vd_omni · AC.2022.0322 · 2023-11-15 · fr

A.________/CONSEIL COMMUNAL DE MONTREUX, Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) | Rejet du recours dirigé contre le plan des zones réservées de Montreux. Recevabilité douteuse des critiques de la recourante relatives au refus des autorités de planification d'intégrer le périmètre d'un plan partiel d'affectation (PPA) voisin (c. 1). La commune pouvait adopter ce plan des zones réservées, même si elle est un propriétaire foncier sur son territoire (c. 2). La recourante a pu participer à l'élaboration du plan à satisfaction de droit (opposition, conciliation) (c. 3). Le choix des autorités communales de ne pas inclure dans la zone réservée le périmètre du PPA voisin n'est pas arbitraire; il n'est pas non plus arbitraire d'avoir intégré, dans le plan litigieux, le secteur dans lequel se trouvent les parcelles de la recourante, cette solution reposant sur des motifs objectifs (densification) (c. 4).Recours au TF rejeté (arrêt 1C_695/2023 du 5 mars 2025).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.11.2023 AC.2022.0322

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 15 novembre 2023
Composition
M. André Jomini,
président
; M. Pascal Langone et Mme Imogen
Billotte, juges; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourante
A.________,
à ********, représentée
par Me Jonas PETERSEN, avocat à Fribourg,
Autorités intimées
1.
CONSEIL COMMUNAL DE MONTREUX,
à
Montreux,
2.
Département des institutions, du territoire
et du sport (DITS),
représenté par sa Direction
générale du territoire et du logement (DGTL), à Lausanne
.
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ c/ décision du Conseil communal de
Montreux du 2 mars 2022 adoptant le plan des zones réservées et décision du
Département des institutions, du territoire et du sport du 16 septembre 2022
approuvant ce plan.
Vu les faits suivants:
A.
La société A.________ est propriétaire de deux parcelles adjacentes sur
le territoire de la commune de Montreux, aux lieux-dits "Au Mont
Burier" et "Aux Leppes": la parcelle n
o
2040, d'une
surface de 8'947 m
2
, avec deux bâtiments d'habitation, et la
parcelle n
o
12743, d'une surface de 2'186 m
2
, en nature
de jardin.
Ces deux parcelles font partie du
périmètre du plan d'extension partiel "A
Chailly-Baugy-Les Crêtes-Beau Regard",
adopté par le Conseil communal
de Montreux le 24 septembre 1980 et approuvé par le Conseil d'Etat le 27
février 1981. Ce plan d'extension partiel ou PEP (cf.
https://montreux12.wnglive.ch/fileadmin/documents/commune-de-montreux.ch/pdf/Urbanisme/PLANS_RESERVES/130_PEP_A_CHAILLY_BAUGY_LES_CRETES.pdf
)
classait ces terrains dans la zone de villas I, destinée aux bâtiments
d'habitation comprenant deux logements au maximum; l'indice d'utilisation était
limité à 0,1 et la surface minimale d'une parcelle constructible était de 2'500
m
2
(cf. art. 2 du règlement du PEP).
B.
En 2007, les autorités communales ont mis à
l'enquête publique un projet de plan général d'affectation (PGA) et de
règlement (RPGA) entièrement révisés, afin de remplacer les instruments de
planification en vigueur, principalement le plan des zones de la commune du 15
décembre 1972, mais aussi des plans d'affectation partiels ou détaillés. Le 2
septembre 2009, le conseil communal a adopté le projet de PGA et son règlement.
Ces actes ont subi diverses modifications, en fonction notamment d'amendements
votés par le conseil communal. Une enquête publique complémentaire a été
organisée en septembre 2013. Dans ses séances des 3 et 4 septembre 2014, le
conseil communal a adopté les modifications apportées au PGA. Le 10 juin 2015,
le Département du territoire et de l'environnement (ci-après: DTE) a approuvé
préalablement le nouveau PGA, à l'exception d'une portion de zone à bâtir
("L'Aire de Prélaz"). Les décisions d'adoption et d'approbation
préalable ont fait l'objet de plusieurs recours à la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP).
Les autorités communales ont ensuite
entrepris des négociations avec l'Office fédéral du développement territorial (ARE),
auteur d'un des recours, et engagé une procédure de modification du projet de
nouveau PGA visant à atteindre un bilan des réserves en zone à bâtir équilibré.
L'instruction des recours a été suspendue.
Les
modifications apportées par la suite consistaient en la création de deux zones
réservées dans les secteurs de Maula Ferran et de La Saussaz; elles introduisaient
en outre, au sein de la zone de verdure initialement projetée, la distinction
entre une zone de verdure urbaine, assurant des poches de respiration dans le
bâti, et une zone de verdure paysagère, considérée comme une zone de non
bâtir. Ces modifications ont été mises à l'enquête publique en juin 2016.
Le 12 octobre 2016, le conseil communal a adopté ces différents amendements,
lesquels ont été approuvés préalablement par le DTE, le 10 janvier 2017.
Ces nouvelles décisions d'adoption et
d'approbation préalable ont elles aussi fait l'objet de plusieurs recours à la
CDAP. Celle-ci a repris l'instruction des premiers recours et elle a statué par
différents arrêts rendus en décembre 2017 et janvier 2018. En substance et sous
réserve de certains aspects ponctuels, elle a confirmé le nouveau PGA.
Le Tribunal fédéral a été saisi de
différents recours, formés par des propriétaires fonciers ainsi que par une
organisation de protection de la nature d'importance nationale, contre les
arrêts de la CDAP. Il a statué sur ces recours par des arrêts rendus le 16
avril 2020. Dans la cause 1C_632/2018 (arrêt publié aux ATF 146 II 289), il a
admis le recours et il a prononcé que l'arrêt de la CDAP (dans les causes AC.2015.0216,
AC.2017.0026 du 17 janvier 2018) était "
réformé et la cause renvoyée
pour nouvelle décision à la Commune de Montreux, dans le sens des considérants
"
(ch. 1 du dispositif). Pour saisir la portée de la réforme de l'arrêt de la
CDAP, il faut donc lire en particulier le considérant 14 de l'arrêt du Tribunal
fédéral, ainsi libellé:
"
Les considérants qui précèdent conduisent à
l'admission du recours. Les chiffres I à III du dispositif de l'arrêt attaqué
sont réformés en ce sens que le recours cantonal AC.2015.0216 est admis; les
décisions d'adoption communales et la décision d'approbation préalable
cantonale du 10 juin 2015 sont annulées. Les chiffres IV et V sont réformés en
ce sens que le recours AC.2017.0026 est admis, la décision du Conseil communal
de Montreux du 12 octobre 2016 ainsi que la décision préalable du Département
du territoire et de l'environnement du 10 janvier 2017 sont annulées. La cause
est renvoyée à la Commune de Montreux (
art. 107 al. 2 LTF
).
Il lui appartiendra d'adapter son projet de PGA en prévoyant une affectation
conforme au droit fédéral des portions de territoire comprises dans la zone
réservée, dans le respect en particulier des exigences de l'
art.
15 LAT
(cf. consid. 5.3 et 6.3). Celle-ci devra également tenir compte
des secteurs soumis à la légalisation préalable d'une planification de détail
(art. 26 nRPGA) dans le réexamen de sa zone à bâtir et déterminer si
ceux-ci doivent y être maintenus ou en être exclus (cf. consid. 7.4). La
Commune de Montreux devra également assurer la coordination entre la
planification d'affectation de la partie urbanisée de son territoire - ici
discutée - et la planification relative à la partie supérieure de son
territoire (cf. consid. 9).
[...] "
C.
A la suite des arrêts du Tribunal fédéral, les autorités
communales ont décidé de mettre en place des zones réservées, en fonction d'une
analyse de la situation décrite en particulier dans un "rapport
justificatif selon l'article 47 OAT" de mars 2021. On y trouve les
explications suivantes (p. 8 ss):
"
4. Le surdimensionnement
de la zone à bâtir de Montreux
Depuis le nouveau millénaire, les
politiques de développement territorial ont beaucoup évolué et le cadre légal
qui les régit s'est rigidifié en conséquence; les communes vaudoises reçoivent
des injonctions de la part de l'Etat de Vaud pour mettre en œuvre le nouveau
cadre légal et observer les délais y relatifs; le Département cantonal
compétent édicte des méthodes qui accompagnent le plan directeur cantonal, afin
d'harmoniser le travail des communes et le traduire en données territoriales
cantonales.
L'état des réserves à bâtir
communales au 31.12.2018, défini selon la méthode cantonale issue du PDCn
actuellement en vigueur, permet d'accueillir potentiellement au total 6'366
habitants-emplois supplémentaires, répartis comme suit:
– à l'intérieur du périmètre du
centre:       5'641 habitants-emplois
– à l'extérieur du périmètre du
centre:       725 habitants-emplois.
Cet état de surdimensionnement devra
être rattrapé au maximum dans le cadre du futur Plan d'affectation communal
(PACom) à élaborer; dans cette attente et comme dit ci-avant, la situation de
surdimensionnement ne doit pas être aggravée, surtout à l'extérieur du
périmètre de centre.
5. Les zones réservées
5.1 Buts des zones réservées
[…]
5.2 Le cas de Montreux
Avec ses quelque 27'000 habitants,
Montreux est la 3
e
ville la plus peuplée du Canton de Vaud. Montreux
est la commune centrale de l'agglomération Riviera et se trouve qualifiée de
centre cantonal bipolaire par le plan directeur cantonal; les études menées
dans le cadre de l'AggloRivelac en 2011 ont estimé à 19'200 habitants-emplois
la capacité d'accueil de l'agglomération d'ici à 2030; cette capacité d'accueil
est reportée dans les mesures A11 et R14 du plan directeur cantonal.
Bien que Montreux ne dispose pas
d'un acte de planification adapté, la ville doit continuer à vivre et un
développement minimal doit rester possible afin d'assurer une dynamique
économique, à tout le moins à l'intérieur du périmètre de centre et dans la
bande littorale surtout. En effet, le principe de la densification dans les
centres demeure le vecteur de base qu'il s'agira de suivre dans le cadre de la
reprise des études d'affectation du sol et le dispositif des zones réservées
doit pouvoir l'appréhender.
Le concept des zones réservées
proposé par la Municipalité se fonde sur des critères objectifs qui découlent
de données légales et territoriales claires; la délimitation de chaque zone se
veut logique, objective et égalitaire.
Les zones réservées sont
accompagnées d'un dispositif réglementaire fondé sur la même logique objective:
si les zones réservées qui se situent à l'extérieur du périmètre de centre ou
en périphérie du centre-ville, ne peuvent raisonnablement pas proposer de
possibilités de développement, notamment au regard du risque d'aggravation de
la situation de surdimensionnement, il paraît par contre raisonnable que les
zones réservées qui traitent du centre-ville laissent quelques possibilités de
développement, pour autant que celles-ci respectent les directives cantonales
et fédérales en la matière.
5.3 Le concept des zones
réservées
[…]
5.3.1 La totalité du territoire
communal
Dans les considérants de son
arrêt, le TF a critiqué le fait que Montreux ait séparé la révision de son
territoire en deux parties, soit la partie urbanisée et la partie rurale. Il
conclut que ce mode de procéder ne permet pas de connaître l'entier des
réserves à bâtir sur le territoire communal et que la réattribution des droits
à bâtir, issue du zoning et des coefficients de construction proposés, pourrait
en pâtir.
Ces dires ont été confirmés par le
Département cantonal compétent, car il est nécessaire d'assurer une vision
globale des besoins et de supprimer les risques d'inégalité de traitement des
propriétaires situés dans les différentes parties du territoire communal. En
effet, en traitant le territoire par étapes, il se peut qu'au final il y ait
des "laissés pour compte", car tout le potentiel pourrait avoir déjà
été attribué aux premiers et les besoins satisfaits.
Le futur PACom devra ainsi traiter
l'entier du territoire communal et dans cette attente, les zones réservées
doivent couvrir l'entier du territoire communal.
5.3.2 Une mesure générale –
égalité de traitement
Nous avons vu ci-avant, que la
fragilité territoriale et légale dans laquelle Montreux se trouve découle de
l'obsolescence du plan des zones de 1972 et parce que ce dernier concerne
l'entier du territoire communal.
Les zones réservées ne peuvent dès
lors pas être une mesure ponctuelle sans risquer de générer des inégalités de
traitement, car l'entier du territoire est non-conforme au droit fédéral.
Le dimensionnement des zones
réservées doit donc être une mesure générale, afin de ne pas susciter de réaction
particulière liée à l'insatisfaction de certains. Ce zoning large est
accompagné d'un dispositif réglementaire précis, qui assure l'entretien du
patrimoine et une dynamique économique pour la ville.
5.3.3 La limite du territoire
largement bâti
[…]
5.3.4 Un potentiel
constructible
La zone réservée sert "à
geler temporairement" les possibilités de construire d'un lieu; une zone
réservée n'a donc de sens que s'il y a un potentiel constructible concret à
développer.
Le plan des zones de 1972 présente
un surdimensionnement global de la zone à bâtir et par conséquent, un potentiel
constructible général omniprésent.
En lien avec le constat fait
ci-avant, que les zones réservées doivent être une mesure générale, les zones
réservées doivent couvrir toutes les zones constructibles du plan des zones de
1972, à l'exception de la zone d'utilité publique et de la zone d'installations
ferroviaires.
[…]
5.3.5 Les plans de détails en
vigueur
L'élaboration des zones réservées
doit également gérer les plans de détail (plan partiel d'affectation/plan de
quartier/plan d'extension partiel) en vigueur sur le territoire communal; il
s'agit de se servir du même raisonnement que celui appliqué au plan des zones
de 1972.
Pour qu'un plan de détail soit
inclus dans une zone réservée, il faut que l'un des critères suivants soit
rempli:
– le plan de détail est entré en
vigueur avant le 01.01.1980;
– le plan de détail se situe à
l'extérieur du périmètre de centre et présente du potentiel constructible.
Le plan des zones réservées,
présenté ci-après, traite l'entier des plans de détails en vigueur sur le
territoire communal, les réservant, ou non, en fonction des critères qui
précèdent, ou pour d'autres motifs particuliers.
[…]"
Six différents types de zones
réservées ont été définis. Il a été prévu de classer les parcelles n
os
2040 et 12743 ainsi que les terrains environnants – qui font partie du
périmètre du centre, ou périmètre compact de l'agglomération (voir la carte p.
10) – dans la zone réservée 3, au sujet de laquelle le rapport précité explique
ce qui suit (p. 14):
"
6.3.1
Périmètre
La zone réservée 3
concerne la bande de territoire située entre l'A9 (RN9) et la bande littorale de
Clarens, Montreux et Territet.
Ainsi, toutes les
parcelles concernées affectées à la zone à bâtir par le plan des zones de 1972,
à l'exception des zones d'utilité publique, sont colloquées en zone réservée 3.
La zone réservée 3
couvre une surface de 196.13 ha.
6.3.2 Plans de
détail
Les plans de détail
suivants sont également réservés, car ils offrent un potentiel constructible
alors qu'ils sont entrés en vigueur antérieurement à la LAT (01.01.1980):
[liste de 8 plans d'affectation spéciaux, parmi lesquels:]
– (130) PEP
"A
Chailly-Baugy-Les Crêtes-Beau Regard" – 27.02.1981. Bien que ce PEP soit
entré en vigueur postérieurement à la LAT et se situe à l'intérieur du
périmètre compact d'agglomération, la présomption de conformité au droit
fédéral est très fragile de par sa date de légalisation, ce d'autant plus qu'il
présente passablement de potentiel constructible à réaliser."
D.
Le projet de plan des zones réservées a été mis à l'enquête publique du
24 avril au 25 mai 2021.
Les parcelles n
os
2040 et
12743 sont effectivement incluses dans la zone réservée 3. A.________
a
formé opposition le 21 mai 2021, en demandant en substance que ses deux
parcelles soient exclues de la zone réservée mais qu'en revanche un terrain
directement voisin, propriété de la commune de Montreux (parcelle n
o
2052, de 2,5 ha), soit intégré dans la zone réservée 3. Ce terrain correspond
au périmètre du plan partiel d'affectation (PPA) "Les Grands Prés",
adopté par le conseil communal le 8 novembre 2017 et approuvé par le
Département du territoire et de l'environnement le 23 juillet 2018. Le régime
applicable dans ce périmètre est celui de la "zone mixte habitation de
moyenne densité et activités tertiaires" (art. 1 al. 2 du règlement du
PPA). La parcelle n'est actuellement pas bâtie et le PPA vise à permettre la
construction d'un nouveau quartier (art. 2 du règlement du PPA).
E.
Dans son préavis n
o
34/2021 (accessible sur internet, www.conseilmontreux.ch,
rubrique "documents"), la Municipalité de Montreux a proposé au
conseil communal d'adopter le plan des zones réservées, avec son règlement, tel
qu'il a été mis à l'enquête publique, puis d'adopter des propositions de
réponse aux oppositions. S'agissant de l'opposition de A.________ – que la
municipalité propose d'écarter –, ce texte relève en substance que le périmètre
du PEP "A Chailly-Baugy-Les Crêtes-Beau Regard" a dû être inclus dans
le périmètre du plan des zones réservées, comme le périmètre du PGA de 1972 et
ceux des autres plans spéciaux antérieurs à 1980 car, lors de l'examen
préalable, le département cantonal l'avait exigé; dans ce secteur, le
bien-fondé du développement des constructions devait être vérifié dans le cadre
de la révision générale du statut du sol. En revanche, le PPA "Les Grands
Prés", légalisé en 2018, se trouve à l'intérieur de la zone à bâtir
provisoire; il est considéré comme conforme au droit fédéral et il n'est pas
concerné par les zones réservées.
F.
Dans sa séance du 2 mars 2022, le conseil communal a adopté le plan des
zones réservées et la réponse à l'opposition de A.________.
G.
Le dossier a été transmis au Département des institutions, du territoire
et du sport (DITS) qui, par une décision du 16 septembre 2022, a approuvé
"
sous réserve des droits des tiers, les zones réservées communales,
sises sur la commune de Montreux
".
H.
Agissant le 18 octobre 2022 par la voie du recours de droit administratif,
A.________ demande à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du
Tribunal cantonal, à titre principal, d'annuler "
l'ensemble du dossier
de zones réservées
". A titre subsidiaire, elle prend les conclusions
suivantes:
"1. Les articles 2040 et
12743 RF Montreux sont exclus de la zone réservée.
2. Les articles 7368, 2052 et DP
239, qui constituent le périmètre du PPA "Les Grands Prés" sont
intégrés dans la zone réservée 3.
3. Le dossier des zones réservées
est transmis au Conseil d'Etat pour désignation d'une commune appelés à le
traiter en remplacement de la Commune de Montreux, celle-ci étant récusée
compte tenu du fait qu'elle est propriétaire des terrains sur lequel s'inscrit
le PPA "Les Grands Prés".
4. Les frais judiciaires et les
dépens sont mis à la charge de la Commune de Montreux."
Dans sa réponse du 7 février 2023, la municipalité –
pour le conseil communal – conclut au rejet du recours.
Dans sa réponse du 13 février 2023, la Direction
générale du territoire et du logement (DGTL), au nom du DITS, conclut au rejet
du recours.
La recourante a déposé deux mémoires de réplique
distincts le 24 avril 2023. Dans l'un et l'autre, elle confirme les conclusions
de son acte de recours.
Considérant en droit:
1.
Le Tribunal cantonal examine d'office et librement la recevabilité des
recours qui lui sont soumis.
a) La contestation porte sur un plan de zones
réservées. L'art. 46 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) dispose que les communes
peuvent établir des zones réservées selon l'article 27 LAT (al. 1), la
procédure d'approbation étant celle des plans d'affectation (al. 2). Cela
signifie que le plan doit, après l'enquête publique, être transmis par la
municipalité au conseil communal qui doit se prononcer et le cas échéant adopter
le plan; ce conseil doit simultanément statuer sur les projets de réponse aux
oppositions (art. 42 LATC). Ensuite, il incombe au département cantonal
d'approuver le plan adopté par le conseil (art. 43 al. 1 LATC). L'art. 43 al. 2
LATC dispose alors ce qui suit: "[l]
a décision du département et les
décisions communales sur les oppositions sont notifiées par écrit à la
municipalité et aux opposants. Ces décisions sont susceptibles d'un recours au
Tribunal cantonal avec libre pouvoir d'examen
".
Le recours mentionné à l'art. 43 al. 2 LATC est le
recours de droit administratif selon les art. 92 ss de la loi du 28 octobre
2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours doit être
dirigé contre une décision (art. 92 al. 1 LPA-VD). Le cadre fixé par la
décision attaquée détermine l'objet des conclusions que le recourant peut
prendre, étant précisé que l'acte de recours doit indiquer des conclusions
(art. 79 al. 1 et 2 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il faut en effet
que l'on sache, sans équivoque, quelle décision il y a lieu de réformer ou
d'annuler, le cas échéant (cf. art. 90 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).
En l'occurrence, les conclusions principales de la recourante ne sont pas
dirigées contre une décision, mais contre un "dossier" dont
l'annulation globale est demandée; ses conclusions subsidiaires ne mentionnent
aucune décision au sens de l'art. 92 LPA-VD. Cette formulation est singulière
car, dans le champ d'application des art. 34 ss LATC, il faut en principe
préciser si l'on attaque la décision communale et/ou la décision cantonale.
Cela étant, compte tenu de l'issue de la cause, il n'y a pas lieu d'examiner
plus avant cette question formelle ou de recevabilité. Il faut considérer que
le recours est dirigé contre la décision du conseil communal du 2 mars 2022,
rejetant l'opposition de la recourante, et contre celle du département cantonal
du 16 septembre 2022, approuvant le plan des zones réservées.
b) Dans le régime du droit cantonal vaudois, comme
cela vient d'être exposé, la procédure d'établissement d'un plan de zone
réservée correspond à celle du plan d'affectation. D'après la jurisprudence,
celui qui conteste un nouveau plan d'affectation a qualité pour recourir s'il a
pris part à la procédure devant l'autorité précédente – en d'autres termes s'il
a fait opposition pendant l'enquête publique –, s'il est atteint par la
décision attaquée et s'il dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle
soit annulée ou modifiée (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99
LPA-VD). Deux hypothèses entrent alors en considération: celle où le recourant
critique la réglementation applicable dans le voisinage de sa propriété, et
celle où le recourant se plaint du régime applicable à son propre immeuble.
Le propriétaire d'un bien-fonds compris dans le
périmètre du plan peut recourir en demandant l'annulation de mesures comportant
des restrictions de l'usage de son propre bien-fonds ou de l'exercice de son
droit de propriété. Il faut alors que l'admission du recours lui procure un
avantage pratique; le propriétaire ne peut pas contester des éléments du plan
en invoquant l'intérêt public ou l'intérêt général à la bonne application du
droit, quand l'annulation ou la modification de ces mesures d'aménagement ne
lui serait pas directement favorable (cf. ATF 141 II 50 consid. 2.1; CDAP
AC.2021.0351 du 11 juillet 2022 consid. 1c). Par ailleurs, la jurisprudence
reconnaît généralement la qualité pour recourir au propriétaire voisin, qui
conteste les possibilités de construire accordées par un nouveau plan
d'affectation en invoquant les inconvénients ou les nuisances qu'il subirait
directement (cf. notamment TF 1C_180/2019 du 16 mars 2021 consid. 1;
AC.2020.0065 du 15 mars 2021 consid. 1).
Dans le cas particulier, la recourante conteste l'inclusion
de sa propriété dans le périmètre de la zone réservée 3. Cette mesure
conservatoire entraîne des restrictions du droit de propriété, en limitant provisoirement
les possibilités de construire. Sous cet angle, elle satisfait aux conditions
de l'art. 75 let. a LPA-VD. La question est plus délicate en ce qui concerne
les critiques relatives à l'affectation du secteur des "Grands Prés".
Le plan litigieux ne modifie pas, pour ce secteur, le régime applicable en
vertu du PPA de 2018. Il est donc douteux que le
statu quo
dans la
planification, c'est-à-dire l'absence d'une mesure conservatoire générale fondée
sur l'art. 27 LAT (ou l'art. 46 LATC), porte en l'état une atteinte directe et
concrète aux intérêts de la recourante. Celle-ci ne conteste en effet pas ici
une révision du statut du sol sur la parcelle voisine, ni une décision
autorisant la construction aux "Grands Prés"; en pareil cas, elle
pourrait du reste non seulement contester la légalité du permis de construire
mais encore demander la mise en œuvre de mesures conservatoires spécifiques, en
cas d'évolution des circonstances jusque-là (cf. art. 47 et 49 LATC). Quoi
qu'il en soit, cette question de recevabilité peut elle aussi demeurer
indécise.
Sous ces diverses réserves, il y a lieu d'entrer en
matière.
2.
Dans un grief de caractère formel, la recourante se plaint d'une "
violation
de l'interdiction de l'arbitraire en lien avec l'absence de dessaisissement du
dossier
". Elle fait valoir que le terrain du PPA "Les Grands
Prés" appartient à la commune de Montreux et que celle-ci (la commune)
"
ne peut manifestement, dans une situation contentieuse, analyser
objectivement les choses en étant à la fois propriétaire du terrain et autorité
statuant sur le zonage du même terrain
". En réalité, dès lors que le
périmètre du PPA précité n'a pas été mis en zone réservée, la recourante
reproche plutôt aux autorités communales d'avoir omis de prendre une mesure
d'aménagement. Aussi envisage-t-elle, d'après ses conclusions subsidiaires,
qu'une autre commune puisse être désignée pour
"traiter le dossier des
zones réservées
".
La recourante ne prétend pas qu'en adoptant le plan
des zones réservées, le conseil communal
in corpore
aurait violé une
prescription du droit cantonal relative à la récusation. Les dispositions sur
la récusation sont, en principe, moins sévères pour les membres des autorités
administratives et gouvernementales que pour les autorités judiciaires. L'art.
29 al. 1 de la Constitution fédérale (Cst.; RS 101) n'impose en effet pas
l'indépendance et l'impartialité comme maxime d'organisation des autorités
gouvernementales, administratives ou de gestion et n'offre pas, dans ce
contexte, une garantie équivalente à celle applicable aux tribunaux. Dans une
procédure d'aménagement du territoire, les représentants d'une commune n'ont
pas l'obligation de principe de se récuser lorsqu'ils statuent sur des projets de
construction dont leur commune est le maître d'œuvre; ce faisant, ils
poursuivent en effet des intérêts publics et n'agissent pas en fonction de
leurs intérêts personnels. Par ailleurs, une demande de récusation doit en
principe être dirigée contre des personnes physiques déterminées – susceptibles
de connaître une situation de conflit d'intérêts privés – et non contre une
autorité dans son ensemble (ces principes résultent de la jurisprudence, voir
notamment ATF 140 I 326 consid. 5.2, 125 I 209 consid. 8a, 122 II 471 consid.
3b, 107 Ia 135 consid. 2b; CDAP AC.2022.0231 28 février 2023 consid. 2).
En l'espèce, on ne voit pas quelle norme d'une loi
fédérale ou cantonale aurait pu prévoir que l'aménagement du territoire à
Montreux soit confié, dans certaines situations, aux autorités d'une autre
commune. Cela étant, la recourante dénonce uniquement une violation de l'art. 9
Cst. qui reconnaît à toute personne le droit d'être traitée par les organes de l'Etat
sans arbitraire.
Est arbitraire une décision qui se
révèle insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, ou
qui a été adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain (ATF
148 II 465 consid. 8.1 et la jurisprudence citée).
Or il est normal que les
organes d'une commune prennent les décisions nécessaires à l'adoption et à la
révision des plans d'affectation même si la commune est un propriétaire foncier
sur son territoire. Cela n'est en rien arbitraire. Ce grief, manifestement mal
fondé, doit être rejeté.
3.
La recourante se plaint d'une violation de l'art. 4 al. 2 LAT, parce que
la municipalité n'aurait, selon elle, pas fait participer la population à
l'élaboration du plan des zones réservées.
Aux termes de l'art. 4 al. 2 LAT, les autorités
chargées de l'aménagement du territoire veillent à ce que la population puisse
participer de manière adéquate à l'établissement des plans. En l'occurrence, le
préavis municipal explique (p. 13) qu'en raison de la nature de la mesure
d'aménagement litigieuse – une "mesure d'urgence temporaire" – le
projet de plan n'a "
pas fait l'objet d'atelier participatif ou autre
processus permettant à la population de prendre une part active dans le
développement du territoire, cette étape étant alors dépourvue de sens
".
Cette explication est cohérente, dès lors que la zone réservée n'est pas une
mesure de planification ordinaire, comme le plan directeur cantonal (art. 6 ss
LAT), un plan sectoriel de la Confédération (art. 13 LAT) ou un plan
d'affectation communal ou cantonal (art. 14 ss LAT), mais une mesure
conservatoire (cf. titre des art. 46 ss LATC) en vue de l'adoption d'une
véritable mesure de planification.
Cela étant, si l'on examine la situation de la
recourante (du point de vue de l'atteinte à ses propres intérêts – cf. supra
consid. 1b), il faut constater qu'elle a pu participer au processus
d'établissement du plan des zones réservées, grâce notamment à la mise à
l'enquête publique du projet de plan, ce qui lui a permis de déposer une
opposition écrite et d'obtenir une discussion avec l'administration communale (séance
de conciliation selon l'art. 40 LATC, du 2 septembre 2021). Le droit fédéral ne
lui permet pas d'exiger d'autres modalités de participation (cf. notamment
Rudolf Muggli, Commentaire pratique LAT: Autorisation de construire, protection
juridique et procédure, 2020, N. 26 ad art. 4; CDAP AC.2021.0351 du 11 juillet
2022 consid. 3). Ce grief est mal fondé.
4.
La recourante se plaint, en invoquant l'interdiction de l'arbitraire
(art. 9 Cst.), du classement en zone réservée de sa propriété et de terrains
voisins du "secteur du chemin des Leppes" (quelques parcelles du périmètre
du PEP "A Chailly-Baugy-Les Crêtes-Beau Regard").
a) Par ce grief, la recourante ne s'oppose pas, par
principe, à l'adoption de zones réservées sur le territoire communal, en vue de
l'établissement du nouveau plan général d'affectation (ou PACom) puisque,
précisément, elle soutient qu'un terrain voisin des siens devrait être soumis
au régime de la zone réservée. Elle critique bien plutôt le périmètre adopté
par le conseil communal, en faisant principalement valoir que sa propriété ne
devrait pas en faire partie.
b) L'
art.
27 LAT
prévoit que s'il n'existe pas de plan d'affectation ou que
l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des
zones réservées dans des territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces
zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan
d'affectation (al. 1). Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans
au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai (al. 2). Une zone réservée,
au sens de l'
art. 27 LAT
, est une mesure visant à
assurer la liberté de décision des autorités de planification. Par l'adoption
d'une zone réservée, de futures mesures d'aménagement du territoire se voient
accorder un effet anticipé négatif: une autorisation de construire ne sera
délivrée qu'à la condition qu'elle n'entrave pas l'établissement de la
réglementation envisagée. La zone réservée a ainsi comme effet de surseoir à
l'application du droit encore applicable en vue de l'entrée en vigueur du
nouveau droit (cf.
ATF 136 I 142
consid.
3.2). En droit cantonal, l'art. 46 LATC dispose que les communes ou le
département peuvent établir des zones réservées selon l'
art.
27 LAT
. Ces zones interdisent ou limitent la constructibilité de
terrains pendant une période maximale de cinq ans, pouvant être prolongée de
trois ans au maximum (al. 1). La procédure d'approbation est celle des plans
d'affectation (al. 2). L'établissement d'une zone réservée permet en
particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire
la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de
construction viennent entraver cette liberté (TF 1C_230/2022 du 7 septembre
2023 consid. 4.1.2 et les références). La LATC prévoit encore d'autres mesures
conservatoires aux art. 47 et 49 LATC, qui n'ont pas comme la zone réservée une
portée générale, mais qui permettent de refuser ponctuellement une autorisation
de construire quand le projet compromet une modification de plan d'affectation
envisagée.
Selon la jurisprudence, l'instauration
d'une zone réservée suppose réunies trois conditions matérielles, à savoir une
intention de modifier la planification, une délimitation exacte des territoires
concernés et le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des
zones concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien
d'une situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2;
TF 1C_275/2021 du 19 mars 2022 consid. 2; CDAP AC.2022.0158 du 16 novembre 2022
consid. 2a, AC.2021.0077 du 31 mars 2022 consid. 3a).
c) La recourante ne met pas en cause
la nécessité de prendre des mesures conservatoires, dans la situation créée à
Montreux par les arrêts du Tribunal fédéral du 16 avril 2020. La complexité de
cette situation permet aux autorités communales de justifier l'adoption d'une
zone réservée pour les secteurs dont le régime juridique avait été défini en
1972, mais n'avait pas été revu ni adapté après l'entrée en vigueur de la LAT
en 1980. Le Tribunal fédéral a eu l'occasion de préciser que l'annulation du
nouveau PGA, selon ses arrêts du 16 avril 2020,
n'entraînait pas
nécessairement l'invalidation des plans d'affectation spéciaux adoptés
postérieurement à l'entrée en vigueur de la LAT, et ne condamnait pas
inconditionnellement toute construction nouvelle sur son territoire (cf. TF
1C_212/2022 du 30 mars 2023 consid. 4,
1C
_645/2020
du 21 octobre 2021 consid. 3.4.2). En d'autres termes, il n'est pas nécessaire
d'appliquer le régime de la zone réservée à l'ensemble du territoire
constructible de la commune.
On peut déduire de l'argumentation de la recourante
qu'elle estime être victime d'une inégalité de traitement, sa propriété étant
incluse dans la zone réservée tandis que cette mesure conservatoire ne
s'applique pas à des terrains voisins.
Or l'égalité de
traitement n'a qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans
d'affectation. Il est en effet dans la nature même de l'aménagement local que
la délimitation des zones crée des inégalités et que des terrains de mêmes
situation et nature puissent être traités différemment en ce qui concerne tant
leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du
point de vue constitutionnel, il suffit que la planification soit objectivement
soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 142 I 162 consid.
3.7.2; TF 1C_129/2022 du 18 avril 2023 consid. 4.2 et les références). Cela
vaut
a fortiori
pour une mesure d'aménagement conservatoire ou
provisoire, telle la zone réservée. En l'occurrence, le grief d'arbitraire est
précisément celui invoqué par la recourante.
d) Le choix des autorités communales
de ne pas inclure dans la zone réservée le périmètre du PPA "Les Grands
Prés", entré en vigueur en 2018, n'est pas arbitraire (cf. aussi TF
1C_645/2020
du 21 octobre 2021 consid. 3.4.2).
Celui d'y intégrer en revanche
celui du
PEP "A Chailly-Baugy-Les Crêtes-Beau Regard",
approuvé en 1981 (peu après l'entrée en vigueur de la LAT), n'est pas non plus
arbitraire, car cette solution repose sur des motifs objectifs. A cause de la
réglementation de ce PEP qui prévoit une utilisation très peu dense du sol, la
municipalité retient qu'il y a "
passablement de potentiel constructible
à réaliser
", dans la partie centrale de l'agglomération (rapport 47
OAT, p. 14); il faut en déduire qu'elle entend étudier, dans le cadre du futur
PACom, une adaptation de ce plan d'affectation spécial afin de mettre en œuvre le
nouveau principe du droit fédéral énoncé à l'art. 3 al. 3 let. a
bis
LAT ("
il convient notamment de prendre les mesures propres à assurer
une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces
sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l'habitat
").
Aussi le périmètre de la zone réservée, dans le secteur litigieux, n'est-il pas
critiquable car les autorités de planification ont bien appliqué l'art. 27 LAT;
cette mesure conservatoire est en d'autres termes nécessaire.
Le grief d'arbitraire, soulevé par la recourante,
est donc mal fondé.
5.
Il s'ensuit que le recours, entièrement mal fondé, doit être rejeté,
dans la mesure où il est recevable. Cela entraîne la confirmation des décisions
rendues respectivement par le conseil communal et le département cantonal.
La recourante, qui succombe, doit supporter les
frais de justice (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens, les
autorités intimées n'ayant pas consulté un avocat.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
II.
La décision prise le 2 mars 2022 par le Conseil communal de Montreux,
rejetant l'opposition au plan des zones réservées formée par la recourante,
ainsi que la décision d'approbation de cette décision communale prise le 16
septembre 2022 par le Département des institutions, du territoire et du sport,
sont confirmées.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge de la recourante A.________.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 15 novembre 2023
Le président:                                                                                            Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.