vd_omni · GE.2004.0103 · 2004-12-22 · fr

c/Service de l'économie et du tourisme | Décision de retrait d'une autorisation de pratiquer le commerce itinérant. Décision non conforme au principe de la proportionnalité dès lors qu'aucun avertissement préalable n'avait été donné.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 22.12.2004 GE.2004.0103

CANTON
DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du
22 décembre 2004
Composition
M. François Kart, président, Mme Dina
Charif Feller et M. Patrice Girardet, assesseurs
recourants
X.________,
à  Annecy - France,
Y.________,
Annecy - France,
autorité intimée
Service de
l'économie, du logement et du tourisme, Police cantonale du commerce,
I
Objet
Recours Y.________ et X.________ contre
décisions de la Police cantonale du commerce du 14 juillet 2004 (retrait de
l'autorisation de pratiquer le commerce itinérant)
Vu les faits suivants
A.
Y.________, né 8 novembre 1955 et son
fils X.________, né le 6 décembre 1977, sont tous deux domiciliés à Annecy en
France. En date du 14 juin 2004, la Préfecture d’Aubonne leur a délivré une
carte de commerçant itinérant valable huit jours sur le territoire suisse
durant la période du 14 juin 2004 au 13 juin 2005 pour la vente par déballage
de produits de Provence et de confiseries diverses.
B.
Le 15 juin 2004, Y.________ et X.________
se sont rendus sur le parking des centres commerciaux « 1.********» à
Bussigny afin d’y vendre de la confiserie, soit du nougat avec, en supplément
gratuit, un petit drapeau. A un moment donné, ils ont été interpellés par deux
agents de la police intercommunale de Bussigny. Après leur audition au poste de
police de Bussigny, leur carte de commerçant itinérant a été saisie.
En date du 30 juin, la
police intercommunale de Bussigny a établi un rapport dont la teneur, pour
l'essentiel, est la suivante :
«
Concerne :
Au jour et à l’heure précités, lors d’une
patrouille motorisée (patrouille civile), notre attention a été attirée par
deux individus interpellant des véhicules sur le parking des commerces « 1.********»,
obstruant la circulation des usagers. Après les avoir observés un moment, nous
avons constaté que les intéressés bloquaient la circulation afin de proposer à
la vente du nougat et des petits fanions.
Concerne (suite)
Nous avons alors décidé de les interpeller,
les identifier et leur faire cesser de bloquer la circulation à tout moment sur
ledit parking.
Ils ont été identifiés, sur la base de leurs
cartes de commerçants itinérants et leurs passeports, comme étant les nommés X.________
et Y.________, domiciliés en France.
Précisons que l’app Dubois ainsi que d’autres
collègues ont déjà eu affaire à M. X.________ pour les mêmes motifs. Cette
personne avait été priée, à plusieurs reprises, de ne plus agir de la sorte,
notamment en se « jetant » devant les véhicules.
Relevons que les intéressés n’ont à aucun moment
demandé l’autorisation au gérant du site de vendre leur marchandise sur ce
parking.
Il est à signaler que X.________ a, il y a
quelques mois, été expulsé par le personnel du magasin « 1.******** »,
ceci en la présence de l’app Dubois et de l’agt Freihofer.
Au vu de ces éléments, la Préfecture du
district de Morges a été contactée et informée des faits.
L’entrave à la circulation a été dénoncée par
un rapport à leur attention. A la demande de la préfecture, nous avons contacté
la police cantonale du commerce.
Mme Z.________ a été renseignée des faits. A
sa demande, nous avons acheminé les intéressés au poste de police de
Bussigny-près-Lausanne, endroit où ils ont été auditionnés par procès-verbal
d’audition. Toujours à la demande de Mme Z.________, nous avons saisi les
cartes de légitimation pour commerçants itinérants, celles-ci sont jointes au
présent écrit.
Au terme de l’audition, les deux protagonistes
ont été laissés aller.
Remarque(s)
M. X.________ a adopté une attitude polie et
correcte à notre encontre, durant notre intervention. Quant à M. Y.________, il
a adopté une attitude négative et oppositionnelles
».
