vd_omni · AC.2019.0143 · 2020-02-13 · fr

ASSOCIATION SAUVER LAVAUX/Municipalité de Chexbres, A.________ | Recours de l'association Sauver Lavaux contre le permis de construire une villa, au motif que le projet ne respecterait pas le nombre de niveaux habitables maximum prescrit par la règlementation communale. La modification de la toiture, qui est intervenue après le dépôt du recours et qui a été approuvée par la municipalité, a pour effet que le niveau supérieur de la villa peut être qualifié de combles au sens de la règlementation communale (consid. 2b.). Par ailleurs, l'autorité intimée n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en considérant que le sous-sol et le rez-de-chaussée, au vu de la déclivité du terrain et de la surface non habitable, devaient être considérés comme deux niveaux partiels équivalant à un niveau ordinaire, comme le permet la règlementation communale, de sorte que le projet respecte le nombre de niveaux admissibles (consid.2c). Rejet du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 13.02.2020 AC.2019.0143

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
13 février 2020
Composition
M. André Jomini,
président
;
M.
Georges Arthur Meylan et M. Jean-Daniel Beuchat, assesseurs; Mme Marlène
Antonioli, greffière.
Recourante
ASSOCIATION SAUVER LAVAUX,
à Lutry,
représentée par Me Laurent FISCHER, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Chexbres,
représentée
par Me Philippe VOGEL, avocat à Vevey,
Propriétaire
A._______,
à
********,
Objet
permis de construire
Recours ASSOCIATION SAUVER LAVAUX c/ décision de la
Municipalité de Chexbres du 2 avril 2019 levant son opposition et délivrant
le permis de construire pour une villa avec piscine sur la parcelle n
o
552, propriété de A._______ (CAMAC 182000).
Vu les faits suivants:
A.
A._______ est propriétaire de la parcelle n° 552 du registre foncier,
sur le territoire de la commune de Chexbres. Ce bien-fonds a une surface totale
de 870 m
2
. Il est desservi par une route communale (********), qui
longe le côté nord de la parcelle, en amont. Il s'y trouve actuellement une
villa, dans la partie inférieure (bâtiment n° ECA 507), ainsi qu'un garage, au
bord de la route (bâtiment n° ECA 580). La parcelle n° 552 est située entre
deux parcelles bâties, avec des maisons d'habitation (parcelles n° 1137 et n°
554). Au sud (en aval), elle est bordée par une vigne, qui longe une voie CFF.
La parcelle n° 552 est classée dans la zone de
villas du plan général
d'affectation
.
B.
En novembre 2018, A._______ a déposé une demande de permis pour construire
une villa avec piscine, après démolition de la villa existante. La nouvelle
villa, qui doit être implantée dans la partie supérieure de la parcelle, a
d'après les plans un sous-sol, un rez-de-chaussée et un niveau de combles.
La demande d'autorisation a été mise à l'enquête
publique du 24 novembre au 23 décembre 2018. L'association Sauver Lavaux a
formé opposition le 17 décembre 2018.
Le 2 avril 2019, la Municipalité de Chexbres
(ci-après: la municipalité) a délivré le permis de construire requis. Elle a
par ailleurs rejeté l'opposition précitée.
C.
Agissant le 16 mai 2019 par la voie du recours de droit administratif,
l'association Sauver Lavaux demande à la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal de réformer la décision de la municipalité en ce sens que
le permis de construire sollicité est annulé. A titre subsidiaire, elle conclut
à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi du dossier à l'autorité
communale pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Dans sa réponse du 11 juillet 2019, la municipalité
conclut au rejet du recours. Cette réponse comporte le passage suivant:
"Les constructeurs,
respectivement leur architecte, ont procédé à une modification mineure du
projet, en façade nord, en vue d'éliminer la prétendue non-réglementarité au
niveau de l'art. 50 RPE (maximum 1 m au-dessus du plancher fini), selon plans
du bureau d'architecture du 29 juin 2019 joints au dossier de la cause et
approuvés par la Municipalité le 9 juillet 2019. Cette modification doit être
considérée comme étant de minime importance, selon l'art. 111 LATC
[…]
".
Des plans et coupes de l'architecte du projet,
figurant une modification du pan nord du toit, étaient joints à la réponse de
la municipalité.
Le constructeur n'a pas déposé de réponse.
L'association recourante a répliqué le 6 septembre
2019, en confirmant ses conclusions.
Considérant en droit:
1.
La voie du recours de droit administratif, au sens des art. 92 ss de la
loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36),
est en principe ouverte contre la décision d'une municipalité qui octroie un
permis de construire  en levant les oppositions.
L'association recourante se prévaut d'un droit de
recours fondé sur l'art. 52a de la Constitution du canton de Vaud du
14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01). Cette disposition prévoit que "
la
région de Lavaux, de la Lutrive à Corsier, est déclarée site protégé
"
(art. 52a al. 1 Cst-VD). Le périmètre du plan de protection est défini
précisément par la loi sur le plan de protection de Lavaux (LLavaux; BLV
701.43) et la parcelle concernée est incluse dans ce périmètre (territoire
d'agglomération II; cf. art. 2, 14 et 21 ss LLavaux). Aux termes de l'art. 52a
al. 2 Cst-VD, toute atteinte à la protection de la région de Lavaux "
peut
être attaquée sur le plan administratif ou judiciaire par ceux qui sont lésés
et par les associations de protection de la nature et celles de la protection
du patrimoine
". Sauver Lavaux est une association de protection de la
nature ou du patrimoine qui peut se prévaloir du droit de recours prévu par
cette disposition de la Constitution cantonale, y compris pour saisir le
Tribunal cantonal d'un recours de droit administratif contre une décision d'une
municipalité au sujet d'un permis de construire dans le périmètre protégé. Une
norme spéciale du droit cantonal autorisant cette association à recourir, sa
qualité pour agir est fondée sur l'art. 75 let. b LPA-VD (par renvoi de l'art.
99 LPA-VD) et non pas sur l'art. 75 let. a LPA-VD.
Dans ce cadre, Sauver Lavaux peut se plaindre d'une
violation des normes définissant la protection de la région de Lavaux ainsi que
des normes des règlements communaux de police des constructions qui
concrétisent la LLavaux (cf. AC.2017.0003 du 14 décembre 2017; AC.2012.0304 du
10 décembre 2013 consid. 1). En font notamment partie les règles sur la hauteur
des constructions, décisives pour leur impact visuel; la recourante invoque de
telles règles (cf. infra, consid. 2). Dans les territoires d'agglomération I et
II du plan de protection, la LLavaux fixe du reste des principes à ce sujet
(art. 20 let. b, art. 21 let. d LLavaux); la traduction de ces principes dans
les règlements communaux, en fonction des caractéristiques des zones
concernées, a précisément pour effet de concrétiser les objectifs de protection
du site.
Le présent recours a par ailleurs été déposé dans le
délai légal (art. 95 LPA-VD) et il respecte les exigences formelles de l'art. 79
LPA-VD (par renvoi de l'art.
99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
La recourante fait valoir que le bâtiment projeté ne respecte pas le
nombre de niveaux habitables maximum prescrit par la réglementation communale.
a) Les règles applicables dans la zone de villas
sont énoncées aux art. 12 ss du règlement communal sur le plan d'extension et
la police des constructions (RPE). L'art. 16 RPE a la teneur suivante:
"
Nombre de niveaux
Le nombre de niveaux habitables
est limité à deux, soit un rez-de-chaussée et des combles habitables.
La Municipalité peut autoriser la
construction par niveaux partiels en dérogation à l'alinéa précédent."
b) En l'occurrence, il y a lieu de déterminer
d'abord si le niveau supérieur, dénommé "combles" sur les plans, est
un niveau de "combles habitables" au sens de l'art. 16 al. 1 RPE. La
notion de "combles habitables" est définie à l'art. 50 RPE, dans les
"règles générales applicables à toutes les zones". Cet article est ainsi
libellé:
"Lorsque l'aménagement de
combles habitables est autorisé, la face supérieure de la panne sablière ou de
toute autre disposition constructive en tenant lieu peut être située au maximum
1 m au-dessus du niveau fini du plancher des combles habitables."
Les critères de l'art. 50 RPE pour distinguer les
combles d'un niveau ordinaire correspondent à ceux généralement retenus dans la
jurisprudence cantonale. Ainsi, on entend par "combles" les espaces,
habitables ou non, aménagés sous la toiture et entièrement inscrits à
l'intérieur de la charpente couronnant l'ouvrage. Un niveau dont la dalle
inférieure se trouve à quelques centimètres de la corniche ou du chéneau du
toit est un étage de combles. Pour que l'espace sous la toiture soit qualifié
de combles, la hauteur du mur d'embouchature, sur lequel la structure de la
toiture prend appui, doit en principe être inférieure à un mètre, sous réserve
de dispositions contraires du règlement communal. Par définition, un logement
réalisé entièrement dans la toiture est de dimensions plus réduites qu'un étage
ordinaire délimité par les murs verticaux. La limitation de la hauteur du mur
d'embouchature à un mètre tend à éviter que la construction de véritables murs
sur la sablière ne transforme pratiquement en un niveau ordinaire ce qui doit rester
un étage de combles (cf. notamment AC.2018.0263 du 13 janvier 2020 consid. 5a, AC.2018.0069
du 30 juillet 2018 consid. 2a et les références).
Dans le cas particulier, les plans du projet de
villa mis à l'enquête publique indiquent, au niveau supérieur, que la toiture,
à deux pans, prend appui en façade sud sur un mur d'embouchature de 1 m; en
revanche, en façade nord – comme cela est relevé dans le recours -, ce mur
d'embouchature a une hauteur de 2.5 m. Le projet a cependant été modifié après
le dépôt du recours: le versant nord du toit est désormais formé de deux pentes
différentes: 30% dans la partie supérieure (comme dans le projet initial) et
90% dans la partie inférieure. Avec cette modification, la toiture prend appui
au nord sur un mur d'embouchature semblable à celui de la façade sud (haut de 1
m). Le niveau supérieur de la villa peut ainsi être qualifié de niveau de
combles, au sens de l'art. 50 RPE. Cette modification de la toiture n'a pas
d'effet sur le caractère habitable des pièces concernées (un hall d'entrée et
une chambre), dont le volume est seulement légèrement réduit.
La municipalité a approuvé cette modification le 9
juillet 2019. En effet, quand après le dépôt d'un recours contre un permis de
construire, la municipalité estime qu'il est nécessaire de préciser ou modifier
certains éléments du projet, sur des aspects de minime importance (nouvel
examen au sens de l'art. 83 LPA-VD), elle peut rendre une décision
complémentaire sur ce point sans enquête complémentaire, parce que les modifications
remplissent les conditions d'une dispense d'enquête publique au sens de l'art.
111 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC; BLV 700.11; cf. aussi art. 117 LATC; AC.2018.0228 du 27
juin 2019 consid. 5, AC.2017.0281 du 11 février 2019 consid. 3c/bb, AC.2016.0344
du 19 février 2018 consid. 3b). Ces conditions sont remplies en l'espèce,
notamment parce que la toiture n'est pas sensiblement modifiée, son versant
nord étant peu visible en raison de la pente du terrain. L'association
recourante a pu s'exprimer sur cette modification et elle n'a pas prétendu,
dans sa réplique, que la nouvelle forme du toit provoquerait une atteinte
supplémentaire au site ou au paysage de Lavaux.
Il y a lieu dès lors d'examiner si le projet
respecte l'art. 16 RPE en tenant compte du fait que la villa comporte un niveau
de combles habitables.
c) La recourante soutient que la villa compte deux
autres niveaux habitables: le rez-de-chaussée et le sous-sol, contrairement à
ce que prévoit l'art. 16 al. 1 RPE. Elle conteste la possibilité d'une
dérogation sur la base de l'art. 16 al. 2 RPE.
aa) Dans la décision rejetant l'opposition, la
municipalité a exposé ceci, pour justifier l'application de l'art. 16 al. 2
RPE: "
Nous avons admis que compte tenu de la forte déclivité du
terrain, toute la partie arrière de la construction est enterrée, ce qui
renvoie à la notion de niveau partiel que prévoit d'ailleurs le règlement
communal
". Elle a aussi cité le préavis de la Commission consultative
de Lavaux, retenant que "
le volume s'intègre à la topographie actuelle
s'enfonçant au maximum dans la pente très raide
[…]".
Dans sa réponse au recours, la municipalité donne
les explications complémentaires suivantes à propos de l'art. 16 al. 2 RPE:
"
Il convient de souligner que le niveau du sous-sol n'est aucunement
identique au niveau supérieur et qu'il présente une surface inférieure à ce que
l'on pourrait considérer comme l'étage de référence, soit le niveau du
rez-de-chaussée, étant donné qu'étant complètement enterré, sous réserve de la
face apparente au sud, une grande partie des surfaces sont réputées non
habitables, au sens des art. 28 ss RLATC. Le rez inférieur
[= sous-sol, sur
les plans]
comporte au demeurant des surfaces désignées comme des locaux
techniques, des caves, des buanderies, et un local de distribution, sans
ouverture extérieure, donc strictement inhabitables. Il n'y a que la portion de
niveau qui se situe au sud et qui comporte des bureaux et des chambres qui soit
réellement habitable, soit un niveau largement inférieur, en surface, à celui
des niveaux supérieurs. Le niveau du rez-de-chaussée, quant à lui, est
également partiellement enterré, avec des locaux sans ouverture extérieure,
comme notamment le cellier, non habitables. On a donc affaire réellement à des
niveaux partiels, respectivement une construction sur 3 niveaux, combles
incluses, tenant compte de la pente importante dans laquelle la construction
est aménagée
[…]".
bb) La loi sur le plan de protection de Lavaux
énonce également des règles ou des principes concernant les dimensions des
constructions nouvelles, ces principes devant être concrétisés dans les plans
d'affectation communaux et leurs règlements. Ainsi, pour le territoire
d'agglomération II – dans lequel est classé le secteur de zone de villas
comportant la parcelle n° 552 –, l'art. 21 let. d LLavaux fixe le principe
suivant:
"
Les
constructions nouvelles ont une hauteur maximum de deux niveaux, y compris les
parties dégagées par la pente. En fonction du site, les règlements communaux
peuvent toutefois déterminer la possibilité d'utiliser les combles
comme niveau habitable supplémentaire.
"
L'art. 16 RPE, tel qu'il est appliqué en l'espèce
par la municipalité, est compatible avec le gabarit de construction imposé par
le plan cantonal. En effet, l'art. 21 let. d LLavaux n'exclut pas un bâtiment
comptant deux niveaux – en l'occurrence des niveaux partiels – sous un niveau
de combles habitables.
cc) La notion de niveau partiel de l'art. 16 al. 2
RPE n'est pas évidente à interpréter. La recourante se réfère à deux arrêts de
la juridiction administrative cantonale, qui ne traitent cependant pas de
l'application d'une norme correspondant à l'art. 16 al. 2 RPE. Dans l'arrêt
CDAP AC.2015.0022 du 26 octobre 2015, il est question d'une règle communale
lausannoise limitant le nombre de niveaux à "deux étages complets et un
étage partiel de combles ou attique" (consid. 5); cet arrêt n'est pas
pertinent pour les niveaux inférieurs à celui des combles. Dans l'arrêt TA AC.2000.0038
du 29 mai 2006, la norme communale (de Bougy-Villars) pertinente prévoit
qu'"
un niveau habitable peut résulter de la somme de niveaux habitables
partiels pouvant être répartis entre le niveau inférieur dégagé par la pente du
terrain et l'utilisation partielle des combles
"; cette règle permet au
constructeur de distribuer les surfaces habitables sur trois niveaux – alors
que le nombre de niveaux habitables est en principe limité à deux -  à
condition que la surface habitable totale ne dépasse pas la surface du COS
admissible (consid. 2d). On peut déduire de cet arrêt que dans certaines communes,
un niveau habitable peut être constitué de surfaces habitables réparties sur
plusieurs niveaux mais les considérants du Tribunal administratif ne permettent
pas directement de déduire ce qu'il faut entendre par "
construction par
niveaux partiels
" au sens de l'art. 16 al. 2 RPE – sinon qu'une
pratique communale admettant l'aménagement de locaux habitables au niveau
inférieur, en plus des deux niveaux autorisés, a pu être validée (cf.
également, à propos de cette réglementation de Bougy-Villars, AC.2017.0227 du 1
er
février 2018 consid. 4).
En l'occurrence, la municipalité relève que le
terrain est en forte pente (à première vue plus de 30%). Il s'ensuit que les
deux niveaux inférieurs de la villa – le sous-sol et le rez-de-chaussée – sont
partiellement enterrés, seul le niveau supérieur – les combles – étant dégagé
sur les quatre façades. Au sous-sol, il est prévu d'aménager deux bureaux et
deux chambres, soit quatre pièces de 15 m
2
chacune. Dans sa
description de son projet (document "situation de la parcelle dans le
paysage de Lavaux", p. 6), l'architecte indique que le niveau du sous-sol
est enterré intégralement sur trois faces ainsi qu'en toiture, que la façade
dégagée est un mur de soutènement avec quatre ouvertures ponctuelles, reculées
dans l'ombre afin de les dissimuler au maximum. Plus de la moitié du sous-sol est
occupée par des locaux sans fenêtres (cf. aussi p. 5 du document précité), qui
ne répondent donc pas aux exigences du droit cantonal en matière d'éclairage et
de ventilation, pour les locaux susceptibles de servir à l'habitation ou au
travail sédentaire (cf. art. 28 du règlement d'application du 19 septembre 1986
de la LATC [RLATC; BLV 700.11.1]). Au niveau du rez-de-chaussée, l'architecte
estime qu'à cause d'une intégration maximum dans la pente, il y a une perte de
l'habitabilité de la moitié de la surface (document précité, p. 6). Dans le
présent arrêt, il ne se justifie pas de calculer quelles pièces, au sous-sol et
au rez-de-chaussée, sont suffisamment aérées naturellement et éclairées pour
pouvoir être considérées comme des locaux habitables, et quelles surfaces ne
peuvent pas être directement utilisées pour l'habitation (le règlement communal
ne prévoit pas, comme à Bougy-Villars, une surface habitable maximale lorsque
des locaux habitables sont répartis sur deux niveaux partiels). Il suffit de
constater que ces deux niveaux ne sont, d'après les plans, que partiellement
occupés par des pièces habitables, la proportion de locaux non habitables étant
plus importante au sous-sol qu'au rez-de-chaussée.
Ni la LATC, ni la LLavaux – lorsque le bâtiment se
trouve à l'intérieur du gabarit maximal de l'art. 21 let. d LLavaux – ne
contiennent des règles permettant d'interpréter la notion de "niveaux
partiels". Comme, en droit cantonal vaudois, les communes jouissent d'une
autonomie lorsqu'elles définissent l'affectation de leur territoire et
lorsqu'elles appliquent le droit des constructions (art. 139 al. 1 let. d Cst-VD),
les autorités cantonales doivent laisser aux autorités communales la liberté
d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches. Il s'ensuit,
d'après la jurisprudence du Tribunal fédéral, que lorsqu'une autorité communale
interprète son règlement en matière de police des constructions et apprécie les
circonstances locales, dans le cadre de l'octroi d'une autorisation de
construire, elle bénéficie d'une liberté d'appréciation particulière, que
l'autorité de recours contrôle avec retenue (cf. art. 3 al. 2 de la loi
fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire [LAT; RS 700]). Dans
la mesure où la décision communale repose sur une appréciation soutenable des
circonstances pertinentes et que celle-ci est dûment motivée, la juridiction de
recours doit la respecter. En dépit de son pouvoir d'examen complet, elle ne
peut intervenir et, le cas échéant, substituer sa propre appréciation à celle
des autorités communales que si celle-ci n'est objectivement pas soutenable ou
contrevient au droit supérieur (ATF 145 I 52 consid. 3.6; arrêt TF 1C_499/2017-1C_500/2017
du 19 avril 2018, consid. 3.1 et les arrêts cités) .
En l'occurrence, la réglementation communale
autorise la construction "par niveaux partiels" et permet donc de
considérer que, dans certaines situations, deux niveaux partiels (de l'art. 16
al. 2 RPE) équivalent à un niveau ordinaire (de l'art. 16 al. 1 RPE). Il est
manifeste que la règle spéciale ou dérogation de l'art. 16 al. 2 RPE trouve son
sens sur les terrains en forte pente, où les locaux habitables de niveaux différents
sont en quelque sorte décalés les uns par rapport aux autres (comme ceux du
sous-sol et du rez-de-chaussée, dans le projet litigieux). Les explications
données par la municipalité, au sujet de la possibilité d'appliquer l'art. 16
al. 2 RPE dans le cas particulier, sont convaincantes. Il y a des motifs
objectifs d'appliquer en l'espèce cette clause spéciale, le sous-sol et le
rez-de-chaussée n'étant pas des niveaux entièrement habitables ordinaires
(comme deux niveaux superposés identiques – cf. à ce propos arrêt AC.2014.0007
du 17 avril 2014 consid. 2b); c'est donc la partie habitable, non enterrée, de
chacun de ces niveaux qui est traitée comme un niveau partiel. La cour de céans
n'a aucune raison de considérer que la municipalité aurait mal apprécié les
circonstances pertinentes et, vu la jurisprudence rappelée ci-dessus, il faut
retenir que le projet litigieux peut être autorisé; il est soutenable en effet de
traiter le projet, avec les deux niveaux inférieurs tels qu'ils sont conçus,
comme une construction par niveaux partiels. Il s'ensuit que la règle communale
sur le nombre de niveaux admissible (art. 16 RPE) n'est pas violée. Les griefs
de l'association recourante sont partant mal fondés.
3.
Le recours doit par conséquent être rejeté, ce qui entraîne la
confirmation de la décision attaquée. Les frais de la cause doivent être mis à
la charge de la recourante qui succombe (art. 49 LPA-VD). L'émolument sera
cependant fixé en tenant compte du fait que le projet de construction a été
modifié en fonction des griefs du recours (cf. supra, consid. 2b). Le montant
des dépens auxquels la commune a droit, la municipalité ayant procédé avec le
concours d'un mandataire professionnel, sera également arrêté compte tenu de
cette circonstance (art. 55 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Chexbres du 2 avril 2019 est
confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de
la recourante Association Sauver Lavaux.
IV.
Une indemnité de 1'000 (mille) francs, à payer à titre de dépens à la
Commune de Chexbres, est mise à la charge de la recourante Association Sauver
Lavaux.
Lausanne, le 13 février 2020
Le
président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.