vd_omni · AC.2017.0388 · 2018-04-25 · fr

A.________/Municipalité de Giez, Département du territoire et de l’environnement (DTE) | Recours dirigé contre l'adoption d'une zone réservée cantonale limitée à une seule parcelle, complétant une zone réservée communale déjà approuvée. L'éventuel déclassement des parcelles couvertes par la zone réservée communale conduirait certes à réduire de manière significative le taux de croissance de la commune mais pourrait difficilement, vu l'ampleur du surdimensionnement, ramener le potentiel d'accueil au taux admissible de 15,75%. Le DTE pouvait ainsi légitimement considérer que la commune devait prendre en considération la possibilité de déclasser d'autres parcelles, singulièrement, au vu des circonstances, la parcelle litigieuse. Enfin, c'est à tort que la recourante prétend que le DTE, respectivement le SDT, aurait agi de manière contradictoire en approuvant la zone réservée communale, pour ensuite imposer une zone réservée cantonale supplémentaire.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 25.04.2018 AC.2017.0388

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
25 avril 2018
Composition
Mme Danièle Revey,
présidente
; M. Pascal Langone et M. André
Jomini, juges.
Recourante
A.________
à ********
représentée par Me Yves NICOLE, avocat, à Yverdon-Les-Bains,
Autorité intimée
Département du territoire et de
l’environnement (DTE),
Secrétariat général, à Lausanne
Autorité concernée
Municipalité de Giez,
à Giez
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ c/ décision du Département du
territoire et de l'environnement du 2 octobre 2017 (levant son opposition et
approuvant, sous réserve des droits des tiers, le plan d'affectation cantonal
créant une zone réservée sur sa parcelle n° 522 à Giez)
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire des parcelles 313, 318, 399, 424, 522 et 542
du territoire de la commune de Giez.
L'affectation du sol de ladite commune est régie
d'abord par le plan général des zones approuvé le 4 février 1983 (PGA) et le
règlement communal sur le plan général d'affectation et la police des
constructions (RPGAPC) approuvé le 10 décembre 2003. Elle est réglée ensuite
par le plan partiel d'affectation (PPA) du village approuvé le 10 décembre 2003
et enfin par le plan de quartier "Clos Damon" (PQ) approuvé le 12
mars 1993, lequel destine son périmètre à l'habitation et à ses prolongements
ainsi qu'à de l'artisanat, à des bureaux et à du commerce.
La Municipalité de Giez (ci-après: la municipalité)
a établi un bilan de ses réserves en zone à bâtir
(zone
d'habitation et zone mixte) en mars 2015. Les réserves identifiées, qui
s'étendaient sur quatorze parcelles, révélaient que la commune présentait un
important surdimensionnement. Dans ces conditions,
la municipalité a
décidé en mars 2016 d'entreprendre des démarches visant la révision de son PGA
en vue de réduire ce surdimensionnement conformément aux exigences de la loi
fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), dans sa
version révisée entrée en vigueur le 1
er
mai 2014.
Par courrier du 25 avril 2016, le
Service du développement territorial (SDT) a vivement encouragé la commune à
instaurer sur l'ensemble de sa zone à bâtir une zone réservée au sens de l'art.
46 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC; RSV 700.11). Il a relevé que cette démarche permettrait de
mener une réflexion à l'échelle de la commune, avec une égalité de traitement
pour tous les propriétaires. Par ailleurs, le SDT a annoncé qu'il s'opposerait
à un permis de construire sur certaines parcelles, notamment le n° 522.
Le 6 juin 2016, la municipalité a
soumis un projet de zone réservée au SDT pour examen préalable. Elle proposait
d'instaurer une telle zone sur une partie uniquement des parcelles contenant
des réserves, à savoir sur les trois parcelles précitées 399, 424 et 542
appartenant à A.________, ainsi que sur la parcelle 66 et la parcelle 552.
B.
Le SDT a établi son rapport de synthèse d'examen
préalable le 4 juillet 2016. Il a préavisé favorablement le projet, sous
réserve de certains points relatifs à la rédaction du rapport explicatif selon
l'art. 47
de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur
l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1)
, s'agissant notamment
du calcul du taux de croissance admissible au vu de l'assouplissement, adopté
par le Conseil d'Etat, de la mesure A11 du Plan directeur cantonal (PDCn),
ainsi qu'au vu de l'abandon, selon le projet de 4
ème
adaptation
du PDCn, du "taux de saturation des parcelles" retenu par les
versions antérieures du PDCn.
