vd_omni · AF.1998.0008 · 1999-06-21 · fr

MERMOUD Suzanne c/ SAF d'Oleyres et Municipalité d'Oleyres | La jonction entre un chemin privé en zone village et un carrefour public peut être examinée non seulement sous l'angle d'une exploitation rationnelle du nouvel état (LAF-60-1) mais aussi sous l'angle de l'obligation d'équiper la zone à bâtir qui incombe à la commune. Rappel des différentes procédures permettant de statuer sur le principe et les modalités de construction d'un tel chemin (travaux collectifs AF, projet routier communal, permis de construire privé).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 21.06.1999 AF.1998.0008

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 21 juin 1999
sur le recours interjeté par
Suzanne
MERMOUD
, dont le conseil est l'avocat Edmond de Braun, case postale 41,
1000 Lausanne 24,
contre
-    la décision rendue le 23 mars 1998 par la
commission de classification
du Syndicat d'améliorations foncières d'Oleyres
(maintien d'une servitude)
-    la décision rendue le 16 octobre 1998 par la
Municipalité
d'Oleyres
(autorisation d'accès de cette servitude au domaine public),
chacune des ces décisions concernant également
les propriétaires
Daniel RIGERT
,
Félix MAURER
,
Nicole et
François GATTOLLIAT
ainsi que
François SIMON-VERMOT,
tous à Oleyres,
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Pierre
Journot, président; M. Jean-Daniel Rickli et M. Philippe Gasser,
assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Le Syndicat
d'améliorations foncières d'Oleyres a été constitué en 1986. Son périmètre,
d'une surface totale de 281 ha, comprend notamment la totalité des terrains
constituant le village d'Oleyres. Il a pour but le remaniement parcellaire
ainsi que la construction de chemins et des ouvrages nécessaires
d'assainissement et d'amélioration du sol.
B.        La configuration des lieux et les
servitudes existantes
La recourante et les
propriétaires concernés par la présente procédure sont propriétaires, au
lieu-dit "Derrière le Village", de parcelles situées entre le centre
du village, où se trouve le collège d'Oleyres, et la bifurcation de la route
Avenches-Oleyres-Misery, située au nord du village.
a)                     Pour faciliter la
compréhension de l'état de fait ci-dessous, on reproduit dans le croquis
approximatif ci-dessous les diverses indications résultant de la décision du
syndicat attaquée dans la présente cause et des explications recueillies durant
l'instruction, de l'extrait du plan du nouvel état ("Nouvel état et
servitudes no 2, du 14 juin 1995) produit à l'audience de la présente cause, du
plan produit à cette même audience par la commission de classification (daté du
23 mars 1998 et signé pour approbation par les intimés) ainsi que du plan
routier dont il sera question plus bas (décision du département des
infrastructures du 12 juin 1998):
b)                     La plupart des
parcelles du quartier (notamment celles des intimés Maurer et Gatoillat) sont
construites, essentiellement de maisons d'habitation, certaines avec des
dépendances. Sur la parcelle de la recourante, qui s'étend en forme de L dans
l'angle formée par la RC 604f et la route de Misery, on trouve une maison et un
hangar. Sur la parcelle du propriétaire Simon-Vermot se trouvent, outre une
habitation avec dépendance et piscine, diverses constructions (non figurée sur
les plans) abritant des armoire frigorifiques et des locaux utilisés par le
propriétaire dans le cadre de son activité de boucher (préparation de
marchandises pour les grands magasins).
c)                     La chaussée de la route
cantonale (RC) 604f étant située sensiblement en contrebas des parcelles du
quartier, aucun accès pour véhicule n'est aménagé le long de cette route. Les
parcelles sont en revanche accessibles en véhicule par un chemin qui parcourt
l'intérieur du quartier et dont la tracé est en partie parallèle à la route
cantonale. Ce chemin fait l'objet de diverses servitudes:
-    au sud,
depuis le centre du village jusqu'au bâtiment du propriétaire Rigert, soit sur
son tronçon le plus sinueux (non figuré sur le croquis ci-dessus), le chemin
fait l'objet d'une servitude 48'087 qui est un droit de passage public à pied
et à char en faveur de la commune d'Oleyres;
-    depuis
l'extrémité nord du tracé de la servitude 48'087 jusqu'à la bifurcation de la
route Avenches-Oleyres-Misery, le chemin fait l'objet d'une servitude 48'105
qui est un droit de passage à char (inscription originelle le 26 juin 1912)
constitué au bénéfice des parcelles traversées; cette servitude traverse
notamment la parcelle de la recourante.
-    la tracé de
la servitude 48'105 correspond sur toute sa longueur à une partie de celui de
la servitude 48'088 qui est une servitude publique de passage à pied en faveur
de la commune grevant toutes les parcelles traversée.
d)                     Le chemin est goudronné
depuis le centre du village jusqu'à la limite de la parcelle de la recourante.
Ce revêtement a été posé aux frais de la commune à la suite d'une enquête
publique organisée en juin-juillet 1988 (chemin d'accès et collecteur en
séparatif) lors de laquelle la recourante avait formulé une opposition, raison
pour laquelle ce revêtement s'interrompt à la limite de sa parcelle.
Au nord, le chemin se
prolonge en direction de la bifurcation de la route Avenches-Oleyres-Misery. A
son extrémité, soit entre le tronçon goudronné et le carrefour litigieux, le
chemin n'est que sommairement aménagé sur la parcelle de la recourante. Lors de
sa précédente inspection locale, le tribunal y avait constaté la présence
d'ornières. Les parties divergent d'avis sur la question de savoir si ce
tronçon de chemin est utilisé et utilisable. Les propriétaires intimés,
notamment l'intimé Maurer, ont exposé qu'ils utilisent cette extrémité nord du
chemin lorsque l'autre débouché, au sud, est obstruée par les véhicules livrant
de la marchandise à l'entreprise du propriétaire Simon-Vermot. Pour empêcher ce
passage, la recourante avait placé des bornes, enlevées depuis lors, à l'entrée
de sa parcelle. L'une des membres de la municipalité a exposé pour sa part
qu'il lui était arrivé d'emprunter ce tronçon nord pour se rendre à l'époque
chez le père de la recourante.
A son extrémité sud,
ce chemin débouche en face du collège à proximité du carrefour du centre du
village. L'inspection locale a montré que le débouché sud vers le collège est
étroit, notamment en raison de la présence des bâtiments existants, de murs et
de barrières (certains non figurés sur les plans), et que la visibilité est
mauvaise à ce débouché qui se trouve au surplus très proche du carrefour
constituant le centre du village. Comme il l'avait déjà fait lors de la
précédente inspection locale, le tribunal a constaté que le long du tronçon
correspondant à la servitude RF 48'087 dans le virage, le chemin est étroit et
bordé de chaque côté par un treillis délimitant le jardin des parcelles
adjacentes. Les dégâts causés à ces clôtures évoqués dans la précédente
décision attaquée proviennent apparemment du passage des camions livrant de la
marchandise à l'entreprise de boucherie du propriétaire Simon-Vermot mais
d'après les explications fournies à l'audience du 31 mars 1999, ce propriétaire
a renoncé à faire transiter des camions jusqu'à son entreprise: il les décharge
au centre du village et transborde ensuite la marchandise à l'aide de véhicules
plus petits.
e)                     Comme le rappelle le
précédent arrêt AF 96/005, la recourante Suzanne Mermoud était intervenue lors
de la récolte des voeux par le syndicat (au sens de l'art. 32 RAF) en demandant
la suppression des servitudes 48088 et 48105. Elle était d'ailleurs également
intervenue dans le même sens en 1989 auprès du Registre foncier: interpellée,
la Municipalité avait alors déclaré par lettre du 29 avril 1989 qu'elle
s'opposait à la suppression pour le motif que la servitude avait été prise en
considération lors de l'élargissement du périmètre village lors de
l'élaboration du plan de zones.
f)                      Le plan de zone de la
commune d'Oleyres, approuvé par le Conseil d'Etat le 19 octobre 1983, prévoit
une zone de village destinée à l'habitation, à l'activité agricole, au commerce
et à l'artisanat non préjudiciable à l'habitation (art. 5). Dans cette zone, la
contiguïté est autorisée à certaines conditions et la distance aux limites est
de 5 mètres ou 3 mètre pour les pignons sans vues droites (art. 6). Une partie
de la zone village est soumise selon le plan à une limitation de la surface
bâtie: l'art. 8 prévoit que la surface bâtie n'y doit pas excéder 1/5 de la
parcelle. Les parcelles du quartier déjà décrit sont situées en zone village.
Une partie de celles qui sont situées à l'est du chemin déjà décrit sont
soumise à la limitation de la surface bâtie de l'art. 8 du règlement communal.
C.        L'avant-projet des travaux
collectifs du syndicat et l'arrêt du tribunal
Du 4 au 29 septembre 1995,
la commission de classification a mis à l'enquête divers objets parmi lesquels
la modification de l'avant-projet des travaux collectifs et privés, ainsi que
les estimations et le nouvel état, y compris les servitudes notamment.
Dans le nouvel état mis
à l'enquête, la servitude 48105 était supprimée pour ce qui concerne le tronçon
traversant la parcelle de la recourante. Le tracé de cette servitude
s'interrompait ainsi à la limite entre la parcelle de l'intimé Maurer et celle
de la recourante. La servitude n'était ainsi plus reliée à la bifurcation de la
route Avenches-Oleyres-Misery. La servitude 48'088 (passage public à pied)
était en revanche maintenue sur la parcelle de la recourante et sur la parcelle
701 attribuée à l'époque au domaine privé de la commune (voir croquis
ci-dessus). Par ailleurs (ce point n'est plus litigieux dans la présente
cause), un nouveau tronçon de chemin était en revanche constitué en domaine
public (par prélèvement d'une emprise sur les parcelles concernées) pour relier
le chemin suivant le tracé de la servitude 48'105 à un chemin prévu à travers
la zone intermédiaire voisine à l'est et débouchant sur la route à son autre
extrémité.
Le tribunal
administratif a été saisi de recours émanant des intimés Rigert, Maurer et
Gattolliat (dossier AF 96/005), qui contestaient les décisions de la commission
de classification des 2 et 14 février 1996. Ils demandaient le maintien de la
servitude 48'105 car la commission de classification avait refusé de modifier
la situation mise à l'enquête en considérant que la servitude existante était
étroite et sinueuse mais que la zone était destinée à l'habitation, à
l'activité agricole et à l'artisanat non préjudiciable à l'habitation (il ne
s'agit pas d'une zone de villas), et que le passage de véhicules lourds, même
petits, était problématique ainsi qu'en témoignait l'état des clôtures bordant
le chemin. Selon la décision notifiée au propriétaire Maurer, notamment, cette
situation pouvait être corrigée par la création du tronçon de route supplémentaire:
la municipalité et la commission de classification estimaient qu'il fallait
saisir l'occasion de créer ce tronçon de domaine public dans le cadre du
remaniement parcellaire.
Il faut cependant
préciser que la construction de ce nouveau chemin ne faisait pas partie des
travaux projetés par le syndicat, qui envisageait seulement de faire passer au
domaine public la surface, située à travers champ, correspondant au chemin.
Les propriétaires
recourants devant le tribunal administratif demandaient le maintien de la
servitude 48'105 jusqu'à la bifurcation de la route Avenches-Oleyres-Misery
afin de pouvoir accéder à ce carrefour. Ils s'opposaient aussi au prélèvement
opéré sur leurs parcelles pour constituer le nouveau tronçon de domaine public
Ayant tenu audience en
juillet 1996 puis interpellé les parties une dernière fois en novembre 1997, le
tribunal a été informé que la commune avait mis à l'enquête dans l'intervalle
l'aménagement du carrefour des routes Avenches-Oleyres-Misery et que cette
enquête avait suscité des oppositions dont certaines étaient liées à la
question, litigieuse devant le tribunal, du maintien de la servitude pour
véhicules qui débouche sur ce carrefour. Ces informations ont été communiquées
aux parties qui ont été informées que sauf autre réquisition, le tribunal
renoncerait à se renseigner plus avant sur l'état de cette procédure-là.
Par arrêt AF 96/005 du
16 décembre 1997, le tribunal administratif a annulé les décisions de la
commission de classification des 2 et 14 février 1996 et renvoyé le dossier à
la commission de classification pour nouvelles décisions. Ses considérants
contiennent notamment le passage suivant (consid. 3 c p. 13):
"c)          Les recourants s'opposent
également à la suppression de l'extrémité nord de la servitude 48105. Ils font
valoir que ce tronçon permettrait un accès au carrefour situé au nord de leurs
parcelles, dont on sait par ailleurs qu'il est en voie de réaménagement par les
soins de la commune. Les intimés objectent en revanche que cet accès au carrefour
ne serait pas praticable en raison de la pente ou pour des motifs tenant à la
sécurité routière. Ces motifs sont expressément contestés par les dernières
écritures du recourant Maurer qui allègue même que la pente diminuera suite à
l'élévation du carrefour. Le tribunal n'est pas en mesure de départager ces
points de vue contradictoires mais il constate que cette partie-là du litige
peut être difficilement tranchée sans que soit pris en compte simultanément
l'ensemble de la question de l'aménagement du carrefour. Il juge donc qu'il est
prématuré de supprimer l'extrémité nord de la servitude 48105. En effet,
conformément à la jurisprudence rappelée ci-dessus au considérant 2c, une
servitude ne saurait être supprimée que si son utilité a définitivement disparu.
Tel n'est pas le cas en l'état. Il convient donc d'annuler également la
décision attaquée sur ce point et de renvoyer la commission de classification à
rendre une nouvelle décision, cas échéant en coordonnant l'adaptation des
servitudes avec l'aménagement du carrefour auquel la commune s'apprête
apparemment à procéder."
Le tribunal a aussi
annulé (mais ce n'est plus litigieux dans la présente cause) le prélèvement
d'emprise destiné à la création d'un nouveau tronçon de domaine public. Il a
considéré sur ce point qu'on ne peut pas imposer aux propriétaires recourants
la cession à la valeur d'échange (art. 60 al. 5 LAF) d'une emprise pour la
constitution d'un domaine public principalement destiné à faciliter
l'équipement ultérieur d'une future zone à bâtir par la collectivité publique.
D.        Le plan routier communal (enquête
de 1997 sur le réaménagement du carrefour)
L'instruction de la
présente cause a fait apparaître ce qui suit au sujet de l'aménagement du
carrefour des routes Avenches-Oleyres-Misery:
a)                     Parallèlement aux
opérations du syndicat s'est déroulée une procédure d'adoption de plan routier
selon la loi sur les routes. Dans cette procédure-là, la commune d'Oleyres a
entrepris de modifier la configuration du carrefour constitué par la
bifurcation de la route Avenches-Oleyres-Misery. Selon le projet mis à
l'enquête du 6 juin au 7 juillet 1997, le carrefour précédemment constitué par
un îlot triangulaire serait remplacé par un carrefour en forme de T dans lequel
la route de Misery débouche à angle droit sur la RC 604f Avenches-Oleyres.
Comme le montre le croquis figurant ci-dessus, cette nouvelle configuration
dégage, dans l'angle formé par le nouveau débouché, une nouvelle parcelle NE
701 située entre le carrefour et la parcelle de la recourante NE 639. Sur le
plan routier mis à l'enquête, cette nouvelle parcelle NE 701 apparaissait comme
propriété de la commune d'Oleyres.
Cette situation est
également celle qui résultait du plan du nouvel état mis à l'enquête par le
syndicat en 1997 (le géomètre mandaté par la commune pour le plan routier est
aussi le géomètre du syndicat, soit le secrétaire de la commission de
classification). A l'audience a été relevée une légère différence entre le plan
originel du nouvel état, tel qu'il avait été mis à l'enquête par le syndicat,
et le plan routier élaboré ultérieurement: suite à l'intervention du
propriétaire situé au nord de carrefour, la commission de classification a
légèrement déplacé l'emplacement du débouché de la route de Misery. On note que
l'original du plan de nouvel état ne figure pas au dossier, qui est peu complet
à divers égards, mais le contenu de ces deux plans n'est pas contesté.
Sur le plan routier
mis à l'enquête par la commune en été 1997, on constate la présence d'une
servitude large de 3 mètres qui s'interrompt comme déjà décrit à la limite
entre la parcelle de l'intimé Maurer et celle de la recourante. Il s'agit de la
servitude 48'105 (le fait qu'elle s'interrompe à la limite de la parcelle de la
recourante concorde avec la teneur de la décision de la commission de
classification de février 1996). De plus, le plan routier fait apparaître une
servitude de passage public à pied, dont on comprend qu'elle correspond à la
servitude 48'088; elle prolonge la tracé de la servitude 48'105, sur une largeur
de 1 mètre, à travers la parcelle 639 de la recourante et la parcelle 701,
rejoignant ainsi selon un tracé incurvé (voir le croquis ci-dessus) un passage
pour piéton figuré sur la chaussée de la RC 604f.
Sur opposition des
propriétaires Maurer et Gatoillat qui contestaient la suppression de la
servitude 48'105 de passage à char, la municipalité a soumis le plan routier au
conseil communal avec un préavis qui tendait à la levée des oppositions tout en
proposant une modification selon laquelle
"en cas de maintien de la
servitude à pied et à char par le Tribunal administratif, un raccordement à la
route cantonale au moins égal à l'actuel sera réalisé"
. En bref, le
conseil général a adopté le préavis municipal en date du 4 décembre 1997. Le
plan mis à l'enquête n'a pas été modifié.
Comme déjà indiqué,
c'est quelques jours plus tard que le tribunal administratif a notifié l'arrêt
AF 96/005 du 16 décembre 1997.
b)                     La propriétaire Mermoud
a recouru contre la décision du conseil général auprès du Département cantonal
des Infrastructures. Ce dernier a néanmoins approuvé sans réserve le plan
routier litigieux par décision du 26 février 1998 publiée dans la FAO du 6 mars
1998. Cette approbation a eu lieu, comme le dit la décision ultérieure du
département, "à l'insu de l'autorité d'instruction". Il faut
comprendre par là que conformément à la pratique, le recours contre le plan
routier était instruit non pas par le Département même, mais par un
collaborateur du Service de justice et législation du Département cantonal des
institutions (v. art. 5 du règlement du 22 octobre 1997 fixant la procédure de
recours devant les autorités administratives inférieures). L'approbation du 26
février 1998 par le Département des Infrastructures a eu lieu à l'insu de ce
collaborateur, qui a alors accordé l'effet suspensif à la suite d'une
inspection locale effectuée le 18 mars 1998.
Dans le cadre de
l'instruction de ce recours, la municipalité a écrit au Service de justice le
19 mars 1998 (une autre copie de cette lettre figure au dossier avec la date du
21 mars 1998) ce qui suit:
"Dans sa séance du 19 mars 1998, la
Municipalité a décidé ce qui suit:
1.  La future parcelle 701 sera inscrite au domaine public.
2.  L'aménagement dans une étape future d'un parking dans la zone sud
du carrefour projeté, permettant ainsi un accès de la servitude 48'105 sur
ledit parking.
(...)"
De son côté, la
commission de classification a écrit le 23 mars 1998 au Service de justice ce
qui suit:
"-   la Commission de classification, en accord avec la
Municipalité d'Oleyres, décide de supprimer la parcelle 701 attribuée à la
commune d'Oleyres. La surface de celle-ci sera passée au domaine public. En
effet, étant donné l'usage futur qui pourrait être par exemple celui d'une
place de parc, place de jeu, verdure, etc., l'attribution au domaine public
nous semble adéquate.
-    étant donné le projet de modification du carrefour que désire
réaliser la commune, les possibilités techniques pour améliorer la sortie de la
servitude no 48'105 sur la route cantonale existent. En effet, la nouvelle
route s'éloignant de la sortie actuelle de la servitude, il sera possible de
diminuer quelque peu la pente de celle-ci, et de déboucher sur la route
cantonale à un endroit où la visibilité est bonne. En regard de cette nouvelle
situation, la Commission de classification décide de maintenir la servitude no
48'105 à pied et à char. Ainsi, conformément à la décision du Tribunal
administratif, la servitude peut être adaptée très facilement avec le nouveau
carrefour tel qu'il sera réalisé.
-    nous rappelons que le syndicat d'améliorations foncières n'exécute
aucun travaux en relation avec cette servitude".
E.        La nouvelle décision de la
commission de classification, du 23 mars 1998
C'est le même jour,
soit le 23 mars 1998, que la commission de classification a notifié à la
recourante Suzanne Mermoud la décision litigieuse dans la présente cause, dont
la teneur est la suivante:
"Lors de la séance du 23 mars à Oleyres
vous avec accepté l'attribution du nouvel état de vos terrains. La décision
concernant la servitude et l'accès au carrefour a été réservée.
Comme convenu, je vous communique la décision
de la commission de classification à ce sujet: conformément à la décision du
Tribunal administratif, la commission de classification décide de maintenir les
servitude no 48'088, passage à pied en faveur de la commune et no 48'105,
passage à char, en travers de votre parcelle no 1. Cette dernière servitude est
maintenu sans changement par rapport à l'ancien état (tracé et fonds dominants
et servants).
Nous rappelons que le syndicat n'entreprendra
aucun travaux en relation avec ces servitudes."
Cette décision n'était
pas accompagnée d'un plan. Selon les précisions recueillies en audience, la
commission avait soumis préalablement aux divers propriétaires intéressés
(notamment aux intimés Maurer, Gattoillat, Rigert et Simon-Vermot) un plan
(dont une copie a été versée au dossier à l'audience) figurant le nouvel état
sur lequel les servitudes 48'105 et 48'088 sont figurées en couleur comme
maintenues. En examinant attentivement ce plan, on constate que l'îlot
triangulaire situé au centre du carrefour (dans l'ancienne configuration de
celui-ci) y apparaît encore en traitillé (cette indication est purement
indicative selon le géomètre) et que la parcelle 701 n'y figure plus, sa
surface étant incorporée au domaine public constitué par la chaussée du
carrefour. Tous les intimés ont signé ce plan pour accord, mais la recourante
s'y est refusée.
Contre la décision de
la commission de classification du 23 mars 1998, la recourante Suzanne Mermoud
a recouru au Tribunal administratif en concluant à son annulation et, en
substance, au renvoi de la cause à la commission de classification pour qu'elle
statue en coordination avec le plan routier. C'est là l'objet de la présente
cause. La recourante a effectué une avance de frais de 1'500 francs.
Les autres parties ont
été interpellées sur la demande de suspension de la cause présentée par la
recourante. La municipalité, la commission de classification ainsi que les
intimés Maurer et Gatoillat se sont déterminées sur le fond à cette occasion,
concluant en substance au rejet du recours.
Dans ses
déterminations du 5 mai 1998, la commission de classification a conclu en
substance au rejet du recours; elle a annexé à sa réponse un plan figurant le
raccordement possible de la servitude 48'105 sur la route cantonale 604f après
le réaménagement du carrefour. Selon ce plan (no 8102/1 modifié en dernier lieu
le 26 mai 1997), le raccordement interviendrait selon un tracé sensiblement parallèle
au raccordement de la servitude à pied 48'088 visible sur le plan routier déjà
cité (voir croquis ci-dessus). La commission de classification a aussi demandé
que le recours n'ait pas d'effet suspensif pour le transfert de propriété; sur
ce point (il faut préciser que le nouvel état de propriété n'est pas encore
inscrit au registre foncier), le juge instructeur a indiqué par lettre du 20
mai 1998 qu'il ne lui appartenait pas de se prononcer sur l'effet suspensif, du
moins en l'absence de recours contre la décision (non encore rendue) du
département cantonal compétent appliquant les art. 68 et 69 LAF sur le
transfert de propriété.
L'intimé Maurer, dans
ses déterminations des 30 avril 1998 et 11 janvier 1999, fait valoir qu'il est
nécessaire d'assurer un accès au quartier par le carrefour litigieux, notamment
en raison de l'accroissement du trafic dû à l'entreprise du propriétaire
Simon-Vermot et en raison du fait que le débouché à l'autre extrémité du chemin
(côté collège) est peu sûr faute de visibilité suffisante. A l'audience,
l'intimé Maurer a déclaré que le chemin, relié au carrefour, pourrait être mis
en sens unique.
Quant à l'intimé
Gatoillat, il demande également que la servitude 48'105 soit maintenue jusqu'au
carrefour.
La cause a été suspendue
dans l'attente de la décision du Département sur le plan routier.
F.         La décision du Département des
infrastructures du 12 juin 1998 sur le plan routier communal.
Le Département des
Infrastructures, qui a notamment pris connaissance de l'arrêt du Tribunal
administratif du 16 décembre 1997, a statué sur le plan routier par décision
rendue le 12 juin 1998.
Dans cette décision,
le département a notamment cherché à déterminer le sens de la décision du
conseil général, apparemment contradictoire, en examinant plusieurs
interprétations possibles de cette décision. En bref, il a considéré que la
question de l'accès de la servitude 48'105 au domaine public dépendait d'une
décision de la municipalité au sens de l'art. 32 de la loi sur les routes (LR)
et que cette décision pourrait être rendue ultérieurement: il suggère à la
commune "de se prononcer sur l'existence actuelle de cet accès et d'en
informer les personnes concernées" (p. 15). Il constate néanmoins que si
l'accès était censé prévu par la décision du conseil général, il y aurait lieu
à enquête complémentaire selon l'art. 58 al. 4 LATC et qu'il faudrait renvoyer
le dossier à la commune (p. 16). Il constate que la décision pourrait signifier
que l'accès ne peut pas être réalisé sur la base du plan, où il ne figure pas,
mais que selon une autre interprétation, la promesse communale d'un accès
pourrait valoir autorisation d'accès au carrefour pour les intimés et que
ceux-ci pourraient de bonne foi, en se fondant sur cette promesse, faire
réaliser l'accès ultérieurement sans nouvelle autorisation (p. 17). Constatant
finalement que le service cantonal des routes n'était pas opposé à l'accès
litigieux mais que la commune avait elle-même renoncé à en confirmer l'octroi,
le département a considéré que faute d'être en possession de tous les éléments
nécessaires (notamment d'un document décrivant le tracé exact de l'accès), il
ne pouvait pas se prononcer sur l'accès litigieux et qu'il fallait clarifier la
décision du conseil communal en ce sens qu'elle ne comprend pas l'accès:
"Pour
être autorisé, cet accès doit faire l'objet d'une nouvelle décision de la
municipalité qui coordonnera, le cas échéant et comme le suggère à juste titre
le Tribunal administratif, sa position avec celle de la Commission de
classification."
(p. 18 des considérants).
Dans le dispositif de
sa décision, le département a admis le recours de Suzanne Mermoud et précisé
que la décision du conseil général d'Oleyres ne valait pas autorisation pour
les intimés de disposer d'un accès à la future route à partir du tracé de la
servitude 48'105. Il a confirmé l'approbation du plan routier.
G.        La décision de la municipalité du
16 octobre 1998 (autorisation d'accès)
Après la décision du
département, de nombreuses correspondances ont été échangées avec la municipalité
entre juin et août 1998: il n'est pas certain que toutes figurent au dossier
(dont la constitution par le tribunal a été difficile) mais on retiendra en
bref que les intimés Maurer et Gattoillat demandaient à la municipalité qu'elle
leur donne l'autorisation d'accès au domaine public pour la servitude, tandis
que la recourante Suzanne Mermoud demandaient que cette autorisation soit
refusée, ou encore qu'on lui confirme qu'elle n'avait jamais été réclamée. La
municipalité a notamment répondu au conseil de la recourante, le 15 septembre
1998, qu'aucune demande d'autorisation d'aménager un accès sur la parcelle de
la recourante ne lui était parvenue.
Finalement, la
Municipalité a écrit aux parties le 16 octobre 1998 qu'elle avait décidé de
donner l'autorisation d'accès de la servitude 48'105 au domaine public. Elle
attirait l'attention des propriétaires sur le fait que tout aménagement devrait
faire l'objet d'une mise à l'enquête publique.
Par acte du 21 octobre
1998, la propriétaire Suzanne Mermoud a recouru contre cette décision en
concluant à son annulation, faisant notamment valoir que l'autorisation prévue
par l'art. 32 LR ne pouvait être donnée in abstracto.
Ce recours-là a été
joint à la présente cause sans nouvelle avance de frais. Le conseil de la
recourante s'est ensuite enquis de l'avancement de la procédure.
Le juge instructeur a,
le 10 décembre 1998, interpellé les parties et le service cantonal des routes
sur les deux recours. Il a notamment demandé le production du dossier de la
commission de classification et celui de la municipalité, ainsi que leurs
déterminations sur le sort de la parcelle 701. La municipalité a été invitée à
préciser quelle sorte d'enquête publique (plan routier selon la loi sur les
routes et/ou projet de construction selon la loi sur l'aménagement du
territoire et des constructions) elle entendait réserver dans sa lettre du 16
octobre 1998.
La commission de
classification a produit une copie de ses déterminations du 5 mai 1998 et de
leur annexe, sans fournir de dossier, précisant en outre dans sa lettre du 4
janvier 1999:
"-   la procédure de liquidation de l'enquête sur le nouvel état
est achevée. Le dossier de transfert de propriété est en phase terminale de son
élaboration et pourrait, le cas échéant être déposé au Registre foncier au
début de cette année,
-    référence à notre lettre du 23 mars 1998, la parcelle 701 sera
passée au domaine public au dépôt du dossier de transfert de propriété."
La commune n'ayant de
son côté donné aucune suite à ces réquisitions, pas plus que le service des
routes, ces autorités ont été interpellées téléphoniquement par le juge. La
municipalité a finalement versé au dossier une liasse de correspondances en
précisant par lettre datée du 8 février (recte: mars) 1999 que la parcelle 701 serait
au domaine public et que son affectation n'était pas encore déterminée; la
municipalité précisait encore que sa lettre du 16 octobre 1998 indiquait aux
intéressés que
"s'il le désirent, un aménagement de la servitude est
possible à leurs frais sous réserve de la mise à l'enquête publique à définir
selon projet"
.
H.        L'instruction des recours
Le tribunal a convoqué
les parties énumérées au début de présent arrêt ainsi que le Service cantonal
des routes à l'audience qu'il a tenue dans une salle du collège d'Oleyres le 31
mars 1999. Ont participé à l'audience: la recourante et sa fille assistée de
son conseil, les représentants de la commission de classification et de la
municipalité, ainsi que les intimés Maurer et Gattoillat. Le service des routes
ne s'est pas fait représenter, ni les autres propriétaires intéressés. Diverses
pièces ont été produites. Le tribunal a procédé à une inspection locale. Il a
notamment parcouru le chemin qui traverse le quartier jusqu'au carrefour
litigieux, puis regagné le collège par la route cantonale.
Le tribunal a constaté
que le nouveau carrefour est en grande partie achevé, sous réserve apparemment
de la dernière couche de revêtement de la chaussée. En revanche, aucun travail
n'a été effectué pour ce qui concerne le raccordement du carrefour au chemin
litigieux. Entre l'extrémité goudronnée du chemin et le nouveau carrefour, le
chemin simplement marqué dans le terrain par le passage des véhicules. En
revanche, les bornes que la recourantes avait plantée à l'extrémité goudronnée
du chemin ont été retirées. Le raccordement au carrefour de la servitude de
passage à pied, tel qu'il apparaît sur le plan routier, n'a pas été réalisé non
plus. Un partie de la chaussée de l'ancienne route (celle qui contournait
l'îlot central par le sud) est encore visible au pied du talus.
Le solde des
constatations faites durant l'instruction sera repris plus loin dans les
considérants en droit qui suivent.
Considérant en droit:
1.                     L'objet du litige étant
constitué par des décisions émanant de deux autorités différentes, il y a lieu
d'en cerner au préalable la portée (lettres a et b ci-dessous) et d'examiner la
question du transfert de la parcelle 701 au domaine public (lettres c
ci-dessous).
a)         La décision de la commission de
classification du 23 février 1998
aa)                   La décision de la
commission de classification du 23 février 1998 a été prise dans le cadre de la
liquidation de l'enquête sur le nouvel état. Elle fait suite à l'annulation de
précédentes décisions de février 1996 qui prévoyaient en substance la
suppression de la servitude de passage à char 48'105 sur la parcelle de la
recourante, avec maintien toutefois de la servitude publique de passage à pied
48'088 grevant la parcelle de la recourante et la parcelle contiguë 701 qui la
séparait du carrefour dont le réaménagement était projeté. L'arrêt AF 96/005 du
16 décembre 1997, considérant que la suppression de l'extrémité nord de la
servitude 48'105 paraissait prématurée, a annulé les décisions de la commission
de classification en lui renvoyant le dossier pour qu'elle statue à nouveau en
coordonnant le cas échéant l'adaptation des servitudes avec l'aménagement du
carrefour auquel la commune s'apprêtait à procéder par un plan routier. Durant
la procédure de recours relative au plan routier, la commission de
classification a statué à nouveau sur le nouvel état en notifiant à la
recourante une décision du 23 mars 1998 qui maintient sur sa parcelle les
servitudes 48'105 et 48'088.
Sur cette décision
dont la portée est apparemment claire, les conclusions des parties sont claires
également: la recourante a conclu initialement à son annulation et à ce que la
commission de classification statue en coordination avec la situation de droit
qui serait acquise quant au projet routier. Le plan routier ayant fait l'objet,
dans l'intervalle, d'une décision sur recours du département cantonal, elle
réclame en substance la radiation de la servitude 48'105 (lettres de son
conseil des 8 et 10 mars 1999). On relèvera au passage que la recourante a
manifestement qualité pour recourir (au sens de l'art. 37 LJPA) car elle a un
intérêt évident à ce que les deux parties de sa parcelle ne soient pas séparées
par un chemin autorisant des tiers à la traverser.
Quant aux
propriétaires intimés, ils réclament le maintien de la servitude pour permettre
un accès au carrefour en faisant valoir que cet accès est nécessaire à la
desserte du quartier, en raison des difficultés dues au trafic, notamment celui
qu'induit l'entreprise de boucherie située le long du chemin, et de la configuration
défavorable du débouché à l'autre extrémité du chemin. En cela, les intimés
disposent aussi d'un intérêt digne de protection au sens de l'art. 37 LJPA.
bb)                   Dans la procédure
terminée par l'arrêt AF 96/0005, les parties étaient divisées sur la question
de savoir si l'accès au carrefour pouvait être aménagé (le chemin n'est
actuellement que sommairement marqué dans le terrain) ou s'il serait
impraticable en raison de la pente ou pour des motifs tenant à la sécurité
routière. Dans sa réponse du 5 mai 1998 au recours de la présente cause, la
commission de classification fait valoir que le raccordement est possible selon
le tracé figurant sur le plan joint à sa réponse. Elle ajoute que ce
raccordement a été présenté au Service des routes et à la municipalité, qui
l'ont admis. Elle explique qu'en raison de l'éloignement du point de jonction
sur la route cantonale par rapport à la situation antérieure, la pente de la
servitude pourra être diminuée et ramenée à une valeur acceptable. Sur ce
point, l'inspection locale a permis au tribunal, qui se fonde en cela sur
l'expérience de ses assesseurs spécialisés, de constater qu'on ne voit
effectivement pas, dans la nouvelle configuration du carrefour, quel obstacle
technique pourrait s'opposer à l'aménagement d'un chemin reliant le tronçon du
chemin qui est déjà goudronné au carrefour réaménagé.
C'est donc à tort que
la recourante soutient que la suppression de la servitude s'imposerait d'emblée
du seul fait qu'en raison d'obstacles techniques tenant à la configuration du
terrain, la servitude serait inutilisable et aurait donc perdu toute utilité.
cc)                   Pour s'opposer à la
décision maintenant la servitude litigieuse sur sa parcelle, la recourante a
fait valoir, notamment dans son écriture du 4 septembre 1998 et à l'audience,
que les propriétaires intimés n'ont jamais été au bénéfice d'une autorisation
au sens de l'art. 32 LR qui leur permettraient d'accéder au domaine public à
l'extrémité nord de la servitude 48'105.
L'art. 32 al. 1 et 2
de la loi sur les routes du 10 décembre 1991 (LR) a la teneur suivante :
Art. 32 al. 1 et 2 LR
L'aménagement d'un accès privé aux routes
cantonales est soumis à autorisation du département ; pour les routes
communales, l'autorisation est délivrée par la municipalité.
L'autorisation n'est donnée que si l'accès est
indispensable pour les besoins du fonds, s'il correspond à l'usage commun de la
route, en particulier s'il n'en résulte pas d'inconvénient pour la fluidité ou
la sécurité du trafic, et si l'accès envisagé s'intègre à l'aménagement du
territoire et à l'environnement.
L'argument de la
recourante procède de l'idée extrêmement formaliste selon laquelle tout accès à
une route publique ne serait légitimement utilisable qu'en présence d'une
autorisation de l'autorité désignée par l'art. 32 LR (il n'est pas contesté en
l'espèce que l'autorité en question est la municipalité: on se trouve en
présence d'une route cantonale mais les autorités concernées considèrent
qu'elle est administrée par la municipalité en tant que traversée de localité
au vertu de l'art. 3 al. 3 LR). En réalité, cette interprétation de l'art. 32
LR aboutirait à poser un postulat irréalisable en pratique, ne serait-ce qu'en
raison du fait que d'innombrables accès au domaine public existent de très
longue date. En particulier, s'agissant comme en l'espèce d'une servitude
réinscrite au registre foncier en 1912, on ne saurait soutenir que son usage
est illicite pour le motif qu'on ne parviendrait pas à retrouver la trace d'une
autorisation rendue en application de l'art. 32 de la loi sur les routes de
1991, ou d'une des lois précédemment en vigueur.
En l'état, on
retiendra de ce qui précède qu'on ne peut pas opposer au maintien de la
servitude l'interprétation de l'art. 32 LR que soutient la recourante.
dd)                   De plus, comme l'observait
à juste titre le géomètre durant l'audience, la commission de classification a
de toute manière le pouvoir de créer des servitudes. Par conséquent, la
question d'une servitude traversant la parcelle de la recourante pourrait se
poser même s'il n'en existait aucune dans l'ancien état.
C'est le lieu de
rappeler, comme le tribunal l'a déjà fait dans l'arrêt AF 96/0005 du 16
décembre 1997, que selon l'art. 62 al. 1 LAF, la commission de classification
supprime, maintient, modifie ou crée les servitudes de passage en fonction du
nouvel état de propriété. Elle supprime en outre les droits réels restreints ou
les droits personnels annotés qui perdent toute utilité dans le nouvel état de
propriété. La jurisprudence montre qu'en matière de suppression de servitudes,
l'art. 62 LAF doit être rapproché de l'art. 736 al. 1 CC selon lequel le
propriétaire grevé peut exiger la radiation d'une servitude qui a perdu toute
utilité pour le fond dominant : pour qu'une servitude puisse être supprimée, il
faut qu'elle ait perdu toute utilité pour le fond dominant si bien que la
persistance d'un intérêt, fût-il peu important, exclut en principe la
radiation, qui doit aussi être refusée si l'intérêt au maintien de la servitude
n'existe plus momentanément mais peut renaître par la suite (AF 96/0005 et les
références citées).
