vd_omni · AC.2014.0342 · 2015-06-12 · fr

SCHMIDT MAILLET/Municipalité de Paudex | Recours contre une décision de remise en état d'une dépendance sise sur une parcelle classée dans un plan partiel d'affectation.- Les travaux effectués par la recourante vont au-delà du permis de construire octroyé et ont pour effet de transformer cette annexe en bâtiment habitable. - Constat que le PPA et son règlement sont équivoques quant à l'affectation autorisée du bâtiment annexe existant. L'autorité intimée n'ayant pas procédé à l'interprétation des normes communales, il y a lieu d'annuler la décision et de lui renvoyer la cause afin qu'elle se prononce sur cette question. La recourante est invitée à déposer une demande d'autorisation de construire complète. - L'autorité intimée se prévaut par ailleurs de la modification prochaine du plan général d'affectation pour refuser la régularisation des travaux litigieux. Elle n'a toutefois pas fait application de l'art. 77 LATC dans la décision attaquée. Si elle entend le faire, elle doit rendre une décision formelle propre à faire courir les délais prévus par cette norme. Admission partielle du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 12.06.2015 AC.2014.0342

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 12 juin 2015
Composition
M. André Jomini,
président
;
MM. Jean-Claude Pierrehumbert et M. Gilles Pirat, assesseurs; Mme Cécile
Favre, greffière.
Recourante
Catherine SCHMIDT
MAILLET,
à Paudex,
Autorité intimée
Municipalité de
Paudex,
représentée par Me Philippe-Edouard JOURNOT, avocat
à Lausanne,
Objet
Remise en état
Recours Catherine SCHMIDT MAILLET c/
décision de la Municipalité de Paudex du 17 septembre 2014 (ordre de remise
en état d'une dépendance au Chemin de la Verrière 8)
Vu les faits suivants:
A.
Catherine Schmidt Maillet est propriétaire d’un
immeuble à Paudex dans le hameau de la Verrière (parcelle n° 4 du registre foncier). Il s’y trouve un bâtiment d’habitation et une annexe, ou dépendance,
construite directement au bord de la rivière La Paudèze (bâtiment n° ECA 174). Cette annexe est ancienne; elle existait déjà en 1932 et,
quand le terrain voisin était occupé par une usine, elle servait de local pour
les pauses des ouvriers.
B.
Le secteur dans lequel se trouve cette parcelle,
situé entre la route cantonale (au nord) et le lac Léman (au sud), et délimité
à l’ouest par la rivière La Paudèze, est régi par le plan partiel d’affectation
"A la Verrière ", entré en vigueur le 28 janvier 2003
(ci-après : le PPA). Des périmètres d’implantation sont définis par le PPA
pour des nouvelles constructions; ce plan figure aussi les "bâtiments
existants à démolir en cas de réalisation du plan". Les autres bâtiments
déjà construits sont également figurés, soit comme composants du "hameau
de la Verrière" (teinte anthracite, avec hachures) soit  comme
"bâtiments existants" (teinte rose, avec hachures).
Le régime juridique applicable à
l’annexe de Catherine Schmidt Maillet n’est pas clairement défini par le PPA. Il
est teinté en rose sur le plan, mais la légende n’explique pas la signification
de cette teinte, sans hachures. Le terrain alentour est classé dans
l’ "aire des aménagements extérieurs".
C.
A sa demande, Catherine Schmidt Maillet a obtenu
le 17 décembre 2012 de la Municipalité de Paudex un permis de construire intitulé  "Autorisation municipale pour construction de minime
importance – rénovation/entretien de la dépendance". Auparavant, l’annexe
n’était pas utilisée, sinon comme local de dépôt, par la propriétaire. L’autorisation
portait sur les travaux suivants : "Réparation du toit, rhabillage et
pose d’une nouvelle porte-fenêtre, doublage en bois". La propriétaire
avait préalablement remis à la Municipalité un croquis du 9 décembre 2012 indiquant les travaux qu’elle entendait effectuer. Il n’a pas été requis de dossier
complet de demande de permis de construire, et la Municipalité n’a pas ordonné de mise à l’enquête publique.
D.
La commission de salubrité de la commune a
visité le bâtiment, après les travaux de rénovation, et elle a constaté des
différences entre les travaux autorisés et ceux qui avaient été réalisés :
le cabanon était désormais équipé d’une cuisine, d’un WC, d’une douche, d’un
conduit de fumée ; il était pourvu en eau chaude et en électricité.
E.
La Municipalité
, ayant
pris connaissance du rapport de la commission de salubrité, a adressé le 17
septembre 2014 à Catherine Schmidt Maillet une décision comportant les passages
suivants :
"Ce cabanon
de jardin doit en rester un et être utilisé notamment à des fins de rangement
d’outils. Il n’est d’ailleurs pas inséré dans le plan partiel d’affectation
« A la Verrière », approuvé par le Département des infrastructures le 28 janvier 2003, dans un périmètre constructible.
Par conséquent, la Municipalité vous met en demeure d’exécuter les travaux nécessaires à la mise en conformité
de ce cabanon conformément à l’autorisation qui vous a été délivrée le 17
septembre 2012.
Un délai au 15
novembre vous est imparti à cet effet.
Passé ce délai et
sans exécution de votre part, la Municipalité vous informe d’ores et déjà qu’elle fera exécuter les travaux incriminés à vos frais et risques en application de
la disposition précitée […]".
F.
Catherine Schmidt Maillet a recouru le 3 octobre
2014 contre la décision de la Municipalité. Elle demande "que cette dépendance puisse rester telle que nous l’avons
restaurée, sans contrevenir aux permissions reçues".
Dans sa réponse du 11 novembre
2014, la Municipalité conclut au rejet du recours.
La recourante a répliqué le 21
novembre 2014, en précisant ses conclusions qui tendent à l’annulation de la
décision attaquée, et subsidiairement à ce "qu’à l’avenir cette
dépendance, partie intégrante de [sa] propriété, soit considérée comme
habitable, ou que des démarches dans ce sens soient rapidement entreprises par
l’autorité intimée".
G.
La Cour
de droit
administratif et public a procédé à une inspection locale le 23 avril 2015. Il
a été constaté qu’au rez-de-chaussée, une cuisine avait été aménagée au fond de
la pièce, et qu’il y avait des ouvertures sur les façades est, ouest et sud
(fenêtres, porte-fenêtre). A l’étage, il se trouve une pièce avec divers
meubles entreposés, et une nouvelle salle de bain. Cet étage est éclairé par
trois fenêtres.
Après l’inspection locale, la
municipalité a fourni des explications complémentaires sur le statut historique
du bâtiment litigieux ainsi que sur le régime juridique applicable.
Considérant en droit :
1.
La décision attaquée est un ordre de remise en
état d’un bâtiment, prononcé par la municipalité après que des travaux ont été
réalisés sans respecter les conditions du permis de construire délivré. Une
telle décision peut faire l’objet d’un recours de droit administratif au
Tribunal cantonal (art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative [LPA-VD ; RSV 173.36]). La propriétaire à qui l’ordre de
remise en état est destiné, a manifestement qualité pour recourir (art. 75 let.
a LPA-VD). Les autres conditions de recevabilité du recours sont remplies, de
sorte qu’il y a lieu d’entrer en matière.
2.
Il n’est pas contesté que les travaux de
rénovation de l’annexe (bâtiment n° ECA 174) autorisés par la municipalité le
17 décembre 2012 ne permettaient pas expressément sa transformation en bâtiment
habitable, avec une nouvelle cuisine, une nouvelle salle de bains, et la
création de deux pièces, au rez-de-chaussée et à l’étage. Les plans ou croquis
soumis à la municipalité (du 9 décembre 2012) ne donnaient aucune indication
sur des travaux à réaliser à l’intérieur du bâtiment et il n’a pas été
question, dans la documentation remise par la recourante, d’un changement
d’affectation des locaux. Après les transformations, ce bâtiment peut servir de
logement de vacances, voire d’habitation principale pour une personne seule ou
un couple. En d’autres termes, les travaux réalisés vont bien au-delà de ce qui
était décrit dans la demande d’autorisation et sur les croquis fournis à l’origine.
Il faut considérer que la recourante requiert en définitive une régularisation
des travaux effectués, et l’octroi d’un permis de construire, ou d’une
autorisation complémentaire,
a posteriori
.
Lorsqu’une construction a été
réalisée sans autorisation, l’autorité doit, avant de prononcer un ordre de
démolition ou de remise en état, examiner la proportionnalité d’une telle
mesure (ATF 136 II 359 consid. 6). Des travaux effectués malgré l’absence de
l’autorisation requise ne sont pas nécessairement voués à être supprimés.
Encore faut-il se prononcer sur le respect du droit de fond, c’est-à-dire sur
le succès d’une demande d’autorisation éventuelle au moment de la construction
ou ultérieurement. Au cas où la construction aurait pu être autorisée au moment
où elle a eu lieu et pourrait l’être actuellement, l’ordre de démolition est
inadmissible ou, en d’autres termes, contraire au principe de la
proportionnalité (cf. André Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel
1984, vol. II p. 650).
3.
La décision attaquée retient que le bâtiment
litigieux n’a pas été classé par le PPA dans un périmètre constructible. Il est
vrai que tout le terrain autour du bâtiment fait partie de l’aire des
aménagements extérieurs, qui est inconstructible (art. 12 al. 2 RPPA). La surface
du bâtiment lui-même a sur le plan une couleur (rose) qui n’est pas celle de
l’aire des aménagements extérieurs (vert). Or la légende du plan ne donne
aucune indication sur la signification de la teinte rose, sans hachures. On ne
saurait toutefois retenir que l’autorité de planification a renoncé à régler
l’affectation du sol dans ce petit périmètre, d’une trentaine de mètres-carrés.
Il est manifeste que l’intention des autorités n’était pas de sortir ce
compartiment de terrain de la zone à bâtir au sens de l’art. 15 LAT (cf. ATF
114 Ib 344). La question est de savoir si l’autorité communale entendait
inclure cette surface dans l’aire des aménagements extérieurs, ou plutôt lui
appliquer la réglementation prévue pour les bâtiments existants.
a) La réglementation pour les
bâtiments existants figure à l’art. 11 RPPA, ainsi libellé :
"Article 11 – Hameau de la Verrière et bâtiments en front de lac
Les bâtiments existants composant le hameau
de la Verrière figurent sur le plan. Ils sont régis par les dispositions du
chapitre XIII, articles 41 et 42 du règlement communal du plan général
d’affectation, approuvé par le DINF le 23 juillet 1998.
Par analogie au hameau de la Verrière, les bâtiments existants situés en front de lac et figurés sur le plan, font l’objet
des mêmes dispositions."
Les art. 41 et 42 du règlement
communal du plan général d’affectation (RPGA) ont la teneur suivante :
"CHAPITRE 13
– ZONE DU HAMEAU DE LA "VERRIERE"
Article 41 –
Définition
Cette zone est
destinée à sauvegarder le hameau existant de la "Verrière".
Elle accueille de
l'habitation, ainsi que des activités ou du petit artisanat dans la mesure où
ces affectations sont compatibles entre elles.
Article 42 –
Bâtiments existants.
Les bâtiments
existants peuvent être entretenus, transformés ou reconstruits dans leur
implantation et gabarit actuels, sous réserve de légères modifications admises
par la Municipalité.
Les volumes
existants peuvent être utilisés sans limitation.
La Municipalité
peut également autoriser des
agrandissements de peu d'importance et des dépendances au sens de l'article 61
du présent règlement.
Tous les travaux
prévus aux alinéas précédents ne peuvent être autorisés que s'il n'en résulte
pas d'atteinte au caractère de l'ensemble architectural."
b) Le bâtiment litigieux ne fait
pas partie des "bâtiments existants composant le hameau de la Verrière", au sens de l’art. 11 al. 1 RPPA - bâtiments figurés en couleur anthracite,
avec hachures –, ce groupe de maisons se trouvant non pas au bord de la
rivière, mais le long du chemin de la Verrière. Les travaux préparatoires du PPA, notamment le rapport d’aménagement selon l’art.
47 OAT, établi par le bureau d’urbanisme mandaté, ne donnent aucune explication
sur la signification de la teinte rose, sans hachures, alors que les autres bâtiments
existants pouvant être maintenus – à savoir ceux qui ne sont pas à démolir en
cas de réalisation du plan – sont teintés en rose avec des hachures. L’emprise
au sol de ce bâtiment n’a pas été teintée en vert, à l’instar de ce qui a été prévu
pour certains bâtiments à démolir, de sorte que l’on ne peut pas considérer que
l’intention de l’autorité de planification était d’inclure cette surface dans
l’aire des aménagements extérieurs, inconstructible. L’explication la plus
plausible, à défaut d’autres explications fournies par la municipalité, est que
l’urbaniste auteur du plan a omis d’ajouter les hachures dans la surface rose
correspondant à l’annexe litigieuse. Il faut donc retenir que ce bâtiment est
dans un périmètre en principe constructible, qui est – d’après la légende du
PPA – celui des "bâtiments existants" (teinte rose avec hachures).
Cela étant, la réglementation de
l’art. 11 al. 2 RPPA n’est pas claire quant aux possibilités de transformation
du bâtiment litigieux. Il n’est en effet pas situé "en front de lac",
contrairement aux bâtiments construits sur les parcelles 94, 97, 98, 18 et 256
(sur ce dernier bien-fonds, le bâtiment existant est également une petite
construction, du type chalet ou cabanon, plus petite que le bâtiment ECA 174).
c) A ce stade, il faut donc
constater que le PPA classe le bâtiment litigieux dans un périmètre
constructible, mais que son règlement ne définit pas clairement les
possibilités de construire ou de transformer. En d’autres termes, ce plan
d’aménagement est équivoque tant dans sa partie graphique que dans ses
dispositions réglementaires. La municipalité n’a pas interprété ces normes dans
la décision attaquée, puisqu’elle a retenu, à tort, que le secteur était
purement et simplement inconstructible. Dans sa réponse au recours et ses
déterminations ultérieures, elle n’a pas non plus pris spécifiquement position
sur l’interprétation de l’art. 11 al. 2 RPPA. Il convient donc que la
municipalité statue à nouveau sur la question de la régularisation des travaux
effectués sans autorisation, en se prononçant sur la portée des règles du PPA
en ce qui concerne la transformation d’un bâtiment existant non situé en front
de lac.
Pour que la municipalité puisse
statuer en connaissance de cause, il importe que la recourante lui fournisse
les documents requis par la législation cantonale en vue de l’octroi d’un
permis de construire. Dans la mesure où le projet de la recourante consiste à
rendre son annexe habitable, il n’est à l’évidence pas dispensé de l’autorisation
de construire (cf. art. 68a al. 2 let. a du règlement du 19 septembre 1986
d’application de la LATC [RLATC ; RSV 700.11.1]). La municipalité devra
exiger un dossier comportant les éléments prescrits à l’art. 69 RLATC, afin que
le projet consistant à rendre l’annexe habitable soit clairement décrit dans la
demande d’autorisation. La municipalité pourra imposer une enquête publique,
s’il y a lieu (art. 109 LATC). Ensuite, sur la base d’éléments précis et d’une
interprétation soigneuse de la réglementation du PPA, elle pourra se prononcer
sur la possibilité, ou au contraire l’impossibilité d’une régularisation, au
regard des règles du droit cantonal.
d) Il incombera également à la
municipalité d’examiner si les prescriptions du droit fédéral et du droit cantonal
qui tendent à la protection contre les crues restreignent les possibilités de
transformer cette construction existante. Dans ses dernières observations, la
municipalité affirme que l’aménagement de locaux d’habitation dans le bâtiment
litigieux, situé directement au bord de la rivière, ne serait pas admissible
"en raison de la future réglementation qui colloque ce secteur en espace
réservé aux eaux en prévision d’éventuelles crues que pourrait générer la Paudèze en cas d’intempéries violentes". Elle a produit des "documents
provisoires" d’un bureau d’urbanisme, établis en vue d’une révision du
plan général d’affectation. Sur le plan des zones d’affectation (document du 20
octobre 2014), une bande d’une dizaine de mètres, le long de la rivière, est figurée
en tant qu’"espace réservé aux eaux". Le bâtiment litigieux se trouve
à l’intérieur de cette bande. Il est également situé à l’intérieur d’un "périmètre
des dangers naturels – crues". Pour le reste, ce projet ne prévoit pas de
modification de l’affectation du sol dans le périmètre du PPA.
En droit cantonal vaudois, la
municipalité a effectivement la possibilité de refuser le permis de construire
pour un projet qui, bien que conforme à la loi et aux plans et règlement en
vigueur, est contraire à un plan d’affectation communal envisagé, mais non
encore soumis à l’enquête publique (art. 77 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985
sur l’aménagement du territoire et les constructions [LATC ; RSV
700.11] – effet anticipé négatif du projet de plan). Cette question devra
encore être examinée soigneusement par la municipalité et on ne saurait
d’emblée considérer, dans le présent arrêt, que ce projet de plan exclut toute
transformation du bâtiment litigieux. L’art. 77 LATC a en quelque sorte la
portée d’une mesure provisionnelle, puisqu’après le refus d’autorisation fondé
sur cette norme, les autorités compétentes ont l’obligation de mettre à
l’enquête publique le plan envisagé, puis de l’adopter, dans des délais fixés
par la loi, à défaut de quoi la demande de permis de construire peut être
renouvelée (art. 77 al. 2 à 5 LATC). Si la municipalité entend, dans le cas
particulier, invoquer l’effet anticipé du projet de nouveau plan général
d’affectation, elle devra le faire dans une décision formelle, propre à faire
courir les délais susmentionnés.
4.
Il découle de ce qui précède que la décision
attaquée, qui ordonne la remise en état en se fondant sur le caractère
inconstructible du secteur, et en excluant donc d’emblée une régularisation,
n’est pas compatible avec les exigences découlant du principe de la
proportionnalité (cf. supra, consid. 2). Cette décision doit être annulée, et
la cause doit être renvoyée à la municipalité pour nouvelle décision, au sens
du considérant précédent. Il incombera en premier lieu à la recourante de
déposer une demande d’autorisation de construire comportant tous les éléments
exigés par la municipalité, car elle est, en vertu des règles générales de la
procédure administrative, tenue de collaborer à la constatation des faits dont
elle entend déduire des droits (art. 30 LPA-VD).
Le recours est donc partiellement
admis, dans cette mesure.
Vu l’issue de la cause, il n’y a
pas lieu de condamner la recourante au paiement des frais judiciaires. La
municipalité, qui n’obtient pas entièrement gain de cause, n’a pas droit à des
dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision rendue le 17 septembre 2014 par la Municipalité de Paudex est annulée et la cause est renvoyée à cette autorité pour nouvelle
décision au sens des considérants.
III.
Il n’est pas perçu de frais judiciaires ni
alloué de dépens.
Lausanne, le 12 juin 2015
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.