vd_omni · GE.2005.0002 · 2006-06-27 · fr

X. /Administration générale et finances | L'agent public lausannois nommé à titre provisoire par décision de la Municipalité bénéficie du statut de fonctionnaire. Le licenciement prononcé à son encontre ne constitue pas un acte formateur résolutoire, comme ce serait le cas dans une relation de travail soumise à un contrat de droit privé ou de droit administratif, mais une décision administrative mettant unilatéralement fin à des rapports de service régis par le droit public et susceptible de recours au Tribunal administratif. Toutefois, en l'espèce, il n'existe pas d'intérêt digne de protection à ce que la seule illicéité du congé soit constatée. Recours déclaré irrecevable.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 27.06.2006 GE.2005.0002

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 27 juin 2006
Composition
M. Xavier Michellod, président; MM. Antoine Rochat et
Patrice Girardet, assesseurs, Mme Véronique Aguet, greffière.
recourant
X._______,
à Savigny, représenté
par Me Philippe CHAULMONTET, avocat, à Lausanne,
autorité intimée
Municipalité de Lausanne,
représentée
par le Service juridique de la Ville de Lausanne, à Lausanne,
Objet
Fonctionnaires
communaux
Recours X._______ c/ décision de la Municipalité de
Lausanne du 17 décembre 2004 (licenciement au 31 janvier 2005)
Vu les faits suivants
A.
X._______ (ci-après : le recourant) a été engagé à titre
provisoire dès le 1
er
mai 2004, en qualité de chef de groupe à la
direction de la sécurité sociale et de l'environnement de la commune de
Lausanne. La lettre d'engagement du 28 avril 2004 de la Municipalité de
Lausanne avait en partie la teneur suivant :
"Nous
avons le plaisir de vous informer qu'à la suite de la mise au concours
N°5/2004, la Municipalité a retenu votre candidature. Conformément aux
dispositions de l'article 8 du Règlement pour le personnel, dont un exemplaire
vous est remis en annexe, elle vous a engagé à titre provisoire dès le 1er mai
2004, en qualité de chef de groupe à la direction de la sécurité sociale et de
l'environnement, service social, CSR".
Ce courrier précisait également
le jour et le lieu d'entrée en fonction, le traitement et les modalités
pratiques.
B.
Le 7 et 14 septembre 2004, une rencontre a eu lieu entre
l'adjoint administratif du service et les collaboratrices directes du recourant
qui souhaitaient faire part à la direction des problèmes qu'elles rencontraient
dans la collaboration avec X._______, leur nouveau chef direct. Le 17 septembre
2004, l'adjoint administratif du service a fait part au recourant des remarques
formulées à son encontre par les collaboratrices de son groupe et a entendu sa
position. Le 5 novembre 2004, le chef de service de la direction de la sécurité
sociale et de l'environnement, A._______, a organisé une rencontre entre le
recourant et ses collaboratrices.
Le 26 novembre 2004, le chef de service a signifié
au recourant son licenciement avec effet au 31 décembre 2004. Celui-ci a été
dispensé immédiatement de se présenter à son travail.
Par lettre du 2 décembre 2004, le chef de service a
confirmé au recourant la décision de résiliation de son contrat de travail. Il précisait
qu'après avoir reçu son mandataire syndical, il admettait que l'échéance du
contrat soit fixée au 31 janvier 2005. Il expliquait que cette décision était
motivée par la manière inadéquate du recourant à diriger son équipe, par les
reproches, non véritablement contestés, formulés par ses collaboratrices, et
par la situation de blocage totale qui en résultait. Il précisait également que
la résiliation intervenait durant la période probatoire (nomination
provisoire), période durant laquelle l'engagement pouvait être librement
résilié de part et d'autre un mois à l'avance pour la fin d'un mois selon
l'art. 8 du règlement pour le personnel de l'administration communale.
Par lettre du 17 décembre 2004, la Municipalité de
Lausanne a informé le recourant qu'elle avait décidé de mettre un terme à son
engagement à titre provisoire pour le 31 janvier 2005. Elle se référait en ce
qui concerne la motivation du congé à la lettre du 2 décembre 2004.
C.
Le 10 janvier 2005, X._______, représenté par un délégué
du syndicat suisse des services publics, a recouru contre la décision de
licenciement de la commune de Lausanne. Il conclut, principalement, à son annulation
et, préalablement, à ce que la recevabilité du recours soit reconnue, à ce que
l'effet suspensif soit accordé et qu'il soit dispensé de l'avance des éventuels
frais de procédure.
Sous l'angle de la recevabilité, le recourant
exposait que la décision entreprise concernait les rapports de travail entre
lui-même, au bénéfice du statut provisoire de fonctionnaire, et de son employeur,
la commune de Lausanne. Il expliquait que cette relation était régie par le règlement
sur le personnel de l'administration communale et qu'il s'agissait par
conséquent d'une décision administrative qui, comme telle, était susceptible de
recours. Sur le fond, il estimait que la décision attaquée était insuffisamment
motivée, que son droit d'être entendu avait été violé et que les motifs
invoqués à l'appui de son licenciement étaient infondés.
Le 24 janvier 2005, la Municipalité de Lausanne a
conclu à l'irrecevabilité du recours et s'est opposée à l'octroi de l'effet
suspensif. Elle a relevé que le recourant avait été nommé provisoirement comme
chef de groupe au centre social régional de Lausanne et qu'il n'était ainsi pas
justiciable du Tribunal administratif, mais des tribunaux civils.
Dans ses déterminations du 25 février 2005, le
recourant, alors représenté par Me Philippe Chaulmontet, avocat à Lausanne, a
contesté les arguments de l'autorité intimée concernant la recevabilité du
recours et a maintenu sa requête d'effet suspensif. Il a également complété ses
conclusions en ce sens qu'ordre soit donné à l'autorité intimée de rédiger un
certificat de travail conforme à la vérité et aux usages pour lui permettre de
retrouver un emploi.
Le 14 novembre 2005, le recourant a informé le
tribunal de céans qu'il avait retrouvé un emploi à partir du 1
er
janvier 2006. Il a déclaré modifier les conclusions de son recours en ce sens
qu'il demandait au Tribunal administratif de constater l'illicéité de la
décision entreprise.
Le 23 janvier 2006, le juge instructeur a invité le
recourant à se déterminer sur la recevabilité du recours au vu de la
modification de ses conclusions, voire d'examiner l'opportunité d'un retrait de
celui-ci.
Le 3 mars 2006, le recourant a déclaré maintenir son
recours. Il estimait avoir toujours un intérêt à ce que celui-ci soit tranché au
vu notamment de la longueur de la procédure civile et du fait qu'il avait fait
l'objet d'une suspension de ses droits par la caisse de chômage.
Le 6 avril 2006, la Municipalité de Lausanne a
complété son argumentation relative à l'incompétence du Tribunal administratif à
se prononcer dans le cadre du présent licenciement dans la mesure où en mettant
un terme aux rapports de travail durant la période d'engagement provisoire,
elle n'avait pas rendu une décision administrative, mais uniquement exercé un
droit formateur résolutoire. Au surplus, elle a conclu au rejet du recours sur
le fond.
D.
La cause a été reprise par un nouveau magistrat
instructeur le 6 mars 2006, et le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
a) Le statut du personnel de la Ville de
Lausanne est régi par un règlement du 11 octobre 1977 pour le personnel de
l'administration communale (ci-après : RPAC).
Ce règlement s'applique à
tous les fonctionnaires de la commune de Lausanne. Est fonctionnaire toute
personne nommée en cette qualité par la Municipalité pour exercer, à titre
principal ou accessoire, une fonction ou un emploi permanent au service de la
commune (art. 1 RPAC).
L'art. 8 de ce règlement à la teneur
suivante :
"
1
Sauf cas
exceptionnel, le fonctionnaire est d’abord nommé à titre provisoire.
L’engagement provisoire peut être librement résilié de part et d’autre un mois
à l’avance pour la fin d’un mois.
2
Après une année
d’engagement provisoire, la Municipalité doit procéder à la nomination
définitive ou résilier l’engagement en observant le délai d’avertissement de
l’alinéa précédent.
3
Dans des cas
exceptionnels, l’engagement provisoire peut être prolongé d’une année au
maximum. Au-delà d’un an, le délai de résiliation de l’engagement est porté à
trois mois. "
Toute décision prise par la Municipalité concernant
la situation d'un fonctionnaire peut faire l'objet d'un recours au Tribunal
administratif dans les vingt jours dès la communication de la décision, conformément
à l'art. 31 de la loi sur la juridiction et la procédure administrative (art.
77 RPAC).
b) En l'espèce, la Municipalité
conteste que le licenciement du recourant engagé à titre provisoire
soit une décision administrative. Elle explique notamment que, pour marquer la
différence entre les fonctionnaires nommées définitivement et ceux engagés
provisoirement, l'art. 8 RPAC ne parle pas de licenciement ou de révocation
mais de résiliation, terme repris du code des obligations. Ainsi, en résiliant
l'engagement du recourant, la Municipalité n'aurait pas prononcé une décision
unilatérale, mais se serait bornée à exercer un droit formateur résolutoire. Le
présent litige serait ainsi exclusivement du ressort de la juridiction civile.
2.
a) Conformément à l'art. 6 al. 1
LJPA, le Tribunal administratif vérifie d'office sa compétence.
Selon l’art. 4 al. 1 LJPA, le Tribunal
administratif
connaît en dernière instance cantonale de tous les recours
contre les décisions administratives cantonales ou communales lorsque aucune
autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître
. En vertu de l'art. 29 LJPA, est une décision toute mesure prise par
une autorité dans un cas d'espèce et ayant pour objet soit de créer, de
modifier ou d'annuler des droits ou des obligations, soit de constater
l'existence ou l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations, soit
encore de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer,
modifier, annuler ou constater des droits ou des obligations.
b) Dans le domaine des rapports de
travail entre une commune et un particulier, le Tribunal administratif est
compétent pour statuer sur les contestations non pécuniaires (art. 1
er
al. 3 LJPA) lorsque l'employé a été nommé par décision unilatérale de la
Municipalité sur la base d'un statut des fonctionnaires adopté par le conseil
communal ou général conformément à l'art. 4 al. 1 ch. 9 de la loi du 28 février
1956 sur les communes. Si, au contraire, l'engagement ne repose pas sur une
base légale mais sur un contrat, qu'il soit de droit administratif ou de droit
privé, les litiges en résultant sont de la compétence de la juridiction civile
ordinaire à l'exclusion des tribunaux des prud'hommes (arrêt du Tribunal
administratif du 23 mars 1995
in
RDAF 1995 p. 479).
c) Le tribunal de céans a déjà jugé (arrêt GE
2005.050 du 1
er
septembre 2005 consid. 2) que si l'engagement d'un
collaborateur de l'administration lausannoise nommé à titre provisoire pouvait
être résilié
" librement "
dans un délai d’un ou
trois mois (art. 8 al. 1 et 3 RPAC), alors qu'un fonctionnaire nommé à titre
définitif ne peut être licencié que pour de
" justes
motifs "
, moyennant un délai de
" trois mois au
moins, si la nature des motifs ou de la fonction n’exige pas un départ
immédiat "
(art. 70 RPAC), la réglementation communale
n'instaurait pas d'autre distinction entre les deux régimes. En particulier, le
règlement ne comporte pas de disposition soustrayant l'agent public nommé à
titre provisoire du statut de fonctionnaire, par exemple en le qualifiant
expressément d'
"employé"
ou en subordonnant son engagement à
la conclusion d'un contrat, qu'il soit de droit privé ou de droit
administratif. Si le règlement communal comporte bien un chapitre X intitulé
" Personnel
n’ayant pas la qualité de fonctionnaire "
, celui-ci ne fait
aucune mention des agents publics nommés provisoirement. Ces derniers qui sont
engagés par nomination, c'est-à-dire par une décision prise unilatéralement,
ont à ce titre un statut de fonctionnaire nonobstant leur statut provisoire.
d) En l'espèce, il ressort clairement du contenu de
la lettre d'engagement du 28 avril 2004 que le recourant a été engagé par
décision unilatérale de la Municipalité. Ce dernier a dès lors bénéficié dès sa
nomination, même provisoire, du statut de fonctionnaire. Son licenciement ne
constitue ainsi pas un acte formateur résolutoire, mais une décision, par
laquelle l'autorité fait usage de la puissance publique pour imposer
unilatéralement son opinion à l'administré. Le fait que le fonctionnaire nommé
à titre provisoire ne bénéficie pas d'un droit à ne pas être licencié dans la
mesure où son engagement peut être résilié librement n'a pas d'influence quant
à la qualification de l'engagement. La décision de la Municipalité du 17
décembre 2004 confirmant le licenciement du recourant peut par conséquent faire
l'objet d'un recours au Tribunal administratif, conformément à l'art. 77 RPAC.
Au demeurant, le Tribunal administratif a déjà eu
l’occasion d’entrer en matière sur des recours dirigés contre la résiliation de
l’engagement de fonctionnaires sanctionnés par une mise au provisoire (arrêts
GE 2005.125 du 28 décembre 2005 et GE 2005.050 du 1
er
septembre 2005)
ainsi que de fonctionnaires dont la nomination n'était encore que provisoire
(arrêts GE 2002.090 du 17 janvier 2003, Commune de Payerne, et GE 2001.084 du
18 décembre 2001, Commune de Belmont/Lausanne).
3.
a) A teneur de l'art. 37 al. 1 LJPA, le droit de recours
appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision
attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou
modifiée.
En l'espèce, le recourant a expliqué dans sa lettre
du 14 novembre 2005 avoir retrouvé du travail à partir du 1
er
janvier 2006. Il a ainsi déclaré modifier ses conclusions en ce sens qu'il
demande uniquement au Tribunal administratif de constater l'illicéité de la décision
attaquée. Ses conclusions ne visent ainsi plus l'annulation de la résiliation
litigieuse (soit la réintégration dans ses fonctions), mais uniquement la
constatation de l'illicéité du congé.
b) L'intérêt du recourant n'est digne de protection
que s'il est actuel et pratique, c'est-à-dire si sa situation de fait ou de
droit est susceptible d'être influencée par l'issue du recours. L'admission du
recours doit donc lui procurer un avantage ou supprimer un inconvénient de
nature matérielle ou idéale (Benoît Bovay, Procédure administrative, Lausanne
2000, p. 351). Le recourant doit au moment du jugement avoir encore un intérêt
actuel à faire trancher l'affaire. De plus, un intérêt digne de protection à
recourir doit être dénié lorsqu'un autre moyen de droit, même moins commode,
est ouvert qui lui assure une protection au moins équivalente. C'est en
particulier le cas lorsqu'il dispose d'une action fondée sur le droit privé ou
d'une action pénale pour obtenir la satisfaction de ses intérêts (Bovay, op.
cit., p 354). En principe, un intérêt digne de protection à une décision en
constatation fait défaut lorsque le but recherché peut être préservé par une
décision formatrice, c'est-à-dire constitutive de droits et d'obligations (ATF
121 V 311 consid. 4a; 108 Ib 540 consid. 3 et les références citées; voir aussi
arrêts GE 2003.009 du 6 avril 2004 consid. 2 et AC 2000.135 du 3 mai 2001
consid. 1a). L'action en constatation de droit n'a donc, en principe, qu'un
caractère subsidiaire.
c) Le recourant estime avoir un intérêt à ce que
l'illicéité de la décision de licenciement soit constatée. Il invoque dans ce
sens un droit à l'égalité de traitement au motif que le tribunal de céans s'est
dans de nombreux cas prononcé alors même que la possibilité d'agir sur le plan
civil pour actes illicites était donnée. Il perd toutefois de vue que dans de
tels cas le tribunal s'est prononcé sur la validité de la décision et non sur
le simple constat de son illicéité.
Le recourant déclare également avoir fait l'objet
d'une suspension de ses droits par la caisse de chômage et conserver ainsi un
intérêt au recours. Cependant, il ne produit pas la décision de la caisse de
chômage et, au surplus, une telle décision peut faire l’objet d’une procédure
de recours, dans le cadre de laquelle les autorités sont amenées à examiner, au
regard des règles propres à cette assurance sociale, les conséquences
éventuelles sur les droits de l’assuré d’une résiliation du contrat de travail.
D'autre part, il convient de rappeler que le
Tribunal administratif n'est pas compétent en cas de contestation d'ordre
patrimonial (art. 1
er
al. 3 LJPA). Le recourant dispose ainsi vraisemblablement
d'une action condamnatoire à ouvrir devant le juge civil, s’il entend prendre
contre son ancien employeur des conclusions pécuniaires. A cet égard, il faut
constater que le juge civil peut statuer sur les questions laissées ouvertes
par l’autorité administrative, notamment lorsque l’état de fait est le même que
celui qui a servi de base à la décision administrative, mais non la question de
droit à résoudre (sur ce point, cf. Thibault Blanchard, Le Partage du
contentieux administratif entre le juge civil et le juge administratif, thèse,
Lausanne 2005, p. 213 ss et les références citées). L'argument de la longueur
de la procédure civile n'est au demeurant pas suffisant à justifier un intérêt
à ce que le Tribunal administratif juge du caractère licite ou illicite de la
résiliation.
Aucun intérêt digne de protection à ce que
l'illicéité de la décision soit constatée n'est dès lors établi en l'espèce.
4.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours
doit être déclaré irrecevable et la décision attaquée maintenue. Les frais de
la procédure seront laissés à la charge de l'Etat, conformément à la
jurisprudence du Tribunal
administratif
qui
applique par analogie les principes fixés à l'art. 343 al. 3 CO. Il n'y a pas
lieu d'allouer de dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est déclaré irrecevable.
II.
La décision du 17 décembre 2004 de la Municipalité de
Lausanne est maintenue.
III.
Il n'est pas prélevé de frais judiciaires.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
san/Lausanne, le 27 juin 2006
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint