vd_omni · GE.1997.0127 · 1998-07-28 · fr

LSPN c/CCFN et SA | Est forestière et partant interdite à une manifestation sportive automobile une route n'ayant pas d'autre fonction que la desserte de l'aire forestière et ayant bénéficié de subventions à ce titre.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.07.1998 GE.1997.0127

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 28 juillet 1998
sur le recours interjeté par les associations
Pro Natura
Vaud et Pro Natura LSPN
contre
la décision du
Centre de conservation de la faune
du
7 juillet 1997 déterminant le tracé d'un rallye automobile et la décision du
Service
des automobiles
du 19 août 1997 autorisant ce rallye.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Jacques Giroud, président;
M. Edmond C. de Braun et M. Guy Berthoud, assesseurs.
Vu les faits suivants :
A.                     L'association RPV organisation ou
Rallye du Pays de Vaud (ci-après : RPV), présidée par Olivier Monachon, a
organisé un rallye automobile devant avoir lieu les 11, 12 et 13 septembre
1997. Il s'agissait d'une course de vitesse chronométrée à effectuer sur
certaines routes fermées à la circulation dans un quadrilatère délimité
approximativement par Lausanne, Rolle, Le Brassus et Yverdon. Divers tronçons
de route ont été choisis, la plupart dans un catalogue agréé par le Service des
automobiles pour de telles manifestations. De nouveaux parcours ont toutefois
été sélectionnés. Ainsi, à La Vallée de Joux, RPV a proposé un tracé, dit ES
(pour épreuve spéciale) La Frasse, qui empruntait des routes situées
partiellement en forêt dans la région du Petit Risoux au-dessus des
Charbonnières et du Lieu.
Par lettre du 14 mai 1997 adressée
aux inspecteurs forestiers des régions concernées par le rallye, le chef du
Service des forêts a sollicité leur avis au sujet des parcours envisagés qui ne
figuraient pas au catalogue. On en extrait ce qui suit :
"(...) En principe, l'essentiel du Rallye se passe sur
des épreuves chronométrées qui sont au catalogue, par contre, il y a deux ou
trois sites qui ne figurent pas dans ce dernier. L'intérêt de ces ouvertures
est de concentrer l'itinéraire de tout le Rallye par rapport aux éditions
antérieures, car la multiplication des petites épreuves augmente la circulation
annexe du Rallye.
Par ailleurs, comme je l'avais déjà signalé, la méthode qui
consistait à demander l'inscription d'un tracé au catalogue comme permanente
n'est pas la bonne; c'est malheureusement celle qui a été pratiquée à l'époque.
A mon avis, vu le peu d'organisateurs qu'il y a, il est plus intéressant sur la
base du catalogue existant d'autoriser ensuite la manifestation, quitte à
prévoir certaines dérogations aux dispositions générales. Il faut relever à cet
égard que selon les indications dont je dispose, le canton du Valais ignore en
général le statut des routes empruntées, pour autant que tout se passe bien, et
que par ailleurs le canton du Jura a déjà obtenu une dérogation à la
législation fédérale forestière pour un poste de moto-cross. C'est dire que
nous ne serions pas les seuls à pratiquer l'exception. Pour tous les parcours
empruntant les routes forestières, nous pourrons exiger la reconnaissance sous
contrôle qui évite la circulation répétée et individuelle, ce qui devrait
limiter les atteintes.
Dans sa réponse du 21 mai 1997, sous
chiffre 1, l'inspecteur forestier du 14
ème
arrondissement Eric Treboux a déclaré notamment ce qui suit :
"Je ne pense pas qu'il soit judicieux d'entrer en
matière pour des chemins forestiers alors que l'on se prépare à devoir
convaincre propriétaires et communes de les interdire au "bon public"
en vertu de la législation forestière."
Dans sa réponse du 25 mai 1997,
l'inspecteur forestier du 11
ème
arrondissement
Jean-Louis Berney a déclaré qu'il partageait l'avis exprimé par son collègue
Treboux dans sa note du 21 mai précédent au sujet de l'attitude générale à
adopter. Quant au parcours ES La Frasse, il a indiqué qu'il comprenait
"divers tronçons de chemins sylvo-pastoraux et forestiers", certains
étant "soumis à la législation forestière" et l'un deux se trouvant
"dans le périmètre de protection du Grand Tétras" ou cop de bruyère.
Par lettre du 27 mai 1997, le chef
du Service des forêts a déclaré à Olivier Monachon notamment qu'une
"autorisation spéciale" était délivrée à RPV pour l'utilisation du
tracé de l'ES La Frasse, à diverses conditions, dont la reconnaissance préalable
de l'état des chemins en présence de l'inspecteur forestier de
l'arrondissement.
Au moment de solliciter l'accord des
propriétaires intéressés, RPV s'est heurtée à un refus de la Commune du Lieu,
qui s'opposait "à l'utilisation de ces chemins forestiers", ainsi
qu'on le lit dans une communication du 3 juillet 1997 adressée à Cornelis Neet,
conservateur de la faune, par Jean-Louis Berney. Celui-ci, écartant la
suggestion d'un autres parcours au-dessus de L'Orient, qui empiétait dans le
périmètre de protection du Grand Tétras, a alors proposé un tracé à proximité
du Brassus, reliant La Thomassette à La Burtignière (ci-après : le nouveau
tracé).
Par lettre du 7 juillet 1997, dont
copie était adressée au chef du Service des forêts, le conservateur de la faune
a déclaré ce qui suit à Olivier Monachon :
"Pour faire suite à notre récent entretien téléphonique
et après avoir examiné le dossier en détail avec l'aide de M. J.-L. Berney,
inspecteur des forêts, nous devons malheureusement vous informer que malgré une
volonté de vous aider à trouver une solution pour votre rallye de septembre
1997, le circuit proposé au-dessus du Chenit via le chemin du Maroc et les
Esserts pose un problème de principe bien trop important. Nous ne sommes donc
pas en mesure d'entrer en matière sur ce tracé qui, outre l'aspect fondamental
de la traversée de l'une des zones essentielles pour la protection de diverses
espèces de la faune particulièrement sensibles au dérangement (dont le grand
tétras), ce tracé est également en partie problématique du point de vue de la
législation forestière et de la base légale interdisant l'usage de telles
routes avec des véhicules à moteur.
En conséquence, nous nous permettons de vous proposer un
tracé alternatif pour lequel ces problèmes ne se posent pas. Il s'agit du tracé
La Thomassette - Les Grandes Roches - La Piguette - Commune de Bise - Chemin de
Mézery - Côte de Praz Rodet - La Burtignière. L'entretien de ces chemins
concerne les communes du Chenit et de Morges, ainsi que l'Etat de Vaud.
En espérant que cette solution puisse vous convenir, nous
vous présentons, Monsieur, nos salutations distinguées."
B.                    La proposition du nouveau tracé a été
acceptée par RPV. Par décision du 19 août 1997, le Service des automobiles,
cycles et bateaux (ci-après : le Service des automobiles) a autorisé le rallye
"selon programme, parcours et plans déposés". Selon le programme des
épreuves en main dudit service, le nouveau tracé, d'une longueur de 6 km,
devait être utilisé le vendredi 12 septembre 1997.
Par lettre du 13 août 1997 au
Service des forêts et au Centre de conservation de la faune et de la nature
(ci-après : CCFN), le "Groupe Nature Vallée de Joux", sous la
signature de Gérard Vuffray, a fait part de son désaccord avec le projet d'un
rallye sur des chemins forestiers et a invité ces autorités à "y donner un
préavis négatif". Aucune suite ne semble avoir été donnée à cette
correspondance durant les jours suivants.
Le 29 août 1997, Gérard Vuffray a
pris contact par téléphone avec le CCFN, qui lui a adressé par fax, outre une
formule intitulée "voie de recours" faisant figurer l'indication de
la voie et du délai de recours au Tribunal administratif, une copie de la
lettre du Service des forêts à Olivier Monachon du 27 mai 1997.
Par lettre du 1er septembre 1997, le
chef du Service des forêts a déclaré au "Groupe Nature Vallée de
Joux" qu'il avait "pris bonne note" de ses remarques relatives
au rallye et a émis diverses considérations au sujet du déroulement de
celui-ci.
Par téléphone et par lettre du 3
septembre 1997, Gérard Vuffray a demandé au Service des forêts la communication
de la décision par laquelle le nouveau tracé avait été autorisé. Par fax du
même jour, ledit service lui a adressé une copie de sa lettre du 27 mai 1997
ainsi que de la lettre du CCFN du 7 juillet 1997, en désignant celle-ci comme
une autorisation.
C.                    Les associations Ligue vaudoise pour
la protection de la nature, celle-ci devenue entre-temps Pro Natura Vaud, et
Pro Natura ont recouru au Tribunal administratif par lettre du 3 septembre 1997
en concluant à l'annulation de toute décision autorisant un rallye en forêt et
en requérant l'octroi de l'effet suspensif à tout le moins pour le nouveau
tracé.
Par décision du 8 septembre 1997, le
juge instructeur du Tribunal administratif a accordé l'effet suspensif en ce
sens que le rallye ne pouvait pas avoir lieu sur le nouveau tracé. Saisie par
RPV, la section des recours du Tribunal administratif a levé cet effet
suspensif par arrêt incident du 12 septembre 1997. Le rallye a ainsi pu se
dérouler sur le nouveau tracé ce même jour.
D.                    Sur interpellation du juge
instructeur, les recourantes ont déclaré par lettre du 29 septembre 1997
qu'elles maintenaient leur pourvoi. Elles ont déposé un mémoire complémentaire
le 2 octobre 1997 en précisant qu'elles contestaient tant la décision du CCFN
du 7 juillet 1997 que celle du Service des automobiles du 19 août suivant.
Le Service des automobiles a conclu
au rejet du recours par lettre du 28 octobre 1997. Le CCFN par lettre du 21
octobre 1997 et le Service des forêts par lettre du 15 octobre 1997 se sont
déterminés sans prendre de conclusions. Dans ses observations du 29 octobre
1997, RPV a conclu au rejet du recours. Appelée à la procédure dès lors que la
décision du Service des automobiles du 19 août 1997 lui avait été notifiée,
l'association Automobile Club Suisse (ci-après ACS) a conclu au rejet du
recours en tant que recevable. Interpellée au sujet de la notion de route
forestière, la Direction fédérale des forêts s'est exprimée par lettre du 6 mai
1998.
E.                    Par lettre du 6 mai 1998, répondant à
une demande du juge instructeur, le Service des forêts a indiqué que des
subventions forestières cantonales et fédérales avaient été accordées en 1991
pour la réfection d'un pont ainsi que d'un tronçon de route de 170 m. situés
sur le nouveau tracé. Il a produit des correspondances de l'Office fédéral de
l'environnement, des forêts et du paysage (ci-après OFEFP) faisant référence
pour ces travaux à des chemins forestiers. Il a produit également un document
intitulé "projet de réfection de chemins forestiers (...)" établi en
juin 1990 par l'ingénieur forestier Pleines. On y lit que les réparations
projetées concernent des chemins "dont le caractère forestier et les
caractéristiques techniques (...) sont compatibles avec les prescriptions
fédérales et cantonales en matière de subventions forestières".
Dans la même correspondance, le
Service des forêts a répondu par la négative à la question de savoir si le
nouveau tracé avait fait l'objet d'une autorisation de défrichement.
F.                     Répondant à une demande du juge
instructeur, le CCFN a produit des pièces établissant que le nouveau tracé
avait été utilisé en mai 1980 pour un rallye automobile avec l'aval du
conservateur de la faune. D'une lettre du 4 avril 1980 du surveillant de la
faune Bernard Reymond, on extrait ce qui suit au sujet du nouveau tracé :
"C'est bien sans aucun enthousiasme qu'il a fallu accepter ce parcours de
remplacement". Dans un article paru dans la Feuille d'avis de la Vallée de
Joux du 23 avril 1980, signé "Protection de la nature. Section Vallée de
Joux", des protestations ont été émises à l'encontre de l'utilisation du
nouveau tracé.
G.                    Le Tribunal administratif a tenu une
audience sur place le 28 mai 1998 en présence des parties, à l'exception de
l'ACS. Après une inspection locale, il a entendu les parties, ainsi que
l'inspecteur forestier Jean-Louis Berney.
Considérant en droit :
1.                     Ne peut recourir que celui qui
dispose d'un intérêt digne de protection, qui doit être actuel et pratique
(art. 37 LJPA, 103 lit. a OJF; Moor, Droit administratif, vol. II, p. 417). On
ne peut renoncer à cette exigence que lorsque la question litigieuse peut se
reposer en tout temps dans des circonstances semblables et qu'il y a lieu de
garantir un contrôle juridictionnel, en particulier s'il s'agit d'une question
de principe(ATF 111 Ib 56). Le Tribunal fédéral a nié que tel fût le cas
s'agissant d'une course de bateau à moteur, dont l'organisateur n'envisageait
pas une répétition et pour laquelle de toute manière une procédure de recours
complète devait pouvoir se dérouler à titre préalable en un temps suffisant vu
les mesures d'instruction déjà opérées, pour autant certes qu'une demande fût
déposée suffisamment tôt (ATF 123 II 285).
En l'espèce, l'organisateur du
rallye litigieux a déclaré à l'audience qu'en cas de rejet du recours, le
nouveau tracé serait certainement choisi lors d'une réédition de cette
manifestation, puisqu'il avait donné entière satisfaction aux concurrents. On
sait d'ailleurs que ce tracé avait déjà été choisi et agréé par la conservation
de la faune en 1980 pour un rallye automobile. Les recourantes ont ainsi un
intérêt à voir statuer sur leur pourvoi et à faire trancher une question qui a
une portée de principe. Sinon, comme dans le cas d'une autorisation de débit de
boissons à délivrer pour une manifestation occasionnelle (JAB 1997 p. 565), la
durée de la procédure empêcherait qu'une décision définitive soit jamais à
disposition à temps.
On ne saurait au surplus, comme le
Tribunal fédéral dans l'arrêt susmentionné où il s'agissait d'une course de
bateaux "Offshore" correspondant à une manche du championnat du
monde, se borner à enjoindre à l'organisateur de s'y prendre à l'avance pour
solliciter à nouveau une autorisation, sous peine de voir la manifestation
frappée d'interdiction par une décision de mesures provisionnelles. En effet,
un tel avertissement n'aurait guère de portée à l'égard de RPV, dont les frais
d'organisation sont relativement peu élevés et qui dispose de tracés de
remplacement en suffisance dans un catalogue ad hoc. RPV pourrait ainsi être
amenée à ne déposer qu'une requête d'autorisation tardive et s'en remettre à
l'issue d'une procédure de mesures provisionnelles; or, celle-ci ne peut être
scellée d'avance, vu le recours incident de l'art. 50 LJPA de sorte que le
rallye litigieux pourrait avoir lieu sans jamais faire l'objet d'un contrôle
juridictionnel au fond.
La qualité pour recourir
2.                     a) Les recourantes s'en prennent tout
d'abord à la décision du Service des automobiles du 19 août 1997 autorisant le
rallye litigieux. Cette autorité, désignée à l'art. 3 LVCR (RSV 7.6), devait
appliquer l'art. 52 al. 2 LCR, selon lequel des manifestations sportives
automobiles nécessitent une autorisation cantonale. S'imposaient à elle
notamment l'art. 95 al. 2 OCR, selon lequel une telle autorisation doit être
refusée lorsqu'elle risquerait de causer un bruit excessif qui serait
incommodant, l'art. 15 de la loi fédérale sur les forêts (ci-après LFo; RS
921.0), qui vise notamment la protection de la faune (Keller, Rechtliche
Aspekte der neuen Waldgesetzgebung, in AJP 1993, p. 144, spéc. 151), selon
lequel les véhicules à moteur ne sont autorisés à circuler sur des routes
forestières que pour accomplir des activités de gestion forestière, enfin
l'art. 13 al. 3 OFO, selon lequel les manifestations organisées avec des
véhicules à moteur sont interdites sur les routes forestières. C'est donc
notamment en application de la législation forestière que la décision
susmentionnée a été rendue. Or, l'art. 46 al. 3 LFo institue en cette matière,
d'une manière générale et sans être limité par l'énumération de la seconde
phrase de cette disposition (FF 1988 III 200), un droit de recours des
associations pour la protection de la nature, par renvoi à l'art. 12 de la loi
fédérale sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451). Selon
cette dernière disposition, l'association doit être d'importance nationale, ce
qui est le cas de la recourante Pro Natura LSPN, qui peut également agir par
l'intermédiaire de la recourante Pro Natura Vaud, sa section cantonale (ATF 118
Ib 299, consid. 2b - d; Keller/Zufferey/Fahrländer, Commentaire LPN, n. 12 ad
art. 12, p. 262). Conformément au titre du chapitre premier de la LPN, seule
peut être visée une décision prise "dans l'accomplissement des tâches de
la Confédération" (Keller/Zufferey/Fahrländer, op. cit., n. 3 ad art. 12,
p. 257). L'art. 2 lit. b LPN indique que tel est le cas de l'octroi d'une
autorisation pour l'exploitation d'installations de transport ou d'une autorisation
de défrichement. La jurisprudence a admis qu'on était en présence d'une telle
tâche dans le cas d'une décision prise en application de la législation sur la
protection des eaux en vue de protéger les eaux souterraines (ATF 118 Ib 1) ou
d'une décision niant la nature forestière d'une surface boisée (ATF 122 II 72).
Il y a lieu de l'admettre également s'agissant de l'autorisation en cause, qui
est prévue par le droit fédéral (art. 52 al. 2 LCR et 15 LFo), les cantons
étant chargés de décider de son octroi (ATF 120 Ib 27, spéc. 30 et 31).
b) Les recourantes s'en prennent en
outre à la décision du CCFN du 7 juillet 1997 autorisant l'utilisation du
nouveau tracé. Cette décision correspond à l'application qui a été faite des
réglementations fédérales et cantonales en matière de protection de la faune.
La LPN, dont le but est notamment de
protéger la faune (art. 1er lit. d), prévoit que la disparition d'espèces
animales doit être prévenue (art. 18) et que les cantons doivent veiller à la
protection des biotopes d'importance régionale et locale (art. 18b). Quant à la
loi fédérale sur la chasse et la protection des mammifères et oiseaux sauvages
(LChP; RS 922.0), dont le but est notamment la préservation des espèces
animales menacées (art. 1er al. 1er lit. b), elle prévoit à son art. 7 al. 4
que "les cantons assurent une protection suffisante des mammifères et des
oiseaux sauvages contre les dérangements". Selon l'art. 7 de loi vaudoise
sur la faune (RSV 6.9/B), "le Conseil d'Etat prend les mesures nécessaires
pour assurer le développement optimum et la tranquillité de la faune indigène
en tenant compte des conditions locales". A l'art. 2 du règlement
d'exécution de cette loi, on lit qu'il "est interdit d'importuner de
quelque manière que ce soit la faune sauvage" (al. 1er) et qu'une
"autorisation de la conservation de la faune est nécessaire pour tout
travail, aménagement ou manifestation susceptible de déranger la faune"
(al. 2).
Il ressort de ces dispositions que
les cantons ont reçu le mandat d'accomplir une tâche de la confédération en
matière de protection de la faune; les recourantes ont dès lors qualité pour
recourir en application de l'art. 12 LPN (ATF 116 Ib 203, spéc. 208).
Pro Natura Vaud dispose au surplus
d'une légitimation propre en application de l'art. 90 de la loi vaudoise sur la
protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS; RSV 6.7), selon
lequel les associations d'importance cantonale qui se vouent à la protection de
la nature ont qualité pour recourir contre des décisions prises en application
de cette loi. En effet, la LPNMS visant notamment à assurer la sauvegarde de la
nature en ménageant l'espace vital nécessaire à la faune (art. 1er lit. a), ce
but se confond avec celui de la loi vaudoise sur la faune, qui est de définir
les mesures d'aménagement propres à assurer la prospérité de la faune et à
garantir l'équilibre des espèces animales avec leur milieu (art. 1er de la loi
sur la faune); une décision précise en application de la loi sur la faune est
donc prise également en application de la LPNMS, de sorte que le droit de
recours prévu par celle-ci est à disposition.
La protection de la faune
3.                     a) Par sa lettre du 27 mai 1997, le
chef du Service des forêts a autorisé l'usage de trois tronçons de route pour
un rallye. On chercherait en vain le fondement d'une telle décision dans la
législation sur les forêts. En effet, l'art. 13 al. 3 OFo interdit en forêt et
sur les routes forestières les manifestations organisées avec des véhicules à
moteur; il ne reste donc aucune place pour autoriser un rallye (Jenny, in
Cahiers de l'environnement, no 210, OFEFP, Pour que les arbres ne cachent pas
la forêt : un guide à travers la nouvelle législation sur les forêts, 1994, p.
52). Tout au plus pourrait-on y voir une décision par laquelle aurait été
constaté le caractère non forestier des routes en cause (art. 10 al. 1er LFo),
préalable nécessaire à leur usage par des véhicules à moteur. Mais cette
hypothèse n'est pas corroborée par les motifs auxquels se réfère ladite lettre,
où il est question non pas de la nature des routes, mais notamment de leur
remise en état conformément aux instructions du service forestier et de la
collaboration des inspecteurs forestiers. Il faut plutôt considérer que
l'"autorisation" délivrée ne constituait en réalité que la
communication du résultat d'"investigations préalables", selon les
termes utilisés par le Service des forêts dans une lettre du 6 novembre 1997 au
juge instructeur, sur la base desquelles l'organisateur pouvait déposer une
demande d'autorisation du rallye auprès du Service des automobiles.
Ainsi ne devrait-on de prime abord
pas attribuer une portée plus grande à la lettre du CCFN du 7 juillet 1997, par
laquelle un tronçon de remplacement a été agréé. Aussi bien le Service des
forêts a-t-il indiqué dans ses déterminations du 8 septembre 1997 que le
conservateur de la faune s'était vu déléguer "la compétence de modifier le
point relatif à l'ES 42", la lettre précitée constituant un
"amendement" à celle du Service des forêts du 27 mai 1997. Mais il a
apparaît dans la réponse au recours que le CCFN a déposée le 21 octobre 1997
que sa lettre du 7 juillet 1997 constituait davantage qu'un simple constat
préalable effectué sur délégation de l'autorité forestière. Dans cette réponse
en effet, après s'être demandé "dans quelle mesure le CCFN devait prendre
une décision en relation avec l'organisation de la manifestation prévue",
le conservateur de la faune a déclaré que cette "manifestation ne
nécessitait pas d'autorisation tant que le circuit n'entrait pas en contact
avec des zones réputées sensibles du point de vue de la faune". Selon lui,
un "refus d'autorisation" aurait été "notifié formellement"
à RPV si elle avait persisté à vouloir utiliser un premier tronçon de
remplacement situé au-dessus de l'Orient dans le périmètre de protection du
Grand Tétras. En revanche, toujours selon la même réponse, une
"autorisation spéciale" n'avait pas été nécessaire pour le nouveau
tracé, s'agissant d'un rallye à effectuer en automne, "ce qui n'aurait pas
été le cas en hiver ou au printemps". On constate ainsi que le CCFN a
porté sur la question du nouveau tracé une appréciation distincte de celle à
laquelle le Service des forêts s'était livré pour les autres tronçons : sans se
borner à examiner à titre préalable la compatibilité d'un usage de la route en
cause avec le droit forestier, il a délibérément renoncé à notifier une
décision de refus eu égard aux exigences en matière de protection de la faune,
partant a délivré implicitement une autorisation. Ce faisant, il s'est conformé
à l'art. 2 du règlement d'exécution de la loi vaudoise sur la faune, selon
lequel notamment toute manifestation susceptible de déranger la faune appelle
une autorisation de la conservation de la faune. C'est cette autorisation, dont
la portée est indépendante par rapport à celle qui a été délivrée par le
Service des automobiles, qu'il y a lieu d'examiner ci-après.
b) Pour le CCFN, le nouveau tracé
est "acceptable", compte tenu de ce qu'il n'empiète pas sur le
périmètre qui a été délimité pour la protection du Grand Tétras dans la zone
considérée; en particulier, la saison choisie pour le rallye n'est ni le
printemps, où la reproduction pourrait être perturbée, ni l'hiver, où
l'équilibre énergétique des sujets de cette espèce implique d'éviter les
dérangements; il s'agirait donc d'une "moins mauvaise solution".
D'emblée, on ne s'explique pas
pourquoi une mauvaise solution aurait dû être choisie, fût-elle moins mauvaise
que d'autres. La tâche de l'autorité en matière de protection de la faune est
en effet non pas de désigner à tout prix telle solution mais bien de décider si
celle qui lui est soumise est conforme aux exigences légales.
L'art. 12 al. 1er LPN prévoit que la
disparition d'espèces animales et végétales indigènes doit être prévenue par le
maintien d'un espace vital suffisamment étendu (biotopes), ainsi que par
d'autres mesures appropriées. Si le droit fédéral ne définit pas plus
précisément la notion de biotope, il est admis qu'il ne s'agit pas de tout
milieu biotique mais d'un espace vital suffisamment étendu, qui exerce une
certaine fonction (ATF 121 II 161). L'art. 18 b al. 1er LPN attribue aux
cantons le soin de veiller à la protection des biotopes d'importance régionale
et locale; il s'agit là pour eux d'une obligation qui découle directement et
impérativement du droit fédéral (ATF 116 Ib 203). La question de savoir si l'on
se trouve en présence d'un tel biotope se résout à l'aide des critères énumérés
à l'art. 14 OPN (Keller/Zufferey/Farländer, op. cit., n. 17 ad art. 18b). Selon
cette disposition, est notamment un biotope l'espace vital naturel d'une espèce
spécialement désignée pour être protégée, que ce soit par l'annexe 1 de l'OPN
(liste des espèces indicatives des milieux naturels), par la loi sur la chasse
(espèces protégées selon son art. 7) ou les Listes rouges établies par l'OFEFP.
Ainsi, même si les cantons n'ont pas délimité à l'avance des zones à considérer
comme biotopes d'importance régionale ou locale, c'est à l'occasion de l'octroi
de telle autorisation particulière, notamment en matière de construction, que
leur existence et leur emplacement doivent être déterminés, en effectuant une
pesée des intérêts en présence (Keller/Zufferey/Farländer, op. cit., n. 22 ad
art. 18; ATF 118 Ib 485, où le Tribunal fédéral a considéré qu'un plan de
quartier empiétait sur un biotope abritant le martin-pêcheur). L'espace vital à
déterminer ne comprend pas seulement la surface nécessaire à la survie de
l'espèce en cause mais également des "zones-tampon suffisantes du point de
vue écologique", au sens de l'art. 14 al. 1er let. d OPN
(Keller/Zufferey/Farländer, op. cit., n. 18 ad art. 18b).
En l'espèce, le Grand Tétras figure
dans la Liste rouge des espèces animales menacées de Suisse reconnues par
l'OFEFP. Dans un rapport distribué par le CCFN en 1994 ("Statut et
conservation du Grand Tétras dans le Jura vaudois"), on lit que le Grand
Tétras a fait l'objet d'une étude globale approfondie dans le canton de Vaud,
celui-ci possédant la plus importante population de cette espèce en Suisse, et que
la région du Risoux à l'ouest du Brassus abrite précisément un noyau de cette
population. Sur mandat du CCFN, une carte des périmètres et sanctuaires de
protection du Grand Tétras a d'ailleurs été établie en 1993, qui fait figurer
un tel espace vital dans cette région. Cela étant, il faut admettre qu'il
s'agit là d'un biotope d'importance régionale ou locale au sens de l'art. 18b
LPN.
Le nouveau tracé longe ce périmètre
de protection du Grand Tétras et s'en rapproche à quelque 200 m., sans qu'il
soit établi qu'une telle distance, si elle vaut pour les dérangements causés
par des promeneurs ou des skieurs (cf. Le Grand Tétras : statut et conservation
des populations du Jura vaudois, Actes du colloque de la Société suisse de
biologie de la faune, textes réunis par Cornelis Neet, 1993, p. 223, ci-après
Neet), soit suffisante pour atténuer les nuisances sonores d'un rallye.
L'intensité du bruit des moteurs des voitures de course, le caractère
inhabituel de la manifestation, les reconnaissances du tracé auxquelles les pilotes
se livrent à titre préalable ainsi que l'apport d'un public motorisé ne
sauraient demeurer sans effet dans cette zone tranquille. Cela étant, vu
l'extrême sensibilité du Grand Tétras au dérangement et les conséquences de
celui-ci sur la survie menacée de l'espèce (Neet, op. cit., p. 227;
Sermet/Ravussin, Les oiseaux du canton de Vaud, 1996, p. 151; Conservation de
la faune, statut et conservation du Grand Tétras dans le Jura vaudois,
septembre 1994, p. 4), on peut douter que la marge susmentionnée ait été
adéquate. De toute manière, l'art. 14 al. 5 OPN prévoit que les autorisations
pour des atteintes d'ordre technique qui peuvent entraîner la détérioration de
biotopes dignes de protection ("die schutzwürdiger Biotope beeinträchtigen
können") ne peuvent être accordées que si l'atteinte s'impose à l'endroit
prévu et qu'elle correspond à un intérêt prépondérant. Or, l'intérêt de RPV à
faire se dérouler un rallye en partie sur le nouveau tracé plutôt qu'ailleurs
ne saurait être considéré comme prépondérant. Entre l'intérêt à ne pas risquer
d'amenuiser davantage l'habitat d'une espèce figurant sur la liste rouge
établie par l'OFEFP des espèces animales menacées et l'intérêt de RPV à
diversifier ses épreuves, il s'imposait ainsi d'attribuer davantage de poids au
premier. A cela s'ajoute que la protection du Grand Tétras n'avait pas à entrer
seule en considération puisque la présence de cette espèce est l'indicateur
d'une forêt qui permet une diversité maximale d'espèces animales (OFEFP,
Aide-mémoire/sylviculture et Grand Tétras, 1993, p. 14). Ainsi il est établi
que d'autres espèces, telle la gélinotte des bois (Glaire/Magnenat, Oiseaux
nicheurs de la Haute Vallée de l'Orbe, 1994, p. 44), qui figure sur la liste
rouge précitée, occupent non seulement le secteur de protection du Grand Tétras
mais également la région préservée du nouveau tracé et méritent eux aussi
protection. L'autorité intimée ne pouvait par conséquent s'abstenir d'effectuer
en ce qui les concerne la pesée des intérêts précitée. Cela étant, on doit
considérer que cette autorité n'a pas satisfait aux exigences du droit fédéral.
La législation forestière
4.                     Le nouveau tracé emprunte-t-il une
route de nature forestière, auquel cas l'art. 13 al. 3 OFO exclut de l'affecter
à un rallye automobile ? Cette question s'imposait au Service des automobiles
au moment de statuer sur la demande d'autorisation présentée par RPV et il faut
y répondre par la négative.
a) La législation forestière ne
contient aucune définition de la route forestière, que l'on se place avant ou
après l'adoption de la loi fédérale sur les forêts du 4 octobre 1991 (cf.
Jaissle, Der dynamische Waldbegriff und die Raumplanung, Zurich, 1994, p. 119).
Dans un arrêt rendu en 1995, le Tribunal fédéral a indiqué, s'agissant d'une
route à construire, qu'elle ne pouvait être qualifiée de forestière que si elle
était nécessaire à l'exploitation de la forêt, servait dans une large mesure à
la conservation de celle-ci et répondait aux exigences forestières du point de
vue du tracé et de l'équipement; il a ainsi nié que tel fût le cas d'une route
dont le but était essentiellement le développement touristique d'une région
(ATF 111 Ib 45). En l'espèce, si les conditions énumérées par le Tribunal
fédéral sont réalisées pour le nouveau tracé, le Service des forêts considère
néanmoins que celui-ci assure une fonction de liaison régionale et permet un
accès à des riverains non exploitants agricoles, de sorte qu'il ne pourrait
être qualifié de route forestière au même titre qu'une route se terminant en
cul-de-sac. Chargé d'appliquer l'art. 15 al. 3 LFo, selon lequel les cantons
pourvoient à la signalisation, notamment celle qui indique l'interdiction
d'accès des forêts aux véhicules à moteur (cf. Heimann-Krähemann, Der Schutz
des Waldes vor Immissionen, thèse, Zurich, 1995, p. 150 et Environnement,
Bulletin de l'OFEFP, 2/1995, p. 28), le Service des forêts a entamé une
"étude pilote" devant permettre de définir les critères applicables
pour désigner les routes à fermer. Il n'a cependant pas pris de parti à ce jour
en ce qui concerne le nouveau tracé, dont le statut demeure incertain. Pour le
chef du Service des forêts, "on peut raisonnablement penser qu'il sera
opportun d'autoriser l'accès (...) mais c'est spéculation" (cf. ses
déterminations du 15 octobre 1997). Pour sa part, entendu à l'audience, un
inspecteur forestier membre du groupe de travail relatif à l'étude pilote
précitée, a déclaré que la fermeture au trafic automobile serait proposée
s'agissant du nouveau tracé.
b) L'Office fédéral de
l'environnement, des forêts et du paysage a élaboré les deux critères suivants
pour pouvoir qualifier une route de forestière (cf. sa lettre du 6 mai 1998).
Il doit tout d'abord s'agir d'une
route qui soit nécessaire à l'exploitation de la forêt et qui réponde en priorité
aux besoins de transport de la gestion forestière, même si elle peut satisfaire
également d'autres besoins, tels ceux de l'agriculture et de la chasse (cf. la
publication de l'OFEFP à paraître en automne 1998 "Notion de la desserte
forestière", établie sous la direction du professeur Hans-Rudolf
Heinimann, EPF, Zurich, p. 6). Ce n'est qu'en présence de ces caractéristiques
que des subventions forestières sont allouées.
Il faut en outre que l'emprise de la
route n'ait pas fait l'objet d'une décision de défrichement lui faisant perdre
son caractère forestier (cf. Jenni, op. cit., p. 36).
c) En l'espèce, le nouveau tracé se
présente comme un chemin goudronné à surface irrégulière, étroit, sinueux,
entrecoupé de plusieurs clédars "canadiens" et traversant des forêts
et pâturages boisés. Selon l'inspecteur forestier entendu comme témoin, il est
utilisé essentiellement par les forestiers et les promeneurs. Il ne dessert au
surplus que quelques exploitations d'estivage. Une seule habitation ouverte à
l'année se trouve sur son passage à l'une de ses extrémités, à savoir la
colonie de vacances des Grandes Roches, qui est plus directement accessible à
partir du Brassus. Il faut ainsi admettre que le nouveau tracé a une vocation
essentiellement forestière et n'a pas la fonction d'une liaison régionale. Il a
d'ailleurs bénéficié de subventions forestières, accordées sur la base d'une
expertise par les autorités fédérales et cantonales et n'a pas fait l'objet
d'une autorisation de défrichement. Partant, sa nature forestière doit être
admise. En en faisant abstraction, le Service des automobiles a violé le droit
fédéral.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête :
I.                      Le recours est admis.
II.                     La décision du Centre de
conservation de la faune et de la nature du 7 juillet 1997 est annulée.
III.                     La décision du Service des
automobiles du 19 août 1997 est annulée.
IV.                    Les recourantes Pro Natura
Vaud et Pro Natura LSPN ont droit à des dépens, par 2'000 (deux mille) francs
qui leur seront versés pour moitié par le Service des forêts, de la faune et de
la nature et pour moitié par le Service des automobiles et de la navigation.
V.                     Les frais du présent arrêt
sont laissés à la charge de l'Etat.
Lausanne, le 28 juillet 1998/vz/gz
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente
jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal
fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale
d'organisation judiciaire (RS 173.110).