vd_omni · AC.2022.0201 · 2023-11-17 · fr

A.________, B.________, C.________, D.________, E.________/Direction générale du territoire et du logement, F.________, Municipalité de Chavannes-de-Bogis | Recours des locataires contre une décision de la DGTL constatant dans le cadre d'une procédure de permis de construire (i.e. de transformer) que la construction concernée, formée de cinq duplex juxtaposés, n'est pas soumise à la LPPPL. Au vu des circonstances, les locataires conservent un intérêt à recourir en dépit du refus du permis de construire (c. 1). La décision attaquée revient sur une décision précédente, qui constatait au contraire l'assujettissement de la même construction à l'ancienne aLDTR. Question de la validité de ce réexamen, respectivement de cette révocation, laissée indécise (c. 2). Selon l'art. 3 let. a LPPPL, sont exclus du champ d'application de ladite loi les immeubles d'habitation comprenant jusqu'à deux logement (voire trois). La DGTL a retenu à tort, notamment au regard des critères pertinents prévalant en matière de police des constructions, que les duplex litigieux formaient cinq immeubles d'un seul logement: en réalité, il s'agit d'un seul immeuble de cinq logement, soumis à la LPPPL (c. 3 et 4). Peu importe que l'ECA et la Direction du cadastre et de la géoinformation considèrent chaque duplex comme un bâtiment séparé au sens de l'ORegBL (c. 5). Recours admis.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 17.11.2023 AC.2022.0201

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 17 novembre 2023
Composition
Mme Danièle Revey, présidente;
M. Pascal Langone, juge; M. Etienne Poltier, juge suppléant.
M. Andréas Conus, greffier.
Recourants
1.
A.________
2.
B.________
3.
C.________
4.
D.________
5.
E.________
tous
à ******** et représentés
par Me Jean-Claude PERROUD et Me Nina CAPEL, avocats à Lausanne,
Autorité intimée
Direction générale du territoire et
du logement,
Service juridique, à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Chavannes-de-Bogis,
représentée par
Me Yasmine SÖZERMAN, avocate à Lausanne,
Constructrice
F.________
à ********
représentée par Me Daniel GUIGNARD, avocat à
Lausanne,
Objet
Droit public du logement
Recours A.________ et consorts c/ décision de la Direction
générale du territoire et du logement du 9 mars 2022 constatant que les 5
villas contiguës sur la parcelle n° 36 de la commune de Chavannes-de-Bogis ne
sont pas soumises à la LPPPL (CAMAC 192190).
Vu les faits suivants:
A.
La parcelle 36 du cadastre de la commune de Chavannes-de-Bogis supporte un
jardin par 2'626 m
2
et des habitations par 417 m
2
.
Il s'agit de cinq duplex construits en 1971, juxtaposés, disposant chacun d'une
entrée privative, séparés par un mur allant de la toiture au rez, comptant
cependant un sous-sol commun. Selon les déclarations non contestées des
recourants, ces logements ont toujours été destinés à la location. Le
bien-fonds est colloqué en zone d'habitation de faible densité au sens de l'art.
4 du règlement communal sur le plan général d'affectation et la police des
constructions (ci-après: RPGA), entré en vigueur le 16 octobre 2013, soit
postérieurement à la construction.
B.
En 2009, G.________, alors propriétaire de la parcelle 36, a envisagé de
procéder à des travaux (transformations intérieures, CAMAC 98411). A.________,
locataire, a formé opposition par l'intermédiaire de son mandataire, soutenant
que les logements étaient soumis à l'ancienne loi vaudoise du 4 mars 1985
concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons
d'habitation, ainsi que l'utilisation de logements à d'autres fins que
l'habitation (aLDTR), alors en vigueur, et que le programme des travaux
dépassait largement la marge autorisée par ladite loi. Le service cantonal alors
en charge du logement a effectué un rapport technique, dont on extrait ce qui
suit:
"
Appartenance
à la catégorie à pénurie.
Les caractéristiques intrinsèques
de ces logements loués sont particulières. Ces logements sont mitoyens et présentent
tous des entrées privatives, toutefois l'ensemble est assuré sous un même n°
ECA
[Etablissement cantonal d'assurance contre
l'incendie et les éléments naturels]
et sis sur une même parcelle.
En ce qui concerne les logements
en tant que tels, leurs surfaces sont relativement
ordinaires en regard de leur typologie. Les loyers actuels oscillent de
CHF 1'500.-- à CHF 2'200.--.
Dans ce
contexte et selon la LDTR, à la lettre ces logements représentent une substance
locative accessible à une large partie de la population dont l'aspect
quantitatif est à pénurie
."
Dans sa décision intégrée dans la synthèse CAMAC du
18 décembre 2009, le service cantonal précité a confirmé que les logements en
cause étaient réunis en un seul immeuble et qu'ils étaient assujettis à la
aLDTR. Il a ainsi retenu d'une part que "
l'immeuble en cause est un
bâtiment en ordre contigu (n° ECA 146 de Chavannes-de-Bogis) propriété de G.________
depuis le 27 février 1998 qui comprend 5 appartements de 5,5 pièces de 100
m
2
en duplex au loyer mensuel moyen net de CHF 1'754.-
" et
d'autre part que "
de tels appartements entrent, de par leurs
caractéristiques générales, leurs loyers, leurs typologies et leurs surfaces,
dans des catégories dites 'à pénurie' au sens de la LDTR
."
Le permis de construire a été accordé le 10 août
2011, mais les travaux n'ont pas été réalisés.
C.
En 2014, l'ECA a attribué un numéro distinct d'assurance incendie à
chacun des logements de la construction, sous les références ECA 568 à 572.
D.
Le 1
er
janvier 2018 est entrée en vigueur la loi vaudoise du
10 mai 2016 sur la préservation et la promotion du parc locatif (LPPPL; BLV
840.15). C'est le lieu de préciser que le service cantonal en charge du
logement a connu diverses dénominations au fil du temps. A ce jour, il s'agit
de la Direction générale du territoire et du logement (ci-après: DGTL),
intégrant la Direction du logement. Par commodité, seul l'intitulé
"DGTL" sera utilisé dans la suite de l'arrêt.
E.
Le 3 mai 2018, H.________, notaire mandaté par F.________ en vue de
l'achat de la parcelle 36, s'est adressé à la DGTL dans les termes suivants:
"
[…]
Je suis consulté par
un client qui souhaite acquérir la parcelle 36 de la commune de
Chavannes-de-Bogis, dont vous trouverez l'extrait du Registre foncier, ainsi
qu'un plan de situation en pièce jointe.
Comme vous pouvez le
constater, cette parcelle comporte cinq villas contiguës, toutes louées à ce
jour et dont je vous remets à toutes fins utiles les copies des baux sous ce
pli.
Dans la mesure où
chaque villa ne comporte qu'un seul logement et que chacune d'entre elles
dispose de son propre numéro d'assurance incendie, vous voudrez bien me
confirmer qu'à la lecture de la LPPPL, il s'agit en fait de la vente de cinq
logements distincts et non de la vente d'un immeuble d'habitation de cinq
appartements.
En d'autres termes,
merci de bien vouloir me confirmer que la vente de cette parcelle ne sera pas
soumise à la LPPPL en vertu de son article 3, alinéa 1, lettre a. En outre, le
même raisonnement serait-il tenu par votre service en cas de rénovation et/ou
vente future de l'une ou l'autre des villas acquises par mon client (ce qui
nécessiterait au préalable la constitution d'une propriété par étages sur
ladite parcelle) ?
[…]
."
Par courrier du 24 mai 2018, la DGTL a répondu au
notaire ce qui suit:
"[…]
Vous êtes consulté par un client qui souhaite acquérir la
parcelle 36 de Chavannes-de-Bogis, qui avait en son temps (2009) fait l'objet
d'une autorisation de rénovation en application de la LDTR, les travaux n'ayant
finalement pas été réalisés et la mention ad hoc de contrôle des loyers qui
avait été inscrite radiée au registre foncier.
En réalité, cette
parcelle ne comprend pas un bâtiment réellement «locatif», mais bien plutôt
cinq villas contiguës, chacune dotée d'un numéro assurance incendie individuel
spécifique, à savoir les n° ECA 568 (********), 569 (********), 570 (********),
571 (********) et 572 (********). Les baux à loyers que vous avez produits
mentionnent soit qu'il s'agit de «villas mitoyennes», soit qu'il s'agit
«d'appartements», tandis que le Registre cantonal des bâtiments définit chacun
de ces cinq objets comme une «maison individuelle».
Dans ce cas
particulier, fondée sur un réexamen des pièces de son dossier, la Division
logement constate que ces cinq villas mitoyennes en ordre contigu constituent
bien des «immeubles d'habitation comprenant jusqu'à deux logements [...]»
au sens de l'art. 3 al. 1 litt. a) de la nouvelle LPPPL et, qu'en conséquence,
tant leur vente — globale ou individuelle une fois la parcelle 36 de
Chavannes-de-Bogis constituée en propriété par étages — que leur rénovation
n'est pas soumise à l'autorisation de la Division logement.
La présente vaut
avis de principe à l'attention du registre foncier de Nyon.
[…]
."
En d'autres termes, la DGTL a cette fois considéré
que les cinq duplex n'étaient pas réunis en un seul bâtiment, soumis à la
LPPPL, mais qu'ils constituaient cinq immeubles d'un seul logement, non
subordonnés à ladite loi.
Le 25 septembre 2018, I.________, également notaire
mandaté par F.________, s'est adressé par courriel à la DGTL, s'enquérant
derechef de l'assujettissement de la parcelle 36 à la LPPPL.
La DGTL a réitéré à ce notaire le 4 octobre 2018,
mot pour mot, la réponse déjà faite à son confrère le 24 mai 2018.
L'acte de vente a ainsi été signé et le transfert de
propriété a été effectué le 16 octobre 2018, F.________ devenant
propriétaire de la parcelle 36.
F.
Le 15 juin 2020, A.________ a déféré devant la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP) "
les
préavis rendus par le Service des communes et du logement, Division logement,
datés respectivement des 24 mai et 4 octobre 2018, transformés en
décisions par communication du 4 mai 2020
". La cause a été enregistrée
sous la référence AC.2020.0148. Les 27 juin et 14 septembre 2020, les
locataires des quatre autres logements sis sur la parcelle 36, à savoir B.________,
C.________, D.________ et E.________, ont également recouru contre les actes de
la DGTL des 24 mai et 4 octobre 2018. La cause a été enregistrée sous la
référence AC.2020.0168. Les deux dossiers ont été joints sous la première
référence AC.2020.0148.
G.
Dans l'intervalle, soit le 20 janvier 2020, F.________ a formé une
demande de permis de construire sur la parcelle 36 (CAMAC 192190), visant à démolir
et reconstruire la construction en cause, seul le sous-sol étant maintenu. Il
s'agissait de réaliser derechef cinq duplex juxtaposés bénéficiant chacun d'une
entrée distincte; toutefois, les duplex seraient désormais séparés par un mur
allant de la toiture au sous-sol, non pas seulement au rez, et disposeraient
chacun de locaux de service propres.
Le projet a été mis à l'enquête publique du 20
octobre au 19 novembre 2020. Il a suscité des oppositions, notamment celle des
cinq locataires précités.
H.
Par arrêt du 25 juin 2021, la CDAP a retenu que "l'avis de
principe" de la DGTL constatant le non-assujettissement des logements des
recourants à la LPPPL était une décision de constatation susceptible de
recours, contre laquelle les locataires-recourants disposaient sur le principe
de la qualité pour recourir. La décision ayant été rendue à leur insu, leur
droit d'être entendu avait été violé. Au vu des circonstances, ce vice ne pouvait
être guéri devant la CDAP. La décision attaquée était ainsi annulée et la cause
renvoyée à la DGTL pour qu'elle rende une nouvelle décision, dans le cadre de
la procédure de permis de construire déjà en cours. L'arrêt relevait également:
"Dans le cas d’espèce, il
ressort du dossier que les logements en cause avaient fait l’objet en 2009
d’une décision expresse de la DGTL, considérant que ceux-ci étaient assujettis
à l'ancienne LDTR, à savoir à la législation contenant à l'époque, avec
l'ancienne LAAL, les règles relatives à la préservation du parc locatif. Cette
décision, rendue dans le cadre d'une procédure de permis de construire, avait
été expressément communiquée aux locataires. En 2018, la DGTL a totalement
changé son approche, pour exclure les mêmes logements du champ d’application
des règles protégeant le parc locatif; sa nouvelle décision s’apparente à une
révocation (suite à une demande formée par les notaires consultés par la
propriétaire) de celle qu’elle avait rendue en 2009. Elle l’a fait sur la base
d’une nouvelle législation, il est vrai, mais celle-ci s’inscrit à première vue
dans le prolongement des réglementations antérieures (cf. aussi les art. 1 al.
3 aLDTR et 3 let. a LPPPL exposés sous let. B/a et B/c supra). A l'appui du
changement de cap opéré, l'autorité intimée a également mentionné un élément
formel à savoir le fait que, anciennement, l’immeuble en cause comportait un
seul numéro ECA, alors qu’il en comporte cinq désormais, pour chacun des
logements en cause. Quoi qu'il en soit, on rappelle que la révocation de
décisions administratives entrées en force suppose notamment une pesée des
intérêts et postule ainsi une certaine liberté d’appréciation, qui échappe à la
sanction de l’autorité juridictionnelle de recours. La violation du droit
d’être entendu ici en cause n’apparaît donc pas réparable en l’occurrence.
En
conséquence, la décision attaquée doit être annulée et la cause renvoyée à la
DGTL pour qu'elle se prononce à nouveau, cas échéant après avoir complété
l'instruction."
I.
A la suite de cet arrêt, la DGTL a repris le dossier. Sur son
interpellation, l'ECA s'est exprimée le 4 novembre 2021 et la Direction du
cadastre et de la géoinformation le 9 novembre suivant. Une synthèse CAMAC
a été établie le 9 mars 2022, délivrant les préavis et autorisations
nécessaires. En particulier, la DGTL a confirmé que les duplex en cause
constituaient bien des immeubles d'habitation distincts - d'un seul logement - non
soumis à la LPPPL conformément à l'art. 3 let. a LPPPL. Leur démolition n'était
ainsi pas subordonnée à une autorisation au sens de la LPPPL. Le raisonnement
de la DGTL peut être repris ci-dessous:
"
[...]
La Direction du logement relève à
ce titre que les "appartements" constituant la parcelle de base 36 de
Chavannes-de-Bogis sont décrits au Registre cantonal des bâtiments comme étant
des "maisons individuelles", chacune disposant d'un numéro
d'identifiant EGID spécifique et individuel, à savoir les numéros
[...]
. Les explications reçues en cours de
procédure de la part de la Direction du cadastre et de la géoinformation font
ressortir à cet égard que les données du Registre cantonal des bâtiments (RCB)
se fondent sur les dispositions de l'ordonnance fédérale sur le registre des
bâtiments et des logements (ORegBL) et sa directive d'application, le catalogue
des caractères du Registre fédéral des bâtiments et des logements.
Conformément à l'article 2 de
l'ORegBL, le terme de "bâtiment" est défini comme suit, à savoir
qu'un bâtiment est une construction immobilière durable couverte, bien ancrée
dans le sol, pouvant accueillir des personnes et utilisée pour l'habitat, le
travail, la formation, la culture, le sport ou pour toute autre activité
humaine; dans le cas de maisons jumelées, en groupe ou en rangée, chaque
construction ayant son propre accès depuis l'extérieur et séparée des autres
par un mur porteur de séparation vertical allant du rez-de-chaussée au toit est
également considérée comme un bâtiment.
Les bâtiments contigus sont
subdivisés en bâtiments distincts, conformément aux normes et aux
recommandations internationales (EUROSTAT et ONU, notamment), s'ils sont
séparés par un mur porteur de séparation vertical (critère de la démolition).
Le critère du mur de séparation vertical permet de différencier les bâtiments
de manière uniforme selon des critères de construction exclusivement. Les
limites de biens-fonds et les autres limites découlant des droits distincts et
permanents (droit de superficie par exemple) ne subdivisent pas forcément un
objet en plusieurs bâtiments. A ce titre, des villas contiguës sont donc bien
considérées comme des bâtiments distincts dans le RCB.
Cette définition du bâtiment
prévaut aussi dans le cadre de la mensuration officielle, ce qui permet
d'harmoniser les données de bâtiment sur le plan national.
La Direction du logement a aussi
requis de l'Etablissement d'assurance contre l'incendie et les éléments
naturels du Canton de Vaud (ECA) quelques explications quant au fait que les
cinq maisons individuelles mitoyennes ou contiguës érigées sur la parcelle 36
de Chavannes-de-Bogis disposent désormais, depuis 2014, d'un numéro ECA
individuel spécifique, et ce, alors même que cet immeuble disposait d'un numéro
ECA unique n° 146 lors d'une précédente requête soumise aux autorités en 2009
dans le cadre de l'ancienne loi du 4 mars 1985 concernant la démolition, la
transformation et la rénovation de maisons d'habitation ainsi que l'utilisation
de logements à d'autres fins que l'habitation (LDTR), laquelle a été abrogée le
1
er
janvier 2018 à l'entrée en vigueur de la LPPPL.
L'ECA a précisé à cette occasion
que ce mode de faire est conforme à l'Ordonnance fédérale sur le Registre
fédéral des bâtiments et des logements du 31 mai 2000 (ORegBL, RS 431.841) lors
de la révision de la valeur d'assurance de certains bâtiments.
Dans cette ordonnance, il est
indiqué que "dans le cas de maisons jumelées, en groupe ou en rangée,
chaque construction ayant son propre accès depuis l'extérieur et séparée des
autres par un mur porteur de séparation vertical allant du rez-de-chaussée au
toit est également considérée comme un bâtiment" (art. 2 litt. b ORegBL).
Il ressort de ces explications
émanant de deux organes officiels chargés de catégoriser les bâtiments, le
premier dans le cadre de la mensuration cadastrale et de la géoinformation,
d'une part, le second dans le cadre de l'indemnisation de sinistres liés à
l'incendie et aux éléments naturels, d'autre part, que c'est à juste titre que
la Direction du logement a considéré en 2018 dans le cadre du volet
"aliénation" concernant la parcelle de base 36 de Chavannes-de-Bogis
qu'il s'agit de la vente de 5 "maisons individuelles" contiguës ou
mitoyennes et qu'en conséquence, leur aliénation n'est pas soumise à
autorisation en vertu de l'art. 3 al. 1 litt. a LPPPL. Ce dernier exclut en
effet du champ d'application les "immeubles [au sens bâtiment du terme]
comprenant jusqu'à deux logements, ce qui s'applique au cas de ces cinq maisons
individuelles.
Suivant le même raisonnement et
sur la base de ce même art. 3 al. 1 litt. a LPPPL, la Direction du logement
constate que la démolition des cinq "maisons individuelles" sises sur
la parcelle de base 36 de Chavannes-de-Bogis n'est pas soumise non plus à son
autorisation en vertu du volet "travaux" de la LPPPL (art. 10 et
suivants LPPPL).
La présente détermination réserve
l'application d'autres dispositions légales ou réglementaires (loi sur
l'aménagement du territoire et les constructions (LATC, BLV 700.11), code des
obligations, etc.).
Elle tient
lieu d'autorisation spéciale au sens de l'art. 120 litt. c LATC.
"
J.
Par décision du 25 mai 2022, adressée à la constructrice et aux
opposants, la municipalité a refusé le permis de construire. Elle relevait que
l'art. 4.4 RPGA imposait l'ordre non contigu, les seules exceptions étant
limitées à deux villas jumelles ou mitoyennes. Or, le projet équivalait à
construire cinq villas contiguës (chaque duplex étant séparé de bas en haut par
un mur médian et disposant de locaux de service propres), de sorte qu'il
n'était pas conforme à l'art. 4.4 RPGA.
Agissant le 27 juin 2022 par l'intermédiaire de leur
mandataire, les opposants A.________ et consorts ont déféré la décision de la
DGTL du 9 mars 2022 devant la CDAP, concluant à sa réforme en ce sens que la
construction litigieuse est soumise à la LPPPL et que l'autorisation de la démolir
est refusée.
La municipalité a, par courrier du 1
er
septembre 2022, renoncé à se déterminer dès lors que le litige portait
uniquement sur la décision de la DGTL.
La DGTL a déposé sa réponse le 16 septembre 2022,
concluant au rejet du recours.
Le 8 décembre 2022, la constructrice, agissant par
l'intermédiaire de son conseil, a déposé ses observations et conclu au rejet du
recours.
Les recourants ont communiqué un mémoire
complémentaire le 17 mars 2023.
K.
Pendant la présente procédure, soit le 30 novembre 2022, F.________ a
transformé en propriété par étage (ci-après: PPE) la construction – attribuant
un lot à chaque logement – et a adopté le règlement d'administration de celle-ci.
Considérant en droit:
1.
a) Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi
vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36),
le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions
formelles énoncées notamment à l'art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de
l'art. 99 LPA-VD).
b) Selon l'art. 75 LPA-VD, pour avoir qualité pour
recourir, le recourant doit être atteint par la décision attaquée et disposer
d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. En
l'occurrence, les recourants sont locataires des logements en question et
disposent ainsi, du moins sur le principe, de la qualité pour recourir (CDAP
AC.2020.0148 du 25 juin 2021 consid. 3b).
Toutefois, la décision attaquée de la DGTL -
retenant que la construction concernée n'est pas assujettie à la LPPPL - a été
rendue dans le cadre d'une procédure de permis de construire portant sur les
duplex occupés par les recourants. Or, le permis de construire a été refusé par
la municipalité, qui plus est sans que la constructrice n'ait formé recours. Il
sied ainsi d'examiner si les recourants conservent un intérêt à contester la
décision de la DGTL dans le cadre de la présente procédure.
Tel est bien le cas. En premier lieu en effet, la
décision de la DGTL constatant que les duplex litigieux ne sont pas soumis à la
LPPPL déploie des effets non seulement sur les conditions auxquelles la
propriétaire peut effectuer des travaux, mais encore, notamment, sur les
exigences posées à la démolition, aux dépens des recourants, des logements en
cause (cf. art. 5 let. a LPPPL). Le refus de la municipalité ne porte pas sur
la démolition proprement dite, mais uniquement sur la construction d'un projet
déterminé; il n'est donc pas exclu que la municipalité puisse accepter un nouveau
projet de démolition/ reconstruction. Or, la question de la soumission des
duplex litigieux à la LPPPL, fondée sur la configuration actuelle de ceux-ci se
posera dans des termes identiques quel que puisse être le futur projet. Deuxièmement,
la décision de la DGTL aura un impact sur les conditions d'aliénation des
duplex (cf. art. 5 let. c LPPPL), étant rappelé que la propriétaire, qui les a
constitués en unité de PPE, entend précisément procéder à une vente. Enfin,
compte tenu de l'historique déjà long de la problématique, toutes les parties
ont avantage à être fixées sur le statut des duplex au regard de la LPPPL.
Il y a dès lors lieu d'entrer en matière.
2.
On rappelle que dans sa décision du 18 décembre 2009 (intégrée dans la
synthèse CAMAC 98411), le service cantonal compétent (aujourd'hui la DGTL) avait
confirmé que les logements en cause formaient un seul immeuble, assujetti à la
aLDTR. En rendant la décision - ici attaquée - du 9 mars 2022, retenant de
manière diamétralement opposée, sur demande de la propriétaire, que les mêmes
logements constituent des bâtiments distincts non soumis à la LPPPL, la DGTL a procédé
à un réexamen (cf. art. 64 LPA-VD), respectivement à une révocation à l'égard
des locataires-recourants.
a) Les décisions administratives, une fois le délai
de recours échu ou le recours tranché, acquièrent force de chose décidée, et ne
peuvent en principe plus être modifiées; il en va de la sécurité du droit. En
vertu du principe de légalité (art. 5 al. 1 de la Constitution fédérale de la
Confédération suisse du 18 avril 1999 [Cst; RS 101]) toutefois, un acte
administratif qui se révèle contraire au droit doit en principe être révoqué
(ATF 143 II 1 consid. 5.1; arrêt TF 1C_397/2010 du 20 décembre 2010 consid.
5.1). La décision définit en effet des rapports de droit; elle détermine la
situation juridique d'administrés, qui se fondent sur elle dans leurs activités
propres. L'attente qu'ils peuvent placer dans la stabilité des relations créées
par la décision est donc légitime et le droit la protège. Le régime de la
modification des décisions est par conséquent soumis à deux exigences
contradictoires; en conséquence, dès lors que l'autorité constate une
irrégularité, la modification d'une décision en force n'est possible qu'après
avoir procédé à une pesée des intérêts en présence (Moor/Poltier, Droit administratif,
vol. II, 3
e
éd., Berne 2011, ch. 2.4.3.1 p. 382 s.).
Dans ce cadre, peuvent être de nature à justifier la
révocation d'une décision la constatation incomplète et/ou inexacte des faits
pertinents au moment où cette décision a été rendue, l'application erronée du
droit, ou encore la modification ultérieure de la situation de fait ou de
droit; dans ce dernier cas, l'illégalité postérieure peut être créée par une
application plus restrictive d'une loi qui elle-même n'a pas changé, soit par un
changement de pratique ou de jurisprudence objectivement justifié, pour autant
que les intérêts publics en jeu le justifient (CDAP GE.2022.0106 du 24 novembre
2022 consid. 3a). En revanche, la simple inopportunité aura rarement assez de
poids pour qu'il puisse être porté atteinte au régime juridique créé par une
décision (Moor/Poltier, op. cit., ch. 2.4.3.2 p. 384 ss).
Les citoyens doivent certes s'attendre à ce qu'un
changement législatif puisse intervenir, imposant, au titre d'adaptation à la
nouvelle situation, une modification de la décision qui leur avait été notifiée
antérieurement. Tel est le cas, par exemple, de prescriptions plus sévères en
matière de protection de l'air, interdisant l'exploitation jusque-là autorisée
de certaines installations. Toutefois, n'importe quelle modification du droit
ne justifie pas d'adapter la décision en force. La situation juridique doit
avoir changé de manière telle que l’on peut sérieusement s’attendre à ce qu’un
résultat différent puisse se réaliser (ATF 136 II 177 consid. 2.2.1; Martin
Tanner, Wiederwägung: Revision von ursprünglich fehlerhaften und
Anpassung von nachträglich fehlerhaft gewordenen
Verwaltungsverfügungen, Zurich/Bâle/Genève 2021, n. 250 s. p. 139).
Par ailleurs, en cas d'irrégularité, les exigences
de la sécurité du droit ne l'emportent en principe sur l'intérêt à une
application correcte du droit objectif que si la décision en cause a créé un
droit subjectif au profit de l'administré, si celui-ci a déjà fait usage d'une
autorisation obtenue ou encore si la décision est le fruit d'une procédure au
cours de laquelle les divers intérêts en présence ont fait l'objet d'un examen
approfondi (cf. Moor/Poltier, op. cit., ch. 2.4.3.5 p. 390 ss). Cette règle
n'est toutefois pas absolue; la révocation peut intervenir même dans une des
trois hypothèses précitées (le cas échéant moyennant le versement d'une
indemnité) lorsqu'elle est commandée par un intérêt public particulièrement
important - telle la sécurité de l'Etat, des personnes et des biens, dans la mesure
où de tels intérêts sont réellement et concrètement menacés (Moor/Poltier, op.
cit., ch. 2.4.3.4 p. 389). A l'inverse, les exigences de la sécurité du droit
peuvent être prioritaires même lorsqu'aucune de ces trois hypothèses n'est
réalisée. Dans tous les cas, l'administré doit être de bonne foi; celui qui a
agi dolosivement ou violé ses obligations en induisant l'administration en
erreur au moment de demander l'autorisation litigieuse ne saurait en principe
s'opposer à la révocation, à moins que cette mesure ne soit contraire au
principe de la proportionnalité (arrêts TF 1C_125/2012 du 30 octobre 2012
consid. 3.1; 1C_355/2010 du 19 novembre 2010 consid. 5.1 et les références).
b) aa) En l'espèce, la DGTL explique avoir statué à
l'aune de la nouvelle LPPPL, dont l'art. 3 let. a exclut de son champ
d'application "
les immeubles comprenant jusqu'à deux logements
",
à savoir les villas individuelles ou les villas contiguës. Elle relève que les duplex
aménagés sur la parcelle 36 sont décrits au Registre cantonal des bâtiments (RCB)
comme des "maisons individuelles", chacune disposant d'un numéro
d'identifiant "EGID" (
Eidgenössischer Gebaüdeidentifikator
) spécifique
et individuel. Elle souligne que les données du RCB se fondent sur les
dispositions de l'ordonnance fédérale sur le registre des bâtiments et des
logements ainsi que sur sa directive d'application (à savoir le Catalogue des
caractères du Registre fédéral des bâtiments et des logements). Elle expose
sous cet angle que selon l'art. 2 de l'ordonnance, dans le cas de maisons
jumelées, chaque construction ayant son propre accès depuis l'extérieur et
séparée des autres par un mur porteur de séparation vertical allant du
rez-de-chaussée au toit est considérée comme un bâtiment (critère de la
démolition). Enfin, la DGTL ajoute que les logements ici litigieux disposent
désormais, depuis 2014, d'un numéro ECA individuel spécifique au lieu du numéro
unique attribué précédemment dans le cadre de l'ancienne aLDTR, l'ECA ayant
expliqué à ce titre que ce mode de faire était conforme à l'ordonnance précitée
lors de la révision de la valeur d'assurance de certains bâtiments.
bb) Il est douteux que cette argumentation établisse
l'existence de nouvelles circonstances de faits ou de droit, postérieures à la
décision du 18 décembre 2009 soustrayant les duplex au champ d'application de
l'ancienne aLDTR, qui justifierait d'adopter une position contraire. En premier
lieu, s'il faut reconnaître qu'un changement législatif a été opéré depuis 2009,
la nouvelle LPPPL s'inscrit néanmoins dans le prolongement de la aLDTR et ne
consacre aucune différence décisive s'agissant de la notion de maison
individuelle soustraite à ces législations (cf. consid. 4 infra). Quant à l'ordonnance
fédérale du 9 juin 2017 sur le registre des bâtiments et des logements (ORegBL;
RS 431.841), en vigueur depuis le 1
er
juillet 2017, elle a certes
remplacé l'ancienne ordonnance du même nom du 31 mai 2000, mais la définition du
"
bâtiment
" figurant à son art. 2 let. b ("
dans le cas
de maisons jumelées, en groupe ou en rangée, chaque construction ayant son
propre accès depuis l’extérieur et séparée des autres par un mur porteur de
séparation vertical allant du rez-de-chaussée au toit est également considérée
comme un bâtiment
") est demeurée parfaitement inchangée (cf. art. 3
al. 2 aORegBL).
Cela étant, la question de savoir si les conditions
d'un réexamen ou d'une révocation sont réunies peut rester indécise, le recours
devant de toute façon être admis, pour le motif qui suit.
3.
Les recourants soutiennent que l'autorité intimée retient à tort que les
duplex litigieux échapperaient au champ d'application de la LPPPL.
a) La
LPPPL
a pour
buts de lutter contre la pénurie de logements en conservant sur le marché des
logements loués qui correspondent aux besoins de la population et de promouvoir
la construction de nouveaux logements qui correspondent aux besoins de la
population. De manière générale, la loi vise à garantir à la population vaudoise
des logements correspondant à ses besoins. Selon la jurisprudence, de tels
objectifs procèdent d'un intérêt public important (cf. ATF 131 I 333 consid.
4.1 et 4.5.1) susceptible de justifier une restriction importante à la garantie
de la propriété (cf. ATF 142 I 76). Aux termes de l’art. 2 al. 2 LPPPL, les
dispositions relatives à la préservation du parc locatif s’appliquent
uniquement dans les districts où sévit la pénurie de logement (art. 2 LPPPL).
Afin de répondre à l'objectif de préservation du
parc locatif énoncé par l'art. 1
er
LPPPL, l'art. 5 al. 1 LPPPL
soumet à autorisation du département en charge du logement les travaux de
démolition, de rénovation d'importance et de transformation portant sur des
logements loués (let. a) ainsi que l'aliénation de logements loués (let. c).
b) L'art. 3 LPPPL permet toutefois d’exclure
certains logements ou opérations du champ d’application des règles en matière
de préservation du parc locatif. Cette disposition est ainsi libellée:
"
Art. 3 Logements ou opérations exclus
du champ d'application
Sont exclus du champ d'application
du présent Titre:
a.  les immeubles d'habitation comprenant jusqu'à deux logements et
ceux de trois logements, pour autant que l'un des trois logements ait été
occupé en dernier lieu par son propriétaire, un proche parent de celui-ci, un
allié ou un partenaire enregistré;
b.  les logements occupés en dernier lieu par le propriétaire, un
proche parent de celui-ci, un allié ou un partenaire enregistré;
c.  les immeubles ou les logements loués dont la valeur à neuf
assurance incendie (ECA) est supérieure à CHF 750.- / m3 (à l'indice 117, 100 =
1990);
d.  les logements d'une surface habitable nette intramuros de 150 m
2
et plus;
e.  l'aliénation d'un logement dans une procédure d'exécution forcée;
f.  l'aliénation "en bloc" à un même acheteur d'un immeuble
d'habitation ou de la totalité des lots d'une propriété par étages appartenant
à un même propriétaire, lorsque ce transfert est prévu à titre d'investissement
et n'a pas pour conséquence de soustraire du parc locatif la majorité des
logements concernés.
"
En vue de comparaison, il sied d'exposer d'ores et
déjà la teneur des dispositions des anciennes aLDTR et aLAAL, remplacées par la
LPPPL, définissant les bâtiments entrant dans leur champ d'application:
"
aLDTR
Art. 1
1-2
[non pertinent]
3
Est réputée maison d'habitation tout bâtiment comportant des locaux qui, par
leur aménagement et leur distribution, sont affectés à l'habitation. Toutefois,
les maisons individuelles comprenant jusqu'à deux appartements, dont l'un au
moins est occupé par le propriétaire, ne sont pas assujetties à la présente
loi. Il en est de même pour les appartements en copropriété ou en propriété par
étages, occupés par leur propriétaire.
aLAAL  Art. 2 Principe
1
[non pertinent]
2
N'est pas soumise à
autorisation l'aliénation à titre onéreux, sous quelque forme que ce soit:
-   d'un appartement à usage d'habitation occupé par son
propriétaire, ses proches parents ou alliés;
-   d'un appartement à usage d'habitation vacant, à condition que son
dernier occupant ait été le propriétaire, ses proches parents ou alliés;
-   d'une maison
individuelle, soit de tout immeuble d'habitation indépendant, contigu ou en
terrasse, qui ne comporte qu'un seul logement principal.
"
c) Selon les arrêtés du Conseil d'Etat du 19 janvier
2022 et du 25 janvier 2023, le district de Nyon (auquel la commune de
Chavannes-de-Bogis appartient conformément à l'art. 9 al. 1 de la loi du 30 mai
2006 sur le découpage territorial [LDecTer; BLV 132.15]) est touché par la
pénurie au sens de l'art. 2 LPPPL pour les années 2022 et 2023.
La seule question litigieuse est celle de savoir si
les duplex érigés sur la parcelle 36 sont exclus du champ d'application de la
LPPPL en vertu de la première partie de la let. a de son art. 3, visant
"
les immeubles d'habitation comprenant jusqu'à deux logements
",
étant précisé que ni la seconde partie de la let. a, ni les let. b à f
n'entrent en considération ici.
4.
Plus précisément, il s'agit de savoir si les cinq duplex juxtaposés en
cause, constituent un seul immeuble d'habitation de cinq logements assujetti à
la LPPPL, ou cinq immeubles d'habitation d'un seul logement soustraits à ladite
loi.
a) Selon la jurisprudence, la loi
s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le
texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont
possibles, le juge recherchera la véritable portée de la norme, en la dégageant
de sa relation avec d'autres dispositions légales et de son contexte
(interprétation systématique), du but poursuivi, singulièrement de l'intérêt protégé
(interprétation téléologique), ainsi que de la volonté du législateur telle
qu'elle ressort notamment des travaux préparatoires (interprétation historique;
ATF 135 II 416 consid. 2.2, 134 I 184 consid. 5.1 et les références citées).
Lorsqu'il est appelé à interpréter une loi, le juge adopte une position
pragmatique en suivant ces différentes méthodes, sans les soumettre à un ordre
de priorité (ATF 137 III 344 consid. 5.1; 133 III 257 consid. 2.4; 131 III
623 consid. 2.4.4 et les références citées). Le but de l’interprétation
est de rendre une décision juste d’un point de vue objectif, compte tenu de la
structure normative; elle doit aboutir à un résultat satisfaisant fondé sur la
ratio
legis
(ATF 138 V 17 consid. 4.2 p. 20).
b) En l'espèce, l'analyse littérale n'apporte pas
d'indications déterminantes, la LPPPL ne définissant pas la notion d' "
immeuble
"
d'habitation.
c) L'analyse systématique n'amène pas davantage de
pistes, si ce n'est qu'elle permet de constater que l'assujettissement des immeubles
loués à la LPPPL est la règle, leur exclusion l'exception. Cela étant, les
dispositions d'exception ne doivent être interprétées ni restrictivement ni
extensivement, mais conformément à leur sens et à leur
but
,
dans les limites de la règle générale (ATF 141 V 674 consid. 2.1; 139 V 148
consid. 5.2; 138 V 445 consid. 5.2).
d) aa) S'agissant des interprétations téléologique
et historique, on rappelle que la LPPPL a notamment pour objectif de lutter
contre la pénurie de logements en conservant sur le marché des logements loués
qui correspondent aux besoins de la population. Pour le surplus, c'est le lieu
de préciser qu'il n'existe pas d'exposé des motifs et projet de loi relatif à
la LPPPL, celle-ci résultant des débats parlementaires portant sur un projet de
"loi sur la préservation du parc locatif vaudois (LPPL)". L'exposé
des motifs initialement prévu pour la LPPL (ci-après: EMPL), est néanmoins pertinent
pour l'issue du présent litige. L'on peut dès lors retranscrire le passage suivant
de l'EMPL (Bulletin du Grand Conseil du canton de Vaud [BGC], 2012-2017, tome
17 [automne 2015], p. 436):
"
4.2.4
Définition de logements loués soumis au droit public
En relation avec la notion de
pénurie, il convient de cibler le parc de logements sur lequel l'Etat entend
exercer une surveillance.
Cette surveillance administrative
doit en effet s'exercer sur les logements "standards", répondant aux
besoins prépondérants de la population, et non sur des objets qui ne
constituent qu'un segment particulier du parc de logements offerts sur le
marché, par exemple les "villas locatives".
Ainsi, il est prévu d'exclure du
champ d'application de la LPPL plusieurs catégories d'appartements
"atypiques".
Comme
mentionné ci-dessus, la première exception concerne les villas locatives. La
LDTR définit actuellement les maisons individuelles comme "tout immeuble
comprenant jusqu'à deux logements, dont l'un au moins est occupé par le
propriétaire" (art. 1 al. 3 LDTR), tandis que la LAAL définit comme telles
les immeubles "contigu ou en terrasse qui ne comprennent qu'un seul
logement principal" (art. 2 al. 2 § 3 LAAL).
Il convient d'harmoniser ces deux
définitions et le projet de LPPL prévoit à cet effet d'exclure les immeubles
d'habitation comprenant jusqu'à deux logements, quels que soient leurs
occupants (locataires ou propriétaires) ainsi que ceux comprenant jusqu'à trois
logements, pour autant que l'un des appartements ait été occupé en dernier lieu
par son propriétaire, un proche parent de celui-ci, un allié ou un partenaire
enregistré. En effet, les bâtiments qui comprennent jusqu'à trois appartements
dont l'un occupé par le propriétaire ont un caractère familial prépondérant. Il
s'agit généralement d'immeubles dont la vocation initiale était de servir de
domicile au propriétaire et à sa famille, qui sont ultérieurement mis sur le
marché de la location ensuite d'événements particuliers de la vie touchant le
propriétaire (décès, départ des enfants devenus adultes, départ à l'étranger,
partage successoral, etc.). Par ailleurs, de tels bâtiments présentent
fréquemment des caractéristiques constructives ou situationnelles atypiques par
rapport au parc locatif ordinaire (logements de petite surface par rapport aux
normes standard actuelles ou encore immeubles sis dans de grands espaces peu
densifiés, tel un parc arborisé).
Dès lors, les
dossiers portant sur de tels bâtiments ne seraient plus soumis à la LPPL. Les
travaux ou la vente intervenant le plus souvent dans un contexte familial
spécifique (liquidation de régime successoral ou matrimonial par exemple)
seraient facilités, apportant en cela une simplification administrative
bienvenue aux yeux du Conseil d'Etat [...].
"
Les autres exceptions mentionnées dans l'EMPL
correspondent aux lettres b à f de l'art. 3 LPPPL.
Il résulte de l'extrait de l'EMPL précité que le
législateur de la LPPPL considérait les immeubles soustraits à la loi en
particulier comme des bâtiments dont la vocation initiale était de servir de
domicile à la famille du propriétaire, et fréquemment dotés de caractéristiques
atypiques, à savoir occupés par des logements de petite surface par rapport aux
standards ou encore situés dans de grands espaces peu densifiés. Selon l'EMPL, la
mise en location de ces villas était souvent la conséquence d'un événement
personnel touchant le propriétaire, tel qu'un décès ou le départ des enfants.
Toujours selon l'EMPL, le législateur entendait instaurer
une surveillance administrative sur les logements "standards",
répondant aux besoins prépondérants de la population, comme le consacre du
reste l'art. 1
LPPPL. A contrario, il comptait exclure du champ
d'application de la loi les objets qui ne constituaient qu'un segment
particulier du parc de logements offerts sur le marché, à savoir, comme déjà
mentionné, les appartements "atypiques" tels que les villas. Sous cet
angle, il n'a pas entendu s'écarter des notions des anciennes aLDTR et aLAAL mais,
au contraire, les harmoniser. Autrement dit, les "villas" du
législateur de la LPPPL correspondent aux "maisons individuelles" des
anciennes aLDTR et aLAAL.
bb) Il sied encore de se référer au rapport de
majorité du 3 novembre 2015 de la commission chargée d'examiner l'EMPL (BGC,
op. cit., p. 81) qui retient les éléments suivants, s'agissant du critère du
nombre de logements par bâtiment soustrait du champ d'application de la loi
selon son art. 3 let. a:
"Un
commissaire souhaite réduire le champ d'exclusion de la loi découlant du nombre
de logement par immeuble et dépose l'amendement suivant:
1
" les immeubles d'habitation comprenant
jusqu'à deux
logements
un logement
et ceux de
trois
deux
logements,
pour autant que l'un des
trois
deux
logements ait été occupé en
dernier lieu par son propriétaire, un proche parent de celui-ci, un allié ou un
partenaire enregistré."
Un autre commissaire s'interroge
sur le nombre d'objets qui auraient été exclu du champ d'application en vertu
de cette règle ces 5 dernières années.
Le service explique que les
données statistiques ne sont pas faciles à obtenir; il dénombre 4% d'immeubles
qui comprennent 3 logements et dont on ignore s'ils étaient occupés par le
propriétaire ou pas.
Le service précise que les immeubles de deux logements
peuvent parfois aussi être des villas jumelles, par exemple
.
[souligné par la CDAP].
Une députée trouve que la
proposition du Conseil d'Etat, qui retient le critère de caractère résidentiel
individuel prépondérant, est équilibrée. Elle juge la proposition de cet
amendement assez radicale.
Par 5 voix contre, 8 pour et
2 abstentions, la commission refuse cet amendement.
"
Il ressort de cet extrait que le service a précisé,
à destination des membres de la commission – position qui n'a jamais été
contestée par aucun membre de la commission ou député pendant les débats
parlementaires –, qu’il n’est pour le moins pas exclu que deux villas jumelles puissent
constituer un seul immeuble. L'on notera que cette remarque a été faite lors de
la discussion sur un amendement visant à réduire le nombre de logements maximum
qu'un immeuble peut abriter pour être exclu du champ d'application de la loi.
cc) L'art. 2 al. 2 aLAAL définissait les maisons
individuelles comme "tout immeuble d'habitation indépendant, contigu ou en
terrasse (ne comportant qu'un seul logement)". Le législateur de la LPPPL
n'ayant pas entendu s'écarter du champ d'application de la aLAAL, il convient
de retenir à ce stade qu'un bâtiment "contigu" de deux (voire trois)
logements est considéré comme une "maison individuelle",
respectivement un immeuble d'habitation non assujetti à la loi. Il s'agit ainsi
de définir la notion de contiguïté.
Cette notion n’est pas précisée par la LPPPL, ni par
les anciennes aLDTR et aLAAL. Toutefois, e
n matière de police des
constructions, la jurisprudence a institué des critères permettant de
distinguer
plusieurs bâtiments contigus d'un seul bâtiment comportant
des logements juxtaposés selon une séparation verticale (étant précisé que
cette distinction est déterminante lorsque le règlement communal impose, par
exemple, un ordre non contigu ou une longueur maximale de façade). Il est
pertinent de s’en inspirer dans le cadre de la LPPPL.
Pour distinguer plusieurs bâtiments contigus d'un
seul bâtiment, la jurisprudence relative à la police des constructions se base
sur un faisceau d'indices comprenant la destination respective des
constructions en cause et leur liaison fonctionnelle avec les éventuels locaux
communs, leurs dimensions, la surface de plancher respective de chaque
construction, la conception architecturale et les matériaux des revêtements
extérieurs, l'apparence, en particulier l'impression donnée à un observateur,
ainsi que les objectifs de la planification cantonale, régionale et communale
dans le domaine concerné. Ces critères sont appliqués en fonction des
caractéristiques propres de chaque cas particulier en tenant compte de
l'ensemble des circonstances (arrêts AC.2018.0260 du 6 mai 2019 consid. 5a/cc;
AC.2017.0302 du 8 juin 2018 consid. 3b et les références citées). La
jurisprudence a également tenu compte de l'existence, outre d'entrées séparées,
d'un mur médian allant de la toiture au sous-sol et de décrochements de façade ou
de toitures entre unités (AC.2020.0210 du 10 août 2021 consid. 2; AC.2012.0270
du 27 mai 2013 consid. 1b; AC.2012.0226 du 23 octobre 2012 consid. 4d).
e) En l'occurrence, les cinq duplex,
juxtaposés, sont munis chacun de leur propre entrée, d’un jardin privatif et d'un
garage individuel. Toutefois, ils sont séparés par un mur allant de la toiture
au rez seulement, non pas au sous-sol. Celui-ci est ainsi commun, et abrite une
chaufferie, une buanderie et les caves destinées à l’ensemble des logements.
Par ailleurs, l’ouvrage compte un seul décrochement de façade, séparant la
construction en deux groupes, l’un comportant deux duplex, l’autre trois. Pour
le surplus, la constructrice, qui se réfère pourtant à la jurisprudence
précitée, ne prétend pas que la construction apparaîtrait comme cinq bâtiments
distincts à un observateur extérieur; les photographies au dossier (pièce 7d de
la DGTL) démontrent plutôt une unité visuelle entre les duplex. Dans ces
conditions, force est de retenir que la rangée litigieuse de cinq duplex
constitue un seul bâtiment, du moins au regard de la police des constructions.
Il sied d'examiner si des motifs conduisent à
déroger à cette conclusion sous l'angle de la LPPPL. Tel n'est pas le cas. En
particulier, on ne voit pas pourquoi le législateur cantonal aurait entendu
exclure du champ d'application de la LPPPL une construction composée de cinq
duplex juxtaposés. Il est rappelé que sa volonté d'exclure les villas locatives
se fondait sur leur caractère fortement familial et la nécessité d'en faciliter
les démarches de succession, respectivement leur nature atypique. Or, de tels
duplex, qui ont été loués à des tiers dès leur constructions, ne revêtent aucun
caractère familial. Par ailleurs, contrairement à ce que soutient la
constructrice, les duplex en cause ne sont nullement atypiques : comme l’a
retenu la DGTL en 2009, leur surfaces – de 100 m
2
nets - sont
relativement ordinaires en regard de leur typologie; de plus, leurs loyers
oscillaient à l’époque entre 1'500 fr. et 2'200 fr., ce qui ne dénote pour
le moins pas un caractère luxueux.
En conclusion, il
est cohérent
de considérer que seules des villas véritablement contiguës, répondent de
manière suffisante aux caractéristiques d'une maison individuelle que le
législateur a entendu soustraire au champ d’application de la loi. A l’inverse,
il se justifie de retenir que les logements simplement juxtaposés, comme en
l’espèce, sont proches du "standard" répondant aux besoins de la
population et justifiant une mesure de surveillance administrative.
5.
Il reste à déterminer la portée de l'argumentation de l'autorité intimée
fondée sur l'ORegBL et l'attribution de numéros ECA distincts à chaque duplex.
a) Selon l'art. 1 ORegBL intitulé "But du
Registre fédéral des bâtiments et des logements", l'Office fédéral de la
statistique (OFS) tient le Registre fédéral des bâtiments et des logements
(RegBL) en tant que système d’information de référence à des fins statistiques,
de recherche ou de planification (al. 1); le RegBL sert également à accomplir
d’autres tâches légales (al. 2). L'art. 2 let. b ORegBL dispose que "dans
le cas de maisons jumelées, en groupe ou en rangée, chaque construction ayant
son propre accès depuis l’extérieur et séparée des autres par un mur porteur de
séparation vertical allant du rez-de-chaussée au toit est considérée comme un
bâtiment".
b) Conformément à son art. 1, l'ORegBL a pour but
l'aménagement d'un système d'information de référence à des fins statistiques,
de recherche ou de planification. L'ordonnance vise ainsi, par une définition
uniforme des bâtiments pour l'ensemble de la Suisse, à harmoniser leur
recensement. Son objectif est dès lors étranger à celui poursuivi par la LPPPL,
à savoir conserver sur le marché des logements loués qui correspondent aux besoins
de la population. Au demeurant, la LPPPL n'est pas une législation cantonale
visant à exécuter l'ORegBL. La mention à l'art. 1 al. 2 ORegBL selon laquelle
le RegBL sert à l'accomplissement d'autres tâches légales n'a nullement pour
conséquence une restriction du champ d'application de la LPPPL (voir par
exemple arrêt TF 2C_1044/2020 du 3 août 2021 consid. 5.3.3). Cette indication,
reprise de l'art. 10 al. 3
bis
de la loi du 9 octobre 1992 sur la
statistique (LSF; RS 431.01), se réfère à des tâches liées à la statistique,
notamment au recensement de la population ainsi qu'à l'application de la
législation sur les résidences secondaires.
Par conséquent, la définition de bâtiment adoptée
par l'ORegBL ne saurait s'imposer en matière de préservation du parc locatif. Le
fait que tant l'ECA que la Direction du cadastre et de la géoinformation
considèrent chaque duplex comme un bâtiment séparé au sens spécifique de l'art.
2 let. b ORegBL n'est ainsi d'aucune pertinence. Compte tenu de la différence
des objectifs poursuivis par les deux législations, des notions juridiques
précises, mais dissemblables, du vocable "bâtiment" peuvent tout à
fait coexister, sans qu'il n'en résulte de contradiction.
6.
En définitive, c'est à tort que la DGTL a considéré que le bâtiment sis
sur la parcelle 36 était constitué – au regard de la LPPPL – de cinq bâtiments
d'un seul logement, l'excluant ainsi du champ d'application du titre II de la
LPPPL. La première conclusion des recourants, tendant à ce que la décision
attaquée soit réformée en ce sens que l'immeuble litigieux est soumis à la
LPPPL, doit ainsi être admise. Il en découle que les travaux de démolition,
notamment, sont désormais soumis à autorisation (art. 5 al. 1 let. a LPPPL) de
même qu'une aliénation des logements loués (art. 5 al. 1 let. c LPPPL). En
revanche, il n'appartient pas à la CDAP de statuer en première instance sur la
question de savoir si cette autorisation doit être accordée ou refusée (cf.
art. 13 LPPPL), mais à la DGTL. Dans ces conditions, la seconde conclusion des
recourants, visant à la réforme de la décision attaquée en ce sens que
l'autorisation de démolir est refusée, doit être déclarée irrecevable.
7.
Les considérants qui précèdent aboutissent à une admission du recours et
à la réforme de la décision de la DGTL en ce sens que le bâtiment présent sur
la parcelle 36 (ECA nos 568 à 572) est soumis à la LPPPL.
Les frais et dépens sont mis à la charge de la
partie qui succombe (art. 49 al. 1 et 55 al. 2 LPA-VD). Lorsque la procédure
met en présence, outre le recourant et l'autorité intimée, une ou plusieurs
autres parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en
principe à cette partie adverse déboutée, à l'exclusion de la collectivité
publique dont la décision est annulée ou modifiée, d'assumer les frais et
dépens (CDAP AC.2022.0433 du 5 mai 2023 consid. 6; AC.2020.0163 du 18 novembre
2021 consid. 10; AC.2019.0099 du 21 avril 2020 consid. 8). Ainsi, dans le cas
d'espèce, les frais de justice seront mis à la charge de la constructrice, qui
succombe. Les recourants, qui ont procédé par l'intermédiaire d'un mandataire
professionnel, ont droit à des dépens à la charge de la constructrice (art. 55,
91 et 99 LPA-VD; art. 10 du tarif des frais judiciaires et des dépens en
matière administrative du 28 avril 2015 [TFJDA; BLV 173.36.5.1]).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis dans la mesure de sa recevabilité.
II.
La décision de la Direction générale du territoire et du logement du 9
mars 2022 est réformée en ce sens que le bâtiment sis sur la parcelle 36 (ECA n
os
568 à 572) est soumis à la loi vaudoise du 10 mai 2016 sur la préservation et
la promotion du parc locatif (LPPPL; BLV 840.15).
III.
Un émolument de justice de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge de la constructrice F.________.
IV.
La constructrice F.________ versera une indemnité à titre de dépens de 2'000
(deux mille) francs aux recourants, créanciers solidaires.
Lausanne, le 17 novembre 2023
La présidente:
Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.