vd_omni · GE.2021.0182 · 2021-12-10 · fr

A.________/Service des affaires culturelles | - Recours ouvert selon l'ATF 147 I 333, déclarant l’art. 11 al. 3 de l’ordonnance COVID dans le secteur de la culture inconstitutionnel (consid.1a)- Modification légale, application du texte en vigueur au moment où la décision été rendue (consid.1c).- Définition des personnes pouvant obtenir des aides au sens de l’ordonnance COVID dans le secteur de la culture, précisée par des directives administratives. Admissibilité du critère qui ne considère comme acteurs culturels que ceux qui tirent la moitié au moins de leur subsistance de leur activité artistique ou y consacrent la moitié au moins de la durée normale de travail. La recourante, qui explique elle-même qu'elle exerce une activité professionnelle d'enseignante, n'a pas droit à cette aide. Elle n'a pas non plus droit à l'aide destinée aux associations d'amateurs actifs dans le domaine culturel. Rejet du recours (consid. 2).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 10.12.2021 GE.2021.0182

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
10 décembre 2021
Composition
M. François Kart,
président
; M. Guy Dutoit et M. Roland Rapin, assesseurs;
Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourante
A.________
,
à
********,
Autorité intimée
Service des affaires
culturelles
, à Lausanne.
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision du Service
des affaires culturelles du 29 juin 2020 (indemnisation COVID-Culture).
Vu les faits suivants:
A.
Le 15 avril 2020, A.________, qui se présente comme enseignante
travaillant pour l'Etat de Vaud, a sollicité du Service des affaires culturelles
du Canton de Vaud une aide financière en tant qu'acteur culturel. Elle expliquait
dans sa demande que, pour faire face à une situation financière difficile, elle
avait décidé d'organiser un concert en Suisse avec notamment des chanteurs
turcs. Elle avait obtenu les autorisations nécessaires, avait signé les contrats
et déjà effectué certains paiements, avant que la manifestation ne doive être annulée
en raison de l'épidémie de COVID-19. Or elle n'avait pas pu obtenir le remboursement
de tous les acomptes et sollicitait une aide pour compenser cette perte financière.
Le 29 juin 2020, la Cheffe du Service
des affaires culturelles a notifié à A.________ une décision négative,
considérant qu'elle ne remplissait pas les conditions posées par l’ordonnance
du Conseil fédéral du 20 mars 2020 sur l’atténuation des conséquences économiques
du coronavirus (COVID-19) dans le secteur de la culture (RO 2020 855 ss; abrogée
le 21 septembre 2020; ci-après: ordonnance COVID dans le secteur de la culture).
Elle relevait que l'ensemble des activités culturelles de l'intéressée ne représentait
pas la moitié de ses revenus ou la moitié du temps travaillé. Cette décision ne
comportait pas de voies de droit.
B.
Par arrêt du 24 mars 2021 (ATF 147 I 333), le Tribunal
fédéral a retenu que l’art. 11 al. 3 de l’ordonnance COVID dans le secteur
de la culture, dans la mesure où il excluait tout recours contre les décisions
prises sur son fondement, notamment les décisions de refus, était inconstitutionnel
en ce sens qu’il violait l’art. 29
a
de la Constitution fédérale du
18 avril 1999 (RS 101), lequel garantissait un accès à la justice dans le domaine
du contentieux administratif (consid. 1.6 de cet arrêt), ainsi que l’art. 86
de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110). La
décision de refus d’octroi de la subvention sollicitée constituait en effet une
décision administrative (rendue dans une cause de droit public: art. 86 let. a
LTF), qui ne présentait aucun caractère politique prépondérant au sens de l’art. 86
al. 3 LTF, de sorte qu’elle devait pouvoir être contestée au préalable
devant une autorité judiciaire cantonale de dernière instance (art. 86 al. 1
let. d et 2 LTF).
C.
Indiquant qu'elle a été informée par un courrier du 30
août 2021 qu'elle avait la possibilité de déposer un recours, A.________ a attaqué
la décision du 29 juin 2020 devant la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (ci-après: CDAP), par pourvoi du 29 septembre 2021. Elle
indique qu'elle estime avoir droit à une aide en tant que
"
actrice
non professionnelle
". Il serait faux que dire qu'elle n'a pas agi en
tant qu'entreprise ou qu'il ne s'agissait pas d'une situation qui prenait le
50% de son temps.
D.
Le
Service des affaires culturelles
s'est déterminé en date du 14 octobre 2021 et a conclu au rejet du
recours, reprenant les arguments figurant dans la décision attaquée.
Considérant en droit:
1.
a) L’arrêt susmentionné du Tribunal fédéral du 24
mars 2021 (ATF 147 I 333) retient que les actes du genre de l'acte attaqué
constituent une décision administrative; dès lors, une telle décision doit
pouvoir faire l’objet d’un recours auprès du Tribunal cantonal, lequel doit
statuer comme autorité précédant immédiatement le Tribunal fédéral (art. 86
al. 2 LTF). Concrètement, dès lors que l’art. 11 al. 3 de l’ordonnance
COVID dans le secteur de la culture, inconstitutionnel, n’est pas applicable, rien
ne s’oppose à l’application de l’art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du
28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36; cf.
GE.2021.0062 du 22 juin 2021 consid. 1a). Le recours à la CDAP est donc
bel est bien ouvert contre la décision querellée.
b) L’ordonnance ici en cause a été
abrogée le 21 septembre 2020 et remplacée par une nouvelle ordonnance (ordonnance
du 14 octobre 2020 sur les mesures dans le domaine de la culture prévues par la
loi COVID-19
[
ordonnance COVID-19
culture; RS 442.15
]
). Toutefois, la
recourante, ayant subi des pertes financières en raison de l’annulation d'une
manifestation potentiellement concernée par dite ordonnance, elle conserve un
intérêt actuel à la cause.
c) Lorsque le droit est modifié alors qu’une
décision administrative fait l’objet d’un recours, la légalité de l'acte
administratif doit en principe, en l'absence d'une disposition légale
transitoire, être examinée selon le droit en vigueur au moment où il a été rendu.
Un changement de loi intervenu au cours d'une procédure de recours devant un
tribunal administratif n'a donc en général pas à être pris en considération,
sous réserve des situations particulières non réalisées en l'espèce (cf. ATF
144 II 326 consid. 2.1.1; ATAF C-6783/2009 du 22 février 2011 consid. 5.2).
Il convient dès lors d'appliquer le texte en vigueur au moment où la décision
du 29 juin 2020 été rendue.
Au surplus, les deux textes sont très
semblables et l'ordonnance abrogée n'est pas moins favorable à la recourante
que la nouvelle ordonnance.
2.
a) Le présent litige a trait à la définition des personnes
pouvant obtenir des aides au sens de l’ordonnance COVID dans le secteur de la
culture. Pour délimiter celui-ci, l’art. 2 précise ce qui suit:
"c.
entreprise culturelle: une personne morale active
dans le secteur de la culture, à l’exception des unités administratives
étatiques et des personnes morales de droit public;
d.
acteur culturel: une personne physique
exerçant une activité lucrative indépendante à titre professionnel dans le secteur
de la culture et résidant en Suisse;
e. association culturelle d’amateurs: une association d’acteurs
culturels non professionnels actifs dans les domaines de la musique et du théâtre
"
.
Sur le plan des mesures, l'ordonnance prévoit
d
es aides d’urgence aux
entreprises culturelles et aux acteurs culturels, des indemnités pour pertes
financières en faveur des entreprises culturelles et des acteurs culturels
ainsi qu'un soutien des associations culturelles d’amateurs
(art. 3)
.
A teneur de l’art. 3 al. 2
de l'ordonnance COVID dans le secteur de la culture, il n’existe aucun droit à
des prestations en vertu de la présente ordonnance. Cette disposition n’est pas
contestée par la recourante. Il en découle un pouvoir d’appréciation de l’autorité
compétente pour l’octroi des subventions, pouvoir qu’il appartient à l’autorité
de recours de respecter (cf. aussi GE.2021.0062 du 22 juin 2021 consid. 2).
b) En vue de l’application de
l’ordonnance précitée, divers documents ont été établis, notamment pour en
délimiter le champ d’application. Tout d’abord, le rapport explicatif de l'Office
fédéral de la culture (OFC) à l’ordonnance COVID dans le secteur de la culture
(dans sa version du 13 mai 2020, applicable dès le 21 mai 2020), comporte des développements
portant sur l’art. 2 de cette ordonnance:
"
- Let. c: Ne sont pas considérés comme des entreprises
culturelles, et donc pas non plus comme des ayants droit, les acteurs culturels
qui sont juridiquement rattachés à l’administration fédérale ou à une
administration cantonale ou communale et n’ont pas une personnalité juridique
indépendante. Les entreprises de droit public ne peuvent pas non plus
bénéficier des mesures de soutien prévues par la présente ordonnance. Au niveau
fédéral, le Musée national suisse (établissement de droit public) serait par
exemple exclu du champ d’application de l’ordonnance. Les entreprises
subventionnées par les pouvoirs publics n’en sont par contre pas exclues.
- Let. d: Par
acteurs culturels au sens de la let. d, on entend des personnes physiques
qui tirent la moitié au moins de leur subsistance de leur activité artistique
ou y consacrent la moitié au moins de la durée normale de travail (cf. art. 6,
al. 2, Ordonnance sur l’encouragement de la culture [OLEC; RS 442.11]).
Toutes les activités professionnelles culturelles rémunérées du secteur de la
culture sont ici prises en considération (même celles qui s’exercent en dehors
du secteur culturel au sens strict), qu’elles soient exercées en tant qu’indépendant
ou en tant que salarié. Toutes les personnes exerçant une activité professionnelle
dans le secteur de la culture sont ainsi subsumées sous la notion d’acteur culturel.
Le personnel technique (sonorisation, éclairage, etc.) est notamment inclus dans
cette catégorie. Sont considérées comme exerçant une activité lucrative
indépendante au sens de l’ordonnance les personnes correspondant à la
définition de l’art. 12 de la loi fédérale sur la partie générale du droit
des assurances sociales (LPGA; RS830.1). Il n’est pas exigé qu’un acteur
culturel exerce exclusivement une activité indépendante. L’ordonnance COVID
dans le secteur de la culture est également applicable aux acteurs culturels
qui combinent activité indépendante et activité salariée. Seules les personnes
n’ayant dans le secteur de la culture qu’un statut de salarié sont exclues de
son champ d’application.
- Let. e: Par
acteurs culturels non professionnels au sens de la let. e, on entend des personnes
qui exercent régulièrement une activité culturelle telle que le chant, la
musique, la danse ou le théâtre, sans toutefois correspondre aux critères
formulés à la let. d
".
On souligne encore que, en l’absence
d’un droit aux subventions, les autorités compétentes ont la faculté de limiter
l’octroi de subventions et de les refuser, même aux requérants qui rempliraient
l’ensemble des conditions prévues par les textes, pour autant que cela repose
sur des motifs objectifs. L’adoption de directives à cet effet apparaît comme
un instrument adéquat pour cela, puisqu’elles permettent de guider le pouvoir d’appréciation
des autorités d’application (sur la notion d’ordonnance administrative et de
directives, voir Pierre Moor / Alexandre Flückiger / Vincent Martenet,
Droit administratif vol. I, p. 420 ss, spécialement p. 423 ss
pour les ordonnances interprétatives; s’agissant du contrôle de ces ordonnances,
que le juge peut et doit exercer, p. 431 s.; en lien avec cette
ordonnance, cf. GE.2021.0062 du 22 juin 2021 consid. 2). En l'occurrence,
l'ordonnance elle-même prévoit, à son article 11, que l'Office fédéral de la
culture
"
édicte, après avoir entendu les cantons,
des directives concernant les modalités
".
En l’absence d’un droit à l’octroi de
la subvention, l’autorité compétente dispose d’une liberté d’appréciation à cet
égard. Il va de soi que cette autorité doit exercer sa marge de manœuvre
conformément aux principes généraux applicables et respecter notamment le
principe de la prohibition de l’arbitraire et celui de l’égalité de traitement.
L’autorité de recours est habilitée à sanctionner un excès ou un abus de ce
pouvoir d’appréciation; elle est en revanche tenue de ménager la marge de
manœuvre attribuée à l’autorité compétente (Etienne Poltier, Les subventions,
in
:
Andreas Lienhard
[
édit.
]
, Finanzrecht, SBVR, vol. X, Bâle 2010, p. 402).
Il va de soi, dans le contexte de
l’éclatement de la pandémie, que de nombreux secteurs économiques et, en
l’occurrence, culturels ont subi des préjudices considérables. La Confédération
a ainsi pris des mesures visant à limiter les effets de la crise, soit par le
jeu de l'ordonnance COVID dans le secteur de la culture, soit au travers
d’autres textes. S’agissant de l'ordonnance COVID dans le secteur de la culture,
l’objectif a été de cibler l’aide à des acteurs relevant professionnellement du
domaine culturel (art. 2 let. d); pour les acteurs non professionnels,
l'ordonnance n'a prévu qu'un soutien aux associations. En imposant de ne
considérer comme acteurs culturels que ceux qui tirent la moitié au moins de
leur subsistance de leur activité artistique ou y consacrent la moitié au moins
de la durée normale de travail, les directives opèrent une distinction qui
repose sur des critères objectifs. Ces critères donnent ainsi une
interprétation correcte de l’art. 2 let. d de l'ordonnance COVID dans
le secteur de la culture. Leur application à la recourante, qui explique elle-même
qu'elle exerce une activité professionnelle d'enseignante, échappe à la
critique. Certes, la recourante soutient qu'il est faux de considérer que la
"
situation
" ne prenait pas 50% de son temps. Indépendamment
du fait que cette affirmation n'est pas documentée, il faut souligner que même si,
durant plusieurs semaines, la recourant avait consacré la moitié de la durée
normale de travail à l'organisation d'une manifestation culturelle, cela ne
ferait pas encore d'elle une actrice culturelle.
La recourante soutient dans son
recours que, en tant qu'actrice non professionnelle, elle aurait droit à l'aide
prévue à l'art. 10 de l'ordonnance COVID dans le secteur de la culture.
C'est à tort qu'elle se prévaut de cet article, dès lors que celui-ci ne vise que
les
"
associations d'amateur actifs dans le domaine
culturel
", ce qui n'est pas son
cas. L'OFC expose
dans son rapport explicatif les motifs de ce soutien: "
Les associations
culturelles d’amateurs, au sens de l’art. 2, let. e, de la présente
ordonnance, financent en grande partie leurs activités par des concerts ou des
représentations pour lesquels elles perçoivent un modeste prix d’entrée ou le
fruit d’une collecte. Pour cette raison, l’interdiction des manifestations a
également des effets douloureux pour ces associations. Afin que l’interdiction
des manifestations n’entraîne pas un effondrement de la vie associative en
Suisse, l’ordonnance prévoit d’accorder sans formalités bureaucratiques un
soutien aux associations qui ont subi des pertes financières à la suite de
l’annulation ou du report de manifestations
". Il ressort de ce
commentaire que l'aide prévue à l'art. 10 de l'ordonnance COVID dans le
secteur de la culture n'a pas pour but de soutenir des amateurs qui organisent
une manifestation culturelle.
Enfin, la recourante n'étant pas une
entreprise, elle n'a pas non plus droit aux aides prévues pour les entreprises
culturelles.
La décision attaquée ne prête ainsi
pas le flanc à la critique.
3.
Il en résulte que le présent recours doit être
rejeté et la décision du Service des affaires culturelles du 29 juin 2020
maintenue. Compte tenu des circonstances, il est renoncé à la perception d'un
émolument d'arrêt. L'allocation de dépens n'entre pas en considération (art. 49
et 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 29 juin 2020 par le Service
des affaires culturelles, opposant un refus à la demande de subventions de A.________,
est confirmée.
III.
Il est renoncé à la perception d'un émolument
d’arrêt.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 10 décembre 2021
Le président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal
fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public
s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le
Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles
des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être
rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les
moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en
quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve
doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la
partie; il en va de même de la décision attaquée.