vd_omni · CCST.2009.0007 · 2009-11-20 · fr

Conseil d'Etat/CDAP, Municipalité de La Sarraz, Association Scolaire Intercommunale de la Sarraz Environs et Veyron-Venoge (ASISEVV) | Conflit négatif de compétence; autorité de recours compétente (DINT? DFJC? Conseil d'Etat? CDAP du TC ?) pour connaître d'un recours formé par une municipalité contre la décison du 3 décembre 2008 du Comitié de direction d'une association scolaire intercommunale (calcul de l'indemnité pour la mise à disposition de bâtiments scolaires par une commune propriétaire). Faute d'indications précises sur les autorités de recours dans la loi sur les communes (LC) ou dans la loi scolaire (LS), c'est la clause générale et subsidaire en faveur de la CDAP du TC qui s'applique; le dossier est donc transmis à la CDAP du TC comme objet de de sa compétence. Le fait que les statuts de l'association intercommunale prévoient de soumettre au DINT ou au DFJC (en tant qu'autorités de médiation) les éventuelles difficultés d'application ou d'interprétation des statuts n'est pas déterminant, du moment que le différend en cause porte sur le bien-fondé d'une décision prise par un organe de l'association dans le cadre de ses attributions et non sur des questions d'interprétation des statuts.

Vaud Tribunal cantonal Cour constitutionnelle 20.11.2009 CCST.2009.0007

TRIBUNAL CANTONAL
COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du
20
novembre 2009
Composition
M.
Alain Zumsteg, juge présidant; MM. Pierre-Yves
Bosshard, Pascal Langone, juges;  MM.
Jacques
Giroud  et
Joël Krieger, juges suppléants.
Requérant
Conseil d'Etat,
à Lausanne Adm cant VD,
Autorité intimée
Tribunal cantonal,
Cour de droit administratif et public
Autorité concernée
Municipalité de La
Sarraz,
Tiers intéressé
Association
Scolaire Intercommunale de La Sarraz - Environs et
Veyron-Venoge (ASISEVV),
Objet
Conflit négatif de compétences
Requête du Conseil d'Etat au sujet d'un
conflit négatif de compétences l'opposant à la Cour de droit administratif du
Tribunal cantonal pour traiter du recours formé par la Municipalité de La
Sarraz contre la décision du 3 décembre 2008 de l'Association Scolaire
Intercommunale de La Sarraz Environs et Veyron-Venoge (ASISEVV)
Vu les faits suivants
A.
L’Association Scolaire Intercommunale de La
Sarraz - Environs et Veyron-Venoge (ASISEVV) est une association de communes au
sens des art. 112 et suivants de la loi du 28 février 1956 sur les communes
(LC; RSV 175.11). Cette association, qui regroupe treize communes, a pour but
de pourvoir à l’instruction publique obligatoire des enfants domiciliés ou
résidant sur le territoire des communes associées, conformément à l'art. 2 des
Statuts de l'association approuvés par le Conseil d’Etat le 19 janvier 2005
(ci-après : Statuts de l’ASISEVV).
B.
A la requête de la Municipalité de La Sarraz, le
Comité de direction de l’ASISEVV a, par acte du 3 décembre 2008, confirmé sa
position en matière d’harmonisation des loyers scolaires, soit  les éléments à
prendre en considération dans le calcul des loyers pour les bâtiments et locaux
scolaires que les communes propriétaires mettaient à disposition de l’ASISEVV;
il indiquait que l'association était prête à prendre à sa charge une part des
amortissement des investissements consentis par la Commune de La Sarraz à
hauteur de 20 %. Le Comité de direction précisait qu'il finaliserait les
tableaux des loyers scolaires pour les années 2006, 2007 et 2008 et préparerait
un préavis qui serait soumis au Conseil scolaire intercommunal (composé de
délégués des communes associées) au début de l'année 2009.
Le 24 décembre 2008, la
Municipalité de La Sarraz a recouru au Département de l'intérieur (DINT) contre
la décision du 3 décembre 2008 du Comité de direction, en contestant la part de
l'amortissement (20%) de ses investissements mise à la charge de l'ASISEVV;
elle estimait que seule une répartition des amortissements par moitié entre la
commune propriétaire des bâtiments et locaux scolaires d'une part et l'ASISEVV d'autre
part était équitable. Cet acte de recours a été transmis au Service juridique
et législatif chargé d'instruire le recours pour le Conseil d'Etat. Le Comité
de direction de l’ASISEVV a déposé ses déterminations le 16 mars 2009.
Tenant la compétence du Conseil
d'Etat pour douteuse, le Service juridique et législatif a ouvert, le 19 mars
2009,  une procédure d’échange de vues à la fois avec la Cour de droit
administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal et le Département de la
formation, de la jeunesse et de la culture (DFJC), sur la base de l’art. 7 al.
2 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD;
RSV 173.36); ledit service estimait que le Conseil d'Etat ne pouvait pas se
saisir d'un recours en tant que dirigé contre une décision  émanant du Comité
de direction de l'ASISEVV, soit l'organe exécutif de ladite association, et ce,
en application de l'art. 145 LC. Le 16 avril 2009, le DFJC a décliné sa
compétence. Le 27 avril 2009, la présidente de la CDAP a estimé que le recours
en question relevait de la compétence de l’un des deux départements concernés
(DFJC ou DINT). Dans son avis du 7 mai 2009, le Service des communes et des
relations institutionnelles (SeCRI) du Département de l'intérieur est parvenu à
la conclusion que, vu le caractère politique de la décision du 3 décembre 2008,
le Conseil d’Etat semblait être compétent pour traiter du recours déposé par la
Municipalité de La Sarraz. Le 6 mai 2009, le Service juridique et législatif a
constaté l'existence d'un conflit de compétence négatif et interpellé à nouveau
le DFJP et la CDAP, qui ont confirmé leur position, respectivement  les 20 et
25 mai 2009.
C.
Le 25 août 2009, le Conseil d’Etat a déposé une
requête devant la Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal en concluant à ce
que celle-ci statue sur le conflit négatif de compétence opposant le Conseil
d’Etat et la CDAP du Tribunal cantonal pour traiter du recours formé par la
Municipalité de La Sarraz contre la décision du 3 décembre 2008 par le Comité
directeur de l’ASISEVV et à ce que le dossier soit transmis à l’autorité
compétente désignée. Il exposait qu'à ses yeux, c'était la CDAP qui était
compétente.
La présidente de la CDAP a renoncé
à se déterminer par acte du 17 septembre 2009.
Considérant en droit
1.
Selon l’art. 136 al. 2 de la Constitution du
Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; RSV 101.01), la Cour constitutionnelle
tranche entre autres les conflits de compétence entre autorités (let. c).
L’art. 20 de la loi cantonale du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle
(LJC; RSV 173.32) précise que la Cour constitutionnelle tranche les conflits de
compétence opposant :
" a.         le Grand Conseil et le
Conseil d’Etat;
b.         le Grand Conseil et l’Ordre
judiciaire;
c.         le Conseil d’Etat et l’Ordre
judiciaire;
d.         sous réserve d’autres
dispositions légales, les autorités judiciaires civiles,                       pénales
et administratives;
e.         le conseil communal ou général
et la municipalité."
Cette disposition légale a
essentiellement pour but de régler les conflits de compétence opposant autorités
exécutives et autorités judiciaires. Le droit positif comprend de nombreuses
autres règles relatives aux conflits de compétence; celles-ci subsistent et
excluent même l’intervention de la Cour constitutionnelle. Tel est par exemple
le cas de l’art. 20 al. 2 de la loi du 11 février 1970 sur l’organisation du
Conseil d’Etat (LOCE; RSV 172.115), qui donne la compétence au Conseil d’Etat
de trancher les conflits de compétence entre les différents départements (cf.
EMPL 188 sur la juridiction constitutionnelle, in Bulletin du Grand Conseil
[BGC]
du 15 septembre 2004, p. 3645 ss, ad
art. 20 du projet).
L’art. 8 al. 2 LPA-VD prévoit
également que les conflits de compétence entre autorités sont réglés par la
Cour constitutionnelle conformément à la loi sur la juridiction
constitutionnelle.
L’art. 21 LJC dispose qu’avant de
saisir la cour, les autorités concernées procèdent à un échange de vues. Quant
à l’art. 22 LJC, il prévoit que les personnes concernées et les autorités en
conflit ont qualité pour saisir la Cour constitutionnelle.
En l’espèce, il s’agit de trancher
un conflit négatif de compétence entre le Conseil d’Etat, ou l’un de ses
départements, et la CDAP du Tribunal cantonal. Ayant été précédée d'un échange
de vues sur la compétence au sens de l'art. 21 LJC, la requête déposée devant
la Cour constitutionnelle par le Conseil d’Etat, qui a qualité pour agir au
sens de l'art. 22 LJC, est ainsi recevable.
2.
Selon l’art. 36 des Statuts de l’ASISEVV, les
difficultés que pourraient soulever l’application ou l’interprétation des présents
statuts sont soumises au Département de la formation et de la jeunesse (et de
la culture), si elles concernent la législation scolaire ou au Département des
institutions et des relations extérieures (actuellement: Département de
l’intérieur), si elles concernent la législation sur les communes. Au bas de la
décision du 3 décembre 2008 figure l'indication de la voie de recours à ce
dernier département, car le différend concernerait la législation sur les
communes et non la législation scolaire.
Il convient d'abord de relever que
le différend en cause ne porte pas sur d'éventuelles difficultés d'application ou
d'interprétation des statuts, mais sur le bien-fondé d'une décision prise par
un organe de l'association dans le cadre de ses attributions; selon l'art. 20
ch. 11 des Statuts de l'ASISEVV, il appartient en effet au Comité de direction
de "fixer le défraiement des locaux scolaires", l'art. 25 desdits
statuts précisant que "les communes associées mettent à disposition de
l'ASISEVV, dans les bâtiments leur appartenant, des classes ou autres locaux et
qu'en contrepartie, elles reçoivent une indemnité annuelle identique arrêtée
par le Comité de direction, selon une grille d'évaluation à définir".
Certes, il n'est pas exclu que les
statuts d'une association intercommunale puissent instaurer une instance de
recours "interne", à l'instar de certains règlements communaux
prévoyant un recours à la municipalité (ou à une commission de recours ad hoc)
contre une décision prise par une direction de police. Il est en revanche
douteux, à défaut de base légale (cantonale), que les statuts puissent ouvrir
la voie du recours auprès d'une autorité "extérieure" à l'association
intercommunale. Même si une réglementation (inter-)communale pourrait à la
rigueur constituer une base légale suffisante pour instituer une autorité de
recours "extérieure", encore faudrait-il qu'elle soit conforme au
droit de rang supérieur (cf. Pierre Moor, Droit administratif, Vol. III, Berne
1992, p. 172). Or, les règles définissant les compétences des autorités
administratives sont de nature impérative et l'on ne saurait les modifier, ni y
déroger, même par le biais d'un accord entre autorité et partie. De même, les
prorogations de for ou les clauses attributives de juridiction - par lesquelles
les parties conviennent de déroger à une règle de droit public de compétence à
raison de la matière pour attribuer à un tribunal un litige qui n'entre
normalement pas dans sa compétence - sont en principe exclues (cf. arrêt TA
GE.2002.0102 du 17 novembre 2004, consid. 2b et les références citées).
Quoi qu'il en soit, une disposition
statutaire  (telle que l'art. 36 des Statuts de l'ASISEVV qui prévoit une sorte
de médiation des deux départements cantonaux selon leurs domaines de compétence
respectifs) ne saurait, à elle seule, ouvrir une voie de droit auprès d'un
département qui ne serait pas prévue par la loi. En vertu du principe de la hiérarchie
des normes et de celui du parallélisme des formes, seule une loi cantonale
pourrait instaurer, voire restreindre ou élargir, une voie de recours contre
certains types de décisions et désigner l'autorité de recours compétente. C'est
donc à la lumière de la seule législation cantonale qu'il y a lieu d'examiner
la compétence pour connaître du litige en cause.
3.
Il sied d'examiner en premier lieu si la
décision du 3 décembre 2008 du Comité de direction de l’ASISEVV a été prise en
application de la loi sur communes.
a) Selon l’art. 112 al. 1 LC, les
communes peuvent collaborer sous la forme d’une association de communes pour
accomplir ensemble des tâches de compétence communale. L'art. 113 LC prévoit
que les statuts, élaborés d’entente entre les municipalités, seront ensuite
soumis au vote du conseil général ou communal de chaque commune (al. 1); après
que chaque commune aura adhéré aux statuts, ceux-ci seront soumis à l’approbation
du Conseil d’Etat qui en vérifiera la légalité; le Conseil d’Etat accorde ou
refuse son approbation (al. 2); l’approbation du Conseil d’Etat donne existence
légale à l’association et confère à celle-ci la personnalité morale de droit
public (al. 3). D'après l'art. 116 al. 1 LC, les organes de l’association sont
le Conseil intercommunal (let. a), le Comité de direction (let. b) et la
Commission de gestion (let. c). Le Conseil intercommunal, qui est composé de
délégués des communes membres de l’association (art. 117 LC),  joue dans
l'association le rôle du conseil général ou communal dans la commune (art. 119
LC; organe délibérant), tandis que le Comité de direction qui est composé de
trois membres au moins, exerce, dans le cadre de l'activité de l'association,
les fonctions prévues pour les municipalités (art. 122 LC; organe exécutif).
La loi sur les communes ne contient
aucune disposition désignant l'autorité compétente pour connaître des recours
dirigés contre les décisions rendues par les organes de l'association de communes.
En ce qui concerne le droit applicable, l'art. 114 LC prévoit cependant que,
pour autant qu’elles ne soient pas en contradiction avec la présente loi, les
dispositions concernant les communes et les autorités communales sont
applicables par analogie à l’association (art. 114 LC). Or, l’art. 145 LC
dispose que "les décisions prises par un conseil communal ou général
peuvent faire l’objet d’un recours au Conseil d’Etat". A contrario, les
décisions prises par la municipalité ne peuvent pas être portées devant le
Conseil d'Etat.
b) En tant que la décision du 3
décembre 2008 a été rendue par le Comité de direction (autorité exécutive) dans
le cadre des ses compétences (art. 20 ch. 11 et art. 25 des Statuts de
l'ASISEVV), la voie du recours au Conseil d’Etat apparaît dès lors d'emblée
exclue au regard de l'art. 145 LC (en relation avec l'art. 114 LC), quand bien même
la décision du 3 décembre 2008 a été prise en application de la loi sur les communes.
4.
Se pose ensuite la question de savoir si la
décision du 3 décembre 2008 du Comité de direction de l’ASISEVV a été prise en
application de la loi scolaire du 12 juin 1984 (LS; RSV 400.01) ou de son règlement
d'application du 25 juin 1997 (RSV 400.01.1). Dans une telle hypothèse, la
décision précitée pourrait faire l'objet d'un recours auprès du Département de
la formation, de la jeunesse et de la culture (DJFC) en vertu de l'art. 123 LS.
a) Selon son art. 1
er
,  la
loi scolaire s’applique aux classes enfantines, à celles de la scolarité
obligatoire du premier au neuvième degré, à celles de l’enseignement spécialisé
et aux classes de raccordement (al. 1); elle définit les buts de l’école et
règle notamment l’organisation et le fonctionnement de l’école ainsi que le
financement de l’école (al. 2). Cette loi prévoit que les communes sont tenues
de mettre à disposition les locaux et installations nécessaires à
l’enseignement (art. 109 al.1 LS) et que les charges financières de l’école
sont supportées par l’Etat et par les communes et réparties entre eux
conformément aux art. 114 à 117 LS (art. 113 LS). Selon l'art. 114 LS, l’Etat
prend en charge les frais de fonctionnement de l’école en supportant notamment
les salaires et charges sociales du corps enseignant et du personnel
administratif et de l’entier des fournitures scolaires reconnues (al. 1); restent
à la charge des communes les transports scolaires, les devoirs surveillés, les
cantines scolaires et l’accueil des élèves en dehors des heures d’école (al. 2).
En l'occurrence, la décision du
Comité de direction du 3 décembre 2008 n'a pas été prise en application de la
loi scolaire; la répartition des charges financières de l'école entre l'Etat et
les communes n'est nullement contestée: l'objet du litige porte uniquement sur
la détermination de l'indemnité annuelle (loyer) correspondant à la
contrepartie à laquelle a droit la Commune de La Sarraz qui met ses bâtiments
et locaux scolaires à disposition de l'ASISVV. Il s'agit donc d'une contestation
"interne" qui oppose une commune associée à l'ASISEVV et ne relève
pas - du moins pas directement - de la loi scolaire.
Or, aux termes de l’art. 123 LS, à
l’exception de celles qui concernent les rapports de travail des maîtres et des
directeurs, (seules) les décisions prises en application de ladite loi par une
autorité autre que le département peuvent faire l’objet d’un recours auprès de
celui-ci dans les dix jours dès leur notification.
b)  Du reste, cette disposition
légale, qui prévoit un délai de recours très court (10 jours), vise avant tout
les décisions rendues en matière scolaire qui  n'ont souvent de sens que si
elles peuvent être exécutées immédiatement. On pense en particulier aux
décisions en matière disciplinaire, mais également à toutes celles prises en
cours d’année et qui influent sur la suite de la scolarisation (décisions en
matière d'"enclassement" ou d'orientation scolaire). Dans ce domaine,
il est souvent difficile, voire impossible, de demeurer dans l’incertitude, le
temps que d’éventuels recours soient tranchés. C'est pourquoi l’art. 123a LS
précise que, sauf décision contraire du département, le recours n’a pas d’effet
suspensif automatique, car les recours départementaux sont en principe traités
avant le début de la nouvelle année scolaire. De même,  l’art. 123e LS prévoit
qu’il n’y a pas de féries pour les recours au Tribunal cantonal contre les
décisions rendues par le DFJC (al. 2) et que sauf décision contraire du
Tribunal cantonal, le recours n’a pas effet suspensif (al. 3) (voir EMPL  81
sur la procédure administrative modifiant notamment la loi scolaire du 12 juin
1984,  p. 56 et 57 du tiré à part, in BGC de mai 2008).
Au vu de ces considérations, il
apparaît que la décision du 3 décembre 2008 du Comité de direction de l’ASISEVV
ne rentre manifestement pas dans la catégorie des décisions en matière scolaire
qui, par leur nature, doivent être traitées rapidement.
5.
Il reste enfin à examiner la compétence de la
CDAP du Tribunal cantonal.
a) Aux termes de l’art. 92 LPA-VD,
le Tribunal cantonal (CDAP) connaît des recours contre les décisions et
décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi
ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître (al. 1); les décisions du
Grand Conseil et du Conseil d’Etat, en première instance ou sur recours, ne
sont pas susceptibles de recours au Tribunal cantonal (al. 2). Comme c’était le
cas dans l’ancienne loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure
administrative (LJPA) en vigueur jusqu’au 31 décembre 2008, le Tribunal
cantonal, par sa CDAP, dispose d'une compétence générale et subsidiaire en
matière de recours de droit administratif. Cela signifie que si la loi spéciale
sur laquelle la décision est fondée ne prévoit aucune disposition particulière,
cette dernière ne pourra être déférée qu’au Tribunal cantonal (cf. EMPL 81 sur
la procédure administrative, in BGC mai 2008, ad art. 93 du projet)
Or, comme on l'a vu plus haut, ni
la loi sur les communes, ni la loi scolaire ne désignent, du moins clairement,
une autorité de recours spécifique pour connaître d'un recours dirigé à l'encontre
des décisions rendues par des associations de communes (qui sont des autorités
administratives au sens de l'art. 4 LPA-VD en relation avec l'art. 92 LPA-VD).
Il faut donc admettre que, faute d'indications plus précises, c'est
la clause générale de compétence en faveur de la CDAP du Tribunal cantonal en
matière de  recours de droit administratif qui s'applique.
Il appartient donc à la CDAP du Tribunal cantonal de se saisir du
recours formé par la Municipalité de La Sarraz contre la décision du 3 décembre
2008 du Comité de direction de l'ASISEVV.
b) Selon le SeCRI, cette dernière
décision revêtirait un caractère politique prépondérant et devrait (de lege
ferenda) faire l'objet d'un recours auprès du Conseil d'Etat. L’art. 86 al. 3
de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (RS 173.110) prévoit
certes que pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les
cantons peuvent instituer une autorité autre qu’un tribunal. Mais le
législateur cantonal n'a pas prévu d'ouvrir la voie du recours au Conseil
d'Etat contre les décisions rendues par une association de communes (cf.
modifications législatives récemment adoptées dans le cadre de l'EMPL 53
relatif à CODEX 2010 volet "droit public", in BGC janvier 2008). Cela
étant, si, dans un cas particulier, le Tribunal fédéral devait juger qu'une
décision rendue par une autorité autre qu'un tribunal ne revêtait pas un tel
caractère politique, le recours au Tribunal cantonal serait alors ouvert de par
le droit fédéral (cf. EMPL 81 sur la procédure administrative, in BGC mai 2008,
ad art. 93 du projet).
6.
Vu ce qui précède, il y a lieu de constater que
la CDAP du Tribunal cantonal est compétente pour connaître du recours formé par
la Municipalité de La Sarraz à l'encontre de la décision rendue le 3 décembre
2008 par le Comité de direction de l'ASISEVV.
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I.
La Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal est compétente pour connaître du recours formé par la
Municipalité de La Sarraz à l'encontre de la décision rendue le 3 décembre
2008 par le Comité de direction de l'ASISEVV. En conséquence, le dossier lui
est transmis comme objet de sa compétence.
II.
Il n’est pas perçu d’émolument judiciaire.
Lausanne, le 20 novembre 2009
Le juge présidant:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.