vd_omni · AC.2010.0177 · 2011-02-28 · fr

ZYSSET, HALLER ZYSSET/Municipalité de Commugny, SCHIRRU, SCHIRRU-COSMETATOS | Règlement communal permettant la construction de villas de deux logements au plus sur une parcelle de 1000 m2 au minimum en ordre non contigu, sous réserve de la possibilité de construire deux villas mitoyennes d'un seul logement chacune, la surface pouvant alors être réduite à 800 m2 par villa. Pratique constante de la municipalité autorisant deux villas réunies par les garages, notamment sur des parcelles de moins de 1600 m2. Compatibilité avec le texte réglementaire d'un projet de deux villas réunies par un couvert sur une parcelle de 1525 m2. Question laissée ouverte. Vu la pratique constante de la municipalité, les constructeurs peuvent de toute manière bénéficier du principe de l'égalité dans l'illégalité car la pesée des intérêts qui pourrait y faire obstacle penche manifestement en leur faveur, faute d'inconvénient sérieux pour le voisin situé au sud dans un bâtiment dépourvu de fenêtres du côté nord.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.02.2011 AC.2010.0177

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 28
février 2011
Composition
M. Pierre Journot, président; M. François
Despland et M. François Gillard, assesseurs; Mme Nadia Egloff, greffière.
Recourants
Roland ZYSSET et
Véréna HALLER ZYSSET
, à Commugny.
Autorité intimée
Municipalité de
Commugny
.
Constructeurs
Stefano SCHIRRU et
Marianne SCHIRRU-COSMETATOS
,
à Commugny.
Objet
Permis de construire.
Décision de la Municipalité de Commugny
du 17 mai 2010 (villa contiguë par un couvert, parcelle 46).
Vu les faits suivants
A.
Stefano Schirru et son épouse Marianne
Schirru-Cosmetatos sont copropriétaires de la parcelle n° 46 du cadastre de la
Commune de Commugny colloquée en zone de villas selon le plan des zones approuvé
par le Conseil d'Etat le 1
er
avril 1981, régie par les art. 13 ss du
Règlement communal sur le plan général d'affectation et la police des
constructions (ci-après: le règlement communal) approuvé par le Département de
l'économie le 28 octobre 2009 et en vigueur depuis le 10 décembre 2009. D'une
surface de 1'525 m
2
, cette parcelle supporte dans sa partie ouest
leur villa individuelle (n° ECA 661). Elle jouxte sur sa limite sud la parcelle
47. Le chemin d'accès, qui s'embranche dans l'angle sud-est de la parcelle 46 sur
une servitude de passage desservant aussi les parcelles voisines (notamment la
parcelle 47), longe la limite est puis la limite nord de la parcelle pour
accéder à la façade nord de la villa. Sur son côté sud, la parcelle compte
plusieurs arbres ainsi qu'une haie dense en bordure de propriété qui la sépare
de la parcelle voisine n° 47.
B.
Stefano Schirru et Marianne Schirru-Cosmetatos
(ci-après: les constructeurs) ont déposé une demande de permis de construire
sur leur parcelle pour une "villa contiguë par couvert d'entrée". Selon
le projet, la nouvelle construction sera implantée dans la partie est de la
parcelle, parallèlement à la villa existante mais en léger décalage vers le sud
par rapport à celle-ci. Les deux villas seront reliées par un couvert d'entrée
et séparées par une distance de 3 m. L'emprise au sol de la nouvelle
construction s'inscrit dans un rectangle de 13.70 m par 8.72 m. Elle comporte
un sous-sol, un rez de chaussée et des combles. La hauteur au faîte est de 9 m.
La villa projetée est surmontée d'un toit à deux pans comportant, sur le pan
sud, dix capteurs solaires de 1.20 m x 2.40 m, ainsi que trois velux. A son
angle le plus proche, la nouvelle construction se trouve à 12 m de la limite de
la parcelle n° 47. Le chemin existant serait doté d'un embranchement qui relie
l'angle sud-est de la parcelle à un garage souterrain ouvrant au sud du projet sur
une rampe d'accès couverte par une terrasse.
Mis à l'enquête du 14 avril au 13
mai 2010, ce projet a suscité des oppositions de la part de voisins, dont celle
le 11 mai 2010 des époux Roland Zysset et Véréna Haller Zysset, propriétaires
de la parcelle n° 47 également colloquée en zone de villas et abritant leur
villa individuelle (n° ECA 660); cette villa, qui ne compte aucune fenêtre sur
sa façade nord, comprend en particulier un balcon donnant sur l'est. Relevant
que la villa projetée n'était pas jumelée avec celle existante, Roland Zysset
et Véréna Haller Zysset ont invoqué une violation du règlement communal en tant
que la distance de 12 m entre deux bâtiments sis sur une même propriété n'était
pas respectée. Leurs griefs portaient par ailleurs notamment sur les capteurs
solaires, sur la route d'accès, ainsi que sur les nuisances de circulation
induites par la nouvelle construction.
La Municipalité a examiné et levé les
oppositions lors de sa séance du 17 mai 2010. Elle en a informé les opposants
par courrier du 19 mai 2010. Pour l'essentiel, elle a retenu que le nouveau
bâtiment était accepté comme mitoyen malgré la non simultanéité de sa
réalisation, de sorte que la distance à la propriété voisine restait à 6 m, et qu'aucune
dérogation à la pose de capteurs solaires n'était envisageable pour raison
esthétique.
C.
Par acte daté du 16 juin 2010 remis à un office
postal le lendemain, Roland Zysset et Véréna Haller Zysset (ci-après: les
recourants) ont recouru en temps utile contre cette décision devant la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal en concluant à l'illicéité
du projet et à sa rectification. Alléguant que la construction prévue ne
pouvait être qualifiée de villa mitoyenne ou de villa jumelle, mais qu'il était
ici question d'une villa à part entière, ils ont fait valoir que le projet contrevenait
au règlement communal en tant qu'il ne respectait pas la limite prévue de 12 m
entre deux bâtiments, ni la disposition prévoyant une surface minimale de 1'000
m
2
par villa. Au demeurant, à supposer même que la villa projetée devait
être qualifiée de "mitoyenne", les dispositions réglementaires
seraient pareillement enfreintes dès lors qu'elles prévoyaient une surface
minimale de 800 m
2
par villa mitoyenne. Ajoutant que les capteurs
solaires induisaient un dérangement optique dirigé contre leur propriété, les
recourants ont enfin fait valoir que la construction d'une seconde route
d'accès était préjudiciable et inutile et qu'il suffisait d'établir un
raccordement entre la route existante et la façade nord de la future villa.
La Municipalité a déclaré maintenir
sa décision au terme de ses déterminations du 24 août 2010. Elle a en
particulier indiqué que l'interprétation du règlement communal, s'agissant de
la notion de deux logements par bâtiment, avait beaucoup évolué par rapport aux
années 1960 et que s'il avait été question dans un premier temps de reporter deux
niveaux identiques l'un sur l'autre, une nouvelle génération mettait en valeur
la séparation phonique en jouxtant deux villas séparées par un seul mur mitoyen
ou élément annexe mitoyen. Exemples à l'appui (elle a joint au dossier une
douzaine de plans de situation mis à l'enquête, ainsi que l'arrêt AC.2001.0021
concernant l'un d'eux), la Municipalité a relevé qu'il existait à ce jour dans
la commune nombre de constructions présentant une architecture identique pour
des villas "jumelles" ou "mitoyennes". Elle a fait valoir
que par analogie à la pratique existante, elle avait dérogé à la disposition du
règlement communal qui exigeait la simultanéité des constructions s'agissant de
villas mitoyennes. Elle a enfin souligné que le projet respectait la volonté de
densification souhaitée au niveau cantonal.
Le 7 juillet 2010, les
constructeurs ont fait part de leurs déterminations sur le recours en indiquant
pour l'essentiel que la façade nord de la villa des recourants ne comportait
aucune fenêtre ni porte et qu'elle n'était que peu visible depuis la propriété
des constructeurs en raison de la haie et des arbres entre les deux parcelles. Par
ailleurs, la terrasse, le jardin, le séjour et la cuisine des recourants se
situaient au sud et à l'ouest. Quant à la nouvelle route d'accès, les
constructeurs ont indiqué qu'une entrée dans le garage souterrain du côté nord
de la nouvelle construction, comme suggéré par les recourants, n'était
techniquement pas réalisable. Ajoutant que la solution retenue était la moins
nuisible, ils ont expliqué que cette route d'accès ne serait visible de la
route commune que sur quelques mètres dans la mesure où la partie est du
terrain des constructeurs était en talus. Partant, même un véhicule stationné
sur le nouveau chemin ne serait pas visible car ce dernier serait en pente pour
aboutir au garage souterrain. Les constructeurs ont requis la levée de l'effet
suspensif.
Par décision incidente du 2
septembre 2010, le juge instructeur a rejeté la demande des constructeurs tendant
à la levée de l'effet suspensif.
Les recourants se sont à nouveau exprimés
par courrier du 27 septembre 2010, en s'étonnant pour l'essentiel de la
dérogation de la première heure au nouveau règlement communal entré en vigueur
à fin 2009.
Par courrier du 14 septembre 2010,
la Municipalité a notamment relevé que, lorsque cela avait été demandé par le
propriétaire, elle avait toujours "validé la notion de deux logements côte
à côte par parcelle", plutôt que celle de deux logements dans un seul
bâtiment.
Le 30 septembre 2010, le juge
instructeur, rappelant que la municipalité se prévalait de la volonté de
densification manifestée par l'autorité cantonale, a invité le Service du
développement territorial (ci-après: le SDT) à lui faire parvenir copie du
rapport OAT relatif au nouveau règlement communal, ainsi que le ou les rapports
d'examen préalable correspondants. Il l'a par ailleurs invité à lui faire
savoir si la pratique communale avait été examinée et si l'on pouvait
considérer que l'approbation du règlement communal par le SDT en 2009
confirmait ou infirmait cette pratique.
Le SDT a répondu le 19 octobre 2010
en indiquant notamment qu'il n'avait pas examiné la pratique communale et que
l'approbation et la mise en vigueur du règlement communal par le Département de
l'économie ne confirmaient, ni n'infirmaient cette pratique. Le SDT a toutefois
ajouté que l'article dudit règlement autorisant deux villas mitoyennes sur 1600
m
2
(soit 800m
2
par villa), avait effectivement été
approuvé car considéré comme une mesure de densification.
Les constructeurs se sont encore exprimés
par courrier du 11 octobre 2010, en requérant à nouveau la levée de l'effet
suspensif, et le 4 novembre 2010.
Le 26 novembre 2010, les recourants
ont réitéré leurs griefs à l'encontre de la construction projetée, soit une
perte de dégagement visuel du côté nord, des inconvénients sonores et une augmentation
du trafic liés à la nouvelle route d'accès, la densité des constructions, ainsi
que la dévalorisation de leur propriété.
Par courrier du 29 novembre 2010,
la Municipalité a indiqué avoir dérogé à la disposition réglementaire prévoyant
la simultanéité de la construction de villas mitoyennes dès lors que
l'architecture et l'esthétique de la seconde partie étaient identiques à celles
de la première.
Le 3 décembre 2010, le juge
instructeur a rejeté la seconde demande de levée de l'effet suspensif formée
par les constructeurs le 11 octobre 2010.
Une audience s'est tenue le 21
janvier 2011 à Commugny en présence des recourants, des constructeurs et d'un
représentant de la Municipalité. Les recourants ont exposé qu'il souhaitent
conserver la qualité de l'environnement et de la vie, ainsi que la bonne image
de la commune: ils craignent que la zone ne perde de sa valeur. Le représentant
de la municipalité a désigné, sur le plan affiché dans la salle, les
différentes zones de villas qui ont été successivement construites sur le
territoire communal: dans les années 1960, les constructions comportaient deux
logements superposés par parcelle, puis dans les années 70-80, les logements
ont été disposés côte à côte dans des villas doubles de deux logements; depuis
longtemps, l'autorité communale admet qu'elles soient reliées par un couvert;
il y a une énorme proportion de villas doubles sur une seule parcelle; la commune
n'a pas jugé nécessaire de modifier le texte du règlement qui lui paraissait
assez clair puisqu'il autorise deux logements par parcelle; la question n'a pas
non plus été évoquée avec l'autorité cantonale lors de la modification du
règlement; la municipalité entend maintenir sa pratique, d'autant plus que
l'autorité cantonale ne lui permettrait pas de classer de nouvelles zones, et
qu'il s'agit de densifier (l'autorité cantonale aurait souhaité imposer un
coefficient d'utilisation du sol de 0,4 au lieu du coefficient actuel de 0,3).
Le tribunal a passé en revue avec les parties les différents plans d'enquête
que la municipalité a versés au dossier à titre d'exemples de sa pratique.
Le tribunal a ensuite procédé à
l'inspection des lieux en présence des parties et a délibéré à huis clos à l'issue
de l'audience.
Suite à la demande des
constructeurs formulée lors de l'inspection locale, le dispositif du présent
arrêt a été communiqué aux parties par courrier du 21 janvier 2011.
Les arguments des parties seront
repris ci-après, dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
a) Le nouveau règlement communal, entré en
vigueur le 10 décembre 2009, a abrogé l'ancien règlement du 2 mai 1990 approuvé
par le Conseil d'Etat le 22 août 1990. Le chapitre IV dudit règlement, consacré
à la zone de villas, contient notamment les dispositions suivantes:
"
Art. 13
- Définition
Cette zone est
destinée aux villas, celles-ci comptant au plus deux logements.
Art. 14 -
Ordre des constructions
L'ordre non
contigu est obligatoire. Est réservé l'article 19.
Art. 15 -
Densité
La surface des
parcelles à bâtir est au minimum de 1000 m
²
, à raison d'une villa par 1000 m
²
, sous réserve de l'art. 19. Les parcelles existantes au moment de
l'adoption du règlement par le Conseil d'Etat en 1990, d'une surface inférieure
à 1000 m
²
, peuvent recevoir une
construction.
Art. 16 -
Distances aux limites
La distance entre
un bâtiment non mitoyen et la limite de la propriété voisine ou du domaine
public, s'il n'y a pas de plan fixant la limite des constructions, est de 6m.
au minimum. Cette distance est doublée entre bâtiments sis sur la même
propriété.
(…)
Art. 19 -
Villas mitoyennes
La construction
de deux villas mitoyennes comptant chacune un seul logement est autorisée, à
condition qu'elles soient édifiées simultanément. L'architecture, les matériaux
et les teintes seront identiques. La surface de la parcelle peut être réduite à
800 m
²
par villa."
b) L'ancien règlement communal sur
le plan d'extension et la police des constructions du 22 août 1990, dont les
art. 13 et 14 étaient identiques au texte ci-dessus, comportait des art. 15 et
19 ainsi rédigés:
"
Art. 15
- Densité
La surface des
parcelles à bâtir est au minimum de 1200 m
2
, à raison d'une villa
par 1200 m
2
, sous réserve de l'art. 19. Les parcelles existantes au
moment de l'adoption de ce règlement par le Conseil d'Etat, d'une surface
inférieure à 1200 m
2
, peuvent recevoir une construction.
Art. 19 -
Villas mitoyennes
La construction
de deux villas mitoyennes comptant chacune un seul logement est autorisée, à
condition qu'elles soient édifiées simultanément. L'architecture, les matériaux
et les teintes seront identiques. La surface de la parcelle peut être réduite à
1000 m
2
par villa."
La lecture des documents relatifs
aux travaux de révision du règlement communal produits par le SDT et datés de
mars, respectivement de décembre 2008, fait apparaître que la modification des art.
15 et 19 découle d'une volonté de densification. En revanche, comme le SDT l'a
précisé, la pratique municipale litigieuse dans la présente cause n'a pas été
examinée à cette occasion.
2.
A titre préalable, on observera que c'est à
juste titre que la municipalité renonce à invoquer l'art. 19 du règlement pour
empêcher la construction d'un second bâtiment, pour le motif qu'elle n'aurait
pas été entreprise simultanément avec la construction existante. L'art. 19
selon lequel deux villas mitoyennes doivent être édifiées simultanément a pour
but d'éviter qu'une villa mitoyenne demeure à moitié terminée dans l'attente de
l'édification de la seconde moitié. Si cette situation devait néanmoins se
produire, il conviendrait d'accélérer la construction de la seconde moitié et
non pas de faire perdurer l'existence d'une construction inachevée, qui est
précisément la situation que le règlement tend à éviter.
3.
L'ordre non contigu a pour but, en imposant
certaines distances jusqu'aux propriétés voisines ou entre bâtiments situés sur
une même parcelle, non seulement d'assurer certaines conditions d'hygiène ainsi
qu'une protection contre la propagation des incendies, mais aussi de créer des
espaces libres pour améliorer la qualité de vie des habitants (v. RDAF 1993, p.
195, spéc. 202 ss; cf. Jean-Luc Marti, Distances, coefficients et volumétrie
des constructions en droit vaudois, thèse Lausanne 1988, p. 40). Selon la
jurisprudence du Tribunal administratif, l'ordre non contigu n'exclut pas que
plusieurs éléments de construction soient accolés de façon à constituer un
bâtiment unique, pour autant que soient respectées les règles sur la dimension
des constructions et la distance aux limites ou entre bâtiments; que ces
éléments constituent des entités distinctes, ainsi deux duplex juxtaposés,
plutôt qu'interdépendantes, ainsi deux ailes d'un même logement, importe peu
dès lors que ces entités forment un tout homogène (RDAF 1993, p. 195, spéc. 202
et 203). Distinguant (selon une terminologie dont l'acception n'est pas
toujours suivie dans les règlements communaux, v.
AC.2003.0220
du 11 octobre 2004
) les villas "mitoyennes" (à
cheval sur une limite de propriété) des villas dites "jumelles" (sur
une même parcelle), la jurisprudence considère que si le règlement communal
admet les villas mitoyennes, les villas jumelles sont aussi autorisées (v. p.
ex. le rappel de la jurisprudence dans l'arrêt AC.2001.0021 du 19 octobre 2001
invoqué par la municipalité, consid. 2b/bb).
Dans sa jurisprudence, le Tribunal administratif a défini à de
nombreuses reprises les critères servant à distinguer la présence d'un seul
bâtiment de celle de plusieurs bâtiments juxtaposés, jumelés ou mitoyens. Il
s'est basé pour ce faire sur un faisceau d'indices comprenant la destination
respective des constructions en cause et leur liaison fonctionnelle avec les
éventuels locaux communs, leurs dimensions, la surface de plancher respective de
chaque construction, la conception architecturale et les matériaux des
revêtements extérieurs, l'apparence extérieure, en particulier l'impression
donnée à un observateur, ainsi que les objectifs de la planification cantonale,
régionale et communale dans le domaine concerné. Ces critères sont appliqués en
fonction des caractéristiques propres de chaque cas particulier en tenant
compte de l'ensemble des circonstances pour déterminer si le constructeur tente
de détourner les buts des règles caractérisant l'ordre non contigu. Ces mêmes
critères doivent être appliqués pour définir si l'on est en présence de deux
bâtiments juxtaposés ou de deux bâtiments totalement séparés devant respecter
les règles de l'ordre non contigu (arrêts AC.2006.0240 du 31 octobre 2007;
AC.2006.0055 du 28 juin 2007; AC.2006.0241 du 20 juin 2007; AC.2005.0167 du 8
mars 2006; AC.2005.0252 du 27 avril 2006 et les références citées).
4.
Les recourants font valoir qu'aucun mur mitoyen
n'existe entre les deux villas, bâtiments qui ne sont reliés que par un couvert
d'entrée de 3 m et qui ne présentent pas l'apparence d'une construction unique.
A leur sens, ce sont donc les art. 15 et 16 du règlement communal qui
trouveraient application et non pas l'art. 19 dudit règlement. Or, ni la
surface minimale de 1000 m
2
par villa (art. 15) ni la distance aux
limites de 12 m (art. 16) ne seraient en l'occurrence respectées. A supposer
même que la nouvelle construction soit qualifiée de villa mitoyenne, il
conviendrait néanmoins de constater que l'exigence des 800 m
2
de
surface minimale par villa consacrée à l'art. 19 du règlement communal n'est
pas observée. Les recourants s'étonnent à cet égard de la dérogation de la
première heure accordée par la Municipalité au nouveau règlement communal, en
vigueur depuis le 10 décembre 2009 seulement. Le constructeur a exposé que s'il
fallait démolir sa villa actuelle - ce qui serait regrettable - un promoteur
pourrait, en utilisant le coefficient d'utilisation du sol, construire à la
place un gros bâtiment dont la surface serait identique à celle des villas
litigieuses.
Le tribunal constate que si l'on
confronte le projet litigieux au faisceau de critères élaborés par la
jurisprudence pour distinguer les bâtiments juxtaposés des bâtiments séparés,
on parvient assez facilement à la conclusion qu'on se trouve en présence de
deux villas différentes reliées par un couvert qui surplombe l'espace large de
3 m qui les sépare. Dans ses déterminations du 24 août 2010, la municipalité
invoque cependant, parmi divers exemples de villas jumelles ou mitoyennes sur
le territoire communal, celui de la parcelle 1481 qui a fait l'objet de l'arrêt
AC.2001.0021 du 19 octobre 2001. Il est exact que dans cet arrêt, le tribunal a
rejeté le recours dirigé contre un projet de deux villas reliées par leurs
garages, dont l'implantation n'était pas symétrique par rapport à l'axe de
ceux-ci et dont la forme au sol et l'architecture étaient légèrement
différentes. Le tribunal a considéré que les critères jurisprudentiels définissant
les villas jumelles étaient pour l'essentiel respectés, notamment parce qu'un
mur mitoyen séparait les garages. Il a considéré en outre que la commune
disposait d'un pouvoir d'appréciation étendu pour déterminer si l'architecture
des deux villas était identique au sens de l'art. 19 du règlement communal de
Commugny.
On peut se demander si la notion de
villas mitoyennes de l'art. 19 du règlement communal est susceptible d'une
interprétation plus souple encore pour englober l'hypothèse où les deux villas
sont réunies non pas par des garages séparés d'un mur mitoyen, mais par un simple
couvert. La question peut cependant rester ouverte car la pratique municipale
admet que des villas accolées de cette manière soient construites sans que soit
respectée la règle de l'art. 19 du règlement communal selon laquelle chacune
des villas doit disposer de 800 m² au minimum. L'autorité communale a versé au
dossier une douzaine de plans d'enquête relative à des villas qui ne sont pas
séparées par une distance double de la distance réglementaire à la limite et
qui sont réunies entre elles par des garages. Dans plusieurs de ces exemples,
on constate effectivement que les villas ainsi réunies sont construites sur des
parcelles dont la surface est inférieure à 1600 m². Ainsi en va-t-il des deux
groupes de deux villas autorisés en 2005 sur les parcelles 732A et 732B,
chacune de 1270 m², ainsi que des deux villas situées sur la parcelle 1607, de
1374 m², qui jouxte à la fois la parcelle 46 des constructeurs et la parcelle
47 des recourants. Il est vrai, comme le relèvent les recourants, que les
autres cas de villas accolées construites sur des parcelles de moins de 1600 m²
datent des années 80 (parcelle 295 de 1260 m², en 1987; parcelle 644 de 1330
m², en 1985; parcelle 810 de 1342 m², en 1985; parcelle de 158 de 1551 m², en
1989) mais il n'y a pas lieu de douter de l'autorité communale quand elle
affirme que la réglementation était déjà identique.
Interpellée sur la question de la
surface de la parcelle, la municipalité expose dans ses déterminations du 14
septembre 2010 que sa décision se fonde sur l'art. 13 du règlement communal
selon lequel la zone est destinée aux villas, "celle-ci comptant ou plus
deux logement". Elle expose que ces deux logements peuvent être répartis
verticalement, comme dans les années 1960, où horizontalement depuis les années
1980, et qu'elle a toujours admis "
deux
logements côte à côte par parcelle, selon l'article 13, plutôt que deux
logements dans un seul bâtiment monolithique
".
Il est vrai que l'art. 13 du
règlement communal n'impose aucune restriction quant à la disposition
horizontale ou verticale des deux logements qu'il autorise sur une parcelle de
1000 m² et que du point de vue de la densité des constructions (régie à l'art.
17 par un coefficient, d'occupation du sol dans l'ancien règlement, puis
d'utilisation du sol dans l'actuel), on ne comprend pas pourquoi deux logements
pourraient être construits dans une villa occupant une parcelle de 1000 m² au
moins, tandis que selon l'art. 19 du règlement communal, il faudrait 1600 m² au
moins (deux fois 800 m²) pour construire deux villas mitoyennes d'un seul
logement chacune. Contrairement à ce qu'indique le SDT dans ses déterminations
du 19 octobre 2010, l'exigence d'une surface minimale de 800 m² par villa mitoyenne
n'est pas une mesure de densification: cette exigence a l'effet inverse puisque
chaque villa ne peut comporter qu'un seul logement selon l'art. 19 du règlement
communal. La règle aboutit ainsi à une situation dans laquelle il faut 1600 m²
au moins pour deux logements en villas mitoyennes, alors qu'il suffit de 1000
m² au moins pour construire une villa de deux logements selon l'art. 13 du
règlement communal. On peut donc comprendre que la municipalité ait interprété
le règlement en ce sens qu'il autorise l'accolement de deux villas d'un seul
logement sur une parcelle de 1000 m² au moins. Il n'en reste pas moins qu'à la
première lecture, le règlement paraît exclure que deux villas "mitoyennes"
(selon la conception large de ce terme adoptée par la municipalité) soient
construites sur une parcelle de moins de 1600 m² (ou plus exactement, sans que
chacune ne se trouve sur une parcelle d'au moins 800 m²).
Il est assurément regrettable que
la municipalité n'ait pas saisi l'occasion de l'une ou l'autre des révisions du
règlement communal pour faire adopter un texte qui corresponde à sa pratique
constante (elle a expliqué à l'audience que le texte lui paraissait
suffisamment clair). On peut s'étonner également que la divergence entre la
lettre du règlement et la pratique municipale, de même que la portée de l'art.
19, aient échappé aussi bien aux mandataires probablement chargés des travaux
de révision qu'à l'autorité cantonale chargée de l'approbation du nouveau
règlement, ceci alors même que, d'après ce que la municipalité a expliqué l'audience,
cette autorité cantonale préconisait une plus grande densification.
Quoi qu'il en soit, il n'est pas
nécessaire de trancher la question de savoir si l'interprétation que la
municipalité donne au règlement communal est compatible avec le texte de ce
dernier. En effet, même si la question devait être résolue par la négative, il
y aurait lieu de se demander si en l'espèce, les constructeurs ne peuvent pas
réclamer le bénéfice du principe de "l'égalité dans l'illégalité".
5.
Selon la jurisprudence (voir par exemple AC.2009.0235
du 3 juin 2010), le principe de la légalité de l'activité administrative prime
celui de l'égalité de traitement. En conséquence, le justiciable ne peut
généralement pas se prétendre victime d'une inégalité devant la loi, lorsque
celle-ci est correctement appliquée à son cas, alors qu'elle aurait été
faussement, voire pas appliquée du tout dans d'autres cas (ATF 1A.22/2004 et
1P.66/2004 du 1
er
juillet 2004 consid. 5.1 et les arrêts cités).
Lorsqu’une autorité, non pas dans un cas isolé, ni même dans plusieurs cas,
mais selon une pratique constante, ne respecte pas la loi et qu’elle fait
savoir qu’à l’avenir également elle ne respectera pas la loi, le citoyen est
toutefois en droit d’exiger d’être mis au bénéfice de l’illégalité, pour autant
que cela ne lèse pas d’autres intérêts légitimes (ATF 115 Ia 81; 127 I 1
consid. 3a; 123 II 248 consid. 3c). Même si l'autorité manifeste l'intention de
s'en tenir à sa pratique illégale, le grief de l'inégalité de traitement sera
rejeté si des intérêts publics importants (tels que la vie, la santé ou la
sécurité) ou des intérêts privés prépondérants s'opposent à une nouvelle
violation de la loi. Dans certains domaines du droit, il faut accorder une
importance plus grande au principe de la légalité, au détriment de celui de
l’égalité; il en va ainsi en matière d’aménagement du territoire en particulier
lorsque des intérêts dignes de protection des voisins sont en cause (ATF
1P.44/2006 du 18 janvier 2007 consid. 2.2 et références; voir également
Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Volume II, Berne 2006,
§ 1069, p. 502 qui mentionnent l’intérêt des propriétaires de biens-fonds au
respect d'un règlement communal de construction comme exemple d’intérêt "public"
prépondérant).
En l'occurrence, l'autorité intimée
a fait savoir que lorsque cela avait été demandé par le propriétaire, la
commune avait toujours autorisé deux logements côte à côte par parcelle, selon
l'art. 13 du règlement communal, plutôt que deux logements dans un seul
bâtiment. Exemples à l'appui, elle a indiqué que les constructions présentant
une architecture identique pour des villas "jumelles" ou
"mitoyennes" étaient à ce jour nombreuses dans la commune. L'on
relèvera à cet égard que l'un des exemples fournis (mise à l'enquête publique datant
de 2003) concerne précisément la construction de deux villas séparées par une
distance de 3 m sur la parcelle n° 1607 de 1'374 m
2
jouxtant
immédiatement la parcelle des constructeurs sur les côtés nord et ouest de
cette dernière. Il apparaît ainsi, compte tenu des autres exemple décrits plus
haut, que c'est de pratique constante, déjà sous l'empire de l'ancien règlement
communal de 1990, que l'autorité intimée autorise la construction côte à côte
de deux villas, d'un seul logement chacune, sans toutefois exiger que la
surface minimale prévue à l'art. 19 du règlement communal soit respectée. Lors
de l'audience du 21 janvier 2011, en réponse à une question du juge
instructeur, elle a du reste clairement indiqué son intention de poursuivre cette
pratique à l'avenir.
En conséquence, les constructeurs
seraient en mesure de demander que la faveur ayant précédemment été accordée à
des tiers le leur soit également. En d'autres termes, ils pourraient se
prévaloir avec succès de l'égalité dans l'illégalité. Faut-il encore,
toutefois, que les intérêts des recourants, voisins de la future construction,
ne soient pas directement mis en cause. Il y a donc lieu de procéder à la pesée
d'intérêts exigée par la jurisprudence.
c) Les recourants soutiennent que
le projet de construction aurait pour effet de les priver du dégagement dont
ils bénéficient sur le côté nord de leur propriété. Ils subiraient par ailleurs
un dérangement optique du fait des capteurs solaires. Les recourants indiquent
que leur villa comporte une baie vitrée sur la façade nord et que sa façade est
comprend un large balcon donnant en partie sur la parcelle des constructeurs.
Ils ajoutent qu'ils disposent d'une terrasse côté est et que leur entrée
principale est tournée vers la parcelle des constructeurs. Ils soutiennent également
qu'une partie non négligeable des plantations entre les deux parcelles sera
rasée afin de laisser place à la nouvelle construction. Enfin, la nouvelle
route d'accès à proximité immédiate de leur allée d'entrée induirait des
nuisances sonores et une gêne au niveau de la fluidité du trafic. Du fait de
l'ensemble de ces inconvénients, leur propriété serait dévalorisée.
L'inspection locale du 21 janvier
2011 a permis au tribunal de constater que depuis l'endroit où le projet
litigieux prendrait place sur la parcelle 46 des constructeurs, on ne voit
aucune fenêtre dans la façade nord de la villa des recourants. La partie
inférieure de cette façade nord est quoi qu'il en soit protégée visuellement
par la haie dense située en bordure de propriété. Si la nouvelle construction
implique certes l'abattage d'arbres comme il en ressort de la demande de permis
de construire, l'on doit cependant constater, à la lumière du plan de situation
du 15 février 2010, que les trois arbres situés au sud de la parcelle des
constructeurs, à proximité directe de la parcelle des recourants, ne sont pas
concernés. Or, cette végétation limite déjà le dégagement visuel côté nord dont
peuvent bénéficier les recourants. De même, la forme de leur bâtiment, qui
comporte plusieurs décrochements en façade est et ouest, empêche de voir au
nord la parcelle des constructeurs, sauf depuis le balcon évoqué par les
recourants. Cependant, ce balcon qui donne sur le côté est de leur parcelle comporte
une joue du côté nord qui restreint d'autant plus le champ de vision sur la
parcelle des constructeurs. Ce n'est donc guère qu'en se tenant à l'extérieur
du bâtiment devant sa façade est que les utilisateurs de la parcelle 47
pourraient, en regardant vers le nord, apercevoir la construction prévue sur la
parcelle 46. Il en va de même de la nouvelle route d'accès en pente menant au
garage souterrain, d'une largeur de 3 m environ, qui ne sera que peu visible
depuis la propriété des recourants, compte tenu de la configuration remblayée
du terrain. Enfin, la nouvelle construction ne comportant qu'un seul logement,
les nuisances liées à l'augmentation du trafic et au bruit apparaissent comme
extrêmement limitées.
En résumé, le projet de
construction ne lèse aucun intérêt direct des recourants et n'est pas de nature
à leur causer des inconvénients sérieux. En regard de cette situation,
l'intérêt du constructeur à pouvoir utiliser la partie Est de sa parcelle
actuellement libre de construction l'emporte manifestement. Il concorde
d'ailleurs avec l'intérêt public à la densification des constructions dans les
zones à bâtir existantes. Ainsi, à supposer que l'interprétation littérale du
règlement ne permette pas d'accoler à la construction existante une
construction abritant un second logement, le principe de l'égalité dans
l'illégalité devrait aboutir à faire prévaloir l'intérêt du constructeur à la
réalisation du projet. Partant, ce dernier doit être autorisé.
6.
Il convient toutefois d'attirer l'attention de
l'autorité communale sur le fait que le règlement en vigueur pose de délicats
problèmes d'interprétation en regard de la pratique - certes constante - de la
municipalité. Si cette pratique devait finalement s'avérer incompatible avec
l'interprétation littérale du règlement, l'autorité communale ne pourrait pas
toujours compter sur le bénéfice du principe de l'égalité dans l'illégalité
s'il devait arriver qu'une autorisation de construire soit contestée par un
opposant auquel elle causerait un préjudice sérieux. Il conviendrait donc que
l'autorité municipale envisage sérieusement de modifier la rédaction du
règlement communal si elle entend s'en tenir à sa pratique actuelle. Le présent
arrêt est d'ailleurs communiqué au SDT pour information.
7.
Les considérants qui précèdent conduisent au
rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Les recourants,
qui succombent, supporteront les frais du présent arrêt, réduits au vu des
circonstances particulières du cas. Ayant agi seuls, les constructeurs et la commune
n'ont pas droit à des dépens (art. 49, 55, 91 et 99
de
la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]
).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Commugny du 17
mai 2010 est maintenue.
III.
Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs
est mis à la charge des recourants Roland Zysset et Véréna Haller Zysset.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 28 février 2011
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.