vd_omni · AC.1992.0114 · 1992-08-06 · fr

BLANC c/DTPAT | Constr. de l'habitation en z. agricole pas nécessitée par les besoins de l'exploitation (cult. céréalières = pas de gardiennage); z. à bâtir proche;fait de n'être propr. d'aucune parcelle en ZAB n'est pas un critère

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 06.08.1992 AC.1992.0114

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
__________
du 6 août
1992
sur le recours interjeté par l'
Institut
International SAINTE-MARCELINE
, à Lausanne, dont le conseil est
l'avocat Jean-Pierre Gross, Case postale 31, 1000 Lausanne 5,
contre
la décision du Département des travaux
publics, de l'aménagement et des transports rendue le 28 février 1992 et
notifiée le 19 mars 1992 par la Direction des travaux de la Ville de Lausanne,
lui refusant l'autorisation préalable d'implanter un pavillon scolaire en zone
intermédiaire.
***********************************
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM.       A. Zumsteg, président
A. Chauvy, assesseur
G. Dufour, assesseur
Greffier : M. C. Parmelin, sbt
constate en fait  :
______________
A.                            L'Institut
International Sainte-Marceline est une association qui exploite le pensionnat
et l'école Valmont à Lausanne. Cet établissement, dont la tâche principale est
l'enseignement selon la méthode française, accueille actuellement quelque cent
huitante élèves, dont une cinquantaine en internat, sous la conduite de onze
religieuses aidées d'une trentaine de professeurs laïcs et d'une douzaine
d'employés.
L'Institut
International Sainte-Marceline a acquis en 1963 la parcelle no 7340 du cadastre
de la commune de Lausanne, sur laquelle l'association a érigé le pensionnat et
les salles de cours destinées à l'enseignement.
La Commune
de Lausanne a vendu à l'association la parcelle voisine no 7341 en 1971. D'une
surface de 4'091 mètres carrés, cette parcelle comporte un pavillon scolaire
préfabriqué en bois rectangulaire construit à la fin de l'année 1964 et destiné
à recevoir les classes primaires du quartier dans l'attente de la création du
centre scolaire de Valmont. L'association a racheté le pavillon à la Commune de
Lausanne pour accueillir les classes primaires de l'Institut. D'une surface de
167 mètres carrés, ce bâtiment rectangulaire repose sur des pilotis à 1,80
mètre du terrain naturel en son point le plus bas; une surface de 55 mètres
carrés est utilisée au rez inférieur comme dépôt pour le matériel scolaire et
le bricolage. Le pavillon se composait, à l'origine, d'un hall d'entrée
abritant des toilettes, auquel on accédait par un perron en façade sud-est, et
de deux salles de classe de part et d'autre du hall. L'enseignement prodigué
nécessitant des salles de classe au nombre d'élèves plus restreint pour les
classes primaires, l'Institut a créé deux salles de classe supplémentaires dans
le volume des salles existantes. Pour accéder aux salles de classe extérieures,
les élèves doivent toutefois passer par les salles intermédiaires.
B.                            Les parcelles
nos 7340 et 7341 sont classées en zone intermédiaire du plan d'extension no 598
concernant les régions périphériques et foraines de Lausanne, adopté par le
Conseil communal de Lausanne le 2 septembre 1980 et approuvé par le Conseil
d'Etat le 28 novembre 1980. A teneur de l'art. 28 du règlement qui lui est lié
(RPE), la zone intermédiaire doit être considérée comme une zone d'attente
inconstructible destinée à être aménagée ultérieurement sur la base de plans
spéciaux (plans de quartier, plans d'extension partiels, etc.). Pour autant
qu'ils ne compromettent pas l'organisation et l'affectation du secteur
concerné, des constructions et aménagements d'utilité publique peuvent être
admis.
Pour le
surplus, le territoire de la commune de Lausanne est régi par le règlement
concernant le plan d'extension approuvé le 29 décembre 1942 par le Conseil
d'Etat et le règlement sur les constructions adopté par le Conseil communal le
4 décembre 1990 et approuvé par le Conseil d'Etat dans sa séance du 1er juillet
1991.
C.                            L'état actuel
du pavillon laissant à désirer, l'Institut International Sainte-Marceline a
déposé le 15 août 1991, par l'intermédiaire du bureau d'architectes Richter et
Gut, à Lausanne, une demande d'autorisation préalable d'implantation portant
sur l'édification d'un nouveau pavillon scolaire sur la parcelle no 7341 après
démolition du pavillon existant. Le projet prévoyait la construction à
l'emplacement de l'ancien pavillon scolaire d'un pavillon de plan carré, d'une
surface de 278,8 mètres carrés, comportant cinq salles de classes, un dépôt et
des toilettes, avec accès indépendant sur un couloir central débouchant en
façade sud-ouest. Outre la vétusté du pavillon existant, ce projet était motivé
par la nécessité de garantir un accès indépendant à chaque salle de classe afin
d'assurer aux élèves un enseignement dans des conditions décentes. La
Municipalité de Lausanne a transmis la demande aux services de l'Etat de Vaud
conformément aux articles 81 et 120 al. 1 lit. a LATC.
Par lettre
du 27 septembre 1991, la Direction des travaux de la Ville de Lausanne a donné
un préavis favorable au projet en s'appuyant sur l'art. 28 al. 2 RPE, malgré le
caractère privé de l'Institut, tout en réservant le résultat de l'enquête
publique et l'avis du département.
D.                            Ouverte du 4
au 24 octobre 1991, l'enquête publique n'a suscité aucune opposition. Le 28
février 1992, le Département des travaux publics, de l'aménagement du territoire
et des transports, Centrale des autorisations en matière d'autorisation de
construire, a procédé à la notification unique des diverses décisions
cantonales que le projet impliquait. Le Service de l'aménagement du territoire
a pour sa part refusé de délivrer l'autorisation préalable nécessaire aux
constructions prévues hors des zones à bâtir au motif que "les travaux
projetés sont inconciliables avec les objectifs attribués à la zone
intermédiaire".
Par courrier
du 19 mars 1992, la Direction des travaux de la Ville de Lausanne a informé
l'Institut International Sainte-Marceline que, suite à la décision de
l'autorité cantonale, elle se voyait contrainte de suspendre toute décision
municipale.
E.                            Agissant par
l'intermédiaire de l'avocat Jean-Pierre Gross, l'Institut International
Sainte-Marceline a recouru le 30 mars 1992 contre la décision du département en
concluant à son annulation. Dans le délai imparti à cet effet, il a versé
l'avance de frais requise par Fr. 1'000.--.
Le service
intimé s'est déterminé le 7 mai 1992 en concluant au rejet du recours.
F.                            Le Tribunal
administratif a tenu audience le 21 juillet 1992 à Lausanne sur les lieux du
litige en présence des représentantes de l'association recourante, accompagnées
de l'architecte Max Richter et assistées de l'avocat Jean-Pierre Gross. Il a
également entendu les représentants du département et de la Municipalité de
Lausanne.
A cette
occasion, le représentant de la municipalité a précisé que celle-ci
n'envisageait pas une révision du plan d'extension no 598 dans un proche
avenir; l'association recourante a en revanche laissé entendre qu'elle allait
demander la modification du plan d'extension et le classement de la parcelle
litigieuse en zone constructible.
En droit :
_________
1.                             Selon la jurisprudence
de la Commission cantonale de recours en matière de constructions, dont le
tribunal n'entend pas s'écarter (TA AC 91/038, 30 mars 1992, Mueller c/Prangins
concernant un pavillon de distribution de poste provisoire), une installation
prévue pour une durée provisoire, mais déterminée, qui peut porter sur
plusieurs mois, voire plusieurs années, ne peut être dispensée de l'enquête
publique (prononcés CCRC nos 5940, 13 mars 1989, A. Clausen-Morier-Genoud
c/Corsier-sur-Vevey; 6233, 17 août 1989, P. Meyer c/Blonay, publié dans RDAF
1990, p. 86). Une exception a été admise pour un ouvrage dont la durée était
d'ores et déjà fixée à deux mois (voir s'agissant d'un chapiteau de cirque, le
premier arr¿ cité). En l'espèce, le pavillon scolaire est prévu pour une
période certes provisoire, mais dont la durée dépend de l'affectation future de
la parcelle no 7341 en zone constructible, sans que l'on puisse toutefois
estimer le délai exigé par la revision du plan d'affectation; quant au
caractère amovible du pavillon, il n'entraîne pas sa dispense de mise à
l'enquête (art. 68 lit. h RATC; RDAF 1969, p. 34, s'agissant d'une roulotte
stationnant d'une manière durable; RDAF 1971, p. 141, filet para-grêle); c'est
dès lors à juste titre que l'ouvrage litigieux a été soumis à l'enquête
publique.
2.                             La
parcelle no 7341, sur laquelle s'implanterait la construction litigieuse, est
classée en zone intermédiaire du plan d'extension concernant les régions
périphériques et foraines de Lausanne, approuvé par le Conseil d'Etat le 28
novembre 1980. Aux termes de l'art. 51 al. 2 LATC, cette zone est
inconstructible; seule l'extension de constructions agricoles ou viticoles ou
de nouvelles constructions agricoles ou viticoles ne compromettant pas
l'affectation future pourraient y être admises, à condition que le règlement
communal le prévoie. Tel n'est pas le cas en l'espèce, le règlement se bornant
à admettre des constructions et aménagements d'utilité publique, pour autant
qu'ils ne compromettent pas l'organisation et l'affectation du secteur concerné
(art. 28 al. 2 RPE), ainsi que des dépendances ou autres constructions de peu
d'importance, pour autant que leur architecture s'harmonise à celle des
bâtiments voisins (art. 29 et 52 RPE); ces dispositions sont toutefois
contraire à la LATC, entrée en vigueur postérieurement au RPE, qui n'autorise
les communes à prévoir d'exception à l'inconstrutibilité de la zone que pour
les constructions agricoles et viticoles; l'autorisation préalable
d'implantation ne saurait dès lors se fonder sur l'art. 28 al. 3 RPE et c'est
exclusivement au regard des législations fédérale et cantonale qu'il convient
de juger de la conformité de l'ouvrage litigieux à la vocation de la zone.
3.                             Sauf
le cas où le règlement communal autorise les constructions agricoles, les
constructions prévues en zone intermédiaire ne sont pas conformes à la
destination de la zone et doivent faire l'objet d'une autorisation spéciale au
sens de l'art. 24 LAT (RDAF 1985, p. 500).
a) L'art. 24
LAT distingue les constructions nouvelles auxquelles sont assimilées toutes
opérations d'une certaine importance (al. 1), des rénovations, transformations
partielles ou reconstructions d'ouvrages existants (al. 2). L'art. 24 al. 2 LAT
fixe des exigences minimales et n'est applicable que moyennant l'adoption d'une
disposition cantonale d'exécution. Le législateur vaudois a fait usage de cette
faculté, à l'art. 81 al. 4 LATC.
b)
Les notions de rénovation, de reconstruction et transformation partielle sont
des notions de droit fédéral. Sont qualifiés de rénovation tous les travaux
d'entretien, de réparation ou de modernisation qui laissent intacts le volume,
l'aspect extérieur et la destination de l'immeuble (voir DFJP/OFAT, Etude
relative à la LAT, 1981, note 14 ad art. 22 LAT); quant à la transformation
partielle, elle peut consister en un agrandissement, une transformation
intérieure ou un changement d'affectation, pour autant que l'intervention sur
l'ouvrage soit mineure et l'identité du bâtiment préservée (ATF non publié du
12 juillet 1989, Chollet c/CCRC; ATF 113 Ib 307, JT 1989 I 445). Les travaux ne
doivent pas entraîner d'effets notables sur l'affectation du sol, l'équipement
et l'environnement (ATF 113 Ib 305). Quant à la reconstruction, pour être
conforme à l'art. 24 al. 2 LAT, elle suppose le remplacement au même endroit
d'un bâtiment détruit ou démoli par un édifice qui lui corresponde par ses
dimensions et son affectation. La reconstruction peut comprendre une
modification partielle, ce qui peut inclure un léger agrandissement, mais il ne
doit cependant s'agir que d'une modification d'importance secondaire, qui
préserve l'identité de la construction dans ses traits essentiels (ATF non
publié du 12 juillet 1989, Chollet c/CCRC; ATF 113 Ib 317; ATF non publié du 6
octobre 1988, OFAT c/Pazvito SA et Payerne). Lorsque ces conditions ne sont pas
réalisées, le projet doit être traité comme une construction nouvelle qui ne
pourrait être autorisée qu'au regard de l'art. 24 al. 1 LAT. C'est précisément
ce que soutient le département.
c)
Le pavillon scolaire existant étant voué à la démolition pour être remplacé par
un autre, la seule question qui peut se poser ici est de savoir si l'on est en
présence de la reconstruction d'un bâtiment non conforme à l'affectation de la
zone, admissible pour autant qu'elle soit compatible avec les exigences
majeures de l'aménagement du territoire (art. 24 al. 2 LAT; 81 al. 4 LATC).
Indépendamment de sa compatibilité avec la jurisprudence en la matière, l'art.
49 RPE, qui autorise la municipalité à autoriser des agrandissements
n'impliquant pas une augmentation de plus d'un quart de la surface habitable
existante au jour de la mise à l'enquête publique du présent plan, à condition
que ceux-ci s'harmonisent avec la volumétrie et l'architecture du bâtiment et
des constructions existantes, ne saurait s'appliquer dès lors que le pavillon
existant serait démoli pour être reconstruit.
Or,
en l'espèce, si l'affectation de la construction projetée ne change pas par
rapport au pavillon actuel, sa forme, son implantation, ses dimensions et son
aspect extérieur sont en revanche complètement modifiés (plan carré, toit plat,
surface de plancher habitable et emprise au sol augmentées de 60%). La
construction prévue n'est donc pas identique à celle qui existe actuellement et
l'importance des mutations envisagées excluent de considérer le projet comme
une reconstruction conforme aux art. 24 al. 2 LAT et 81 al. 4 LATC.
4.                             Il reste
encore à examiner si la construction du nouveau pavillon scolaire pourrait être
autorisée au regard de l'art. 24 al. 1 LAT. A teneur de cette disposition, que
l'art. 81 al. 2 LATC reprend sur le plan cantonal, les constructions nouvelles
ne peuvent être autorisées que si l'implantation de la construction hors des
zones à bâtir est imposée par sa destination (lit. a) et qu'aucun intérêt
prépondérant ne s'y oppose (lit. b). Pour satisfaire à la première de ces
exigences, l'implantation de l'ouvrage à l'emplacement prévu doit être
justifiée par des motifs objectifs, relevant de la technique ou inhérents à la
situation géographique particulière du terrain en cause ou à sa configuration
(ATF 115 Ib 299, consid. 3a; 113 Ib 141, consid. 5a). L'implantation de
constructions et d'installations hors de la zone à bâtir est également imposée
par leur destination lorsque l'ouvrage projeté ne peut remplir sa fonction s'il
est érigé à l'intérieur de la zone à bâtir (DFJP/OFAT, Etude relative à la LAT,
note 17 ad art. 24; ATF 112 Ib 250; ATF 111 Ib 218).
Tel n'est
manifestement pas le cas d'un pavillon scolaire qui peut très bien trouver
place à l'intérieur de la zone à bâtir; le fait que le constructeur ne dispose
pas de terrain dans une zone adéquate ne saurait être pris en compte dans le
cadre de l'art. 24 al. 1 LAT.
Les
conditions d'octroi d'une autorisation exceptionnelle sur la base des art. 24
al. 1 LAT et 81 al. 2 LATC étant cumulatives, il n'est pas nécessaire
d'examiner si un intérêt prépondérant s'oppose au projet (ATF 113 Ib 313; 112
Ib 102 et 407) et si la parcelle est suffisamment équipée au sens de l'art. 22
al. 1 lit. b LAT.
5.                             L'association
recourante ne conteste pas le raisonnement qui vient d'être suivi. Elle estime
toutefois que la pesée entre l'intérêt public à la stricte application de la
loi et du plan et l'intérêt public lié à un enseignement de qualité doit pencher
en faveur de ce dernier et autoriser l'implantation d'un nouveau pavillon
scolaire adapté à l'enseignement prodigué par les recourantes. Elle estime
également que la planification existante n'est plus adaptée à l'état actuel du
quartier qui est largement bâti et que l'on peut s'en écarter en faveur de la
recourante eu égard au but d'intérêt public qu'elle poursuit.
a) Le
tribunal doit en principe appliquer les règlements dûment légalisés par le
Conseil d'Etat, de sorte que la légalité d'un plan de zones ne peut en principe
être contestée que dans un recours formé dans la procédure d'adoption du plan.
Un tel plan ne peut être attaqué ultérieurement, à l'occasion d'un cas
d'application, que si le propriétaire ne pouvait pas percevoir clairement, lors
de l'adoption du plan, les restrictions de propriété qui lui étaient imposées,
s'il ne disposait d'aucun moyen de défense ou si, depuis l'adoption du plan,
les circonstances se sont modifiées à un point tel que l'intérêt public au
maintien de ces restrictions pourrait avoir disparu. A part ces cas
exceptionnels, le juge ne peut pas examiner à titre préjudiciel dans une
procédure d'autorisation de bâtir, la constitutionnalité du plan de zones (ATF
115 Ia 1, JT 1991 I 396; ATF 106 Ia 383; ATF 90 I 345, JT 1965 I 497, résumé
dans Grisel, Droit administratif suisse, éd. 1970, p. 411; voir également
Manuel Bianchi, "La révision du plan d'affectation communal", p. 133,
thèse Lausanne, 1990; Pierre Moor, "L'aménagement du territoire en droit
fédéral et cantonal", p. 177, CEDIDAC, Lausanne, 1990).
En l'espèce,
le plan d'extension no 598 a été adopté par le Conseil communal de Lausanne le
2 septembre 1980 et approuvé par le Conseil d'Etat le 28 novembre 1980. A
teneur de ce plan, les parcelles nos 7340 et 7341 sont colloquées en zone
intermédiaire qui, aux termes de l'art. 28 al. 1, doit être considérée comme
une zone d'attente inconstructible destinée à être aménagée ultérieurement sur
la base de plans spéciaux. C'est donc en premier lieu lors de la mise à
l'enquête du plan, puis par une requête au Conseil d'Etat contre la décision
d'approbation du plan prise par l'autorité communale, que l'association
recourante, alors propriétaire de la parcelle no 7341, aurait dû intervenir.
b) Il est en
revanche exact que le classement de parcelle no 7341 en zone intermédiaire,
s'il se justifiait lors de l'adoption du plan, n'est en l'état plus guère
satisfaisant. Comme le relève à juste titre le conseil du recourant, la
parcelle no 7340 s'inscrit dans un environnement largement bâti où
l'implantation d'un pavillon scolaire ne serait pas incompatible avec le
caractère des lieux; elle est bordée au sud par la route d'Oron et une série
d'immeubles locatifs, à l'est par un quartier de villas largement construit et
une zone d'utilité publique sur laquelle s'implantent déjà plusieurs pavillons
scolaires préfabriqués et à l'ouest par plusieurs bâtiments à vocation mixte,
dont en particulier le pensionnant de l'Institut. Dans cette perspective, il
paraît hautement improbable que la parcelle soit un jour affectée à
l'agriculture. Force est d'admettre le caractère actuellement inadéquat de son
classement en zone intermédiaire.
c) En
présence d'un plan d'affectation qui n'est plus adapté aux circonstances
actuelles, il n'appartient cependant pas à l'autorité judiciaire de dire quelle
serait l'affectation adéquate et d'admettre un projet actuellement contraire au
plan d'affectation légalisé. Conformément à l'art. 21 al. 2 LAT, c'est à
l'autorité compétente de mettre le plan en conformité avec les circonstances
qui surviennent après son adoption et qui entraînent une transformation
sérieuse de la situation, telle que la modification de l'environnement bâti.
S'agissant d'un domaine relevant de l'autonomie communale, l'autorité
judiciaire ne saurait imposer un projet de construction contraire à un
règlement en vigueur alors même qu'il serait approuvé par la municipalité de la
commune intéressée, car une telle intervention reviendrait non seulement à
compromettre les droits de participation reconnus aux citoyens de la commune en
matière de planification (art. 4 al. 2 LAT), mais aussi à ignorer les
attributions des organes communaux et du gouvernement cantonal en tant
qu'autorité d'approbation (ATF 114 Ib 180, JT 1990 I 447; ATF 111 Ia 67, JT
1987 I 541; contra, Zbl 1986, p. 504, selon lequel lorsqu'un plan est jugé
inadapté, l'autorité juridictionnelle doit se prononcer elle-même sur la
demande de permis en prenant pour base la réglementation d'affectation conçue
pour l'espèce comme la commune l'aurait fait si elle avait régulièrement révisé
le plan contesté, et les critiques de Bianchi, op. cit., p. 133; TA AC 7302, 16
décembre 1991, Jaeger et crts c/Lausanne).
Cette
solution se justifie par le fait qu'il n'est pas exclu que la parcelle puisse
être affectée en zone de villa ou dans une zone qui ne permettrait pas non plus
l'implantation de pavillons scolaires. Le tribunal ne saurait en tous les cas
pas préjuger de l'affectation future de la zone en autorisant l'implantation du
bâtiment litigieux. L'intérêt public à lier toute modification du plan à une
procédure impliquant l'ensemble des intéressés est, si ce n'est supérieur, tout
au moins aussi important que celui lié à l'enseignement et ne saurait autoriser
une dérogation au régime applicable. C'est donc par la voie de la modification
du plan, que l'association recourante est en droit de provoquer en application
de l'art. 75 LATC, et par le changement d'affectation de la parcelle que
l'association recourante doit au préalable passer pour faire admettre son
projet. En conséquence, la décision attaquée doit être maintenue.
5.                             Les
considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours. Conformément à
l'art. 55 LJPA, un émolument, que le tribunal arrête à Fr. 1'500.--, doit être
mis à la charge de l'association recourante.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                       Le recours est
rejeté.
II.                      Un émolument de
justice de Fr. 1'500.-- (mille cinq cents francs) est mis à la charge de
l'Institut International Sainte-Marceline.
III.                     Il n'est pas alloué
de dépens.
jt/Lausanne, le 6 août 1992
Au
nom du Tribunal administratif  :
Le président :                                                                                                                                     Le
greffier :
Le présent arrêt est notifié aux parties,
ainsi qu'à l'Office fédéral de l'aménagement du territoire.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les 30 jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le
recours s'exerce conformément aux art. 103 et suivants de la Loi fédérale
d'organisation judiciaire (RS 173.110)