vd_omni · CCST.2009.0006 · 2009-10-07 · fr

GABIOUD/CONSEIL COMMUMAL, Municipalité de Romanel-sur-Lausanne, Conseil d'Etat | L'élimination de déchets ne peut être couverte que par une taxe causale, à l'exclusion de l'impôt. RÉFORMÉ par arrêt du TF 2C_740/2009 du 4 juillet 2011.

Vaud Tribunal cantonal Cour constitutionnelle 07.10.2009 CCST.2009.0006

TRIBUNAL CANTONAL
COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du 7 octobre 2009
Composition
M. François Kart,
président
; MM. Jean-Luc Colombini et Alain
Zumsteg, juges; MM. Jaques Giroud et Pascal Langone, juges suppléants
requérante
Brigitte GABIOUD,
à Romanel-sur-Lausanne,
autorité intimée
CONSEIL COMMUNAL de
Romanel-sur-Lausanne,
représenté par Alain
THEVENAZ, Avocat, à Lausanne,
autorités concernées
1.
Municipalité de
Romanel-sur-Lausanne,
2.
Conseil d'Etat
Objet
Requête Brigitte GABIOUD c/ Règlement sur
la gestion des déchets de la Commune de Romanel-sur-Lausanne approuvé par la
Cheffe du Département de la sécurité et de l'environnement le 18 juin 2009
A.
Le Conseil communal de Romanel-sur-Lausanne a
adopté le 2 avril 2009 un règlement communal sur la gestion des déchets
(ci-après le règlement), qui a été approuvé par le Département de la sécurité
et de l’environnement (ci-après DSE) le 18 juin 2009. Cette approbation a fait
l’objet d’une publication dans la Feuille des avis officiels du 26 juin 2009. A
ses articles 11 et 12, ce règlement prévoit que les frais de gestion des
déchets sont couverts, pour une part visée de 70%, par des taxes forfaitaires
prélevées par ménage, dont le montant maximum s’échelonne entre 180 fr. et 450
fr. par an selon que le ménage comprend une, deux, trois ou quatre personnes et
plus, les mineurs n’étant «
pas pris en compte dans le calcul de
l’équivalent ménage
».
B.
Par acte du 16 juillet 2009, Brigitte Gabioud a
formé une requête à la Cour constitutionnelle en concluant à l’annulation du
règlement et au constat que la taxe forfaitaire qu’il prévoit n’est pas
conforme aux art. 2 et 32a LPE ni «
favorable à la protection de
l’environnement et à la maîtrise des coûts globaux de gestion des déchets
».
Dans ses
déterminations du 13 août 2009, le Conseil communal de Romanel-sur-Lausanne a
conclu au rejet de la requête. Par lettre du 14 août 2009, la municipalité a
déclaré se rallier à ces déterminations. Le DSE a déposé des observations le 14
août 2009, dans lesquelles il a conclu implicitement au rejet de la requête.
La requérante a
déposé une écriture supplémentaire le 11 septembre 2009. L’autorité intimée
s’est déterminée à son sujet par lettre du 24 septembre suivant.
C.
La cour a décidé, à l’unanimité, de statuer par
voie de circulation en application de l’art. 14 LJC.
Considérant en droit
1.
Selon l'art. 136 al. 2 let. 1 de la Constitution
du 14 avril 2003 du canton de Vaud (Cst-VD; RSV 101.01), la Cour
constitutionnelle contrôle, sur requête déposée dans les vingt jours dès leur
publication, la conformité des normes cantonales au droit supérieur. L'art. 3
LJC précise que ce contrôle porte sur les
"actes à adopter par des
autorités cantonales contenant des règles de droit"
(al. 1). Peuvent
également faire l'objet d'un tel contrôle tous les règlements, arrêts ou tarifs
communaux et intercommunaux contenant des règles de droit (art. 3 al. 3 LJC).
Tel est le cas du règlement entrepris.
Déposée en temps utile (art. 5 LJC) à l’encontre d’un règlement communal
(art. 3 al. 3 LJC) par une personne habitant la commune auquel ce règlement
doit s’appliquer et ayant ainsi qualité pour agir au sens de l’art. 10 al. 1
LJC, la requête est recevable. En tant que la requérante sollicite un constat
relatif à la taxe communale litigieuse, ses conclusions sont toutefois
irrecevables, vu la compétence de la Cour constitutionnelle, qui, en vertu de
l’art. 136 al. 2 let. 1 Cst-VD, est restreinte au contrôle de certaines normes.
2.
a) Le présent litige concerne une taxe communale
en matière de ramassage et d'élimination des déchets. Dans ce domaine, les art.
30 ss de la loi fédérale sur la protection de l’environnement (LPE ; RS
814.01), en particulier l'art. 32a LPE qui concrétise le principe de causalité
prévu par l'art. 2 LPE, posent des principes généraux sur le financement des
installations de ramassage et d'élimination des déchets; il incombe au droit
cantonal et communal, qui revêt à cet égard un caractère autonome, de les
concrétiser (
ATF 129 I 290
consid. 2.2 p. 294 ss et les références citées).
L’art. 2 LPE prévoit
que celui qui est à l’origine d’une mesure prescrite par cette loi en supporte
les frais. L’art. 32a al. 1 LPE prévoit quant à lui que les cantons veillent à
ce que les coûts de l'élimination des déchets urbains, pour autant que celle-ci
leur soit confiée, soient mis, par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres
taxes, à la charge de "ceux qui sont à l'origine de ces déchets"
("die Kantone sorgen dafür, dass die Kosten [...] den Verursachern
überbunden werden").
Ces dispositions posent
comme principe général celui du "
pollueur-payeur
" (
Verursacherprinzip
),
qui consiste pour l'essentiel à faire supporter à leurs auteurs les frais de
lutte contre les atteintes à l'environnement (cf. FF 1979 III 775; 1996 IV
1233; cf. en outre Anne Petitpierre-Sauvain, Le principe pollueur-payeur, in
ZSR/RDS 1989 II 429 et ss, not. 455).
Selon l’art. 32a
al. 1 LPE, le montant des taxes est fixé en particulier en fonction du type et
de la quantité de déchets remis (lettre a), des coûts de construction,
d'exploitation et d'entretien des installations d'élimination des déchets
(lettre b), des amortissements nécessaires pour maintenir la valeur du capital
de ces installations (lettre c), des intérêts (lettre d) ainsi que des
investissements prévus pour l'entretien, l'assainissement et le remplacement de
ces installations, pour leur adaptation à des exigences légales ou pour des améliorations
relatives à leur exploitation (lettre e).
b) Selon la loi
vaudoise du 5 septembre 2006 sur les déchets (LGD ; RSV 814.11), les
communes gèrent les déchets urbains (art. 14 al. 1), à savoir les déchets des
ménages (art. 2 al. 4 let. a), et adoptent un règlement sur la gestion des
déchets soumis à l’approbation du chef du département concerné (art. 11 al. 1).
A son art. 30, cette loi prévoit que « le coût de l’élimination des
déchets est supporté par leur détenteur, conformément au droit fédéral »
(al. 1) et renvoie au «
financement selon l’article 32a LPE
»
(al. 2). Le Grand Conseil a relevé que le droit fédéral constituait «
une
assise suffisante pour les communes souhaitant introduire un mode de
financement causal
». Considérant qu’il n’apparaissait pas «
de
solution à la fois conforme en toute certitude au droit fédéral et largement
acceptée dans le canton
», que «
le bon fonctionnement de tout
système de taxation concernant l’élimination des déchets (reposait) sur
l’adhésion des autorités locales et de la population », qu’ « imposer
un seul mode de taxation pourrait signifier que l’on ne tient pas compte de la
volonté populaire exprimée le 24 novembre 2002
», lorsqu’un référendum
avait abouti et provoqué l’annulation d’une loi introduisant une «
taxe-poubelle
»,
il s’est abstenu de « proposer pour l’heure de nouvelles dispositions
relatives aux taxes » et a laissé aux communes le soin «
de
préciser le système de financement et ses modalités dans leur propre règlement
sur la gestion des déchets
», ce qui lui apparaissait «
conforme
au principe de proximité
» (BGC janvier-février 2006, p. 7131 et
7132).
Le Service des
eaux, sols et assainissement (SESA) a élaboré un règlement communal type sur la
gestion des déchets destiné aux communes, qui propose parmi d’autres modèles
une taxe unique, forfaitaire par habitant et par ménage. Selon le Conseil
d’Etat, qui se réfère à un avis de droit d’Anne Petitpierre-Sauvain dont il
sera question ci-dessous, « dans la mesure où cette taxe répartit entre
les ménages les coûts effectifs de l’élimination des déchets qu’ils produisent
eux-mêmes et que ces frais dépendent nécessairement de la quantité globale
produite dans la commune, la taxe présente bien un lien de causalité »
(Réponse du Conseil d’Etat au Grand Conseil à une interpellation sur
l’application de la LPE et de la LGD-VD, BGC juin 2008, p. 4). L’association
« Lausanne Région » a quant à elle chargé une « commission
Déchets de Lausanne Région » de définir un mode de financement des déchets
puis de le proposer aux communes membres de cette association. Cette commission
a ainsi élaboré un règlement type sur la gestion des déchets, en préconisant un
financement de la prise en charge des déchets à raison de 30% par l’impôt
communal et de 70% par une taxe forfaitaire appliquée aux ménages, différenciée
eu égard au nombre de personnes composant ceux-ci. C’est sur ce dernier modèle
que le règlement litigieux a été conçu.
c) Selon une
jurisprudence constante du Tribunal fédéral, les cantons - de même que les
communes, lorsque la compétence en matière d'élimination des déchets leur a été
déléguée - disposent d'une grande liberté dans la mise en oeuvre des principes
posés par l'art. 32a LPE. S'agissant des contributions périodiques de ramassage
des déchets, il est admis et largement répandu de percevoir, à côté des taxes
qui dépendent de la quantité de déchets (par ex. taxes au sac), une taxe de
base indépendante de ce facteur. Cette taxe de base (dite taxe de mise à
disposition, Bereitstellungsgebühr) représente la contrepartie de la mise à
disposition de l'infrastructure pour l'élimination des déchets, que la
collectivité doit entretenir indépendamment de son utilisation effective par
chaque immeuble (cf. par ex. 2P.266/2003, DEP 2004 p. 197, RDAF 2005 I p. 601
consid. 3.2 et les références).
Selon une
directive émise par l’Office fédéral de l’environnement, des forêts et du
paysage (OFEFP), un mode de financement conforme au principe de causalité
repose en règle générale sur deux éléments, à savoir les taxes de base et les
taxes à la quantité, le recours au produit des impôts étant possible à titre
exceptionnel (Financement de l’élimination des déchets urbains selon le
principe de causalité, 2001, p. 23, ci-après Directive). La taxe de base peut
être fixée par personne, selon le nombre de personnes, selon la surface
habitable, selon le nombre de pièces, par logement, selon le volume bâti ou
selon la valeur assurée des bâtiments. La taxe à la quantité quant à elle peut
être fonction du volume (par exemple taxe au sac ou au conteneur) ou du poids
(Directive, p. 25).
Cette combinaison
d’une taxe de base et d’une taxe proportionnelle à la quantité des déchets est
admise par la jurisprudence (arrêt du Tribunal fédéral du 7 octobre 1999 dans
la cause 2P.447/1998, c. 4b ; DEP 2000, p. 133, c. 3b cc ; DEP 2002,
p.786, c. 2 b aa aaa ; DEP 2004, p. 197, c. 3.1). Le Tribunal fédéral a en
particulier jugé conforme au principe de causalité la taxe d'enlèvement des
ordures prélevée auprès d'un cabinet d'avocats fondée pour moitié sur des montants
forfaitaires par ménage, artisanat ou industrie et pour moitié sur la taxe au
sac ou au conteneur (arrêt non publié du 4 août 1997 dans la cause B. c.
commune de K.). Ont également été jugées adéquates des taxes fonction du
chiffre d’affaires d’entreprises de restauration (2P.447/1998 du 7 octobre
1999), respectivement de la quantité de raisin encavée par des producteurs de
vin (2P.63/2006 du 24 juillet 2006). En revanche, le Tribunal fédéral a
considéré comme contraire au droit fédéral une taxe annuelle d'élimination des
déchets proportionnelle à la valeur d'assurance du bâtiment, parce qu'elle
n'incorpore aucun élément relatif à la quantité de déchets à éliminer (arrêt du
28 janvier 1998 in: DEP 1998 739 consid. 2b p. 741). Il a tenu une taxe combinée
pour contraire au droit fédéral dès lors que la taxe proportionnelle se
calculait en fonction de la consommation d’eau, laquelle n’a pas de lien étroit
avec la production de déchets (ATF 129 I 290, c. 3.2). S’il n’est pas exigé que
les taxes d’élimination des ordures soient exclusivement proportionnelles à la
quantité de déchets, il doit exister une certaine proportion entre la taxe et
la mesure dans laquelle l’installation d’élimination est sollicitée ; le
montant de cette taxe doit dépendre de la quantité de déchets, ce qui n’exclut
pas que cela soit par un facteur schématique, mais ne permet pas de se référer
uniquement à la valeur d’assurance d’un bâtiment ou à la consommation d’eau,
dès lors qu’en pareil cas, il n’existe pas une relation suffisamment étroite
avec la quantité de déchets présumée (2P.63/2006 du 24 juillet 2006, c. 3.1).
Le tribunal supérieur du canton de Schaffhouse a considéré que la taxe de base
pouvait être calculée en fonction du nombre de personnes sans égard à la
quantité des déchets, dès lors qu’elle était accompagnée d’une taxe au sac (DEP
2002 p. 786).
S’agissant d’une
taxe déterminée par habitant, qu’elle soit unique ou combinée avec une taxe de
base, l’OFEFP se borne à relever que des avis divergents ont été émis au sujet
de la question de savoir elle pouvait être tenue pour conforme au principe de
causalité et ne prend pas lui-même position. Pour Anne Petitpierre-Sauvain
(avis de droit du 19 mars 2001), « les systèmes schématiques basés sur une
évaluation par tête ou par famille (…) peuvent être mis en accord avec le
principe de causalité si leurs modes d’évaluation ou de calcul tiennent compte
des déchets
réellement produits
(mesurés périodiquement) ». Pour
Veronika Huber-Wälchli (Finanzierung der Entsorgung von Siedlungsabfällen durch
kostendeckende und verursachergerechte Gebühren, in DEP 1999, p. 35, spéc. p.
51 et 55), une taxe prélevée en fonction du nombre de personnes vivant dans un
ménage, respectivement en fonction du nombre de lits d’un appartement de
vacances, n’est pas conforme au droit fédéral puisque la quantité effective de
déchets attribuée au débiteur de la taxe est alors sans influence sur le
montant de celle-ci.
Pour Heribert Rausch (Rechtsgutachten betreffend
bundesrechtswidrige Abfallgebühren, in DEP 1998, p. 634, spéc.
636), un « petit » pollueur n’a pas à supporter la même
taxe qu’un « gros » pollueur et le principe de causalité n’est
satisfait que si la quantité de déchets produits est prise en considération.
Selon Ursula Brunner (Kommentar zum Umweltschutzgesetz, n. 79 ad art. 32a), une
détermination de la taxe en fonction du nombre de personnes composant un ménage
n’est admissible que s’agissant d’une taxe de base destinée à couvrir des frais
d’infrastructure.
3.
a) En l’espèce, la requérante prétend que le règlement
litigieux, en tant qu’il prévoit une taxe forfaitaire par ménage, dont le
montant varie en fonction du nombre de personnes composant celui-ci, n’est pas
conforme aux art. 2 et 32a LPE. Pour le Conseil communal de Romanel au
contraire, suivi par le DSE et la municipalité, ce règlement est conforme au
droit fédéral, qui laisse aux cantons une marge de manœuvre importante et
n’impose pas de taxe au sac.
b) Lorsqu'elle est saisie d'une requête, la Cour
doit procéder au contrôle de la conformité du texte attaqué au droit supérieur.
Elle doit donc procéder à une confrontation entre le texte en question et
l'ensemble des règles de rang supérieur, lesquelles formeront le "bloc de
référence" (Moritz, Contrôle des normes : La juridiction constitutionnelle
vaudoise à l’épreuve de l’expérience jurassienne, in RDAF 2005 I 1, n° 33 p.
15; CCST, 2005.0001 du 28 juin 2005, c. 2). En substance ce dernier
comprendra, s'agissant d'un règlement communal, la ou les lois cantonales, la
Constitution vaudoise, ainsi que l'ensemble du droit fédéral. En principe, la
Cour limite son examen aux griefs invoqués (art. 13 LJC, sous réserve de
violation manifeste par la réglementation attaquée de règles de droit de rang
supérieur).
Consacrant le
principe de la primauté du droit fédéral, l'art. 49 al. 1 Cst. fait obstacle à
l'adoption ou à l'application de règles cantonales qui éludent des
prescriptions de droit fédéral ou qui en contredisent le sens ou l'esprit,
notamment par leur but ou par les moyens qu'elles mettent en oeuvre, ou qui
empiètent sur des matières que le législateur fédéral a réglementées de façon
exhaustive (
ATF 130 I 82
consid.
2.2 p. 86/87, 128 I 295 consid. 3b p. 299;
127 I 60
consid. 4a p.
68 et les arrêts cités; Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches
Bundesstaatsrecht, Die neue Bundesverfassung, 6e éd., Zurich 2005, n. 1185 à
1187). Les cantons sont ainsi tenus de se conformer à la LPE, notamment à ses
art. 32 et 32a, qui ont trait au principe de causalité. Cette obligation
incombait au chef du département DSE au moment, en application de l’art. 11
LGD, d’approuver le règlement. Elle incombait aussi au Conseil communal,
autorité communale dont l’art. 2 al. 1 de la loi sur les communes prévoit
qu’elle exerce ses attributions dans le cadre de la constitution et de la
législation communale. La conformité du règlement à la LPE doit donc être
contrôlée.
c) Comme cela
ressort de la jurisprudence et de la doctrine citées ci-dessus, un lien doit
nécessairement exister entre le montant à payer et la quantité de déchets à
traiter. Il faut en l’espèce déterminer si ce lien peut être vu entre le
montant de la taxe et le nombre d’habitants par ménage tels que prévus par le
règlement.
Dans un arrêt du 29 mai 1997 publié in RDAF 1999 I 94,
le Tribunal fédéral a recherché si une taxe litigieuse, fixée par ménage,
« (tenait) compte du principe de causalité énoncé à l’article 2
LPE ». Statuant dans le cadre d’un recours de droit public, il a considéré
qu’il n’était pas arbitraire de « (renoncer) à distinguer le montant de la
taxe selon la quantité de déchets produite par chaque ménage ». Il s’est
au surplus référé à son arrêt du 10 septembre 1994 publié in RDAT 1996 I 51 142,
dans lequel on lit que «
en attendant l’adoption de solutions
tarifaires aptes à répartir les coûts en respectant de manière optimale le
principe de causalité, telles que la taxe sur les récipients prévue par
l’article 22 RTO, celui-ci n’imposait pas une répartition des coûts
proportionnelle à la quantité de déchets effectivement produite et qu’il ne
s’opposait pas à la perception d’une taxe unique par foyer, indépendamment du
nombre d’individus qui le compose
» (teneur rapportée in RDAF 1999 I
94, c. 3b). Cette jurisprudence a toutefois été rendue avant l’entrée en
vigueur, le 1
er
novembre 1997, de l’art. 32a LPE, alors que les
cantons et communes n’étaient pas directement contraints par le droit fédéral
de prélever des taxes couvrant les coûts : Tribunal fédéral, arrêt
2P.63/2006, c. 3.6 ; Huber-Wälchli, op. cit., p. 40). Si, dans un arrêt
2P.298/2003, le Tribunal fédéral a bien cité les arrêts susmentionnés, tout en
exposant que, selon la pratique («
secondo la prassi
»), les
art. 2 et 32a LPE ne devaient pas être interprétés en ce sens que seule était
licite une répartition des coûts proportionnelle à la quantité de déchets et
que des critères schématiques pouvaient être utilisés (consid. 7), il n’a pas
confirmé qu’une détermination de la taxe par tête ou par ménage était adéquate.
En effet, au moment d’examiner si la taxe litigieuse dérogeait au droit
fédéral, en particulier à l’art. 32 LPE (selon lequel le détenteur des déchets
assume le coût de leur élimination), il a constaté que le grief des recourants
à ce sujet n’était pas suffisamment motivé et était irrecevable (c. 7.2).
L’avis de droit
établi sur demande du canton de Genève par Anne Petitpierre-Sauvain, invoqué
par le DES, ne tranche pas non plus la question. On y lit certes qu’une taxe
par tête peut être mise « en accord avec le principe de causalité »
si son mode d’évaluation ou son calcul tient compte « des déchets
réellement produits (mesurés périodiquement) ». Mais cet auteur ne donne
pas d’indication au sujet de cette mesure périodique et ne précise en
particulier pas si elle devrait être opérée à titre individuel ou collectif.
C’est par opposition aux systèmes reposant sur des critères relatifs au
logement, qui ne sont pas conformes au principe de causalité, que la personne
ou la famille est tenue par cet auteur pour un critère adéquat, pour autant
cependant qu’une mesure périodique intervienne. Savoir si un tel procédé peut
avoir lieu globalement, pour l’ensemble des déchets de la commune concernée,
n’a donc pas fait l’objet de cet avis et correspond précisément à la question
litigieuse en l’espèce. A relever au surplus que le règlement litigieux ne
prévoit pas de mesure périodique de la quantité de déchets produits : à
son article 11 al. 3, on lit en effet que « la Municipalité réévalue chaque
année le montant des taxes en fonction des charges budgétisées », ces
charges pouvant avoir trait à d’autres éléments que les déchets eux-mêmes.
La requérante ne
nie cependant pas et il n’est guère contestable qu’il existe un rapport entre
le nombre de personnes et la quantité de déchets produite, même s’il peut
varier selon les individus. Elle ne se place clairement pas sur ce terrain (cf.
notamment sa réplique) mais s’en prend à l’absence d’effet incitatif d’une taxe
qui est prélevée sans égard à la manière dont les déchets sont générés par les
individus, grief qui sera examiné ci-dessous. S’agissant du rapport sommaire
instauré par le règlement entre taxe et habitant, on doit constater qu’en
matière de taxe sur les déchets, un certain schématisme est admis comme étant
conforme au principe d’équivalence (TF 2P.187/2006, c. 4.2 ; Brunner, n.
79 ad art. 32a LPE). Le Tribunal fédéral se contente ainsi dans son arrêt
2P.63/2006 de «
eine bloss schematisch an die Abfallmenge anknüpfende
Gebührenbemessung
». En l’espèce, l’essentiel est qu’on ne se trouve
pas dans un cas où un critère indépendant de la quantité de déchets est
utilisé, ainsi la valeur d’assurance incendie d’un bâtiment, mais où il y a un
rapport entre l’importance d’un ménage et la taxe litigieuse. Même s’il est
quelque peu perturbé par une exonération des enfants, ce rapport paraît
d’ailleurs plus étroit que celui qui a été admis entre le chiffre d’affaires
d’un restaurant et une taxe d’enlèvement des ordures (TF 2P.447/1998 = RDAF
2000 I 284). Il faut dès lors considérer qu’eu égard à sa composante
économique, la taxe litigieuse est conforme à l’art. 32a LPE.
La requérante
relève à juste titre l’absence d’effet incitatif de la taxe litigieuse. Dès
lors qu’il est fait abstraction de la quantité de déchets produite à titre
individuel,  celui qui réduit ses déchets ou les trie se trouve taxé de la même
manière, de sorte que la composante incitative de la taxe fait défaut. Le DSE
laisse certes entendre qu’une telle incitation résulterait d’une adaptation régulière
du montant de la taxe aux coûts effectifs (observations, p. 2 in fine) :
c’est ainsi collectivement que la population serait incitée à réduire ou trier
ses déchets dans le but d’agir sur le montant de la taxe. Mais cette
conception, outre qu’elle table sur une conscience collective dont on peut
douter qu’elle existe, s’écarte du principe de causalité, qui implique
précisément de ne pas faire assumer le coût de la pollution indistinctement par
la collectivité, ainsi par le biais de l’impôt, dont d’ailleurs l’importance
pourrait aussi être réduite si les frais de prise en charge des déchets
diminuaient, mais particulièrement par le pollueur, dont il s’agit d’infléchir
le comportement individuel.
Il s’impose
toutefois de constater que, dans un arrêt récent, le Tribunal fédéral s’est
accommodé d’une absence d’effet incitatif, en retenant que le principe du
pollueur-payeur concrétisé par l’art. 32a LPE avait surtout une fonction
financière, visant à éviter que les frais d’élimination des déchets soient assumés
par les impôts, et se distinguait des taxes incitatives des art. 35a ss LPE,
telle la taxe sur les
composés organiques volatils
(2P.63/2006, c. 3.3). Dans cet arrêt, où il était question d’une
taxe sur l’élimination des déchets prélevée auprès de viticulteurs en fonction
de la quantité de raisin encavée, il a ainsi considéré que le rapport
schématique ainsi saisi était suffisant pour respecter l’art. 32a LPE, peu
important que tel viticulteur fasse ou non des efforts pour réduire la quantité
de déchets qu’il produisait. Face à ce point de vue tranché, le grief de la
recourante doit être rejeté.
d) Il reste que,
comme le relève la requérante, de sorte qu’au vu du contexte, on peut y voir un
grief de sa part, pour 30% du coût des déchets, le règlement recourt à l’impôt
(art. 11 al. 6). Il est certes possible de percevoir, à côté des taxes qui
dépendent de la quantité de déchets (par ex. taxe au sac), une taxe de base
indépendante de ce facteur. Cette taxe de base (dite taxe de mise à
disposition, Bereitstellungsgebühr) représente la contrepartie de la mise à
disposition de l'infrastructure pour l'élimination des déchets, que la
collectivité doit entretenir indépendamment de son utilisation effective par
chaque immeuble (cf. 2P.187/2006, c. 2.4 ; 2P.266/2003, DEP 2004 p. 197,
RDAF 2005 I p. 601 consid. 3.2 et les références). Mais l’impôt quant à lui ne
permet pas de respecter le principe de causalité. Il fait en effet supporter le
coût de traitement des déchets par des personnes physiques (l’indépendant imposé
à son lieu de travail) ou morales (l’entreprise de services) qui n’en
produisent pas (exemple : société boîte aux lettres) ou très peu et cela,
surtout, en fonction de leur revenu ou fortune, sans lien avec la quantité de
déchets. Ce n’est que par une taxe causale, contre-prestation à l’élimination
des déchets par la collectivité, qu’il peut être fait application de l’art. 32a
al. 1 LPE (Donzel, Les redevances en matière écologique, thèse, 2002, p. 99).
En tant qu’il recourt à l’impôt, le règlement litigieux ne respecte pas cette
disposition.
e) Il est vrai
qu’en dérogation à la règle dite du pollueur-payeur exprimée à son premier
alinéa, l’art. 32a al. 2 LPE prévoit que «
Si l’instauration de taxes
couvrant les coûts et conformes au principe de causalité devait compromettre
l’élimination des déchets urbains selon les principes de la protection de
l’environnement, d’autres modes de financement peuvent être introduits
».
Le Conseil fédéral (Message relatif à la modification de la loi fédérale sur la
protection des eaux du 4 septembre 1996, FF 1996, p. 1296) a exposé que ce
second alinéa
permettait de déroger au principe de causalité si
l'élimination non polluante des déchets était compromise. Il a ainsi cité
l’exemple du compostage, que l'on peut financer par d'autres moyens si le fait
de répercuter la totalité des coûts sur celui qui a produit les déchets urbains
devrait rendre cette valorisation - en soi souhaitable - plus chère que
l'incinération et, par conséquent, peu attractive. Il a également évoqué la nécessité
d'un financement par des impôts qui pourrait s'imposer si de nouvelles
ordonnances visant à adapter les taxes aux coûts réels ne pouvaient être mises
en vigueur à temps à la suite de votations populaires. Enfin, il a tenu le
recours aux impôts pour admissible lorsque l'application rigide du principe de
causalité ne fait qu'encourager une élimination anarchique. Selon l’OFEFP,
commentant l’art. 32a al. 2 LPE, «
Une telle réglementation
exceptionnelle peut s’imposer lors de problèmes financiers momentanés et
imprévus, survenant par exemple à cause de réparations à effectuer suite à un
sinistre dans une UIOM
(réd. usine d’incinération des ordures ménagères).
Dans ces cas, il est difficilement possible d’augmenter les taxes à court
terme. Des problèmes immédiats de ce type peuvent donc être résolus en
recourant au produit des impôts. On pourra également recourir à une
réglementation d’exception, s’il fallait s’attendre à ce que le manque
d’acceptation de la population pour une taxe à la quantité provoque une forte
augmentation de l’élimination illégale et polluante des déchets (art. 32a, al.
2, LPE). Si les autorités cantonales prévoient une telle situation, elles
peuvent choisir un mode de financement
(Directive, p. 29).
Rien ne permet
toutefois de considérer que les taxes litigieuses correspondent à une
réglementation spéciale, adoptée soit pour parer à des difficultés financières
momentanées, soit pour éviter une opposition massive de la population et le
recours de celle-ci à une élimination illégale de ses déchets. Outre que la
commune de Romanel-sur-Lausanne ne fait état d’aucune situation de ce type,
elle admet qu’elle s’est fondée sur un règlement-type destiné à valoir sans
égard à une situation particulière. Quant au DSE, il expose seulement que le système
choisi par la commune de Romanel-sur-Lausanne «
est à considérer comme
un premier pas dans l’application du principe de causalité
», sans
prétendre que les circonstances excluraient de se conformer pleinement à ce
principe. On ne peut donc pas avaliser la taxe litigieuse au titre de
réglementation d’exception.
f) Les motifs qui
précèdent conduisent à l’admission de la requête, qui est dirigée contre les
dispositions du règlement communal relatives aux taxes finançant la gestion des
déchets. Ces dispositions ne peuvent guère être séparées de l’ensemble du
règlement, puisque leur modification pour se conformer au principe de causalité
est susceptible d’entraîner un remodelage d’autres règles, par exemple en
matière de compostage et de remise des ordures ménagères. Conformément à l’art.
17 LJC, il se justifie par conséquent d’annuler l’entier du règlement
entrepris.
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I.
La requête formée le 16 juillet 2009 par
Brigitte Gabioud est admise.
II.
Le règlement sur la gestion des déchets de la
commune de Romanel-sur-Lausanne du 2 avril 2009 est annulé.
III.
Un émolument de justice de 2'000 fr. (deux mille
francs) est mis à la charge de la commune de Romanel-sur-Lausanne.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 7 octobre 2009
Le
président:
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire
l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au
Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions
des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.