vd_omni · GE.2015.0197 · 2017-08-30 · fr

A.________ /Département de la santé et de l'action sociale | Recours contre la décision du chef du DSAS exigeant la restitution du dépassement constaté dans la rémunération accordée au directeur général d'un hôpital pour l'exercice 2013, ce dernier ayant reçu en plus du salaire maximum admis par le barème de rémunération (art. 4b al. 2 LPFES et 3 ss RCLPFES) une gratification d'ancienneté.- Le barème de rémunération des directeurs d'hôpitaux prévu par le RCLPEFS est conforme au droit supérieur, notamment à la liberté économique, à l'art. 322 CO et à la LAMal (consid. 2); - La gratification d'ancienneté est clairement liée à l'exercice des fonctions du directeur général, l'employeur récompensant la fidélité à l'institution (consid. 2c/ cc);- Prescription pas atteinte, le droit d'exiger la restitution se prescrivant par cinq ans, aucun motif ne justifisant d'appliquer le délai d'une année fixé dans la LSubv par analogie (consid. 3);- Aucun motif d'exclure cette gratification d'ancienneté du plafonnement prévu par le barème. Il ne s'agit notamment pas d'un supplément temporaire pour tâche spéciale au sens de l'art. 6 RCLPFES (consid. 4);- L'autorité intimée était fondée à considérer que le directeur avait acquis un droit ferme à cette gratification en 2013, même si elle a été versée en janvier 2014, et ainsi en tenir compte pour l'exercice 2013 (consid. 4d);- Admission partielle du recours, en raison d'une erreur de calcul du montant à restituer, due au fait que l'autorité intimée ne s'est pas vu communiquer le montant juste du salaire versé (consid. 4e).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.08.2017 GE.2015.0197

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 30 août 2017
Composition
M. André Jomini, président; M. Pierre Journot et Robert Zimmermann, juges; Mme Marlène Antonioli, greffière.
Recourante
A.________,
à ******** représentée
par Me Marie-Gisèle DANTHE et Me Ariane AYER, avocates, à Lausanne,
Autorité intimée
Département de la santé et de
l'action sociale,
Secrétariat général
,
à Lausanne,
Objet
Santé publique
Recours A._______ c/ décision du Département de la santé
et de l'action sociale du 7 septembre 2015 (rémunération du directeur
général)
Vu les faits suivants :
A.
A._______ est une association, inscrite au registre du commerce, qui exploite
l'hôpital de ******** (soins aigus), l'hôpital et EMS d'******** (réadaptation,
soins palliatifs), l'hôpital de ******** (réadaptation), deux EMS (********et ********),
ainsi que deux centres médicaux (********et ********). L'A._______ a un
directeur général, qui occupe cette fonction depuis le 1
er
janvier
2003 et qui avait été engagé par cette institution le 1
er
juillet
1988.
B.
La loi du 5 décembre 1978 sur la planification et le financement des
établissements sanitaires d'intérêt public (LPFES; RSV 810.01) prévoit à son
art. 4b al. 2  - introduit par une novelle entrée en vigueur le 1
er
avril 2007 - que le Conseil d'Etat fixe un barème de rémunération pour les
fonctions directoriales et administratives des établissements sanitaires
d'intérêt public, dont fait partie A._______ (cf. art. 3 al. 1 et 2 LPFES). Ces
barèmes de rémunération figurent dans des annexes du règlement du 8 octobre
2008 précisant les conditions à remplir par les établissements sanitaires
privés pour être reconnus d'intérêt public au sens de la LPFES (RCLPFES; RSV
810.01.3 – ce règlement est entré en vigueur le 1
er
janvier 2010).
En fonction de l'importance de l'A._______ (chiffre d'affaires, nombre de lits,
nombre de collaborateurs), le directeur général de cet établissement est classé
dans la catégorie "directeur général 3" de la grille de
classification (annexe II), qui est la catégorie permettant la rémunération la
plus élevée. Le salaire annuel maximum (valeur au 1
er
janvier 2008)
est de 250'000 fr. Avec l'indexation (cf. art. 7 RCLPFES), le salaire maximum
pour l'année 2013 est de 257'013 fr.
C.
Par lettre du 22 octobre 2012, le Chef du Département de la santé et de
l'action sociale (DSAS) a rappelé à l'A._______ que le salaire de son directeur
devrait être déterminé dès le 1
er
janvier 2013 en fonction du
règlement précité. La conclusion de cette lettre est la suivante:
"Suite à l'adoption dudit
règlement par le Conseil d'Etat, une période de transition a été prévue pour
permettre aux institutions de s'adapter aux nouvelles normes. Cette période
arrive à son terme et j'attends que toutes les dispositions s'appliquent
pleinement dès le 1
er
janvier 2013.
Des contrôles seront effectués en
temps opportun par le Service de la santé publique. J'attire votre attention
sur le fait que l'établissement qui n'aurait pas respecté ses obligations
s'expose aux sanctions prévues par la LPFES, notamment à une amende pouvant
aller jusqu'à CHF 200'000.- (art. 32e LPFES)."
D.
Le 29 avril 2014, l'A._______, sous la signature du président du conseil
d'administration et du directeur général, a écrit ce qui suit à la Cheffe du
Service de la santé publique (SSP):
"Contrat de prestations 2013
Informations complémentaires
salariales 2013 – délai au 30 avril 2014
Madame la Cheffe de service,
Conformément au contrat de
prestations 2013, nous vous informons que le revenu annuel de M. [X], Directeur
général, s'est élevé à CHF ******** Aucun bonus n'a été alloué, mais une
gratification d'ancienneté (25 ans dans l'institution, dont 10 comme Directeur
général) de CHF ******** a été accordée. Le certificat de salaire est à votre
disposition dans nos locaux pour consultation. […]"
La décision d'accorder cette gratification
d'ancienneté a été prise par le conseil d'administration à la fin de l'année
2013.
E.
Le certificat de salaire du directeur général pour l'année 2013 (du 1
er
janvier au 31 décembre 2013), qui a été établi par l'A._______ le 24 janvier
2014 – mais qui n'a pas été transmis d'office au DSAS - , comporte les
indications suivantes:
1.           Salaire:                                                                        ********
2.           Prestations salariales accessoires:                                -
3.           Prestations non périodiques, prime d'ancienneté:
********
4. à 7      […]                                                                             -
8.           Salaire brut total:                                                          ********
9.           Cotisations AVS/AI/APG/AC/AANP                               ********
10.          Prévoyance professionnelle                                          ********
11.          Salaire net – A reporter sur la déclaration
d'impôt            ********
F.
Par lettre recommandée du 21 mai 2015, le chef du DSAS a communiqué ce
qui suit à l'A._______ – après avoir rappelé que la période de transition pour
adapter les barèmes de rémunération était arrivée à son terme à la fin de
l'année 2012:
"[…] Selon les informations
fournies dans le reporting de l'exercice 2013, je fais les constats suivants
pour votre établissement:
Rémunérations totales versées à
votre directeur (y compris gratification d'ancienneté): CHF ********
[…]
Rémunération maximum selon le taux
d'activité déclaré: CHF ********
Ecart (dépassement) selon le taux
d'activité déclaré: CHF ********
Concrètement, pour l'exercice
2013, je relève que votre établissement a accordé à la direction une
rémunération totale supérieure au barème fixé dans le règlement, soit un
dépassement de CHF ********
Selon l'article 32f, alinéa 1,
chiffre 1 LPFES, le département peut exiger la restitution de tout ou partie de
la participation financière accordée, notamment si l'établissement sanitaire
d'intérêt public n'a pas observé les dispositions d'application de la LPFES.
En l'occurrence, je considère que
votre établissement n'a pas respecté les dispositions prévues par le RCLPFES en
matière de rémunération des directeurs d'établissements sanitaires privés
reconnus d'intérêt public. Dès lors, en vertu de ce qui précède et conformément
à la LPFES, j'entends exiger la restitution du dépassement constaté dans la
rémunération accordée à la direction.
Toutefois, avant de rendre cette
décision, vous pouvez exercer votre droit d'être entendu […]."
G.
L'A._______ s'est déterminé le 30 juin 2015, en faisant valoir notamment
que son conseil d'administration avait décidé à la fin de l'année 2013
d'accorder une gratification d'ancienneté à son directeur. Le cumul
d'ancienneté  - 25 ans au service de l'hôpital, 10 ans comme directeur général
- justifiait "pour l'année 2013 l'octroi d'une gratification stricto sensu
au sens de l'art. 322d CO". Cette gratification, qui ne fait pas partie du
salaire, "ne constitue[rait] pas non plus une prestation ou un avantage
reçu par le directeur au titre de sa fonction au sens de l'art. 8 al. 1
RCLPFES, le montant ayant été versé exclusivement à raison de
l'ancienneté". La prime, correspondant à environ ******** % du salaire
annuel, "conserve[rait] le caractère accessoire typique des sommes
allouées à titre de gratification et non de salaire".
H.
Le 7 septembre 2015, le DSAS a rendu une décision dont le dispositif est
le suivant:
"Le Département de la santé
et de l'action sociale:
1. exige la restitution dans les
trente jours, au moyen du bulletin de versement annexé, du dépassement constaté
dans la rémunération accordée au Directeur général de l'A._______ pour
l'exercice 2013, à hauteur de CHF ********;
2. exige la remise immédiate au
Service de la santé publique d'une copie du certificat de salaire du Directeur
général de l'A._______  pour l'exercice 2013;
3. réserve les suites qui
pourraient être données au cas où il devait s'avérer que la déclaration remise
pour la rémunération du Directeur général de l'A._______ pour l'exercice 2013
n'était pas conforme au certificat de salaire de cet exercice. "
I.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, l'A._______
demande à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
d'annuler la décision du DSAS du 7 septembre 2015. A titre subsidiaire, il
conclut à la réforme de cette décision en ce sens qu'il est autorisé à
compenser le montant dont la restitution est exigée avec les prestations
d'intérêt général encore dues pour l'exercice 2013.
Dans sa réponse, le DSAS (ci-après: le département)
conclut au rejet du recours.
Le recourant a répliqué. Le département s'est
déterminé sur la réplique. Le recourant a ensuite déposé des déterminations. Les
parties n'ont pas modifié leurs conclusions.
Considérant en droit :
1.
Le recours, déposé en temps utile (art. 95 de la loi du 28 octobre 2008
sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36) et selon les formes
prescrites par la loi (art. 79 et 99 LPA-VD), est manifestement recevable, de
sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.
2.
Le recourant conteste la compatibilité du barème de rémunération du
règlement cantonal (RCLPFES) avec le droit supérieur. Il invoque les règles du
droit privé fédéral régissant le contrat de travail, singulièrement l'art. 322
CO (RS 220). Il se prévaut également de nouvelles dispositions de la loi
fédérale sur l'assurance-maladie (LAMal; RS 832.10), relatives au financement
hospitalier et entrées en vigueur le 1
er
janvier 2009 (art. 39, 49
et 49a LAMal).
a) L'art. 4b LPFES a la teneur suivante:
"
Conditions d'engagement
et de travail
1 En l'absence de conventions
collectives de travail de force obligatoire, le Conseil d'Etat peut poser des
exigences en matière de conditions d'engagement et de travail pour l'ensemble
du personnel travaillant dans les établissements sanitaires d'intérêt public.
2 Dans tous les cas, après
consultation des associations faîtières, il fixe un barème de rémunération pour
les fonctions directoriales et administratives de ces établissements, qui tient
compte de leurs spécificités, en particulier de leur taille, de leurs missions
et des responsabilités dévolues à ces fonctions."
Sur cette base, le Conseil d'Etat a adopté les art.
3 ss RCLPFES (chapitre II, "Barème de rémunération des directeurs d'EMS et
d'hôpitaux"). L'art. 3 définit les notions de "directeur" et
"directeur général"; l'art. 4 dispose que le barème applicable aux
EMS figure en annexe I; l'art. 5 dispose que le barème applicable aux hôpitaux
figure en annexe III; l'art. 6 règle la possibilité d'octroyer un supplément
temporaire pour tâche spéciale; l'art. 7 prévoit l'indexation des barèmes des
annexes I et III; enfin l'art. 8 a la teneur suivante:
"Modalités d'application du
barème
1Le minimum et le maximum des
barèmes sont calculés sur treize mois et s'entendent pour un emploi de
direction à plein temps. Ils englobent tous les montants correspondant à des
salaires, prestations ou avantages reçus par le directeur ou le directeur général
au titre de sa fonction, que ce soit de l'hôpital ou de l'EMS ou d'une
autre entité juridique.
2 Lorsque le directeur ou
le directeur général d'un EMS ou d'un hôpital occupe d'autres fonctions
administratives au sein de l'établissement et perçoit des honoraires ou
salaires à ce titre, le total des montants perçus ne peut pas excéder le
maximum fixé par le présent règlement pour un emploi de direction à plein
temps.
3 L'établissement détermine
la rémunération initiale sur la base du cahier des charges de la fonction, de
la taille de l'institution et de la diversité de ses missions, de la
formation et de l'expérience professionnelle. La progression ultérieure
dépend de la qualité des prestations fournies en adéquation avec le cahier
des charges, des formations complémentaires utiles à la fonction acquises en
cours d'emploi et d'une évaluation périodique du cahier des charges."
b) Directement après son adoption par le Conseil
d'Etat (le 8 octobre 2008), le RCLPFES a fait l'objet d'une requête à la Cour
constitutionnelle, déposée par la Fédération patronale des EMS vaudois et
consorts. Cette requête a été rejetée par un arrêt rendu le 4 septembre 2009
(arrêt CCST.2008.0012). La Cour constitutionnelle a d'abord retenu qu'elle ne
pouvait pas procéder au contrôle abstrait de l'art. 4b al. 2 LPFES puisque
cette disposition légale, introduite par une novelle du 21 novembre 2006,
n'avait pas été directement attaquée lors de son adoption (consid. 2). A propos
du grief selon lequel les art. 3 à 10 RCLPFES violeraient la liberté
économique, la Cour constitutionnelle a considéré en substance ce qui suit:
La liberté économique, garantie par l'art. 27 al. 1
Cst. (ainsi que, dans des termes identiques, à l'art. 26 Cst.-VD) protège toute
activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la
production d'un gain ou d'un revenu. La garantie de la liberté contractuelle,
consacrée explicitement aux art. 1 et 19 CO, fait partie intégrante de l'aspect
constitutif de la liberté économique. De manière générale, les tâches publiques
ne relèvent en principe pas de la liberté économique, qui ne s'applique en
particulier pas aux hôpitaux publics ou bénéficiaires de subventions publiques
(consid. 3a). Ces principes valent aussi pour les établissements médico-sociaux
(EMS) faisant partie du réseau des établissements sanitaires reconnus d'intérêt
public. En contrepartie des aides publiques – subventions cantonales aux
investissements nécessaires à leur construction, leur rénovation et leur
équipement, et autres participations –, ces établissements subissent des
restrictions et des contrôles. Lorsqu'un EMS choisit d'entrer dans le système
sanitaire cantonal, sa liberté économique est limitée notamment par l'intérêt
public du canton à contrôler les coûts de la santé (consid. 3b). Le RCLPFES a
pour but de préciser les conditions à remplir par les établissements sanitaires
privés pour être reconnus d'intérêt public. Ces conditions ne portent pas
atteinte à la liberté économique des exploitants d'EMS, qui restent libres
d'exercer leur activité sans ces contraintes en renonçant à la reconnaissance
d'intérêt public; ils perdent certes leur droit aux aides financières prévues
par la LPFES mais dans la mesure où ils ne peuvent tirer de la liberté
économique aucun droit au versement de subventions étatiques, ils ne peuvent
pas non plus s'appuyer sur cette garantie constitutionnelle pour revendiquer un
allègement des conditions mises à la reconnaissance d'intérêt public (consid.
3c). A propos du barème figurant à l'annexe I du RCLPFES (barème de
rémunération des EMS privés reconnus d'intérêt public), la Cour
constitutionnelle a retenu que le Conseil d'Etat s'était conformé à
l'obligation que lui faisait l'art. 4 al. 2 LPFES, disposition qui a elle-même
pour but d'assurer le bon usage des subventions allouées aux établissements
sanitaires privés d'intérêt public; les critères que le Conseil d'Etat a pris
en considération pour arrêter le barème sont à la fois pertinents et objectifs
et les niveaux de rémunération retenus apparaissent a priori adaptés aux
conditions du marché du travail (consid. 4b). La limitation des possibilités
d'accorder aux directeurs un supplément temporaire de rémunération (art 6
RCLPFES) résulte de la compétence d'adopter un barème, sans qu'une base légale spécifique
apparaisse nécessaire (consid. 4c). En englobant dans le maximum fixé par les
barèmes "tous les montants correspondant à des salaires, prestations ou
avantages reçus par le directeur au titre de sa fonction", qu'ils
proviennent de l'EMS "ou d'une autre entité juridique" (art. 8
RCLPFES), le Conseil d'Etat est resté dans les limites de la clause de
délégation de l'art. 4b al. 2 LPFES (consid. 4d).
Les auteurs de la requête ont recouru au Tribunal
fédéral contre l'arrêt de la Cour constitutionnelle du 4 septembre 2009. Ce
recours a été rejeté par un arrêt rendu le 24 juillet 2010 (2C_656/2009). A
propos des barèmes de rémunération des fonctions directoriales et
administratives dans les EMS, et du grief de violation du principe de la
primauté du droit fédéral (art. 49 Cst.) par rapport à la liberté contractuelle
(art. 1 et 19 CO), le Tribunal fédéral a notamment considéré ce qui suit
(consid. 5.3):
" Les recourants fustigent
l'interventionnisme de l'Etat qui a des répercussions non seulement sur l'engagement
des nouveaux dirigeants des EMS concernés, mais encore sur les rapports de
travail existant déjà, puisque l'art. 16 al. 2 RCLPFES fixe des délais pour
adapter les salaires en cours ou, le cas échéant, demander une dérogation au
système prévu par le RCLPFES. Comme le relève le Tribunal cantonal, le RCLPFES
n'a pas d'effets directs sur les rapports contractuels entre les EMS intéressés
et leurs dirigeants. Toutefois,
[…]
ces
EMS doivent choisir entre une totale liberté contractuelle en matière de salaires
de leurs dirigeants et une aide étatique qui implique le respect du barème
prévu. Dans ces conditions, on ne peut pas parler de violation de la primauté
du droit fédéral. A partir du moment où les EMS veulent bénéficier des
subventions découlant de la reconnaissance du statut d'intérêt public, ils
doivent admettre que l'Etat joue un rôle dans l'utilisation des moyens qu'il
met à leur disposition et qu'il contrôle si ces subventions sont employées à
bon escient, comme il y est d'ailleurs obligé par l'art. 27 de la loi vaudoise
du 22 février 2005 sur les subventions (LSubv; RS/VD 610.15). Le système mis
sur pied à cette fin par le RCLPFES repose sur un intérêt public et il serait
sérieusement compromis si des salaires dépassant le barème de l'annexe I RCLPFES
pouvaient perdurer. Le Conseil d'Etat a prévu des délais
[…]
afin que les EMS puissent adapter leur
politique salariale aux exigences inhérentes à une implication de l'Etat dans
leur financement, de sorte que le principe de la proportionnalité a été respecté
à cet égard. Enfin, au vu de ce qui précède, l'ensemble de cette réglementation
n'est pas critiquable au regard de la liberté économique."
c) Le recourant expose que dans la procédure
précitée de contrôle abstrait du RCLPFES, le barème de rémunération des
directeurs d'hôpitaux (art. 5 RCLPFES) n'a pas été examiné, la Cour
constitutionnelle puis le Tribunal fédéral n'ayant dû se prononcer que sur le
barème applicable aux EMS (art. 4 RCLPFES). Il demande dans la présente
procédure un contrôle concret, par la Cour de céans, de la constitutionnalité
de l'art. 5 RCLPFES, ainsi que du barème de l'annexe III de ce règlement. Le
recourant affirme en premier lieu que le droit fédéral ne laisse pas de place
aux cantons pour régler les conditions de travail, en particulier les
conditions de salaire. La limite maximale du salaire de son directeur général
relèverait dès lors entièrement de la volonté des parties, la matière étant
réglée à l'art. 322 CO. Les dispositions critiquées du RCLPFES seraient donc
contraires au droit privé fédéral régissant le contrat de travail.
aa) Garanti à l'art. 49 al. 1 Cst., le principe de
la primauté du droit fédéral fait obstacle à l'adoption ou à l'application de
règles cantonales qui éludent des prescriptions de droit fédéral ou qui en
contredisent le sens ou l'esprit, notamment par leur but ou par les moyens
qu'elles mettent en oeuvre, ou qui empiètent sur des matières que le
législateur fédéral a réglementées de façon exhaustive. Cependant, même si la
législation fédérale est considérée comme exhaustive dans un domaine donné, une
loi cantonale peut subsister dans le même domaine en particulier si elle
poursuit un autre but que celui recherché par le droit fédéral. En outre, même
si, en raison du caractère exhaustif de la législation fédérale, le canton ne
peut plus légiférer dans une matière, il n'est pas toujours privé de toute
possibilité d'action. Ce n'est que lorsque la législation fédérale exclut toute
réglementation dans un domaine particulier que le canton perd toute compétence
pour adopter des dispositions complétives, quand bien même celles-ci ne
contrediraient pas le droit fédéral ou seraient même en accord avec celui-ci (ATF
141 V 455 consid. 6.1 et la jurisprudence citée).
bb) La disposition du droit privé fédéral invoquée
par le recourant, à savoir l'art. 322 CO, a la teneur suivante:
"1
L'employeur
paie au travailleur le salaire convenu, usuel ou fixé par un contrat-type de
travail ou par une convention collective.
2
Si le
travailleur vit dans le ménage de l'employeur, son entretien et son logement
font partie du salaire, sauf accord ou usage contraire."
En l'occurrence, la décision attaquée n'empêche pas
le recourant de payer à son directeur le "salaire convenu". La
contestation ne porte en effet pas sur le montant du salaire, ni sur le contenu
du contrat de travail conclu par le recourant avec son directeur.
Cela étant, le régime du RCLPFES empêcherait en
effet de convenir, dans le contrat de travail, d'un bonus ou d'une gratification
quand le salaire proprement dit atteint déjà la limite (supérieure) du barème.
Le recourant ne prétend pas qu'il aurait voulu introduire une telle clause dans
le contrat conclu avec son directeur, et qu'il y a renoncé à cause du règlement
précité. La contestation porte en effet sur une "gratification
d'ancienneté" qui, d'après les éléments du dossier, dépendait du seul bon
vouloir de l'employeur, à défaut d'engagement pris envers le salarié. Cette
gratification était entièrement facultative car il ne s'agissait pas non plus
d'une rétribution spéciale régulièrement versée, puisque le conseil
d'administration l'avait décidée en relation avec un événement particulier (un
double jubilé). En d'autres termes, il ne s'agissait pas d'un élément du
salaire convenu au sens de l'art.
322 CO (cf. Gabriel Aubert,
Commentaire romand CO, 2
e
éd. 2012, n. 5 et 12 ad art. 322d).
Une
restriction découlant du droit cantonal à propos de l'octroi de gratifications
entièrement facultatives n'est donc pas contraire à l'art. 322 CO, puisque
cette disposition du droit privé fédéral ne règle pas cette question.
cc) Comme l'art. 8 al. 1 RCLPFES (titre: Modalités
d'application du barème) dispose que la rémunération déterminante englobe
"tous les montants correspondant à des salaires, prestations ou avantages
reçus par le directeur ou le directeur général au titre de sa fonction",
l'octroi d'une gratification d'ancienneté est manifestement visé par cette
disposition. Le recourant soutient à tort que la gratification litigieuse n'est
pas une prestation reçue par son directeur général "au titre de sa
fonction", parce qu'elle a été attribuée "à une occasion particulière
et exceptionnelle". Cette occasion, un double jubilé, est toutefois
clairement liée à l'exercice des fonctions du directeur général puisque son
employeur entend récompenser sa fidélité à l'institution. Le département n'a
donc pas violé l'art. 8 al. 1 RCLPFES en tenant compte de la gratification dans
le cadre de l'évaluation de la rémunération.
Cela étant, le recourant soutient que la liberté de
fixer le salaire, quand cette liberté n'est pas limitée par un contrat-type ou
une convention collective réservés par l'art. 322 al. 1 CO, voire par d'autres
règles impératives du droit fédéral, découle de la liberté contractuelle; le
droit fédéral ne laisserait pas de place aux cantons pour régler les conditions
de travail, en particulier les conditions de salaire. Implicitement, le
recourant fait donc valoir que le droit cantonal ne pourrait pas interdire
l'octroi de gratifications, s'ajoutant au salaire, à cause du principe de la
primauté du droit fédéral.
Cette question de principe a déjà été résolue dans
les arrêts précités de la Cour constitutionnelle et du Tribunal fédéral (supra,
consid. 2b). Comme le recourant exploite des hôpitaux et des EMS reconnus
d'intérêt public, il peut être soumis à des restrictions, découlant du droit
public cantonal, en ce qui concerne la fixation de la rémunération de son
directeur général. La garantie de la liberté contractuelle, en tant que
composante de la liberté économique, ne s'oppose pas à une telle réglementation
et c'est manifestement à tort que le recourant affirme que le droit fédéral
régissant le contrat de travail ne laisse aucune place au droit cantonal pour
fixer des conditions relatives au salaire du personnel de direction des
établissements sanitaires reconnus d’intérêt public. La limitation de ces
rémunérations a un effet sur les coûts de la santé. Or la jurisprudence a
encore récemment rappelé qu'en matière de santé, lorsqu'un prestataire de soins
choisit d'entrer dans le système sanitaire étatique, sa liberté économique est
notamment limitée par l'intérêt public du contrôle des coûts de la santé  (ATF
140 I 218 consid. 6.3).
d) Le recourant prétend en outre que la fixation
d'un barème de rémunération fondé sur l'art. 4b al. 2 LPFES serait contraire à
l'art. 39 LAMal. A son chapitre 4 (art. 35 ss), la LAMal définit les
fournisseurs de prestations admis à pratiquer à la charge de l'assurance
obligatoire des soins. En font partie les hôpitaux (art. 35 al. 2 let. h LAMal),
pour autant qu'ils remplissent les conditions fixées à l'art. 39 LAMal (cf.
art. 35 al. 1 LAMal). Le recourant relève que dans l'énumération des conditions
de l'art. 39 LAMal (voir la liste de l'alinéa 1: garantir une assistance
médicale suffisante, disposer du personnel qualifié nécessaire, etc.), et
singulièrement à l'art. 39 al. 2ter LAMal, qui charge le Conseil fédéral d'édicter
des "critères de planification uniformes en prenant en considération la
qualité et le caractère économique", il ne figure pas le "critère du
respect des conditions de travail".
La jurisprudence fédérale (ATF 140 I 218 consid. 5)
rappelle que la Constitution fédérale ne prévoit pas de compétence générale de
la Confédération en matière de santé, de sorte que la santé publique et les
soins de santé relèvent en principe des tâches publiques des cantons. En
matière d'assurance-maladie, l'art. 117 Cst. confère à la Confédération une
compétence concurrente non limitée aux principes, qui admet en outre
l'instauration d'un monopole de droit indirect. La Confédération peut donc
réglementer exhaustivement cette matière. La Confédération a concrétisé cette
compétence par l'adoption de la LAMal et des ordonnances fondées sur cette loi.
Cela étant, la Confédération n'a, en l'état, pas épuisé la matière, si bien que
les cantons conservent une compétence résiduelle leur permettant d'adopter des
règles autonomes dans certains domaines, qui se déterminent au cas par cas. De
surcroît, en ce qui concerne la maîtrise des coûts de la santé et des primes
d'assurance-maladie, plusieurs éléments permettent de retenir que le
législateur fédéral n'a pas épuisé ses compétences et que les cantons demeurent
compétents, dans les limites des prescriptions fédérales, pour adopter certaines
mesures. D'après le Tribunal fédéral, les principes de l'efficacité, de
l'économicité et de l'adéquation des prestations de soins (cf. notamment art.
32 et 56 LAMal) déterminent l'ensemble du droit de l'assurance-maladie
obligatoire et imposent aux différents acteurs, cantons y compris, de prendre,
dans le cadre de leurs compétences respectives, des mesures afin de les
réaliser. De plus, la LAMal réserve des compétences aux cantons s'agissant de
la maîtrise des coûts de la santé, notamment en cas d'augmentation
extraordinaire de ces derniers (cf. art. 54 s. LAMal). Par ailleurs, la
Confédération s'est contentée d'adopter une réglementation-cadre s'agissant de
la planification hospitalière, en fixant certains objectifs et principes
obligatoires, tout en laissant aux cantons le soin et la compétence de les
concrétiser. Dans ces limites, la planification hospitalière demeure ainsi du
ressort des cantons (cf. art. 39 al. 1 let. d et al. 2 LAMal).
Il résulte ainsi de la jurisprudence fédérale qu'on
ne voit aucun motif de considérer que les cantons auraient perdu, avec
l'adoption de l'art. 39 LAMal et notamment de son alinéa 2ter introduit lors de
la révision en 2009 des normes sur le financement hospitalier, la compétence de
régler les conditions d'engagement et de travail des personnes occupant des
fonctions directoriales (administratives et non pas médicales) dans les
hôpitaux reconnus d'intérêt public et obtenant à ce titre des participations
financières du canton. Contrairement à ce qu'affirme le recourant, il ne se
trouve pas, à l'art. 39 LAMal, une règle instituant une compétence exclusive de
la Confédération à ce propos.
e) Le recourant invoque encore les art. 49 et 49a
LAMal, toujours en rapport avec le principe de la primauté du droit fédéral.
L'art. 49 LAMal définit le contenu des conventions tarifaires avec les
hôpitaux, pour rémunérer le traitement hospitalier, et l'art. 49a LAMal règle
la rémunération des prestations hospitalières (prise en charge par le canton et
les assureurs). On voit mal pourquoi ces dispositions excluraient une
réglementation cantonale qui ne porte pas sur la rémunération des prestations
de soins, mais sur le salaire qui, contrairement à un médecin, ne fournit pas
lui-même de telles prestations. Pas plus que l'art. 39 LAMal, les art. 49 et
49a LAMal ne font obstacle à l'application de l'art. 4b LPFES.
f) Il s'ensuit que c'est à tort que le recourant
conteste la constitutionnalité du régime du droit cantonal appliqué dans la
décision attaquée. Il convient dès lors d'examiner si les règles topiques ont
été appliquées correctement.
3.
Dans sa réplique, le recourant invoque la prescription. Il relève que la
décision attaquée, du 7 septembre 2015, a été rendue plus d'une année après la
réception, par le département, de son courrier du 29 avril 2014 annonçant les montants
du salaire 2013 et de la gratification d'ancienneté. Or, selon le recourant, le
département disposait d'un délai d'une année pour prendre sa décision. Il se
réfère aux dispositions sur la prescription contenues dans la loi du 22 février
2005 sur les subventions (LSubv; RSV 610.15).
a) Le département a rendu la décision attaquée après
avoir constaté une violation, par le recourant, des dispositions de la LPFES concernant
la rémunération de son directeur général (art. 4b al. 2 LPFES et art. 5 RCLPFES).
L'application des "conditions d'engagement et de travail selon l'article
4b" est, selon l'art. 4 al. 1 let. e LPFES, exigé des établissements sanitaires
privés qui demandent la reconnaissance d'intérêt public; c'est une des
conditions énumérées aux art. 4 ss LPFES. Le non-respect, par un établissement
sanitaire, des obligations résultant de ces dispositions peut entraîner une
sanction, prononcée par le département. Cette question est réglée au chapitre
IVbis ("Surveillance et sanctions"), section II ("Sanctions")
de la LPFES. Les sanctions prévues par la loi sont les suivantes:
– art. 32c LPFES: retrait de la reconnaissance
d'intérêt public, ou avertissement dans les cas de peu de gravité;
– art. 32d LPFES: mise sous administration
provisoire;
– art. 32e LPFES: sanction pénale, soit une amende
de 500 à 200'000 fr. infligée aux organes de l'établissement sanitaire;
– art. 32f LPFES, dont le titre est "Obligation
de restitution et révocation" et dont la teneur est la suivante:
1
Le département peut exiger la restitution de tout
ou partie de la participation financière accordée à un établissement
sanitaire d'intérêt public ou à un réseau de soins dans les cas suivants :
1.
inobservation
de la présente loi ou de ses dispositions d'application ou encore d'autres
dispositions légales auxquelles il est soumis;
2.
retrait
de la reconnaissance d'intérêt public ou renonciation à celle-ci.
1bis
Dans
les cas mentionnés à l'alinéa 1, chiffre 1, ou en cas de retrait de
la reconnaissance d'intérêt public, le département peut également exiger la
restitution de tout ou partie des montants provisionnés par un établissement
pour le renouvellement de ses infrastructures et de ses équipements.
2
Dans
les cas particulièrement graves de violation de la loi, de ses dispositions
d'application ou d'autres dispositions légales auxquelles l'établissement
sanitaire d'intérêt public ou le réseau de soins est soumis, le département
peut suspendre tout ou partie du versement de sa participation financière.
3
Le
montant et les modalités de la suspension ou de la restitution font l'objet
d'une décision prise par le département. La décision de restitution est
définitive et exécutoire et vaut titre de mainlevée au sens de la législation
sur la poursuite pour dettes et la faillite.
4
La
loi sur les Hospices cantonaux est réservée.
Ce catalogue de sanctions a été introduit dans la
LPFES le 1
er
avril 2007. Auparavant, la loi prévoyait pour l'essentiel
le retrait de la reconnaissance d'intérêt public; il a décidé d'élargir la palette
des sanctions pour les manquements aux règles ne justifiant pas cette mesure
ultime (cf. EMPL relatif à la modification de la LPFES in Bulletin du Grand
Conseil, session octobre-novembre 2006, p. 5102).
b) La LPFES ne contient pas de règle au sujet de la
prescription, en matière de sanctions. En d'autres termes, elle n'indique pas
dans quel délai maximal, après la prise de connaissance ou la constatation du
manquement par le département, la décision prononçant la sanction doit être
prise. En particulier, il n'y est pas indiqué que la décision de restitution de
la participation financière (art. 32f al. 1 et 4 LPFES) doit être prise par le
département dans l'année qui suit la découverte, par cette autorité, d'un cas
d'inobservation des dispositions légales. Il en va de même pour la
"sanction pénale" au sens de l'art. 32e LPFES, qui aurait
éventuellement aussi pu être prononcée par le département – puisque, le 22
octobre 2012, il avait menacé le recourant d'une telle sanction en cas de
non-respect des obligations relatives au salaire du directeur.
c) Lorsque la loi ne prévoit pas directement un
délai de prescription, notamment un délai dans lequel l'autorité doit prendre
la décision, la durée doit être fixée par le juge en appliquant par analogie
les réglementations que le législateur a prévues pour d'autres mesures ou
prétentions, dans la même loi ou dans d'autres lois pour des matières analogues
(cf. Pierre Moor, Droit administratif, vol.  II, 3e éd., Berne 2011, p. 98). En
l'occurrence, le recourant se prévaut de la réglementation de la loi sur les
subventions, qui s'applique aux indemnités et aides financières accordées par
l'Etat (cf. art. 1 et 7 LSubv). La loi sur les subventions contient des
dispositions sur la "révocation des subventions" (titre de la section
IV du chapitre III, art. 29 ss) et elle prévoit en particulier ce qui suit:
Art. 29
Suppression ou réduction des
subventions -
En général
1
L'autorité
supprime ou réduit la subvention ou en exige la restitution totale ou
partielle :
a.
lorsque le bénéficiaire n'utilise pas la subvention de
manière conforme à l'affectation prévue,
b.
lorsque le bénéficiaire n'accomplit pas ou accomplit
incorrectement la tâche subventionnée,
c.
lorsque les conditions ou charges auxquelles la subvention
est subordonnée ne sont pas respectées ou
d.
lorsque les subventions ont été accordées indûment, que
ce soit sur la base de déclarations inexactes ou incomplètes ou en
violation du droit.
2
En
cas de faute du bénéficiaire ou lorsque d'autres circonstances le justifient,
un intérêt peut être requis à ce dernier, dont le taux est fixé par le
Conseil d'Etat.
3
La
réduction des subventions prévue à l'article 33 est expressément réservée.
La loi sur les subventions contient par ailleurs une
règle sur la prescription, ainsi libellée:
Art. 34
Prescription
1
Les
créances afférentes aux subventions se prescrivent par cinq ans à compter de
leur naissance.
2
Le
droit au remboursement des subventions se prescrit par un an à compter du
jour où l'autorité compétente a eu connaissance des motifs du remboursement,
mais au plus tard dix ans après sa naissance.
3
Si
le droit découle d'un acte punissable pour lequel le droit pénal prévoit un
délai de prescription plus long, ce dernier est applicable.
La loi sur les subventions a été conçue comme une
loi cadre, au champ d'application large, qui doit être un outil d'harmonisation
des lois spéciales applicables aux subventions (cf. EMPL relatif à la loi sur
les subventions, Bulletin du Grand Conseil janvier-février 2005, p. 7384 et
7389). Dans son exposé des motifs, le Conseil d'Etat a indiqué que le délai de
cinq ans de l'art. 34 al. 1 LSubv était fixé eu égard à la "règle générale
reconnue par le Tribunal fédéral en matière de créances de droit public". Quant
au délai d'une année de l'art. 34 al. 2 LSubv, il a été fixé pour les
"subventions indûment allouées", la loi reprenant le système prévu en
cas d'enrichissement illégitime, selon l'art. 67 CO (EMPL précité, p. 7414).
d) En l'occurrence, l'Etat de Vaud, représenté par le
département, a conclu avec le recourant des contrats de prestations annuels
(pour 2013, 2014, 2015 notamment) qui déterminent en particulier les conditions
de l'octroi de subventions pour certaines tâches; à ce propos, il est fait mention,
dans les écritures des parties, de prestations d'intérêt général (PIG) qui sont
financées par l'Etat et qui ne sont pas des prestations de soins visées par la
LAMal. L'art. 17 al. 1 LSubv permet à l'autorité d'impartir au bénéficiaire de
la subvention des charges et des conditions. Au cas où le recourant ne
respecterait pas les conditions fixées dans le contrat de prestations, pour
l'exécution d'une tâche déterminée (une PIG, notamment) le département pourrait
le cas échéant considérer qu'il s'agit d'un cas d'application de l'art. 29 al.
1 let. c LSubv; on se trouverait alors, pour la prescription, dans l'hypothèse
de l'art. 34 al. 2 LSubv et la décision du département exigeant le
remboursement de la subvention indue, ou indûment allouée, devrait être rendue
au plus tard une année dès la prise de connaissance des motifs fondant
l'obligation de rembourser.
Dans la présente contestation, il n'est cependant
pas question du non-respect, par le recourant, des conditions prévues dans le
contrat de prestations (cf. art. 29 al. 1 let. c LSubv). Il n'est pas non plus
reproché au recourant d'avoir utilisé une subvention de manière non conforme à
l'affectation prévue (art. 29 al. 1 let. a LSubv), ni d'accomplir
incorrectement une tâche subventionnée (art. 29 al. 1 let. b LSubv), ni encore
d'avoir bénéficié de subventions accordées indûment (art. 29 al. 1 let. d
LSubv). Il faut dès lors considérer que la décision ordonnant la restitution
d'un montant de ******** fr. n'est pas une décision à laquelle s'applique directement
le délai de prescription d'une année de l'art. 34 al. 2 LSubv.
Une application par analogie de ce délai d'une année
ne se justifie pas dans le cas particulier. Le département a prononcé une des
sanctions de la "palette" des art. 32c à 32f LPFES et il convient
d'appliquer, pour toutes ces sanctions, le même délai de prescription. On ne
voit pas pourquoi il faudrait, dans ce contexte, se référer aux règles des art.
62 ss CO sur l'enrichissement illégitime. Au contraire, il convient de retenir
que le délai dans lequel l'autorité doit prendre la décision de sanction est de
cinq ans, puisque cette durée de cinq ans est généralement appliquée dans les
causes de droit public, à défaut de réglementation légale expresse (cf. Moor,
op. cit., p. 99, avec des références à la jurisprudence).
e) En l'occurrence, il importe peu de déterminer si
l'acte interruptif de la prescription est la décision attaquée ou, plutôt, la
lettre du département du 21 mai 2015 faisant état d'un dépassement de la limite
de rémunération et donnant au recourant l'occasion de se déterminer. Dans les
deux hypothèses, le département est intervenu moins de cinq ans après la
communication du recourant du 29 avril 2014. Le droit de prononcer une sanction
en exigeant la restitution d'une partie de la participation financière accordée
par l'Etat à l'établissement sanitaire n'est donc pas prescrit.
4.
En critiquant à plusieurs égards la décision attaquée, le recourant
soutient en substance qu'une gratification d'ancienneté, accordée une seule
fois et à titre exceptionnel, devrait être exclue du plafonnement prévu par le
barème de rémunération des directeurs d'hôpitaux privés reconnus d'intérêt
public.
a) Le premier argument invoqué à ce propos est que,
dans les dispositions transitoires du RCLPFES, l'expérience ou ancienneté du
directeur général était un élément pouvant justifier une exception à
l'application du barème de rémunération dès le 1
er
juillet 2010. Or,
précisément, la disposition transitoire de l'art. 16 al. 2 RCLPFES prévoit une
application sans réserve du barème, dès le 1
er
janvier 2013, à tous
les directeurs engagés avant cette date; l'exception n'était donc valable que
pour la période du 1
er
juillet 2010 au 31 décembre 2012. Le
département n'avait donc pas la possibilité de faire une nouvelle exception
pour la rémunération de 2013, une prolongation du régime transitoire n'étant
pas prévue par l'art. 16 RCLPFES.
b) Le recourant fait valoir, "à titre tout à
fait subsidiaire", que la gratification d'ancienneté pourrait être
assimilée à un supplément temporaire de rémunération pour tâche spéciale au
sens de l'art. 6 RCLPFES. Cette disposition permet en effet, avec
l'autorisation du département, l'octroi à un directeur d'un tel supplément si,
parmi d'autres conditions, il est "lié à l'exécution d'une tâche spéciale,
telle que la mise en œuvre d'une restructuration ou la gestion de difficultés
institutionnelles majeures" (art. 6 let. b RCLPFES). Il est toutefois
manifeste que cette disposition ne s'applique pas dans le cas particulier.
c) Le recourant soutient qu'il serait contraire au
principe d'égalité de lui appliquer le barème de rémunération litigieux, alors
que les établissements hospitaliers privés, non reconnus d'intérêt public, n'y
sont pas soumis, quand bien même ils sont eux aussi admis à pratiquer à la
charge de l'assurance obligatoire des soins. Cette différence de traitement,
qui résulte de la reconnaissance d'intérêt public demandée par le recourant,
n'est cependant à l'évidence pas critiquable. En effet, comme cela a déjà été
exposé, les hôpitaux privés reconnus d'intérêt public bénéficient de
subventions et d'aides cantonales qui ne peuvent pas être accordées aux autres
hôpitaux privés; ils renoncent en échange au plein exercice de leur liberté
économique (cf. ATF 138 II 191 consid. 4.4.2, et supra, consid. 2).
Toujours en invoquant l'égalité de traitement, le
recourant indique que certains médecins employés dans son hôpital ont un revenu
supérieur à celui du directeur général. Cet élément est toutefois sans
pertinence pour l'application des art. 4b al. 2 LPFES et 5 RCLPFES.
d) Cela étant, comme le recourant conteste devoir
restituer un montant de ******** fr., correspondant, selon la décision attaquée
(ch. 1 du dispositif), au montant du "dépassement constaté dans la
rémunération accordée au Directeur général […] pour l'exercice 2013", il
convient d'examiner si le département a estimé correctement la rémunération
totale et le dépassement.
aa) Dans son mémoire de recours (p. 8), le recourant
indique que la prime d'ancienneté de ******** fr., "accordée pour
l'exercice 2013", a été payée en janvier 2014. C'est pourquoi elle ne
figure pas sur le certificat de salaire pour l'année 2013 "qui est dès
lors impropre à établir les montants accordés en lien avec l'exercice 2013".
Néanmoins, ce certificat de salaire 2013 mentionnerait un bonus de ******** fr.
correspondant au "bonus accordé par l'A._______ pour l'exercice 2012, qui
a été payé en janvier 2013".
La gratification d'ancienneté de ******** fr. ne
figure effectivement pas sur le certificat de salaire du directeur général pour
l'année 2013. Dans sa lettre du 29 avril 2014 au Service de la santé publique,
le recourant avait communiqué le montant du revenu de l'intéressé (********fr.)
ainsi que le montant de la gratification précitée, sans toutefois préciser que
celle-ci n'était pas mentionnée sur le certificat de salaire. Cela étant, le
bonus de ******** fr., payé en janvier 2013, ne figure pas non plus sur le
certificat de salaire 2013, contrairement à ce qui est affirmé dans le recours.
bb) Même si cela n'est pas indiqué expressément dans
les dispositions des art. 3 ss RCLPFES relatives au barème de rémunération des
directeurs d'EMS et d'hôpitaux, le salaire maximum fixé à l'annexe III est un
salaire annuel, pour la période de l'année civile (salaire payé généralement en
treize fois – cf. art. 8 al. 1 RCLPFES et, par analogie, art. 4 al. 2 du
règlement relatif au système de rétribution des collaborateurs de l'Etat de
Vaud [RSRC; RSV 172.315.2]).
Il ressort de la décision attaquée que le
département applique, chaque année, les normes sur les barèmes de rémunération
en se fondant en principe sur les données des certificats de salaire, les
directives du Service de la santé publique exigeant l'envoi d'une copie de ce
document par les établissements sanitaires concernés. Si, dans le cas
particulier, le département avait reçu le certificat de salaire 2013 du
directeur, et non pas une simple déclaration relative à la rémunération (dans
la lettre du 29 avril 2014), il aurait constaté que la gratification
d'ancienneté de ******** fr. n'y était pas mentionnée. Dès lors, il faut
examiner si cette gratification devait être incluse dans le revenu déterminant,
pour l'année 2013.
Il convient de relever ici que si le recourant
demande l'annulation de la décision attaquée aussi en tant qu'elle exige la
remise immédiate au Service de la santé publique d'une copie du certificat de
salaire pour l'exercice 2013 (conclusion II du recours), il a néanmoins produit
directement une copie de ce certificat de salaire (pièce 17 du bordereau). Ce
document étant désormais au dossier du fait du recourant, sa critique contre
l'obligation de le produire est sans objet. En d'autres termes, le recourant
n'a plus d'intérêt actuel et pratique à contester la décision attaquée sur ce
point de nature formelle.
cc) Comme cela a déjà été exposé (supra, consid.
2c/bb), la gratification d'ancienneté de ******** fr. était entièrement
facultative. Il ne s'agissait pas d'une participation au résultat de
l'exploitation à laquelle le travailleur avait droit conformément à l'art. 322a
CO, ni d'une gratification au sens de l'art. 322d CO, à savoir une rétribution
spéciale à laquelle le travailleur a droit, parce qu'il en a été convenu ainsi,
à certaines occasions telles que Noël ou la fin de l'exercice annuel. L'octroi
de la gratification a donc fait l'objet d'une décision unilatérale du conseil
d'administration, prise à la fin de l'année 2013.
Le recourant affirme que la gratification de ********
fr. a été accordée "pour l'exercice 2013". Or il ne s'agissait pas de
récompenser le directeur général pour le travail accompli en 2013 (performances
particulières, gestion d'un projet spécial, par exemple). Cette rétribution
était au contraire destinée à marquer la reconnaissance de l'hôpital à un
directeur fidèle depuis de nombreuses années à l'institution, dans différentes
fonctions. Certes, les deux jubilés avaient pu être fêtés en 2013 – le 1
er
janvier pour les dix ans à la tête de l'hôpital, le 1
er
juillet pour
les 25 ans de collaboration – mais aucune rétribution spéciale n'a été versée
aux dates anniversaires. Cela n'empêchait cependant pas le recourant de prendre
une décision sur cette gratification après ces dates, en l'occurrence à la fin
de l'année 2013, et de verser le montant prévu l'année suivante; il faut alors
déterminer si, pour l'application des art. 3 ss RCLPFES, il était juste de
rattacher la gratification à l'exercice 2013.
dd) Pour résoudre cette question, il convient de
s'inspirer de la réglementation applicable en matière fiscale, où du reste le
certificat de salaire est également le document déterminant pour l'évaluation,
par l'administration, du revenu provenant d'une activité lucrative dépendante
(cf. art. 125 al. 1 LIFD; art. 179 al. 1 let. e LI). Selon la jurisprudence fédérale
qui se fonde sur les principes généraux du droit fiscal, un revenu est
considéré comme réalisé lorsque le contribuable peut effectivement en disposer,
c'est-à-dire lorsqu'un bien ou une prestation a passé en sa possession ou
lorsqu'il a acquis un droit ferme à obtenir un bien ou une prestation. En règle
générale, l'acquisition d'une prétention est déjà considérée comme un revenu
dans la mesure où son exécution ne paraît pas incertaine (par exemple, lors de
la conclusion d'un contrat de vente). Ce n'est que si cette exécution paraît
d'emblée peu probable que le moment de la perception réelle de la prestation
est pris en considération. Cela étant, les revenus en argent sont en principe
réalisés au moment du paiement, du virement au compte de chèques ou de banque
ou du transfert sous une autre forme de la somme d'argent dans le patrimoine du
contribuable; il faut en règle générale que la prétention, de potentielle, soit
devenue actuelle par une concrétisation la rendant disponible (cf. ATF 113 Ib 23
consid. 2e, arrêts TF 2C_52/2017 du 25 janvier 2017 consid. 7.2, 2P.75/2002 du
23 janvier 2003 consid. 4.1 et les arrêts cités; à propos de la définition du
revenu imposable: ATF 140 II 353 consid. 2; dans la jurisprudence cantonale:
arrêt FI.2016.0145 du 15 juin 2017 consid. 4 et les références). D'après la
doctrine, selon le principe de réalisation, le contribuable qui touche son
treizième salaire seulement au début de l'année suivante devrait être imposable
l'année durant laquelle le principe et le montant de ce treizième salaire ont
été décidés, pour autant que le versement de ce montant ne sont pas rendu peu
probable du fait notamment des difficultés économiques subies par l'employeur.
Suivant cette logique, il devrait en aller de même des bonus et autres primes
et gratifications annuelles qui seraient, le cas échéant, décidés en fin
d'année et versés l'année suivante. Ces rémunérations devraient ainsi être
imposables non pas l'année de leur versement, mais l'année où elles sont fixées
(dans leur principe et leur montant), pour autant que le contribuable en ait
été informé avant la fin de cette même année. L'on pourrait en effet douter que
le contribuable acquière un droit ferme à recevoir un bonus avant d'avoir
obtenu la notification par son employeur de son octroi et de son montant (cf.
Jean-Blaise Eckert, Commentaire romand Impôt fédéral direct, 2
e
éd.
2017, n. 10 ad art. 17 LIFD).
ee) L'application par analogie de ces principes au
cas particulier n'est pas évidente. Le fait que la gratification de ********
fr. n'a pas été mentionnée sur le certificat de salaire 2013 est un élément
plaidant pour la prise en considération de la date effective du versement, en
2014. Cette analyse s'imposerait si, comme il est allégué dans le recours, le
certificat de salaire 2013 indiquait le paiement en janvier 2013 d'un montant
de ******** fr. correspondant à un bonus accordé pour l'exercice 2012. Or le
certificat de salaire 2013 ne mentionne qu'un montant de ******** fr. à titre
de "prestation non périodique" (prime d'ancienneté versée en juillet
2013) et aucun autre bonus. Le dossier comporte toutefois peu de renseignements
au sujet de ce bonus de ******** fr.
Cela étant, il apparaît que le département a
appliqué le barème de rémunération pour la première fois en 2013 en faisant
abstraction du bonus de ******** fr. versé en 2013, mais en tenant compte de la
gratification d'ancienneté de ******** fr. décidée en 2013 mais payée en 2014.
Si l'on se réfère aux principes applicables en droit fiscal, tels que rappelés
ci-dessus, le département aurait en somme considéré que le directeur de
l'hôpital avait, déjà en 2013, acquis un droit ferme à cette rétribution (et
partant qu'il avait également acquis avant la fin de l'année 2012 un droit
ferme au bonus de ******** fr.). On peut en effet concevoir que le conseil
d'administration de l'hôpital avait informé rapidement (avant la fin de l'année
2013) et directement le directeur général de sa décision de lui octroyer une
importante gratification d'ancienneté, de telle sorte que l'intéressé pouvait,
avant le versement, se prévaloir d'une prétention actuelle. Dans ces
conditions, quand bien même il eût été défendable d'inclure la gratification de
******** fr. dans le revenu de 2014 – et éventuellement le bonus de ********
fr. dans le revenu de 2013 –, la solution appliquée par le département dans la
décision attaquée n'est pas critiquable.
e) Il s'ensuit que le département était fondé à
constater un dépassement, pour l'année 2013, du montant maximal fixé par le
barème pour la rémunération de son directeur général. Il incombait donc à cette
autorité de prononcer une des sanctions prévues aux art. 32c ss LPFES. Le
recourant ne conteste pas le choix d'appliquer l'art. 32f LPFES, l'obligation
de restitution d'une partie de la participation financière de l'Etat étant du
reste, à première vue, la sanction la moins grave de la "palette"
prévue par la loi.
Pour le recourant, seules des aides financières
versées au titre du droit cantonal pourraient faire l'objet d'une décision de
restitution, à l'exclusion des contributions versées en vertu du droit fédéral
à titre de part cantonale pour la rémunération des prestations hospitalières
(cf. art. 49a LAMal). En d'autres termes, la demande de restitution doit viser
la participation financière de l'Etat pour des prestations d'intérêt général au
sens de l'art. 49 al. 3 LAMal (la loi fédérale précise en effet que la
rémunération du traitement hospitalier ne comprend pas les parts que
représentent les coûts des prestations d'intérêt général) – ce que le département
ne conteste pas. En l'occurrence, la réponse du département indique les
montants des aides financières accordées au recourant entre 2013 et 2015, selon
les contrats de prestations annuels, pour les prestations d'intérêt général (********fr.
en 2013, ******** fr. en 2014, ******** fr. en 2015). Un remboursement de ********
fr. équivaut à une restitution partielle de cette participation financière, qui
a été effectivement versée. Pour l'application de la sanction de l'art. 32f
LPFES, il n'est pas nécessaire d'examiner plus précisément comment l'hôpital
organise, finance et accomplit les prestations d'intérêt général en cause; en
effet, la restitution n'est pas ordonnée à cause d'une mauvaise exécution de
ces tâches. Il importe peu – contrairement à ce que soutient le recourant dans
sa réplique – que les prestations d'intérêt général ainsi financées ne soient
pas en relation directe avec les activités accomplies par le directeur général.
f) Le recourant ne conteste pas le mode de calcul du
montant de la participation financière à restituer, à savoir un montant
équivalant au dépassement de la limite maximum du barème. Le montant à
restituer a été calculé de la même manière dans d'autres affaires (cf. arrêts
GE.2012.0179 du 2 juin 2014; GE.2016.0018 du 19 janvier 2017). Il n'y a aucun
motif de reprocher au département d'avoir appliqué cette règle au cas
particulier.
Cela étant, selon les indications du certificat de
salaire 2013, le directeur général a reçu un salaire net de ******** fr.
(gratification d'ancienneté non comprise). Le recourant avait donc mentionné un
montant erroné dans sa communication du 29 avril 2014 (********fr.). Le
dépassement correspond en réalité à la différence entre, d'une part, la somme
du salaire net et de la gratification (********+ ******** = ********) et,
d'autre part, le maximum prévu par le RCLPFES pour 2013 (********fr.). Cette
différence est de ******** fr. La demande de restitution doit être limitée au
montant de ce dépassement.
Cette erreur de calcul, dans la décision attaquée,
est due au refus du recourant de communiquer d'emblée à l'administration les
données pertinentes, à savoir celles figurant sur le certificat de salaire. La
décision attaquée doit néanmoins être réformée sur ce point. Dans cette mesure,
le recours est très partiellement admis.
Pour le reste, il résulte des considérants que les
griefs du recourant sont mal fondés, ce qui entraîne le rejet du recours et la
confirmation de la décision attaquée, sur le principe et dans la mesure où elle
n'est pas réformée.
Il n'y a pas lieu de se prononcer sur l'éventuelle
compensation de la créance de l'Etat de Vaud, fondée sur la décision de
restitution, avec une créance du recourant envers l'Etat de Vaud, pour des
participations financières qui lui seraient dues. C'est une question relevant
de l'exécution du présent arrêt et le tribunal n'a pas à imposer, à ce stade,
des modalités d'exécution.
5.
Vu l'issue de la procédure, un émolument judiciaire doit être mis à la
charge du recourant (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des
dépens.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis et le chiffre 1 du dispositif de la
décision rendue le 7 septembre 2015 par le Département de la santé et de
l'action sociale est réformé en ce sens que le montant à restituer est de ********
francs.
II.
Pour le surplus, la décision du 7 septembre 2015 est confirmée et le
recours est rejeté.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge
de l'A.________.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 30 août 2017
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.