vd_omni · GE.2005.0075 · 2005-07-08 · fr

X. /Service juridique de la ville de Lausanne | La collectivité intimée, après que le licenciement qu'elle a prononcé a été annulé par le TA, refuse de payer le salaire; ce refus, ne constituant pas une décision, n'est lui-même pas susceptible de recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 08.07.2005 GE.2005.0075

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 8 juillet 2005
Composition
M. Etienne Poltier, président; M. Charles-Henri Delisle
et M. Cyril Jaques, assesseurs.
recourant
X.________,
à ********,
représenté par Jean-Michel DOLIVO, à Lausanne,
autorité intimée
Municipalité de Lausanne,
représentée
par le
Service juridique de la Ville de Lausanne,
Objet
Fonctionnaires
communaux
Recours X.________ c/ décision (courriel) du Service
juridique de la ville de Lausanne du 19 mai 2005 (refusant le versement du
salaire pour les mois d'avril et mai 2005)
Vu les faits suivants
A.
a) Par décision du 17 novembre 2004, la Municipalité de
Lausanne a licencié X.________, ambulancier rattaché au groupe sanitaire du
corps de police, pour le 28 février 2005.
b) L'intéressé a recouru au Tribunal administratif à
l'encontre de cette décision. Le juge instructeur n'a pas donné suite à la
demande de l'intéressé tendant à l'octroi de l'effet suspensif à son recours.
Cependant, X.________ a reçu encore son salaire durant le mois de mars 2005, à
la suite d'une incapacité pour raison de santé (v. d'ailleurs fax du
Service juridique du 4 avril 2005, produit en pièce 5 du bordereau du
recourant).
c) Par arrêt du 10 mai 2005, le Tribunal
administratif a annulé la décision du 17 novembre 2004.
d) La Municipalité de Lausanne a formé à l'encontre
de cet arrêt un recours de droit public auprès du Tribunal fédéral; dans ce
pourvoi daté du 9 juin 2005, la municipalité demande l'octroi de l'effet
suspensif.
En l'état, le Tribunal fédéral n'a pas encore
statué sur cette demande.
B.
a) A la suite de l'arrêt du Tribunal administratif, X.________
a demandé le versement de son salaire pour les mois d'avril et de mai 2005.
b) La municipalité a pris position à ce sujet par la
voie d'un courrier électronique du 19 mai 2005 du chef du Service juridique de
la Ville de Lausanne, dont la teneur est la suivante :
"La Commune a décidé de ne pas entrer en matière sur un
versement du salaire pour les mois d'avril et de mai 2005. Comme elle a déjà eu
l'occasion de l'écrire dans ses déterminations, elle est d'avis que les
fonctionnaires licenciés n'ont pas droit à leur traitement durant la procédure
de recours, puisqu'ils peuvent obtenir des indemnités de chômage. La section
des recours du Tribunal administratif a d'ailleurs jugé que l'intérêt d'un
fonctionnaire renvoyé avec privation de traitement à conserver l'entier de sa
rémunération pendant la procédure de recours, plutôt que d'avoir à se contenter
des prestations d'assurance-chômage, doit céder le pas à l'intérêt pour la
collectivité à ne pas verser des prestations qu'elle pourrait avoir de la peine
à recouvrer si elles s'avèrent indues (arrêt RE 96/0057 du 12 février 1997).
Cette solution trouve d'ailleurs un fondement dans la législation sur le
chômage aux articles 10 LACI et 10 OACI qui prévoient que la suspension
provisoire d'un rapport de service fondé sur le droit public est assimilée à du
chômage, lorsqu'un recours avec effet suspensif contre la résiliation signifiée
par l'employeur est pendant (cf. à cet égard l'arrêt RE 2002/0019 du 11 juillet
2002).
Je vous laisse examiner si vous entendez saisir le Tribunal
administratif d'une requête d'effet suspensif ou conseiller à votre client de
s'inscrire au chômage."
c) On note encore que, dans une décision
du 30 mai 2005, la Caisse de chômage ********, à ******** (canton de ********)
a refusé de verser les indemnités de chômage à X.________; cette décision est
liée au fait que les rapports de travail entre ce dernier et la Ville de Lausanne
sont maintenus.
C.
a) Agissant par acte du 23 mai 2005, déposé par
l'intermédiaire de l'avocat Jean-Michel Dolivo, X.________ a recouru au
Tribunal administratif contre le courrier électronique cité plus haut,
considérant qu'il s'agissait d'une décision de la Municipalité de Lausanne. Il
conclut avec dépens à l'annulation de celle-ci. Le recourant demande
simultanément, par voie de mesures provisionnelles et d'extrême urgence,
l'annulation du refus de son droit au traitement.
b) Dans une écriture du 31 mai 2005, la municipalité
conteste pour sa part avoir rendu une décision sujette à recours; le recourant
a eu l'occasion de compléter ses moyens à ce sujet dans une lettre du 9 juin suivant.
Considérant en droit
1.                a)
L'art. 29, al. 1 et 2 de la loi sur la juridiction et la procédure
administratives (LJPA) a la teneur suivante :
"La décision peut faire l'objet d'un recours.
Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un
cas d'espèce et ayant pour objet :
a)    de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des
obligations;
b)    de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de
droits ou d'obligations;
c)    de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes
tendant à créer, modifier,            annuler ou constater des droits ou
obligations."
aa) Il découle de cette disposition, ainsi que des
art. 1
er
al. 1 et 4 al. 1 LJPA que le Tribunal
administratif ne peut être saisi que de recours contre des décisions
administratives. Une décision est un acte étatique (Hoheitsakt) concernant un
particulier par lequel un rapport juridique concret, relevant du droit
administratif est réglé de manière contraignante (ATF 121 II 473 consid. 2; ATF
101 Ia 73). La doctrine met notamment en évidence trois éléments dans la
décision : elle est unilatérale, elle a un ou des destinataires déterminés,
elle est destinée à produire des effets juridiques (Moor, Droit administratif,
vol. II p. 106; Giacomini, ZBl 94/1993 p. 237 ss).
bb) La décision se distingue donc, par ses effets
sur la situation ou le comportement de son destinataire, des actes qui
n'affectent pas les droits ou les obligations des administrés, par exemple des
renseignements ou des avertissements dépourvus de conséquences juridiques.
C'est ainsi qu'un recours dirigé contre une communication de l'autorité qui n'a
pas pour effet de modifier la situation juridique du recourant, de créer un
rapport de droit entre lui et l'administration, ni de l'obliger à une situation
passive ou active, est irrecevable (RDAF 1984, p. 499 et réf. cit.). De même,
l'autorité de surveillance qui refuse d'entrer en matière sur une plainte ne
rend pas une décision susceptible de recours (ATF 127 I 87; TA, arrêts
GE.2005.0043, du 17 mai 2005 et PS.2003.0182, du 22 juin 2004).
cc) De manière plus générale, la décision doit être
distinguée des actes matériels, soit une catégorie d'actes de l'autorité, dont
la caractéristique commune est de ne pas avoir pour objet de produire un effet
juridique (voir à ce sujet Moor, op. cit., p. 26ss et 156ss). On y
range notamment le versement de sommes d'argent, par exemple d'une rente, d'une
bourse ou d'une subvention (Moor, p. 26s.). On notera cependant qu'il est
fréquent que le paiement d'une somme d'argent constitue l'exécution d'une
obligation de droit public fondée sur une décision antérieure (ou encore sur un
contrat). Le refus d'exécuter cette obligation peut constituer une décision,
l'inaction de l'administration pouvant apparaître comme un déni de justice
formel (Moor, p. 27; voir également ATF 94 I 97; 113 Ia 412 et
119 Ib 311).
dd) Dans le souci d'être complet,on signalera encore
que l'art. 1
er
al. 3 LJPA, dans sa teneur antérieure,
prévoyait expressément que les contestations d'ordre pécuniaire découlant des
rapports de service des fonctionnaires (let. c; qualifiées d'actions
d'ordre patrimonial) étaient exclues du champ d'application de la loi; en
d'autres termes, celles-ci devaient être soumises au juge civil ordinaire.
Toutefois, cette disposition a été modifiée par une novelle du 26 novembre
2002, entrée en vigueur par suite de sa publication dans la Feuille des avis
officiels du canton du Vaud du 4 février 2003; en substance, l'art. 1
er
al. 2 prévoit toujours que les actions d'ordre patrimonial intentées pour
ou contre une collectivité publique sont exclues du champ d'application de la
loi, mais la précision relative aux contestations d'ordre pécuniaire découlant
des rapports de service des fonctionnaires n'y figure plus. Il reste que le
législateur, dans le cadre de cette révision de la LJPA, n'avait pas pour
intention d'apporter des modification d'ordre matériel, mais plutôt d'améliorer
la rédaction de ce texte (v. à ce propos BGC novembre 2002, p. 4374,
exposé des motifs, et 4399, amendement de la commission parlementaire, présenté
comme relevant de la technique législative). En d'autres termes, la
contestation pécuniaire engagée par un fonctionnaire contre la collectivité qui
l'emploie relève toujours du juge civil, à moins que l'autorité compétente ne
puisse régler la question par le biais d'une décision, au sens technique de ce
terme (tel est le cas, par exemple, de l'art. 67 al. 2 du règlement
pour le personnel de l'administration communale, du 11 octobre 1977, qui permet
à la municipalité de prononcer une suspension préventive du fonctionnaire
accompagnée, dans l'hypothèse d'une enquête disciplinaire pour faute grave, de
la suppression totale ou partielle du traitement; v. aussi TA, arrêt du 28
janvier 2003, RE.1992.0056, concernant déjà la Ville de Lausanne).
b) Dans sa réponse au recours, la municipalité
indique en substance qu'elle avait informé le conseil du recourant du fait
qu'elle entendait saisir le Tribunal fédéral d'un recours de droit public aux
fins de contester l'arrêt rendu le 10 mai 2005 par le Tribunal administratif;
dans l'intervalle, elle n'entendait ni réintégrer l'intéressé au nombre des
agents communaux, ni lui verser son salaire. Pour la municipalité, il ne s'agit
pas là d'une décision, mais uniquement d'une information, fournie d'ailleurs de
manière informelle par courrier électronique. Pour le recourant, le refus
émanant de la municipalité, en tant qu'il fait suite au jugement exécutoire du
Tribunal administratif, doit être qualifié de décision; la municipalité, pour
sa part, estime au contraire que l'arrêt en question n'est pas exécutoire,
puisqu'il est contesté par un recours de droit public.
c) aa) En l'état, force est de relever que l'arrêt
du Tribunal administratif, aussi longtemps que le Tribunal fédéral n'en a pas
suspendu les effets par la voie de mesures provisionnelles prononcées dans le
cadre du recours de droit public, est exécutoire. Il reste que, face à
l'inaction de la Commune de Lausanne, voire son refus de verser le salaire,
l'on a alors affaire ici à une contestation d'ordre pécuniaire découlant des
rapports de service des fonctionnaires; celle-ci doit être soumise au juge
civil ordinaire. Il faut réserver cependant ici l'hypothèse d'une décision
municipale, voire celle d'un pouvoir de décision de cette autorité.
bb) La municipalité affirme ne pas avoir rendu de
décision. On peut ici en prendre acte, même si, dans son argumentation,
l'autorité intimée paraît s'être référée à plusieurs reprises à l'hypothèse
d'une suspension avec suppression de traitement (voir la teneur du courrier
électronique du 19 mai 2005; voir également la réponse du 31 mai suivant, in
fine). Il va ici de soi que, si la municipalité avait suspendu l'intéressé avec
suppression de salaire, elle aurait reconnu que ce dernier comptait toujours au
nombre des agents publics communaux; mais elle conteste au contraire fermement
que tel soit le cas et entend bien en obtenir la confirmation du Tribunal
fédéral. On peut dès lors exclure qu'elle ait rendu une décision de cette
nature (suspension avec suppression de traitement); de même, il n'y a pas à
entrer en matière sur un recours pour déni de justice, la municipalité ne
disposant par ailleurs pas d'un pouvoir de décision au sujet du salaire (le
recourant n'invoque aucune disposition fondant un tel pouvoir; or, en l'absence
de règle particulière, la contestation doit être vidée devant le juge civil).
cc) Il découle des considérations qui précèdent que
le refus par la municipalité d'effectuer le paiement du salaire ne peut ni être
qualifié de décision au sens de l'art. 29 LJPA, ni de refus de statuer. Il
ne s'agit là que d'une information, qui n'a pas pour objet de régler la
situation juridique de l'intéressé; on peut aussi le considérer comme la
volonté de ne pas accomplir l'acte matériel que constitue le versement du
salaire. La contestation pécuniaire qui en découle relève, cas échéant, de la
compétence du juge civil ordinaire.
Il en résulte que le recours doit être déclaré
irrecevable.
2.                Selon
la jurisprudence applicable en matière de contentieux des agents publics, il
n'est pas prélevé d'émolument, ni – vu l'issue du pourvoi – alloué de dépens
(art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est irrecevable.
II.
Il n'est pas prélevé d'émolument, ni alloué de dépens.
Lausanne, le 8 juillet 2005/gz
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.