vd_omni · AF.1994.0015 · 2004-11-08 · fr

GRÜNENWALD (hoirie Ernest)/Service des améliorations foncières | Les parcelles qui, au moment de l'octroi de l'aide, n'étaient pas affectées à l'exploitation agricole ne sont pas assujetties à l'interdiction de désaffecter (art. 35 OAS). La restitution des subventions d'améliorations foncières ne peut pas être ordonnée pour des immeubles ou bâtiments qui avaient déjà perdu leur usage agricole (chalet d'alpage utilisé par un non agriculteur) au moment de l'octroi de la subvention, soit lors de la répartition des frais par le syndicat. Peu importe qu'un permis de construire ait été délivré (en l'espèce pour des transformations de l'habitation) durant les opérations du syndicat.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 08.11.2004 AF.1994.0015

CANTON
DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 8 novembre 2004
Composition
Pierre Journot, président;  M.
Jean-Claude Favre et M. Jean-Daniel Henchoz
recourante
GRÜNENWALD
(hoirie Ernest,
à savoir Jasmine Pittet et Catherine
Grünenwald
),
représentées par Jasmine Pittet,
à Pampigny,
autorité intimée
Service des
améliorations foncières,
I
Objet
Décision du Service des améliorations
foncières du 9 août 1994 (remboursement de subventions)
Vu les faits suivants
A.
La parcelle 168 de Rougemont a été
acquise le 22 avril 1972 par Ernst Grünenwald. D'une surface de 36'610 m
², elle porte un chalet d'alpage
(habitation avec
rural de 148 m
²
selon le descriptif
du registre foncier, no ECA 621) et deux bâtiments ruraux plus petits. La
police d'assurance incendie de ces deux derniers les désigne respectivement comme
"bâtiment agricole désaffecté" (no ECA 622, police du 7 février 1994)
et comme "chalet d'alpage: utilisation saisonnière maximum 6 mois par an"
(no ECA 623, police du 7 février 1994).
Ernst Grünenwald, qui n'était pas
agriculteur, a utilisé le bâtiment d'habitation pour son popre usage et loué la
surface agricole à des agriculteurs, qui utilisaient aussi les deux ruraux.
André Marmet a confirmé par écrit, le 13 octobre 1997, qu'il louait la surface
agricole depuis plus de 10 ans pour le prix de 1000 francs par an.
Fin 1992, Ernst Grünenwald a mis à
l'enquête la transformation de l'habitation ECA no 621 et obtenu à cet effet un
permis de construire du 27 janvier 1993, ainsi qu'une autorisation cantonale
(synthèse CAMAC du 3 décembre 1992) pour une installation d'assainissement
individuel des eaux usées. Selon lettre du bureau EFA + C SA du 4 mars 2002, le
bâtiment ne comporte plus de partie "rural" et suite à une nouvelle
transformation en 1998, il comporte deux appartements utilisés comme résidence
secondaire.
Devenues propriétaires à la suite du
décès d'Ernst Grünenwald, Jasmine Pittet et Catherine Grünenwald ont passé un
contrat de bail dès le 1
er
octobre 1993 avec Monique Pellaton.
B.
Le Syndicat d'améliorations foncières
de la Saussaz avait pour but l'adduction d'eau de la source vers le village de
Rougemont, l'alimentation en eau  des régions de la Saussaz et les Bodemos, et
la défense incendie de ces régions. Le dossier n'indique pas quand le syndicat
avait été créé mais c'était probablement en 1980, date de l'inscription de la
mention améliorations foncières au registre foncier.
C.
L'enquête sur la répartition des
frais du syndicat d'améliorations foncières a eu lieu du 9 au 22 mars 1989.
Pour ce qui concerne Ernst Grünenwald
(parcelle 168), le tableau de répartition indique pour le bâtiment ECA 621 un
rendement annuel de 2'400 fr. capitalisé à 6%, soit une valeur capitalisée de
40'000 fr. entraînant 40 "points" soit 1'932.20 francs de frais, et pour
la surface de fenage (12 "matins") un rendement annuel de 1'080 fr.,
d'où une valeur capitalisée de 18'000 fr. entraînant 18 "points" soit
869,50 fr. de frais. La répartition des frais solde donc par 2'801,70 francs à
la charge d' Ernst Grünenwald. Le tableau de ce propriétaire n'indique pas le
montant des subventions mais un autre tableau (non fourni par l'autorité
intimée mais produit par les recourantes) intitulé "Répartition par
propriétaire" indique pour Ernst Grünenwald le montant de 2'801,70 ainsi
qu'une colonne "rétrocession" indiquant le montant de 81'279.45 francs
en regard de son nom. On observe aussi que pour certains propriétaires est
indiqué un montant dans une colonne "Frais pour raccordement non
agricole".
Le tableau de répartition des frais
est muni d'une date d'exigibilité au 4 décembre 1990,
Le rapport de la commission de
classification (figurant en extrait au dossier) indique un taux de subvention
fédérale de 33,3 % et cantonale de 40 %.
Le syndicat a été dissous en 1994.
D.
S'étant fait communiqué par la
commune de Rougement la liste des permis de construire délivrés sur des
parcelles du syndicat depuis le 5 juin 1986, date de la réception des ouvrages,
le Service des améliorations foncières a écrit le 5 août 1994 aux recourantes
en exposant que la construction d'un bâtiment non agricole était considérée
comme une modification de l'affectation du sol et entraînait l'obligation de
rembourser des subventions, par 81'279 fr. 45 pour ce qui concerne les
recourantes.
Par décision du 9 août 1994, le
Service des améliorations foncières a notifié aux recourantes une facture de
56'988 fr. 80. Cette facture indique le taux de la restitution (40% pour le
canton et 33,2% pour la Confédération) ainsi que la surface soumise à la
restitution (10 ares, y compris le bâtiment ECA 621).
E.
Par déclaration de recours du 17
août, suivie d'un mémoire du 27 août 1994, les recourantes ont contesté cette
décision en faisant valoir qu'il n'y avait pas eu de nouvelle construction,
mais une transformation au bénéfice d'un permis. Dans un mémoire du 10 octobre
1994, elles ont encore précisé que le bâtiment n'était plus affecté à
l'agriculture depuis plusieurs décennies, que leur père n'avait jamais été
agriculteur et que dès l'acquisition du domaine en 1972, il avait été loué par
un agriculteur voisin qui l'exploitait tandis que l'habitation était utilisée
par leur père pour son propre usage. Elles ajoutaient que si leur père avait
connu les conséquences, il n'aurait pas accepté le raccordement de l'habitation
car il disposait d'une source privée encore utilisée qui couvrait ses besoins.
Elles contestaient également que les documents de la répartition des frais
aient permis de reconnaître le montant d'une rétrocession éventuelle. Elles
concluaient à l'annulation de la demande de remboursement.
F.
Le Service des améliorations
foncières a répondu au recours le 28 septembre 1994 en déclarant maintenir sa
décision. Il explique que la transformation a permis de constater que le
bâtiment, avec ses dégagements estimés à 1'000 m², perdait définitivement sa
vocation agricole.
Le tribunal a demandé à l'autorité
intimée de produire le solde de son dossier et aux recourantes de fournir les
pièces (déjà citées ci-dessus) susceptibles de prouver leurs allégations quant
à l'usage du bâtiment et aux travaux effectués.
Interpellé, le Service des
améliorations foncières a expliqué le 30 octobre 2002 que les subventions
restituables afférentes à la partie agricole de la parcelle s'établissaient par
soustraction au montant de 24'290.65 (restitution totale 81'279.45 fr. diminuée
56'054.60 fr. correspondant à la restitution relative au bâtiment avec 10
ares).
G.
Ultérieurement, les recourantes ont
demandé l'autorisation de détacher de leur parcelle 1'000 m² portant le
bâtiment. Le Service de l'aménagement du territoire a autorisé le
fractionnement à teneur des art. 24a LAT et 4a ODFR en date du 28 mars 2002.
H.
Les parties ont été informées que le
tribunal statuerait simultanément sur divers recours en matière de restitution
de subventions (dossiers AF.1994.0015, AF.2000.0012 - devenu probablement sans
objet dans l'intervalle - et AF.2004.0001).
Le Service des améliorations foncières
a encore versé au dossier, le 15 octobre 2004, pour les dossiers AF.1994.0015,
AF.2000.0012 et AF.2004.0001, un document élaboré par l'Association suisse pour
les améliorations structurelles et les crédit agricoles (septembre 2004)
intitulé "Guide - Restitution de prêts accordés au titre de l'aide aux
exploitations et d'aides à l'investissement allouées pour des améliorations
foncières et des constructions rurales".
Considérant en droit
1.
Il résulte du rapport de la
commission de classification (figurant en extrait au dossier) que sont en cause
à la fois une subvention fédérale et une subvention cantonale. Il y a donc lieu
de rappeler tant les règles fédérales que les règles cantonales.
2.
L'art. 102 de la loi fédérale sur
l'agriculture du 29 avril 1998 (LAgr, RS 910.1) prévoit ce qui suit:
Art. 102 Interdiction de désaffecter et de morceler
1
Les immeubles, les ouvrages, les installations
et les bâtiments ruraux ayant fait l’objet de contributions de la Confédération
ne doivent pas être utilisés à des fins autres qu’agricoles pendant les 20 ans
qui suivent le versement du solde des contributions fédérales; en outre, les
terrains ayant été compris dans le périmètre d’un remaniement parcellaire ne
doivent pas être morcelés.
2
Celui qui contrevient à l’interdiction de
désaffecter et de morceler doit rembourser les contributions reçues de la
Confédération et réparer les dommages causés par la désaffectation ou le
morcellement.
3
Le canton peut autoriser des dérogations à
l’interdiction de désaffecter et de morceler lorsque des motifs importants le
justifient. Il décide si les contributions doivent être restituées
intégralement ou en partie ou s’il renonce au remboursement.
L'ordonnance du 7 décembre 1998 sur les
améliorations structurelles dans l'agriculture (Ordonnance sur les
améliorations structurelles, OAS, RS 913.1) contient en outre, notamment sur la
notion de "désaffectation" ("Zweckentfremdung"), sa portée
et ses conséquences, les dispositions suivantes:
Art. 35 Interdiction de désaffecter et de morceler
1
Par désaffectation, on entend
notamment:
a.    la
construction de bâtiments sur des terres cultivées ou l’utilisation de ces
dernières ou de bâtiments ruraux à des fins non agricoles;
b.    l’abandon
de l’utilisation agricole de bâtiments ayant bénéficié d’une aide, y compris la
diminution de la base fourragère, si les conditions requises pour l’octroi
d’une aide définies à l’art. 3 ou 10 ne sont plus remplies de ce fait;
c.    la
non-reconstruction ou la non-réfection de constructions et d’installations
ayant bénéficié d’une aide après leur destruction par un incendie ou une
catastrophe naturelle;
d.    en ce
qui concerne les adductions d’eau et le raccordement au réseau électrique:
l’abandon de l’utilisation agricole de bâtiments raccordés ou le raccordement
de bâtiments non agricoles, si celui-ci n’était pas prévu dans le projet sur
lequel s’est fondé l’octroi de l’aide.
2
Ne sont pas assujetties à l’interdiction
de désaffecter les parcelles qui, au moment de l’octroi de l’aide, n’étaient
pas affectées à l’exploitation agricole ou qui ont été attribuées à une
utilisation non agricole dans le cadre du projet.
3
Il est interdit de morceler des
terres ayant fait l’objet d’un remaniement parcellaire.
4
L’interdiction de désaffecter
prend effet au moment de l’octroi d’une contribution, celle de morceler au
moment de la prise de possession des nouveaux immeubles.
5
L’interdiction de désaffecter et
l’obligation de restituer les contributions prennent fin 20 ans après le
versement du solde de la contribution fédérale.
Art. 36 Dérogations à l’interdiction de désaffecter et de
morceler
Sont notamment considérés comme motifs
importants justifiant l’autorisation de désaffecter et de morceler:
a.    l’assignation exécutoire à une zone à bâtir, une zone de
protection ou une autre zone d’affectation non agricole;
b.    une autorisation de construire exécutoire délivrée en vertu de
l’art. 24 de la loi du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire
1
;
c.    l’inutilité, du point de vue de l’agriculture, de la
reconstruction de bâtiments et d’installations détruits par un incendie ou une
catastrophe naturelle;
d.    l’utilisation pour une construction de la Confédération, pour les
chemins de fer fédéraux ou pour les routes nationales.
Art. 37 Remboursement de contributions en raison de
désaffectations et de morcellements
1
Lorsque le canton autorise la désaffectation ou
le morcellement, il décide simultanément de la restitution des contributions.
2
Il n’est tenu de notifier à l’office ses
décisions relatives à une désaffectation et au remboursement que s’il renonce
entièrement ou en partie à ce dernier.
2bis
Il peut renoncer à exiger
la restitution de montants inférieurs à 500 francs ainsi que celle des
contributions visées à l’art. 14, al. 3.
3
Lorsque le canton accorde une autorisation en
vertu de l’art. 36, let. d, le remboursement des contributions n’est pas
requis.
4
Si le canton n’a pas autorisé la désaffectation
ou le morcellement, les contributions doivent être intégralement restituées.
5
Le montant à rembourser est fixé notamment en
fonction:
a.    de la
surface désaffectée;
b.    de
l’importance de l’utilisation non agricole, et
c.    du
rapport entre la durée d’utilisation effective et celle qui avait été prévue
(art. 29, al. 1, de la loi du 5 oct. 1990 sur les subventions.
6
La durée d’affectation prévue
est la suivante:
a.    améliorations
foncières 40 ans;
b.    constructions
rurales 30 ans;
c.    entreprises
de transformation de l’économie laitière et installations mécaniques telles que
téléphériques 20 ans.
3.
En l'espèce, l
'enquête sur la
répartition des frais, organisée du 23 novembre au 23 décembre 1998, a mis à la
charge d' Ernst Grünenwald un montant de 2'801,70 francs après déduction des
subventions. La décision d'octroi de la subventions est donc entrée en force,
en même temps que celle qui fixait la participation aux frais à la charge du
recourant. En effet, ce n'est qu'à l'enquête sur la répartition des frais (art.
63 al. 1 lit. e LAF) qu'est déterminé la part mise à la charge des
propriétaires (selon les principes de l'art. 44 LAF) et le montant des
subventions. Les versements anticipés prévus par l'art. 43, qui dépendent d'une
décision de l'assemblée générale (AF.1996.0026 du 17 novembre 1997) ne
constituent que des avances qui font l'objet d'un décompte ultérieur (sur ce
décompte , v. p. ex. AF.1994.0018 du 6 septembre 1996).
4.
La décision attaquée réclame aux
recourantes la restitution d'une somme de 56'988.80 francs qui correspond,
selon un calcul que le dossier ne permet pas de reconstituer, à une surface de
1000 m
²
incluant le bâtiment
ECA 621. La décision attaquée motive cette restitution en indiquant:
"Nature
de la modification de l'affectation du sol: transformation rural en logement"
.
Dans sa réponse du 28 septembre 1994, le Service des améliorations foncières
expose que
"la transformation a permis de constater que le bâtiment,
avec ses dégagements, perdait définitivement sa vocation agricole"
.
a)                     On peut se demander si cette position
de l'autorité intimée est encore conforme à la bonne foi car où elle semble
impliquer qu'au moment même où elle décidait d'accorder la subvention (par
l'intermédiaire du syndicat dont elle supervise l'activité, art. 122 al. 1 LAF),
l'autorité considérait déjà qu'elle devrait révoquer sa décision pour en
demander la restitution si la parcelle devait s'avérer non agricole, ce qui est
pourtant une situation connue des organes du syndicat dont on sait qu'ils
acquièrent, pour accomplir leur mandat, une connaissance intime de la situation
des parcelles et de leurs conditions d'utilisation. En réalité, l'art. 44 al. 1
et 2 LAF permet de tenir compte de la situation des travaux non subventionnés:
Art. 44 - Travaux d'exécution
1
Les propriétaires participent aux frais,
déduction faite des subventions, proportionnellement aux avantages procurés à
leurs fonds par les travaux collectifs et géométriques, suivant le tableau
dressé par la commission de classification. La commission de classification
peut répartir d'une manière distincte les frais provoqués par des travaux
réalisés sans subvention ou intéressant des parcelles ne donnant pas droit aux
subventions.
2
Pour les travaux privés, les frais sont
supportés en principe par les intéressés, déduction faite des subventions éventuelles.
3
Les frais d'exécution sont exigibles dès que la
répartition des frais est définitive.
4
Il appartient à l'assemblée générale de fixer
les modalités de paiement, soit le délai de paiement, qui ne peut être supérieur
à cinq ans, et le taux d'intérêt dû dès l'exigibilité.
La répartition distincte des frais pour les parcelle
ne donnant pas droit aux subventions semble cependant poser un problème de
bonne foi, si elle n'est annoncée qu'au moment de la répartition des frais, car
on ne voit pas que les propriétaires que le syndicat entend inclure dans son
périmètre le soient sans être prévenus que contrairement à la pratique en
vigueur, et contrairement à la situation faite aux bénéficiaires de
subventions, ils devront supporter seuls la totalité des frais. Le document
versé au dossier par le service intimé insiste d'ailleurs également sur la
nécessité de prévoir des règles de procédure cantonale permettant d'informer
les personnes concernées sur les restrictions de propriété liées à l'octroi de
contributions pour des mesures collectives: cela s'impose particulièrement lors
de la délimitation du périmètre et surtout lorsque le maître de l'ouvrage (et
donc le bénéficiaire) est une commune ou une collectivité semblable et que les
personnes concernées ne sont pas nécessairement averties (
"Guide
- Restitution de prêts accordés au titre de l'aide aux exploitations et d'aides
à l'investissement allouées pour des améliorations foncières et des
constructions rurales", ch. 1.4 p. 7 s.). Tel est nécessairement le cas
pour les syndicats d'améliorations foncières du droit vaudois, qui sont des
corporations de droit public cantonal seules habilitées (avec les communes) à
bénéficier de subventions pour des travaux collectifs (art. 9 et 20 LAF).
Sous cette importante réserve d'une information complète (dont on peut se
demander si elle n'aboutirait pas à des réactions pouvant provoquer un blocage
des opérations d'améliorations foncières), on ne saurait renoncer à appliquer
l'art. 44 LAF, qui permet précisément de distinguer les ouvrages subventionnés
des autres. Le syndicat l'a d'ailleurs fait en l'occurrence puisque
l'on trouve dans le tableau intitulé "Répartition par
propriétaire", pour certains propriétaires, un montant figurant dans une
colonne "Frais pour raccordement non agricole".
Le Tribunal administratif a d'ailleurs déjà jugé que
pour
sauvegarder ses droits en cas de changement d'affectation,
l'autorité doit faire en sorte que le Syndicat lui transmette sans délai tous
les actes de désaffectation opérés sur des terrains remaniés en cours de
syndicat (AC 1992/328 du 25 mai 1994).
Se pose également la question de la
bonne foi du propriétaire puisque les recourantes exposent que, si le
propriétaire avait été dûment informé du refus des subventions, le principe du
raccordement n'aurait pas été accepté puisque le chalet disposait déjà de sa
propre source pour son alimentation en eau.
Cependant, on peut finalement laisser ouverte la
question de l'application du principe de la bonne foi en faveur des propriétaires
exclus du bénéfice des subventions et de l'application de l'art. 44 LAF.
b)                Il résulte en effet de
l'art. 35 al. 2 OAS que
les parcelles qui, au moment de l’octroi de
l’aide, n’étaient pas affectées à l’exploitation agricole ne sont pas
assujetties à l’interdiction de désaffecter. Or en l'espèce, le chalet d'alpage
litigieux n'était plus affecté à l'agriculture depuis 1972 en tout cas puisque
Ernst Grünenwald, qui n'était pas agriculteur, l'a utilisé dès son acquisition,
à cette date, à son propre usage. Cette situation est antérieure à l'octroi de
la subvention qui a eu lieu avec la liquidation de l'enquête sur le nouvel
état, organisée en 1989. Cela n'a d'ailleurs pas échappé à l'autorité intimée
puisqu'elle expose que
"la transformation a permis de
constater que le bâtiment, avec ses dégagements, perdait définitivement sa
vocation agricole":
en réalité, le chalet
d'alpage avait perdu sa vocation agricole depuis bien avant. En conséquence, le
chalet d'alpage (seul litigieux en l'espèce à l'exclusion du solde de la
parcelle agricole) n'est pas soumis à une interdiction de désaffectation. Il en
va ici de même qu'en cas de morcellement: le Tribunal administratif a déjà jugé
que le morcellement ne porte pas atteinte au résultat visé par les
améliorations foncières lorsqu'il vise à détacher un bâtiment qui n'est plus
affecté à l'agriculture (AC 1991/031 du 16 décembre 1992). I
l n'y a donc
pas lieu de
délivrer une autorisation de désaffecter ni
d'ordonner le remboursement des subventions
fédérales.
Il y a donc lieu d'annuler la décision
attaquée en tant qu'elle ordonne la restitution des subventions fédérales.
5.
Pour ce qui concerne les règles
cantonales, la loi sur
les améliorations foncières du
29
novembre 1961 (LAF) prévoit ce qui suit à ses art. 8 (deux
derniers alinéas), 10 et 114:
Art. 8 Principe
(…)
Le Conseil d'Etat fixe par voie de règlement la liste des
travaux d'améliorations foncières qui peuvent bénéficier de subventions
cantonales en vertu de la présente loi.
Il peut subordonner l'octroi de subventions à d'autres
conditions que celles prévues par la présente loi.
Art. 10 Taux des subventions cantonales
Le Conseil d'Etat fixe par voie de règlement le taux maximum
de subventions pour chaque catégorie de travaux. Il applique un taux
différencié suivant que, selon le cadastre fédéral de la production agricole,
il s'agit d'une région de plaine ou de montagne.
Le taux ne peut toutefois dépasser 40 % en plaine et 55 % en
montagne; en outre, dans les régions de montagne, le taux maximum des
subventions cantonales et fédérales cumulées est de 90 %.
Les mesures destinées à la protection des sols et à la
revalorisation écologique peuvent être subventionnées à des taux supérieurs,
mais au maximum de 90 %.
Le montant de la subvention est calculé sur la base du coût
subventionnable.
L'autorité compétente pour l'allocation des subventions fixe,
dans les limites de la loi et du règlement du Conseil d'Etat, le taux qui sera
alloué pour chaque entreprise, en tenant compte de l'intérêt que représentent
les travaux projetés pour la collectivité, de leur rentabilité et des
difficultés de leur exécution, et, s'agissant de subventions en faveur de
communes ou de particuliers, en tenant compte de la situation financière des
requérants.
Lorsque les cas s'y prêtent, en particulier dans le domaine
des constructions rurales, l'Etat peut accorder une subvention forfaitaire.
Art. 114 Restitution des subventions
Le département
,
exige le remboursement total ou
partiel des subventions cantonales et fédérales accordées à titre
d'améliorations foncières, et les communes les subventions qu'elles ont
versées, pendant vingt ans à partir du versement des dernières subventions:
a)  lorsqu'un
bien-fonds est morcelé;
b)  lorsqu'un
bien-fonds ou un bâtiment est soustrait à la destination pour laquelle les
subventions ont été octroyées;
c)  lorsqu'un
bâtiment est revendu avec bénéfice;
d)  en cas de
non-respect d'une condition de subventionnement.
a)
On constate d'emblée
que la parcelle n'a pas été morcelée et qu'il n'y a pas eu de revente avec
bénéfice. En outre, on ne voit pas qu'une condition de subventionnement ait été
violée. L'art. 114 lit. a, c et d n'est donc pas applicable.
b)                     La loi cantonale sur
les améliorations foncières ne concrétise pas la portée de la règle de l'art.
114 lit. b LAF selon laquelle le remboursement de la subvention est exigé si le
bâtiment est soustrait à la destination pour laquelle les subventions
ont été octroyées. Les travaux préparatoires se bornent à relever que les
quatre hypothèses de l'art. 114 LAF sont les mêmes que celles de l'ordonnance
sur les améliorations foncières (il s'agit de l'ordonnance fédérale de
l'époque, du 4 octobre 1954, modifiée le 21 décembre 1959) et de la loi
cantonale de 1907 (BGC automne 1961 p. 418; cet article n'as fait l'objet
d'aucune discussion lors des débats, p. 528). A l'époque, l'art. 56 de
l'ordonnance fédérale du 4 octobre 1954 concernant l'octroi de subsides en
faveur des améliorations foncières et des bâtiments ruraux considérait comme
"détournement de l'affectation" l'utilisation comme terrain à bâtir
ou à d'autres fins non agricoles, le nouveau parcellement, de même que le
reboisement de terrains défrichés, ou encore la non reconstruction d'un
bâtiment subventionné détruit (ROLF 1955 I 99). Cette ordonnance a été
remplacée par une ordonnance du même nom, du 14 juin 1971, qui contenait les
mêmes règles à son art. 53 (ROLF 1971 II 1019).
A la rigueur du texte de l'art. 114 lit. b LAF, on
comprend qu'un bâtiment pourra être considéré comme "soustrait à la
destination pour laquelle les subventions ont été octroyées" dans le cas
d'une grange subventionnée qui serait transformée en habitation. On se
trouverait alors dans un cas assez clair de changement d'affectation, du moins
au sens où l'entend le droit de l'aménagement du territoire (sur la difficulté
de définir le changement d'affectation en droit de l'aménagement du territoire,
voir par exemple
AC.2002.0039 du 5 octobre 2004). Il n'est
cependant pas certain qu'il s'impose, pour déterminer dans quelles circonstances
un bâtiment peut être considéré comme
"soustrait à la destination
pour laquelle les subventions ont été octroyées" au sens de l'art. 114
LAF, de recourir à la notion de changement d'affectation au sens du droit de
l'aménagement du territoire. L'art. 114 LAF ne contient en tout cas pas de
renvoi formel aux règles de la LATC (ou de la LCAT qui était en vigueur au
moment de l'entrée en vigueur de la LAF). La référence à la  "destination
pour laquelle les subventions ont été octroyées"
paraît
plutôt indiquer qu'il faut rechercher dans le cas d'espèce - c'est-à-dire dans
la décision d'octroi de la subvention - la définition de la destination visée.
c)                     On observera au passage
qu'alors que la règle cantonale de l'art. 114 LAF n'a pas été modifiée depuis
son entrée en vigueur en 1962, le droit fédéral a évolué. Initialement, l'art.
85 de l'ancienne loi fédérale sur l'agriculture du 3 octobre 1951 (aLagr)
prévoyait que les immeubles ayant bénéficié de contributions publiques ne
devaient pas "être soustraits à l'affectation qui en a motivé
l'allocation". C'est effectivement de cette formulation que s'inspirait
l'art. 114 LAF. Le droit fédéral précisait à l'époque, comme on l'a vu
ci-dessus, que l'on considérait
comme "détournement de
l'affectation" l'utilisation comme terrain à bâtir ou à d'autres fins non
agricoles, le nouveau parcellement, de même que le reboisement de terrains
défrichés, ou encore la non reconstruction d'un bâtiment subventionné détruit.
La restitution des subsides dépendait de divers critères de surface, d'ampleur
et de valeur (art. 54 OAF 1971) et il pouvait y être renoncé lorsqu'une
autorisation était accordée pour de justes motifs (art. 95 al. 4 aLAgr).
Dans le droit fédéral actuel, l'art.
102 de la nouvelle loi fédérale sur l'agriculture du 29 avril 1998 (LAgr, RS
910.1) prévoit que l
es immeubles subventionnées "ne doivent pas
être utilisés à des fins autres qu’agricoles" (dürfen … ihrem
landwirtschaftlichen Zweck nicht entfremdet werden" selon le texte
allemand). La violation de cette interdiction entraîne l'obligation de
rembourser les contributions, sauf dérogation que la canton peut accorder, pour
des motifs importants. Le canton décide alors si la restitution doit être
intégrale ou partielle ou s'il renonce au remboursement.
L'Ordonnance du 7 décembre 1998 sur les
améliorations structurelles dans l'agriculture (Ordonnance sur les
améliorations structurelles, OAS, RS 913.1) définit désormais la notion de
"désaffectation" ("Zweckentfremdung"). Selon l'art. 35 al.
1 lit. a OAS, la "désaffectation" inclut notamment l'utilisation de
bâtiments ruraux à des fins non agricoles
. L'a
rt. 35 al. 1
lit. b OAS considère même
comme désaffectation
"
l’abandon
de l’utilisation agricole de bâtiments ayant bénéficié d’une aide, y compris la
diminution de la base fourragère, si les conditions requises pour l’octroi
d’une aide définies à l’art. 3 ou 10 ne sont plus remplies de ce fait"
.
L'art. 3 OAS subordonnant l'aide à la condition que
l’exploitation
exige le travail d’au moins 1,2 unité de main-d’oeuvre standard (UMOS), cette
définition de la désaffectation permet apparemment d'exiger le remboursement
même en cas de simple diminution de l'ampleur de l'exploitation, soit de la
quantité de main d'œuvre exigée (voir à ce sujet l'art. 7 LDFR qui définit
l'entreprise agricole en fonction de la quantité d'unité de main-d’oeuvre
standard qu'elle requiert). Cependant, en l'absence d'un renvoi formel,
l'autorité cantonale ne peut pas transposer ces règles fédérales détaillées
alors qu'elle ne dispose à l'art. 114 LAF que d'un texte peu explicite. En
effet, le sens littéral de la règle selon laquelle les subventions doivent être
remboursées si le bâtiment est soustrait à la destination pour laquelle les
subventions ont été octroyées ne peut pas conduire à une interprétation selon
laquelle une simple diminution du nombre d'animaux (ou un autre changement
semblable en rapport avec l'activité ou le statut du propriétaire) suffirait
pour être constitutif d'une soustraction à la destination de l'ouvrage.
d)                     Force est donc, pour répondre
à la question de savoir l'on se trouve dans la situation où
un
bien-fonds ou un bâtiment est soustrait à la destination pour laquelle les
subventions ont été octroyée, au sens de l'art. 114 lit. b LAF, de
rechercher dans le cas d'espèce - c'est-à-dire dans la décision
d'octroi de la subvention - la définition de la destination visée.
En l'espèce, la subvention cantonale a
été accordée alors que le chalet d'alpage litigieux n'était déjà plus utilisé
pour l'agriculture. Quoi qu'en pense le Service des améliorations foncières, ce
ne sont pas les transformations effectuées sur la base du permis de construire
du 27 janvier 1993 qui ont amené à cette situation qui préexistait au moment où
la subvention a été accordée. La subvention a donc été accordée en connaissance
de cause car comme on l'a dit,
la situation était connue des organes du
syndicat. Or celui-ci détermine l'octroi des subventions sous la supervision du
Service des améliorations foncières (art. 122 al. 1 LAF) et l'on sait qu'il
acquiert, pour accomplir son mandat, une connaissance intime de la situation
des parcelles et de leurs conditions d'utilisation.
On ne peut
donc pas considérer que
le bâtiment aurait été soustrait à la
destination pour laquelle les subventions avaient été octroyées. Il n'y a donc
pas lieu d'en ordonner la restitution.
6.
Vu ce qui précède, la décision de l'autorité
intimée doit être annulée,
aussi bien pour ce qui concerne les
subsides fédéraux que les subsides cantonaux.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du Service des
améliorations foncières du 9 août 1994 est annulée en tant qu'elle concerne les
subsides fédéraux.
III.
La décision du Service des
améliorations foncières du 9 août 1994 est annulée en tant qu'elle concerne les
subsides cantonaux.
IV.
L'arrêt est rendu sans frais.
Lausanne, le 8 novembre 2004
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le chiffre II du dispositif du présent
arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un
recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce
conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS
173.110)