vd_omni · GE.2019.0178 · 2020-06-18 · fr

A.________, B.________/Municipalité d'Avenches | Recours de résidents d'un camping-caravaning contre la décision de la Municipalité leur impartissant un délai de 18 mois (au 31.12.2020) pour trouver une adresse de résidence principale hors du camping. Prolongation du délai au 31.12.2029 par la Municipalité dans sa réponse au recours. - La prolongation du délai imparti dans la décision attaquée pour se mettre en conformité doit être formalisée par une décision de sorte que cette décision est renformée en ce sens. (consid. 2)- Violation du droit d'être entendu des recourants, qui n'ont pas été invités à s'exprimer avant que la décision attaquée soit prise. Vu la séance organisée par la Muncipalité après le dépôt du recours et la prolongation du délai imparti dans la décision, l'irrégularité peut être considérée comme réparée. (consid. 3)- La décision attaquée respecte l'art. 28 LCCR, qui réserve les campings à la résidence secondaire, ainsi que le PPA communal. (consid. 4)- Le fait que l'autorité communale a toléré durant plusieurs années l'inscription des recourants comme résidents principaux en ménage administratif ne leur confère pas un droit acquis. Pas de violation du principe de la bonne foi. (consid. 5)- Dans la mesure où il a été prolongé de 9 ans, le délai pour se mettre en conformité respecte le principe de proportionnalité, malgré l'âge avancé des recourants. (consid. 6)Admission partielle du recours, la décision étant réformée en ce sens que le délai pour se mettre en conformité est prolongé au 31.12.2029.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 18.06.2020 GE.2019.0178

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
18 juin 2020
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente; M. Roland Rapin et M. Michel Mercier, assesseurs; Mme Aurélie Tille, greffière.
Recourants
1.
A.________
à ********
2.
B.________
à ********
tous deux
représentés par
Me Elodie FUENTES, avocate, à Payerne,
Autorité intimée
Municipalité d'Avenches,
représentée par Me Jacques HALDY, avocat, à
Lausanne,
Objet
Divers
Recours A.________ et B.________ c/ décision de la
Municipalité d'Avenches du 4 juillet 2019 (résidence principale dans les
campings caravanings)
Vu les faits suivants:
A.
La Commune d’Avenches est propriétaire
des parcelles sur lesquelles se trouve l
e camping C.________, exploité
par la société D.________. Le périmètre du camping fait partie du Plan
d'extension partiel (PPA)
"Les Joncs"
approuvé par le Conseil
d'Etat le 18 novembre 1977, dont le premier article définit le camping comme un
"centre touristique"
.
Le chiffre 17 du Règlement des parcelles pour
mobilhomes de la Commune d’Avenches du 27 novembre 1984, mis à jour pour la
dernière fois en janvier 2001 (ci-après: le Règlement), prévoit que "
le
domicile principal n’est pas admis dans un mobilhome, dans le canton de
Vaud"
.
B.
Le 25 novembre 2010, la Direction du Service de la population (ci-après:
la Direction du SPOP) a édicté la Circulaire 10/08 destinée aux Contrôles des
habitants du Canton de Vaud. Cette circulaire concernait l’inscription des
personnes séjournant à l’année dans un camping résidentiel. Elle prévoyait
qu’en principe, toute personne qui résidait plus de trois mois par année dans
un camping-caravaning devait y être inscrite
"en séjour"
et
devait produire une attestation d’établissement démontrant l’existence d’un
lieu de résidence dans une autre commune. La circulaire prévoyait cependant le
cas particulier d’une inscription en résidence principale dans un ménage
administratif, à savoir un ménage fictif établi à des fins statistiques, pour
des personnes
ne disposant
pas d’un autre lieu de résidence,
"pas
même chez un membre de sa famille où elle habiterait une partie de l’année et
serait inscrite",
précisant que ce genre de cas pouvait découler
"d’une
situation économiquement difficile, de la raréfaction des appartements
disponibles sur le marché immobilier, voire d’un choix personnel de
l’intéressé"
.
Par lettre du 23 janvier 2012 adressée aux
Municipalités et aux Contrôles des habitants des communes vaudoises, le Service
de la Mobilité et la Direction du SPOP ont confirmé la teneur de la circulaire
10/08 du 25 novembre 2010. Elles ont rappelé qu’il était de la responsabilité
de l’exploitant du camping de faire respecter les dispositions de la LCCR et de
celle de la Commune de faire appliquer le cadre légal en acceptant ou non
d’inscrire une personne en ménage administratif.
Cette lettre avait notamment la teneur
suivante :
"Suite à diverses
demandes de précisions de la part d’autorités municipales, nous tenons à vous
rappeler ce qui suit :
·
La loi et le règlement d’application vaudois sur les terrains de
campings et de caravanings résidentiels n’ont pas été modifiés. Par conséquent,
l’art. 28 qui prévoit que les installations sises dans les zones de caravanings
résidentiels sont destinées à l’habitation secondaire est toujours en vigueur.
Concernant
la zone de camping au sens du Titre I de la loi, celle-ci est destinée à une
exploitation passagère ou saisonnière et par conséquent ni à l’habitation
secondaire, encore moins à l’habitation permanente.
·
Le SPOP a adressé le 25 novembre 2010 la circulaire 10/08 aux
contrôles des habitants du canton. Cette circulaire précise les règles
concernant l’inscription des personnes séjournant à l’année dans un camping –
caravaning résidentiel (ouvert à l’année), notamment suite à l’adoption de la
loi fédérale sur l’harmonisation des registres. A titre de rappel, nous
joignons une copie de cette circulaire au présent courrier.
·
Le point 2 de la circulaire 10/08 concerne le principe applicable
pour l’inscription en séjour (résidence secondaire) pour les personnes qui
séjournent dans un camping – caravaning résidentiel plus de trois mois par
année civile.
Avant
de procéder à l’inscription en séjour, le Préposé doit demander à la personne
la production d’une attestation d’établissement confirmant l’existence d’un
lieu de résidence dans une autre commune.
·
Le point 3 de la circulaire 10/08 concerne le cas particulier de
l’inscription en résidence principale dans un ménage administratif.
A titre
exceptionnel, une personne vivant toute l’année dans un caravaning résidentiel
et ne disposant d’aucun autre lieu de résidence ailleurs, pas même chez un
membre de sa famille (où elle habiterait une partie de l’année et serait
inscrite) peut être enregistrée en ménage administratif. Il n’existe qu’un
ménage administratif par commune. L’adresse du ménage administratif correspond,
en principe à l’adresse de l’administration communale.
Dans
les faits cela ne concerne, pour l’instant, qu’une population très limitée de
notre canton, de d’autant plus qu’il n’y a sur le territoire vaudois que peu de
campings ou de caravanings résidentiels qui sont ouverts toute l’année.
Cependant,
le fait de résider dans un camping ou caravaning résidentiel doit garder, en
principe, un aspect temporaire pour ces personnes.
Par
ailleurs, il est de la responsabilité de l’exploitant du camping de faire
respecter les dispositions de la LCCR tandis que la commune est également
responsable de faire appliquer le cadre légal en acceptant ou non d’inscrire
une personne en ménage administratif. Les sanctions prévues à l’art. 44 LCCR
demeurent réservées.
Il convient également de rappeler que les
propriétaires-exploitants des campings et caravanings résidentiels sont libres
d’accepter ou non un locataire. […]"
C.
A.________ et B.________ ont emménagé dans un mobilhome au camping C.________
le 4 juin 2016. Ils ont alors signé une attestation d’acceptation de lieu de
domicile de la Commune d’Avenches, selon laquelle ils acceptaient de vivre au
camping en domicile principal et attestaient du fait qu’ils n’avaient plus
aucun domicile dans une autre commune.
D.
Le 25 mai 2018, la Direction du SPOP a édicté une nouvelle Circulaire
18/02 destinée aux Contrôles des habitants du canton qui revient sur les
modalités du régime applicable à l’inscription et à la gestion d’une personne
inscrite en ménage administratif. Cette circulaire, entrée immédiatement en
vigueur, a annulé la circulaire 10/08 sur l’inscription des personnes
séjournant à l’année dans un camping-caravaning résidentiel (ouvert à l’année).
Elle rappelle que le catalogue officiel des caractères de l’Office fédéral de
la statistique définit le ménage administratif comme un "
ménage fictif
établi à des fins statistiques et qui comprend notamment les personnes qui ne
sont inscrites que formellement dans la commune sans y habiter"
, étant
précisé qu’afin de régler tous les cas, les partenaires avaient étendu le
ménage administratif "
à d’autres situations temporaires ou
particulières (camping, sdf, personnes en détention, globe-trotteur, local non
destiné à l’habitation, squatteur et personne disparue)"
. Elle prévoit
que "
le ménage administratif n’est pas fait pour conserver une
domiciliation fiscale, politique ou d’assistance (octroi de prestations
sociales)"
. L’inscription peut avoir lieu pour 9 mois maximum, à
savoir une première inscription de 6 mois, puis un renouvellement unique de 3
mois, étant précisé que selon l’analyse de la situation, le Contrôle des
habitants peut toujours décider de prolonger la durée d’inscription aussi
longtemps qu’il le souhaite, et qu’à l’échéance de l’inscription dans le ménage
administratif sans arrivée dans une autre Commune, il convient d’enregistrer un
départ par une adresse non-déterminée.
E.
Le 4 juillet 2019, la Municipalité d’Avenches (ci-après: la
Municipalité) a notifié à tous les habitants inscrits en résidence principale
dans un camping-caravaning d’Avenches une décision selon laquelle elle
impartissait un délai au 31 décembre 2020 pour trouver une résidence principale
externe au camping-caravaning et pour communiquer au Contrôle des habitants
leur nouvelle adresse principale, étant précisé que s’ils restaient alors
locataires d’une parcelle dans un camping de la commune et y résidaient plus de
trois mois par année, ils y seraient inscrits en résidence secondaire. Elle expliquait
avoir décidé, dans sa séance du 15 avril 2019, de se mettre en conformité avec
la Loi sur les campings résidentiels du 11 septembre 1978 (LCCR; BLV 935.61) et
de son Règlement d’application du 23 avril 1980 (RLCCR; BLV 935.61.1) ainsi
qu’avec la Loi sur le Contrôle des habitants du 9 mai 1983 (LCH; BLV 142.01).
F.
Par acte du 5 septembre 2019, A.________ et B.________, agissant par
l’intermédiaire de leur conseil commun, ont formé recours contre cette décision
devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP),
concluant à son annulation et à la confirmation de leur résidence principale à
l’adresse du camping C.________, à Avenches. Subsidiairement, ils concluent au
renvoi de la cause à la Municipalité pour nouvelle décision dans le sens des
considérants.
G.
Une séance d’information organisée par la Municipalité s’est tenue le 24
septembre 2019, en présence de la Municipalité, du Secrétaire communal et
d'environ 45 personnes résidant au camping à l'année.
H.
Dans sa réponse du 3 octobre 2019, la Municipalité d’Avenches, agissant
par l’intermédiaire de son conseil, a modifié la décision attaquée en ce sens que
le délai de remise en conformité est reporté du 31 décembre 2020 au 31 décembre
2029.
La Municipalité a notamment produit un tableau
statistique, dont il ressort qu’entre 2012 et 2019, le nombre de ménages
administratifs au camping C.________ est passé de 32 à 109.
Au terme de son mémoire de réponse, la Municipalité
a conclu au rejet du recours pour autant que celui-ci soit maintenu à la suite
de la modification de la décision.
Le 4 octobre 2012, les recourants ont indiqué qu’ils
n’entendaient pas retirer leur recours nonobstant la modification de la décision
entreprise. Ils ont produit une attestation d’établissement concernant la
recourante, ainsi que diverses pièces relatives à leur situation financière. Il
en ressort ainsi notamment que née en 1966, A.________ perçoit un salaire brut
de 2'587 fr. 55 en tant que responsable d’accueil à temps partiel. Né en
1955, B.________ perçoit une rente AVS de retraité. Ils ont en outre produit un
inventaire des dépenses investies dans leur mobilhome pour un montant total d'environ
130'000 fr., avec des pièces justificatives.
Les recourants ont déposé des déterminations complémentaires
le 14 novembre 2019.
La Municipalité a répondu le 6 janvier 2020.
La Cour a statué par voie de circulation.
Les arguments des parties seront repris ci-après
dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1.
Déposé dans le délai de trente jours fixé par l’art. 95 de la loi
vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV
173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les
conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD.
2.
La décision attaquée, datée du 4 juillet 2019, impartissait un délai au
31 décembre 2020 à tous les habitants inscrits en résidence principale dans un
camping-caravaning pour inscrire une résidence principale en dehors du camping.
Les recourants ont interjeté recours contre cette décision le 5 septembre 2019.
Le 3 octobre 2019, dans le cadre de sa réponse au recours, le conseil de l'autorité
intimée a indiqué que celle-ci avait modifié sa décision en ce sens que le
délai de mise en conformité de l'inscription en résidence principale était
reporté au 31 décembre 2029.
a) L'art 83 LPA-VD prévoit ce qui suit:
"Art. 83 - Nouvel examen
1
En lieu et place de ses déterminations,
l'autorité intimée peut rendre une nouvelle décision partiellement ou
totalement à l'avantage du recourant.
2
L'autorité poursuit l'instruction du recours,
dans la mesure où celui-ci n'est pas devenu sans objet."
Comme la jurisprudence de la Cour de droit
administratif et public a déjà eu l'occasion de le rappeler (AC.2015.0019 du 20
février 2020; PS.2017.0001 du 6 juillet 2017, consid. 2), le recours produit un
effet dévolutif, selon lequel l’autorité de recours hérite de toutes les
compétences de l’instance précédente relative à la cause. Ce principe est si évident
que la LPA-VD n’en dit rien, contrairement à d’autres lois. Ainsi, par exemple
l’art. 54 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure
administrative (PA; RS 172.021) prend le soin de rappeler que dès le dépôt du
recours, le pouvoir de traiter l’affaire, objet de la décision attaquée, passe
à l’autorité de recours. Ayant perdu la maîtrise du litige, l’autorité qui a
rendu la décision attaquée ne peut modifier ou révoquer celle-ci, ni ordonner
des mesures d’instructions nouvelles ou complémentaires (ATF 136 V 2 consid.
2.5 p. 5; cf. arrêts FI.2012.0004 du 6 juin 2012 consid. 2b). Cette règle est
toutefois tempérée par les dispositions qui, à l’instar de l’art. 83 LPA-VD,
permettent à l’autorité intimée de modifier la décision attaquée, à l’appui de
sa réponse au recours. Cette exception répond à l’intérêt lié à l’économie de
la procédure: si, sur le vu du recours, l’autorité administrative découvre des
faits nouveaux, ou s’aperçoit qu’elle s’est trompée dans l’application du
droit, il se justifie qu’elle se ravise plutôt que de persister dans une
position qu’elle-même considère comme erronée ou, du moins, contraire à la loi
(ATF 127 V 228 consid. 2b/bb p. 232 /233, et les arrêts cités). L'autorité peut
aussi compléter une instruction éventuellement incomplète de sa part pendant la
procédure de recours (AC.2009.0171 du 14 octobre 2010, consid. 2a). Le réexamen
de la décision attaquée par l’autorité intimée peut avoir pour conséquence de
priver le recours de son objet (Regina Kiener, n° 19 ad art. 54 PA,
in
:
Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [éd.], Kommentar zum
Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zurich/St-Gall 2008). Tel est le
cas lorsque la nouvelle décision donne satisfaction au recourant, notamment
lorsque l’autorité intimée adhère aux conclusions du recours. Lorsque la
nouvelle décision ne donne que partiellement gain de cause au recourant, le
recours n’est privé de son objet que dans la même mesure: pour les points
encore litigieux, la décision initiale n’entre pas en force; l’instruction se
poursuit (Kiener,
op. cit
., n° 19 et 20 ad art. 54 PA). C’est ce
principe qu’exprime l’al. 2 de l’art. 83 LPA-VD.
b) En l'occurrence, les recourants ont maintenu leur
recours, nonobstant la nouvelle décision annoncée par la Municipalité tendant à
prolonger le délai pour se constituer un domicile principal hors du camping. Il
convient donc d'entrer en matière sur leurs griefs qui n'ont pas perdu leur
objet suite à la nouvelle décision.
D'un point de vue formel, il y a toutefois lieu de
relever que la modification de la décision attaquée n'est pas documentée, mais
figure uniquement dans la réponse du conseil de la Municipalité, du 3 octobre
2019. Afin de formaliser cette décision, il conviendra en tout état de réformer
la décision attaquée, en ce sens que le délai imparti aux recourants est
prolongé au 31 décembre 2029.
3.
Les recourants invoquent une violation de leur droit d'être entendu,
reprochant à l'autorité intimée de ne pas les avoir informés qu'une décision
leur refusant le statut de résident principal allait être rendue.
a) Le droit d'être entendu (art. 29 de la
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999: Cst.; RS 101)
inclut pour les parties le droit de s'expliquer avant qu'une décision ne soit
prise à leur détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature
à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, celui de
participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se
déterminer à leur propos, lorsque cela est de nature à influer sur la décision
à rendre (ATF 142 II 218 consid. 2.3; 137 II 266 consid. 3.2; 137 IV 33 consid.
9.2; 136 I 265 consid. 3.2, et les arrêts cités).
Une violation du droit d'être entendu peut être
réparée dans le cadre de la procédure de recours lorsque l'irrégularité n'est
pas particulièrement grave et pour autant que la partie concernée ait la
possibilité de s'exprimer et de recevoir une décision motivée de la part de
l'autorité de recours disposant d'un pouvoir d'examen complet en fait et en
droit (TF 1C_80/2017 du 20 avril 2018 consid. 3 et les arrêts cités).
b) Dans sa décision du 4 juillet 2019, la
Municipalité d'Avenches s'est référée à une séance de la Municipalité du 15
avril 2019, lors de laquelle elle avait décidé de se mettre en conformité avec
la LCCR et la LCH. La manière de procéder de l'autorité, qui n'a adressé aucun
avertissement aux personnes concernées, les privant du droit de lui faire
connaître leur situation personnelle avant de rendre sa décision formelle, alors
même qu'elle tolérait l'inscription en résidence principale depuis plusieurs
années, paraît en effet peu compatible avec le respect du droit d'être entendu.
Cela étant, la Municipalité a organisé une séance, le 24 septembre 2019, afin
d'entendre les personnes concernées par la décision précitée. Les recourants
ont participé à cette séance et ont pu s'exprimer. A la suite de cette séance, le
délai pour changer de résidence principale a été prolongé au 31 décembre 2029.
Force est de constater qu'une éventuelle violation du droit d'être entendu des
recourants a été réparée puisque l'autorité intimée a reconsidéré sa décision
et l'a modifiée. A cela s'ajoute que, dans le cadre de la présente procédure,
les parties ont pu s'exprimer devant l'autorité de recours qui jouit d'un
pouvoir d'examen complet en fait et en droit, de sorte qu'une éventuelle
irrégularité à cet égard peut être considérée comme ayant été réparée à ce
stade également.
Ce grief est rejeté.
4.
Le principe de la légalité (cf. art. 5 al. 1 et 36 al. 1 Cst.; art. 7
al. 1 et 3 et 38 al. 1 Cst-VD) exige que l'administration n'agisse que dans le
cadre fixé par la loi. Fait partie de ce principe l'exigence selon laquelle
l'administration ne peut agir que si la loi le lui permet (exigence de la base
légale; cf. Thierry Tanquerel, Manuel de droit administratif, 2
e
éd.
2018, n. 448 ss et les réf. cit.).
a) L’art. 28 LCCR
définit la notion de terrain de caravaning résidentiel, et prévoit qu’
"est
réputé terrain de caravaning résidentiel l'emplacement aménagé en vue de
recevoir des caravanes résidentielles, telles mobilhomes, installées de manière
permanente et servant à l'habitation secondaire."
La circulaire n° 10/08 du 25 novembre 2010, la
circulaire n° 18/02 du 25 mai 2018, de même que la lettre explicative du 23
janvier 2012 de la Direction du SPOP ont rappelé le caractère exceptionnel et
provisoire des inscriptions en ménage administratif dans une commune. Dans la
lettre précitée, la Direction du SPOP a confirmé que le fait de résider dans un
camping ou caravaning résidentiel doit garder, en principe, un aspect
temporaire, même pour les personnes inscrites avec ce statut particulier de
ménage administratif. Le ménage administratif est un ménage fictif dont
l’adresse officielle est celle de la commune. Il s’agit d’une inscription
formelle et temporaire pour toute personne qui ne peut pas être inscrite ni en
ménage privé ni en ménage collectif. Depuis 2018, une telle inscription peut
avoir lieu pour 9 mois maximum, à savoir une première inscription de 6 mois,
puis un renouvellement unique de 3 mois. Par ailleurs, il est de la
responsabilité de l’exploitant du camping de faire respecter les dispositions
de la LCCR tandis que la commune est également responsable de faire appliquer
le cadre légal en acceptant ou non d’inscrire une personne en ménage
administratif. Les sanctions prévues à l’art. 44 LCCR demeurent réservées.
b) En l'occurrence, force est de constater que la
décision attaquée respecte le principe de la légalité. L'art. 28 LCCR vise à
garantir l'intérêt public qu'est la préservation du caractère touristique et
d'habitation secondaire des campings caravanings, confirmée également à l'art.
1 du règlement du Plan partiel d'affectation régissant la zone où se trouve le
camping C.________.
5.
Les recourants invoquent une violation du principe de la bonne foi et de
la protection des droits acquis. Ils font valoir qu’en 2012, ils avaient pris
contact avec l’exploitante du camping C.________ qui leur aurait affirmé qu’ils
pouvaient s’inscrire de manière permanente au camping, ce qui a été fait en
2016. Ils estiment que ces assurances étaient dignes de confiance dès lors
qu'elles émanaient de l'exploitante d'un terrain propriété de la Commune. Ils
expliquent avoir investi toutes leurs économies dans l’achat d’un mobilhome
d’une valeur de 140'000 fr. où ils prévoyaient de vivre à l’année. Le
Contrôle des habitants leur avait d’ailleurs délivré une attestation
d’établissement en 2016. Ils font valoir que sans ces garanties, ils n’auraient
jamais investi autant d’argent dans un mobilhome et auraient agi différemment.
Ils ne pourraient pas conserver le même train de vie s’ils devaient déménager.
a) Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant
pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi protège le
citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des
autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des
déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (ATF 129 I 161
consid. 4.1 p. 170; 128 II 112 consid. 10b/aa p. 125; 126 II 377 consid. 3a p.
387 et les arrêts cités). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une
décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un
administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition
que (a) l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de
personnes déterminées, (b) qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les
limites de ses compétences et (c) que l'administré n'ait pas pu se rendre compte
immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu; (d) il faut encore
qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut
pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de
préjudice, et (e) que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où
l'assurance a été donnée (ATF 137 II 182 consid. 3.6.2 p. 193; 131 II 267
consid. 6.1 p. 636 et les références citées).
b) Les recourants ne sauraient se prévaloir d’un
droit acquis, dans la mesure où aucune garantie expresse ne leur a été donnée
par l'autorité intimée ou le Contrôle des habitants, seuls compétents pour les
renseigner sur leur statut. Quelles que soient les informations données par
l'exploitante du camping, celle-ci n'a pas la compétence d'engager les
autorités communales. Il n'est ainsi pas déterminant que le camping soit sis
sur une parcelle propriété de la Commune. Les autorités communales ont certes toléré
l'inscription des recourants comme résidents principaux en ménage administratif,
sans formuler de réserve. Cela ne permet toutefois pas d'en inférer une
quelconque garantie selon laquelle cette situation aurait été pérenne.
La possibilité de s'inscrire en ménage administratif a
toujours été circonscrite à des cas exceptionnels, pour une période qui se
voulait limitée. On ne saurait retenir l’existence d’un droit acquis au vu du
caractère temporaire inhérent à l’inscription en ménage administratif.
Au
demeurant, le Règlement du camping prévoit expressément que l’inscription en
tant que résident permanent n’est pas autorisée dans le canton, ce que les
recourants ne pouvaient ignorer.
La Municipalité a certes toléré depuis de nombreuses
années des dérogations à l'art. 28 LCCR, dès lors qu'elle a admis à plusieurs
reprises et sans limite dans le temps des inscriptions en ménage administratif
pour des personnes résidant de manière permanente au camping. Cette pratique
pouvait se fonder sur la circulaire 10/08 du 25 novembre 2010 qui autorisait, à
titre exceptionnel, l'inscription en résidence principale dans un ménage
administratif. Cette circulaire a toutefois été annulée et remplacée par la
circulaire 18/02 du 25 mai 2018, qui limite dorénavant la durée d'une
inscripition en ménage administratif à quelques mois, des exceptions demeurant encore
possibles. Il n'est pas contraire au principe de la bonne foi qu'une autorité
modifie sa pratique non conforme à la loi, surtout lors de la modification de
la pratique cantonale en la matière. Compte tenu de la nouvelle circulaire
cantonale précitée, elle ne pouvait maintenir sa pratique large tendant à
tolérer des résidences principales en ménage administratif sur son territoire. En
l'occurrence, la Municipalité fait aussi valoir d'autres motifs justifiant une
modification de sa pratique. Ainsi, l'augmentation importante du nombre de
résidents permanents, qui est passé de 32 en 2012 à 109 en 2019 met en péril le
respect de l'affectation touristique du camping, tel que prévue dans la
planification communale. Ces motifs justifient une restriction de la durée des
résidences en ménage administratifs et emportent conviction.
Ce grief est en conséquence rejeté.
6.
Il reste à examiner la question de la proportionnalité de la décision,
compte tenu en particulier des importants montants investis par les recourants
dans leur logement et de la difficulté alléguée de pouvoir se constituer un
domicile principal ailleurs.
Le principe de
proportionnalité, prescrit par l'art. 5 al. 2 Cst., exige qu'il y ait un
rapport raisonnable entre le but d'intérêt public poursuivi et le moyen choisi
pour l'atteindre. Il se décompose en trois maximes: celle de l'aptitude, celle
de la nécessité, ainsi que celle de la proportionnalité au sens étroit (cf. ATF
136 I 17 consid. 4.4, 135 I 246 consid. 3.1, 130 II 425 consid. 5.2, 124 I 40 consid.
3e). Selon la maxime d'aptitude, le moyen choisi doit être propre à atteindre
le but visé (cf. ATF 128 I 310 consid. 5b/cc).
b) En l'espèce, l
e délai initial fixé au 31 décembre 2020 paraît court.
En effet, croyant pouvoir rester à demeure dans le camping, les recourants ont
expliqué avoir utilisé l'essentiel de leurs économies pour l'achat et
l'aménagement d'un mobilhome. Dans ces circonstances, il n'est pas certain
qu'un tel délai permette raisonnablement aux recourants de se trouver une autre
adresse, compte tenu notamment de leur budget restreint suite à l'acquisition
d'un mobilhome qu'ils pensaient utiliser comme résidence principale et amortir
sur une plus longue durée. Quoi qu'il en soit, la décision attaquée a été
modifiée, en ce sens que le délai imparti a été prolongé de dix ans. Un tel
report
du délai au 31 décembre 2029 apparaît suffisant pour leur permettre de
constituer une adresse principale en dehors du camping, étant rappelé qu'ils gardent
la possibilité de conserver leur mobilhome en tant que résidence secondaire.
La décision contestée, telle que modifiée en cours
de procédure, respecte ainsi le principe de la proportionnalité.
7.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être partiellement
admis et la décision attaquée réformée en ce sens que le délai imparti pour se
mettre en conformité est fixé au 31 décembre 2029. La décision attaquée sera
confirmée pour le surplus. Vu le sort du recours, il se justifie de renoncer à
un émolument de justice (art. 49 et 50 LPA-VD) et de compenser les dépens (art.
55 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision de la Municipalité d'Avenches du 4 juillet 2019 est réformée
en ce sens que le délai imparti aux recourants pour se mettre en conformité est
fixé au 31 décembre 2029. La décision est confirmée pour le surplus.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument de justice.
IV.
Les dépens sont compensés.
Lausanne, le 18 juin 2020
La
présidente:                                                                 La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.