vd_omni · GE.2007.0122 · 2008-06-05 · fr

X._______/Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments | L'art. 13 al. 2 RLInfo, excluant certains documents du droit à l'information, repose-t-il sur une base légale suffisante ? Question laissée indécise. De toute manière, eu égard à la nature publique des données du Centre de traitement des alarmes de l'ECA, ces données ne peuvent être soustraites à la consultation (consid. 5). Cela étant, la divulgation de l'identité des personnes ayant appelé le Centre de traitement des alarmes pour signaler un incendie, de même que celle des pompiers ayant participé à la lutte contre le feu, se heurte à l'intérêt public et à l'intérêt privé des personnes concernées. En outre, dans le cours de la procédure, l'ECA a produit un document contenant tous les éléments essentiels de l'intervention litigieuse; cela correspond à ce que le recourant pouvait prétendre obtenir en application de la LInfo (consid. 6).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 05.06.2008 GE.2007.0122

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
5 juin
2008
Composition
M. Robert Zimmermann, président; M.
Alain Zumsteg et M. Xavier Michellod, juges; Mme Florence Baillif
Métrailler, greffière.
Recourant
X._______,
à 1._______, représenté par Me Nicolas Mattenberger, avocat à Vevey
Autorité intimée
Etablissement
cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments,
naturels,
à Pully, représenté par Me Daniel Pache, avocat
à Lausanne
Objet
Loi sur l'information
Recours X._______ c/ décision de
l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments du 25
juin 2007
Vu les faits suivants
A.
X._______ louait un bâtiment rural
aux 2._______. Le 4 août 2004 vers 14h le feu s¿est déclaré dans ce bâtiment,
qui a été entièrement incendié. Désireux de connaître le détail des
circonstances de ce sinistre, et notamment de l¿intervention des forces de
lutte contre le feu, X._______ a, le 4 janvier 2006, demandé à l¿Etablissement
cantonal d¿assurance contre l¿incendie et les éléments naturels du canton de
Vaud (ci-après: l¿ECA) une copie de la liste des communications téléphoniques
adressées ce jour-là au Centre de traitement des alarmes (ci-après: le CTA),
par le truchement du n°118, entre 14h20 et la fin de l¿engagement des services
du feu. L¿ECA ayant rejeté sa requête, X._______ s¿est adressé à la
Municipalité de 1._______, dont le corps de sapeurs-pompiers avait participé à
l¿intervention du 4 août 2004. La Municipalité ayant déclaré ne pas détenir ce
document, X._______ a formé un recours, rejeté par le Tribunal administratif le
4 avril 2006 (cause GE.2006.0043).
B.
X._______ s¿est alors adressé au
chef du Département de la sécurité et de l¿environnement (ci-après: le
Département), qui a également rejeté la requête. Le Tribunal administratif a
rejeté le recours formé par X._______ contre cette décision, le 19 juillet 2006
(cause GE.2006.0059). Par arrêt du 2 octobre 2006, le Tribunal fédéral a
déclaré irrecevable le recours formé par X._______ contre cet arrêt (cause
1P.499/2006).
C.
En novembre 2006, X._______ a
réitéré sa démarche auprès des services de la commune de 3._______, en vain. Le
Tribunal administratif a, le 27 avril 2007, rejeté le recours formé par
X._______ contre la décision négative de la Municipalité (cause GE.2006.0205).
D.
Le 13 décembre 2006, X._______ est
revenu à la charge auprès de l¿ECA. Le 22 décembre 2006, il a précisé que,
selon lui, le CTA aurait été négligent dans le traitement des alarmes reçues le
4 août 2004, raison pour laquelle il entendait recevoir le protocole y relatif,
le cas échéant, sous une forme préservant l¿anonymat des personnes ayant donné
l¿alerte téléphoniquement. Le 30 janvier 2007, le Secrétaire général de l¿ECA,
après avoir fait procéder à une écoute des bandes enregistrées des appels
téléphoniques reçus le 4 août 2004 en relation avec le sinistre des 2._______,
a indiqué à X._______ que le premier appel avait été reçu à 14h35; dix-huit
autres appels avaient suivi. Un premier véhicule d¿intervention avait quitté la
caserne à 14h42 pour arriver à 14h50 sur les lieux. Le 2 février 2007, le Chef
du Département a confirmé ces éléments à X._______. Celui-ci a, le 5 juin 2007
demandé à l¿ECA de lui fournir une copie des données du CTA, concernant les
appels reçus le 4 août 2004 dès 14h au sujet de l¿incendie du bâtiment rural
des 2._______. Le 25 juin 2007, l¿ECA a rejeté la demande.
E.
X._______ a recouru auprès du
Tribunal administratif, en concluant à l¿annulation de la décision du 25 juin
2007 et à ce qu¿ordre soit donné à l¿ECA de lui fournir les données qu¿il
réclame. L¿ECA propose le rejet du recours. Invité à répliquer, le recourant a
maintenu ses conclusions.
F.
La cause a été reprise par le
Tribunal cantonal, à la suite de l¿intégration à celui-ci du Tribunal administratif,
effective dès le 1
er
janvier 2008.
G.
Le Tribunal a tenu une audience le
11 janvier 2008. Il a entendu le recourant, assisté de son conseil, ainsi que
M. A._______, secrétaire général de l¿ECA, assisté de son conseil. A l¿issue de
l¿audience, l¿ECA s¿est déclaré prêt à élaborer un document de synthèse
anonymisé, indiquant les heures et contenu des appels et relatant le trafic de
conversations par radio ou téléphone entre les intervenants et la centrale. La
procédure a été suspendue à cette fin.
H.
Le 14 février 2008, l¿ECA a
produit un document de synthèse, relatant, sous une forme anonymisée, le
déroulement et la chronologie de l¿intervention du 4 août 2004. Le 28 mars
2008, le recourant, tenant ce document pour insuffisant, a maintenu le recours.
L¿ECA s¿est déterminé le 21 avril 2008 à ce propos, en maintenant ses
conclusions.
I.
Le Tribunal a délibéré par voie de
circulation.
Considérant en droit
1.
L¿ECA gère le CTA. Les personnes
qui détectent un incendie alertent le CTA par le moyen du numéro de téléphone
118. L¿opérateur analyse les informations reçues et met en ¿uvre les forces
nécessaires, par le truchement d¿un «système informatisé d¿aide à l¿engagement»
(SAE). Les Services défense incendie et secours (SDIS) sont ainsi mobilisés par
le CTA, avec lequel ils restent en relation tout au long de l¿intervention. Le
CTA envoie à chaque SDIS un protocole d¿alarme; après l¿intervention, le SDIS
établit un rapport à l¿intention de l¿ECA. Le litige a trait à la remise au
locataire d¿un bâtiment incendié, du protocole d¿alarme. A ce propos, l¿ECA
soulève trois exceptions d¿ordre formel, conduisant, selon lui, à
l¿irrecevabilité du recours.
2.
L¿ECA allègue le défaut de
décision attaquable.
a) Aux termes de l¿art. 29 al. 2
LJPA, est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d¿espèce
et ayant pour objet de créer, de modifier, d¿annuler des droits ou des
obligations (let. a); de constater l¿existence, l¿inexistence ou l¿étendue de
droits ou d¿obligations (let. b)
; de rejeter ou de
déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou
constater des droits ou des obligations (let. c). La décision est un acte
étatique adressé au particulier, réglant de manière obligatoire et
contraignante un rapport juridique relevant du droit public (ATF 121 II 473
consid. 2a p. 477, et les références citées; arrêt FI.2006.0023 du 6
novembre 2006, consid. 3a). N¿y est pas assimilable l¿expression d¿une opinion,
la communication, la prise de position, la recommandation, le renseignement,
l¿information, le projet de décision ou l¿annonce de celle-ci, car ils ne
créent pas un rapport de droit entre l¿administration et le citoyen, ni ne lui
imposent une situation passive ou active (arrêts FI.2006.0023, précité, et
GE.2006.0049 du 13 juillet 2006, consid. 1a).
b) Le 5 juin 2007, le recourant
s¿est adressé à l¿ECA pour lui demander de lui fournir une copie des données
reçues par le CTA, concernant les appels reçus le 4 août 2004 dès 14h, relatifs
à l¿incendie survenue aux 2._______. Le recourant a fondé sa demande sur la loi
du 24 septembre 2002 sur l¿information du public (LInfo; RSV 170.21). Le 25
juin 2007, l¿ECA a rejeté cette requête. Même si cette prise de position a pris
la forme d¿une lettre, mais non point d¿une décision formelle, il n¿en demeure
pas moins qu¿elle équivaut matériellement au rejet d¿une demande portant sur la
reconnaissance d¿un droit que le recourant prétend tirer de la LInfo. Il
s¿agit, partant, d¿une décision sujette à recours au sens de l¿art. 29 al. 2
let. c LJPA.
3.
L¿ECA se prévaut de l¿autorité de
la chose jugée.
a) Celle-ci veut qu'un arrêt en
force lie définitivement les parties, les juges et les autorités, même dans
d'autres affaires entre les mêmes parties, lorsque la solution dépend des
points tranchés au fond dans l¿arrêt en question (ATF 123 III 16 consid. 2a p.
18; arrêts GE.2007.0015 du 28 juin 2007, consid. 3a; PS.2001.0254 du 23 août
2001, consid. 2, et les références citées). Cela présuppose que le même litige,
fondé sur un état de fait et des moyens de droit identiques, est à nouveau
soumis au juge (ATF 125 III 241 consid.
1 p. 242; 123 III 16 consid. 2a
p. 18/19; 121 III 474 consid. 4a p. 476/477; 119 II 89 consid.
2a p. 90, 115 II 187 consid. 3b p. 190, et les arrêts cités).
L'autorité de la chose jugée ne s¿attache qu'au dispositif du jugement et ne
vaut que pour les moyens que le tribunal pouvait examiner (arrêts GE.2007.0015
et PS.2001.0254 du 23 août 2001, consid. 2, et les références citées).
b) Le Tribunal administratif a déjà
eu l¿occasion de statuer à trois reprises au sujet du droit que le recourant
prétend tirer de la LInfo, en vue d¿obtenir la remise des données du CTA,
concernant les appels reçus pour avertir les services de lutte contre le feu du
déclenchement de l¿incendie qui a ravagé, le 4 août 2004 en début d¿après-midi,
le bâtiment loué par le recourant aux 2._______. Les recours dirigés contre les
décisions négatives rendues à ce propos successivement par la Municipalité de
1._______, le Département et la Municipalité de 3._______ ont été rejetés à
chaque fois (arrêts des 4 avril et 19 juillet 2006, ainsi que du 27 avril 2007,
précités). Le motif en a été que les Municipalités ne pouvaient être invitées à
remettre des données dont elles n¿étaient ni l¿auteur, ni le détenteur (arrêts
des 4 avril 2006 et 27 avril 2007). S¿agissant du Département, celui-ci était
fondé sur la préservation d¿intérêts privés prépondérants, au sens de l¿art. 16
al. 3 let. a LInfo, appréciation à laquelle le Tribunal administratif n¿a rien
trouvé à redire (arrêt du 19 juillet 2006). Dans cette dernière affaire, le
Tribunal administratif n¿a pas examiné la légalité de l¿art. 9 (recte: 13) du
règlement du 25 septembre 2003, portant application de la LInfo (RLInfo; RSV
170.21.1). Il s¿en est dispensé par économie de procédure et par défaut de
grief ¿ alors même qu¿il aurait pu revoir cette question d¿office (cf. art. 53
de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure
administratives - LJPA, RSV 173.36).
c) Dans la présente cause, le
recourant soutient, en bref, que les données du CTA seraient publiques et
qu¿aucune disposition, légale ou réglementaire, ne saurait faire obstacle à
leur remise. En particulier, la loi du 25 mai 1981 sur les fichiers
informatiques et la protection des données personnelles (LIPD; RSV 172.65) n¿empêcherait
pas que les données conservées par le CTA soient accessibles en application de
la LInfo; en outre, l¿art. 13 RLInfo ne reposerait pas sur une base légale
suffisante pour refuser l¿accès à ces données. Ainsi, même si l¿objet du litige
est le même que précédemment, le recourant soulève des griefs dont certains
sont nouveaux et que le Tribunal administratif n¿avait pas eu l¿occasion de
trancher. En cela, et sur le vu de la jurisprudence qui vient d¿être rappelée,
l¿objection tirée de l¿autorité de la chose jugée n¿est pas fondée. Va dans le
même sens le fait que les parties à la présente procédure ne sont pas
identiques aux précédentes, et cela même si l¿on peut hésiter sur le point de
savoir si, dans la cause GE.2006.0059, le Département n¿a pas agi en
substitution de l¿ECA (cf., s¿agissant d¿un état de fait proche, ATF 112 II 268
consid. 1c p. 273). Quant à l¿arrêt rendu par le Tribunal fédéral le 2 octobre
2006 (1P.499/2006), il n¿est pas déterminant, s¿agissant de l¿autorité de chose
jugée. Si le Tribunal fédéral n¿est pas entré en matière sur le recours de
droit public formé par le recourant contre l¿arrêt du 19 juillet 2006, c¿est à
raison du défaut d¿une motivation répondant aux exigences du principe
d¿allégation. Ainsi, l¿arrêt du 2 octobre 2006 n¿a pas été rendu au fond; il
n¿est pas opposable au recourant, s¿agissant des nouveaux moyens de droit qu¿il
soulève.
d) Dans la décision attaquée, l¿ECA
évoque l¿arrêt du 2 octobre 2006 et la procédure antérieure pour conclure qu¿il
n¿y aurait pas lieu d¿entrer en matière sur la demande du 5 juin 2007 comme
demande de réexamen des décisions antérieures. L¿ECA a de surcroît considéré
que les renseignements fournis par le Chef du Département le 2 février 2007
répondaient à la demande du recourant. En agissant de la sorte, l¿ECA a
principalement déclaré la demande irrecevable selon le principe de l¿autorité
de la chose jugée et l¿a subsidiairement rejetée au fond.
4.
L¿ECA conteste la qualité pour
agir du recourant.
a) Le droit de recours appartient à
toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et
a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 37
al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure
administratives - LJPA
;
RSV 173.36). Cette règle correspond à celle de l'art. 103 let. a de
l'ancienne loi fédérale d'organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (OJ),
ainsi qu'à l'art. 89 al. 1 let. c de la nouvelle loi sur le Tribunal fédéral du
17 juin 2005, entrée en vigueur le 1
er
janvier 2007 (LTF; RS
173.110); elle peut donc être interprétée à la lumière de la jurisprudence du
Tribunal fédéral concernant ces dispositions (
voir par
exemple arrêt AC.2006.0158 du 7 mars 2007; selon la jurisprudence fédérale, les
p
rincipes développés sous l¿angle de l¿art. 103 OJ sont
applicables à 89 al. 1 let. b et c LTF; ATF 133 II 249 consid. 1.3.1 p.
252/253, 468 consid. 1 p. 470). Ainsi, la qualité pour agir est reconnue à
quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Cet intérêt peut être
juridique ou de fait; il ne doit pas nécessairement correspondre à celui
protégé par la norme invoquée. Il faut toutefois que le recourant soit touché
plus que quiconque ou la généralité des administrés dans un intérêt important, direct
et concret, résultant de sa situation par rapport à l'objet litigieux; il faut
que l'admission du recours procure au recourant un avantage de nature
économique, matérielle ou autre (ATF 133 II 400 consid. 2.4.2 p. 406; 133 V 239
consid. 6.2 p. 242; 131 V 298 consid. 3 p. 300, et les arrêts cités). Le
recours formé dans le seul intérêt de la loi ou d¿un tiers est irrecevable (ATF
124 II 499 consid. 3b p. 504; 123 II 542 consid. 2e p. 545; 121 II 39 consid.
2c/aa p. 43/44, et les arrêts cités).
Le r
ecours présuppose l'existence d'un intérêt actuel et pratique à son
examen (ATF 128 II 34 consid.
1b p. 36; 123 II 285 consid. 4 p. 286; 121
IV 345 consid. 1b p. 348/349; 111 Ib 56 consid.
2a p. 58/59).
Cet
intérêt doit perdurer
jusqu'au moment où il est statué sur le recours, faute de quoi ce
lui-ci a perdu son
objet (ATF 128 II 34 consid.
1b
p. 36; 123 II 285 consid. 4 p. 287; 118 Ib 356 consid. 2a p. 359; 111 Ib 182
consid.
2a p. 184/185).
b) L¿intérêt dont se prévaut le
recourant est difficile à discerner, car il a varié au cours de la procédure.
Dans sa demande du 22 décembre 2006
à l¿ECA, le recourant a expliqué vouloir obtenir les renseignements réclamés
pour agir contre les responsables du service du feu, auxquels ils reprochaient
leur négligence et leur lenteur à intervenir. Afin de préserver l¿anonymat des
personnes ayant appelé le CTA, il a toutefois accepté que leurs noms ne lui
soient pas divulgués. Les 7, 9 et 12 février 2007, le recourant s¿est adressé
au Conseil d¿Etat pour se plaindre du défaut de coordination entre les services
du feu des cantons de Vaud et Fribourg, en exposant que si les pompiers de
4.______ avaient été avertis, ils auraient mis moins de temps à se rendre sur
les lieux que ceux de 3._______ et des environs. Le 13 mars 2007, le Chef du
Département, répondant pour le Conseil d¿Etat, a rejeté ces critiques. Dans sa
réplique du 7 septembre 2007, le recourant a expliqué n¿avoir été indemnisé que
dans une mesure partielle. Il a relevé qu¿il existait, sur le déroulement
concret des opérations, des «zones d¿ombre» qui ne pourraient être éclaircies
que par la remise des données enregistrées par le CTA, de manière à ce qu¿il
puisse, le cas échéant, agir pénalement contre des personnes déterminées, en
vue d¿obtenir une réparation ultérieure. Le recourant a relevé, en particulier,
une contradiction dans le dossier entre ses mains. Alors qu¿un rapport de la
police cantonale, du 9 août 2004, et un rapport de la Centrale d¿engagement et
de transmission de la police cantonale, du 9 janvier 2006 indiquaient que la
première alarme avait été donnée le 4 août 2004 à 14h36 par B._______
(propriétaire du bâtiment loué par le recourant), les renseignements
subséquents fournis les 30 janvier et 2 février 2007 par l¿ECA et le Chef du
Département évoquaient un premier appel reçu ce jour-là à 14h35. Il semblerait
ainsi que le recourant veuille se réserver la faculté d¿attaquer en justice
soit l¿auteur du premier appel de 14h35, soit les responsables de l¿intervention,
soit un inspecteur de l¿ECA qui se trouvait sur les lieux, voire des tiers.
Lors de l¿audience du 11 janvier 2008, le recourant a précisé sa position en
indiquant qu¿il souhaitait recevoir de l¿ECA un document lui révélant le
déroulement précis des opérations d¿intervention, sur le modèle du rapport de
police établi le 9 janvier 2006, aux fins de comparaison avec ce dernier
document. Le recourant a indiqué vouloir connaître l¿identité de la première
personne ayant donné l¿alerte et recevoir le protocole d¿intervention. Informé
du fait que l¿identité des appelants n¿apparaît pas lorsque ceux-ci ont utilisé
le moyen du téléphone portable, le recourant a maintenu sa requête, en
précisant qu¿une liste anonymisée pourrait le satisfaire. Toutefois, dans sa prise
de position du 28 mars 2008, le recourant a encore une fois changé son fusil
d¿épaule. Il exige désormais de connaître l¿identité des personnes ayant appelé
le CTA par le truchement du n°118, ainsi que celle des pompiers ayant participé
à l¿intervention. En conclusion, il convient de retenir que la démarche du
recourant tend à la remise, par l¿ECA, d¿un rapport spécial, établi sur la base
des données recueillies par le CTA, contenant les éléments suivants: la liste
de tous les appels reçus par le CTA le 4 août 2004 dès 14h, concernant
l¿incendie survenu aux 2._______, avec l¿indication de l¿heure précise de ces
appels; lorsque ces appels ont été reçus par l¿entremise du n°118, l¿identité
de leur auteur; la liste et la description de toutes les communications entre
le CTA et les SDIS mobilisés; le rapport détaillé de toutes les interventions
des SDIS, y compris l¿identité des pompiers. Dès lors que le recourant soutient
que la LInfo lui conférerait le droit d¿accéder à ces informations, et que
celles-ci sont demandées en rapport avec l¿incendie du bâtiment dont il était
locataire, il fait valoir un intérêt spécial qui justifie de reconnaître sa
qualité pour agir contre la décision négative de l¿ECA.
c) Celui-ci a établi, après
l¿audience du 11 janvier 2008, conformément aux dispositions arrêtées lors de
celle-ci, un document relatif au traitement de l¿alarme reçue par le CTA. Cette
pièce correspond partiellement aux exigences du recourant, s¿agissant de la
description et de la chronologie des événements. En revanche, toutes les
indications que contient ce document de synthèse sont anonymes; elles ne
permettent d¿identifier ni les auteurs des appels, ni les agents des SDIS
engagés dans la lutte contre l¿incendie du 4 août 2004. En cela, ce document
n¿est pas de nature à satisfaire le recourant, ce que celui-ci a confirmé dans
son écriture du 28 mars 2008. Il reste à examiner si le document élaboré par
l¿ECA est conforme à ce que la LInfo pourrait lui imposer de communiquer.
5.
a) La LInfo réserve l¿application
des dispositions d¿autres lois restreignant ou excluant la transmission
d¿informations ou l¿accès à des documents officiels, y compris les dispositions
protégeant le droit d¿auteur (art. 15 LInfo). Le CTA enregistre tous les appels
reçus sur un support informatique qu¿il conserve. Ce support est un fichier au
sens de l¿art. 2 al. 1 LIPD. Il est aussi un document officiel selon l¿art. 9
al. 1 LInfo. En effet, le fichier en question est exploité par l¿ECA; il est
nécessaire à l¿accomplissement d¿une tâche publique (soit la lutte contre le
feu; cf. art. 3, 4, 10 et 20 de la loi du 17 novembre 1993 sur le service de
défense contre l¿incendie et le secours - LSDIS; RSV 963.15); il n¿est pas
destiné à un usage personnel, ni n¿a de fonction purement interne; enfin, il ne
tombe pas sous le coup des exceptions visées à l¿art. 2 al. 3 LIPD (sur le
tout, cf. arrêt GE.2003.0127 du 15 août 2006). Il suit de là que la
consultation des données recueillies par le CTA est régie par la LIPD; cette
loi spéciale s¿applique prioritairement à la LInfo (cf. arrêts GE.2006.0205,
GE.2006.0059 et GE.2006.0043, précités). La LIPD confère au particulier le
droit de consulter les données qui le concernent et, le cas échéant, d¿obtenir
la rectification des données inexactes (art. 7 et 8 LIPD). En l¿occurrence, tel
n¿est pas l¿objet de la démarche du recourant, qui demande à recevoir des
informations concernant des tiers (soit les personnes ayant appelé le CTA le
jour en question, ainsi que les pompiers ayant participé à l¿intervention). L¿art.
5 al. 1 LIPD autorise l¿exploitant d¿un fichier à transmettre à un tiers des
données qu¿il détient, dans deux hypothèses; la première est celle où une
disposition légale l¿oblige à le faire; la deuxième est celle où le tiers
figure dans un registre que tient l¿exploitant, selon l¿art. 5 al. 4 LIPD. Le
recourant se prévaut de l¿art. 5 al. 1 LIPD, en faisant valoir que l¿ECA serait
tenu de lui remettre les renseignements convoités en application de la LInfo;
la première hypothèse envisagée par l¿art. 5 al. 1 LIPD serait ainsi réalisée.
Cette thèse ne peut être partagée, parce que le recourant ne saurait être
assimilé au tiers dont parle l¿art. 5 al. 1 LIPD. En effet, l¿al. 2 de cette
disposition précise que seules peuvent être transmises à un tiers les données
nécessaires à l¿accomplissement de ses tâches; elles ne doivent être utilisées
qu¿à cette fin. Cela montre bien que le tiers dont il s¿agit n¿est pas le
simple particulier, mais une autre entité soumise à la LIPD, soit un autre
service de l¿Etat (cf. également en ce sens l¿exposé des motifs et projet de
loi (EMPL) sur les fichiers informatiques et la protection des données
personnelles, Bulletin du Grand Conseil (BGC) printemps 1981 p. 533ss, 546). En
conclusion sur ce point, la demande du recourant doit être examinée uniquement
sous l¿angle de la LInfo, car elle tend à une forme de remise d¿informations
qui n¿est pas régie par la LIPD.
b) La LInfo a pour but de garantir
la transparence des activités des autorités afin de favoriser la libre
formation de l¿opinion publique (art. 1 al. 1 LInfo). Cette loi fixe les
principes, les règles et les procédures liées à l¿information du public et des
médias sur l¿activité des autorités, notamment l¿information remise à la
demande des particuliers (art. 1 al. 2 let. b LInfo). Aux termes de l¿art. 2
al. 1 LInfo, cette loi s¿applique au Grand Conseil (let. a), au Conseil d¿Etat
et à son administration (let. b), à l¿ordre judiciaire et à son administration
(let. c), aux autorités communales et à leurs administrations (let. d); elle ne
s¿étend pas aux fonctions juridictionnelles exercées par les autorités visées
aux let. b, c et d. En outre, selon l¿art. 2 al. 2, le Conseil d¿Etat désigne
les personnes morales et autres organismes de droit privé ou public assujettis
à la LInfo; ces personnes morales et organismes ne sont assujettis à la loi que
lorsque et dans la mesure où ils agissent dans l¿accomplissement de tâches de
droit public; le Conseil d¿Etat précise l¿étendue et les modalités de cet
assujettissement. Selon l¿art. 3 RLInfo, la loi et le règlement s¿appliquent
aux personnes morales et autres organismes de droit privé ou public lorsque
l¿accomplissement de tâches de droit public repose sur une base légale (al. 1);
la liste de ces organismes figure dans une annexe au RLinfo (al. 3). L¿ECA
figure dans cette annexe (dernier tiret). Il est dès lors soumis à la LInfo et
au RLinfo.
Les renseignements, informations et
documents officiels sont en principe accessibles au public (art. 8 al. 1
LInfo), sous réserve des dispositions contraires ou des intérêts prépondérants
opposés (art. 15 et 16 LInfo, en relation avec l¿art. 8 al. 2 de la même loi).
Aux termes de l¿art. 13 RLInfo, les services tiennent une liste des documents
dont ils sont les auteurs ou qu¿ils détiennent (al. 1), en indiquant les
documents en principe exclus du droit à l¿information (al. 2). L¿ECA a établi
cette liste; parmi ceux qui ne sont pas transmissibles à des tiers figurent les
«données relatives aux appels téléphoniques au n°118 (fichiers d¿appels et fichiers
voix)». Le protocole d¿alarme entre dans cette dernière catégorie; partant, il
n¿est pas public. Tout au plus peut-il être transmis aux autorités judiciaires,
pour les besoins de leurs procédures. Selon le recourant toutefois, l¿art. 13
al. 2 RLInfo, permettant aux services d¿indiquer les documents en principe
exclus du droit à l¿information, ne reposerait pas sur une base légale
suffisante.
c) Le droit est le fondement et la
limite de l¿activité de l¿Etat (art. 5 al. 1 Cst.; art. 7 al. 1 Cst./VD). Le Grand
Conseil adopte les lois et les décrets (art. 103 al. 2 Cst/VD). Le Conseil
d¿Etat édicte les dispositions nécessaires à leur application (art. 120 al. 2,
deuxième phrase, Cst./VD). Valant pour l¿ensemble de l¿activité de l¿Etat, y
compris, comme en l¿occurrence, pour celle relevant de l¿administration de
prestations (ATF 128 I 113 consid. 3c p. 121; 123 I 1 consid. 2b p. 3ss), le
principe de la légalité veut que tout acte étatique repose sur une base légale
matérielle, suffisamment précise et édictée par l¿organe compétent au regard de
l¿ordre constitutionnel (ATF 128 I 113 consid. 3c p. 121). La délégation de
compétences législatives à l¿exécutif ou à un autre organe est admissible, pour
autant qu¿elle soit prévue dans une loi au sens formel, qu¿elle ne soit pas
prohibée par le droit cantonal, qu¿elle soit limitée à un domaine précis et que
la loi contienne elle-même les traits essentiels de la réglementation à
adopter, lorsque la situation des particuliers est atteinte de manière
importante (ATF 128 I 113 consid.
3c p. 122, 327 consid. 4.1 p. 337; 118
Ia 245 consid. 3b p. 247, 305 consid. 2b p. 310ss).
Il est
impossible de définir, une fois pour toutes, quelles règles sont si importantes
qu¿elles doivent nécessairement être contenues dans une loi au sens formel.
Tout dépend des circonstances. On admet une telle exigence lorsqu¿il s¿agit de
restreindre les droits constitutionnels des citoyens, de mettre à la charge de
ceux-ci des obligations fondées sur le droit public, en tenant compte de la
nature et de la gravité de ces restrictions ou obligations (ATF 128 I 113
consid. 3c p. 122; 123 I 221 consid. 4a p. 226).
d) La LInfo ne contient pas de
norme de délégation législative. Elle prévoit, tout au plus, que le Conseil
d¿Etat détermine par voie réglementaire les compétences et procédures internes
pour les domaines de la loi relevant de sa compétence (art. 29 LInfo). En
particulier, la LInfo confie au Conseil d¿Etat la tâche de désigner les
personnes morales et autres organismes de droit privé ou public assujettis à la
loi (art. 2 al. 2, première phrase, LInfo), en précisant que ces personnes ou
organismes ne sont soumis à la LInfo que lorsque et dans la mesure où ils
agissent dans l¿accomplissement de tâches de droit public (art. 2 al. 2,
deuxième phrase, LInfo); le Conseil d¿Etat précise l¿étendue et les modalités
de cet assujettissement (art. 2 al. 2, troisième phrase, LInfo). Pour le
surplus, aucune disposition de la LInfo n¿habilite le Conseil d¿Etat à
restreindre, par la voie réglementaire, le cercle des documents soumis à
l¿obligation de remise sur demande, selon les chapitres III et IV de la loi. La
compétence du Conseil d¿Etat d¿édicter de telles règles doit ainsi être
examinée à la lumière notamment de l¿art. 2 al. 2 LInfo. Or, cette disposition
ne dit pas clairement que pour les personnes morales ou organismes qu¿elle
vise, le Conseil d¿Etat pourrait réduire l¿étendue des documents accessibles au
public sur demande, sous réserve des clauses d¿exclusion des art. 15 et 16
LInfo. Il convient dès lors de procéder par interprétation.
e)
La loi
s'interprète en premier lieu selon sa lettre. Toutefois, si le texte n'est pas
absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il
faut alors rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la
dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment les travaux
préparatoires, le but et l'esprit de la règle, les valeurs sur lesquelles elle
repose, ainsi que sa relation avec d'autres dispositions légales (ATF 133 III
257 consid. 2.4 p. 265, 645 consid. 4 p. 651; 133 IV 228 consid. 2.2 p. 230;
133 V 9 consid. 3.1 p. 10/11, 57 consid. 6.1 p. 61, et les arrêts cités).
Pour l¿interprétation de normes récentes, les travaux préparatoires
prennent une importance particulière (ATF 133 V 9 consid. 3.1 p. 11; 131 I 74
consid. 4.2 p. 81; 131 II 697 consid. 4.1 p. 703
, et les
arrêts cités
), pour autant qu¿ils apportent une réponse
claire à une disposition légale ambiguë et qu¿ils ont trouvé leur expression
dans le texte même de la loi (ATF
133 III 65 consid. 4 p.
651;
124 III 126 consid. 1b/aa p. 129, et les arrêts c
ités; ATAF 2007/4 consid. 3.1).
L¿art. 2 al. 2 LInfo trouve sa source
dans le projet de loi soumis par le Conseil d¿Etat, repris littéralement sur ce
point par le Grand Conseil (EMPL sur l¿information, n°346, BGC
septembre-octobre 2002, p. 2634ss). A ce propos, l¿EMPL relate ceci (p.
2642/2643):
« .. Enfin l¿alinéa 2 de l¿art. 2 du
projet permet au Conseil d¿Etat de désigner les personnes morales et autres
organismes de droit privé qui accomplissent des tâches de droit public. Ceux-ci
ne doivent en effet pas échapper au principe de transparence lorsqu¿ils
effectuent ces tâches.
En fonction de ce critère de tâches de droit
public, la loi vaudoise permettra au Conseil d¿Etat de désigner les entités qui
seront soumises au principe de transparence et de définir les modalités de cet
assujettissement. Ce ne sont donc pas toutes les activités de l¿entité
assujettie qui seront visées par le principe de transparence, mais seulement
celles qui concernent l¿exécution de la tâche publique en question. Enfin,
seuls les documents officiels au sens de l¿art. 9 du projet de loi pourront
être rendus publics. En outre, le projet de loi protège les distorsions de
concurrence pour les organismes de droit privé ou public qui seraient soumis au
principe de transparence face aux entreprises qui n¿efectueraient pas des
tâches de droit public. L¿accès aux documents officiels peut notamment être
refusé s¿il entraîne la violation du secret commercial ou tout autre secret
protégé par la loi (article 16 du projet). Il est néanmoins important que les
organismes de droit public montrent l¿exemple en matière d¿ouverture à la
transparence, afin que cette même ouverture se fasse également au sein des
personnes morales ou autres organismes de droit privé soumis au projet de loi
sur l¿information. (¿) Pour faciliter l¿application du projet, le Conseil
d¿Etat déterminera dans son règlement une liste des entités destinées à être
assujetties ».
Il en résulte que le Grand Conseil
a conféré au Conseil d¿Etat la tâche de désigner les personnes morales et
autres organismes de droit public ou privé soumis à la LInfo, ceci afin de
clarifier le champ d¿application personnel de celle-ci, en circonscrivant le
cercle des entités assujetties à la loi, lorsqu¿un doute aurait pu surgir sur
ce point. En déléguant ce point au Conseil d¿Etat, le Grand Conseil a fixé le
critère à utiliser, soit la distinction entre les tâches qui sont publiques et
celles qui ne le sont pas: l¿obligation de transparence que fixe la LInfo ne
vaut que dans la mesure où la tâche est publique. La question de savoir si le
Conseil d¿Etat peut, sur la base de l¿art. 2 al. 2 LInfo, franchir un pas de
plus et faire établir une liste des documents exclus du droit à l¿information,
comme le prévoit l¿art. 13 RLInfo, souffre de rester indécise. En effet, une
telle limitation au champ d¿application matériel de la LInfo ne serait
admissible qu¿au regard des critères fixés dans le texte légal, soit la
distinction entre tâches publiques et privées (art. 2 al. 2 LInfo), ou entre
documents internes et externes (art. 9 LInfo), ou encore en fonction d¿intérêts
prépondérants opposés à la remise (art. 16 LInfo). Or, les données auxquelles
le recourant demande l¿accès sont de nature publique et externe (consid. 5a et
b ci-dessus). Il n¿était dès lors pas permis au Conseil d¿Etat de les
soustraire au principe de transparence. En tout cas, l¿art. 2 al. 2 LInfo, mis
en relation avec l¿art. 13 al. 2 RLInfo, ne lui donnait pas une base suffisante
pour agir en ce sens.
6.
a) A teneur de l¿art. 8 LInfo, les
documents soumis à la LInfo sont accessibles (al. 1), sous réserve notamment
des dispositions du chapitre IV (al. 2). Parmi celles-ci figure l¿art. 16
LInfo, qui permet à l¿autorité de refuser exceptionnellement l¿accès aux
documents publics, lorsque des intérêts publics ou privés prépondérants s¿y
opposent (al. 1). Selon l¿al. 2 de cette disposition, un intérêt public
prépondérant est notamment en cause lorsqu¿une information serait de nature à
compromettre la sécurité ou l¿ordre publics (let. b). En l¿espèce, le recourant
veut notamment connaître l¿identité des personnes ayant appelé le CTA pour
signaler l¿incendie du 4 août 2004, ainsi que celle des pompiers ayant
participé à l¿intervention. Cette information lui est nécessaire, dit-il, pour
engager des poursuites pénales à l¿égard de ces personnes ou de tiers. En
pareil cas, il y aurait lieu de craindre que le public, témoin d¿un incendie,
hésite à alerter les secours, comme l¿art. 19 al. 1 LSDIS lui commande de le
faire, s¿il devait redouter des poursuites judiciaires à raison de son
intervention, et que les citoyens rechignent à s¿engager dans le corps des
sapeurs-pompiers, s¿ils doivent escompter d¿être poursuivis pénalement à raison
de la manière dont des tiers (soit l¿ECA) les a mis en oeuvre. Une telle
retenue pourrait compromettre l¿intérêt public lié à une lutte efficace contre
le feu. Cet intérêt recouvre celui, de nature privée, découlant de la
protection contre une atteinte notable à la sphère privée, au sens de l¿art. 16
al. 3 let. a LInfo (cf. arrêt GE.2006.0059, précité). Le recourant objecte à
cela que cette norme ne saurait garantir au tiers son anonymat. Il se réfère
sur ce point aux travaux préparatoires (EMPL n°346, BGC septembre-octobre 2002,
p. 2634ss), et plus spécialement l¿extrait suivant (p. 2658):
«Le projet de loi protège contre une
atteinte notable à la sphère privée. Dans cet ordre d¿idées, la transmission
d¿un document contenant des noms de personnes n¿est pas nécessairement de ce
fait une atteinte notable à la sphère privée. Sont en revanche considérés comme
documents officiels contenant des données personnelles pouvant faire l¿objet
d¿une atteinte notable à la sphère privée les documents officiels dont les noms
se réfèrent à une ou plusieurs personnes, notamment celles portant une
appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique ou morale de
droit privé nommément désignée ou aisément identifiable, ou incluant la
description du comportement d¿une telle personne. Peuvent également être
considérées comme des atteintes notables à la sphère privée, selon les
circonstances, la divulgation des documents faisant référence à des données
personnelles sensibles au sens de la loi fédérale sur la protection des données
du 19 juin 1992 qui les définit comme  suit:
- les opinions ou activités religieuses,
philosophiques, politiques ou syndicales;
- la santé, la sphère intime ou
l¿appartenance à une race;
- les mesures d¿aide sociale;
- les poursuites ou sanctions pénales et administratives ».
S¿il va de soi que l¿on ne se
trouve pas dans un des derniers cas envisagés dans ce passage de l¿EMPL, il
n¿en demeure pas moins que, comme l¿indique l¿usage de l¿adverbe
«nécessairement», le législateur n¿a pas exclu d¿emblée que le dévoilement à
des tiers de l¿identité d¿une personne puisse porter atteinte à un intérêt
privé prépondérant au sens de l¿art. 16 al. 3 let. a LInfo. Or, tel est bien le
cas en l¿occurrence. L¿ECA pouvait ainsi considérer la nécessité de protéger
l¿anonymat des personnes appelant la CTA, comme élément déterminant de la pesée
des intérêts en présence.
Il était d¿autant plus tenu de le
faire que si la personne au sujet de laquelle un renseignement est communiqué
doit en informée, conformément à l¿art. 16 al. 4 LInfo, cela ne lui donne pas
pour autant le droit de s¿opposer à la transmission du renseignement (EMPL
n°346, BGC septembre-octobre 2002 p. 2659).
b) Dans la pesée des intérêts, il
convient en outre de prendre en compte le caractère partiel du rejet de la demande
présentée par le recourant. Les 30 janvier et 2 février 2007, l¿ECA et le
Conseil d¿Etat ont communiqué au recourant la teneur essentielle du document
litigieux. En outre, après l¿audience du 11 janvier 2008, l¿ECA a élaboré un
document dont le recourant a reçu une copie, et qui contient tous les éléments
essentiels du déroulement de l¿intervention du 4 août 2004. Sont notamment
relatés l¿heure (à la seconde près) des appels reçus par le CTA, ainsi que le
détail des opérations de l¿intervention. S¿agissant du premier appel reçu par
le truchement du n°118, on signalera que l¿auteur a utilisé un téléphone
portable, ce qui rend impossible son identification par l¿ECA. Les autres
appels enregistrés après cette heure ont émané soit de porteurs de téléphones
portables, soit de personnes habitant les lieux alentours. Comme le Tribunal a
pu le constater, le document de synthèse relate correctement la liste des
appels reçus le 4 août 2004 par le CTA, ainsi que les rapports d¿intervention.
d) En conclusion, le document remis
par l¿ECA le 14 février 2008 correspond à ce que le recourant pouvait obtenir
en application de la LInfo. Les conclusions du recourant, tendant à la remise
d¿informations supplémentaires par rapport à celles que contient ce document,
doivent être rejetées.
7.
Le recours est ainsi rejeté, dans
la mesure de sa recevabilité. Conformément à l¿art. 27 LInfo, il n¿y a pas lieu
de percevoir des frais, tant pour ce qui concerne la procédure de recours
elle-même que pour l¿établissement du document du 14 février 2008; aucune
partie n¿obtenant entièrement gain de cause, les dépens sont compensés (cf.
art. 55 LJPA).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté dans la
mesure où il est recevable.
II.
La décision rendue le 25 juin 2007
par l¿Etablissement cantonal d¿assurance contre l¿incendie et les éléments
naturels, telle que complétée le 14 février 2008, est confirmée.
III.
Il est statué sans frais.
IV.
Les dépens sont compensés.
Lausanne, le 5 juin 2008
Le président :                                                                                            La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint. Il peut faire l'objet, dans les
trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le
recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss
de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le
recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l¿acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu¿elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.