vd_omni · GE.2016.0108 · 2017-01-10 · fr

A.________, B.________, C.________/AUTORITE DE SURVEILLANCE LPP ET DES FONDATIONS DE SUISSE OCCIDENTALE, D.________ | Demande de récusation des collaborateurs de l'Autorité de surveillance LPP et des fondations de Suisse occidentale (As-So) transmise au Conseil d'administration de l'As-So, lequel n'entre pas en matière. Recours pour refus de statuer et demandant le transfert de la surveillance de la fondation à l'autorité fédérale de surveillance. Dans le cadre de la surveillance des fondations classiques, l'As-So agit en tant qu'autorité administrative cantonale. Compétence de la CDAP et non du Conseil d'administration de l'As-So pour connaître d'une demande de récusation visant l'ensemble de l'autorité. Demande de récusation examinée sur le fond. Pas de récusation en raison du fait que la fondation a obtenu gain de cause à deux reprises devant la CDAP et que l'As-So a déposé un recours au TF que ce dernier a jugé irrecevable. Pas d'éléments suffisants démontrant l'existence d'une prévention de l'autorité administrative. Recours rejeté.Recours au TF irrecevable (5A_136/2017 du 11 mai 2017).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 10.01.2017 GE.2016.0108

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 10 janvier 2017
Composition
M. Alex Dépraz,
président
; M. Eric Brandt et M. Laurent
Merz, juges.
Recourante
A.________
à ********
B.________,
représenté par Me François
Gillard
, avocat, à
Belmont-sur-Lausanne,
C.________,
représenté par Me François
Gillard
, avocat, à
Belmont-sur-Lausanne,
Autorité intimée
AUTORITE DE SURVEILLANCE LPP ET DES
FONDATIONS DE SUISSE OCCIDENTALE,
à Lausanne,
Tiers intéressé
D.________
commissaire, à ********
Objet
Déni de justice
Recours A.________ c/ décision de l'AUTORITE DE
SURVEILLANCE LPP ET DES FONDATIONS DE SUISSE OCCIDENTALE (déni de justice)
Vu les faits suivants
A.
La A.________ (ci-après: la fondation) a été constituée par acte
authentique du 4 mars 2009 et a été inscrite au registre du commerce le 1
er
avril 2009.
Selon l’art. 3 des statuts, dans leur version au 13
septembre 2016, son but est le suivant :
"La fondation a pour but de venir en aide, notamment en
soutenant leur formation, à des enfants et des adolescents, à de jeunes adultes
méritants ou victimes de mauvais traitements ou de détresse durant leur
enfance.
Le conseil de fondation décide de cas en cas des situations
qui paraissent justifier l'intervention de la fondation, ainsi que la nature de
cette intervention.
La fondation pourra dans ce cadre intervenir soit directement
auprès de personnes en particulier soit en participant financièrement à un
programme d'aide ou de soutien spécifique mis sur pied par une organisation ou
un particulier.
La fondation peut, pour atteindre ses buts, également
acquérir et exploiter des immeubles dans le but de socialiser ou resocialiser
des enfants ou de jeunes adultes ou contribuer à leur permettre de trouver un
épanouissement personnel."
B.
Le 15 novembre 2012, E.________, fondateur et alors président du conseil
de fondation, est décédé laissant une importante fortune. Il a laissé comme
seule et unique héritière instituée la fondation.
C.
Le 17 mai 2016, l’As-So a rendu une décision désignant à la fondation un
commissaire, le chargeant de procéder à un audit extraordinaire et suspendant
provisoirement les droits de signature des membres du conseil de fondation
pendant la durée de l’audit extraordinaire. Cette décision était motivée par
des anomalies constatées dans la gestion de la fortune de la fondation ainsi
que le soupçon que des frais anormaux constatés semblaient avoir directement ou
indirectement profité à certains membres du conseil de la fondation.
D.
Par courrier du 31 mai 2016, la fondation, agissant par l’intermédiaire
du président et du secrétaire de son conseil, a demandé au conseil
d’administration de l’As-So de prononcer la récusation du directeur, de la
directrice-adjointe et du juriste en charge du dossier de la fondation auprès
de l’As-So. A l’appui de cette demande, la fondation faisait valoir en
substance que les membres de l’As-So feraient preuve d’une
« inimitié » telle à l’endroit de la fondation et des membres de son
conseil qu’ils étaient prévenus. Cette demande a été complétée par une écriture
du 3 juin 2016.
Par courrier du 20 juin 2016, le directeur de
l’As-So a informé la fondation que sa demande de récusation serait soumise au
Conseil d’administration. Le président du Conseil d’administration de l’As-So a
confirmé ce qui précède par courrier du 23 juin 2016.
E.
Par acte du 16 juillet 2016 signé par le président et le secrétaire de
son conseil, la fondation a déposé un recours pour déni de justice formel
auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP).
Elle a conclu à ce que la direction et les agents de l’As-So soient récusés et
ne soient plus autorisés à « tenir, détenir, consulter ou augmenter »
le dossier de la fondation et à ce que l’entier du dossier soit transmis à
l’autorité fédérale de surveillance des fondations.
Le 29 juillet 2016, l’autorité intimée a conclu à
l’irrecevabilité du recours faute de pouvoir de représentation du président et
du secrétaire du conseil. Le commissaire s’en est remis à justice.
Dans leurs déterminations du 29 juillet 2016 sur la
recevabilité du recours, le président et le secrétaire du conseil de la
fondation (ci-après : les recourants) ont indiqué également agir à titre
individuel.
Pendant la présente procédure, soit le 22 septembre
2016, le magistrat instructeur a pris acte du retrait du recours qui avait été
déposé par la fondation et les membres du conseil contre la décision du 17 mai
2016 et a rayé la cause du rôle (GE.2016.0072).
Par courrier du 17 octobre 2016, l’As-So a indiqué
que la demande de récusation était à l’ordre du jour de la séance du Conseil
d’administration de l’As-So du 3 novembre 2016.
F.
Le 10 novembre 2016, le conseil d’administration a informé le mandataire
des membres du conseil de fondation qu’il ne pouvait pas entrer en matière sur
la demande de récusation. En substance, le conseil d’administration a considéré
qu’il n’était pas autorisé à intervenir dans la gestion opérationnelle de
l’établissement et que la récusation des membres de l’As-So ne faisait pas
partie de ses prérogatives. Il a indiqué au surplus qu’il était loisible aux
membres du conseil de contester en justice les décisions prises par l’As-So.
Le 15 novembre 2016, l’As-So a transmis une copie du
courrier précité au magistrat instructeur.
Les recourants se sont déterminés par une écriture
du 22 novembre 2016 en indiquant en substance que le courrier du 10 novembre
2016 du conseil d’administration équivalait à un refus de statuer.
Le 15 décembre 2016, les recourants ont confirmé les
conclusions prises dans leur acte de recours.
Les recourants ont déposé de nouvelles observations le
21 décembre 2016 ainsi que, par l’intermédiaire de leur mandataire, les 4 et 6
janvier 2017.
G.
La Cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Aux termes de l'art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur
la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le Tribunal cantonal connaît
des recours contre les décisions rendues par les autorités administratives. Il
peut aussi être saisi d’un recours contre l’absence de décision, lorsque
l’autorité tarde à statuer ou refuse de le faire (art. 74 al. 2 LPA-VD,
applicable par renvoi de l’art. 99 de la même loi). Le recours pour déni de
justice présuppose que le recourant ait requis l’autorité inférieure d’agir,
que celle-ci ait disposé de la compétence pour statuer, qu’il existe un droit
au prononcé de la décision, et que le recourant dispose de la qualité de partie
dans la procédure (cf. ATF 130 II 521 consid. 2.5; ATAF 2010/53 consid. 1.2.3;
2010/29 consid. 1.2; cf., en dernier lieu, CDAP FI.2015.0090 du 25 novembre
2015, consid. 1 ; FI.2013.0047 du 22 novembre 2013, consid. 2a; AC.2012.0344
du 22 mai 2013, consid. 2b).
En l’espèce, l’autorité administrative est un
établissement autonome de droit public intercantonal crée par le Concordat du
23 février 2011 sur la création et l’exploitation de l’Autorité de surveillance
LPP et des fondations de Suisse occidentale (C-AS-SO ; RSV 831.95). Selon
l’art. 3 al. 2 C-AS-SO, les cantons partenaires peuvent attribuer à
l’établissement la surveillance des fondations classiques placées sous leur
surveillance au sens des art. 80 ss CC. Le Canton de Vaud a fait
usage de cette possibilité (art. 53 du Code de droit privé judiciaire du 12
janvier 2010 ; CDPJ ; RSV 211.02). Il résulte de ce qui précède que
lorsqu’elle exerce, comme dans la présente cause, la surveillance d’une
fondation classique, l’As-So agit en tant qu’autorité administrative cantonale
au sens de l’art. 4 LPA-VD si bien que le Tribunal cantonal est compétent,
faute d’autre autorité de recours, pour connaître du recours pour déni de
justice.
Le recours a été déposé au nom de la fondation par
le président et le secrétaire de son conseil. Or, selon la décision rendue le
17 mai 2016, seul le commissaire désigné par l’As-So a qualité pour représenter
la fondation vis-à-vis des tiers, ce qui ressort également du registre du
commerce. On peut dès lors se demander si la fondation est valablement
représentée. Toutefois, en raison de l’effet suspensif qui avait été restitué
au recours déposé contre la décision du 17 mai 2016, le président et le
secrétaire du conseil disposaient du droit de signature au moment du dépôt du recours
ayant donné lieu à la présente procédure. En outre, ces derniers demeurent
membres du conseil de fondation, dont l’activité est en l’état soumise à la
surveillance de l’As-So. On peut donc se demander s’ils ne disposent pas à ce
titre ou en agissant, comme ils le font valoir, à titre personnel, d’un intérêt
digne de protection au sens de l’art. 75 al. 1 let. a LPA-VD à ce que la
décision soit rendue.
En définitive, la recevabilité du recours peut
rester indécise, celui-ci devant de toute manière être rejeté sur le fond pour
les motifs qui suivent.
2.
Les recourants se plaignent d’un déni de justice formel en ce sens que
l’As-So aurait refusé de statuer sur la demande de récusation déposée le 31 mai
2016 par la fondation.
a) Selon la jurisprudence, commet un déni de justice
formel l’autorité qui ne statue pas ou n’entre pas en matière sur un recours ou
un grief qui lui est soumis, alors qu’elle devrait le faire (ATF 128 II 139
consid. 2a; 127 I 31 consid. 2a/bb; 125 I 166 consid. 3a). Toute personne a
droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit
traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable (art. 29 al. 1 de la
Constitution fédérale du 18 avril 1999 - Cst.; RS 101). Ce principe, dit de
célérité, figure également à l'art. 6 § 1 de la Convention de sauvegarde des
droits de l'homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH; RS
0.101) s'agissant du déroulement des procédures de type judiciaire, où il a une
portée équivalente (cf. ATF 119 Ib 311 consid. 5 p. 323). Il y a par conséquent
retard injustifié assimilable à un déni de justice formel contraire à l'art. 29
al. 1 Cst., lorsque l'autorité tarde à statuer dans un délai approprié, soit
diffère sa décision au-delà de tout délai raisonnable. Le recours pour déni de
justice porte seulement sur la prétention de l'intéressé à obtenir une décision
(AC.2012.0229 du 1er mars 2013 consid. 1 et référence; AC.2011.0223 du
15 novembre 2011 consid. 1b; GE.2010.0004 du 9 avril 2010 consid. 1b et
référence). Pour le reste, pour que le déni de justice soit réalisé, il faut
naturellement que l'autorité soit compétente et obligée de statuer
(AC.2012.0229 précité consid. 1; AC.2011.0223 précité consid. 1b GE.2010.0004
précité consid. 1b et référence). En l'absence de dispositions légales
spéciales impartissant à l'autorité des délais pour statuer, le caractère
raisonnable du délai s’apprécie au regard de la nature de l’affaire et de
l’ensemble des circonstances, notamment l’ampleur et la difficulté de l’affaire,
ainsi que l'enjeu que revêt le litige pour l'intéressé (ATF 135 I 265 consid.
4.4 p. 277; 131 V 407 consid. 1.1 p. 409; 130 I 312 consid. 5.2 p. 332 et les
arrêts cités). S’il est admis, le recours pour déni de justice conduit au
prononcé d’une décision en constatation de droit par l’autorité de recours;
celle-ci ne statue pas elle-même au fond (arrêts AC.2012.0344 du 22 mai 2013,
consid. 3, et les arrêts cités; cf. ATAF 2010/53 consid. 1.2.3; 2009/1 consid.
4.2).
b) Conformément à la jurisprudence précitée, il
convient d’examiner préalablement si l’autorité saisie de la demande de
récusation – soit le conseil d’administration de l’As-So – était compétente
pour statuer sur celle-ci. A défaut, en effet, il ne peut y avoir de déni de
justice formel.
Le conseil d’administration de l’As-So a refusé
d’entrer en matière sur la demande de récusation visant les agents de l’As-So
précisément parce qu’il s’estimait incompétent pour la traiter. Il s’est référé
dans son courrier du 10 novembre 2016 aux dispositions du C-AS-SO, lesquelles
ne confèreraient pas au conseil d’administration de l’As-So la compétence de
statuer sur les demandes de récusation.
Les recourants font valoir au contraire qu’en sa
qualité d’autorité de surveillance et de nomination de la direction de l’As-So,
le conseil d’administration de l’As-So serait compétent pour statuer sur les
demandes de récusation visant le directeur, la vice-directrice ainsi que le
juriste en charge du dossier. Ils relèvent également que, s’il s’estimait
incompétent, le conseil d’administration de l’As-So ne pouvait se contenter de
refuser d’entrer en matière mais devait transmettre la demande de récusation à
l’autorité compétente (art. 7 LPA-VD).
c) Dès lors que l’As-So agit dans la présente cause
en tant qu’autorité administrative cantonale (cf. consid. 1 ci-dessus), la
compétence pour statuer sur une demande de récusation se détermine en
application de l’art. 11 LPA-VD dont la teneur est la suivante :
"
Art. 11 – Autorité compétente
1
L'autorité collégiale statue sur les demandes de
récusation visant un ou plusieurs de ses membres.
2
L'autorité de recours statue sur les demandes de
récusation visant l'ensemble d'une autorité ou la majorité de ses membres.
3
Le Tribunal cantonal statue sur les demandes de
récusation visant ses membres.
4
Le Tribunal neutre statue sur les demandes de
récusation visant l'ensemble du Tribunal cantonal ou la majorité de ses
membres."
Au contraire d’autres législations (cf. not. art. 10
al. 2 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure
administrative ; PA ; RS 172.021), la législation vaudoise ne confère
ainsi pas à l’autorité de surveillance mais à l’autorité de recours la
compétence de statuer sur les demandes de récusation visant les autorités
administratives. La CDAP a déjà admis sa compétence pour statuer sur la demande
de récusation visant des autorités administratives, comme la Chambre des
notaires (GE.2011.0030 du 5 juillet 2011, consid. 2a et 4b/bb), la Commission
foncière rurale, section I (FO.2011.0020 du 29 décembre 2011, consid. 5b), le
Procureur général agissant en qualité d’autorité administrative (GE.2014.0230
du 21 janvier 2015, consid. 1b) ainsi que la Commission d’affermage
(GE.2015.0068 du 19 novembre 2015, consid. 2).
En l’espèce, la demande de récusation déposée par
les recourants visait le directeur de l’As-So, la vice-directrice de l’As-So
ainsi que le juriste en charge du dossier, soit l’ensemble des collaborateurs
de l’As-So ayant signé des courriers et des décisions en lien avec la
surveillance de la fondation. Selon le site de l’As-So (http://www.as-so.ch/organisation/team),
l’autorité ne compte que quelques collaborateurs spécialisés si bien qu’il
n’était pas arbitraire de considérer que la demande de récusation s’apparentait
à une demande de récusation visant l’ensemble des collaborateurs de l’As-So et
que celle-ci ne pouvait statuer sur la demande de récusation en application de
l’art. 11 al. 1 LPA-VD. Du reste, les recourants ont conclu à ce que la surveillance
de la fondation soit confiée à l’autorité fédérale de surveillance, ce qui tend
à démontrer qu’ils visent la récusation de l’autorité dans son ensemble. Selon
l’art. 11 al. 2 LPA-VD, il n’appartenait dès lors pas au conseil
d’administration de l’As-So, qui est, comme les recourants le relèvent
eux-mêmes, une autorité de surveillance mais à l’autorité de recours de statuer
sur la demande de récusation.
Il s’ensuit que la compétence pour statuer sur la
demande de récusation relève de la Cour de céans et non de l’As-So. On ne
saurait dès lors faire grief à l’As-So d’avoir commis un déni de justice
formel.
Il est vrai que le conseil d’administration de
l’As-So n’a pas transmis, comme il aurait dû le faire, la demande de récusation
à l’autorité compétente, soit la Cour de céans, en application de l’art. 7 al.
1 LPA-VD. Celle-ci était toutefois déjà saisie d’un recours si bien que cette
omission n’entraîne pas de déni de justice formel.
Il s’ensuit que le recours doit être rejeté dans la
mesure où il tend à faire constater l’existence d’un déni de justice formel.
3.
La Cour de céans étant compétente pour connaître de la demande de récusation,
il se justifie, par économie de procédure, de traiter celle-ci sur le fond dans
le cadre du présent arrêt.
Les recourants ont par ailleurs pris dans leurs
écritures des conclusions sur le fond de la demande de récusation, puisqu’ils
demandent que l’autorité intimée soit récusée et que la surveillance de la
fondation soit confiée à une autre autorité, soit l’autorité fédérale de
surveillance. Ils ont donc pu s’exprimer sur le fond.
a) La jurisprudence du Tribunal fédéral (v. p. ex ATF
2C_794/2011 du 22 décembre 2011, consid. 3.1 et 3.2 et les réf. citées) retient
que, d'une manière générale, les garanties de procédure découlant des art. 30
al. 1 Cst. et 6 § 1 CEDH ne sont pas applicables lorsque l'impartialité d'un
membre d'une autorité non judiciaire est en cause, celle-ci devant être
examinée uniquement sous l'angle de l'art. 29 al. 1 Cst. et des dispositions
cantonales de procédure. L'art. 29 al. 1 Cst. dispose que toute personne a
droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit
traitée équitablement. Selon la jurisprudence, ce droit permet notamment
d'exiger la récusation des membres d'une autorité administrative dont la
situation ou le comportement sont de nature à faire naître un doute sur leur
indépendance ou leur impartialité; il tend à éviter que des circonstances
extérieures à l'affaire ne puissent influencer une décision en faveur ou au
détriment de la personne concernée. La récusation peut s'imposer même si une
prévention effective du membre de l'autorité visée n'est pas établie, car une
disposition interne de sa part ne peut guère être prouvée; il suffit que les
circonstances donnent l'apparence de la prévention et fassent redouter une
activité partiale. Cependant, seules des circonstances constatées objectivement
doivent être prises en considération; les impressions purement individuelles
d'une personne impliquée ne sont pas décisives. Par ailleurs, le seul fait
qu'une autorité ait déjà rendu une décision défavorable au recourant ne suffit
pas pour admettre un motif de prévention, ni le refus de l'assistance
judiciaire en raison de l'absence de chances de succès. En revanche, la
récusation sera admise dès qu'il existe une apparence objective de prévention,
sans égard au fait que l'autorité concernée se sente elle-même apte à se
prononcer en toute impartialité.
La jurisprudence fédérale précise en outre (ATF 2C_831/2011
du 30 décembre 2011 consid. 3.1 et 3.2 et les références citées) que, de
manière générale, les dispositions sur la récusation sont moins sévères pour
les membres des autorités administratives que pour les autorités judiciaires.
