vd_omni · CCST.2021.0003 · 2021-04-01 · fr

Comité Interprofessionnel du vin de Champagne (CIVC), Spirit Trading Import Sàrl/CONSEIL D'ETAT, Communauté de la vigne et du vin de la Commune de Champagne | Dans la procédure de contrôle abstrait des normes, l'intervention de personnes non visées par l'art. 12 al. 1 LJC est exclue.Recours au TF du canton de Vaud irrecevable (arrêt 2C_381/2021 du 15.03.2022).Recours au TF de la Communauté de la vigne et du vin de la Commune de Champagne et de la Commune de Champagne rejeté, dans la mesure de sa recevabilité (arrêt 2C_407/2021 du 23.12.2022).

Vaud Tribunal cantonal Cour constitutionnelle 01.04.2021 CCST.2021.0003

TRIBUNAL CANTONAL
COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du 1
er
avril 2021
Composition
M. Pascal Langone, président; M. François Kart, M. André Jomini, Mme Fabienne Byrde, juges, et M. Bertrand Sauterel, juge suppléant; M. Christophe Baeriswyl, greffier.
Requérants
1.
Comité
Interprofessionnel du Vin de Champagne (CIVC),
à
Epernay (France),
2.
Spirit
Trading Import Sàrl,
à
Yverdon-les-Bains,
tous deux représentés par Me Jürg SIMON
et Me Sevan ANTREASYAN, avocats à Zurich,
Autorité intimée
CONSEIL D'ETAT DU CANTON DE VAUD,
à
Lausanne,
Tiers intéressés
1.
La Communauté de la vigne et du vin
de la Commune de Champagne,
à Champagne,
2.
Commune de Champagne,
à Champagne,
tous deux représentés par Me Pierre
Mercier, avocat à Pully.
Objet
Requête Comité
Interprofessionnel du vin de Champagne (CIVC) et consort c/ règlement du
CONSEIL D'ETAT du 13 janvier 2021 modifiant celui du 27 mai 2009 sur les
vins vaudois.
Vu les
faits suivants:
A.
Le Conseil d'Etat a adopté le 27 mai 2009 le règlement sur les vins
vaudois (RVV; BLV 916.125.2). Ce règlement définit notamment les régions
viticoles (art. 2 ss) et il fixe les exigences applicables aux appellations d'origine
contrôlées (art. 13 ss).
L'art. 2 RVV définit ainsi la notion de région
viticole:
"Il faut entendre par région viticole l'ensemble des
vignobles des communes viticoles ayant droit à une appellation géographique
commune, dont les vins présentent des caractéristiques dues essentiellement à
un milieu géographique particulier et des caractères organoleptiques
analogues."
La délimitation des différentes régions viticoles du
vignoble vaudois est réglée à l'art. 3 RVV. Dans sa teneur originale (entrée en
vigueur le 1
er
juin 2009), cette disposition énumérait six régions
viticoles:
"a) la région du Chablais;
b) la région de Lavaux;
c) la région de La Côte;
d) la région des Côtes-de-l'Orbe;
e) la région de Bonvillars, qui comprend notamment les
communes de Bonvillars et de Champagne;
f) la région du Vully."
Ultérieurement (en 2011 puis en 2013), cette liste a
été complétée par l'adjonction de la région du Dézaley (let. g) et de la région
du Calamin (let. h).
L'art. 4 al. 1 RVV, dans sa teneur jusqu'à la
modification litigieuse, était ainsi libellé:
"Le vin issu des raisins récoltés sur le territoire d'une
région viticole a droit à l'appellation d'origine contrôlée de cette région,
savoir "Chablais", "Lavaux", "La Côte",
"Côtes-de-l'Orbe", "Bonvillars", "Vully",
"Dézaley Grand cru" ou "Calamin Grand cru" pour autant qu'il
réponde aux exigences des articles 14 à 21".
Les art. 5 ss RVV définissent les "lieux de
production", subdivisions des régions viticoles (cf. art. 5 al. 2 RVV:
"Il faut entendre par lieu de production l'ensemble des vignobles sis sur
une ou plusieurs communes viticoles ou parties de celles-ci, présentant des
caractéristiques géologiques et climatiques communes, dont les vins présentent
des caractères organoleptiques analogues ou ayant acquis de longue date et selon
des usages loyaux et constants la mention de ce lieu de production."). L'art.
11 RVV dispose cependant que "la région de Bonvillars constitue un seul
lieu de production".
Dans le chapitre relatif aux appellations d'origine
contrôlées, l'art. 13 RVV dispose ce qui suit:
"Seuls peuvent porter une des appellations d'origine
contrôlée prévue aux articles 1, 4, 24 et 25 les vins issus
de vendanges répondant aux exigences des articles 14 à 21."
Les art. 14 à 21 RVV se rapportent aux cépages
admis, aux méthodes de culture, aux teneurs naturelles minimales en sucre, aux
rendements à l'unité de surface et aux procédés de vinification.
B.
Le 13 janvier 2021, le Conseil d'Etat a adopté un règlement modifiant le
RVV. Il a ajouté à la liste des régions viticoles de l'art. 3 RVV une lettre i,
ainsi libellée:
"i. la région de Champagne comprend le territoire de la
commune de Champagne."
Dans ce même art. 3, la description de la région de
Bonvillars (let. e) a été modifiée avec le retrait du nom de la commune de
Champagne.
Selon cette modification, la nouvelle teneur de l'art.
4 al. 1 RVV est la suivante:
"Le vin issu des raisins récoltés sur le territoire d'une
région viticole a droit à l'appellation d'origine contrôlée de cette région,
savoir "Chablais", "Lavaux", "La Côte",
"Côtes-de-l'Orbe", "Bonvillars", "Vully",
"Dézaley Grand cru", "Calamin Grand cru" ou "Commune
de Champagne" pour autant qu'il réponde aux exigences des
articles 14 à 21d".
Dans le chapitre consacré aux lieux de production,
le Conseil d'Etat a ajouté un nouvel art. 12c qui prévoit que "
la
région de Champagne constitue un seul lieu de production
".
Dans le chapitre relatif aux appellations d'origine
contrôlées, le Conseil d'Etat a ajouté un nouvel art. 13a RVV, ainsi libellé:
"
1
L'appellation d'origine contrôlée "Commune
de Champagne" est réservée aux vins blancs tranquilles d'appellation d'origine
contrôlée issus de raisins du cépage Chasselas exclusivement récoltés sur le
territoire de cette commune, et qui ne peuvent être coupés.
2
Les vins provenant de la région de Champagne ont
droit à l'appellation Bonvillars, pour autant qu'ils satisfassent aux exigences
de l'article 18 se rapportant à cette région, ainsi qu'aux articles 14 à 21d."
La modification du RVV du 13 janvier 2021 comporte
encore une adjonction au tableau de l'art. 18 al. 1 RVV fixant, pour la région
"Commune de Champagne" une teneur minimale en sucre de 15.7 (64° Oe)
pour le vin du cépage Chasselas.
Enfin, dans le chapitre "autres mentions"
du RVV, la modification du 13 janvier 2021 ajoute un nouvel art. 37a dont la
teneur est la suivante:
"Les vins de l'appellation d'origine contrôlée "Commune
de Champagne" doivent comporter la mention "Vin suisse" dans le
même champ visuel que celui de l'appellation."
C.
L'entrée en vigueur du règlement du 13 janvier 2021 modifiant le RVV a
été fixée par le Conseil d'Etat au 1
er
février 2021. Ce texte a été
publié dans la Feuille des avis officiels du 29 janvier 2021.
D.
a) Le 18 février 2021, le Comité Interprofessionnel du Vin de Champagne
(CIVC) et la société Spirit Trading Import Sàrl ont adressé à la Cour
constitutionnelle une requête tendant au contrôle abstrait de la conformité au
droit supérieur des dispositions modifiées du RVV (modification du 13 janvier
2021) concernant la nouvelle région viticole de Champagne et la nouvelle
appellation d'origine contrôlée "Commune de Champagne". Les
requérants concluent à l'annulation des nouveaux art. 12c, 13a et 37a RVV ainsi
que celle des modifications des art. 3 al. 1, 4 al. 1 et 18 al. 1 RVV.
Le Conseil d'Etat a déposé ses déterminations le 10
mars 2021. Il conclut au rejet de la requête.
b) Les requérants ont demandé à la Cour de
prononcer, à titre provisionnel, que les modifications litigieuses du RVV sont
dépourvues de tout effet jusqu'au jugement au fond et qu'il est interdit d'utiliser
l'appellation d'origine "Commune de Champagne" et la mention
"région viticole de Champagne" en lien avec tous vins issus de
raisins récoltés sur le territoire de la Commune de Champagne (VD).
En enregistrant la cause, la Cour a indiqué aux
parties que l'effet suspensif légal, prévu à l'art. 7 de la loi sur la
juridiction constitutionnelle (LJC; BLV 173.32) s'appliquait aux dispositions
visées par la requête. Il n'a pas été rendu d'autre décision sur les mesures
provisionnelles requises.
c) Le 8 mars 2021, la Commune de Champagne et la
Communauté de la vigne et du vin de la Commune de Champagne ont adressé un
mémoire à la Cour constitutionnelle. Se prévalant du droit d'être entendu et
des garanties générales de procédure judiciaire (art. 27 et 42 de la
Constitution cantonale [Cst-VD; BLV 101], art. 6 de la Convention européenne de
sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales [CEDH; RS
0.101]), ils font valoir que s'il ne peuvent pas faire entendre leur voix pour
défendre le règlement attaqué, ils "courent le risque certain de succomber
sans remède dans la procédure en reconnaissance de leur homonymie introduite
devant la Commission européenne et qui sera suivie de recours devant la Cour de
justice". Ces deux intervenants prennent les conclusions suivantes:
principalement, renvoyer le CIVC à agir devant la Commission et la Justice de l'UE;
subsidiairement, réunir les parties intéressées – y compris l'Office fédéral de
l'agriculture – à une audience de conciliation.
d) Le 29 mars 2021, les requérants ont déposé une
réplique spontanée.
e) La cour a statué à l'unanimité.
Considérant en droit:
1.
Aux termes de l'art. 3 al. 1 LJC, la Cour constitutionnelle contrôle,
sur requête, la conformité au droit supérieur des actes adoptés par des
autorités cantonales contenant des règles de droit. Un règlement du Conseil d'Etat
peut en principe faire l'objet d'un tel contrôle (art. 3 al. 2 let. b LJC). La
requête doit alors être déposée dans un délai de vingt jours à compter de la
publication officielle de l'acte attaqué (art. 5 al. 1 LJC). En l'occurrence,
les deux requérants ont agi en temps utile.
L'art. 9 al. 1 LJC dispose qu'a qualité pour agir
contre une règle de droit cantonal, toute personne physique ou morale qui a un
intérêt digne de protection à ce que l'acte attaqué soit annulé. La
contestation porte sur le droit d'utiliser l'indication "Champagne"
pour désigner du vin provenant de la Commune de Champagne. Le requérant Comité
Interprofessionnel du Vin de Champagne (CIVC) est un organisme créé par une loi
française (loi du 12 avril 1941 portant création d'un comité interprofessionnel
du vin de Champagne [abrégée ici LFCIVC]), doté de la personnalité juridique
(art. 13 LFCIVC) et qui a pour mission "d'entreprendre des actions d'information,
de communication, de valorisation, de protection et de défense en faveur des
appellations d'origine contrôlées de la Champagne délimitée" (art. 8 ch. 8
LFCIVC).
Le requérant CIVC expose qu'il représente l'ensemble
des professionnels, notamment les Maisons de Champagne et les vignerons,
participant à la production, la récolte, l'élaboration et la commercialisation
des vins de Champagne (France), et que ces professions ont un intérêt digne de
protection à faire respecter l'exclusivité de la dénomination
"Champagne". Sur son site internet (
www.champagne.fr
), le
CIVC précise qu'il est une organisation créée par le législateur français pour
gérer les intérêts communs des vignerons et des négociants producteurs du vin
de Champagne. Cette organisation interprofessionnelle se situe à mi-chemin
entre le secteur privé et le secteur public; c'est un organisme semi-public. Il
n'y a pas lieu d'examiner plus avant, dans le présent arrêt, l'organisation ou
les buts du CIVC. Il s'apparente en effet à une interprofession au sens de l'art.
8 al. 2 de la loi fédérale sur l'agriculture (LAgr; RS 910.1), à savoir
"une organisation fondée par des producteurs d'un produit ou d'un groupe
de produits et par des transformateurs ainsi que, le cas échéant, par des
commerçants". L'interprofession peut, avec le soutien de la Confédération,
défendre, sur le plan international, des appellations d'origine et des
indications géographiques suisses (art. 16b LAgr). Une interprofession suisse
pourrait, en tant que personne morale, invoquer un intérêt digne de protection
à l'annulation d'une réglementation cantonale des appellations d'origine
concernant son produit; elle pourrait donc remplir les conditions de l'art. 9
al. 1 LJC (cf. par analogie, à propos de la recevabilité d'un recours de droit
administratif au Tribunal fédéral, arrêt 2A.223/2006 du 10 juillet 2006). Il
convient donc, du point de vue de la qualité pour agir, d'assimiler le CIVC à
une interprofession suisse. Sa requête est par conséquent recevable.
Il n'est dès lors pas nécessaire d'examiner si l'autre
requérante - société vaudoise ayant pour but l'importation et la distribution
de boissons alcoolisées avec une activité axée en premier lieu sur les vins de
Champagne - a également qualité pour agir. Cette question peut demeurer
indécise.
2.
Avant d'examiner les griefs invoqués par les requérants, il y a lieu de
traiter la demande d'intervention présentée par la Commune de Champagne et la
Communauté de la vigne et du vin de la Commune de Champagne.
L'art. 12 LJC, intitulé "Instruction", a
la teneur suivante:
"1
La Cour invite l'autorité ayant édicté l'acte
attaqué à produire les travaux préparatoires et à se déterminer sur la requête;
le Conseil d'Etat et, s'agissant d'actes communaux, la municipalité prennent
également position.
2
Le juge rapporteur désigné dirige l'instruction ;
au surplus les articles 7, alinéa 1, 9 à 12, 16,
alinéa 3, 18 à 21, 26, 27, alinéa 3, 29, 30, 34, 45, 47,
alinéas 2 et 3, 49, alinéa 1, 50, 51, 55, 56,
alinéa 2, 57, 78, 79, alinéa 1, 81, alinéas 1 à 3,
82 et 91 de la loi sur la procédure administrative sont
applicables par analogie. "
En l'occurrence, le Conseil d'Etat a été invité à se
déterminer en application de l'art. 12 al. 1 LJC et il n'a pas été d'emblée
demandé d'autres réponses, étant donné que cette disposition ne permet pas de
recueillir des déterminations de la part d'autres autorités ou de tiers.
Quant à l'art. 12 al. 2 LJC, il ne renvoie que
partiellement à l'article de la loi sur la procédure administrative (LPA-VD;
BLV 173.36) réglant l'échange d'écritures, à savoir l'art. 81 LPA-VD. Selon l'art.
81 al. 1 LPA-VD (visé par le renvoi), l'autorité impartit un délai pour se
déterminer "à l'autorité intimée et aux autres parties à la procédure".
L'art. 81 al. 4 LPA-VD dispose que "l'autorité peut également solliciter
les déterminations d'autorités ou de tiers intéressés". Or, cet alinéa de
l'art. 81 LPA-VD ne figure pas dans la liste des dispositions applicables par
analogie. Selon l'interprétation littérale de ce texte, qui s'impose, la Cour
constitutionnelle ne peut donc en principe pas, dans la procédure de contrôle
abstrait des normes, définir plus largement le cercle des parties que ne le
fait l'art. 12 al. 1 LJC. Avant le dépôt de la requête, il n'y a pas de
procédure juridictionnelle ou administrative à laquelle participeraient des
parties au sens de l'art. 81 al. 1 LPA-VD ou de l'art. 13 LPA-VD (qui définit
la qualité de partie en procédure administrative). Il convient également de relever
que dans la liste de l'art. 12 al. 2 LJC ne figure pas l'art. 14 LPA-VD qui
dispose que "l'autorité peut, d'office ou sur requête, appeler en cause ou
autoriser l'intervention de personnes qui pourraient avoir qualité de partie au
sens de l'article 13". Les parties à la procédure de contrôle
abstrait des normes sont donc uniquement l'auteur de la requête, d'une part, et
l'autorité ou les autorités mentionnées à l'art. 12 al. 1 LJC, d'autre part; l'intervention
de tiers n'est pas prévue par la loi.
Le contrôle abstrait des normes cantonales et
communales, tel qu'il est institué par l'art. 136 al. 2 let. a Cst-VD et les
art. 3 ss LJC, n'est pas conçu pour permettre à tous les intéressés qui sont
intervenus dans le débat politique, lors de l'adoption de la norme, de
présenter à la Cour constitutionnelle des prises de position et des
conclusions. Ce contrôle judiciaire ne consiste pas à organiser un nouveau
débat politique, où tous les intéressés pourraient présenter les arguments qu'ils
avaient soumis à l'organe législatif. Ce sont normalement les travaux
préparatoires ou les déterminations de l'autorité intimée qui décrivent ces
enjeux (cf. art. 12 al. 1 LJC). Il n'appartient pas à la Cour constitutionnelle
de permettre à des tiers d'intervenir dans cette procédure juridictionnelle
particulière, étant rappelé que l'institution au niveau cantonal d'un contrôle
abstrait de la constitutionnalité d'un acte n'exclut pas le contrôle concret,
par les juridictions ordinaires, ultérieurement dans un cas d'application.
Il ne sera donc donné aucune suite à la demande d'intervention
présentée par la Commune de Champagne et la Communauté de la vigne et du vin de
la Commune de Champagne. Les conclusions prises dans leur écriture du 8 mars
2021 seraient de toute manière irrecevables, compte tenu de la règlementation
applicable au contrôle abstrait des normes cantonales et communales (cf. en
particulier art. 16 à 18 LJC).
3.
Les requérants relèvent que le RVV modifié introduit une nouvelle région
viticole ("Champagne") et une nouvelle appellation d'origine
contrôlée ("Commune de Champagne") pour des vins tranquilles issus de
raisins du cépage Chasselas récoltés sur le territoire de la commune vaudoise
de Champagne. Selon eux, cela viole le droit supérieur, à savoir le droit international
que les cantons doivent respecter en vertu de l'art. 5 al. 4 de la Constitution
fédérale (Cst.; RS 101). Ils invoquent l'Accord entre la Confédération suisse
et la Communauté européenne relatif aux échanges de produits agricoles (accord
conclu le 21 juin 1999 et entré en vigueur le 1
er
juin 2002; RS
0.916.026.81 – ci-après: l'Accord).
a) Selon l'art. 14 al. 1 let. c LAgr, le Conseil
fédéral peut, pour garantir la crédibilité des désignations et pour promouvoir
la qualité et l'écoulement des produits agricoles et des produits agricoles
transformés, édicter des dispositions sur la désignation des produits se
distinguant par leur origine. L'art. 16 al. 1 LAgr prévoit que le Conseil
fédéral établit un registre des appellations d'origine et des indications
géographiques. Il a adopté à cet effet l'ordonnance sur les AOP et les IGP (RS
910.12), qui dispose toutefois (art. 1 al. 3) que les appellations de vins sont
régies par une autre ordonnance, à savoir l'ordonnance sur la viticulture et l'importation
du vin (ordonnance sur le vin; RS 916.140). L'art. 21 de cette ordonnance
définit la notion de "vin d'appellation d'origine contrôlée (AOC)":
on entend par là "un vin désigné par le nom d'un canton ou d'une aire
géographique d'un canton" (al. 1). Il incombe aux cantons de fixer les
exigences applicables aux AOC (al. 2). Le Conseil d'Etat pouvait donc en
principe, dans le cadre fixé par la législation fédérale, inscrire une nouvelle
AOC dans le RVV.
b) Conformément à l'art. 5 par. 1 de l'Accord, son
Annexe 7 détermine la réduction des obstacles techniques au commerce de
produits viti-vinicoles. Cette Annexe prévoit notamment la reconnaissance
mutuelle de l'équivalence des législations, la protection réciproque des
désignations géographiques et mentions traditionnelles ainsi que l'assistance
mutuelle entre autorités de contrôle (cf. ATF 135 II 243 consid. 3.1). L'art. 5
de l'Annexe 7 a la teneur suivante:
"
Art. 5  Dénominations protégées
En ce qui concerne les produits vitivinicoles originaires de
l'Union européenne et de Suisse, les dénominations suivantes figurant à l'appendice
4 sont protégées:
(a) le nom ou les références à l'État membre de l'Union
européenne ou à la Suisse d'où le vin est originaire;
(b) les termes spécifiques;
(c) les appellations d'origine et indications géographiques;
(d) les mentions traditionnelles.
L'art. 8 de l'Annexe 7 a la teneur suivante:
"
Art. 8  Protection des appellations d'origine et
indications géographiques
(1) En Suisse, les appellations d'origine et indications
géographiques de l'Union européenne énumérées à l'appendice 4, partie A:
I. sont protégées et réservées aux vins originaires de l'Union
européenne;
II. ne peuvent être utilisées que sur les produits
vitivinicoles de l'Union européenne et dans les conditions prévues par la
législation et la réglementation de l'Union européenne.
Dans l'Union européenne, les appellations d'origine et les
indications géographiques de la Suisse énumérées à l'appendice 4, partie B:
I. sont protégées et réservées aux vins originaires de Suisse;
II. ne peuvent être utilisées que sur les produits
vitivinicoles de la Suisse et dans les conditions établies par la législation
et la réglementation suisses.
(2)  Les Parties prennent toutes les mesures
nécessaires, conformément à la présente annexe, pour assurer la protection
réciproque des appellations d'origine et indications géographiques énumérées à
l'appendice 4 et utilisées pour la désignation et la présentation des vins
originaires du territoire des Parties. Chaque Partie met en place les moyens
juridiques appropriés afin d'assurer une protection efficace et empêcher l'utilisation
d'une appellation d'origine ou indication géographique figurant dans la liste
de l'appendice 4 pour désigner un vin non originaire du lieu visé par ladite
appellation d'origine ou indication géographique.
(3)  La protection prévue au par. 1 s'applique même
lorsque:
(a) l'origine véritable du vin est indiquée;
(b) l'appellation d'origine ou l'indication géographique est
traduite, ou trans­crite ou a fait l'objet d'une translitération, ou que
(c) les indications utilisées sont accompagnées de termes
tels que "genre", "type", "façon", "imitation",
"méthode" ou d'autres expressions analogues.
(4)  En cas d'homonymie entre des appellations d'origine
ou indications géographiques citées à l'appendice 4, la protection est accordée
à chacune d'entre elles dès lors que l'utilisation est de bonne foi et que,
dans les conditions pratiques d'utilisa­tion fixées par les parties
contractantes dans le cadre du Comité, un traitement équitable des producteurs
concernés soit garanti et que le consommateur ne soit pas induit en erreur.
(5)  En cas d'homonymie entre une indication
géographique citée à l'appendice 4 et une indication géographique d'un pays
tiers, l'art. 23, par. 3, de l'Accord sur les ADPIC s'applique.
(6)  En aucun cas les dispositions de la présente
annexe ne portent atteinte au droit que possède toute personne d'utiliser à des
fins commerciales son propre nom ou le nom de son prédécesseur, dès lors que ce
nom n'est pas utilisé de manière à induire le consommateur en erreur.
(7)  Aucune disposition de la présente annexe n'oblige
une Partie à protéger une appellation d'origine ou indication géographique de l'autre
Partie qui est citée à l'appendice 4 mais n'est pas protégée ou cesse de l'être
dans l'État d'origine, ou y est tombée en désuétude.
(8)  Les Parties déclarent que les droits et
obligations établis en vertu de la présente annexe ne valent pour aucune autre
appellation d'origine ou indication géographique que celles dont la liste
figure à l'appendice 4.
(9)  Sans préjudice de l'Accord sur les ADPIC, la
présente annexe complète et précise les droits et obligations qui s'appliquent
à la protection des indications géographiques dans chacune des Parties.
Toutefois, les Parties renoncent à se prévaloir des
dispositions de l'art. 24, par. 4, 6 et 7 de l'Accord sur les ADPIC pour
refuser l'octroi d'une protection à une dénomination de l'autre Partie, à l'exception
des cas visés à l'appendice 5 de la présente annexe.
(10)  La protection exclusive prévue au présent
article s'applique à la dénomination "Champagne" figurant sur la
liste de l'Union européenne portée à l'appendice 4 de la présente annexe."
Dans l'Appendice 4 de l'Annexe 7, partie A, à la
rubrique "France, Vins avec appellations d'origine protégées", figure
l'appellation "Champagne". Dans la partie B de cet Appendice 4, l'appellation
"Champagne" ne figure pas dans la liste des dénominations protégées
pour les produits vitivinicoles originaires de la Suisse, tandis que l'appellation
"Bonvillars", pour les vins d'appellations d'origine contrôlée, y
figure. Il y a lieu en outre de relever que la clause de l'Appendice 5 à
laquelle renvoie l'art. 8 par. 9 de l'Annexe 7 n'est pas pertinente pour le
sort de la présente cause (elle se rapporte à l'utilisation des noms de
certaines variétés de vigne).
c) D'après les requérants, l'introduction dans le
RVV de la nouvelle appellation d'origine contrôlée "Commune de
Champagne" est manifestement contraire à l'Accord, dès lors que la dénomination
"Champagne", protégée par l'Accord, figure dans cette nouvelle
appellation d'origine contrôlée et qu'elle vise des vins issus de raisons
exclusivement récoltés sur le territoire de Champagne (VD), soit en dehors de l'Union
européenne. Le champ d'application de l'Accord s'étend à tous les types de
vins, soit les vins tranquilles, mousseux et pétillants/perlé, blancs, rouges
ou rosés; peu importe que la région viticole de Champagne (en France) soit
spécialement connue pour son vin mousseux. Aucune des clauses d'homonymie de l'art.
8 par. 4 et 5 de l'Annexe 7 n'est applicable en l'espèce dans la mesure où la
dénomination "Champagne" ne figure pas dans l'Appendice 4 (partie B)
relative aux dénominations suisses protégées, et n'est pas relative à une
indication géographique d'un pays tiers.
d) Le Conseil d'Etat a indiqué dans sa réponse
comment il interprétait ces dispositions du droit international (après avoir
précisé qu'il n'existait pas de travaux préparatoires, au sens de l'art. 12 al.
1 LJC, de la révision du RVV). Il a expliqué que l'Annexe 7 avait une nouvelle
teneur selon une Décision n° 1/2012 du Comité mixte de l'agriculture du 3 mai
2012, en vigueur depuis le 4 mai 2012 (RO 2012 3263). Il s'agit du texte
reproduit ci-dessus.
Avant cette modification, l'Annexe 7 comportait un
art. 5 ainsi libellé, à propos de la p
rotection
réciproque des dénominations des produits viti-vinicoles (RO 2002 2203)
:
"(1) Les Parties prennent toutes les mesures
nécessaires, conformément à la présente annexe, pour assurer la protection
réciproque des dénominations visées à l'art. 6 et utilisées pour la désignation
et la présentation des produits viti-vinicoles visés à l'art. 2 originaires du
territoire des Parties. A cette fin, chaque Partie met en place les moyens
juridiques appropriés afin d'assurer une protection efficace et empêcher l'utilisation
d'une indication géographique ou une mention traditionnelle pour désigner un
produit viti-vinicole non couvert par ladite indication ou ladite mention.
(2) Les dénominations protégées d'une Partie sont réservées
exclusivement aux produits originaires de la Partie auxquels elles s'appliquent
et ne peuvent être utilisées que sous les conditions prévues par les lois et
réglementations de cette Partie.
(3) La protection visée aux par. 1 et 2 exclut notamment
toute utilisation d'une dénomination protégée pour des produits viti-vinicoles
visés à l'art. 2 qui ne sont pas originaires de l'aire géographique indiquée,
même si:
– la mention de l'origine véritable du produit est indiquée;
–
l'indication
géographique en question est utilisée en traduction;
– cette dénomination est accompagnée de termes, tels que "genre",
"type", "façon", "imitation", "méthode"
ou d'autres expressions analogues.
(4) En cas d'homonymie d'indications géographiques:
a) lorsque deux indications protégées en vertu de la présente
annexe sont homonymes, la protection est accordée à chacune d'entre elles pour
autant que le consommateur ne soit pas induit en erreur sur la véritable
origine du produit viti-vinicole;
b) lorsqu'une indication protégée en vertu de la présente
annexe est homonyme au nom d'une aire géographique située hors des territoires
des Parties, ce nom peut être utilisé pour désigner et présenter un vin produit
dans l'aire géographique à laquelle le nom se réfère pour autant qu'il soit d'usage
traditionnel et constant, que son usage à cette fin soit réglementé par le pays
d'origine et que le vin ne donne pas à penser, à tort, au consommateur qu'il est
originaire du territoire de la Partie concernée.
(5) En cas d'homonymie de mentions traditionnelles:
a) lorsque deux mentions protégées en vertu de la présente
annexe sont homonymes, la protection est accordée à chacune d'entre elles pour
autant que le consommateur ne soit pas induit en erreur sur la véritable
origine du produit viti-vinicole;
b) lorsqu'une mention protégée en vertu de la présente annexe
est homonyme à une dénomination utilisée pour un produit viti-vinicole non
originaire des territoires des Parties, cette dernière dénomination peut être utilisée
pour désigner et présenter un produit viti-vinicole pour autant qu'elle soit d'usage
traditionnel et constant, que son usage à cette fin soit réglementé par le pays
d'origine et que le vin ne donne pas à penser, à tort, au consommateur qu'il est
originaire du territoire de la Partie concernée.
(6) Le Comité peut fixer, en cas de besoin, les conditions
pratiques d'utilisation qui permettront de différencier les indications ou
mentions homonymes visées aux par. 4 et 5, compte tenu de la nécessité de traiter
équitablement les producteurs concernés et de faire en sorte que les
consommateurs ne soient pas induits en erreur.
(7) Les Parties renoncent à se prévaloir des dispositions de
l'art. 24, par. 4 à 7, de l'accord ADPIC pour refuser la protection d'une
dénomination de l'autre Partie.
(8) La protection exclusive énoncée aux par. 1, 2 et 3 du
présent article. s'applique à la dénomination "Champagne" visée dans
la liste de la Communauté figurant à l'appendice 2 de la présente annexe.
Toutefois, cette protection exclusive ne fait pas obstacle pendant une période
transitoire de deux ans à compter de l'entrée en vigueur de la présente annexe
à l'utilisation du mot "Champagne" pour désigner et présenter
certains vins originaires du canton de Vaud en Suisse, à condition que ces vins
ne soient pas commercialisés sur le territoire de la Communauté et que le consommateur
ne soit pas induit en erreur sur la véritable origine du vin."
e) L'Accord ADPIC, mentionné dans le texte de l'Annexe
7, est l'Accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui
touchent au commerce. Il s'agit d'un accord annexe (1C) à l'Accord instituant l'organisation
mondiale du commerce (RS 0.632.20). La Suisse et l'Union Européenne sont
parties à cet Accord. A ses art. 22 ss, l'Accord ADPIC contient des
dispositions sur la protection des indications géographiques. Le paragraphe 3
de l'art. 23 (titre de cet article: Protection additionnelle des indications
géographiques pour les vins et les spiritueux) a la teneur suivante:
"En cas d'homonymie d'indications géographiques pour les
vins, la protection sera accordée à chaque indication, sous réserve des
dispositions du par. 4 de l'art. 22. Chaque Membre fixera les conditions
pratiques dans lesquelles les indications homonymes en question seront
différenciées les unes des autres, compte tenu de la nécessité d'assurer un
traitement équitable des producteurs concernés et de faire en sorte que les
consommateurs ne soient pas induits en erreur."
Le par. 4 de l'art. 22, réservé dans le paragraphe
précité, concerne l'utilisation d'une indication géographique qui, bien qu'elle
soit littéralement exacte pour ce qui est du territoire, de la région ou de la
localité dont les produits sont originaires, donne à penser à tort au public
que les produits sont originaires d'un autre territoire.
L'art. 24 de l'Accord ADPIC, sous le titre
"Négociations internationales; exceptions", prévoit ce qui suit à son
paragraphe 4:
"Aucune disposition de la présente
section n'exigera d'un Membre qu'il empêche un usage continu et similaire d'une
indication géographique particulière d'un autre Membre identifiant des vins ou
des spiritueux, en ce qui concerne des produits ou des services, par un de ses
ressortissants ou une des personnes domiciliées sur son territoire qui a
utilisé cette indication géographique de manière continue pour des produits ou
services identiques ou apparentés sur le territoire de ce Membre soit a)
pendant au moins dix ans avant le 15 avril 1994, soit b) de bonne foi avant
cette date."
f) Le Conseil d'Etat fait valoir que depuis la
modification de l'Accord entrée en vigueur le 4 mai 2012, le par. 9 de l'art. 8
de l'Annexe 7 réserve expressément l'Accord ADPIC dans sa totalité (voir le
premier alinéa de ce paragraphe 9: "sans préjudice de l'Accord sur les
ADPIC"), tandis que dans la version précédente de l'Annexe 7, cette
réserve ne visait que certaines dispositions (cf. par. 7 de l'ancien art. 5).
Les parties à l'Accord CH/UE relatif aux échanges de produits agricoles
auraient ainsi manifesté la volonté claire de fixer les droits et obligations
qui s'appliquent à la protection des indications géographiques selon les règles
de l'Accord ADPIC, qui aurait désormais la préséance. L'art. 23 par. 3 de l'Accord
ADPIC permet l'homonymie d'indications géographiques pour les vins et la
réserve de l'art. 22 par. 4 de l'Accord ADPIC ne serait pas pertinente en l'espèce
car il n'y pas de risque que le public croie qu'un vin blanc tranquille, vendu
dans une bouteille vaudoise étiquetée "Commune de Champagne" et "Vin
Suisse", puisse être un vin mousseux de la région viticole de Champagne
(France).
Le Conseil d'Etat se réfère par surabondance au
second alinéa de l'art. 8 par. 9 de l'Annexe 7 (règle qui figurait déjà, avec
une formulation légèrement différente, au par. 7 de l'art. 5 de l'Annexe 7,
dans son texte originel); il en déduit que comme l'utilisation, en toute bonne
foi, de l'indication "Champagne" pour désigner du vin provenant de la
commune de Champagne est notoirement plus ancienne que 1994 – puisqu'elle était
déjà attestée en 1895 et en 1939 –, l'art. 24 par. 4 de l'Accord ADPIC autorise
l'utilisation de cette indication géographique particulière.
g) Dans ses déterminations, le Conseil d'Etat ne se
prononce pas sur la relation entre la règle générale de l'art. 8 par. 9 de l'Annexe
7 (l'application en principe de l'Accord ADPIC) et la règle spéciale de l'art.
8 par. 10 de l'Annexe 7, qui prévoit que la protection exclusive s'applique à
la dénomination "Champagne" figurant sur la liste de l'Union
européenne. Une règle similaire figurait dans le texte d'origine de l'Annexe 7,
à l'art. 5 par. 8 – la protection exclusive s'appliquant sans réserve à l'issue
d'une période transitoire de deux ans depuis le 1
er
juin 2002.
La jurisprudence du Tribunal fédéral retient que
lorsque les cantons adoptent de nouvelles normes, le principe de la primauté du
droit international s'applique (art. 5 al. 4 Cst.). Il faut donc vérifier si
les modifications du RVV adoptées postérieurement à l'Accord bilatéral relatif
aux échanges de produits agricoles sont conformes à ce dernier (ATF 135 II 243
consid. 3.1).
En l'espèce, il faut donc interpréter le texte
conventionnel accordant une protection exclusive à la dénomination française
"Champagne". Ce texte est clair, de sorte que seule son
interprétation littérale entre en ligne de compte (cf. ATF 135 II 243 consid.
3.2, avec une référence aux art. 31 ss de la Convention de Vienne du 23 mai
1969 sur le droit des traités [RS 0.111]). La protection exclusive déploie ses
effets à l'encontre de tout usage de la dénomination protégée pour des vins qui
ne proviennent pas de la Champagne française. Avec une telle clause, l'Annexe 7
règle expressément une situation spéciale. On ne saurait retenir que la
référence à l'Accord ADPIC dans une autre clause, plus générale, de l'art. 8 de
l'Annexe 7, permettrait d'invoquer avec succès dans tous les cas l'exception d'homonymie,
le texte de l'art. 23 par. 3 de ce dernier accord laissant aux Membres de l'OMC
une certaine marge d'appréciation quant aux modalités d'octroi de cette
exception.
Les autorités fédérales qui se sont prononcées,
après 2012, sur la portée des conventions précitées, ont en définitive admis la
validité de la protection exclusive de l'appellation "Champagne",
nonobstant l'homonymie avec la commune vaudoise. Dans une décision rendue le 2
juin 2016 par le Département fédéral des finances (publiée in JAAC 1/2017 du 30
mars 2017, ch. 95), il a été retenu que l'Accord ADPIC, approuvé par l'Assemblée
fédérale le 16 décembre 1994 et qui est entré en vigueur pour la Suisse le 1
er
juillet 1995, ne rendait pas illicite l'Accord bilatéral agricole de 1999 en
matière de protection absolue de la désignation française Champagne. Il résulte
d'une lettre du 5 février 2021 du directeur de l'Office fédéral de l'agriculture,
produite par les requérants, que l'administration fédérale estime actuellement
que "la création d'une appellation d'origine contrôlée comportant la
désignation Champagne pour du vin provenant de Suisse est incompatible avec l'art.
8 par. 10 de l'Annexe 7".
La Cour constitutionnelle ne parvient pas à une
autre conclusion. L'Accord bilatéral relatif aux échanges de produits agricoles
a prévu un régime sévère pour la dénomination "Champagne", qui exclut
l'exception d'homonymie pour les vins provenant de la Commune de Champagne, et
ce régime sévère n'a pas été modifié en 2012 par la décision du Comité mixte de
l'agriculture. Une réglementation suisse – en l'occurrence cantonale, vu le
régime du droit fédéral pour les appellations d'origine contrôlée des vins –
qui a pour effet de faire échec à la protection exclusive résultant de l'art. 8
par. 10 de l'Annexe 7 viole le droit international.
h) Il s'ensuit que les différentes dispositions du
RVV révisé, contestées par les requérants, doivent être annulées parce que
contraires au droit supérieur (art. 17 LJC). Cela concerne donc en particulier
l'art. 3 let. i RVV (création d'une nouvelle région viticole) étant donné que
cette disposition, combinée avec l'art. 4 al. 1 RVV, donne le droit à l'appellation
d'origine contrôlée "Commune de Champagne". Cela concerne également
les autres dispositions faisant état de cette appellation d'origine contrôlée.
Il incombera au Conseil d'Etat d'examiner quelles
modifications complémentaires du RVV sont dès lors nécessaires, à propos de l'appellation
des vins provenant de la Commune de Champagne. Vu l'effet purement cassatoire
de la requête, en vertu de l'art. 17 LJC, il n'appartient pas à la Cour
constitutionnelle de réintroduire le territoire de la Commune de Champagne dans
la délimitation de la région de Bonvillars. Il n'y a pas lieu de se prononcer,
au surplus, au sujet de la possibilité d'introduire dans le RVV la mention d'une
"région de Champagne" qui ne serait alors pas liée à l'octroi d'une
appellation d'origine contrôlée ni à la reconnaissance du droit à une
dénomination protégée (voir la réponse du Conseil d'Etat, p. 2). Dans le
présent arrêt, c'est uniquement la protection accordée à la nouvelle
dénomination, permettant son utilisation pour la commercialisation de vin, qui
a été examinée.
4.
En définitive, la requête est admise, dans la mesure où elle est
recevable, et les dispositions suivantes du règlement du 13 janvier 2021
modifiant celui du 27 mai 2009 sur les vins vaudois sont annulées:
-
Art.
3 al. 1 let. e RVV (modification supprimant la mention de la commune de
Champagne dans l'énumération des communes de la région de Bonvillars);
-
Art.
3 al. 1 let. i RVV (nouvelle disposition);
-
Art.
4 al. 1 RVV (adjonction de "Commune de Champagne");
-
Art.
12c RVV (nouvelle disposition);
-
Art.
13a al. 1 RVV (nouvelle disposition);
-
Art.
18 al. 1 RVV, dernière ligne du tableau (nouvelle disposition);
-
Art.
37a RVV (nouvelle disposition).
Le présent arrêt rend sans objet la demande de
mesures provisionnelles.
Il y a lieu de préciser, dans le dispositif, que la
demande d'intervention présentée par la Commune de Champagne et la Communauté
de la vigne et du vin de la Commune de Champagne, est rejetée.
Vu le sort de la requête, il n'est pas perçu de
frais de justice. Les requérants, qui obtiennent gain de cause avec l'assistance
d'avocats, ont droit à des dépens, à la charge de l'Etat de Vaud (art. 55
LPA-VD, par renvoi de l'art. 12 LJC).
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I.
La requête est admise, dans la mesure où elle est recevable.
II.
Les dispositions suivantes du règlement du 13 janvier 2021 modifiant
celui du 27 mai 2009 sur les vins vaudois sont annulées:
-
Art. 3 al. 1 let. e RVV, modification supprimant la mention de la
commune de Champagne dans l'énumération des communes de la région de Bonvillars;
-
Art. 3 al. 1 let. i RVV;
-
Art.
4 al. 1 RVV, adjonction de "Commune de Champagne";
-
Art.
12c RVV;
-
Art.
13a al. 1 RVV;
-
Art.
18 al. 1 RVV, dernière ligne du tableau;
-
Art.
37a RVV.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV.
Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à payer aux requérants,
créanciers solidaires, à titre de dépens, est mise à la charge de l'Etat de
Vaud, par la caisse du Conseil d'Etat.
V.
La demande d'intervention présentée par la Commune de Champagne et la
Communauté de la vigne et du vin de la Commune de Champagne est rejetée.
Lausanne, le 1
er
avril 2021
Le président:                                                                                   Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),
le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.