vd_omni · GE.2016.0065 · 2016-07-26 · fr

Syndicat suisse services publics Section de Lausanne, GUEX, GARCIA, NEGRI, JAQUIERY, NICOD, TANGUY/Municipalité de Lausanne | Recours dirigé contre le refus de la Municipalité de Lausanne d'autoriser le Syndicat SSP à diffuser auprès de l'ensemble des membres du personnel communal, par l'intranet communal, une communication recommandant de refuser le projet cantonal de RIE III soumis à votation. Dans la mesure où les recourants dénoncent une violation de la "Convention sur les modalités de communication au sein de l'administration communale", le recours est irrecevable, une telle convention revêtant une nature contractuelle, échappant à la procédure de droit public prévue pour la contestation des décisions (c. 2c/aa). Il n'est toutefois pas d'emblée exclu que le refus querellé se fonde sur une disposition du règlement pour le personnel de l'administration communale et puisse ainsi constituer une décision susceptible d'un recours de droit administratif. Question laissée indécise (c. 2c/bb). La votation ayant eu lieu avant même le dépôt du recours, celui-ci était d'emblée dénué d'intérêt actuel (c. 3b). Dans la mesure où les recourants demanderaient au tribunal de constater qu'ils seraient seuls habilités, à l'exclusion de la Municipalité, à décider du contenu d'une communication à diffuser à l'ensemble du personnel communal, cette conclusion pourrait revêtir une portée de principe, mais devrait être rejetée sur le fond. Pour le surplus, les recourants n'établissent pas à satisfaction qu'une future votation, dont les tenants et aboutissants seraient identiques ou analogues à la RIE III et qui donnerait lieu à une communication syndicale similaire à l'information ici litigieuse, puisse se reproduire (c. 3c). Recours rejeté dans la mesure de sa recevabilité.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 26.07.2016 GE.2016.0065

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
26 juillet 2016
Composition
Mme Danièle Revey,
présidente
; Mme Imogen Billotte et
M. André Jomini, juges; Mme Dunia Brunner, greffière.
Recourants
1.
Syndicat
suisse des services publics, Section de Lausanne (SSP),
représenté par
Pierre-Yves OPPIKOFER
, à
Lausanne,
2.
Suzanne
GUEX,
à
Lausanne,
3.
Alfonso
R.
GARCIA,
à
Lausanne
4.
Franco
NEGRI,
à
Lausanne,
5.
Olivier
JAQUIERY,
à
Yverdon-les-Bains,
6.
Monique
NICOD,
à
Lausanne,
7.
Geneviève
TANGUY
,
à
Dommartin,
tous représentés par le SSP, à
Lausanne
Autorité intimée
Municipalité de Lausanne,
Objet
Divers
Recours Syndicat suisse des services publics, Section de
Lausanne, et consorts c/ refus de la Municipalité de Lausanne du 14 mars 2016
d'autoriser le Syndicat à publier une information relative à la votation du
20 mars 2016
Vu les faits suivants
A.
Le Syndicat suisse des services publics est une fédération syndicale,
organisée sous forme d'association selon les art. 60 ss du Code civil suisse
du 10 décembre 1907
(CC; RS 210) dont le siège est à
Zurich (art. 1 statuts SSP 2012). Son but est "
de sauvegarder et
promouvoir les intérêts professionnels, économiques, sociaux, politiques et
culturels du personnel travaillant dans les services publics (...)
"
(art. 3 statuts SSP).
Le 30 janvier 2008, les associations du personnel
reconnues par la municipalité de Lausanne (ci-après: la Municipalité),
notamment la section lausannoise du Syndicat suisse des services publics
(ci-après: le Syndicat ou SSP), ont conclu avec la Municipalité une convention
"
sur les modalités de communication au sein de l'administration
communale
" (ci-après: Convention 2008). Celle-ci fixe les règles
auxquelles les associations en cause sont habilitées à diffuser des
informations auprès des membres du personnel communal. Son ch. 4, intitulé
"
De l'information auprès des collaborateurs de l'administration
"
dispose notamment ce qui suit:
"
4.1   Généralités
L'association est habilitée à adresser jusqu'à six
informations par année à l'ensemble du personnel. Il peut s'agir, par exemple,
d'un bilan ou d'une prise de position sur un sujet déterminé.
Ces informations sont diffusées exclusivement par les trois
canaux de communication suivants:
-
Intranet communal (voir point 4.6)
-
Panneaux d'affichage réservés à cet usage au sein des services
(...)
-
Mise à disposition de flyers, pétitions, etc. dans les locaux
collectifs (...) ou dans d'autres emplacements près de la place de travail s'il
n'y a pas de local collectif pour le personnel.
Une procédure de diffusion est mise en place (voir point
4.5). L'envoi d'informations par messagerie uniquement est traité sous
conditions (voir point 4.9).
Toute distribution par un autre canal (distribution dans les
locaux de l'administration, aux places de travail, par courrier interne, etc.)
est interdite.
4.2   Du type d'information
Par "information" est entendu tout type de message
diffusé par l'association, par exemple: bilan, prise de position, pétition,
annonce d'événement, de conférence, etc.
Le contenu ne doit pas déborder le cadre des propres
activités de l'association au sein de l'administration. Toute autre information
sans lien avec le personnel ou l'administration communale lausannoise d'une
part, les activités au nom propre des représentants de l'association d'autre
part, ainsi que l'utilisation du logo de la Ville, sont interdits.
Le contenu des informations est sous l'entière responsabilité
des représentants de l'association et ne doit contrevenir à aucune prescription
légale ou interne. Le contenu ne sera pas injurieux. Il respectera le principe
de la bonne foi.
(…)
4.9   Exceptions
Toute demande de communication dépassant le cadre défini
ci-dessus fera l'objet d'une requête expresse à la Municipalité, selon la
procédure suivante:
a.    L'association
remplit la formule
ad hoc
, disponible
sur intranet, et la transmet au SPeL.
b.    Le SPeL
fait suivre la demande à la Municipalité. Elle prend alors connaissance du
sujet de l'information et se prononce sur l'opportunité de sa diffusion. La
décision est transmise au SPeL qui en informe l'association, ainsi que le SPI
et le SOI.
c     Dans l'affirmative,
l'association demandera au SOI, selon la formule habituelle, la mise à
disposition de la liste de distribution "Ville - tous les
utilisateurs" ainsi que la date de diffusion (...).
"
Son ch. 6, intitulé "
Du retrait de
l'autorisation
", prévoit en outre:
"
Toute
utilisation jugée abusive par la Municipalité fera l'objet d'une discussion
entre l'association concernée et la délégation municipale à des fins de conciliation.
Si celle-là n'aboutit pas, l'association incriminée se verra retirer
immédiatement son droit d'utilisation des ressources informatiques et des
panneaux d'affichage.
L'association pourra recourir, le
cas échéant, auprès du Tribunal administratif.
"
Entre janvier 2008 et octobre 2015, le Syndicat a
diffusé 29 communications à l'attention du personnel de la Ville de Lausanne
par ce biais.
B.
Une réforme fiscale est prévue pour 2019 au niveau fédéral. Celle-ci
comprend notamment l'abolition des régimes fiscaux spéciaux et une
uniformisation du taux d'imposition des bénéfices des entreprises. Dans ce
contexte, le 1
er
juillet 2015, le Conseil d'Etat a présenté
l'appareil législatif vaudois de mise en œuvre de la 3
e
réforme de
la fiscalité des entreprises (RIE III). La réforme en cause, concernant
notamment la loi du 4 juillet 2000 sur les impôts directs cantonaux (LI; RSV
642.11), a été adoptée par le Grand Conseil le 29 septembre 2015.
Estimant que l'adoption du volet vaudois de la RIE
III aurait des conséquences néfastes pour les recettes communales, que cette
dégradation financière prévisible serait nuisible au développement des services
publics et qu'elle pourrait entraîner des mesures d'austérité contre le
personnel, le Syndicat a décidé de co-lancer un référendum contre cette
réforme. Le 14 octobre 2015, il a communiqué via l'Intranet communal une
information intitulée "
le syndicat des services publics (SSP) vous
invite à signer le référendum contre les cadeaux fiscaux aux grandes
entreprises!
", faisant état des raisons d'adhérer au référendum en
cause. Le 29 octobre 2015, la Municipalité a adressé une lettre au Syndicat,
retenant que cette information débordait du cadre fixé d'entente entre la
Municipalité et le Syndicat et enjoignant celui-ci de s'en tenir à des
communications relevant strictement de ses activités syndicales. Le Syndicat a
répondu à la Municipalité le 14 décembre 2015, affirmant que la communication
du 14 octobre 2015 se situait strictement dans le cadre de ses activités
syndicales. Il demandait en outre à la Municipalité de respecter la Convention
2008, dont les termes devaient s'interpréter en se référant au droit supérieur,
notamment le droit constitutionnel à la liberté syndicale, et l'invitait à
confirmer que de "
futures communications au personnel, y compris sur
des questions budgétaires ou fiscale (telle la RIE 3) ne sont pas menacées ni
ne feront l'objet de censure
". La Municipalité n'a pas réagi à cette
lettre.
C.
La demande de référendum ayant abouti, la Feuille des Avis Officiels du
29 décembre 2015 a annoncé la date de la votation populaire, fixée au 20
mars 2016.
Le 17 février 2016, le Syndicat a diffusé auprès de
l'ensemble du personnel de la Ville de Lausanne, par le biais de l'intranet
communal, une communication au sujet de cette prochaine votation, intitulée
"
nos raisons pour s'opposer à la modification de la Loi sur les impôts
directs cantonaux
". Le Syndic de la Ville de Lausanne a fait diffuser
simultanément son propre commentaire sur la communication syndicale, contestant
notamment certains chiffres y figurant. Il était en outre précisé que le Syndic
intervenait en son propre nom, en ces termes: "
la Municipalité n'est
pas unanime au sujet de la votation du 20 mars sur RIE III, elle n'interviendra
donc pas en tant que telle sur ce sujet. Toutefois le syndic a été autorisé à
compléter le message du ssp sur des aspects factuels.
"
Le 4 mars 2016, le Syndicat a adressé à la
Municipalité une lettre affirmant que rien n'autorisait celle-ci à s'immiscer
dans l'information syndicale, ainsi qu'elle l'avait fait,
de facto,
par
l'intervention de son Syndic dans la communication du 17 février 2016. Il
requérait une liberté d'expression sans censure ainsi que le respect de la
liberté syndicale. Il rappelait en outre demeurer dans l'attente d'une réponse
de la Municipalité à sa lettre du 14 décembre 2015.
D.
Le 8 mars 2016, le Syndicat a transmis au Service du personnel, pour diffusion
le 10 mars 2016 auprès de l'ensemble de l'administration communale, une
nouvelle communication relative à la votation à venir et intitulée "
RIE
3: des contrevérités qui vont coûter cher au personnel et aux usager-ères-s des
services publics.
"
Lors de sa séance du 11 mars 2016, la Municipalité a
refusé d'accéder à dite demande, au motif que le Syndicat avait déjà communiqué
une fois au sujet du projet de RIE III; le chef du personnel de la Ville en a
informé le Syndicat par courriel. Celui-ci a alors demandé à la Municipalité de
rendre une décision formelle, motivant dûment ce qui lui apparaissait comme un
acte de censure injustifié.
E.
Le 14 mars 2016, la Municipalité de Lausanne a formellement signifié son
refus au Syndicat; à cette occasion, elle a indiqué respecter tant la position
politique de celui-ci que la liberté syndicale en général et ne pas vouloir
mettre en œuvre de mesure de censure, mais a argumenté que son refus se
justifiait du fait que la communication litigieuse n'était pas compatible avec
la Convention 2008. La Municipalité estimait qu'encourager le personnel de la
Ville à rejeter une modification de la LI ne constituait pas une activité en
lien direct avec la politique du personnel et n'entrait dès lors pas dans le
cadre fixé par la Convention 2008. L'autorisation octroyée pour la première
communication, du 17 février 2016, l'avait d'ailleurs été à titre exceptionnel,
complétée par un message du Syndic corrigeant certains chiffres.
