vd_omni · AC.2024.0110 · 2025-06-18 · fr

A.________ /Municipalité de Romainmôtier-Envy, B.________, C.________, D.________, E.________, Direction générale de l'environnement (DGE) | Décision fixant de nouveaux horaires de tirs pour un stand de tir (restriction). Pas de motif de récusation de deux municipaux (consid. 1). Des mesures de limitations d'horaires sont compatibles avec la LPE (consid. 2). Conditions à une éventuelle violation de la liberté économique remplies (consid. 3). Pas d'inégalité de traitement (consid. 4). Recours rejeté.Recours au TF partiellement admis par arrêt du 18 juin 2025 (2C_644/2024).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 22.11.2024 AC.2024.0110

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 22 novembre 2024
Composition
M. Pascal Langone,
président
; M. Etienne Poltier, juge
suppléant; Mme Christina Zoumboulakis, assesseure; Mme Fabia Jungo,
greffière.
Recourante
A.________
à ********
représentée par Me Aurore ESTOPPEY, avocate à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Romainmôtier-Envy,
représentée par Me Luc PITTET, avocat à Lausanne,
Autorité concernée
Direction générale de
l'environnement (DGE),
à Lausanne,
Tiers intéressés
1.
B.________
à
********
2.
C.________
à
********
3.
D.________
à
********
4.
E.________
tous
représentés par Me Marie-Pomme MOINAT, avocate à Lausanne;
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
Romainmôtier-Envy du 19 mars 2024 fixant de nouveaux horaires de tirs du
stand de tir ******** sis sur la parcelle n° 146.
Vu les faits suivants:
A.
La A.________ (ci-après également: la société de tir) est une
association au sens des art. 60 et ss du Code civil; elle a son siège à
Romainmôtier. Ses statuts du 30 mars 2018 font référence à des statuts
antérieurs du 13 juillet 1937. La société précitée a pour but de former,
d’instruire et d’encadrer les tireurs sportifs, afin de garantir la pratique du
tir et cela dans des conditions optimales de sécurité; elle est affiliée à la
Société vaudoise des carabiniers (§ 2, al. 1 et 2 des statuts de 2018). Tout
citoyen suisse peut devenir membre de la société; il en va de même d’un
résident étranger au bénéfice d’un permis C (§ 4 al. 1 des statuts).
B.
La Commune de Romainmôtier-Envy est propriétaire de la parcelle n° 146
du cadastre communal. D'une surface de 33'001 m
2
, ce bien-fonds supporte
un bâtiment ECA n° 329 de 98 m
2
, le solde de la parcelle étant
en nature de champs, prés et pâturages sur une surface de 13'918 m
2
et de forêt sur une surface de 18'895 m
2
.
La société de tir s’est vu accorder, le 8 février
1990, un droit distinct et permanent (ci-après: DDP) pour une durée de 99 ans
sur la parcelle n° 146; le DDP grève une surface de 3'395 m
2
de la
parcelle n° 146 et il a été immatriculé en tant qu’immeuble n° 189 du cadastre
communal. Le bâtiment sis sur la parcelle n° 146 abrite un stand de tir et est
situé à 340 m d’une zone d’utilité publique et de verdure et à environ 500 m
d’une zone de villas. Le bâtiment a été réalisé sur la base d’un permis de
construire délivré le 9 novembre 1987 par la Municipalité de Romainmôtier
(ci-après: la municipalité). Un couvert lui a été adjoint fin 1988, ce dont la
municipalité a été informée par lettre du 3 novembre 1988.
Le stand est destiné au tir au pistolet, avec des
lignes de tir de 25 et 50 mètres. Il s'agit d'une installation de tir privée,
qui accueille également des exercices de tirs hors du service, au sens des art.
62 et 63 de la loi fédérale du 3 février 1995 sur l’armée et l’administration
militaire (LAAM; RS 510.10; voir aussi l’ordonnance sur le tir hors du service:
RS 512.31).
C.
Le dossier fait état de plaintes du voisinage, surtout dès 2016, à
l’encontre de l’exploitation du stand de tir, jugée excessive. La Préfecture a
d’ailleurs mis sur pied une séance de bons offices le 23 avril 2018 entre les
voisins et la société de tir, mais sans résultat. En 2019 s’est constituée l’E.________
(ci-après: l’association), qui a pour but "
de mettre un terme aux
nuisances causées par le stand pistolet-revolver ******** à Romainmôtier
".
Des tentatives de dialogue ont également eu lieu en 2019, sans succès;
l’association a exigé ensuite la fermeture du stand de tir, par le biais d’une
pétition, réunissant plus de 150 signatures d’habitants du Vallon et adressée à
la commune.
D.
En 2017, la Direction générale de l’environnement (ci-après: DGE) a
effectué des mesures de niveau sonore du stand afin de vérifier si
l’exploitation de celui-ci respectait les exigences de l’annexe 7 de
l’ordonnance fédérale sur la protection contre le bruit du 15 décembre 1986
(OPB; RS 814.41). Dans son rapport du 13 novembre 2017, elle a conclu que le
stand respectait les valeurs de planification de l’annexe 7 de l’OPB, compte
tenu du programme de tir produit. Le rapport ajoute ce qui suit:
"Etant donné le faible nombre
de coups tirés par année par rapport au nombre de jours d’exploitation, nous
vous demandons d’étudier la possibilité de réduire les horaires d’ouverture en
semaine l’été de 17h00 à 19h00 ou à une séance inférieure à 4 heures. La
création d’un avant-toit insonorisé permettra également de réduire les
nuisances sonores."
La société de tir a ensuite fait parvenir à la DGE
un programme de tir modifié pour l’année 2018; la DGE s’est déterminée à ce
sujet dans un courrier du 13 décembre 2017:
"En été, les séances de tirs
du mardi et mercredi ont été réduites et vous avez rajouté le jeudi après-midi
avec une séance de 15h00 à 17h00 pour du 22 LR exclusivement et de 17h00 à
19h00 pour les autres armes. Le nombre de demi-jours pondérés reste identique
189 djp, mais la diminution des séances de tirs permet de réduire les nuisances
sonores pour le voisinage.
Vous nous avez également confirmé
la création d’un avant-toit insonorisé qui permettra de réduire les nuisances
sonores.
Vu ce qui précède, le DGE/DIREV-ARC
considère l’exploitation de ce stand conforme aux exigences de l’annexe 7 de
l’ordonnance fédérale sur la protection contre le bruit."
Par rapport aux horaires d’exploitation antérieurs,
la société de tir indiquait avoir réduit ceux-ci de l’ordre de 20% en hiver et
30% en été; elle a supprimé également les séances de tirs du samedi après-midi
et du mercredi. Il demeure que les programmes de tir versés au dossier par la
société (années 2019 et 2023) s’étalent sur toute l’année ou presque, le stand
de tir étant ouvert dans la règle le mardi, matin et après-midi, le jeudi,
matin et après-midi et enfin le samedi matin. Ce programme annonçait aussi
chaque année trois séances de tirs militaires, ainsi que les jours de fermeture
du stand, coïncidant avec des jours fériés ou des fêtes villageoises (la
manifestation des Sonnailles, notamment).
En 2020, la société de tir a recueilli des devis
pour des travaux destinés à insonoriser le stand; aucune suite n’y a été
donnée, la société ne disposant pas, selon ses allégations, des moyens
financiers pour réaliser les travaux.
Le 12 avril 2022, l’Officier fédéral de tir F.________
a établi un rapport d’expertise, en lien notamment avec l’installation de
récupérateur de balles pour le stand de 25 m et la ciblerie à 50 m et
concluant à la conformité de l’installation aux exigences techniques des
installations de tir; il proposait de confirmer l’autorisation d’utilisation de
la ligne de tir.
E.
Début 2023, l'association s’est adressée à la municipalité pour lui
faire part de ses demandes en lien avec les nuisances produites par le stand de
tir; elle évoquait le fait que le stand de tir ******** comportait un programme
de 547 heures d’ouverture annuelle contre une moyenne de 132,2 heures
d’ouverture annuelle dans le canton.
Par lettre du 30 mars 2023, la municipalité a
informé la société de tir de sa volonté de restreindre les heures d’ouverture
du stand, cela notamment sur la base de l’art. 42 du Règlement général de
police de la commune (ci-après: RPC); elle lui a proposé de nouveaux horaires,
avec une ouverture limitée à 6 mois par année, soit de mars à juin, puis de
septembre à octobre.
Dans sa réponse du 18 avril 2023, la société de tir
a refusé d’entrer en matière sur la proposition d’horaire formulée par la
municipalité; elle faisait valoir qu’elle était au bénéfice d’une autorisation
cantonale, de sorte qu’elle se trouvait en parfaite légalité en ce qui concerne
les nuisances sonores et les règles environnementales.
La municipalité a interpellé à nouveau la société de
tir le 27 septembre 2023; elle l’a informée qu’à défaut d’une solution
concertée, elle rendrait une décision formelle. La société de tir s’est
déterminée à son tour le 30 novembre 2023.
F.
Par décision du 19 mars 2024, la Municipalité de Romainmôtier-Envy a limité
les horaires de tir de la société de la manière suivante:
"
I.
Les horaires de tir du stand de tir ********,
dès et y compris l’année 2024, seront les suivants :
Période              Mardi               Jeudi                           Samedi
De mars à juin     10h
à 12h         16h à 18h                     10h à 12h
(Semaine
paire)            (Semaine impaire)
De septembre à
Octobre               10h
à 12h         16h à 18h                     10h à 12h
(Semaine
paire)            (Semaine impaire)
Lors de cas exceptionnels de deuils,
veillées, mariages, naissances, manifestations soumises à autorisation
communale etc., et sur demande expresse des personnes concernées à la
Municipalité, les tirs peuvent être suspendus par la Municipalité.
II.
L’effet suspensif d’un éventuel recours est retiré."
Cette décision était en outre notifiée sous la
menace de la peine d’amende prévue par l’art. 292 du Code pénal (insoumission à
une décision de l’autorité).
G.
A.________ a formé le 19 avril 2024 un recours auprès de la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP). Elle
conclut avec dépens à l’annulation de la décision attaquée et subsidiairement
au renvoi de la cause à la municipalité pour nouvelle décision dans le sens des
considérants.
Dans sa réponse du 19 juin 2024, l'autorité intimée
conclut avec dépens au rejet du recours.
Dans leurs déterminations, B.________ et C.________,
D.________, ainsi que l’E.________ concluent, avec dépens, au rejet du recours,
la décision attaquée devant être confirmée; ils concluent également à ce que "
la
destruction du bâtiment fermé réalisé illégalement et la remise en état du
chemin carrossable
" soit ordonnée; ils concluent subsidiairement,
s’agissant de ce bâtiment, à ce que le dossier soit renvoyé aux autorités
cantonales compétentes pour décisions au sens des considérants.
Dans ses déterminations du 18 juin 2024, la DGE s'est
référée à son rapport de 2017 ainsi qu'à sa lettre du 13 décembre 2017 validant
un nouveau programme de tir pour l'année 2018.
Le 13 septembre 2024, la recourante a encore déposé
une réplique.
Par décision incidente du 24 juillet 2024, le juge
instructeur a confirmé la levée de l’effet suspensif dans le cadre du présent
recours.
Considérant en droit:
1.
a) La société recourante est la destinataire principale de la décision
attaquée; dite décision entraîne pour elle des restrictions de l’exploitation
de son stand de tir. Elle se prévaut ainsi d’un intérêt digne de protection à
la modification de la décision attaquée, de sorte qu’il faut lui reconnaître la
légitimation à recourir, au sens de l’art. 75 al. 1 let. a de la loi du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (ci-après : LPA-VD ; BLV
173.36). Il convient ainsi d’entrer en matière sur le pourvoi.
b) La décision a pour objet principal l’horaire des
tirs, voire plus généralement le programme annuel de tir, limité à six mois.
L’acte attaqué comporte également ce qu’il faut
qualifier de décision de principe (voir à ce propos Moor/Poltier, Droit
administratif II, p. 185; voir aussi ATF 114 Ib 190; RDAF 1996, 64 et 1999 I
120). En effet, la décision évoque différents événements, notamment des
manifestations autorisées par la municipalité, susceptibles de conduire, sur
demande des personnes intéressées, à une interdiction de l’utilisation du stand
de tir. De telles décisions sont d’emblée sujettes à recours, même si elles
doivent être suivies de décisions concrètes d’application, en lien par exemple
avec une manifestation déterminée. En l’occurrence, la recourante a en effet un
intérêt, en lien avec la sécurité de sa situation juridique, à contester
également cette décision de principe.
c) La décision attaquée, par ailleurs, n’évoque
nullement le statut proprement dit du bâtiment du stand de tir et n’en demande
donc pas l’éventuelle régularisation. Les conclusions des tiers intéressés
tendant à ce que cette construction ou une partie de celui-ci soit démolie sortent
donc du cadre du présent litige et doivent partant être déclarées irrecevables.
d) La recourante demande l’annulation de la décision
attaquée pour un motif formel, en raison de la prévention alléguée de deux
municipaux ayant participé à la décision attaquée: ces derniers ne s’étant pas
récusés, la décision attaquée s’en trouverait viciée.
aa) Il convient d'emblée de relever que l’identité
des différents membres de la municipalité est connue du public; en d’autres
termes, la demande de récusation de ces municipaux aurait dû être formulée
avant même le prononcé de la décision attaquée, sous réserve de l’hypothèse
dans laquelle les liens entre les municipaux en question et les tiers intéressés
(l’association notamment) auraient été connus après le prononcé de la décision.
bb) L’art. 9 LPA-VD régit la récusation en procédure
administrative. Elle paraît régler la question de manière identique s’agissant
d’un membre d’une autorité judiciaire (par exemple de la CDAP) ou d’un membre
du gouvernement cantonal, communal ou encore d’un membre de l’administration.
Toutefois, cette question doit être mise en relation avec l’exigence découlant
de l’art. 30 de la Constitution fédérale (Cst.; RS 101), touchant
l’indépendance de la justice, alors que l’impartialité attendue d’une autorité administrative
relève bien plutôt de l’art. 29 Cst. La jurisprudence du Tribunal fédéral fait
expressément la différence entre ces deux configurations dans l’arrêt suivant (ATF
125 I 119 consid. 3; rendu sous l’empire de l’ancienne constitution, il évoque
l’indépendance de la justice en relation avec les art. 6 § 1 CEDH et 58 aCst.;
l’impartialité du pouvoir exécutif et de l’administration se rattachait à
l’art. 4 aCst.):
"b) Selon plusieurs arrêts du
Tribunal fédéral, l'
art. 4 Cst.
confère une garantie
de portée équivalente quant à l'indépendance et l'impartialité des autorités
qui ne sont pas des tribunaux (ATF 120 Ia 184 consid. 2a p. 186; 119 Ia 13
consid. 3a p. 16; ATF 117 Ia 408 consid. 2a p. 410; ATF 114 Ia 278 consid. 3b
p. 279). Dans leur domaine d'application, les lois fédérale et neuchâteloise
sur la procédure administrative prévoient d'ailleurs, par des dispositions
presque identiques (
art. 10 al. 1 let
. d PA et
art. 11 al. 1 let
. d LPJA neuch.), que l'apparence de la
prévention est un motif de récusation des personnes appelées à rendre ou à
préparer une décision. A première vue, les critères précités relatifs à
l'apparence de la prévention, concernant les membres des tribunaux, doivent
donc être mis en oeuvre de façon identique lorsqu'une demande de récusation est
dirigée contre un membre d'une autorité autre qu'un tribunal.
c) Cette approche ne présente
normalement pas de difficulté lorsque l'autorité est composée et organisée
selon des règles propres à assurer "a priori" l'impartialité de ses
membres, telles que des commissions de recours, d'arbitrage ou de surveillance
externes à l'administration (arrêt de la IIe Cour de droit public du 19 mai
1998 dans la cause B., consid. 2b; cf. ATF 120 Ia 184 consid. 2). Le Tribunal
fédéral a néanmoins jugé, dans le cas de l'Autorité indépendante d'examen des
plaintes en matière de radio-télévision, que la jurisprudence relative aux
art. 58 Cst.
et 4 Cst. ne lui était pas sans autre
transposable (ATF 122 II 471 consid. 2a in fine p. 475). [….]
d) La récusation de membres des
autorités supérieures du pouvoir exécutif doit être examinée en tenant compte
de la mission et de l'organisation desdites autorités. Celles-ci assument avant
tout des tâches de gouvernement, de direction et de gestion; à la différence
des commissions précitées, elles ne sont qu'occasionnellement impliquées dans
des procédures juridiques ouvertes à l'égard ou sur requête de particuliers.
Leurs tâches impliquent le cumul de fonctions
diverses, qui
ne pourraient pas être séparées sans atteinte à l'efficacité de la gestion et à
la légitimité démocratique et politique des décisions correspondantes; en
outre, elles exigent souvent des prises de position publiques (ATF 121 I 252
consid. 2 p. 256 in medio; arrêt du 14 février 1997 in Pra 1997 p. 631, consid.
3). Ainsi, à l'égard d'un projet de route cantonale, les membres du
gouvernement cantonal agissent à la fois à titre d'organe du maître d'oeuvre et
d'autorité compétente pour l'approbation des plans. Dans cette seconde fonction,
ils ne sont pas récusables au seul motif qu'ils ont déjà pris position, en
faveur du projet, devant le parlement et dans la campagne précédant une
votation populaire, car cette situation est inhérente à la réglementation
légale des compétences (arrêt du 14 mars 1996 dans la cause Verkehrs-Club der
Schweiz, consid. 4). Dans cette dernière affaire, le Tribunal fédéral s'est
référé à la jurisprudence selon laquelle un conseiller d'Etat n'est pas
récusable, dans la cause d'une société anonyme, au seul motif qu'il appartient
au conseil d'administration de cette société à titre de représentant de la
collectivité publique (ATF 107 Ia 135 consid. 2b p. 137).
[….]
f) Ces exemples montrent qu'à la
différence des
art. 6 par. 1 CEDH
et 58 Cst., l'
art. 4 Cst.
n'impose pas l'indépendance et l'impartialité
comme maxime d'organisation d'autorités gouvernementales, administratives ou de
gestion. Au contraire, la répartition des fonctions et
l'organisation choisies par le législateur compétent font partie des critères
dont il importe de tenir compte pour apprécier si les membres de l'autorité
satisfont, dans un cas concret, à la garantie d'impartialité. Les fonctions
légalement attribuées à l'autorité doivent être prises en considération, en
particulier pour apprécier la portée de déclarations ou prises de position
antérieures dans l'affaire. En règle générale, les prises de position qui
s'inscrivent dans l'exercice normal de fonctions gouvernementales,
administratives ou de gestion, ou dans les attributions normales de l'autorité
partie à la procédure, ne permettent pas de conclure à l'apparence de la
partialité et elles ne sauraient donc justifier une récusation. A cet égard,
une appréciation spécifique est nécessaire dans chaque situation particulière.
L'
art. 4 Cst.
n'offre donc pas, dans ce contexte, une
garantie équivalente à celle des
art. 6 par. 1 CEDH
et 58 Cst. applicables aux tribunaux (cf. arrêt du 11 juin 1996 in ZBl 1997 p.
568, consid. 3a). Cela s'explique par le fait qu'au contraire de ceux-ci, les
autorités qui ont généralement pour mission principale de remplir des tâches de
gouvernement, d'administration ou de gestion, ou d'assumer le rôle de partie à
la procédure, n'exercent qu'occasionnellement la tâche de trancher des litiges.
Quant aux prescriptions légales
cantonales libellées, sans autres précisions, sur le modèle de l'
art. 10 al. 1 let
. d PA, il n'est pas arbitraire d'admettre
qu'elles permettent elles aussi de prendre en considération, dans la même
mesure, les fonctions assumées par les autorités administratives auxquelles
elles s'appliquent. Il est loisible aux autorités cantonales de les interpréter
de façon plus restrictive, de même que le législateur cantonal peut adopter des
dispositions plus sévères."
cc) Dans le cas d’espèce, il n’est pas établi que
les deux municipaux dont la récusation est demandée (soit G.________ et H.________)
aient noué avec les recourants des relations d’amitié particulières
susceptibles de mettre en doute leur impartialité lorsqu’ils ont siégé au sein
du collège municipal qui a rendu la décision attaquée. De même, ces municipaux
ne sont pas membres de l’association intimée. En fin de compte, il apparaît que
ces municipaux ont déployé des activités qui entrent pleinement dans les
activités normales de membres d’un exécutif communal, de surcroît une commune
de taille réduite. Dans ces conditions et en application de la jurisprudence
précitée, la demande de récusation de ces municipaux, formulée avec le recours,
à supposer qu’elle ne soit pas tardive, doit être rejetée. En d’autres termes,
la décision attaquée ne saurait être annulée pour ce motif.
2.
La recourante soulève tout d’abord une question en lien avec la primauté
du droit fédéral. En substance, la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la
protection de l’environnement (LPE; RS 814.1) régit le droit de la protection
de l’environnement et notamment le domaine de la protection contre le bruit (au
travers de l’ordonnance du Conseil fédéral du 15 décembre 1986 sur la
protection contre le bruit; OPB; RS 814.41). Or la municipalité intimée, avec
la décision attaquée, a appliqué le RPC, soit des dispositions communales, dont
il faut se demander si elles sont conformes au droit supérieur.
a) S’agissant du principe de primauté en lien avec
la LPE, la jurisprudence du Tribunal fédéral s’exprime comme suit (TF 2C_1017
2011 du 8 mai 2012):
"4.3 L'art. 49 al. 1 Cst.
consacre le principe de la primauté du droit fédéral. Il ressort de la
jurisprudence que, même si la législation fédérale est considérée comme
exhaustive dans un domaine donné, une loi cantonale peut subsister dans le même
domaine si elle poursuit un autre but que celui recherché par le droit fédéral.
Par ailleurs, dans la mesure où une loi cantonale renforce l'efficacité de la
réglementation fédérale, le principe de la force dérogatoire n'est pas violé (ATF
137 I 167 consid. 3.4 p. 174 s. et la jurisprudence citée).
4.4 Avec l'entrée en vigueur de la
législation fédérale sur la protection de l'environnement, le droit cantonal
relatif à la protection contre les immissions a certes perdu son caractère
autonome lorsque son contenu matériel correspond au droit fédéral ou va moins
loin que celui-ci; il l'a en revanche conservé là où le droit cantonal complète
les normes fédérales ou - dans la mesure autorisée - les renforce (cf. arrêt
1A.132/1999 du 25 janvier 2000 consid. 2b/A.A. et les références citées). Les
dispositions de la législation fédérale sur la protection de l'environnement
relatives à la protection contre le bruit n'excluent ainsi pas l'application de
prescriptions cantonales (ou communales) destinées à protéger le repos nocturne
ou dominical ou d'autres valeurs dites de police (Polizeigüter; cf. arrêts
2C_378/2008 du 20 février 2009 consid. 3.2 et 1A.132/1999 du 25 janvier 2000
consid. 2b/bb). Par ailleurs, dans la systématique de la loi fédérale sur la
protection de l'environnement, des mesures de limitations des horaires
d'ouverture d'une entreprise peuvent être ordonnées à titre préventif
indépendamment de l'existence d'atteintes nuisibles ou incommodantes (cf. art.
11 al. 2 LPE), et notamment même si les valeurs limites d'exposition au bruit -
pour les installations auxquelles elles s'appliquent - ne sont pas dépassées
(cf. ATF 124 II 517 consid. 4a p. 521; arrêt 1A.109/2005 du 6 décembre 2005
consid. 4.3)".
Cette jurisprudence a été régulièrement confirmée
depuis lors (TF 1C_84/2017 du 18 août 2017 consid. 5.3.1; 2C_98/2020 du 22
décembre 2021; ATF 148 I 198 non publié consid. 6.2; voir aussi CDAP
AC.2023.0053 du 15 mars 2024 consid. 4 et les nombreuses références; voir
encore, s’agissant du principe de la primauté du droit fédéral, ATF 150 I 120,
consid. 5.5).
b) L’art. 42 RPC vise assurément à assurer ou
promouvoir la tranquillité publique, laquelle constitue un élément de l’ordre
public. Il faut donc considérer que cette disposition a bien pour objectif de
protéger des valeurs dites de police. En d’autres termes, en appliquant cette
disposition, la municipalité exerçait bien une compétence qui doit lui être
reconnue, en conformité avec la LPE. On ajoutera que, en tant qu’autorité
communale, elle peut se prévaloir à cet égard de l’autonomie communale, soit d’une
garantie constitutionnelle (TF 2C_1017/2011 précité consid. 4.5).
Ce grief tiré de la violation du principe de la
primauté du droit fédéral doit ainsi être écarté.
3.
La recourante invoque ensuite une violation de sa liberté économique;
elle soutient en particulier que les mesures prises sont contraires au principe
de la proportionnalité (consacré à l’art. 36 Cst., en lien avec les
restrictions aux libertés publiques).
a) aa) Selon l'art. 27 al. 1 Cst., la liberté
économique est garantie. Elle comprend notamment le libre choix de la
profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son
libre exercice (art. 27 al. 2 Cst.). Cette liberté protège toute activité
économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production
d'un gain ou d'un revenu (ATF 138 I 378 consid. 6.1; 137 I 167 consid. 3.1; 136
I 197 consid. 4.4.1 et les arrêts cités). Néanmoins, la question se pose de
déterminer quelles sont les activités qui entrent dans le champ d’application
de la liberté économique: il s’agit d’activités exercées à des fins lucratives
et qui tendent, par conséquent à la production d’un gain ou d’un revenu. Le but
et l’intention suffisent, si bien qu’il n’est pas nécessaire qu’un gain ou un
revenu soit effectivement réalisé. En somme, une participation, par
l’engagement de sa force de travail et de son capital, aux échanges
économiques, en vue de fournir des services ou de créer des produits, moyennant
des contre prestations est requise (dans ce sens ATF 134 I 214, consid. 3; cet
arrêt parvient à la conclusion que la mendicité n’entre pas dans le champ
d’application de cette liberté). En revanche, les activités associatives ou
bénévoles, exercées dans un but idéal, ne relèvent pas de la liberté
économique. Il reste que celles-ci ne sont pas pour autant privées de
protection constitutionnelle, puisque les éventuelles restrictions à la liberté
d’association (art. 23 Cst.) ou subsidiairement à la liberté personnelle (art.
10 al.2 Cst.) ne sont admissibles qu’aux conditions de l’art. 36 Cst. (sur ces
différentes questions voir notamment Vincent Martenet, N 44 s. ad. art. 27
Cst., in Martenet/Dubey, éditeurs, Commentaire romand de la constitution
fédérale; Bâle 2021).
bb) Dans le cas d’espèce, on peut laisser indécise
la question de savoir si les activités de la recourante, association exerçant
une activité de loisir, relèvent de la liberté économique; en effet, les
exigences posées par l’art. 36 Cst. à la restriction d'une garantie
constitutionnelle sont de toute façon respectées, comme on le verra ci-après.
b) La liberté économique, comme les autres garanties
constitutionnelles, n'est en effet pas absolue. Les restrictions cantonales
doivent reposer sur une base légale, être justifiées par un intérêt public ou
par la protection d'un droit fondamental d'autrui et, selon le principe de la
proportionnalité, se limiter à ce qui est nécessaire à la réalisation des buts
d'intérêt public poursuivis (art. 36 al. 1 à 3 Cst.; ATF 136 I 1 consid. 5.1;
131 I 223 consid. 4.1; 130 I 26 consid. 4.5 et les arrêts cités).
aa) A teneur de l’art. 38 du RPC, tous actes de
nature à troubler l’ordre, la tranquillité, la sécurité et le repos public sont
interdits. Au surplus, est interdite, à teneur de l’art. 42 et sauf
autorisation de la municipalité, tout travail ou activités bruyants de nature à
troubler le repos des personnes entre 20 heures et 7 heures, ainsi que les
dimanches et jours fériés légaux. En outre, en dehors de ces heures, toutes
mesures doivent être prises pour réduire le bruit le plus possible.
L’art. 42 RPC comporte une base légale expresse
relative aux mesures à prendre pour protéger le repos nocturne et dominical;
toutefois, il va plus loin, puisqu’il vise, même en dehors de ces périodes, à
réduire le bruit le plus possible. Force est de retenir que ce texte constitue
une base légale suffisante pour fonder les mesures prises dans la décision
attaquée. Cette première exigence de l’art. 36 Cst. est dès lors remplie, ce
que la recourante ne conteste d’ailleurs pas.
bb) Il faut relever ensuite que l’art. 42 RPC vise
des objectifs qui relèvent de l’ordre public, en l’occurrence la tranquillité
publique (voir aussi art. 38 du règlement). Il s’agit là d’un intérêt public,
entrant d’ailleurs dans les valeurs dites de police, de sorte que la seconde
exigence posée par l’art. 36 Cst. est remplie également.
cc) A vrai dire, la recourante conteste
principalement la proportionnalité des mesures prises.
L'art. 5 al. 2 Cst. prévoit que l'activité de l'Etat
doit répondre à un intérêt public et être proportionnée au but visé. La
jurisprudence en a déduit qu'une mesure restrictive doit d'abord être apte à
produire les résultats escomptés (règle de l’aptitude); ces résultats ne doivent
ensuite pas pouvoir être atteints par une mesure moins incisive (règle de la
nécessité); enfin, le principe de la proportionnalité proscrit toute
restriction allant au-delà du but visé: il exige un rapport raisonnable entre
ce but et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la
proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts en présence
– ATF 139 I 180 consid. 2.6.1; 138 I 331 consid. 7.4.3.1; 137 I 31 consid.
7.5.2; 135 I 169 consid. 5.6).
Sous l’angle de l’aptitude, il est clair que les
mesures attaquées sont de nature à réduire les nuisances dues à l’exploitation
du stand de tir de la recourante.
Sous l’angle de la nécessité, il s’agit de vérifier
si la mesure attaquée est celle qui emporte la restriction la moins incisive au
droit de la recourante ou si le but d’intérêt public poursuivi par l’autorité
intimée pourrait être atteint, avec la même efficacité, par d’autres mesures. A
cet égard, il faut d’abord observer qu’une autre mesure a été envisagée -
d’ailleurs mentionnée dans le rapport de la DGE de 2017 - à savoir la création
d’un avant-toit insonorisé. Cependant, ce rapport paraissait envisager de
manière cumulative à la fois une réduction des horaires d’ouverture du stand et
la réalisation de cet avant-toit. Quoi qu’il en soit, la recourante, qui a
certes réuni des devis pour la création de cet aménagement du stand, a renoncé
à le réaliser pour des motifs financiers, sa situation sur ce plan étant
précaire. De toute manière, la réalisation d’un tel avant-toit aurait certes
des incidences sur la perception du bruit par le voisinage durant les séances
de tirs; par contre, elle ne permet pas, comme la réduction d’horaires
envisagée, une absence de nuisances due à ces tirs lorsque le stand se trouve
fermé. En d’autres termes, les deux mesures, soit une réduction des heures
d’ouverture du stand, d’une part, la réalisation d’un avant-toit insonorisé,
d’autre part, visent des objectifs distincts, qui ne sauraient être considérés
comme équivalents; ces mesures ne peuvent donc pas se substituer l’une à
l’autre. La société recourante ne saurait donc démontrer l’absence de nécessité
d’une réduction des horaires du stand dans le cas où elle adopterait la mesure -
qu’elle considère comme alternative - d’un avant-toit insonorisé (mesure
qu’elle a jusqu’ici elle-même écartée, car trop lourde sur le plan financier).
Pour sa part, l’autorité intimée a souhaité apaiser,
dans une certaine mesure, le voisinage du stand; elle a donc prévu notamment
une limitation de l’ouverture de cette installation sur six mois de l’année. En
particulier, la décision attaquée exclut une ouverture durant les vacances
d’été, ainsi que durant les mois d’hiver (couvrant notamment les fêtes de fin
d’année). Par rapport aux anciens horaires, cette solution présente une
réduction très significative. Elle s’accompagne d’ailleurs d’une limitation d’ouverture,
durant la période autorisée, à un samedi sur deux. Ce régime traduit une
volonté communale de reprendre une certaine maîtrise des nuisances sonores dues
au stand de tir; pour atteindre cet objectif, on ne voit pas qu’il y ait des
mesures alternatives permettant d’atteindre le même but. En tous les cas, la
réalisation d’un avant-toit ne serait pas suffisante à cet égard.
Sous l’angle enfin de la proportionnalité au sens
étroit, il faut bien admettre que les mesures ici en cause entraînent des
restrictions marquées de l’activité de la recourante. Il n’en reste pas moins
que le but d’intérêt public poursuivi lié à la tranquillité publique, avec
l’interdiction du tir pour une partie de l’année, bénéficiant à un périmètre
important du territoire communal, justifie le sacrifice imposé à la recourante.
Certes, celle-ci allègue qu’elle perdra des membres et donc des cotisations; il
n’en reste pas moins que cette conséquence apparaît comme supportable, au
regard du bénéfice apporté à l’ensemble du voisinage. Par ailleurs, la
recourante fait encore valoir l’intérêt public que représente le stand,
puisqu’il accueille des tirs militaires hors du service, ainsi que - mais cela
paraît accessoire - des séances d’entraînements pour les inspecteurs de la
faune. Cependant, la réduction d’horaires querellée ne paraît pas remettre en
cause de telles séances de tirs d’intérêt public, la restriction entraînant
surtout et au premier chef une réduction du nombre de séances réservées au tir
sportif, soit à l’exercice d’un hobby.
dd) La décision attaquée comporte en outre une
clause permettant à la municipalité de suspendre les tirs lors "de cas
exceptionnels". Dans le cadre de cette clause, la municipalité se réserve
d’interdire le tir, même à des dates correspondant au programme de tir
autorisé, en cas "
de deuils, veillées, mariages, naissances,
manifestations soumises à autorisation communale, etc.
"; toutefois
cette suspension des tirs doit faire l’objet d’une demande expresse des
personnes concernées. On soulignera en outre que cette interdiction de tirs
"peut"
être ordonnée par la municipalité, ce qui lui confère à cet égard un pouvoir
d’appréciation, qu’elle doit exercer soigneusement en fonction des
circonstances du cas.
Là aussi, la recourante conteste la proportionnalité
de cette clause; formulée de manière extrêmement large, celle-ci permettrait à
la municipalité d’interdire le tir très fréquemment et cela à bref délai; cela
rendrait difficile, voire très difficile la planification des activités du
stand par la recourante.
A cet égard, il faut toutefois relever que cette
clause doit être considérée comme une décision de principe; en effet, elle pose
un cadre général, relatif à divers cas de figure, par exemple des
manifestations soumises à autorisation communale. En d’autres termes, cette clause,
examinée
ex ante
, soit avant qu’un cas d’espèce ne se présente, doit
ensuite être mise en œuvre dans une décision d’application. Cette décision
d’application doit bien évidemment, à son tour, être conforme au principe de
proportionnalité; à ce stade, la cour ne saurait condamner la clause contestée
pour le motif que des décisions d’application de celle-ci pourraient se révéler
elles-mêmes disproportionnées. Il convient donc de retenir que la clause doit
pouvoir faire l’objet d’une application proportionnée, dans le cadre du pouvoir
d’appréciation laissé à la municipalité, ce qui suffit à en confirmer la validité.
On relève au surplus que les décisions d’application de cette clause pourront
elles-mêmes faire l’objet de recours, par exemple au motif qu’elles seraient
disproportionnées.
On observe encore à ce sujet que le programme de tir
des années précédentes (2019 et 2023, notamment) interdisait le tir lors de la
manifestation des Sonnailles; or l’organisateur de cette manifestation, selon
une pièce du dossier produite par la recourante, a d’ores et déjà précisé qu’il
n’était pas opposé à ce que des tirs se déroulent pendant cette manifestation;
autrement dit, la clause n’aura pas à s’appliquer dans une telle hypothèse,
avec pour conséquence un élargissement (potentiel), très ponctuel certes, du
programme des tirs par rapport aux programmes de 2019 et 2023.
ee) Il découle des considérations qui précèdent que
les mesures prévues par la décision attaquée, quand-bien même elles traduisent
une réduction très significative du programme des tirs par rapport à ce qui
était pratiqué auparavant, apparaissent conformes au principe de
proportionnalité. Il y a en outre lieu d'ajouter que la municipalité agit en
l’occurrence sur la base des prérogatives dont elle dispose pour traiter les
problèmes de nature locale, de sorte qu’elle peut se prévaloir à cet égard de
l’autonomie communale. Dans une telle configuration, la cour doit de toute
manière observer une certaine retenue dans le contrôle qu’elle exerce sur ces
décisions communales.
4.
La recourante fait enfin valoir le principe de l’égalité de traitement,
en soulignant que d’autres stands bénéficient de régimes plus favorables ou
alors que d’autres stands, emportant des nuisances plus importantes - au motif
qu’ils permettent également le tir au fusil d’assaut à 300 mètres -,
connaîtraient malgré cela des horaires similaires à ceux de la décision
attaquée, voire plus larges.
Cette critique ne saurait être retenue. En effet, la
violation du principe d’égalité de traitement présuppose certes des traitements
différents (voire des décisions contradictoires), mais ceux-ci doivent émaner
de la même autorité (voir à ce propos Etienne Grisel, Egalité, 2
ème
éd., Berne 2009, N 306 ss et les références). Autrement dit, même si les
argumentations fondées sur une comparaison avec d’autres stands de tirs peuvent
se comprendre, elles ne sauraient être déterminantes pour trancher la présente
cause.
5.
En fin de compte, le recours apparaît entièrement mal fondé et
doit être rejeté, la décision attaquée étant confirmée. Quant aux conclusions
complémentaires des tiers intéressés, relatives au bâtiment du stand, elles
doivent être déclarées irrecevables. Succombant, la recourante supportera
l’émolument d’arrêt; elle doit également, pour le même motif, une indemnité à
titre de dépens à la Commune de Romainmôtier-Envy, d’une part, et aux tiers intéressés,
d’autre part, ces parties ayant en effet consulté avocat (art. 49 et 55
LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 19 mars 2024 par la Municipalité de
Romainmôtier-Envy, fixant les nouveaux horaires de tir du stand de tir ********,
est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge de la recourante, A.________.
IV.
A.________ versera à la Commune de Romainmôtier-Envy une indemnité de 2'500
(deux mille cinq cents) francs à titre de dépens.
V.
A.________ versera à B.________, C.________, D.________ et à l'E.________,
créanciers solidaires, une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs à
titre de dépens.
Lausanne, le 22 novembre 2024
Le président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure ainsi qu'à l'Office fédéral de l'environnement (OFEV).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.