vd_omni · GE.2007.0036 · 2007-10-24 · fr

X._______/Municipalité de Nyon | Recours pour déni de justice déposé par un aspirant à la délivrance d'une autorisation d'exploiter un service de taxis (type A). La commune intimée ne peut refuser de rendre une décision en prétextant l'entrée en vigueur prochaine d'un nouveau règlement communal. Elle se devait d'envisager la possibilité qu'un recours soit déposé contre son nouveau règlement sur les taxis et avait par conséquent l'obligation d'instaurer un système provisoire lui permettant de rendre des décisions dans l'intervalle, ce qui n'a pas été fait. Recours admis.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 24.10.2007 GE.2007.0036

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du
24 octobre 2007
Composition
Mme Isabelle Guisan, présidente; M. Guy Dutoit et M.
Jean-Daniel Henchoz, assesseurs; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourant
X._______,
à 1._______ GE
Autorité intimée
Municipalité de Nyon,
représentée par Gloria Capt,
avocate, à Lausanne
Objet
Déni de justice
Recours X._______ c/ Municipalité de Nyon (refus de la
Municipalité de statuer sur une demande d'autorisation d'exploiter un service
de taxis de type A)
Vu les faits suivants
A.
L’exploitation du service des taxis de la Commune de Nyon
(ci-après: la commune) est régie par un règlement communal concernant le
service des taxis (ci-après: le règlement), adopté par le Conseil communal les
11 mai 1959, 14 décembre 1964, 26 mai 1975 et 8 mars 1982; ce règlement,
approuvé par les autorités cantonale et fédérale compétentes, contient
notamment les dispositions suivantes:
"I. DISPOSITIONS GENERALES
Art. 1. Nul ne peut exploiter
publiquement un service de taxis sur le territoire de la commune de Nyon sans y
être autorisé par la Municipalité de la Ville de Nyon, désignée plus loin par
la "Municipalité".
Il y a deux types d’autorisations:
L’autorisation A, avec permis de
stationnement sur le domaine public.
L’autorisation B, sans permis de
stationnement sur le domaine public.
(...)
II. STATIONNEMENT ET
CIRCULATION
(...)
Art. 5. Les bénéficiaires des
autorisations de type B n'ont pas le droit de faire stationner leurs véhicules
sur le domaine public.
(...)
V. EXPLOITANTS
Art. 43. Pour obtenir
l'autorisation d'exploiter un service de taxis, il faut:
(...)
d) disposer de locaux suffisants
pour garer les véhicules et les entretenir;
(...).
Art. 45. L’autorisation de type A,
avec permis de stationnement aux emplacements désignés par le Service de
police, n’est délivrée, aux conditions ci-dessus, que dans la mesure où les
exigences de la circulation, de la place disponible et des besoins du public le
permettent.
Art. 46. L’autorisation de type B,
sans permis de stationnement sur le domaine public, est accordée sans
limitation quant au nombre.
Art. 48. Les autorisations sont
valables du 1
er
janvier au 31 décembre. Elles doivent être
renouvelées à la fin de l’année.
Art. 49. L’autorisation n’est pas
renouvelée ou elle est retirée si l’exploitant ou les conducteurs à son service
ont enfreint de façon grave ou répétée les dispositions du présent règlement,
les mesures d’exécution ou les  règles de circulation.
Il en est de même lorsque
l’exploitant ne remplit plus les conditions pour l’octroi de l’autorisation.
(…)."
B.
X._______ (ci-après: X._______), chauffeur de taxi
professionnel depuis 1997, a présenté, le 28 septembre 2005, une demande auprès
de la Municipalité de Nyon (ci-après: la municipalité) en vue d’obtenir une
autorisation de type A.
C.
Par décision du 27 octobre 2005, la municipalité a rejeté
cette requête en invoquant les motifs suivants:
"L’article 45 du Règlement
communal concernant le Service des taxis ne prévoit la délivrance
d’autorisations de type A que dans la mesure où les exigences de la
circulation, de la place disponible et des besoins du public le permettent.
Actuellement, le nombre
d’autorisations de type A délivrées s’élève à 18. Compte tenu des critères
posés par l’art. 45 du Règlement, c’est le nombre d’autorisations maximales
possibles en l’état, compte tenu des exigences de la circulation et de la place
disponible, notamment sur la Place de la Gare. Autrement dit, cette limitation
se justifie pour des motifs de sécurité et d’ordre public.
Ainsi, au vu de ce qui précède, la
Municipalité a pris la décision de ne pas vous accorder une autorisation A avec
permis de stationnement sur le domaine public.
La présente décision peut faire
l’objet d’un recours au Tribunal administratif (…).
Pour le surplus, nous vous
informons que des demandes antérieures à la vôtre figurent sur la liste
d’attente.
Afin d’examiner si vous remplissez
les conditions pour l’obtention d’une autorisation B et étant donné que vous
êtes domicilié à 1._______, vous voudrez bien nous renseigner sur ce qui suit:
- Disposez-vous de locaux pour
garer votre véhicule et l'entretenir, et si oui à quelle adresse?
- Quel serait votre lieu d'attente
étant donné que vous ne seriez pas autorisé à stationner sur le domaine public?
(…)."
Par mémoire reçu le 17 novembre 2005, X._______ a
recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif. Dans un arrêt
du 8 août 2006 (cause GE.2005.0206), le Tribunal administratif a considéré que le
système de répartition des autorisations A, qui empêchait tout nouveau
chauffeur d'obtenir dans un délai raisonnable une autorisation, ne respectait
pas le principe de la liberté économique et de l'égalité de traitement entre
concurrents. La municipalité devait dès lors mettre très rapidement sur pied un
système permettant de respecter ces principes. Le tribunal indiquait que l
e système de répartition, qui pouvait parfaitement être élaboré à titre
provisoire, soit jusqu’à l’issue des travaux et la refonte du règlement actuel,
devait permettre à l’autorité de prendre une nouvelle décision concernant le
recourant, le cas échéant en délivrant à ce dernier l'autorisation requise. La
municipalité ne pouvait en effet continuer à refuser d'octroyer des
autorisations A dans l’attente de la fin de travaux qui – de ses propres aveux –
n'étaient pas prêts de s’achever en invoquant des motifs jugés illégaux par le
tribunal. Au sujet de la demande d'autorisation B, le tribunal a en revanche considéré
qu'il ne saurait être fait grief à l'autorité intimée de ne pas avoir répondu
dans un délai raisonnable à la demande - et, partant, d'avoir commis un déni de
justice -, faute pour l'intéressé d'avoir fourni la totalité des éléments de
fait dont elle avait besoin pour statuer. En conclusion, le recours a été partiellement
admis et la décision attaquée annulée en tant qu'elle refusait l'octroi d'une
autorisation A en faveur du recourant.
D.
Le 28 janvier 2007, X._______ a écrit à la municipalité
qu'il n'avait toujours pas reçu d'autorisation A. En conséquence, il lui
impartissait un délai de dix jours pour lui délivrer l'autorisation, faute de
quoi il saisirait le Tribunal administratif.
E.
Par courrier du 8 mars 2007 (que X._______ conteste avoir
reçu), la municipalité a répondu à l'intéressé qu'elle avait décidé de mettre
sur pied un nouveau projet de règlement et que, dans l'intervalle, elle ne
délivrait "
naturellement aucune nouvelle autorisation de type A
".
F.
Le 14 mars 2007, X._______ (ci-après: le recourant) a
saisi le Tribunal administratif invoquant un déni de justice. Il conclut à ce
qu'il plaise au Tribunal administratif constater le déni de justice commis à
son encontre, renvoyer le dossier à la municipalité pour délivrance d'une
concession de taxi A en sa faveur et ordonner des mesures provisionnelles pour
l'octroi de la concession de taxi, sous la sanction de l'art. 291 CPS,
sous suite de frais.
G.
Le recourant s'est acquitté en temps utile de l'avance de
frais requise.
H.
Par déterminations du 31 mai 2007, la municipalité a
conclu au rejet de la requête de mesures provisionnelles, au motif que les
chances de succès du recours sur le fond seraient minces, qu'il n'y aurait pas
de préjudice irréparable en cas de refus de ces mesures et que l'intérêt public
à limiter l'emprise des taxis sur le domaine public l'emportait.
I.
Dans se réponse au fond du 31 mai 2007, la municipalité a
conclu au rejet du recours. Elle explique avoir renoncé à instaurer un système
de répartition à titre provisoire, étant donné que le nouveau règlement devrait
entrer en vigueur au 1
er
janvier 2008. Vu la diligence dont elle a
fait preuve pour mettre sur pied un nouveau système, elle estime n'avoir pas
commis de déni de justice.
J.
Par décision du 4 juin 2007, le juge instructeur a rejeté
la requête de mesures provisionnelles.
K.
Dans ses observations complémentaires du 23 août 2007, la
municipalité a expliqué avoir informé toutes les personnes intéressées que la
liste d'inscription pour l'obtention d'une autorisation de type A était ouverte
du 1
er
juillet au 1
er
septembre 2007 et que les
formulaires d'inscription, ainsi qu'une copie du nouveau règlement, pouvaient
être obtenus auprès de la Direction de police. Elle a également indiqué que
l'entrée en vigueur du nouveau règlement, initialement prévue au 1
er
janvier 2008, pourrait être retardée suite au recours déposé auprès de la Cour
constitutionnelle contre ce règlement.
L.
Le recourant n'a pas déposé d'observations finales dans le
délai imparti à cet effet.
M.
Le tribunal a délibéré par voie de circulation.
N.
L’argumentation respective des parties sera reprise
ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
Conformément à l'art. 30 al. 1
er
de la
loi sur la juridiction et la procédure administrative du 18 décembre 1989 (LJPA;
RSV 173.36), lorsqu'une autorité refuse sans raison de statuer, ou tarde à se
prononcer, son silence vaut décision négative. En procédure vaudoise, la
compétence pour connaître du recours pour déni de justice formel n'est pas
donnée à l'autorité de surveillance comme en procédure administrative fédérale
(cf. art. 70 al. 1
de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la
procédure administrative [PA; RS 172.021]), mais à l'autorité de recours
ordinairement compétente pour connaître du recours contre la décision si cette
dernière avait été régulièrement prise (cf. TA GE.1999.0014 du 24 mars 1999). De
sorte qu'à défaut de disposition légale attribuant la compétence à une autre
autorité, c'est bien au tribunal de céans qu'il appartient de trancher les
présents recours en vertu de la clause générale de compétence que lui reconnaît
l'art. 4 al. 1 LJPA.
2.
Sous l'empire de l'ancienne Constitution fédérale (aCst.),
le Tribunal fédéral avait déduit de l'interdiction du déni de justice formel
rattachée à l'art. 4 aCst. le droit pour les parties d'exiger qu'une procédure
soit achevée dans un délai raisonnable (cf. parmi d'autres ATF 125 V 188
consid.
2a p. 191, 119 II 386 consid. 1b
p. 389; cf.
également
Alfred Koelz / Isabelle
Haener, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2ème éd.,
Zurich 1998, n° 153 p. 53 s.).
Cette garantie est désormais consacrée expressément
à l'art. 29 al. 1 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101)
qui prescrit que toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou
administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un
délai raisonnable. Ce principe, dit de célérité (
Beschleunigungsgebot
),
figure également à l'art. 6 § 1 de la Convention de sauvegarde des droits de
l'homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH; RS 0.101)
s'agissant du déroulement des procédures de type judiciaire, où il a une portée
équivalente (cf. ATF 119 Ib 311 consid. 5 p. 323). Il y a par
conséquent retard injustifié assimilable à un déni de justice formel contraire
à l'art. 29 al. 1 Cst., lorsque l'autorité tarde à statuer dans un délai
approprié, soit diffère sa décision au-delà de tout délai raisonnable. Le
recours pour déni de justice porte seulement sur la prétention de l'intéressé à
obtenir une décision (cf. JAAC 61/1997 n° 21 consid. 1a). Pour le reste,
pour que le déni de justice soit réalisé, il faut naturellement que l'autorité
soit compétente et obligée de statuer (cf. JAAC 62/1998 n° 24 consid. 2).
En l'absence, comme en l'espèce, de dispositions
légales spéciales impartissant à l'autorité des délais pour statuer, le
caractère raisonnable de la durée de la procédure doit s'apprécier dans chaque
cas en fonction des circonstances particulières de la cause. Il faut notamment
prendre en compte l'ampleur et la difficulté de celle-ci, ainsi que le
comportement éventuellement dilatoire du justiciable constitutionnel (ATF 130 I
312 consid. 5.2 p. 332 et les arrêts cités). Entre également en considération
la signification de l'affaire pour l'administré (ATF 125 V 188 consid. 2a p.
191, 373 consid. 2b/aa p. 375, 119 Ib 311 consid. 5b p. 325). En revanche, des
circonstances sans rapport avec le litige, telle par exemple une surcharge de
travail de l'autorité, ne sauraient entrer en ligne de compte (ATF 125 V 188
précité et les références).
3.
La présente cause concerne l'exécution par une
autorité de première instance d'un arrêt de renvoi d'une juridiction
administrative. La décision rejetant la demande du recourant tendant à
l'obtention d'une autorisation de taxi de type A a fait l'objet d'un recours au
Tribunal administratif qui l'a annulée et a renvoyé la cause à l'autorité
inférieure pour qu'elle statue à nouveau dans le sens des considérants (arrêt
du 8 août 2006 GE.2005.0206). La municipalité ne nie pas - à juste titre
d'ailleurs - que cet arrêt, pour n'avoir pas été contesté en temps utile, est
entré en force de chose jugée depuis près d'un an et que les instructions
impératives qu'il contient la lient (sur le caractère obligatoire des
injonctions contenues dans un arrêt de renvoi, cf. Benoît Bovay, Procédure
administrative, Berne 2000, p. 435 et les références; Koelz/Haener, op.
cit., n° 694 p. 246). Dans cet arrêt, le Tribunal administratif a expressément
enjoint à la municipalité de mettre sur pied, à très bref délai, un système provisoire
de répartition des autorisations A respectant les principes de la liberté
économique et de l'égalité de traitement.
4.
Reste à savoir si, pour n'avoir toujours pas à ce jour
adopté un système provisoire de répartition des autorisations A, la
municipalité a outrepassé le "très bref délai" qui lui avait été
imparti à cet effet par l'arrêt du tribunal du 8 août 2006, ou - ce qui revient
au même - si la justification du retard tirée de l'adoption imminente du
règlement communal sur les taxis est admissible.
a) Depuis le prononcé de l'arrêt de renvoi du
Tribunal administratif (8 août 2006), il s'est écoulé plus d'une année. Ce
délai est manifestement disproportionné par rapport à l'ampleur et la
complexité de la mission dont la municipalité est saisie. En effet, concrétiser
un système provisoire de répartition des autorisations A, permettant de trancher
la prétention du recourant à obtenir une telle autorisation, ne constitue pas,
en soi, une tâche d'une ampleur ou difficulté juridique hors du commun,
d'autant plus que l'intimée dispose d'une étude, datée du 12 décembre 2003 et intitulée
"Service des taxis de Nyon - diagnostic et recherche d'amélioration",
effectuée par l’entreprise A._______ ingénieurs-conseils, à Lausanne, qui
semble être encore d'actualité (cf. arrêt TA du 12 octobre 2006 GE.2005.0112).
Il faut à cet égard relever qu'en 2001 déjà le
Tribunal administratif avait enjoint à l'intimée de cesser de "geler"
les demandes qui lui étaient soumises (demandes datant de 1998) et avait
considéré que rien n'empêchait celle-ci de statuer sur la base de l'ancien
règlement en délivrant des autorisations temporaires aux recourants (cf. arrêt
TA du 3 août 2001 GE.1999.0010). Dans un arrêt du 29 août 2006, le Tribunal
fédéral a par ailleurs rappelé à la municipalité qu'il était contraire à la
Constitution fédérale d'avoir - comme c'est le cas aujourd'hui dans la commune
- un système complètement bloqué en ce qui concerne les autorisations de type
A. Il a relevé qu'il incombait donc à l'intéressée de remplacer le système
actuel - rigide - par un système plus souple permettant de répartir
équitablement lesdites autorisations entre les différents concurrents, par
exemple au moyen d'un système attribuant une autorisation de type A aux
chauffeurs de taxis par rotation (2P.8/2006, consid. 2.2, statuant sur le
recours déposé la municipalité contre un arrêt de la cour de céans annulant le
retrait des concessions A visant une entreprise de taxis nyonnaise).
Par arrêts rendus
le 8 août 2006 (GE.2001.0106 et GE.2004.0182), le 21 août 2006 (GE.2005.0226 et
GE.2006.0008) et le 12 octobre 2006 (GE.2005.0112), concernant d'autres
requérants, le Tribunal administratif a à nouveau rappelé à l'intimée l'obligation
d'instaurer un régime transitoire permettant de répondre dans un délai
raisonnable aux chauffeurs aspirant à obtenir une autorisation A. En d'autres
termes, l'argument de la prochaine entrée en vigueur d'une nouvelle
réglementation, devant justifier le refus de rendre une décision sur la
délivrance d'une autorisation A, est invoqué par l'intimée depuis bientôt une
décennie, ce qui finit inévitablement par lui donner des allures de pur
prétexte.
Enfin, imposer au recourant une attente de plus d'un
an est d'autant moins admissible que l'enjeu de la décision municipale est
particulièrement important pour l'exercice et le revenu de l'activité lucrative
de l'intéressé. Cet élément aurait dû inciter la municipalité à établir un
régime transitoire en faisant preuve de diligence et de célérité.
b) De son côté, l'autorité intimée tente de justifier
ce retard par l'imminence de l'entrée en force d'un nouveau règlement qui
rendrait inutile la mise sur pied d'une solution transitoire. Cette
argumentation est dénuée de pertinence. Le tribunal de céans a déjà eu
l'occasion d'affirmer très clairement, à diverses reprises, que si un temps de
réflexion était naturellement à disposition de l'autorité administrative avant
qu'elle ne statue, celui-ci ne pouvait toutefois pas être converti en période
d'élaboration d'un acte de portée générale (règlement, loi, etc.) sous peine de
vider le droit de l'administré d'obtenir une décision et de commettre un déni de
justice formel (arrêts TA GE.1999.0010 du 3 août 2001, GE.1997.0030 du 26 mai
1997 et GE.1996.0033 du 2 octobre 1996, RDAF 1997 I 75). Le tribunal a relevé
dans ces arrêts que même si l'autorité se trouvait en face d'une question
complexe appelant une réglementation concertée, elle devait néanmoins se
prononcer, le cas échéant, en précisant qu'elle se bornait à trancher un cas
particulier.
De telles considérations sont pleinement applicables
au cas présent. L'intimée fait partie des plus importantes communes du canton:
elle dispose d'un service juridique et elle est assistée depuis longtemps par
un mandataire professionnel. Dans ces circonstances, elle se devait d'envisager
la possibilité qu'un recours soit déposé contre son nouveau règlement, d'abord au
niveau cantonal (recours constitutionnel), puis au niveau fédéral. Elle avait
par conséquent l'obligation d'instaurer un système provisoire lui permettant de
rendre une décision individuelle et concrète, peu importe que cette dernière
fût favorable ou défavorable aux aspirants à la délivrance d'une autorisation A.
Elle ne pouvait pas se limiter à "geler" les demandes qui lui étaient
soumises en imposant aux intéressés une attente fort longue et, sous prétexte d'une
entrée en vigueur imminente, ne statuer qu'une fois la base réglementaire
communale modifiée et entrée en vigueur. Rien n'empêchait la municipalité de
statuer sur la base d'une réglementation transitoire en délivrant des
autorisations temporaires aux requérants, quitte à se réserver expressément la
possibilité d'examiner la conformité de ces autorisations aux dispositions
réglementaires nouvelles, une fois celles-ci en vigueur. Il faut relever que
l'autorité intimée elle-même était consciente de l'obligation de prévoir une
réglementation transitoire à très bref délai (cf. par exemple le rapport du 10
avril 2007 de la commission chargée d'étudier le préavis n° 20 portant sur
le règlement concernant le service des taxis [pièce figurant au dossier
CCST.2007.0003], citant l'arrêt du Tribunal administratif du 21 août 2006, en
la cause GE.2006.0008 et mettant l'accès sur le "très bref délai"
imparti par le tribunal). Ce nonobstant, le projet de nouveau règlement
communal, adopté le 30 avril 2007 par le Conseil communal de Nyon et approuvé
le 19 juin 2007 par le Chef du Département des institutions et des relations
extérieures, ne s'accompagne d'aucune ébauche de régime provisoire apte à
permettre à l'autorité de statuer jusqu'à son entrée en vigueur; il ne contient
même aucune disposition transitoire, qui pourrait s'appliquer par analogie dans
le cas d'espèce.
Sur la base de ces éléments, le tribunal ne peut que
constater que la municipalité s'est mise de manière inadmissible et de sa
propre initiative dans l'impossibilité de respecter le délai imparti par le
tribunal de céans le 8 août 2006.
5.
Le retard pris par l'autorité intimée est ainsi injustifié;
il est constitutif d'un déni de justice formel prohibé par l'art. 29 al. 1 Cst.
En cas d'admission du recours pour déni de justice, l'autorité de recours ne
peut pas statuer au fond, le pourvoi n'ayant pas d'effet dévolutif (cf. JAAC
63/1999 n° 14 consid. 5). Elle doit au contraire renvoyer l'affaire à
l'autorité inférieure en lui donnant des instructions impératives (en procédure
administrative fédérale, cf. art. 70 al. 2 PA et Koelz/Haener, op. cit.,
n° 727 p. 255). Par conséquent, la cause doit être renvoyée à la
municipalité pour qu'elle mette sur pied une réglementation transitoire, ce qui
devrait être possible en l'espace d'un mois dès notification du présent arrêt, puis
qu'elle statue immédiatement sur la requête du recourant tendant à obtenir une
autorisation de type A, ce qui doit être fait avant le 31 décembre 2007. Si,
contre toute attente, la municipalité ne devait pas donner suite à cet arrêt,
le recourant n'aurait alors pas d'autre solution que celle de saisir l'autorité
de surveillance.
6.
Vu l'issue du recours, les frais du présent arrêt doivent
être mis à la charge de la commune qui succombe, conformément à l'art. 55 al. 2
LJPA. Le recourant, qui n'a pas procédé par l'intermédiaire d'un mandataire
professionnel, n'a pas droit à des dépens (art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
Le dossier est retourné à Municipalité de Nyon qui est
invitée à rendre une décision dans le sens des considérants.
III.
Les frais du présent arrêt, 1'500 (mille cinq cents)
francs, sont mis à la charge de la Commune de Nyon.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 24 octobre 2007/san
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.