vd_omni · GE.2006.0005 · 2005-12-14 · fr

X. c/ Municipalité de Lausanne | Les aptitudes insuffisantes et le comportement inadéquat d'une secrétaire ne constituent pas de justes motifs de renvoi lorsque l'employeur public s'en est accommodé durant plus de dix ans.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 01.05.2006 GE.2006.0005

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 1
er
mai 2006
Composition
M. Jacques Giroud, président; M. Antoine Thélin et Ninon
Pulver, assesseurs.
recourante
A.X._______,
à Lausanne,
représentée par François de Rougemont, avocat, à Lausanne,
autorité intimée
Commune de Lausanne, Administration
générale et finances,
Service du personnel,
Objet
Recours de A.X._______ contre la décision du 14 décembre
2005 de la municipalité de Lausanne (licenciement pour justes motifs).
Vu les faits suivants
A.
A.X._______, née en 1973, a effectué un apprentissage
d'employé de commerce dans une étude de notaire. Elle a obtenu un CFC en juin
1991. Elle est de petite taille et souffre d'un handicap auditif, qui l'a
contrainte à porter un appareil d'amplification. Un certificat qui sera établi
le 7 avril 2006 par le médecin C._______ a la teneur suivante :
"Par la présente, le médecin certifie la patiente
susnommée pour un problème de malaudition.
Madame A.X._______ est connue pour ce handicap depuis de
nombreuses années et elle a toujours fait preuve d'une grande discipline pour
surmonter cette situation.
Il est clair en revanche que ce handicap joue un rôle dans
les contacts avec son entourage, pouvant parfois donner une impression
d'inattention chez l'interlocuteur non averti, ou non sensibilisé à ces
problèmes. Pour répondre à ce genre de situation, il existe une association qui
s'appelle Forum Ecoute pour expliquer la situation aux gens normo-entendants ou
soutenir les gens handicapés."
Après avoir quitté son maître apprentissage le 21
août 1991, A.X._______ a effectué un remplacement en qualité d'employée
d'administration au Service des routes du 15 au 22 novembre 1991.
Dans une note de service du 23 décembre 1991, le
père de l'intéressée, B.X._______, fonctionnaire de la Commune de Lausanne
affecté au garage de la police, a déclaré ce qui suit :
"Mon Commandant,
Ma fille A._______, âgée de 18 ans et demi est à la recherche
d'un emploi fixe en qualité d'employée de commerce et ceci depuis fin août
1991, date à laquelle elle a terminé son apprentissage.
C'est pourquoi, l'offre de service parue dans le bulletin n°
50 du 20 décembre 1991 l'intéresse vivement.
Je vous informe également qu'elle a eu ce jour un entretien
oral avec M. D._______ (prévention routière) et que le poste à repourvoir la
satisferait pleinement."
A.X._______ a été engagée à compter du 6 janvier 1992
en qualité d'employée de commerce temporaire au secrétariat de l'Office du
contrôle du stationnement de la Commune de Lausanne (OCS) à titre temporaire.
Selon un rapport de son supérieur hiérarchique du 26 mars 1992, elle s'est
acquittée de ses tâches "à satisfaction, nonobstant quelques sautes
d'humeur dues à son caractère bien typé". L'auteur de ce rapport proposait
"de ne pas reconduire l'engagement" de l'intéressée, qui lui donnait
l'impression d'aspirer à un autre emploi. Cependant, dans une note du 1
er
avril 1992, le Commandant de police a déclaré en substance que, compte tenu
d'une augmentation du nombre des amendes d'ordre gérées par l'OCS, il ne voyait
"pas d'autre solution que d'admettre la prolongation du statut temporaire
de Mme X._______".
Le 14 avril 1992, la Municipalité de Lausanne a mis
au concours un poste d'employé de bureau à la Direction de police et des sports.
A.X._______ a fait acte de candidature. Elle a été entendue le 29 mai 1992 par
le Commandant de la police et a accepté de travailler selon les besoins à
l'OCS, au Secrétariat de l'état-major et "pour l'assistance administrative
au profit des contrôles radar". Elle a été engagée par contrat de droit
privé en qualité de secrétaire à compter du 1
er
juillet 1992 pour un
salaire mensuel brut de 3'719 francs.
Selon une fiche de qualification pour l'année 1992,
établie à l'issue d'un entretien du 8 janvier 1993, A.X._______ s'est vu
attribuer par son chef de service une note moyenne de 3,5, correspondant à la notation
"normal". A compter du 1
er
juillet 1993, elle a été
engagée en qualité de fonctionnaire pour un traitement mensuel brut de 4'267
francs.
Dans un rapport du 20 août 1993, un collaborateur du
Bureau du contrôle de la circulation a émis une appréciation négative au sujet
du comportement de A.X._______. Selon lui, elle n'était pas satisfaite du
travail qu'elle devait effectuer en qualité d'employée de commerce et
prétendait avoir un emploi de secrétaire. Elle se montrait lente, commettait
des erreurs et faisait parfois preuve de désinvolture. L'auteur du rapport
demandait que des dispositions soient prises afin qu'il ne soit plus nécessaire
de contrôler constamment l'intéressée. Par lettre du 25 août suivant, le
municipal E._______ a adressé à A.X._______ un "sévère avertissement"
après lui avoir exposé que la qualité de son travail laissait à désirer et que
son attitude était négative.
Par lettre du 28 septembre 1993, le Commandant de
police a adressé à A.X._______ un avertissement supplémentaire au motif qu'elle
s'était plainte par téléphone auprès de trois fonctionnaires de l'OCS de sa
situation personnelle au Bureau de contrôle de la circulation et avait émis
"des considérations négatives" sur le personnel de ce bureau.
Par lettre du 19 octobre 1993, le Commandant de
police s'est référé à des erreurs qu'elle avait commises dans la saisie
d'infractions en matière de circulation routière pour lui déclarer ce qui suit
: "Nous attendons toujours le jour où vous saurez prouver que vous être
vigilante dans votre travail et que vous savez surtout écouter l'expérience de
vos aînés".
Dans une note du 5 décembre 1997 à l'attention du
Commandant de police, le chef de l'Office du stationnement a retracé le
parcours professionnel de A.X._______, a relaté les avertissements écrits qui
lui avaient été adressés et a relevé qu'entre 1993 et 1997, plusieurs
avertissements oraux lui avaient encore été donnés "par ses chefs directs
sur sa façon intolérable de se comporter". Il a encore rapporté qu'en
novembre 1997, l'intéressée avait traité une collègue de "sale boche"
et qu'elle avait dû être contrainte à lui adresser des excuses écrites. Mutée
durant un mois au Secrétariat de la police judiciaire, elle ne s'y était pas
adaptée, au point qu'elle avait dû être réintégrée à l'Office du stationnement.
Compte tenu de ces éléments, l'auteur de la note concluait que A.X._______ ne
satisfaisait pas "en l'état aux conditions minimales de la fonction pour
laquelle elle (avait été engagée)". Il proposait qu'elle fasse l'objet
d'une révocation au sens de l'art. 29 du Règlement pour le personnel de
l'administration communale (RPAC). Il relevait enfin que la surdité dont
souffrait l'intéressée ne permettait pas d'excuser son attitude et sa
désinvolture.
Par lettre du 17 février 1998, le Commandant de
police a déclaré à A.X._______ que la situation ne pouvait plus durer et que
son comportement devait changer radicalement, faute de quoi il serait donné
"la suite qu'il convient" à la lettre qui lui avait été adressée en
1993 par le municipal E._______.
Dans ses fiches de qualification pour les années
1993 à 1997, A.X._______ a obtenu les notes moyennes de 4,5 (passable), 3,5
(normal), 3, 2,5 et 2 (bien).
Dans un rapport d'évaluation intermédiaire du 7 mai
1998, le capitaine F._______ a déclaré que la qualité du travail de A.X._______
au Secrétariat de la police judiciaire municipale était mauvaise. Au vu de
nombreuses erreurs commises, elle ne pouvait pas encore travailler de manière
autonome et son travail devait être contrôlé entièrement. Dans un rapport du 29
mai suivant, signé par l'adjudant G._______ et le capitaine F._______, on lit
que la quantité de travail fourni par l'intéressée est insuffisante, que son
comportement doit être amélioré considérablement et qu'une mise en garde lui
avait été adressée par écrit en ce qui concerne la confidentialité de rapports
de police. Dans un rapport du 30 juin suivant, signé par les mêmes personnes, on
lit que l'intéressée ne peut toujours pas oeuvrer de manière autonome. Une note
manuscrite a été ajoutée sur ce rapport en date du 1
er
juillet 1998
par le capitaine F._______, dont la teneur est notamment la suivante : "Cette
collaboratrice ne progresse pas et demeure inquiétante dans la qualité de ses
prestations. Au terme de 9 semaines d'activité, la situation devient
inacceptable !".
