vd_omni · GE.2001.0065 · 2001-08-07 · fr

c/DSAS | Un changement de pratique admnistrative n'a d'effet que pour l'avenir et n'est dès lors pas un motif de révision ou de réexamen des décisions prises antérieurement.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 07.08.2001 GE.2001.0065

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 7 août 2001
sur le recours interjeté par
EMS A.________
SA
et
B.________
, tous deux domiciliés à Saint-George et représentés
par l'avocat Jean-René H. Mermoud, rue du Petit St-Jean 5, à Lausanne
contre
les décisions du
Département de la santé et
de l'action sociale
du 23 septembre 1999 (fixant au 30 juin 2001 l'échéance
de l'exploitation de l'EMS A.________ SA) et du 29 mai 2001 (refusant de
prolonger cette échéance)
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Jean-Claude
de Haller, président; M. Jean-Claude Maire et M. Jean-Luc Colombini,
assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Par décision du 19
octobre 1998, le département de la santé et de l'action sociale (DSAS) a refusé
de renouveler l'autorisation d'exploiter l'EMS A.________ SA, à X.________, et
ordonné la fermeture définitive de cet établissement. Un recours interjeté contre
cette décision a été partiellement admis par le Tribunal administratif (arrêt
du 10 juin 1999), le dossier étant retourné au DSAS pour nouvelle décision au
sens des considérants. On extrait de ces derniers notamment les passages suivants
:
"2.          (...)
ea) Tout d'abord, l'inadéquation
des lieux à l'exploitation d'un EMS de type psychogériatrique, du reste admise
par les recourants, a été démontrée à satisfaction, en particulier lors de la
vision locale effectuée par le tribunal de céans le 19 avril 1999. Il appert en
effet que l'EMS A.________ SA se trouve sur un terrain pentu et qu'il est
constitué de trois bâtiments distincts, dont un bâtiment principal où les repas
sont servis et où se trouve le personnel soignant. Ces bâtiments, tous
dépourvus d'ascenseurs, sont reliés entre eux par des escaliers extérieurs, ce
qui rend l'accès des patients occupant les chambres des deux bâtiments
accessoires au bâtiment principal difficile, voire impossible, selon leur état
de santé. Quant aux patients logés dans le bâtiment principal, force est
d'admettre que pour eux également, l'accès aux différents étages est peu aisé
au vu de l'absence d'ascenseur.
eb) A ce qui précède s'ajoute le
fait qu'il n'existait pas de système de protection contre l'incendie ni de
système d'appel entre les bâtiments, ce permet de conclure que le bien-être, la
santé, voire la vie des patients ont bel et bien été mis en danger. Il y a
toutefois lieu d'admettre que les diverses mesures prises récemment par M.
B.________, à la demande de l'ECA, ont quelque peu remédié à ces défauts, comme
on le verra ci-après.
ec) (...)
f) Le Tribunal administratif
considère en définitive que les griefs relatifs à la conception architecturale
peu favorable de l'institution sont fondés dans la mesure où la disposition des
lieux est très peu pratique, qu'elle présente des dangers d'accidents et
restreint en tout cas de manière importante la politique d'admission possible
(pas de clients sérieusement handicapés). Sur ce dernier point précis, le
tribunal de céans considère en outre qu'on peut effectivement reprocher à la
direction de n'être pas assez restrictive, pour des raisons commerciales
évidentes, en admettant des gens qui ne sont pas assez autonomes (le seul
critère de la chaise roulante, exclue de manière évidente par la disposition
des lieux, n'étant pas suffisant). De même, en ce qui concerne le personnel, le
tribunal observe qu'il est insuffisant pour les infirmiers, mais qu'en revanche
les dispositions prises pour l'animation sont correctes. Les griefs relatifs à
la tenue des dossiers ont été écartés, s'agissant finalement d'une question
technique, non soumise à des normes obligatoires (les fameuses normes ASI), et
laissée par conséquent à l'appréciation de la direction et du personnel
infirmier. Enfin, en matière de précautions contre l'incendie, même si l'on
considère que les récents travaux peuvent être considérés comme suffisants, on
doit conclure que l'intervention du département était ainsi fondée. Il reste à
voir si cette intervention pouvait aller jusqu'à la fermeture de
l'établissement et au refus d'autorisation d'exploiter l'EMS C.________ à
********.
3.            (...)
c) En l'espèce, le Tribunal
administratif juge que la fermeture, inévitable à terme, est en soi justifiée.
Toutefois, il n'apparaît pas que la santé ou la sécurité des pensionnaires
soient actuellement menacées au point de justifier la mesure dont est recours.
Les avis des intervenants et les déclarations des témoins sont en tout cas de
nature à atténuer les inquiétudes que l'on pourrait avoir, d'autant plus
qu'aucune plainte n'a été enregistrée à leur connaissance. Dans ces conditions,
le respect du principe de la proportionnalité aurait dû amener l'autorité
intimée à ne pas recourir à la mesure extrême qu'est le retrait immédiat de
l'autorisation, mais à se borner à fixer aux recourants un délai pour procéder
à la fermeture de l'établissement et pour régulariser dans l'intervalle la
situation en complétant l'effectif de son personnel infirmier. Il est ainsi
excessif (art. 36 lit. a LJPA) d'ordonner la fermeture immédiate d'un
établissement qui fonctionne, sans plainte ni incident particulier, depuis plus
de quinze ans. Le retrait de l'autorisation doit dans ces conditions être
annulé et un délai de l'ordre de deux ans doit être laissé aux recourants pour
procéder à la fermeture de l'EMS, en prenant toutefois la précaution
entre-temps de renforcer le personnel infirmier pour qu'il soit conforme aux
exigences du département.
L'arrêt du Tribunal
administratif n'a pas été attaqué et est entré en force. Le 23 septembre 1999,
en exécution de cet arrêt, le DSAS a prolongé l'autorisation d'exploiter
jusqu'au 30 juin 2001 (avec quelques conditions relatives notamment à la
dotation en personnel) et a confirmé que l'EMS serait fermé à cette échéance.
La direction de l'EMS A.________ SA n'a pas réagi.
B.                    Le 1er mai 2001, le
conseil des recourants a informé le DSAS qu'il envisageait la construction d'un
nouvel établissement, à côté des bâtiments existants, destiné à accueillir dans
un bâtiment unique environ 40 résidents. La réalisation de ce projet nécessitant
la prolongation de l'autorisation délivrée à l'EMS A.________ SA, le DSAS était
invité à prendre une position de principe sur le projet.
C.                    Par lettre du 10 mai
2001, le DSAS a répondu qu'une reconstruction sur le site était inadéquate, en
raison de la situation topographique et géographique, et que la date du 30 juin
2001 pour "démobiliser l'EMS" restait en vigueur. Le conseil du
recourant a réagi le 18 mai 2001, en invoquant l'existence d'un précédent et la
présence proche de l'Hôpital de ******** et faisant valoir que les
circonstances avaient changé depuis l'arrêt du Tribunal administratif,
notamment parce que d'autres EMS avaient obtenu des prolongations d'autorisations.
Les recourants ont demandé expressément la prolongation provisoire de
l'autorisation d'exploiter l'EMS A.________ SA. Par lettre du 29 mai 2001, le
DSAS a refusé d'entrer en matière, se référant à la décision de fermeture pour
le 30 juin 2001 signifiée le 23 septembre 1999. C'est contre cette décision
qu'est dirigé le présent recours, déposé le 20 juin 2001, les recourants ayant
entre-temps changé de conseil.
D.                    Par décision du 4
juillet 2001, l'effet suspensif a été refusé au recours, décision qui a fait
l'objet d'un recours incident déposé le 16 juillet 2001 et actuellement
pendant.
E.                    Egalement le 4 juillet
2001, le juge instructeur a informé les parties que le recours paraissait
dépourvu de chance de succès et que le tribunal statuerait sans autre mesure
d'instruction conformément à la procédure de l'art. 35a LJPA. Les recourants
ont protesté, selon courriers des 16 et 23 juillet 2001.
Considérant en droit:
1.                     En procédure
administrative contentieuse, la décision de l'autorité de première instance est
le seul objet de la contestation, avec la conséquence que l'autorité de recours
n'examine que les points tranchés par cette décision. Si c'est une décision
d'irrecevabilité qui est attaquée, on se limite aux questions de recevabilité;
si c'est un refus de réexamen, le tribunal se borne à cet aspect du problème
(sur tous ces points, voir notamment RDAF 1999 I 254 et JAAC 65 (2001) No 43).
En l'espèce, l'acte de
recours du 20 juin 2001 s'en prend d'une part à la décision du 29 mai 2001, et
d'autre part à celle du 23 septembre 1999. Il convient donc de déterminer le
caractère décisionnel ou non de ces actes ainsi que leur portée.
2.                     Le courrier du 23
septembre 1999 a certes une portée de décision puisque, conformément à l'arrêt
du Tribunal administratif, il fixe un délai au 30 juin 2001, c'est-à-dire de
l'ordre de deux ans, pour la fermeture de l'EMS A.________ SA. Mais il s'agit
d'un simple acte d'exécution non attaquable (ATF 119 Ib 498 consid. 3bb). De
toute manière, il n'a pas été entrepris à l'époque. Or, et même si le courrier
du département ne mentionnait pas l'existence des voie et délai de recours, il
incombait aux recourants (et en particulier à B.________, qui savait par
expérience puisqu'il sortait d'une procédure de recours, qu'une décision doit
être attaquée dans un certain délai) de contester l'échéance fixée si elle lui
paraissait irréalisable. Le défaut d'indication des voie et délai de recours
n'affecte en effet pas la validité d'une décision administrative mais
uniquement la régularité de la notification, qui ne doit dès lors pas causer de
préjudice à son destinataire. Un recours tardif sera ainsi jugé recevable, s'il
est interjeté dans un délai raisonnable, les règles de la bonne foi et le
principe de la sécurité du droit exigeant que l'intéressé s'informe des moyens
de droit à sa disposition puis qu'il agisse en temps utile (voir GE 94/0011, du
14 juin 1995, consid. 4 et les références citées). En l'espèce, et en
application de ces principes, il est exclu d'admettre qu'une décision soit attaquée
plus de 18 mois après avoir été portée à la connaissance de l'intéressé (voir
GE 94/0011, déjà cité, arrêt dans lequel le Tribunal administratif a considéré
qu'un délai de 6 mois était largement excessif). Dès lors la fixation en 1999
du délai de fermeture de l'établissement au 30 juin 2001 ne peut plus être
contestée aujourd'hui.
3.                     Le courrier du 29 mai
2001 du DSAS, également contesté par l'acte de recours, est un refus de rendre
une nouvelle décision sur une prolongation de l'exploitation de l'établissement
au-delà du 30 juin 2001. Sa portée doit s'analyser en fonction des démarches
qui l'ont immédiatement précédé. Il faut à cet égard constater que les
recourants ont demandé, le 1er mai 2001, au DSAS de se prononcer sur le
principe de la construction d'un nouvel établissement, opération impliquant
nécessairement la prolongation de l'exploitation de l'EMS actuel. La réponse du
DSAS (du 10 mai 2001) a été clairement négative, invoquant que la situation
topographique et géographique excluait une reconstruction sur le site et
confirmant que l'EMS devait être évacué au 30 juin 2001 conformément à l'arrêt
du Tribunal administratif mis en oeuvre par la décision du 23 septembre 1999.
S'ils entendaient contester cette appréciation, les recourants auraient dû
déposer un recours contre cette décision déjà (même si elle n'indiquait pas les
voie et délai de recours, circonstance dépourvue de portée dès lors que le
courrier en question était adressé à un avocat). Au lieu d'agir de la sorte,
les recourants ont préféré s'adresser à nouveau au département pour demander
une reconsidération. Ils ont ainsi pris le risque d'un refus d'entrer en
matière pur et simple, ne permettant plus une contestation du refus de
prolongation, mais seulement du refus de réexamen. C'est ce qui s'est produit,
la décision du DSAS du 29 mai 2001 n'étant qu'un refus d'entrer en matière sur
la demande de nouvel examen. Un tel acte n'ouvre pas un nouveau délai de
recours sur le fond (soit sur le refus de prolongation du délai d'évacuation)
et il ne peut pas être attaqué pour des motifs qui auraient pu être invoqués à
l'encontre de la décision initiale (cf. ATF 106 Ia 386; 105 Ia 20; 104 Ia 175).
En pareil cas, l'administré peut seulement faire vérifier par l'autorité de
recours s'il existait des circonstances obligeant l'autorité inférieure à
procéder à un nouvel examen et si cette dernière a ainsi refusé à tort de
statuer à nouveau sur le fond (ATF 113 Ia 153-154; 109 Ib 251 c. 4 a).
4.                     Suivant les principes
que la jurisprudence et la doctrine déduisent de la Constitution fédérale, une
autorité est tenue de se saisir d'une demande de réexamen lorsque les
circonstances se sont notablement modifiées depuis la première décision ou
lorsque le requérant allègue des faits ou des moyens de preuve importants qu'il
ne connaissait pas lors de la première décision ou dont il ne pouvait pas se
prévaloir ou n'avait pas de raison de se prévaloir à cette époque (ATF 113 Ia
152 et les arrêts cités). En l'espèce, les recourants font valoir
essentiellement un changement de pratique du DSAS, consécutif à la pénurie
qu'aurait provoqué sa politique de fermeture d'EMS. Selon eux, le département
tolérerait aujourd'hui la prolongation de l'exploitation de certains EMS en
dépit de défauts comparables à ceux constatés à X.________ et ils citent
différents exemples. Mais, même établi, un tel élément serait sans pertinence.
D'une part, il résulte
du dossier, et notamment de l'arrêt de 1999 du Tribunal administratif, que
l'inadéquation des locaux de l'EMS A.________ SA tient essentiellement à des
circonstances locales très particulières, ce qui rend inopérante une
comparaison avec d'autres cas, étant rappelé que de toute manière il n'existe
pas de droit à l'égalité de traitement dans l'illégalité. C'est d'ailleurs le
lieu de remarquer que c'est uniquement en raison de la fermeture programmée de
l'EMS que la direction de l'ECA a renoncé à exiger des transformations
indispensables (note du 19 janvier 2001 de l'ECA). D'autre part, et surtout, un
changement de pratique postérieur aux décisions prises en 1999 à l'endroit de
l'EMS A.________ SA ne serait pas de nature à justifier un réexamen. Une
pratique administrative est l'accumulation de décisions d'exécution allant dans
le même sens et elle peut être considérée comme une ordonnance administrative
non rédigée (Knapp, Précis de droit administratif, 4ème éd., No 402). Un
changement de pratique est toujours possible, mais il doit respecter les
principes constitutionnels régissant le droit administratif. En particulier, et
conformément au principe de l'égalité de traitement, la nouvelle pratique doit
s'appliquer aussitôt et dans tous les cas pendant (voir notamment RDAF 1996 p.
159 et les réf. cit.). Ainsi, à l'instar d'un changement de jurisprudence, un
changement de pratique n'a d'effet que pour l'avenir, et il n'est un motif ni
de révision ni de reconsidération (ATF 120 V 131, et les réf. cit.). A supposer
donc que le département ait effectivement modifié sa politique en matière
d'exploitation d'EMS, cette circonstance ne saurait remettre en cause les
décisions antérieures, étant rappelé que la fermeture de l'EMS A.________ SA a
été décidée définitivement en 1999, et que tous les cas cités par les
recourants sont postérieurs (2000 et 2001).
Dès lors, et la voie
de la demande de réexamen ne devant pas servir à éluder les dispositions
légales sur les délais de recours (ATF 109 Ib 250), le département était en
droit, le 29 mai 2001, de refuser de reconsidérer le cas et de s'en tenir à son
refus de prolonger le délai fixé en 1999.
4.                     Manifestement mal
fondé, le recours doit être rejeté selon la procédure simplifiée de l'art. 35a
LJPA, en tant qu'il est même recevable. Un émolument judiciaire sera mis à
charge des recourants, qui n'ont pas droit à des dépens (art. 55 LJPA). Le
montant de l'émolument doit toutefois être réduit pour tenir compte de la
liquidation de la cause en la forme simplifiée et sans mesure d'instruction.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté, en tant qu'il est recevable;
II.                     Un émolument
judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge des
recourants, solidairement.
III.                     Il n'est pas
alloué de dépens.
Lausanne, le 7 août 2001/gz
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.