vd_omni · AC.2019.0075 · 2019-08-15 · fr

Département du territoire et de l’environnement (DTE)/Municipalité de Montricher, A.________ | Recours du DTE contre l'octroi d'un permis de construire une villa sur une parcelle où une zone réservée a été adoptée après l'échéance des délais de l'art. 77 al. 2 et 3 aLATC, mais avant que la Municipalité ne statue en application de l'art. 77 al. 5 aLATC et que la demande de permis n'ait été renouvelée. Permis délivré malgré l'opposition du DTE. Rappel des principes de droit transitoire suite à l'entrée en vigueur, au 1er septembre 2018, de modifications de la LATC. Le dépassement du délai fixé pour adopter la zone réservée ne conduit pas à l'octroi automatique du permis de construire mais à la possibilité pour le constructeur de renouveler sa demande. S'agissant d'une demande renouvelée en application de l'art. 77 al. 5 aLATC, le bien-fondé de la décision municipale doit être examiné exclusivement en vertu des règles applicables au moment où elle a statué. En l'espèce, la Municipalité a statué sur la demande renouvelée de permis à une date où la zone réservée était en vigueur et empêchait la construction litigieuse. Recours admis.Recours au TF rejeté (1C_488/2019 du 24 janvier 2020).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.08.2019 AC.2019.0075

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
15 août 2019
Composition
M. Stéphane Parrone,
président
; M. Pascal Langone et
Mme Imogen Billotte, juges.
Recourant
Département du territoire et de
l’environnement (DTE),
à Lausanne
représenté par Service du développement
territorial (SDT), à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Montricher,
représentée
par Me Alain THEVENAZ, avocat, à Lausanne,
Constructeur
A.________
à
********
Objet
Permis de construire
Recours Département du territoire et de l’environnement
(DTE) c/ décision de la Municipalité de Montricher du 4 février 2019 levant
l'opposition du Service du développement territorial et autorisant la
construction de deux habitations mitoyennes avec garages sur la parcelle n°
205, propriété de A.________ (CAMAC n° 168772)
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire de la parcelle n° 205 du cadastre de la
Commune de Montricher (ci-après: la commune), sise au lieu-dit "********".
D'une surface de 19'575 m
2
, cette parcelle supporte les bâtiments
ECA n° 89, 90, 91 et 393 à vocation agricole, ainsi que le bâtiment ECA n° 92
destiné à l'habitation.
La parcelle n° 205 est en très grande partie
affectée à la zone agricole. Seule une portion située au sud-est est affectée à
la zone du village et à la zone du dégagement selon le Plan d'affectation
communal (PGA) adopté par le Conseil général les 15 juin 2006 et 7 décembre 2006
et approuvé par le département compétent le 22 février 2007.
B.
Le 6 février 2017, A.________, qui est par ailleurs syndic de la
commune, a déposé une demande de permis de construire deux habitations
mitoyennes avec deux garages et deux places de stationnement, l'installation de
panneaux solaires et photovoltaïques, ainsi que des fenêtres en toiture. Il
résulte du plan de situation joint à cette demande qu'il est prévu de détacher
de la parcelle n° 205 une nouvelle parcelle (205 B) d'une surface de 1'998 m
2
comprenant l'entier de la surface située dans la zone du village. Le projet de
construction est prévu entièrement dans la zone du village, respectivement la
zone de dégagement pour le deuxième garage.
Le projet a été mis à l'enquête publique du 15 mars
au 13 avril 2017.
Le 10 avril 2017, le Service du développement
territorial (SDT), agissant sur délégation du Département du territoire et de
l'environnement (DTE), a formé opposition à la demande de permis de construire
en invoquant les art. 77 et 134 de la loi du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et les constructions en vigueur jusqu'au 31 août
2018 (aLATC; RSV 700.11). En se référant au bilan du dimensionnement de la zone
à bâtir de la commune, le SDT a notamment relevé que le territoire constructible
était surdimensionné et que le refus du permis de construire était nécessaire
pour éviter de rendre de futurs dézonages impossibles ou plus difficiles.
Le 5 mai 2017, la Centrale des autorisations en
matière de permis de construire (CAMAC) a délivré sa synthèse n° 168772. Il en
résulte notamment que la division "Hors zone à bâtir" du SDT a
considéré que le projet de construction ne nécessitait pas d'autorisation
spéciale dans la mesure où il était entièrement situé à l'intérieur de la zone
à bâtir et qu'aucun aménagement n'empiétait sur la zone agricole.
Par décision du 23 mai 2017, la Municipalité de
Montricher (ci-après: la municipalité) a levé l'opposition formée par le SDT et
a octroyé le permis de construire à A.________.
Par acte du 22 juin 2017, le DTE a déposé un recours
contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (CDAP) en concluant à sa réforme en ce sens que le permis de
construire est refusé.
C.
Le 7 juillet 2017, le DTE a mis à l'enquête une zone réservée sur la
parcelle n° 205 de la Commune de Montricher. Cette enquête, qui s'est
déroulée du 8 juillet 2017 au 7 août 2017, a suscité une opposition de la part
de la municipalité, qui l'a retirée le 26 janvier 2018. A.________ n'a pas
déposé d'opposition.
Par décision du 20 février 2018, la Cheffe du DTE a
approuvé la zone réservée cantonale sur la partie est de la parcelle n° 205 de
la commune de Montricher. Cette décision n'a fait l'objet d'aucun recours.
D.
Dans sa réponse au recours du 22 juin 2017, la municipalité a conclu au
rejet de celui-ci en invoquant notamment le fait que le délai de six mois dès
le dernier jour de l'enquête publique pour approuver la zone réservée (délai
relatif à l'effet anticipé négatif des plans; art. 77 al. 3 aLATC) n'avait pas
été respecté.
Par un arrêt rendu le 29 novembre 2018 dans la cause
AC.2017.0237, la CDAP a admis le recours déposé par le DTE le 22 juin 2017 et
annulé la décision rendue par la municipalité le 23 mai 2017.
La CDAP, appliquant le droit qui était en vigueur au
moment où la municipalité a statué (aLATC), a notamment retenu ce qui suit :
"[…]
3.           Il convient dès lors
d'examiner si, au regard de l'art. 77 aLATC, c'est à juste titre que la
municipalité a délivré le permis de construire malgré l'opposition du
département.
a) Selon la
jurisprudence relative à l'art. 77 al. 1 dernière phrase aLATC, une
municipalité ne peut pas délivrer un permis de construire lorsque le SDT s'est
opposé à un projet de construction au motif qu'il envisageait la mise à l'enquête
d'une zone réservée. Dans cette hypothèse, la municipalité doit rendre une
décision de refus du permis de construire (cf. arrêts AC.2016.0326 du 2 octobre
2017 consid. 1b; AC.2016.0270 du 5 septembre 2017 consid. 2c; AC.2017.0071 du
15 août 2017 consid. 3b/aa; AC.2017.0250 du 15 janvier 2018 consid. 2).
b) En
l'espèce, le département a invoqué l'art. 77 aLATC dans son opposition, déposée
par l'intermédiaire du SDT. Dans ces conditions, conformément à la
jurisprudence précitée, la municipalité ne pouvait pas délivrer de permis de
construire.
Il n'est pour le
surplus pas nécessaire d'examiner si le département pouvait également invoquer
l'art. 134 LATC pour s'opposer au projet litigieux.
4.           La municipalité
soutient que, dès lors qu'aucune zone réservée n'a été mise à l'enquête dans le
délai prévu par l'art. 77 aLATC, le permis de construire devrait être délivré.
a) L'art. 77 aLATC
prévoit un système de délais dans lesquels l'autorité doit mettre à l'enquête,
respectivement adopter, la planification menacée par le projet de construction.
Ces délais, de nature impérative, sont notamment destinés à limiter strictement
l'effet paralysant des dispositions futures sur les droits des requérants
(AC.2011.0087 du 10 novembre 2011 consid. 1; AC.2007.0024 du 31 janvier 2008 et
les références citées; Benoît Bovay, Le permis de construire en droit vaudois,
Lausanne 1988, p. 138). Selon la jurisprudence, les délais impératifs de l'art.
77 aLATC partent dès la décision municipale attaquée et ne sont pas suspendus pendant
une éventuelle procédure de recours (AC.2005.0099 du 23 août 2006, consid. 5b;
prononcé de la CCRC no 6'700, du 9 octobre 1990, résumé dans RDAF 1990 p. 96;
prononcé no 6'877 du 18 avril 1991, résumé dans RDAF 1992 p. 227).
Si les délais prévus
par l'art. 77 al. 2 à 4 aLATC n'ont pas été observés, le requérant peut
renouveler sa demande de permis de construire (art. 77 al. 5 aLATC).
b) En l'espèce, le
Département du territoire et de l'environnement a mis à l'enquête le 7 juillet
2017 le projet de zone réservée cantonale sur la parcelle n°205 de la Commune
de Montricher, soit dans le délai de deux mois après la décision municipale
prévu par l'art. 77 al. 2 aLATC. Il a toutefois adopté – pendant la procédure
de recours devant la cour de céans - la zone réservée le 20 février 2018 alors
que l'enquête publique s'est terminée le 7 août 2017 si bien que le délai de
six mois dès la fin de l'enquête publique de l'art. 77 al. 3 aLATC a été
dépassé de quelques jours.
On relèvera d'abord
qu'il est douteux que la municipalité soit fondée à se prévaloir d'une
violation par l'autorité cantonale des délais fixés par l'art. 77 aLATC. En
effet, comme on l'a rappelé ci-dessus, ces délais protègent les intérêts du
constructeur à pouvoir réaliser un projet a priori conforme au droit. Or, en
l'espèce, le constructeur ne s'est pas opposé à l'instauration de la zone
réservée cantonale sur sa parcelle et n'est pas intervenu dans la procédure
devant la Cour de céans.
Quoiqu'il en soit,
l'inobservation des délais fixés par l'art. 77 aLATC ne saurait avoir pour
conséquence l'admission du recours et l'octroi du permis de construire
litigieux. En effet, l'art. 77 al. 5 aLATC prévoit uniquement la possibilité
pour le constructeur de renouveler son permis de construire auprès de la
municipalité, laquelle a 30 jours pour statuer. Le nouvel art. 47 al. 3 LATC
prévoit une solution identique. Si le constructeur ne renouvelle pas sa
demande, la procédure administrative s'arrête.
Il appartiendra donc
au constructeur, s'il entend maintenir son projet, de renouveler sa demande de
permis de construire auprès de la municipalité. Conformément à la jurisprudence
(AC.2007.0023 du 29 août 2007, consid. 4), celle-ci déterminer
(sic)
si le projet de construction peut être
autorisé au regard de la règlementation en vigueur au moment où elle statue à
nouveau, cette nouvelle décision étant sujette à recours devant le tribunal de
céans. La question de savoir quel sort la municipalité devra réserver à une
éventuelle nouvelle demande de permis de construire doit dès lors rester
indécise dans le cadre du présent litige.
L'argumentation de
la municipalité s'avère donc également mal fondée en tant qu'elle invoque le
dépassement des délais fixés par l'art. 77 LATC.
Bien fondé, le
recours doit être admis et la décision de la Municipalité de Montricher du 23
mai 2017 octroyant le permis de construire annulée.[…]"
E.
Par lettre du 17 décembre 2018, A.________ s'est adressé à la
municipalité de la façon suivante:
"
Parcelle n° 205 de
Montricher, projet de construction de deux habitations mitoyennes Dossier CAMAC
n° 168772 — enquête publique du 15 mars 2017 au 13 avril 2017
Madame la Vice-Syndic, Messieurs
les Municipaux,
Je donne suite à l'arrêt qui a été
rendu, le 29 novembre 2018, par la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal, ayant admis un recours déposé par le Département du
territoire et de l'environnement et ayant annulé le permis de construire qui
m'avait été délivré par la Municipalité, le 9 octobre 2017.
La décision du Tribunal cantonal
est fondée sur le fait que le Service du développement territorial avait le
droit de faire opposition au permis de construire, dans la mesure où il avait
le projet de soumettre à l'enquête publique une zone réservée, ce qu'il a
d'ailleurs fait du 8 juillet 2017 au 7 août 2017. Toutefois, la décision
d'adoption de la zone réservée n'est intervenue que le 20 février 2018, soit
plus de six mois après la fin de l'enquête publique.
Or, selon l'art. 77 aLATC, en
vigueur avant le 1
er
septembre 2018, un propriétaire auquel un
permis de construire est refusé a le droit de renouveler sa requête, si la
nouvelle planification n'est pas adoptée par l'autorité compétente dans les six
mois à compter du dernier jour de l'enquête publique (cf. art. 77 al. 3 aLATC).
Vu l'art. 77 al. 5 aLATC, je
renouvelle donc ma demande de permis de construire, cette demande devant être
appréciée au regard de la réglementation communale applicable, sans prendre en
considération la zone réservée, le délai prévu à l'art. 77 al. 3 aLATC n'ayant
pas été respecté par le Département du territoire et de l'environnement.
Je précise que c'est l'ancien
droit qui est applicable, comme l'a retenu le Tribunal cantonal, en page 4 de
son arrêt.[…]"
Dans sa séance du 21 janvier 2019, lors de laquelle A.________
s'est récusé et retiré, la municipalité a "accept(é) de lever l'opposition"
du SDT. Cette décision a été formalisée le 4 février 2019. En substance, la
municipalité considère que la zone réservée approuvée par le département
cantonal compétent le 20 février 2018 ne faisait pas obstacle à la délivrance
du permis de construire, compte tenu du fait que le délai de 6 mois prévu à
l'art. 77 al. 3 aLATC n'avait pas été respecté. Le projet étant pour l'autorité
communale conforme à l'ensemble de la réglementation applicable, la municipalité
a décidé de lever l'opposition du 10 avril 2017 du SDT et de délivrer le permis
de construire requis, aux conditions figurant dans la synthèse n° 168772 établie
par la Centrale des autorisations CAMAC le 5 mai 2017.
F.
Par acte du 8 mars 2019, le DTE a déposé un recours contre cette
décision auprès de la CDAP en prenant les conclusions suivantes, avec suite de
frais et dépens:
" I.          Le recours est
admis.
Principalement
Il.            La décision rendue le 4 février 2019 par la Municipalité
de Montricher est nulle.
Subsidiairement
III.          La décision rendue le 4 février 2019 par la
Municipalité de Montricher est réformée en ce sens que le permis de construire
faisant l'objet du dossier CAMAC n° 168772 n'est pas délivré.
Très subsidiairement
IV.          La décision rendue le 4 février 2019 par la Municipalité
de Montricher et octroyant à M. A.________ le permis de construire faisant
l'objet de la procédure CAMAC n° 168772 est annulée.
V.           En conséquence, le permis de construire faisant l'objet
de la procédure CAMAC n°168772 est annulé."
En substance, le DTE considère que la procédure de
demande de permis n'a en l'espèce pas été respectée, ce qui a pour effet que le
permis octroyé par la décision attaquée doit être déclaré nul. Par ailleurs, et
même si l'on admettait qu'une demande de permis a réellement été déposée et que
le permis devait être déclaré valablement octroyé quant à la forme, celui-ci
contreviendrait de toute manière à la zone réservée en vigueur depuis le 20
février 2018 sur la parcelle n° 205 de la commune. Selon le DTE, la
municipalité ne pouvait pas octroyer le permis demandé, la validité de la zone
réservée, valablement approuvée et adoptée, ne pouvant être remise en question
à ce stade.
Dans sa réponse du 1
er
mai 2019, la municipalité
conclut au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.
Le 27 mai 2019 le SDT pour le DTE a maintenu ses
conclusions.
Interpellée par le juge instructeur sur ce point, la
municipalité a, par lettre du 19 juin 2019, transmis un extrait du
procès-verbal de sa séance du 21 janvier 2019. Pour le surplus, elle a confirmé
qu'il n'y avait pas d'autres demandes de permis de construire que celle
figurant au dossier, notamment la lettre de A.________ du
17 décembre 2018.
Considérant en droit:
1.
La décision d'une municipalité accordant un permis de construire (cf.
art. 103 et 104 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et
les constructions révisée entrée en vigueur le 1
er
septembre 2018
(LATC; RSV 700.11) peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au
Tribunal cantonal, selon la procédure des art. 92 ss de la loi du 28 octobre
2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). Le DTE, qui est en
charge de l'aménagement du territoire (art. 4 al. 2 LATC), a qualité pour
recourir (art. 104a LATC en relation avec l'art. 75 let. b LPA-VD). Le recours
a été formé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et il satisfait aux exigences
formelles de l'art. 79 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a lieu
d'entrer en matière.
2.
a) Le 1
er
septembre 2018 est entrée en vigueur la novelle du
17 avril 2018 qui a modifié la partie "aménagement" de la LATC. Cette
novelle a notamment abrogé les anciens art. 77 et 79 LATC (art. 77 et 79 aLATC)
dont la teneur était la suivante:
"
1
Le permis de
constuire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de
construction, bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements,
compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un
plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais
non encore soumis à l'enquête publique. Dans les mêmes conditions, le
département peut s'opposer à la délivrance du permis de construire par la
municipalité lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une zone réservée sont
envisagés. La décision du département lie l'autorité communale.
2
L'autorité élaborant
le plan ou le règlement est tenue de mettre à l'enquête publique son projet
dans le délai de huit mois à partir de la communication par la municipalité de
la décision du refus de permis, dont un double est remis au département.
3
Le projet doit être
adopté par l'autorité compétente dans les six mois dès le dernier jour de
l'enquête publique.
4
Le département,
d'office ou sur requête de la municipalité, peut prolonger les délais fixés aux
alinéas 2 et 3 de six mois au plus chacun. Le Conseil d'Etat dispose de la même
faculté lorsqu'il s'agit d'un plan ou d'un règlement cantonal.
5
Lorsque les délais
fixés ci-dessus n'ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande
de permis de construire. La municipalité doit statuer dans les trente jours,
après avoir consulté le département."
"Art. 79 Plans et règlements
soumis à l'enquête publique
1
Dès l'ouverture d'une
enquête publique concernant un plan ou un règlement d'affectation, la
municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet.
2
L'article 77, alinéas
3 à 5, est applicable par analogie, les délais des alinéas 3 et 4 ne courant
que dès la communication de la décision du refus."
S'agissant de l'effet des plans en voie
d'élaboration, l’art. 77 aLATC a été remplacée par l'art. 47 LATC qui a la
teneur suivante :
"
1
La
municipalité peut refuser un permis de construire lorsqu’un projet de
construction, bien que conforme, compromet une modification de plan envisagée,
non encore soumise à l’enquête publique.
2
L’autorité en charge
du plan est tenue de le mettre à l’enquête publique dans les 14 mois
qui suivent la décision de refus du permis de construire, puis d’adopter son
projet dans les 12 mois suivant la fin de l’enquête publique.
3
Lorsque ces délais
n’ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de
construire. La municipalité doit alors statuer dans
les 30 jours."
L'art. 49 LATC, qui remplace l'art. 79 aLATC,
dispose que la municipalité refuse tout permis de construire allant à
l'encontre d'un plan, dès l'ouverture d'une enquête publique concernant un plan
d'affectation (al. 1). L'autorité en charge du plan est tenue de l’adopter dans
les 12 mois qui suivent le refus du permis (al. 2).
En ce qui concerne les zones réservées, l'art. 46
aLATC avait la teneur suivante:
"
1
La commune ou
l'Etat peuvent établir des zones réservées, à titre provisoire, pour une durée
de cinq ans, pouvant être prolongée de trois ans au maximum lorsque la
sauvegarde des buts et des principes régissant l'aménagement du territoire
l'exige.
2
La procédure est
réglée au chapitre IV ci-dessous."
Cette disposition a été remplacée par l'art. 46 LATC
qui a la teneur suivante:
"
1
Les communes ou
le département peuvent établir des zones réservées selon l'article 27 LAT. Ces
zones interdisent ou limitent la constructibilité de terrains pendant une
période maximale de cinq ans, pouvant être prolongée de trois ans au maximum.
2
La procédure
d'approbation est celle des plans d'affectation."
Ainsi, dans sa nouvelle mouture, la LATC ne prévoit
plus expressément la possibilité pour le département de s'opposer à la
délivrance d'un permis de construire lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou
une zone réservée cantonale est envisagée. Pour le surplus, la consultation du département
cantonal n'est plus prévue à l'art. 47 al. 3 LATC.
On relèvera que dans son exposé des motifs relatif à
la modification des art. 1 à 79 aLATC, le Conseil d'Etat a indiqué qu'hormis
une simplification du délai de mise à l'enquête publique des nouveaux plans, le
système de l’art. 77 aLATC, nécessaire pour éviter d’avoir à autoriser des
projets conformes mais qui sont contraires à une planification en voie
d’élaboration, était maintenu. L'exposé des motifs indique encore s'agissant de
l'art. 46 LATC que le système des zones réservées permet, pour une durée
limitée, un blocage de la situation de façon à faciliter l’adoption d’un plan
sauvegardant les objectifs d’aménagement du territoire; ce système, qui a fait
ses preuves, est maintenu comme tel (cf. Exposé des motifs et projets de loi du
7 octobre 2016, p. 24; AC.2018.0273 précité et les références citées).
b) Il convient dans un premier temps de déterminer
quel est le droit applicable à la présente cause.
Selon la jurisprudence constante, l'autorité de
recours doit appliquer le droit en vigueur au jour où l'autorité de première
instance a statué.
En l'espèce, suite à la demande de permis de
construire renouvelée par le constructeur le 17 décembre 2018, la municipalité
a, par décision du 4 février 2019, levé l'opposition du 10 avril 2017 du
SDT et délivré le permis de construire requis, aux conditions figurant dans la
synthèse CAMAC n° 168772 du 5 mai 2017. La décision communale est ainsi intervenue
après l'entrée en vigueur de la novelle du 17 avril 2018 si bien que les
nouvelles dispositions de la LATC, soit en particulier les art. 46 et 47 LATC,
trouvent application.
On relèvera au sujet du droit applicable que le
tribunal a déjà jugé que, lorsqu'un constructeur renouvelle sa demande en
application de l'art. 77 al. 5 aLATC, la municipalité doit se prononcer
exclusivement selon le droit en vigueur et le bien-fondé de la décision
municipale doit être examiné exclusivement en vertu des règles applicables au
moment où elle a statué (ou, plus exactement, au moment où elle aurait dû
statuer, c'est-à-dire dans les trente jours suivant le dépôt de la nouvelle
demande; AC.2016.0456 du 24 juillet 2018 consid. 5; AC.2007.0204 du 31 janvier
2008 consid. 2 et références; AC.2005.0283 du 2 juin 2006 consid. 4;
AC.2007.0023 du 29 août 2007). La cour de de céans l'a d'ailleurs rappelé dans
son arrêt du 29 novembre 2018 (AC.2017.0237 consid. 5) statuant sur la demande
initiale du permis déposée par le constructeur.
Il n'y a dès lors pas de motif de s'écarter du
principe général selon lequel le droit applicable est celui qui était en
vigueur au moment où la municipalité a statué, soit
in casu
en février
2019.
3.
Le recourant soutient que le projet contrevient à la zone réservée en
vigueur depuis le 20 février 2018 sur la parcelle n° 205 de la commune de
Montricher.
De son côté, l'autorité intimée estime en substance
que la zone réservée ne fait pas partie du "droit en vigueur" au
moment où la municipalité a statué, mais constitue une mesure provisionnelle
qui empêchait l'application de celui-ci. Or, en l'espèce, cette mesure
provisionnelle n'a pas été validée dans les délais.
En préambule, il convient de rappeler que,
s'agissant d'une demande renouvelée en application de l'art. 77 al. 5 aLATC, le
bien-fondé de la décision municipale doit être examiné exclusivement en vertu
des règles applicables au moment où elle a statué.
a) L'art. 27 LAT, intitulé "zones
réservées", prévoit:
"
1
S'il n'existe
pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose,
l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires
exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris
qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation.
2
Une zone réservée ne
peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce
délai".
En droit vaudois, l'instrument de la zone réservée
est réglementé aux articles 46 aLATC et 46 LATC dont la teneur a été rappelée
ci-dessus et qui prévoient que les communes ou le département peuvent établir
des zones réservées selon l'art. 27 LAT en suivant la procédure d'approbation
des plans d'affectation.
Dans le périmètre de la zone réservée, on peut
interdire toute construction nouvelle, voire toute transformation – si le
principe de la proportionnalité est respecté –, ou bien n'autoriser que celles
qui ne menacent pas le futur plan d'aménagement (cf. Piermarco Zen-Ruffinen /
Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation,
Berne 2001, n° 460 p. 201/202). En raison de l'importance de la restriction de
la propriété que peut représenter l'instauration d'une zone réservée, le
principe de la proportionnalité (cf. art. 36 al. 3 de la Constitution fédérale
du 18 avril 1999; Cst; RS 101) exige que cette mesure provisionnelle ne soit
prescrite que pour des périmètres délimités précisément, dans lesquels une
adaptation du plan d'affectation se justifie; d'un point de vue spatial, elle
ne doit pas aller au-delà du "territoire exactement délimité" pour
lequel elle est nécessaire (cf. Alexander Ruch, in Commentaire pratique LAT:
Planifier l'affectation, 2016, n° 47 ad art. 27; Bernhard Waldmann / Peter
Hänni, Handkommentar RPG, Berne 2006, n° 21 ad art. 27).
Du point de vue temporel, la limitation à cinq ans
de la durée de la zone réservée lie les cantons, qui ne peuvent prévoir par une
règle générale une autre durée initiale (Ruch, op. cit., n° 55 ad art. 27). Les
cantons peuvent permettre une prolongation de la durée, ce qu'a fait le droit
vaudois (cf. art. 46 al. 1 LATC). Il faut que la nécessité d'une prolongation
soit démontrée dans chaque cas concret, et il ne serait pas admissible de fixer
d'emblée à plus de cinq ans la durée d'une zone réservée, en faisant
préventivement usage de la possibilité de prolonger. Au demeurant, il doit être
mis fin à la zone réservée même avant l'échéance des cinq ans de l'art. 27 al.
2 LAT, si la mesure provisionnelle n'est plus nécessaire (cf. Ruch, op. cit.,
n° 57 ad art. 27; Waldmann/Hänni, op. cit., n° 22 ad art. 27).
b) En l'espèce, le DTE a mis à l'enquête le 7
juillet 2017 le projet de zone réservée cantonale sur la parcelle n° 205 de la commune,
soit dans le délai de deux mois après la décision municipale prévu par l'art.
77 al. 2 aLATC. La zone réservée a toutefois été adoptée quelques jours après le
délai de six mois prévu par l'art. 77 al. 3 aLATC, le 20 février 2018. Quoiqu'il
en soit, la zone réservée a suivi la procédure d'établissement des plans
d'affectation cantonaux selon les art. 73 ss aLATC alors en vigueur, et n'a,
par ailleurs, pas été contestée par un recours. En particulier, le constructeur
ne s'est pas opposé à l'instauration de la zone réservée cantonale sur sa
parcelle.
Ainsi, la question du bien-fondé de la zone réservée
ne se pose pas et n'est pas en cause dans la présente procédure qui est limitée
au sort du permis de construire, étant rappelé qu'une zone réservée destinée à
bloquer provisoirement les nouvelles constructions dans une commune surdimensionnée
répond à un intérêt public primordial (voir AC.2017.0078 du 28 février 2018).
L'autorité communale soutient que la mesure
provisionnelle liée à l'effet anticipé négatif de la zone réservée n'a en
l'espèce pas été validée à temps, par une approbation de la zone réservée au
plus tard six mois après la fin de l'enquête y relative, puisque ces mesures
provisionnelles durent, en droit vaudois, jusqu'à l'adoption du projet de plan
ou de norme par l'autorité compétente, pour autant que cette décision intervienne
dans un certain délai.
Cela est exact. Toutefois, passé le délai de 6 mois,
quand le projet de plan ou de norme n'a pas été adopté, l'art. 77 al. 5 aLATC
prévoit uniquement que le requérant peut renouveler sa demande de permis de
construire. Il n'empêche pas que la procédure d'approbation se poursuive et que
le plan (en l'occurrence la zone réservée destinée à ne durer que le temps
nécessaire à la commune pour réviser sa planification communale) soit
valablement approuvé par la suite.
L'art. 77 aLATC vise la situation où le plan
d'affectation envisagé (voire le plan d'une zone réservée) n'a pas encore été
mis à l'enquête publique. La municipalité a alors la faculté de refuser le
permis de construire lorsque le projet est contraire à ce plan envisagé (cf.
art. 77 al. 1 aLATC). Cet effet anticipé négatif du projet de plan
d'affectation est cependant limité dans le temps et l'autorité de planification
doit concrétiser son projet dans un certain délai; telle est la portée des
alinéas 3 à 5 de l'art. 77 aLATC.
Cette disposition prévoit des mesures
provisionnelles ou conservatoires – qui sont applicables non seulement dans le
cadre de l'élaboration d'un plan d'affectation ordinaire mais aussi avant
l'adoption d'une zone réservée au sens de l'art. 46 aLATC. En l'espèce
cependant, ce n'est pas l'effet anticipé négatif des plans prévu par l'art. 77
aLATC qui est invoqué à nouveau, mais bien l'existence d'une zone réservée en
vigueur sur la parcelle concernée au moment où la demande de permis a été
renouvelée et au moment l'autorité communale a statué sur cette demande de
permis de construire.
Selon la jurisprudence. (AC.2018.0273; AC.2015.0326
consid. 3, confirmée notamment par CDAP AC.2016.0165 du 29 juin 2017 consid.
9c), le refus de permis de construire fondé sur l'art. 77 ou 79 aLATC se
distingue de la décision de créer une zone réservée. Ces deux instruments distincts
constituent des mesures provisionnelles prises dans le cadre d'une procédure de
planification et ont les mêmes effets (cf. CDAP AC.1995.0202 du 23 février 1996
consid. 2a, publié in: RDAF 1996 p. 476; voir aussi arrêt CCST.2014.0001 du 3
juillet 2014 consid. 2d). La mesure provisionnelle "de type
individuel" que représente un refus de permis de construire sur la base de
l'art. 77 ou 79 aLATC est en quelque sorte combinée avec la mesure
provisionnelle "de type général" qu'est la zone réservée et on évite
ainsi le risque de compromettre la future planification (cf. Manuel Bianchi, La
révision du plan d'affectation communal, Lausanne 1990, p. 178 s.; CDAP
AC.2017.0409 du 18 janvier 2019 consid. 1d, citant également l'arrêt CDAP
AC.2015.0326 consid. 3).
Or, dans la mesure où la mesure provisionnelle
qu'est la zone réservée a été en l'espèce adoptée sans être contestée, la
municipalité devait refuser de délivrer le permis de construire requis, à
partir du moment où le projet du constructeur n'était pas conforme au plan et
au règlement de la zone réservée. La zone réservée adoptée est dès lors
parfaitement valable et en vigueur depuis le 20 février 2018, indépendamment du
délai de l'art. 77 al. 3 aLATC.
En l'espèce, le cas a ceci de particulier que le
nouveau droit (zone réservée) a été adopté par le département compétent après
l'échéance des délais de l'art. 77 al. 2 et 3 aLATC, mais avant que la municipalité
ne statue en application de l'art. 77 al. 5 aLATC, et avant même d'ailleurs que
la demande de permis n'ait été renouvelée.
La cohérence du dispositif prévu par les art. 77 et
79 aLATC commandait de la part du constructeur qu'il renouvelle sa demande de
permis avec diligence. Comme le sous-entend le Tribunal fédéral (ATF
1P.421/2006, résumé in RDAF 2008 I 273), pour que ne puissent lui être opposés
ni l'art. 79 aLATC à raison de l'ouverture d'une enquête publique, ni
l'adoption par l'organe législatif du nouveau droit projeté, encore faut-il que
la demande de permis soit réitérée rapidement une fois les délais
de l'art. 77 al. 2 à 4 aLATC expirés et non tenus. Si ce dernier tarde à
renouveler sa demande de permis après l'expiration des délais prescrits par les
art. 77 et 79 aLATC, on ne saurait a priori faire grief aux autorités en
l'occurrence cantonales d'avoir poursuivi la procédure et de lui opposer
derechef la zone réservée entrée en vigueur dans l'intervalle (sur ces
questions: Raymond Didisheim, Le permis de construire face à l'adaptation des
plans et règlements en droit vaudois de la construction, RDAF 2010 I p. 1ss, 18).
En l'espèce, le constructeur a renouvelé sa demande
de permis le 17 décembre 2018. La Municipalité a, quant à elle, statué sur
cette demande le 4 février 2019. Or, à cette date, la zone réservée sur la
parcelle n° 205 était en vigueur, puisque valablement instaurée depuis le 20
février 2018. L'analyse aurait pu être différente si le constructeur avait
renouvelé sa demande entre le 7 et le 19 février 2018, soit la période durant
laquelle la zone réservée en question n'avait pas encore été approuvée alors
que le délai de six mois dès la fin de l'enquête publique prévu par l'art. 77
al. 3 aLATC était échu.
Ainsi et en conclusion, l'adoption le 20 février
2018 d'une zone réservée sur la parcelle n° 205 constitue un changement de
planification modifiant, fût-ce à titre provisoire, l'affectation de la
parcelle destinée à la construction litigieuse. Le projet de construction doit
par conséquent satisfaire aux exigences de cette nouvelle affectation.
c) Selon l'art. 1 (But) du règlement de cette zone,
"
la zone réservée est destinée à rendre inconstructible, provisoirement
la parcelle n° 205 du cadastre de la commune comprise dans la zone définie par
le plan
". L'art. 3 al. 1 (Inconstructibilité) du règlement dispose que
"
toute nouvelle construction est interdite à l'exception des
dépendances de peu d'importance au sens de l'article 39 RLATC, situées à moins
de 3 mètres du bâtiment principal
".
Par conséquent, le permis octroyé, autorisant la
construction de 2 habitations mitoyennes avec 2 garages et 2 places de
stationnement, l'installation de panneaux solaires et photovoltaïques, ainsi
que des fenêtres en toiture, sur la partie de la parcelle couverte par la zone
réservée est clairement contraire à celle-ci et viole dès lors l'art. 104 LATC.
Au moment où l'autorité communale a statué sur cette
demande renouvelée de permis de construire, elle était tenue de refuser toute
autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet de zone réservée. Le permis
de construire doit dès lors être refusé sous cet angle.
Il résulte de ce qui précède que c'est à tort que la
municipalité a délivré le permis de construire litigieux, compte tenu de
l'opposition du SDT et de l'adoption d'une zone réservée. Le recours est en
conséquence admis et la décision attaquée annulée.
4.
Conformément à la jurisprudence, lorsque la procédure met en présence,
outre le recourant et l'autorité intimée, une ou plusieurs autres parties dont
les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en principe à cette partie
adverse déboutée, à l'exclusion de la collectivité publique dont la décision
est annulée ou modifiée, d'assumer les frais et dépens (AC.2017.0009 du 9
février 2018; AC.2014.0389 du 15 décembre 2015 consid. 9; AC.2012.0241 du 17
juin 2013 consid. 8 et les références).
Un émolument judiciaire réduit, vu les circonstances
de la cause, doit être mis à la charge du constructeur. Même si celui-ci ne
s'est pas manifesté en prenant des conclusions formelles dans la présente
procédure, il n'a pas renoncé à son projet de construction, voulant
implicitement que la décision attaquée soit confirmée (art. 49 LPA-VD). A cause
de l'annulation du permis de construire, il n'obtient pas ce qu'il avait
demandé dans la procédure administrative (cf. art. 49 LPA-VD).
L'Etat, pour qui agit le département recourant, n'a
pas droit à des dépens dès lors qu'il n'a pas procédé par l'intermédiaire d'un
mandataire professionnel. (art. 55 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité de Montricher du 4 février 2019 est
annulée.
III.
Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de A.________.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 15 août 2019
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.