vd_omni · GE.2009.0250 · 2011-08-08 · fr

X.________ c/Département de la sécurité et de l'environnement, Affaires vétérinaires | Détenteur de bovins âgés de plus de trois mois, le recourant était soumis à l'obligation de faire vacciner son cheptel en 2009 contre la maladie épizootique de la fièvre catarrhale du mouton, sans pouvoir exiger préalablement du vétérinaire cantonal qu'il s'engage à assumer d'éventuels effets secondaires liés au vaccin. Le recourant ayant refusé de laisser procéder à cette mesure, c'est à juste titre que le séquestre des bêtes a été prononcé et que leur surveillance a été mise en oeuvre par le biais de dépistages périodiques.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 08.08.2011 GE.2009.0250

a
TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 8 août 2011
Composition
M. Pierre Journot,
président
;
M. Jean-Luc Bezençon et
M. François Gillard, assesseurs; Mme Nadia Egloff, greffière.
Recourant
X.________,
à 1******** (2********),
Autorité intimée
Département de la sécurité et de
l'environnement,
Secrétariat général,
à Lausanne,
Autorité concernée
Service de la consommation et des
affaires vétérinaires,
à Epalinges.
Objet
Recours X.________
c/ décision du Département de la sécurité et de l'environnement du 26
novembre 2009 (séquestre simple de premier degré d'animaux non vaccinés
contre la fièvre catarrhale du mouton)
Vu les faits suivants
A.
X.________ élève des bovins à 2********.
B.
Le 14 janvier 2009, l'Office vétérinaire fédéral (OVF) a édicté une
ordonnance concernant la vaccination en 2009 contre la fièvre catarrhale du
mouton (communément appelée "FCO" ou "maladie de la langue
bleue"). Dite ordonnance prévoyait en particulier que tous les bovins et
ovins de Suisse devaient être vaccinés avant le 1
er
juin 2009, à
l'exception de certaines catégories d'animaux. Entrée en vigueur le 1
er
février 2009, cette ordonnance déployait ses effets jusqu'au 31 décembre 2009.
C.
Le 11 mars 2009, X.________ a signifié à la Préposée agricole que,
s'étant informé sur la vaccination contre la maladie de la langue bleue, il la refusait
en l'état pour ses bêtes, tout en précisant qu'il réévaluerait la situation d'ici
à fin mai 2009. Par courrier du même jour, il a expliqué au vétérinaire-délégué
en charge de la vaccination de son troupeau qu'avant de laisser vacciner ses
animaux, il souhaitait notamment que lui soit retournée, signée, une
déclaration préimprimée établie par ses soins par laquelle le vétérinaire
certifiait en substance que le vaccin ne laissait aucun résidu dans le lait ou la
viande et que l'ensemble des conséquences et responsabilités en cas d'effet
secondaire incombaient au vétérinaire.
A réception de ce dernier courrier, le Service de la
consommation et des affaires vétérinaires (ci-après: le SCAV) a indiqué à X.________
le 27 mars 2009 qu'aucun effet secondaire à large échelle n'avait été constaté lors
de la campagne de vaccination 2008 et que viande et lait pouvaient être
consommés sans problème. Lui rappelant l'obligation de faire vacciner ses bêtes
jusqu'au 1
er
juin 2009, il a attiré son attention sur le fait qu'il
serait poursuivi et son troupeau mis sous séquestre en cas de refus.
Le 25 mai 2009, X.________ a maintenu qu'il
acceptait de faire vacciner son cheptel à la condition que lui soit retournée,
signée par le Vétérinaire cantonal, une déclaration préimprimée établie par ses
soins prévoyant que le vaccin utilisé ne laissait aucun résidu dans le lait et
la viande, que la responsabilité et les frais résultant d'éventuels effets
secondaires incombaient au SCAV et que le détenteur était exonéré de tous les
frais d'analyses, de procédure ou d'expertises.
D.
Par décision du 28 mai 2009, relevant que le délai fixé au 31 mai 2009
pour la vaccination des animaux ne serait pas respecté, le SCAV a considéré que
X.________ entravait par son comportement l'action des autorités vétérinaires
visant à protéger le cheptel bovin et ovin et qu'il était susceptible de
contribuer à la propagation du virus de la FCO. Le dispositif de cette décision
a été ainsi formulé:
"Le Vétérinaire cantonal
décide:
1) de mettre votre troupeau sous
séquestre simple de premier degré dès le 1
er
juin 2009, ce qui implique
que:
- tout contact
direct d'animaux mis sous séquestre avec des animaux d'autres troupeaux est
interdit.
- le
déplacement d'animaux vers un abattoir se fera par le biais d'un document
d'accompagnement rouge (document utilisé en cas de mesures de police des
épizooties) délivré par le vétérinaire-délégué, M.(…) Le moyen de transport
doit être préalablement traité avec un produit insecticide pour prévenir la
propagation des moucherons infectés.
- le nombre
des animaux d'un troupeau mis sous séquestre ne doit subir aucune modification,
que ce soit par le transfert d'animaux dans d'autres troupeaux ou par
l'introduction d'animaux venant d'ailleurs.
2) que le séquestre simple de 1
er
degré sera maintenu aussi longtemps que:
- tout le
troupeau n'aura pas été vacciné en bonne et due forme.
3) de ne verser aucune autre indemnité
que celles prévues à l'article 32, alinéa 1 de la loi sur les épizooties, et de
se réserver le droit, selon article 34, alinéa 1, de la loi sur les épizooties,
de réduire ou de ne pas verser les indemnités prévues pour animaux péris ou
tués en raison de maladie de la langue bleue.
4) que les frais d'analyses et les
frais vétérinaires résultant des dépistages périodiques qui seront effectués
sur votre troupeau seront mis à votre charge.
5) de mettre à votre charge les
autres frais qui pourraient être occasionnés dans le cadre de l'application de
la présente décision."
L'émolument relatif à cette décision, arrêté à 150
fr., a été mis à charge de l'intéressé.
E.
Le 29 mai 2009, le SCAV a dénoncé X.________ à la Préfecture du Jura-Nord
vaudois pour ne pas s'être conformé à la législation en matière d'épizooties.
X.________ a interpellé le SCAV le 1
er
juin 2009 en lui demandant de prendre position sur les arguments contenus dans
sa lettre du 25 mai 2009.
F.
Par acte daté du 7 juin 2009 remis à un office postal le lendemain, X.________
a déféré la décision du 28 mai 2009 devant le Département de la sécurité et de
l'environnement (ci-après: le Département) en concluant comme suit:
"(…) je demande
1.
Que
la décision du 28 mai 2009 soit suspendue.
2.
Que
la décision du 28 mai 2009 soit annulée.
3.
Que
tous les frais engendrés par ladite décision soient pris en charge par l'Etat.
4.
Que
le Vétérinaire cantonal donne suite à mon courrier du 1
er
juin 2009
et prenne clairement position quant à mes explications et mon argumentation.
5.
Que,
si les courriers échangés avec le Vétérinaire cantonal annexés ne suffisent pas
comme motivation de ce recours, vous m'accorderez un délai convenable pour
compléter ma motivation, celui-ci dès la réception des réponses du Vétérinaire
cantonal (voir point 4).
6.
Que
ce recours ait un effet suspensif."
Le 16 juin 2009, le Département a refusé de
restituer l'effet suspensif au recours.
G.
Sur mandat du SCAV du 30 juin 2009, le vétérinaire-délégué a procédé le
9 juillet 2009 à des prises de sang sur les animaux de X.________. Les
résultats des analyses effectuées par l'Institut de virologie et
d'immunoprophylaxie (ci-après: l'IVI) ont été consignés par ce dernier dans
deux rapports datés du 15 juillet 2009.
H.
Invité à se prononcer sur le recours formé devant le Département, le
SCAV a répondu le 28 juillet 2009 en indiquant notamment que bien qu'infondés,
les arguments de X.________ avaient été pris en compte dès lors qu'une
vaccination forcée des animaux n'avait pas été ordonnée, mais qu'il avait été opté
pour une surveillance par le biais d'un dépistage périodique.
X.________ a complété son recours le 8 septembre
2009 et modifié ses conclusions comme suit:
"De ce fait, je demande:
-
que la décision du Vétérinaire cantonal du 28 mai 2009 soit
annulée et la mise sous séquestre de mon cheptel levée.
-
que tous les frais engendrés par ladite décision, notamment
l'émolument pour ladite décision, tous les frais dans le contexte de ce
recours, les frais d'analyse et les frais vétérinaires résultant des dépistages
périodiques et autres frais éventuels qui pourraient être occasionnés dans le
contexte de ladite décision, soient pris en charge par l'Etat.
-
la garantie de ne pas subir de pressions économiques quelconques
de la part des autorités par le fait que, depuis 2008, mon cheptel n'a plus été
vaccinés contre la FCO.
-
que le Vétérinaire cantonal retire sa dénonciation pénale auprès
de la Préfecture.
-
que dans le cas où mon recours serait admis, j'aie droit à un
dédommagement servant à couvrir mes frais, y inclus pour une partie ou la
totalité du temps, investis dans la recherche, la documentation, la rédaction
et autres dans le contexte de ce recours."
I.
Dans le courant du mois de septembre 2009, l'OVF a publié une
communication intitulée "Vaccination contre la langue bleue en 2010:
obligatoire ou facultative". Il convient d'en extraire les passages
suivants (p. 1 à 3):
"La maladie de la langue
bleue de type 8 s'est propagée massivement en Europe depuis 2006. Transmise par
un petit moucheron, la langue bleue a touché pour l'instant 17 pays. En Suisse,
elle est apparue en octobre 2007 (…)
La langue bleue est inoffensive
pour l'homme. Elle ne touche que les ruminants, en particulier les bovins, les
moutons et les chèvres (…) La vaccination contre la langue bleue est une bonne
protection contre la maladie. En Allemagne en 2008, où la vaccination était
obligatoire, les cas de langue bleue ont fortement diminué: de 11487 en 2007 à
2605 en 2008. En France par contre, où la vaccination se faisait sur une base
volontaire, les cas ont explosé: de 9343 en 2007 à 38022 en 2008 (…) La langue
bleue est inoffensive pour l'homme et, pour la majorité des animaux, la maladie
n'est pas mortelle. Cependant la maladie provoque des pertes économiques non
négligeables. Par exemple, dans le département du Doubs en France voisine, 8%
des bovins et 24% des moutons sont tombés malades, parmi lesquels plus d'1% des
bovins et plus de 6% des moutons sont morts. En Bourgogne, la maladie a fait
tripler le nombre d'avortements en 2007. En Rhénanie du Nord-Westphalie, des
estimations ont montré que les pertes économiques dans les exploitations
laitières touchées s'élevaient à 300.- CHF par animal (…) Lorsque des millions
d'animaux sont vaccinés et que dans cette période des problèmes surgissent dans
une exploitation, il est légitime de se demander si ces problèmes n'ont pas un
lien avec la vaccination. Mais il ne faut pas oublier que les problèmes de
fertilité, d'avortements ou de qualité du lait sont courants. D'un autre côté,
les problèmes liés au vaccin ou liés au stress de la vaccination ne peuvent
être exclus. Pour être sûr de l'innocuité du vaccin, un suivi des campagnes de
vaccination 2008 et 2009 a été effectué par les facultés Vetsuisse de Berne et
Zurich, l'Institut de virologie et d'immunoprophylaxie (IVI) et l'OVF. En 2008,
les études ont porté sur d'éventuels effets secondaires à large échelle. Ces
études ont montré que les vaccins étaient sûrs et aucun effet secondaire à
large échelle n'a pu être constaté. Cela n'exclut pas que des problèmes aient
pu survenir dans des cas isolés. En 2009, l'accent a été mis sur les
exploitations qui ont annoncé des problèmes chez plusieurs animaux lors de la
période de vaccination. Dans un grand nombre d'exploitations, la cause de ces
problèmes a pu être identifiée, par exemple la présence d'agents pathogènes (…)
Le taux de vaccination est élevé: En 2008, 78% des animaux ont été vaccinés, en
2009, 87% (…) Grâce aux campagnes de vaccination 2008 et 2009, seuls des foyers
isolés sont apparus en Suisse. L'agriculture a ainsi évité des pertes
massives."
Toujours en septembre 2009, l'OVF a par ailleurs
rendu un rapport intitulé "Maladie de la langue bleue en Suisse - Rapport
sur la situation actuelle" qui précise notamment ce qui suit (p. 2, 16,
19  et 26):
"Atteint par la maladie de la
langue bleue, le bétail bovin présente les symptômes suivants: température
élevée, inflammations de la peau des trayons et des muqueuses dans la région
des paupières, de la cavité buccale et des parties génitales. On observe
également un décollement des muqueuses dans la région de la langue et de la
bouche, la présence de vésicules sur la couronne des onglons. La maladie peut
causer des avortements. Les bovins se remettent le plus souvent après un certain
temps, mais dans certains cas la maladie peut leur être fatale (…) A la fin de
la période de la vaccination obligatoire, soit au 31 mai 2009, environ 250
éleveurs avaient refusé la vaccination de leurs animaux, ce qui représente
moins de  1% des exploitations (…) Lorsqu'un éleveur constate des événements
indésirables suite à la vaccination, il doit les annoncer à l'organe chargé de
l'autorisation des vaccins (l'Institut de virologie et d'immunoprophylaxie,
IVI). Celui-ci analyse les annonces reçues et évalue ce qu'elles impliquent
pour l'autorisation du vaccin et la déclaration des effets secondaires. Du 1
er
janvier au 30 juin 2009, l'IVI a reçu 833 annonces d'effets indésirables
survenus après des vaccinations contre la BT, le plus souvent chez des bovins.
L'effet indésirable le plus fréquemment annoncé est l'avortement, mais les
informations à ce sujet sont loin d'être toujours suffisantes. En fait, dans
plus de la moitié des cas examinés, le lien avec la vaccination est resté peu
probable. Dans les autres cas, le déroulement des événements ne permettait pas
d'exclure un effet indésirable de la vaccination (…)
10.2.3 Conclusions
Il résulte des deux études, à
l'échelle des troupeaux et à l'échelle de la population animale, que la
fertilité des vaches a été d'une manière générale moins bonne en 2008 qu'en
2007. Mais cette péjoration n'est pas limitée à la période de vaccination
contre la BT, elle se manifeste dès le printemps 2008, donc à un moment où la
vaccination n'avait pas encore débuté. Une incidence directe de la vaccination
sur la réussite des inséminations et sur les intervalles entre les
inséminations dans les exploitations observées n'a pas pu être démontrée. Rien
ne permet d'affirmer que la vaccination contre la BT a des répercussions négatives
sur la fertilité des vaches. Quant au nombre d'échantillons de lait contestés
dans le cadre du contrôle de la qualité du lait, il apparaît qu'il n'y a pas de
différences significatives entre les périodes prises en considération en 2008
et les mêmes périodes de 2007. La vaccination contre la BT ne provoque donc
pas, d'une manière générale, une augmentation du nombre de cellules somatiques
dans le lait causant des pertes financières aux éleveurs. Il est vrai
qu'au-dessous de la limite de contestations, le nombre de cellules somatiques
est plus élevé pour les animaux vaccinés que pour les autres."
J.
Par décision du 26 novembre 2009, le Département a partiellement admis
le recours formé par X.________, a réformé la décision du 28 mai 2009 en ce sens
que le séquestre simple de 1
er
degré était maintenu jusqu'à nouvelle
décision du Vétérinaire cantonal, mais au plus tard jusqu'au 31 décembre 2009,
et l'a confirmée pour le surplus. Un émolument, réduit à 150 fr., a été mis à
sa charge. Pour motifs, le Département a considéré que si la réglementation en
vigueur commandait au Vétérinaire cantonal de prononcer un séquestre en raison
du refus de X.________ de faire vacciner ses bêtes, sa décision ne pouvait toutefois
porter au-delà du 31 décembre 2009, date de validité de l'ordonnance de l'OVF sur
la vaccination en 2009. En outre, dès lors que le Vétérinaire cantonal pouvait
renoncer entièrement ou partiellement à ordonner des mesures d'interdiction
durant les périodes et dans les régions d'inactivité des vecteurs de virus de
la FCO, le séquestre pouvait être limité jusqu'à une information ultérieure des
autorités vétérinaires à X.________. Le Département a toutefois confirmé la
décision attaquée dans la mesure où elle mettait à charge de ce dernier les
frais d'analyses et les frais résultant des dépistages périodiques sur son
troupeau. Il a enfin indiqué que la dénonciation pénale, au demeurant fondée,
ne pouvait être retirée.
K.
Par décision du 9 décembre 2009, le SCAV a levé le séquestre frappant le
troupeau de X.________ à compter du 9 décembre 2009 au motif que les analyses
sur les bovins non vaccinés s'étaient révélées négatives et que l'on se
trouvait, selon l'OVF, dans une période où les moucherons susceptibles de véhiculer
la FCO n'apparaissaient pas ou peu.
L.
Par acte du 24 décembre 2009, X.________ a recouru en temps utile contre
la décision du Département du 26 novembre 2009 devant la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal en concluant comme suit:
"- Que la décision du Vétérinaire
cantonal du 28 mai 2009 soit annulée avec effet rétroactif et, de ce fait,
également la mise sous séquestre simple de 1
er
degré de mon cheptel
à partir du 1
er
juin au 8 décembre 2009.
-
Que tous les frais engendrés par ladite décision soient pris en
charge par l'Etat.
-
La garantie de ne pas subir des pressions économiques et autres
de la part des autorités par le fait que, en 2009, mon cheptel n'a pas été
vacciné contre la FCO.
-
Que, dans le cas, où mon recours serait admis, j'aie droit à un
dédommagement servant à couvrir mes frais, y inclus pour une partie ou la
totalité du temps, investis dans la recherche, la documentation, la rédaction
et autres dans le contexte de ce recours.
-
Que le Tribunal se prononce clairement
- sur ma
responsabilité en tant que producteur envers le consommateur
- sur le droit
du consommateur à des produits impeccables et sans résidus indésirés
et qu'il
pondère ces points dans le contexte en question et en général par rapport à
toute autre législation qui pourrait les mettre à mal."
Par lettre du 28 décembre 2009, le Juge instructeur
a signalé aux parties que, les effets de la décision du 26 novembre 2009 étant
limités au 31 décembre 2009, le recours deviendrait sans objet en 2010 et serait
rayé du rôle sans frais ni dépens, sauf intervention des parties d'ici au 8
janvier 2010.
Le 8 janvier 2010, X.________ a déclaré maintenir
son recours en expliquant que les effets de la décision du 28 mai 2009 n'étaient
limités que s'agissant de la mise sous séquestre elle-même (ch. 1 et 2 du
dispositif de la décision du 28 mai 2009), mais qu'il était probable que les
ch. 4 et 5 de ce même dispositif ne soient pas rendus caducs par la levée du séquestre.
Le ch. 3 dudit dispositif n'était quant à lui pas remis en question.
Le SCAV et le Département ont produit leur dossier
respectif les 15 et 22 mars 2010.
X.________ s'est encore exprimé par courrier du 20
juillet 2011.
M.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
N.
Les arguments des parties seront repris ci-après, dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
a) Aux termes de l'art. 75 al. 1 let. a de la loi vaudoise
du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36),
a qualité pour former recours toute personne
physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente
ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la
décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle
soit annulée ou modifiée. L'intérêt digne de protection consiste en l'utilité
pratique que l'admission du recours apporterait au recourant en lui évitant de
subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la
décision attaquée lui occasionnerait (ATF 133 II 400 consid.
2.2
p. 404; 131 V 298 consid. 3 p. 300).
En principe, tel intérêt doit
exister non seulement au moment du dépôt du recours, mais encore lors du
prononcé du jugement (ATF 128 II 34 consid. 1b p. 36 et les réf. cit.). Si
l'intérêt actuel existe au moment du dépôt du recours mais disparaît au cours
de la procédure, le litige doit être déclaré sans objet et la cause radiée du
rôle (ATF 118 Ia 488 consid. 1a p. 490 et les réf. cit.). Le Tribunal fédéral
fait exceptionnellement abstraction de l'exigence d'un intérêt actuel lorsque
la contestation peut se reproduire en tout temps dans des circonstances
identiques ou analogues, que sa nature ne permet pas de la trancher avant
qu'elle ne perde son actualité et que, en raison de sa portée de principe, il
existe un intérêt public suffisamment important à la solution de la question
litigieuse (ATF 136 II 101 consid. 1.1 p. 103; 135 I 79 consid. 1.1 p. 81).
b) En l'occurrence, le séquestre frappant le
troupeau du recourant a été levé le 9 décembre 2009 et la décision litigieuse
du 26 novembre 2009 limitait quoi qu'il en soit les effets dudit séquestre au
31 décembre 2009 au plus tard. Si l'intérêt actuel au recours, sous l'angle de
la mesure de séquestre des animaux, devait être reconnu au moment de son dépôt
le 24 décembre 2009, celui-ci fait toutefois défaut à compter du 1
er
janvier 2010. Il existe toutefois un intérêt à ce que la cour de céans statue
sur le bien-fondé de cette mesure. En effet, eu égard à la période de validité
relativement brève - jusqu'ici une année - des ordonnances de l'OVF imposant la
vaccination contre la FCO et à l'existence d'une instance de recours préalable,
la question litigieuse, susceptible de se reproduire dans des conditions
analogues, ne pourrait pratiquement jamais être examinée par le tribunal avant
que les effets de la décision ne s'éteignent.
2.
a) Sont considérées comme épizooties au sens de l'art. 1 al. 1 de la de
la loi fédérale du 1
er
juillet 1966 sur les épizooties (LFE; RS
916.40) les maladies animales transmissibles qui peuvent se transmettre à
l'homme (let. a); ne peuvent être combattues avec de bonnes perspectives de
succès par un seul détenteur d'animaux et requièrent une intervention sur
plusieurs troupeaux (let. b); peuvent menacer des espèces sauvages indigènes
(let. c); peuvent avoir des conséquences économiques importantes (let. d);
revêtent une certaine importance pour le commerce international d'animaux ou de
produits animaux (let. e). Le Conseil fédéral établit la liste des épizooties;
il distingue celles hautement contagieuses des autres épizooties (art. 1 al. 2
LFE). L'art. 9 LFE prévoit que la Confédération et les cantons prennent toutes
les mesures qui, d'après l'état de la science et de l'expérience, paraissent
propres à empêcher l'apparition et la propagation d'une épizootie. Le Conseil
fédéral édicte les prescriptions générales de lutte contre les épizooties
hautement contagieuses et les autres épizooties; il fixe en outre l'objectif de
la lutte contre les autres épizooties en tenant compte du coût et du bénéfice
de la lutte (art. 10 al. 1 LFE). Chaque canton désigne un vétérinaire cantonal qui
dirige la police des épizooties sous la surveillance du gouvernement cantonal
(art. 3 al. 1 LFE).
L'ordonnance du 27 juin 1995 sur les épizooties
(OFE; RS 916.401) consacre son titre troisième aux mesures de lutte. L'art. 59
al. 2 OFE précise que les détenteurs d'animaux doivent prêter aide aux organes
de la police des épizooties qui exécutent des mesures dans leur troupeau, notamment
la vaccination, et que cette collaboration ne leur donne pas droit à une
indemnité. Les mesures d'interdiction, arrêtées par le vétérinaire cantonal,
ont pour but d'empêcher la dissémination d'épizooties en limitant le trafic des
animaux et des marchandises ainsi que les déplacements de personnes (art. 66
al. 1 OFE). Le séquestre simple de premier degré est réglé à l'art. 69 OFE.
Cette disposition prévoit qu'une telle mesure est appliquée lorsque, pour
éviter la propagation de l'épizootie, il est nécessaire d'interdire le trafic
des animaux (al. 1). Tout contact direct d'animaux mis sous séquestre avec des
animaux d'autres troupeaux est interdit (al. 2). Le nombre des animaux d'un
troupeau mis sous séquestre ne doit subir aucune modification, que ce soit par
le transfert d'animaux dans d'autres troupeaux ou par l'introduction d'animaux
venant d'ailleurs (al. 3). Enfin, la cession directe d'animaux pour l'abattage
est autorisée (al. 4).
b) L'art. 4 let. gbis OFE, en vigueur depuis le 1
er
juin 2008 (RO 2008 2275), définit la fièvre catarrhale du mouton (blue tongue
ou maladie de la langue bleue) comme une épizootie à combattre. Selon l'art.
239a OFE, y sont réputés réceptifs tous les ruminants et camélidés placés sous
la garde d'un détenteur (al. 1). Le diagnostic de la fièvre catarrhale du mouton
est établi si, dans un troupeau comportant des animaux réceptifs, un virus de
la fièvre catarrhale du mouton est mis en évidence chez un animal au moins (al.
2). Aux termes de l'art. 239c al. 1 OFE, si un troupeau est suspect ou exposé à
la contagion de fièvre catarrhale du mouton, le vétérinaire cantonal ordonne notamment
le séquestre simple de premier degré sur le troupeau. Il ordonne en outre
l'examen des animaux suspects à l'égard de virus de la fièvre catarrhale du
mouton (art. 239c al. 1 let. a OFE). La suspicion est réputée infirmée si les
examens n'ont pas permis de mettre en évidence des virus (art. 239c al. 2 OFE).
Après avoir entendu les cantons, l'office fédéral
peut déclarer les périodes et les régions où les moucherons susceptibles d'être
les vecteurs des virus de la fièvre catarrhale du mouton n'apparaissent pas ou
n'apparaissent qu'en faible quantité comme des périodes et régions
d'inactivités des vecteurs. Durant les périodes et dans les régions
d'inactivité des vecteurs, le vétérinaire cantonal peut renoncer entièrement ou
partiellement à ordonner des mesures d'interdiction, des mesures permettant de
diminuer les piqûres de moucherons et des vaccinations (art. 239f al. 1 et 2
OFE). L'art. 239g OFE précise enfin qu'après avoir entendu les cantons,
l'office fédéral peut ordonner que les animaux réceptifs soient vaccinés contre
des virus de la fièvre catarrhale du mouton; il fixe dans une ordonnance les
régions où la vaccination est obligatoire, le type de vaccin à utiliser et les
modalités de la vaccination.
Se fondant sur cette dernière disposition, l'OVF a
édicté, le 14 janvier 2009, une ordonnance concernant la vaccination en 2009
contre la fièvre catarrhale du mouton (RO 2009 455). Entrée en vigueur le 1
er
février 2009, cette ordonnance déployait ses effets jusqu'au 31 décembre 2009
(art. 9) et prévoyait en particulier que les bovins et ovins de toute la Suisse
devaient être vaccinés avant le 1
er
juin 2009 (art. 2 al. 1), à
l'exception de certaines catégories d'animaux, tels les bovins et ovins âgés de
moins de trois mois (art. 2 al. 2 let. a); la vaccination était en revanche
facultative s'agissant notamment des caprins, des camélidés et des ruminants
sauvages détenus en enclos (art. 2 al. 3 let. a, b et d). L'art. 3 précisait
quant à lui le type de vaccin utilisé (soit la préparation BTVPUR AlSap
TM
8
de Merial) et son application. Enfin, l'art. 4 disposait que la vaccination
n'entraînait aucun délai d'attente pour la viande et le lait.
Il est à relever que le 23 mai 2008, l'OVF avait
édicté, pour l'année 2008, une ordonnance au contenu semblable (RO 2008 2303).
c) Selon l'art. 4 al. 1 de la loi vaudoise
d'application de la législation fédérale sur les épizooties du 25 mai 1970
(LVLFE; RSV 916.41), le Vétérinaire cantonal est le principal responsable de la
lutte contre les épizooties et assume les tâches fixées par l'OFE. En cas
d'épizootie, il procède à une enquête, pour en rechercher la provenance, et
ordonne les mesures spéciales à prendre (art. 32 al. 1 LVLFE). Suivant les
circonstances, il ordonnera la vaccination préventive ou le traitement des
animaux, des mesures d'interdiction, des mesures concernant le lait et les
produits laitiers pour les maladies facilement transmissibles ou l'abattage des
animaux (art. 32 al. 2 ch. 1 à 4 LVLFE). A moins de décision contraire motivée,
les frais de mesures d'interdiction sont à la charge du détenteur (art. 34
LVLFE). Les détenteurs ont l'obligation de se conformer aux ordres et
directives des autorités compétentes dans la police des épizooties (art. 35 al.
1 LVLFE). En cas de résistance à ces ordres et directives, le département prend
les mesures d'exécution nécessaires, aux frais des contrevenants (art. 35 al. 2
LVLFE).
L'art. 60 du règlement vaudois d'exécution de la
LVLFE du 15 juin 1970 (RLVLFE; RSV 916.41.1) stipule que les détenteurs sont
tenus de soumettre leurs animaux aux traitements, aux contrôles et aux mesures
préventives ordonnées par le Service vétérinaire (al. 1) et qu'en cas de refus,
ils seront poursuivis conformément à la législation fédérale sur les épizooties
et leur bétail mis sous séquestre par le vétérinaire cantonal (al. 2).
d) Par publication dans la Feuille des avis
officiels du 24 octobre 2008 (FAO n°86 p. 5), sous titre "
Maladie de la langue bleue, campagne de vaccination
",
le Vétérinaire cantonal s'est adressé aux détenteurs vaudois de bétail bovin,
ovin et caprin. Leur indiquant en particulier que cette campagne de vaccination
était obligatoire, il ajoutait notamment ce qui suit:
"Le refus de vacciner impliquera une mise sous séquestre
de l'effectif concerné. Dans ce cas, le troupeau sera contrôlé à intervalles
réguliers par le vétérinaire-délégué, qui procédera aux prises de sang
nécessaires. Les frais occasionnés par cette procédure seront dès lors à charge
de l'éleveur."
3.
a) En l'espèce, le recourant se défend d'avoir refusé la vaccination de
son cheptel, mais précise l'avoir uniquement soumise à conditions. Alléguant que
la FCO ne constitue qu'une maladie peu offensive sur le plan biologique n'ayant
été taxée d'épizootie que par décret, il qualifie la réglementation imposant
cette vaccination de contraire à la garantie constitutionnelle de la propriété.
Dès lors que le vaccin n'était pas obligatoire pour les caprins, les camélidés
et le gibier, la seule mise sous séquestre des bovins et ovins non vaccinés
violerait le principe de l'égalité de traitement. Il s'agirait selon le
recourant d'"
une pure chicane
"
"
sans effet majeur
" qui ne
permettait pas d'empêcher la propagation de la FCO. Le recourant poursuit en
indiquant que le vaccin utilisé durant la campagne de vaccination 2009 n'était
pas dûment homologué, que la presque totalité des annonces d'effets secondaires
liés à cette vaccination auraient été dissimulées ou non prises au sérieux et
que nombre d'exploitations auraient subi de lourdes pertes financières. Le
recourant insiste enfin sur sa responsabilité envers le consommateur en tant
que producteur.
b) Amené à se pencher sur le cas de deux agriculteurs
appenzellois qui s'étaient refusés à faire vacciner leurs bêtes contre la
maladie de la langue bleue en 2008, vaccination rendue obligatoire par
l'ordonnance de l'OVF du 23 mai 2008, le Tribunal fédéral a confirmé les amendes
de 600 fr., respectivement de 400 fr. leur ayant été infligées (ATF 6B_397/2010
et 6B_398/2010 du 26 octobre 2010). En réponse aux griefs des recourants à
teneur desquels la FCO n'était pas une épizootie au sens de l'art. 1 LFE, que
son introduction dans l'OFE était contraire au droit et que l'ordonnance de
l'OVF était inapplicable car dépourvue de base légale suffisante, le Tribunal
fédéral a relevé qu'il suffisait que l'un des critères énumérés à l'art. 1 LFE soit
donné pour qu'il soit question d'épizootie et que la maladie de la langue bleue
tombait précisément sous le coup des let. b, d et e de l'art. 1 LFE. Quant à
une prétendue mise en danger de la santé humaine par le lait et la viande, il a,
d'une part, renvoyé à la communication de l'OVF dont il ressortait pour
l'essentiel que les enquêtes menées avaient montré que la viande et le lait
d'animaux vaccinés ne contenaient pas de résidus du vaccin et ne représentaient
pas de danger pour la santé de l'homme, et s'est d'autre part référé à une
réponse du Conseil fédéral du 30 novembre 2009 qui reprenait ces considérations
(BO 2009 N 1983; objet n°09.5477). La Haute cour relevait enfin que la surveillance
des animaux ne constituait pas une alternative à la vaccination obligatoire,
mais une mesure ordonnée lors d'un refus de vacciner propre à endiguer le
risque élevé de propagation de l'épizootie.
c) En l'espèce, il y a lieu de constater que
l'ordonnance arrêtée par l'OVF le 14 janvier 2009 et imposant la vaccination
contre la FCO en 2009 repose sur une délégation de compétence législative suffisante
(art. 9 LFE et art. 239g OFE), qu'elle reste dans un rapport raisonnable avec
les finalités poursuivies, la vaccination étant le seul moyen d'éloigner
durablement l'épizootie de Suisse, et que l'intérêt public sur laquelle elle
repose, à savoir la conservation d'un cheptel suisse sain, l'emporte sur les
intérêts privés de l'administré. Dans ces conditions, cette
réglementation
n'apparaît nullement constitutive d'une violation de la garantie
constitutionnelle de la propriété au sens de l'art. 26 Cst., comme le soutient
à tort le recourant. Détenteur de bovins âgés de plus de trois mois, ce dernier
était dès lors soumis à l'obligation de faire vacciner son cheptel en 2009. A
cet égard, il ne saurait tirer argument du fait que cet office fédéral ait
délibérément opté pour une vaccination facultative de certaines catégories
d'animaux, de sorte que tout grief tiré d'une inégalité de traitement doit
d'emblée être écarté. C'est de surcroît en vain qu'il tente d'invoquer le
principe de la légitime défense pour justifier son refus de faire procéder à la
vaccination de ses bêtes. En subordonnant cette vaccination à la signature d'un
document par lequel le Vétérinaire cantonal s'engageait en substance à assumer
l'ensemble des possibles effets secondaires liés au vaccin, le recourant a
manifestement perdu de vue que le Vétérinaire cantonal est uniquement chargé de
mettre en œuvre et de veiller à la bonne exécution de ce qui a été ordonné dans
le domaine de la police des épizooties et qu'il ne saurait à ce titre répondre
d'une quelconque manière de l'incidence d'un vaccin qu'il n'a précisément pas
choisi, mais qu'un office fédéral a imposé à l'ensemble des éleveurs suisses. L
a
lecture de la communication et du rapport rendus par l'OVF en septembre 2009
(cf. supra partie "Faits", let. I) laissent du reste apparaître comme
infondées les craintes émises par le recourant, en tant que producteur de lait
et de viande, quant à l'ampleur des effets indésirables du vaccin contre la
FCO.
Dans ces conditions
,
point n'est besoin
d'examiner plus avant ses considérations quant à l'homologation dudit vaccin.
Il
apparaît de surcroît que les doléances des éleveurs ont bien été recensées par
l'IVI et qu'elles ont par la suite fait l'objet d'un examen soigneux et
détaillé s'agissant de la question de savoir si les anomalies constatées
résultaient effectivement de la vaccination elle-même ou devaient au contraire
être imputées à d'autres facteurs externes. Dans ce contexte, rien ne permet
d'affirmer, comme le fait le recourant, que les dommages subis à sa
connaissance par d'autres éleveurs trouvent véritablement leur seule et unique source
dans la vaccination.
En résumé, confronté au refus du
recourant de laisser procéder à la vaccination de ses bêtes, le Vétérinaire
cantonal était tenu, en vertu d'une correcte et stricte application de la
réglementation existante (art. 239c al. 1 OFE et 32 al. 2 ch. 2 LVLFE), de
prononcer le séquestre du cheptel. Contrairement à ce que prétend le recourant,
cette mesure d'interdiction n'a pas été introduite par pur esprit de chicane,
mais s'avère propre, si ce n'est à éradiquer une potentielle épizootie, du
moins à endiguer sa propagation et limiter autant que faire se peut de lourdes
pertes financières pour les éleveurs dont il fait partie. L'art. 239c al. 1
let. a OFE commandait du reste au Vétérinaire cantonal de mettre en œuvre la
surveillance du troupeau du recourant par le biais de dépistages périodiques
aux fins de déceler la présence éventuelle du virus de la FCO chez ces animaux
non vaccinés.
Il ressort ainsi de ce qui précède qu'en
tant qu'elles concernent la mesure de séquestre prononcée à l'égard du troupeau
du recourant, les décisions du SCAV et de l'autorité intimée ne peuvent qu'être
confirmées.
4.
Reste encore à examiner le bien-fondé des ch. 4 et 5 du
dispositif de la décision du SCAV, points confirmés par la décision attaquée et
ainsi rédigés:
"4) que les frais d'analyses et les frais vétérinaires
résultant des dépistages périodiques qui seront effectués sur votre troupeau
seront mis à votre charge.
5) de mettre à votre charge les autres frais qui pourraient
être occasionnés dans le cadre de l'application de la présente décision."
a)
Selon l'art. 92 LPA-VD, le
Tribunal cantonal connaît des recours contre des "
décisions
".
L'art. 3 LPA-VD définit la décision comme suit:
Art. 3 Décision
1
Est une décision
toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du
droit public, et ayant pour objet :
a.  de créer,
de modifier ou d'annuler des droits et obligations;
b.  de
constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations;
c.  de
rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier,
annuler ou constater des droits et obligations.
2
Sont également des
décisions les décisions incidentes, les décisions sur réclamation ou sur recours,
les décisions en matière d'interprétation ou de révision.
3
Une décision au sens de l'alinéa 1, lettre
b), ne peut être rendue que si une décision au sens des lettres a) ou c) ne
peut pas l'être.
L'art. 42 LPA-VD, qui a trait au contenu de la
décision, prévoit que cette dernière contient notamment le dispositif (let. d).
La décision est un acte de souveraineté individuel,
qui s'adresse à un particulier et qui règle de manière obligatoire et
contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret
relevant du droit administratif (ATF 135 II 38 consid.
4.3
p. 45 et les réf. cit.; 121 II 473 consid.
2a p. 372). En d'autres
termes, elle constitue un acte étatique qui touche la situation juridique de
l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou
qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF
135 II 22 consid. 1.2 p. 24; 121 I 173 consid. 2a p. 174). N'y sont
pas assimilables l'expression d'une opinion, la communication, la prise de
position, la recommandation, le renseignement, l'information, le projet de
décision ou l'annonce de celle-ci, car ils ne modifient pas la situation
juridique de l'administré, ne créent pas un rapport de droit entre
l'administration et le citoyen, ni ne lui imposent une situation passive ou
active (ATF 1C_197/2008 du 22 août 2008 consid. 2.2 et la réf. cit.;
2P.350/2005 du 24 janvier 2006 consid. 2.1; arrêt GE.2008.0229 du 14
octobre 2009 consid. 2a).
La jurisprudence en la matière exige des décisions
administratives qu'elles formulent de manière clairement reconnaissable les
points sur lesquels elles fixent les droits et obligations de leur
destinataire, ce qui implique qu'elles ne se contentent pas seulement d'énoncer
le contenu des normes applicables (voire d'y renvoyer seulement), mais qu'elles
les appliquent concrètement en formulant clairement les obligations imposées
(arrêts AC.2009.0167 du 22 mars 2010 consid. 2; AC.2009.0143 du 24 novembre
2009 consid. 2; AC.2004.0047 du 4 octobre 2004 consid. 2). Il n'appartient pas
au tribunal, dont le pouvoir d'examen est limité au contrôle de la légalité,
ainsi que de l'excès ou de l'abus du pouvoir d'appréciation, de donner à la
décision attaquée le dispositif précis dont elle se trouve dépourvue (arrêts AC.2009.0143
précité consid. 2 et AC.2008.0262 du 24 novembre 2009 consid. 4).
b) En l'espèce, force est de constater que la
formulation des ch. 4 et 5 du dispositif de la décision du SCAV ne permet pas de
concrétiser suffisamment les obligations faites au recourant et qu'ils doivent,
à ce titre, être annulés. On ne saurait en effet admettre que l'autorité
entende prélever des contributions publiques par suite du refus du recourant de
faire vacciner ses bêtes, sans toutefois en indiquer précisément l'objet et le
montant. De fait, lors du prononcé de sa décision le 28 mai 2009, le SCAV
n'était pas à même de spécifier avec exactitude l'ensemble des frais futurs
induits par le comportement du recourant et d'en fixer le montant. Il s'avérait
par conséquent prématuré  d'y faire référence à ce stade déjà dans sa décision
de séquestre.
Si nécessaire, il appartiendra au SCAV de rendre sur
ce point une nouvelle décision, motivée et susceptible de recours, laquelle
indiquera de manière précise et exhaustive l'objet et le montant des frais qu'il
entend mettre à charge du recourant.
5.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être partiellement
admis. La décision attaquée, rendue par le Département le 26 novembre 2009,
doit être réformée en ce sens que les ch. 4 et 5 du dispositif de la décision du
SCAV du 28 mai 2009 sont annulés. Il convient en revanche de laisser subsister
la partie de cette décision confirmant le séquestre jusqu'au 31 décembre 2009. Bien
que le recourant succombe partiellement, il se justifie toutefois, eu égard aux
circonstances particulières du cas d'espèce, de ne pas percevoir de frais (art.
50 LPA-VD). Le recourant ayant procédé sans le concours d'un mandataire
rémunéré, il n'y a pas lieu de lui allouer de dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision du Département de la sécurité et de l'environnement du 26
novembre 2009 est réformée en ce sens que les ch. 4 et 5 du dispositif de la décision
du Service de la consommation et des affaires vétérinaires du 28 mai 2009 sont
annulés. Cette décision est confirmée pour le surplus.
III.
Il n'est pas perçu de frais, ni n'est alloué de dépens.
Lausanne, le 8 août 2011
Le président:                                                                                            La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.