vd_omni · GE.2022.0222 · 2023-07-12 · fr

A.________/Municipalité de Buchillon | Recours contre une décision en matière de LInfo.Le recourant qui a eu accès à l'intégralité des communications requises n'a pas d'intérêt actuel à recourir. Recours irrecevable, dans la mesure où il conserve un objet.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 12.07.2023 GE.2022.0222

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 12 juillet 2023
Composition
Mme Imogen Billotte,
présidente
; Mme Annick Borda et M. Alain
Thévenaz, juges; Mme Cécile Favre, greffière.
Recourant
A.________
à
********
Autorité intimée
Municipalité de Buchillon,
représentée par Me Thibault BLANCHARD, avocat, à
Lausanne
.
Objet
Loi sur l'information
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
Buchillon du 23 août 2022 (LInfo).
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est conseiller communal à Buchillon.
B.
Le 24 mai 2022, A.________ a adressé à la Municipalité de Buchillon
(ci-après: la municipalité) une demande fondée sur la loi du 24 septembre 2002
sur l'information (LInfo; BLV 170.21), dont la teneur est la suivante:
"[…] je me permets de vous demander de bien vouloir me
renseigner (art. 8 LInfo), ou de me fournir les documents officiels (art. 9 LInfo),
sur les communications de la Municipalité d'intérêt public lues lors de la
séance du Conseil communal du 15 mars dernier, point 5 de l'ordre du jour,
concernant:
1. l'abri de protection civile
2. l'accueil de personnes réfugiées d'Ukraine. […]"
Il indiquait faire cette demande en tant que
concitoyen et animateur d'un site d'information.
Il a joint à sa demande une communication qui lui a
été transmise par courriel du 24 mai 2022 par le
Préposé
au droit à l'information
et Préposé suppléant à la protection des données
du canton de Vaud (ci-après: le Préposé au droit à l'information), dont la
teneur est la suivante:
"[…] Vous vous interrogez
quant à la nature des communications de la municipalité, faites à l'occasion
des séances du conseil communal ou général.
Clairement, l'on a affaire ici à
une forme d'information transmise d'office par l'autorité exécutive. Autrement
dit, il s'agit d'une information active dont la teneur et la forme dépendent
uniquement de la municipalité.
A partir de là, la municipalité
n'est soumise à aucune obligation quant à la communication active postérieure
des informations en question. A terme, celles-ci seront de toute manière
disponible[s] dans le procès-verbal du conseil, dès lors que celui-ci aura été
adopté définitivement lors de la séance subséquente du conseil.
Dans l'intervalle, l'information
étant sans conteste existante, tout un chacun sera en droit d'en requérir une
forme de confirmation auprès de la municipalité, en se prévalant de la LInfo (
information transmise sur demande, dite passive
). Dès
lors que dite information est insérée dans un document physique ou numérique
déterminable, sa production pourra être requise en tant que document officiel
(art. 9 LInfo). A défaut, la personne intéressée déposera une demande de renseignement
(art. 8 Linfo), à laquelle la municipalité devra aussi répondre. […]"
C.
La municipalité a répondu à A.________, le 1
er
juin 2022, en
indiquant qu'elle avait communiqué sur les sujets évoqués lors de la séance du
Conseil communal de Buchillon (ci-après: le conseil communal ou le conseil) du
15 mars 2022. Ces communications allaient être retranscrites dans le
procès-verbal du conseil communal, qui est public dès qu'il serait approuvé. Il
était précisé que les propos du vice-syndic consignés dans ce procès-verbal étaient
conformes à ses déclarations faites lors de la séance du conseil communal
précitée, ce que A.________ pouvait aisément constater puisqu'il avait d'ores
et déjà reçu ledit procès-verbal en sa qualité de conseiller communal.
D.
Le 15 août 2022, A.________ a adressé à la municipalité une nouvelle
demande d'informations dans les termes suivants:
"Suite à ma demande LInfo du
24 mai 2022 et à votre réponse du 1
er
juin 2022, je reviens vers
vous afin de vous demander de bien vouloir me renseigner (art. 8 LInfo), ou de
me fournir les documents officiels (art. 9 Linfo),
portant sur l'ensemble des communications d'intérêt public
de la Municipalité lues lors de la séance du conseil communal
du 14 juin 2022,
point 5 de l'ordre du jour."
Il s'est référé et a joint à cette demande l'avis
précité du Préposé au droit à l'information.
E.
La municipalité a répondu le 23 août 2022 dans les termes suivants:
"Votre demande du 15 août
dernier nous est bien parvenue et a retenu toute notre attention.
Comme vous l'indiquez, la
Municipalité a communiqué un certain nombre d'informations sur la base d'une
liste de sujets pré-définis. Par conséquent, il n'existe pas de document
physique ou numérique incluant de manière précise ces informations.
Le détail des communications
figurera dans le procès-verbal du Conseil communal. Nous vous remercions
d'attendre la publication de ce document qui fera foi en la matière."
Cette lettre ne contient pas l'indication d'une voie
de recours.
F.
Le 2 septembre 2022, A.________ a recouru contre cet acte de la municipalité
devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal en prenant
les conclusions suivantes:
"1.
de constater que les communications de la Municipalité lues lors des séances
publiques du Conseil sont soumises à la LInfo, notamment à son art. 3,
2. d'annuler la décision de la
Municipalité du 23 août 2022,
3. d'inciter la Municipalité à me
transmettre les informations officielles demandées (art. 8 ou 9 LInfo) de
manière exacte, complète, claire et rapide,
4. si nécessaire, de rendre une
décision permettant à quiconque, dans le présent comme dans le futur, d'être
renseigné rapidement et complètement sur les communications de la Municipalité
lues au Conseil,
5. de constater, dans la mesure du
possible, que les sites www.1164.ch ou www.action-commune.ch diffusent
largement des informations d'utilité publique et doivent être considérées comme
médias, locaux, dans le sens des art. 5 et 6 LInfo."
Sur le fond, le recourant fait la supposition, en se
fondant sur l'art. 57 du règlement du conseil communal de Buchillon du 15 mai
2015 (ci-après: RCC), que les communications de la municipalité faites lors des
séances du conseil communal seraient écrites et qu'elles feraient l'objet de
décisions de la municipalité. Il
estime en substance que
le refus de lui transmettre ces documents au motif que ces communications seront
retranscrites ultérieurement dans le procès-verbal de la séance du conseil communal,
qui n'est accessible au public que plusieurs mois après la séance en question,
serait contraire au principe de publicité. Il se réfère à l'art. 3 LInfo qui
prévoit que l'information doit être donnée de manière exacte, complète, claire
et rapide
.
La municipalité, représentée par un avocat, a
répondu le 4 novembre 2022 en concluant, avec suite de frais et dépens, à
l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. Elle précise qu'en sa
qualité de conseiller communal, le recourant avait participé à la séance du conseil
communal du 14 juin 2022. Sur le fond, elle met en doute le fait que sa lettre
du 23 août 2022 puisse être qualifiée de décision, dès lors qu'elle n'a pas
refusé de transmettre les informations requises mais a prié le recourant
d'attendre la publication du procès-verbal de la séance du conseil communal du
14 juin 2022, qui contient la retranscription complète et exacte des
communications faites de vive voix au cours de la séance. Ce document a été adopté
le 11 octobre 2022, lors de la séance suivante du conseil communal puis publié
sur le site officiel de la Commune (cf. art. 56 RCC). Elle en conclut que le
recourant n'a plus d'intérêt actuel à recourir. Quant aux autres conclusions qui
figurent dans son recours, elles sont selon elle irrecevables. La municipalité a
produit son dossier dans lequel figurent le procès-verbal précité ainsi qu'une
liste des communications faites par la municipalité lors de la séance du
conseil communal du 14 juin 2022.
Le recourant a répliqué le 14 décembre 2022 en
maintenant ses conclusions.
La municipalité s'est ensuite déterminée le 31
janvier 2023.
Le recourant a renoncé à se déterminer davantage.
Considérant en droit:
1.
Selon l'art. 27 al. 1 LInfo, le recours contre les décisions rendues en
vertu de cette loi peut être formé devant le Tribunal cantonal. Le tribunal de
céans est ainsi compétent pour traiter du présent recours (GE.2022.0140 du 27
février 2023 consid. 1a).
Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95
LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 27 al. 3 LInfo, le recours a été
interjeté en temps utile. Le recours satisfait en outre aux conditions
formelles énoncées par l'art. 79 al. 1 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).
2.
La municipalité conteste en premier lieu que la lettre du 23 août 2023
puisse être qualifiée de décision dès lors qu'elle n'a pas refusé de donner
suite à la demande du recourant mais l'a au contraire prié d'attendre la
publication du procès-verbal de la séance du conseil communal du 14 juin 2023
qui contient la retranscription complète des communications faites par la municipalité
lors de cette séance.
a) Est une décision au sens de l'art. 3 al. 1 LPA-VD
toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du
droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits
et obligations (let. a); de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue
de droits et obligations (let. b); de rejeter ou de déclarer irrecevables des
demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et
obligations (let. c).
L'art. 42 LPA-VD précise que la décision contient
les indications suivantes, exprimées en termes clairs et précis: le nom de
l'autorité qui a statué et sa composition s'il s'agit d'une autorité collégiale
(let. a); le nom des parties et de leurs mandataires (let. b); les faits, les
règles juridiques et les motifs sur lesquels elle s'appuie (let. c); le
dispositif (let. d); la date et la signature (let. e); et l'indication des
voies de droit ordinaires ouvertes à son encontre, du délai pour les utiliser
et de l'autorité compétente pour en connaître (let. f).
L'art. 3 LPA-VD définit la notion de décision de la
même manière que l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur
la procédure administrative (PA; RS 172.021). La décision est ainsi un acte de
souveraineté individuel, qui s'adresse à un particulier et qui règle de manière
obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique
concret relevant du droit administratif (ATF 141 II 233 consid. 3.1 et les
références). En d'autres termes, constitue une décision un acte étatique qui
touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à
s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière
obligatoire ses rapports avec l'État (ATF 135 II 22 consid. 1. et les
références). En revanche, de simples déclarations, comme des opinions, des
communications, des prises de position, des recommandations et des
renseignements n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de
caractère juridique contraignant (TF 1C_310/2020 du 17 février 2021 consid.
2.1.2 et les références).
Pour déterminer s'il y a ou non décision, il y a
lieu de considérer les caractéristiques matérielles de l'acte. Un acte peut
ainsi être qualifié de décision (matérielle), si, par son contenu, il en a le
caractère, même s'il n'est pas intitulé comme tel et ne présente pas certains
éléments formels typiques d'une décision, telle l'indication des voies de droit
(ATF 143 III 162 consid. 2.2.1; TF 1C_82/2022 du 1
er
décembre 2022
consid. 2.1.1).
b) En l'espèce, la municipalité a répondu le 23 août
2022 à la demande du recourant qui souhaitait obtenir l'ensemble des
communications d'intérêt public de la municipalité lues lors de la séance du conseil
communal du 14 juin 2022 (pt. 5 de l'ordre du jour), sous la forme de
renseignements (art. 8 LInfo) ou de documents officiels (art. 9 LInfo). Elle a
indiqué d'une part qu'il n'existait pas de document physique ou numérique
existant incluant de manière détaillée les communications orales faites par la municipalité
lors de ladite séance. Elle a en outre indiqué que l'ensemble de ces
communications figurerait dans le procès-verbal du conseil communal et a prié
le recourant d'attendre la publication de ce document.
La question de savoir si l'acte querellé constitue
matériellement une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD peut demeurer ouverte au
vu des considérants qui suivent.
3.
a) Aux termes de l'art. 75 let. a LPA-VD, a qualité pour former recours
toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant
l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui
est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.
Constitue un intérêt digne de protection tout
intérêt pratique ou juridique à demander la modification ou l'annulation de la
décision attaquée que peut faire valoir une personne atteinte par cette
dernière; l'intérêt digne de protection consiste ainsi en l'utilité pratique
que l'admission du recours apporterait au recourant en lui évitant de subir un
préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision
attaquée lui occasionnerait (ATF 147 I 478 consid. 2.2; 141 II 14 consid. 4.4;
138 II 162 consid. 2.1.2).
L'intérêt digne de protection doit être actuel,
c'est-à-dire qu'il doit exister non seulement au moment du dépôt du recours,
mais encore au moment où l'arrêt est rendu (ATF 141 II 14 consid. 4.4; 137 I
296 consid. 4.2, 137 II 40 consid. 2.1). L'intérêt actuel est déterminé en
fonction du but poursuivi par le recours, des conséquences et de la portée
d'une éventuelle admission de celui-ci (CDAP GE.2017.0174 du 20 novembre 2017
consid. 1a). Si l’intérêt actuel disparaît en cours de procédure, le recours
devient sans objet; s'il faisait déjà défaut au moment du dépôt du recours, il
n'est pas entré en matière et le recours est irrecevable (ATF 139 I 206 consid.
1.1; 137 I 23 consid. 1.3.1; CDAP GE.2017.0174 précité).
Le juge renonce exceptionnellement à l'exigence d'un
intérêt actuel au recours, lorsque la contestation à la base de la décision
attaquée peut se reproduire en tout temps dans des circonstances identiques ou
analogues, que sa nature ne permet pas de la trancher avant qu'elle ne perde
son actualité et que,
en raison de sa portée de
principe
, il existe un intérêt public suffisamment important à la solution
de la question litigieuse (ATF 147 I 478 consid. 2.2; 142 I 135 consid. 1.3.1;
139 I 206 consid. 1.1; CDAP GE.2020.0080 du 19 février 2021 consid. 2a).
b) Dans sa demande du 15 août 2022, le recourant a
requis d'être informé sur l'ensemble des communications d'intérêt public faites
par la municipalité lors de la séance du conseil communal, du 14 juin 2022,
sous la forme de renseignements (art. 8 LInfo) ou de documents officiels (art.
9 LInfo).
Le recourant est conseiller communal à Buchillon et a
participé à la séance du conseil du 14 juin 2022; il a donc eu accès à l'intégralité
des communications faites verbalement par la municipalité lors de ladite
séance, ce qu'il ne conteste pas. Il a ainsi eu accès aux informations
requises, étant rappelé que selon l'art. 105 RCC, les communications de la
municipalité au conseil communal se font verbalement, au cours d'une séance, ou
par écrit. Son recours est en conséquence irrecevable et la nature de la
contestation ne justifie pas de renoncer à l'exigence d'un intérêt actuel au
recours.
c) Le recourant allègue que les communications
orales faites par la municipalité en séance du conseil communal devraient
s'appuyer sur un écrit, dès lors qu'à teneur de l'art. 57 RCC, celles-ci
doivent être "lues". Il souhaiterait avoir connaissance de tels
écrits.
La municipalité a expliqué à cet égard qu'il
n'existait aucun document à ce sujet, si ce n'est la liste des objets sur
lesquels elle avait communiqué oralement. Cette liste figure dans son dossier.
La teneur de ses communications était ensuite retranscrite dans le
procès-verbal de la séance, qui était adopté par le conseil communal lors de sa
séance suivante. Le tribunal ne voit pas de raison de mettre en doute ces
explications qui sont conformes aux art. 56 et 105 RCC. Force est d'ailleurs de
constater que le recourant a eu connaissance de ce procès-verbal en cours de
procédure, dès lors que celui-ci a été adopté le 11 octobre 2022 et a été
depuis lors publié sur le site internet de la commune.
Son recours a dès lors perdu son objet en tant qu'il
sollicite la transmission de ces informations écrites et dans cette mesure
également, il ne se justifie pas de renoncer à l'exigence d'un intérêt actuel
au recours.
d) Le recourant semble ensuite se plaindre du délai
entre les séances de conseil communal qui serait trop long pour que la
population puisse être informée des communications faites oralement à la séance
précédente. Dans le cas présent, le procès-verbal de la séance du conseil
communal du 14 juin 2022 n'a été approuvé que le 11 octobre 2022, ce qui
nuirait à une bonne information de la population. Il demande qu'une décision
soit rendue qui permette à quiconque d'être renseigné rapidement et
complètement sur les communications de la municipalité, lues au conseil
communal (conclusion 4). Une telle conclusion relève d'un intérêt général et
abstrait à la correcte application du droit; les conclusions du recourant sur
ce point, qui tiennent de l'action populaire, sont en conséquence irrecevables
(CDAP GE.2018.0166 du 4 février 2019 consid. 2b/aa; GE.2017.0050 du 8 décembre
2017 consid. 1b et les références). On relève au demeurant que l'art. 56 RCC
prévoit expressément l'approbation du procès-verbal d'une séance lors de la
séance suivante et l'art. 52 RCC précise que les séances du conseil communal
sont publiques, de sorte que la population peut y participer.
4.
Le recourant a encore conclu (conclusion 1) à ce que le tribunal
constate que les communications de la municipalité faites lors des séances
publiques du conseil sont soumises à la LInfo, notamment à son art. 3.
a) Une décision en constatation de droit (au sens de
l'art. 3 al. 1 let. b LPA-VD) ne peut être rendue que si une décision
formatrice - c'est-à-dire constitutive de droits et d'obligations, au sens de
l'art. 3 al. 1 let. a ou let. c LPA-VD - ne peut pas l'être (art. 3 al. 3
LPA-VD); ainsi l'intérêt à une décision en constatation n'est-il pas donné
lorsque le requérant peut protéger ses intérêts par une autre voie, sans
préjudice, ou aurait pu les protéger en déposant un recours en temps utile
(CDAP GE.2018.0166 précité consid. 2b/bb et les références; GE.2018.0120 du 18
octobre 2018 consid. 2c et les références).
b) En l'occurrence, l'intérêt du recourant à
obtenir une décision en constatation de droit n'existe pas dès lors
qu'il a pu faire valoir son droit à l'obtention des informations requises en
vertu de la LInfo par voie d'action. Cette conclusion est en conséquence
irrecevable.
5.
Quant à la dernière conclusion prise par le recourant, il convient
d'examiner sa recevabilité à l'aune de l'objet du litige. Le recourant conclut
à ce que le tribunal constate, dans la mesure du possible, que les sites www.1164.ch
ou www.action-commune.ch diffusent largement des informations d'utilité
publique et doivent être considérés comme médias locaux, dans le sens des art.
5 et 6 LInfo.
a) Selon l’art. 79 al. 2 LPA-VD,
applicable par renvoi de l’art. 99 LPA-VD, le recourant ne peut pas
prendre de conclusions qui sortent du cadre fixé par la décision attaquée. Il
peut en revanche présenter des allégués et moyens de preuve qui n’ont pas été
invoqués jusque-là.
L’objet du litige est donc défini par trois
éléments: la décision attaquée, les conclusions du recours et les motifs de
celui-ci. Selon le principe de l’unité de la procédure, ne peuvent être
examinés et jugés, en principe, que les rapports juridiques à propos desquels
l’autorité administrative s’est prononcée préalablement, d’une manière qui la
lie sous forme de décision. L’objet du litige peut être réduit devant
l’autorité de recours, mais pas étendu, ni modifié (ATF 141 II 91 consid. 1.2;
136 V 362 consid. 3.4.2 ). Le juge administratif n’entre pas en matière sur des
conclusions qui vont au-delà de l’objet du litige qui lui est soumis (ATF 144
II 359 consid. 4.3; 134 V 418 consid. 5.2.1; 125 V 413 consid. 1a, et les
références citées; CDAP AC.2021.0321 du 29 décembre 2022 consid. 3;
GE.2019.0149 du 21 novembre 2022 consid. 2).
b) En l'occurrence, l'objet du litige est
circonscrit par la demande d'information portant sur les communications
d'intérêt public faites par la municipalité lors de la séance du conseil communal
du 14 juin 2022 et la réponse de la municipalité du 23 août 2022 à cette
demande. La conclusion relative à la qualification de médias au sens des art. 5
et 6 LInfo des sites internet exploités par le recourant excède manifestement
l'objet du litige et doit par conséquent être déclarée irrecevable (cf. art. 79
al. 2 LPA-VD).
6.
Il ressort de ce qui précède que le recours est irrecevable, dans la
mesure où il conserve un objet.
Conformément à l'art. 27 al. 1 LInfo, la
procédure de recours est gratuite. Il ne sera pas prélevé de frais de
procédure. Cette gratuité ne s'étend pas aux dépens (cf. GE.2018.0232 du 14
août 2019). Succombant, le recourant versera une indemnité à titre de dépens à
l'autorité intimée, qui a procédé avec l'assistance d'un avocat (art. 55,
91 et 99 LPA-VD; art. 10 et 11 du Tarif des frais judiciaires et des dépens en
matière administrative TFJFA; BLV 173.36.5.1]), par un double échange
d'écritures.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est irrecevable, dans la mesure où il conserve un objet.
II.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
III.
Le recourant
A.________
versera à la Commune
de Buchillon une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 12 juillet 2023
La présidente:                                                                                               La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.