vd_omni · AC.2009.0246 · 2011-02-28 · fr

BEAUSIRE c/Conseil communal de St-Légier-La Chiésaz, Département de l'économie, Service du développement territorial, PUBLICA Caisse fédérale de pensions, BEHETS-WYDEMANS, GUEX | En statuant sur les recours contre les plans d'affectation communaux, le tribunal bénéficie du libre pouvoir d'examen requis par l'art. 33 al. 3 let. b LAT. Le pouvoir d'examen n'est pas limité par la formulation de l'art. 98 LPA-VD qui ne réserve pas les règles impératives du droit fédéral, lesquelles s'appliquent directement en vertu de l'art. 49 al. 1 Cst (force dérogatoire du droit fédéral). Le libre pouvoir d'examen de l'autorité de recours ne lui permet toutefois pas de substituer son appréciation à celle de l'autorité de planification, notamment sur les points concernant les intérêts locaux; en revanche, les intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton font l'objet d'un contrôle strict.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.02.2011 AC.2009.0246

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF
ET PUBLIC
Arrêt du
28 février 2011
Composition
M. Eric
Brandt,
président
; M. Jean-Daniel Rickli
et Mme Silvia Uehlinger, assesseurs
.
Recourant
Marc-Henri
BEAUSIRE,
à St-Légier-La Chiésaz, représenté par
Thibault BLANCHARD, avocat à Lausanne.
Autorités intimées
1.
Conseil communal de
St-Légier-La Chiésaz,
représentée par Denis
SULLIGER, avocat à Vevey 1,
2.
Département de l'économie,
Secrétariat général.
Autorité concernée
Service du
développement territorial.
Constructrice
PUBLICA Caisse
fédérale de pensions,
à Bern 23.
Propriétaires
1.
Anny
BEHETS-WYDEMANS,
à Kraainem,
2.
André GUEX,
à St-Légier,
3.
Marie-Louise GUEX,
à St-Légier-La Chiésaz.
Objet
plan d'affectation
Recours Marc-Henri BEAUSIRE c/ décisions
du Conseil communal de St-Légier - La Chiésaz du 20 avril 2009 et du
Département de l'économie du 28 août 2009 (plan partiel d'affectation
"En Grandchamp")
Vu les faits suivants
A.
a) Marc-Henri Beausire est propriétaire en
société simple avec Manuela Beausire de la parcelle n° 1'252 du cadastre de la
Commune de St-Légier - La Chiésaz. Ce bien-fonds, d’une superficie totale de
4'711 m
2
, est situé à l’entrée du village de St-Légier, entre la
route d’Hauteville et la voie ferrée de la ligne Vevey-Blonay-Les Pléiades
exploitée par la compagnie du Montreux-Vevey-Riviera (MVR), anciennement
Chemins de Fer Electriques Veveysans, qui a fusionné avec le
Montreux-Glion-Rochers-de-Naye.
La parcelle
comprend un bâtiment d’habitation contigu situé dans le premier groupe de
maisons du village, qui a une surface au sol de 98 m
2
. La parcelle
comprend un autre bâtiment de 24 m
2
au sol ainsi qu’un garage
souterrain avec une surface de 59 m
2
. La parcelle est classée
en zone du village sur une profondeur de 50 m depuis le groupe de bâtiments. Le
solde de la parcelle qui descend en pente jusqu’à la voie ferrée est classé en
zone de villas. Une partie du terrain classée en zone de villas recouvrant
l’ancienne parcelle n° 1'251 est classée en zone de protection des sites dans
le secteur A "Les Curtis".
b) Le plan des
zones communal approuvé par le Conseil d’Etat le 13 mai 1983 classe en outre en
zone d’habitation collective les terrains non construits situés de l’autre côté
de la voie ferrée, dans le prolongement de la parcelle n° 1252. Il s’agit des
parcelles n
os
1'867, 1'868 et 1'869, propriétés de la Caisse
fédérale de pensions Publica à Berne. La parcelle n° 1'867 présente une
superficie de 3'435 m
2
en nature de pré-champ, la parcelle n° 1'868,
a une surface totale de 5'291 m
2
et la parcelle n° 1'869 superficie
totale de 13'878 m
2
en nature de pré-champ également.
c) Le règlement
communal sur le plan d’extension et la police des constructions autorise dans
la zone d’habitation collective les bâtiments dont la surface bâtie au sol
(coefficient d’occupation du sol) ne peut excéder le 15 % de la surface totale.
Le nombre de niveaux habitables est limité à quatre, rez-de-chaussée et combles
compris, et la hauteur à la sablière ne peut dépasser 11 m 50. La longueur
maximale du bâtiment est fixée à 24 m avec une largeur maximale de 14 mètres.
La distance entre chaque façade et la limite de propriété est fonction de la
plus grande dimension en plan du bâtiment; pour une longueur de façade de 12 m,
la distance doit être de 6 m et, dès 12 m, la distance est augmentée de 30
cm par mètre supplémentaire de longueur. Ces distances sont doublées entre
bâtiments sis sur une même propriété.
B.
a) La Municipalité de St-Légier - La Chiésaz
(ci-après : la municipalité) a entrepris des études en vue de l’élaboration
d’un plan partiel d’affectation au lieudit "En Grandchamp" englobant
les parcelles n
os
1'867, 1'868 et 1'869. Le secteur est ainsi limité
à l’ouest et au nord par la voie ferrée du chemin de fer MRV, à l’est par un
quartier d’habitations collectives, au sud-ouest par des maisons individuelles
et une groupe de deux habitations collectives et à l’extrémité sud-est par une
route communale. La station de "St-Légier - Gare" est aménagée le
long de la voie ferrée à l’ouest du périmètre.
b) En date du 22
juin 2005, le Service de l’aménagement du territoire (actuellement Service du
développement territorial, SDT) a donné à la municipalité son accord
préliminaire pour la planification envisagée. Le Service du développement
territorial a ensuite transmis à la municipalité, le 5 mars 2007, le rapport
d’examen préalable. Il ressort de ces documents que le concept urbanistique du projet
est dicté par le cahier des charges élaboré par la Commission d’urbanisme de
St-Légier - La Chiésaz. Il prévoit la construction d’environ 150 logements (230
habitants), avec une légère augmentation du coefficient d’utilisation du sol.
Les différents services concernés de l’administration cantonale ont formulé des
préavis favorables au projet de plan partiel d’affectation.
c) La compagnie
de chemin de fer Montreux-Vevey-Riviera s’est déterminée le 15 août 2007 en
fixant les exigences spécifiques de protection par rapport à l’espace de
dégagement nécessaire le long de la voie ferrée et en mentionnant les
protections à prendre contre la corrosion concernant les ouvrages exposés aux
courants vagabonds. La fréquence des trains pouvait être estimée à deux trains
par heure dans chaque direction.
C.
a) Le projet de plan partiel d’affectation
"En Grandchamp" (PPA "En Grandchamp") définit différentes
aires d’évolution des constructions: l’aire A, qui est située à l’ouest du
périmètre en face de la station de St-Légier - Gare, l’aire B, qui longe la
voie ferrée au nord du périmètre, ainsi que l’aire C, répartie en cinq sous
périmètres le long de la limite est du périmètre. Le règlement du plan partiel
d’affectation (RPPA) prévoit des césures obligatoires d’une largeur minimale de
6 m à l’intérieur des aires d’évolution A et B. Le nombre de niveaux est fixé
par le plan pour chacun des secteurs considérés et l’altitude maximale des
constructions par les coupes (art. 21 et 22 RPPA). La surface brute de plancher
est fixée à 14'800 m
2
pour l’ensemble du plan partiel d’affectation.
Le dernier niveau des constructions inscrites dans les aires d’évolution A et C
doit être en retrait par rapport à chacune des façades, d’au moins 1 m 50
(attique). L’attique dans l’aire A doit être construit en deux parties séparées
de 5 m au moins; les toitures des attiques et celles des bâtiments de l’aire B
doivent être plates et végétalisées de manière extensive (art. 24 al. 5 et 6
RPGA).
b) Le plan fixe,
pour chaque aire d’évolution des constructions, une surface brute de plancher,
qui est de 4'950 m
2
pour l’aire A, avec un "rez + deux étages +
attique", et de 4'950 m
2
pour l’aire B, avec un "rez +
trois étages". Dans les cinq sous périmètres de l’aire d’évolution C, la
surface brute de plancher est fixée à 980 m
2
avec un "rez +
deux étages + attique". Le plan fixe l’altitude à la corniche pour l’aire
d’évolution B à 546. 90 m pour le bâtiment le plus à l’ouest (coupe DD), à
545.60 m pour le bâtiment central (coupe EE) et à 544.30 m pour le bâtiment le
plus à l’ouest (coupe FF). Le plan prévoit un accès en voiture par le chemin
des Cerisiers au sud, et l’aménagement de cheminements piétonniers permettant
de traverser au nord la voie ferrée du MVR et de remonter au village par le
cheminement existant traversant la parcelle n° 1'252.
c) Le plan
prévoit encore un espace central de parc urbain entre les différentes aires
d’évolution des constructions et les espaces de prolongement de l’habitat en
liaison avec les constructions, ainsi qu’un espace de dégagement le long de la
voie ferrée, un espace de liaison et de stationnement paysagé au sud du
périmètre et un espace vert d’aménagement paysager assurant la transition avec
le quartier d’habitation collective voisin à l’est (art. 12 RPGA).
