vd_omni · FI.1998.0059 · 2006-04-18 · fr

BIRCHLER/Commission communale de recours en matière d'impôts de Moudon, Municipalité de Moudon | Bien qu'elle corresponde à une pratique ancienne expressément consacrée depuis 1992 par l'art. 4a de la loi sur les impôts communaux, la perception d'une taxe annuelle sur la base de la valeur d'assurance incendie est contraire au droit fédéral en vertu d'une jurisprudence du Tribunal fédéral antérieure à l'entrée en vigueur au 1.1.1997 de l'art. 32a LPE concrétisant le principe de causalité. L'annulation des taxes litigieuses (pour l'entretien des collecteurs et l'épuration) n'implique pas qu'aucune taxe n'est due. L'autorité communale devra fixer à nouveau la taxe selon un critère transitoire (éventuellement un futur règlement s'il devait exister) conforme au droit fédéral.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 18.04.2006 FI.1998.0059

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du
18 avril 2006
Composition
Pierre Journot, président; M. Jean-Claude Favre  et M.
Jean-Daniel Henchoz
recourant
Daniel BIRCHLER,
à Morat,
autorité intimée
Commission communale de recours en
matière d'impôts de Moudon
autorités concernées
1.
Municipalité de Moudon,
2.
Service des eaux, sols et
assainissements
Objet
Décision de la Commission communale de recours en matière
d'impôts de Moudon du 6 avril 1998 (taxe d'évacuation et d'épuration des
eaux; valeur d'assurance incendie)
Vu les faits suivants
A.
Le recourant est propriétaire d’un immeuble à Moudon.
D’après ses explications, il s'agit d'une propriété par étage portant sur le
rez-de-chaussée et sur le bureau se trouvant au 1
er
étage de
l’immeuble portant le n° d’assurance incendie ECA 291.
Par facture du 6 août 1997, la commune de Moudon
lui  a réclamé pour l’année 1997, sur la base d’une valeur d’assurance incendie
de 446'400 fr., la taxe d’épuration au taux de 0,8694 %, ainsi que la taxe
d’entretien des égouts au taux de 0,4630%, soit au total, TVA comprise, 633.50
francs.
Une nouvelle facture du 17 novembre 1997 lui a été
adressée avec l’indication que ce bordereau annule et remplace le précédent. Le
montant total a été réduit à
426.80 francs. La différence tient au fait que la taxe d’épuration est calculée
sur la moitié (223'200 francs) de la valeur d’assurance incendie.
Ces factures tiennent compte de la valeur ECA à
l’indice 100.
B.
Par lettre du 17 décembre 1997, le recourant a contesté
cette facture en exposant que le bureau du 1
er
étage était resté
vide durant toute l’année 1997 et que le local commercial du rez-de-chaussée
n’est équipé que d’une toilette avec lavabo. Invoquant la très faible
consommation d’eau ainsi qu’un arrêt du Tribunal fédéral 2P.301/1991 Gonset c/
Granges-Paccot, il demandait la modification de la décision pour tenir compte
des particularités de l’usage et de la consommation d’eau des locaux litigieux.
C.
Par décision du 1
er
avril 1998, la Commission
communale de recours en matière d’impôt a rejeté le recours. Elle a constaté
que le calcul de la taxe était correct et que le règlement communal sur
l’évacuation et épuration des eaux avait été appliqué correctement.
D.
Le recourant s’est pourvu contre cette décision par acte
du 11 mai 1998 en faisant valoir que la décision attaquée n’était pas
réellement motivée et en reprenant les moyens déjà invoqués à l’appui de sa
contestation.
Il demande l’annulation de la décision de la
Commission de recours et le renvoi de la cause pour nouvelle décision, ainsi
qu’une indemnité équitable.
La Commission communale de recours s’est déterminée
le 29 juin 1998 en concluant implicitement au rejet du recours. Elle a versé au
dossier les factures de consommation d’eau de l’immeuble en relevant qu’elles
démontraient que les installations collectives d’épuration sont utilisées par
son propriétaire.
La Municipalité a transmis le dossier le 26 juin
1998 et versé au dossier, le 11 août 1998, une note du boursier communal
expliquant que la réduction de 50% tenait compte du fait que l’immeuble n’était
pas entièrement occupé, en application analogique de l’art. 45 du règlement
communal.
Le recourant a versé au dossier diverses pièces,
notamment l’estimation de l’immeuble par l’Etablissement cantonal d’assurance
incendie au 3 octobre 1996.
Le recourant s’est encore déterminé le 26 octobre
1998.
Le Service de l’intérieur et des cultes a préavisé
le 4 décembre 1998 en faveur de l’admission du recours  en exposant que le
règlement communal devrait être modifié.
E.
Le Tribunal administratif a annoncé qu'il statuerait
prochainement en précisant qu'il avait
pris note, après
vérification téléphonique auprès du Greffe municipal, que le règlement communal
sur l’évacuation et l’épuration des eaux qui figure au dossier, approuvé par le
Conseil d’Etat le 15 janvier 1993, est toujours en vigueur
. Il a
délibéré à huis clos.
Considérant en droit
1.
Il n’est pas contesté que les taxes litigieuses prennent
place dans le cadre défini par l’art. 4 de la loi du 5 décembre 1956 sur les
impôts communaux (LIC) ainsi que par l’art. 66 de la loi du 17 septembre 1974
sur la protection des eaux contre la pollution (LVPEP). En bref, les communes
peuvent percevoir auprès des bénéficiaires des taxes spéciales en contrepartie
de prestations ou avantages déterminés ou de dépenses particulières. Il s’agit
en l’occurrence de couvrir les frais d’aménagement et d’exploitation du réseau
des canalisations publiques et des installations d’épuration, comme le prévoit
l’art. 66 al. 1 LVPEP.
La commune de Moudon a adopté un règlement sur
l’évacuation et l’épuration des eaux, approuvé par le Conseil d’Etat le 15
janvier 1993. Ce règlement communal contient notamment les dispositions
suivantes :
(…)
Art. 40 – Dispositions générales.
En contrepartie du raccordement direct ou indirect d’un
bâtiment à l’équipement public d’évacuation et d’épuration des eaux (EU/EC), il
est perçu du propriétaire :
-
une taxe unique de raccordement aux réseaux
d’évacuation des eaux claires et usées (art. 41),
-
une taxe unique complémentaire suite à des
transformations (art. 42),
-
une taxe annuelle d’utilisation des collecteurs
(art. 43),
-
une taxe annuelle d’épuration (art. 44),
-
et, selon les cas particuliers, une taxe annuelle
spéciale.
(…)
Art. 43 – Taxe annuelle d’entretien des collecteurs EU/EC.
En contrepartie de l’utilisation des collecteurs EU/EC, il
est perçu de tout propriétaire des bâtiment directement ou indirectement
raccordé, une taxe annuelle d’entretien calculée sur la base de la valeur
d’assurance incendie (ECA) dudit bâtiment, rapportée à l’indice 100 de 1990.
(…)
Art. 44 – Taxe annuelle d’épuration.
En contrepartie de l’utilisation des installations
collectives d’épuration, il est perçu de tout propriétaire de bâtiment
directement ou indirectement raccordé, une taxe annuelle d’entretien calculée
sur la base de la valeur d’assurance incendie (ECA) dudit bâtiment, rapportée à
l’indice 100 de 1990.
Au sujet de l'affectation de la taxe annuelle, les
art. 43 et 44 renvoient tous deux à l’art. 41 al. 4 du règlement qui prévoit ce
qui suit au sujet de l'affectation de la taxe unique de raccordement:
"Le produit de cette taxe est affectée à la couverture
des coûts d’entretien et d’investissement du réseau public d’évacuation des
eaux claires et usées, et des installations d’épuration".
S'agissant du taux de la taxe, les art. 41 à 44
renvoient à l’annexe du règlement qui prévoit:
-
un taux de 0,5 ‰ de la valeur ECA pour la taxe
annuelle d’entretien des collecteurs EU/EC et
-
un taux de 1‰ de cette valeur pour la taxe annuelle
d’épuration.
On observera qu’au dossier figure une modification
de l’annexe au règlement fixant le taux des taxes, adoptée par les autorités
communales en 1997 mais apparemment non approuvée par l’autorité cantonale. Il
n’y a cependant pas lieu d’élucider plus avant cette question car la
modification ne prendrait effet que pour l’année 1998 alors qu’est en cause ici
la taxe de l’année 1997.
On relèvera aussi en passant que pour les décisions
municipales qui ne relèvent pas de la Commission communale de recours en
matière d’impôt, l’art. 52 du règlement communal prévoit un recours au Tribunal
administratif dans un délai de dix jours qui ne semble pas conforme à l’art. 31
al. 1 LJPA où ce délai est de vingt jours.
2.
A l’appui de son recours, le recourant invoque le fait,
non contesté par l’autorité communale, qu’il n’utilise que faiblement les
installations communales. Il conteste expressément la constitutionalité de la
réglementation communale en demandant qu’il soit tenu compte de l’usage des
locaux et de la consommation d’eau en provenant.
L’utilisation de la valeur d’assurance incendie pour
la perception des taxes communales correspond à une pratique ancienne. A la
suite de vifs débats devant le Grand conseil, elle est consacrée par l’art. 4a
LIC en vigueur depuis le 1
er
juillet 1992, qui en permet
expressément l’utilisation même pour les taxes annuelles (voir pour plus de
détails sur l’évolution législative l’arrêt FI.1998.0074 du 30 juin 1999,
disponible, comme les autres arrêts cités plus loin, sur le site internet du
Tribunal administratif).
Il faut toutefois tenir compte de la jurisprudence
du Tribunal fédéral, que ce dernier a rappelée dans un arrêt récent (ATF
2P.285/2004 du 12 août 2005 dans la cause cantonale FI.2002.0070 concernant un
recours du chemin de fer LEB contre la taxe d’évacuation des eaux claires et
usées de la commune de Lausanne) :
"2.5 Dans la pratique, le Tribunal fédéral a jusqu'ici
admis que la taxe unique de raccordement soit fondée sur la valeur d'assurance
incendie (ATF 109 I 326 consid. 6a p. 330; 106 Ia 241 consid. 4d p. 247ss; 93 I
106 consid. 5b p. 114ss, jurisprudence confirmée après l'entrée en vigueur, le
1er novembre 1997, des art. 3a et 60a LEaux: voir arrêt récent 2P.281/2004 du 2
mars 2005, consid. 3, non publié). Il a en effet considéré que même si ce
critère impliquait un certain schématisme, il n'y avait pas lieu d'effectuer
des correctifs vers le bas pour un bâtiment industriel engendrant peu d'eaux
usées, mais dont les eaux de surface devaient également êtres récoltées, ni
vers le haut pour un hôtel qui produisait au contraire une quantité appréciable
d'eaux usées (ATF 109 Ia 325 consid. 6 p. 329ss). Le Tribunal a aussi admis que
si la taxe de raccordement pouvait être plus élevée pour les nouveaux bâtiments
que pour les anciens, elle n'avait pas à être réduite parce qu'un immeuble
avait une assurance incendie élevée, en raison de deux sous-sols de garage; on
pouvait en effet tenir compte du fait que les autos y amenaient de la neige et
de la glace en hiver, qui se mélangeaient aux résidus d'huile et d'essence et
finissaient dans les canalisations (ATF 106 Ia 242 consid. 4 p. 244ss). Il en
allait de même dans un parking souterrain, où l'eau et la boue sont souvent
mélangées avec l'essence et l'huile apportées en temps de pluie; en outre un
seul robinet pouvait servir à nettoyer le sol du garage, ce qui amenait des
quantités importantes d'eaux usées dans les canalisations (arrêt 2P.161/1992 du
31 mai 1994, publié in RDAF
1995 p. 284ss, consid. 2c).
En revanche, le Tribunal fédéral a posé des exigences
différentes pour la taxe d'utilisation périodique. Il a ainsi considéré comme
arbitraire le critère de la valeur d'assurance incendie lorsqu'il s'agissait
d'une taxe annuelle hybride, destinée à couvrir non seulement le coût de
construction des canalisations, mais aussi leur entretien (ATF 125 I 1 consid.
2b p. 3ss). Il a ensuite confirmé cette jurisprudence après l'entrée en vigueur
des art. 3a et 60a LEaux qui imposaient d'autant plus de tenir compte de
l'utilisation effective de l'installation dans le calcul des taxes périodiques
d'évacuation des eaux, même si certains coûts paraissaient indépendants du
volume des eaux usées (ATF 128 I 46 consid. 5c p. 56). Dans le même sens, il a
considéré que si une taxe périodique de base et d'utilisation fondée sur la
seule valeur d'assurance incendie avait l'avantage d'être simple et pratique
dans son application, elle était toutefois arbitraire et contraire au principe
d'égalité de traitement, lorsqu'il s'agissait d'une villa familiale luxueuse,
d'une superficie largement supérieure à la moyenne (arrêt 2P.266/2003 du 5 mars
2004, publié in DEP 2004 p. 197ss, consid. 3.4; voir aussi, le rejet de la taxe
d'élimination des déchets de la commune de l'Abbaye fondée uniquement sur la
valeur d'assurance incendie: arrêt 2P.249/ 1999 du 24 mai 2000, consid. 4 c,
non publié; l'admission de la taxe d'épuration du Service intercommunal
d'épuration des eaux usées de Vevey-Montreux calculée sur la valeur d'assurance
incendie et sur les factures de fourniture d'eau: arrêt 2P.54/1998 du 9
novembre 1998, consid. 4c, non publié aux ATF 125 I 1ss). Le Tribunal fédéral a
maintenu sa jurisprudence malgré les critiques et les difficultés d'application
signalées par la doctrine (...)."
A titre d’exemple, on peut rappeler que le même
contribuable, propriétaire d’immeubles dans des communes différentes, a pu
contester avec succès la taxe annuelle d’évacuation des eaux calculée sur la
seule valeur d’assurance incendie pour le motif que cette taxe couvrait non
seulement la construction des canalisations, mais encore leur entretien (ATF
2P.217/1997 du 9 novembre 1998 dans la cause Castella c/ la Tour-de-Peilz,
FI.1996.0031) tandis que son recours a été rejeté pour ce qui concerne un
immeuble de Blonay pour lequel la taxe perçue par le SIEG, couvrant également
tant la construction des installations que leur entretien, était calculée selon
un système prenant en considération aussi bien l’avantage que le contribuable
retire de l’installation d’épuration (valeur d’assurance incendie) que
l’entretien de ces installations (redevance de base) ainsi que la consommation
effectuée par le contribuable (facture de fourniture d’eau). Ce dernier arrêt est
partiellement publié aux ATF 125 I 1 (ATF 2P.54/1998 du 9 novembre 1998 dans la
cause cantonale FI.1996.0112).
Comme le Tribunal administratif a déjà eu l’occasion
de le relever, le Tribunal fédéral avait anticipé par voie jurisprudentielle
les exigences résultant des art. 32a LPE et 60a LEaux fondées sur le principe
général de la causalité (dit du "pollueur-payeur") de l’art. 2 LPE.
La
perception d'une taxe annuelle sur la base de la valeur
d'assurance incendie est contraire au droit fédéral en vertu d'une
jurisprudence du Tribunal fédéral antérieure à l'entrée en vigueur au 1.1.1997
de l'art. 32a LPE concrétisant le principe de causalité.
Il
est donc vain de rechercher ici si la commune de Moudon pourrait prétendre
encore appliquer son règlement de 1993 pour la taxe de 1995 litigieuse en
l'espèce: la taxe fondée sur ce règlement est contraire au droit fédéral tel
qu'il est interprété de longue date par le Tribunal fédéral (voir dans le même
sens, pour une taxe annuelle de 1995, l'arrêt FI.1997.00687 qui y relève que le
Tribunal fédéral a annulé pour le même motif de telles taxes remontant au début
des années 90).
La jurisprudence du Tribunal fédéral semble devoir
se maintenir malgré les critiques dont elle a fait l’objet, que l’ATF
2P.285/2004 du 12 août 2005 déjà cité rappelle sans y répondre. On pourrait
d’ailleurs aussi objecter que les frais d’entretien des collecteurs proviennent
de la nécessité de procéder à leur curage et qu’il n’est pas certain que ces frais
soient proportionnels aux quantités d’eau évacuées : il est au contraire
probable que des collecteurs régulièrement rincés par d’importantes quantités
de liquide sont moins sujets à s’obstruer que des canalisations dont le faible
débit favorise l’accumulation des dépôts. Il paraît cependant vain d’envisager
le renversement de la jurisprudence, raison pour laquelle il y a lieu d’appliquer
cette dernière sans autre à la présente cause.
A cet égard, on constate que les art. 43 et 44 du
règlement communal de Moudon prévoient la perception, sur la base de la valeur
d’assurance incendie exclusivement, d’une taxe annuelle pour l’utilisation des
collecteurs EU/EC et l’utilisation des installations collectives d’épuration.
Cela n’est pas conforme à la jurisprudence fédérale. Il est vrai que la commune
pourrait tirer argument de l’art. 41 al. 4 de son règlement, applicable par
analogie aux taxes annuelles d’entretien des collecteurs et d’épuration, qui
prévoient, tant pour la taxe unique de raccordement que pour les taxes
annuelles, que la taxe est affectée à la couverture des coûts d’entretien mais
aussi à celle des coûts d’investissements – il s’agit là de la construction des
installations – du réseau public d’évacuation et d’épuration. Cela ne paraît
déterminant car les taxes annuelles, exclusivement fondées sur la valeur
d’assurance incendie, ne respectent les exigences fédérales consistant en ceci
qu’au moins pour les taxes annuelles, il faut tenir compte des quantités d’eau
évacuées. Au demeurant, il n’et pas contesté qu’en l’espèce, le critère de la
valeur d’assurance incendie aboutit à une distorsion dans le cas du recourant,
dont les locaux sont très peu occupés et ne comportent que fort peu
d’installations générant des eaux usées.
Il est vrai que l'autorité communale a déjà tenu
compte de cet élément en réduisant de moitié la taxe d'épuration de son propre
chef. Toutefois, cet abattement a été effectué en quelque sorte en marge du
règlement car on ne se trouve pas dans un cas d'application de son l'art. 45 invoqué
par l'autorité: cette disposition ne vise que les bâtiments raccordés aux
seules canalisation d'eau claire et elle prévoit la suppression de la taxe
d'épuration de l'art. 44 et la réduction de la taxe d'entretien de l'art. 43.
Le dossier ne permet pas de se convaincre que le résultat obtenu se
rapprocherait d'un système de taxation conforme à la jurisprudence fédérale.
Il résulte de ce qui précède qu’il faut accueillir les
conclusions du recourant qui tendent à l’annulation de la décision attaquée et
au renvoi du dossier à l’autorité communale pour nouvelle décision.
3.
Comme le Tribunal administratif a déjà eu l’occasion d’en
juger à plusieurs reprises, l’annulation de la taxe litigieuse perçue sur la
base d’un règlement communal la calculant, à tort, d’après la seule valeur
d’assurance incendie, n’implique pas qu’aucune taxe n’est due. L’autorité
communale devra fixer à nouveau la taxe selon un critère transitoire
(éventuellement un futur règlement s’il devait exister) conforme au droit
fédéral (voir par exemple FI.2004.0005, FI.1998.0001 et FI.1997.0068, tous du 4
avril 2006, avec les références citées). A cet égard, le Tribunal administratif
considère, comme il l’a fait dans l’affaire précitée, qu'en raison du pouvoir
formateur important qui revient à la commune dans l'édiction du droit communal,
il n’a pas à élaborer lui-même un système de taxation provisoire.
4.
Vu ce qui précède, le recours est admis sans frais pour le
recourant.
Le recourant procédant seul, sans l’assistance d’un
mandataire rémunéré, il n’a pas droit à des dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Commission communale de recours de
Moudon du 6 avril 1998 est réformée en ce sens que la facture communale est
annulée et le dossier renvoyé à la Municipalité pour nouvelle décision.
III.
L’arrêt est rendu sans frais.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 18 avril 2006/san
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint