vd_omni · GE.2025.0109 · 2025-10-13 · fr

A.________/Municipalité de Pompaples | Recours contre la décision refusant l'accès à diverses factures et soumissions en lien avec la construction d'un refuge communal.La procédure de soumission (menée en application de la réglementation communale) étant close, la demande d'accès doit être traitée au regard de la LInfo et de la LPrD et non de la réglementation sur les marchés publics. Du moment que les documents requis contiennent des données personnelles, ils ne peuvent en principe être transmis que sous forme anonymisée. Lorsque les entreprises concernées par la demande sont facilement identifiables, la communication des documents ne peut intervenir qu'aux conditions prévues par l'art. 15 al. 1 LPrD (c.3b).S'agissant de la soumission de l'adjudicataire, qui est facilement identifiable, le tribunal considère, au vu du temps écoulé, que la question du secret d'affaires n'est plus pertinente. L'intérêt du recourant à exercer son droit à accéder à des documents officiels est prépondérant et l'emporte sur l'intérêt de l'adjudicataire à ce que les données le concernant ne soient pas communiquées (c.3c/aa et cc).Les factures ne contiennent pas de secrets d'affaires et doivent être transmises au recourant sous forme anonymisée (c.3c/bb et dd).Recours admis.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 13.10.2025 GE.2025.0109

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
13 octobre 2025
Composition
M. Guillaume Vianin, président;
M. François Kart et M. Alex Dépraz juges; Mme Liliane Subilia-Rouge,
greffière.
Recourant
A.________,
à
********,
Autorité intimée
Municipalité de Pompaples,
à
Pompaples.
Objet
Loi sur l'information
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
Pompaples du 15 avril 2025 (LInfo)
Vu les faits suivants:
A.
A.________ a demandé à la Municipalité de Pompaples (ci-après: la
municipalité) de pouvoir consulter divers documents en lien avec des travaux
réalisés par la commune, dont les soumissions relatives à la construction du
refuge communal.
B.
Par courrier du 15 avril 2025, la municipalité a refusé de communiquer à
A.________ les soumissions requises.
S'adressant à la municipalité par courriel, A.________
a, en date du 27 avril 2025, indiqué qu'il estimait que le refus qui lui avait
été opposé était illégal. Il a de plus requis les documents relatifs à
l'aménagement du refuge (tables et bancs).
Par courrier du 30 avril 2025, la municipalité a
refusé de communiquer à A.________ les documents relatifs au remplacement du
mobilier du refuge, qui était de deux ans postérieur à la construction du
refuge et n'avait pas fait l'objet du même préavis.
C.
Par acte du 4 mai 2025, A.________ (ci-après: le recourant)
a recouru contre les décisions (matérielles) précitées du 15 avril et
du 30 avril 2025 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal (ci-après: la CDAP ou le Tribunal). Il a notamment fait valoir que
"
[l]es
noms des entreprises ayant été caviardés, il aurait été judicieux de remplacer
leurs noms par des lettres
".
En tant qu'il était dirigé contre le courrier de la municipalité
du 15 avril 2025, le recours a été enregistré sous la référence GE.2025.0109,
objet de la présente procédure. Accusant réception du recours le 7 mai 2025, le
juge instructeur a relevé que le recourant semblait pouvoir se contenter de
recevoir une version anonymisée des soumissions et de la facture finale, où les
noms des entreprises seraient remplacés par des lettres. Il a aussi relevé que
le courrier de la municipalité du 30 avril 2025 faisait état d'une "
séance
de bons offices prévue en juin prochain sous l'égide du Préfet
". Il a
donc proposé aux parties la suspension de l'instruction de la cause dans
l'attente de la séance de médiation.
En tant qu'il était dirigé contre le courrier de la
municipalité du 30 avril 2025, le recours a été enregistré sous la référence
GE.2025.0111.
Le 11 mai 2025, le recourant a indiqué qu'il
s'opposait à la médiation du préfet.
Le refus de la médiation impliquant la poursuite de
l'instruction, la municipalité (ci-après: l'autorité intimée) a été invitée à
se déterminer sur le recours. Elle a mentionné dans sa réponse du 30 mai 2025 que
"
les contrats d'adjudication, les factures et le récapitulatif de la
comptabilité relatifs au préavis municipal pour la construction du refuge de
Pompaples
" avaient été transmis au recourant le 7 avril 2025. Elle a également
remis divers documents au tribunal.
Le 17 juin 2025, le juge instructeur a adressé un
courrier aux parties dans lequel il relevait que, en annexe à sa réponse,
l'autorité intimée avait produit notamment le tableau des soumissions avec le
détail de chaque poste, relatif au projet de démolition du refuge existant et
de construction d'un nouveau refuge. Il a transmis au recourant une copie de ce
document, où les noms des entreprises avaient été caviardés et remplacés par
des lettres. Le juge instructeur a indiqué qu'il semblait ainsi que le recours
était sans objet en ce qui concernait les documents relatifs à la construction
du nouveau refuge. Si tel n'était pas le cas, le recourant était invité à préciser
les documents dont il demandait encore la production.
Par ce même courrier, le juge instructeur a invité l'autorité
intimée à produire les pièces relatives à ses échanges avec le recourant
antérieurement à son courrier du 15 avril 2025, dont était recours, en
particulier les "
diverses demandes [du recourant] du 8 et 11 avril
derniers
" auxquelles elle se référait dans son courrier du 15 avril
2025.
Le 27 juin 2025, l'autorité intimée a produit les
documents requis. Elle a également indiqué qu'une "
séance de bons
offices
" avait eu lieu avec le préfet. Malheureusement cette séance
n'avait pas permis d'apaiser la situation.
Par courrier du 29 juin 2025, le recourant a requis
divers documents supplémentaires.
Par courrier du 4 juillet 2025, le juge instructeur
a invité l'autorité intimée à remettre les soumissions et factures mentionnées
dans le courrier du recourant du 29 juin 2025 (sinon à fournir toutes
explications utiles), à savoir:
- les soumissions des entreprises de maçonnerie,
ainsi que la facture finale de l'entreprise adjudicataire;
- les soumissions des entreprises G., H. et I. de
fustier pour les constructions en rondins, ainsi que la facture finale de
l'entreprise adjudicataire.
Le juge instructeur indiquait que, une fois en
possession de ces documents, le Tribunal ne les transmettrait pas
nécessairement au recourant, mais qu'il trancherait cette question ultérieurement,
au plus tard dans l'arrêt à intervenir. Quant aux soumissions et facture finale
des travaux de goudronnage et de génie civil effectués en 2024 au chemin du
Trésillon, dont le recourant avait également demandé la production dans son
courrier du 29 juin 2025, le juge instructeur précisait que le Tribunal était
parti de l'idée que ces travaux n'avaient rien à voir avec la
démolition/reconstruction du refuge et excédaient par conséquent l'objet du
litige. L'autorité intimée n'avait donc pas à produire ces documents.
L'autorité intimée a produit les documents requis le
10 juillet 2025. Elle demandait qu'en cas de transmission au recourant, aucune
information ne permette d'identifier les entreprises concernées.
Une copie du courrier du 10 juillet 2025 de
l'autorité intimée a été transmise au recourant en date du 14 juillet 2025,
sans les annexes. Celui-ci les ayant réclamées, le juge instructeur a attiré
son attention sur le fait qu'il avait été indiqué dans le courrier du 4 juillet
2025 que la question de savoir si les documents remis par l'autorité intimée
(soumissions et factures finales) pouvaient être transmis au recourant – et le
cas échéant sous quelle forme (caviardée ou non) – devait encore être tranchée par
le Tribunal. C'était donc à dessein que les pièces en question n'avaient pas
été jointes à l'avis du tribunal du 14 juillet 2025.
Par décision du 27 juillet 2025, considérant qu'avec
la transmission – le 28 mai 2025 – par l'autorité intimée des documents (anonymisés)
relatifs à l'acquisition des tables et des bancs du refuge, ainsi que de la
facture finale dans son intégralité, le recours enregistré sous la référence
GE.2025.0011 devenait sans objet, le juge instructeur a rayé la cause du rôle
du Tribunal, sans frais, ni dépens, après que les parties ont pu s'exprimer sur
ce point.
Considérant en droit:
1.
Le recourant, destinataire d'une décision (matérielle)
lui refusant l'accès à certains documents demandés, auquel il prétend avoir
droit, a la qualité pour recourir (art. 75 al. 1 let. a de la
loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV
173.36]). Le recours a de plus été formé devant le tribunal compétent (art. 92
LPA-VD; art. 21 al. 1 de la loi vaudoise du 24 septembre 2002 sur
l'information [LInfo; BLV 170.21]), dans le délai (art. 95 LPA-VD) et le
respect des formes prescrites (art. 79 et 99 LPA-VD). Il y a lieu d'entrer
en matière.
2.
a) La LInfo a pour but de garantir la transparence
des activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion
publique (art. 1 al. 1 LInfo). Elle fixe les principes, les règles et
les procédures liées à l'information du public et des médias sur l'activité des
autorités, notamment l'information remise à la demande des particuliers (art. 1
al. 2 let. b LInfo). Aux termes de l'art. 2 al. 1 LInfo,
cette loi s'applique au Grand Conseil (let. a), au Conseil d'Etat et à son
administration (let. b), à l'ordre judiciaire et à son administration (let. c),
aux autorités communales et à leurs administrations (let. d); elle ne
s'étend pas aux fonctions juridictionnelles exercées par les autorités visées
aux let. b, c et d.
Selon l'art. 8 al. 1 LInfo,
les renseignements, informations et documents officiels détenus par les
organismes soumis à la loi sont par principe accessibles au public. Par
document officiel, on entend tout document achevé, quel que soit son support,
qui est élaboré et détenu par les autorités, qui concerne l'accomplissement
d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à un usage personnel (art. 9
al. 1 LInfo); les documents internes, notamment les notes et courriers
échangés entre les membres d'une autorité collégiale ou entre ces derniers et
leur collaborateurs, sont exclus du droit à l'information (art. 9
al. 2 LInfo).
b) Le
droit à l'information institué par la LInfo n'est toutefois pas absolu. L
e
chapitre IV de la LInfo (art. 15 à 17) prévoit en particulier ce qui suit:
"
Art. 15   Autres lois applicables
Les dispositions d'autres lois qui
restreignent ou excluent la transmission d'informations ou l'accès à des
documents officiels sont réservées, y compris les dispositions protégeant le
droit d'auteur.
Art. 16    Intérêts
prépondérants
1
Les autorités peuvent
à titre exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre des informations,
de le faire partiellement ou différer cette publication ou transmission si des
intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent.
2
Des intérêts publics
prépondérants sont en cause lorsque:
a.
la diffusion
d'informations, de documents, de propositions, d'actes et de projets d'actes
est susceptible de perturber sensiblement le processus de décision ou le
fonctionnement des autorités;
[…]
c.
le
travail occasionné serait manifestement disproportionné;
[…]
3
Sont réputés intérêts
privés prépondérants:
a.
la protection contre une atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du
consentement de la personne concernée;
b. la protection de la personnalité dans
des procédures en cours devant les autorités;
c.  le secret commercial, le secret professionnel ou tout autre
secret protégé par la loi.
4
Une personne
déterminée sur laquelle un renseignement est communiqué de manière non
anonymisée doit en être informée préalablement.
5
Elle dispose d'un
délai de dix jours dès notification de l'information pour s'opposer à la
communication au sens de l'article 31 de la loi sur la protection des données
ou pour faire valoir les droits prévus aux articles 32 et suivants de cette
même loi.
Art. 17    Refus
partiel
1
Le refus de
communiquer un renseignement ou un document conformément à l'article 16 ne vaut
le cas échéant que pour la partie du renseignement ou du document concerné par
cet article et tant que l'intérêt public ou privé prépondérant existe.
2
L'organisme sollicité
s'efforce de répondre au moins partiellement à la demande, au besoin en ne
communiquant pas ou en masquant les renseignements ou les parties d'un document
concernés par l'intérêt public ou privé prépondérant."
L'art. 16 al. 4 LInfo ne restreint pas le
devoir d'information aux seules données sensibles (cf. l'exposé des motifs et
projet de loi [EMPL] relatif à la modification de la loi sur l'information du
11 septembre 2007, Bulletin du Grand Conseil [BGC] 2007-2012 Tome 1/Conseil
d'Etat, p. 119 ss, 135; voir déjà l'EMPL relatif à la loi sur
l'information, BGC septembre-octobre 2002, p. 2659, mentionnant que même
si la diffusion d'un dossier ne porte pas notablement atteinte à la sphère
privée, la personne concernée doit en être informée). Les renvois respectifs
aux art. 31 et 32 et suivants de la loi du 11 septembre 2007 sur la
protection des données (LPrD; BLV 172.65) semblent d'ailleurs erronés: c'est l'art. 28
LPrD qui traite du droit de toute personne de s'opposer à ce que les données
personnelles la concernant soient communiquées et c'est l'art. 29 LPrD qui
énonce les autres droits dont dispose cette personne.
En cas d'opposition, le responsable du
traitement rejette ou lève celle-ci aux conditions de l'art. 28 al. 2
LPrD. Cette décision (voir art. 30 al. 1 LPrD) peut faire l'objet
d'un recours au Préposé cantonal à la protection des données et à l'information
(ci-après: le Préposé) ou directement au Tribunal cantonal (cf. art. 31
al. 1 LPrD).
c)
Selon l'art. 16
al. 3 let. a LInfo, le respect de la sphère privée peut constituer un
intérêt prépondérant faisant échec à la consultation. La sphère privée et les
données personnelles sont en effet protégées par l'art. 13 al. 1 et 2
de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.;
RS 101), et il ne peut donc y être porté atteinte par l'autorité qu'aux
conditions de l'art. 36 Cst., soit notamment au terme d'une pesée
d'intérêts et dans le respect du principe de la proportionnalité. Dans le cadre
de cette pesée d'intérêts, il y a lieu de prendre en compte, d'une part, la
motivation de la demande de consultation et, d'autre part, la gravité de
l'atteinte aux droits de la personnalité qu'elle est susceptible d'occasionner
(cf. arrêt TF 1C_584/2022 du 20 juin 2023 consid. 5.3). Depuis l'entrée en
vigueur de la LPrD (et des modifications de la LInfo en découlant), il convient
à chaque fois de se demander si les documents officiels contenant des données
personnelles doivent être rendus anonymes avant que des tiers ne puissent y
avoir accès, sous réserve des hypothèses prévues par l'art. 15 al. 1
LPrD. Le fait que, selon l'art. 16 al. 3 let. a LInfo, seule une
atteinte "
notable
" constitue un intérêt privé prépondérant
justifiant qu'une information ne soit pas transmise n'y change rien (cf. arrêts
GE.2020.0038 du 14 décembre 2020 consid. 6d/cc; GE.2019.0162 du 3 juin
2020 consid. 3b et 3c, qui retenaient que la LPrD, en tant que loi
spéciale et plus récente, l'emportait sur la LInfo).
L'art. 15 al. 1 LPrD a la teneur suivante:
"
1
Les données
personnelles peuvent être communiquées par les entités soumises à la présente
loi lorsque:
a. une disposition légale au sens
de l'article 5 le prévoit;
b. le requérant établit qu'il en a
besoin pour accomplir ses tâches légales;
c. le requérant privé justifie
d'un intérêt prépondérant à la communication primant celui de la personne
concernée à ce que les données ne soient pas communiquées;
d. la personne concernée a
expressément donné son consentement ou les circonstances permettent de présumer
ledit consentement;
e. la personne concernée a rendu
les données personnelles accessibles à tout un chacun et ne s'est pas
formellement opposée à leur communication; ou
f. le requérant rend vraisemblable
que la personne concernée ne refuse son accord que dans le but de l'empêcher de
se prévaloir de prétentions juridiques ou de faire valoir d'autres intérêts
légitimes; dans ce cas, la personne concernée est invitée, dans la mesure du
possible, à se prononcer, préalablement à la communication des données.
2
L'alinéa 1 est
également applicable aux informations transmises sur demande en vertu de la loi
sur l'information.
3
Les autorités peuvent
communiquer spontanément des données personnelles dans le cadre de
l'information au public, en vertu de la loi sur l'information, à condition que
la communication réponde à un intérêt public ou privé prévalant sur celui de la
personne concernée."
d) Concernant le secret d'affaires qui
pourrait faire obstacle à la transmission de documents,
l'exposé des
motifs et projet de loi sur l'information (EMPL; BGC septembre-octobre 2002, p. 2634
ss,
p. 2658
)
précise que cette notion
vise "
toute information qui peut avoir une incidence sur le résultat
commercial, soit par exemple l'organisation, le calcul des prix, la publicité
et la production"
.
aa) Selon la jurisprudence fédérale,
constitue un secret d’affaires, toute connaissance particulière qui n’est pas
de notoriété publique, qui n’est pas facilement accessible, dont le détenteur a
un intérêt légitime à conserver l’exclusivité et qu’en fait, il n’entend pas
divulguer. L’intérêt au maintien du secret est un critère objectif. En règle
générale, on admet que le secret d’affaires couvre les données techniques,
organisationnelles, commerciales et financières qui sont spécifiques à l’entreprise
et qui peuvent avoir une incidence sur le résultat commercial et en conséquence
sur la capacité concurrentielle. Il y a dans la règle un intérêt objectif à
maintenir secrets les parts de marché des entreprises, les chiffres d’affaires,
les prix, les rabais et primes, les sources d’approvisionnement (ATF 142 II 268
consid. 5.2.2;
arrêt du Tribunal administratif fédéral [
TAF
]
A-758/2024 du 9 octobre
2024 consid. 4.2.2; cf. aussi
Ulysse Tscherrig, Preise als
Geschäftsgeheimnisse nach dem Öffentlichkeitsgesetz, sui-generis 2019,
p. 221 s., insistant sur la distinction entre le prix et le calcul du
prix
), ainsi que les listes de prix figurant dans un devis
descriptif (cf.
Guerric Riedi, La confidentialité des offres dans le
procès en droit des marchés publics, Justice - Justiz – Giustizia 2023/4,
p. 9). La méthode de calcul du prix, des rabais et des primes peut
constituer un secret commercial (Grégoire Chappuis/Nicolas Kuonen, La
protection des secrets d'affaires, une mosaïque à synthétiser, Semaine
judiciaire [SJ] 2025 p. 59 ss, 72; voir aussi arrêt GE.2020.0038 du 14
décembre 2020 consid. 6c avec renvoi à l'EMPL, BGC septembre-octobre 2002,
p. 2658
ad
art. 16 al. 3 let. c LInfo).
Selon le Préposé fédéral à la protection des données
et à la transparence (PFPDT), il n'y a pas de secrets d'affaires lorsque les
prix sont de toute façon rendus publics dans le cadre d'un marché public (cf.
arrêt du TAF A-758/2024
du 9 octobre 2024 consid. 4.2.2 et
renvoi à la
recommandation du PFPDT du 9 décembre 2021 consid. 27).
Dans le cadre d’une demande d’accès,
le Tribunal fédéral a rappelé que la notion de secret d’affaires
"
doit être comprise dans un sens large
puisqu’il s’agit de toute information qu’une entreprise est légitimée à vouloir
conserver secrète, soit plus concrètement les données susceptibles d’influer
sur la marche de ses affaires ou d’entraîner une distorsion de concurrence au
cas où des entreprises concurrentes en prendraient connaissance
"
(arrêt TF 1C_634/2023 du 30 septembre 2024 consid. 4.1;
sur la notion de secret d'affaires au sens de l'art. 7 al. 1 let. g
de la loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans
l'administration [LTrans; RS 152.3], voir aussi ATF 144 II 91 consid. 3.1).
Afin qu’un secret d’affaires puisse
être invoqué, la jurisprudence a fixé quatre conditions cumulatives:
"
il doit y avoir un lien entre
l’information et l’entreprise; l’information doit être relativement inconnue,
c’est-à-dire ni notoire ni facilement accessible; il doit exister un intérêt
subjectif au maintien du secret (volonté du détenteur de ne pas révéler
l’information) et cet intérêt doit être objectivement fondé (intérêt objectif;
ATF 144 II 77 consid. 3)
"
(arrêt TF 1C_634/2023 du 30 septembre 2024 consid. 4.1; cf. ég. arrêt
du TAF
A-758/2024
du 9 octobre 2024 consid. 4.2.2).
La personne concernée doit exposer en
détail quelles informations constituent précisément des secrets d'affaires; une
indication générale de l'existence de tels secrets n'est en tout cas pas
suffisante (cf. Isabelle Häner,
in
: Vasella/Blechta [édit.], Basler
Kommentar Datenschutzgesetz/Öffentlichkeitsgesetz, 4
e
éd., Bâle 2024,
n° 39a
ad
art. 7 LTrans et les références).
Lorsqu’un document comporte des secrets
d’affaires, le principe de proportionnalité exige que seuls les passages
concernés soient protégés, plutôt que l’intégralité du document.
En outre, l'intérêt au maintien du
secret doit être actuel. Ce ne sera pas nécessairement le cas si les documents concernent
des contrats qui ne sont plus en vigueur
. Ainsi, statuant en 2024, le
Tribunal a nié l'existence d'un intérêt objectif au maintien du secret
commercial s'agissant de contrats de prestations couvrant les années 2015 à
2018. Il a relevé qu'on
ne voyait pas en quoi
"la
publication de l'intégralité des contrats de prestations antérieurs pourrait
créer une distorsion de concurrence comme l'invoque la tierce intéressée dans
ses écritures. Ce qui précède ne préjuge pour le reste en rien de la question
de l'accès à l'intégralité des contrats de prestations en vigueur
anciens
"
(cf.
GE.2023.0232 du 23 mai 2024 consid.
4; voir aussi TF 1C_634/2023 du
30 septembre 2024 consid. 4.4, concernant un
contrat conclu plus de
dix ans auparavant).
bb) En lien avec la LInfo, d
ans
l'arrêt GE.2011.0035 du 29 juillet 2011 qui concernait un contrat passé entre
le Service de l'emploi et la société X SA portant sur le développement et la
mise à disposition de mesures de marché du travail et de mesures d'insertion
professionnelle, le Tribunal a considéré que les dispositions du contrat
concernant le calcul des subventions, le volume (c'est-à-dire le nombre de
candidats) garanti, les pénalités éventuelles et le détail des marges
bénéficiaires (le subventionnement d'un bénéfice maximal par candidat selon la
durée du placement) pouvant être réalisées ainsi que les conditions de
celles-ci étaient en principe couvertes par le secret commercial. Ces éléments
pouvaient demeurer confidentiels, dans la mesure où le coût total maximum était
connu (consid. 3a). De même, la divulgation de l'annexe "
Prestation
d'accompagnement intensif
", qui présentait la méthodologie de travail
de X SA, pourrait effectivement profiter aux concurrents de X SA et sa
transmission au recourant a été refusée (consid. 3c). Le Tribunal a en
revanche considéré que le calendrier du versement des acomptes à X SA n'était
pas couvert par le secret commercial (consid. 3b).
Dans l'arrêt GE.2018.0180 du 6 mars 2019 (consid. 2b/aa),
le Tribunal s'est prononcé sur le refus de l'autorité
de remettre
l'offre financière déposée par la société qui avait mis sur pied le site Internet
de l'Etat de Vaud, en raison de l'intérêt privé prépondérant de la société
concernée "
à ne pas voir sa méthodologie, son organisation ou encore
ses méthodes de calcul de prix rendues publiques
". La société avait
également indiqué ceci:
"
Le
digital est un domaine d'activité à forte concurrence. Notre spécialisation,
l'UX (Expérience Utilisateur) représente notre avantage concurrentiel. Dans le
cadre de l'UX, il existe une large gamme d'outils et de méthodes. Le choix de
ces outils et méthodes ainsi que la mise au point d'une stratégie adaptée pour
nos clients reposent sur plus de dix ans d'expérience et de spécialisation. Ce
savoir-faire est précisément ce qui nous permet de nous démarquer de nos
concurrents
". Le Tribunal a retenu que parmi
"
le nom des parties, l'objet du contrat,
le calendrier prévu, la durée du contrat, le descriptif des prestations
requises, les conditions financières et les modalités de facturation
(…)
seules les modalités du calcul du prix décrites sous la
rubrique "conditions financières"
étaient couvertes par le secret
commercial ou d'affaires. Il a ainsi considéré que
"
sous réserve des modalités du calcul du prix qui devront être
caviardées
"
, le contrat pouvait
être transmis au recourant.
cc) L'accès au prix (et aux rabais y relatifs) est
parfois refusé en se fondant sur l'argument que la transmission de ce type
d'information compliquerait la position de l'autorité dans le cadre de la
négociation de contrats ultérieurs (cf. arrêt du TAF A-2459/2021 du 27 juillet
2023, jugeant que les remises accordées par des entreprises pharmaceutiques aux
assureurs-maladie n'étaient pas soumises à l’obligation de divulgation au sens
de la loi sur la transparence, arrêt critiqué par Kerstin Noëlle Vokinger et
Noah Rohner, Rechtmässige Verweigerung des Informationszugangs zu vertraulichen
Preismodellen neuartiger Therapien?,
in:
Jusletter du 25 août 2025, les
auteurs considérant que le tribunal a accordé un poids prépondérant à
l’appréciation de l’autorité spécialisée, à savoir l’OFSP; précédemment cf. l'arrêt
TF 1C_40/2017 du 5 juillet 2017, confirmant le refus d’accès aux informations
concernant les coûts assumés par un réseau de bibliothèques universitaires dans
le cadre d’abonnements à des revues scientifiques, arrêt questionné par Ulysse
Tscherrig, Preise als Geschäftsgeheimnisse nach dem Öffentlichkeitsgesetz,
sui-generis 2019, p. 214 ss).
e) Les dispositions d'autres lois qui
restreignent ou excluent la transmission d'informations ou l'accès à des
documents officiels sont par ailleurs réservées (art. 15 LInfo).
Selon l'art. 11 let. g de l'Accord
intercantonal sur les marchés publics (A-IMP; BLV 726.91), tant dans sa version
de 1994 que dans celle de 2019, le traitement confidentiel des informations
doit être respecté lors de la passation de marchés publics. L'art. 18
de l'ancien règlement
du 7 juillet 2004 d'application de la loi
du 24 juin 1996 sur les marchés publics (aRLMP-VD)
, abrogé au 31
décembre 2022,
concrétisait cette règle générale, en disposant que l'adjudicateur
ne pouvait
faire usage ou transmettre ces documents à un tiers
qu'avec l'accord du soumissionnaire (al. 2).
Dans l'arrêt GE.2018.0180 du 6 mars 2019 (consid. 2b/aa
), le Tribunal s'est basé sur cet article pour refuser la consultation
d'une offre, dès lors que la société mandataire s'était expressément opposée à
la transmission de celle-ci. Il a estimé que, eu égard au texte clair de l'art. 18
al. 2 aRLMP-VD, ce refus liait les autorités.
Dans un arrêt plus récent (GE.2025.0026 du 16 juin
2025 consid. 2), le Tribunal a relevé que la jurisprudence avait précisé
que les obligations de confidentialité prévalant dans le domaine des marchés
publics prenaient fin une fois la procédure d'appel d'offres clôturée; en
conséquence, le contrat passé subséquemment était accessible dans le cadre des
lois sur l'information (cf. aussi TF 1C_267/2020 du 22 février 2021 consid. 7;
1C_665/2017 du 16 janvier 2019 consid. 4 et 5; 1C_50/2015 du 2 décembre
2015 consid. 2 et 3; GE.2023.0232 du 23 mai 2024; voir également
GE.2011.0035 du 29 juillet 2011). Il faut cependant relever que c'est
uniquement aux contrats conclus au terme d'une procédure de mise en concurrence
(réserve étant d'ailleurs faite des listes de prix), que cette jurisprudence a
admis un accès assez large; elle ne s'est en revanche pas prononcée sur la
consultation des soumissions. La question reste ainsi ouverte à cet égard.
f) La LInfo, comme la LTrans (art. 6 al. 1),
pose une présomption en faveur du libre accès aux documents officiels (art. 8
al. 1). Le statut par défaut d’un document officiel est l’accessibilité
publique (Alexandre Flückiger/Mike Minetto, La communication de documents
officiels contenant des données personnelles: la pesée des intérêts dans la
pratique des autorités fédérales, Revue de droit administratif et fiscal [RDAF]
2017 I 558 ss, p. 570 ch. 2.2.1).
Si l'autorité décide de limiter ou refuser l'accès à
des documents officiels, elle supporte en conséquence le fardeau de la preuve
destinée à renverser cette présomption (ATF 142 II 324 consid. 3.4; TF
1C_59/2020 du 20 novembre 2020 consid. 4.1; GE.2019.0010 du 4 octobre 2019
consid. 4a, qui se réfère à la jurisprudence du Tribunal administratif
fédéral en application de la LTrans, et GE.2018.0105 du 25 juillet 2019 consid. 4d).
En énumérant à l'art. 7 al. 1 LTrans – respectivement à l'art. 16
LInfo, qui doit être interprété de manière similaire (cf. CDAP GE.2019.0010
précité consid. 4a et la référence) – de façon exhaustive les différents
cas où les intérêts publics ou privés apparaissent prépondérants, le
législateur a procédé de manière anticipée à une pesée des intérêts en cause
(ATF 144 II 77 consid. 3 et les références; TF 1C_59/2020 précité consid. 4.1).
Le refus d'accès (total ou partiel) à un document officiel doit se justifier
par un risque à la fois important et sérieux d'atteinte aux intérêts publics ou
privés prépondérants protégés par les art. 7 LTrans et 16 LInfo; ces
dernières dispositions doivent en conséquence être interprétées de façon
restrictive (ATF 142 II 324 consid. 3.4 et les références; GE.2023.0162 du
2 février 2024 consid. 2e; GE.2021.0070 du 29 juillet 2022 consid. 4c;
GE.2018.0169 du 2 mai 2019 consid. 3c) – ce qui résulte au demeurant
expressément de la teneur de l'art. 16 al. 1 LInfo (ce n'est ainsi que
"
à titre exceptionnel
" que l'accès peut être refusé).
3.
En l'espèce,
le recourant souhaite consulter
diverses soumissions et factures finales relatives à la construction du refuge
communal
.
a) Il convient
de distinguer les
différents documents dont la consultation est demandée
.
Dans son recours, le recourant a indiqué: "
Les
noms des entreprises ayant été caviardés, il aurait été judicieux de remplacer
leurs noms par des lettres
". Le 7 mai 2025, en se référant à la phrase
susmentionnée, le juge instructeur a écrit au recourant:
"Le Tribunal en déduit que le
recourant se contenterait de recevoir
une version
anonymisée des soumissions et de la facture finale, où les noms des entreprises
seraient remplacés par des lettres.
"
Le recourant n'a pas contesté cette interprétation
de son écriture de recours. Le recourant a ensuite reçu, par l'intermédiaire du
Tribunal, le tableau des soumissions avec le détail de chaque poste, relatif au
projet de démolition du refuge existant et de construction d'un nouveau refuge
forestier. Sur ce document, les noms des entreprises ont été caviardés et
remplacés par des lettres.
Par la suite, le 29 juin 2025, le recourant a
demandé à ce qu'on lui transmette: 1) les soumissions de toutes les
entreprises de maçonnerie; 2) la facture finale de l'entreprise de
maçonnerie adjudicataire; 3) les soumissions non caviardées pour les
entreprises de fusterie (soit celles désignées par les lettres G., H. et I.); 4) la
facture finale de l'entreprise de fusterie.
Il convient de reprendre les différentes demandes
formulées ci-dessus. Dès lors qu'il n'est pas évident, au vu des diverses
écritures des parties, de savoir ce qui a déjà été transmis au recourant (ainsi
dans son écriture du 30 mai 2025, l'autorité intimée indique qu'elle a transmis
les factures relatives à la construction du refuge, alors que cela fait
justement l'objet du litige), le Tribunal examinera la demande du recourant
dans son entier.
b) La procédure de soumission étant close, la
demande d'accès doit être traitée au regard de la LInfo et de la LPrD et non de
la réglementation sur les marchés publics. D'ailleurs, en l'occurrence, la
procédure de soumission a été menée en application de la réglementation
communale et non de l'A-IMP. Il s'ensuit que l'arrêt précité GE.2018.0180, sur
lequel l'autorité intimée s'est fondée dans la décision attaquée, n'est pas
pertinent en l'espèce.
Les documents demandés (soumissions, factures
finales) constituent des documents officiels, au sens de l'art. 9
al. 1 LInfo, dès lors qu'il s'agit de documents détenus par l'autorité
intimée et qui concernent l'accomplissement d'une tâche publique (à savoir la
construction du refuge communal). Ces documents contiennent des informations
relatives aux personnes morales qui les ont établis, informations qui
constituent des données personnelles au sens de l'art. 4 al. 1 ch. 1
LPrD en relation avec l'art. 3 al. 1 LPrD.
Du moment que ces documents contiennent des données
personnelles, ils ne peuvent en principe être transmis que sous forme
anonymisée, sous réserve des cas visés par l'art. 15 al. 1 LPrD (cf. consid. 2c
ci-dessus). En l'occurrence, cette solution semble adaptée compte tenu du fait
que le recourant a implicitement admis qu'il se contenterait de recevoir une
version anonymisée des soumissions et de la facture finale, où les noms des
entreprises seraient remplacés par des lettres.
Dans certains cas, lorsque les entreprises
concernées par la demande sont facilement identifiables, une communication
anonymisée n'aurait que peu de sens et ne permettrait pas la protection des
données personnelles. Dans ce cas, la communication des documents ne peut intervenir
qu'aux conditions prévues par l'art. 15 al. 1 LPrD (cf. l'arrêt GE.2021.0145
du 3 novembre 2021 consid. 2c, concernant un requérant qui citait
expressément dans sa demande le nom d'entreprises concurrentes, qui était ainsi
"
identifiées et identifiables
").
En l'occurrence, la construction du refuge a fait,
comme l'expose l'autorité intimée, l'objet d'un préavis, qui a été discuté par
diverses commissions et par le Conseil général, puis d'une décision municipale
(cf. d'ailleurs l'extrait du procès-verbal de la séance du Conseil général du
10 décembre 2020, qui mentionne en page 8 les noms des entreprises
adjudicataires; les faits contenus dans un tel procès-verbal peuvent être
considérés comme étant de notoriété publique [cf. ATF 149 I 91 consid. 3.4]).
Il s'ensuit que les noms des entreprises adjudicataires des travaux de
maçonnerie et de fusterie sont à tout le moins identifiables et que les
documents requis (soumissions, factures finales) ne peuvent être communiqués
qu'aux conditions de l'art. 15 al. 1 LPrD.
Quant aux autres soumissionnaires, qui ne sont pas
identifiables, selon les informations dont dispose le Tribunal, les documents
requis (soumissions) peuvent être communiqués sous forme anonymisée.
c) En application des principes énoncés ci-dessus,
il convient de traiter comme suit les demandes du recourant.
aa) Le recourant demande à pouvoir consulter "
les
soumissions de toutes les entreprises de maçonnerie
".
Ces soumissions doivent être transmises au recourant
sous forme anonymisée.
Concernant les soumissionnaires auxquels les travaux
n'ont pas été adjugés et qui ne sont pas identifiables, selon les informations
en mains du Tribunal, cette transmission ne soulève aucun problème, comme on
l'a vu ci-dessus.
S'agissant de la soumission de l'adjudicataire, qui
est facilement identifiable, la question doit être analysée sous l'angle de
l'art. 15 al. 1 LPrD.
En ce qui concerne l'existence d'éventuels secrets
d'affaires, le Tribunal a constaté, en consultant les soumissions en question,
qu'elles contiennent des éléments précis de calcul de prix, par exemple le prix
au m
3
pour des travaux d'excavation, le prix au m
2
pour
des travaux de coffrage et de pose de dallettes ou encore à la pièce pour la
pose de puits perdus. Les soumissions litigieuses dans la présente affaire sont
cependant relativement anciennes (puisqu'elles datent du mois de septembre
2020). Au vu de l'évolution de la conjoncture et des prix, il apparaît que la
question du secret d'affaires n'est plus pertinente. Dans le cas d'espèce, l'intérêt
du recourant à exercer son droit à accéder à des documents officiels est ainsi
prépondérant et l'emporte sur l'intérêt de l'adjudicataire (éventuellement
identifiable) à ce que les données le concernant ne soient pas communiquées.
bb) Le recourant demande à pouvoir consulter "
la
facture finale de l'entreprise de maçonnerie adjudicataire
".
Ce document doit être transmis au recourant sous
forme anonymisée. Comme on l'a vu, l'adjudicataire est sans doute facilement
identifiable. Toutefois la facture finale du 13 septembre 2021 de l'entreprise
de maçonnerie ne contient pas d'éléments relevant du secret d'affaires qui
s'opposeraient à sa transmission. L'intérêt public à l'information est ainsi
prépondérant.
cc) Le 29 juin 2025, le recourant a demandé à
pouvoir consulter "
les soumissions non caviardées
"
pour
les entreprises de fusterie (soit G., H. et I.). Cette demande constitue une extension
de l'objet du litige, dès lors que le recourant n'avait pas contesté l'avis du
juge instructeur du 7 mai 2025, qui considérait que le recourant se
contenterait de recevoir une version anonymisée des soumissions et de la
facture finale, où les noms des entreprises seraient remplacés par des lettres.
Il convient dès lors de s'en tenir à l'objet initial du recours, à savoir la demande
de consultation d'une version anonymisée des soumissions des entreprises de
fusterie.
Sur le plan de l'objet du litige encore, on relève,
comme l'a indiqué l'autorité intimée dans son courrier du 10 juillet 2025, que l'entreprise
I. n'a pas soumissionné, car elle n'est plus active dans le domaine de la
fusterie (cela ressortait d'ailleurs aussi de la décision du 15 avril 2025).
N'entrent dès lors en ligne ce compte, en l'occurrence, que les soumissions des
entreprises G. et H. Concernant ces deux soumissions, le recourant s'était
étonné de trouver les mêmes montants sous la rubrique "Isolation",
ainsi que sous la rubrique "Isolation de chantier". Il a indiqué
qu'il doutait pour cette raison de la réalité d'une mise en concurrence et
pensait à une entente cartellaire. Ces montants identiques s'expliquent en
réalité d'une manière simple. Il ressort en effet des documents produits au
cours de la présente procédure par l'autorité intimée, et notamment d'un
tableau comparatif de l'offre de G. et de celle de H. (non transmis au
recourant), que l'autorité intimée a repris les chiffres de G. pour l'offre de
H., car celle-ci n'était pas complète.
Sur la base de ces explications, voire de la
transmission du tableau comparatif par l'autorité intimée, le recourant
renoncera peut-être à sa demande de consulter les soumissions de G. et H. Si
tel n'est pas le cas, l'autorité intimée devra transmettre au recourant les
soumissions anonymisées.
Concernant l'entreprise H. (dont la soumission n'a
pas été retenue), qui n'est pas identifiable, selon les informations en mains
du Tribunal, son offre peut transmise sans autre examen.
Au sujet de la soumission de l'adjudicataire G., qui
pourrait être facilement identifiable, on relève qu'elle est relativement
sommaire et ne contient pas de secrets d'affaires. De plus, elle date de
l'année 2020 et les prix ont pu varier depuis lors. L'intérêt au maintien du
secret n'est dès lors pas prépondérant et une transmission anonymisée doit
avoir lieu.
dd) Le recourant demande à pouvoir consulter "
la
facture finale de l'entreprise de fusterie
".
Il ressort des documents produits au cours de la
présente procédure par l'autorité intimée qu'il n'existe pas de facture finale
de l'entreprise de fusterie, mais que les travaux de fusterie ont fait l'objet de
36 factures différentes, émanant de plusieurs prestataires. L'entreprise de
fusterie adjudicataire a apparemment fonctionné comme une entreprise générale,
en recourant à des sous-traitants. L'autorité intimée a établi une liste de ces
factures, liste qui comporte les noms de deux maîtres d'état, à savoir celui de
l'adjudicataire et celui d'une entreprise tierce (la présence du nom de cette
entreprise tierce n'est pas expliquée). Quant aux factures, elles ont été
établies par les différents sous-traitants.
Ces divers documents doivent être transmis au
recourant sous forme anonymisée. Si l'anonymisation requiert un travail
important, l'autorité intimée peut percevoir auprès du recourant un émolument
(cf. art. 11 al. 2 let. a LInfo).
4.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis
et la décision attaquée annulée, avec pour suite le renvoi du dossier de la
cause à l'autorité intimée pour anonymisation des documents concernés et
transmission au recourant.
Il n'est pas perçu d'émolument (cf. art. 21
al. 1 LInfo), ni alloué de dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité de Pompaples du 15 avril 2025 est annulée.
La cause est renvoyée à l'autorité intimée pour anonymisation des documents
concernés et transmission au recourant.
III.
L'arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 13 octobre 2025
Le
président:
La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.