vd_omni · AC.2011.0322 · 2014-10-07 · fr

Municipalité de Buchillon/Municipalité d'Allaman, Municipalité d'Etoy, Municipalité de St-Prex, Département de l'intérieur, PFISTER MEUBLES SA, AMAUDRUZ, AGUET, Direction générale de la mobilité et des routes, Direction générale de l'environnement | La réglementation du PAC 299 bis " Littoral Parc " révisée interdit les nouveaux commerces, y compris les show-rooms et sites d'exposition, et autorise les commerces existants à se développer dans les limites des indices disponibles. Le site de " Littoral Parc " est soumis localement à des immissions excessives de dioxyde d'azote et à des immissions excessives de poussières fines (PM 10). Il induit une circulation de plus de 20'000 véhicules/jour en traversée de Morges et devrait donc être intégré dans le périmètre du plan des mesures OPair de l'agglomération Lausanne Morges de 2005, car il est l'une des causes importantes de la pollution de l'air à Morges; le plan des mesures OPair doit en effet indiquer les sources des émissions responsables des immissions excessives. Dans une situation d'assainissement soumise à un plan de mesures OPair, le principe de coordination et de répartition des charges prévoit que la limitation des émissions pour une nouvelle installation doit être fixée de manière à ce que les autres pollueurs fournissent leur contribution de manière proportionnelle à la diminution de la pollution. La mise en oeuvre de ce principe peut impliquer non seulement des restrictions aux nouvelles entreprises qui s'installent, mais aussi prévoir une contribution de la part des entreprises déjà existantes sur le site à l'assainissement. La réglementation du PAC 299 bis révisé qui interdit les nouveaux commerces sans prévoir de contribution pour les commerces existants n'est pas conforme au principe de coordination et de répartition des charges.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 07.10.2014 AC.2011.0322

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
7 octobre
2014
Composition
M. Eric Brandt,
président
;
M. Claude Bonnard, assesseur
et Mme Dominique von der Mühll, assesseur
; Mme Leticia Blanc, greffière.
Recourante
Commune de
Buchillon,
représentée par sa Municipalité, au
nom de qui agit Me Daniel PACHE, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Département de
l'intérieur,
représenté par Me Alain MAUNOIR, avocat,
à Genève 12,
Autorités concernées
1.
Municipalité
d'Allaman,
représentée par Me Philippe-Edouard
JOURNOT, avocat, à Lausanne,
2.
Municipalité
d'Etoy,
3.
Municipalité de Saint-Prex,
représentée par Me Benoît BOVAY, avocat, à Lausanne,
4.
Direction générale
de la mobilité et des routes,
représenté par Me
Alain MAUNOIR, avocat, à Genève 12,
5.
Direction générale
de l'environnement,
à Lausanne,
Tiers intéressé
1.
PFISTER MEUBLES SA,
p.a. Arco Immobilien Management AG,
à Suhr,
représentée par Me Patrice
GIRARDET, avocat, à Lausanne,
2.
3.
4.
Léopoldine
Amaudruz,
à Sainte-Croix
Juanita Amaudruz,
à Sainte-Croix
Sonia Aguet,
à Féchy
Objet
plan d'affectation
Recours Commune de Buchillon c/ décision
du Département de l'économie du 10 novembre 2011 (approuvant le plan
d'affectation cantonal n° 299 bis "Littoral Parc" et levant les
oppositions)
Vu les faits suivants
A.
a) L'ancien Département des travaux publics de
l'aménagement et des transports a approuvé le 12 décembre 1996 le plan
d'affection cantonal n° 299 désigné "Littoral Parc" (ci-après PAC
299). Le périmètre du plan s'étend sur les territoires des communes d'Aubonne,
d'Allaman, d'Etoy et de Saint-Prex.
Le
site faisait partie des pôles de développement faisant l’objet du décret du
Grand Conseil du 11 novembre 1996 créant un fonds de soutien pour la mise en
œuvre de la promotion des pôles de développement économique (BGC novembre 1996
p. 4117).
b) Le périmètre du PAC 299 s’étend
sur une superficie totale de 112 hectares.   Il est divisé en trois périmètres
de développement distinct, à savoir: le périmètre « Pré-neuf »,
desservi directement par la jonction d’Aubonne et de la route nationale N1
Genève - Lausanne (ci-après : l’autoroute), comprenant la gare d'Allaman
et le commerce de meubles IKEA; le périmètre «Etoy» situé de part et d'autre de
la route cantonale (RC) 1a Genève-Lausanne (route Suisse), qui s’étend au Nord
jusqu'à la ligne de chemin de fer Genève-Lausanne (ci-après : voie ou
ligne CFF), et enfin, le périmètre « Etoy-Saint-Prex » enserré entre
l'autoroute et la voie CFF. Le périmètre « Pré Neuf » est séparé du
périmètre « Etoy » par le vallon de l’Aubonne. Le périmètre «Etoy»
situé comme indiqué de part et d'autre de la route Suisse, et le secteur
« Etoy - Saint-Prex », sont desservis depuis la jonction autoroutière
d'Aubonne par la route cantonale (RC) 54b (route d'Allaman) qui rejoint, par le
carrefour de Roveray, la route cantonale (RC) 55b, désignée route d'Aubonne,
laquelle longe en descendant le vallon de l’Aubonne en passant sous l'autoroute
et la voie CFF pour rejoindre le carrefour du Coulet et la route suisse. Le
périmètre « Etoy » ainsi que le périmètre « Etoy – Saint-Prex »
sont aussi accessibles depuis la route Suisse par la jonction de Morges-Est et
la traversée de Saint-Prex.
c) L'analyse des questions de
circulation a été confiée au bureau Transitec qui a élaboré un rapport le 28
août 1994 (ci-après: rapport Transitec 1994) qui a été joint au rapport de
présentation du 31 mai 1996, lequel constituait à la fois le rapport
d’aménagement selon l’ancien art. 26 OAT et le rapport d'impact sur
l'environnement (ci-après: rapport de présentation). Le rapport Transitec de
1994 mentionnait les problèmes d'exploitation du réseau de l'époque, notamment
en ce qui concernait la jonction autoroutière d'Aubonne, qui absorbait à
l’époque un trafic de 11'000 véhicules/jour, avec une réserve de capacité
d'environ 3’000 à 4’000 véhicules/jour, réserve qui était déjà utilisée
quelques jours par année. Le rapport relevait que le carrefour du Roveray,
reliant la route d'Allaman et la route d'Aubonne, avait une capacité utilisée à
85% sur son mouvement déterminant et qu'un réaménagement du carrefour
deviendrait vite indispensable.
Le rapport relevait aussi que le
carrefour formé par la route d'Aubonne et la route Suisse avait une géométrie
non adaptée à son importance hiérarchique et qu’il nécessitait, même sans
augmentation de trafic, un réaménagement pour des questions de sécurité. Le
rapport mentionnait encore que la jonction de Morges-Ouest absorbait quelque
18'000 véhicules/jour et était proche de la saturation aux heures de pointe.
Dans son exploitation de l’époque, la jonction ne pouvait certainement pas
absorber plus de 2'000 véhicules supplémentaires par jour. En ce qui concerne
les problèmes liés à la protection contre le bruit, le rapport mentionnait
notamment la traversée de Saint-Prex, où les valeurs limites d’immissions
étaient déjà dépassées.
d) Pour déterminer la charge de
trafic admissible dans le réseau liée à la réalisation du PAC 299, le rapport
mentionnait les deux points déterminants suivants: d’une part, la traversée de
Saint-Prex avec le respect de l’ordonnance sur la protection contre le bruit du
15 décembre 1986 (OPB; RS 814.41), et d’autre part, la capacité de la jonction
autoroutière d’Aubonne.
aa) Le trafic admissible en
traversée de Saint-Prex était limité par les exigences de l'OPB. Le rapport
relevait à ce sujet que les valeurs limites d’immissions étaient déjà dépassées
sur la traversée de Saint-Prex. Toutefois, selon le potentiel d'assainissement
de la route Suisse, une augmentation du trafic de l'ordre de 25 à 50% était
admissible selon l'avis de l’ancien Service de lutte contre les nuisances du
canton. Comme la charge de trafic à l'époque variait entre 9'000 et 14'000
véhicules/jour suivant les tronçons concernés (avant ou après le carrefour
principal), il avait été admis qu’un trafic supplémentaire entre 3'000 et 6'000
véhicules dans la traversée de Saint-Prex par jour était encore possible dans
le cadre d’un assainissement de la route cantonale. Mais ces hypothèses ne
pouvaient de toute façon être confirmées ou infirmées que dans le cadre d'une
étude sur le potentiel d'assainissement de la route Suisse en traversée de
Saint-Prex (rapport Transitec 1994 p. 3).
bb) Du point de vue de la capacité
du réseau, la jonction d'Aubonne, avec le projet de réaménagement proposé par
le bureau d'études, pourrait absorber quelques 30'000 véhicules/jour. Quant à
la jonction autoroutière de Morges-Ouest, une amélioration de son exploitation
permettrait d'absorber au maximum un trafic supplémentaire de 4'000 à 5’000
véhicules/jour. Le rapport précisait encore que les carrefours de Roveray
(route d'Aubonne et d'Allaman) et du Coulet (route d'Aubonne et route Suisse)
nécessitaient de toute manière un réaménagement, mais qu’ils n’étaient pas des
points déterminants pour apprécier la capacité du système des accès (rapport
Transitec 1994 p. 3).
cc) Ainsi, le bureau Transitec
arrivait à la conclusion que les maillons déterminants pour fixer la charge de
trafic admissible sur le périmètre étaient, d'une part, la jonction d'Aubonne,
qui pouvait offrir une réserve de capacité de 19'000 véhicules/jour en tenant
compte du projet de réaménagement, augmentant la capacité totale à 30'000
véhicules/jour - le trafic étant à l’époque de 11'000 véhicules/jour - et
d’autre part, la traversée de Saint-Prex, où la capacité de réserve variait
entre 3’000 et 6’000 véhicules/ jour selon le potentiel d'assainissement de la
route Suisse en traversée de Saint-Prex. Enfin, la jonction de Morges-Ouest,
avec le projet de réaménagement, offrait une réserve de capacité de 5'000 TJM,
soit un potentiel estimé à 22'000 TJM avec le projet de réaménagement de la
jonction, sous déduction du trafic existant de 17'000 TJM compté en 1993
(rapport Transitec 1994 fig. 3).
dd) Le bureau Transitec a par
ailleurs estimé que le potentiel total de génération de trafic supplémentaire
pour la réalisation complète du PAC 299 était de quelque 40'000 mouvements de
véhicules/jour répartis à raison de 40 % en direction de l’ouest (16'000), 50 %
en direction de l’est (20'000) et 10 % en direction du pied du Jura (4'000). Du
point de vue de la répartition géographique, le périmètre « Pré Neuf »
d’IKEA pouvait générer un trafic supplémentaire de 15'000 véhicules/jour et les
périmètres « Etoy » et «Etoy – Saint-Prex » présentaient un
potentiel de trafic supplémentaire de 24'000 véhicules/jour; enfin, la zone
industrielle d’Aubonne, desservie par la route d’Allaman, avait aussi été prise
en compte et pouvait générer un trafic supplémentaire de 1000 véhicules/jour
(rapport Transitec 1994 fig 5).
e) Le bureau Transitec estimait
qu'un développement complet du pôle interrégional dépassait les limites de
capacité du réseau routier aussi bien sur la jonction autoroutière de
Morges-Ouest qu'en traversée de localité à Saint-Prex. En effet, en fonction
des hypothèses de répartition du trafic admises, le développement complet de la
zone entraînait un trafic supplémentaire de 6'000 véhicules/jour sur la
jonction de Morges-Ouest (alors que la réserve potentielle en cas de
réaménagement était de 5'000 véhicules/jour) et de 7'500 véhicules/jour sur la
RC1 en traversée de localité de Saint-Prex (alors que la capacité de réserve en
tenant compte du projet d’assainissement s’élevait entre 3'000 et 6'000
véhicules/jour).
aa) Le bureau d'études a alors
examiné les capacités du réseau selon trois étapes de développement: en
première étape (E1), le bureau a pris en considération le développement des
terrains déjà légalisés pour lesquels un projet était en cours ou déjà connu.
Selon les estimations du bureau d’études, le réseau pouvait facilement absorber
le développement à la première étape (E1). La deuxième étape (E2) prenait en
compte le développement complet des terrains occupés à plus de 75% ainsi que le
développement des terrains légalisés qui étaient à l’époque pas ou peu occupés.
Mais déjà en deuxième étape, les limites de capacité du réseau routier étaient
dépassées en traversée de Saint-Prex ainsi que sur la jonction autoroutière de
Morges (rapport Transitec 1994 p. 7). Pour l'étape 2, le rapport relevait que
les augmentations de trafic sur les maillons déterminants du système d’accès
s'élevaient à 10'000 véhicules/jour sur la jonction d'Aubonne, à 5'600
véhicules/jour sur la jonction de Morges-Ouest et à 6'700 véhicules/jour sur la
route Suisse en traversée de Saint-Prex. Ainsi, l'analyse montrait que le
réseau actuel ne pouvait absorber que le développement de l’étape 1 alors que
déjà dans l'étape 2, et sans compter les disponibilités en zone intermédiaire
de l’étape 3 (E3), les limites de capacité du réseau routier étaient dépassées
à la fois en traversée de Saint-Prex et sur la jonction autoroutière de Morges-Ouest.
bb) Toutefois, les réaménagements
de certains éléments du réseau routier de l’époque permettaient d'absorber les
développements prévus avec le réaménagement envisagé pour la jonction d'Aubonne
et les carrefours de Roveray et du Coulet. Mais la route Suisse en traversée de
Saint-Prex, ainsi que la jonction autoroutière de Morges-Ouest ne pouvaient pas
faire l'objet d’un réaménagement en vue d'augmenter les capacités disponibles.
En revanche, le bureau Transitec a émis l'idée de créer une demi-jonction autoroutière
sur l'aire de repos de Saint-Prex permettant de soulager la traversée de
Saint-Prex et la jonction de Morges-Ouest d'environ 5'500 véhicules/jour, qui
représentait le trafic généré par le développement complet du périmètre
« Etoy » et de celui « Etoy – Saint-Prex ». Le rapport
comporte une annexe 3 mentionnant la génération de trafic maximale admissible
dans les différents périmètres prévus par le PAC 299. Ce schéma englobe
également la zone industrielle sise au sud d'Aubonne et totalise les 40'000
mouvements de véhicules/jour pour un développement complet de l'ensemble du
périmètre du PAC 299 "Littoral Parc".
g) Le règlement du PAC 299 contient
à son chapitre 3 un calcul des capacités constructives, fixées par un indice de
trafic (IT), qui détermine le trafic journalier moyen admissible (TJM) pour
chaque bien-fonds; le règlement fixe aussi un coefficient de génération de
trafic qui détermine le nombre de mouvements de véhicules pour 100 m
2
de surface utilisable (SU) pendant une
journée. Le coefficient de génération de trafic (GT) est fixé à 5 pour
l'industrie et l'artisanat, à 10 pour l'administration et les services, à 40
pour les commerces à faible génération de trafic (articles d'équipement), à 70
pour les commerces à forte génération de trafic (articles d'alimentation) et à
10 pour de l'agri-tourisme. Ainsi, le trafic journalier moyen admissible est
déterminé par la surface du bien-fonds considéré, multiplié par l'indice de
trafic. La surface utile de plancher se détermine alors par le trafic
journalier moyen admissible pour le terrain considéré, pondéré avec le
coefficient de génération de trafic. Par exemple, pour un commerce à faible
génération de trafic (GT 40) prévu sur un terrain d'une surface d'un hectare
(ST) avec un indice de trafic (IT) de 0.15, le trafic journalier moyen
admissible (TJM) s’élève à 1'500 mouvements de véhicules/jour (un hectare x
0.15) et l'application de l'indice de génération de trafic (GT) donne une
surface utile de plancher de 3700 m
2
(1500 / 40 x 100), soit un coefficient d’utilisation du sol (CUS)
de 0.37. Si, pour le même terrain, le projet prévoit un bâtiment destiné à
l’artisanat (GT 5), la surface utile de plancher s’élève à 30'000 m2 (1500 / 5
x 100), ce qui correspond un CUS de 3.0.
Le chapitre 5 du règlement du PAC
299 définit, pour chacun des secteurs compris dans le périmètre du plan,
l'indice de trafic et le TJM en fonction de la surface de chacun de ces
secteurs ainsi que le taux admissible d’utilisation de l’indice en fonction des
étapes de développement. Le règlement limite le nombre d’étapes à deux. La
condition de réalisation de la totalité de la capacité constructive en deuxième
étape est fixée de manière différenciée selon les parties. Pour le périmètre
« Pré Neuf », comprenant la gare d’Aubonne et IKEA (secteurs 1 à 7),
la condition de l’utilisation du potentiel de l’étape 2 est la réalisation du
réaménagement de la jonction autoroutière d’Aubonne. Pour les deux autres périmètres
(« Etoy » et « Etoy - Saint-Prex ») l’utilisation du
potentiel de l’étape 2 est liée à la mise en service d’une nouvelle
demi-jonction autoroutière.
Le périmètre du PAC 299 est divisé
en 30 secteurs différents; les sept premiers secteurs sont situés dans le
premier périmètre « Pré Neuf », comprenant la gare d'Aubonne et le
commerce de meubles IKEA construit en 1979 (secteurs 1 à 7 totalisant 17,8 ha).
Le PAC 299 permet un trafic journalier moyen admissible de 21'500 mouvements de
véhicules/jour, compte tenu des indices de trafic applicables à chaque secteur
qui varient entre 0,8 et 0,15. Les secteurs 3, 4, 5 et 7 peuvent être exploités
d'emblée à 100% dans l'étape 1 alors que les secteurs 1, 2 et 6 sont exploités
à 40% dans l'étape 1 et à 100% dans l'étape 2. La condition pour réaliser
l'étape 2 est la modification de la jonction d'Aubonne pour en augmenter la
capacité.
Les secteurs 8 à 21 du deuxième
périmètre « Etoy », et les secteurs 22 à 30 du troisième périmètre
« Etoy – Saint-Prex » présentent une surface totale de 72,1 ha. Le
PAC 222 permet un trafic journalier moyen qui s'élève à 70'400 véhicules/jour
pour l’ensemble de ces secteurs. Cette capacité peut d'emblée être utilisée à
100% pour les secteurs 8 à 11, 13 à 17 et 21; elle est limitée à 50% en étape 1
et peut atteindre le 100% lors de l'étape 2 pour les secteurs 12, et 18 à 20.
Pour les secteurs 22 à 29, la capacité constructible peut être utilisée seulement
à 30% en première étape et à 100% en étape 2, qui est liée à la mise en service
du nouveau raccordement à l'autoroute N1 sur la Commune de Saint-Prex. Enfin,
le secteur 30 ne peut être utilisé qu’en étape 2.
Le rapport d'impact comporte en
outre un tableau récapitulatif qui montre que le TJM de l'ensemble des
différents secteurs du PAC 299 s'élève à 91'900 véhicules/ jour, chiffre que se
décompose de la manière suivante : 54'250 véhicules/jour pour l’étape 1,
37'650 véhicules/jour pour l’étape 2, ainsi que le TJM existant s'élevant à
16'000 véhicules/jour. Le rapport Transitec de 1994 mentionne toutefois un
accroissement admissible en pleine capacité de développement du PAC 299 de
40'000 véhicules/jour; or, la réglementation du PAC 299 autorise un TJM, en
plein développement de la zone, de 91'900 véhicules/jour, desquels il faut
déduire le trafic existant de 16'000 véhicules/jour, ce qui laisse subsister un
accroissement réglementaire du trafic de 75'900 de trajet de véhicules/jour
comme potentiel de développement dans le périmètre du PAC 299.
Ainsi, en tenant compte de la
réserve de capacité estimée à 40'000 véhicules/jour par le bureau Transitec, le
règlement du PAC 299 prévoit un TJM de 75'900, dépassant de 35'000 unités la
capacité admissible du réseau avec un développement complet du PAC 299. Les
auteurs du rapport Transitec de 1994 font toutefois l’hypothèse que les
capacités constructives fixées par l’indice de trafic ne seraient utilisées
qu'en moyenne à 70%, pour tenir compte de la complémentarité des projets et de
la « non-utilisation de la totalité des potentiels de
développement ». Le rapport de présentation fait état d'une volonté
politique d'ouverture des affectations possibles dans le périmètre du PAC,
notamment pour le commerce, et précise que ce type d’affectation a en général
tendance à être un fort générateur de trafic. Il est encore indiqué que les
chiffres mentionnés dans le rapport ne tiennent pas compte d’un facteur de
"simultanéité" qui pourrait être appliqué au sein du périmètre du PAC
299 lors de l'implantation de grands commerces, pour tenir compte d’un effet de
synergie, dans le sens où les clients pourraient se rendre d'un commerce à l'autre
en une seule visite dans le périmètre. Le rapport de présentation précise ainsi
que les affectations commerciales généreraient un fort trafic à l'intérieur du
périmètre du PAC 299, mais qu’elles ne seraient pas répercutées sur l'ensemble
du réseau routier environnant.
B.
a) Le territoire compris dans le PAC 299 a connu
un développement important. Entre 1996 et 2008, la plus grande partie des
projets qui se sont implantés dans le périmètre concernait des établissements
commerciaux; dans le périmètre « Pré Neuf » il s’est construit le
« Littoral centre » avec la Coop, le Centre Outlet d'Aubonne et le
dépôt-vente d'IKEA. Dans le périmètre « Etoy », situé de part et
d’autre de la route Suisse, on peut relever l'implantation du Centre commercial
pour bricolage et jardinage Hornbach avec son dépôt, ainsi que les enseignes
Micasa, Migros et Interio parmi les plus importantes. Enfin, le périmètre
« Etoy – Saint-Prex » a connu un développement plus récent par
l'implantation de sièges de sociétés multinationales, en particulier le siège
européen de la société Parker Hannifin, le siège international de la société
Vale international SA, le siège mondial de la société japonaise Sunstar, ainsi
que le siège mondial de la société Ferring International Center SA, qui a réalisé
un bâtiment polyvalent réunissant à la fois les activités de l'administration
et celles de la production. Par ailleurs, d’importantes améliorations du réseau
routier ont été réalisées depuis l’année 2000; dans le périmètre « Pré
Neuf », il y a la correction de la jonction d’Aubonne par la création de
deux giratoires, la réalisation de la liaison nord d’IKEA et de son nouveau
giratoire (route et giratoire d’Es-Bon), l’aménagement du carrefour giratoire
de Roveray et la création de deux giratoires dans le secteur d’IKEA pour
fluidifier le trafic et améliorer l’accès au parking ; dans les périmètres
« Etoy » et  « Etoy – Saint-Prex », on peut relever
l’aménagement et la régulation du carrefour du Coulet, ainsi que la requalification
de la route Suisse avec l’achèvement de trois giratoires dans le périmètre
« Etoy ».
b) Dès l'automne 2005, des
discussions ont été engagées entre le Service du développement territorial et
le Comité de l'association "Littoral Parc" en vue d'une révision du
PAC 299. Les objectifs généraux de la révision tendaient à promouvoir une
mixité des affectations permettant d’assurer une meilleure gestion du trafic,
de renforcer la qualité des espaces publics et l’identité paysagère du site,
encourager la mobilité douce pour les déplacements courts et mettre à profit la
desserte en transports publics. La révision devait aussi permettre d’adapter
les indices de trafic à la situation existante, en renonçant aux extensions
prévues en étape 2 pour les périmètres « Etoy » et  «Etoy –
Saint-Prex.».
c) Parallèlement aux discussions
concernant la révision du PAC 299, le bureau Transitec a été mandaté pour
réaliser différentes études de trafic, notamment une étude d’accès à
« Littoral Parc » dont le rapport final date d’août 2010 (ci-après: étude
d’accès). L’étude visait à identifier les disfonctionnements actuels et futurs
en terme de circulation et à analyser les variantes de solutions possibles.
L’étude est fondée sur des comptages réalisés en mars 2010 (avant l’ouverture
du magasin d’IKEA à Vernier (GE) le 15 septembre 2010).
aa) Les charges de trafic mesurées
s’élevaient à 17'700 véhicules/jour sur la route d’Allaman (entre le giratoire
d’Es-Bon et le carrefour de Roveray), à 11'100 véhicules/jour entre les
carrefours de Roveray et du Coulet, à 16'100 véhicules/jour sur la route Suisse
entre le carrefour du Coulet et le périmètre « Etoy » du PAC 299, et
à 11'430 véhicules/jour sur la route Suisse entre « Littoral Parc »
et Saint-Prex. La jonction d’Aubonne absorbait un trafic moyen de 23'000 véhicules/jour.
La situation correspondait à une augmentation du trafic de l’ordre de 2,5% par
an sur l’autoroute et sur la route d’Allaman, de 5% par an sur la route Suisse
et de 7% par an sur la route d’Aubonne (entre les carrefours de Roveray et du
Coulet). Des comptages ont en outre été effectués à l’heure de pointe le jeudi
soir, de 17h30 à 18h30, ainsi qu’à l’heure de pointe du samedi après midi, de
15h00 à 16h00. Aucune file d’attente n’a été constatée le jeudi soir alors que
de nombreuses files d’attente été ont été observées le samedi après-midi.
L’analyse de la situation révélait que la nouvelle route d’Es Bon, permettant
l’accès à IKEA depuis Lausanne, était sous-utilisée (seulement 25% du trafic),
notamment en raison de la distance supérieure de cet itinéraire (890 m.) par
rapport à celui passant par la gare d’Aubonne (490 m) et de la signalisation
peu claire.
bb) Par ailleurs, pour déterminer
la génération de trafic maximale admissible, le rapport constate au préalable
que les prévisions qui limitaient le développement des parcelles à seulement
70% des capacités offertes par le PAC 299 de 1996, se sont révélées trop
optimistes et que la demande en terrains constructibles tend vers une
occupation de 100% des terrains, dont un grand nombre de surfaces commerciales.
En tenant compte d’une limitation
des affectations commerciales, le bureau d’études prévoit une augmentation
prévisible de 16'500 véhicules/jour sur l’ensemble du périmètre, ce qui
correspond à une augmentation de 35% des charges existantes. Le potentiel de
développement se répartit de la manière suivante: 5'100 véhicules/jour pour le
périmètre « Pré Neuf » d’IKEA, 5'530 véhicules/jour pour le périmètre
«Etoy » et 5'800 véhicules/jour pour le périmètre  « Etoy – Saint-Prex. »
L’étude d’accès prend en compte également le trafic pouvant résulter de
l’augmentation prévisible de la population des communes se trouvant dans la
zone d’influence de la jonction, sur une période allant de 2007 à 2022. Il en
résulterait une augmentation de 1'900 à 2'000 véhicules/jour. Ainsi, les
charges de trafic futures sont estimées à 32'000 véhicules/jour sur la jonction
d’Aubonne, à 25'000 véhicules/jour sur la route d’Allaman et à 23'600
véhicules/jour sur la route Suisse, entre le carrefour du Coulet et le périmètre
« Etoy » du PAC 299. Enfin, le trafic sur la route Suisse en
direction de Saint-Prex est estimé à 13'800 véhicules/jour. Le rapport comporte
la synthèse suivante:
« Durant
la semaine, les flux pendulaires de Littoral Parc vont très fortement augmenter
en raison du développement du secteur tertiaire. Les flux associés à ces
développements ainsi que les flux pendulaires vers les communes du pied du Jura
vont se superposer, ce qui mène à des charges considérables pour l’heure de
pointe du soir. Le dimensionnement actuel des giratoires d’
Es-Bon
, de
Roveray
(…) sera
insuffisant
pour répondre à la nouvelle demande.
Le samedi, si les
problèmes actuels ne sont pas résolus, ils persisteront aussi dans le futur.
Même avec une limitation du développement du nombre de commerces dans la zone,
les files d’attente observées les samedis vont augmenter. »
cc) Après avoir analysé différentes
variantes de solutions, le bureau d’études recommande quelques modifications à
court terme destinées à améliorer l’utilisation de la route d’Es-Bon pour
accéder à IKEA depuis Lausanne, soit la modification de la signalisation
« ZI Pré Neuf », et la réalisation d’un by-pass à la sortie de la
bretelle d’autoroute en venant de Lausanne pour faciliter l’accès à la route
d’Es-Bon. Le bureau propose à court ou moyen terme d’inverser le sens de
circulation du stationnement IKEA. A moyen terme, il propose d’ajouter des
voies de circulation entre le giratoire nord de la jonction d’Aubonne et le
giratoire d’accès à la route d’Es-Bon et d’élargir à deux voies le giratoire de
Roveray en créant un by-pass en direction de la route Suisse. Enfin, à long
terme, le bureau suggère la réalisation d’une jonction partielle au niveau de
l’aire de repos de Saint-Prex.
d) Une autre étude a encore été
réalisée par le bureau Transitec qui a abouti à la présentation d’un rapport
technique daté d’octobre 2010, intitulé : « Révision du PAC 299
"Littoral Parc". Aspects "déplacements - mobilité" »
(ci-après: rapport révision PAC 299). Le but de l’étude consistait à fournir
les éléments utiles en termes de mobilité pour mettre à jour le règlement du
PAC et apporter les réflexions nécessaires aux mesures d’accompagnement.
aa) Le rapport analyse les charges
de trafic en 2008 et effectue une comparaison entre la génération de trafic
admise par le règlement du PAC 299 et le trafic actuel. Il est relevé que pour
les secteurs 1 à 4, le règlement actuel du PAC 299 autorisait pour les
commerces existants 11'062 trajets-véhicules/jour sur un total réglementaire de
11'900, ce qui laissait une réserve disponible d’environ 840 trajets/jour pour
les terrains susceptibles d’être mis en valeur. Or, la génération de trafic des
secteurs 1 à 4, mesurée sur une semaine au mois de mai 2008, s’élevait en TJM à
9'400 trajets-véhicules/jour, soit 1'222 trajets véhicules/jour de moins que le
trafic autorisé par le PAC. Mais les charges générées le samedi étaient 70%
plus élevées que les charges journalières moyennes, soit 16'672
trajets-véhicules/jour. Le rapport relevait que les problèmes de saturation de
la jonction étaient clairement générés par cette affluence du samedi. Le bureau
d’études a procédé aussi à une analyse de l’offre en transports publics,
notamment en ce qui concerne les trains RegioExpress (RE), la ligne 3 du RER
vaudois (ligne REV S4) et les lignes de bus régionales, ainsi qu’à une analyse
de la qualité des liaisons cyclables et des cheminements pour piétons.
bb) Le bureau d’études a procédé
ensuite à une comparaison entre la génération de trafic maximale admissible
selon le règlement du PAC 299, et la génération de trafic actuelle en fonction
des exploitations existantes et des permis de construire délivrés (appelés
« coups partis »). Dans le périmètre « Pré Neuf » d’IKEA,
la génération maximale admissible est de 21'500 trajets-véhicules/jour et la
génération actuelle de 16'662, ce qui donne un potentiel de génération
supplémentaire de 4'849 trajets-véhicules/jour. Dans le périmètre
« Etoy », la génération maximale admissible est de 25’750
trajets-véhicules/jour, et la génération actuelle de 20’470, ce qui donne un
potentiel de génération supplémentaire de 5’280 trajets-véhicules/jour. Enfin,
pour le périmètre « Etoy – Saint-Prex » la génération maximale
admissible est de 10’600 trajets-véhicules/jour et la génération actuelle de
6’700, ce qui donne un potentiel de génération supplémentaire de 3’900
trajets-véhicules/jour. Le bureau d’études a aussi procédé à la même estimation
que celle faite dans l’étude d’accès sur les effets de l’augmentation de la
population des communes environnantes entre 2007 et 2022 pour arriver à la
conclusion  que la charge de trafic supplémentaire sur la jonction d’Aubonne
serait d’environ 1'900 à 2000 véhicules/jour.
cc) Compte tenu de ces réserves de
capacité et de l’évolution générale du  trafic existant, le bureau d’études
arrive à la conclusion que le développement à 100% de la zone d’activités
entraînera une saturation quotidienne de la jonction d’Aubonne (limite de
capacité de 30'000 véhicules/jour) et que le potentiel d’assainissement de la
route Suisse en traversée de Saint-Prex (17'000 à 20'000 véhicules/jour) sera
atteint et même dépassé (p. 40 du rapport révision PAC 299).
Afin de prévenir ces problèmes, le
bureau d’études estime que la révision du PAC 299 devrait avoir comme objectif
principal de maîtriser l’augmentation du trafic individuel en orientant le
développement du périmètre vers des affectations à faible génération de trafic,
et en favorisant d’autres modes de déplacements. Le bureau d’études propose en
outre les mêmes améliorations du réseau routier que celles mentionnées dans
l’étude d’accès. Il formule différentes propositions de modifications du
règlement du PAC 299, en proposant d’interdire l’implantation de nouveaux
commerces, les commerces existants pour lesquels les seuils de génération de
trafic admissibles fixés par le PAC n’ont pas été atteints seraient autorisés à
s’étendre dans le respect des règles en vigueur. Il est aussi proposé que le
remplacement de commerces existants soit autorisé uniquement si le coefficient
de génération de trafic de la nouvelle activité est égal ou inférieur à
l’activité préexistante. Il est proposé de prévoir des parkings d’échange à
proximité des deux gares d’Etoy et d’Aubonne, de prévoir des dispositions
concernant les parcours pour cycles et piétons, ainsi que pour le stationnement
des vélos et une disposition concernant  les plans de mobilité, prévoyant que
l’organisme de gestion du plan devrait veiller à leur application.
e) Par ailleurs, en mars 2009, le
Comité de gestion de l’Association « Littoral Parc » a mandaté le
bureau Transitec pour l’établissement d’un plan de mobilité du site, qui a
donné lieu à un deuxième rapport technique déposé en octobre 2010 (ci-après:
rapport mobilité). Ce rapport comporte un diagnostic de la situation actuelle,
qui peut être résumé comme suit :
·
La zone
d’activités regroupe de nombreux établissements commerciaux à forte
fréquentation, mais le tissu économique se diversifie par l’arrivée
d’entreprises du secteur tertiaire avec une forte croissance du nombre d’employés
(de 2'500 actuellement pour atteindre 4'700 à 4'800 employés) spécialement dans
le secteur Etoy-St-Prex, qui peut représenter à terme le 70% des emplois.
·
L’organisme de
gestion du PAC 290 (Association Littoral Parc) regroupe les communes
territoriales et les autorités cantonales concernées; elle constitue un facteur
favorable au développement d’un plan de mobilité, mais il n’existe pas
d’associations d’entreprises fédérant les sociétés implantées dans la zone.
·
L’accessibilité
de la zone repose largement sur des infrastructures routières, mais pose des
problèmes de saturation observés au niveau de la jonction d’Aubonne les samedis
et certains soirs de la semaine; avec la poursuite du développement, ces
problèmes devraient devenir quotidiens.
·
L’offre de stationnement
est segmentée en une multitude de parkings répondant aux besoins spécifiques de
chaque bâtiment et elle est actuellement suffisante. Le parking d’IKEA (900
places) est le plus chargé avec un taux d’occupation entre 90% et 100% le
samedi après-midi. Il en va de même du parking de la société Hornbach avec un
taux d’occupation de 90 à 95%. Mais des réserves de capacité subsistent à
proximité immédiate d’IKEA (parking Outlet) et de Hornbach (parking Pfister
Meubles).
·
L’accessibilité
de la zone en transports publics est de qualité moyenne, mais d’importantes
améliorations de l’offre sont projetées à court terme.
·
En ce qui
concerne la mobilité des employés, l’usage de la voiture est prédominant pour
les déplacements « domicile-travail » et représente une part de 70%
des employés, la part des trajets effectués en transports publics s’élève à
21%. Le covoiturage (4%) et les modes doux (3%) sont marginaux.
·
En ce qui
concerne la mobilité des clients, l’usage de la voiture reste largement
prépondérant et représente une part de 94%, alors que l’usage des transports
publics est très minoritaire (4%).
Le rapport mobilité relève que le
développement de la zone à 100%, et sans mesures correctrices, entraînerait des
problèmes de saturation de la jonction d’Aubonne qui ne seraient plus limités
au samedi et causés par les déplacements des clients, mais pourraient devenir
quotidiens en raison de la croissance des emplois; le potentiel
d’assainissement du bruit généré en traversée de localité de Saint-Prex serait
ainsi atteint et même dépassé. Le rapport suggère de prévenir ces problèmes,
d’une part, par des mesures visant à fluidifier le trafic dans le secteur de la
jonction d’Aubonne, et d’autre part, par des mesures visant à maîtriser
l’augmentation du trafic motorisé individuel dans le cadre du plan de mobilité
de la zone d’activités. Le rapport mobilité propose cinq axes d’action
prioritaires, à savoir :
·
« l’amélioration
des
conditions cadres institutionnelles
nécessaires à la mise en œuvre
du plan, au financement des mesures et à son suivi sur le long terme,
·
l’encouragement
à utiliser les
transports publics (TC)
,
·
la promotion du
covoiturage
,
·
la promotion de
l’usage des
modes doux
, en particulier les deux-roues non motorisés
(vélo, vélo à assistance électrique), en accès à « Littoral Parc » et
en complémentarité avec le train ;
·
la mise en œuvre
d’une
gestion du stationnement des employés
plus contraignante. »
aa) En ce qui concerne
l’amélioration des conditions cadres institutionnelles, le rapport propose la
création d’une association des entreprises de « Littoral Parc »
(mesure 1) et la création d’un poste de coordinateur du plan de mobilité
(mesure 2).
bb) Pour l’encouragement à utiliser
les transports publics, le rapport mobilité prévoit six mesures différentes, à
savoir: la communication des horaires et informations sur l’offre TC (mesure
1), la contribution de l’entreprise à l’achat des abonnements TC (mesure 2),
l’amélioration de l’offre du RER vaudois (mesure 3), l’amélioration de l’offre
RE (mesure 4), l’amélioration des lignes de bus régionales (mesure 5) et la
mise en place d’un bus navette entre Allaman et Etoy (mesure 6).
cc) Le rapport constate que la part
modale du covoiturage s’élève actuellement à 5% alors que la part potentielle
est estimée à 10%. Le concept d’accès en covoiturage comprend « une
incitation à la formation d’équipes de covoitureurs, selon une logique de
regroupement par bassins versants et de rabattement sur l’autoroute ou sur
« Littoral Parc » avec des places de stationnement réservées au
covoiturage dans les parkings d’entreprise. » Le concept ne prévoit pas de
parkings d’échange pour les covoitureurs, notamment aux jonctions
autoroutières, mais de telles infrastructures pourraient venir compléter le
dispositif si leur opportunité était démontrée.
dd) En ce qui concerne la promotion
des modes doux, le rapport relève que la part actuelle est de 3% et la part
modale potentielle de 6%. Le concept d’accès en deux-roues légers comprend
d’une part, l’aménagement de liaisons cyclables d’accès à « Littoral
Parc », attractives et sûres depuis les principaux pôles d’habitation
situés à proximité, et d’autre part, l’aménagement de liaisons cyclables
favorisant la complémentarité entre le train et le vélo, soit une liaison
interpôles entre les gares d’Allaman et d’Etoy et des liaisons rayonnant depuis
la gare d’Etoy en direction des différentes activités. Le concept prévoit aussi
l’aménagement de places de stationnement sécurisées pour les vélos aux gares et
à l’entrée des entreprises.
ee) Pour la gestion du
stationnement des employés, le rapport émet une hypothèse selon laquelle la
croissance des effectifs des entreprises tertiaires aurait probablement pour
corollaire des problèmes de saturation de l’offre de stationnement et que des
mesures de gestion de l’offre de stationnement ainsi qu’une maîtrise de la
demande seraient nécessaires. Le rapport propose deux types de mesures, tout
d’abord, la définition de critères d’attribution des droits de stationner ainsi
qu’une tarification du stationnement dans les entreprises à adapter aux
particularités de la zone d’activités.
Le rapport propose enfin un plan
d’actions, qui reprend les mesures des cinq axes d’actions prioritaires
mentionnés ci-dessus (conditions cadres institutionnelles, transports
collectifs, covoiturage, modes doux et gestion du stationnement des employés)
et ajoute un sixième axe concernant les mesures ciblées sur la clientèle. Le
rapport mentionne deux mesures ciblées: tout d’abord, le E-commerce et les
livraisons à domicile; il s’agit d’encourager la pratique des achats
électroniques, ou par correspondance, pour limiter les besoins en déplacement
ainsi que de développer et d’encourager les livraisons à domicile pour limiter
le besoin de se rendre à « Littoral Parc » en voiture. La deuxième
mesure concerne les offres promotionnelles pour les clients utilisant les
transports en commun; il s’agit d’inciter ces clients à se rendre à
« Littoral Parc » en transports publics et d’attirer les clients
habitués à utiliser les transports publics. Le plan d’action est ainsi décliné
sous la forme d’un catalogue de 22 mesures complémentaires à mettre en oeuvre
selon les six axes d’actions mentionnés ci-dessus, chaque mesure faisant
l’objet d’une fiche décrivant l’objectif de la mesure, le degré de priorité, le
public cible de la mesure, les principes de mise en œuvre de la mesure et les
actions à réaliser.
C.
a) Un projet de nouveau plan d'affectation
cantonal (PAC 299 bis) a été soumis à l'examen préalable du Service du
développement territorial, qui a transmis son rapport le 29 septembre 2009 avec
le préavis des différents services concernés des administrations cantonale et
fédérale. Le projet a ensuite fait l'objet d'un rapport d'examen préalable
complémentaire le 26 mars 2010. Le nouveau plan du PAC 299 bis prévoit les
modifications suivantes par rapport à l'ancien plan de 1996: les cordons boisés
longeant la limite nord du périmètre du PAC ont été supprimés, de même que les
balises prévues par l'ancienne réglementation, les dispositions sur la voie
urbaine et les limites des constructions. Seul le front obligatoire des
constructions prévues de part et d'autre de la route Suisse dans le périmètre
« Etoy » a été maintenu. Une nouvelle limite prévue pour les projets
d'extension du réseau CFF a été ajoutée, tout comme le projet d'une interface
marchandise à la gare d'Aubonne et l'indication de parcours pour les cycles et
piétons. En outre, afin d'éviter une confusion entre les secteurs de l'ancien
PAC 299 et ceux du nouveau PAC 299 bis, la numérotation a été remplacée par des
lettres. Ainsi, les anciens secteurs numérotés de 1 à 30 ont été remplacés par
une désignation allant de A à Y. Le secteur S, qui touchait les anciens
secteurs 18, 19 et 20 a été divisé en trois sous- secteurs: S1, S2 et S3.
b) Une modification relativement
importante du projet du nouveau PAC 299 bis consiste en la création d'aires
d'arborisation structurante. Le PAC 299 en vigueur introduisait des zones de
prolongement destinées à des aménagements à prédominance végétale, mais la
réglementation autorisait toutefois sur ces zones des bâtiments enterrés, des
parties de bâtiments constituant des avant-corps, des équipements et
installations de services ouverts, des places de stationnement pour véhicules
et des voies de circulation ainsi que des cheminements piétonniers (art. 2.2).
Ces zones de prolongement étaient juxtaposées à des plantations en rangées, qui
devaient être constituées d'une seule et même essence pour l'ensemble du PAC.
Or, il est apparu que les zones de prolongement n'étaient ni suffisamment
contraignantes ni organisées correctement et elles ont donné lieu à un résultat
décevant, disparate, avec quelques arbres menacés de disparition. Pour palier
au manque d'identité paysagère du PAC 299 sur le site et réaffirmer le concept
de structure verte « longitudinale », une aire d’arborisation
structurante a été prévue. Chaque structure verticale est composée d'une seule
et même essence. Des plans de référence sont annexés au rapport d'aménagement
(art. 47 OAT) pour en faciliter la réalisation. L'implantation des différentes
aires d'arborisation structurante se superpose aux anciennes zones de
prolongement avec un sensible renforcement dans la largeur notamment.
c) En ce qui concerne la capacité
constructive, la limitation de l'utilisation du sol fixée par un TJM est
maintenue, de même que le coefficient de génération de trafic avec un nouveau
coeffic4ient fixé à 3 pour les affectations au logement. En revanche, l'indice
de trafic pour les secteurs dont l'étape 2 était soumise à la réalisation de la
nouvelle jonction de Saint-Prex voient leurs capacités limitées à ce qui était
prévu en étape 1 (E1). C'est ainsi que pour le secteur 12, l'indice de 0.12,
limité à 50 % en première étape est réduit à 0.06. Le secteur 12 est par
ailleurs compris à cheval entre les secteurs M et N du nouveau PAC. Pour les
secteurs 18, 19 et 20 comprenant un indice de trafic de 0.10, limité à 50 % en
première étape (E1), celui-ci est réduit à 0.05, ces secteurs correspondent aux
nouveaux secteurs Q, R, S et T du nouveau PAC 299 bis. Enfin, pour les secteurs
22 à 30, englobés dans le périmètre « Etoy – Saint-Prex, » entre la
voie CFF et l'autoroute, l'indice de trafic 0.12, limité à 30 % en première
étape (E1), est réduit à 0.04. Ces secteurs correspondent aux nouveaux secteurs
V, W, X et Y.
d) Les modifications du PAC
traitent aussi des affectations. Les négociations avec la Commune d'Etoy ont
débouché sur la possibilité de créer une zone mixte et de prévoir un potentiel
d'accueil maximum de 400 habitants dans les secteurs S1, S2 et S3 qui étaient
réservés jusque-là aux activités. Dans la zone d'activités, qui correspond à
l'ancienne zone de construction du PAC 299, l'implantation de nouveaux
commerces, y compris les show-rooms et les sites d'exposition, n'est plus autorisée
de même que les activités fortement gênantes. Une zone industrielle comprenant
le secteur F (anciennement 6), au sud de la gare d’Aubonne, permet
l'implantation d'activités fortement gênantes et englobe le développement de
l'usine Cornaz. Une zone d'utilité publique est prévue en remplacement d'une
zone de verdure entre la route Suisse et la voie CFF à l'est de la gare d'Etoy.
Une zone de verdure est prévue entre les secteurs S1 et S2 et sur le secteur S3
dans le prolongement des aires d'arborisation au nord. Concernant la mobilité
douce, le nouveau PAC 299 bis introduit des parcours pour cycles et piétons que
les propriétaires sont tenus de réaliser, mais les liaisons figurent à titre
indicatif sur le plan. En outre, deux  types de plans de mobilité sont
introduits. Tout d'abord, un plan de mobilité pour l’ensemble du périmètre doit
être mis en œuvre, son contrôle étant assuré par l'organisme de gestion du PAC.
Puis, l’adoption de plans de mobilité par les entreprises est encouragée. Elle
peut donner lieu, dans un projet d'extension, à une augmentation de la capacité
constructive, qui ne permettra pas toutefois la réalisation de places de
stationnement supplémentaires. Le nouveau PAC 299 bis permet en outre une
augmentation des hauteurs; la limite asymétrique à 434 m. à l'ouest de
l'Aubonne étant maintenue dans les secteurs A à G. En revanche, pour les autres
secteurs la limite à la hauteur varie entre 13 et 15 m., soit 13 m. pour les
secteurs H à V, correspondant au périmètre « Etoy », situé de part et
d'autre de la route Suisse, et à 15 m. pour les secteurs W à Y correspondant au
secteur « Etoy – Saint-Prex » compris entre la voie ferrée et
l'autoroute.
D.
a) Le projet du nouveau PAC 299 bis avec son
règlement et le rapport sur le processus d'aménagement (art. 47 OAT) ont été
soumis à l'enquête publique auprès des greffes municipaux des Communes
d'Allaman, d'Aubonne, d'Etoy et de Saint-Prex du 26 octobre au 25 novembre
2010. Cette enquête publique a suscité 28 oppositions, dont celle de la
Municipalité de Buchillon (ci-après : la municipalité).
b) Dans son opposition du 25
novembre 2010, la municipalité s’est plainte que les effets du PAC 299 bis sur
son territoire communal n’aient pas été examinés, alors que celui-ci allait engendrer
une augmentation de l’occupation du sol et donc du trafic. Elle a également mis
en évidence le fait que plusieurs axes et carrefours extérieurs au PAC sont
déjà engorgés et que les infrastructures en transports publics sont
déficientes. La municipalité a, en outre, fait valoir que les aires de verdure
et celles d’arborisation structurante ont été conçues sans tenir compte de la
réalité du terrain, raison pour laquelle elle a recommandé qu’une hauteur de
terre suffisante soit prévue au-dessus des constructions souterraines, sans quoi
aucun arbre ne pourra y être planté et maintenu. Elle a encore relevé, d’une
part, que les surfaces à bâtir ne devraient pas être plus importantes que ce
qu’autorisait le PAC de 1996, il ne devrait ainsi pas être possible de rendre
habitables ou utilisables des étages sous toiture, ni comptabiliser dans le
calcul des droits à bâtir les surfaces de stockage; qu’il serait, d’autre part,
plus cohérent de relier la route de la Plantay uniquement depuis le giratoire
« Hornbach », en précisant qu’il serait absurde d’abaisser le
coefficient de génération de trafic puisque les clients utilisent leur voiture
pour aller d’un commerce à l’autre, et enfin qu’il serait inadmissible de
permettre un dépassement des procédés de réclames par rapport aux bâtiments,
les enseignes lumineuses ne devant pas être visibles depuis le sud et les
bâtiments d’habitation.
c) Les 9 et 28 juin 2011, le
représentant du Département de l’économie, actuellement le Département du
territoire et de l’environnement (ci-après : le département), a entendu
sept opposants, groupes d’opposants ou représentants de municipalités, dans le
cadre des séances de conciliation.
d) Par décision du 10 novembre
2011, le département a rejeté, dans la mesure où elle était recevable,
l’opposition déposée par la municipalité et il a approuvé, sous réserve des
droits des tiers, le plan d’affectation cantonal n° 299 bis « Littoral
Parc », sis sur le territoire des Communes d’Allaman, d’Aubonne, d’Etoy et
de Saint-Prex. Il a relevé que les motifs invoqués par l’opposante ne
conduisaient pas à modifier le projet de PAC, tel qu’il a été mis à l’enquête
publique.
E.
a) La Commune de Buchillon (ci après: la
commune) a contesté la décision du département par un recours auprès de la Cour
de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : le
tribunal), déposé le 14 décembre 2011. Elle fait essentiellement valoir que la
planification ne tient pas compte de la proximité et de la taille de la Commune
de Buchillon, qui compte seulement 600 habitants, alors que le nombre
d’habitants supplémentaires s’élèverait a 400 environ dans le secteur S, avec
un coefficient d’utilisation du sol supérieur à 1,6. Elle se plaint du fait
qu’une grande partie des futurs habitants, ainsi que les clients des commerces,
utiliseront les infrastructures de la commune, alors que les secteurs de loisirs,
en particulier la plage, sont déjà surchargés. La commune se plaint aussi de
n’avoir pas du tout été associée aux travaux de révision de la planification.
Elle considère qu’une étude complémentaire portant sur l’influence de
l’augmentation du trafic sur le territoire de la commune aurait dû être
entreprise. Elle estime enfin que les mesures prévues par le département dans
le cadre de la révision du PAC seraient insuffisantes ou inadaptées. La recourante
conclut, avec suite de frais et dépens, à l’annulation de la décision attaquée,
le dossier étant renvoyé au département pour complément d’instruction,
notamment pour étude complémentaire Transitec et étude complémentaire 47 OAT.
b) La Municipalité d’Etoy a fait
part de ses observations le 11 janvier 2012 en considérant que les études
complémentaires requises par la recourante apparaissaient superflues, elle
conclut au rejet du recours. Le 16 janvier 2012, la Municipalité de Saint-Prex
s’est déterminée sur le recours en déclarant s’en remettre à justice quant au
sort de celui-ci. Le Service de l’environnement et de l’énergie (actuellement :
Direction générale de l’environnement: DGE) a déposé ses déterminations sur le
recours le 16 janvier 2012, en indiquant ne pas avoir d’éléments
complémentaires à apporter à son préavis préalable figurant dans le document du
département intitulé « Préavis des services » du 26 mars 2010. Il a
relevé qu’au vu du rapport technique de Transitec, de mai 2009, un dépassement
des capacités routières est inévitable, de sorte que l’implantation d’activités
à forte génération de trafic ne devrait plus être autorisée par le PAC. Selon
lui, la modification des affectations serait l’outil le plus efficace pour
limiter l’augmentation des charges de trafic sur les axes d’accès à
« Littoral Parc » ; l’arrêt de l’implantation d’activités
commerciales au profit d’autres activités favoriserait en effet la mixité.
e) La Municipalité d’Allaman a fait
part de ses observations le 29 février 2012, en indiquant qu’il conviendrait de
donner aux entreprises commerciales, qui sont déjà implantées, les moyens leur
permettant d’exercer de manière complète leurs activités. Selon elle, les sites
d’exposition, tels que les show-rooms, devraient être autorisés. Elle a
également indiqué avoir sollicité la création d’une zone à options au sens de
l’art. 48 a LATC sur la parcelle F, car ce type de zone permettrait, en cas de
cessation d’activités industrielles sur cette parcelle, de prolonger la zone G,
pour laquelle une affectation mixte est prévue. La Municipalité d’Allaman a
encore relevé qu’elle n’avait pas été associée à la procédure dès son début et
qu’elle requérait dès lors la jonction des causes pendantes devant le tribunal relatives
aux recours contre les décisions du département du 10 novembre 2011 approuvant
le plan d’affectation cantonal n° 299 bis « Littoral Parc » et levant
les oppositions.
f) En date du 29 février 2012, le
département a déposé sa réponse au recours. Il conclut à ce que le recours de
la commune de Buchillon soit déclaré irrecevable, faute de qualité pour agir;
et dans l’hypothèse où il serait recevable, à son rejet, avec suite de frais et
dépens, et à ce que les décisions rendues le 10 novembre 2011 par le département
en relation avec la modification du Plan d’affectation cantonal n° 299
« Littoral Parc » soient confirmées. La recourante a déposé, le 30
avril 2012, un mémoire complémentaire et s’est déterminée sur la requête de
retrait d’effet suspensif et de mesures provisionnelles présentée par le
département. Elle a conclu au maintien des conclusions prises dans le cadre de
son recours du 14 décembre 2011. Le département a fait part de ses observations
le 30 mai 2012 au sujet du mémoire complémentaire déposé par la recourante en
date du 30 avril 2012. Il a fait savoir qu’il persistait dans les termes et les
conclusions de ses écritures de réponse du 29 février 2012.
g) Le 30 avril 2013, la société
Pfister Meubles SA a fait part de ses observations sur le recours déposé par la
recourante. Elle a conclu, avec suite de frais et dépens, à la libération des
conclusions prises par la recourante dans son recours du 14 décembre 2011.
h) Le tribunal a tenu une audience
à Buchillon le 22 mai 2013, en présence des parties et de leurs conseils. Le
procès-verbal d’audience comporte les précisions suivantes :
« (…).
Me Pache relève que la Municipalité de Buchillon déplore l’absence d’étude sur
les conséquences de la révision du PAC pour la commune. Il rappelle que le
secteur délimité par le PAC jouxte la commune de Buchillon.
A
la demande du président, M. Fischer répond qu’aucune étude n’a été effectuée
sur ce point. Il indique que quand bien même les équipements scolaires se
trouvent sur le territoire de la commune de Buchillon, ils ne vont pas créer de
mouvements supplémentaires dans le village de Buchillon. Me Pache indique que
les nouveaux habitants qui viendront s’établir dans le secteur et les clients
des commerces utiliseront forcément les infrastructures de la commune de
Buchillon. M. Fischer explique que la plage attire déjà un bassin de population
plus large que celui du seul cadre communal. Il précise que ces questions ont
été évaluées de manière intuitive. Me Pache relève que le réseau d’accès situé
autour de la jonction d’Aubonne comptabilise déjà un trafic journalier de
30'000 véhicules réparti en TJM.
M.
de Preux précise que cette révision du PAC n’apporte aucune valeur ajoutée, au
contraire elle engendrerait à son avis un désastre au niveau de la circulation
sur tout le territoire et en particulier sur le territoire de la commune de
Buchillon. La venue de 400-500 habitants ne se fera certes pas sur le
territoire de la commune de Buchillon, mais juste en face, ce qui provoquerait
de gros problèmes car il ne serait pas possible d’absorber la venue de ces
nouveaux habitants pour une petite commune de la taille de Buchillon.
Me
Maunoir admet que le PAC présente des inconvénients en matière de gestion du
trafic. Il souligne qu’il faut trouver des solutions afin que cette
problématique ne s’aggrave pas. Selon lui, l’instauration d’une zone mixte est
une bonne solution. L’arrivée de 400-500 habitants est gérable. M. Merle
précise que l’habitation a été introduite car elle permet une complémentarité
des mouvements avec des heures de pointes différentes afin que la réserve
disponible pour l’heure de pointe des activités de bureau soit aussi
entièrement exploitée, comme avec les commerces.
Me
Journot indique que pour la Municipalité d’Allaman ce qui fait problème c’est
l’art. 6 al. 2 du PAC, mais ce point n’est pas l’objet du recours.
Me
Girardet estime qu’il ne faudrait pas exclure les sites et salles d’exposition
(showrooms) du PAC. Il souligne qu’il ne s’agirait pas d’un lieu de vente, mais
d’un lieu d’exposition servant à vérifier une commande. Pour les commerces il
s’agit d’une amélioration qui n’a pas pour incidence d’augmenter le trafic, au
contraire.
Le
président informe les parties que le tribunal a visité trois salles
d’expositions (matelas Elite SA, matériaux Cornaz et Gétaz Romang SA).
Me
Girardet indique que sa cliente, Pfister meubles SA, est propriétaire foncier.
Elle est dans une logique d’entrepreneur, à savoir qu’elle souhaite pouvoir
développer son commerce et défendre sa position de propriétaire. Il estime
qu’en l’espèce le PAC porte atteinte à un droit fondamental de sa cliente, soit
la liberté économique de cette dernière.
Me
Pache demande si les autorités cantonales se sont posé la question de savoir si
cette augmentation de la population était gérable pour la commune de Buchillon.
Il précise qu’actuellement déjà ça ne va pas et que par conséquent ça ne
pourrait aller mieux.
M.
de Preux s’étonne que les autorités cantonales n’aient pas envisagé le gel de
la situation. Il relève que l’intérêt général est un élément important en
matière d’aménagement du territoire : la venue de 400-500 nouveaux
habitants correspond aux 2/3 de la population actuelle de Buchillon (qui compte
environ 600 habitants). M. de Preux souligne que l’essentiel du trafic se fera
par la voiture et que les conducteurs pourraient être tentés d’emprunter les
routes de la commune de Buchillon.
M.
Roulet fait observer que les 400-500 nouveaux habitants viendront s’installer
sur la commune d’Etoy, dont la population s’élève actuellement à 1'300
habitants. Il souligne que les deux communes partagent déjà des infrastructures
intercommunales et qu’une hausse de la population serait gérable. M. de Preux
relève que le problème ne se situe pas seulement au niveau du nombre de
véhicules empruntant les routes communales, mais également au niveau des accès
à celles-ci. Il ajoute qu’une école privée internationale va voir prochainement
le jour dans le périmètre litigieux, ce qui va engendrer une augmentation du
trafic. Selon lui, il est indispensable de réétudier toutes ces questions. M.
Merle déclare que la création de l’école privée internationale a été prise en
compte dans les comptages et précise que ce qui pose fondamentalement problème
c’est le trafic lié aux heures de pointes commerciales. M. Fischer souligne que
la création de l’école privée n’est pas un élément nouveau qui impliquerait une
nouvelle étude.
Me
Pache relève qu’en 2006 déjà, la commune de Buchillon avait demandé à être
entendue dans le cadre de la révision du PAC, ce qui lui a été refusé. Me Pache
requiert que le tribunal ordonne une expertise portant sur les effets de la
zone mixte sur la commune de Buchillon. Selon lui, si cette expertise n’est pas
effectuée alors le droit d’être entendu de sa cliente aura été violé. Me
Maunoir déclare que si la commune de Buchillon souhaite qu’il soit procédé à
une étude sur la circulation affluant sur son réseau routier, il est
envisageable de confier un tel mandat à Transitec, le cas échéant à un bureau
d’ingénieurs trafic indépendant. M. Roulet indique que de nouveaux comptages
seront effectués prochainement, les derniers ayant été faits en 2009.
Les
premières réunions du COPIL pour la révision du PAC auraient débuté en
2004-2005. M. Roulet indique qu’à l’époque les représentants des autorités
cantonales lui avaient dit qu’il n’y avait pas lieu d’inclure la commune de
Buchillon dans les discussions car elle ne se trouvait pas territorialement sur
le secteur délimité par le PAC.
M.
Fischer rappelle qu’en 1995, le premier PAC ne prévoyait pas d’habitations. Il
ajoute que les maximas ont été calculés sans réfléchir à la question de l’heure
de pointe commerciale sur la non-simultanéité des mouvements
(activités/habitats).
Selon
Me Pache, le transfert modal n’est pas envisageable. M. Merle relève qu’une
desserte toutes les 30 minutes serait une bonne desserte et qu’en l’espèce le
système serait cohérent.
Le
président demande aux représentants des autorités cantonales si lors de la
définition des objectifs de la révision du PAC il avait été envisagé d’exclure
toute extension à l’avenir. M. Fischer indique que l’option de geler toute
extension n’a pas été prise en compte car le territoire peut absorber la
situation.
M.
de Preux relève qu’il a récemment soumis au SDT une requête tendant à une
modification d’un plan de quartier situé juste à côté du PAC. Il s’agissait
d’un projet qui visait à rendre des combles habitables, soit une légère
extension des surfaces habitables existantes. Sa requête a été refusée au motif
qu’il est interdit de procéder à toute augmentation du nombre d’habitations sur
le territoire de la commune de Buchillon. Suite à cette décision, il s’étonne
que les autorités cantonales autorisent la construction, de l’autre côté de la
route, de logements pouvant accueillir 400-500 habitants. Me Pache souligne
qu’il serait temps de mettre un terme à ce développement extraordinaire.
Le
président demande quelles sont les intentions du tiers intéressé Pfister
Meubles SA sur sa stratégie de développement à Etoy. Me Girardet indique que sa
cliente ne peut pour l’heure rien planifier. Mme Jenni précise qu’ils n’ont
rien décidé compte tenu du fait que le statut des parcelles litigieuses est
bloqué.
Me
Pache déclare que la commune de Buchillon souhaite qu’il soit procédé à un gel
de la situation. A défaut, il indique que sa cliente préfère la solution qui
consiste à autoriser une affectation commerciale dans la zone mixte plutôt que
d’autoriser la création de logements permettant d’accueillir 400-500 nouveaux
habitants.
Me Maunoir fait
remarquer que pour éviter une saturation complète du périmètre, il faut
privilégier la zone mixte. M. Fischer rappelle que le PAC n’empêche pas la
création de places de parc, sauf sur les zones de verdures. (…) ».
La Municipalité d’Etoy s’est
déterminée sur le procès-verbal d’audience le 25 juin 2013. Le département
s’est déterminé en date du 5 août 2013. La commune recourante s’est déterminée
sur le procès-verbal les 7 et 8 août 2013; elle relève que le procès-verbal
d’audience confirmait ce qui avait été dit lors de l’audience. La société
Pfister Meubles SA a apporté, par lettre du 16 août 2013, quelques précisions
au procès-verbal, s’agissant des show-rooms et des sites d’exposition. La
Direction générale de l’environnement (DGE) a indiqué, en date du 27 août 2013,
ne pas avoir d’observations complémentaires à apporter suite aux déterminations
de la société Pfister Meubles SA.
e) A la demande du tribunal, le Comité
de l’Association « Littoral Parc » a produit le 3 mars 2014 un
inventaire des disponibilités des différents secteurs du PAC 299 bis en précisant
quel était l’état d’avancement de la mise en œuvre du plan de mobilité. Il
ressort de ces informations que le 85% des capacités du plan a été utilisé et
que le potentiel encore disponible s’élève à 15%. En ce qui concerne le plan de
mobilité, une association des entreprises comprises dans le périmètre du PAC a
bien été constituée, mais elle manque de dynamisme. En revanche, les mesures 3,
4 et 5 ont été mises en œuvre avec succès (amélioration de l’offre en
transports publics, soit les trains RER et Regioexpress et les lignes de bus).
Les autres mesures (covoiturage, modes doux et stationnement) connaissent soit
un début de concrétisation, soit n’ont pas encore été mises en œuvre.
f) En date du 19 mai 2014, le
tribunal a interpellé les propriétaires de la parcelle 660, située dans le
secteur S2, que le PAC 299 bis révisé prévoit de la classer en zone mixte, avec
les parcelles de la société Pfister Meubles SA situées dans les secteurs S1, S2
et S3. Les propriétaires de la parcelle 660 ont déclaré s’en remettre à
justice.
g) En date du 27 juin 2014, le
tribunal a encore demandé aux parties de se déterminer sur les relevés du
capteur passif VD_31 situé entre les commerces IKEA et Littoral Centre, qui ont
enregistré une moyenne annuelle d’immissions de dioxyde d’azote de 43.4 µg/m3
en 2012, alors que la valeur limite est fixée à 30 µg / m3. Le département
s’est déterminé le 14 juillet 2014, en reproduisant la prise de position de
l’ancien Service de l’environnement et de l’énergie (SEVEN) lors de l’examen
préalable du PAC 299bis, selon laquelle il approuvait les nouveaux éléments
introduits dans le règlement du PAC pour favoriser la mobilité douce à
l’intérieur du périmètre et dans une moindre mesure pour accéder à « Littoral
Parc ». Il relevait aussi qu’un arrêt de l’implantation d’activités
commerciales au profit d’autres activités, conduisant à une mixité, constituait
un élément majeur de la révision du PAC.
La DGE, Division support
stratégique, s’est également déterminée le 14 juillet 2014. Elle relève que le
capteur VD_37 se situe à proximité immédiate d’une route à fort trafic et dans
un vallon limitant la dispersion des polluants essentiellement émis par le
trafic routier. La combinaison de ces deux éléments (émissions élevées et
mauvaise dispersion) entraîne ainsi des concentrations de dioxyde d’azote
localement supérieures aux valeurs limites. Mais cette situation ne serait pas
représentative de l’ensemble du périmètre, comme en témoigneraient d’autres
capteurs positionnés dans la région, qui sont mieux ventilés et dont les
relevés permettent de constater un respect des valeurs limites malgré la
présence d’un trafic important.  La DGE précise encore ce qui suit :
« Depuis 2001,
aucune amélioration de la qualité de l’air n’est observée par la DGE au capteur
VD_37. Les concentrations semblent stables, voire en légère augmentation. Le
PAC 299 bis devrait contribuer à la maîtrise des charges de trafic sur les axes
d’accès et de ce fait réduire les concentrations de dioxyde d’azote. Toutefois,
la DGE estime que seule une diminution massive du trafic automobile permettrait
de respecter la valeur limite d’immission. »
La Municipalité d’Allaman s’est
également déterminée le 14 juillet 2014 en estimant que les dépassements de la
valeur limite de dioxyde d’azote de plus de 40% n’étaient pas admissibles et
devaient être pris en compte dans le cadre de la révision du PAC 299 bis. Les
propriétaires de la parcelle 660 se sont déterminés le 3 juillet 2014 et ils considèrent
qu’un élément important n’a pas été pris en compte dans l’élaboration du
rapport sur le processus d’aménagement, qui s’en trouverait ainsi gravement
affecté.  Enfin, le département s’est déterminé le 14 juillet 2014 en
reproduisant l’avis du SEVEN formulé en septembre 2009 et en mars 2010 lors de
l’examen du projet de PAC 299 bis. L’avis admet un dépassement des valeurs
limites d’immissions pour les particules fines (PM-10) et pour le dioxyde
d’azote, au moins localement. Il relève aussi qu’une part significative du
trafic généré par les développements prévus dans le périmètre de « Littoral
Parc » se déversera sur l’autoroute A1 et sur la RC 1 en direction de
Lausanne, aggravant ainsi la situation dans des zones critiques du point de vue
de la pollution de l’air, telle que la traversée de Morges, dont elle ralentit
l’assainissement. Le SEVEN estimait en conclusion qu’une action forte sur le
choix des nouvelles activités en fonction de leur mobilité induite pourrait
rendre compatible le développement de la zone avec les objectifs en matière de
protection de l’air. Le département estime en conclusion que la mise en œuvre
du PAC 299 bis devrait être considérée comme participant de manière
déterminante aux mesures visant à réduire les immissions excessives.
Considérant
en droit
1.
Le département conteste la qualité pour recourir
de la Commune de Buchillon pour le motif que le périmètre du PAC 299 bis
n’empiète pas sur le territoire communal et que les compétences communales n’en
seraient nullement entravées. Le département soutient aussi que la Commune de
Buchillon, dans son recours, n’expliquerait pas précisément en quoi son
autonomie communale serait atteinte par les dispositions du plan. Il relève encore
que la commune n’invoque pas les dispositions du droit fédéral de la protection
de l’environnement.
a) Le Tribunal fédéral a ouvert aux
communes la possibilité de former un recours en matière de droit public
lorsqu’elles invoquent leur autonomie (ATF 124 I 223 consid. 1
pp. 224 à 226). La jurisprudence a ainsi reconnu à l’autonomie communale
la portée d’un droit constitutionnel non écrit, repris à l’art. 50 de la
Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst. ; RS 101). Le tribunal doit
donc reconnaître la qualité pour recourir aux communes, au moins dans les mêmes
limites que celles du recours en matière de droit public au Tribunal fédéral
pour violation de l’autonomie communale (arrêts AC.2001.0220 du 17 février
2004, AC.2000.0165 du 19 février 2002).
Selon l'art. 50 al. 1 Cst.,
l'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit
cantonal. Une commune bénéficie de la protection de son autonomie dans les
domaines que le droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive, mais qu'il
laisse en tout ou partie dans la sphère communale, conférant par là aux
autorités municipales une liberté de décision relativement importante.
L'existence et l'étendue de l'autonomie communale dans une matière concrète
sont déterminées essentiellement par la constitution et la législation
cantonales (
ATF 133 I 128
consid.
3.1 p. 131;
129 I 410
consid. 2.1
p. 413; et les arrêts cités). Il n'est pas nécessaire que la commune soit
autonome pour l'ensemble de la tâche communale en cause; il suffit qu'elle soit
autonome dans le domaine litigieux (
ATF 133 I 128
consid.
3.1;
122 I 279
consid. 8b
p. 290; et les arrêts cités).
b) L’art. 139 de la Constitution
vaudoise du 14 avril 2003 (Cst VD; RSV 100.01) prévoit que les communes
disposent d’autonomie, en particulier dans l’aménagement local du territoire
(let. d). La loi cantonale sur l’aménagement du territoire et des constructions
du 4 décembre 1985 (LATC; RSV 700.11), entrée en vigueur le 1er janvier 1987,
laisse en effet aux communes un espace de décision relativement important
plusieurs fois reconnu par la jurisprudence en matière d’aménagement et de
police des constructions (
ATF 115 Ia 114
consid.
3d p. 118 s., 363 consid. 3b p. 367;
108 Ia 74
consid. 2b
p. 76 s.; arrêts 1P.402/2006 du 6 mars 2007, consid. 3, 1P.167/2003 consid. 3
publié in RDAF 2004 p. 114). Les communes peuvent établir des plans directeurs
(art. 35 à 38b LATC) et des plans d'affectation (art. 45 al. 1 LATC) ainsi que
des règlements complétant la loi cantonale (art. 5 et 47 LATC), ce qui leur
laisse une marge d'appréciation importante. Mais les compétences reconnues aux
communes dans les tâches d'aménagement du territoire s'exercent sous le
contrôle de l'Etat lors de la procédure d’examen préalable et d'approbation des
plans et règlements d'affectation communaux (art. 56 al. 1 et 60 LATC). Ce
contrôle de l’Etat est limité à un contrôle en légalité (art. 56 al. 2 LATC) et
il comprend notamment l’examen de la conformité de la planification communale
au plan directeur cantonal prévu par l’art. 26 al. 2 LAT (sur la portée du
contrôle en légalité, voir l’arrêt AC. 2006.0058 du 22 juin 2006 consid. 1d).
La faculté des communes d'aménager leur territoire est aussi limitée par la
faculté reconnue à l'Etat d'établir lui-même des plans et règlements
d'affectation cantonaux qui, dans les zones où ils sont applicables,
l'emportent en cas de conflit sur les règles communales (art. 44 lit. b et 45
al. 2 LATC).
Les communes vaudoises bénéficient donc
d'une liberté d'appréciation suffisamment importante dans l'élaboration et
l'adoption des plans d'affectation et des règlements de construction pour
qu'une autonomie protégée par le droit constitutionnel leur soit reconnue. En
particulier, les communes ont la faculté de modifier l'affectation d'une zone,
de prévoir dans leurs plans d'affectation et leurs règlements les prescriptions
relatives aux conditions de construction dans les différentes zones qu'ils
délimitent (art. 43 al. 1 et 47 let. a LATC); elles peuvent notamment définir
les coefficients d'occupation et d'utilisation du sol, les distances aux
limites ou entre bâtiments, l'implantation, les dimensions et la forme des
bâtiments et des toitures (art. 47 let. i LATC) et arrêter le périmètre des
plans de quartier (art. 67 LATC), même si ces compétences s’exercent dans le
cadre fixé par le plan directeur cantonal (art. 48 al. 2 LATC). C’est la raison
pour laquelle l’art. 139 Cst. VD accorde aux communes la garantie
constitutionnelle de la protection de leur autonomie dans le domaine de
l’aménagement local du territoire (let. d).
c) Le département relève toutefois que
lorsque les conditions permettant à l’Etat d’intervenir dans la planification
communale par le moyen d’un plan d’affectation cantonal selon l’art. 45 al. 2
LATC sont remplies, les compétences communales en matière de planification sont
réduites au seul droit prévu par l’art. 73 al. 1 LATC de fournir leurs
déterminations avant l’enquête publique. Selon le département, de telles
déterminations n’ont pas d’effets juridiques attribuant des compétences propres
à la commune en matière de planification, s’agissant seulement d’un droit de procédure
permettant de formuler un avis consultatif avant l’enquête publique.
L’instrument du plan d’affectation cantonal est en effet conçu pour primer et
l’emporter sur la planification communale en cas de conflit sur le mode
d’utilisation du sol (art. 74 LATC).
d) La jurisprudence reconnaît aussi
à une commune la qualité pour se plaindre par la voie du recours pour violation
de son autonomie lorsqu'elle est touchée par une décision en tant que
détentrice de la puissance publique (ATF 135 I 43 consid. 1.2. p. 45; 129 I 313
consid. 4.2. p. 319). L'art. 44 LATC prévoit que l'affectation du sol peut être
définie soit par un plan général d'affectation communal portant sur l'ensemble
du territoire, soit par un plan partiel d'affectation limité à une partie du territoire
d'une commune ou de plusieurs communes, ou encore, par un plan de quartier
(let. a, b, et c). En l’espèce, la commune recourante est détentrice de la
puissance publique pour l’exécution de ces tâches, qu’elle exerce sur
l’ensemble de son territoire. La commune recourante a en effet élaboré et
adopté son plan général d’affectation, qui a été approuvé les 28 mars 1990 et
25 septembre 1992. Elle a adopté aussi plusieurs plans partiels d’affectation. Elle
reste compétente pour établir de nouveaux plans partiels d’affectation ou pour
modifier les plans existants sur l’ensemble du territoire communal.
En vertu de l'art. 2 al. 1 LAT, la
Confédération, les cantons et les communes veillent à faire concorder les
différents plans d'aménagement, c'est-à-dire à éviter les entraves réciproques
et les contradictions entre les plans des territoires voisins (voir
Tschannen
, Commentaire LAT art. 2 N. 52;
voir aussi DFJP OFAT, étude relative à la LAT, Berne, 1981, n° 4 ad art. 2 et
n° 18 ad art. 1). Cette obligation de coordination, reprise par le droit
cantonal (art. 2 LATC), a comme conséquence que les plans d'une commune voisine
approuvés par l'autorité cantonale peuvent exercer dans une certaine mesure des
effets sur la planification locale de la commune opposante car cette dernière
devra en tenir compte lors de l'élaboration de sa propre planification. La
commune est donc touchée dans ses attributions de puissance publique par les
décisions d'approbation des plans touchant une commune voisine, et la qualité
pour recourir peut lui être reconnue sur la base de la protection de
l’autonomie communale (ATF 114 1a 466 consid. 3, p. 467-468, voir aussi
AC.2011.0177 du 31 juillet 2012, consid. 2). Il en va de même lorsque les
décisions concernant la planification sur le territoire de la commune voisine
sont prises dans le cadre d’un plan d’affectation cantonal au sens de l’art. 44
let. b et 45 al. 2 LATC. En effet, la planification cantonale sur le territoire
de la commune voisine peut également avoir des effets sur les propres tâches de
planification de la commune recourante. C’est d’ailleurs bien de quoi se plaint
la Commune de Buchillon en expliquant que l’arrivée de 400 nouveaux habitants à
proximité directe de la frontière communale va entraîner un déséquilibre dans
l’utilisation de ses infrastructures, alors que la population communale s’élève
à 600 habitants environ. Mais, la jurisprudence du tribunal a encore précisé
qu’il ne suffit pas que la commune recourante se limite à formuler l'allégation
selon laquelle le projet litigieux entraînerait des incidences sur la
planification de son territoire. Encore faut-il que de telles incidences soient
démontrées ou au moins rendues vraisemblables (AC.2005.0224 du 24 août 2006
consid. 1c).
e) En l’espèce, le projet de PAC
299 bis révisé prévoit de créer une zone mixte sur le secteur S dans lequel il
est prévu la réalisation de logements permettant d’accueillir environ 400
habitants. Le secteur S est limité au nord par la route Suisse (RC 1), au sud
par la route de la Plantay, à l’ouest par le dépôt du commerce Hornbach
(parcelle 654) et à l’est par le secteur T, comprenant les commerces Interio et
Migros. Il est séparé du territoire de la Commune de Buchillon par une bande de
terrain comprise entre la route de la Plantay et la route des Deux-Communes,
d’une profondeur de 130 m environ. Cette bande de terrain fait déjà l’objet
d’une urbanisation par la Commune d’Etoy pour l’habitat individuel groupé
(villas jumelles) et le logement collectif de faible densité. Dans ses
déterminations du 11 janvier 2012, la Municipalité d’Etoy précise en effet que
les plans de quartier de la « Plantay » et de la
« Chenalette », légalisés sur ce secteur, hébergent déjà une
population de plus de 600 habitants.
Il n’en demeure pas moins que
l’arrivée de 400 nouveaux habitants à proximité directe du territoire de la
Commune de Buchillon aura nécessairement des effets sur ses tâches de
planification. La commune recourante soutient à cet égard que les nouveaux
habitants utiliseront ses infrastructures – elle pense en premier lieu aux
équipements de loisirs, en particulier la plage – déjà surchargées à certaines
périodes de l’année. Il est par ailleurs vraisemblable que l’arrivée de
nouveaux élèves nécessite une collaboration intercommunale et la planification
de nouvelles infrastructures scolaires. Le fait que la commune d’Etoy ait déjà
urbanisé une partie de la bande de terrain entre la route de la Plantay et la
route des Deux Communes ne signifie pas que l’arrivée de 400 nouveaux habitants
sera sans incidences pour la Commune de Buchillon. Le tribunal arrive ainsi à
la conclusion que le PAC 299 bis révisé, en permettant d’accueillir environ 400
nouveaux habitants à proximité directe du territoire de la commune recourante, la
touchera dans ses attributions de droit public, notamment dans ses tâches
d’aménagement du territoire, et que la qualité pour recourir doit lui être
reconnue pour ce motif.
2.
Les griefs soulevés par le recours renvoient à
des questions liées à la mise en œuvre des buts et principes fondamentaux de
l’aménagement du territoire, sur lesquelles il apparaît nécessaire de revenir
en préalable.
a) Le mandat constitutionnel de
l’aménagement du territoire tend à assurer une utilisation judicieuse et
mesurée du sol, ainsi qu’une occupation rationnelle du territoire (art. 75 al.
1 Cst.). L’utilisation mesurée du sol et l’occupation rationnelle du territoire
impliquent avant tout d’éviter une forme d’urbanisation dispersée provoquant
des besoins accrus en transports individuels et entraînant une détérioration
des conditions de vie par les effets secondaires négatifs dus au trafic (voir
publication du Département fédéral de justice et police, délégué à
l’aménagement du territoire concernant la conception directrice de
l’aménagement du territoire CK 73 de novembre 1973). Les buts et principes
régissant l’aménagement du territoire, tels qu’ils sont définis aux art. 1 et 3
de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT),
favorisent précisément un développement plus équilibré par une répartition
judicieuse des lieux d’habitation et des lieux de travail en les dotant d’un
réseau de transports suffisant (art. 3 al. 3 let. a LAT). L’utilisation mesurée
du sol tend aussi à créer et maintenir un milieu bâti harmonieusement aménagé
et favorable à l’habitat ainsi qu’à l’exercice des activités économiques (art.
1 al. 2 let. b LAT).
b) Le premier plan directeur
cantonal adopté en application de l’art. 8 LAT, par décret du 20 mai 1987,
rappelle ce but dans le chapitre relatif à l’organisation de l’espace, en
précisant qu’il convient d’utiliser l’espace rationnellement et d’aménager des
conditions de développement favorables aux diverses activités humaines et à la
nature (objectif 1.0.a) ainsi que de lutter contre le gaspillage du sol en
maintenant des espaces homogènes non construits (objectif 1.0.b). Pour
atteindre ces objectifs, le plan directeur cantonal préconisait de favoriser
l’implantation des activités économiques dans les centres ou dans des aires
déterminées, à proximité des jonctions des voies de communication existantes ou
projetées (objectif 1.0.e). En ce qui concerne le chapitre relatif au réseau
urbain, le plan directeur cantonal de 1987 tend à faciliter l’accès aux
services et aux biens de consommation pour l’ensemble de la population et à
favoriser le maintien ou le développement d’une gamme suffisante de prestations
dans les centres du réseau urbain cantonal (objectif 1.2.a). Dans ce but, il
prévoit de soutenir le rôle dévolu au centre, notamment par la concentration
d’activités économiques et de services diversifiés, et par la densification de
l’habitat (objectif 1.2.b). L’application de ces différents principes impose de
localiser les surfaces commerciales d’une certaine importance dans les centres
du réseau urbain et à proximité de dessertes performantes en transports
publics.
c) Le rapport du Conseil fédéral
sur les grandes lignes de l’organisation du territoire du 22 mai 1996
confirmait les objectifs déjà retenus par le plan directeur cantonal du canton
de Vaud, en encourageant un développement à proximité de nœuds ferroviaires
importants. Le rapport précise notamment que : « l’une des conditions
préalables à la mise en place d’un réseau de villes relié par le rail est de
pouvoir disposer, dans les quartiers proches des nœuds ferroviaires importants,
de possibilités de création ou d’extension de grands centres d’affaires et de
bureaux. » (Rapport sur les grandes lignes, FF 1996 III p. 568). Ainsi, il
est proposé de limiter l’extension débordante des agglomérations en utilisant
le réseau des transports publics comme colonne vertébrale du développement (FF
1996 III p. 571-572). Enfin, le rapport 2005 sur le développement territorial
mentionne également, parmi les orientations prioritaires, une meilleure
coordination entre l’urbanisation et les transports, notamment par une
urbanisation prioritaire des secteurs bien desservis par les transports publics
et une densification des secteurs proches des gares. Est préconisée également
une urbanisation vers l’intérieur, c’est-à-dire une utilisation des réserves
cachées par une reconversion de friches industrielles. En revanche, pour les
entreprises qui requièrent des surfaces étendues et des facilités d’accès pour
les poids lourds et les véhicules (par exemple, les centres de distribution,
les entrepôts, les marchés spécialisés et les commerces de meubles), les
emplacements proches des autoroutes avec un raccordement au réseau ferroviaire
pour le trafic marchandises est prévu (voir le rapport du Conseil fédéral sur
les grandes lignes et l’organisation du territoire suisse - FF 1996 chiffre III
p. 573 - ).
d) Le nouveau plan directeur
cantonal, adopté par le Grand Conseil au mois de juin 2007, prévoit aussi de
localiser l’urbanisation dans les centres. En ce qui concerne les installations
à forte fréquentation, le plan directeur cantonal prévoit de définir, avec les
communes et les milieux concernés, une stratégie en matière d’implantation, qui
a notamment pour but de minimiser le trafic individuel motorisé, l’objectif
étant d’implanter de telles installations à proximité des bassins de clientèle
et des transports publics (mesure D 13). Ainsi, le développement de
l’urbanisation en liaison avec les principaux axes de transports publics
constitue l’une des conditions essentielles de la bonne exécution du mandat
constitutionnel relatif à l’utilisation judicieuse et mesurée du sol et
l’occupation rationnelle du territoire.
a) L’un des griefs de la commune
recourante au fond tient précisément au fait que le PAC 299 bis permet
l’établissement de 400 nouveaux habitants dans un secteur proche de la
frontière communale et que ces nouveaux habitants utiliseraient les
infrastructures de la Commune de Buchillon, alors que les secteurs de loisirs,
en particulier la plage, seraient déjà surchargés à certaines périodes de
l’année. La recourante relève qu’une partie des clients des commerces implantés
dans le périmètre du PAC utilise déjà les infrastructures de Buchillon. Elle craint
que les futurs habitants ne se considéreraient pas comme des villageois d’Etoy,
mais plutôt comme des habitants dont les centres d’intérêts pourraient être
orientés du côté de Buchillon, pour le motif que le village d’Etoy, bien plus
au nord est séparé du site par l’autoroute, alors que les infrastructures de la
Commune de Buchillon sont à proximité du secteur S. La recourante se plaint du
fait que l’autorité de planification n’a pas examiné quels seraient les effets
de la modification du PAC sur le village de Buchillon, et en particulier,
qu’aucune étude de trafic n’ait été réalisée sur une éventuelle augmentation du
trafic liée à la révision du PAC 299.
La recourante reproche au
département d’avoir comparé l’augmentation des possibilités de bâtir et les
augmentations possibles de trafic selon le PAC actuel avec les augmentations
possibles selon le projet de PAC 299 bis révisé en soutenant que ce mode de
raisonnement serait erroné. Elle estime qu’il faudrait raisonner en prenant en
compte la saturation déjà existante et, à partir de ce constat, examiner si des
mesures d’aménagement du territoire sont aptes à pallier aux problèmes actuels.
La commune critique en particulier l’art. 6 du règlement du PAC 299 bis, qui
permet l’extension des commerces existants. Elle reproche à l’autorité de
planification d’avoir utilisé des méthodes de calcul de trafic qui se sont
révélées erronées, puisque les indices de trafic utilisés pour le PAC actuel
seraient maintenus. La commune recourante craint en particulier que le trafic
supplémentaire ne soit dévié en partie sur les routes communales, en particulier
sur la route des Bruyères et sur la route des Deux-Communes.
b) Dans sa réponse, le département
relève que le problème des transports lié aux activités déployées dans le périmètre
du PAC a fait l’objet d’analyses par le bureau Transitec. Une étude d’un plan
de mobilité du site, dont la mise en œuvre est en cours, a été réalisée
parallèlement au processus de révision du PAC 299 et de manière coordonnée. Il
relève encore qu’une étude d’accès routier au périmètre de « Littoral
Parc » a également été menée par le bureau Transitec. Le département
insiste sur le fait que l’un des objectifs majeurs de la révision du PAC 299
consiste à limiter les nuisances, mais qu’il n’est guère possible de supprimer
totalement toute possibilité de construire. Il relève aussi que les problèmes
de trafic seraient liés aux heures de pointe de fréquentation des commerces. Il
en découlerait que la mise en place d’une mixité entre différents types
d’activités (industrie, bureaux, artisanat et commerces) ne produirait pas le
même effet. L’objectif recherché, en termes d’affectations, consiste à éviter
d’augmenter l’attractivité du site de « Littoral Parc » lors des
périodes de haute fréquentation des commerces de grande distribution. Mais,
d’autres affectations restent possibles, en particulier le logement, qui ne représenterait
qu’un faible générateur de trafic. Enfin, les commerces existants, qui ont fait
l’objet de permis de construire entrés en force, bénéficieraient de droits
acquis et les possibilités d’extension des commerces existants seraient
relativement modestes.
Il convient de revenir plus en
détail sur les études de trafic qui ont conduit à l’adoption du PAC 299 en 1996
et aussi sur les instruments de planification utilisés pour définir le mode
d’utilisation du sol en liaison avec le trafic admissible pour mieux comprendre
l’origine ou la cause des difficultés liées à la saturation du trafic aux heures
de pointe des commerces de grande distribution.
c) Le PAC 299 de 1996 fixe la
mesure d'utilisation du sol par un indice de génération du trafic. La
possibilité d'introduire une mesure d'utilisation du sol par un indice de
génération du trafic dans les plans d'affectation a été expressément prévue
lors de la révision de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions
du 4 décembre 1985 (LATC; RSV 700.11) du 4 février 1998. L'exposé des motifs du
Conseil d'Etat précisait que l'indice de génération du trafic est défini par le
rapport entre le trafic journalier moyen admissible généré par la zone et la
surface totale constructible de la zone; cet indice s'appliquant en fonction de
la surface de chaque parcelle (BGC janvier 1998 p. 7216 ss). L'art. 47 al. 1
LATC a ainsi été modifié pour préciser que "la mesure d'utilisation
s'exprime par le coefficient du sol, ou par le coefficient de masse, ou par la
référence au volume construit par la génération de trafic, ou par tout autre
disposition permettant de la déterminer".
aa) L'étude de trafic réalisée par
le bureau Transitec pour l'adoption du PAC 299 de 1996 fixait un accroissement
de trafic potentiel pour l'ensemble du périmètre du PAC à 40'000 véhicules/jour
avec une occupation à 100% des parcelles, ce qui impliquait l’amélioration du
réseau routier par la création d’une demi-jonction à Saint-Prex et par le
réaménagement de la jonction d’Aubonne Allaman. Ce chiffre était divisé entre
15'000 véhicules/jour pour le périmètre « Pré Neuf » (IKEA et gare
Aubonne-Allaman) et 24'000 véhicules/jour pour le périmètre « Etoy »
(de part et d'autre de la route Suisse) et le périmètre « Etoy – Saint-Prex »
(entre la voie CFF et l'autoroute); 1000 véhicules/jour étaient encore pris en
compte pour le développement de la zone industrielle au sud du village
d’Aubonne. Le PAC 299 de 1996 n'a toutefois pas respecté cette limite de 40'000
véhicules/jour. En effet, l’art. 5.1 de l’ancien règlement du PAC 299 de 1996
(aRPAC) permettait, avec une occupation à 100% des parcelles constructibles, un
trafic journalier moyen de 91'900 véhicules/jour. Si on déduit de ce chiffre le
trafic existant à l’époque de 16'000 véhicules/jour (commerces IKEA et Pfister
meubles SA déjà construits), on constate que le règlement autorisait un
accroissement de trafic de 75'900 véhicules/jour, dépassant ainsi de plus de
35'000 véhicules/jour la limite définie par le bureau Transitec.
bb) Il est vrai que l'étude de
Transitec mentionnait que seul le 70 % du potentiel de génération de trafic
supplémentaire serait affecté sur le réseau pour tenir compte de la
complémentarité des projets et de la non-utilisation de la totalité des
potentialités de développement. Toutefois, cette estimation n'était pas
documentée et le PAC 299 était le premier plan à introduire un indice de
génération de trafic dans le canton. Les études de trafic effectuées
ultérieurement ainsi que les expériences acquises par les communes dans
l’octroi des autorisations de construire dans le périmètre du PAC 299 de 1996
ont permis de constater que c'était bien le 100 % des potentiels de génération
de trafic qui a été utilisé et qui s’est reporté sur le réseau routier (voir
étude d’accès d’août 2010 p. 32).
cc) Par ailleurs, le bureau
Transitec avait mentionné dans son étude de trafic que pour les terrains sans
projet connu, l'indice de trafic devait être fixé à 0,08 pour l'affectation
commerciale, coefficient qui correspondait à 800 mouvements de véhicules/jour
par hectare, à 0,04 pour les affectations de l'artisanat, de l'industrie et des
services (400 mouvements de véhicules/jour par hectare), et à 0,02 pour les
affectations liées au tourisme, aux activités agro-industrielles et aux
équipements publics, soit 200 mouvements de véhicules/jour et par hectare. Or,
l’art. 5.1 aRPAC fixe dans le périmètre « Pré Neuf » des coefficients
allant de 0.10 à 0.15, seul le secteur 6 (usine Cornaz) a un coefficient de
0.08. Dans le périmètre « Etoy », des coefficients allant de 0.10 à
0.12 sont attribués à la plupart des secteurs (sous réserve des secteurs 8 à 11
et 16-17 qui ont un coefficient de 0.05). Enfin, pour le périmètre « Etoy
– Saint-Prex » (entre la voie CFF et l’autoroute), le coefficient de 0.12
est attribué à l’ensemble des secteurs (22 à 30). Ainsi, seuls les secteurs 8 à
11 et 16-17 ont un indice de trafic de 0.05 alors que pour l'ensemble des
autres secteurs, l'indice varie entre 0.10, 0.12 et 0.15, soit une génération
de trafic largement supérieure à celle du coefficient de 0.08 mentionné par le
bureau Transitec pour les affectations commerciales.
d) Ainsi, les indices de trafic
légalisés par le PAC 299 de 1996 favorisent très clairement les exploitations
commerciales. Le rapport de présentation de l’époque (art. 26 aOAT), précisait
ce qui suit à ce sujet:
« Ces
chiffres sont le reflet d’une volonté politique d’ouverture des affectations
possibles dans le périmètre du PAC, notamment pour le commerce; affectation
qui, en général a tendance à être un fort générateur de trafic. »
On ne sait pas si le bureau
Transitec a procédé à une vérification de la capacité du réseau à l’heure de
pointe commerciale du samedi après-midi. Le rapport de présentation (art. 26
aOAT) ne fait pas mention d’une telle vérification, qui paraissait pourtant
indispensable à l’époque déjà pour déterminer si les accès étaient suffisants.
Mais à supposer même que le bureau d’études ait effectué une telle vérification
à l’interne, sans le mentionner dans le rapport, elle était alors fondée sur le
pronostic d’accroissement du trafic de 40'000 véhicules/jour, retenu par le
bureau d’études et non pas sur celui de 75'000 véhicules/jour, légalisé par le
plan.
Ainsi, on peut penser que les
difficultés survenues dans la gestion du trafic dans le cadre du développement
du PAC 299 de 1996 résultaient probablement du dépassement des limites du
potentiel de génération de 40'000 à 75'000 véhicules/jour, et aussi, de la
fixation d’indices de trafic supérieurs aux indices généralement admis pour les
activités commerciales et recommandés par le bureau Transitec. Le règlement du
PAC 299 de 1996 comportait ainsi en lui-même les excès qui ont conduit à la
saturation du trafic à la jonction d’Aubonne, notamment à l’heure de pointe des
commerces de grande distribution.
e) Par ailleurs, à l’époque de la
légalisation du PAC 299, le rapport du Conseil fédéral sur les grandes lignes
de l’organisation du territoire du 22 mai 1996 mettait l’accent sur la
nécessité de limiter l’extension débordante des agglomérations et de canaliser
le développement à l’intérieur des agglomérations et du tissu bâti, en
utilisant le réseau des transports publics comme colonne vertébrale du
développement (Rapport sur les grandes lignes FF 1996 III p. 571-572). Le
rapport de présentation du PAC 299 ne mentionne pourtant pas la possibilité
d’utiliser les transports publics pour le développement de la zone. A l’époque
de l’élaboration du PAC, le réseau de transports publics d’Etoy et d’Allaman ne
permettait probablement pas au périmètre de répondre aux objectifs de
« nœud ferroviaire important » ou de « secteur bien desservi par
les transports publics » visés par le rapport du Conseil fédéral (voir
consid. 1c ci-dessus), et il ne semblait alors pas prévu de l’améliorer.
Concernant le développement économique, le rapport du Conseil fédéral sur les
grandes lignes de 1996 mentionnait le remploi de zones d’activités désaffectées
ou de prévoir de nouvelles possibilités d’implantation attractives, surtout
bien desservies par les transports publics pour les grands centres d’affaires
et de bureaux (Rapport sur les grandes lignes, FF 1996 III p. 570). Le rapport
précisait aussi qu’il fallait répondre à la demande de bureaux en prévoyant une
offre appropriée dans les centres locaux à proximité des nœuds ferroviaires.
Finalement, pour les entreprises qui nécessitaient des surfaces étendues et des
facilités d’accès pour les poids lourds et les véhicules, par exemple les
centres de distribution, les entrepôts, les marchés spécialisés et les
commerces de meubles, il convenait de prévoir des emplacements proches des
autoroutes (Rapport sur les grandes lignes, FF 1996 III p. 573).
f) Les options de développement du
PAC 299 ont conduit à des effets négatifs sur l’environnement, accentués par la
légalisation de capacités constructives permettant l’implantation de commerces
avec des indices de trafic dépassant les pronostics de trafic du bureau
d’études spécialisé. Le PAC 299 est en vigueur depuis 17 ans et de nombreux
commerces se sont implantés dans la zone, générant ainsi les problèmes de
trafic déjà prévisibles à l’époque. Dans un tel contexte, et dans la mesure où
le PAC 299 bis maintient le principe d’un indice de trafic pour fixer la mesure
de l’utilisation du sol sans en examiner ses effets sur l’environnement, on
peut s’interroger sur la compatibilité de cet instrument avec le droit fédéral
de la protection de l’environnement.
La loi fédérale sur la protection
de l’environnement du 7 octobre 1983 (LPE; RS 814.01) prévoit en effet à l’art.
11 al. 2 et 3 LPE un concept de limitation des émissions à deux niveaux; dans
la première étape de limitation des émissions,
il importe, à titre préventif, de limiter les émissions dans la mesure
que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation, pour
autant que ce soit économiquement supportable (art. 11 al. 2 LPE). Dans la
deuxième étape, si les atteintes restent nuisibles ou incommodantes, malgré les
mesures de limitation prises en première étape conformément à l'art. 11 al. 2
LPE, les émissions seront limitées plus sévèrement (sur le concept de
limitation des émissions en deux étapes, voir l’
ATF 128 II 378
consid.
6.2 p. 384; voir aussi les
ATF 119 Ib 480
consid.
5a, 118 Ib 26 consid. 5d, ainsi que les ATF 1C_92/2008 du 16 décembre 2008
consid. 3.1; 1A_45/2006 du 10 janvier 2006 consid. 3.4; 1A_191/2006 du 3 avril
2007 consid. 3; 1A_15/2005 du 11 novembre 2005 cionsid. 5; 1A_68/2005 du 26
janvier 2006 consid. 3.2; 1A_109/2005 du 6 décembre 2005 consid. 4.2;
1A_121/2005 du 28 novembre 2005 consid. 2.1; 1A_233/2002 du 23 janvier 2004
consid. 2.1).
Il pourrait ainsi se poser la
question de savoir si l’instrument de l’indice de trafic est compatible avec le
principe de limitation des émissions à deux niveaux. En effet, l’examen de
l’offre en cases de stationnement intervient en principe dans la première étape
de limitation des émissions (art. 11 al. 2 LPE) et il influence de manière
déterminante le trafic généré par le projet de construction et ses effets sur
l’environnement, alors que l’indice de trafic fixe d’emblée la génération de
trafic en fonction de la surface du terrain considéré. Il n’est toutefois pas
nécessaire de trancher cette question pour la révision du PAC 299 de 1996. En
effet, selon le rapport du Comité de gestion de l’association « Littoral
Parc » du 3 mars 2014, le PAC 299 est exploité à près de 85% de sa
capacité et il est désormais en grande partie réalisé. Les réserves de
capacité, de l’ordre de 15% concernent d’une part les secteurs H et S
relativement peu ou pas construits, et d’autre part, les secteurs V et Y, où
elles ont pour but d’assurer le développement futur des entreprises déjà
installées (Ecole internationale GEMS, Parker international et Ferring); ces
possibilités d’extension font partie des critères déterminants pour le choix de
l’implantation de ces entreprises dans le périmètre du PAC 299 et celles-ci peuvent
prétendre à bénéficier du principe de la sécurité du droit et de la stabilité
des plans; compte tenu de l’ensemble de ces circonstances, il se justifie donc
de maintenir les indices de trafic repris par la modification du nouveau PAC
299 bis. De plus, l’indice de trafic sert aussi de référence de base pour le
calcul des taxes d’équipement prévues par l’art. 42 RPAC, calculées par TJM, et
il assure l’égalité de traitement entre les propriétaires.
3.
a) Il convient d’examiner le grief de la commune
recourante concernant les possibilités de construire des logements pour une
capacité de 400 habitants prévues par le PAC 299 bis dans la zone mixte du
secteur S. Par ailleurs, la Société Pfister Meubles SA (AC.2011.0327), ainsi
que les communes d’Allaman, d’Aubonne, d’Etoy et de Saint-Prex (AC.2011.0329)
ont contesté les deux zones de verdure prévues également dans la zone mixte du
secteur S.
b) La contestation sur la zone
mixte et sur les deux zones de verdure dans les secteurs S1, S2 et S3 remet en
cause les objectifs de la planification sur l’ensemble du secteur S; il
convient donc d’examiner si la mesure de planification est conforme aux buts et
principes régissant l’aménagement du territoire. La zone mixte est réglementée
de la manière suivante :
«
Art. 8   Zone mixte
Les dispositions de l’art. 6 s’appliquent à
cette zone, à l’exception de l’habitation collective, qui y est autorisée. Les
activités doivent en outre y être compatibles avec l’habitation.
Pour le secteur S (S1, S2 et S3), au maximum
55% des droits à bâtir peuvent être affectés pour de l’habitation. Aucune voie
d’accès destinée aux activités n’y sera réalisée depuis le Sud, ces dernières
ne devant générer aucun trafic sur la route de Plantay (domaine public 80 et
51). »
La zone de verdure, quant à elle,
est régie par l’art. 11 RPAC dont la teneur est la suivante :
«
Art. 11 Zone de verdure
La zone de verdure est destinée à des
aménagements essentiellement végétalisés.
Peuvent y être autorisés les installations
et aménagements à ciel ouvert destinés au sport, aux loisirs, ou à la détente
dans la mesure où ils ont un statut de dépendance d’un bâtiment ou d’une
installation implantée dans la zone adjacente. Les constructions souterraines
peuvent y être autorisées dans les limites de l’art. 27.
Les plantations se feront essentiellement par des essences indigènes et
une large place sera donnée aux surfaces végétalisées aménagées et entretenues
de manière extensive. Des aménagements favorables à la faune, tels des murs en
pierre sèche seront effectués. »
Par ailleurs, le rapport sur le
processus d’aménagement (art. 47 OAT) apporte les précisions suivantes
concernant l’aménagement de ce secteur :
« Les négociations entre la commune
d’Etoy et le Canton ont débouché sur la possibilité de prévoir un potentiel
d’accueil maximal de 400 habitants dans le périmètre du PAC à Etoy.
Après prise en compte des transferts déjà
effectués au profit du projet Migros Interio de 768 TJM et des zones de verdure
nouvellement introduites,  il reste 1063 TJM disponibles pour l’entier de la
zone.
En allouant 50 m2 par habitant, 20'000 m2 de SU (surface utile) sont
nécessaires à l’accueil de 400 habitants, soit, après pondération avec le solde
attribué aux activités, le 55 % de la surface utile disponible. Ainsi le
règlement précise qu’au maximum 55% des droits pourront être affectés à de
l’habitation pour le secteur S (qui comprend les trois sous-secteurs S1, S2 et
S3). (…). »
Un tableau montre ensuite plus en
détail la répartition des TJM avec l’application de l’indice de trafic de 0.05
à la surface du secteur S, sous déduction des surfaces classées en zone de
verdure et des TJM accordés au projet Migros / Interio (768 TJM). Le potentiel
disponible en surface utile pour le logement, avec un indice de génération de trafic
(GT) de 3, s’élève à 19'493 m2 (soit un TJM de 585), et le potentiel disponible
pour les activités, avec un indice de génération de trafic (GT) de 10, s’élève
à 4'785 m2 (soit un TJM de 478).
Par ailleurs, la notice d’impact
concernant le bruit routier relève que le niveau sonore d’émissions sur la RC 1,
au niveau des tronçons « Coulet-Plantay » et « Etoy - La
Plantay », s’élève à 82.8 dB(A). La notice comporte un tableau des
distances critiques  par rapport au bruit routier en fonction des valeurs d’exposition
applicables. Dans le secteur S, avec un degré de sensibilité III, le respect
des valeurs de planification impose une distance de 198 m pour les valeurs de
jour et de 234 m pour les valeurs de nuit. Pour les valeurs d’immissions, en
degré de sensibilité III, la distance est de 63 m pour les valeurs de jour et
74 m pour les valeurs de nuit.
c) La zone mixte du secteur S est
ainsi exposée à des nuisances dépassant à la fois les valeurs de planification
et d’immissions pour la construction d’habitations. Or, l’un des principes
majeurs de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire tend à
préserver autant que possible les lieux d'habitation des atteintes
nuisibles ou incommodantes, telles que la pollution de l'air, le bruit et les
trépidations (art. 3 al. 3 let. b LAT). Cette règle a pour conséquence qu’il
faut prendre en compte les exigences de la protection de l’environnement dans
le cadre des mesures d’aménagement du territoire (ATF 121 II 72 consid. 1d p.76
et consid. 3 p. 79). Elle exige que les affectations bruyantes soient éloignées
des zones d’habitation ou que celles-ci en soient protégées, et inversément,
que les zones d’habitation soient éloignées des affectations bruyantes ou en
soient protégées. C’est pourquoi, il importe de tenir compte constamment des
principes de protection de l’environnement du début à la fin de l’élaboration
des plans d’aménagement (Commentaire LAT,
Tscahannen
, art. 3 N. 56). Il convient donc d’examiner si l
a planification du secteurs S est conforme aux exigences de l’art. 3
al. 3 let. b LAT.
d) Le secteur S (S1, S2 et S3),
d’une superficie d’environ 4.8 hectares, constitue en effet un périmètre
particulièrement sensible. C’est le seul où le PAC 299 bis introduit une mixité
effective, avec une surface maximale pouvant être affectée au logement à une
population de 400 habitants sur environ 20'000 m2 de surface de plancher. Il se
situe à la frange d’un secteur d’habitation déjà construit sur les territoires
des communes d’Etoy et plus au sud de Buchillon; les quartiers d’habitation les
plus proches sur la commune d’Etoy sont formés de villas jumelles,
d’habitations individuelles groupées et de logements collectifs de faible
densité. Les secteurs S1 et S2 sont entourés à l’ouest par le dépôt du commerce
Hornbach, au nord par la route Suisse au-delà de laquelle on trouve les centres
de vente de Pfister Meubles SA et de Hornbach avec leurs parkings respectifs,
et à l’est, par la façade arrière du commerce Interio. Le secteur S3 est formé
par une bande de terrain plus étroite, comprise entre les commerces Migros et
Interio et leurs parkings au nord et la route de la Plantay au sud.
La réglementation du secteur S est
basée essentiellement sur un indice de trafic de 0.05, soit 500 TJM par hectare
(art. 17 al. 2 RPAC). Une surface d’environ 1.2 hectare est prévue en zone de
verdure et une surface de 3.6 hectares en zone mixte. L’indice de trafic permet
une génération de trafic totale d’environ 1800 TJM (500 x 3.6), sous déduction
des TJM accordés au projet Interio-Migros (768 TJM). Le coefficient de
génération de trafic, qui détermine le nombre de mouvements de véhicules/jour
pour 100 m2 de surface utile est de 3 pour l’habitation et de 10 pour
l‘administration et les services (art. 17 al. 3 RPAC). Dans le secteur S3, la
zone de verdure occupe une bande de terrain de plus de 100 m de long entre la
route de la Plantay et les parkings de Migros et d’Interio (5610 m2). Entre les
secteurs S1 et S2, la zone de verdure occupe une bande de terrain de plus de 60
m de large entre la route Suisse et la route de la Plantay (8081 m2). E
n l'état, une telle réglementation ne garantit pas une qualité
suffisante pour l'habitation; en particulier, la protection contre le bruit est
d'autant moins assurée que la localisation de la zone de verdure accolée à la
route Suisse (RC 1) hypothèque la possibilité de réaliser des aménagements ou des
constructions protégeant les logements des nuisances. De plus, ces deux zones
de verdure empêchent de construire des logements dans les parties du secteur S
les mieux situées le long de la route de la Plantay, que ce soit dans les
secteurs S1 et S2 ou dans le secteur S3. Ces zones de verdure, tout comme
l’aire d’arborisation structurante qui les accompagne,
apparaissent
inutilement contraignantes au regard des avantages potentiels pour les futurs
habitants de ce secteur.
e) Il découle des exigences de
l’art. 3 al. 3 let. b LAT que l’étude d’un plan d’aménagement doit être
réalisée en tenant compte de la nécessité de
préserver
autant que possible les lieux d'habitation des atteintes nuisibles ou
incommodantes, telles que la pollution de l'air et le bruit. Il incombe à
l’autorité de planification
de fixer les affectations,
d’organiser les espaces, de définir l’implantation, la forme et les volumes des
constructions et leurs aménagements ainsi que l’organisation des accès de telle
manière que les logements soient protégés des atteintes nuisibles comme le
bruit.
L’aménagement du territoire a dans ce sens une
fonction proche et comparable à celle du principe de prévention (art. 1 al. 2
et 11 al. 1 LPE)
, étant précisé que les valeurs limites
d’exposition applicables doivent en tout état de cause être respectées (voir
les art. 22 LPE, 31 OPB et 15 RPAC, voir aussi l’ATF 1C_331/2011 du 30 novembre
2011 consid. 7.3.2, résumé in RDAF 2013, p. 499 ss, ainsi que l’ATF 1C_191/2013
du 27 août 2013 consid. 3.3 et 3.4). L’art. 13 al. 4 let. b OPB montre à cet
égard l’importance des tâches de planification qui permettent, par un plan
relevant du droit de l’aménagement du territoire, mais étudié de manière
judicieuse en tenant compte des contraintes environnementales, de respecter les
valeurs limites d’exposition par des mesures de planification, d'aménagement ou
de construction. Une telle planification s’insère dans l’exécution du mandat
constitutionnel de l’aménagement du territoire visant à assurer une utilisation
« judicieuse » et mesurée du sol (art. 75 al. 1 Cst.) et constitue
l’un des objectifs essentiel de l’art 3 al. 3 let. b LAT.
Ainsi, la réglementation de la zone
mixte prévue dans le secteur S du PAC 299 bis ne permet pas de tenir compte des
exigences de l’art. 3 al. 3 let. b LAT. Elle se limite à définir des surfaces
de plancher en fonction de l’indice de trafic et des coefficients de génération
de trafic, tout en délimitant des zones de verdure sans prendre en
considération les nuisances de l’environnement, la compatibilité des
destinations entre elles et les transitions avec le contexte bâti. La
localisation des zones de verdure devrait résulter de choix urbanistiques quant
à l’implantation, la destination et la volumétrie des futures constructions, en
tenant compte des impératifs de protection de l’environnement, en particulier
de la lutte contre les nuisances dues au trafic sur la route Suisse, ce que
permettrait une étude plus fine, que ce soit par le moyen d’un plan de quartier
(art. 64 al. 1 et 69 al. 2 LATC) ou d’un plan partiel d’affectation cantonal ou
communal (art. 44 let. b, c et d, 45 al. 2 let. b et 47 al. 2 ch. 4 LATC).
f) L’indice de trafic de 0.05
applicable au secteur S (art. 17 al. 2 RPAC), pondéré par un coefficient de
génération de trafic de 3 pour l’habitation (art. 17 al. 3 RPAC), permet la
construction de 16'500 m2 de surface de plancher habitable par hectare, ce qui
correspond à un cœfficient d’utilisation du sol (CUS) de l’ordre de 1.6. Le
plan directeur cantonal prévoit une certaine densification dans les périmètres
compacts des centres régionaux, pour lesquels il est prévu un indice
d’utilisation du sol (CUS) d’au moins de 0.625 (voir la mesure A11 du plan
directeur cantonal et le guide d’application des mesures A11 et A12 du plan
directeur cantonal approuvé par le Conseil d’Etat le 26 janvier 2011). Par
ailleurs, la troisième révision du plan directeur cantonal tend à introduire
une mixité des affectations dans les pôles de développement (mesure D11) et le
guide d’application des mesures A11 et A12 mentionne un CUS de 1.2 pour les
sites stratégiques. Mais le département a précisé, dans sa réponse au recours,
que ni le plan directeur cantonal, ni les projets d’agglomération régionaux (en
particulier le PALM) ne prévoient à Etoy une croissance dépassant les critères
usuels. Le PAC 299 bis révisé ne fait pas partie des sites stratégiques à
développer pour le logement, ce qui s’explique probablement par les caractéristiques
de son environnement.
Le site « Littoral Parc »
reste cependant un pôle stratégique de développement économique pour lequel
l’autorité de planification vise un objectif d’introduction de la mixité. Le
secteur S est relativement proche de la gare d’Etoy qui est desservie
actuellement par une
desserte RER à la demi-heure, ce
qui semble correct, quand bien même le tribunal a jugé qu’une offre en
transports publics de deux bus par heure dans chaque direction ne suffisait pas
à justifier un effort de densification particulier à Montpreveyres
(AC.2013.0042 du 29 janvier 2014 consid. 8a). Une desserte par le train offre
en effet des avantages plus conséquents que l’offre constituée par une simple
ligne de bus. Cette situation particulière du secteur S peut donc justifier une
certaine densification.
La détermination du coefficient
d’utilisation du sol doit aussi tenir compte de la densité des zones
d’habitation voisines du secteur S au sud, qui sont des zones d’habitat
individuel groupé de très faible densité et des zones d’habitat collectif de
faible densité. La jurisprudence du Tribunal fédéral a en effet précisé que la
densification ne saurait avoir lieu de manière désordonnée et que les nouvelles
constructions doivent s’intégrer au milieu bâti existant afin de ne pas lui
porter préjudice (ATF 113 Ia 266 consid. 3a p. 269). Or, un coefficient
d’utilisation du sol de l’ordre de 1.6 correspond à une zone d’habitat de forte
à très forte densité, que l’on retrouve notamment dans les zones de centres villes
et contraste fortement avec les secteurs d’habitations déjà bâti de faible
densité au sud de la route de la Plantay. Par ailleurs, le cœfficient de
génération de trafic très élevé de 3 pour de l’habitat semble aussi avoir été destiné
avant tout à compenser les pertes d’indice résultant de la création des zones
de verdure sur plus de 11'000 m2. Mais,
l’indice
d’utilisation du sol devrait être évalué plus précisément dans le cadre d’une
étude plus fine, mentionnée ci-dessus, prenant en considération la nécessité de
protéger les futures habitations des nuisances de la route Suisse, et celle
aussi d’assurer une transition et une intégration au milieu bâti existant.
g) En définitive, le recours de la
Commune de Buchillon, en tant qu’il est dirigé contre la zone mixte du secteur
S, doit donc être admis sur ce point. L’admission du recours ne signifie pas
que toute forme d’habitat doit être exclue du secteur S, car la mixité en
elle-même répond à un intérêt public (mesure B 33 du plan directeur cantonal),
mais que l’urbanisation de ce secteur en vue d’une affectation au logement doit
faire l’objet d’une étude soignée, conforme aux buts et principes régissant
l’aménagement du territoire (art. 3 al. 3 let. b LAT) et aux mesures légales de
protection de l’environnement à prendre dans un contexte de nuisances avéré.
La commune recourante s’est plainte
de n’avoir pas été associée aux travaux de planification, concernant notamment
l’urbanisation de la zone mixte du secteur S, notamment en raison des impacts
que l’arrivée de nouveaux habitants pourrait avoir sur son territoire. Dans
l’examen de la qualité pour recourir, le tribunal a constaté que la Commune de
Buchillon était touchée dans ses attributions d’autorité de planification par
la décision contestée; à ce titre elle peut être associée, ou au moins
consultée, dans l’élaboration des mesures la concernant dans le cadre de la
collaboration entre autorités prévue par les art. 2 al. 1 LAT et 2 al. 1 LATC, notamment
en ce qui concerne la définition des objectifs recherchés pour l’aménagement du
secteur en cause. C’est dans le cadre de cette collaboration entre autorités,
prévue par les art. 2 al. 1 LAT et 2 LATC, que l’autorité de planification
devra examiner la demande de la Commune de Buchillon d’élaborer une étude de
trafic qui puisse évaluer les effets prévisibles de l’adoption du PAC 299 bis
sur le réseau routier communal et les autres infrastructures de la commune. A
cet égard, l’étude devra tenir compte du tableau des comptages établi entre
1998 et 2009 par le Service des routes, dont la Municipalité d’Etoy a produit
un exemplaire au tribunal, qui montre une certaine stabilité du trafic sur la
voie d’accès à Buchillon depuis la RC 1 (route des Bruyères), passant de 1000
véhicules/jour en 1998 à 1050 véhicules/jour en 2009. Le PAC 299 n’a donc eu
qu’un effet très limité sur la circulation et le trafic à Buchillon.
4.
La commune de Buchillon conteste aussi la
possibilité prévue par l’art. 6 al. 3 RPAC d’agrandir les commerces existants
dans la limite des capacités disponibles de l’indice de trafic et du coefficient
de génération de trafic applicable au secteur en cause. Ce grief est déjà
résumé au consid. 2 de l’arrêt (p. 25 ci-dessus). En statuant sur le recours
formé par la société Pfister Meubles SA (AC.2011.0323), le tribunal a procédé à
l’examen des griefs dirigés contre l’art. 6 al. 2 RPAC, qui interdit les
nouvelles activités commerciales, y compris les show-rooms et les sites
d’exposition. Le développement concernant ce grief est aussi en rapport avec l’art.
6 al. 3 RPAC.
a) L’art. 6 du règlement du plan
d’affectation cantonal n° 299 bis « Littoral Parc » (ci-après: RPAC)
est formulé dans les termes suivants :
«
Art.
6.- Zone d’activité
Cette
zone est affectée à la construction de bâtiments, installations et aménagements
destinés à des activités moyennement gênantes dans les domaines de l’industrie,
de l’artisanat, du commerce, des services et du tourisme.
L’implantation
de nouveaux commerces, y compris les show-rooms et les sites d’exposition,
n’est pas autorisée après l’entrée en vigueur du présent règlement, à
l’exception de kiosque lié à une activité de service ou touristique.
Les
commerces déjà existants, et pour lesquels les seuils de génération de trafic
permis par le PAC n’ont pas été atteints, sont autorisés à s’étendre dans le
respect du règlement en vigueur.
Le
remplacement de commerces existants est autorisé uniquement si le coefficient
de génération de trafic de la nouvelle activité est inférieur ou égal à
l’activité pré-existante.
En dehors des
locaux affectés à l’hébergement hôtelier, sanitaire ou socio sanitaire,
l’habitation n’est admise que pour des logements de service ou de
gardiennage. »
Cette disposition crée un régime
spécial pour les activités commerciales. En principe, les activités commerciales
sont autorisées (al. 1er), mais l’implantation de nouveaux commerces, y compris
les show-rooms et sites d’exposition, n’est pas autorisée après l’entrée en
vigueur du nouveau règlement du PAC 299 bis (al. 2). En revanche, les commerces
existants, pour lesquels les seuils de génération de trafic ne sont pas
atteints, sont autorisés à s’étendre dans le respect du nouveau règlement (al.
3) et le remplacement de commerces existants est aussi autorisé pour autant que
le coefficient de génération de trafic ne soit pas supérieur à celui de
l’activité existante (al. 4). Le nouveau règlement crée ainsi un régime
d’affectation différencié en fonction de la date d’entrée en vigueur du PAC 299
bis: toute nouvelle activité commerciale est interdite sous le régime du nouveau
PAC, alors que les activités commerciales existantes à la même date sont
autorisées à se développer dans la mesure que permettent l’indice de trafic et
le coefficient de génération de trafic applicables selon le PAC 299 bis.
b) La réponse du département
précise que l’un des principaux problèmes posés par le PAC de 1996 est la
saturation du réseau à certaines heures de pointe, liée à l’existence de
nombreux commerces de grande distribution dans le périmètre du PAC. Selon le
département, le trafic pose problème lors de périodes de fréquentation de
pointe des commerces, le vendredi soir, le samedi, ainsi que pendant les
périodes de fêtes ou de soldes, en particulier pour le fonctionnement de la
jonction d’Aubonne. La quasi « mono-fonctionnalité commerciale » du
secteur proche de la jonction d’Aubonne en serait la principale cause. Selon le
département, une mixité entre différentes affectations commerciales, comprenant
un panachage équilibré des activités industrielles, de bureau, de commerce et
d’artisanat traditionnel n’aurait pas produit ces effets de trafic de pointe.
Dès lors, en terme d’affectation, il s’agirait d’éviter d’augmenter encore
l’attractivité du secteur commercial, en particulier celui de la grande
distribution, lors des périodes de haute fréquentation des commerces. Selon le
département, l’Office fédéral des routes a même demandé que le PAC modifié ne
permette plus la réalisation de nouvelles implantations à caractère commercial.
Il s’agirait donc de restreindre le développement de telles activités et
d’éviter la création de show-rooms et de sites d’expositions (cuisines,
agencement, voitures par exemple), car la fréquentation de ce type de surfaces
a lieu pendant les mêmes périodes de pointe que les commerces de grande
distribution. Le département précise aussi que la maîtrise du trafic lors des
périodes de pointe ne relève pas d’une solution miracle, mais d’une somme de
« petites mesures » qui participent chacune, à leur niveau, à la
maîtrise de l’ensemble du trafic de pointe; l’interdiction des show rooms et
des sites d’exposition étant l’une de ces mesures. Le département précise aussi
que la justification de la révision du PAC de 1996 consiste essentiellement à
limiter les difficultés de gestion du trafic routier, ainsi qu’à introduire une
certaine mixité des affectations et à renforcer l’identité paysagère. Le
département précise encore que plusieurs communes touchées par le PAC 299 ont
émis, à maintes reprises, et depuis plusieurs années, des plaintes au sujet du
trafic routier du samedi qu’elles jugent trop intense, c’est le cas notamment
des communes d’Allaman et de Saint-Prex. Ces communes ont souvent mentionné les
difficultés qu’éprouvent leurs habitants pour se rendre à la gare
d’Allaman-Aubonne, ou pour emprunter l’autoroute A1. Le département estime que
la mise en place du nouveau PAC 299 bis irait dans le sens d’une meilleure
maîtrise du trafic routier lors « des périodes de pointe
commerciale » et, par conséquent, améliorerait la situation des habitants
des communes concernées. Le département se réfère aussi à la prise de position
de l’Office fédéral des routes (OFROU) du 24 août 2009 qui déclarait refuser
tout nouvel aménagement à caractère commercial pouvant être notamment un
générateur d’un gros trafic et soutenait une nouvelle réglementation plus
restrictive limitant les possibilités d’implantation de tels projets.
Le département relève que l’art. 6
du règlement du nouveau PAC 299 bis (RPAC) permet de maintenir et de développer
d’autres activités économiques, relevant par exemple, de l’industrie, de
l’artisanat ou du tourisme. Il admet aussi que sous l’angle de l’égalité de
traitement, l’art. 6 RPAC institue des mesures distinctes entre les nouveaux
commerces et les commerces existants. Cette différence serait justifiée par le
fait que certaines affectations, aujourd’hui prohibées dans leur principe,
étaient auparavant autorisées et que les propriétaires concernés doivent
pouvoir bénéficier de droits acquis. Le département relève toutefois que les
commerces existants ne pourront s’étendre que s’ils n’ont pas atteint les
seuils de génération de trafic fixés par le nouveau PAC 299 bis et s’ils
respectent le nouveau règlement. Les possibilités d’agrandissement sont donc
relativement modestes.
c) L’argumentation du département
ne correspond toutefois pas, concernant les flux de trafic prévisibles, aux
éléments que l’on retrouve dans les différents rapports du bureau d’études
Transitec. Par exemple, l’étude d’accès à « Littoral Parc », rapport
final d’août 2010, décrit une synthèse de la situation future dans les termes
suivants :
a.
« 2.2.4
Synthèse de la situation future
Durant la semaine, les flux
pendulaires de Littoral Parc vont très fortement augmenter en raison du
développement du secteur tertiaire : Les flux associés à ces développement
ainsi que les flux pendulaires vers les communes du pied du Jura vont se
superposer, ce qui mène à des charges considérables pour l’heure de pointe du
soir. Le dimensionnement actuel des giratoires d’Es-Bon, de Roveray et de
Bellefontaine sera insuffisant pour répondre à la nouvelle demande.
Le samedi, si les problèmes
actuels ne sont pas résolus, ils persisteront aussi dans le futur. Même avec
une limitation du développement du nombre de commerces dans la zone, les files
d’attente observées les samedis vont augmenter. »
La modification du
PAC, telle qu’elle est conçue par le PAC 299 bis, ne devrait ainsi pas
améliorer la situation, mais bien au contraire l’aggraver, non seulement
pendant les heures de pointe du samedi et du vendredi soir, mais également
pendant la semaine, à l’heure de pointe normale du soir, compte tenu de
l’accroissement des activités tertiaires ainsi que des mouvements pendulaires
croisés des entreprises implantées dans « Littoral Parc » et des
habitants des communes du bassin desservi par la jonction d’Aubonne.
aa) Par ailleurs, le tribunal
constate que du point de vue de la protection de l’air, le périmètre du plan
est compris dans des secteurs où l’on observe un dépassement des valeurs
limites de dioxyde d’azote (NO2), notamment dans le périmètre « Pré
Neuf ». L’annexe 7 de l’ordonnance sur la protection de l’air du 16
décembre 1985 (OPair; RS 814.318.142.1) prévoit que la moyenne annuelle des
immissions de dioxyde d’azote ne doit pas dépasser 30 µg/m3; or, le capteur passif
VD_37 du réseau cantonal de mesure sur le site du PAC 299, placé entre les
commerces IKEA et  « Littoral centre », a relevé depuis 2001, des
valeurs qui ont augmenté progressivement de 40 µg/m3 en 2001, pour atteindre
plus de 44 µg/m3 en 2011 et 43.4 µg/m3 en 2012. La DGE relève toutefois que le
capteur VD_37 se situe à proximité immédiate d’une route à fort trafic et dans
un vallon limitant la dispersion des polluants émis par le trafic routier, mais
que cette situation n’est pas représentative de l’ensemble du périmètre, comme
en témoigneraient d’autres capteurs positionnés dans la région, qui sont mieux
ventilés, et dont les relevés permettraient de constater un respect des valeurs
limites.
Il est vrai que le réseau cantonal
comporte quatre autres capteurs passifs dans la même région: le premier est placé
au sud de la gare d’Aubonne-Allaman (VD_36); le second, sur le territoire de la
Commune d’Etoy, à proximité de l’entrée du dépôt « Hornbach »
(VD_40), le troisième, sur le territoire de la Commune d’Allaman, dans le
vallon de l’Aubonne à une distance de 30 m environ de la RC 55, sur un
terre-plein situé au-dessus de cette route (VD_38), et le quatrième capteur est
situé dans une vigne sur le territoire de la Commune d’Aubonne, à une distance
de 100 m environ du giratoire « Es Bon » (VD_39). Ces autres
emplacements révèlent en effet des valeurs moyennes en dessous de la valeur
limite; par exemple en 2012, on a mesuré 19.7 µg/m3 pour le capteur VD_40
(dépôt Hornbach), 24.4 µg/m3 pour le capteur VD_38 (Vallon de l’Aubonne) et
21.2 µg/m3 pour le capteur VD_36 (gare d’Allaman-Aubonne). Mais, les
emplacements de ces capteurs ne semblent pas tous représentatifs des lieux à
risques pour la population travaillant dans le périmètre du PAC; il n’y a en
effet aucun capteur passif dans le périmètre « Etoy - Saint-Prex »,
longé au nord par l’autoroute, et il n’y a pas non plus de capteurs passifs à
proximité des commerces du périmètre « Pré Neuf », aussi proches de
l’autoroute. La situation de la pollution de l’air concernant le dioxyde
d’azote pourrait donc être affinée dans les secteurs à risques, soit les
secteurs A, C, E, V et X, où les valeurs limites sont probablement dépassées.
On peut toutefois déduire de cette situation que les valeurs limites de dioxyde
d’azote, en moyenne annuelle, ne sont que localement dépassées dans le site
« Littoral Parc ».
En tout état de cause, l’avis
formulé par le SEVEN dans le cadre de l’examen du projet de PAC 299 bis annonce
un dépassement des valeurs limites d’immissions pour les particules fines
(PM-10) et pour le dioxyde d’azote, au moins localement. Il relève aussi qu’une
part significative du trafic généré par les développements prévus dans le
périmètre de « Littoral Parc » se déversera sur l’autoroute A1 et sur
la RC 1 en direction de Lausanne, aggravant ainsi la situation dans des zones
critiques du point de vue de la pollution de l’air, telle que la traversée de
Morges, par exemple dont elle ralentit l’assainissement.
bb) L’art. 44a al. 1 LPE prévoit,
lorsque plusieurs sources de pollutions atmosphériques entraînent des atteintes
nuisibles ou incommodantes, ou si de telles atteintes sont à prévoir, que
l'autorité compétente établisse un plan de mesures à prendre pour réduire ces
atteintes ou pour y remédier (plan de mesures). L'art. 31 OPair précise que
l’autorité élabore un plan de mesures au sens de l'art. 44a LPE, s'il est
établi ou à prévoir que, en dépit de limitations préventives des émissions, des
immissions excessives sont ou seront occasionnées par une infrastructure
destinée aux transports (let. a) et/ou par plusieurs installations
stationnaires (let.b). Selon l’art. 32 al. 1 OPair,
le
plan de mesures doit indiquer notamment les sources des émissions responsables
des immissions excessives (let. a), l'importance des émissions dégagées par les
différentes sources par rapport à la charge polluante totale (let. b), les
mesures propres à réduire les immissions excessives ou à y remédier (c) et
l'efficacité de chacune de ces mesures.
En l’espèce, les indices de trafic
légalisés par le PAC 299 bis permettent un peu plus de 21'000 trajets de
véhicules/jour dans le périmètre « Pré Neuf », et plus de 36'000
trajets de véhicules/jour dans les deux autres périmètres « Etoy » et
« Etoy –Saint-Prex », ce qui donne un potentiel total de plus de
57'000 véhicules/jour, exploité aujourd’hui à 85%. Il est par ailleurs établi
que des immissions excessives ont été constatées dans le périmètre du PAC 299
bis, que ce soit des dépassements localisés de concentration de dioxyde
d’azote, ou des dépassements des valeurs limites de poussières fines (PM 10).
L’origine de ces dépassements n’est pas clairement établie; elle peut résulter
du trafic généré par le PAC 299 bis et provenir à la fois des infrastructures
destinées au transport, essentiellement l’autoroute A1 et la route Suisse
(RC1), et à la fois par des installations fixes, comme les parkings des
différents centres commerciaux, notamment le parking d’IKEA de 900 places,
ventilé naturellement, les parkings de Pfister Meubles SA et de Hornbach, à
l’air libre, le parking du « Littoral Centre » d’Allaman, de 850
places, ventilé mécaniquement. A cela s’ajoute les émissions des systèmes de
chauffage et de climatisation des bâtiments présents dans le site du PAC 299
bis.
Le site du PAC 299 bis
« Littoral Parc » présente donc des caractéristiques
environnementales qui semblent répondre aux critères fixés par les art. 44a LPE
et 31 OPair pour l’adoption d’un plan des mesures OPair. Mais, le territoire
compris dans le PAC 299 bis ne fait pas formellement partie du périmètre du
plan des mesures OPair 2005 de l’agglomération Lausanne-Morges, qui s’arrête
aux frontières de la commune voisine de Tolochenaz. Touefois si un plan des
mesures est manifestement insuffisant, les autorités compétentes ont la
faculté, et même l’obligation, d’ordonner des mesures plus sévères d’émissions
(ATF 119 Ib 480, consid. 7a p. 489). L’insuffisance du plan des mesures peut
concerner non seulement les mesures elles-mêmes, mais aussi l’étendue de son
périmètre.
cc) Il convient donc de déterminer
si le périmètre du plan des mesures Opair de l’agglomération Lausanne-Morges
apparaît suffisant au sens de la jurisprudence fédérale et s’il devrait être
étendu au site de « Littoral Parc ». A cet égard, le tribunal relève
que selon l’étude de trafic figurant dans le rapport de présentation (26 OAT)
du PAC de 1996, les hypothèses de distribution du trafic prises en
considération montrent que le 50% du trafic généré par le PAC va en direction
de Lausanne. En prenant en compte le trafic légalisé en première étape à
l’époque, le PAC de 1996 permettait d’emblée un accroissement de trafic en
traversée de Morges d’environ 19'000 véhicules / jour en première étape.
Le SEVEN confirme que le
trafic généré par
les développements prévus dans le périmètre de « Littoral Parc » est
une source de difficultés pour les objectifs d’assainissement de la ville de
Morges. Compte tenu des indices de trafic légalisés, le nouveau PAC 299 bis
révisé permet une charge de trafic en traversée de Morges d’environ 28’500
véhicules/jour (50% de 57’000 véhicules /jour), augmentant ainsi la charge de
pollution. Le PAC 299 était donc, et reste probablement, l’une des sources
importantes de la pollution de l’air à Morges. Or, le plan des mesures OPair
doit aussi indiquer
les sources des émissions
responsables des immissions excessives (art. 32 let. a OPair). Dans ces
circonstances, il apparaît que le périmètre du plan des mesures OPair de
l’agglomération Lausanne-Morges est clairement insuffisant et le site de
« Littoral Parc » doit être considéré comme une cause des immissions
excessives et intégré dans le plan des mesures OPair de l’agglomération
Lausanne-Morges.
L’autorité de planification chargée
de la révision du PAC 299 devrait donc appliquer les différentes mesures du
plan des mesures OPair de l’agglomération Lausanne-Morges de 2005 dans
l’élaboration du nouveau PAC 299 bis révisé. Le tribunal relève que certaines
de ces mesures du plan OPair coïncident avec les stratégies et mesures du plan
directeur cantonal. Par exemple, la mesure AT-2 du plan OPair, qui tend à
lier les sites d'implantation d'activités à leur accessibilité par
les transports publics et par les transports individuels motorisés selon les
caractéristiques et les besoins de l’activité, correspond à l’une des stratégies
(stratégie A) du plan directeur cantonal visant à coordonner la mobilité,
l’urbanisation et l’environnement. De même, la mesure A23 du plan directeur
cantonal sur la mobilité douce correspond pour l’essentiel aux mesures du plan
OPair concernant la mobilité douce (M-20, M-21, M-22). Aussi, la mesure B33 du
plan directeur cantonal concernant la mixité des affectations dans les centres
correspond pour l’essentiel à la mesure AT-4 du plan OPair, qui vise à
favoriser la mixité pour « diminuer les besoins de mobilité, développer
des transports publics compétitifs et augmenter le recours à la mobilité
douce ». Mais la différence essentielle entre le plan directeur cantonal
et le plan des mesures OPair réside dans l’objectif d’assainissement recherché
par le plan OPair, qui est en réalité un plan d’assainissement de l’air dans
une situation complexe où plusieurs sources de pollution sont la cause des
dépassements des valeurs limites.
Lorsque plusieurs installations
produisent ensemble des émissions excessives, il s'impose de procéder de façon
coordonnée; ce qui est nécessaire, ce n'est pas tellement des mesures isolées
qu'un faisceau de mesures adaptées les unes aux autres (ATF 131 II 470 consid.
4.1 p. 478). Selon le principe de coordination et de répartition des charges,
la limitation des émissions pour une nouvelle installation doit être fixée de
manière à ce que les autres pollueurs fournissent leur contribution de manière
proportionnelle à la diminution de la pollution. Il ne s'agit pas de réduire
les émissions des seules installations nouvelles et de faire abstraction des
autres, sinon, dans certains cas, il ne serait plus possible d'autoriser de
nouvelles installations. La détermination de la part de réduction des émissions
à mettre à la charge d'une nouvelle installation se heurte ainsi à la
difficulté provenant de l'interaction entre toutes les nouvelles sources
d'émissions et les nuisances existantes. C'est pourquoi, les réductions
ordonnées lors d'une nouvelle installation doivent être déterminées par une
coordination avec les autres décisions et mesures en matière d'assainissement
dans le secteur considéré (ATF 131 II 470 consid. 4.1 p. 478;
127 II 238
consid. 8b
p. 261; 125 II 129 consid. 7b p. 139; 124 II 272 consid. 4a p. 279; 119 I b 480
consid. 5a et 5b p. 484 et 118 I b 26 consid. 5d à f p. 35 ss).
d) Les mesures prises par
l’autorité de planification concernent la définition des affectations
admissibles dans le périmètre du PAC 299 bis, elles consistent à exclure les
nouveaux commerces, show-rooms et sites d’exposition, en permettant toutefois
aux commerces existants de s’étendre dans les limites de l’indice de génération
de trafic qui leur est applicable (art. 6 al. 2 et 3 RPAC). Ces mesures ont
pour but essentiel d’améliorer la gestion du trafic lié aux commerces de grande
distribution aux heures de pointe du vendredi soir et du samedi après-midi,
mais elles ne s’intègrent pas aux objectifs d’assainissement à entreprendre
dans le cadre du plan OPair. Il est vrai que le rapport sur le processus
d’aménagement, selon l’art. 47 OAT, comporte une notice d’impact, qui fait état
de quelques mesures du plan OPair avec des recommandations. L’une des trois
recommandations mentionnées concerne l’établissement d’un plan de mobilité
d’entreprise obligatoire pour les entreprises de plus de 20 places de
stationnement ou avec plus de 50 emplois. Mais, l’art. 38 al. 2 RPAC mentionne
l’établissement d’un plan de mobilité d’entreprise comme une simple possibilité
et ne respecte pas la recommandation figurant dans la notice d’impact.
Le plan de mobilité d’entreprise,
prévu dans son principe par la mesure A-25 du plan directeur cantonal, est
destiné à offrir aux employés un éventail de mesures permettant de favoriser
d’autres modes de transport que la voiture individuelle pour les déplacements
pendulaires et professionnels du personnel; il a pour objectif de réduire les
besoins en déplacements individuels motorisés et donc une réduction des
nuisances qui en résultent. Le plan de mobilité d’entreprise est ainsi une
mesure de limitation des émissions à la source conforme à l’art. 11 al. 1 LPE
et qui participe à l’assainissement (air et bruit) dans les situations où les
valeurs limites d’exposition sont dépassées. Comme ni l’Opair, ni l’OPB ne
prévoient des mesures concrètes comparables destinées à maîtriser la croissance
du trafic individuel motorisé, les décisions prises pour imposer l’adoption
d’un plan de mobilité se fondent directement sur l’art. 12 al. 2 LPE et font
partie des prescriptions d’exploitation qui s’imposent en application de l’art.
12 al. 1 let. c LPE (arrêt AC.2011.0132 du 12 juillet 2012 consid. 9d). Le plan
des mesures Opair de l’agglomération Lausanne-Morges prévoit précisément
l’adoption de plans de mobilité d’entreprise (mesure MO-9), ce qui montre
l’importance de telles mesures dans la stratégie d’assainissement fixée par le
plan OPair.
e) Pour améliorer la situation au
niveau du trafic à l’heure de pointe, le nouveau PAC 299 bis adopte des mesures
qui vont à l’encontre du principe de coordination et de répartition des
charges. En effet, seules les nouvelles installations sont touchées par
l’interdiction d’implanter de nouveaux commerces (art. 6 al. 2 RPAC), alors que
les commerces existants peuvent encore s’étendre s’ils n’ont pas épuisé
l’indice de génération de trafic (art. 6 al. 3 RPAC). Ces mesures devraient
s’insérer dans les stratégies du plan OPair visant à améliorer la situation de
la qualité de l’air, notamment par la mise en œuvre d’outils permettant une
maîtrise de la croissance du trafic, comme le plan de mobilité d’entreprise
(mesure MO-9) ainsi que la mobilité douce, en particulier la hiérarchisation
des modes et moyens de transport, qui place la marche en première priorité
(mesure MO-20), et l’incitation à une pratique de la mobilité douce, notamment
par la création d’espaces publics de qualité pour les piétons (mesure MO-22).
Le trafic généré par le PAC 299 bis
a non seulement une influence sur l’organisation des accès aux heures de pointe
du samedi après-midi et du vendredi soir, mais il est aussi l’une des
principales causes du dépassement des valeurs limites d’immissions pour les
poussières fines (PM 10) et le dioxyde d’azote. Il provoque aussi des nuisances
de bruit alors que l’objectif de la révision du plan tend à promouvoir une
mixité des affectations avec des locaux à usage sensible au bruit (bureaux,
logements). A cet égard, le rapport 47 OAT montre que le niveau des émissions
de bruit le long de l’autoroute et des routes cantonales concernées, en
particulier la RC 1 (route Suisse), est déjà très élevé en période de jour;
soit 91 dB(A) le long de l’autoroute et de 79 à 83 dB(A) le long de la route
Suisse. La plupart des bâtiments dans le site « Littoral Parc » sont touchés
par des immissions de bruit excessives. La mise en œuvre du plan des mesures
OPair, en agissant sur la maîtrise de la croissance du trafic, aurait donc à la
fois des effets favorables sur la protection contre le bruit, et sur les
problèmes de gestion du trafic à l’heure de pointe commerciale.
En tous les cas, la seule mesure
prise par l’autorité de planification consistant à interdire l’implantation de
nouveaux commerces ne va pas influencer de manière significative l’évolution
prévisible de la pollution atmosphérique et du niveau de bruit, puisque les
indices de trafic du PAC 299 de 1996 sont maintenus, sauf pour la 2ème étape
des périmètres « Etoy » et « Etoy – Saint-Prex », la
réalisation complète du plan entraînera donc encore une augmentation de trafic
de l’ordre de 8'500 TJM. C’est la raison pour laquelle les mesures concernant
les affectations doivent être coordonnées dans le cadre du plan des mesures
OPair, en veillant à assurer la mise en œuvre des différentes stratégies
prévues par ce plan. Le site du PAC 299 bis « Littoral Parc » se
caractérise donc par une situation d’assainissement au sens de l’art. 16 LPE,
qui peut impliquer non seulement des restrictions aux nouvelles entreprises qui
s’installent, mais aussi prévoir une contribution de la part des entreprises
déjà existantes sur le site, conformément au principe de coordination et de
répartition des charges, dans le cadre fixé par le plan des mesures OPair de
l’agglomération Lausanne-Morges de 2005. Il appartient au premier chef à l’autorité
de planification, en collaboration avec les communes territoriales et
l’autorité compétente en matière de protection de l’air et de lutte contre le
bruit, et après consultation et concertation avec les entreprises concernées
(art. 16 al. 3 LPE), de définir les mesures du plan OPair à mettre en oeuvre
pour contribuer à l’assainissement du périmètre du PAC 299 bis.
g) Le recours de la Commune de
Buchillon doit donc aussi être admis sur ce point, ce qui entraîne l’annulation
des art. 6 al. 2 et 3 du RPAC ; ce résultat ne signifie pas que les
commerces peuvent être librement autorisés dans le périmètre du PAC, ou que les
extensions de commerces seront admises, mais que de telles mesures doivent être
coordonnées avec des mesures d’assainissement concernant les commerces
existants dans le respect des principes de coordination et de répartition des
charges applicables aux situations d’assainissement (voir ci-dessous, consid.
7).
5.
La commune recourante critique aussi les
dispositions du PAC 299 bis concernant l’aire d’arborisation structurante. Elle
estime que l’aire, représentée par une surface hachurée, serait purement
théorique et impossible à réaliser, car les surfaces en cause sont complètement
couvertes de bâtiments, de parkings et d’accès. Elle remarque aussi l’absence
d’une étude en matière de protection des arbres afin de protéger ce qui peut
encore l’être et demande qu’un bureau paysagiste soit mandaté compte tenu des
enjeux en cause.
Le département conteste le fait que
les surfaces hachurées en vert soient purement théoriques. Selon le département,
ces surfaces auraient pour objectif  « de contribuer à la mise en
place d’aires d’arborisation structurante, afin de mieux affirmer dans le
paysage le concept des structures vertes longitudinales (selon un axe nord-sud
transversal aux axes de transports principaux) qui existaient déjà avec le PAC
de 1996 ».  Un mandataire spécialisé pour les questions de gestion et
d’animation paysagère (Paysagestion) aurait d’ailleurs participé à l’étude. Le
département estime que les arborisations devront être réalisées à l’intérieur
des aires hachurées définies par le plan, cas échéant par étapes. Il précise
encore que l’emplacement de chaque arbre figurant sur les plans de référence
annexés au PAC 299 bis (ronds verts) serait indicatif et pourrait être modifié
si les circonstances le justifient, mais les alignements et la densité des arbres
prévus par les plans de référence devraient être respectés.
b) L’art. 33 du règlement du PAC
299 bis réglemente l’aire d’arborisation structurante de la manière
suivante :
« Art. 33             Aire d’arborisation structurante
Cette
aire est destinée à la plantation d’ensembles homogènes d’arbres feuillus de
haut jet afin de constituer des structures paysagères fortes et durables,
transversalement à la pente générale du territoire. Chaque entité est composée
d’une seule essence. Les essences seront choisies parmi le chêne pédondulé et
rouvre (respectivement Quercus robur et petraea), le tilleul à larges feuilles
(respectivement Tilia platyphylos et cordeta), l’érable plane et sycomore
(respectivement Acer platanoides et pseudoplatanus).
La
réalisation de cette arborisation se fera en respect du plan de référence
annexé au présent règlement. Les emplacements y sont considérés de manière
indicative. Dans les structures particulièrement importantes, elle peut
admettre une réalisation partielle de la plantation si l’effet structurant
d’ensemble est assuré.
Lors
de toute autorisation de construire, il sera exigé de réaliser cette part de
plantation sur le bien-fonds concerné. Pour des questions de proportionnalité,
l’autorité compétente peut limiter la portée de cette obligation. Les arbres
correspondants à planter ou à remplacer seront clairement indiqués sur les
plans de demande d’autorisation de construire.
Chaque
propriétaire est tenu d’entretenir cette arborisation afin d’assurer son bon
développement et sa durée de vie à long terme. Les arbres malades ou morts
seront remplacés sans délais. L’autorité compétente peut faire exécuter ces
travaux aux frais du propriétaire, si celui-ci ne s’exécute pas après
sommation. Elle peut édicter des prescriptions d’entretien pour assurer
l’homogénéité de chaque structure paysagère.»
Le rapport sur le processus
d’aménagement  selon l’art. 47 OAT comporte en annexe un plan de référence qui
définit pour chacune des sept aires d’arborisation structurante les schémas des
structures paysagères souhaitées, avec l’emplacement de chaque arbre. Ce plan
comporte en introduction les précisions suivantes :
« (…)
les mesures d’aménagement paysager du PAC de 1996 n’étaient pas contraignantes
et n’ont pas fait l’objet d’un suivi spécifique.
Le
résultat actuel des plantations d’arbres dans le pôle est donc décevant et
disparate et menacé de disparition.
Une
des mesures de la révision du PAC consiste aujourd’hui à réaffirmer le concept
des structures vertes, en particulier transversales, mais à se donner les
moyens, cette fois, de les réaliser dans de bonnes conditions.
L’allée
longitudinale, qui se développe moyennement, est laissée en place, dans
l’espoir d’un devenir meilleur, et prolongée aux deux extrémités. Par contre,
les six structures arborisées transversales sont vigoureusement élargies et
renforcées, les existantes pour la plupart replantées, à l’aide d’une seule
essence indigène par structure (chêne, tilleul ou érable, selon l’art. 33 du
règlement).
Ainsi se mettra
en place, à la condition d’un suivi professionnel à long terme, un réseau de
structures passagères qui donnera une certaine unité aux lieux, par le jeu de
séquences construites et arborées bien lisibles. »
c) L’un des principes majeurs
régissant l’aménagement du territoire, consiste à « ménager dans le milieu
bâti de nombreux aires de verdure et espaces plantés d’arbres » (art. 3
al. 3 let. c LAT). Il n’est pas contesté que l’aire d’arborisation structurante
répond clairement à une telle obligation. L’art. 33 RPAC se fonde ainsi
directement sur le droit fédéral. L’art. 33 al. 2 1ère phrase comporte une
obligation visant à respecter le plan de référence  annexé au règlement. Dans
les documents remis au tribunal, le plan de référence est annexé au rapport sur
le processus d’aménagement (art. 47 OAT). Mais un tel document a une portée
contraignante pour le propriétaire, comparable à celle du plan d’affectation au
sens de l’art. 14al. 1 LAT et doit effectivement être annexé au règlement. Il
fait partie intégrante du PAC 299 bis. L’art. 33 al. 2 RPAC ne précise pas
expressément que le nombre d’arbres figurant dans le plan de référence est
obligatoire, mais dès lors que cette règle prévoit que la réalisation doit être
conforme au plan de référence cela implique aussi en principe que le nombre
d’arbres mentionnés dans ce plan doit être respecté. Si le nombre d’arbres
était seulement indicatif ou facultatif, la règle ne permettrait pas
d’atteindre les objectifs recherchés par l‘art. 3 al. 3 let. c LAT.
Une telle obligation est toutefois
atténuée par le fait que l’art. 33 al. 2 et 3 RPAC intègre expressément les
exigences du principe de proportionnalité. Par exemple, dans le cas de
structures particulièrement importantes, la municipalité (autorité compétente)
peut admettre une réalisation partielle de la plantation si l’effet structurant
d’ensemble est assuré (art. 33 al. 2 3ème phrase RPAC). De même, l’art. 33 al.
3 2ème phrase RPAC prévoit expressément que pour des questions de
proportionnalité, la municipalité peut limiter la portée de cette obligation.
Ainsi, même si le nombre d’arbres qui ressort du plan de référence annexé au règlement
est contraignant, la municipalité examinera dans chaque cas la portée de
l’obligation au regard du principe de proportionnalité. Elle bénéficie à cet
égard d’une certaine liberté d’appréciation et pourrait, par exemple, veiller à
ce que l’arborisation soit réalisée de manière coordonnée avec les itinéraires
de mobilité douce par une arborisation mettant en valeur le côté
« attractif » exigé par l’art. 35 al. 2 et 3 RPAC. Le recours doit
donc être rejeté sur ce point.
6.
La commune recourante demande encore que la
réglementation soit complétée pour préciser expressément qu’il n’est pas prévu
de transit entre la RC1 et la route de la Plantay. Elle indique aussi qu’elle
avait relevé dans son opposition qu’il serait plus cohérent de relier la route
de Plantay uniquement depuis le giratoire Hornbach, sans raccordement au sud.
Dans ses déterminations, le
département précise que l’absence de toute liaison entre la RC1 et la route de
Plantay, que ce soit par le « giratoire Hornbach » ou par la
« DP 78 », résulte des dispositions du PAC litigieux et en particulier
du plan lui-même, puisque celui-ci prévoit un front bâti le long du côté sud,
empêchant la création d’un accès routier, et seules quelques liaisons de
mobilité douce. Dans ses déterminations du 11 janvier 2012, la Municipalité
d’Etoy a encore précisé qu’elle avait pris l’engagement auprès des habitants du
quartier de la Plantay que ce quartier ne serait jamais relié à l’ouest, ni sur
la RC1, ni sur la route des Deux-Communes et que la route de la Plantay serait
aménagée en rue résidentielle sans transit.
Le tribunal considére que ces
garanties sont suffisantes et qu’il n’est pas nécessaire d’adapter la
réglementation du PAC 299 bis sur ce point.
7.
a) La recourante relève aussi qu’elle avait
formulé une critique concernant l’art. 11 RPAC, qui ne prévoit aucune limite de
hauteur de terre sur les constructions souterraines dans la zone de verdure, ce
qui risquait d’empêcher les plantations. Le département avait précisé dans sa
réponse à l’opposition qu’il appartiendrait aux municipalités, compétentes pour
délivrer les permis de construire (art. 17 et 103 LATC), de fixer les exigences
adéquates. La commune recourante estime toutefois qu’il « serait plus
simple et surtout plus sûr de compléter le règlement » sur ce point. La
règle laisse effectivement une marge d’appréciation à l’autorité municipale
pour exiger dans certains cas une hauteur de terre végétale sur les
constructions souterraines destinées à être recouvertes de plantations. L’absence
d’une précision dans l’art. 11 RPAC sur la hauteur de la terre végétale sur les
constructions souterraines ne serait en elle-même pas contraire à la LATC ou à
la LAT.
b) La commune recourante critique
encore l’art. 18 RPAC, dans la mesure où cette disposition permettrait de
déduire de la surface utile des activités les locaux de stockage qui sont
adjacents aux locaux de production ou de vente sur place. Le département avait
précisé, dans sa réponse à l’opposition, que ces espaces ne devraient pas être
ouverts au public alors que la commune estime qu’ils le seraient et devraient
donc compter dans la surface utile. . Quoiqu’il en soit, la LATC ne fixe pas de
règles précisant la manière de calculer la surface utile de centres commerciaux
et le département dispose donc d’une marge d’appréciation à ce sujet. Le
tribunal considère que les dispositions de la LATC régissant la densité des
constructions ne sont pas détournées de manière abusive par une réglementation
d’un plan d’affectation cantonal qui distingue d’une part, les surfaces de
vente utiles à prendre en considération dans le calcul de la surface utile, et
d’autre part, les surfaces de dépôt liées ou adjacentes aux surfaces de vente
qui peuvent en être déduites.
c) La recourante critique encore
l’art. 30 RPAC car cette règle permettrait un dépassement des enseignes par rapport
aux bâtiments. La réglementation de l’ancien PAC 299 prévoyait à l’art. 4.8 que
l’emplacement des enseignes de part et d’autre de la voie urbaine (RC1) était
définie par les coupes-types attachées au plan, qui prévoyaient des enseignes
sur bandeau avec une hauteur de 1.00 m. à une distance de 2.00 m. de la façade
et à une hauteur minimale de 4.50 m. du sol (al. 1). Cette disposition
précisait que les autres enseignes ou procédés de réclame devaient être
maintenus à une hauteur qui ne dépassait pas de 3.00 m. la hauteur du bâtiment
auquel elles se réfèrent (al. 2). L’art. 30 du règlement du nouveau PAC 299 bis
ne fixe plus de dispositions contraignantes pour les enseignes des bâtiments
situés de part et d’autre de la RC1, mais réduit à 2.00 m. le dépassement de la
hauteur de l’enseigne ou du procédé de réclame par rapport à la hauteur du
bâtiment qu’elle concerne (al. 1). Cette nouvelle norme apporte en quelque
sorte une amélioration de la situation qui prévalait sous le régime de l’ancien
PAC 299 pour les enseignes qui ne sont pas situées de part et d’autre de la
RC1. L’autorité cantonale n’a ainsi pas abusé de son pouvoir d’appréciation en
adoptant une telle réglementation.
8.
Il résulte des considérants qui précèdent que le
recours doit être partiellement admis. L'interdiction des nouvelles activités
commerciales, des show-rooms et des sites d'exposition, prévue par l’art. 6 al.
2 RPAC, et l’autorisation d’étendre les commerces existants dans les limites
des seuils de génération de trafic encore disponibles, telle que permise par
l’art. 6 al. 3 RPAC, ne peuvent être approuvées. L’admission du recours sur ce
point ne signifie pas cependant que les commerces peuvent être librement
autorisés dans le périmètre du PAC, mais qu’une interdiction doit être coordonnée
avec des mesures d’assainissement concernant les commerces existants. Si un
projet de construction est susceptible de mettre en péril l’objectif recherché,
le département peut s’opposer au projet par la procédure prévue aux art. 77 et
79 LATC, ou, le cas échéant, mettre en place une zone réservée au sens de
l’art. 46 LATC
Le recours doit aussi être admis en
ce qui concerne la zone mixte prévue sur les parcelles 655, 659, 660, 661, 662
et 1540. Comme cela a déjà été précisé ci-dessus (consid. 4g), l’admission du
recours ne signifie pas que l’habitat doit être exclu du secteur S, car la
mixité en elle-même répond à un intérêt public (mesure B 33 du plan directeur
cantonal), mais que l’urbanisation de ce secteur en vue d’une affectation même
partielle au logement doit faire l’objet d’un étude plus fine d’urbanisme, conforme
aux exigences de l’art. 3 al. 3 let. b LAT.
En revanche, les griefs de la
commune recourante concernant la route de la Plantay, ainsi que les art. 11, 18
et 33 RPAC sont rejetés.
Compte tenu de l’issue du recours,
il y a lieu de laisser les frais de justice à la charge de l’Etat. La commune
recourante, qui obtient pour l’essentiel gain de cause, a droit aux dépens
qu’elle a requis, arrêtés à 2000 fr.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision d'approbation du PAC 299 bis du 10
novembre 2011 par le Département compétent en matière d'aménagement du
territoire est annulée en ce qu'elle concerne:
-    l'art. 6
alinéa 2 et 3 du règlement du plan d’affectation cantonal 299 bis
« Littoral Parc »,
-    la zone
d'affectation mixte et les zones de verdure prévues dans les secteurs S1, S2 et
S3 du PAC 299 bis révisé sur les parcelles 655, 659, 660, 661, 662 et 1540 de
la commune d’Etoy.
Le dossier est renvoyé sur ces deux points à l'autorité de
planification pour compléter l'instruction dans le sens des considérants et
statuer à nouveau.
La décision du département du 10 novembre 2011 levant l’opposition
de la recourante est maintenue pour le surplus.
III.
Il n'est pas perçu de frais de justice.
IV.
L’Etat de Vaud, par l’intermédiaire du budget du
Service du développement territorial, est débiteur de la commune recourante
d’une indemnité de 2’000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 7 octobre 2014
Le
président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.