X.________ et Y.________ ont été entendus par la Police cantonale du
commerce en date du 21 juin 2004. Interpellé à ce sujet par la Police cantonale
du commerce le 5 juillet 2004, le Secrétariat d'Etat à l'économie (Seco) a
préavisé le 9 juillet 2004 en faveur d'un retrait immédiat de l'autorisation et
de la carte de légitimation pour commerçants itinérant. Le préavis du Seco
contient notamment les considérations suivantes:
"
La personne qui détient une carte de
légitimation LCI donne la garantie au public qu'elle remplit les conditions
légales pour exercer l'activité de commerce itinérant. Le consommateur et les
autorités attendent du commerçant itinérant au bénéfice de ladite carte qu'il
exerce son activité conformément à l'ordre et à la tranquillité publics.
Lorsque le commerçant itinérant importune voire agresse les consommateurs sur
le domaine public et les commerçants dans leur établissement, de sorte que la
police est contrainte d'intervenir, il y a lieu de considérer que les règles de
bonne conduite et les usages en vigueur dans le commerce ne sont plus
respectées. Tel est le cas en l'espèce.
Par conséquent, étant donné que M. X.________ a violé
à plusieurs reprises les règles de bonne conduite, malgré les avertissements de
la police, et que M. Y.________ ne pouvait pas ignorer que son comportement
était répréhensible, nous vous proposons de
retirer
à ces deux
personnes l'autorisation et la carte LCI, avec effet immédiat."
C.               En
date du 14 juillet 2004, le chef de la Police cantonale du commerce a rendu
deux décisions, par lesquelles il a :
- confirmé la saisie de la carte de
légitimation pour commerçants itinérants de Y.________ et de X.________ ;
- retiré avec effet immédiat
l’autorisation pour l’exercice de pratiquer le commerce itinérant délivrée à Y.________
et à X.________ ;
- interdit pendant deux ans à Y.________
et à X.________ toute activité liée au commerce itinérant sur le territoire
suisse.
Y.________ et X.________ se sont
pourvus contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 28 juillet
2004. La Police cantonale du commerce a transmis son dossier au Tribunal
administratif le 1
er
septembre 2004, en s’en remettant à justice.
Le Tribunal administratif a tenu
audience le 25 novembre 2004 en présence du recourant Y.________, qui a indiqué
représenter son fils X.________.  Y.________ a  indiqué à cette occasion que
son fils n’était pas en mesure de se présenter pour des raisons de santé. Le
tribunal a procédé à l’audition de deux témoins cités d’office, à savoir
Francesco Sgoifo, agent de police à Bussigny, et Cédric Dubois, appointé à la
police de Bussigny.
Considérant en droit
1.
Le recours a été déposé dans les
délais et formes prévus par l’art. 31 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur
la juridiction et la procédure administrative (LJPA). Il convient par
conséquent d'entrer en matière sur le fond.
2.                Les décisions attaquées
affectant l'exercice d'une activité économique privée, il convient d'examiner
si elles respectent les exigences constitutionnelles relatives à la liberté
économique.
a) Selon l’art. 27 al. 1 de
la Constitution fédérale (Cst.), la liberté économique est garantie. Elle
comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une
activité économique lucrative privée et son libre exercice (art. 27 al. 2
Cst.). Cette liberté protège toute activité économique privée, exercée à titre
professionnel et tendant à la production d’un gain ou d’un revenu (cf. Message
du Conseil fédéral du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle constitution
fédérale, in FF 1997 I 1 ss, p. 176).
Aux termes de l’art. 36 al. 1 Cst., toute restriction d’un droit
fondamental doit être fondée sur une base légale et les restrictions
graves doivent être prévues par une loi, les cas de dangers sérieux, directs et
imminents étant réservés. Toute restriction d’un droit fondamental doit au
surplus être justifiée par un intérêt public ou par la protection d’un droit
fondamental d’autrui (art. 36 al. 2 Cst.) et être proportionnée au but visé
(art. 36 al. 3 Cst). Selon le principe de la  proportionnalité, une restriction
au droit constitutionnel doit être limitée à ce qui est nécessaire pour
atteindre le but poursuivi, adéquate à ce but et supportable pour la personne
visée par la mesure ; une restriction n'est par conséquent pas conforme à
ce principe s’il est possible d’atteindre le même résultat par un moyen moins
incisif (ATF 129 I 12 consid. 9.1 p. 24 ; 129 V 267 consid. 4.1.2 p.
271 ; 128 I 92 consid. 2b p. 95, et les arrêts cités) et il doit exister
un rapport raisonnable entre le but visé et les intérêts publics et privés
compromis (ATF 126 I 219 consid. 2c p. 222 ; 124 I 40 consid. 3e p.
44/45 ; 119 Ia 348 consid. 2a p. 353, et les arrêts cités).
b) Il convient d'examiner en premier lieu si les décisions
attaquées reposent sur une base légale suffisante et répondent à un intérêt
public.
aa) A teneur de l’art. 2 de
la loi fédérale du 23 mars 2001 sur le commerce itinérant (ci après:
LCI) :
«
Doit être titulaire d’une autorisation délivrée par
l’autorité cantonale compétente toute personne qui, à titre lucratif :
a) prend commande de marchandise auprès des
consommateurs ou leur en vend, que ce soit par une activité itinérante, par la
sollicitation spontanée de particuliers à domicile ou par un déballage de durée
limitée en plein air, dans un local ou à partir d’un véhicule ;
b) offre aux consommateurs des services en tous
genres, que ce soit par une activité itinérante ou par la sollicitation
spontanée de particuliers à domicile ;
c) exerce une activité foraine ou exploite un
cirque.
Le canton désigne l’autorité compétente.
»
L’art. 10 LCI prévoit
ce qui suit :
«
L’autorité cantonale compétente retire
l’autorisation :
a) Lorsque les conditions exigées pour l’obtenir cessent d’être
remplies ;
b) lorsqu’il n’est plus garanti que le commerce itinérant est pratiqué
conformément aux règles en vigueur.
L’autorité cantonale compétente peut demander un préavis à l’autorité
fédérale prévue à l’art. 7 al. 2, qui s’applique par analogie.
Les cartes de légitimation remises par les entreprises et les
associations économiques sont retirées par celles-ci.
L’habilitation à remettre la carte de légitimation est retirée à
l’entreprise ou à l’association économique qui n’est plus à même de garantir le
respect des conditions fixées par la loi.
»
L’art. 10 de l’ordonnance du Conseil fédéral du 4 septembre 2002 sur le
commerce itinérant précise pour sa part que :
si les conditions d’octroi ne
sont pas (art. 4 de la loi) ou plus (art. 10 de la loi) réunies, l’autorité
cantonale compétente refuse ou retire l’autorisation en exigeant la restitution
de la carte de légitimation.
bb) Dans le cas d’espèce, les décisions par lesquelles l’autorité
intimée a retiré aux recourants leurs autorisations d’exercer le commerce
itinérant se réfèrent plus particulièrement à l’art. 10 al. 1 litt. b LCI, à
savoir la disposition qui prévoit que l’autorité cantonale compétente retire
l’autorisation d’exercer le commerce itinérant lorsqu’il n’est plus garanti que
ce dernier est pratiqué conformément aux règles en vigueur. L’autorité intimée
fonde ses décisions sur le rapport de la police intercommunale de
Bussigny-Crissier du 30 juin 2004 dont il ressort que les recourants, d’une
part, n’auraient pas demandé l’autorisation des gérants du site avant de vendre
leur marchandise sur le parking des centres commerciaux « 1.********» et,
d’autre part, auraient l’habitude de se « jeter » devant les
véhicules circulant sur le parking, ce qui aurait pour conséquence d’obstruer
la circulation des usagers. Le rapport de police souligne également que,
préalablement à son intervention du 15 juin 2004, X.________ aurait déjà été
prié à plusieurs reprises de ne plus agir de la sorte.
Il résulte de ce qui précède qu’à priori, les décisions querellées
reposent sur une base légale suffisante. Si l'on s'en tient aux motifs
invoqués, elles sont au surplus justifiées par un intérêt public pertinent, à
savoir la protection de l'ordre public et plus particulièrement de la
tranquillité publique, voire de la sécurité publique
c) Reste à examiner si ces décisions respectent le principe de la
proportionnalité. S'agissant de décisions ayant le caractère de sanctions
administratives, ce principe à une importance particulière en limitant le choix
des mesures et de leur quotité. L'autorité doit ainsi prendre celle qui, en
fonction du but visé, porte l'atteinte la plus faible aux intérêts de
l'administré et la sanction doit se fonder sur la gravité objective de la
violation et celle de la faute (Cf. Pierre Moor,
Droit administratif
.
Vol. II p. 102).
aa) S’agissant du comportement reproché aux recourants, les deux
policiers entendus lors de l’audience ont expliqué que l’intervention de ces
derniers auprès des automobilistes sur le parking du centre commercial « 1.********»
pour vendre leur marchandise avait tendance à provoquer la création d’une file
de voitures jusque sur la route, ce qui était susceptible de provoquer un
problème de sécurité. Les policiers ont également évoqué les méthodes de vente
« offensives » utilisées par les recourants, ce qui aurait
semble-t-il provoqué la réaction de certains clients du centre commercial. En
outre, a été évoqué le fait que les recourants n’auraient pas demandé
l’autorisation du gérant avant d’exercer leur activité sur le parking. Enfin,
les policiers entendus ont confirmé que les recourants auraient persisté dans
leurs agissements alors qu’ils avaient été mis en garde précédemment (l’agent
Dubois a notamment évoqué à cet égard une discussion avec X.________ alors que
ce dernier exerçait son activité sur le parking du centre 2.******** à la fin
de l’année 2003 ou au début de l’année 2004).
Les éléments mis en avant par les deux policiers entendus doivent être
relativisés. S’agissant de la sécurité publique, il est notoire qu’une file de
voiture se forme à l’entrée du parking des centres commerciaux « 1.********»
aux heures de pointe et plus particulièrement le samedi, sans que ceci ne
soulève a priori un  problème de sécurité. On peut au demeurant se demander si les
agissements des recourants sont véritablement susceptibles d'avoir un impact
sur la formation de la file de voitures. S’agissant des méthodes de vente
utilisées, celles-ci sont, en tous les cas en partie, inhérentes au type
d'activité commerciale pratiquée par les recourants. Enfin, selon les
explications fournies à l’audience, ces derniers, en tous les cas le jour de
leur interpellation, se seraient efforcé d'obtenir l’accord du gérant du centre
commercial et n’auraient pas été en mesure de le faire en raison de son
absence.
bb) Tout bien considéré, le tribunal estime que, vu les faits qui
peuvent être reprochés aux recourants, la décision consistant à leur retirer
immédiatement leur autorisation de pratiquer le commerce itinérant et à leur interdire
toute activité liée au commerce itinérant sur le territoire suisse pendant deux
ans s'avère excessive par rapport  à la gravité des fautes commises. Le
tribunal ne remet pas en cause les témoignages des deux policiers selon
lesquels les recourants auraient tendance à utiliser des méthodes de vente
susceptibles d’être perçues comme dérangeantes par certains clients. On peut
également concevoir que ces méthodes puissent entraver, d’une certaine manière,
la circulation sur les parking des centres commerciaux sur lesquels ils
exercent leur activité. Ce comportement n’est toutefois pas d’une gravité telle
qu’il puisse justifier un retrait immédiat de l'autorisation d'exercer leur
activité professionnelle en suisse, ceci sans aucun avertissement préalable. En
application du principe de la proportionnalité, il appartenait plutôt à
l'autorité intimée, dans un premier temps, d’informer clairement les recourants
qu’en cas de récidive, notamment en cas de nouvelles plaintes des clients ou
des commerçants concernés, leur autorisation serait retirée. On note à cet
égard que les interventions de la police auprès du recourant X.________ ne
sauraient constituer un tel avertissement puisqu'elles n'émanent pas de
l'autorité compétente pour décider cas échéant du retrait de l'autorisation et
que, selon les déclarations des policiers entendus lors de l'audience, l'attention
du recourant n'aurait jamais été attirée sur le fait qu'il risquait un retrait
de son autorisation en cas de poursuite de ses agissements.
Vu ce qui précède, les
décisions querellées ne sont pas conformes au principe de la proportionnalité
et, partant, les restrictions qu'elles impliquent en ce qui concerne la liberté
économique des recourants garantie par l’art. 27 Cst. ne sont pas admissibles.
3.                Il résulte des considérants que
les recours doivent être admis et les décisions attaquées annulées. Il
appartiendra à l’autorité intimée d’inviter la préfecture compétente à délivrer
une nouvelle carte de commerçant itinérant à X.________ et Y.________, valable
pour une année dès sa délivrance. Vu le sort des recours, les frais sont
laissés à la charge de l’Etat. Les recourants n’ayant pas agi par
l’intermédiaire d’un mandataire professionnel, il n’y a pas lieu de leur
allouer de dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Les recours sont admis.
II.
Les décisions rendues le 14 juillet
2004 par le Service de l'économie, du logement et du tourisme, Police cantonale
du commerce, sont annulées, la cause étant renvoyée à ce dernier pour nouvelles
décisions au sens des considérants.
III.
Le présent arrêt est rendu sans
frais.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
do/Lausanne, le 22 décembre 2004
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)