vd_omni · AC.2004.0047 · 2004-10-04 · fr

MONACHON/Département de la sécurité et de l' environnement, Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels (ECA) | La position de l'Etablissement cantonal d'assurance incendie formulée dans la "synthèse CAMAC" est une décision administrative fondée sur l'art. 89 LATC (terrain en zone de glissement) et la compétence résultant de l'annexe II RATC et de l'art 5 LPI. Cas d'une synthèse CAMAC incohérente qui annonce un changement de décision de l'ECA en reproduisant le texte inchangé de celle-ci.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 04.10.2004 AC.2004.0047

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du  4 octobre 2004
sur le recours interjeté par
Bernard
MONACHON
, à Froideville,
contre
la décision du Département des Infrastructures
(recte: de l'
Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les
éléments naturels
(ECA), contenue dans la "synthèse" de la
Centrale des autorisations CAMAC du 6 février 2004.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Pierre
Journot, président; M. Jean-Daniel Henchoz et M. Jean-Claude Favre, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Le recourant a mis à
l'enquête la création d'un appartement et des transformations intérieures dans
un immeuble dont il est propriétaire à Froideville. Conformément à la procédure
habituelle, le dossier a été soumis aux services de l'administration cantonale
dont la prise de position a été retranscrite dans une "synthèse" de
la Centrale des autorisations CAMAC du 7 janvier 2004. Cette
"synthèse" adressée à la commune est établie sur papier à lettre
portant l'entête du "Département des Infrastructures, Secrétariat général,
Centrale des autorisations CAMAC". Elle contient notamment les passages
suivants:
"Le département, en particulier son
service concerné, a assorti de conditions impératives l'octroi de
l'autorisation spéciale délivrée, requise en vertu des art. 113, 120 et 121
LATC.
Par conséquent, l'intégralité de l'autorisation
spéciale et de la condition particulière posée par celle-ci, formulée ci-après,
doit être reportée sans modification dans votre décision; il vous incombe aussi
par la suite d'en vérifier l'application. Cet octroi assorti de condition vous
permet de statuer, selon les art. 17 et 104 LATC, sur la demande de permis de
construire.
Les instances cantonales suivantes ont été
consultées :
● Etablissement cantonal d'assurance
contre l'incendie et les éléments naturels (ECA)
● Voyer du 5ème arrondissement à Moudon
(VA5)
L'Etablissement cantonal d'assurance contre
l'incendie et les éléments naturels (ECA) délivre l'autorisation spéciale
requise aux conditions impératives ci-dessous :
1. Pour tous contacts avec l'ECA, veuillez
spécifier le numéro de référence 2003/0/0786.
CONDITIONS GENERALES
2. La norme et les directives mentionnées par
le règlement du 6 juillet 1994 concernant les prescriptions sur la prévention des
incendies doivent être appliquées.
3. Il est rappelé que. conformément aux
dispositions de l'article 128 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et les constructions (LATC) et de l'article 79 du règlement
d'application de la LA TC (RA TC) du 19 septembre 1986, il appartient à la
Municipalité de surveiller l'application des mesures et d'aviser
l'Etablissement cantonal d'assurance incendie dès que l'exécution conforme des
travaux est réalisée.
4. Les mesures de prévention des incendies
prévues sur les plans, dans le questionnaire 43, le descriptif, etc. doivent
être réalisées.
5. Selon l'Art. 89 de la LATC, il est rappelé
que "toute construction sur un terrain ne présentant pas une solidité
suffisante ou exposé à des dangers spéciaux tels que l'avalanche, l'éboulement,
l'inondation, les glissements de terrain, est interdite avant l'exécution de
travaux propres, à dire d'experts, à la consolider ou à écarter ces
dangers".
CONDITIONS PARTICULIERES ET COMPLEMENTAIRES
A - INCENDIE
(...)
MESURES DE DEFENSE INCENDIE
(...)
B - ELEMENTS NATURELS
18. Le bâtiment est répertorié en zone de
terrains instables selon la carte à disposition ( niveau faible : glissement
ancien, latent, très lent).
19. L'ECA demande de faire établir un avis
géotechnique afin de préciser l'état actuel du bâtiment (fissures, stabilité).
20. L'avis géotechnique doit concerner
l'ensemble du bâtiment.
21. Compte tenu du niveau de danger en question
(niveau de danger faible), l'avis géotechnique peut être établi soit par un
ingénieur génie civil soit par un bureau spécialisé en géologie/géotechnique.
22. Cet avis géotechnique devra être communiqué
à l'ECA par le maître d'ouvrage dès le début des travaux. Il doit être visé par
le bureau qui l'a établi ainsi que par le maître de l'ouvrage et l'architecte.
23. Cet avis géotechnique est exigé pour
assurer l'augmentation de la somme d'assurance découlant des travaux de
transformation."
Par lettre du 13
janvier 2004, la municipalité s'est adressée à l'ECA pour signaler que le bâtiment
en question existait depuis plusieurs décennies sans qu'aucun problème se soit
jamais manifesté et que la zone de glissement si situait plusieurs mètres en
retrait de l'emplacement du bâtiment.
Par lettre du 27
janvier 2004 adressée directement à la Municipalité de Froideville, l'ECA a
déclaré qu'il modifiait sa détermination et que les points 18 à 23 de celle-ci
devaient être remplacés par un texte qui, en bref, constate que le bâtiment est
à l'extérieur de la zone instable mais que compte tenu du niveau de danger à
proximité et de l'affectation du bâtiment, l'ECA recommande vivement
l'intervention d'un bureau spécialisé en géologie et géotechnique afin de
préciser les conditions locales.
Une nouvelle
"synthèse" CAMAC a été établie le 6 février 2004. Elle indique en
première page que l'ECA a modifié sa décision. Toutefois, le corps du document
contient exactement le même texte que sa version précédente citée ci-dessus.
B.                    La municipalité a
délivré le permis de construire et communiqué simultanément au recourant la
"synthèse" CAMAC.
Par lettre du 20
février 2004, transmise par la municipalité au Tribunal administratif, le
recourant a accusé réception du permis de construire et déclaré contester la
position du Département des infrastructures en relation avec les éléments
naturels. Il faisait valoir qu'il entreprenait des aménagements intérieurs ne
justifiant pas cette intervention.
Le recourant s'est
acquitté d'une avance de frais de 1'000 francs.
La municipalité s'est
déterminée le 30 mars 2004 en exposant que le passage de la
"synthèse" CAMAC relatif aux éléments naturels, émanant de l'ECA,
devrait être purement et simplement supprimé.
Interpellé par le
tribunal, l'ECA s'est déterminé le 31 mars 2004 en exposant qu'était
déterminant le contenu de sa lettre du 27 janvier 2004, qui constituait une
recommandation et non une décision, l'information destinée au propriétaire
étant assortie d'un conseil dont l'inobservation n'a pas de conséquence.
Interpellée également,
la Centrale des autorisations CAMAC a exposé le 31 mars 2004 qu'elle gère la
circulation des dossiers de permis de construire auprès des services de l'Etat
en récoltant à l'aide d'un outil informatique les déterminations des services,
mais qu'elle n'intervient pas sur le contenu de ces déterminations. Elle a
précisé qu'en l'espèce, le changement de la position de l'ECA a été communiqué
directement par celui-ci à la commune, sans passer par le canal de la CAMAC.
Celle-ci a alors "ouvert le 4 février 2004 un nouveau circuit" destiné
à permettre à l'ECA d'insérer sa nouvelle position. Toutefois, l'ECA a
"fermé le circuit" sans modification, ce qui a provoqué une deuxième
"synthèse" CAMAC identique à la précédente (on a cependant vu plus
haut que la première page de cette deuxième "synthèse" indique que
l'ECA a modifié sa décision).
Interpellé à nouveau,
l'ECA a précisé le 28 avril 2004 que les art. 120 et 121 LATC et la liste
annexe II du RATC, de même que l'art. 5 de la loi du 27 mai 1970 sur la
prévention des incendies et des dangers résultant des éléments naturels, lui
conféraient la compétence de délivrer les autorisations spéciales relatives aux
constructions nécessitant des mesures particulières de protection contre les
dommages causés par les forces de la nature. Il a rappelé que sa position avait
été rectifiée par la lettre du 27 janvier 2004 adressée à la municipalité de
Froideville, en précisant que c'est par erreur que ce texte ne figurait pas
dans la synthèse CAMAC: les chiffres 21 à 23 de ce texte doivent être supprimés
et les chiffres 18 à 20 modifiés dans le sens suivant :
"18) Le bâtiment est répertorié en limite
extérieure d'une zone de terrain instable selon la carte à disposition.
19) De ce fait, l'ECA n'exige pas de mesures
particulières.
20) Toutefois, compte tenu du niveau de danger
à proximité et de l'affectation du bâtiment, l'ECA recommande vivement
l'intervention d'un bureau spécialisé en géologie et géotechnique afin de
préciser les conditions locales."
C.                    Interpellé sur le
maintien ou le retrait de son recours, le recourant a répondu par fax qu'il
maintenait son recours et prié le tribunal de se prononcer. Il a encore précisé
par lettre du 5 août 2004 ce qui suit :
"Le permis de construire sollicité pour la
parcelle no 7 a été mis à l'enquête dans son intégralité. Je souhaite que la
totalité de cette dernière fasse l'objet de votre prononcé. Les multiples
interprétation communiquées ne peuvent que faire l'objet de confusions.
La décision de l'ECA du 06.02.04 portant sur la
partie inférieure du terrain devrait en effet être levée, cette dernière
n'étant pas justifiée. A titre informatif, vous trouverez copie de la
correspondance du 03.09.03 relative au projet de plan directeur communal
adressée à la Municipalité de Froideville".
D.                    Le Tribunal
administratif a délibéré par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.                     Le recourant déclare
contester la décision "du Département des infrastructures" en
relation avec les éléments naturels. C'est à juste titre que la Municipalité a
transmis cette lettre au Tribunal administratif pour qu'il la traite comme un
recours (art. 31 al. 4 LJPA), mais la décision contestée, même si elle fait
partie d'un document établi à l'entête du "Département des
Infrastructures, Secrétariat général, Centrale des autorisations CAMAC",
n'émane pas de ce département ni d'ailleurs de la Centrale des autorisations
CAMAC. En effet, comme le tribunal l'a déjà rappelé, la Centrale des
autorisations n'est pas une autorité dotée d'un pouvoir décisionnel; il s'agit
d'une simple subdivision administrative chargée de communiquer, dans le cadre
de la procédure de permis de construire, l'ensemble des autorisations ou
préavis des départements et services cantonaux concernés par le projet mis à
l'enquête (AC 2000/0141 du 21 novembre 2001, AC 2002/0006 du 27 juin 2003 ;
art. 123 al. 2 LATC).
Le document en
question, dénommé "synthèse CAMAC" dans la pratique, indique en
l'espèce, tant dans sa version du 7 janvier que dans celle du 6 février 2004,
que
"Le département, en particulier son service concerné, a assorti de
conditions impératives l'octroi de l'autorisation spéciale délivrée"
.
Cependant, on cherche en vain dans ce document la désignation du département
dont il s'agit. Le Tribunal a déjà eu l'occasion de constater que la précision
des termes et la clarté de la formulation n'étant pas les qualités dominantes
des communications de la CAMAC, il est parfois difficile de discerner si
celles-ci comportent l'octroi ou le refus d'une ou plusieurs autorisations
spéciales ou si elles expriment simplement l'avis d'un service cantonal, que
l'autorité municipale est libre de prendre ou non en considération dans sa
propre décision. Cette question doit être tranchée en examinant si les règles
applicables au projet de construction ou d'installation en cause confèrent un
pouvoir de décision à l'administration cantonale, en d'autres termes, si elles
subordonnent le projet à une autorisation cantonale spéciale (AC 2000/0141 du
21 novembre 2001, AC 2002/0006 du 27 juin 2003).
2.                     L'art. 89 de la loi
cantonale du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC) a la teneur suivante :
"Qualité du site
Plans
d'ingénieurs         Art.
89. – Toute construction sur un terrain ne présentant pas une
solidité suffisante ou exposé à des dangers
spéciaux tels que
l'avalanche, l'éboulement, l'inondation, les
glissements de terrain,
est interdite avant l'exécution de travaux
propres, à dire d'experts,
à le consolider ou à écarter ces dangers;
l'autorisation de
construire n'engage pas la responsabilité de la
commune ou de
l'Etat.
Les plans de constructions nécessitant des
calculs de résistance
doivent être établis par un ingénieur; il en est
de même des plans
de fondations et de toute autre partie de la
construction lorsque
celle-ci présente des dangers spéciaux."
Le règlement du 19
septembre 1986 d'application de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et les constructions (RATC) comporte une annexe II qui énumère les
ouvrages, activités, équipements et installations qui doivent faire l'objet
d'une autorisation ou d'une approbation par l'autorité cantonale. Il résulte de
cette liste, dans la section "situation de la construction dans le
terrain", que les constructions situées dans une zone de glissement,
d'avalanches ou d'inondations relèvent de la compétence du Département de la
sécurité et de l'environnement.
Le Tribunal a déjà eu
l'occasion de constater que la répartition des compétences opérée par l'annexe
II RATC n'est pas particulièrement claire, notamment lorsqu'est en cause
l'application de la LPE (AC 2003/0098 du 31 octobre 2003, AC 2003/0248,
décision sur effet suspensif du 14 juillet 2004). En l'espèce, la compétence de
l'ECA pour rendre les décisions correspondantes est au bénéfice d'une
délégation expressément prévue par l'art. 5 de la loi du 27 mai 1970 sur la
prévention des incendies et des dangers résultant des éléments naturels (LPI).
Cette disposition prévoit que l'Etablissement exerce les attributions qui sont
conférées au Département par la loi sur les constructions et l'aménagement du
territoire. Certes, on cherche en vain dans la loi de quel département il
s'agit mais compte tenu de la teneur de l'annexe II du RATC, on peut tenir pour
acquis qu'il s'agit du Département de la sécurité et de l'environnement
L'objet du recours est
donc une décision de l'ECA agissant sur délégation pour le Département de la
sécurité et de l'environnement. Il s'agit bien d'une décision et non d'un
simple préavis sans force obligatoire.
2.                     Pour ce qui concerne
les terrains instables ou dangereux visés par l'art. 89 LATC, la jurisprudence
a précisé que, lorsque des travaux sont nécessaires pour consolider le terrain
exposé à des dangers spéciaux ou pour écarter ces dangers, le permis de
construire doit prévoir qu'ils sont exigés à titre de condition de
l'autorisation de construire. Il n'est cependant pas nécessaire qu'ils soient
exécutés avant même l'octroi du permis de construire car il suffit qu'ils
soient exécutés avant le début de la construction (arrêt AC 2000/0221 du 10
avril 2002). L'intervention de l'ECA doit cependant se maintenir dans le cadre
légal de l'art. 89 al. 1 LATC. On ne saurait faire droit à des conclusions des
opposants tendant à ce qu'une surveillance des travaux soit effectuée par un
expert neutre et à ce que les constructeurs concluent une assurance en responsabilité
civile, car de telles exigences ne résultent manifestement pas de l'art. 89
LATC (AC 2000/0221 déjà cité).
En l'espèce, le
recourant demande que la décision de l'ECA du 6 février 2004 portant sur la
partie inférieure du terrain soit levée parce qu'elle n'est pas justifiée.
Il est exact que la
décision du 7 janvier 2004 comportait une erreur sur l'emplacement de la zone
instable. Cette erreur n'a pas été corrigée dans la "synthèse" CAMAC
du 6 février 2004. En revanche, l'ECA l'a corrigée dans un courrier séparé puis
en cours de procédure, en date des 27 janvier et 28 avril 2004. Toutefois, tout
en déclarant qu'il modifiait sa décision et qu'il n'exigeait pas de mesures
particulières, l'ECA a néanmoins inséré dans le document qui formule sa décision
un paragraphe selon lequel il "recommande vivement" l'intervention
d'un bureau spécialisé en géologie et géotechnique. Interpellé au sujet de la
portée de cette formulation, il a précisé qu'il s'agissait d'une recommandation
destinée à informer le propriétaire sur la situation. Force est toutefois de
reconnaître avec le recourant que le passage litigieux créé la confusion et
aggrave celle qui résulte de l'existence de deux "synthèses" CAMAC,
toutes deux erronées, la seconde étant au surplus incohérente en tant qu'elle
annonce une modification qui n'a pas été effectuée. Le recourant s'insurge à
juste titre contre la confusion qui résulte de ces multiples déclarations. En
effet, même si la loi prévoit dans ce domaine particulier que l'autorisation de
construire n'engage pas la responsabilité de la commune ou de l'Etat (art. 89
al. 1 in fine LATC), on doit exiger des décisions administratives qu'elles
formulent de manière clairement reconnaissables les points sur lesquels elles
fixent les droits et obligations de leur destinataire (art. 29 LJPA, art. 5
PA), ce qui implique qu'elles ne se contentent pas seulement d'énoncer le
contenu des normes applicables, mais qu'elles les appliquent concrètement en
formulant clairement les obligations imposées au constructeur. C'est cette
partie-là de la décision, qui constitue le "dispositif" de la
décision, qui doit être reconnaissable comme tel. On rappelle d'ailleurs que
seul le dispositif d'une décision peut faire l'objet d'un recours, à
l'exclusion des considérants. Pour le surplus, les décisions administratives
doivent être exemptes de formulations ambiguës et de considérations superflues
qui sont de nature à semer la confusion sur la portée exacte du dispositif de
la décision. Il ne faut en effet pas oublier que les décisions administratives,
une fois le délai de recours échu, entrent en force (dans leur dispositif) et
qu'il ne doit pas être nécessaire de recourir à des voies de droit
extraordinaires telles qu'une demande d'interprétation ou de révision pour
parvenir à en cerner la portée.
En l'espèce, la
"recommandation" énoncée au chiffre 20 nouveau introduit par l'ECA
dans sa décision, qui pourtant paraît renoncer à exiger des mesures
particulières, crée la confusion et doit être annulée conformément à ce que
demande le recourant. En effet, ce passage qui recommande "vivement"
l'intervention d'un spécialiste est en réalité dépourvu de portée contraignante
et il n'a pas sa place dans une décision administrative.
3.                     Vu ce qui précède, il y
lieu d'annuler la décision de l'ECA contenue dans les "synthèses"
CAMAC des 7 janvier et 6 février 2004, et d'annuler également le chiffre 20 de
la nouvelle teneur de cette décision formulée les  27 janvier et 28 avril 2004
en tant qu'elle "recommande vivement" certaines mesures. Il convient
en revanche de laisser subsister la partie de la décision dont il résulte
qu'aucune mesure particulière n'est exigée.
Le recourant obtenant
gain de cause, l'arrêt sera rendu sans frais pour lui.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision de
l'ECA contenue dans les "synthèses" CAMAC des 7 janvier et 6 février
2004 est annulée. Le chiffre 20 de la nouvelle teneur de cette décision
formulée les 27 janvier 2004 et 28 avril 2004 est annulé, cette nouvelle teneur
étant maintenue pour le surplus.
III.                     L'arrêt est
rendu sans frais.
mad/Lausanne, le 4 octobre 2004
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint