vd_omni · AC.2018.0034 · 2019-02-14 · fr

A.________ et B.________/Service du développement territorial, Municipalité de St-Livres, Direction générale de l'environnement (DGE) | Décision du SDT exigeant la régularisation de l'usage comme résidence à l'année d'un chalet de week-end (bâti en 1962, actuellement dans une zone de protection du paysage) et de travaux réalisés sans autorisation dans ce bâtiment, tolérant le remplacement des volets et ordonnant une remise en état des lieux (suppression de 2 bacs de rangement extérieurs et d'une terrasse). Recours du propriétaire se prévalant du fait que le chalet est de longue date utilisable à l'année. Recours de la municipalité s'opposant à l'usage à l'année du chalet et à la régularisation des travaux. Constat que le chalet n'est utilisable à l'année qu'à compter des travaux réalisés sans autorisation en 2013 (salle de douche-WC, chauffage à bois, cuisine équipée). L'identité du bâtiment étant toutefois préservée, c'est à juste titre que le SDT a accepté le principe du changement de destination et qu'il est entré en matière sur une régularisation des travaux permettant ce changement, en exigeant qu'ils fassent l'objet d'une procédure formelle de permis de construire. Le SDT était aussi fondé à demander qu'une mini-STEP soit réalisée et que la modification de la teinte des façades soit soumise à autorisation. Quant aux volets, le SDT a reconnu en cours de procédure qu'ils ont en réalité retrouvé leur teinte d'origine et qu'il s'agit de travaux d'entretien courant, ce qui conduit à l'annulation de la décision sur ce point. C'est enfin à tort que le SDT exige la suppression de la terrasse, qui n'a pas accentué l'aspect bâti de la parcelle. En outre, le potentiel d'extension de la surface annexe n'étant pas utilisé dans son intégralité, la décision attaquée doit être réformée en ce sens que le maintien du seul bac de rangement restant est admis, cet élément n'ayant du reste qu'un impact négligeable sur l'aspect extérieur du bâtiment. Recours de la municipalité rejeté. Recours du propriétaire partiellement admis. Recours de la municipalité et de l'OFDT admis au TF (1C_162/2019; 1C_163/2019 le 25

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 14.02.2019 AC.2018.0034

C
TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 14 février 2019
Composition
M. François Kart, président; MM Jean-Daniel Beuchat et Jacques Haymoz, assesseurs; Mme Nadia Egloff, greffière.
Recourants
1.
A.________
à ******** représenté par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-Les-Bains,
2.
Municipalité
de St-Livres,
représentée par Me Olivier FREYMOND, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Service du développement
territorial,
à Lausanne,
Autorités concernées
1.
Municipalité de St-Livres,
représentée
par Me Olivier FREYMOND, avocat à Lausanne,
2.
Direction générale de
l'environnement (DGE),
Division de support stratégique,
à
Lausanne.
Objet
Recours A.________ c/ décision du Service du développement
territorial du 10 janvier 2018 (parcelle n° 629 de St-Livres, bâtiment ECA n°
351) - dossier joint: AC.2018.0054
Recours Municipalité de St-Livres c/ décision du Service du développement territorial
du 10 janvier 2018 (parcelle n° 629 de St-Livres, bâtiment ECA n° 351) -
dossier joint: AC.2018.0034
Vu les faits suivants:
A.
D'une surface de 11'414 m
2
, la parcelle n° 629 de la commune
de St-Livres, sise au lieu-dit "Es Côtes", est colloquée pour une
partie en zone de protection du paysage et pour l'autre dans l'aire forestière selon
le Plan général d'affectation communal approuvé par le Conseil d'Etat le 18
avril 1984.
B.
Le 2 février 1962, la Municipalité de St-Livres (ci-après: la
municipalité) a délivré au propriétaire de l'époque de la parcelle n° 629 un
permis de construire un chalet comprenant une cuisinette et un séjour d'une
surface totale de 26,25 m
2
, ainsi qu'une surface annexe (couvert) de
4 m
2
. Le plan annexé au permis faisait état d'un "
chalet de
week-end démontable
". Ce bâtiment (ECA n° 351), vraisemblablement construit
en 1962, se situe dans l'actuelle zone de protection du paysage, à moins de 10
m de la limite de l'aire forestière. Avant la construction de ce chalet, le
géomètre officiel de la commune d'Aubonne a confirmé le 28 août 1962 la
présence sur la parcelle n° 629 d'une source alimentant un bassin et une petite
fontaine.
C.
A.________ a acquis la parcelle n° 629 le 14 juin 1985. L'acte de vente du
7 juin 1985 comportait un inventaire du mobilier compris dans la vente du
chalet (notamment deux lits superposés, un réfrigérateur, une cuisinière à gaz,
une armoire à vaisselle, de la vaisselle et un radiateur électrique à huile).
Après avoir utilisé le bâtiment comme chalet de
week-end entre 1985 et 1993, A.________ l'a loué à l'année à des tiers dès
1993.
D.
Vraisemblablement en 2004, A.________ a, sans autorisation, agrandi la
cuisinette de 3 m
2
et créé un réduit de 4,88 m
2
.
A.________ a ensuite déposé une demande de
régularisation de ces travaux. Le plan daté du 12 novembre 2004 indique comme
objet de l'enquête l'"
Agrandissement d'un chalet de week-end
".
Ce projet a été mis à l'enquête publique du 4 au 23 février 2005.
Le Département des infrastructures (actuellement le
Département des infrastructures et des ressources humaines, [DIRH]) a établi le
11 octobre 2005 une synthèse des autorisations spéciales et des préavis des
services de l'Etat (synthèse CAMAC n° 65165). Le Service de l'aménagement du
territoire (actuellement le Service du développement territorial [SDT]) a
délivré l'autorisation spéciale requise pour les travaux, considérant que le
potentiel maximal d'extension du bâtiment était respecté, étant précisé que le
potentiel d'extension de la surface brute de plancher habitable pouvait être
utilisé pour créer des surfaces annexes, l'inverse n'étant pas possible. Le
Service des forêts, de la faune et de la culture a également délivré
l'autorisation spéciale requise, en posant notamment comme condition de
renforcer la lisière forestière, les plantations devant être effectuées au plus
tard au printemps 2006. Enfin, le Service des eaux et assainissement (SESA,
actuellement la Direction générale de l'environnement, Division assainissement
urbain et rural  [DGE-AUR]) a formulé le préavis favorable suivant:
"
Le
SESA/AUR accuse réception du courrier transmis par votre Autorité le 1er
février 2005 l'informant que la construction en question d'une part n'est que
peu utilisée et d'autre part de dimension limitée. Au surplus, le chalet considéré
n'est pas raccordé au réseau communal d'eau de boisson.
Contactée par téléphone le jeudi 4
février 2005, B.________ a indiqué que «le chalet n'est pas équipé
d'installations sanitaires».
Au vu de ce qui précède le
SESA/AUR se prononce de la manière suivante: cette construction ne doit pas
être dotée d'une alimentation en eau à l'intérieur (pas de grille de sol
intérieure, pas de lavabo/évier et ni WC).
"
Le 24 octobre 2005, la municipalité a délivré le
permis de construire relatif à ces travaux, aux conditions fixées dans la
synthèse CAMAC du 11 octobre 2005.
E.
Des explications de A.________, il ressort qu'après avoir vainement tenté
en février 2014 de fixer un rendez-vous avec un membre de la municipalité de
l'époque pour discuter de la possibilité de raccorder le chalet au réseau
communal des eaux usées ou d'y poser une fosse septique, il a dû procéder à des
travaux urgents en février ou mars 2014 pour remédier à une fuite d'eau. Le 11
mars 2014, la municipalité a sommé A.________ d'interrompre ces travaux,
qu'elle considérait comme étant liés à la création d'une fosse septique. Le
prénommé a contesté devant elle le 20 mars 2014 que ces travaux tendaient à créer
une fosse septique, en précisant en outre que, en 1985, l'alimentation en eau
du chalet était déjà fonctionnelle de longue date.
Dans un courrier commun du 22 mars 2014, A.________
et d'autres propriétaires ont informé la municipalité de leur souhait de se
raccorder au réseau communal des eaux usées. La municipalité a répondu à A.________
le 9 avril 2014 qu'un raccordement au collecteur communal n'était pas
nécessaire, dès lors que, d'une part, le permis de construire délivré en 2005
spécifiait que le chalet ne devait pas être doté d'une alimentation en eau à
l'intérieur, d'autre part qu'il s'agissait d'un chalet de week-end ne devant, de
fait, pas produire d'eaux usées.
F.
Après qu'une locataire du chalet s'est inscrite au contrôle des
habitants de la commune de St-Livres en mars 2014, la municipalité a organisé
le 31 mars 2014 une inspection locale sur la parcelle n° 629 réunissant le
syndic, une municipale et une représentante du bureau C.________, mandataire
technique de la commune; également convié, A.________ était absent. Selon le
rapport rédigé le 9 avril 2014 par le bureau technique, cette visite avait
permis de faire les constats suivants:
"
-le
chalet est équipé d'une cuisine
-le chalet est équipé d'une salle
de douche-WC avec chauffe-eau (électrique ?)
-le chalet est équipé d'un
chauffage de type poêle à bois
-des arbres ont été élagués derrière
le chalet en lisière de forêt
-des travaux extérieurs ont été
réalisés, fouilles et autres dispositifs (concernant les eaux, alimentation,
traitement ?)
-au vu des installations
intérieures telles que WC, lavabo, douche et évier, où vont les eaux usées et
comment sont-elles traitées ?
"
Le rapport concluait que le permis d'habiter ne
pouvait être délivré, la construction ne répondant pas aux exigences fixées
dans la synthèse CAMAC du 11 octobre 2005, et que l'utilisation actuelle du
chalet ne correspondait pas à celle prévue de "chalet de week-end",
sans commodité, ni alimentation en eau de boisson. La municipalité a ensuite
informé le SDT de ces travaux.
Par courrier du 10 décembre 2014, A.________ a insisté
auprès du SDT sur le fait que le chalet avait été bâti pour une occupation
annuelle et qu'il était chauffé et équipé dès sa construction. Il l'a ainsi
prié de constater que le chalet pouvait être utilisé à l'année et qu'il
bénéficiait d'un droit acquis depuis sa construction. Il l'a également convié à
préaviser favorablement à sa demande tendant à régulariser l'écoulement des
eaux usées. Il a enfin relevé que les informations données à l'époque par son
épouse (soit que le chalet n'était pas équipé d'installations sanitaires)
étaient erronées.
A la suite d'une correspondance échangée de mai à
novembre 2015 entre le SDT, la DGE-AUR, la municipalité et A.________, ce
dernier a déposé le 12 janvier 2016 une demande de permis de construire aux
fins d'installer une mini-STEP sur la parcelle n° 629, le chalet se situant
hors du périmètre du réseau des égouts publics. Le 22 février 2016, la
municipalité a informé la DGE-AUR qu'elle préavisait défavorablement à cette
demande, au motif que ces eaux usées résultaient de travaux réalisés sans
autorisation. Elle a ajouté que l'autorisation délivrée en 1962 portait sur une
seule utilisation à titre de chalet de week-end et que l'usage du chalet en
tant que résidence permanente ne pouvait être accepté. Elle a évoqué à cet
égard l'égalité de traitement par rapport aux autres propriétaires de
constructions du même type dans la zone.
Il ressort de la synthèse CAMAC établie le 8 juin
2016 (n° 160484) par la DIRH que le SDT a refusé de délivrer l'autorisation
spéciale requise, au motif que l'installation d'une petite station d'épuration
équivalait à des travaux de transformation modifiant de manière significative
l'utilisation du bâtiment, d'un chalet de week-end à une habitation à l'année. La
DGE-AUR aurait quant à elle accordé l'autorisation spéciale sous conditions, considérant
que le projet de petite station d'épuration constituait une amélioration de la
situation actuelle, non conforme à la réglementation sur la protection des eaux
(toilettes chimiques avec déversement des eaux grises dans le milieu naturel
sans traitement). Enfin, l'Inspection cantonale des forêts concernée a observé
que les conditions fixées dans la synthèse CAMAC du 11 octobre 2005 (replantations)
n'avaient pas été respectées, des photos aériennes semblant même démontrer que des
arbres avaient été coupés autour et en amont du chalet.
Se référant à la position exprimée par le SDT dans
la synthèse CAMAC du 8 juin 2016, la municipalité a refusé de délivrer le
permis de construire le 15 juin 2016.
G.
A.________ a formé recours le 12 août 2016 auprès de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision
municipale du 15 juin 2016 et contre le refus du SDT de délivrer l'autorisation
spéciale exprimé dans la synthèse CAMAC du 8 juin 2016, en concluant à leur
réforme et à la délivrance de l'autorisation spéciale et du permis de
construire, subsidiairement à leur annulation et au renvoi du dossier aux
autorités concernées pour nouvelle décision (cause enregistrée sous la
référence AC.2016.0262). Il faisait valoir que l'installation d'une mini-STEP ne
constituait pas une modification de l'identité du bâtiment, mais une
amélioration nécessaire de la situation actuelle. Il a en outre soutenu que rien
n'établissait que le chalet avait toujours été considéré comme un chalet de week-end,
en précisant que, de toute manière, le passage d'un statut d'habitation de
week-end à celui d'habitation à l'année consisterait tout au plus en une
transformation partielle, sans atteinte à l'identité.
H.
En marge de la procédure pendante devant la CDAP, une séance a été
organisée dans les locaux du SDT le 23 août 2016. A cette occasion, A.________
a précisé que le bâtiment était alimenté en eau par une source depuis 1962 et
que la seule modification effectuée avait consisté à changer les vannes et à
prolonger le tuyau vers l'intérieur du bâtiment. Il a par ailleurs relevé que les
toilettes et la douche existaient déjà en 1985, à l'extérieur du bâtiment, et
que leur déplacement à l'intérieur visait à mettre la construction en
conformité avec les exigences de la protection de l'environnement, ainsi
qu'avec le mode de vie actuel (cf. décision du 10 janvier 2018, let. R).
I.
Le SDT ayant fait état de pourparlers en cours
avec A.________, la cause AC.2016.0262 a été suspendue le 30 septembre 2016.
J.
Une visite locale a réuni le 10 octobre 2016 A.________ et son nouveau mandataire,
des représentants du SDT et de la DGE-AUR, ainsi que le syndic et une municipale
assistés de leur mandataire. Selon le procès-verbal rédigé à cette occasion, il
a pu être constaté que le réduit régularisé en 2005 avait été transformé en
salle d'eau, qu'une douche avait été installée à l'emplacement de l'ancienne
porte d'accès vers l'extérieur et qu'une porte avait été créée vers l'intérieur
de l'habitation, que le regard existant avait été rénové et un autre créé, que
le matériau et la teinte des volets avaient été remplacés, que la teinte du
réduit avait été refaite, qu'une terrasse en dalles avait été installée et que deux
caisses en plastique avaient été déposées. Il ressort de surcroît du
procès-verbal que l'ensemble des participants a admis la nécessité d'un
traitement des eaux usées, quelle que soit la fréquence d'utilisation du
chalet. La conciliation tentée en fin de visite s'agissant d'une utilisation continue
du bâtiment n'a pas abouti.
Le 4 novembre 2016, A.________ s'est exprimé sur le
contenu dudit procès-verbal, en soulignant en particulier que les ouvertures
avaient en réalité été réduites, qu'il n'existait pas de terrasse, que les bacs
de rangement étaient mobiles et que l'ensemble du bâtiment avait été repeint.
Il a également fait valoir que la pose d'une douche et d'un lavabo dans un
local existant n'était pas soumise à autorisation préalable. Il a enfin relevé
que, selon la jurisprudence de la CDAP, l'utilisation à l'année d'un chalet
initialement occupé le week-end ne nécessitait une autorisation que si celle-ci
avait des impacts sur les équipements.
K.
Après que A.________ et le SDT ont informé le tribunal le 27 janvier
2017 de l'échec de leurs discussions, l'instruction de la cause AC.2016.0262 a
été reprise le 30 janvier 2017. A.________ ayant indiqué le 3 février 2017
qu'il retirait son recours et renonçait construire une mini-STEP, la cause
AC.2016.0262 a été rayée du rôle le 10 février 2017.
L.
Après s'être fait confirmer le 20 mars 2017 par A.________ que son
chalet était constamment habité, la DGE-AUR a informé le SDT le 21 mars 2017 que
la situation actuelle, non conforme s'agissant de l'évacuation des eaux usées,
commandait une mise en conformité, soit par la mise en place d'une mini-STEP, soit
par la suppression des installations productrices d'eaux usées.
Le 28 juin 2017, le SDT a
adressé un projet de décision à A.________ dans lequel il proposait de régulariser,
moyennant dépôt d'une demande de permis de construire, la mise en place de
dispositifs d'arrivée d'eau et de traitement des eaux usées (mini-step), la
création d'une salle de bains dans le réduit et l'agrandissement de la fenêtre
s'y trouvant, ainsi que la modification de la teinte des façades. Quant aux volets
remplacés, à l'installation de chauffage à bois et aux radiateurs électriques,
ceux-ci pouvaient être mis au bénéfice d'une tolérance. Le SDT envisageait
enfin d'ordonner à titre de mesures de remise en état la suppression de la
terrasse, des bacs de rangement et du frigo, le terrain devant pour sa part
retrouver l'aspect d'avant les travaux et le sol être réensemencé. Le SDT ajoutait
par ailleurs que l'affectation du bâtiment devait revenir à celle de chalet de
week-end, son utilisation et sa location comme résidence à l'année étant
interdite; était à cet égard exigée une mention au Registre foncier précisant
que le bâtiment ne pouvait être utilisé que comme résidence secondaire. Le SDT
exposait sur ce point que l'affectation du bâtiment était passée de chalet de
week-end à résidence à l'année à une date indéterminée, en mettant en doute que
cela avait pu être fait en 1993 vu les plans de 2004 mentionnant toujours "
chalet
de week-end
" comme destination du bâtiment. Il ajoutait que l'on
pouvait en outre douter que le chalet, dépourvu en 2005 de chauffage et de
cuisine équipée, avait pu être utilisé à l'année. Pour le SDT, il apparaissait
plus probable que le changement d'affectation était intervenu en 2013,
postérieurement aux travaux ayant consisté à installer un chauffage à bois, des
radiateurs électriques, une salle de bains et une cuisine équipée.
Le 28 août 2017, A.________
a contesté l'ensemble de ces mesures, en indiquant que le bâtiment était de
longue date utilisé de manière intensive, que le dispositif d'arrivée d'eau
existait depuis 1962, qu'il y avait toujours eu un frigo, que la terrasse
existait avant 1985, que les bacs étaient mobiles, que la configuration du
terrain n'avait pas été modifiée depuis 1985 en tous les cas, que les
radiateurs avaient été installés avant 1985 et que le poêle était au moins
implicitement prévu dans les modifications autorisées en 2005, la cheminée
figurant sur les plans.
M.
Le 10 janvier 2018, le SDT a rendu une décision dont le dispositif est
le suivant:
"
A.
Demande de régularisation
1.
Un
dossier de demande de permis de construire concernant les objets suivants doit
être soumis à la commune en vue de sa mise à l'enquête publique :
a)
l'utilisation
du chalet ECA n° 351 comme résidence à l'année ;
b)
la
mise en place de dispositifs d'arrivée des eaux claires et de traitement des
eaux usées (mini-step) ;
c)
l'aménagement
intérieur du chalet : chauffage à bois, radiateurs électriques, cuisine équipée
(lavabo, frigo, etc.), salle de bains, augmentation de la taille de la fenêtre
de cette dernière ;
d)
le
changement d'affectation du réduit autorisé en 2005, actuellement utilisé comme
salle de bains ;
e)
la
modification de la teinte des façades du bâtiment ECA n° 351.
2.
Le
dossier devra être remis à la commune
au plus tard le 31 mars 2018
.
3.
Le
projet devra comprendre un plan de situation et les plans d'architecte,
conformément aux dispositions légales (art. 69 RLATC).
4.
Le
dossier suivra la procédure prévue aux articles 108 ss LATC, qui comprend une
demande d'autorisation cantonale spéciale au SDT. Le dossier peut également
être soumis au SDT pour préavis avant l'enquête publique.
5.
A
défaut d'une demande d'autorisation de construire ou si celle-ci ne respecte
pas les considérants de la présente décision, les travaux ne pourront pas être
régularisés à l'issue de cette procédure et feront l'objet d'une décision de
remise en état.
B.
Travaux tolérés
6.
Le
remplacement des volets est illicite. Ces travaux sont toutefois tolérés et
peuvent être maintenus en l'état.
7.
Une
mention sera inscrite au Registre foncier précisant qu'en cas de démolition
volontaire ou involontaire du bâtiment ECA n° 351, il pourra être reconstruit,
mais il devra à nouveau avoir des volets en bois bleu-vert (art. 44 OAT).
C.
Mesures de remise en état
des lieux
8.
Suppression
des bacs de rangement installés à l'ouest du chalet.
9.
Suppression
de la terrasse et de son couvert.
10.
Le terrain
doit retrouver l'aspect qui était le sien avant la réalisation des travaux et
le sol doit être réensemencé.
D.
Autres mesures
11.
Un délai
au
31 août 2018
est imparti au propriétaire pour procéder aux mesures de
remise en état ordonnées ci-dessus.
12.
Une séance
de constat sera organisée sur place. Le propriétaire devra être présent ou se
faire représenter. La date sera fixée à l'entrée en force de la décision.
(…)"
N.
Par acte du 29 janvier 2018 (cause enregistrée sous la référence
AC.2018.0034), A.________ (ci-après: le recourant) a recouru contre la décision
du SDT du 10 janvier 2018 en concluant à son annulation, sous suite de frais et
dépens.
La municipalité (ci-après: la municipalité
recourante) a également formé recours contre cette décision le 6 février 2018 (cause
enregistrée sous la référence AC.2018.0054), en concluant, sous suite de frais
et dépens, principalement à la suppression des let. a à d de la partie A "Demande
de régularisation" et à l'ajout du passage suivant: "
A' Destination
du bâtiment ECA n° 351  5'. L'affectation du bâtiment ECA no 351 doit revenir à
celle de chalet de week-end. Son utilisation et sa location comme résidence à
l'année sont interdites
".  Subsidiairement, elle conclut à son
annulation et au renvoi du dossier au SDT pour nouvelle décision.
Par avis du 2 mars 2018, le juge instructeur a joint
les causes AC.2018.0034 et AC.2018.0054 sous la première référence. Vu le refus
exprimé par le recourant, il a par ailleurs refusé de suspendre la cause comme
l'avait requis le SDT en vue de parvenir à une solution transactionnelle.
Le 12 février 2018, la DGE a conclu au rejet du recours
formé par A.________, en indiquant que seule une mini-STEP était à même de
traiter les eaux usées.
A.________ et la municipalité ont chacun conclu au
rejet du recours déposé par l'autre partie respectivement les 28 et 29 mars
2018.
A.________ s'est personnellement et spontanément
exprimé le 7 avril 2018.
Le SDT a conclu au rejet des recours le 9 mai 2018,
en proposant toutefois, s'agissant du recours formé par A.________, de modifier
la teneur du ch. 9 de la décision attaquée comme suit: "
Suppression de
la terrasse dallée située à l'ouest du chalet
". Le SDT a expliqué que le
chalet comptait deux terrasses (l'une couverte au Sud et l'autre dallée à
l'Ouest) et que c'est par erreur que la terrasse couverte avait été mentionnée dans
la décision attaquée.
La municipalité et A.________ ont ensuite déposé des
observations complémentaires respectivement les 1er et 29 juin 2018.
Le SDT a déposé des déterminations le 8 août 2018. A
cette occasion, il a modifié ses conclusions comme suit:
"
Il
conclut, avec suite de frais et dépens, à ce qu'il plaise à la Cour de droit administratif
et public du Tribunal cantonal
d'admettre partiellement le recours de
A.________, en ce sens que le titre « A. Demande de régularisation » est
remplacé par « A. Demande de permis de construire », que le chiffre 9 du
dispositif « suppression de la terrasse et de son couvert » est remplacé par «
suppression de la terrasse aménagée à l'ouest du chalet » et que les chiffres 6
et 7 sont annulés
, et de confirmer la décision attaquée pour le surplus.
"
A.________ a déposé de nouvelles déterminations le
31 août 2018.
Le tribunal
a tenu
audience le 9 octobre 2018. A cette occasion, il a procédé à une vision locale.
On extrait du procès-verbal les passages suivants:
"
Le
Président rappelle brièvement l'historique de l'affaire. Le Syndic souligne que
le permis de construire délivré en 1962 concernait un chalet de week-end
démontable, ce que conteste Me Nicole. Le Syndic ajoute que, vérifications
faites auprès du contrôle des habitants de la commune d'********, D.________,
ancien propriétaire du chalet, n'a jamais habité dans ce chalet. Me Nicole
insiste sur le fait que le permis de construire de 1962 ne contient aucune
réserve sur l'utilisation du chalet. Il remet à la cour et aux parties un
bordereau de quatre pièces. A la demande du Président, A.________ explique que
selon ses souvenirs, D.________ se rendait souvent dans son chalet, été comme
hiver, et qu'il s'agissait de sa seconde résidence, le fait qu'il résidait à ********
n'étant pas contesté; l'ancien propriétaire ne lui aurait par ailleurs jamais
indiqué qu'il aurait loué son chalet entre 1962 et 1985. Le Président se réfère
à la synthèse CAMAC du 8 juin 2016 et relève que celle-ci mentionne l'existence
d'un plan annexé au permis de 1962 faisant état d'un «chalet de week-end démontable»,
document qui ne figure ni au dossier municipal ni au dossier du SDT produits
devant la CDAP. Le Syndic indique qu'il transmettra au tribunal le dossier
d'enquête de 1962.
La question de l'alimentation en
eau du chalet est discutée. A.________ relève que l'eau était déjà amenée dans
le chalet lorsqu'il en a fait l'acquisition en 1985 (il se réfère à la pièce n°
14 du bordereau produit en début d'audience). Il ajoute que le chalet disposait
également à cette date de l'électricité, ainsi que de toilettes et d'une douche
extérieures, la douche étant située derrière le chalet. Précisant n'avoir
personnellement jamais dormi dans ce chalet, il prétend qu'il devait être
possible de se doucher à l'eau chaude, vu l'électricité existante.
A la demande du Président, A.________
explique que les aménagements extérieurs actuels correspondent à ceux existants
en 1985 et qu'il n'a rien modifié sur ce point; il précise ignorer qui a
réalisé la terrasse à l'Ouest du chalet. Me Monnerat signale que des bacs de
rangement ont été installés et que la terrasse précitée a vraisemblablement été
réalisée après les années 2000, au vu des photographies aériennes. Me Nicole
fait valoir que la qualité des photographies aériennes ne permet pas de
l'affirmer.
Il est discuté des travaux
réalisés après 1985. A.________, qui indique habiter à ********, explique
qu'entre 1985 et 1993, il n'a réalisé aucuns travaux dans son chalet, où il
s'est uniquement rendu les week-ends pour des célébrations familiales. Il
ajoute avoir dû régulariser en 2005 des travaux réalisés en 2004 ou 2005 par
son locataire de l'époque. S'agissant du poêle à bois, il indique qu'il figure
sur les plans déposés en 2006 (recte: 2004). La cour et les parties se rendent
à l'intérieur du chalet pour visualiser les travaux régularisés en 2005, soit
l'agrandissement de la cuisinette et la création d'un réduit au Nord du chalet,
dont il est observé qu'il est actuellement aménagé en salle-de-bains. A.________
explique encore avoir refait la cuisine en 2013-2014 et avoir posé une douche
en avril 2014.
A.________ souligne qu'il loue son
chalet à l'année depuis 1993, mais qu'il ignore à quelle fréquence ses
locataires successifs s'y sont rendus. Me Monnerat indique que le SDT considère
que les conditions matérielles pour vivre à l'année dans ce chalet sont
satisfaites depuis 1985. Me Freymond relève que la première annonce au Contrôle
des habitants de St-Livres date de 2014 seulement. Me Nicole insiste sur le
fait que le chalet pouvait, potentiellement, être habité toute l'année.
Le Président se réfère à la
synthèse CAMAC du 11 octobre 2005, où le SESA indiquait que «le chalet
considéré n'est pas raccordé au réseau communal d'eau de boisson». Dans la
mesure où l'eau alimentant le chalet provient d'une source privée, Me Bétrix
explique qu'une certaine confusion a pu être suscitée à l'époque pour le SESA,
qui ignorait comment l'eau parvenait au chalet.
A la demande du Président, Me
Monnerat indique que la fenêtre dans le réduit a probablement été agrandie en
octobre 2016, compte tenu du dossier photographique en possession du SDT. A.________
relève que la porte créée dans le réduit a permis d'accéder à celui-ci par
l'intérieur du chalet, l'accès s'y faisant précédemment par l'extérieur. La
cour et les parties se déplacent à l'Est du chalet, pour constater l'existence
de regards. Expliquant qu'un raccordement au réseau communal des eaux usées a
été jugé trop compliqué à réaliser, A.________ demande aux représentants de la
DGE si les «eaux grises» sont autorisées. Me Bétrix répond par la négative; il
relève que, selon les principes en la matière, un raccordement au réseau
communal des eaux usées est exigé et qu'à défaut, une mini-STEP peut être
installée, aménagements dont il indique que les coûts sont relativement
similaires. A.________ indique que dans l'hypothèse où l'utilisation à l'année
de son chalet est admise, il ne s'oppose pas à réaliser une mini-STEP. Me
Bétrix précise qu'une mini-STEP devra dans tous les cas être aménagée, que le
chalet soit utilisé à l'année ou uniquement les week-ends.
La question de la régularisation
de la teinte des façades du chalet est discutée. En réponse au Président, Me
Monnerat relève que toute modification de couleur concernant un bâtiment sis
hors de la zone à bâtir est systématiquement soumise au SDT. Il explique qu'en
l'espèce, si le ton actuel des façades du chalet (brun foncé) est plus adapté
que la teinte précédente (brun plus clair), ce changement de couleur doit
néanmoins faire l'objet d'une demande de régularisation; il ajoute que cette
modification de teinte sera acceptée par le SDT.
La discussion porte ensuite sur
les éléments dont le SDT demande la remise en état et, en premier lieu, sur les
deux bacs de rangements. La cour et les parties constatent l'existence non plus
de deux mais d'un seul bac, situé derrière le chalet et non à l'Ouest de
celui-ci. A.________ explique que le second bac a dans l'intervalle été ôté par
la locataire du chalet. Me Monnerat relève que la création du réduit et de la
salle-de-bains a épuisé le potentiel maximal d'extension. Me Nicole fait valoir
que ce bac est un élément mobile, dont l'impact est limité, A.________
indiquant pour sa part qu'il permet de garder de l'ordre sur la parcelle. M.
Monnerat expose que cet élément touche à la préservation des abords du
bâtiment.
La cour et les parties constatent
en outre l'emprise de la terrasse située à l'Ouest du chalet. Relevant qu'il
s'agit de conserver l'aspect de référence de la construction au 1
er
juillet 1972, Me Monnerat indique que cette terrasse n'existait pas à cette
époque et qu'elle date quoi qu'il en soit de moins de 30 ans selon les
photographies aériennes. Soulignant qu'il existe déjà au Sud une terrasse
couverte (par le toit du chalet), il relève qu'il n'y a pas lieu pour le SDT
d'autoriser deux terrasses. A la demande du Président, il précise enfin que le
réensemencement du sol exigé dans la décision attaquée concerne l'emprise de la
terrasse à l'Ouest, ainsi que l'endroit où étaient posés les bacs de rangement.
Me Monnerat s'engage à transmettre au tribunal, dans un délai qui lui aura été
imparti, les directives du SDT sur la modification des abords des bâtiments
auxquelles il se réfère. Le Syndic fait savoir qu'il n'est pas en mesure
d'indiquer quand la terrasse à l'Ouest a été réalisée.
A.________ indique qu'il conviendrait
de faire preuve de tolérance dans son cas, un jacuzzi ayant récemment été
toléré dans la zone agricole toute proche. Il est par ailleurs discuté d'un
chalet construit sur la parcelle n° 1188 de la commune de St-Livres, dont A.________
relève dans son recours qu'il serait passé d'habitation de week-end à résidence
à l'année. Le Syndic expose que selon ses souvenirs, ce chalet a toujours été
habité à l'année avant 1986, hormis une courte période lors d'un changement de
propriétaire; il indique ignorer les motifs ayant conduit au changement
précité, tout en relevant que cela pourrait être dû au fait que ce chalet se
situe en bordure de la route cantonale. A.________ soutient que le propriétaire
ne se rendait dans ce chalet que les week-ends. Il est également discuté de la
capite de vigne construite sur la parcelle n° 1157 de la commune de St-Livres,
dont A.________ fait mention dans son recours. Ce dernier en présente une
photographie à la cour et aux parties. Le Syndic explique qu'il est
copropriétaire avec cinq autres personnes de la parcelle n° 1157 et que cette
capite de vigne a été mise à l'enquête et autorisée par la municipalité; il
relève qu'il s'agit d'un endroit convivial au milieu de ses vignes. Me Monnerat
indique qu'une dénonciation est parvenue au SDT concernant cette construction
et qu'elle est actuellement en cours de traitement.
Le Président constate encore que
le plan général d'affectation communal, ainsi que le règlement y relatif ne
figurent pas au dossier municipal; il relève également que la pièce n° 6
supposée annexée aux déterminations de la municipalité du 29 mars 2018 est
introuvable au dossier. Me Freymond s'engage à transmettre ces pièces, ainsi
que le dossier d'enquête de 1962 au tribunal dans un délai que ce dernier lui impartira.
"
Le 16 octobre 2018, le SDT
a produit la directive "
Modifications des abords des bâtiments érigés
selon l'ancien droit
".
Le 25 octobre 2018, la
municipalité a produit le plan général d'affectation de la commune de
St-Livres
et le règlement y relatif, ainsi que le dossier d'enquête
complet ayant conduit à la délivrance du permis de construire le 2 février 1962.
Elle a également produit des pièces relatives au paiement de la taxe de séjour
par le locataire du chalet en 2012 et 2013.
La DGE s'est déterminée sur le procès-verbal le 7
novembre 2018, en proposant qu'il soit modifié comme suit (7
ème
paragraphe, 4
ème
phrase): "
Expliquant qu'un raccordement au
réseau communal des eaux usées a été jugé trop compliqué à réaliser, A.________
demande aux représentants de la DGE si le rejet des
«eaux grises
»
directement dans le sous-sol est autorisé
". Le 15 novembre 2018, la
municipalité a indiqué qu'elle n'avait pas de remarque à formuler au sujet du
procès-verbal de l'audience et qu'elle renonçait à déposer des déterminations
finales.
A.________ s'est personnellement et spontanément
exprimé le 20 novembre 2018.
Le SDT et le recourant ont déposé des déterminations
finales en date des 21 novembre et 22 novembre 2018.
Considérant en droit:
1.
a) aa) Selon l'art. 75 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur
la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), a qualité pour former recours
toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant
l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui
est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a) ou toute autre
personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b).
Selon l'art. 33 al. 3 let. a de la loi fédérale du
22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), le droit cantonal
prévoit que
la qualité pour recourir contre les décisions fondées
sur la LAT et sur les dispositions cantonales et fédérales d'exécution est
reconnue au moins
dans les mêmes limites que pour le recours en matière
de droit public devant le Tribunal fédéral. Cela signifie que la qualité pour
recourir, réglée en droit cantonal à l'art. 75 LPA-VD, ne peut pas s'apprécier
de manière plus restrictive que la qualité pour recourir devant le Tribunal
fédéral, les cantons demeurant libres de concevoir cette qualité de manière
plus large (ATF 135 II 145 consid. 5 p. 149; TF 1C_411/2014 du 9
janvier 2015 consid. 2.1; AC.2016.0126 du 13 avril 2017 consid. 1b).
Ont qualité pour former un recours en matière de
droit public, en vertu de l'art. 89 al. 2 let. d de la loi fédérale du 17 juin
2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), les personnes, organisations et
autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours. Aux
termes de l'art. 34 al. 2 let. c LAT, les cantons et les communes ont qualité
pour recourir contre les décisions prises par l'autorité cantonale de dernière
instance portant sur des autorisations visées aux art. 24 à 24d et 37a LAT.
bb) En l'espèce, la décision querellée se fonde
notamment sur l'art. 24c LAT. La légitimation de la commune – résultant de
l'art. 89 al. 2 let. d LTF en lien avec l'art. 34 al. 2 let. c LAT – doit ainsi
être admise, cette autorité pouvant se prévaloir d'un intérêt à recourir dès
lors qu'il s'agit ici de questions juridiques concrètes soulevées dans un cas
particulier (cf. Heinz Aemisegger, Commentaire LAT 2010, n° 98 ad art. 34 LAT;
TF 1C_125/2012/1C_137/2012 du 30 octobre 2012 consid. 1.3).
La qualité pour recourir doit de surcroît être
reconnue au recourant, en tant que destinataire de la décision querellée et propriétaire
du terrain concerné.
b) Interjetés en temps utile, les recours satisfont en
sus aux autres conditions formelles de recevabilité (art. 79, 95 et 99 LPA-VD),
si bien qu’il y a lieu d’entrer en matière.
2.
Dans la décision attaquée, le SDT a statué sur un certain nombre
d'aménagements effectués sans autorisation par le propriétaire de la parcelle n°
629, apparemment en 2013 (installation d'un chauffage à bois et de radiateurs
électriques, installation d'une cuisine équipée [lavabo, frigo], installation
d'un système d'arrivée d'eau, aménagement du réduit autorisé en 2005 comme
salle de bains avec une douche et une toilette). Il a considéré que ces aménagements
étaient conformes au droit et pourraient être régularisés, ceci après le dépôt
d'un dossier de régularisation et une enquête publique.
Dans son recours, la Municipalité soutient que
l'utilisation à l'année du chalet n'est pas admissible et que le SDT a par
conséquent considéré à tort que les travaux et aménagements réalisés à cet
effet sans autorisation pouvaient être régularisés. Elle soutient plus
particulièrement que l'utilisation à l'année se heurte à l'art. 42 al. 3 let. c
de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT; RS 700.01).
a) La parcelle n° 629 se situe dans une zone de
protection du paysage au sens de l'art. 17 al. 1 let. b LAT, soit hors de la
zone à bâtir. Il n'est pas contesté que, dès lors que le bâtiment ECA n° 351 et
les installations et aménagements qui y sont liés sont non conformes à l'affectation
de cette zone, les travaux et aménagements litigieux ne sauraient être autorisés
en application de l'art. 22 al. 2 let. a LAT. Ils ne sauraient pas davantage être
autorisés en application de l'art. 24 LAT au motif qu'on serait en présence
d'une construction dont l'implantation hors de la zone à bâtir est imposée par sa
destination. Les art. 24b et 24d LAT ne concernent que les bâtiments et
entreprises agricoles et ne sont par conséquent pas applicables dans le cas
d'espèce. Il en va de même de l'art. 24a LAT, qui vise le changement
d'affectation de constructions sises hors de la zone à bâtir lorsque ce
changement ne s'accompagne pas de travaux, ce qui n'est pas le cas ici.
b) aa) Erigée en 1962 sur la base d'un permis de
construire valablement délivré la même année, cette construction peut en
revanche être mise au bénéfice de la garantie de la situation acquise au sens
de l'art. 24c LAT, disposition ainsi libellée:
"
Art.
24c Constructions et installations existantes sises hors de la zone à bâtir et
non conformes à l’affectation de la zone
1 Hors de la zone à bâtir, les
constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur
destination mais qui ne sont plus conformes à l’affectation de la zone
bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.
2 L'autorité compétente peut
autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur
transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction,
pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement.
3 Il en va de même des bâtiments
d'habitation agricoles et des bâtiments d'exploitation agricole qui leur sont
contigus et ont été érigés ou transformés légalement avant l'attribution du
bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit fédéral. Le
Conseil fédéral édicte des dispositions pour éviter les conséquences négatives
pour l'agriculture.
4 Les modifications apportées à
l'aspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un usage d'habitation
répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique ou encore
viser à une meilleure intégration dans le paysage.
5 Dans tous les cas, les exigences
majeures de l'aménagement du territoire doivent être remplies.
"
A teneur de l'art. 41 al. 1 OAT, l'art. 24c LAT est
applicable aux constructions et installations qui ont été érigées ou
transformées légalement avant l'attribution du bien-fonds à un territoire non
constructible au sens du droit fédéral (constructions et installations érigées
selon l'ancien droit). La date déterminante est en principe celle du 1er
juillet 1972, date de l'entrée en vigueur de l'ancienne loi fédérale du 8
octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution (RO 1972 I 958) –
abrogée par la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux
(LEaux; RS 814.20) – qui a introduit expressément le principe de la séparation
du territoire bâti et non bâti (ATF 129 II 396 consid. 4.2.1 p. 666; TF
1C_486/2015 du 24 mai 2016 consid. 3.3.1).
L'art. 42 OAT, qui concrétise l'art. 24c LAT,
précise ce qui suit:
"
Modifications apportées aux
constructions et installations érigées selon l’ancien droit
1 Une
transformation est considérée comme partielle et un agrandissement est
considéré comme mesuré lorsque l’identité de la construction ou de
l’installation et de ses abords est respectée pour l’essentiel. Sont admises
les améliorations de nature esthétique.
2 Le moment
déterminant pour l’appréciation du respect de l’identité est l’état de la
construction ou de l’installation au moment de l’attribution du bien-fonds à un
territoire non constructible.
3 La question
de savoir si l’identité de la construction ou de l’installation est respectée
pour l’essentiel est à examiner en fonction de l’ensemble des circonstances.
Les règles suivantes doivent en tout cas être respectées:
a. à
l’intérieur du volume bâti existant, la surface brute de plancher imputable ne
peut pas être agrandie de plus de 60 %, la pose d’une isolation extérieure
étant considérée comme un agrandissement à l’intérieur du volume bâti existant;
b. un
agrandissement peut être réalisé à l’extérieur du volume bâti existant si les
conditions de l’art. 24c, al. 4, LAT sont remplies; l’agrandissement total ne
peut alors excéder ni 30 % ni 100 m
2
, qu’il s’agisse de la surface
brute de plancher imputable ou de la surface totale (somme de la surface brute
de plancher imputable et des surfaces brutes annexes); les agrandissements
effectués à l’intérieur du volume bâti existant ne comptent que pour moitié;
c. les travaux
de transformation ne doivent pas permettre une modification importante de
l’utilisation de bâtiments habités initialement de manière temporaire.
(…)"
bb) En dépit d'une modification rédactionnelle
apportée à l'art. 42 al. 1 OAT dans le cadre de la révision de la loi et de
l'ordonnance entrée en vigueur le 1
er
novembre 2012, il convient de
se référer à l'ancienne jurisprudence du Tribunal fédéral s'agissant de la
signification des termes de rénovation, transformation partielle,
agrandissement mesuré ou reconstruction (TF 1C_84/2015 du 16 février 2016
consid. 4.2.3; AC.2015.0045 du 29 août 2016 consid. 3c).
La transformation partielle (teilweise Änderung) et
l’agrandissement mesuré (massvolle Erweiterung), au sens de l’art. 24c
LAT, regroupent les travaux n’équivalant pas à un changement complet
d’affectation (selon l’art. 24 LAT). Concrètement, l’agrandissement mesuré
n’est qu’une transformation partielle, au même titre que le changement partiel
d’affectation (Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du
territoire, construction, expropriation, Berne, 2001, ch. 602 p. 281). Ils
supposent le respect de l'identité de la construction ou de l'installation.
L'identité de l'ouvrage est préservée lorsque la modification projetée
sauvegarde dans ses traits essentiels les dimensions ainsi que l'apparence
extérieure de celui-ci et qu'elle n'entraîne pas d'effets nouveaux notables sur
l'affectation du sol, l'équipement et l'environnement. La transformation doit
être d'importance réduite par rapport à l'état existant (ATF 132 II 21 consid.
7.1.1 et les réf. cit.; TF 1C_486/2015 du 24 mai 2016 consid. 3.3.1;
1C_84/2015 du 16 février 2016 consid. 4.2.3; Rudolf Muggli, Commentaire
pratique LAT: Construire hors zone à bâtir, Genève/Zurich/Bâle 2017, n° 24
ad art. 24c LAT). Selon la jurisprudence, l'"agrandissement mesuré"
doit être apprécié dans son ensemble, en comparant l'ampleur des
transformations partielles successives intervenues depuis la date de référence
avec l'état initial de la construction (cf. à ce propos l'art. 42 al. 2 OAT;
ATF 127 II 215
consid.
3 p. 219,
113 Ib 219
consid. 4d
p. 224,
112 Ib 277
consid. 5
p. 278; TF 1A.298/2004 du 5 juillet 2005 consid. 3.4). Il s'agit de procéder à
un examen global qui doit notamment prendre en compte l'aspect extérieur de la
construction, la nature et l'ampleur de son utilisation, le nombre de logements
qu'elle comporte, son équipement, sa vocation économique, les incidences de la
transformation sur l'organisation du territoire et l'environnement ainsi que le
coût des travaux, qui reflète souvent l'ampleur de l'intervention (Muggli, op.
cit., n° 28 ad art. 24c).
L'art. 42 al. 3 OAT retient la surface utilisée pour
un usage non conforme à la zone comme point de référence s'agissant d'apprécier
si un agrandissement est ou non mesuré au regard de l'art. 24c al. 2 LAT. Ce
qui est déterminant, c'est l'ampleur réelle de l'agrandissement, même si
celui-ci consiste dans la réalisation de garages, de locaux de chauffage, de
caves, de combles, etc. Dans un arrêt du 7 juin 2005 (1A.289/2004
consid. 2.2.2), le Tribunal fédéral a ainsi jugé que la surface à prendre
en considération comprenait non seulement la surface brute de plancher utile,
mais également les surfaces annexes existantes, telles que les garages, les
locaux de chauffage, les caves et les combles, qui sont reliés directement et
par un lien fonctionnel ou matériel au logement servant à un usage non conforme
à l'affectation de la zone.
S'il est admissible de procéder à un agrandissement
en plusieurs étapes, échelonnées dans le temps, on ne peut toutefois tirer
parti qu’une seule fois de l’agrandissement maximum autorisé. Lorsque plusieurs
transformations ont été échelonnées dans le temps, il est désormais prévu,
conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral, d’effectuer le calcul sur
la base de l’état (conforme au droit) de la construction au moment de l’entrée
en vigueur de la modification de la loi ou du plan d’affectation, à savoir en
principe le 1
er
juillet 1972. Toutes les modifications touchant un
même objet sont donc considérées comme formant un tout et sont comparées au
chiffre de l’agrandissement maximal autorisé (cf. AC.2017.0092 du 18 décembre
2017 consid. 3b/bb). Ce régime, en prévoyant des exigences élevées pour
l'agrandissement du volume visible du bâtiment (cf. Rapport explicatif de la
Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie
du Conseil national du 22 août 2011 relatif à l'initiative cantonale
Constructions hors des zones à bâtir,  in FF 2011 6533, p. 6540
[ci-après: Rapport du 22 août 2011]), tend principalement à décourager, dans la
zone inconstructible (cf. art. 24 al. 1 LAT), les projets s'inscrivant à
l'extérieur du volume bâti existant (cf. Rapport explicatif de l'Office fédéral
du développement territorial [OFDT/ARE] relatif à la révision partielle de
l'ordonnance sur l'aménagement du territoire, octobre 2012 [ci-après: Rapport d'octobre
2012] p. 9), dans l'optique de préserver le caractère typique régional du
paysage (cf. Rapport du 22 août 2011, p. 6540).
Le fait de satisfaire aux limites mentionnées ne
signifie pas encore qu'une autorisation en application de l'art. 24c LAT doit être
accordée: il n'en va ainsi que si l'identité de la bâtisse est préservée
(AC.2017.0092 précité consid. 3b/bb; Muggli, op. cit., n° 35 s. ad art.
24c). L'art. 24c al. 2 LAT dispose en outre que, dans tous les cas, les
exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être respectées. La
jurisprudence a précisé que de telles exigences doivent être définies, d'une
manière générale, à la lumière des art. 1 et 3 LAT: il s'agit, le plus
souvent, de la protection du paysage, de la lutte contre l'éparpillement des
constructions ou encore de la cohérence de la zone agricole (AC.2014.0398 du 7
décembre 2015 consid. 9b).
c) Un éventuel changement d’affectation est l’un des
éléments à prendre en considération dans le cadre de l’examen du respect de
l’identité de la construction. Dans la mesure où ils modifient toujours plus ou
moins l’identité d’un bâtiment, les changements d’affectation ne peuvent être
autorisés sur la base des art. 24c LAT et 42 OAT que s'ils sont partiels
(AC.2008.0068 du 3 juin 2010 consid. 5b et la réf. cit.). S'ils sont complets,
une autorisation ne peut être délivrée que sur la base de l'art. 24 LAT
(AC.2006.0204 du 24 septembre 2007 consid. 1c/bb). Les changements
d'affectation sont considérés comme de simples transformations partielles
lorsque l'utilisation prévue ne se distingue pas fondamentalement de
l'affectation antérieure et ne constitue pas une activité économique
entièrement nouvelle (
ATF 132 II 21
consid.
7.1.2 p. 42; AC.2011.0192 du 14 mars 2012 consid. 5b). La question de
l’admissibilité d’un changement d’affectation est examinée en rapport avec le
critère du maintien de l’identité du bâtiment de l’art. 42 al. 1 OAT. Cette
identité concerne non seulement l'aspect extérieur de la construction, mais
aussi la nature et l'ampleur de son utilisation, son équipement et sa vocation
économique (Muggli, op. cit., n° 22 ad art. 24c; AC.2012.0254 du 2 avril 2013
consid. 3b/aa).
La CDAP a confirmé le refus de délivrer une
autorisation spéciale pour la transformation d'un bâtiment industriel construit
avant 1972 en zone agricole en locaux d'habitation (AC.2012.0254 du 2 avril
2013). Elle est en revanche parvenue à la conclusion que l’identité d'un
bâtiment était maintenue pour l’essentiel par le changement partiel
d’affectation de logements ou de logements de vacances en chambres d’hôtes
(AC.2011.0192 précité). Dans une affaire jugée le 24 septembre 2007 enfin, la
cour cantonale a jugé que la transformation d'un bâtiment initialement utilisé
pour des colonies de vacances pour y installer plusieurs logements destinés à
la location constituait un changement complet d'affectation non couvert par la
garantie de la situation acquise de l'art. 24c LAT (AC.2006.0204).
d) aa) S'agissant plus particulièrement des
bâtiments utilisés initialement de manière temporaire, puis de façon permanente,
le rapport du 22 août 2011 (FF 2011 6539) précisait ce qui suit s'agissant de
l'art. 24c al. 3 LAT:
"
A
l’al. 3, les bâtiments d’habitation désignent en premier lieu tous les
bâtiments habités à l’année et qui sont encore utilisables conformément à la
disposition (cf. l’art. 24c, al. 1 LAT). Sont également considérés comme tels
les bâtiments adaptés au confort moderne occupés pendant les vacances. Il est
plus délicat de cerner la notion d’usage d’habitation pour les bâtiments qui
étaient auparavant habités de manière temporaire pour les besoins de
l’agriculture. Tant qu’il s’agit seulement d’un changement d’affectation ou
d’un agrandissement à l’intérieur du volume bâti existant, il restera possible,
à l’avenir également, de partir d’une interprétation relativement large du
champ d’application (cf. Office fédéral du développement territorial,
Explications relatives à l’art. 42a de l’ordonnance sur l’aménagement du
territoire, version 2_f du 23 août 2004, p. 5). Dans les cas de
démolition-reconstruction surtout, il est en général difficile de cerner
précisément la notion de respect de l’identité de la construction. Afin de garantir
la sécurité juridique, le Conseil fédéral devra au besoin fixer dans des
dispositions de l’ordonnance les limites précises à appliquer dans de tels cas.
"
Dans son rapport d'octobre 2012 (p. 10), l'Office
fédéral du développement territorial soulignait à propos de l'art. 42 al. 3
let. c OAT l'importance de cette disposition sur les bâtiments initialement
habités ou habitables en été, tout en précisant que les résidences secondaires
érigées selon le droit antérieur et initialement habitées également en hiver et
qui, par conséquent, n'étaient pas habitées en permanence, n'étaient pas expressément
exclues du champ d'application. Enfin, le standing déjà élevé des constructions
antérieures à 1972 bénéficiant de la garantie de la situation acquise pouvait être
maintenu et même – dans une certaine mesure – amélioré dans le cadre du respect
de l’identité du bâtiment. L'office a enfin souligné que l'installation d'un
chauffage dans un bâtiment principalement non chauffé devrait conduire à des
modifications importantes de l'utilisation.
bb) Dans un arrêt AC.2013.0120 du 25 octobre 2013,
auquel se réfère le recourant, la CDAP a considéré que l'occupation à l'année
d'un chalet sis en zone agricole (autorisé en 1964 pour une utilisation de
chalet de week-end et détruit par le feu en 2010) pouvait être autorisée et
restait dans les limites d’une transformation partielle en ce sens qu’elle
maintenait pour l’essentiel l’identité du bâtiment reconstruit. Elle a relevé
que ce bâtiment – relié au réseau d'eau potable et comportant une installation
d'épuration – était déjà équipé pour une habitation à l'année avant sa
destruction et que les travaux projetés n'auraient ainsi pas d'incidence à cet
égard et n'entraineraient pas de modification du mode d'utilisation, le remplacement
de l'installation de traitement des eaux usées par un système mécano-biologique
pouvant être admis au titre de légère extension des équipements existants.
Plus récemment (arrêt AC.2015.0045 du 29 août 2016),
la CDAP s'est penchée sur le cas d'une demande de rénovation (isolation
intérieure, capteurs solaires, tranchée absorbante, accès complémentaire) d'un
ancien rural situé en zone d'aire forestière dont la transformation en logement
habitable avait été autorisée en 1961 après délivrance d'une autorisation
relative à l'installation d'un puits perdu avec fosse de décantation pour
l'évacuation en milieu naturel des eaux usées. La CDAP a considéré que le
projet n'entraînait aucun changement d'affectation, "
le bâtiment étant
d'ores et déjà habitable - et ce depuis le 27 septembre 1961 (cf. let A/a
supra), soit depuis une date antérieure au 1
er
juillet 1972; dès
lors qu'il a alors été transformé légalement en logement habitable, sa
rénovation ou sa transformation partielle peuvent ainsi être autorisées (art.
24c al. 2 LAT et 41 al. 1 OAT) pour autant que les conditions soient réunies
".
La CDAP a sur ce dernier point notamment jugé que l'identité du bâtiment
demeurait conservée pour l'essentiel et que l'on ne pouvait considérer que les
travaux projetés permettraient en tant que tels une modification importante de
l'utilisation d'un bâtiment habité initialement de manière temporaire, les
difficultés liées à l'utilisation du chalet à l'année tenant principalement à
la topographie des lieux et aux difficultés d'accès, non modifiées dans le
cadre du projet litigieux.
Le Tribunal fédéral a récemment traité (arrêt
1C_312/2016 du 3 avril 2017, publié in ZBl 2018 314) une affaire portant sur
une demande de permis de construire, en zone agricole, une maison d'habitation
individuelle après démolition d'un bâtiment dont la construction avait été
autorisée en 1964 à titre de maison de vacances et qui était occupé de manière
permanente depuis 2010. Il a relevé que cette maison de vacances n'était, à la
date du 1
er
juillet 1972, objectivement pas habitable toute l'année
(vu l'isolation et la faible quantité quotidienne d'eau chaude à disposition,
soit 40 litres); il s'agissait d'une maison d'été, dont l'état n'était pas
celui d'utilisation à l'année. Une chambre à coucher supplémentaire, telle que
prévue dans le projet litigieux, était certes de nature à permettre une
habitation prolongée. S'en suivrait toutefois une utilisation considérablement
intensifiée par rapport à l'utilisation faite d'une maison de vacances. Or, ce
changement d'utilisation en habitation à l'année modifiait sensiblement
l'identité du bâtiment, même s'il n'était à lui seul pas d'emblée inadmissible.
Le projet modifiait ainsi également l'aspect extérieur de la bâtisse (maison
d'été transformée en villa moderne avec une nouvelle répartition des pièces et
de plus larges fenêtres), qui ne s'intégrait pas au lieu. Le Tribunal fédéral a
ainsi considéré qu'une autorisation spéciale fondée sur l'art. 24c LAT ne
pouvait être délivrée, le projet litigieux ne permettant pas de respecter
l'identité de la construction.
Dans un arrêt du 7 juin 2017 (1C_464/2016), le
Tribunal fédéral a examiné si c'est à juste titre que la requête d'un
propriétaire, tendant à pouvoir utiliser en résidence permanente une maison de
vacances construite en 1967 ou 1971 en zone de protection du paysage, avait
successivement été rejetée par les instances précédentes. Le Tribunal fédéral a
relevé que cette affaire serait comparable à celle traitée dans l'arrêt précité
1C_312/2016 si cette maison de vacances était démolie et qu'était reconstruite
en lieu et place une maison servant à une résidence permanente. L'objet du
litige se limitait toutefois à une demande de changement d'utilisation, sans
qu'il soit question d'une conformité au droit et de l'existence de travaux de
construction, qui seuls pourraient permettre une utilisation prolongée d'un
bâtiment à des fins d'habitation. Relevant qu'il ressortait du dossier que
certains travaux avaient été autorisés (de 2012 à 2016) et que d'autres faisaient
l'objet d'une demande d'autorisation pendante, le Tribunal fédéral a souligné
que la question de l'examen d'un changement d'utilisation ne pouvait être
dissociée de celle des travaux de construction. A cet égard, s'il devait être
imposé à la recourante de démolir des agrandissements et transformations
effectués illégalement dans une plus large mesure, un changement d'utilisation
en résidence permanente ne serait évidemment pas admissible. S'il devait en
revanche apparaître que les travaux d'agrandissement et d'aménagement réalisés
qui sont nécessaires pour permettre une utilisation prolongée du bâtiment ont
été autorisés ou qu'ils devraient être tolérés, la maison serait déjà
aujourd'hui à même d'être utilisée de manière durable. Relevant que la recourante
était en principe libre de décider combien de fois elle souhaitait se rendre
dans sa maison de vacances et y dormir, le Tribunal fédéral a indiqué que la
demande de changement d'utilisation ne conduirait pas à elle seule à une
intensification considérable de l'utilisation. Il a ajouté que des restrictions
d'utilisation temporelles pour des maisons des vacances étaient difficilement
applicables et contrôlables. Il serait contradictoire et contraire et aux
principes d'aménagement du territoire, tendant à conserver le plus possible la
zone agricole libre de constructions contraires à la zone, de permettre
l'agrandissement de maisons de vacances et d'ensuite refuser d'autoriser une
intensification de leur utilisation. Considérant ainsi qu'une appréciation isolée
concernant le changement d'utilisation était inadmissible, le Tribunal fédéral
a admis le recours et renvoyé l'affaire au département cantonal concerné pour
que soient coordonnées la procédure concernant la demande de changement
d'utilisation avec les procédures de permis de construire pendantes et
d'éventuelles nouvelles demandes ultérieures, pour permettre de s'assurer que
toutes les modifications existantes et projetées soient prises en compte et
examinées globalement.
e) aa) Il semble résulter des deux arrêts rendus par
le Tribunal fédéral en 2017 mentionnés ci-dessus que le seul fait d'utiliser de
manière permanente (à l'année) une maison utilisée jusque-là comme maison de
week-end ou de vacances ne constitue pas un changement d'affectation qui, par principe,
ne serait pas admissible au regard de l'art. 24c LAT. S'avère en revanche
déterminante la question de savoir si l'impact sur l'identité de la
construction des travaux destinés à permettre le changement d'utilisation
(passage d'une utilisation temporaire à une utilisation permanente) est
admissible au regard des exigences posées à cet égard par les art. 24c LAT et
42 OAT. Il convient plus particulièrement d'examiner si, avec ces travaux,
l'identité de la construction est préservée pour l'essentiel (cf. art. 42 al.1
OAT).
bb) En l'espèce, il convient tout d'abord de relever
que le bâtiment litigieux n'était pas objectivement habitable à l'année en 1972
(notamment en raison du mode de chauffage et de l'absence de toilette et de
douche à l'intérieur du bâtiment). Il n'est au demeurant aucunement établi que
le propriétaire de l'époque habitait son chalet de manière permanente, les
pièces au dossier attestant plutôt du fait que le propriétaire initial (de 1962
à 1985) n'a jamais habité son chalet à l'année (cf. notamment la pièce relative
au paiement de la taxe de séjour en 1978 qui mentionne une occupation maximum
de 3 mois par année). En l'absence d'une douche et d'un WC à l'intérieur du
bâtiment, d'une cuisine alimentée en eau courante et d'un système de chauffage
performant (seul un radiateur électrique à huile existait à ce moment-là, soit
un chauffage d'appoint), on ne saurait également suivre le SDT lorsqu'il
soutient que l'utilisation de chalet à l'année était déjà possible en 1985. Il
y a ainsi lieu de retenir que ce sont les travaux réalisés en 2013 sans
autorisation et dont la régularisation est litigieuse (installation d'une salle
de douche-WC à l'intérieur du chalet, pose d'un chauffage à bois, création
d'une cuisine équipée disposant de l'eau courante) qui permettent désormais une
utilisation du chalet à des fins d'habitation à l'année. A cet égard, il
convient encore de relever que le fait que le chalet a été loué "à
l'année" dès 1993 n'impliquait pas que celui-ci était habitable (et
habité) à l'année.
Cela étant, on relève que les travaux litigieux ont
été réalisés uniquement à l'intérieur du volume bâti existant et qu'ils
n'impliquent par conséquent aucune modification de l'aspect extérieur de la
construction. Les travaux effectués en 2013 en vue de permettre une habitation
à l'année n'impliquent également pas d'extension des équipements. Le
représentant du service cantonal spécialisé en matière de protection des eaux
(DGE) a en effet indiqué lors de l'audience que la réalisation d'une installation
d'épuration individuelle ("mini-STEP") pour traiter les eaux usées
serait exigée, que le chalet soit utilisé à l'année ou uniquement comme chalet
de week-end. La réalisation de places de parc supplémentaires ou d'autres
éléments d'équipement en relation avec l'utilisation permanente de la
construction n'est en outre pas prévue et n'apparaît pas nécessaire. On se
trouve ainsi en présence de travaux exécutés en relation avec un changement
d'affectation partiel (le bâtiment reste affecté à l'habitation). Ces travaux préservent
l'identité de la construction puisque les dimensions et l'apparence extérieure
du bâtiment sont préservées et il n'y a pas d'effets nouveaux notables sur
l'affectation du sol, l'équipement et l'environnement. C'est par conséquent à juste
titre que le SDT a accepté le principe du changement de destination du chalet
de résidence secondaire à logement à l'année et qu'il est entré en matière sur
une régularisation des travaux effectués sans autorisation pour permettre ce
changement de destination.
Certes, on peut se demander si, comme le soutient la
municipalité, les travaux litigieux ne se heurtent pas à l'art. 42 al. 3 let. c
OAT qui prévoit que les travaux de transformation ne doivent pas permettre une
modification importante de l'utilisation des bâtiments habités initialement de
manière temporaire. A cet égard, on relève que, comme cela ressort du rapport
de l'OFDT d'octobre 2012, l'adjonction de la let. c à l'art. 42 al. 3 OAT était
liée à la modification de l'art. 24c LAT du 23 décembre 2011 (entrée en vigueur
le 1
er
novembre 2012) qui avait pour objectif de permettre à tous
les bâtiments d'habitation agricole érigés avant le 1
er
juillet 1972
de bénéficier des possibilités de transformation, d'agrandissement et de
reconstruction résultant des art. 24c LAT et 42 OAT, que leur utilisation en
1972 ait été de nature agricole ou non-agricole. Dès lors que cette révision de
l'art. 24 c LAT soulevait des problèmes qui ne pouvaient pas être résolus dans
le texte de la loi, le Parlement a chargé le Conseil fédéral de fixer au besoin
les limites précises à appliquer (cf. Rapport du 22 août 2011 p. 6539). C'est
dans ce cadre que le Conseil fédéral a édicté l'art. 42 al. 3 let. c OAT. Cette
nouvelle disposition avait pour but de dissiper les craintes selon lesquelles
la révision législative du 23 décembre 2011 pourrait déboucher sur une perte
d'identité des bâtiments habités initialement de manière temporaire pour les
besoins de l'agriculture (bâtiments habités ou habitables en été) et
transformés en habitations à l'année, impliquant une augmentation des exigences
de leurs habitants (cf. Rapport de l'OFDT d'octobre 2012 p. 5). L'art. 42 al. 3
let. c OAT ne vise par conséquent
a priori
pas les constructions qui,
comme celle qui est litigieuse, n'ont jamais eu de caractère agricole. Pour la
transformation d'un chalet de week-end en habitation à l'année, reste par
conséquent uniquement déterminante la question de savoir si le changement de
destination en vue d'une utilisation à l'année et les travaux liés à ce
changement de destination ont pour conséquence que l'identité de la
construction n'est plus respectée pour l'essentiel. Or, on a vu que ce n'est
pas le cas des travaux litigieux.
f) La municipalité recourante prétend qu'en cas de
maintien de la décision attaquée, on serait en présence d'une violation du
principe de l'égalité de traitement par rapport aux autres propriétaires auxquels
elle indique systématiquement que leurs chalets ne peuvent être utilisés que
temporairement.
La municipalité ne saurait être suivie sur ce
point. En effet, seul le SDT est compétent pour autoriser un changement
d'affectation d'un bâtiment sis hors de la zone à bâtir. Un problème d'égalité
de traitement pourrait par conséquent se poser s'il était établi que le SDT
avait refusé un changement d'affectation dans un cas comparable. Or, tel n'est
pas le cas.
g) La municipalité ne peut enfin rien déduire en sa
faveur du fait que le SDT a modifié la position défendue dans le projet de
décision du 28 juin 2017 après avoir permis au recourant d'exercer son droit
d'être entendu. Le SDT était en effet bien entendu en droit de modifier son
projet de décision après avoir pris connaissance des arguments du recourant.
3.
Le recourant A.________ conteste la nécessité d'une procédure de
régularisation impliquant le dépôt d'une demande de permis de construire et une
mise à l'enquête publique.
a) aa) A teneur de
l'art. 22 al. 1 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou
transformée sans autorisation de l'autorité compétente. L'al. 2 dispose que
l'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à
l'affectation de la zone (let. a) et si le terrain est équipé (let. b). En
droit vaudois, la question de l'assujettissement des constructions à
autorisation est régie par l'art. 103 de la loi du 4 décembre 1985 sur
l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), prévoyant
qu'aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol,
modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un
terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. Selon
les art. 25 al. 2 LAT et 81 al. 1 LATC, seul le département peut décider si des
travaux de construction hors de la zone à bâtir sont conformes à la zone ou si
une dérogation peut être accordée. L'art. 120 al. 1 let. a LATC prévoit que les
constructions hors des zones à bâtir ne peuvent être construites,
reconstruites, agrandies, transformées ou modifiées dans leur destination, sans
autorisation spéciale, l'autorité compétente étant le département (art. 121
let. a LATC), soit actuellement le Département du territoire et de
l'environnement; cette compétence est déléguée au SDT.
bb) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, sont
considérés comme des constructions ou installations au sens de l'art. 22 al. 1
LAT tous les aménagements durables et fixes créés par la main de l'homme,
exerçant une incidence sur l'affectation du sol, soit parce qu'ils modifient
sensiblement l'espace extérieur, soit parce qu'ils chargent l'infrastructure
d'équipement ou soit encore parce qu'ils sont susceptibles de porter atteinte à
l'environnement (ATF 140 II 473 consid. 3.4.1). La procédure d'autorisation
doit permettre à l'autorité de contrôler, avant la réalisation du projet, sa
conformité aux plans d'affectation et aux réglementations applicables. Pour
déterminer si l'aménagement prévu est soumis à cette procédure, il faut évaluer
si, en général, d'après le cours ordinaire des choses, il entraînera des
conséquences telles qu'il existe un intérêt de la collectivité ou des voisins à
un contrôle préalable (ATF 123 II 256 consid. 3; TF 1C_618/2014 du 29 juillet
2015 consid. 3.1; AC.2015.0292 du 17 avril 2018 consid. 3a/aa et la réf. cit
.)
.
cc) L’art. 68 al. 1 du règlement d’application de la
LATC du 19 septembre 1986 (RLATC; BLV 700.11.1), précisant la portée de l’art.
103 al. 1 LATC, a la teneur suivante:
"
Sont
notamment subordonnées à l'autorisation de la municipalité, sous réserve de
l'article 68a:
a.  les constructions
nouvelles, les transformations intérieures ou extérieures, les reconstructions
ou les agrandissements affectant des bâtiments ou leurs annexes, ainsi que les
ouvrages mentionnés aux articles 39 et 40 du règlement;
b.  le changement de
destination de constructions existantes;
c. l'exécution ou la
transformation d'installations fixes de chauffage ou utilisant le gaz, de
canaux de fumée et d'installations importantes de toute nature;
(…)
f. les revêtements extérieurs des
bâtiments (matériaux, couleurs utilisées, etc.);
g. tous les travaux de nature à
modifier de façon sensible la configuration du sol (remblai, excavation, etc.)
et les travaux en sous-sol;
(…)"
b) aa) On l'a vu, ce sont les travaux réalisés en
2013 sans autorisation et dont la régularisation est litigieuse (installation
d'une salle de douche-WC à l'intérieur du chalet, pose d'un chauffage à bois,
création d'une cuisine équipée disposant de l'eau courante) qui permettent
désormais une utilisation du chalet à des fins d'habitation à l'année. Contrairement
à ce que soutient le recourant, une utilisation à l'année avant les travaux
réalisés en 2013 n'est pas établie. Comme relevé plus haut, le fait que le
chalet soit loué "à l'année" depuis 1993 ne démontre notamment pas
que les locataires l'utilisaient de manière permanente comme résidence
principale. Ceci est confirmé par le fait que ce n'est qu'en mars 2014 (soit après
la réalisation des travaux) qu'une locataire s'est inscrite au contrôle des
habitants en résidence principale et par le fait que seules des taxes de séjour
avaient été perçues jusque-là. Le recourant a au demeurant admis lors de
l'audience qu'il ignorait à quelle fréquence les personnes à qui il a loué le
chalet depuis 1993 s'y sont rendues (cf. pv d'audience).
bb) Il résulte de ce qui précède que l'on se trouve
en présence d'un changement d'affectation (passage d'une utilisation temporaire
à une utilisation permanente). Or, lors d'un changement d'affectation d'une
construction sise hors de la zone à bâtir, il appartient à l'autorité cantonale
de déterminer si ce changement de destination correspond encore à une
transformation partielle au sens de l'art. 24c al. 2 LAT. Il convient également
de vérifier que les exigences majeures de l'aménagement du territoire sont
remplies (art. 24c al. 5 LAT). C'est par conséquent à juste titre que le SDT a
exigé que les aménagements et travaux réalisés en 2013 en vue de l'utilisation
permanente du chalet, ainsi que le principe même d'une utilisation à l'année
fassent l'objet d'une procédure formelle de permis de construire. Tout au plus
peut-on relever que c'est la modification de la taille de la fenêtre de la
salle de bains qui doit faire l'objet d'une procédure d'autorisation de construire
(selon le recourant, la taille de la fenêtre aurait été réduite et non pas
augmentée).
cc) C'est également à juste titre que la réalisation
d'une mini-STEP est exigée, exigence qui est au demeurant admise par le
recourant à partir du moment où l'utilisation à l'année du chalet est autorisée
(cf. pv d'audience et déterminations du recourant du 20 novembre 2018). La
situation actuelle implique en effet le déversement des eaux usées  dans le
milieu naturel sans traitement, ce qui est contraire aux exigences de la
législation fédérale sur la protection des eaux. Enfin, dès lors qu'on se
trouve en zone de protection du paysage, c'est à juste titre que le SDT demande
que la modification de la teinte des façades soit soumise à autorisation.
4.
Le recourant A.________ met également en cause les travaux qui, selon la
décision attaquée, sont "tolérés" (remplacement des volets, cf. let.
B du dispositif de la décision attaquée ch. 6 et 7).
Dans ses déterminations complémentaires du 8 août
2018, le SDT a modifié ses conclusions dans le sens d'une admission partielle
du recours. Dans ce cadre, il a notamment conclu à l'annulation des chiffres 6
et 7 de la décision attaquée. Il a relevé à cet égard que les volets avaient
retrouvé leur teinte d'origine et qu'on était en présence de travaux
d'entretien courant, qui ne sont pas soumis à autorisation.
Vu ce qui précède, il y a lieu d'admettre
partiellement le recours et d'annuler les chiffres 6 et 7 de la décision
attaquée.
5.
Le troisième volet de la décision entreprise (let. C ch. 8 à 10) exige
la remise en état de plusieurs installations et aménagements extérieurs, l'autorité
intimée considérant qu'ils modifient sensiblement l'apparence extérieure de la
construction. Dans sa décision, le SDT mentionne la suppression de la terrasse
et de son couvert en précisant que le terrain doit retrouver l'aspect qui était
le sien avant la réalisation des travaux et que le sol doit être réensemencé.
Le SDT demande également la suppression des bacs de rangement installés à
l'ouest du chalet.
a) aa) La municipalité, et à son défaut le
département compétent, est en droit de faire supprimer, aux frais des
propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales
et réglementaires (art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC). Hors de l'hypothèse
exceptionnelle où l'application de prescriptions communales (indépendantes du
droit fédéral hors zone à bâtir) serait en cause, c'est à l'autorité cantonale
qu'il appartient de statuer sur le sort des constructions hors de la zone à
bâtir, que ce soit pour en ordonner la démolition ou pour autoriser le maintien
de tout ou partie des installations litigieuses (AC.2016.0188 du 20 novembre
2017 consid. 3b; AC.2015.0208 du 18 mai 2016 consid. 2b; AC.2008.0175 du 26
janvier 2011 consid. 8).
bb) Par démolition, il faut entendre non seulement
la démolition proprement dite de travaux effectués sans droit, mais aussi la
remise en état des lieux (AC.2016.0093 du 5 octobre 2017 consid. 2a;
AC.2016.0350 du 6 septembre 2017 consid. 3a). La seule violation des
dispositions de forme relatives à la procédure d'autorisation de construire est
en principe insuffisante pour justifier l'ordre de démolition d'un ouvrage non
autorisé, si ledit ouvrage est conforme aux prescriptions matérielles
applicables (AC.2017.0373 du 18 juin 2018 consid. 2). En outre, la violation du
droit matériel par les travaux non autorisés ne suffit pas non plus à elle
seule à justifier leur suppression.
Le respect du
principe de la proportionnalité exige qu'il soit procédé à une pesée des
intérêts public et privé opposés (principe de la proportionnalité au sens
étroit, impliquant une pesée des intérêts en présence – ATF 137 I 167 consid.
3.6 p. 175/176; 136 I 87 consid. 3.2 p. 91/92, 197 consid. 4.4.4 p. 205,
et les arrêts cités). Même un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut
invoquer le principe de proportionnalité (arrêt AC.2012.0034 précité consid.
3a).
Selon la jurisprudence,
l'ordre de démolir une construction illicite n'est en soi pas contraire au
principe de la proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait
accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une
situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent
pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a p. 255; 111 Ib 213 consid. 6b
p. 224
et la jurisprudence citée; cf. aussi TF 1C_292/2016 du 23 février 2017
consid. 5.1; 1C_29/2016 du 18 janvier 2017 consid. 7.1). L'autorité
doit cependant renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont
mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage
que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de
bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances
sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui
aurait changé dans l'intervalle (ATF 123 II 248 consid.
3a/bb
p. 252; 111 Ib 213 consid. 6b p. 224; 102 Ib 64 consid. 4 p. 69).
En ce qui concerne l'intérêt public lésé, l'application du
droit fédéral dérogatoire hors zone à bâtir se doit d'être rigoureuse, de sorte
que les autorités chargées de son application puissent le faire de manière
cohérente et assurent ainsi le respect du principe de la sécurité du droit (ATF
132 II 21 consid. 6.4). Si des constructions illégales, contraires au droit de
l'aménagement du territoire, sont indéfiniment tolérées en dehors de la zone
constructible, le principe de la séparation du bâti et du non-bâti est remis en
question et un comportement contraire au droit s'en trouve récompensé (TF
1C_482/2017 du 26 février 2018 consid. 2.2). S'ajoute à cela que la remise en
état poursuit encore d'autres intérêts publics, notamment le respect du
principe de l'égalité devant la loi (TF 1C_276/2016 du 2 juin 2017 consid.
3.3).
cc) Selon la
jurisprudence, la compétence d'exiger la démolition d'une installation pour
rétablir une situation conforme au droit est en principe soumise à un délai de
péremption de trente ans; exceptionnellement, cette compétence peut être
exercée au-delà du délai en question si des motifs de police au sens strict
imposent une telle mesure et, inversement, l'autorité peut en être déchue avant
l'écoulement des trente ans lorsque le principe de la bonne foi le commande
(cf. ATF 132 II 21 consid. 6.3 p. 39; cf. aussi TF 1C_196/2016 du 13 février
2017 consid. 2.2; 1C_302/2016 du 18 janvier 2017 consid. 5.1;
1C_150/2016 du 20 septembre 2016 consid. 10.4 et les références citées).
Le délai de péremption commence à courir seulement dès l'achèvement du bâtiment
ou des parties litigieuses de celui-ci (cf. ATF 136 II 359 consid. 8.3,
JdT 2011 I 446; 107 Ia 121 consid. 1b; voir aussi TF 1C_318/2013 du 10
décembre 2013 consid. 4.3).
b) aa) Dans la décision attaquée, l'autorité intimée
a  exigé la suppression de "
la terrasse et de son couvert
"
(ch. 9), considérant que cet aménagement, dont la surface (10 m
2
)
correspond à près d'un tiers de celle du chalet, a fortement accentué l'aspect
bâti de la parcelle, en créant un impact supplémentaire aux abords du bâtiment.
Dans son mémoire de recours, le recourant a relevé
que la terrasse n'est pas couverte, qu'elle existait avant qu'il acquière
l'immeuble et qu'elle figure même sur les plans de 2004.
Dans sa réponse aux recours, l'autorité intimée, qui
invoque une confusion, explique qu'elle entendait en réalité demander la
suppression de la terrasse située à l'ouest du chalet et non celle de la
terrasse couverte sise au sud (et figurant sur les plans de 2004). Elle relève,
d'une part, qu'il est dans l'intérêt du recourant de conserver la terrasse au sud
plus grande et couverte, d'autre part que ce dernier lui aurait indiqué lors
d'un entretien qu'il était disposé à supprimer les dalles. L'autorité intimée
propose ainsi de modifier le ch. 9 de sa décision comme suit: "
Suppression
de la terrasse dallée située à l'ouest du chalet
", en se fondant sur
l'art. 83 al. 1 LPA-VD, disposition prévoyant qu'en lieu et place de ses
déterminations, l'autorité intimée peut rendre une nouvelle décision
partiellement ou totalement à l'avantage du recourant.
Le recourant fait valoir dans ses déterminations
complémentaires que les dalles étaient déjà en place en 1985, de sorte qu'il
peut se prévaloir d'une situation acquise pour cet aménagement, du reste "
assez
insignifiant
".
bb) La vision locale a permis de constater que la
terrasse côté sud mentionnée par le SDT est unitaire avec le socle du bâtiment.
Il s'agit en réalité d'un petit espace recouvert par la toiture du bâtiment
qui, compte tenu de ses dimensions, n'est guère utilisable. Pour ce qui est de
la terrasse située à l'ouest du chalet, il a pu être constaté qu'il s'agit d'un
aménagement extérieur de minime importance, soit quelques dalles de ciment
posées sur une surface d'environ 10 à 15 m
2
, qui n'a pratiquement
aucun impact sur l'aspect extérieur de la construction. De manière générale, il
résulte de la vision locale que les aménagements extérieurs du chalet n'ont été
que très peu modifiés depuis sa construction en 1962; il n'y a ainsi ni pelouse
ni aménagement de jardin particulier. On ne saurait dès lors considérer que,
s'agissant de l'aspect extérieur, des modifications auraient été faites depuis
le 1
er
juillet 1972 qui auraient porté atteinte à l'identité de la
construction. On ne saurait notamment suivre le SDT lorsqu'il soutient que la
terrasse litigieuse aurait fortement accentué l'aspect bâti de la parcelle. Dans
ces conditions, c'est à tort que le SDT demande la suppression de la terrasse
sise à l'ouest, la remise en état du terrain et le réensemencement du sol. La
question de savoir si le droit de faire supprimer la terrasse litigieuse est
prescrit au motif que celle-ci aurait été réalisée il y a plus de 30 ans
souffre par conséquent de demeurer indécise.
c) aa) Dans la décision attaquée, l'autorité intimée
a  également exigé la suppression de deux bacs de rangement en plastique installés
à l'ouest du chalet, éléments dont l'installation nécessitait selon elle une
autorisation nonobstant leur caractère mobile. Elle considère que, présents
depuis plusieurs années sur la parcelle, leur impact sur le sol est identique à
celui d'une construction. L'autorité intimée considère en outre qu'en
fournissant au recourant – qui devait s'accommoder de la modeste taille de son
chalet – un espace de stockage supplémentaire, leur pose doit être assimilée à
de création de surface annexe.  Or, dans la mesure où le cadre quantitatif
serait épuisé, leur présence ne peut être régularisée. Dans sa réponse aux
recours, l'autorité intimée ajoute qu'en aménageant une salle de bains à la
place du réduit autorisé en 2005, le recourant a renoncé à un espace destiné au
même but à l'intérieur du chalet. Le recourant fait valoir pour sa part que ces
bacs de rangements sont des éléments mobiles, pratiquement sans incidence sur
l'aspect du bâtiment.
bb) Il convient d'examiner en premier lieu si les
bacs de rangement sont soumis à autorisation de construire.
Selon la jurisprudence,
pour
être soumis à l'obligation d'une autorisation, un élément ne doit pas
nécessairement être fixé au sol (cf. par exemple une roulotte stationnant de
manière durable sur un terrain aux fins d'habitation, RDAF 1969 34, ou d'une
aire d'exposition de caravanes à titre commercial, RDAF 1969 246).
Ont ainsi été soumis à autorisation un abri amovible (RDAF
1974, 367), un barbecue (RDAF 1990, 240), un bûcher (RDAF 1991, 83), un dépôt
de planches (RDAF 1974, 367), des modérateurs de trafic (RDAF 1991, 83), et un
palan, même démontable (RDAF 1987, 232), ainsi qu’un auvent de 13 m
2
posé sur une structure métallique pour abriter une terrasse (TF 1A.92/1193,
confirmant un arrêt AC.1992.0410 du 2 février 1994). Le tribunal a en revanche
jugé qu’un dépôt de bois séchant à proximité d’un chalet ne pouvait pas être
considéré comme une construction ou une installation soumise à autorisation
spéciale (AC.2006.0321 du 30 septembre 2008). Il a néanmoins considéré que,
dans la mesure où un aménagement de type dépôt de bois ou de matériaux avait
pour effet de modifier l'affectation agricole de la parcelle, il était soumis à
autorisation (AC.2007.0246 du 1
er
décembre 2008).
Vu ce qui précède, on peut admettre que les deux
bacs de rangement en plastique installés à l'ouest du chalet sont soumis à
autorisation, dans la mesure notamment où ils se substituent à l'espace de
rangement et de stockage intérieur (réduit) autorisé en 2005.
cc) Il n'est pas contesté que la surface brute de
plancher imputable (SBPI) existant au 1
er
juillet 1972 était de
26,25 m
2
et la surface annexe (SA) de 4 m
2
et que le
potentiel d'extension du bâtiment est par conséquent de 7,9 m
2
pour
la SBPI et de 1,2 m
2
pour la SA (art. 42 al. 3 let. b OAT). Contrairement
à ce que soutient l'autorité intimée, on constate que, compte tenu des travaux
effectués en 2004  (agrandissement de 3 m
2
de la cuisinette à
l'angle sud-est et création d'un réduit de 4,88 m
2
au nord-ouest)
puis de la transformation du réduit en salle de bain, seul le potentiel
d'extension de la SBPI a été presque complètement utilisé (7,88 m
2
correspondant à l'extension de la cuisinette et à la création de la salle de
bain dans le réduit). Le potentiel d'extension de la SA de 1,2 m
2
n'a en revanche pas encore été utilisé, ce qui permet d'autoriser le maintien
du seul bac de rangement restant (cf. pv d'audience). Partant, la décision
attaquée doit être réformée en ce sens que le maintien d'un bac de rangement à
l'extérieur est admis, étant précisé que la vision locale a permis de constater
que l'impact de cet élément sur l'aspect extérieur de la construction est
négligeable.
6.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours de la Municipalité
de St-Livres doit être rejeté. Le recours de A.________ est partiellement admis
en ce sens que les chiffres 6, 7, 9, 10, 11 et 12 du dispositif de la décision
du SDT sont annulés. Le chiffre 8 de la décision du SDT du 10 janvier 2018 est
réformé en ce sens que le maintien d'un des bacs de rangement installé à
l'ouest du chalet est autorisé. Le chiffre 1 let. c est également réformé en ce
sens que c'est la modification de la taille de la fenêtre de la salle de bains
qui doit être soumise à une procédure de permis de construire.
Vu le sort du recours, les frais de la cause sont
principalement mis à la charge de la Commune de St-Livres. Un partie des frais
est mise à la charge du recourant A.________, le solde étant laissé à la charge
de l'Etat. L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire du SDT, versera des dépens
réduits au recourant A.________.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours de la Municipalité de St-Livres est rejeté.
II.
Le recours de A.________ est partiellement admis.
III.
Les chiffres 6, 7, 9, 10, 11 et 12 du dispositif de la décision du
Service du développement territorial du 10 janvier 2018 sont annulés. Le
chiffre 8 est réformé en ce sens que le maintien d'un des bacs de rangement
installés à l'ouest du chalet est autorisé. Le chiffre 1 let. c est réformé en
ce sens que c'est la modification de la taille de la fenêtre de la salle de
bains qui doit être soumise à une procédure de permis de construire.
La décision du SDT du 10
janvier 2018 est maintenue pour le surplus.
IV.
Un émolument de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de la
Commune de St-Livres.
V.
Un émolument de 1000 (mille) francs est mis à la charge de A.________.
VI.
L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire du Service du développement
territorial, versera à A.________ une indemnité de 1000 (mille) francs à titre
de dépens.
Lausanne, le 14 février 2019
Le président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint,
ainsi qu'à l'OFDT/ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.