vd_omni · GE.2014.0174 · 2015-02-13 · fr

X.________ c/Municipalité d'Arzier-Le Muids | Recours contre une décision communale refusant la consultation d'un dossier d'enquête clôturé. En l’occurrence, pas d'intérêts publics prépondérants: le travail occasionné par la demande du recourant paraît faible. On ne saisit par ailleurs pas ce qui, dans ce dossier, devrait être caché au public pour permettre aux autorités de fonctionner en toute sérénité. Il n’est pas nécessaire que le recourant dispose d’un intérêt digne de protection pour accéder au dossier d’enquête. Il n’y a pas lieu de tenir compte, sous l’angle de la LInfo, de l’attitude générale du recourant, aussi désagréable puisse-t-elle être pour les autorités communales. Admision du recours. Le dossier est transmis à la municipalité qui est invitée à communiquer au recourant le dossier d’enquête publique.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 13.02.2015 GE.2014.0174

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 13 février 2015
Composition
M. François Kart, président;
Mme Isabelle Perrin et M. Roland Rapin,
assesseurs; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourant
X.________,
à 1********
Autorité intimée
Municipalité
d'Arzier-Le Muids
Objet
Loi sur l'information
Recours X.________ c/ décision de la Municipalité d'Arzier-Le Muids du 9 septembre 2014 (refus d'autoriser la consultation d'un
dossier d'enquête publique)
Vu les faits suivants
A.
X.________ est domicilié à 1********. Il est
propriétaire de la parcelle n° ******** du cadastre communal. La parcelle
n° ******** est voisine de la parcelle n° ********, propriété de la Commune d’Arzier-Le Muids.
B.
La Municipalité
a
présenté au Conseil communal une demande de crédit pour un projet de
construction sur la parcelle n° ******** d’un bâtiment regroupant
l’ensemble des services techniques et forestiers de la commune (centre communal
d’entretien). La demande de crédit a été approuvée par le Conseil communal, dont
fait partie X.________, lors de sa séance du 7 mai 2012. Le projet a été mis à
l’enquête publique du 22 juin au 23 juillet 2012. X.________ a fait opposition,
conjointement avec trois autres personnes. Son opposition a été levée le 10
août 2012. Le permis de construire a été délivré le 12 septembre 2012. Les
services communaux ont emménagé en automne 2013.
C.
Le 27 janvier 2014, X.________ a rencontré Y.________,
municipal en charge de la police des constructions. Lors de cette séance, il a
pu consulter diverses pièces et a établi une liste de demandes.
D.
La municipalité a répondu en date du 12 mars
2014.
E.
Le 18 août 2014, X.________ s'est présenté au
guichet municipal en demandant à pouvoir consulter les documents de mise à
l’enquête du projet réalisé sur la parcelle n° ********. Suite au refus
essuyé, il s’est adressé par écrit à l’administration communale, réitérant sa
demande et se prévalant de la loi sur l’information.
F.
Par décision du 9 septembre 2014, la
Municipalité d’Arzier-Le Muids (ci-après: la municipalité) a confirmé le refus
de son administration, au motif qu’elle était convaincue que la demande de
consultation n’était motivée que par l’envie de nuire aux membres de la
municipalité et aux collaborateurs communaux.
G.
Le 24 septembre 2014, X.________ (ci-après: le
recourant) a recouru contre la décision du 9 septembre 2014 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), concluant à ce que le
dossier d’enquête publique relatif au centre communal d’entretien lui soit
transmis dans les meilleurs délais. Il estime qu’aucun intérêt public
prépondérant ne s’oppose à sa demande.
Dans sa réponse au recours, la
municipalité (ci-après: l’autorité intimée) a conclu au rejet du recours et à
la confirmation de la décision attaquée. Elle relève que le recourant est
intervenu de manière insistante durant la construction, puis, après que les
services communaux aient emménagé, se plaignant du bruit et des désagréments de
l’exploitation du bâtiment, à tel point que les collaborateurs se sentent
"
épiés
"
. L’autorité indique aussi qu’elle a tenu compte de plusieurs
remarques du recourant et qu’elle a fait modifier certaines installations. Elle
rappelle aussi qu’elle a reçu le recourant et répondu à ses questions. Elle
estime que le recourant a eu suffisamment d’occasions de consulter le dossier
et que sa demande n’a pour but que de
"
trouver des éléments du dossier ne cadrant pas pleinement avec la
réalisation du projet afin de pouvoir poursuivre le harcèlement qu’il impose à
la Municipalité et aux collaborateurs techniques et forestiers présents
journellement sur le site
"
.
