vd_omni · PS.2009.0075 · 2009-12-28 · fr

X. c/Instance juridique chômage Service de l'emploi, Office régional de placement de Lausanne, Centre social régional de Lausanne | Confirmation d'une réduction du forfait d'entretien de 15% durant deux mois, sans qu'il soit nécessaire de prononcer un avertissement préalable, à l'égard d'un bénéficiaire du RI ayant abandonné un stage, dont le but était de lui permettre d'acquérir une formation sanctionnée par un diplôme et de mettre fin à sa situation de demandeur d'emploi, pour des raisons qui n'ont pas été élucidées dans le dossier. Or, après l'interruption de cette mesure, il n'a effectué qu'une seule recherche sur une période comptant neuf jours ouvrables, ce qui est nettement insuffisant.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.12.2009 PS.2009.0075

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
28 décembre 2009
Composition
M. Robert Zimmermann,
président
; Mmes Isabelle Perrin et Sophie Rais
Pugin, assesseurs; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourant
A.X.________,
à 1.********.
Autorité
intimée
Instance juridique
chômage Service de l'emploi,
à Lausanne.
Autorités
concernées
1.
Office régional de
placement de 1.********,
à 1.********.
2.
Centre social régional
de 1.********,
à 1.********.
Objet
Assistance publique
Recours A.X.________ c/ décision de
l'Instance juridique chômage Service de l'emploi du 8 octobre 2009
Vu les faits suivants
A.
A.X.________, né en 1967, sans formation spécifique
autre qu’une demi-licence en psychologie, a exercé jusqu’en 2004 une activité
d’assistant social à la Fondation de probation. Frappé par un burn-out, il n’a
plus d’emploi depuis le 31 mars 2005. Du 2 novembre 2007 au 5 novembre 2008, il
a bénéficié de l’indemnité de chômage, complétée par le revenu d’insertion (RI)
jusqu’au forfait maximum auquel il pouvait prétendre. Depuis le 6 novembre 2008,
ayant épuisé son droit à l’allocation de chômage, il ne perçoit plus que le RI.
B.
Ne désirant plus travailler dans le domaine social,
A.X.________ a bénéficié de plusieurs mesures relatives au marché du travail
(MMT) et d’emplois temporaires subventionnés (ETS), dont une activit¿de chargé
d’inventaire au Musée historique de Lausanne de mars à août 2008 et un emploi
d’assistant en information documentaire aux Archives cantonales vaudoises en
septembre 2008, lequel a pris fin après trois jours. Le 16 mars 2009, A.X.________
s’est vu proposer par le CHUV d’effectuer un pré-apprentissage d’agent en
formation documentaire auprès de l’Institut universitaire d’Histoire de la
Médecine et de la Santé publique (IUHMSP), du 1
er
avril au 31
juillet 2009, suivi d’un apprentissage sur deux ans à compter du 1
er
août 2009. Cette promesse d’engagement était conditionnée à la réussite d’un
stage probatoire, effectué du 23 au 31 mars 2009. Il était prévu que A.X.________
continue de bénéficier du RI durant cette période. Il a cependant abandonné ce
pré-apprentissage et a démissionné avec effet au 20 avril 2009.
C.
Le 7 mai 2009, l’Office régional de placement de 1.********
(ci-après: ORP) a informé l’intéressé que ses recherches d’emploi pour le mois
d’avril 2009 étaient insuffisantes, dès lors qu’il ne pouvait justifier que
d’une démarche à cet effet. A.X.________ s’est dit surpris dans la mesure où il
lui semblait avoir communiqué cinq recherches d’emploi. Le 16 juin 2009, l’ORP
a réduit son forfait d’entretien de 15% durant trois mois. Le 19 juin 2009,
cette décision a été ramenée à deux mois. Sur recours de A.X.________, cette
dernière décision a été confirmée le 8 octobre 2009 par le Service de l’emploi,
Instance juridique chômage (ci-après: SE).
A.X.________ a recouru contre la
décision du SE, dont il demande l’annulation. Le SE propose le rejet du recours
et la confirmation de la décision attaquée. L’ORP et le Centre social régional
de 1.******** ne se sont pas déterminés.
D.
Le Tribunal a délibéré à huis clos, par voie de
circulation.
Considérant en droit
1.
a)
Aux termes de l'art. 17
al. 1 de
la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage
obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (loi sur l'assurance-chômage;
LACI; RS 837.0),
l'assuré qui fait valoir des
prestations d'assurance doit, avec l'assistance de l'office du travail
compétent, entreprendre tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour
éviter le chômage ou l'abréger. Il lui incombe, en particulier, de chercher du
travail, au besoin en dehors de la profession qu'il exerçait précédemment, et
d'apporter la preuve des efforts qu'il a fournis. Selon
l'art.
26 de l'ordonnance du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et
l'indemnité en cas d'insolvabilité (ordonnance sur l'assurance-chômage; OACI;
RS 837.02), intitulé
"Recherches personnelles de l'assuré pour trouver
du travail"
, l'assuré doit cibler ses recherches d'emploi, en règle
générale selon les méthodes de postulation ordinaires (al. 1). En
s'inscrivant pour toucher des indemnités, il doit fournir à l'office compétent
la preuve des efforts qu'il entreprend pour trouver du travail (al. 2). Il doit
apporter cette preuve pour chaque période de contrôle en remettant ses
justificatifs au plus tard le cinq du mois suivant ou le premier jour ouvrable
qui suit cette date. S'il ne les a pas remis dans ce délai, l'office compétent
lui impartit un délai raisonnable pour le faire. Simultanément, il l'informe
par écrit qu'à l'expiration de ce délai, et en l'absence d'excuse valable, les
recherches d'emploi ne pourront pas être prises en considération (al. 2bis).
L'art. 30 LACI dispose que le droit de
l'assuré à l'indemnité est suspendu lorsqu'il est établi que celui-ci ne fait
pas tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail
convenable (al. 1 let. c). L'art. 30 LACI précise que l'autorité cantonale
prononce la suspension au sens, notamment, de l'al. 1 let. c, lorsqu'il s'agit
d'une violation de l'obligation de fournir des renseignements à ladite autorité
ou à l'office du travail, ou de les aviser (al. 2) ou lorsqu'une caisse ne
suspend pas l'exercice du droit du chômeur à l'indemnité, bien qu'il y ait
motif de prendre cette mesure (al. 4). Selon la jurisprudence, l
a suspension du droit à l'indemnité au sens de l'art. 30 LACI est
destinée à poser une limite à l'obligation de l'assurance-chômage d'allouer des
prestations pour des dommages que l'assuré aurait pu éviter ou réduire. En tant
que sanction administrative, elle a pour but de faire répondre l'assuré, d'une
manière appropriée, du préjudice causé à l'assurance-chômage par son
comportement fautif (ATF 133 V 89 consid. 6.2.2 p. 92; 126 V 520 consid. 4 p.
523, 130 consid. 1 et la référence). La conformité de l'art. 26 al. 2bis OACI à
la loi a été reconnue par le Tribunal fédéral. Celui-ci a considéré, en effet,
que le caractère obligatoire de l'obligation de diminuer le dommage consacrée à
l'art. 17 al. 1 LACI ne peut être concrétisé que si la violation de ce devoir
entraîne une sanction du point de vue des prestations. Aussi n'est-il pas
admissible de prendre en considération des recherches d'emploi, lorsque les
justificatifs qui les attestent n'ont pas été déposés, sans excuse valable,
avant l'expiration du délai supplémentaire prévu à l'art. 26 al. 2bis OACI (ATF
133 V 89, déjà cité, consid. 6.2.4 p. 94).
b)
L'art. 13 de
la loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; RSV 822.11) prévoit que
les ORP [offices régionaux de placement] sont à la disposition des personnes
qui recherchent un emploi et des entreprises qui souhaitent engager des
collaborateurs (al. 1). Les ORP exercent notamment les compétences suivantes
conformément à la LACI: conseiller et placer les chômeurs (al. 2 let. a),
exécuter les prescriptions de contrôle édictées par le Conseil fédéral (al. 2
let. e) et suspendre l'exercice du droit à l'indemnité dans les cas prévus à
l'art. 30 al. 2 et 4 LACI (al. 2 let. f).
Par novelle du 1
er
juillet
2008 modifiant la LEmp, entrée en vigueur le 1
er
novembre 2008, le
législateur a introduit diverses dispositions visant notamment à transférer, de
l'autorité d'application du revenu d'insertion (RI) aux ORP, la compétence de
sanctionner les demandeurs d'emploi bénéficiant du RI en cas de violation de
leurs devoirs dans le cadre de leur suivi professionnel (cf. Exposé des motifs
et projets de loi modifiant, notamment, la LEmp, février 2008, p. 2, ch.
