vd_omni · GE.1999.0008 · 1999-11-23 · fr

PLAKANDA AWI SA c/décision Municipalité du Mont-sur-Lausanne | Le nouvel art. 6 au règlement communal du Mont-sur-Lausanne sur les procédés de réclame est applicable à la demande formulée par la recourante même si cette dernière est antérieure à l'entrée en vigueur dudit règlement (principe de la non-rétroactivité des lois). Rejet du recours dans la mesure où cette disposition réglementaire interdit les procédés de réclame dans les zones villas et de villages, commerces locaux exceptés.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 23.11.1999 GE.1999.0008

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 23 novembre 1999
sur le recours interjeté le 15 janvier 1999 par
PLAKANDA AWI SA
, à
Lausanne, représentée par l'avocate Cornélia Seeger Tappy, à Lausanne,
contre
la décision de la
Municipalité du Mont-sur-Lausanne
du 29 janvier 1999 autorisant la pose d'un panneau d'affichage à la route de
Lausanne 33, au Mont-sur-Lausanne.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: Mme Isabelle
Guisan, présidente; M. Olivier Renaud et M. Renato Morandi, assesseurs.
Greffière: Mlle A. Froidevaux.
Vu les faits suivants:
A.                     Par lettre du 26 mars
1997, Plakanda AWI SA (à l'époque, AWI Publicité Extérieure SA; ci-après :
Plakanda) a requis de la Municipalité du Mont-sur-Lausanne (ci-après : la
municipalité) l'autorisation d'installer un panneau d'affichage sur la
propriété de la société Coop Vaud, à la rue de Lausanne 33, au
Mont-sur-Lausanne (RC 501). Selon cette demande, le panneau projeté avait des
dimensions de 288 cm x 144 cm (format R12 recto-verso).
Le 17 avril 1997, la
municipalité a refusé de délivrer l'autorisation sollicitée en faisant valoir
que le panneau projeté pouvait constituer une gêne pour les usagers du chemin
de la Côte-à-Deux-Sous, débouchant sur la RC 501, et qu'il créait un impact
visuel important, pratiquement à l'entrée de la commune. L'intimée a également
relevé que le panneau en cause n'était pas exclusivement destiné à recevoir des
affiches en relation directe avec le magasin Coop situé juste à côté.
B.                    Le 23 mai 1997, Plakanda
a adressé à la municipalité la lettre suivante:
"(...)
Par la présente, nous accusons réception de
votre correspondance du 17 avril dernier dont le contenu a retenu toute notre
attention.
Toutefois, suite au refus de la Municipalité
d'accorder une autorisation pour le montage d'un emplacement d'affichage sur la
propriété de Coop-Vaud, nous aimerions relever plusieurs points injustifiés, à
savoir :
Aucune gêne ne peut être constatée par les
usagers de la Côte-à-Deux-Sous. En effet, la distance entre l'extrémité du
panneau et l'intersection de la RC501 est de 6,50 m. jusqu'en bordure de route.
Du fait que des places de parc existent de l'autre côté du mur, la visibilité
peut être masquée par un véhicule stationné à cet endroit-là - voir photo no 1
- sur une distance plus grande que le panneau d'affichage demandé.
Pour ce qui est du fait que ledit emplacement
crée un impact visuel important à l'entrée de la Commune, nous constatons qu'un
emplacement de Format R200 (City) d'une société concurrente a été monté sur la
gauche de la RC501, à environ 50 m. de là, dont l'impact visuel est encore plus
important du fait qu'il se trouve dans une parcelle de verdure devant un
bâtiment communal dont l'architecture particulière est digne de respect - voir
photo no 2. Les affiches apposées sur ce support ne sont pas forcément en
relation directe avec les activités communales ou culturelles, mais
publicitaires et commerciales - voir photo no 3.
D'autre part, dans le cas où les dimensions de
l'emplacement demandé ne seraient pas à votre convenance, nous sommes prêts à
modifier notre acquisition et effectuer le montage d'un emplacement de Format
R200 (1,20 x 1,70 m) en lieu et place d'un Format R12 (1,30 x 2,70 m) tel que
sollicité.
Au vu de ce qui précède, nous vous serions
reconnaissants de bien vouloir reconsidérer votre décision et attendons de la
part de la Municipalité, qu'elle applique l'égalité de traitement que nous
sommes en droit d'attendre d'une institution officielle.
Naturellement, nous restons à votre entière
disposition pour tout complément d'information que vous pourriez désirer.
(...)"
Par correspondance du
5 juin 1997, la municipalité a avisé la requérante qu'elle entendait
reconsidérer le problème de l'affichage sur son territoire communal dans son
ensemble et qu'elle lui ferait dès lors connaître sa décision d'ici la
mi-juillet 1997.
C.                    Plakanda a invité
l'intimée à statuer sur sa demande le plus rapidement possible par
correspondances des 25 août 1997 et 17 décembre 1997. Par courriers des 18
septembre 1997 et 24 décembre 1997, la municipalité a répondu qu'elle avait
adopté un nouveau règlement communal sur les procédés de réclame et que ce
règlement devait être examiné par son avocat-conseil, puis envoyé pour
approbation auprès du Département des travaux publics.
D.                    Plakanda a interpellé
une nouvelle fois la municipalité le 16 octobre 1998. Cette dernière lui a
transmis copie de son nouveau règlement communal sur les procédés de réclame
adopté par le Conseil communal le 27 avril 1998 (qui, à l'époque, était en cours
de ratification auprès de l'autorité cantonale) dans un courrier du 6 novembre
1998 dont la teneur est la suivante :
"(...)
Vous constaterez, à la lecture de celui-ci [
du nouveau règlement communal susmentionné
] que dorénavant, les enseignes, les affiches et les procédés de
réclame sont interdits dans les zones villas et villages, commerces locaux
exceptés. En effet, la volonté de la Municipalité est de bloquer la
prolifération des procédés de réclame et des enseignes dans ce type de zones,
cela pour protéger leur caractère et éviter la multiplication des procédés de
réclame aujourd'hui déjà trop nombreux.
Bien évidemment, l'interdiction de principe ne
s'étend pas à la zone d'habitation de moyenne densité, à la zone industrielle,
à la zone artisanale ou encore aux zones mixtes A ou B, voire à toutes les
zones qui ne sont pas expressément des zones villas et qui ne sont pas
comprises dans le PPA village. (...)"
Le 17 novembre 1998,
Plakanda a accusé réception de la correspondance qui précède tout en rappelant
à l'intimée qu'elle attendait toujours une décision formelle sur sa demande.
Dans ce but, l'intéressée a encore interpellé la municipalité - à nouveau sans
succès - le 24 novembre 1998.
E.                    Le Conseil d'Etat a
approuvé le nouveau règlement sur les procédés de réclame de la Commune du
Mont-sur-Lausanne le 9 décembre 1998. La municipalité a pris acte de cette
approbation le 11 janvier 1999, date correspondant également à l'entrée en
vigueur dudit règlement.
F.                     Le 15 janvier 1999,
Plakanda a saisi le Tribunal administratif d'un recours pour déni de justice en
concluant à l'octroi de l'autorisation requise, subsidiairement pour renvoi de
la cause à la municipalité afin que celle-ci statue sans délai sur sa demande
de réexamen présentée le 23 mai 1997.
La recourante s'est
acquittée en temps utile de l'avance de frais requise.
G.                    Le 29 janvier 1999, la
municipalité a rendu une décision par laquelle elle a autorisé la recourante à
poser un panneau R200 (1,2 m x 1,7 m), simple face, à l'endroit envisagé pour
une période de deux ans, sous réserve du dépôt d'un dossier comportant
notamment un plan de situation établi par un géomètre officiel. Elle a précisé
que cette autorisation était accordée, malgré le nouveau règlement sur les
procédés de réclame interdisant ces derniers en zones villas et villages, pour
tenir compte du fait que la
demande de Plakanda avait été déposée avant
l'adoption des nouvelles dispositions précitées.
H.                    Suite à une rencontre
entre les parties intervenue le 18 février 1999 et destinée à définir
l'emplacement du panneau d'affichage en cause, l'intimée a confirmé, le 25
février 1999, la décision susmentionnée tout en précisant qu'il s'agissait d'un
panneau double face (et non simple face comme indiqué par erreur le 29 janvier
1999), que la parcelle concernée se trouvait en zone village selon le plan
d'extension partiel "Le Petit Mont" du 15 août 1979 et que le délai
de deux ans fixé dans sa décision du 25 janvier 1999 était maintenu.
L'autorisation
susmentionnée a été délivrée le 20 avril 1999. Elle comportait notamment la
précision que le procédé de réclame autorisé devait être placé à 7,15 m du bord
de la chaussée de la route de Lausanne (RC 501).
I.                      Le 23 avril 1999,
Plakanda a contesté auprès de l'intimée l'emplacement du panneau tel qu'arrêté
par la municipalité, ainsi que la durée de la validité de l'autorisation
délivrée (échéance fixée au 30 septembre 2001).
J.                     Plakanda a installé le
20 mai 1999 son panneau d'affichage sur l'emplacement prévu, mais à moins de 5
m de la route. Le 4 juin 1999, la municipalité a informé la tribunal que la
recourante avait posé le panneau en cause sur un emplacement non conforme à
l'autorisation délivrée et qu'elle avait dès lors décidé en date du 31 mai 1999
d'en exiger le déplacement.
K.                    Invitée par le juge
instructeur du tribunal à lui indiquer si elle entendait maintenir son recours
alors même que celui-ci était dirigé contre un déni de justice et qu'une
décision formelle avait été prise par l'autorité intimée, Plakanda a déclaré
expressément maintenir son recours. Elle a toutefois modifié ses conclusions en
ce sens qu'elle conclut à la délivrance d'une autorisation d'affichage sur la
propriété sise route de Lausanne 33, au Mont-sur-Lausanne, pour un panneau
double face format R200 implanté à 5 m du bord de la route de Lausanne (RC
501).
L.                     Le tribunal a procédé à
une inspection locale le 5 août 1999, en présence des représentants des
parties.
M.                    Le tribunal a délibéré à
huis clos.
N.                    Les arguments respectifs
des parties, ainsi que les éléments importants résultant de l'inspection locale
seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1.                     Déposé dans le délai et
selon les formes prescrites par la loi (art. 31 LJPA), par la destinataire de
la décision entreprise, le recours est recevable en la forme.
Lors du dépôt de son
recours le 15 janvier 1999, Plakanda a invoqué un déni de justice de la part de
la municipalité qui n'avait pas statué formellement sur sa demande de réexamen
présentée en mai 1997, soit près de deux ans plus tôt. En cours de procédure,
soit le 29 janvier 1999, l'intimée a toutefois réagi en délivrant une
autorisation, qui, faute de satisfaire la recourante, a amené cette dernière à
modifier ses conclusions (art. 52 al. 2 LJPA par analogie). Il convient donc
d'examiner aujourd'hui si c'est à juste titre que la municipalité a refusé
d'accéder entièrement à la requête de Plakanda.
2.                     En vertu de l'art. 36
lit. a LJPA, le Tribunal administratif connaît des griefs tirés de la violation
du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation. Le grief
d'inopportunité ne peut en revanche être invoqué devant lui que si la loi
spéciale le prévoit (art. 36 lit. c LJPA). Tel n'est pas le cas dans la
présente cause et il appartient dès lors à l'autorité de recours de n'examiner
le bien-fondé de la décision entreprise que sous l'angle de la légalité et de
l'abus ou de l'excès du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA). Il y a
abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui
lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non
pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore
lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif
(interdiction de l'arbitraire, égalité de traitement, bonne foi et
proportionnalité; ATF 110 V 365; ATF 108 Ib 205 consid. 4a).
Dans sa jurisprudence
constante, le Tribunal administratif a constaté que la loi du 6 décembre 1988
sur les procédés de réclame (ci-après : LPR) conférait à l'autorité municipale
un large pouvoir d'appréciation, s'agissant de règles dont l'application
relevait avant tout des circonstances locales. Il en a déduit que seul pouvait
être censuré un abus de cette liberté d'appréciation (voir arrêts TA GE 97/0185
du 16 avril 1998 et GE 98/0011 du 3 août 1998).
3.                     Conformément à l'art.
17 LPR, les affiches ne sont autorisées que sur les emplacements et les
supports spécialement désignés à cet effet, de façon permanente ou temporaire,
par l'autorité compétente (al. 1). La municipalité est chargée de l'application
de la loi et de ses dispositions d'exécution sur tout le territoire communal, à
l'exception d'une bande de 10 m. depuis le bord de la bande d'arrêt d'urgence
ou de la chaussée le long d'une autoroute ou d'une semi-autoroute (art. 23 LPR).
Pour déterminer les emplacements admissibles, l'autorité compétente doit
prendre en considération les buts poursuivis par la loi, qui sont d'assurer la
protection des sites, le repos public et la sécurité de la circulation des
piétons et des véhicules (art. 1 al. 1 LPR).
Selon 18 al. 1 LPR,
les communes peuvent édicter, en matière de procédés de réclame, un règlement
communal d'application, destiné à assurer la protection des sites et des
monuments, le repos public et la sécurité de la circulation des piétons et des
véhicules.
Tel est le cas en
l'espèce où la Municipalité du Mont-sur-Lausanne avait adopté, le 10 janvier
1972, un premier règlement sur les procédés de réclame approuvé par le Conseil
d'Etat le 23 février 1973 (ci-après : ancien RPR). Ce règlement a été abrogé et
remplacé par un nouveau règlement du 21 juillet 1997, approuvé par le Conseil
d'Etat le 9 décembre 1998 et entré en vigueur le 11 janvier 1999 (ci-après :
RPR).
4.                     a) La question qui se
pose dans le cas présent est celle de savoir dans quelle mesure ce nouveau
règlement communal s'applique à la demande de réexamen présentée par la
recourante le 23 mai 1997. Cette question trouve toute son importance en raison
de la présence du nouvel article 6 RPR, lequel interdit les enseignes, les
affiches et les procédés de réclame dans les zones villas et de village,
commerces locaux exceptés. Or, l'emplacement litigieux se situe précisément
dans la zone village de la Commune du Mont-sur-Lausanne (cf. Plan d'extension
partiel "Le Petit Mont" du 15 août 1979).
b) Le principe de la
non rétroactivité des lois, dégagé de l'art. 4 al. 1 de la Constitution
fédérale, fait obstacle à l'application d'une norme à des faits antérieurs à sa
mise en vigueur. Ce principe est lié à celui de la prévisibilité, qui interdit
à l'administration de prendre des mesures défavorables aux administrés en vertu
de règles dont ceux-ci ne pouvaient attendre l'adoption. S'agissant de l'octroi
d'autorisation, il implique qu'en règle générale, ce sont les normes en vigueur
au jour où l'autorité statue qui s'appliquent (P. Moor, Droit administratif,
éd., vol. I, p. 144ss; ATF 107 Ib 191). Il est vrai que l'autorité peut être
tentée, lorsqu'elle envisage l'adoption d'une nouvelle réglementation plus
restrictive, de ralentir la procédure jusqu'à l'entrée en vigueur de la
nouvelle loi. Les administrés n'ont toutefois pas droit au maintien d'une
législation et à moins de disposition légale contraire, l'autorité appliquera
le nouveau droit. Il convient de réserver l'hypothèse dans laquelle l'intéressé
peut se prévaloir de droits acquis. Il y a droits acquis notamment lorsque les
droits ont été conférés par un contrat ou lorsque le législateur a prévu dans
la loi ancienne elle-même l'immutabilité d'une situation au moins pour une période
déterminée ou encore lorsqu'une autorité administrative a garanti une telle
immutabilité dans une décision individuelle et concrète (voir sur ce point B.
Knapp, Précis de droit administratif, 4ème éd., n°1359 et les références).
Ainsi, d'une manière générale et sauf garantie de situation et de droits
acquis, les administrés n'ont pas droit au maintien d'une législation et, à
moins de dispositions légales contraires, l'autorité applique le nouveau droit
dès son entrée en vigueur (P. Moor, Droit administratif, vol. I, 1994, p. 174).
c)        Dans le cas
présent, l'ancien RPR a été abrogé dès l'entrée en vigueur du nouveau RPR,
intervenue le 11 janvier 1999 (art. 28 et 29 RPR). Ce nouveau
règlement s'applique ainsi à toutes les demandes déposées après la date susmentionnée.
Au vu des considérants exposés ci-dessus, il s'applique également à la requête
déposée par la recourante le 23 mai 1997, soit bien avant son entrée en
vigueur. En effet, Plakanda ne peut se prévaloir d'un quelconque droit acquis
au sens décrit ci-dessus pour justifier l'installation projetée. Les échanges
de correspondances entre les parties survenus entre mai 1997 et novembre 1998
ne sauraient impliquer à cet égard la reconnaissance en faveur de l'intéressée
d'un droit acquis. On relèvera d'ailleurs que la recourante ne conteste
nullement l'application du nouveau RPR.
5.                     Cela étant, il y a lieu
d'examiner la demande au regard des principes du nouveau règlement communal et
plus particulièrement au regard de son art. 6. Comme déjà relevé ci-dessus,
cette disposition réglementaire interdit les procédés de réclame dans les zones
villas et de village, à l'exception des commerces locaux. En l'occurrence, le
panneau litigieux est situé dans une zone village. Il n'a au surplus pas pour
fonction d'assurer la publicité exclusive des commerces situés dans son
voisinage (notamment de la Coop). La délivrance par la Commune du
Mont-sur-Lausanne d'une autorisation d'affichage en un tel lieu est par
conséquent quelque peu surprenante, mais ne permet en aucun cas à la recourante
d'avoir des exigences plus importantes vis-à-vis de l'intimée. En autorisant
Plakanda à poser - même pour une durée limitée à deux ans - un panneau
d'affichage sur l'emplacement litigieux alors que l'art. 6 RPR prévoit
expressément une interdiction d'affichage (commerces locaux exceptés) dans
cette catégorie de zone, la municipalité s'est en effet montrée
particulièrement généreuse envers la recourante. Peut-être a-t-elle de cette
manière voulu compenser l'éventuel dommage que la recourante a pu subir du fait
du retard mis à répondre à sa demande. Quoi qu'il en soit, Plakanda devrait
être satisfaite de ce qui lui a été octroyé.
6.                     En conclusion, le
recours doit être rejeté et la décision entreprise confirmée. Conformément à
l'art. 55 al. 1 LJPA, les frais seront mis à la charge de la recourante
déboutée.
S'agissant des dépens,
la municipalité n'y a pas droit, faute d'avoir agi par l'intermédiaire d'un
mandataire professionnel. Il se justifie en revanche d'en allouer partiellement
à Plakanda, à charge de la municipalité, en application de l'art. 55 al. 3
LJPA. En effet, aucune disposition de la LPR ou de l'ancien RPR ne prévoit la
possibilité de procéder au "blocage des autorisations", comme l'a
fait l'intimée pendant près de deux ans, soit de mai 1997 à janvier 1999. A cet
égard, le tribunal rappelle que, d'une manière générale, il y a déni de justice
lorsqu'une autorité administrative ne prend pas en main ou ne traite pas une
requête dont la liquidation est de sa compétence (ATF 107 Ib 160, consid. 3b,
et les réf. cit.). De son côté, le Tribunal administratif a jugé, dans un arrêt
du 2 octobre 1996 (RDAF 1997, p. 75), que l'autorité qui refuse de statuer à
bref délai sur une demande et renvoie à une décision ultérieure de portée
générale commet un déni de justice. Le tribunal s'est référé à la doctrine
selon laquelle, si un temps de réflexion est à disposition de l'administration
avant de statuer, il ne peut pas être étendu à l'extrême, respectivement
converti en période d'élaboration d'un règlement, ce qui viderait de sa portée
le droit de l'administré à obtenir une décision (A. Grisel, Traité de droit
administratif, 2ème éd. p. 368).
Ces considérations
peuvent s'appliquer sans autre à la présente espèce. Il est possible qu'une
nouvelle réglementation générale, comportant des mesures de planification, fût
souhaitable ou même nécessaire au Mont-sur-Lausanne dans le domaine de
l'affichage commercial, et on ne saurait dénier aux autorités communales le
droit de procéder à des études en vue de redéfinir de telles règles. Mais, en
attendant que celles-ci soient en vigueur, l'autorité ne peut pas
"geler" les demandes qui lui sont soumises, en imposant aux
intéressés une attente qui peut être fort longue. Une telle attitude est
d'autant moins acceptable, dans le cas présent, qu'était en cause une
installation de peu d'importance, qui n'impliquait pas de gros frais et qui
pouvait être enlevée ou modifiée relativement facilement en cas d'adoption
d'une nouvelle réglementation.  Dans ces circonstances, il se justifie de
considérer qu'en ne répondant pas formellement à la demande présentée par la
recourante en mai 1997 avant janvier 1999, la municipalité a commis un déni de
justice, certes réparé par sa décision rendue en cours de procédure. Cependant,
par son silence, l'intimée a contraint la recourante à agir devant le tribunal
de céans et à engager des frais, de sorte qu'une indemnité partielle doit lui
être allouée à titre de dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision de
la Municipalité du Mont-sur-Lausanne du 29 janvier 1999 est confirmée.
III.                     Un émolument
judiciaire partiel de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de la
recourante, cette somme étant compensée par l'avance de frais effectuée.
IV.                    La Municipalité
du Mont-sur-Lausanne versera à Plakanda Awi SA une indemnité de 1'000 (mille)
francs à titre de dépens.
pe/Lausanne, le 23 novembre 1999/gz
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.