vd_omni · AC.1996.0154 · 1999-02-09 · fr

BORNET Edgar c/DINF/Ollon | Restitution du délai de recours à la suite d'une indication erronée des voies de recours dans la décision attaquée.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 09.02.1999 AC.1996.0154

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 9 février 1999
sur le recours interjeté par
Edgar BORNET
,
domicilié à Ollon, représenté par Me Aba Neeman, avocat, à Martigny,
contre
la décision du 20 juin 1996 du
Département
des travaux publics de l'aménagement et des transports
(actuellement
désigné Département des infrastructures) écartant sa requête formée contre la
décision du 30 juin 1995 du
Conseil communal de la Commune d'Ollon
,
représentée par sa municipalité au nom de qui agit Me Jacques Haldy, avocat à
Lausanne, adoptant les plans partiels d'affectation "Les Fleurs des
Champs" et "Plein Sud" concernant respectivement la parcelle no
963, propriété de
Hans Dauner
, domicilié à Ollon, ainsi que la parcelle
no 881, détenue en copropriété par
François Schneeberger
, domicilié à
Corseaux,
Jean-Jacques Gippa
, domicilié à Aigle,
Pierre Leimgruber
,
domicilié à Aigle, et
André Dallenbach
, domicilié à Yvorne, qui forment
ensemble, la société simple "Plein sud".
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. E. Brandt ,
président; Mme L. Bonanomi et M. J.-D. Rickli, assesseurs. Greffière : Mme A.
Mejuto.
Vu les faits suivants:
A.                     La Commune d'Ollon
s'étend sur un vaste territoire allant de la plaine du Rhône jusqu'aux
contreforts des Diablerets. Elle compte 22 villages et hameaux répartis entre
la plaine et la montagne, dont les plus connus sont les villages de St-Triphon,
des Fontaines, d'Antagnes, de Glutières et de Huémoz ainsi que la station
touristique de Villars comprenant les villages des Ecovets, de Chesières, de
Villars et d'Arveyes. La population totale de la commune atteint plus de 6000
habitants dont une grande partie réside dans la station de Villars. Le village
même d'Ollon comprend 1900 habitants environ et il s'étend au sud sur une vaste
zone résidentielle qui s'est développée entre la ligne de chemin de fer
"Aigle-Ollon-Monthey-Champéry" (AOMC) et la route cantonale Aigle-Bex
(RC no 780) dans le secteur "des Vergers d'Ollon".
B.                    Lors de la révision
générale de son plan des zones, liée à l'obligation de créer des zones
agricoles, la Commune d'Ollon a adopté notamment le plan partiel d'affectation
secteur des "Vergers d'Ollon" le 13 octobre 1987, approuvé par le
Conseil d'Etat du canton de Vaud le 20 janvier 1988. Le plan partiel d'affectation
comprend les territoires situés au sud du village d'Ollon, dans le triangle
formé au sud par la route cantonale 780 (ci-après RC 780) reliant Aigle à Bex,
à l'ouest, par la route cantonale 719 (qui permet de rejoindre le village
d'Ollon depuis la RC 780) et à l'est, par la route cantonale 717 (qui relie le
village d'Ollon à la jonction autoroutière de St-Triphon). Le secteur le plus
proche du village, déjà partiellement construit, a été classé en zone de villas
A et les terrains plus au sud, en zone de villas B; dans la zone de villas A la
surface minimale des parcelles à bâtir est de 800 m² et dans la zone villa B de
1'000 m². La zone villas B est en grande partie non construite. Les terrains
situés à l'extrémité ouest du plan, compris entre les RC 719 et 780, ont été
attribués à la zone périphérique dans laquelle les villas sont admises avec les
constructions agricoles non gênantes pour le voisinage; la surface minimum des
parcelles s'élève à 2000 m² dans cette zone pour la construction de villas. La
zone périphérique est pour l'essentiel non construite et non équipée. Enfin, le
plan classe en zone d'habitation collective les secteurs, qui se trouvent
directement dans le prolongement des constructions du village, en amont des RC
719 et 717.
C.                    Le Grand Conseil du
canton de Vaud a adopté le 22 février 1984 un décret sur le plan directeur
cantonal, qui fixe les principes fondamentaux de l'organisation du territoire,
notamment le principe de la régionalisation et celui de la décentralisation
concentrée (art. 2 et 3 du décret du 22 février 1984). Le Grand Conseil a
ensuite accepté le 20 mai 1987 le décret portant adoption du plan directeur
cantonal; l'art. 2 précise que les éléments de ce plan qui lient les autorités
sont d'une part les objectifs, et d'autre part les éléments prospectifs dans
les plans sectoriels (dessinés en rouge sur les cartes). Pour concrétiser les
principes de régionalisation et de décentralisation concentrée, le plan
directeur propose un schéma d'urbanisation du canton avec au moins un centre
principal par région. La carte 1.2.2. désigne Aigle comme centre régional de
premier niveau pour la région du Chablais, et précise que des efforts
particuliers doivent être engagés pour maintenir le centre à son niveau et le
renforcer; Bex figure comme centre régional de second niveau et la Commune
d'Ollon comme centre local. Les centres régionaux de premier niveau constituent
l'armature de base du plan général et d'urbanisation du canton (plan directeur
cantonal p. 62). Les centres régionaux de second niveau forment le réseau plus
fin des pôles qui doivent desservir les régions considérées (plan directeur p.
63). Les centres locaux, comme celui d'Ollon, sont appelés à jouer le rôle de
pôle secondaire et de relais à l'intérieur de la région même (plan directeur p.
64). En matière d'habitat, l'objectif 1.5.1. du plan directeur cantonal vise à
"offrir un cadre et des services favorables à la vie collective en
définissant pour chaque localité un développement adapté à sa taille et à la
nature du milieu".
D.                    La Municipalité d'Ollon
(ci-après la municipalité) a soumis au Service de l'aménagement du territoire
le 29 avril 1992 un projet de plan partiel d'affectation désigné "Les
Vergers d'Ollon ouest". Lors d'une séance qui s'est déroulée le 3 juin 1992
au Service de l'aménagement du territoire, il a été convenu que le plan
présenté soit considéré comme un plan directeur (localisé ou sectoriel)
indiquant des sous-périmètres devant faire l'objet de plans partiels
d'affectation. Il était alors prévu que le plan directeur fasse l'objet d'une
procédure complète d'adoption par le conseil communal et d'approbation par le
Conseil d'Etat; l'affectation du sol devait ensuite être modifiée par
l'adoption successive de plans partiels d'affectation. Le projet de plan directeur
devait encore faire l'objet d'un examen préalable détaillé par les services
concernés, ce qui permettrait pour la suite des examens préalables plus rapides
des plans partiels d'affectation. La municipalité est également intervenue
auprès du Service des routes et des autoroutes pour connaître les conditions
posées au raccordement du futur quartier au réseau des routes cantonales (voir
lettre de la municipalité d'Ollon du 6 octobre 1992 et la réponse du Service
des routes et des autoroutes du 20 novembre 1992). La municipalité a
formellement soumis à la procédure d'examen préalable les plans partiels
d'affectation "Les Fleurs des Champs" et "Plein Sud" le 5
novembre 1992 après avoir remis au Service de l'aménagement du territoire au mois
d'août 1992, le nouveau schéma directeur désigné "Les Vergers d'Ollon
secteur nord-ouest".
Le schéma directeur
pour l'occupation du secteur ouest des Vergers d'Ollon (désignés par la suite
"Plan de coordination Les Vergers d'Ollon ouest") comporte un rapport
explicatif qui décrit la situation actuelle et qui tend à démontrer l'existence
d'une pression démographique. Le rapport montre comme suit l'évolution de
l'occupation des terrains entre 1962 et 1992.
Etat existant en
1962                              35 constructions avec villa(s)
Constructions de
1962 à 1972                  49        "           "           "
Constructions de
1972 à 1980                  45        "           "           "
Constructions de
1980 à 1992                  86        "           "           "
Constructions
futures maximum               288       "           "           "
Total                                                      503       "           "           "
Selon le schéma qui
illustre cette évolution, la moitié de la zone à bâtir aurait été construite de
1962 à 1992; l'auteur du rapport en déduit que le développement serait
exponentiel. Il soutient que la municipalité se serait trouvée devant le
dilemme de tolérer cette situation ou de favoriser une densification;
l'autorité communale aurait opté pour une politique de densification
accompagnée de toutes les mesures susceptibles de garantir la meilleure
intégration des projets actuels et futurs dans le village. La volonté
d'intégration de la municipalité visait essentiellement à garantir l'assimilation
des futurs habitants dans la vie villageoise. Confrontée à plusieurs demandes
d'approbation de plans spéciaux, la municipalité aurait, toujours selon le
rapport de l'urbaniste, retenu les principes suivants pour l'élaboration des
plans partiels d'affectation :
"-   Une densification des Vergers d'Ollon est souhaitable.
(...).
-    Une architecture traditionnelle, avec des volumes bas, fortement
structurés et des toits en pans s'intègre le mieux dans les Vergers.
(...).
-    Les plans partiels d'affectation doivent rendre impossible la
répétition monotone d'un même type de bâtiment et garantir une architecture
variée.
(...).
-    Deux petits plans partiels d'affectation voisins doivent être
coordonnés. Cette coordination doit toucher tous les domaines nécessaires pour
garantir un concept d'ensemble. Ce sont notamment :
.    l'expression architecturale,
.    les cheminements piétons,
.    les accès de voitures,
.    les équipements du quartier,
.    les infrastructures techniques.
(...).
-    La Municipalité exige, en échange de son accord pour la
densification, l'élaboration d'un projet d'ensemble garantissant notamment :
.    un habitat de qualité,
.    une architecture variée,
.    des espaces collectifs invitant à la convivialité tels que : rues, places,
jeux   d'enfants, terrains multifonctionnels pour adolescents, piscine, halte
de    l'AOMC,
.    des mesures adéquates de protection contre le bruit,
.    des axes de circulation correspondant à un concept d'ensemble.
(...).
-    Le quartier doit être délimité par un périmètre clair suivant des
éléments physiques structurant le territoire. Une simple limite parcellaire
n'est pas une bonne délimitation.
(...)."
Le rapport précise
aussi que dans le cadre de l'élaboration du plan directeur communal, la
municipalité aurait adopté un schéma directeur pour l'urbanisation de
l'ensemble des Vergers d'Ollon répondant aux principes suivants :
"-   urbanisation de la partie supérieure des Vergers en villas
individuelles;
-    densification de la partie ouest et d'un corridor entre cette
partie et le collège à travers une série de PPA;
-    extension du collège sur son site actuel;
-    extension des installations sportives dans le voisinage de
l'actuel terrain de football et en liaison directe avec le collège;
-    création d'un cheminement piéton indépendant de la circulation motorisée,
notamment dans les quartiers densifiés;
-    circulation périphérique avec des accès en cul-de-sac ou en
circulation modérée à l'intérieur des Vergers;
-    desserte des Vergers par deux haltes de l'AOMC (dont une à créer);
-    protection de l'habitat contre le bruit de la route cantonale par
une digue ou une paroi antibruit;
-    affectation agricole des terrains sis à l'est du collège."
Sous le chapitre
propriété foncière, le rapport mentionne que les divers plans partiels
d'affectation devront s'adapter au mieux à la propriété foncière existante et
éviter dans toute la mesure du possible des remaniements importants. Le plan de
coordination comporte notamment un règlement normalisé des plans partiels
d'affectation à légaliser (règlement type pour chaque plan partiel
d'affectation), un plan d'organisation des plans partiels d'affectation (PPA)
ainsi qu'un plan de coordination proprement dit qui définit les grandes lignes
de réalisation concernant notamment le bâti, les espaces verts et la
circulation.
Le plan de
coordination règle aussi l'implantation des bâtiments et leur gabarit; il
détermine les principes de circulation et les équipements. Le plan
d'organisation des PPA définit pour tout le secteur les périmètres des
différents plans partiels d'affectation à légaliser selon l'état de propriété.
On compte ainsi plus d'une dizaine de plans partiels d'affectation à légaliser
dont les périmètres reprennent pour l'essentiel les limites de propriété
existantes. Le dossier comprend aussi un plan qui définit très précisément le
type de chacun des bâtiments prévus dans tous les sous-périmètres des plans
partiels d'affectation à légaliser. Le dossier est enfin complété par une vue
axonométrique et un cahier d'illustrations.
Pour l'ensemble du
secteur "Les Vergers d'Ollon ouest", la surface d'occupation du sol
s'élève à 28'300 m², la surface brute de plancher à 57'300 m², le nombre de
logements est estimé à 354 et celui des habitants à 1'050; quant au nombre de
places de parc minimum il s'élèverait à 635.
E.                    En date du 5 mai 1993,
M. Daniel Schmutz, ancien chef de l'actuel Département des infrastructures
(ci-après le chef du département), a signé le rapport d'examen préalable du
plan de coordination "Les Vergers d'Ollon ouest". Une mesure de
planification générale était nécessaire pour redéfinir les grandes lignes de
l'occupation du secteur; le double objectif visé consistait à éviter d'une
part, une occupation sous la forme d'un lotissement de maisons individuelles,
et d'autre part, une juxtaposition de plans spéciaux disparates; le plan
général présenté par la municipalité allait cependant au-delà de ce qui était
nécessaire en définissant de manière trop précise le détail de toute
l'occupation du secteur. Sans s'opposer formellement aux documents présentés,
le chef du département s'est limité à relever qu'il s'agissait d'une expérience
intéressante et qu'il attendait "avec une certaine curiosité la
concrétisation des premières phases de réalisation". L'examen préalable
comporte encore le passage suivant relatif au plan directeur cantonal :
"Nous avons évoqué avec votre Autorité la
justification d'une telle densification de l'habitat hors des centres régionaux
admis par le Plan directeur cantonal : Aigle et Bex. Une telle densification
aurait aussi dû aboutir à un dézonage partiel du secteur concerné. Nous avons
cependant renoncé à prendre des mesures dans ce sens en raison des
complications techniques et juridiques - remaniement avec péréquation réelle -
qui auraient fatalement débouché sur l'impossibilité de faire admettre le
présent plan."
Les différents
services concernés de l'administration cantonale se sont aussi déterminés sur
le projet d'urbanisation : le Service des transports et du tourisme relevait
que la charge supplémentaire au carrefour du Lombard (RC 780 et 719) pouvait
nécessiter la mise en site propre du chemin de fer AOMC. Le Service des eaux et
de la protection de l'environnement (actuellement Service des eaux, sols et
assainissement) mettait en doute la possibilité de réaliser un
"étang-bassin d'infiltration" pour limiter les débits d'eau claire à
évacuer. L'ancienne division Protection de la nature du même service
(actuellement Centre de conservation de la nature rattaché au Service des
forêts, de la faune et de la nature) relevait que l'intégration dans le paysage
n'était pas satisfaisante. Le Secrétariat général du département signalait que
le périmètre comprenait un gisement de gravier répertorié en première priorité
par le plan directeur des carrières. Sans s'opposer à la poursuite de la
procédure, le Laboratoire cantonal relevait que le plan directeur de la
distribution d'eau du secteur "Ollon - St-Triphon" devait lui être
soumis avant la présentation au Conseil d'Etat d'une proposition de
ratification des projets. En conclusion, le chef du département a estimé que le
dossier présenté pouvait être admis comme un rapport au sens de l'art. 26 de
l'ordonnance sur l'aménagement du territoire pour les plans partiels
d'affectation des différents secteurs et qu'il ne nécessitait pas une
approbation par le Conseil d'Etat.
F.                     Le chef du département
s'est prononcé le 5 mai 1993 également sur les deux projets de plan partiel
d'affectation "Fleurs des Champs" et "Plein Sud".
a) Le projet de plan
partiel d'affectation "Fleurs des Champs" englobe la parcelle 963 propriété
de Hans Dauner; d'une superficie de 10'027 m², ce terrain est actuellement
classé en zone de villas A; il est non construit et il ne bénéficie d'aucun
équipement de détail. Il est limité au nord-ouest par la voie de l'AOMC. Les
accès existants sont constitués par le chemin des Truits, qui longe la voie de
l'AOMC depuis la route de Chesseylaz et par le chemin du Cimetière, rejoint
depuis le chemin des Truits la route de Chesseylaz; le chemin du Lombard,
parallèle à la route de Chesseylaz, passe derrière le cimetière et il permet de
rejoindre directement le carrefour du Lombard (RC 780 et 719) depuis le chemin
du cimetière. Les chemins des Truits, du Cimetière et du Lombard présentent le
même gabarit avec une largeur moyenne ne dépassant pas trois mètres.
b) Le périmètre du
projet de plan partiel d'affectation "Plein Sud" correspond pour
l'essentiel aux limites de la parcelle 881, détenue en copropriété par MM.
François Schneeberger, Jean-Jacques Gippa, André Dallenbach et Pierre
Leimgruber. D'une superficie de 18'628 m², ce bien-fonds est actuellement
classé en zone périphérique; il est non construit et non équipé. Il se trouve
plus au sud que le projet "Fleurs des champs" (parcelle 963) dont il
est séparé par la parcelle 964. Il est limité au nord-ouest par la voie de
l'AOMC, au nord-est par le chemin du Cimetière et au sud-est par le chemin du
Lombard, qui constituent les accès existants à cette parcelle.
c) Le rapport de
l'examen préalable se réfère pour l'essentiel aux remarques formulées au sujet
du schéma directeur, et il signale les différents problèmes qui restent en
suspens en ce qui concerne notamment les accès et l'évacuation des eaux de
surface.
G.                    a) Les projets de plans
partiels d'affectation "Fleurs des Champs" et "Plein Sud"
ont été mis à l'enquête publique du 14 juin au 14 juillet 1994. Ils reprennent
très précisément la même urbanisation que celle prévue par le "Plan de
coordination Les Vergers d'Ollon-Ouest". Les deux projets de plans
partiels d'affectation fixent les périmètres d'implantation des constructions,
les fronts d'implantation obligatoire, l'emplacement des terrasses, l'emprise
des rues piétonnes, des places publiques, des voies de circulation automobile,
des parkings (en surface ou couverts), ainsi que le réseau des canalisations et
des autres équipements techniques. Les règlements (identiques) annexés à ces
plans comprennent une liste qui indique pour chaque bâtiment projeté son
affectation, la surface brute de plancher, le nombre de niveaux ainsi que le
nombre de places de stationnement exigé.
b) Le projet de plan
partiel d'affectation "Fleurs des Champs" permet la construction des
bâtiments suivants : deux immeubles collectifs avec un rez-de-chaussée, deux
étages et un niveau de combles (soit 4 niveaux) dont la surface brute de
plancher s'élève à 700 m² (bâtiments A-1.1 et A-1.2); deux petits immeubles
résidentiels de trois niveaux (y compris les combles), avec une surface brute
de plancher habitable (surface habitable) de 550 m² chacun (bâtiments B-1.1 et
B-1.2); un immeuble collectif de cinq niveaux avec une surface habitable de 900
m² (Bâtiment C-1); quatre maisons individuelles d'une surface habitable de 180
m² chacune (bâtiments D-1.1 à D-1.4), ainsi que trois groupes de maisons
accolées ayant chacune 180 m² de surface habitable (bâtiment E-1.1 à E-1.10 et
bâtiments E-2.1 à E-2.6); la surface brute de plancher habitable totale s'élève
à 7'000 m²; elle correspond à un coefficient d'utilisation du sol de 0,69 (pour
une surface de la parcelle de 10'027 m²). Le nombre total des places de parc
exigées pour l'ensemble des bâtiments s'élève à 84 (le plan ne prévoit
cependant que 83 places de stationnement, soit 6 places dans un garage couvert,
8 places dans des garages individuels, 36 places à l'air libre et 33 places dans
un garage souterrain). La destination des bâtiments permet une mixité des
affectations suivantes : logement, petit artisanat, activités de bureaux et de
services. Toutefois, les rez-de-chaussée des immeubles A-1.1 (côté ouest),
B-1.1 (côté nord-est) et C-1 (côté sud), doivent être affectés au commerce.
c) Le projet de plan
partiel d'affectation "Plein Sud" prévoit les mêmes types de
bâtiments que ceux du projet "Fleurs des Champs" : à savoir le type A
(immeuble collectif de 4 niveaux avec 700 m² surface de plancher); le type B
(immeuble résidentiel de 3 niveaux avec une surface brute de plancher maximum
de 550 m²); le type C (immeuble collectif de 5 niveaux avec 900 m² de surface
brute de plancher maximum); le type D (maison individuelle de 3 niveaux avec une
surface brute de plancher de 180 m²); le type E (maisons individuelles groupées
de 3 niveaux avec une surface brute de plancher maximum de 180 m²). Le projet
comprend aussi des bâtiments destinés au stationnement collectif des véhicules
(type P), ainsi que des couverts à voitures (type G). Le projet "Plein
Sud" comporte six bâtiments de type A (A-4, A-5.1 2; A-6.1 à 2), cinq
bâtiments de type B (B-2, B-3, B-4.1 à 2, B-5), un bâtiment de type C (C-2),
cinq bâtiments de type D (D-3.1 à 5) et vingt-quatre bâtiments de type E
(E-10.1 à 4, E-11.1 à 5, E-12.1 à 6, E-13.1 à 5, E-14.1 à 4). La surface brute
de plancher habitable totale s'élève à 13'070 m², ce qui correspond à un
coefficient d'utilisation du sol de 0,70 pour un terrain de 18'628 m². Le
nombre des places de stationnement minimum s'élève à 159 et le nombre total de
places de parc prévues par le plan litigieux est de 197 places (64 places de
plein air, 28 places dans un garage aménagé sous forme de grange à voitures, 84
places dans les parkings aménagés sous les immeubles, 9 places dans des garages
individuels et 12 places couvertes).
d) En ce qui concerne
les accès et le raccordement au réseau routier existant, le projet "Les
Fleurs des Champs" prévoit un accès par le chemin des Truits, pour desservir
l'essentiel des places de stationnement, ainsi qu'un nouvel accès à créer sur
la parcelle 169 pour rejoindre la route de Chesseylaz. Mais la parcelle 169
doit faire l'objet d'un plan partiel d'affectation distinct qui permettrait
ultérieurement la construction de ce dernier accès. Pour le projet "Plein
Sud", l'accès principal est constitué par l'actuel chemin des Truits. Un
autre accès est prévu par le chemin du Cimetière et le chemin du Lombard; le
chemin du Cimetière est prévu d'être transformé en rue piétonne depuis la
jonction avec le chemin du Lombard jusqu'au chemin des Truits.
H.                    Edgar Bornet est
propriétaire de la parcelle 962 du cadastre de la Commune d'Ollon située en
bordure de la route de Chesseylaz. Une villa est construite sur ce bien-fonds.
Par lettre du 8 juillet 1994, Edgar Bornet s'est opposé aux deux projets de
plan partiel d'affectation "Les Fleurs des Champs" et "Plein
Sud" en invoquant les motifs suivants :
"Mon opposition est basée sur l'absence,
tout au moins dans les documents qui n'ont été présentés, d'un concept global
de circulation et des aménagements routiers liés aux accès de ces deux zones
nouvelles à forte densité d'habitants.
Le projet ne donne aucune information précise
sur les éventuels travaux d'aménagements qui devront être réalisés sur la route
de Chesseylaz, à savoir, largeur de route, élargissements et agrandissements
des carrefours, créations de trottoirs, etc.
Je n'ai également trouvé aucune information
précise sur la définition et la nature de la route prévue entre les parcelles
1187 et 969, donnant accès à la Route de Chesseylaz."
Lors de sa séance du
30 juin 1995, le Conseil communal d'Ollon a adopté les deux plans partiels
d'affectation, ainsi que les projets de réponse aux oppositions présentés par
la municipalité dans son préavis no 3/95 du 27 avril 1995. La réponse à
l'opposition d'Edgar Bornet est formulée de la manière suivante :
"Pour ce qui est de l'étude
d'accessibilité, nous renvoyons à la réponse suggérée pour l'opposition No. 2.
Sur la route de Chesseylaz, il y a éventuellement nécessité de prendre des
mesures tendant à ralentir le trafic.
La route en cul-de-sac projetée à l'aval de la
parcelle du requérant dessert les quatre villas jumelées sises sur la parcelle
No. 629 ainsi que les quatre villas situées sur la parcelle No. 963. Au-delà,
seul le passage des piétons est autorisé. La totalité de cet accès est projetée
sur les parcelles dont il est question ci-devant."
La réponse à
l'opposition no 2 comporte les précisions suivantes au sujet des accès :
"La question soulevée par l'opposant est
tout à fait pertinente et a fait l'objet de plusieurs entretiens entre nos
mandataires, le Service des Routes et Autoroutes ainsi que notre Autorité.
A l'issue de l'examen préalable des dossiers
par le Département des Travaux Publics, de l'Aménagement et des Transports du 5
mai 1993, le Service des Routes et Autoroutes a proposé un contre-projet au
Plan de Coordination qui n'a pas satisfait la Municipalité.
Dès lors, elle a mandaté le bureau TRANSITEC
pour une étude complémentaire des circulations devant permettre de définir le
concept d'accès au secteur des Vergers Sud et Ouest ainsi que la géométrie des
accès afin d'en assurer la faisabilité.
Au vu de cette étude et tenant compte de
l'analyse de charge des variantes d'accès, il a été proposé au Service des
Routes :
- L'aménagement d'un carrefour au bas de la
route de Chesseylaz (RC 780).
- L'amélioration du carrefour au bas de la route de la Distillerie ( RC 780).
- L'amélioration de l'accès au sommet de la route de Chesseylaz afin de ne pas
couper les Vergers d'Ollon du centre du village (RC 719).
L'analyse des accès actuels a fait ressortir
qu'ils étaient aptes du point de vue de la capacité à absorber du trafic
supplémentaire. Leur géométrie, souvent sommaire, peut cependant dans des
situations bien particulières poser des problèmes.
Compte tenu du développement de la première
étape (
P.P.A. *LES FLEURS DES CHAMPS* - *PLEIN SUD*
- *GRALLARD* et
*TREBUIS*), l'amélioration des deux carrefours sur la RC 780 sera entreprise
par étapes, en fonction de l'occupation des nouvelles zones urbanisées. Ces
aménagements seront soumis, en temps utile, aux procédures spécifiques."
I.                      Agissant par
l'intermédiaire de Me Aba Neeman, avocat à Martigny, Edgar Bornet a déposé
auprès du Conseil d'Etat du canton de Vaud une requête en réexamen de son
opposition. L'instruction de la requête a été confiée au Service de justice et
législation. Pendant l'instruction du recours, le Conseil d'Etat a adopté le 9
février 1994 un arrêté visant à transférer la compétence d'approbation des
plans d'affectation du Conseil d'Etat au Département des infrastructures. Par
décision du 20 juin 1996 le chef du département a approuvé les deux plans
partiels d'affectation "Les Fleurs des Champs" et "Plein
Sud" et il a rejeté la requête d'Edgar Bornet. En ce qui concerne les
accès, la décision relève que le chemin prévu sur la parcelle 969, en limite de
la parcelle 1187, sera construit lorsque le plan de quartier envisagé sur ce
terrain sera légalisé. La décision comporte en outre en page 9 l'indication des
voie et délais de recours, formulée comme suit :
"La présente décision peut faire l'objet
d'un recours au Tribunal administratif.
La déclaration de recours doit être remise dans
les dix jours suivant la communication de la décision attaquée à l'autorité qui
a statué ou à l'autorité de recours; elle doit être datée et signée par le
recourant ou son mandataire.
Le recours doit en outre être confirmé par le
dépôt à la même adresse, dans les vingt jours suivant la communication de la
décision attaquée, d'un mémoire daté et signé contenant :
a)    un exposé sommaire des faits,
b)    les motifs du recours,
c)    les conclusions.
Ce mémoire sera accompagné des pièces utiles,
en particulier de la décision attaquée et, le cas échéant, de la procédure du
mandataire."
J.                     Edgar Bornet a contesté
la décision du chef du département par le dépôt d'une déclaration de recours
adressée le 5 juillet 1996 au Service de l'aménagement du territoire, complétée
par un mémoire de recours adressé le 16 juillet 1996 directement au Tribunal
administratif. L'actuel Service des routes, la municipalité ainsi que le
Service de l'aménagement du territoire et l'actuel Service de l'environnement
et de l'énergie se sont déterminés sur le recours. Le tribunal a procédé à une
visite des lieux lors de son audience du 2 décembre 1997. A cette occasion,
l'un des représentants de la municipalité a indiqué que la population résidant
à l'intérieur du secteur des Vergers d'Ollon s'élevait à 400 habitants environ.
Selon l'étude d'accessibilité du bureau Transitec, le plan "Fleur des
Champs" permettrait d'accueillir 150 nouveaux habitants et le plan
"Plein Sud" 275 habitants. Par ailleurs, le plan de coordination
"Les Vergers d'Ollon ouest" prévoit une population nouvelle de 1050
habitants (p. 12 du rapport explicatif) et le plan de coordination "Les
Vergers d'Ollon sud" de 290 habitants (p. 11 du rapport explicatif), soit
un total de 1340 habitants.
Les propriétaires des
deux parcelles concernées par les plans litigieux ont été invités à se
déterminer sur le recours. Le tribunal a encore requis auprès du Service de
l'aménagement du territoire et de la municipalité diverses pièces
complémentaires. Le Service de l'aménagement du territoire a produit au
tribunal un dossier désigné "Schéma cantonal et de bassins" ainsi
qu'un atlas "Statistiques régionales". Le dossier "Schéma
cantonal et de bassins", qui a pour but de préparer une éventuelle
révision du plan directeur cantonal, comporte un "schéma bassins
est". Selon ce schéma, la Commune d'Ollon est englobée dans une "aire
d'urbanisation" entourant les communes d'Aigle, de Monthey et de Bex.
Le tribunal a aussi
demandé à la municipalité de produire les permis de construire qui avaient été
délivrés entre 1993 et 1997 dans le secteur des Vergers d'Ollon. L'autorité
communale a produit quatre permis de construire dont un seul autorise la
construction d'une nouvelle villa jumelée; les autres permis se rapportent à
des travaux secondaires tels que la création d'un bassin de rétention, la
transformation d'un bâtiment avec la construction d'un couvert ainsi que la
construction d'une véranda. La commune a aussi produit les plans des projets
des collecteurs.
K.                    En ce qui concerne les
accès, le tribunal a encore demandé au Service des routes de préciser sa
position quant aux accès possibles pour les deux plans partiels d'affectation
litigieux; en particulier, l'étude d'accessibilité du bureau Transitec
mentionnait que plus de 500 véhicules par jour pourront sortir du secteur par
le carrefour du Lombard pendant la période transitoire (figure no 13). Par
lettre du 19 août 1998, le Service des routes a précisé qu'il ne pouvait pas
autoriser l'accès direct sur la RC 719 par le carrefour du Lombard, même
pendant la période transitoire pour des motifs de sécurité. Le Service des
routes relevait aussi que la norme de l'Union des professionnels suisses de la
route 640'050 déconseille les accès riverains dans les zones de carrefour. Le
service a produit avec le même courrier une copie de la lettre qu'il a adressée
le 31 juillet 1998 à la municipalité et dont il convient de citer les extraits
suivants :
"Conformément à notre accusé de réception
du 18 juin 1998, nous nous permettons de formuler notre détermination sur le
plan de coordination dénommé par le bureau Transitec, ingénieur conseil,
"PQ Les Vergers d'Ollon", étude d'accessibilité, document de travail,
septembre 1994 référence 8918.30/PM/it.
Tout d'abord nous rappelons la correspondance
échangée avec votre autorité :
Le 6 octobre 1992
dans le cadre du plan directeur des Vergers d'Ollon, votre autorité proposait
deux mesures complémentaires pour une amélioration du raccordement avec la
route cantonale 780a :
a)  d'élargir la desserte agricole, longeant actuellement la route, à
environ 5 mètres
b)  d'améliorer la jonction avec la route cantonale par la création
d'une jonction en dénivelé à l'emplacement du petit pont (passage supérieur) du
chemin de Chesseylaz ou l'amélioration du carrefour des routes cantonales no
719b et 780a par l'aménagement d'un giratoire.
Dans notre
réponse du 20 novembre 1992
nous avions fourni les
informations suivantes :
-    Le futur quartier des Vergers d'Ollon, vu son importance, devait
être raccordé à la RC 780a par l'ouvrage dénivelé existant du chemin
Chesseylaz.
-    La desserte agricole élargie pouvait servir de voie de
distribution interne parallèlement à la RC 780a.
-    Le raccordement du quartier côté village semble être prévu par un
carrefour avec passage à niveau dont l'aménagement devait également être
étudié.
-    La possibilité de supprimer le passage à niveau de l'AOMC sur la
RC 780a, au carrefour du Lombard, devait être réservée.
Sur la base de ces
remarques et de l'examen des projets d'aménagements routiers, notre service
acceptait l'entrée en matière sur le principe proposé.
Le 5 mai 1993
dans le cadre de la réponse
du Département au sujet de
la consultation du schéma directeur pour l'occupation du secteur Nord-Ouest des
Vergers d'Ollon mis en consultation en même temps que les plans partiels
d'affectation (PPA) "Les Fleurs des Champs" et "Plein Sud"
notre service précisait :
-    Le futur quartier des vergers d'Ollon, vu son importance, doit
être raccordé à la RC 780a par l'ouvrage dénivelé existant du chemin
Chesseylaz.
-    Le raccordement côté village doit être limité au quartier
existant, il sera supprimé lors de l'extension de ce secteur.
-    L'accès direct au carrefour du Lombard (RC 780a/RC 719b) n'est pas
autorisé.
-    La voie de desserte agricole parallèle à la RC 780a sera aménagée
de façon à éviter tout danger d'éblouissement des usagers de la route
cantonale.
-    Au carrefour de la route de la Distillerie/RC 780a, le
raccordement de la route de desserte sera déplacé de trente mètres environ à
l'amont.
Il illustrait le
schéma proposé par deux esquisses de principe au 1:2000 et 1:500.
Le 10 août 1993
dans le cadre de la procédure des PPA "Plein Sud" et
"Fleurs des Champs" le Service de l'aménagement du territoire
remarquait que le problème des accès n'avait pas encore trouvé de solution
définitive et que notre service serait consulté.
Le 10 août 1993
vous référant
à la détermination cantonale du 5 mai
1993, vous nous annonciez que les principes développés ne vous donnaient pas
entière satisfaction et vous demandiez au bureau Transitec de procéder à une
étude complémentaire sur le concept des circulations dans le périmètre des
plans de coordination des Vergers d'Ollon Ouest et Sud.
Compte tenu du fait
que les deux premiers PPA (Plein Sud et Fleurs des Champs) étaient peu
concernés par le problème soulevé, vous décidiez de différer cette étude.
Dans sa lettre du
28 octobre 1993
, le SAT demandait que pour l'examen
préalable des futurs plans compris dans le périmètre, le plan de coordination
soit adapté aux exigences de notre service pour ce qui touche au passage
supérieur sur la RC 780a; au carrefour du Lombard et au carrefour dit du
village (passage à niveau de l'AOMC).
Le 24 novembre
1993
dans le rapport d'examen du plan partiel
d'affectation "En Trebuis", l'appréciation globale mentionnait que ce
plan ne peut être accepté sous la forme présentée dans la mesure où le raccord
du chemin de desserte parallèle à la route cantonale, au droit de la
distillerie, est contesté pour des raisons de sécurité routière.
Le 1er novembre
1994
, votre autorité nous adressait l'étude
d'accessibilité (document de travail). Celle-ci ne respectait pas les décisions
figurant dans le schéma directeur pour l'occupation du secteur Nord-Ouest des
Vergers d'Ollon tel que communiqué par lettre du 5 mai 1993 à votre
Municipalité sous signature du Chef du Département.
Lors d'une
entrevue le 30 mai 1995
avec une délégation de votre
autorité, nous avons précisé que ce "document de travail" ne
respectait pas nos exigences formulées dès le début et au cours des
consultations du concept des circulations et des PPA. Nous avons cependant
convenu que la réalisation se ferait par étape et que les procédures pour les
projets routiers seraient déposées après l'approbation des premiers PPA.
Au vu de ce qui
précède et nous référant à la classification de la RC 780a (route principale de
1ère classe avec accès latéral limité), nous maintenons notre position formulée
dans les lettres du 5 mai 1993 et 28 octobre 1993 adressées à votre autorité et
nous nous déterminons comme suit sur les accès à la RC 780a (voir figure 7 du
rapport Transitec).
-    Accès principal par l'aménagement d'une jonction au droit du PS du
chemin Chesseylaz.
-    Accès à la distillerie complété par l'aménagement de présélections
et le déplacement du chemin parallèle selon le principe d'esquisse de la figure
11 du rapport Transitec.
L.                     A la suite de ces
précisions, l'assesseur spécialisé du tribunal a procédé à une étude pour
déterminer comment les 500 véhicules par jour qui devaient passer par le
carrefour du Lombard selon l'étude Transitec allaient se répartir sur le réseau
existant. L'étude d'accessibilité de Transitec définit des lignes de désir des
habitants du quartier des Vergers d'Ollon de la manière suivante : 15% en
direction d'Ollon et de Villars, 35% en direction d'Aigle et de la jonction
autoroutière d'Aigle, et 50% en direction de Monthey, Bex et de la jonction de
St-Triphon. La même étude prévoit que le plan de quartier "Fleurs des
Champs" pourra accueillir 150 habitants entraînant 375 mouvements de
véhicules par jour; quant au plan de quartier "Plein Sud", qui
permettrait d'accueillir 275 habitants, qu'il générerait un trafic de 690
mouvements par jour environ.
a) La première
hypothèse étudiée se rapporte à la réalisation du plan de quartier Fleurs des
Champs seulement. Dans cette hypothèse, et selon les lignes de désir retenu par
le bureau Transitec, 55 véhicules par jour prendront la direction de Villars,
130 véhicules par jour la direction d'Aigle et 190 la direction de Bex-Monthey.
Les 130 véhicules par jour allant en direction d'Aigle devront remonter le
chemin des Truits puis prendront le carrefour avec la RC 719 et redescendront
sur le carrefour du Lombard. Les 55 véhicules par jour qui partent en direction
de Villars remonteront également le chemin des Truits pour rejoindre la RC 719
et continuer la montée sur Ollon et Villars. S'agissant des véhicules prenant
la direction de Bex-Monthey, il n'est pas exclu qu'une certaine proportion (de
l'ordre de 10 à 20%) choisisse de remonter sur le village d'Ollon et
d'emprunter la RC 117 pour éviter le carrefour de la Distellerie, alors que la
plus grande partie des véhicules rejoindront le chemin du Cimetière par le
chemin des Truits puis le chemin des Vergers jusqu'au chemin de la Distellerie
qui les amène à la RC 780. Dans ce cas de figure, le trafic sur la partie
supérieure du chemin des Truits s'élèverait à 200 véhicules par jour environ et
le trafic sur le chemin du Cimetière et le chemin du Verger à 130 véhicules par
jour environ. Si la commune aménage le carrefour dénivelé entre la RC 780 et la
route de Chesseylaz seuls les 55 véhicules qui se rendent à Villars
emprunteront la partie supérieure du chemin des Truits et 329 véhicules par
jour utiliseront la partie inférieure du chemin des Truits, le chemin du
Cimetière et la partie inférieure de la route de Chesseylaz.
b) Il convient
d'examiner ensuite les répercussions sur le trafic par la seule réalisation du
plan de quartier "Plein Sud". Le plan de quartier "Plein
Sud" prévoit une coupure du chemin du Cimetière entre le chemin du Lombard
et le chemin des Truits. Cette coupure résulte des planches nos 1 et 2 du plan
de quartier, mentionnant très clairement la création d'une rue piétonne et
d'une place publique sur plus de la moitié du tracé du chemin actuel. Il
résulte de cette coupure que le 3/4 des mouvements ne peut rejoindre la route
de Chesseylaz par le chemin du Cimetière mais doit emprunter la partie
supérieure du chemin des Truits. (La partie inférieure du chemin des Truits
jusqu'au carrefour du Lombard n'est actuellement pas réalisée et l'accès par le
carrefour du Lombard étant de toute manière exclu). Avec les 690 mouvements
journaliers, on observe la répartition suivante : 100 véhicules par jour
prendront la direction d'Ollon et de Villars en montant le chemin des Truits et
rejoignant la RC 719 au carrefour qu'elle forme avec la route de Chesseylaz.
Sur les 240 mouvements journaliers en direction d'Aigle, 180 emprunteront la
partie supérieure du chemin des Truits et 60 le chemin du Cimetière et la route
de Chesseylaz pour rejoindre la RC 719 et redescendront ensuite sur le
carrefour du Lombard. Sur les 350 véhicules qui prennent la direction de
Monthey-Bex (jonction de St-Triphon) 260 devront remonter le chemin des Truits
pour rejoindre la route de Chesseylaz et 90 pourront rejoindre cette route directement
par le chemin du Lombard (tronçon supérieur) et le chemin du Cimetière. On peut
estimer que 130 véhicules par jour choisiront de rejoindre la jonction de
St-Triphon par la RC 717 en traversant le village d'Ollon; il reste 220
véhicules qui emprunteront le chemin du Verger et la route de la Distellerie
pour rejoindre la RC 780 au carrefour de la Distellerie. Si la commune aménage
un carrefour dénivelé entre la RC 780 et la route de Chesseylaz (carrefour B)
tout le trafic en direction de Bex-Monthey empruntera la route de Chesseylaz et
l'on peut estimer que le 80% des mouvements en direction d'Aigle choisiront
également de descendre la route de Chesseylaz alors que seul le 20% rejoindrait
le carrefour du Lombard en redescendant la RC 719 (35 mouvements de véhicules
par jour). Ainsi la réalisation des deux plans de quartier présente les deux
cas de figure suivant concernant l'équipement en accès :
Cas de figure 1 : PPA Fleurs des Champs et
Plein Sud, sans le carrefour B
Volumes des nouveaux trafics :
Trafics internes :
Chemin des Truits haut                                    890
Chemin des Truits bas                                     515
Chemin du Cimetière                                        175
Chesseylaz haut                                               265
Chemin des Vergers                                         285
Ch. parallèle à RC 780                                        30
Principaux
constats
:
Nouveau trafic assez
important sur le chemin des Vergers.
Le gabarit du chemin
des Truits est insuffisant; la modération du trafic est recommandée, mais la
signalisation "rue résidentielle" n'est plus possible, car la
longueur de l'accès dépasse 300 m.
Le gabarit du chemin
du Cimetière est également insuffisant; mais la rue résidentielle y est
possible.
La route de
Chesseylaz subit un trafic nouveau assez important (haut de la route, ordre de
grandeur en tout : environ 550 véh./jour) et elle reste une route d'accès.
Etant donné la fermeture du chemin du Cimetière qui est obligatoire
selon le PPA Plein Sud, une partie des habitants de Plein Sud doit faire un
détour assez aberrant (montée sur le chemin des Truits jusqu'à l'intersection
avec la route de Chesseylaz, puis descente jusqu'au chemin des Vergers).
Environ 800 nouvelles
voitures franchiront chaque jour le carrefour difficile au sommet de la route
de Chesseylaz.
Cas de figure 2 : PPA Fleurs des Champs et
Plein Sud, avec le carrefour B
Trafics internes
:
Chemin des Truits haut                                    890
Chemin des Truits bas                                     515
Chemin du Cimetière                                        175
Chesseylaz haut                                               725
Chesseylaz bas                                                775
Chemin des Vergers                                             0
Ch. parallèle à RC 780                                          0
Principaux constats
:
Pas de nouveau trafic
sur le chemin des Vergers.
La situation est identique au cas 1 pour les chemins des Truits et
du Cimetière.
La route de
Chesseylaz subit un important trafic nouveau (haut de la route, ordre de
grandeur : environ 1'000 véh./jour en tout). Elle reste néanmoins une route
d'accès.
Etant donné la
fermeture du chemin du Cimetière, pratiquement tous les habitants (93%) de
Plein Sud ouest allant en direction d'Aigle ou de St-Triphon doivent faire un
détour aberrant (montée sur le chemin des Truits jusqu'à l'intersection avec la
route de Chesseylaz, puis descente jusqu'au carrefour B).
Seulement 220
nouvelles voitures franchiront le carrefour difficile au sommet de la route de
Chesseylaz.
Considérant en droit:
1.                     La municipalité
soutient que le recourant n'aurait pas un intérêt digne de protection à contester
la décision attaquée car sa parcelle ne serait pas comprise dans les périmètres
des deux plans contestés et que son bien-fonds ne les jouxterait pas
directement.
a) La loi du 26
février 1996, modifiant celle du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la
procédure administratives (LJPA) a introduit à l'art. 37 al. 1 une nouvelle
définition de la qualité pour recourir, dont la teneur est la suivante :
"Le droit de recours appartient à toute
personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un
intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée."
Cette disposition a
été adoptée afin d'harmoniser la qualité pour recourir au niveau cantonal avec
la définition de la qualité pour recourir en droit administratif fédéral (BGC
février-mars 1996 p. 4489). La nouvelle définition correspond à celle de l'art.
103 lit. a de la loi fédérale d'organisation judiciaire (OJ) selon laquelle la
qualité pour recourir est reconnue à "quiconque est atteint par la
décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée
ou modifiée". La jurisprudence du Tribunal fédéral relative à l'art. 103
lit. a OJ peut donc être reprise pour définir l'étendue du cercle des
administrés autorisés à contester devant le Tribunal administratif une décision
susceptible de recours. Selon la jurisprudence fédérale, l'intérêt digne de
protection peut être de fait ou de droit. Il permet au recourant de faire
valoir ses droits lorsqu'il est menacé dans ses intérêts de nature matérielle,
économique, idéale ou autre, par la décision contestée. Le recourant peut en
outre invoquer la violation de dispositions de droit public qui n'ont pas pour
but de protéger ses intérêts; mais lorsque la décision contestée favorise un
tiers, la règle établie pour éviter l'action populaire veut que le recourant
soit touché dans une mesure et avec une intensité plus grande que quiconque, de
façon spéciale et directe. Il doit être dans un rapport spécial, digne
d'intérêt et particulièrement étroit avec l'objet du litige (voir notamment les
ATF 121 II 174 consid. 2b; 120 Ib 51-52 consid. 2a; 119 Ib 183-184 consid. 1c;
116 Ib 323-324 consid. 2a; 113 Ib 228 consid. 1c; 112 Ib 158-159 consid. 3; 111
Ib 159-160 consid. 1b, 291-292 consid. 1b; 110 Ib 100 et ss consid. 1; 108 Ib
93 et ss consid. 3b; 107 Ib 45-46 consid. 1c, ainsi que l'arrêt de principe ATF
104 Ib 248 et ss consid. 5 à 7).
b) Le voisin a en
principe qualité pour recourir au sens de l'art. 103 lit. a OJ lorsque son
terrain se trouve à proximité du lieu de construction et s'il subit des
inconvénients liés à la réalisation ou à l'exploitation du bâtiment contesté;
par exemple, une augmentation du trafic sur les voies d'accès situées devant
son bien-fonds, ou les immissions provenant de la nouvelle construction (bruit,
odeurs, fumée, etc.) ou encore la perte d'un dégagement ou d'une vue sur un
site. La jurisprudence fédérale n'a pas expressément subordonné la qualité pour
agir à la condition que le voisin soit propriétaire du terrain subissant les
inconvénients du projet de construction. Le locataire subit de la même manière
que le propriétaire les inconvénients liés à la réalisation d'un projet
contesté, spécialement s'il est lié par un contrat de bail de longue durée, qui
l'a amené à réaliser des investissements importants dans les locaux en cause
(sur la qualité pour recourir du locataire, voir l'arrêt AC 97/010 du 2 avril
1997 et l'arrêt AC 97/233 du 3 juillet 1998).
c) En l'espèce, la
limite nord de la parcelle 962, propriété du recourant, se trouve à moins de 30
mètres du périmètre du plan partiel d'affectation "Fleurs des
Champs"; en outre les constructions les plus proches de la parcelle du
recourant (bâtiments E-1.4 à E-1.10) peuvent abriter trois niveaux habitables
et leur hauteur coupera vraisemblablement les dégagements dont il peut
bénéficier en direction du nord-ouest. En outre, selon les calculs de
l'assesseur spécialisé, la réalisation des deux plans entraînerait un
accroissement de trafic allant de 250 à plus de 700 mouvements par jour sur la
route de Chesseylaz, devant l'habitation du recourant. Les immissions de bruit
et d'oxyde d'azote provoquées par l'augmentation du trafic sur cette route
représentent pour le recourant des inconvénients de fait indéniables. Il est
ainsi touché de manière spéciale et directe avec une intensité plus grande que
les autres habitants de la commune; il se trouve dans un rapport spécial digne
d'intérêt et particulièrement étroit avec l'objet du litige. La qualité pour
recourir peut donc lui être reconnue.
2.                     L'actuel Service des
routes (anciennement Service des routes et des autoroutes) a aussi mis en doute
la recevabilité formelle du recours en relevant que le délai de dix jours, fixé
par l'ancien art. 60a LATC, n'était pas respecté.
a) A la suite de
l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire le 1er
janvier 1980 (LAT), l'ancienne loi vaudoise sur les constructions et
l'aménagement du territoire du 5 février 1941 (LCAT) a dû être modifiée pour
répondre aux exigences de protection juridique prévues à l'art. 33 al. 2 et 3
LAT. Par arrêté du 28 janvier 1981, le Conseil d'Etat a introduit une voie de
droit permettant à l'opposant de contester la décision prise par l'autorité
d'adoption du plan au sujet de son opposition en déposant une requête dans les
dix jours suivant sa notification (art. 3 de l'arrêté, in RALV 1981 p. 17); ces
mesures provisionnelles fondées sur l'art. 36 al. 2 LAT, ont été prolongées par
un règlement du 19 octobre 1983 concernant la protection juridique en matière
d'opposition aux plans d'extension, qui a maintenu à dix jours le délai fixé
pour le dépôt de la requête (RALV 1983 p. 276). Cette procédure a été reprise
lors de l'adoption de la nouvelle loi sur l'aménagement du territoire et les
constructions du 4 décembre 1985 (LATC). Selon l'ancien art. 60 LATC, l'envoi
du plan en vue de l'approbation par le Conseil d'Etat comprenait simultanément
la notification des décisions communales sur les oppositions avec l'indication
de la possibilité de déposer une requête dans les dix jours auprès du Conseil
d'Etat tendant au réexamen de l'opposition (voir RDAF 1986 p. 213 ss).
Pour adapter la
procédure d'approbation des plans d'affectation aux exigences de l'art. 6 § 1
de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH), le Conseil d'Etat a
modifié les règles de procédure posée à l'art. 60 LATC par de nouvelles mesures
provisionnelles du 9 février 1994. La compétence de statuer sur les requêtes a
été transférée du Conseil d'Etat à l'actuel Département des infrastructures
dont la décision pouvait faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif
(RDAF 1995 p. 78 ss). Le Grand Conseil a adopté le 20 février 1996 une
modification de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions
généralisant la double voie de recours auprès du département en première
instance, puis du Tribunal administratif en deuxième et dernière instance
cantonale; le délai de recours de dix jours a été maintenu devant chaque
instance. L'alinéa 3 du nouvel art. 60a LATC, qui était repris du texte de
l'arrêté du Conseil d'Etat du 9 février 1994, était formulé comme suit :
"La décision du département est notifiée à
chaque recourant avec indication du droit de recourir au Tribunal administratif
dans les 10 jours. Les articles 31 ss LJPA sont au surplus applicables."
b) Selon l'ancien art.
31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure
administratives (LJPA), le recours s'exerçait dans les dix jours à compter de
la communication de la décision attaquée, par acte écrit, non motivé, daté et
signé par le recourant ou son mandataire. Il devait être validé par le dépôt
dans les vingt jours à compter de la communication de la décision attaquée,
d'un mémoire daté et signé contenant un exposé sommaire des faits, les motifs
du recours et les conclusions (al. 2). Dans un arrêt du 3 mars 1993, le
Tribunal fédéral a jugé ce système "
compliqué et insolite
" en
raison du fait que le justiciable non informé ne pouvait pas imaginer qu'il
devait accomplir deux actes successifs. Le Tribunal fédéral a aussi relevé que
l'autorité qui recevait une déclaration de recours dans le premier délai ne
pouvait savoir d'emblée si le justiciable avait l'intention d'agir encore dans
le second délai et elle n'était pas ainsi en mesure de l'informer de
l'éventuelle insuffisance de la motivation de la déclaration de recours pour
servir de mémoire motivé (ATF non publié du 3 mars 1993 rendu en la cause J. T.
c/ Municipalité de N. consid. 2b p. 8). C'est la raison pour laquelle le
tribunal attirait en général l'attention du recourant sur cette particularité
du double délai de recours dans l'accusé de réception de la déclaration de
recours. Lorsque l'accusé de réception du recours ne contenait pas une telle
indication sur ce point, il a été admis que le délai de vingt jours fixé pour le
dépôt de la motivation du recours pouvait être restitué en vertu de l'art. 32
LJPA (arrêts TA, AF 94/0008 du 28 septembre 1994 consid. 1c; AC 95/0183 du 17
avril 1996 consid. 1b). L'autorité doit en effet attirer l'attention du
plaideur sur l'insuffisance d'un mémoire de recours à présenter dans un délai
péremptoire, lorsqu'il s'agit d'un vice aisément reconnaissable et encore
susceptible d'être réparé (ATF 114 Ia 22 consid. 2a).
Le Conseil d'Etat a
proposé au Grand Conseil de modifier l'art. 31 LJPA pour introduire un unique
délai de trente jours correspondant au délai usuel de recours devant le
Tribunal fédéral notamment. Le Grand Conseil a toutefois adopté la solution qui
lui était proposée par sa commission, laquelle estimait que le délai de trente jours
était trop long et qu'il convenait de le réduire à vingt jours. Le texte de
l'art. 31 al. 1 LJPA finalement adopté par le Grand Conseil le 26 février 1996
est formulé de la manière suivante :
"Le recours s'exerce par écrit dans les 20
jours dès la communication de la décision attaquée. Le refus de statuer au sens
de l'article 30, alinéa 1, peut faire l'objet d'un recours en tout temps."
Cette disposition est
entrée en vigueur le 1er mai 1996 tout comme l'art. 60a al. 3 LATC.
c) Le Grand Conseil
avait donc maintenu à l'époque le délai de recours de dix jours pour toutes les
contestations relatives aux plans d'affectation, tant pour déposer une requête
auprès du département contre la décision d'adoption communale (art. 60 LATC -
version 1996) que pour attaquer la décision du département devant le Tribunal
administratif (art. 60a al. 3 LATC - version 1996); en revanche le délai de
recours général fixé par le nouvel art. 31 LJPA a été porté à vingt jours (voir
arrêt AC 96/256 du 20 décembre 1996). La procédure de recours concernant les
plans d'affectation a cependant encore été modifiée par le Grand Conseil le 4
février 1998; et le délai de recours a été porté à vingt jours uniquement pour
contester la décision du département auprès du Tribunal administratif (nouvel
art. 61 al. 1 bis LATC - version 1998); le délai de recours de dix jours a été
maintenu pour le recours en première instance auprès du département (art. 60
LATC - version 1996).
d) La décision du
département a été notifiée le 20 juin 1996 au conseil du recourant; elle
mentionnait en annexe la voie de recours à double délai prévue par l'ancien
art. 31 LJPA. Le conseil du recourant a suivi les indications données par cette
décision en déposant tout d'abord une déclaration de recours au Service de l'aménagement
du territoire le 5 juillet 1996, puis un mémoire motivé le 16 juillet 1996 au
Tribunal administratif. Si la déclaration de recours du 5 juillet 1996
indiquait bien les conclusions du recours, elle ne comportait en revanche
aucune motivation et elle ne respectait pas dans cette mesure l'une des
exigences de l'actuel art. 31 al. 1 LJPA relative à la motivation du recours.
Dès lors qu'un recours régulier n'a pas été adressé dans le délai de dix jours,
il se pose la question de savoir si ce délai peut être restitué. L'art. 32 al.
2 LJPA prescrit que le délai de recours peut être restitué à celui qui établit
avoir été sans sa faute dans l'impossibilité d'agir en temps utile. On entend
par empêchement non fautif d'agir en temps utile non seulement l'impossibilité
objective ou la force majeure, mais également l'impossibilité due à des
circonstances personnelles ou à une erreur excusable. Ces circonstances doivent
toutefois être appréciées objectivement; est qualifiée de non fautive, toute
circonstance qui aurait empêché un plaideur - respectivement un mandataire -
consciencieux d'agir dans le délai fixé. Mais cette appréciation objective
n'exclut pas d'exiger du mandataire professionnel un devoir de diligence plus
étendu que celui de la partie profane en procédure (voir Jean-François
Poudret, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire vol. 1 ad
art. 35 OJ, note 2.3 p. 240). Ces exigences accrues ne doivent toutefois pas
aller jusqu'à méconnaître les conditions de travail difficile de l'avocat, qui
n'a pas qu'un procès à suivre et qui doit pouvoir dans une certaine mesure se
décharger des tâches administratives et de routine sur son personnel (Jean-François
Poudret, op. cit., p. 240). Constitue par exemple un empêchement non fautif
notamment le renseignement erroné donné par l'autorité compétente au sujet des
voies de recours sauf dans les cas où le destinataire pouvait d'emblée
constater qu'il était inexact. Il en va de même d'une erreur provoquée par une
jurisprudence publiée et abandonnée entre-temps ou contraire à celle d'une
autre section mais non publiée, ou enfin, d'une indication inexacte dans
l'édition officielle des lois, qui peut être assimilée aux renseignements
erronés émanant de l'autorité. Il en va aussi de même pour une erreur provoquée
par une décision peu claire dont la partie n'a pas d'emblée mesuré la portée ou
par une lecture inexacte d'un laïque ou encore par l'ignorance de l'avocat sur
le fait que le 2 janvier n'est pas un jour officiellement férié alors que les
bureaux de l'administration et les offices fiduciaires sont fermés (Jean-François
Poudret, op. cit., p. 247-248).
e) En l'espèce, la
décision attaquée comportait une indication erronée des voies de recours en
faisant référence au système de l'ancien art. 31 LJPA. Le conseil du recourant,
avocat à Martigny, n'était pas en mesure de déceler d'emblée l'inexactitude de
l'information sur les délais de recours. La modification des délais de recours
en procédure administrative dans le domaine du contentieux des plans d'affectation
a d'ailleurs provoqué des erreurs auprès des avocats vaudois à cette époque
(voir AC 96/256 du 20 décembre 1996). En tout état de cause, l'intervention du
conseil du recourant du 5 juillet 1997 peut être assimilée au dépôt d'un
recours irrégulier comprenant uniquement les conclusions et auquel un délai
devait être accordé pour régulariser la procédure conformément aux exigences de
la jurisprudence fédérale (voir ATF non publié rendu le 18 décembre 1997 en la
cause D. c/ commune de D. p. 7), reprises à l'art. 35 LJPA.
3.                     Le recourant soutient
que la modification du plan partiel d'affectation secteur des Vergers d'Ollon,
approuvée par le Conseil d'Etat le 20 janvier 1988 ne se justifie pas par un
intérêt public suffisant. Il estime en particulier que les conditions de l'art.
21 al. 2 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 19 juin 1979
(LAT) ne sont pas remplies. Il estime aussi que la construction d'habitat de
forte densité serait disproportionnée par rapport au but recherché.
a) La planification du
territoire doit être coordonnée avec la protection de l'environnement. La base
constitutionnelle du droit de l'aménagement du territoire (art. 22 quater Cst.)
est de même niveau que celle du droit de la protection de l'environnement (art.
24 septies Cst); les mesures que les cantons sont appelés à prendre en vertu
des dispositions fédérales adoptées en application de ces normes
constitutionnelles doivent être harmonisées en vue d'arrêter les solutions qui
sont le mieux à même de répondre aux intérêts complémentaires que chacune de
ces législations défendent (Alfred Kutler, Protection de l'environnement
et aménagement du territoire, mémoire ASPAN no 54 p. 2 et 3). L'aménagement du
territoire vise avant tout l'utilisation mesurée du sol (art. 1er al. 1 LAT)
qui implique la protection des bases naturelles de la vie tels que le sol,
l'air, l'eau, la forêt et le paysage (art, 1er al. 2 let. a) et la création ou
le maintien d'un milieu bâti favorable à l'habitat et à l'exercice des
activités économiques (art. 1 al. 2 let. b). La loi fédérale sur la protection
de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE) a pour but essentiel de protéger les
hommes des atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 1er al. 1 LPE); elle tend
à limiter à titre préventif les émissions de polluants et à éviter, ou à
réduire si nécessaire les atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 1 al. 2 et
11 LPE).
b) Pour atteindre les
buts fixés par ces deux législations sur l'aménagement du territoire et sur la
protection de l'environnement, les cantons établissent des plans directeurs en
veillant à définir le développement souhaité de manière à réduire à un minimum
les atteintes à l'environnement (art. 6 al. 3 et 8 LAT; art. 2 al. 1 lit. d
OAT; voir aussi l'ATF 116 Ib 268 consid. 4c). Le Conseil fédéral a défini, à
cette fin notamment, les stratégies d'organisation du territoire en Suisse dans
son rapport sur les Grandes lignes de l'organisation du territoire suisse du 22
mai 1996 (FF 1996 III p. 526 et ss). Les stratégies de l'organisation du
territoire constituent un ensemble cohérent de principes appelé à orienter -
conformément aux buts et principes énoncés aux art. 1 et 3 LAT - les activités
liées à la planification (rapport sur les Grandes lignes, FF 1996 III p. 559).
Elles visent à garantir les conditions d'un développement durable "en ce
sens que les mesures prévues sont orientées vers une vision globale et vers un
maintien à long terme du potentiel de développement des différentes
régions". Un développement est durable selon le Conseil fédéral, s'il
tient compte des contraintes économiques, sociales et écologiques, et s'il
garantit que les besoins de la génération actuelle sont satisfaits sans porter
préjudice aux facultés des générations futures de satisfaire leurs propres
besoins (rapport sur les Grandes lignes FF 1996 III p. 563). A cette fin, le
développement de l'urbanisation doit davantage être canalisé vers l'intérieur
du milieu bâti afin de mettre progressivement un terme à l'extension débordante
des agglomérations. Il y a donc lieu de satisfaire les besoins futurs en
matière de construction en premier lieu dans le tissu déjà urbanisé, ce qui
permet d'utiliser plus rationnellement les infrastructures existantes de
transports, d'approvisionnement et d'élimination des déchets. L'un des
objectifs prioritaires de la politique du développement en Suisse tend à
consolider le réseau polycentrique des villes afin que les petites et moyennes
villes, bien desservies par le rail, offrent une solution de rechange à
l'extension débordante des agglomérations. Il en résulte que le développement
doit être localisé à proximité des noeuds ferroviaires qui se prêtent le mieux
à une densification de l'habitat ou à la localisation de pôles de développement
(rapport sur les Grandes lignes in FF 1996 III p. 566 à 569).
c) Le plan général
d'urbanisation du plan directeur cantonal (carte 1.1.1) met déjà en place un
réseau de centres urbains bien desservis par les transports publics en
prévoyant expressément de "soutenir le rôle dévolu au centre, notamment par
la concentration d'activités économiques et de services diversifiés et par la
densification de l'habitat" (objectif 1.2.b du plan directeur cantonal).
Dans la région du Chablais, le plan directeur cantonal désigne Aigle comme
centre régional de premier niveau pour lequel des efforts particuliers doivent
être entrepris pour maintenir le centre à son niveau et le renforcer. La
commune de Bex figure comme centre régional de second niveau sur la même carte
du plan directeur cantonal et la Commune d'Ollon comme centre local. Ainsi, les
efforts de densification de l'habitat doivent être entrepris dans les centres
régionaux de premier ou de deuxième niveaux qui sont mieux desservis par les
transports publics et non en périphérie d'un centre local ne bénéficiant que
d'une infrastructure limitée en transports publics.
d) Il n'existe pas de
plan directeur régional pour le district d'Aigle. Cependant, le Service de
l'aménagement du territoire a produit après l'audience du 2 décembre 1997 des
"schémas de bassins" destinés notamment à préparer la révision du
plan directeur cantonal. Ces documents comprennent notamment un "schéma
bassin est" englobant les districts de Vevey et d'Aigle. Ce schéma
mentionne deux agglomérations principales soit celle de Vevey-Montreux d'une
part et celle d'Aigle-Bex-Monthey d'autre part. Divers objectifs sont indiqués
pour cette région du canton tels que le renforcement des pôles de développement
liés aux agglomérations ou la valorisation du rôle structurant des deux
agglomérations ainsi que l'amélioration de leur relation et les
complémentarités avec les localités relais des territoires de montagne. Un
graphique représente les centres d'Aigle, de Monthey, d'Ollon et de Bex
entourés d'un périmètre continu qui porte l'indication suivante dans la légende
: "Aires d'urbanisation à structurer et densifier". Le schéma bassin
est comporte en outre un tableau indiquant pour les deux agglomérations de la
région les atouts, les faiblesses, les enjeux ainsi que les objectifs. Pour
l'agglomération Aigle-Ollon-Bex-Monthey, il est indiqué qu'il convient de
renforcer le rôle de l'agglomération comme centre de premier niveau pour
l'ensemble du Chablais. Selon le même tableau il conviendrait de
"renforcer la concertation et les complémentarités entre les quatre
communes d'Aigle-Ollon-Bex-Monthey.
4.                     a) La tâche centrale
des cantons et des communes en matière d'aménagement du territoire consiste à
délimiter les zones à bâtir de manière conforme aux exigences de la loi
fédérale, qui se caractérisent par le principe du regroupement (ATF 116 Ia 335
et ss consid. 4). Le principe du regroupement se déduit notamment de la
condition relative aux territoires déjà largement bâtis posée aux art. 15 al. 1
lit. a et 36 al. 3 LAT. Le terrain largement bâti comprend un territoire
construit de manière regroupée avec ses brèches dans la continuité du tissu
bâti (Baulücken) (ATF 119 Ib 136 consid. 4b). Le périmètre déjà largement
construit doit appartenir de manière cohérente au milieu bâti et en partager
les qualités (ATF 117 Ia 437 consid. 3e). En revanche, les parties de
territoire situées à la périphérie, même partiellement bâties, ainsi que les
périmètres non construits qui ont une fonction autonome par rapport à
l'environnement construit ne peuvent pas être considérés comme des terrains
largement bâtis. Les brèches importantes dans le milieu bâti qui servent à
l'aération du tissu urbain, ainsi qu'à la création d'aires de délassement ne
font pas partie du milieu déjà largement bâti (ATF 121 II 424 consid. 5a).
Quant au critère du besoin dans les quinze ans à venir, il a été relativisé par
la jurisprudence. Il constitue l'un des éléments à prendre en considération
dans la pesée des intérêts car la demande privée ne suffit pas à justifier
l'extension de zones à bâtir (ATF 116 Ia 341-342 consid. 3b/aa; 114 Ia 368 à
370 consid. 4). La question de savoir si une commune dispose de réserves
suffisantes s'apprécie en fonction de la situation locale et régionale et des
autres besoins à prendre en considération notamment dans le domaine de la
protection des terrains agricoles et du paysage (ATF 118 Ia 158 consid. 4d; 115
Ia 360 consid. 3f/bb).
b) A la lumière de ces
principes, il peut se poser la question de savoir si le plan partiel
d'affectation adopté pour le secteur des Vergers d'Ollon en 1988 n'était pas
déjà contraire à l'art. 15 LAT; ce plan englobe en effet de nombreux espaces
non construits et non équipés situés clairement à l'extérieur du milieu déjà
largement bâti (tel est notamment le cas de la zone de villas B, et de la zone périphérique)
sans que l'existence d'un besoin ait clairement été démontrée. Il n'est
cependant pas nécessaire de trancher d'emblée cette question puisque la
densification d'une zone à bâtir existante doit de toute manière être conforme
aux exigences de l'art. 15 LAT. A cet égard, il n'est pas contesté que les deux
plans concernent un territoire qui ne peut être qualifié de "déjà
largement bâti" au sens de l'art. 15 al. 1 lit. a LAT; il s'agit au
contraire de terrains agricoles non équipés et situes en périphérie du milieu
bâti; la présence de quelques villas édifiées le long du chemin du Cimetière ne
permet pas en effet de considérer que le secteur appartient de manière
cohérente au milieu bâti au sens de la jurisprudence fédérale (ATF 121 II 424
consid. 5a; 119 Ib 136 consid. 4b; 117 Ia 437 consid. 3b). En conséquence, la
forte densification prévue par la planification contestée ne peut être
admissible que si la nouvelle zone sera probablement nécessaire à la
construction dans les quinze ans à venir et sera équipée dans ce laps de temps
au sens de l'art. 15 al. 1 lit. b LAT. Selon la jurisprudence du Tribunal
administratif, qui reprend pour l'essentiel les critères posés par la
jurisprudence fédérale, il convient de se référer en priorité aux objectifs de développement
définis par les plans directeurs et de procéder à une pesée générale des
intérêts en présence pour déterminer si une densification ou une extension de
la zone à bâtir se justifie (voir arrêts AC 93/249 du 1er juillet 1996 consid.
3a/bb p. 8 et AC 95/183 du 17 avril 1996 consid. 3a/bb p. 8).
aa) En l'espèce, le
dossier ne comporte pas les éléments permettant de déterminer les réserves de
terrains à bâtir dans le village d'Ollon; en particulier la commune n'a pas
établi un aperçu de l'état de l'équipement exigé par l'art. 21 de l'ordonnance
sur l'aménagement du territoire du 2 octobre 1989 (OAT) et le dossier ne
comporte pas d'autres éléments qui permettraient de calculer les réserves
d'utilisation dans la zone de village et dans les zones de villas partiellement
construites. Le dossier ne comporte pas non plus un rapport sur l'évolution du
nombre d'habitants dans le village d'Ollon et dans le secteur des Vergers
d'Ollon ces dernières années. Le seul élément relatif à la justification du
besoin réside dans le rapport explicatif du "Plan de coordination Les
Vergers d'Ollon Ouest" selon lequel 180 nouvelles constructions auraient
été édifiées de 1962 à 1992 (49 villas de 1962 à 1972, 45 villas de 1972 à 1980
et 86 villas de 1980 à 1992). L'évolution qui a été ainsi relevée ne s'est
cependant pas poursuivie. L'instruction du recours a démontré au contraire que
le développement de la construction s'était fortement ralenti depuis 1992;
seule une villa a été édifiée ces cinq dernières années (de 1992 à 1997) alors
qu'il serait encore possible d'édifier plus de 280 nouvelles villas (selon le
même rapport explicatif). Il est vrai que les possibilités de construire ont
été provisoirement suspendues sur les périmètres des deux plans litigieux
pendant la procédure de légalisation (art. 77 et 79 LATC); mais ces deux plans
ne touchent qu'une petite partie de l'ensemble du secteur des Vergers d'Ollon
qui comporte encore de nombreux terrains non construits et équipés pouvant
faire l'objet de demandes de permis de construire. En fait, l'ensemble de la
planification est basée sur l'hypothèse selon laquelle l'occupation constatée
dans le secteur des Vergers d'Ollon de 1980 à 1992 (86 nouvelles villas) allait
non seulement se poursuivre, mais qu'elle présentait un caractère exponentiel
devant entraîner l'occupation complète du secteur à court terme. Le caractère
hasardeux de cette hypothèse s'est vérifié par le très fort recul du nombre de
nouvelles constructions enregistré de 1992 à 1997. En reprenant les données
objectives figurant au dossier, le tribunal constate que 180 nouvelles
constructions ont été édifiées dans le secteur en cause pendant une période de
30 ans (1962 à 1992), ce qui représente une moyenne de 60 nouvelles
constructions tous les dix ans. Compte tenu de la réserve existante de plus de
280 nouvelles constructions possibles, la zone à bâtir permettrait de répondre
aux besoins prévisibles dans les quarante-six ans à venir si l'occupation du
secteur se poursuivait au même rythme (sans même tenir compte de la forte
réduction enregistrée de 1992 à 1997). Ce constat tend d'ailleurs à démontrer
que les zones à bâtir légalisées dans le secteur des Vergers d'Ollon sont
surdimensionnées en dépassant largement le terme de 15 ans prévu à l'art. 15
al. 1 let. b LAT.
bb) L'ensemble du
projet d'urbanisation du secteur des Vergers d'Ollon permettrait d'accueillir
une population nouvelle de 1'300 habitants environ. Cet objectif est contraire
au plan directeur cantonal, qui prévoit des efforts de densification particuliers
dans les centres régionaux d'Aigle et de Bex, nettement mieux desservis en
transports publics par les lignes CFF que dans la Commune d'Ollon. Le rapport
d'examen préalable relevait d'ailleurs déjà que la densification projetée
s'écartait du plan directeur cantonal et aurait en tous les cas dû aboutir à un
dézonage partiel du secteur (lettre du Chef du département du 5 mai 1993 citée
en p. 6 du présent arrêt); le département a cependant renoncé à cette exigence
en raison des complications de la procédure de remaniement avec péréquation
réelle; cette remarque n'est toutefois pas justifiée; en effet la jurisprudence
constante du Tribunal fédéral admet la réduction de zones à bâtir
surdimensionnées - c'est-à-dire non conformes à l'art. 15 LAT - sans exiger au
préalable une procédure de péréquation réelle (voir notamment les ATF 118 Ia
151 ss, 117 Ia 434 ss, 116 Ia 339 ss, 115 Ia 358 ss, 114 Ia 364 ss). Le
développement envisagé dans le secteur des Vergers d'Ollon apparaît
disproportionné par rapport aux caractéristiques du village d'Ollon et à la
fonction de centre local attribuée à la commune d'Ollon par le plan directeur
cantonal; il entraînerait une très forte augmentation de la population du
village (voir sur l'admissibilité de telles augmentations l'ATF 116 Ia 221ss)
dans les secteurs éloignés du centre et sans une desserte performante en
transports publics, ce qui est clairement contraire aux buts de l'aménagement
du territoire; il est rappelé que ces buts tendent à assurer une utilisation
mesurée du sol (art. 1 al. 1 LAT), notamment par une limitation de l'étendue
des territoires réservés à l'habitat et à l'exercice des activités économiques
(art. 3 al. 3 LAT).
cc) Il est vrai que le
"schéma bassin est" produit par le Service de l'aménagement du
territoire prévoit la création d'une seule entité urbaine entre les communes
d'Aigle, d'Ollon, de Monthey et de Bex. Mais ce document n'a aucune force
contraignante et ne comporte que des propositions destinées à susciter la
discussion et à renforcer le dialogue entre le canton et les communes. Un tel
document, même s'il prenait la forme d'un plan directeur, ne permettrait en
aucun cas de justifier une planification contraire aux exigences majeures de la
loi fédérale sur l'aménagement du territoire.
c) Ainsi, les deux
projets de plans partiel d'affectation, qui sont conçu pour s'intégrer dans un
projet global d'urbanisation du secteur des Vergers d'Ollon, ne sont pas
conformes à l'art. 15 LAT car la condition relative au besoin prévisible dans
les 15 ans à venir n'est pas remplie, ni pour les deux plans en cause, ni pour
l'ensemble du projet d'urbanisation. Par ailleurs, en optant pour la solution
consistant à densifier toutes les grandes parcelles non construites du secteur
des Vergers en fonction de la demande des propriétaires concernés, l'autorité
de planification perd de vue que l'aménagement du territoire sert à diriger et
à contrôler le développement pour l'adapter aux besoins et non pas à offrir
d'emblée une surcapacité selon un plan d'organisation très détaillé dont seules
certaines parties se légalisent au fur et à mesure des voeux des propriétaires
(la planification ne prévoit pas en effet un ordre contraignant des priorités
dans les étapes de réalisation des plans à légaliser).
5.                     Le recourant soutient
aussi que l'étude d'accessibilité effectuée par le bureau d'ingénieur
spécialisé en matière de trafic ne donnerait aucune solution précise aux
problèmes posés par l'accès au terrain des deux plans litigieux; il s'agirait,
à son avis, seulement d'un concept global. Le recourant se plaint également de
ne pas savoir quel statut sera réservé à la route de Chesseylaz.
a) Selon l'étude
d'accessibilité effectuée par le bureau Transitec en 1994 le secteur des
Vergers d'Ollon bénéficie actuellement de quatre points d'accès au réseau des
routes cantonales; tout d'abord à l'extrême nord-ouest du secteur, une route
communale longeant la RC 780 (Aigle-Bex) se raccorde sur la RC 719
(Aigle-Ollon) à proximité immédiate du carrefour du Lombard. A l'est, dans le
haut du secteur, il est possible d'accéder depuis la RC 719 au carrefour avec
la route de Chesseylaz qui relie le village d'Ollon à celui de St-Triphon et
qui passe en dénivelé par-dessus la RC 780. Enfin, toujours depuis la RC 719,
on peut traverser le secteur des Vergers d'Ollon depuis la Gare de l'AOMC par
la route de la Distillerie, qui rejoint la RC 780 au carrefour de la
Distillerie. Les propositions du bureau Transitec visent à créer un carrefour
dénivelé à l'intersection entre la route de Chesseylaz et la RC 780 (carrefour
B), à améliorer le carrefour de la Distillerie et à supprimer les possibilités
d'accès par le carrefour du Lombard. Cette étude n'aborde pas les problèmes
posés par la répartition du trafic à l'intérieur du secteur des vergers
d'Ollon. Pour les deux plans litigieux, les auteurs de l'étude se limitent à
relever qu'il serait possible d'utiliser le carrefour du Lombard qui pourrait
absorber un flux de trafic de 500 véhicules par jour.
b) Cependant, l'avis
du bureau Transitec selon lequel le carrefour du Lombard peut être utilisé pour
assurer l'accès aux deux plans litigieux est erroné. Le Service des routes a
clairement fait savoir dès l'examen préalable des plans litigieux en 1993 que
l'accès direct par le carrefour du Lombard n'était pas admis. Ainsi, les
pronostics du bureau Transitec sur la répartition du trafic générés par la
réalisation des deux plans litigieux sont inexacts. Selon l'étude effectuée par
l'assesseur spécialisé, si le carrefour à créer entre la route de Chesseylaz et
la RC 780 (carrefour B) n'est pas réalisé, plus de 800 véhicules devraient
emprunter le carrefour peu commode reliant la route de Chesseylaz à la RC 719;
or, cette solution ne semble pas non plus admise par le Service des routes. En
outre, si la commune réalisait le carrefour B en dénivelé à l'intersection
entre la route de Chesseylaz et la RC 780, ce qu'elle n'a pas prévu de faire
avant que les deux plans contestés ne soient réalisés au moins partiellement
(vraisemblablement pour des raisons financières), la route de Chesseylaz
devrait supporter un trafic supplémentaire de 725 véhicules par jour, ce qui
est nettement supérieur aux 180 véhicules mentionnés dans l'étude du bureau
Transitec.
c) L'étude
d'accessibilité ne comporte en outre aucune indication sur la manière dont les
deux plans contestés seraient raccordés au réseau existant à l'intérieur du
secteur des Vergers d'Ollon. L'assesseur spécialisé du tribunal a relevé sur ce
point que les seuls accès possibles aux plans litigieux sont constitués par le
chemin des Truits et le chemin du Cimetière; mais l'aménagement actuel de ces
voies - dont la largeur actuelle est de l'ordre de 3m. - n'est pas suffisant
pour absorber l'augmentation du trafic prévisible, qui s'élève à 800 véhicules
par jour pour le chemin des Truits et à 175 véhicules par jour pour le chemin
du Cimetière; et les plans litigieux ne prévoient aucune mesure pour adapter le
réseau existant à l'augmentation prévisible du trafic; en l'état, le chemin des
Truits et le chemin du cimetière sont insuffisants pour assurer l'équipement en
accès des deux plans litigieux. Le tribunal constate que la planification ne
permet pas d'assurer un équipement en accès suffisant aux plans à légaliser.
Non seulement le réseau existant à l'intérieur du secteur des Vergers d'Ollon
est actuellement insuffisant, mais aucune garantie n'est donnée concernant la
réalisation des carrefours assurant un raccordement correct au réseau des
routes cantonales.
6.                     a) Le recourant estime
que l'augmentation prévisible du trafic sur la route de Chesseylaz provoquerait
une augmentation des immissions qui dépasserait les valeurs d'exposition
applicables. Il relève aussi qu'aucun pronostic de bruit n'a été établi par la
commune. A son avis une étude des impacts sur l'environnement aurait dû être effectuée
à titre préalable dans le cadre du plan de coordination qui prévoit plus de 300
places de stationnement.
b) Le tribunal
constate avec le recourant que ni le dossier du plan de coordination des
Vergers d'Ollon ouest, ni les dossiers liés à la procédure d'adoption des plans
partiels d'affectation "Fleurs des Champs" et "Plein Sud"
et ni l'étude d'accessibilité du bureau Transitec ne comportent les éléments
d'une étude acoustique. Seul le degré de sensibilité II est attribué dans
chacun des périmètres des plans litigieux. Il est vrai que le Service de
l'environnement et de l'énergie a relevé dans ses déterminations sur le recours
que les exigences de l'art. 9 de l'ordonnance sur la protection contre le bruit
seraient respectées à la hauteur de la villa du recourant compte tenu d'un
trafic supplémentaire estimé à 120 véhicules par jour. Mais ce pronostic repris
de l'étude d'accessibilité du bureau Transitec, n'est pas exact. En effet,
l'augmentation du trafic prévisible sur la route de Chesseylaz s'élèverait à
265 véhicules par jour si le carrefour B n'était pas réalisé et à 725 véhicules
par jour si ce carrefour était réalisé. En outre, aucune étude n'a été
effectuée le long des accès soumis à la plus forte augmentation de trafic,
comme le chemin des Truits (plus de 800 véhicules par jour) et le chemin du
Cimetière (175 véhicules par jour). Le dossier de la planification contestée ne
comporte donc pas les éléments suffisants qui permettent de déterminer si les
dispositions du droit fédéral de la protection de l'environnement, en matière
de lutte contre le bruit, sont respectées. Pour ce motif également, le recours
doit être admis sans qu'il soit nécessaire d'examiner encore si une étude
d'impact est nécessaire.
7.                     a) Il se pose aussi la
question de savoir si l'autorité intimée pouvait valablement statuer en qualité
d'autorité de recours au sens de l'art. 33 LAT. En effet, tant les examens
préalables du plan de coordination des Vergers d'Ollon que ceux des plans
contestés, ont été signés par l'ancien chef du département Daniel Schmutz, qui
a également statué sur la requête du recourant. Cette situation résulte de
l'introduction du nouvel art. 60a LATC en 1996, qui a transféré du Conseil
d'Etat au chef du département la compétence de statuer sur les recours formés
contre les plans d'affectation, alors que l'ancien art. 56 LATC attribuait au
chef du département la compétence de se prononcer sur l'examen préalable des
projets de plans d'affectation. Le nouvel art. 56 LATC (version 1996) a délégué
au Service de l'aménagement du territoire la compétence d'effectuer l'examen
préalable des plans d'affectation.
b) Il est vrai que
l'art. 33 al. 3 lit. b LAT n'impose pas aux cantons de prévoir une autorité de
recours au sens propre (ATF 108 Ia 34 consid. 1a). Le Tribunal fédéral a aussi
jugé que le Département des travaux publics qui instruit les recours dirigés
contre les décisions d'adoption des plans d'affectation pouvait présenter une
proposition de décision sur le recours au gouvernement, alors même qu'il
s'était exprimé sur le même plan d'affectation dans le cadre de la procédure
d'examen préalable. Mais cette solution avait été admise uniquement en raison
du fait que la décision finale sur le recours et le plan était prise par le
gouvernement cantonal in corpore, qui n'avait pas eu l'occasion de se prononcer
antérieurement sur le plan communal lors de l'examen préalable (ATF 109 Ia 1 et
ss).
c) Il est ainsi
douteux que l'ancien chef du département était encore en mesure de statuer avec
l'indépendance requise par l'art. 33 LAT sur la requête formée contre les mêmes
plans qu'il avait admis lors de l'examen préalable. Mais il n'est pas
nécessaire de trancher cette question compte tenu de l'issue du recours.
8.                     a) En effet, il résulte
des considérants 4, 5 et 6 que le recours doit de toute manière être admis et
la décision attaquée, approuvant les deux plans partiels d'affectation
"Les Fleurs des Champs" et "Plein Sud", annulée. Il en va
de même des deux décisions du Conseil communal d'Ollon du 30 juin 1995 adoptant
les plans litigieux.
b) Au vu de ce
résultat, il convient d'allouer au recourant, qui obtient gain de cause et qui
a consulté un homme de loi, une indemnité à titre de dépens, arrêtée à 1'500
fr., à la charge de l'actuel Département des infrastructures. Les frais sont
laissés à la charge de l'Etat.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision de
l'ancien Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports du
20 juin 1996 rejetant le recours d'Edgar Bornet et approuvant les deux plans
partiels d'affectation "Les Fleurs des Champs" et "Plein
Sud" est annulée.
III.                     Les décisions
du Conseil communal de la commune d'Ollon du 30 juin 1995 adoptant les plans
partiels d'affectation "Les Fleurs des Champs" et "Plein
Sud" sont annulées.
IV.                    L'Etat de Vaud
par le budget du Département des infrastructures est débiteur du recourant
d'une somme de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
V.                     Les frais sont
laissés à la charge de l'Etat.
Lausanne, le 9 février 1999/vz/ft
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)