vd_omni · CCST.2021.0007 · 2022-11-17 · fr

MARENDAZ, MIEVILLE/Conseil communal de Chavornay | Requête visant un règlement communal. L'avis affiché au pilier public ne mentionnait pas que le règlement devait encore faire l'objet d'une approbation par le Conseil d'Etat. Les requérants étaient ainsi fondés à croire que l'affichage au pilier public faisait partir le délai mentionné à l'art. 5 al. 3 LJC et ils ont agi en temps utile (consid.1b).Confirmation de la jurisprudence selon laquelle les griefs adressés à un acte normatif doivent en principe être contenus dans la requête elle-même; irrecevabilité du grief invoqué dans la réplique (consid.1c).Par arrêt du 17 novembre 2022 (dans la cause 2C_177/72022), le TF a rejeté le recours déposé contre cet arrêt.

Vaud Tribunal cantonal Cour constitutionnelle 21.01.2022 CCST.2021.0007

TRIBUNAL CANTONAL
COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du
21 janvier 2022
Composition
M. François Kart, vice-
président
;
M. André Jomini, Mme Fabienne Byrde et
Mme Mélanie Pasche, juges; M. Bertrand
Sauterel, juge suppléant;
Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Requérants
1.
Mathieu
MARENDAZ
,
à
Essert-Pittet,
2.
David
MIEVILLE
,
à
Essert-Pittet,
représentés par Me Yves NICOLE, avocat
à Yverdon-les-Bains,
Autorité intimée
Conseil communal de Chavornay
, p.a.
Municipalité de Chavornay,
représenté par Me Alain
THÉVENAZ, avocat à Lausanne.
Objet
Requête Mathieu MARENDAZ et David MIEVILLE c/ règlement du
Conseil communal de Chavornay du 18 juin 2021 concernant l'attribution des
parcelles agricoles communales.
Vu les faits suivants:
A.
Les communes de Chavornay, Corcelles-sur-Chavornay
et Essert-Pittet ont fusionné avec effet au 1
er
janvier 2017. Ce
processus a reposé sur une convention de fusion qui comporte notamment la
disposition suivante:
"
Article 16 - Esserts communaux
La nouvelle commune
reprend l'intégralité des baux à ferme conclus par les anciennes entités avec
des tiers s'agissant de surfaces communales en nature, prés, champs, forêts et
pâturages.
Lorsqu'une parcelle
communale devient libre, elle est proposée en priorité aux agriculteurs
domiciliés sur le territoire de l'ancienne commune à laquelle elle appartenait,
puis aux agriculteurs des autres localités de la nouvelle commune
".
B.
Jean-Marc Berger
, agriculteur,
avait son centre d'exploitation sur le territoire de l'ancienne commune
d'Essert-Pittet jusqu'à la fin de l'année 2020. Il bénéficiait de contrats
d'affermage portant sur des parcelles propriété successivement de l'ancienne
commune d'Essert-Pittet puis de la commune de Chavornay.
Mathieu
Marendaz
et
David
Miéville
sont eux aussi des agriculteurs qui ont leur centre d'exploitation
sur l'ancienne commune d'Essert-Pittet aujourd'hui commune de Chavornay.
C.
Agissant par l'intermédiaire de leur conseil,
Mathieu Marendaz
et
David Miéville
ont interpellé la Municipalité de Chavornay (ci-après: la municipalité) par
lettre du 13 août 2020. Faisant suite à plusieurs courriers, ils ont renouvelé
leur intérêt pour les parcelles affermées à
Jean-Marc
Berger
, qui allaient être réattribuées suite à la cessation d'activité de
ce dernier. Ils ont fait expressément valoir leur droit de priorité pour
l'attribution de ces parcelles, en tant qu'exploitants sur l'ancienne commune
d'Essert-Pittet. Ils estimaient que la commune ne saurait s'écarter de la règle
de priorité prévue par l'art. 16 al. 2 de la convention de fusion. Ils
demandaient en outre le prononcé d'une décision susceptible de recours sur
cette question. Par lettre du 7 septembre 2020, la municipalité a répondu qu'il
était prématuré de prendre une quelconque décision relative à l'attribution des
terrains encore exploités par Jean-Marc Berger.
La municipalité a tenu par la suite
deux séances en présence de
Mathieu Marendaz
et
David Miéville
, en dates des 2 et 7 octobre
2020. A cette occasion, elle a indiqué aux intéressés qu'elle entendait s'écarter
de l'application du principe de priorité précité, pour faire bénéficier
également d'autres agriculteurs de la répartition des terres anciennement
affermées à Jean-Marc Berger. On retire par ailleurs des notes relatives à la
séance du 7 octobre 2020 que les baux à ferme proposés à trois autres
agriculteurs ont été signés. Pour le surplus, Mathieu Marendaz et
David Miéville
ont reçu également un projet de
bail à ferme en vue de signature; ceux-ci, toutefois, demandaient un temps de
réflexion avant de signer ces documents.
Agissant par acte de leur conseil en
date du 14 octobre 2020, Mathieu Marendaz et David Miéville ont formé un recours
auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(ci-après: CDAP); ils s'en prenaient à la "décision" du 7 octobre 2020
de la municipalité relative à l'attribution des terrains communaux, se trouvant
sur le territoire de l'ancienne commune d'Essert-Pittet et précédemment
affermés à
Jean-Marc Berger
. En substance,
ils concluaient à ce que ces terrains leur soient exclusivement affermés, selon
une répartition à préciser ultérieurement.
Le 30 mars 2021, la CDAP a rendu un
arrêt considérant ce qui suit (FO.2020.0012 consid. 2):
"
Force est ainsi de conclure que la municipalité, non seulement s'est refusée
à rendre une décision, comme le demandait les recourants, mais n'a pas non plus
ouvert de procédure administrative digne de ce nom, permettant l'exercice du
droit d'être entendu conformément à l'art. 29 de la Constitution fédérale
de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), préalablement
au prononcé d'une décision. Il en résulte ainsi que le recours doit être admis
et le dossier renvoyé à la municipalité intimée pour qu'elle engage une
procédure administrative, offrant les garanties usuelles à l'ensemble des agriculteurs
concernés, pour en fin de compte rendre des décisions sur l'attribution des
terrains précédemment affermés à Jean-Marc Berger et désormais libérés par ce
dernier.
b) A l’issue de cette
procédure, la municipalité devrait
a priori
appliquer le droit en vigueur (soit l'art. 16 de la convention de
fusion), sous réserve du respect du droit supérieur. Au surplus, rien n’empêche
la commune, en suivant le processus législatif ordinaire, de modifier à
l’avenir cette disposition, voire de l’abroger
"
.
Au vu de ces éléments, la CDAP a admis le recours et
a renvoyé le dossier à la municipalité afin qu'elle ouvre une procédure administrative
sur la question de l'attribution des terres précédemment affermées à Jean-Marc
Berger, puis qu'elle statue sur cet objet par voie de décision.
D.
Le 6 avril 2021, la municipalité a soumis au Conseil communal de Chavornay
(ci-après: le conseil communal) un préavis 11-2/21 prévoyant l'abrogation de l'art. 16
de la convention de fusion, l'abrogation du règlement sur l'attribution des
parcelles agricoles de Corcelles-sur-Chavornay et l'adoption d'un règlement sur
l'attribution des parcelles communales agricoles.
Le 16 avril 2021, la municipalité a émis un nouveau
préavis, daté du 6 avril 2021, portant la même référence, mais limité à l'adoption
du règlement sur l'attribution des parcelles communales agricoles. Le préavis
faisait état d'importantes inégalités entre les agriculteurs de la commune,
s'agissant des surfaces agricoles qui leur étaient attribuées, ceux d'Essert-Pittet
étant favorisés. Il indiquait que l'objectif du nouveau règlement était de
parvenir à un traitement plus équitable.
Le conseil communal a traité cet objet lors de sa
séance du 29 avril 2021. Le vote final relatif à ce règlement a été renvoyé, à
charge pour la municipalité de le présenter à nouveau lors d'un prochain conseil.
Le procès-verbal de la séance du 29 avril 2021 donne
des indications sur la démarche de la municipalité, expliquant notamment que la
surface des terres louées à David Miéville sera progressivement diminuée
jusqu'en 2035. Il y est aussi indiqué que le but n'est pas de répartir les
terres entre tous les agriculteurs de la nouvelle commune et de léser ceux d'Essert-Pittet,
mais d'attribuer également des terres à trois autres agriculteurs qui sont en
partie liés historiquement à Essert-Pittet. Le procès-verbal de la séance du 29
avril 2021 fait également état d'une pétition populaire déposée contre l'abrogation
de l'art. 16 de la convention de fusion, qui demande que certaines
conditions soient posées à la modification des règles d'attribution des
parcelles communales. Cette pétition se fonde sur divers arguments, à savoir le
respect d'une décision démocratique, le respect de l'identité des petites
communes, le respect de la spécificité locale ainsi que le respect du patrimoine
agricole préservé. Au sujet de ce dernier point, les pétitionnaires rappellent que
durant les 40 dernières années, Chavornay a perdu près 9% de sa surface
agricole au bénéfice de la construction alors qu'Essert-Pittet n'en a perdu que
0.7%. De leur point de vue, il serait ainsi normal que ceux qui ont préservé
leurs terres agricoles et n'ont pas tiré de bénéfice de la vente de terrains puissent
continuer à profiter des biens communaux dans la même proportion.
Afin de répondre aux questions posées par l'un des conseillers
communaux, la municipalité a indiqué s'être approchée de la Direction générale
des affaires institutionnelles et des communes (DGAIC). Le 25 mai 2021,
celle-ci a adressé une correspondance à la municipalité contenant les
informations suivantes:
"
Quelle est
la place d'une convention de fusion, au sens de la LFusCom, dans la hiérarchie
des normes?
La convention de fusion a force de loi selon l'art. 9 LFusCom qui
dispose que « en cas de consentement de tous les corps électoraux concernés,
la convention de fusion est soumise à la ratification du Grand Conseil pour
avoir force de loi ». Cela signifie que les dispositions de la convention
s'appliquent tant que d'autres dispositions communales n'y ont pas dérogé.
La convention de fusion est toutefois un acte de nature particulière,
puisqu'il est conclu entre les communes fusionnantes afin de régler entre elles
les modalités de fonctionnement de la commune fusionnée, une fois qu'elle sera
créée. Le but premier de la convention est donc de garantir que cette nouvelle
commune disposera des outils lui permettant de fonctionner (composition des autorités,
règlements applicables, etc.,.). Elle présente toutefois deux particularités:
d'une part, il s'agit d'un acte multilatéral conclu par des communes qui n'existent
plus au moment où elle déploie ses effets, et d'autre part, elle ne lie la
nouvelle commune que jusqu'à ce que cette dernière édicte ses propres règles.
En d'autres termes, l'existence d'une convention de fusion ne limite pas la
nouvelle commune dans l'exercice de ses attributions, telles que décrites par
la Constitution cantonale et la loi sur les communes.
Quel est le
processus législatif, auquel fait allusion la CDAP, pour procéder à une
modification ou à une abrogation d'un article de notre Convention de fusion?
Une fois la nouvelle commune constituée, celle-ci est soumise aux mêmes règles
que les autres s'agissant de l'exercice de ses attributions, notamment sur le
plan législatif. Ainsi, le processus législatif ordinaire auquel le Tribunal
cantonal fait allusion est celui permettant à la commune d'adopter ses propres
règles, en particulier par l'adoption de règlements communaux. La Commune de
Chavornay peut ainsi, par l'adoption d'un règlement, adopter des dispositions
dérogeant à la convention de fusion. Ce processus a toutefois ceci de particulier
que, la convention de fusion étant un acte spécifique portant sur l'ensemble de
l'organisation et du fonctionnement de la nouvelle commune, et ayant de
surcroît une portée historique, les règlements adoptés par la nouvelle commune
n'entraînent pas formellement son abrogation, même partielle. Simplement, dès
lors qu'une réglementation spécifique les a remplacés, les articles de la
convention ne sont plus applicables.
Pour quelle
raison a-t-il été suggéré à la Municipalité de Chavornay de ne pas faire
mention, dans son préavis, de l'abrogation de l'article 16?
Dès lors que, comme
expliqué précédemment, il ne s'agit pas d'une abrogation mais d'une dérogation,
le préavis a été modifié afin que ce terme n'apparaisse plus. Cela étant, il
est important que la Municipalité explique dans son préavis la situation juridique
actuelle et les raisons de la dérogation demandée par le biais de ce règlement.
A cet effet, les deux textes pourraient apparaître dans le préavis afin que les
conseillers communaux puissent se déterminer en toute connaissance de cause
".
Le 18 juin 2021, le conseil communal a adopté un règlement
sur l'attribution des parcelles communales agricoles, avec quelques amendements.
Ce règlement fixe des critères d'attribution et ne réserve pas l'art. 16
de la convention de fusion. Son article 6 prévoit ce qui suit:
"
Art. 6
Critères d'attribution et lots
Pour l'attribution,
et afin que celle-ci soit le plus équitable possible, la Municipalité tient
compte des critères suivants:
-
Les caractéristiques des parcelles, avec une
pondération tenant compte à la fois de la surface et de la qualité du terrain;
-
La situation du terrain communal en rapport au
centre d'exploitation ou aux terres du fermier;
-
La constitution de lots se fera, dans la
mesure du possible, sans avoir recours à des morcellements supplémentaires des
terrains agricoles communaux;
-
Les lots seront rediscutés une année avant l'échéance
du contrat de bail, des changements d'attributions n'intervenant que s'ils
s'avèrent nécessaires pour obtenir une répartition équitable, cela afin de
garantir un maximum de stabilité;
-
Lorsque plusieurs fermiers revendiquent la même
parcelle, celle-ci sera attribuée de préférence à celui qui possède le terrain le
plus proche de la parcelle en question, ceci pour faciliter l'exploitation;
Afin d'obtenir des
terres, l'exploitant doit fournir son numéro d'exploitant
".
La municipalité a fait afficher au pilier public, en
date du 22 juin 2021, les décisions prises par le conseil communal le 18 juin 2021,
parmi lesquelles l'adoption du règlement sur l'attribution des parcelles
communales agricoles.
E.
Par acte du 1
er
juillet 2021,
Mathieu
Marendaz et David Miéville (ci-après: les requérants) ont saisi la Cour
constitutionnelle du Tribunal cantonal d'une requête tendant à l'annulation du
règlement sur l'attribution des parcelles agricoles communales adopté le 18
juin 2021 par le Conseil communal de la commune de Chavornay. Ils estiment que
l'art. 6 du règlement contesté va clairement à l'encontre de l'art. 16
al. 2 de la convention de fusion. Ils se prévalent du principe de la légalité,
plus particulièrement du parallélisme des formes qui ne permettrait pas qu'un règlement
communal modifie une convention de fusion. La situation aurait été différente
si la convention de fusion avait prévu une limite de validité temporelle de son
art. 16 al. 2 ou un régime transitoire. Les requérants considèrent
que cette modification est d'autant plus choquante qu'elle intervient à peine
quatre ans après l'entrée en vigueur de la convention de fusion, alors même que
la première législature des nouvelles autorités n'est pas terminée.
L'avis d'enregistrement de la cause, par
le juge instructeur de la Cour constitutionnelle, indique que la requête
suspend l'entrée en vigueur du nouveau règlement.
Le conseil communal a répondu le 4
août 2021 et a conclu à l'irrecevabilité de la requête, en raison de sa
prématurité, les requérants ayant saisi la Cour constitutionnelle avant même
que le département cantonal compétent n'ait approuvé le règlement et que la
décision d'approbation n'ait été publiée dans la Feuille des avis officiels
(FAO).
Vu l’approbation du règlement
litigieux par le Département de l’économie, de l’innovation et du sport (DEIS) le
14 juillet 2021, le juge instructeur a imparti au conseil communal un nouveau
délai pour déposer ses déterminations sur la requête et produire le dossier
complet de la cause.
Le conseil communal s'est à nouveau déterminé
le 10 septembre 2021 et a conclu à l'irrecevabilité de la requête, subsidiairement
à son rejet, soutenant qu'une convention de fusion fait partie du droit communal,
au même titre qu'un règlement communal. Dès lors, entre deux normes, la plus récente
prime la plus ancienne. De plus, le principe du parallélisme des formes ne
trouverait pas application en l'espèce, dès lors que les corps électoraux des
anciennes communes n'existent plus. Enfin, il serait nécessaire que le droit
communal puisse évoluer.
Les requérants ont déposé des
observations complémentaires le 28 septembre 2021. Sur le plan de la recevabilité,
ils relèvent qu'ils se seraient exposés à voir leur requête rejetée pour cause
de tardiveté s'ils avaient attendu l'approbation du département (qui n'était
d'ailleurs pas prévue initialement selon les documents soumis au conseil
communal). Sur le fond, ils se prévalent à nouveau du principe du parallélisme
des formes ainsi que du principe
pacta sunt servanda
. Ils ajoutent que, s'il devait se confirmer que les autorités d'une
nouvelle commune fusionnée peuvent revenir très rapidement sur les engagements pris
(souvent pour protéger la situation des "
petites communes
"),
les processus de fusion pourraient en être considérablement compliqués.
Le 18 octobre 2021, le conseil communal
a indiqué qu'il se référait à ses déterminations du 10 septembre 2021.
Considérant en droit:
1.
a) Selon l'art. 136 al. 2 let. 1 de la Constitution
du 14 avril 2003 du Canton de Vaud (Cst-VD; BLV 101.01), la Cour constitutionnelle
contrôle, sur requête déposée dans les vingt jours dès leur publication, la conformité
des normes cantonales au droit
supérieur.
L'art. 3 de la
loi vaudoise du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle (LJC; BLV
173.32), qui concrétise cette disposition, précise que ce contrôle porte
également sur tous les règlements, arrêtés ou tarifs communaux et intercommunaux,
contenant des règles de droit (al. 3). Le règlement du Conseil communal de
Chavornay sur l'attribution des parcelles agricoles communales peut donc faire
l'objet d'un examen par la Cour constitutionnelle.
b) Concernant le
respect du délai prévu par loi pour déposer la requête, l'autorité communale estime
que la requête, qui a été déposée avant la publication de l'approbation du département,
serait prématurée et partant irrecevable.
L’art. 5 LJC précise
que, p
our les règlements communaux et intercommunaux, soumis à l'approbation
cantonale, la requête est déposée dans un délai de vingt jours à compter de la
publication officielle de cette approbation ou du refus d'approbation (al. 2).
Pour les règlements communaux et intercommunaux non soumis à l'approbation
cantonale, la requête est déposée dans un délai de vingt jours à compter de
l'affichage au pilier public (al. 3).
En l'espèce, l'avis affiché au pilier public, informant
la population de l'adoption le 18 juin 2021 d'un règlement sur l'attribution
des parcelles communales agricoles, date du 22 juin 2021. Cet avis ne
mentionnait pas que le règlement devait encore faire l'objet d'une approbation
par le Conseil d'Etat. Il précisait uniquement que le règlement pouvait faire
l'objet d'un référendum et se référait à l'art. 109 de la loi du 16 mai
1989 sur l'exercice des droits politiques (LEDP; BLV 160.0), qui dispose ce qui
suit:
"
1
La municipalité
fait afficher au pilier public les objets soumis au référendum dans les trois
jours qui suivent:
a.
leur
adoption par le conseil communal s'il s'agit de décisions qui ne sont pas
soumises à approbation cantonale;
b.
la
publication de leur approbation dans la Feuille des avis officiels s'il s'agit
de décisions soumises à approbation cantonale;
c.
la
notification de leur approbation préalable s'il s'agit de plans d'affectation
et de leurs règlements.
2
Dans les cas visés
par l'alinéa 1, lettres b et c, si la municipalité, dans un but
d'information, procède à un affichage au pilier public aussitôt après la décision
du conseil communal, elle précise que la décision doit être encore soumise à
approbation cantonale, que le référendum ne sera possible qu'après celle-ci et
qu'un nouvel affichage aura lieu à ce moment-là".
En tout état de cause, au vu des termes de l'avis
affiché, les requérants étaient fondés à croire que l'affichage au pilier
public faisait partir le délai mentionné à l'art. 5 al. 3 LJC et ils ont
agi en temps utile.
c) Selon l'art. 8 LJC, le requérant
doit invoquer la violation d'une règle de droit de rang supérieur et préciser
en quoi consiste cette violation. La cour de céans limite son examen aux griefs
invoqués par le requérant, sauf s'il apparaît que l'acte attaqué est manifestement
contraire au droit de rang supérieur (art. 13 LJC).
En l'espèce, les requérants se
plaignent d'une violation d'une règle de rang supérieur (soit de l'art. 16 de
la convention de fusion) de manière argumentée, en lien avec l'art. 6 du
règlement contesté (critères d'attribution). Les conditions de l'art. 8
LJC sont ainsi réunies à cet égard.
Dans la réplique, les requérants invoquent un grief supplémentaire,
soit le principe
pacta sunt servanda
. Sachant que les griefs adressés à
un acte normatif doivent en principe être contenus dans la requête elle-même (CCST.2009.0003
du 16 décembre 2009 consid. 3 et les références citées), il y a lieu de considérer
que le grief a été invoqué tardivement et qu'il est irrecevable.
Dès lors que les requérants n'indiquent
pas en quoi les autres articles du règlement violeraient le droit supérieur, il
n'y pas lieu d'entrer en matière à ce propos. La conclusion tendant à
l'annulation de l'entier du règlement attaqué est ainsi partiellement irrecevable.
d) A qualité pour agir contre une règle
communale toute personne physique ou morale qui a un intérêt digne de protection
à ce que l’acte attaqué soit annulé (art. 10 al. 1 LJC).
En l'espèce, les requérants, exploitants
agricoles, qui entendent conserver un droit prioritaire à l'affermage de
certaines parcelles du territoire communal, disposent de la qualité pour agir.
Il y a lieu d'entrer en matière.
2.
Les requérants invoquent que le règlement contesté va à
l'encontre de l'art. 16 de la convention de fusion. Or, selon eux, cette disposition
doit être considérée comme du droit supérieur au sens de l'art. 8 LJC. Ils
se prévalent du principe de la légalité, plus particulièrement du parallélisme
des formes qui ne permettrait à leur avis pas qu'un règlement communal modifie
une convention de fusion.
a) En vertu du principe de la légalité, consacré aux
art. 5 Cst. et 7 Cst-VD, le droit est la base et la limite de l'activité
de l'Etat. Il a notamment pour dérivé le principe du parallélisme des formes,
qui veut qu'une norme adoptée par une certaine autorité en une certaine forme ne
puisse être abrogée ou amendée que par cette même autorité selon cette même
procédure en la même forme (ATF 141 V 495 consid. 4.2; 126 V 183 consid. 5b;
112 Ia 136 consid. 3c et les références citées; cf. ég. Jacques Dubey,
in
:
Martenet / Dubey [édit.], Commentaire romand de la Constitution fédérale,
Bâle 2021, n. 67
ad
art. 5).
Il découle du principe de
la légalité que les normes de rang inférieur ne peuvent pas abroger des normes
de rang supérieur
. Ainsi la réglementation communale doit être conforme
au droit de rang supérieur, en particulier à la répartition matérielle des
compétences entre Confédération et canton d'une part, et commune d'autre part,
en vertu du principe de la hiérarchie des normes (voir sur ce point, arrêts CCST.2010.0003
du 3 novembre 2010; CCST.2008.0015 du 3 juillet 2009; CCST.2008.0003 du 8
octobre 2008 consid. 2e; cf. en outre, Moor/Bellanger/Tanquerel, Droit administratif,
Volume III: L'organisation des activités administratives. Les biens de l'Etat, 2
e
éd, Berne 2018, ch. 5.2.3 p. 426 s.).
Cela
signifie aussi que les dispositions d'une loi formelle ont toujours préséance
par rapport aux dispositions réglementaires qui leur sont contraires (ATF 137 V
410 consid. 4.2.1; 129 V 335 consid. 3.3; 128 II 112 consid. 8a).
b) Selon l'art. 5 de la loi du 7 décembre 2004 sur
les fusions de communes (LFusCom; BLV 175.61), toute fusion de communes exige
une convention conclue par les communes concernées. L'art. 5 al. 2
dispose que la convention de fusion doit notamment déterminer: le nom et les
armoiries de la nouvelle commune (let. a), l'autorité délibérante de la
nouvelle commune (conseil général ou communal; dans ce dernier cas, le mode
d'élection et le nombre des membres) (let. b); le nombre des membres de la
municipalité (let. c); les règlements et tarifs qui s'appliqueront à la
nouvelle commune, sous réserve de l'art. 12 (let. d) et la date à laquelle
la fusion entrera en vigueur (let. e).
Pour ce qui concerne la procédure d'adoption, l'art. 7
al. 1 1
ère
phrase LFusCom prévoit que la convention de fusion est
adoptée simultanément par le conseil général ou communal de chacune des communes
concernées. En dérogation à l'art. 35 LC, les municipalités des communes
concernées peuvent modifier, d'un commun accord, le texte de la convention de
fusion jusqu'au moment où les organes délibérants se prononcent sur son
adoption (2
e
phr., adoptée le 16 mars 2010). L'art. 8 LFusCom prévoit
ensuite que la convention de fusion est soumise simultanément aux corps
électoraux de chacune des communes concernées, lorsque tous les conseils généraux
ou communaux l'ont adoptée ou formulé une recommandation de vote à son sujet. Enfin,
en cas de consentement de tous les corps électoraux concernés, la convention de
fusion est soumise à la ratification du Grand Conseil pour avoir force de loi
(art. 9 LFusCom).
c) aa)
En l'occurrence, selon
la procédure fixée par la LFusCom, la convention de fusion des
communes
de Chavornay, Corcelles-sur-Chavornay et Essert-Pittet
a été adoptée
simultanément par les conseils généraux ou communaux de chacune des communes
concernées, puis par les corps électoraux de chacune des communes, avant d'être
soumise à la ratification du Grand Conseil. Or les conseils généraux ou communaux
des anciennes communes n'existent plus, pas plus que les corps électoraux des
anciennes communes. Les autorités de la nouvelle commune ont été élues et les
corps électoraux autrefois séparés ne forment plus qu'un seul corps électoral.
Il en découle qu'il est impossible de procéder à la modification de la
convention de fusion en appliquant strictement le principe du parallélisme des
formes.
Pour se rapprocher au plus de la procédure d'adoption
de la convention, le conseil communal aurait pu soumettre spontanément au
référendum le nouveau règlement selon l'art. 107 al. 4 LEDP. Tel n'a cependant
pas été son choix et il ne revient pas à la Cour constitutionnelle de l'imposer.
Etant admis qu'une modification d'une convention de
fusion postérieurement à la fusion ne peut pas se faire dans le respect du
principe du parallélisme des formes, il convient d'examiner si le principe de
la légalité permet néanmoins qu'une convention de fusion soit modifiée tacitement
postérieurement à la fusion. En effet, dans le cas d'espèce, même si le règlement
attaqué ne modifie pas formellement la convention de fusion, il a pour effet
une abrogation tacite de l'art. 16 de ladite convention.
bb) Ni le texte de loi ni les travaux préparatoires n'indiquent
à quelles conditions une convention peut être modifiée
après
son
adoption. Il ne s'agit pas d'une lacune mais d'un élément inhérent à la nature
de la convention de fusion. Il ressort de l'art. 5 LFusCom que la convention
de fusion a pour vocation de poser les bases qui vont permettre à la nouvelle
commune de fonctionner. L'énumération figurant à l'art. 5 concerne des éléments
de nature organisationnelle qui doivent être fixés afin que la nouvelle entité
puisse exercer les tâches et prérogatives qui sont les siennes. Certes cette énumération
n'est, selon les termes de l'article, pas exhaustive. Toutefois, lorsqu'il indique
quels éléments complémentaires pourraient figurer dans une telle convention, le
Conseil d'Etat se réfère uniquement à des modalités de fonctionnement en lien
avec la fusion (EMPL 2004 précité, p. 4433):
"Outre ces éléments, les
communes qui fusionnent sont libres d'intégrer dans la convention de fusion les
éléments qu'elles jugent nécessaires et opportuns, comme par exemple
l'utilisation qui sera faite par la nouvelle commune de l'incitation financière
ou encore, en cas de fusion prévue en début d'année civile, l'arrêté
d'imposition de la nouvelle commune, à défaut de quoi celle-ci se retrouvera
sans ressources financières".
Si le législateur cantonal a prévu que l'approbation
(par décret du Grand Conseil) de la convention lui confère "force de
loi" (art. 9 LFusCom), cela peut signifier que si certaines clauses
de la convention de fusion doivent ensuite être modifiées, le parallélisme des formes
exige une ratification complémentaire par le Grand Conseil.  Ainsi, si le
conseil communal décidait, par  un règlement spécial, de modifier le nom de la
nouvelle commune, il est possible qu'on puisse lui objecter que le choix du nom
est une composante essentielle de la convention de fusion (art. 2 al. 1).
Le Grand Conseil a approuvé le nouveau nom et il l'a mentionné à l'art. 5 de la
loi sur le découpage territorial (LDecTer; BLV 132.15); sur ce point, le Grand
Conseil voulait donc peut-être conférer "force de loi" à l'art. 2
de la convention de fusion. Cela ne signifie pas que cet art. 2 al. 1
est immuable, mais si on veut en changer le contenu matériel, il faudrait
passer par une ratification par le Grand Conseil.
Il n'est pas exclu que d'autres clauses de la
convention de fusion ont une portée telle que qu'elles ne pourraient pas être
modifiées ou abandonnées sans ratification par le Grand Conseil (p. ex. l'art. 6
sur le transfert des droits et obligations des anciennes communes). Cela étant,
il n'apparaît pas nécessaire d'examiner plus avant ces questions. En effet, la
clause litigieuse de la convention de fusion ne porte pas sur une question
devant nécessairement figurer dans cet acte (cf. art. 5 LFusCom) et elle n'a
pas d'autre portée que celle de régler une situation transitoire, pour une
question particulière de compétence purement communale, jusqu'à l'adoption d'un
nouveau règlement de la commune fusionnée. On relève ainsi que le règlement du
8 juin 2021 sur l'attribution des parcelles communales agricoles a été envoyé
au DEIS qui a estimé qu'il pouvait lui-même l'approuver; implicitement, le département
cantonal a considéré que ce règlement n'emportait pas une modification de la convention
de fusion nécessitant une ratification par le Grand Conseil. Cette
interprétation est correcte.
On relèvera encore qu'il est admis que l'ordre juridique
suisse peut être modifié à tout moment, conformément aux principes régissant la
démocratie. Il n'existe ainsi pas de droit au maintien d'une certaine
législation (
ATF 145 II 140
consid. 4
p. 145). Il n'est par conséquent pas envisageable qu'une convention de
fusion fasse obstacle indéfiniment à l'évolution du droit communal. L'art. 12
LFusCom, qui règle le maintien des anciennes réglementations communales, prévoit
d'ailleurs pour celles-ci uniquement un délai de deux ans dès le jour de l'entrée
en vigueur de la fusion (al. 3). Certes, il existe certaines situations dans
lesquelles l'autorité ou le législateur a voulu exclure toute suppression ou
restriction ultérieure de certains droits par une modification législative. On
parle alors de droits acquis, qui se fondent sur une loi, un acte administratif
ou un contrat de droit administratif (ATF 132 II 485 consid. 9.5 p. 513,
et les arrêts cités). Dans le cas d'espèce, il est toutefois manifeste que les requérants
n'ont pas de droits acquis à l'exploitation des esserts communaux. L'art. 16
al. 2 de la convention de fusion règle précisément une situation où il faut
conclure un nouveau bail à ferme, donc où l'ancien bail est arrivé à terme et
ne déploie plus d'effets; il n'est ainsi pas question d'une prolongation d'un
ancien contrat en faveur d'un agriculteur qui se prévaudrait d'un droit acquis.
Les requérants ne peuvent dès lors invoquer ni un droit acquis ni un autre
engagement de nature contractuelle en leur faveur.
d) Vu ce qui précède, c'est à tort que les
requérants font valoir que le règlement en cause viole une norme de rang
supérieur, soit l'art. 16 de la convention de fusion.
3.                Il s'ensuit que, au vu des griefs soulevés
dans la requête, il n'y a pas lieu d'annuler le règlement du Conseil communal
de Chavornay sur l'attribution des parcelles agricoles communales adopté le 18
juin 2021 et approuvé par le DEIS le 14 juillet 2021. La requête doit par
conséquent être rejetée dans la mesure où elle est recevable.
Un émolument judiciaire doit être mis à la charge des
requérants qui succombent solidairement entre eux (art. 12 al. 2 LJC
et art. 49 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
[LPA-VD; BLV 173.36]). La commune de Chavornay, qui a procédé par
l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, a droit à des dépens, à la
charge des requérants solidairement entre eux (art. 12 al. 2 LJC et art. 55
al. 1 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I.
La requête est rejetée dans la mesure où elle est recevable.
II.
Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
des requérants débiteurs solidaires.
III.
Les requérants, débiteurs solidaires, verseront au Conseil communal de
Chavornay une indemnité de 2'000 (deux mille ) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 21 janvier 2022
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour
autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.