vd_omni · CCST.2025.0001 · 2025-08-25 · fr

FELLER, MIAUTON, REYMOND/Grand Conseil, Conseil d'Etat | Requête déposée contre l'art. 2 al. 1, 1e phr., de la loi du 17 décembre 2024 modifiant la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LICom), qui subordonne l'entrée en vigueur de la modification de la LICom, concernant le mécanisme de bouclier fiscal (art. 8 al. 3 LICom), au rejet de l'initiative populaire "Baisse d'impôt pour tous: redonner du pouvoir d'achat à la classe moyenne". Les requérants, qui se prévalent de la liberté de vote, ont la qualité pour agir (c.1). La pertinence du mécanisme du bouclier fiscal n'entre pas dans l'objet du litige (c.2). L'adaptation du mécanisme du bouclier fiscal fait partie de différentes mesures législatives qui constituent un contre-projet indirect à l'initiative; ces mesures présentent un rapport direct avec l'initiative (fiscalité des personnes physiques et diminution de la charge fiscale générale); le choix du législateur de ne pas permettre l'application cumulative des effets de l'initiative et du mécanisme du bouclier fiscal remanié, compte tenu de leur impact sur les finances publiques, est admissible car il repose sur des motifs objectifs et une analyse sérieuse de la situation; quoi qu'il en soit, la modification du mécanisme du bouclier fiscal apparaît comme un enjeu secondaire dans le contexte de la future campagne sur l'initiative, dont on peut exclure qu'il affecte la liberté de vote des citoyens (c.3). Les recourants ne sauraient se prévaloir de la garantie de la propriété et du principe de la capacité économique pour obtenir l’annulation de la disposition litigieuse (c.4). Rejet de la requête.Recours au TF pendant (9C_541/2025).

Vaud Tribunal cantonal Cour constitutionnelle 25.08.2025 CCST.2025.0001

TRIBUNAL CANTONAL
COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du 25 août 2025
Composition
M. Pascal Langone, président;
M. François Kart et M. André Jomini, juges; M. Jacques Olivier Piguet et Mme
Sylvie Giroud Walther, juges suppléants; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Requérants
1.
Olivier
FELLER,
à
Genolier,
2.
Philippe
MIAUTON,
à
Lausanne
,
3.
Christophe
REYMOND,
à
Savigny,
tous trois représentés par Me Jacques
HALDY et Me Marine HALDY, avocats à Lausanne,
Autorité intimée
Grand Conseil,
à Lausanne,
Autorité concernée
Conseil d'Etat,
représenté par
le Département des institutions, de la culture, des infrastructures et des
ressources humaines, à Lausanne.
Objet
Requête Olivier FELLER et consorts c/ art. 2 al. 1
première phrase de la Loi du 17 décembre 2024 modifiant la loi du 5 décembre
1956 sur les impôts communaux
Vu les faits suivants :
A.
a) Afin d’éviter une imposition confiscatoire résultant du cumul de
l’impôt sur le revenu et de l’impôt sur la fortune lorsque la fortune ne
rapporte que peu ou pas de rendement, le Grand Conseil a adopté le 2 septembre
2008 une modification de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts
communaux (LICom ; BLV 650.11), laquelle est entrée en vigueur le 1
er
janvier 2009.
Ce nouvel art. 8 al. 3 avait alors la teneur
suivante:
3
L'impôt cantonal
et communal sur le revenu et sur la fortune ne peut dépasser au total
le 60% du revenu net au sens de l'article 29 de la loi
du 4 juillet 2000 sur les impôts directs cantonaux (LI),
augmenté des déductions prévues à l'article 37, lettres h, hbis et i LI.
Toutefois, pour ce calcul, le revenu net de la fortune ne peut être inférieur
au taux fixé dans la loi annuelle d'impôt.
Selon les explications données à l’appui de cette
modification par le Conseil d’Etat à l’attention du Grand Conseil, cette
nouvelle disposition prévoyait de limiter la somme des impôts cantonaux et
communaux sur le revenu et sur la fortune à 60 % du revenu, le revenu
étant déterminé avant la déduction pour dons, frais de maladie et frais liés à
un handicap. Afin toutefois d’éviter qu’un contribuable très fortuné détenant
des actifs sans rendement (par ex. terrains nus, sociétés ne distribuant pas de
dividendes) ne paie que peu voire pas d’impôts, le texte légal prévoyait que si
le rendement net de la fortune était inférieur à un certain taux (fixé
annuellement dans la loi annuelle d’impôt), c’est ce taux qui était applicable
pour le calcul (pour le contenu du projet, voir Bulletin du Grand Conseil,
Législature 2007-2012, tome 6 Conseil d'Etat, pp. 329 ss).
b) Le 13 décembre 2017, le Grand Conseil a
modifié la teneur de l’art. 8 al. 3 LICom et adopté un nouvel alinéa 3bis.
Ces dispositions avaient alors la teneur suivante:
3
L'impôt cantonal
et communal sur le revenu et sur la fortune ne peut dépasser au total
le 60% du revenu net au sens de l'article 29 de la loi
du 4 juillet 2000 sur les impôts directs cantonaux (LI),
augmenté des déductions prévues à l'article 37, lettres h, hbis, i et j
LI. Toutefois, pour ce calcul, le revenu net de la fortune ne peut être
inférieur au taux fixé dans la loi annuelle d'impôt.
3bis
L'impôt
cantonal et communal sur la fortune ne doit pas être inférieur à 3‰ après
l'application de l'alinéa 3.
Selon les explications données à l’appui de cette
modification par le Conseil d’Etat à l’attention du Grand Conseil, l’application
de l’art. 8 al. 3 LICom durant quelques années avait montré que, dans certains
cas, le revenu pouvait être très fortement réduit voire annulé (notamment en
cas de rachat en matière de prévoyance professionnelle, de gros frais
d’entretien d’immeubles ou de pertes commerciales), ce qui entraînait des
réductions de l’impôt sur la fortune allant au-delà de l’objectif de limiter
cet impôt lorsqu’il est très élevé. Aussi convenait-il d’ajouter un nouvel
alinéa à cette disposition afin que le taux de l’impôt cantonal et communal sur
la fortune ne soit pas inférieur à 3%
o
après l’application des règles relatives au maximum d’imposition (pour le
contenu du projet, voir Bulletin du Grand Conseil, Législature 2017-2022, tome
2 Conseil d'Etat, pp. 137 ss).
A l’occasion de cette modification, l’al. 3 a par
ailleurs été complété afin d’y ajouter la lettre j de l’art. 37 de la loi du 4
juillet 2000 sur les impôts directs cantonaux (LI; BLV 642.11) concernant les
cotisations et les versements en faveur d’un parti politique.
c) Le 14 décembre 2021, le Grand Conseil a, une
nouvelle fois, modifié la teneur de l’art. 8 al. 3 et 3bis LICom et adopté un
nouvel alinéa 3ter.
Ces dispositions avaient alors la teneur suivante:
3
L'impôt cantonal
et communal sur le revenu et sur la fortune ne peut dépasser au total le 60% du
revenu net au sens de l'article 29 de la loi du 4 juillet 2000 sur les impôts
directs cantonaux (LI), augmenté des déductions prévues aux articles 37, alinéa
1, lettres h, hbis, i et j LI et de la réduction accordée à l'article 21b LI.
Toutefois, est pris en considération pour ce calcul, le revenu net de la
fortune tel que défini à l'alinéa 3
bis
qui ne peut être inférieur au
taux fixé dans la loi annuelle d'impôt.
3bis
Le revenu net
de la fortune comprend les revenus provenant de la fortune mobilière, au sens
des articles 23 et 23a LI, augmentés de la réduction prévue à l'article 23,
alinéa 1bis LI, et les revenus provenant de la fortune immobilière, au sens de
l'article 24 LI dont sont déduits les frais mentionnés aux articles 36 et 37,
alinéa 1, lettre a LI.
3ter
L'impôt
cantonal et communal sur la fortune ne doit pas être inférieur à 3‰ après
l'application de l'alinéa 3.
Afin de tenir compte de l’évolution de la
jurisprudence en la matière, le Conseil d’Etat avait jugé nécessaire de
préciser l’art. 8 al. 3 de la loi, en ce sens que, dans le cadre de la
détermination du revenu net (au sens de l’art. 29 LI), devaient être considérés
comme revenu net de la fortune les revenus provenant de la fortune mobilière et
immobilière augmentés des réductions prévues à l’art. 23 al. 1bis LI, et sous
déduction des art. 36 et 37 al. 1 let. a LI (pour le contenu du projet, voir
Bulletin du Grand Conseil, Législature 2017-2022, tome 21 Conseil d'Etat, pp. 77
ss).
d) Dans le cadre du débat budgétaire 2025, le
Conseil d’Etat a proposé de modifier le mécanisme de bouclier fiscal. Dans son
message à l’attention du Grand Conseil (Bulletin du Grand Conseil, Législature
2022-2027, tome 11 Conseil d'Etat, pp. 63 ss), le Conseil d’Etat a notamment
fourni les explications suivantes:
Commentaire général sur le
projet de modification de la LICom
[...]
Dans le cadre de l’EMPD Budget
2022 (21_LEG_172), une modification de la base légale sur le bouclier a été
apporté en lien avec une évolution jurisprudentielle dans ce domaine. Après
quelques périodes fiscales de mise en œuvre de cette modification, il apparaît
qu’elle ne remplit toutefois pas le but premier du législateur en relation avec
l’introduction du mécanisme du bouclier fiscal, à savoir de limiter
l’imposition confiscatoire de la fortune prévue par la Constitution fédérale,
qui de surcroît, dans le Canton, est une des plus élevée de Suisse.
Tel qu’exposé dans l’EMPL (n° 79
mai 2008) relatif à l’introduction du bouclier fiscal, «la pression toujours
plus forte que subit le canton en termes de concurrence fiscale met en évidence
la nécessité d’arrêter une solution simple, transparente, respectueuse des
principes constitutionnels» quant au respect du principe de la garantie de la
propriété. Les constatations quant à la situation de fait prévalant à l’époque
et actuellement demeurent inchangées. Aussi, aujourd’hui il apparaît
indispensable de proposer une mise en œuvre différente de la norme et de
déployer une modification légale qui permette autant le respect des principes
constitutionnels que de pérenniser les finances publiques dans le contexte
économique actuel et de la pression intercantonale toujours aussi forte.
La présente modification légale
permet de reprendre et de mettre en œuvre, sans ambiguïté sur le plan de
l’interprétation des dispositions légales, les exemples schématiques présentés
dans l’EMPL (n° 79 mai 2008) relatif à l’introduction du bouclier fiscal.
Concrètement, il s’agit de limiter
l’imposition au revenu effectif selon l’art. 29 LI, corrigé de certaines
déductions à caractère exceptionnel qu’il n’y a pas lieu de prendre en
considération dans le cadre de l’analyse de l’aspect confiscatoire de
l’imposition de la fortune, à 60 % de ce revenu net corrigé pour autant
qu’il ne soit pas inférieur au taux fixé dans la loi annuelle d’impôt tel
exprimé en pourcentage de la fortune nette imposable dans le Canton, ce qui
permet d’assurer une base d’imposition minimale de la fortune réputée
correspondre à la garantie de la propriété et tout en assurant le respect du
droit fédéral harmonisé quant à l’obligation de prélever un impôt sur la
fortune. Fixé à 1 % depuis l’introduction du bouclier, le taux précité est
demeuré inchangé tant eu égard aux constatations de fait sur la situation du
Canton en termes de compétitivité intercantonale qu’à l’évolution du rendement
de l’épargne traditionnelle. Il apparaît opportun de ne pas figer dans la LICom
mais de conserver la faculté d’adaptation de ce taux dans le cadre de la loi
annuelle d’impôt.
2. Commentaire article par
article
L’alinéa 3 de l’article 8 LICom
est adapté de manière à ne plus réintégrer la déduction pour l’imposition
partielle des revenus de participations qualifiées au sens des articles 23 al.
1bis et 21b de la LI dans le calcul du revenu déterminant pour fixer le montant
maximum. Par ailleurs, il a été également précisé que pour déterminer le calcul
alternatif applicable lorsque le revenu imposable selon l’article 29 LI est
inférieur au rendement minimum calculé sur la fortune imposable au taux fixé
dans la loi annuelle d’impôt, il n’est plus fait référence au rendement net de
la fortune imposable.
La Commission des finances du Grand Conseil (COFIN)
a examiné cet objet en proposant quelques amendements (rapports de majorité et
de minorité du 12 novembre 2024). Au vote final qui s’est tenu le 17 décembre
2024, le Grand Conseil a modifié la teneur de l’art. 8 al. 3, 3bis et 3ter
LICom de la manière suivante (art. 1 de la loi du 17 décembre 2024 modifiant la
loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux):
3
L’impôt cantonal
et communal sur le revenu et sur la fortune ne peut dépasser au total :
-    le 60 % du revenu net au sens de l’article 29 de la loi du 4
juillet sur les impôts directs cantonaux (LI), augmenté des déductions prévues
aux articles 37, alinéa 1, lettres h, hbis, i et j LI; ou
-    si le revenu net calculé selon le premier tiret, exprimé en
pourcentage de la fortune nette imposable dans le canton, n’atteint pas au
minimum le taux fixé dans la loi annuelle d’impôt, le 60 % du montant
résultant de l’application de ce taux, à la fortune nette imposable dans le
canton.
3bis
[abrogé]
3ter
L'impôt
cantonal et communal sur la fortune ne doit pas être inférieur à 3‰ après
l'application de l'alinéa 3.
En sus de la modification précitée, le Grand Conseil
a apporté les précisions suivantes quant aux conditions de l’entrée en vigueur
et au champ d’application temporel de cette modification (art. 2 de la loi du
17 décembre 2024 modifiant la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux):
1
La présente loi
entre en vigueur le 1
er
juillet 2025 pour autant que l’initiative "Baisse
d’impôts pour tous: redonner du pouvoir d’achat à la classe moyenne" ne
soit pas acceptée en votation populaire. Les modifications sont applicables
pour l’année fiscale 2025.
2
La modification
à l’article 8, alinéa 3, s’applique à toutes les taxations encore ouvertes à
partir de la période fiscale 2022.
Le premier alinéa de cet art. 2 résulte d'un
amendement dans le cadre des débats parlementaires car le Conseil d'Etat
n'envisageait pas de lier l’entrée en vigueur de cette réforme du bouclier
fiscal au rejet de l’initiative "Baisse d’impôts pour tous: redonner du
pouvoir d’achat à la classe moyenne" (l'EMPL ne fait d’ailleurs aucune
mention de l’initiative). Selon le député Sébastien Cala, auteur de
l’amendement, il était important de lier les mesures fiscales du contre-projet
indirect au sort de l’initiative, dans la mesure où il apparaissait incohérent voire
risqué d'admettre un cumul des effets du contre-projet indirect et de
l’initiative en cas de vote favorable par la population (cf. BGC Séance du
Grand Conseil du mercredi 4 décembre 2024, point 6 de l'ordre du jour:
24_LEG_121, consultable en ligne sous
vd.ch
>
Autorités
>
Grand
Conseil
>
Séances du Grand Conseil
).
e) En parallèle à l’adoption de la loi
modifiant la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux, le Grand Conseil
a, toujours le 17 décembre 2024, notamment adopté la loi modifiant la loi du 10
octobre 2023 sur la réduction de l’impôt cantonal sur le revenu des personnes
physiques (LRIPP; BLV 642.12), laquelle prévoit de réduire de 4% pour l’année
fiscale 2025, de 5% pour l’année fiscale 2026 et de 7% pour l’année fiscale
2027 l’impôt cantonal de base sur le revenu des personnes physiques (à
l’exception de l’impôt cantonal de base afférent aux revenus imposés selon les
art. 48a et 49 LI), ainsi que la loi modifiant la loi du 27 février 1963
concernant le droit de mutation sur les transferts immobiliers et l’impôt sur
les successions et donations (LMSD; BLV 648.11), laquelle prévoit une
modification des seuils d’imposition pour l’impôt sur les successions et les
donations à partir du 1
er
janvier 2025.
B.
a) Dans le courant de l’automne 2022, la Chambre vaudoise du
commerce et de l’industrie (CVCI), la Chambre vaudoise immobilière (CVI) et la
Fédération patronale vaudoise (FPV) ont lancé une initiative populaire
intitulée "Baisse d’impôts pour tous: redonner du pouvoir d’achat à la
classe moyenne". Le texte de l’initiative a la teneur suivante:
Article 1
L’impôt cantonal sur le revenu et
l’impôt cantonal sur la fortune des personnes physiques, tels que résultant des
barèmes fixés aux art. 47, 49 et 59 de la loi sur les impôts directs cantonaux
et du coefficient annuel, sont chacun réduits de 12 %.
Article 2
Le Conseil d’Etat applique la
réduction prévue à l’article premier au taux qu’il arrête conformément à l’art.
132 de la loi sur les impôts directs cantonaux.
Article 3
La présente loi entre en vigueur
le 1
er
janvier de l’année suivant son adoption en votation populaire
et s’applique dès cette période fiscale.
Déposée le 5 avril 2023, l’initiative a formellement
abouti avec 28'486 signatures valables.
b) Dans son préavis de septembre 2024 à
l’attention du Grand Conseil, le Conseil d’Etat a recommandé le rejet de
l’initiative sans contre-projet direct. Il a opposé un contre-projet indirect
qu’il a décrit dans les termes suivants (Préavis du Conseil d’Etat sur
l’initiative populaire
"Baisse d’impôts pour tous
– Redonner du pouvoir d’achat à la classe moyenne"
et exposé de motifs
et projet de décret ordonnant la convocation du corps électoral aux fins de se
prononcer sur l’initiative populaire "Baisse d’impôts pour tous – Redonner
du pouvoir d’achat à la classe moyenne", in: Bulletin du Grand Conseil,
Législature 2022-2027, tome 11 Conseil d'Etat, pp. 386 ss, ch. 5.2):
5.2. Contre-projet indirect du
Conseil d’Etat de Vaud
5.2.1. Mesures fiscales de la
législature
Tel que rappelé ci-dessus, le
Conseil d’Etat a exprimé, dans son Programme de législature, son engagement à
réformer la fiscalité des personnes physiques par le biais de mesures
d’amélioration du pouvoir d’achat de l’ensemble de la population (cf. chapitre
3.1 concernant le plan Pouvoir d’achat). La mise en œuvre concrète des mesures
doit toutefois s’inscrire dans la planification financière de l’Etat afin de
garantir le financement des prestations à la population.
Afin de donner une dimension
concrète immédiate à son action telle qu’exprimée par l’intermédiaire de
Programme de législature, le Conseil d’Etat a soumis immédiatement un train de
mesures fiscales ciblées dans le cadre du budget 2023 pour une mise en œuvre au
1
er
janvier 2023. Celles-ci recouvraient l’augmentation de la
déduction pour primes d’assurance-maladie et accident (augmentation de 3'200
francs à 4'800 francs par adulte et de 6'400 francs à 9'600 francs pour les
époux vivant en ménage commun) et la déduction pour frais de garde en deux
phases (augmentation de 10'100 francs à 13'000 francs au 1
er
janvier
2023, puis à 15'000 francs au 1
er
janvier 2024), ainsi qu’une
réduction de l’imposition des objets mobiliers (passage d’une imposition à
concurrence de 50 % de la valeur d’assurance incendie à 30 % de cette
même valeur).
Poursuivant la mise en œuvre de
son Programme de législature, le Conseil d’Etat a soumis au Grand Conseil en
juin 2023 un projet de loi sur la réduction de l’impôt cantonal sur le revenu,
la LRIPP. L’exposé des motifs y afférant prévoyait en outre déjà que le projet
de loi correspondant s’intégrait dans le cadre d’un contre-projet à
l’initiative.
En parallèle aux travaux
parlementaires entourant ce projet de loi, le Conseil d’Etat a précisé sa
Feuille de route fiscale en septembre 2023, dont il découle que la réduction
initialement proposée à concurrence de 2,5 % de l’impôt cantonal sur le revenu
a été augmenté à 3,5 %, à la suite d’une discussion entre une délégation
du Conseil d’Etat et la Commission des finances. La Feuille de route prévoyait
par ailleurs une augmentation supplémentaire de 1,5 % en 2025 sous réserve
de la situation financière de l’Etat aux comptes 2023. Une baisse de l’impôt
sur la fortune en réponse à la motion de la députée Florence Gross (22_MOT_1)
était également annoncée dès 2026, sous réserve de la situation financière de
l’Etat aux comptes 2024.
La LRIPP est entrée en vigueur au
1
er
janvier 2024, mettant en œuvre une réduction de 3,5 % de
l’impôt cantonal sur le revenu, concrétisant et poursuivant ainsi l’action du
Conseil d’Etat en faveur du pouvoir d’achat de la population dans son ensemble.
Le Conseil d’Etat entend continuer
la mise en œuvre des mesures fiscales annoncées dans son Programme de
législature et la Feuille de route correspondante, afin de soutenir le niveau
de vie des contribuables vaudois en période inflationniste. Considérant
toutefois l’évolution de la situation financière de l’Etat aux comptes 2023, le
suivi budgétaire 2024 ainsi que les perspectives budgétaires 2025, la mise en
œuvre des mesures ultérieures doit être échelonnée afin de respecter
l’équilibre financier des comptes, condition nécessaire au bon fonctionnement
de l’Etat.
Compte tenu de ce qui précède, le
Conseil d’Etat envisage de décliner de la manière suivante les mesures fiscales
ultérieures qu’il entend prendre:
à
Pour toute la
législature, l’objectif est de réduire l’impôt cantonal sur le revenu de
5 %, de manière échelonnée dans le temps, en tenant compte de la situation
des finances cantonales. A ce titre, une réduction supplémentaire de 0,5 %
de l’impôt cantonal sur le revenu sera effectuée en 2025, portant la réduction
totale à 4 % dès le 1
er
janvier 2025 (24_LEG_145);
à
Pour 2025, une
modification de l’imposition sur les successions et donations est prévue dans
le but de favoriser l’héritage familial pour réduire l’impôt sur les
successions et les donations en ligne directe descendante. Concrètement, il
s’agit d’augmenter le montant exonéré (24_LEG_148);
à
En 2025, afin
d’améliorer l’attractivité économique, des améliorations seront apportées aux
conditions d’application de l’abattement en cas de transmission d’une
entreprise par succession ou donation aux enfants (24_LEG_148). Par ailleurs,
la directive ACI concernant l’imposition au niveau de la fortune de l’outil de
travail (RETIF) sera adaptée de manière à rendre l’application des règles plus
attractives en faveur de l’entrepreneuriat. En outre, il entend adapter les
dispositions légales en matière de boucliers fiscaux;
à
D’ici 2027, le Conseil
d’Etat envisage de réformer l’impôt sur la fortune, l’objectif étant de réduire
la charge fiscale de 5 % lors de la présente législature;
à
A partir de 2028 et
dans une vision à plus long terme de la fiscalité des personnes physiques,
lancer les travaux préparatoires en vue d’une réforme des barèmes fiscaux sur
le revenu et la fortune, qui se concrétiseront à la condition d’une adoption de
l’imposition individuelle par la Confédération, le but étant d’y apporter des
modifications ciblées sur la classe moyenne et l’attractivité économique.
En vue de la mise en œuvre du
contre-projet indirect, le Conseil d’Etat a par ailleurs déjà soumis au Grand
Conseil le maintien du coefficient cantonal de 155 %, deuxième élément
essentiel du calcul du montant d’impôt cantonal après celui en lien avec
l’application du barème, à son niveau actuel pour les années 2025 à 2028
(24_LEG_146).
Dans tous les cas, la stabilité de
la situation budgétaire de l’Etat est la priorité absolue du Conseil d’Etat,
alors que les finances cantonales sont sous pression en raison de l’évolution
de la situation financière et des perspectives budgétaires. Néanmoins, le
Conseil d’Etat entend continuer à développer le Canton et mettre en œuvre son
Programme de législature, dont la fiscalité est l’un des points phares, afin de
renforcer l’attractivité.
5.2.2. Traitement de
l’initiative et du contre-projet indirect
Le Grand Conseil peut approuver
l’initiative telle que proposée qui devient loi sans être automatiquement
soumise au vote du peuple; cette loi est susceptible de référendum. Lorsque
l’initiative n’est pas approuvée par le Grand Conseil, celui-ci la soumet au
vote du peuple accompagnée le cas échéant, d’une recommandation de rejet ou en
lui opposant un contre-projet.
Il est proposé dans le présent
projet de décret de recommander le rejet de l’initiative sans contre-projet
direct. En revanche, lors de la votation sur l’initiative, le contre-projet
indirect du Conseil d’Etat tel que présenté ci-dessus pourra être porté à la
connaissance des électeurs dans la brochure explicative qui leur sera transmise
en vue des votations. Cela paraît judicieux afin que la volonté populaire
puisse se former en toute connaissance de cause. Les électeurs auront à se
prononcer uniquement sur l’initiative.
Si la notion de contre-projet
indirect n’est pas définie dans le droit cantonal, le Conseil d’Etat la
comprend ici comme un paquet législatif intégrant des modifications de lois
décidées, proposées et prévues qui est opposé à une initiative populaire.
Si l’initiative était acceptée par
le Grand Conseil ou par le peuple, le Conseil d’Etat proposera alors d’abroger
la LRIPP pour éviter un cumul des réductions de l’impôt cantonal sur le revenu.
c) La Commission des finances du Grand Conseil
(COFIN) chargée d'examiner le préavis du Conseil d'Etat et le projet de décret
a déposé son rapport le 24 novembre 2024. Elle a suivi les propositions du
Conseil d'Etat. Le rapport contient le passage suivant:
4.1 Conséquence en cas
d'acceptation de l'initiative
Un commissaire remarque que, si
l'initiative était acceptée, il conviendrait d'abolir la LRIPP, mais il n'est
pas fait mention des autres bases légales votées dans le cadre du
"contre-projet indirect". Par cohérence, le Conseil d'Etat a-t-il l'intention
de voter l'abolition des autres bases légales adoptées? La Conseillère d'Etat
précise que le Conseil d'Etat n'a abordé que le cumul, mais s'engage à apporter
une réponse à cette demande.
d) Dans sa séance du 4 décembre 2024, le Grand
Conseil a refusé la prise en considération de l’initiative populaire "Baisse
d’impôts pour tous: redonner du pouvoir d’achat à la classe moyenne" et ordonné
la convocation du corps électoral aux fins de se prononcer sur l’initiative.
C.
a) Le 9 janvier 2025, Olivier Feller, Philippe Miauton et
Christophe Reymond ont saisi la Cour constitutionnelle d’une requête contre
l’art. 2 al. 1, 1
ère
phrase, de la loi du 17 décembre 2024 modifiant
la LICom, dont ils ont demandé la reformulation, respectivement l’annulation.
En substance, les requérants étaient d’avis, dans la
mesure où le Conseil d’Etat estimait lui-même que la modification de l’art. 8
al. 3 LICom constituait une réforme légale indispensable pour permettre le
respect de principes constitutionnels aussi fondamentaux que la garantie de la
propriété et le principe de la capacité économique, que le caractère
conditionnel de son entrée en vigueur, tel que prévu dans la disposition
attaquée, était clairement contraire aux principes constitutionnels précités. La
modification de l’art. 8 al. 3 LICom ne pouvait par ailleurs être valablement
opposée en qualité de contre-projet indirect à l’initiative populaire "Baisse
d’impôts pour tous: redonner du pouvoir d’achat à la classe moyenne",
compte tenu de l’absence d’unité de la matière. Il n’existait en effet aucun
lien matériel objectif entre la modification de la LICom et l’initiative: alors
que la modification précitée avait pour objet le rétablissement d’un bouclier
fiscal effectif et conforme à la Constitution fédérale, l’initiative avait pour
objet une réduction tout à fait indépendante du bouclier fiscal de l’impôt
cantonal sur le revenu et de l’impôt cantonal sur la fortune des personnes
physiques. Aucune unité de but ni aucun rapport de connexité ne justifiaient de
lier les deux objets en une seule question soumise au vote populaire. Qui plus
est, une clause d’entrée en vigueur conditionnelle ne se justifiait
juridiquement que lorsque le contre-projet indirect présentait un lien
suffisant avec l’initiative et que les révisions issues de l’initiative et du
contre-projet indirect s’excluaient mutuellement. Or, en l’espèce, non
seulement la modification de la LICom et le texte de l’initiative n’avaient pas
le même objet, mais ils constituaient au contraire des normes parfaitement
compatibles qui ne s’excluaient d’aucune manière. Enfin, l’absence d’unité de
la matière engendrait une violation de la liberté de vote. La libre formation
de la volonté ainsi que l’expression fidèle et sûre du vote populaire étaient
gravement affectées par la disposition attaquée, en tant qu’elle excluait la
possibilité pour le corps électoral de se prononcer à la fois en faveur de
l’initiative et en faveur de la modification de la réglementation en matière de
bouclier fiscal.
b) Le 3 février 2025, le Conseil d’Etat a
informé la Cour constitutionnelle qu’il renonçait à se déterminer sur la
requête.
c) Dans ses déterminations du 27 février 2025,
le Grand Conseil a conclu au rejet de la requête. En substance, il rappelait à
titre liminaire qu’il lui appartenait, parmi ses attributions fondamentales,
d’adopter la législation. Aussi pouvait-il fort bien, même en l’absence de
dispositions légales relatives au contre-projet indirect dans la LEDP,
proposer, en réponse à une initiative populaire législative rédigée de toutes
pièces, une réforme législative et décider de conditionner son entrée en
vigueur au rejet de ladite initiative. Les seules limites étaient
l’interdiction de l’abus de droit, d’une part, et le respect des droits
politiques, singulièrement de la règle de l’unité de la matière, d’autre part.
Sur le fond, le Grand Conseil relevait en premier lieu, en réponse aux griefs
des requérants fondés sur la garantie de la propriété et le principe de
l’imposition selon la capacité économique, qu’il n’existait aucune disposition
de droit supérieur et aucune décision de justice qui l’obligeaient à réviser les
dispositions de la LICom relatives au bouclier fiscal dans le sens proposé par
le Conseil d’Etat et qui "contraignait" leur entrée en vigueur. Le
fait de répondre à une initiative portant sur une baisse linéaire de l’impôt
cantonal sur le revenu et l’impôt cantonal sur la fortune des personnes
physiques par un contre-projet indirect portant sur un renforcement du bouclier
fiscal (lequel visait, en substance, à limiter la somme des impôts cantonaux et
communaux sur le revenu et la fortune des personnes physiques à 60 % du
revenu) était, au regard du principe de l’unité de la matière, parfaitement
licite. Le champ thématique restait en effet le même puisque le contre-projet
indirect portait sur l’impôt cantonal sur le revenu et la fortune des personnes
physiques, tout comme l’initiative. Si, formellement, les deux textes pouvaient
être appliqués en parallèle, des motifs sérieux avaient conduit à la décision
de conditionner l’entrée en vigueur de la modification du bouclier fiscal au
rejet de l’initiative. L’acceptation de l’initiative populaire entraînerait des
pertes pour les finances publiques qui pouvaient être de nature à compromettre
l’équilibre constitutionnel des finances de l’Etat. Même si l’impact financier
de la modification des dispositions de la LICom sur le bouclier fiscal n’avait
pas pu être chiffré précisément, elle allait néanmoins entraîner une baisse des
recettes fiscales. Cumulées, les deux mesures étaient de nature à nécessiter
des mesures d’assainissement au sens de l’art. 165 Cst-VD. En ce qui concernait
pour finir la liberté de choix des citoyens, ceux-ci ne pouvaient pas prétendre
à se prononcer séparément sur chaque mesure fiscale individuelle proposée. Bien
plutôt, compte tenu du lien objectif qui existait entre les différentes mesures,
il était admissible d’attendre des citoyens qu’ils exercent leur droit de vote
en choisissant entre une baisse d’impôt linéaire de 12 % ou des baisses
ciblées telles qu’adoptées par le Grand Conseil sur proposition du Conseil
d’Etat (voire le statu quo, si les modifications législatives, telles que la
disposition querellée, faisaient l’objet d’un referendum facultatif). Cette
manière de procéder permettait une expression suffisamment différenciée de la
volonté populaire. Les autorités n’avaient pas créé "artificiellement"
de lien entre deux propositions qui n’avaient matériellement rien à voir entre
elles, mais opposaient deux visions de la réforme de la fiscalité vaudoise. Ces
deux visions s’opposaient, de sorte qu’il pouvait être attendu des citoyens qu’ils
fassent un choix binaire (ce que le vote populaire est toujours, vu qu’il faut
voter oui ou non, à défaut de s’abstenir) entre les deux propositions fiscales
qui leur sont soumises.
d) Les requérants et le Grand Conseil ont
déposé des déterminations complémentaires les 19 mars 2025 et 2 avril 2025.
Considérant en droit :
1.
La Cour constitutionnelle examine d'office et librement la recevabilité
des recours et requêtes dont elle est saisie.
Selon l’art. 136 al. 2 let. a de la
Constitution cantonale (Cst-VD; BLV 101.01), la Cour constitutionnelle contrôle
la conformité au droit supérieur des normes cantonales, parmi lesquelles
figurent les lois et les décrets du Grand Conseil (art. 3 al. 2 let. a
de la loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle [LJC; BLV
173.32]). Dirigé contre la loi du 17 décembre 2024 modifiant la loi du 5
décembre 1956 sur les impôts communaux (LICom), la requête est recevable quant
à son objet. Elle a été formée dans le délai légal de vingt jours (art. 5
al. 1 LJC). Le mémoire satisfait manifestement aux exigences de motivation
de l'art. 8 LJC.
Aux termes de l'art. 9 al. 1 LJC, a la qualité pour
agir contre une règle de droit cantonal, toute personne physique ou morale qui
a un intérêt digne de protection à ce que l’acte attaqué soit annulé. En
l'espèce, les requérants se prévalent de leur qualité d'électeurs ou de
citoyens, en dénonçant en substance une violation de la garantie des droits
politiques qui protège la libre formation de l'opinion des citoyennes et des
citoyens et l'expression fidèle et sûre de leur volonté (art. 34 al. 2 Cst.);
ils critiquent en effet la disposition attaquée, en tant qu’elle exclurait la
possibilité pour le corps électoral de se prononcer à la fois en faveur de
l’initiative et en faveur de la modification de la réglementation en matière de
bouclier fiscal. En se prévalant de cette garantie générale qui constitue en
elle-même un droit fondamental (cf. Vincent Martenet/Théophile von Büren, in: Martenet/Dubey
[édit.], Commentaire romand - Constitution fédérale [CR-Cst], Bâle 2021, n. 17
ad art. 34), ils ont en tant que citoyens un intérêt digne de protection à
obtenir l'annulation partielle de l'art. 2 al. 1 de la loi du 17 décembre 2024
modifiant la LICom. Ils ont donc qualité pour agir. Il y a lieu de relever que
même si la contestation relève matériellement, en définitive, du contentieux de
l'exercice des droits politiques (cf. art. 19 LJC, qui renvoie à la loi sur
l'exercice des droits politiques [LEDP; BLV 160.01]), la voie de la requête est
ouverte, étant donné que la procédure tend au contrôle abstrait d'une norme cantonale
directement après son adoption par le Grand Conseil (art. 3 ss LJC).
La requête est donc recevable et il y a lieu
d'entrer en matière sur les griefs invoqués par les requérants (cf. art. 13
LJC).
2.
A titre liminaire, il convient de préciser que le litige dont la Cour
constitutionnelle est saisie porte uniquement et exclusivement sur l’examen de
la constitutionnalité de l’art. 2 al. 1, 1
ère
phrase, de la loi
du 17 décembre 2024 modifiant la LICom, singulièrement sur la question du
caractère conditionnel de l’entrée en vigueur de la modification de la LICom
décidée par le Grand Conseil. La pertinence du mécanisme de bouclier fiscal,
respectivement l’opportunité des modifications apportées audit mécanisme par le
législateur vaudois, sont étrangères au litige soumis à la Cour
constitutionnelle et ne seront donc pas examinées.
3.
Les requérants font valoir que, dans la mesure où la modification du
mécanisme du bouclier fiscal constitue un contre-projet indirect à l’initiative
populaire "Baisse d’impôts pour tous: redonner du pouvoir d’achat à la
classe moyenne", ledit contre-projet ne respecterait pas le principe
d’unité de la matière, au vu de l’absence de lien matériel objectif entre la
modification de la LICom et l’initiative. Dans ces conditions, la clause
d’entrée en vigueur conditionnelle – la modification du bouclier fiscal n'interviendrait
qu'en cas de rejet ou de retrait de l’initiative –, ne serait pas admissible,
puisque le contre-projet indirect et le texte de l’initiative n’ont pas le même
objet mais constituent au contraire des normes parfaitement compatibles qui ne
s’excluent d’aucune manière. La clause d’entrée en vigueur conditionnelle
affecterait gravement la libre formation d'opinion des citoyens, ainsi que
l’expression fidèle et sûre de leur volonté lors du vote populaire, puisqu’elle
exclut la possibilité pour le corps électoral de se prononcer à la fois en
faveur de l’initiative et de la révision du mécanisme du bouclier fiscal.
a) La garantie des droits politiques selon
l'art. 34 Cst. autorise les citoyennes et citoyens à exiger qu’aucun résultat
de vote ne soit reconnu s’il n’est pas l’expression fidèle et sûre de la
volonté populaire. Ce droit doit garantir que chacun puisse élaborer sa volonté
au terme d’une réflexion autant que possible libre et complète, puis l’exprimer
par son vote. La liberté de vote garantit la loyauté du débat nécessaire au
processus démocratique et à la légitimité des décisions prises en démocratie
directe (ATF 150 I 17 consid. 4.1; 145 I 1 consid. 4.1 et les
références). Cela implique en particulier une formulation simple, claire et
objective des questions soumises au vote; celles-ci ne doivent pas induire en
erreur, ni être rédigées dans des termes propres à influer sur la décision du
citoyen. Chaque électeur doit pouvoir se former son opinion de la façon la plus
libre possible et exprimer son choix en conséquence (ATF 137 I 200 consid. 2.1
et les références).
b) Dans le cas particulier, le litige ne porte pas
sur le contenu de l'initiative populaire – et donc pas sur le respect, dans le
texte que le Grand Conseil a décidé de soumettre au vote, des principes de
l'unité de rang, de forme et de matière (cf. art. 137 LEDP). Le Grand Conseil
n'a pas opposé un contre-projet (direct) à l'initiative (cf. art. 123 al. 5,
125 al. 2 LEDP). En revanche, le Conseil d'Etat a déclaré que différentes
mesures législatives constituaient un contre-projet indirect à cette initiative.
En fait partie l'adaptation "dispositions légales en matière de boucliers
fiscaux" annoncée dans le préavis de septembre 2024 relatif à
l'initiative. Cette annonce a été concrétisée dans un EMPL d'octobre 2024
accompagnant le projet de budget pour 2025 et le Grand Conseil a effectivement
adopté, le 17 décembre 2024, la loi litigieuse.
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, les
cantons sont en principe autorisés à opposer un contre-projet direct à une
initiative populaire, même sans base juridique expresse. Si le contre-projet
direct diminue les perspectives de l’initiative d’être adoptée par le corps
électoral, cette conséquence doit être néanmoins tolérée car elle accroît la
liberté de décision des électrices et électeurs. La présentation d’un
contre-projet direct est toutefois assujettie à des contraintes de forme et de
fond. Sur la forme, il s’impose notamment de veiller à ce que la procédure
permette un vote suffisamment net. Le contre-projet direct ne doit pas être
favorisé lors du scrutin et, en particulier, il ne doit pas être présenté avant
l’initiative. Sur le fond, le contre-projet direct doit se rattacher
étroitement à l’objet et au but de l’initiative, et il doit offrir une
véritable alternative. Le contre-projet direct peut améliorer l’initiative tant
à la forme que sur le fond mais il ne peut pas répondre à une question différente
de celle soulevée; il peut seulement proposer des réponses différentes (ATF 150
I 17 consid. 4.2; 113 Ia 46 consid. 5a et les références).
Le contre-projet direct, en principe soumis au vote
populaire en même temps que l'initiative, doit être distingué du contre-projet
indirect. Il y a contre-projet indirect lorsque à l'initiative populaire est
opposée un acte législatif qui constitue une alternative matérielle à celle-ci
et qui n'est pas soumis en même temps qu'elle au corps électoral pour décision
en tant que contre-projet formel (Hangartner/Kley/Braun Binder/Glaser, Die
demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft,
2
e
éd., Zurich 2023, n. 2077 p. 811). Par le biais d’un
contre-projet indirect, il s’agit de proposer un acte parallèle et concurrent,
à défaut d’être alternatif ou exclusif, dont le contenu satisfasse la demande
politique manifestée par l’initiative, d’une manière différente mais suffisamment
convaincante pour: soit, obtenir du comité d’initiative qu’il retire son
initiative, compte tenu du contre-projet; soit, faute que l’initiative ait été
retirée, conduire le peuple à la rejeter en votation populaire, au vu du
contre-projet adopté dans l’intervalle (Jacques Dubey, CR-Cst, n. 119 ad
art. 139 Cst.
). Pour l'adoption d'un contre-projet
indirect, il n'y a pas de prescriptions de quelque nature que ce soit sur les
délais à respecter, pas plus que sur "l'unité de la matière". Il
convient toutefois de veiller ici aussi à ce que le droit à la libre formation
et à l'expression non faussée de la volonté soit respecté (Epiney/Diezig, in:
Waldmann
/
Belser
/
Epiney
[édit.], BSK Bundesverfassung, Bâle 2015, n. 55
ad art. 139 Cst.).
Pour favoriser l’élaboration et l’adoption de
contre-projets indirects, il est admis que le parlement subordonne l’entrée en
vigueur de la révision d’une loi à la condition que le peuple rejette
l’initiative populaire à laquelle cette réforme législative est indirectement
opposée (Dubey, op. cit., n. 121 ad
art. 139 Cst.
– à propos de l'exercice des droits politiques au niveau fédéral
). En
matière cantonale, d'après la doctrine, il est toujours loisible à l'autorité
d'exercer son pouvoir législatif, pour élaborer un acte qui est, en fait, une
contre-proposition à l'initiative, mais sans soumettre les deux choses à un
vote simultané. Elle peut même assortir son projet d'une condition suspensive,
en prévoyant qu'il n'entrera pas en vigueur si l'initiative est adoptée par le
peuple; le procédé est licite pour autant qu'il ne viole aucune clause
constitutionnelle ou légale expresse (cf. Etienne Grisel, Initiative et
référendum populaires, 3
e
éd. Berne 2004, p. 291, avec des
références à la jurisprudence).
Dans un arrêt rendu en 1986 à propos d'une
initiative cantonale vaudoise (ATF 112 Ia 391), le Tribunal fédéral a considéré
ce qui suit: le dépôt d'une initiative n'empêche pas le législateur d'adopter
une loi touchant le même objet et de la munir d'une clause de caducité en cas
d'acceptation de l'initiative. Même s'il est de nature à exercer une influence
importante sur le corps électoral, un message officiel exposant cette démarche
de manière objective est admissible (regeste pour le consid. 5). Il est exposé
ce qui suit dans les motifs:
En l'espèce, le législateur
cantonal a introduit dans la novelle du 21 mai 1986, qui réalisait
partiellement le but visé par l'initiative de l'AVIVO, une disposition finale
aux termes de laquelle cette loi serait caduque en cas d'adoption de
l'initiative. Une telle clause abrogatoire n'est en principe admissible que si
le contenu de la loi adoptée avant le vote sur l'initiative populaire a un lien
objectif suffisant avec l'initiative. Il faut en outre que le législateur
puisse admettre, sur la base d'une analyse sérieuse, que l'acceptation de
l'initiative compromettrait réellement la mise en œuvre de la loi qui réalise
en partie ses buts.
En l'occurrence, cette démarche du
législateur vaudois, portée à la connaissance des électeurs dans le Message
explicatif qui leur a été distribué avant le scrutin, a sans nul doute exercé
sur eux une influence considérable, eu égard aux allégements fiscaux apportés
par la novelle. Il n'est cependant guère douteux que la disposition finale
critiquée se soit justifiée pour des motifs sérieux, même si son adoption a pu
être aussi inspirée par des préoccupations électoralistes. Les modifications
apportées au droit fiscal par cette loi impliquaient en effet une diminution du
produit des impôts de 141 millions de francs pour le canton et d'environ 120
millions de francs pour les communes, et les initiants eux-mêmes ont admis,
dans leur prise de position publiée dans le message préélectoral, que leur
initiative "entraînerait un manque à gagner pour l'Etat de 30'000'000
fr.". En cas d'acceptation de l'initiative par le peuple, la nécessité de
préserver un certain équilibre entre les recettes et les dépenses publiques
pouvait, par conséquent, amener le législateur cantonal soit à renoncer à des
allégements introduits dans la novelle du 21 mai 1986, soit à augmenter la
fiscalité sur d'autres points que ceux touchés par cette modification
législative. Adoptant celle-ci avant le vote sur l'initiative, le Grand Conseil
pouvait raisonnablement l'assortir d'une disposition en prévoyant la caducité
en cas d'acceptation de l'initiative. On ne saurait donc dire que l'influence
exercée sur le corps électoral par l'art. 2 al. 2 de la novelle du 21 mai 1986
ait été illicite.
La règle développée au consid. 5 de l'ATF 112 Ia 391
n'a plus été reprise ensuite dans la jurisprudence publiée au recueil officiel.
De manière générale, les arrêts récents du Tribunal fédéral concernant
l'institution du contre-projet sont rares (cf. Bénédicte Tornay, La démocratie
directe saisie par le juge, Genève 2008 p. 128).
Parmi les diverses mesures présentées par le Conseil
d'Etat comme un contre-projet indirect à l'initiative, seule la loi modifiant
le régime du bouclier fiscal contient une clause de caducité ou de révocation.
Pour d'autres mesures, le Conseil d'Etat a annoncé qu'il proposerait au Grand
Conseil d'abroger les dispositions légales topiques (pour la LRIPP, voir ch.
5.2.2
in fine
du préavis du Conseil d'Etat,
supra
, let. B/b), ou
qu'il examinerait encore la question (voir la déclaration de la Cheffe du
Département des finances et de l'agriculture à la COFIN,
supra
, let. B/c).
c) Il s'agit donc d'examiner, conformément à ce que
prescrit la jurisprudence précitée, si le contenu de la loi adoptée avant le
vote sur l'initiative populaire a un lien objectif suffisant avec l'initiative.
Puis il faut déterminer si le Grand Conseil pouvait admettre, sur la base d'une
analyse sérieuse, que l'acceptation de l'initiative compromettrait réellement
la mise en œuvre de la loi adoptée au titre de contre-projet indirect.
Ainsi que cela ressort très clairement des
explications du Conseil d’Etat, la réponse apportée à l’initiative – un
"plan pouvoir d'achat" dont la révision du régime du bouclier fiscal
ne constitue qu'un élément ponctuel voire accessoire – comprend deux volets
distincts: amélioration du pouvoir d’achat de l’ensemble de la population et
amélioration de l’attractivité économique; cela traduit une approche globale de
la fiscalité, en cherchant notamment à intégrer les enjeux liés à la fiscalité
des entreprises. Il n’en demeure pas moins que le contre-projet indirect
élaboré par le Conseil d’Etat, quand bien même il propose un ensemble de
mesures fiscales qui, pour certaines d’entre elles, vont plus loin que
l’initiative, présente néanmoins un rapport direct avec celle-ci, l’initiative
et le contre-projet indirect ayant tous deux pour objet la fiscalité des
personnes physiques et pour but une diminution de la charge fiscale générale. La
condition du lien objectif suffisant entre l'initiative et le contre-projet indirect
est réalisée.
En outre, s'agissant de la norme contestée, ainsi
que l’a expliqué le Conseil d’Etat, la réforme proposée par le Conseil d’Etat
et adoptée par le Grand Conseil a principalement pour but de clarifier
l’application du mécanisme de bouclier fiscal afin de limiter les
interprétations possibles et d’éviter les situations pouvant conduire à une
imposition confiscatoire; autrement dit, ce sont des considérations liées à la
sécurité du droit, pour une minorité de contribuables, qui ont, en premier
lieu, motivé le Conseil d’Etat à proposer une modification de ce mécanisme.
Cela étant, il ressort tant des travaux parlementaires (cf.
supra
let. A/d)
que des écritures du Grand Conseil déposées dans le cadre de la présente cause,
que l'adoption de la disposition litigieuse résulte de considérations liées à
l'état des finances vaudoises dans l'hypothèse d'une application cumulative de
l'initiative et de la modification du mécanisme de bouclier fiscal. Dans ce
contexte, il y a lieu de retenir que le choix du législateur de ne pas
permettre l'application de ces deux textes repose sur des motifs objectifs,
après une analyse sérieuse, que la Cour constitutionnelle n'a pas de raison de
mettre en doute.
Quoi qu’il en soit, la campagne de la prochaine
votation sur l’initiative populaire "Baisse d’impôts pour tous: redonner
du pouvoir d’achat à la classe moyenne" va porter sur les questions de la
charge fiscale générale des contribuables dans le canton de Vaud, des pertes
fiscales engendrées par les réponses apportées par l’initiative et le
contre-projet indirect et, plus généralement, de l’équilibre entre les recettes
et les dépenses publiques ainsi que du financement des tâches étatiques. Dans
ce contexte, la modification de la LICom, respectivement du mécanisme de
bouclier fiscal apparaît comme un enjeu secondaire de la votation à venir.
Aussi peut-on exclure, avec un haut degré de vraisemblance, que la révision du
mécanisme de bouclier fiscal, singulièrement la question de la clause d’entrée
en vigueur conditionnelle, interféreront dans le débat sur l’initiative, au
point d’affecter gravement la libre formation de l'opinion des électeurs, ainsi
que l’expression fidèle et sûre de leur volonté. Quand bien même il est
envisageable qu’un certain nombre de citoyens puissent être favorables à
l’initiative et à la révision du mécanisme de bouclier fiscal, il n’y a pas lieu
de revenir sur la décision du Grand Conseil d’assortir la modification de la
LICom d’une clause d’entrée en vigueur conditionnelle, les chances de
l'initiative n'étant clairement pas mises en danger par l'existence de cette
clause.
Il s'ensuit que la clause de caducité contenue dans
la norme litigieuse ne viole pas la garantie de l'art. 34 Cst.
4.
Les requérants allèguent encore que, dans la mesure où le Conseil d’Etat
a soutenu, dans le cadre de son exposé des motifs, que la réforme du mécanisme
de bouclier fiscal est indispensable pour permettre le respect des principes
constitutionnels que sont, en particulier, la garantie de la propriété et le
principe de la capacité économique, le caractère conditionnel de l’entrée en
vigueur de la réforme serait par conséquent contraire auxdits principes
constitutionnels.
a) En vertu de l’art. 26 al. 1 Cst., la
propriété est garantie. De jurisprudence constante, en matière fiscale, ce
droit fondamental ne va toutefois pas au-delà de l’interdiction d’une
imposition confiscatoire. Ainsi, une prétention fiscale ne doit pas porter
atteinte à l’essence même de la propriété privée (cf. art. 36 al. 4 Cst.). Il
incombe au législateur de conserver la substance du patrimoine du contribuable
et de lui laisser la possibilité d’en former un nouveau. Pour juger si une
imposition a un effet confiscatoire, le taux de l’impôt exprimé en pour cent
n’est pas seul décisif; il faut examiner la charge que représente l’imposition
sur une assez longue période, en faisant abstraction des circonstances
extraordinaires; à cet effet, il convient de prendre en considération
l’ensemble des circonstances concrètes, la durée et la gravité de l’atteinte
ainsi que le cumul avec d’autres taxes ou contributions et la possibilité de
reporter l’impôt sur d’autres personnes (ATF 143 I 73 consid. 5.1 et les
références citées; voir également TF 2C_837/2015 du 23 août 2016 consid.
4.1).
Le Tribunal fédéral a notamment jugé que l’essence
de la propriété privée n’est pas touchée si, pendant une courte période, le
revenu à disposition du contribuable ne suffit pas à s’acquitter de la charge
fiscale sans entamer la fortune (ATF 106 Ia 342 consid. 6c; TF 2C_277/2008 du
26 septembre 2008 consid. 4.1). N’ont pas été considérés comme confiscatoires
l’imposition à raison de 67,6 % du gain réalisé sur trois années (ATF 102
Ia 220 consid. 3), les droits de 40 % perçus en une seule fois sur un
héritage (TF 2P.139/2004 du 30 novembre 2004 consid. 4.2), ou encore
l’imposition à forfait, revue à la hausse pour tenir compte de la situation des
loyers au prix du marché, que la contribuable avait librement choisie et à
laquelle elle pouvait renoncer en tout temps (TF 2C_277/2008 du 26 septembre
2008 consid. 4.2; voir aussi ATF 122 I 305 consid. 7b). En outre, dans les cas
où la fortune ne produit que peu ou pas de rendement, l’imposition n’est pas
confiscatoire si le contribuable renonce volontairement à un rendement
suffisant pour des raisons familiales ou dans l’expectative d’une réalisation
future bien supérieure au revenu de la fortune (ATF 106 Ia 342 consid. 6c;
TF 2P.80/2003 du 12 décembre 2003 consid. 2.4.2). En revanche, le Tribunal
fédéral a admis une situation d’imposition confiscatoire dans le cas d’une
rente viagère constituée par disposition pour cause de mort en faveur d’une
personne de condition modeste et soumise cumulativement à l’impôt sur les
successions (pour le capital) et à l’impôt sur le revenu (pour les arrérages);
compte tenu de la capacité contributive limitée de la contribuable, la charge
globale représentant 55 % des rentes mensuelles touchées a été jugée
prohibitive (TF P.1704/1984 du 10 mai 1985 consid. 2e).
b) D'après le principe d'imposition selon la
capacité économique, dont le respect est garanti par l’art. 127 al. 2 Cst.,
toute personne doit contribuer à la couverture des dépenses publiques, compte
tenu de sa situation personnelle et en proportion de ses moyens; la charge
fiscale doit être adaptée à la substance économique à la disposition du
contribuable (ATF 133 I 206 consid. 6 et 7 ; 99 Ia 638 consid. 9).
c) En l’occurrence, les requérants ne sauraient
se prévaloir des droits constitutionnels invoqués.
aa) A l’appui de sa proposition de modification
du mécanisme de bouclier fiscal, le Conseil d’Etat a notamment expliqué avoir
constaté, après analyse de quelques périodes fiscales, que les modifications
mises en place en 2022 posaient des problèmes d’interprétation et avaient
entraîné une augmentation de la charge fiscale pour un certain nombre de
contribuables qui bénéficiaient auparavant de l’application du bouclier, avec
certaines situations où l’imposition pouvait être considérée comme
confiscatoire (voir, en particulier, le rapport de la commission des finances
relatif au budget 2025 de l’Etat de Vaud, p. 41). Cela étant, la question de
savoir si le mécanisme de bouclier fiscal mis en place en 2022 était
susceptible de mener à des situations confiscatoires au sens de la
jurisprudence du Tribunal fédéral n’a, à ce jour, fait l’objet d’aucun constat
judiciaire, que ce soit de la part de la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal ou de la part du Tribunal fédéral. Comme l’a expliqué le
Conseil d’Etat à la commission des finances du Grand Conseil, celui-ci a,
compte tenu des incertitudes pesant sur la légalité du mécanisme, décidé de
favoriser la sécurité du droit plutôt que de prendre le risque d’avoir une
pratique qui pourrait finir devant les tribunaux.
bb) Ainsi que cela transparaît des explications
données par le Conseil d’Etat, la réforme législative adoptée par le Grand
Conseil a pour but premier de clarifier l’application du mécanisme de bouclier
fiscal. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, elle ne constitue
pas la réponse à une pratique sanctionnée par les tribunaux. En l’absence d’une
violation avérée de la garantie de la propriété et du principe de la capacité
économique, les droits constitutionnels précités ne sauraient par conséquent
être invoqués pour obtenir l’annulation de la disposition prévoyant le
caractère conditionnel de l’entrée en vigueur de la réforme du bouclier fiscal.
On précisera par ailleurs que la présente procédure n’est pas le lieu pour
procéder à un contrôle abstrait à titre préjudiciel de la constitutionnalité du
mécanisme de bouclier fiscal mis en place en 2022, la présente procédure
n’ayant pas pour objet, comme cela a été précisé précédemment, le mécanisme
lui-même.
5.
a) Il résulte des considérants qui précèdent que les griefs
formulés à l’appui de la requête sont mal fondés et que celle-ci doit être
rejetée.
b) Un émolument judiciaire doit être mis à la
charge des requérants, qui succombent, solidairement entre eux (cf. art. 49 al.
1 LPA-VD [loi cantonale vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative; BLV 173.36], applicable par renvoi de l'art. 12 al. 2
LJC).
c) Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens au
Grand Conseil, qui a procédé sans l'assistance d'un mandataire professionnel
(cf. art. 55 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 12 al. 2 LJC).
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I.
La requête est rejetée.
II.
Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge des
requérants Olivier Feller, Philippe Miauton et Christophe Reymond.
III.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 25 août 2025
Le président:
La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la
décision attaquée.