vd_omni · AC.2024.0343 · 2025-09-10 · fr

A.________ /Département des finances, du territoire et du sport, Conseil général de Senarclens, B.________ | Recours du propriétaire formé contre la décision du département en charge de l'aménagement du territoire, lequel a approuvé le plan d'affectation communal de Senarclens en maintenant toutefois sa parcelle n° 36 entièrement en zone agricole. Le conseil communal avait en effet prévu de créer, sur la surface circonscrite par les bâtiments de cette parcelle et leurs dégagements, une "zone affectée à des besoins publics 15 LAT B", plus précisément une zone - de 5'000 m2 - destinée non seulement à l'activité agricole mais également à l'aménagement d'une clinique vétérinaire pour bétail, petits ruminants et chevaux. Il n'est pas admissible de créer une nouvelle zone à bâtir "timbre-poste" en zone agricole, sur une surface distante de plusieurs centaines de mètres de la zone village (c. 3a). Il n'y a pas davantage lieu de créer une "zone affectée à des besoins publics 18 LAT": l'exploitation d'une telle clinique vétérinaire dans la région peut certes, dans une certaine mesure, présenter une utilité publique, mais celle-ci ne saurait pour autant justifier la création d'une zone spécifique au cœur du territoire inconstructible, en contradiction avec les buts et principes fondamentaux de la LAT (c. 3b). Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 10.09.2025 AC.2024.0343

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 10 septembre 2025
Composition
Mme Danièle Revey,
présidente
; Mme Lorraine Wasem et
M. David Prudente, assesseurs; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourant
A.________,
à ********,
représenté par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Département
des finances, du territoire et du sport (DFTS),
représenté par sa
Direction générale du territoire et du logement (DGTL), à Lausanne,
Autorité concernée
Conseil
général de Senarclens,
à Senarclens, représenté
par Mes Luc PITTET et Marc GREZELLA, avocats à Lausanne
,
Tiers intéressé
B.________,
à Senarclens, représentée par Me Olivier Righetti, avocat, à Lausanne.
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ c/ décision du Département des
institutions, du territoire et du sport (DITS) du 14 octobre 2024 approuvant
le plan d'affectation communal de Senarclens en maintenant toutefois sa
parcelle n
o
36 en zone agricole
Vu les faits suivants:
A.
A.________, docteur vétérinaire, est propriétaire de la parcelle n
o
36 du registre foncier (RF), sur le territoire de la commune de Senarclens.
D'une surface de 133'141 m
2
, cette parcelle est essentiellement
en nature de pré-champ. Elle supporte, dans sa partie nord, quelques-uns des
bâtiments qui forment le hameau de Soveillame, au sud du noyau villageois
principal. Ils abritent l'exploitation agricole familiale de A.________.
Parallèlement à son activité agricole, ce dernier exploite depuis 2016 le
cabinet vétérinaire C.________, spécialisé dans le bétail et les chevaux. Selon
ses explications, seuls la gestion administrative et le stockage de médicaments
sont établis sur le site, les soins étant dispensés sur les lieux de détention
des animaux. Cette activité est exercée dans les bâtiments ECA n
os
87 (selon le RF une habitation avec affectation mixte) et 90 (hangar occupé par
les véhicules de C.________; selon le RF un bâtiment agricole). Elle n'a pas
été autorisée par la Direction générale du territoire et du logement (DGTL). Le
bâtiment ECA n
o
85 (selon le RF un bâtiment d'habitation) accueille
le logement de l'exploitant, tandis que les bâtiments ECA n
o
104
(selon le RF un bâtiment agricole) et n° 86 (selon le RF un bâtiment)
consistent en une ancienne porcherie et une cave. Une serre a en outre été
installée à proximité de ces constructions.
La parcelle n
o
36 est classée en zone
agricole d'après le plan des zones de la commune de Senarclens, adopté par le
Conseil général dans sa séance du 4 juin 1981 et approuvé par le Conseil d'Etat
le 4 novembre 1981.
B.
