vd_omni · AC.2021.0025 · 2021-06-02 · fr

A.________/Municipalité d'Yverdon-les-Bains | Décision refusant l'installation de panneaux solaires apposés en toiture d'un bâtiment qui fait partie d'un ensemble auquel un objectif de sauvegarde A a été attribué par l'ISOS, au motif que seule une installation de panneaux solaires intégrée serait admissible. Admission du recours et renvoi de la cause à la municipalité pour que, si elle entend maintenir son refus, elle consulte la ComSol.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 02.06.2021 AC.2021.0025

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
2 juin 2021
Composition
M. André Jomini,
président
; M. François Kart et Mme Danièle Revey,
juges; Mme Marlène Antonioli, greffière.
Recourante
A.________,
à ********,
Autorité intimée
Municipalité
d'Yverdon-les-Bains,
à Yverdon-les-Bains,
Objet
permis de construire
Recours A._______ c/ décision de la
Municipalité d'Yverdon-les-Bains du 7 décembre 2020 refusant l'installation
de panneaux solaires en toiture du bâtiment n
o
ECA 29 sis sur la
parcelle n
o
1935.
Vu les faits suivants:
A.
La société A._______ est propriétaire de la
parcelle n°1935 du registre foncier, sur le territoire de la commune d'Yverdon-les-Bains.
Ce bien-fonds de 639 m
2
supporte deux bâtiments: un bâtiment
commercial de 152 m
2
au sol (n° ECA 29) et un garage (n° ECA 30). Il
est classé dans la zone de la ville ancienne du plan général d'affectation de
la commune. Il est bordé par la rue Pestalozzi, reliant le château à la rue des
Jordils.
B.
Yverdon-les-Bains figure en tant que ville à
l'Inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse (objet 5901
selon l'annexe à l'ordonnance du 13 novembre 2019 concernant l'Inventaire fédéral
des sites construits à protéger en Suisse [OISOS; RS 451.12])
Dans cet inventaire fédéral (ISOS), la
parcelle n°1935 est en partie située dans l'ensemble (E) 9 et en partie dans le
périmètre environnant (PE) I. Le plan du relevé à l'échelle 1:5000 marque de
façon assez grossière la limite entre les secteurs E 9 et PE I. On peut
cependant constater que le pan sud de la toiture du bâtiment n° ECA 29 est
clairement dans le secteur E 9. Les données cartographiques de l'inventaire
ISOS ont été reprises dans le guichet cartographique cantonal (www.geo.vd.ch):
il y est indiqué que la moitié sud du bâtiment n° 29, avec un pan de toiture
orienté au sud et un autre orienté au nord, est comprise dans le secteur E 9.
Pour le secteur E 9, l'inventaire ISOS
indique la désignation ou description suivante:
"Rue Pestalozzi et croisement avec la rue
des Jordils, villas et petites habitations, façades sur rue animées par des
pignons et des balcons en fer forgé, jardins de devant ceints de murets, espace-rue
rarement homogène, fin 19
e
siècle".
La catégorie d'inventaire est
"A"; l'objectif de sauvegarde est "A".
D'après les explications relatives à
l'ISOS de l'Office fédéral de la culture, la catégorie d'inventaire A indique
l'existence d'une substance d'origine. L'objectif de sauvegarde A préconise la
sauvegarde de la substance (conservation intégrale de toutes les constructions
et composantes du site, de tous les espaces libres; suppression des
interventions parasites).
C.
Le 9 septembre 2020, A._______ a adressé au Service
de l'urbanisme de la commune une demande de permis de construire avec dispense
d'enquête pour l'installation de panneaux solaires photovoltaïques sur la
toiture plate du garage et sur la toiture inclinée (pan sud) du bâtiment
principal (n°29). Sur ce dernier bâtiment, le projet consiste à apposer dix
modules (16.7 m
2
) sur les tuiles du toit. La propriétaire a
également remis à la municipalité le formulaire "
annonce d'installation
solaire ne nécessitant pas d'autorisation de construire
".
Le 24 septembre 2020, la conseillère
municipale responsable du Service de l'urbanisme a rendu une décision d'octroi
du permis de construire pour l'installation de panneaux solaires sur la toiture
plate de l'annexe. Cette décision refuse en revanche d'autoriser l'installation
de panneaux solaires en toiture du bâtiment n
o
ECA 29, avec en
substance la motivation suivante: une autorisation de construire est nécessaire
pour ce projet, en vertu de l'art. 18a de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), dès lors que le bâtiment fait partie
d'un quartier inscrit dans le périmètre 9 de l'ISOS auquel un objectif de
protection A a été attribué; sur la toiture de ce bâtiment, seule une
installation de panneaux solaires intégrée et reculée des arêtiers serait
envisageable.
D.
A._______ a formé contre cette décision un recours
administratif, traité par la Municipalité de la commune d'Yverdon-les-Bains
(ci-après: la municipalité). La propriétaire contestait le refus d'autoriser
l'installation de panneaux apposés sur le pan sud du toit de son bâtiment;
d'après elle, les intégrer à la toiture serait critiquable du point de vue
technique (risque de surchauffe, notamment) et économique (surcoût de 5'700
fr.).
Par une décision rendue le 7 décembre
2020, la municipalité a, rejetant le recours, confirmé la décision du Service
de l'urbanisme. Cette décision contient la motivation suivante:
"
Le Service a accepté les panneaux photovoltaïques sur le garage. Il a
également estimé qu'une autorisation pourrait être délivrée si les panneaux
prévus en toiture étaient encastrés (à l'image du bâtiment voisin, rue
Pestalozzi 5) et disposés moins près des arêtiers.
La Municipalité promeut conjointement le
patrimoine et les énergies renouvelables, sans laisser l'un prendre le pas sur
l'autre. Par conséquent, nous vous invitons à revenir vers nous avec une
solution qui respecte ce qui précède
".
E.
Agissant le 19 janvier 2021 par la voie du recours
de droit administratif, A._______ demande à la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal (CDAP) de réformer la décision de la municipalité du 7
décembre 2020, en lui accordant la possibilité de poser 10 panneaux
photovoltaïques, non intégrés, sur le pan sud de la toiture du bâtiment n
o
ECA 29.
Dans sa réponse du 18 février 2021, la
municipalité conclut au rejet du recours et à la confirmation de la décision
attaquée.
La recourante a répliqué le 10 mars
2021. La municipalité a déposé des déterminations complémentaires le 8 avril
2021.
Considérant en droit:
1.
La décision attaquée, qui refuse un permis de
construire (cf. art. 114 et 115 de  la loi du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11]), peut
faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal, au sens
des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
(LPA-VD; BLV 173.36). La propriétaire de l'immeuble concerné a qualité pour
recourir (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Les autres
conditions de recevabilité du recours sont remplies, de sorte qu'il y a lieu
d'entrer en matière.
2.
La recourante ne conteste pas que la pose sur la
toiture de son bâtiment des panneaux solaires litigieux requiert l'octroi d'un
permis de construire, au sens de l'art. 22 al. 1 LAT ou des art. 103 ss LATC. A
cause de la réglementation du droit fédéral, la question de la nécessité d’une
autorisation de construire pour les installations solaires n’est pas évidente. L’art.
18a LAT dispose ce qui suit :
"
1
Dans les zones à bâtir et les zones
agricoles, les installations solaires suffisamment adaptées aux toits ne
nécessitent pas d’autorisation selon l’art. 22, al. 1. De tels projets doivent
être simplement annoncés à l’autorité compétente.
2
Le droit
cantonal peut:
a.
désigner des types déterminés de zones à bâtir où
l’aspect esthétique est mineur, dans lesquels d’autres installations solaires
peuvent aussi être dispensées d’autorisation;
b.
prévoir une obligation d’autorisation dans des
types précisément définis de zones à protéger.
3
Les
installations solaires sur des biens culturels ou dans des sites naturels
d’importance cantonale ou nationale sont toujours soumises à une autorisation
de construire. Elles ne doivent pas porter d’atteinte majeure à ces biens ou
sites.
4
Pour le
reste, l’intérêt à l’utilisation de l’énergie solaire sur des constructions
existantes ou nouvelles l’emporte en principe sur les aspects esthétiques.
"
Des dispositions d’exécution de l’art.
18a LAT figurent aux art. 32a et 32b de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement
du territoire (OAT; RS 700.1). Elles ont la teneur suivante :
"
Art. 32
a
Installations solaires dispensées d’autorisation
1
Les
installations solaires sont considérées suffisamment adaptées aux toits
(art. 18
a
, al. 1, LAT) si
les conditions suivantes sont réunies:
a. elles ne dépassent pas les pans du toit
perpendiculairement de plus de 20 cm;
b. elles ne dépassent pas du toit, vu de face
et du dessus;
c. elles sont peu réfléchissantes selon l’état
des connaissances techniques;
d. elles constituent une surface d’un seul
tenant.
2
Les
dispositions concrètes fondées sur le droit cantonal traitant de l’intégration
desdites installations s’appliquent lorsqu’elles visent de manière
proportionnée la défense d’intérêts de protection justifiés et ne limitent pas
l’exploitation de l’énergie solaire plus strictement que l’al. 1.
3
Les
projets dispensés d’autorisation doivent être annoncés avant le début des travaux
à l’autorité délivrant les autorisations de construire ou à une autre autorité
déclarée compétente pour recevoir les annonces par la législation cantonale. La
législation cantonale fixe le délai dans lequel l’annonce doit être faite et
précise quels plans et autres documents doivent y être joints.
Art. 32b Installations
solaires sur des biens culturels
Sont considérés comme des biens culturels
d’importance cantonale ou nationale (art. 18
a
, al. 3, LAT):
a.  les biens culturels au sens de
l’art. 1, let. a et b, de l’ordonnance du 29 octobre 2014 sur la
protection des biens culturels en cas de conflit armé, de catastrophe ou de
situation d’urgence;
b. les périmètres, ensembles et éléments
individuels figurant à l’Inventaire fédéral des sites construits d’importance
nationale à protéger en Suisse et assortis d’un objectif de sauvegarde A;
c. les biens culturels d’importance nationale
ou régionale répertoriés dans un autre inventaire adopté par la Confédération
sur la base de la loi fédérale du 1
er
juillet 1966 sur la
protection de la nature et du paysage (LPN);
d. les biens culturels d’importance nationale
ou régionale auxquels des contributions fédérales au sens de l’art. 13 LPN
ont été accordées;
e. les constructions et installations entrant
dans le champ d’application de l’art. 24
d
, al. 2, LAT ou de l’art. 39, al. 2, de la présente
ordonnance en raison de la protection dont elles bénéficient;
f. les objets qui, dans le plan directeur approuvé
par la Confédération, sont désignés comme étant des biens culturels
d’importance cantonale au sens de l’art. 18
a
, al. 3, LAT.
"
Le bâtiment de la recourante est un
bien culturel au sens de l’art. 32b let. b OAT – à tout le moins la partie de ce
bâtiment sur laquelle il est prévu d'installer des panneaux solaires. Il
ressort en effet suffisamment clairement des éléments cartographiques
mentionnés plus haut (faits, let. B) que l'on se trouve, à cet endroit, dans un
ensemble auquel un objectif de sauvegarde A est attribué par l'ISOS. C’est
pourquoi une procédure d’autorisation de construire est nécessaire, en vertu de
l’art. 18a al. 3 LAT.
3.
La recourante prétend que, nonobstant la protection
du site ISOS, elle a droit à l'autorisation requise car, en substance, son
système d'installation des panneaux est préférable d'un point de vue
énergétique et économique, à celui préconisé par la municipalité.
a) Etant donné que dans une telle
situation régie par l'art. 18a al. 3 LAT, l'autorité communale doit se prononcer
sur l'octroi d'une autorisation de construire et procéder à une pesée des
intérêts – ce qu'elle n'a pas la possibilité de faire quand dans des situations
"ordinaires", elle doit simplement prendre acte d'une annonce du
propriétaire foncier, dans le cadre de l'art. 18a al. 1 LAT –, elle est tenue
d'appliquer la clause d'esthétique (art. 86 LATC) ainsi que les autres
prescriptions cantonales ou communales visant à la bonne intégration des
constructions et installations, comme dans toute procédure régie par les art.
103 ss LATC. Le droit fédéral énonce toutefois certains principes, pour cette
pesée des intérêts, qui l'emportent sur les normes de niveau inférieur. La LAT
prévoit que l'installation solaire ne doit pas porter d'atteinte majeure au bien
culturel (art. 18a al. 3 in fine LAT); cela signifie que les perturbations
mineures doivent être tolérées, seule une atteinte majeure au monument ou bien
culturel due à la pose d'une installation solaire pouvant s'opposer à l'octroi
de l'autorisation de construire (cf. Christoph Jäger, Commentaire pratique LAT:
Autorisation de construire, protection juridique et procédure, Zurich 2020, N.
53 ad art. 18a LAT). Plus généralement, le droit fédéral prévoit que l'intérêt
à l'utilisation de l'énergie solaire sur des constructions existantes ou
nouvelles l'emporte en principe sur les aspects esthétiques (art. 18a al. 4
LAT; cf. à ce propos ATF 146 II 367).
b) Dans le cas particulier, la
recourante invoque différents avantages, d'après elle, de sa solution. Elle affirme
qu'il y a une différence de rendement entre des panneaux apposés sur un toit et
des panneaux intégrés dans la toiture: un système intégré aura tendance à
chauffer plus, ce qui se traduirait par une perte de production annuelle de 1.8
à 3.5%. Des panneaux apposés seraient un peu moins chers que des panneaux
intégrés (la fourniture et la pose du système coûteraient environ 31'000 fr.
pour des panneaux apposés, contre 37'000 fr. pour des panneaux intégrés) et ils
dureraient un peu plus longtemps. Il ne serait pas possible d'intégrer
totalement des nouveaux panneaux solaires dans une toiture existante, à cause
d'une surépaisseur due au panneau antifeu qu'il faudrait ajouter (ils
dépasseraient de 1 à 2 cm les tuiles environnantes, alors que la surface des
panneaux apposés est 15 cm au-dessus des tuiles).
La municipalité estime que ces
arguments ne sont pas concluants. Elle n'explique cependant pas clairement en
quoi des panneaux apposés porteraient une atteinte majeure, et non pas
seulement mineure, au quartier des rues Pestalozzi et des Jordils. Elle ne
conteste pas le surcoût causé par ce qu'elle exige, mais elle l'estime de
moindre importance, et justifié par le fait que le bâtiment se trouve dans une
zone protégée.
c) Avec les principes énoncés aux art.
18a al. 3 et 4 LAT, le droit fédéral restreint la marge d'appréciation des
autorités communales, lorsqu'elles appliquent le droit cantonal ou communal
(cf. ATF 146 II 367 consid. 3.1.1).
La question décisive n’est pas de
savoir si l'installation solaire litigieuse est suffisamment adaptée au toit,
au sens de l'art. 18a al. 1 LAT, et partant si elle pourrait être dispensée d’autorisation
si elle n’était pas prévue sur un bien culturel. Cela étant, il ressort des
plans que cette installation répond aux conditions énoncées à l'art. 32a al. 1
OAT en matière de forme ou de dimensions: elle ne dépasse pas le pan du toit
perpendiculairement de plus de 20 cm; elle ne dépasse pas du toit, vu de face
ou du dessus; elle constitue une surface d'un seul tenant. Pour une installation
respectant ces exigences, qui doit être posée sur un bien culturel, il faut des
motifs importants, en matière d’adaptation au toit ou d’intégration, pour
justifier le refus d’une autorisation de construire (cf. supra, consid. 3a).
En l'occurrence, même si l'autorité
communale ne s'oppose pas à l'installation de panneaux solaires sur le pan sud
du toit du bâtiment litigieux, elle a néanmoins refusé le permis de construire
requis par la recourante, pour un projet qui présente certains avantages du point
de vue de l'utilisation de l'énergie solaire (coût, rendement) par rapport à la
solution des panneaux intégrés dans la toiture.
Le législateur cantonal a prévu une
réglementation spéciale, pour ce genre de situation. La loi du 16 mai 2006 sur
l'énergie (LVLEne; BLV 730.01) dispose ce qui suit, aux premiers alinéas de son
art. 14a:
"Art. 14a Commission consultative pour la
promotion et l'intégration de l'énergie solaire et de l'efficacité énergétique
1
Le
Conseil d'Etat met en place une commission dont l'objectif est de favoriser
l'usage et l'intégration des capteurs solaires et de l'isolation thermique dans
les bâtiments, en particulier lorsque ceux-ci concernent des biens culturels ou
des sites naturels sensibles ou protégés.
2
La
commission est à disposition des communes pour les aider dans le cadre de la
pesée des intérêts lors de la délivrance des permis de construire relatifs aux
capteurs solaires et à l'isolation thermique.
3
Elle
a un rôle de conseil.
4
Les
communes ont l'obligation de solliciter son avis avant de refuser une
installation solaire ou un assainissement énergétique.
[...]"
Etant donné que dans l'hypothèse de
l'art. 18a al. 3 LAT, il faut prendre en considération des intérêts dépassant
la sphère communale, la Commission consultative cantonale (ComSol) est réputée
être à même d'évaluer les avantages et les inconvénients d'un projet
d'installation solaire sur un bien culturel, sur la base d'une bonne
connaissance des aspects techniques ou architecturaux, et en pouvant tenir compte
des pratiques des différentes communes (voire de la façon dont le droit fédéral
est appliqué dans les autres cantons, pour les sites ISOS). L'avis obligatoire
prévu à l'art. 14a al. 4 LVLEne est propre à garantir une pesée des intérêts
appropriée ou complète, répondant aux exigences de l'art. 18a LAT, quand la
municipalité envisage de refuser un projet d'installation solaire.
D'après le dossier transmis par
l'autorité communale, l'avis de la ComSol n'a pas été requis dans le cas
particulier, ni par le Service de l'urbanisme ni ensuite, dans la procédure de
recours administratif, par la municipalité. Cette lacune a empêché la
municipalité d'effectuer une pesée correcte des intérêts en présence, la
prescription de l'art. 14a al. 4 LVLEne n'étant pas une simple règle d'ordre
(sur la page du site internet de l'Etat de Vaud consacré à la ComSol, la
Direction générale de l'environnement expose du reste qu'une décision de refus
de permis de construire sans consultation préalable de la ComSol n'est pas
valable).
d) Il s'ensuit que la municipalité a
violé le droit fédéral (art. 18a al. 3 LAT) et le droit cantonal (art. 14a al.
4 LVLEne) en refusant le permis de construire sans consultation préalable de la
ComSol et, partant, sans analyse complète de la gravité de l'atteinte que
causeraient au bien culturel des panneaux apposés et non pas intégrés – si,
comme la recourante l'affirme, cette solution est plus rentable ou économique
s'agissant de l'utilisation de l'énergie solaire.
Dans ces conditions, il n'appartient
pas à la CDAP de requérir elle-même l'avis de la ComSol et de se substituer à
l'autorité communale pour effectuer la pesée des intérêts. Au contraire, cette
tâche incombe en premier lieu à la municipalité, qui dispose néanmoins d'une
certaine liberté d'appréciation (cf. art. 2 al. 3 LAT).
4.
Le recours doit par conséquent être admis, la
décision attaquée doit être annulée et la cause doit être renvoyée à la
municipalité pour nouvelle décision au sens des considérants du présent arrêt –
c'est-à-dire, notamment, après avoir obtenu l'avis de la ComSol sauf si,
d'emblée, en procédant à une nouvelle appréciation, la municipalité estime
qu'elle peut délivrer le permis de construire requis (en pareil cas, l'avis de
la ComSol n'est plus obligatoire mais facultatif).
Vu l'issue de la cause, il se justifie
de statuer sans frais. La recourante, qui n'a pas mandaté un avocat, n'a pas
droit à des dépens (cf. art. 55 LPA-VD).
Par ces
motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision prise le 7 décembre 2020 par la
Municipalité d'Yverdon-les-Bains est annulée et la cause est renvoyée à cette
autorité pour nouvelle décision au sens des considérants.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 2 juin 2021
Le président:                                                                                            La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral
suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux
conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral
(LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des
articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être
rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les
moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en
quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve
doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la
partie; il en va de même de la décision attaquée.