vd_omni · AC.2005.0236 · 2007-08-13 · fr

SIEBERTZ/Municipalité de Trélex, Service du développement territorial | Confirmation de l'ordre de démolir une clôture intégrant une parcelle agricole au jardin privatif d'une villa en zone à bâtir. La pose de la clôture - associée à l'aménagement d'une pelouse et de plantations d'agrément - soustrait de facto et durablement ce terrain à un usage agricole; en outre, ces aménagements faussent la perception paysagère de la limite entre les deux zones. Ils sont ainsi soumis à autorisation. Démolition proportionnée. Bonne foi déniée, même si les recourants ont acquis la parcelle agricole à un prix surfait, en croyant pouvoir la clôturer.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 13.08.2007 AC.2005.0236

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 13 août 2007
Composition:
Mme Danièle Revey, présidente; M. Jean W. Nicole et M.
Jean-Daniel Rickli, assesseurs; Mme Christi
ane Schaffer, greffière.
Recourants:
Helga et Bernd SIEBERTZ,
à
Trélex, représentés par Me Cornelia SEEGER TAPPY, avocate à Lausanne.
Autorité intimée:
Municipalité de Trélex,
représentée
par Me Alain THEVENAZ, avocat à Lausanne.
Autorité concernée:
Service de l'aménagement du
territoire (SAT),
représenté
par Me Edmond DE BRAUN, avocat à Lausanne
.
Objet:
Remise en état
Recours Helga et Bernd SIEBERTZ contre la décision de la
Municipalité de Trélex du 29 septembre 2005 (ordre de démolition d'une
clôture)
Vu les faits suivants
A.
Par modification du plan général d'affectation datant de
1984, approuvée par la municipalité le 14 août 2001 puis par le Département des
infrastructures le 27 septembre 2002, la Commune de Trélex a procédé, dans le
périmètre dit "Pré Abram - En Borny - Es Gachettes", à une extension
de la zone arborisée constructible, de la zone verdure et de la zone agricole. Cette
modification colloquait en zone arborisée constructible la parcelle 377,
jusque-là en zone intermédiaire; dite parcelle était appelée à être fractionnée
en vue d'aménager des terrains à bâtir. L'aménagement des accès destinés à ces
nouveaux terrains entraînait une extension de la zone verdure aux dépens de la
zone agricole adjacente, notamment de la parcelle 62. Cette emprise sur la zone
agricole était partiellement compensée par un prélèvement d'environ 1'000 m2 sur
la parcelle 377, sous forme d'une encoche triangulaire.
Par la suite, la parcelle 377 a effectivement été
divisée en six parcelles, soit les n
os
837 à 841 et 377. Les n
os
837 à 840 sont en zone arborisée constructible, le n° 841 correspond à
l'encoche nouvellement destinée à la zone agricole et le n° 377 ne subsiste, au
sud, que sous forme d'une bande en zone de verdure, destinée à la création du
chemin. Le fractionnement, avec le projet de construction d'une villa sur la
parcelle 839, a été mis à l'enquête publique du 20 février au 11 mars 2004.
B.
Par acte de vente signé le 26 avril 2004 par devant le
notaire Pierre-André Visinand, Bernd et Helga Siebertz, de nationalité
allemande, ont acquis de Christian Couleru, fils de Marcel, la parcelle 839 (1'500
m2) ainsi que la parcelle adjacente 841 (947 m2) en copropriété à raison
de 738/947
èmes
avec droit exclusif sur la surface indiquée en pointillé
rose sur le plan (soit 738 m2), au prix de 920'000 fr. On précisera encore que
le solde de la parcelle 841 appartient aux propriétaires de la parcelle 837.
Les
parcelles, avec la villa construite, revêtent la configuration suivante:
C.
Par courrier du 14 décembre 2004, Patrick Marrello,
architecte des époux Siebertz, a transmis à la municipalité un croquis
d'implantation d'une barrière; selon ce croquis, celle-ci courait tout au long
du périmètre du carré formé par la parcelle 839 et la surface de la parcelle
841 destinée exclusivement aux époux Siebertz. Patrick Marrello précisait ce
qui suit: "
Comme mentionné dans le plan au 1/250 nous aimerions nous
tenir à 1.20 m des bordures du chemin d'accès communal (futur). En effet entre
le bord de la route et la limite de propriété il y a déjà une distance
d'environ 80 cm
."
En réponse, la municipalité a requis le 23 décembre
2004 que la
"barrière soit implantée à 50 cm de la limite du domaine
public"
, précisant qu'elle attendait un plan modifié en ce sens.
Le procès-verbal n° 13 de la séance de chantier du
15 mars 2005 rédigé par l'architecte Patrick Marrello comporte les remarques
suivantes: "
Le maître de l'ouvrage, M. Siebertz a donné l'ordre
d'exécuter des clôtures autour de sa propriété. Selon les renseignements que
nous avons actuellement (rien par écrit), il ne serait pas possible de clôturer
la parcelle 841, soit le terrain agricole appartenant au maître de l'ouvrage.
Malgré cela le maître de l'ouvrage a demandé la continuation de la clôture de
hauteur 1.5 mètres entre la parcelle 841 et 837 soit environ 10 m. Une clôture
type Ursus de 1.10 mètres de hauteur sera implantée (...) à 1 mètre de la limite
de propriété entre le champ de M. Vanat parcelle 62 et la parcelle 841,
longueur environ 50 mètres. Ces deux clôtures pour lesquelles le maître de
l'ouvrage n'a pas d'autorisation écrite seront exécutées sur les ordres de M.
Siebertz. Les architectes et le paysagiste se déchargent par ces lignes de
toute responsabilité au cas où ces clôtures devraient être démontées pour une
raison quelconque."
La clôture a effectivement été posée à cette époque.
Elle est soutenue par des piquets en bois, sans ancrage en béton, et constituée
par un maillage métallique fin et très large.
Par courrier du 4 mai 2005 adressé aux
constructeurs, la municipalité a indiqué qu'elle n'acceptait pas la pose de la
clôture en cause et qu'elle se prononcerait dès réception d'un avis écrit du
Service de l'aménagement du territoire (ci-après: SAT). Elle a relevé que lors
de plusieurs entretiens téléphoniques et d'une entrevue sur place avec Patrick
Marrello le 15 mars 2005, celui-ci avait clairement indiqué aux constructeurs
que cette zone ne pouvait pas être clôturée, suite à un avis du SAT. De plus,
la lettre de la municipalité du 23 décembre 2004 se prononçait sur la distance
à la route et non sur l'ensemble de la clôture. Au demeurant, la pose d'une
telle clôture demeurait soumise à l'accord de Frédéric Vanat (propriétaire et
exploitant de la parcelle agricole 62 voisine).
Par lettre du 11 mai 2005 adressée à la municipalité,
Me Pierre-André Visinand, informé par le constructeur, s'est déclaré très
étonné de l'impossibilité de clôturer la parcelle 841. En effet, lors des discussions
intervenues en son étude avec Serge Pittet (du bureau Plarel Architectes et
Urbanistes Associés, auteur de la modification du plan d'affectation) et Marcel
Couleru, il avait été dit qu'elle ne pourrait pas être aménagée par des
installations typiquement liées à la villa, telles que jeux, plantation ou
autre, mais qu'elle pourrait être clôturée.
Le 24 mai 2005, Frédéric Vanat a sollicité de la
commune que la clôture érigée en limite de sa parcelle 62 soit posée à 5 m de
sa parcelle en zone agricole, conformément au règlement. La clôture rendait en
effet très difficile l'usage des machines agricoles.
D.
Par courrier du 14 septembre 2005 expédié à la municipalité,
le SAT a refusé de délivrer l'autorisation spéciale de l'art. 120 let. a de la
loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC; RSV 700.11), dès lors que la clôture ne servait pas à une
exploitation agricole du sol. En effet, sa réalisation avait pour seul but
d'intégrer la partie concernée de la parcelle 841, d'une surface d'environ 120
m2, aux dégagements extérieurs de la maison d'habitation. Ces travaux constituaient
donc de fait un changement d'affectation du sol, non conforme à la destination
de la zone. Par ailleurs, l'implantation hors des zones à bâtir de la clôture
ne pouvait pas être considérée comme imposée par sa destination. Par
conséquent, le SAT sollicitait de la municipalité qu'elle impartisse un délai
au 30 octobre 2005 aux copropriétaires de la parcelle 841 et aux propriétaires
de la parcelle 839 pour démonter la clôture réalisée et remettre en état les
lieux, sous la menace des peines prévues à l'art. 292 CP.
Par décision du 29 septembre 2005, la municipalité a,
en reprenant la teneur de la décision du SAT du 14 septembre 2005, imparti aux constructeurs
le délai précité pour démonter la clôture et remettre les lieux en l'état.
E.
Le 20 octobre 2005, les constructeurs ont recouru auprès
du Tribunal administratif à l'encontre de la décision précitée de la municipalité.
Ils ont conclu principalement à l'annulation de la décision attaquée, le
dossier étant renvoyé à l'autorité compétente pour nouvelle décision dans le
sens des considérants, subsidiairement à l'annulation de la décision attaquée,
les intéressés étant exceptionnellement autorisés à maintenir la clôture
litigieuse sur la parcelle 841. Ils soutiennent principalement que la clôture
n'est pas soumise à autorisation au sens de l'art. 103 LATC; de par sa légèreté
et sa finesse, elle s'apparente à une clôture pour bétail, non soumise à
autorisation, que ce soit sous l'angle de l'art. 22 de la loi fédérale du 22
juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) ou d'autres
dispositions.
Subsidiairement, ils affirment que les conditions
auxquelles est subordonnée l'obligation de démolir ne sont pas remplies (art.
105 al. 1 LATC).
Ils expliquent d'une part à cet égard être
propriétaires d'un chien et avoir, pour ce motif, expressément fait part de
leur intention de clore leur fonds dès l'engagement des pourparlers en vue de
l'achat des deux parcelles. Lors de la création de la parcelle agricole 841, le
propriétaire Marcel Couleru et Serge Pittet avaient affirmé, devant le notaire
Me Pierre-André Visinand, qu'elle pourrait être clôturée. Ils avaient ainsi
acquis les parcelles - puis posé la clôture - sur la base des assurances
données à ce sujet. Du reste, Marcel Couleru avait fixé le prix de la parcelle
841 à un montant très élevé, au motif que celle-ci était clôturable.
D'autre part, la démolition ne répondait pas au
principe de la proportionnalité. La clôture laissait l'espace de délassement
intact et ne portait pas atteinte à l'esthétique du paysage. Elle avait été
posée sur la base du courrier du 23 décembre 2004 de la municipalité, à 1 m de
la limite entre les parcelles 841 et 62; il serait ainsi absurde de les
contraindre à ramener la clôture à la limite de la parcelle 839, compte tenu de
la forme de celle-ci. De surcroît, outre les frais de démolition, le dommage
serait constitué par la perte de jouissance de la parcelle 841 acquise au prix
surévalué de 100'000 fr.
Enfin, de nombreuses clôtures de même type avaient
été érigées dans la zone agricole de la commune pour délimiter des propriétés
et non seulement pour contenir du bétail, de sorte que l'ordre de démolition violait
le principe de l'égalité de traitement.
F.
La municipalité a déposé sa réponse le 20 décembre 2005,
concluant au rejet du recours.
Le SAT s'est exprimé le 13 décembre 2005. Il a
relevé en particulier que les recourants n'avaient jamais ignoré la
configuration ni le statut juridique de leurs deux parcelles. Il aurait été,
certes, peut-être, plus judicieux de colloquer en zone agricole la "pointe"
de la parcelle 839 séparant les parcelles 841 et 377. Toutefois, il
n'apparaissait pas que les recourants se réclamaient de la mise en zone
agricole de cet appendice incongru, affecté à la zone constructible.
Les recourants ont déposé leur réplique le 7 février
2006. Ils ont annexé notamment une lettre que leur avait adressée Christian
Couleru le 25 novembre 2005, par laquelle il indiquait avoir participé aux discussions
menées devant Me Pierre-André Visinand et confirmait que Serge Pittet "
a
clairement précisé à Me Pierre-André Visinand que la parcelle triangulaire 841
en "zone agricole" pourrait tout à fait être clôturée, en rappelant
qu'elle devait toutefois rester non-aménagée
". De l'avis des
recourants, la nouvelle zone agricole constituée par la parcelle 841 était inutilisable
pour un quelconque usage agricole et n'avait jamais été réellement destinée à un
tel usage. Du reste, elle avait été constituée en copropriété des parcelles 837
et 839, avec des zones d'usage exclusif. Une réelle affectation agricole n'avait
jamais été envisagée ni par les autorités communales ni par les autorités cantonales.
La seule explication permettant de justifier la forme de cette parcelle 841
était que toutes les autorités avaient admis d'emblée que ce terrain, destiné à
être vendu avec les parcelles constructibles adjacentes, n'aurait pas
d'affectation agricole à proprement parler, ne servant qu'à limiter le
coefficient d'utilisation du sol, et à empêcher l'implantation d'une
construction sur son aire. Les recourants développent en outre treize exemples
de propriétés clôturées en zone agricole de la Commune de Trélex, destinées à
délimiter une zone de jardin d'agrément.
Le 1
er
juin 2006, les recourants ont
complété leurs conclusions en requérant l'annulation, subsidiairement
l'annulation partielle de la modification du PGA. Il résultait en effet du
dossier produit par la municipalité que le SAT s'était opposé à une nouvelle
délimitation qui créerait une "encoche" dans la zone à bâtir, que le
bureau Plarel avait délimité la zone sans "encoche", mais que la
municipalité avait néanmoins repris le premier plan.
En réponse à la lettre des recourants du 31 juillet
2006 réitérant leur réquisition d'audition de plusieurs personnes en qualité de
témoins, la juge instructeur a précisé le 4 août 2006 que le tribunal
s'estimait suffisamment renseigné par le dossier et par l'audience à venir. Il
était toutefois loisible aux recourants de déposer, au plus tard à l'audience,
les déclarations écrites des personnes dont ils avaient requis l'audition. Le
22 août 2006, les recourants ont produit copie des télécopies d'un courrier de
Serge Pittet du 21 août 2006 et de la lettre précitée Me Pierre-André Visinand
du 11 mai 2005, annotée le 21 août 2006 par Christian Couleru qui confirmait la
teneur de la lettre.
G.
Le tribunal a tenu audience le 23 août 2006 en présence
des parties et de leurs conseils, qui ont reçu le 30 août 2006 copie du procès-verbal
dressé à cette occasion, dont le contenu est le suivant:
"La présidente rappelle l’objet du litige et
aborde la question de la bonne foi des recourants. Se référant aux discussions
menées par les recourants avec M. Serge Pittet (du bureau Plarel) au moment de
l'acquisition de la parcelle litigieuse, la municipalité déclare que celui-ci
n'était pas son représentant, encore moins celui du SAT; il n'avait été mandaté
en tant qu'urbaniste que pour réaliser le plan d'affectation. Les recourants
soulignent qu'ils ignoraient qu'une autorisation du SAT fût nécessaire,
exigence qu'ils contestent du reste. La municipalité explique qu'elle s'est
bornée à exiger dans son courrier du 23 décembre 2004 le retrait de la barrière
à 50 cm du domaine public, sans interdire expressément le principe même d'une
clôture sur le pourtour des deux parcelles, car elle avait déjà fait part
oralement de son refus sur ce point, de sorte qu'elle considérait qu'il n'y
avait plus à y revenir; du reste, la demande avait été adressée au municipal en
charge des routes.
La présidente évoque la question de l'éventuel
changement d'affectation entraîné par la clôture litigieuse. A sa demande, le
représentant du SAT s'exprime notamment sur les points de savoir s'il est
obligatoire de cultiver une zone agricole, si un jardin potager est conforme à
la zone agricole, s'il est licite, pour un non agriculteur, de clôturer un
champ en zone agricole pour y faire paître son cheval (aire de sortie) et s'il
est licite, pour un agriculteur, de clôturer les dégagements de sa ferme pour
contenir son chien. Le représentant du SAT indique en particulier qu'un jardin
potager cultivé dans le cadre d'un hobby ne serait pas, à strictement parler,
conforme à la zone agricole. Il précise sur demande de la présidente que la
pelouse aménagée par les recourants constitue à elle seule un changement
d'affectation de la parcelle sise en zone agricole, mais qu'il serait toutefois
disproportionné d'en demander la suppression en sus de la démolition de la
clôture. Il ajoute qu'en substance, les clôtures ne peuvent être admises en
zone agricole qu'à la condition qu'elles servent les besoins d'une exploitation
agricole. Il pourrait en aller de même, en principe, des haies vives. Le but
est d'éviter que le terrain soit détourné de sa fonction première. En l'espèce,
l'argument selon lequel la clôture viserait à protéger le bétail d'éventuelles
attaques du chien des recourants ne leur est d'aucun secours, dès lors qu'il
sied même en pareille hypothèse d'ériger la clôture en zone à bâtir. Par
ailleurs, des motifs d'économie de procédure expliquent que la majorité des
clôtures posées en zone agricole (notamment les clôtures saisonnières posées
dans les alpages) ne font pas l'objet d'une autorisation spéciale du SAT, en
principe nécessaire. Il relève enfin que la constellation ici litigieuse,
consistant à intégrer des parcelles non à bâtir à des parcelles à bâtir, est
fréquente et conduit à diminuer sensiblement, de fait, la zone agricole et la
zone forestière, de sorte qu'une intervention de l'autorité est impérative. Les
recourants rappellent que la zone agricole ne sert pas uniquement à
l'agriculture, mais aussi à sauvegarder le paysage et les espaces de
délassement, tels qu'une zone de verdure, une pelouse ou un jardin. Ils
dénoncent en outre une inégalité de traitement entre les exploitants agricoles
et les autres citoyens.
Est ensuite abordée la question de la forme
particulière de la parcelle. La présidente indique, sur interpellation des
recourants, que le Tribunal ne prendra pas de décision préjudicielle sur la
modification du plan d'affectation.
Enfin, les parties discutent de l'application du
problème de l'égalité dans l'illégalité. La municipalité indique que, d'une
manière générale, les situations invoquées par les recourants dans leurs
écritures sont très anciennes, à savoir antérieures à une quarantaine d'années,
de sorte qu'elles bénéficient d'une situation acquise. Le SAT précise qu'il a
reçu des instructions du Conseil d'Etat visant à soumettre à des mesures de
régularisation les situations similaires à celles des recourants, travail
d'ampleur compte tenu de leur fréquence. Il s'engage toutefois à traiter en
priorité celles qui heurtent les citoyens dans leur sentiment de justice et
d'équité.
L’audience
est interrompue en salle à 15 h. 35 pour visiter les sites 1, 2, 3, 6 et 8
(selon la numérotation des recourants) et inspecter la parcelle litigieuse. A
ce dernier endroit, il est constaté qu'une clôture a effectivement été posée
sur le pourtour des deux parcelles, quelque peu en deçà des limites. A
l'intérieur a été aménagée une bordure de copeaux de bois, qui comporte en son
segment sud des plantes en croissance. Pour le surplus, la parcelle 841 a été
engazonnée. Selon la municipalité, la route sise au sud ne fera pas l'objet
d'un élargissement. (...)"
Afin de permettre aux parties d'engager des
pourparlers, la procédure a été suspendue par avis du tribunal des 30 août, 3
octobre et 3 novembre 2006.
Par lettres du 15 novembre 2006, le SAT et les
recourants ont informé le tribunal que les pourparlers n'avaient pas abouti.
Le 12 décembre 2006, la juge instructeur a informé
les parties que l'instruction était close et le tribunal a statué par voie de
circulation.
Considérant en droit
1.
a) Il convient tout d'abord d'examiner sous l'angle de la
recevabilité la conclusion des recourants tendant à la modification du plan
général d'affectation de la Commune de Trélex (ci-après: le PPA), dans le
secteur "Pré Abram - En Borny - Es Gachettes", approuvée par la
municipalité de Trélex le 14 août 2001, par le conseil de la commune le 20 mars
2002 et par le Département des infrastructures du canton de Vaud le 27
septembre 2002, plus particulièrement à la suppression de l'
"encoche" dans la zone à bâtir, encoche constituée par la parcelle
841.
Selon la jurisprudence, les griefs formulés à
l'encontre des dispositions d'un plan d'affectation en vigueur, dans le cadre
de la procédure de permis de construire, sont irrecevables sous réserve des cas
où les personnes touchées n'avaient pas pu, au moment de l'adoption du plan, se
rendre pleinement compte des restrictions qui leur étaient imposées ni eu, au
cours de la procédure la possibilité de défendre leurs droits de façon adéquate
(ATF 116 Ia 211 consid. 3b) ou encore lorsque les circonstances ou les
dispositions légales se sont modifiées, depuis l'adoption du plan, dans une
mesure telle que l'intérêt public au maintien des restrictions imposées aux
propriétaires concernés pourrait avoir disparu (ATF 121 II 346 consid. 12c; 120
Ia 232 consid. 2c; 120 Ib 452 consid. 2d et les arrêts cités; voir aussi Walter
Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-und Baurecht, 2
ème
éd., Zurich
1992, p. 246; arrêt du Tribunal administratif AC.2000.0068 du 28 mars 2001).
Ces circonstances ne sont manifestement pas
réalisées en l'espèce. En particulier, on ne saurait dire que l'encoche en
cause n'aurait pas été indiquée de manière suffisamment claire lors de la
procédure d'adoption du plan d'affectation. Les autres conditions mentionnées
au paragraphe ci-dessus ne sont pas davantage réalisées. Dans ces circonstances,
la modification du plan d'affectation relève en premier lieu de la compétence
de la commune (cf. art. 56 ss LATC). Ce grief est par conséquent irrecevable
dans la présente procédure.
On relèvera au demeurant que cette nouvelle
conclusion a été formulée bien après l'échéance du délai de recours, de sorte
qu'il n'est pas exclu qu'elle fût également irrecevable sous cet angle (cf.
AC.2004.0130 du 27 janvier 2005 consid. 1a).
b) Déposé dans les formes et le délai utiles, le
recours est pour le surplus recevable.
2.
Les recourants contestent l'ordre qui leur a été donné par
la municipalité, suite à l'avis du SAT, de démolir la clôture érigée sur les
pourtours de leur propriété, dans la partie sise en zone agricole.
Ils affirment notamment que la clôture en treillis en
cause ne serait pas soumise à autorisation au vu de sa légèreté et de sa
finesse.
a) La parcelle 841 sur laquelle a été posée la
clôture litigieuse est en zone agricole.
Selon l'art. 22 al. 1 LAT, aucune construction ou
installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité
compétente.
La loi fédérale n'énonce pas de critères détaillés
pour distinguer les constructions et installations soumises à une autorisation
ordinaire fondée sur l'art. 22 LAT ou à une autorisation dérogatoire au sens
des art. 24 ss LAT des aménagements qui en sont dispensés. La notion de
constructions ou d'installations a fait l'objet de nombreuses précisions
jurisprudentielles. Sont ainsi considérés comme telles, tous les aménagements
durables et fixes créés par la main de l'homme, exerçant une incidence sur
l'affectation du sol par le fait qu'ils modifient sensiblement l'espace
extérieur, qu'ils ont des effets sur l'équipement ou qu'ils sont susceptibles
de porter atteinte à l'environnement. Une autorisation est ainsi nécessaire non
seulement pour les constructions proprement dites, mais aussi pour les simples
modifications de terrain, si elles sont importantes, telles que l'exploitation
d'une gravière, l'aménagement d'un terrain de golf ou le remblai d'une place de
dépôt. La modification du terrain par nivellement, excavation ou comblement
n'est d'ailleurs pas seule déterminante pour l'assujettissement de travaux à la
procédure d'autorisation; celui-ci dépend avant tout de leur importance globale
du point de vue de l'aménagement du territoire. La procédure d'autorisation
doit permettre à l'autorité de contrôler, avant la réalisation du projet, sa
conformité aux plans d'affectation et aux réglementations applicables. Pour
déterminer si l'aménagement prévu est soumis à cette procédure, il faut évaluer
si, en général, d'après le cours ordinaire des choses, il entraînera des
conséquences telles qu'il existe un intérêt de la collectivité ou des voisins à
un contrôle préalable (ATF 1A.276/2006 du 25 avril 2007 consid. 5.1; 1A.77/2003
consid. 3.1; 119 Ib 222 consid. 3a p. 227).
L'assujettissement a ainsi été admis pour divers
travaux de remblayage et de creusement, mais aussi en l'absence de toute
modification de terrain, lorsque le projet a une incidence sur l'affectation du
sol. Il peut s'agir d'un impact esthétique, par effet de contraste sur
l'environnement; tel est le cas des clôtures et barrières hors de la zone à
bâtir. L'impact sur l'environnement est aussi déterminant, comme dans le cas de
la création d'une piste d'atterrissage pour parapentes ou d'un parcours de golf
(cf. ATF 1A.77/2003 du 18 juillet 2003 consid. 3.2). Il n'est en outre  pas
exclu d'assimiler des jardins potagers et des plantations à des installations,
au même titre que les modifications apportées au terrain ou au paysage (ATF
1A.276/2006 consid. 5.2 et 5.3; 1A.77/2003 consid. 3.3). Ainsi, un aménagement
entraînant un changement d'affectation nécessite une autorisation (v. notamment
ATF 1A.36/2001 du 29 janvier 2002 consid. 3.1 qui précise que l'aménagement
d'un terrain planté en vigne, sis en zone viticole, en un jardin d'agrément
entouré d'un muret en ciment surmonté d'un treillis caché par des thuyas
constitue un changement d'affectation soumis à autorisation; voir aussi ATF
1A.257/2000 du 2 mai 2001 consid. 2).
L'art. 103 al. 1 LATC va dans le même sens en prévoyant
qu'aucun travail de construction ou de démolition en surface ou en sous-sol,
modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un
terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté sans avoir été autorisé.
b) En l'espèce, la clôture litigieuse entoure la
totalité du terrain propriété des recourants, soit la surface de la parcelle
841 sur laquelle ils bénéficient d'un usage exclusif et l'entier de la parcelle
construite 839. La clôture dessine ainsi une manière de carré. En plus de la
clôture, des aménagements extérieurs ont été effectués sur la parcelle 841,
soit une pelouse engazonnée et - le long de la clôture - une bordure de copeaux
de bois comportant des plantes en croissance en son segment sud. L'inspection
locale a permis de constater que l'ensemble a été conçu comme si les parcelles
841 et 839 n'en formaient qu'une, la limite entre les parties agricole et
constructible n'étant plus visible.
Force est ainsi de constater que la pose de la
clôture a matériellement intégré la parcelle 841 à la zone à bâtir. La pose de
la clôture - associée à l'aménagement d'une pelouse et de plantations
d'agrément - soustrait de facto et durablement ce terrain à un usage agricole
(pâture ou culture) pour en faire un prolongement du jardin privatif de la
villa des recourants. En outre, ces aménagements faussent la perception
paysagère de la limite entre zone agricole et zone à bâtir en donnant
clairement l'impression que la parcelle 841 appartient à la zone à bâtir. Ayant
dès lors un impact certain sur l'affectation du sol et le paysage, ils sont
soumis à autorisation.
3.
Lorsque des aménagements ou installations conduisent à
soustraire une surface de son usage agricole, ils ne peuvent être admis que
s'ils peuvent néanmoins être tenus, en raison de leur but, pour conformes à
l'affectation de la zone agricole (ATF 125 II 278 consid. 3a; voir aussi ATF
1A.257/2000 du 2 mai 2001, consid. 2b).
a) Ainsi, l'alinéa 2 de l'art. 22 LAT précise que
l'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à
l'affectation de la zone (lettre a) et si le terrain est équipé (lettre b).
Selon l'art. 16 al. 1 LAT, les zones agricoles
servent à garantir la base d’approvisionnement du pays à long terme, à
sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et à assurer l’équilibre écologique;
elles devraient être maintenues autant que possible libres de toute
construction en raison des différentes fonctions de la zone agricole. D'après
l'art. 16a al. 1, 1
ère
phrase, LAT sont conformes à l'affection de
la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à
l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice.
Sur le plan communal, l'art. 2.7 / N al. 1 du
règlement sur les constructions et l'aménagement du territoire de la Commune de
Trélex (ci-après: le RCAT) prévoit que la zone agricole est destinée à la
culture du sol et aux activités qui, dans la région, s'exercent
traditionnellement dans l'aire agricole. L'art. 2.7 / N al. 2 RCAT précise que
les constructions qui peuvent être autorisées sont les bâtiments en relation
avec l'exploitation d'un domaine agricole et les bâtiments d'habitation pour
l'exploitant, sa famille et son personnel pour autant que ces bâtiments forment
un ensemble architectural avec les bâtiments d'exploitation et qu'ils en
constituent un accessoire nécessaire. En outre, selon l'alinéa 3 de cette disposition,
sous réserve le cas échéant de l'adoption préalable d'un plan de quartier, la
municipalité peut autoriser certaines constructions et installations, mais
toujours en relation avec des activités assimilables à l'agriculture ou qui
s'exercent dans l'aire agricole. La seule exception au caractère agricole
consiste en des bâtiments et installations de faible importance liés aux
loisirs et à la détente en plein air, pour autant qu'ils soient accessibles au
public et qu'ils ne comportent pas d'habitations permanentes ou temporaires. Il
est encore précisé à l'alinéa 4 que toute autorisation de construire, dans
cette zone, est subordonnée à l'approbation préalable du projet par le
Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports du canton
de Vaud.
b) Conformément au consid. 2b qui précède, la
clôture ne sert pas un objectif agricole, mais l'agrandissement de l'aire de
dégagement réservée au chien, de même que le confinement de cet animal afin
d'éviter qu'il ne divague sur d'autres propriétés. Sous cet angle, c'est en
vain que les recourants affirment que la clôture servirait un but agricole dès
lors qu'elle empêche leur chien de s'en prendre au bétail, car un tel objectif
peut être atteint en érigeant la barrière à la limite de la zone bâtie et non
dans la zone agricole.
Par ailleurs, on ne saurait prendre en considération
le fait que, comme le soutiennent les recourants, une réelle affectation
agricole n'aurait jamais été envisagée, ni par les autorités communales, ni par
les autorités cantonales, la parcelle 841 n'étant censée servir qu'à limiter le
coefficient d'utilisation du sol et à empêcher l'implantation d'une
construction sur son aire. En effet, quelles qu'aient été les intentions
sous-jacentes des autorités, la parcelle litigieuse a été classée en zone
agricole et son affectation ne fait l'objet d'aucune nuance ni dans le PPA, ni
dans le RCAT.
La clôture et les aménagements opérés sur la
parcelle 841 sise en zone agricole n'étant pas conformes à l'affectation de la
zone, ils ne peuvent être autorisés en application de l'art. 22 al. 2 let. a
LAT. Il sied toutefois d'examiner si l'une des exceptions prévues aux art. 24
ss LAT est applicable. Seul entre en considération à cet égard l'art. 24 LAT.
4.
L'art. 24 LAT dispose ce qui suit:
"En dérogation à l'article 22, 2
e
alinéa, lettre a, des autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles
constructions ou installations, ou pour tout changement d'affectation, si:
a.   l'implantation de ces constructions ou
installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination;
b.   aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose."
Le projet tel qu'il a été réalisé ne répond pas à
l'exigence de l'implantation imposée par la destination. Le choix de clôturer
l'ensemble des deux parcelles - et pas uniquement la parcelle en zone
constructible - a été dicté par convenance personnelle, à savoir le voeu des
propriétaires d'offrir à leur chien un espace plus vaste où il peut s'ébattre
librement, respectivement de disposer d'un espace privatif entièrement clos
plus étendu. Une autorisation de construire ne peut donc leur être octroyée sur
la base de l'art. 24 LAT (v. arrêt TA AC.2005.0174 / AC.2005.0250 du 10
novembre 2006, consid. 4b; AC.2005.0187 du 30 août 2006 consid. 2; RDAF 1986 p.
117).
Dans ces circonstances, les aménagements litigieux
ne peuvent être autorisés.
5.
Les recourants se prévalent de leur bonne foi, notamment au
motif que la municipalité avait répondu favorablement à leur demande du 14
décembre 2004 (v. lettre de la municipalité du 23 décembre 2004, partie
"en fait" lettre C). En outre, lors des pourparlers portant sur
l'achat des parcelles et notamment en présence du notaire qui a instrumenté
l'acte de vente, ils avaient obtenu l'assurance du vendeur Marcel Couleru et de
Serge Pittet, urbaniste du bureau Plarel, qu'ils pourraient clôturer la
parcelle sise en zone agricole. Le prix élevé de la parcelle 841 avait
d'ailleurs été fixé compte tenu de cette possibilité, les seules limites -
incongrues - de la parcelle bâtie ne s'y prêtant guère.
a) Le Tribunal fédéral a rappelé (1P.373/2006 du 18
octobre 2006 consid. 2.1) que le droit à la protection de la bonne foi, découlant
directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique,
préserve la confiance légitime que le citoyen met dans les assurances reçues
des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des
déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (ATF 131 II 627
consid. 6.1 p. 636; 129 I 161 consid. 4.1 p. 170; 128 II 112 consid. 10b/aa p.
125; 126 II 377 consid. 3a p. 387 et les arrêts cités). Selon la jurisprudence,
un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger
celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation
en vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dans une situation
concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée
avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu
se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il
faut encore que celui-ci se soit fondé sur les assurances ou le comportement
dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait
renoncer sans subir de préjudice, et que la réglementation n'ait pas changé
depuis le moment où l'assurance a été donnée (ATF 131 II 627 consid. 6.1 p.
637; 129 I 161 consid. 4.1 p. 170; 122 II 113 consid. 3b/cc p. 123 et les
références).
On précisera que la condition relative à la
compétence apparente de l'autorité signifie que l'Etat peut être lié lorsque
l'administré n'était pas en mesure de se rendre compte de l'incompétence de
l'autorité qui lui a donné des assurances. La protection de la bonne foi n'est
donc exclue que si l'erreur était clairement reconnaissable, en raison
d'éléments objectifs ayant notamment trait à la nature de l'indication fournie
et au rôle apparent de celui dont elle émane, et d'éléments subjectifs, tenant
à la position ou à la qualité de l'administré concerné, une plus grande
sévérité étant de mise à l'égard d'un homme de loi qu'à l'endroit d'un simple
particulier (cf. ATF 1P.373/2006 du 18 octobre 2006 consid. 2.2.2; ATF 117 Ia
297 consid. 2 p. 299; 101 Ia 92 consid. 3b p. 100).
b) En l'espèce, les constructeurs ne pouvaient légitimement
se fonder, au moment où ils ont acquis les parcelles, sur les seules assurances
reçues de l'urbaniste Serge Pittet, encore moins du vendeur, ces derniers ne
disposant manifestement pas des pouvoirs conférés pour autoriser un aménagement
en zone agricole. En particulier, les recourants ne pouvaient ignorer que Serge
Pittet n'était pas membre ni représentant de la municipalité, mais uniquement mandaté
par celle-ci, comme urbaniste, pour élaborer le plan d'affectation.
Dans un second temps, même si elle n'était pas
dénuée d'ambiguïté, la lettre du 23 décembre 2004 de la municipalité ne donnait
pas d'autorisation définitive d'aménager la clôture, mais réclamait encore un
plan modifié, document qui n'a apparemment pas été élaboré, ni transmis à la
municipalité. Du reste, la municipalité a indiqué à l'audience qu'elle n'avait pas
jugé nécessaire d'interdire expressément dans cette lettre le principe même
d'une clôture sur le pourtour des deux parcelles, dès lors qu'elle avait déjà
fait part oralement de son refus sur ce point. Quoi qu'il en soit, il est établi
avec certitude que lorsque les travaux de construction de la villa ont commencé,
le maître de l'ouvrage savait qu'il ne disposait pas de l'autorisation
nécessaire et idoine (v. procès-verbal n° 13 de la séance de chantier du 15
mars 2005, cf. partie "en fait" lettre C). Il a néanmoins ordonné la pose
de la clôture, malgré les avertissements de l'architecte quant au risque de
devoir le cas échéant, à défaut d'autorisation, la démonter. Les recourants ont
donc volontairement et en pleine connaissance de cause pris le risque d'ériger
la clôture sans autorisation et ils ne peuvent dès lors se prévaloir de leur
bonne foi.
On rappellera en outre que la compétence pour
autoriser une installation ou une construction en zone agricole appartient à
l'autorité cantonale, et non à la municipalité (cf. art. 25 LAT, 81 et 120
LATC).
Le moyen tiré de la bonne foi devant être écarté, il
sied d'examiner si l'ordre de démolition et de remise en état des lieux doit
être maintenu, compte tenu du principe de la proportionnalité.
6.
Les recourants contestent devoir exécuter l'ordre donné,
car ils subiraient un important préjudice, ce qui serait contraire au principe
de la proportionnalité.
a) L'art. 105 al. 1 LATC prévoit que la municipalité,
à son défaut le Département des infrastructures, est en droit de faire
suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire,
tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et
réglementaires.
Le Tribunal administratif a rappelé que selon la
jurisprudence, l'ordre de démolir une construction édifiée sans permis et pour
laquelle une autorisation ne peut être accordée n'est en principe pas contraire
au principe de la proportionnalité. L'autorité renonce toutefois à une telle
mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé
n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au
maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à
construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la
construction comme conforme au droit. Même un constructeur qui n'est pas de
bonne foi peut invoquer le principe de proportionnalité. Toutefois, celui qui
place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se
préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les
inconvénients qui en découlent pour lui (arrêt TA AC.2006.0144 du 23 mai 2007
consid. 5a; ATF 123 II 248 consid. 4; 111 Ib 213 consid. 6; 108 Ia 216 consid.
4).
b) En l'espèce, on ne se trouve pas en présence
d'une violation mineure du droit dès lors que, de jurisprudence constante, les
règles relatives à la délimitation des zones à bâtir, respectivement à la
prohibition de construire hors des zones à bâtir, répondent à une préoccupation
centrale de l'aménagement du territoire (cf. notamment TA, arrêts AC.2006.0144
du 23 mai 2007; AC.2004.0248 du 31 mai 2006 et AC.1998.0028 du 26 mai 1998).
L'intérêt public au maintien des territoires sis hors de la zone à bâtir libres
de constructions est par conséquent important. Du reste, le Tribunal fédéral a
expressément rappelé qu'il existe un intérêt public important, mis en évidence
dans le cadre de la réponse du Conseil d'Etat vaudois à une interpellation
déposée par le député Willy Baumgartner (cf. Bulletin des séances du Grand
Conseil du canton de Vaud, décembre 1986, p. 875), à maintenir dans des
proportions raisonnables l'utilisation de terres agricoles attenantes à une
zone à bâtir comme jardin d'agrément ou comme surface de dégagement (ATF
1A.36/2001 du 29 janvier 2002, consid. 3.2).
Les recourants invoquent essentiellement comme
dommage la perte de valeur de leur bien-fonds, si la parcelle 841 ne peut être clôturée,
au vu du prix élevé payé pour un terrain en zone agricole. Toutefois, si les
recourants ont payé un prix surfait pour cette parcelle, au motif qu'ils
pensaient pouvoir la clôturer et l'annexer à leur parcelle à bâtir, cet
investissement ne suffit pas à justifier le maintien de la clôture. Pour le
surplus, les recourants ne donnent pas de chiffres sur les frais
qu'engendrerait la démolition, respectivement le déplacement de la clôture. Quoi
qu'il en soit, celle-ci, soutenue dans la partie litigieuse par des piquets en
bois sans ancrage en béton et constituée d'un maillage métallique pourra
aisément, sans frais disproportionnés, être déplacée jusqu'à la limite de la
parcelle 839, "pointe" comprise ou non. A cela s'ajoute que compte
tenu de la superficie de la parcelle construite, il restera aux intéressés un
espace non négligeable, permettant notamment au chien de s'ébattre en toute
liberté.
En revanche, il serait disproportionné, comme
l'admet le SAT lui-même (cf. procès-verbal d'audience) d'exiger des recourants qu'ils
suppriment la pelouse. La surface engazonnée peut être maintenue en l'état.
Ainsi, l'intérêt des recourants à pouvoir clôturer
l'entier du pourtour de leur propriété, dans la zone bâtie et dans la zone
agricole, doit céder le pas devant l'intérêt public à conserver intacte la
nature agricole de la parcelle et à respecter le principe de la séparation
entre milieu bâti et non bâti. Cela signifie que la décision querellée,
exigeant le démontage de la clôture et la remise en état des lieux, observe le principe
de la proportionnalité.
7.
Enfin, les recourants ont produit à l'appui de leur
recours un lot de photographies qui montrent, sur le territoire de la commune de
Trélex, des villas dont les aménagements extérieurs comprenant des clôtures,
parfois imposantes, se trouvent en zone agricole. Ils voient une inégalité de
traitement dans le refus d'autoriser la clôture litigieuse, alors que d'autres
habitants de la commune auraient été autorisés à effectuer de telles
installations en zone agricole, sans qu'elles n'aient pour but de contenir le
bétail.
a) Une décision viole le principe de l'égalité de
traitement (art. 8 Cst.) lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne
se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à
réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu
des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité
de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière
différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se
rapporte à une situation de fait importante (ATF 129 I 113 consid. 5.1 p. 125;
125 I 1 consid. 2b/aa p. 4 et la jurisprudence citée). Les situations
comparées ne doivent pas nécessairement être identiques en tous points, mais
leur similitude doit être établie en ce qui concerne les éléments de fait
pertinents pour la décision à prendre (ATF 123 I 1 consid. 6a p. 7).
L'inapplication ou la fausse application de la loi dans un cas particulier
n'attribue en principe pas à l'administré le droit d'être traité par la suite
illégalement. En effet, selon la jurisprudence, le principe de la légalité de
l'activité administrative prévaut sur celui de l'égalité de traitement.
Exceptionnellement, il est dérogé à cette règle lorsqu'une décision conforme à
la loi s'oppose à une pratique illégale que l'autorité a l'intention de
continuer de manière générale; le citoyen ne peut donc prétendre à l'égalité
dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que l'administration persévérera
dans l'inobservation de la loi (ATF 127 I 1 consid. 3a p. 2 s.; 126 V 390
consid. 6a p. 392; 115 Ia 81 consid. 2 p. 82 s. et les arrêts cités).
b) Lors de l'audience du 23 août 2006, le tribunal a
procédé à une vision locale et il a parcouru le village de Trélex pour observer
quelques-uns des lieux évoqués par les recourants, où des clôtures ou des
palissades, certaines imposantes, avaient été aménagées en zone agricole.
La municipalité a indiqué de manière convaincante à
l'audience que, d'une manière générale, les situations invoquées par les
recourants, certes réalisées en zone agricole, sont antérieures à une
quarantaine d'années, de sorte qu'elles bénéficient d'une situation acquise. Elle
se référait ainsi à cet égard à l'art. 24c LAT, qui applique la garantie de la
situation acquise aux constructions et installations qui ont été érigées ou
transformées conformément au droit matériel en vigueur à l'époque, mais qui
sont devenues contraires à l'affectation de la zone à la suite d'une
modification de la législation ou des plans d'aménagement; la date déterminante
étant en principe celle du 1
er
juillet 1972, date de l'entrée en
vigueur de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre
la pollution qui a introduit expressément le principe de la séparation du
territoire bâti et non bâti (ATF 129 II 396 consid. 4.2.1 p. 398).
Or, les recourants ne remplissent pas les conditions
pour pouvoir bénéficier de l'application de l'art. 24c LAT puisque,
rappelons-le, la construction de leur villa date de l'année 2005. Ils ne se
trouvent donc pas dans la même situation que les propriétaires des aménagements
qu'ils dénoncent.
Pour le surplus, dans la mesure où des constructions
ou des changements d'affectation auraient été effectués en zone agricole sans
droit, les recourants ne pourraient s'en prévaloir en invoquant le principe de
"l'égalité dans l'illégalité", car les représentants du SAT et de la
municipalité ont clairement affirmé à l'audience leur volonté de ne tolérer
aucune atteinte aux règles applicables à la zone agricole. Il a été fait
mention d'instructions reçues du Conseil d'Etat par le SAT visant à soumettre à
des mesures de régularisation des situations similaires à celle des recourants.
Le moyen tiré d'une inégalité de traitement doit par
conséquent être écarté.
8.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours
doit être rejeté dans la mesure de sa recevabilité et la décision rendue par la
municipalité le 29 septembre 2005 confirmée - sous réserve de la prolongation
des délais pour la remise en état - en ce sens que la clôture aménagée en zone
agricole doit être démontée et le terrain remis en état, la surface engazonnée
pouvant néanmoins être maintenue. Vu l'issue du pourvoi, les recourants
supporteront les frais de justice et verseront une somme à titre de dépens à la
commune qui a procédé avec l'aide d'un avocat.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité.
II.
La décision du 29 septembre 2005 de la Municipalité de
Trélex est confirmée en ce sens que la clôture aménagée en zone agricole doit
être démontée et les lieux remis en état, la surface engazonnée pouvant être
maintenue. Un nouveau délai au 30 octobre 2007 est imparti aux recourants pour
effectuer les travaux.
III.
Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à
la charge des recourants Helga et Bernd Siebertz, solidairement entre eux.
IV.
Les recourants Helga et Bernd Siebertz verseront,
solidairement entre eux, un montant de 1'000 (mille) francs à titre de dépens à
la Commune de Trélex.
Lausanne, le 13 août 2007
La
présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est
communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office
fédéral du développement territorial.
Le présent arrêt peut
faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au
Tribunal fédéral. Le recours en matière civile s’exerce aux conditions des
articles 72 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF – RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF.
Le mémoire de recours doit être
rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les
moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en
quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve
doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la
partie; il en va de même de la décision attaquée.