vd_omni · GE.1996.0088 · 1997-06-27 · fr

c/Municipalité d'Ollon | Le TA n'outrepasse pas les limites que lui fixe l'art. 36 LJPA en effectuant la pesée des intérêts en tenant compte de l'ensemble des circonstances pour aboutir à l'annulation de la décision de renvoi immédiat pour justes motifs. (RECOURS ADMIS PAR LE TRIBUNAL FÉDÉRAL).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 27.06.1997 GE.1996.0088

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 27 juin 1997
sur le recours interjeté par
X.________
,
représenté par Me Laurent Savoy, avocat à Lausanne
contre
la décision du 9 septembre 1996 de la
Municipalité
d'Y.________
, représentée par Me Jacques Haldy, avocat à Lausanne (renvoi
pour justes motifs).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. E. Brandt,
président; Me A.-D. Thalmann et Me J.-L. Colombini, assesseurs. Greffière: F. Coppe.
Vu les faits suivants:
A.                     X.________, né en ********,
a effectué l'école de gendarmerie en 1965. Après avoir occupé un poste de
gendarme à 1******** durant sept ans, il a fonctionné pendant deux ans en
qualité d'appointé à 2********. Depuis 1974, il a occupé le poste de
commissaire de police de la commune d'Y.________.
Le 30 juin 1995,
X.________ s'est entretenu avec M. Z.________, municipal de police à
Y.________; au cours de cette entrevue, M. Z.________ lui a fait part de son
insatisfaction quant à la manière dont il dirigeait le poste de police. Par lettre
du 11 juillet 1995, la Municipalité d'Y.________ (ci-après: la municipalité) a
confirmé à X.________ qu'elle n'était pas satisfaite des prestations qu'il
fournissait en qualité de Chef de la police municipale; elle lui reprochait un
manque d'organisation et une mauvaise planification générale du Service de
police, notamment sa manière de conduire le corps de police ainsi que son
manque d'autorité et de motivation. La municipalité a précisé que cette lettre
constituait un avertissement, avant, cas échéant, un renvoi pour justes motifs.
En date du 22 novembre
1995, X.________ a été entendu par la municipalité.
B.                    Par décision du 15
décembre 1995, la municipalité a prononcé le déplacement du commissaire
X.________ à la fonction de caporal dès le 1er juin 1996. Les faits suivants
lui étaient reprochés:
"(...)
- l'incapacité et l'insuffisance dans
l'organisation et la planification générale du service de police et votre
manière de conduire le Corps de police qui ne correspond pas à ce que l'on est
en droit d'attendre de la part d'un Commissaire;
- le manque d'autorité et de motivation dont
vous devriez pourtant faire preuve, en regard de la fonction que vous occuper.
(...)"
La décision précisait
en outre qu'un comportement correct et positif était attendu dans la nouvelle
fonction et qu'elle constituait à cet égard un ultime avertissement avant une
procédure de renvoi pour justes motifs.
Le 22 décembre 1995,
X.________ a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif par
l'intermédiaire de Me Laurent Savoy, avocat à Lausanne. Faisant valoir le
défaut d'une enquête administrative et contestant les griefs portés à son
encontre, il a conclu à la réformation de la décision attaquée en ce sens qu'il
soit maintenu dans sa fonction de commissaire, subsidiairement à l'annulation
de la décision attaquée et au renvoi du dossier à l'autorité de première
instance pour nouvelle instruction et décision. En outre, il a demandé que
l'effet suspensif soit accordé au recours.
Dans sa réponse au
recours du 30 janvier 1996, la municipalité a précisé qu'elle avait utilisé la
possibilité de l'art. 19 du statut du personnel de la commune d'Y.________
(ci-après: le statut) de remplacer le renvoi par un déplacement à une autre
fonction correspondant mieux aux capacités du recourant. Il ne s'agissait pas
d'une mesure disciplinaire et c'était donc l'art. 18 du Statut qui était
applicable, dont la procédure avait été respectée. En outre, elle a estimé que
la décision était suffisamment motivée, en ce sens qu'elle résumait les
reproches faits au recourant et qu'elle faisait référence à la lettre
d'avertissement du 11 juillet 1995; de plus, le recourant ne pouvait assumer
les tâches du commissaire et le renvoi pour justes motifs de l'art. 17 al. 2 du
statut était justifié. Elle a conclu au rejet du recours.
X.________ a été
convoqué à un entretien avec le syndic, la boursière communale et M.
Z.________, afin de s'expliquer sur l'utilisation des montants perçus de
l'Office des poursuites.
D.                    Par une deuxième
décision du 4 avril 1996, la municipalité a signifié à X.________ son renvoi
immédiat. Les faits litigieux concernaient des sommes perçues de l'Office des
poursuites; il était reproché à X.________ de répartir à la fin de l'année
entre les agents une partie de la taxe facturée à chaque poursuivant lorsqu'un
commandement de payer devait être notifié par la police en cas d'échec de la
notification postale. Lors d'un entretien avec le syndic, le municipal et le
boursier communal, X.________ a affirmé que l'argent servait uniquement à
l'achat de timbres. Cependant, l'un des agents avait indiqué que l'argent était
redistribué entre les policiers à la fin de l'année. X.________ n'a pas été en
mesure de produire les quittances attestant de l'achat de timbres.
E.                    Le 11 avril 1996, X.________
a recouru par l'intermédiaire de Me Savoy contre cette décision auprès du
Tribunal administratif. Il a requis en outre que l'effet suspensif soit accordé
au recours.
F.                     Le 12 avril 1996, le
Tribunal administratif a accordé l'effet suspensif provisoire au recours. Le 15
avril 1996, la municipalité a déclaré s'opposer à l'octroi de l'effet
suspensif, au motif que le recourant avait délibérément menti au sujet des
sommes de l'Office des poursuites et qu'en conséquence, le rapport de confiance
était brisé; elle a précisé que le salaire du recourant lui serait versé
jusqu'au 31 juillet 1996. Par décision du 17 avril 1996, le Tribunal
administratif a retiré l'effet suspensif provisoire accordé au recours.
Le 17 avril 1996,
X.________ a déposé un mémoire à l'appui de son recours. Il a fait notamment
valoir qu'il était d'usage avant même son entrée en service en 1974 que
l'ensemble des moitiés de ces taxes soit perçu dans leur totalité par la
police, sans en référer à quiconque, pour payer en premier lieu les cotisations
syndicales des policiers et ensuite pour payer les soupers de fin d'année des
agents. Or, ces soupers n'avaient plus lieu depuis quelques années et le solde
des sommes encaissées durant l'année, après déduction du paiement des
cotisations, était versé à parts égales entre les agents; cet argent était géré
sur un compte au nom de la police d'Y.________. Par ailleurs, cette pratique
existait dans les communes avoisinantes d'Y.________ et elle avait été
confirmée au recourant par A.________, ancien municipal de police.
Le 10 mai 1996, la
municipalité s'est déterminée sur le deuxième recours. Elle a souligné que le
recourant ne tenait pas de comptabilité des sommes de l'Office des poursuites;
à son avis, cet argent devait être versé dans la caisse communale, car les
agents agissaient dans l'exercice de leurs fonctions en notifiant les
commandements de payer. Elle a expliqué qu'elle devait pouvoir avoir confiance
dans son commissaire et que cela n'était plus possible; le renvoi immédiat
était ainsi pleinement justifié, d'autant plus qu'elle estimait que le
recourant n'était pas compétent pour cette fonction. Elle a conclu au rejet du
recours.
G.                    Le Tribunal
administratif a tenu audience le 23 mai 1996 en présence du recourant, assisté
de Me Chaulmontet, avocat à Lausanne et, pour la municipalité, de M. ********,
syndic et M. Z.________, municipal de police, assistés de Me Haldy, avocat à
Lausanne. Le tribunal procède à l'audition de témoins dont les déclarations
peuvent être résumées comme il suit:
-
B.________
, boursier communal. Elle occupe
sa fonction de boursier communal à Y.________ depuis 1973; elle a ainsi
collaboré avec le recourant durant plus de vingt ans. Elle confirme avoir
assisté à l'entretien qui a eu lieu entre le syndic, le municipal de police et
le recourant en avril 1996. Le recourant a affirmé lors de cet entretien que
les sommes de l'Office des poursuites étaient utilisées pour l'achat de timbres
pour les deux bureaux de police à I.________ et Y.________; il n'a pas donné
d'autres explications; en particulier, il n'a pas fait état d'une quelconque
répartition de la somme entre les policiers. Elle ajoute que les services de
police ont comptabilisé des timbres au débit de la caisse communale et qu'elle
n'avait pas connaissance du versement d'indemnités de l'Office des poursuites
auparavant. Elle explique que la police a une autonomie financière et qu'aucune
irrégularité à propos de la comptabilité n'a été constatée en vingt ans. Elle a
contacté l'Office des poursuites qui lui a confirmé qu'une somme de 17'408.50
francs avait été versée pour les postes de I.________ et d'Y.________ entre
1986 et 1995. Jusqu'en 1983, la redevance se faisait au moyen de timbres-poste;
depuis, les versements ont été effectués en espèces. A titre d'exemple, elle
informe qu'en 1986 la somme était de 927 francs et de 3'840 francs en 1995; une
nette augmentation avait en effet été constatée dès 1993 (2'504 francs). Tous
les trois mois, elle vérifie la comptabilité, de laquelle il ressort des
dépenses pour l'achat de timbres, de colis, de taxes pour lavage des véhicules,
et autres dépenses au comptant; la proportion des dépenses est faible par
rapport aux sommes à disposition. Lors de l'entretien du mois d'avril 1996, le
recourant était visiblement ému.
Le recourant
explique que la municipalité
était au courant du système des timbres; il affirme qu'entre 1974 et 1982, une
demande auprès de la municipalité avait été faite afin de déterminer
l'utilisation de l'argent de l'Office des poursuites; la municipalité avait
alors été informée de la pratique de la répartition en fin d'année pour les
soupers. Il a reconnu que dès 1993, la somme est devenue plus importante, et
qu'il n'en a pas parlé à la municipalité. Il a continué à effectuer la
répartition par tête; il estime le montant à environ cinq à six cents francs
par policier (5 à 6 policiers). L'argent servait également à payer les
cotisations syndicales des policiers. Le solde, destiné au départ à financer le
souper de fin d'année, a été réparti par tête en fin d'année dès 1988, suite à
un souper qui s'était mal déroulé. L'argent parvenait au commissaire par mandat
postal: il en versait une partie sur un compte en banque et l'autre partie
était destinée à l'achat de timbres. Il confirme qu'il ne tenait pas de comptabilité
de ces paiements.
-
C.________
, appointé de police,
fonctionnaire à Y.________ depuis le 1er mars 1996. Auparavant, il a fonctionné
à ********. Il a été convoqué et entendu par M. Z.________, municipal de
police, au début du mois de novembre 1995; ce dernier lui a alors parlé alors
du conflit existant entre la municipalité et le commissaire; il a été informé
de la procédure en cours et des motifs invoqués (manque de structuration et
d'autorité). Dès son entrée en service, C.________ a été surpris par les
structures de police d'Y.________; il n'y avait pas de ligne directrice
concernant les tâches de chaque agent, chacun devait s'organiser et il n'y
avait pas de chef dirigeant. Il explique qu'il n'a pas été instruit par le
commissaire sur le matériel; il n'a par exemple pas signé de prise en
possession de son arme, personne ne lui a indiqué le contenu des postes, ni où
trouver le matériel (les gilets pare-balles, les plaques de protection, ....).
En outre, le journal de poste avait été créé peu avant son arrivée par de
jeunes policiers. Il confirme que depuis avril 1996, la municipalité l'a nommé
responsable par intérim et qu'il essaie de modifier la structure du corps de
police; il a prévu un programme pour chacun et distribué des tâches.
-
D.________
, appointé de police,
fonctionnaire à Y.________ dès le 1er novembre 1995. Il s'est immédiatement
aperçu que le problème principal était le manque d'organisation, les tâches mal
définies. Le journal de poste existe, mais il n'était pas utilisé. Il affirme ne
pas avoir été instruit sur le matériel du poste, sauf sur l'informatique. On ne
lui a pas montré le fonctionnement du poste radio et les gilets pare-balles se
trouvaient au poste, mais sans les plaques de sécurité. En outre, un test de
l'alarme Ciba a été effectué; il a été surpris par les résultats, car personne
n'était au courant du fonctionnement. Lors de son engagement en août 1995, M.
Z.________ l'avait informé du litige qui existait avec le commissaire. Il a
lui-même constaté qu'il n'y avait pas d'horaire, que les tâches n'étaient pas
distribuées, et qu'aucune structure n'était mise en place.
-
E.________
, syndic de ********. Il rapporte
un incident qui s'est produit lors de la manifestation du tir de Bretaye du 5
juillet 1994. Au cours d'un concours de tirs pour des groupes de six personnes,
X.________ s'était présenté avec un groupe comportant seulement cinq personnes.
Pendant le concours, il a tiré deux séries de dix cartouches.
Le recourant
affirme qu'il se savait de
toute manière déjà disqualifié et qu'il n'avait pas cherché à être classé, ni à
cacher le fait que le groupe était composé de cinq personnes, ce que tout le
monde avait pu constater.
-
F.________
, collaborateur de la police
d'Y.________ durant dix-neuf ans et sept mois. Il a démissionné pour travailler
dans le privé. Il affirme avoir toujours eu de bons contacts avec le recourant.
Un horaire pour les policiers était établi et des tâches leur étaient
distribuées. Il estime que le poste est devenu plus important au fil des
années; seulement deux à trois agents étaient en fonction entre les postes de
I.________ et Y.________ auparavant. Concernant l'alarme Ciba, il connaissait
le matériel et un exercice avait été prévu. Au sujet des rétributions de
l'Office des poursuites, il confirme qu'il recevait l'argent et le donnait au
commissaire; à la fin de l'année, il recevait une part des paiements accumulés.
Cet argent servait également à payer les cotisations syndicales des policiers
ou alors était utilisé à l'occasion de mariages ou de décès. Le solde était
destiné les premières années au repas de fin d'année, mais suite à un souper
qui s'était mal déroulé, cette somme était répartie entre les agents. Il
confirme qu'il ne lui semblait pas commettre une irrégularité en recevant cette
somme, car cet usage existait depuis longtemps et se pratiquait régulièrement.
L'argent était mis sur un compte en banque. Le journal de poste était
régulièrement utilisé, l'instruction sur les armes et les gilets pare-balles
était faite, et des entraînements de tir étaient régulièrement organisés. Il
affirme que la municipalité était au courant de l'utilisation des sommes
versées par l'Office des poursuites.
-
G.________
, commissaire de police à
J.________ depuis vingt-trois ans. Il explique que depuis quinze ans, les sommes
de l'Office des poursuites sont redistribuées à la fin de l'année entre les
agents. Il a lui-même mis au point cette pratique avec un municipal de
J.________. Depuis 1973, l'Office des poursuites verse l'argent par mandat; un
agent encaisse cet argent et le dépose sur un carnet. Cette somme est
redistribuée à la fin de l'année entre les différents agents. Il confirme que
cette pratique existe également à ******** et à ********.
-
K.­________
, responsable du centre
autoroutier de ******** depuis 1986. Il a effectué l'école de gendarmerie avec
le recourant. Il était appelé à collaborer avec le recourant dans le cadre de
son activité; il n'a jamais eu de problème et il estime que le recourant
occupait sa fonction correctement.
-
A.________
, municipal de police de 1974 à
1988 à Y.________. Il explique que de 1966 à 1974, vingt-deux agents étaient
passés à la Commune d'Y.________. Il a engagé le recourant au début du mois
d'août en 1974; il n'y avait alors plus qu'un agent dans la commune. Il avait
contacté six anciens agents pour demander quels étaient les problèmes; il a
ensuite remis en route le système. Il estime que le travail qu'il a effectué
durant quinze ans en collaboration avec le recourant était bon; les postes ont
été remis en place, le système de signalisation a été refait. Il précise que le
poste de commissaire est lourd car la commune est grande. Le travail était
organisé par le recourant et personne ne s'était jamais plaint de l'horaire ni
de l'organisation; lorsque des exercices de tir étaient prévus, tous les agents
y participaient. Il a réorganisé toute la police d'Y.________; il était le
municipal responsable et il a gardé le contact pendant deux ans après son
départ avec le recourant; il dit avoir eu une collaboration fructueuse durant quinze
ans avec le recourant. Au sujet des sommes perçues de l'Office des poursuites,
il confirme que cela s'est toujours passé de cette manière; la somme servait au
souper de fin d'année, auquel il participait. Il confirme que la municipalité
était au courant de ces versements et de leur utilisation.
-
H.________
, municipal à Y.________ depuis
le 1er janvier 1982. Il explique qu'il existait une certaine complicité entre
M. A.________ et la police au travers du recourant; ainsi les débats sur
l'organisation de la police étaient absents lors des séances de la
municipalité. Lorsque M. A.________ a quitté ses fonctions, les difficultés
d'organisation ont surgi et les discussions ont commencé. Il y a eu des
tentatives de réorganisation afin de mieux définir les fonctions et d'assurer
une bonne communication. Il estime qu'auparavant, les problèmes d'organisation
existaient et qu'ils n'étaient pas résolus, mais évacués. Les problèmes se sont
amplifiés car les clans au sein du corps de police sont devenus flagrants. Le
commissaire n'avait pas l'autorité nécessaire pour y mettre de l'ordre.
Certains agents se sont plaints auprès de la municipalité au sujet de
l'organisation et des privilèges accordés à certains d'entre eux. Il explique
que la situation s'est dégradée et que l'exigence de la fonction du commissaire
a augmenté au fil des ans; la situation a beaucoup changé et le recourant n'est
plus en mesure de la maîtriser. En outre, des conflits existaient entre le
recourant et le chef du poste à I.________; la municipalité était au courant de
ce conflit. Il avait connaissance des repas de fin d'année, mais il ne savait
pas avec quel argent ils étaient financés. Il sait cependant que dans les
autres services, les repas sont financés par la caisse communale. Il affirme que
la municipalité ignorait que l'argent perçu de l'Office des poursuites était
réparti entre les agents.
M. Z.________,
municipal de la police à Y.________ depuis le 1er janvier 1994, explique que
lors de son entrée en fonction, son objectif était d'améliorer le
fonctionnement, d'établir des contacts réguliers et de fixer des exigences au
niveau de la coordination et de la communication; il souhaitait en outre que
l'information circule entre les deux postes de I.________ et Y.________. Il
rencontrait régulièrement le commissaire pour "faire le point"; il
lui demandait parfois de lui faire des rapports. Il s'est peu à peu rendu
compte que le commissaire avait du mal à diriger et à résoudre les problèmes
qu'il rencontrait dans sa fonction; il estime qu'il a tenté de l'aiguiller et
de chercher des solutions avec lui. Lors de l'entretien qu'il a eu avec le
recourant en date du 30 juin 1995, il lui a fait part de son insatisfaction;
X.________ lui a parlé de sa démotivation pour sa fonction. M. Z.________ a
alors envisagé des modifications et il a informé la municipalité de
l'entretien; celle-ci a écrit au recourant pour lui demander de fournir un
effort particulier, faute de quoi le corps de police subirait une
réorganisation. M. Z.________ s'est rendu compte au mois de novembre 1995,
suite au test de l'alarme Ciba, que le commissaire et les agents n'étaient pas
en mesure d'assurer la sécurité, en cas de besoin. Il a alors considéré que les
prestations du recourant ne répondaient plus aux exigences de son poste. Il en
a fait part à la municipalité, qui a discuté la question de son renvoi ou de
son déplacement de fonction. Au sujet de l'engagement des deux nouveaux agents
en 1995, M. Z.________ précise qu'ils se sont faits sans la collaboration du
recourant. La décision de renvoi a été prise pour des motifs de sécurité (des
agents et de la population). Il considère que le plan Ciba a constitué un grave
dysfonctionnement; la gendarmerie avait donné le rythme de mise en route du
dossier, et le commissaire n'a pas informé son corps de service au sujet du
fonctionnement de cette alarme. Il ajoute qu'il a cherché à trouver des
solutions avec le recourant, en vain.
Le recourant explique
que lorsque M. A.________ était municipal à Y.________, ce dernier lui donnait
des tâches à effectuer, et lui-même lui fournissait des comptes-rendus sur son
activité. Il a toujours continué à travailler de cette manière avec les autres
municipaux; lorsque la municipalité lui donnait un ordre précis, il
s'organisait pour l'exécuter. Il décrit son travail comme "dispersé",
une sorte de travail à la demande. Il reconnaît que sa fonction est devenue
lourde; l'effectif devrait compter sept personnes; or il n'était composé que de
cinq à six personnes. Il précise que 11 km séparent les deux postes de
I.________ et Y.________, quatre agents se trouvant à I.________ et deux à
Y.________. Il déléguait ses tâches au chef de poste à I.________, et il s'y
rendait en cas de besoin. Il admet qu'il a eu beaucoup de contacts avec M.
Z.________ qui lui donnait des directives précises. Cependant il estime que ces
ordres étaient donnés "militairement", sans lui donner le temps de
s'adapter et de s'exécuter. Le recourant confirme qu'il a fait part à M.
Z.________, lors de l'entretien du 30 juin 1995, de sa démotivation. Lorsque M.
Z.________ est entré en fonction, le recourant s'est senti sous pression. Au
sujet du test Ciba, les collaborateurs du poste d'Y.________ savaient où se
trouvait le dossier; en outre l'information avait été faite à tous les agents
après l'intervention de M. Z.________. Concernant les gilets pare-balles, ils
étaient munis des plaques de protection à Y.________. A I.________, les gilets
se trouvaient dans le poste, mais il admet qu'il ne sait pas où se trouvaient
les plaques de protection. Enfin, il affirme qu'il avait donné l'instruction
nécessaire aux anciens agents pour l'utilisation de la radio. Quant à la séance
qu'il a eue avec le syndic et le boursier communal au sujet des ristournes, il
explique qu'il a été pris de panique, ce qui l'a conduit à mentir. Cependant,
il ne se sentait pas en faute et l'argent se trouvait sur un compte à la banque
au nom de la police municipale.
H.                    Par arrêt du 10 juillet
1996, le Tribunal administratif a annulé les décisions de la municipalité du 15
décembre 1995 et du 4 avril 1996, prononçant respectivement le déplacement de
X.________ de la fonction de commissaire à celle de caporal et son renvoi
immédiat. Il a relevé notamment qu'une enquête administrative complète n'avait
pas été effectuée; cependant, dès lors qu'il avait procédé à une instruction
approfondie du dossier, il a estimé, par économie de procédure, devoir se
prononcer sur le fond. En substance, le tribunal a estimé que la première
décision, prononçant le déplacement du recourant à la fonction de caporal,
était justifiée, alors que le renvoi immédiat pour justes motifs était
disproportionné, compte tenu notamment des antécédents du recourant.
L'arrêt du Tribunal
administratif du 10 juillet 1996 a fait l'objet d'un recours de droit public au
Tribunal fédéral.
I.                      Par d¿ision du 29
juillet 1996, la municipalité a ouvert une enquête administrative au sujet du
renvoi de X.________; elle a en outre suspendu provisoirement les fonctions de
ce dernier ainsi que le versement de son traitement. X.________ a recouru
contre cette décision auprès du Tribunal administratif en sollicitant l'octroi
de l'effet suspensif. Dans son arrêt du 3 septembre 1996, le Tribunal
administratif a réformé cette décision en ce sens que le traitement de
l'intéressé n'était pas suspendu durant l'enquête administrative.
Par courrier du 22
août 1996, la municipalité a informé X.________ que l'enquête administrative
ouverte à son encontre arrivait à son terme; il était convoqué à un entretien
le 5 septembre 1996, lors duquel il pouvait être assisté de son avocat, afin
qu'il se détermine sur les faits qui lui étaient reprochés.
J.                     Par décision du 9
septembre 1996, la municipalité a mis fin aux fonctions de commissaire de
X.________ avec effet immédiat. Elle a invoqué les manquements de ce dernier
dans l'organisation du corps de police ainsi que le mensonge qu'il avait commis
concernant les sommes encaissées de l'Office des poursuites. Elle a en outre
précisé que si l'incapacité de pouvoir assumer sa fonction de commissaire
pouvait encore donner lieu à un déplacement de fonction au lieu d'un renvoi, le
mensonge ne pouvait que conduire à une décision de renvoi pour de justes motifs
au sens de l'art 17 al. 2 du statut.
K.                    Le 30 septembre 1996,
X.________ a interjeté recours contre la décision du 9 septembre 1996 auprès du
Tribunal administratif. Dans ses déterminations du 21 octobre 1996, la
municipalité a conclu au rejet du recours. X.________ a encore déposé un
mémoire complémentaire à l'appui de son recours en date du 17 décembre 1996, ainsi
qu'une liste de témoins à assigner en vue d'une audience de jugement. A cette
même date, la municipalité a requis l'audition de 3 témoins amenés. Les moyens
des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Par décision du 21
novembre 1996, le juge instructeur a accordé l'effet suspensif à ce recours en
ce sens que X.________ avait droit à un traitement réduit correspondant au
maximum de la classe 12 jusqu'à droit connu au fond. La municipalité a recouru
contre cette décision. X.________ a sollicité et obtenu des prestations
d'assurance-chômage qui lui ont été allouées dès le 10 septembre 1996 à
concurrence de 70% de son traitement. Il a fait l'objet d'une suspension de 40
jours dans l'exercice de son droit à l'indemnité pour perte fautive d'emploi,
mais il a recouru contre cette sanction de sorte qu'elle n'a pas été appliquée
par sa caisse de chômage, laquelle a déclaré se subroger à X.________ dans son
droit au versement de son traitement. Par arrêt incident du 12 février 1997, la
section des recours du Tribunal administratif a admis le recours incident et
ainsi confirmé que X.________ n'avait pas droit au versement de son traitement
jusqu'à droit connu au fond.
L.                     La procédure devant le
Tribunal fédéral a été suspendue, par ordonnance du 13 mars 1997, jusqu'à droit
connu sur l'arrêt que le Tribunal administratif doit rendre sur le recours
formé par X.________ contre la décision de la municipalité du 9 septembre 1996.
M.                    A la demande de
l'autorité intimée, le tribunal administratif a requis la production du dossier
pénal relatif à la plainte pénale déposée par X.________ contre MM. le syndic
et le secrétaire municipal d'Y.________.
Considérant en droit:
1.                     Le recourant invoque
l'absence de fait nouveau et la force de chose jugée de l'arrêt du 10 juillet
1996.
Une décision a force
matérielle lorsque la contestation qu'elle a tranchée ne peut plus être l'objet
d'une nouvelle procédure, il faut que les parties à la nouvelle procédure
soient identiques à celles qui étaient en cause dans l'ancienne, que les faits
litigieux soient semblables dans les deux procédures et que les motifs de droit
invoqués soient les mêmes. En règle générale, seul le dispositif d'une décision
acquiert force matérielle, à l'exclusion de ses motifs; toutefois, dans la
mesure où le dispositif se réfère aux considérants, la motivation participe de
la force matérielle (André Grisel, Traité de droit administratif, II, p.
882). En l'espèce, les parties à la présente procédure sont les mêmes que
celles qui étaient en cause dans la procédure précédente, ayant conduit à
l'arrêt du Tribunal administratif du 10 juillet 1996; il ne ressort en outre
aucun élément nouveau du dossier par rapport aux faits retenus dans la
précédente procédure et les motifs de droit invoqués sont également les mêmes.
Cependant, la force de chose jugée ne s'attache qu'au dispositif d'une
décision; or, le dispositif de l'arrêt du 10 juillet 1996 annule les décisions
qui étaient en cause pour violation du droit d'être entendu. La question
litigieuse du renvoi immédiat pour justes motifs peut ainsi faire l'objet d'une
nouvelle procédure auprès du Tribunal administratif.
2.                     En vertu de l'art. 36 LJPA,
le Tribunal administratif connaît des griefs tirés de la violation du droit, y
compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation. Mais le grief
d'inopportunité ne peut être soulevé devant lui que si la loi spéciale le
prévoit. Tel n'est pas le cas dans la présente cause et il appartient à
l'autorité de recours d'examiner le bien-fondé de la décision entreprise sous l'angle
de la légalité et de l'abus et de l'excès du pouvoir d'appréciation (art. 36
let. a LJPA). Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant
des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des
considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions
applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux
du droit administratif, tels que l'interdiction d'arbitraire, l'égalité de
traitement, la bonne foi et la proportionnalité (voir ATF 110 V 365; 108 Ib 205
consid. 4a).
3.                     a) Un renvoi pour
justes motifs comporte une restriction à la liberté individuelle, garantie par
le droit constitutionnel non écrit; il doit donc reposer sur une base légale
claire (voir ATF 108 Ib 165). Cependant, la jurisprudence du Tribunal fédéral
est moins exigeante concernant la base légale pour les restrictions à la
liberté imposées à des personnes se trouvant dans un rapport de sujétion
spécial à l'égard de l'administration (ATF 106 Ia 282); dans ce cas, il n'est
pas indispensable que la norme de délégation contienne des règles expresses
concernant les sanctions disciplinaires (ATF 108 Ib 166 consid. 5a).
b) Selon l'art. 2 de
la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC), les autorités communales
exercent les attributions et exécutent les tâches qui leur sont propres, dans
le cadre de la constitution et de la législation cantonales (al.1), notamment
l'organisation de l'administration communale (al. 2 lettre a). Le Conseil
général ou communal définit le statut des fonctionnaires communaux et la base
de leur rémunération (art. 4 al. 1 ch. 9 LC). Edicté sur cette base, le statut
du personnel de la commune d'Y.________ a été approuvé par le Conseil d'Etat le
16 février 1994 (ci-après: le statut) et il constitue une base légale
suffisante. Bien que les autorités jouissent d'une grande marge d'appréciation
lors de la fin des rapports de service de droit public ou de droit privé, la
légalité d'un cas de licenciement dépend de la présence de conditions de
qualification particulière; les "justes motifs" apparaissent comme le
critère commun permettant d'en juger. Du point de vue de leur contenu, les
justes motifs permettant la résiliation immédiate des rapports de travail au
sens de l'art. 337 CO correspondent à ceux exigés, en droit de la fonction
publique, en cas de licenciement par l'administration. Cependant, la notion de
justes motifs au sens du droit public peut avoir un contenu plus large en
prévoyant un licenciement pour justes motifs avec effet immédiat ou, si la
nature des justes motifs le permet, avec un délai de résiliation (voir art. 17
al. 1 du statut). Le droit public connaît en outre, la révocation
disciplinaire; cette mesure repose également sur de justes motifs, mais elle
suppose une faute, intentionnelle ou par négligence, à la différence de la
résiliation pour justes motifs (voir Peter Hänni, La fin des rapports de
service en droit public, RDAF 1995, p. 421 ss). En tout état de cause, la
mesure prise doit être adaptée au but poursuivi et tenir compte des intérêts en
présence (RDAF 1981 p. 432). Ce qui signifie par exemple que lors du
licenciement d'un agent n'ayant commis aucune faute, la collectivité doit
offrir un nouvel emploi à l'agent selon ses possibilités et ses compétences
(voir Peter Hänni, op. cit., RDAF 1995 421 ss).
c) Le statut du
personnel de la commune d'Y.________ (ci-après: le statut) prévoit que la
municipalité peut en tout temps décider du renvoi d'un fonctionnaire pour
justes motifs, en l'avisant trois mois à l'avance au moins, si la nature des
motifs n'exige pas un renvoi immédiat (art. 17 al. 1). Selon l'art. 17 al. 2 du
statut, constituent notamment de justes motifs l'incapacité ou l'insuffisance,
le fait que le fonctionnaire ne remplit plus les conditions dont dépendait la
nomination et, de façon générale, toutes circonstances qui rendent le maintien
en fonction préjudiciable à la bonne marche ou à la bonne réputation de
l'administration communale ou de l'une de ses sections. L'art. 19 du statut
précise que si la nature des justes motifs le permet, la municipalité peut
ordonner, à la place du renvoi, le déplacement du fonctionnaire dans une autre
fonction en rapport avec ses capacités; le traitement sera alors celui de la
nouvelle fonction.
Sont objectivement
déterminants pour se séparer d'un fonctionnaire notamment les manquements aux
devoirs de service et les griefs ayant trait d'une part à l'attitude
professionnelle inadéquate du fonctionnaire par rapport à sa fonction et
d'autre part à son incapacité à accomplir le mandat selon les règles établies
au sein de son office (RDAF 1995 p. 456). La jurisprudence du Tribunal
administratif a considéré qu'un policier qui avait rempli de manière inexacte
un formulaire de découverte d'un objet perdu réalisait la condition des justes
motifs (arrêt TA GE 95/085 du 4 décembre 1995); il en allait de même, pour un
fonctionnaire qui persistait à ne pas travailler et produisait des certificats
médicaux sans consistance (arrêt TA GE 95/061 du 30 août 1995). Le Tribunal
administratif a aussi considéré qu'une consommation excessive d'alcool
constituait des justes motifs (arrêt TA GE 92/077 du 7 octobre 1994). Selon la
jurisprudence du Tribunal administratif bernois, un renvoi avec effet immédiat,
en tant qu'atteinte à la liberté individuelle, doit être dicté par des motifs
graves, comme la violation des devoirs de fonction; il est en revanche
incohérent d'invoquer des motifs qui existaient déjà à l'expiration de la
précédente période administrative et qui pouvaient conduire à une
non-réélection. Selon la jurisprudence bernoise, les antécédents sont pris en
compte dans l'examen de l'ensemble des circonstances permettant de déterminer
s'il est raisonnable ou non que les rapports de service continuent. C'est ainsi
que le Tribunal administratif bernois a jugé que la condition de raison grave
permettant de résilier les rapports de service était réalisée pour un
fonctionnaire de police judiciaire, qui avait causé hors de ses heures de
service un dommage à une moto dans le parking d'un hôtel et qui avait ensuite quitté
les lieux sans s'inquiéter des dégâts; lorsqu'il avait été interrogé à ce sujet
par la police, le fonctionnaire avait contesté les faits en affirmant que
quatre témoins pouvaient confirmer qu'il ne se trouvait pas sur les lieux; il a
par ailleurs produit la quittance d'un autre hôtel. Les investigations de la
police avaient toutefois démontré qu'il n'était resté en fait que deux heures
dans l'autre hôtel dont il avait produit la quittance; ce n'est qu'après s'être
contredit qu'il a finalement reconnu qu'il se trouvait dans le parking en
question. Le tribunal a considéré qu'un fonctionnaire exerçant son activité
dans la police judiciaire devait répondre à de très hautes exigences de
fiabilité, d'intégrité et de crédibilité; or, le comportement en cause n'avait
pas respecté ces critères et il constituait une raison grave justifiant la
résiliation des rapports de service (voir JAB 1995, p. 366 ss).
d) En l'espèce, la
décision du 9 septembre 1996 prononce le renvoi immédiat pour justes motifs de
X.________ en raison de l'incompétence dont a fait preuve ce dernier dans
l'accomplissement de ses tâches de commissaire de police ainsi qu'en raison de
son prétendu "mensonge" au sujet de l'utilisation des montants perçus
de l'Office des poursuites.
La fonction du
commissaire a évolué au fil des ans pour devenir plus exigeante et le mode de
travail de X.________ n'était plus adapté aux circonstances nouvelles et autres
charges de sa fonction, ce qui est apparu comme un problème dès la venue du
municipal de police Z.________; ce dernier exigeait en effet une conduite plus
rigoureuse du corps de police, ce que X.________ ne semblait pas en mesure
d'assumer. Cependant, aucun élément du dossier ne fait état de reproches
concrets de la part des administrés à l'encontre du recourant; le seul reproche
sérieux dans l'exercice de sa fonction qui ressort du dossier concerne l'alerte
CIBA; en effet, le recourant n'a pas informé les agents du poste de I.________
sur les mesures à prendre en cas d'alerte à l'usine de produits chimiques CIBA
de Monthey. Cette lacune constitue un manquement qui compromet la sécurité de
la population. En outre, le manque d'entente entre le recourant et le municipal
Z.________ constitue un fait objectif qui doit également être pris en
considération. En définitive, le mode de travail du recourant n'est plus adapté
aux nouvelles exigences et charges que doit assurer le titulaire du poste de
commissaire; un certain nombre de lacunes dans la direction et dans
l'organisation du corps de police sont établies, auxquelles s'ajoute la
mésentente entre le recourant et le municipal Z.________. Cette situation est
préjudiciable à la bonne marche des tâches de sécurité et de maintien de
l'ordre que doit garantir la municipalité. L'engagement des nouveaux agents dès
le mois d'août 1995 révèle par ailleurs une contradiction de la part de la
municipalité; cette dernière a en effet adressé un avertissement au recourant
le 11 juillet 1995, par lequel elle lui demandait de faire dorénavant preuve
d'une bonne organisation et planification du corps de police. Mais dès le mois
d'août 1995, M. Z.________ a engagé directement un nouvel agent non seulement
sans consulter le recourant mais également en lui faisant part de son
mécontentement à son égard, ainsi qu'un deuxième agent au mois de novembre
1995, destiné à reprendre les charges du commissaire. En agissant de la sorte,
le municipal Z.________ a placé le recourant devant l'impossibilité d'assurer
une meilleure organisation du corps de police et de donner une suite favorable à
l'avertissement. On peut dès lors douter, dans ces conditions, que la
municipalité ait notifié l'avertissement du 11 juillet 1995 en ayant réellement
l'intention de laisser au recourant la possibilité de s'adapter aux nouvelles
exigences. Il semble plutôt que le municipal Z.________ ne souhaitait de toute
manière plus collaborer avec le recourant et qu'il a ainsi effectué dès le mois
suivant les démarches nécessaires à l'engagement de nouveaux agents, parmi
lesquels le nouveau commissaire.
A cela s'ajoute le
fait que le prétendu "mensonge" invoqué par la municipalité pour
justifier un renvoi immédiat n'est pas déterminant en l'occurrence. Aucun
élément nouveau n'ayant résulté de l'enquête administrative engagée dès le 29
juillet 1996 par la municipalité, on peut se référer à l'arrêt du Tribunal
administratif du 10 juillet 1996. Le Tribunal administratif a déjà jugé que les
déclarations de X.________ lors de l'entretien du mois d'avril 1996 en présence
du syndic, de la boursière communale et de M. Z.________ avaient été faites en
violation des règles de procédure et à une période où le commissaire
connaissait déjà les mécontentements de ses supérieurs au sujet de son travail;
il craignait le licenciement, ce qui l'a conduit à mentir, vraisemblablement
dans un moment de panique (ce que révèle d'ailleurs le témoignage du boursier
communal); ces déclarations ne sauraient donc constituer mensonge délibéré
justifiant un renvoi immédiat. Il résulte par ailleurs des différents
témoignages que la pratique de répartition entre les agents des sommes versées
par l'Office des poursuites était établie depuis de nombreuses années et
qu'elle était en tous les cas connue et tolérée par les anciens municipaux; de
plus, il apparaît que le mode de répartition de ces sommes est décrit à l'art.
49 du règlement de service du corps de police de la commune d'Y.________. Selon
cette disposition,
"les primes ou dons remis au corps de police ou à
l'un de ses membres et dont la destination n'est pas expressément fixée par le
donateur sont versés dans la caisse spéciale dite "caisse du poste";
en fin d'année, ces produits seront répartis par parts égales entre tous les
membres du corps de police"
. On ne voit pas en effet à quels autres
versements les "primes-dons" visés par cet art. 49 peuvent
correspondre, du moment que l'art. 28 du statut prohibe toute forme de dons. La
municipalité devait donc connaître l'usage des sommes en question. Il est vrai
que le recourant aurait pu informer les municipaux ayant succédé à M.
A.________ de cette pratique, puisque les montants concernés étaient devenus
plus importants dès 1993; mais la municipalité aurait dû de son côté préciser,
avant de prendre une quelconque mesure, que ce mode de procéder ne serait plus
toléré à l'avenir et modifier en conséquence la base réglementaire de cette
pratique. La municipalité ne peut ainsi pas se prévaloir de ces faits pour
justifier un renvoi immédiat.
Il résulte de
l'ensemble de ces circonstances qu'un renvoi immédiat du recourant
constituerait une mesure disproportionnée; ce d'autant plus que la municipalité
n'a pas tenu compte de ses bons antécédents les 15 premières années de service,
pendant lesquelles il a donné entièrement satisfaction à l'autorité communale.
Il y a lieu en outre de souligner que les manquements reprochés au recourant
résultent essentiellement de l'évolution des exigences auxquelles le titulaire
du poste de commissaire doit répondre et non pas d'une faute dont la gravité
imposerait un renvoi. L'expérience professionnelle du recourant durant plus de
vingt ans dans la commune lui a d'ailleurs permis d'acquérir de bonnes
connaissances des administrés et de la région, qui peuvent être appréciables et
mises en valeur à un autre poste. Ainsi, le déplacement de fonction
constituerait une mesure proportionnée au regard des manquements constatés, du
bagage professionnel du recourant et de ses antécédents.
4.                     La municipalité estime
qu'elle est libre de prononcer le renvoi ou le déplacement en vertu de l'art.
19 du statut, qui dispose que
"si la nature des justes motifs le
permet, la Municipalité peut ordonner, à la place du renvoi, le déplacement du
fonctionnaire dans une autre fonction en rapport avec ses capacités,..."
.
a) Une commune
bénéficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le droit
cantonal ne règle pas de façon exhaustive mais dans lesquels il lui laisse une
liberté de décision relativement appréciable (ATF 120 Ia, consid. 2a et les
arrêts cités). L'étendue de l'autonomie des communes est fixée par la loi
vaudoise du 28 février 1956 sur les communes (ci-après: LC); l'art. 2 LC
détermine les attributions et les tâches propres des autorités communales,
parmi lesquelles se trouvent l'organisation de l'administration communale (al.
2, let.a). Selon l'art. 4 chiffre 9 LC, le conseil général ou communal est
compétent pour réglementer le statut des fonctionnaires communaux et la base de
leur rémunération. Entrent dans les attributions de la municipalité, la
nomination des fonctionnaires et employés de la commune, la fixation de leur
traitement et l'exercice du pouvoir disciplinaire (art. 42 al. 3 LC). La
jurisprudence fédérale a reconnu que les communes vaudoises jouissaient d'une
certaine autonomie conférée par le droit cantonal pour régler les rapports de
travail de leurs fonctionnaires sur une base relevant du droit public (ATF non
publié rendu le 30 mars 1994 en la cause commune de L. c/ François N., consid.
2b).
b) Le principe de la
proportionnalité est une notion juridique indéterminée; en l'appliquant, le
juge statue en droit et non en opportunité. Selon la jurisprudence du Tribunal
fédéral, la marge d'appréciation dans l'application d'un concept juridique
indéterminé peut être dans certains cas relativement large (ATF 118 Ib 291 consid.
2b). Dans un cas concernant la révocation d'un fonctionnaire, le Tribunal
fédéral a précisé que le Tribunal administratif devait laisser une certaine
marge à la commune; s'agissant cependant d'une atteinte grave aux droits du
fonctionnaires, cette marge ne devait pas être trop large, vu la nécessité d'une
protection juridique que le recours à l'autorité judiciaire devait précisément
sauvegarder (voir ATF non publié du 30 mars 1994 dans la cause Commune de L.
contre TA et J.-F. N.).
c) En l'espèce,
l'instruction du recours a révélé que dans l'appréciation des manquements
constatés du recourant et de la sanction qui devait lui être appliquée, la
municipalité a omis de prendre en compte plusieurs éléments en faveur du
recourant, notamment son âge et ses nombreuses années de service (25 ans). Le
Tribunal administratif n'outrepasse donc pas les limites que lui fixent l'art.
36 LJPA en effectuant la pesée des intérêts en tenant compte de l'ensemble des
facteurs déterminants et en comparant les manquements et la faute reprochés
avec les éléments allant à l'encontre du renvoi immédiat, pour aboutir
finalement à l'annulation de la décision de renvoi immédiat pour justes motifs.
5.                     Il résulte de ce qui
précède que le recours doit être admis et la décision attaquée annulée, le
dossier étant retourné à la municipalité pour nouvelle décision dans le sens
des considérants ci-dessus. Vu les circonstances de la cause, le tribunal fait
application de l'art. 55 al. 3 LJPA en renonçant à la perception de frais et en
compensant les dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision de la
Municipalité d'Y.________ du 9 septembre 1996 est annulée, le           dossier
étant retourné à cette autorité pour nouvelle décision au sens des         considérants
du présent arrêt.
III.                     Il n'est pas perçu de
frais.
IV.                    Les dépens sont
compensés.
Lausanne, le 27 juin 1997/fc/pi
Le président:                                                                                                 La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint