vd_omni · FI.2005.0215 · 2006-04-05 · fr

X./ Département des finances Autorité de surveillance | L'Autorité de surveillance des fondations dispose d'une base légale suffisante pour infliger aux fondations qu'elle surveille des amendes pour inobservation des prescriptions concernant la remise de documents relatifs à l'activité de ces fondations. Amende confirmée dans son principe et sa quotité.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 05.04.2006 FI.2005.0215

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du
5 avril 2006
Composition
M. Robert Zimmermann, président ; MM. Fernand Briguet
et André Donzé, assesseurs,
recourante
Fondation X.________,
à ********,
autorité intimée
Département des finances Autorité de
surveillance,
des fondations,
Objet
Recours Fondation X.________ c/ décision de la Département
des finances Autorité de surveillance du 29 septembre 2005 (surveillance des
fondations; sommation)
Vu les faits suivants
A.
La fondation de droit privé X.________ (ci-après : la
Fondation), à ********, constituée le 3 octobre 2003, poursuit le but social de
« promouvoir et participer à la formation continue dans les milieux de
l’économie, au sens des dispositions fédérales et cantonales sur la formation
professionnelle ». Le 11 novembre 2003, elle a été soumise à la
surveillance du Département cantonal des finances, par l’Autorité de
surveillance des fondations (ci-après : l’Autorité de surveillance). Cette
décision rappelle que, conformément à l’art. 12 al. 1 du Règlement sur la
surveillance des fondations, du 25 janvier 1991 (RSF; RSV 211.71.1), l’organe
suprême de toute fondation soumise à surveillance est tenue d’envoyer à
l’Autorité de surveillance, dans les six mois suivant la clôture de chaque
exercice annuel : un bilan et son annexe (let. a) ; les comptes
d’exploitation (let. b) ; le rapport de l’organe de contrôle (let.
c) ; le rapport annuel de gestion et de vérification, ainsi que le
procès-verbal du conseil entérinant les comptes et la gestion (let. d).
B.
Le dossier contient un courrier de la Fondation à
l’Autorité de surveillance, daté du 24 juin 2005, auquel sont annexés un
rapport d’activité relatif à l’exercice 2003-2004, ainsi qu’un bilan et un
compte de pertes et profit, datés du 5 avril 2005. L’Autorité de surveillance
affirme n’avoir pas reçu ce courrier. Le 14 juillet 2005, elle a sommé la
Fondation de produire les documents relatifs à sa gestion, dans un délai de
trente jours, avec l’avertissement qu’à défaut, un émolument de 200 fr.
pourrait être mis à sa charge. N’ayant rien reçu dans le délai prescrit,
l’Autorité de surveillance a transmis à la Fondation, le 29 août 2005, un avis
de perception de l’émolument de 200 fr., en joignant un bulletin de versement.
Elle a exigé la remise des documents réclamés dans un délai de trente jours,
avec l’avertissement du prononcé éventuel des sanctions prévues par le RSF.
Elle a indiqué la voie du recours au Tribunal administratif. Le 29 septembre
2005, l’Autorité de surveillance a infligé à la Fondation une amende de 500 fr.
pour ne s’être pas pliée à l’injonction du 29 août 2005 (facture n°2005001287).
Cette décision indique la voie du recours au Tribunal administratif. Le 25
octobre 2004 (recte: 2005), la Fondation a transmis à l’Autorité de
surveillance son courrier du 24 juin 2005.
C.
La Fondation a recouru contre la décision du 29 septembre
2005, dont elle demande l’annulation. Elle conteste la base légale de l’amende
infligée, ainsi que la compétence de l’Autorité de fondation à la prononcer.
Elle se plaint en outre de la violation de son droit d’être entendue, ainsi que
du principe de la proportionnalité. L’Autorité de surveillance propose le rejet
du recours. Invitée à répliquer, la Fondation a maintenu ses conclusions.
Considérant en droit
1.
La recourante reproche à l’Autorité de surveillance de ne
l’avoir pas entendue préalablement, ni donné l’occasion de prouver qu’elle
avait fourni les documents réclamés.
a) Les parties ont le droit d'être entendues (art.
29 al. 2 Cst. et 27 al. 2 Cst./VD). Cela inclut pour elles le droit de
s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à leur détriment, de fournir
des preuves quant aux faits de nature à influer sur la décision, d'avoir accès
au dossier, de participer à l'administration des preuves, d'en prendre
connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF 129 I 85 consid. 4.1 p.
88/89; 129 II 497 consid. 2.2 p. 504/505; 127 I 54 consid. 2b p. 56, et les
arrêts cités).
b) Le 14 juillet 2005, l’Autorité de surveillance a
sommé la recourante de produire les documents relatifs à son exercice
d’activité. La recourante, qui ne prétend pas ne pas avoir reçu cette
injonction, n’y a pas répondu, pas davantage qu’à l’avis mettant à sa charge
l’émolument du 29 août 2005. Ce n’est qu’après le dépôt du recours, soit le 25
octobre 2005, qu’elle a réagi, en transmettant à l’Autorité de surveillance les
documents joints à son courrier du 24 juin 2005. Quel que soit le sort advenu à
cette dernière pièce, il n’en demeure pas moins que la recourante a été avertie
par l’Autorité de surveillance des ses requêtes et mises en demeure. Son droit
d’être entendue n’a pas été violé à cet égard.
2.
Selon la recourante, le RSF serait dénué de base légale et
l’Autorité de surveillance ne disposerait pas de la compétence de lui infliger
une amende.
a) Le principe de la légalité, ancré aux art. 5 al.
1 Cst. et 7 al. 1 Cst./VD, exige que tous les actes étatiques reposent sur une
base légale, suffisamment déterminée et adoptée par l’autorité désignée pour le
faire (ATF 129 I 161 consid. 2 p. 162/163; 128 I 113 consid. 3c p. 121 ;
123 I 1 consid. 2b p. 3/4, et les références citées). L
e
législateur peut déléguer ses compétences à l'exécutif pour autant que le droit
cantonal ne le prohibe pas, que la délégation porte sur une matière déterminée,
que la norme de délégation soit contenue dans un acte exposé au référendum et -
pour le cas où elle touche de manière sensible la situation des particuliers -
que la loi définisse elle-même les traits essentiels de la règlementation à
adopter (ATF 112 Ia 251 consid. 2a p. 254, et les arrêts cités).
b) Comme institution juridique, la fondation est
régie par les art. 80ss CC. Elle a pour objet l’affectation de biens à un but
spécial (art. 80 CC). Elle est placée sous la surveillance de la corporation
publique (Confédération, canton, commune) dont elle relève par son but (art. 84
al. 1 CC). L’autorité de surveillance veille à ce que les biens de la fondation
soient employés conformément à celui-ci (art. 84 al. 2 CC). Entre dans le cadre
de cette surveillance l’obligation de présenter annuellement un rapport des
comptes et de la gestion (Harold Grüninger, Commentaire bâlois, N. 12 ad art.
84 CC ; Parisima Vez, La fondation : lacunes et droit désirable,
Berne, 2004, N. 853ss). Pour l’accomplissement de sa mission, l’autorité de
surveillance dispose de moyens répressifs, tels que l’avertissement,
l’injonction et le prononcé d’amendes (Grüninger, op. cit., N.13 ad art. 84 CC ;
Vez, op. cit. N. 875ss, 947).
Outre les
art. 80ss CC, le RSF se réfère aux art. 12bis et 33 de la loi d’introduction
dans le canton de Vaud du Code civil suisse, du 30 novembre 1910 (LVCC ;
RSV 211.01). Il est exact, comme le signale la recourante, que l’art. 12bis
LVCC a été abrogé dans l’intervalle; tel n’est pas le cas cependant de l’art.
33 qui confie au Conseil d’Etat la tâche d’adopter les prescriptions relatives
à la surveillance des fondations. L’art. 12ter LVCC place celle-ci dans la
compétence du Département des finances. Les art. 12ter et 33 LVCC, mis en
relation avec les art. 80ss CC, fournissent ainsi au RSF une base légale
suffisante. La recourante ne l’ignore pas, au demeurant, puisqu’elle s’est
conformée à son obligation de se soumettre à la surveillance.
c) L’Autorité de
surveillance procède à l’examen notamment des documents visés à l’art. 12 al. 1
RSF (art. 11 al. 3 ch. 1 RSF); elle dispose en outre du pouvoir d’infliger des
amendes (art. 11 al. 3 ch. 5 RSF). De ce point de vue aussi, le principe de la
légalité est respecté.
3.
La recourante prétend s’être pliée à son obligation de
renseigner l’Autorité de surveillance.
Celle-ci prétend ne pas avoir reçu le
courrier du 24 juin 2005 et n’en avoir eu connaissance que le 25 octobre 2005,
soit après le dépôt du recours. On peut s’étonner de ce fait, qui pourrait être
le signe d’un défaut d’organisation. Cela étant, il convient de relever que ce
courrier n’a pas été adressé sous la forme d’une lettre-signature, qui aurait
permis de prouver l’envoi. La recourante n’a de surcroît pas réagi aux injonctions
des 14 juillet et 29 août 2005, ce qui ne laisse pas de surprendre. Enfin, on
ne conçoit pas que l’Autorité de surveillance, si elle avait reçu ce courrier,
n’y ait fait aucune allusion dans la suite de la procédure.
Quoi qu’il en soit, la communication du
24 juin 2005 ne répond pas aux exigences de l’art. 12 al. 1 RSF: si elle
contient un rapport d’activité, un bilan et un compte de pertes et profits, font
en revanche défaut les comptes d’exploitation, le rapport des vérificateurs,
ainsi que le procès-verbal de la décision du conseil approuvant les comptes et
la gestion. Ainsi, même si elle avait reçu le courrier du 24 juin 2005 et ses
annexes, l’Autorité de surveillance devait continuer de réclamer les documents
manquants, afin d’être en situation d’exercer la tâche qui lui est dévolue de
par la loi. Les avis des 15 juillet et 29 août 2005, réitérés dans la décision
attaquée, sont ainsi justifiés dans leur principe.
4.
La recourante conteste la quotité de l’amende, qu’elle
tient pour disproportionnée.
a)
L'art. 335 CP réserve aux cantons
le pouvoir de légiférer sur les contraventions de police qui ne sont pas
l'objet de la législation fédérale et sur les contraventions aux prescriptions
du droit pénal administratif cantonal. Ces sanctions doivent respecter le
principe de la
proportionnalité, selon lequel une mesure restrictive
doit être limitée à ce qui est nécessaire pour atteindre le but poursuivi,
adéquate à ce but et supportable pour la personne visée par la mesure (ATF 131
V 107 consid. 3.4.1  p. 113/114; 130 I 65 consid. 3.5.1 p. 69; 130 V 196 consid.
8 p. 214, et les arrêts cités).
b) D’un point de vue objectif, l’infraction est
consommée (consid. 3 ci-dessus). D’un point de vue subjectif, le déroulement
des faits montre que la recourante a négligé les injonctions de l’Autorité de
surveillance. On pouvait s’attendre qu’elle réagisse aux avis des 15 juillet et
29 août 2005, ce d’autant plus après l’envoi du courrier du 24 juin 2005. Or,
de manière inexplicable, la recourante a laissé expirer les délais qui lui ont
été impartis, sans se manifester en aucune manière. Il est significatif à cet
égard que la décision du 29 août 2005 soit entrée en force, faute d’avoir été
attaquée. Le rechignement de la recourante à obtempérer et son silence ont
obligé l’Autorité de surveillance à emprunter la voie des sanctions à sa
disposition, afin d’amener la recourante à résipiscence. La mesure querellée
était ainsi nécessaire. Compte tenu du fait que la mise à la charge de la recourante
des frais de sommation, par 200 fr., n’avait pas produit l’effet escompté, le
prononcé d’une amende d’un montant plus élevé était adéquat sur le vu des
circonstances de la cause.
c) La recourante est dotée d’un capital initial de
5'000 fr. (art. 5 de l’acte constitutif). Selon le bilan et le compte de pertes
et profits établis le 5 avril 2005, sa fortune est de 7'817,70 fr.; quant au
bénéfice réalisé en 2003-2004, il s’élève à 676 fr. La recourante allègue
poursuivre des buts d’utilité publique; elle souligne le caractère excessif du
montant de l’amende querellée au regard des moyens dont elle dispose. Cela
étant, la recourante ne prétend pas bénéficier de l’exonération fiscale des
personnes morales qui poursuivent des buts de service public ou d’utilité
publique, au sens de l’art. 90 al. 1 let. g de la loi sur les impôts directs
cantonaux, du 4 juillet 2000 (LI ; RSV 642.11), dont elle se prévaut. Quant
à sa quotité, l’amende litigieuse est certes importante pour la recourante,
puisqu’elle représente l’équivalent de son (modeste) bénéfice annuel et 7%
environ de sa fortune; son montant demeure toutefois dans une limite
supportable.
5.
Le recours doit ainsi être rejeté. Les frais en sont mis à
la charge de la recourante. Le fait que celle-ci ait été dispensée de l’avance
de frais n’y change rien. Dans les affaires relevant de la compétence de la
Chambre fiscale, le montant de l’émolument dépend de la valeur litigieuse.
Lorsque celle-ci varie, comme en l’espèce, entre 0 et 5'000 fr., l’émolument
est fixé à 500 fr. (art. 2 du Règlement sur les émoluments et les frais perçus
par le Tribunal administratif, du 24 juin 1998 – RSV 173.36.1.1). Dans son avis
du 15 décembre 2005, le juge instructeur a attiré l’attention de la recourante
sur ce point. Il n’y a pas lieu d’allouer des dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
L’amende n°2005001287 infligée le 29 septembre 2005 par
l’Autorité de surveillance des fondations est confirmée.
III.
Un émolument de 500 fr. est mis à la charge de la recourante.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 5 avril 2006
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.