrimoine arboré
"
du chapitre II ("
Mesures générales de protection
") du titre II
("
Dispositions spéciales
"), les art. 14 à 16 LPrPNP régissent
la conservation et le remplacement du patrimoine arboré. Ces dispositions sont
libellées comme suit:
"
Art.
14 Conservation et entretien
1
Le patrimoine arboré
est conservé, exception faite des haies monospécifiques ou non indigènes, des
éléments de l'agroforesterie, ainsi que des buissons en zone à bâtir.
2
Les communes adoptent
un règlement pour la protection du patrimoine arboré visant notamment à assurer
son développement. Il est soumis à l'approbation du chef du département.
3
L'entretien du
patrimoine arboré est possible dans les limites du droit fédéral et cantonal.
Il incombe au propriétaire du bien-fonds concerné qui peut le confier à un
tiers exploitant.
4
Le service établit
une directive d'entretien.
Art. 15 Dérogations
1
Les dérogations à
l'article 14, alinéa 1 peuvent être octroyées pour la suppression et l'élagage
excédant l'entretien courant en présence:
a. de risques sécuritaires ou
phytosanitaires avérés;
b. d'une entrave avérée à
l'exploitation agricole;
c. ou d'impératifs de construction
ou d'aménagement.
2
Les dérogations sont
soumises à l'autorisation de la commune, à l'exception de celles concernant les
arbres remarquables qui nécessitent une autorisation du service. L'article 23,
alinéa 2 de la présente loi est réservé.
3
La demande de
dérogation est mise à l'enquête publique durant trente jours et publiée dans la
Feuille des avis officiels du Canton de Vaud. Pendant le délai d'enquête, tout
intéressé peut déposer une opposition écrite et motivée au greffe municipal.
4
Le règlement précise
le contenu de la demande de dérogation.
Art. 16 Remplacement du
patrimoine arboré
1
L'autorisation de
supprimer un élément du patrimoine arboré est assortie de l'obligation de
réaliser une plantation compensatoire.
2
Dans les cas où la
suppression est requise pour des motifs d'aménagement et de construction, ou
raison impérieuse dûment motivée, et que la compensation en nature est
impossible, une taxe est due à la commune. Pour les arbres, elle est basée sur
la valeur de remplacement, correspondant au moins aux directives de l'Union
Suisse des Services des Parcs et Promenades.
3
Le produit de la taxe
est affecté par la commune au développement du patrimoine arboré
."
L'art. 71 LPrPNP prévoit, à titre de dispositions
transitoires, notamment ce qui suit:
"(...)
5
Jusqu'à l'adoption de
l'inventaire des arbres remarquables, les règlements communaux de protection
des arbres s'appliquent, à l'exception des dispositions traitant de la
compensation. Lorsqu'une taxe est due pour la suppression d'un arbre
remarquable, la valeur de remplacement est calculée conformément aux directives
de l'Union Suisse des Services des Parcs et Promenades
."
bb) Selon l’exposé des motifs et projet de loi sur
la protection du patrimoine naturel et paysager  (BGC janvier 2022 21_LEG_219
p. 17), la protection du patrimoine arboré revêt une importance
particulière à l’aune des changements climatiques qui s’opèrent. Exception
faite des éléments relevant de l’agroforesterie, des haies monospécifiques, des
petits buissons dans l’espace bâti et des espèces ligneuses ou arbustives
exotiques envahissantes, le projet de loi instaure le principe de la
conservation du patrimoine arboré et soumet sa suppression ou son élagage à un
régime d’autorisation. On peut encore noter, à  la lecture des dispositions des
aLPNS/aLPNMS et du RLPNS ainsi que de la jurisprudence rendue à leur propos
d’une part, des dispositions de la LPrPNP d’autre part, que les conditions
d’abattage d’un arbre protégé sont, sous l’angle de la nouvelle loi, au moins
aussi restrictives que selon l’ancienne législation (cf. CDAP AC.2022.0358 du
14 mars 2023 consid. 2a/bb; AC.2023.0080 du 20 septembre 2023
consid. 2d/bb). L’on peut même sérieusement penser que la nouvelle
législation est plus restrictive à cet égard. Désormais en effet, abattre un
arbre nécessite qu’une dérogation, et non plus une simple autorisation, soit
accordée au requérant, le principe voulant que le patrimoine arboré en général
soit, sauf exception, conservé (cf. art. 14 et 15 LPrPNP ). La lecture des
buts et principes de la LPrPNP (cf. art. 1 et 2) et de l’exposé des motifs
permet d’ailleurs de constater l’importance qu’il convient d’accorder à la
nature en général et au patrimoine arboré en particulier. Il ressort en outre
de la comparaison des art. 6 aLPNS et 15 LPrPNP en particulier que, dans le
premier cité, les conditions posées à l’abattage d’un arbre protégé sont
précédées de l’adverbe "
notamment
", ce qui laisse penser que
d’autres conditions sont envisageables. Tel n’est en revanche pas le cas des
conditions posées à l’obtention d’une dérogation au sens de l’art. 15
LPrPNP (cf. CDAP AC.2023.0080 précité consid. 2d/bb).
Le projet
de loi instaure quelques changements en regard de la pratique actuelle. Les
communes devront ainsi effectuer le recensement des arbres remarquables. Ce
recensement, subventionné par le service, servira de base à l’inventaire
cantonal des arbres remarquables qui, après son adoption par le département,
sera publié et accessible aux communes. Les éléments les plus précieux de ce
patrimoine seront classés ou mis au bénéfice d’une protection spéciale dans les
plans d’aménagement communaux. La valeur des arbres croît en effet le plus
souvent avec leur âge. L’augmentation de la valeur peut être liée à
l’apparition de dendro-microhabitats (auxquels sont souvent associées des
espèces rares ou menacées), à une composante historique ou paysagère ou encore
à l’ampleur de sa canopée et sa contribution à diminuer la température au sol.
Même dépérissant, ce patrimoine arboré garde souvent une valeur méconnue,
raison pour laquelle des subventions aux propriétaires sont prévues pour leur
entretien (BGC janvier 2022 21_LEG_219 p. 17 s.).
En ce qui concerne la
LPrPNP, on peut encore relever que la condition posée à l’art. 15 al. 1 let. c
LPrPNP tient compte de l’obligation des communes de densifier la construction
dans les zones à bâtir (BGC janvier 2022 21_LEG_219 p. 18).
c) Au plan communal, l’art 8 RPGA prévoit que la
protection des arbres, cordons boisés, boqueteaux et haies vives dignes d’être
sauvegardées, mais non soumis à la législation forestière, est garantie par la
LPNMS et le RLPNMS (al. 2). Sont notamment protégés les arbres d’essences
majeures. Est considérée comme telle toute espèce ou variété à moyen ou grand
développement, pouvant atteindre une hauteur de 10 mètres et plus, ou ayant une
valeur dendrologique reconnue (al. 3). Les arbres, cordons boisés, boqueteaux
et haies vives dignes d’être sauvegardées ne peuvent pas être abattus sans
autorisation municipale (al. 4).
d) En l’espèce, il ressort du dossier et de la
vision locale que le projet implique l’abattage d’un arbre fruitier et de deux
arbres d’essence majeure, soit un catalpa et un pin. Avec la DGE, on peut
admettre que le projet impliquait nécessairement l’abattage de ces trois arbres
et qu’une dérogation au principe de maintien du patrimoine arboré pouvait par
conséquent être octroyée en application de
l’art. 15 al. 1 let. c
LPrPNP. On peut aussi admettre que la pesée d’intérêt effectuée par la
municipalité est correcte, les arbres concernés ne présentant pas une
importance au niveau esthétique ou biologique susceptible de remettre en cause
leur abattage.
Les recourants soutiennent que le projet impliquera
l’abattage d’autres arbres. Ils mentionnent un arbre sis à proximité immédiate
de la rampe d’accès au parking (arbre A01 selon les plans) et deux arbres qui
flanquent directement le parking souterrain (A03 et A08). La vision locale a
permis de constater que le projet ne menace pas les arbres qui flanquent
directement le parking souterrain. Pour ce qui est de l’arbre A01 sis à
proximité de la rampe d’accès au parking, la vision locale a permis de
constater que cet arbre est effectivement menacé dès lors que la rampe passera
sous sa couronne, ce qui implique qu’on va porter atteinte à ses racines. Les
parties sont divisées sur la question de savoir si les mesures de protection
prévues, soit notamment celles proposées par "l’Atelier Côté Jardin SA"
figurant sur le plan des aménagements extérieurs du 8 mars 2024 donnent des
garanties suffisantes de sauvegarde.
A priori
, tel devrait être le cas.
Vu le sort du recours, cette question souffre toutefois également de demeurer
indécise.
Pour ce qui est de la plantation compensatoire
exigée par l’art. 16 LPrPNP, il ressort plan des aménagements extérieurs du 8
mars 2024 que ce sont finalement sept arbres qu’il est prévu de planter en
compensation, soit cinq arbres majeurs (trois pins sylvestres d’une hauteur de
500/550 cm et deux chênes pubescents d’une hauteur de 272/300 cm) et deux
arbres cépées à petit ou moyen développement (deux érables champêtres d’une
hauteur de 300/350 cm). Compte tenu de l’abattage de trois arbres, dont deux
arbres majeurs et un fruitier, on peut
a priori
admettre que la plantation
compensatoire prévue respecterait les exigences des art. 16 LPrPNP et 16 al. 2
RLPNS, même si on considère que l’arbre A01 sis à proximité de la rampe d’accès
au parking aurait également dû être abattu.
Vu l’admission du recours et le fait que la constructrice
devra cas échéant présenter un nouveau projet, il n’est toutefois pas
nécessaire de trancher la question du respect de la LPrPNP et du RLPNS dans le
cas d’espèce.
7.                Les recourants mettent en cause la manière
dont la hauteur a été calculée, soit en se fondant sur des schémas figurant
dans une annexe au PGA. Ils relèvent que cette manière de procéder a pour
conséquence qu’on mesure la hauteur du bâtiment non pas à partir de l’acrotère
du toit principal mais de la terrasse de l’attique, soit de l’avant dernier
étage. Selon eux, ceci a pour conséquence que dans les faits, la hauteur totale
des bâtiments n’est pas contrôlée, dans la mesure où le règlement ne prévoit
pas ce qu’est un attique, ni dans sa hauteur, ni dans la distance entre la
façade de l’avant dernier étage et celle de l’attique. Cela empêche un contrôle
effectif de la typologie des bâtiments et contribue à autoriser des immeubles
trop grands.
a) Aux termes de l’art. 83 RPGA, la hauteur maximale
des constructions dans la zone d’habitation de faible densité, mesurée
conformément à l’art. 17 RPGA, est de 7 m. L’art 17 al. 1 RPGA relatif à la
hauteur des constructions a la teneur suivante:
"
Article
17          Hauteur des constructions
1
La hauteur des
constructions se mesure, à la corniche, à l'acrotère (annexe I, schémas B et D)
ou selon toute autre disposition constructive qui en tient lieu, depuis
l'altitude moyenne du terrain naturel.
"
b) On constate que l’art. 17 RPGA renvoie expressément
aux schémas figurant au titre 6 annexe I du RPGA. Ces schémas font ainsi partie
du règlement et leur utilisation ne prête par conséquent pas le flanc à la
critique.
8.                Il résulte des considérants qui précèdent
que le recours doit être admis et la décision attaquée du 6 avril 2023 annulée
en raison de la violation de l’art. 78 RPGA.
De jurisprudence constante, lorsque la procédure met
en présence, outre le recourant et l'autorité intimée, une ou plusieurs parties
dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant, comme en l'occurrence la
constructrice, c'est en principe à la partie adverse déboutée, à l'exclusion de
la collectivité publique dont la décision est annulée ou modifiée, de supporter
les frais et les dépens (cf. notamment CDAP AC.2017.0009 du 9 février 2018;
AC.2014.0389 du 15 décembre 2015 consid. 9; AC.2012.0241 du 17 juin 2013
consid. 8 et les références). L'émolument de justice, ainsi qu'une indemnité à
titre de dépens en faveur des recourants qui ont procédé avec l'assistance d'un
avocat, seront donc mis à la charge de la constructrice qui succombe (art. 49
et 55 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV
173.36]; art. 4 et 10-11 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des
dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité de la Tour-de-Peilz du 6 avril 2023 est
annulée.
III.
Un émolument de justice de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge de H.________.
IV.
H.________. versera à A.________, B.________, C.________, D.________, E.________,
F.________ et G.________, créanciers solidaires, une indemnité de 3'000 (trois
mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 30 mai 2024
Le président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.