vd_omni · AC.2024.0387 · 2025-06-03 · fr

A.________/Municipalité de Grandson, B.________ à H.________ | Rejet du recours dirigé contre une décision municipale refusant le permis de construire requis. Le projet ne comporte pas suffisamment de places de stationnement. La recourante ne peut pas se prévaloir d'une assurance concrète donnée par la municipalité que son projet serait autorisé.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 03.06.2025 AC.2024.0387

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 3 juin 2025
Composition
M. André Jomini,
président
; M. Jean-Daniel Beuchat et Mme
Florentine Neeff Büchli, assesseurs; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourante
A.________,
à ********, représentée
par Me Julien GAFNER, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Grandson,
à
Grandson, représentée par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne,
Opposants
1.
B.________,
à ********,
2.
C.________,
à ********,
3.
D.________,
à ********,
4.
E.________,
à ********,
5.
F.________,
à ********,
6.
G.________,
à ********,
7.
H.________,
à ********
.
Objet
permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
Grandson du 19 novembre 2024 refusant de lui accorder un permis de construire
pour la transformation des bâtiments n
os
ECA 451 et 453 (création
de 13 logements) sur la parcelle n
o
470 (CAMAC 224802).
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est une société dont le siège est à Cugy, dans le canton de
Fribourg, et qui a notamment pour but toutes activités dans le domaine de
l'immobilier. Elle est propriétaire de la parcelle n
o
470 du
registre foncier, sur le territoire de la commune de Grandson. Cette parcelle
d'une surface de 399 m
2
est située au cœur du hameau des
Tuileries-de-Grandson. Elle est largement bâtie, avec deux bâtiments (ECA n
os
451 et 453) qui figurent au recensement architectural du canton de Vaud. Le
bâtiment ECA n
o
453 est une maison paysanne en note 3. Le bâtiment
ECA n
o
451 est décrit comme un rural: il a reçu la note 4.
La parcelle n
o
470 est classée dans la
zone du centre des Tuileries, telle qu'elle est définie par le plan
d'affectation (plan n
o
2) de la commune de Grandson, qui en
détermine notamment le périmètre, ainsi que l'implantation et l'alignement des
constructions. Ce plan a été approuvé par le Conseil d'Etat le 18 avril 1984.
L'affectation de la zone est définie dans le règlement communal sur le plan
d'extension et la police des constructions (RPE), approuvé en même temps que le
plan n
o
2.
B.
A.________ a soumis, par l'intermédiaire de son bureau d'architectes,
aux autorités communales de Grandson un avant-projet visant la "
création
de 15 logements pour étudiants sur la parcelle 470
[…]". Le 23
décembre 2022, la Municipalité de Grandson (ci-après: la municipalité) s'est
prononcée sur cet avant-projet, notamment en ce qui concerne le nombre de
places de stationnement, en ces termes:
"Considérant que la station
de vélos en libre-service ne pourra pas être aménagée sur la parcelle, tout du
moins dans l'immédiat, les normes VSS 640 281 et 640 065 concernant la
détermination des besoins en stationnement respectivement pour les voitures et
les vélos doivent être appliquées. Cependant, une valeur indicative inférieure
à une case par logement pourra être considérée s'agissant d'un foyer pour
étudiants. La Municipalité appliquera une valeur de 0,5 place par studio,
portant le nombre de cases de stationnement à compenser au moyen d'une taxe en
vue de l'impossibilité de créer des places de parc en site propre à 8 pour 15
studios, soit CHF 38'680.-
[…]
.
Un dossier complet d'enquête
publique tenant compte de ce qui précède, conformément à l'article 69 RLATC,
pourra être déposé.
[…]
"
C.
Le 8 juin 2023, A.________ a déposé une demande de permis de construire
(CAMAC n
o
224802) pour un ouvrage décrit de la manière suivante:
"
transformation des bâtiments ECA n
o
[s]
451 et 453 pour la création de 13 studios
". Selon les plans d'enquête,
il est prévu de réaliser, dans la maison paysanne (ECA n
o
453),
trois appartements de 2,5 pièces, et, dans la partie rurale (ECA n
o
451), dix studios (désignés par les lettres A à J). Le projet prévoit
l'aménagement de quinze places pour vélos (cf. ég. le formulaire de demande de
permis de construire, rubrique "
F. Places de stationnement
"),
dont neuf à l'extérieur et six dans un réduit de 7,1 m
2
à créer au
nord, à proximité du rural. Les plans d'enquête ne prévoient aucune place de
stationnement pour véhicules automobiles.
D.
Le dossier de la demande de permis de construire a été mis à l'enquête
publique du 19 août au 17 septembre 2023. Durant ce délai, il a notamment
suscité l'opposition de B.________, C.________, D.________, E.________, F.________,
G.________ et H.________. Ces derniers dénonçaient en particulier l'absence de
places de stationnement pour véhicules automobiles.
Dans le cadre de la procédure de première instance,
la requérante a produit des plans complémentaires, datés de mars et d'avril
2024, indiquant notamment l'aménagement de cinq places de stationnement pour
véhicules automobiles et d'une place pour moto sur la parcelle n
o
459. Ce terrain, situé le long de la rue des Tilleuls, se trouve à environ 100
m au nord du projet litigieux. Par ailleurs le couvert à vélos devant
l'ancienne partie rurale a été agrandi afin d'accueillir les quinze places
prévues. Ces modifications ont suscité la remarque suivante du Service de
l'urbanisme de la commune de Grandson, dans un courriel du 5 mars 2024:
"
Stationnement
Il est pris bonne note que 6
places de parc voitures et quelques places motos pourront être mises à
disposition des 13 logements sur la parcelle 459. Les besoins en stationnement,
avec l'application de la section D9.2 de la norme VSS 640 281, étant calculés à
8 places de parc pour l'ensemble des logements, 2 places à CHF 4'835.- devront
encore être compensées par la contribution de remplacement.
[…]
"
Le 1
er
mai 2024 a eu lieu une séance de
conciliation à laquelle ont participé certains opposants et des représentants
de la commune. Les arguments soulevés par les opposants ont été discutés.
Par décision du 19 novembre 2024, la municipalité a
refusé de délivrer le permis de construire requis, au motif notamment que le
nombre de places de stationnement prévu dans le projet était insuffisant.
E.
Agissant le 20 décembre 2024 par la voie du recours de droit
administratif, A.________ demande à la Cour de droit administratif et public
(CDAP) du Tribunal cantonal, principalement, de réformer la décision municipale
en ce sens que le permis de construire requis est délivré, les oppositions
étant entièrement levées. Subsidiairement, la recourante conclut à l'annulation
de la décision attaquée et au renvoi de la cause à l'autorité inférieure pour
qu'elle délivre le permis de construire requis, les oppositions étant
entièrement levées.
Le 22 janvier 2025, les opposants se sont déterminés
sur le recours, en concluant implicitement à son rejet.
Dans sa réponse du 11 février 2025, la municipalité
conclut au rejet du recours.
La recourante a répliqué le 6 mars 2025 en
confirmant ses conclusions. Elle requiert, à titre de mesures d'instruction,
l'interpellation de l'ECA au sujet du concept de protection incendie prévu par
le projet, ainsi que la tenue d'une inspection locale afin de constater que la
cour intérieure etc. (voir p. 9 de la réplique).
Considérant en droit:
1.
La voie du recours de droit administratif, au sens des art. 92 ss de la
loi sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), est ouverte contre
une décision municipale refusant de délivrer le permis de construire requis.
Déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD), le recours respecte en outre les
exigences formelles de recevabilité (en particulier art. 79 LPA-VD, applicable
par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il est évident que la recourante, destinataire
de la décision refusant de lui délivrer le permis de construire sollicité, a la
qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD, applicable par renvoi de l'art.
99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2.
La recourante reproche d'abord à la municipalité d'avoir refusé le
permis de construire sans s'être prononcée sur les oppositions. Elle invoque
une violation des art. 114 et 116 de la loi sur l'aménagement du territoire et
les constructions (LATC; BLV 700.11). Un tel grief est mal fondé: la constructrice
ne peut pas dénoncer une violation des droits ou des prérogatives des
opposants. Les opposants se sont du reste exprimés dans la présente procédure de
recours et n'ont pas critiqué la décision attaquée, sur le fond ni sur la forme.
La recourante ne peut au surplus rien déduire de l'arrêt du Tribunal fédéral 1C_65/2017
du 5 octobre 2017: dans cet arrêt, le Tribunal fédéral s'est en effet prononcé
sur une situation différente, soit celle dans laquelle la municipalité décide
de lever les oppositions sans pour autant délivrer le permis de construire. On
ne saurait dans ces circonstances retenir un vice procédural propre à justifier
l'annulation de la décision attaquée.
3.
Dans une seconde critique de nature formelle, la recourante dénonce une
violation de l'art. 115 LATC en se plaignant d'une motivation insuffisante de
la décision.
a) Intitulé "
Motivation de la décision de
refus de permis
", l'art. 115 LATC dispose que le refus du permis, avec
référence aux dispositions légales et réglementaires invoquées, est communiqué
au requérant sous pli recommandé (al. 1). La décision précise en outre la voie,
le mode et le délai de recours (al. 2). Cette règle est la norme légale
pertinente en matière de motivation de la décision de refus de permis de
construire (cf. son intitulé): les garanties procédurales constitutionnelles et
les dispositions de la LPA-VD (en particulier art. 42 LPA-VD) n'ont pas une
portée plus étendue. Le devoir pour l'autorité de motiver sa décision,
découlant du droit d'être entendu, a pour but que le citoyen ou l'administré
puisse la comprendre, la contester utilement s'il y a lieu et exercer son droit
de recours à bon escient (CDAP AC.2024.0330 du 14 février 2025 consid. 2a et la
référence).
b) Dans sa décision, la municipalité met en évidence
les deux motifs qui l'ont amenée à refuser le permis de construire requis. Elle
relève d'abord, en se référant à l'art. 84 RPE, que le projet ne prévoit pas un
nombre suffisant de places de stationnement, en précisant avoir renoncé à
prélever une taxe compensatoire. Elle souligne ensuite, en invoquant notamment l'art.
28 du règlement d'application de la LATC (RLATC; BLV 700.11.1), que le projet
ne respecte pas les prescriptions en matière de salubrité des bâtiments et que
la densité d’habitation envisagée exploite de manière abusive le potentiel de
la parcelle. Bien que succincte, cette motivation satisfait pleinement aux
exigences de l'art. 115 LATC. La recourante a d'ailleurs pu contester la
décision municipale de manière circonstanciée, comme en attestent les quinze
pages de son recours et les dix pages de sa réplique. Qu'elle ne partage pas
l'appréciation de la municipalité, voire que cette appréciation soit éventuellement
erronée (cf. TF 1C_400/2022 du 29 juillet 2024 consid. 5.4.3), ne constitue pas
une violation de son droit d'être entendue.
4.
Au fond, la recourante invoque une violation de l'art. 84 RPE.
a) aa) Dans la décision attaquée, la municipalité
indique qu'elle a appliqué l'art. 84 RPE, disposition de droit communal applicable
à toutes les zones (art. 66 ss RPE), qui a la teneur suivante:
"La Municipalité fixe le
nombre des places privées de stationnement ou de garages pour voitures qui
doivent être aménagés par les propriétaires à leurs frais et sur fonds privés.
Elle détermine ce nombre sur la base des normes de l'Union suisse des professionnels
de la route, proportionnellement à l'importance et à la destination des
nouvelles constructions. En règle générale, la proportion est d'une place de
stationnement ou d'un garage par logement; les emplacements des garages doivent
être prévus en retrait des alignements.
Lorsque le propriétaire se trouve
dans l'impossibilité de construire sur son propre fonds tout ou partie des
places imposées, la Municipalité peut l'exonérer totalement ou partiellement de
cette obligation moyennant versement d'une contribution compensatoire par place
manquante d'un montant de Fr. 3'000.--. Ce montant est fixé par rapport à
l'indice 187 des prix de gros des matériaux de construction et variera dans les
mêmes proportions que ledit indice.
[…]
Ces dispositions sont également
applicables dans les cas où une transformation ou un changement d'affectation
d'un immeuble existant aurait pour effet d'augmenter les besoins en places de
stationnement."
Selon la jurisprudence, l'autorité communale dispose
d'une certaine latitude de jugement pour appliquer les prescriptions sur le
stationnement. Quand le règlement communal prévoit une formule de calcul
permettant en principe de déterminer le nombre (minimal ou maximal) de cases,
le cas échéant par un renvoi aux normes VSS, il faut reconnaître à la
municipalité un important pouvoir d'appréciation: les normes VSS, en soi non
contraignantes, doivent être appliquées en tenant compte des circonstances
concrètes et en accord avec les principes généraux du droit, notamment celui de
la proportionnalité (cf. TF 1C_347/2022 du 25 août 2023 consid. 3.1; CDAP AC.2023.0189
du 12 janvier 2024 consid. 5; AC.2018.0196 du 11 décembre 2020 consid. 9d et
les références).
bb) En l'occurrence, le projet compte 13 logements,
soit 3 appartements de 2,5 pièces et 10 studios. Selon la réglementation
communale, un total de 13 places de stationnement doit en principe être aménagé
pour un tel nombre de logements. Tel qu'il a été mis à l'enquête publique, le
projet ne prévoyait aucune place de stationnement pour véhicules automobiles.
Ce n'est qu'après l'enquête publique que la recourante a soumis des plans
complémentaires indiquant l'aménagement de six places de stationnement – cinq
pour voitures et une pour moto – sur la parcelle n
o
459, située à
une centaine de mètres du site concerné, nombre insuffisant pour la
municipalité, puisqu'au regard des exigences réglementaires, 6 places ne
suffisent pas pour 13 logements, même en appliquant un quota moins élevé qu'une
place par logement.
La parcelle en cause se situe au cœur du hameau des
Tuileries-de-Grandson, dans un secteur aujourd'hui très urbanisé, avec un arrêt
de bus régulièrement desservi à environ 100 mètres. Le cadre est propice à des
déplacements à pieds ou à vélo, de sorte que l'on peut s'interroger sur la
nécessité stricte d'une place de parc par logement, particulièrement s'agissant
de studios qui ne sont
a priori
pas destinés à des locataires diposant
d'un véhicule automobile. Toutefois, même en appliquant un ratio réduit de 0,5
place par logement, les 6 places prévues demeurent insuffisantes au regard des
exigences communales (6 places pour 13 logements). On peut comprendre, dans ces
conditions, que la municipalité ait estimé que le projet ne pouvait pas être
autorisé. La disposition qu'elle a appliquée, soit l'art. 84 RPE, est une règle
de police des constructions qui, à l'instar d'une clause d'esthétique, vise
notamment à éviter une utilisation déraisonnable des possibilités de
construire. Le projet comprend un nombre élevé de logements et se situe dans un
contexte urbain particulier, dans la noyau villageois des
Tuileries-de-Grandson. La municipalité pouvait, dans ces circonstances, refuser
de délivrer le permis de construire requis, et ne pas se contenter d'exiger une
taxe compensatoire.
Par ailleurs, les places de stationnement projetées,
même à supposer qu'elles soient en nombre suffisant, se trouvent sur une
parcelle dont la recourante n'a pas la maîtrise. Cette dernière a produit, à la
suite de l'enquête publique, des plans complémentaires indiquant notamment
l'aménagement de cinq places de stationnement pour voitures et d'une place pour
moto sur la parcelle n
o
459. Si, en principe, rien ne s'oppose à ce
que ces places soient aménagées sur un terrain voisin, encore faut-il que la
recourante démontre que cette solution est durable et pérenne (cf. CDAP
AC.2016.0007 du 21 octobre 2016 consid. 5), étant précisé que la municipalité
peut se montrer exigeante à ce sujet. Dans le cas présent, la recourante n'a
pas établi que les places de stationnement étaient effectivement et durablement
disponibles. La municipalité pouvait donc considérer que le projet ne répondait
pas aux exigences réglementaires.
b) En lien avec l'application de l'art. 84 RPE, la
recourante fait grief à l'autorité intimée d'avoir adopté un comportement
contraire à la bonne foi parce qu'elle lui aurait donné l'assurance avant la
mise à l'enquête publique que son projet était acceptable en termes de places
de stationnement, moyennant le prélèvement d'une taxe de compensation (lettre
municipale du 23 décembre 2022).
aa) Dans la procédure de permis de construire (art.
103 ss LATC), il n'est pas prévu que la municipalité délivre un préavis avant
l'issue de la procédure administrative, soit avant le dépôt de la demande
formelle de permis (art. 108 LATC) et avant l'enquête publique (art. 109 LATC).
Cette phase préalable de la procédure administrative, telle qu'elle est réglée
en détail par la LATC, vise en effet à garantir le droit d'être entendus de
tous tiers intéressés (cf. art. 29 al. 2 Cst.) et elle doit permettre à l'autorité
de connaître précisément la situation et les intérêts en jeu, avant d'examiner
si le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires ainsi
qu'aux plans d'affectation. L'avis des voisins ou des autres intéressés, qui
connaissent le quartier et qui peuvent présenter des observations pertinentes,
est un élément nécessaire pour la décision de la municipalité. En d'autres
termes, ce n'est que sur la base du dossier complet – donc avec les oppositions
et observations – que la municipalité est en mesure de statuer. Certains
projets sont certes dispensés d'enquête publique (cf. art. 111 LATC), mais ils
n'ont pas d'effets significatifs sur l'utilisation du sol.
bb) Le droit à la protection de la bonne foi, ancré
à l'art. 9 Cst., protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans
les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des
décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration.
Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de
l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un
avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que 1)
l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées,
2) qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences
et 3) que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de
l'inexactitude du renseignement obtenu; 4) il faut encore qu'il se soit fondé
sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des
dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, et 5)
que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été
donnée (cf. ATF 141 V 530 consid. 6.2; 137 II 182 consid. 3.6.2; 131 II 627
consid. 6.1).
cc) Il n'est pas évident de concevoir que la lettre
de la municipalité du 23 décembre 2022 puisse lier cette autorité de manière
contraignante, étant donné que selon les règles ordinaires de la procédure de
permis de construire – c'est-à-dire quand il ne s'agit pas d'un ouvrage de
minime importance, pouvant être dispensé de l'enquête publique selon l'art. 111
LATC –, elle n'est pas censée se prononcer sur la base d'un dossier incomplet,
sans avoir au préalable pris connaissance des éventuelles oppositions et, s'il
y a lieu, des décisions ou observations d'autres autorités compétentes (cf.
supra
).
C'est pourquoi on peut se demander si la lettre municipale, déclarant la
perception d'une contribution compensatoire correspondant à l'absence de places
de parc, mais réservant le dépôt d'un dossier complet d'enquête publique,
contient l'assurance que le permis requis pourra être délivré, même en cas d'oppositions
de voisins à propos du nombre insuffisant de cases de stationnement.
Précisément, ce sont de telles oppositions qui, notamment, étaient réservées.
Quoi qu'il en soit, pour qu'une lettre contenant une
promesse puisse lier l'autorité qui l'a rendue, il faut, selon la jurisprudence
du Tribunal fédéral, comme condition nécessaire mais non suffisante, que
l'administré se soit fié aux assurances ou au comportement de l'autorité dont
il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer
sans subir de préjudice. Au vu des caractéristiques du projet litigieux (le
nombre de logements qu'il comporte en particulier), la recourante, société
active dans la promotion immobilière, devait s'attendre à ce qu'il suscite
d'éventuelles oppositions. Si la municipalité a annoncé qu'elle appliquerait un
ratio de 0,5 place voiture par studio et qu'elle percevrait une contribution
compensatoire pour les places manquantes, elle n'en a pas moins réservé le
dépôt d'un dossier complet d'enquête publique. On ne saurait ainsi reprocher à
la municipalité d'avoir violé le droit à la protection de la bonne foi de la
recourante, au motif qu'elle a pris en compte les oppositions pour apprécier de
manière plus complète ou plus approfondie la question des places de
stationnement, et qu'elle a estimé en définitive que le projet ne respectait
pas les exigences réglementaires vu la situation particulière du projet (comprenant
un nombre élevé de logements) et de son environnement (au cœur du hameau des
Tuileries-de-Grandson). Dans ce contexte, la recourante ne peut pas se
prévaloir d'une assurance concrète donnée par la municipalité que son projet
serait autorisé (cf. CDAP AC.2013.0257 du 10 juin 2014 consid. 4 dans lequel le
tribunal a considéré qu'un préavis de la municipalité contenant des réserves
sur la nécessité d'une enquête publique ne comportait aucune assurance concrète
pour le constructeur que son projet sera autorisé). Quant au courriel du 5 mars
2024, dont se prévaut également la recourante, il y a lieu de relever que
celui-ci lui a été adressé par le service communal de l'urbanisme, et non pas
par la municipalité, autorité compétente pour délivrer le permis de construire
(art. 104 al. 1 LATC). Comme tel, la recourante ne peut le tenir pour une
promesse de l'autorité intimée.
c) Comme une application non critiquable de l'art.
84 RPE empêche de réaliser un projet avec autant d'appartements, il ne se
justifie pas d'examiner, pour le surplus, si les appartements et les studios
respectent la réglementation en matière de protection incendie ou de salubrité.
Il n'y a pas lieu d'accéder aux réquisitions d'instruction formées par la
recourante (interpellation de l'ECA, inspection locale). Ces mesures sont
requises en relation avec ces derniers griefs: comme ils ne sont pas examinés,
ces moyens de preuve ne sont pas pertinents.
5.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, mal
fondé. Cela entraîne la confirmation de la décision attaquée. Un émolument
judiciaire est mis à la charge de la recourante, qui succombe (art. 49 LPA-VD).
Celle-ci supportera également une indemnité de dépens en faveur de la commune
de Grandson, qui a procédé avec l'aide d'un avocat (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 19 novembre 2024 par la Municipalité de Grandson
est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge de la recourante A.________.
IV.
Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à verser à la Commune
de Grandson à titre de dépens, est mise à la charge de la recourante A.________.
Lausanne, le 3 juin 2025
Le président:
Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.