La garantie constitutionnelle n'impose en effet pas l'indépendance et
l'impartialité comme maxime d'organisation d'autorités gouvernementales,
administratives ou de gestion et n'offre pas, dans ce contexte, une garantie
équivalente à celle applicable aux tribunaux. Une partie ne peut par ailleurs
pas justifier le devoir de récusation d'une personne au seul motif que cette
personne a, dans une procédure antérieure, pris une décision à son détriment ou
contribué à une prise de décision antérieure la concernant.
En ce qui concerne les autorités administratives, la
récusation ne touche en principe que les personnes physiques individuelles
composant les autorités, et non l'autorité en tant que telle (ATF 2C_831/2011
déjà cité; 2C_305/2011 du 22 août 2011 consid. 2.5; ATF 97 I 860 consid. 4 p.
862). Le Tribunal fédéral a relevé à cet égard que la récusation doit rester
l'exception si l'on ne veut pas vider la procédure et la réglementation de
l'administration de son sens. Il a ajouté que tel doit a fortiori être le cas
lorsque la récusation vise à relever une autorité entière des tâches qui lui
sont attribuées par la loi et qu'aucune autre autorité ordinaire ne peut
reprendre ses fonctions (ATF 122 II 471 consid. 3a, traduit in JdT 1998 I 243).
Une demande de récusation dirigée contre une autorité dans son ensemble peut
cependant être examinée comme si elle était dirigée contre chacun des membres
de cette autorité pris individuellement.
Ces principes sont mis en œuvre par l’art. 9 LPA-VD,
à teneur duquel doit se récuser toute personne appelée à rendre ou à préparer
une décision, notamment si elle a un intérêt personnel dans la cause (let. a);
si elle a agi dans la même cause à un autre titre, notamment comme membre d’une
autorité, conseil d’une partie, expert ou témoin (let. b); en présence de
divers liens d'état civil ou de fait (let. c et d); si elle pourrait apparaître
comme prévenue d’une autre manière, notamment en raison d’une amitié étroite ou
d’une inimitié personnelle avec une partie ou son mandataire (let. e). La Cour
de droit administratif et public interprète l'art. 9 LPA-VD en se référant à la
jurisprudence du Tribunal fédéral (v. p. ex. récemment GE.2015.0007,
GE.2015.0043, GE.2015.050, tous du 28 octobre 2015; GE.2014.0087 du 19
septembre 2014; GE.2011.0030 du 5 juillet 2011).
b)             aa) Dans un premier motif, les
recourants font valoir qu’ils ont dû agir par la voie judiciaire pour faire
respecter leurs droits et qu’ils ont obtenu gain de cause à deux reprises
contre l’As-So devant la Cour de céans, l’une en obtenant des dépens, la cause
ayant été radiée du rôle (GE.2015.0120 du 25 septembre 2015), l’autre en
obtenant l’admission du recours et la réforme de la décision de l’As-So
refusant d’approuver une modification du but statutaire de la fondation
(GE.2015.0227 du 30 mai 2016, confirmé par un arrêt du TF 5A 484/2016 du 5 août
2016 déclarant irrecevable le recours déposé par l’As-So contre l’arrêt
cantonal). S’agissant de ce dernier arrêt, les recourants font en outre grief à
l’As-So de ne pas l’avoir exécuté immédiatement en transférant à l’autorité
fédérale de surveillance le dossier.
Selon la jurisprudence, des décisions ou des actes
de procédure qui se révèlent par la suite erronés ne fondent pas en soi une
apparence objective de prévention. Il n'en va autrement que si le membre d'une
autorité administrative ou judiciaire a commis des erreurs grossières ou
répétées constituant une grave violation des devoirs de sa charge. Une personne
qui exerce la puissance publique est nécessairement amenée à devoir trancher
des questions controversées ou des questions qui dépendent largement de son
appréciation. Même si elle prend dans l'exercice normal de sa charge une
décision qui se révèle erronée, cela ne suffit pas à présumer une attitude
partiale de sa part à l'avenir. Par ailleurs, la procédure de récusation ne
saurait être utilisée pour faire corriger des fautes - formelles ou matérielles
- prétendument commises par une personne détentrice de la puissance publique;
de tels griefs doivent être soulevés dans le cadre du recours portant sur le
fond de l'affaire (sur tous ces points: arrêt GE.2015.0068 du 19 novembre 2015,
consid. 9a; ATF 2C_975/2014 du 27 mars 2015, consid. 3.2 et les références
citées). D'éventuelles erreurs de procédure ou d'appréciation commises ne
suffisent pas à fonder objectivement un soupçon de prévention. Seules des
fautes particulièrement graves et répétées pourraient avoir cette conséquence;
même si elles paraissent contestables, des mesures inhérentes à l'exercice
normal de la charge de l’autorité ne permettent pas de suspecter celle-ci de
partialité (ATF 113 Ia 407 consid. 2 p. 408-410; 111 Ia 259 consid. 3b/aa p.
264). L’arrêt récent cité par les recourants (ATF 141 IV 178, traduit in JdT
2016 IV 247) reprend ces principes s’agissant de la récusation de deux
procureurs, tout en relevant les exigences en matière d’impartialité du
procureur et d’absence de prévention doivent être interprétées dans une large
mesure de manière semblable à celles de l’art. 30 al. 1 Cst. et son donc plus
strictes que pour une autorité administrative.
En l’espèce, il convient d’abord de préciser que les
deux procédures judiciaires auxquelles les recourants font référence
s’inscrivent dans un contexte plus large de nombreuses contestations par la
fondation des décisions des autorités cantonales. Ainsi, la fondation a
notamment contesté sans succès auprès de la Cour de céans la décision de
l’administration fiscale lui refusant le bénéfice de l’exonération (arrêt
FI.2015.0031 du 3 mai 2016). Elle a en outre déposé trois autres recours
(dossiers GE.2016.0072, recours retiré, et GE.2016.0174 toujours pendants ainsi
que GE.2016.0198, qui a fait l’objet d’un arrêt du 28 décembre 2016 rejetant le
recours) devant la CDAP.
En outre, il ne résulte pas des deux procédures dans
lesquelles la fondation a obtenu gain de cause (arrêts GE.2015.0120 et
GE.2015.0227 précités) que l’As-So aurait commis des erreurs grossières et
répétées justifiant sa récusation. Dans le premier litige, il s’agissait d’une
question d’appréciation dans la balance des intérêts à effectuer pour refuser
la consultation d’une pièce figurant au dossier, l’As-So ayant autorisé la
consultation d’un document caviardé en cours de procédure (arrêt GE.2015.0120).
Quant au deuxième recours, il portait sur le point de savoir si la modification
du but statutaire décidé par le conseil de fondation avait ou non un caractère
accessoire au sens de l’art. 86b du Code civil (arrêt GE.2015.0227 précité). Il
s’agit là de questions juridiques où l’on pouvait légitimement admettre que
l’autorité intimée défende un point de vue différent. On ne saurait déduire du
sort de ces deux procédures que l’autorité aurait commis de graves
irrégularités que ce soit dans l’instruction du dossier ou dans l’application
du droit.
Enfin, les recourants ne sauraient fonder leur grief
de prévention sur les problèmes liés à l’exécution de l’arrêt GE.2015.0227 du
30 mai 2016, notamment au fait que l’As-So n’a pas immédiatement transféré la
surveillance de la fondation à l’autorité fédérale de surveillance. D’abord, le
fait que l’As-So ait recouru au Tribunal fédéral ne suffit pas à créer un
sentiment de partialité, même s’il est vrai que cette démarche pouvait paraître
d’emblée vouée à l’échec compte tenu de la jurisprudence liée à la qualité pour
recourir. Ensuite, l’objet de cette procédure était la modification des statuts
de la fondation et non le transfert de la compétence de surveiller la fondation
à l’autorité fédérale de surveillance. Peu après qu’elle a eu connaissance de
l’irrecevabilité de son recours au Tribunal fédéral, l’As-So a en outre
entrepris des démarches pour déterminer quelle était l’autorité compétente pour
surveiller la fondation en interpellant l’autorité fédérale à ce sujet (cf.
arrêt GE.2016.0198 du 28 décembre 2016 précité). On ne saurait donc considérer
que les collaborateurs de l’autorité intimée ont fait preuve de prévention à
l’égard de la fondation ou des membres de son conseil.
Il s’ensuit qu’il n’existe pas de motif pour récuser
l’autorité intimée en raison des décisions ou des actes de procédure de cette
dernière.
bb) Les recourants soutiennent également que l’As-So
aurait agi à leur insu, en exigeant la production de pièces disparates sans mentionner
pourquoi, et aurait procédé à des mesures d’instruction, notamment à l’audition
de témoins, sans établir de procès-verbal et sans que les recourants puissent
exercer leur droit d’être entendu.
S’agissant de ce grief, les recourants n’exposent
pas en détail quelles seraient les opérations que l’As-So aurait entreprises en
violation de leur droit d’être entendu. Il résulte du dossier qu’ils visent
certaines des mesures d’instruction préalables à la décision du 17 mai 2016
suspendant provisoirement les droits de signature des membres du conseil. Dès
lors, il appartenait aux recourants de faire valoir ces arguments à l’appui
d’un recours contre la décision précité. Force est toutefois de constater
qu’ils ont retiré ce recours (dossier GE.2016.0072). En outre, la fondation,
notamment par l’intermédiaire des autres recourants, s’est elle-même adressée à
de très nombreuses reprises à l’As-So pour formuler diverses requêtes. Pour le
surplus, il ne ressort pas du dossier que l’As-So aurait commis des erreurs particulièrement
lourdes ou répétées, constituant des violations graves de ses devoirs,
lesquelles peuvent justifier le soupçon de parti pris selon la jurisprudence
précitée.
Quant aux restrictions posées par l’autorité intimée
à la consultation du dossier, elles font actuellement l’objet d’une procédure
distincte pendante devant la CDAP (dossier GE.2016.0174). Cela étant, il
n’apparaît pas d’emblée que cette restriction constitue une violation du droit
d’être entendu des recourants dans la mesure où l’art. 36 LPA-VD, dont
l’application pourra être contrôlée par l’autorité judiciaire dans le cadre de
la procédure précitée, permet à l’autorité administrative de restreindre la
consultation du dossier à certaines conditions. On ne saurait donc y voir un
motif de récusation de l’autorité intimée.
Il s’ensuit que ce motif de récusation tombe
également à faux.
cc) Les recourants font également valoir d’une
manière plus générale que les collaborateurs visés par la demande de récusation
feraient preuve de prévention en raison d’une inimité personnelle avec les
membres du conseil de fondation. En substance, ils critiquent la manière dont
l’As-So a exercé son pouvoir de surveillance, déjà avant le décès du fondateur,
la comparant à un véritable « acharnement ».
Sur ce point, on peut donner acte aux recourants que
la surveillance de la fondation s’inscrit dans un contexte tendu, notamment
depuis que l’autorité intimée a rendu la décision précitée du 17 mai 2016.
Toutefois, il n’apparaît pas que l’As-So ferait preuve de partialité dans le
traitement du dossier de surveillance de la fondation ou manifesterait une
forme de prévention à leur égard. Au contraire, l’action de l’As-So parait
poursuivre l’intérêt public à vérifier que les biens de la fondation soient
employés conformément à leur destination (art. 84 al. 3 CC).
Ce motif de récusation doit donc également être
rejeté.
dd) Il résulte de ce qui précède que le recours doit
être rejeté dans la mesure où il demande la récusation de l’As-So,
respectivement des collaborateurs de cette autorité.
5.                Il y a donc lieu de rejeter le recours
tant en ce qui concerne le déni de justice formel que la demande de récusation
de l’autorité intimée.
Les recourants, qui succombent, supporteront les
frais de la cause (art. 49 LPA-VD). Il n’y a pas lieu d’allouer des dépens
(art. 55 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge des recourants,
solidairement entre eux.
III.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 10 janvier 2017.
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être
jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va
de même de la décision attaquée.