vd_omni · AC.1996.0256 · 1996-12-20 · fr

MORAZ Gaston et crts c/DTPAT/Crissier | Le Grand Conseil a uniformisé les délais de recours dans le contentieux administratif concernant les plans d'affectation en maintenant le délai de 10 jours pour agir devant le département et en limitant également à 10 jours le délai pour saisir le TA.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 20.12.1996 AC.1996.0256

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 20 décembre 1996
sur le recours interjeté par
Gaston MORAZ
et consorts
, représentés par Me Jean-François Croset, avocat à Lausanne
contre
la décision du
Département des travaux
publics, de l'aménagement et des transports
du 1er novembre 1996 rejetant
leur requête et approuvant le projet d'aménagement du centre du village adopté
le 25 septembre 1995 par le
Conseil communal de Crissier
, représenté pas
sa municipalité au nom de qui agit Me Jean-Pierre Gross, avocat à Lausanne.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. E. Brandt,
président; Mme V. Jaccottet Sherif et Mme H. Dénéréaz Luisier, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     La Municipalité de
Crissier (ci-après la municipalité) a soumis à l'enquête publique du 3 janvier
au 1er février 1995 un projet d'aménagement routier au centre du village pour
le secteur compris entre la rue d'Yverdon, la route de Cossonay, la place de
l'Hôtel-de-Ville et la rue du Centre. Gaston Moraz, Ronald Moraz, Randal Moraz,
Ursula von Gunten-Utz et Bernard Henny se sont opposés au projet le 30 janvier
1995. Ils contestaient essentiellement l'emplacement des arrêts de bus prévus
par la nouvelle planification contestée. Lors de sa séance du 25 septembre
1995, le Conseil communal de Crissier a adopté le projet d'aménagements
routiers ainsi que la proposition de la municipalité visant à écarter les
oppositions.
B.                    Le Département des
travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après : le département)
a rejeté par décision du 1er novembre 1996 le recours formé par les opposants
contre la décision communale. La décision a été envoyée sous pli recommandé le
5 novembre 1996 pour être reçue le lendemain par les recourants.
C.                    Les opposants ont
contesté la décision du département en adressant un recours au Tribunal
administratif par pli recommandé du 26 novembre 1996. Invité à se déterminer
sur le recours, le conseil de la municipalité a estimé que le recours n'aurait
pas été déposé dans le délai de dix jours fixé par l'art. 60a al. 3 LATC. Les
recourants ont contesté l'application du délai spécial de dix jours prévu par
cette disposition et, subsidiairement, ont demandé la restitution du délai de
recours en raison de la confusion qui résulterait des modifications législatives
récentes et contradictoires sur les délais de recours. Le Service des routes et
des autoroutes s'est également déterminé sur la recevabilité du recours en
signalant que la question avait déjà été examinée par le Tribunal administratif
par une décision du 27 juin 1996 rendue en la cause AC 96/121.
Considérant en droit:
1.                     a) A la suite de
l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire le 1er
janvier 1980 (LAT), l'ancienne loi vaudoise sur les constructions et
l'aménagement du territoire du 5 février 1941 (LCAT) a dû être adaptée pour
satisfaire aux exigences de protection juridique prévues à l'art. 33 al. 2 et 3
LAT. Par arrêté du 28 janvier 1981, le Conseil d'Etat a introduit une voie de
droit permettant à l'opposant de contester la décision prise par l'autorité
d'adoption du plan rejetant l'opposition en déposant une requête dans les dix
jours suivant la notification (art. 3 de l'arrêté, in RALV 1981 p. 17); ces
mesures provisionnelles ont été prolongées par un règlement du 19 octobre 1983
concernant la protection juridique en matière d'opposition aux plans
d'extension, qui a maintenu à dix jours le délai fixé pour le dépôt de la
requête (RALV 1983 p. 276). Cette procédure a été reprise lors de l'adoption de
la nouvelle loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4
décembre 1985 (LATC). Selon l'art. 60 LATC, l'envoi du plan en vue de
l'approbation par le Conseil d'Etat comprenait simultanément la notification
des décisions communales sur les oppositions avec l'indication de la
possibilité de déposer une requête dans les dix jours auprès du Conseil d'Etat
tendant au réexamen de l'opposition (voir RDAF 1986 p. 213 ss).
Pour adapter la
procédure de légalisation des plans d'affectation aux exigences de l'art. 6 § 1
de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH), le Conseil d'Etat a
modifié les règles applicables aux requêtes par arrêté du 9 février 1994. La
compétence de statuer sur les requêtes a été transférée du Conseil d'Etat au
département dont la décision pouvait faire l'objet d'un recours au Tribunal
administratif. Le Grand Conseil a adopté le 20 février 1996 une modification de
la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions généralisant la
double voie de recours auprès du département en première instance, puis du
Tribunal administratif en deuxième et dernière instance cantonale en maintenant
un délai de recours de dix jours devant chaque instance. L'alinéa 3 du nouvel
art. 60a LATC, qui est repris du texte de l'arrêté du Conseil d'Etat du 9
février 1994, est formulé comme suit :
"La décision du département est notifiée à
chaque recourant avec indication du droit de recourir au Tribunal administratif
dans les 10 jours. Les articles 31 ss LJPA sont au surplus applicables."
b) Selon l'art. 31 de
la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives
(LJPA), le recours s'exerce dans les dix jours à compter de la communication de
la décision attaquée, par acte écrit, non motivé, daté et signé par le
recourant ou son mandataire, remis à l'autorité qui a statué ou à celle qui est
compétente pour en connaître (al. 1). Il doit être validé par le dépôt à la
même adresse, dans les vingt jours à compter de la communication de la décision
attaquée, d'un mémoire daté et signé contenant un exposé sommaire des faits,
les motifs du recours et les conclusions (al. 2). Dans un arrêt du 3 mars 1993,
le Tribunal fédéral a jugé que le système prévu par l'art. 31 LJPA était "
compliqué
et insolite
" en raison du fait que le justiciable non informé ne
pouvait pas imaginer qu'il devait accomplir deux actes successifs. Le Tribunal
fédéral a aussi relevé que l'autorité qui recevait une déclaration de recours
dans le premier délai ne pouvait savoir d'emblée si le justiciable avait
l'intention d'agir encore dans le second délai et elle n'était pas ainsi en
mesure de l'informer de l'éventuelle insuffisance de la motivation de la
déclaration de recours pour servir de mémoire motivé (ATF non publié du 3 mars
1993 rendu en la cause J. T. c/ Municipalité de N. consid. 2b p. 8). C'est la
raison pour laquelle le tribunal attirait en général l'attention du recourant
sur cette particularité du double délai de recours dans l'accusé de réception
de la déclaration de recours. Lorsque l'accusé de réception du recours ne
contenait pas une telle indication sur ce point et que le recourant procédait
pour la première fois devant le tribunal sans être assisté par un avocat, il a
été admis que le délai de vingt jours fixé pour le dépôt de la motivation du
recours pouvait être restitué en vertu de l'art. 32 LJPA (arrêts TA, AF 94/0008
du 28 septembre 1994 consid. 1c; AC 95/0183 du 17 avril 1996 consid. 1b).
L'autorité doit en effet attirer l'attention du plaideur notamment sur
l'insuffisance d'un mémoire de recours à présenter dans un délai péremptoire,
lorsqu'il s'agit d'un vice aisément reconnaissable et encore susceptible d'être
réparé (ATF 114 Ia 22 consid. 2a).
Le Conseil d'Etat a
proposé une modification de l'art. 31 LJPA visant à introduire un unique délai
de trente jours correspondant au délai usuel de recours notamment devant le
Tribunal fédéral. Le Grand Conseil a toutefois adopté la solution qui lui était
proposée par la commission, laquelle estimait que le délai proposé de trente
jours était trop long et qu'il convenait de le réduire à vingt jours. Le texte
de l'art. 31 al. 1 LJPA finalement adopté par le Grand Conseil le 26 février
1996 est formulé de la manière suivante :
"Le recours s'exerce par écrit dans les 20
jours dès la communication de la décision attaquée. Le refus de statuer au sens
de l'article 30, alinéa 1, peut faire l'objet d'un recours en tout temps."
Cette disposition est
entrée en vigueur le 1er mai 1996 tout comme le nouvel art. 60a al. 3 LATC.
c) Il résulte des
explications qui précèdent que le Grand Conseil a maintenu le délai de recours
de dix jours pour toutes les contestations relatives aux plans d'affectation,
tant pour déposer une requête auprès du département contre la décision
d'adoption communale (nouvel art. 60 LATC) que pour attaquer la décision du
département devant le Tribunal administratif (nouvel art. 60a al. 3 LATC) alors
que le délai de recours général fixé par le nouvel art. 31 LJPA a été porté à
vingt jours. Le nouvel art. 31 LJPA n'a cependant pas pour effet d'uniformiser
tous les autres délais de recours spéciaux prévus par la législation vaudoise.
Par exemple en matière de prestations sociales, l'art. 24 al. 1 de la loi du 25
mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales, dans sa teneur révisée le 18
décembre 1989 lors de l'adoption de la LJPA, fixe un délai de recours de trente
jours. Un même délai de trente jours est prévu par l'art. 104 al. 2 de la loi
du 26 novembre 1956 sur les impôts directs cantonaux. La loi d'application de
la législation fédérale sur le travail du 29 novembre 1967 prévoit un délai de
recours de dix jours pour agir auprès du Département de l'agriculture, de
l'industrie et du commerce contre les décisions du Service de l'emploi et des
offices communaux du travail. L'art. 13 de la loi du 13 septembre 1993
d'application de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural
prévoit également un délai de trente jours pour le dépôt du recours contre les
décisions de la Commission foncière rurale. Les délais de recours prévus par
les lois spéciales dérogent à la règle générale du nouvel art. 31 al. 1 LJPA
même si ces délais spéciaux sont adoptés postérieurement à cette disposition.
Le délai de vingt jours de l'art. 31 LJPA ne s'applique donc pas aux
contestations relatives aux plans d'affectation qui font l'objet de la
réglementation spéciale des art. 60 et 60a LATC.
3.                     a) Les recourants
demandent toutefois que le délai de recours leur soit restitué selon l'art. 32
al. 2 LJPA en raison de la confusion qui résulterait sur la question des délais
de recours en droit vaudois. L'art. 32 al. 2 LJPA prescrit que le délai de
recours peut être restitué à celui qui établit avoir été sans sa faute dans
l'impossibilité d'agir en temps utile. On entend par empêchement non fautif
d'agir en temps utile non seulement l'impossibilité objective ou la force
majeure, mais également l'impossibilité due à des circonstances personnelles ou
à une erreur excusable. Ces circonstances doivent toutefois être appréciées
objectivement; peut ainsi être qualifiée de non fautive, toute circonstance qui
aurait empêché un plaideur - respectivement un mandataire - consciencieux
d'agir dans le délai fixé. Mais cette appréciation objective n'exclut pas
d'exiger du mandataire professionnel un devoir de diligence plus étendu que
celui de la partie profane en procédure (voir Jean-François Poudret,
Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire vol. 1 ad art. 35 OJ,
note 2.3 p. 240). Ces exigences accrues ne doivent toutefois pas aller jusqu'à
méconnaître les conditions de travail difficile de l'avocat, qui n'a pas qu'un
procès à suivre et qui doit pouvoir dans une certaine mesure se décharger des
tâches administratives et de routine sur son personnel (Jean-François
Poudret, op. cit., p. 240). Constitue par exemple un empêchement non fautif
notamment le renseignement erroné donné par l'autorité compétente au sujet des
voies de recours sauf dans les cas où le destinataire pouvait d'emblée
constater qu'il était inexact. Il en va de même d'une erreur provoquée par une
jurisprudence publiée et abandonnée entre-temps ou contraire à celle d'une
autre section mais non publiée, ou enfin, d'une indication inexacte dans
l'édition officielle des lois, qui peut être assimilée aux renseignements
erronés émanant de l'autorité. Il en va aussi de même pour une erreur provoquée
par une décision peu claire dont la partie n'a pas d'emblée mesuré la portée ou
par une lecture inexacte d'un laïque ou encore par l'ignorance de l'avocat sur
le fait que le 2 janvier n'est pas un jour officiellement férié alors que les
bureaux de l'administration et les offices fiduciaires sont fermés (Jean-François
Poudret, op. cit., p. 247-248). En revanche l'erreur au sujet des voies de
recours, sauf lorsqu'elle n'a pas été provoquée par une indication erronée de
l'autorité, constitue un empêchement fautif de même que l'erreur de computation
du délai (Jean-François Poudret, op. cit., p. 250, 251).
b) En l'espèce, les
recourants sont représentés par un avocat et la décision comporte au bas de la
page 13 l'indication suivante concernant les voie et délai de recours :
"La présente décision peut faire l'objet
d'un recours au Tribunal administratif.
L'acte de recours doit être déposé auprès du
Tribunal administratif dans les dix jours suivant la communication de la
décision attaquée; il doit être signé et indiquer les conclusions et motifs du
recours.
La décision attaquée est jointe au recours. Le
cas échéant, ce dernier est accompagné de la procuration du mandataire."
L'autorité intimée a
donc fourni une indication correcte du délai de recours de dix jours applicable
aux contestations en matière de plans d'affectation. Il est cependant possible
que le conseil des recourants ait estimé qu'il s'agissait d'une indication
erronée ne tenant pas compte du nouveau délai de recours de vingt jours
introduit le 20 février 1996 à l'art. 31 LJPA. Toutefois, cette contradiction
apparente devait l'inciter à effectuer les recherches nécessaires pour
déterminer les motifs de cette divergence. Ce d'autant plus que le considérant
III de la décision attaquée mentionnait l'entrée en vigueur des nouveaux art.
60 et 60a LATC adoptés le 20 février 1996 par le Grand Conseil (consid. III p.
7 de la décision attaquée). Aussi, le renvoi à l'art. 31 LJPA n'aurait pu
prêter à confusion que si le texte de l'art. 60a LATC ne mentionnait pas
expressément le délai de dix jours et ne précisait pas que les art. 31 et ss
LJPA étaient seulement applicables "au surplus". Il apparaît ainsi
que les conditions d'une restitution du délai de recours ne sont pas réunies. Il
est vrai que par une décision du 27 juin 1996 le tribunal a admis la
recevabilité d'un recours en matière de plan d'affectation qui avait été déposé
et validé conformément aux dispositions de l'ancien art. 31 LJPA à savoir, par
une déclaration de recours dans le délai de dix jours et par un mémoire motivé
dans les vingt jours suivant la notification de la décision attaquée (voir
dossier AC 96/121). Mais cette affaire diffère de la présente espèce en ce sens
que la décision attaquée comportait une indication erronée des voies de recours
et qu'un acte de recours avait été déposé dans le délai de dix jours. Les
recourants ne sauraient donc se prévaloir d'une telle décision qui concerne une
situation de faits différente.
c) Enfin, le tribunal
relève que son pouvoir d'examen au fond était de toute manière limité en
légalité. Or, il y a tout lieu de présumer que les dispositions d'un plan
concernant l'emplacement des arrêts de bus relèvent de l'appréciation des
autorités locales que le tribunal ne peut revoir que sous l'angle de l'excès ou
l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA). Les chances de succès
du recours apparaissaient donc d'emblée ténues.
4.                     Il résulte du
considérant qui précède que le recours doit être déclaré irrecevable et la
décision attaquée maintenue. Conformément à l'art. 55 al. 1 LJPA, un émolument
de justice de 1'000 fr. doit être mis à la charge des recourants solidairement
entre eux.
La municipalité
intimée, qui a consulté un avocat, et qui obtient gain de cause a droit à des
dépens arrêtés à 300 fr.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
irrecevable.
II.                     La décision du
Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports du 1er
novembre 1996 est maintenue.
III.                     Un émolument
de 1'000 (mille) francs est mis à la charge des recourants, solidairement entre
eux.
IV.                    Les recourants
sont solidairement débiteurs de la Commune de Crissier d'un montant de 300
(trois cents) francs.
fo/Lausanne, le 20 décembre 1996
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)