vd_omni · GE.2025.0130 · 2025-10-13 · fr

A.________/Municipalité de Prangins, B.________ | Recours contre une décision acceptant la demande d'accès d'un tiers intéressé à trois dossiers de construction CAMAC. Pas de violation des art. 31 et 32 LPrD (c. 5). Pas d'abus de droit du tiers intéressé; l'accès aux documents concernant des demandes de permis de construire doit généralement être garanti; une telle demande ne saurait en tout cas pas être systématiquement qualifiée d'abusive en cas de litige entre les parties (c.6). L'art. 16 al. 4 LInfo impose, toutefois, dans le cas d'espèce, à la municipalité d'anonymiser les renseignements concernant des tiers (c.7). Le recours est partiellement admis.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 13.10.2025 GE.2025.0130

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 13 octobre 2025
Composition
M. Alex Dépraz,
président
; M. François Kart et Mme Annick
Borda, juges, M. Florent Chevallier, greffier.
Recourante
A.________,
à ********,
représentée par Me Thibault BLANCHARD, avocat,
à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Prangins,
à Prangins,
représentée par Me Yasmine SÖZERMAN, avocate,
à Lausanne,
Tiers intéressé
B.________,
à ********
,
représentée par Me Pascal NICOLLIER, avocat,
à Veve
y.
Objet
Loi sur l'information
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
Prangins du 7 avril 2025 (LInfo) acceptant la demande d’accès de B.________
aux dossiers de construction CAMAC ********, ******** et ********
Vu les faits suivants:
A.
A.________ (ci-après aussi : la propriétaire ou la recourante) est
propriétaire de la parcelle n° ******** de la Commune de ********. Ses parents,
qui en étaient propriétaires entre 1999 et 2018, ont déposé auprès de
l’autorité municipale plusieurs demandes de permis de construire pour des
travaux réalisés sur cette parcelle. Il s’agit notamment des dossiers CAMAC n°
******** (rehaussement du mur sur trottoir pour protection acoustique, mur
antibruit), lequel n’a apparemment pas fait l’objet d’une enquête publique, ********
(transformation villa, agrandissement zone parking, piscine), qui a fait
l’objet d’une enquête publique du 24 août au 23 septembre 2010 et d’un permis
de construire délivré le 13 décembre 2010, et ******** (construction d’une
piscine chauffée et aménagements extérieurs) qui a fait l’objet d’une enquête
publique du 4 mars au
4 avril 2011 et d’un permis de construire délivré le 27 avril 2011.
B.
Le 3 décembre 2024, B.________ (ci-après aussi : la tierce
intéressée), agissant par l’intermédiaire de son avocat, a déposé auprès de la
Municipalité de Prangins (ci-après aussi : la municipalité ou l’autorité
intimée) une demande d’accès aux trois dossiers de mise à l’enquête cités
ci-dessus.
C.
Le 28 janvier 2025, la municipalité a informé A.________ de la demande
d’accès de B.________ ainsi que du fait qu’elle entendait donner une suite
favorable à celle-ci.
D.
Le 7 février 2025, A.________, représentée par son avocat, s’est opposée
à la demande déposée par la tierce intéressée. En substance, elle a fait valoir
que cette demande, qui s’inscrivait dans un conflit de voisinage, ne reposait
pas sur un intérêt public, qu’elle portait atteinte à ses intérêts privés et
que l’accès aux documents devait se faire par le biais d’une procédure
judiciaire. Subsidiairement, elle a demandé l’anonymisation des documents et
l’impossibilité pour la tierce intéressée de procéder à une reproduction des
plans d’architecte.
E.
Le 21 mars 2025, la tierce intéressée a saisi la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d’un recours pour déni de
justice formel contre la municipalité en lien avec sa demande d’accès du 3
décembre 2024 (GE.2025.0073).
F.
Par décision du 7 avril 2025, la municipalité a accepté la demande
d’accès déposée par B.________ aux dossiers CAMAC n° ********, ******** et ********.
Par décision du 30 avril 2025, le juge instructeur a
rayé la cause GE.2025.0073 du rôle.
G.
Par acte du 26 mai 2025, A.________, agissant toujours par
l’intermédiaire de son avocat, a déposé un recours auprès de la CDAP contre
cette décision et a conclu principalement à sa réforme en ce sens que la
consultation des dossiers précités est refusée, subsidiairement à son
annulation et au renvoi de la cause au Préposé à l’information ou à la
municipalité pour nouvelle décision. Elle a requis la tenue d’une inspection
locale.
Dans sa réponse du 17 juin 2025, la municipalité,
représentée par son conseil, a conclu au rejet du recours et à la confirmation
de la décision attaquée. Elle a produit son dossier comprenant notamment les
dossiers CAMAC n° ******** et ********. Également représentée par son avocat,
la tierce intéressée a pris les mêmes conclusions dans ses déterminations du 24
septembre 2025.
Considérant en droit:
1.
Les décisions rendues par une municipalité sur une demande d’accès à des
documents officiels sont susceptibles de recours au Tribunal cantonal dans un
délai de 30 jours dès leur notification (art. 92, 95 de la loi du 28 octobre
2008 sur la procédure administrative [LPA-VD ; BLV 173.36]) ;
art. 27 de la loi du 24 septembre 2002 sur l’information [LInfo ; BLV
170.21]). En l’occurrence, le recours, qui satisfait aux exigences formelles
prévues par la loi (art. 79, applicable par renvoi de l’art. 99 LPA-VD), a été
déposé en temps utile devant l’autorité compétente. La recourante, dont les
intérêts sont vraisemblablement atteints par la décision attaquée, a qualité
pour recourir (art. 75 al. 1
let. a LPA-VD). Il y a donc lieu d’entrer en matière.
2.
Le litige porte sur l’accès aux dossiers CAMAC n° ********, ******** et ********
par la tierce intéressée.
3.
La recourante a évoqué la tenue d’une inspection locale. Pour autant
qu’elle ait été formulée de manière suffisamment précise, cette requête doit
être rejetée par appréciation anticipée des preuves dès lors que le litige ne
porte pas sur la légalité des constructions ou des plantations sises sur la
parcelle de la recourante, mais sur l’accès à des documents officiels.
4.
Il convient d’abord de rappeler les principes juridiques applicables à
la consultation des documents officiels contenant des données personnelles.
La LInfo a pour but de garantir la transparence des
activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion
publique (art. 1 al. 1 LInfo). Elle fixe les principes, les règles et les
procédures liées à l'information du public et des médias sur l'activité des
autorités, s'agissant notamment de l'information transmise d'office par les
autorités respectivement de l'information transmise sur demande (art. 1
al. 2 let. a et b LInfo). Elle s'applique aux autorités communales et à leurs
administrations, à l'exclusion de leurs fonctions juridictionnelles (art. 2 al.
1 let. e LInfo).
Concernant les informations transmises sur demande,
l'art. 8 LInfo pose le principe selon lequel les renseignements, informations
et documents officiels détenus par les organismes soumis à la présente loi sont
accessibles au public (al. 1), sous réserve des cas décrits au chapitre IV
(art. 15 à 17 LInfo) (al. 2).
Aux termes de l'art. 9 al. 1 LInfo, on entend par
"
document officiel
" tout document achevé, quel que soit son
support, qui est élaboré ou détenu par les autorités, qui concerne
l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à un usage
personnel. Ces conditions sont cumulatives (arrêts GE.2020.0066 du 8 mars 2021
consid. 2b/aa; GE.2019.0085 du 14 juillet 2020 consid. 2b; GE.2018.0105 du
25 juillet 2019 consid. 3a; ég. exposé des motifs et projet de loi sur
l'information, BGC septembre-octobre 2002, p. 2647
ad
art. 9).
Les documents officiels sont ceux qui ont atteint leur stade définitif
d'élaboration. Cette réserve du caractère achevé d'un document doit permettre à
l'administration de travailler et de faire évoluer ses projets avec toute la
latitude nécessaire à cette fin (arrêts
GE.2020.0066 du 8 mars 2021
consid. 2b/aa;
GE.2019.0019 du 4 octobre 2019 consid. 2).
En revanche, les documents internes, notamment les notes et courriers échangés
entre les membres d'une autorité collégiale ou entre ces derniers et leurs
collaborateurs, sont exclus du droit à l'information garanti par la LInfo (art.
9 al. 2 LInfo).
S'agissant des "
limites
" à
l'accessibilité des renseignements, informations et documents officiels
réservées par l'art. 8 al. 2 LInfo, le chapitre IV de la LInfo (art. 15 à 17)
prévoit en particulier ce qui suit:
"Art. 15    Autres lois
applicables
1
Les dispositions
d'autres lois qui restreignent ou excluent la transmission d'informations ou
l'accès à des documents officiels sont réservées, y compris les dispositions
protégeant le droit d'auteur.
Art. 16     Intérêts prépondérants
1
Les autorités peuvent
à titre exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre des informations,
de le faire partiellement ou différer cette publication ou transmission si des
intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent.
[...]
3
Sont réputés intérêts
privés prépondérants :
a.            la protection contre
une atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du consentement de la
personne concernée;
b.            la protection de la
personnalité dans des procédures en cours devant les autorités;
c.            le secret
commercial, le secret professionnel ou tout autre secret protégé par la loi.
[...]"
d) Les al. 4 et 5 de l'art. 16 LInfo ont été
modifiés, respectivement introduits, en même temps qu'a été adoptée la loi sur
la protection des données personnelles du
11 septembre 2007 (LPrD; BVL 172.65). Selon son art. 3, cette dernière loi
s'applique à tout traitement de données des personnes physiques ou morales
(al. 1). S'agissant de la communication de données personnelles - soit de
toute information qui se rapporte à une personne identifiée ou identifiable
(art. 4 ch. 1 LPrD) -, l'art. 15 LPrD prévoit ce qui suit:
"
1
Les données
personnelles peuvent être communiquées par les entités soumises à la présente
loi lorsque:
a.
une
disposition légale au sens de l'article 5 le prévoit;
b.
le
requérant établit qu'il en a besoin pour accomplir ses tâches légales;
c.
le
requérant privé justifie d'un intérêt prépondérant à la communication primant
celui de la personne concernée à ce que les données ne soient pas communiquées;
d.
la
personne concernée a expressément donné son consentement ou les circonstances
permettent de présumer ledit consentement;
e.
la
personne concernée a rendu les données personnelles accessibles à tout un
chacun et ne s'est pas formellement opposée à leur communication; ou
f.
le
requérant rend vraisemblable que la personne concernée ne refuse son accord que
dans le but de l'empêcher de se prévaloir de prétentions juridiques ou de faire
valoir d'autres intérêts légitimes; dans ce cas, la personne concernée est
invitée, dans la mesure du possible, à se prononcer, préalablement à la
communication des données.
2
L'alinéa 1 est
également applicable aux informations transmises sur demande en vertu de la loi
sur l'information.
[...]"
Le droit d'accès institué à l'art. 8 al. 1 LInfo
n'est en principe pas soumis à des conditions particulières, notamment à
l'existence d'un intérêt à la consultation de documents publics. La demande de
consultation ne doit d'ailleurs pas être motivée
(art. 10 al. 1 LInfo). Le Tribunal fédéral a toutefois confirmé que, selon
l'art. 16 al. 3 let. a LInfo, le respect de la sphère privée peut constituer un
intérêt prépondérant faisant échec à la consultation. La sphère privée et les
données personnelles sont en effet protégées par l'art. 13 al. 1 et 2 Cst., et
il ne peut donc y être porté atteinte par l'autorité qu'aux conditions de
l'art. 36 Cst., soit notamment au terme d'une pesée d'intérêts et dans le
respect du principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.) (arrêt TF
1C_136/2019 du 4 décembre 2019 consid. 2.4). Dans le cadre de cette pesée
d'intérêts, il y a lieu de prendre en compte, d'une part, la motivation de la
demande de consultation et, d'autre part, la gravité de l'atteinte aux droits
de la personnalité qu'elle est susceptible d'occasionner
(arrêt TF 1C_225/2019 du 27 juin 2019 consid. 5.2).
5.
La recourante invoque une violation de l’art. 16 al. 4 LInfo
et de l’art. 31 LPrD en ce sens qu’elle soutient que son opposition aurait
dû être transmise au Préposé cantonal à la protection des données.
a) Selon l’art. 16 al. 4 LInfo, une
personne déterminée sur laquelle un renseignement est communiqué de manière non
anonymisée doit en être informée préalablement. L’alinéa 5 prévoit que la
personne concernée dispose d’un délai de dix jours dès la notification de
l’information pour s’opposer à la communication au sens de
l’article 31 de la loi sur la protection des données ou pour faire valoir les
droits prévus aux articles 32 et suivants de cette même loi.
Les art. 31 ss LPrD règlent les voies de
recours contre les décisions du responsable du traitement des données
personnelles. Selon l’art. 31 al. 1 LPrD, l’intéressé peut recourir
au Préposé ou directement au Tribunal cantonal. Quant à l’art. 32 LPrD, il
prévoit la procédure devant le Préposé, notamment la conciliation entre les
parties avant une éventuelle décision.
b) En l’occurrence, la municipalité a informé la
recourante le 28 janvier 2025 de la demande d’accès et du fait qu’elle
envisageait de communiquer de manière non anonymisée le contenu des documents
litigieux et lui a imparti un délai de dix jours pour s’y opposer. L’art. 16
al. 4 LInfo a donc été respecté. La recourante s’y est opposée par courrier du
7 février 2025, opposition renouvelée le 31 mars 2025, ensuite de quoi la
municipalité a statué par la décision attaquée. On ne saurait faire grief à
l’autorité intimée de ne pas avoir transmis l’opposition de la recourante au
Préposé. En effet, l’art. 31 LPrD ne prévoit pas de saisine d’office du
Préposé en cas d’opposition à la transmission des données personnelles, mais
uniquement la possibilité de le saisir, alternativement au Tribunal cantonal,
d’un recours contre la décision du responsable du traitement. Certes, la
décision du 7 avril 2025 ne mentionnait pas la voie de recours alternative au
Préposé. La recourante ne saurait toutefois en tirer argument dès lors que,
assistée d’un avocat, elle a saisi le Tribunal cantonal d’un recours. On
relèvera, en outre, qu’à première vue, les documents litigieux ne contiennent
aucune donnée personnelle de la recourante si bien qu’on peut douter de sa
légitimité à soulever ce grief.
Ce grief doit donc être écarté.
6.
La recourante soutient ensuite que la tierce intéressée commettrait un
abus de droit en demandant la consultation des documents litigieux. Elle
poursuivrait en effet des buts étrangers à la LInfo. En lien avec ce grief, la
recourante fait notamment état du fait que d’autres voisins ainsi que
l’administrateur de la tierce intéressé sont intervenus auprès d’elle afin de
se plaindre de la hauteur du mur bordant la rue de Lausanne et de la hauteur de
certains arbres, ce qui a donné lieu à des échanges de courrier.
En l’occurrence, la recourante ne paraît pas
contester, à juste titre, que la demande d’accès vise des documents officiels
et que, sous réserve de ce qui suit s’agissant de la protection des données
personnelles des tiers, aucun intérêt privé ou public prépondérant ne s’oppose
à la demande.
Cela correspond à la jurisprudence qui considère de
manière générale que l’accès aux documents concernant des demandes de permis de
construire (ou de dispense de permis pour des travaux) doit être garanti (voir
par ex. arrêts CDAP GE.2024.0170 du 14 mars 2025 ; GE.2024.0217 du 19 août
2024 ; dans le même sens arrêt du TC/VS A1 24 219 du 18 février
2025 ; TF 1C_322/2022 du 23 mai 2023 confirmant l’arrêt VB.2020. 00728 du
Tribunal administratif zurichois du 17 mars 2022). Il existe un intérêt à
permettre au public de vérifier que l’autorité compétente s’acquitte de ses
tâches en matière de police des constructions ainsi que d’établir la pratique
de l’autorité, par exemple en matière de dérogations. Le fait que la procédure
de l’enquête publique prévue par l’art. 109 de la loi du 4 décembre 1985 sur
l’aménagement du territoire et les constructions (LATC ; BLV 700.11) soit
limitée dans le temps ne s’y oppose aucunement dans la mesure où ce délai vise
un autre but soit celui d’assurer la sécurité du droit en matière de légalité
des constructions et non pas de garder le secret sur la procédure (voir TF
1C_322/2022 précité consid. 2.4). Bien au contraire, le fait que les documents
aient au moins en partie été accessibles dans le cadre de l’enquête publique
permet de relativiser l’intérêt des tiers à s’opposer à ce qu’ils soient rendus
accessibles.
Certes, la tierce intéressée a uniquement exposé
tant à l’appui de sa demande de consultation que dans le cadre de la procédure
devant la CDAP qu’elle était propriétaire d’une parcelle voisine de celle de la
recourante. On ne saurait toutefois en inférer que sa demande de consultation
doit être qualifiée d’abusive. À cet égard, il convient de rappeler que la
LInfo ne subordonne pas la demande de consultation à une quelconque motivation
(art. 10 al. 1 LInfo). La recourante ne peut, en outre, être suivie
lorsqu’elle soutient en substance qu’une demande d’accès à des documents
officiels devrait systématiquement être qualifiée d’abusive lorsqu’elle
s’inscrit dans un conflit. Il n’y aurait guère de sens à traiter plus
favorablement les demandes émanant de tiers résidant à plusieurs kilomètres que
celles provenant de voisins des parcelles concernées. On ne saurait exclure
l’accès aux documents officiels au motif que la question de la production de
ceux-ci pourrait également se poser dans le cadre d’une procédure civile ou
pénale. À tout le moins tel est le cas lorsque, comme en l’espèce, aucune
procédure n’est pendante. En l’occurrence, on ne saurait, quoi qu’il en soit, parler
d’un réel conflit de voisinage dans la mesure où la recourante ne fait état que
de deux interventions remontant à plusieurs années auxquelles elle a répondu
par l’intermédiaire de son avocat. On ne voit donc pas très bien en quoi la
tierce intéressée commettrait un abus de droit – lequel ne doit être admis que
restrictivement, ce d’autant lorsqu’il s’agit de l’exercice d’un droit garanti
par la Constitution vaudoise (art. 17 al. 2 let. c) – en
demandant la consultation des documents litigieux.
Ce grief doit donc être rejeté.
7.
La recourante fait subsidiairement valoir qu’il y aurait lieu
d’anonymiser les données personnelles contenues dans les documents litigieux.
Elle relève notamment que les anciens propriétaires, à savoir les parents de la
recourante, n’ont pas été préalablement informés que des renseignements les
concernant pourraient être transmis à des tiers contrairement à ce que prévoit
l’art. 16 al. 4 LInfo.
En l’occurrence, les données personnelles de la
recourante ne figurent pas dans les documents dont l’accès est litigieux si
bien que son argumentation tombe à faux s’agissant de ses propres données. Cela
étant, on ne discerne pas en quoi la communication des données personnelles des
tiers – notamment celles des anciens propriétaires –  figurant dans les
dossiers litigieux serait d’un quelconque intérêt pour exercer le droit de la
tierce intéressée à consulter les documents officiels ; comme le relève à
juste titre la recourante, la communication de ces données de manière non
anonymisée ne peut se faire sans que les personnes concernées soient informées
de leur droit à s’y opposer en application de l’art. 16 al. 4 LInfo. Le fait
qu’il ne s’agisse pas de données sensibles au sens de l’art. 4 al. 1 ch. 2 LPrD
n’y change rien. En outre, contrairement à ce que prétend l’autorité intimée,
l’anonymisation des documents n’entraîne à première vue pas un travail
considérable pour l’autorité requise. Il n’y a en l’occurrence que quelques
formulaires et lettres contenant des données personnelles à anonymiser. Quoi
qu’il en soit, on ne saurait considérer que l’anonymisation des documents
officiels constitue une tâche insurmontable pour l’autorité à défaut de priver
le droit de consulter les documents officiels, respectivement le droit à la
protection de la sphère privée, qui ne s’excluent pas mutuellement, d’une bonne
partie de leur portée. L’anonymisation des données personnelles contenues dans
les documents officiels constitue au contraire le plus souvent le moyen adéquat
d’assurer le principe de transparence tout en préservant la protection des
données personnelles.
Le recours doit donc être partiellement admis sur ce
point et la décision attaquée réformée en ce sens que l’accès aux documents
litigieux est accordé moyennant anonymisation des données personnelles des
tiers contenues dans ceux-ci. Il appartiendra à la municipalité de procéder à
cette anonymisation.
8.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être
partiellement admis et la décision attaquée réformée dans le sens qui précède.
Il n’est pas perçu d’émolument vu la gratuité de la procédure prévue par
l’art. 27 al. 1 LInfo. La recourante succombant sur l’essentiel, elle
versera une indemnité à titre de dépens réduits tant à l’autorité intimée qu’à
la tierce intéressée qui ont toutes deux procédé avec l’assistance d’un avocat
(art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision de la Municipalité de Prangins du 7 avril 2025 est réformée
en ce sens que l’accès aux dossiers est accordé moyennant anonymisation des
données personnelles des tiers, la Municipalité étant chargée de ce qui précède.
III.
Il n’est pas perçu d’émolument.
IV.
A.________ versera à la Commune de Prangins une indemnité de 1'000
(mille) francs à titre de dépens réduits.
V.
A.________ versera à B.________ une indemnité de 1'000 (mille) francs à
titre de dépens réduits.
Lausanne, le 13 octobre 2025
Le président:                                                                                            Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.