Pour le surplus, le SDT observait que
certains terrains libres de constructions et situés à la marge de la zone à
bâtir n'étaient pas inclus dans la zone réservée, bien qu'ils soient visés, selon
le rapport 47 OAT (p. 7), pour une reconfiguration des droits à bâtir lors de
la révision du PGA. Or, les réserves à bâtir de la zone réservée, qui
pourraient potentiellement être déclassées lors de la révision du PGA, étaient
manifestement trop faibles pour assurer la conformité à la mesure A11. Sans
mesure de sécurisation sur d'autres terrains, la municipalité pourrait éprouver
des difficultés à mener à bien son projet de révision du PGA. Par ailleurs,
l'établissement d'une zone réservée sur une partie limitée de la zone à bâtir
présentait un risque d'un point de vue de l'égalité de traitement entre les
propriétaires. Enfin, le SDT recommandait l'extension de la zone réservée et
avertissait qu'à défaut, il poursuivrait la surveillance des permis de construire
sur le territoire communal.
C.
La municipalité a soumis à l'enquête publique, du 27 juillet au 25 août
2016, le projet précité de zone réservée communale au sens de l'art. 46 LATC.
Le périmètre concerné se limitait, à l'instar du projet soumis au SDT pour
examen préalable, aux cinq parcelles précitées
399, 424, 542, 66
et 552.
Le règlement de la zone réservée prévoit pour l'essentiel que
toute nouvelle construction est interdite dans le périmètre de la zone
réservée, à l'exception des dépendances de peu d'importance au sens de l'art.
39 RLATC ou des installations similaires; les rénovations, transformations des
bâtiments existants peuvent être autorisées dans les limites des volumes
existants, pour autant qu'ils n'augmentent pas les surfaces habitables de façon
disproportionnée.
A.________ a formé opposition le 25 août 2016.
La municipalité a adopté le 15 novembre 2016 son
préavis relatif à la zone réservée mise à l'enquête publique (préavis n°
2016/06). Par décision du 13 décembre 2016, le Conseil général de Giez a adopté
la proposition de réponse à l'opposition, a levé cette opposition, a adopté la
zone réservée selon l'art. 46 LATC, telle que mise à l'enquête, et a autorisé
la municipalité à entreprendre toute démarche utile pour mener à bien le projet,
y compris le défendre en justice le cas échéant.
Par décision du 1
er
février 2017, le
Département du territoire et de l'environnement (DTE) a approuvé préalablement,
sous réserve des droits des tiers, la zone réservée de la commune de Giez selon
l'art. 46 LATC.
Le recours formé le 6 mars 2017 par A.________ contre
les décisions précitées du Conseil général du 13 décembre 2016 et du DTE du 1
er
février
2017 (AC.2017.0078) a été rejeté le 28 février 2018 par la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP).
D.
Entre-temps, soit du 24 septembre au 23 octobre
2016, A.________ a soumis à l'enquête publique un projet de construction de
deux immeubles de six appartements et de vingt-quatre places de parc sur l'une
de ses parcelles à bâtir non soumises à la zone réservée, à savoir la parcelle
522 (CAMAC 165446). D'une surface de 4'345 m
2
, en nature de champ/pâturage,
ce bien-fonds est colloqué en zone de village, aire d'implantation des
constructions. Il est libre de constructions et partiellement équipé.
Le DTE a formé opposition en annonçant
son intention d'adopter une zone réservée cantonale sur ladite parcelle, en
application de l'art. 134 LATC.
E.
Du 21 janvier au 19 février 2017, l
e DTE a soumis à
l'enquête publique
le projet de la "zone réservée cantonale
selon l'art. 46 LATC - parcelle n° 522".
Le dossier comprend un
plan au 1:1000, le règlement de la zone, ainsi que le rapport d'aménagement au
sens de l'art. 47 OAT, établi le 13 janvier 2017. Le périmètre concerné se limite
à la parcelle 522. Le rapport d'aménagement expose notamment que la zone
projetée a pour objectif d'éviter de rendre de futurs dézonages impossibles ou
plus difficiles et d'inciter la municipalité de Giez à engager la révision de
son PGA. Le règlement prévoit:
"
1. But
La zone réservée est destinée à
rendre inconstructible, provisoirement la parcelle n° 522 de la commune
comprise dans la zone définie par le plan.
2.  Périmètre
La zone est délimitée par le
périmètre figurant sur le plan.
3.  Inconstructibilité
Toute nouvelle construction,
installation ou tout nouvel équipement, sont interdits.
4.  Validité
1
La présente zone
réservée a une durée de cinq ans à compter de sa mise en vigueur.
2
Elle peut être prolongée de trois ans aux
conditions de l'article 46, alinéa 1, LATC.
"
Le 25 janvier 2017, A.________ a formé
opposition.
Une séance de conciliation a été
aménagée le 26 juin 2017.
F.
Par décision du 2 octobre 2017, le DTE a levé
l'opposition formée par A.________ et a approuvé, sous réserve des droits des
tiers, le plan d'affectation cantonal créant une zone réservée sur la parcelle
522. Il a rappelé que la commune, largement surdimensionnée, devait adapter son
PGA. Elle avait certes instauré une zone réservée à cette fin, mais avait
limité ladite zone à certaines parcelles, excluant en particulier des terrains -
dont la parcelle 522 - pourtant libres de construction, situés à la marge de la
zone à bâtir et visés dans le rapport 47 OAT (p. 7) pour une reconfiguration
des droits à bâtir lors de la révision du PGA. Le département répétait ainsi
que la municipalité pourrait éprouver des difficultés à mener à bien son projet
de révision du PGA, sans compter que la zone réservée communale faisait
actuellement l'objet d'un recours devant la CDAP, de sorte que rien ne
garantissait sa mise en vigueur. Le DTE exposait encore que la parcelle 522, en
nature de champs/pâturage, était bordée à l'est par la zone agricole et sur les
autres côtés par la zone du village, mais ne faisait pas partie du noyau formé
par les zones construites. Elle ne bénéficiait pas d'un accès direct construit,
alors que les constructions des parcelles adjacentes étaient directement
reliées aux routes DP 102 et DP 1009, dont elles suivaient le tracé. Ainsi,
bien qu'elle ne soit pas totalement excentrée, la parcelle apparaissait comme
une étrange avancée de la zone à bâtir dans la zone agricole, se trouvait en
dehors du territoire urbanisé et dans le prolongement de terrains toujours
actuellement utilisés pour des activités agricoles, lesquels étaient, de plus,
inscrits à l'inventaire des surfaces d'assolement de qualité I. Pour toutes ces
raisons, la parcelle 522 comptait parmi celles qui seraient déclassées en
priorité en zone agricole lors de la mise en conformité de la planification
communale, de sorte que la décision litigieuse respectait le principe de la
proportionnalité. Enfin, le DTE soulignait que le projet de zone réservée
cantonale couvrait le territoire de la parcelle 522, si bien qu'il s'avérait clairement
délimité et n'impactait que le strict nécessaire, à savoir la parcelle en
question.
G.
Agissant le 3 novembre 2017 par l'intermédiaire de son
mandataire, A.________ a déféré la décision précitée du DTE du 2 octobre 2017 devant
la CDAP, concluant à son annulation. Cette procédure a été enregistrée sous la présente
référence AC.2017.0388.
Par courrier du 16 janvier 2018, la municipalité a
indiqué n'avoir aucune remarque à formuler.
Le DTE a conclu au rejet du recours au terme de sa
réponse communiquée le 15 février 2018 sous la plume du SDT. Il a réitéré
l'argumentation développée dans sa décision, en ajoutant en particulier que la
parcelle 522 avait été identifiée dans le bilan des réserves à bâtir.
Il a notamment déposé des extraits du "guichet simulation"
établissant un nouveau bilan des réserves à bâtir (pièce 1) ainsi qu'un tableau
actualisé des parcelles de Giez contenant une réserve (pièce 3).
La recourante a communiqué un mémoire
complémentaire le 8 mars 2018, confirmant ses conclusions.
Le tribunal a ensuite statué, par voie de
circulation.
Considérant en droit:
1.
Il sied d'examiner en premier lieu si, dans son principe, la zone
réservée litigieuse s'avère bien fondée.
a) L'art. 27 LAT, intitulé "zones
réservées", prévoit:
"
1
S'il
n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose,
l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires
exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris
qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation.
2
Une
zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal
peut prolonger ce délai.
"
Sous la note marginale "zone réservée",
l'art. 46 LATC dispose:
"
1
La commune ou l'Etat peuvent établir une zone
réservée, à titre provisoire, pour une durée de cinq ans pouvant être prolongée
de trois ans au maximum lorsque la sauvegarde des buts et des principes
régissant l'aménagement du territoire l'exige.
2
La procédure est réglée au chapitre IV ci-dessous.
"
b) Selon la jurisprudence (rappelée par la Cour
constitutionnelle dans l'arrêt CCST.2014.0001 du 3 juillet 2014: v. ég.
AC.2016.0420 du 6 juin 2017; AC.2013.421 du 26 avril 2016), l'instauration
d'une zone réservée suppose réunies trois conditions matérielles, soit une
intention de modifier la planification, une délimitation exacte des territoires
concernés et le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des
zones concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien
d'une situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2).
En raison de l'importance de la restriction de la propriété que peut
représenter l'instauration d'une zone réservée, le principe de la
proportionnalité (cf. art. 36 al. 3 Cst.) exige que cette mesure provisionnelle
ne soit prescrite que pour des périmètres délimités précisément, dans lesquels
une adaptation du plan d'affectation se justifie; d'un point de vue spatial,
elle ne doit pas aller au-delà du "territoire exactement délimité"
pour lequel elle est nécessaire (cf. Alexander Ruch,
in
Commentaire
pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, n. 47 ad art. 27; Bernhard
Waldmann / Peter Hänni, Handkommentar RPG, Berne 2006, n. 21 ad art.
27). Même si chaque révision du plan a des conséquences sur l'affectation des
autres parties du territoire communal, il n'est en principe pas admissible
d'étendre les effets de la mesure provisionnelle à toute la commune (cf. Manuel
Bianchi, La révision du plan d'affectation communal, thèse Lausanne 1990,
p. 189).
2.
a) L'art. 75 al. 1 Cst. prévoit que la Confédération fixe les principes
applicables à l'aménagement du territoire. Celui-ci incombe aux cantons et sert
une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation rationnelle du
territoire. L'art. 1
er
al. 1 LAT précise que la Confédération, les
cantons et les communes veillent à assurer une utilisation mesurée du sol et à
réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement
harmonieux de l'ensemble du pays. L'art. 1
er
al. 2 LAT définit les
buts de l'aménagement du territoire. Cette disposition, dans sa nouvelle teneur
entrée en vigueur le 1
er
mai 2014, prescrit que les autorités
chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux
fins, notamment, d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur
du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée (let. a
bis
)
et de créer un milieu bâti compact (let. b). L'art. 3 LAT expose les principes
d'aménagement, parmi lesquels il convient notamment de préserver le paysage
(art. 3 al. 2) et d'aménager les territoires réservés à l'habitat et à
l'exercice d'activités économiques selon les besoins de la population tout en
limitant leur étendue (art. 3 al. 3 LAT).
L’art. 15 LAT, dans sa nouvelle teneur entrée en
vigueur le 1
er
mai 2014, dispose:
"
Art.
15  Zones à bâtir
1
1 Les zones à bâtir
sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour
les quinze années suivantes.
2
Les zones à bâtir
surdimensionnées doivent être réduites.
3
L'emplacement et la
dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières
communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du
territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et
préserver la nature et le paysage.
(...)
"
Avec ces modifications, le législateur fédéral a
voulu se concentrer sur les problèmes les plus aigus de l'aménagement du
territoire, à savoir la dispersion des constructions et la perte de terres
cultivables. Le nouvel art. 15 LAT précise les conditions permettant de classer
des nouveaux terrains en zone à bâtir, conditions qui résultaient déjà de la
jurisprudence fédérale (ATF 141 II 393 consid. 2; TF 1C_113/2014 du
3 septembre 2014 consid. 3.1; Message du Conseil fédéral du 20 janvier
2010 relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire
publié in FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963). Ainsi, le nouvel art. 15 LAT a
essentiellement codifié la jurisprudence et la pratique, mais la modification
de la LAT apporte certaines innovations telles que l'exigence de plans
directeurs contenant les stratégies de répartition des zones à bâtir et le
calcul supposé plus précis des surfaces en fonction des besoins (ATF 141 II 393
consid. 2; Alexandre Flückiger, La création et le dimensionnement des zones à
bâtir: enjeux et méthodes, Révision 2014 de la LAT - Faire du neuf avec du
vieux?, 2015, p. 81). Les nouvelles règles de la LAT relatives au
redimensionnement des zones à bâtir ont permis de mettre en évidence
d'importants décalages entre les exigences légales prévalant déjà sous l'ancien
droit et les dimensions effectives des zones à bâtir (TF 1C_568/2014 et
1C_576/2014 du 13 janvier 2016 consid. 7.2; Message, FF 2010 959, ch. 1.1 p.
963, ch. 2.3.4 p. 980, ch. 2.6 p. 987 et ch. 3.2 p. 988).
La jurisprudence fédérale a par ailleurs retenu
qu'il existe un intérêt public important à ce que les zones à bâtir - déjà
surdimensionnées dans de nombreuses communes - ne soient pas encore étendues,
afin de ne pas anticiper sur la révision de la planification et les éventuels
déclassements à venir (TF 1C_612/2014 du 26 août 2015 consid. 2.6).
b) Dans le canton de Vaud, la question de
l'adaptation des zones à bâtir aux besoins prévisibles (sur cette notion: TF
1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 4) pour les quinze années suivantes a été
traitée en particulier par la mesure A11 du Plan directeur cantonal (PDCn).
Entré en vigueur le 1
er
août 2008,
l'actuel PDCn a fait l'objet de plusieurs adaptations. Une première adaptation
est entrée en vigueur le 1
er
décembre 2011, une deuxième le 15 juin
2012, une deuxième
bis
le 15 juin 2013 et une troisième le 1
er
janvier 2016. Enfin, une quatrième adaptation a été adoptée par le Grand
Conseil les 20 et 21 juin 2017 pour être approuvée par le Conseil fédéral tout
récemment, le 31 janvier 2018 (ci-après: PDCn4).
aa) Quelle que soit sa version, le PDCn a constaté
en substance que la capacité d'accueil d'habitants et d'emplois des zones à
bâtir actuellement légalisées dans le canton est bien plus importante que
nécessaire pour les besoins prévisibles à quinze ans, horizon temporel
déterminé par l'art. 15 LAT. Il a ainsi enjoint les communes à définir leur
besoins, à savoir la croissance démographique programmée à quinze ans, puis à
évaluer leur capacité existante de développement résidentiel (capacité d'accueil,
réserves) et enfin à faire le bilan en vérifiant que leur capacité de
développement est à la mesure de leurs besoins, sinon à adapter leur zone à
bâtir (mesure A11). Dans sa version actuelle, le PDCn retient que le réseau des
centres vaudois, qui garantit la cohésion du canton, est menacé par l'étalement
urbain, à savoir la dispersion de la population et de l’habitat hors des
centres, en périphérie et en campagne. Pour y remédier, il préconise en
priorité le développement à l'intérieur du territoire urbanisé, la valorisation
du potentiel inutilisé et la recherche d'une densification adaptée au contexte
(PDCn4, ligne d'action A1).
bb) La mesure de la croissance démographique
admissible a en revanche connu divers modes de calcul au fil des adaptations du
PDCn, s'agissant notamment des villages et quartiers hors centre, tels que
Giez.
Ainsi, dans ses versions antérieures à sa quatrième
adaptation, le PDCn fixait une croissance démographique ne pouvant pas
dépasser, pour la période 2008-2023, 1% par an (à savoir 15% pour la période),
calculé sur la base de la population résidante permanente recensée au 31
décembre 2008, année de référence. En mai 2015, dans la perspective de la
quatrième adaptation du PDCn, le Conseil d’Etat a décidé d'un premier assouplissement
en étendant l’horizon de planification à 2030 (au lieu de 2023), tout en
gardant un taux de croissance annuel de 1% (à savoir 22% pour la période) (cf.
communiqué de presse de l'Etat de Vaud du 22 mai 2015). Les communes ont ainsi
établi leur bilan des réserves des zones à bâtir d'une part en fonction d'un
taux de croissance de 15% pour la période 2008-2023 et d'autre part en fonction
d'un taux de croissance de 22% pour la période 2008-2030.
Pour sa part, le PDCn4 adopté par le Grand Conseil
en juin 2017 et approuvé par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018 modifie
l'année de référence en la repoussant de 2008 à 2015, étend l'horizon de
planification à 2036 et limite, toujours pour les villages et quartiers hors
centre, le taux de croissance annuel à 0,75% (mesure A11). Le développement
maximal d'une commune hors centre se calcule désormais en multipliant la
croissance annuelle admise (0,75%) par le nombre d'années qui séparent la date
de référence de l'horizon de planification (21 ans). Il correspond ainsi à une
croissance totale de 15,75% (0,75% x 21 ans). Les communes qui doivent
redimensionner leurs zones à bâtir révisent leurs plans d'affectation et
soumettent leur projet à l'approbation du canton au plus tard cinq ans après
l'adoption du PDCn par le Grand Conseil (à savoir juin 2022). Pour répondre aux
besoins à quinze ans, les communes, dans l’ordre: 1. réaffectent les terrains
excédant les besoins ou peu adéquats au développement; 2. densifient le
territoire urbanisé; 3. mettent en valeur les réserves et les friches,
notamment par la densification (PDCn4, mesure A11; fiche d'application du SDT
intitulée "Dimensionnement des zones à bâtir d'habitation et mixtes",
juillet 2017, ch. 2).
cc) La capacité de développement
résidentiel, dite capacité d'accueil, est composée des habitants existants et
du potentiel d'accueil en nouveaux habitants (la réserve). En bref, le
potentiel d'accueil est apprécié en évaluant parcelle par parcelle la surface
de plancher déterminante pouvant être dévolue au logement, puis en considérant
une surface nécessaire par habitant de 50 m
2
(
fiche
d'application précitée du SDT, ch. 3)
. Sur ce point, il convient
encore de noter que les versions antérieures du PDCn (mesure A11) prévoyaient
un taux de saturation de la surface de plancher de 80% (à savoir un coefficient
de pondération de 0,8, destiné à tenir compte des surfaces
qui ne
seraient probablement pas mises en valeur, par exemple les surfaces
thésaurisées). Cette pondération n'est plus mentionnée dans le PDCn4. Désormais,
le taux de saturation atteint ainsi, en principe, 100% (voir cependant la fiche
d'application précitée du SDT, ch. 3c, selon laquelle il peut être admis
d'abaisser le taux de saturation jusqu'à 80% lorsque les droits à bâtir ne
pourront pas être entièrement exploités à l'horizon du plan d'affectation).
c
) En l'occurrence,
il n'est
pas contesté que la commune de Giez est surdimensionnée, quels que soient
l'année de référence, l'horizon de planification ou le taux de croissance
admissible pris en considération depuis l'entrée en vigueur de la première
version du PDCn. La recourante ne discute pas davantage, à juste titre, que la
commune est tenue de modifier son plan général d'affectation afin de répondre
aux exigences du nouvel art. 15 LAT entré en vigueur le 1
er
mai
2014. Enfin, il apparaît constant que la zone réservée procède à une
délimitation exacte des territoires concernés et qu'elle ne va pas au-delà de
ce qui est spatialement nécessaire.
3.
La recourante fait valoir que la mesure de planification contestée viole
les principes de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.) et de la bonne foi
(art. 9 Cst.).
a)
En substance, la recourante affirme
d'abord que la zone réservée cantonale ne serait pas nécessaire à préserver
l'intérêt public au redimensionnement de la zone à bâtir de la commune, dès
lors que celle-ci aurait déjà mis à l'enquête sa propre zone réservée
communale, visant à satisfaire aux exigences tant de la nouvelle LAT que de la
quatrième adaptation du PDCn, et qu'elle aurait déjà manifesté clairement son
intention de réviser sa planification générale. De surcroît, si la parcelle 522
jouxtait la zone agricole à l'est, elle serait entourée, au sud, au nord et à
l'ouest de parcelles déjà largement bâties. La recourante rappelle encore que
la zone réservée communale concernerait presque exclusivement d'autres
parcelles constructibles dont elle serait propriétaire, mais qu'elle "épargnerait"
sa parcelle 522. Du point de vue de la proportionnalité, il serait dès lors inadmissible
que le DTE vienne en quelque sorte "en rajouter", en bloquant une
parcelle supplémentaire, en plus de ses autres parcelles dont le développement serait
déjà stoppé par la zone réservée communale. La recourante déplore ensuite un
défaut de coordination entre la zone réservée communale et la zone réservée
cantonale. Sous cet angle, elle affirme que la décision entreprise serait contraire
au principe de la bonne foi. En approuvant la zone réservée communale, le DTE
aurait en effet considéré que son étendue était suffisante, de sorte qu'il
serait malvenu de prétendre maintenant qu'elle serait trop exigüe.
b) Comme le rappelle l'arrêt AC.2013.0047 du 7
février 2014 (consid. 1d), en matière de plans d’affectation cantonaux, le
pouvoir d’examen du Tribunal cantonal est limité à la légalité, y compris
l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (v. ég. l'art. 98 de la loi du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36], par
opposition à l'art. 76 LPA-VD); dans ce cadre, le Tribunal doit examiner si
l’autorité de planification a pesé correctement les intérêts en présence et
respecté les principes généraux de la planification (cf. art. 2 et 3 OAT). Le
rôle du Tribunal ne se confond pas avec celui du DTE, qui doit disposer dans
l’accomplissement de sa tâche d’une liberté d’appréciation (cf. art. 2 al. 3
LAT).
c) Selon les directives établies par le SDT
(Redimensionnement des zones à bâtir - Définir des zones réservées, janvier
2016; Comment établir une zone réservée communale, juillet 2017), le périmètre
d’une zone réservée doit être cohérent et défini selon des critères objectifs.
Il peut être établi de deux manières, à savoir soit par un périmètre ciblé de
la zone réservée sur un secteur d’urbanisation défini ou une/des portion/s du
territoire communal, auquel cas le choix des parcelles incluses dans la zone
réservée doit être justifié, soit par un périmètre global de la zone réservée
sur l’ensemble de la zone à bâtir du territoire communal indépendamment du
statut du bâti.
d) aa)
Conformément à ce qui précède (consid. 2b), pour les villages et quartiers hors
centre tels que Giez, le taux de croissance admissible à l'horizon 2036 est
fixé à 15,75% de la
population de la commune au 31 décembre 2015. A
cette date, Giez comptait 389 habitants (cf. SDT, population résidante
permanente des communes au 31 décembre 2015). La croissance
"autorisée" est ainsi de 61 personnes, soit au total 450 habitants.
Selon le rapport 47 OAT
(p. 5 in fine) relatif à la zone réservée communale, établi en juillet
2016, la commune serait en mesure d'atteindre une population de 670 habitants. Sa
capacité excèderait ainsi de 220 habitants (670-450) la mesure admissible. Dans
la présente cause, le SDT a produit le 15 février 2018 des extraits du guichet
cartographique "simulation pour le dimensionnement de la zone à
bâtir", proposant un nouveau bilan de la situation de Giez au regard de
l'état actuel des parcelles ainsi que des nouvelles modalités de calcul. A
suivre ce bilan, la commune aurait une surcapacité d'accueil brute (avant
traitement communal) de 275 habitants, sa population pouvant ainsi atteindre
725 habitants. Quoi qu'il en soit, même en tenant compte de la capacité plus
modeste retenue par le rapport 47 OAT de juillet 2016, la croissance serait
encore de 72% ([670 : 389 x 100] - 100), correspondant à plus de quatre fois le
taux maximum de 15,75%. Il n'est ainsi pas contestable que la commune est
massivement surdimensionnée, de sorte qu'elle devra procéder à une réduction
sensible de sa zone à bâtir.
Le
bilan des réserves approuvé par la municipalité en mars 2015 retient un
potentiel d'accueil de 234 nouveaux habitants, dont 34 habitants sur des
terrains entièrement bâtis (par densification) et 200 habitants sur 14
parcelles libres ou partiellement bâties. Le bilan comporte un tableau énumérant
ces 14 parcelles (dans leur état à cette époque), leur surface et la surface de
plancher réalisable (au total 9988 m
2
avec le taux de saturation de
80% alors admis). Il convient de classer ces 14 biens-fonds par ordre
décroissant de leur potentiel d'accueil (calculé en attribuant un habitant par
50 m
2
de surface de plancher déterminante), ainsi qu'il suit:
N° de parcelle
Surface (m
2
)
Surface brute de plancher réalisable (m
2
)
avec taux de saturation
Potentiel d'accueil
(habitants)
avec taux de saturation
424
11254
3061
61
66
5512
1097
22
522
4344
1095
22
364
4277
949
19
313
4545
722
14
399
2261
570
11
41
4794
556
11
318
2647
407
8
54
1483
374
7
351
1977
329
7
28
1477
260
5
129
3344
228
5
542
723
182
4
547
632
159
3
Total
49270
9988
200
bb) La zone réservée communale confirmée par arrêt AC.2017.0078
du 28 février 2018 inclut les parcelles 424, 399 et 542 de la recourante,
représentant une surface d'un seul tenant, ainsi que le bien-fonds 66 (et la
parcelle 552 détachée). A lire le tableau précité, leur potentiel d'accueil
atteindrait 98 habitants (61+ 22 + 11 + 4), soit approximativement 119
habitants sans le taux de saturation de 80%. Ainsi, leur éventuel déclassement conduirait
certes à réduire de manière significative le taux de croissance de la commune mais
pourrait difficilement, vu l'ampleur du surdimensionnement, ramener le
potentiel d'accueil au taux admissible de 15,75%. Dans ces conditions, le DTE
pouvait légitimement considérer que la commune de Giez devait prendre en
considération la possibilité de déclasser d'autres parcelles, singulièrement la
parcelle 522 mentionnée dans le bilan des réserves, compte tenu notamment de
son potentiel d'accueil élevé (de 22 personnes selon le tableau précité,
respectivement d'environ 27 personnes en renonçant au taux de saturation de 80%),
de sa situation en bordure de la zone agricole et de l'absence de toute
construction sur sa surface. L'entrée en vigueur de la zone réservée communale
n'y change rien, dès lors que le surdimensionnement massif de la commune impose
de toute façon de prendre en considération l'ensemble des territoires soumis
aux deux zones réservées. Ainsi qu'il a déjà été retenu
dans la
procédure connexe AC.2017.0078 consid. 3d/bb,
une zone réservée
destinée à bloquer provisoirement les nouvelles constructions dans une commune
surdimensionnée répond à un intérêt public primordial, à savoir maintenir la
liberté de planification et de décision des autorités communales, ainsi que
juguler le risque que les propriétaires se pressent d'utiliser les possibilités
offertes par la planification en vigueur et fassent ainsi obstruction à une
future réduction de la zone à bâtir, en disséminant les constructions sur un
large secteur (voir arrêt du Tribunal cantonal fribourgeois 602 2015 65 du 23
novembre 2015 consid. 3). Par conséquent, l'autorité intimée était fondée, au
regard du principe de la proportionnalité, à sécuriser l'éventualité d'un
déclassement de la parcelle 522 en instaurant sur sa surface une zone réservée
cantonale.
Pour le surplus, c'est à tort que la
recourante prétend que le DTE, respectivement le SDT, aurait agi de manière
contradictoire en approuvant la zone réservée communale, pour ensuite imposer
une zone réservée cantonale supplémentaire. En effet, le SDT a expressément averti
la municipalité, lors de l'examen préalable, qu'il s'opposerait à un permis de
construire sur la parcelle 522. Par ailleurs, on ne saurait reprocher à
l'autorité intimée de ne pas avoir d'emblée refusé son approbation à la zone
réservée communale en raison de l'insuffisance de celle-ci: une telle décision
aurait en effet conduit à retarder encore l'entrée en vigueur de la zone réservée
et à contraindre le SDT soit à multiplier les oppositions aux demandes de
permis de construire déposées, soit à instaurer d'emblée une large zone
réservée cantonale (voir aussi l'arrêt connexe AC.2017.0078 consid. 4d/cc selon
lequel c'est à juste titre que l'autorité cantonale n'a pas imposé
l'extension
de la zone réservée communale à l'entier de la zone constructible
).
Enfin, il sied de rappeler que si les
parcelles de la recourante devaient effectivement être dézonées dans le cadre
de la révision du PGA, la recourante pourra faire valoir ses griefs au cours de
la procédure menée à cette occasion.
Il convient par conséquent de confirmer la décision
attaquée.
4.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté, aux frais de la
recourante qui succombe. Les autorités intimée et concernée n'étant pas
assistées, il n'y a pas lieu d'allouer de dépens.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Département du territoire et de l'environnement du 2
octobre 2017 est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
de la recourante.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 25 avril 2018
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.