Dans un rapport de synthèse concernant l'activité de
A.X._______ au Secrétariat de la police judiciaire municipale d'avril à juillet
1998, daté du 29 juillet 1998, l'adjudant G._______ a déclaré qu'elle avait
fait preuve de "nombreuses lacunes tant dans la qualité de ses prestations
que dans ses relations avec autrui", qu'elle avait "commis une
quantité inacceptable d'erreur" et qu'elle avait eu à quelques reprises
"une attitude arrogante, déplaisante ou choquante à l'égard de certains
collègues de travail". Il concluait que l'intéressée n'avait "pas sa
place dans (le) service" et qu'il était "urgent qu'elle soit
remplacée".
Dans une note confidentielle destinée à H._______,
chef des services généraux, datée du 30 juillet 2001, la secrétaire I._______ a
relaté l'activité de A.X._______ au sein d'un "pool" de collaborateurs
du corps de police. Elle a rapporté en substance que l'intéressée manquait de
rigueur, ne se conformait pas à des instructions et entrait en conflit avec ses
collègues. L'auteur de cette note ajoutait qu'elle ne maîtrisait plus du tout
la situation et qu'elle craignait la survenance d'incidents graves.
Dans une note de service du 4 décembre 2001 adressée
au Commandant de police, H._______ a émis des appréciations au sujet de
l'activité de A.X._______. La qualité de son travail était celle d'un apprenti.
Au sujet de la quantité de travail fournie, l'auteur de la note déclarait
notamment ce qui suit : "Desservie par ses handicaps, principalement la surdité,
le volume de travail essentiellement modeste; cela ne serait pas trop grave dès
le moment où la qualité et les bons rapports humains seraient au rendez-vous;
tel n'est pas du tout le cas". En ce qui concerne la ponctualité, l'auteur
de la note déclarait encore ce qui suit : "Si Mme X._______ arrive et part
généralement à l'heure, force est de constater qu'elle prend des pauses souvent
plus que confortables. Le point le plus délicat de ce point de vue touche à
l'annonce qu'elle fait quand elle prend des vacances ou des heures; refusant de
traiter avec Mme I._______, elle s'annonce parfois à la chancellerie, parfois
au soussigné, parfois à personne. Des rappels à l'ordre lui ont été faits à
plusieurs reprises sur ce point. Il faut également noter de fréquentes absences
dont le caractère médical invoqué (médecin, oculiste ou spécialiste de son
appareil auditif) n'est pas toujours vérifiable". On extrait au surplus de
cette note le passage suivant : "La seule faute que Mme I._______ et le
soussigné pourraient reconnaître, c'est d'avoir été beaucoup trop patients,
influencés également par la dimension sociale du cas, à l'égard de Mme X._______,
ses incartades et la piètre qualité de son travail, le soussigné ayant
involontairement, en quelque sorte, laissé pourrir la situation. Il est vrai
que Mme I._______, très accaparée par le suivi des apptis et son travail en
général, a longtemps joué le poing dans la poche. Il en est de même pour le
soussigné, affaibli par des problèmes de santé (mononucléose et burn-out entre
mi 2000 et mi 2001) et bien occupé par ses autres tâches, qui n'en a guère eu
le temps d'empoigner cette affaire."
Par lettre du 20 décembre 2002, A.X._______ s'est
adressée à la municipale J._______ en se plaignant d'être affectée au domaine
de la formation professionnelle alors qu'elle était rattachée à l'état-major et
en déplorant le fait qu'elle n'avait pas obtenu d'augmentation après 10 ans de
service. A la demande de H._______, le capitaine K._______, chef de la
formation professionnelle, a émis des appréciations au sujet de l'activité de A.X._______.
Cette note se concluait par la remarque générale suivante : "Bien que
s'étant améliorée, Mme A.X._______ est, pour certaines tâches, une
collaboratrice qu'il faut constamment contrôler, comme on doit le faire pour un
apprenti. Dans ces situations, malgré son envie de bien faire, il est
impossible de lui laisser un travail et de lui faire totalement confiance, sans
avoir bon nombre de corrections à faire. Il est aussi possible que son handicap
auditif ait une certaine influence sur son comportement général".
Par lettre du 27 mars 2003 adressée à A.X._______,
la municipale J._______ a répondu à la lettre de celle-ci du 20 décembre
précédent. Après avoir relaté le parcours de l'intéressée dans l'administration
communale, elle lui a déclaré enfin ce qui suit :
"Je crois comprendre dans vos lignes une grande
insatisfaction professionnelle. Je crains toutefois que ce ne soit pas en
recherchant à l'extérieur de vous-même des prétextes à cet état de fait que
vous arriverez à plus de satisfaction. Vous êtes seule responsable de votre
parcours pour le moins chaotique au sein du Corps de police. Je ne peux donc
que vous suggérer très fermement de prendre fortement en main votre destin, à
tendre vers plus de constance, de sérieux, d'efficacité, d'autonomie, de
rigueur et de qualité dans vos prestations professionnelles, comme vous semblez
l'avoir fait timidement depuis le début 2003, voie que je vous invite vivement
à poursuivre. Ce n'est qu'ainsi que vous regagnerez la confiance et la
reconnaissance de vos supérieurs et par là même plus de bien-être au travail.
Au vu des lignes qui précèdent, je suis même surprise que vous puissiez
prétendre à une promotion, dès lors que vous êtes passée à plusieurs reprises
très près d'une procédure de révocation. Tout considéré, j'estime même que la
hiérarchie du Corps de police a fait preuve d'une patience extrême à votre
endroit, patience qui ne saurait constituer la règle à l'avenir, dans le cas où
aucune amélioration de la qualité de vos prestations ne serait constatée.
En espérant que vous saurez saisir l'occasion de ces lignes
pour vous ressaisir, je vous prie d'agréer, Madame, chère collaboratrice, mes
salutations distinguées."
De 1998 à 2000, A.X._______ s'est vu attribuer dans
des fiches de qualification les notes moyennes de 4 (insuffisant), 3
(suffisant) et 2 (bien). On ne trouve pas dans le dossier de l'autorité intimée
de qualifications pour l'année 2001, Pour l'année 2002, on sait que A.X._______
a participé à un entretien de collaboration le 16 janvier 2003. A cette
occasion, ses prestations ont été jugées globalement insuffisantes. A la suite
de cet entretien, H._______ a adressé une note de service au Commandant de
police. Il y relatait le fait que l'intéressée refusait d'accepter le constat
de ses insuffisances et il se référait au contenu de la lettre de la municipale
J._______ du 27 mars 2003. Il ajoutait ce qui suit : "D'entente avec le
cap. K._______, principal utilisateur des services de Mme X._______, nous
attendons les prochaines incartades et manquements de l'intéressée, qui ne
manqueront pas d'intervenir au cours des prochains mois, pour délivrer
probablement une nouvelle appréciation d'insuffisance et en conséquence engager
une procédure visant à mettre fin aux rapports de travail. En effet, à l'heure
actuelle, nous manquons d'arguments récents faisant suite à l'avertissement de
la directrice".
Le 10 avril 2003, A.X._______ a envoyé à un grand
nombre de collaborateurs de la Commune de Lausanne un message électronique par
lequel elle offrait une voiture à la vente. Peu après, elle s'est fait
reprocher d'avoir utilisé la messagerie de l'administration à cet effet.
Dans une note du 7 mai 2003 adressée à H._______, I._______
a relaté diverses difficultés survenues dans l'activité de A.X._______. Il
était notamment question d'une collaboration de celle-ci avec son père, chef du
garage de la police, au sujet de la saisie de données concernant le coût
d'entretien des véhicules. L'auteur de la note concluait qu'en raison de
l'attitude de l'intéressée, elle n'était plus en mesure de superviser son
travail. Elle déclarait enfin à H._______ qu'elle espérait "qu'à (son)
échelon une solution (pourrait) être trouvée".
Dans une note de service du 2 mars 2004 à
l'attention de H._______, le capitaine F._______ a émis des appréciations au
sujet de l'activité de A.X._______ à son service. Un bilan
"majoritairement négatif" devait être tiré. L'intéressée était
incapable de tenir le procès-verbal d'une séance ou même de prendre des notes
exactes sous dictée. En ce qui concerne son comportement, il relevait que
l'intéressée présentait en quelque sorte "une forme d'autisme", avait
des problèmes d'écoute pouvant provenir de ses appareils d'assistance auditive
"mais aussi d'une forme de blocage psychologique et ponctuel". Il
concluait que les prestations de A.X._______ étaient insuffisantes et
insatisfaisantes au regard de la fonction qu'elle occupait et de son
expérience.
Le vendredi 10 septembre 2004, A.X._______ a quitté
son poste de travail de 14h. à 16h30 et s'est rendue à la consultation d'une
voyante dans un hôtel de Lausanne. Cette absence a été portée à la connaissance
de ses supérieurs hiérarchiques par cette voyante elle-même, qui s'est plainte
de recevoir depuis plusieurs semaines de nombreux appels téléphoniques de sa
cliente. Entendue le 14 octobre 2004 au sujet de cette absence, A.X._______ a
tout d'abord déclaré qu'elle s'était rendue chez un médecin, avant d'admettre
qu'il s'agissait d'une voyante. A l'issue de cet entretien, qui a eu lieu en
présence du commandant L._______, du juriste H._______ et de Mme D._______,
responsable des ressources humaines, le Commandant de police a déclaré à A.X._______
qu'il allait proposer son licenciement et qu'elle serait convoquée à ce sujet.
Du 18 octobre au 7 novembre 2004, A.X._______ s'est
trouvée en incapacité de travail pour cause de maladie à 100%, puis à 50 % dès
le 8 novembre 2004 et n'a repris une activité complète qu'à compter du 6
décembre 2004. Le 9 décembre 2004, elle s'en est prise violemment à l'une de
ses collègues, qu'elle soupçonnait de l'avoir dénoncée pour s'être absentée le
10 septembre 2004; elle l'a menacée, en lui déclarant que tout finissait par se
payer dans la vie. Entendue le même jour, elle a été suspendue avec effet
immédiat par le Commandant de police. Par lettre du syndic du 10 janvier 2005,
cette mesure de suspension a été confirmée, avec maintien du traitement. Il
était au surplus signifié à l'intéressée qu'une procédure administrative
tendant à un licenciement pour justes motifs était ouverte à son encontre.
A.X._______ a été entendue par la municipale J._______
le 1
er
avril 2005. Elle a alors admis en ce qui concerne son absence
du 10 septembre 2004 qu'elle avait omis de produire un décompte d'heures de
travail à compenser. A l'issue de cet entretien, il lui a été annoncé que son
licenciement pour justes motifs serait proposé à la municipalité et elle a
répondu par l'affirmative à la question de savoir si elle souhaitait être
entendue par la commission paritaire.
B.
Par lettre du 25 mai 2005, le syndic a déclaré au conseil
de A.X._______ qu'en raison de la mauvaise qualité du travail de celle-ci, de
son comportement inadéquat ainsi que de son absence le 10 septembre 2004 et des
menaces proférées à l'égard d'une collègue le 9 décembre suivant, la
municipalité avait "pris la décision de principe de (la) licencier"
pour justes motifs au sens de l'art. 70 RPAC. Ce licenciement avait lieu avec
effet immédiat avec maintien du salaire, le dossier de l'affaire devant être
transmis à la commission paritaire avant qu'une décision définitive ne soit
communiquée.
Par lettre du 6 juillet 2005, la commission
paritaire a déclaré ce qui suit à la municipalité :
"Le 6 juillet 2005, la Commission paritaire a examiné le
dossier de Mme A.X._______, secrétaire au corps de police, qui l'avait saisie.
Elle a décidé de renvoyer la cause à la Municipalité pour une
nouvelle instruction. Elle estime en effet que la lettre du 27 mars 2003 à
l'intéressée sous la signature de Mme la directrice de la sécurité publique ne
constitue pas formellement un avertissement, la référence à l'article 71, al. 2
du RPAC n'étant pas clairement indiquée, malgré les termes employés. En
revanche, l'audition du 1
er
avril 2005 de Mme X._______ peut être
considérée à juste titre comme un avertissement au sens de l'article précité.
En conséquence, elle estime qu'une nouvelle audition doit
avoir lieu qui mette l'accent sur les prestations de l'intéressée, jugées
médiocres par la hiérarchie, et qu'une nouvelle décision soit prise avec nouvel
appel, le cas échéant, à la Commission paritaire."
Par lettre du 14 décembre 2005, le syndic a déclaré
au conseil de A.X._______ que, malgré le préavis de la Commission paritaire, la
municipalité avait décidé de confirmer sa décision de principe du 25 mai 2005,
de sorte que l'intéressée était licenciée avec effet au 31 décembre 2005.
A.X._______ a recouru contre cette décision par acte
du 4 janvier 2006 en concluant à son annulation.
Dans sa réponse du 7 mars 2006, la municipalité a
conclu au rejet du recours.
Le Tribunal administratif a tenu audience le 10
avril 2006 et entendu, outre la recourante et des représentants de l'autorité
intimée, les témoins I._______, M._______ et K._______.
Considérant en droit
1.
La recourante conteste son licenciement, que l'autorité a
fondé sur l'art. 70 RPAC. Cette disposition a la teneur suivante :
"Art. 70.
1
La Municipalité peut en tout temps licencier un
fonctionnaire pour de justes motifs en l'avisant trois mois à l'avance au moins
si la nature des motifs ou de la fonction n'exige pas un départ immédiat.
2
Constituent de justes motifs l'incapacité ou
l'insuffisance dans l'exercice de la fonction et toutes autres circonstances
qui font que, selon les règles de la bonne foi, la poursuite des rapports de
service ne peut être exigée."
La procédure de renvoi est réglée à l'art. 71 RPAC,
qui prévoit ce qui suit :
"Art. 71.
1
Le licenciement pour justes motifs ne peut être
prononcé qu'après audition du fonctionnaire ou de son représentant légal, qui
peuvent demande la consultation préalable de la commission paritaire prévue à
l'article 75.
2
Lorsque le licenciement a pour motifs des faits
dépendant de la volonté du fonctionnaire, il doit être précédé d'un
avertissement.
3
Le licenciement est notifié par écrit avec
indication des motifs."
2.
On peut se demander en l'espèce si le droit d'être entendu
de la recourante a été respecté. En effet, l'art. 71 al. 1 RPAC prévoit une
consultation "préalable" de la commission paritaire, de sorte que
celle-ci pourrait avoir à intervenir avant l'audition du fonctionnaire en vue
de son licenciement. Une telle interprétation de l'art. 71 al. 1 RPAC serait
logique si l'on attribue à cette commission un rôle effectif, même si sa mission
n'est guère précisée à l'art. 76 RPAC : son avis au sujet du fonctionnaire en
cause n'est alors pas anodin et rien ne justifie que l'intéressé ne puisse pas
se déterminer au sujet de cet avis avant que l'autorité ne statue. Or, en
l'espèce, cette faculté n'a pas été accordée à la recourante après que la
commission paritaire a été consultée. La question peut toutefois demeurer
indécise, pour les motifs qui suivent.
3.
Comme cela ressort de la décision attaquée du 14 décembre
2005, qui renvoie à une "décision de principe" du 25 mai précédent,
l'autorité intimée a retenu l'existence de justes motifs de renvoi à trois
égards.
a) Tout d'abord, les aptitudes de la recourante seraient
insuffisantes pour qu'elle puisse assumer sa fonction de secrétaire. Un tel
constat trouve appui dans les nombreux rapports écrits établis au sujet de la
recourante qui figurent au dossier et a été confirmé par les témoignages
recueillis à l'audience : la recourante est décrite comme lente, désorganisée,
limitée dans ses contacts par un handicap auditif et ne maîtrisant ni
l'informatique, ni le français. Il est certain cependant que ces particularités
négatives ont été constatées peu après l'entrée de la recourante dans
l'administration lausannoise, de sorte que l'on doit se demander si elles n'ont
pas été ensuite acceptées par l'autorité intimée.
Dès 1992, à l'issue d'une première période de trois
mois durant laquelle la recourante avait travaillé dans le cadre d'un contrat
temporaire de droit privé, son supérieur hiérarchique a relevé ses carences et
a proposé que son emploi ne soit pas prolongé. Promue néanmoins fonctionnaire,
elle a reçu des avertissements en août et septembre 1993 et a suscité de la
part de l'un de ses supérieurs hiérarchiques une proposition de révocation en
décembre 1997. Entre-temps, "plusieurs avertissements oraux" lui
auraient été adressés (note du chef de l'Office du stationnement du 5 décembre
1997). En 1998, on lui a laissé entendre qu'une suite pourrait être donnée à
l'un des avertissements qui lui avaient été signifiés en 1993. En mars 2003, il
lui a été déclaré que la patience à son égard "ne saurait constituer la
règle à l'avenir". Durant plus d'une dizaine d'années, de nombreux
rapports négatifs ont été établis au sujet de ses aptitudes professionnelles.
Malgré cette insatisfaction prononcée de
l'employeur, aucune procédure de licenciement n'a été engagée durant une
douzaine d'années. Bien plus, la notation des qualifications de la recourante s'est
révélée acceptable, située le plus souvent dans la moyenne inférieure. Ainsi,
alors même que l'insuffisance des prestations de l'intéressée était dénoncée
par certains, l'employeur lui exprimait aussi qu'elles étaient acceptables. Dans
ces conditions, on ne voit pas comment les déficiences de la recourante, en
tant qu'elles sont comme son handicap auditif indépendantes de sa volonté,
pourraient lui être opposées après qu'elles ont été tolérées par l'employeur
durant une si longue période. Il faut plutôt admettre qu'en s'abstenant
durablement de les invoquer au titre de justes motifs de renvoi, l'employeur a
indiqué qu'il s'en accommodait et qu'elles ont en quelque sorte conduit à un
remodelage de la fonction occupée par l'intéressée. A relever au surplus qu'à
l'audience, un représentant de la municipalité a expliqué que la collectivité
gardait aussi à son service certaines personnes dont l'incapacité était avérée,
pour autant que leur comportement ne suscite pas de difficultés. Or, de ce
point de vue, la recourante a droit à l'égalité de traitement.
b) Ensuite, de l'avis de l'autorité intimée, le
comportement de la recourante serait si inadéquat qu'il exclurait une poursuite
des rapports de service. Il est vrai qu'à lire le dossier et à entendre les
témoins convoqués à l'audience, la recourante a souvent adopté une attitude peu
collaborante et a suscité des conflits. Il n'était certainement pas acceptable
que, dès le début de son activité et tout au long de ses passages dans divers
services, elle se montre rétive aux instructions de ceux qui devaient la
former, prétende disposer de l'indépendance d'une secrétaire dont elle ne
présentait pas les qualités et ne s'investisse que peu dans sa fonction. Il
n'était pas non plus admissible qu'en ne maîtrisant pas son caractère difficile,
elle entre à plusieurs reprises en conflit avec des collègues de travail. Toutefois
l'autorité intimée a laissé se poursuivre les rapports de service durant plus
d'une dizaine d'années, en se bornant à adresser sporadiquement à l'intéressée
des remontrances ou des mises en garde mais sans entamer un processus de
licenciement. La raison en est que les changements de place de la recourante
ont reporté sur différentes personnes les difficultés qu'elle présentait et que,
recevant des plaintes au sujet de la recourante, le responsable H._______ n'a
pas empoigné le problème pour des motifs de santé et de disponibilité, comme il
l'a admis dans une note du 4 décembre 2001. A cela s'ajoutait certainement le
fait que le handicap auditif de la recourante et la présence de son père dans
le personnel de la police communale n'était pas pour faciliter un renvoi.
Cela étant, en ne donnant pas suite à certains
manquements de la recourante, après que celle-ci eut reçu des mises en garde,
l'autorité intimée a admis du même coup qu'elle ne les tenait pas pour de
justes motifs; elle ne pouvait donc pas les invoquer ultérieurement, sous peine
d'adopter un comportement contradictoire violant le principe de la bonne foi
(cf. l'arrêt du Tribunal fédéral du 9 décembre 1982, publié in ZBl 1984, p.
404, où il était question d'un enseignant abusant de l'alcool et maltraitant
ses élèves, que l'autorité avait néanmoins reconduit dans ses fonctions, de
sorte qu'elle était déchue du droit d'invoquer des manquements passés à l'appui
d'une décision de licenciement). Il lui incombait plutôt, si elle entendait se
prévaloir d'un avertissement donné et d'une transgression ultérieure de
l'injonction qu'il contenait, d'une part de formuler sa mise en garde en
énonçant clairement la règle de conduite que la recourante devait respecter,
d'autre part de sanctionner immédiatement une violation de cette règle en
engageant une procédure de renvoi. Or, tel n'a pas été le cas puisque les
avertissements signifiés par le municipal E._______ le 25 avril 1993 et par le
commandant de police les 28 septembre 1993 et 17 février 1998 n'ont pas conduit
l'autorité intimée à sanctionner ultérieurement certaines attitudes inappropriées
de la recourante, alors même qu'elles faisaient l'objet de rapports de ses
supérieurs hiérarchiques.
Quant à la lettre de la municipale J._______ du 27
mars 2003, on ne voit pas davantage que la commission paritaire qu'elle
constitue un avertissement au sens de l'art. 71 al. 2 RPAC. D'une part, il ne
s'agissait que d'une réponse négative à une demande d'avancement formée par la
recourante, qui comprenait in fine une exhortation générale à mieux faire,
d'autre part elle remontait à plus d'une année et demi lorsque le manquement
particulier d'une absence injustifiée a été reproché à la recourante le 10
septembre 2004 : il n'y a pas dans ces conditions à considérer qu'il existe une
relation effective entre un avertissement formel et un motif de renvoi au sens
de l'art. 71 al. 2 RPAC. Est ici applicable par analogie la jurisprudence
rendue par le Tribunal fédéral au sujet de l'art. 337 al. 2 CO, selon laquelle
le refus de travailler ou les absences injustifiées ne constituent un juste
motif de renvoi immédiat qu'en présence d'une attitude persistante du
travailleur et pour autant que celui-ci ait reçu un avertissement comportant la
menace claire d'un renvoi immédiat (arrêt non publié du 21 décembre 2005 dans
la cause 4C.294/2005, consid. 3; ATF 108 II 301 consid. 3b; voir aussi ATF 127
III 153 consid. 1b).
c) Enfin, le manquement précité, à savoir le fait
d'avoir quitté sa place de travail de 14h à 16h30 pour aller consulter une
voyante, ainsi que l'altercation avec une collègue de travail soupçonnée
d'avoir dénoncé cette absence, doivent être comptés au nombre des manquements
commis par la recourante sans être sous le coup d'un avertissement comme exposé
ci-dessus. Le fait d'avoir quitté son poste de travail ne constitue pas en
lui-même un motif de résiliation immédiate des rapports de service. Il n'est
pas établi en effet que toute absence pour des motifs privés devait
nécessairement être précédée d'une demande d'autorisation, ni que la sortie de
la recourante ait constitué la transgression d'une interdiction qui lui avait
été particulièrement signifiée au point qu'un manquement très grave devrait
être retenu. Si on lit dans une note de service de H._______ du 4 décembre 2001
que, parfois, la recourante prenait des vacances ou s'absentait sans l'avoir
annoncé et que des rappels à l'ordre lui avaient été adressés à ce sujet, il
n'y a pas de trace au dossier d'une injonction lui signifiant qu'il était exclu
de quitter son poste de travail sans autorisation. A cela s'ajoute que les
fonctions de la recourante, même si elle pouvait être amenée à répondre au
téléphone aux côtés d'une collègue, ne commandaient pas le maintien de sa
présence. Quant au fait que la recourante s'en est prise violemment à une
collègue de travail, à laquelle elle reprochait de l'avoir dénoncée, il ne
constitue pas non plus un juste motif de renvoi immédiat contrairement à ce que
soutient l'autorité intimée : il peut s'expliquer par les circonstances, sans
qu'on doive lui attribuer une portée distincte de l'absence injustifiée
précitée. D'ailleurs, l'autorité intimée n'a pas mis fin immédiatement aux
rapports de service puisqu'après avoir reçu le préavis de la Commission
paritaire, elle a laissé s'écouler plus de cinq mois avant de rendre la
décision attaquée. A relever qu'elle n'a pas non plus respecté le préavis de
licenciement de trois mois de l'art. 70 al. 1
er
RPAC.
4.
Au vu de ce qui précède, ni les aptitudes intrinsèques de
la recourante, compte tenu de leur acceptation par l'autorité intimée, ni son
comportement passé, compte tenu de l'absence d'un avertissement approprié, ni
les événements des 10 septembre et 9 décembre 2004 ne justifiaient son renvoi.
La décision attaquée sera dès lors annulée. Obtenant gain de cause et ayant
procédé par l'intermédiaire d'un avocat, la recourante a droit à des dépens,
dont il convient de fixer le montant à 3'000 francs.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision rendue le 14 décembre 2005 par la Municipalité
de Lausanne est annulée.
III.
La Commune de Lausanne est la débitrice de A.X._______
d'une somme de 3'000 (trois mille) francs à titre de dépens.
IV.
Un émolument de justice d'un montant de 2'500 (deux mille
cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune de Lausanne.
Lausanne, le 1
er
mai 2006/san
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint