vd_omni · AC.2003.0085 · 2005-09-08 · fr

Laboteck SA/BOLLA, Conservation de la faune et de la nature, Jolivan SA, Municipalité de Vallamand, Service de l'aménagement du territoire, Service des eaux, sols et assainissement | Demande de concession en vue de la construction d'une paserelle sur le lac de Morat. Le département ne peut refuser d'entrer en matière sur la demande sans mise à l'enquête publique du projet permettant une pesée de l'ensemble des intérêts en jeux.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 08.09.2005 AC.2003.0085

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 8 septembre 2005
Composition
M. Eric Brandt, président;
M. Bernard Dufour
et M. Jean
W. Nicole, assesseurs.
recourante
Laboteck SA,
à Mur Vully,
autorité intimée
Service des eaux, sols et assainissement,
à Lausanne,
autorités concernées
1.
Municipalité de Vallamand,
à
Vallamand,
2.
Conservation de la faune et de la
nature,
à St-Sulpice
3.
Service de l'aménagement du
territoire,
à
Lausanne, représenté par Me Edmond DE BRAUN, avocat à Lausanne,
tiers intéressés
1.
Société Jolivan SA,
à Avenches,
2.
Maria-Claudia Bolla,
à Berne
,
représentée par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,
Objet
Permis de construire
Recours Laboteck SA contre décision du SESA du 17 avril
2003 (refus d'entrer en matière sur la délivrance d'une autorisation de
construire une passerelle d'embarquement pour le restaurant au lieu dit
"La Résidence", à Vallamand)
Vu les faits suivants
A.
a) La société Laboteck SA a déposé
auprès du Service des eaux, sols et assainissement une demande de concession en
vue de l'aménagement d'une passerelle d'embarquement sur le domaine des eaux public
du lac de Morat au droit de la parcelle 312 du cadastre de la Commune de
Vallamand. Le Service des eaux, sols et assainissement a mis en circulation le
projet auprès du Service de l'aménagement du territoire qui a délivré le
préavis suivant :
"Le service de l'aménagement du territoire
(SAT) constate que le projet consiste à créer un ponton flottant à côté d'un
ponton déjà existant (parcelle no 886).
A cet égard, il relève que le port des
Garinettes avait pour but de limiter l'impact de telles constructions sur le
littoral et que le "doublement" d'un ponton existant va à l'encontre
de cet objectif.
Dès lors, considérant que le projet porte
atteinte à des intérêts publics prépondérants que constitue la protection des
rives, le SAT a délivré un préavis négatif y relatif."
b) Le Service des forêts, de la faune
et de la nature a également été consulté et s'est prononcé de la manière suivante
:
"Le service des forêts, de la faune et de
la nature (SFFN) rappelle que l'autorisation en matière de pêche pour le port
des Garinettes comportait un certain nombre de conditions dont l'une d'entre
elles avait pour but de rendre les rives et la plate-forme littorale plus
naturelles, c'est-à-dire moins encombrées par des constructions d'origine
humaine.
A cet égard, il stipule que le projet de
passerelle va à l'encontre du respect de cette condition.
Dès lors, le SFFN refuse de délivrer une
autorisation spéciale pour le projet de passerelle."
c) Par décision du 17 avril 2003, le
Service des eaux, sols et assainissement a indiqué qu'il préavisait
négativement le projet de passerelle et qu'il ne pouvait entrer en matière pour
la délivrance d'une autorisation de construire. Toutefois, il acceptait la
création d'une seule passerelle en commun avec la propriétaire de la parcelle
voisine.
B.
a) La société Laboteck SA a recouru
contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 6 juin 2003 en
expliquant que la passerelle envisagée était un complément au ponton existant
et non pas un doublement de ce dernier. Elle se plaignait également d'une
inégalité de traitement dès lors que tous les autres restaurants des rives du
lac de Morat avaient à disposition des passerelles permettant l'accès des
clients provenant par la voie lacustre.
b) Le Service des eaux, sols et
assainissement s'est déterminé sur le recours le 28 juin 2003 en concluant à
son rejet.
La municipalité de Vallamand (ci-après
: la municipalité) s'est déterminée sur le recours le 6 juin 2003. Elle
explique qu'une demande de concession avait été mise à l'enquête publique en
vue de la création d'un ponton au mois de mai 1999 pour le compte de la société
immobilière "Les Peupliers SA". Les différentes autorités cantonales
concernées avaient alors exigé la reconstruction d'une passerelle commune avec
la propriétaire voisine qui avait refusé. La municipalité est favorable à la
réalisation de la passerelle qui constituerait un complément au cheminement riverain
projeté autour du lac de Morat.
Le Service de l'aménagement du
territoire s'est également déterminé sur le recours le 21 juillet 2003 en
concluant à son rejet.
c) La possibilité a été donnée à la
société Laboteck SA de déposer un mémoire complémentaire.
Le tribunal a tenu une audience à
Vallamand le 18 décembre 2003. Le compte-rendu résumé de l'audience a la teneur
suivante :
"Le Service des eaux, sols et assainissement produit au
tribunal l’original du dossier de la concession du port de Vallamand. La
condition fixée lors de l’étude d’impact du port relative à la suppression des
amarrages et passerelles illicites ne figure pas dans l’acte de concession. Les
représentants du Service des eaux, sols et assainissement précisent que plus de
trente amarrages ont été supprimés depuis la construction du port et la
suppression de deux passerelles fait l’objet de procédures actuellement
pendantes.
Les représentants du Service des eaux, sols et assainissement
exposent la pratique appliquée pour l’octroi de concessions de passerelles ou
de pontons sur le lac de Morat. L’autorité cantonale est liée par le plan
directeur des rives sud du lac de Neuchâtel et des rives du lac de Morat adopté
par les gouvernements vaudois et fribourgeois en 1982. En application de ce
plan directeur, toute nouvelle demande de concession pour l’aménagement d’un
nouveau ponton ou d’une nouvelle passerelle est systématiquement refusée. Cette
pratique s’expliquerait pour des motifs liés à la protection de la nature.
La société recourante ne comprend pas cette pratique
restrictive en relevant que sur les secteurs régis par l’administration
fribourgeoise, plusieurs autorisations pour créer de nouvelles places
d’amarrage liées à des établissements publics ont été autorisées. En se référant
au dossier de photos qu’il a produit au tribunal avec son envoi du 6 juin 2003,
le représentant de la société recourante précise qu’un nouveau ponton a été
autorisé et réalisé en 2003 pour le restaurant Bel-Air à La Praz sur le Canton
de Fribourg ; pour le restaurant « Les Bains » à Montelier, le
ponton existant a été agrandi pour permettre d’accueillir huit bateaux. Le
restaurant « Le Petit Bain » à Morat bénéficierait d’une passerelle
permettant l’amarrage de dix bateaux. Pour le restaurant « Le Vieux Manoir »
à Meyriez, un port privé existant a été agrandi par de nouvelles passerelles
permettant d’accueillir quatre à six bateaux.
La société recourante estime aussi que l’Hôtel restaurant du
Lac à Vallamand-Dessous bénéficie de places d’amarrage par la présence de
l’ancien débarcadère en béton, ce que le représentant du Service des eaux, sols
et assainissement conteste. La société recourante relève aussi qu’une
passerelle privée avait été autorisée dans le périmètre du port de Faoug.
Ainsi, cinq établissements publics situés à proximité des rives du lac de Morat
bénéficieraient d’autorisations qui ont permis l’agrandissement ou la
transformation de passerelles ou pontons d’amarrage pour la clientèle en
bateau. Le représentant de la société recourante précise encore que pendant la
saison qui s’ouvre du mois de mai jusqu’au mois de septembre, la possibilité
d’accueillir la clientèle sur bateau par l’aménagement de places d’amarrage
représenterait un potentiel de cent repas par week-end.
Les représentants du Service de l’aménagement du territoire
et du Centre de Conservation de la faune et de la nature précisent que des
motifs liés à la protection de la nature s’opposent à l’octroi d’une
autorisation pour la construction de nouveaux pontons ; seule la reconstruction
de la passerelle existante par une nouvelle passerelle commune serait
admissible. A cet égard, il est rappelé qu’en 1996, des pourparlers avaient été
engagés avec l’hoirie Rutsch pour le remplacement du ponton existant par une
passerelle commune pouvant être utilisée à la fois par les propriétaires
riverains et par l’exploitant du restaurant de la Résidence. Ce projet avait
toutefois échoué en raison d’un désaccord au sein de l’hoirie Rutsch. La
représentante de Mme Bolla, propriétaire actuelle du fonds riverain et du
ponton ne se prononce pas sur la question de la construction d’une nouvelle
passerelle le long du ponton existant; elle s'oppose à la reconstruction d’une
passerelle commune ; elle se réfère aux motifs du refus de l’autorisation
soulevés par les services cantonaux concernés. Il est précisé que la rive
présente un caractère naturel à l’emplacement prévu notamment par la présence
de roseaux.
M. le Député Delacourt précise encore qu’il convient de tenir
compte de l’aspect économique dans la pesée d’intérêts pour statuer sur
l’autorisation concernant l’aménagement de la passerelle. Cet aspect concerne
l’ensemble de la région alors que l’impact sur le milieu naturel serait de peu
d’importance en raison d’une utilisation limitée aux trois mois d’été.
Il est précisé que l’autorisation dont bénéficie Mme Bolla,
résidente à Vallamand, est une autorisation d'usage du domaine public à bien
plaire, en principe révocable.
Le tribunal se déplace sur les lieux en présence des parties.
Il est constaté qu’un chemin communal donne accès à un empierrement à partir
duquel la passerelle projetée serait reliée. La passerelle existante a été
rénovée notamment par le remplacement des planches permettant l’accès et le
renforcement des structures. Cette passerelle est utilisée uniquement pour la
baignade.
Le représentant de la municipalité précise que les milieux
naturels se sont bien reconstitués après la construction du port de Vallamand
et que, malgré tous les éléments positifs qui résultent du plan
directeur des rives de 1982, la construction de la passerelle serait
nécessaire pour favoriser une entreprise locale en augmentant les possibilités
d'accès par la clientèle. La municipalité précise encore qu'elle étudie
actuellement un projet de cheminement piétonnier public longeant la rive du
lac."
d) La possibilité a été donnée aux parties de se
déterminer sur le compte-rendu résumé de l'audience.
Les discussions engagées à la suite de l'audience en
vue de la construction d'un ponton lié au cheminement public longeant les rives
du lac n'ont pas abouti.
En date du 8 février 2005, la municipalité a informé
le Service des eaux, sols et assainissement qu'elle ne donnerait pas suite au
projet de reconstruction d'une passerelle d'embarquement pour le restaurant de
"La Résidence".
Considérant en droit
1.
a) La loi du 5 septembre 1944 sur l’utilisation des lacs
et cours d’eau dépendant du domaine public (LLC, ou loi sur l’utilisation des
lacs) précise à son article premier que le droit de disposer des eaux dépendant
du domaine public appartient à l’Etat. Ainsi, nul ne peut utiliser les eaux du
domaine public sans l’autorisation préalable du Conseil d’Etat. Selon l’art. 4
LLC, l’autorisation du Conseil d’Etat est accordée sous la forme d’une
concession (al. 1). Toutefois, pour des installations provisoires ou de très
faible importance, le Conseil d’Etat peut accorder des autorisations à bien
plaire, révocables en tout temps. La demande d’autorisation d’utiliser les eaux
publiques à des autres usages que les forces motrices doit être adressée au
Département de la sécurité et de l'environnement (art. 24 LLC). S’il n’existe
pas de motifs d’intérêt général de refuser l’autorisation, le Département
soumet la demande à une enquête publique de 10 à 30 jours (art. 25 LLC). Le
règlement d’application de la loi sur l’utilisation des lacs et cours d’eau
dépendant du domaine public du 17 juillet 1953 précise la procédure à suivre
pour les demandes de concession aux art. 79 et ss. Le Conseil d’Etat peut
notamment requérir une expertise et statuer définitivement sur les oppositions
à la suite de l’enquête publique (art. 81 et 82 du règlement d’application de la
loi sur l’utilisation des eaux).
b) L’octroi d’une concession en vue de l’utilisation
des eaux dépendant du domaine public implique une pesée des intérêts (voir ATF
117 I b 178). L’autorité doit prendre en considération les intérêts que protège
la loi fédérale sur la pêche, en particulier les intérêts relatifs à la
protection des biotopes servant de frayères pour les poissons ou d’habitat pour
leur progéniture. Il convient également de tenir compte de l’intérêt général à
une utilisation rationnelle des ressources en eau, de l’intérêt économique du
concessionnaire et des intérêts généraux liés aux besoins d’une région et de
son développement économique (voir arrêt AC 1993/0195 du 29 juillet 1994). Il
s’agit aussi des intérêts défendus par la loi fédérale sur la chasse et la
protection des mammifères et des oiseaux sauvages, en particulier ceux liés à
la création de zones protégées que le Conseil fédéral délimite après avoir
consulté les cantons notamment pour les réserves de sauvagines et d’oiseaux
migrateurs d’importance internationale et nationale (art. 11 al. 1 et 2 LChP).
A cela s’ajoutent les intérêts liés à l’aménagement du territoire notamment
ceux énumérés aux art. 1 et 3 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l’aménagement du territoire (LAT). Font également partie des intérêts à prendre
en considération ceux concernant la navigation. Ces intérêts font en principe
chacun l’objet d’une réglementation particulière et doivent être examinés dans
le cadre des procédures d’autorisation instaurées par ces dispositions. Aussi,
la plupart de ces autorisations impliquent une pesée générale des intérêts en
présence et les dispositions légales liées à chacun de ces intérêts ne peuvent
être appliquées indépendamment les unes des autres (ATF 117 I b 39-40 consid. 3
e).
c) En pareil cas, la jurisprudence fédérale suggère
que l’autorité compétente procède à une notification unique des différentes
autorisations nécessaires à la réalisation du projet avec une seule voie de
recours ouverte contre la décision faisant l’objet de la synthèse auprès d’une
autorité de recours qui puisse procéder à l’examen de l’ensemble des intérêts
en jeu (voir notamment ATF 118 I b 393 et ss, consid. 3, 331 et ss consid. 2,
76 consid. 2 c ; 117 I b 329 consid. 2 b, 48 consid. 4, 35 consid.
3e ; 116 I b 327 consid. 4, 263 consid. 1b, 181 consid. 2c, 57 consid. 4b
et 112 I b 120-121 consid. 4). Pour satisfaire cette exigence de coordination,
qui est maintenant reprise à l’art. 25 a LAT, l’autorité cantonale doit mettre
à l’enquête publique la demande de concession et notifier l’ensemble des
autorisations nécessaires au projet avec la décision de principe proposant
l’adoption de la concession par le Conseil d’Etat. Le Département ouvre ainsi
la voie du recours au Tribunal administratif pour toutes les autorisations
spéciales nécessaires à la réalisation du projet (RDAF 1992, 124 consid. 2c). Le
Conseil d’Etat peut statuer sur la demande de concession après que les
autorisations spéciales soient entrées en force à la suite de l’arrêt du
Tribunal administratif, en conservant encore le pouvoir d’examen de l’autorité
politique qui lui permet de refuser la concession pour des motifs d’intérêt général
(voir art. 8 al. 2 et 9 LLC).
d) En l'espèce, le Service des eaux, sols et
assainissement n'a pas mis la demande de concession à l'enquête publique. Les
autorités cantonales concernées n'ont pas été en mesure de statuer sur les
autorisations cantonales requises par le projet en tenant compte de toutes les
circonstances, notamment de toutes les interventions que l'enquête publique
aurait pu susciter. Aussi, le Service de l'aménagement du territoire n'a pas
rendu une décision formelle au sens de l'art. 24 de la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire. Par ailleurs, l'ensemble des préavis émis ne tient
pas compte de la présence d'une zone d'utilité publique dans le prolongement du
ponton destinée à la création d'une plage publique. Le plan directeur des rives
du lac de Morat mentionne l'existence de la zone d'aménagement public; il est vrai
que la mesure 9.2.2. prévue pour le secteur concerné prévoit la suppression des
passerelles des amarrages sauvages pour regrouper les bateaux dans le futur
port, mais elle mentionne aussi la création d'un chemin riverain et des mesures
d'encouragement technique en faveur de la commune pour l'étude et la
réalisation des possibilités d'extension et de mise en valeur du périmètre,
notamment la création d'équipements publics dimensionnés et proportionnés en
fonction des besoins réels. Il ressort de ces circonstances que le Service des
eaux, sols et assainissement ne peut d'emblée refuser d'entrer en matière sur
la demande sans avoir effectué l'enquête publique du projet de concession de
manière à permettre à l'ensemble des autorités concernées et tiers intéressés
de se prononcer sur le projet et procéder à une pesée générale de tous les
intérêts déterminants en présence, notamment la compatibilité d'un ponton
d'embarquement avec la plage publique.
2.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit
être partiellement admis et la décision de refus d'entrer en matière sur la
demande de concession doit être annulée.
Le dossier est renvoyé au Service des eaux, sols et
assainissement afin qu'il demande à la société constructrice les documents
nécessaires à la mise à l'enquête publique du projet et de la demande de
concession, complète l'instruction dans le sens des considérants du présent
arrêt et statue à nouveau. Compte tenu des circonstances particulières de la
cause, le tribunal estime qu'il y a lieu de compenser les dépens et de laisser
les frais de justice à la charge de l'Etat (art. 55 al. 3 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision du Service des eaux, sols et assainissement du
17 avril 2003 est annulée.
III.
Le dossier est retourné au Service des eaux, sols et
assainissement afin qu'il complète l'instruction conformément aux considérants
du présent arrêt et statue à nouveau.
IV.
Il n'est pas perçu de frais de justice et les dépens sont
compensés.
sb/Lausanne, le 8 septembre 2005
Le
président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente
jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal
fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale
d'organisation judiciaire (RS 173.110)