vd_omni · AC.2007.0152 · 2008-10-21 · fr

BESSON/Municipalité d'Yvonand, Service du développement territorial | La construction d'une véranda n'est pas conforme à l'affectation de la zone agricole si elle ne peut se justifier pour les besoins en logement de l'exploitant agricole ou de la génération prenant sa retraite qui bénéficient déjà de surfaces appropriées pour le logement. Ordre de démolition confirmé.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 21.10.2008 AC.2007.0152

c
TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 21 octobre 2008
Composition
Mme Imogen Billotte,
président
e; MM. Georges-Arthur Meylan et Antoine
Thélin, assesseurs;
Mme
Florence
Baillif Métrailler, greffière.
Recourant
Pierre-André
BESSON,
à Yvonand
Autorités intimées
1.
Municipalité
d'Yvonand
2.
Service du
développement territorial,
représenté par Me Edmond DE BRAUN, avocat, à
Lausanne
Objet
Remise en état
Recours Pierre-André BESSON c/
décisions de la Municipalité d'Yvonand du 20 juin 2007 et du Service de
l'aménagement du territoire du 15 mai 2007
(véranda en zone agricole)
Vu les faits suivants
A.
Pierre-André Besson, exploitant agricole,
est propriétaire de la parcelle 1106 du cadastre d'Yvonand au lieu dit
"Châtelard" sise en zone agricole et sur laquelle sont érigés une
habitation (ECA n
o
400) et un rural construit en 1991 (ECA no 792)
comprenant un studio à l'étage et un appartement de 6.5 pièces réparti au
rez-de-chaussée et à l'étage.
B.
Le 1
er
décembre 2006,
Pierre-André Besson a déposé une demande de permis de construire consistant en
un agrandissement du bâtiment ECA n
o
792 par la construction, en
façade sud-ouest, d'une baie vitrée d'une surface brute de plancher de 29 m
2
,
attenante au hall et à une chambre d'une part, et au balcon desservant la
cuisine et le séjour d'autre part. Mise à l'enquête publique du 19 décembre
2006 au 18 janvier 2007, cette demande n'a soulevé aucune opposition.
C.
Le 18 décembre 2006, le Service de
l'aménagement du territoire actuellement Service du développement
territorial ; ci-après SDT) a requis de l'intéressé un complément
d'informations relatif notamment à l'identité et au taux  d'occupation des
bâtiments ECA n
o
400 et 792. Un rappel lui a été notifié le 15
février 2007 à l'occasion duquel le SAT a constaté que les travaux avaient déjà
été réalisés. La Municipalité d'Yvonand a par ailleurs indiqué au SDT dans une
lettre du 5 mars 2007 que les travaux litigieux avaient été constatés début
octobre 2006 et qu'ils n'avaient fait l'objet d'aucune dénonciation auprès de
la préfecture du district.
D.
Le 5 avril 2007, Pierre-André
Besson a fourni au SDT les indications suivantes:
- le bâtiment ECA n
o
400 comprend
une partie habitation d'environ 270 m
2
et est  occupée par lui-même
et sa famille (deux adultes et deux enfants);
- le logement de 6.5 pièces dans le
bâtiment ECA n
o
792 est occupé par son père, Jean-François Besson et
sa famille;
- le studio sert au personnel temporaire.
Il a en outre précisé que les
travaux avaient été exécutés pour des raisons médicales, son père souffrant
d'une grave maladie, laquelle était probablement aggravée par le chauffage au
sol de son logement. A l'appui de cette explication, il a joint une attestation
du Dr Pierre Hösli dont la teneur est la suivante:
"Le médecin soussigné certifie que
Monsieur Besson Jean-François - 24.07.1942 - est régulièrement suivi par ses
soins pour une affection médicale grave menaçant sa vie et nécessitant un
traitement médical lourd. Compte tenu de ce contexte, je soutiens toutes les
mesures qui pourraient faciliter les démarches administratives entreprises ou à
entreprendre par ce patient. "
E.
Le 5 avril 2007, le SDT a refusé
de délivrer l'autorisation spéciale requise au motif que les surfaces brutes de
plancher utiles relatives à l'exploitation de la famille du requérant,
d'environ 480 m
2
, étaient largement suffisantes et qu'en
conséquence, l'agrandissement portant celles-ci à 509 m
2
ne se
justifiait pas.
Pierre-André Besson a été dénoncé
auprès de la préfecture du district d'Yverdon le 14 mai 2007, laquelle l'a
condamné, le 5 juillet 2007, à une amende de 1'200 francs.
F.
Par décision du 20 juin 2007, la Municipalité
d'Yvonand a exigé la démolition de la construction litigieuse et la remise en
état des lieux, un délai au 31 octobre 2007 étant octroyé à Pierre-André Besson
pour s'exécuter. A l'appui de sa décision, la municipalité a invoqué le refus
du SDT d'octroyer l'autorisation spéciale requise.
G.
Pierre-André Besson a recouru
contre ces décisions par lettre du 25 juin 2007. Il ne prend pas de conclusions
formelles mais allègue que la construction a fait l'objet d'une enquête
publique et ne dérange personne.
Le SDT a invoqué l'irrecevabilité
de l'acte de recours dans ses écritures du 27 juillet 2007 et requis du juge
instructeur qu'il fixe un délai au recourant pour qu'il motive son recours.
Cette requête a été écartée le 30 juillet 2007.
La Municipalité d'Yvonand s'est
déterminée le 10 juillet 2007 et a conclu au rejet du recours.
Dans ses déterminations du 8 août
2007, le SDT a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision
entreprise. Il reprend en substance l'argumentation invoquée à l'appui de la
décision querellée.
Le recourant s'est encore déterminé
le 20 août 2006. Il allègue que l'ouvrage effectué n'est pas une
"véranda" qui contient 50% de vitrage, mais une baie vitrée qui n'en
contient que 22% et qui occupe une surface de plancher de 28 m
2
,
augmentation minime par rapport au logement existant. Il rappelle également que
les travaux ont été effectués sur le conseil du médecin de son père qui aurait
estimé que la lumière du jour et l'absence de chauffage au sol pouvaient
améliorer la qualité de vie du malade. Compte tenu de ces éléments, il
considère que l'ouvrage est indispensable à l'entreprise agricole. Il précise
que si la mauvaise foi consiste dans le fait de construire une véranda en
sachant qu'elle nécessitait une mise à l'enquête, il reconnaît celle-ci mais
précise qu'après avoir pesé les intérêts en présence, soit
"le respect d'une procédure de mise à l'enquête et la
possible amélioration de santé de mon père"
, il a choisi de donner
la priorité à ce dernier. Il requiert, pour le cas où l'ordre de démolir serait
confirmé, d'obtenir une suspension de l'ordre du vivant de son père.
H.
La cause a été reprise par la Cour
de droit administratif et public (CDAP) le 1
er
janvier 2008 et par
un nouveau magistrat instructeur en mars 2008.
Les arguments des parties seront
repris dans la mesure utile.
I.
Le Tribunal a statué par voie de
circulation.
Considérant en droit
1.
Déposé dans le délai de vingt
jours prescrit par l'art. 31 de la loi sur la procédure et la juridiction
administratives (LPJA: RSV 173.36), le recours a été interjeté en temps utile.
Bien que sommairement motivé, le recours est recevable en la forme.
2.
L'art. 16 al. 1 de la loi fédérale
du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT: RS 700) prévoit que les
zones agricoles servent à garantir la base de l'approvisionnement du pays à
long terme, à sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et à assurer
l'équilibre écologique; elles devraient être maintenues autant que possible
libres de toute construction en raison des différentes fonctions de la zone
agricole. L'art. 16a LAT précise que sont conformes à l'affectation de la zone
agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à
l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice, soit celles qui
servent à l'exploitation tributaire du sol ou au développement interne. L'art.
34 al. 3 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT:
RS 700.1) précise encore que sont également conformes à l'affectation de la
zone les constructions qui servent au logement indispensable à l'entreprise
agricole, y compris les logements destinés à la génération qui prend sa
retraite. Selon l'art. 22 al. 1 LAT, aucune construction ou installation ne
peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente. L'al.
2 dispose que l'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation
est conforme à l'affectation de la zone (lettre a) et si le terrain est équipé
(lettre b).
L'Office fédéral du développement
territorial a précisé, dans un document intitulé
"Nouveau
droit de l'aménagement du territoire. Explications relatives à l'ordonnance sur
l'aménagement du territoire et recommandations pour la mise en œuvre"
,
2000/01, Berne, ce qui suit:
" Le besoin
en logement de la génération prenant sa retraite doit être satisfait en principe
dans les bâtiments existants, ces locaux d’habitation étant plus petits que
ceux de la famille du chef de l’entreprise agricole. Si les conditions sont
remplies, trois générations peuvent, le cas échéant, élire domicile sur le même
domaine. La surface totale d’habitation dans un tel cas de figure ne devrait
guère augmenter car les surfaces d’habitation autorisées dans la pratique
comportent en règle générale une réserve suffisante pour loger de manière
adéquate les grands-parents (retraités) de l’exploitant, dont les enfants n’ont
à ce moment-là que des besoins d’espace limité."
(p.31).
S'agissant des surfaces brutes de
plancher utiles acceptables pour les bâtiments d'habitations agricoles, il a
précisé ceci:
" A notre
avis, l'ordonnance du 7 décembre 1998 sur les améliorations structurelles dans
l'agriculture (OAS; RS 913.1) constitue une référence possible. Selon l'article
44 alinéa 2 OAS, un crédit d'investissement peut être accordé lorsque le volume
du logement destiné à deux générations au moins (logement du chef
d'exploitation et des parents) est limité à 1200 m3 SIA. D'après nos calculs,
ces 1200 m3 SIA correspondent à environ 320 m2. C'est la surface de référence
que nous avons retenue dans les calculs ci-après. 180 m2 pour le logement du
chef d'exploitation (y compris le bureau) et 100 m2 pour le logement des
parents nous paraissent des surfaces appropriées. Dans les rares cas où il
faudrait également prévoir un logement pour la troisième génération
(grands-parents du chef d'exploitation actuel), on aura recours aux locaux
d'habitation inoccupés dans le logement du chef d'exploitation ou dans celui
des parents. Si ce n'était pas réalisable, il semblerait raisonnable de prévoir
une surface supplémentaire de quelque 40 m2."
(Echange d'information du 29 mai 2001 sur le nouveau
droit de l'aménagement du territoire, lettre du 21 septembre 2001).
En l'espèce, le recourant dispose
d'un logement d'environ 270 m
2
alors que son père bénéficie d'une
surface de 175 m
2
, le studio, occupé par du personnel temporaire
mesurant pour sa part 25 m
2
. La surface brut de planchers utiles
relative à l'exploitation est donc d'environ 470 m
2
. Il apparaît
donc que les surfaces disponibles sont largement suffisantes puisque au-dessus
de celles préconisées par l'Office fédéral du développement territorial et dont
rien ne justifie de s'écarter. La construction ne saurait donc être admise en
conformité avec la destination de la zone agricole.
Il sied par conséquent d'examiner
si la construction en cause est susceptible de bénéficier de l'une des
exceptions à l'art. 22 al. 2 lettre a LAT prévues aux art. 24 ss LAT.
3.
a) L'art. 24 LAT dispose ce qui
suit:
"En dérogation à l’art. 22,
al. 2, let. a, des autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles
constructions ou installations ou pour tout changement d’affectation si:
a. l’implantation de ces
constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur
destination;
b. aucun intérêt prépondérant ne
s’y oppose."
Selon la jurisprudence du Tribunal
fédéral, il y a implantation imposée par la destination lorsque la construction
doit, pour des motifs techniques ou d'exploitation, être réalisée en un endroit
situé en dehors de la zone à bâtir. Il faut en juger selon des critères
objectifs et non selon les idées et vœux subjectifs du propriétaire, ni selon
des critères de commodité ou d'agrément (ATF 129 II 63 consid. 3.1). Ainsi, un
logement pour les parents qui se retirent de l'exploitation agricole remplit
les conditions d'implantation imposée par la destination (ATF 116 Ib 228; JT
1992 I 464).
En l'occurrence, seul un
agrandissement permettant une mise à disposition de surfaces appropriées pour
le logement des parents serait admis comme imposé par sa destination au sens de
l'art. 24 LAT. Or, il a été constaté que le père du recourant disposait d'une
surface de 175 m
2
, ce qui doit être considéré comme suffisant. En
outre, le logement en question bénéficie déjà, dans le séjour, d'une baie
vitrée de 4 mètres de long au sud ouest, orientation qui devrait permettre à l'intéressé
de bénéficier de la lumière du jour. Aussi, si un motif de santé ne relève
certes pas de la commodité ou de l'agrément, on doit toutefois constater en
l'espèce, au vu des espaces existants, que la construction d'une véranda relève
bien de tels critères.
b) Le recourant ne peut non plus
bénéficier de l'exception prévue à l'art. 24c LAT qui traite de la modification
et de l'agrandissement d'un bâtiment existant sis hors de la zone à bâtir et
non conforme à l’affectation de la zone. Cette disposition est en effet
applicable aux bâtiments d'habitation édifiés légalement avant le 1
er
juillet 1972 - date de l'entrée en vigueur de la première loi
fédérale sur la protection des eaux qui a introduit pour la première fois une
séparation stricte des territoires constructibles de ceux qui ne le sont pas -
et aux bâtiments anciennement agricoles dont l'affectation a été changée avant
cette date. Or, le bâtiment ECA N
o
792 a été construit en 1991-1992.
c) Reste à examiner si la
construction litigieuse peut être autorisée en application de l'art. 24d LAT dont
la teneur est la suivante:
"Exceptions de
droit cantonal hors zone à bâtir
1.   Le
droit cantonal peut autoriser l’utilisation de bâtiments d’habitation agricoles
conservés dans leur substance à des fins d’habitation sans rapport avec
l’agriculture.
2.   (...)
3.   Les
autorisations prévues aux al. 1 et 2 ne peuvent être délivrées que si:
a.   la
construction ou l’installation n’est plus nécessaire à son usage antérieur,
qu’elle se prête à l’utilisation envisagée et qu’elle n’implique pas une
construction de remplacement que n’imposerait aucune nécessité;
b.   l’aspect
extérieur et la structure architecturale du bâtiment demeurent pour l’essentiel
inchangés;
c.   tout
au plus une légère extension des équipements existants est nécessaire et que
tous les coûts supplémentaires d’infrastructure occasionnés par le changement
complet d’affectation de la construction ou de l’installation sont à la charge
du propriétaire;
d.   l’exploitation
agricole des terrains environnants n’est pas menacée;
e.   aucun intérêt
prépondérant ne s’y oppose."
Cette disposition a été
concrétisée par l'art. 42a OAT introduit le 21 mai 2003, (RO 2003 1489) et
entré en vigueur le 1er juillet 2003, qui dispose ce qui suit :
"Transformation de bâtiments d’habitation agricoles à des fins
d’habitation sans rapport avec l’agriculture (art. 24d, al. 1, LAT)
1.   Un
agrandissement peut être admis conformément à l’art. 24d, al. 1 et 3, LAT s’il
est indispensable pour un usage d’habitation répondant aux normes usuelles.
2.   (...)
3.   (...)"
On remarquera que le nouvel
art. 42a OAT réduit singulièrement les possibilités d'agrandissements et
transformations prévues par l'art. 24d LAT. Au niveau cantonal, ces
dispositions ont été mises en œuvre par l’art. 81 al. 4 LATC, qui prévoit ce
qui suit :
" Le
département peut autoriser l’utilisation de bâtiments d’habitation agricole
conservés dans leur substance à des fins d’habitation sans rapport avec
l’agriculture. Un agrandissement de la partie habitable peut être admis aux conditions
fixées par le droit fédéral ".
Il ressort de la lecture de
ces deux dispositions qu'un agrandissement ne peut être autorisé à l'intérieur
du volume bâti existant que s'il est indispensable à un usage d'habitation
répondant aux normes usuelles. Selon l'Office fédéral du développement
territorial (explications relatives à l'article 42a de l'OAT, version 2 du 23
août 2004), la notion d'
"indispensable
pour un usage d'habitation répondant aux normes usuelles"
devra
être précisée dans la pratique; il a délibérément été choisi une formulation
juridique ouverte, dont l'interprétation devra être précisée par les autorités
appliquant cette disposition et qui pourra également évoluer au cours du temps.
Cela étant, toujours selon cet office, un agrandissement est considéré comme
indispensable pour un usage d'habitation répondant aux normes usuelles si
l'état actuel du bâtiment d'habitation empêche sa location ou sa vente. Cette
définition a été consacrée par le Tribunal fédéral, lequel a précisé qu'il ne
s'agit pas de se fonder sur ce point sur les besoins particuliers du requérant,
mais sur un critère d'ordre général (ATF 1A.290/2004 du 7 avril 2005, consid.
2.3.2).
En l'espèce, les travaux
projetés et déjà réalisés ont pour but exclusif d’augmenter la surface
habitable, ainsi que l’a indiqué le recourant lui-même. Or, il a été constaté
qu'une surface de 175 m
2
répond déjà aux normes usuelles. L’agrandissement
projeté qui
répond uniquement aux besoins de commodité
individuels d’habitation de la famille du recourant ne peut par conséquent être
considéré comme
" indispensable
pour un usage d’habitation répondant aux normes usuelles ".
Il résulte des considérants qui
précèdent que les travaux projetés et partiellement exécutés sont illicites car
non conformes à la zone agricole et ne pouvant bénéficier d’autorisations
spéciales au sens des art. 24 ss LAT.
4.
a) L'art. 105 al. 1 LATC prévoit
que la Municipalité, à son défaut le Département des infrastructures, est en
droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais
du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions
légales et réglementaires.
Le Tribunal administratif (Tribunal
cantonal, cour de droit administratif et public depuis le 1
er
janvier 2008) a rappelé que selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une
construction édifiée sans permis et pour laquelle une autorisation ne peut être
accordée n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. Le
respect du droit fédéral de l’aménagement du territoire peut prévaloir sur les
inconvénients plus ou moins importants résultant pour le constructeur de la
démolition. L'autorité renonce toutefois à une telle mesure si les dérogations
à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier
le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci
pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des
chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit.
Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit cependant s'attendre à
ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que
d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (arrêt TA AC.2004.0248 du
31 mai 2006 consid. 5; ATF 123 II 248 consid. 4; 111 Ib 213 consid. 6; 108 Ia
216 consid. 4). Le Tribunal administratif se montre strict à cet égard et
confirme en principe les ordres de remise en état (arrêts TA AC.2003.0089 du 9
juin 2004, AC.2003.0118 du 25 février 2004 et jurisprudence citée), ne
renonçant à cette sévérité que lorsqu'il est possible de remédier aux
irrégularités (arrêts TA AC.2000.0091 du 3 juillet 2002, AC.2002.0008 du 6 juin
2002, AC.1999.0007 du 28 avril 1999, AC.1996.0206 précité).
b) En l'espèce, l’intérêt privé du recourant
à offrir à son père un espace supplémentaire ne saurait primer l’intérêt public
lié à la préservation de la destination agricole de la zone, étant rappelé que
la séparation entre les zones à bâtir et les zones inconstructibles est un
principe essentiel d'aménagement du territoire qui, en dehors des exceptions
prévues par la loi, doit demeurer d'application stricte. Au demeurant, l'extension
de la surface habitable est d'autant plus préjudiciable à la zone agricole
lorsqu'elle est effectuée, comme en l'espèce, à l'extérieur du volume existant
plutôt qu'à l'intérieur de celui-ci; dénier la proportionnalité d'un ordre de
démolition en l'espèce reviendrait à priver d'effet l'art. 42a OAT sur ce type
d'agrandissement, ce que n'a assurément pas voulu le législateur.
On relève d’autre part que le
recourant a placé les autorités devant le fait accompli, selon ses propres
déclarations, de sorte qu’il ne saurait se prévaloir de sa bonne foi, même si
ses motifs sont compréhensibles.
Il n'a en outre pas démontré, ni
même rendu vraisemblable que les coûts d'une démolition seraient
disproportionnés. Le principe de la proportionnalité ne s'oppose donc pas à
l'ordre de démolition.
c) Le recourant a requis, pour le
cas où l'ordre de démolir serait confirmé, d'obtenir une suspension de l'ordre
du vivant de son père.
La LATC ne fixe aucun délai
d'exécution, celui-ci relevant de l'appréciation des circonstances. Le dossier
doit par conséquent être retourné à la municipalité afin qu'elle fixe un
nouveau délai d'exécution tenant compte le cas échéant, de l'état de santé du
père du recourant dont la gravité est attestée par le certificat médical
produit à l'appui du recours.
5.
Il résulte des considérants qui
précèdent que le recours doit être rejeté. L'ordre de démolir devant être
confirmé, un émolument de justice sera mis à la charge du recourant qui
succombe pour l'essentiel et qui n'obtient par conséquent pas d'allocation pour
dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les décisions du Service de
l’aménagement du territoire du 15 mai 2007 et de la Municipalité d'Yvonand du
20 juin 2007 sont confirmées.
III.
La Municipalité d'Yvonand fixera
un nouveau délai à Pierre-André Besson pour exécuter la décision.
IV.
Un émolument de 2'000 (deux mille)
francs est mis à la charge de Pierre-André Besson.
V.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 21 octobre 2008
La présidente:                                                                     La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.