vd_omni · GE.2013.0150 · 2014-03-13 · fr

X.________ /Service de la consommation et des affaires vétérinaires, Service de la consommation et des affaires vétérinaires | Recours contre les décisions de l'Inspectorat cantonal des denrées alimentaires et, sur recours, du Chimiste cantonal, rejetant une demande de réexamen (prolongation) de délais de mise en conformité d'une boulangerie. Le recourant n'ayant pas requis des autorités précédentes le réexamen de l'obligation proprement dite de mise en conformité, le recours est irrecevable en tant qu'il conteste cette obligation (c. 2). Le bien-fondé d'un ordre de mise en conformité des locaux destinés aux denrées alimentaires ne dépend pas de l'existence d'un danger concret pour la santé des consommateurs. On ne saurait exiger des autorités compétentes qu'elles attendent des résultats d'analyse bactériologique inacceptables, voire une intoxication avérée, pour prendre les mesures de prévention ou de correction requises (c. 5c). Le principe de proportionnalité s'applique à la fixation des délais de mise en conformité. En l'espèce, la pesée des intérêts commande de confirmer le refus de prolongation de ces délais (c. 5d).Recours au Tribunal fédéral rejeté dans la mesure où il est recevable (2C_360/2014 du 7 octobre 2014).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 13.03.2014 GE.2013.0150

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
13 mars
2014
Composition
Mme Danièle Revey,
présidente
; M. Claude Bonnard et
M. Bertrand Dutoit, assesseurs; Mme Nathalie Neuschwander, greffière.
Recourant
X.________,
1********, représenté par Me David METILLE, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Service de la
consommation et des affaires vétérinaires (SCAV),
Chimiste cantonal,
Autorité concernée
Service de la
consommation et des affaires vétérinaires,
Inspection
des denrées alimentaires,
Objet
Recours X.________ c/ décision du Service
de la consommation et des affaires vétérinaires du 15 juillet 2013 rejetant
son opposition à la décision de l'Inspecteur cantonal des denrées
alimentaires du 7 mai 2013, relative à la mise en conformité de sa
boulangerie
Vu les faits suivants
A.
X.________ exploite à 1******** une entreprise
individuelle inscrite au registre du commerce depuis 1994 et dont le but est
"
boulangerie, pâtisserie et épicerie
".
Le magasin de vente se trouve au
rez-de-chaussée de l'immeuble; il est pourvu d'une partie arrière. Un sous-sol
est également consacré à l'exploitation, notamment à la fabrication.
B.
Des inspections de ces locaux ont été
régulièrement effectuées par un contrôleur cantonal et un inspecteur cantonal
des denrées alimentaires, dépendant du Service de la consommation et des
affaires vétérinaires (SCAV). Ces inspections ont fait l'objet de rapports
comportant quatre rubriques, sanctionnées par des "notes" allant de 1
à 4 (la note 1 étant la meilleure).
C.
Ainsi, dans un rapport du 2 novembre 2004 établi
par un contrôleur cantonal, les rubriques "
autocontrôle
" et
"
denrées alimentaires
" ont obtenu la note 3 (insuffisant). En
particulier, plusieurs denrées avaient largement dépassé la date de durabilité
minimale. La rubrique "
processus et activité
" a été
sanctionnée par la note 2 (suffisant).
La rubrique "
locaux,
équipements, appareils (disposition, entretien, état)
" s'est vue attribuer
la note 4 (mauvais). Le contrôleur relevait qu'à cette époque, l'arrière
magasin était désaffecté suite à un incendie survenu en 2002. S'agissant du
laboratoire, les carrelages étaient abîmés ou manquants à divers endroits. Toujours
dans le laboratoire, les murs et plafonds étaient défraîchis et la peinture,
qui était ancienne, s'écaillait. Enfin, les vitres de la fenêtre du laboratoire
étaient cassées et avaient été remplacées par des plastiques troués laissant
passer les souillures de l'extérieur. Le rapport précisait que X.________ avait
déclaré que la rénovation de l'arrière magasin serait effectuée suite aux
négociations avec l'ECA. L'intéressé avait en revanche refusé d'entreprendre des
travaux dans le laboratoire, faute de moyens. Le contrôleur indiquait ainsi
qu'une inspection complémentaire serait effectuée prochainement par un
inspecteur cantonal en vue d'un entretien et d'une décision relative à la
continuité de ce commerce.
Le 16 décembre 2004, l'inspection
annoncée a été effectuée (le dossier ne contient pas de rapport d'inspection). Dans
une lettre du 20 décembre 2004, l'inspecteur a écrit à X.________ ce qui suit:
"
(…)
Nous avons pris
acte de votre décision de ne plus utiliser le sous-sol comme locaux de travail,
mais uniquement pour le stockage. De ce fait, nous n'avons pas de remarque à
formuler, si ce n'est que compte tenu du nombre de locaux, ils devront avoir
des affectations définies, afin de bien séparer les denrées alimentaires et
produits de base, le matériel de l'exploitation qui ne serait plus utilisé et
l'outillage ou tout autre matériel sans rapport avec l'exploitation. Ceci
également afin d'en faciliter la gestion. Le choix de la répartition devra être
fait en tenant compte de l'état des locaux.
Pour ce qui est
de l'étage magasin, l'aménagement devra être réalisé conformément aux
dispositions de l'ordonnance sur l'hygiène, dont un extrait annexé.
Nous vous
encourageons vivement à mettre rapidement votre projet à exécution, car il ne
pourra qu'améliorer les conditions de travail, notamment en restreignant la
diversité des activités en vous recadrant sur une production plus spécifique.
Pour cela, nous vous accordons un délai au 15 février pour nous faire parvenir
un plan d'aménagement et une planification des travaux.
(…)
"
D.
Le 20 octobre 2006, une nouvelle inspection des
locaux de X.________ a eu lieu. La note 3 (défauts majeurs) a sanctionné la
rubrique "
autocontrôle
". La rubrique "
denrées
alimentaires
" a obtenu la note 2 (défauts mineurs), vu notamment la
présence de conserves ayant dépassé la date de garantie depuis 2000 et 2002. La
rubrique "
processus et activité
" a eu la note 3, l'ordre et la
propreté laissant à désirer particulièrement au sous-sol (toiles d'araignée,
sols, caisses de livraison, etc.). La note 4 (mauvais) a derechef été attribuée
aux locaux et équipements, pour les motifs suivants:
"
Local derrière le magasin: réfections
pratiquement terminées; manque encore la fixation de la plonge, le
lave-vaisselle est en panne.
Magasin: trou
dans le mur au-dessus du four à bois.
Sous-sol: pour
l'activité de fabrication du pain, suffisants pour les sols et les plafonds
(après nettoyages approfondis), Murs dégradés, avec peinture qui s'écaille,
carrelage manquant ou troué.
Vitres du laboratoires cassées, remplacées par des plastiques
souples.
"
Dans ces conditions, l'inspecteur
demandait que l'exploitant fasse une proposition écrite d'un plan
d'assainissement des locaux du sous-sol dans un délai au 30 novembre 2006.
Par lettre du 29 novembre 2006
adressée à l'inspecteur, X.________ a repris les griefs formulés à son encontre
et fourni des explications. Les conserves périmées depuis longtemps seraient
évacuées lors de la fermeture du commerce fin 2006 - début 2007; l'intéressé
déclarait à cet égard que "
leur présence ne perturbe en rien le
déroulement de [son] activité
". S'agissant des locaux situés au
sous-sol, il a fait valoir que des nettoyages et des rangements avaient été
effectués et que le reste serait fait lors de la fermeture précitée. La fenêtre
devait pouvoir être bouchée durant la même période, même s'il pensait qu'aucune
loi n'interdisait d'avoir du plastique souple comme fermeture. En ce qui
concernait la remise en état des murs, il disait ignorer ce qui pouvait être
raisonnablement entrepris: la maçonnerie sous les peintures et les carrelages
s'effritait; toute intervention serait forcément coûteuse et il n'avait pas les
moyens de payer ce genre de travaux. Il a rappelé que son projet était toujours
de faire monter toute l'activité de production au rez, au niveau du magasin et
de n'utiliser le sous-sol que pour le stockage des matières premières.
Malheureusement sa situation financière ne lui permettait pas d'entrevoir cela
avant cinq ans au moins. Il a ajouté:
"
Je profite de la présente pour vous
demander de prendre une fois position sur les chances d'avenir que vous me
laissez. Il ne sert à rien de retaper au coup par coup des locaux vétustes et
d'engloutir des sommes énormes à chaque passage de l'inspecteur des denrées
alimentaires alors que celui-ci me poursuit pour des motifs qui ne sont même
pas dans les lois. (
distributeurs
).
De plus je ne
pense pas que le fait de me faire payer, des amendes et des frais, puisse
m'aider à améliorer la situation de mon entreprise et j'apprécierais que les
employés du laboratoire cantonal montrent l'exemple en ne procédant pas à une
fouille dans mes denrées alimentaires sans s'être lavé les mains au préalable
alors que des distributeurs tout neufs viennent d'être installés à leur
demande.
(…)
"
Par courrier du 13 février 2007
donnant suite à la lettre précitée du 29 novembre 2006, l'inspecteur a constaté
la "
bonne volonté
" de l'intéressé à trouver une solution pour
remédier aux conditions d'exploitation "
délicates
" de son
commerce. Il a pris acte que l'intéressé avait effectué pendant la fermeture de
fin d'année certaines des actions correctives demandées lors de la dernière
inspection. S'agissant des travaux de réfection, il comprenait tout à fait
qu'ils étaient liés à des causes pécuniaires et qu'un délai précis ne pouvait
être fixé de façon absolue. Pour le surplus, il ne tenait qu'à l'intéressé de poursuivre
ses efforts afin que, même si les réfections ne pouvaient pas être réalisées
dans l'immédiat, le brossage des surfaces qui s'écaillaient, les nettoyages et
le tri des marchandises, soient faits régulièrement afin de garantir en tout
temps la sécurité alimentaire.
E.
Le 7 octobre 2009, un nouveau rapport
d'inspection a été établi. La note 2 (défauts mineurs) a été attribuée aux
quatre rubriques. S'agissant des "
infrastructures
" (ancienne rubrique
locaux et équipements), le rapport indiquait les motifs suivants:
"
Différentes surfaces ne correspondant pas
aux exigences: surfaces dures, lisses et faciles à nettoyer.
Quelques trous
visibles sur les murs des laboratoires.
Quelques joints cassés des meubles frigorifiques.
"
Le rapport ajoutait que les faits
constatés n'avaient pas donné lieu à contestation. Il était demandé à l'exploitant
de corriger, notamment, les défauts entachant les infrastructures.
F.
Le 11 mai 2011, une inspection a derechef été
opérée. La note 3 (défauts majeurs) a été attribuée à la rubrique "
autocontrôle
",
ainsi qu'à la rubrique "
produits
" (ancienne rubrique denrées
alimentaires), la limite de consommation étant dépassée sur des jambons entiers
(4 et 9 mai). La rubrique "
procédé
" (ancienne rubrique
processus et activité) a obtenu la note 2 (défauts mineurs). Une note 3 (défauts
majeurs) a été attribuée aux "
infrastructures
", pour les
motifs suivants:
"
Différentes surfaces ne correspondant pas
aux exigences: surfaces dures, lisses et faciles à nettoyer.
Catelles
manquantes, angles de quelques murs abîmés, murs écaillés.
Lumière manquante
à la cave et dans la chambre congélation.
Ecoulement du point de lavage du laboratoire inadapté (colmatage
avec un linge, seau sous le siphon).