Le 15 mars 2016, le secrétaire syndical et
conseiller communal Pierre-Yves Oppikofer a déposé une interpellation urgente
au Conseil communal, demandant à la Municipalité de modifier sa décision et de
procéder à la diffusion de la communication du Syndicat le lendemain le
mercredi 16 mars ou le jeudi 17 mars 2016 au plus tard, au vu de la votation du
20 mars 2016. La Municipalité, par la voix de son Syndic, a répondu par la
négative à cette interpellation en fin de séance, reprenant pour l'essentiel sa
position formelle du 14 mars 2016.
Au terme de la votation sur la RIE III du 20 mars
2016, le peuple a accepté la réforme.
Par acte du 27 avril 2016, le Syndicat, ainsi que
six de ses membres, ont recouru contre le refus de la Municipalité du 14 mars
2016 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(CDAP). Ils concluent, sous suite de frais et dépens, à son annulation, ainsi
qu'à la constatation que la décision municipale "
viole
[leur]
liberté de communication et d'information
". A l'appui de leur recours,
ils font en substance valoir que la décision municipale avait été dictée
uniquement par des considérations politiques (l'opinion du SSP ne convenant pas
à la majorité des membres de la Municipalité) et confinait ainsi à
l'arbitraire; elle violait les droits à la liberté d'opinion et d'information,
ainsi qu'à la liberté syndicale, et contrevenait en outre à la Convention 2008.
Les recourants affirment encore que la Convention 2008 ne prévoit nullement que
les contenus des communications syndicales soient soumis à une approbation
préalable de la Municipalité, ni que celle-ci dispose d'un droit de veto sur la
diffusion d'informations syndicales.
Invités à se prononcer sur la question de leur
intérêt au recours, en particulier de son actualité, les recourants se sont
déterminés le 18 mai 2016.
Par réponse du 13 juin 2016, la Municipalité a
conclu à l'irrecevabilité du recours, faute de compétence de la CDAP; elle a
requis un nouveau délai pour s'exprimer sur le fond du litige, si la Cour de
céans entrait en matière.
F.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Le recours formé par le SSP est dirigé contre un refus de la
Municipalité d'autoriser le Syndicat à diffuser auprès de l'ensemble des membres
du personnel communal, par le biais de l'intranet, une semaine avant la
votation, une seconde "information" recommandant de refuser le projet
de RIE III.
2.
L'autorité intimée conteste la compétence de la Cour de céans et fait
valoir que le refus municipal en question ne saurait être qualifié de décision.
a) Le Tribunal cantonal
connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par
les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité
pour en connaître (art. 92 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative [LPA-VD; RSV 173.36]). La définition de la décision dans la
LPA-VD correspond à la définition généralement admise de la décision en droit
administratif suisse (cf. en particulier art. 5 de la loi fédérale du 20
décembre 1968 sur la procédure administrative [PA; RS 172.021]). Le texte de
l'art. 3 al. 1 LPA-VD est ainsi libellé:
"
Est une décision
toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit
public, et ayant pour objet:
a.  de créer,
de modifier ou d'annuler des droits et obligations;
b.  de
constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations;
c.  de rejeter ou de déclarer
irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des
droits et obligations.
"
La décision est un acte de souveraineté individuel,
qui s'adresse à un particulier, et qui règle de manière obligatoire et
contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret
relevant du droit administratif (ATF 121 II 473, JdT 1997 I 370 consid. 2a). En
d'autres termes, elle constitue un acte étatique qui touche la situation
juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer
quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports
juridiques avec l'Etat (ATF 141 II 233 consid. 3.1 et les références). N'y sont
pas assimilables l'expression d'une opinion, la communication, la prise de
position, la recommandation, le renseignement, l'information, le projet de
décision ou l'annonce de celle-ci, car ils ne modifient pas la situation
juridique de l'administré, ne créent pas un rapport de droit entre
l'administration et le citoyen, ni ne lui imposent une situation passive ou
active (ATF 135 II 38 consid. 4.3 et les références; arrêts TF 2P.350/2005 du
24 janvier 2006 consid. 2.1;
arrêts CDAP
PE.2009.0166 du 19 mars
2010; GE.2008.0229 du 14 octobre 2009 consid. 2a; GE.2006.0049 du 13 juillet
2006 consid. 1a; RDAF 1999 p. 400; 1984 p. 497 et les réf.).
Les décisions, qui constituent un acte unilatéral,
doivent être distinguées des actes bilatéraux, soit des contrats privés ou de
droit administratif. En droit suisse, le contrat de droit privé et le contrat
de droit administratif se distinguent essentiellement par leur objet. Une
convention relève notamment du droit administratif lorsqu’elle met directement
en jeu l’intérêt public, parce qu’elle a pour objet même une tâche
d’administration publique ou une dépendance du domaine public (ATF 105 Ia 392
consid. 3; voir également RDAF 2008 I p. 361 ss). Quant à la
distinction entre un acte unilatéral et un contrat bilatéral, elle se fonde sur
le critère de la subordination, car il ne peut exister d'acte juridique
bilatéral qui ait à sa base une inégalité de droit entre parties. La
bilatéralité présuppose l'autonomie de la volonté des deux parties au contrat,
au contraire de la décision (P. Moor/E. Poltier, Droit administratif vol.
II: les actes administratifs et leur contrôle, 3
e
éd., Berne 2011, ch.
3.1.2.1 let. a p. 422). Il s’agit donc de définir le fondement des droits et
obligations résultant de l’acte juridique. Ou bien les prestations dues de part
et d’autre sont prédéterminées par la loi, immédiatement ou non, et on aura
affaire à une décision. Ou bien elles ne peuvent être rapportées à une norme,
et leur fondement ne pourra être que l’accord de volontés des parties
(Moor/Poltier,
op. cit.
, ch. 3.1.2.2 let. a p. 424). La simple existence
de négociations et celle d’une manifestation de la volonté de l’administré,
s’ajoutant à celle de l’autorité, ne sont toutefois pas suffisants pour distinguer
la décision du contrat. En outre, la forme que les parties ont voulu donner à
l’acte en question n’est pas déterminante, par exemple deux signatures sur le
document, mais peut être un indice d’une relation contractuelle bilatérale (T.
Tanquerel, Manuel de droit administratif, Genève, Zurich, Bâle 2011, p.
331-332).
En cas de contestation relative à des prétentions
fondées sur le droit public cantonal qui ne reposent pas sur une décision
administrative mais sur un contrat (contentieux par voie d'action), l'art. 106
LPA-VD prévoit la procédure de l'action de droit administratif, et la
compétence du Tribunal cantonal, pour autant que la loi spéciale le prévoie. En
l'absence de prescription dans une loi spéciale, c'est la juridiction civile
ordinaire qui est compétente.
b) La commune de Lausanne a adopté le 11 octobre
1977 son règlement pour le personnel de l'administration communale (RPAC), dont
l'art. 55, dans sa version selon la novelle du 11 mai 2010, a la teneur
suivante:
"
Droit
d'association
1
La Municipalité consulte régulièrement les syndicats et
associations du personnel qu’elle a dûment reconnus sur des sujets d’intérêt
général intéressant l’ensemble du personnel.
2
Elle les associe aux projets de modifications du présent règlement
et de certaines instructions administratives importantes.
3
Elle leur octroie des moyens leur permettant
d’atteindre leurs buts sous forme notamment de décharges et de moyens
d’information et la mise à disposition de locaux pour des séances.
4
Elle veille à ce que les employé-e-s de
la Commune et leurs représentants syndicaux et associatifs bénéficient d’une
protection adéquate contre les actes de discrimination tendant à porter
atteinte à la liberté syndicale
."
Ainsi, l'al. 3 de cette disposition, introduit par
la novelle précitée, impose à la Municipalité d'accorder aux syndicats et
associations reconnues du personnel les moyens leur permettant d'atteindre leurs
buts, notamment sous forme de moyens d'information. Par ailleurs, le RPAC
prévoit la voie du recours de droit administratif exclusivement à son
art. 77, s'agissant des décisions de la Municipalité "
concernant
la situation d'un fonctionnaire
".
c) aa) La Convention 2008 - antérieure à l'adoption
de l'al. 3 de l'art. 55 RPAC - ne résulte pas d'un acte unilatéral de
l'autorité administrative, mais d'une négociation entre celle-ci et les
associations signataires. Elle revêt par conséquent une nature contractuelle, ainsi
que l'indique sa dénomination ("
Convention
"), échappant à la
procédure de droit public prévue pour la contestation des décisions, et à la
compétence de la CDAP. Le recours est par conséquent irrecevable en tant que
les recourants dénoncent une violation de la ladite Convention. On relèvera encore
à cet égard que l'art. 6 de la Convention, qui prescrit la voie du recours de
droit administratif en cas de retrait de l'autorisation d'utiliser les
ressources informatiques et les panneaux d'affichage, n'a pas de portée propre:
selon l'art. 6 al. 2 LPA-VD en effet, la compétence en procédure administrative
ne peut être créée par accord entre les parties et l'autorité.
Pour être complet, on précisera que l'invocation de
prétentions tirées de la Convention 2008 ne peut davantage faire l'objet d'une
action de droit administratif, aucune loi spéciale ne prévoyant une telle voie.
bb) En revanche, il n'est pas exclu d'emblée que
l'acte querellé se fonde sur l'art. 55 al. 3 RPAC imposant à la Municipalité de
mettre à disposition du Syndicat des moyens d’information lui permettant
d'atteindre ses buts. Dans ces circonstances, il pourrait être concevable que
le prononcé attaqué constitue une décision susceptible d'un recours de droit
administratif, quand bien même il ne supprime pas les moyens d'information,
mais interdit uniquement la diffusion d'un message particulier. Quoi qu'il en
soit, la question souffre de demeurer indécise, le recours devant de toute
façon être écarté même sous l'angle de l'art. 55 al. 3 RPAC (cf. consid. 3
infra
).
3.
Le recours ayant été déposé après la votation sur la RIE III, il y a
lieu de déterminer si les recourants disposent d'un intérêt actuel à recourir.
a) aa) Selon l'art. 75 let. a LPA-VD (applicable à
la procédure de recours devant la CDAP par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), toute
personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité
précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte
par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce
qu'elle soit annulée ou modifiée, a qualité pour former recours.
La notion d'intérêt digne de protection au sens de
la LPA-VD est la même que celle de l'art. 89 al. 1 let. c de la loi du 17 juin
2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), de sorte qu'elle peut être
interprétée à la lumière de la jurisprudence fédérale concernant cette
disposition (reprenant d'ailleurs elle-même celle relative à la notion de
l'art. 103 let. a de la loi fédérale d'organisation judiciaire du
16 décembre 1943 [OJ], en vigueur jusqu'au 31 décembre 2006; pour des
références complètes, cf. arrêt AC.2015.0231 du 11 avril 2016 consid. 2a).
L'intérêt n'est digne de protection que s'il est actuel
et pratique. Il faut un préjudice porté de manière immédiate à la situation
personnelle du recourant (ATF 125 V 339 consid. 4a; 124 II 499 consid. 3b; 123
II 376 consid. 2 et les arrêts cités). L'intérêt digne de protection doit être
actuel
,
c'est-à-dire qu'il doit exister non seulement au moment du dépôt du recours,
mais encore au moment où l'arrêt est rendu (
ATF 137 I 296
consid.
4.2;
137 II 40
consid.
2.1). Si l'intérêt actuel disparaît en cours de procédure, le recours devient
sans objet, alors qu'il est irrecevable si l'intérêt actuel faisait déjà défaut
au moment du dépôt du recours (
ATF 139 I 206
consid.
1.1 et la jurisprudence citée). De cette manière, les tribunaux sont assurés de
trancher uniquement des questions concrètes et non de prendre des décisions à
caractère théorique, ce qui répond à un souci d'économie de procédure (
ATF 136 I 274
consid.
