vd_omni · GE.2019.0056 · 2020-02-27 · fr

A.________/Service de la sécurité civile et militaire, Organisation Régionale de Protection Civile LAVAUX | Demande d'intervention de la PC en faveur de la collectivité déposée par une commune. Décision de la DPC (SSCM) approuvant cette demande, mentionnant une participation financière cantonale et indiquant pour le reste que les frais sont à l'entière charge du demandeur sous réserve d'une exonération. Révocation de cette décision (avant l'échéance du délai de recours) et nouvelle décision - dont est recours - sans la mention d'une participation financière cantonale. Rappel des principes régissant la révocation d'une décision (consid. 2a et 2b). Les règles en la matière prévues par le RIIPCi et le ROAPCi (frais à la charge des demandeurs sous réserve d'une exonération) ne sont pas conformes à l'art. 18 al. 3 LVLPCi (frais à la charge des ORPC qui peuvent les répercuter sur les bénéficiaires) et ne sauraient en conséquence être appliquées (consid. 4). Cela étant, il n'existe aucune possibilité de subvention directe en lien avec les frais concernés (consid. 5a), la décision initiale ne peut pas être interprétée dans le sens de l'octroi d'une participation financière cantonale indirecte (subvention en faveur de l'ORPC qui aurait été répercutée sur la recourante) (consid. 5b) et l'autorité intimée n'avait pas la possibilité de prendre en charge ces frais à titre de frais d'instruction et d'engagement (consid. 5d); la décision initiale n'était en conséquence pas conforme au droit applicable et pouvait être révoquée. Admission partielle du recours et réforme de la décision attaquée en ce sens que les frais de l'intervention requise sont à la charge de l'ORPC qui peut les reporter sur les bénéficiaires, la décision étant confirmée pour le surplus.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 27.02.2020 GE.2019.0056

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 27 février 2020
Composition
M. Laurent Merz, président; MM. Guillaume Vianin et Stéphane Parrone, juges; M. Vincent Bichsel, greffier
Recourante
COMMUNE DE A.________,
à ********,
représentée par Me Mathias MICSIZ, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Service de la sécurité civile et
militaire,
Protection civile,
à Lausanne,
Autorité concernée
Organisation Régionale de Protection
Civile Lavaux-Oron,
à Forel (Lavaux)
Objet
Divers
Recours COMMUNE DE A.________ c/ décision du Service de la
sécurité civile et militaire du 8 février 2019 révoquant et remplaçant la
décision rendue le 1
er
février 2019 (prise en charge des frais
liés à une intervention de la protection civile au profit de la collectivité)
Vu les faits suivants:
A.
a) Par courrier adressé le 28 juin 2018 à l'Organisation régionale de
protection civile (ORPC) de Lavaux, la Municipalité de A.________ (la
municipalité) a confirmé sa demande de participation de la protection civile à
la gestion du trafic, avec l'aide de l'Association Police Lavaux (APOL), lors
de la fête nationale prévue le 1
er
août 2019, en référence à une
précédente "
conversation
" sur ce point.
La Division protection civile (DPC) du Service de la
sécurité civile et militaire (SSCM) a accusé réception de cette demande le 17
juillet 2018, se déclarant favorable à entrer en matière et précisant pour le
reste en particulier ce qui suit:
"Nous tenons, toutefois, à
vous informer que les règlements vaudois relatifs à la protection civile sont
en cours de révision. Ces règlements prévoient une nouvelle pratique concernant
la prise en charge des frais des interventions en faveur de la collectivité.
Nous vous avisons qu'il est à prévoir une prise en charge de ces frais par vos
soins.
L'ORPC de Lavaux
[…]
prendra contact avec vous afin d'établir
les démarches administratives en vue de l'établissement de la décision
cantonale et vous informer sur la nouvelle méthode de facturation."
b) La commune de A.________ a formellement déposé le
17 janvier 2019 une "
demande d'intervention de la protection civile au
profit de la collectivité
", indiquant que 20
personnes seraient
nécessaires en lien avec l'intervention en cause qui durerait un jour.
Cette demande a été préavisée favorablement par le
commandant de l'ORPC de Lavaux le 24 janvier 2019, puis par le Comité directeur
(CODIR) le 28 janvier 2019; il résulte d'un document intitulé "
autorisation
du Comité directeur
" au dossier, daté du 17 janvier 2019 et annexé à
ce dernier préavis, en particulier ce qui suit:
"Les frais liés à cet
engagement seront établis par le commandant de la protection civile sur la base
de la règlementation cantonale fixant les frais et indemnités dans la
protection civile. Ils seront facturés au demandeur, amputés de l'éventuelle
participation financière du canton, basée sur le taux forfaitaire en vigueur,
accordée pour chaque jour de service effectué et versée par le Service de la
sécurité civile et militaire (SSCM)
Vu ce qui précède, le Comité
directeur accepte que la participation régionale de Fr. 15. - par jour de
service et par participant engagé soit prélevée sur le fonds cantonal, rubrique
frais de cours de répétition dans les ORPC et versée par le SSCM à
l'organisation régionale de protection civile."
Par décision du 1
er
février 2019, la DPC
a approuvé la demande en cause à  différentes conditions. S'agissant de la
"
Participation financière cantonale
" (ch. 1.7), était cochée
la case "
oui
"; il était par ailleurs indiqué ce qui suit
concernant les "
coûts
" (ch. 3):
"Les frais et indemnités
engagés par la protection civile pour des interventions en faveur de la
collectivité sont à l'entière charge du demandeur sous réserve d'une
exonération.
Le demandeur est tenu de prendre
en charge les frais des moyens supplémentaires nécessaires à l'accomplissement
des prestations demandées ou de les mettre à disposition de la protection
civile.
Le demandeur prend en charge tous les
frais administratifs, de personnel, de subsistance, de logement,
d'infrastructures, de consommables et de carburant générés par
l'accomplissement des prestations demandées."
c) Le 6 février 2019, l'Office fédéral de la
protection de la population (OFPP) a confirmé que l'intervention prévue
correspondait au but et aux tâches de la protection civile et qu'elle pouvait
en conséquence avoir lieu.
d) Le 12 février 2019, la DPC a adressé à la commune
de A.________ un avis dont il résulte ce qui suit:
"Nous
avons constaté une erreur dans notre décision du 1
er
février 2019 et
avons dû supprimer le point 1.7. Celui-ci était en effet en contradiction avec
l'article 56 du RIIPCi
[règlement vaudois du 5 décembre 2018 sur les interventions
et l'instruction de la protection civile vaudoise; BLV 520.21.2]
entré en vigueur au 01.01.2019.
Veuillez donc trouver en pièce jointe, la nouvelle décision qui remplace la
première reçue."
Etait jointe la nouvelle décision évoquée, datée du
8 février 2019, dans laquelle le ch. 1.7 relatif à la "
participation
financière cantonale
" avait été supprimé.
B.
a) La commune de A.________ a formé recours contre cette dernière
décision devant la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal
cantonal par acte de son conseil du 13 mars 2019, concluant à son annulation
avec pour suite principalement le maintien de la décision rendue le 1
er
février 2019 et subsidiairement le renvoi du dossier de la cause à la DPC pour
nouvelle décision dans le sens des considérants. Dans un premier grief, elle a
en substance fait valoir que les conditions d'une révocation de la décision
initiale du 1
er
février 2019 n'étaient pas réunies, respectivement
que, sous l'angle d'une pesée des intérêts en présence, son intérêt à la
sécurité du droit devait en l'occurrence l'emporter et excluait toute
révocation. Dans un second grief, elle s'est par ailleurs plainte d'une
violation des principes constitutionnels de la légalité et de la séparation des
pouvoirs, l'organe exécutif cantonal ayant à son sens excédé les attributions
qui lui étaient conférées par la loi en adoptant l'art. 56 RIIPCi; elle
estimait en outre que cette dernière disposition ne servait ni l'intérêt des
collectivités publiques ni celui de l'autorité intimée. Elle précisait enfin
qu'elle avait demandé l'intervention de la protection civile en lien avec
"
plusieurs manifestations devant se dérouler sur son territoire dans le
courant de l'année 2019
", et requérait qu'il soit statué sur son
second grief même si le recours devait être admis au terme de l'examen de son
premier grief.
L'autorité intimée a conclu au rejet du recours dans
sa réponse du 6 mai 2019. Qualifiant le fait que "
la coche était active
sur le point
« Participation financière cantonale »
" dans
la décision initiale du 1
er
février 2019 d' "
erreur de
frappe
", elle a relevé qu'il résultait déjà explicitement de cette
décision que les frais étaient à la charge du demandeur, en référence à son ch.
3 (reproduit sous let. A/b
supra
); au surplus, cette décision n'était
pas entrée en force au moment de sa révocation, laquelle était justifiée dès
lors qu'elle se fondait sur un motif objectif et pertinent. Quant au second
grief de la recourante, l'autorité intimée a exposé en particulier ce qui suit:
"
C.
Subvention
En l'espèce, en offrant de facto la
gratuité au demandeur, on peut supposer qu'il s'agirait d'une forme de
subvention. Or, contrairement à ce qu'oblige la loi
[vaudoise du 22 février 2005]
sur les subventions
[LSubv; BLV 610.15]
, il n'existe pas de base
légale dans la loi
[vaudoise d'exécution de la
loi fédérale]
sur la protection civile
[du
11 septembre 1995 - LVLPCi; BLV 520.11]
pour octroyer une telle
subvention au demandeur.
Par ailleurs, il ressort de la loi
sur les subventions qu'une aide, respectivement une exonération, accordée aux organisateurs
de manifestations qui sont le plus souvent des particuliers n'accomplissant pas
une tâche d'intérêt public (aides individuelles), ne doit pas être comprise
comme une subvention. Le mécanisme d'exonération du RIIPCi est fondé sur la
LFacManif
[loi vaudoise du 19 mars 2013 sur la
facturation des prestations matérielles fournies par les services de l'Etat
lors de manifestations; BLV 172.56]
et conformément à l'article 8 LSubv,
l'exonération ne peut être considéré
[e]
comme une subvention.
De plus, l'article 19a LVLPCi
précise qu'une subvention peut être octroyée au centre de formation ainsi
qu'aux ORPC mais ne prévoit pas de subvention pour les demandeurs
d'intervention en faveur de la collectivité.
En outre, conformément à l'article
19a LVLPCi, uniquement les cours de répétition peuvent faire l'objet de
subvention selon les modalités explicitées aux articles 59 et 63 RIIPCi ainsi
que l'article 38 du règlement sur l'organisation et l'administration de la
Protection civile vaudoise
[ROAPCi; BLV 520.11.1]
.
Dès lors, l'article 56 RIIPCi, qui
mentionne
qu'aucune subvention n'est octroyée
pour les interventions en faveur de la collectivité
, ne fait que
préciser la LVLPCi ainsi que la LSubv afin d'élaguer toute ambiguïté.
Contrairement à ce que soutient la recourante, l'art. 56 RCIIPCi n'est ainsi
pas une disposition d'application de l'art. 19a LVLPCi, mais constitue plutôt
un rappel de la règle de l'art. 18 al. 3 LVLPCi, qui ne prévoit aucune
participation financière du canton aux frais pour des interventions en faveur
de la collectivité, et un rappel des exclusions de l'art. 8 LSubv.
[…]
D.    Exonération
Le RIIPCi prévoit deux
possibilités à l'organisateur de ne pas payer les frais et indemnités liés à
l'intervention de la protection civile:
-
Possibilité de demander à ce que les frais soient mis à la charge
du fonds cantonal de la protection civile avec le préavis du Service de la
sécurité civile et militaire et de
[
sic!
]
l'approbation de l'assemblée des présidents
des comités de directions des organisations régionales de protection civile.
-
Possibilité de demander une exonération partielle ou totale des
frais d'intervention. Pour les interventions en faveur de la collectivité de
compétence régionale, c'est le Comité de direction de l'ORPC qui statuera.
[…]
Dès lors, il est également
incorrect de dire que les règles prévues conduisent les collectivités publiques
à renoncer purement et simplement aux manifestations envisagées."
A l'appui de cette écriture, l'autorité intimée a
notamment produit un "
Aide-mémoire pour les demandeurs d'intervention
en faveur de la collectivité
" qu'elle avait elle-même établi (Version
1.1 du 26 mars 2019).
b) L'autorité intimée ayant relevé dans sa réponse
au recours (et dans le courrier l'accompagnant), en particulier, qu'une
éventuelle convocation devait parvenir aux personnes astreintes au moins 42
jours avant le début de l'intervention, la recourante a été invitée par le
tribunal à indiquer si elle souhaitait bénéficier de l'intervention requise
indépendamment du sort du recours (soit y compris dans l'hypothèse où la
décision attaquée serait confirmée à l'issue de la présente procédure).
L'autorité intimée a spontanément adressé au
tribunal ses observations à ce propos par écriture du 14 mai 2019, précisant
notamment ce qui suit:
"
[…]
cette intervention de la protection civile est de compétence
régionale. Dès lors, par analogie à l'article 55 al. 2 du règlement sur les
interventions
[
i.e.
RIIPCi]
, l'organisation régionale de
protection civile concernée est responsable en particulier de la prise en
charge des frais d'intervention. Nous vous rendons attentifs, ainsi que l'ORPC
qui nous lit en copie, qu'en cas d'acceptation du recours par le tribunal,
celle-ci devra prendre en charge ces frais en fonction de son budget prévu pour
2019 et non le SSCM.
[…]
"
Par écriture du 20 mai 2019, la recourante a
confirmé sa volonté de bénéficier de l'intervention de la protection civile
requise quelle que soit l'issue du recours.
Par avis du 21 mai 2019, le juge instructeur a dès
lors invité l'autorité intimée à procéder à la convocation des personnes
astreintes conformément à la demande de la recourante (ch. 2
in fine
).
c) La recourante a confirmé les conclusions de son
recours dans ses observations complémentaires du 29 mai 2019. Elle a en
substance fait valoir que les frais d'intervention litigieux correspondaient à
une taxe causale dont le cercle des destinataires n'était défini par aucune
base légale formelle, en violation du principe de la légalité; se référant par
ailleurs à l'exposé des motifs et projet de modification de la LVLPCi, elle
estimait qu'il était "
pour le moins surprenant
" que le Conseil
d'Etat puisse être habilité, "
par voie réglementaire et quatre ans
après
", à modifier le système de financement des interventions de la
protection civile "
en tirant une prétendue compétence originaire de la
LVLPCi dont la modification a
[vait]
été présentée
[…]
comme
n'emportant aucune conséquence sur le financement
de la protection
civile
". Elle a par ailleurs contesté l'affirmation de l'autorité
intimée selon laquelle il résultait déjà explicitement de la décision initiale
du 1
er
février 2019 que les frais étaient à la charge du demandeur,
soutenant que cette décision pouvait et devait bien plutôt "
être
comprise comme accordant une prise en charge cantonale des frais d'intervention
de la protection civile en faveur de la collectivité, dans la mesure identique
à ce qui a
[vait]
prévalu jusqu'à ce jour
", de sorte qu'une
participation régionale de 15 fr. par jour de service et par participant devait
à son sens être prélevée sur le fonds cantonal. Elle a en outre maintenu que
cette décision initiale ne pouvait pas être révoquée dès lors que l'autorité
intimée conservait la possibilité d'accorder une exon.ation partielle ou
complète des frais d'intervention et que la décision en cause ne procédait
ainsi pas d'une mauvaise application du droit. Elle a enfin relevé ce qui suit
en lien avec la possibilité d'octroi d'une subvention:
"32.    Il
est
[…]
faux de soutenir, à l'instar de
l'autorité intimée, que l'art. 56 RIIPCi constituerait un «
rappel de la règle de l'art. 18 al. 3 LVLPCi
»
[…]
. Selon cette dernière norme, les
frais d'intervention de la protection civile au profit de la collectivité «
qui n'entrent pas dans les missions de la protection
civile
» sont à la charge des ORPC, lesquelles peuvent ensuite les
reporter sur les bénéficiaires (demandeurs). Or, l'intervention au profit de la
collectivité, notamment en vue d'assurer l'organisation d'une manifestation
telle que celle de la fête nationale, entre manifestement dans les missions de
la protection civile (cf. art. 3 let. e et 27a
[LPPCi]
).
33.
A contrario
, si l'intervention de la
protection civile entre dans les missions de la protection civile, les frais ne
peuvent pas être facturés aux demandeurs, puisque la clause générale de l'art.
18 al. 1 LVLPCi prévoit que les communes, par l'intermédiaire des ORPC, et le
canton financent leurs propres frais de fonctionnement, sous réserve d'une
prise en charge via le fonds cantonal de la protection civile (art. 19 LVLPCi)
ou l'allocation d'une subvention (art. 19a LVLPCi). En d'autres termes,
l'interprétation systématique confirme, si tant est que cela fût nécessaire,
l'absence de base légale formelle permettant d'imputer les frais d'intervention
de la protection civile à la charge des demandeurs
[…]
.
34.     Pour
le reste et comme le rappelle l'autorité intimée, l'art. 19a LVLPCi précise
qu'une subvention peut être allouée au centre de formation ainsi qu'aux ORPC.
[…]
36.     Par
conséquent, à teneur de l'art. 19a al. 1 LVLPCi, l'autorité intimée était
parfaitement autorisée à accorder une subvention à l'ORPC de Lavaux-Oron.
37.     Dans
la mesure où il venait à être soutenu que la « [p]
articipation
financière cantonale
» accordée par l'autorité dans sa décision du 1
er
février 2019 n'impliquait pas de mettre à contribution le fonds cantonal de la
protection civile (art. 19 LVLPCi), il conviendrait alors de constater que
l'autorité intimée entendait allouer une subvention à l'ORPC de Lavaux-Oron
(art. 19a LVLPCi).
38.     Dans
un cas comme dans l'autre, la participation financière de l'autorité intimée
était juridiquement possible. Elle a été accordée avant d'être retirée de
manière infondée. La décision entreprise doit être annulée."
L'autorité intimée a maintenu ses conclusions dans
le sens d'un rejet du recours dans ses déterminations complémentaires du 25
juin 2019. Elle a soutenu que les art. 54 ss RIIPCi se fondaient sur l'art. 2
LVLPCi, de sorte que le principe de la légalité était respecté, et relevé que
le système de financement mentionné dans l'exposé des motifs et projet de
modification auquel la recourante se référait ne concernait que les ORPC (et
non les demandeurs de prestations). Elle a pour le reste exposé en particulier
ce qui suit:
"
b) Nature et effet de la
décision rendue le 1
er
février 2019 / révocation
[…]
19.
[…]
une quelconque participation de l'Etat ne
pourrait avoir lieu malgré la coche sur la première décision car contrairement
à ce que mentionne la recourante
[…]
l'article 19 al. 1
bis
let. a LVLPCi ne trouve pas application pour
les raisons suivantes. Cet article est un article générique. Il est précisé
notamment aux articles 37 ss
[ROAPCi]
et
aux articles 35, 36, 44 et 45, 53 et 54 RIIPCi. Ces articles précisent qu'en
cas d'engagement de la protection civile en situation d'urgence ou de remise en
état le fonds cantonal prend en charge tous les frais.
20.     Toutefois,
s'agissant des interventions en faveur de la collectivité, c'est en principe le
demandeur payeur qui prend en charge ces frais sous réserve de deux principes
suivants:
a.    prise en charge par le fonds cantonal de la
protection civile décidée par l'assemblée des présidents des CODIR (art. 53 al.
8
[RIIPCi]
).
b.    exonération décidée par le Comité de direction
de l'ORPC en vertu de l'article 55 RIIPCi (en l'espèce, l'intervention est de
nature régionale).
21.     Enfin
l'article 56 RIIPCi mentionne qu'il n'y a pas de subventionnement pour ces
engagements.
22.     Dès
lors, en mentionnant une participation financière cantonale, la première
décision cantonale ne peut être appliquée sur ce point car elle contrevient à
tous les articles de loi précités. Le canton n'est pas compétent pour octroyer
une telle participation. Les articles de loi priment une décision rendue par
l'administration postérieurement à leur entrée en vigueur.
[…]
c)
Subventions
26.     La
recourante se méprend sur la notion de « missions de la protection civile » de
l'art. 18 al. 3 LVLPCi
[…]
. L'art. 18
al. 3 LVLPCi est en effet maladroitement rédigé, mais on en comprend l'idée: ce
n'est pas pour faire la circulation que la protection civile a été créée.
L'exposé des motifs
[…]
permet de mieux
comprendre l'art. 18 al. 3 LVLPCi dans
[sa]
teneur actuelle, qui concerne non pas les interventions qui n'entrent pas dans
les missions de la protection civile (si ces missions n'entraient vraiment pas
dans les missions de la protection civile, elles n'auraient tout simplement
jamais lieu!), mais les interventions qui n'entrent « pas dans les missions
fondamentales de la protection civile » ([
Exposé
des motifs et projets de loi modifiant la LVLPCi - EMPL LVLPCi -, BGC juin
2014, tiré à part n° 166]
, ch. 4.2.1). L'art. 18 al. 3 LVLPCi est donc
pleinement applicable à une intervention comme celle prévue à A.________, qui
entre certes dans les missions de la protection civile au sens de l'art. 3 let.
e LPPCi, mais qui n'est pas fondamentale au sens de l'art. 18 al. 3 LVLPCi tel
que les travaux législatifs permettent de le comprendre.
27.     De
plus,
[…]
l'article 19a LVLPCi mentionne
de manière univoque que le service peut octroyer des subventions au centre de
formation et aux ORPC afin de contribuer financièrement aux frais liés à la
formation, à l'organisation des cours de répétition et à des engagements. Le
service n'est pas obligé de le faire. Il
[ne]
peut le faire que sur la base d'un contrat ou sur la base d'une décision
portant sur le subventionnement.
28.     En
l'occurrence, aucun contrat ni décision spécifique à l'ORPC n'a été conclu pour
une subvention pour de tels engagements.
29.     La
décision cantonale invoquée ici ne peut pas être considérée comme étant la
décision accordant une subvention à l'ORPC. En effet, en vertu de l'article 19a
al. 3 LVLPCi une telle décision octroyant des subventions doit fixer les
charges et les conditions pour une durée maximale de 5 ans. Or, cette décision
n'a pas pour but de fixer de tels principes."
d) Par avis du 27 août 2019, le tribunal a en
substance relevé qu'il s'interrogeait sur la conformité à l'art. 18 al. 3
LVLPCi du procédé de l'autorité intimée consistant à retenir que les coûts
étaient "
à l'entière charge du demandeur sous réserve d'une exonération
"
- et non, par hypothèse, à l'entière charge de l'ORPC, à charge pour cette
dernière de les reporter sur le demandeur respectivement, le cas échéant, de
faire bénéficier celui-ci d'une exonération totale ou partielle.
Invitée à se déterminer sur ce point, l'autorité
intimée a exposé en particulier ce qui suit par écriture du 10 septembre 2019:
"L'article 8b de l'ordonnance
[fédérale du 6 juin 2008]
sur les
interventions de la protection civile en faveur de la collectivité
[OIPCC; RS 520.14]
mentionne que
l'autorité
responsable de la protection civile du canton
concerné approuve les
interventions en faveur de la collectivité sur les plans cantonal, régional ou
communal et
fixe la répartition des frais
entre canton, commune
et demandeur.
Ainsi, la décision cantonale
rendue se réfère également à l'article précité.
De plus, il est à constater que la
décision rendue est une décision type ceci afin de prendre en compte tous les
types d'interventions de la protection civile au profit de la collectivité. Il
y a, en effet, beaucoup de demandes et un certain nombre de décisions doivent
être rendues avec des particularités à chaque fois différentes. Certaines
interventions demandées peuvent entrer à la fois dans les missions
fondamentales de la protection civile et à la fois dans des missions moins
fondamentales et être de nature régionale ou cantonale. Il est dès lors plus
opportun d'établir dans la décision cantonale notifiée au demandeur le principe
du demandeur payeur à charge à lui de faire une demande d'exonération au sens
de l'article 55 RIIPCI au CODIR de son ORPC.
Ainsi, ce principe peut être
appliqué dans n'importe quelles demandes d'intervention qu'elles soient
régionales ou cantonales et qu'elles comportent des missions fondamentales de
la protection civile ou non.
Enfin, l'article de la loi est
générique. Or, la procédure est précisée dans le règlement aux articles 47 et
ss du RIIPCI.
En l'espèce, nous concluons donc
que la décision cantonale est à même de régler la question des frais entre les
parties. De plus, dans tous les cas, il ressort du dossier, que le Président du
Comité Directeur, dans son autorisation du 17 janvier 2019, a mentionné que les
frais seraient facturés au demandeur. En somme, la décision du SSCM reprend la
solution préconisée par l'ORPC. Qu'il appartienne à l'ORPC ou au SSCM de se
prononcer sur le report des frais à charge du bénéficiaire est ainsi
indifférent, puisque ces deux autorités sont d'accord entre elles."
Invitée à participer à la procédure en tant
qu'autorité concernée l'ORPC Lavaux (devenue dans l'intervalle, après fusion,
l'ORPC Lavaux-Oron) a conclu à l'admission du recours par écriture du 21
novembre 2019. Elle s'est plainte du changement de pratique induit par le
RIIPCI et a contesté l'interprétation que faisait l'autorité intimée de l'art.
8b OIPCC; elle a par ailleurs indiqué qu'elle interprétait la notion de "
missions
de la protection civile
" au sens de l'art. 18 al. 3 LVLPCi de la même
manière que la recourante, précisant en particulier ce qui suit à ce propos:
"
[…]
les « missions » de la protection civile ne sont pas
définies dans la législation cantonale, mais au niveau fédéral. Si le terme «
mission » n'est pas consacré au niveau fédéral, les « but » et les « tâches »
le sont. L'article 8a al. 2 OIPCC prévoit que si l'intervention ne correspond
pas au but et aux tâches de la protection civile, l'OFPP enjoint le canton
concerné […] de ne pas effectuer ladite intervention […]. En l'espèce, dans son
courrier du 6 février 2019
[…]
, l'OFPP
considère que l'intervention litigieuse « correspond[ent] au but et aux tâches
de la protection civile au sens de l'art. 8a al. 2 OIPCC. L'intervention
peut donc avoir lieu. ». On conclut donc que l'intervention litigieuse est bien
conforme aux missions légales de la protection civile. Et partant, qu'elle ne
devrait pas être soumise à l'art. 18 LV
[L]
PCI,
ni au RIIPCi"
L'autorité intimée a maintenu sa position dans ses
observations finales du 12 décembre 2019, estimant en particulier que "
l'art.
18 al. 3 LVLPCi ne détermin
[ait] […]
pas spécifiquement la répartition
des frais entre canton, commune et demandeur mais permet
[tait]
au
Conseil d'Etat de le faire
" et que c'était sur cette base que la
répartition des frais avait été fixée dans le RIIPCi.
La recourante a confirmé les conclusions de son
recours dans ses observations finales du 13 décembre 2019, en référence
notamment aux déterminations de l'ORPC Lavaux-Oron.
C.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
Déposé en temps utile (cf. art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008
sur la procédure administrative - LPA-VD; BLV 173.36), le recours satisfait aux
autres conditions formelles de recevabilité (cf. en particulier art. 79 al. 1
LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu
d'entrer en matière sur le fond.
2.
La décision attaquée du 8 février 2019 "
remplace
" la
précédente décision du 1
er
février 2019 compte tenu du fait que
cette dernière contenait une "
erreur
", selon l'avis du 12
février 2019 l'accompagnant (cf. let. A/d
supra
). La recourante fait en
premier lieu valoir que les conditions permettant à l'autorité intimée de
révoquer la décision initiale ne sont pas réunies.
a)
La révocation est un acte
administratif qui en abroge ou en modifie un autre au détriment de l’administré
(cf. CDAP PS.2017.0064 du 5 janvier 2018 consid. 3a et les références), en
principe prononcée par l’auteur de l’acte ou l’autorité de surveillance. L’acte
est révoqué lorsqu’il est en contradiction soit avec l’état de fait ou de droit
existant lors de son adoption, soit avec l’état de fait et de droit qui s’est
créé postérieurement. Pour savoir si un acte administratif peut être révoqué,
il convient de procéder à une pesée des intérêts; il y a lieu de mettre en
balance d’une part l’intérêt visant à modifier la décision pour la rendre
conforme au droit (respect de la légalité), et d’autre part l'intérêt à la
sécurité des relations juridiques (sécurité du droit) visant à protéger
l'administré dans la confiance qu'il a placée dans le maintien de la décision
en cause. La possibilité de révoquer une décision suppose ainsi que l'intérêt à
une correcte application du droit objectif l'emporte sur l'intérêt de la
sécurité du droit, respectivement à la protection de la confiance. Dans le cas
contraire, il n'est en principe pas possible de révoquer la décision en cause;
tel est par exemple le cas lorsque la décision administrative fonde un droit
subjectif, que la procédure qui a mené à son prononcé a déjà mis en balance les
intérêts précités ou que le justiciable a déjà fait usage du droit que lui a
conféré la décision. Cette règle n'est toutefois pas absolue et une révocation
est également possible dans ces cas, lorsqu'un intérêt public particulièrement
important l'impose (Tribunal fédéral [TF] 2C_438/2016 du 11 janvier 2017
consid. 5.1 et les références; CDAP PS.2017.0064 précité, consid. 3a et les
références; AC.2014.0372 du 30 octobre 2015 consid. 3a et les références).
b)
Selon la jurisprudence du TF, il n'est toutefois pas nécessaire que les
conditions de la révocation soient remplies lorsque la décision n'est pas
formellement entrée en force, c'est-à-dire lorsque le délai de recours n'est
pas encore échu au moment où l'administration révoque sa décision (cf. ATF 124
V 246 consid. 2 et les références; TF 1C_651/2015 du 15 février 2017 consid.
3.3); en pareille hypothèse, le TF a eu l'occasion de retenir que
l'administration était habilitée à revenir "
sans condition
"
sur sa décision (cf. TF C 226/04 du 8 février 2006 consid. 1 et les
références, non publié aux ATF 132 V 196; dans le même sens, Bovay, Procédure
administrative, 2
e
éd., Berne 2015, p. 391).
Cette jurisprudence a fait l'objet de critiques
s'agissant en particulier des décisions qui sont uniquement favorables à
l'administré (sans entraîner d'atteinte pour des tiers), une partie de la
doctrine estimant qu'il conviendrait en pareille hypothèse d'appliquer les
règles générales sur la révocation des décisions entrées en force
(Moor/Poltier, Droit administratif, Vol. II, 3
e
éd., Berne
2011, ch. 2.4.5.2 p. 402) - dès lors que le délai de recours est institué
dans l'intérêt des personnes ou organismes qui disposent de la qualité pour
agir et que l'on ne voit pas pourquoi il conférerait à l'autorité un délai pour
revenir librement sur des avantages qu'elle a accordés à des administrés
(Tanquerel, Manuel de droit administratif, 2
e
éd.,
Genève/Bâle/Zurich 2018, n. 932 et 934 pp. 328 s.). Certains auteurs
distinguent dans ce cadre les décisions formatrices n'ayant encore déployé
aucun effet, lesquelles pourraient en principe être révoquées sans condition,
des décisions favorables à l'administré ayant sorti leurs effets respectivement
ayant des effets continus ou périodiques, qui ne pourraient être révoquées que
dans le respect du principe de proportionnalité, avec le cas échéant une
indemnisation du bénéficiaire (Knapp, Précis de droit administratif, 4
e
éd., Bâle 1991, n° 1250 ss, spéc. 1253 et 1255).
La jurisprudence récente de la cour de céans se
réfère à ce propos à la jurisprudence du TF (cf. CDAP PS.2017.0064 précité,
consid. 3a
in fine
). Dans un arrêt antérieur évoqué par l'autorité
intimée dans sa réponse au recours, le tribunal a en substance retenu que
lorsque la décision révoquée n'était pas formellement entrée en force,
l'intérêt à la sécurité du droit était moins important dans la pesée des
intérêts à effectuer qu'en présence d'une décision définitive et exécutoire.
Cela ne signifiait toutefois pas que l'autorité pouvait librement révoquer une
décision qui n'était pas entrée en force; encore fallait-il que la révocation
soit "
justifiée par des motifs objectifs et pertinents
"  (CDAP
GE.2012.0188 du 3 avril 2013 consid. 3b
in fine
).
c)
En l'espèce, il convient de relever d'emblée que les griefs avancés sur
ce point par la recourante dans son recours - selon lesquelles la révocation de
la décision initiale du 1
er
février 2019 ne pourrait être admise
"
que dans des cas tout à fait exceptionnels, notamment en raison de la
gravité de l'irrégularité matérielle dont
elle serait affectée
",
respectivement selon lesquelles son intérêt à la sécurité du droit devrait
l'emporter "
sauf intérêt public particulièrement important
" -
ne résistent pas à l'examen; comme le relève à juste titre l'autorité intimée
dans sa réponse au recours, les conditions de la révocation auxquelles la
recourante se réfère concernent la révocation des décisions entrées en force,
ce qui n'est pas le cas en l'occurrence. La recourante n'invoque au demeurant
plus les conditions restrictives en cause dans ses observations complémentaires
du 29 mai 2019.
Il convient également de relever d'emblée que
l'appréciation de l'autorité intimée dans sa réponse au recours selon laquelle
il résulterait d'ores et déjà de cette décision initiale que les frais de
l'intervention requise seraient à la charge de la recourante (en référence au
ch. 3 de cette décision, reproduit sous let. A/b
supra
), la décision
attaquée n'ayant ainsi pour finalité que de lever toute ambiguïté et de
corriger l' "
erreur de frappe
" que constituerait le ch. 1.7 en
lien avec la participation financière cantonale, ne résiste pas davantage à
l'examen. Le ch. 3 de la décision initiale, s'il prévoit que les frais et
indemnités en cause sont à l'entière charge du demandeur, n'en réserve en effet
pas moins expressément la possibilité d'une exonération; or, la participation
financière cantonale évoquée au ch. 1.7 pourrait dans ce cadre être comprise
comme une telle exonération (partielle) - indépendamment de la question de
savoir si et, le cas échéant, à quelles conditions l'autorité intimée pouvait
octroyer une exonération, question qui est également litigieuse et qui sera
examinée ci-après. Dans le même sens, si, comme le relève l'autorité intimée,
la recourante a été avertie par courrier de la DPC du 17 juillet 2018 qu'il y
avait lieu de prévoir une prise en charge des frais par ses soins
(cf. let. A/a
supra
), l'autorisation postérieure du CODIR du 17
janvier 2019 laissait bien plutôt entendre qu'une participation régionale
serait prélevée sur le fonds cantonal (cf. let A/b
supra
).
Devant de telles contradictions, à tout le moins un tel manque de clarté, on ne
saurait retenir que la recourante devait dans tous les cas comprendre que les
frais seraient intégralement mis à sa charge, singulièrement que l'indication
d'une participation financière cantonale dans la décision initiale du 1
er
février 2019 était erronée. Comme le relève la recourante, la teneur de l'avis
du 12 février 2019 accompagnant la nouvelle décision ne laisse au demeurant
aucune place à un quelconque doute quant au fait que la décision initiale a été
révoquée et remplacée par la décision attaquée en raison d'une erreur,
l'autorité intimée ayant elle-même alors relevé une "
contradiction avec
l'art. 56 du RIIPCi
" (cf. let. A/d
supra
).
Cela étant, l'autorité intimée estime en substance
que la décision initiale du 1
er
février 2019 n'était pas
conforme au droit, en ce sens que la participation financière cantonale
annoncée n'était dans tous les cas pas possible légalement. La recourante
soutient bien plutôt qu'une participation financière cantonale - directe ou
indirecte - demeurait possible (sous forme de subvention ou d'exonération). Il
apparaît qu'il convient en premier lieu d'examiner ce point, dont l'incidence
pourrait se révéler déterminante s'agissant d'apprécier le bien-fondé de la
révocation à laquelle a procédé l'autorité intimée.
3.
Il convient en premier lieu de rappeler le cadre légal applicable en la
matière.
a) La loi fédérale du 4 octobre 2002 sur la
protection de la population et sur la protection civile (LPPCi; RS 520.1)
règle, selon son art. 1, la collaboration de la Confédération et des cantons
dans le domaine de la protection de la population (let. a) ainsi que la
protection civile (let. b). La protection de la population a pour but de
protéger la population et ses bases d'existence en cas de catastrophe, en
situation d'urgence ou en cas de conflit armé, ainsi que de limiter et de
maîtriser les effets d'événements dommageables (art. 2 LPPCi); la protection
civile, en tant qu'organisation partenaire collaborant au sein de la protection
de la population, est "
chargée de protéger la population, d'assister
les personnes en quête de protection, de protéger les biens culturels,
d'appuyer les organes de conduite et les autres organisations partenaires ainsi
que d'effectuer des travaux de remise en état et des interventions en faveur de
la collectivité
" (art. 3 let. e LPPCi).
S'agissant spécifiquement des interventions en
faveur de la collectivité, il résulte de l'art. 27a LPPCi que le Conseil
fédéral règle les conditions et la procédure d'autorisation de telles
interventions (al. 4), respectivement que les cantons règlent les modalités de
la convocation (al. 5). Pour le reste et d'une façon générale, l'art. 75 LPPCi
prévoit que le Conseil fédéral édicte les dispositions d'exécution de la loi
(al. 1) dont l'exécution incombe pour le surplus aux cantons (al. 3).
b) En référence à l'art. 75 al. 1 LPPCi, le Conseil
fédéral a notamment édicté l'ordonnance fédérale du 6 juin 2008 sur les
interventions de la protection civile en faveur de la collectivité (OIPCC; RS
520.14), laquelle a pour objet, en particulier, de régler les conditions
d'approbation de ce type d'intervention sur les plans cantonal, régional et
communal (cf. art. 1 al. 1 OIPCC). Il en résulte que les demandes
d’intervention en faveur de la collectivité sur le plan cantonal, régional ou
communal doivent être déposées par les organisateurs auprès de l’autorité
responsable de la protection civile du canton concerné un an au plus tard avant
le début de l’intervention (cf. art. 8 OIPCC), que l’autorité cantonale
responsable de la protection civile communique à l’OFPP, au plus tard trois
mois avant le début de l’intervention, différentes informations concernant les
interventions en faveur de la collectivité prévues (cf. art. 8a al. 1 OIPCC) et
que si l’intervention ne correspond pas au but et aux tâches de la protection
civile, l’OFPP enjoint au canton concerné, au plus tard deux semaines après
réception de la communication, de ne pas effectuer ladite intervention ou de
procéder aux ajustements nécessaires (cf. art. 8a al. 2 OIPCC); l'autorité
responsable de la protection civile du canton concerné approuve les
interventions en faveur de la collectivité sur les plans cantonal, régional ou
communal et fixe la répartition des frais entre canton, commune et demandeur
(art. 8b OIPCC; cf. ég. art. 8c let. j OIPCC, dont il résulte que
l'approbation d'une intervention en faveur de la collectivité doit contenir en
particulier la prise en charge des frais).
c) Aux termes de son art. 1, la loi vaudoise
d'exécution de la législation fédérale sur la protection civile, du 11
septembre 1995 (LVLPCi; BLV 520.11), régit l'accomplissement des tâches de
protection civile dans le canton, conformément à la législation fédérale (al.
1), et règle dans ce cadre notamment le financement de la protection civile
(al. 2). Cette loi, qui a fait l'objet de modifications entrées en vigueur le 1
er
février
2015, définit en premier lieu les compétences en la matière des différentes
autorités (cf. chapitre I, art. 2 à 16), en particulier du service en charge de
la protection civile (actuellement le SSCM; cf. art. 3a LVLPCi), des ORPC (cf.
art. 6 LVLPCi) et des CODIR (cf. art. 13 LVLPCi) - dont les présidents se
regroupent en une assemblée qui a notamment pour tâche de valider le budget et
les comptes du fonds cantonal de protection civile (cf. art. 13a al. 1 et al. 3
LVLPCi); le Conseil d'Etat a pour sa part la charge de prendre des mesures
d'exécution s'agissant notamment des règles applicables à la mise sur pied
(art. 2 al. 3 let. h LVLPCi) et de fixer les montants des indemnités et des
frais d'intervention pour le détachement cantonal et les organisations
régionales de protection civile (art. 2 la. 6 LVLPCi).
Consacré au "
financement
", le
chapitre II de la LVLPCi (art. 18 à 19a) prévoit en particulier ce qui suit:
"
Art. 18     Coûts de
fonctionnement
1
Les communes, par
l'intermédiaire des ORPC, et le canton financent leur propres frais de
fonctionnement, sous réserve des dispositions de l'art. 19.
2
…
3
Les frais pour les
interventions au profit de la collectivité ou de tiers et qui n'entrent pas
dans les missions de la protection civile sont entièrement à la charge des
ORPC. Ces dernières peuvent reporter ces charges sur les bénéficiaires. Les
frais imputés à ce titre sont définis par le Conseil d'Etat.
Art. 19       Fonds cantonal de
la protection civile
1
Les ORPC versent à un
fonds cantonal de la protection civile une contribution aux mesures de
protection civile s'étendant à l'ensemble du canton et applicables à tout ou
partie d'entre elles. Ce fonds figure au bilan de l'Etat.
1bis
Le fonds cantonal
de la protection civile est destiné à financer les mesures décrites à l'alinéa
1, notamment dans les domaines suivants:
a.
les frais d'instruction et d'engagement
b.
l'alarme des formations et à la population;
c.
la transmission et la télématique;
d.
la gestion des données;
e.
la plate-forme « matériel » cantonale, les véhicules et l'équipement;
f.
les constructions du service sanitaire;
g.
les études ou mesures spéciales décidées par l'assemblée des présidents
sur proposition du service.
1ter
Le fonds couvre
les autres dépenses en fonction des besoins.
2
Un règlement dispose
sur les modalités de ce fonds.
[…]
5
La gestion de ce
fonds est assurée par le service qui peut prélever les sommes nécessaires
conformément au budget et aux dispositions de l'art. 19a.
[…]
Art. 19a     Subventions
1
Le service peut
octroyer des subventions au centre de formation et aux ORPC afin de contribuer
financièrement aux frais liés à la formation, à l'organisation des cours de
répétition et à des engagements.
[…]
3
Les subventions sont
accordées sous forme de prestations financières ou d'avantages économiques sur
la base d'une décision ou d'une convention qui en fixe les charges et les
conditions pour une durée maximale de cinq ans. Elles peuvent être renouvelées.
4
Les demandes de
subvention sont adressées par écrit au service, accompagnées de tous les
documents utiles ou requis. L'organisme demandeur doit joindre à sa demande ses
budgets et ses comptes, le rapport d'activités de l'année écoulée, ainsi qu'un
document énumérant toutes les subventions, aides et crédits requis et obtenus.
5
Le Conseil d'Etat
fixe dans un règlement les modalités d'octroi des subventions.
[…]
"
d)
Le 1
er
janvier 2019 sont entrés en vigueur les règlements
respectifs du 5 décembre 2018 sur les interventions et l'instruction de la
protection civile vaudoise (RIIPCi; BLV 520.21.2) et sur l'organisation et
l'administration de la protection civile vaudoise (ROAPCi; BLV 520.11.1).
aa) Le premier de ces règlements définit les
modalités des interventions et de l'instruction de la Protection civile
vaudoise (art. 1 RIIPCi) et distingue dans ce cadre quatre type de services
(art. 7 RIIPCi): les interventions en situation d'urgence (let. a), les
interventions pour des travaux de remise en état (let. b), les interventions en
faveur de la collectivité (let. c) et les services d'instruction - lesquels
comprennent notamment l'engagement dans les écoles et les cours, les exercices et
les rapports préparatoires au sens des art. 33 à 37 LPPCi (let. d). S'agissant
spécifiquement des interventions en faveur de la collectivité (Chapitre VI
Section III, art. 47 à 57), il en résulte en particulier ce qui suit:
Art. 53       Frais
1
Les frais engagés par
la protection civile pour des interventions en faveur de la collectivité sont à
l'entière charge du demandeur sous réserve d'une exonération.
[…]
6
Le demandeur est tenu
de prendre en charge les frais des moyens supplémentaires nécessaires à
l'accomplissement des prestations demandées ou de les mettre à disposition de
la protection civile.
7
Le demandeur prend en
charge tous les frais administratifs, de personnel, de subsistance, de
logement, d'infrastructures, de consommables et de carburant générés par l'accomplissement
des prestations demandées.
8
Des frais peuvent
être mis à la charge du fonds cantonal de la protection civile sous réserve du
préavis du Service et de l'approbation par l'assemblée des présidents des
CODIR.
[…]
Art. 54       Indemnités
[…]
5
Les indemnités pour
des interventions en faveur de la collectivité sont à l'entière charge du
demandeur sous réserve d'une exonération.
[…]
Art. 55       Exonération
1
Le demandeur peut
adresser une demande d'exonération totale ou partielle à l'ORPC s'il s'agit d'une
intervention régionale.
2
Le CODIR est
compétent pour décider de l'exonération des interventions régionales.
[…]
Art. 56       Subventions
1
Aucune subvention
n'est octroyée pour les interventions en faveur de la collectivité.
[…]
bb) Quant au ROAPCi, il définit l'organisation et
l'administration de la Protection civile vaudoise (art. 1 ROAPCi) et comprend
notamment différentes "
dispositions financières
" (chapitre V,
art. 35 à 40 ROAPCi). Il en résulte en particulier ce qui suit:
Art. 35       Généralités
1
Les services de la
Protection civile vaudoise sont notamment financés par les sources de revenus
suivantes:
a.
fonds cantonal de la protection civile;
b.
budget de l'Etat de Vaud;
c.
budget des ORPC;
d.
facturation des prestations aux demandeurs.
2
Les services de la
Protection civile peuvent être subventionnés.
[…]
Art. 37       Financement des
services
1
Le financement des
interventions en situation d'urgence et des travaux de remise en état est à la
charge du fonds cantonal sous réserve d'une autre source de financement.
2
Le financement des
interventions en faveur de la collectivité est à l'entière charge des
demandeurs sous réserve d'une exonération totale ou partielle.
3
Les services
d'instruction font l'objet d'un financement forfaitaire versé par le fonds
cantonal.
[…]
[…]
Art. 38       Subventionnement
des services
1
Les services
d'instruction peuvent faire l'objet d'un subventionnement versé par le Service.
2
Le subventionnement
des services d'instruction couvre notamment les frais liés à l'instruction et à
l'organisation des cours de répétition.
3
Les subventions
attribuées pour les services d'instruction sont versées sur la base d'une
convention qui en fixe les charges et les conditions pour une durée maximale de
cinq ans ou, en cas de désaccord, sur la base d'une décision rendue par le
Service. Elles sont attribuées sur la base d'un montant forfaitaire et peuvent
être renouvelées.
4
Le montant des
subventions est déterminé par le Service."
4.
En l'espèce, le tribunal a relevé en cours de procédure qu'il
s'interrogeait sur la conformité à l'art. 18 al. 3 LVLPCi du procédé de
l'autorité intimée consistant à retenir dans la décision attaquée que les coûts
de l'intervention requise étaient "
à l'entière charge du demandeur sous
réserve d'une exonération
" (cf. ch. 3 de la décision attaquée,
reproduit sous let. A/b
supra
). Les parties - en premier lieu l'autorité
intimée - ont été invitées à se déterminer sur ce point (cf. let. B/d
supra
).
a)
Il convient de relever d'emblée que l'interprétation de la recourante et
de l'ORPC Lavaux-Oron selon laquelle l'art. 18 al. 3 LVLPCi ne trouverait pas
application en l'occurrence dans la mesure où l'intervention en faveur de la
collectivité en cause ferait partie des "
missions de la protection
civile
" au sens de cette disposition ne résiste pas à l'examen. Les
explications de l'autorité intimée dans ses déterminations complémentaires du
25 juin 2019 emportent en effet la pleine conviction du tribunal sur ce point
(cf. en particulier ch. 26, reproduit sous let. B/c
supra
), en ce sens
que si la rédaction n'en est pas particulièrement heureuse, les missions
auxquelles il est fait référence se rapportent aux missions de base (ou
fondamentales) de la protection civile; au demeurant, si, comme le laissent en
définitive entendre la recourante et l'ORPC Lavaux-Oron, l'ensemble des
interventions au profit de la collectivité ou de tiers devaient être
considérées comme des missions de la protection civile au sens de l'art. 18 al.
3 LVLPCi, cette disposition n'aurait aucune portée (en tant qu'elle se
rapporterait à une situation qui n'est pas susceptible de se produire), ce qui
ne saurait à l'évidence correspondre à la volonté du législateur. Dans le même
sens, il résulte de l'Exposé des motifs et projets de loi modifiant la LVLPCi
(EMPL LVLPCi, BGC juin 2014, tiré à part n° 166) qu'un "
catalogue
listant les prestations découlant des missions légales de base de la protection
civile, définies à l'art. 3 let. e LPPCi, a été établi
",
respectivement que
"la réalisation par une ORPC d'autres prestations au
profit de la collectivité n'entrant pas dans les missions fondamentales de la
protection civile sera encore possible
" mais que "
ces
prestations supplémentaires ne seront financées ni par le fonds cantonal de la
protection civile, ni par la subventions du canton
" et qu'il "
appartiendra
à chaque ORPC de faire accepter ces prestations supplémentaires dans leur
budget, respectivement de les facturer aux bénéficiaires
"
(ch. 4.2.1, pp. 11 s. du tiré à part). On se contentera de préciser ici, à
toutes fins utiles, que le maintien de ces "
autres prestations
"
a été discuté - ainsi résulte-t-il du rapport de la Commission (RC) chargée
d'examiner l'EMPL LVLPCi que l'un des commissaires "
a
[vait]
l'impression
que le maintien des autres prestations apparai
[ssait]
comme une
survivance de cette époque où il fallait tenir la tête de la PCi
[Protection
civile]
hors de l'eau et qui ne correspond
[ait]
pas à sa mission
",
respectivement que "
c'
[était]
selon lui de la main d'œuvre bon
marché et c'
[était]
malheureux par rapport à l'image et aux missions
qu'on essa
[yait]
de donner à la nouvelle PCi
" (BGC septembre
2014, tiré à part RC-166, ch. 3.3 p. 5).
L'art. 18 al. 3 LVLPCi trouve ainsi application à
chaque fois que, comme en l'espèce, l'intervention au profit de la collectivité
ou de tiers en cause ne s'inscrit pas dans les missions de base de la
protection civile.
b)
Cela étant, l'autorité intimée se réfère en premier lieu à l'art. 8b
OIPCC, dont il résulte en particulier que l'autorité responsable de la
protection civile du canton approuve les interventions en faveur de la
collectivité "
et fixe la répartition des frais entre canton, commune et
demandeur
" (cf. ég. art. 8c let. j OIPCC, dont il résulte que
l'approbation d'une telle intervention doit notamment contenir la "
prise
en charge des frais
").
S'il appartient ainsi en effet à l'autorité
cantonale (soit à l'autorité intimée) de fixer la répartition des frais en
pareille hypothèse, cela ne signifie pas, à l'évidence, qu'elle pourrait le
faire selon son bon vouloir; elle doit bien plutôt respecter le cadre légal
applicable en la matière, en particulier l'art. 18 al. 3 LVLPCi qui porte
directement sur ce point. L'autorité intimée ne saurait en conséquence ne pas
appliquer cette disposition, dont il n'est pas contesté qu'elle n'est pas
contraire au droit fédéral, pour un tel motif.
c) L'autorité intimée soutient encore que l'art. 18
al. 3 LVLPCi ne serait qu'une disposition générique, la procédure étant
précisée aux art. 47 ss RIIPCI. Dans sa dernière écriture du 12 décembre 2019,
elle précise à ce propos que l'art. 18 al. 3 LVLPCi "
indique que les
frais
[…]
sont entièrement à la charge des ORPC ou à la charge des
bénéficiaires lorsque cela est défini par le Conseil d'Etat
",
respectivement que cette disposition "
ne détermine donc pas
spécifiquement la répartition des frais entre canton, commune et demandeur mais
permet légalement au Conseil d'Etat de le faire
".
aa) Le principe de la séparation des pouvoirs est
notamment garanti par l'art. 89 Cst-VD. Ce principe impose le respect des
compétences établies par la Constitution et interdit à un organe de l'État
d'empiéter sur les compétences d'un autre organe. En particulier, il interdit
au pouvoir exécutif d'édicter des dispositions qui devraient figurer dans une
loi, si ce n'est dans le cadre d'une délégation valablement conférée par le
législateur ou d'une compétence fondée directement sur la Constitution (TF
2C_772/2017 du 13 mai 2019 consid. 3.2.2 et les références).
Il convient dans ce cadre de distinguer les normes
d'exécution des normes de substitution.
Les normes d'exécution ne peuvent disposer qu'
intra
legem
, et non pas
praeter legem
. Elles peuvent établir des règles
complémentaires de procédure, préciser et détailler certaines dispositions de
la loi, éventuellement combler de véritables lacunes; à moins d'une délégation
expresse, elles ne peuvent toutefois poser des règles nouvelles qui
restreindraient les droits des administrés ou leur imposeraient des
obligations, même si ces règles sont encore conformes au but de la loi (ATF 134
I 269 consid. 4.2 et les références; TF  2C_33/2018 du 28 juin 2018 consid.
3.2; cf. ég. Moor/Flückiger/Martenet, Droit administratif, Vol. 1, 3
e
éd., Berne 2012, ch. 2.5.5.3/a pp 251 ss). Les règlements d'exécution ne
peuvent en conséquence contenir que des règles secondaires, qui ne font que
préciser ce qui se trouve déjà dans la loi (ATF 134 I 322 consid. 2.4, 130 I
140 consid. 5.1 et les références; TF 1C_472/2018 du 25 mars 2019 consid. 5.1).
L'art. 120 al. 2, 2
e
phrase, Cst-VD prévoit ainsi d'une façon
générale que le Conseil d'Etat édicte les dispositions nécessaires à
l'application des lois et des décrets.
Les normes de substitution (dépendantes)
établissent de manière originaire des règles de droit, sur la base d'une
délégation législative (cf. art. 120 al. 2, 1
ère
phrase, Cst-VD);
une telle délégation, qui se traduit par le dessaisissement d'un organe
fortement légitimé démocratiquement (le pouvoir législatif) au profit d'un
organe qui l'est moins voire ne l'est pas du tout (le pouvoir exécutif ou un
organe subordonné) et revient à soustraire une question d'un acte exposé au
référendum pour la traiter dans un acte qui y échappe, n'est admissible que
pour autant que plusieurs conditions cumulatives soient respectées
(Moor/Flückiger/Martenet,
op. cit.
, ch. 2.5.5.3/b pp 254 s.): la
délégation ne doit pas être exclue par la Constitution; elle doit se limiter à
une matière déterminée; la clause de délégation doit figurer dans une loi au
sens formel; enfin, la loi contenant la clause de délégation doit elle-même
prévoir les grandes lignes de la réglementation à adopter (cf. ATF 134 I
322 consid. 2.4 et les références et TF 1C_472/2018 du 25 mars 2019 consid.
5.1, retenant en lien avec cette dernière condition que "
les règles les
plus importantes doivent en tout cas figurer dans la loi
";
Moor/Flückiger/Martenet,
op. cit.
, ch. 2.5.5.3/c pp 255 ss).
bb) En l'occurrence, il s'impose de constater que
l'interprétation de la portée de l'art. 18 al. 3 LVLPCi par l'autorité intimée
ne résiste pas à l'examen. Cette disposition prévoit sans aucune ambiguïté ni
réserve que les frais pour les interventions en cause "
sont entièrement
à la charge des ORPC
", qui "
peuvent reporter ces charges sur
les bénéficiaires
". En tant que l'art. 18 al. 3
in fine
LVLPCi
charge le Conseil d'Etat de "
défini
[r]" "
les frais
imputés à ce titre
", il apparaît que cette délégation de compétence se
limite à la fixation du montant de ces frais (cf. dans le même sens art. 2 al.
6 LVLPCi, dont il résulte que le Conseil d'Etat "
fixe le montant des
indemnités et des frais d'intervention
" pour le détachement cantonal
et les ORPC) et ne porte pas sur la question de leur répartition. A supposer
même que, nonobstant ce qui précède, il y ait lieu de retenir que le Conseil
d'Etat aurait la compétence d'édicter de véritables normes de substitution sur
ce point, comme le soutient (implicitement à tout le moins) l'autorité intimée,
le tribunal ne pourrait que constater que les dispositions respectives du
RIIPCI et du ROAPCi prévoyant en substance que les frais concernés sont à la
charge du demandeur sous réserve d'une exonération (cf. en particulier art. 53
al. 1, 54 al. 5 et 55 RIIPCI; art. 37 al. 2 ROAPCi) ne sont pas conformes aux
grandes lignes de la réglementation à adopter telles qu'elles résultent de
l'art. 18 al. 3 LVLPCi. Cette dernière disposition prévoit en effet sans
équivoque le principe selon lequel les frais en cause sont à l'entière charge
des ORPC, qui peuvent - mais ne sont pas tenues de - les reporter sur les
bénéficiaires (l'EMPL LVLPCi confirme dans ce cadre que les ORPC peuvent "
si
elles le souhaitent
" facturer leurs prestations aux bénéficiaires; p.
20
ad
art. 18 al. 3 du tiré à part); le système prévu par le RIIPCI
et le ROAPCi renverse en quelque sorte ce principe, en prévoyant que les frais
sont à l'entière charge du demandeur sous réserve d'une exonération.
C'est le lieu de préciser que le fait que les
dispositions
ad hoc
du RIIPCi et du ROAPCi aient été édictées "
afin
d'être en cohérence
" avec la loi vaudoise du 19 mars 2013 sur la
facturation des prestations matérielles fournies par les services de l'Etat
lors de manifestations (LFacManif; BLV 172.56), selon les explications de
l'autorité intimée figurant dans sa réponse au recours, ne saurait avoir
quelque incidence que ce soit dans ce cadre. La LFacManif, qui prévoit le
principe selon lequel l'Etat facture un émolument aux organisateurs de
manifestations pour les prestations matérielles fournies par ses services qui
sont nécessaires à assurer la sécurité et l'ordre public lors de tels
événements (art. 1 al. 1) sous réserve d'une exonération (cf. art. 2), était en
effet d'ores et déjà en vigueur lorsqu'il a été procédé à la révision de la
LVLPCi; ce nonobstant, le législateur - qui ne se réfère au demeurant jamais à
la LFacManif dans l'EMPL LVLPCi - a modifié l'art. 18 al. 3 LVLPCi dans le sens
indiqué ci-dessus, de sorte que cette dernière disposition constitue une règle
spéciale en regard du principe général prévu par la LFacManif.
Il convient en conséquence de constater que les
dispositions concernées du RIIPCI et du ROAPCi - savoir en particulier les art.
53 al. 1, 54 al. 5 et 55 RIIPCi, respectivement l'art. 37 al. 2 ROAPCi - sont
contraires au droit supérieur (art. 18 al. 3 LVLPCi), sans qu'une
interprétation conforme à ce droit ne soit possible, et qu'elles ne sauraient
en conséquence être appliquées (cf. Moor/Flückiger/Martenet,
op. cit.
,
ch. 2.7.4.1 pp. 349 ss et 4.1.3.2 pp. 634 s).
d) L'autorité intimée relève encore dans son
écriture du 10 septembre 2019 que la décision attaquée est une "
décision
type
" afin de pouvoir prendre en compte tous les types d'intervention
de la protection civile au profit de la collectivité. Un tel motif, qui relève
en définitive exclusivement de considérations purement pratiques, ne saurait à
l'évidence justifier de s'écarter du texte clair de la disposition de l'art. 18
al. 3 LVLPCi.
e) En définitive, le tribunal constate ainsi à ce
stade qu'en tant que les frais de l'intervention requise sont mis directement à
la charge de la recourante sous réserve d'une exonération, le ch. 3 de la
décision attaquée ne respecte pas l'art. 18 al. 3 LVLPCi. Les frais en cause
doivent bien plutôt, conformément à cette dernière disposition, être mis
entièrement à la charge de l'ORPC Lavaux-Oron, laquelle peut les reporter sur
la recourante. Si le législateur souhaite que ces frais soient mis directement
à la charge du demandeur avec la possibilité d'une exonération, selon le
principe général prévu par la LFacManif, il lui appartiendra de modifier la
LVLPCi en conséquence.
Ce constat n'a toutefois en tant que tel aucune
incidence directe sur la question litigieuse d'une éventuelle participation
cantonale aux frais concernés.
5.
A ce propos, l'autorité intimée a en substance retenu que la
participation financière cantonale prévue au ch. 1.7 de la décision initiale du
1
er
février 2019 n'était plus conforme au droit tel que rappelé
ci-dessus et que sa révocation était en conséquence justifiée. La recourante
conteste ce point.
a)
La recourante soutient en premier lieu, dans son recours, que l'art. 19a
al. 1 et al. 5 LVLPCi donne mandat au Conseil d'Etat de fixer les
modalités d'octroi des subventions et qu'en prévoyant à l'art. 56 RIIPCi
qu'aucune subvention n'était octroyée pour les interventions en faveur de la
collectivité, le Conseil d'Etat aurait réduit le champ des destinataires des
subventions prévu par la loi et ainsi excédé les attributions qui lui étaient
confiées, statuant
praeter legem
.
Il s'impose de constater que ce grief ne résiste pas
à l'examen. L'art. 19a al. 1 LVLPCi ne prévoit la possibilité de l'octroi de
subventions qu'à l'égard des centres de formation et des ORPC (cf. consid. 3c
in
fine supra
) - et non, par hypothèse, à l'égard des demandeurs
d'interventions en faveur de la collectivité. Aucune autre base légale ne
prévoit la possibilité d'un subventionnement à l'égard de ces derniers
(cf. art. 4 de la loi vaudoise du 22 février 2005 sur les subventions
- LSubv; BLV 610.15 -, dont il résulte que les subventions doivent reposer sur
une base légale). Dans ce contexte et comme le relève l'autorité intimée dans
sa réponse au recours, l'art. 56 RIIPCi ne porte pas sur les modalités d'octroi
des subventions en application de l'art. 19a al. 5 LVLPCi (de telles modalités
sont bien plutôt précisées notamment aux art. 63 RIIPCi et 38 ROAPCi); cette
disposition ne fait en définitive que rappeler qu'aucune base légale ne prévoit
de subvention en la matière - comme le rappellent l'art. 37 RIIPCi s'agissant
des interventions en situation d'urgence respectivement l'art. 46 RIIPCi
s'agissant des interventions pour des travaux de remise en état.
b)
Dans ses écritures ultérieures, la recourante fait également valoir, en
substance, que l'autorité intimée avait la possibilité d'accorder une
subvention à l'ORPC concernée en application de l'art. 19a LVLPCi et que
cette subvention aurait pu être répercutée sur ses propres frais, de sorte
qu'une participation financière cantonale à l'intervention qu'elle a requise
était (indirectement) possible par ce biais.
La question de savoir si, nonobstant la teneur de l'art.
56 RIIPCi (dont la lettre semble exclure la possibilité d'une subvention en la
matière dans tous les cas, y compris en faveur des ORPC), l'autorité intimée
pourrait octroyer une subvention à une ORPC en lien avec une intervention en
faveur de la collectivité demandée par un tiers peut demeurer indécise en
l'occurrence. Comme le relève à juste titre l'autorité intimée dans ses
déterminations complémentaires du 25 juin 2019, la décision attaquée ne saurait
en effet être assimilée à une décision d'octroi d'une telle subvention - ce qui
aurait supposé, en particulier, une demande dans ce sens de l'ORPC comprenant
les pièces mentionnées à l'art. 19a al. 4 LVLPCi et que la décision (qui aurait
au demeurant dû en pareille hypothèse être adressée directement à l'ORPC
concernée) fixe les charges et les conditions de la subvention pour une durée
maximale de cinq ans (cf. art. 19a al. 3 LVLPCi). Même à admettre que
l'autorité intimée aurait eu la possibilité d'octroyer une subvention à l'ORPC
en lien avec la demande de la recourante, on ne saurait ainsi interpréter la
décision initiale du 1
er
février 2019 dans le sens de l'octroi d'une
telle subvention en l'occurrence.
C'est le lieu de préciser que la teneur de l' "
autorisation
du Comité directeur
" du 17 janvier 2019 (cf. let. A/b
supra
)
laisse le tribunal quelque peu perplexe; on comprend mal en effet la portée de
l'indication selon laquelle le CODIR "
accepte que la participation
régionale de Fr. 15. - par jour de service et par participant engagé soit
prélevée sur le fonds cantonal, rubrique frais de cours de répétition dans les
ORPC et versée par le SSCM à l'organisation régionale de protection civile
".
On peut supposer qu'une telle formulation correspondait à la pratique sous
l'empire de l'ancien droit, avant l'entrée en vigueur le 1
er
janvier
2019 du RIIPCi et du ROAPCi. Quoi qu'il en soit, même à considérer, par
hypothèse, que la phrase concernée doive être interprétée en ce sens que le
CODIR aurait de ce chef d'une part accepté de ne pas reporter sur la recourante
les frais concernés à hauteur de 15 fr. par jour de service et par participant
(cf. art. 18 al. 3 LVLPCi), et d'autre part dans le même temps requis un
subventionnement (en faveur de l'ORPC) à hauteur de ce même montant auprès de
l'autorité intimée (cf. art. 19a al. 1 LVLPCi), une telle interprétation - dont
on relèvera d'emblée qu'elle semble pour le moins douteuse dans les
circonstances du cas d'espèce, compte tenu en particulier de l'absence de
demande formelle de subvention adressée par l'ORPC concernée à l'autorité
intimée déjà évoquée - n'aurait en définitive aucune incidence quant à la
portée de la décision attaquée. Cette décision ne concerne en effet pas
directement les relations entre l'autorité intimée et l'ORPC, en lien par
hypothèse avec la question d'un éventuel subventionnement, comme on vient de le
voir; elle ne porte pas davantage directement sur les relations entre l'ORPC et
la recourante, singulièrement sur la question de savoir si et dans quelle
mesure les frais en cause seront reportés sur cette dernière (cf. art. 18 al. 3
LVLPCi).
c)
La recourante soutient encore que les frais mis à sa charge
correspondent à une taxe causale dont le cercle de destinataires ne serait
déterminé par aucune base légale formelle.
Comme on l'a déjà vu, la décision attaquée est
contraire à l'art. 18 al. 3 LVLPCi en tant que les frais de l'intervention
requise ont directement été mis à la charge de la recourante (sous réserve
d'une exonération) et doit être modifiée sur ce point; les frais en cause ne
sont donc à ce stade pas mis à la charge de la recourante, mais bien plutôt de
l'ORPC Lavaux-Oron - qui peut les reporter sur la recourante (cf. consid. 4c
supra
).
Cela étant, le grief de la recourante sur ce point
semble lié au fait qu'elle considère que l'art. 18 al. 3 LVLPCi ne s'applique
pas dans les circonstances du cas d'espèce - à tort, comme on l'a déjà vu (cf.
consid. 4a
supra
). Le tribunal se contentera de relever à cet égard que
la taxe causale consistant dans la prise en charge des frais découlant des interventions
en faveur de la collectivité requises, soit le report de ces frais sur les
bénéficiaires, est directement prévue par cette base légale formelle, qui
précise le cercle des destinataires - soit les bénéficiaires, autrement dit les
demandeurs. Le Conseil d'Etat bénéficie pour le reste d'une délégation de
compétence s'agissant de définir les frais imputé à ce titre, comme déjà évoqué
(art. 18 al. 3
in fine
LVLPCi; cf. ég. art. 2 al. 6 LVLPCi).
Le grief de la recourante sur ce point ne résiste
dès lors pas davantage à l'examen.
d)
La recourante soutient par ailleurs que l'autorité intimée aurait
conservé la possibilité de lui octroyer une exonération en application de
l'art. 19 al. 1bis let. a LVLPCi, qui prévoit que le fonds cantonal est destiné
à financer les mesures de protection civile s'étendant à l'ensemble du canton
et applicables à tout ou partie des ORPC notamment dans le domaine des "
frais
d'instruction et d'engagement
". Elle se réfère dans ce cadre à la
teneur de l'autorisation délivrée par le CODIR le 17 janvier 2019
(cf. let. A/b
supra
).
Comme l'a exposé l'autorité intimée dans ses
déterminations complémentaires du 25 juin 2019 (cf. let. B/c
supra
),
l'art. 19 al. 1bis let. a LVLPCi est une disposition générique précisée dans le
RIIPCi et le ROAPCi (cf. art. 19 al. 2 LVLPCi); il en résulte en substance que
les frais d'engagement en cause sont pris en charge par le fonds cantonal dans
le cadre d'interventions en situation d'urgence et de travaux de remise en
état, sous réserve d'une autre source de financement (cf. art. 35 al. 1 et
36 al. 6, 44 al. 1 et 45 al. 6 RIIPCi; art. 37 al. 1 ROAPCi) - et non dans le
cadre d'interventions en faveur de la collectivité. Quant à la teneur de
l'autorisation délivrée par le CODIR le 17 janvier 2019, il peut être renvoyé à
ce qui en a été dit ci-dessus, en ce sens en substance que quelle que soit
l'interprétation qu'on lui prête, cette autorisation n'est pas de nature à
avoir une incidence directe sur la portée de la décision attaquée (cf. consid.
5b).
On ne saurait ainsi considérer que l'autorité
intimée aurait eu la possibilité de prendre en charge les frais de
l'intervention requise en application de l'art. 19 al. 1bis let. a LVLPCi,
quoi qu'en pense la recourante.
e)
Pour le reste, l'art. 53 al. 8 RIIPCi prévoit que des frais peuvent être
mis à la charge du fonds cantonal de la protection civile sous réserve du
préavis du Service (soit de l'autorité intimée) et de l'approbation par
l'assemblée des présidents des CODIR. Il n'apparaît pas que l'assemblée des
présidents des CODIR aurait approuvé une telle exonération en l'occurrence, ni
au demeurant que l'autorité intimée aurait émis un préavis sur ce point - la
recourante ne le soutient du reste pas.
6.
Il s'ensuit que l'appréciation de l'autorité intimée selon laquelle la
décision initiale du 1
er
février 2019 n'était pas conforme au droit
applicable en tant qu'elle prévoyait une participation financière cantonale ne
prête pas le flanc à la critique. La révocation de cette décision
respectivement son remplacement par la décision attaquée étaient ainsi
justifiées, s'agissant d'une révocation prononcée avant son entrée en force, et
ce y compris dans l'hypothèse où il serait fait application de la jurisprudence
selon laquelle une telle révocation doit reposer sur des motifs objectifs et
pertinents (cf. consid. 2b
supra
)
- l'illégalité de la décision initiale constituant à l'évidence de tels motifs.
7.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être très
partiellement admis et la décision attaquée réformée en ce sens que les frais
de l'intervention en faveur de la collectivité requise sont mis entièrement à
la charge de l'ORPC Lavaux-Oron, qui peut les reporter sur la recourante.
Compte tenu de l'admission très partielle du
recours, un émolument réduit à 1'000 fr. est mis à la charge de la recourante (cf.
art. 49 al. 1 LPA-VD; art. 1, 4 al. 1 et 6 du tarif des frais judiciaires et
des dépens en matière administrative, du 28 avril 2015 - TFJDA; BLV 173.35.5.1),
qui a droit à des dépens réduits à 500 fr. à la charge de l'autorité intimée
(cf. art. 55 et 56 al. 2 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis dans le sens des considérants.
II.
La décision rendue le 8 février 2019 par le Service de sécurité civile
et militaire, Division protection civile, est réformée en ce sens que les frais
et indemnités engagés par la protection civile pour des interventions en faveur
de la collectivité sont à l'entière charge de l'Organisation régionale de
protection civile, qui peut reporter ces charges sur les bénéficiaires. Elle
est confirmée pour le surplus.
III.
Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de la Commune
de A.________.
IV.
L'Etat de Vaud, soit pour lui le Service de sécurité civile et
militaire, Division protection civile, versera à la Commune de A.________ la
somme de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 27 février 2020
Le
président:
Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu’à l’Office fédéral de la protection de la
population (OFPP).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF;
RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113
ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.