vd_omni · GE.1997.0080 · 1997-09-30 · fr

c/Municipalité de Renens | Employé communal qui, après avoir fait l'objet d'innombrables mesures pour non respect de l'horaire de travail et de trois ''ultimes avertissements'' avant licenciement, renouvelle ses absences injustifiées et falsifie sa feuille d'heures de présence. Renvoi pour justes motifs confirmé par le TA.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.09.1997 GE.1997.0080

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 30 septembre 1997
sur le recours interjeté le 4 juin 1997 par
A.________
,
représenté par Me Jacques Morier-Genoud, avocat à Lausanne
contre
la décision de la
Municipalité de la
Commune de Renens
(ci-après : la municipalité), représentée par Me Jean
Luthy, du 21 mai 1997 (renvoi immédiat pour justes motifs).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: Mme Isabelle
Guisan, présidente; Mme V. Jaccottet Sherif et M. R. Wahl, assesseurs.
Vu les faits suivants :
A.                     Né en 1946, le
recourant A.________ a été engagé à titre provisoire le 21 mai 1971 en qualité
de ******** à la section des travaux de l'Administration communale de Renens.
Il est entré en service le 3 août 1971 pour une période d'un an.
Le 1er janvier 1973,
le recourant a été nommé à titre définitif. Il a été promu dans une classe
supérieure de sa fonction au 1er janvier 1988 (passage de la classe 14 à la
classe 15).
B.                    Dès son entrée en
service, l'intéressé s'est signalé par de nombreuses absences, arrivées
tardives et départs précoces injustifiés, qui ont fait l'objet des mesures
suivantes de la part de l'autorité intimée :
a) Le 2 mars 1972, A.________ a fait l'objet
d'une menace de réduction de son droit aux vacances pour les heures de travail
qu'il n'effectuerait pas à l'avenir.
b) Le 8 mai 1974, une déduction d'un
demi-jour de vacances lui a été imposée, le municipal directeur des travaux de
la commune l'ayant trouvé en tenue de sport au Centre sportif du ********,
alors qu'il était supposé être à son travail.
c) Le 17 septembre 1975, il a fait l'objet
d'une menace de mutation au service de voirie en raison de ses nombreuses
arrivées tardives.
d) Le 19 janvier 1977, il a reçu un
avertissement au sujet d'absences injustifiées de la part de M. B.________,
adjoint technique.
e) Le 8 août 1978, vu ses absences
injustifiées, il a reçu une lettre de son chef de service lui interdisant de
quitter le bureau sans son autorisation.
f)  Le 15 septembre 1978, la municipalité lui
a notifié un ultime avertissement avant résiliation des rapports de service,
avec suppression de la prime de fidélité pour 1978.
g) Le 17 mai 1979, le chef du service de la
Direction des travaux lui a reproché 38 heures d'absences injustifiées, une
demande abusive de remboursement de frais de voiture et une insuffisance de
performance dans son travail. Par courrier du 30 mai 1979, l'intéressé a
contesté les reproches énumérés ci-dessus.
h) Le 23 juillet 1979, la municipalité a
informé A.________ qu'elle avait décidé d'ouvrir contre lui une procédure de
licenciement pour justes motifs. Lors de son audition du 16 août 1979,
l'intéressé a contesté les griefs relatifs à la qualité de son travail mais
reconnu ses arrivées tardives et promis de faire un effort.
i)   Le 7 septembre 1979, la municipalité a
informé A.________ qu'elle avait décidé le 20 août 1979 sa mise au provisoire
durant un an, avec réduction de traitement, soit passage de la fonction de
dessinateur I à dessinateur II. Simultanément, la municipalité lui a signifié
un dernier avertissement formel, le prochain manquement dans son horaire de
travail pendant la période de mise au provisoire ou après entraînant sans
rémission son renvoi de l'Administration communale. Après avoir déposé un
recours contre cette décision, l'intéressé l'a retiré.
j)   Par lettre du 10 avril 1980, la
municipalité a informé l'intéressé que, compte tenu des efforts accomplis, elle
réduisait les effets de la peine disciplinaire prononcée le 20 août 1979 et
rajustait son salaire. En revanche, la municipalité a maintenu un engagement
provisoire à la fonction de dessinateur II jusqu'au 30 septembre 1980. Le 15
septembre 1980, la municipalité a rétabli A.________ dans ses droits de
dessinateur I, avec effet au 1er octobre 1980. Dans sa séance du 30 novembre
1981, la municipalité a supprimé complètement le statut provisoire du
recourant, ses droits de fonctionnaire communal étant entièrement rétablis avec
effet immédiat.
k)  Le 21 décembre 1984, à la suite de
nouveaux manquements, la municipalité a imposé à A.________ un horaire fixe dès
le 1er janvier 1985. L'intéressé était tenu d'entrer en service au bureau, le
matin et l'après-midi et non pas sur un chantier. Il lui était en outre
interdit d'effectuer des travaux à l'extérieur sans l'autorisation du chef de
service. La municipalité lui a enfin adressé un ultime avertissement avant
révocation.
C.                    Entre 1985 et 1990,
plusieurs rapports établis par le chef de service du recourant ont relevé
tantôt la résurgence d'un défaut de ponctualité (29 septembre 1985), des
efforts de l'intéressé (9 décembre 1986), de nombreuses absences en cours de
journée et une reprise de travail au début de janvier avec trois jours de
retard (12 janvier 1990), un certain effort mais toujours des absences
injustifiées (23 octobre 1990).
D.                    Au printemps et en
automne 1990, des contrôles ont été effectués par l'intermédiaire d'une agence
de détectives privés. Les rapports établis à cette occasion mettent en évidence
des arrivées tardives et des départs en cours de journée injustifiés, coïncidant
avec le stationnement du véhicule du recourant devant son domicile. Au cours de
ces années, divers rappels à l'ordre oraux ont été notifiés à A.________.
E.                    Le 30 juillet 1991, la
municipalité a organisé une manifestation pour les vingt ans de service de
l'intéressé au sein de l'Administration communale et, conformément à l'art. 49
du statut du personnel de l'Administration communale, lui a octroyé trois semaines
de vacances supplémentaires pour 1991 ou 1992, ainsi que le solde de la prime
de fidélité.
F.                     En 1982, la Commune de
Renens a fait l'acquisition d'un système informatique. Le recourant a été formé
à cette nouvelle installation. L'objectif de cette dernière était de mettre
l'ensemble des données cadastrales de la commune sur un support informatique.
Cette activité a été faite sur la base d'un système fourni par le Service
intercommunal de l'électricité. Il s'agissait de procéder à un gros travail de
mise à jour et d'augmentation des données fournies par ledit service. De l'avis
des spécialistes, une telle activité ne pouvait se comprendre sans une présence
sur le terrain.
G.                    Le 14 janvier 1996, la
municipalité a félicité par écrit le recourant pour ses vingt-cinq ans
d'activité au sein de la commune et lui a offert le choix entre un quatorzième
salaire ou quatre semaines de vacances supplémentaires.
H.                    La municipalité a
effectué de nouveaux contrôles en septembre 1996 par l'intermédiaire du chef du
personnel de l'Administration communale. Ces contrôles aboutissent aux
résultats suivants concernant les présences de l'intéressé à son travail :
2 septembre 1996 :                matin                                      :
07h.40 - 11h.40
après-midi                              :
13h.50 - 17h.25
Il manque
1h.05
3 septembre 1996 :                matin                                      :
07h.40 - 11h.50
après-midi
:  14h.00 - 17h.05
Il manque
1h.25
4 septembre 1996 :                matin                                      :
07h.40 - départ non contrôlé
après-midi                              :
absence sans raison
Cette date
correspond à une séance d'urbanisme (ce qui équivaut à une certitude d'absence
du chef de service).
6 septembre 1996 :                après-midi                              :
14h.10 - 15h.10 présent
:
15h.10 - 16h.25 absent
véhicule au domicile à 15h.20
16h.25 -
16h.50 présent.
9 et 13 septembre 1996 :       malade  :  il s'agit d'un
lundi et du vendredi précédant le     week-end du Jeûne fédéral.
10 septembre 1996 :              matin                                      :
07h.40 - 08h.20 présent
:
08h.20 - 10h.00
véhicule
au domicile. Ce laps de temps correspond à la    séance de coordination avec la
garantie d'absence du Chef                                      de service.
après-midi                              :
15h.15 absent
véhicule au domicile. Le
Municipal et le Chef de service     étaient en séance depuis 15h.00.
I.                      Dans sa séance du 28
octobre 1996, la municipalité a décidé de licencier A.________ pour justes
motifs avec effet immédiat. Le recourant a été convoqué oralement aux environs
de 14.30 heures à une séance de municipalité à 15.00 heures. A 15.45 heures,
A.________ est ressorti de la séance avec sa lettre de licenciement qui venait
de lui être remise. L'intéressé a recouru contre cette décision auprès du
Tribunal administratif le 15 novembre 1996.
Par lettre du 24 avril
1997, soit pratiquement à la fin de l'instruction du recours précité, la
municipalité a annulé sa décision du 28 octobre 1996 après avoir constaté
qu'elle n'était pas conforme aux exigences de la dernière jurisprudence du
Tribunal administratif en matière de droit d'être entendu. Elle a informé le
recourant qu'elle reprenait la procédure de licenciement depuis le début. Elle
a fixé à l'intéressé un délai au 15 mai 1997 pour faire valoir ses moyens de
nature de modifier l'appréciation de la municipalité et l'a informé qu'il
serait entendu personnellement lors de sa séance du 20 mai 1997.
J.                     Par lettre de son
conseil du 5 mai 1997, le recourant a contesté le bien-fondé des griefs
formulés à son égard en se référant aux écritures déposées devant le Tribunal
administratif dans le cadre de son recours du 15 novembre 1996.
K.                    Le recourant, assisté de
son conseil, a été entendu par les membres de la municipalité le 20 mai 1997.
Par courrier du 21 mai
1997, la municipalité lui a notifié sa décision, prise en séance du 20 mai
1997, de le licencier avec effet immédiat. Cette décision était motivée de la
manière suivante :
"...
Il est constant que, depuis votre engagement,
vous avez à maintes reprises fait l'objet de remontrances tant orales
qu'écrites à cause de vos absences injustifiées et de votre non respect de
l'horaire de travail.
A deux reprises, vous avez reçu un dernier
avertissement avant renvoi. Depuis de nombreuses années, vous êtes astreint à
un horaire fixe et il vous est interdit de quitter votre poste de travail sans
l'autorisation de votre chef.
Lorsque M. C.________ a repris la direction du
Service des travaux, en 1994, il vous a dit de la manière la plus claire qu'il
ne tolérerait plus que l'on triche avec les horaires de travail.
En dépit de ces multiples mises en garde, vous
avez continué à prendre les plus grandes libertés. Un contrôle de vos présences
a montré que vous ne respectiez pas votre horaire et que vous vous absentiez en
cours de journée sans autorisation, votre voiture étant à ces moments-là
généralement stationnée à votre domicile.
Or, pour la même période, le relevé d'heures
que vous avez établi fait état d'une parfaite régularité et d'une parfaite
conformité avec l'horaire fixe auquel vous vous saviez tenu. Cette
falsification délibérée du document qui constituait le justificatif de votre
présence a parachevé la rupture de la relation de confiance entre la
Municipalité et vous. Elle exclut de continuer les rapports de travail.
Cette impossibilité est d'autant plus évidente
que de nombreux fonctionnaires communaux (et même des personnes extérieures à
l'Administration) sont au courant de votre comportement. Votre maintien en
fonction après les falsifications que vous avez faites serait incompréhensible
pour le personnel communal et pourrait compromettre la discipline que l'on
attend de lui.
La Municipalité a dès lors pris la décision,
dans sa séance du 20 mai 1997, de vous licencier avec effet immédiat. Vous avez
en effet trahi les devoirs que vous imposaient les articles 11, 12, 16, 18,
notamment, du statut du personnel. Vous l'avez fait d'une manière systématique
en dépit de mises en garde réitérées et vous n'avez pas hésité à falsifier tout
aussi systématiquement les justificatifs de vos présences. Vous n'offrez dès
lors plus les garanties nécessaires au maintien du statut de fonctionnaire.
...".
L.                     A.________ a recouru
contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 4 juin 1997. Il
conclut, avec dépens, à l'annulation de la décision de la municipalité du 21
mai 1997. Il invoque en substance à l'appui de son recours que si l'occasion
lui a certes été donnée de s'exprimer sur les griefs qui lui étaient faits, son
audition par la municipalité le 20 mai 1997 s'est toutefois révélée une
véritable farce, puisqu'aucune question ne lui a pratiquement été posée sur les
faits qui lui étaient reprochés et sur la décision de renvoi envisagée à son
encontre. S'agissant de la procédure choisie par la municipalité, il estime que
ce sont des fautes de service qui lui sont reprochées et qui lui sont imputées
subjectivement. Seule une sanction disciplinaire en application de l'art. 76 du
statut du personnel de l'Administration communale pouvait dès lors être
envisagée contre lui et non pas un renvoi pour justes motifs au sens de l'art.
81 du dit statut. Il relève enfin avoir rencontré des difficultés à respecter
les horaires de travail jusqu'en 1984, époque à laquelle il connaissait de
vives difficultés dans sa vie privée. Depuis lors, il s'est remarié et a pu
trouver un équilibre familial grâce à sa nouvelle épouse et la naissance d'un
enfant. Il n'a d'ailleurs plus reçu d'avertissement ni écrit ni oral depuis
lors. Il conteste avoir pris les plus grandes libertés avec ses horaires depuis
1984. Quant au relevé d'heures dont il lui est fait grief, la décision attaquée
ne mentionne pas sur quelle période il porte. Quoi qu'il en soit, il conteste
formellement la falsification alléguée, tout en rappelant qu'il devait souvent
se rendre sur le terrain dans le cadre de son travail et qu'il ne comptait pas
les heures supplémentaires qu'il lui arrivait fréquemment d'effectuer.
M.                    Par décision du 12 juin
1997, le juge instructeur du Tribunal administratif a refusé d'accorder l'effet
suspensif au recours.
N.                    La municipalité s'est
déterminée le 27 juin 1997. Elle conclut, avec dépens, au rejet du recours.
Elle a produit diverses pièces, dont photocopies des feuilles de présence du
recourant des mois de juin 1996, juillet 1996 et septembre 1996. La feuille du mois
de septembre 1996 fait apparaître pour les 2, 3, 4, 6 et 10 septembre un
horaire régulier de 07h.30 à 12h.00 et de 13h.30 à 17h.30. Le lundi 9 septembre
1996 et le vendredi 13 septembre 1996, le recourant s'est fait porter malade.
O.                    Le tribunal a entendu
les parties et leurs conseils à son audience du 26 août 1997. Le conseil de la
municipalité a produit copie d'une facture de l'entreprise D.________ SA
adressée à l'autorité intimée le 10 septembre 1996. Cette pièce se réfère à une
intervention du 2 septembre 1996, requise le 30 août 1996, sur la machine
"OCE G 1825-C + traceur à plume". Le tribunal a également entendu à
cette occasion neuf témoins dont les déclarations peuvent être résumées comme
il suit :
-
M. E.________
,
syndic de la Commune de Renens. Il expose avoir repris la syndicature de la
commune en 1989. Depuis le regroupement des divers services de la direction des
travaux en 1994, les absences du recourant sont devenues de plus en plus
évidentes, notamment pour ses collègues. Il relève que dès 1990, l'intéressé a
fait l'objet de nombreux rappels oraux au sujet du non respect de ses horaires
de travail. A chaque fois, A.________ faisait des efforts pendant quelques mois
puis son comportement se dégradait à nouveau. Il précise enfin que le
comportement de l'intéressé est connu non seulement au sein de
l'administration, mais également en dehors, notamment dans les milieux sportifs
ou dans certaines entreprises et que, dans ces conditions, une réhabilitation
est totalement inconcevable.
- M. C.________,
municipal directeur des travaux de la Commune
de Renens. Il est entré au service de la commune en 1994 et connaît
personnellement le recourant depuis de nombreuses années à titre privé. Lors de
son entrée en service, M. C.________ a convoqué le recourant et l'a
formellement mis en garde sur le fait qu'il ne tolérerait pas que l'horaire ne
soit pas scrupuleusement respecté à l'avenir. A.________ était en outre tenu de
demander une autorisation expresse pour quitter le bureau et de tenir
parallèlement un carnet, dans lequel il inscrirait chacun de ses déplacements
(heures et destinations). A.________ n'a jamais respecté cette consigne. En août
1996, de nouveaux bruits ont couru au sein de l'administration communale selon
lesquels le recourant prendrait la plus grande liberté avec ses horaires. M.
C.________ a alors demandé à Mme F.________, chef de l'office du personnel de
la commune, de surveiller personnellement le recourant pendant 10 jours au
début du mois de septembre 1996. Il a de même demandé à M. G.________, chef de
service du recourant, de ne pas envoyer ce dernier sur des chantiers durant
cette période, de manière à pouvoir contrôler précisément si l'intéressé
respectait son horaire. Sur le plan strictement professionnel, M. C.________
confirme que le travail de A.________ a toujours été fait correctement. Il
précise encore qu'entre 1994 et 1996, le déménagement de la direction des
travaux a pratiquement empêché tout contrôle de l'horaire du recourant.
-
M. G.________,
chef de service du recourant depuis 1981. Il expose qu'en 1984, à la suite de
nombreux manquements du recourant, il a imposé au recourant un horaire fixe
pour tenter de le canaliser, avec obligation pour l'intéressé d'entrer en
service au bureau le matin et l'après-midi et en lui interdisant formellement
d'effectuer des travaux à l'extérieur sans son autorisation expresse.
A.________ n'a pas respecté cette contrainte et M. G.________ a pu constater
que s'il demandait occasionnellement l'autorisation pour se rendre sur le
terrain, il le faisait le plus souvent spontanément sans en parler à son chef
de service. De plus, le témoin précise que les absences du recourant coïncidaient
pratiquement toujours avec les séances auxquelles il assistait personnellement.
Selon lui, si A.________ avait travaillé dans le secteur privé, il aurait été
renvoyé depuis très longtemps. Sur le plan professionnel, son travail était
effectué à satisfaction de ses supérieurs. S'agissant de la panne du système
informatique intervenue en septembre 1996, M. G.________ reconnaît qu'elle est
intervenue le 2 septembre 1996 et que, quelle qu'ait pu être sa durée, elle
n'empêchait nullement l'intéressé de travailler ailleurs sur le système
informatique, soit en y introduisant des données notamment. Peu importait à cet
égard que l'imprimante (plotter) fût en panne. Il relève enfin avoir été mis au
courant du contrôle que Mme F.________ devrait effectuer au début septembre
1996. M. C.________ lui avait alors demandé de ne pas envoyer le recourant sur
un chantier durant cette période. Il a néanmoins été contraint, en raison de
son indisponibilité, de demander à A.________ de le remplacer sur le chantier
du ruisseau des Baumettes, à Renens. Il s'agissait d'un petit chantier, situé à
une centaine de mètres environ du domicile du recourant, dont les travaux n'ont
pas duré plus de dix jours. A.________ n'a toutefois dû se rendre sur ce
chantier qu'à une seule occasion pour un travail dont la durée ne pouvait
excéder une heure.
-
Le recourant
affirme
pour sa part que la panne du 2 septembre 1996 ne concernait pas seulement
l'imprimante et que le système informatique n'a pas fonctionné jusqu'au 9
octobre 1996.
-
Mme F.________
,
chef de l'office du personnel de la commune de Renens. Elle est entrée en
fonction au service de la commune le 1er octobre 1992. Son supérieur lui a
demandé de prendre connaissance du dossier du recourant et de le garder à son
domicile, pour des motifs de discrétion. En novembre 1995, la direction des
travaux a déménagé et d'autres personnes ont alors côtoyé le recourant. En mai
1996, elle a eu connaissance de nombreuses remarques au sujet des horaires de
l'intéressé. Elle a alors alerté M. G.________. Aucune amélioration n'étant
intervenue, elle a avisé M. C.________ qui lui a demandé de procéder
personnellement à des contrôles sur une dizaine de jours. Mme F.________ a
procédé à ces pointages qu'elle a reportés sur une feuille de présence du mois
de septembre 1996 produite au tribunal par la municipalité. Après avoir fait
son rapport à M. C.________ il a fallu attendre la fin du mois de septembre
1996 pour comparer ses constatations personnelles avec le contenu de la feuille
remplie par le recourant. M. C.________ a ensuite soumis le cas de l'intéressé
à une délégation de la municipalité chargée des affaires du personnel. La
municipalité n'a pu se réunir qu'après les vacances d'automne, soit le 28
octobre 1996, date à laquelle la première décision de licenciement a été
communiquée à l'intéressé. Elle relève encore que le 28 octobre 1996, la
feuille de présence du recourant n'était remplie que jusqu'au 3 octobre 1996.
Elle ajoute que les employés de la commune doivent remplir leur feuille de présence
journellement et qu'en cas d'absence pour cause de maladie, un certificat n'est
pas nécessaire durant les trois premiers jours d'absence. S'agissant des
lettres de félicitations adressées au recourant pour ses vingt-cinq ans de
service, elle précise qu'elles sont imprimées directement sur la base d'un
"listing" et que le contenu de ces correspondances est identique pour
les administrés ayant effectué le même nombre d'années de service.
-
Mme H.________
.
Elle a travaillé au service de la Commune de Renens pendant vingt-deux ans
jusqu'en octobre 1994, au Service d'urbanisme et d'architecture. Elle expose
que le recourant est un excellent collègue, tant sur le plan personnel que
professionnel. Selon elle, le licenciement de ce dernier est totalement
injustifié et n'est que la conséquence des jalousies dont il a été victime.
A.________ devait fréquemment se déplacer sur des chantiers pour faire son
travail. La quasi totalité des collaborateurs de ce service, supérieurs
compris, s'absentaient également souvent du bureau, sans forcément indiquer où
ils se rendaient.
-
M. I.________
.
Il a travaillé pendant vingt ans au service de l'administration communale de
Renens et a pris sa retraite depuis sept ans. Il était le subordonné de
A.________ et l'accompagnait fréquemment sur le terrain. Pour lui, le recourant
était particulièrement rapide dans l'exécution de son travail et faisait
facilement en une semaine ce que d'autres collègues auraient exécuté en trois
semaines. Vu ses compétences, l'intéressé suscitait beaucoup de jalousie au
sein de l'administration. S'il est possible que le recourant ait abusé de
l'horaire, tel était également le cas d'autres collaborateurs de
l'administration communale.
-
Mme J.________
,
conseillère communale. Elle habite à côté du chantier du ruisseau des
Baumettes. A une date qu'elle ne peut préciser, mais dont il est plausible
qu'elle se situe au début du mois de septembre 1996, elle a vu le recourant sur
ce chantier aux environs de 16.00 heures. Elle ne l'a pas revu à cet endroit à
d'autres occasions.
-
M. K.________
.
Il travaille au service technique - génie civil - cadastre de la Commune de
Renens depuis vingt-cinq ans et a été le collègue du recourant depuis
vingt-quatre ans. Il confirme que A.________ était très qualifié. Il n'a jamais
remarqué des absences de l'intéressé qui lui auraient paru injustifiées.
S'agissant du chantier du ruisseau des Baumettes, il expose que A.________ en
avait fait le plan et qu'il était dès lors normal qui suive ce chantier. Quant
à la panne du système informatique du mois de septembre 1996, il confirme
qu'après l'intervention sur l'imprimante le 2 septembre 1996, celle-ci a à
nouveau fonctionné correctement.
-
Mme A.________
.
Elle est l'épouse du recourant depuis 1982. Elle travaille à la L.________, à
Renens. En septembre 1996, elle y travaillait à mi-temps selon un horaire de
deux jours et demi (une semaine, du lundi matin au mercredi à midi et, la
semaine suivante, du mercredi après-midi au vendredi après-midi). Tous les
matins, le recourant la conduisait au bureau et l'après-midi, il était fréquent
qu'elle reprenne le véhicule pour ses propres besoins. En septembre 1996, elle
a dû remplacer un collègue pour effectuer la livraison interne du courrier et a
donc utilisé son véhicule pour se rendre à divers endroits.
Les moyens des parties
seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit :
1.                     a)  Déposé dans le
délai prescrit par l'art. 31 de la loi sur la juridiction et la procédure
administratives (LJPA), le recours est intervenu en temps utile. Il est au
surplus recevable en la forme.
b)  En vertu de l'art.
36 lit. a LJPA, le Tribunal administratif connaît des griefs tirés de la
violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation. Le
grief d'inopportunité ne peut en revanche être invoqué devant lui que si la loi
spéciale le prévoit (art. 36 lit. c LJPA). Tel n'est pas le cas dans la
présente cause et il appartient dès lors à l'autorité de recours de n'examiner
le bien-fondé de la décision entreprise que sous l'angle de la légalité et de
l'abus ou de l'excès du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA). Il y a
abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui
lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non
pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore
lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif
(interdiction de l'arbitraire, égalité de traitement, bonne foi et
proportionnalité; ATF 110 V 365; ATF 108 Ib 205 consid. 4a).
2.                     L'organisation de
l'administration fait partie des tâches propres des autorités communales (art.
2 LC). C'est ainsi qu'il appartient au Conseil général ou communal de définir
le statut des fonctionnaires communaux et la base de leur rémunération (art. 4 al.
1 ch. 9 LC). La municipalité, pour sa part, nomme les fonctionnaires et
employés de la commune, fixe leurs traitements et exerce le pouvoir
disciplinaire (art. 42 ch. 2 LC). Les communes vaudoises sont ainsi habilitées
à réglementer de manière autonome, sur une base de droit public dérogeant au
droit fédéral conformément à l'art. 342 CO, les rapports de travail qu'elles
nouent avec leurs employés (RDAF 1989 p. 295 et ss plus spécialement 298).
Une autorité communale
doit disposer de la plus grande liberté d'appréciation pour fixer
l'organisation de son administration et créer, modifier ou supprimer les
relations de service nécessaires au bon fonctionnement de celle-ci, questions
relevant très largement de l'opportunité et échappant par conséquent au
contrôle du Tribunal administratif. Ce principe doit toutefois être tempéré par
la considération que l'existence d'un pouvoir discrétionnaire ne signifie pas
que l'autorité est libre d'agir comme bon lui semble. Elle ne peut ni renoncer
à exercer ce pouvoir, ni faire abstraction des principes constitutionnels
régissant le droit administratif, notamment ceux de la légalité, de la bonne
foi, de l'égalité de traitement, de la proportionnalité et de l'interdiction de
l'arbitraire (B. Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition, N° 161 et
ss). Dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation, elle est notamment liée par
les critères qui découlent du sens et du but de la réglementation applicable,
de même que par les principes généraux du droit (ATF 107 I a 204; 104 I a 212
et les références). L'exercice d'un contrôle judiciaire dans ce cadre-là garde
tout son sens, même si le juge administratif doit alors observer une très
grande retenue dans l'examen de la manière dont l'administration a exercé ses
prérogatives (Tribunal administratif, arrêts GE 92/017 du 25 septembre 1992, GE
91/038 du 17 novembre 1992, GE 92/133 du 16 avril 1993). Le juge doit ainsi
contrôler que les dispositions prises se tiennent dans les limites du pouvoir
d'appréciation de l'autorité communale et qu'elles apparaissent comme
soutenables au regard des prestations et du comportement de l'employé ainsi que
des circonstances personnelles et des exigences du service. Seules les mesures
objectivement insoutenables et arbitraires doivent être annulées, le tribunal
vérifiant que l'autorité n'outrepasse pas son pouvoir d'appréciation et
respecte les conditions de fond et de forme dont les textes imposent la
réalisation (sur tous ces points, voir ATF 108 Ib 209 = JdT 1984 I 331,
cons. 2).
3.                     Les fonctionnaires de
la Commune de Renens sont soumis à un règlement communal intitulé "Statut
du personnel de l'administration communale" (ci-après : le statut) du 17
novembre 1994, approuvé par le Conseil d'Etat dans sa séance du 26 avril 1995
et confirmé le 6 décembre 1995.
Le statut prévoit, à
son art. 81, que :
"La Municipalité peut en tout temps
licencier un fonctionnaire avec effet immédiat et pour justes motifs, après
l'avoir entendu.
Constituent de justes motifs le fait que le
fonctionnaire ne remplit plus les conditions dont dépend la nomination et qui
font que, selon les règles de la bonne foi, la poursuite des rapports de
service ne peut être exigée.
Le dommage résultant des faits justifiant le
renvoi peut faire l'objet d'une action pécuniaire."
L'art. 82 du statut
dispose pour sa part que :
"Au cas où la nature des motifs ou de la
fonction n'exige pas un renvoi immédiat, le fonctionnaire est entendu par la
municipalité qui lui adresse un avertissement écrit et dûment motivé.
Si les motifs invoqués dans l'avertissement se
répètent ou perdurent, la procédure de l'article 81 s'applique."
4.                     S'agissant des mesures
disciplinaires, l'art. 75 du statut dispose que :
"La Municipalité peut prononcer une sanction
contre le fonctionnaire qui néglige ses devoirs ou les enfreint
intentionnellement. Le fonctionnaire est entendu.
En cas d'action pénale, la procédure
disciplinaire est suspendue jusqu'à la clôture de cette action.
La municipalité peut toutefois ordonner la
suspension préventive du fonctionnaire."
Selon l'art. 76 du
statut, les sanctions disciplinaires suivantes peuvent être prononcées :
"a)          l'avertissement écrit donné
par le chef de service;
b)         le blâme infligé par la Municipalité;
c)          la réduction ou la suppression des augmentations ordinaires de
traitement;
d)          la suspension jusqu'à sept jours, avec suppression de traitement;
e)          le déplacement dans une autre fonction sans réduction de
traitement;
f)          le déplacement dans une autre fonction avec réduction de
traitement;
g)          la révocation.
Il ne peut être prononcé d'autres sanctions
disciplinaires que celles mentionnées ci-dessus.
Ces sanctions ne peuvent être cumulées; chaque
sanction peut en revanche être accompagnée d'un avertissement ou d'une menace
de révocation.
Dans tous les cas, le principe de la
proportionnalité doit être respecté."
5.                     Le recourant fait
valoir à l'encontre de la décision incriminée un premier moyen qui relève de la
forme. Selon lui, la municipalité n'a pas respecté les exigences relatives au
droit d'être entendu.
Dans un arrêt du 31
octobre 1996, publié dans la RDAF 1997, p. 79, le tribunal de céans a rappelé
en substance que le droit d'être entendu comprenait le droit pour le
justiciable de s'expliquer avant qu'une décision ne soit rendue à son
détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur
le sort de la décision, celui de participer à l'administration des preuves,
d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos, celui de se faire
représenter et assister et enfin celui d'obtenir une décision. En matière de
licenciement de fonctionnaire ou d'employé communaux et même en l'absence de
texte topique prévoyant expressément l'audition préalable de l'intéressé, voire
une enquête, une décision de renvoi pour justes motifs ne peut être prise avant
que l'intéressé n'ait été dûment informé des faits qui lui étaient reprochés et
de la possibilité d'un renvoi en raison de ces faits, qu'il ait été mis en
mesure pratiquement de pouvoir les contester, d'en atténuer la portée, ou,
d'une manière générale, de faire valoir les moyens susceptibles de modifier
l'appréciation de l'autorité de nomination (Ibidem, p. 82).
En l'espèce,
contrairement aux affirmations du recourant, force est de constater que les
conditions énumérées ci-dessus ont bien été remplies. Si dans le cadre de la
première décision de licenciement du 28 octobre 1996, l'autorité intimée - qui
a toutefois entendu A.________ - n'a peut-être pas respecté toutes les exigences
du droit d'être entendu au sens décrit ci-dessus, sa nouvelle décision du 21
mai 1997 n'est en revanche pas susceptible d'être critiquée à cet égard. En
effet, l'intéressé a été informé des faits qui lui étaient reprochés au plus
tard lors de la réception de la première décision (28 octobre 1996); il a de
même pu prendre conscience des conséquences qui en découlaient (licenciement
avec effet immédiat). Il a été en mesure de contester les griefs allégués, non
seulement dans le cadre de son recours du 15 novembre 1996, mais également au
cours de son audition du 20 mai 1997. Il a par ailleurs eu pleinement
connaissance de tous les éléments le concernant, puisqu'il a pu consulter dans
le cadre du premier recours devant le Tribunal administratif l'ensemble du dossier
produit par la municipalité. Enfin, il a pu se faire assister d'un mandataire
professionnel lors de son audition du 20 mai 1997. La critique formulée par
A.________, selon laquelle aucune question ne lui aurait été pratiquement posée
sur les faits reprochés et sur la décision de renvoi envisagée à son encontre,
n'est pas pertinente. Il lui était en effet loisible de s'exprimer
spontanément, soit personnellement, soit par l'intermédiaire de son avocat, et
d'apporter le cas échéant les preuves de nature à contester le bien-fondé des
griefs formulés contre lui, d'autant plus qu'il avait bénéficié de plus de sept
mois pour préparer sa défense (1ère décision du 28 octobre 1996, audition du 20
mai 1997).
Dans de telles
conditions, la décision entreprise ne saurait être annulée pour des motifs
formels et il y a dès lors lieu d'entrer en matière sur le fond.
6.                     a)  Selon une
distinction traditionnelle, le licenciement d'un fonctionnaire pour justes
motifs est ordonné lorsque d'après les règles de la bonne foi, le rapport de
travail ne peut pas être poursuivi ou que son maintien serait préjudiciable à
la bonne marche ou à la bonne réputation de l'administration. En revanche, la
révocation disciplinaire est la conséquence d'une violation fautive des devoirs
de service ou de fonction (voir sur cette distinction Tribunal administratif,
arrêts GE 95/039 du 28 novembre 1996 et GE 93/014 du 17 mai 1993; P. Hänni, La
fin des rapports de service en droit public, RDAF 1995, p. 420 ss).
Dans sa pratique, le
tribunal de céans a fréquemment jugé que même s'ils conduisent au même
résultat, le renvoi pour justes motifs et la révocation disciplinaire sont des
mesures distinctes tant par la nature des motifs pouvant les justifier que par
les procédures permettant de les appliquer. Il a ajouté que ces deux types de
mesures étaient incompatibles en ce sens que l'autorité communale devait
choisir l'une d'entre elles et que parfois, ce choix était limité par des
dispositions réglementaires expresses (GE 96/076 du 5 décembre 1996; GE 96/061
du 31 octobre 1996; GE 93/042 du 15 octobre 1993; voir encore sur cette
distinction et ses rapports avec la notion de justes motifs en droit du contrat
de travail selon l'art. 337 CO, GE 95/039 du 28 novembre 1996 ainsi que la
doctrine et la jurisprudence citées).
b)  S'agissant du
choix entre les deux types de mesures en fonction des motifs invoqués, le
tribunal s'en remet en général, au moins implicitement, à la qualification
adoptée par l'autorité intimée, examinant sous l'angle des justes motifs même
des circonstances constituant manifestement des fautes de service (GE 96/076 du
5 décembre 1996 relatif à l'inobservation de l'horaire de travail; GE 96/061 du
31 octobre 1996 concernant le désordre et insuffisances dans le travail; GE
95/085 du 4 décembre 1995, établissement délibérément inexact d'un document
officiel; GE 95/061 du 30 août 1995, indiscipline et absences injustifiées). Il
est cependant aussi arrivé, lorsque la question n'était pas résolue par
l'autorité intimée, que le tribunal juge qu'il y avait lieu d'appliquer celles
des dispositions qui étaient plus spécifiquement adaptées au cas visé, à savoir
les dispositions disciplinaires du statut communal lorsqu'était en cause le
licenciement d'un fonctionnaire motivé par des fautes de service (GE 92/077 du
26 novembre 1992).
c)  Il n'est toutefois
pas certain que l'on puisse s'en tenir à la pratique selon laquelle, même
lorsque les griefs formulés contre un fonctionnaire constituent des fautes de
service, l'autorité municipale serait libre de choisir d'engager une procédure
disciplinaire ou d'utiliser les dispositions relatives au congé pour justes
motifs. Cela aurait en effet pour conséquence difficilement soutenable qu'il
suffirait à l'autorité municipale de qualifier les griefs qu'elle invoque de
"justes motifs" pour s'affranchir du respect des garanties formulées
en général par les règles de la procédure disciplinaire. On peut donc se
demander si l'on ne devrait pas considérer que seule la voie de la procédure
disciplinaire reste ouverte lorsque les faits invoqués constituent ou
impliquent une faute de service (voir sur ce point ATF 104 Ia 161, consid. 3a
in fine). Cette question peut toutefois rester ouverte en l'espèce, puisque le
statut n'offre pas plus de garanties de procédure au fonctionnaire en matière
de mesure disciplinaire qu'en matière de renvoi pour justes motifs. Dans les
deux cas en effet, le statut ne prévoit que l'audition du fonctionnaire (art.
75 al. 1 et 81 al. 1 statut).
7.                     Dans le cas présent, le
recourant soutient que ce sont des fautes de service qui lui sont reprochées et
qui lui sont imputées subjectivement et que, partant, seule une sanction
disciplinaire en application de l'art. 76 du statut pouvait être envisagée
contre lui. La révocation au sens de cette disposition serait injustifiée
puisqu'elle ne peut être envisagée qu'en présence de fautes très sérieuses ou
si elle a été précédée d'avertissements répétés, voire d'autres sanctions.
Selon lui, les avertissements qui lui ont été notifiés sont très anciens et la
décision attaquée viole manifestement le principe de la proportionnalité
rappelée à l'art. 76 du statut. De son côté, la municipalité estime que les
manquements répétés de A.________ et plus particulièrement la falsification de
sa feuille de présence du mois de septembre 1996 sont constitutifs de justes
motifs au sens de l'art. 81 al. 2 du statut. En fait, il y a lieu d'examiner si
les griefs formulés à l'égard de l'intéressé représentent des justes motifs de
nature à justifier un renvoi avec effet immédiat, puisque telle a été la voie
choisie par l'autorité intimée, étant précisé que dans ce domaine également, la
municipalité est tenue de respecter le principe de la proportionnalité (P.
Hänni, op. cit. p. 422).
Le statut dispose que
doit être tenu pour de justes motifs le fait que le fonctionnaire ne remplit
plus les conditions dont dépend la nomination et qui font que, selon les règles
de la bonne foi, la poursuite des rapports de service ne peut être exigée (art.
81 al. 2 statut). Le concept de justes motifs, qui est commun au licenciement
par l'administration et à la résiliation immédiate selon l'art. 337 CO,
implique donc qu'au regard des règles de la bonne foi, les rapports de travail
ne peuvent être poursuivis (P. Hänni, op. cit., p. 422 + réf. cit.). Selon
la doctrine et la jurisprudence, une résiliation immédiate des rapports de
travail pour justes motifs au sens de l'art. 337 al. 2 CO suppose des
manquements particulièrement graves du travailleur. D'une part, ces manquements
seront objectivement de nature à ruiner la confiance qui est une base
essentielle du rapport de travail. A tout le moins seront-ils de nature à
ébranler cette confiance à tel point qu'on ne saurait exiger de l'employeur la
continuation du rapport de travail. D'autre part, les manquements en question
auront effectivement ruiné ou ébranlé la confiance réciproque. S'il s'agit de
manquements moins graves, ils auront été répétés malgré un avertissement. Pour
déterminer la gravité des manquements reprochés au travailleur, il y a lieu de
tenir compte des circonstances du cas particulier, notamment de la situation et
de la responsabilité du travailleur, comme aussi de la nature et de la durée
des relations contractuelles (C. Brunner, J.-M. Bühler, J.-B. Waeber,
Commentaire du contrat de travail, 2 ed., p. 227; M.-G. Zoss, La résiliation
abusive du contrat de travail, thèse Lausanne 1997, p. 319; B. Schneider, La
résiliation immédiate du contrat de travail : Les justes motifs, in :
Journée 1993 du droit du travail et de la sécurité sociale, p. 51 ss, ATF 116
245, JT 1990 I 581; ATF 104 II 29, JT 1978 I 514 + réf. cit.). Les tribunaux
ont notamment admis une grave violation des obligations découlant du contrat de
travail dans les circonstances suivantes : comportement délictueux relatif aux
rapports de travail (des soupçons contre un tel comportement ne suffisent pas
tant qu'il n'est pas établi), un refus persistant d'exécuter la prestation de
travail ou encore une concurrence délibérée au détriment de l'employeur (SJ
1986, p. 300). En présence de non-respect du temps de travail, il faut en règle
générale que le comportement ait fait l'objet d'un avertissement formel de la
part de l'employeur et qu'il se répète nonobstant cette mise en garde, ou
encore que les manquements se répètent (C. Decurtins, Die fristlose Entlassung,
Sachverhalte und Urteile, 100 Gerichtsentscheide aller Instanzen, p. 21).
Dans le cas présent,
les nombreuses absences injustifiées du recourant, ainsi que son non-respect de
l'horaire de travail ne suffiraient peut-être pas à constituer à eux seuls des
manquements suffisamment graves pour justifier un congé immédiat s'ils ne
s'étaient pas répétés pendant de nombreuses années. Depuis son engagement en
1971 jusqu'à fin 1984, le recourant n'a pas fait l'objet de moins de dix
mesures de la part de la municipalité (avertissements, déductions de jours de
vacances, menace de mutation, mise au provisoire, soumission à un horaire fixe,
etc.). Le 15 septembre 1978, le 7 septembre 1979 et le 21 décembre 1984,
A.________ a reçu trois ultimes avertissements avant révocation. Toutes ces
mesures reposaient en substance sur des absences injustifiées. Si depuis cette
dernière date, aucune pièce produite au dossier n'établit l'existence d'un
nouvel avertissement écrit, quatre rapports du chef de service de l'intéressé
font à nouveau état de défaut de ponctualité et de nombreuses absences en cours
de journée injustifiées. Ces rapports, établis entre 1985 et 1990, n'ont certes
pas fait l'objet, comme exposé ci-dessus, de remarques écrites. G.________ a
toutefois déclaré avoir régulièrement dû remettre à l'ordre le recourant
verbalement, y compris ces dernières années et toujours pour les mêmes raisons.
De même, en 1994, C.________, directeur municipal des travaux, a clairement
informé A.________ qu'il ne tolérerait pas d'absences injustifiées. Ces
dernières se sont malgré tout répétées au point de rendre nécessaire la mise
sur pied d'un contrôle précis au moyen d'une enquête. Celle-ci a démontré la
persistance du recourant à se croire autorisé à prendre les plus grandes
libertés avec son horaire de travail. Une telle attitude représente une des
façons les plus caractérisées de tromper son employeur à propos d'un élément
important du rapport qui les lie, à savoir celui du respect du temps de travail
convenu. Cette tromperie est en l'espèce d'autant plus grave que, depuis le 1er
janvier 1985, l'intéressé s'était vu imposer un horaire fixe, l'obligeant à
entrer en service au bureau le matin et l'après-midi, et non pas sur un
chantier, et lui interdisant d'effectuer des travaux à l'extérieur sans
l'autorisation expresse du chef de service. Dans de telles circonstances, c'est
à juste titre que la décision attaquée retient l'existence de justes motifs au
sens décrit ci-dessus en invoquant les absences injustifiées du recourant et
son non-respect de l'horaire de travail.
La décision en cause
est également pleinement justifiée si on l'examine au regard du second grief
formulé à l'encontre du recourant, soit la falsification de sa feuille de
contrôle de présence du mois de septembre 1996. Les contrôles effectués par la
chef de l'office du personnel démontrent à l'évidence que A.________ a fait
figurer des renseignements inexacts sur cette feuille de présence et que durant
la période comprise entre le 2 et le 10 septembre 1996, soit pendant 5 jours de
travail effectifs, plus de 10 heures ont été irrégulièrement portées en compte
alors que l'intéressé ne se trouvait ni à son bureau ni en déplacement à
l'extérieur. L'argument du recourant consistant à invoquer de nombreux
déplacements sur des chantiers, notamment sur celui du ruisseau des Baumettes
situé à quelque cent mètres de chez lui, ne saurait être retenu. Les
témoignages entendus à ce sujet vont dans un sens contraire. D'une part,
G.________ a déclaré s'être abstenu d'envoyer l'intéressé sur un chantier
pendant la période en cause, puisqu'il savait qu'un contrôle des heures de
présence du recourant était effectué. La seule exception concerne le chantier
du ruisseau des Baumettes, pour lequel G.________ s'est fait remplacé par
l'intéressé, mais à une seule reprise et à concurrence d'une heure au maximum.
D'autre part, J.________ a déclaré n'avoir rencontré qu'à une seule occasion
A.________ sur le chantier des Baumettes, vraisemblablement au début du mois de
septembre 1996.
Pour expliquer ces
importantes absences entre le 2 et 10 septembre 1996, le recourant tente
d'invoquer en outre une panne du système informatique de la commune, laquelle
l'aurait empêché de travailler. Ici encore, cet argument ne peut être retenu
pour les raisons suivantes. S'il est exact qu'une panne de l'imprimante s'est
déclarée le 30 août 1996 comme le confirme la facture de la société D.________
du 10 septembre 1996 produite à l'audience, cette défectuosité a toutefois pu
être réparée le 2 septembre 1996. Le recourant affirme pour sa part que la
panne du 2 septembre 1996 ne concernait en fait pas l'imprimante et que le
système informatique n'a plus fonctionné jusqu'au mois d'octobre 1996. Peu
importe en définitive que cette question n'ait pu être éclaircie avec
certitude, puisque l'intéressé n'avait de toute façon pas l'autorisation de
quitter sa place de travail sans la permission préalable de son chef de
service. En l'occurrence, G.________ n'a, comme exposé ci-dessus, jamais autorisé
l'intéressé à se déplacer à l'extérieur durant la période en cause, exception
faite de la courte absence sur le chantier des Baumettes. Au surplus,
l'impossibilité d'utiliser le système informatique n'empêchait nullement
A.________ d'effectuer d'autres travaux au bureau ou, dans le cas contraire,
aurait dû l'inciter à demander des instructions à son chef de service au lieu
de quitter, sans aucun scrupule apparemment, son poste de travail.
En résumé, le
comportement du recourant faisant fi des obligations relatives à son horaire et
des nombreux avertissements qui lui ont été signifiés constitue un manquement
répété de nature à ruiner la confiance de la municipalité. De plus, à supposer
que l'on eût pu exiger de l'autorité intimée la poursuite des rapports de
service dans la mesure où elle avait toléré pendant de nombreuses années des
absences injustifiées, force est d'admettre que la falsification de la feuille
de présence en septembre 1996 était de nature à rompre définitivement un lien
de confiance déjà fortement entamé par les innombrables incartades de
l'intéressé. La municipalité était par conséquent en droit de déduire de ce
comportement une véritable inaptitude à observer les devoirs généraux de la
fonction, ce qui constitue un motif grave de renvoi (v. par exemple RDAF 1995,
p. 447) ou, ce qui revient au même, à considérer que le recourant ne
remplissait plus les conditions dont dépendait sa nomination (art. 81 al. 2
statut). Elle devait également prendre en considération l'effet déplorable que
le comportement de A.________ ne pouvait manquer de susciter au sein même de
l'administration. Il était même à cet égard de son devoir d'éviter que ne
s'accrédite l'idée selon laquelle l'autorité s'accommoderait indéfiniment de
violations constantes et répétées des obligations de service. En fait, en
persistant malgré les remarques et les avertissements à s'octroyer des libertés
avec l'horaire qui lui était pourtant imposé, A.________ a adopté une attitude
à la limite de la provocation à l'égard de ses supérieurs, attitude encore
aggravée par la falsification du mois de septembre 1996. Un tel comportement ne
laissait dès lors plus guère de choix à la municipalité, dont la décision
résiste en tout cas au grief d'abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA).
8.                     On relèvera enfin - par
surabondance de droit - que le licenciement de A.________ serait tout autant
justifié si l'on adoptait la thèse de ce dernier, selon laquelle la
municipalité aurait dû sanctionner une violation fautive des devoirs de service
ou de fonction en application de l'art. 75 du statut. La révocation
disciplinaire est une mesure qui suppose également des justes motifs, d'une
nature particulière, puisqu'elle est la conséquence d'une violation fautive des
devoirs de service ou de fonction (P. Hänni, op. cit., p. 422). Dans le cas
présent, on pourrait à l'évidence considérer que le recourant n'a pas seulement
négligé ses devoirs, mais les a encore enfreints intentionnellement. Il n'a
manifestement pas exercé sa fonction avec fidélité; il n'y a à l'évidence pas
consacré tout son temps (art. 11 du statut). Il n'a de même pas respecté les
règles relatives à la conduite dans le travail (l'art. 16 statut dispose que
"le
fonctionnaire ne peut quitter son travail sans l'autorisation expresse de son
chef"
) et ne s'est incontestablement pas conformé aux instructions de
ses supérieurs en ne respectant délibérément pas les injonctions qui lui avait
été données, ni en ce qui concerne son horaire de travail, ni en ce qui
concerne ses absences du bureau (l'art. 18 du statut stipule que
"le
fonctionnaire doit se conformer aux instructions de ses supérieurs..."
).
Dans ces conditions,
la municipalité aurait parfaitement été en droit de considérer, au regard des
antécédents du recourant, qu'une nouvelle sanction disciplinaire autre que la
révocation aurait à nouveau été dépourvue d'effet. En prononçant une révocation
au sens de l'art. 76 al. 1 lit. g du statut au lieu d'un renvoi pour justes
motifs prévu à l'art. 81 du statut, l'autorité intimée n'aurait en aucun cas
abusé de son pouvoir d'appréciation, la mesure en cause n'ayant dans cette
hypothèse été ni objectivement insoutenable, ni arbitraire.
9.                     Le recourant conteste
enfin le bien-fondé du renvoi avec effet immédiat pour justes motifs au sens de
l'art. 81 du statut, dans la mesure où la municipalité a attendu plus de six
mois après la survenance des faits pour prendre sa décision.
Il est exact qu'un
licenciement pour justes motifs implique l'obligation pour l'employeur d'agir
sur le champ, soit dès la connaissance du motif invoqué. Il est toutefois
nécessaire de lui laisser le temps d'une réflexion suffisante, proportionnelle
aux circonstances, éventuellement même le temps de prendre conseil (E.
Schweingruber, Commentaire du contrat de travail selon le Code fédéral des
obligations, p. 196; C. Brunner, J.-M. Bühler, J.-B. Waeber, op. cit., p. 229;
B. Schneider, op. cit., p. 64; ATF 93  II 18, JT 1968 I 63; RO 97 II 142 et RO
99 II 308). En l'espèce, la municipalité a été contrainte d'attendre la remise
de la feuille d'heures du mois de septembre 1996 pour pouvoir la comparer aux
constatations faites parallèlement par le chef de l'office du personnel. Elle
n'a ainsi pas été en mesure de constater la falsification des rapports
d'activité avant les premiers jours du mois d'octobre 1996. A ce moment-là,
F.________ a fait rapport au municipal des travaux, qui a ensuite informé une
délégation de la municipalité chargée des affaires du personnel. En raison des
vacances d'automne, la municipalité n'a pu prendre sa décision avant le 28
octobre 1996, ce qui, compte tenu des circonstances, n'est pas excessif. Il
ressort d'ailleurs des pièces du dossier que l'autorité intimée a encore
préalablement demandé un avis de droit extérieur pour s'assurer que le comportement
du recourant constituait bien un juste motif de licenciement avec effet
immédiat au sens de l'art. 81 du statut. Le temps qui s'est écoulé entre la
première décision du 28 octobre 1996 et la seconde décision du 21 mai 1997 ne
saurait de même être reproché à la municipalité. En effet, si l'on exige de
l'employeur une réaction très rapide, c'est essentiellement pour éviter de
laisser croire à l'employé maintenu à son poste après la découverte des motifs
graves que l'employeur s'accommode de ce maintien, ce qui émousserait l'image
d'une rupture définitive de la confiance. Dans le cas présent, A.________ n'a
jamais repris son travail depuis le 28 octobre 1996, l'effet suspensif n'ayant
pas été requis dans le cadre du premier procès, d'une part, et ayant été refusé
dans le cadre du second, d'autre part. Il savait donc parfaitement à quoi s'en
tenir depuis de nombreux mois. Enfin, lorsque l'autorité intimée a constaté que
sa première décision devait être annulée, pour de pures raisons de forme, elle
a immédiatement repris la procédure et la seconde décision est intervenue dans
les meilleurs délais (décision du 28 octobre 1996, annulée le 24 avril 1997,
délai fixé à l'intéressé pour faire valoir ses moyens échéant le 15 mai 1997,
audition du recourant le 20 mai 1997, nouvelle décision du 21 mai 1997). Cela
étant, le renvoi en cause ne saurait être considéré comme tardif.
10.                   Il résulte de ce qui
précède que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée.
S'agissant des frais,
le Tribunal administratif a récemment décidé de modifier sa jurisprudence pour
renoncer à percevoir des émoluments judiciaires en matière de contentieux de la
fonction publique communale, cela en application du principe de l'égalité de
traitement, puisque les conflits du travail en droit privé font l'objet de
procédures gratuites lorsque la valeur litigieuse n'excède pas Fr. 20'000.-
(art. 343 al. 2 CO), et par analogie avec la jurisprudence développée par la
Commission fédérale de recours en matière de personnel fédéral (JAAC 59 / 1995
no 2 p. 28 consid. 5). Il s'en tiendra donc à cette nouvelle règle.
En ce qui concerne les
dépens, le Tribunal administratif considère que le litige opposant une autorité
municipale à un membre de l'administration communale à propos d'un licenciement
ou d'une mesure analogue revêt un caractère particulier justifiant en équité
que l'on renonce à allouer des dépens, conformément au principe de
l'art. 55 al. 3 LJPA (voir par exemple Tribunal administratif, arrêts
AC 91/184 du 22 septembre 1992; GE 92/077 du 26 novembre 1992; GE 93/130 du 20
avril 1994). Il n'en sera donc pas alloué à l'autorité intimée.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête :
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision
attaquée est confirmée.
III.                     Il n'est pas
perçu d'émolument judiciaire.
IV.                    Il n'est pas
alloué de dépens.
Lausanne, le 30 septembre 1997
La
présidente :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.