vd_omni · GE.2006.0014 · 2006-06-09 · fr

X. /Municipalité de Lausanne | Confirmation du refus de la municipalité de Lausanne de renouveler le macaron de stationnement des membres d'une étude d'avocats. Interprétation admissible de la notion d'"usage indispensable", ceci dans le cadre de la latitude de jugement dont dispose la municipalité pour interpréter cette notion juridique indéterminée.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 09.06.2006 GE.2006.0014

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du
9 juin 2006
Composition
M. François Kart, président; MM. Patrice Girardet et
Laurent Merz, assesseurs.
recourants
1.
Z._______,
à Lausanne,
représenté par Gilles-Antoine HOFSTETTER, Avocat, à Lausanne,
2.
Y._______,
à Lausanne,
représentée par Gilles-Antoine HOFSTETTER, Avocat, à Lausanne,
3.
X._______,
Avocate, à Lausanne,
représentée par Gilles-Antoine HOFSTETTER, Avocat, à Lausanne,
4.
W._______,
Avocat, à Lausanne,
représenté par Gilles-Antoine HOFSTETTER, Avocat, à Lausanne,
autorité intimée
Municipalité de Lausanne,
Objet
Recours Z._______ et consorts et X._______ c/ décisions de
la Municipalité de Lausanne du 12 janvier 2006 (refus du renouvellement du
macaron)
Vu les faits suivants
A.
X._______, Z._______, Y._______ et W._______ sont associés
pour la pratique du barreau. A la fin de l'année 1999, leur étude, qui se
trouvait jusqu'alors Chemin des 1._______ à Lausanne, a déménagé à l'Avenue 2._______,
toujours à Lausanne. Cet endroit se situe à l'est du territoire de la commune
de Lausanne, à proximité de la commune de 3._______, à environ deux kilomètres
du centre ville et 1,5 kilomètre de la gare. Le quartier est bien desservi par
les transports publics, qui permettent de se rendre en quelques minutes au
centre de Lausanne.
X._______ est domiciliée à l'Avenue 4._______ à
Lausanne alors que Z._______, Y._______ et W._______ sont domiciliés à
l'extérieur de la Commune de Lausanne.
B.
Depuis leur installation à l'Avenue 2._______, X._______, Z._______,
Y._______ et W._______ ont bénéficié d'un macaron leur permettant de garer
leurs véhicules automobiles, sans limite de temps, sur les cases de
stationnement "G", correspondant au secteur dans lequel est situé leur
étude.
C.
En date du 7 novembre 2005, la Direction de la sécurité
publique de la Commune de Lausanne, Office du stationnement, a adressé à X._______,
Z._______, Y._______ et W._______ une décision de refus du renouvellement de
leur macaron de stationnement, dont la teneur, semblable pour toutes les
décisions, était la suivante :
"Depuis l'introduction de la première zone
"macaron" en avril 1993 bien du chemin a été effectué. Ainsi,
aujourd'hui, nous recensons pas moins de dix zones de ce type en ville de Lausanne
et, prochainement, quatre nouveaux secteurs seront créés au profit des
résidants et des entreprises de notre ville, dont deux cette année encore.
Devant le succès grandissant de ces autorisations force nous est de constater
qu'il convient de se montrer des plus restrictifs face à leur délivrance,
laquelle, pour mémoire, se base sur les prescriptions municipales traitant du
stationnement privilégié des résidants sur la voie publique du 21 août 1997.
Pour mémoire, à l'art. 7 de ce document, il est précisé que
seuls peuvent bénéficier d'une autorisation :
a) les personnes inscrites auprès du Contrôle des habitants
et dont le logement principal se trouve à une adresse sises dans le secteur
concerné, pour les voitures automobiles légères immatriculées à leur nom;
b) les entreprises ou les commerces, établis le long des rues
du secteur concerné, pour les voitures automobiles légères immatriculées à leur
nom dont l'usage est indispensable à leur activité
De plus, lors de sa séance du 15 juillet 2004, la Municipalité
a adopté une position restrictive et décidé :
D'admettre de manière restrictive que peuvent seules être
mises au bénéfice des macarons
a) les entreprises dont l'activité paraît directement et
clairement liée à l'usage d'un véhicule (entreprises de livraison ou de
dépannage);
b) les entreprises qui transportent plusieurs fois par jour
des objets qui peuvent difficilement être déplacés autrement,
en raison de
leur volume, de leur encombrement, de leur poids, de leur fragilité, etc
.
Or, aujourd'hui, nous devons constater que les conditions
prévues pour l'obtention d'un tel document ne sont pas ou plus réalisées. En
effet, les conditions mentionnées ci-dessus doivent être cumulatives et la
notion de véhicule indispensable à l'activité de l'entreprise démontrée. Par
là, il faut entendre que sans lui, le fonctionnement même du commerce serait
mis en cause, de façon tangible."
D.
X._______, Z._______, Y._______ et W._______ se sont
pourvus séparément contre cette décision auprès de la Municipalité de Lausanne le
18 novembre 2005.
E.
En date du 12 janvier 2006, la municipalité a rejeté tous
les recours. A cette occasion, elle a rendu deux décisions distinctes, l'une
concernant X._______ et l'autre Z._______, Y._______ et W._______.
F.
X._______, d'une part, et Z._______, Y._______ et W._______,
d'autre part, se sont pourvus le 19 janvier 2006 auprès du Tribunal
administratif contre les décisions de la municipalité du 12 janvier 2006 en
concluant à l'admission du recours et à ce que la municipalité soit tenue de
leur délivrer un macaron entreprise valable pour une année renouvelable. Ils
ont demandé que, à titre de mesures provisionnelles, un macaron leur soit
délivré à titre provisoire. Le 27 janvier 2006, la municipalité s'est
déterminée sur cette requête de mesures provisionnelles, en concluant à son
rejet.
Dans une décision du 1
er
février 2006, le
magistrat instructeur a admis la requête tendant à l'obtention, à titre de
mesures provisionnelles, d'un macaron d'entreprise jusqu'à droit connu sur le
fond.
G.
La municipalité a déposé sa réponse sur le fond le 16 mars
2006 en concluant au rejet du recours.
H.
En date du 1
er
mars 2006, le recourant Z._______
a adressé au tribunal une attestation délivrée par l'Office de l'Auditeur en
chef de l'armée indiquant qu'il exerçait une fonction de juge d'instruction
militaire et que, en tant que tel, il pouvait être amené à devoir se déplacer
rapidement en un lieu déterminé, par exemple en cas d'arrestation d'une
personne ou en cas d'accident durant les semaines de piquet. Cette attestation
précisait qu'il était donc indispensable de pouvoir utiliser son véhicule
depuis son lieu de travail pour un engagement rapide et efficace.
I.
Le 2 mai 2006, les recourants se sont déterminés
spontanément sur la réponse de la municipalité. Cette dernière a déposé des
observations finales le 15 mai 2006.
Considérant en droit
1.
Déposés dans le délai de 20 jours prévu par l'art. 31 al.
1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure
administratives (LJPA), les recours sont au surplus recevables en la forme, de
sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
L'usage des places de stationnement que permet la
détention d'un macaron constitue un usage accru du domaine public (cf. ATF 122
I 279; Tobias Jaag, PJA 1994 p. 186) que tout un chacun ne peut pas revendiquer
sans condition. Afin de réglementer ce type d'usage, le Conseil communal de
Lausanne a adopté le 5 mai 1992 un règlement sur la circulation et le
stationnement qui, à son art. 12, prévoit que la municipalité peut délivrer des
autorisations spéciales pour les véhicules des habitants d'un quartier et des
entreprises qui y exercent leur activité, selon les prescriptions qu'elle
édictera. La municipalité a adopté le 5 février 1993 les premières
prescriptions municipales sur le stationnement privilégié des résidants sur la
voie publique. Celles-ci ont ensuite été annulées et remplacées par celles du
21 août 1997. Ces prescriptions déterminent à quelles conditions les habitants
d'un quartier et les entreprises qui exercent leurs activités peuvent
stationner sans limitation de temps sur le domaine public, dans les zones où la
durée du stationnement est limitée (art. 1). S'agissant du cercle des
bénéficiaires, l'art. 7 prévoit ce qui suit :
"Pour autant que les autorisations prévues pour la zone
n'aient pas toutes été attribuées, peuvent bénéficier du stationnement prolongé
:
a) les personnes inscrites auprès du Contrôle des habitants
et dont le logement principal se trouve à une adresse sise dans la zone
concernée, pour les voitures automobiles légères immatriculées à leur nom;
b) les entreprises ou les commerces, établis le long des rues
de la zone concernée, pour les voitures automobiles légères immatriculées à
leur nom dont l'usage est indispensable à leur activité."
Dans les décisions attaquées, la municipalité
explique que, au début de l'introduction des autorisations de parcage
privilégiées, la demande n'a guère dépassé l'offre, sauf dans la zone L
(centre-ville), ce qui a conduit la Direction de la sécurité publique à
délivrer des autorisations spéciales à des entreprises avec une certaine
largesse et à interpréter très extensivement la notion d'indispensabilité du
véhicule pour exercer une activité. Des macarons auraient ainsi été
généreusement octroyés pour des véhicules qui ne sont manifestement pas
indispensables à la bonne marche du commerce, voire qui appartiennent à ces
pendulaires fixes que la politique du stationnement cherche à écarter des
quartiers d'habitation. Toujours selon les explications figurant dans la
décision attaquée, l'Office du stationnement aurait alors décidé d'interpréter
de manière stricte les conditions de l'art. 7b des prescriptions et d'exiger la
démonstration que le véhicule concerné est indispensable à la bonne marche de
l'entreprise. Cette nouvelle interprétation ayant suscité de nombreuses
réactions, la municipalité a, en date du 15 juillet 2004, pris une décision de
principe relative à l'interprétation de l'art. 7b des prescriptions. Selon
cette décision municipale, seules peuvent être mises au bénéfice des macarons :
"a) les entreprises dont l'activité paraît
directement et clairement liée à l'usage d'un véhicule (entreprises de
livraison ou de dépannage);
b) les entreprises qui transportent plusieurs
fois par jour des objets qui peuvent difficilement être déplacées autrement, en
raison de leur volume, de leur encombrement, de leur poids, de leur fragilité,
etc".
3.                a) Les recourants soutiennent qu'ils
remplissent les conditions posées à l'art. 7b des prescriptions pour
l'obtention d'un macaron d'entreprise. Ils relèvent à cet égard que l'usage
d'un véhicule est nécessaire pour l'exercice de la profession d'avocat dès lors
qu'ils doivent fréquemment se déplacer dans le canton pour participer à des
audiences auprès des différentes autorités judiciaires (tribunaux
d'arrondissement, juges de paix, préfectures), ainsi qu'à d'autres occasions :
séances chez un confrère, chez un notaire, mise en oeuvre d'un expert. Ils
relèvent ainsi qu'ils doivent se déplacer plusieurs fois par jour avec une
serviette qui pèserait parfois plusieurs kilos. Ils ajoutent qu'ils n'auraient
jamais loué des locaux à l'Avenue 2._______ s'ils n'avaient pas eu la certitude
de disposer d'une place de parc. Ils expliquent à cet égard qu'il ne leur a pas
été possible de louer des places privées dans leur immeuble, mais qu'ils
auraient en revanche été assurés au moment de leur installation d'obtenir un
macaron pour stationner sur le domaine public. Ils soutiennent que, s'ils ne
disposent plus du macaron, ils utiliseront malgré tout leurs véhicules privés,
dès lors que ceux-ci leur sont indispensables, et qu'ils seront ainsi
contraints de se déplacer régulièrement durant la journée, ce qui irait à
l'encontre du but poursuivi. Ils relèvent également que, s'ils doivent se
déplacer en transports publics, le temps supplémentaire devra être facturé à
leurs clients, voire être pris en charge par le budget cantonal s'ils
travaillent pour le compte de l'assistance judiciaire. Ils soutiennent enfin que
le fait d'être privés de leurs macarons constitue une discrimination par
rapport à leurs confrères installés au centre ville qui bénéficient de parkings
publics à proximité. La municipalité rappelle pour sa part qu'elle fait
dorénavant une interprétation restrictive de l'art. 7b des prescriptions, en se
fondant sur sa décision de principe du 15 juillet 2004. Pour le surplus, elle
conteste la thèse des recourants selon laquelle l'exercice de leur profession
impliquerait nécessairement l'usage d'une voiture en relevant que ceux-ci
peuvent s'organiser par exemple en se regroupant dans un seul véhicule et
qu'ils peuvent également recourir aux transports publics, voire aux taxis. Elle
relève en outre que, si les recourants doivent réellement se déplacer plusieurs
fois par jour, ceux-ci peuvent utiliser les possibilités de stationnement
existant à proximité (zone bleue et parcomètre d'une durée de deux heures).
b) On constate que le litige porte sur
l'interprétation faite par la municipalité de la notion d'"usage
indispensable" du véhicule figurant à l'art. 7b des prescriptions du 21
août 1997. Cette notion revêt les caractéristiques d'un concept juridique
indéterminé. Ces concepts laissent par essence à l'autorité comme au juge
une latitude d'appréciation considérable (cf. ATF 1.P.208/2004 du 12 octobre
2004 et référence). Même si l'autorité qui interprète et applique un concept
indéterminé jouit d'une relative liberté, elle ne s'en livre pas moins à une
opération juridique, que le contrôle de la légalité auquel le juge est amené à
procéder sur recours devra vérifier (cf. Pierre Moor, Droit administratif, vol.
I 2
ème
édition p. 382). Dans certaines hypothèses, ce contrôle doit
toutefois être exercé avec retenue en laissant à l'autorité une certaine
latitude de jugement. C'est notamment le cas lorsque interviennent des considérations
qui tiennent à l'orientation d'une politique publique (Moor, op. cit. p. 384ss).
Or, tel est le cas en l'espèce puisque, comme le relève l'autorité intimée, les
prescriptions permettant le stationnement privilégié des résidants s'inscrivent
dans une politique globale de planification tendant à réduire le trafic dans la
région lausannoise en vue de revaloriser l'habitat urbain et d'améliorer
sensiblement la qualité de vie des habitants, en diminuant le bruit et la
pollution (cf. réponse de la municipalité du 16 mars 2006).
Vu ce qui précède, le tribunal doit faire preuve
d'une certaine retenue lorsqu'il examine la manière dont la municipalité interprète
le concept indéterminé d'"usage indispensable". Le tribunal ne
saurait notamment remettre en cause le choix de la municipalité d'interpréter
de manière stricte cette notion en limitant l'octroi des macarons aux
entreprises dont l'activité paraît directement et clairement liée à l'usage
d'un véhicule (entreprises de livraison et de dépannage et entreprises qui
transportent plusieurs fois par jour des objets qui peuvent difficilement être
déplacés autrement). On relèvera que la pratique restrictive de la municipalité
peut également se fonder sur le nouveau plan des mesures OPAIR 2005 de
l'agglomération Lausanne-Morges, adopté au mois de janvier 2006 par le Conseil
d'Etat, qui répertorie les mesures qui doivent être mises en oeuvre pour lutter
contre les dépassements constatés au niveau de la pollution de l'air,
comprenant notamment une mesure "maîtrise du stationnement privé"
(mesure AT-5), qui vise principalement le trafic pendulaire par l'application
de normes restrictives pour le dimensionnement de l'offre en stationnement sur
le lieu de travail, en particulier lorsque la desserte en transports publics
est performante (cf. plan des mesures OPAIR 2005 p. 26). Dès lors que des
mesures devront être prises pour limiter le nombre de places de stationnement
privée en application du plan des mesures OPAIR, a fortiori peut-on comprendre
que la municipalité se montre stricte dans l'application de la distribution des
macarons à des travailleurs pendulaires permettant de stationner sur le domaine
public.
Pour ce qui est de la profession d'avocat, on note
que celle-ci implique essentiellement des déplacements auprès des différents
tribunaux du canton, soit le Tribunal cantonal à Lausanne et les Tribunaux
d'arrondissement à Lausanne, Nyon, Vevey et Yverdon. Dès lors que ces tribunaux
sont aisément accessibles par les transports publics (les tribunaux de Vevey, Nyon
et Yverdon se trouvent notamment à proximité d'une gare), l'utilisation d'un
véhicule privé n'est pas indispensable. Contrairement à ce que soutiennent les
recourants, il est ainsi notoire que certains avocats ne disposent pas d'un
véhicule à proximité de leur étude et s'organisent pour se déplacer avec les
transports publics, voire en taxis. Même si l'augmentation de la durée des
déplacements peut éventuellement soulever des difficultés en ce qui concerne la
facturation du temps qui y est consacré, ceci ne saurait justifier une
dérogation à la pratique municipale. Au demeurant, on relève qu'un avocat qui
se déplace en train depuis Lausanne pour se rendre à une audience à Nyon, à
Yverdon ou à Vevey peut aisément consacrer le temps passé dans le train à l'examen
d'un dossier, ce qui n'est évidemment pas le cas s'il se déplace avec son
véhicule privé. On ne saurait au surplus suivre les recourants lorsque ces
derniers soutiennent qu'ils se rendront de toute façon à leur lieu de travail
avec leur véhicule privé et que la mesure incriminée impliquerait par
conséquent des déplacements supplémentaires allant à l'encontre du but
poursuivi. On sait en effet que l'absence de possibilité de stationnement de
longue durée est une incitation efficace pour que les travailleurs pendulaires
utilisent les transports publics et renoncent à leur véhicule privé.
Le fait que les recourants ne soient, selon leurs
dires, pas en mesure de louer des places de parc à proximité de leur étude et
qu'ils soient apparemment à cet égard dans une situation moins favorable que
leurs confrères installés au centre ville n'est également pas déterminant. Cas
échéant, on peut en effet concevoir qu'ils déménagent dans des locaux plus
proches du centre ville et de la gare de Lausanne. Les recourants ne sauraient
au surplus se fonder sur les garanties qui leur ont apparemment été données par
leur régie lorsqu'ils se sont installés à l'Avenue 2._______ au sujet de la
possibilité de bénéficier d'un macaron pour stationner sur le domaine public,
dès lors que ces promesses ne sauraient à l'évidence engager la municipalité.
Le système des macarons impliquant qu'une nouvelle décision soit prise chaque
année, les recourants ne pouvaient de toute manière pas écarter la possibilité que,
en fonction de l'évolution de la situation, la pratique municipale évolue et
que des titulaires de macarons se voient refuser le renouvellement, ceci
notamment en fonction de la demande des personnes dont le logement se trouve
dans le secteur concerné. On note à ce propos que, en présence de décisions
dont les effets sont limités dans le temps et qui, à leur échéance, doivent
être renouvelées, à la requête de l'administré qui voudrait continuer d'en
bénéficier, l'autorité jouit en principe de la même liberté qu'en prenant la
première. Il n'y a donc pas révocation, ni plus largement modification
juridiquement parlant, si l'autorité, changeant de pratique, donne à une même
question une autre réponse, et par conséquent à sa nouvelle décision un autre
contenu qu'à la précédente (cf. Pierre Moor, Droit administratif, vol. II 2
ème
éd. p. 350). L'autorité peut ainsi changer sa pratique dès lors qu'elle le fait
de manière égale, ce qui est le cas en l'espèce.
On relèvera encore que la situation des recourants
ne saurait être comparée à celle de l'exploitante de l'établissement public sis
dans le quartier de la Cité qui a fait l'objet d'un récent arrêt du Tribunal
administratif (arrêt GE 2004.0196). L'exploitation de cet établissement
impliquait en effet notamment de transporter deux fois par semaine des achats
en gros d'environ 100 kg, ceci dans un quartier qui n'est pas directement
desservi par les transports publics et qui se situe à plusieurs centaines de
mètres du parking public le plus proche.
Enfin, s'agissant du cas particulier du recourant Z._______
qui invoque sa fonction de Juge d'instruction militaire, on relèvera que les
besoins liés à cette fonction ne sauraient justifier la délivrance d'un macaron
sur la base des prescriptions municipales sur le stationnement privilégié des
résidants sur la voie publique. En effet, on ne se trouve à l'évidence pas en
présence d'un besoin lié à une entreprise ou à un commerce au sens de l'art. 7b
de ces prescriptions. Si nécessaire, cette question devrait être réglée entre
l'administration militaire et les autorités communales, ceci sur d'autres
bases, et faire l'objet d'une décision distincte.
3.
Il résulte de ce qui précède que la décision attaquée se
fonde sur une interprétation admissible de l'art. 7b des prescriptions, compte
tenu notamment de la retenue dont le tribunal doit faire preuve s'agissant de
la mise en oeuvre d'une politique publique. Partant, le recours doit être
rejeté et la décision attaquée confirmée. Vu le sort du recours, les frais de
la cause sont mis à la charge des recourants.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Les recours sont rejetés.
II.
Les décisions de la Municipalité de Lausanne du 12 janvier
2006 sont confirmées.
III.
Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge
des recourants Z._______ et consorts et X._______, solidairement entre eux.
san/Lausanne, le 9 juin 2006
Le
président: