vd_omni · AC.2004.0236 · 2005-04-26 · fr

X.________ c/Municipalité d'Arzier-Le Muids | En matière de permis de construire, le droit vaudois ne connaît pas le "petit permis" (procédure simplifiée). Toutefois, le permis de construire un poulailler qui a été délivré sans que soit respectée la procédure prévue par les art. 103 ss LATC n'est pas nul pour autant. Si les voisins en ont été informés et n'ont pas recouru, l'autorisation relative à la construction du poulailler est entrée en force.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 26.04.2005 AC.2004.0236

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 26 avril 2005
Composition
Pierre Journot, président; M. François Despland et M.
Pascal Langone, assesseurs
Recourant
X.________,
à Arzier,
représenté par l'avocat Hervé CRAUSAZ, à Gland,
Autorité intimée
Municipalité d'Arzier-Le Muids
Objet
Décision de la Municipalité d'Arzier-Le Muids du 29
septembre 2004 (ordre de se séparer de ses poules)
Vu les faits suivants
A.
Le recourant est propriétaire d'une maison située dans
l'une des zones villas qui entourent le village d'Arzier. Le terrain est en
forte pente en direction du sud-ouest. Dans l'angle supérieur est de la
parcelle se trouve un socle en béton sur lequel le recourant a construit en
2001 un petit poulailler.
En réponse à une lettre du recourant annonçant qu'il
allait acquérir trois poules et éventuellement un coq, la municipalité lui a
adressé une lettre du 21 mars 2001 contenant le passage suivant :
"C'est à bien plaire que nous vous accordons
l'autorisation sollicitée et ceci pour un maximum de 6 unités.
A toutes fins utiles, nous vous remettons en annexe le texte
de l'art. 26 du Règlement communal de police, chapitre "de la police des
animaux et de leur protection".
Nous espérons sincèrement que votre projet pourra se dérouler
à satisfaction de tous et qu'aucun désagrément ne viendra troubler la quiétude
du quartier, ce qui ne manquerait certainement pas de vous créer des ennuis
…"
Diverses difficultés sont survenues entre les
propriétaires de la parcelle située à l'amont ouest de celle du recourant, les
époux Y.________, et le recourant, au sujet du poulailler, d'arbres trop
proches de la limite et du feu fait sur la parcelle. Par lettre du 29 octobre
2002, la municipalité a écrit notamment ce qui suit au recourant :
"Nous nous sommes rendus compte que vous n'avez pas
demandé, à la municipalité, l'autorisation pour la construction du poulailler.
En conséquence, nous vous demandons de bien vouloir nous faire parvenir, dans
les plus brefs délais, un plan de situation de votre parcelle avec indications
des dimensions du poulailler, couverture du poulailler ainsi que sa position
par rapport aux limites de votre propriété."
La municipalité rappelait également la teneur du
règlement communal sur les plantations.
Après divers échanges de correspondances, au cours
desquels le recourant a fourni une copie annotée du plan cadastral ainsi qu'un
croquis de sa main indiquant les dimensions et l'emplacement du poulailler, la
municipalité lui a demandé de peindre les tôles du toit du poulailler en brun foncé.
Le recourant s'est engagé à le faire dès le retour des beaux jours et en
décembre 2002, tout en demandant que l'autorisation pour le poulailler lui soit
d'ores et déjà délivrée, il est intervenu au sujet d'un tuyau de drainage et d'une
cabane située sur la propriété de ses voisins.
Par lettre du 7 janvier 2003, la municipalité,
prenant acte de ce que le toit serait peint dès le retour des beaux jours, a
déclaré donner son autorisation pour la mise en place de ce poulailler.
B.
Par demande en cessation de troubles du 6 mai 2003, le
recourant a ouvert action contre ses voisins en demandant l'enlèvement ou la
suppression de divers aménagements ou plantations (tôles amovibles, clôture
grillagée, pieds de vignes, tuyau de drainage). Cette procédure s'est terminée
par une transaction au sens de l'art. 158 CPC, ratifiée par le Juge de Paix le
2 décembre 2003 "pour valoir jugement définitif et exécutoire". Cette
transaction contient notamment le passage suivant :
"VII. La partie demanderesse s'engage à peindre le toit
de tôle du poulailler en couleur brun foncé et s'engage à posséder que six
unités uniquement composées de poules (autorisation donnée par la
municipalité).
VIII. La partie défenderesse s'engage à ne pas ouvrir action
en droit administratif ou privé contre l'implantation du poulailler et la
détention de poules autorisés par la Commune d'Arzier telle qu'elle est
actuellement concernant la surface du poulailler et ses dimensions."
