vd_omni · AC.2023.0280 · 2024-04-30 · fr

A.________/Conseil communal de Gilly, Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) | Plan d'affectation communal (PACom) de Gilly. Pas de protection de la confiance en lien avec le maintien de la parcelle du recourant en zone constructible, ni de comportement contradictoire de la part de la commune (c. 2). L'attribution d'une partie de la parcelle du recourant, actuellement en zone de villas, à la zone viticole protégée n'est, dans le contexte de surdimensionnement de la zone à bâtir communale, pas critiquable: en nature de vignes et située en frange de la zone à bâtir, elle se prête objectivement à un dézonage. Les critiques du recourant (transferts de droits à bâtir entre les communes alentour, méthode cantonale de dimensionnement de la zone à bâtir, délimitation de la zone constructible calée sur la route ou le foncier) ne remettent pas en cause cette appréciation (c. 3). Pas de violation de la garantie de la propriété (c. 4).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.04.2024 AC.2023.0280

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 30 avril 2024
Composition
M. Alain Thévenaz,
président
; Mme Imogen Billotte et Mme Annick
Borda, juges; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourant
A.________,
à
********, représenté par Me Pascal PÉTROZ, avocat à Genève,
Autorités intimées
1.
Conseil communal de Gilly,
représenté
par Me Alain SAUTEUR, avocat à Lausanne,
2.
Département des institutions, du
territoire et du sport (DITS),
représenté par
sa Direction générale du territoire et du logement (DGTL), à Lausanne.
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ c/ décisions du Conseil communal de
Gilly du 28 juin 2022 et du Département des institutions, du territoire et du
sport du 12 juillet 2023, adoptant et approuvant le plan d'affectation
communal
Vu les faits suivants:
A.
Le territoire de la commune de Gilly est régi par un plan des zones (ou
plan général d'affectation, PGA) adopté par le conseil communal le 6 décembre
1984 et approuvé par le Conseil d'Etat le 14 août 1985. Ce plan délimite
plusieurs zones à bâtir, notamment dans le centre de la localité ("
Zone
village
"; teinte brune), ainsi qu’à l’ouest et à l’est de ce centre
("
Zone de villas
"; teinte jaune). L'affectation de ces zones
est définie dans le règlement communal sur le plan général d'affectation et la
police des constructions (RPGA), adopté par le conseil communal le 5 novembre
1992 et approuvé par le Conseil d'Etat le 18 décembre 1992.
B.
La zone à bâtir d'habitation et mixte de la commune est surdimensionnée.
Elle doit être réduite en application de l'art. 15 al. 2 de la loi fédérale du
22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) dont la révision
partielle, adoptée le 15 juin 2012, est entrée en vigueur le 1
er
mai
2014 (RO 2014 904). Pour mettre en oeuvre les principes du droit fédéral
relatifs au dimensionnement des zones à bâtir, les autorités cantonales ont
notamment élaboré, lors de la 4
ème
adaptation du Plan directeur
cantonal (PDCn), adoptée par le Grand Conseil le 20 juin 2017 et approuvée par
le Conseil fédéral le 31 janvier 2018, une mesure A11, intitulée "Zones
d'habitation et mixtes". Celle-ci n’a pas été modifiée lors des
adaptations 4bis, 4ter et 4quater du PDCn intervenues depuis lors.
Le processus de réduction de
la zone à bâtir de la commune de Gilly a débuté le 2 septembre 2016 avec la
publication, dans la Feuille des Avis Officiels (FAO) du canton de Vaud, d'un
avis aux propriétaires les informant de l'intention de la municipalité de
réviser la planification générale d'affectation. Les autorités communales avaient
préalablement organisé, le 26 juillet 2016, une séance publique portant sur la
révision du plan de Gilly, afin d’informer la population de leurs intentions.
C.
A.________ est propriétaire de la parcelle n
o
608 du registre
foncier, sur le territoire de la commune de Gilly. Cette parcelle est située à
l'extrémité nord-ouest du village, en bordure du noyau compact. D'une surface
de 2'000 m
2
, elle est délimitée au nord par le chemin des Jordils et
au sud par le chemin du Châtelard. Partiellement bâtie, elle supporte un
bâtiment d'habitation (ECA n
o
425a) dans sa partie inférieure. La
partie supérieure du bien-fonds, déclive, est plantée d'une vigne. La parcelle
n
o
608 est classée en zone de villas selon le plan des zones actuel de
la commune de Gilly. Elle fait en outre partie du site visé par l'Inventaire
fédéral des paysages, sites et monuments naturels (IFP), en particulier l'objet
IFP n
o
1201 La Côte (cf. art. 1 de l'ordonnance du 29 mars 2017
concernant l'IFP [OIFP; RS 451.11]); la limite du périmètre traverse la
localité de Gilly, au niveau de la route de Rolle et du chemin des Cerisiers. Les
objectifs de protection sont notamment les suivants:
"3.1 Conserver le paysage
ouvert et doux du coteau viticole avec ses ruisseaux bordés de cordons boisés.
3.2 Conserver les pentes et combes
boisées entrecoupées de clairières.
3.3 Conserver la structure
géologique et géomorphologique.
3.4 Conserver la mosaïque de
vignes, forêts avec clairières sèches, milieux humides, vergers et vallons.
3.5 Conserver la morphologie du
paysage et les témoins de l’histoire glaciaire.
3.6 Conserver la richesse
biologique liée aux différents milieux naturels.
[...]
"
D.
Dans le cadre de la révision de sa planification d'affectation, la
commune de Gilly a instauré des zones réservées sur son territoire. Dans sa
séance du 20 mars 2018, le conseil communal de Gilly a adopté le plan de la
zone réservée. Le 5 juin 2018, le Département du territoire et de
l'environnement (DTE) a approuvé préalablement la zone réservée communale. Cette
dernière a été mise en vigueur le 22 janvier 2020. La mesure conservatoire,
échue le 5 juin 2023, n'a pas été prolongée.
E.
Avant d'élaborer un plan d'affectation, la municipalité a soumis, par
courrier du 12 mars 2019 adressé au Service du développement territorial (SDT;
désormais la Direction générale du territoire et du logement [DGTL]), un projet
d'intention, sous la forme d'un formulaire ("questionnaire") comprenant
le périmètre et les objectifs du plan envisagé pour examen préliminaire.
Le 12 août 2019, le SDT a livré un avis préliminaire
sur la légalité du projet et sur sa conformité à la planification directrice
cantonale. Analysant le projet, le SDT a fait savoir qu'il n'avait à ce stade
pas de remarques à formuler, dans la mesure où les thématiques à traiter lors
de la révision avaient été identifiées. Le SDT a néanmoins relevé que la
commune de Gilly faisait partie des communes dont les réserves en zone à bâtir
d'habitation et mixte dépassaient le potentiel accordé par la mesure A11 du
PDCn, et qu'elle était donc soumise à l'obligation de réviser sa planification.
F.
Le 4 septembre 2020, la municipalité a adressé un dossier de révision de
son plan d'affectation communal (PACom) à la DGTL pour examen préalable.
Le 10 mai 2021, la DGTL a adressé à la municipalité
un rapport d'examen préalable concernant l'appréciation globale du dossier
ainsi que les préavis des services cantonaux consultés. La DGTL a préavisé
défavorablement le projet, au motif notamment que la modification de certaines
affectations permettrait de réduire encore davantage le surdimensionnement de
la zone à bâtir communale. Ce service cantonal a en particulier considéré que
le maintien en zone constructible de la parcelle n
o
608, située en
frange de la zone à bâtir, devait être examiné, en vue de son classement
éventuel en zone viticole protégée.
G.
Après avoir été modifié pour tenir compte des remarques émises par les
services cantonaux dans le rapport d'examen préalable, le projet a été approuvé
par la municipalité le 4 octobre 2021, qui l'a mis à l'enquête publique du 3
novembre au 2 décembre 2021. Le dossier comporte notamment un rapport à
l'intention de l'autorité cantonale chargée de l'approbation des plans (rapport
47 OAT). On en extrait ce qui suit (p. 10 ss):
"
3. Justification
3.1 Nécessité de réviser les
zones à bâtir
(art. 15 LAT)
Cadre légal
. En application
des nouvelles dispositions légales (LAT, LATC, RLAT), la Commune de Gilly se
voit dans l'obligation de réviser son PGA et son RPGA en particulier pour
redimensionner ses réserves à bâtir en matière d'habitation, d'activités
professionnelles et d'utilité publique pour correspondre aux besoins des 15
prochaines années (art. 15 LAT).
[...]
Dimensionnement de la zone
d'habitation et mixte
. Afin de réduire la surcapacité d’accueil des
réserves en matière d’habitation, plusieurs réserves excédentaires, aujourd’hui
affectées à la zone à bâtir, ont été affectées, soit à la zone viticole
protégée 16 LAT (vignes), soit à la zone de verdure 15 LAT (jardins).
[...]
"
À ce propos, le plan de situation des parcelles
dézonées (zone d'habitation et mixte) (p. 13) indique que la partie supérieure
de la parcelle n
o
608, en nature de vignes, est comprise dans un
secteur (délimité par un trait rouge, en gras) correspondant à la légende
suivante: "
Zone à bâtir passe à la zone viticole protégée 16 LAT
".
Cette portion de terrain est du reste exclue du périmètre du territoire
urbanisé (cf. "
plan du périmètre du territoire urbanisé – échelle
1/5'000
", p. 12). Le rapport 47 OAT fait enfin état d'une surcapacité
d'accueil, en dépit des mesures d'aménagement envisagées, de 170 habitants,
solde considéré comme incompressible "
car il concerne des petites
réserves et potentiels de densification parsemés dans différentes parcelles au
milieu du territoire urbanisé
" (p. 14).
H.
Durant le délai d'enquête publique, le projet a suscité seize
oppositions, parmi lesquelles celle, le 1
er
décembre 2021, de A.________,
dont la parcelle n
o
608 est désormais partiellement colloquée en
zone viticole protégée. En substance, A.________ conteste ce dézonage, qui
entrave ses projets de construction; il fait à cet égard valoir qu'il a reçu
des assurances des autorités communales quant à la constructibilité de son
terrain.
Le 18 janvier 2022 a eu lieu une séance de
conciliation à laquelle ont participé l'opposant, assisté de son conseil, et
les représentants de la commune de Gilly. Les arguments soulevés par
l'intéressé dans son opposition ont été discutés.
Le 21 mars 2022, la municipalité a adressé au
conseil communal le préavis municipal n
o
2022/02 relatif à la
révision du PACom. Ce document reprend en substance certaines considérations
exposées dans le rapport établi en application de l’art. 47 OAT et propose des
réponses aux oppositions. La municipalité a en outre apporté trois
modifications mineures au PACom, qui ne concernent toutefois pas la parcelle n
o
608.
Dans sa séance du 28 juin 2022, le conseil communal
de Gilly a adopté le PACom, avec les modifications mineures proposées par la
municipalité, et levé les oppositions.
Le dossier a été transmis au Département des
institutions, du territoire et du sport (DITS) qui, par une décision du 12
juillet 2023, a approuvé, sous réserve des droits des tiers, le PACom régissant
le territoire de la commune de Gilly.
I.
Agissant le 12 septembre 2023 par la voie du recours de droit
administratif, A.________ demande à la Cour de droit administratif et public
(CDAP) du Tribunal cantonal, en substance, d'annuler les décisions attaquées (celles
du conseil communal adoptant le plan et écartant les oppositions et celle du
département cantonal approuvant le plan). À titre de mesure d'instruction, il
requiert la tenue d'une inspection locale. En substance, le recourant invoque
une violation de la législation fédérale sur l'aménagement du territoire,
soutenant que le classement de sa parcelle en zone viticole protégée est
injustifié et que cette mesure porte une atteinte grave à son droit de propriété.
Il estime que sa parcelle, équipée et facile d'accès, devrait être maintenue en
zone à bâtir. Il met en cause la méthode de dimensionnement de la zone à bâtir ainsi
que le découpage opéré par le planificateur, relevant que son bien-fonds
devrait être inclus dans le territoire urbanisé. Le recourant reproche enfin aux
autorités communales de n'avoir pas cherché à acquérir, dans le cadre d'une sorte
de péréquation, les droits à bâtir des communes alentour afin de maintenir intégralement
sa parcelle en zone constructible.
Dans sa réponse du 6 novembre 2023, la municipalité
– pour le conseil communal – conclut au rejet du recours. A titre de mesure
d'instruction, elle requiert également la tenue d'une inspection locale.
Le 9 novembre 2023, la DGTL, au nom du DITS, a
répondu au recours, en concluant à son rejet et à la confirmation des décisions
attaquées.
Le 14 décembre 2023, le recourant a répliqué, en
persistant dans ses conclusions.
Le 7 mars 2024, la municipalité s'est déterminée sur
la réplique, en maintenant ses conclusions.
J.
Le 22 février 2024, la municipalité – pour le conseil communal – a
requis la levée partielle de l'effet suspensif pour le PACom dans son ensemble,
à l'exclusion des parcelles concernées par les recours déposés à son encontre,
notamment la parcelle n
o
608 du recourant. Cette requête a été
retirée le 28 mars 2024.
K.
Le 14 mars 2024, la CDAP a procédé à une inspection locale, qui a fait
l’objet d’un procès-verbal à propos duquel les parties ont pu se déterminer. Le
recourant a encore déposé des observations complémentaires le 18 avril 2024.
Considérant en droit:
1.
a) La contestation porte sur un plan d'affectation communal (PACom). L'art.
34 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC; BLV 700.11) dispose que les plans sont établis par la
municipalité. Après l'enquête publique, le plan doit être transmis par la
municipalité au conseil communal qui doit se prononcer et, le cas échéant,
adopter le plan; ce conseil doit simultanément statuer sur les projets de
réponse aux oppositions (art. 42 LATC). Ensuite, il incombe au département
cantonal d'approuver le plan adopté par le conseil (art. 43 al. 1 LATC). L'art.
43 al. 2 LATC dispose alors ce qui suit: "[l]
a décision du département
et les décisions communales sur les oppositions sont notifiées par écrit à la
municipalité et aux opposants. Ces décisions sont susceptibles d'un recours au
Tribunal cantonal avec libre pouvoir d'examen
". Le recours mentionné à
l'art. 43 al. 2 LATC est le recours de droit administratif selon les art. 92 ss
de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV
173.36). En l'occurrence, le recourant attaque ces deux décisions (d'adoption
et d'approbation).
b) D'après la jurisprudence, celui qui conteste un
nouveau plan d'affectation a qualité pour recourir s'il a pris part à la
procédure devant l'autorité précédente – en d'autres termes s'il a fait
opposition pendant l'enquête publique –, s'il est atteint par la décision
attaquée et s'il dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit
annulée ou modifiée (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le
propriétaire d'un bien-fonds compris dans le périmètre du plan peut recourir en
demandant l'annulation de mesures comportant des restrictions de l'usage de son
propre bien-fonds ou de l'exercice de son droit de propriété. Il faut alors que
l'admission du recours lui procure un avantage pratique; le propriétaire ne
peut pas contester des éléments du plan en invoquant l'intérêt public ou
l'intérêt général à la bonne application du droit, quand l'annulation ou la
modification de ces mesures d'aménagement ne lui serait pas directement
favorable (ATF 141 II 50 consid. 2.1; CDAP AC.2021.0351 du 11 juillet 2022
consid. 1c). Par ailleurs, la jurisprudence reconnaît généralement la qualité
pour recourir au propriétaire voisin, qui conteste les possibilités de
construire accordées par un nouveau plan d'affectation, en invoquant les
inconvénients ou les nuisances qu'il subirait directement (cf. notamment TF
1C_180/2019 du 16 mars 2021 consid. 1; CDAP AC.2020.0065 du 15 mars 2021
consid. 1). En l'occurrence, le recourant, qui a formé opposition durant
l'enquête publique et qui conteste le classement de sa parcelle en zone
viticole protégée, mesure restreignant l'usage du bien-fonds, a manifestement
la qualité pour recourir.
c) Pour le reste, déposé en temps utile (cf. art. 95
LPA-VD), le recours satisfait en outre aux autres exigences légales de
recevabilité (en particulier art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).
Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2.
Le recourant invoque d'abord son droit au respect des promesses.
a) A teneur de l'art. 5 al. 3 de la Constitution
fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), les organes de l'État et les
particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi. Cela
implique notamment qu'ils s'abstiennent d'adopter un comportement contradictoire
ou abusif. De ce principe général découle le droit fondamental du particulier à
la protection de sa bonne foi dans ses relations avec l'État, consacré à l'art.
9
i.f.
Cst. Le principe de la bonne foi protège le justiciable, à
certaines conditions, dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances
reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des
déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Un renseignement
ou une décision erronés de l'administration agissant dans les limites de ses
compétences peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage
contraire à la réglementation en vigueur. Il faut pour cela (1) que l'autorité
qui a donné les renseignements soit compétente en la matière ou que le
justiciable puisse, pour des raisons suffisantes, la considérer comme
compétente, (2) que les renseignements fournis par l'autorité se rapportent à
une affaire concrète touchant le justiciable, (3) que celui-ci n'ait pas pu se
rendre compte facilement de l'inexactitude des renseignements obtenus, (4)
qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut
pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de
préjudice et (5) que le contexte juridique à ce moment-là soit toujours le même
qu'au moment où les renseignements ont été donnés. Dans tous les cas, l'intérêt
à une correcte application du droit ne doit pas se révéler prépondérant sur la
protection de la confiance (TF 1C_114/2023 du 21 mars 2024 consid. 5.1;
1C_204/2022 du 21 mars 2023 consid. 5.1 et les réf. cit.).
b) En l'occurrence, le recourant se prévaut d'une
correspondance communale de 2013, dont il ressort qu'une cession de terrain a
été négociée, afin d'augmenter la surface de la parcelle n
o
608 et
de permettre le respect de la réglementation communale pour l'implantation
d'une seconde villa (surface d’au moins 1000 m
2
par villa). Le
recourant en infère que ce faisant, la commune a consenti au développement de
la partie non construite de son terrain: en affectant désormais cette dernière
en zone non constructible, elle ferait montre d'un comportement contradictoire.
Cet argument ne convainc pas. Une telle opération de cession ne constitue à
l'évidence pas une assurance ferme des autorités que la parcelle n
o
608
demeurerait intégralement en zone constructible, ni que le propriétaire
pourrait de manière certaine obtenir un permis de construire pour une seconde
villa. Dans sa lettre de 2013, la commune a réservé un examen plus approfondi
s'agissant du projet d'implantation en cause, de sorte que le recourant, qui
n'a d'ailleurs pas déposé de demande de permis de construire, ne pouvait
raisonnablement tenir la constructibilité de son terrain pour acquise. Il en va
de même par rapport à une formule de consentement signée par la municipalité le
17 juin 2014, qui se limite à constater qu’une partie de la capacité
constructive de la parcelle n
o
469 était désormais rattachée à la
parcelle n
o
608, sans se prononcer sur l’affectation future du
secteur. De plus, l'intérêt public au respect du principe cardinal de la
séparation du territoire bâti et non bâti prévaut sur l'intérêt privé du
recourant. L'atteinte à ce principe fondamental de l'aménagement du territoire
revêt en l'espèce une importance toute particulière puisque la parcelle, que
l'intéressé souhaite valoriser par la construction d'un second bâtiment, est
située dans un secteur à la périphérie du village de Gilly, et appartient à un
coteau viticole que les autorités communales souhaitent préserver (cf.
infra
consid. 3). Le grief apparaît ainsi mal fondé et doit être rejeté.
Pour ces motifs, il n'y a pas lieu d'examiner si les
autorités communales ont eu un comportement contradictoire: une telle critique
se confond avec la protection de la confiance et n'a pas de portée propre, dans
la mesure où elle tend à démontrer le non-respect de la promesse de maintenir
la parcelle litigieuse en zone constructible (cf. TF 1C_241/2016 du 21 avril
2017 consid. 3.3).
3.
Le recourant se plaint ensuite du dézonage de la partie supérieure de sa
parcelle, passée de zone constructible à zone viticole protégée.
a) aa) En vertu de l'art. 75 al. 1 Cst., la Confédération
fixe les principes applicables à l’aménagement du territoire. Celui-ci incombe
aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une
occupation rationnelle du territoire. Le législateur fédéral a exécuté ce
mandat constitutionnel au travers de la LAT, qui fixe les buts (art. 1) et les
principes (art. 3) à respecter pour les autorités de planification.
Suivant l’art. 1
er
al. 1 LAT, la
Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée
du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles
du territoire. L'art. 1
er
al. 2 LAT définit les buts de
l'aménagement du territoire. Cette disposition prescrit que les autorités
chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux
fins, notamment, de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol,
l’air, l’eau, la forêt et le paysage (let. a), d'orienter le développement de
l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de
l'habitat appropriée (let. a
bis
) et de créer un milieu bâti compact
(let. b). L’art. 3 LAT expose les principes régissant l’aménagement. Il
prévoit, à son al. 3, en particulier, que les territoires réservés à l’habitat
et à l’exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de
la population et leur étendue limitée, ceci impliquant notamment de répartir
judicieusement les lieux d’habitation et les lieux de travail et de les
planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les
transports publics (let. a), de prendre les mesures propres à assurer une
meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces
sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l’habitat
(let. a
bis
) ou encore de ménager dans le milieu bâti de nombreux
aires de verdure et espaces plantés d’arbres (let. e).
bb) L'art. 15 LAT prévoit que les zones à bâtir sont
définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les
quinze années suivantes (al. 1) et que les zones à bâtir surdimensionnées
doivent être réduites (al. 2). L’emplacement et la dimension des zones à bâtir
doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les
buts et les principes de l’aménagement du territoire; en particulier, il faut
maintenir les surfaces d’assolement et préserver la nature et le paysage (al.
3). La Confédération et les cantons élaborent ensemble des directives
techniques relatives au classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la
manière de calculer la surface répondant aux besoins (al. 5).
Avec l'entrée en vigueur des art. 8a LAT et 5a OAT
le 1
er
mai 2014, la maîtrise de l'urbanisation est devenue une tâche
centrale de la planification directrice cantonale (Zufferey, Droit public de la
construction, Berne 2024, n
o
213). Le plan directeur cantonal doit
définir la manière d'assurer la conformité des zones à bâtir aux conditions de
l'art. 15 LAT; il s'agit là avant tout de faire en sorte que les communes
appliquent les critères quantitatifs qui président au dimensionnement des zones
à bâtir, respectivement qu'elles entreprennent les dézonages nécessaires en cas
de surdimensionnement. Chaque commune se voit prescrire par l'autorité
cantonale compétente la quantité d'hectares qu'elle est autorisée à mettre en
zone, respectivement qu'elle doit dézoner lors de la révision de son plan
d'affectation (Zufferey,
op. cit.
, n
o
214 ch. 3; sur la marge
de manoeuvre des communes, cf.
ibid.
, n
os
362 s.).
b) aa) Dans le canton de Vaud, le cadre ou processus
pour répondre aux exigences de l'art. 15 LAT fait l'objet de la mesure A11 du
PDCn (Zones d’habitation et mixtes). Suivant celle-ci, les communes qui doivent
redimensionner leurs zones à bâtir révisent leurs plans d'affectation et
soumettent leur projet à l'approbation du canton au plus tard cinq ans après
l'adoption du PDCn par le Grand Conseil. Elles vérifient l'adéquation entre
leur capacité d'accueil en habitants et la croissance démographique projetée,
limitée par type d'espace du projet de territoire cantonal. Le PDCn fixe
l'année de référence à 2015 (à savoir en nombre d'habitants au 31 décembre
2015) et arrête l'horizon de planification à 2036. Le développement maximal
d'une commune hors centre, comme en l'espèce, se calcule en multipliant la
croissance annuelle admise (0,75%) par le nombre d'années qui séparent la date
de référence de l'horizon de planification (21 ans). Il correspond ainsi à une
croissance totale de 15,75% (0,75% x 21 ans) (cf. CDAP AC.2022.0012 du 15
décembre 2022 consid. 3c; AC.2021.0187 du 9 juin 2022 consid. 2b/bb et les réf.
cit.).
La révision en question prend en compte au moins les
aspects suivants: la qualité de la desserte en transports publics; l'accès en
mobilité douce aux services et équipements; la qualité des sols et les
ressources, dont les surfaces d'assolement; l'environnement, notamment la
nature, le paysage, et la maîtrise d'éventuels risques et nuisances; la
capacité des équipements et des infrastructures; la possibilité d'équiper à un
coût proportionné; ainsi que la disponibilité des terrains. Pour répondre aux besoins
à 15 ans, les communes, dans l'ordre, réaffectent les terrains excédant les
besoins ou peu adéquats au développement; densifient le territoire urbanisé et
mettent en valeur les réserves et les friches notamment par la densification.
bb) La législation fédérale ne donne pas une liste
des critères dont on pourrait tenir compte pour désigner précisément les
parcelles de zone à bâtir susceptibles de se prêter le mieux à une réduction de
réserves surdimensionnées (TF 1C_134/2015 du 10 février 2016 consid. 3.2). Un
canton pourrait décider de définir des critères dans le cadre de ses lois ou de
son plan directeur. Il ne pourrait toutefois pas s’agir d’une liste exhaustive,
les critères déterminants pouvant varier dans chaque situation (Franziska
Waser, La réduction de la zone à bâtir surdimensionnée selon l’art. 15 al. 2
LAT, Genève/Zurich/Bâle 2018, n
o
456). En l’absence de critères
définis par le législateur cantonal, il est judicieux de s’inspirer de ceux
fixés à l’art. 15 al. 3 et 4 LAT, en rapport avec un nouveau classement en zone
à bâtir (TF 1C_134/2015 précité consid. 3.2). En effet, moins une zone à bâtir
les remplit, plus cela tend à indiquer qu’il faut la réduire (Waser,
op. cit
.,
n
o
457).
cc) La fiche d’application de la DGTL en vue de la
mise en œuvre de la mesure A11 du PDCn intitulée "
Comment traiter les
zones à bâtir d'habitation et mixtes excédant les besoins à 15 ans ou peu
adéquates pour le développement ?
" (version de juin 2021; sur le
site internet www.vd.ch, rubrique: Territoire et construction > Aménagement
du territoire > Plan d'affectation communal) propose une méthode de
redimensionnement comprenant cinq principes: dézoner toutes les franges de la
zone à bâtir en zone agricole (1), traiter les petites zones à bâtir isolées
(noyaux bâtis comprenant entre 1 et 10 bâtiments; 2), affecter en zone agricole
ou en zone de verdure des espaces vides de plus de 2'500 m
2
situés
au milieu du bâti (3), mener une réflexion qualitative sur le tissu bâti et les
espaces vides qu’il comprend afin d’identifier les secteurs qui méritent d’être
mis en valeur et les préserver par des mesures de planification avec une
suppression ou une réduction possible des droits à bâtir existants (pour
préserver des jardins ou des vergers, par exemple; 4) et assurer la
disponibilité des terrains libres de construction (5). Si l’application de
toutes ces mesures ne permet pas de répondre aux exigences du PDCn, un
surdimensionnement incompressible de la zone à bâtir d'habitation et mixte sera
accepté dans le projet de révision du plan d'affectation communal. Il s'agira
cependant de prouver que toutes les mesures de redimensionnement pertinentes du
point de vue de l'aménagement du territoire ont été prises.
c) aa) Dans le cas présent, le recourant paraît
contester le surdimensionnement de la commune de Gilly, sans toutefois discuter
ni remettre en cause les chiffres mentionnés dans le rapport établi en
application de l’art. 47 OAT. Or, il ressort de ce dernier que la commune de
Gilly, considérée comme village hors centre selon le PDCn, continue de
présenter une surcapacité d'accueil de 170 habitants à l'horizon 2036, en dépit
des mesures d'aménagement prises par les autorités en vue de réduire ce
surdimensionnement. Il n'est ainsi pas contestable que ses zones à bâtir (zones
d'habitation et mixte) sont surdimensionnées et qu'elles doivent donc être
réduites conformément aux exigences du droit fédéral (cf. art. 15 al. 2 LAT). Le
recourant, qui invoque une violation de l'art. 15 LAT, soutient cependant que
la mesure d'aménagement litigieuse – soit le classement d'une partie de sa
parcelle n
o
608 en zone non constructible – ne respecte pas les
critères de la mesure A11 du PDCn et que son terrain, vu ses caractéristiques
(notamment l'équipement et l'accessibilité), devrait être maintenu en zone à
bâtir.
bb) En révisant sa planification d'affectation, la
commune de Gilly a partiellement dézoné la parcelle n
o
608, dont la
partie supérieure, plantée d'une vigne, est passée de la zone constructible à
la zone viticole protégée. Cette affectation est définie à l'art. 19.1 du
règlement communal général sur l'aménagement du territoire et les
constructions, disposition libellée comme il suit:
"
1
Surface régie
et définie par les dispositions de la législation agricole fédérale et
cantonale (LAT et LATC). Elle est affectée à l'exploitation agricole ainsi
qu'aux activités reconnues conformes par les dispositions applicables. Outre sa
vocation agricole, cette zone est destinée à favoriser les échanges biologiques
et à conserver un paysage protégé. A ce titre les nouvelles constructions ne
doivent pas compromettre la viabilité des liaisons biologiques et la
conservation des espèces et doivent s'intégrer soigneusement dans le paysage.
2
Les constructions ou
barrières physiques susceptibles d'empêcher la dispersion des espèces ou
d'exercer des effets perturbants sur la faune (sources de bruit, éclairage
intensif, etc.) ne sont pas admises."
La parcelle n
o
608 est partiellement
bâtie: elle supporte sur sa partie inférieure, le long du chemin du Châtelard,
un bâtiment d'habitation, dans lequel vit le recourant; le solde de la
parcelle, en nature de vignes, est libre de construction. Le bien-fonds du
recourant est situé à l'extrémité nord-ouest du village de Gilly, à la
périphérie du noyau compact. Comme le relèvent de manière pertinente les
autorités intimées, qui se fondent sur la mesure A11 du PDCn et les fiches
d'application de la DGTL de juin 2021 ("
Comment traiter les zones à
bâtir d’habitation et mixtes excédant les besoins à 15 ans ou peu adéquates
pour le développement ?
") et février 2019 ("
Comment
délimiter le territoire urbanisé ?
"), la parcelle n
o
608 se trouve dans la frange de la zone à bâtir. Lors de l'inspection locale,
la CDAP a pu constater que la parcelle du recourant est intégrée au large
coteau viticole qui domine le paysage de La Côte. Très ouvert, le vignoble surplombe
et enserre à l’est et à l’ouest la localité de Gilly, des surfaces agricoles
présentant une pente moins marquée se trouvant en aval du village, en direction
du lac Léman. Les lieux présentent des qualités paysagères de grande valeur qui
justifient, sur le principe, l'adoption de mesures d'aménagement propres à en
assurer leur préservation. Dans ce contexte, il est important de maintenir une
séparation nette, constituée par une zone viticole, entre les surfaces bâties
et les forêts se trouvant plus au nord, en direction du Jura, ces différentes
strates correspondant à l’une des caractéristiques essentielle du paysage à cet
endroit, et plus généralement dans les villages se trouvant à proximité. Cela
est par ailleurs cohérent avec les objectifs de protection de l'objet IFP n
o
1201 La Côte, dans le périmètre duquel se trouve la parcelle n
o
608,
et concrétise, de façon plus générale, le principe de l'aménagement du
territoire exprimé à l'art. 3 al. 2
i.i.
LAT ("[l]
e paysage doit
être préservé
"). Quoi qu'en pense le recourant, le caractère
"protégé" de la zone viticole instaurée est justifié, dès lors qu'il
traduit, dans la planification d'affectation (cf. art. 19. 1 al. 1 du règlement
communal: "[o]
utre sa vocation agricole, cette zone est destinée
[...]
à conserver un paysage protégé
"), les buts et les principes du droit
fédéral: on ne voit pas en quoi cette mesure emporte violation de l'art. 17
LAT, et le recourant ne l'explique pas. De même, le fait que la parcelle n
o
608 ne représente pas une surface "
d'une certaine étendue
" au
sens de l'art. 16 al. 2 LAT est sans pertinence puisque le classement en zone
viticole protégée vise précisément la conservation d'un secteur bien plus
étendu, soit le large coteau viticole décrit dans l'IFP, auquel appartient le
terrain du recourant.
Les autorités communales accordent à l'évidence une
importance particulière à la préservation du vignoble dominant le village. Au
cours de l'inspection locale, les représentants de l'autorité intimée ont fait
part de la volonté du planificateur de
"
protéger
le coteau viticole (dans lequel se trouve la parcelle n
o
608) en le dézonant
"
(cf. PV de l'inspection locale). Aussi, dans l'optique qui est celle de la
commune, la mesure litigieuse vise la conservation de son patrimoine paysager
non moins que la réduction du surdimensionnement de la zone à bâtir. Le
classement de la parcelle n
o
608 (partie supérieure) en zone
viticole est une mesure d'aménagement cohérente qui concrétise ce double
objectif. L'affectation du sol est opportune, compte tenu de la situation (en
frange) de la parcelle et de la nature actuelle du terrain de la portion
dézonée (vignes). Pour ces mêmes raisons, il n'y a pas lieu, contrairement à ce
que prétend le recourant, d'inclure la parcelle n
o
608 dans le
territoire urbanisé, ni de remettre en cause le découpage opéré par les
autorités en charge de la planification, qui est adéquat. Avec ses vignes
caractéristiques du paysage et sa situation périphérique, la parcelle n
o
608 a fait l'objet d'une réflexion urbanistique approfondie. La pesée des
intérêts est adéquate: la planification litigieuse tient compte des objectifs
supérieurs du droit fédéral, tout en laissant au propriétaire des droits à
bâtir résiduels pour la partie inférieure de son bien-fonds.
d) Les autres arguments avancés par le recourant ne
permettent pas de remettre en cause la mesure d'aménagement litigieuse.
aa) Tout d'abord, c'est à tort que le recourant
reproche aux autorités communales de ne pas avoir mené de réflexion
supracommunale en cherchant à acquérir des droits à bâtir des communes
alentour. On ne voit pas comment une telle solution, dont il ne précise au
demeurant pas les modalités concrètes de mise en oeuvre, pourrait
raisonnablement entrer en ligne de compte (sur les transferts de droits à
bâtir, cf. Zufferey,
op. cit.
, n
os
372 s.: l'auteur expose
les difficultés pratiques liées à ce processus, non sans relever que "
les
accords de transferts de droits à bâtir tiennent plus du bricolage juridique
que de la mise en oeuvre sérieuse de la révision de la LAT
"). Un
mécanisme de transfert de droits à bâtir n’a été mis en oeuvre dans le canton
de Vaud qu’à de très rares reprises, lors de la période transitoire ayant
séparé l’entrée en vigueur des nouvelles dispositions de la LAT le 1
er
mai 2014 et l’approbation de la 4
ème
adaptation du PDCn par le
Conseil fédéral le 31 janvier 2018, en rapport avec l’art. 38a al. 2 LAT. Un
accord entre communes portant sur un transfert de potentiel de croissance
démographique n’est pas un motif prévu par la loi ou le PDCn permettant de
justifier une dérogation à l’obligation de réduire les surfaces d’habitation et
mixtes surdimensionnées. De surcroît, on ne voit pas sur quelle base un
propriétaire pourrait obliger deux communes à s’entendre, afin que l’une
d’entre elles cède à l’autre une partie de son potentiel de croissance
démographique découlant de la mesure A11 du PDCn.
bb) Ensuite, les critiques que le recourant forme à
l'encontre de la méthode de dimensionnement de la zone à bâtir, fondée sur des
plafonds de population à un horizon donné, sont sans consistance: le Tribunal
fédéral a récemment jugé que les réserves et mandats émis par le Conseil
fédéral dans sa décision du 31 janvier 2018 (FF 2018 p. 959) n'avaient pas
conduit à un refus d'approbation de la 4
ème
adaptation du PDCn et
n'étaient pas de nature à remettre en question son application (cf. TF
1C_234/2021 du 15 septembre 2022 consid. 4.4, qui se réfère à l'arrêt TF
1C_218/2020 du 23 juillet 2021 consid. 2.1 et 2.2; cf. ég. CDAP AC.2022.0042 du
22 septembre 2023 consid. 3b). Il n'y a ainsi pas lieu de revenir sur la
méthode de dimensionnement de la zone à bâtir appliquée par les autorités
cantonales. Il est à cet égard indifférent que la commune de Gilly connaisse,
comme le soutient le recourant, une situation de pénurie de logements, puisque
ce critère n'est pas pris en compte dans le modèle de détermination des
réserves.
cc) Enfin, il est sans pertinence que la mesure
contestée ne soit pas "
calée sur la route ou le foncier
".
L'existence d'une limite géographique ou cadastrale identifiée sur le terrain
qui servirait, en quelque sorte, à séparer la zone constructible de la zone non
constructible, n'est pas un critère à lui seul déterminant pour définir
l'affectation des parcelles comprises dans le secteur. Comme on l'a vu, les
limites de la zone à bâtir ont été fixées, en l'occurrence, en fonction
d'autres aspects, notamment la situation en frange et la nature du terrain. Les
exigences légales de dimensionnement que prévoit l'art. 15 LAT empêchent de
toute manière l'extension de la zone constructible jusqu'au chemin des Jordils,
qui borde au nord le bien-fonds du recourant. La délimitation de la zone à
bâtir échappe ainsi à la critique et apparaît opportune.
e) En définitive, la mesure litigieuse permet une
utilisation judicieuse du sol et une occupation rationnelle du territoire. Elle
est donc entièrement justifiée: la parcelle du recourant se prête objectivement
à un dézonage et une telle restriction peut être imposée à son propriétaire au
vu du surdimensionnement de la zone à bâtir communale.
4.
Le dézonage est fondé sur l'art. 15 LAT, qui constitue une base légale
suffisante. Le but qu'il poursuit, soit la réduction des zones à bâtir
surdimensionnées, relève d'un intérêt public important (ATF 144 II 41 consid.
5.2). Il n'y a dès lors pas lieu de s'écarter du principe selon lequel, en
matière d'aménagement du territoire, les buts d'intérêt public poursuivis par
un plan d'affectation priment l'intérêt privé du propriétaire, en particulier
s'il s'agit d'un intérêt financier (TF 1C_652/2022 du 7 mars 2024 consid. 3.3).
On relèvera à ce propos que le recourant a disposé de longues années pour
bénéficier des possibilités de construire que lui offrait l'ancienne
planification, et ainsi valoriser son terrain, ce qui n'a pas été fait. Dans ce
contexte, le grief que le recourant tire de la violation de la garantie de la
propriété (cf. art. 26 Cst.), qui se confond avec les autres moyens qu’il a développés
et qui n’a donc pas de portée propre, ne peut être qu'écarté.
5.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours,
entièrement mal fondé. Cela entraîne la confirmation des décisions attaquées.
Un émolument judiciaire sera mis à la charge du recourant, qui succombe (art.
49 LPA-VD). Celui-ci versera également une indemnité de dépens en faveur de la
commune de Gilly, qui a procédé avec l'aide d'un avocat (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 28 juin 2022 par le Conseil communal de Gilly est
confirmée.
III.
La décision rendue le 12 juillet 2023 par le Département des
institutions, du territoire et du sport (DITS) est confirmée.
IV.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge du recourant A.________.
V.
Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à verser à la commune de
Gilly à titre de dépens, est mise à la charge du recourant A.________.
Lausanne, le 30 avril 2024
Le président:
Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.