vd_omni · AC.2003.0058 · 2007-06-29 · fr

BOSSON Rose-Marie et consorts, Commune de St-Cergue, Hoirie NATALINI et consorts/Département de la sécurité et de l'environnement, Département des institutions et des relations extérieures, Laboratoire cantonal Contrôle des denrées alimentaires, Municipalité d'Arzier-Le Muids, Municipalité de Givrin | Les communes exploitant le captage du Montant ont fait étudier en 1994 un plan des zones de protection S1, S2 et S3, qui a été mis à l'enquête publique en été 1997 et adopté au mois de mars 2000. Les recours formés contre la décision d'adoption du plan ont été rejetés par le département au mois de mars 2003. L'expertise ordonnée par le tribunal a permis de constater que la méthode de délimitation des zones de protection des sources n'était plus conforme à la nouvelle ordonnance sur la protection des eaux du 28 octobre 1998 et, en particulier, ne tenait pas compte de "l'épikarst" ainsi que d'une évaluation chiffrée des critères définis par la méthode "EPIK". La nouvelle méthode de délimitation des zones de protection pouvait entraîner une modification des périmètres de protection, ce qui justifiait un complément d'étude afin de vérifier si les restrictions au droit de propriété qui en résultent sont conformes au principe de proportionnalité et à l'état des connaissances scientifiques en matière de protection des eaux en milieu karstique.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.06.2007 AC.2003.0058

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 29 juin 2007
Composition
M. Eric Brandt, président ; M. Bernard Dufour et M.
Guy Dutoit, assesseurs ; Mme Marie Wicht, greffière.
Recourants
1.
Hoirie NATALINI et consorts,
représentés
par Rémi BONNARD, avocat à Nyon,
2.
Commune de St-Cergue,
représentée
par Alain THEVENAZ, avocat à Lausanne,
3.
BOSSON Rose-Marie et consorts,
représentés
par Jean-Michel HENNY, avocat à Lausanne.
Autorité intimée
Département des institutions et des
relations extérieures,
représenté par Service juridique et législatif, à
Lausanne.
Autorités concernées
1.
Département de la sécurité et de
l'environnement,
représenté par Service des eaux, sols et assainissement,
à Lausanne,
2.
Laboratoire cantonal, Contrôle des
denrées alimentaires,
à Epalinges,
3.
Service de l'aménagement du
territoire,
à Lausanne,
4.
Municipalité de Gland,
représentée
par Philippe-Edouard JOURNOT, avocat à Lausanne,
5.
Municipalité de Givrins,
à
Givrins,
6.
Municipalité d'Arzier-le-Muids,
à
Arzier-Le Muids,
7.
Municipalité de Genolier,
à Genolier.
Objet
Plan des zones de protection des eaux souterraines S1, S2
et S3
Recours Hoirie NATALINI et consorts (AC.2003.0058),
recours Rose-Marie Bosson et consorts (AC.2003.0061) et recours Commune de
St-Cergue (AC.2003.0062) contre décision du Département des institutions et
des relations extérieures du 19 mars 2003 (plan des zones de protection du
captage de la source du Montant)
Vu les faits suivants
A.
a) Les Communes d'Arzier-Le Muids, de Genolier et de Gland
sont alimentées en eau potable notamment par la source du "Puits du
Montant" (source du Montant) qui présente un débit de l'ordre de 7'000
litres/minute. La source du Montant fournit plus de 50% des ressources en eau
des communes concernées en période d'alimentation moyenne et environ 40% des
ressources en période d'alimentation de pointe normale.
b) Le Puits du Montant est alimenté par un bassin
relativement étendu constitué essentiellement de terrains "karstiques du
Malm", qui affleurent sur la chaîne jurassienne. Ces roches calcaires sont
en elles-mêmes peu perméables, mais des fractures de taille millimétrique
permettent l'infiltration et l'écoulement des eaux qui alimentent ainsi le Puits
du Montant.
B.
a) Afin de délimiter les zones de protection des eaux
souterraines, qui alimentent la source, les Communes d'Arzier-Le Muids, de
Genolier et de Gland ont mandaté le laboratoire de géologie du département de
génie civil de l'Ecole polytechnique fédérale de Lausanne (ci-après : le
laboratoire GEOLEP). Déposé en novembre 1994, le rapport prévoit la création
des zones de protection SI, SII et SIII qui s'étendent sur les périmètres suivants
: la zone SI est prévue autour du captage du Montant sur le territoire des
Communes d'Arzier-Le Muids et de Genolier. La zone SII est divisée en trois
secteurs distincts. Elle entoure dans le premier secteur le Puits du Montant à
Genolier, puis comprend un périmètre situé à la combe de Créva Tsevau sur la
Commune de St-Cergue et elle s’étend aussi au vallon du ruisseau de la Combe
sur les Communes d'Arzier-Le Muids et de Bassins. Les zones SII, de protection
rapprochée, touchent ainsi les Communes d'Arzier-Le Muids, de Bassins, de
Genolier et de St-Cergue. La zone SIII, de protection éloignée, s'étend sur un
vaste secteur touchant les territoires des Communes d'Arzier-Le Muids, de
Bassins, de Chéserex, de Genolier, de Gingins, de Givrins, de Longirod, de
Marchissy, de La Rippe, du Chenit, de Le Vaud et de St-Cergue. La zone s'étend
jusqu'aux crêtes du Jura depuis le sommet de la Dôle au sud-ouest jusque sur le
territoire de la Commune du Chenit au lieu-dit :
"Crêt de la
neuve"
.
b) Sur la base de l'étude hydrogéologique du laboratoire
GEOLEP, le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (actuellement
Département de la sécurité et de l'environnement, ci-après : le département) a
mis à l'enquête publique du 13 juin au 12 juillet 1997 un plan de délimitation
des zones SI, SII et SIII de protection des eaux de la source du Montant avec
un règlement d'application. Les oppositions soulevées lors de l'enquête
publique ont été levées par décision du département du 28 mars 2000 complétée
par un courrier du 30 mars 2000. Le Département des institutions et des
relations extérieures a rejeté le 19 mars 2003 les recours formés contre la
décision du département du 28 mars 2000.
C.
a) Rose-Marie Bosson et nonante-cinq consorts ont recouru
contre la décision du Département des institutions et des relations extérieures
par acte du 9 avril 2003 (dossier AC 2003.0061). Ils concluent à l'admission du
recours et demandent que la décision du 19 mars 2003 soit annulée en ce sens
que la décision du département du 28 mars 2000 levant les oppositions et
approuvant le plan de délimitation et le règlement d'application des zones SI,
SII et SIII soit annulée et le dossier retourné à cette autorité pour la mise
en oeuvre d'une nouvelle étude hydrogéologique, nouvelle instruction de la
cause et nouvelle décision dans le sens des considérants.
b) La Commune de St-Cergue a également recouru
contre la décision du Département des institutions et des relations extérieures
du 19 mars 2003. La commune conclut principalement à l'annulation des décisions
rendues le 28 mars 2000 par le département et le 19 mars 2003 par le
Département des institutions et des relations extérieures et au renvoi du
dossier de la cause au département pour complément d'instruction dans le sens
des considérants de l'arrêt et nouvelle décision. Subsidiairement, la Commune
de St-Cergue conclut à ce que la combe de Créva Tsevau soit classée en zone de
protection des sources SIII et non pas SII; elle demande aussi à ce que le
périmètre général de protection des sources SIII soit réduit dans une mesure à
apprécier par la justice.
c) L'Hoirie Natalini et sept consorts ont également
recouru contre la décision du Département des institutions et des relations
extérieures du 19 mars 2003; ils concluent à l'admission du recours et ils
demandent que cette décision soit réformée en ce sens que les oppositions des
recourants à la décision du département du 28 mars 2000 approuvant le plan de
délimitation et le règlement d'application des zones SI, SII et SIII de
protection des sources et du Puits du Montant soient maintenues et la décision
annulée.
D.
a) Dans le cadre de l'instruction du recours, le tribunal
a ordonné une expertise aux fins de déterminer si la méthode de délimitation
des zones de protection SI, SII et SIII était conforme aux directives en
vigueur lors de l'établissement des zones et si elle reste valable selon les
nouvelles directives édictées par l'autorité fédérale. Dans l'affirmative, des
investigations complémentaires, à déterminer, seraient nécessaires pour
délimiter de manière plus précise la zone de protection SII sur les parcelles
des recourants.
b) Le tribunal a mandaté à cette fin les experts
Jean-Louis Amiguet et Jean-Marie Wicht du bureau Geotest. Le rapport de
l'expertise technique a été rendu le 10 novembre 2006, et il comporte les
réponses suivantes aux questions qui ont été posées :
Question 1 : Conformité de la méthode
de délimitation des zones de protection : du point de vue technique et
scientifique et au moment de l'établissement du plan ?
Les études pour la
délimitation des zones de protection ont été menées de 1986 à 1994 par le
GEOLEP. A cette époque, la méthode de délimitation des zones de protection
était fixée par les "Instructions pratiques pour la délimitation des zones
de protection de 1977 (révision partielle 1982), en particulier par le chapitre
8 concernant les aquifères en roches cohérente dont des extraits sont cités
ci-après :
"82
Zone I
La
zone I comprend la zone de captage proprement dite et tous les points de
pénétration préférentielle des eaux d'infiltration"
83
Zone II
En
principe, la zone II devrait comprendre toutes les parties du bassin versant
dont la surface présente une perméabilité élevée et à travers desquelles l'eau
s'infiltre rapidement et gagne le captage après un court laps de temps, en
n'ayant donc été soumise que brièvement aux phénomènes d'absorption,
d'élimination et d'épuration. Il faudrait en outre y inclure les régions,
dominant les précédentes, d'où peuvent provenir des eaux de ruissellement
drainées par la zone perméable d'alimentation directe du captage. Dans les
régions karstiques, une zone II déterminée par ces principes couvre souvent
l'ensemble même du bassin versant […] Attendu que des zones II aussi grandes
sont en pratique concevables seulement dans les régions non habitées ou peu
peuplées, que l'efficacité d'une zone II dans une région karstique ne peut être
comparées à celle obtenue dans des terrains meubles ou dans des aquifères à
porosité d'interstices, il faut la plupart du temps se contenter d'une zone III
à efficacité de protection réduite à la place d'une zone II.
84
Zone III
Les
données utilisées pour la délimitation de la zone II dans des régions peu
peuplées servent aussi à déterminer la zone III. Dans bien des cas, elle
comprend l'ensemble du bassin versant, du point de vue géomorphologique et hydrogéologique.
Les exceptions doivent être motivées sur la base des résultats des recherches."
Les aquifères karstiques se
caractérisent par des vitesses d'écoulement très variables et parfois très
élevées selon les conditions pluviométriques du moment. Contrairement à ce qui
se passe normalement dans les aquifères en terrain meuble où une distance
correspondant à un temps de séjour de 10 jours est déterminante pour fixer la
limite de la zone S II, le risque encouru par les eaux souterraines karstiques ne
diminue pas avec la distance à la source de pollution tandis que l'élimination
des germes pathogènes n'y suit pas les mêmes lois. La connaissance du temps de
séjour ne suffit donc pas pour délimiter les zones S en milieu karstique.
L'étude du GEOLEP se base sur
les résultats d'un grand nombre d'études existantes complétés par leurs propres
prestations, soit une prospection géophysique dans les environs du captage
(sondages et traînés électriques), des essais d'infiltration (au nombre de 7)
et des essais de coloration (au nombre de 4 en 1988 et de 1 en 1992).
Tous les résultats des études
anciennes utiles au dimensionnement des zones de protection figurent dans le
rapport de novembre 1994. Les études et publications scientifiques existantes
(géologiques et hydrogéologiques) ont été largement et correctement prises en
considération et exploitées.
La détermination des limites
du bassin versant est basée sur les cartes géologiques et structurales et les
essais de coloration et est suffisamment étayée. Il en ressort que l'aquifère
alimentant le puits du Montant est principalement formé des calcaires du Malm.
La surface importante du bassin versant est due à la nature karstique de
l'aquifère dans lequel les eaux souterraines peuvent s'infiltrer rapidement et
circuler sur de grandes distances à des vitesses de plusieurs centaines de
mètres par jour. Notons qu'en période de crue, cet aquifère est interconnecté
avec d'autres sources karstiques de la région. Les terrains Crétacé présents
dans certains synclinaux contiennent de petites nappes perchées qui font
également partie du bassin d'alimentation de la source du Montant. Lorsqu'elles
sont dépourvues d'exutoires, ces nappes contribuent de façon diffuse à
l'alimentation de l'aquifère du Malm. Les sources provenant de ces aquifères
alimentent également l'aquifère du Malm, soit par des pertes ponctuelles, soit
le long de zones de failles.
Les données hydro-chimiques,
anciennes ou récentes, complétées par des analyses de traces minérales
permettent de démontrer l'origine purement karstique de la source du Montant. La
délimitation des zones de protection a en outre tenu compte des travaux du
Groupe des Hydrogéologues réalisés dans le cadre de la rédaction de la nouvelle
ordonnance sur la protection des eaux et sur les résultats du groupe d'étude
Karst.
La prise en compte des
directives et des résultats des études scientifiques en cours à cette époque a
permis de fixer des principes clairs pour la délimitation des zones I II et
III:
·
Les calcaires du Malm sont mis en zone S
III, sauf dans les endroits où des infiltrations ponctuelles importantes ont
lieu et qui sont dans ce cas situé en zone S II.
·
Les synclinaux du Crétacé sont mis en
secteur A pour autant qu'il subsiste une distance suffisante entre la limite du
secteur A et les calcaires du Malm et qu'il n'y a pas de contre-indication
tectonique.
·
Les terrains quaternaires sont mis en
secteur A lorsque leur épaisseur et leur rôle protecteur est suffisant.
L'essai de coloration U88,
dont les résultats sont contestés par les recourants, a été à notre avis
correctement mené et permet effectivement de démontrer une relation directe
entre les zones de pertes de la Combe de Créva Tsévau et le puits du Montant.
Le temps de transit déterminé par cet essai indique à fortiori que l'aquifère
est particulièrement vulnérable dans ce secteur.
Compte tenu de ces principes,
il était justifié de placer les cours supérieurs des ruisseaux de la Combe de
Créva Tsévau et de la Colline ainsi que les parties alimentant ces combes par
ruissellement en zone S II. Le reste du bassin versant est placé en zone S III
ou en secteur A selon la nature géologique du terrain et la proximité avec les
accidents tectoniques. Selon les instructions pratiques [3], les limites
géologiques des zones S ont été adaptées à des limites pratiques (routes,
forêts, ligne de chemin de fer, limites de parcelles, etc.) dans le plan des
zones S.
En conclusion, la méthode de
délimitation des zones de protection était conforme aux directives techniques
en vigueur au moment de l'établissement du plan.
Les
zones de protection ont été délimitées conformément aux directives techniques
en vigueur au moment de l'établissement du plan. Elles ont été basées sur
l'ensemble des connaissances scientifiques disponibles à cette époque. Elles ont
également tenu compte des résultats des travaux de recherche scientifiques
récents en la matière.
Question 2 Validité
selon le mode de délimitation actuel ?
Remarques:
L'ordonnance du 28 octobre 1998 sur la
protection des eaux OEaux [2] modifie la désignation des zones de protection:
les zones S1, S2 et S3 remplacent l'ancienne dénomination S I, S II et S III
pour désigner respectivement la zone de captage, la zone de protection
rapprochée et la zone de protection éloignée.
Depuis la réalisation de l'étude
du GEOLEP (novembre 1994) d'importants changements dans la délimitation des
zones de protection sont intervenus.
L'OEaux introduit le concept
de vulnérabilité pour la protection des aquifères karstiques. Ce concept est
précisé dans la publication de l'OFEFP: cartographie de la vulnérabilité en
régions karstique – méthode EPIK, 1998 [4]. La vulnérabilité est une propriété
naturelle des aquifères qui permet de mesurer la sensibilité des eaux
souterraines karstiques à la pollution. La méthode EPIK consiste à caractériser
la vulnérabilité de l'aquifère sur la base des critères suivants:
E          structure de l'
E
pikarst
(zone d'absorption très fissurée qui correspond à la décompression et à
l'altération des terrains au voisinage de la surface)
P          présence et importance
d'une couverture
P
rotectrice en surface (y compris le sol)
I           conditions d'
I
nfiltration
(concentrée, diffuse, au travers d'une couche de couverture)
K         développement du
réseau
K
arstique
Cette méthode, par un système
d'indices et de coefficients de pondération attribués à chacun des critères E,
P, I et K et résultant en un facteur de protection F, vise à subdiviser le
bassin d'alimentation en surfaces élémentaires caractérisées par leur
vulnérabilité (très élevée, élevée, moyenne et faible). Ces surfaces élémentaires
sont ensuite transposées respectivement en zone de protection S1, S2, S3 et
reste du bassin.
L'OEaux introduit également la
notion de secteurs de protection A
U
et A
O
en lieu et
place des secteurs A, B et C. L'OEaux introduit en outre le concept de l'aire
d'alimentation Z
U
et Z
O.
De nouvelles instruction
pratiques pour la protection des eaux souterraines ont été publiées en 2004 par
l'OFEFP [6].
Notons finalement qu'une
nouvelle carte géologique au 1:25'000 (Feuille Nyon) [7] couvrant notamment une
grande partie du bassin d'alimentation de la source du Montant a été publiée
par l'Office fédéral des eaux et de la géologie en 2004.
D'une manière générale,
l'entrée en vigueur de l'OEaux nécessite une adaptation des mesures
d'organisation du territoire, soit du plan et/ou du règlement. Pour les zones
de protection définies en milieu karstique, les instructions pratiques [6]
préconisent au paragraphe 4.2.1 Besoin d'adaptation :
"En règle
générale, les zones de protection délimitées en milieu karstique ou en roches
fissurées doivent être adaptées pour satisfaire aux exigences de la nouvelle
ordonnance sur la protection des eaux (voir guides pratiques: cartographie de
la vulnérabilité en régions karstique – méthode EPIK, [..])"
Selon les instructions pratiques
[6], une adaptation du plan des zones S serait donc nécessaire. Cette
adaptation ne concerne implicitement pas seulement la zone artisanale de Créva
Tsévau et le territoire de la Commune de St-Cergue, mais l'ensemble du bassin
d'alimentation de la source du Montant. L'adaptation du plan impliquerait la
cartographie de la vulnérabilité selon la méthode EPIK et une nouvelle
délimitation des zones S1, S2 et S3 selon ces critères.
Il ressort de ces publications
que le mode de délimitation utilisé en 1994 par le GEOLEP, bien que prenant en
compte les derniers développements scientifiques en la matière, ne correspond
pas, dans la méthode, au mode de délimitation actuellement fixé par l'OEaux.
Cependant, les principes de délimitation retenus par le GEOLEP correspondent en
grande partie au concept de vulnérabilité (prise en compte de la couverture
quaternaire, des zones de failles et fractures, du développement du réseau
karstique). La différence essentielle consiste en l'absence de la prise en
compte de l'épikarst et d'une évaluation chiffrée des critères définis par la
méthode EPIK.
La nouvelle carte géologique
publiée en 2004 [7], qui servirait de base à une nouvelle délimitation, ne
comporte pas de différences marquantes par rapport à celle utilisée par le
GEOLEP ce qui laisse penser que le nouveau plan serait, dans sa majeure partie,
peu différent de l'actuel. Des adaptations localisées seront certainement
nécessaires. Le nouveau plan ainsi obtenu serait vraisemblablement plus
détaillé que l'actuel. Il convient également de souligner que le réexamen des
zones de protection selon la méthode EPIK pourrait conduire à des restrictions
plus sévères pour certaines des parcelles actuellement colloquées en zone S3.
En conclusion, le plan des
zones S1, S2 et S3 actuel reste valable, dans sa majeure partie, selon le mode
de délimitation actuel. Une révision entraînerait certainement des adaptations
localisées.
Selon
les instructions pratiques pour la protection des eaux souterraines, les
zones de protection S1, S2 et S3 en milieu karstique doivent, en règle
générale, être adaptées au mode de délimitation fixée par l'OEaux. Le plan
des zones de protection du captage de la source du Montant reste cependant
valable, dans sa majeure partie, selon le mode de délimitation actuel.
Question 3 : Si oui,
nécessité d’investigations complémentaires pour délimiter plus précisément la
zone S ll sur les parcelles du recourant?
Remarques
La question ci-dessus concerne la délimitation
plus précise de la zone S2. Cette limite n'est contestée que dans la zone
artisanale de Créva Tsévau par la Commune de St-Cergue et l'Hoirie Natalini et
consorts.
Pour les recourants Bosson Rose-Marie et
consorts, de même que pour la Commune de St-Cergue , la question de la
nécessité d'investigations complémentaires concerne essentiellement la
collocation de nombreuses parcelles en zone S3. Bien que cette question ne
fasse pas rigoureusement partie du mandat, il y sera répondu indirectement
ci-après.
En ce qui concerne la zone
artisanale de Créva Tsévau, le réexamen de la limite de la zone S2 nécessite
des investigations complémentaires. En effet, la présence d'un remblai
important peut modifier les conditions d'infiltration, d'où la vulnérabilité de
l'aquifère (critères P et I de EPIK). Les investigations complémentaires à
réaliser sont décrites dans la réponse à la question partielle No 4.
Au cas où la zone artisanale
serait colloquée en zone S3, les activités pourront se poursuivre sous réserve
du respect des conditions du règlement des zones de protection.
Au cas où la zone artisanale
de Créva Tsévau resterait colloquée en zone S2, il sera nécessaire d'examiner
soigneusement et rigoureusement les conditions du maintien des activités. Notre
avis se base sur les paragraphes 4.3.1 et 4.3.2 des instructions pratiques pour
la protection des eaux souterraines [6].
4.3.2 Dérogations
En zone S 2, les
installations non conformes (notamment égouts ou réservoirs) doivent être
supprimés dans un délai raisonnable, pour autant qu'elles menacent un captage
ou une installation d'alimentation artificielle.
Un danger peut être
considéré comme exclu, si une étude soigneuse adaptée au contexte apporte la
certitude que l'installation considérée ne risque pas de porter atteinte au
captage. Il ne suffit pas de prendre toutes les dispositions correspondant à la
technique, mais il convient d'y ajouter toutes les mesures que l'expérience
suggère pour empêcher une pollution des eaux souterraines. Il ne faut pas se
contenter d'une évaluation superficielle qui aboutirait à la conclusion qu'une
menace est improbable.
Les installations
autorisées à titre exceptionnel en zone S2 doivent au moins satisfaire aux
exigences légales applicables à celles implantées en zone de protection S3;
aucune dérogation allant au delà de ces critères n'est admise. L'autorisation
correspondante doit fournir toutes les informations utiles sur la nature de
l'exception et préciser les conditions posées."
En
raison de l'entrée en vigueur de l'OEaux et selon les instructions pratiques
pour la protection des eaux souterraines, des investigations complémentaires
sont nécessaires pour délimiter la zone S2 sur les parcelles du recourant.
Ceci s'applique également au reste du bassin d'alimentation
Question 4 : Le cas
échéant, quelles seraient les investigations à entreprendre ?
Remarques
:
Nous n'aborderons que les investigations
complémentaires nécessaires à la délimitation plus précises des zones S2 et S3.
Pour le secteur de
Créva Tsevau
Application de la méthode EPIK
au secteur de la zone artisanale et à ses environs:
·
Présence et développement de l'Epikarst
·
Analyse détaillée de la valeur protectrice
des matériaux de remblais présents dans l'ancienne décharge, nature de la
surface, au moyen de sondages et d'essais de perméabilité respectivement
d'essais d'infiltration
·
Analyse détaillées des conditions locales
de l'infiltration: infiltration diffuse, vallée sèche, cours d'eau temporaires,
pertes concentrées, ruissellement, présence d'un sol
·
Développement du réseau karstique (notion
valable pour l'ensemble de l'aquifère)
Ces données détaillées
permettront de préciser la limite de la zone S2 et de la zone S3 dans ce
secteur.
Ce remblai étant en fait une
ancienne décharge, il s'agit également de vérifier l'influence de la zone
artisanale par rapport à la problématique des sites contaminés. En particulier,
l'effet sur les eaux souterraines de l'étanchéification de la surface de la
décharge, par la présence de places revêtues et de constructions limitant la
percolation des eaux météoriques au travers des déchets est à analyser.
Pour le reste du bassin
d'alimentation
Selon les instructions
pratiques [6] la méthode EPIK doit être appliquée pour l'adaptation des zones
S. Pour des raisons de volume de travail et d'égalité de traitement, il
convient d'analyser l'opportunité de limiter cette opération aux zones à bâtir
actuellement légalisées dans le bassin d'alimentation. En effet, le risque pour
les eaux souterraines en terrain karstique est également lié à l'exploitation
agricole (fermes, alpages), à l'exploitation des forêts et des installations de
transport (routes, chemin de fer), sportives et touristiques.
Les
investigations complémentaires nécessaires à la délimitation de la zone S2
dans le secteur de Créva Ttsévau consistent en l'adaptation des limites des
zones S sur la base de la méthode EPIK.
c) La possibilité a été donnée aux parties de se
déterminer sur le rapport d'expertise. Le Service des eaux a notamment demandé
le 21 février 2007 que l'instruction de la cause soit suspendue afin de
réserver la possibilité d'une réadaptation de la délimitation des zones de
protection selon les conclusions qui ressortiraient des compléments d'étude à
effectuer de manière à préserver l'acquis.
Considérant en droit
1.
a) Selon l'art. 20 de la loi fédérale sur la protection
des eaux du 24 janvier 1991 (LEaux; RS 814.20), les cantons délimitent des
zones de protection autour des captages et des installations d'alimentation
artificielle des eaux souterraines qui sont d'intérêt public; ils fixent les
restrictions nécessaires au droit de propriété (al. 1). Selon l'al. 2 de cette
disposition, les détenteurs de captages d'eaux souterraines sont tenus de faire
les relevés nécessaires pour délimiter les zones de protection (let. a),
d'acquérir les droits réels nécessaires (let. b), de prendre à leur charge les
indemnités à verser en cas de restriction au droit de propriété (let. c). Cette
disposition a été reprise de l'art. 30 de l'ancienne loi fédérale sur la
protection des eaux contre la pollution du 8 octobre 1971 (LPEP ; RO 1972
II p. 958). Le Message du Conseil fédéral précisait que pour protéger
efficacement les captages d'eaux souterraines servant à l'approvisionnement en
eau, il était indispensable d'apporter des restrictions étendues à
l'utilisation des biens-fonds autour de ces captages. Toute pollution organique
ou inorganique de l'eau qui s'infiltre dans le sous-sol pouvait causer une
altération durable et presque irrémédiable des eaux souterraines captées.
Ainsi, on était en droit d'admettre que l'existence de zones de protection délimitées
d'après les conditions locales était absolument requise pour tous les captages
d'eaux souterraines de quelque importance. Il convenait d'attribuer une
attention particulière à la zone de captage (rayon de la zone de protection
entre 10 et 50 m du point de captage). Le propriétaire du captage devait
acquérir cette zone, entourée d'une clôture et la soustraire à toute
utilisation. La zone de protection rapprochée (SII) comportait une limite
extrême se situant entre 50 et 200 m du point de captage. Elle était considérée
comme une zone de protection proprement dite dans laquelle il importait de
prendre les mesures requises. Il convenait en principe d'établir une
interdiction générale de construire ou du moins de limiter dans une large
mesure tous les travaux de construction dans une telle zone. Enfin, dans la
zone de protection éloignée (SIII) dont la limite extrême se situerait entre
100 et 500 m du point de captage, il fallait renoncer à certains modes
d'utilisation du sol qui pourraient mettre en péril les eaux souterraines. Il
appartenait aux cantons d'établir les bases légales nécessaires à la création
des zones de protection des eaux souterraines. Il leur incombait également de
veiller à ce que ces zones soient effectivement à tous les endroits où l'intérêt
public l'exigeait. En revanche, les dépenses résultant des mesures de
protection devaient être mises à la charge des propriétaires de captage. Il
s'agissait en premier lieu des dépenses relatives à l'acquisition des droits
réels notamment (FF 1970 II p. 466).
b) Le canton de Vaud a introduit les bases légales
nécessaires à la création des zones de protection des eaux SI, SII et SIII en
modifiant les art. 62 à 64 de la loi vaudoise sur la protection des eaux contre
la pollution (LvPEP) le 18 décembre 1989 (voir l'exposé des motifs du Conseil
d'Etat in BGC 1989 p. 305). Selon l'art. 63 LvPEP, il appartient au
propriétaire du captage de faire effectuer les études nécessaires à la
délimitation des zones de protection SI, SII et SIII (al. 1). A cet effet, le
propriétaire du captage mandate un bureau technique qui établit un projet à
l'échelle 1:5000, avec mention des limites de propriété, ainsi qu'une liste des
restrictions jugées nécessaires à la protection des captages (al. 2). Le
département examine avec le propriétaire du bien-fonds les études
hydrogéologiques présentées par le propriétaire du captage; il recueille le
préavis de l'autorité compétente, de la commune territoriale et du Laboratoire
cantonal (al. 4). Le département fait ensuite établir un plan de délimitation
des zones de protection SI, SII et SIII composé d'un plan précisant les limites
de propriété, le numéro des parcelles et mentionnant le nom des propriétaires intéressés
à l'échelle du plan cadastral (BGC 1989 p. 305). Le plan des zones de
protection comporte également la liste des restrictions d'utilisation des
biens-fonds situés en zones SI, SII et SIII avec une réglementation sur les
installations existantes (mise en état ou mise hors service) dans le respect
des buts fixés par la loi fédérale et du principe de proportionnalité (al. 5).
Le plan de délimitation des zones de protection SI, SII et SIII est soumis à
l'enquête publique; les art. 73 et 74 de la loi vaudoise sur les constructions
et l'aménagement du territoire du 4 décembre 1985 (LATC) sont applicables à la
procédure d'adoption des plans des zones de protection des eaux souterraines
(al. 6). Ainsi, les plans des zones de protection des eaux sont assimilés aux
plans d'affectation et ils sont soumis à la même procédure d'approbation que
les plans d'affectation cantonaux.
c) La procédure d'adoption et d'approbation des
plans d'affectation cantonaux a connu de nombreux développements. A l'origine,
l'art. 73 LATC dans sa version adoptée en 1985 prévoyait que le projet de plan
d'affectation cantonal faisait l'objet d'une enquête publique de 30 jours dans
les communes dont le territoire est concerné (al. 2). A l'issue de l'enquête,
la ou les municipalités transmettaient leurs observations et oppositions au
Département en charge de l'aménagement du territoire (à l'époque Département
des travaux publics de l'aménagement et des transports) qui statuait sur les
oppositions et notifiait sa décision à chaque opposant en lui impartissant un
délai de 10 jours pour déposer, le cas échéant, un recours motivé auprès du
département en charge du Service juridique (à l'époque Département de la
justice, de la police et des affaires militaires) tendant au réexamen de son
opposition (al. 3) ; ce département statuait sur les oppositions tant en
légalité qu'en opportunité en jouissant du libre pouvoir d'examen requis par
l'art. 33 al. 3 let. a de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22
juin 1979 (LAT). L'art. 73 LATC a été modifié par un arrêt du Conseil d'Etat du
9 février 1994 puis par la loi du 20 février 1996. Il s'agissait d'adapter la
procédure aux exigences de l'art. 6 CEDH garantissant l'accès à un tribunal
indépendant pour les litiges en matière civile, auxquels étaient assimilées les
contestations sur les restrictions au droit de propriété résultant d'un acte
étatique, telles qu'un plan d'affectation, notamment les plans des zones de
protection des eaux souterraines (voir BGC novembre 1995 p. 2542 ss notamment
2551). L'art. 73 al. 3 LATC a ainsi été modifié pour permettre à l'opposant de
recourir auprès du Tribunal administratif contre la décision du Département des
institutions et des relations extérieures procédant au réexamen de l'opposition
(anciennement le Département de la justice et des affaires militaires).
d) La procédure d'approbation des plans
d'affectation cantonaux a encore été modifiée le 4 mars 2003. La modification
consistait à supprimer l'instance intermédiaire auprès du Département des
institutions et de relations extérieures et de considérer que l'opposition
formulée directement auprès du département soit traitée comme un recours et le
département assimilé à l'autorité de recours bénéficiant du libre pouvoir
d'examen requis par l'art. 33 al. 3 let. a LAT (BGC janvier-février 2003 p.
6570). Ainsi l'art. 73 al. 3 LATC a été modifié pour préciser que le
département en charge de l'aménagement du territoire statue directement avec
plein pouvoir d'examen par une décision motivée sur les oppositions en
supprimant la voie de recours auprès du Département des institutions et des
relations extérieures. Selon l'art. 73 al. 4 LATC, les décisions du département
sont susceptibles d'un recours auprès du Tribunal administratif statuant avec un
pouvoir d'examen limité en légalité. L'art. 63 al. 4 et 5 LvPEP a également été
modifié pour transférer du Département de la sécurité et de l'environnement au
Service des eaux, sols et assainissement la compétence d'établir le projet plan
des zones de protection des eaux souterraines. Cette nouvelle procédure n'est
toutefois pas applicable aux plans d'affectation cantonaux qui ont déjà été
approuvés par le département avant son entrée en vigueur (voir les dispositions
transitoires de la loi du 4 mars 2003). En l'espèce, le Département de la
sécurité et de l'environnement a statué sur l'approbation du plan et sur les
oppositions le 28 mars 2000 de sorte que la procédure prévue par la révision de
1996 est encore applicable. Le pouvoir d'examen du tribunal reste de toute
manière limité à un contrôle en légalité de la décision attaquée.
2.
a) En résumé, les mesures "d'organisation du
territoire" nécessaires à la protection des eaux souterraines ou à la
sauvegarde de la qualité des eaux ont été placées par le législateur fédéral
dans la compétence des cantons; ces mesures sont régies par les art. 19 ss LEaux.
Auparavant, des dispositions analogues figuraient aux art. 29 ss LPEP; la
révision de la législation fédérale n'a entraîné, à ce propos, aucune
modification de la réglementation sur le fond (cf. Message du Conseil fédéral
concernant l'initiative populaire "pour la sauvegarde de nos eaux" et
la révision de la loi fédérale sur la protection des eaux, FF 1987 II p. 1143).
Le droit fédéral prévoit en particulier la création de zones de protection des
eaux souterraines autour des captages; les cantons doivent délimiter ces zones
et fixer les restrictions nécessaires du droit de propriété (art. 20 al. 1
LEaux). Les zones de protection ont été définies plus précisément par les art.
13 ss de l'ancienne ordonnance du 28 septembre 1981 sur la protection des eaux
contre les liquides pouvant les altérer (OPEL). La zone S était alors définie à
l'art. 14 OPEL de la manière suivante:
"La zone S comprend:
a. Les zones de protection
établies autour de captages d'eaux souterraines et de captages de sources (art.
30 de la loi [actuellement: art. 20 LEaux]), soit la zone de captage (zone S
1), la zone de protection rapprochée (zone S 2) et la zone de protection
éloignée (zone S 3);
b. Les périmètres de protection
des eaux souterraines (art. 31 de la loi [actuellement: art. 21 LEaux])."
b) En l'espèce, le plan de délimitation des zones de
protection SI, SII et SIII pour la source du Montant a été établi en
application des art. 20 LEaux
et 14 let. a OPEL (les zones
SI, SII et SIII de l'art. 63 LVPEP correspondent aux zones S1, S2 et S3 du
droit fédéral; cf.
ATF 120 Ib 224
consid.
3). Il est rappelé que le droit cantonal vaudois prévoit que ces zones, qui
entraînent des restrictions pour les propriétaires des biens-fonds inclus dans
leurs périmètres (interdictions de construire, prescriptions relatives aux
cultures, etc.; cf.
ATF 120 Ib 224
consid.
4), sont adoptées sous la forme de plans d'affectation cantonaux, selon les
art. 73 ss LATC (cf. aussi art. 47 let. n LATC). Ces zones de protection ne
sont toutefois pas, en soi ou matériellement, des mesures de planification au
sens de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire; elles sont fondées
directement sur la législation fédérale de la protection des eaux ainsi que sur
les dispositions cantonales d'exécution (cf. JAAC 49 n. 34 consid. 1). Il
s'agit néanmoins, du point de vue formel, d'éléments particuliers du plan
d'affectation réglant de façon générale, pour le territoire concerné, le mode
d'utilisation du sol (cf.
ATF 120 Ib 287
consid.
3c/cc).
c) Les instructions pratiques pour la détermination
des secteurs de protection des eaux, des zones et des périmètres de protection
des eaux souterraines d'octobre 1977, révisées en 1982, précisent que les zones
de protection des eaux souterraines se subdivisent en zone I (zone de captage),
en zone II (zone de protection rapprochée) et en zone III (zone de protection
éloignée). Les instructions définissent les principales restrictions dans
l'utilisation des biens-fonds et les mesures de protection requises. Dans la zone
I aucune espèce de substance polluante ne doit pouvoir parvenir dans le
captage. La zone I comprend les environs immédiats du captage ; elle doit
protéger le captage lui-même et les terrains voisins. Les instructions
pratiques recommandent à l'autorité de réviser le plan des zones de protection
et le règlement y relatif à peu près tous les dix ans. Il est précisé qu'il est
possible de tenir compte des nouvelles connaissances scientifiques acquises
entre-temps et de procéder aux adaptations nécessaires. En l'espèce, les
experts ont relevé que l'étude du laboratoire GEOLEP se base sur les résultats
d'un grand nombre d'études existantes complétées par de nouvelles
investigations (essais d'infiltration et de coloration). Les études et
publications scientifiques existantes à l'époque (1994) ont également été
correctement prises en considération. C'est ainsi que les experts arrivent à la
conclusion que les zones de protection ont été délimitées conformément aux
directives techniques en vigueur au moment de l'établissement du plan
c'est-à-dire aux instructions pratiques d'octobre 1977 révisées partiellement
en 1982. Les zones ont également été délimitées en tenant compte des résultats
des travaux de recherches scientifiques récents en la matière car les auteurs du
rapport GEOLEP de 1994 ont pris en compte également les travaux du groupe d'hydrogéologues
effectués dans le cadre de l'élaboration de la nouvelle ordonnance sur la
protection des eaux (voir la réponse des experts à la question 1, p. 5 et 6 de
l'expertise).
3.
a) La nouvelle ordonnance sur la protection des eaux du 28
octobre 1998 (OEaux) a toutefois apporté d'importants changements dans la
délimitation des zones de protection des eaux. La nouvelle ordonnance a
introduit "le concept de vulnérabilité pour la protection des aquifères
karstiques" (voir annexe 4 chiffre 121 de l'OEaux). La vulnérabilité est
une propriété naturelle des aquifères qui permet de mesurer la sensibilité des
eaux souterraines karstiques à la pollution. Ce concept a été précisé dans une
publication récente de l'OFEFP : cartographie de la vulnérabilité en régions
karstiques - méthode EPIK, de 1998. En outre la nouvelle ordonnance a introduit
les nouvelles notions de secteurs de protection Au et Ao ainsi que le concept
des aires d'alimentation Zu et Zo. Aussi de nouvelles instructions pratiques
pour la protection des eaux souterraines ont été  publiées en 2004 par l'OFEFP
et elles ont remplacé les instructions pratiques de 1977, révisées en 1982. Enfin
une nouvelle carte géologique à l'échelle 1:25'000 (Feuille de Nyon) couvrant
notamment une grande partie du bassin d'alimentation de la source du Montant a
été publiée récemment.
b) Les experts relèvent que l'entrée en vigueur de
la nouvelle ordonnance sur la protection des eaux du 28 octobre 1998 et les
nouvelles instructions pratiques nécessitent une adaptation et un réexamen du
plan des zones S de protection des eaux. Une telle adaptation concerne non
seulement le territoire de la Commune de St-Cergue mais l'ensemble du bassin
d'alimentation de la source du Montant. L'adaptation du plan implique la
cartographie de la vulnérabilité selon la nouvelle méthode "EPIK" et
une nouvelle délimitation des zones S1, S2 et S3 selon ces nouveaux critères.
Ainsi, le mode de délimitation utilisé en 1994 par le laboratoire GEOLEP ne
correspond pas dans la méthode au mode de délimitation actuellement fixé par la
nouvelle ordonnance sur la protection des eaux. Si l'étude du laboratoire GEOLEP
reprend en grande partie certains concepts de vulnérabilité, la différence
essentielle consiste en l'absence de la prise en compte de l'Epikarst et d'une
évaluation chiffrée des critères définis par la méthode "EPIK". Les
experts relèvent que la nouvelle carte géologique publiée en 2004 qui servirait
de base à une nouvelle délimitation ne comporte pas de différences marquantes
par rapport à celle utilisée par le laboratoire GEOLEP, ce qui laisserait
penser que le nouveau plan serait, dans sa majeure partie, peu différent de la
délimitation des zones contestées. Toutefois, des adaptations localisées seront
certainement nécessaires. Le nouveau plan serait vraisemblablement plus
détaillé que l'actuel. Le réexamen des zones de protection selon la méthode
EPIK pourrait aussi conduire à des restrictions plus sévères pour certaines des
parcelles actuellement colloquées en zone S3. Les experts estiment aussi que
des investigations complémentaires sont nécessaires pour délimiter de manière
plus précise la zone SII grevant le secteur de la zone artisanale de
"Créva Tsevau". En effet, la présence d'un remblai important peut
modifier les conditions d'infiltration ou la vulnérabilité de l'aquifère. Ce
complément d'étude est nécessaire car l'attribution de la zone artisanale à la zone
SIII permettrait la poursuite des activités dans le respect des conditions du
règlement des zones de protection. En revanche, dans le cas où la zone
artisanale en cause reste grevée par la zone SII, il conviendra d'examiner
soigneusement les conditions du maintien des activités existantes. En tout état
de cause, des investigations complémentaires sont nécessaires pour la
délimitation précise de la zone SII sur les parcelles des recourants. Elles
sont également nécessaires pour le reste du bassin d'alimentation, notamment
toute la zone SIII grevant les zones à bâtir de la Commune de St-Cergue. En
définitive, il apparaît que les investigations sont à entreprendre à la fois
pour la délimitation précise de la zone SII du secteur "Créva Tsevau"
et pour l'ensemble du bassin d'alimentation notamment afin que la méthode EPIK
puisse être appliquée pour l'adaptation des limites de zones.
c) En définitive, il apparaît que des investigations
complémentaires sont nécessaires pour délimiter plus précisément la zone SII
dans le secteur de la Commune de St-Cergue et aussi pour redéfinir les limites de
la zone SIII sur l'ensemble du bassin d'alimentation en tenant compte des
critères de méthode EPIK tels qu'ils résultent des nouvelles instructions
pratiques pour la délimitation des zones de protection. Le temps nécessaire à
la réalisation de ces investigations et la nouvelle délimitation plus précise
des zones SII et SIII du bassin d'alimentation, ainsi que les éventuelles
enquêtes publiques nécessaires pour adapter les limites des zones de protection
des eaux ne permettent pas d'engager cette procédure parallèlement à la
procédure de recours actuellement pendante devant le Tribunal administratif. Il
convient de renvoyer le dossier au Département de la sécurité et de
l'environnement pour mettre en œuvre en collaboration avec les communes qui
exploitent le captage du Montant les investigations et compléments nécessaires
à la délimitation plus précise des zones SII et SIII de protection des eaux.
4.
Il résulte des considérants qui précèdent que les recours
doivent être partiellement admis et la décision attaquée annulée. Le dossier
est retourné au Département de la sécurité et de l'environnement pour reprendre
l'étude de la délimitation des zones de protection des eaux souterraines de la
source du Montant conformément aux considérants du présent arrêt. En ce qui
concerne la répartition des frais de justice et des dépens, le tribunal
constate que la décision attaquée se fonde sur le rapport GEOLEP de 1994 qui
était conforme aux exigences requises à l'époque et que seules les modifications
légales intervenues depuis 1998 et spécialement les nouvelles instructions
fédérales de 2004 nécessitent un complément d'étude et une éventuelle
adaptation des zones de protection des eaux souterraines. Le tribunal estime
qu'il peut ainsi être fait application de l'art. 55 al. 3 LJPA en laissant les
frais de justice à la charge de l'Etat et en compensant les dépens.
En ce qui concerne les frais d'expertise, ils sont à
la charge des détenteurs du captage d'eaux souterraines, en application de
l'art. 20 al. 2 let. a LEaux. Mais une partie de ces frais d'expertise doit
également être mise à la charge du Département de la sécurité et de
l'environnement, qui a la responsabilité d'établir le plan des zones de
protection dans le cadre de la procédure prévue par l'art. 63 LvPEP.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête :
I.
Les recours formés par l'Hoirie Natalini et consorts
(AC.2003.0058), par Rose-Marie Bosson et consorts (AC.2003.0061) et par la
Commune de St-Cergue (AC.2003.0062) sont partiellement admis.
II.
La décision du Département des institutions et des
relations extérieures du 19 mars 2003 et celle du Département de la sécurité et
de l'environnement du 28 mars 2000 sont annulées. Le dossier est retourné au
Département de la sécurité et de l'environnement pour reprendre l'étude de la
délimitation des zones de protection des eaux souterraines de la source du
Montant conformément aux considérants du présent arrêt.
III.
Les frais d'expertise sont mis à la charge du Département
de la sécurité et de l'environnement pour 5'000 (cinq mille) francs, et à la
charge des communes exploitant le captage, soit les Communes d'Arzier-Le Muids,
de Gland et de Genolier, solidairement entre elles, pour un montant de 7'500 (sept
mille cinq cents) francs.
IV.
Il n'est pas perçu de frais de justice et les dépens sont
compensés.
Lausanne, le 29 juin 2007
Le président :                                                                                            La
greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.