vd_omni · FI.1994.0068 · 1995-03-27 · fr

MAYE Laurent c/Comm. comm. de Belmont-sur-Lausanne | taxe "non-pompier": LSDIS-26 prévoit délai d'adaptation au 1.4.96 pour respecter l'égalité hommes-femmes dans les règlements communaux: le TA ne substituera pas son appréciation à celle du législateur vaudois sur la durée du délai. CST-CD-30 prévoit la séparation des pouvoirs pour les autorités cantonales mais cela n'empêche pas la Commission communale de recours d'être composée de membres du conseil communal

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 27.03.1995 FI.1994.0068

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 27 mars 1995
sur le recours interjeté par
Laurent MAYE
,
Burenoz 13, 1092 Belmont-sur-Lausanne
contre
la décision de la Commission communale de
recours en matière d'impôt de la Commune de Belmont-sur-Lausanne du 20 mai 1994
(taxe "non pompier")
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Pierre
Journot, président; M. Jean-Paul Kaeslin et M. Etienne Rodieux, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Le recourant, né en
1973, est domicilié à Belmont-sur-Lausanne. Il n'est pas incorporé au corps des
sapeurs-pompiers de sa commune qui lui a fait notifier, par l'intermédiaire de
la Commission d'impôt de Lausanne-District, pour l'année fiscale 1993, une
taxation du 8 décembre 1993 lui réclamant la somme de 30 francs comme
"impôt non pompier".
Se conformant à
l'indication des voies de droit figurant sur cette décision, le recourant l'a
contestée dans une lettre du 15 décembre 1993 adressée à la Commission d'impôt
en invoquant l'art. 4 al. 2 Cst. Au vu de ce recours, la municipalité a demandé
à la Commission d'impôt de surseoir à l'encaissement du montant litigieux et
elle a transmis le dossier au président du conseil communal pour qu'il saisisse
la Commission communale de recours en matière d'impôt.
B.                    Par décision du 20 mai
1994, la Commission communale de recours en matière d'impôt a rejeté le recours
et maintenu la décision attaquée.
C.                    Par acte du 26 mai 1994,
le recourant a contesté cette décision en invoquant l'article constitutionnel
sur l'égalité des sexes pour demander à ne pas être astreint à la taxe
litigieuse. Subsidiairement, il invoque la violation du principe de la
séparation des pouvoirs du fait que la Commission communale de recours est
composée de trois conseillers communaux membres du législatif. Il a effectué
une avance de frais de 250 francs.
La Commission
communale de recours a renoncé à participer à la procédure. La municipalité a
conclu au rejet du recours.
D.                    Le Tribunal
administratif a délibéré à huis clos.
Considérant en droit:
1.                     Il n'est pas contesté
que le recourant est un homme assujetti à l'obligation de servir par l'art. 4
du règlement sur le service de défense contre l'incendie de la Commune de
Belmont, du 1er octobre 1987, qui astreint à cette obligation les hommes âgés de
20 à 42 ans. Le montant de la taxe, fixée au minimum de 30 francs prévu par
l'arrêté communal pour les contribuables dont le revenu imposable est compris
entre 0 et 5'000 francs, n'est pas litigieux non plus en lui-même.
2.                     Le recourant invoque
une violation de l'art. 4 al. 2. de la Constitution fédérale qui proclame
l'égalité de l'homme et de la femme et prévoit que la loi pourvoit à l'égalité,
en particulier dans les domaines de la famille, de l'instruction et du travail.
S'agissant de la taxe
d'exemption du Service de défense contre l'incendie ("taxe non
pompier" dans le langage courant), le Tribunal administratif a déjà eu
l'occasion de rappeler la jurisprudence tirée du principe constitutionnel de
l'égalité des sexes dans les termes suivants (arrêt FI 92/001 du 15 février
1993):
"b)
Le Tribunal fédéral a été amené à deux reprises à se poser la question de la
compatibilité avec l'art. 4 al. 2 Cst féd. de règlements communaux limitant
l'obligation de servir dans le corps des sapeurs-pompiers aux seuls citoyens de
sexe masculin.
Dans
le premier arrêt rendu (Zbl 1987, p. 311), il a précisé les conditions dans
lesquelles les Communes pouvaient, sans violer l'art. 4 al. 2 Cst féd.,
réserver aux seuls hommes l'obligation de servir dans la défense contre le feu
et par conséquent l'obligation de payer la taxe d'exemption qui lui est liée.
Tel est notamment le cas lorsque le service de défense contre l'incendie exige
des efforts physiques importants et un engagement continu de chacun des membres
du corps de sapeurs de nature à provoquer des blessures graves, voire même
fatales (fumée, gaz, etc.).
Appliquant
ces principes au cas qui lui était soumis, le Tribunal fédéral a jugé qu'un
traitement différent des hommes et des femmes ne se justifiait pas dans la mesure
où les corps des sapeurs-pompiers d'arrondissement n'intervenaient que comme
renfort du corps de sapeurs-pompiers professionnel de la ville de Bâle qui
assumait seul les tâches astreignantes et dangereuses pour la santé. Il n'a
toutefois pas admis le recours considérant que la décision attaquée reposait
sur une loi cantonale antérieure à 1981, qu'en 1982, date de la décision en
cause, le législateur cantonal n'avait pas eu matériellement le temps de
modifier la législation et qu'au vu du montant modeste de la taxe, le recourant
n'était pas touché de manière essentielle dans ses intérêts dignes de
protection.
Reprenant
les principes ainsi développés, malgré les critiques que lui adresse la
doctrine (Morand, op. cit., p. 79 note 29), le Tribunal fédéral a constaté,
dans le second arrêt (JAB 1991, p. 439; Zbl 1991, p. 418), que la Commune
bernoise d'Aeschi disposait d'un corps de sapeurs pompiers non professionnel
qui devait être prêt à intervenir non seulement en cas d'incendie, mais
également en cas d'autres sinistres tels qu'inondations, écroulements de
bâtiments, tremblement de terre et explosions. Il a également remarqué que la
Commune d'Aeschi pouvait également appeler en renfort le corps de
sapeurs-pompiers de la Commune voisine de Spiez en cas de sinistre, mais que la
responsabilité primaire de l'intervention lui incombait dans tous les cas.
L'autorité cantonale de recours de dernière instance a ainsi considéré qu'on ne
pouvait exiger des femmes qu'elles participent en première ligne à la lutte contre
le feu ou d'autres sinistres, pas plus qu'à la garde en temps de forte bise et
de foehn, ou encore aux tâches qui appellent de longues marches dans la nuit
seul ou à deux sur le vaste territoire communal. Le Tribunal fédéral a rejeté
le recours après avoir considéré que la compatibilité d'un règlement communal
avec le principe constitutionnel de l'égalité des sexes dépendait en premier
lieu d'une appréciation des circonstances locales de la Commune d'Aeschi que
l'autorité cantonale connaissait mieux et qu'il devait en conséquence faire
preuve de retenue.
c) En
application de cette jurisprudence, le Tribunal administratif du canton de
Zurich a reconnu comme contraires au principe de l'égalité des sexes les taxes
compensatoires prélevées par les Communes de Winterthur et de Thalwil
uniquement auprès des citoyens de sexe masculin qui n'étaient pas incorporés
dans le corps des sapeurs-pompiers communal au motif que le corps se composait
de sections dont les tâches pouvaient être confiées aux femmes sans pour autant
mettre leur vie ou leur intégrité corporelle en danger (Zbl 1988, p. 495; Zbl
1990, p. 275). Dans ce dernier cas, l'autorité cantonale de recours a annulé le
bordereau réclamant la taxe compensatoire pour le motif que, le peuple ayant
rejeté en votation populaire la loi proposée en vue de corriger ces inégalités,
seul le juge pouvait encore veiller à la constitutionnalité de la décision
(voir l'évolution de la jurisprudence en la matière dans l'exposé de Danielle
Yersin, op. cit., p. 174-175).
d) La
question de savoir si l'obligation de servir, et accessoirement de payer la
taxe, peut être imposée aux seuls citoyens masculins en raison des différences
biologiques ou fonctionnelles dépend donc essentiellement de l'organisation et
de l'équipement du corps de sapeurs-pompiers communal en question. Si une
partie importante des effectifs du corps de sapeurs-pompiers est soumise à des
tâches qui ne mettent pas en péril la santé ou la vie et qui ne sont pas
astreignantes sur le plan physique, le règlement communal qui n'assujettirait à
la taxe d'exemption que les hommes non incorporés violerait le principe de
l'égalité des sexes (Zbl 1990, p. 415)".
Dans l'arrêt cité
dessus, qui concerne la Commune d'Eysins, le Tribunal administratif a constaté
que l'organisation du corps de sapeur communal ne permettait pas l'engagement
des femmes dans des fonctions annexes physiquement moins astreignantes et que
cette situation, que l'on retrouve d'ailleurs dans bon nombre de petites
communes du canton, justifiait que seul les hommes soient assujettis au service
et par conséquent à la taxe d'exemption (arrêt FI 92/001 du 15 février 1993
déjà cité).
En l'espèce, le
recourant est domicilié à Belmont-sur-Lausanne, qui compte 2141 habitants alors
que la Commune d'Eysins en compte 826 d'après l'annuaire officiel vaudois
(édition 1995). Toutefois, on peut se dispenser, pour les motifs qui suivent,
d'examiner si l'organisation du corps des pompiers de la commune intimée
justifie la même conclusion que dans l'arrêt cité.
3.                     L'art. 5 al. 1 de la
loi du 28 novembre 1916 sur le Service de défense contre l'incendie (LSDI)
prévoyait que les hommes en âge de servir et non incorporés peuvent être
soumis, pendant le temps correspondant à l'obligation du service, à une taxe
annuelle d'exemption de 200 francs au maximum, fixée par le règlement communal.
Le règlement de la commune intimée est fondé sur cette disposition certes
ancienne mais toujours en vigueur au moment de son adoption par le Conseil
communal le 1er octobre 1987. Depuis lors, le Grand Conseil a été saisi d'un
exposé des motifs et projet de loi principalement motivés par la nécessité
d'adapter le droit cantonal au principe constitutionnel de l'égalité entre les
femmes et les hommes (BGC novembre 1993 p. 3071 ss.). C'est ainsi qu'a été
adoptée la loi du 17 novembre 1993 sur le Service de défense contre l'incendie
et de secours (LSDIS) entrée en vigueur le 1er avril 1994. L'art. 16 LSDIS
étend l'obligation de servir à toutes les personnes valides domiciliées dans la
commune, en règle générale depuis l'âge de 20 ans jusqu'à l'âge de 52 ans. Pour
ce qui concerne la taxe annuelle d'exemption, l'art. 21 al. 2 LSDIS prévoit ce
qui suit :
"La taxe est
personnelle. Toutefois, les couples mariés sont, cas échéant, astreints à une
taxe réduite; ils en sont libérés si l'un des conjoints est incorporé dans le
corps des sapeurs pompiers communal".
Le régime transitoire
est régi par l'art. 26 LSDIS, qui prévoit que dans un délai de deux ans dès
l'entrée en vigueur de la loi, les communes sont tenues de soumettre  à
l'approbation du Conseil d'Etat leur règlement sur l'organisation du Service de
défense contre l'incendie.
Vu ce qui précède, il
est exact que le principe constitutionnel de l'égalité des sexes  adopté en
1981 ne sortira réellement d'effet en matière de taxe d'exemption du service de
défense contre l'incendie dans le canton de Vaud qu'à partir du 1er avril 1996.
Il s'agit d'un délai relativement long, surtout si l'on songe que l'extension
de l'obligation de servir aux femmes faisait l'objet d'une motion déposée le
1er décembre 1986 et développée le 25 février 1987 déjà (BGC automne 1986 p.
825; février 1987 p. 1987). En l'état toutefois, le tribunal constate que
le législateur cantonal a désormais effectué la modification requise et qu'il a
expressément fixé aux communes un délai d'adaptation qui courra encore durant
une année environ dès le présent arrêt. Dans ces conditions, considérant que
l'objet du litige revêt plutôt un caractère symbolique tandis que le réel
intérêt économique du recourant ne correspondant qu'à la somme dérisoire de 30
francs, le Tribunal administratif juge qu'il n'a pas à substituer sa propre
appréciation à celle du législateur cantonal quant au délai qui doit désormais
être encore laissé aux communes pour s'adapter aux exigences constitutionnelles
fédérales.
Le moyen tiré de la
violation de l'art. 4 al. 2 Cst est donc rejeté.
4.                     Le recourant invoque
encore à titre subsidiaire le principe de la séparation des pouvoirs dont il
discerne une violation dans le fait que la Commission communale de recours est
composée de conseillers communaux, qui sont ainsi chargés d'appliquer les
règles à l'élaboration desquelles ils ont participé.
La situation dont se
plaint le recourant n'est en tout cas pas contraire aux dispositions du
règlement du conseil communal de Belmont-sur-Lausanne du 2 mai 1991. L'art. 40
de ce règlement traite de la Commission communale de recours en matière d'impôt
parmi les commissions permanentes élues par le conseil communal au même titre
que la commission des finances, la commission de gestion, la commission
consultative d'urbanisme, etc. Ce rapprochement entre les différentes
commissions a effectivement pour conséquence que la commission de recours ne
peut guère être composée que de membres du conseil communal. L'art. 43 du
règlement du 2 mai 1991 règle les incompatibilités en prévoyant qu'aucun
fonctionnaire communal membre du Conseil ne peut siéger dans une commission
chargée d'examiner un objet afférent à la direction à laquelle il est administrativement
rattaché. Le recourant ne soutient pas que ces dispositions aient été violées.
En outre, l'art. 43 al. 2 du règlement précité prévoit qu'aucun membre du
Conseil ne peut faire partie d'une commission si l'objet soumis à celle-ci le
concerne directement lui ou l'un de ses proches. Aucune violation de cette
disposition n'est invoquée.
Les normes communales
applicables sont donc respectées. Il est vrai cependant que le Tribunal
administratif, en tant qu'autorité de recours cantonale, a l'obligation de procéder
au contrôle de la constitutionnalité des normes critiquées (ATF 108 Ib 41,
spéc. p. 46; v. ég. par exemple CCRI, arrêt J.-P. Mi. du 13 mars 1991, Revue
fiscale 1994 p. 332, et les références citées). Il faut toutefois rappeler que
le Tribunal fédéral s'impose une grande retenue dans ce domaine où les cantons
jouissent d'une grande liberté d'action (ATF 114 Ia 402, résumé et traduit de
l'italien au JT 1990 I 171) et que la jurisprudence en matière de séparation
des pouvoirs sous l'angle personnel est rare (Seiler, Gewaltenteilung, Berne
1994, p. 569). Il faut donc examiner le moyen que le recourant prétend tirer du
principe de la séparation des pouvoirs.
L'art. 30 de la
Constitution vaudoise (Cst VD) prévoyait précédemment que les trois ordres de
fonctionnaires exerçant l'autorité cantonale au nom du peuple étaient l'ordre
législatif, l'ordre exécutif et administratif et l'ordre judiciaire, ces trois
ordres demeurant distincts dans les limites fixées par la constitution (art. 30
al. 1 et 2 Cst VD). Depuis la modification constitutionnelle adoptée en
votation populaire le 10 juin 1990, qui avait d'ailleurs pour objet
l'instauration du Tribunal administratif, l'art. 30 Cst VD prévoit plus
brièvement que l'organisation des autorités respecte le principe de la
séparation des pouvoirs. Il est douteux que ce principe, qui fait partie des
règles constitutionnelles régissant les autorités cantonales (titre IV de la
Constitution vaudoise) s'impose également dans l'organisation des autorités
communales. Il est en tout cas certain que rien ne s'oppose à ce qu'une
fonction judiciaire dépende d'une nomination par le pouvoir législatif. C'est
ainsi que les juges fédéraux sont nommés par l'assemblée fédérale (art. 107 de
la Constitution fédérale). Il en va de même au niveau cantonal : dans le canton
de Vaud en particulier, le Grand Conseil nomme les juges de dernière instance
cantonale, qu'il s'agisse de ceux du Tribunal cantonal (art. 74 al. 2 Cst VD)
ou de ceux du Tribunal administratif (art. 79 ter Cst VD). De même, l'art. 45
al. 1 de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LIC) prévoit
expressément que la commission de recours doit être nommée par le conseil
communal ou par le conseil général. Le recourant ne critique pas ce système de
nomination qui démontre pourtant, du fait qu'on le retrouve tant à l'échelon
cantonal qu'à l'échelon fédéral, que l'indépendance des pouvoirs judiciaire et
législatif n'exige pas qu'on interdise qu'un membre du premier soit nommé par
le second. Le recourant soutient néanmoins en substance que la Commission
communale de recours, chargée de trancher les litiges relatifs à l'application
des règlements sur les taxes communales, ne devrait pas comprendre en son sein
des membres du Conseil communal, chargé d'adopter ces mêmes règlements. Il est
vrai à cet égard que par exemple, l'art. 11 LJPA n'autorise l'exercice d'aucun
mandat politique par les juges du Tribunal administratif (al. 1) et prohibe
également le cumul de la fonction de député au Grand Conseil avec celle de juge
suppléant ou d'assesseur au Tribunal administratif (al. 2). Toutefois, ces
prescriptions montrent bien que si une incompatibilité stricte avec toute forme
de mandat politique se conçoit pour des magistrats judiciaires permanents, elle
ne peut pas être aussi rigoureuse pour les auxiliaires non permanents d'une
autorité judiciaire. Au surplus, une séparation personnelle totale entre les
membres de la commission de recours et ceux du législatif communal est de toute
manière impraticable lorsque la commune est dotée non d'un conseil communal
mais d'un conseil général formé de tous les citoyens actifs selon l'art. 5 al.
1 de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC). Finalement, on ne voit
pas ce qui pourrait conduire à condamner la pratique largement répandue qui
consiste à choisir les membres de la Commission communale de recours parmi ceux
du Conseil communal. Les commissions nommées par le conseil communal sont en
effet, comme le Tribunal administratif l'a rappelé récemment, investies d'une
fonction de critique indépendante par rapport à l'autorité exécutive communale
(arrêt FI 94/031 du mars 1995, qui rejette un moyen analogue à celui que
soulève le recourant).
5.                     Le recours étant ainsi
rejeté, un émolument sera mis à la charge du recourant débouté.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision de
la Commission communale de recours en matière d'impôt de la Commune de
Belmont-sur-Lausanne du 20 mai 1994 est maintenue.
III.                     Un émolument
de 250 francs (deux cents cinquante francs) est mis à la charge du recourant.
Lausanne, le 27 mars 1995
Au
nom du Tribunal administratif :
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint