vd_omni · AC.2019.0147 · 2021-07-08 · fr

COMMUNE DE VILLENEUVE/Direction générale du territoire et du logement | Annulation de l'ordre de suppression d'un cabanon en zone agricole. Ce cabanon, certes pas autorisé en tant que tel, mais construit à la place d'un bâtiment agricole dont la reconstruction avait été autorisée, peut bénéficier du régime prévu par l'art. 16b LAT et être utilisé pour l'apiculture dans le cadre de l'exploitation d'un agriculteur. Il serait contraire au principe de la proportionnalité d'en ordonner la démolition au motif que l'exploitant agricole concerné pourrait utiliser d'autres bâtiments pour ses activités apicoles.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 08.07.2021 AC.2019.0147

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 8 juillet 2021
Composition
M. André Jomini, président;
M. Jean-Etienne Ducret et
M. Raymond Durussel, assesseurs; Mme Marlène Antonioli, greffière.
Recourante
COMMUNE DE VILLENEUVE
,
à Villeneuve,
représentée par
Me Pascal NICOLLIER, avocat à La Tour-de-Peilz,
Autorité intimée
Direction générale du territoire et
du logement,
à Lausanne.
Objet
Recours COMMUNE DE VILLENEUVE c/ décision du Service du
développement territorial du 4 avril 2019 ordonnant la suppression d'un cabanon
implanté sur la parcelle n° 3288 (CAMAC 181807).
Vu les faits suivants:
A.
La Commune de Villeneuve (ci-après: la commune) est propriétaire, sur
son territoire, de la parcelle n° 3288, au lieu-dit En Plancudrey. Selon le
registre foncier, ce bien-fonds a une surface totale de 4'525 m
2
, à
savoir 3'579 m
2
en nature de jardin et 946 m
2
en
nature de forêt. Selon le plan général d'affectation entré en vigueur le 13 mai
2008, il est classé dans la zone agricole et alpestre.
La commune a acquis cette parcelle en 2012. Il s'y
trouve un bâtiment qui n'est pas cadastré: il s'agit d'un cabanon d'une surface
au sol de 27 m
2
, avec une partie principale munie d'un toit à deux
pans (longueur: 4.11 m; largeur: 3.60 m; hauteur au faîte: 3.70 m) et une
partie annexe plus basse (longueur: 3.59 m; largeur: 3.43 m; hauteur: 2.05 m). Ce
cabanon est posé sur le sol ou sur des plots en béton.
La parcelle n° 3288, à une altitude d'environ 570 m,
est au bord de la rivière La Tinière. En faisant l'acquisition de cette
parcelle, la commune s'assurait un espace attenant à la rivière pour réaliser
des travaux d'une entreprise de correction fluviale (ECF). Le cabanon a été
utilisé dans le cadre de ce chantier, qui est achevé. La place à côté du
cabanon a notamment servi de lieu de stockage de matériaux.
B.
Il ressort du dossier qu'avant 2004 ou 2006, il se trouvait sur cette
parcelle, approximativement à l'emplacement de l'actuel cabanon, un bâtiment
agricole d'une surface au sol de 120 m
2
, qui était cadastré
(bâtiment n° ECA 1510) et pour lequel un permis de construire avait été délivré
en 1977; il s'agissait à l'origine d'une grange-bergerie, qui avait servi à
abriter 3 moutons, 1 chèvre, 10 lapins et 10 poules. Les précédents
propriétaires de la parcelle n° 3288 avaient obtenu en 2004 l'autorisation de
procéder à la rénovation totale de leur bergerie. En particulier, le Service de
l'aménagement du territoire (SAT) avait octroyé l'autorisation spéciale
nécessaire pour les constructions hors des zones à bâtir (selon la synthèse
CAMAC n° 61399 du 13 octobre 2004, le SAT avait alors défini "
les
règles à respecter en vue de la démolition de l'ouvrage actuellement en place et
de sa reconstruction basée sur les plans ayant débouché sur la délivrance du
permis de construire
[de]
1977
").
Le dossier ne contient pas beaucoup de
renseignements sur les circonstances dans lesquelles l'actuel cabanon a
remplacé l'ancienne bergerie. Dans sa réplique du 17 avril 2020 (cf. infra, lettre
G), la commune explique que la partie nord de la bergerie, cadastrée en 1977, aurait
par la suite été démolie et il est resté le cabanon actuel, autorisé en 2004
mais jamais "re-cadastré". Après l'inspection locale (cf. infra, let.
I), la Direction générale du territoire et du logement (DGTL) a produit une
copie des plans du "
projet de rénovation d'une berge
rie"
établis en avril et mai 2004 par l'architecte des anciens propriétaires. La
bergerie rénovée, d'une surface au sol d'environ 120 m
2
(15 m sur 8
m), vraisemblablement à l'emplacement du bâtiment précédent, devait abriter au
rez-de-chaussée des moutons, des agneaux, des poules et des lapins, avec un
local pour des outils; le premier étage était une grange avec en annexe deux
locaux, de 13.2 m
2
chacun, réservés à l'apiculture.
C.
En mars 2016, le bureau d'ingénieurs chargé de l'ECF a soumis au Service
du développement territorial (SDT) une demande de morcellement de la parcelle
n° 3288. Ce service lui a répondu, le 19 avril 2016, qu'il lui incombait "
de
s'assurer que la situation prévalant sur la partie de ce bien-fonds affectée à
la zone agricole soit licite en termes de législation sur l'aménagement du
territoire et la police des constructions
". Il demandait donc des
renseignements au sujet du bâtiment et de la place en béton attenante, car il
n'avait trouvé aucune trace d'une autorisation délivrée par le département en
charge de l'aménagement du territoire pour ces travaux hors de la zone à bâtir.
Après quelques échanges de correspondance, le SDT a
écrit le 23 avril 2018 au bureau d'ingénieurs de la commune, en rappelant
d'abord qu'il avait délivré en 2004 l'autorisation spéciale pour la rénovation
d'une bergerie mais que le cabanon n'avait plus aucune affectation agricole. Les
conditions pour un changement d'affectation au sens de l'art. 24a de la loi
fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700)
n'étaient pas remplies et le cabanon, vu son utilisation (local de chantier),
ne pouvait pas non plus être considéré comme imposé par sa destination au sens
de l'art. 24 let. a LAT. Le SDT annonçait par conséquent qu'il demanderait,
dans une prochaine décision, le démontage du cabanon et la remise en état de la
parcelle.
La Municipalité de Villeneuve (ci-après: la
municipalité) a répondu, le 30 juillet 2018, qu'elle avait l'intention
d'exploiter le cabanon dans le cadre d'une affectation agricole; par ailleurs,
elle estimait que le droit d'en exiger la démolition était périmé. Le 8 août 2018,
le SDT a précisé que vu l'intention exprimée par la municipalité, il lui
appartenait de transmettre en demande préalable un dossier relatif à un projet
concret de transformation en vue d'une affectation agricole.
D.
Le 29 novembre 2018, la municipalité a constitué un dossier de demande
de permis de construire pour un ouvrage décrit ainsi: "
Transformation
d'une bergerie et bâtiment agricole
". Le projet a été mis à l'enquête
publique du 15 décembre 2018 au 13 janvier 2019; il n'y a pas eu d'opposition.
Le dossier a été transmis aux services concernés de
l'administration cantonale, par l'intermédiaire de la centrale des
autorisations CAMAC. La synthèse CAMAC du 4 avril 2019, adressée à la
municipalité, comporte un refus d'autorisation spéciale du SDT, ainsi motivé:
"
Le bâtiment concerné
[...]
a fait l'objet d'une autorisation
de notre service le 13 octobre 2004
[...]
pour une démolition et une reconstruction. Cette autorisation avait pour but de
faire retourner le bâtiment existant sur cette parcelle à un état licite
(configuration et affectation conformes au permis de construire du bâtiment
autorisé en 1977).
Notre service a constaté
[...]
que le bâtiment existant actuellement ne correspondait ni aux plans, ni
à l'affectation du bâtiment autorisé le 13 octobre 2004. Ce bâtiment est donc
illicite en l'état. La présente procédure vise à une mise en conformité du
bâtiment situé hors de la zone à bâtir par un changement d'affectation en
construction agricole.
[...]
1. Nécessité agricole des travaux
Selon le préavis de la Direction générale de l'agriculture,
de la viticulture et des affaires vétérinaires, le projet n'est pas lié à une
exploitation agricole reconnue au sens de l'OTerm.
Dès lors, ce projet ne peut pas être considéré comme étant
nécessaire à l'exploitation agricole et à l'horticulture productrice et n'est
pas conforme à la zone agricole au sens des articles 16a LAT et 34 OAT.
2. Examen au sens de l'article 24 LAT
Le bâtiment ayant été construit après le 1
er
juillet 1972 (démolition et reconstruction non conforme à l'autorisation
délivrée le 13 octobre 2004), il s'agit d'une nouvelle construction située hors
de la zone à bâtir. Celle-ci n'étant pas conforme à l'affectation de la zone
agricole, elle doit être examinée sous l'angle de l'article 24 LAT.
[...]
Vu sa destination, son implantation à l'endroit actuel ne
peut pas être considérée comme imposée par sa destination (art. 24 let. a LAT).
[...]
Suite à cet examen, il apparaît que ce cabanon n'est pas
conforme à l'affectation de la zone agricole et ne peut pas être admis en dérogation
au principe de conformité à l'affectation de la zone. Il en va de même pour les
aménagements de terrain qui l'entourent.
3. Conclusion
En conclusion, notre service refuse de délivrer
l'autorisation requise pour ce projet (art. 16a et 24 LAT). Le bâtiment ne
correspondant ni aux plans, ni à l'affectation du bâtiment autorisé le 13
octobre 2004, celui-ci est illicite. Il ressort de ce qui précède qu'un
changement d'affectation du bâtiment érigé en 2004 en construction liée à l'agriculture
pratiquée à titre de loisirs ne permet pas une mise en conformité de ce
bâtiment.
Fondé sur ce qui précède, le SDT décide:
1. Suppression du cabanon
2. Remise en état du terrain et réensemencement
3. Un délai au 30 juin 2019 est imparti à la propriétaire
pour procéder aux mesures de remise en état ordonnées ci-dessus.
4.Une séance de constat sera fixée ultérieurement. La
propriétaire devra être présente ou se faire représenter.
5. Cette séance sera conduite par l'autorité cantonale.
"
E.
Le 10 mai 2019, la municipalité a communiqué certaines informations
complémentaires au SDT en lui demandant s'il pouvait rapporter sa décision. Il
a ainsi été indiqué que le projet agricole consistait à installer un rucher sur
la parcelle, sous la responsabilité d'un apiculteur exploitant déjà des ruches
à Villeneuve, et que la place alentour devait servir au dépôt de bois à l'usage
du forestier exploitant la forêt adjacente. Le 16 mai 2019, le SDT a répondu
qu'il n'allait pas réexaminer sa décision.
F.
La municipalité, pour la commune, a adressé le 20 mai 2019 à la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal un recours contre la
décision du SDT du 4 avril 2019. Elle prend les conclusions suivantes:
"
I.           Le
recours est admis.
Principalement,
II.           La décision rendue le 4 avril 2019 par le Service
du développement territorial (SDT), CAMAC 181807 ordonnant la suppression du
cabanon de Plancudrey, la remise en état du terrain et son réensemencement est réformée
en ce sens que la Municipalité de Villeneuve est autorisée à transformer ledit
cabanon en rucher et à maintenir le terrain adjacent pour les activités de
stockage du bois et de voie de dégagement pour les matériaux à évacuer hors de
la rivière La Tinière.
Subsidiairement,
III.           La décision rendue le 4 avril 2019 par le Service
du développement territorial (SDT), CAMAC 181807 ordonnant la suppression du
cabanon de Plancudrey, la remise en état du terrain et son réensemencement est
annulée, la cause étant renvoyée en première instance pour qu'une nouvelle
décision soit prise dans le sens des considérants de l'autorité supérieure.
"
Dans sa réponse du 16 août 2019, le SDT conclut au
rejet du recours.
G.
La commune recourante a répliqué le 17 avril 2020. Elle a notamment
précisé ce qui suit:
La commune prévoit désormais qu'un autre apiculteur,
l'agriculteur A._______, exploite une vingtaine de ruches à Plancudrey sur la
base d'un bail à ferme agricole. Le cabanon n'aura pas besoin de transformation
dès lors qu'il comporte déjà un local et une remise qui lui sont accolés. Ces
espaces serviront à travailler (extraction, utilisation de maturateurs, etc.)
et à stocker du miel, des produits ou du matériel (bidons à miel, hausses,
cadres, citernes à sirop, bocaux, tenues de protection et autres ustensiles). A._______
a un domaine agricole à ******** et il exploite (comme maître-agriculteur, avec
un numéro d'exploitant) diverses parcelles agricoles en propriété sur les
communes de ********, ********, ********, ******** (forêt de châtaigniers) et ********.
Il loue des alpages à ******** et dans le vallon de l'******** (communes de
Veytaux et Villeneuve).
H.
Compte tenu de ce nouvel élément, la procédure de recours a été
suspendue jusqu'au 30 octobre 2020. Entre-temps, la Direction générale du
territoire et du logement (DGTL – service administratif remplaçant le SDT) a
consulté la Direction générale de l'agriculture, de la viticulture et des
affaires vétérinaires (DGAV/DAGRI) qui a formulé le 19 août 2020 un préavis
positif au projet de "mise en conformité d'un rucher" ("projet
lié à une exploitation agricole, dont la nécessité fonctionnelle est
démontrée"), sur la base de l'analyse agronomique suivante: "
L'exploitant
disposant déjà de ruchers à l'alpage de ********, ce cabanon lui permettra d'étendre
son activité avec une vingtaine de ruchers
[sic]
supplémentaires. Les
besoins en surface sont ainsi justifiés pour l'extraction et la mise en bocaux
dans la partie principale du cabanon et le stockage du matériel dans l'autre
partie.
"
La DGTL a alors écrit à la municipalité le 13
octobre 2020 en lui transmettant le préavis de la DGAV et en exposant en
substance ce qui suit: vu le préavis précité, le projet doit être examiné sous
l'angle de la conformité à l'affectation de la zone agricole au sens des art.
16a LAT et 42 [recte: 34] OAT. La localisation de la construction sur la
parcelle n° 3288 n'est cependant pas regroupée avec les bâtiments du centre de
l'exploitation agricole, qui sont situés à ********; le projet ne respecte pas
le principe de regroupement des constructions agricoles hors de la zone à b´ir
découlant des art. 1 et 3 LAT ainsi que de l'art. 83 du règlement d'application
du 19 septembre 1986 de la LATC (RLATC; BLV 700.11.1). Une dérogation au principe
de regroupement n'est admissible que si les impératifs de l'exploitation le
justifient; or, en l'occurrence, l'exploitation de M. A._______ dispose de
locaux pour l'extraction et la mise en bocaux de miel au centre d'exploitation
à ******** ainsi que dans un rural proche de ses ruches à ******** (******** [à
une altitude de 1250 m environ, de 8 à 10 km de Plancudrey par la route]). Le
cabanon de Plancudrey n'aurait pas de lien direct avec les bâtiments existants
de l'exploitation agricole. Il est possible à l'intéressé d'opter pour une localisation
permettant d'exploiter les nouvelles ruches de manière rationnelle à partir des
locaux existants sur son exploitation agricole. En conclusion, la DGTL retient que
"
la construction de locaux pour l'extraction et la mise en bocaux de
miel sur la parcelle n° 3288 en lien avec l'exploitation de M. A._______ à ********
ne pourrait pas être admise sous l'angle des art. 16a LAT et 34 OAT; le
cabanon illicite ne pourrait donc pas être mis en conformité par ce biais
".
Dans des observations du 18 décembre 2020, la
commune expose encore ce qui suit: M. A._______ a actuellement deux ruchers à ********,
l'un près de sa ferme et le second de l'autre côté du village; ces deux ruchers
peuvent être exploités depuis la ferme. Actuellement, il lui est nécessaire
d'avoir un local à ********. Les sites de ******** et de Plancudrey étant
proches, le cabanon litigieux pourra servir à l'exploitation de ces deux lieux.
Les ruches de ces deux sites sont par ailleurs éloignées du centre de l'exploitation.
La DGTL s'est encore déterminée le 28 janvier 2021,
et la recourante le 15 mars 2021.
I.
La Cour de droit administratif et public (CDAP) a procédé à une inspection
locale le 29 avril 2021. A cette occasion, la représentante de la DGTL a
précisé la portée de la décision attaquée: l'autorité cantonale demande la suppression
du cabanon et la remise en état naturel (ensemencement) de l'emplacement du
cabanon. La place en tout-venant peut rester telle quelle. En particulier, le
chemin peut subsister comme desserte forestière et pour l'entretien des
ouvrages de retenue pour la rivière.
J.
La cause a été suspendue après l'inspection locale, jusqu'à une prise de
position de la DGTL au sujet de l'application de l'art. 16b LAT dans la
présente affaire. Cette prise de position a été communiquée le 28 juin 2021
(avec un plan du bâtiment autorisé en 2004). Elle est en substance la suivante:
l'autorisation spéciale délivrée par le SAT le 13 octobre 2004 avait pour but
de faire retourner le bâtiment existant sur cette parcelle à un état licite
(configuration et affectation conformes au permis de construire du bâtiment
autorisé en 1977). Il a été constaté que le bâtiment existant actuellement ne
correspondait ni aux plans ni à l'affectation du bâtiment autorisé le 13 octobre
2004. Ce bâtiment est illicite en l'état, ce qui exclurait l'application de l'art.
16b LAT.
Considérant en droit:
1.
La construction litigieuse se trouvant hors de la zone à bâtir, il
incombe, en vertu de l'art. 25 al. 2 LAT, à une autorité cantonale de se
prononcer sur la conformité du projet à l'affectation de la zone, ou le cas
échéant sur l'octroi d'une dérogation. Cette compétence a été attribuée au
département chargé de l'aménagement du territoire (cf. art.  120 al.
1 let. a et art. 121 let. a de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11]), qui l'a déléguée au
service spécialisé (SDT puis DGTL). Un ordre de remise en état, parce que
l'autorisation spéciale cantonale ne pouvait pas être délivrée, peut faire
l'objet d'un recours de droit administratif, au sens des art. 92 ss de la loi du
28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). En
l'occurrence, la commune, destinataire de la décision cantonale en tant que
propriétaire de l'immeuble concerné, a qualité pour recourir directement contre
cette décision cantonale (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).
Le recours a été déposé dans le délai légal (art. 95 LPA-VD). Les autres
conditions de recevabilité du recours sont remplies (art. 79 LPA-VD), de sorte
qu’il y a lieu d’entrer en matière sur le fond.
2.
La décision attaquée ordonne d'une part la suppression du cabanon (ch. 1
du dispositif), et d'autre part la remise en état du terrain aux abords du
cabanon, avec réensemencement (ch. 2 du dispositif). L'objet de la contestation
a toutefois été précisé par l'autorité intimée à l'inspection locale (décision
modifiée à l'avantage de la recourante, conformément à l'art. 83 al. 1 LPA-VD):
la remise en état du terrain aux abords du cabanon n'est plus demandée, le
terrain et le chemin d'accès pouvant conserver leur état actuel. Le litige ne
porte donc plus que sur la suppression du cabanon.
3.
La recourante s'oppose à l'ordre de démolition du cabanon en faisant
valoir que son projet de rucher est conforme à l'affectation de la zone
agricole et que rien ne s'oppose à ce qu'il puisse être installé dans le bâtiment
existant, au regard de l'art. 16a LAT.
a) Le droit fédéral prévoit que sont conformes à
l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont
nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice (art. 16a
al. 1 LAT). La notion d'agriculture n'est pas définie de manière exhaustive par
le droit fédéral et il faut tenir compte du but principal des mesures d'aménagement
du territoire qui est de garantir la séparation entre les parties constructibles
et non constructibles du territoire (art. 1 al. 1 LAT). Cela impose de fixer
des limites aux constructions admissibles en zone agricole, même quand elles
servent à l'exploitation du sol (cf. Alexander Ruch/Rudolf Muggli, Commentaire
pratique LAT., Remarques préliminaires relatives aux articles 16 à 16b, N. 6 et
16). L'art. 34 OAT précise ainsi les conditions générales auxquelles les
constructions et installations peuvent être reconnues conformes à l'affectation
de la zone agricole. En particulier, il s'agit des constructions qui servent à
l'exploitation tributaire du sol et qui sont utilisées pour la production de
denrées se prêtant à la consommation et à la transformation et provenant de la
culture de végétaux et de la garde d’animaux de rente (art. 34 al. 1 let. a
OAT). L'art.  34 al. 2 OAT admet en outre la conformité à l'affectation de
la zone des constructions et installations qui servent à la préparation, au
stockage ou à la vente de produits agricoles s'ils sont produits dans la région
et que plus de la moitié d'entre eux proviennent de l'exploitation où se
trouvent ces constructions et installations. L'art. 34 al. 4 OAT énonce encore
les conditions générales suivantes:
"4
Une autorisation ne peut être
délivrée que:
a. si la construction ou l’installation est nécessaire à
l’exploitation en question;
b. si aucun intérêt prépondérant ne s’oppose à l’implantation
de la construction ou de l’installation à l’endroit prévu, et
c. s’il est prévisible que l’exploitation pourra subsister à
long terme.
"
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, la pesée
des intérêts exigée à l'art. 34 al. 4 let. b OAT doit se faire à l'aune
des buts et principes de l'aménagement du territoire énoncés aux art. 1 et 3
LAT, en particulier l'intérêt public tendant à prévenir le mitage du
territoire. L'art. 16 LAT prescrit notamment que les zones agricoles devraient
être maintenues autant que possible libres de toute construction. Ce principe
dicte l'interprétation des dispositions concernées, qui doit toujours être
guidée par cette exigence. Les exceptions légales doivent dès lors être admises
de façon restrictive, celles-ci représentant l'une des principales causes du
mitage du territoire. Il y a ainsi lieu de limiter les constructions nouvelles
à celles qui sont réellement indispensables à l'exploitation afin de garantir
que la zone en question demeure une zone non constructible. L'autorité
compétente doit dès lors examiner en premier lieu si la nouvelle activité peut être
réalisée dans des locaux existants, ou sur des surfaces disponibles dans la
zone constructible. Si tel n'est pas le cas, elle doit vérifier que la nouvelle
construction correspond à l'utilisation envisagée et aux besoins objectifs de l'exploitation.
La nécessité s'apprécie en fonction de critères objectifs. Elle dépend
notamment de la surface cultivée, du genre de cultures et de production
(dépendante ou indépendante du sol), ainsi que de la structure, de la taille et
des besoins de l'exploitation. Dans tous les cas, vu l'important intérêt public
à éviter la dispersion des constructions, les bâtiments et installations
doivent être regroupés autant que possible (cf. arrêts TF 1C_341/2019 du 24
août 2020 consid. 3.1.3, 1C_170/2019 du 9 avril 2020 consid. 3.1 et les arrêts
cités; cf. aussi 1C_631/2019 du 2 octobre 2020 consid. 2.4.5).
b) En l'espèce, les services cantonaux compétents en
matière d'aménagement du territoire et d'agriculture – la DGTL et la DGAV –
admettent que les installations ou constructions nécessaires à l'apiculture,
dans les conditions prévues en définitive pour le projet litigieux
(l'apiculteur est exploitant d'un domaine agricole traditionnel, la situation
ayant évolué sur ce point depuis la décision attaquée), sont conformes à l'affectation
de la zone agricole (voir l'analyse de la DGTL du 13 octobre 2020, qui retient
que l'actuel projet de la recourante "
doit être examiné sous l'angle de
la conformité à l'affectation de la zone agricole au sens des art. 16a LAT et
34 OAT
"). Cette question n'a pas à être examinée plus en détail dans
le présent arrêt. On relève du reste qu'en droit fédéral, l'apiculture entre
dans le champ d'application de la loi fédérale du 29 avril 1998 sur
l'agriculture (LAgr; RS 910.1), certaines mesures prévues par cette loi y étant
applicables (art. 3 al. 4 LAgr – la législation agricole prévoit en particulier
l'encouragement de l'élevage d'abeilles mellifères, cf. art. 21 de l'ordonnance
du 31 octobre 2021 sur l'élevage [OE; RS 916.310]).
Le projet de la recourante consiste à mettre le
bâtiment litigieux à la disposition d'un exploitant agricole, par un contrat de
bail à ferme. L'exploitation de cet agriculteur produit déjà du miel. Le projet
permettrait d'augmenter cette production, grâce à l'installation de nouvelles
ruches à Plancudrey; l'agriculteur adapterait son système de production, de préparation
et de stockage pour le miel des ruches situées ailleurs qu'à ********
(actuellement dans un alpage à ********; ultérieurement à ******** et à Plancudrey).
Il convient de rappeler que la récolte du miel intervient en règle générale une
fois dans l'année, dans le courant de l'été. L'apiculteur prélève les cadres de
la partie supérieure de la ruche (cadres de hausse) et les amène dans un local.
Les cadres sont désoperculés (la couche de cire qui ferme les alvéoles est
enlevée) puis le miel est enlevé au moyen d'une machine (extracteur); il est
ensuite filtré et transféré dans une cuve (maturateur), où il achève de se
purifier, avant la mise en pot. Une colonie d'abeilles, occupant une ruche,
produit en moyenne une vingtaine de kilos de miel par année.
Une exploitation agricole produisant du miel a
besoin de locaux pour effectuer les opérations précitées et entreposer le
matériel. Mais, comme cela vient d'être rappelé, il ne suffit pas que les
locaux soient nécessaires (cf. art. 34 al. 4 let. a OAT) pour qu'ils puissent
être autorisés. Quand un agriculteur acquiert des ruches, il faut examiner en
premier lieu si l'activité de production du miel (extraction, etc.) peut être
réalisée dans des locaux existants; si des nouveaux locaux doivent être créés,
il faut tenir compte du principe du regroupement, ou de la concentration des
bâtiments agricoles. En l'espèce, la décision négative du service cantonal est
fondée sur ces règles, comme cela est résumé dans l'écriture de la DGTL du 28
janvier 2021: il serait possible d'exploiter les nouvelles ruches de manière
rationnelle à partir des locaux déjà existants sur l'exploitation agricole;
aucune nécessité d'exploitation n'impose une proximité immédiate avec les
ruchers.
c) Il ne s'agit pas, dans le cas particulier, de se
prononcer sur la construction d'un nouveau bâtiment d'exploitation agricole. Si
l'agriculteur concerné, qui dispose déjà de locaux pour son activité d'apiculteur
à ******** et à ********, demandait l'autorisation de construire un nouveau
bâtiment, à proximité de nouvelles ruches, il ne serait pas évident de
démontrer le besoin. On relève que, d'après les explications de la recourante,
il est possible de regrouper, dans un local à Plancudrey, toutes les opérations
de production du miel provenant de deux sites sur les hauteurs de ******** et ********;
il n'est donc pas prétendu que chaque groupe de ruches doit être doté d'un
local d'exploitation à proximité.
Le cas d'espèce est particulier parce que le local
d'exploitation apicole est existant. Dans la décision attaquée, le cabanon a
été qualifié de bâtiment "
illicite en l'état
" parce que cet
ouvrage ne correspond pas à ce qu'il aurait dû être s'il avait été réalisé comme
une reconstruction de la bergerie autorisée initialement en 1977, c'est-à-dire
selon les plans du projet autorisé en 2004. La bergerie de 1977 avait été
considérée comme conforme à l'affectation de la zone agricole (cf. lettre du SAT
du 13 octobre 1997). La synthèse CAMAC du 13 octobre 2004 ne précise pas le
fondement de l'autorisation spéciale (art. 16 et 22 LAT, ou art. 24 ss LAT)
mais on en déduit que la reconstruction de la bergerie a été autorisée parce
que le bâtiment, après travaux, restait conforme à l'affectation de la zone
agricole. Les plans de cet ouvrage indiquent du reste, pour les locaux, des
utilisations de type agricole (locaux pour des moutons, des poules et des
lapins; grange, locaux pour une activité apicole).
Les anciens propriétaires de la bergerie ne l'ont
pas reconstruite selon les plans de leur architecte mais ils l'ont remplacée
par l'actuel cabanon. On ignore si, à partir de 2004, ce cabanon a été utilisé comme
bergerie (ou poulailler, clapier, etc.), avant son acquisition par la commune.
Il est possible que les précédents propriétaires en aient fait usage pour
l'apiculture, étant donné qu'il se trouve quelques ruches à proximité. En
l'état, il faut constater que ce cabanon, dont la surface au sol est quatre fois
moins importante que celle de la bergerie, est implanté au même endroit. Il n'y
a certes pas eu de reconstruction de la bergerie, laquelle a plutôt été
remplacée par un bâtiment sensiblement moins important, en surface et en
hauteur, lequel pouvait néanmoins avoir la même affectation que le bâtiment
précédent – à savoir une affectation agricole, pour abriter les mêmes animaux
ou le matériel d'apiculture. La DGTL est fondée à retenir que vu les
différences de structure, de volume et d'aspect entre la bergerie autorisée en
2004 et le cabanon actuel, on ne saurait considérer que ce dernier bâtiment
correspond à une reconstruction partielle, conforme à l'autorisation délivrée à
cette époque. C'est en effet un ouvrage différent, qui aurait dû faire l'objet d'une
nouvelle demande d'autorisation de construire.
Cela étant, dans la mesure où il s'agit en
définitive d'un bâtiment de remplacement se prêtant au même usage agricole que
la bergerie, il y a lieu de retenir qu'il a été réalisé, après la démolition du
bâtiment de 1977, dans le but de mettre à la disposition des propriétaires (ou éventuellement
d'un agriculteur locataire ou fermier) des locaux conformes à l'affectation de
la zone agricole, sur une surface et dans un volume moindres que ce qui avait
été autorisé en 2004. Si la bergerie reconstruite avait pu être autorisée dans
le cadre des art. 16 et 22 LAT,
a fortiori
un bâtiment analogue plus
petit, au même emplacement, aurait pu bénéficier de la même autorisation.
d) Pendant le chantier de l'entreprise de correction
fluviale, la commune a admis une utilisation non agricole du cabanon. A ce jour,
ce bâtiment n'a plus d'utilisation déterminée. Sa situation doit être examinée
au regard de la réglementation de l'art. 16b LAT, qui est applicable en zone
agricole aux constructions dont la destination initialement conforme à
l’affectation de la zone agricole n'est plus actuelle (cf. Ruch/Muggli, op. cit.,
N. 2 ad art. 16b LAT). Cette disposition a la teneur suivante:
"
Art. 16b
Interdiction d’utilisation et
démolition
1
Les constructions et les installations qui
ne sont plus utilisées conformément à l’affectation de la zone et qui ne
peuvent pas être affectées à un autre usage en vertu des art. 24 à 24e doivent
cesser d’être utilisées. Cette interdiction est levée dès que ces constructions
ou installations peuvent être réaffectées à un usage conforme à l’affectation de
la zone.
2
Si l’autorisation est limitée dans le temps
ou assortie d’une condition résolutoire, les constructions ou installations
doivent être démolies et l’état antérieur rétabli dès que l’autorisation
devient caduque.
"
En l'état actuel, la situation du cabanon correspond
à celle de l'art. 16b al. 1, 1
ère
phrase LAT: il n'est pas utilisé
et il ne pourrait pas être utilisé pour un autre usage, non agricole. La
commune ne conclut pas à l'octroi d'une nouvelle autorisation de construire
(autorisation spéciale de la DGTL) qui remplacerait l'autorisation de 2004; elle
demande de pouvoir utiliser le cabanon comme rucher, sa suppression n'étant
donc plus imposée. On se trouve dans une situation où un bâtiment existant –
certes pas autorisé en tant que tel, mais remplaçant un bâtiment agricole dont
la reconstruction avait été admise – peut être réaffecté à un usage apicole,
conforme à l'affectation de la zone, ce qui est propre à permettre la levée
d'une interdiction d'utilisation (cf. art. 16b al. 1, 2
e
phrase LAT).
Le droit fédéral n'exige pas que, dans la zone
agricole, les constructions et installations agricoles valablement autorisées
mais ayant perdu leur utilité soient par principe démolies. La démolition ne
peut être imposée que dans les cas mentionnés à l'art. 16b al. 2 LAT. Les
constructions qui ont perdu leur vocation agricole doivent pouvoir être
conservées en prévision des besoins susceptibles d’apparaître ultérieurement,
afin d’éviter, dans la mesure où les circonstances le permettent, l’édification
de nouvelles constructions. Comme les nouveaux besoins requièrent cependant
souvent d’autres structures, une réaffectation à un nouvel usage conforme à
l’affectation de la zone implique souvent une démolition-reconstruction ou, à tout
le moins, une transformation importante (cf. Ruch/Muggli, op. cit, N. 3 ad art.
16b LAT).
En l'occurrence, l'autorisation spéciale délivrée en
2004 n'était pas limitée dans le temps et elle n'était pas assortie d'une
condition résolutoire: un ordre de démolition fondé sur l'art. 16b al. 2 LAT
n'entrerait pas en considération. Ce régime a été adopté par le législateur
parce qu'il serait contraire au principe de la proportionnalité, lorsque
l'autorisation n'est pas devenue caduque, d'ordonner la démolition d'une
construction qui pourrait être réaffectée à un autre usage que celui
initialement prévu, que ce soit en vertu d'une autorisation ordinaire ou d'une
dérogation (cf. Ruch/Muggli, op. cit., N. 11 ad art. 16b LAT). Il faut
cependant réserver le cas où des biens de police sont concrètement menacés, ou
encore celui où le bâtiment en question, en ruine, n'est plus susceptible
d'être utilisé (cf. Ruch/Muggli, op. cit., N. 13 ad art. 16b LAT).
e) Ces considérations doivent être retenues, par
analogie, dans la présente affaire. Quand bien même le cabanon litigieux n'est
pas au bénéfice d'un permis de construire, il remplace un bâtiment agricole
dont la reconstruction avait été valablement autorisée et il correspond
de
facto
à une reconstruction partielle, sans changement d'affectation. Le
cabanon est un ouvrage modeste, en bon état, dont la surface totale correspond
à celle des locaux réservés à l'apiculture dans le projet autorisé en 2004
(environ 27 m
2
). Selon le projet actuel de la commune, il est précisément
destiné à l'exercice d'une partie de l'activité apicole d'une exploitation
agricole. Ce bâtiment a eu une utilisation non conforme à l'affectation de la
zone agricole pendant la durée du chantier de l'entreprise de correction fluviale,
mais cette utilisation a pris fin et il est prêt à être réaffecté à un usage agricole.
Il serait contraire au principe de la proportionnalité (art. 5 al. 2 Cst.)
d'en ordonner la démolition au motif que l'exploitant agricole concerné
pourrait utiliser d'autres locaux pour ses activités apicoles, à ******** ou à ********
par exemple; de ce point de vue, il suffit en effet de considérer que la
commune a démontré l'existence de raisons objectives ou pratiques, pour cet
agriculteur, de développer ou de déplacer des installations de production de miel
à cet endroit. Comme il ne s'agit pas de construire un nouveau bâtiment, le principe
du regroupement des installations d'une exploitation agricole (cf. supra,
consid. 3a) ne peut pas faire obstacle à cette nouvelle utilisation du cabanon.
Il faut également relever que l'emplacement litigieux se prêterait mal à la
mise en culture du sol, à cause des caractéristiques de la parcelle (place
recouverte de tout-venant dans un secteur en assez forte pente), et que le
cabanon, proche au demeurant d'autres constructions, est peu visible depuis la
route ou les terrains environnants. Dans ces conditions, l'ordre de suppression
du cabanon (ch. 1 du dispositif de la décision attaquée) viole le droit fédéral
parce qu'il ne tient pas suffisamment compte des intérêts de la commune
propriétaire alors qu'aucun intérêt public prépondérant ne peut être opposé au
maintien de cette construction à vocation agricole. L'utilisation de ce cabanon
pour l'apiculture, dans le cadre de l'exploitation du domaine de l'agriculteur A._______,
doit être admise; cela peut être réalisé sans nouvelle autorisation cantonale
formelle, vu la conformité de cette activité à l'affectation de la zone
agricole.
La situation pourra faire l'objet d'un réexamen
d'office par la DGTL au cas où le cabanon ne serait pas durablement utilisé à
des fins agricoles, conformément au projet mis en œuvre par la commune.
4.
Il résulte des considérants ci-dessus que le recours doit être admis et
que l'ordre de suppression du cabanon, au ch. 1 du dispositif de la décision attaquée,
doit être annulé. Il en va de même du ch. 2 du dispositif, qui concerne
désormais – après que la DGTL a modifié sa décision initiale (cf. supra, let. I)
– exclusivement la surface correspondant à l'emprise du cabanon. L'annulation
de la décision attaquée doit également porter sur les ch. 3, 4 et 5 du
dispositif, relatifs aux modalités d'exécution de la remise en état.
Il y a lieu de statuer sans frais (art. 49 et 52 al.
1 LPA-VD). La commune obtient gain de cause en fonction d'un projet d'utilisation
du cabanon élaboré ou communiqué aux autorités après la décision attaquée; dans
ces conditions, il se justifie de ne pas lui allouer des dépens (cf. art. 55
LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du Service du développement territorial du 4 avril 2019 est
annulée.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 8 juillet 2021
Le président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’OFDT/ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.