1.3). Ainsi, une partie qui n'est pas concrètement lésée par la décision ne
possède pas la qualité pour recourir (arrêt du TF 1C_495/2014 du 23 février
2015 consid. 1.2).
bb) Selon la jurisprudence, il est
exceptionnellement justifié de renoncer à l'exigence d'un intérêt actuel,
lorsque la contestation à la base de la décision attaquée peut se reproduire en
tout temps dans des circonstances identiques ou analogues, que sa nature ne
permet pas de la trancher avant qu'elle ne perde son actualité et que, en
raison de sa portée de principe, il existe un intérêt public suffisamment
important à la solution de la question litigieuse (
ATF 139 I 206
consid.
1.1 et la jurisprudence citée; 136 II 101 consid. 1.1; arrêts du TF 4A_620/2015
du 1
er
avril 2016 consid. 1.1; 4D_13/2016 du 8 février 2016
consid. 2 et la référence; 1C_495/2014 du 23 février 2015 consid. 1.2; voir
aussi notamment les arrêts GE.2014.0093 du 8 janvier 2015 consid. 2;
GE.2014.0105 du 24 septembre 2014 consid. 2 et les références citées).
b) En l'espèce, la communication dont la diffusion a
été refusée par la Municipalité le 14 mars 2016 visait à recommander à ses
destinataires, motifs à l'appui, de refuser le projet de RIE III soumis à la
votation du 20 mars 2016. En d'autres termes, l'objectif de cette communication
se limitait à un sujet déterminé, circonscrit par la votation en cause.
Celle-ci ayant eu lieu avant même le dépôt du recours, la présente procédure était
d'emblée dénuée d'intérêt actuel.
c) Il reste à examiner s'il est justifié de renoncer
à l'exigence de cet intérêt.
aa) Les recourants font valoir que les critères
jurisprudentiels susmentionnés, permettant de faire abstraction de l'exigence
d'un intérêt actuel, sont remplis. Dans leurs déterminations du 18 mai 2016,
ils s'expriment en ces termes:
"
En
refusant d'autoriser la diffusion de l'information syndicale relative à la
votation du 20 mars 2016, l'intimée a créé un précédent qui laisse
raisonnablement supposer que d'autres interdictions de diffusion d'informations
syndicales pourront se reproduire à l'avenir. Cela pourrait être le cas toutes
les fois que les recourants souhaitent diffuser une information syndicale dont
le contenu déplairait à la majorité de la Municipalité, notamment si la
Municipalité estime à ses yeux que celui-ci n'est pas compatible avec la
Convention sur les modalités de communication au sein de l'administration
communale, par exemple lorsque le ssp prendra une nouvelle fois position sur un
objet de votation – dont le contenu concerne les intérêts des membres du ssp et
ceux du personnel communal – ou dans toutes autres circonstances analogues.
La portée de
la décision attaquée concerne la réalisation d'un droit constitutionnel, la
liberté syndicale, ainsi que la liberté d'opinion et d'information. La
réalisation – et/ou la restriction – de ces droits fondamentaux est à
l'évidence également une question de principe qui dépasse le seul intérêt pour
les recourants à être autorisés à diffuser une information syndicale sur le
sujet précis de la votation du 20 mars 2016. S'agissant des conditions de
l'exercice de la liberté syndicale dans le cadre d'une collectivité publique,
la portée de la décision attaquée représente un intérêt public suffisamment
important pour obtenir de la CDAP qu'elle tranche la question litigieuse.
"
bb) Dans la mesure où le Syndicat entend diffuser de
nouvelles recommandations dans le cadre de l'une ou l'autre votation à venir,
il lui appartiendra de solliciter au plus vite l'accord de la Municipalité afin
qu'un recours contre un éventuel refus puisse être tranché à temps. Cela étant,
on ne peut exclure que, dans certaines circonstances - comme en l'espèce du
reste -, le rythme de la succession des divers actes en cause ne permette pas
qu'un arrêt soit rendu en temps utile.
cc) Encore faut-il toutefois, conformément à la
jurisprudence, que la contestation à la base de la décision attaquée puisse se
reproduire "
dans des circonstances identiques ou analogues
" et
que, en raison de sa portée de principe, il existe un intérêt public
suffisamment important à la solution de la question litigieuse. Il convient ainsi
de déterminer s'il se dégage du présent litige une question à résoudre qui
remplisse ces conditions.