Le nouvel état de
propriété qui résulte du remaniement parcellaire s'accompagne de nouveaux
aménagements: l'art. 60 al. 1 LAF prévoit que la commission de classification
fixe le réseau des chemins et des collecteurs principaux de drainage, ainsi que
l'emplacement d'autres ouvrages, de manière que le nouvel état de propriété
soit rationnellement exploitable. Ces nouveaux aménagements peuvent être des
ouvrages collectifs ou des ouvrages privés : l'art. 60 al. 2 LAF (dans sa
teneur modifiée par la loi du 5 novembre 1997 entrée en vigueur le 1er avril
1998) prévoit qu'un plan établi par la commission de classification permet
d'opérer cette distinction entre les ouvrages privés à exécuter, d'une part, et
d'autre part les ouvrages collectifs qui seront transférés dans les biens du
domaine public de la commune territoriale ou inscrits comme servitudes
personnelles en faveur de la commune à l'usage du public.
ee)                   La question qui se pose
est de savoir si dans l'application de l'art. 62 LAF, la commission de
classification a veillé, comme le requérait l'arrêt AF 96/005 du 16 décembre
1997, à la coordination avec les projets de la commune dans sa décision de
maintenir la servitude.
b)        La décision de la Municipalité d'Oleyres
du 16 octobre 1998
La décision de la
Municipalité d'Oleyres du 16 octobre 1998 accorde, apparemment aux titulaires
de la servitude 48'105, l'autorisation d'accéder au domaine public tout en
précisant que tout aménagement devra faire l'objet d'une enquête publique.
A première vue, la
décision de la Municipalité d'Oleyres du 16 octobre 1998 donne suite aux
considérants de la décision du Département des infrastructures du 12 juin 1998
selon lesquels la question de l'accès de la servitude 48'105 au domaine public
dépendait d'une décision de la municipalité au sens de l'art. 32 de la loi sur
les routes (LR).
Concrètement, la
décision de la municipalité ne se comprend guère si l'on se réfère au plan du
nouvel état qui avait été mis à l'enquête par le syndicat en 1995. Sur ce plan
en effet, la parcelle de la recourante était séparée du carrefour par une
parcelle 701 attribuée à la Commune d'Oleyres, c'est-à-dire au patrimoine privé
de cette commune. Autoriser l'accès au domaine public n'aurait guère de sens
dans ces conditions car même si la servitude litigieuse est maintenue sur la
parcelle de la recourante, aucune décision ne fixe ni le titre juridique ni le
tracé selon lequel l'extrémité de la servitude serait censée traverser la
parcelle 701 pour se raccorder à la chaussée de la route située 10 ou 20 mètres
plus loin. Cependant, durant la présente procédure, la municipalité et la
commission de classification ont déclaré que cette parcelle 701 serait
transférée au domaine public lors de l'inscription du nouvel état de propriété
au registre foncier (voir notamment les déterminations de la commission de
classification des 5 mai 1998 et 4 janvier 1999). La parcelle de la recourante
deviendrait ainsi contiguë au domaine public, contrairement à ce qui ressortait
du plan du nouvel état mis à l'enquête. On reviendra sur ce transfert sous
lettre c ci-dessous.
Même si l'on prend en
compte le transfert au domaine public de la parcelle 701, la décision de la
municipalité d'autoriser l'accès de la servitude au domaine public n'a guère de
portée. Contrairement à ce que pourraient laisser penser certains passages de
la décision du département des infrastructures, l'autorisation municipale
prévue par l'art. 32 LR n'aurait pas pour effet de permettre sans autre, en
vertu du principe de la bonne foi, la réalisation de l'accès en question sans
nouvelle autorisation. En principe, la municipalité autorise l'accès (au sens
de l'art. 32 LR) en même temps qu'elle délivre (il y a en général des travaux)
le permis de construire l'accès (la décision du 12 juin 1998 du Département des
infrastructures rappelle cette pratique en p. 14). Une simple autorisation
d'accès ne pourrait guère se concevoir, en l'absence de travaux, que si la
configuration des lieux faisait paraître comme évidents la tracé ou
l'emplacement de l'accès. Tel n'est pas le cas en l'espèce puisque la
municipalité elle-même a attiré l'attention des propriétaires sur le fait que
tout aménagement devrait faire l'objet d'une mise à l'enquête publique. Ainsi,
en l'absence de décision sur la construction de l'accès, la décision municipale
du 16 octobre 1998 ne peut guère sortir d'effet.
c)         Le transfert de la parcelle 701 au
domaine public
Interpellée sur le
sort de la parcelle 701, attribuée au domaine privé de la commune selon le
nouvel état mis à l'enquête, la commission de classification a déclaré dans ses
déterminations du 4 janvier 1999 que "la parcelle 701 sera passée au
domaine public au dépôt du dossier de transfert de propriété". Lorsqu'elle
a été invitée en audience à désigner la décision par laquelle elle avait
modifié le nouvel état quant au sort de la parcelle 701, la commission de
classification s'est référée à la lettre qu'elle avait adressée le 23 mars 1998
au Service de justice et de législation dans le cadre de l'instruction du
recours sur le plan routier: elle y déclarait effectivement que d'entente avec
la municipalité, la parcelle 701 passerait au domaine public.
Le tribunal observe à
cet égard que cette lettre de la commission au Service de justice date du même
jour que la décision notifiée à la recourante mais que précisément, cette
lettre n'a pas été communiqué à la recourante. Il n'est pas impossible que la
recourante en ait reçu communication ultérieurement par les soins du Service de
justice, mais on ne saurait assimiler une telle communication indirecte à la
notification d'une décision modifiant le nouvel état dans le cadre de la
procédure de remaniement parcellaire. Il faut rappeler à cet égard que la
procédure de remaniement parcellaire est organisée en une succession d'enquête
publiques (art. 63 LAF) garantissant le droit d'être entendu des intéressés et
que si des oppositions formulées à l'enquête entraînent des modifications
touchant la situation d'autres propriétaires, ceux-ci doivent évidemment être
entendus préalablement puis être informés par voie de décision sujette à
recours. Ces exigences élémentaires du droit d'être entendu sont d'ailleurs
précisées à l'art. 101 al. 3 LAF qui prévoit que la commission de
classification doit convoquer le réclamant et les tiers intéressés. Le tribunal
a d'ailleurs déjà jugé que l'art. 101 al. 3 LAF confère aux parties le droit
d'être entendues verbalement et que la commission de classification doit
procéder à l'audition simultanée (et non séparée) des personnes intéressés au
même litige, conformément au principe de l'instruction contradictoire (AF
97/001 du 3 juillet 1997).
En l'espèce, la
décision de transférer la parcelle 701 au domaine public est intervenue
d'entente entre la municipalité et la commission de classification. D'après les
déclarations en audience de ses représentants, la municipalité considère
qu'elle est libre de disposer dans ce sens de la parcelle 701 et la commission
de classification considère de son côté qu'il lui suffirait à cet effet de
modifier le dossier de transfert de propriété destiné à l'inscription du nouvel
état au Registre foncier. On s'abstiendra d'examiner dans l'abstrait le
bien-fondé de ces points de vue, qui reviendraient à considérer qu'une parcelle
peut, après l'enquête sur le nouvel état, être transférée au domaine public
sans que les propriétaires voisins puissent s'y opposer ni même en être
informés. Le tribunal peut en effet se contenter de juger que lorsque comme en
l'espèce, les propriétaires participant à un remaniement parcellaire sont en
litige au sujet du maintien d'une servitude qui permettrait de relier un chemin
existant à un carrefour public situé à proximité, il n'est pas admissible qu'à
l'insu des propriétaires concernés, la commune et la commission de classification,
par une modification du nouvel état opérée lors de son inscription au registre
foncier, étendent le domaine public communal jusqu'en limite de la parcelle de
celui qui réclame la suppression de la servitude. On observera d'ailleurs que
dans sa décision du 23 mars 1998, la commission de classification n'a fourni
qu'une partie des informations nécessaires à la recourante puisqu'en l'absence
de plan joint à cette décision, la recourante ne pouvait pas réaliser que sa
parcelle était censée devenir riveraine du domaine public; elle pouvait tout au
plus imaginer que la servitude de passage à char 48'105 se prolongerait sur la
parcelle 701 attribuée au domaine privé de la commune, comme le prévoyait la
décision de février 1996 au sujet de la servitude de passage à pied 48'088.
Vu ce qui précède, on
peut douter que la décision de faire inscrire la parcelle 701 au domaine public
lors du transfert de propriété soit opposable à la recourante. Il est vrai que
la recourante n'a pas pris de conclusions sur ce point, mais on ne saurait le
lui reprocher puisqu'elle n'a pas reçu la décision correspondante, prise en
violation de son droit d'être entendu.
2.         Le sort de la servitude 48'105
Pour en revenir à la
question de la suppression de la servitude, on rappelle que selon l'arrêt AF
96/005, il appartenait à la commission de classification de rendre une nouvelle
décision en coordonnant cas échéant l'adaptation des servitudes avec
l'aménagement du carrefour projeté par la commune.
a)                     La recourante réclame
la suppression de cette servitude qui grève sa parcelle pour les motifs bien
compréhensible déjà évoqués: même sa parcelle en forme de "L"
comporte deux parties, elle a un intérêt évident à ce que ces deux parties ne
soient pas séparées par un chemin autorisant des tiers à la traverser. Les
propriétaires intimés s'opposent à la suppression de la servitude car selon
eux, il est nécessaire à la desserte du quartier qu'une sortie soit possible au
nord sur le nouveau carrefour. Ils invoquent à cet égard le fait que l'extrémité
sud du chemin est étroite, sinueuse et dépourvue de visibilité à son débouché,
et ils invoquent également les inconvénients que provoque le trafic dans le
quartier, notamment celui des véhicules de livraison qui alimentent
l'entreprise du propriétaire Simon-Vermot.
La commune, quant à
elle, paraît partager le point de vue des intimés, envisageant d'ailleurs le
transfert de la parcelle 701 au domaine public, mais ses intentions ne sont pas
particulièrement claires. Comme la décision de la municipalité du 16 octobre
1998 attirait l'attention des propriétaires sur le fait que tout aménagement
devrait faire l'objet d'une mise à l'enquête publique, la municipalité a été
interpellée durant la procédure écrite puis à l'audience sur la question de
savoir si cette enquête publique était censée relever de la loi sur les routes
(qui régit les plans routiers) ou de la loi sur l'aménagement du territoire et
des constructions (LATC, qui régit les projets de construction). Sans se
prononcer sur la procédure applicable (elle a déclaré à l'audience qu'elle
examinerait la question le moment venu), elle a précisé dans ses déterminations
du 16 octobre 1998 que les intéressés pouvaient réaliser l'aménagement à leurs
frais mais selon le géomètre du syndicat entendu en audience, des propriétaires
privés ne peuvent pas effectuer des travaux sur le domaine public. En audience,
admettant qu'elle avait déjà dans le passé goudronné le chemin à ses frais, la
municipalité paraissait ne pas exclure que la commune prenne la jonction litigieuse
à sa charge. L'audience a également fourni l'occasion de rappeler (cela
ressortait du précédent dossier mais celui de la présente cause ne contient
plus la pièce qui le confirmait) que la question d'un transfert du chemin à la
commune (probablement sous forme de transfert au domaine public ou de
transformation de la servitude privée existante en servitude publique) avait
déjà été évoquée dans le passé. La commission de classification a précisé
qu'elle a renoncé à envisager cette modification en raison de la position de la
recourante.
b)                     Il faut préciser à cet
égard, compte tenu de la position des propriétaires intimés, que la question de
la jonction litigieuse pourrait être examinée non seulement sous l'angle d'une
exploitation rationnelle du nouvel état (art. 60 al. 1 LAF: le syndicat a
précisément pour but la construction de chemins et ce but n'est pas limité aux
dessertes agricoles), mais que la question doit également être examinée sous
l'angle de l'obligation d'équiper la zone à bâtir qui incombe à la commune. Il
faut se référer à cet égard aux longs développements que contient l'arrêt AC
98/097 du 30 septembre 1998 (il concerne notamment la nouvelle procédure de
correction de limites de l'art. 93a LAF introduit par le dernière modification
entrée en vigueur en avril 1998) qui a été communiqué aux parties durant la
procédure écrite. En bref, l'art. 19 LAT définit l'obligation d'équiper de la
collectivité publique, qui résulte aussi de l'art. 5 LCPL. (ATF 120 II 185,
consid. 2b p. 187). La récente modification de l'art. 19 al. 3 LAT (loi du 6
octobre 1995 entrée en vigueur le 1er avril 1996) habilite les propriétaires,
en vertu du droit fédéral, à se défendre en qualité de partie dans le cadre
d'une procédure juridique contre le manquement de la collectivité publique (FF
1994 III p. 1063). Quant au nouvel art. 49a LATC (modification du 4 février
1998 entrée en vigueur en avril 1998 également), il permet aux propriétaires de
"faire valoir leur droit à l'équipement" en provoquant une décision
de la municipalité sujette à recours.
Il n'échappe pas au
tribunal que ces exigences issues du droit fédéral, intégrées au droit cantonal
à la faveur de la récente modification de la LAF et de la LATC, n'ont
probablement pas encore trouvé leur plein écho dans la pratique et que leur
mise en oeuvre, vu le caractère sommaire de la réglementation, présente
probablement diverses difficultés. On peut néanmoins se demander si ce n'est
pas sous l'angle de l'obligation d'équipement de la commune que devraient être
examinées les prétentions des propriétaires du quartier qui réclament un accès
au nord sur le carrefour réaménagé. Il n'appartient cependant pas au tribunal
d'en juger ici: en effet, la décision de la municipalité du 16 octobre 1998,
apparemment prise en application de l'art. 32 LR, ne saurait être considérée
comme une décision statuant sur le droit à l'équipement des propriétaires
concernés, au sens des art. 19 LAT et 49a LATC. En outre et de toute manière,
le tribunal ne dispose pas des renseignements permettant de statuer sur cette
question, dont la solution nécessiterait notamment, outre l'approfondissement
des éléments qui ont déjà été évoqués, un examen détaillé du chemin existant,
du trafic qu'il supporte et des éventuelles possibilités de développement du quartier,
(il semble d'après l'inspection locale qu'il subsiste quelques possibilités
légalisées de construire). Il serait également indispensable de connaître la
nature des travaux prévus pour pouvoir apprécier pleinement l'intérêt opposé de
la recourante à préserver l'intégrité de sa parcelle. Ces éléments réunis, il
appartiendrait à l'autorité compétente d'apprécier les différents intérêts en
présence pour statuer, dans une décision motivée, sur les conclusions
apparemment opposées des parties en présence.
Vu ce qui précède, il
paraît douteux que l'on puisse maintenir la décision de la commission de
classification alors que sa décision n'est manifestement pas fondée sur un
examen complet des différents intérêts en présence.
3.         Les différentes procédures entrant
en considération
Comme il semble
également régner une large part d'incertitude quant au choix entre les diverses
procédures dans le cadre desquelles pourrait être examinée la question de
savoir si et comment la jonction litigieuse devrait être réalisée, on précisera
qu'à première vue (abstraction faite de l'art. 49a LATC déjà évoqué), elles
sont au nombre de trois:
a)                     La décision de la
commission de classification du 23 février 1998 a été prise dans le cadre de la
liquidation d'une enquête publique qui portait non seulement sur le nouvel état
(art. 63 lit. c LAF dans la teneur modifiée par la loi du 5 novembre 1997),
mais également sur la modification de l'avant-projet des travaux collectifs
(art. 63 lit. b LAF). Il est donc possible que le raccordement litigieux, si sa
construction est projetée, soit inclus dans l'avant-projet des travaux
collectifs du syndicat. La procédure d'enquête nécessaire à cet effet permet à
la commission de classification de statuer sur les oppositions dans une
décision qui peut directement faire l'objet d'un recours au tribunal
administratif.
Il est vrai que la
commission de classification a déclaré à diverses reprises que le syndicat
n'exécuterait pas de travaux dans le quartier, probablement pour des motifs
tenant aux possibilités de subventionnement cantonal. On rappellera toutefois
que le syndicat peut recueillir des subventions auprès de la commune ou
d'autres collectivités publiques (art. 15 LAF) et qu'en outre, lorsqu'il a lieu
à répartition des frais (ce dont le présent arrêt ne préjuge pas), le syndicat
peut répartir de manière distincte les travaux réalisés sans subvention ou
intéressant des parcelles ne donnant pas droit aux subventions (art. 44 al. 1
LAF).
b)                     La commune peut aussi
élaborer un projet routier, dont la procédure d'adoption est calquée sur celle
des plans d'affectation (art. 13 al. 2 LR).
La procédure de plan
routier est certes plus lourde que celle de la LAF qu'applique le syndicat
puisqu'elle nécessite l'adoption du plan routier par le législatif communal
(art. 13 al. 2 LR) et que les voies de droit contre la décision de cet autorité
comporte une double instance permettant successivement un recours en
opportunité auprès du département cantonal, puis un recours en légalité au
tribunal administratif.
En outre, la procédure
de plan routier implique, conformément à l'art. 1 al. 1 LR, que la voie dont la
construction serait projetée fasse partie du domaine public ou qu'elle soit au
moins constituée en servitude de passage publique. On rappellera à cet égard
que selon l'art. 14 LR, les terrains nécessaires à l'ouvrage peuvent être
acquis de gré à gré, par remaniement parcellaire ou par expropriation. La
procédure d'expropriation qui peut s'avérer nécessaire doit faire l'objet d'une
procédure distincte en vertu de l'art. 14 LR, ce qui est de nature à alourdir
l'opération. Il faut toutefois rappeler que selon l'art. 52 al. 3 LAF, le
remaniement parcellaire doit tenir compte des projets de travaux publics prévus
dans le périmètre, qui peuvent être réalisés simultanément: l'acquisition du
terrain peut alors être réalisée par remaniement.
Il n'y a pas lieu
d'examiner ici le mode de calcul de la valeur du terrain ou du droit transféré
dans ces conditions.
c)                     En cas de maintien
d'une servitude privée, on peut en principe envisager que la construction de
l'accès litigieux soit le fait des bénéficiaires de la servitude agissant comme
maître de l'ouvrage. Le projet serait alors soumis aux règles habituelles
régissant les constructions, impliquant la délivrance par la municipalité d'un
permis de construire en application de la loi cantonale sur l'aménagement du
territoire et les constructions (LCAT).
Dans ces
conditions-là, on pourrait certes concevoir que la commission de classification
laisse subsister la servitude 40'105 puisque l'intérêt des intimés à son
maintien persisterait ou au moins serait susceptible de renaître par la suite
au moment de l'aménagement de l'accès (AF 96/0005 et les références citées). On
observera cependant qu'à première vue et comme l'observait le géomètre, cette
solution est incompatible avec le transfert de la parcelle 701 au domaine
public car on ne voit guère en l'espèce que des particuliers puissent exécuter
des travaux sur le domaine public. Il faudrait au contraire que la parcelle 701
demeure une parcelle privée de la commune et que la servitude 48'105 soit
prolongée sur cette parcelle pour permettre, si le principe en est admis, le
raccordement au carrefour réaménagé.
4.         Conclusion
On constate finalement
que la décision de la commission de classification quant au maintien de la
servitude n'est pas fondée sur un examen sérieux des possibilités de
coordination avec les travaux d'aménagement que la commune ou les intimés
paraissent envisager. Quant à la décision de la municipalité autorisant un
accès de la servitude au domaine public, elle est non seulement dépourvue de
toute motivation mais encore pratiquement dépourvue d'effet en l'absence d'un
quelconque projet d'aménagement.
A ceci s'ajoute que la
décision - implicite au moins - de ces deux autorités relative au transfert de
la parcelle 701 au domaine public empêcherait la solution - pourtant envisagée
par la commune - dans laquelle les travaux d'aménagement seraient, si le
principe en est admis, à la charge des propriétaires intimés. Comme au surplus
cette décision - implicite - a été prise en violation du droit d'être entendu
de la recourante, elle ne saurait être maintenue.
En conséquence, il y
lieu d'annuler les deux décisions attaquées et de renvoyer le dossier à la
commission de classification et à la municipalité pour qu'elles statuent sur
les différentes prétentions des propriétaires concernés, et que soit précisée
cas échéant le sort de la parcelle 701 dans le cadre d'une procédure respectant
le droit d'être entendu de la recourante et des autres intéressés.
En outre, comme les
deux autorités intimées paraissent envisager de transférer la parcelle 701 au
domaine public, la commission de classification devrait examiner la question de
savoir si la servitude 48'105 ne doit pas être transformée en servitude
publique. En effet, en cas de réalisation de la jonction nord litigieuse sous
la forme d'une voie publique, on peut se demander s'il faut laisser subsister
un tronçon de servitude privée entre cette jonction qui deviendrait publique,
par hypothèse, et la servitude 48'087 qui, à l'extrémité sud du chemin, est un
droit de passage public à pied et à char en faveur de la commune d'Oleyres.
Cette question aurait d'ailleurs déjà dû être examinée lorsque la commune a
procédé à ses frais au goudronnage du chemin en 1988 et où elle a posé de
collecteurs (on ignore d'ailleurs comment a été réglée la question du passage
de ces canalisations en application de l'art. 49 LATC). L'examen de cette
question pouvant apporter des modifications importantes au projet, au sens de
l'art. 66 LAF, il y a lieu d'annuler l'enquête sur le nouvel état pour toutes
les parcelles, dont la commission déterminera la liste exacte, qui sont
concernées par le chemin traversant la quartier au lieu-dit "Derrière le Village".
5.         Frais et dépens
La recourante obtient
ainsi l'annulation de la décision de la municipalité mais ses conclusions en
suppression de la servitude litigieuse ne peuvent pas lui être allouée vu le
renvoi du dossier aux autorités intimées. Le recours est ainsi partiellement
admis. L'arrêt sera donc rendu sans frais pour la recourante, qui a droit à des
dépens à charge du syndicat.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
partiellement admis.
II.                     La décision
rendue le 23 mars 1998 par la commission de classification du Syndicat
d'améliorations foncières d'Oleyres (maintien d'une servitude), ainsi que la
décision rendue le 16 octobre 1998 par la Municipalité d'Oleyres (autorisation
d'accès de cette servitude au domaine public), sont annulées.
III.                     L'enquête sur
le nouvel état est annulée pour toutes les parcelles, dont la commission
déterminera la liste exacte, qui sont concernées par le chemin traversant la
quartier au lieu-dit "Derrière le Village".
IV.                    Le dossier est
renvoyé à la commission de classification et à la municipalité pour nouvelles
décisions.
IV.                    L'arrêt est
rendu sans frais.
V.                     La somme de 500
(cinq cents) francs est allouée à la recourante à titre de dépens à la charge
du syndicat.
Lausanne, le 21 juin 1999
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint