vd_omni · AC.1994.0156 · 1998-01-20 · fr

COMMUNE D'YVERDON-LES-BAINS c/DTPAT | Lorsqu'une divergence importante apparaît entre une commune et le Service de l'aménagement du territoire sur une question d'urbanisme, l'autorité de recours doit en principe requérir l'avis de la commission cantonale consultative d'urbanisme et d'architec ture.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 20.01.1998 AC.1994.0156

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 20 janvier 1998
sur le recours formé par la
Commune
d'Yverdon-les-Bains
, représentée par sa municipalité au nom de qui agit Me
Alexandre Bonnard, avocat à Lausanne
contre
la décision du
Département des travaux
publics, de l'aménagement et des transports
du 19 juillet 1994 relative à
la procédure d'adoption du plan partiel d'affectation no 120-005 "Rives du
Lac" admettant partiellement la requête formée par
Jean Tumbarello
contre la décision du
Conseil communal de la Commune d'Yverdon-les-Bains
du 3 décembre 1992 rejetant son opposition au transfert de la "zone
d'activités D" en "zone polyvalente".
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Eric Brandt,
président; M. R. Ernst et M. A. Matthey, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     La Municipalité
d'Yverdon-les-Bains a étudié et soumis à l'examen préalable du Service de
l'aménagement du territoire un plan partiel d'affectation désigné "Rives
du Lac". Le projet de plan a été mis à l'enquête publique du 24 avril au
25 mai 1990. Il prévoyait notamment de classer en "zone d'activités
D" un périmètre partiellement construit situé entre le cours du Mujon et
l'embouchure de la Thièle; ce secteur était classé dans sa plus grande partie
en zone artisanale et, pour une petite partie, en zone de l'ordre non contigu.
La société Fabrique de produits en ciment SA propriétaire de la parcelle 2467
comprise dans la "zone d'activités D", s'est opposée à cette
affectation par lettre du 23 mai 1990. Elle contestait notamment la définition
de la zone "destinée à des activités des secteurs secondaires ou
tertiaires liées aux activités nautiques ou lacustres". L'opposante
demandait que sa parcelle soit exclue du périmètre du plan partiel
d'affectation pour être classée en zone de l'ordre non contigu, comme le
secteur voisin à l'ouest (rue de la Roselière). D'autres propriétaires du
secteur concerné se sont également opposés à la "zone d'activités D",
à savoir, Mme Grandguillaume (parcelle 2460) et MM. Marchand et Wavre (parcelle
2468).
Dans son préavis no 26
du 22 août 1991, la municipalité a proposé au conseil communal d'admettre ces
oppositions et de remplacer la "zone d'activités D" par la
réglementation de la "zone polyvalente" dans laquelle les activités
du secteur tertiaire et secondaire étaient admises avec l'habitat et les
équipements collectifs de loisirs. Cette modification a été adoptée par le
conseil communal lors de sa séance du 16 mai 1992 et elle a fait l'objet d'une
enquête publique complémentaire ouverte du 17 juillet au 17 août 1992 sans
avoir été soumise à l'examen préalable du Service de l'aménagement du
territoire. Jean Tumbarello propriétaire de la parcelle 2403 située dans le
même secteur s'est opposé à cette modification par lettre du 13 août 1992. Il
faisait valoir à l'appui de son opposition que les dispositions de la
"zone polyvalente" avaient été prévues à l'origine pour les anciennes
usines Hermès-Précisa et que l'application de ces règles dans le périmètre de
la "zone d'activités D" ne tenait pas du tout compte des
caractéristiques de son environnement en permettant des constructions
disproportionnées. La municipalité a proposé dans son préavis no 43 du 26
octobre 1992 de lever l'opposition de Jean Tumbarello en expliquant notamment
que la volumétrie autorisée dans la "zone d'activités D"
correspondait pour l'essentiel à la volumétrie admise dans la "zone
polyvalente". Lors de sa séance du 3 décembre 1992, le conseil communal a
adopté le projet de réponse de la municipalité en écartant ainsi la position de
Jean Tumbarello. La municipalité a notifié les décisions du conseil communal
aux opposants par lettre du 2 mars 1993.
B.                    Jean Tumbarello a
contesté la décision communale par le dépôt d'une requête au Conseil d'Etat le
12 mars 1993. L'instruction de la requête a été confiée au Service de justice
et législation, qui a invité le Service de l'aménagement du territoire, puis la
Municipalité d'Yverdon-les-Bains à se déterminer sur la requête. Une inspection
locale a été ordonnée le 10 novembre 1993, à laquelle la municipalité, le
Service de l'aménagement du territoire et le requérant ont été convoqués.
Par décision du 19
juillet 1994, le Département des travaux publics, de l'aménagement et des
transports (ci-après le département), à qui la compétence de statuer sur les
requêtes avait été transférée, a admis la requête de Jean Tumbarello et il a
annulé les décisions d'adoption du conseil communal des 7 mai et 3 décembre
1992. Cette décision a ensuite été modifiée le 1er décembre 1994 en ce sens que
la requête de Jean Tumbarello n'était que "partiellement admise" et
les décisions du conseil communal des 7 mai et 3 décembre 1992 n'étaient
annulées que dans la mesure où elles concernaient le transfert en "zone
polyvalente" du secteur de la "Roselière". Le Conseil d'Etat a
approuvé le 9 août 1995 le plan partiel d'affectation "Rives du Lac"
à l'exception du secteur de la "zone d'activités D" transféré en
"zone polyvalente".
C.                    Entre-temps, la commune
a recouru contre la décision du département relative à la requête de Jean
Tumbarello auprès du Tribunal administratif. Dans le cadre de l'instruction du
recours, les parties ont été invitées à se déterminer sur la question du
respect du droit d'être entendu des propriétaires concernés lors de la
procédure de requête qui s'est déroulée devant le département.
Considérant en droit:
1.                     La décision attaquée
annule la décision d'adoption communale portant sur la "zone
polyvalente". Touchée en tant que détentrice de la puissance publique, la
commune recourante a qualité pour se plaindre par la voie du recours de droit
public au Tribunal fédéral de la violation de son autonomie; par conséquent
cette qualité doit aussi lui être reconnue pour recourir devant la juridiction
administrative cantonale de dernière instance. Le point de savoir si la commune
est effectivement autonome dans le domaine en cause est une question de fond et
non de recevabilité (ATF 116 Ia 43 consid. 1a).
Dans un recours pour
violation de son autonomie, la commune peut aussi se plaindre de la violation
de l'art. 4 Cst. et des droits qui en découlent, dans la mesure où de tels
griefs sont étroitement liés au grief principal (ATF 111 Ia 252 consid. 2).
Font partie de ces droits, notamment le droit à l'égalité de traitement,
l'interdiction de l'arbitraire, le droit d'être entendu, ainsi que le principe
de proportionnalité (ATF 113 Ia 333 consid. 1b). Le tribunal applique en outre
le droit d'office, sans être limité par les moyens des parties (art. 53 LJPA).
Son pouvoir d'examen est cependant limité à la légalité de la décision attaquée
et ne peut s'étendre à l'opportunité (voir art. 36 LJPA).
2.                     a) Une commune
bénéficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le droit
cantonal ne règle pas de manière exhaustive, mais dans lesquels il lui laisse
une liberté de décision relativement importante (ATF 118 Ia 453 consid. 3b; 115
Ia 44 consid. 3; 114 Ia 82 consid. 2). Lorsque ces conditions sont réunies, une
commune peut agir par la voie du recours de droit public pour obtenir que
l'autorité cantonale d'approbation du plan respecte le cadre formel de son
pouvoir d'examen et applique correctement les normes de droit communal,
cantonal ou fédéral en vigueur dans le domaine concerné.
b) Le champ et la
portée de l'autonomie des communes sont déterminés par le droit cantonal. Si
l'art. 80 Cst. VD reconnaît aux communes une certaine autonomie, il faut
rechercher dans la législation les précisions nécessaires. Le domaine de
l'aménagement du territoire est régi principalement par la loi du 4 décembre
1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC) et relève
avant tout de la compétence cantonale. Cependant, les communes peuvent établir
des plans directeur et des plans d'affectation (art. 45 al. 1 LATC) ainsi que
des règlements complétant la loi cantonale (art. 5 et 47 LATC), ce qui leur
laisse une marge d'appréciation importante. Mais cette faculté d'aménager leur
territoire est toutefois limitée à nouveau par la faculté reconnue à l'Etat
d'établir lui-même des plans et des règlements d'affectation cantonaux qui,
dans les zones où ils sont applicables, l'emportent en cas de conflit sur les
règles communales (art. 44 lit. b et 45 al. 2 LATC). Ainsi, les compétences
reconnues aux communes sur les questions d'aménagement du territoire s'exercent
sous le contrôle de l'Etat, contrôle qui s'étend à l'opportunité lors de la
procédure d'approbation des plans et règlements d'affectation, qui est en
principe menée parallèlement à l'instruction des requêtes formées contre la
décision d'adoption communale (art. 60 et 61 LATC). Dans le contrôle de
l'opportunité, l'autorité cantonale peut intervenir non seulement lorsque la
mesure d'aménagement retenue par la commune est dépourvue de tout fondement
objectif et se révèle insoutenable, mais aussi lorsque les décisions communales
paraissent inappropriées à des intérêts qui dépassent la sphère communale ou ne
correspondent pas aux but et principe fondamentaux régissant l'aménagement du
territoire, ou encore n'en tiennent pas suffisamment compte (ATF 112 Ia 271
consid. 2c; 110 Ia 52-53 consid. 3; 98 Ia 435 consid. 4a).
c) Même si leurs
décisions sont soumises à un large contrôle du gouvernement, les communes
vaudoises bénéficient d'une liberté d'appréciation suffisamment importante dans
l'élaboration et l'adoption des plans d'affectation et des règlements de
construction pour que leur soit reconnue une autonomie protégée par le droit
constitutionnel. En particulier, les communes ont la faculté de prévoir dans
leurs plans d'affectation et leur règlement les prescriptions relatives aux
conditions de construction dans les différentes zones qu'ils délimitent (art.
43 al. 1 et 47 lit. a LATC). Elles peuvent notamment définir les coefficients
d'occupation et d'utilisation du sol, les distances aux limites ou entre
bâtiments, l'implantation, les dimensions et la forme des bâtiments et des
toitures ainsi que la destination des différents niveaux des bâtiments. En
annulant la décision communale adoptant les prescriptions de la "zone
polyvalente" sur le périmètre qui était défini lors de la première enquête
par la "zone d'activités D", le département a touché à un domaine qui
fait partie du champ de protection de l'autonomie communale en droit vaudois.
La commune recourante peut donc se plaindre que l'arrêt attaqué viole son
autonomie par une fausse application du droit ou par un abus du pouvoir
d'examen exercé par cette autorité.
3.                     a) En statuant sur la
requête de Jean Tumbarello, le département jouit du libre pouvoir d'examen
requis par l'art. 33 al. 3 lit. b de la loi fédérale sur l'aménagement du
territoire (LAT). Ce libre pouvoir d'examen ne signifie cependant pas que
l'autorité de recours, qui est en même temps l'autorité d'approbation du plan,
doit se transformer en autorité d'aménagement. En particulier, elle ne peut
substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité de planification. Mais
elle ne doit pas seulement examiner si l'autorité qui a établi le plan a excédé
son pouvoir d'appréciation ou en a abusé, commettant ainsi une violation du
droit. Elle doit encore contrôler si ce pouvoir d'appréciation a été utilisé de
façon correcte et objective. L'autorité revêtue du pouvoir de libre examen doit
ainsi intervenir lorsque le plan attaqué se révèle inadapté et inopportun (ATF
109 Ib 124-125 consid. 5c). Elle doit peser tous les intérêts en présence et
non seulement ceux que mentionne la loi sur l'aménagement du territoire. Il y a
lieu de tenir compte de tous les intérêts publics ou privés, qui résultent de
la situation concrète ou du droit en vigueur (ATF 114 Ia 374 consid. 5b; 113 Ib
230 consid. 2c).
b) La requête de Jean
Tumbarello concernait la décision du conseil communal du 7 mai 1992 admettant
les oppositions formées contre la "zone d'activités D" et remplaçant
cette zone par les règles de la "zone polyvalente". L'autorité
intimée n'a cependant interpellé dans la procédure de requête aucun des
opposants à la "zone d'activités D" et elle n'a pas pu prendre en
considération l'un des éléments importants de la pesée des intérêts, à savoir
l'intérêt des propriétaires privés directement touchés par la planification. En
agissant de la sorte, l'autorité de recours a statué sans confronter les
intérêts qui militent en faveur d'une restriction des possibilités de
construire aux intérêts des propriétaires directement touchés par la mesure de
planification. Elle s'est de plus limitée à reprendre l'argumentation
développée par le Service de l'aménagement du territoire dans le cadre de la
procédure, sans faire appel à la Commission cantonale consultative d'urbanisme
et d'architecture, qui a précisément pour fonction de se prononcer en cas de
divergence importante entre le Service de l'aménagement du territoire et la
municipalité des communes concernées (voir art. 16 et 56 al. 4 LATC).
L'autorité intimée n'a ainsi pas été en mesure de procéder à une pesée complète
de tous les intérêts en présence notamment en ne respectant pas le droit d'être
entendu des propriétaires qui s'étaient opposés à la "zone d'activités
D". Par ailleurs, le pouvoir d'examen du tribunal étant limité au contrôle
de la légalité de la décision, il ne peut réparer dans la procédure de recours
les lacunes constatées.
4.                     Il résulte des
considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision
attaquée annulée, le dossier étant renvoyé au département afin qu'il complète
l'instruction de la requête, notamment en invitant les propriétaires concernés
qui se sont opposés à la "zone d'activité D" à participer à la
procédure et en requérant l'avis de la Commission cantonale consultative
d'urbanisme et d'architecture en raison de la divergence qui existe entre
l'autorité communale et le Service de l'aménagement du territoire. Cette
dernière mesure pouvant d'ailleurs aussi être décidée en cas de retrait de la
requête. La commune, qui obtient gain de cause et qui a consulté un homme de
loi, a droit aux dépens qu'elle a requis, arrêtés à 1'000 fr.; les frais de
justice étant laissés à la charge de l'Etat.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours de
la Commune d'Yverdon-les-Bains est admis.
II.                     La décision du
Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports concernant
la requête de Jean Tumbarello du 19 juillet 1994, dont le dispositif a été
modifié le 1er décembre 1994, est annulée et le dossier renvoyé à cette
autorité pour compléter l'instruction de la requête dans le sens des
considérants du présent arrêt et statuer à nouveau.
III.                     L'Etat de
Vaud par l'intermédiaire du budget du Département des travaux publics, de
l'aménagement et des transports est débiteur de la commune recourante d'une
indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
IV.                    Il n'est pas
perçu de frais de justice.
ft/Lausanne, le 20 janvier 1998
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint