vd_omni · AC.2019.0306 · 2021-09-08 · fr

A.________, B.________/Conseil communal de Concise, Département du territoire et de l’environnement (DTE) | Recours contre les décisions communale et cantonale adoptant respectivement approuvant partiellement le Plan général d'affectation de la Commune de Concise.- Les recourantes contestent le maintien, dans la nouvelle planification, de leur bâtiment d'habitation colloqué pour partie dans la zone à bâtir et en partie dans la zone agricole. Elles demandent le classement dans la zone à bâtir des bâtiments existants, ainsi qu'une partie du dégagement devant ces bâtiments qui comporte des aménagements extérieurs. - Les surfaces occupées par les bâtiments, érigés licitement, n'ont aucun usage agricole et ne sont pas cultivables. Leur maintien en surface d'assolement ne concorde pas à la réalité du terrain et ne répond donc pas au but de l'art. 30 OAT. Recours admis sur ce point (consid. 4). - Faute d'étude pédologique au dossier, le maintien des surfaces occupées par des aménagements extérieurs, a priori licites, en zone agricole, en tant que surfaces d'assolement, ne peut pas être confirmé par le Tribunal, étant précisé qu'une telle étude s'impose selon la jurisprudence au stade la révision de la planification communale. La décision est annulée en tant qu'elle maintient ces espaces en zone agricole et le dossier est renvoyé aux autorités intimées pour complément d'instruction sur ce point et nouvelles décisions (consid. 5).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 08.09.2021 AC.2019.0306

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 8 septembre 2021
Composition
Mme Imogen Billotte,
présidente
; Mme Danièle Revey, juge et Mme
Silvia Uehlinger, assesseure; Mme Cécile Favre, greffière.
Recourantes
1.
A.________,
à ********, représentée par Me Cyrille BUGNON, avocat, à Lausanne,
2.
B.________
à ********, représentée par Me Cyrille BUGNON, avocat, à La,usanne,
Autorités intimées
1.
Département des
institutions et du territoire (DIT), auparavant Département du territoire et
de l’environnement (DTE),
représenté
par la Direction générale du territoire et du logement, Service juridique, à
Lausanne
,
2.
Conseil communal de Concise,
représenté par la Municipalité de Concise, à Concise
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ et B.________ c/
décisions du Conseil communal de Concise des 25 juin 2018 et 24 juin 2019 et du
Département du territoire et de l’environnement (DTE) du 26 août 2019,
adoptant respectivement approuvant partiellement le Plan général d'affectation
de la Commune de Concise
Vu les faits suivants:
A.
Le territoire de la Commune de Concise est
actuellement régi par le Plan des zones de février 1979 et le règlement communal
sur le Plan d'extension et la police des constructions (RPE), approuvés par le
Conseil d'Etat le 3 septembre 1980.
B.
C.________ a acquis la parcelle n° 864 de Concise
en 1987. Cette parcelle est située dans la partie supérieure du village qui
longe la route de ********. Elle a une forme irrégulière, essentiellement
rectangulaire, avec une partie bâtie accolée aux bâtiments des parcelles
contiguës n
os
867 et 1626 (n
o
ECA 23 de la parcelle n°
867 et n° ECA 26 de la parcelle n° 1626). Elle supporte un bâtiment d'habitation
et annexe (n° ECA 24) de 211 m
2
, ainsi qu'un garage (n° ECA 622), de
25 m
2
. L'essentiel de la parcelle est constitué d'un pré occupant
l'espace au nord et à l'est des bâtiments. Un accès commun aux parcelles n
os
867 et 864 existe depuis la route de ********. La parcelle n° 864 comporte un
jardin potager à l'entrée de la parcelle. Ce jardin potager est entouré de
murs. Le jardin est ensuite prolongé par un espace aménagé pour deux places de
stationnement. Le sol est ensuite pavé jusque devant les bâtiments.
La parcelle n° 864 est colloquée pour
partie en zone du village ancien et pour partie en zone agricole selon le plan
des zones en vigueur. La délimitation entre ces zones traverse le bâtiment d'habitation,
en particulier la cuisine. L'annexe et le garage sont en zone agricole, sans
toutefois avoir de vocation agricole. Le 2 septembre 1987, C.________ a obtenu
un permis de construire sur sa parcelle n° 864, portant sur la transformation
du bâtiment et le déplacement de la dépendance existante, soit le garage. Selon
les plans de cette transformation, il était notamment prévu de rendre habitable
l'annexe.  Dans ce cadre, le Service de l'aménagement du territoire (devenu par
la suite Service du développement territorial: SDT; actuellement: Direction
générale du territoire et du logement: DGTL) a indiqué, le 27 février 1987, à la
Municipalité de Concise (ci-après: la Municipalité) qu'il serait à même de
délivrer, lors de l'enquête publique, l'autorisation spéciale sollicitée en
vertu de la législation cantonale en la matière, sous réserve toutefois des
modifications à apporter aux façades. C.________ n'a pas entièrement réalisé
ces travaux: l'annexe est restée largement en l'état et le garage n'a pas été
déplacé.
C.
La Commune de Concise a entrepris de réviser sa
planification dès 2003. Un premier examen préalable par les services cantonaux
a eu lieu le 16 septembre 2010, suivi d'un examen complémentaire le 26 août 2013.
Dans ce cadre il était indiqué que la Commune de Concise pourrait éventuellement
bénéficier d'une définition en tant que centre local, cette procédure étant
menée en parallèle à la révision de la planification communale.
Le 29 septembre 2014, le bureau
d'architectes et d'urbanistes mandaté dans le cadre de la révision de la planification
communale a rédigé un rapport intitulé "
Validation du périmètre de
centre local
." Ce rapport retient ce qui suit s'agissant du secteur
"haut du village" comprenant notamment la parcelle n° 864:
"A proximité de
l'arrêt de bus "Haut du village", ce secteur doit être maintenu dans
le périmètre de centre. En effet, le PGA en révision prévoit d'affecter ce secteur
en zone de village actuellement sis en zone agricole. Cette mise en zone à
bâtir a pour objectif d'affecter des constructions qui ne le sont actuellement
que partiellement ou pas du tout. Ces constructions ne sont plus en lien avec
des exploitations agricoles. Cela permettra d'effectuer plus facilement des
modifications – rénovations de ces bâtiments tout en conservant un tissu bâti
caractéristique des origines agro-viticoles du village. De plus, un projet de
parking public est en cours dans ce secteur."
Le statut de centre local a été
formellement octroyé à Concise, le 22 juin 2015 par la cheffe du Département du
territoire et de l'environnement (DTE).
Le 1
er
décembre 2014, le
bureau d'architectes et d'urbanistes mandaté dans le cadre de la révision de la
planification communale a élaboré un autre rapport intitulé "
Stratégie
communale en matière de surfaces d'assolement
". Ce rapport identifie
cinq secteurs d'extension de la zone à bâtir sur des SDA, en particulier le
secteur A ("haut du village"), concernant les parcelles n
os
240, 339, 353, 864, 867, 1574 et 1626. Pour ce secteur, il est indiqué ce qui
suit:
"Les emprises sur
les SDA correspondent à des rattachements à la zone à bâtir, dont il s'agit
pour la plupart de mettre en conformité des bâtiments ou des aménagements
extérieurs existants (par exemple des piscines) sis en zone agricole."
Selon le rapport d'aménagement élaboré
conformément à l'art. 47 de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur
l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), du 16 septembre 2015 (ci-après:
rapport 47 OAT 2015), le statut du périmètre du centre a été validé, mais son
tracé doit encore être finalisé (cf. chiffre 3.1). Il ressort du plan figurant dans
ce chiffre 3 (p. 12) que le périmètre de centre envisagé dans le cadre de la
révision de la planification communale s'étend notamment à tous les bâtiments,
avec un certain dégagement, sur les parcelles n
os
864 et 1626. Au
chiffre 3.5 de ce rapport, il est encore indiqué que, en contrepartie de la
légalisation de l'habitation sise sur les parcelles n
os
1626 et 864,
la parcelle n° 868 (mêmes propriétaires) passera au domaine public (DP), selon
une convention à établir. De manière contradictoire, le chiffre 4 de ce rapport
ne recense pas la parcelle n° 864 parmi les parcelles du secteur "haut du
village" dont les constructions sont à affecter en zone de village (cf.
pages 51 et 59). Le plan "bilan des surfaces", du 16 septembre 2015,
prévoit uniquement l'affectation en zone à bâtir du bâtiment et d'un certain dégagement
sis sur la parcelle n° 1626 (cf. secteur n
o
3). Le tableau explicatif
du rapport 47 OAT 2015 précise à cet égard ce qui suit (p. 65): pour le secteur
n° 3, la mise en zone a pour objectif d'affecter des constructions qui ne le sont
actuellement que partiellement. Ces constructions ne sont plus en lien avec des
exploitations agricoles. Cela permettra plus facilement des modifications –
rénovations de ces bâtiments tout en conservant un tissu bâti caractéristique
des origines agroviticoles du village.
D.
Le 6 juin 2016, les services cantonaux ont rendu un
nouveau rapport de synthèse d'examen préalable du projet de révision de la
planification communale. S'agissant des extensions projetées de la zone de village
pour la mise en conformité de constructions en haut du village (incluant
notamment le secteur précité n
o
3), le SDT/DGTL préconise l'abandon
de ces extensions, compte tenu de la nécessité de réduire la capacité d'accueil.
Dans une lettre du 8 juillet 2016 adressée à la Municipalité, le SDT/DGTL a
précisé sa position concernant les parcelles n
os
864 et 1626 comme
suit:
"[...]
Dans le cadre de la
révision de votre PGA, vous demandiez notamment que les parcelles n
os
864 et 1626, actuellement en zone agricole, soient affectées en partie à la zone
à bâtir. Ceci dans le but d'intégrer des bâtiments (pour certains à moitié en
zone à bâtir et à moitié en zone agricole) à la zone à bâtir.
Lors de l'examen
préalable complémentaire de 2013, le principe de ces mises en zone a été admis,
sous réserve de la question des surfaces d'assolement (SDA). En effet, ces
parcelles étant inscrites à l'inventaire des SDA mais la thématique n'étant pas
traitée de façon satisfaisante dans le dossier, nous ne pouvions pas nous
positionner.
Dans notre rapport
d'examen préalable complémentaire n° 2 du 9 [recte: 6] juin dernier, nous avons
demandé que ces mises en zone soient retirées du dossier. En effet, depuis
2013, la loi fédérale sur l'aménagement du territoire et son ordonnance
révisées sont entrées en vigueur et fixent des règles plus contraignantes pour
les emprises sur les SDA. Par ailleurs, la 4
ème
adaptation du Plan
directeur cantonal (PDCn), qui sert de référence aux planifications en cours et
nouvelles, définit les conditions d'entrée en matière pour justifier une
emprise sur les SDA (dont le détail est donné dans notre rapport). Dans le cas
des parcelles n
os
864 et 1626, ces conditions ne sont pas respectées
et il ne peut donc pas y avoir d'emprise. En marge de ceci, la question du surdimensionnement
se pose également.
Afin de résoudre la
question de ces constructions, dont certaines, selon vos informations, sont en
mauvais état, vous nous demandez s'il est envisageable de n'affecter en zone à bâtir
que leurs implantations. Du point de vue de la préservation des SDA, ceci ne
peut pas non plus être admis.
Dès lors, nous
maintenons notre demande formulée dans l'examen préalable complémentaire n° 2,
à savoir que ces mises en zone soient supprimées du dossier.
[...]"
E.
A la suite de ce troisième examen préalable, le projet
de révision de la planification communale a été modifié et un rapport
d'aménagement selon l'art. 47 OAT a été élaboré, le 16 février 2017 (ci-après: rapport
47 OAT 2017). Dans le périmètre de centre local, ce rapport retient un
potentiel d'accueil restant de 23 habitants (p. 19-20). S'agissant de la zone
de village I, ce rapport indique ce qui suit (p. 49-50):
"[...]
Au nord, dans le prolongement
du village au secteur "********", la zone de village est étendue de
manière raisonnable. L'extension se limite à des rattachements à la zone à bâtir,
dont il s'agit de mettre en conformité des bâtiments existants sis en zone
agricole. Effectivement, des habitations existantes (pas de vocation agricole) sises
sur les parcelles n° 864 et 1626, sont situées à moitié en zone à bâtir et en
zone agricole.
Les habitations
sont, dès lors, soumises à l'art. 81 LATC. Elles sont en très mauvais état, car
elles n'ont que très peu de marge de manoeuvre pour effectuer des rénovations étant
soumises au droit cantonal et fédéral. La Municipalité souhaitait rattacher ces
bâtiments à la zone à bâtir. Toutefois, dans son courrier du 8 juillet 2016, le
Canton a refusé cette mise en zone, le secteur étant situé sur des surfaces
d'assolement et sous motif qu'à l'intérieur du périmètre de centre, la commune
est surdimensionnée. Or, avec la nouvelle version de la mesure A11 du PDCn qui
définit le potentiel en habitants supplémentaire, le centre de Concise n'est
plus surdimensionné et peut envisager un développement, bien que très mesuré.
[...]"
S'agissant des surfaces d'assolement,
ce rapport retient notamment que certaines SDA recensées
sur des parcelles (n
os
161, 1709 et 1397) ne peuvent être recensées
comme telles au vu de la configuration du secteur empêchant une utilisation
rationnelle du sol du point de vue de l'agriculture
(cf. p. 66-67). Le SDT/DGTL
a admis qu'il s'agissait ici d'une erreur de la couche. Quant aux parcelles n
os
864 et 1626, ce rapport indique encore ce qui suit (p. 68):
"Secteur A:
"Haut du village" – parcelles 864 et 1626 (431 m
2
)
L'emprise sur les SDA
recensées par l'inventaire cantonal n'est pas utilisée en surface agricole. Les
emprises correspondent à des rattachements à la zone à bâtir, dont il s'agit de
mettre en conformité des bâtiments existants depuis de nombreuses années sis en
zone agricole mais qui ont depuis longtemps perdu leur vocation agricole. La
mise en zone à bâtir est délimitée au strict minimum, c'est-à-dire à l'implantation
des constructions existantes."
Le plan "bilan des surfaces"
du 16 février 2017, accompagnant ce rapport 47 OAT 2017, fait état d'un secteur
1 comprenant les bâtiments des parcelles précitées n
os
864 et 1626
qui passent en zone à bâtir, cette fois sans leurs dégagements qui restent en
zone agricole.
F.
Le 23 novembre 2017, le SDT/DGTL a rendu un rapport
de synthèse préalable intitulé "ultime contrôle". Ce rapport se
fondait sur un projet daté du 24 octobre 2017 qui ne figure pas au dossier de
la présente procédure. Cette autorité constatait notamment que la zone à bâtir
en centre devait être dimensionnée de manière à pouvoir accueillir 268 nouveaux
habitants potentiels au maximum. La capacité d'accueil du projet de PGA s'élevait
à 245 habitants potentiels, ce qui était conforme à la mesure A11 du plan directeur
cantonal. S'agissant du maintien des surfaces d'assolement, le SDT/DGTL prenait
note de l'abandon de toutes les propositions d'extension en emprise sur les SDA.
Il retenait que la réduction de la zone à bâtir pouvait conduire - sous réserve
d'une étude pédologique – à un gain d'environ 3'000 m
2
de SDA.
G.
Dans sa version du 5 janvier 2018, le rapport
d'aménagement selon l'art. 47 OAT (ci-après: rapport 47 OAT 2018)
ne fait plus état d'une modification de l'affectation des
bâtiments sis sur les parcelles n
os
864 et 1626
, pas plus que
son bilan des surfaces. Le plan de localité indique cependant qu'un dégagement devant
le bâtiment n° ECA 24 sur la parcelle n° 864 est affecté en zone de village I/aire
de jardin.
H.
Le projet du 5 janvier 2018 de plan général
d'affectation du sol (PGA), ainsi qu'une modification du plan partiel
d'affectation La Raisse (PPA La Raisse) qui concerne une autre partie du
territoire communal, ont été mis à l'enquête publique, du 23 janvier 2018 au 23
février 2018 et ont suscité plusieurs oppositions, dont celle de C.________. Ce
dernier contestait en substance le maintien en zone agricole d'une partie de sa
parcelle, soit la partie construite et ses alentours aménagés. Il estimait la date
de construction de sa maison vers le milieu du 18
ème
siècle.
I.
Le 6 juin 2018, la Municipalité a présenté un
préavis n° 21/2018 au Conseil communal de Concise (ci-après: le Conseil
communal) en vue de l'adoption de la révision du plan général d'affectation
(PGA). Ce préavis proposait de répondre aux différentes oppositions. La
proposition de réponse à celle de C.________ était la suivante:
"1. La
Municipalité a tenté à plusieurs reprises de légaliser le statut de ces
bâtiments existants "coupés" en deux, à cheval entre la zone à bâtir
et la zone agricole. Cependant, le SDT dans son courrier du 8 juillet 2016 a
exigé le maintien du statu quo, du fait que cette action engendrerait une emprise
sur les surfaces d'assolement, ce qui n'est pas envisageable. En effet, selon
l'article 30 OAT "des surfaces d'assolement ne peuvent être classées en zone
à bâtir que lorsqu'un objectif que le Canton estime important ne peut pas être
atteint judicieusement sans recourir aux surfaces d'assolement; et lorsqu'il
peut être assuré que les surfaces sollicitées seront utilisées de manière
optimale selon l'état des connaissances".
[suit un extrait du
plan de zones]
2. Les surfaces
d'assolement (SDA) constituent les terres les plus productives, considérées
comme un bien à conserver, car irremplaçables. La Confédération a fixé pour toute
la Suisse une surface minimale (contingent) à conserver, répartie entre les cantons
en fonction de leur taille et de la qualité agro-pédologique de leurs terres
agricoles. Ces contingents doivent être garantis en tout temps par les cantons.
Selon l'ordonnance fédérale sur l'aménagement du territoire (art. 30) "les
cantons veillent à ce que les surfaces d'assolement soient classées en zones
agricoles; ils indiquent dans leur plan directeur les mesures nécessaires à cet
effet. (...) Les cantons s'assurent que leur part de la surface totale minimale
d'assolement soit garantie de façon durable. (...) Les cantons suivent les
modifications qui affectent l'emplacement, l'étendue et la qualité des surfaces
d'assolement; ils renseignent au moins tous les quatre ans l'ARE sur ces
modifications".
Une demande de
modification de l'inventaire des SDA doit donc être déposée au Canton.
Toutefois, il faut prendre en considération que le Canton de Vaud se trouve dans
une situation critique, ayant une faible marge cantonale de SDA. Pour cette
raison, la protection de ces surfaces a été renforcée dans la 4
ème
révision du plan directeur cantonal (v. mesure F12). Désormais, l'emprise sur
les SDA est uniquement autorisée dans le cadre d'un projet d'intérêt cantonal.
Cette opposition ne
justifie aucune modification des documents soumis à l'enquête publique. Elle
doit dès lors être écartée."
Le 14 juin 2018, une commission ad hoc
du conseil communal a rendu un rapport relatif au préavis précité. S'agissant
de l'opposition de C.________, la commission soutenait la proposition de
réponse, tout en invitant la Commune à faire la demande de correction de
l'inventaire des SDA.
J.
Dans sa séance du 25 juin 2018, le Conseil communal
a approuvé le préavis n° 21 de la Municipalité.
Le 28 septembre 2018, le SDT/DGTL a
informé la Municipalité que la mise en vigueur au 1
er
septembre 2018
de la modification de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) impliquait de nouvelles
exigences à prendre en compte dans la révision de la planification communale,
en particulier en relation avec la garantie de la disponibilité des terrains et
de la taxe sur la plus-value. Une modification était aussi prévue s'agissant de
la zone agricole protégée. Ces modifications ont donné lieu à une enquête
publique complémentaire, du 16 mars au 14 avril 2019. C.________ a également
fait opposition dans le cadre de cette procédure complémentaire.
Le 6 mai 2019, la Municipalité a
présenté son préavis n° 33/2019 au Conseil communal en vue de l'adoption des
compléments à la révision du PGA, tels que mis à l'enquête publique
complémentaire. Il était notamment proposé de lever les différentes oppositions
dont celle de C.________.
K.
Le 24 juin 2019, le Conseil communal a approuvé ce
préavis n° 33 de la Municipalité.
A l'instar du rapport 47 OAT 2018, dans
sa dernière version du 24 juin 2019 (ci-après: rapport 47 OAT 2019), le rapport
47 OAT ne fait plus état d'une modification de l'affectation des bâtiments sis
sur les parcelles n
os
864 et 1626. Selon le plan intitulé "localité",
dans sa version du 5 juin 2019, un petit espace devant le bâtiment n° ECA 24 de
la parcelle n° 864 serait affecté en aire de jardin. Selon le plan général
d'affectation (PGA) en revanche, dans sa version du 24 juin 2019, l'ensemble de
l'espace extérieur de la parcelle n° 864 est affecté en zone agricole.
S'agissant du dimensionnement de la zone
à bâtir, ce rapport retient, à l'issue du redimensionnement opéré dans le cadre
de la révision de la planification, dans le périmètre du centre, un potentiel d'augmentation
total de 245 habitants, pour un maximum de 268, soit un sous-dimensionnement de
23 habitants. Hors centre, l'augmentation maximale de 16 habitants est atteinte,
de sorte que le dimensionnement est considéré correct.
L.
Le 26 août 2019, le Département du territoire et de
l'environnement (DTE) [actuellement: Département des institutions et du
territoire: DIT] a approuvé partiellement cette nouvelle planification, sous
réserve des droits des tiers, à l'exception de la parcelle n° 1967 qui demeure
dans son affectation initiale.
M.
Le 27 septembre 2019, C.________ a recouru contre
ces décisions, par son conseil, devant la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal (CDAP). Il conclut à l'admission de son recours et à la
réforme des décisions en ce sens que la surface de la partie ouest de sa
parcelle n° 864, occupée par les bâtiments n
os
ECA 24 et 622, les
espaces jardin, le potager, les accès et places de parc est colloquée en zone
de village I/aire de jardin, selon des précisions qui seront fournies en cours
d'instruction. Subsidiairement, il conclut à l'annulation des décisions et au
renvoi du dossier aux autorités intimées pour nouvelle décision au sens des
considérants. Il requiert notamment une expertise pédologique des parcelles n
os
864, 1960 et 1961 de Concise aux fins de déterminer si elles peuvent être
qualifiées de surfaces d'assolement.
L'autorité cantonale intimée,
représentée par le SDT/DGTL, s'est déterminée sur le recours, le 15 janvier
2020, en concluant à son rejet. Elle indique notamment que les aménagements extérieurs
qui rendraient selon le recourant ses terres impropres à l'agriculture ont été
faits par lui et sans l'autorisation cantonale requise pour tous les projets de
construction situés hors de la zone à bâtir. Il s'agit notamment de la place en
pavés, du potager avec les murets. L'autorité cantonale intimée indique avoir
adressé de la correspondance à la Municipalité à ce sujet en 2007 et 2008 et soutient
que la Municipalité aurait répondu que ces aménagements pourraient être
régularisés dans le cadre de la révision du PGA. Force est de constater que tel
n'est pas le cas et qui plus est, ceux-ci étant situés en surfaces
d'assolement, le recourant devrait reconstituer une qualité de surface d'assolement
lors d'une procédure de remise en état. L'autorité cantonale intimée considère que
la planification contestée ne peut avoir comme finalité de régulariser des
constructions illicites.
Le 28 janvier 2020, la Commune de
Concise, représentée par sa Municipalité, a renoncé à se déterminer sur le
recours.
Le 3 mars 2020, le conseil du recourant
a informé le Tribunal que, suite au décès du recourant en cours de procédure, ses
héritières, A.________ et B.________, se substituaient au recourant et maintenaient
le recours.
L'instruction de la cause a ensuite
été suspendue dans l'attente de l'issue d'un référendum populaire contre le PGA
litigieux. A l'issue de la votation populaire favorable au projet,
l'instruction de la cause a été reprise en octobre 2020.
Le 11 novembre 2020, la Municipalité a
requis une levée partielle de l'effet suspensif, portant uniquement sur les
parcelles n'ayant pas fait l'objet d'un recours. Cette requête a été rejetée
par décision incidente du 1
er
février 2021.
Le 30 novembre 2020, les recourantes s'en
sont remises à justice s'agissant de la requête de levée partielle de l'effet
suspensif, tout en précisant que celui-ci devait être maintenu s'agissant des
parcelles n
os
864, 1960 et 1961. Elles se sont également déterminées
sur la réponse de la DGTL et ont requis des mesures d'instruction complémentaires,
soit la production du dossier d'enquête lié au permis de construire n° 431
délivré le 2 septembre 1987 à feu C.________; la production par la DGTL des
correspondances qu'elle aurait adressées à la Municipalité en 2007 et 2008
relatives aux aménagements sur la parcelle n° 864; la production par la DGTL
d'une carte illustrant précisément l'emprise de la surface d'assolement, selon
l'édition la plus récente de l'inventaire cantonal des surfaces d'assolement,
sur la parcelle n° 864, englobant également les parcelles n
os
1624 à
1626, 865, 867, 869 et 240.
N.
Le Tribunal a tenu audience le 13 janvier 2020. A
cette occasion, il a procédé à une vision locale en présence des parties. Il a
notamment été constaté que le bâtiment n° ECA 24 comporte un corps de bâtiment
principal habitable et occupé qui est prolongé à l'est par une annexe pour
l'essentiel non aménagée. Le garage n° ECA 622 se trouve à l'extrémité est de
cette partie annexe. Quant à l'espace pavé devant le bâtiment et le garage, il
a été constaté que ce pavage est ancien. S'agissant d'éventuelles démarches que
la DGTL a allégué avoir effectuées en 2007-2008 en relation avec des
aménagements irréguliers sur la parcelle n° 864, les représentants de cette autorité
ont répondu ne pas avoir entrepris de telles démarches.
En audience, les recourantes ont précisé
leurs conclusions en demandant que les surfaces des bâtiments n
os
ECA 24 et 622 soient colloquées en zone de village I et que le pavage et les
dégagements devant les bâtiments soient colloqués en zone de village I/aire de
jardin. Subsidiairement, les recourantes pourraient admettre que l'aire de
jardin n'inclut pas un angle tel que figurant en pièce 10 de leur bordereau.
Postérieurement à l'audience, le DTE a
été invité à préciser quel serait l'impact, en termes de nombre d'habitants, de
l'intégration en zone à bâtir des parties habitables du bâtiment des recourantes
sur la parcelle n° 864. La DGTL, agissant pour le DTE, a répondu le 16 février
2021. Elle a confirmé que lors du bilan des réserves à bâtir du 13 octobre
2017, annexé au rapport 47 OAT, la capacité d'accueil en centre par rapport aux
besoins permettait encore 23 habitants. La capacité d'accueil hors centre était
en revanche épuisée. Elle estimait approximativement à 2 habitants supplémentaires
les conséquences en termes de dimensionnement de la zone à bâtir d'un éventuel
changement d'affectation de la partie du bâtiment actuellement colloqué en zone
agricole. Elle se fondait en particulier sur la surface de l'annexe et de la
fiche d'application "
Comment dimensionner les zones à bâtir d'habitation
et mixtes
" qui retient une surface de plancher déterminante par
habitant de 50 m
2
. Elle indiquait encore que selon une simulation
effectuée avec les données au 31 décembre 2019, la Commune de Concise présenterait
un surdimensionnement de 37 habitants en centre et de 144 habitants hors du
centre.
Les recourantes se sont encore déterminées
le 16 février et le 9 mars 2021. Elles précisaient que les travaux autorisés en
1987 avaient été très largement exécutés. Ainsi, toute la partie sise en zone de
village avait été transformée, ainsi qu'une grande partie du bâtiment situé en
zone agricole. En particulier, les travaux avaient été réalisés jusque dans l'annexe
qui se prolonge vers l'est pour inclure l'entrée (au rez-de-chaussée) et une
salle de bains (à l'étage). Les recourantes contestaient notamment l'estimation
par la DGTL de l'impact en termes d'habitants d'une affectation de la totalité
de la partie rénovée de leur bâtiment. Elles estimaient l'augmentation de la
surface de plancher en zone à bâtir de l'ordre de 30 m
2
. Elles
contestaient également la simulation récente alléguée par la DGTL pour conclure
à un surdimensionnement de la zone à bâtir.
Considérant en droit:
1.
Formé en temps utile (art. 95 de la loi vaudoise du
28 octobre 2008 sur la procédure administrative: LPA-VD; BLV 173.36), le
recours respecte les exigences légales de motivation (art. 76 et 79 LPA-VD, par
renvoi de l'art. 99 LPA-VD) et les recourantes ont manifestement qualité pour
recourir (art. 75 let. a LPA-VD), de sorte que le recours est recevable.
2.
Le présent recours porte sur un plan d'affectation
communal. L'art. 43 al. 2 LATC prévoit, pour les plans d'affectation communaux,
que les décisions du département et les décisions communales sur les oppositions
sont susceptibles d'un recours au Tribunal cantonal avec libre pouvoir
d'examen.
Conformément à l'art. 33 al. 3 let. b
de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS
700), le droit cantonal doit prévoir qu'au moins une autorité de recours ait un
libre pouvoir d'examen.
Selon la jurisprudence, le libre examen
dont doit disposer l'autorité de recours cantonale, en vertu de l'art. 33 al. 3
let. b LAT, ne se réduit pas à un contrôle de la constatation des faits et de
l'application du droit; il comporte aussi un contrôle de l'opportunité. L'autorité
doit vérifier que la planification contestée devant elle soit juste et
adéquate. Son rôle spécifique d'autorité de recours ne se confond toutefois pas
avec celui de l'organe compétent pour adopter le plan; elle doit préserver la
liberté d'appréciation dont celui-ci a besoin dans l'accomplissement de sa
tâche (art. 2 al. 3 LAT). Cette liberté d'appréciation implique qu'une mesure
d'aménagement appropriée doit être confirmée; l'autorité de recours n'est pas
habilitée à lui substituer une autre solution qui serait également convenable
(ATF 127 II 238 consid. 3b/aa; AC.2019.0387 du 28 janvier
2021)
. Elle suppose aussi que le contrôle de l'opportunité s'exerce avec
retenue sur des points qui concernent principalement des intérêts locaux,
tandis que, au contraire, la prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre
supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un
contrôle strict (TF 1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 6.1 et les références
citées). Dans le cadre de son contrôle, l'autorité de recours examine les
différents points faisant l'objet du rapport au sens de l'art. 47 OAT. Il
s'agit notamment de la conformité du plan d'affectation aux buts et principes
régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT). Il implique également de
s'assurer que les principes de planification posés aux art. 2 et 3 OAT sont respectés
(AC.2018.0318 du 2 juin 2020 consid. 3 et les références citées).
3.
En substance, les recourantes contestent le maintien
du découpage actuel de leur parcelle entre la zone à bâtir et la zone agricole,
qui est arbitraire et incongru. Elles demandent le passage en zone de village I
de la partie du bâtiment n° ECA 24 actuellement colloqué en zone agricole et du
garage (n° ECA 622). Elles demandent également l'affectation en zone de village
I/aire de jardin d'une partie du dégagement devant les bâtiments précités. Elles
estiment qu'il n'y aurait aucune emprise sur des surfaces d'assolement dès lors
que le terrain considéré serait manifestement impropre à l'agriculture. A
supposer que cette modeste extension de la surface constructible soit admise,
il serait possible de restituer à la zone agricole les parcelles n
os
1960 et 1961, au lieu-dit "Clos-Marcand".
L'autorité cantonale intimée estime
pour sa part que la commune serait surdimensionnée, que la parcelle des recourantes
est inventoriée en surfaces d'assolement et qu'en outre les aménagements qui,
selon les recourantes, rendraient les terres impropres à l'agriculture auraient
été faits sans autorisation cantonale.
4.
a) S'agissant d'un éventuel surdimensionnement, l'art.
15 LAT, dans sa teneur en vigueur depuis le 1
er
mai 2014, prévoit ce
qui suit:
"Zones à bâtir
1
Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent
aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.
2
Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites.
3
L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être
coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les
principes de l'aménagement du territoire. En particulier, il faut maintenir les
surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage.
4
De nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si les
conditions suivantes sont réunies:
a.
ils sont propres à la construction;
b.
ils seront probablement nécessaires à la construction
dans les quinze prochaines années même si toutes les possibilités d'utilisation
des zones à bâtir réservées ont été épuisées et ils seront équipés et
construits à cette échéance;
c.
les terres cultivables ne sont pas morcelées;
d.
leur disponibilité est garantie sur le plan
juridique;
e.
ils permettent de mettre en oeuvre le plan
directeur.
5
La Confédération et les cantons élaborent ensemble des directives
techniques relatives au classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la
manière de calculer la surface répondant aux besoins."
b) Le Plan directeur cantonal (PDCn) a
notamment fait l'objet d'une quatrième adaptation ayant pour objectif de mettre
en conformité le domaine de l'urbanisation aux exigences de la LAT entrée en
vigueur en mai 2014. Une 4
ème
adaptation bis, adoptée par le Conseil
d'Etat le 30 janvier 2019 et approuvée par le Conseil fédéral le 20 décembre
2019, concerne des adaptations mineures de compétence du Conseil d'Etat liées
aux projets d'agglomération. Aux termes du PDCn (cf. p. 34), les centres locaux
remplissent la même fonction de relais que les centres régionaux, mais à un
échelon plus fin. Ils sont essentiels pour maintenir une offre équitable en services
de proximité sur l'ensemble du territoire, notamment pour les personnes âgées et
les familles (cf. la mesure B12 du PDCn). Les centres locaux sont définis par
les plans directeurs régionaux. La mesure A11 du PDCn, intitulée "zones
d'habitation et mixtes" indique en introduction ce qui suit:
"Problématique
Les réserves légalisées
de terrains à bâtir sont réparties inégalement entre les communes et leur
localisation ne répond souvent plus aux critères de qualité actuels. L’article
15 LAT établit que les zones à bâtir ne doivent pas dépasser les besoins
prévisibles pour les 15 prochaines années. Les communes définissent leur
croissance démographique dans les limites fixées par la présente mesure, selon
la typologie du projet de territoire et les perspectives démographiques
établies par Statistique Vaud.
En 2015, hors des
centres, les réserves sont le plus souvent excédentaires. Dans les centres, en
tenant compte de l'ensemble des projets des communes, le potentiel est souvent
également supérieur aux besoins à 15 ans et nécessite donc une priorisation."
La mesure A11 proprement dite est ainsi
libellée:
"Les communes
évaluent, avant de soumettre au Canton tout plan d'affectation, la nécessité de
redimensionner leurs zones à bâtir en vérifiant l'adéquation entre leur
capacité d'accueil en habitants et la croissance démographique projetée, limitée
par type d'espace du projet de territoire cantonal selon le tableau suivant:
Périmètre compact
d'agglomération et de centre cantonal [...]
Périmètre des
centres régionaux [...]
Périmètre des
centres locaux: 1.5% de la population 2015
Périmètre des localités
à densifier [...]
Villages et quartiers
hors centre: croissance annuelle maximale: 0.75% de la population 2015.
Il peut être dérogé
au potentiel de croissance démographique prévu si un intérêt public le justifie,
notamment lorsqu’il s’agit d’utiliser le volume bâti existant et de préserver
le bâti densifié existant dans la zone à bâtir.
La dérogation par
rapport à la croissance prévue sera compensée par les localités qui n’utilisent
pas leur potentiel de croissance démographique. Les extensions du territoire d’urbanisation
ne peuvent pas dépasser les chiffres décrits dans la ligne d’action A1.
Les communes qui
doivent redimensionner leurs zones à bâtir révisent leurs plans d'affectation
et soumettent leur projet à l'approbation du Canton au plus tard cinq ans après
l’adoption du Plan directeur cantonal par le Grand Conseil. Jusqu'à cette date,
les communes peuvent utiliser le 31 décembre 2036 comme horizon de planification.
Cette révision prend
en compte au moins les aspects suivants:
•la qualité de la
desserte en transports publics;
•l'accès en mobilité
douce aux services et équipements;
•la qualité des sols
et les ressources, dont les surfaces d'assolement;
•l'environnement,
notamment la nature, le paysage, et la maîtrise d'éventuels risques et nuisances;
•la capacité des
équipements et des infrastructures;
•la possibilité d'équiper
à un coût proportionné;
•la disponibilité
des terrains.
Pour répondre aux besoins
à 15 ans, les communes, dans l’ordre:
1. réaffectent les
terrains excédant les besoins ou peu adéquats au développement;
2. densifient le
territoire urbanisé;
3. mettent en valeur
les réserves et les friches, notamment par la densification.
L’extension de la
zone à bâtir n’est admise que lorsque la capacité découlant des trois points
précédents est insuffisante pour répondre aux besoins à 15 ans. Elle se fait en
priorité dans les sites stratégiques, puis dans les périmètres compacts d'agglomération
ou de centre et enfin en continuité du territoire urbanisé dans le respect de
l'art. 15 LAT.
La mise à jour des
plans d’affectation doit garantir une densification des zones à bâtir. La
densité des nouvelles zones d'habitation et mixtes ne peut être inférieure à:
•80 habitants + emplois
à l'hectare hors des centres, avec un IUS minimum de 0.4;
•125 habitants +
emplois à l'hectare dans les centres et les localités à densifier, avec un IUS
minimum de 0.625;
•250 habitants +
emplois à l'hectare dans les sites stratégiques d'agglomération et de
développement mixtes, avec un IUS minimum de 1.25.
Les communes
précisent leurs objectifs de mixité dans leurs plans d’affectation."
La fiche A11 indique encore, dans les
"
principes de mise en œuvre
", que "
les communes justifient
leur dimensionnement dans le projet d'agglomération, le plan directeur
(inter-)communal ou le rapport de conformité selon l'article 47 de l'OAT
."
Le PDCn fixe ainsi
l'année de référence à 2015 (à savoir au nombre d'habitants au 31 décembre 2015)
et arrête l'horizon de planification à 2036. Il limite, pour les centres locaux
tels que Concise, le taux de croissance annuel à 1,5% (mesure A11). Le
développement maximal des quartiers en centre se calcule ainsi en multipliant
la croissance annuelle admise de 1,5% par le nombre d'années qui séparent la
date de référence de l'horizon de planification, soit 21 ans. Il correspond dès
lors à une croissance totale de 31,5% (1,5% x 21). Pour les quartiers hors
centre, le taux de croissance annuel est de 0,75%, soit une croissance totale
de 15,75% (0,75% x 21). Les communes appelées à redimensionner leurs zones à
bâtir doivent réviser leurs plans d'affectation et soumettre leur projet à
l'approbation du canton au plus tard cinq ans après l'adoption du PDCn par le Grand
Conseil (à savoir juin 2022, mesure A11).
La capacité d'accueil en habitants
d'un plan d'affectation correspond à la population qu'il permet d'accueillir
sur le territoire communal. Elle est composée des habitants existants et du
potentiel d'accueil en nouveaux habitants, que l'on appelle réserve. En bref,
le potentiel d'accueil est apprécié en évaluant pour chaque parcelle la surface
de plancher déterminante (SPd) pouvant être dévolue au logement, à soustraire
la SPd déjà bâtie, puis à diviser le résultat par la surface nécessaire par
habitant, soit 50 m
2
.
c) Dans le cas présent, la Commune de
Concise constitue un centre local au sens du PDCn. Selon le rapport 47 OAT, la
population de Concise au 31 décembre 2015 est de 851 habitants dans le périmètre
de centre et de 103 habitants hors de ce périmètre (soit un total de 954
habitants). La croissance admissible est ainsi de 268 habitants dans le centre
(851 x 31,5%) et de 16 habitants hors centre (103% x 15,75%), portant le nombre
d'habitants à l'horizon 2036 à 1'119 dans le centre et à 119 hors centre. A
l'issue du redimensionnement de la zone à bâtir, le potentiel de densification total
en centre est de 245 habitants et hors centre de 16 habitants. En conséquence,
il subsiste un léger sous-dimensionnement en centre de 23 habitants (268 – 245)
et un potentiel d'accueil à l'équilibre hors centre. La Commune n'est ainsi pas
surdimensionnée, ce que confirment d'ailleurs les décisions attaquées.
Dans sa dernière écriture du 16
février 2021, l'autorité cantonale intimée semble remettre en question les
données précitées validées par les décisions attaquées, dès lors qu'elle
indique que, selon les données au 31 décembre 2019, la Commune de Concise serait
surdimensionnée à concurrence de 37 habitants en centre et 144 habitants hors
centre. A l'appui de cette allégation, l'autorité intimée a présenté une
nouvelle simulation qui indique une augmentation de la population, au 31
décembre 2019 par rapport à 2015, de 54 habitants en centre et de 17 habitants
hors centre. Cette simulation comporte toutefois des données qui divergent parfois
sensiblement de celles figurant dans le bilan des réserves annexé au rapport 47
OAT. Ainsi, plusieurs surfaces parcellaires divergent, de même que les surfaces
brutes de plancher relatives à ces parcelles. Ces différences aboutissent en
particulier à une capacité de réserve hors centre qui passe de 12 à 131. Un tel
écart est incompréhensible et nullement motivé. S'il devait être confirmé, il
ne pourrait avoir pour conséquence que d'annuler purement et simplement
l'ensemble de la planification litigieuse vu le surdimensionnement constaté, ce
qui n'est nullement allégué par l'autorité cantonale intimée. Au contraire,
cette autorité a validé par son approbation les chiffres figurant dans le
rapport 47 OAT et fondés sur le bilan des réserves annexé dans ce rapport,
établi le 13 octobre 2017. Surtout, il n'est pas praticable de changer en cours
de procédure les modes de calcul conformes au PDCn et à l'art. 15 LAT, qui plus
est sans que ces modifications soient expliquées et validées par une nouvelle
version du PDCn. Les planificateurs communaux doivent pouvoir s'appuyer sur des
éléments ne souffrant pas de variations non prévues par le législateur. Le
Tribunal ne retiendra en conséquence pas cette nouvelle simulation, mais se
réfère aux données figurant dans le rapport 47 OAT validées par les décisions attaquées.
Sur cette base, comme indiqué ci-dessus, la Commune de Concise dispose d'une
réserve de 23 habitants en centre.
La partie de la parcelle litigieuse n°
864 affectée en zone à bâtir, à savoir en particulier une portion du bâtiment
n° ECA 24, se situe simultanément dans le périmètre du centre, ces deux
délimitations coïncidant entre elles. Une collocation d'une part supplémentaire
de la parcelle n° 864 en zone à bâtir conduira par conséquent selon toute
vraisemblance à une extension correspondante du périmètre du centre. Le
potentiel d'accueil de ces surfaces à passer en zone à bâtir doit dès lors être
attribué au périmètre du centre. Or, comme on l'a vu, la Commune y dispose
d'une réserve de 23 habitants.
Afin d'estimer l'impact, en potentiel
d'accueil, d'un classement en zone à bâtir de la portion du bâtiment n° ECA 24
actuellement en zone agricole, l'autorité cantonale intimée a pris en considération
l'entier de l'annexe, à laquelle elle a attribué une surface habitable
réalisable de l'ordre de 112 m
2
(rez et combles). Compte tenu d'une
surface habitable de 50 m
2
par habitant, elle a ainsi retenu une
augmentation de tout au plus deux habitants. Les recourantes contestent
toutefois cette estimation; elles considèrent que l'augmentation de la surface
habitable, dans la partie non encore aménagée de l'annexe, ne serait que de l'ordre
de 30 m
2
.
Cela étant, point n'est besoin
d'instruire très précisément cette question, du moment qu'il est admis que
l'augmentation du potentiel d'accueil dans le périmètre du centre sera d'au plus
deux habitants. Le disponible d'accueil en centre (23 habitants) paraît ainsi à
même d'absorber une hausse aussi minime. Il n'apparaît dès lors pas nécessaire
d'instruire et de prendre position sur le sort d'autres parcelles invoquées par
les recourantes (parcelles n
os
1960 et 1961), étant aussi précisé
que celles-ci font l'objet d'une procédure de recours distincte (AC.2019.0305).
5.
Les recourantes demandent aussi que les alentours immédiats
de leur bâtiment soient colloqués en zone à bâtir. L'autorité cantonale intimée
allègue à cet égard que plusieurs aménagements effectués par les recourantes hors
de la zone à bâtir ne seraient pas licites: il s'agit notamment de l'espace
pavé et du potager avec les murets. Cette appréciation est contestée par les
recourantes.
A l'occasion de l'inspection locale du
13 janvier 2021, le Tribunal a constaté que la parcelle n° 864 dispose d'un
accès commun avec la parcelle n° 867 depuis la route de ********. Le sol est
pavé devant les bâtiments. A l'entrée de la parcelle, un jardin potager est
entouré de murs. Selon le plan des zones de 1979, ces murs sont des murs
historiques à conserver. Les recourantes ont précisé qu'ils existaient déjà au
moment de l'acquisition de la parcelle par C.________. Ce jardin potager est
prolongé par deux places de stationnement, le solde de la parcelle étant en pré.
Les recourantes ont produit, dans le cadre de la présente procédure, une copie
du permis de construire délivré en 1987 et autorisant des transformations au
bâtiment n° ECA 24. Même si toutes les transformations autorisées à ce
moment-là n'ont pas été réalisées à ce jour, les plans annexés indiquent une
place jardin devant l'annexe. Il ressort enfin du rapport 47 OAT que six places
de stationnement ont été retenues comme disponibles sur la parcelle n° 864. C'est
dire qu'un aménagement partiel de cette parcelle est connu et accepté. Compte
tenu de ces différents éléments, il n'y a pas lieu de retenir que les
aménagements critiqués par l'autorité cantonale intimée l'auraient été sans
autorisation. C'est partant à tort que cette autorité invoque ce motif pour
s'opposer à un éventuel changement d'affectation des aménagements extérieurs de
la parcelle litigieuse, étant rappelé que le maintien de l'essentiel de la parcelle
en zone agricole n'est pas contesté.
6.
Qu'il s'agisse des parties bâties ou non bâties, l'autorité
cantonale intimée invoque à titre principal la protection des surfaces
d'assolement.
a) L'art. 15 al. 3 LAT, dans sa
nouvelle teneur au 1er mai 2014, prévoit que l'emplacement et la dimension des
zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en
respectant les buts et principes de l'aménagement du territoire. En
particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature
et le paysage.
En vertu de l'art. 26 OAT, les surfaces
d'assolement font partie du territoire qui se prête à l'agriculture au sens de
l'art. 6 al. 2 let. a LAT; elles se composent des terres cultivables comprenant
avant tout les terres ouvertes, les prairies artificielles intercalaires et les
prairies naturelles arables. Elles sont garanties par des mesures d'aménagement
du territoire (al. 1). Les surfaces d'assolement sont délimitées en fonction
des conditions climatiques (période de végétation, précipitations), des caractéristiques
du sol (possibilités de labourer, degrés de fertilité et d'humidité) ainsi que
de la configuration du terrain (déclivité, possibilité d'exploitation
mécanisée). La nécessité d'assurer une compensation écologique doit également
être prise en considération (al. 2). Une surface totale minimale d'assolement a
pour but d'assurer au pays une base d'approvisionnement suffisante, comme
l'exige le plan alimentaire, dans l'hypothèse où le ravitaillement serait perturbé
(al. 3).
Selon l'art. 28 OAT, au cours de l'élaboration
de leur plan directeur (art. 6 à 12 LAT), les cantons circonscrivent les surfaces
d'assolement visées à l'art. 26 al. 1 et 2 LAT dans le cadre de la délimitation
des autres parties du territoire qui se prêtent à l'agriculture (al. 1). Ils
fixent les surfaces d'assolement par commune, les reportent sur des cartes, les
chiffrent et en indiquent l'emplacement exact, l'étendue et la qualité; ils
montrent également celles de ces surfaces qui sont situées dans des zones à
bâtir non équipées ou dans d'autres zones non affectées à l'agriculture (al. 2).
Aux termes de l'art. 29 OAT, la
Confédération fixe dans le plan sectoriel des surfaces d'assolement (ci-après:
PS SDA) la surface totale minimale d'assolement et sa répartition entre les
cantons, ce qui a été exécuté par arrêté fédéral du 8 avril 1992 concernant le
plan sectoriel des surfaces d'assolement (FF 1992 II 1616); il en résultait,
pour le canton de Vaud, une surface minimale de 75'800 hectares (art. 1). Le PS
SDA a été soumis à un remaniement récent. Sa nouvelle version a été adoptée par
le Conseil fédéral le 8 mai 2020. Le contingent de SDA pour le canton de Vaud
reste fixé à 75'800 hectares. Ce plan sectoriel fixe un certain nombre de
principes, notamment que les cantons sont tenus de répertorier dans leur inventaire
des SDA tous les sols de qualité SDA (principe P4), que les inventaires des SDA
doivent être établis sur la base de données pédologiques fiables; tel est le
cas si elles ont fait l'objet d'une vérification sur le terrain et si les nouveaux
relevés de données pédologiques sont effectués selon la méthode standard de
cartographie FAL 24+ (principe P5). Les principes P8 à P11 régissent la
compensation des SDA. En particulier le principe P9 prévoit que si la
compensation de SDA implique un risque pour un canton de ne plus pouvoir
respecter son contingent de SDA, il est alors tenu de compenser dans tous les
cas les SDA utilisées par une surface équivalente en tenant compte de leur
qualité. Le principe P10 prévoit que les cantons dont les inventaires de SDA
reposent sur une base de données imprécise sont tenus d'introduire dans leur
plan directeur des dispositions sur la compensation. Celles-ci définiront les
cas dans lesquels la consommation de SDA figurant dans un inventaire de SDA doit
être compensée.
L'art. 30 OAT a pour sa part la teneur
suivante:
"
Art. 30
Garantie des surfaces d'assolement
1
Les cantons veillent à ce que les surfaces d'assolement soient classées
en zones agricoles; ils indiquent dans leur plan directeur les mesures nécessaires
à cet effet.
1bis
Des surfaces d'assolement ne peuvent être classées en zone à bâtir
que:
a)
lorsqu'un objectif que le canton également estime
important ne peut pas être atteint judicieusement sans recourir aux surfaces d'assolement;
et
b)
lorsqu'il peut être assuré que les surfaces
sollicitées seront utilisées de manière optimale selon l'état des connaissances.
2
Les cantons s'assurent que leur part de la surface totale minimale d'assolement
(art. 29) soit garantie de façon durable. Si cette part ne peut être
garantie hors des zones à bâtir, ils prévoient des zones réservées (art. 27
LAT) pour des territoires non équipés sis dans des zonesoat à bâtir.
3
Le Conseil fédéral peut délimiter des zones d'affectation de caractère
temporaire (art. 37 LAT) aux fins de garantir des surfaces d'assolement situées
dans des zones à bâtir.
4
Les cantons suivent les modifications qui affectent l'emplacement,
l'étendue et la qualité des surfaces d'assolement; ils renseignent au moins
tous les quatre ans l'ARE sur ces modifications (art. 9, al. 1)."
b) Dans le canton de Vaud, la Mesure
F12 du PDCn (adaptation 4bis du 20 décembre 2019) fixe comme objectifs de
protéger les surfaces d'assolement, de garantir le contingent cantonal de
manière durable et en tout temps, d'établir et tenir à jour la liste des
besoins pour les projets importants attendus et de recenser des SDA supplémentaires
et les intégrer dans l'inventaire cantonal. Les communes quant à elles doivent
veiller à ce que les SDA soient classées en zone agricole et doivent réduire
les zones à bâtir, en priorité sur les terrains possédant les caractéristiques
des SDA. La Mesure F12 précise ainsi qu'il convient de recenser toutes les
surfaces qui répondent aux critères des surfaces d'assolement mais qui n'ont
pas été prises en considération à ce jour, de retrouver des surfaces
d'assolement lors du redimensionnement des zones à bâtir, de procéder à des
améliorations de sols dégradés (par un usage particulier) et de réviser l'inventaire
cantonal (let. C).
Dans le préambule de la Mesure F12, il
est précisé que les données cantonales sur les SDA ont été révisées à
l'occasion de la 1
ère
adaptation du PDCn ‑ entrée en
vigueur en 2011 ‑ et que, depuis, les emprises sur les SDA se
sont poursuivies de telle sorte que la marge de manoeuvre cantonale par rapport
au contingent minimal ‑ alors confortable (750 ha) ‑ a
diminué de 110 ha par année en moyenne. Aujourd'hui, le Canton de Vaud se
trouve dans une situation critique: à fin 2016, la marge cantonale ne s'élevait
plus qu'à 61 ha; elle doit être considérée comme quasi inexistante (p. 295).
Le 9 juin 2021, le Conseil d'Etat a
adopté un document cadre intitulé "
Stratégie
cantonale des surfaces d'assolement 2021-2024
". Aux termes de ce
document, il est prévu que la Direction générale de l'environnement (DGE) élabore
d'ici fin 2022 un plan d'action sols, dans le cadre duquel elle établira un concept
de cartographie des sols prenant en compte les données disponibles et identifiant
celles dont l'acquisition est encore nécessaire (cf. chiffre 3.1). Il est aussi
indiqué (cf. chiffre 3.2) qu'à moyen terme, la mise en œuvre du PS SDA
nécessitera de mener des travaux de pédologie conséquents, dont la réalisation
occupera intensivement les cantons durant plusieurs années voire au-delà d'une
décennie. En perspective de cette cartographie nationale, le Centre de
compétences sur les sols de la Confédération établira entre 2021 et 2023 la
méthode de cartographie et de classification des sols et de saisie des données
pédologiques. En d'autres termes, si la méthode de cartographie prévue par le
PS SDA en vigueur (FAL24+) peut être appliquée dès à présent par les cantons, il
est prévu qu'elle soit affinée pour intégrer la révision de la classification
des sols, également en cours. Selon le tableau 2 du document précité, le
calendrier prévu au niveau cantonal pour disposer d'une méthode efficace de
cartographie pédologique se situe à l'horizon 2024.
c) En l'occurrence, l'autorité cantonale
intimée se fonde sur l'inventaire des SDA pour refuser toute extension de la
zone à bâtir sur la parcelle n° 864. Il a toutefois été confirmé en audience qu'aucune
vérification pédologique de la parcelle précitée n'avait été effectuée dans le
cas présent.
Comme on l'a vu ci-dessus, selon le
PS-SDA, les inventaires des SDA doivent être établis sur la base de données
pédologiques fiables. Tel est le cas si elles ont fait l'objet d'une vérification
sur le terrain et si les nouveaux relevés de données pédologiques sont effectués
selon la méthode standard de cartographie FAL 24+ (principe P5). Plusieurs critères
entrent en ligne de compte pour définir des surfaces d'assolement parmi lesquels
figurent notamment la pente du terrain, sa profondeur, sa superficie d'un seul
tenant (cf. art. 26 OAT; voir aussi: Vincent Bays, Les surfaces d'assolement,
Thèse Fribourg 2020, p. 205 ss, 212 ss).
Dans un arrêt du 2 juin 2020
(AC.2018.0318 consid. 5) relatif à un plan d'affectation, le Tribunal de céans
a retenu que les données actuellement disponibles dans le canton de Vaud ne
sont pas considérées comme fiables. Dans cette procédure-là, l'autorité intimée
admettait ce constat mais suggérait d'attendre que la géodonnée cantonale soit
mise à jour. Il ressort aujourd'hui de la Stratégie cantonale des surfaces
d'assolement 2021-2024 précitée que le calendrier prévu au niveau cantonal pour
disposer d'une méthode efficace de cartographie pédologique se situerait à l'horizon
2024. Or, comme l'a relevé le Tribunal dans son arrêt du 2 juin 2020, il paraît
contraire à la notion de sécurité du droit que l'on puisse reconnaître que des
données sont erronées et que l'on impose à une autorité communale d'attendre que
ces données soient modifiées pour approuver un PGA sur lequel la commune
travaille depuis plus de dix ans dans le respect des objectifs d'une agglomération
régionale et du PDCn (AC.2018.0318 précité consid. 5e). Le Tribunal a ainsi retenu
que l'inventaire cantonal des SDA ne pouvait être considéré comme immuable dans
l'attente de données fiables et qu'il était donc contraire à la sécurité du
droit de qualifier artificiellement des terrains de SDA alors que les autorités
compétentes admettent que les critères légaux ne sont pas remplis (cf. aussi Bays,
op. cit. p. 500 qui admet un contrôle préjudiciel de l'inventaire cantonal des
SDA).
Dans le cas présent, il est manifeste que
les surfaces occupées par les bâtiments n
os
ECA 24 et 622, dont on
rappelle qu'ils ont été érigés licitement, n'ont aucun usage agricole et ne
sont pas cultivables. Leur maintien en surface d'assolement ne concorde pas à
la réalité du terrain et ne répond donc pas, bien au contraire, au but de
l'art. 30 OAT visant à garantir une base d'approvisionnement suffisante. En
d'autres termes, leur enregistrement actuel en surface d'assolement ne saurait
constituer un obstacle à leur classement en zone à bâtir. Il ne s'agit pas
d'une dilapidation dommageable de surfaces d'assolement, mais d'une rectification
bienvenue.
La question est plus délicate
s'agissant des aménagements extérieurs. Il a été constaté ci-dessus qu'ils
doivent être tenus pour licites, quand bien même ils ne sont pas conformes à la
zone. En l'état, le DTE ne peut par conséquent pas ordonner une remise en état,
ni un retour en surface d'assolement, à supposer que les sols revêtent cette
qualité, ce qui n'est nullement démontré en l'état, à défaut d'études
pédologiques. De telles études ne sauraient être reportées, mais s'imposent
déjà au stade de la révision de la planification communale (cf. AC.2018.0318
précité).
Au demeurant, dans le cadre de la
révision du PGA, la DGTL a déjà admis des erreurs dans l'inventaire des SDA justifiant
une correction de la qualification de certaines parcelles, dès lors que celles-ci
ne pouvaient être recensées comme SDA au vu de la configuration du secteur
empêchant une utilisation rationnelle du sol du point de vue de l'agriculture (cf.
ci-dessus lettre E). On peine ainsi à comprendre pour quel motif une vérification
n'a pas été effectuée pour la parcelle n° 864. Il ne s'agit pas encore de procéder
à une emprise sur des SDA, mais de vérifier dans quelle mesure la parcelle
litigieuse peut concrètement être qualifiée comme telle.
La planification litigieuse, en tant
qu'elle concerne la parcelle n° 864, doit en conséquence être réformée en ce
sens que les bâtiments n° ECA 24 et 622 sont entièrement affectés en zone à bâtir.
S'agissant des aménagements extérieurs, leur affectation ou non en zone à bâtir
présuppose une étude pédologique, de sorte que la planification litigieuse doit
être annulée
en tant qu'elle maintient ces espaces en
zone agricole
et le dossier doit être renvoyé aux autorités intimées pour
complément d'instruction sur ce point et nouvelles décisions.
7.
Il ressort des considérants qui précèdent que le
recours doit être admis et les décisions attaquées réformées et en partie annulées
en tant qu'elles concernent la parcelle n° 864. Le dossier sera renvoyé aux
autorités intimées pour nouvelles décisions dans le sens des considérants. Vu l'issue
du litige, il n'est pas nécessaire de donner plus ample suite aux mesures d'instruction
complémentaire requises par les recourantes.
Il n'y a pas lieu de mettre des frais
de justice à la charge de l'autorité cantonale intimée qui succombe (art. 52 LPA-VD).
Au vu des circonstances, il est renoncé à percevoir un émolument de justice à
la charge de l'autorité communale intimée (art. 50 LPA-VD). Les autorités
intimées verseront aux recourantes, qui obtiennent gain de cause avec
l'assistance d'un avocat, une indemnité à titre de dépens (art. 55 LPA-VD; art.
10-11 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière
administrative: TFJDA; BLV 173.36.5.1).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du Département des institutions et du
territoire (auparavant Département du territoire et de l'environnement), du 26
août 2019
est réformée en ce sens que les bâtiments n
os
ECA 24 et 622 de la parcelle n° 864 sont entièrement affectés en zone à bâtir. La
décision est annulée en tant qu'elle confirme l'affectation des espaces extérieurs
aménagés sur la parcelle n° 864 en zone agricole.
III.
Les décisions du Conseil communal de Concise, du 25
juin 2018 et du 24 juin 2019 sont réformées en ce sens que les bâtiments n
os
ECA 24 et 622 de la parcelle n° 864 sont entièrement affectés en zone à bâtir. Les
décisions sont annulées en tant qu'elles maintiennent les espaces extérieurs
aménagés sur la parcelle n° 864 en zone agricole.
IV.
Le dossier est renvoyé aux autorités intimées pour
nouvelles décisions au sens des considérants.
V.
Il n'est pas perçu d'émolument de justice.
VI.
L'Etat de Vaud, par le Département des institutions
et du territoire versera à A.________ et B.________, créancières solidaires,
une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
VII.
La Commune de Concise versera à A.________ et B.________,
créancières solidaires, une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de
dépens.
Lausanne, le 8 septembre 2021
La présidente:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires
de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement
territorial ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours
suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral
suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux
conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral
(LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des
articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être
rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les
moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi
l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve
doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie;
il en va de même de la décision attaquée.