vd_omni · AC.2013.0460 · 2015-03-02 · fr

HANHARDT, PACIOS/Département de l'intérieur, Conseil communal de Lausanne | Recours contre un plan partiel d'affectation ayant pour objet de colloquer en zone agricole des parcelles sises en zone intermédiaire et de pérenniser des surfaces d'assolement. - Rejet du grief relatif au non respect de la planification supérieure (consid. 2).- Confirmation de la planification litigieuse qui colloque les parcelles en cause, actuellement en zone intermédiaire, dans la zone agricole (art. 16 LAT) (consid. 3).- Admission du grief relatif aux surfaces d'assolement. La qualité de surface d'assolement de la parcelle des recourants n'a pas été démontrée en l'espèce (consid. 4).Admission du recours, annulation de la décision, et renvoi de la cause à l'autorité cantonale pour instruction complémentaire, et nouvelles décisions.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 02.03.2015 AC.2013.0460

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 2 mars 2015
Composition
Mme Imogen Billotte,
présidente
; M. Jean-Etienne Ducret et Mme Silvia
Uehlinger, assesseurs; Mme Cécile Favre, greffière.
Recourants
1.
Michel HANHARDT,
à Savigny,
2.
Rose HANHARDT,
à Savigny,
3.
Mariette PACIOS,
à Aubonne,
Tous
représentés par Me
Alexandre BERNEL, avocat, à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Département du territoire et de
l’environnement,
représenté par le Service du développement territorial,
à Lausanne,
2.
Conseil communal de Lausanne,
représentée par Me Pierre-Alexandre
SCHLAEPPI, avocat, à Lausanne,
Objet
Plan d'affectation
Recours Michel HANHARDT et consorts c/ décisions du
Département de l'intérieur (actuellement Département du territoire et de
l’environnement) du 3 octobre 2013 et du Conseil communal de Lausanne du 25
juin 2013 adoptant le Plan partiel d'affectation "Praz-Gilliard"
concernant les parcelles n° 15291, 15292 et 15293.
Vu les faits suivants:
A.
La communauté héréditaire formée de Michel Hanhardt, Rose Hanhardt et
Mariette Pacios est propriétaire de la parcelle n° 15292 de la Commune de Lausanne, sise le long de la route de Praz-Gillard, à Vers-chez-les-Blanc. D'une
surface de 3'471 m
2
, dont 2'748 m
2
en pré-champ et 723 m
2
en forêt, cette parcelle est colloquée en zone intermédiaire selon le Plan
d'extension n° 599 du 28 novembre 1980.
B.
La parcelle n° 15292, ainsi que les parcelles n° 15291 et 15293 ont été
incluses dans l'inventaire cantonal des surfaces d'assolement (SDA) en 1990,
dans le cadre du Plan sectoriel fédéral des SDA. Le 23 décembre 2009, la Municipalité de Lausanne (ci-après la "Municipalité") a adopté un document intitulé
"Stratégie de la Commune de Lausanne en matière de surfaces
d'assolement" (ci-après "Stratégie lausannoise SDA"). Selon
l'étape 2 de cette stratégie, il est prévu une pérennisation à
Vers-chez-les-Blanc du secteur de Praz-Gilliard de 2.70 hectares en zone agricole, en compensation partielle du projet de Centrale de biométhanisation
et de Parking grandes manifestations respectivement situés sur les Communes de
Prilly et de Romanel-sur-Lausanne. La parcelle n° 15292 est inventoriée dans
les surfaces de compensation, à concurrence de 2'748 m2 (Stratégie lausannoise SDA, mise à jour du 27 février 2013, page 4).
Afin de réaliser cette stratégie, la Municipalité a entrepris une procédure de planification concrétisée par un Plan partiel
d'affectation (PPA) "Praz Gilliard" (ci-après "PPA
Praz-Gilliard") qui concerne les parcelles n
os
15291, 15292, ainsi
qu'une partie de la parcelle n° 15293 et qui est qualifiée d'addenda au Plan
d'extension n° 599. Ce plan colloque les trois parcelles précitées en zone
agricole et délimite la zone forestière sur les parcelles n
os
15291
et 15292. Les services cantonaux ont émis leurs préavis à ce sujet, le 27 avril
2012. Le 1
er
juin 2012, la Municipalité a élaboré un document
intitulé "
Plan partiel d'affectation Praz-Gilliard, rapport de
conformité aux buts et principes de l'aménagement du territoire, selon l'article
47 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire (OAT)
" (ci-après le
"rapport 47 OAT").
Le PPA Praz-Gilliard a été approuvé par la Municipalité le 7 juin 2012. Mis à l'enquête publique du 20 juin au 23 juillet 2012, ce plan a
suscité l'opposition de Michel et Rose Hanhardt, le 18 juillet 2012, et de
Mariette Pacios, le 19 juillet 2012.
Selon le préavis communal n°2012/53 du 8 novembre
2012, cette nouvelle planification était en substance motivée comme suit:
"Confrontée à des difficultés
de compenser les emprises de SDA pour chaque nouveau projet de développement, la Municipalité, par son service d'urbanisme, a établi une "Stratégie de la Commune de Lausanne en matière de surfaces d'assolement" (ci-après Stratégie lausannoise
SDA). Consulté sur cette stratégie, le Département de l'économie en charge de
l'aménagement du territoire et de l'agriculture pour le Canton donnait son
accord de principe le 7 octobre 2009. La Municipalité a adopté ce document le
23 décembre 2009. Cette étude a identifié les secteurs en zones intermédiaires
ne pouvant être prises en considération en tant que surfaces potentielles de
compensation (chapitre 6) et celles pouvant servir de compensation (chapitre
5).
Le 24 novembre 2010, la Municipalité de Lausanne a décidé d'ouvrir une procédure d'addenda au Plan d'extension n° 599
de 1980 afin de concrétiser l'étape 2 de sa stratégie. Elle a chargé le Service
d'urbanisme de mener ladite procédure. Cette étape prévoit la pérennisation à
Vers-chez-les-Blanc du secteur de Praz-Gilliard de 2.70 hectares en zone agricole, en compensation partielle du projet de Centrale de Biométhanisation
et du Parking grandes manifestations respectivement situés sur les communes de
Prilly et Romanel-sur-Lausanne (cf. stratégie SDA, étape 2, détaillée en page
4).
[...]
L'objet du présent préavis,
prévoit la pérennisation du secteur de "Praz-Gilliard", de l'étape 2,
par un changement d'affectation de la zone intermédiaire à la zone agricole. [...]"
C.
Le Conseil Communal a adopté le PPA Praz-Gilliard le 25 juin 2012 et le
3 octobre 2013, le Département de l'intérieur (actuellement le Département du territoire
et de l’environnement: DTE) l'a approuvé préalablement, sous réserve des droits
des tiers. Cette dernière décision est libellée comme suit:
"Le secteur Praz Gilliard,
d'une superficie de 27'967 m
2
, est situé en bordure nord de la
localité de Vers-chez-les-Blanc, à l'est du quartier de Richesson. Il est
actuellement affecté en zone intermédiaire et utilisé à des fins agricoles.
La présente planification a pour
but de réaliser l'étape n°2 de la stratégie de la Commune de Lausanne en matière de surfaces d'assolement (SDA), en conformité avec la mesure
F12 du Plan directeur cantonal (PDCn). Le secteur sera affecté en zone agricole
et aire forestière en compensation partielle du projet de Centrale de
biométhanisation et du projet de parking grandes manifestations. Selon la
mesure F12 du PDCn on parle ici de pérennisation.
[...]
Vu ce qui précède, la Cheffe du Département de l'intérieur:
Décide
d'approuver préalablement, sous
réserve des droits des tiers, le PPA "Praz Gilliard", sur le
territoire de la Commune de Lausanne."
D.
Sous la plume de leur conseil commun, Michel et Rose Hanhardt et
Mariette Pacios ont recouru contre ces décisions, le 11 novembre 2013, devant
la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Ils contestent
d'une part le respect du cadre de planification, le PPA Praz-Gilliard n'étant
selon eux pas conforme au Plan directeur communal de 1996, d'autre part la
qualification de surface d'assolement de leur parcelle. Ils concluent, sous
suite de dépens, à l'annulation des décisions précitées dans la mesure où
celles-ci colloquent leur parcelle en zone agricole.
Le Conseil communal de Lausanne s'est déterminé sur
le recours, par l'intermédiaire de son conseil, le 17 janvier 2014, et conclut
au rejet de celui-ci. Le Service du développement territorial (SDT), pour le DTE,
s'est également déterminé sur le recours, le même jour. L'autorité communale
intimée a produit des pièces complémentaires, le 13 mars 2014, soit les listes
et cartes permettant de déterminer la population selon la mesure A11 du Plan
directeur cantonal (PDCn), ainsi que la Stratégie lausannoise SDA, du 23
décembre 2009, ce dernier document étant toutefois partiellement caviardé.
Les recourants ont répliqué le 31 mars 2014. A cette occasion, ils ont notamment produit un rapport d'Estima Pro Sàrl, du 10 février 2014,
intitulé "
Appréciation de la valeur agronomique de la parcelle n° 15292
RF de Lausanne
" (ci-après le "Rapport Estima Pro"). Ce
rapport conclut comme suit:
" La parcelle n° 15292 RF de
la commune de Lausanne est aujourd'hui en prairie permanente.
De l'avis du soussigné, il n'est
pas possible, sauf pour une partie restreinte qui ne comprend pas de pente, de
faire d'autres mises en cultures que cette prairie, ceci principalement à cause
des pentes.
D'autre part, le peu de profondeur
de sol limite très certainement les rendements qui peuvent être espérés pour
une prairie.
Compte tenu des éléments qui
précèdent, nous pouvons en conclure que la valeur agronomique de cette parcelle
est inférieure à la moyenne de la région et qu'elle est inadéquate pour une
mise en culture nécessitant un labour."
Les autorités intimées se sont encore déterminées le
28 avril 2014.
Le conseil des recourants a requis des mesures
d'instruction complémentaires, le 4 juin 2014, en particulier l'intervention du
Service de l'agriculture.
Le Tribunal a tenu audience le 10 juillet 2014. A cette occasion, il a procédé à une vision locale en présence des parties qui ont été
entendues dans leurs explications. On extrait du procès-verbal d’audience ce
qui suit :
" […]
Le Tribunal et les parties se
rendent en premier lieu en amont de la parcelle n°15’292, en empruntant la
parcelle n° 15’291. Ces parcelles sont séparées par une clôture. La parcelle n°
15’291 est cultivée (colza) ; la parcelle n°15’292 est en nature de pré
champ et elle est essentiellement en pente. A l’Est se trouve la forêt qui
occupe, sur la parcelle des recourants, une surface d’environ 800 m². De l’autre côté du chemin du Grand Bois, en contrebas de la parcelle, il y a un quartier
d’habitations. Me Bernel relève que ce secteur était auparavant également
colloqué dans la zone intermédiaire.
Le Tribunal et les parties
empruntent ensuite le chemin du Grand Bois pour se rendre à l’angle Sud-Est de
la parcelle. Me Bernel attire l’attention du Tribunal sur le talus qui se
trouve en amont dudit chemin. Il est composé de molasse et plusieurs arbres
sont plantés sur son flanc.
[…]
Il est montré aux parties le plan
partiel d’affectation "Praz-Gilliard", qui figure au dossier de la Commune, et sur lequel est marquée en pointillé rouge la limite de la lisière de la forêt,
sur la parcelle des recourants. La Commune est interpellée sur le point de
savoir si cette surface a été prise en compte dans les surfaces d’assolement.
Mme Burckhardt Zbinden répond que oui mais qu’il en a été tenu compte de
manière forfaitaire dans la déduction des 3.5% qui a été appliquée à l’ensemble
des surfaces.
Les parties sont interpellées
quant à l’application des art. 15 nouveau et 16 LAT. Me Schlaeppi répond que la
parcelle est déjà en zone intermédiaire et qu’il paraît cohérent de l’inclure
dans la zone agricole puisqu’elle prolonge les deux autres parcelles de la Commune n°15'921 et 15'923, qui seront colloquées dans la zone agricole.
Me Bernel estime que la Commune n’a pas une pratique uniforme en matière de SDA. Il cite l’exemple du secteur de
Praz-Gilliard (Ouest), situé en amont de la parcelle concernée, qui se trouve
également en zone intermédiaire. Selon la "Stratégie de la Commune de Lausanne en matière d’assolement" (p.5), ce secteur devrait à terme être
inclus dans la zone à bâtir. Il conteste que ce secteur remplisse le critère
des 15% du taux de croissance, appliqué hors des centres (critère qui figure de
la mesure A11 du PDCn).
Me Schlaeppi répond qu’il s’agit
d’une poche déjà construite. Mme Burckhardt Zbinden ajoute que le la volonté de
la Commune est de lier à terme le quartier de Richesson au centre construit de
Vers-chez-les-Blancs afin d’avoir une zone bâtie d’un seul tenant, ce qui
correspond à une exigence du SDT. Elle ajoute que, compte tenu des
modifications récentes de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire,
entrées en vigueur le 1
er
mai 2014 (cf. art. 38a LAT), ce projet
n’est pas à l’ordre du jour et que ce secteur sera maintenu, en l’état, en zone
intermédiaire.
Me Bernel estime que la mesure de
planification concernant la parcelle des recourants est prématurée. Il rappelle
que des discussions sont en cours au Grand Conseil, qui remettent notamment en
cause l’application du critère des 15% du taux de croissance. Me Schlaeppi
répond que la Commune applique les mesures A11 et A12 du PDCn, dans leur teneur
en vigueur. Il relève que la parcelle des recourants ne pourra
vraisemblablement plus être classée en zone constructible vu les exigences
actuelles du droit fédéral. Il ajoute que Lausanne est l’une des premières
Communes a avoir adopté une stratégie en matière de surfaces d’assolement. Il
estime qu’il s’agit d’une stratégie réfléchie et cohérente. Le projet litigieux
est le premier qui comprend des parcelles privées mais d’autres terrains privés
seront inclus dans les SDA. Les procédures ne sont toutefois pas aussi avancées
que celle concernant la parcelle des recourants. Dans ce contexte, il regrette
d’autant plus l’absence du SDT à l’audience de ce jour.
Me Bernel regrette également
l’absence du SDT ; il indique qu’il avait un certain nombre de questions à
lui poser sur la manière dont les critères des SDA ont été appliqués en
l’espèce ; il aurait souhaité en particulier avoir des explications de ce
service sur la manière dont la déduction de 3.5% a été concrètement appliquée,
aucun calcul ne figure à cet égard au dossier. Il relève qu’en l’état il n’est
pas possible de savoir si les surfaces comprenant des pentes de plus de 18%
dépassent ou non la déduction générale de 3.5%. Il souhaiterait également connaître
l’avis du Service de l’agriculture sur la possibilité d’affecter le terrain des
recourants à l’agriculture. Il conteste qu’il s’agisse d’une terre arable. Me
Schlaeppi ne conteste pas que la parcelle des recourants comporte des pentes de
plus de 18%, mais rappelle qu’il en a été tenu compte, selon les explications
du SDT, dans la déduction générale de 3.5%. Mme Burckhardt Zbinden précise que
c’est le SDT qui décide si les terrains correspondent aux critères des SDA, la Commune ne fait que de proposer des parcelles.
[… ]"
Les parties ont encore bénéficié de la faculté de
s’exprimer par écrit à l’issue de l’audience. Le 15 juillet 2014, le Tribunal a
sollicité des renseignements complémentaires de la part du SDT, non représenté
lors de l’audience, s'agissant du caractère pentu de la parcelle des recourants
et du calcul de la déduction forfaitaire de 3.5%. Sur ce dernier point, un
décompte des surfaces dont il a été tenu compte dans cette déduction
forfaitaire a été requis. Le SDT s'est déterminé sur ces points, le 25 août
2014, sans produire de décompte. Les recourants se sont encore déterminés le 17
octobre 2014.
Le Tribunal a ensuite statué.
Les arguments des parties sont repris ci-après dans
la mesure utile.
Considérant en droit:
1.
Les recourants ont sollicité plusieurs mesures d’instruction pendant la
procédure, notamment la production de documents complémentaires ainsi que
l’intervention du Service de l’agriculture.
a) Le droit d'être entendu est une garantie
constitutionnelle de nature formelle ancrée à l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 de la Confédération suisse (Cst; RS 101) ainsi qu'à
l'art. 27 al. 2 de la Constitution du 14 avril 2003 du canton de Vaud (Cst.-VD;
RSV 101.01; cf. aussi art. 33 al. 1 LPA-VD). Cela inclut pour les parties le
droit de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à leur détriment,
d'avoir accès au dossier, de participer à l'administration des preuves, d'en
prendre connaissance et de se déterminer à leur propos, lorsque cela est de
nature à influer sur la décision à rendre  (ATF 137 II 266 consid. 3.2 p. 270;
137 IV 33 consid. 9.2 p. 48/49; 136 I 265 consid. 3.2 p. 272, et les arrêts
cités). L'autorité est tenue de verser au dossier de la procédure toutes les
pièces déterminantes pour celle-ci (ATF 132 V 387 consid. 3.1 p. 388/389; 124 V
372 consid. 3b p. 375/376, et les arrêts cités). En particulier, le droit de
faire administrer des preuves suppose notamment que le fait à prouver soit
pertinent et que le moyen de preuve proposé soit apte et nécessaire à prouver
ce fait.
Le droit d'être entendu ne peut en effet être exercé
que sur les éléments qui sont déterminants pour décider de l'issue du litige.
Il est ainsi possible de renoncer à l'administration de certaines preuves
offertes lorsque le fait dont les parties veulent rapporter l'authenticité
n'est pas important pour la solution du cas, lorsque les preuves résultent déjà
de constatations versées au dossier ou lorsque le juge parvient à la conclusion
qu'elles ne sont pas décisives pour la solution du litige ou qu'elles ne pourraient
l'amener à modifier son opinion. Ce refus d'instruire ne viole le droit d'être
entendues des parties que si l'appréciation anticipée de la pertinence du moyen
de preuve offert, à laquelle le juge a ainsi procédé, est entachée d'arbitraire
(ATF 138 III 374 consid. 4.3.2; TF 1C_846/2013 du 4 juin 2014 consid. 6.2 et
les références; AC.2014.0171 du 15 janvier 2015).
b) En l’occurrence, le dossier de l’autorité intimée
a été complété pendant la procédure et le Tribunal a procédé à une inspection
locale, de sorte qu’il s’estime suffisamment renseigné pour statuer au vu des
considérants qui suivent, sans qu’il soit nécessaire de procéder à d’autres
mesures d’instruction. Il n’est dès lors pas donné suite à la requête des recourants
de compléter davantage le dossier, ni d’entendre le Service de l’agriculture.
2.
Dans un premier grief, les recourants mettent en doute le respect de la
planification supérieure. En substance, ils voudraient faire prévaloir le Plan
directeur communal de 1996 qui, selon eux, prévoit à l’avenir une affectation à
l’habitat de leur parcelle. Les autorités intimées considèrent en revanche que
ce Plan directeur communal n’est pas conforme au Plan directeur cantonal
(PDCn), en vigueur depuis le 1
er
août 2008, ainsi qu’à la fiche A11
de ce plan qui limite les possibilités de bâtir, compte tenu des besoins de la
population.
En l'occurrence, force est d'emblée de constater que
le Plan directeur communal auquel les recourants se réfèrent est antérieur à
des normes de rang supérieur. C'est partant à juste titre que les autorités
intimées se sont fondées sur la planification directrice cantonale plus
récente. Au demeurant, la planification sectorielle litigieuses paraît
justifiée au vu de l'art. 21 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), qui prévoit ce qui suit:
"1
Les plans
d'affectation ont force obligatoire pour chacun.
2
Lorsque les
circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans d'affectation feront
l'objet des adaptations nécessaires."
a) La modification d’un plan selon l'art. 21 al. 2
LAT suppose que les circonstances aient changé depuis son adoption, que ce
changement porte sur des éléments déterminants pour la planification et qu’il
soit important au point qu’une adaptation du plan paraisse nécessaire.
Le droit cantonal vaudois connaît une règle similaire à
l’art. 63 LATC: les plans d’affectation sont réexaminés et adaptés lorsque les
circonstances ont sensiblement changé. L’art. 21 al. 2 LAT concrétise le
principe de la sécurité juridique en garantissant une certaine stabilité des
plans. Mais les plans doivent pouvoir être adaptés à l’évolution des
circonstances de fait ou de la situation juridique. Par modification de la
situation juridique, il faut entendre non seulement la modification des textes
législatifs mais aussi, par exemple, celle du plan directeur cantonal. Quant à
l’évolution des circonstances de fait, elle peut consister en une modification
de données purement factuelles du type modifications topographiques, mouvements
démographiques, développement économique, mode de vie, ou encore situation
financière des collectivités (Manuel Bianchi, La révision du plan d’affectation
communal, thèse Lausanne 1990, p. 135 s., citant l’ancien Office
fédéral de l’aménagement du territoire [OFAT]; AC.2012.0106 du 11 février 2013;
AC.2010.0078 du 20 décembre 2010).
Dans ce sens, une pesée globale de l’ensemble des
intérêts publics et privés en présence doit être opérée (ATF 1A.56/1999 du 31
mars 2000; 123 I 175 consid. 3a p. 182/183 et les références citées). S'agissant
de la pesée des intérêts nécessaire à apprécier l'évolution des circonstances
et la nécessité d’adapter un plan d’affectation au regard de l’art. 21 al. 2
LAT, l’intérêt à la stabilité du plan, que les propriétaires fonciers peuvent
invoquer dans certaines circonstances, doit être mis en balance avec l’intérêt
à l’adoption d’un nouveau régime d’affectation qui peut, lui aussi, être
protégé par la garantie de la propriété. Dans l'appréciation des motifs de modification,
la nécessité de rendre la planification conforme aux exigences de l'aménagement
du territoire revêt une importance prépondérante. Ainsi, la modification du
plan directeur ou la réduction des zones à bâtir surdimensionnées constituent
des motifs de poids, de même que la réduction des immissions excessives,
notamment par l'adoption d'un plan de mesures (AC.2013.0165 du 15 mai 2014;
AC.2012.0106 précité et réf.).
b) L’art. 15 LAT a fait l'objet d'une modification,
le 15 juin 2012, entrée en vigueur le 1
er
mai 2014 (RO 2014 p. 899
ss) et prévoit notamment qu'il faut maintenir les surfaces d'assolement (art.
15 al. 3 LAT).
"Art. 15 Zones à bâtir
1 Les zones à bâtir sont définies
de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze
années suivantes.
2 Les zones à bâtir
surdimensionnées doivent être réduites.
3 L'emplacement et la dimension
des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en
respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire. En
particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature
et le paysage.
4 De nouveaux terrains peuvent
être classés en zone à bâtir si les conditions suivantes sont réunies:
a. ils sont propres à la
construction;
b. ils seront probablement
nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années même si toutes
les possibilités d'utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées et
ils seront équipés et construits à cette échéance;
c. les terres cultivables ne sont
pas morcelées;
d. leur disponibilité est garantie
sur le plan juridique;
e. ils permettent de mettre en
œuvre le plan directeur.
5 La Confédération et les cantons
élaborent ensemble des directives techniques relatives au classement de
terrains en zone à bâtir, notamment à la manière de calculer la surface
répondant aux besoins."
Cette modification législative inclut une
disposition transitoire qui prévoit ce qui suit:
"Art. 38a Dispositions
transitoires de la modification du 15 juin 2012
1 Les cantons adaptent leurs plans
directeurs aux art. 8 et 8a, al. 1, dans les cinq ans à compter de l'entrée en
vigueur de la modification du 15 juin 2012.
2 Jusqu'à l'approbation de cette
adaptation du plan directeur par le Conseil fédéral, la surface totale des zones
à bâtir légalisées ne doit pas augmenter dans le canton concerné."
c) Depuis son entrée en vigueur le 1
er
août 2008, le Plan directeur cantonal (PDCn) a fait l'objet de diverses mises à
jour. Le Conseil d'Etat a notamment adopté une deuxième adaptation du PDCn,
entrée en vigueur le 15 juin 2012 (une adaptation ponctuelle 2bis est encore
entrée en vigueur le 15 juin 2013). L’un des objectifs principaux du PDCn est
de remédier au problème de l’étalement urbain, contraire au développement
durable, par le biais du développement judicieux des centres, qui passe
notamment par la densification des zones à bâtir (PDCn 2012; Stratégie A, Ligne
d'action A1, p. 47 à 49).
La mesure A11 "Légalisation des zones à
bâtir" (p. 51) prévoit ce qui suit:
"Les communes justifient le
dimensionnement de la zone à bâtir par des critères quantitatifs et qualitatifs
dans le cadre du rapport rédigé en vertu de l'article 47 de l'Ordonnance
fédérale sur l'aménagement du territoire (OAT).
Les communes effectuent l’analyse
des besoins et des demandes réelles en zones à bâtir pour les 15 prochaines
années. Cette analyse est fondée sur une évaluation multicritères. Le Canton
recommande un ensemble non exhaustif de critères à l’attention des communes.
Sur la base de cette analyse, les communes définissent les objectifs d’accueil
de nouveaux habitants.
Le Canton vérifie qu'en dehors des
centres, le taux de croissance estimé par la commune pour les 15 années suivant
l’entrée en vigueur du Plan directeur cantonal ne dépasse pas le taux cantonal des
15 années précédant son entrée en vigueur. Une marge d’appréciation est définie
au regard d’un ou de plusieurs des critères suivants:
- un projet intercommunal
d’aménagement du territoire;
- une offre de qualité réelle ou
programmée en transports publics et/ou en mobilité douce;
- l’aménagement ou la construction
d’équipements collectifs d'intérêt régional conformes aux planifications
régionales;
- d'autres circonstances
exceptionnelles, qui peuvent justifier un taux de croissance supérieur au taux
de croissance cantonal des 15 années précédant l'entrée en vigueur du Plan
directeur cantonal
(…)".
Selon le Guide d'application des mesures A11 et A12
(p. 10-11), validé par le Conseil d'Etat le 26 janvier 2011, la mesure A11
prescrit le réexamen par les communes de leur zone à bâtir pour vérifier si
elles sont conformes au PDCn. D'ici au 31 juillet 2018, chaque commune devra
notamment vérifier que sa capacité de développement est à la mesure de ses
besoins (croissance démographique) programmée d'ici 2023 ou sinon, adapter sa
zone à bâtir (par extension ou réduction) (AC.2012.0093 du 11 mars 2013 consid.
1d).
d) Faisant suite à cette planification directrice, la Municipalité a procédé à un bilan de ses réserves à bâtir, dont il ressort que celles-ci sont
largement supérieures aux besoins démographiques futurs. Cette situation est
d'emblée de nature à justifier une nouvelle planification, même sectorielle
comme dans le cas présent. A cela s’ajoute que la planification litigieuse a
pour objectif de concrétiser la stratégie communale en matière de surfaces
d’assolement. Or, tant la législation fédérale que le Plan directeur cantonal exigent
le maintien de ces surfaces, ce qui implique des compensations éventuelles
qu'il convient précisément de planifier (cf. ci-dessous consid. 4). Dans cette
mesure, la planification directrice communale doit céder le pas à la
réglementation cantonale et fédérale.
Ce grief est en conséquence rejeté.
3.
La planification litigieuse a pour objet de colloquer en zone agricole
des parcelles sises en zone intermédiaire.
Conformément à l'art. 16 LAT, les zones agricoles
comprennent les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou à
l'horticulture productrice et sont nécessaires à l'accomplissement des
différentes tâches dévolues à l'agriculture et les terrains qui, dans l'intérêt
général, doivent être exploités par l'agriculture (art. 16 al. 1 let. a et b
LAT). L'art. 16 al. 2 LAT précise qu'il importe, dans la mesure du possible, de
délimiter des surfaces continues d'une certaine étendue.
En l'occurrence, il ressort des plans au dossier et
de la visite locale que la parcelle n° 15292 s'inscrit dans le prolongement des
deux autres parcelles concernées par le PPA Praz-Gilliard et qu'il apparaît,
dans cette mesure cohérent de l'inclure dans la zone agricole afin de prolonger
cette zone qui existe déjà à l’Est. A priori donc, l'appréciation des autorités
intimées tendant à l’inclure dans la zone agricole paraît admissible. La
planification envisagée a toutefois pour objectif de pérenniser une
compensation de surfaces d'assolement. En ce sens, il convient de vérifier dans
quelle mesure cet objectif justifie un transfert à la zone agricole de la
parcelle des recourants.
4.
Les recourants contestent la qualification de surface d'assolement de
leur parcelle.
a) La Confédération, les cantons et les communes
veillent à assurer une utilisation mesurée du sol (art. 1 al. 1 LAT). Ils
soutiennent par des mesures d’aménagement les efforts qui sont entrepris
notamment aux fins de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le
sol, l’air, l’eau, la forêt et le paysage (art. 1 al. 2 let. a LAT) et de
garantir des sources d’approvisionnement suffisantes dans le pays (art. 1 al. 2
let. d LAT). Les autorités chargées de l’aménagement du territoire sont tenues
de préserver le paysage en particulier en réservant à l’agriculture
suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier les surfaces
d’assolement (art. 3 al. 2 let. a LAT). Les cantons désignent les parties du
territoire qui se prêtent à l’agriculture (art. 6 al. 2 let. a LAT). Les
surfaces d’assolement en font partie; elles se composent des terres cultivables
comprenant avant tout les terres ouvertes, les prairies artificielles
intercalaires et les prairies naturelles arables; elles sont garanties par des
mesures d’aménagement du territoire (art. 26 al. 1 de l'ordonnance sur
l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 [OAT; RS 700.1]). Une surface
totale minimale d’assolement a pour but d’assurer au pays une base
d’approvisionnement suffisante, comme l’exige le plan alimentaire, dans
l’hypothèse où le ravitaillement serait perturbé (art. 26 al. 3 OAT). Sur la
base de l’art. 29 OAT, la Confédération a fixé, dans le plan sectoriel du 8
avril 1992 pour l’assolement des cultures, la surface totale minimale des SDA
et sa répartition entre les cantons, établissant pour le canton de Vaud une
surface minimale de 75'800 hectares (FF 1992 II 1616). L'art. 30 OAT impose aux
cantons de veiller à ce que les SDA soient classées en zone agricole et de
s’assurer que leur part de la surface totale minimale d’assolement soit
garantie de façon durable.
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, dans le
cadre de l’examen d’une utilisation des SDA autre qu’à des fins d’agriculture,
il faut procéder à une pesée des intérêts privés et publics en présence et
s’assurer que la surface cantonale minimale de SDA est durablement garantie,
conformément aux exigences de l’art. 30 OAT. Une analyse d’une part de l’impact
de la nouvelle affectation sur les SDA et d’autre part des possibilités de
revenir ultérieurement à une utilisation agricole est ainsi nécessaire. Il se
justifie, dans le même temps, d’examiner la possibilité de compenser les SDA
perdues (ATF 134 II 217 résumé in RDAF 2009 I 470 consid. 3.3; TF 1A.19/2007 du
2 avril 2008 consid. 5.2; cf. aussi ATF 114 Ia 371 traduit in JdT 1990 I 429).
La soustraction à la zone agricole d’un secteur particulièrement adapté à
l’agriculture doit donc être justifiée par des motifs prépondérants. Le
changement d’affectation présuppose ainsi une mise en balance à la fois
minutieuse et globale des intérêts concernés (ATF 134 II 217 précité consid.
4.1).
La mesure F12 du PDCn est consacrée aux surfaces
d’assolement. Elle prévoit comme objectif de préserver et garantir à long terme
les SDA. Cette protection est assurée par la prise en compte des SDA dans les
plans d'aménagement du territoire. La préservation des SDA est un intérêt
public majeur. Toute emprise doit être en principe entièrement compensée. Les
planifications directrices régionales et communales élaborent une stratégie en
matière de préservation des SDA. La mesure F12 précise encore que, lors de leur
démarche de planification, les communes produisent un rapport explicatif
comprenant notamment le bilan communal (carte et chiffres) en SDA avant et
après les projets, l'identification de tous les intérêts en présence, la
justification de la nécessité d’affecter des SDA à des fins non agricoles et
les propositions de compensation. Le service en charge de l’aménagement du
territoire s’assure de la mise en œuvre de la stratégie cantonale. En
particulier, il veille, dès l’examen préalable, à ce que les planifications
directrices et les plans d’affectation tiennent compte des SDA et vérifie que
le quota communal est affecté à la zone agricole ou à la zone agricole protégée
(AC.2013.0165 précité; AC.2011.0188 du 11 avril 2012; AC.2009.0144 du 5 octobre
2010; voir aussi AC.2010.0154 du 31 octobre 2011).
b) Au vu de ce qui précède, la justification de la
planification, qui a pour but de pérenniser des surfaces d'assolement à des
fins de compensation, ne prête pas le flanc à la critique.
c) Reste à déterminer si la parcelle des recourants
peut être qualifiée de surface d’assolement. Les recourants contestent ce point
en se fondant notamment sur la qualité médiocre de leur terrain, ainsi que de
sa forte déclivité. Ces éléments sont confirmés par le rapport Estima Pro.
Le SDT a rappelé, dans ses écritures du 28 avril
2014, les caractéristiques nécessaires des SDA, telles que figurant dans la
fiche F12 du PDCn. Ainsi, l’inventaire vaudois des SDA comprend l’ensemble des
terres cultivées ou cultivables sises en zone agricole, agricole protégée,
viticole, viticole protégée et zone intermédiaire, qui remplissent les
conditions suivantes:
"elles sont situées en « région de plaine »
(zone de plaine et de collines) selon le cadastre de la production agricole
suisse (OFAG) et à une altitude n’excédant pas 900 mètres;
Les terrains ont une déclivité ne dépassant pas 18%;
Les secteurs sont supérieurs à 1 hectare et ont une forme adéquate pour leur exploitation mécanisée.
De la surface cartographiée (surface brute SDA) est soustrait
un forfait de 3,5% qui compense les talus, lisières de forêts, haies,
ruisseaux, pylônes électriques, bâtiments isolés, zone de protection des eaux
S1, réservoirs d’eau, etc., afin d’obtenir la surface nette SDA."
La Fiche F12  précise encore ceci, au titre de
conditions particulières:
"Les terres sises dans des
zones affectées au sens des articles 17 et 18 LAT font l'objet d'une vérification
fine à l'échelle locale. Celle-ci intervient au plus tard lors de la révision
du plan général d'affectation communal au sens de la mesure 3.3.1 du PDCn.
L'inventaire est au besoin modifié en conséquence."
Le SDT a considéré que la parcelle des recourants
avait été cartographiée à juste titre comme SDA, tout en admettant que tout ou
partie de cette parcelle soit incluse dans le forfait précité de 3,5%. Sur ce
dernier point, elle a encore précisé, dans son écriture du 25 août 2014, ce qui
suit :
"Une étude se basant sur un
échantillonnage de dix communes a permis de fixer une déduction forfaitaire de
3,5% sur les SDA brutes cantonales, ceci afin de tenir compte des éléments non
géoréférencés. Cette déduction forfaitaire n’a donc de sens qu’à l’échelle cantonale.
Ainsi, dans certaines communes, elle sera inférieure ou supérieure à la
situation réelle et elle ne constitue pas un critère pour la détermination de
la couche SDA."
d) En l’occurrence, il n’est pas litigieux que la
parcelle est sise à une altitude inférieure à 900 m. Comme indiqué dans le rapport Estima Pro, la valeur agronomique de cette parcelle apparaît
inférieure à la moyenne, de sorte qu’elle paraît inadéquate pour une mise en
culture nécessitant un labour. Cet élément semble toutefois avoir été pris en
considération dans le rapport 47 OAT (voir notamment pages 7-8), dès lors que
la parcelle n’est retenue que comme surface d’assolement de qualité secondaire.
Le Tribunal a en revanche pu constater que la
parcelle litigieuse comporte, sur sa presque totalité, une pente d’au moins 18
% ce qui est confirmé par la carte des pentes swisstopo, tirée du site de
l’administration fédérale (www.geo.admin.ch). Le SDT se réfère à un relevé
cantonal sur ce point. Il explique la différence en termes de pentes par le
maillage formé sur les cartes fédérale et cantonale. Le SDT utilise un maillage
formé par des carrés de 25 m de côté, alors que la Confédération utilise un maillage formé de carrés de 2 m de côté. Cette explication ne
justifie pas encore de retenir que la parcelle des recourants ne serait pas
excessivement pentue. En effet, comme indiqué dans la Fiche F12 du PDCn, il appartient, au moment de la modification de la planification, de
procéder à une vérification fine des surfaces d'assolement, à l'échelle locale.
Dans ce contexte, on comprend mal pour quelle raison il y aurait lieu de faire
abstraction des données fédérales qui révèlent une situation plus précise
s'agissant de la topographie du terrain. Le Tribunal retiendra en conséquence,
au vu des constatations faites en audience et de la carte swisstopo précitée,
que la parcelle des recourants comporte pour l'essentiel une déclivité
dépassant 18 %.
Dans ses déterminations du 28 avril 2014, le SDT a
fourni quelques explications en relation avec la déduction forfaitaire de 3.5%
qui pourrait concerner la parcelle des recourants:
"De la surface cartographiée
(surface brute SDA) est soustrait un forfait de 3.5% qui compense les talus,
lisières de forêts, haies, ruisseaux, pylônes électriques, bâtiments isolés,
zone de protection des eaux S1, réservoirs d'eau, etc., afin d'obtenir la
surface nette SDA.
Sur la base de ces dispositions,
la parcelle n° 15292 est cartographiée comme SDA de façon correcte. Il est
possible que tout ou partie de cette parcelle soit de type talus, inclus dans
le forfait de 3.5% qui compense notamment les talus."
Requise de préciser ce point, notamment en
fournissant un décompte des surfaces dont il aurait été tenu compte dans la
déduction forfaitaire de 3.5%, l'autorité précitée a encore expliqué ce qui
suit, dans son écriture du 25 août 2014, sans produire de décompte:
"[...]
Une étude se basant sur un
échantillonnage de dix communes a permis de fixer une déduction forfaitaire de
3,5% sur les SDA brutes cantonales, ceci afin de tenir compte des éléments non
géoréférencés. Cette déduction forfaitaire n'a donc de sens qu'à l'échelle
cantonale. Ainsi, dans certaines communes, elle sera inférieure ou supérieure à
la situation réelle et elle ne constitue pas un critère pour la détermination de
la couche SDA.
3. Parcelle N°15'292
Selon une méthodologie utilisée
pour tout le canton (cf. point 1), la parcelle des recourants n'a donc pas été
considérée comme ayant une déclivité supérieure à 18%. Une telle déclivité peut
toutefois être constatée in situ, sur une partie de la parcelle; elle est alors
analysée comme un talus non géoréférencé, donc inclus dans la déduction
forfaitaire précitée. Or il n'est pas possible de déduire deux fois une même
surface.
Enfin, du point de vue de
l'urbanisation comme du point de vue des surfaces d'assolement, c'est bien
l'ensemble des parcelles concernées par le changement d'affectation qui doit
être considéré.
[...]"
Ces explications ne convainquent pas. D'une part, il
n'est pas clair dans quelle mesure la compensation de surfaces d'assolement est
comptabilisée sur la base de surfaces brutes ou nettes. Il ressort de la Stratégie lausannoise SDA que la totalité de la parcelle n° 15292 semble avoir été comptabilisée
comme surface compensable, sous déduction de l'aire forestière, de sorte que
c'est une compensation avec la surface brute de cette parcelle qui semble être
retenue. Dans cette mesure, la prise en compte d'une partie de cette parcelle
dans le cadre de la déduction forfaitaire de 3.5% paraît admissible. Si en
revanche la compensation doit s'effectuer sur la base de surfaces d'assolement
nettes, il conviendrait de comptabiliser plus précisément la part de la
parcelle qui entre dans la déduction forfaitaire précitée, afin de pouvoir
ensuite déterminer la surface d'assolement nette qui pourrait servir comme
surface de compensation.
D'autre part, le SDT semble inclure dans cette
déduction forfaitaire, l'ensemble de la parcelle dont la déclivité serait
supérieure à 18%. Une telle appréciation apparaît peu compatible avec les critères
de sélection préconisés dans la Fiche F12 du PDCn. En effet, cette fiche
précise, au titre de condition générale, que ne peut être considéré comme
surface d'assolement un terrain présentant une déclivité dépassant 18%, ce qui
est le cas pour une partie en tout cas de la parcelle des recourants. Cette
même fiche F12 prévoit ensuite, au titre de condition particulière, une
vérification fine à l'échelle locale, au moment de la révision de la
planification. Ainsi, la part d'un terrain qui présenterait une trop forte
déclivité devrait plutôt être purement et simplement retranchée des surfaces
d'assolement. On comprend ainsi mal en l'espèce comment cette vérification concrète
a été opérée, dès lors que l'autorité intimée semble avoir inclus dans la
déduction forfaitaire précitée de 3.5%, sans plus ample précision, un terrain
présentant une forte déclivité sur une part importante de sa surface.
Force est ainsi de conclure que la qualité de
surface d'assolement de la parcelle litigieuse n'apparaît pas pleinement
démontrée en l'espèce et que le dossier doit en conséquence être renvoyé aux
autorités intimées, pour complément d'instruction par le DTE, puis nouvelles
décisions.
5.
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à l'annulation
des décisions attaquées. Il se justifie de laisser les frais à la charge de
l'Etat (art. 50 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative:
LPA-VD; RSV 173.36). Obtenant gain de cause avec l'assistance d'un mandataire
professionnel, les recourants ont droit à une indemnité à titre de dépens à la
charge de l'Etat de Vaud, par le DTE (art. 55 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
Les décisions du Département du territoire et de l'environnement, du 3
octobre 2013 et du Conseil communal de Lausanne, du 25 juin 2013, sont
annulées, le dossier étant renvoyé au Département précité pour instruction
complémentaire dans le sens des considérants, puis nouvelles décisions.
III.
Les frais de justice sont laissés à la charge de l'Etat.
IV.
L'Etat de Vaud, par le Département du territoire et de l'environnement,
versera aux recourants, créanciers solidaires, une indemnité de 2'500 (deux
mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 2 mars 2015
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.