vd_omni · GE.2011.0054 · 2013-05-23 · fr

X.________ c/Département de la sécurité et de l'environnement, Service de la consommation et des affaires vétérinaires | Pour statuer sur une demande de reconnaissance, le Service de la consommation et des affaires vétérinaires ne peut s'en remettre à un préavis de la Commission sur la Police des chiens, dont seule une délégation a assisté à un cours donné par le recourant. Le système mis en place par la loi sur la police des chiens et son règlement d'application impose d'élaborer avec le concours de la Commission les exigences minimales pour la reconnaissance des formations, et, ensuite, d'indiquer en quoi la formation du recourant reconnue par l'Office vétérinaire fédéral ne répond pas à ces exigences minimales applicables aux éducateurs canins et aux objectifs de la loi vaudoise sur la police des chiens.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 23.05.2013 GE.2011.0054

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 23 mai
201
3
Composition
M. Eric Brandt,
président
;
M. Guy Dutoit et M. Antoine Thelin,
assesseurs; Mme Leticia Garcia, greffière.
Recourant
X.________,
à 1********, représenté par Antoine BAGI, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Département de la
sécurité et de l'environnement,
Secrétariat
général,
Autorité concernée
Service de la
consommation et des affaires vétérinaires,
Affaires
vétérinaires,
Objet
Divers
Recours X.________ c/ décision du
Département de la sécurité et de l'environnement du 24 février 2011
(autorisation d'enseigner la cynologie et de dispenser des cours d'éducation
canine).
Vu les faits suivants
A.
X.________ est titulaire d'un certificat fédéral
de capacité de gardien d'animaux depuis le 24 avril 1984. Il a été employé en
cette qualité chez un particulier pendant plusieurs années, puis au sein de la
Fondation Ecole Romande pour Chiens-Guides d'Aveugles. A teneur d'une attestation
établie le 28 avril 2008, X.________ est employé depuis 1999 auprès de la
Société vaudoise pour la protection des animaux (ci-après: SVPA) en qualité
d'éducateur canin et d’animateur. A ces titres, il donne des cours d'éducation
canine au centre cynologique de la SVPA de 2******** et a été l'initiateur du programme
de prévention des accidents par morsure de chien (PAM) dans les écoles
vaudoises et romandes. Il organise régulièrement les examens des gardiens
d'animaux au refuge de 3******** et exerce la fonction de commissaire cantonal
pour les apprentis gardiens d'animaux.
B.
Par lettre du 14 mars 2006, X.________ s’est
adressé, pour le compte de la SVPA, au Vétérinaire cantonal. Il l’informait se
mettre à disposition de la Commission pour la police des chiens qui allait être
instituée conformément au projet de loi sur la police des chiens - alors sur le
point d’être adoptée - et donnait des indications sur les cours d’éducation
canine dispensés par la SVPA.
Le 14 avril 2008, le Service de la
consommation et des affaires vétérinaires (ci-après : le service ou le
SCAV), par l’intermédiaire du Vétérinaire cantonal, a répondu à la SVPA qu’il
n’était pas prévu de siège pour les éducateurs canins au sein de la Commission
pour la police des chiens. Il a également rappelé qu’aux termes de l’art. 30 de
la loi du 31 octobre 2006 sur la police des chiens (LPolC ; RSV 133.75),
entrée en vigueur le 1
er
janvier 2008, chaque personne dispensant
des cours d’éducation canine, de dressage au mordant ou de prévention des
accidents par morsure ou offrant d’autres prestations ayant trait à l’éducation
ou au comportement du chien devait être au bénéfice d’une autorisation délivrée
par le service. Il précisait que chaque personne exerçant une telle activité
devait adresser une demande à titre personnel au SCAV afin d’obtenir une
autorisation nominative.
C.
Dans cette mesure, le 29 avril 2008, X.________
a déposé auprès du Vétérinaire cantonal une demande visant à pouvoir dispenser
des cours d'éducation canine, ainsi qu’à obtenir une « même accréditation
»
pour le programme de prévention des accidents par morsures de chiens « PAM
VAUD SVPA » présenté dans les écoles du canton de Vaud. Il a précisé dans
une lettre du 16 avril 2009 que sa demande portait sur le "profil
éducateur n° 1
".
D.
Le 13 mai 2009, l'Office vétérinaire fédéral a
statué sur la demande de reconnaissance de cours déposée le 8 octobre 2008 par X.________,
dans les termes suivants :
"Les cours
de formation au sens de l'art. 192, al. 1, let. c, OPAn donnés par M. X.________
à des détenteurs de chiens en application de l'art. 68, al. 1 et 2, OPAn
(délivrance de l'attestation de compétences théoriques et de l'attestation de
compétences pratiques) sont reconnus. Cette reconnaissance est valable jusqu'au
13 mai 2014.".
X.________ a informé le Vétérinaire
cantonal par lettre du 27 mai 2009 de l’obtention de la reconnaissance fédérale
susmentionnée.
E.
Le 18 décembre 2009, à la suite d’un entretien
téléphonique avec X.________, le service, soit pour lui la Commission pour la
police des chiens, a pris acte du fait que sa requête visant l’obtention d’une
autorisation au sens de l’art. 30 LPolC en tant qu’éducateur canin s’appuyait
sur l’art. 20 al. 2 [recte 20 al. 1
in fine
] du règlement du 14 novembre
2007 d’application de la loi du 31 octobre 2006 sur la police des chiens
(RLPolC ; 133.75.1) et consistait en une demande d'équivalence. Elle l'informait
également du fait qu'elle souhaitait procéder à une observation des cours donnés
par ses soins, ainsi qu’à une inspection locale des infrastructures dévolues à
cet effet avant de rendre son préavis.
F.
Deux commissaires de la Commission pour la
police des chiens (ci-après : les commissaires) ont effectué des visites
en date des 13 et 19 janvier 2010 auprès de la SVPA afin de contrôler
l'activité cynologique de X.________. Aux termes du protocole de contrôle du 23
février 2010, les commissaires ont qualifié l’évaluation générale des visites de
satisfaisante ; ils ont néanmoins recommandé à la Commission pour la
police des chiens de se prononcer défavorablement dans le cadre du préavis relatif
à la demande d’équivalence de X.________ en qualité d’éducateur canin de profil
n° 1, comprenant l’enseignement dispensé au profit des chiens potentiellement
dangereux et autres chiens qui, sans devoir être considérés comme dangereux,
font l’objet de mesures de proximité.
A la suite des visites effectuées,
la Commission pour la police des chiens a rendu, dans sa séance du 25 février
2010, un préavis conditionnel quant à la demande d'autorisation déposée par X.________.
La motivation figurant dans le préavis est la suivante:
"Motif:
L'intéressé est au bénéfice d'une expérience cynologique pouvant être qualifiée
d'empirique ou d'atypique. En effet, il n'a pas suivi l'une ou l'autre des
formations cynologiques actuellement validées par le SCAV. Nonobstant, M. X.________
demande que ses actuelles compétences cynologiques soient considérées comme
équivalentes à une formation officielle et reconnue. Le rapport établi par les
commissaires ayant visité M. X.________ à deux reprises, soit le 13 et 19
janvier 2010, conclut à ce que cette demande d'équivalence soit rejetée. Après
examen de ce rapport et délibérations, la CCPC [Commission cantonale pour la
police des chiens] recommande que M. X.________ soit mis au bénéfice d'une
autorisation provisoire d'enseigner la cynologie, limitée à 2 ans. Il devra
mettre ce délai à profit pour acquérir l'une des formations agréées dans notre
canton.
Remarques
:
Profil 1
Le dossier ne
mentionnant aucun programme de cours pour les CPD [chiens potentiellement
dangereux], l'autorisation provisoire délivrée doit faire abstraction de la
possibilité de dispenser des cours à ce type de chien et à leur détenteur,
ainsi qu'à ceux qui, sans être dangereux, font l'objet de mesures de proximité
(cours) au sens de l'art. 26 LPolC".
G.
Par décision du 18 mai 2010, le service, soit
pour lui le Vétérinaire cantonal, a délivré à X.________ une autorisation
provisoire de dispenser des cours d’éducation canine. Il a estimé, à l’appui de
sa décision, que X.________ était  au bénéfice d’une formation empirique, que
son dossier ne remplissait pas toutes les exigences mentionnées dans le profil
n° 1 d’éducateur canin et qu’il n’avait transmis au SCAV aucun programme de
cours pour les chiens dits potentiellement dangereux, ainsi que pour ceux qui,
sans être dangereux, font l’objet de mesures de proximité au sens de l’art. 26
LPolC. Le dispositif de la décision a la teneur suivante :
"Le Vétérinaire cantonal décide:
de vous octroyer une autorisation provisoire
de dispenser des cours d'éducation canine pour une période de deux ans, soit
jusqu'au 19 mai 2012;
que vous devez, d'ici au 19 mai 2012,
si vous souhaitez poursuivre votre activité d'éducateur canin/éducatrice
canine, être au bénéfice d'une formation correspondant au profil n° 1;
qu'à cet effet, un dossier doit être déposé
auprès du SCAV dans l'échéance précitée;
que vous n'êtes pas autorisé à donner des
cours aux chiens dits potentiellement dangereux, ainsi qu'aux chiens qui, sans
être dangereux, font l'objet de mesures de proximité (cours) au sens de l'art.
26 LPolC.
(…).".
H.
Par acte du 18 juin 2010, X.________ a formé recours
contre cette décision auprès du Département de la sécurité et de l'environnement
(ci-après : le département) en concluant à son annulation et à ce que les
effets de la décision de l'Office vétérinaire fédéral du 13 mai 2009 soient
reconnus dans le canton de Vaud.
Le service s'est déterminé sur le
recours par lettre du 10 août 2010, en concluant à son rejet. Il a rappelé que
les candidats à la délivrance de l’autorisation de dispenser des cours
d’éducation canine au sens de l’art. 30 LPolC devaient être au bénéfice du
diplôme d’instructeur canin délivré par l’Union canine suisse (DIC) et/ou du
brevet de moniteur d’éducation canine délivré par la Fédération romande de
cynologie (MEC) et cumulativement bénéficier des compétences et d’une expérience
pratique suffisante. Le service a estimé que l’intéressé ne remplissait pas ces
conditions. X.________ a déposé une écriture complémentaire le 15 septembre 2010
et le service s'est déterminé une nouvelle fois le 25 octobre 2010.
I.
Par décision du 24 février 2011, la Cheffe du département
a rejeté le recours interjeté par X.________ et a confirmé la décision du
Vétérinaire cantonal du 18 mai 2010. Elle a notamment considéré que le
recourant ne devait pas être titulaire d’un brevet de moniteur d’éducation
canine délivré par la Fédération romande de cynologie (MEC) ou d’un diplôme
d’instructeur canin délivré par l’Union canine suisse (DIC) afin d’obtenir une
autorisation de dispenser des cours d’éducation canine, que le SCAV reconnaissait
d’autres formations que celles mentionnées par le recourant et que des
connaissances éprouvées pouvaient également être prises en considération. Or, dans
le cas d’espèce, de telles connaissances ne pouvaient être prises en
considération en raison de la qualité des prestations fournies lors des
contrôles effectués par la Commission pour la police des chiens.
J.
Le 28 mars 2011, X.________ a saisi la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: le tribunal) d’un
recours contre cette décision, en concluant, préalablement, à ce qu'une
nouvelle évaluation soit ordonnée selon le programme de travail établi par la
Commission pour la police des chiens, et principalement, à l’annulation de la
décision et à la reconnaissance dans le canton de Vaud, des effets de la
décision de l'Office du vétérinaire fédéral du 13 mai 2009.
La Cheffe du département s'est déterminée
le 20 avril 2011. Le service en a fait de même le 26 avril 2011. X.________ a
déposé un mémoire complémentaire le 24 juin 2011.
Par lettre des 9 et 12 septembre
2011, le département et le service ont produit les directives relatives au
fonctionnement de la Commission pour la police des chiens, aux missions de la
Commission sur la législation, à la procédure en cas d’inspection locale et aux
conditions relatives aux profils minimaux n
os
1 à 3 des éducateurs canins.
K.
Le tribunal a tenu une audience le 29 mars 2012 au
cours de laquelle les parties ont été entendues. Le procès verbal de l’audience
a la teneure suivante :
« (…)
Le
président demande à l'autorité intimée s'il peut être envisagé de soumettre le
recourant à une nouvelle évaluation.
Y.________
indique que cela est tout à fait envisageable. Il rappelle toutefois qu'il a
été recommandé au recourant de compléter sa formation.
Le
recourant déclare ne pas avoir suivi de formation complémentaire durant ces
deux dernières années. Il indique n'avoir jamais suivi de cours en cynologie
car il est au bénéfice de 32 ans d'expérience. Il relève qu'il est titulaire
d'un CFC de gardien d'animaux, d'une décision de l'Office vétérinaire fédéral
(OVF) de reconnaissance de formation spécifique et d'une attestation de
compétence délivrée par la société vaudoise de protection des animaux. Il
indique également qu'il s'est spécialisé dans la formation de chiens pour
personnes aveugles. Il estime donc avoir les connaissances suffisantes. Selon
lui, la décision que lui a délivré l'OVF est suffisante pour l'autoriser à
pratiquer en qualité d'éducateur canin et à l'exempter de toute autre
reconnaissance au niveau cantonal.
En
ce qui concerne la lettre de l’association « Union canine suisse » du
11 septembre 2009, le recourant explique avoir participé en réalité à un seul
cours de la formation DIC, laquelle devait se solder par un examen. Au vu de
son expérience, on lui a dit qu'il n'avait pas besoin de suivre ces cours, mais
qu'il pouvait se présenter à l'examen. Le vétérinaire cantonal ne l'a cependant
pas autorisé à passer cet examen. Le recourant a eu connaissance de cette
injonction quelques jours seulement avant l'examen.
Y.________
déclare qu'il faut insister sur la vision locale. Une formation autre qu'une
formation atypique, comme celle du recourant est facile à évaluer. Une nouvelle
évaluation du recourant est possible. Une vision locale peut être réalisée par
la Commission cantonale pour la police des chiens (ci-après: Commission).
Les
parties indiquent que la Commission sera entièrement renouvelée à la fin du
mois de mai prochain. Il y aura 9 nouveaux membres.
Le
recourant estime que la décision de l'OVF, dont il est titulaire, doit être
reconnue par les autorités cantonales.
Z.________
indique qu'il se peut que la nouvelle Commission arrive au même résultat que
celui établi par l'ancienne Commission. Il relève que les profils de formations
sont bien établis.
Me
Bagi relève que ces profils de formations n'existaient pas au moment où la
Commission a pris sa décision.
Y.________
indique qu'il y a une « check-list » pour guider les inspecteurs. Il
précise que la formation des éducateurs canins a été prévue dans la loi
fédérale sur la protection des animaux et dans l'ordonnance fédérale sur la
protection des animaux. Le législateur fédéral a ainsi voulu garantir le
respect du bien-être de l'animal. Y.________ souligne que les autorités
cantonales doivent en revanche veiller à garantir l'aspect sécuritaire, qui ne
serait pas visé par la législation fédérale. Il s'agit donc de deux bases
légales différentes.
Y.________
relève que le recourant dispense souvent des cours d'éducation canine à de
jeunes chiens. Ces types de cours  sont très différents de ceux donnés à des
chiens plus âgés et qui ont par conséquent un passé. C'est une activité plus
complexe. Il faut faire une distinction entre la problématique de la détention
de l'animal et celle de la sécurité. Selon Y.________, lorsque la formation de
base est reconnue, il est plus facile de reconnaître l'équivalence. Lorsqu'il
s'agit de formations complémentaires, comme en l'espèce, c'est en revanche plus
compliqué. Les profils cantonaux requièrent en effet l'ajout de l'aspect
sécuritaire. La formation de base du recourant est une formation de base très
générale, qui nécessite une spécialisation. Il y a des exigences spécifiques,
essentiellement dans le domaine de la pratique.
Me
Bagi ne voit pas de différences, puisque le bien-être de l'animal est lié à
l'aspect sécuritaire.
Le
recourant indique être l'un des rares éducateurs canins à demander à ses élèves
de lâcher leurs chiens par groupe de huit. Lors de l'évaluation, il a demandé
aux huit participants de lâcher leurs chiens, alors que rien ne l'obligeait à
le faire.
Y.________
déclare qu'il n'y a pas eu de plaintes au sujet du recourant. Il veut toutefois
éviter qu'on lui reproche que la formation du recourant ne serait pas
suffisante.
Le
président relève que la loi ou le règlement ne fixent pas les exigences posées
par l'autorité intimée, pour ce qu'elle attend d'un éducateur canin.
Y.________
relève que dans le cas d'espèce, l'équivalence n'a pas pu être délivrée au
recourant car il a été constaté que celui-ci avait des lacunes. Il admet que le
recourant possède des connaissances de base solides. Il estime toutefois qu'il
lui manque un élément pour considérer que la formation du recourant est
complète.
Me
Bagi relève que l'on n'a pas dit à son client sur quoi portait le contrôle.
Y.________
indique que lors d'une visite en vue de l’accréditation, les candidats ne
connaissent pas le programme mais savent sur quoi celui-ci va porter. A cette
occasion, ce sont les notions de base qui sont examinées. Il précise que
certains documents sont des outils de travail en interne visant à harmoniser
les procédures.
Le
recourant indique être chef expert lors des examens pour l'obtention du CFC de
gardien d'animaux. Il relève s'être occupé de toute la prééducation des futurs
chiens guides pour aveugles. Il rappelle être au bénéfice d'un CFC et non d'une
simple autorisation. Il estime répondre aux exigences en matière de sécurité,
l'aspect sécuritaire étant en effet toujours abordé dans ses cours. Il indique
que certains de ses clients sont prêts à écrire des lettres de soutien
confirmant cela. Il déclare devenir comportementaliste de chiens. Il précise
avoir été engagé comme animateur en matière de prévention canine, notamment
dans les écoles, depuis environ 10 ans.
Y.________
relève que le déroulement des cours du recourant ne pose pas de problème. Selon
les membres de la Commission qui ont évalué son cours, le recourant décèle bien
les problèmes mais après il n'arriverait pas à les faire corriger.
Le
recourant indique que le jour de l'évaluation, il y avait beaucoup de neige. Il
aurait dû renvoyer le cours car les chiens et leurs propriétaires étaient
stressés.
Le
président relève que la conclusion du recourant tendant à faire procéder à une
nouvelle évaluation par la Commission pourrait être une bonne solution pour
l'issue du litige, si l’autorité intimée est d’accord.
Le
recourant indique que s'il n'avait pas les capacités, les responsables des
cours DIC n'auraient pas manqué de le signaler à l'autorité intimée. Il remet
en cause le système d'évaluation de l'époque. Il ne comprend pas les reproches
qui lui ont été faits.
Y.________
indique que toute la difficulté consiste à évaluer l’activité du recourant.
L'assesseur
Thélin demande aux juristes des autorités intimée et concernée d'expliquer
comment ils conçoivent la tâche assignée à la Commission par l'art. 32 al. 2
LPolC, soit "proposer au service les exigences minimales quant à la
qualification des éducateurs canins".
A.________
estime qu'il n'y a pas lieu de mettre en doute les directives et protocoles de
contrôles.
Y.________
indique que la Commission se penche sur le MEC, le DIC et les formations
générales. Elle adresse ensuite un préavis au vétérinaire cantonal, qui
procédera ou non à l'agrément. Il relève qu'il s'agit davantage de produits
proposés par des organisations que de formations.
L'assesseur
Dutoit demande à quoi pouvait s'attendre le recourant lors de l'évaluation.
Y.________
indique que la Commission a pour but premier de procéder à l'évaluation des
formations. Les personnes au bénéfice de formations empiriques doivent
compléter celles-ci. Les questions d'examen ne sont pas communiquées, mais la
matière examinée est connue des candidats.
Z.________
indique qu'il y a une différence d'esprit selon les formations. L'art. 26 de la
loi sur la police des chiens est connu des professionnels. Ils savent que les
autorités cantonales ont vraiment en tête l'aspect sécuritaire.
Me
Bagi indique que les documents existants fixant les critères et exigences sont
postérieurs à l'évaluation de son client. Son client ignorait sur quoi
porterait l'évaluation.
Le
recourant relève que le protocole de contrôle de la Commission se base sur des
critères que lui-même utilise, et qui retracent le déroulement de sa formation.
Y.________
confirme que la liste des matières traitées lors de l’évaluation est
communiquée aux candidats, celle-ci ne surprend jamais personne du milieu de
l'éducation canine. Il n'y a également pas de surprise au niveau de ce qui sera
inspecté. La seule différence réside dans la communication du nombre de
binômes.
Le
président propose aux parties de soumettre le recourant à une nouvelle
évaluation et de prolonger l’autorisation provisoire dont bénéficie le
recourant jusqu’à la fin de l’année.
Le
recourant demande à être évalué par les nouveaux membres de la Commission.
Le
président propose aux parties de suspendre la procédure, dans l'attente du
résultat de l'évaluation du recourant. Une ordonnance de suspension sera
notifiée aux parties. Cette décision prolonge jusqu'au 31 décembre 2012 la
validité de l’autorisation provisoire accordée au recourant. Celui-ci,
l'autorité intimée et l'autorité concernée adhèrent à cette proposition.
(…) »
L.
Par ordonnance du 3 avril 2012, le tribunal a suspendu
l’instruction de la cause jusqu’à droit connu sur la nouvelle évaluation du
recourant par la Commission cantonale sur la police des chiens et il a prolongé
au 31 décembre 2012 l’autorisation provisoire délivrée au recourant pour
dispenser des cours d’éducation canine.
M.
Le service s’est déterminé sur le compte rendu
de l’audience le 18 avril 2012 et il a demandé que la précision suivante soit
apportée: «
Une formation atypique comme celle du recourant est
difficile à évaluer
». En outre, il a aussi demandé de rectifier une
déclaration faite à l’audience par Y.________ dans le sens suivant: «
Y.________
relève que le recourant dispense souvent des cours d’éducation canine à des chiens
plus âgés et qui ont par conséquent un passé. Ces types de cours sont très
différents que ceux donnés à de jeunes chiens
».
Le recourant s’est déterminé le 21
mai 2012 sur le compte rendu de l’audience. Sur l’aspect sécuritaire, le
recourant précise qu’il avait remis de nombreux rapports au service et au Bican
(Bureau d'intégration canine et de la police des chiens) ayant trait à des
chiens qui avaient mordu et pour lesquels des cours d’éducation canines avaient
été imposés à leurs propriétaire, rapports qui avaient été acceptés par
l’autorité. Le recourant précise encore que dans le cadre de ses nombreux
cours, - 12 heures hebdomadaires - qu’il dispense depuis plus de 10 ans, il
n’avait jamais été confronté à des problèmes de sécurité et aucun des chiens
dont il s’est occupé n’avaient fait l’objet d’un signalement à la police ou au
service. Il avait en outre souligné que lors de l’évaluation, tout s’était bien
passé pour cinq chiens, notamment pour le rappel alors qu’il ignorait que trois
binômes suffisaient pour l’évaluation. La non réceptivité des trois autres
propriétaires de chiens ne pouvait lui être totalement imputée.
N.
Le tribunal a en outre été informé le 28 août
que la Commission pour la police des chiens avait été entièrement renouvelée le
29 mai 2012. Une délégation de la nouvelle commission (sous commission) a
procédé à l’inspection des cours donnés par le recourant le 9 novembre 2012.
Avec l’accord des parties, l’autorisation provisoire délivrée au recourant à
été prolongée au 31 mars 2013 par décision du 22 novembre 2012.
O.
Le service a transmis au tribunal le 21 décembre
2012 le rapport de la Commission pour la police des chiens avec une copie du
protocole de contrôle et la feuille d’appréciation concernant cette nouvelle
évaluation. Au vu du préavis négatif de la commission, le service précisait
qu’il ne lui était pas possible de rendre une nouvelle décision favorable au
recourant. Le tribunal a informé les parties le 6 février 2013, qu’il gardait
l’affaire à juger dans son état à l’issue de l’audience du 29 mars 2013, y
compris les déterminations des parties sur le compte rendu de l’audience,  dès
lors que la nouvelle évaluation du recourant n’avait pas permis de modifier la
décision attaquée.
Considérant
en droit
1.
Le litige porte sur la décision du département,
confirmant celle du Service de la consommation et des affaires vétérinaires,
octroyant au recourant une autorisation provisoire de dispenser des cours
d'éducation canine pour une période de deux ans, lui enjoignant d'être au
bénéfice d'une formation particulière dans ce délai s'il souhaite poursuivre
son activité d'éducateur canin, et lui interdisant de donner des cours aux
chiens dits potentiellement dangereux, ainsi qu'aux chiens qui, sans être
dangereux, font l'objet de mesures de proximité.
a) En substance, le recourant fait
valoir qu’il est au bénéfice d’une autorisation de dispenser des cours
d’éducation canine, délivrée par l’Office vétérinaire fédéral, qui
l’exempterait de solliciter toute autre autorisation au niveau cantonal. Dans
un premier temps, il convient donc de déterminer si les cantons sont compétents
pour légiférer en matière d'autorisation de dispenser des cours d'éducation
canine, de dressage au mordant ou de prévention des accidents par morsure ou
d’autres prestations ayant trait à l’éducation ou au comportement du chien.
b) L'art. 80 de la Constitution
fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) dispose que
la Confédération légifère sur la protection des animaux (al. 1). Elle règle en
particulier la garde des animaux et la manière de les traiter (let. a), l’expérimentation
animale et les atteintes à l’intégrité d’animaux vivants (let. b),  l’utilisation
d’animaux (let. c), l’importation d’animaux et de produits d’origine animale
(let. d), le commerce et le transport d’animaux (let. e) et l’abattage des
animaux (let. f). L’exécution des dispositions fédérales incombe aux cantons
dans la mesure où elle n’est pas réservée à la Confédération par la loi (al.
3). La loi fédérale du 16 décembre 2005 sur la protection des animaux (LPA; RS
455) vise à protéger la dignité et le bien-être de l’animal (art. 1 LPA). L’art.
6 LPA précise que toute personne qui détient des animaux ou en assume la garde
doit, d’une manière appropriée, les nourrir, en prendre soin, leur garantir
l’activité et la liberté de mouvement nécessaires à leur bien-être et, s’il le
faut, leur fournir un gîte (al. 1). Après avoir consulté les milieux
intéressés, le Conseil fédéral édicte des dispositions sur la détention
d’animaux, en particulier des exigences minimales, en tenant compte des
connaissances scientifiques, des expériences faites et de l’évolution des
techniques. Il interdit les formes de détention qui contreviennent aux principes
de la protection des animaux (al. 2). Il peut fixer les exigences auxquelles
doivent satisfaire la formation et la formation continue des détenteurs
d’animaux et des personnes qui éduquent des animaux (al. 3).
Dans un arrêt du 27 février 2007 (ATF
133 I 172 ss), le Tribunal fédéral a jugé que les dispositions du droit fédéral
en matière de protection des animaux, fondées sur l'art. 80 Cst., visent la
protection des animaux et non celle des êtres humains. Les aspects de police
relatifs à la sécurité des personnes par rapport aux animaux relèvent de la
compétence des cantons. En exerçant leur compétence, les cantons ne doivent cependant
pas édicter de règles entrant en conflit avec le droit fédéral. Dans le même
arrêt, rendu sous l'empire de la loi fédérale du 9 mars 1978 sur la protection
des animaux, le Tribunal fédéral a ajouté que la nouvelle loi fédérale du 16
décembre 2005 sur la protection des animaux ne modifiait pas cette situation.
En effet, il a relevé qu’aux termes de son art. 1, la loi visait à protéger la
dignité et le bien-être de l'animal et qu’elle contenait notamment des
dispositions sur la détention d'animaux (art. 6 à 9), ainsi que sur l'élevage
d'animaux et les modifications obtenues par le génie génétique (art. 10 à 12). Le
Tribunal fédéral a considéré que ces dispositions étaient conçues comme des
instruments permettant d'atteindre le but général de la loi et qu’il
en
allait ainsi de l'art. 6 al. 3 de la loi précitée du 16 décembre 2005 entrée en
vigueur le 2 mai 2006 (RO 2006 p. 1423) qui prévoit que le Conseil fédéral peut
fixer les exigences auxquelles doivent satisfaire les formations de base et
continue des détenteurs d'animaux et des personnes qui éduquent les animaux
(ATF 133 I 172 consid. 2 p. 175 ss).
Aux termes de l'art. 1er de la loi vaudoise
du 31 octobre 2006 sur la police des chiens (LPolC; RSV 133.75), la loi a pour
but de protéger les personnes et les animaux des agressions canines par des
mesures préventives et répressives. Il ressort de l’exposé des motifs et projet
de loi du Conseil d’Etat, que, de manière générale, le projet doit répondre au
sentiment d’insécurité du public vis-à-vis de la population canine et plus
particulièrement vis-à-vis des détenteurs de chiens qui, volontairement ou non,
par leur manque de connaissances, leur insouciance, voire inconscience, ne
maîtrisent pas leurs chiens et mettent ainsi en danger, parfois de manière
sérieuse, la santé (physique et/ou psychique) des personnes qu’ils rencontrent.
D’autres chiens ou d’autres animaux peuvent également être la cible de chiens
non maîtrisés dont le comportement peut aller jusqu’à entraîner la mort (Exposé
des motifs et projet de loi sur la police des chiens, 308, Bulletin du Grand
Conseil, 3A août-septembre 2006, p. 2802).
c) Il ressort de ce qui précède que
les cantons sont compétents pour légiférer en matière de protection des
personnes et des animaux contre les agressions canines. Partant, l’art. 30
LPolC, qui prévoit de soumettre à autorisation la dispense de cours d’éducation
canine, de dressage au mordant ou de prévention des accidents par morsure ou
d’autres prestations ayant trait à l’éducation ou au comportement du chien, n’empiète
pas sur le domaine de compétence de la Confédération visant la protection des
animaux en tant que telle. Par conséquent, et contrairement à l’opinion du
recourant, la décision de reconnaissance rendue le 13 mai 2009 par l'Office
vétérinaire fédéral en vertu de l'art. 199 al. 1 de l'ordonnance fédérale sur
la protection des animaux (OPAn; RS 455.1), dont il se prévaut, ne suffit pas à
le dispenser de toute autre reconnaissance au niveau cantonal afin de pouvoir
dispenser des cours d’éducation canine, de dressage au mordant ou de prévention
des accidents par morsure ou d’autres prestations ayant trait à l’éducation ou
au comportement du chien.
2.
Il reste à déterminer si les conditions posées
par le droit cantonal à la délivrance de l’autorisation de dispenser des cours
d’éducation canine, de dressage au mordant ou de prévention des accidents par
morsure ou d’autres prestations ayant trait à l’éducation ou au comportement du
chien sont compatibles avec la garantie constitutionnelle de la liberté
économique. A cet égard, le recourant soutient que l’art. 30 LPolC ne permettrait
pas au service de soumettre la délivrance de l’autorisation litigieuse à des conditions
particulières et que les critères d’évaluation des prestations des candidats,
observées lors des inspections locales effectuées par la Commission pour la
police des chiens, ne seraient pas clairement déterminés.
a) En vertu de l’art. 27 Cst., la
liberté économique est garantie (al. 1). Elle comprend notamment le libre choix
de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et
son libre exercice (al. 2). Cette liberté protège toute activité économique
privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou
d'un revenu (2P.187/2005 consid. 5 et référence citée). Selon l'art. 36 Cst.,
toute restriction d’un droit fondamental doit être fondée sur une base légale.
Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger
sérieux, direct et imminent sont réservés (al. 1). Les restrictions doivent
être justifiées par un intérêt public ou par la protection d’un droit
fondamental d’autrui (al. 2) et être proportionnées au but visé (al. 3).
L’essence des droits fondamentaux est inviolable (al. 4).
aa) Indépendamment de son contenu
(définition des critères à remplir sur le fond), l'exigence même de soumettre à
autorisation la dispense de cours d'éducation canine, de dressage au mordant ou
de prévention des accidents par morsure ou d’autres prestations ayant trait à
l’éducation ou au comportement du chien entraîne une restriction à la liberté
économique du recourant. En effet, à défaut de disposer de cette autorisation,
le recourant ne serait plus habilité à poursuivre une partie de son activité professionnelle
actuelle, c’est-à-dire une activité économique privée, exercée à titre
professionnel et tendant à la production d'un revenu. La décision attaquée
touche donc la sphère de protection accordée au recourant par la Constitution. Par
ailleurs, dès lors que l’obligation d’être au bénéfice de l’autorisation
précitée est prévue par l’art. 30 LPolC, soit par une base légale formelle de
rang législatif, la question de savoir si la restriction est grave ou non, au
sens de l’art. 36 al. 1 Cst., peut demeurer indécise. Il reste néanmoins à
examiner si la disposition légale prévoyant la restriction à la liberté en
cause est suffisamment précise.
bb) Le principe de la légalité au sens
de l’art. 36 al. 1
er
Cst. exige une précision suffisante et
raisonnable des normes juridiques à appliquer. Cette exigence vise à garantir
le principe de la primauté de la loi et la sécurité juridique, avec des
éléments de la prévisibilité matérielle et temporelle des actes de l’Etat, de
même que I’égalité de traitement. D’après la jurisprudence du Tribunal fédéral
(tout comme celle de la Cour européenne des droits de l’homme), l’exigence de
précision des normes juridiques ne doit pas être comprise dans un sens absolu.
Le législateur ne peut pas renoncer à employer des notions générales plus ou
moins vagues, dont la jurisprudence assure l’interprétation et l’application.
Le degré de précision exigé ne doit pas être déterminé abstraitement. Il dépend
notamment de la multiplicité des situations à réglementer, de la complexité et
de la prévisibilité de Ia décision à prendre dans le cas concret, du
destinataire de la norme, de la gravité de l’atteinte aux droits
constitutionnels; cela dépend aussi de l’appréciation que l’on peut faire
objectivement seulement lorsque se présente un cas concret d’application. Dans
une certaine mesure, l’imprécision des normes peut être compensée par des
garanties de procédure: le principe de la proportionnalité a à cet égard une
signification particulière (ATF 132 I 49 in JDT 2007 I 381 avec renvoi à l’ ATF
128 1 327 c. 4.2, JdT 2003 1 309).
Dans un arrêt du 15 mars 2002 (ATF 128
I 113 ss), le Tribunal fédéral a jugé qu’en vertu du droit constitutionnel
fédéral, une délégation des compétences du législateur ordinaire au
gouvernement ou à un autre organe est admissible lorsqu’elle est contenue dans
une loi formelle, n’est pas exclue par le droit cantonal, est limitée à un
domaine déterminé et que la loi formelle indique le contenu essentiel de la réglementation
déléguée dans la mesure où la situation juridique des particuliers est
gravement touchée. Le caractère usuel de la réglementation peut jouer un rôle à
cet égard : une norme correspondant à un standard habituel pourra plus
facilement figurer au niveau réglementaire. Dans l’affaire en cause, une loi
grisonne créant un établissement public autonome contenait une disposition
habilitant une commission administrative de cet établissement à édicter des
directives sur les conditions d’emploi du personnel. En l’occurrence, le
Tribunal fédéral a relevé que la délégation législative figurait dans une loi
formelle et se limitait à un domaine particulier. En revanche, la clause de
délégation ne contenait aucun principe relatif à la réglementation à édicter et
apparaissait ainsi comme un blanc-seing autorisant la commission administrative
en cause à réglementer les rapports de service à sa guise. Le Tribunal fédéral
a considéré qu’une telle délégation en blanc n’était pas admissible, même en
tenant compte du fait que les exigences du principe de la légalité pouvaient
être moins strictes dans le domaine du droit de la fonction publique. Il a ajouté
qu’un tel blanc-seing n’était absolument pas usuel en droit cantonal et n’avait
jamais été considéré comme admissible. Le Tribunal fédéral a retenu que la
première phrase de la disposition attaquée était contraire aux principes de la
séparation de pouvoirs et de la légalité et devait être annulée (ATF 128 I 113
ss consid. 3c p. 121-122, traduit in RDAF 2003 I p. 383).
cc) En l’espèce,
l’art. 30 LPolC dispose que quiconque dispense des cours d’éducation
canine, de dressage au mordant ou de prévention des accidents par morsure ou
offre d’autres prestations ayant trait à l’éducation ou au comportement du
chien doit être au bénéfice d’une autorisation délivrée par le service. L’art.
32 al. 1 LPolC dispose qu’une commission pour la police des chiens, nommée par
le département, préavise les demandes d’autorisation prévues à l’art. 30, à
l’intention du vétérinaire cantonal. En outre, la commission pour la police des
chiens est chargée de proposer au service les exigences minimales quant au
contenu des cours agréés par ce dernier et à la qualification des éducateurs
canins (al. 2). Un règlement fixe la composition et les règles de fonctionnement
de la commission (al. 3). L’art. 38 al. 1 LPolC prévoit que le Conseil d’Etat
est chargé de l’exécution de la loi. L’art. 20 RLPolC, adopté par le Conseil
d’Etat, précise que l’autorisation de dispenser des cours ou d’offrir d’autres
prestations au sens de l’art. 30 de la loi est subordonnée, pour les cours de
défense, à la possession d’un brevet reconnu par le service (al. 1 let. a),
pour les cours d’éducation canine, de prévention d’accidents par morsure et
pour toutes autres prestations offertes ayant trait à l’éducation ou au
comportement du chien, à la possession d’un brevet reconnu par le service. A
défaut, des qualifications éprouvées peuvent être prises en considération par
le service (al. 1 let. b). L’autorisation est renouvelée tous les 5 ans et peut
être retirée en tout temps si les conditions liées à son octroi ne sont plus
remplies. De surcroît, toute infraction à la loi ou à celle sur la protection
des animaux peut également constituer un motif de retrait (al. 2).
Il ressort de l’exposé des motifs
et projet de loi sur la police des chiens que «
La formation des
dresseurs/éducateurs de chiens ou de formateurs des couples détenteur – chien
fait partie intégrante de la prévention. En conséquence, le projet de loi
prévoit également que les dispensateurs de cours, qui s’occupent d’éducation
canine ou de cours de dressage à l’attaque, seront soumis au même genre
d’obligations que les intervenants des programmes PAM, soit être au bénéfice
d’une autorisation du Service vétérinaire
»
(Exposé des motifs
et projet de loi sur la police des chiens, 308, Bulletin du Grand Conseil, 3A
août-septembre 2006, p. 2802).
dd) Sur la base de l’art. 32 LPolC
et des art. 21 à 23 RLPolC,
le département a élaboré des
directives relatives au fonctionnement de la commission et le service a élaboré
un document intitulé
« Mise en œuvre de la loi sur
la police des chiens (LPolC), Missions de la Commission selon la législation
(dans l’ordre de priorité) »
.
Il ressort de ce deuxième document, qu’en application de l’art. 32
al. 2 LPolC, il incombe notamment à la Commission pour la police des chiens de
proposer au SCAV les exigences minimales  relatives à la qualification des
personnes qui dispensent des cours d’éducation canine, de dressage au mordant
ou de prévention des accidents par morsure ou offrent d’autres prestations
ayant trait à l’éducation ou au comportement du chien au sens de l’art. 30
LPolC. A cet égard, le document précise que de manière générale, la
méthodologie utilisée doit également constituer un critère dans l’examen
contenu des cours ou de la qualification des éducateurs canins (chiffre 1 du
document). Le document prévoit également que la Commission pour la police des
chiens préavise les demandes d’autorisation présentées par les personnes qui
dispensent des cours d’éducation canine, de dressage au mordant ou de
prévention des accidents par morsure ou qui offrent d’autres prestations ayant
trait à l’éducation ou au comportement du chien selon les art. 30 LPolC et 20
RLPolC (chiffre 4 du document).
La commission pour la
police des chiens a adopté un document relatif aux inspections locales et a
posé des conditions relatives aux profils minimaux des éducateurs
canins, en les subdivisant en trois catégories, à savoir : éducateur canin
n° 1 (chien de famille et/ou chien potentiellement dangereux et/ou chien
faisant l’objet de mesures de proximité), éducateur canin n° 2 (chien
dangereux), éducateur canin n° 3 (moniteur de mordant et/ou homme
d’assistance/piqueur pour chien de défense ou de mordant). Les conditions
relatives à la personnalité, d’une part, et à la formation, d’autre part,
divergent selon ces différentes catégories.
b)
Le
régime de l'autorisation, pour les éducateurs canins, est clairement institué
par l'art. 30 LPolC. De toute évidence, ce régime a pour but de garantir
l'aptitude et la compétence minimales des éducateurs, afin d'améliorer
indirectement l'aptitude des détenteurs de chiens (art. 2 let. b et c LPolC),
et ainsi, plus indirectement encore, de prévenir les agressions canines (art. 1
LPolC). De l'art. 2 let. c LPolC, il ressort assez clairement que les
conditions de refus ou d'octroi de l'autorisation se rapportent notamment à la
formation. De ce point de vue, la loi est suffisamment précise au regard de
l'art. 36 al. 1 Cst. Le législateur a renoncé à définir lui-même, dans la loi,
ce que doit être un éducateur canin. Cette solution est raisonnable parce que
la matière se prête mal à des définitions abstraites. La loi institue la
Commission et elle la charge de « proposer au service les exigences minimales
quant ... à la qualification des éducateurs canins » (art. 32 al. 1 et 2
LPolC). La loi admet donc d'emblée que la formation et la qualification est
affaire de spécialistes et de praticiens, ce qui est aussi raisonnable. De
toute évidence aussi, les « exigences minimales » proposées par la Commission
et adoptées par le service devraient revêtir la forme d'un document auquel les
candidats et le service puissent se référer. A première vue, ce document
n'existe pas et la Commission ne paraît pas avoir accompli une mission qui lui
est pourtant attribuée par la loi et qui est essentielle dans le régime de
l'autorisation d'éducateur canin.
Le règlement d’application de la
loi sur la police des chiens prévoit qu’en règle générale, la formation exigée
est attestée par la possession d'un « brevet » reconnu par le service (art. 20
al. 1 RLPolC). Il faut donc que le service, sur proposition de la Commission,
pose d'abord les « exigences minimales » prévues par l'art. 12 al. 2 LPolC; il
faut ensuite que le service statue, par décision motivée, sur préavis de la
Commission, d'après lesdites exigences, sur la reconnaissance des titres que
lui présentent les candidats à l'autorisation. En l'état, les exigences
minimales ne paraissent pas avoir été définies et le dossier ne contient non
plus aucune liste de brevets que le service aurait déjà reconnus. Le dossier fait
seulement allusion à deux formations que le service semble enclin à
reconnaître. Subsidiairement, mais seulement pour donner les cours ou fournir
les prestations visées par l'art. 20 al. 1 let. b RLPolC, le service peut
autoriser une personne, sur préavis de la Commission, à raison de ses «
qualifications éprouvées ». Il s'agit donc d'une admission sur dossier, fondée
sur une pratique et une expérience professionnelles que le service, par
hypothèse, juge équivalente à l'un des brevets reconnus et suffisante au regard
des « exigences minimales ».
c) La loi sur la police des chiens
et son règlement ne prévoient pas
d'examen officiel ni de
commission d'examen comme il en existe, par exemple, pour les professions de
notaire ou d'avocat. En particulier, la Commission instituée par l'art. 32 al.
1 LPolC n'est pas composée de manière à garantir que chacun de ses membres soit
lui-même et personnellement apte, à raison de ses propres formations et
parcours professionnel, à se prononcer sur l'aptitude d'autrui à donner des
cours (art. 21 RLPolC). En l'espèce, la Commission a délégué deux de ses
membres pour aller observer le recourant dans son activité. Ils ont élaboré un
préavis qu'ils ont succinctement motivé. Il n'existait aucun document adopté
par le service fixant les exigences minimales qui permettrait un éventuel
contrôle de ce préavis, lequel a été simplement entériné par la Commission puis
par le service. Cette manière de procéder s’écarte toutefois du régime légal et
réglementaire.
Le service devait d'abord élaborer
et fixer, avec le concours de la Commission, les exigences minimales. Le
service devait ensuite statuer sur la reconnaissance du titre de capacité
invoqué par le recourant, que celui-ci a reçu de l'Office vétérinaire fédéral.
Si le service refusait la reconnaissance, il devait indiquer précisément en
quoi la formation attestée ne répond pas aux exigences minimales applicables
aux éducateurs canins, et, par suite, aux objectifs spécifiques de la loi
vaudoise. Enfin, s'il refusait la reconnaissance, le service devait dire si
l'expérience professionnelle du recourant pouvait suppléer une formation
reconnue. A ce stade, le service jouissait certainement d'un assez large
pouvoir d'appréciation. En revanche, le service ne pouvait pas s'en remettre,
ainsi qu'il l'a fait, à une inspection oculaire de deux membres de la
Commission.
3.
Le recourant demande dans ses conclusions la
reconnaissance de son titre par l'Office vétérinaire fédéral. Or, cette
conclusion doit être clairement rejetée (voir consid. 1 ci-dessus). En
revanche, la décision attaquée ne peut être maintenue pour les motifs exposés
au consid. 2c ci-dessus. Le recours doit donc être partiellement admis et les
décisions du Département et du service annulées, la cause étant renvoyée au
service pour compléter l’instruction dans le sens des considérants et statuer à
nouveau.
En ce qui concerne la répartition
des frais et dépens, une partie des frais de justice doivent être mis à la
charge du recourant qui n’obtient que partiellement gain de cause en
application de l’art. 49 al. 1 deuxième phrase de la loi du 28 octobre 2008 sur
la procédure administrative (RSV 173.36 LPA-VD). Des dépens, réduits pour le
même motif, doivent être alloués au recourant qui obtient partiellement gain de
cause en ayant exposé des frais par la mise en œuvre d’un homme de loi (art. 55
al. 1 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est  partiellement admis.
II.
La décision du Département de la sécurité et de
l’environnement du 24 février 2011 et celle du Service de la consommation et
des affaires vétérinaires du 18 mai 2010 sont annulées.
III.
Le dossier est retourné au Service de la
consommation et des affaires vétérinaires pour compléter l’instruction dans le
sens des considérants et statuer à nouveau.
IV.
Un émolument de justice de 1000 (mille) francs
est mis à la charge du recourant.
V.
Le Département de la sécurité et de
l’environnement est débiteur du recourant d’une indemnité de 1000 (mille)
francs à titre de dépens.
Lausanne, le 23 mai 2013
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel
subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.