Dans la mesure où les recourants demanderaient au
tribunal de constater qu'ils seraient seuls habilités, à l'exclusion de la
Municipalité, à décider du contenu d'une communication à diffuser à l'ensemble
du personnel communal par les moyens d'information mis à disposition par la
commune, cette conclusion pourrait revêtir une portée de principe, mais devrait
être rejetée sur le fond. L'art. 55 al. 3 RPAC n'oblige la Municipalité à
accorder aux associations des moyens d'information qu'à la condition que la
communication à diffuser leur permette "
d'atteindre leurs buts
"
(condition correspondant au demeurant en substance à l'art. 4 de la Convention
2008, exigeant que le contenu du message ne déborde pas "
le cadre des
propres activités de l'association au sein de l'administration
" et
qu'il ait un "
lien
" avec le personnel ou l'administration
communale lausannoise). La Municipalité dispose ainsi de la compétence de
refuser à l'association concernée l'usage des moyens d'information communaux si
elle considère que cette condition n'est pas remplie. En elle-même, l'attribution
d'une telle compétence à la Municipalité ne contrevient pas aux principes
constitutionnels invoqués par les recourants, découlant des art. 9 (protection
contre l'arbitraire et protection de la bonne foi), 16 (libertés d'opinion et
d'information) et 28 (liberté syndicale) de la Constitution fédérale du 18
avril 1999 (Cst.; RS 101).
Pour le surplus, les recourants se limitent, à bien
les suivre, à requérir du tribunal qu'il constate que la Municipalité aurait retenu
à tort que la condition du lien entre le but du Syndicat, à savoir la défense
des intérêts du personnel communal, et le refus de la RIE III, n'était pas
satisfaite. Pour les recourants en effet, l'information que le Syndicat entendait
diffuser, recommandant de rejeter le projet de RIE III soumis à votation,
respectait cette condition dès lors que la réforme engendrerait à ses yeux des
conséquences négatives sur les intérêts du personnel communal qu'il lui
appartenait de sauvegarder. En d'autres termes, les recourants demandent au
tribunal de constater que la Municipalité a procédé à une mauvaise application
de l'art. 55 al. 3 RPAC, violant les principes constitutionnels précités. Le
tribunal retient toutefois qu'il s'agit d'une constellation particulière:
déterminer si la communication "
censurée
" par l'autorité
intimée l'a été à tort, nécessiterait de se pencher sur le contenu de la
communication en question à la lumière des enjeux spécifiques de la RIE III. Or,
les recourants n'établissent pas à satisfaction qu'une future votation, dont
les tenants et aboutissants seraient identiques ou analogues à la RIE III et
donnerait lieu à une communication syndicale similaire à l'information ici
litigieuse, puisse se reproduire. Sous cet angle, les conditions permettant de
renoncer à exiger un intérêt actuel au moment du dépôt de l'acte de recours ne
sont pas réunies, de sorte qu'il n'y a pas lieu d'entrer en matière.
4.
Les considérants qui précèdent conduisent à rejeter le recours dans la
mesure de sa recevabilité. On renoncera à mettre un émolument judiciaire à la
charge des recourants au vu des circonstances et compte tenu de l'art. 4 al. 4
du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière
administrative (TFJDA; RSV 173.36.5.1), selon lequel la procédure en matière de
contentieux communal de la fonction publique est gratuite, lorsque la valeur
litigieuse ne dépasse pas 30'000 fr. Les recourants n'ont pas droit à
l'allocation de dépens (art. 55 al. 1
a
contrario
et 56 al. 3
LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité.
II.
L'arrêt est rendu sans frais.
III.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 26 juillet 2016
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.