vd_omni · FI.1995.0054 · 1995-08-18 · fr

Entreprise des PTT c/DJPAM | Le prélèvement d'émoluments, à l'occasion de la délivrance de renseignements par les bureaux communaux, en particulier aux PTT, relève de la compétence des autorités communales. La "décision" attaquée, qui émane du DJPAM et indique que les communes peuvent percevoir un tel émolument en contrepartie des renseignements délivrés aux PTT, constitue en réalité un renseignement ou un "avis de droit" , lequel n'est pas susceptible de recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 18.08.1995 FI.1995.0054

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 18 août 1995
sur le recours interjeté par l'Entreprise des
PTT, représentée par la Division principale des services du contentieux,
Viktoriastrasse 21, 3030 Berne
contre
la "décision" du 5 mai 1995 du
Département de la justice, de la police et des affaires militaires, Service de
la police administrative, relative à la perception d'émoluments pour la
communication de renseignements à la recourante.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. E. Poltier,
président; M. J. Koelliker et M. V. Pelet, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     L'art. 21 de la loi du
9 mai 1983 sur le contrôle des habitants (ci-après : LCH; RSV 1.2 I) énumère à
son alinéa 1er diverses autorités auxquelles les bureaux de contrôle des
habitants communiquent d'office certains renseignements; son alinéa 2 prévoit
au surplus ce qui suit :
"Sur requête, ils communiquent en outre
aux autorités et aux administrations publiques suisses les données nécessaires
à l'accomplissement de leurs tâches."
Par ailleurs l'art.
22, sous la note marginale
"Communications aux particuliers"
,
autorise de manière limitative la transmission de renseignements à des tiers et
notamment à des organismes privés (voir sur ce point l'alinéa 3).
On souligne encore,
sur le plan organisationnel, qu'il appartient aux communes de mettre sur pied
les bureaux de contrôle des habitants, dont elles assument d'ailleurs les frais
de fonctionnement (art. 15; sous réserve de l'exception prévue à l'art. 16, qui
ne paraît pas nécessairement en cause ici). Au demeurant, l'art. 23 al. 1 LCH
prévoit que les actes administratifs accomplis par les bureaux de contrôle des
habitants donnent lieu à la perception d'émoluments, conformément à un tarif
arrêté par le Conseil d'Etat. Le règlement du 28 décembre 1983 d'application de
la LCH aborde lui aussi le problème des émoluments, en indiquant que les
communes peuvent prévoir notamment, par voie réglementaire, la perception d'un
émolument pour la communication de renseignements à des particuliers (art. 15
RCH).
B.                    Suivant leur pratique
antérieure, les bureaux de contrôle des habitants délivraient à l'Entreprise
des PTT les renseignements demandés à titre gratuit; cependant dès 1991,
l'Association vaudoise des contrôles des habitants (ci-après : AVDCH) a
envisagé de modifier cette pratique et de facturer à la recourante les
renseignements demandés, cela en considérant que celle-ci relevait non plus de
l'art. 21 LCH, mais bien de l'art. 22. Au demeurant, il résulte des pièces
produites par la recourante, lesquelles ne figuraient d'ailleurs pas au dossier
de l'autorité intimée, que diverses communes auraient formellement adopté cette
pratique (Vevey, La Tour-de-Peilz, Montreux et Lausanne).
C.                    La Direction de Lausanne
de Télécom PTT s'est inquiétée de cette nouvelle pratique, ce dans une lettre
du 1er octobre 1993 adressée à l'AVDCH. Cette lettre mentionne d'ailleurs
l'art. 15 RCH précité relatif à la perception d'émoluments pour la
communication de renseignements à des particuliers et conteste que l'Entreprise
des PTT puisse être considérée comme un particulier au sens de cette
disposition. Ce n'est que le 30 août 1994 que l'AVDCH a répondu au courrier
précité, en y joignant une correspondance émanant du Service de la police
administrative (Office cantonal de contrôle des habitants et de police des
étrangers); ce dernier document confirme, en substance, la possibilité pour les
bureaux de contrôle des habitants de facturer les renseignements fournis à
l'Entreprise des PTT, en application de l'art. 15 RCH.
D.                    Par lettre du 4 avril
1995, l'Entreprise des PTT, par sa direction générale, Division principale des
services du contentieux, s'est adressée à l'office précité en l'invitant, pour
autant qu'il maintînt son argumentation, à rendre une décision formelle sur la
question litigieuse, avec indication des voies de recours. Le 5 mai 1995, le
Service de la police administrative a confirmé que
"des émoluments
peuvent être perçus par les bureaux communaux de contrôle des habitants,
conformément à l'art. 1 ch. 12 de l'arrêté du 26 juin 1970 fixant les
émoluments à percevoir pour les actes émanant des municipalités, soit au prix
de Fr. 3.- par demande".
Cette correspondance du 5 mai 1995 comportait
une indication de la voie et des délais de recours au Tribunal administratif
et, dans ce cadre, elle était expressément qualifiée de décision.
C'est cette
"décision" que l'Entreprise des PTT a contestée par la voie d'un
recours au Tribunal administratif formé par acte du 18 mai 1995, confirmé par
un mémoire du 29 mai suivant. Elle conclut avec dépens à l'annulation de cette
décision, le Tribunal administratif étant invité en outre à dire que la
Confédération helvétique, Entreprise des PTT, n'est pas soumise à l'obligation
de verser des émoluments aux bureaux de contrôle des habitants pour les
informations que ces derniers lui fournissent.
E.                    Le magistrat instructeur
a interpellé les parties, par courrier du 30 mai 1995, sur la nature juridique
de la correspondance du service intimé du 5 mai 1995, sa qualification de
décision apparaissant douteuse. La recourante, dans  une écriture du 27 juin
1995, soutient que celle-ci constitue bien une décision de constatation; elle y
ajoute que l'Entreprise des PTT a un intérêt juridique évident à ce qu'une
telle décision soit prise et tranche une fois pour toute cette question de
principe, plutôt que de devoir solliciter une décision de chaque commune
vaudoise et, cas échéant, de contester celle-ci par des recours. Le Service de
la police administrative, pour sa part, indique dans son courrier du 6 juillet
1995 que sa lettre du 5 mai précédent ne faisait que répéter les informations
qu'il avait déjà données pour répondre aux questions l'AVDCH; ce courrier ne
comporterait dès lors que de purs renseignements; de surcroît la perception
d'émoluments en échange des informations fournies aux PTT relèverait
exclusivement de la compétence des autorités communales, de sorte que la
correspondance litigieuse du 5 mai 1995 émanant du Service de la police
administrative ne saurait avoir quelque effet contraignant sur les
municipalités du canton, lesquelles restent libres de percevoir ou non des
émoluments pour des renseignement fournis aux PTT. Le Service de la police
administrative conclut dès lors à l'irrecevabilité du recours.
Dans son courrier du
18 juillet 1995, la recourante s'étonne que le Service de la police
administrative, après avoir statué par voie de décision, conteste aujourd'hui
sa compétence à cet égard, elle critique également la légèreté de l'autorité
intimée sur un autre point, lorsque cette dernière affirme s'être bornée à
fournir un simple renseignement après avoir pris une décision. Quoi qu'il en
soit, la recourante s'en remet à justice sur ces questions, en invitant donc le
tribunal à les trancher.
Considérant en droit:
1.                     Dans sa réponse du 6
juillet 1995, l'autorité intimée dénie la qualité de décision à sa
correspondance du 5 mai précédent. On pourrait dès lors considérer que cette
dernière, à supposer qu'elle ait pu constituer une décision, a été rapportée par
le Service de la police administrative. Mais une décision ne peut être
rapportée que par la voie d'une nouvelle décision, elle-même susceptible d'être
contestée, dans le cadre de la présente procédure (art. 52 al. 2 LJPA). A ce
stade, on se bornera donc à retenir que la correspondance du 5 mai 1995
présentait les caractéristiques d'une décision et qu'elle pouvait dès lors, de
ce fait même, faire l'objet d'un recours; il n'est à cet égard pas déterminant
que l'autorité intimée dénie désormais à sa lettre la qualité de décision,
l'Entreprise des PTT ayant à tout le moins un intérêt à faire trancher la
question de savoir si cette correspondance doit ou non être qualifiée comme
telle; dans l'affirmative, cela entraînerait en effet pour elle des
conséquences sur sa situation juridique s'agissant de la perception
d'émoluments pour la communication des renseignements qu'elle demande aux
bureaux communaux de contrôle des habitants. Le recours est ainsi à tout le
moins recevable dans cette mesure.
On l'a vu, l'autorité
intimée dénie désormais à sa lettre du 5 mai 1995 la qualité de décision,
notamment au motif que sa prise de position ne serait pas de nature à lier, de
quelque manière que ce soit, les autorités communales compétentes. Autrement
dit, la question de savoir si l'on se trouve ici en réalité en présence d'un
renseignement, sans portée juridique, est étroitement liée au problème de la
délimitation des compétences entre le Service de la police administrative et
les autorités communales. En effet, si les autorités communales sont seules
compétentes pour statuer sur la perception d'émoluments dans l'hypothèse ici
litigieuse, l'autorité cantonale ne peut guère que donner un renseignement, un
avis de droit non liant sur ce point.
2.                     Il n'est pas contesté
que le présent litige a trait à la transmission de renseignements par les
bureaux communaux de contrôle des habitants; la remise de telles informations
par la gendarmerie, en application de l'art. 16 LCH, laquelle relève du même
département que le Service de la police administrative, n'est en effet pas en
cause en l'espèce. La perception d'émoluments pour de tels actes constitue une
clause accessoire des décisions prises par ces autorités communales, qui repose
sur une base légale expresse (art. 23 LCH al. 1, qui vise implicitement les
autorités communales par opposition à l'al. 2 qui concerne les renseignements
fournis par la gendarmerie); ce point est d'ailleurs confirmé à l'art. 15 RCH,
qui traite expressément du cas de la communication de renseignements à des
particuliers.
L'art. 18 LCH confère
au département, par son Office cantonal de contrôle des habitants et de police
des étrangers, un pouvoir de surveillance sur l'activité des bureaux communaux;
celui-ci permet à l'office d'adresser à ces bureaux des directives ou des
instructions particulières, ou de procéder, cas échéant par l'intermédiaire du
préfet, à des inspections. On pourrait imaginer de considérer la lettre du 5
mai 1995 comme une directive - mais une telle interprétation paraît audacieuse
(en effet, cette lettre n'a au demeurant pas été adressée aux bureaux communaux
et, de surcroît, elle se bornait à faire état de la possibilité pour ceux-ci de
percevoir des émoluments; elle ne présentait dès lors guère de caractère
impératif pour les autorités municipales). Cependant, à supposer que la lettre
querellée doive être considérée comme une directive, elle ne serait pas encore
directement susceptible de recours; on considère en effet que les ordonnances
administratives ne sont pas, en elles-mêmes, susceptibles de recours
lorsqu'elles sont de nature, parce qu'elles doivent encore être appliquées dans
des cas concrets, à donner lieu ainsi à des décisions qui peuvent elles-mêmes
être attaquées par un pourvoi (v. sur ces ordonnances, André Grisel, Traité de
droit administratif, Neuchâtel 1984, p. 89 s. et 909; cet auteur distingue de
telles ordonnances des recommandations, lesquelles n'ont pas de caractère
impératif; il est vraisemblable que l'on se trouve plutôt en l'espèce en
présence d'une recommandation, auquel cas le recours serait a fortiori fermé).
Il ressort des
considérants qui précèdent que la lettre du 5 mai 1995, ici querellée, qui
émane certes de l'autorité de surveillance des bureaux communaux de contrôle
des habitants, qu'elle soit considérée comme une directive, une recommandation
ou enfin comme un simple renseignement (sur ce dernier point voir par exemple
ATF 108 Ib 540, spécialement 544) ne constitue pas une décision sujette à
recours; cette solution, admise en droit fédéral, doit être reprise dans le
cadre de l'art. 29 LJPA, disposition qui définit la notion de décision de
manière similaire à l'art. 5 LPA.
En conclusion, en
l'absence tout à la fois d'une compétence du Service de la police
administrative pour statuer sur la question litigieuse par voie de décision et,
précisément, d'une véritable décision au sens de l'art. 29 LJPA, force est de
rejeter ici les conclusions prises par la recourante dans son mémoire du 29 mai
1995; de telles conclusions ne sont en effet à leur place que dans le cadre
d'un recours dirigé contre une décision municipale arrêtant la perception
d'émoluments pour la fourniture de renseignements à l'Entreprise des PTT.
Ainsi, les conclusions principales de la recourante doivent être rejetées; le
présent arrêt devra néanmoins constater que la lettre du 5 mai 1995 du Service
de la police administrative ne constitue pas une décision.
Compte tenu de ce
dernier point et du fait que la teneur de dite lettre était de nature à inciter
l'Entreprise des PTT à recourir, il ne sera pas perçu d'émolument d'arrêt. En
revanche, la recourante, qui ne l'emporte pas dans ses conclusions, ne saurait
prétendre l'allocation de dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté, dans la mesure où il est recevable.
II.                     Le tribunal
constate que la lettre du 5 mai 1995 du Service de la police administrative ne
constitue pas une décision.
III.                     Il n'est pas
perçu d'émolument.
IV.                    Il n'est pas
alloué de dépens.
sa/Lausanne, le 18 août 1995
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint