vd_omni · AC.2018.0173 · 2020-01-13 · fr

A._________, B.________/Municipalité d'Assens, ECA, Direction générale de l'environnement DGE-DIREV | Recours contre la décision de la municipalité refusant d'ordonner une enquête destinée à régulariser une installation d'extraction de fumée aménagée dans la salle communale située en face de l'habitation des recourants, conformément à une exigence formulée par l'ECA dans le cadre de l'examen d'un précédent projet de transformation de ladite salle.En tant que sa réalisation implique une ouverture en façade, visible depuis l'extérieur, l'exutoire de fumée constitue une modification de minime importance dont la suppression ne se justifie pas. Pas de risque de nuisances liées à la fumée, le canal de désenfumage pouvant seulement être actionné par les pompiers en cas d'incendie. Problématique des nuisances sonores, la création de l'exutoire de fumée ayant aggravé le manque d'isolation acoustique que présentait le mur de façade à l'origine. La municipalité s'est toutefois engagée à mettre en œuvre plusieurs mesures propres à supprimer cette aggravation, dont l'efficacité a été validée par trois expertises convergentes. La mise en œuvre d'une nouvelle enquête publique ou d'une enquête complémentaire ne se justifie dès lors pas pour assurer la sauvegarde des intérêts des recourants. Lacunaire, la décision attaquée est complétée en ce sens que la commune doit procéder aux travaux préconisés pour supprimer l'aggravation du bruit liée à la création de l'exutoire de fumée; elle est maintenue pour le surplus.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 13.01.2020 AC.2018.0173

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 13 janvier 2020
Composition
Mme Marie-Pierre Bernel, présidente; MM. Bertrand Dutoit et Gilles Giraud, assesseurs; Mme Mathilde Kalbfuss, greffière.
Recourants
1.
A.________
à ********,
2.
B.________
à ********,
représentés par Me John-David BURDET, avocat
à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité d'Assens,
représentée
par Me Alain THEVENAZ, avocat à Lausanne,
Autorités concernées
1.
Etablissement d'assurance contre
l'incendie et les éléments naturels du Canton de Vaud (ECA),
à Pully,
2.
Direction générale de
l'environnement (DGE),
à Lausanne.
Objet
permis de construire
Recours A.________ et B.________ c/ décision de la
Municipalité d'Assens du 24 avril 2018 (installation de désenfumage - CAMAC
n° 156149)
Vu les faits suivants:
A.
A.________ et B.________ sont propriétaires, chacun pour une demie, de
la parcelle n° 235 du cadastre de la Commune d'Assens, située en zone du village
selon le règlement communal sur les constructions et l'aménagement du
territoire approuvé le 13 octobre 1982 par le Conseil d'Etat. Sur cette
parcelle est notamment érigée une maison d'habitation occupée par le couple.
La Commune d'Assens est propriétaire de la parcelle voisine
n°
237, qui est classée en zone des constructions et installations
d'utilité publique selon le règlement communal. Ce bien-fonds supporte un grand
bâtiment qui abrite la salle communale, appelée la "salle du Battoir".
L'art. 4 du règlement communal attribue tant à la
zone du village qu'à la zone des constructions et installations d'utilité
publique le degré III de sensibilité au bruit.
B.
En 2015, la Commune d'Assens (ci-après: la commune) a mis à l'enquête
d'importants travaux de transformation de la salle du Battoir, afin notamment de
rénover la grande salle (salle de gymnastique) ouverte sur une scène et d'aménager
une cuisine et un réfectoire en lieu et place d'un ancien local d'accueil. A.________
et B.________ ont formé opposition au projet, craignant entre autres les
nuisances dues au bruit.
A l'issue d'une séance de conciliation, la Municipalité
d'Assens (ci-après: la municipalité) s'est adressée aux époux A.________ et B.________,
par courrier du 14 septembre 2015, en vue de parvenir à une solution amiable.
Elle leur a soumis une proposition consistant notamment à renoncer à
l'agrandissement des fenêtres de la façade nord de la salle communale, en
précisant que l'isolation phonique de l'ensemble du bâtiment serait ainsi
nettement améliorée.
Aucun accord n'a toutefois été trouvé. Le 12 octobre
2015, la municipalité a levé l'opposition de A.________ et B.________ et délivré
le permis de construire. La Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(ci-après: CDAP) a ensuite été saisie. Dans un arrêt du 2 février 2016 (AC.2015.0312),
elle a rejeté le recours formé par les époux A.________ et B.________, en relevant
en particulier que les restrictions d'utilisation (portes et fenêtres fermées
après 22 heures ou en cas de diffusion de musique) qui avaient été émises par la
Direction générale de l'environnement (ci-après: DGE) et intégrées dans le
permis de construire paraissaient suffisantes. Cet arrêt n'a pas fait l'objet
d'un recours au Tribunal fédéral. Il est par conséquent entré en force.
Le
plan de la façade nord mis à l'enquête, et ayant donné lieu à l'octroi du
permis de construire, se présentait comme suit:
C.
Les travaux ont débuté dans le courant de l'année 2016. En juin 2017,
alors que le chantier touchait à sa fin, A.________ et B.________ ont constaté
qu'une ouverture avait été opérée dans la sous-construction de la façade nord (soit
au niveau du mur du fond de la scène, dans l'angle nord-ouest de la grande
salle), en vis-à-vis direct avec leur maison. Ils se sont immédiatement
adressés à la municipalité pour connaître la raison de cette ouverture qui ne
figurait pas sur les plans mis à l'enquête. Il leur a été expliqué qu'un
exutoire de fumée devait impérativement être réalisé, conformément aux
exigences de l'Etablissement d'assurance contre l'incendie et les éléments
naturels du Canton de Vaud (ci-après: ECA) qui figuraient dans la synthèse
CAMAC.
