vd_omni · GE.2009.0213 · 2010-01-11 · fr

X.__Y.__Z.__ SA et M.____ N.____ c/Service de la population (SPOP), Service de l'emploi | Décision du Service de l'emploi dont le dispositif met des frais de contrôle (loi sur le travail au noir) à la charge d'une entité sans personnalité juridique, notifiée à l'administrateur de la société anonyme qui est le réel employeur. Une contribution publique ne peut être prélevée qu'auprès d'une personne physique ou d'une personne morale, mais pas auprès d'une enseigne ou d'une désignation de fantaisie. Lorsque le contrôle porte sur les employés d'une personne morale (société anonyme en l'espèce), l'autorité ne peut pas réclamer plusieurs fois les frais de contrôle et elle ne peut pas les reporter sur l'administrateur de la société. Admission du recours de l'administrateur et de la société, mais refus de dépens car le dossier doit être renvoyé à l'autorité intimée pour éventuelle nouvelle décision destinée au réel employeur.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 11.01.2010 GE.2009.0213

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 11 janvier 2010
Composition
M. Pierre Journot,
président
;
M. François Gillard, assesseur
et
M. Guy Dutoit, assesseur
recourants
1.
X.__Y.__Z.__ SA,
à Montreux,
2.
M.____ N.____,
tous deux représentés
par l'avocat Dominique RIGOT, à Montreux,
autorité intimée
Service de
l'emploi,
représentée par Contrôle du marché du travail et
protection des travailleurs, Service de l'emploi, à Lausanne Adm cant VD,
Objet
Décision du Service de l'emploi du 30
septembre 2009 notifiée à A.__B.__C.__, M. M.____ N.____ (facturation des
frais de contrôle)
Vu les faits suivants
A.
X.__Y.__Z.__ SA est une société anonyme dont le
but social est l'exploitation d'établissements publics, notamment de
discothèques. Son administrateur unique est M.____ N.____. Cette société
exploite, sous l'enseigne "A.__B.__C.__", une discothèque située à la
********, à ********. D'après le dossier du Service de l'emploi, le
propriétaire des locaux est la société *********** SA; le titulaire de
l'autorisation d'exercer est M.____ N.____; le titulaire de l'autorisation
d'exploiter est la société X.__Y.__Z.__ SA.
B.
A la suite d'un contrôle effectué à l'A.__B.__C.__
le 20 mars 2009, le Service de l'emploi a relevé, dans une lettre du 24 juillet
2009, diverses irrégularités en matière de main-d'œuvre étrangère et
d'imposition à la source.
Cette lettre impartissait un délai
de détermination à son destinataire. Elle a été expédiée à l'adresse suivante:
"A.__B.__C.__
M. M.____ N.____
Grand-Rue 100
1820 Montreux"
Par lettre du 18 septembre 2009,
Fidexpert SA, qui était à l'époque l'organe de révision de la société, a fourni
diverses explications qu'elle introduisait de la manière suivante:
"Pour faire suite à votre courrier du
24 juillet dernier, nous devons malheureusement admettre que la société X.__Y.__Z.__
SA, qui exploite l'A.__B.__C.__ à Montreux n'a pas appliqué certaines
prescriptions légales au cours de l'exercice 2008. (…)"
C.
Par lettre du 29 septembre 2009, expédiée à la
même adresse citée ci-dessus, le Service de l'emploi a fixé un délai de
régularisation pour diverses constatations faites lors d'un contrôle
administratif du 14 avril 2009.
D.
Après s'être procuré auprès de l'Office de la
population communale les coordonnées de M.____ N.____, le Service de l'emploi a
notifié deux décisions du 30 septembre 2009, en les expédiant de la
manière déjà décrite ci-dessus.
a) L'une de ces décisions,
intitulée "Frais de contrôle", se réfère au contrôle effectué et fixe
l'émolument calculé au tarif de 100 fr. l'heure selon l'art. 44 al. 2 RLEmp;
son dispositif contient un unique ch. 1 dont le texte est le suivant:
"1. l'A.__B.__C.__ doit, en sa qualité d'employeur, prendre à
sa charge les frais occasionnées par le contrôle, frais qui se montent à CHF
1'500.- (15h x CHF 100.‑)."
b) L'autre décision, intitulée
"Infractions au droit des étrangers", énumère les étrangers qui
n'étaient pas en possession des autorisations nécessaires. Appliquant l'art.
122 al. 2 LEtr, elle contient le dispositif suivant:
"1. l’A.__B.__C.__ doit, sous menace de rejet des futures
demandes d’admission de travailleurs étrangers pour une durée variant de 1 à 12
mois, respecter les procédures applicables en cas d’engagement de main d’oeuvre
étrangère;
2.  un émolument administratif de CHF 250.— lié à la présente
sommation est mis à la charge de l’A.__B.__C.__;
3.  Monsieur M.____ N.____, en tant qu’employeur, est formellement
dénoncé aux autorités pénales, qui reçoivent copie de la présente et du
dossier."
c) Par lettre du 30 septembre 2009
également, adressée à l'Office d'instruction pénale de l'Est-vaudois avec copie
du dossier, le Service de l'emploi a dénoncé M.____ N.____ sur la base de
l'art. 177 LEtr (emploi d'étrangers sans autorisation).
E.
A l'encontre de la décision intitulée
"Frais de contrôle", X.__Y.__Z.__ SA et M.____ N.____ ont déposé un
recours qui conclut à ce que cette décision soit "annulée, respectivement
réformée en ce sens que le montant des frais administratif soit modéré et
l'administrateur débiteur, qui est autre que M. M.____ N.____, clairement
désigné". Ce recours fait valoir qu'A.__B.__C.__ est l'enseigne d'un
établissement propriété de X.__Y.__Z.__ SA, que les contrats d'engagement des
étrangers ont été passés par les deux responsables d'exploitation
successivement engagés par cette société et que M.____ N.____, n'ayant pas la
qualité d'employeur, ne peut pas être tenu comme débiteur de la somme de 1'500
francs.
F.
La décision relative aux infractions au droit
des étrangers a également fait l'objet d'un recours enregistré dans le dossier
PE.2009.0593 qui fait l'objet d'un arrêt de ce jour.
G.
Dans sa réponse du 16 décembre 2009, le Service
de l'emploi conclut au rejet du recours en faisant valoir que M.____ N.____ est
administrateur de la société et détenteur de l'autorisation d'exercer pour l'A.__B.__C.__.
Les autres moyens des parties
seront repris plus loin dans la mesure utile.
H.
Le tribunal a délibéré par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
L'entrée en vigueur, le 1
er
janvier
2008, de la loi fédérale du 17 juin 2005 concernant des mesures en matière de
lutte contre le travail au noir (loi sur le travail au noir ; LTN ;
RS 822.41), a entraîné l'abrogation de la plupart des dispositions qui
régissaient cette matière dans la loi cantonale du 5 juillet 2005 sur l'emploi
(LEmp; RS/VD 822.11; pour plus de détail v. p. ex. GE.2009.0070 du 9 octobre
2009)
Sont désormais déterminantes les
dispositions fédérales de la LTN et de son ordonnance d'application (
ordonnance fédérale du 6 septembre 2006 concernant des mesures en
matière de lutte contre le travail au noir, [ordonnance sur le travail au
noir], OTN ; RS 822.411). Il convient de citer les suivantes:
Art. 6 LTN - Objet du contrôle
L’organe de contrôle cantonal examine le
respect des obligations en matière d’annonce et d’autorisation conformément au
droit des assurances sociales, des étrangers et de l’imposition à la source.
Section 10 -  Financement
Art. 16 LTN
1
Les contrôles sont financés par des émoluments perçus auprès des
personnes contrôlées lorsque des atteintes au sens de l’art. 6 ont été
constatées. Le Conseil fédéral règle les modalités et fixe le montant des
émoluments.
2
La part du coût des contrôles qui n'est financée ni par des
émoluments selon l’al. 1 ni par les amendes est prise en charge à parts égales
par la Confédération et par les cantons.
(...)
Art. 7 OTN - Emoluments
(art. 16, al. 1, LTN)
1
Un
émolument est perçu auprès des personnes contrôlées qui n’ont pas respecté
leurs obligations en matière d’annonce et d’autorisation visées à l’art. 6 LTN.
2
Les
émoluments sont calculés sur la base d’un tarif horaire de 150 francs au
maximum pour les activités des personnes chargées des contrôles et comprennent
en outre les frais occasionnés à l’organe de contrôle. Le montant de
l’émolument doit être proportionné à l’ampleur du contrôle nécessité pour
constater l’infraction.
Les dispositions cantonales
déterminantes qui subsistent dans la LEmp et son règlement d'application
du 7 décembre 2005 (RLEmp; RSV 822.11.1)
sont
notamment les suivantes:
Art. 79 LEmp - Emoluments
1
Les
émoluments prévus par la LTN et son ordonnance d'application, y compris les
honoraires d'experts extérieurs, sont mis à la charge des personnes physiques
ou morales contrevenantes par voie de décision.
2
... (abrogé)
Art. 44 RLEmp
Emoluments (Art. 79 LEmp)
1
... (abrogé)
2
Les
personnes contrôlées qui n'ont pas respecté leurs obligations en matière
d'annonce et d'autorisation visées à l'article 6 LTN s'acquittent d'un
émolument d'un montant de CHF 100.- par heure.
2.
En l'espèce, la décision du 30 septembre 2009
intitulée "Frais de contrôle" a pour dispositif le texte suivant:
"1. l'A.__B.__C.__ doit, en sa qualité d'employeur, prendre à
sa charge les frais occasionnées par le contrôle, frais qui se montent à CHF
1'500.- (15h x CHF 100.‑)."
Sur le plan formel, c'est à juste
titre que la décision attaquée énonce clairement, en le séparant des motifs de
la décision, un dispositif, c'est-à-dire la partie de la décision qui statue
sur les droits et obligations de ses destinataires. En effet, la loi sur la
procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD, ci-dessous: LPA; RSV
173.36) exige désormais que les décisions administratives contiennent diverses
indications, en particulier qu'elles indiquent les faits, les règles juridiques
et les motifs sur lesquels elles s'appuient (art. 42 let. c LPA) et qu'elles
contiennent un dispositif (art. 42 let. d LPA). On rappellera que le dispositif
est la seule partie de la décision qui est susceptible d'entrer en force.
Sur le plan matériel en revanche,
le dispositif de la décision attaquée est affligé d'un vice rédhibitoire car
"A.__B.__C.__" ne correspond à aucune entité dotée de la personnalité
juridique. Or un émolument ou tout autre contribution publique ne peut être mis
à la charge que d'une personne physique ou morale (cela résulte d'ailleurs de
l'art. 79 LEmp). En effet, seules les personne physiques et les personnes
morale sont susceptibles d'être titulaires de droits et d'obligations.
L'émolument ne saurait donc être mis à la charge d'une communauté de personnes
dépourvue de personnalité juridique, comme par exemple une hoirie ou une
société simple ou, comme en l'espèce, à la charge d'une enseigne ou de toute
autre désignation de fantaisie. On observera au passage que la décision
attaquée, en tant que son dispositif désigne "A.__B.__C.__" comme
débiteur, ne permettrait probablement pas, en cas de tentative d'exécution
forcée par voie de poursuite, d'obtenir la mainlevée d'une opposition, ni
contre le recourant M.____ N.____, ni contre X.__Y.__Z.__ SA, ni évidemment
contre "A.__B.__C.__" qui n'existe pas comme personne morale.
Dans sa réponse au recours, le
Service de l'emploi paraît considérer que l'émolument de 1'500 fr. a été mis à
la charge de M.____ N.____ en tant qu'employeur. Il fait fausse route, car cela
n'est pas ce qui résulte du dispositif de la décision attaquée, qui désigne "A.__B.__C.__"
comme débiteur. On ne saurait confondre l'adresse postale utilisée pour
expédier la décision avec le destinataire expressément mentionné dans le
dispositif de celle-ci (on l'a dit, seul ce dispositif est susceptible d'entrer
en force).
C'est en outre en vain que le
Service de l'emploi prétend considérer M.____ N.____ comme employeur en
l'espèce. Il invoque une lettre de la fiduciaire du 18 septembre qui admettrait
que M.____ N.____ est l'employeur, mais c'est inexact: dans cette lettre dont
un extrait a été cité plus haut, Fidexpert SA intervient clairement au nom de
la société X.__Y.__Z.__ SA. Le Service de l'emploi se prévaut aussi d'une
demande d'un titre de séjour CE/AELE où M.____ N.____ figurerait en qualité
d'employeur, mais c'est inexact aussi: ce document figurant au dossier (il
concerne un dénommé ******** ********) indique clairement que la raison sociale
de l'employeur est X.__Y.__Z.__ SA, tandis que M.____ N.____ n'apparaît que
comme personne de référence.
De toute manière, le Service de
l'emploi n'explique pas pourquoi les frais du contrôle opéré sur le personnel
employé par X.__Y.__Z.__ SA devraient être mis non pas à la charge de cette
dernière société, mais à celle de son administrateur. Il est vrai que dans la
loi fédérale sur les étrangers, le devoir de diligence de l'employeur (art. 91
LEtr) et les sanctions administratives instaurées par l'art. 122 LEtr sont
fondées sur une notion autonome qui vise l'employeur de fait et ne se limitent
pas à celles du droit des obligations (voir par exemple ATF 2C_357/2009 du 16
novembre 2009 et les références citées). Cependant, rien n'indique qu'il en
aille de même au sens de la loi fédérale sur le travail au noir. En
particulier, l'autorité ne saurait prétendre prélever plusieurs fois les frais
de contrôle auprès des diverses personnes physiques ou morales que la loi fédérale
sur les étrangers permettrait de considérer comme employeurs. A teneur des art.
16 al. 1 LTN et 7 al. 1 OTN, l'émolument est perçu auprès des "personnes
contrôlées". Il n'est évidemment pas question que les frais soient mis à
la charge des travailleurs (le droit fédéral prévoit au contraire diverses
mesures pour protéger les droits
des travailleurs
découlant d’une activité lucrative non autorisée, v. art. 14 et 15 LTN).
C'est donc à l'employeur que les frais de
contrôle doivent être réclamés. On ne voit pas, lorsque le contrôle porte sur
les employés d'une personne morale, comment on pourrait reporter les frais de
contrôle sur l'administrateur de celle-ci. Quant à l'art. 37 LADB invoqué par
l'autorité intimée, il s'agit d'une disposition cantonale dont la portée est
limitée à l'application de la LADB: elle ne peut pas modifier l'interprétation
du droit fédéral.
3.
Il résulte de ce qui précède que la décision
attaquée, qui met des frais à la charge d'un "débiteur" sans
personnalité juridique, ne peut qu'être annulée. L'arrêt sera rendu sans frais
car M.____ N.____ obtient l'adjudication de sa conclusion en annulation de la
décision attaquée en tant que celle-ci elle était supposée le concerner. Il n'y
a en revanche pas lieu d'accorder des dépens aux recourants, car le dossier
doit être renvoyé à l'autorité intimée pour la suite utile, éventuellement une
nouvelle décision destinée au réel employeur contrôlé. On observera au passage
qu'en statuant sur le recours du débiteur supposé d'une contribution publique, le
tribunal n'a pas le pouvoir de lui substituer un autre débiteur: ce dernier ne
doit pas être privé de participer en tant que tel à la procédure devant
l'autorité administrative.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours interjeté contre la décision du
Service de l'emploi du 30 septembre 2009 intitulée "Frais de
contrôle" est admis.
II.
Cette décision est annulée. Le dossier est
renvoyé à l'autorité intimée pour la suite utile.
III.
L'arrêt est rendu sans frais.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Jc/Lausanne, le 11 janvier 2010
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'ODM.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.