La loi impliquerait ainsi le rejet de la requête, afin d’éviter de perturber
sensiblement le fonctionnement des autorités.
Le recourant s’est encore déterminé
le 3 novembre 2014. Il indique qu’il n’a jamais eu de copie papier du dossier
et qu’il n’a eu accès qu’au dossier transmis au Conseil communal et non au
dossier d’enquête. Il conteste être un voisin qui harcèle les autorités
communales et déclare être
"
un simple citoyen désireux d’avoir accès à un dossier d’enquête qui
est de fait public
". Il s’étonne du refus de la
municipalité et se demande s’il est motivé par la volonté d’occulter des
éléments qui pourraient ne pas être conformes à la loi.
L’autorité intimée n’a pas utilisé
le délai qui lui a été octroyé pour déposer d’éventuelles observations
complémentaires.
Considérant en droit
1.                a) A teneur de l'art. 26 de
la loi vaudoise du 24 septembre 2002 sur l'information (LInfo; RSV 170.21), les
autorités communales statuent sur les demandes concernant leurs activités (al.
1). Jusqu’au 31 décembre 2008, cet article comportait un alinéa 2, selon lequel
"elles rendent ainsi une décision susceptible de recours à la CDAP dans les vingt jours à compter de sa notification". En raison de la compétence
générale de la CDAP pour connaître des recours contre les décisions rendues par
les autorités administratives instaurée par l’entrée en vigueur de la loi
vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV
173.36), le deuxième alinéa de l’art.  26, qui devenait superflu, a été
abrogé; la CDAP demeure néanmoins l’autorité de recours. C’est ainsi à tort que
l’autorité intimée a indiqué que la décision litigieuse pouvait être attaquée
auprès du Préposé à la protection des données. Le recourant n’ayant subi aucun
préjudice du fait de cette indication erronée des voies de droit, il n’y a pas
lieu d’en tenir compte.
b) Déposé dans le délai de 30 jours
fixé par l'art. 95 LPA-VD, le recours est intervenu en temps utile. Il
satisfait également aux conditions formelles énoncées par l'art. 79 LPA-VD. Il
y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.                a) La LInfo a pour but de garantir la transparence des activités des autorités afin de favoriser la
libre formation de l'opinion publique (art. 1 al. 1 LInfo). Le chapitre III de
cette loi traite de l'information sur demande; à son art. 8 al. 1, la LInfo prévoit le principe de la transmission de l'information, en les termes suivants:
"Par
principe, les renseignements, informations et documents officiels détenus par
les organismes soumis à la présente loi sont accessibles au public."
L'art. 8 al. 2 LInfo réserve
certains cas particuliers décrits au chapitre IV de la loi, soit principalement
les cas où l'information n'est exceptionnellement pas transmise en raison
d'intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposant (art. 16 LInfo). Par
ailleurs, l'art. 9 al. 1 LInfo précise ce qu'il faut entendre par
"document officiel", à savoir "tout document achevé, quel que
soit son support, qui est élaboré ou détenu par les autorités, qui concerne
l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à un usage
personnel". Cette notion s'oppose à celle de "documents
internes", ceux-ci étant, selon l'art. 9 al. 2 LInfo, "notamment les
notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité collégiale ou
entre ces derniers et leurs collaborateurs".
La LInfo accorde ainsi, à son art.
8, le droit pour toute personne d'obtenir de l'autorité compétente
l'information qu'elle a demandée, sans avoir à justifier d'un intérêt
particulier, ni à expliquer l'usage qu'elle entend faire de l'information
sollicitée (arrêt CDAP GE.2011.0035 du 29 juillet 2011 consid. 1b).
b) Le droit à l'information
institué par la LInfo n'est pas absolu. Aux termes de l’art. 15 LInfo, les
dispositions d'autres lois qui restreignent ou excluent la transmission
d'informations ou l'accès à des documents officiels sont réservées, y compris
les dispositions protégeant le droit d'auteur. L'art. 16 LInfo prévoit en outre
que les autorités peuvent à titre exceptionnel décider de ne pas transmettre
des informations, de le faire partiellement ou de différer cette transmission
si des intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent (al. 1). D'après
l'al. 2 de cette disposition, des intérêts publics prépondérants sont en cause
lorsque:
"a. la
diffusion d'informations, de documents, de propositions, d'actes et de projets
d'actes est susceptible de perturber sensiblement le processus de décision ou
le fonctionnement des autorités;
b. une
information serait susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre publics;
c. le travail
occasionné serait manifestement disproportionné;
d. les relations
avec d'autres entités publiques seraient perturbées dans une mesure
sensible".
L'EMPL
(
BGC septembre-octobre 2002 p. 2655) indique ce qui suit au
sujet des intérêts publics prépondérants:
"a) La
diffusion d'informations, de documents, de propositions, d'actes et de projets
d'actes est susceptible de perturber sensiblement le processus de décision ou
le fonctionnement des autorités;
Tous les
documents qui doivent faire l’objet d’une décision du Conseil d’Etat sont par
définition soustraits au principe de transparence avant que le Conseil d’Etat
n’ait pu formellement prendre sa décision. En effet, une diffusion d’un tel
document durant cet intervalle serait de nature à compromettre le
fonctionnement normal de l’autorité. Cet article ne doit cependant pas vider la
loi de son contenu au motif que tout projet devant être soumis au Conseil
d’Etat doit être tenu pour secret. En effet, il est imaginable qu’il soit fait
état de l’existence de certains projets avant décision sans que le contenu
précis de ces projets soit entièrement dévoilé au public.
Un type de
documents doit être spécialement mentionné, il s’agit des propositions
départementales qui accompagnent systématiquement tout projet de décision à
soumettre au Conseil d’Etat. Ces propositions sont visées par le présent projet
de loi. Néanmoins, plusieurs réserves doivent être amenées. Premièrement, ces
propositions ne sont en principe pas diffusables avant que le Conseil d’Etat
ait formellement pris sa décision sur le sujet, comme mentionné ci-haut. Une
fois les décisions prises, le Conseil d’Etat pourra également ne pas diffuser
ces propositions s’il estime que cette diffusion porterait atteinte au bon fonctionnement
de l’autorité. Si le Conseil d’Etat s’écarte de la proposition et du projet de
décision qui l’accompagne, il doit alors pouvoir se garder de dévoiler le
déroulement de ses délibérations et préserver ainsi toute latitude durant ses
séances.
Il convient de
préciser encore que le processus de décision peut être perturbé aussi à un autre
niveau que celui du Conseil d’Etat, par exemple à celui d’un office ou d’un
service. Le principe explicité plus haut vaut aussi pour ce type de situation.
Si la diffusion d’une information perturbe sérieusement l’entité concernée dans
sa prise de décision, il se justifie au nom d’un intérêt public prépondérant de
ne pas la communiquer.
b) Une
information serait susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre publics;
Ce motif touche à
l’ordre public. Ainsi, une information nuit au public si sa diffusion empêche
par exemple les autorités de prendre des mesures visant à protéger la
population. C’est dans chaque cas d’espèce que les autorités déterminent si
l’information nuit au public, étant entendu que ce motif doit rester
l’exception et non pas se transformer en règle. Ainsi, le dommage pour le
public doit être suffisamment grave et exceptionnel pour justifier la non-diffusion
d’une information sous motif d’intérêt public prépondérant.
Outre le motif
lié à la sécurité de la population, l’Etat pourrait invoquer d’autres motifs
d’ordre public comme par exemple la santé et la salubrité publique.
c) Le travail
occasionné serait manifestement disproportionné;
(…) S’agissant du
temps, l’information demandée ne doit pas engendrer l’occupation d’un ou
plusieurs collaborateurs sur une période prolongée, provoquant ainsi des
retards importants dans l’exécution des activités usuelles des collaborateurs
concernés. Sous l’angle de la quantité, l’information demandée ne doit pas
provoquer une surcharge de travail du ou des collaborateurs concernés au
détriment de leurs activités usuelles.".
c) La LInfo vise à améliorer les
relations entre l’administration et les citoyens, en les rendant plus simples
et plus fluides, et pose comme principe le respect de la libre formation de
l’opinion publique. A cet effet, elle instaure une présomption de publicité en
lieu et place d’une présomption de secret applicable jusque là. Il en résulte
que la non-transmission d’informations doit être l’exception et que toute
notion sujette à interprétation devrait être examinée à la lumière du but de la
loi (cf. GE.2005.0145
du 3 février 2006).
3.                En l’espèce, on ne peut
suivre l’autorité intimée lorsqu’elle affirme que la publicité donnée au
dossier d’enquête du centre communal d’entretien pourrait perturber
sensiblement le fonctionnement de l’administration communale au sens de
l’art. 16 al. 2 let. a LInfo. Dans une affaire GE.2013.0040 du 7
octobre 2013, le tribunal de céans a déjà eu l’occasion de considérer
qu’autoriser l’accès à des dossiers d’enquête clôturés ainsi que permettre la
copie de documents prélevés dans ces dossiers ne portait pas atteinte à des
intérêts publics et privés prépondérants. D’une part, dans l’affaire précitée,
le tribunal avait considéré que le travail occasionné semblait être gérable; il
avait souligné, d’autre part, que le souci d’éviter des litiges de voisinage ne
pouvait faire obstacle à l’application de la LInfo (cf. aussi dans ce sens GE.2004.0036 du 21 décembre 2006 relevant que l'intérêt des recourants à pouvoir
consulter à nouveau le dossier relatif aux constructions sur la parcelle
voisine prime sur celui des voisins et sur l'intérêt public invoqué par la
municipalité à ce qu'aucun nouveau litige ne survienne), le choix de la
transparence ayant été fait par le législateur. En l’occurrence, le travail occasionné
par la demande du recourant paraît faible. On ne saisit par ailleurs pas ce
qui, dans ce dossier, devrait être caché au public pour permettre aux autorités
de fonctionner en toute sérénité et éviter des conflits avec le recourant. La
possibilité d’accès à un dossier permettant de connaître les tenants et
aboutissants d'un projet communal important entre clairement dans les objectifs
de la LInfo. Prévenir la découverte par les administrés d’éventuelles irrégularités
dans la gestion des projets publics ne relève par contre en aucun cas des buts
visés par la loi. Il n’apparaît en outre pas évident que le refus de
transmettre le dossier au recourant serait de nature à mettre fin au
"
harcèlement qu’il impose à la Municipalité et aux collaborateurs techniques et forestiers présents journellement sur le
site
"
(selon les termes
employés par l’autorité intimée). On pourrait même craindre qu’un tel refus
soit susceptible de renforcer les soupçons nourris par le recourant, que
ceux-ci soient fondés ou non.
Au demeurant, quelle que puisse
être l’attitude du recourant envers les autorités communales, il faut
souligner, en se rappelant le principe de transparence posé par la LInfo, qu’il n’est pas nécessaire que le recourant dispose d’un intérêt digne de protection
pour accéder au dossier d’enquête. Sa requête pourrait être refusée uniquement
en présence d’intérêts publics ou privés prépondérants qui s’opposeraient à une
consultation, intérêts absents en l’espèce, comme cela a été exposé ci-dessus.
A contrario, il n’y a pas lieu de tenir compte, sous l’angle de la LInfo, de l’attitude générale du recourant, aussi désagréable puisse-t-elle être pour les
autorités communales.
4.                Vu ce qui précède, le recours doit être
admis et la décision entreprise annulée. En conséquence, le dossier est
transmis à la municipalité qui est invitée à communiquer au recourant le
dossier d’enquête publique relatif au centre communal d’entretien.
L'arrêt sera par ailleurs rendu sans frais (art. 27 al. 1 LInfo) et il ne sera
pas alloué de dépens au recourant, qui n'est pas assisté (art. 55 al. 1
LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision rendue par la Municipalité d'Arzier-Le Muids le 9 septembre 2014 est annulée et le dossier lui est retourné
pour nouvelle décision dans le sens du considérant 4.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 13 février 2015
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.