vd_omni · AC.2010.0272 · 2011-10-28 · fr

Orange Communications SA c/Municipalité d'Aubonne, Service de l'environnement et de l'énergie, BLATTI, JULIER, COTTIER, BAVAUD, BRÉZANT, BETTEMS, MARTIN, GIACOBINE, WITTWER, ROCHAT, PILLOUD, PILLOUD-MEYER | Recours d'un opérateur de téléphonie mobile contre le refus de la municipalité de délivrer le permis de construire. Selon la jurisprudence (ATF 128 II 168), peut s'opposer à un projet d'émetteur de téléphonie mobile toute personne susceptible d'être exposée dans un lieu à utilisation sensible au rayonnement de l'installation dépassant 10% de la valeur limite de l'installation. Cette règle définit la qualité pour former opposition et, a fortiori, pour recourir. Elle ne détermine en revanche pas la qualité d'être partie des opposants qui relève de la clause générale de l'art. 13 al. 1 LPA-VD. Dès lors qu'un opposant a participé à l'enquête publique, il a qualité d'être partie. En outre, la règle jurisprudentielle définit le cercle des personnes habilitées à invoquer le non-respect de l'ORNI, il n'empêche en revanche pas d'autre habitants à contester l'installation pour d'autres motifs, notamment pour l'aspect inesthétique du projet.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.10.2011 AC.2010.0272

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 28 octobre 2011
Composition
M. Eric Brandt,
président
;
MM. Claude Bonnard
et
Sébastien Nusslé, assesseurs
; Mme Cléa
Bouchat Schumacher, greffière.
Recourante
Orange
Communications SA,
à Renens
Autorité intimée
Municipalité
d'Aubonne,
représentée par Alain THEVENAZ, avocat,
à Lausanne.
Autorité concernée
Service de
l'environnement et de l'énergie.
Opposants
1.
Corinne COTTIER,
à Aubonne.
2.
Philippe COTTIER,
à Aubonne,
3.
Jocelyne BAVAUD,
à Aubonne,
4.
Amandine BRÉZANT,
à Aubonne,
5.
Danielle BETTEMS,
à Aubonne,
6.
Michel MARTIN,
à Aubonne,
7.
François GIACOBINE,
à Aubonne,
8.
Jean WITTWER,
à Aubonne,
9.
Daniela ROCHAT,
à Aubonne,
10.
Sylvain ROCHAT,
à Aubonne,
11.
Michel PILLOUD,
à Aubonne,
12.
Martine
PILLOUD-MEYER,
à Aubonne, tous les 12
représentées par Corinne COTTIER, à Aubonne.
Propriétaires
1.
Patrick BLATTI,
à Montreux.
2.
Jean-Marc JULIER,
à La Conversion.
3.
Véronique JULIER,
à La Conversion.
4.
Michel JULIER,
à Lausanne.
Objet
Permis de construire
Recours Orange Communications SA c/ décision
de la Municipalité d'Aubonne du 19 juillet 2010 (antenne de téléphonie mobile
sur la parcelle n° 380)
Vu les faits suivants
A.
Jean-Marc, Véronique et Michel Julier ainsi que
Patrick Blatti sont propriétaires de la parcelle n° 380 du cadastre de la Commune
d'Aubonne, sise à l'av. Abraham Hermanjat 11 (l'adresse "rue Trévelin
80"
indiquée sur la demande de permis de
construire étant erronée) comportant notamment le bâtiment ECA n° 716. Cette
parcelle est située en zone d'habitation de moyenne densité A au sud-ouest du
centre du village en face de la parcelle n° 408 accueillant l'Hôpital
d'Aubonne.
B.
Le 19 mars 2010, Amodus SA, représentant du
maître de l'ouvrage, soit Alcatel-Lucent Schweiz AG agissant pour le compte
d'Orange communications SA, a requis un permis de construire pour la création
d'une nouvelle station de base de téléphonie mobile (VD_3057A). Le projet
comporte la pose d'une fausse cheminée de 60 x 60 cm devant être aménagée sur
le toit du bâtiment ECA n° 716 cachant deux antennes radio, d'une cabane en
lambris située à l'entrée de l'immeuble abritant des cabines techniques (un
tableau électrique E1 et de deux cabines outdoor BTS) ainsi que d'un caisson de
800x150 mm en lambris accueillant le chemin de câbles en façade. Un maillage
métallique serait posé sur la plancher du galetas.
Mis à l'enquête publique du 18 mai
au 17 juin 2010, le projet a suscité neuf oppositions dont une commune
contenant 265 signatures, soit au total 272 citoyens opposants.
C.
Par décision du 19 juillet 2010, la Municipalité
d'Aubonne a refusé de délivrer le permis de construire sollicité, en invoquant
le nombre non négligeable d'opposants, les craintes de ses citoyens liées aux
rayonnements non ionisants, l'absence d'étude documentant l'innocuité de ces
rayonnements, le caractère inesthétique de la construction envisagée et la
présence à proximité immédiate de l'Hôpital d'Aubonne engendrant des risques de
perturbation des appareils médicaux ainsi que pour les résidents porteurs
d'implant (pacemaker).
D.
Après avoir pris connaissance des oppositions, la
Centrale des autorisations CAMAC a rendu une nouvelle synthèse, le 3 août 2010,
annulant et remplaçant sa précédente du 8 juin 2010. Le Service  de
l'environnement et de l'énergie (ci-après : SEVEN) a octroyé l'autorisation
spéciale requise, mais a toutefois imposé certaines conditions impératives,
notamment une interdiction de créer un lieu à utilisation sensible dans le
galetas et l'indication par le biais d'une signalisation que la valeur limite
de l'installation est nettement dépassée à cet endroit, une obligation de procéder
à des mesures de contrôle dans les six mois qui suivent la mise en exploitation
des installations et l'obligation d'intégrer l'installation projetée dans un
système d'assurance qualité. Consulté également, le Service des forêts, de la
faune et de la nature, Centre de conservation de la faune et de la nature (ci-après
: SFFN-CCFN) n'a pas formulé de remarque.
E.
Par acte du 14 septembre 2010, Orange
Communications SA (ci-aprè s: la recourante) a recouru auprès de la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : CDAP), concluant
à l'admission du recours et à la réforme de la décision attaquée en ce sens
qu'elle est mise au bénéfice d'un permis de construire pour son installation de
téléphonie mobile, subsidiairement à l'annulation de la décision attaquée, le
dossier étant renvoyé à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens
des considérants.
Dans sa réponse du 15 octobre 2010,
la Municipalité d'Aubonne (ci-après : l'autorité intimée) a repris, en les
développant, les moyens invoqués à l'appui de la décision litigieuse et a
conclu au rejet du recours. Elle a souligné l'importance du respect du principe
de prévention, en particulier en raison de l'existence à proximité immédiate de
l'Hôpital d'Aubonne, ainsi qu'une violation de la clause d'esthétique.
Dans ses déterminations du 13
octobre 2010, le SEVEN a relevé que, comme indiqué dans la synthèse CAMAC, le
projet mis à l'enquête respectait les exigences de l'ordonnance du 23 décembre
1999 sur la protection contre le rayonnement non-ionisant (ORNI; RS 814.710) et
rappelé les exigences impératives auxquelles la délivrance du permis est
subordonnée.
Le 14 octobre 2010, Corinne et
Philippe Cottier et consorts (ci-après : les opposants) ont déposé des
déterminations faisant état des différentes craintes ressenties pour leur
santé.
La recourante a produit au dossier
un mémoire complémentaire, le 18 novembre 2010, dans lequel elle a mis en
doute la qualité de parties des opposants et a persisté dans ses conclusions
prises dans son acte de recours.
Dans sa lettre du 29 novembre 2010,
le SEVEN a renoncé à émettre d'autres remarques.
Les opposants ont déposé des observations
complémentaires, le 10 décembre 2010, dans lesquelles ils soulignent
l'aspect inesthétique du projet ainsi que la possibilité de procéder à un
examen en opportunité du site prévu pour l'implantation de l'antenne
litigieuse.
Le 12 janvier 2011, l'autorité
intimée s'est prononcée une nouvelle fois sur la synthèse CAMAC établie le 3
août 2010 et a affirmé que la preuve stricte du respect des valeurs fixées par
l'ORNI n'a pas été apportée par l'opérateur puisque le SEVEN exige que des
mesures de contrôle soient entreprises six mois après la mise en exploitation.
F.
Une audience avec inspection locale a eu lieu le
6 mai 2011. On extrait ce qui suit du procès-verbal établi à cette occasion :
"Les
opposants affirment d'emblée avoir mandaté Corinne Cottier, opposante
domiciliée à proximité immédiate de l'antenne projetée, pour représenter leurs
intérêts. Une convention entre les opposants a été passée afin de régler la
question des frais éventuels engendrés par la procédure. Parmi les opposants
figurent notamment la "Fondation Perceval" pour l'épanouissement des
personnes handicapées, la "Communauté des Petites Sœurs" ainsi que l'Hôpital
d'Aubonne, étant précisé que ce dernier fait partie de l'Ensemble hospitalier
de la Côte qui a renoncé à être partie en tant que tel à la procédure.
Mélanie Muller
produit une série de cartes géographiques illustrant, d'une part, la couverture
actuelle de la ville d'Aubonne par l'opérateur Orange Communications SA et,
d'autre part, la couverture projetée suite à l'implantation de l'installation
émettrice litigieuse, antenne de technologie UMTS (VD_3057A). Il est constaté
l'absence de couverture GSM et UMTS sur l'ensemble de la ville d'Aubonne, alors
que les communes de Montherod et d'Etoy disposent d'une bonne couverture GSM.
Melanie Muller indique qu'Orange projette la construction d'une seconde antenne
à l'entrée sud d'Aubonne de technologie GSM et UMTS (VD_0732B). Cette dernière
fait également l'objet d'une procédure pendante devant la CDAP. Quant à
l'emplacement projeté de l'installation litigieuse, Melanie Muller affirme que
l'opérateur cherche depuis plus de dix ans à implanter une antenne à Aubonne et
que celle-ci nécessite forcément d'être placée proche de ses utilisateurs. La
concession fédérale octroyée à Orange Communications SA lui impose une
obligation de couverture, de qualité et de continuité dans la qualité de ses
services.
Interpellés par
le président sur la question des éventuels impacts de l'antenne sur le milieu
hospitalier sis à proximité immédiate de l'installation (en particulier sur la
compatibilité électromagnétique pour les porteurs d'implants cardiaques),
Betrand Belly et Martine Muller s'en remettent à la notice de la SUVA qui a
jugé que, compte tenu de la localisation et de la délimitation généralement
prévues des installations émettrices, les expositions involontaires à des champs
supérieurs aux valeurs limites sont normalement exclues. Orange Communication
SA dispose de différentes antennes implantées près de milieux hospitaliers,
notamment à proximité de l'Ecole d'infirmières du CHUV à Lausanne.
Un opposant,
praticien de médecine quantique résidant sur la parcelle 834 affirme, quant à
lui, que sa pratique, sensible aux champs électromagnétiques mesurables par des
appareils scientifiques, serait totalement perturbée par les ondes de
l'antenne.
Le représentant
du SEVEN indique que les valeurs limites prévues par l'ORNI sont respectées et
que la superposition des deux antennes projetées n'entraînerait pas un
dépassement des valeurs légales. Il évoque également l'existence d'un système
d'assurance qualité permettant le contrôle des réglages de chaque paramètre
exerçant une influence sur les puissances d'émissions. Les dépassements
constatés doivent être éliminés, en principe, en l'espace de 24 heures. Un
protocole d'erreur est automatiquement généré. Le SEVEN ayant accès à ces paramètres
constate généralement des valeurs inférieures aux valeurs limites légales qui
tiennent en effet compte de valeurs maximales et exercent un rôle de garde-fous
afin de respecter le principe de précaution. Il est précisé qu'après
l'éventuelle mise en service de l'antenne litigieuse, le SEVEN procéderait de
toute manière à des mesures complémentaires pour vérifier si les normes de
l'ORNI sont bien respectées en tous points.
Me Thévenaz
produit deux documents: un constat d'altitude du bâtiment daté du 26 avril 2011
démontrant que l'installation projetée est réglementaire ainsi qu'un rapport
ISOS sur la qualification de la ville d'Aubonne.
Le tribunal et
les parties se déplacent sur le lieu d'implantation de l'antenne projetée.
Le représentant
du SEVEN produit une carte comportant les antennes déjà implantées aux
alentours d'Aubonne sur laquelle il est possible de constater la présence d'une
antenne de l'opérateur Sunrise. Sur l'opportunité d'implanter une antenne
Orange sur le mât de l'opérateur concurrent (VD 514-4), Mélanie Muller affirme
qu'une telle possibilité avait été étudiée et exclue pour des raisons
techniques. Elle propose cependant de produire une simulation de
couverture."
G.
Le 13 mai 2011, le juge instructeur a invité la
recourante à lui transmettre une simulation de couverture résultant de
l'implantation de l'installation litigieuse sur le mât de l'opérateur Sunrise
(VD 514-4).
Le 31 mai 2011, la recourante a
fourni les prédictions de couverture depuis le site Sunrise VD 514-4. Elle
considérait que les objectifs de couverture et - notamment ceux pour le
quartier situé au sud de l'Hôpital - n'étaient pas atteints et que cet
emplacement ne saurait être considéré comme une alternative à l'emplacement sur
la parcelle n° 380. Invitée à se prononcer sur le procès verbal d'audience, elle
s'est déterminée comme suit :
"Après
vérification en interne, il s'avère que le site Orange situé sur l'Ecole
d'infirmiers du CHUV est un site ne comportant que des paraboles de
transmission; l'extension à la technologie GSM/UMTS n'est pas encore
implémentée. A titre d'autres exemples, sur la ville de Lausanne, Swisscom est
présente sur la Clinique de Montchoisi, au Chemin des Allinges 10 (Code de site
Swisscom LAMV). Du côté de la Suisse allemande, Orange est présente sur un home
abritant des personnes âgées (donc susceptibles de porter un implant cardiaque)
à Küsnacht (ZH), Schiedhaldenstrasse 74 (code de site Orange ZH_0219) depuis
1999. Orange est également présente sur le toit de la Frauensklinik de
l'Hôpital Universitaire de Zurich (code de site Orange ZH_0337C) depuis
2006."
Dans leurs déterminations
supplémentaires du 31 mai 2011, les opposants ont repris les moyens invoqués
dans leurs précédentes écritures et invoqué différentes jurisprudences
françaises relatives aux normes européennes de téléphonie mobile. Ils faisaient
également état de leur inquiétude quant à la perte de valeur foncière des
propriétés riveraines à l'installation litigieuse.
Dans un courrier du 8 juin 2011,
l'autorité intimée s'est étonnée "
du fait
que les opérateurs n'aient pas l'obligation conventionnelle de se coordonner,
que dans un rayon de 100 mètres, aux alentours d'une antenne préexistante. De
surcroît, en l'espèce, le rayon de desserte de l'enquête litigieuse serait
vraiment faible, au regard des nuisances causées au voisinage".
Dans sa lettre du 7 juillet 2011,
la municipalité n'a pas formulé d'observation supplémentaire. Le 8 juillet
2011, le SEVEN a, quant à lui, relevé que les cartes fournies par la recourante
renseignent la prédiction de couverture pour une configuration d'exploitation
particulière sans analyse de sensibilité liée à une variation des paramètres
d'exploitation. N'ayant pas la compétence pour se prononcer sur l'optimisation
des paramètres de couverture radio, il s'en remettait à justice.
H.
Les arguments des parties sont repris ci-dessous
dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
Aux termes de l'art. 75 al. 1 let. a de la loi
cantonale 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36),
a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part
à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la
possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui
dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.
La recourante est la constructrice, respectivement la future exploitante de
l'installation litigieuse, dont elle restera à n'en pas douter propriétaire.
Partant, elle jouit sans conteste de la qualité pour recourir, comme l'a déjà à
plusieurs reprises jugé le tribunal dans ce type de configuration (voir arrêts
AC.2010.0273 du 14 juin 2011 consid. 1; AC.2008.0104 du 15 juin 2009 consid. 1b
[RDAF 2010 I, p. 107 n° 128], AC.2007.0301 du 27 novembre 2008 consid. 3c).
2.
La recourante conteste au surplus la qualité de
partie des différents opposants à la procédure. Elle affirme qu'un "
nombre important de personnes sont
domiciliées en dehors du périmètre délimitant le cercle des personnes ayant
qualité pour recourir, périmètre qui est en l'espèce de 202 mètres
".
a) Aux termes de l'art. 13 al. 1
let. d LPA-VD, ont qualité de parties en procédure administrative, les
personnes intervenant dans une procédure d'enquête publique ou de consultation.
Les parties peuvent se faire représenter en procédure (art. 16 al. 1
LPA-VD) et, si plus de dix personnes présentent une requête collective ou des
requêtes individuelles ayant un contenu identique, l'autorité peut désigner un
ou plusieurs représentants. Selon l'ATF 128 II 168 (résumé in RDAF 2003 I 529),
a qualité pour faire opposition ou pour recourir toute personne susceptible
d'être exposée dans un lieu à utilisation sensible au rayonnement de
l'installation dépassant 10 % de la valeur limite de l'installation. La
distance jusqu'à laquelle le droit d'opposition peut être exercé est calculée
selon une formule simplifiée qui ne tient compte que de la puissance émettrice
maximale et des conditions dans la direction principale de propagation
(Recommandation d'exécution de l'ORNI, "Stations de base pour téléphonie
mobile et raccordements sans fil", ch. 2.4.2). Le Tribunal fédéral a dès
lors créé une sorte de "valeur limite de légitimation" (Alexandra
Gerber, Téléphonie mobile dans la jurisprudence fédéral: aspects de droit
public, in: DEP 2004/8 p. 746). Celle-ci est calculée par les opérateurs et
figure dans la fiche de données spécifiques. Sont légitimées toutes les
personnes vivant à l'intérieur de ce périmètre, quelles soient propriétaires ou
locataires (arrêt du TF 1A.78/2003 du 20 juin 2003 consid. 2.2), ainsi que les
propriétaires d'immeubles situés dans la distance critique même s'ils n'y
habitent pas eux-mêmes (arrêt du TF 1A.86/2003 du 15 décembre 2003 consid.
1.4). Lorsque plusieurs parties font valoir des droits de manière conjointe
(consorité active) ou les défendent conjointement (consorité passive), ils
doivent en principe avoir qualité de partie, bien que, au niveau du recours, la
qualité pour agir de l'un des recourants valide la recevabilité de la procédure
du groupe de consorts (Benoît Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, pp.
138-139).
b) En l'occurrence, lors de
l'audience tenue le 6 mai 2011, l'ensemble des personnes présentes ont affirmé
à l'unanimité avoir mandaté Corinne Cottier, domiciliée en face du lieu
d'implantation de l'installation litigieuse pour représenter leurs intérêts. Ils
ont également affirmé avoir passé une convention sur la répartition des
éventuels frais mis à leur charge. Corinne Cottier est d'ailleurs l'auteure de
l'opposition commune regroupant les 265 signatures. De même, elle est la seule
opposante, conjointement avec Philippe Cottier, a avoir déposé au nom de
l'ensemble des opposants des écritures durant la procédure. La notion de
périmètre invoquée par la recourante (rayon en l'occurrence évalué à 202 mètres
en dehors duquel est produit un rayonnement assurément inférieur à 10% de la valeur
limite de l'installation) a été développée par la jurisprudence (ATF 128 II 168
précité) afin de délimiter la qualité pour faire opposition et, à plus forte
raison, pour recourir, sans se prononcer plus généralement sur la qualité
d'être partie à la procédure. La Recommandation d'exécution de l'ORNI parle
également de droit d'opposition (en allemand: "
Einspracheberechtigung
")
en se référant à la jurisprudence du Tribunal fédéral relative à la qualité
pour recourir. Elle
ne mentionne en revanche pas la
qualité d'être partie à la procédure (Recommandation d'exécution de l'ORNI
a contrario
; Benjamin Wittwer parle quant à lui
de "
beschwerdelegetimierter Kreis
"
dans sa thèse: Bewilligung von Mobilfunkanlagen, Zurich 2006, pp. 148 ss). On
notera également que le périmètre ne définit que le cercle des personnes
habilitées à invoquer le non-respect de l'ORNI. Il n'empêche en revanche pas
d'autres habitants à contester l'installation de téléphonie mobile pour
d'autres raisons, notamment pour l'aspect inesthétique du projet. La qualité de
partie se détermine dès lors par la clause générale de l'art. 13 al. 1 LPA-VD. Dès
lors que les opposants ont mandaté Corinne Cottier - qui par ailleurs se trouve
incontestablement dans le cercle des personnes légitimées à s'opposer -, il n'y
a pas lieu d'examiner de manière plus détaillée, le droit de s'opposer de
chacun en fonction de leurs arguments respectifs. La question est de toute
manière sans pertinence puisqu'il ne s'agit pas en l'espèce de déterminer le
cercle des personnes disposant de la qualité pour agir, mais plutôt celui des
habitants ayant la qualité d'être partie à la présente procédure. Ayant pris
part à la procédure d'enquête publique, chacun des opposants a dès lors la
qualité de partie au sens de l'art. 13 al. 1 let d. LPA-VD. Le grief de la
recourante tombe à faux.
3.
La décision querellée est notamment motivée par
le nombre important d'oppositions suscitées par la mise à l'enquête publique du
projet.
Ce motif ne peut être retenu. Selon
l’art. 104 al. 1 LATC, la municipalité doit s’assurer, avant de délivrer le
permis de construire, de la conformité du projet aux dispositions légales et
réglementaires ainsi qu’aux plans d’affectation légalisés ou en voie
d’élaboration; elle doit également vérifier si les autorisations cantonales et
fédérales préalables nécessaires ont été délivrées (art. 104 al. 2 LATC).
L’art. 115 al. 1 LATC relatif à la motivation de la décision de refus de permis
rappelle d’ailleurs que ce refus est communiqué au requérant avec référence aux
dispositions légales et réglementaires invoquées. Le nombre d’oppositions est
par conséquent un motif qui ne peut être avancé pour justifier un refus à un
permis de construire à défaut d’incidence juridique (arrêts AC.2010.0187 du 25
février 2011, AC.2007.0153 du 29 février 2008 [RDAF 2009 I 67 n° 88],
AC.2007.0051 du 3 mai 2007).
4.
L'autorité intimée a refusé la construction
litigieuse en invoquant ses effets sur la santé publique, relevant notamment la
présence de l'Hôpital d'Aubonne situé à proximité immédiate du projet
litigieux. Sans contester l'exactitude des valeurs contenues dans la fiche
technique, elle estime que la preuve stricte du respect des valeurs légales n'a
pas été apportée puisque le SEVEN exige que des mesures de contrôle soient
effectuées six mois après la mise en exploitation.
a) aa) La question des nuisances
provoquées par une installation de téléphonie mobile doit être examinée au
regard de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de
l'environnement (LPE; RS 814.01) et de ses dispositions d'application. Cette
loi a notamment pour but de protéger les hommes des atteintes nuisibles ou
incommodantes (art. 1er al. 1), provoquées notamment par des rayonnements (art.
7 al. 1 LPE). Pour déterminer à partir de quel seuil les atteintes sont
nuisibles ou incommodantes, le Conseil fédéral a édicté par voie d'ordonnance
des valeurs limites d'immissions (art. 13 al. 1 LPE); c'est sur cette base que
se fonde l'ORNI; cette ordonnance règle en particulier les nuisances des
installations de téléphonie mobile (cf. ch. 6 annexe 1 ORNI). Elle
s'applique non seulement à la protection contre le rayonnement nuisible et
incommodant, mais également à la limitation préventive des nuisances (ATF 126
II 399 consid. 3c). Aussi, pour qu'une installation soit conforme à la LPE, il
ne suffit pas que les valeurs limites d'immissions soient respectées. Il faut
encore examiner si le principe de prévention commande des limitations supplémentaires.
Ce principe postule que les atteintes qui ne sont pas nuisibles ou
incommodantes, mais qui pourraient le devenir, doivent être réduites à titre
préventif assez tôt (art. 1 al. 2 LPE); il exige que, indépendamment des
nuisances existantes, les émissions soient limitées à titre préventif dans la
mesure que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation,
pour autant que cela soit économiquement supportable (art. 11 al. 2 LPE). A la
base du principe de prévention se trouve notamment l'idée qu'il faut éviter les
risques sur lesquels il n'est pas possible d'avoir une vue d'ensemble; il
ménage ainsi une marge de sécurité, qui tient compte de l'incertitude quant aux
effets à long terme des nuisances sur l'environnement.
S'agissant des rayonnements non
ionisants, l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage
(OFEFP; dénommé actuellement OFEV) et le Conseil fédéral ont été confrontés aux
incertitudes scientifiques concernant les effets de ces rayons, notamment à
long terme. Comme l'indique le rapport explicatif de l'OFEFP du 23 décembre
1999 relatif au projet d'ORNI (ci-après : le rapport explicatif), le concept
suivant a finalement été mis en place pour respecter les exigences de la LPE:
- des valeurs limites d'immissions
ont été prévues, correspondant à celles qui ont été publiées par la Commission
internationale pour la protection contre le rayonnement non ionisant (ICNIRP).
Ces valeurs concernent les effets thermiques. Elles se fondent sur des effets
qui présentent un risque pour la santé et qui ont pu être reproduits de manière
répétée dans des investigations expérimentales. Elles permettent d'éviter avec
certitude certaines atteintes qui ont été prouvées. Elles ne permettent en
revanche pas de respecter les exigences de la LPE, qui demande que les valeurs
limites d'immissions répondent non seulement à l'état de la science, mais aussi
à l'état de l'expérience (voir à cet égard le rapport explicatif, p. 6 et 7);
- une limitation préventive des
émissions a été prévue au moyen de valeurs limites des installations. Ces
dernières ont pour but de combler les lacunes des valeurs limites d'immissions
évoquées ci-dessus. Elles sont orientées vers l'avenir en ce sens qu'elles ont
pour objectif de maintenir dès à présent les risques d'effets nuisibles, qui ne
peuvent être que présumés ou qui ne sont pas encore prévisibles, aussi bas que
possible. Ces valeurs limites visent notamment à assurer le respect de l'art.
11 al. 2 LPE dans la mesure où elles fixent la valeur limite de l'installation
aussi basse que le permettent l'état de la technique et les conditions
d'exploitation tout en demeurant économiquement supportables. Ces valeurs
limites tiennent également compte du fait que les immissions de plusieurs
installations peuvent se cumuler, ce qui implique de s'assurer, par une
limitation suffisamment sévère des émissions de chacune des installations, que
la valeur limite d'immissions ne soit pas dépassée en cas de recouvrement des
rayonnements. Ces valeurs n'ont pas à être respectées partout, mais elles
doivent impérativement l'être dans les lieux à utilisation sensible (rapport
explicatif, p. 7 et 8). Selon l'art. 3 al. 3 ORNI, par lieux à utilisation
sensible, on entend les locaux d'un bâtiment dans lesquels des personnes
séjournent régulièrement (let. a), les places de jeu publiques ou privées
définies dans un plan d'aménagement (let. b) et les surfaces non bâties sur
lesquelles des activités au sens des let. a et b sont permises (let. c) (sur
cette question voir aussi Anne-Christine Favre et Fabia Jungo, Chronique du
droit de l'environnement, La protection contre le bruit et les rayons non
ionisants, in: RDAF 2010 I 199 ss, p. 219; Benjamin Wittwer, op. cit., pp.
80-82; Denis Esseiva, Protection contre le rayonnement non ionisant, in: JDC
2007, pp. 109 ss.).
bb) Dans un arrêt du 30 août 2000
(ATF 126 II 399, traduit et résumé in RDAF 2001 I 668), le Tribunal fédéral a
jugé que l'ORNI réglementait de manière exhaustive la limitation préventive des
émissions de rayonnement non ionisant (principe rappelé à l'ATF 133 II 64
consid. 5.2, traduit et résumé in RDAF 2008 I 563) . A cette occasion, il a
estimé que le concept et les valeurs limites fixées dans cette ordonnance
étaient conformes aux principes de la LPE, compte tenu des connaissances scientifiques
encore lacunaires quant aux effets des rayonnements non ionisants sur la santé
humaine, en particulier s'agissant des effets non thermiques. Selon cet arrêt,
les valeurs limites ont été fixées de manière à ménager une marge de sécurité
permettant de tenir compte des incertitudes liées aux effets biologiques à long
terme, conformément aux principes découlant de l'art. 11 al. 2 LPE, de sorte
que les autorités chargées d'autoriser ou non un projet d'installation de
téléphonie mobile ne peuvent exiger des mesures préventives plus sévères en se
fondant sur cette disposition (consid. 4b). Dans le même arrêt, le Tribunal
fédéral a précisé qu'il se réservait de réexaminer sa jurisprudence - ce qui
pourrait amener à considérer que des valeurs limites plus sévères doivent être
fixées - en cas de nouvelles connaissances scientifiques au sujet des effets
sur l'organisme du rayonnement non ionisant (consid. 4c). Depuis lors, le
Tribunal fédéral a retenu à plusieurs reprises, sur la base notamment de
rapports de l'OFEV - service spécialisé de l'administration fédérale en la
matière - que l'évolution de l'état de la science ne justifiait pas une
nouvelle solution (par exemple arrêt 1C_360/2009 du 3 août 2010 consid. 4) et
que la question de la protection contre les immissions en matière
d'installations de téléphonie mobile était réglée à satisfaction dans l'ORNI (ATF
133 II 321 consid. 4.3.4, traduit et résumé in: RDAF 2008 I 529). Le Tribunal
fédéral a également retenu qu'à l'heure actuelle, les critères généralement
reconnus pour établir un diagnostic objectif d'électrosensibilité font défaut
et un lien de causalité entre les champs électromagnétiques et les problèmes de
santé liés à l'électrosensibilité n'a pas pu être démontré (arrêt du TF
1C_118/2010 du 20 octobre 2010 consid. 4.2.1).
cc) S'agissant de la résolution du
Parlement européen du 4 septembre 2008, qui évoque le rapport Bio-Initiative,
la CDAP a jugé qu'elle n’introduisait pas de valeurs limites contraignantes
inférieures à celles connues par le droit suisse, puisqu'elle se contentait de
demander au Conseil de l’Union de fixer des valeurs d’exposition plus
exigeantes pour l’ensemble des équipements émetteurs d’ondes électromagnétiques
dans les fréquences entre 0,1 MHz et 300 GHz compte tenu des avancées
scientifiques internationales dans un domaine où l’Union européenne connaissait
des valeurs limites encore dix fois supérieures à celles de la Suisse (voir
annexe III de la recommandation du Conseil de l’Union européenne du 12 juillet
1999 [1999/519/CE]) (arrêt AC.2007.0301 du 27 novembre 2008 consid. 9e in
fine).
En avril 2006, un groupe de travail
interdépartemental de la Confédération a rendu un rapport en exécution du
postulat 00.3565 Sommaruga, intitulé "Rayonnements non ionisants et
protection de la santé en Suisse: Vue d'ensemble, besoins et
recommandations" qui rappelle que
"globalement,
en ce qui concerne les rayonnements non ionisants et en comparaison avec
d'autres pays, le droit suisse de l'environnement est relativement sévère. Les
valeurs limites d'installation, qui sont destinées à la prévention de risques
inconnus sur la base du principe de précaution, sont notamment uniques en leur
genre à l'échelle internationale. La conception de la prévention dans ce
domaine peut être considérée comme exemplaire en Suisse. (…) A l'heure
actuelle, il n'y a aucune raison de réviser les valeurs limites ou de prendre
des mesures supplémentaires. "
(p. 10; cf. également dans ce sens, Benjamin
Wittwer, op. cit., p. 62).
Enfin, sur la base des résultats
figurant dans le bilan du Programme national de recherche « Rayonnement non
ionisant. Environnement et santé » (ci-après: PNR 57), qui s'est achevé en mai
2011, l’OFEV relève qu'il
"n’a été constaté
aucune détérioration de la santé ou du bien-être de la population étudiée qui
serait due à la présence dans l’environnement de rayonnements d’antennes
émettrices de tous types. Voilà pourquoi, même au regard des résultats de
travaux de recherche internationaux, il n’y a pas de raison de renforcer les
valeurs limites pour le rayonnement à haute fréquence définies par l’ordonnance
sur la protection du rayonnement non ionisant (ORNI)"
(cf. Bilan de
l'Office fédéral de l'environnement OFEV, Conférence de presse du 12 mai 2011).
Il rappelait que l'ORNI a été mis en œuvre pour consacrer le principe fondateur
de précaution et qu'en
"comparaison
internationale, il en a résulté des valeurs limites très strictes pour les
installations émettrices, les lignes à haute tension et d'autres
infrastructures employées en Suisse ces onze dernières années".
Au vu de l'ensemble de ces
avancées, la CDAP a jugé récemment qu'il n'y avait pas lieu de s'écarter des
ces valeurs limites à titre préventif (arrêts AC.2009.0282 du 24 août 2010; AC.2010.0323
du 29 juin 2011; AC.2010.0273 du 14 juin 2011 concernant également un projet de
la recourante dans la commune d'Aubonne).
b) S'agissant du respect des valeurs
limites de l’installation fixées par l’ORNI, le SEVEN a relevé, dans la
synthèse CAMAC du 3 août 2010, se fondant sur la fiche des données spécifiques
du 3 mars 2010, que les immissions calculées pour le dernier étage du bâtiment
supportant les antennes ainsi que pour les bâtiments voisins les plus exposés
respectaient la valeur limite de l'installation dans les lieux à utilisation
sensible (LUS) fixée pour ce type d'antenne à 6.0 V/m. De plus, il a aussi été
constaté que la valeur limite d'immission l'était également dans les lieux de
séjour momentané (LSM). Partant, conformément à la jurisprudence du Tribunal
fédéral et à celle de la CDAP rappelée ci-dessus, le principe de la limitation
préventive des émissions est respecté, sans qu’il soit nécessaire d’examiner
plus particulièrement la question du rayonnement prévisible sur un lieu en
particulier. On relèvera par ailleurs que l'opérateur responsable de
l'installation devra faire procéder à des mesures de contrôle dans les six mois
qui suivent la mise en exploitation, condition qui figure dans le permis de
construire, étant précisé que les mesures sont effectuées par des sociétés
assermentées et certifiées. On ne saurait retenir l'argument de l'autorité
intimée consistant à déduire de ces exigences de contrôle que la preuve stricte
du respect des valeurs fixées par l'ORNI n'a pas été apportée. Il s'agit en
réalité d'exigences usuelles imposées à tous les opérateurs de téléphonie
mobile. En procédant de la sorte, le SEVEN n'entend pas, contrairement à ce que
pense l'autorité intimée, délivrer un permis de construire à titre provisoire,
mais il tend à s'assurer que les normes légales soient respectées de manière
continue, fiable et complète. C'est dans ce même but que le SEVEN a imposé à la
recourante de se soumettre au système dit de l'assurance de qualité (cf.
circulaire de l'OFEV du 16 janvier 2006 et Anne-Christine Favre/Fabia Jungo,
op. cit., pp. 231-232). Ce système constitue en principe une garantie
suffisante du respect des valeurs limites (Arrêts du TF 1C_282/2008 du 7 avril
2009 consid. 3; 1C_410/2007 du 29 septembre 2008 consid. 6; 1A.168/2006 du 14
juin 2007 consid. 2.4.3; 1A.191/2006 du 3 avril 2007 consid. 5), de sorte que
le Tribunal n’a pas de raison de tenir cette mesure pour insuffisante ou
inadéquate (dans le même sens, cf. arrêts AC.2008.0268 du 29 juin 2009 consid.
3a; AC.2006.0181 du 5 septembre 2007 consid. 5a; AC.2006.0119 du 21 février
2007 consid. 5).
Quant à l'emplacement proche de l'Hôpital
d'Aubonne, l'autorité intimée et les opposants s'inquiètent d'un risque
d'incompatibilité électromagnétique pour les résidents porteurs d'implants
médicaux actifs et avec les appareils médicaux. Un opposant, praticien de
médecine quantique, affirme quant à lui que sa pratique sensible aux champs
électromagnétiques serait totalement perturbée par les ondes de l'antenne. Dans
un arrêt 19 octobre 2009, le Tribunal fédéral a précisé que la question de la
compatibilité électromagnétique d'une installation de téléphonie mobile avec
d'autres instruments électriques et électroniques n'était en principe pas
examinée dans le cadre de la procédure d'autorisation de construire. Une
exception à la règle peut toutefois être apportée si l'exploitation de
l'antenne de téléphonie mobile provoque des perturbations dont le potentiel est
d'emblée identifiable et s'il existe le risque que des dommages matériels et/ou
corporels graves se produisent en cas de perturbations (arrêt du TF 1C_400/2008
consid. 5.4 in: DEP 2010, p. 123 et cité in: VLP-ASPAN, Territoire et
Environnement n° 2/10 p. 12 dans lequel le tribunal avait commandé un examen de
compatibilité électromagnétique de l'installation projetée avec l'usine chimique
utilisant de grandes quantités d'explosifs). Le praticien de médecine
alternative n'a pas apporté la preuve des conséquences graves ou de risques de
dommages matériels ou corporels importants en cas de perturbation par des ondes
électromagnétiques. S'agissant de la proximité de l'hôpital à l'installation
projetée, la recourante se réfère au rapport de la SUVA relatif à la
compatibilité électromagnétique d'implants médicaux actifs au poste de travail.
Celui-ci relève au contraire que compte tenu de la localisation et de la
délimitation généralement prévues des installations émettrices, les expositions
involontaires à des champs supérieurs aux valeurs limites étaient normalement
exclues. Il ne fait pas état d'un risque de dommage grave ou d'un potentiel
incident d'emblée reconnaissable. En outre, les porteurs d'implants ne se
trouvent pas uniquement dans les hôpitaux, mais dans tous les autres lieux de
la vie. Aussi, à défaut de prescription légale, les hôpitaux de même que les
lieux d'activité d'un praticien de médecine alternative doivent être considérés
comme des LUS au sens de l'art. 3 al. 2 ORNI soumis à la valeur limite de
l'installation selon l'annexe 1 ORNI. S'agissant de la présence d'une école, la
Cour de céans a d'ailleurs procédé au même raisonnement (arrêt AC.2010.0178 du
25 février 2011; cf. également arrêt du TF 1C_431/2010 du 15 octobre 2010). La
recourante a par ailleurs rappelé l'existence d'antennes de téléphonie mobile à
proximité d'hôpitaux, notamment sur la Clinique de Montchoisi à Lausanne, sur
un home abritant des personnes âgées à Küsnacht et sur le toit de la
Frauensklinik de l'Hôpital Universitaire de Zurich.
c) Quoi qu'en disent les opposants,
les pièces qu'ils produisent ne permettent pas de remettre en cause le bien-fondé
des valeurs définies par l'ORNI et d'affirmer qu'elles ne respectent pas le
principe de précaution de l'art. 11 al. 2 LPE. Certaines d'entre elles ont déjà
été présentées devant le Tribunal fédéral et la cour de céans et n'ont pas
amené à considérer la protection offerte par l'ORNI comme insuffisante. Il
s'agit de la résolution du Parlement européen du 4 septembre 2008 et du rapport
Bio-Initiative (ATF 1C_92/2008 du 16 décembre 2008 consid. 3.5; AC.2008.0268 du
29 juin 2009 consid. 3b; AC.2007.0301 du 27 novembre 2008 consid. 9e). S'agissant
de la Résolution de Benevento émise par la Commission Internationale pour la
Sécurité Electromagnétique, elle ne contient que des recommandations générales
non contraignantes sur l'utilisation des téléphones mobiles et l'emplacement
des antennes. Elle ne fait en revanche état d'aucune avancée scientifique
importante et ne souligne pas la nécessité de baisser les seuils prévus par
l'ORNI. Les diverses contributions de même que les différents
"Appels" produits par les opposants, notamment dans le cadre de leur
opposition au projet, ne constituent pas des avis d'expert qui enjoindraient au
tribunal de renoncer à appliquer l'ORNI. Les études qui ne sont pas en mesure
de satisfaire aux critères scientifiques ou dont la fiabilité n'a pas été
vérifiée jusqu'ici ne peuvent pas être prises en compte. La référence à des
connaissances provisoires entraînerait une insécurité juridique considérable. En
outre, on rappelle à toutes fins utiles que les décisions du Tribunal de
Carpentras, du Tribunal d'Angers, de la Cour d'appel de Versailles et de la
Cour d'appel de Bordeaux ne sont pas des sources du droit pour la cour de céans
(voir également AC.2008.0156 du 28 décembre 2009 consid.
5b).
Au surplus, il appartient en premier lieu aux autorités spécialisées
compétentes et non pas au tribunal de suivre la recherche
internationale ainsi que l'évolution de la technique et cas échéant
de requérir une adaptation des valeurs limites fixées dans l'ORNI (dans ce
sens, voir Alexandra Gerber, op. cit., p. 729). Le tribunal constate ainsi que
les éléments fournis par les opposants, même s'ils tendent à démontrer une
évolution dans les connaissances des effets non thermiques du rayonnement non
ionisant, ne sont pas suffisamment probants pour établir que le Conseil fédéral
abuse de son pouvoir d'appréciation en refusant, en l'état des connaissances
techniques et scientifiques, de modifier les valeurs limites de l'ORNI, et
notamment les valeurs limites de l'installation. Aussi, les valeurs limites
sont, en l'état, conformes aux exigences de la LPE et au principe de
prévention.
5.
Les opposants font valoir que la zone est déjà
largement couverte, si bien que la construction d’une nouvelle antenne serait
inutile. Ils proposent des alternatives d'emplacement.
a) aa) Selon la jurisprudence du
Tribunal fédéral, s’agissant d’une installation conforme à la zone et ne
nécessitant aucune dérogation, la question de l’intérêt public et, dès lors, du
besoin, ne se pose pas (arrêt du TF 1C_13/2009 du 23 novembre 2009 consid. 6 ;
1A.264/2000 du 24 septembre 2002 consid. 9.4). Une pesée globale des intérêts
telle que prévue à l'article 24 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l’aménagement du territoire (LAT; RS 700) n'a ainsi pas lieu d'être et, dans
cette mesure, il n'est pas nécessaire d'examiner l'existence d'un besoin ni de
rechercher des lieux d'implantation alternatifs (arrêts du TF 1A.316/2000 du 21
septembre 2011 consid. 5b; 1A.264/2000 précité ; cf. ég. AC.2003.0078 du 26 mai
2004 consid. 2 bb). Une installation ne saurait dès lors être refusée au motif qu'elle
ne correspond pas à un réel besoin, qu’elle pourrait être placée sur un mât
existant d’un autre opérateur ou qu’il existerait des sites mieux adaptés
ailleurs (arrêt du TF 1C_419/2010 du 15 octobre 2010 consid. 5; 1A.264/2000 du
24 septembre 2002 consid. 9.4 in: DEP 2002. p. 769; arrêt AC. 2007.0153 du 29
février 2008 consid. 3c). Autrement dit, dès lors que les conditions du droit
cantonal (notamment la conformité de l'installation à la zone et le respect du
droit de la construction) et de l'ORNI sont remplies, l'opérateur a droit à
l'octroi de l'autorisation de construire sans qu’il soit nécessaire pour lui de
rechercher d’éventuels lieux alternatifs d’implantation (arrêt du TF
1A.264/2000 précité consid. 9.4; arrêts AC.2006.0181 du 5 septembre 2007;
également à ce sujet, Alexandra Gerber, op. cit., p. 744). Dans la zone à
bâtir, il incombe ainsi à l’opérateur seul de choisir l’emplacement adéquat de
l’installation de téléphonie mobile (arrêt du TF 1A.162/2004 consid. 4 et réf.
publié in: DEP 2005 p. 740; arrêt AC.2009.0282 du 24 août 2010 consid. 4a aa).
On relèvera que la jurisprudence mentionnée ci-dessus a été nuancée par le
Tribunal fédéral en relation avec la marge de manœuvre des autorités chargées
de l’aménagement (sur l'ensemble de ces moyens influençant sur le choix de
l'emplacement d'installations de téléphonie mobile, cf. VLP-ASPAN,
Aide-mémoire: Marge de manœuvre des communes en matière d'aménagement des
installations de téléphone mobile à l'intérieur de la zone). D'une part, les
communes peuvent prendre des mesures de planification négative ou positive
(prescriptions excluant en principe les installations de téléphonie mobile dans
des zones déterminées ou, à l’inverse, délimitant de zones destinées spécialement
à ces installations) pour autant qu'une disposition de police des constructions
le prévît explicitement (ATF 133 II 64). D'autre part, les communes peuvent adopter
une base légale (par exemple dans un règlement sur les constructions et
l'aménagement) visant à soumettre l’autorisation d’installations à une pesée
complète des intérêts et, partant, à l’examen de sites d’implantation
alternatifs (arrêt du TF 1C_478/2008 du 28 août 2009 résumé in: DEP 2009, p.
910 dans lequel il était toutefois question d'une installation qui allait
occuper une partie non négligeable d'une zone non constructible; il a été jugé
qu'on ne pouvait pas admettre que l'implantation dans cette zone était imposée
par la destination au simple motif que l'emplacement en question avait déjà
fait l'objet de constructions; il s'agissait au contraire d'examiner si une
telle localisation était clairement plus appropriée que de possibles
implantations dans les zones à bâtir).
bb) Pour ce qui est d’une
éventuelle obligation de coordination entre opérateurs, on relèvera qu'il ne
résulte du droit fédéral aucune obligation de coordination entre les
opérateurs, à l'intérieur de la zone à bâtir; une concentration des antennes de
téléphonie mobile n'est d'ailleurs pas souhaitable, car elle conduit à une
augmentation de la charge de rayonnement dans le voisinage et à un dépassement
des valeurs limites d'immissions fixées par l'ORNI (arrêt du TF1A.140/2003 du
18 mars 2004 consid. 3.3). Au niveau cantonal, l’Etat de Vaud et les différents
opérateurs ont signé une convention le 24 août 1999 qui prévoit de
coordonner les emplacements d’antennes et de concilier, dans la mesure du
possible, les obligations des opérateurs (assurer la couverture du territoire
et mettre en place une structure de réseau optimale) et les autres intérêts
publics (protection du paysage et respect des normes en matière de rayonnement
non ionisant) qui entrent en ligne de compte (cf. FAO nos 75-76 des 17 et 21
septembre 1999, p. 2703; sur cette convention, cf. en outre arrêts AC.2009.0282
du 24 août 2010 consid. 4a bb et AC.2002.0092 du 1er mars 2005 consid. 5). En
bref, cette convention prévoit que le SEVEN doit recevoir des renseignements
sur les coordonnées et les spécifications techniques de toutes les
installations, sur les secteurs où le réseau est en cours de planification avec
l'indication des installations nouvelles, en service mais à étendre, ou à
supprimer. Le SEVEN traite ces données de manière confidentielle et ne les
transmet que s'il constate qu'une coordination est nécessaire pour un
emplacement prévu, la coordination étant réputée nécessaire lorsque les
emplacements sont situés dans un rayon de 100 mètres dans les zones
constructibles ou à 1 kilomètre l'un de l'autre dans l'aire rurale. A l'aide
d'un catalogue de critères, les opérateurs «sont disposés à exploiter des
emplacements communs» si la technique, les conditions économiques et juridiques
le permettent et à tenir compte, dans le choix des emplacements communs, des
intérêts cantonaux en matière de protection du paysage, de la nature, des sites
et des monuments (arrêts AC.2007.0153 du 29 février 2008; AC.2007.0301 du 27
novembre 2008 consid. 12; AC.2006.0181 du 5 septembre 2007 consid. 6).
b) En l’occurrence, aucune autre
installation de téléphonie mobile ne se situant dans le rayon de 100 m prescrit
par la convention cantonale précitée, une obligation de coordination n’entre
pas en ligne de compte. Par ailleurs, la recourante a rendu vraisemblable que
la ville d'Aubonne ne bénéficiait pas d'une couverture UMTS adéquate et qu'elle
n'avait trouvé, après plus de dix de pourparlers avec la commune, aucun autre
emplacement convenable à proximité du lieu choisi. A cela s’ajoute qu’un
équipement indispensable au développement des télécommunications par la
téléphonie mobile répond aux exigences du monde moderne, et par là, selon les
conceptions généralement admises, à l’intérêt public qui consiste à assurer le
meilleur service de télécommunications possible, conformément à l'art. 1er de
la loi fédérale du 30 avril 1997 sur les télécommunications ([LTC, RS 784.10]; arrêts
AC.2008.0268 du 29 juin 2009 consid. 2c; AC.2004.0185 du 2 mai 2005 consid. 6d).
La création d'un réseau de téléphonie mobile à l'intérieur de la zone à bâtir
constitue une tâche de la Confédération au sens des art. 78 al. 2 Cst. et 2 al.
1 let. b LPN, dans la mesure où l'installation litigieuse est nécessaire pour
assurer une couverture optimale d'un réseau de téléphonie mobile, exigence qui
découle des art. 92 al. 2 Cst. et 1
er
al. 1 et 2 LTC (arrêts du TF 1A.202/2004
du 3 juin 2005; 1P.342/2005 du 20 octobre 2005 consid. 5.1). La recourante a au
surplus démontré que l'implantation de son installation sur le mât de son
concurrent ne lui permettait pas d'assurer la même couverture qu'avec
l'emplacement projeté. Finalement, on notera que la commune d'Aubonne n'a pas
adopté de planification négative ou positive lui permettant d'examiner des
emplacements alternatifs. De même, elle ne s'est pas dotée d'une base légale
l'autorisant à procéder à une balance complète des intérêts du lieu projeté. En
conclusion, les arguments liés à la présence d'un nombre suffisant d'autres
antennes dans la région ne sont pas pertinents et doivent être écartés.
6.
L'autorité intimée ainsi que les opposants
invoquent la violation de la clause d'esthétique de l'installation projetée. La
Municipalité et les opposants invoquent l'enlaidissement du territoire communal
et la dégradation de l'aspect des lieux de la commune d'Aubonne qui revête un caractère
particulier de bourg.
a) A teneur de l'art. 107 al. 1 du
Règlement communal du 7 octobre 1980 sur le plan d'extension et la police des
constructions (ci-après: RC), "
la
Municipalité prend toutes les mesures pour éviter l'enlaidissement du
territoire communal".
Cette disposition complète la règle générale
exprimée à l’art. 86 de la loi du 4 décembre 1985 sur les constructions et
l’aménagement du territoire (LATC; RSV 700.11), selon laquelle la municipalité
veille à ce que les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que
les aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural
satisfaisant et s’intègrent à l’environnement (al. 1); elle refuse le permis
pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l’aspect
et le caractère d’un site, d’une localité, d’un quartier ou d’une rue, ou de
nuire à l’aspect d’un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle
(al. 2); les règlements communaux doivent contenir des dispositions en vue
d’éviter l’enlaidissement des localités et de leurs abords (al. 3). Quant à
l'art. 135 RC auquel l'autorité intimée se réfère, il dispose que les antennes
de TV et autres installations analogues sont disposées de façon à ne pas
dégrader l'aspect des lieux (al.1).
Selon la jurisprudence, la
municipalité dispose d’un large pouvoir d’appréciation en matière d’esthétique
et d’intégration (ATF 115 Ia 114; 114 Ia 345; arrêts AC.2002.0195 du 17 février
2006; AC.2004.0102 du 6 avril 2005). Une interdiction de construire fondée sur
l'art. 86 LATC ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant,
notamment s'il s'agit de protéger un site, un bâtiment ou un ensemble de
bâtiments présentant des qualités esthétiques remarquables qui font défaut à
l'ouvrage projeté ou que mettrait en péril sa construction (ATF 101 Ia 213 consid.
6c; arrêts AC.2008.0268 du 29 juin 2009 consid. 2c; AC.2007.0301 du 27 novembre
2008 consid. 8b; AC.2007.0100 du 26 novembre 2007). Il faut que l'utilisation
des possibilités de construire réglementaires apparaisse déraisonnable et
irrationnelle (ATF 115 Ia 114; 114 Ia 345; 101 Ia 213 consid. 6c; arrêts
AC.2007.0301 et AC.2007.0100 précités). Le tribunal s’impose une certaine
retenue dans l'examen de la question de l’esthétique, en ce sens qu'il ne
substitue pas son propre pouvoir d'appréciation à celui de l'autorité
municipale, mais se borne à ne sanctionner que l'abus ou l'excès du pouvoir
d'appréciation, la solution dépendant étroitement des circonstances locales (arrêts
AC.2006.0097 du 13 mars 2007; AC.2007.0301 et AC.2007.0100 précités).
L’intégration d’une construction ou d’une installation à l’environnement bâti
doit être examinée sur la base de critères objectifs, sans sacrifier à un goût
ou à un sens esthétique particulièrement aigu, de manière que le poids de la
subjectivité, inévitable dans toute appréciation, n'influe que dans les limites
de principes éprouvés et par référence à des notions communément admises (arrêts
AC.2009.0282 du 24 août 2010 consid. 5a; AC:2007.0301 et AC.2007.0100 précités).
Face à une installation de téléphonie mobile, les clauses d'esthétiques doivent
être examinées en tenant compte de l'environnement concret dans lequel
s'implanterait la construction (arrêt du TF 1P.437/2006 du 16 janvier 2007 consid.
4). L'autorité communale ne peut pas se borner à invoquer la clause générale
d'esthétique pour refuser un projet : elle doit encore préciser à quoi tiennent
ses objections à cet égard, par exemple en invoquant des éléments tels qu'un
volume disproportionné, ou l'usage de matériaux ou de couleurs provoquant des
contrastes excessifs par rapport à l'environnement existant (arrêt AC.2004.0185
du 2 mai 2005 consid. 7a). Si l’on ne peut nier qu’une antenne de communication
présente nécessairement un aspect déplaisant, encore faut-il pour exclure son
implantation qu’elle péjore de manière incontestable les qualités esthétiques
d’un endroit donné (arrêt AC.2002.0067 du 20 juin 2006 consid. 5c; AC.2004.0276
du 30 juin 2005; AC.2004.0185 précité).
b) En l'espèce, le projet litigieux
concerne la création d'une fausse cheminée de 60 x 60 cm, d'une cabane en
lambris située en l'entrée de l'immeuble abritant des cabines techniques ainsi
que d'un caisson de 800x150 mm en lambris accueillant le chemin de câbles en
façade. L'autorité intimée conteste principalement la hauteur de la fausse cheminée.
Elle a toutefois produit un constat d'altitude faisant état du respect des
normes de hauteurs communales. Si elle se détache au-dessus de la toiture, la
fausse cheminée - venant compléter deux autres préexistantes - ne modifie pas
fondamentalement la perception des lieux. Le camouflage des antennes dans une
fausse cheminée contribue donc à les intégrer au paysage et constitue ainsi une
bonne solution architecturale pour la toiture d'un immeuble. Il est par
ailleurs admis qu'une antenne puisse prendre place dans une zone villas (arrêt
du TF 1C_18/2008 du 15 avril 2008) et
a fortiori
dans une zone d'habitation de moyenne densité. On se trouve à l'extérieur du
bourg d'Aubonne et non pas dans un environnement bâti nécessitant une
protection particulière (pour un exemple d'antenne admise dans un site protégé,
voir arrêt du TF 1C_360/2009 du 3 août 2010; d'une installation de téléphonie
mobile de 10 m de haut sur le toit d'un parking protégé au titre d'un
inventaire fédéral - ISOS, voir arrêt du TF 1A.6/2007 du 6 septembre 2007; d'une
antenne implantée sur une ferme ayant reçu la note 4 lors du recensement
architectural du canton de Vaud, voir arrêt du TF 1C_13/2009 du 23 novembre
2009 consid. 3.4). La vision locale a permis au tribunal de constater que l'installation
litigieuse est prévue dans un environnement déjà marqué par la présence de
différentes installations et constructions. Depuis le site de l'Hôpital de la
rue Trévelin, en contre-bas de l'immeuble devant accueillir l'installation
projetée, entrent notamment dans le champ de vision de celui qui regarde en
direction de l'emplacement litigieux, une station service et un garage. Quant à
la vue des divers opposants de la rue Abraham Hermanjat, si l'on ne peut nier
qu'une troisième cheminée présente un certain aspect visuel, on ne saurait
admettre que le dérangement soit tel qu'il conduise à lui seul à l'admission du
recours. Il apparaît que l'adjonction litigieuse ne représente pas une menace
pour l'ensemble construit et que, dans un tel environnement, le projet n'aurait
que peu d'impact sur le paysage. La municipalité a par conséquent abusé de son
pouvoir d'appréciation en considérant que le projet ne pouvait être admis sous
l'angle de l'esthétique et de l'intégration.
7.
Les opposants font encore valoir que
l'installation de téléphonie mobile dévalorisera les terrains alentours.
A cause des antennes de téléphonie
mobile, il se peut qu'objectivement les terrains et les habitations deviennent
plus difficiles à vendre ou à louer et qu'une pression s'exerce sur les prix
d'achat et les loyers. Des installations de téléphonie mobile même conformes au
droit de l'environnement peuvent provoquer de tels effets indésirables, bien
que pour l'instant on n'ait pas pu prouver qu'elles génèrent un risque pour la
santé (ATF 133 II 321 consid. 4.3.4 in: JdT 2008 I p. 602, 669). On qualifie
ces influences d'immissions idéelles; elles peuvent être limitées par la
protection du droit civil (art. 684 du Code civil suisse du 10 décembre 1908
[ci-après: CC]) mais aussi par les prescriptions d'aménagement du territoire et
de police des constructions, notamment par des mesures planification négative
ou positive (cf. à ce sujet Benjamin Wittwer, op. cit., pp. 97 s.; Arnold
Marti, Commentaire de l'arrêt 1A.280/2004 du 27 octobre 2005 in: ZBl 2006
p. 213). Cependant, le droit public ne protège pas les propriétaires
contre les moins-values que peuvent entraîner pour leurs fonds la construction
sur les parcelles voisines de bâtiments ou d'installations conformes à la
réglementation (arrêts AC.2009.0282 précité consid. 7; AC. 2008.0112 du 11 août
2009 consid. 6a ; AC.2008.0081 du 2 juin 2009 consid. 6). L'atteinte à la
garantie de propriété relève du droit civil dans le cadre duquel les
possibilités d'indemnisation des voisins ou d'action en cessation du trouble
(art. 928 CC) ne sont pas exclues (Antoine Eigenmann/Leila Roussianos, Les
antennes de téléphonie mobile - aspects de droit privé, in: DC 2004 pp. 96 ss,
p. 101). Elle n'est en revanche pas l'objet de la procédure d'autorisation de
construire (arrêt du TF 1A.4/2007 du 25 juin 2007 consid. 5). Quant à une
éventuelle atteinte à la liberté économique du praticien de médecine
alternative empêché d'exercer son activité en raisons des ondes
électromagnétiques, elle relève également du droit civil et ne s'aurait être
examiner dans le cadre de l'octroi d'un permis de bâtir. Partant, le grief des
opposants est irrecevable.
8.
Au vu des considérants qui précèdent, le recours
doit être admis et la décision attaquée annulée. La cause est renvoyée à la
Municipalité d'Aubonne pour octroi du permis de construire. L'autorité statue
sur les frais et dépens (art. 91 LPA-VD applicable par renvoi de l'art. 99
LPA-VD). Les frais sont supportés par la partie qui succombe (art. 49 al. 1
LPA-VD). Lorsque plusieurs parties succombent, les frais sont répartis entre
elles compte tenu notamment de leur intérêt à la procédure et du sort fait à
leurs conclusions (art. 51 al. 1 LPA-VD). Les parties qui ont procédé en
qualité de consorts répondent solidairement des frais mis à leur charge (art.
51 al. 2 LPA-VD). D'après la jurisprudence, lorsque la procédure met en
présence, outre le recourant et l'autorité intimée, une ou plusieurs autres
parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en principe à
cette partie adverse déboutée, à l'exclusion de la collectivité publique dont
la décision est annulée ou modifiée, d'assumer les frais et dépens (RDAF 1994
p. 324 et les arrêts ayant appliqué ce principe, en particulier les arrêts
AC.2007.0256 du 24 décembre 2008 consid. 8 et AC.2005.0264 du 6 juin 2006 consid.
6, mais également les arrêts AC.2008.0104 du 15 juin 2009 consid. 11;
AC.2007.0301 du 27 novembre 2008 consid. 13 et AC.2006.0163 du 19 octobre 2007
consid. 16). La règle n'est toutefois pas absolue. Si les circonstances le
justifient, les frais peuvent être mis à charge de la commune (cf. pour
exemples, les arrêts AC.2007.0081 du 16 juin 2008 consid. 5; AC.2004.0218 du 13
juin 2006 consid. 6; AC.2005.0095 du 29 novembre 2005 consid. 6; AC.2002.0092
du 1
er
mars 2005 consid. 7). Tel est le cas lorsque les frais de
procédure sont entraînés exclusivement par une erreur administrative (arrêt AC.2005.0264
précité) ou lorsque la municipalité se fait en quelque sorte le porte-parole
des très nombreux opposants qui sont intervenus dans la procédure de mise à
l'enquête (arrêt AC.2002.0067 du 20 juin 2006 consid. 8). Finalement, si
l'équité l'exige, l'émolument peut être réparti entre la commune et les
opposants (cf. pour exemple, arrêts AC.2008.0268 du 29 juin 2009 consid. 4;
AC.2006.0119 du 21 février 2007 consid. 7; AC.2006.25 du 21 septembre 2006
consid. 7).
Dans le cas présent, deux parties
succombent. D'une part, il y a lieu d'admettre que la Municipalité d'Aubonne
s'est faite le porte-parole des nombreux opposants, si bien qu'il paraît
justifié de mettre à sa charge, pour moitié, l'émolument de justice arrêté à
3'000 (trois mille) francs. D'autre part, les opposants - qui ont par ailleurs
été avertis que tout ou partie des frais pourraient être mis à leur charge en
cas de rejet des conclusions - doivent également supporter la moitié de l'émolument
de justice. Au surplus, il ne sera pas alloué de dépens à la société
recourante, celle-ci ayant procédé par l'intermédiaire d'une collaboratrice de
son département juridique (art. 55 al. 1
a contrario
LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est  admis.
II.
La décision rendue le 19 juillet 2010 par la
Municipalité d'Aubonne est annulée. La cause est renvoyée à la Municipalité
pour octroi de l'autorisation de construire.
III.
Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs
est mis à la charge de la Commune d'Aubonne.
IV.
Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs
est mis à la charge de Corinne Cottier et consorts.
Lausanne, le 28 octobre 2011
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour
autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.