La commune de Senarclens, dont le territoire est essentiellement régi
par le plan de 1981, a initié la révision de sa planification d'affectation,
notamment dans le but de réduire sa zone à bâtir surdimensionnée. Ce processus
a débuté le 5 mai 2017 avec la publication, dans la Feuille des Avis Officiels
(FAO) du canton de Vaud, d'un avis aux propriétaires les informant de
l'intention de la Municipalité de Senarclens (ci-après: la municipalité) de
réviser la planification d'affectation. Avant d'élaborer un plan d'affectation,
la municipalité a soumis, par lettre du 7 février 2019 adressée à l'ancien
Service du développement territorial (SDT; désormais la Direction générale du
territoire et du logement [DGTL]), un projet d'intention comprenant les
objectifs du plan envisagé pour examen préliminaire. Le 6 mai 2019, le service
cantonal a livré son avis préliminaire sur la légalité du projet.
C.
Dans le cadre de la révision du plan d'affectation communal (PACom), la
municipalité a adressé à la Conseillère d'Etat en charge du Département des
institutions et du territoire (DIT, devenu ensuite le Département des
institutions, du territoire et du sport [DITS], et désormais le Département des
finances, du territoire et du sport [DFTS]), le 28 mai 2020, une lettre
ayant la teneur suivante:
"
Notre
municipalité a récemment été sollicitée par l'un de nos administrés, le Dr A.________.
Ce dernier souhaite développer une
clinique vétérinaire pour bovins, petits ruminants et chevaux dans le hameau de
Soveillame, sur l'exploitation agricole familiale où il est domicilié
aujourd'hui.
Nous sollicitons respectueusement
votre appui et vos conseils pour la mise en œuvre de ce projet.
La
situation est la suivante:
Ce hameau
est situé à 300 m du village en zone agricole.
Le Dr A.________ a constitué en
2016 la société C.________, qui emploie actuellement 10 personnes et offre un
service de garde vétérinaire 24h/24, 365 jours. Actuellement, seule la gestion
administrative a lieu à Soveillame, alors que les prestations vétérinaires sont
dispensées exclusivement sur les lieux de détention des animaux à soigner.
Le Dr A.________ envisage
d'utiliser les bâtiments anciennement dédiés à l'activité agricole et désormais
inexploités pour les examens ambulatoires et les soins.
Ce projet est soutenu par le
vétérinaire cantonal
[…]
, qui souligne
que l'emplacement est idéal pour cette activité pour plusieurs raisons:
-
il n'existe aucune structure de ce type dans le canton de Vaud,
ce qui oblige les détenteurs d'animaux nécessitant une hospitalisation urgente
à les transporter sur de longues distances. A ce titre, la situation de
Senarclens est centrale par rapport à l'arc lémanique;
-
l'accès au hameau de Soveillame est aisé et l'activité envisagée
n'occasionnera aucune nuisance particulière pour les riverains;
-
l'activité prévue nécessite des conditions spécifiques, comme le
calme et des espaces extérieurs importants pour l'hébergement des animaux en
soin, qui sont réunies à Soveillame.
Nous avons examiné ce projet et
l'emplacement envisagé, à notre sens, s'impose par sa destination.
Il nécessite,
selon nous, la création d'une zone spéciale dans notre commune pour cette
activité particulière.
[…]"
Puis, le 8 septembre 2020, la municipalité a adressé
à la DGTL un (nouveau) projet d'intention – sous la forme d'un formulaire
("
le questionnaire
") – portant sur le plan d'affectation
"Soveillame" pour examen préliminaire. Le projet, qui concernait la
seule parcelle n
o
36, était décrit de la manière suivante:
"
Monsieur
A.________, propriétaire de la parcelle n
o
36 à Senarclens, a
mandaté le bureau D.________
[en charge du
PACom]
pour régulariser la situation sur son bien-fonds.
Sur sa parcelle, située en zone
agricole, se trouvent un certain nombre de bâtiments dont certains ont perdu
leur vocation agricole.
Ces derniers sont soit inutilisés,
soit utilisés à d'autres fins telles que l'habitation ou des activités
économiques (la société de vétérinaire C.________).
La
Municipalité de Senarclens et l'ARCAM
[Association
de la région de Cossonay - Aubonne - Morges]
ont adressé deux courriers
à
[la Conseillère d'Etat]
afin de lui
présenter l'intention du propriétaire pour régulariser la situation de sa
parcelle, les enjeux y relatifs ainsi que l'importance de cette activité pour
la région. Par conséquent et selon la demande de
[la
Conseillère d'Etat]
, nous vous adressons le projet d'intention pour
examen préliminaire.
"
Le projet était accompagné d'un document de
présentation intitulé "
Senarclens, Zone spéciale
«Soveillame
»
".
Il s'agissait, selon ce dernier, de "
rendre conforme l'affectation du
site existant
" – soit l'activité vétérinaire à Soveillame – en
"[l']
affect
[ant]
en zone spéciale conformément à l'article 32
LATC
". Le document présentait les éventuels sites alternatifs dans les
communes alentour pour une telle activité, en relevant que "
«Soveillame
»
représent
[ait]
le choix le plus rationnel
", car "
l'activité
agricole n'
[était]
pas péjorée, des bâtiments existants
[étant]
utilisés et ne représent
[ant]
qu'une perte de SDA
statistique (pas de perte réelle de terre arable)
". Cette "zone
spéciale" devait permettre à A.________ de poursuivre, respectivement de
développer l'activité vétérinaire actuellement exercée sur la parcelle n
o
36, en y créant une clinique pour les chevaux et les ruminants, comprenant des
infrastructures pour assurer des soins vétérinaires stationnaires en tout
temps.
Le 7 décembre 2020, la DGTL a livré un avis
préliminaire négatif. Le service cantonal a estimé que le projet devait être
abandonné, car il contrevenait au principe de séparation de l'espace bâti et
non bâti et portait atteinte aux surfaces d'assolement (SDA).
A la demande de A.________ et de la municipalité,
une séance a eu lieu le 5 mai 2021 dans les locaux de la DGTL, en présence des représentants
de celle-ci, de A.________, assisté de son conseil, de l'architecte en charge
du PACom et du vétérinaire cantonal. Le 29 juin 2021, le service cantonal a
confirmé son préavis négatif du 7 décembre 2020.
D.
Parallèlement, la municipalité a communiqué à la DGTL, pour examen
préalable, son projet de PACom, qui laissait la parcelle n° 36 en zone
agricole. Le 8 juillet 2021, la DGTL a transmis son rapport d'examen
préalable concernant l'appréciation globale du dossier de PACom ainsi que les
préavis des services cantonaux consultés.
E.
La municipalité a ensuite décidé de renoncer à la zone spéciale "Soveillame"
et d'intégrer la problématique liée à l'affectation de la parcelle n° 36
aux travaux relatifs à l'adoption du PACom. Un nouveau projet de PACom a été
validé par la municipalité le 4 avril 2022, qui l'a mis à l'enquête
publique du 18 mai au 16 juin 2022. Il ressort du plan des zones mis à
l'enquête qu'une portion de la parcelle n
o
36 – correspondant aux
bâtiments ECA n
os
87, 90 et 104, à la serre et à leurs abords, d'une
surface totale de 4'785 m
2
– a été classée en "
zone affectée
à des besoins publics 15 LAT B
". D'après la Directive cantonale
sur la normalisation des données de l'aménagement du territoire (NORMAT 2;
version 1.1, adaptation technique adoptée par le Conseil d'Etat le 20 mai 2020
et entrée en vigueur le 1
er
juin 2020), la zone affectée à des
besoins publics 15 LAT (code VD 1501) est dévolue à la construction
d'installations servant à l'exécution d'une tâche publique ou d'intérêt public
ainsi que d'installations sportives et de leurs bâtiments. La directive mentionne
à titre indicatif un certain nombre d'exemples (école, hôpital, stade, etc.).
Le dossier comporte également un rapport à
l'intention de l'autorité cantonale chargée de l'approbation des plans (rapport
47 OAT), qui donne les indications suivantes sur la
zone
affectée à des besoins publics 15 LAT B
:
"
Cette
zone correspond à une partie du secteur bâti et aménagé de la parcelle n
o
36. Cette nouvelle zone est destinée aux constructions et aménagements liés à
l'activité vétérinaire et à l'agriculture.
Ceci permet de
rendre conforme l'affectation du site existant et de poursuivre l'activité
vétérinaire actuelle. Les justifications des besoins et du choix du site sont
détaillées dans la présentation annexée au présent rapport.
"
La "
présentation annexée au présent rapport
"
correspond au document "
Senarclens, Projet de zone spéciale
«Soveillame
»
"
remis à la DGTL lors de la séance du 5 mai 2021. Cette présentation décrit en
particulier le contexte de la parcelle n
o
36 et le projet de A.________.
La zone affectée à des besoins publics 15 LAT B est
réglée aux art. 93 ss du règlement sur le plan d'affectation communal et la
police des constructions (RPACom), dispositions qui ont la teneur suivante:
"
Article
93     Destination
1
La présente zone est destinée aux constructions et aménagements
liés à l'activité vétérinaire et à l'agriculture.
2
En plus des
habitations existantes situées dans le bâtiment n
o
87, un logement
supplémentaire de fonction d'une surface maximale de 100 m
2
pour les
personnes travaillant dans le cabinet vétérinaire ou dans l'exploitation
agricole, peut être cré
[é]
.
Article 94       Droits à bâtir
1
Les constructions
existantes (bâtiments n
o
[s]
104, 90, 87 et la serre) peuvent être transformées, démolies et reconstruites
dans leur volume existant. Aucune autre nouvelle construction n'est admise.
2
Au surplus, les
aménagements conformes à la destination de la zone, sont autorisés.
Article 95      Autorisation
cantonale
La
réglementation sur les activités vétérinaires est réservée
."
F.
Durant le délai d'enquête, le projet de PACom a suscité plusieurs
oppositions, dont celle de B.________, propriétaire de la parcelle voisine n
o
39. Des séances de conciliation ont eu lieu les 3 et 10 octobre 2022.
Le 13 mars 2023, la municipalité a adressé au
conseil général le préavis municipal n
o
12/2023 relatif à
l'élaboration du PACom. Ce document reprend en substance certaines
considérations exposées dans le rapport 47 OAT et propose des réponses aux
oppositions.
Dans sa séance du 3 avril 2023, le conseil général
de Senarclens a en substance adopté le PACom et levé les oppositions.
G.
Le dossier a ensuite été transmis au DITS pour approbation. Dans ce
cadre, le 25 septembre 2023, la DGTL a adressé à la municipalité une lettre qui
a la teneur suivante:
"
Nous
constatons que, suite à l'examen préalable du 8 juillet 2021, vous avez modifié
le dossier du PACom en y adjoignant la création d'une petite zone affectée à
des besoins publics 15 LAT B isolée, sur la parcelle n
o
36. Cette
adjonction n'a donc pas été examinée dans l'examen préalable du 8 juillet 2021.
En revanche, elle avait fait l'objet d'un avis préliminaire négatif de notre
part le 7 décembre 2020, lequel a été confirmé dans un deuxième avis
préliminaire négatif le 29 juin 2021.
Comme déjà indiqué dans les avis
préliminaires négatifs susmentionnés, nous considérons que la création d'une
petite zone affectée à des besoins publics 15 LAT B isolée, sur la parcelle n
o
36, n'est pas conforme au cadre légal.
[…]
[…] [N]
ous vous demandons de modifier votre
projet en abandonnant l'affectation de la parcelle n° 36 en zone affectée à des
besoins publics et en confirmant cette dernière en zone agricole. Nous estimons
que cette modification est susceptible de toucher des droits dignes de
protection et, à ce titre, doit être soumise à un examen préalable
complémentaire et à une enquête publique complémentaire
[…]."
Le 23 janvier 2024, la municipalité a répondu à la
DGTL de la manière suivante:
"
Concernant
le projet qui vous a été remis, nous
[…]
avons décidé d'affecter une portion de la parcelle n
o
36 à des
besoins publics 15 LAT B (destiné aux activités vétérinaires du secteur) dans
notre projet PACom, adopté le 3 avril 2023. Nous avons pour ce faire pris en
compte les éléments suivants:
- Le caractère d'utilité publique
de l'activité vétérinaire, reconnu par le vétérinaire cantonal
[…]
, prenant place dans la zone citée;
- La localisation stratégique de
l'activité actuelle à l'échelle régionale, où aucune activité du même type
n'existe à proximité, et à l'échelle locale, à proximité de pâturage, dans une
zone calme, n'impliquant aucune perte de surface arable;
- L'analyse démontrant une absence
d'alternative en termes de localisation potentielle dans la région.
[…]
[N]
ous maintenons notre choix pour la zone
d'utilité publique et souhaitons que le dossier soit soumis tel quel à la
Cheffe de Département.
"
Par décision du 14 octobre 2024, le DITS a approuvé
le PACom de Senarclens, en modifiant toutefois l'affectation projetée de la
parcelle n
o
36, laquelle est entièrement maintenue en zone agricole.
H.
Parallèlement, A.________ a déposé une demande d'autorisation de
construire portant pour l'essentiel sur la transformation du bâtiment ECA 85.
Le dossier a été mis à l'enquête du 10 juin au 10 juillet 2022. Dans la
synthèse CAMAC 211162 du 11 janvier 2023, la DGTL a refusé de délivrer
l'autorisation spéciale requise; elle a relevé à cette occasion qu'elle n'avait
jamais autorisé la création du cabinet vétérinaire en activité sur la parcelle
n
o
36.
I.
Agissant le 11 novembre 2024 par la voie du recours de droit
administratif, A.________ demande à la Cour de droit administratif et public
(CDAP) du Tribunal cantonal de réformer la décision d'approbation du DITS du 14
octobre 2024 en ce sens que le PACom de Senarclens est approuvé sans
modification. Subsidiairement, il conclut à la réforme de cette décision en ce
sens que la zone agricole est remplacée sur la parcelle n
o
36
par une zone affectée à des besoins publics 18 LAT (en lieu et place de la zone
affectée à des besoins publics 15 LAT selon le PACom adopté par le conseil
général). Plus subsidiairement, le recourant conclut à la réforme de la
décision attaquée en ce sens que la parcelle n
o
36 est affectée en
zone affectée à des besoins publics 15 ou 18 LAT, à l'exclusion de toutes les
surfaces exploitées actuellement pour l'agriculture de la parcelle, qui restent
en zone agricole, le dossier étant renvoyé à l'instance précédente pour délimitation
précise de cette affectation. Le recourant a produit des pièces, notamment un
courrier qu'il avait adressé à la DGTL le 14 février 2022 aux fins de présenter
sa société C.________, la synthèse CAMAC 38140 du 3 février 2000 (relative à la
construction de la serre), un examen des alternatives au projet de clinique
vétérinaire, un courrier adressé par la Commune de Cossonay au DIT le 11 juin
2020 ainsi qu'une analyse des SDA sur le secteur colloqué en zone affectée à
des besoins publics.
Par avis du 13 novembre 2024, la juge instructrice a
confirmé l'effet suspensif au recours, néanmoins limité à la parcelle n
o
36.
Dans ses déterminations du 3 février 2025, le
conseil général conclut à l'admission du recours et à la réforme de la décision
du DITS en ce sens que le PACom de Senarclens est approuvé sans modification.
Subsidiairement, le conseil général conclut à l'annulation de la décision
attaquée, s'agissant uniquement de l'affectation de la parcelle n
o
36,
et au renvoi de la cause au DITS pour nouvelle décision dans le sens des
considérants.
Le 4 juin 2025, la DGTL a répondu au recours en
concluant à son rejet et à la confirmation de la décision attaquée.
J.
La cause a été suspendue du 4 février au 31 mars 2025.
K.
A sa requête du 29 juillet 2025,
B.________ a
été intégrée à la procédure.
Le recourant a déposé des déterminations spontanées
le 15 août 2025, en requérant la tenue d'une audience avec inspection locale.
B.________ s'est également exprimée spontanément le
même jour, concluant au rejet du recours. Elle a communiqué des pièces.
Le recourant a spontanément réagi par écriture du 27
août 2025.
L.
Dans l'intervalle, par avis dans la FAO du 18 février 2025, la DGTL a
indiqué que le plan d'affectation communal était entré partiellement en vigueur
le 13 novembre 2024, à l'exception de la parcelle n
o
36 et
du chapitre VII du règlement (art. 93 à 95).
Considérant
en droit:
1.
La voie du recours de droit administratif, au sens des art. 92 ss de la
loi sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), est ouverte contre
une décision du département cantonal approuvant le plan d'affectation communal
adopté par le conseil communal ou général (cf. art. 43 de la loi sur
l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 173.36]). Déposé en
temps utile (art. 95 LPA-VD), le recours respecte en outre les exigences
formelles de motivation (art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99
LPA-VD). Il est manifeste que le recourant, qui conteste le maintien de sa
parcelle en zone agricole, a la qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD,
applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en
matière.
2.
Le recourant a sollicité la tenue d'une inspection locale.
a)
Le droit d’être
entendu, tel qu'il est garanti à l'art. 29 al. 2 de la Constitution
fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et à
l'art. 27 al. 2 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003
(Cst-VD; BLV 101.01), comprend notamment le droit pour
le justiciable
d'obtenir qu'il soit
donné suite à ses offres de
preuves
pertinentes, lorsque cela est de nature à influer sur la
décision à rendre (cf. ATF 148 II 73 consid. 7.3.1; 145 I 167 consid. 4.1).
Cette garantie constitutionnelle n'empêche pas le juge de mettre un terme à
l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa
conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation
anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, il a la certitude que ces
dernières ne pourraient pas l'amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167
consid. 4.1; 140 I 285 consid. 6.3.1).
b) En l'espèce, compte
tenu des griefs à traiter ainsi que du dossier produit, le tribunal s'estime en
mesure de statuer sans devoir procéder à une inspection locale.
3.
Le recourant prétend que la création de la zone affectée à des besoins
publics 15 LAT B sur sa parcelle est conforme au droit de l'aménagement du
territoire et des constructions.
a) aa) La loi fédérale sur l'aménagement du
territoire (LAT; RS 700) charge la Confédération, les cantons et les communes
d'établir des plans d'aménagement pour celles de leurs tâches dont
l'accomplissement a des effets sur l'organisation du territoire (art. 2 al. 1
LAT). Les cantons et les communes doivent ainsi élaborer des plans
d'affectation, qui règlent le mode d'utilisation du sol (art. 14 al. 1 LAT) et
délimitent en premier lieu les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones
à protéger (art. 14 al. 2 LAT). Aux termes de l'art. 15 LAT, les zones à bâtir
sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour
les quinze années suivantes (al. 1) et les zones à bâtir surdimensionnées
doivent être réduites (al. 2). En particulier, le principe de regroupement des
constructions (principe de concentration) nécessite que les bâtiments soient en
règle générale rassemblés dans un espace déterminé cohérent et clairement
séparé du territoire non construit et que le développement de l'urbanisation se
fasse vers l'intérieur du milieu bâti (cf. art. 1 al. 2 let. a
bis
LAT; ATF 116 Ia 335 consid. 4a; TF 1C_545/2024 du 13 mai 2025 consid. 2.1). Il
s'agit d'éviter le développement de constructions en ordre dispersé, de
préserver les espaces agricoles, les paysages et les sites, et d'assurer une
utilisation mesurée du sol (ATF 119 Ia 411 consid. 2b; TF 1C_545/2024 précité
consid. 2.1).
Selon la jurisprudence constante, les petites zones
à bâtir isolées situées à l'extérieur des zones constructibles sont un facteur
de dispersion des constructions et vont à l'encontre du principe fondamental de
concentration. Elles ne sont pas seulement inopportunes, mais également
contraires à la loi; elles éludent en particulier les art. 24 ss LAT (ATF 124
II 391 consid. 3a; TF 1C_545/2024 précité consid. 2.1; 1C_361/2020 du 18 janvier
2021 consid. 4.2). Le fait qu'un terrain soit équipé ne permet pas de conclure
qu'il aurait dû être maintenu en zone à bâtir (ATF 117 Ia 434 consid. 3g; TF
1C_278/2022 du 27 juin 2023 consid. 4.1).
bb) Dans le cas présent, il n'est pas contesté que
la "zone affectée à des besoins publics 15 LAT B" constitue une
"zone à bâtir" au sens de l'art. 15 LAT, comme l'indique du reste son
intitulé. Elle doit permettre de régulariser, respectivement de développer
l'activité vétérinaire actuellement exercée sur la parcelle n
o
36,
en y créant une clinique pour le bétail, les petits ruminants et les chevaux,
comprenant des infrastructures pour assurer des soins vétérinaires
stationnaires en tout temps. Une telle activité est en effet sans lien suffisant
avec l'exploitation agricole ou l'horticulture productrice (art. 16a al. 1
LAT). La zone litigieuse, d'une surface de près de 5'000 m
2
, est
située en pleine zone agricole, au milieu des champs. Selon la municipalité,
elle est distante d'environ 300 m du noyau villageois et sans aucune
construction entre les deux zones. Plus exactement, selon le site
cartographique cantonal, la zone prévue se situe à quelque 550 m de la
zone du village et à quelque 250 m de la zone de villas. Les images disponibles
sur Google Street View montrent en outre qu'elle se trouve dans un paysage
agricole ouvert, particulièrement dégagé et harmonieux. Dans ces conditions, la
zone affectée à des besoins publics 15 LAT B contrevient assurément
aux principes fondamentaux de l'aménagement du territoire, qui prônent le
développement de l'urbanisation vers l'intérieur, la création d'un tissu bâti
compact, la concentration des activités et la séparation entre l'espace bâti et
non bâti. La mesure d'aménagement litigieuse créerait une petite zone à bâtir
"timbre-poste" à l'extérieur du village de Senarclens, ce que la LAT
veut précisément éviter. La présence de bâtiments sur la parcelle n
o
36 et ses alentours n'y change rien, ceux-ci étant principalement à caractère
agricole et conformes à l'affectation de la zone actuelle.
b) A titre subsidiaire, le recourant conclut à ce
que le secteur litigieux soit colloqué dans une "zone affectée à des
besoins publics 18 LAT", dans l'hypothèse où il serait retenu que la
localisation de l'activité de vétérinaire qu'il projette s'imposerait à cet
emplacement.
aa) Selon l'art. 18 al. 1 LAT, le droit cantonal
peut prévoit d'autres affectations que les zones à bâtir, agricoles et à
protéger, telles que définies aux art. 15 à 17 LAT. Ces autres zones sont
également soumises aux principes établis par la loi, notamment en ce qui
concerne la séparation des terrains bâtis ou à bâtir et de ceux qui ne le sont
pas (ATF 149 II 237 consid. 4.4.2; 145 II 83 consid. 4.1; TF 1C_333/2023 du 15
mars 2024 consid. 3.1). La création d'une zone à bâtir par le biais d'un plan
d'affectation spécial pour un projet concret est en principe admissible si les
buts et les principes de l'aménagement du territoire sont respectés (TF
1C_333/2023 précité consid. 3.1; 1C_18/2022 du 9 mai 2023 consid. 3.1.1). La
mesure de planification ne doit pas éluder les règles des art. 24 ss LAT par la
création de petites zones à bâtir inacceptables. De telles zones ne peuvent pas
être admises si elles tendent à contourner les buts de l'aménagement du
territoire que sont la concentration de l'habitation dans les zones à bâtir et
l'interdiction des constructions en ordre dispersé (ATF 132 II 408 consid. 4.2;
124 II 391 consid. 2c et 3a; TF 1C_333/2023 précité consid. 3.1). La
jurisprudence a eu l'occasion de préciser, à propos de l'élaboration d'un plan
d'affectation spécial en vue de la réalisation d'une installation non
susceptible d'obtenir une autorisation dérogatoire hors de la zone à bâtir, à
cause de ses dimensions voire de ses incidences sur la planification locale ou
sur l'environnement, que la révision partielle du plan d'affectation, par
l'adoption d'un plan d'affectation spécial, ne devait pas être soumise à des
exigences moins strictes que l'octroi d'une dérogation selon l'art. 24 LAT.
Ainsi, l'autorité qui établit le plan d'affectation doit vérifier que
l'implantation des constructions ou installations à l'endroit retenu est
imposée par leur destination (cf. art. 24 let. a LAT) et doit examiner si aucun
intérêt prépondérant ne s'oppose au projet (cf. art. 24 let. b LAT) (TF
1C_333/2023 précité consid. 3.1).
En droit vaudois, les zones selon l'art. 18 al. 1
LAT sont régies par l'art. 32 LATC qui dispose que les plans peuvent contenir
d'autres zones, notamment celles du domaine public destinées à la réalisation
d'espaces publics pour les véhicules et les piétons (al. 1) et qu'ils peuvent
prévoir des zones spéciales destinées à des activités spécifiques prévues dans
le cadre du plan directeur cantonal (al. 2).
bb) En l'occurrence, le recourant et la municipalité
soutiennent en substance que l'activité projetée s'imposerait sur la parcelle n
o
36. Ils relèvent qu'une étude approfondie a été menée concluant, d'une part, à
l'absence de site alternatif possible dans la région pour une clinique
vétérinaire stationnaire destinée aux bovins, petits ruminants et chevaux et,
d'autre part, à l'existence d'un intérêt public important à disposer d'une
telle clinique, qui répond à un besoin réel. En particulier, cet aménagement
éviterait aux éleveurs et exploitants de devoir transporter leurs animaux
jusqu'à Berne pour des soins pouvant être prodigués sur place. Ils précisent
que l'emplacement prévu, qui permettrait le déploiement de l'activité dans des
bâtiments déjà existants, serait idéal. Selon le recourant, le projet ne
porterait pas atteinte à des terres cultivables, pas plus qu'au paysage, dès
lors que seuls les bâtiments déjà existants seraient utilisés. Il n'y aurait
pas de nouveaux habitants, mais seulement un logement de fonction nécessaire
pour une affectation de clinique 24h/24. Il s'agissait de bâtiments anciens
dédiés à l'activité agricole, devenus inexploités et qui tomberaient en ruine
sans le projet. Une implantation en zone d'habitation serait inopportune compte
tenu des odeurs et des bruits (les soins pouvant être dispensés en urgence
24h/24), de même que de la nécessité, pour les animaux détenus, d'un
environnement calme et d'un accès aux pâturages. Un emplacement en zone
industrielle ne serait pas plus adéquat. Le recourant prétend par ailleurs que
l'exploitation (actuelle) du cabinet vétérinaire ne dépasserait pas les
possibilités offertes par l'art. 24a LAT (changement d’affectation hors de la
zone à bâtir ne nécessitant pas de travaux de transformation).
La mesure d'aménagement litigieuse vise à
régulariser l'activité vétérinaire déjà exercée sur la parcelle n
o
36 et à permettre au recourant d'en poursuivre le développement, en y créant
une clinique.
L'exploitation d'une telle clinique
vétérinaire dans la région peut certes, dans une certaine mesure, présenter une
utilité publique, ainsi que tendent du reste à en attester les courriers de
soutien au projet adressés au département par l'Association de la région de
Cossonay - Aubonne - Morges le 26 mai 2020 et par la municipalité de Cossonay
le 11 juin 2020. Toutefois, cette utilité ne saurait pour autant justifier la
création d'une zone spécifique au cœur du territoire inconstructible, en
contradiction avec les buts et principes fondamentaux de la LAT.
Contrairement
à ce que soutiennent le recourant et la municipalité, l'implantation d'une
clinique vétérinaire n'est nullement imposée par sa destination en zone
agricole. De plus, des intérêts publics prépondérants font d'emblée obstacle à
la création de la zone affectée à des besoins publics 18 LAT B. Il est rappelé
que celle-ci permet la création d'un logement supplémentaire de fonction en
plus des habitations existantes dans le bâtiment ECA n
o
87,
ainsi que non seulement la transformation des constructions existantes, mais
encore leur démolition et leur reconstruction dans leur volume existant (cf.
art. 93 et 94 du projet de règlement, let. E
supra
). C'est donc à juste
titre que l'autorité intimée a modifié le PACom de Senarclens en maintenant
l'ensemble de la parcelle n
o
36 en zone agricole.
c) Quant à l'autonomie communale dont se prévaut
enfin le recourant (art. 50 al. 1 Cst; sur la possibilité pour les particuliers
d'invoquer cette disposition, cf. ATF 119 Ia 214 consid. 2c; TF 1C_29/2016 du
18 janvier 2017 consid. 4; CDAP AC.2022.0186 du 2 juin 2023 consid. 5), elle
ne saurait faire échec à l'application des règles fondamentales en matière
d'aménagement du territoire (cf. art. 1 et 3 LAT; TF 1C_361/2020 du 18 janvier 2021
consid. 4.7). Sur ce point, l'autorité intimée ne s'est pas contentée de
substituer son appréciation à celle de l'autorité communale, mais a sanctionné
une situation clairement contraire, comme on l'a vu, au droit fédéral.
4.
Le considérant qui précède conduit au rejet du recours, entièrement mal
fondé. Cela entraîne la confirmation de la décision attaquée. Un émolument
judiciaire est mis à la charge du recourant, qui succombe (art. 49 LPA-VD). Vu
l'issue de la cause, il n'a pas droit à des dépens (art. 55 LPA-VD). Il en va
de même de la Commune de Senarclens, qui a conclu à l'admission du recours. En
revanche, des dépens doivent être alloués à B.________, à charge du recourant.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 14 octobre 2024 par le Département des
institutions, du territoire et du sport (DITS) est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge du recourant A.________.
IV.
Le recourant A.________ est débiteur de B.________ d'un montant de 1'000
(mille) francs à titre d'indemnité de dépens.
Lausanne, le 10 septembre 2025
La présidente:                                                                                          Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure, ainsi qu'à l'ARE et à l'OFAG.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.