D.
a) Le projet de plan partiel d’affectation
"En Grandchamp" a été soumis à l’enquête publique du 2 novembre au 3
décembre 2008. Le dossier de l’enquête comprend le plan lui-même, avec une
illustration d’aménagement à titre indicatif, et son règlement, ainsi qu’un
rapport justificatif et une notice d’impact sur l’environnement.
b) L’enquête a
soulevé notamment le 3 décembre 2007 l’opposition de Marc-Henri Beausire.
L’opposant conteste l’augmentation du coefficient d’utilisation du sol de 0.6 à
0.65 ainsi que la limitation de la réglementation concernant les distances
entre constructions dans les aires d’évolution et l’augmentation de la hauteur
à la corniche des bâtiments. Il estime que les règles de la zone d’habitation
collective sur ces points devraient être maintenues et respectées. Il reproche
au projet l’aire d’évolution des constructions B au nord du secteur qui permet
la construction de trois bâtiments très imposants de quatre étages qui auraient
un effet de barre séparant le quartier du vieux village en amont. L'opposant
reproche également à la nouvelle planification d'avoir réduit l'espace vert
d'aménagement paysager au nord-est du périmètre au profit de l'évolution des
constructions B et il estime que la réglementation concernant cet espace serait
trop vague et dépourvue de toute densité normative. L'opposant reproche
également à la planification le traitement architectural des toitures relevant
que tous les bâtiments sont construits dans le voisinage avec des toitures à
pans et que rien ne justifierait une exception dans le périmètre du plan.
L'opposant estime aussi que l’aire d’évolution des constructions ne serait pas
conforme avec l'objectif de la zone de protection du site "Les
Curtits" qui jouxte le périmètre au nord et dont l'objectif est la sauvegarde
du panorama.
c) Les
représentants de la Municipalité ont entendu le conseil du recourant lors d'une
séance de conciliation du 22 février 2008 à la suite de laquelle le recourant a
déclaré maintenir son opposition.
d) Dans son
préavis n° 04/2009, la municipalité a proposé au Conseil communal de St-Légier
- La Chiésaz d'adopter le PPA "En Grandchamp" et son règlement ainsi
que les propositions de réponse aux oppositions et observations. La proposition
de réponse à l'opposition de Marc-Henri Beausire précise que l'augmentation du
coefficient d'utilisation du sol à 0.65 était en cohérence avec les objectifs
cantonaux en matière de densité et relevait que la hauteur au faîte selon la
réglementation actuelle de la zone d'habitation collective pouvait varier entre
13 m et 16 m 50 compte tenu de la pente de la toiture et rester inférieure à la
hauteur maximum de 15 m 90 prévue par le plan partiel d'affectation. La
municipalité relevait aussi que l'aire de constructions B n'était pas contraire
à l'objectif de protection du secteur "Les Curtits" qui avait pour
but de ne pas dépasser de plus de un mètre le niveau de la route de Hauteville.
La réponse à l'opposition prévoit en outre de compléter la disposition
complémentaire concernant l'espace vert d'aménagement paysager par le texte
suivant :
"Le
ruisseau de La Bousse est renaturé. Le ruisseau créé est alimenté par les eaux
de surface des toitures, des eaux de source et partiellement par le ruisseau de
La Bousse. Espace vert d'aménagement paysagé est inconstructible".
La municipalité
précisait en outre que la réalisation de toits plats obligatoirement
végétalisés allait fortement réduire l'impact visuel depuis les parties
supérieures du site. Le Conseil communal a adopté le préavis dans sa séance du
29 avril 2009. Le Département de l'économie a approuvé préalablement le PPA
"En Grandchamp" en date du 26 août 2009.
E.
a) Marc-Henri Beausire a contesté la décision
d’adoption communale et la décision d’approbation préalable cantonale par un
recours déposé le 22 octobre 2009. Il conclut à l'admission du recours et à ce
que les décisions rendues par le Conseil communal et le Département de
l'économie soient annulées, le dossier leur étant retourné pour qu'il statue
dans le sens des instructions qui leur seront, le cas échéant, données par
l'arrêt à intervenir.
b) Le Service du
développement territorial s'est déterminé sur le recours le 11 novembre
2009 en concluant à son rejet. La municipalité a déposé une réponse au recours
le 24 décembre 2009 en concluant aussi à son rejet. Le recourant a déposé un
mémoire complémentaire le 1
er
mars 2010 en maintenant intégralement
les conclusions et griefs formulés à l'encontre des décisions contestées.
c) Le tribunal a
tenu une audience à St-Légier le 19 avril 2010. Il ressort du compte rendu de l'audience
que le recourant conteste essentiellement l'importance des constructions
prévues dans l'aire d'évolution des constructions B situées directement le long
de la voie ferrée circulant en aval de sa parcelle n° 1252. Il s'en prend à la
conception du plan qui induirait une forme de séparation entre le village de
St-Légier et le quartier "En Grandchamp" par la construction des
bâtiments dans l'aire d'évolution B qui créerait une fermeture et non une
ouverture en direction du village. Il a aussi indiqué que cette conception de
fermeture n'était pas favorable à l'intégration des nouveaux habitants et leur
participation à la vie communale. Les parties ont eu la possibilité de se
déterminer sur le compte-rendu de l'audience.
Considérant en droit
1.
a) Les art. 60 et 61 de la loi vaudoise sur
l’aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985
(LATC ; RSV 700.11) réglementent la procédure d’approbation des plans
d’affectation. Ces dispositions sont formulées comme suit :
"Art.
60 Notification des décisions communales sur les oppositions
1   Le département notifie à chaque opposant, pour tous les actes de
la procédure, par lettre signature, la décision communale sur son opposition
contre laquelle un recours peut être déposé au Tribunal cantonal qui jouit d'un
libre pouvoir d'examen. Les articles 31 ss LJPA sont au surplus applicables. La
notification des décisions communales sur les oppositions est faite
simultanément à la notification de la décision d'approbation préalable du
département.
Art. 61 Approbation
et recours au Tribunal cantonal
1   Le département décide préalablement s'il peut approuver le plan
et le règlement, l'approuver partiellement ou l'écarter. Son pouvoir d'examen
est limité à la légalité.
2   La décision du département est notifiée par écrit à la commune,
aux opposants et aux propriétaires lésés. Elle est susceptible d'un recours au
Tribunal cantonal. Les articles 31 ss LJPA sont au surplus applicables
(…)".
b) Ces
dispositions ont été adoptées par le Grand Conseil lors de la modification de
la LATC des 11 février 2003 et 4 mars 2003, qui avait pour but de supprimer le
recours intermédiaire au département cantonal au profit d'un recours direct au
Tribunal administratif bénéficiant du libre pouvoir d’examen exigé par le droit
fédéral (BGC, janvier-février 2003, p. 6565 à 6572 et p. 6567).
L’ancienne loi sur la juridiction et la procédure administrative du
18 décembre 1989 (LJPA), qui réservait
à l'art. 36 let.
c
le contrôle en opportunité lorsque le droit fédéral
ou une loi spéciale le prévoyait, a été remplacée par la loi sur la procédure
administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; RSV 173.36). Toutefois l’art. 98
LPA-VD prévoit que
le recourant peut invoquer la
violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let.
a) sans réserver la possibilité d’un contrôle en opportunité exigé par l’art.
33 al. 3 let. b de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin
1979 (RS 700; LAT) et l’art. 60 al. 1 LATC. Le tribunal a toutefois constaté
que l'exposé des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de loi sur la
procédure administrative, de mai 2008 (n° 81), prévoyait que le système
actuellement en vigueur en vertu de la LJPA restait inchangé (cf. p. 47 et 88
ad art. 98 [alors l'art. 99 du projet]). En conséquence, le pouvoir d’examen du
tribunal n'est pas restreint par l’art. 98 LPA-VD mais s'étend à l'examen de
l’opportunité du plan d’affectation (voir arrêt AC.2008.0271 du 3 décembre 2009
consid. 2). Comme l’exigence du libre pouvoir d’examen de l’autorité de recours
résulte du droit fédéral, elle s’impose au tribunal directement par la
Constitution fédérale (
art. 49 al. 1 Cst; ATF 135 I 106
consid.
2.1 p. 108; voir aussi ATF 128 I 46 consid. 5a,
295 consid. 3b;
et les arrêts cités).
c) Le droit de
procédure cantonal doit prévoir au moins une voie de recours contre les
décisions et les plans d'affectation basés sur la LAT et les dispositions
cantonales et fédérales d'exécution et accorder à une autorité de recours au
moins un libre pouvoir d'examen selon l’art. 33 al. 3 let. b LAT. Ce principe
n'est pas restreint par l'art. 2 al. 3 LAT selon lequel "les autorités
chargées de l'aménagement du territoire veillent à laisser aux autorités qui
leur sont subordonnées la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement
de leur tâches". L'autorité de recours doit examiner si cette liberté
d'appréciation a été exercée de façon correcte et objective, mais en ayant
conscience qu'elle est autorité cantonale de recours et non pas autorité
communale de planification (ATF 109 Ib 123 c. 5 b et c = JdT 1985 I 542; voir
aussi JdT 1990 I 461). Cette exigence fédérale relative à la liberté
d'appréciation des autorités subordonnées ne réduit pas le libre pouvoir
d'examen de l'autorité de recours à un simple examen de la légalité. Même là où
il n'existe aucune exigence spécifique du droit positif, le plan d'affectation
attaqué doit être examiné complètement, mais de façon différenciée, justement
en raison du rôle de l'autorité de recours quant au fond et
institutionnellement. En ce qui concerne le fond, l'examen du Tribunal s'exerce
avec retenue dans la mesure où il s'agit de circonstances locales et où la
connaissance des lieux et la participation de la population ont leur importance
(art. 4 LAT). Mais l'examen doit aller aussi loin que le requièrent les
intérêts supérieurs à sauvegarder par le canton, notamment celui de la
délimitation des zones à bâtir (art. 3 al. 3 et 15 LAT). Sous l'angle
institutionnel, l'autorité de recours doit se limiter à sa fonction de
contrôle, c'est-à-dire qu'elle ne peut créer quelque chose de nouveau, mais
doit juger la planification communale d'après le développement souhaité (ATF
114 Ia 245 consid. 2b p. 247 = JdT 1990 I 462). Si la mesure d'aménagement est
appropriée et résulte d’une pesée correcte et consciencieuse de l’ensemble des
intérêts à prendre en considération, elle doit être confirmée par l'autorité de
recours, qui ne saurait lui substituer une autre solution également convenable
(
ATF 134 II 117
consid.
6.1 non publié). Ainsi, le contrôle de l'opportunité s'exerce avec retenue et
il ne permet pas à l'autorité de recours de substituer son appréciation à celle
de l'autorité de planification, notamment sur les points concernant les
intérêts locaux; en revanche, selon la jurisprudence fédérale, la prise en
considération d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au
canton, doit être imposée par un contrôle strict (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa
p. 242; voir aussi ATF du 22 août 2003 en la cause 1P.320/2003 consid. 2).
2.
Le recourant reproche essentiellement à la
planification un manque de "densité normative" et de caractère
contraignant pour différents aspects de la réglementation du plan partiel
d'affectation concernant notamment le traitement des aménagements extérieurs.
a) La notion de
densité normative a été développée par la jurisprudence du Tribunal fédéral en
relation avec l'exigence des conditions fixées par la Constitution fédérale
pour admettre des restrictions aux droits fondamentaux en particulier la
condition relative à la base légale. L’art. 36 al. 1 Cst. prévoit en effet que
toute restriction à un droit fondamental doit être fondée sur une base légale,
les restrictions graves devant être prévues par une base légale formelle,
c’est-à-dire une loi adoptée par le législateur cantonal et soumise aux règles
du contrôle démocratique. La densité normative de la base légale se rapporte à
la précision exigée dans la formulation de la loi; selon la jurisprudence, la
précision requise doit permettre au citoyen de se conformer aux comportements
exigés de lui et de prévoir les conséquences d'un comportement déterminé avec
un certain degré de certitude. Toutefois, l'exigence concernant la densité
normative n'est pas absolue, car on ne saurait ordonner au législateur de
renoncer totalement à recourir à des notions générales, comportant une part
nécessaire d'interprétation. Cela tient à la nature générale et abstraite
inhérente à toute règle de droit et à la nécessité qui en découle de laisser
aux autorités d'application une certaine marge de manœuvre lors de la
concrétisation de la norme. Pour déterminer quel degré de précision on est en
droit d'exiger de la loi, il faut tenir compte du cercle de ses destinataires
et de la gravité des atteintes qu'elle autorise aux droits fondamentaux (ATF
132 I 112 consid. 7a p. 124). La jurisprudence admet en outre que, dans une
certaine mesure, l'imprécision des normes peut être compensée par des garanties
de procédure (ATF 132 I 49 consid. 6.2 p. 58; 128 I 327 consid. 4.2 p. 339).
b) Mais le degré
de précision d’une réglementation d’un plan d’affectation est déterminé avant
tout par le droit cantonal d’application de la législation fédérale sur
l’aménagement du territoire. Par exemple, le Tribunal fédéral a eu à se prononcer
sur une décision du Conseil d'Etat du canton de Saint-Gall refusant d'approuver
un plan d'aménagement détaillé en raison de l'absence de précision concernant
la hauteur des constructions et les détails des aménagements extérieurs (ATF
121 I 117 ss). Le Tribunal fédéral a précisé à cette occasion que le Conseil
d'Etat ne saurait exiger à ce point un plan concrétisé, qu'il ne resterait plus
de marges d'initiative ou de conception architecturale pour les projets de
construction. Un plan d'aménagement détaillé doit laisser aux propriétaires une
certaine liberté et leur permettre de projeter des bâtiments de conceptions
différentes. Il n'est pas nécessaire cependant qu'une telle liberté porte sur
chacun des éléments du plan; il suffit que le plan dans son ensemble offre la
possibilité de variantes. Le droit saint-gallois attribue en premier lieu à la
commune la compétence de fixer la marge de liberté à laisser au propriétaire,
de cas en cas, en exerçant son pouvoir d'appréciation (ATF 121 I 117 consid. 4c
p. 122). Mais le Tribunal fédéral a estimé que la fixation des hauteurs des
constructions était un élément primordial des plans d'aménagements du droit
saint-gallois. Or, le plan contesté se bornait à donner un nombre de niveau et
une cote d'altitude du rez-de-chaussée, alors que selon le droit saint-gallois
il aurait fallu une hauteur maximale impérative indiquée en mètres (ATF 121 I
117 consid. 6a p. 126). En outre, le plan était insuffisant en ce qui
concernait les aménagements extérieurs des constructions, alors que
l'intégration des bâtiments dans leur environnement constituait un des éléments
essentiels d'un plan d'aménagement détaillé selon le droit saint-gallois,
lequel exige en tous cas des règles impératives sur la conception des éléments
principaux des abords des constructions tels que la localisation d'espaces
verts, de jardins, de parc, l'implantation d'arbres dans l'espace intermédiaire
et la configuration à donner au sol. Sur l'ensemble de ces points, le plan
contesté se contentait de donner des lignes directrices de portées purement
indicatives (ATF 121 I 117 consid. 6b/aa p. 126-127). Le Tribunal fédéral
constatait aussi que l’équipement, qui est un autre élément primordial d’un
plan d’aménagement détaillé, n’était réglé pour o’essentiel qu’à titre
indicatif ; en particulier, le plan ne contenait que des indications sur
des garages collectifs et leur accès alors que ni l'aménagement de parkings de
surface ni celui des aires de jeu n'étaient réglés impérativement (ATF 121 I
117 consid. 6c p. 127-128).
Toutefois, cette
jurisprudence doit être appréciée avec nuance en raison des spécificités du
droit saint-gallois de l'aménagement du territoire. En effet, la loi sur les
constructions du canton de Saint-Gall institue trois catégories de plans d’affectation
impératifs pour les propriétaires. La première est celle des plans de zones qui
divisent le territoire communal en différentes parties qui ont pour fonction
d'établir le régime général d'utilisation du sol (Zonenpläne). Le droit
saint-gallois prévoit ensuite les plans de quartiers (Überbauungspläne) servant
à une première organisation des espaces constructibles. Ces plans fixent dans
un périmètre délimité les dimensions réduites des équipements et les modalités
particulières de la construction, en prévoyant les alignements des voies
publiques et des bâtiments, en donnant les règles sur la hauteur et les
orientations. Ils peuvent contenir aussi des dispositions spéciales,
principalement quant aux volumes et aux densités. Il est possible de déroger, dans
un certain cadre, aux normes générales du plan des zones. Enfin, la troisième
catégorie concerne les plans d’aménagement détaillés (Gestaltungspläne), qui
règlent de manière encore plus précise l’utilisation des terrains
constructibles. Ils servent à assurer une "excellente organisation
urbanistique", en réglant la construction "jusque dans ses
détails"; la loi donne en exemple l’établissement de plans en coupe. Comme
ces plans règlent l’utilisation du sol de manière encore plus détaillée qu’un
plan de quartier, ces plans doivent au minimum fixer tous les points qui
peuvent faire l’objet d’un tel plan. Il s’agit en tout cas de la situation, du
volume, de la hauteur, de la forme des bâtiments, de la délimitation des
espaces verts ainsi que de l’équipement (ATF 121 I 117 consid. 4 a et b p.
121-122).
c) Le droit
vaudois de l’aménagement du territoire ne connaît pas l’institution des plans
d’aménagement détaillés (Gestaltungspläne). La loi sur l’aménagement du
territoire et les constructions du 4 décembre 1985 fixe quatre catégories de
plans d’affectation fixant le mode d’utilisation du sol au sens de l’art. 14
LAT. L’art. 44 LATC mentionne le plan général d’affectation (let. a), le plan
partiel d’affectation (let. b), le plan de quartier (let. c) et le plan d’affectation
cantonal (let. d). Le contenu du plan général d’affectation ou du plan partiel
d’affectation est défini par l’art. 47 LATC. Cette disposition précise, d’une
part, que les plans et règlements d’affectation fixent les prescriptions
relatives à l’affectation des zones ainsi que la mesure de l’utilisation du sol
(al. 1) et, d’autre part, précise qu’ils peuvent contenir des dispositions
relatives notamment aux conditions de construction (ch. 1), aux paysages,
sites, rives de lacs et de cours d’eau, ainsi qu’aux localités, aux ensembles
ou aux bâtiments méritant protection (ch. 2), à la création et à la
préservation d’espaces verts (ch. 4) ou à la création d’emplacements de
délassement (ch. 5). Ces règles s’appliquent au contenu du plan général d’affectation
et du plan partiel d’affection au sens de l’art. 44 let. a et b LATC. Le seul
contenu contraignant est défini par les règles mentionnées à l’art. 47 al. 1
LATC relatives à l’affectation des zones, aux degrés de sensibilité au bruit,
ainsi qu’à la mesure de l’utilisation du sol. Les autres dispositions de l’art.
47 al. 2 LATC n’ont pas un caractère contraignant ou impératif. Ces règles
forment les bases légales formelles qui permettent de prévoir dans les plans
d’affectation les restrictions qui en résultent pour le propriétaire (ATF 106
Ia 364 consid. 2a p. 366-367) et d’adapter le contenu du plan de quartier aux
objectifs d’aménagement et de développement recherchés par la collectivité
concernée.
En revanche, le
plan de quartier fixe « des conditions détaillées d’urbanisme,
d’implantation et de construction dans le périmètre qu’il délimite » (art.
64 al. 1 LATC). Le contenu du plan de quartier peut comprendre toutes les
règles qui sont mentionnées à l’art. 47 LATC, et l’art. 69 LATC permet un contenu
encore plus détaillé, comportant notamment les dimensions minimales et
maximales et la destination des constructions ainsi que de leurs prolongements
extérieurs (let. b), les aires de circulation des piétons et des véhicules, les
garages et places de stationnement ainsi que leur accès (let. e) et les autres
équipements, en particulier les collecteurs et les conduites d’énergie,
existants ou à créer, y compris le raccordement (let. f). En outre, selon
l’art. 69 al. 2 LATC, le plan de quartier peut imposer notamment des
emplacements collectifs de jeux et de loisirs, des espaces de verdure et des
plantations d’arbres, ainsi que des dispositions concernant les étapes et les
conditions de réalisation. L’art. 69 LATC ne fixe toutefois pas un contenu
minimum contraignant du plan de quartier en précisant que : "
En règle
générale
, le plan comprend les éléments suivants". En définitive, ce
sont les dispositions nécessaires pour définir les conditions détaillées
d’urbanisme, d’implantation et de construction au sens de l’art. 64 LATC qui
font partie du contenu contraignant du plan de quartier.
d) En l’espèce,
la planification spéciale mise en cause par les recourants au lieudit "En
Grandchamp" répond à la désignation de plan partiel d’affectation au sens
de l’art. 44 let. b LATC, soit un plan d’affectation limité à une partie bien
déterminée du territoire communal. Ainsi, la loi cantonale, en dehors du degré
de sensibilité au bruit, de la désignation de la zone et de la mesure
d’utilisation du sol (art. 47 al. 1 LATC), ne fixe aucune obligation spéciale
quant au contenu minimum du plan. Il n’en demeure pas moins que ce contenu doit
être adapté aux objectifs d’aménagement et de développement poursuivis par la
commune dans le secteur. Les mesures qui résultent du plan et du règlement
doivent permettre d’atteindre ces objectifs, et si plusieurs mesures permettent
d’obtenir le résultat recherché, l’autorité doit alors appliquer celle qui lèse
le moins les intéressés (art. 4 LATC). Le tribunal doit donc examiner si le
plan et ses dispositions règlementaires, qui forment un tout, sont propres à
atteindre les objectifs recherchés, soit si elles sont en adéquation avec la
concrétisation des objectifs de développement retenus pour le secteur considéré
au niveau communal, régional et cantonal.
3.
a) Le recourant critique le manque de densité
normative de l’art. 12 RPPA. Il estime que les contraintes ou modalités
d’aménagement du secteur seraient "quasiment inexistantes". Le
cheminement piétonnier n’est pas évoqué et il faudrait consulter les
recommandations annexées au règlement pour "imaginer quelques hypothèses
ou orientations d’aménagement", mais ces indications ne seraient toutefois
pas contraignantes. Selon le recourant, l’exigence d’une "conception
globale" pour la partie est en liaison avec le passage de la voie ferrée
serait vide de toute substance. Il estime que c’est dans la procédure de
planification que ces diverses questions devraient être réglées.
b) L’art. 12 RPPA
est formulé de la manière suivante :
"Cet
espace est destiné à créer une transition entre le PPA "En
Grandchamp" et les bâtiments existants situés à l’Est du périmètre. Il
assure une continuité paysagère entre le village et la partie avale du
territoire communal. Il réserve l’emprise nécessaire à la réalisation d’un
projet de revitalisation paysagère et écologique (espaces favorables à
l’établissement de la faune et de la flore indigènes).
Le ruisseau de
la Bousse est renaturé. Le ruisseau créé est alimenté par les eaux de surfaces,
les eaux de sources et par le ruisseau de la Bousse. Les débits de crues sont
dérivés dans une canalisation.
L’espace vert
d’aménagement paysager est inconstructible.
L’espace vert
d’aménagement paysager, situé à la tête Est de l’aire d’évolution des
constructions B, doit faire l’objet d’une conception globale réglant le passage
piéton sous voie, le ruisseau de la Bousse, les aspects de rétention éventuelle
de la Bousse en aval des voies et le traitement de la tête bâtie de l’aire
d’évolution des constructions B".
Le règlement du
plan partiel d’affectation comporte en annexe des recommandations
d’aménagement, concernant notamment l’espace vert d’aménagement paysager. Ces
recommandations sont formulées de la manière suivante :
"Dans
cette zone, les considérations de protection de la nature (dans le sens
d’amélioration de la qualité écologique par rapport à l’existant) devraient
primer sur les considérations esthétiques ou paysagères. Cet espace doit faire
l’objet d’un aménagement écologiquement fonctionnel et d’un entretien très extensif.
Outre la possibilité de la création d’un petit cours d’eau, l’espace vert
d’aménagement paysager pourrait accueillir une haie champêtre (basse pour ne
pas entraver les vues) ou un alignement d’arbres fruitiers à haute tige (ou un
mélange des deux possibilités), accompagné d’une bande herbeuse (prairie
extensive). Cette mesure permettrait de créer un élément naturel de valeur
(refuge et habitat pour la petite faune) et créerait une transition paysagère.
Un tel aménagement n’est pas incompatible avec un rôle de détente pour les
habitants. La création d’un cheminement piétonnier est obligatoire (sans voie
de circulation motorisée ou éclairage public)".
c) La disposition
réglementaire critiquée par le recourant précise au premier alinéa le but de
l’espace en question. Elle comporte au deuxième alinéa l’obligation de
renaturer le ruisseau de la Bousse en précisant les modalités d’alimentation du
cours d’eau. L’alinéa 3 précise que l’espace est inconstructible; enfin,
l’alinéa 4 exige une conception globale pour régler la question du passage
piéton de la voie ferrée et le traitement de la façade est du bâtiment de
l’aire d’évolution des constructions B. Une telle réglementation correspond à
l’un des buts du plan mentionné à l’art. 1
er
RPPA visant à
"mettre en place des mesures paysagères garantissant une liaison entre les
quartiers". Le règlement du plan partiel d’affectation fixe donc
clairement les principes d’utilisation du sol dans l’espace vert d’aménagement
paysager et c’est dans le cadre de la procédure de demande de permis de
construire, qu’il appartiendra au constructeur de préciser les modalités
d’exécution prévues. L’art. 15 RPPA prévoit à cet effet que le plan des
aménagements extérieurs devra contenir au minimum les indications relatives au
traitement de l’espace vert d’aménagement paysager. Les recommandations
annexées au règlement donnent toutefois des indications précieuses sur les
différentes possibilités de concrétiser les objectifs du plan dans ce secteur.
Même si ces recommandations n’ont pas un caractère contraignant, elles
permettent de guider l’architecte et le promoteur de la réalisation, l’autorité
municipale, puis le cas échéant le tribunal, sur la portée des règles
communales qui, comme l’art. 12 RPPA, laissent une liberté d’appréciation relativement
importante à l’autorité municipale. Les recommandations sont alors un
indicateur utile pour le tribunal, en ce qui concerne la détermination de la
volonté du législateur communal au moment de l’adoption du plan et la portée
des dispositions auxquelles elle se rapporte tout en laissant aux propriétaires
une certaine liberté leur permettant le choix des différentes options possibles
en vue d’atteindre le but recherché. Mais il est vrai que l’art. 12 RPPA
n’apporte aucune précision concernant le chemin piétonnier à créer dans
l’espace vert d’aménagement paysager mais cet aspect n’apparaît pas critiquable
du point de vue du contenu minimum du plan partiel d’affectation. En effet, le
plan lui-même trace tout le long de l’espace vert d’aménagement paysager une
liaison piétonne publique à créer, l’art. 34 RPPA précisant que les liaisons
piétonnes définies sur le plan sont obligatoires dans leur principe, le tracé
précis figurant sur le plan ayant un caractère indicatif. Cette disposition
suffit à garantir une telle liaison piétonne. Mais sa réalisation nécessite
l’acquisition des droits de passage nécessaires auprès du propriétaire par la
collectivité, qui peut s’effectuer soit par acquisition de gré à gré, soit par
voie d’expropriation (art. 14 de la loi sur les routes du 10 décembre 1991,
LRou, RSV 725.21). Mais le règlement du PPA "En Grandchamp" permet de
réserver le tracé du cheminement piétonnier et comporte les règles nécessaires
pour assurer sa réalisation (voir arrêt AC.2004.0003 du 29 décembre 2005
consid. 4).
d) En ce qui
concerne l’exigence d’une conception globale à la tête est de l’aire
d’évolution des constructions B, une telle mesure apparaît nécessaire, compte
tenu des différentes procédures applicables à ce point particulier du plan
partiel d’affectation. En effet, la traversée de la voie ferrée nécessite une
procédure spécifique propre à la législation fédérale sur les chemins de fer. A
cet égard, l’ordonnance sur la construction et l’exploitation des chemins de
fer du 23 novembre 1983 (OCF; RS 742.141.1) n’exige pas la création d’un
passage sous voie en présence d’un passage à niveau pour piétons sur une ligne
secondaire d’un réseau local. En effet, l’art. 37c al. 3 let. c OCF prévoit que
si les conditions de visibilité sont suffisantes, ou si les véhicules
ferroviaires émettent des signaux d’avertissement appropriés en cas de
condition de visibilité temporairement insuffisante, les passages à niveau
peuvent être signalés par des croix de Saint-André, à condition que la route ou
le chemin ne soit ouvert qu’à la circulation des piétons et que celle-ci soit
faible (ch. 1). L’inspection locale a permis de constater que ces conditions
sont réalisées. Si la municipalité devait estimer que la circulation des
piétons ne pourrait être qualifiée de faible après la réalisation du plan,
l’art. 37c al. 3 let. b et b/bis OCF prévoit  la possibilité d’installer des
signaux à feux clignotants ou d’équiper le passage à niveau de barrières. Mais
l’art. 37c OCF n’impose en aucun cas la réalisation d’un passage souterrain
pour piétons.  Dès lors que la procédure prévue par la loi fédérale sur les
chemins de fer conditionne l’emprise du passage à niveau et que l’aménagement
du secteur doit être coordonné avec la mise à jour du ruisseau de la Bousse,
qui est régie par les procédures prévues par la loi sur les eaux dépendant du
domaine public du 3 décembre 1957 (LPDP; RSV 721.01), il apparaît
nécessaire qu’une conception globale soit élaborée pour étudier les différentes
solutions et possibilités de variantes qui se présentent à cet endroit
particulier de l’espace vert d’aménagement paysager. La mesure apparaît ainsi
adéquate et permet de tenir compte de procédures distinctes afin de coordonner
les différentes interventions au moment de la procédure de demande de permis de
construire.
4.
a) Dans un second grief, le recourant critique
aussi le manque de densité normative et de force contraignante du PPA "En
Grandchamp". Il estime que le document juridique laisse une marge de
manœuvre et une liberté beaucoup trop grande aux constructeurs, ce qui ne
serait pas acceptable. Il critique encore les recommandations qui n’ont pas
force contraignante et qui pourraient conférer à l’autorité municipale une
certaine marge d’appréciation dans l’octroi ou le refus du permis de construire.
Le recourant admet que les règles concernant la destination des constructions,
leur hauteur, les coefficients d’utilisation du sol peuvent être considérées
comme suffisantes, mais concentre ses critiques sur les autres périmètres en
reprochant à l’autorité de planification "de fixer mollement quelques
vagues objectifs ou règles d’aménagement". Il estime que le seul renvoi au
plan des aménagements extérieurs qui serait censé régler l’ensemble des
modalités détaillées d’utilisation du sol ne serait pas suffisant, car la
procédure d’autorisation de construire n’avait pas pour but de régler les
conditions détaillées d’urbanisme, d’implantation et d’équipement des
constructions dans un périmètre donné, mais seulement de vérifier si le projet
de construction est conforme aux règles préalablement définies dans le
périmètre en cause.
b)
Selon l'art. 75 Cst, les cantons doivent établir des plans
d'aménagement en vue d'assurer une utilisation judicieuse et mesurée du sol
ainsi qu'une occupation rationnelle du territoire. La loi fédérale sur
l'aménagement du territoire prévoit à cet effet les plans directeurs, les plans
d'affectation et la procédure d'autorisation de construire. Ces instruments de
planification ont un rapport étroit entre eux et ils doivent former un tout
judicieux au sein duquel chaque élément remplit une fonction spécifique. C'est
dans une procédure assurant la protection juridique des intéressés (art. 33
LAT) et la participation de la population (art. 4 LAT) que sont élaborés les
plans
d'affectation
à caractère contraignant pour les particuliers (art. 21 al. 1
LAT) après pesée et harmonisation de l'ensemble des intérêts en présence (art.
1 al. 1 et 2 al. 1 LAT) et selon les indications des plans directeurs (art. 6
ss et 26 al. 2 LAT). La procédure
d'autorisation de bâtir
sert seulement
à vérifier si les constructions ou installations sont conformes à la
réglementation exprimée par les plans d'affectation; elle vise à assurer la
réalisation du plan cas par cas, mais elle ne doit pas créer des mesures de
planification indépendantes. Cette procédure ne dispose pas de l'instrument
matériel nécessaire et n'est pas apte, sous l'angle de la protection juridique
et de la participation de la population - en particulier du contrôle
démocratique exercé lors de l'adoption du plan par l'organe législatif communal
- à compléter ou à modifier le plan d'affectation (ATF 116 Ib 53 consid. 3a).
Ainsi,
une dérogation qui par son importance aurait
pour effet de fixer de nouvelles règles d'affectation du sol, ne peuvent être
décidées dans le cadre de la procédure d'autorisation de construire sans violer
l'art. 2 LAT (ATF 116 Ib 50 consid. 3a p. 53-54; voir aussi l'arrêt TA
AC.2007.0196 du 18 janvier 2008).
C'est pourquoi le
plan d'affectation doit comporter tous les éléments essentiels permettant
d'atteindre les objectifs d'aménagement retenus par l'autorité de planification
et par les plans directeurs (
Brandt /
Moor
, Commentaire LAT, art. 18 N. 127). Ainsi, les règles fixées par le
plan partiel d’affectation doivent comporter tous les éléments essentiels
permettant d’atteindre les objectifs d’aménagement retenus par l’autorité de
planification et par les plans directeurs (voir arrêt AC.2006.0202 consid. 2c).
aa) En ce qui
concerne l’espace de dégagement, le recourant estime que les modalités
d’aménagement seraient pratiquement inexistantes.
L’espace de
dégagement est situé le long du périmètre du plan partiel d’affectation sur ses
côtés sud-ouest et nord de son périmètre et longe la voie ferrée du MRV. Il a
pour but essentiel d’assurer les dégagements nécessaires le long de la voie
ferrée. L’art. 10 RPPA règlemente l’espace de dégagement de la manière suivante
:
"Cet espace
assure la transition entre la voie MVR et le bâti. Il doit être aménagé et
planté. Il est traité dans le cadre d’un plan des aménagements extérieurs prévu
à l’art. 15 du présent règlement".
Les recommandations
annexées au règlement apportent les précisions suivantes concernant l’espace de
dégagement :
"L’aménagement
de ces espaces devrait être fait de manière douce, soit par exemple par la mise
en place d’un cheminement piéton dans une zone de prairie traitée de manière
extensive. Du point de vue esthétique, deux fauches par année suffisent à
garantir un aspect satisfaisant et permettent à de nombreuses plantes et
insectes de terminer leur cycle de reproduction. Le recours à un tel entretien
sur des zones soumises à peu de contraintes, apporte une plus-value écologique
et économiquement avantageuse. La plantation de quelques arbres fruitiers en
alignement, notamment en limite ouest, rappellerait l’ancienne utilisation du
sol et animerait le paysage".
Comme le tribunal
l’a déjà exposé ci-dessus, l’existence de recommandations en annexe au
règlement du plan partiel d’affectation est une solution judicieuse et adéquate
qui permet d’interpréter les dispositions qui, comme l’art. 10 RPPA, laissent
une liberté d’appréciation relativement importante à la fois au propriétaire
constructeur et à la municipalité chargée d’appliquer cette norme. Il ressort
de la réglementation du plan partiel d’affectation que l’espace de dégagement
ne peut être construit ni par des dépendances, ni par des constructions
souterraines (art. 26 et 27 RPPA). Il en va de même des parkings couverts,
souterrains et semi enterrés (art. 35 RPPA). La réglementation prévoit que
l’espace doit être planté et aménagé. Le renvoi au plan des aménagements
extérieurs apparaît suffisant pour atteindre les objectifs recherchés par la
commune pour assurer la transition nécessaire avec la voie ferrée du MRV. A cet
égard, l’art. 40 RPPA et l’annexe 2 du règlement du plan partiel d’affectation
apporte aussi les précisions suffisantes concernant la hauteur et la distance
des plantations par rapport au domaine ferroviaire. Le fait que les
recommandations mentionnent certaines précisions sur l’aménagement de l’espace
de dégagement donne à la fois la souplesse nécessaire au constructeur tout en
fournissant à la municipalité les outils nécessaires à la mise en œuvre des
objectifs recherchés, lui permettant de refuser les solutions qui
s’écarteraient trop des mesures proposées.
bb) Le recourant
critique aussi la réglementation relative à l’espace de prolongement de
l’habitat en estimant que les possibilités d’utilisation de cet espace
devraient être définies de manière plus précise que celles prévues par le
règlement projeté.
L’espace de
prolongement de l’habitat ne fait pas l’objet d’une définition spécifique dans
la réglementation du plan partiel d’affectation et ne comporte pas de précision
non plus dans les recommandations annexées au règlement. Comme le recourant le
relève, seuls les art. 26 et 27 RPPA précisent que les constructions
souterraines et les dépendances peuvent être édifiées à la fois dans les aires
d’évolution des constructions et dans les espaces de prolongement de l’habitat.
Toutefois, l’espace de prolongement de l’habitat se définit par lui-même. Il
est donc réservé et attenant aux logements, soit directement aux logements
accessibles du rez-de-chaussée, soit par des espaces communs aux habitants de l’immeuble,
ou encore, si la surface le permet, par des surfaces attribuées spécifiquement
aux logements des niveaux supérieurs. Les aires de prolongement de l’habitat
sont ainsi destinées à assurer un prolongement direct des logements du
rez-de-chaussée sur un espace de jardin privatif. Il est le prolongement de la
surface habitable sur un espace extérieur privé réservé aux logements. La
situation est comparable à celle d’un prolongement extérieur rattaché aux
logements des niveaux supérieurs désignés habituellement comme un balcon,
loggia ou terrasses superposées, sans que cela soit nécessaire de préciser que
ces espaces extérieurs sont rattachés aux logements qu’ils desservent pour en
continuer le prolongement extérieur.
cc) Le recourant
critique aussi la définition de l’espace de liaison et de stationnement
paysager à l’art. 13 RPPA. Il reproche à la règle communale de ne pas fixer les
règles de construction applicables aux installations et aménagements autorisés
dans cet espace (implantation, dimensions distances à respecter).
b) L’art. 13 RPPA
est formulé de la manière suivante :
"Cette aire
est destinée aux accès aux parkings, aux espaces de stationnement extérieur
liés aux besoins du quartier, à l’aménagement d’une déchetterie de quartier
intégrée ainsi qu’aux aménagements paysagers, de transitions avec les quartiers
voisins.
Le choix des
matériaux, la végétation, l’éclairage doivent faire l’objet d’un choix
judicieux et doivent être précisés dans le plan des aménagements extérieurs,
conformément à l’art. 15 du présent règlement".
Cette définition est
complétée par les recommandations annexées au règlement, qui ont la teneur
suivante :
"Recourir à
des aménagements naturels: places de parc, en pavés-gazon (lorsque les
contraintes sont faibles), arborisation indigène, entretien extensif des
banquettes herbeuses (on favorisera la mise en place de terre végétale maigre
ou de matériaux minéraux sur ces endroits)".
L’espace de liaison
et de stationnement paysager longe les limites sud et sud-ouest du plan partiel
d’affectation. Il s’agit d’un espace de transition avec les quartiers voisins,
qui permet l’aménagement d’aires de stationnements extérieures ou d’accès au
parking. Une telle affectation n’est d’ailleurs pas contraire à l’art. 39 al. 3
du règlement d’application du 19 septembre 1986 de la loi sur l’aménagement du
territoire et les constructions (RLATC ; RSV 700.1.1) qui autorise dans
l’espace réglementaire entre bâtiments et limite de propriété les places de
stationnement à l’air libre, ainsi que les accès aux parkings. C’est dans le
cadre de la demande de permis de construire, notamment par les précisions à
indiquer sur le plan des aménagements extérieurs (art. 15 RPPA) que les
différents aménagements prévus dans cet espace seront fixés, ainsi que leurs
dimensions et leur implantation. La procédure de demande de permis de
construire assure à cet égard la protection juridique nécessaire aux
propriétaires touchés. Le tribunal constate aussi que l’espace de liaison et de
stationnement paysager se situe dans la partie opposée du plan partiel
d’affectation à plus de 150 m du bien fonds du recourant et que les
aménagements prévus dans cet espace seront vraisemblablement cachés de la vue
du recourant par la construction des bâtiments dans les aires d’évolution A, B
et C; il ne subira aucun préjudice des éventuels aménagements prévus par la
planification communale dans ce secteur du plan partiel d’affectation.
dd) Le recourant
estime aussi que l’art. 11 al. 2 RPPA qui réglemente l’aménagement du parc ne
présente pas une densité normative suffisante en n’indiquant pas le nombre, ni
l’implantation et les dimensions des équipements légers et de loisirs qui
pourraient être admis dans cet espace. La disposition réglementaire communale
qui régit l’espace de parc urbain est formulée de la manière suivante :
"L’espace de
″parc urbain″ est destiné à contribuer à l’animation sociale du
quartier. Il doit être traité comme une place publique, dégageant des
ambiances, des qualités spatiales et des traitements différenciés (sols,
matériaux, etc). 3 surfaces homogènes doivent se dégager, à savoir:
·
mail urbain (parc ombragé);
·
place ouverte de quartier;
·
place ouverte de jeux.
Le parc urbain est
destiné aux habitants du quartier ainsi qu’à l’usage du public en général. Il
doit permettre l’installation d’équipements légers et de loisirs. Le choix de
ces équipements est précisé dans le plan des aménagements extérieurs défini à
l’art. 15 du présent règlement.
Toutes les
mesures de sécurité des usagers doivent être assurées. L’emprise de l’espace du
parc urbain peut être déplacée, mais sa surface non diminuée. Le sol peut être
traité en dur, en gravier, en surface herbeuse, etc.".
Les recommandations
annexées au plan partiel d’affectation donnent encore les précisions suivantes
:
"La dimension paysagère et écologique du parc devrait être
intégrée dans sa conception en favorisant notamment: les plantations d’arbres
et d’arbustes indigènes (voir liste en annexe), le maintien de bandes herbeuses
entretenues de manière plus extensive (entretien différencié des zones de
verdure), en favorisant les revêtements perméables à la pluie (pavés,
pavés-gazon, etc.)".
En l’espèce, il
ne paraît pas opportun de définir à ce stade de la procédure les dimensions, le
type, la forme des équipements légers de loisirs qui pourraient être admis dans
le parc urbain. La réglementation communale fixe la destination de cet espace
et sa fonction dans l’ensemble d’habitation collective et l’étape de la
procédure de permis de construire permettra de définir les modalités de
construction et d’aménagement prévues par le constructeur. Cette manière de
réglementer un espace extérieur du plan partiel d’affectation apparaît
judicieuse et adéquate en fixant le principe de l’utilisation du sol et en
laissant au stade de la demande de permis de construire les précisions
nécessaires des équipements qui pourront être autorisés dans ce secteur.
Le recourant
reproche aussi à la réglementation du parc urbain de prévoir la possibilité de
déplacer l’emprise du parc sans en diminuer la surface. Il regrette le fait que
le règlement ne dit pas dans quelles circonstances et à quelles conditions il
serait possible de déroger à l’emprise de l’espace du parc urbain. Toutefois,
l’art. 44 RPPA précise que les dérogations peuvent être accordées par la
municipalité dans la limite des art. 85 et 85a LATC; le règlement fixe ainsi
les conditions des dérogations admissibles par le renvoi à l’art. 85 LATC, qui
permet l’octroi de dérogations pour des motifs d'intérêt public ou lorsque des
circonstances objectives le justifient. En outre, il paraît judicieux de
laisser au constructeur la liberté nécessaire au concept architectural qui sera
choisi pour les bâtiments et les aménagements extérieurs du plan. Le stade de
la demande de permis de construire permet d’apporter un niveau de précision
supplémentaire, qui révèle ou met en évidence des contraintes qui n’étaient pas
perceptibles au stade de l’adoption du plan partiel d’affectation. La
possibilité de déroger dans des limites qui sont fixées par les art. 85 et 85a
LATC à l’emprise de l’espace du parc urbain apparaît une solution judicieuse
qui laisse la marge d’appréciation nécessaire au stade de la réalisation dans
le cadre de la demande de permis de construire.
ee) Le recourant
critique encore l’art. 16 RPPA relatif aux mouvements de terrain; cette
disposition ne serait pas assez précise en introduisant un concept juridique
indéterminé qui laisserait beaucoup trop de liberté au constructeur et
risquerait de rester inappliquée en pratique. Il estime que la limitation des
mouvements de terre devrait faire l’objet d’une règle quantitative.
L’art. 16 RPPA
est formulé de la manière suivante:
"Les
mouvements de terrain, remblais et déblais, sont limités au strict minimum dans
le tout le périmètre du PPA " En Grandchamp".
La continuité
spatiale des aménagements extérieurs doit être assurée".
Il est vrai que
cette disposition réglementaire ne comporte pas une précision chiffrée des
hauteurs admissibles en déblai ou en remblai. Mais la loi vaudoise sur
l’aménagement du territoire et les constructions ne comporte pas une obligation
précise visant à règlementer la hauteur des mouvements de terre. Selon la
jurisprudence du tribunal, lorsque le règlement communal ne comporte pas de
disposition relative aux mouvements de terre, ce sont les règles relatives à
l’esthétique qui s’appliquent. Le tribunal a ainsi été amené à définir que des
mouvements de terre de plus de 3 m de haut n’étaient pas compatibles avec de
telles règles (AC. 2004.0045 du 30 novembre 2004). Il est toutefois évident
qu’une règle communale qui demande que les mouvements de terre en remblai ou
déblai soient limités au strict minimum permet difficilement de dépasser une
hauteur de un mètre en déblai ou en remblai, mais une telle règle présente la
souplesse nécessaire dans certains cas particulier, notamment lorsque des
conditions objectives justifient de dépasser une telle hauteur, notamment pour
les rampes d’accès aux parkings souterrains (voir arrêt AC.2008.0152 du 8
octobre 2009 consid. 7).
c) En définitive,
le plan partiel d’affectation comporte une structuration des différents espaces
extérieurs qui est en adéquation avec les objectifs de la planification. Tout
d’abord, en traitant des espaces situés en périphérie, qui longent le périmètre
du plan, ensuite les espaces liés directement aux constructions pour en
constituer les prolongements extérieurs, et enfin, l’espace central de parc
urbain ouvert au public. Une telle réglementation présente le mérite d’une
réflexion sur le mode d’utilisation des espaces extérieurs, en fixant les
principes nécessaires à la mise en valeur des site, tout en laissant la liberté
d’appréciation nécessaire aux architectes et constructeurs au stade de la
demande de permis de construire; en outre, la référence aux recommandations
permet de préciser et d’illustrer les objectifs recherchés par des exemples
concrets. Une telle réglementation apparaît non seulement suffisante, mais
présente aussi des qualités qui reflètent un processus d’élaboration soigné et
propre à assurer la concrétisation des objectifs d’aménagement recherchés.
5.
a) Le recourant critique également la largeur
minimale de 6 m prévue à l’intérieur de l’aire d’évolution B entre les trois
bâtiments prévus dans le périmètre d’implantation des constructions. Il estime
que la largeur de 6 m est insuffisante alors que la réglementation communale
impose dans la zone d’habitation collective un alignement proportionnel au
double de la longueur de la plus grande façade mais de 12 m au minimum. Il
estime que la limitation des césures à une largeur de 6 m ne serait pas
conforme aux objectifs du plan directeur communal, en particulier en ce qui
concerne la zone de protection du site "Les Curtits" qui grève une
partie de son terrain.
b) Le chapitre VI
du règlement communal sur le plan d’extension et la police des constructions
(RPE) traite des zones de protection des sites. L’art. 29 RPE concerne le
secteur A des "Curtits" qui est soumis aux dispositions de la zone de
villas. Cette règle précise toutefois qu’en vue de sauvegarder le panorama, la
hauteur totale des constructions élevées dans ce secteur ne pourra pas dépasser
de plus de 1 m le niveau de la route mesurée dans l’axe de celle-ci au droit de
la construction. En l’espèce, il ressort de la coupe BB du plan contesté que la
hauteur à la corniche des bâtiments prévus dans l’aire d’évolution B se trouve
largement au-dessous du niveau de la route d’Hauteville. Par exemple, dans son
tronçon le plus à l’ouest, le niveau de la route d’Hauteville s’élève à 557.20
m alors que le niveau correspondant du bâtiment prévu dans l’aire d’évolution B
atteint une hauteur à la corniche de 544.30 m, soit plus de 12 m en contrebas
de la route d’Hauteville. La hauteur prévue pour les constructions dans l’aire
d’évolution B apparaît compatible avec les objectifs de protection visés par la
zone des Curtits.
c) Le plan
partiel d’affectation peut s’écarter des règles du plan général d’affectation
pour autant qu’il s’inscrive dans le cadre fixé par le plan directeur communal
et respecte les objectifs de développement retenus aux niveaux régional et
cantonal par les plans directeurs. L’art. 43 LATC précise en effet que les
plans d’affectation sont élaborés sur la base des plans directeurs (al. 1). Or,
le plan partiel d’affectation n’apparaît pas contraire aux objectifs du plan
directeur communal de 2004 dans ce secteur. Il est vrai que les mesures prévues
par le plan sectoriel du paysage, des sites et de l’environnement (plan
sectoriel des sites) prévoient de sauvegarder des vues dans le secteur "En
Grandchamp" à la fois depuis la route d’Hauteville en direction du sud, ce
qui correspond à la zone de protection des Curtits, mais aussi depuis la gare
de St-Légier en direction de l’est et du sud-est. En outre, le périmètre du
plan contesté est répertorié dans un espace urbanisé ou à urbaniser sensible du
point de vue paysager. Les objectifs du plan sectoriel des sites tendent à cet
égard de réserver des couloirs de vue sur le lac, en préservant, dans la
localité et ses abords, les lieux offrant de telles vues et des dégagements de
qualité en direction du bassin lémanique.
Un autre objectif
du plan sectoriel des sites prévoit de valoriser les composantes du paysage
représentatif du milieu périurbain local. La carte du plan sectoriel des sites
qui mentionne depuis la station de St. Légier - Gare un front de vue important
en direction de l’est et du sud-est ne permet de déceler quel type de vue il
s’agirait de protéger. Ces fronts de vue ne correspondent ni à la direction du
village, ni à celle du lac. En tous les cas, le plan partiel d’affectation
prévoit un cheminement piétonnier le long de l’espace vert d’aménagement
paysager notamment, qui permet de préserver et de mettre en valeur les vues sur
le lac et sur le village depuis ce cheminement. La délimitation des aires
d’évolution des constructions permet aussi de maintenir des dégagements et des
vues intéressantes depuis l’espace du « parc urbain » en direction du
sud notamment. En définitive, le tribunal constate que le périmètre d’évolution
B n’est pas en contradiction avec les buts de protection de la zone des Curtits
ni avec les objectifs spécifiques du plan sectoriel des sites. Au demeurant, le
plan directeur communal prévoit bien d’attribuer le secteur en cause à une zone
d’habitation (plan sectoriel de l’urbanisation), tout comme d’ailleurs la
parcelle n° 1'252 du recourant.
d) Par ailleurs,
le regroupement de trois bâtiments dans l’aire d’évolution B relève d’un choix
urbanistique et qui permet de concentrer les constructions le long de la voie
ferrée du MRV tout en dégageant l’espace central réservé au parc urbain. Le
fait que les bâtiments qui peuvent être construits dans l’aire d’évolution B se
trouvent sur les dégagement de la parcelle n° 1'252 en direction du sud et du
lac représente un inconvénient pour le recourant; mais cet inconvénient doit
être relativisé. En effet la cote d’altitude à la corniche du bâtiment le plus
élevé de l’aire d’évolution B (446.90 m) se trouve environ à mi pente sur la
parcelle n° 1252 et la cote du bâtiment central (445.60 m) dans le tiers
inférieur du terrain.  Il est vrai que l’étude du plan aurait pu s’étendre
jusqu’au secteur situé directement en aval de la route d’Hauteville. Mais les
options d’aménagement retenues par le plan contesté résultent du cahier des
charges de la Commission consultative d’urbanisme et constitue un choix
urbanistique qui relève des compétences communales en matière de planification.
Le pouvoir d’examen du tribunal, même étendu à un contrôle en opportunité, ne
permet pas à l'autorité de recours de substituer son appréciation à celle de
l'autorité de planification sur les points concernant les intérêts locaux (voir
consid. 1c ci-dessus). Par ailleurs, il est vrai que la césure de 6 m imposée
entre bâtiments dans l’aire d’évolution B des constructions est moins
importante que la distance à respecter entre bâtiments dans la zone
d’habitation collective du plan en vigueur, mais la césure offre tout de même
un dégagement entre chaque bâtiment qui apparaît suffisant. En outre, le plan
peut précisément s’écarter des règles du plan général d’affectation et fixer
d’autres distances à respecter entre bâtiments notamment pour autant que les
objectifs résultant des plans directeurs soient pris en considération (art. 43
al. 1 LATC).
6.
a) Le recourant critique aussi la forme des
toitures et le traitement architectural et constate que la réglementation
communale ne touche que la forme de la toiture des attiques, mais non celle des
bâtiments prévus sans attique comme dans l’aire d’évolution B des
constructions. Le recourant reproche à la planification communale d’imposer des
toitures plates, non seulement sur les attiques, mais aussi sur les bâtiments
de l’aire d’évolution B, alors que les toitures plates seraient en principe
interdites à St-Légier, à l’exception de la zone industrielle. Il relève aussi
que l’ensemble des bâtiments construits autour du périmètre du plan partiel
d’affectation présente des toitures à pans, alors que le plan directeur
communal tend à favoriser l’harmonisation des toitures. Il estime en
conséquence que le plan partiel d’affectation devrait également prévoir des
toitures en pente, ce qui serait possible sans pour autant augmenter l’impact
volumétrique des bâtiments, mais en réduisant le nombre de niveaux ou en
imposant des orientations et des inclinaisons particulières.
b) Il est vrai
que le règlement communal sur le plan d’extension et la police des
constructions interdit les toitures plates dans toutes les zones à l’exception
de la zone industrielle (art. 59 RPE). C’est la raison pour laquelle l’ensemble
des constructions situées dans le voisinage du plan partiel d’affectation ont
été construites avec des toitures en pente. Mais le plan directeur communal ne
mentionne pas d’exigence spécifique concernant la forme des toitures. Il est vrai
que l’objectif 2.5 du plan sectoriel de l’urbanisation prévoit de
"Favoriser l’harmonisation des toitures"». Mais la mesure proposée en
réponse à cet objectif précise qu’il convient de veiller à ce que les matériaux
et couleurs des toitures s’assortissent à celles des constructions voisines
(notamment dans le secteur de villas denses). Il n’y a donc pas une volonté
communale clairement exprimée dans le plan directeur communal visant à exiger
des toitures en pente dans tout le territoire communal. Le plan partiel
d’affectation peut donc s’écarter des règles du plan des zones sur ce point
également. Au demeurant, le plan prévoit une forme particulière de toiture
plate, soit des toitures végétalisées de manière extensive et constituant
« la cinquième façade » du bâtiment. L’exigence de végétalisation
concerne à la fois les toitures plates des bâtiments prévus avec un attique
dans les aires d’évolution A et C et les toitures des bâtiments prévus sans
attique dans l’air d’évolution B (art. 24 al. 5 et 6 RPPA). Le tribunal a déjà
eu l’occasion de constater que l
a végétalisation des
toitures présente de nombreux avantages favorables à la protection de
l’environnement (arrêt AC.2009.0076 du 23 avril 2010 consid. 4d). Elle permet
en effet une rétention des eaux pluviales et un rafraîchissement par
évaporation entraînant la réduction des effets de réflexion et d’irradiation
thermique et solaire. Elle augmente la diversité floristique et faunistique par
la création de biotopes de substitution dans les zones urbanisées; elle
améliore aussi l’aspect esthétique des toitures plates et protège l’étanchéité
contre les chocs thermiques (variations pouvant atteindre des écarts de 80°) et
contre les rayons ultraviolets et en apportant aussi une augmentation du
confort thermique et de la protection contre les bruits aériens (voir notamment
le Cahier de l’environnement N° 216 publié par l’Office fédéral de
l’environnement). Une toiture végétalisée répond ainsi à plusieurs exigences
légales concernant notamment la rétention des eaux de pluie (art. 12b LPDP),
les mesures de compensations de biotopes (art. 18 al. 1ter LPN) et
l’amélioration de l’isolation thermique des bâtiments. Enfin, la forme et les
matériaux prévus pour les toitures des bâtiments se justifient aussi par la
situation du secteur, en contrebas du village et de la route d’Hauteville. La
végétalisation des toitures permet ainsi une bonne intégration dans le paysage,
et elle est probablement mieux adaptée aux caractéristiques des lieux que des
toitures en pente.
c) Enfin, il est
vrai que le règlement du PPA "En Grandchamp" n’indique pas
expressément la forme des toitures des bâtiments de l’aire d’évolution B, en
précisant que les toitures doivent également être végétalisées (art. 24 al. 6
RPPA). Le recourant en déduit avec raison que le plan exige aussi une toiture
plate pour les bâtiments de l’aire d’évolution B, ce que confirment encore les
coupes D-D, E-E et FF du plan contesté. Ces coupes ont d’ailleurs un effet
juridique contraignant en fixant le nombre de niveaux (art. 21 RPPA) et la
hauteur des constructions (art. 22 RPPA). Il est vrai que le plan contesté
prévoit ainsi un traitement différencié des toitures des aires d’évolution A et
C et de l’aire d’évolution B en prévoyant des toitures en attique seulement
pour les aires A et C. Cette situation s’explique probablement par le fait que
la commune a renoncé à prévoir un étage supplémentaire sur le bâtiment
probablement en supprimant ainsi le niveau de l’attique prévu initialement
comme une cinquième niveau. Mais la surface de plancher brute prévue pour
l’aire d’évolution B (4’950 m
2
) est identique à celle prévue pour
l’aire d’évolution A (4’950 m
2
) dont le dernier niveau doit être
aménagé en attique. Le plan donne ainsi une plus grande souplesse au
constructeur dans la conception des bâtiments de l‘aire d’évolution B, lui
permettant de soigner au mieux la transition avec la zone de villas à l’amont
et le village.
7.
Il résulte des considérants qui précèdent que le
recours doit être rejeté et les décisions du Conseil communal de St-Légier - La
Chiésaz du 20 avril 2009 et du Département de l'économie du 28 août 2009,
adoptant et approuvant préalablement le plan partiel d'affectation "En
Grandchamp", sont maintenues. En ce qui concerne la répartition des frais
et dépens, la commune, qui obtient gain de cause en ayant consulté un homme de
loi, a droit aux dépens qu’elle a requis. Les frais de justice sont en outre
mis à la charge du recourant, dont les conclusions sont écartées.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est  rejeté.
II.
Les décisions du Conseil communal de St-Légier -
La Chiésaz du 20 avril 2009 et du Département de l'économie du 28 août 2009,
adoptant et approuvant préalablement le plan partiel d'affectation "En
Grandchamp" sont maintenues.
III.
Un émolument de justice de 2500 (deux mille cinq
cent) francs est mis à la charge du recourant.
IV.
Le recourant est débiteur de la Commune de
St.-Légier -  La Chiésaz d’un montant de 2000 (deux mille) francs à titre de
dépens.
Lausanne, le 28 février 2011
Le
président:
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire
l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au
Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions
des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.