vd_omni · AC.2005.0064 · 2006-03-08 · fr

BURATO & STANLEY Sàrl/Municipalité de Lausanne, Service de l'environnement et de l'énergie | Révocation d'une décision administrative. Rappel de jurisprudence. Autorisation de diffuser de la musique dans un établissement public avec fixation d'une limite d'émission au sortir de l'installation. Décision subséquente ordonnant une limitation plus sévère. Les conditions permettant la révocation de la première décision sont remplies en l'espèce. La décision de limiter plus sévèrement les émissions de bruit d'un établissement public peut aussi être fondée sur l'art. 11 al. 3 LPE. (consid. 3)

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 08.03.2006 AC.2005.0064

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 8 mars 2006
Composition
François Kart, président;
M. Bertrand
Dutoit et Mme Dina Charif Feller, assesseurs; Cyrille Bugnon, greffier.
Recourante
BURATO & STANLEY Sàrl,
à
Lausanne, représentée par Thierry Thonney, avocat à Lausanne
Autorité intimée
Municipalité de Lausanne
, à Lausanne
Autorité concernée
Service de l'environnement et de
l'énergi
e
, à
Epalinges
Objet
Protection de l'environnement
Recours de BURATO & STANLEY Sàrl contre la décision de
la Municipalité de Lausanne du 11 mars 2005 limitant le niveau sonore de la
musique diffusée au "Movida Music Bar Café"
Vu les faits suivants
A.
Dès sa construction en 1961, le bâtiment situé au n° 5 de
la Place Chauderon a abrité un café-restaurant, exploité sous l'enseigne
"Café de la Maison du Peuple". Selon la patente du 20 novembre 1962,
les locaux de cet établissement comportaient au rez-de-chaussée une salle de
consommation de 144 places, un restaurant de 132 places et une terrasse de 40
places, ainsi qu'une grande salle de 200 places au 1
er
entresol, un
jeu de quilles de 20 places au 2
e
sous-sol et une buvette de 80
places au rez-de-chaussée inférieur donnant sur la rue des entrepôts. La
licence de l'établissement a été renouvelée sans mention particulière en 1975,
en 1977, en 1979 et en 1982. Celui-ci a été exploité sous l'enseigne du "Café-restaurant
du Cercle" dès 1982 et sous l'enseigne "Chez Oscar" dès 1988. En
1988, l'établissement comprenait, au rez, une salle de consommation de 114
places, une salle à manger de 120 places, un pub de 36 places et une terrasse,
ainsi que la salle de 200 places à l'entresol. Il a ensuite été exploité sous
l'enseigne "People's Pub" dès le 1
er
juillet 1990 avec une
salle de consommation de 87 places, une salle à manger de 120 places et une
terrasse au rez-de-chaussée, auxquelles s'ajoutait toujours la salle de 200
places à l'entresol.  A partir du 1
er
janvier 1994, cette salle a
été retirée de la liste des locaux visés par la patente de l'établissement.
B.
Alberto Burato, associé gérant de Burato & Stanley
Sàrl (ci-après Burato & Stanley), a repris la patente de café-restaurant du
"People's Pub" à compter du 1
er
mai 1995. Au 1
er
septembre 1995, l'établissement comportait une salle de consommation de 94 places,
une salle à manger de 92 places, désormais appelée "Poco Loco", un
bar de 30 places et une terrasse de 30 places.
C.
Le 22 octobre 1997, Burato & Stanley a adressé le
courrier suivant à la Police du commerce de la Ville de Lausanne (ci-après la
Police du commerce):
"Nous exploitons actuellement
un pub qui est un lieu de rencontre pluriculturel et multi-ethnique ce qui nous
a donné l'idée d'exploiter de manière plus dynamique et rentable cette
particularité.
Nous sommes donc désireux de
dynamiser notre pub et d'attirer une nouvelle clientèle, nous aimerions
proposer un type d'animation latino (sud-américaine).
Dans un premier temps, nous
voudrions permettre à des disc-jockeys professionnels de se produire dans notre
établissement. Ensuite, une à deux fois par mois, nous aimerions organiser des
concerts avec des groupes latinos de renommée internationale.
Ce type d'animation aurait lieu de
manière régulière, c'est-à-dire tous les jeudis, vendredis et samedis.
Nous envisageons également selon
la renommée des groupes qui viendraient se produire chez nous de faire payer,
soit une entrée, soit d'appliquer une majoration de prix sur les consommations
pendant la durée de la représentation.
Nous avons déjà à disposition une
équipe de professionnels qui se chargera de la sécurité à l'entrée ainsi qu'à
l'intérieur de l'établissement.
Organiser des soirées de ce type
ne serait intéressant qu'à la condition qu'une prolongation d'ouverture de type
cabaret nous soit octroyée selon le plan suivant:
- le jeudi soir jusqu'à 02h00 du
matin.
- les vendredis et samedis jusqu'à
03h00 du matin.
En conclusion, notre pub serait un
cabaret sans piste de danse mais avec une ambiance exotique et chaleureuse.
(…)"
La Police du commerce a accusé réception de ce
courrier par lettre du 19 novembre 1997 et demandé à Burato & Stanley de
"fournir
la preuve, établie par un professionnel de la branche, que les locaux
[étaient]
suffisamment insonorisés pour qu'un niveau sonore de
93 dB(A) Leq
puisse y être diffusé sans provoquer de gêne"
.
D.
Le bureau d'ingénieur Gilbert Monay, mandaté à cette fin
par Burato & Stanley, a effectué une étude acoustique dont les résultats
sont reproduits dans un rapport du 24 juillet 1998. En page 3 de ce rapport
(ch. 5.1), l'expert conclut en ce qui concerne la limitation de la gêne à
l'intérieur du bâtiment
"que le niveau moyen Leq (1 heure) dans
l'établissement "People's Pub", ne devra pas dépasser 89 dB(A), pour
que la gêne pouvant être ressentie dans les appartements situés au-dessus (dès
et y compris le 3
ème
étage), soit limitée. La gêne pouvant encore
être ressentie aurait pour origine un niveau très important en basse fréquences
(émergences entre 50 et 315 Hz) qu'il y aurait lieu, s'il y avait plaintes, de
contrôler, voire de limiter à l'émission. Les exigences de la norme SIA
181/1988 en matière d'isolation aux bruits aériens, tant minimales qu'accrues,
sont satisfaisantes en ce qui concerne les logements. La gêne à l'intérieur des
appartements du bâtiment sera limitée pour autant que le niveau moyen Leq (1h)
ne dépasse jamais 89 dB(A), soit au maximum 24 dB(A) dans les pièces sensibles
au bruit des logements. (…)"
E.
En date du 20 juillet 1998, Burato & Stanley a adressé
copie de ce rapport à la Police du commerce, avec le courrier suivant:
"En fin d'année 1997, nous
vous avions adressé un courrier qui vous présentait notre projet de transformer
le People's Pub en bar à café ayant la particularité d'offrir une animation
musicale de qualité.
Comme nous vous l'avons expliqué
dans notre dernière lettre, notre objectif est d'attirer une nouvelle clientèle
désireuse de trouver exotisme et musique dans un cadre convivial et chaleureux.
Ce nouveau bar se nommera
"MOVIDA music bar café" l'animation musicale sera donc un élément clé
de notre nouveau concept.
La musique sera diffusée par des
disc-jockeys et nous organiserons des représentations de groupes
"live" une à deux fois par mois. Ces animations se dérouleront de
manière régulière les jeudis, vendredis et samedis durant toute l'année.
L'organisation de ce type de
soirées ne sera envisageable qu'à la condition qu'une prolongation d'ouverture
nous soit octroyée selon le modèle ci-dessous:
1. Le jeudi soir ouverture jusqu'à
02h00 du matin.
2. Les vendredis et samedis soir
ouverture jusqu'à 04h00 du matin.
(…) Nous vous remettons (…) en
annexe le rapport complet établi par l'expert mandaté par nos soins.
Après avoir consulté les
recommandations de l'ingénieur, nous avons déjà pris les mesures suivantes:
1. Une réfection complète du
système de fermeture des vitres de façade sera effectuée durant les travaux de
rénovation, ceci en vue de pallier l'insuffisance d'isolation de l'ancienne
structure.
2. Un compresseur (limiteur) sera
installé dans notre nouvel équipement de sonorisation afin que nous soyons en
mesure de contrôler avec précision le volume maximum de la musique qui sera
diffusée dans le bar. (…)"
L'enseigne de l'établissement "People's
Pub" a été modifiée le 2 septembre 1998 en "MOVIDA music bar
café".
F.
Consulté par la Police du commerce, le Groupe de
prévention du bruit de la Police municipale de la Ville de Lausanne (ci-après
GPB) a préavisé défavorablement à la requête formée par Burato & Stanley.
Ce service considérait en substance que le rapport du bureau d'ingénieur Gilbert
Monay ne garantissait pas la tranquillité des locataires habitant dans
l'immeuble abritant l'établissement, même avec l'utilisation d'un limiteur de
son. Elle relevait en outre que les émissions sonores des groupes de musique
"live" au-delà de la limite autorisée n'était pas garantie.
G.
Le 27 août 1998, la Police du commerce a transmis le
dossier au Service cantonal de l'environnement et de l'énergie (ci-après SEVEN)
afin qu'il procède à une analyse complémentaire. Le service cantonal a répondu
par courrier du 8 octobre 1998:
"(…) Les mesures d'isolation
acoustique faites par le bureau d'ingénieurs G. Monay montrent que les
transmissions solidiennes du son à l'intérieur de l'immeuble situé à la place
Chauderon 5 sont les transmissions les plus critiques. Dans l'état actuel de
nos connaissances, la valeur limite de 24 dB(A) utilisée dans le rapport permet
de donner généralement satisfaction aux voisins d'un établissement public.
Afin de respecter cette exigence,
et en fonction des performances de l'isolation phonique mesurée entre
l'établissement public et l'appartement le plus exposé, le niveau moyen Léq,
mesuré sur 1 heure, ne devrait pas dépasser les 89 dB(A) à l'intérieur de
l'établissement. Par rapport aux exigences définies dans le règlement du 11
juin 1997 sur le contrôle obligatoire des installations d'amplification du son
et à rayon laser, la valeur proposée limite est donc de 4 dB(A) plus sévère.
En ce qui concerne les
représentations de groupes "live", le rapport du bureau d'ingénieurs
G. Monay n'aborde pas cette problématique. Nous sommes également d'avis que le
risque de dépasser la valeur limite définie dans le rapport est grand pour des
groupes de musiciens qui utilisent en particulier des percussions, des
instruments à vent ou des instruments dont le son est amplifié par
électroacoustique. En conclusion, les représentations de groupes
"live" ne devraient être acceptables que si le niveau sonore ne
dépasse pas la limite de 89 dB(A). Cette restriction impose donc une limitation
importante du style de musique qui pourrait être jouée. (…)"
Après une inspection sur place, le SEVEN a complété
son préavis en ces termes, par courrier du 5 novembre 1998:
" (…) Le 29 octobre 1998, en
présence du Groupe de prévention du bruit de la Police municipale et de
Monsieur Curchod du bureau d'ingénieurs G. Monay, nous avons fait une
inspection du Movida Music bar café. Nous vous adressons ci-après notre
détermination concernant l'objet cité en marge.
Selon les conclusions du rapport
du bureau G. Monay concernant la "Limitation de la gêne à l'intérieur et à
l'extérieur du bâtiment, due aux bruits aériens de musique sonorisée" du
24 juillet 1998, et en fonction de la qualité de l'isolation acoustique à
l'intérieur du bâtiment de la Place Chauderon 5, le niveau moyen Leq (1 heure)
dans l'établissement ne doit pas dépasser 89 dB(A). Cette valeur permet de
limiter à un niveau acceptable la gêne ressentie dans les appartements situés
au-dessus de l'établissement.
Une limitation supplémentaire est
laissée ouverte pour des types de musique avec des niveaux sonores importants
dans les basses fréquences.
Lors de notre inspection, un
groupe de 3 musiciens a animé la soirée. Leur musique était amplifiée
électroniquement. Nous avons posé un dosimètre à proximité de l'orchestre. Sur
la totalité de la soirée, le niveau moyen mesuré se situe à plus de 91.5 dB(A),
avec des pointes Léq mesurées sur 1 minute à près de 99 dB(A) et des niveaux
instantanés maxima Lmax à plus de 105 dB(A) (voir les 2 graphiques annexés).
Ces mesures montrent clairement
que les limites fixées par le bureau Monay n'ont pas été respectées le soir du
29 octobre 1998. Les niveaux mesurés sur toute la soirée atteignent quasiment
des niveaux typiques d'une ambiance de discothèque. Les craintes exprimées dans
notre courrier du 8 octobre 1998 et celles du GPB semblent donc fondées.
Dans ces conditions, il est clair
qu'il est absolument nécessaire d'imposer un limiteur de niveaux sonores sur
l'installation d'amplification du son du Movida Music bar café, avec
l'obligation d'utiliser cette installation lors des représentations des groupes
invités. (…)"
H.
Le 2 décembre 1998, la Police du commerce a accordé à
Burato & Stanley l'autorisation suivante:
"En réponse à votre demande
et après avoir procédé à l'enquête d'usage, nous avons le plaisir de vous
informer que nous vous accordons l'autorisation d'organiser des animations
musicales dans votre établissement.
(...)
Cependant, le rapport du
service de l'environnement et de l'énergie (SEVEN), lutte contre le bruit,
stipule que pour limiter la gêne dans les appartements jouxtant le Movida, le
niveau moyen Léq, mesuré sur 1 heure, ne doit pas dépasser les 89 dB(A) à
l'intérieur de l'établissement.
Quant aux représentations de
groupes "live", dont les musiciens utilisent des percussions, des
instruments à vent ou dont le son est amplifié par électroacoustique, cette
valeur limite de 89 dB(A) doit être également respectée. Cette restriction
impose donc une limitation importante du style de musique jouée.
(…)
Les concerts de même que la
diffusion de musique en général, sont autorisés dans les établissements publics
jusqu'à un quart d'heure avant la fermeture, prolongations d'ouverture jusqu'à
01h00 ou 02h00 du matin comprise.
(…)
Nous précisons que la présente
autorisation, qui est personnelle et intransmissible, vous est accordée à titre
d'essai et à bien plaire;
elle vous sera retirée dès la 1
ère
plainte reconnue fondée
. (…)"
I.
Les agents du GPB ont effectué un contrôle du niveau
sonore au "MOVIDA Music bar café" à sept reprises entre décembre 1998
et juillet 2003. Les niveaux constatés par les agents du GPB à ces diverses occasions
étaient respectivement de 95.6, 93.2, 91.6, 87, 93.7, 96 et 90 dB(A). Le 30
novembre 2003, le GPB a reçu la plainte d'un locataire habitant un appartement
situé au 4
ème
étage de l'immeuble du n°5 de la Place Chauderon. La
mesure du niveau sonore effectuée dans la chambre à coucher de cet habitant de
l'immeuble a révélé, selon les agents du GPB, un niveau de 28.3 dB(A) Leq 10
secondes. Une mesure a été faite peu après dans les locaux du "MOVIDA
Music Bar Café" et indiquait le niveau de 89.1 dB(A) Leq 10 minutes. Ces
mesures ont  fait l'objet d'un rapport du 4 décembre 2003, que le GPB a
transmis le 15 décembre à la Police du commerce et au SEVEN. Ce dernier s'est
rendu sur place le 8 janvier 2004, accompagné par le GPB. A cette occasion, le
SEVEN a constaté que les conditions de diffusion de la musique avaient été
modifiées, sans toutefois préciser en quoi, de même que les fixations des
haut-parleurs et considéré qu'il convenait de faire effectuer une mesure de
contrôle par un expert afin de définir le niveau admissible à l'intérieur de
l'établissement, sur la base de la Directive du Cercle Bruit du 10 mars 1999,
concernant la détermination et l'évaluation des nuisances sonores liées à
l'exploitation des établissements publics (ci-après: Directive cercle bruit).
Par courrier du 12 janvier 2004, la Police du
commerce a ordonné à Burato & Stanley de confier à un expert le mandat d'effectuer
la mesure de contrôle demandée par le SEVEN.
J.
Le bureau d'ingénieurs Gilbert Monay, mandaté par Burato
& Stanley, a rendu un nouveau rapport le 2 février 2004. Se référant aux
exigences de la Directive cercle bruit, l'expert a fixé à 29 dB(A) le niveau
limite des immissions dans les habitations de l'immeuble, considérant que le
"MOVIDA Music Bar Café" constituait une installation existante au
sens de la LPE, à savoir qu'elle diffusait déjà de la musique avant 1985. Il a
en outre émis des recommandations, ou mesures d'assainissement complémentaires,
permettant d'augmenter le niveau de diffusion de la musique de 2 dB(A). Ces
mesures devaient consister, d'une part, à isoler les haut-parleurs, y compris
les "satellites" de type "Turbosound Impact 50" par des
suspensions ou appuis souples garantissant une déformation statique (élongation
ou écrasement) d'au minimum 1,5 minimètres, idéalement 3 minimètres et, d'autre
part, à placer les haut-parleurs le plus loin possible de la dalle du plafond,
des murs, ainsi que de tout élément léger tel que les gaines de ventilation. Le
rapport indiquait que le repositionnement ou le remplacement de trois gros
haut-parleurs existant "Turbosound TL 1501" suspendus au plafond par
un ou des caissons de basses posés à proximité du bar sur le sol sur un
matériau souple d'isolation pouvait s'avérer une solution avantageuse.
Le rapport contenait la conclusion suivante:
"Les isolations acoustiques
normalisées pondérées D
nT,w
obtenues entre l'établissement "La
Movida" et les locaux sensibles au bruit (appartements) satisfont aux
exigences accrues de la norme SIA 181-1988 telles qu'exigées par la DEP pour la
diffusion de musique après 22h00.
Afin de ne pas dépasser les
niveaux limites
max{L
Aeq 10s
} = 29 dB(A) à l'intérieur des
appartements
stipulés par la DEP, le niveau
L
Aeq  60 min
de
la musique diffusée dans l'établissement ne dépassera pas
91 dB(A)
pour
les locaux en l'état actuel. Ce niveau pourrait probablement être augmenté à 93
dB(A), après pose des haut-parleurs conformément aux recommandations du §
4.4."
On note que, dans son premier rapport, l'expert a
retenu une valeur limite d'exposition fondée sur un niveau moyen Leq 1 heure,
alors que cette valeur est ici fondée sur un niveau moyen Leq 10 secondes.
K.
Burato & Stanley a adressé copie de ce rapport à la
Police du commerce en demandant l'autorisation de diffuser de la musique au
niveau maximum de 91 dB(A). Elle indiquait que les seules modifications
apportées à son installation de sonorisation était la pose d'un limiteur
automatique et de "silent-blocs" sur les attaches des haut-parleurs,
que le style musical diffusé n'avait pas changé depuis l'ouverture de la Movida
en 1998 et que cet établissement n'organisait pas de concert en
"live".
Il convient de préciser que, dès le 1
er
janvier 2004, la licence d'établissement, selon la nouvelle dénomination
prescrite par la loi sur les auberges et les débits de boissons du 26 mars 2002
(LADB), a été accordée à Burato & Stanley Sàrl, en tant que titulaire de
l'autorisation d'exploiter, et à Alberto Burato, en tant que titulaire de
l'autorisation d'exercer.
L.
La Police du commerce a transmis la demande de Burato
& Stanley au SEVEN, ainsi qu'au GPB. Le SEVEN a considéré que l'établissement
"MOVIDA Music Bar Café" constituait un nouvel établissement et que
les résultats de l'étude acoustique du bureau d'ingénieurs Gilbert Monay
devaient par conséquent être corrigés de 5 dB(A) à la baisse et le niveau
limite de diffusion ainsi fixé à 86 dB(A) Leq 60 minutes. Il a en outre précisé
que, si les travaux d'amélioration recommandés dans l'étude acoustique
(emplacement et fixation des haut-parleurs) étaient effectués, une mesure de
contrôle devrait prouver leur efficacité avant toute augmentation du niveau
sonore autorisé. Le GPB a également estimé que le niveau sonore de diffusion de
la musique ne devait pas dépasser 86 dB(A).
M.
Par décision du 15 mars 2004, dont les motifs reproduisent
les préavis du SEVEN et du GPB, la Police du commerce a autorisé Burato &
Stanley à diffuser de la musique dans l'établissement "MOVIDA Music Bar
Café" à un niveau sonore de 86 dB(A) Leq 60', portes et fenêtres fermées
dès 22h00.
N.
Burato & Stanley Sàrl a recouru contre cette décision
auprès de la Municipalité de Lausanne par acte du 24 mars 2004. Elle a demandé
que l'effet suspensif soit accordé à son recours, requête qui a été écartée par
décision incidente du 4 octobre 2004. Burato & Stanley a recouru au
Tribunal administratif contre cette décision par acte du 25 octobre 2004. La
cause a été enregistrée sous la référence AC.2004.0245 et rayée du rôle par
décision du juge instructeur du 18 avril 2005.
Par courrier du 21 janvier 2005, le conseil de
Burato & Stanley a indiqué à la Police du commerce que les travaux améliorant
l'isolation acoustique des locaux, tels que  préconisées par l'ingénieur
Gilbert Monay dans son étude acoustique du 2 février 2004, avaient été
effectués et sollicitait par conséquent la possibilité d'augmenter de 2 dB(A)
le niveau sonore autorisé.
Par décision du 3 février 2005, la Conseillère
municipale chargée de l'instruction du recours a considéré qu'il s'agissait là
de faits nouveaux et, partant, a modifié la décision du 15 mars 2004, en ce
sens que le niveau sonore moyen (Leq 60 minutes) de diffusion de la musique ne
devait pas dépasser la limite de 88 dB(A) mesuré à l'endroit le plus exposé où
se tient le public, portes et fenêtres fermées dès 22h00 et qu'en cas de
nouvelles plaintes ou si les contrôles montraient que les niveaux sonores de la
musique dans l'établissement dépassaient le niveau sonore autorisé, une mesure
de contrôle pourrait être demandée à l'exploitant.
O.
Par décision du 11 mars 2005, la Municipalité de Lausanne
a rejeté au fond le recours de Burato & Stanley Sàrl et maintenu la limite
du niveau de diffusion à 88 dB(A), compte tenu des faits nouveaux évoqués
ci-avant sous lettre N.
P.
Burato & Stanley Sàrl a recouru contre cette décision
au Tribunal administratif par acte du 4 avril 2005. Elle conclut, avec suite de
frais et dépens, à l'annulation de la décision municipale, en tant qu'elle
restreint le niveau sonore de la musique diffusée dans les locaux de
"MOVIDA Music Bar Café" en-dessous de 89 dB(A) Leq 60 minutes, soit
le niveau admis par la Police du commerce dans sa décision du 2 décembre 1998.
Par ordonnance du juge instructeur rendue le 11
avril 2005, le dossier de la cause AC 2004.0245 a été versé à celui de la présente
cause.
La municipalité intimée a répondu au recours par
acte du 19 mai 2005. Invité à participer à la procédure en tant qu'autorité
concernée, le SEVEN s'est déterminé le 13 mai 2005. La recourante a déposé des
observations complémentaires en date du 16 septembre 2005. La municipalité
s'est encore déterminée par acte du 15 novembre 2005.
Q.
Le Tribunal administratif a convoqué les parties et leurs
représentants à son audience du 12 décembre 2005, lors de laquelle il a entendu
leurs explications et  procédé à l'audition, en qualité de témoins, de Louis
Kaeppeli, ingénieur acousticien ayant effectué les deux études pour le compte
du bureau d'ingénieur Gilbert Monay, de Francine Rudaz, secrétaire du Cercle
Ouvrier Lausannois, ainsi que des brigadiers Philippe Grandchamp et Alexandre
Martin, du GPB de la Police municipale de Lausanne. Le tribunal a également
effectué une vision locale en présence des parties. A cette occasion, il a
constaté que les mesures tendant à amortir la diffusion de la musique par voie
solidienne, préconisées par le bureau Gilbert Monay dans son étude du 2 février
2004, avaient été appliquées par la recourante, à savoir que les haut-parleurs
avaient été fixés au plafond en utilisant des "silent-blocs" et que
les basses fréquences étaient diffusées par un caisson de basses posé au sol
sur un matériau amortissant.
Considérant en droit
1.
La recourante soutient que la Municipalité de Lausanne
n'était pas compétente pour fixer le niveau sonore de diffusion de la musique
dans l'établissement qu'elle exploite. Elle prétend que le SEVEN est seul
compétent pour ordonner, en vertu de l'art. 16 lettre b du règlement cantonal
d'application de la loi sur la protection de l'environnement (RVLPE), une
mesure d'assainissement au sens des art. 16 et suivants de la loi fédérale sur
la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE).
a) La détermination des valeurs limites d'émission
de musique dans un établissement public relève de la loi fédérale sur la
protection de l'environnement. Selon l'art. 42 al. 1
er
LPE, les
cantons créent un service spécialisé ou désignent des offices existants pour
assurer l'examen des questions relatives à la protection de l'environnement.
Dans le canton de Vaud, le service spécialisé au sens de cette disposition est
le SEVEN (art. 5  RVLPE).
b) Selon l'art. 2 RVLPE, l'application de la
législation sur la protection de l'environnement incombe aux autorités
cantonales et communales dans le cadre des compétences qui leur sont attribuées
par les lois et règlements en vigueur (al. 1
er
). Le règlement
cantonal attribue les compétences qui ne sont pas fixées par d'autres
dispositions cantonales (al. 3).  Pour ce qui est de la diffusion de musique
dans les établissements qui, comme c'est le cas en l'espèce, ne sont pas au
bénéfice d'une licence de discothèque ou de night-club, l'art. 44 du règlement
d'exécution de la loi du 26 mars 2002 sur les auberges et les débits de
boissons (RLADB) prévoit:
" Tout établissement au
bénéfice d'une licence autre que celles de discothèque (art. 16 de la loi) et
de night-club (art. 17 de la loi), ou au bénéfice d'une autorisation simple
souhaitant diffuser de la musique ou effectuer des animations musicales
(concerts, disc-jockey, karaoké, danse, etc.) doit déposer une demande
d'autorisation auprès de la municipalité, avec copie au département.
² Dite demande doit être déposée
en même temps que la demande de licence ou d'autorisation simple.
³ Si l'établissement est déjà en
cours d'exploitation, la demande d'autorisation doit être déposée préalablement
à toute diffusion de musique."
L'art. 46 RLADB précise que l'exploitant qui
souhaite diffuser de la musique ou effectuer une animation musicale doit
apporter préalablement la preuve, à ses frais, notamment au moyen d'une étude
acoustique agréée par le service cantonal compétent, que toutes les exigences
en matière de protection contre le bruit et de protection du voisinage
(isolation phonique des locaux, limiteurs, enregistreurs, sas d'entrée, service
d'ordre, etc.) sont respectées (al. 1). De telles mesures, visant au respect de
la tranquillité et de l'ordre publics, peuvent aussi être ordonnées par la
municipalité (al. 2).
L'art. 47 RLADB prévoit que l'autorisation
nécessaire est délivrée par la municipalité et fait partie intégrante de la
licence ou de l'autorisation simple.
Selon l'art. 48 al. 1
er
RLADB,
l'autorisation fixe toutes les mesures nécessaires (niveau sonore, horaire,
etc.) pour garantir la protection de l'environnement (conditions posées par le
service cantonal compétent en matière de protection de l'environnement) (ch.
1), ainsi que toutes les mesures nécessaires pour garantir l'ordre et la
tranquillité publics (conditions posées par la municipalité) (ch. 2).
c) Les procédures d'assainissement des installations
qui ne satisfont pas aux exigences de la LPE et des autres lois fédérales qui
s'appliquent à la protection de l'environnement sont régies, de manière
générale, par les art. 16 ss LPE et, s'agissant de nuisances sonores, par les
art. 13 ss de l'Ordonnance du Conseil fédéral du 15 décembre 1986 sur la
protection contre le bruit (OPB).  L'art. 16 let. b RVLPE attribue au SEVEN la
compétence d'ordonner l'assainissement d'une installation au sens des art. 16
et 17 LPE. Les procédures d'assainissement prévues par les art. 16 ss LPE et 13
ss OPB ne concernent cependant que les installations dites "existantes",
soit celles qui sont antérieures à l'entrée en vigueur de la LPE le 1
er
janvier 1985 (cf. ATF 1A.272/2003 du 27 juillet 2004). En l'occurrence, pour
les motifs évoqués au considérant 2 d) ci-dessous, l'établissement de la
recourante constitue une installation fixe nouvelle et non pas une installation
existante. Par conséquent, les mesures litigieuses ont été ordonnées, non pas
strictement dans le cadre d'une procédure d'assainissement au sens des art. 16
ss LPE, mais dans une procédure relative à la modification de l'autorisation délivrée
par la Police du commerce en application des art. 44 ss RADB. Dès lors que
l'autorité communale était compétente pour délivrer l'autorisation de diffuser de
la musique en fixant les mesures nécessaires pour garantir la protection de
l'environnement (art. 48 RADB), celle-ci était également compétente pour
modifier lesdites mesures, en application du principe selon lequel une autorité
est toujours compétente pour modifier ses propres décisions (cf. Pierre Moor,
Droit administratif, Vol. II, Berne 2002, p. 339). Au demeurant, l'argumentation
de la recourante n'a guère de portée pratique dans la mesure où l'autorité
communale est tenue, conformément aux art. 46 al. 1
er
et 48 al. 1
er
ch. 1 RLADB, de se fonder sur le préavis du service cantonal. Ainsi, dans un
cas comme dans l'autre, les mesures de limitation découlant de la législation
sur la protection de l'environnement sont déterminées par le SEVEN, soit le service
spécialisé prévu par l'art. 42 al. 1
er
LPE.
2.
La recourante critique la limitation du niveau de
diffusion de la musique à 88 dB(A) Leq 60 minutes fixée par la Police du
commerce dans sa décision du 15 mars 2004, modifiée le 3 février 2005. Elle
considère en substance que l'établissement qu'elle exploite constitue une
installation fixe existante, à savoir autorisée avant le 1
er
janvier
1985, et que l'autorité intimée aurait dû par conséquent appliquer la tolérance
de 5 dB(A) admise pour ces établissements par la Directive cercle bruit et
fixer la valeur limite d'immission dans les appartements voisins à 29 dB(A), et
non pas à 24 dB(A). La recourante considère par ailleurs que, pour déterminer
le caractère admissible des nuisances sonores provenant de la propagation de
bruit intérieur, seule l'application de la norme SIA 181 peut entrer en ligne
de compte et que dans la mesure où la Directive cercle bruit pose des exigences
plus sévères, elle serait dépourvue de base légale. Selon elle, si l'on s'en
tient à la norme SIA 181 et aux valeurs limites de la Directive cercle bruit
"sans
l'application de la marge de 5 dB pour installation nouvelle"
, le
niveau d'émission  devrait être fixé à 93 dB Leq 60 minutes. La recourante ne réclame
cependant pas l'application de cette limite en l'occurrence, mais restreint ses
conclusions au maintien de la limite fixée à 89 dB(A) Leq 60 minutes fixée par
la Police du commerce dans sa décision du 2 décembre 1998, soit à 1 dB(A) plus
élevé.
a) La LPE a pour objet de protéger l'homme contre
les atteintes nuisibles ou incommodantes en définissant des normes de qualité
de l'environnement (Conseil fédéral, Message relatif à une loi fédérale sur la
protection de l'environnement du 31 octobre 1979, FF 1989 III p. 774). L'art.
11 LPE prévoit de limiter tout d'abord à la source les émissions de bruit (al.
1) indépendamment des nuisances existantes (al. 2); c'est-à-dire, même en
l'absence d'une preuve formelle d'un préjudice à l'environnement, mais pour
autant que les mesures soient techniquement possibles, économiquement
supportables et réalisables du point de vue de l'exploitation (message précité
FF 1979 III p. 774). Si les atteintes restent nuisibles ou incommodantes malgré
les mesures prises pour limiter les émissions à la source, l'autorité peut
imposer une limitation des émissions plus sévère ou ordonner des prescriptions
d'exploitation telles que les restrictions temporaires ou locales de l'activité
(art. 11 al. 3 LPE; message précité FF 1979 III p. 783). L'art. 11 LPE instaure
donc un examen de la limitation des émissions en deux étapes; dans la première
étape (al. 1 et 2), il convient de limiter les émissions à titre préventif
notamment par l'application de valeurs limites d'émissions ou des prescriptions
en matière de construction ou d'exploitation selon l'art. 12 LPE; dans une
deuxième étape (al. 3), il y a lieu de vérifier si, malgré les mesures prises à
la source, les atteintes à l'environnement restent nuisibles ou incommodantes
et nécessitent une réduction plus importante des émissions (voir notamment ATF
124 II 520 consid. 4a, 118 Ib 596 consid. 3b, 238 consid. 2a; 117 Ib 34 consid.
6a; 116 Ib 438 ss consid. 5; 115 Ib 462 consid. 3a et b). L'art. 12 al. 1 LPE
énumère les différents instruments de limitation des émissions; pour le bruit,
il s'agit essentiellement d'appliquer des prescriptions en matière de
construction, d'équipement, de trafic ou d'exploitation (art. 12 al. 1 let. b
et c LPE).
Selon l'art. 13 al. 1
er
LPE, le Conseil
fédéral édicte par voie d'ordonnance des valeurs limites d'immissions
applicables à l'évaluation des atteintes nuisibles ou incommodantes. L'art. 40 OPB
prévoit à cet égard des valeurs limites dites "d'exposition" qui
figurent aux annexes 3 et suivantes de cette ordonnance. Cependant, la
jurisprudence a précisé que les valeurs limites d’exposition, et notamment
celles relatives aux bruits de l’industrie et des arts et métiers (annexe 6 de
l’OPB), ne peuvent pas s’appliquer de manière directe aux établissements
publics; en effet, les genres de bruits en cause sont principalement des bruits
de comportements, comme par exemple les conversations des clients, les cris et
les rires, le bruit de vaisselle et de verres, ou la musique (ATF 123 II 74,
consid. 4b, p. 83). De plus, les émissions de bruit provenant de tels
établissements se concentrent quelques heures la nuit et ce type de bruit n’est
pas adapté au type d’évaluation utilisé dans l’annexe 6 qui ne permet pas
d'apprécier de manière objective les perturbations réelles subies par le
voisinage.
A teneur de l'art. 40 al. 3 OPB, lorsque les valeurs
limites d'exposition font défaut, l'autorité d'exécution évalue les immissions
de bruit en se fondant sur l'art. 15 LPE: elle doit ainsi déterminer, en
appréciant globalement la situation et en se fondant sur l'expérience, si les
immissions ne gênent pas de manière sensible la population dans son bien-être. En
retenant ce dernier critère, le législateur fédéral a adopté un point de vue
objectif. Ainsi, l'autorité doit certes tenir compte des caractéristiques de la
zone ou du quartier et ne pas fixer la limite du tolérable en faisant
abstraction de l'effet des immissions sur des catégories de personnes
particulièrement sensibles, telles que les enfants, les malades, les personnes
âgées et les femmes enceintes (art. 13 al. 2 LPE), mais il ne suffit pas de
constater que certains voisins directs se déclarent incommodés pour qualifier
le bruit d'excessif. Dans ce domaine, le législateur fédéral a prévu
expressément l'obligation pour les autorités compétentes de respecter le
principe de la proportionnalité (cf. art. 11 al. 2 LPE et art. 17 LPE; cf. ATF
115Ib 446, consid. 3b, p. 451).
b) Dès lors qu'est seul en cause un problème de
bruit intérieur, il convient d'examiner en premier lieu si les prescriptions de
la LPE sur la protection contre les immissions (art. 11 à 25 LPE) sont
applicables ou si, comme le soutient la recourante, il convient exclusivement
d'examiner si  l'installation  respecte les exigences de la norme SIA 181 et,
de manière plus générale, l'art. 32 OPB relatif à l'isolation acoustique des nouveaux
bâtiments dont la teneur et la suivante:
"Le maître de l'ouvrage d'un nouveau bâtiment doit
s'assurer que l'isolation acoustique des éléments extérieurs et des éléments de
séparation des locaux à usage sensible au bruit, ainsi que des escaliers et des
équipements, satisfont aux règles reconnues de la construction. Sont notamment
applicables, contre le bruit des aérodromes civils où circulent de grands
avions, les exigences renforcées, et contre le bruit des autres installations
stationnaires, les exigences minimales selon la norme SIA 181 de l'Association
suisse des ingénieurs et architectes."
aa) La question de l'application des prescriptions
de la LPE sur la protection contre les immissions au bruit dit "intérieur"
a été examinée récemment par le Tribunal fédéral (ATF 1A.233/2002 du 23 janvier
2004, reproduit in DEP 2004, p. 303). Le considérant 2 de cet arrêt comprend
notamment le passage suivant:
"
Dans les cas où le Tribunal fédéral s'est
prononcé au sujet de mesures de limitation des émissions d'établissements
publics, il a pris en considération le bruit extérieur ("Aussenlärm",
"rumore esterno") produit par ces installations. La question de l'application
des mêmes règles au bruit intérieur ("Innenlärm"," rumore Interno")
n'a pas été résolue. Ces deux types de bruits doivent pourtant être distingués.
Le bruit extérieur est un son qui se propage dans l'air, à partir de
l'installation, et qui est perçu par des personnes se trouvant à l'extérieur ou
dans des bâtiments distincts où ce son pénètre. Le bruit intérieur est celui
qui est produit à l'intérieur d'une construction et qui atteint des personnes
situées dans le même bâtiment (cf. Anne-Christine Favre, La protection contre
le bruit dans la loi sur la protection de l'environnement, thèse Lausanne 2002,
p. 98, Robert Wolf, in : Kommentar zum Umweltschutzgesetz
(Kommentar
USG
], Zürich 1992-2003, n. 22-23 ad Vorbemerkungen zu
Art. 19-25; cf. aussi arrêt IA.111/1998 du 20 novembre 1998, partiellement
reproduit in DEP 1999 p. 264 consid. 3b). Les auteurs du commentaire
de la loi fédérale (Kommentar USG) exposent que les règles sur les valeurs
limites d'immissions, pour l'évaluation des atteintes nuisibles ou
incommodantes (art. 13 et 15 LPE), ne s'appliquent qu'au bruit extérieur,
le bruit intérieur ne causant pas d'immissions au sens de la loi (Zäch/Wolf,
Kommentar USG, n. 10 ad. art. 15); en d'autres termes, les
prescriptions sur la protection contre les immissions (art. 11 à 25 LPE)
seraient conçues pour viser les nuisances qui, provenant d'une installation, se
propagent dans l'environnement et produisent leurs effets sur des personnes se
trouvant à l'extérieur ou dans d'autres bâtiments (Wolf, Kommentar USG,
n. 23 ad Vorbemerkungen zu Art. 19-25). Néanmoins, si le bruit d'une
installation se diffuse dans le même bâtiment ou dans un bâtiment contigu
(transmission des sons à travers des éléments de construction), ce commentaire
propose alors une application par analogie des règles sur la limitation des
émissions (art. 11, 12, 16 à 18 et 25 LPE). Ces règles n'entreraient
cependant pas en ligne de compte lorsque le bruit (intérieur) provient d'une
installation située dans le même local (cf. Wolf, Kommentar USG, n. 23-24
ad. Vorbemerkungen zu Art. 19-25 et n. 60-61 ad Art. 25).
D'autres auteurs n'excluent pas une application directe de ces règles au bruit
intérieur sans toutefois consacrer de longs développements à ce sujet (cf.
Jacques Meyer, La protection du voisin contre les nuisances : choisir entre la
voie civile et la voie administrative, DEP 2001, p. 419; Alain Chablais,
Protection de l'environnement et droit cantonal des constructions, thèse
Fribourg 1996, p. 28; Anne-Christine Favre, op. cit. p. 99). Le Message
du Conseil fédéral relatif à la loi fédérale sur la protection de
l'environnement ne traite pas de la question de la limitation des émissions de
bruits intérieurs. Ce type de bruit n'est mentionné qu'en relation avec la
nécessité d'assurer une isolation acoustique suffisante dans les nouveaux
bâtiments destinés aux séjours prolongés des personnes (FF 1979 II 791).
Dans la jurisprudence, la notion de bruit intérieur a été évoquée dans une
affaire récente (arrêt IA.111/1998 du 20 novembre 1998 in DEP 1999
p. 264). La contestation portait sur la limitation des émissions de bruit
d'un établissement public; ce bruit était transmis dans des logements d'un
bâtiment contigu sis sur une parcelle voisine, donc à l'extérieur du bâtiment
abritant l'installation. En appliquant l'art. 25 LPE dans le cadre de la
procédure d'autorisation de construire, le Tribunal fédéral a considéré en
substance que les mode de transmission des sons aériens, à travers des éléments
de construction (mur mitoyen), et de propagation des sons solidiens d'un
bâtiment à l'autre, ne permettaient pas une évaluation des immissions en
fonction des valeurs limites d'exposition fixées selon les critères légaux pour
le bruit extérieur; il fallait donc en pareil cas se référer aux valeurs
limites ou exigences en matière d'isolation acoustique selon la norme SIA 118,
qui vise également à la protection contre le bruit intérieur (à propos de cet
arrêt, cf. notamment Favre, op. cit. p. 100, Wolf, Kommentar USG,
Zürich 2000, n. 60 ad. art. 25). Il n'y a pas lieu, dans le présent
arrêt, de déterminer si les émissions de bruits intérieurs peuvent dans tous
les cas être limitées en application, directe ou par analogie, des art. 11
ss LPE. Mais lorsqu'un établissement public occupe un étage d'un bâtiment
destiné pour le reste à l'habitation, des restrictions d'exploitation – limitation
des heures d'ouverture, prescriptions sur le volume de la musique diffusée,
peuvent en principe être ordonnées dans un but de protection des voisins
résidant dans l'immeuble, en appliquant les mêmes règles qu'en cas d'émissions
de bruit extérieur mais en tenant compte des particularités du mode de
propagation."
bb) En application des principes dégagés par la
jurisprudence évoquée ci-dessus, on ne saurait se contenter d'examiner dans le
cas d'espèce si les valeurs limites ou exigences en matière d'acoustique selon
la norme SIA 118 sont respectées. Il convient plutôt de vérifier si, de manière
générale, la  nouvelle limitation relative au volume de la musique diffusée
dans l'établissement est justifiée par la protection des voisins résidant dans l'immeuble.
A cet égard, il apparaît judicieux d'appliquer les prescriptions de la LPE sur
la protection contre les immissions. Dès lors que les conditions ne sont pas
réunies pour appliquer des valeurs limites d'exposition figurant dans les
annexes de l'OPB, il convient d'évaluer les immissions de bruit au sens de
l'art. 15 LPE, à savoir en les fixant de manière que les immissions inférieures
à ces valeurs ne gênent pas de manière sensible les personnes concernées dans
leur bien-être. Il convient ainsi de se fonder sur l'expérience pour apprécier
dans le cas concret si l'atteinte est admissible. A ce titre, il importe de
prendre en considération la nature du bruit, l'endroit et la fréquence de ses
manifestations, de même que le degré de sensibilité, voire les charges sonores
dans la zone ou sont produites les immissions en question (ATF 123 II 325
consid. 4d). Pour ce qui est des installations nouvelles au sens de l'art. 25
LPE, soit celles existant depuis le 1
er
janvier 1985, la
jurisprudence a précisé (s'agissant des bruits de comportement) que le bruit
induit par ces installations ne doit pas provoquer durant la nuit d'avantage que
des dérangements minimes (ATF du 14 janvier 2004 1A. 168/2004 publié in DEP
2004 p. 220).
c) Pour vérifier quelles sont les immissions
admissibles, le SEVEN s'est fondé sur la Directive cercle bruit, ce que
conteste la recourante, du moins en tant qu'elle prévoit une limitation plus
sévère des émissions que la norme SIA 181.
Le Tribunal fédéral a rappelé que les cantons ne
pouvaient édicter leurs propres valeurs limites d'immissions en l'absence de
valeurs limites prévues par le droit fédéral. Il a toutefois admis que
l'autorité compétente chargée de l'exécution de la législation fédérale en
matière de protection contre le bruit s'inspire de la Directive cercle bruit,
notamment lorsqu'il s'agit d'interpréter les notions juridiques indéterminées
des art. 11 ss LPE, voire dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation (ATF
1A.262/2000 du 7 juillet 2001). En l'occurrence, en l'absence de valeurs
limites d'exposition, le recours à cette directive pour évaluer le caractère
nuisible ou incommodant des atteintes subies par les voisins s'avère admissible
dès lors qu'il s'agit précisément d'interpréter des notions juridiques
indéterminées. Il convient par conséquent d'examiner si l'autorité intimée a
appliqué correctement cette directive.
d) S'agissant des sources sonores intérieures, la
directive prévoit des valeurs limites applicables aux transmissions par voies
solidiennes des bruits en appliquant une tolérance de 5 dB(A) pour les
établissements existants (soit ceux autorisés avant le 1
er
janvier
1985) (cf. ch. 5.1). Selon l'expertise acoustique du Bureau Monay,
l'établissement ne respecte ces valeurs limites que si l'on considère qu'il
s'agit d'un établissement existant et qu'on lui applique la tolérance de 5
dB(A). La recourante estime que tel est le cas, ceci contrairement à l'autorité
intimée et au SEVEN.
aa) La distinction entre les notions d'installation
existante et d'installation nouvelle modifiée a été développée par la
jurisprudence en relation avec l'application des art. 25 LPE et 7 OPB
(limitation des immissions et des émissions des nouvelles installations fixes),
16 LPE et 13 OPB (assainissement des installations existantes) et 8 OPB
(modification et modification notable d'une installation fixe existante). Selon
la jurisprudence du Tribunal fédéral, alors que les nouvelles installations ne
doivent en principe pas produire d'immissions excédant les valeurs de
planification, conformément aux art. 25 al. 1 LPE et 7 al. 1 let. b OPB, seules
les valeurs limites d'immissions doivent être respectées par les installations
existantes, selon l'art. 13 al.1 OPB, indépendamment des mesures requises en
vertu du principe de prévention (arrêt 1A. 272/2003 du 27 juillet 2004 et
références). En application de l'art. 23 LPE, les valeurs de planification sont
des valeurs inférieures aux valeurs limites d'immission.
Dès lors que la Directive cercle bruit se fonde
également sur la distinction entre installations existantes et nouvelles, on peut
se référer à la jurisprudence y relative.  En l'occurrence, du point de vue
strictement temporel, on n'est pas en présence d'une installation nouvelle
puisqu'un établissement public existait dans le bâtiment avant le 1
er
janvier 1985. La jurisprudence assimile toutefois à de telles installations
celles qui ont été modifiées après cette date, sur un plan fonctionnel, dans
une mesure telle que les éléments subsistants apparaissent secondaires par
rapport aux éléments nouveaux, et les soumet au même régime que les installations
nouvelles. De même, la transformation, par des travaux de construction ou par
un changement du mode d'exploitation, d'une installation existante silencieuse
ou peu bruyante en une installation provoquant des nuisances dans le voisinage
peut être traitée de la même manière que la construction d'une nouvelle
installation du point de vue de la limitation des émissions de bruit (ATF 127
II 643 consid. 17a p. 670; 123 II 325 consid. 4c/aa p. 329). En d'autres
termes, la modification d'une installation existante qui ne provoque pas de
bruit ou un bruit insignifiant en une installation bruyante doit être
considérée comme une installation fixe nouvelle au sens de l'art. 25 LPE et non
une installation existante modifiée au sens de l'art. 8 OPB (qui implique les
respect des valeurs limites d'immission et non pas de planification). Le
principe de la garantie de la situation acquise, respectivement celui de la
confiance, qui sous-tendent les règles sur l'assainissement des installations,
justifie cette solution, dans la mesure où l'exploitant n'a pas réalisé
d'investissements que les exigences plus sévères découlant de l'application des
valeurs de planification pourraient affecter (ATF 123 II 325, JT 1998 I 459 et
ss; ATF du 20 novembre 1998, 1A.111/1998, in DEP 1999 p. 267, consid. 3a).
bb) La recourante soutient que l'établissement
litigieux doit être considéré comme une installation existante. Elle explique à
cet égard que cet établissement existe depuis 1961. Selon elle, l'évolution des
mœurs et l'adaptation de la technique ne permettent plus de l'exploiter sous la
même forme qu'à l'époque, à savoir avec une musique d'ambiance peu amplifiée.
L'évolution des standards des bars à café en matière de diffusion de musique
d'ambiance, qui se caractériserait par une augmentation du niveau sonore de la
musique, n'aurait pas pour effet de créer une installation fondamentalement
différente de celle qui existait en 1985. Il s'agirait tout au plus d'une
modification notable du mode d'exploitation au sens de l'art. 8 al. 2 OPB. Elle
fait valoir en outre que la salle de bal située au sous-sol a fait partie
intégrante de la patente de l'établissement jusqu'en 1988 avec des bals, puis
des soirées "disco", utilisation abandonnée suite à des plaintes des
voisins en raison des nuisances sonores excessives. Elle soutient enfin que la
qualification d'installation fixe existante avait été admise par la Police du
commerce dans sa décision du 2 décembre 1998 et que l'on ne saurait revenir sur
cette qualification sans mettre en péril la sécurité du droit.
Dans les courriers qu'elle a adressés à la Police du
commerce (dont les extraits sont reproduits dans l'exposé des faits ci-avant,
sous lettres C et E), la recourante a décrit le nouveau concept d'exploitation
qu'elle entend mettre en œuvre dans l'établissement "MOVIDA Music Bar
Café". En substance, le tribunal retient de ces explications et des
constations faites au cours de la vision locale, qu'un nouvel équipement de
diffusion de musique a été installé, comprenant hauts-parleurs, amplificateurs
de sons et des platines, destiné à l'usage de disc-jockeys professionnels. Il
s'agit de diffuser de la musique de danse latino-américaine à un niveau sonore
le plus élevé possible, si l'on en croit les déclarations écrites versées au
dossier, afin de créer une ambiance de fête, exotique et chaleureuse. Ce type
d'animation a lieu du mercredi au samedi, jusqu'à la fermeture de
l'établissement à minuit, ou à 1 ou 2 heures en cas de demande de prolongation.
Le tribunal constate que le type d'exploitation
décrit ci-dessus se rapproche d'une discothèque davantage que d'un bar, tant en
ce qui concerne le niveau sonore de diffusion que du type d'animation
recherché. Le concept d'animation mis en œuvre en 1998 par la recourante n'est ainsi
pas comparable à celui prévalant auparavant dans l'établissement litigieux. Il
résulte en effet de l'instruction qu'en 1985, le local du "MOVIDA Music
Bar Café" était essentiellement une salle à boire avec diffusion d'une
musique de fond. Francine Rudaz, employée du Cercle Ouvrier lausannois depuis
1989, entendue comme témoin à l'audience, a certes expliqué que, selon des
propos qui lui ont été rapportés, des animations musicales s'y seraient
déroulées. Elles consistaient en des thés dansants durant les après-midi de fin
de semaines, animés généralement par un accordéoniste et fréquentés
essentiellement par des personnes âgées. Ces éléments ne permettent toutefois
pas de démontrer que l'utilisation des locaux faites à l'époque était
susceptible de provoquer des émissions comparables dans leur intensité à celles
provenant actuellement de l'établissement litigieux.
Il résulte également du dossier que la salle située
au premier entresol a été louée pour des bals ou des fêtes "disco"
jusqu'en 1985. Quelle qu'ait pu être son utilisation, cette salle ne fait cependant
plus partie des locaux compris dans la licence de l'établissement depuis 1994
et il n'y a pas lieu d'en tenir compte, dès lors que les aménagements dont il
s'agit en définitive d'apprécier aujourd'hui l'incidence sur l'environnement sont
ceux qui ont été réalisés dans le local accueillant le "MOVIDA Music Bar
Café". Les émissions provoquées par l'installation de la recourante proviennent
ainsi d'un local situé ailleurs dans l'immeuble et ne sauraient par conséquent avoir
le même impact sonore que celles ayant pu résulter des soirées organisées dans la
salle de l'entresol.
La recourante prétend à tort que la décision du 2
décembre 1998 qualifiait l'établissement litigieux d'installation fixe
existante au 1
er
janvier 1985, à laquelle auraient été appliquées
les valeurs limites d'immission. Au contraire, cette décision se fonde sur l'étude
du bureau G. Monay du 24 juillet 1998, dans laquelle, en particulier, il est fait
explicitement référence aux valeurs de planification (cf. ch. 4.1, p. 2 de
l'étude). En tout état de cause, cet argument n'est pas décisif, dans la mesure
où, dès le moment où elle a décidé de réexaminer l'autorisation délivrée
initialement, l'autorité intimée n'est pas liée par la qualification de
l'installation litigieuse retenue dans sa première décision.
L'argumentation de la recourante ne saurait enfin
s'appuyer sur l'arrêt du tribunal concernant un autre établissement public
lausannois (ATA du 13 juillet 2005, AC.2003.0022). Dans cette affaire, les
immissions en cause étaient essentiellement les bruits de comportement des
clients quittant l'établissement à l'heure de sa fermeture. Dans la mesure où
le voisinage de l'établissement était déjà confronté à de telles nuisances
avant la prolongation des horaires d'ouverture, le tribunal a considéré que celle-ci
constituait un changement notable du mode d'exploitation au sens de l'art. 8
OPB qui imposait le respect des valeurs limites d'immission, et non pas une
modification substantielle, assimilable à une installation nouvelle au sens de
l'art. 25 LPE (cf. ATA précité, consid. 2 c). En l'occurrence, le nouveau
concept d'exploitation du "MOVIDA Music Bar Café" et l'installation
de sonorisation dont il est équipé constituent une modification substantielle
au sens de cette disposition.
cc) Il résulte de ce qui précède que, par rapport à
la situation existant au 1
er
janvier 1985, l'établissement litigieux
est passé d'une exploitation peu bruyante à un concept d'exploitation
fondamentalement différent et susceptible de provoquer des nuisances sonores
non négligeables pour le voisinage. Partant, l'installation de la recourante
doit être assimilée à une installation fixe nouvelle au sens de l'art. 25 LPE
et c'est par conséquent à juste titre que l'autorité intimée n'a pas pris en
considération  la tolérance de 5 dB(A) admise pour les installations existantes.
f) Il reste à déterminer si la valeur limite
d'émission fixée dans la décision attaquée du 3 février 2005 est conforme à la
Directive cercle bruit.
aa) En matière de production de musique des établissements
publics, la Directive cercle bruit fixe à 30 dB(A) la valeur limite applicable
aux transmissions du bruit par voies solidiennes (ch. 5.1 S1). Elle prévoit en
outre qu'une correction de 6 dB(A) est généralement ajoutée aux valeurs
mesurées pour tenir compte des composantes tonales ou rythmiques, ou si des
voix sont distinctement audibles, ce qui ramène la valeur limite dans les
locaux sensibles des appartements à 24 dB(A). C'est par conséquent cette valeur
limite d'exposition qui doit être retenue en l'espèce
et non pas celle de
29 dB(A) Leq 10 secondes.
Pour respecter cette valeur, la valeur limite
d'émission doit être réduite de 91 dB(A) Leq 60 minutes à 86 dB(A) Leq 60
minutes. Les mesures constructives préconisées par le bureau G. Monay et réalisées
par la recourante (pose de silent blocs et diffusion des basses fréquences par
un caisson posé au sol sur un matériau amortissant), permettent au surplus
d'augmenter de 2 dB(A) la valeur limite d'émission à 88 dB(A) Leq 60 minutes.
bb) Il résulte de ce qui précède que l'autorité intimée
a appliqué correctement la Directive cercle bruit en fixant dans la décision
attaquée la valeur limite d'émission à 88 dB(A) Leq 60 minutes. Partant, le
tribunal de céans ne saurait a priori remettre en cause la manière dont
l'autorité intimée a limité le volume de la musique diffusée dans l'établissement
"MOVIDA Music Bar Café" dans un but de protection des voisins habitant
le même immeuble.
3.
La recourante relève que la décision entreprise révoque
partiellement l'autorisation qui lui avait été délivrée le 2 décembre 1998
alors que cette décision bénéficiait de la force de la chose décidée. Elle
soutient que les conditions permettant cas échéant de porter atteinte au principe
de l'autorité de la chose décidée ne seraient pas réunies en l'espèce.
a) En tant qu'acte unilatéral, la décision est par
définition modifiable unilatéralement. Cette faculté constitue la manifestation
de la puissance publique, laquelle ne saurait se passer de la possibilité de
corriger un vice affectant la régularité de l’acte, en particulier son
illégalité, ni de celle d’adapter les régimes juridiques qu’elle a créés aux
exigences de l’intérêt public. Cependant, comme acte juridique, la décision
définit des rapports de droit; elle détermine la situation juridique
d’administrés, qui se fondent sur elle dans leurs activités propres. L’attente
qu’ils peuvent placer dans la stabilité des relations créées par la décision
est donc légitime et elle est protégée par le droit (contrairement à ce qui est
de règle pour la modification des actes normatifs) (v. Pierre Moor,
Droit
administratif
, vol. II, p. 326 et ss). L’admissibilité de la révocation
d’une décision administrative doit ainsi être examinée sur la base d’une
balance des intérêts. Celle-ci consiste dans la confrontation de deux intérêts
: l’intérêt au respect du droit objectif et l’intérêt à la sécurité des
relations juridiques. Le premier requiert la révocation des actes qui ne sont
pas en accord avec l’ordre juridique ; le second s’oppose à la révocation des
actes dont les administrés pouvaient escompter le maintien. Selon que celui-là
ou celui-ci l’emporte, l’acte sera révoqué ou non (André Grisel, Traité de droit
administratif, vol. I, p. 431 et réf. cit.). Généralement, l’irrégularité
invoquée par l’autorité pour justifier la révocation d’une décision réside dans
l’illégalité de celle-ci. L’illégalité peut exister déjà au moment où la
décision a été rendue. Elle peut également être postérieure à celle-ci, dans
l’hypothèse d’une modification du droit ou des circonstances de fait. Ces faits
nouveaux sont très souvent des comportements de l’administré, par lesquels
celui-ci viole l’une des obligations attachée par la loi ou par la décision
elle-même à l’exercice d’une activité (cf. Pierre Moor, op. cit., p. 329).
b) Pour ce qui est de son intérêt au maintien des
conditions figurant dans l'autorisation qui lui a été délivrée le 2 décembre
1998, la recourante fait valoir que la diffusion de musique à un niveau
inférieur à celui autorisé en 1998 nuirait à l'ambiance festive du "MOVIDA
Music Bar Café" et aurait des conséquences néfastes sur la fréquentation
de son établissement. Elle a produit à cet égard un tableau comparatif des
chiffres d'affaire des week-ends des mois de novembre 2003 et 2004 qui fait
ressortir une baisse moyenne d'environ 20% du chiffre d'affaire pour chacun des
jours du week-end. Si cette baisse peut paraître importante, elle doit
cependant être relativisée dès lors qu'elle concerne la période durant laquelle
la limite du niveau sonore était fixée à 86 dB(A). Elle a  depuis été rehaussée
à 88 dB(A), de sorte qu'elle est en définitive inférieure de 1 dB(A) à la
limite fixée dans l'autorisation initiale. Or, on a peine à concevoir que cette
différence puisse avoir un impact notable sur la fréquentation de
l'établissement. A supposer que l'on puisse néanmoins considérer cet
abaissement du niveau comme une "gêne" pour la clientèle de
l'établissement, le tribunal considère que celle-ci ne saurait prévaloir sur
l'intérêt des habitants de l'immeuble à ne pas subir de nuisances incommodantes
susceptibles de perturber leur sommeil et de porter cas échéant atteinte à leur
santé. On note à cet égard que les agents du GPB ont confirmé à l'audience que
l'on pouvait distinguer dans l'appartement dans lequel ils se sont rendus suite
à une plainte les mélodies de la musique diffusée dans l'établissement de la
recourante. Or, le contenu informatif d'une telle nuisance est de nature à
aggraver la gêne provoquée, laquelle ne saurait par conséquent être considérée
comme négligeable. A cela s'ajoute qu'un abaissement si minime du niveau de
diffusion de la musique n'est pas de nature à rendre inutilisable
l'installation de la recourante, dans la mesure où les disc jockeys pourront
continuer à officier et ainsi contribuer, en diffusant de la musique à un
niveau notablement supérieur à de la simple musique de fond, à créer une
ambiance particulière dans le "MOVIDA Music Bar Café". On relèvera
encore que, en appliquant par analogie l'art. 4 al. 3 de l'Ordonnance sur la
protection de l'air du 16 décembre 1985, le Tribunal fédéral a jugé que, pour
évaluer le caractère économiquement supportable d'une mesure de limitation des
émissions, il convenait de se fonder sur une entreprise moyenne, économiquement
saine de la branche concernée. Dans cette perspective, il a considéré qu'un
exploitant ne pouvait faire valoir un "droit au concept", sauf à
démontrer que sa mise en œuvre était une condition nécessaire à la survie de
l'exploitation de l'établissement (ATF du 10 novembre 2001, 1A.75/2001). En
l'occurrence, si l'on peut concevoir qu'une limitation plus sévère du volume de
la musique soit susceptible d'engendrer une baisse de fréquentation de
l'établissement, il n'en reste pas moins qu'une exploitation rentable de
l'établissement demeure possible. Enfin, il y a lieu également de tenir compte dans
la pesée des intérêts du caractère précaire de la décision du 2 décembre 1998, qui
réservait un retrait de l'autorisation en cas de "plainte reconnue
fondée", ceci même si ce caractère n'a qu'une portée juridique limitée
(cf. Moor, op. cit, p. 338).
c) Vu ce qui précède, on constate que la
modification de l'autorisation délivrée le 2 décembre 1998 repose sur une pesée
des intérêts en présence qui ne prête pas flanc à la critique. Si l'on se fonde
sur le raisonnement en deux étapes de l'art. 11 LPE, on constate par ailleurs
que, par sa nouvelle décision du 15 mars 2004, l'autorité communale a limité
plus sévèrement des émissions sonores provoquant des atteintes qui, à
l'expérience, se sont avérées incommodantes pour le voisinage, une telle
décision pouvant par conséquent se fonder sur l'art. 11 al. 3 LPE.
4.
Il résulte des considérants que le recours doit être
rejeté et la décision attaquée confirmée. Vu le sort du recours, les frais sont
mis à la charge de la recourante et il n'y a pas lieu d'allouer de dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Lausanne du 11 mars 2005
est confirmée.
III.
Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est
mis à la charge de la recourante.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 8 mars 2006
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente
jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal
fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale
d'organisation judiciaire (RS 173.110)