vd_omni · AC.2002.0237 · 2003-02-06 · fr

Association pour la cohabitation dans les Grangettes (ACG) et consorts c/DIRE/DINF/DSE | Les personnes qui font un usage commun (accru ou non) du domaine public (ici chemins, plages) ont un intérêt digne de protection à contester un plan qui vise à limiter ou interdire de telles utilisations; l'association (à but "égoïste") qui défend les intérêts de ces personnes (entre autres conditions) a aussi qualité pour recourir.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 06.02.2003 AC.2002.0237

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 6 février 2003
sur le recours formé par :
1) l'
ASSOCIATION
POUR LA COHABITATION DANS LES GRANGETTES
(ci-après : ACG), à Villeneuve;
2)
Pierre Edgar CROCI
, à Villeneuve
3)
Pierre-André FATTEBERT
, à Villeneuve
4)
Henri CHOFFAT
, à Châtel-St-Denis
5)
Robert DAENZER
, à Noville
6)
Pierre CLERC
, à Villeneuve
tous représentés par l'avocat Edmond de Braun, à Lausanne
contre
la décision du
Département des institutions
et des relations extérieures
(ci-après : DIRE) du 13 novembre 2002,
déclarant irrecevables les recours formés auprès de ce dernier le 4 juillet
2002 contre les décisions du
Département des infrastructures
(DINF) et
du
Département de la sécurité et de l'environnement
(ci-après : DSE),
concernant respectivement les plans d'affectation cantonaux 291 et 291bis,
relatifs au site marécageux de Noville.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Etienne
Poltier, président; M. Guy Berthoud et M. Antoine Thélin, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Le plan d'affectation
cantonal no 291 (ci-après : PAC 291; le règlement est abrégé ci-après RPAC) du
site marécageux de Noville et son règlement ont été soumis à l'enquête publique
du 25 avril au 26 mai 1995. Dans le cadre de son périmètre, il délimite
notamment une zone de plage à proximité immédiate de la rive gauche du
Grand-Canal.
La Commune de Noville
avait formé opposition durant cette enquête à ce plan, en demandant l'extension
de la zone de plage sur une longueur d'environ 1'000 mètres en direction du
Vieux-Rhône. Son opposition avait cependant été écartée, la solution retenue
par le plan étant même confirmée sur recours par le DIRE, puis par le Tribunal
administratif (arrêt du 10 décembre 1998, AC 98/0066). Par ailleurs, Pro Natura
et le WWF Vaud avaient également formé opposition lors de l'enquête précitée
dans le but d'obtenir une correction du périmètre du plan, afin d'y inclure la
zone lacustre, à l'instar de ce que prévoit l'inventaire fédéral dans sa
délimitation du périmètre du site marécageux des Grangettes. A la suite d'un
recours au DIRE, leurs points de vue avaient été admis à cet égard, notamment.
B.                    a) Les départements
concernés, soit le DINF et le DSE ont repris l'étude du PAC 291 pour mettre en
oeuvre les exigences formulées tant par le DIRE que par le Tribunal
administratif dans le cadre des quelques décisions ayant accueilli des recours.
Dans le même temps, le DSE a élaboré le plan des circulations prévu à l'art. 3
RPAC; ce plan a pris la forme d'un plan d'affectation cantonal no 291bis
(ci-après : PAC 291bis). La modification du PAC 291 et le PAC 291bis ont
ensuite été mis à l'enquête simultanément, du 10 octobre au 9 novembre 2000;
l'enquête a même été renouvelée du 17 novembre au 18 décembre 2000. Le PAC 291
a suscité 4'088 oppositions, le PAC 291bis soulevant pour sa part 3'870
oppositions.
Donnant suite à
l'admission par le DIRE des recours formés par Pro Natura et le WWF Vaud, le
PAC 291 a été modifié, suivant le projet, en ce sens que le secteur du lac
compris dans le périmètre du site marécageux, est désormais inclus dans celui
du PAC 291; ce secteur est divisé en deux zones (zone lacustre protégée I et
zone lacustre protégée II) régies aux art. 11a et 11b RPAC.
Quant au PAC 291bis,
il a pour but de définir les règles de circulation des véhicules motorisés, des
cyclistes, des cavaliers, ainsi que les règles d'accessibilité des piétons dans
le périmètre du PAC 291; il prévoit une interdiction d'accès aux sentiers et
chemins qui ne sont pas mentionnés expressément. Il n'a pas repris, en
particulier, le cheminement existant conduisant du Grand-Canal au Vieux-Rhône,
suivant un tracé qui longe la zone riveraine.
C.                    a) Par décisions du 20
juin 2002, le DINF et le DSE ont levé les oppositions.
b) Le 4 juillet 2002,
l'ACG et cinq consorts ont saisi le DIRE de deux recours, dirigés l'un contre
la décision du DINF et l'autre contre celle du DSE. Ils concluent d'une part à
la suppression de la zone lacustre protégée II définie au large de la plage
sise au lieu-dit "Gros Brassey", au maintien de la plage existant à
cet endroit et, d'autre part au maintien du cheminement actuel, reliant le
Vieux-Rhône au Grand-Canal.
c) Le DIRE, après
avoir joint l'instruction de ces deux recours, les a déclaré irrecevables dans
un prononcé du 13 novembre 2002.
d) Agissant par
l'intermédiaire de l'avocat Edmond de Braun, l'ACG et ses cinq consorts ont
recouru derechef au Tribunal administratif contre cette décision, par acte du 3
décembre 2002, soit en temps utile; ils concluent avec dépens à l'annulation de
la décision du département intimé.
Ce dernier, par lettre
du 18 décembre 2002 propose implicitement la confirmation de la décision
litigieuse.
Considérant en droit:
1.                     La décision attaquée
rappelle à juste titre que la légitimation pour recourir auprès du département
est définie, en application des art. 33 al. 3 lit. a LAT et 103 lit. a OJ, à
l'aide du critère de l'intérêt digne de protection; il n'est donc pas nécessaire
que le recourant soit touché dans ses droits ou ses intérêts juridiquement
protégés; un intérêt de fait suffit. L'art. 103 OJ permet au recourant de faire
valoir ses droits lorsqu'il est menacé dans ses intérêts de nature matérielle,
économique ou idéale, et cela même si l'intérêt privé du recourant ne
correspond pas à l'intérêt protégé par la norme invoquée (ATF 104 Ib 245 = JT
1980 I 148). Cela signifie, s'agissant des motifs du recours, qu'il n'est pas
nécessaire que l'intérêt du recourant coïncide avec celui que protège la règle
de droit qu'il invoque (ATF 121 II 71 consid. 2b, 176 consid. 2a, 120 Ib 379
consid. 4b, 119 Ib 179 consid. 1c). Mais, pour contester une décision, le
recourant doit être touché de façon plus intense que n'importe quel citoyen et
se trouver avec l'objet du litige dans un rapport spécial, direct et digne
d'être pris en considération (ATF 116 Ib 450, consid. 2b). Il faut que
l'admission du recours procure au recourant un avantage, de nature économique,
matérielle ou idéale (ATF 121 II 39, spéc. p. 43 s.; v. sur l'ensemble de ces
points TA, arrêt du 13 janvier 1997 AC 96/0183, qui concernait déjà l'ACG).
En substance, la
décision attaquée retient cependant que l'intérêt que représente pour les
recourants l'usage du domaine public ne revêt pas une importance suffisante
pour qu'il puisse être considéré comme digne de protection (il s'agit ici soit
de l'intérêt propre de chacune des cinq personnes physiques recourantes, soit
de l'intérêt de la majorité des membres de l'ACG, association dont la décision
attaquée admet, à juste titre, qu'elle remplit les deux autres conditions pour
que sa légitimation à recourir soit remplie, à savoir sa constitution en
personne morale et le fait que ses statuts lui confèrent la tâche de défendre
les intérêts de ses membres; ces conditions sont au demeurant posées s'agissant
de trancher la question de la qualité pour recourir des associations dans un
but "égoïste" et non dans un but d'intérêt public; sur cette
distinction, v. déjà AC 96/0183).
Tant l'ACG que les
recourants personnes physiques contestent ce point de vue. Ainsi, les personnes
physiques recourantes décrivent en détail, sans être contestées par l'autorité
intimée, les activités qu'elles mènent dans le secteur de Gros Brassey, tant
sur la rive en tant que promeneurs, baigneurs, notamment, ou sur le lac
lui-même, en tant que navigateurs ou pêcheurs. Il n'est par ailleurs pas
contesté non plus que de nombreux membres de l'ACG (ou membres d'associations
qui font partie de cette dernière) font comme eux (également membres de l'ACG),
un usage régulier de ce secteur, comme navigateurs, pêcheurs, promeneurs,
baigneurs ou encore naturistes. Or, l'un et l'autre des plans contestés restreignent
l'usage du domaine public lacustre et terrestre à divers égards. Il s'agit dès
lors de vérifier si ces restrictions constituent ou non une atteinte
suffisamment significative pour que soit admise leur légitimation à recourir.
2.                     a) On notera en premier
lieu que la solution retenue par l'arrêt du 13 janvier 1997, cité plus haut,
n'est pas nécessairement déterminante ici. Il s'agissait en effet d'un projet
de la Fondation des Grangettes visant à réaliser dans le secteur concerné divers
aménagements à caractère naturel (soit sept archipels de mare, un étang peu
profond, une butte pour martins-pêcheurs et trois autres archipels de mare). La
fondation avait pour objectif de revitaliser ainsi le secteur, la main de
l'homme créant ou recréant en quelque sorte de nouveaux biotopes; les facultés
d'utilisation du domaine public n'étaient en revanche pas affectées par ce
projet, sinon de manière indirecte. Le Tribunal administratif avait alors
considéré que les usagers du domaine public, notamment les membres de l'ACG, ne
pouvaient pas se prévaloir d'un intérêt digne de protection à pouvoir contester
les autorisations délivrées pour ce projet dont l'incidence restait pour eux
médiate.
Dans le présent cas,
la situation diffère cependant, dans la mesure où l'un et l'autre des plans
attaqués visent précisément à restreindre les utilisations du domaine public
dans le secteur de Gros Brassey.
b) Or, dans ce type de
configuration, la jurisprudence admet plus aisément la légitimation active des
différents usagers.
Tel a été le cas
notamment de canoëistes qui avaient recouru au Tribunal fédéral à l'encontre
d'un décret bernois comportant des interdictions de naviguer sur des cours
d'eau du canton (ATF 119 Ia 197); le recours de droit public de leur
association avait été jugé recevable, cela - faut-il le rappeler - sur la base
du critère de l'intérêt juridiquement protégé posé à l'art. 88 OJ (v. dans le
même sens l'arrêt mentionné par Jean Moritz, La juridiction constitutionnelle
dans le canton du Jura, Porrentruy 1993, no 89, p. 47 et no 103 p. 55; il
s'agissait d'un arrêt de la Cour constitutionnelle du canton du Jura qui a
admis la légitimation du Canoë Club Jura à l'encontre d'une ordonnance du
Gouvernement jurassien sur la navigation). Sans s'en expliquer longuement d'ailleurs,
le Tribunal fédéral paraît donc avoir considéré que la restriction
d'utilisation du domaine public (ici les eaux publiques) implique une atteinte
aux intérêts juridiquement protégés des intéressés (l'arrêt concerne aussi bien
des recourants agissant à titre individuel qu'une association qui formait ainsi
un recours "égoïste"). La même solution a prévalu en matière de
recours de droit administratif, soit cette fois au regard du critère de
l'intérêt digne de protection (ZBl 1998, 395, résumé à la RDAF 1997 I 576; il
s'agissait notamment d'une association de pêcheurs en rivière contestant une
interdiction de pêche sur un tronçon du Rhin). La solution ne surprend
d'ailleurs pas, dans la mesure où le critère de l'intérêt digne de protection
est par nature plus large que celui de l'intérêt juridiquement protégé. Le
Tribunal administratif avait d'ailleurs déjà raisonné de la même manière
s'agissant de pourvois formés contre des projets routiers (v. arrêt AC 92/0124
du 25 mai 1994, consid. 2c).
c) Dans le cas
d'espèce, la décision attaquée paraît en définitive craindre que l'admission de
la légitimation active des recourants ne débouche sur l'action populaire, dans
la mesure où tout un chacun peut prétendre faire usage du domaine public, tout
au moins dans le cadre de l'usage commun. Cela est exact, mais le cas d'espèce
présente néanmoins certaines particularités. Il faut en effet relever que
chacune des personnes physiques, mais aussi de nombreux membres de
l'association recourante utilisent de manière régulière et fréquente soit les
eaux du lac Léman, pour y naviguer ou y pêcher, soit le cheminement conduisant
du Grand-Canal à la plage dite des "naturistes" et cette plage
elle-même. Ces personnes font au demeurant valoir un droit, dont elles bénéficient
depuis longtemps déjà de manière paisible, de sorte que, à supposer que l'on ne
soit pas en présence d'un intérêt juridiquement protégé, force serait en
revanche d'admettre à tout le moins qu'elles font valoir là un intérêt
suffisamment important pour être considéré comme digne de protection au sens de
l'art. 103 lit. a OJ. Le fait que les usages invoqués par l'ACG présentent un
spectre plus large que dans d'autres précédents (où il était question de
canoéistes ou de pêcheurs) ne saurait jouer en défaveur de la recourante, même
s'il permet à celle-ci de recruter de plus nombreux sympathisants.
Il en découle que
c'est à tort que le DIRE a refusé à l'association recourante la légitimation
active, s'agissant des modifications du PAC 291, respectivement du PAC 291bis.
S'agissant au surplus du statut de la plage dite des "naturistes",
condamnée par le PAC 291, dans sa version confirmée par le Tribunal
administratif dans l'arrêt du 10 décembre 1998, à la suite du recours formé par
la Municipalité de Noville, l'association a assurément qualité également pour
requérir le réexamen de cette solution; la question demeure néanmoins de savoir
si le DINF a l'obligation d'entrer en matière sur cette demande, vu l'entrée en
force de l'arrêt du Tribunal administratif précité, même en l'absence d'une
modification sensible des circonstances, au sens de l'art. 21 al. 2 LAT. Il
appartiendra au DIRE d'examiner cette question, qu'il n'a en l'état pas encore
tranchée (sur ce type de problème, v. toutefois TA, arrêt du 9 août 2002, AC 99/0056,
consid. 2c). Au cas où la réponse qu'il conviendra de lui apporter serait
négative, ce ne sera cependant pas déterminant - à première vue - s'agissant du
PAC 291bis.
S'agissant par
ailleurs des personnes physiques recourantes, elles font toutes valoir, peu ou
prou, des intérêts suffisants pour justifier leur légitimation active contre
l'une ou l'autre des mesures résultant de la modification du PAC 291 ou de
l'adoption du PAC 291bis; on pourrait cependant se demander si, pour certains
d'entre eux, seul l'un des deux plans porte atteinte à leurs intérêts (ainsi,
Pierre-André Fattebert, ne s'étend-il guère à l'intérêt qu'il a au maintien du
cheminement reliant le Grand-Canal à la plage existante vouée à la
disparition). Le tribunal estime toutefois que ce point pourrait, cas échéant,
faire l'objet si nécessaire d'un complément d'instruction par l'autorité
intimée.
3.                     Il découle des
considérants qui précèdent que le recours doit être admis, la décision attaquée
étant annulée. La cause devra dès lors être renvoyée au DIRE pour nouvelle
décision dans le sens des considérants.
Les frais de la cause
seront dès lors laissés à la charge de l'Etat; ce dernier (par le débit du
compte du DIRE) versera en outre des dépens aux recourants, solidairement entre
eux (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision
rendue sur recours le 4 juillet 2002 par le Département des institutions et des
relations extérieures est annulée; la cause lui est retournée pour nouvelle
décision dans le sens des considérants.
III.                     Il n'est pas
prélevé d'émolument.
IV.                    L'Etat de Vaud
doit en outre aux recourants solidairement entre eux, des dépens par 1'000
(mille) francs.
ft/Lausanne, le 6 février 2003
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)