2.1.2.1). Ainsi, selon l'art. 13 al. 3 let. b LEmp, introduit par ladite
novelle, les ORP assurent désormais la prise en charge des demandeurs d'emploi
au bénéfice du RI et, dans ce cadre, rendent les décisions sanctionnant les
bénéficiaires qui ne respectent pas leurs devoirs. De même, l’art. 23a LEmp
dispose que les demandeurs d'emploi au bénéfice du RI doivent, avec
l'assistance de leur ORP, tout mettre en œuvre pour favoriser leur retour à
l'emploi. En leur qualité de demandeurs d'emploi, ils sont soumis aux mêmes
devoirs que les demandeurs d'emploi pris en charge par la LACI (al. 1). En
particulier, il leur incombe d'effectuer des recherches d'emploi et d'en
apporter la preuve. Ils sont tenus d'accepter tout emploi convenable qui leur
est proposé et, lorsque l'ORP le leur enjoint, ils ont l'obligation de
participer aux mesures d'insertion professionnelle qui leur sont octroyées
(let. a), de participer aux entretiens de conseil et de contrôle, ainsi qu'aux
réunions d'information (let. b), de fournir les renseignements et documents
permettant de juger s'ils sont aptes au placement ou si le travail proposé est
convenable (let. c). L’art. 23b LEmp prévoit expressément que l
e non-respect par les bénéficiaires de leurs devoirs dans le cadre
de leur prise en charge par l'ORP est sanctionné par une réduction des
prestations financières au sens de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action
sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051). Dès la mise en œuvre de cette nouvelle
procédure, lorsque les ORP constatent une violation des devoirs par les
bénéficiaires du RI, ils procèdent – comme d’ailleurs pour tout demandeur
d’emploi pris en charge dans le cadre de la LACI – à l’examen du cas et
prononcent eux-mêmes les décisions de réduction des prestations financières que
les autorités d’application du RI (centres sociaux régionaux) sont chargées
quant à elle d’exécuter (cf. exposé des motifs, ch. 2.1.2.1, p. 2).
Le règlement d'application du 7
décembre 2005 de la LEmp (RLEmp; RSV 822.11.1) a également été adapté, par une
novelle du 1
er
octobre 2008 modifiant le RLEmp, entrée en vigueur le
1
er
novembre 2008. L’art. 12b RLEmp dispose:
Art. 12b   Manquements et réduction des
prestations (Art. 23b LEmp)
1
Les prestations financières du RI sont réduites sans
procédure d'avertissement préalable en cas de:
a.   rendez-vous non respecté (y compris la séance
d'information);
b.  absence ou insuffisance de recherches de travail;
c.   refus, abandon ou renvoi d'une mesure d'insertion
professionnelle;
d.   refus d'un emploi convenable;
e.   violation de l'obligation de renseigner.
2
Le refus d'observer d'autres instructions entraîne une
diminution des prestations financières après un avertissement.
3
Le montant et la durée de la réduction, fixés en
fonction du type, de la gravité et de la répétition du manquement, sont de 15%
ou de 25% du forfait, pour une durée de 2 à 12 mois. La réduction du forfait ne
touche pas la part affectée aux enfants à charge.
4
La décision de réduction des prestations est appliquée
sans délai. L'exécution de la réduction est caduque si elle n'a pas pu débuter
dans les 24 mois suivant la date de la décision.
c) Le noyau intangible, qualifié de
minimum vital absolu, peut être déterminé à hauteur de 75% du forfait pour
l'entretien. La CDAP a jugé qu’une réduction de 15% du forfait RI pendant
quatre
mois
à l’encontre d’un assuré ayant commis une négligence grave en
dissimulant des revenus importants n’était pas une sanction excessive (arrêt
PS.2007.0172 du 4 juillet 2008). De même, a été confirmée une réduction du
forfait de 15% pendant trois mois, sanctionnant une bénéficiaire qui avait
sous-loué pendant treize mois l'appartement dont le loyer, à hauteur de 550 fr.
par mois, était pris en charge par le RI, alors qu’elle-même vivait chez ses
parents et avait gardé le montant versé pour le loyer (PS.2008.0088 du 28 mai
2009 consid. 3b). Dans le cas d'une bénéficiaire qui avait reçu un
avertissement pour ne pas s'être rendue à un entretien avec son conseiller ORP
et qui ne s'était pas présentée pour suivre une mesure d'insertion
professionnelle, la CDAP a fixé la réduction du forfait à 15% pendant deux
mois, considérant toutefois qu’il ne s'agissait pas d'une faute grave
(PS.2008.0057 du 1
er
décembre 2008).
Le Tribunal administratif s'était déjà
penché sur la question des recherches d'emploi. Il a précisé qu'elles devaient
se terminer à la fin de chaque mois et aucune prolongation ne pouvait être
envisagée. L'assuré n'avait entrepris aucune recherche d'emploi durant un mois
et sa faute avait été qualifiée de légère, compte tenu du fait qu'il était
entravé dans ses recherches d'emploi en occupant un travail temporaire à plein
temps (ATFA C.258/99 du 16 mars 2000). L'autorité intimée en avait tenu compte
en fixant la durée de la suspension à cinq jours indemnisables
(v. arrêt
PS.2006.0234 du 1
er
mars 2007). Une réduction de 15% du forfait RI
durant trois mois a en outre été confirmée par la CDAP à l’égard d’un
bénéficiaire ayant produit ses recherches d’emploi durant un mois,
postérieurement au délai prolongé à cet effet à l’ORP. Si la faute en elle-même
a été considérée comme
bénigne, la remise ayant
finalement été effectuée, la sanction n’avait pas été jugée disproportionnée du
fait que le bénéficiaire en question s'était déjà livré à un tel retard par le
passé, soit à six reprises sur une période de vingt-six mois (arrêt PS.2009.0024
du 8 octobre 2009).
2.
Il est reproché en l’occurrence au recourant de
n’avoir fourni qu’une seule recherche d’emploi durant le mois d’avril 2009.
a) Le recourant s’en prend tout
d’abord à la décision attaquée sous un aspect formel. Selon lui, la décision
attaquée aurait dû être précédée d’un avertissement. Il se fonde à cet égard
sur l’art. 44 al. 1 du règlement
d'application du 26
octobre 2005 de la LASV (RLASV ; RSV 850.051.1), qui précise qu’après un
avertissement écrit et motivé, l’autorité d’application peut réduire le RI
lorsque le bénéficiaire, notamment,
«fait preuve de mauvaise volonté
réitérée pour retrouver son autonomie et participer à son insertion sociale»
(let. a). Le fondement de cette disposition repose sur l’art. 46 LASV à teneur
duquel:
«La violation par le bénéficiaire des obligations liées à l'octroi
des prestations financières, intentionnelle ou par négligence, peut donner lieu
à une réduction, voire à la suppression de l'aide (al. 1). Un manque de
collaboration du bénéficiaire, l'insuffisance de ses efforts pour retrouver une
autonomie ou pour limiter sa prise en charge peuvent donner lieu à une
réduction des prestations financières (al. 2)»
. Or, la décision attaquée se
fonde sur l’art. 23b LEmp, lex specialis dont la disposition d’application,
l’art. 12b RLEmp n’exige, quant à elle, pas la notification d’un avertissement
préalablement à toute sanction. On retire du reste de l’exposé des motifs de
février 2008, que la novelle du 1
er
juillet 2008 avait pour but
d’assurer la coordination entre la LACI, la LEmp et la LASV, afin que les deux
lois cantonales soient en corrélation avec le droit fédéral, s’agissant des
devoirs des bénéficiaires du RI, leur aptitude au placement notamment, et les
mesures d’insertion professionnelles. C’est la raison pour laquelle la
compétence de prononcer des sanctions a été transférée des autorités
d’application du RI aux ORP a été consacrée dans le texte légal. Le contenu de
l’art. 12b RLEmp, qui permet de sanctionner un manquement sans avertissement, est
directement inspiré du droit fédéral. Certes, l’art. 21 al. 4 de la loi
fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances
sociales (LPGA; RS 830.1), 1
ère
et 2
ème
phrases,
applicable à la LACI, prévoit pour sa part:
« Le
s prestations peuvent être réduites ou refusées temporairement ou
définitivement si l’assuré se soustrait ou s’oppose, ou encore ne participe pas
spontanément, dans les limites de ce qui peut être exigé de lui, à un
traitement ou à une mesure de réinsertion professionnelle raisonnablement
exigible et susceptible d’améliorer notablement sa capacité de travail ou
d’offrir une nouvelle possibilité de gain. Une mise en demeure écrite
l’avertissant des conséquences juridiques et lui impartissant un délai de
réflexion convenable doit lui avoir été adressée ».
Cette disposition vise un état de fait qui naît postérieurement à
la survenance de l’événement donnant droit à l’indemnité et qui s'inscrit donc
dans l'obligation générale qui incombe à l'assuré de réduire le dommage (voir Ueli
Kieser, ATSG-Kommentar, Zurich 2003, n° 54 ad art. 21 LPGA). Elle n’est
cependant pas applicable en matière d’assurance-chômage (art. 1
er
al. 2 LACI). Du reste, l’assuré qui ne fait pas tout ce qu’on peut
raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail convenable peut se voir
suspendu de son droit à l’indemnité (art. 30 al. 1 let. c LACI et 44 OACI),
sans qu’un avertissement préalable lui soit notifié.
Il
est douteux dès lors que l’art. 44 al. 1 RLASV soit opposable à l’autorité
intimée en l’occurrence et le recourant ne peut pas être suivi sur ce volet.
b) Le recourant admet n’avoir
effectué qu’une seule recherche d’emploi pour le mois d’avril 2009. Il rappelle
cependant que, jusqu’au 20 avril 2009, il suivait un stage probatoire à l’
IUHMSP afin de débuter ultérieurement un apprentissage d’agent en
formation documentaire. Sans doute jusqu’à cette date, on ne pouvait exiger du
recourant qu’il continue à effectuer des recherches d’emploi, ce d’autant plus
que
l’ORP et le CSR avaient expressément consenti à ce
qu’il suive ce stage probatoire et entre en pré-apprentissage
. Contrairement à ce que l’autorité intimée écrit dans la décision
attaquée, le recourant avait la garantie écrite qu’en cas de réussite du stage
probatoire et du pré-apprentissage, il entrerait en apprentissage en août 2009.
Or, l’objectif visé par cette démarche était de permettre au recourant
d’acquérir une formation sanctionnée par un diplôme et de mettre fin à sa
situation de demandeur d’emploi. C’est donc à tort que des reproches lui sont
formulés à cet égard, du moment qu’il effectuait ce stage. Toutefois, le
recourant a abandonné ce stage et a démissionné avec effet au 20 avril 2009
pour des raisons qui n’ont pas été élucidées dans le dossier. A partir de ce
moment-là, il devait, pour prétendre à l’entier de son droit au RI, répondre
aux conditions posées par l’art. 23a LEmp et rechercher un emploi. Or, il n’a
effectué qu’une seule recherche sur une période comptant neuf jours ouvrables,
ce qui est nettement insuffisant. Sans doute, en matière d’assurance-chômage,
il n’existe pas de normes quant au nombre de recherches que l’assuré est tenu
d’effectuer, les efforts que l’on peut exiger de lui s’apprécient tant au
regard de la qualité que du nombre des démarches entreprises (ATFA C.24/07 du 6
décembre 2007; C.6/05 du 6 mars 2006; C.234/04 du 21 mars 2005 ; C.280/01
du 23 janvier 2003 ; C.305/01 du 22 octobre 2002; C.141/02 du 16 septembre
2002, et les références citées; ATF 124 V 225). La pratique administrative exige
dix à douze offres d'emploi par mois en moyenne (ATFA C.6/05 du 6 mars 2006).
On pouvait dans ces conditions raisonnablement exiger du recourant qu’il
effectue au minimum deux ou trois recherches.
c) L’autorité intimée ne fait état
d’aucun antécédent mais l’étude du dossier démontre que le recourant a déjà,
par le passé, bénéficié de plusieurs MMT et de plusieurs ETS auxquels il a
parfois renoncé lorsqu’il ne les a pas cessés de lui-même. La question de son
aptitude au placement pourrait sérieusement se poser. A chaque reprise
cependant, le recourant s’en est expliqué et l’autorité a renoncé à le
sanctionner. La faute du recourant, qui peut s’expliquer par les problèmes
personnels auxquels il semble confronté depuis sa dépression, doit être
considérée comme légère. La réduction de 15% du forfait mensuel d’entretien
deux mois durant constitue cependant le minimum prévu par l’art. 12b al. 3
RLEmp. Elle est donc amplement suffisante à cet égard pour sanctionner ce
manquement.
3.
Le recours sera dès lors rejeté et la décision
attaquée, confirmée. Au surplus, le présent arrêt sera rendu sans frais (art.
61 let. a LPGA et 45 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative – LPA-VD; RSV 173.36).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Service de l'emploi du 8 octobre
2009 est confirmée.
III.
Le présent arrêt est rendu sans frais.
Lausanne, le 28 décembre 2009 / dlg
Le président:                                                                                             Le
greffier           :
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit
social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux
articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF
- RS 173.110). Il
doit être rédigé dans une langue
officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et
être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué
viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être
jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va
de même de la décision attaquée.