vd_omni · AC.1994.0264 · 1995-07-06 · fr

DTPAT c/ Montagny-près-Yverdon | QPA du DTPAT pas constestée. Planification existante pas assez détaillée pour tenir lieu PQ exigé pour les centres commerciaux de plus de 2000 m2 de surface de vente.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 06.07.1995 AC.1994.0264

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 6 juillet 1995
sur le recours interjeté par le
Département
des travaux publics, de l'aménagement et des transports
(DTPAT)
contre
la décision de la
Municipalité de
Montagny-près-Yverdon
, du 16 novembre 1994, autorisant les sociétés
Baphi
SA
et
3 H Immobilier SA
, représentées par l'avocat Robert Liron, à
Yverdon-les-Bains, à construire une halle artisanale et commerciale.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. J.-A. Wyss,
président; M. P. Blondel et M. A. Chauvy, assesseurs. Greffier: M. J.-C. Weill.
Vu les faits suivants:
A.                     Les sociétés Baphi SA
et 3 H Immobilier SA (ci-après sociétés constructrices) sont copropriétaires,
chacune pour une demie, de la parcelle no 548 du cadastre de Montagny-près-Yverdon;
elles ont également promis d'acquérir de la Banque Piguet et Cie SA la parcelle
no 550. D'un seul tenant, ces deux biens-fonds totalisent 15'825 mètres carrés;
ils sont situés au lieu-dit "Chamard".
B.                    Le territoire communal
est régi par un règlement communal sur le plan d'extension et la police des
constructions, du 2 mars 1984. Les lieux sont toutefois compris à l'intérieur
du périmètre du plan partiel d'affectation "Chamard" (PPA), entré en
vigueur le 30 avril 1993. Celui-ci doit en principe être abrogé par le futur
plan partiel d'affectation "En Chamard-Les Creux" : mais ce dernier
se trouve encore en phase d'élaboration.
Les secteurs
"Chamard", "St-Georges" et "Avenue de Grandson",
situés pour partie sur le territoire de la Commune de Montagny-près-Yverdon et
pour partie sur celui de la Commune d'Yverdon-les-Bains, seront également régis
sous peu par un plan directeur intercommunal. Le Conseil communal de
Montagny-près-Yverdon a d'ores et déjà adopté ce plan directeur, et l'organe
délibérant d'Yverdon-les-Bains en fera de même prochainement; après quoi le
Conseil d'Etat devra encore donner son approbation.
C.                    Le 4 juillet 1989, les
sociétés constructrices ont requis de la Municipalité de Montagny-près-Yverdon
l'autorisation d'édifier deux halles artisanales et commerciales sur la
parcelle no 548. Ce projet a toutefois été abandonné après sa mise à l'enquête
publique.
D.                    En date du 11 janvier
1990, les sociétés constructrices ont derechef sollicité un permis de
construire pour deux halles artisanales et commerciales, toujours sur la
parcelle no 548. Ce projet a été complété par une analyse des impacts sur
l'environnement (émanant du bureau Ecoscan, à Villars-Ste-Croix) ainsi que par
une étude de stationnement et accès (établie par le bureau Transitec, à
Lausanne); il a été mis à l'enquête publique et soumis aux services cantonaux
intéressés, lesquels n'ont émis aucune objection. Le permis de construire a dès
lors été délivré le 21 septembre 1990.
Ce permis n'a
toutefois pas été utilisé tel quel, le projet initial ayant été sensiblement
modifié : seule une halle artisanale et commerciale était désormais prévue, au
lieu de deux primitivement. Une enquête publique complémentaire a été ouverte,
et les services cantonaux consultés ont maintenu leur position de principe
favorable. Un nouveau permis de construire a été accordé le 11 novembre 1993.
E.                    Le 21 juillet 1994, les
sociétés constructrices ont requis l'autorisation d'édifier, sur les parcelles
nos 548 et 550 cette fois, une halle artisanale et commerciale de deux niveaux
occupant au sol environ 3'721 mètres carrés, dont 2'862 mètres carrés affectés
à des surfaces commerciales; 270 emplacements de stationnement à l'air libre
seraient aménagés. L'enquête publique a eu lieu du 23 août au 12 septembre
1994. Là encore, les services cantonaux - au nombre desquels le Service de
l'aménagement du territoire ne figurait pas - interpellés par la CAMAC ont tout
au plus imposé des conditions de nature technique. Sur demande de la
Municipalité de Montagny-près-Yverdon, le bureau Transitec a établi une notice
technique complétant son étude de stationnement et accès de 1990. Par lettre du
11 novembre 1994, dont copie au Service de l'aménagement du territoire, la
Municipalité d'Yverdon-les-Bains a exprimé à la Municipalité de
Montagny-près-Yverdon son étonnement que le projet susdécrit soit sur le point
d'être autorisé nonobstant le contexte juridique; le 16 novembre 1994, la
Municipalité de Montagny-près-Yverdon a répondu en substance qu'elle ne voyait
aucune raison valable de refuser le permis de construire sollicité. Celui-ci a
été délivré le 16 novembre 1994.
En date du 21 novembre
1994, la Municipalité de Montagny-près-Yverdon a reçu du Service de
l'aménagement du territoire une lettre du 15 novembre 1994 où, au motif qu'un
plan de quartier faisait défaut, elle était invitée à surseoir à l'octroi du
permis de construire. Le 28 novembre 1994, la Municipalité de
Montagny-près-Yverdon a expliqué de façon circonstanciée au Service de
l'aménagement du territoire pourquoi elle avait délivré son autorisation de
bâtir.
F.                     Par actes des 28
novembre/8 décembre 1994, le DTPAT a recouru : il conclut à l'annulation de la
décision de la Municipalité de Montagny-près-Yverdon. En résumé, il soutient
que le permis de construire de 1993 serait périmé; il affirme que le projet
litigieux serait entaché de certaines informalités et violerait la
réglementation en vigueur; il ajoute qu'un projet de cette nature et de cette
ampleur commanderait l'établissement d'un plan de quartier, comme aussi d'une
étude d'impact sur l'environnement; enfin, à titre très subsidiaire, il
reproche à la Municipalité de Montagny-près-Yverdon de s'être abstenue de faire
application de l'art. 77 LATC. Associée à la procédure, la Municipalité
d'Yverdon-les-Bains conclut elle aussi à la nécessité d'un plan de quartier.
La Municipalité de
Montagny-près-Yverdon et les sociétés constructrices proposent le rejet du
pourvoi. Elles reprochent au Service de l'aménagement du territoire de ne
jamais être intervenu avant sa lettre du 15 novembre 1994; elles soulignent
surtout que la situation de fait et de droit propre aux lieux en cause ne
laisserait aucune place à un plan de quartier.
Une séance d'audition
préalable a été tenue le 26 janvier 1995, à la requête des sociétés
constructrices. La séance finale a eu lieu le 15 mai 1995, en présence de
représentants du recourant, de l'autorité intimée, de la Municipalité
d'Yverdon-les-Bains et des sociétés constructrices, ces derniers assistés de
leurs conseillers juridique et techniques; à cette occasion, le tribunal a
procédé à une visite des lieux. Le 18 mai 1995, le tribunal a communiqué aux
parties le dispositif de sa décision, la notification des considérants étant
réservée.
Considérant en droit:
1.                     A lire la synthèse de
la CAMAC du 23 septembre 1994, le projet litigieux n'a pas été mis en
circulation auprès du Service de l'aménagement du territoire, qui écrit n'en
avoir été informé qu' "incidemment". Pourtant, comme le notent à
juste titre l'autorité intimée et les sociétés constructrices, la demande de
permis de construire ne laissait guère de doute sur la nature du projet, dont
la qualification de "halle artisanale et commerciale" ne dissimulait
ni les surfaces affectées au commerce (voir ch. 262 notamment) ni le nombre
d'emplacements de stationnement à l'air libre (voir ch. 64) : dans ces
conditions, il est permis de s'étonner que cette fois le Service de
l'aménagement du territoire n'ait pas été interpellé par la CAMAC, qui pourtant
l'avait consulté tant en 1990 qu'en 1993 à propos d'un projet analogue.
Quoi qu'il en soit sur
ce point, il se justifie d'appliquer par analogie à l'autorité de surveillance
la jurisprudence régissant le devoir de diligence du tiers n'ayant pas fait
opposition lors de l'enquête publique : celui-ci n'en est pas moins fondé à
agir, pour autant toutefois qu'il le fasse dans les délais ouverts aux autres
intéressés (voir notamment Droit vaudois de la construction, 2ème édition,
Payot Lausanne, 1994, note 1.1 ad art. 31 LJPA). Il suffit donc de constater
que le DTPAT - dont par ailleurs personne ne conteste la qualité pour agir -
est intervenu en temps utile au regard des délais prescrits par l'art. 31 LJPA.
2.                     On l'a vu, le Service
de l'aménagement du territoire n'était intervenu ni en 1990 ni en 1993 :
pourtant, il semble a priori qu'il aurait alors eu autant de raisons de le
faire qu'aujourd'hui. Son revirement viole-t-il le principe de la bonne foi ?
Découlant
directement de l'art. 4 Cst et valant pour l'ensemble de l'activité étatique
(ATF 107 Ia 211), le principe de la bonne foi confère à l'administré le droit
d'être protégé dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues
des autorités (ATF 108 Ib 385); il peut l'invoquer lorsqu'il a réglé sa
conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminés
de l'administration. Entre autres conditions - cumulatives - auxquelles la
jurisprudence subordonne cette protection, il faut que l'administré ait pris
sur cette base des dispositions qu'il ne pourrait modifier sans subir un
préjudice (ATF 104 Ib 237; 103 Ia 114, 508). L'administré est en particulier
protégé contre les comportements contradictoires de l'autorité; tel est le cas
lorsque l'administration crée une apparence de droit, sur laquelle l'administré
se fonde pour adopter un comportement qu'il considère dès lors comme licite (P.
Moor, Droit administratif, Les fondements généraux, p. 361). Lorsque ces
conditions sont réunies, le principe de la bonne foi l'emporte sur celui de la
légalité (ATF 117 Ia 297; 112 Ia 335).
Il serait concevable
de considérer que, en ne s'opposant ni en 1990 ni en 1993 à un projet semblable
prévu au même endroit qu'aujourd'hui, le Service de l'aménagement du territoire
en avait implicitement admis le principe; et que les sociétés constructrices
pouvaient dès lors légitimement se croire autorisées à mettre leurs desseins à
exécution. Quoi qu'il en soit, l'ouvrage contesté n'en est qu'au stade de
projet : ainsi, et quand bien même des frais importants ont déjà été
engagés à ce stade, on ne saurait aller jusqu'à parler d'une situation
irréversible au sens des principes susrappelés. C'est dire que, pour cette
raison déjà, les sociétés constructrices ne sauraient utilement invoquer la
protection de leur bonne foi.
3.                     Parties sont divisées
sur l'application de l'art. 47 lit. m LATC. Cette disposition énumère les
domaines où, sous réserve des dispositions spéciales des lois et des règlements
cantonaux, les plans et les règlements d'affectation peuvent intervenir; ainsi,
l'art. 47 lit. m LATC s'applique "
aux centres commerciaux dont la
surface de vente excède 2000 mètres carrés et qui ne peuvent être construits
que moyennant plan de quartier, le propriétaire assumant la totalité des frais
des équipements publics et privés nécessités par la construction ainsi que par
l'entretien de ces équipements
".
Appuyé par la
Municipalité d'Yverdon-les-Bains, le recourant exige qu'un plan de quartier
précède l'octroi du permis de construire : se défendant d'agir par formalisme,
il explique en résumé que sa démarche a pour buts essentiels de vérifier la
compatibilité du projet litigieux avec les objectifs d'aménagement et la
planification directrice, d'assurer le contrôle du financement des travaux
d'équipement et de préserver les compétences des autorités de planification
comme aussi l'exercice des droits populaires. Les sociétés constructrices et
avec elles l'autorité intimée objectent pour l'essentiel que le PPA en vigueur,
contenant toutes les règles d'occupation du sol et de construction nécessaires,
rend superflu un plan de quartier; elles ajoutent que les problèmes d'accès et
de circulation ont d'ores et déjà été étudiés puis actualisés par le bureau
Transitec, et que les frais d'équipement seront pris en charge puis répartis
dans le cadre du syndicat d'améliorations foncières no 28.
a) Les centres d'achat
sont considérés par la jurisprudence comme des "entreprises
atypiques", qui soulèvent des problèmes délicats du point de vue de
l'aménagement du territoire : choix de l'emplacement, création ou adaptation
des équipements, protection du voisinage, pour n'en citer que quelques-uns.
C'est pourquoi l'aménagement d'un centre commercial conforme à sa destination
présuppose en général un régime qui s'écarte des règles existantes : ainsi une
jurisprudence constante admet-elle qu'il n'est contraire ni au principe de la
garantie de la propriété ni à celui de la liberté du commerce et de l'industrie
de subordonner la construction d'un centre d'achat à la légalisation préalable
d'un plan de quartier (v. notamment ATF 102 Ia 104 = JT 1978 378; 109 Ia 264 =
JT 1985 531; 110 Ia 167 = JT 1986 544). C'est donc à juste titre que la
constitutionnalité de l'art. 47 lit. m LATC n'a pas été mise en cause en tant
que telle.
b) En vérité, la
systématique de l'art. 47 LATC n'apparaît pas des plus cohérentes : alors que
le but essentiel de la disposition précitée semble être de confier aux
autorités locales la possibilité de légiférer dans une série de domaines, la
lettre m introduit abruptement une "Mussvorschrift", formulée qui plus
est de façon malhabile. Mais aucun doute n'est permis sur le sens de l'art. 47
lit. m LATC : lorsque comme en l'espèce il n'existe aucune réglementation de
rang cantonal, la construction de tout centre commercial de plus de 2000 mètres
carrés de surface de vente doit obligatoirement être précédée d'un plan de
quartier.
Le droit cantonal
connaît l'institution du plan de quartier depuis près de cinquante ans (v.
notamment H. Zwahlen, Le plan de quartier en droit vaudois, RDAF 1947, 285 et
ss) : aux termes de l'art. 64 al. 1er LATC, il s'agit d'un plan d'affectation
communal ou intercommunal limité à une portion déterminée du territoire et
fixant des conditions détaillées d'urbanisme, d'implantation et de construction
dans ce périmètre. L'art. 69 al. 1er LATC explicite le contenu du plan de
quartier de la façon suivante :
"En règle générale, le plan comprend les
éléments suivants :
a) le périmètre général, le cas échéant les sous-périmètres;
b) le périmètre d'implantation des constructions, les dimensions minimales et
maximales et la destination de celles-ci, ainsi que leurs prolongements
extérieurs;
c) l'indication des bâtiments existants, à conserver ou à démolir;
d) le cas échéant, les surfaces brutes de plancher, les cotes d'altitude et le
nombre de niveaux;
e) les aires de circulation des piétons et des véhicules, les garages et places
de stationnement ainsi que leur accès;
f) les autres équipements, en particulier les collecteurs et les conduites
d'énergie, existants ou à créer, y compris leur raccordement".
C'est au regard de ces
principes qu'il convient d'examiner si, comme l'affirment l'autorité intimée et
les sociétés constructrices, le PPA du 30 avril 1993 équivaut matériellement à
un plan de quartier. Mais, indépendamment même de la terminologie utilisée, une
réponse négative s'impose. Le plan lui-même frappe déjà par son caractère
sommaire : c'est à grands traits qu'on y a tracé deux secteurs constructibles,
un secteur vert ainsi que l'emprise des accès, et c'est en vain qu'on y cherche
par exemple des périmètres d'implantation ou d'évolution, des aires de
circulation, de dégagement ou de stationnement pour véhicules, ou encore des
cheminements pour piétons. Quant au règlement du plan, il se borne à poser un
certain nombre de règles générales là où il faudrait encore, pour que soit
respecté le sens de l'art. 64 al. 1 LATC, à tout le moins une définition
détaillée des droits de bâtir, des données architecturales et des aménagements
extérieurs propres à chaque périmètre d'implantation ou d'évolution.
Force est donc de
constater que le PPA n'équivaut pas à un plan de quartier. Le futur PPA se
rapproche a priori davantage d'un plan de quartier que la réglementation en
vigueur : mais peu importe à ce stade puisque, à la faveur de l'audience, les représentants
de l'autorité intimée ont déclaré que le projet de PPA venait à peine de passer
à l'examen préalable du Service de l'aménagement du territoire (v. art. 56
LATC), et qu'au surplus des modifications avaient été requises.
c) La décision
attaquée apparaît ainsi contraire au droit (v. art. 36 lit. a LJPA) et doit
donc être annulée.
Peut-être une telle
conclusion s'exposerait-elle au grief de formalisme si le périmètre considéré
était d'ores et déjà entièrement densifié; mais tel n'est pas le cas. Pour le
surplus, la jurisprudence attache, on l'a vu, la plus grande importance aux
problèmes spécifiques inhérents à la construction de centres d'achat : il était
donc parfaitement légitime de la part de l'autorité de surveillance de veiller
à ce que la planification directrice soit assurée (l'autorité intimée admet
d'ailleurs que le futur plan directeur intercommunal pourrait, à certains
égards, faire obstacle au projet litigieux) et la procédure d'approbation
respectée.
4.                     Cela étant, point n'est
besoin d'examiner les autres arguments soulevés en procédure.
5.                     En résumé, le
considérant 3 ci-dessus conduit à l'admission du recours. L'autorité intimée,
qui succombe, a agi dans le cadre de ses attributions de droit public en sorte
qu'elle ne supportera pas de frais; en revanche, il y a lieu de mettre à la
charge des sociétés constructrices un émolument de justice, fixé à Fr.
2'500.--. Le recourant, qui obtient gain de cause, n'a pas consulté un homme de
loi extérieur à ses services : il ne saurait donc se voir allouer des dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision
municipale du 16 novembre 1994 est annulée.
III.                     Un émolument
de justice de Fr. 2'500.-- (deux mille cinq cents francs) est mis à la charge
des sociétés Baphi SA et 3 H Immobilier SA, solidairement entre elles.
IV.                    Il n'est pas
alloué de dépens.
fo/Lausanne, le 6 juillet 1995
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint