vd_omni · AC.2014.0004 · 2013-12-09 · fr

NICOD, NICOD/Municipalité de Valbroye | Décision informelle du 9 décembre 2013 qui ne fait que reprendre les termes de la décision, également informelle, du 8 novembre 2013 (sans indication des voies de recours). Le recours du 7 janvier 2014 n'est pas tardif. En effet, soit le courrier des recourants du 21 novembre 2013 aurait dû être considéré comme un recours interjeté en temps utile et, n'étant pas de la compétence de la municipalité, celle-ci aurait eu l'obligation de le faire suivre au Tribunal cantonal, soit l'on considère la décision du 9 décembre 2013 comme point de départ du délai de recours, dans ce cas ce délai est largement respecté par le recours déposé le 7 janvier 2014. Entrée en matière.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.04.2014 AC.2014.0004

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 29 avril 2014
Composition
Mme Isabelle Guisan,
présidente
;
Mme Mihaela Amoos Piguet, juge et M. Guy Dutoit, assesseur; Mme
Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourants
1.
Philippe NICOD,
à Granges-près-Marnand,
2.
Anne-Lise NICOD,
à Granges-près-Marnand,
représentés par Laurent
Gilliard, avocat, à Yverdon-Les-Bains
Autorité intimée
Municipalité de
Valbroye,
représentée par Jean-Claude Mathey, avocat, à
Lausanne
Objet
Recours Philippe et Anne-Lise NICOD c/
décision du Municipalité de Valbroye du 9 décembre 2013 (exigeant la pose de
barres de sécurité à deux traverses sur la toiture de leur immeuble, à
Granges-près-Marnand, sur la parcelle n° 229)
Vu les faits suivants
A.
Philippe et Anne-Lise Nicod sont copropriétaires
chacun pour une demie d’un immeuble sis à Granges-près-Marnand, édifié sur la
parcelle n°229 de la Commune de Valbroye (ci-après: la commune).
B.
Au mois de novembre 2011, la Municipalité de
Valbroye (ci-après: la municipalité) a adressé une circulaire à tous les
propriétaires de la commune qui donnait notamment les indications suivantes:
"Avant
tout
travail
projeté sur sa propriété à l’extérieur ou à l’intérieur du
bâtiment (ceci même si les façades ne sont pas touchées),
même de minime
importance
, le propriétaire adresse systématiquement une demande écrite
à la Municipalité, avec ses coordonnées complètes (nom, prénom, adresse, numéro
de téléphone, numéro de parcelle et de bâtiment, etc…), accompagnée d’un plan
de situation, d’un plan des travaux et d’un descriptif du projet.
Art. 103 et
123 de la Loi sur l’Aménagement du Territoire (LATC) et des articles 68 RLATC
et suivants (liens disponibles sur www.valbroye.ch".
C.
Au cours du mois de septembre 2013, Philippe et
Anne-Lise Nicod ont remplacé divers velux sur le toit de leur immeuble précité.
D.
Par lettre du 9 octobre 2013 adressé à Philippe
Nicod, la municipalité a informé celui-ci de ce qu’elle avait constaté, en date
du 25 septembre 2013, l’existence de travaux en cours sur la toiture de son
bâtiment, que ces travaux n’avaient pas été annoncés avant leur réalisation et
que des précisions devaient lui être fournies. Dans tous les cas, ces travaux
imposaient l’installation de barres de sécurités en application de
l’art. 23 du règlement de prévention des accidents dus aux chantiers du 21
mai 2003, entré en vigueur le 1
er
juin 2003 (RPAC; RSV 819.31.1).
Le 14 octobre 2013, Philippe et Anne-Lise
Nicod ont expliqué que la toiture de leur maison datait de 28 ans, qu’ils
avaient fait procéder à la dépose de quatre velux et les avaient remplacés par
des modèles à triple vitrage aux mêmes dimensions. Il s’agissait de travaux
d’entretien et non de transformation, qui n’avaient en rien changé l’aspect
extérieur et intérieur de la maison. La sécurité avait été parfaitement assurée
durant le chantier. Ils admettaient que c’était à tort qu’ils n’avaient pas
informé la municipalité des travaux projetés, mais indiquaient qu’ils auraient
souhaité être avertis du problème avant que les travaux ne soient terminés.
Le 8 novembre 2013, la municipalité
a répondu à Philippe et Anne-Lise Nicod que les barres de sécurité à deux
traverses s’imposaient et qu’elle exigeait dès lors leur installation dans les
plus brefs délais. Elle invitait les intéressés à mandater une entreprise pour
installer lesdites barres et l’informer sitôt ces dernières posées.
Le 21 novembre 2013, Philippe et
Anne-Lise Nicod ont adressé à la municipalité un courrier dans lequel ils
contestaient l’interprétation donnée par l’autorité du RPAC. Ils se prévalaient
également du principe de l’égalité de traitement, relevant que de nombreuses
maisons avaient été édifiées sans être équipées de barres de sécurité. Ils
informaient la municipalité de ce qu’ils ne mandateraient personne pour
installer les barres exigées.
E.
Le 9 décembre 2013, la municipalité a maintenu son
exigence quant à l’installation de barres de sécurité. Elle a imparti aux époux
Nicod un délai au 15 janvier 2014, faute de quoi une suite serait donnée auprès
de la préfecture de district.
F.
Par acte du 7 janvier 2014, Philippe et
Anne-Lise Nicod (ci-après: les recourants) ont recouru contre la décision
municipale du 9 décembre 2013 devant la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP) en concluant à l’admission du recours et
à l’annulation de la décision attaquée, soit à sa réforme en ce sens que
l’obligation de poser des barres de sécurité est supprimée. Ils estiment que
l’art. 23 al. 7 RPAC ne leur est pas applicable, s’agissant de travaux qui
auraient pu être exécutés de l’intérieur, sans entretien ni réparation, de
minime importance et qui ont été exécutés en trois jours. En outre, la
municipalité aurait dû réagir dès qu’elle avait constaté l’existence de travaux
et n’aurait pas dû attendre deux semaines avant de les avertir. Les recourants
estiment aussi être victimes d’une inégalité de traitement particulièrement
flagrante.
La municipalité (ci-après aussi:
l’autorité intimée) a répondu le 5 février 2014 et a conclu au rejet du
recours. Elle soulève la question du respect du délai de recours, tout en
déclarant s’en remettre à justice à ce propos. Sur le fond, elle estime que les
travaux réalisés ne peuvent pas être considérés comme de minime importance, au
vu de la taille des velux. En outre, tous les propriétaires avaient été
informés en novembre 2011 de l’obligation d’annoncer tous les travaux, même
ceux de minime importance. S’agissant du délai d’intervention, dès lors que les
travaux avaient été terminés le lendemain de leur découverte par l’autorité
intimée, celle-ci indique qu’elle n’aurait de toute manière pas pu agir avant
qu’ils ne soient terminés. Enfin, l’autorité conteste avoir laissé construire
des immeubles sans barres de sécurité, à une exception près, justifiée par la
présence de panneaux photovoltaïques sur la toiture.
Les recourants ont répliqué le 24
février 2014 et ont maintenu leurs conclusions. Ils contestent toute tardiveté
du recours. Concernant les travaux, ils relèvent que ceux-ci auraient très bien
pu être effectués depuis l’intérieur et que c’est l’entrepreneur qui a opté
pour l’utilisation d’une nacelle. Ils s’opposent à ce que l’on puisse leur
imposer de poser des barres de sécurité sur la base d’une option choisie par
l’entrepreneur. Ils mettent enfin en doute l’affirmation de l’autorité selon
laquelle celle-ci exigerait de manière systématique la pose de barres de
sécurité.
L’autorité intimée a déposé des
observations finales le 31 mars 2014. Elle reprend pour l’essentiel les
arguments déjà développés et produit un document du service technique
intercommunal portant sur les cinq bâtiments qui, selon les recourants,
auraient été dispensés de l’obligation de poser des barres.
G.
Les arguments des parties seront repris
ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant
en droit
1.
L’autorité intimée soulève la question de la
tardiveté éventuelle du recours, dès lors que la décision
"
informelle
"
du 9 décembre 2013 ne fait que reprendre les termes de la décision, également
"informelle", du 8 novembre 2013 et que le recours date du 7 janvier
2014.
Les décisions administratives sont
soumises à des exigences résultant des principes généraux du droit
administratif, que précise la loi vaudoise sur la procédure administrative du
28 octobre 2008
(
LPA-VD; RSV
173.36) à son art. 42, dont la teneur est la suivante:
"Art. 42 - Contenu
La décision contient les indications
suivantes :
a.    le nom de l'autorité qui a statué et sa composition s'il
s'agit d'une autorité collégiale ;
b.    le nom des parties et de leurs mandataires ;
c.    les faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels
elle s'appuie ;
d.    le dispositif ;
e.    la date et la signature ;
f.     l'indication des voies de droit ordinaires ouvertes à son
encontre, du délai pour les utiliser et de l'autorité compétente pour en
connaître."
En l'espèce, la décision de la
municipalité du 8 novembre 2013 ne respectait pas l'exigence de l'art. 42 let.
f LPA-VD car elle n'indiquait pas la voie de recours ouverte pour la contester.
On ne peut reprocher aux recourants de pas avoir recouru à son encontre
d’autant qu’ils ont manifesté dans un délai de 30 jours, soit en temps utile,
leur opposition à cette décision auprès de l’autorité intimée, ce qui suffirait
– s’il fallait considérer déjà le courrier du 8 novembre 2013 comme une
décision attaquable – à sauvegarder le délai de 30 jours pour recourir au
Tribunal cantonal (art. 95 LPA-VD). Ainsi, le courrier des recourants du 21
novembre 2013 aurait dû être considéré comme un recours interjeté en temps
utile et, n'étant pas de la compétence de la municipalité, celle-ci aurait eu l'obligation
de le faire suivre au Tribunal cantonal (cf. art. 7 al. 1 LPA-VD). Si l’on se
base en revanche sur la décision du 9 décembre 2013 comme point de départ du
délai de recours, ce délai est largement respecté par le recours déposé le 7
janvier 2014. Le recours étant ainsi recevable dans les deux hypothèses, il y a
lieu d'examiner le fond du litige.
2.
Les recourants soutiennent que les travaux
effectués constituent des travaux de minime importance, qui n’avaient pas à
être annoncés à la municipalité. La municipalité estime en revanche qu’elle aurait
dû être informée des travaux projetés.
a) En droit vaudois, l'art. 103 de
la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC; RSV 700.11) reprend les principes du droit fédéral
pour ce qui concerne la définition des objets assujettis à la délivrance d'un
permis de construire. Comme le constatent des arrêts récents, le législateur
cantonal s'est régulièrement préoccupé, au cours des modifications successives
de la LATC, d'utiliser la marge que lui laisse le droit fédéral pour assouplir
le régime des constructions. Les dispositions permettant de renoncer à toute autorisation
ont été progressivement étendues. C'est ainsi que divers objets sont
expressément dispensés d'autorisation (art. 103 al. 2 et 3 LATC) et que
les travaux intérieurs ont été successivement dispensés d'enquête publique,
puis dispensés même d'autorisation (AC.2012.0220 du 31 janvier 2013 consid. 4b,
AC.2011.0255 du 22 août 2012, AC.2011.0238 du 3 août 2012). Dans sa version en
vigueur depuis le 1
er
janvier 2007, l'art. 103 LATC a la teneur
suivante:
"
1
Aucun travail de construction ou de démolition,
en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration,
l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être
exécuté avant d'avoir été autorisé. Les articles 69a, alinéa 1, et 72a, alinéa
2, sont réservés.
2
Ne sont pas soumis à autorisation :
a.  les constructions, les démolitions et
les installations de minime importance ne servant pas à l'habitation ou à
l'activité professionnelle et dont l'utilisation est liée à l'occupation du
bâtiment principal;
b.  les aménagements extérieurs, les
excavations et les travaux de terrassement de minime importance;
c.  les constructions et les installations
mises en place pour une durée limitée.
Le règlement cantonal mentionne les objets non assujettis à
autorisation.
3
Les travaux décrits sous les lettres
a à c de l'alinéa 2 doivent respecter les conditions cumulatives suivantes :
a.  ils ne doivent pas porter atteinte à un
intérêt public prépondérant telle la protection de la nature, du paysage, des
sites et des monuments historiques ou à des intérêts privés dignes de
protection tels ceux des voisins;
b.  ils ne doivent pas avoir d'influence
sur l'équipement et l'environnement.
4
Les travaux de construction ou de
démolition doivent être annoncés à la municipalité. Ils ne peuvent commencer
sans la décision de cette dernière.
5
Dans un délai de trente jours, la
municipalité décide si le projet de construction ou de démolition nécessite une
autorisation. Elle consulte le Service de l'aménagement du territoire pour les
projets dont l'implantation est située hors de la zone à bâtir et le Service
chargé des monuments historiques pour les bâtiments inscrits à l'inventaire ou
qui présentent un intérêt local en raison de leur valeur architecturale,
paysagère, historique ou culturelle qui est préservée.
6
Ne sont pas assujettis à
autorisation :
a.  les objets ne relevant pas de la
souveraineté cantonale;
b.  les objets dispensés d'autorisation par
la législation cantonale spéciale
"
.
La mention des objets non soumis à
autorisation, prévue à l'art. 103 al. 2 in fine LATC, figure à l'art. 68a du
règlement d'application de la LATC du 19 septembre 1986 (RLATC;
RSV 700.11.1) dont le premier alinéa dispose néanmoins que tout projet de
construction ou de démolition doit être soumis à la municipalité (sur la base
de l’art. 103 al. 4 LATC). Sur la base du dossier, celle-ci décide si le projet
nécessite une autorisation. Il ressort ainsi des dispositions précitées que, même
lorsqu’une autorisation n'est pas nécessaire, le recourant doit annoncer son
projet (cf. notamment AC.2012.0355 du 1er mai 2013 consid. 4c).
b) En l’espèce, les recourants ont
omis d’annoncer les travaux projetés à la municipalité. Ce faisant, ils n’ont
pas respecté l’art. 104 al. 3 LATC et l’art. 68a RLATC. Même s’ils
pensaient qu’une telle annonce n’était pas nécessaire pour des travaux de
minime importance, un tel argument
ne leur serait d'aucun
secours dès lors que nul ne peut tirer avantage de sa propre méconnaissance du
droit (ATF 126 V 308 consid. 2b p. 313; 124 V 215 consid. 2b/aa p. 220;
ATF 136 V 331 consid. 4.2.3.1 p. 336 s.; ATF 2P.191/2006 du 25
juillet 2006 consid. 2.2; C.273/2004 du 13 juillet 2005 consid. 5). A cet
égard, dans un arrêt
du 2 février 2004, le Tribunal
fédéral relevait précisément que, sous peine de contestations sans fin sur le
degré de connaissance des textes et de controverses interminables sur la bonne
ou la mauvaise foi des administrés, le principe fondamental gouvernant les
rapports entre ces derniers et l'administration restait celui selon lequel nul
n'est censé ignorer la loi (ATF 2A.439/2003 consid. 9.2). On doute au demeurant
que les recourants puissent de bonne foi soutenir qu’ils ne savaient pas qu’ils
devaient avertir la municipalité des travaux au vu de la circulaire que
l’autorité intimée a adressée à tous les propriétaires de la commune en
novembre 2011.
Enfin on ne voit pas de quelle
norme les recourants déduisent que la municipalité aurait dû les avertir, immédiatement
dès la constatation des travaux, de l’obligation de poser des barres de
sécurité. Quoi qu’il en soit, vu la très brève durée de ces derniers et le
fonctionnement de la municipalité, composée de non-professionnels, on ne peut
reprocher à l’intimée d’avoir attendu deux semaines avant de contacter les
recourants pour leur rappeler leurs obligations.
3.
a) L'art. 23 RPAC prévoit ce qui suit:
"
Art. 23            Barres de
sécurité et ancrages de toits
1. Des barres de
sécurité à deux traverses, dont la supérieure sera distante d'au moins
14 cm de la surface du toit, en tubes galvanisés de 3/4 '', posées
sur crochets distants de 1,65 m au plus, devront être installées à
demeure:
a.    lorsque le toit est recouvert d'un revêtement
métallique ou plastique et a une inclinaison de 20 % ou plus et que le bas
des pans est à 3 m du sol ou plus;
b.    lorsque le toit est recouvert de tuiles de
terre cuite ou de béton, d'ardoises naturelles ou fibrociment, de bardeaux
bitumeux ou tout autre matériau connu à ce jour, qu'il a une inclinaison de
40 % ou plus et que le bas des pans est à 3 m du sol ou plus.
2. Les mansards
verticaux seront pourvus de barres de sécurité à une traverse.
3. Les croupes
sur mansards, pans brisés ou réveillons seront équipés de barres de sécurité à
deux traverses.
4. Des crochets
de service seront posés au droit des massifs de cheminée, de même que sur les
tourelles dont la pente est supérieure à 70 %. Ces divers dispositifs
doivent être solidement fixés, bien protégés de l'oxydation et convenablement
entretenus.
5. Les crochets
stop neige ne sont pas assimilés aux barres de sécurité. Chaque accès aux toitures
devra être muni d'un crochet fermé pour corde de sécurité.
6. Afin de
faciliter l'installation de garde-corps en bordure de vide lors de travaux
d'entretien des toits plats, un système de fixation permanente et efficace doit
être installé.
7. Sur les
bâtiments existants et dépourvus des moyens de protection permanents indiqués
plus haut, ces dispositifs seront installés à l'occasion des premiers travaux
(entretien, réparation ou installation) à exécuter sur les toits ou exigeant un
appui sur ceux-ci."
b) En l’occurrence, les recourants
affirment expressément ne pas contester que leur toit a une inclinaison de 40%
ou plus et que le bas des pans est à 3 mètres du sol ou plus. Ils estiment
toutefois que l’art. 23 al. 7 RPAC ne s’applique pas à leur situation, étant
donné que les travaux auraient pu être effectués de l’intérieur et que la
présence d’une nacelle n’était pas indispensable. Cet élément n’est pas
pertinent. En effet, le RPAC vise avant tout à assurer la prévention des
accidents dus aux chantiers et à préserver la sécurité publique et des tiers
(art. 1 al. 1 RPAC). Partant, en tolérant un bâtiment dont le toit
présenterait les caractéristiques mentionnées à l'art. 23 RPAC mais qui
serait dépourvu de barres de sécurité, l’autorité admettrait un état de fait
portant atteinte à la sécurité publique et à la sécurité des tiers. On peut aisément
imaginer que des personnes doivent dans le futur accéder, pour une raison ou
une autre, sur le toit des recourants. En l’absence de barres adéquates, leur
sécurité ne serait pas assurée de manière optimale. Peu importe à cet égard que
les travaux effectués en septembre 2013 se soient déroulés sans incident.
L'alinéa 7 de l’art. 23 RPAC
constitue une concrétisation du principe de proportionnalité qui reporte, pour
les propriétaires d’édifices antérieurs à l’entrée en vigueur du RPAC le 1
er
juin 2003, l’obligation de poser des barres de sécurité à l'occasion des
premiers travaux à exécuter sur le toit ou exigeant un appui sur celui-ci. Le
législateur a ainsi déjà tenu compte du principe de proportionnalité et il
n’est pas de la compétence de l’autorité municipale de reporter encore une fois
pour les recourants l’obligation de poser des barres de sécurité.
Même si l’exécution de la décision
attaquée implique de faire revenir une nacelle ou de remonter des échafaudages,
occasionnant par là des frais inévitables, dite décision ne peut être
considérée comme disproportionnée au vu de l’intérêt public en jeu.
4.
Quant au principe de l'égalité de traitement
(art. 8 al. 1 Cst.) dont se prévalent les recourants, il sied de
rappeler qu'il cède, d'une façon générale, le pas au principe de la légalité
(art. 5 al. 1 Cst.). Un administré ne peut pas invoquer le principe
de l'égalité de traitement pour bénéficier d'un traitement accordé illégalement
à des tiers. En d'autres termes, il n'y a pas d'égalité dans l'illégalité. Ce
n’est que lorsqu'une autorité, non pas dans un cas isolé, ni même dans
plusieurs cas, mais selon une pratique constante, ne respecte pas la loi et
qu'elle fait savoir qu'à l'avenir également, elle ne respectera pas la loi, que
le citoyen est en droit d'exiger d'être mis au bénéfice de l'illégalité, pour
autant que cela ne lèse pas d'autres intérêts légitimes (cf. arrêt AC.2010.0015
du 26 janvier 2011 consid. 2 relatif à l'art. 23 al. 1 RPAC et
les autres arrêts cités).
En l'espèce, c'est en vain que les
recourants invoquent le principe de l'égalité de traitement. En effet,
l'autorité intimée a certes reconnu que certains bâtiments du territoire
communal se trouvaient dans une situation non conforme en ce qui concernait les
barrières de sécurité en toiture. Elle n'a cependant pas indiqué vouloir
tolérer davantage ce type d'irrégularité mais a, au contraire, confirmé son
intention d'exiger des propriétaires concernés la mise en conformité de leurs
bâtiments à l'occasion des prochains travaux d'entretien. Cette intention
ressort d’ailleurs clairement du rapport commandé au service technique communal.
L'autorité intimée cherche ainsi à faire respecter à chaque occasion les
exigences de l'art. 23 RPAC, de sorte qu'il n'y a pas de violation de
l'égalité de traitement dans le cas présent.
5.
Il découle des considérants qui précèdent que le
recours est mal fondé et doit être rejeté. Compte tenu de l'absence d'audience,
il se justifie de mettre un émolument de justice réduit à la charge des
recourants, solidairement entre eux, qui n'ont pas droit à des dépens
(art. 49, 55, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Valbroye du 9
décembre 2013 est confirmée.
III.
Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est
mis à la charge de Philippe et Anne-Lise Nicod, solidairement entre eux.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 29 avril 2014
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.