vd_omni · CCST.2006.0001 · 2006-06-21 · fr

X. c/FAREAS, Fondation vaudoise pour l'accueil des requérants d'asile, Conseil d'Etat | Le règlement interne, non publié, d'une fondation organisée selon les règles du droit privé, mais délégataire de tâches publiques, n'est pas un acte adopté par une autorité cantonale dont la Cour constitutionnelle pourrait contrôler la conformité au droit supérieur.Avis minoritaire : L'art. 3 al. 2 LJC n'est pas conforme à l'art. 136 al. 2 let. a Cst-VD. Toutes les normes cantonales sont soumises au contrôle de la Cour constitutionnelle, peu important qu'elles aient été publiées ou non. Tel est le cas de directives d'une autorité délégataire, qui ont des effets sur la situation juridique des intéressés et ne donnent pas lieu à des décisions attaquables.

Vaud Tribunal cantonal Cour constitutionnelle 21.06.2006 CCST.2006.0001

CANTON DE VAUD
Cour
Constitutionnelle
Arrêt du
21 juin 2006
Composition
M.
Philippe Gardaz, juge présidant;
MM. Alain Zumsteg et
Pierre-Yves Bosshard, juges; MM. François Meylan
et Jacques Giroud, juges suppléants
recourant
X.________, Centre FAREAS,
à
Lausanne, représenté par Service d'aide juridique aux exilés SAJE, à Lausanne,
autorité intimée
FAREAS, Fondation vaudoise pour
l'accueil des requérants d'asile,
C.P. 3293,
autorité concernée
Conseil d'Etat,
Objet
Requête X.________ c/ règlement de maison FAREAS, Centre
d'aide d'urgence - Vennes, Lausanne
Vu les faits suivants
A.
X.________, ressortissant malien né en 1977, est entré en
Suisse le 11 septembre 2000. Il a déposé une demande d’asile qui a été refusée,
selon décision  exécutoire depuis le 1
er
novembre 2001.
Depuis le 18 novembre 2005, X.________ a
régulièrement sollicité du Service de la population de l’Etat de Vaud la
délivrance d’une attestation qui lui permet de se légitimer auprès de la
Fondation vaudoise pour l’accueil des requérants d’asile (FAREAS). Ce document
lui a été fourni de sorte qu’il bénéficie de l’aide sociale de la FAREAS qui
consiste en un hébergement au centre de Vennes, en la distribution de repas et
d’une aide financière de 4 fr. 30 par jour.
B.
La FAREAS est une fondation au sens des articles 80 et
suivants du code civil constituée par l’Etat de Vaud, selon acte notarié du 25
avril 1994. D’après l’article 4 de son acte constitutif, elle a pour but de
mettre en œuvre, selon les directives prévues par la convention signée avec le
Département de la santé et de l’action sociale, la politique cantonale
d’accueil des requérants d’asile, attribuée au canton de Vaud par la
Confédération, au titre de la loi fédérale sur l’asile et, le cas échéant, de
mettre en œuvre de nouveaux mandats du Conseil d’Etat du canton de Vaud en
rapport avec les buts généraux de la fondation. En effet, aux termes de la
législation cantonale vaudoise, le Département de la santé et de l’action
sociale peut déléguer à des institutions officielles ou privées l’aide sociale
aux requérants d’asile, aux titulaires de permis F et aux réfugiés statutaires
pendant 5 ans après l’obtention de l’autorisation d’établissement qui incombe
au canton selon la législation fédérale. La FAREAS a repris dès le 1
er
juillet 1994 le mandat confié jusqu’alors à la section lausannoise de la
Croix-Rouge.
Aux termes d’une convention du 24 mars
2000 passée entre l’Etat de Vaud et la FAREAS, qui a remplacé une précédente
convention du 15 mai 1995, la FAREAS a notamment pour tâches, dans le respect
des normes légales fédérales et cantonales ainsi que des directives y
afférentes, l’octroi aux requérants d’asile et aux personnes admises
provisoirement, en cas de besoin, d’aide matérielle comprenant notamment l’hébergement
collectif ou individuel, des prestations d’assistance et les soins médicaux
nécessaires (art. 2 let. b de la convention) ainsi que la mise en œuvre et le
respect du concept d’hébergement défini par le Conseil d’Etat (art. 2 let. d de
la convention). Elle a également pour tâche l’octroi d’une aide non matérielle
comprenant notamment la mise en place de structures adéquates pour préserver la
sécurité des personnes (art. 2 let. c 5
ème
tiret de la convention).
En outre, elle doit dénoncer auprès des autorités administratives ou
judiciaires compétentes tout constat de délit ou infraction commis par les
requérants d’asile ou les personnes admises provisoirement (art. 2 let. g de la
convention).
Enfin, la convention précise que la
FAREAS exerce librement son mandat, dans le respect des dispositions légales
précisées dans son règlement de fonctionnement (art. 8 de la convention).
Depuis le 1
er
janvier 2006, la
loi sur l’action sociale vaudoise prévoit expressément que l’aide aux personnes
qui séjournent en Suisse sur la base de la législation fédérale en matière
d’asile peut être déléguée à des institutions officielles ou privées à but non
lucratif (art. 57 LASV – RSV 850.051). En revanche, ni la loi ni le règlement
d’application de cette loi sur l’aide aux personnes relevant de la législation
fédérale en matière d’asile du 18 janvier 2006 (RLASVA – RSV 850.051.3)
n’octroient à l’organe délégataire une compétence normative.
C.
Le 16 janvier 2006, X.________ a été invité par la FAREAS
à prendre hébergement au centre de Vennes, à Lausanne, et a été invité à signer
un règlement de maison de la teneur suivante :
« REGLEMENT
DE MAISON FAREAS
Centre d’aide d’urgence –Vennes, Lausanne
1.
Chacun respecte le
calme et la tranquillité,
de jour comme de nuit.
2.
Tous les problèmes
importants liés à la vie du centre sont signalés au bureau du service de
sécurité et ou de l’intendance.
3.
A son arrivée, le NEM
donne son attestation à l’agent de sécurité qui lui remet sa clef de casier.
4.
A chaque sortie du
NEM, l’agent de sécurité restitue l’attestation en échange de la clef du
casier.
5.
Les agents de
sécurité effectuent des rondes de contrôle pour la sécurité dans le centre. Ils
sont autorisés à demander l’identité des personnes présentes dans le centre.
Ils sont habilités à expulser toute personne causant des problèmes.
6.
Aucune visite
n’est autorisée.
7.
Chaque personne est
responsable de l’entretien et de la propreté de sa chambre. Des contrôles
seront effectués.
8.
La totalité des
effets personnels doivent pouvoir être rangés dans l’armoire mise à
disposition, le surplus (mobilier exclus) sera stocké dans un local et dûment
étiqueté.
9.
Les nettoyages
collectifs sont obligatoires, selon les directives de l’intendance.
10.
La détention de TV
– stéréo – ordinateur – autres, est interdite dans le bâtiment.
11.
Pour des raisons
de sécurité, il est interdit de cuisiner, manger et fumer dans les chambres,
les lieux prévus à cet effet étant réservés.
12.
Les horaires
d’ouverture du réfectoire et les heures de distribution des repas doivent être
respectés. Après usage, chaque utilisateur nettoie sa propre place.
13.
Aucun comportement
irrespectueux, agressif ou menaçant n’est toléré.
14.
Sont notamment
strictement interdits :
-
La consommation et la détention d’alcool, l’état d’ivresse,
-
L’usage, la vente ou la détention de drogues,
-
La détention d’armes, d’objets dangereux ou prohibés.
15.       La non-observation de ce règlement peut
notamment entraîner :
A. La diminution de l’assistance
financière.
B. La suppression de l’assistance
financière.
C. L’expulsion du centre.
D. La dénonciation auprès des autorités
compétentes.
Le
(la) soussigné(e) prend connaissance du règlement de maison et s’engage, par sa
signature, à le respecter strictement. »
D.
Le 30 janvier 2006, X.________ a déposé une requête auprès
de la Cour constitutionnelle concluant, sous suite de dépens, à ce que soient
annulés les dispositions des articles 5, 6, 8 et 10 du règlement,
subsidiairement à ce que la première phrase de l’article 5 ne peut être
interprétée en ce sens que les agents de sécurité seraient habilités à entrer
dans la chambre du requérant ou des habitants du centre, à ce que la deuxième
phrase de l’article 5 doit être interprétée en ce sens que les agents de
sécurité peuvent demander le nom et le prénom des occupants du centre qui
troublent la tranquillité et que les agents de sécurité ne peuvent pas récolter
des données personnelles de tiers et doivent se limiter à prendre connaissance
d’une pièce d’identité en cas d’admission d’une visite dans le centre, et que
la 3
ème
phrase de l’article 5 ne peut s’appliquer qu’aux tiers, à
l’exclusion des personnes bénéficiaires de l’assistance dans le centre de
Vennes.
Dans sa réponse du 1
er
mars
2006, la FAREAS a conclu principalement à l’irrecevabilité de la requête,
subsidiairement à son rejet. Elle a sollicité la levée de l’effet suspensif.
Appelé à prendre position, le Conseil
d’Etat a également conclu principalement à l’irrecevabilité de la requête et,
subsidiairement, à son rejet. Il a également conclu à la levée de l’effet
suspensif.
Il n’a pas été ordonné de second échange
d’écritures.
Considérant en droit
1.
La Cour constitutionnelle examine d'office et librement la
recevabilité des requêtes dont elle est saisie (Ccst., Diana Avenches c.
Conseil d’Etat, 14 février 2006).
a) Selon l'article 136 al. 2 let.
a de la Constitution du 14 avril 2003 du Canton de Vaud (Cst-VD - RSV 101.01),
la Cour contrôle, sur requête déposée dans les vingt jours dès leur
publication, la conformité des normes cantonales au droit supérieur. L’article
136 Cst-VD ne comporte pas de règles directement applicables (Ccst., Conod c.
Conseil d’Etat, 28 juin 2005, consid. 1b) et pour que le contrôle puisse
s’exercer, il a fallu que le législateur adopte une loi d’application, soit la
loi sur la juridiction constitutionnelle du 5 octobre 2004 (LJC – RSV 173.32).
L'art. 3 alinéa 1
er
LJC précise ainsi que ce contrôle porte sur les
actes adoptés par des autorités cantonales contenant des règles de droit.
Dans son projet de loi du 28 avril
2004, le Conseil d’Etat prévoyait que devraient être soumis au contrôle de la
cour les actes contenant des règles de droit adoptés non seulement par les
autorités cantonales mais aussi par des entités de droit public cantonal. Le
Conseil d’Etat citait parmi ces entités adoptant des dispositions réglementaires
l’Université de Lausanne, la Banque cantonale vaudoise ou les syndicats
d’améliorations foncières (BGC, septembre 2004, pp. 3645 ss, p. 3651).
Toutefois, la majorité de la commission parlementaire chargée d’examiner ce
projet de loi a estimé que seuls les actes publiés devaient pouvoir être soumis
à la cour et, parce que les dispositions réglementaires émanant de telles
entités de droit cantonal n’étaient en règle générale pas publiées, a proposé
de les soustraire à la connaissance de la cour (BGC, septembre 2004, p. 3701).
Le représentant de cette majorité, le député Jacques Haldy, a précisé
qu’étaient soumis au contrôle les textes qui sont publiés et qui peuvent faire
partir un délai de recours (recte : de requête), c’est-à-dire les lois et décrets
du Grand Conseil, les règlements du Conseil d’Etat et les directives des
départements lorsque celles-ci sont publiées, les autres textes n’étant pas
soumis à ce contrôle (BGC, septembre 2004, pp. 3725-3726). Selon ce même
député, cet amendement visait à limiter les actes attaquables à ceux qui sont
publiés (BGC, septembre 2004, p. 3979). Cet amendement a été refusé en premier
débat le 22 septembre 2004 (BGC, septembre 2004, p. 3727), mais il a été adopté
en deuxième débat le 28 septembre 2004 (BGC, septembre 2004, pp. 3979 et 3980),
puis confirmé en troisième débat le 5 octobre 2004 (BGC, septembre 2004, pp.
4101 et 4102).
Cette restriction a été critiquée
par la doctrine qui considère que cette limitation n’est pas conforme au texte
de l’article 136 al. 2 let. a Cst-VD (Moritz, Contrôle des normes : la
juridiction constitutionnelle vaudoise à l’épreuve de l’expérience jurassienne,
in RDAF 2005 I 1 ss, p. 8, n. 17).
b) Selon la jurisprudence, la loi
s’interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le
texte n’est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont
possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la
norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des
travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son
esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de
l’intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec
d’autres dispositions légales (interprétation systématique). Le sens que prend
la disposition dans son contexte est également important (ATF 131 V 124 consid.
5.1; ATF 130 II 65 consid. 4.2 in initio; ATF 129 II 114 consid. 3.1; ATF 129
III 55 consid. 3.1.1, rés. in JT 2003 I 210 et les références citées).
Le juge ne peut, sous peine de
violer le principe de la séparation des pouvoirs, s’écarter d’une
interprétation qui correspond à l’évidence à la volonté du législateur, en se
fondant, le cas échéant, sur des considérations relevant du droit désirable (de
lege ferenda); autrement dit, le juge ne saurait se substituer au législateur
par le biais d’une interprétation extensive (ou restrictive) des dispositions
légales en cause (ATF 130 II 65 précité consid. 4.2 in fine; ATF 127 V 75 consid.
3c in fine; ATF 105 Ib 49 consid. 5b, rés. in JT 1981 I 186 et les références
citées).
c) En l’occurrence, le règlement
contesté n’a pas été adopté par une autorité cantonale, Grand Conseil, Conseil
d’Etat, département ou service de ce dernier. Il a au contraire été édicté par
une fondation organisée selon les règles de droit privé et qui exerce librement
son mandat, dans le respect des dispositions légales, même si elle a été
constituée par l’Etat de Vaud. L’interprétation littérale du texte de l’article
3 LJC conduit à exclure du champ de contrôle de la cour constitutionnelle toute
règle qui n’est pas adoptée par une autorité cantonale au sens étroit.
L’interprétation historique, fondée sur les travaux préparatoires, renforce
cette conclusion, le député à l’origine de la modification du texte proposé par
le Conseil d’Etat ayant clairement indiqué que les autres textes que ceux
énumérés au deuxième alinéa de l’article 3 LJC ne seraient pas soumis au
contrôle.
Du reste, parmi les exemples
d’entités de droit public cantonal cités par le rapporteur de la minorité de la
commission qui soutenait la version présentée par le Conseil d’Etat figurait,
aux côtés de la BCV, du CHUV et de l’ECA, l’éventuel établissement cantonal de
droit public qui aurait été chargé, en lieu et place de la FAREAS, de la
gestion de l’asile (BGC, septembre 2004, p. 3725, intervention du député Yvan
Rytz). Or, les normes édictées par ces entités ont été soustraites au contrôle
de la cour. Il en va a fortiori de même d’un règlement interne émanant d’une
fondation qui n’est pas organisée selon le droit public cantonal.
2.
Les considérations qui précèdent conduisent à déclarer la
requête d’X.________ irrecevable.
Conformément aux articles 12 al. 2 LJC et
55 al. 3 LJPA, l’arrêt sera rendu sans frais. Il n’y a pas lieu d’allouer de
dépens.
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I.
La requête est irrecevable.
II.
Il n’est pas perçu d’émolument ni alloué de dépens.
Lausanne, le 21 juin 2006
Le
juge présidant:
Philippe Gardaz
Opinion dissidente
(art. 134 de la
Constitution du Canton de Vaud)
de Jacques Giroud, juge
suppléant
Contrairement à l'arrêt ci-dessus, je considère que la
requête est recevable.
Si le texte de l'art. 3 al. 2 let. c LJC ne désigne
expressément comme objet du contrôle de la Cour constitutionnelle que "les
directives publiées d'un département ou d'un service", cela ne dispense
pas d'examiner si l'étroitesse de la règle ainsi posée est conforme au droit
supérieur; dans le cadre d'une procédure de contrôle abstrait, la Cour est
appelée à effectuer un contrôle concret d'une disposition de la loi de
procédure qui la régit, respectivement à interpréter cette disposition
conformément à la Constitution.  Or, selon l'art. 136 al. 2 let. a Cst-VD, ce
sont les "normes cantonales" qui sont soumises au contrôle de la
Cour, sans que les travaux préparatoires autorisent l'énumération restrictive
opérée à l'art. 3 al. 2 LJC: les constituants entendaient que soient soumis à
contrôle à l'échelon cantonal "les lois, décrets, règlements et décisions
du Conseil d'Etat ainsi que de ses agents", comme cela est le cas dans le
cadre du recours de droit public au Tribunal fédéral (Rapport de la Commission
5 à l'Assemblée constituante du 30 juin 2000, ad 512), la Cour recevant la mission
"d'assurer la cohérence de l'ordre juridique en veillant à ce que toute
norme respecte le droit supérieur" (Commentaire du projet de nouvelle
Constitution, mai 2002, ad art. 136). Le législateur ne pouvait ainsi pas
exclure des actes soumis à contrôle notamment les arrêtés, qui contiennent
assurément des règles de droit. Il ne pouvait pas non plus faire dépendre
l'assujettissement au contrôle de la Cour de directives d'un département de la
circonstance qu'elles ont été publiées: s'il est vrai que les normes doivent
être publiées avant leur entrée en vigueur (ATF 125 I 182, c. 2b/CC), le défaut
de publication, puisqu'il peut être injustifié, ne permet pas d'exclure que
l'on soit en présence d'une norme juridique au sens de l'art. 136 al. 2 let. a
Cst-VD, sujette à contrôle abstrait (ATF 128 I 167, consid. 4.3; ATF du 17
avril 2002 dans la cause 2P.147/2001, c. 2.2 ss).
D'ailleurs les travaux préparatoires montrent qu'en
introduisant l'adjectif "publiées" à l'art. 3 al. 2 let. c LJC, le
législateur n'entendait pas exprimer qu'il attribuait à des textes publiés une
valeur accrue de sorte qu'eux seuls méritaient un contrôle abstrait: si tel
avait été le cas, il aurait dû l'exprimer aussi à l'al. 3 de l'art. 3 LJC
concernant les actes normatifs communaux, qui sont rarement publiés. En réalité
il ne s'agissait que d'éviter qu'une norme non publiée puisse être attaquée
longtemps après son adoption, sinon à travers un acte d'application (BGC,
septembre 2004, p. 3723 ss); de cet aménagement, il n'y a pas à déduire que le
défaut de publication, éventuellement injustifié, exclue le contrôle
constitutionnel.
Cela étant, on ne peut pas se borner à constater que le
règlement de maison attaqué ne figure pas dans l'énumération de l'art. 3 al. 2
LJC pour déclarer la requête irrecevable. Il faut plutôt se demander s'il
contient des règles de droit. Tel n'est en principe pas le cas des directives
adoptées par une autorité administrative. Cependant, lorsqu'elles ont des
effets réflexes ou indirects sur la position juridique des intéressés et que
leur application ne donne pas lieu à des décisions attaquables, le Tribunal
fédéral procède à leur contrôle abstrait (ATF 105 Ia 349, c.2a; ATF du 17 avril
2002 dans la cause 2P.147/2001; Kurt Stampfli, Rechtliche Probleme allgemeiner
Dienstanweisungen, thèse, Fribourg, 1982 p. 278 ss). En l'espèce, le règlement
entrepris touche certainement la situation juridique de ceux qui sont tenus de
loger dans les locaux de la FAREAS, puisqu'il tend à restreindre leur liberté
personnelle, voire même leur droit au minimum d'existence en cas d'expulsion du
centre d'hébergement pour non observation du règlement. L'application de
celui-ci ne donne pourtant pas lieu à des décisions attaquables, puisque la
FAREAS ne s'est pas vu déléguer une telle compétence. Le contrôle abstrait
aurait dès lors dû être ouvert, sans qu'il soit pour autant préjugé de son
issue.
Lausanne, le 26 juin 2006
Jacques
Giroud, juge suppléant