"
Il était demandé à X.________ de présenter
un "
agenda de mise en conformité
"
des défauts affectant
les infrastructures.
Le dossier ne contient aucune pièce
relative à cet agenda.
G.
Le 5 juillet 2012, une nouvelle inspection du
commerce de X.________ a lieu et une décision a été rendue, dont on extrait ce
qui suit:
En d'autres termes, la note 3 (défauts majeurs) était derechef
attribuée aux infrastructures et la note 2 aux trois autres rubriques. La mise
en conformité des infrastructures était à nouveau exigée, cette fois dans des
délais déterminés, à savoir:
zone préparation pâtisserie (surfaces murales),          au 31
décembre 2012,
zone gauche du four,                                                                au
31 décembre 2013,
zone boulangerie,                                                                      au
31 décembre 2014.
Cette
décision n'a pas été contestée, partant est entrée en force.
H.
Le 6 janvier 2013, X.________ a écrit au SCAV ce
qui suit:
"
(…)
Comme je vous
l'ai écrit plusieurs fois, la rénovation de ces locaux est une entreprise
beaucoup trop compliquée pour être envisagée sérieusement.
Je suis
actuellement en train de préparer la construction d'un local de production neuf
accolé à mon bâtiment, mais cela demande un certain temps.
Je vous demande
donc de m'accorder un délai au
31.12.2014
pour mener à bien ce projet.
(…)
"
Dans le but de statuer sur la possibilité
et les conditions d'octroi d'un tel délai, l'inspecteur cantonal concerné, ainsi
que la responsable de l'Inspectorat des denrées alimentaires, ont effectué le 1
er
mai 2013 une visite sur place.
Le 6 mai 2013, il a également été procédé
à une inspection des locaux de la cafétéria de Y.________(Y.________), où X.________
livre des mets.
Le 7 mai 2013, l'Inspecteur
cantonal a rendu un rapport 13-VD-10499 comportant une décision relative aux
locaux, équipements et appareils au sous-sol qui retient:
1.    La zone gauche du four ne satisfait plus aux
exigences, les surfaces ne sont plus rationnellement lavables.
Le délai d'exécution échéant au 31 décembre
2013, résultant du rapport du 5 juillet 2012, est maintenu.
2.    La zone boulangerie ne satisfait plus aux
exigences, les surfaces ne sont plus rationnellement lavables.
Le délai d'exécution échéant au 31 décembre
2014 est maintenu.
Jusqu'à cette échéance, cette zone ne peut être
exploitée que pour la fabrication du pain ou pour du stockage.
3.    Des joints d'installations réfrigérées sont
défectueux. Ils sont à remplacer de suite.
4.    La zone pâtisserie où se préparent également les
repas livrés en liaison chaude à Y.________ ne satisfait plus aux exigences,
les surfaces ne sont plus rationnellement lavables.
A défaut d'avoir remis en état cette zone dans
le délai imparti au 31 décembre 2012, vu l'état de dégradation, il n'est pas
possible de prolonger le délai échu.
Compte tenu des préparations particulièrement
sensibles et pour une clientèle sensible (école) élaborées dans cette zone,
comme mentionné dans le rapport du 5 juillet 2012,
il est notifié
l'interdiction immédiate d'utiliser ce local pour y effectuer toute activité
avec des denrées alimentaires
.
Toutes les préparations doivent se faire
dans le laboratoire de l'arrière magasin.
"
Remarques: (...) Nous avons pris
acte du projet que vous avez depuis longtemps, soit construire de nouveaux
locaux, cependant, et nous en comprenons parfaitement les raisons, sa
réalisation ne pouvant être située de manière certaine dans le futur, aux
conditions ci-dessous, les délais sont confirmés, aux conditions strictes
suivantes: tous les efforts devront être faits afin de respecter en tout temps
les règles d'hygiène et garantir la sécurité alimentaire, notamment par la séparation
nette du matériel inutilisé d'avec les denrées et en effectuant les nettoyages
approfondis et réguliers, les joints défectueux des installations réfrigérées
doivent être remplacés de suite.
En cas de non respect des exigences ou de
dégradations qui ne permettraient plus d'assurer la sécurité alimentaire, nous
nous réservons le droit de modifier notre décision en toute temps.
Pour les repas fournis à Y.________, la
question a été examinée en votre compagnie et celle de Monsieur
[...]
, Directeur, le 6 mai dernier, dans
l'office de cette école. Le résultat de cet entretien a fait l'objet d'un courrier
adressé ce jour à Monsieur
[...]
, dont copie annexée.
"
Le courrier précité adressé le 7
mai 2013 au directeur de Y.________ constatait que l'office de la cafétéria de
l'école répondait aux exigences requises en matière d'hygiène pour "
y
élaborer les mets
"
proposés par X.________, à savoir entre 0 et
15 portions par jour, selon sa déclaration.
Le
courrier
précisait que cette solution avait été adoptée à la
satisfaction des parties (voir aussi courrier du 13 mai 2013 du directeur de
Y.________).
I.
Le 16 mai 2013, X.________ a formé opposition devant
le Chimiste cantonal (i.e. le chef du SCAV) à l'encontre de la décision
précitée, invoquant ce qui suit:
"
(…)
Je m'oppose aux
interdictions d'utiliser: la zone "pâtisserie" et la zone à gauche du
four.
La prolongation
de délais que je demande est seulement un alignement sur la dernière date
accordée par le rapport PN4273
[du
5 juillet 2012]
. (Comment se fait-il qu'une partie des
locaux soit encore utilisable et le reste non alors que les murs sont tous dans
le même état.)
Bien que les
revêtements muraux ne soient pas de première jeunesse, les murs sont quand même
recouverts de carrelage jusqu'à une hauteur de 163 cm et sont lavables pour
cette part. (OHyg. Art. 8 b)
Ces zones font en
fait partie d'un seul local de production et les points d'eau s'y trouvent ce
qui nous oblige à y accéder pour travailler.
Il est étonnant
que vos services trouvent subitement ces murs dangereux avec interdiction
immédiate de les utiliser quand il a fallu quatre mois pour organiser la visite
du 01.05.13 et sept jours pour établir le rapport.
J'ai commandé le
remplacement des joints d'installations frigorifiques bien que cela soit
stupide pour des appareils qui devraient être mis hors service quand mon
nouveau local de production sera opérationnel. (Il est surprenant d'avoir un
délai au 07 05.13 pour cette opération alors que le rapport est daté du 07. 05.
13. et que je l'ai reçu le 13.05.13.).
Lors de
l'entretien du 01.05.13. j'ai accepté de ne plus préparer de pâtisserie et de
ne plus cuisiner pour la cantine de Y.________ dans la zone
"pâtisserie".
Le projet de
construction est en cours d'étude, mais cela demande encore un peu de temps. (...)
Les analyses
effectuées par vos services et celles que je fais faire par un laboratoire
indépendant prouvent que mes produits ne représentent pas de risque sanitaire.
(…)
"
L'inspecteur cantonal s'est
déterminé le 4 juillet 2013. Il relevait que l'octroi de délais à des dates
différentes pour différentes zones tenait compte d'activités ayant des degrés
de risques différents et de la nécessité de définir des priorités, au vu de la
difficulté à réaliser rapidement l'ensemble des travaux. C'étaient toutes les
surfaces d'un laboratoire de pâtisserie qui devaient répondre aux normes
d'hygiène et pas seulement les murs. Les points d'eau se trouvant dans la zone
pâtisserie étaient toujours utilisables, l'interdiction portant uniquement sur
les activités avec des denrées alimentaires. Ce n'étaient pas subitement que
les locaux étaient devenus dangereux: la question des locaux du sous-sol avait
déjà été soulevée lors d'une inspection du 16 décembre 2004, et avait été
résolue par la décision de l'intéressé, confirmée par le courrier de
l'inspecteur du 20 décembre 2004, de ne plus utiliser les locaux du sous-sol
comme locaux de travail. L'interdiction de la zone pâtisserie, à laquelle
l'exploitant avait consenti, ne le pénalisait pas, dès lors qu'il pouvait
cuisiner dans l'office de Y.________ et travailler les pâtisseries dans le
laboratoire de l'arrière magasin. Enfin, il était exact que les analyses
effectuées sur des échantillons prélevés dans ce commerce, soit trois
échantillons en 2003, étaient conformes.
J.
Par décision du 15 juillet 2013, le Chimiste
cantonal a rejeté l'opposition à la décision de l'Inspecteur cantonal du 7 mai
2013.
La décision rappelait sur le plan
des faits qu'elle se fondait sur le rapport d'inspection et la décision du 7
mai 2013. S'agissant de la zone pâtisserie, dont le délai de mise en conformité
avait été fixé au 31 décembre 2012, partant était échu, elle présentait un état
de dégradation prononcé qui ne permettait pas de préparer des mets, surtout
s'ils étaient destinés à une école. Toutefois, X.________ avait accepté de ne
plus préparer de pâtisserie ni de cuisiner dans cette zone. En effet, la
pâtisserie pouvait être produite dans l'arrière magasin du rez-de-chaussée et une
entente avait été trouvée avec Y.________ pour cuisiner. Par ailleurs, l'accès
aux points d'eau se trouvant dans la zone pâtisserie était toujours admis. Sur
le plan du droit, la décision a retenu que l'opposition portait uniquement sur
les délais fixés pour la réalisation des mesures ordonnées dans le rapport et
la décision du 7 mai 2013. L'opposant ne contestait donc pas que les prescriptions
de l'art. 47 ODALOUS et des art. 7 et 8 OHyg n'étaient pas respectées. Pour
prolonger les délais octroyés, il aurait fallu que l'on puisse exclure toute
atteinte à la santé des consommateurs qui résulterait de l'utilisation des
locaux incriminés. Tel n'était pas le cas. En outre, le principe de la
proportionnalité était respecté, des solutions permettant au recourant de
poursuivre ses activités ayant été trouvées.
K.
Agissant par acte du 23 août 2013, par
l'intermédiaire de son avocat, X.________ a saisi la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d'un recours dirigé contre
la décision du Chimiste cantonal du 15 juillet 2013, concluant, avec dépens, à
l'annulation de la décision attaquée "
en ce sens qu'il est dit que la
mesure d'interdiction d'exploiter la Zone pâtisserie liée à toute activité avec
des denrées alimentaires est levée, respectivement que la Recourante soit mise
au bénéfice d'un délai prolongé au moins jusqu'au 31 décembre 2014 en vue de
rendre la zone gauche du four conforme aux exigences requises par l'intimé
."
Le recours bénéficie de l'effet
suspensif légal.
Par courrier du 13 septembre 2013, l'Inspection
des denrées alimentaires s'en est remise à la réponse de l'autorité intimée à
intervenir.
Dans sa réponse du 25 octobre 2013,
l'autorité intimée a conclu au rejet du recours.
Le 17 décembre 2013, le recourant a
déposé un mémoire complémentaire, accompagné d'un bordereau de pièces
comportant des résultats de tests effectués par l'Agence Régionale pour la
Qualité et l'Hygiène Alimentaire (ARQHA) entre 2009 et 2013 en vue de prouver
la qualité de ses produits (pièces auxquelles on se réfère pour le surplus et
dont le contenu sera repris plus loin en tant que de besoin), un avant-projet
sommaire établi par un atelier d'architecte, daté du 28 août 2013, ainsi que la
lettre adressée par la Commune de 2******** à cet atelier le 17 décembre 2013.
Le 13 janvier 2014, l'autorité
intimée a confirmé ses conclusions, relevant que les analyses d'ARQHA étaient incomplètes
et que certains résultats ne respectaient pas les normes, s'agissant en
particulier d'une surface de table, des mains des collaborateurs et même d'un
sandwich.
L.
La Cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
a) La loi fédérale du 9 octobre 1992 sur les
denrées alimentaires et les objets usuels (LDAI; RS 817.0) dispose à son art.
55 que le délai de recours contre les décisions ayant trait à des mesures
relevant du contrôle des denrées alimentaires est de dix jours.
L'art. 29 de la loi vaudoise du 12
décembre 1994 relative à l'exécution de la LDAI (LVLDAI; RSV 817.01) prévoit
que l
a loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; RSV 173.36) est applicable aux décisions rendues en
vertu de la présente loi, ainsi qu'aux recours contre dites décisions.
Aux termes de l'art. 95 al. 1 let.
b LPA-VD, sauf dispositions légales contraires, les délais fixés en jours par
la loi ou par l'autorité ne courent pas du 15 juillet au 15 août inclusivement.
b) En l'espèce, le recours déposé
le 23 août 2013 contre la décision du 15 juillet 2013 a été formé en temps
utile.
2.
A bien le suivre, le recourant conteste le délai
de mise en conformité de la zone pâtisserie, fixé au 31 décembre 2012, ainsi
que l'interdiction d'utiliser cette zone au-delà de cette date. De même, il
remet en cause le délai de mise en conformité de la zone gauche du four, fixé
au 31 décembre 2013, ainsi que l'interdiction d'utiliser cette zone au-delà de
cette date. Il demande que les deux délais - de facto prolongé au bénéfice de
l'effet suspensif légal - soient repoussés au 31 décembre 2014.
L'obligation de mettre en
conformité les deux zones pâtisserie et gauche du four, ainsi que les délais
fixés au 31 décembre 2012 et au 31 décembre 2013 respectivement, découlent de
la décision du 5 juillet 2012 de l'Inspection cantonale des denrées
alimentaires, qui est entrée en force. L'obligation de mise en conformité et
les délais impartis ne peuvent ainsi pas être remis en cause, sous réserve
d'une demande de réexamen.
Le 6 janvier 2013, le recourant a
demandé à l'Inspection cantonale des denrées alimentaires la prolongation, au
31 décembre 2014, des délais précités fixés au 31 décembre 2012 et au 31
décembre 2013. En d'autres termes, il a requis le réexamen de ces délais. En
revanche, il n'a pas remis en cause l'obligation de mise en conformité. Par décision
du 7 mai 2013, confirmée le 15 juillet 2013 par le Chimiste cantonal, l'Inspection
cantonale des denrées alimentaires est entrée en matière sur la demande de
réexamen des délais, mais l'a rejetée.
Le présent recours est ainsi
recevable en tant qu'il conteste le refus des autorités de prolonger, au 31
décembre 2014, les délais de mises en conformité des deux zones précitées. Il
est en revanche irrecevable en tant qu'il conteste, sur le principe,
l'obligation de mise en conformité, restée en force dès lors qu'elle n'a pas
fait l'objet de la procédure de réexamen ouverte par demande du 6 janvier 2013.
3.
a) La LDAI a, selon son art. 1
er
,
notamment pour but de protéger les consommateurs contre les denrées
alimentaires et les objets usuels pouvant mettre la santé en danger (let. a) et
d'assurer la manutention des denrées alimentaires dans de bonnes conditions
d'hygiène (let. b).
L'art. 15 al. 1 LDAI prescrit que q
uiconque fabrique, traite, entrepose, transporte ou distribue des
denrées alimentaires, doit veiller à ce qu'elles soient entreposées dans des
conditions d'ordre et de propreté (let. a), soient entreposées, transportées ou
distribuées de telle façon qu'elles ne puissent être altérées par des
substances pouvant mettre la santé en danger ou altérées d'une quelconque autre
manière (let. b), n'entrent en contact direct ou indirect qu'avec des
récipients, du matériel d'emballage, des installations, des outils et autres
objets semblables propres et en bon état (let. c), soient entreposées et
transportées uniquement dans des locaux et des véhicules propres, suffisamment
grands et aménagés de façon à permettre un entreposage correct (let. d) et ne
soient autant que possible pas altérées par des ravageurs et des parasites
(let. e).
Aux termes de l'art. 29 LDAI, l
orsque des procédés de fabrication, des locaux, des installations,
des véhicules ou des conditions d'hygiène sont contestés, les organes de
contrôle ordonnent l'élimination des défauts (al. 1).
Ils peuvent interdire, définitivement ou temporairement, des
procédés de fabrication, l'abattage d'animaux ou l'utilisation de locaux,
d'installations, de véhicules et de terrains agricoles (al. 2). L'autorité
d'exécution compétente peut ordonner la fermeture immédiate d'une entreprise si
les conditions qui y règnent présentent un danger direct et important pour la
santé publique (al. 3).
En vertu de l'art. 37 LDAI, le
Conseil fédéral arrête les dispositions d'exécution (al. 1). Il peut déléguer
aux offices fédéraux concernés la compétence d'édicter des dispositions de
nature principalement technique ou administrative (al. 2).
b) L'ordonnance du 23 novembre 2005
sur les denrées alimentaires et les objets usuels (ODAIOUs; RS 817.02), adoptée
sur la base du mandat législatif conféré par l'art. 37 al. 1 LDAI, règle
notamment les conditions d'hygiène s'appliquant à l'utilisation des denrées
alimentaires et des objets usuels (art. 1
er
let. b), tels les
céréales et produits céréaliers, les produits de mouture et les légumineuses (y
compris le pain, les articles de boulangerie, les pâtes et les produits à base
de protéines végétales), selon l'art. 4 al. 1 let. i ODAIOUs.
L'art. 47 ODAIOUs prescrit que la
personne responsable doit veiller à ce que les denrées alimentaires et les
objets usuels ne subissent pas d'altération préjudiciable sous l'effet de
microorganismes, de substances étrangères ou d'autres causes (al. 1 let. a)
et à ce que les denrées alimentaires dont elle a la responsabilité soient
propres à la consommation humaine, compte tenu de l'usage prévu (al. 1 let. b).
Elle doit prendre toutes les précautions et mesures nécessaires pour maîtriser
les risques d'atteinte à la santé humaine (al. 2). Les récipients, les
appareils, les instruments, les emballages, les moyens de transport, etc.
intervenant dans la manipulation de denrées alimentaires ainsi que les locaux
destinés à la fabrication, à la conservation et à la vente de denrées alimentaires
doivent être propres et en bon état (al. 3).
L'art. 49 ODAIOUs prévoit que la
personne responsable veille, dans le cadre de son activité, à ce que les
exigences légales s'appliquant aux denrées alimentaires et aux objets usuels
soient respectées à toutes les étapes de la fabrication, de la transformation
et de la distribution, et en particulier à garantir la protection de la santé
humaine, la protection contre la tromperie ainsi que l'utilisation des denrées
alimentaires et des objets usuels dans des conditions hygiéniques (al. 1). La
personne responsable est tenue à l'autocontrôle pour sati
sfaire aux exigences de l'al. 1 (al. 2).
Les
instruments importants de l'autocontrô
le sont notamment
la maîtrise des procédures (bonnes pratiques d'hygiène,
bonnes pratiques de fabrication) (al. 3 let. a).
Selon l'art. 48 al. 1 let. c
ODAIOUs, le Département fédéral de l'intérieur (DFI) fixe les exigences en
matière d'hygiène auxquelles doivent satisfaire les locaux et les équipements
servant aux activités en relation avec les denrées alimentaires et les objets
usuels.
c) Les art. 7 et 8 de l'ordonnance
du 23 novembre 2005 du DFI sur l'hygiène (OHyg; RS 817.024.1), adoptée sur la
base de la délégation de l'art. 48 ODAIOUs, ont la teneur suivante:
Art. 7  Prescriptions
générales s'appliquant aux établissements du secteur alimentaire
1
Les locaux et les installations des établissements du secteur
alimentaire doivent être propres et en bon état.
2
Leur conception, leur agencement, leur construction, leur
emplacement et leurs dimensions doivent permettre de satisfaire aux exigences
suivantes:
a.     les locaux et installations doivent pouvoir
être entretenus, nettoyés et désinfectés convenablement. La contamination
aérienne doit pouvoir être évitée ou réduite autant que possible. Les espaces
de travail doivent être suffisamment nombreux pour garantir une exécution
hygiénique des opérations;
b.    l'encrassement, le contact avec des matériaux
toxiques, le déversement de particules étrangères dans les denrées
alimentaires, la formation de condensation et de moisissures indésirables sur
les surfaces doivent pouvoir être évités;
c.     il y a lieu de garantir les bonnes pratiques
d'hygiène, incluant également la prévention des contaminations;
d.     il y a lieu de disposer dans la mesure du nécessaire
de locaux de manutention et d'entreposage adéquats, à température contrôlée et
de capacité suffisante, pour que les denrées alimentaires soient maintenues à
des températures appropriées et que ces températures puissent être vérifiées et
enregistrées si nécessaire;
e.     les systèmes d'évacuation des eaux
résiduaires doivent être conçus et construits de manière à éviter tout risque
de contamination des denrées alimentaires; les rigoles d'évacuation totalement
ou partiellement ouvertes doivent être conçues de manière à exclure tout
écoulement d'eaux résiduaires d'une zone contaminée vers une zone propre, en
particulier lorsqu'il s'agit d'une zone où des denrées alimentaires sont
utilisées et qu'un tel écoulement pourrait entraîner un risque élevé pour les
consommateurs;
f.     les locaux dans lesquels des denrées
alimentaires sont utilisées, doivent avoir un éclairage naturel ou artificiel
suffisant;
g.     les locaux et installations doivent être
exempts de tout organisme nuisible et autres ravageurs; il y a lieu de prévoir
le cas échéant des méthodes adéquates de déparasitage;
h.     les produits de nettoyage et de désinfection
ne doivent pas être entreposés dans les locaux dans lesquels des denrées
alimentaires sont utilisées.
Art. 8  Prescriptions particulières s'appliquant aux locaux
1
Les locaux servant à la préparation, à la
transformation ou au traitement des denrées alimentaires doivent être conçus et
agencés de manière à garantir les bonnes pratiques d'hygiène et à éviter toute contamination
pendant et entre les opérations.
2
Ils doivent en particulier satisfaire aux exigences suivantes:
a.     les revêtements de sols doivent être
parfaitement entretenus, faciles à nettoyer et à désinfecter si nécessaire; ils
doivent être exécutés avec des matériaux étanches, hydrofuges, lavables et non
toxiques; le cas échéant, il y a lieu de prévoir un système adéquat pour
l'évacuation des eaux résiduaires; la personne responsable doit pouvoir
démontrer à l'autorité cantonale d'exécution compétente que les autres
matériaux utilisés, si tel est le cas, sont appropriés.
b.    les surfaces murales doivent être parfaitement
entretenues, faciles à nettoyer et à désinfecter si nécessaire; elles doivent
être exécutées avec des matériaux étanches, hydrofuges, lavables et non
toxiques; elles doivent présenter une surface lisse jusqu'à une hauteur
appropriée en fonction des opérations auxquelles les locaux sont affectés. La
personne responsable doit pouvoir démontrer à l'autorité cantonale d'exécution
compétente que les autres matériaux utilisés, si tel est le cas, sont
appropriés.
c.     les plafonds, les faux plafonds et les
toitures apparentes doivent être construits et conçus de manière à empêcher
l'encrassement et à réduire autant que possible la condensation, l'apparition
de moisissures indésirables et le déversement de particules.
d.     les fenêtres et autres ouvertures doivent
être conçues de manière à prévenir l'encrassement; celles qui donnent accès sur
l'environnement extérieur doivent, en cas de besoin, être équipées d'écrans de
protection anti-insectes facilement amovibles pour le nettoyage; si l'ouverture
des fenêtres est de nature à favoriser la contamination, les fenêtres doivent
rester fermées pendant les étapes de fabrication, de transformation ou de traitement.
e.     les portes doivent être faciles à nettoyer et
à désinfecter si nécessaire. Elles doivent présenter une surface lisse et
hydrofuge. La personne responsable doit pouvoir démontrer à l'autorité
cantonale d'exécution compétente que les autres matériaux utilisés, si tel est
le cas, sont appropriés.
f.     les surfaces dans les zones utilisées où des
denrées alimentaires sont utilisées, en particulier, les surfaces en contact
avec les denrées alimentaires doivent être parfaitement entretenues, faciles à
nettoyer et à désinfecter si nécessaire. Elles doivent être exécutées avec des
matériaux lisses, lavables, résistants à la corrosion et non toxiques; la
personne responsable doit pouvoir démontrer à l'autorité cantonale d'exécution
compétente que les autres matériaux utilisés, si tel est le cas, sont
appropriés.
3
En cas de
nécessité
, il faut prévoir des dispositifs adéquats pour le nettoyage, la
désinfection et l'entreposage des outils et équipements de travail. Ces
dispositifs doivent être exécutés avec des matériaux résistants à la corrosion,
être faciles à nettoyer et disposer d'une alimentation adéquate en eau froide
et en eau chaude.
Ces dispositions sont complétées
par l'annexe 2 de l'OHyg. En outre, dans une lettre d'information n° 173 (et
son annexe) du 6 décembre 2013 concernant l'évaluation des bonnes pratiques en
lien avec la reprise en 2006 des critères microbiologiques découlant de la
législation de l'Union européenne, l'Office fédéral de la santé publique a
établi une liste de critères microbiologiques issus des guides de bonnes
pratiques prévus à l'art. 52 ODAIOUs, notamment dans la boulangerie, pâtisserie
et confiserie.
4.
a) Selon l'art. 27 Cst., la liberté économique
est garantie (al. 1). Elle comprend le libre choix de la profession, le libre
accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (al. 2).
Elle protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et
tendant à la production d'un gain ou d'un revenu. Elle peut être invoquée tant
par les personnes physiques que par les personnes morales (
ATF 137 I 167 consid. 3.1 p. 172;
135 I 130
consid. 4.2 p. 135 et les arrêts cités).
Comme n'importe quel droit constitutionnel,
la liberté économique peut être restreinte aux conditions de l'art. 36 Cst.
(base légale, intérêt public et proportionnalité). Sont ainsi autorisées les
restrictions à la liberté économique reposant sur des mesures de police, des
mesures de politique sociale ou des mesures dictées par la réalisation d'autres
intérêts publics (
ATF 125 I 322
consid.
3a p. 326). Sont en revanche prohibées les mesures de politique économique ou
de protection d'une profession qui entravent la libre concurrence en vue de
favoriser certaines branches professionnelles ou certaines formes
d'exploitation (
ATF 131 I 223
consid.
4.2 p. 231 s.;
130 I 26
consid.
6.3.3.1 p. 53;
125 I 209
consid. 10a
p. 221 et les arrêts cités).
b) Le principe de la
proportionnalité, ancré à l'art. 5 al. 2 Cst., exige qu'une mesure restrictive
soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que
ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la
nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé
et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou
privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant
une pesée des intérêts; ATF 136 IV 97 consid. 5.2.2 p. 104; 136 I 87 consid.
3.2 p. 91 et les arrêts cités).
c) Il y a abus du pouvoir
d'appréciation lorsque l'autorité, tout en restant dans les limites du pouvoir
d'appréciation qui est le sien, se fonde sur des considérations qui manquent de
pertinence et sont étrangères au but visé par les dispositions légales
applicables, ou viole des principes généraux du droit tels que l'interdiction
de l'arbitraire et de l'inégalité de traitement, le principe de la bonne foi et
le principe de la proportionnalité (
ATF 123 V 150
consid.
2 p. 152 et les références). Commet un excès positif de son pouvoir
d'appréciation, l'autorité qui exerce son appréciation alors que la loi
l'exclut, ou qui, au lieu de choisir entre les deux solutions possibles, en
adopte une troisième. Il y a également excès du pouvoir d'appréciation dans le
cas où l'excès de pouvoir est négatif, soit lorsque l'autorité considère
qu'elle est liée, alors que la loi l'autorise à statuer selon son appréciation,
ou qu'elle renonce d'emblée en tout ou partie à exercer son pouvoir
d'appréciation (
ATF 137 V 71
consid.
5.1 p. 73;
116 V 307
consid. 2 p.
310 et les références.
5.
a) Selon le recourant, s'agissant de la zone
pâtisserie, la surface lisse existante, jusqu'à 1,63 m de hauteur, respecte les
exigences de l'art. 8 al. 2 let. b OHyg. Cette disposition se limite en effet à
prescrire une surface lisse "
jusqu'à une hauteur appropriée
";
a contrario, elle n'exige pas que de telles surfaces lisses se rapportent à
toute la hauteur du local concerné. Quant à la zone gauche du four, le
recourant ne distingue pas en quoi pourraient consister les risques sanitaires
en cas de non respect du délai de conformité.
Le recourant soutient encore qu'au
demeurant, un risque abstrait ne suffit pas à justifier les mesures prises.
Seul un risque concret, défini par le niveau d'hygiène des produits fabriqués,
permet de telles mesures. Or, l'autorité, à qui cette preuve incombe, n'a pas
établi le lien direct de causalité entre les manquement constatés et une mise
en danger concrète de la santé des consommateurs. Au contraire, les résultats
d'analyse produits démontrent la bonne hygiène de ses produits.
Par ailleurs, toujours selon le
recourant, aucune urgence ne justifie un tel empressement dans les mesures de
conformité requises, dès lors qu'il exploite ses locaux depuis dix-neuf ans et
que la situation n'a jamais soulevé la moindre difficulté jusqu'ici. En 2009,
les infrastructures étaient du reste considérées comme présentant des défauts
mineurs. Il n'a jamais été question avant juillet 2012, alors que la situation
s'était pourtant améliorée, qu'il doive remédier à l'état de ses locaux. Des
travaux seraient du reste inutilement coûteux, dès lors qu'il projette de toute
façon de transformer entièrement les locaux. En outre, l'interdiction
d'utiliser la zone pâtisserie équivaut à une fermeture de la boulangerie, car toute
forme d'exploitation en est rendue impossible.
Le recourant estime ainsi que la
décision attaquée est arbitraire et contraire au principe de la
proportionnalité.
b) Pour rappel, en vertu de l'art.
8 al. 2 let. b OHyg,
les surfaces murales doivent être
parfaitement entretenues, faciles à nettoyer et à désinfecter si nécessaire;
elles doivent être exécutées avec des matériaux étanches, hydrofuges, lavables
et non toxiques; elles doivent présenter une surface lisse jusqu'à une hauteur
appropriée en fonction des opérations auxquelles les locaux sont affectés.
c) Contrairement à ce que soutient
le recourant, le bien-fondé d'un ordre de mise en conformité des locaux au sens
des art. 8 OHyg et 29 al. 1 et 2 LDAI ne dépend pas de l'existence d'un danger
concret pour la santé des consommateurs. En effet, on ne saurait exiger des
autorités compétentes qu'elles attendent des résultats d'analyse bactériologique
inacceptables, voire une intoxication avérée, pour prendre des mesures de
prévention ou de correction consistant notamment en l'élimination des défauts,
en la limitation de procédés de fabrication ou en la restriction d'utilisation
de locaux.
Par ailleurs comme on l'a vu, sur
le principe, l'obligation de mettre en conformité les surfaces de la zone
pâtisserie, ainsi que de la zone gauche du four ne peut plus être remise en
cause.
d) Cela étant, le principe de la
proportionnalité s'applique à la fixation des délais de mise en conformité.
En l'espèce, il faut relever d'une
manière générale que les locaux litigieux font l'objet depuis de nombreuses
années de rapports négatifs (depuis 2004, aucune note 1 n'a été attribuée à l'exploitation)
entachant la crédibilité du recourant dans sa capacité et sa volonté à entretenir
avec rigueur ses locaux, ses appareils et ses produits, même lorsque les
efforts requis sont peu coûteux. A titre d'exemple, il sied de rappeler les
plastiques (troués) servant de substitut aux carreaux cassés de la fenêtre du
laboratoire, les marchandises périmées, notamment des conserves dont la
présence, à dires du recourant, ne perturbait en rien son activité, et le colmatage
de l'écoulement du point de lavage du laboratoire avec un linge et un seau sous
le siphon. S'agissant des locaux, il lui a été demandé le 7 octobre 2009 (voire
déjà en 2004), puis derechef le 11 mai 2011, de mettre en conformité les
surfaces ne correspondant pas aux exigences (surfaces dures lisses et faciles à
nettoyer). Ce n'est finalement que par décision du 5 juillet 2012, les
injonctions précédentes étant restées sans effet, que les autorités ont assorti
leur demande de mise en conformité de délais et d'une commination. Compte tenu
du sursis d'au moins quatre ans dont le recourant a déjà bénéficié, en vain, et
de l'état de dégradation des locaux qui ne peut que s'aggraver encore, la plus
grande fermeté doit désormais être de mise. Il en va d'autant plus que les
analyses qu'il a lui-même produites sont incomplètes et, contrairement à ses
dires, font état de plusieurs dépassements des valeurs-limites (une surface de
table [analyses 25756 du 13 septembre 2011, 13310 du 24 mars 2010, 9170 et 9171
du 23 septembre 2009], les mains de collaborateurs [analyses 13308 du 24 mars
2010 et 9169 du 23 septembre 2009] et un sandwich dépassant près de dix fois la
norme admise [analyse 16321 du 25 août 2010]).
L'intérêt public à l'exécution
rapide des mesures de mise en conformité ordonnées de longue date est ainsi
important.
Cet intérêt public doit être mesuré
à l'aune de l'intérêt privé du recourant à continuer, jusqu'au 31 décembre 2014,
à utiliser la zone pâtisserie ainsi que la zone gauche du four dans leur état. S'agissant
de la zone pâtisserie, l'intérêt du recourant apparaît réduit. En effet, le
recourant n'est pas privé de la possibilité de cuisiner puisqu'il a trouvé une
solution pour préparer des repas à Y.________; en outre, il dispose de la
possibilité de préparer la pâtisserie à l'arrière du magasin. Quant à la zone
gauche du four, le recourant se limite à indiquer que l'interdiction
l'empêcherait d'utiliser les chambres de fermentation contrôlées qui s'y
trouvent, alors qu'une telle restriction n'a jamais été évoquée par l'autorité
intimée. Enfin, la nouvelle construction envisagée par le recourant n'en est
qu'au stade de l'avant-projet, de sorte qu'il n'y a pas lieu d'en tenir compte.
Il en découle que l'intérêt public
à ce que les deux zones soient mises en conformité à bref délai l'emporte sur l'intérêt
privé du recourant à les utiliser jusqu'au 31 décembre 2014. L'autorité intimée
n'a donc pas violé le principe de la proportionnalité en confirmant les délais
fixés au 31 décembre 2012 et 31 décembre 2013.
6.
Les considérants qui précèdent conduisent au
rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité et à la confirmation de la
décision attaquée, aux frais du recourant qui succombe. Il n'y a pas lieu
d'allouer de dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté dans la mesure de sa
recevabilité.
II.
La décision attaquée est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs
est mis à la charge du recourant.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 13 mars 2014
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.