vd_omni · AC.1997.0025 · 2000-02-14 · fr

WWF SUISSE ET VAUD c/DJPAM/DAIC/Chevroux | La liberté d'appréciation dont jouissent les cantons dans la définition précise du périmètre des biotopes d'importance nationale, doit s'exercer sur la base d' une appréciation objective de la nature des lieux. Les modifications allant au-delà de la délimitation exacte de l'objet, à l'échelle parcellaire, sont du ressort du Conseil fédéral (consid. 4).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 14.02.2000 AC.1997.0025

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 14 février 2000
sur le recours interjeté par l'association
WWF
VAUD
et le
WWF SUISSE
, représentés par Me Jean-Claude Perroud,
avocat à Lausanne
contre
la décision du
Département de la justice,
de la police et des affaires militaires
du 3 mars 1997 rejetant le recours
de l'association WWF Vaud contre la décision du
Département de l'agriculture
de l'industrie et du commerce
du 2 avril 1996 levant son opposition au
projet d'arrêté de classement d'une partie du lac de Neuchâtel et de ses rives
sur le territoire de la
Commune de Chevroux.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Alain
Zumsteg, président; M. G. Berthoud et M. A. Thélin, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Du 7 novembre au 6 décembre
1995, le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce a mis à
l'enquête un projet de plan et d'arrêté de classement destinés à instaurer, de
part et d'autre du port de Chevroux et de ses abords, des mesures de protection
de la nature et du paysage. Les lieux figurent en effet aussi bien à
l'inventaire cantonal des monuments naturels et des sites approuvé par le
Conseil d'Etat le 16 août 1972 (objet no 172), qu'à l'inventaire fédéral des
paysages, sites et monuments naturels (ch. 1208 de l'annexe à l'ordonnance du
Conseil fédéral du 10 août 1977 [OIFP] RS 451.11). Il est également inscrit
dans d'autres inventaires dont il sera question plus loin. Le projet d'arrêté
de classement prévoit l'abrogation, à l'intérieur du périmètre de la zone protégée,
du plan d'extension cantonal no 24 quater, adopté par le Conseil d'Etat le 3
janvier 1967, lequel comporte déjà des mesures de protection de la nature,
notamment par l'instauration d'une zone de verdure et d'une réserve naturelle.
Au nord-est du port et
de sa route d'accès, le périmètre de la zone protégée est subdivisé en trois
secteurs (A´, B´ et C). Le secteur naturel A´ couvre une portion de grève et de
forêt riveraine sur une longueur d'environ 1,9 km (entre la zone du port et la
frontière fribourgeoise) et une profondeur d'environ 750 m. Sa limite
correspond au sud-est à celle de la végétation forestière et au nord-ouest à la
rive du lac; au sud-ouest elle est en grande partie parallèle à la route
d'accès au port. Le secteur lacustre B´ englobe une partie du lac de Neuchâtel,
limitée au sud-ouest par le port de Chevroux, au nord-est par la frontière
cantonale et au nord-ouest par une ligne approximativement parallèle au rivage,
à une distance de 500 à 600 m de celui-ci; il englobe également une partie de
la baie d'Ostende. Les limites lacustres de ce secteur correspondent à celles
de la réserve d'oiseaux d'eau et de migrateurs d'importance internationale
définie en application de l'ordonnance du Conseil fédéral du 21 janvier 1991
(OROEM, annexe 1, objet no 5). Le secteur de transition C couvre une surface
réduite, au lieu-dit "Ostende".
Le périmètre protégé
au sud-ouest du port de Chevroux n'est pas contesté dans le cadre de la
présente procédure.
B.                    Le 28 novembre 1988 le
Conseil général de Chevroux a adopté un plan partiel d'affectation (PPA)
intitulé "Entre le village et le port", principalement destiné à
régir l'étroite bande de terrain située entre la route d'accès au port, au
sud-ouest, et la zone naturelle au nord-est (roselière et forêt riveraine), en
partie protégée par le plan d'extension cantonal no 24 quater. Ce PPA devait
notamment permettre l'extension du parking actuel, d'une capacité d'environ 350
places, en déplaçant d'une quarantaine de mètres vers le nord-est, à
l'intérieur de la roselière, la limite de la zone affectée au stationnement des
véhicules et des bateaux.
Mis à l'enquête en
même temps qu'un premier plan de classement, qui consacrait la même limite pour
la zone naturelle protégée, ce PPA a toutefois suscité l'opposition des Ligues
vaudoise et suisse pour la protection de la nature, et n'a été que
partiellement approuvé par le Conseil d'Etat le 23 juin 1989. En particulier
l'approbation de la partie de la zone de stationnement destinée à
l'agrandissement du parking a été suspendue, de manière à traiter l'opposition
des Ligues vaudoise et suisse pour la protection de la nature dans le cadre de
la procédure d'adoption du plan de classement des rives. Ce premier plan de
classement s'étant ultérieurement révélé inadapté à l'évolution législative,
notamment à l'adoption de l'initiative populaire dite "de
Rothenthurm" consacrant la protection des marais et des sites marécageux
d'une beauté particulière et d'intérêt national, la procédure de classement a
été reprise avec le plan faisant l'objet du présent recours.
C.                    La mise à l'enquête de
ce plan a suscité, entre autres oppositions, celle de l'association WWF Vaud et
"pour autant que nécessaire"
celle du WWF Suisse. Ceux-ci
mettaient en cause la délimitation de la partie sud-ouest du secteur A´ de la
zone protégée, qui correspond à la limite de la zone de stationnement prévue
par le PPA "Entre le village et le port", précédemment critiquée par
les Ligues vaudoise et suisse pour la protection de la nature. L'opposante
faisait valoir que cette délimitation de la zone protégée ne correspondait pas
aux périmètres protégés en application de l'inventaire fédéral des zones
alluviales d'importance nationale (objet no 206), de l'inventaire fédéral des
bas-marais d'importance nationale (objet no 647) et de l'inventaire fédéral des
sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale (objet no
416). Elle critiquait également l'absence de zone tampon (v. art. 3 de
l'ordonnance sur les zones alluviales), ainsi que plusieurs dispositions de
l'arrêté.
Par décision du 2
avril 1996, le Département de l'agriculture de l'industrie et du commerce a
levé cette opposition, tout en apportant un certain nombre de modifications au
projet d'arrêté. S'agissant de la délimitation du périmètre protégé en relation
avec le PPA "Entre le village et le port" (agrandissement du
parking), il a considéré qu'elle avait l'aval de la Confédération, qui avait
accepté de modifier les inventaires dans ce secteur.
D.                    Le WWF Vaud a
recouru contre cette décision le 16 avril 1996, reprenant en substance la même
argumentation que dans son opposition et contestant que le Conseil fédéral ait
accepté une dérogation aux périmètres de protection du site, en particulier
celui résultant de l'inventaire des zones alluviales d'importance nationale.
Le
Département de la justice, de la police et des affaires militaires a rejeté ce
recours le 3 mars 1997. En bref, il a répété que la Confédération avait accepté
la modification des périmètres des divers inventaires fédéraux concernés, pour
permettre à la Commune de Chevroux de réaliser l'extension du parking du port.
Il a retenu que le Conseil fédéral avait d'ores et déjà accepté de modifier le
périmètre de l'objet no 416 de l'inventaire des sites marécageux d'une beauté particulière
et d'importance nationale. S'agissant de l'inventaire des bas-marais, il a
considéré que si la délimitation précise de l'objet no 647 n'avait pas encore
été approuvée par le Conseil fédéral, le plan alors en consultation auprès du
canton ne comprenait pas le périmètre concerné par l'extension du parking. En
ce qui concernait les deux autres inventaires (zone alluviale et réserve
d'oiseaux d'eau et de migrateurs), il s'est référé à la correspondance échangée
avec l'Office fédéral de la protection de l'environnement, des forêts et du
paysage (OFEFP), selon laquelle la modification des périmètres interviendrait
lorsque le canton de Vaud aurait procédé au classement des rives de la Commune
de Chevroux. Le département a par ailleurs considéré qu'il n'y avait pas lieu
de prévoir une zone tampon au sud-ouest du section
A
´
et qu'il était admissible d'étendre l'aire de stationnement
au détriment de la végétation riveraine, cette extension répondant en
l'occurrence à un intérêt public prépondérant.
E.                    L'association
WWF Vaud a recouru contre cette décision le 10 mars 1997. Par lettre du 23
mars, elle a en outre précisé que son recours émanait
"tant de la
section vaudoise du WWF que du WWF Suisse"
. Invitée à se
déterminer sur le caractère à première vue tardif de cette déclaration
d'adhésion du WWF Suisse au recours, elle a répondu, par l'intermédiaire de
l'avocat Jean-Claude Perroud, qu'elle avait toujours déposé ses recours de la
même manière,
"considérant qu'elle agissait tant en son propre nom
qu'au nom du WWF Suisse et qu'elle était dès lors habilitée à se prévaloir de
sa qualité d'association d'importance nationale"
.
Le
Département de la justice, de la police et des affaires militaires a renoncé à
répondre au recours.
Aux termes
des observations qu'ils ont déposées respectivement les 9 et 30 avril 1997, la
Municipalité de Chevroux et le Conservateur de la nature concluent au rejet du
recours. Après un second échange d'écritures, les parties ont confirmé leurs
positions respectives. Leurs arguments seront développés plus loin, dans la
mesure utile.
A la
demande du juge instructeur, l'OFEFP a fourni le 27 avril 1998 des précisions
sur l'état des inventaires fédéraux concernés.
Considérant en droit:
1.                     a) La procédure
d'adoption des arrêtés (ou décisions, selon la terminologie en vigueur depuis
le 13 mai 1996) et plans de classement prévus par la loi du 10 décembre 1969
sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS) est calquée
sur celle des plans d'affectation cantonaux au sens de la loi du 4 décembre
1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC). En
particulier l'art. 73 LATC, dont l'alinéa 4 renvoie aux art. 60a, 61 et 62, est
applicable par analogie (art. 24 LPNMS). Dans sa teneur en vigueur au moment du
dépôt du présent recours (v. loi du 20 février 1996 modifiant la LATC, RLV 1996
p. 23), l'art. 60a al. 3 LATC prévoyait que la décision rendue par le
Département de la justice, de la police et des affaires militaires sur un
recours en réexamen d'opposition pouvait faire l'objet d'un recours au Tribunal
administratif dans les dix jours. Il s'agissait là d'une règle spéciale par
rapport au délai ordinaire de vingt jours prévu par l'art. 31 al. 1 de la loi
du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA),
dans sa teneur postérieure à la modification du 26 février 1996, entrée en
vigueur le 1er mai 1996 (RLV 1996 p. 36). Le Tribunal administratif a déjà eu
l'occasion de juger que ce délai ordinaire de vingt jours ne s'appliquait pas
aux contestations relatives aux plans d'affectation, qui faisaient l'objet de
la réglementation spéciale des art. 60 et 60a LATC (arrêt AC 96/0256 du 20
décembre 1996, consid. 2c). Le Tribunal fédéral a par ailleurs jugé qu'il
n'était pas arbitraire de considérer que la révision des art. 31 ss. LJPA
n'avait pas eu pour objet de supprimer le régime particulier de l'art. 60a al.
3 LATC pour le délai de recours (ATF non publié du 18 décembre 1997, I P.
461/1997). La décision attaquée, du 3 mars 1997, indiquait donc à juste titre
qu'un éventuel recours devait être déposé auprès du Tribunal administratif dans
les dix jours suivant sa communication.
aa) Cette décision a
été communiquée à l'association WWF Vaud le 8 mars 1997 (v. mémoire de recours,
p. 1, "légitimation"), de sorte que le délai de recours est venu à
échéance le mardi 18 mars 1997. Expédié sous pli recommandé à l'adresse du
Tribunal administratif le 10 mars 1997, le recours de l'association WWF Vaud
est intervenu en temps utile.
bb) Par lettre du 23
mars 1997, le WWF Vaud s'est adressé au Tribunal administratif en ces termes :
"Dans le délai encore à notre disposition
(28 ct), nous précisons que notre recours émane tant de la section vaudoise du
WWF que du WWF Suisse.
"Nous vous remercions de prendre bonne
note de ce qui précède et vous prions d'agréer, [etc.]".
Considérant qu'il
s'agissait là d'une déclaration d'adhésion du WWF Suisse au recours déposé par
l'association WWF Vaud, et qu'elle apparaissait à première vue tardive, le juge
instructeur a invité le WWF Suisse soit à retirer cette déclaration, soit à
démontrer qu'il s'était trouvé sans sa faute dans l'impossibilité d'agir en
temps utile. Mandaté par le WWF Vaud et le WWF Suisse, l'avocat Jean-Claude
Perroud a répondu par lettre du 24 avril 1997 en ces termes :
"Le WWF Vaud m'avait déjà consulté de
manière ponctuelle au moment du dépôt de son recours et c'est à mon instigation
que la "déclaration d'adhésion" vous a été adressée, pour des motifs
purement formels. En effet, précédemment, l'association WWF Vaud a toujours
déposé ses recours de la même manière que dans cette procédure, considérant
qu'elle agissait tant en son propre nom qu'au nom du WWF Suisse et qu'elle
était dès lors habilitée à se prévaloir de sa qualité d'association
d'importance nationale. Pour ma part, il m'a paru préférable de le préciser. La
lettre en question n'avait pas d'autre prétention.
Je relève d'ailleurs que si la distinction que
vous semblez envisager devait avoir une incidence sur les moyens examinés par
le tribunal, l'association recourante devrait être protégée dans sa bonne foi,
un tel revirement nécessitant sans doute un avertissement".
Cette réponse paraît
suggérer que le Tribunal administratif aurait admis comme émanant également du
WWF Suisse des recours déposés par sa seule section vaudoise, sans référence
expresse à l'organisation faîtière. Il n'en est rien. Des recours au Tribunal
administratif ont été déposés tantôt conjointement par l'association WWF Vaud
et le WWF Suisse, deux fois par le seul WWF Suisse, le plus souvent par le seul
WWF Vaud. Dans ce dernier cas, le WWF Suisse n'a jamais été considéré comme
partie à la procédure (v. notamment arrêts AC 96/0013 du 28 avril 1998; AC
95/0282 du 11 novembre 1998).
cc) Le recours
s'exerce par acte écrit et signé de son auteur (v. art. 31 al. 1 et 2 LJPA).
Lorsque le recours est interjeté par un représentant, la volonté de ce dernier
d'agir au nom du représenté doit être, sinon exprimée clairement, tout au moins
reconnaissable pour l'autorité de recours. Or une telle volonté ne ressort en
rien de l'acte de recours déposé par l'association WWF Vaud et ne saurait
résulter du seul fait que celle-ci se désigne, dans l'en-tête de son papier à
lettre, comme une section du WWF Suisse. En l'occurrence ce dernier n'a en
aucune manière manifesté sa volonté de recourir avant qu'elle soit exprimée
dans la lettre du WWF Vaud du 23 mars 1997. Cette déclaration étant intervenue
hors du délai de recours de dix jours fixé par l'art. 60a al. 3 LATC, le
recours est irrecevable en tant qu'il émane du WWF Suisse.
dd) On observera enfin
que la récente modification de la LATC, qui a supprimé le délai de recours de
dix jours en matière de plans d'affectation au profit du délai ordinaire de
vingt jours (v. loi du 4 février 1998, RLV 1998 p. 85 ss, spéc. 93) ne change
rien à cette conclusion : la nouvelle réglementation du délai de recours ne
saurait être appliquée rétroactivement aux actes déposés avant son entrée en
vigueur.
b) Il n'y a par
ailleurs pas lieu de mettre en doute la recevabilité formelle du recours du WWF
Vaud par le fait qu'il a été déposé sous la seule signature de Serge Ansermet,
secrétaire régional. Il ressort en effet du dossier de l'autorité intimée que
celui-ci était au bénéfice d'une procuration signée de la présidente de cette association
et d'un autre membre du comité.
2.                     Il convient en premier
lieu de rappeler dans ses grandes lignes le cadre constitutionnel et légal dans
lequel s'insère le plan de classement litigieux :
a) L'art. 24 sexies
al. 5 Cst. prévoit tout d'abord ce qui suit :
"Les marais et les sites marécageux d'une
beauté particulière et présentant un intérêt national sont placés sous
protection. Dans ces zones protégées, il est interdit d'aménager des
installations de quelque nature que ce soit et de modifier le terrain sous une
forme ou sous une autre. Font exception les installations servant à assurer la
protection conformément au but visé et à la poursuite de l'exploitation à des
fins agricoles.
Disposition transitoire : il y aura lieu de
démanteler toute installation ou construction et de remettre dans son état
d'origine tout terrain modifié, aux frais du responsable, lorsque ces ouvrages
ou ces modifications sont contraires au but visé par la protection et
entreprises après le 1er juin 1983, en particulier dans la zone marécageuse de
Rothenthurm, tant sur le territoire du canton de Schwytz que sur celui du
canton de Zoug. L'état initial sera rétabli."
Cette disposition a
été concrétisée (voire corrigée ou nuancée) par le législateur à l'occasion de
l'adoption des art. 23a ss de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la
protection de la nature et du paysage (ci-après : LPN; cette modification
résulte d'une novelle du 24 mars 1995, entrée en vigueur le 1er février 1996).
Selon ces dispositions, il convient de distinguer le régime applicable aux
marais, d'une part, pour lesquels l'art. 23a LPN renvoie aux règles applicables
aux biotopes (les marais sont en effet des biotopes [v. ZBI 1996 p. 124,
consid. 3a]), pour autant que ces règles ne soient pas contraires à l'art. 24
sexies al. 5, et les sites marécageux (régis par les art. 23b à 23d; au
surplus, v. ci-dessous lit. c), d'autre part.
b) Plus généralement,
l'art. 18 LPN dispose que la disparition d'espèces animales et végétales
indigènes doit être prévenue par le maintien d'un espace vital suffisamment
étendu (biotopes), ainsi que par d'autres mesures appropriées (al. 1, première
phrase). Il y a lieu de protéger tout particulièrement les rives, les
roselières et les marais, les associations végétales forestières rares, les
haies, les bosquets, les pelouses sèches et autres milieux qui jouent un rôle
dans l'équilibre naturelle ou présentent des conditions particulièrement
favorables pour les biocénoses (al. 1bis). Si, tous intérêts pris en compte, il
est impossible d'éviter des atteintes d'ordre technique aux biotopes dignes de
protection, l'auteur de l'atteinte doit veiller à prendre des mesures
particulières pour en assurer la meilleure protection possible, la
reconstitution ou, à défaut, le remplacement adéquat (art. 1 ter). La
végétation des rives jouit d'une protection particulière fixée par l'art. 21
LPN.
Suivant l'art. 18 a
LPN, le Conseil fédéral, après avoir pris l'avis des cantons, désigne des
biotopes d'importance nationale. Il détermine la situation de ces biotopes et
précise les buts visés par la protection (al. 1). Les cantons règlent la
protection et l'entretien des biotopes d'importance nationale. Ils prennent à
temps les mesures appropriées et veillent à leur exécution (al. 2).
c) Ces dispositions
légales ont été complétées avec l'adoption de diverses ordonnances; outre
l'ordonnance du Conseil fédéral du 7 septembre 1994 sur la protection des
bas-marais d'importance nationale (ci-après : OBM), on citera l'ordonnance du
1er mai 1996 sur la protection des sites marécageux d'une beauté particulière
et d'importance nationale (OSM) et celle du 28 octobre 1992 sur la protection
des zones alluviales d'importance nationale (OZA).
Il appartient au
Conseil fédéral d'adopter l'inventaire des bas-marais, des sites marécageux et
des zones alluviales d'importance nationale; il l'a fait simultanément à
l'adoption des trois ordonnances susmentionnées; outre la liste des objets
protégés, en annexe I, ces textes comportent, en annexe II, leur description,
accompagnée d'une carte qui en fixe la délimitation. Cependant, il incombe aux
cantons, après avoir pris l'avis des propriétaires fonciers, ainsi que d'autres
tiers intéressés, de fixer les limites précises de ces objets (art. 3 al. 1
OBM; art. 3 OSM et art. 3 OZA). En outre, ils prennent les mesures de
protection et d'entretien nécessaires pour atteindre les buts visés par la
protection (art. 5 al. 1 OSM; v. dans le même sens art. 5 al. 1 OBM et art. 5
OZA); au demeurant, la description des objets figurant en annexe II constitue
pour eux une base contraignante pour concrétiser ces buts (art. 4 al. 2 OSM).
d) Il appartient
également au Conseil fédéral, en application de l'art. 11 de la loi fédérale du
20 juin 1986 sur la chasse et la protection des mammifères et oiseaux sauvages
(RS 922.0) de délimiter les réserves de sauvagines et d'oiseaux migrateurs,
d'importance internationale et nationale. Tel est notamment l'objet de
l'ordonnance du 21 janvier 1991 sur les réserves d'oiseaux d'eau et de
migrateurs d'importance internationale et nationale (OROEM), qui comporte un
inventaire des périmètres à protéger.
e) L'adoption de
mesures de planification apparaît comme l'un des instruments privilégiés en
mains des cantons pour mettre en oeuvre les différentes exigences découlant de
ces textes (pour un exemple, v. ATF 124 II 19). Dans le cas d'espèce, le plan
et l'arrêté de classement litigieux, fondés sur les articles 20 et ss LPNMS,
ont précisément pour fonction principale d'assurer les mesures de protection
exigées par le droit fédéral. L'arrêté s'y réfère expressément; en particulier
son art. 1er est libellé comme suit (version corrigée par le Département de
l'agriculture, de l'industrie et du commerce en réponse à l'opposition du WWF
Vaud) :
"En vue d'assurer la sauvegarde de la
nature et du paysage d'une fraction du territoire de la Commune de Chevroux
(sites d'importance nationale pour les oiseaux d'eau, sites marécageux
d'importance nationale, bas-marais et zones alluviales d'importance nationale,
lac de Neuchâtel, écosystèmes palustres, grèves, étangs, cours d'eau, réseaux
de fossés, forêts, lisières, haies, falaises, exploitations agricoles, sites
archéologiques), il est institué à des fins esthétiques, biologiques,
scientifiques et éducatifs, une "zone protégée"."
3.                     a) Lors de la mise en
consultation de l'ordonnance sur les sites marécageux, le Conseil d'Etat du
canton de Vaud avait demandé que la délimitation de l'objet no 416 (Grande
Cariçaie) tienne compte du projet d'extension du parking du port de Chevroux
(v. lettre du 18 décembre 1992 au chef du Département fédéral de l'intérieur).
C'est ainsi qu'une bande de terrain large d'environ 40 m, au nord-est du
parking actuel et correspondant à la totalité de la zone de stationnement A
prévue par le PPA "Entre le village et le port", a été exclue du
périmètre protégé (v. lettre de l'OFEFP du 22 décembre 1994 au chef du
Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports). Cette
délimitation a été entérinée par le Conseil fédéral lors de l'adoption de
l'ordonnance du 1er mai 1996, dont la description des objets fait partie
intégrante (v. lettre de l'OFEFP du 27 avril 1998 au Tribunal administratif et
carte annexée). Il s'ensuit que la limite sud-ouest du secteur naturel A´ de la
zone protégée par le plan de classement correspond bien à la limite du site
marécageux d'importance nationale, contrairement à ce que prétend le WWF Vaud.
b) Elle correspond
également à la délimitation de l'objet no 647 "grèves du lac" de
l'inventaire des bas-marais d'importance nationale telle qu'elle a été arrêtée
à l'occasion de la modification de l'OBM du 14 janvier 1998. Le déplacement
vers l'est de la limite du bas-marais, de manière à en exclure le secteur
destiné à l'agrandissement du parking du port de Chevroux, résulte très clairement
des cartes produites par l'OFEFP (v. annexe 5 de sa lettre du 27 avril 1998).
c) Il est en revanche
exacte que la zone alluviale d'importance nationale des grèves de
Chevroux-Portalban (objet non 206), telle qu'elle est décrite en annexe à l'ordonnance
du 28 octobre 1992 sur les zones alluviales, déborde la limite sud-ouest du
secteur naturel A´ du plan de classement et empiète d'une vingtaine de mètres
sur la zone de stationnement A destinée à l'agrandissement du parking (v.
cartes produites par l'OFEFP, annexes 2 et 3). Il n'est par ailleurs pas
contesté que cette délimitation de la zone alluviale corresponde à la nature
des lieux (roselière).
d) Il est également
exacte que la réserve d'oiseaux d'eau et de migrateurs d'importance
internationale et nationale (objet no 5) s'étend très au-delà du périmètre de
protection prévu par la plan de classement, jusqu'à la route d'accès au port,
englobant la totalité du parking actuel, et des constructions sises dans la
zone d'utilité publique et la zone de résidences secondaires légalisées par le
PPA "Entre le village et le port".
4.                     La délimitation d'un
objet d'importance nationale relève d'abord du Conseil fédéral et résulte pour
l'essentiel du périmètre tracé sur l'extrait de la carte  nationale accompagnant
la description de l'objet. Il appartient cependant au canton de fixer les
limites précises des objets (v. notamment art. 3 al. 1 OZA). C'est de cette
compétence que le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce
prétend avoir fait usage en faisant coïncider la limite du périmètre protégé
selon le plan de classement cantonal avec la limite de l'aire d'extension du
parking prévue par le PPA "Entre le village et le port". Cette
délimitation repose sur une pesée d'intérêts dans laquelle celui de la commune
à résoudre les problèmes de stationnement liés à l'exploitation du port a été
jugé prépondérant par rapport à la protection du biotope. Elle a obtenu l'aval
de l'OFEFP, qui n'entendait toutefois pas soumettre au Conseil fédéral la
modification des périmètres déjà
"homologués"
par le Conseil
fédéral (zone alluviale, réserve d'oiseaux d'eau et de migrateurs) avant que le
canton ait
"mis en vigueur l'arrêté de classement de l'ensemble des
rives sises sur le territoire de la Commune de Chevroux".
(v. lettre
du 22 décembre 1994 au chef du DTPAT).
Il est vrai que les
cantons conservent, dans la fixation précise des objets, une certaine liberté
d'appréciation tenant aux circonstances locales (v. K.-L. Fahrländer,
Commentaire de la LPN, n. 38 ad. art. 18a). La décision d'inclure ou non tout
ou partie de telle parcelle dans le périmètre à protéger devrait toutefois
reposer sur une appréciation objective de la nature des lieux, selon des
critères scientifiquement admis comme caractéristiques de la zone alluviale.
Or, en l'occurrence, ce n'est pas la nature des lieux, mais exclusivement des
considérations d'aménagement du territoire qui conduisent le canton à repousser
vers le nord-est la limite de la zone alluviale d'importance nationale. Il
n'est en effet pas contesté que la roselière des grèves de Chevroux s'étend
pratiquement jusqu'à la limite de la place de stationnement actuelle et qu'il
s'agit-là d'un biotope méritant protection au sens de l'art. 18 al. 1bis LPN,
dont rien, a priori, n'indique qu'il serait de valeur moindre que le reste de
la roselière. L'exclure de la zone alluviale d'importance nationale no 206 va
ainsi au-delà d'une simple opération consistant à préciser, à l'échelle
parcellaire, la délimitation exacte de cet objet, telle qu'elle résulte des
documents annexés à l'ordonnance du Conseil fédéral; il s'agit en fait qu'une
véritable modification du périmètre du site protégé, affectant quelque 12'000
m² de terrain. L'OFEFP prévoit d'ailleurs de soumettre cette modification au
Conseil fédéral, mais, contrairement à ce qui s'est fait pour la délimitation
du bas-marais et du site marécageux d'importance nationale, seulement après
l'adoption du plan cantonal de classement. Cette différence de procédure
n'apparaît guère compréhensible, dès lors que la délimitation des sites
naturels d'importance nationale obéit à des règles semblables, qu'il s'agisse
de bas-marais, de sites marécageux ou de zones alluviales (v. art. 18a et 23a
LPN; 3 OBN; 3 OSM; 3 OZA). Si une modification de la description de l'objet
figurant en annexe à l'ordonnance fédérale s'avère nécessaire, la hiérarchie
des normes commande qu'elle intervienne avant l'adoption des plans et
prescriptions cantonales d'exécution, lesquelles doivent être conformes à
l'ordonnance (v. art. 5 al. 2 lit. a OZA). En conséquence, s'il est concevable
de ne pas reconnaître à la totalité de la zone alluviale - telle qu'elle
résulte de la nature des lieux - le caractère d'importance nationale qui lui
assurerait la protection accrue résultant de l'art. 4 OZA, cette décision ne
peut être prise que par le Conseil fédéral. Jusque-là, la limite sud-ouest du
secteur A´ du plan de classement litigieux n'apparaît pas conforme au droit
fédéral et ne saurait être approuvée. Le recours s'avère donc bien fondé sur ce
point.
5.                     Reste à examiner, dans
l'hypothèse où le Conseil fédéral modifierait dans le sens souhaité par le
canton et la commune le périmètre de l'objet no 206 de l'inventaire des zones
alluviales d'importance nationale et de l'objet no 5 de l'OROEM, si la décision
attaquée serait compatible avec les autres normes applicables en l'espèce.
a) L'exclusion de la
surface litigieuse du périmètre protégé par le plan de classement est
uniquement destinée à permettre l'adoption d'un plan partiel d'affectation prévoyant
à cet endroit l'extension de la place de stationnement pour véhicules et
bateaux (v. art. 20 du règlement du PPA "Entre le village et le
port"), dont la capacité serait portée à 800 places environ, contre 300 à
350 actuellement. Un parking de cette importance est assujetti à une étude de
l'impact sur l'environnement (v. art. 2 de l'ordonnance du 19 octobre 1988
[OEIE] et ch. 11.4 de son annexe). Lorsque, comme en l'espèce, l'installation
soumise à l'EIE est prévue par un plan partiel d'affectation qui comporte des
mesures suffisamment détaillées pour qu'il soit possible de définir l'ampleur
et la nature de l'impact sur l'environnement, l'EIE doit être mise en oeuvre
dès l'élaboration du plan (v. art. 5 al. 3 OEIE et art. 3 al. 1 du règlement du
25 avril 1990 d'application de l'OEIE [RSV 6.8]). Elle doit permettre de
déterminer si le projet répond aux prescriptions fédérales sur la protection de
l'environnement, c'est-à-dire à la loi sur la protection de l'environnement,
ainsi qu'aux dispositions concernant la protection de la nature, la protection
du paysage, la protection des eaux, la sauvegarde des forêts, la chasse et la
pêche (art. 3 al. 1 OEIE).
Dans le cas
particulier, l'EIE devrait notamment mettre en évidence les effets de
l'agrandissement du parking sur le milieu naturel contigu, tant du point de vue
hydrologique, biologique et paysager, que sous l'angle de la protection des
eaux contre la pollution et du bruit engendré par le trafic. Or aucune EIE n'a
semble-t-il été réalisée dans le cadre de l'élaboration du PPA "Entre le
village et le port". Sans doute la mise à l'enquête de ce PPA est-elle
antérieure à l'entrée en vigueur de l'OEIE, le 1er juin 1989; mais, dans la
mesure où le PPA n'était pas encore approuvé à cette date, l'autorité compétente
ne pouvait statuer sans que le dossier d'accompagnement contienne des
indications suffisantes pour tenir lieu de rapport d'impact et permettre de
juger la conformité du projet avec les prescriptions sur la protection de
l'environnement (v. art. 24 OEIE; ATF 118 Ib 603-604, consid. 7a; 117 Ib 300
consid 7d). Pour autant qu'on puisse en juger sur la base du dossier -
censément complet - transmis au Tribunal administratif, tel n'était pas le cas
en l'espèce; en particulier le rapport établi par le bureau d'ingénieurs-géomètres
O. Gilliand et M. Perrin le 13 octobre 1994 au sujet de l'extension de la place
de parc du port de Chevroux, est trop sommaire pour tenir lieu de rapport
d'impact, même s'il discute certaines questions liées à la justification du parking
et aux variantes envisagées, ainsi que certains des problèmes liés à
l'environnement.
b) On a vu que la
surface destinée à l'extension de la place de stationnement est occupée dans sa
presque totalité par la roselière. A ce titre elle bénéficie de la protection
particulière prévue par l'art. 18 al. 1bis LPN; elle ne doit pas être essartée
ni recouverte ou détruite d'une autre manière (v. art. 21 al. 1 LPN). Sa
suppression ne peut être autorisée qu'en faveur d'un projet qui ne peut être
réalisé ailleurs et qui ne contrevient pas à la législation en matière de
police des eaux et de protection des eaux (art. 22 al. 2 LPN). La destruction
d'un tel biotope doit en outre donner lieu à un remplacement adéquat (art. 18
al. 1 ter LPN).
Le département intimé
a pour sa part estimé que les conditions d'octroi d'une telle autorisation
étaient en l'occurrence remplies, l'art. 22 LPN permettant
"à
l'autorité cantonale compétente d'autoriser la suppression de la végétation
existant sur les rives lorsque l'intérêt public l'exige."
Ce faisant,
il s'est référé au texte de l'art. 22 al. 2 LPN dans sa teneur initiale,
antérieure à la modification que lui a apporté l'art. 75 ch. 2 de la loi du 24
janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux), en vigueur depuis le 1er
novembre 1992 (RS 814.20). Cette modification avait pour but de renforcer la
protection de la végétation riveraine (v. FF 1987 II 1190). L'art. 22 al. 2 LPN
dispose désormais que l'autorité cantonale
"peut autoriser la
suppression de la végétation existant sur des rives dans le cas de projets qui
ne peuvent être réalisés ailleurs et qui ne contreviennent pas à la législation
en matière de police des eaux et de protection des eaux."
On notera
que cette formulation ne correspond pas exactement au texte allemand de la
norme, selon lequel l'autorité cantonale
"kann die Beseitigung der
Ufervegetation in den durch die Wasserbaupolizei- oder
Gewässerschutzgesetzgebung erlaubten Fällen für standortgebundene Vorhaben
bewilligen."
. Elle ne correspond pas non plus au texte français du
projet du Conseil fédéral, mal rédigé, mais plus fidèle au texte allemand
("Elle
peut autoriser la suppression de la
végétation existant sur des rives
dans les cas admis par les législations sur la police ou la protection des eaux
pour les projets imposés par leur destination."[FF 1987 II 1228])
et
adopté sans discussion par les chambres (BO CE 1988 p. 665-555; BO CN 1989 p.
1089-1090). La divergence provient sans doute des corrections qui ont été
apportées à la version française après que la commission de rédaction l'avait
approuvée (v. à ce sujet la déclaration du conseiller national Rebeaud,
rapporteur de langue française, avant le vote final, BO CN 1991 p. 192). Il ne
fait ainsi pas de doute, malgré l'ambiguïté du texte français, que le lien établi
par le législateur entre l'autorisation exceptionnelle et la législation sur la
police des eaux et la protection des eaux a pour conséquence un renforcement de
la protection de la végétation riveraine, en ce sens qu'aucune autorisation ne
peut être délivrée pour d'autres projets que ceux admis par ces deux lois (v.
Hans-Peter Jenni, Commentaire de la LPN, n. 13 ad. art. 22 p. 475). Des
exceptions fondées sur la loi fédérale du 21 juin 1991 sur l'aménagement des
cours d'eau (LACE) sont envisageables lorsqu'il en va de la protection des
personnes et des biens matériels importants (art. 1er, 3 et 4 LACE). S'agissant
des atteintes fondées sur la loi sur la protection des eaux, il s'agira des
endiguements et corrections de cours d'eaux (art. 37 LEaux), de la couverture
ou mise en terre de cours d'eaux (art. 38 LEaux), de l'introduction de
substances solides dans les lacs (art. 39 LEaux), du curage et de la vidange
des bassins de retenue (art. 40 LEaux), de l'élimination des détritus flottants
accumulés près des ouvrages de retenue (art. 41 LEaux), de prélèvement et de
déversement d'eau (art. 42 LEaux en relation avec les art. 29 et ss LEaux) et
de l'exploitation de gravier, de sable ou d'autres matériaux (art. 44 LEaux)
(v. Jenni, op. cit., n. 14 et 15 ad. art. 22 LPN).
La protection accordée
à la végétation riveraine est ainsi la même que celle dont bénéficie le cours
ou le plan d'eau adjacent; elle ne va pas au-delà. Il n'est par conséquent pas
d'emblée exclu d'aménager un parking à la place d'une roselière lorsque les
conditions qui permettraient d'autoriser le même ouvrage par remblayage d'un
lac sont remplies. Mais cela suppose que cette
construction ne puisse
être érigée en un autre lieu, qu'elle soit située dans une zone bâtie, que des
intérêts publics prépondérants l'exigent et que l'objectif visé ne puisse être
atteint autrement (v. art. 39 al. 2 lit. a LEaux). L'octroi d'une telle
autorisation exceptionnelle requiert ainsi une pesée soigneuse et complète des
intérêts en présence, qui ne peut de surcroît être effectuée, pour un projet
soumis à EIE, qu'une fois cette dernière achevée (art. 21 al. 2 OEIE). Or on a
vu que le dossier n'était en l'occurrence pas suffisant pour permettre une EIE.
Il est au demeurant excessivement sommaire sur la question du dimensionnement
du parking, citant à ce propos des directives de la Confédération et du canton,
en partie divergentes et suivant lesquelles la capacité actuelle du parking
serait suffisante pour le nombre de places d'amarrage dans le port (v. rapport
O. Gilliand et M. Perrin du 13 octobre 1994, ch. 2.1, p. 3). Le dossier, ainsi
que la décision attaquée, sont également muets sur les mesures de remplacement
qui devraient obligatoirement accompagner la suppression de 10 à 12'000 m² de
roselières (art. 18 al. 1ter LPN et 39 al. 3 LEaux).
c) Lorsque
l'implantation ou la transformation d'une construction ou d'une installation
nécessite des décisions émanant de plusieurs autorités, l'art. 25a LAT exige
qu'une autorité chargée de la coordination soit désignée (al. 1er). Cette
autorité est notamment chargée de veiller à la concordance matérielle ainsi
que, en règle générale, à une notification commune ou simultanée des décisions
(al. 2 lit. d). Ces principes sont applicables par analogie à la procédure des
plans d'affectation (al. 4). Ils s'imposent  non seulement dans les procédures
de planification qui impliquent simultanément la délivrance d'autorisations
spéciales (v. ATF du 24 février 1995, ZBl 1995 p. 519, consid. 3; FF 1994 III
1074), mais aussi lorsque des procédures de planification relevant d'autorités
différentes sont étroitement liées. Tel est manifestement le cas en l'espèce,
où l'affectation du secteur litigieux dépend de la délimitation respective d'un
plan partiel d'affectation communal et d'un plan de classement cantonal. A
défaut de pouvoir être adoptés simultanément par la même autorité, ces deux
plans devaient au moins faire l'objet d'une pesée globale de tous les intérêts
en présence, qu'ils touchent à l'aménagement du territoire, à la protection de
l'environnement ou à la protection de la nature et du paysage, et ce au plus
tard au stade du traitement des oppositions. Cela n'a pas été le cas.
L'opposition des Ligues suisse et vaudoise pour la protection de la nature au
PPA "Entre le village et le port" est toujours pendante. Le Conseil
d'Etat n'a en effet approuvé que partiellement ce PPA, suspendant notamment
l'approbation de la fraction de la zone de stationnement A destinée à
l'extension du parking, la procédure concernant ce secteur devant être jointe à
celle relative à l'adoption de l'arrêté de classement des rives du lac de
Neuchâtel sur le territoire de la Commune de Chevroux. Sa décision, du 23 juin
1989, prévoyait également la suspension de l'instruction de la requête des
Ligues suisse et vaudoise pour la protection de la nature, qui devait être
"reprise
d'office avec la procédure d'adoption de l'arrêté de classement, conjointement
avec les éventuelles requêtes qui seraient déposées contre ledit arrêté de
classement".
Or cette procédure n'a pas été reprise à l'occasion du
recours du WWF Vaud contre la décision du Département de l'agriculture, de
l'industrie et du commerce levant son opposition au projet d'arrêté de
classement. Certes la compétence pour statuer sur les recours en réexamen d'oppositions
aux plans d'affectation a été transférée, à partir du 23 février 1994, au
Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, s'agissant
des plans communaux ou intercommunaux, et au Département de la justice, de la
police et des affaires militaires, s'agissant des plans d'affection cantonaux,
auxquels étaient assimilés les arrêtés de classement (v. art. 60a et 73 LATC et
art. 24 LPNMS, tels que modifiés par arrêté du Conseil d'Etat du 9 février
1994, RLV 1994 p. 37). Cette répartition des tâches n'aurait cependant pas
empêché le Département de la justice, de la police et des affaires militaires
de reprendre, par attraction de compétence, le recours des Ligues suisse et
vaudoise pour la protection de la nature contre le PPA "Entre le village
et le port". En omettant de le faire, il a violé non seulement le principe
de coordination dont le Conseil d'Etat voulait assurer le respect, mais encore
le droit d'être entendu des deux associations en question.
6.                     En résumé, le
département intimé a d'une part excédé la compétence que lui donne l'art. 3 al.
1 OZA, d'autre part statué sur l'opposition du WWF sur la base d'un dossier
incomplet, ne permettant ni d'apprécier correctement les impacts du parking
litigieux du point de vue de la protection de l'environnement, de la nature et
du paysage, ni de s'assurer, sur la base d'une pesée globale des intérêts en
présence, que ce projet répondait à un intérêt public prépondérant au sens des
art. 22 LPN et 39 al. 2 LEaux. Le recours doit en conséquence être admis et la
cause renvoyée au Département de la sécurité et de l'environnement (à qui
appartient désormais la compétence d'adopter les décisions de classement
prévues par la LPNMS [art. 5 du règlement du 12 novembre 1997 sur les
départements de l'administration]). Ce département, qui est également compétent
pour délivrer l'autorisation d'essartage de l'art. 22 al. 2 LPN, paraît en
effet le mieux à même d'assurer la coordination exigée par l'art. 25a LAT. Il
lui incombera soit d'adapter la limite sud-ouest du secteur A' du plan de
classement litigieux au périmètre de la zone alluviale d'importance nationale
no 206 tel qu'elle est délimitée par le Conseil fédéral, soit, si ce dernier
modifie le périmètre en question, de rendre une nouvelle décision après que les
lacunes du dossier, notamment sous l'angle de l'EIE, auront été comblées.
7.                     On observera que seule
l'inclusion de la surface destinée à l'agrandissement du parking dans le
secteur naturel A' du plan de classement, demeure litigieuse. Les recours successifs
du WWF Vaud ne portent en effet que sur cet aspect du plan. Quant au recours
interjeté par la Corporation des pêcheurs professionnels du lac de Neuchâtel,
ainsi que par Roger Wolf et consorts, contre la décision confirmant la levée de
leurs oppositions audit plan de classement, il a été rejeté (arrêt AC 97/0029
du 14 février 2000). Rien ne s'oppose donc à ce que le plan et la décision de
classement (cette dernière telle qu'amendée par le Département de
l'agriculture, de l'industrie et du commerce), soient d'ores et déjà approuvés
par le département compétent (v. art. 73 al. 4 et 61 al. 1 LATC), sous réserve
d'une extension ultérieure du périmètre protégé au cas où l'opposition du WWF
Vaud serait finalement admise. Les mesures de protection non contestées
pourraient ainsi entrer en vigueur immédiatement.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le
recours du WWF Suisse est irrecevable.
II.                     Le
recours de l'association WWF Vaud est admis.
III.                     La
décision du Département de la justice, de la police et des affaires militaires
du 3 mars 1997 est réformée comme suit :
I.          Le
recours formé par l'association WWF Vaud est admis.
II.         La
décision rendue le 2 avril 1996 par le Département de l'agriculture, de
l'industrie et du commerce levant l'opposition de l'association WWF Vaud au
projet d'arrêté de classement d'une partie du lac de Neuchâtel et de ses abords
et rives sur la Commune de Chevroux, est annulée.
III.        Les
frais d'instruction sont laissés à la charge de l'Etat.
IV.                    La
cause est renvoyée au Département de la sécurité et de l'environnement pour
nouvelle décision au sens des considérants.
V.                     Il
n'est pas perçu d'émolument de justice.
VI.                    L'Etat
de Vaud versera à l'association WWF Vaud, par l'intermédiaire du Département de
la sécurité et de l'environnement, une indemnité de 1'000 (mille) francs à
titre de dépens.
ft/pe/Lausanne, le 14 février 2000
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les dix jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)