vd_omni · PS.2006.0124 · 2006-10-12 · fr

X./Caisse cantonale de chômage, Office régional de placement de Lausanne | Est protégé dans sa bonne foi, l'assuré que les organes de l'assurance-chômage ne renseignent pas sur les conséquences irréversibles d'un retard à produire une attestation de radiation du registre du commerce.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 12.10.2006 PS.2006.0124

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
A
rrêt du 12 octobre 2006
Composition
M. Jacques Giroud, président ;
M.Marc-Henri Stoeckli et       Mme Isabelle Perrin,
assesseurs ; M. Jean-François Neu, greffier.
Recourant
X.________,
1********,
Autorité intimée
Caisse cantonale de chômage,
Division
technique et juridique,
1014 Lausanne
Autorité concernée
Office régional de placement de
Lausanne,
1002
Lausanne
Objet
Recours formé par X.________ contre la décision sur
opposition rendue le 4 mai 2006 par la Caisse cantonale de chômage (droit à
l'indemnité; position assimilable à celle de l’employeur ; inscription
au registre du commerce et bonne foi)
Vu les faits suivants
A.
Inscrit au registre du commerce en qualité d’associé-gérant
de la société A.________ Sàrl, à 2********, X.________ a été engagé par cette entreprise
le 1
er
janvier 2002 en qualité de responsable opérationnel. Licencié
le 30 avril 2004 pour le 30 juin suivant, il a revendiqué l’indemnité de chômage
à compter du 19 octobre 2005.
Le 25 octobre 2005, l’assuré a reçu de l’Office
régional de placement de Lausanne (ci-après : l’ORP) une liste de
documents et de pièces justificatives qualifiés de « nécessaires à l’inscription
au chômage », certains étant destinés à l’ORP, d’autres à la caisse de
chômage de son choix. Le 27 octobre 2005, la Caisse cantonale de chômage
(ci-après : la caisse) a adressé à l’assuré un formulaire l’invitant à
produire rapidement certains documents, qualifiés cette fois de
« nécessaires à la détermination de son droit ». Par courrier
électronique du 7 novembre 2005, l’assuré s’est adressé en ces termes au
conseiller ORP en charge de son dossier: «
Je me suis inscrit à la
caisse de chômage cantonale, laquelle m’a demandé une attestation du registre
du commerce indiquant que je ne suis plus actionnaire de ma société, cela
risque de prendre un certain temps (…)
». Du procès-verbal de
l’entretien de contrôle qu’il a eu avec ce conseiller le 22 novembre 2005, on
extrait ce qui suit : «
(…) Doit encore fournir certains documents à la
caisse en vue de l’ouverture de son délai-cadre notamment la radiation de sa
société. Transmettons une assignation
». Par courrier électronique du 3
février 2006, l’ORP a rendu la caisse attentive à  la nécessité de mettre
l’assuré au bénéfice de l’ouverture d’un délai-cadre technique; le même
jour,  la caisse a répondu ce qui suit: «
Au sujet du dossier de
M. X.________ nous sommes en attente de l’extrait AVS, car l’assuré avait une
fonction dirigeante dans son dernier emploi
».
B.
Par prononcé du 9 février 2006, confirmé sur opposition
par décision du 4 mai 2006, la caisse a dénié à l’assuré le droit à l’indemnité
pour la période du 19 octobre 2005 au 19 janvier 2006, cette dernière date correspondant
à celle de la radiation au registre du commerce de sa qualité d’associé-gérant
de la société A.________. Cette décision est motivée par le fait que, durant
cette période, l’intéressé avait disposé d’un pouvoir de décision au sein de dite
société, conservant de ce fait une position assimilable à celle de son ancien employeur.
L’assuré a recouru contre cette décision devant le
Tribunal administratif par acte du 2 juin 2006. Il fait en résumé valoir qu’il
aurait requis sans délai la radiation de son inscription au registre du
commerce s’il avait été avisé des conséquences que cette inscription aurait pu avoir
sur son droit à l’indemnité; en particulier, il reproche à l’ORP et à la caisse
de ne pas avoir réagi lorsqu’il les avisa qu’il entendait prendre le temps de procéder
à la liquidation de sa société en recherchant la solution la moins coûteuse
possible. L’autorité intimée a conclu au rejet du pourvoi par réponse du 14
juin 2006; l’ORP s’en est remis à justice par courrier du 9 juin 2006.
Les arguments des parties seront repris ci-après
dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
Constante, la jurisprudence retient qu’un travailleur qui
jouit d'une situation professionnelle comparable à celle d'un employeur n'a pas
droit à l'indemnité de chômage lorsque, bien que licencié formellement par une entreprise,
il continue de fixer les décisions de l'employeur ou à influencer celles-ci de
manière déterminante. Dans le cas contraire en effet, on détournerait par le
biais d'une disposition sur l'indemnité de chômage la réglementation en matière
d'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail, en particulier l'art.
31 al. 3 lit. c LACI. Selon cette disposition, n'ont pas droit à l'indemnité
les personnes qui fixent les décisions que prend l'employeur - ou peuvent les
influencer considérablement - en qualité d'associé, de membre d'un organe
dirigeant de l'entreprise ou encore de détenteur d'une participation financière
à l'entreprise; il en va de même des conjoints de ces personnes, qui sont
occupés dans l'entreprise. Dans ce sens il existe un étroit parallélisme entre
l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail et le droit à
l'indemnité de chômage. La situation serait en revanche différente lorsque le
salarié, se trouvant dans une position assimilable à celle de l'employeur,
quitte définitivement l'entreprise en raison de la fermeture de celle-ci. Il en
va de même lorsque l'entreprise continue d'exister mais que le salarié, par
suite de la résiliation de son contrat, rompt définitivement tout lien avec la
société. Dans un cas comme dans l'autre, on estime qu'il n'y a pas de
comportement visant à éluder la loi et l'intéressé peut en principe prétendre
des indemnités de chômage (ATF 123 V 238, consid. 7b; SVR 2001 ALV n°14 pp.
41-42; DTA 2000 n° 14 p. 70 consid. 2). Le Tribunal fédéral se montre toutefois
particulièrement rigoureux, considérant qu'aussi longtemps qu'une personne
ayant occupé une fonction dirigeante maintient des liens avec sa société, la
perte de travail qu'elle subit est réputée incontrôlable et la possibilité
subsiste d'en poursuivre le but social. Ainsi, pour la Haute Cour, ce n'est pas
seulement l'abus avéré que la loi et la jurisprudence entendent sanctionner,
mais déjà le risque d'abus que représente le versement d'indemnités à des
personnes pouvant conserver une influence sur la perte de travail qu'elles
subissent (DTA 2004 n°20 p. 195 consid. 4, 2002 p. 183 et 2003 p. 240, en
particulier p. 242 consid. 4; ATF C 50/04 du 26 juillet 2005; Tribunal
administratif, arrêts PS 2003/0127 du 26 février 2004, PS 2001/0153 du 6 mars
2002 et PS 1999/0148 du 27 avril 2000 et les références citées).
b) En l'espèce, le recourant ne conteste pas que
cette jurisprudence, particulièrement rigoureuse, puisse s’appliquer à son cas.
Il n’invoque en effet pas la cessation de l’activité de la société A.________
(laquelle a poursuivi son activité après qu’il ait transféré sa part sociale aux
autres associés-gérants), ni ne soutient avoir rompu tout lien avec cette entreprise
après son licenciement (ayant au contraire admis avoir gardé contact avec ses
associés et son comptable afin d’évaluer les chances de survie de l’entreprise).
Il ne conteste pas davantage avoir été invité par l’ORP et la caisse à produire
une attestation de radiation de son inscription au registre du commerce. En réalité,
il se borne à se prévaloir du principe de la bonne foi en reprochant à ces deux
autorités de ne pas l’avoir renseigné sur la péremption possible de son droit à
l’indemnité, cette omission ayant induit un écoulement du temps dont il
n’aurait compris les conséquences irréversibles qu’à réception de la décision
litigieuse.
2.                a) Selon l'art. 27 LPGA, les assureurs et
les organes d'exécution des diverses assurances sociales, dans les limites de
leur domaine de compétence, sont tenus de renseigner les personnes intéressées
sur leurs droits et obligations (alinéa 1). Par ailleurs, chacun a le droit
d'être conseillé, en principe gratuitement, sur ses droits et obligations; sont
compétents pour cela les assureurs à l'égard desquels les intéressés doivent
faire valoir leurs droits ou remplir leurs obligations (alinéa 2). Dans le
domaine de l'assurance-chômage, ces principes sont concrétisés à l'art. 19a
OACI en vertu duquel les organes d’exécution renseignent les assurés sur leurs
droits et obligations, notamment sur la procédure d’inscription et leur
obligation de prévenir et d’abréger le chômage.
aa) Le devoir d'information institué par l'art. 27
al. 1er LPGA porte sur les droits et devoirs des personnes concernées. Il doit
leur permettre d'accomplir les démarches qui s'imposent à eux (Kieser,
ATSG-Kommentar, Zurich/Bâle/Genève 2003, § 7-9, ad art. 27, p. 317). Cette
disposition peut être comprise comme une obligation générale et permanente de
renseigner, indépendante de la formulation d'une demande par les personnes intéressées.
Elle peut notamment être satisfaite par le biais de brochures, fiches ou instructions
(FF1999 II/2 p. 4229). Le but de cette disposition est double : préserver
l'existence matérielle d'individus après la survenance du risque assuré, d’une
part, limiter le phénomène de l'exclusion dont les composantes tiennent à la
fois à l'ignorance par l'assuré de ses droits et à la complexité croissante des
formalités administratives, d’autre part (Kieser, op. cit., § 7 ad art. 27, p.
317; Locher, Grundriss des Sozialversicherungsrechts, Berne 2003, p. 430).
Ainsi, renversant en quelque sorte la présomption selon laquelle « nul
n'est censé ignorer la loi » ou « nul ne saurait tirer avantage de sa
propre ignorance du droit », le devoir d'informer l'assuré lorsque celui-ci
est manifestement incapable de comprendre seul la loi, voire en ignore
l'existence, découle du principe de la bonne foi qui, appliqué à l’autorité, a
la portée d’une garantie constitutionnelle (R. Spira, Du droit d’être renseigné
et conseillé par les assureurs et les organes d’exécution des assurances
sociales, in SZS 2001 pp. 530-531).
En vertu de ce principe, l'administration est,
malgré un texte légal contraire, liée par les renseignements inexacts qu'elle
fournit à l'administré, et a fortiori par les assurances qu'elle lui donne:
elle sera tenue de s'y conformer ou de réparer de quelque autre manière le
préjudice subi par celui qui s'est fié à ce qu'elle a dit. Ainsi, en créant une
apparence de droit sur laquelle l'administré se fonde pour adopter un
comportement qu'il considère dès lors comme conforme au droit, l'autorité est
liée par les conséquences qui peuvent être raisonnablement déduites de son
activité ou de sa passivité ; elle sera liée si l'administré, sachant
qu'elle est au courant, peut de bonne foi conclure de son mutisme qu'elle
considère la situation comme régulière (Moor, Droit administratif, vol. I, ch.
5.3.2.1 et 5.3.2.2).
ab) L'art. 27 al. 2 LPGA prévoit quant à lui un
droit individuel à être conseillé sur ses droits et devoirs. Constituant le
pendant de l'obligation générale de renseigner instituée par l'art. 27 al. 1er
LPGA, il doit permettre à l'assuré d'obtenir des réponses précises aux
questions concernant sa situation particulière. Outre les cas où le devoir de
conseil est expressément prévu par la loi (ainsi les art. 21 al. 4, 23 al. 3,
43 al. 3 LPGA), son application peut s'étendre à différentes situations. Il
s'agit par exemple de faire en sorte que l'assuré puisse avoir connaissance
d'une diminution ou d'une suppression de ses prestations. Il devrait également
être rendu attentif au fait que les prestations pourraient être frappées par la
prescription (SVR 1999 ALV n° 6). Dans le cadre d'une procédure portant sur le
retrait de prestations, l'assureur pourrait encore être amené à rendre le
recourant attentif au fait qu'il continue à devoir satisfaire aux prescriptions
de contrôle, de façon à ce qu'il ne soit pas forclos en cas de succès du
recours. De manière générale, le devoir de conseiller peut également porter sur
la possibilité de solliciter une décision, de la contester, de réclamer le
versement d'une provision ou une prolongation de délai (U. Kieser, op. cit., §
13-17 ad art. 27, pp. 319-320).
b) En l’espèce, s’il n’est pas contesté que la
caisse et l’ORP ont invité l’assuré à produire une attestation du registre du
commerce établissant qu’il n’avait plus qualité d’associé-gérant, il est
constant que ces autorités ne l’ont pas rendu attentif au fait que son droit à
l’indemnité pouvait se périmer aussi longtemps que cette pièce n’était pas
produite. La caisse s’est en effet bornée à lui adresser, le 27 octobre 2005,
un formulaire mentionnant, au pied d’une liste de documents à produire, que
ceux-ci étaient nécessaires à la détermination de son droit, ce qui ne
suffisait pas à renseigner sur les conséquences irréversibles d’un éventuel
retard à produire ces documents. Quant à l’ORP, avisé par l’assuré lui-même (ceci
par courrier électronique du 7 novembre 2005 et lors de l’entretien du 22
novembre suivant) du temps que celui-ci entendait s’accorder pour liquider sa
société, il est demeuré passif. Certes, l’ORP n’est pas compétent pour se
prononcer sur la réalisation des conditions ouvrant le droit à l’indemnité,
dont celle de l’art. 31 al. 3 lit. c LACI en l’occurrence litigieuse. Cela ne le
dispensait cependant pas de réagir, soit en conseillant utilement l'assuré à ce
sujet, soit en le dirigeant vers la caisse afin qu’il obtienne d’elle une prise
de position claire, voire même une décision formelle quant à l’ouverture du délai-cadre
d’indemnisation qui avait été sollicitée. Ainsi, pour ne pas avoir renseigné
l’assuré sur les conséquences irréversibles que l’écoulement du temps pouvait
avoir sur l’existence même du droit aux prestations, les organes d’exécution de
l’assurance-chômage ont contrevenu à l’art. 27 LPGA.
c) Comme exposé au considérant 2 aa) ci-dessus, la
sanction d'une violation par l'autorité de son obligation de renseigner en
application de l'art. 27 LPGA est similaire à celle de la protection de la
bonne foi de l'administré dans les assurances reçues de l'administration. Ainsi,
concrètement, l'assuré doit être placé dans la situation qui serait la sienne
s'il avait été correctement renseigné (Tribunal administratif, arrêt PS
2005/0003 du 21 avril 2005). En l'espèce, il en résulte que le recourant doit
être traité comme s'il avait reçu l'assurance que le temps pris pour requérir
sa radiation au registre du commerce ne pouvait avoir d’incidence sur son droit
à l’indemnité.
Cela conduit à l'admission du recours et à
l'annulation de la décision attaquée, la cause devant être renvoyée à la caisse
afin qu’elle procède à l’indemnisation de l’assuré durant la période litigieuse.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision sur opposition rendue le 4 mai 2006 par la
Caisse cantonale de chômage est annulée et la cause renvoyée à cette autorité
pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
III.
Le présent arrêt est rendu sans frais, ni allocation de
dépens.
Lausanne, le 12 octobre 2006
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est
communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
La présente décision peut
faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au
Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours
s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :
a)    quelle
décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;
b)    pour
quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;
c)    quels moyens de preuve le
recourant invoque à l'appui de ses motifs.
La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a
été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve,
lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.