Cette autorité avait en effet délivré l'autorisation
cantonale requise, tout en précisant ce qui suit:
"
MESURES
TECHNIQUES
11. Au-delà de 300 personnes, la
grande salle doit être équipée d'une installation d'extraction de la fumée et
de la chaleur.
Le principe de désenfumage retenu
ainsi que son dimensionnement doit être soumis à l'ECA pour approbation AVANT
le début des travaux à l'aide du formulaire d'annonce prévu à cet effet.
"
La création d'une installation mécanique d'extraction
de fumée et de chaleur a été annoncée en cours de chantier au moyen du
formulaire idoine et acceptée par l'ECA le 7 juillet 2017.
A.________ et B.________ ont tenté en vain de faire
interrompre les travaux de réalisation de l'exutoire de fumée. Considérant qu'ils
n'avaient pas obtenu de réponse satisfaisante de la part de la municipalité,
ils se sont adressés au Préfet du district du Gros-de-Vaud, par un courrier du
26 juillet 2017, dont le contenu était le suivant:
"
Nous
sollicitons votre intervention dans le dossier précité, la Commune d'Assens
restant sourde à nos différentes interventions.
Lors de la mise à l'enquête
publique (N° CAMAC 156149 1.08 au 30.08.2015) de l'objet précité la Façade nord
du bâtiment […] ne comportait aucune ouverture.
[...]
Il est aberrant que lors de la
mise à l'enquête publique un élément aussi important dans la protection
incendie ait pu être "oublié" par le bureau d'architecte. Passé cette
observation, pourquoi voyant son manquement, la Commune n'a pas procédé à une
mise à l'enquête publique complémentaire, mais a attendu le dernier moment pour
faire ces travaux afin d'éviter toutes contestations [...].
Si l'utilité d'un exutoire peut se
comprendre, sa position est complétement aberrante, en façade au droit de
fenêtres, avec la grille orientée vers le bas, comme si cette paroi ne
comportait que cet emplacement.
Que va-t-il se passer lors de
l'actionnement de ce dispositif, notre maison va se remplir de fumée ?
Devrons-nous rentrer fermer nos
fenêtres dans le meilleur des cas ou serons-nous asphyxiés pendant notre
sommeil.
[...]
Quand on pense à l'immense toiture
qui pourrait intégrer sans gêne cet élément, il est flagrant qu'il s'agit en
fait d'une mesure de rétorsion à notre encontre.
"
Au cours du deuxième semestre 2017, les époux A.________
et B.________ se sont plaints à plusieurs reprises des nuisances sonores
causées en soirée par les manifestations qui avaient lieu à la salle du Battoir;
ils ont fait valoir que le canal de désenfumage renforçait la propagation du
bruit sous leurs fenêtres. A quelques occasions, ils ont fait appel à la
police.
Diverses solutions ont été étudiées par la
municipalité et discutées lors de séances en présence du Préfet. Dans un
courrier du 23 février 2018, ce dernier a indiqué à A.________ et B.________
qu'il avait connaissance de ce que la municipalité les avait informés, dans le
courant du mois de janvier 2018, de sa volonté de résoudre le problème de
nuisances lié à l'extracteur de fumée et qu'elle avait pris des mesures pour
qu'une solution technique lui soit proposée d'ici à la fin du mois de février
2018. Le Préfet espérait que ces démarches permettraient d'aboutir à un
règlement définitif du dossier.
Aucune solution concrète n'a cependant pu être mise
en œuvre. A.________ et B.________ ont dès lors consulté un avocat et sollicité
une prise de position formelle de la municipalité s'agissant de la régularisation
de l'exutoire de fumée par le biais d'une enquête publique, par deux courriers successifs
des 21 mars et 16 avril 2018.
D.
Par lettre du 24 avril 2018 adressée au conseil des époux A.________ et
B.________, la municipalité a rendu une décision comprenant le paragraphe
suivant: "
Sur la base du permis délivré
le 12 octobre 2015, la Municipalité est d'avis qu'elle était autorisée à
effectuer les travaux de désenfumage, sans mise à l'enquête publique.
"
E.
Le 25 mai 2018, A.________ et B.________ ont recouru à la CDAP contre
cette décision. Ils ont conclu à son annulation (I), à la mise en conformité
des travaux réalisés sans autorisation par le biais d'une enquête publique (II)
et à la suppression de l'ouverture réalisée en façade nord de la salle
communale (III).
Le 6 juillet 2018, l'ECA a déposé ses déterminations
sur le recours en sa qualité d'autorité concernée. Il a expliqué qu'en validant
le formulaire d'annonce d'une installation mécanique d'extraction de fumée et
de chaleur, il avait confirmé notamment la cohérence du mode de désenfumage
choisi au regard des Prescriptions de protection incendie AEAI 2015, ainsi que
le dimensionnement de celui-ci (débit de 12'000 m
3
/heure). Il ne lui
appartenait pas en revanche de valider les détails d'exécution de cette
installation, comme le type de matériel choisi, ni d'évaluer les implications
que l'emplacement des ouvertures d'amenée d'air et d'extraction de fumée
pouvaient avoir.
Dans sa réponse du 10 juillet 2018, la DGE a rappelé
que lors de l'enquête publique, en 2015, elle s'était limitée à demander des
mesures de prévention relatives au bruit (portes et fenêtres fermées après 22
heures ou en cas de diffusion de musique). Elle a admis que la réalisation de
l'ouverture dans la façade nord du bâtiment communal avait sans doute péjoré la
situation du point de vue de la lutte contre le bruit en réduisant l'isolation
de cette façade. Elle a néanmoins précisé que l'exutoire de fumée avait été mis
hors service pour rétablir la situation antérieure et que la commune étudiait une
solution consistant à poser deux clapets de désenfumage en vue d'améliorer
l'isolation phonique. La DGE a encore relevé qu'une étude acoustique
permettrait d'estimer l'influence de la pose de ces clapets.
La municipalité a déposé sa réponse le 1
er
octobre 2018 et conclu au rejet du recours. Dans le cadre de cette écriture, elle
a indiqué que, le 2 mars 2018, elle avait fait installer une isolation (10 cm
de laine de pierre et panneau fermacell) dans la salle de gymnastique, derrière
la grille de désenfumage, si bien qu'aucune nuisance sonore ne pouvait plus
passer au travers de celle-ci. Le système de désenfumage avait en outre été mis
hors service au début du mois de mars 2018 afin d'éviter toute potentielle
nuisance, dans l'attente d'une solution de remplacement.
Les recourants ont répliqué le 23 novembre 2018.
Dans une écriture du 17 décembre 2018, la
municipalité a expliqué qu'elle avait entrepris des démarches afin de déterminer
de quelle manière l'exutoire de fumée pourrait être remis en fonction. Elle a produit
un rapport du 31 janvier 2018 émanant de la société C.________, mandatée par la
commune pour effectuer des relevés des niveaux du bruit produit dans la salle du
Battoir, tels qu'ils étaient perçus aux fenêtres de l'habitation des recourants.
Il ressort de ce rapport notamment ce qui suit:
"
Durant
les mesurages, la voie principale de propagation des bruits provenant de la
grande salle était clairement la grille de l'exutoire de fumée. Il n'est
cependant pas exclu qu'il existe d'autres faiblesses d'isolation qui seraient
pour l'instant nettement moins prépondérantes (par exemple au niveau du raccord
entre le mur de façade et la toiture).
"
C.________ faisait alors le constat qu'avec la
présence de l'installation de désenfumage et en particulier de la grille
d'évacuation en façade nord, les valeurs limites admissibles en zone de
sensibilité au bruit III étaient largement dépassées (jusqu'à 18 dB(A) la nuit)
en cas de diffusion de musique à 93 dB(A) dans la grande salle (soit le niveau
sonore autorisé en cas de manifestations). Dans un courrier électronique du 3 octobre
2018, également produit par la municipalité, la société C.________ avait
préconisé la pose d'un système de clapets aux deux extrémités du canal de
désenfumage dans le but de réduire les transmissions de bruit. Pour améliorer
l'efficacité de ces mesures, elle avait aussi proposé de les compléter par la
mise en place d'un silencieux ou d'éléments absorbants à l'intérieur du canal et
par le caissonnage du canal entre la grille de désenfumage dans la salle et la
sortie en façade nord. Les experts acousticiens avaient encore relevé ce qui
suit:
"
Avec
ces modifications, les transmissions de bruit par le canal de désenfumage
devraient être équivalentes à celles se faisant au travers de la façade. Ces
dernières deviendraient alors prédominantes. Comme la valeur d'isolation de la
façade est relativement faible, il est probable qu'elle ne soit pas suffisante
pour permettre une diffusion de musique au maximum autorisé de 93 dB(A).
Cependant, même en supprimant la sortie du désenfumage en façade Nord (par
exemple en la reportant en façade Sud), la limitation due au manque d'isolation
acoustique du mur de façade restera identique. La pose des 2 clapets (selon
l'isolation acoustique indiquée par le fournisseur) est donc une solution
intéressante, dans la mesure où les compléments tels que décrits ci-dessus
peuvent être réalisés.
"
La municipalité s'est engagée à mettre en œuvre ces
recommandations dans l'hypothèse où le recours serait rejeté.
Le 26 mars 2019, la CDAP a procédé à une inspection
locale en présence du recourant, assisté de l'avocat John-David Burdet, du syndic
D.________ et des conseillers municipaux E.________, F.________ et G.________,
assistés de l'avocat Alain Thévenaz, de H.________ pour l'ECA et d'I.________ pour
la DGE. La recourante a été dispensée de comparution personnelle.
On extrait le passage suivant du
procès-verbal dressé à cette occasion:
"
[…]
La présidente revient sur les
solutions préconisées dans le courrier électronique du 3 octobre 2018 de
la société C.________ pour diminuer les nuisances sonores. Il y est notamment question
d'ajouter deux clapets motorisés isolants phoniques et de placer l'installation
dans un caisson insonorisé. La municipalité est d'accord sur le principe avec
l'entier du dispositif proposé par l'acousticien. Elle a du reste déjà
sollicité une offre d'une entreprise pour la pose des deux clapets et d'une
couche phono-absorbante intérieure et extérieure, qui permettrait d'éviter que
du bruit soit diffusé par le canal.
Me Burdet affirme qu'il serait
possible de parvenir à un accord si la municipalité prenait des mesures pour
réduire les nuisances sonores de l'installation d'évacuation de fumée. E.________
explique qu'un ingénieur de l'EPFL a dans un premier temps établi un rapport
avec des propositions pour réduire les nuisances, propositions sur lesquelles
l'entreprise qui a posé l'exutoire s'est ensuite calquée pour établir une
offre. La société C.________ a aussi repris les propositions de l'ingénieur,
qu'elle a validées dans un second "rapport". A la demande de Me
Burdet, la municipalité indique qu'elle produira ces documents, qui ne figurent
pas au dossier.
[…]
Interpellé par la présidente, I.________
déclare qu'aucune faiblesse n'a été mise en évidence du point de vue de
l'OPair. S'agissant de la lutte contre le bruit, la DGE n'exige pas le respect
strict des valeurs limites lors de manifestations occasionnelles qui sortent du
cadre habituel d'exploitation, comme c'est le cas avec la salle du Battoir.
Dans le cas présent, elle est favorable à la proposition formulée par les
experts acoustiques.
Se pose la question des éventuels
problèmes posés par l'isolation de l'exutoire de fumée du point de vue de la
prévention contre l'incendie. H.________ relève l'importance de vérifier que
l'isolation ne péjore pas le bon fonctionnement de l'installation. Il faut
s'assurer que les clapets s'ouvrent et que l'on dispose du bon débit
volumétrique. Dans le cas d'espèce, l'ECA a validé le principe de désenfumage et
son dimensionnement. En revanche, il ne lui appartenait pas de valider les
détails d'exécution. L'ECA n'aura donc pas à examiner de potentielles futures
modifications de l'exutoire.
Me Burdet souligne que la grille
extérieure de l'exutoire est orientée vers les fenêtres de ses mandants, ce qui
les expose à des risques en cas d'incendie. Il demande à pouvoir disposer du
rapport de l'ingénieur EPFL et du "rapport" de la société C.________.
La municipalité s'engage à produire ces pièces. Elle précise toutefois que les
experts de la DGE et de l'ECA ont indiqué que les installations étaient en
ordre.
Le recourant propose d'actionner
l'exutoire de fumée pour que la Cour puisse se rendre compte des nuisances
sonores occasionnées. La municipalité indique cependant que l'installation est
hors service depuis le mois de mars 2018 et qu'elle peut être actionnée par les
pompiers uniquement.
La Cour et les parties quittent la
salle du Battoir et se rendent à l'extérieur du bâtiment au pied de l'exutoire
de fumée, situé en face de la maison des recourants.
Il est constaté que l'installation
se trouve à environ 10 m des chambres à coucher, qui occupent tout le premier
étage de la maison des recourants.
Le recourant explique qu'à
l'occasion d'un essai, son épouse et lui ont pu sentir le courant d'air en
provenance du canal jusqu'au pied de leur maison. Me Burdet s'enquiert de
savoir pour quelle raison l'installation n'a pas été placée ailleurs sur la
façade. H.________ indique que l'ECA a seulement validé la cohérence du projet
de l'exutoire et qu'il ne lui appartenait pas d'examiner l'opportunité de son
emplacement.
D'après I.________, la DGE n'avait
pas à examiner l'installation puisqu'elle n'est pas soumise à l'OPair. A son
avis, aucun autre service cantonal n'est compétent à ce sujet.
Si le recourant comprend mieux à
présent les raisons de l'emplacement de l'exutoire sur la façade, il regrette
que sa grille d'évacuation ne soit pas orientée vers le haut. Avec la solution
actuelle, la fumée en cas d'incendie serait projetée contre son bâtiment. La
municipalité précise que les lamelles de la grille sont fixes.
F.________ expose que le toit de
la salle du Battoir n'a pas été touché par les travaux de rénovation. La
municipalité n'a pas retenu la possibilité de conduire le canal de désenfumage
en toiture car cette solution aurait nécessité des travaux au niveau du toit et
occasionné des frais supplémentaires. Le recourant estime que les travaux
auraient été de minime importance, avec une ouverture en toiture de l'ordre de
1 m
2
environ.
H.________ déclare que
l'extraction de la fumée est habituellement privilégiée en toiture. Lorsque
cette solution s'avère compliquée, la fumée peut sortir en façade. H.________
ne peut pas préciser ce que l'on entend par "compliqué". La situation
doit s'examiner de cas en cas. Interpellé par Me Burdet, il indique qu'il n'est
pas possible de tourner les lamelles de la grille en direction du ciel en
raison de la pluie.
H.________ explique que
l'installation fera l'objet d'un examen par un spécialiste ès qualité après
l'exécution complète des travaux. Il n'est pas possible d'obtenir cette
certification de façon anticipée sur la seule base des travaux projetés par la
municipalité.
A la demande de la présidente, la
municipalité indique qu'elle est toujours disposée à poser les clapets
recommandés par la société C.________ aux deux extrémités du canal de
désenfumage et à insonoriser ledit canal selon les mesures préconisées par les
experts consultés, à condition que cela mette un terme à la procédure de recours.
Le recourant se dit intéressé par cette proposition. Les parties discutent des
modalités d'une éventuelle solution transactionnelle.
[…]
"
Après l'inspection locale, la municipalité a produit
différentes pièces, dont une copie d'une lettre du 1
er
avril 2019 de
J.________, ingénieur à l'EPFL, qui rappelait en ces termes une rencontre qui
avait eu lieu le 19 avril 2018 avec la municipalité et l'architecte de la
commune au sujet du problème acoustique créé par l'exutoire de fumée:
"A cette occasion, nous avons
exprimé notre avis que la meilleure solution consisterait à améliorer
l'installation actuelle. Il faudrait ajouter deux clapets motorisés isolants
phoniques, l'un derrière la grille côté salle, l'autre à la sortie côté paroi
nord. Il faudrait isoler la conduite sur toute sa longueur sur scène, pour que
lorsque les rideaux sont ouverts, le filtrage du premier clapet ne soit pas
bypassé par transmission directe sur le tuyau métallique. Les deux clapets
conjugueraient leurs effets pour réduire le bruit à l'extérieur, aussi bien que
s'il n'y avait pas d'ouverture à cet endroit."
Les recourants ont soumis les recommandations de la
société C.________ et le courrier de J.________ au bureau d'acoustique K.________
pour un deuxième avis technique. Le 17 juin 2019, ils ont produit la copie d'un
rapport d'analyse établi le 13 juin 2019 par l'expert acousticien. Ce dernier confirme
la nécessité de prendre des mesures pour améliorer l'isolation phonique du
bâtiment, vu le dépassement des valeurs limites de bruit admissibles. Il valide
les propositions tendant à poser deux clapets de désenfumage et à isoler le
canal sur toute sa longueur pour y réduire la propagation de musique. Il
recommande dans ce cadre de poser des clapets adéquats ainsi que de monter une
paroi et de créer une sorte de local technique pour le renforcement du canal,
avec pour objectif une amélioration de l'isolement phonique d'au moins 23 à 25
dB(A) en valeur globale. L'expert préconise de vérifier les performances de ces
éléments avant la réalisation des travaux et d'effectuer ensuite un contrôle
par mesurages de bruit pour s'assurer que les objectifs quantitatifs ont été
atteints.
Les discussions se sont poursuivies entre les
recourants et la municipalité au sujet des travaux à entreprendre au niveau du
canal de désenfumage; elles n'ont toutefois pas abouti à une solution
transactionnelle. Les recourants se sont notamment plaints de nouvelles
nuisances sonores survenues au mois de juin 2019 à l'occasion d'une fête de
mariage.
Le 23 septembre 2019, la municipalité a indiqué
qu'elle était toujours en train d'étudier une solution en vue de pouvoir réactiver
l'exutoire de fumée. Elle a transmis la copie d'un courrier électronique du 19 septembre
2019 de J.________, qui confirmait que l'orientation vers le bas des lamelles
de la grille extérieure de désenfumage était la solution la plus adéquate pour
éloigner les gaz chauds de la façade du bâtiment et favoriser ainsi leur
dissipation vers le haut en cas d'incendie, en comparaison avec une orientation
vers le haut.
F.
Les considérants de l'arrêt ont été adoptés par la CDAP par voie de
circulation.
Considérant en droit:
1.
a) Interjeté dans le délai de trente jours fixé par l’art. 95 de la loi
vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36),
le recours est intervenu en temps utile. En tant que propriétaires de la
parcelle immédiatement voisine de l'installation litigieuse, les recourants
sont atteints par la décision attaquée et disposent d'un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée, au sens de l'art. 75 al. 1
let. a LPA-VD.
b) Sur le plan formel, la municipalité soutient que
la conclusion des recourants qui tend à la suppression de l'exutoire de fumée
est irrecevable, dans la mesure où ceux-ci n'ont pas fait valoir ce moyen dans
le cadre de leur requête du 21 mars 2018 relative à la mise en œuvre d'une
enquête publique de régularisation.
Selon l'art. 79 al. 1 LPA-VD, l'acte de recours doit
être signé et indiquer les conclusions et motifs du recours. En outre, l'art.
79 al. 2 LPA-VD prévoit que le recourant ne peut pas prendre des conclusions
qui sortent du cadre fixé par la décision attaquée, mais qu'il peut en revanche
présenter des allégués et moyens de preuve qui n'ont pas été invoqués
jusque-là.
En l'occurrence, le litige porte sur la légitimité
de l'installation d'un exutoire de fumée et en particulier sur la sortie du
canal de désenfumage que la commune a fait aménager en façade nord de la salle
du Battoir sans mise à l'enquête publique préalable. Dans la décision entreprise,
la municipalité a retenu qu'elle était "
autorisée à exécuter les
travaux de désenfumage, sans mise à l'enquête publique
" sur la base du
permis délivré le 12 octobre 2015. Ce faisant, elle s'est référée implicitement
à l'autorisation spéciale de l'ECA contenue dans la synthèse CAMAC et partie
intégrante du permis de construire. Elle soutient que les recourants n'avaient
pas attaqué le principe même d'un exutoire de fumée lors de la procédure devant
la CDAP en 2015 et qu'ils ne sauraient revenir sur cette question, quant à son
principe, dans la présente cause. Le recours sera dès lors examiné sous l'angle
de la nécessité de mettre à l'enquête les travaux de réalisation de cette
installation et, cas échéant, sur la remise en état de la façade nord du
bâtiment communal.
2.
Les recourants font valoir que l'installation d'extraction de fumée et
de chaleur qui a été réalisée aurait dû figurer sur les plans mis à l'enquête
avant l'exécution des travaux. Ils demandent que la municipalité passe par une
procédure de régularisation de cet ouvrage, impliquant une nouvelle enquête
publique pour permettre aux services de l'Etat concernés de se prononcer sur le
système retenu, sa taille et son positionnement, ainsi que sur le respect des
valeurs limites en matière de bruit. Ils rappellent qu'en 1978, la commune
avait souhaité créer un orifice d'appel d'air dans la façade nord du bâtiment
communal, qu'elle avait ensuite décidé de placer cette ouverture dans la façade
est et qu'elle avait soumis cette modification à une enquête publique. Les
recourants mettent en évidence les conséquences négatives qu'impliquent pour
eux les travaux réalisés, en ce sens que les nuisances sonores auraient
fortement augmenté en cas de manifestations organisées à la salle du Battoir et
que leur santé risquerait d'être mise en danger par les émanations de fumée en
cas d'incendie. Ils se plaignent de ce que la commune ne garantit pas le
respect des exigences de la DGE concernant la fermeture des portes et fenêtres
dès 22 heures ou en cas de diffusion de musique.
La municipalité considère pour sa part que
l'aménagement de l'exutoire de fumée pouvait être dispensé d'enquête publique.
Elle expose que les recourants avaient connaissance de cette exigence de l'ECA,
qui figurait dans la synthèse CAMAC qui leur a été communiquée en même temps
que sa décision du 12 octobre 2015 levant leur opposition. Elle précise que la
solution qui a été réalisée n'a été trouvée qu'en cours de chantier et a
consisté en des travaux de minime importance qui ne nécessitaient pas d'enquête
complémentaire. Elle relève qu'en revanche, l'enquête publique de 1978 portait
sur une entrée d'air pour la ventilation et le chauffage qui était susceptible
de générer des nuisances à chaque utilisation de la salle, soit un dispositif
bien différent de l'installation aujourd'hui litigieuse, qui ne doit
fonctionner que dans l'éventualité d'un incendie. La municipalité affirme ensuite
que les désagréments causés aux recourants sont minimes dès lors que les
manifestations sont occasionnelles à la salle du Battoir, l'autorité municipale
se montrant très restrictive dans le choix des manifestations autorisées. Elle
met aussi en évidence la différence de niveau entre la grille de désenfumage et
la maison des recourants. Elle rappelle de plus qu'elle a pris des mesures en mars
2018 pour limiter les nuisances sonores, en faisant installer une isolation derrière
la grille dans la salle de gymnastique et en désactivant le système de
désenfumage dans l'attente d'une solution de remplacement.
Les recourants mettent en doute l'efficacité de
l'isolation provisoire qui a été posée, car elle ne permettrait pas selon eux de
diminuer les émissions de bruit.
a) En droit vaudois, la procédure de mise à
l'enquête est régie notamment par l'art. 109 al. 1 de la loi vaudoise du 4
décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV
700.11). L'enquête publique a un double but. D'une part, elle est destinée à
porter à la connaissance de tous les intéressés, propriétaires voisins, associations
à but idéal ou autre, les projets de construction au sens large du terme qui pourraient
les toucher dans leurs intérêts. Sous cet angle, elle vise à garantir leur
droit d’être entendus. D'autre part, l'enquête publique doit permettre à
l'autorité d'examiner si le projet est conforme aux dispositions légales et
réglementaires et aux plans d'affectation légalisés ou en voie d'élaboration, en
tenant compte des éventuelles interventions de tiers intéressés ou des avis et
autorisations spéciales des autorités cantonales; le cas échéant, de fixer les
conditions nécessaires au respect de ces dispositions. De jurisprudence
constante, l’enquête publique n'est pas une fin en soi. Elle a essentiellement
pour but de renseigner les intéressés de façon complète sur la construction
projetée. Les défauts dont elle peut être affectée ne peuvent donc être
invoqués à l'encontre d'une décision que s'ils ont pour conséquence de gêner l'administré
dans l'exercice de ses droits et qu'il en subit un préjudice (arrêts AC.2018.0390
du 3 juin 2019 consid. 2a; AC.2017.0280 du 14 janvier 2019 consid. 2a; AC.2018.0222
du 7 décembre 2018 consid. 2b).
Selon l'art. 111 LATC, la municipalité peut
dispenser de l'enquête publique les projets de minime importance, notamment
ceux mentionnés dans le règlement cantonal. Dans ce cadre, l'art. 72d al. 1 du
règlement du 19 septembre 1986 d'application de la LATC (RLATC; BLV 700.11.1) dresse
une liste exemplative des objets pouvant être dispensés de l'enquête publique;
encore faut-il cependant qu'aucun intérêt public prépondérant ne soit touché et
que l'objet en question ne soit pas susceptible de porter atteinte à des
intérêts dignes de protection, en particulier à ceux des voisins.
L’art. 72b RLATC règle en outre la possibilité
d’ouvrir une enquête complémentaire entre la première enquête publique et la
délivrance du permis d’habiter ou d'utiliser (al. 1). L’enquête complémentaire
ne peut porter que sur des éléments de peu d'importance, qui ne modifient pas
sensiblement le projet ou la construction en cours (al. 2). Introduite le
27 août 1990 (RO 1990 p. 408), cette disposition reprend les principes dégagés
par la jurisprudence de l'ancienne Commission cantonale de recours en matière
de construction, selon laquelle l'importance de la modification apportée au
projet initial est le critère à utiliser pour décider de la nécessité d'une
enquête complémentaire. Ainsi, une modification de minime importance peut faire
l'objet d'une dispense d'enquête lorsqu'elle remplit les conditions de l'art.
111 LATC, alors qu'à l'opposé, un changement trop important ne constitue plus
une modification du projet, mais bien un projet différent devant faire l'objet
d'une nouvelle enquête publique. Cette distinction est déterminante puisque
dans le cadre d'une enquête complémentaire, les oppositions ou recours
éventuels ne pourront porter que sur les modifications soumises à autorisation,
sans remettre en cause l'entier du projet ayant fait l'objet du premier permis
de construire devenu définitif et exécutoire (arrêts
AC.2017.0150
précité consid. 3c;
AC.2016.0040 du 10 mars 2017 consid. 1b; AC.2015.0258
du 27 juillet 2016 consid. 1b; AC.2015.0209 du 21 avril 2016 consid. 1b).
b) aa) En l'espèce, la commune a fait aménager une
installation mécanique d'extraction de fumée et de chaleur dans la salle du
Battoir, dont la mise en marche doit permettre l'évacuation des gaz de
combustion en cas d'incendie. Ce dispositif est connecté à deux grilles de
désenfumage situées l'une à l'intérieur dans la grande salle et l'autre à
l'extérieur au haut du mur nord du bâtiment; la seconde grille modifie quelque
peu l'aspect du bâtiment en créant une ouverture dans la façade, au droit de la
maison des recourants. Selon les constatations des experts en acoustique et d'après
les observations faites sur place par la cour, la grille extérieure
d'évacuation des fumées se trouve à une distance de 9 à 10 m des fenêtres des
chambres à coucher des recourants, qui sont aménagées au premier étage de leur
habitation. Cette ouverture n'occupe toutefois qu'une surface très restreinte
de la paroi,
la majeure partie des travaux ayant été
réalisée à l'intérieur du bâtiment. Elle se situe de plus dans l'angle nord-ouest
de la construction, près du chéneau et au niveau du toit de la villa des
recourants.
Ainsi, la grille de sortie du canal de l'exutoire de fumée
ne modifie que très légèrement la façade dans laquelle elle est aménagée et n'entraîne,
visuellement, pas de changement notable de l'aspect de la salle du Battoir. Il
est regrettable que la municipalité ait créé une ouverture, aussi minime
soit-elle, sur la façade nord, alors qu'elle s'était engagée précisément à
supprimer toute ouverture de ce côté du bâtiment lors de la précédente
procédure qui l'avait divisée des recourants et qui avait abouti à l'arrêt AC.2015.0312.
Cela étant, s'agissant de la grille de sortie du canal de désenfumage, cet
aménagement doit être qualifié de modification de minime importance au sens des
art. 111 LATC et 72d al. 1 RLATC, la conclusion des recourants tendant à la
remise en état de la façade nord étant rejetée.
bb) L'exutoire de fumée a été créé dans le but
d'assurer la sécurité publique en cas d'incendie, conformément aux exigences
émanant de l'autorité compétente. Dans le cadre de la délivrance de
l'autorisation pour laquelle son intervention était requise, l'ECA a en effet
indiqué que la salle du Battoir devrait être équipée d'une installation
d'extraction de fumée et de chaleur dès lors que sa capacité d'accueil excédait
300 personnes. Les recourants ont pu prendre connaissance de cette exigence
figurant dans la synthèse CAMAC qui leur a été communiquée en même temps que la
décision municipale levant leur opposition et délivrant le permis de construire
en 2015. Ils étaient ainsi en mesure de la contester dans le cadre du premier
recours à la CDAP portant sur la question des nuisances, ce qu'ils n'ont pas
fait. Les plans de détail de l'installation de désenfumage n'ont pas fait
l'objet de la mise à l'enquête et cette lacune aurait aussi pu être relevée
dans le cadre de la première procédure de recours. Cela étant, la commune n'a
pas consulté l'ECA avant le début des travaux alors qu'elle y était tenue. L'ECA
a ainsi été placé devant le fait accompli en cours de chantier. Il a tout de
même validé l'installation litigieuse après avoir reçu le formulaire d'annonce
prévu à cet effet, considérant que le principe de désenfumage choisi et son
dimensionnement étaient adéquats. Ce faisant, il a confirmé que l'exutoire de
fumée était propre à garantir la sécurité des usagers de la salle du Battoir et
des voisins en cas d'incendie et répondait à l'exigence posée dans la synthèse
CAMAC annexée au permis de construire. Du reste, il importe de souligner que
les recourants ne remettent pas en cause l'exigence de la pose d'une
installation de désenfumage, mais bien sa réalisation avec une sortie en façade
nord et les nuisances créées par celle-ci.
cc) Les recourants craignent que la fumée se propage
en direction de leurs fenêtres parce que les lamelles de la grille extérieure
de désenfumage sont orientées vers le bas. Lors de l'inspection locale
toutefois, le représentant de l'ECA a expliqué qu'il n'était pas possible
d'orienter les lamelles vers le haut en raison de la pluie. Dans un courrier
électronique du 19 septembre 2019, l'ingénieur J.________ a de plus confirmé
que cette solution était la plus adéquate pour éloigner les gaz chauds de la
façade du bâtiment et favoriser leur dissipation vers le haut en cas
d'incendie, ce qui exclut en définitive le risque que les recourants soient
atteints par des émanations de fumée. On relève de surcroît que le canal de
désenfumage ne doit fonctionner qu'en cas d'incendie et qu'il peut seulement
être actionné par les pompiers; il ne s'agit pas d'une installation de
ventilation destinée à une utilisation régulière chaque fois que la salle est
occupée. Le risque de nuisance n'est dès lors pas déterminant s'agissant de la
propagation de la fumée.
dd) En tant que voisins directs, les recourants
appréhendent aussi d'être incommodés par le bruit occasionné lors de manifestations.
Il sied de relever que la salle du Battoir est un bâtiment ancien et que, selon
les experts, la valeur d'isolation de sa façade nord était déjà relativement
faible avant la création du canal de désenfumage. L'installation de l'exutoire
de fumée, qui crée une sorte de pont sonore induisant une augmentation des
émissions de bruit vers l'extérieur, a manifestement aggravé la situation. Dans
son rapport du 31 janvier 2018, la société C.________ a désigné la grille de
l'exutoire de fumée comme "
la voie
principale de propagation des bruits en provenance de la grande salle."
Selon les tests effectués, les valeurs limites admissibles en zone de
sensibilité au bruit III étaient largement dépassées en cas de diffusion de
musique à 93 dB(A) (niveau sonore maximum autorisé en cas de
manifestations; cf. l'ancienne ordonnance fédérale du 28 février 2007 sur la
protection contre les nuisances sonores et les rayons laser lors de
manifestations [RS 814.49], qui a été abrogée par l'ordonnance fédérale du 27
février 2019 relative à la loi fédérale sur la protection contre les dangers
liés au rayonnement non ionisant et au son [RS 814.711] entrée en vigueur le 1
er
juin 2019).
Après avoir pris connaissance du rapport de son
mandataire C.________, la municipalité a rapidement reconnu que la création de
l'exutoire de fumée induisait des nuisances sonores pour le voisinage et pris
des mesures pour les limiter. Au début du mois de mars 2018, elle a fait poser
une isolation derrière la grille intérieure du canal de désenfumage et mis tout
le dispositif hors service pour éviter toute gêne supplémentaire aux
recourants, en attendant de trouver une solution adéquate sur le long terme. Elle
a ensuite pris contact avec l'ingénieur J.________ et la société C.________
pour obtenir des propositions en vue d'améliorer l'isolation phonique du canal
de désenfumage et éviter ainsi une augmentation du bruit pouvant être diffusé
par ce dernier. Elle s'est rapidement ralliée aux recommandations des experts et
s'est engagée à plusieurs reprises à effectuer les travaux préconisés,
notamment lors de l'inspection locale. Il convient de prendre acte de cet
engagement de la municipalité. D'après le courrier électronique du 3 octobre
2018 de la société C.________, les mesures à entreprendre consistent en la pose
de deux clapets motorisés isolants phoniques aux extrémités du canal de
désenfumage. Il s'agirait également d'isoler le canal sur toute sa longueur
pour réduire la propagation de bruit, en disposant un silencieux ou des éléments
phono-absorbants à l'intérieur de la conduite et en plaçant l'installation dans
un caisson insonorisé. L'efficacité de ces mesures a été confirmée par
l'ingénieur J.________, qui a relevé dans une lettre du 1
er
avril
2019 qu'elles permettraient de "
réduire
le bruit à l'extérieur, aussi bien que s'il n'y avait pas d'ouverture à cet
endroit
". Les travaux envisagés ont également été validés par
le bureau K.________ mandaté par les recourants, dans un rapport du 13 juin
2019. L'isolation de l'exutoire de fumée permettra de supprimer l'aggravation
du bruit engendrée par cette nouvelle installation et de se trouver dans une
situation identique à celle qui aurait prévalu sans l'ouverture pratiquée en
façade nord par la commune. Cette solution permet de garantir que les recourants
ne subiront pas de nuisances sonores supplémentaires liées à l'installation de
l'exutoire de fumée.
En revanche, il importe de souligner qu'il n'est pas
possible, en l'état, d'exclure tout risque de dépassement des valeurs limites
admissibles en cas de diffusion de musique dans la salle du Battoir. En effet,
les experts ont relevé "
qu'il n'est pas
exclu qu'il existe d'autres faiblesses d'isolation [de la façade nord] qui
seraient pour l'instant nettement moins prépondérantes (par exemple au niveau
du raccord entre le mur et la façade en toiture)
." Il s'agit à
ce stade d'hypothèses qu'aucune mesure précise ne confirme, des relevés
probants ne pouvant être effectués tant que la diffusion du bruit par le canal
de désenfumage n'est pas maîtrisée. Lors de la délivrance du permis de
construire en 2015, la question du bruit avait déjà été évoquée, la CDAP ayant
considéré dans l'arrêt AC.2015.0312, non contesté, que les restrictions
d'utilisation (portes et fenêtres fermées après 22 heures ou en cas de
diffusion de musique) qui avaient été émises par la DGE et intégrées au permis
de construire paraissaient suffisantes. Cette question ne saurait dès lors être
examinée à nouveau dans le cadre de la présente cause. Il appartiendra aux
recourants, cas échéant, de faire effectuer des mesures après l'exécution des
travaux préconisés pour établir d'éventuels dépassements. Enfin, il convient de
rappeler que la question du respect des exigences de fermeture des portes et
fenêtres comprises dans le permis de construire relève de la compétence
générale de surveillance de l'autorité communale, mais ne constitue pas une
violation d'une prescription de police des constructions sur laquelle la CDAP
devrait se pencher.
dd) En définitive, ni une nouvelle mise à l'enquête
publique, ni une enquête complémentaire ne paraissent appropriées pour assurer la
sauvegarde des intérêts des recourants, dès lors que les mesures propres à supprimer
l'aggravation du bruit liée à la création de l'exutoire de fumée ont été mises
en évidence par trois expertises convergentes et que la municipalité s'est
engagée à mettre en œuvre leurs recommandations. Le but de renseigner les
propriétaires voisins de façon complète sur le projet à réaliser n'est plus à
atteindre dans le cas particulier, les recourants ayant eu désormais pleinement
connaissance des travaux réalisés et des améliorations à y apporter. Leur droit
d'être entendu a été exercé dans le cadre de la procédure de recours.
c) Eu égard à ce qui précède, il appert que la
décision attaquée est incomplète puisqu'elle ne mentionne pas les travaux à
entreprendre pour assainir l'installation litigieuse et garantir que cette
dernière n'entraîne aucune gêne supplémentaire pour les recourants par rapport à
la situation préexistante. Partant, c
onformément aux principes
de la proportionnalité et de l'économie de la procédure,
il se justifie
de maintenir la décision entreprise et d'y ajouter la précision selon laquelle
la commune doit procéder aux travaux préconisés pour isoler phoniquement le
canal de désenfumage qui a été aménagé dans la salle du Battoir.
3.
Il découle des considérants qui précèdent que le recours doit être partiellement
admis et la décision attaquée complétée.
Compte tenu de l'issue du litige, des frais réduits
seront mis à la charge des recourants (art. 49 al. 1 LPA-VD). Obtenant
partiellement gain de cause et ayant procédé avec l'assistance d'un mandataire
professionnel, la municipalité aura droit à des dépens réduits, à la charge des
recourants solidairement entre eux (art. 55 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision de la Municipalité d'Assens du 24 avril 2018 est complétée
en ce sens que la Commune d'Assens procèdera aux travaux préconisés pour isoler
phoniquement le canal de désenfumage aménagé dans la salle du Battoir; elle est
maintenue pour le surplus.
III.
Un émolument judiciaire de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge
des recourants, solidairement entre eux.
IV.
Les recourants, solidairement entre eux, verseront à la Commune
d'Assens,
une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de
dépens.
Lausanne, le 13 janvier 2020
La
présidente:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.