C.
Par lettre du 19 juillet 2004, l'une des locataires de la
maison des époux Y.________ est intervenue auprès de la municipalité pour se
plaindre de ce que le recourant augmentait le nombre de ses poules et en
possédait désormais cinq "qui font un bruit insupportable de 6 h 15 au
coucher du soleil". Elle précisait que ses horaires professionnels l'obligeaient
à dormir la journée. Par lettre du 29 juillet 2004, la municipalité l'a invitée
à trouver un arrangement avec le recourant.
Par lettre du 12 août 2004, l'autre locataire de
l'immeuble des voisins du recourant est intervenu auprès de la municipalité
pour se plaindre du bruit des poules notamment.
D.
Par lettre du 13 août 2004, la municipalité a écrit au
recourant pour le prier
"d'évacuer l'entier de votre poulailler
(poules, et structure), d'ici au 15 septembre 2004 au plus tard". Par
lettre du 15 août 2004 (qui ne figure pas dans le dossier municipal, qui n'est
pas complet à divers égards), le recourant a demandé copie des plaintes
invoquées par la municipalité mais celle-ci a refusé de les lui donner par
lettre du 25 août 2004 dont la teneur est la suivante:
"Votre courrier concernant l'objet
susmentionné nous est bien parvenu et a retenu la meilleure attention de la
Municipalité réunie en séance le 24 août 2004.
Les noms des personnes nous ayant fait part de
leur doléance afin que les nuisances cessent ne peuvent malheureusement pas
vous être communiqués. Néanmoins, nous vous certifions que nous avons bien reçu
deux demandes dans ce sens, qui nous ont conduits à prendre cette décision.
Nous vous rappelons que votre maison est située
en zone villa et à ce titre, vous conviendrez que les poules ne sont pas des
animaux « de compagnie » forcément adaptés à ce genre de quartier, dans
lesquelles les gens recherchent et aspirent au calme et à la tranquillité.
La Municipalité étant chargée de veiller au
bien-être de ses citoyens, (en cela appuyée par le règlement communal de
police, entériné par le Conseil d'Etat et dont nous vous joignons un extrait)
nous vous confirmons le contenu de notre courrier du 13 août 2004 et vous
prions de faire le nécessaire dans le délai imparti.
En vous remerciant de votre collaboration, nous
vous prions d'agréer …"
Par lettre du 2 septembre 2004, l'avocat du
recourant, objectant que le courrier de la municipalité ne revêtait pas la
forme d'une décision formelle, qu'il reposait sur une constatation erronée des
faits et une appréciation arbitraire et violait le droit d'être entendu de son
client, a fait valoir que l'absence de faits nouveaux ne permettait pas de
revenir sans arbitraire sur la décision du 21 mars 2001 autorisant les poules.
Il demandait à la municipalité de reconsidérer sa décision ou de rendre une
décision formelle motivée en fait et en droit avec l'indication des voies de
recours selon l'art. 11 du règlement communal de police ou conformément aux
principes élémentaires de la procédure administrative.
Suite à une nouvelle intervention de la seconde
locataire de la maison voisine, la municipalité, par lettre du 29 septembre
2004, a écrit ce qui suit au recourant :
"Par la présente, nous vous confirmons que nous
maintenons le contenu de notre courrier du 13 août 2004 vous priant de vous
séparer de vos poules. Cette décision est motivée par le contenu de notre
courrier du 25 août 2004 dont nous joignons une copie à la présente.
Nous constatons qu'à ce jour, rien n'a été ou semble être
entrepris dans ce sens et vous donnons un nouveau délai au
15 octobre 2004 au
plus tard.
La structure de votre poulailler peut, quant à elle être
conservée pour usage divers (tel qu'entreposage de vélos, ou matériel) si vous
le jugez utile".
Le même jour, soit le 29 septembre 2004, la
municipalité a écrit ce qui suit à l'avocat du recourant :
"Nous accusons réception de votre courrier
du 2 septembre 2004 relatif à l'affaire susmentionnée.
Monsieur X.________ habite - au sein de notre
commune - dans une zone nommée «villa ». Cela implique que des animaux tels que
poules et coqs - entre autre - sont interdits, mais peuvent être tolérés à bien
plaire, et pour autant que cela n'incommode pas le voisinage.
Il semble que les conditions remplies à
l'époque de sa demande, ne le soient plus aujourd'hui, les voisins s'en
viennent et s'en vont, et font que la situation change.
C'est pourquoi la Municipalité a pris la
décision de prier M. X.________ de se séparer de ses poules, au vu des plaintes
reçues, et selon ce qui est prévu dans notre règlement communal de police. Un
extrait de ce règlement contenant l'article traitant de ce sujet lui a été
transmis, joint à notre courrier du 25 août 2004.
Un délai lui a été imparti au 15 septembre
2004, et comme nous constatons que rien ne s'est produit, nous prolongeons ce
délai au 15 octobre 2004. Par ailleurs, nous lui confirmons que la séparation
ne porte bien que sur les poules et non pas sur la structure, qui peut, bien
entendu, être utilisée à d'autres fins.
En ce qui concerne les litiges de voisinage la
justice de paix est compétente pour trancher les problèmes liés aux soucis
entre voisins. Voici les coordonnées de celle de notre district:
Justice des districts
de Nyon et de Rolle
A l'attention de Monsieur !e Juge de Paix
Rue Jules-Gachet 5
1260 Nyon
Nous vous remercions de prendre bonne note de
la présente et vous prions d'agréer …"
E.
Par acte du 20 octobre 2004, le recourant a recouru au
Tribunal administratif contre cette décision en concluant à la nullité de la
décision municipale, subsidiairement à son annulation dans le sens des
considérants. Invoquant l'art. 35 de la loi fédérale sur la procédure
administrative, il se plaint de l'absence de motivation de la décision et de
l'absence de mention des voies de recours. Il invoque l'absence de faits
nouveaux pouvant justifier la révocation de l'autorisation, ajoutant que l'on
peut se demander si la détention de quatre poules peut être soumise à une
autorisation, celle-ci ne visant aucun motif d'intérêt public et s'opposant à
la garantie constitutionnelle de la propriété. Le recourant a versé au dossier
des déclarations de cinq de ses voisins attestant que les poules ne les
dérangent aucunement.
F.
Conformément à sa pratique, le tribunal a enregistré le
recours en invitant la municipalité, puisque la décision attaquée paraissait
avoir été suscitée par l'intervention de tiers, à informer ceux-ci qu'ils
pouvaient déposer des observations s'ils entendaient prendre part à la procédure
et que des frais pourraient être mis à leur charge si leurs conclusions étaient
rejetées, l'absence de réponse de leur part impliquant qu'ils renonçaient à
participer à la procédure. Les époux Y.________ ont écrit le 8 décembre 2004 à
la municipalité pour lui demander de les soutenir, en précisant que le
caquetage continu des poules les dérange, mais ils ont écrit le 7 janvier 2005
au Tribunal administratif en demandant de ne pas être considérés comme parties
à la procédure (ils invoquent les frais des précédentes procédures) tout en se
déclarant disposés à être entendus comme témoins. L'une de leurs locataires a
écrit le 9 décembre 2004 à la municipalité qu'elle ne désirait pas engendrer de
frais.
La municipalité a déposé le 8 décembre
2004 une réponse dans laquelle elle rappelle les faits sans prendre de
conclusion.
Le recourant a fait parvenir au tribunal la veille
de l'audience une lettre relative au nettoyage du poulailler.
G.
Le Tribunal administratif a tenu audience l'après-midi du
5 avril 2005 à Arzier en présence du recourant assisté de son conseil, du
syndic Claude Guilloud et du conseiller municipal Jacques Hofer, accompagnés du
secrétaire municipal Charles Lambelet. Deux représentants de la presse ont
assisté à l'audience. Le recourant a demandé que son nom ne soit pas mentionné.
Le tribunal a procédé à une inspection locale qui lui a permis de constater la
présence du poulailler et des poules dans l'enclos qui l'entoure, ainsi que de
voir l'emplacement des fenêtres des locataires qui sont intervenues auprès de
la municipalité. Aucun bruit n'était produit par les poules. Le recourant a
précisé qu'il les enferme la nuit (il n'y a pas de lumière dans le poulailler
si bien que les poules y dorment) et que le poulailler est ouvert de 7 ou 8 h.
le matin à 18 heures le soir.
Les représentants de la municipalité ont notamment
précisé que celle-ci se fonde sur l'art. 26 du règlement communal de police
ainsi que sur l'art. 114 du code rural et foncier. Interpellée sur sa pratique
relative à l'art. 26 du règlement communal de police, la municipalité a
expliqué qu'elle statue au coup par coup sur les problèmes soulevés par les
animaux en zone villas (ils sont autorisés en zone village). En bref, les poules
sont autorisées si les voisins sont d'accord. La municipalité a eu l'occasion
d'intervenir dans un autre cas de poules en zone villas (mais il y avait un coq
dans ce cas-là). Il existe une association dénommée "Le Chant du Coq"
qui se préoccupe de rechercher d'anciennes races de poules à Ballenberg. La
municipalité est sensible à la sympathie que peut susciter cette préoccupation.
C'est ainsi qu'il y a des poules dans d'autres quartiers de villas mais souvent
leurs propriétaires ne demandent pas d'autorisation.
H.
Le Tribunal administratif a délibéré à huis clos après
l'audience. La rédaction du présent arrêt a été approuvée par voie de
circulation.
Considérant en droit
1.
Le recourant fait valoir dans la recours déposé par son
conseil du 20 octobre 2004 que l'on peut se demander si la détention de quatre
poules peut être soumise à une autorisation, celle-ci ne visant aucun motif
d'intérêt public et s'opposant à la garantie constitutionnelle de la propriété.
Certes, son conseil a ensuite exposé en audience qu'il demandait l'annulation
de la décision municipale en ajoutant qu'il ne contestait pas la compétence de
la municipalité. La question de la compétence est toutefois de celles que le
Tribunal administratif examine d'office.
2.
La décision municipale du 29 septembre 2004 contient, du
moins dans la teneur adressée à l'avocat du recourant, un renvoi à la
compétence du juge civil pour traiter des problèmes de voisinage.
La question de savoir si l'autorité administrative
est compétente pour intervenir dans un litige relatif à la présence d'animaux a
été résolue dans la jurisprudence avec une diversité qui mérite qu'on s'y
arrête.
a)                Ainsi, il est arrivé au Tribunal
administratif de juger que la protection du voisin incommodé par la présence
d'un coq dans un poulailler relève du droit de voisinage (art. 684 et 928 du Code
civil, dont l'application est dans la compétence du juge civil) si bien que la
présence d'un coq ne saurait être interdite par le Tribunal administratif, qui
peut seulement examiner la décision relative à un poulailler au regard du droit
des constructions (AC.1999.0110 du 12 août 2002; cet arrêt juge en outre qu'un
poulailler constitué d'un abri en bois de 2 m² dépourvu de fondations n'est pas
un ouvrage soumis à autorisation au sens de l'art. 103 LATC).
b)                D'autres arrêts en revanche
examinent la question sous l'angle de la compatibilité avec l'affectation de la
zone: la présence des animaux est alors considérée comme un changement
d'affectation nécessitant un permis de construire (v. par exemple AC.1994.0204
du 29 décembre 1994 pour une collection de serpents, AC.1996.0214 du 26 août
1997 pour un élevage de chiens ou encore AC.1997.0113 du 30 octobre 1997 pour
deux chevaux, expressément admis en zone villas de Lonay); cependant, la
jurisprudence considère désormais qu'il faut veiller, eu égard à la garantie
constitutionnelle de la liberté individuelle, à ne pas étendre le champ
d'application d'une l'autorisation (permis) de construire au point d'en faire
l'instrument d'un contrôle systématique de l'autorité sur la présence et
l'activité des personnes ou sur l'utilisation de biens dans les constructions
existantes. En d'autres termes, le permis de "construire" ne doit pas
devenir une autorisation générique à laquelle l'autorité pourrait sans autre
subordonner tous les faits de la vie qu'il pourrait lui paraître souhaitable de
soumettre à son contrôle (AC.1997.0044 du 23 novembre 1999, RDAF 2000 I
244; AC.2003.0178 du 27 avril 2004; AC.2001.0029 du 8 octobre 2001;
AC.2000.0214 du 15 juin 2002; AC.2002.0127 du 23 avril 2003, AC.2003.0095 du 6
janvier 2004).
c)                D'autres arrêts encore abordent la
question sous l'angle du droit de la protection de l'environnement (v. p. ex. AC.2002.0126
du 16 décembre 2004 qui, au sujet d'une volière pour deux perroquets, invite la
municipalité à consulter le Service cantonal de l'environnement et de l'énergie
pour déterminer les mesures préventives de limitation des émissions qu'il
conviendrait d'appliquer; v. dans le même sens, au sujet d'un élevage de
chiens, AC.1999.0211 du 28 février 2003 qui se réfère à AC.1998.0182 du 20
juillet 2000 confirmé par le Tribunal fédéral; v. encore une exemple thurgovien
dans l'ATF 1A.276/2000 du 13 août 2001).
3.
En l'espèce, la construction du poulailler en tant que
telle n'est pas en cause. Elle a fait l'objet d'une autorisation que la commune
a délivrée le 7 janvier 2003. La commune avait ordonné la démolition du
poulailler dans sa lettre du 13 août 2004 mais elle a finalement renoncé à le
faire supprimer dans la décision litigieuse du 29 septembre 2004.
Certes, l'autorisation du 7 janvier 2003 n'a pas été
délivrée selon la procédure prévue par les art. 103 ss LATC. On est en quelque
sorte en présence d'un "petit permis" que la jurisprudence fédérale
autorise les cantons à introduire (ATF 1A.202/2003 du 17 février 2004) mais que
le droit vaudois ne connaît pas. Cela ne rend pas cette autorisation nulle pour
autant: elle n'a pas fait l'objet d'un recours, en particulier de la part des
voisins qui en ont été informés (tardivement il est vrai) mais ne l'ont pas
contestée. Cette autorisation relative à la construction du poulailler est
entrée en force.
4.
Seul est donc litigieux l'ordre donné au recourant de ses
séparer de ses poules.
a)                L'action en cessation de trouble de
l'art. 928 du Code civil (CC), qui peut être fondée sur des immissions
excessives en provenance du fonds voisin (art. 684 CC), relève du droit privé
et elle est, dans le canton de Vaud, de la compétence du Président du Tribunal
civil (art. 2 ch. 44 LVCC). La compétence du juge civil en la matière s'exerce
concurremment à celle du Tribunal administratif, qui est compétent pour
examiner la légalité des décisions par lesquelles les autorités administratives
(telle la municipalité) fixent les droits et obligations des particuliers (art.
29 LJPA) en appliquant le droit public, notamment le droit des constructions. Cependant,
comme l'a constaté le Tribunal fédéral (ATF 129 III 161), c'est de plus en plus
le droit public cantonal qui détermine quelles sont les émissions permises sur
le fonds voisin eu égard à la situation et à l'usage local. Il en va ainsi tant
pour le bruit (ATF 126 III 223) que pour les immissions "négatives" tels
que l'ombre et la perte d'ensoleillement (ATF 129 III 161), où les règles du
droit public des constructions créent un cadre normatif qui dispose d'une
"force expansive" (ATF 129 III 161, consid. 2.6). Il n'en reste pas
moins que les deux voies de droit subsistent parallèlement, même si les
autorités doivent s'efforcer de les interpréter sans contradiction et de
manière coordonnée, de manière à harmoniser la protection contre les immissions
(ATF précités).
b)                L'ordre donné au recourant de se
séparer de ses poules ne peut pas être fondé sur l'application des règles qui
définissent l'affectation de la zone. En effet, il faudrait, pour justifier une
intervention de la municipalité, que l'achat des poules et leur installation
dans le poulailler (existant et autorisé) soit considéré comme un changement
d'affectation entraînant pour le recourant l'obligation de requérir un permis
de construire. Cela n'entre évidemment pas en considération car comme on l'a
vu, le permis de "construire" ne doit pas devenir une autorisation
générique à laquelle l'autorité pourrait sans autre subordonner tous les faits
de la vie qu'il pourrait lui paraître souhaitable de soumettre à son contrôle.
c)                Il n'y a pas lieu non plus
d'appliquer en l'espèce au bruit des poules du recourant les règles de la loi
fédérale sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE). On
pourrait certes considérer qu'on se trouve en présence d'un cas d'assainissement
au sens de l'art. 16 LPE mais pour qu'un bruit soit considéré comme une
atteinte au sens du droit fédéral, il faut qu'il soit produit par la
construction ou l'exploitation d'une installation (v. art. 7 al. 1 LPE). La
notion d'installation est définie à l'art. 7 al. 7 LPE: on entend par là les
bâtiments, les voies de communication ou autres ouvrages fixes, ainsi que les
modifications de terrain; les outils, les machines, véhicules, bateaux et
aéronefs sont assimilés aux installations. Il est vrai que le Tribunal fédéral
considère que la législation fédérale ne s'applique pas uniquement aux bruits
d'origine technique et que les bruits de comportement des hommes ou des
animaux, liés directement à l'exploitation d'une installation, sont aussi visés
(ATF 123 II 74, consid. 3b). La jurisprudence fédérale a même qualifié
d'atteinte au sens de l'art. 7 al. 1 LPE le bruit provoqué par des enfants sur
la place de jeux d'un bâtiment d'habitation (ATF 123 II 74 déjà cité). Elle
conçoit très largement le champ d'application du droit fédéral de la protection
contre le bruit (non sans susciter d'ailleurs quelques critiques, v. Irene
Graf, "Kein Kinderspiel" in DEP 1997 p. 331) mais au terme de
développements complexes, elle s'en remet finalement à l'appréciation et à
l'expérience (voir par exemple l'arrêt concernant la place de jeu pour enfants,
où le Tribunal fédéral se réfère en définitive à l'avis du DFI selon lequel le
bruit en cause est "mineur" d'après son expérience, l'usage usuel de
la place de jeu ne risquant pas de causer du "bruit inutile"). De
toute manière, l'assainissement d'une installation ne relève pas de la
compétence de la municipalité. C'est le service cantonal spécialisé (le Service
de l'environnement et de l'énergie) qui est l'autorité compétente en matière d'assainissement
des installations existantes au sens des art. 16 et 17 LPE (art. 16 lit. b du règlement
cantonal d'application de la loi fédérale sur la protection de l'environnement).
La décision municipale ne peut donc pas se fonder sur la LPE.
5.
E
n audience, la municipalité a aussi
invoqué l'art. 114 du code rural et foncier à l'appui de sa décision.
a)                Dans son titre III consacré à la
"procédure rurale", le Code rural et foncier du 7 décembre 1987
prévoit notamment ce qui suit:
Chapitre I - Des dispositions générales
Art. 110 - Compétence générale
La police rurale est de la compétence des communes, tant que
la loi n'en dispose pas autrement.
Les communes peuvent, par des règlements de police, compléter
les dispositions du présent code et poser encore d'autres règles propres à
assurer l'ordre public en matière rurale.
Art. 111 - Exécution
Les municipalités sont chargées de l'application du droit
relatif à la police rurale.
Les compétences attribuées par la loi aux municipalités
peuvent être déléguées à l'administration communale, conformément à la loi sur
les communes.
Les dispositions des lois spéciales sont réservées.
(…)
Chapitre III - De la police des animaux d'élevage
Art. 113 - Police en général
a) Pâturage du bétail
Il est interdit de mettre en pâturage, en plaine ou en
montagne, des taureaux en âge de se reproduire n'ayant pas été approuvés
conformément à la législation fédérale sur l'élevage du bétail bovin.
Les municipalités peuvent édicter d'autres prescriptions de
police sur le pâturage du bétail.
Art. 114
b) Basses-cours et élevages bruyants
Les municipalités peuvent édicter des prescriptions de police
sur le maintien des animaux de basse-cour en enclos, ainsi que sur
l'interdiction d'établir des basses-cours ou autres élevages bruyants sur tout
ou partie de leur territoire.
L'exposé des motifs du Conseil d'Etat présenté à
l'appui du projet de code rural et foncier indiquait que dans le nouveau code, les
compétences des communes en matière de police des animaux domestiques était
sensiblement plus étendues que celles résultant de l'art. 93 du code rural de
1911 (BGC automne 1987 p. 431). En effet, le code rural de 1911 se bornait,
outre à renvoyer à diverses règles du code civil, à prévoir que la municipalité
pouvait ordonner que les animaux de basses cours soient tenus enfermés pendant
l'époque de l'année où leur circulation gênent les récoltes et les travaux
agricoles. La municipalité avait en outre la compétence d'édicter des
prescriptions de police concernant le pâturage des bestiaux (art. 93 du code
rural du 22 novembre 1911). Les nouvelles dispositions du code rural et foncier
du 7 décembre 1987 ont été peu amendées par la commission parlementaire et
adoptées sans discussion par le Grand Conseil (BGC automne 1987 p. 591; voir
les art. 92 à 99 du projet, BGC précité p. 459 ss).
Pour ce qui concerne les animaux de basses cours, le
code rural et foncier de 1987 reprend le système réglementaire de l'art. 93 du
code rural de 1911 : il consacre une compétence réglementaire de la
municipalité pour "édicter des prescriptions de police" (art. 114 du
code rural et foncier), c'est-à-dire que la municipalité peut adopter des
règles générales et abstraites destinées à s'appliquer dans un nombre
indéterminé de cas.
6.
Le règlement communal de police de la Commune
d'Arzier-le-Muids, adopté par le conseil communal et approuvé par le Conseil
d'Etat (comme l'exige l'art. 94 de la loi sur les communes) le 30 septembre
1998, est un texte de 134 articles qui contient un chapitre (art. 26 à 35) concernant
la police des animaux et leur protection. Ce chapitre régit les obligations des
détenteurs d'animaux en matière d'ordre et de tranquillité publique, les
animaux errants, les animaux dangereux, l'abattage sur la voie publique,
l'obligation de tenir les chiens en laisse et les autres devoirs de leurs accompagnants,
les animaux méchants ou dangereux, les chiens sans collier ainsi que
l'interdiction d'exterminer les oiseaux et leurs nids. L'art. 26 du règlement
communal de police invoqué par la municipalité a la teneur suivante :
"Ordre et tranquillité publics
Art. 26.- Les détenteurs d'animaux sont tenus de prendre
toutes mesures utiles pour les empêcher de :
a) troubler l'ordre et la tranquillité publics, notamment par
leurs cris;
b) importuner autrui;
c) porter atteinte à la sécurité publique ou d'autrui;
d) créer un danger pour la circulation;
e) porter atteinte à l'hygiène publique;
f) dégager des odeurs gênantes pour le voisinage, suite à une
négligence (manques de soins ou d'intérêts).
La municipalité est compétente pour déterminer quels animaux
doivent obligatoirement lui être annoncés par écrit et jugera de la situation
en égard et au respect de l'environnement et avec le maximum de bon sens.
La municipalité est compétente pour trancher tout litige
éventuel."
La compétence de la municipalité
"pour
déterminer quels animaux doivent obligatoirement lui être annoncés"
pourrait
d'ailleurs se fonder directement sur l'art. 114 du code rural et foncier.
Toutefois, l'instruction a permis d'établir que la Municipalité
d'Arzier-le-Muids n'a pas fait usage de cette compétence qui est une compétence
réglementaire, c'est-à-dire que la municipalité peut adopter des règles
générales et abstraites destinées à s'appliquer dans un nombre indéterminé de
cas. On ignore ainsi quels sont les animaux qui doivent être annoncés à la
municipalité. En fait, la municipalité statue au coup par coup. On peut donc se
demander dans ces conditions si la décision attaquée, qui ordonne au recourant
de se séparer de ses poules, n'est pas dénuée de base légale, ce qui signifie
qu'elle ne pourrait être qu'annulée aussi longtemps que feront défaut les
règles communales (soumises à l'approbation du Conseil d'Etat selon l'art. 94
LC) dont tant l'art. 114 du code rural et foncier que l'art. 26 du règlement
communal de police requièrent la promulgation. Certes, il semble que dans la
pratique, les municipalités ne fassent généralement plus usage de leur pouvoir
réglementaire. Tel est à tout le moins le cas dans un domaine voisin, à savoir
pour la compétence de la municipalité d'édicter des prescriptions de police sur
le pâturage du bétail selon l'art. 113 al. 2 CRF: selon un auteur vaudois
récent, les communes ne feraient plus usage de cette compétence depuis les
premières décennies du XXe siècle (Piotet, Le droit privé vaudois de la propriété
foncière, 1991, no 617 p. 353). Cependant, compte tenu de la teneur que le
législateur cantonal a donnée au Code rural et foncier en 1987, on ne saurait
tenir pour non écrit l'art. 114 de ce code, qui prévoit expressément l'édiction
de prescriptions de police sur la question de la détention d'animaux de
basse-cour. Il y a donc lieu de s'en tenir au texte légal et de considérer
qu'en l'absence de r¿le communale régissant (et le cas échéant restreignant) la
détention de telles animaux, la municipalité ne peut pas interdire à un propriétaire,
par une décision isolée, de posséder quatre poules dans son poulailler.
7.
Il est vrai qu'en l'absence de toute base légale, le
pouvoir exécutif peut se fonder sur la clause générale de police pour protéger
l'ordre public, les biens de l'Etat ou ceux des administrés contre des
atteintes graves, directes et imminentes qu'il n'est pas en mesure de détourner
par un moyen légal. Cette clause est un principe constitutionnel, de droit
cantonal aussi bien que fédéral, qui limite valablement, dans un état de nécessité,
les droits individuels (AC.1992.0048 du 24 décembre 1993; v. ég. AC.1997.0147
du 30 juin 1999). Le champ d'application de la clause générale de police est toutefois
limité aux cas de nécessité véritables et imprévisibles. Le recours à la clause
générale de police est en règle générale exclu lorsque les situations de mise
en danger, bien que clairement reconnaissables, n'ont pas été réglementées (ATF
121 I 22 c. 4 b/aa p. 28; GE.2001.0104 du 28 mai 2002).
C'est précisément pour ce motif qu'en l'espèce, la
municipalité ne peut pas se fonder directement sur la clause générale de police
pour intervenir au sujet des poules du recourant. En effet, la présence de
poules dans une zone villas n'est pas imprévisible au point d'empêcher
l'adoption des règles nécessaires. Au contraire, l'instruction a montré que
sous l'influence d'une association qui se voue à la sauvegarde d'anciennes races
de gallinacés, la détention de poules tend à se répandre parmi les habitants, y
compris en zone villa. Nombre d'eux eux ne sollicitent d'ailleurs même pas une
autorisation semblable à celle dont bénéficie le recourant. La municipalité n'a
cependant eu à traiter qu'un seul cas semblable à la présente cause. Il n'en
reste pas moins que si la municipalité entend intervenir à cet égard, elle ne
peut le faire qu'en observant les règles du droit cantonal et communal qui
l'astreignent à édicter préalablement les règles qu'elle entend appliquer. Elle
ne peut procéder au coup par coup, par voie de décision d'espèce.
8.
A supposer même que la municipalité soit au bénéfice d'une
base légale l'habilitant à intervenir dans la situation qui caractérise le présent
litige, le recours ne pourrait être qu'admis en l'état du dossier. En effet,
l'art. 26 du règlement communal de police ne permet de toute manière
l'intervention de la municipalité que dans un nombre limité de cas. Or il n'est
pas question ici d'atteinte à la sécurité publique, de danger pour la
circulation ou l'hygiène publique, si bien qu'on peut exclure l'application des
lettres c, d et e de l'art. 26 al. 1 du règlement communal de police. Au vu des
déclarations des différents voisins du recourant selon lesquelles ceux-ci ne
sont aucunement dérangés par les bruits et nuisances des poules du recourant,
on peut exclure également qu'on soit en présence d'un trouble pour l'ordre et
la tranquillité publique (art. 26 al. 1 litt. a) ou d'un dégagement d'odeurs
gênantes pour le voisinage (art. 26 al. 1 litt. f). Certes, les locataires des
époux Y.________ (ces derniers ont renoncé à intervenir personnellement) se
plaignent d'odeurs et de bruit, ce qui pourrait réaliser l'hypothèse de l'art.
26 al. 1 lit. b du règlement communal de police ("importuner autrui").
Toutefois, la municipalité n'a fait aucune constatation de fait à cet égard.
Quant à l'allégation de l'une des locataires selon laquelle les poules
"font un bruit insupportable de 6 h 15 au coucher du soleil", elle
paraît en contradiction flagrante avec ce que le tribunal a pu constater lors
de l'inspection locale où aucun bruit n'était perceptible, en tout cas
l'après-midi où s'est déroulée cette inspection locale. En vérité, la
municipalité considère que la détention de poules est subordonnée à l'accord
des voisins et qu'elle doit être proscrite en cas de plaintes de ceux-ci.
Toutefois, elle n'examine pas le bien-fondé de ces plaintes. Il est cependant
douteux que la délivrance d'une autorisation relevant du droit public puisse
être subordonnée sans autre à l'accord d'un tiers, qui pourrait refuser arbitrairement
son consentement. En matière de dépendances par exemple, le Tribunal
administratif a jugé que la construction d'une dépendance ne peut pas être
soumise arbitrairement à l'accord du voisin mais au contraire qu'elle doit être
autorisée dès que la condition prévue par l'art. 39 al. 4 RATC, soit l'absence
d'un préjudice excessif, est remplie (AC.2001.0236 du 6 août 2003; AC:2003.0075
du 21 novembre 2003).
En l'occurrence, la municipalité s'est contentée de
constater l'existence d'une plainte de la part des voisins (ou du moins de
certains d'entre eux) mais elle n'a pas entrepris de mesures d'instruction pour
vérifier le bien-fondé de ces plaintes. Le recourant se plaint à juste titre
d'une violation de son droit d'être entendu, qui était d'ailleurs d'autant plus
flagrant en cours de procédure que la municipalité avait dans un premier temps
refusé d'indiquer au recourant de qui ces plaintes émanaient.
Non fondée sur un état de fait dûment constaté (et
dépourvue de base légale comme on l'a vu plus haut), la décision municipale
doit être annulée.
9.
Vu ce qui précède, le recours est admis. Conformément à
l'art. 55 al. 2 LJPA qui le prévoit expressément, un émolument sera mis à la
charge de la commune. Il sera toutefois réduit, par rapport au montant de 2'500
francs prévu pour la Chambre de l'aménagement et des constructions (AC) par le
règlement du 24 juin 1998 sur les émoluments et les frais perçus par le
Tribunal administratif, pour tenir compte de l'ampleur modeste du litige.
Assisté d'un mandataire rémunéré, le recourant a
droit à des dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité d'Arzier-Le Muids du 29
septembre 2004 est annulée.
III.
Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge
de la Commune d'Arzier-Le Muids.
IV.
La somme de 1'000 (mille) francs est accordée au recourant
X.________ à titre de dépens à la charge de la Commune d'Arzier-Le Muids.
Lausanne, le 26 avril 2005
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint