vd_omni · AC.1991.0177 · 1992-12-09 · fr

ATE, GROBET, SCHWED c/Morges | Projet de parking de plus de 300 places destiné à l'usage de 3 bâtiments. Examen de sa compatibilité avec le droit de la protection de l'environnement et du droit cantonal et communal en matière de constructions.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 09.12.1992 AC.1991.0177

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- ARRET -
__________
9 décembre
1992
1)         sur les recours interjetés
par l'
Association Transport et Environnement
, section Vaud, le 7 octobre
1991,
Yvonne GROBET et Andrée Schwed,
le 10 octobre 1991, contre la
décision de la
Municipalité de Morges
, notifiée le 1er octobre 1991,
annulant et remplaçant celle notifiée le 26 septembre 1991, levant leurs
oppositions et autorisant l'entreprise Karl Steiner SA à démolir six immeubles
et à construire un bâtiment avec un garage souterrain, à l'angle des rues du
Sablon et du Dr Yersin (bâtiment B1),
2)         sur le recours interjeté
par
Yvonne Grobet et Andrée Schwed
, le 4 mai 1992, contre les
décisions
cantonales accordant des autorisations spéciales
pour le même objet,
communiquées par la Centrale des autorisations le 8 avril 1992, annulant et
remplaçant celles communiquées le 17 septembre 1991,
3)         sur les recours interjetés
par l'
Association Transport et Environnement
, section Vaud, le 9 octobre
1991,
Yvonne Grobet et Andrée Schwed
, le 17 octobre 1991, contre la
décision de la
Municipalité de Morges
, notifiée le 3 octobre 1991,
levant leurs oppositions et accordant l'autorisation préalable d'implantation
de deux bâtiments, avec garage souterrain, situés à la rue St-Louis, à l'avenue
des Pâquis et à la rue du Dr Yersin (bâtiments B2 et A) et contre les
décisions
cantonales accordant des autorisations spéciales
pour les mêmes objets,
communiquées par la Centrale des autorisations le 22 août 1991,
4)         sur le recours formé par
Yvonne
Grobet et Andrée Schwed
, le 4 novembre 1991, contre les
décisions des
autorités cantonales accordant des autorisations spéciales
pour les
bâtiments B2 et A, communiquées par la Centrale des autorisations, le 14
octobre 1991, annulant et remplaçant celles communiquées le 22 août 1991.
***********************************
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM.       A. Zumsteg, juge
G. Monay, assesseur
P. Blondel, assesseur
Greffière : Mlle A.-C. Favre, sbt.
constate en fait  :
______________
A.                            La Société
Karl Steiner SA est propriétaire des parcelles Nos 289, 290 et 291 du cadastre
de la Commune de Morges. Ces biens-fonds, sur lesquels se trouvent six
bâtiments, ainsi qu'un parking extérieur de 163 places balisées, s'inscrivent
dans le secteur dit "Sablon-Sud", délimité au nord-ouest par la rue
du Sablon, au nord-est par la rue du Dr Yersin, au sud-est par l'avenue des
Pâquis et au sud-ouest par la rue St-Louis. Ces trois biens-fonds réunis
représentent environ la moitié de la surface du secteur ainsi défini, dont ils
occupent tout le quart nord-est (à l'angle des rues du Sablon et du Dr Yersin)
et une partie du quart sud-ouest (à l'angle de la rue St-Louis et de l'avenue
des Pâquis).
Les lieux
sont colloqués en zone d'extension du centre, à teneur du plan des zones entré
en vigueur avec le règlement qui lui est lié (RPA), le 2 mars 1990. Selon
l'art. 17 RPA, cette zone est destinée à l'habitation, aux activités de
service, ainsi qu'à l'artisanat et à la petite industrie non gênante pour le
voisinage.
B.                            Côtés ouest et
nord, le secteur en cause est entouré de quartiers pour lesquels le plan de
zones prévoit l'élaboration d'un plan de quartier ou d'un plan partiel
d'affectation, dont le quartier dit "Charpentier-Nord". D'autres
secteurs environnants ont déjà fait l'objet d'un plan de quartier, dont celui
dit "Charpentier-Sud", qui comprend un parking public de 650 places,
situé à quelques dizaines de mètres des biens-fonds litigieux et celui dit
"Sablon-Nord" où était projetée la construction d'un immeuble
administratif et commercial comprenant un parking de 250 places, à laquelle le
constructeur a renoncé.
Dans un
secteur plus éloigné  à l'extrémité ouest du centre de la ville, s'étend le
quartier dit "Gare-Pont-Neuf", pour lequel un projet de plan de
quartier est en cours. Dans son avis No 175/91, du 27 janvier 1992, la
Commission cantonale consultative d'urbanisme et d'architecture a relevé
l'absence de planification directrice détaillée dans ce secteur central de la
ville, notamment en ce qui concerne la coordination des problèmes de
circulation et de stationnement et a conclu que le plan de quartier projeté ne
pouvait être approuvé tel quel. Le projet de plan de quartier
"Gare-Pont-Neuf" a été approuvé par le Conseil communal, le 4 mars
1992, après qu'il ait été décidé d'établir un plan directeur sectoriel couvrant
la totalité de la zone du centre.
Une motion a
été déposée au Conseil communal le 5 juin 1991 pour que le secteur dit
"Sablon-Sud" fasse également l'objet d'un plan de quartier.
C.                            Après avoir
retiré un premier projet d'implantation de deux immeubles soumis à l'enquête
publique du 6 au 25 juillet 1990, la société constructrice a présenté un projet
de construction de trois bâtiments d'habitation, avec des locaux administratifs
et commerciaux, ainsi qu'un parking souterrain, à réaliser en 2 étapes.
Celles-ci ont fait l'objet d'une enquête publique simultanée ouverte du 17 mai
au 5 juin 1991.
La première
étape, soumise à l'enquête sous No 1991/22, No FAO P-175-040-01-91-E, porte sur
la démolition des six immeubles existants et la construction d'un bâtiment
d'habitation (B1) comprenant 37 logements, auxquels s'ajouteraient des
commerces sur une surface de 170 mètres carrés et des locaux administratifs sur
une surface de 820 mètres carrés, avec un parking souterrain de 154 places,
auquel on accéderait depuis la rue du Sablon.
La seconde
étape, soumise à l'enquête sous No 1991/23, No FAO A-175-040-02-91-E, concerne
la demande d'autorisation préalable d'implantation, en lieu et place du parking
existant, des bâtiments B2 et A, totalisant 69 logements, des surfaces
commerciales et administratives de 4330 mètres carrés et un parking souterrain
totalisant 202 places.
Lors de la
deuxième étape, le parking du bâtiment B1 serait relié à celui des bâtiments B2
et A. Une entrée unique serait prévue sur la rue St-Louis, tandis que la sortie
se situerait sur la rue du Sablon.
Un rapport
d'impact intitulé "Enquête préliminaire d'impacts sur
l'environnement" (ci-après l'étude préliminaire) était joint aux dossiers
d'enquête. Elaboré par le bureau des ingénieurs CSD, au Mont-sur-Lausanne, et
daté d'avril 1991, cette étude examine les conséquences des deux étapes du
projet sur le volume des eaux à traiter, le bruit, ainsi que la qualité de
l'air.
Le périmètre
d'étude pour l'enquête préliminaire d'impact a été approuvé par le Service de
lutte contre les nuisances le 15 mars 1991, ainsi que les degrés de sensibilité
au bruit proposés. Selon la figure 4.1 de l'étude préliminaire, les zones
situées à l'ouest et au nord du projet (zone artisanale, zone à occuper par
plan de quartier et plan partiel d'affectation et au secteur dit
"Sablon-Nord"), ainsi que la zone de constructions d'intérêt public
et d'équipements collectifs et le secteur de la zone d'extension du centre se
trouvant au sud de la rue des Charpentiers et de l'avenue des Pâquis se
verraient attribuer le degré de sensibilité III. Le degré de sensibilité II
serait attribué au secteur dit "Sablon-Sud", à celui dit
"Charpentier-Nord", ainsi qu'aux deux secteurs de la zone d'extension
du centre situés à l'est du projet; les façades des bâtiments des secteurs
"Sablon-Sud" et "Charpentier-Nord" situées au nord de
l'avenue des Pâquis et de la rue des Charpentiers, ainsi que celles longeant à
l'est la rue du Dr Yersin dans la zone d'extension du centre ont cependant été
déclassées en degré de sensibilité III, en application de l'art. 43 al.2 OPB.
L'étude
préliminaire a été réalisée sur la base des rapports établis par les bureaux
Transitec SA Geos Ingénieurs Conseil SA et Giacomini et Jolliet Ingénieurs
Conseils et Associés SA; elle se fonde en particulier sur leur analyse du
trafic faite en septembre 1989 et de son complément de mai 1990, basée sur des
comptages réalisés en 1987 (v. ch. 1 et 3 de l'étude préliminaire). Une
réestimation du volume de trafic et de sa répartition a été opérée pour tenir
compte de son évolution depuis cette dernière date (v. ch. 3 et 3.4 ). La
détermination du niveau de bruit existant n'a pas fait l'objet de mesures in
situ autres que celles résultant des comptages établis en 1987; des points de
réception des immissions sonores ont été définis dans le périmètre d'étude, et
la charge de bruit (Leq) a été calculée en tenant compte des effets de
réflexion des bâtiments situés en vis-à-vis et des effets de pondération
supposés des aménagements projetés tels que les bow-windows (v. ch. 4.3 et
4.4).
On
peut retenir de l'étude préliminaire les éléments suivants :
a)
Actuellement et grâce aux aménagements prévus sur les façades Sablons, Dr
Yersin et Saint-Louis du projet (bow-windows), les valeurs limites diurnes et
nocturnes des immissions sonores seraient globalement respectées, à l'exception
de quelques points situés au rez-de-chaussée de la rue du Dr Yersin et d'un
point au niveau du premier étage de la rue Saint-Louis. Pour les bâtiments
extérieurs au projet, les valeurs d'immissions estimées, qui constituent des
maxima, dépassent largement les valeurs limites diurnes dans la plupart des
cas. Les valeurs d'alarme sont même atteintes en certains endroits. Les valeurs
limites nocturnes sont également dépassées dans la majorité des cas (v. ch.
4.7.1, p. 16).
b) En 1993,
date prévue pour la mise en exploitation du complexe immobilier, l'augmentation
du trafic pronostiquée au centre ville générera un accroissement des immissions
de 0,5 à 2,7 dB(A) et de 0,5 à 1,1 dB(A) dans le cadre du projet,
respectivement du périmètre global. Cette croissance du trafic entraînera, à
elle seule, de nouveaux dépassements des valeurs limites d'immissions au rez-de-chaussée
de l'avenue du Sablon, en plus de ceux déjà observés sur Yersin pour 1991 (v.
ch. 4.7.2, p. 16).
c) La mise
en exploitation du parking projeté entraînera une augmentation du trafic
importante sur les tronçons de desserte de Saint-Louis et Sablon. En
conséquence les nuisances sonores estimées augmenteront également en raison du
parking, quoique de manière modérée (en principe moins de 1 dB(A), sauf
au-dessus de l'entrée du parking, rue Saint-Louis) (v. ch. 4.7.3, p. 17).
d) A
l'horizon 2003, la contribution du parking seul sur les axes les plus chargés
par son trafic est de l'ordre de 0,6 dB(A) au maximum (v. ch. 4.7.4, p. 18).
e) En ce qui
concerne la pollution de l'air, la situation générale dans le centre de Morges
est actuellement critique. La pollution de fond en NO
2
, de 26 µg/m3
est déjà très proche de la limite annuelle de 30 µg/m3 fixée par l'OPair. La
concentration en NO
2
dépasse la limite annuelle dans toutes les rues
du périmètre d'étude, avec un dépassement pouvant atteindre les 100 % sur les
grands axes (v. ch. 5.4, p. 28).
f) En 1993,
malgré une baisse globale des immissions due à l'introduction du catalyseur
pour les véhicules, les valeurs d'immissions excéderont toujours les normes.
L'augmentation de la pollution imputable au projet reste toutefois inférieure à
4 %, sauf pour un petit segment de la rue Saint-Louis sud (7 %) près de
l'entrée du nouveau parking (ibid.).
g) En 2003,
la plupart des valeurs d'immissions passeront en-dessous de la limite annuelle
de l'OPair. Les routes à charge de trafic importante (Pâquis et Charpentier)
excéderont toujours les limites, mais le taux de pollution ne sera que peu
influencé par le projet (3 %, soit 1 µg/m3). Le trafic supplémentaire augmente
la pollution de 3 % (soit 1 µg/m3) dans le segment Dr-Yersin Sud 1, où la
limite de 30 µg/m3 est dépassée de 5 %. Le segment dépassant la limite de
l'OPair dont l'immission est la plus influencée par le projet est Sablon Est,
d'une longueur d'une cinquantaine de mètres. La limite est dépassée de 10 %
(soit de 3 µg/m3), ce qui serait réduit à 6 % (soit 2 µg/m3) sans le projet
(ibid.).
D.                            Le projet B1 a
suscité plusieurs oppositions, dont celle de l'Association pour la sauvegarde
de Morges, celle de l'Association Transport et Environnement (ci-après ATE),
ainsi que celles d'Yvonne Grobet, Pierre-André Willi et Andrée Schwed.
En date du
17 septembre 1991, la Centrale des autorisations du DTPAT (CAMAC) a transmis à
la municipalité les préavis et autorisations cantonales requises par le projet.
En substance, le Service de lutte contre les nuisances rappelait les
dispositions topiques applicables en matière de protection de l'air et de lutte
contre le bruit, et le Service de l'aménagement du territoire (ci-après SAT)
faisait observer à la municipalité que, vu son ampleur et ses répercussions
dans le centre urbain, le projet nécessitait l'élaboration d'un plan de
quartier, en sorte qu'il incombait à la municipalité de refuser le permis de
construire en application de l'art. 77 LATC.
La
municipalité a néanmoins accordé le permis de construire sollicité le 24
septembre 1991. Les opposants ont été informés de cette décision par courrier
du 26 septembre 1991. Pour des motifs de forme la municipalité a adressé aux
opposants, le 1er octobre 1991, une nouvelle communication de sa décision,
annulant et remplaçant la précédente.
En date du 8
avril 1992, la CAMAC a adressé à la municipalité une nouvelle communication des
autorisations cantonales, annulant et remplaçant celle du 17 septembre 1991,
l'opposition du SAT étant levée; ce document a été notifié par la commune aux
opposants le 9 avril 1992.
L'Association
Transport et Environnement, Yvonne Grobet et Andrée Schwed ont recouru en temps
utile contre la décision de la municipalité notifiée le 1er octobre 1991 accordant
le permis de construire pour le bâtiment B1. Yvonne Grobet et Andrée Schwed ont
en outre recouru contre les décisions des services de l'Etat communiquées par
la CAMAC le 8 avril 1992, octroyant les autorisations spéciales pour la
première étape. Leurs arguments seront développés plus loin, dans la mesure
utile.
E.                            Le projet
d'implantation des bâtiments B2 et A a suscité plusieurs oppositions, dont
celle de l'ATE, de l'Association pour la sauvegarde de Morges, ainsi que celles
d'Yvonne Grobet, Pierre-Henri Willi et Andrée Schwed.
Le 22 août
1991, la CAMAC a transmis à la municipalité les décisions des services
cantonaux, parmi lesquelles celle du Service de lutte contre les nuisances, qui
relevait que l'agglomération morgienne va faire l'objet d'une étude détaillée
sur la pollution de l'air et les nuisances sonores, celle-ci devant déboucher
sur un plan des mesures au sens de l'ordonnance sur la protection de l'air
(OPair); s'agissant des nuisances sonores, ce service approuvait les degrés de
sensibilité fixés dans l'étude d'impact et donnait un préavis favorable à
l'octroi de l'autorisation, à condition que les aménagements proposés dans
l'étude CSD (création de bow-windows) soient réalisés et que, pour les locaux
du rez-de-chaussée orientés sur Sablon et Dr Yersin, les exigences relatives à
l'isolation acoustique des fenêtres (annexe 1, OPB) soient respectées (indice
d'affaiblissement apparent pondéré R'w supérieur à 35 dB); des conditions
étaient en outre posées quant au bruit du chantier. Ces conclusions ont été
reprises dans le préavis positif de la Commission de coordination
interdépartementale pour la protection de l'environnement (CIPE). Etait
également comprise dans cette notification de la CAMAC la décision du SAT qui
refusait d'accorder l'autorisation spéciale requise, considérant que le projet
nécessitait l'élaboration d'un plan de quartier, au vu de son impact général.
En sa qualité d'autorité compétente pour statuer sur l'étude d'impact, ce
service refusait de se prononcer sur l'enquête préliminaire et enjoignait la
municipalité de refuser le permis de construire sur la base de l'art. 77 LATC.
Cette
décision a été communiquée à la société constructrice Karl Steiner SA par la
municipalité, le 9 septembre 1991.
En date du
1er octobre 1991, la municipalité a accordé l'autorisation préalable
d'implantation sollicitée, sous réserve de l'obtention de l'autorisation
spéciale refusée par le SAT. Cette décision a été communiquée aux opposants le
3 octobre 1991.
Le 4 octobre
1991, le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports
(ci-après DTPAT) a accordé l'autorisation spéciale requise. Cette décision a
été communiquée par la municipalité aux opposants, le 8 octobre 1991.
Le 14
octobre 1991, la CAMAC a adressé à la municipalité une nouvelle communication
des autorisations spéciales des services de l'Etat, annulant et remplaçant
celle du 22 août 1991. Ce document a été notifié aux opposants par la
municipalité le 22 octobre 1991.
L'Association
Transport et Environnement, Yvonne Grobet et Andrée Schwed ont recouru en temps
utile contre la décision municipale du 1er octobre accordant l'autorisation
préalable d'implantation et contre les autorisations préalables spéciales des
services de l'Etat notifiées le 22 octobre 1991. Leurs arguments seront
développés plus loin dans la mesure utile.
F.                            Le Service de
l'aménagement du territoire, la société constructrice et la municipalité ont
conclu au rejet des recours déposés contre les deux étapes du projet litigieux.
Le Service
de lutte contre les nuisances s'est pour sa part déterminé le 7 novembre 1991,
relevant ce qui suit:
"Sur la base des résultats de la campagne
de mesures de pollution de l'air que notre service a effectuée l'été 1989 dans
l'agglomération morgienne, il est vrai que l'air morgien est pollué au-delà des
limites prescrites par l'ordonnance fédérale sur la protection de l'air
(dépassements des valeurs limites d'immission, notamment pour le NO2).
Parallèlement aux dépassements des valeurs
limites OPair, il est aussi évident que les valeurs limites d'immissions, voire
les valeurs d'alarme pour le bruit du trafic routier (définies dans
l'ordonnance fédérale sur la protection contre le bruit OPB) ne sont pas
respectées le long des artères principales de la ville.
Cette situation est suffisamment préoccupante
pour qu'un plan des mesures soit réalisé. L'étude de celui-ci a débuté cet été
sous notre direction et avec notre financement. Elle permettra de mettre sur
pied un "plan directeur d'assainissement de l'atmosphère".
Du point de vue de la lutte contre le bruit,
nous sommes en train d'élaborer la première phase du cadastre du bruit du
trafic routier pour l'ensemble du territoire de la commune.
La réalisation du projet faisant l'objet de ce
recours contribuera à rendre plus difficile l'assainissement de cette région
aussi bien du point de vue de la protection de l'air que de la lutte contre le
bruit.
Par contre les conclusions de l'enquête
préliminaire montrent que malgré une augmentation globale des émissions, les
nuisances induites par ce projet restent faibles par rapport à la situation
actuelle et que les articles 32 al 2 OPair ainsi que 9 OPB sont
respectés."
G.                            Le 20 mai
1992, la société constructrice a présenté une variante dans laquelle le nombre
de places serait réduit à 93 dans le parking de la zone B et à 125 dans le
parking de la zone A; contrairement au projet litigieux, ces parkings ne
seraient plus communicants, ce qui réduirait de 50% en moyenne le trafic, selon
les estimations de la constructrice. Lors de l'audience tenue par le Tribunal
administratif en présence des parties le 3 juin 1992, la société constructrice
a toutefois renoncé au projet réduit. Elle a fait pour le surplus la dictée
suivante au procès-verbal :
"La constructrice offre d'affecter le
local sis à l'angle nord-est du rez-de-chaussée du bâtiment B1, à des activités
de service".
Interpellé à
l'audience, le représentant du Service de lutte contre les nuisances a déclaré
que l'élaboration du plan des mesures prévu par l'OPair est en cours; le
premier rapport technique est à chef et devra être soumis à une procédure de
consultation politique avant qu'intervienne la décision formelle du Conseil
d'Etat. Les mesures type envisagées sont la réduction des parkings et des
restrictions pour le trafic de transit des poids lourds.
Le Tribunal
administratif a procédé à une inspection des lieux.
Postérieurement
à l'audience, le curateur d'Yvonne Grobet a produit la décision de la justice
de Paix, du 17 juillet 1992, l'autorisant à représenter sa pupille dans la présente
cause.
Le
dispositif de l'arrêt a été notifié aux parties le 3 août 1992.
Considérant en droit :
________________
1.                             a)           Les
recourantes Yvonne Grobet et Andrée Schwed sont propriétaires de biens-fonds
directement voisins de ceux sur lesquels les travaux litigieux sont projetés,
si bien qu'elles peuvent justifier d'un rapport suffisamment étroit, spécial et
digne de considération avec l'objet en cause pour se voir reconnaître la
qualité pour agir (TA arrêt AC 7480, du 31 mars 1992, RDAF 1992, 207).
b)           L'Association
Transport et Environnement, section Vaud, est une association au sens des art.
60 ss CC, dont le but statutaire est d'entreprendre toute action politique,
promotionnelle, juridique ou autre de nature à favoriser et à soutenir une
politique de transports dans le cadre du canton, conforme notamment aux
objectifs d'atteinte minimale à l'environnement, en particulier par le bruit,
les trépidations, les substances polluantes et toxiques et à la protection de
la nature et du patrimoine culturel contre les atteintes dues au trafic.
Figurant sur la liste des organisations de protection de l'environnement
habilitées à recourir selon l'art. 55 LPE, elle est par conséquent légitimée à
intervenir contre des décisions des autorités cantonales relatives à la
construction d'installations fixes soumises à l'étude d'impact sur
l'environnement au sens de l'art. 9 LPE.
2.                             Le projet se
divise en deux phases distinctes, à savoir l'autorisation de construire le
bâtiment B1 et le permis d'implantation des bâtiments B2 et A. Il convient en
premier lieu d'examiner si la première étape du projet pourrait être autorisée,
considérée à elle seule, ainsi que l'a demandé la municipalité.
La
soumission des deux étapes à une enquête publique simultanée était motivée par
le lien fonctionnel entre les trois bâtiments projetés et le parking commun les
reliant qui, en totalisant 356 places, nécessite une étude d'impact sur
l'environnement (voir consid. 3 ci-après). La construction du bâtiment B1 seule
impliquerait l'aménagement d'un parking souterrain de 154 places à l'usage de
logements, de locaux administratifs et de commerces. Un tel ouvrage constitue
une installation fixe nouvelle au sens où l'entendent les art. 25 de la loi sur
la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE) et 7 de l'ordonnance
sur la protection contre le bruit du 15 décembre 1986 (OPB), ainsi que 3 et ss
de l'ordonnance sur la protection de l'air du 16 décembre 1985 (OPair). Même si
la dimension de ce parking ne nécessite pas une étude d'impact au sens de
l'ordonnance du 19 octobre 1988 relative à l'étude d'impact sur l'environnement
(OEIE), un pronostic de bruit s'impose en application des art. 25 al.1 LPE et
36 OPB, de même qu'une déclaration des émissions au sens de l'art. 12 OPair; le
nombre de places et de mouvements que celles-ci engendreraient ne permet en
effet pas d'exclure un dépassement des valeurs limites applicables. Le rapport
d'impact figurant au dossier ne peut au surplus donner toutes les assurances
nécessaires à cet égard, dès lors qu'il est fondé sur un projet qui prévoit un
sens unique de circulation dans le parking commun, avec une entrée sur la rue
St-Louis et une sortie sur la rue du Sablon. Le parking du bâtiment B1 serait
quant à lui pourvu d'un accès unique sur la rue du Sablon; il en résulte que
les allées et venues des véhicules seraient concentrées sur cette voie, ce qui
peut entraîner localement des immissions aussi importantes que celles
engendrées par la sortie à cet endroit des 356 véhicules du parking commun. Or
l'étude préliminaire, en tenant compte de ce parking, laisse prévoir un
dépassement des valeurs limites d'immissions en plusieurs points de mesure sur
les façades de l'immeuble B1 (v. annexe 4.6.1.). Certes, il semble que ces
valeurs pourraient être respectées là où sont prévues des bow-windows, à
condition que celles-ci comportent un système d'ouvrant à deux positions
(ouvert ou fermé) permettant une réduction de l'angle d'ouverture de 45°
environ et un système latéral de lamelles horizontales pivotant sur leur axe
(ch. 4.7.3, p. 17-18). Mais on ne dispose sur ce point d'aucune évaluation de
la part du Service de lutte contre les nuisances, qui s'est borné à rappeler
dans son préavis notifié le 17 septembre 1991 quelles sont les normes
applicables en matière de lutte contre le bruit et de protection de l'air. Les
départements chargés de délivrer une autorisation spéciale n'ont par ailleurs
pas examiné la question. En outre les valeurs limites demeureraient dépassées
au rez-de-chaussée des rues du Sablon et du Dr Yersin, où il n'est pas prévu de
protéger les locaux sensibles au bruit par des bow-windows.
Le tribunal
ne dispose par conséquent pas d'éléments suffisants pour examiner séparément la
compatibilité du projet B1 avec les normes en matière de protection de l'environnement.
En l'état actuel du dossier la décision de la Municipalité de Morges, ainsi que
les autorisations spéciales délivrées par les différents départements cantonaux
concernés ne peuvent qu'être annulées, et la constructrice renvoyée à compléter
son dossier sur ce point.
3.                             Le
parking souterrain prévu par le projet (première et deuxième étapes réunies)
comporte plus de trois cents places, si bien que sa réalisation est soumise à
une étude d'impact sur l'environnement selon le ch.11.4 de l'annexe à l'OEIE,
auquel renvoie l'art. 1er OEIE. Le fait qu'une partie des places projetées
compense le parking existant appelé à disparaître n'entre pas en considération
(ATF 115 Ib 342, consid. 2c). Ce point n'est pas contesté.
L'étude
d'impact sur l'environnement prévue par l'art. 9 LPE doit être entreprise par
l'autorité compétente avant la décision de construction de l'installation en
cause. Conformément à l'art. 8 al.1 OEIE, le requérant doit d'abord procéder à
une enquête préliminaire afin de déterminer l'impact que la réalisation du
projet aurait sur l'environnement. S'il ressort de façon incontestable que le
projet sera conforme aux prescriptions en vigueur, les conclusions de cette
enquête tiendront lieu de rapport d'impact (al.2). Par contre, s'il en résulte
qu'il faut s'attendre à des atteintes sensibles à l'environnement, le requérant
doit établir un cahier des charges destiné à faciliter l'établissement du
rapport d'impact (al. 3). Ce document doit être remis à l'autorité compétente
qui le transmet pour évaluation au service spécialisé de la protection de
l'environnement pour qu'il puisse faire part de ses observations au requérant.
Le rapport d'impact constitue le document final que doit établir le requérant
pour satisfaire aux exigences fixées dans la LPE (art. 9 al. 2 et al. 4) et
dans l'OEIE. L'autorité compétente dans le cadre de la procédure décisive
d'autorisation de l'installation, apprécie la compatibilité du projet avec
l'environnement en se fondant sur différents éléments, dont le rapport d'impact,
l'avis des autorités concernées et l'avis du service spécialisé de la
protection de l'environnement qui a évalué le rapport d'impact (art. 17 OEIE).
Elle doit à ce stade procéder à l'étude d'impact au sens strict et déterminer
si le projet répond aux prescriptions de la protection de l'environnement, cas
échéant moyennant quelles mesures il peut y répondre (art. 18 al. 1 OEIE).
Cette étude doit comprendre des conclusions, qui seront prises en considération
dans la décision finale de l'autorité compétente (art. 19 OEIE).
L'OEIE
prévoit deux phases de consultation : l'une avant la décision relative à
l'installation, où le rapport d'impact doit être accessible au public (art. 15
OEIE), et l'autre après la décision finale, le rapport d'impact devant alors
être soumis, accompagné de celle-ci, à la consultation du public (art. 20 al. 1
OEIE). Selon l'art. 11 du règlement vaudois d'application de l'OEIE (ci-après
REIE), le rapport d'impact est soumis à l'enquête publique en même temps que le
projet. Les interventions que cette enquête suscite sont ensuite soumises aux
autorités ou services concernés, ainsi qu'à la CIPE (art. 11 al.2 REIE) qui
fait évaluer le rapport d'impact par les services spécialisés. L'autorité
compétente, soit le DTPAT dans le cas particulier (art. 120 LATC et annexe 2
RATC; ch. 11.4 de l'annexe REIE), doit veiller à la coordination des
autorisations spéciales requises par le projet (art. 12 et 14 REIE). La
décision finale de l'autorité compétente, avec cas échéant les décisions des
autres services concernés, et le rapport d'impact sont ensuite soumis en
consultation, selon les mêmes modalités que l'enquête publique, pendant une
durée correspondant au délai de recours fixé dans la procédure décisive (art.
15 REIE).
Dans
le cas particulier cette procédure n'a été qu'incomplètement suivie. Le rapport
de l'enquête préliminaire a été à juste titre soumis à une enquête publique.
Bien qu'il conclue à des atteintes sensibles à l'environnement, les autorités
compétentes ont considéré qu'il pouvait matériellement tenir lieu de rapport
d'impact, ce qui contrevient déjà à l'art. 8 al. 2 OEIE. L'autorité compétente
aurait en outre dû procéder à l'étude d'impact au sens où l'entend l'art. 18
OEIE. Refusant tout d'abord d'accorder l'autorisation sollicitée pour des
motifs d'aménagement du territoire, le DTPAT s'est ensuite limité à donner son
accord, sans procéder à l'appréciation de la conformité du projet aux règles de
la LPE. Des nuisances sonores et atmosphériques étant notamment en cause, le
DTPAT aurait dû se prononcer sur l'attribution des degrés de sensibilité
proposés par le Service de lutte contre les nuisances, sur les mesures qu'il
préconise et sur les dérogations qu'il admet. Au lieu de cela, il s'en est
remis au préavis formulé le 10 juillet 1991, communiqué à tort par la CAMAC
comme une autorisation spéciale au sens de l'art. 120 LATC, alors que le
Service de lutte contre les nuisances n'était en l'occurrence pas compétent
pour rendre une telle décision, sous réserve de celle requise pour la construction
de bâtiments comprenant des locaux à usage sensible au bruit là où aucune
mesure adéquate ne permet de respecter les valeurs limites d'immissions (voir
art. 31 al.2 OPB et 13 al.2 du règlement vaudois d'application de la LPE). A
défaut de se prononcer sur ces questions et de répondre ainsi aux oppositions
formées dans le cadre de l'enquête publique, la décision du DTPAT viole le
droit fédéral de la protection de l'environnement et ses dispositions
cantonales d'application (en particulier l'art. 2 al. 2 REIE). Elle devrait en
conséquence être annulée, pour ce motif déjà, et avec elle les autres
autorisations spéciales, dont la délivrance doit être coordonnée (art. 12 et 14
REIE).
Dans
la mesure toutefois où les autorités intimées et le Service de lutte contre les
nuisances se sont exprimés dans le cadre des présents recours sur la
compatibilité du projet avec les exigences de la législation sur la protection
de l'environnement, et où les recourantes ont pu faire valoir leurs moyens à ce
sujet, il se justifie, par économie de procédure, d'examiner si les conditions
d'octroi de l'autorisation spéciale auraient été réunies.
4.                             Les
bâtiments projetés, voués à l'habitation et à des activités administratives,
artisanales et commerciales, seraient implantés dans un secteur déjà très
exposé au bruit du trafic, les valeurs limites d'immissions et parfois d'alarme
étant dépassées.
La
construction de bâtiments comprenant des locaux à usage sensible au bruit, à
savoir essentiellement les locaux destinés à l'habitation et au séjour et, dans
une moindre mesure, ceux destinés au travail (art. 2 al.6 et 42 OPB), est
soumise à des conditions strictes. Selon l'art. 22 LPE, que reprend l'art. 31
OPB, les valeurs limites d'immissions (ci-après VLI) doivent être respectées
sur le lieu d'implantation de ces bâtiments.
a)           Les
VLI varient en fonction de différents critères, dont celui de l'affectation de
la zone, exprimé par un degré de sensibilité. Lorsque, comme en l'espèce, les
degrés de sensibilité n'ont pas été attribués dans le plan ou le règlement, il
convient de les fixer "cas par cas" (art. 44 al.3 OPB).
Les
degrés de sensibilité II et III ont été proposés dans le périmètre d'étude,
selon l'affectation des zones prises en compte et leur exposition au bruit.
D'une manière générale, cette répartition ne paraît pas discutable; la fixation
du degré de sensibilité III à des zones à occuper par plans de quartier et plan
d'affectation partiel d'affectation, ainsi qu'à la zone de constructions
d'intérêt public et d'équipement collectif pourrait être contestable,
nonobstant le pouvoir d'appréciation dont bénéficient les autorités locales
dans l'application de l'art. 43 al.1 OPB (ATF 117 Ib 125ss), dans la mesure où
elle pourrait porter préjudice à l'implantation future de bâtiments comprenant
des locaux à usage sensible au bruit comme les bâtiments d'habitation ou les
écoles, qui requièrent en principe l'attribution du degré de sensibilité II
(art. 43 al.1 lit.b OPB); toutefois, on se trouve manifestement dans une
situation permettant le déclassement  en application de l'art. 43 al.2 OPB,
compte tenu de l'exposition au bruit de ces secteurs, si bien que le degré de
sensibilité III pourrait également se justifier à ce titre (voir ATF 117 Ib
125ss). A certains endroits, la constructrice, approuvée par le Service de
lutte contre les nuisances, propose un déclassement par façades. Un tel procédé
n'est pas expressément prévu par l'ordonnance qui, par simplification, prévoit
l'attribution de degrés de sensibilités par zones ou secteurs de celles-ci.
Rien ne s'oppose toutefois à une telle mesure, lorsque, comme en l'espèce, elle
prend en compte la distance réglementaire à laquelle les façades doivent être
implantées et ne vise que celles exposées à une charge sonore importante.
b)           Il
résulte de l'étude préliminaire d'impact que les VLI sont actuellement
dépassées dans les secteurs de degré de sensibilité II, voire III (ch. 4.1, p.
10). La source principale du bruit est constituée par le trafic, les effets de
celui-ci étant augmentés par les phénomènes de réflexion des bâtiments situés
en vis-à-vis. La constructrice a en conséquence prévu des mesures de protection
au moyen de bow-windows qui, selon son appréciation, réduiraient de moitié le
bruit réfléchi (ch. 4.5, p. 14). Avec ces aménagements, la constructrice arrive
à la constatation que les valeurs limites diurnes et nocturnes seraient
globalement respectées sur les façades des bâtiments projetés; elles seraient
néanmoins atteintes ou dépassées en certains points situés sur la rue du Sablon,
du Dr. Yersin et de St-Louis (annexes 4.6.1 et 4.6.2). Même si ce pronostic
tient compte des estimations les plus sévères et qu'il est entaché d'un degré
important d'imprécision, le rapport montre que les VLI seraient dépassées en
certains endroits à tous les stades étudiés; en 1993, par exemple, avec la mise
en exploitation du parking, on constate des dépassements de 2 à 3,4 dB (A) sur
les bâtiments B1 et B2 (annexe 4.6.1) et de 0,5 à 1,2 dB (A) sur le bâtiment A,
du côté de la rue St-Louis (annexe 4.6.2). L'étude préliminaire conclut que les
dépassements observés aux étages des façades des rues du Sablon et du Dr Yersin
ne constituent pas une charge intolérable, ce d'autant plus que celle-ci
devrait être supprimée par le système de bow-windows, et la pose de plafonds
absorbants dans ces ouvrages. Elle n'apporte toutefois aucune conclusion
chiffrée à l'appui de ces affirmations.
Les
valeurs limites d'exposition ont un caractère normatif; un dépassement même
minime ne peut en principe pas être autorisé (ATF 117 Ib 308 ss). L'art. 38 OPB
prévoit que les immissions de bruit peuvent être déterminées sur la base de
calculs ou de mesures. La détermination du bruit dans le cas de projets
relatifs à la construction ou la modification d'installations fixes, ainsi que
la construction de bâtiments comprenant des locaux à usage sensible au bruit,
sont soumises à des exigences strictes, plus sévères par exemple que dans
l'hypothèse du changement d'affectation d'un logement en bureau, dans un
bâtiment existant (ATF 117 Ib 125 ss, consid. 5c). Le bruit doit être déterminé
de manière concrète, en fonction de la situation visée (ATF 117 Ib 125 ss,
consid. 5c; ATF 115 Ib 347 ss, consid. 2e). Or l'étude préliminaire d'impacts
n'établit pas à satisfaction que les valeurs limites d'immissions seraient
assurément respectées en tous points du projet. Les experts chargés l'étude de
bruit ont essentiellement procédé par calculs, se fondant, s'agissant du niveau
de bruit existant, sur des mesures effectuées en 1987. Le fait de procéder par
calculs ne permet cependant pas de se limiter à des résultats approximatifs. On
peut attendre d'un rapport d'impact qu'il établisse précisément la charge
sonore et l'effet de pondération des mesures et aménagements projetés, avec
l'indication de sa marge d'erreur. A cet égard, il aurait été utile de pouvoir
comparer en quelques points du projet le résultat de mesures in situ avec le
niveau de bruit calculé à partir des mesures de bruit faites en 1987. En ce qui
concerne l'effet de protection attendu des aménagements architecturaux
projetés, on ignore également comment les mesures ou les calculs ont été faits.
Les données de construction concernant les bow-windows sont sommaires.
Celles-ci se présentent sous la forme de locaux vitrés, séparés de la pièce
habitable, et s'apparentent de la sorte plus à des loggias fermées. Ni les
plans, ni l'étude préliminaire n'indiquent exactement comment elles s'ouvriront
sur l'extérieur, sinon que l'angle d'ouverture devrait être limité à 45° et les
côtés pourvus d'un système à lamelles horizontales pivotant sur leur axe. Le
facteur d'atténuation qu'on peut en attendre, n'est par conséquent défini que
de manière très vague (v. ch. 4.7.3, p. 18) et insuffisamment fiable.
c)           Enfin,
s'agissant des locaux situés au rez-de-chaussée des rues du Sablon et du Dr
Yersin, des mesures telles que l'orientation différente des fenêtres ou le
changement d'affectation des cuisines comprenant des parties habitables sont
proposées, mais pas intégrées au projet, si bien qu'en l'état actuel de
celui-ci les normes ne sont pas respectées. La constructrice a proposé
d'affecter à des activités de service le local situé à l'angle du bâtiment B1,
mais cette mesure, à supposer qu'elle soit adéquate, ne concerne qu'une partie
des locaux subissant des dépassements. Le Service de lutte contre les nuisances
a exigé une isolation acoustique des fenêtres avec un indice d'affaiblissement
apparent pondéré R'w supérieur à 35 dB (annexe 1 OPB). Implicitement il a ainsi
accordé une autorisation dérogatoire, telle que prévue par l'art. 31 al.2 et 32
al.2 OPB, procédure régie par l'art. 13 al.2 du règlement vaudois d'application
de la LPE (RVLPE). Une telle autorisation ne peut toutefois être accordée que
si le bâtiment présente un intérêt prépondérant. Conformément à l'art. 31 al.1
OPB, elle n'est envisageable que lorsque la preuve est apportée qu'aucune
mesure adéquate de construction ou d'aménagement n'est réalisable (a), ou que
la disposition des locaux à usage sensible au bruit sur le côté opposé au bruit
n'est pas possible (b). Cette démonstration n'est pas faite dans le cas
particulier. Le serait-elle que l'autorité intimée ne pourrait accorder une
autorisation exceptionnelle que si, dans la pesée des intérêts, celui à la
construction d'un bâtiment non conforme aux règles en matière de protection
contre le bruit doit l'emporter sur l'intérêt public au respect de la
législation; des mesures de protection "passives" ou d'isolation
renforcée doivent alors être prévues pour les éléments extérieurs des locaux à
usage sensible au bruit, conformément à l'art. 32 al.2 OPB.
d)           En
conclusion, les valeurs limites d'immissions étant dépassées en plusieurs
points du projet, les autorisations spéciales cantonales et, consécutivement
(art. 75 al. 1 RATC), le permis de construire, devaient être refusés.
5.                             a)           Le
projet ne comprendrait pas seulement des locaux à protéger du bruit, mais
également un parking, qui constitue une installation fixe nouvelle au sens des
art. 25 LPE et 7 OPB. Conformément à ces dispositions, les immissions dues
exclusivement à l'installation ne doivent pas dépasser les valeurs de
planification. Celles-ci, plus basses que les valeurs limites d'immissions,
doivent être respectées pour le bruit propre de l'installation dans son
voisinage et s'apprécient indépendamment de la charge sonore existante (art. 40
al.2 OPB). Souterrain, l'ouvrage n'émettrait des émissions sonores depuis sa
propre aire d'exploitation qu'à partir de la surface découverte de son entrée,
sur la rue St-Louis et de sa sortie, sur le rue du Sablon; les installations de
ventilation seraient quant à elles placées à l'intérieur des bâtiments dans des
locaux isolés, de sorte qu'elles ne provoqueraient aucune nuisances sonores (v.
ch. 4.2 de l'étude). L'étude préliminaire d'impact ne précise toutefois pas si
les immissions engendrées à l'entrée et à la sortie du parking respecteraient
les valeurs de planification dans le voisinage.
b)           Les
immissions principales d'un parking couvert sont en réalité celles dues au
trafic qu'il engendre sur les voies existantes. Cette forme de nuisance est
régie par l'art. 9 OPB, qui prévoit que l'exploitation d'une installation
nouvelle ne doit pas entraîner un dépassement des valeurs limites d'immissions
consécutif à l'utilisation accrue d'une voie de communication (a) ou la
perception d'immissions de bruit plus élevées en raison de l'utilisation accrue
d'une voie de communication nécessitant un assainissement (b).
D'une
manière générale, en période diurne, là où les valeurs limites d'immissions
seraient déjà dépassées en 1993 sans la présence du parking, l'incidence des
mouvements de véhicules générés par le parking sur les bâtiments projetés
serait de l'ordre de 1 à 1,5 dB (A) en l'an 2003. Selon le Service de lutte
contre les nuisances, un tel dépassement ne serait pas perceptible dans le cas
particulier, au vu de l'importance de la charge sonore existante. Il n'y a pas
lieu de mettre en doute cette affirmation, une augmentation de 1 à 2 dB (A)
étant considérée en principe comme imperceptible, sauf dans les régions
particulièrement calmes (voir OFEFP/OFAT, La protection contre le bruit et
l'aménagement du territoire, p. 25). En revanche, on constate durant la période
nocturne une augmentation de la charge sonore atteignant 2,5 et 2,9 dB (A) sur
des bâtiments situés à la rue St-Louis (annexe 4.6.6, points A 1.1 et A 1.2) et
de l'ordre de 1,5 à 2,2 dB (A) ailleurs, dans le périmètre d'étude (annexe
4.6.7, points P 6.2, P 7, P 8.1); or, une telle augmentation des immissions la
nuit peut être considérée comme perceptible, d'autant plus que le bruit du
trafic n'est alors pas continu.
Enfin,
dans les secteurs où les valeurs limites d'immissions sont actuellement
respectées, on constate en période diurne un dépassement de celles-ci en
plusieurs points, en particulier le long des bâtiments B1 et A (annexes 4.6.1
et 4.6.2), ainsi qu'en d'autres endroits du périmètre d'étude (annexe 4.6.4).
En général inférieurs à 1 dB (A), ces dépassements atteignent à certains
endroits 1 dB (A) (annexe 4.6.4, point P 11) et 2 dB (A) (annexe 4.6.4, point P
14). En période nocturne, ces dépassements sont encore plus étendus et sont
supérieurs à plusieurs endroits à 1 dB (A) (annexe 4.6.6, points A 1.1, A 2.2,
A 3; annexe 4.6.8, points P 9.2, P 14). Compte tenu de la valeur normative des
valeurs limites d'immissions, de tels dépassements, même minimes, ne peuvent
être admis. Dans l'hypothèse régie par l'art. 9 lit. a OPB, il ne s'agit plus
en effet de limiter les augmentations perceptibles de bruit à compter d'un
seuil fixé, mais de respecter les valeurs limites d'immissions maximales.
c)           Des
allégements ne peuvent être accordés pour les installations fixes nouvelles que
si elles présentent un intérêt public prépondérant (art. 25 al.2 et 3 LPE et 7
al.2 OPB). Le parking en cause ne répond assurément pas à cette définition. Par
conséquent, l'étude ne démontrant pas que les immissions dues exclusivement au
parking respecteraient les valeurs de planification et faisant apparaître pour
le surplus que les conditions posées par l'art. 9 OPB ne seraient pas
observées, l'autorisation spéciale exigée pour cette installation ne pouvait
être accordée. Les recours doivent également être admis pour ce motif.
6.                             En
ce qui concerne la protection de l'air, le Service de lutte contre les
nuisances relève dans ses observations du 7 novembre 1991 que l'air morgien est
pollué au-delà des limites prescrites par l'OPair en ce qui concerne le dioxyde
d'azote (NO
2
). L'agglomération de Morges doit faire l'objet d'une
étude détaillée, qui débouchera sur un plan des mesures au sens de l'OPair. Le
projet se situe dans le périmètre de cette étude et devra être un élément de
celle-ci.
a)           La
limitation des polluants atmosphériques des installations est essentiellement
prévue sous la forme de valeurs limites d'émissions dans l'OPair. Les nouvelles
installations doivent respecter les normes préventives prévues par les art. 3
et 4 OPair. L'art. 5 OPair dispose que s'il est à prévoir qu'une installation
projetée entraînera des immissions excessives, quand bien même elle respecterait
la limitation préventive des émissions, l'autorité impose une limitation
d'émissions complémentaire. Cette disposition n'est applicable que lorsque le
dépassement des VLI est le fait d'une seule installation. Lorsque, conformément
au principe de la prise en considération de l'action conjointe des immissions
(art. 8 LPE), le dépassement est dû à l'activité de plusieurs installations,
l'art.31 al.1 OPair prévoit l'établissement d'un plan des mesures qui permette
la coordination entre les différentes mesures nécessaires et le respect du
principe de l'égalité des charges entre les propriétaires d'installations
polluantes. Le plan des mesures n'est pas uniquement applicable aux
installations existantes, mais également aux nouvelles (ATF publié in DEP 1992,
p. 236 ss).
Dans des
arrêts récents, le Tribunal fédéral a considéré que l'on ne pouvait en principe
pas interdire une installation nouvelle contribuant au dépassement des valeurs
limites d'immissions. Deux de ces arrêts (publiés in DEP 1992, p. 518 et 530)
concernaient des projets d'élargissement et de construction d'autoroutes.
Contrairement aux autres installations stationnaires, ces installations
destinées au trafic ne sont soumises qu'à une limitation préventive des
émissions et non à l'obligation de prendre des mesures plus sévères en cas de
dépassement des valeurs limites d'immissions, lorsqu'elles dépassent à elles
seules les VLI; il en résulte que la limitation des immissions de ces
installations doit nécessairement être examinée dans le contexte général du
plan des mesures. Des intérêts publics prépondérants tels la sécurité peuvent
également justifier que ces installations soient autorisées, même si d'autres
variantes entraîneraient moins d'atteintes à l'environnement (DEP 1992, 527).
Dans un
arrêt postérieur relatif au projet d'agrandissement d'une entreprise comportant
notamment la création de quinze places de stationnement (DEP 1992, 236
précité), le Tribunal fédéral a souligné à nouveau le caractère exceptionnel du
refus d'un permis de construire dans un secteur où les VLI sont dépassées,
faute de quoi on aboutirait à une inconstructibilité de la zone. Si, d'une
manière générale, on ne peut refuser la construction d'une seule installation
lorsque cette mesure ne contribuerait en rien à l'assainissement général, la
situation est toutefois différente lorsqu'il faut s'attendre à des émissions si
importantes d'une seule installation que cela entrave la mise en oeuvre du plan
des mesures. Dans le cas des quinze places de stationnement précitées, qui
engendraient une soixantaine de mouvements de véhicules par jour, l'atteinte
était qualifiée de minime et ne pouvait fonder un refus de permis de
construire.
b)           Dans
ses déterminations, le Service de lutte contre les nuisances relève que la
réalisation du projet contribuera à rendre plus difficile l'assainissement de
cette région aussi bien du point de vue de la protection de l'air que de la
lutte contre le bruit. Paradoxalement il considère cependant que, malgré une
augmentation globale des émissions, les nuisances induites par ce projet
restent faibles par rapport à la situation actuelle et que l' art. 32 al. 2
OPair serait respecté
.
Selon
l'étude préliminaire d'impact, là ou les valeurs limites d'immissions fixées à
30 µg/m3 en valeur moyenne annuelle (annexe 7 OPair) sont dépassées,
l'augmentation globale des immissions dues au projet serait d'une manière
générale inférieure à 4 % en 1993 (ch. 5.2 et 5.4); elle serait de 3 % en 2003,
sur les rues des Charpentiers et du Pâquis, là où le dépassement global est de
50 % (ch. 5,2), de 3 % sur la rue du Dr. Yersin, où la limite de 30 µg/m3
serait dépassée de 5 % (ch. 5.2 et 5.4) et de 4 % sur un dépassement global de
10 % sur la rue du Sablon à la sortie du parking (v. ch. 5.2 et 5.4). Les
experts proposent dans l'étude préliminaire une limitation de vitesse à 30
km/h, voire 20 km/h sur ce tronçon de la rue des Sablons, sans toutefois
préciser quel en serait l'effet sur le volume des immissions (v. ch. 7.3).
Se fondant
sur l'art. 32 al.2 Opair, qui prévoit que l'autorité arrête en priorité des
mesures de limitation plus sévères des émissions pour les installations qui
engendrent plus de 10% de la charge polluante totale, le Service de lutte
contre les nuisances considère que le projet ne saurait être refusé dès lors
qu'il n'excède pas cette limite. Or, cette disposition vise à établir une
priorité dans les assainissements, complétant l'art. 32 al.1 lit.a qui prévoit
que l'une des mesures de limitation des immissions excessives consiste à
réduire les délais d'assainissement; on ne saurait en déduire la limite absolue
en deçà de laquelle il n'y aurait pas lieu de refuser le permis de construire
de nouvelles installations. Selon la situation, même en contribuant à une
augmentation inférieure à 10 % du niveau général d'immissions, l'autorisation
de construire pourra porter préjudice à la mise en oeuvre du plan de mesures;
le pourcentage d'augmentation de la pollution due au projet n'est pas
déterminant à lui seul, mais doit être mis en rapport avec l'importance du
dépassement global des valeurs limites d'immissions.
En
l'occurrence le plan des mesures est en cours d'élaboration. L'une des mesures
envisagée est la réduction des parkings. Dans ces conditions, l'autorisation de
construire un parking, dont la contribution au niveau général des immissions
serait d'environ 3 % en 2003, par rapport à des dépassement globaux de 50 % sur
les rues du Pâquis et des Charpentiers, de 3 % dans un segment de la rue du Dr
Yersin là où les valeurs limites seraient dépassées de 5 %, et pourra atteindre
4 % sur un dépassement global de 10 % sur la rue du Sablon, ne peut être
accordée. Il ne s'agit pas d'immissions minimes, même si elles sont très
localisées. Une réduction du nombre de places s'imposera très vraisemblablement
dans le cadre du plan des mesures; il serait par conséquent incohérent de ne
pas en tenir compte déjà au stade du permis de construire. Le nombre de places
exigibles est certes fixé par le règlement; mais celui-ci prévoit expressément
que dans la zone en cause, la municipalité peut interdire selon les
circonstances la création de places de stationnement pour les activités et la
clientèle (art. 85 al.4 RPA); en outre, la municipalité peut accepter des
solutions dérogatoires (art. 85 al.5 RPA). Le respect des règles en matière de
protection de l'environnement constitue assurément une circonstance permettant
à la municipalité de faire application de ces clauses, ce d'autant plus qu'un
parking public est situé à proximité.
c)           En
conclusion, les autorisations requises devaient également être refusées en
raison de l'importance des immissions de NO
2
du projet.
7.                             Un autre des
arguments principaux des recourants consiste à soutenir que, compte tenu de ses
impacts dans le voisinage, tant sous l'angle de la protection de l'environnement
que sous celui de l'urbanisme, le projet nécessite l'élaboration d'un plan de
quartier qui serait seul à même de garantir une étude globale des problèmes en
cause.
a) Le droit
fédéral exige que les cantons et les communes établissent des plans
d'aménagement en veillant à les faire concorder (art. 2 al. 1 LAT). Les plans
d'affectation règlent le mode d'utilisation du sol, en délimitant en premier
lieu les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger (art. 14
LAT). Sont des zones à bâtir celles qui comprennent les terrains propre à la
construction qui sont déjà largement bâtis (a) ou seront probablement
nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et seront équipés ce
laps de temps (b).
Le droit
cantonal peut développer et compléter la réglementation fédérale (art. 18 LAT).
Telle est l'une des fonctions assignées aux plans de quartier. Ceux-ci sont
limités à une fraction déterminée du territoire et fixent des conditions
détaillées d'urbanisme, d'implantation et de construction (art. 64 LATC). Dans
certains cantons, la loi cantonale prévoit expressément l'obligation d'établir
un plan de quartier en zone à bâtir, préalablement à la procédure de permis de
construire, pour des motifs d'intégration au paysage ou en fonction des
incidences sur le développement d'une localité (art. 73 al. 2 et 92 BAUG BE;
art. 60 BAUG AG; § 48 al. 3 PGB ZU). La LATC ne contient aucune obligation de
ce type, sauf pour les centres commerciaux dont la surface de vente excède 2000
mètres carrés et qui ne peuvent être construits que moyennement l'établissement
d'un plan de quartier (art. 47 lit. m LATC); par "surface de vente",
il faut entendre les locaux de vente destinés au public et non les entrepôts ou
les parkings (BGC, automne 1985, p. 485).
Selon
l'étude préliminaire d'impact, la surface artisanale et commerciale totale du
projet (première et deuxième étape) s'étendrait sur 1'451 mètres. La limite de
2'000 mètres carrés n'est donc pas atteinte. A la rigueur du texte, on aurait
donc pas affaire à un centre commercial au sens où l'entend l'art. 47 lit. m
LATC, si bien que le droit cantonal ne subordonne pas le permis de construire à
l'élaboration d'un plan de quartier.
b)           Aux
termes de l'art. 77 LATC, le permis de construire peut être refusé par la
municipalité lorsqu'un projet de construction, bien que conforme à la loi et
aux plans et aux règlements, compromet le développement futur d'un quartier,
notamment.
Le fait que
le projet nécessite une étude d'impact et exerce des incidences tant sur le
trafic que sur l'évolution économique et sociale du centre de la ville ne
saurait contraindre la municipalité à faire application de l'art. 77 LATC.
D'une part une telle disposition est une norme accordant un large pouvoir
d'appréciation à l'autorité (Kann-Vorschrift), d'autre part, et surtout, le
plan d'affectation de la zone d'extension du centre est d'approbation récente,
puisqu'il est entré en vigueur le 2 mars 1990. Or, en l'absence d'éléments
tendant à prouver que les circonstances se seraient sensiblement modifiées
depuis lors (art. 21 al. 2 LAT, 63 LATC), rien ne permet de dire que la
municipalité aurait abusé de son pouvoir d'appréciation en refusant de faire
application de l'art. 77 LATC. Les recourants ne soutiennent en réalité pas que
les circonstances auraient changé depuis l'adoption du plan, mais font valoir
que le plan d'affectation ne répondrait pas aux exigences du droit fédéral, en
particulier qu'il violerait le principe de coordination des activités ayant des
effets sur l'organisation du territoire (art. 2 OAT). Ces griefs, dirigés
contre les prescriptions d'aménagement ou d'urbanisme d'un plan d'affectation
récent, sont cependant irrecevables dans la procédure subséquente du permis de
construire (ATF 116 Ia 211 consid. 3b, 115 Ib 341 consid. 4c).
Ce moyen est
par conséquent infondé.
8.                             Les
recourants reprochent également au projet de na pas respecter les axes
d'implantation.
a) La zone
d'extension du centre est régie par les art. 17 ss RPA. Sur le plan
urbanistique, il s'agit d'une zone comprenant des prescriptions relativement
détaillées, dans la mesure où les projets de construction, reconstruction ou
agrandissement doivent tenir compte des lignes directrices du plan des axes
d'implantation de la zone (art. 18 al. 1 RPA). Ce plan exprime en particulier
l'axe d'implantation des constructions, la localisation des espaces publics à
réserver et les cheminements piétons en site propre (art. 18 al. 2 RPA). L'art
18 al. 3 RPA prévoit que lorsque le projet s'écarte de façon trop évidente des
intentions des axes d'implantation, la municipalité peut subordonner le permis
de construire à l'adoption d'un plan partiel d'affectation.
b)
S'agissant des conditions posées par l'art. 18 RPA, il est vrai que dans le cas
particulier le projet s'écarterait à deux endroits des axes d'implantation.
L'aile est du bâtiment B1 forme un angle d'une dizaine de degrés par rapport à
l'alignement, afin d'être parallèle au bâtiment B2, au lieu de suivre l'axe de
la route du Sablon; l'aile sud-ouest du bâtiment A s'écarterait de quelques
mètres en direction est de l'axe d'implantation, si bien que le bâtiment
formerait un (L) à angle droit et non légèrement fermé comme le voudraient les
axes d'implantation qui suivent l'axe de la rue St-Louis et celui de l'avenue
des Pâquis.
Ainsi que le
montre le plan, les axes d'implantation ont été fixés en sorte que les
bâtiments soient édifiés parallèlement à l'axe des voies publiques. Le respect
des axes d'implantation constitue une exigence caractéristique de la zone en
cause. Il résulte toutefois de l'art. 18 al. 3 RPA, a contrario, que ces lignes
directrices ne sont pas à prendre dans tous les cas comme des principes
impératifs et que la municipalité peut accorder des dérogations, celles-ci ne
nécessitant l'élaboration d'un plan partiel d'affectation que lorsqu'elles
présentent sur un écart trop important. L'art. 18 RPA ne précise pas les
conditions d'octroi d'une dérogation.
En l'espèce,
la société constructrice a expliqué que la municipalité avait imposé un retrait
d'environ deux mètres du bâtiment B1 par rapport à la limite des constructions,
en vue d'assurer le dégagement du carrefour au croisement de la rue du Dr
Yersin et de la rue du Sablon. Ce retrait a incité la constructrice à s'écarter
de l'axe d'implantation, contrainte qu'elle était de respecter à l'intérieur du
bien-fonds le tracé des cheminements piétonniers. Quant au bâtiment A, son
écart par rapport à l'axe d'implantation permet également d'assurer un meilleur
dégagement au carrefour entre la rue St-Louis et l'avenue des Pâquis. Il s'agit
au demeurant de divergences modestes par rapport aux lignes directrices. Dans
ces conditions, il faut considérer que la municipalité n'a pas abusé de son
pouvoir d'appréciation en exigeant une implantation différente de celle voulue
par le plan et en considérant que les conditions d'octroi d'une dérogation
étaient réunies, sans qu'il soit nécessaire de procéder à l'élaboration d'un
plan partiel d'affectation.
9.                             Selon les
recourants, l'affectation de la zone, telle que définie à l'art. 17 RPA, ne
permettrait pas l'exercice d'activités commerciales, que l'on ne saurait
assimiler, selon eux, à des activités de service. Cet argument n'est pas fondé.
Au sens
économique du terme, il faut entendre par service toute activité qui représente
une valeur économique sans correspondre à la production d'un bien matériel (v.
Paul Robert, Dictionnaire alphabétique et analogique de la langue française,
Paris 1972). Incontestablement, le commerce répond à cette définition, au même
titre que les activités administratives. Certes, à l'art. 85 RPA, disposition
générale applicable à toutes les zones, qui régit les besoins en places de
stationnement selon la surface et l'affectation des locaux, le législateur a
différencié les activités de service - par quoi il entend les bureaux, cabinets
de médecin et dentiste, études d'avocat, etc. - des commerces et des
établissements publics et hôtels, notamment. Le fait que la notion d'activités
de service soit prise dans une acception étroite à cette disposition, où le
législateur, dans son souci de différencier de manière aussi précise que
possible les exigences en matière de stationnement, a soumis à un régime
distinct des activités qui, tels les commerces, les établissements publics et
les hôtels entrent incontestablement dans les activités de service, ne signifie
pas que cette interprétation doivent l'emporter pour l'ensemble de la
réglementation communale. La notion d'activités de service n'est pas propre à
la zone de centre; on la retrouve également à l'art. 6 RPA, définissant
l'affectation de la zone de protection du centre historique, que reprend l'art.
8 définissant celle de la zone du centre historique, soit dans toutes les zones
délimitant le noyau de la localité de Morges. En revanche ne sont autorisés en
zone périphérique, outre l'habitation, que le commerce et l'artisanat non
gênant (art. 26 RPA) et en zone de villas que les activités telles
qu'artisanat, commerce, bureau, liées à l'habitation (art. 34 RPA). Vouloir
interpréter, dans les zones de centre, la notion d'activités de service dans le
sens étroit que lui donnent les recourants aurait pour conséquence qu'on ne
pourrait y aménager ni boulangerie, ni boucherie, ni café-restaurant, ni
magasin d'aucune sorte, ce qui ne correspondrait pas plus à la situation
actuelle dans les faits, qu'à une intention plausible des autorités. L'étude de
l'ensemble des zones vouées à l'habitation montre au contraire que le
législateur a voulu donner une signification large à la notion d'activités de
service dans le centre de la ville et plus restrictive dans les zones
environnantes, où seules certaines d'entre elles sont autorisées.
10.                          Les recourants
invoquent encore différents griefs relatifs au calcul de la distance et de la
surface bâtie.
a)           Ils
considèrent que la distance prescrite par le règlement entre le bâtiment B1 et
B2 ne serait pas respectée.
A teneur de
l'art. 21 RPA, la distance entre un bâtiment et les limites de propriété doit
être au moins égale aux deux cinquièmes de la hauteur et atteindre quatre mètres
au minimum. Cette distance est doublée entre bâtiments situés sur une même
parcelle.
Dans le cas
particulier, une distance de 9,60 mètres séparerait ces deux bâtiments.
Celle-ci représente les quatre-cinquièmes de la hauteur maximum de douze mètres
autorisée dans la zone selon l'art. 22 al. 2 RPA. Dans ce calcul n'ont pas été
pris en considération les balcons en façade nord-ouest du bâtiment B2, d'une
profondeur 1,10 mètre. Ces ouvrages, qui répondent à la définition
jurisprudentielle de balcon (Droit vaudois de la construction, Payot Lausanne
1987, p. 278), sont exclus du calcul de la surface bâtie (art. 75 al.2 RPA) et
par voie de conséquence de celui de la distance jusqu'à la limite de propriété
ou entre bâtiments (RDAF 1974, 229, 304; 1975, 62, 214). La distance entre
bâtiments est ainsi incontestablement respectée.
b)           Les
recourants font également valoir que la surface constructible maximale serait
dépassée.
A teneur de
l'art. 23 RPA, la surface bâtie ne peut excéder la moitié de la surface totale de
la parcelle. Elle doit être calculée conformément à l'art. 75 RPA, qui prévoit
que la surface bâtie est mesurée sur le plan du niveau de la plus grande
surface, y compris les garages, dépendances, terrasses couvertes; ne sont pas
compris les terrasses découvertes, seuils, perron, balcons ouverts sur deux
côtés, ouvrages enterrés ou autres éléments semblables, ainsi que les
aménagements de surface tels que places de jeux, de sport, de tennis, les
places de stationnement pour voitures et les chemins et rampes d'accès (art. 75
al. 2 RPA). Les locaux enterrés ne comptent pas dans le calcul du coefficient
d'occupation du sol (art. 75 al.3 RPA).
La surface
totale des biens-fonds représente 7'776 mètres carrés. La moitié équivaut à
3'888 mètres carrés. Or, telle que calculée par la société constructrice, la
surface du bâtiment B1 représenterait 1'054 mètres carrés, celle du bâtiment B2
1'191 mètres carrés et celle du bâtiment A 1'643 mètres carrés, soit un total
de 3'888 mètres carrés.
Les
recourants ne contestent pas ces chiffres. Ils soutiennent cependant que dans
ce calcul aurait dû être pris en considération les balcons, d'une profondeur de
1,80 mètre et les loggias. Vérification faite, les loggias ont été prises en
compte; quant aux balcons, la société constructrice s'est engagée par lettre du
22 mai 1992 à les réduire tous à une profondeur de 1,50 mètre. Dans ces
conditions, la surface constructible serait respectée.
c)           Les
recourants font encore valoir que la règle inscrite à l'art. 75 RPA permettant
d'exclure les parkings souterrains du calcul de la distance réglementaire et de
la surface constructible constitue une dérogation que l'art. 84 LATC ne permet
d'accorder que pour autant qu'il n'en résulte pas d'inconvénient pour le
voisinage. Or, les recourants subiraient du fait de l'exploitation du parking
des inconvénients qui seraient plus réduits si cet ouvrage n'échappait pas aux
règles susmentionnées.
Les
inconvénients qu'il s'agit ici de prendre en considération sont ceux dont les
règles sur les distances et le coefficient d'occupation du sol ont pour objet
de protéger les voisins. La ratio legis de ces prescriptions est avant tout
d'assurer l'aération et l'ensoleillement des constructions, comme de régler
l'occupation du sol (RDAF 1979, 236; J.-L. Marti, Distances, coefficients et
volumétrie des constructions en droit vaudois, 1988, p. 85 et 151). Certes les
règles sur les distances visent aussi indirectement à assurer un minimum de
tranquillité aux habitants (ATF 99 Ia 126 = JdT 1975 I 29). En l'espèce,
toutefois, les questions de salubrité ne se posent pas, dès lors que le parking
en cause est entièrement enterré. Pour que les recourants puissent valablement
invoquer des inconvénients résultant de la dérogation il faudrait qu'ils soient
directement gênés par l'empiétement du garage souterrain sur les espaces
inconstructibles. Or les nuisances dues au trafic seront produites à partir des
voies de communication existantes et ne sont pas influencées par le biais des
règles considérées.
Cet argument
est par conséquent infondé.
11.                          Les recourants
ont également mis en cause l'esthétique du projet.
a)           Le
soin de veiller à l'esthétique et à l'intégration des constructions est une
tâche à laquelle les municipalités doivent veiller, conformément au mandat qui leur
est imparti à l'art. 86 LATC. Les règlements communaux doivent prévoir des
dispositions d'exécution à cet égard (art. 86 al.3 LATC). L'art. 25 RPA, propre
à la zone en cause, prescrit que la municipalité peut refuser le permis de
construire pour tout bâtiment, même conforme au plan des axes d'implantation et
au règlement de la zone, dont l'architecture compromettrait l'unité et l'aspect
général du quartier; le type d'implantation, la volumétrie générale et le
rythme des façades doivent former un tout homogène. Cette disposition, qui vise
à préserver le caractère propre au quartier par un soin particulier voué à
l'architecture du projet, va au-delà de la simple clause générale contenue à
l'art. 67 RPA, qui tend à éviter l'enlaidissement du territoire communal (voir
ATF 114 Ia 343; TA arrêt AC 91-121, du 11 mai 1992).
b)           Selon
la jurisprudence du Tribunal fédéral, c'est aux autorités municipales qu'il
appartient, au premier chef, de veiller à l'aspect architectural des
constructions; elles disposent à cet égard d'un large pouvoir d'appréciation
(voir notamment  ATF 115 Ia 370 consid.3, 115 Ia 363, consid.2c; 115 Ia 114,
consid. 3d; ATF 101 Ia 213, consid. 6a, RDAF 1987, 155; voir aussi Droit
vaudois de la construction, op. cit., note 3 ad art. 86 LATC). Seul pourrait
donc être censuré par le Tribunal administratif un abus de cette liberté
d'appréciation (voir art. 36 lit. a LJPA). Le fait que le règlement communal
contient une disposition particulière en matière d'esthétique dans la zone en
cause n'implique pas un pouvoir d'examen plus large de la part du Tribunal
administratif. La notion "d'homogénéité" qui intervient à l'art. 25
RPA est une notion juridique indéterminée que les autorités locales sont mieux
à même de définir que l'autorité cantonale, s'agissant de droit communal
autonome. Tout au plus peut-on rappeler que pour juger de ces notions, il
convient de se rapporter à des conceptions suffisamment répandues et
universellement valables, de manière que le poids de la subjectivité,
inévitable en toute appréciation, n'influe que dans les limites de principes
éprouvés et par référence à des notions communément admises. La question qui se
pose est donc de savoir si, dans le cas particulier, la municipalité a fait une
saine application de la disposition précitée de son règlement, une interdiction
de construire fondée sur la clause de l'esthétique ne pouvant se justifier que
par un intérêt public prépondérant, lorsque l'utilisation des possibilités de
construire réglementaires apparaîtrait déraisonnable et irrationnelle (voir ATF
115 Ia 363; 115 Ia 114; 114 Ia 345; 101 Ia 213; voir encore Droit vaudois de la
construction, op. cit., note 2.1.1 ad art. 86 LATC).
c)           Les
recourants n'indiquent pas en quoi, dans la pesée des intérêts qui devrait être
faite, le projet devrait être condamné ou modifié pour préserver l'esthétique
du quartier. Ainsi qu'ils l'admettent eux-mêmes, aucun bâtiment n'est porté à
l'inventaire ou classé dans le secteur. Sans doute ne s'agit-il pas de la
condition sine qua non pour refuser un projet sous l'angle de l'esthétique. Les
recourants ne démontrent cependant pas en quoi il faudrait préférer le style
des bâtiments existants à celui de ceux projetés. Quant au volume des
constructions, il ne saurait être remis en cause, dès lors qu'il est conforme à
un plan d'approbation récente. C'est la réunion des trois biens-fonds dont la
constructrice est propriétaire qui permet la construction d'un projet de cette
importance; aucune disposition du règlement ne limite toutefois un tel procédé.
12.                          Les
considérants 2 à 6 qui précèdent conduisent à l'admission des recours. Les
avances de frais versées en procédure par les parties leur seront restituées.
Un émolument de Fr. 3'000.- est mis à la charge de la société constructrice,
qui versera en outre des dépens à chacun des recourants, qui obtiennent gain de
cause avec l'assistance d'un avocat.
Par
ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                       Les recours sont
admis.
II.                      Les décisions de la
municipalité notifiées le 26 septembre et le 1er octobre 1991 et celles des
départements cantonaux communiquées par la Centrale des autorisations le 17
septembre 1991 et le 8 avril 1992, relatives à la construction du bâtiment B1,
sont annulées.
III.                     La décision de la
municipalité notifiée le 3 octobre 1991 et celles des départements cantonaux,
communiquées par la Centrale des autorisations le 22 août, le 4 et le 14
octobre 1991, relatives aux permis d'implantation des bâtiments B2 et A, sont
annulées.
IV.                    Un émolument de
justice de Fr. 3'000,-- (trois mille francs) est mis à la charge de la
constructrice Karl Steiner SA.
V.                     Une somme de Fr.
1'500,-- (mille cinq cents francs) est allouée à titre de dépens à chacun des
recourants, l'Association suisse des transports, section Vaud, d'une part,
Yvonne Grobet et Andrée Schwed, d'autre part, à charge de la constructrice Karl
Steiner SA.
fo/Lausanne, le 9 décembre 1992
Au
nom du Tribunal administratif  :
Le président :                                                                                                                  Le
greffier :
Le présent arrêt peut faire
l'objet, dans les 30 jours dès sa notification, d'un recours de droit
administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux
articles 103 et suivants de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS
173.110).