vd_omni · CCST.2013.0009 · 2014-06-23 · fr

LES LUSIADES SA, LES DRIADES SA, LES NOVALLES SA/Conseil d'Etat | Rejet par la Cour constitutionnelle d'une requête formée par trois exploitants d'EMS contre l'arrêté fixant les tarifs socio-hôteliers pour 2012 - cet arrêt intervenant après un premier arrêt de la Cour constitutionnelle et un arrêt du Tribunal fédéral, renvoyant la cause à la Cour cantonale pour nouvelle décision sur les critiques des requérantes visant non pas le système de tarification (méthode SOHO) mais la fixation des prix journaliers individuels pour les résidents de leurs établissements. Devant la Cour constitutionnelle, le principe d'allégation doit être appliqué rigoureusement (art. 8 LJC - consid. 2). Les griefs des requérantes, à propos de certains éléments concrets déterminants pour fixer le tarif (taux de charges sociales pour le personnel de l'établissement, "pondération spécifique Housekeeping", etc.) sont mal fondés ou insuffisamment motivés dans la requête (consid. 4 à 9).

Vaud Tribunal cantonal Cour constitutionnelle 23.06.2014 CCST.2013.0009

TRIBUNAL CANTONAL
COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du 23 juin 2014
Composition
M. François Kart, juge présidant ; M.
Robert Zimmermann, M. André Jomini et Mme Mélanie Pasche, juges ;
M. Bertrand Sauterel, juge suppléant ; Mme Cécile Favre, greffière.
Requérantes
1.
LES LUSIADES SA,
à Lussy-sur-Morges,
2.
LES DRIADES SA,
à Lussy-sur-Morges,
3.
RESIDENCE LES
NOVALLES SA,
à Renens,
toutes trois représentées
par Me Jean-Noël JATON et Me Vivian KUHNLEIN, avocats à Pully,
Autorité intimée
Conseil d'Etat du
canton de Vaud,
représenté par le Département de la santé et de
l'action sociale,
à Lausanne
Objet
Requête LES LUSIADES SA et consorts c/ arrêté
du Conseil d'Etat du 23 mai 2012 fixant pour 2012 les tarifs socio-hôteliers
mis à la charge des résidents et des régimes sociaux lors d'hébergement dans
les établissements médico-sociaux et les lits pour malades chroniques des
hôpitaux et des centres de traitement et de réadaptation reconnus d'intérêt
public ainsi que lors de l'hébergement dans les homes non médicalisés.
Vu les faits suivants :
A.
Le Conseil d'Etat du canton de Vaud a adopté le
23 mai 2012 l'arrêté fixant pour 2012 les tarifs socio-hôteliers mis à la
charge des résidents et des régimes sociaux lors d'hébergement dans les
établissements médico-sociaux et les lits pour malades chroniques des hôpitaux
et des centres de traitement et de réadaptation reconnus d'intérêt public ainsi
que lors de l'hébergement dans les homes non médicalisés (ci-après: l'arrêté
socio-hôtelier). D'après son préambule, cet arrêté est fondé sur la loi du 5
décembre 1978 sur la planification et le financement des établissements
sanitaires d'intérêt public (LPFES; RSV 810.01), sur la loi du 13 novembre 2007
sur les prestations complémentaires à l'assurance-vieillesse, survivants et
invalidité (LVPC; RSV 831.21) et sur la loi du 24 janvier 2006 d'aide aux
personnes recourant à l'aide médico-sociale (LAPRAMS; RSV 850.11). L'arrêté
socio-hôtelier a la teneur suivante:
"Art. 1 Objet
1
Le présent arrêté a pour but
d'adopter les tarifs socio-hôteliers pour 2012 mis à la charge des résidents et
des régimes sociaux :
-
lors d'hébergement dans les établissements médico-sociaux et les lits
pour malades chroniques des hôpitaux et des centres de traitement et de
réadaptation, reconnus d'intérêt public (ci-après : les établissements) ;
-
lors d'hébergement de personnes nécessitant l'aide de l'Etat dans les
homes non médicalisés (ci-après : les homes).
Art. 2 Conditions de travail du personnel des
établissements
1
Conformément
aux articles 4 alinéa 1, lettre e et 4b LPFES, les termes de la convention
collective de travail en vigueur dans le secteur sanitaire parapublic vaudois
sont applicables à l'ensemble des établissements reconnus d'intérêt public.
2
Les tarifs
socio-hôteliers sont notamment établis selon les normes fixées dans la
convention collective de travail.
Art. 3 Tarifs pour les établissements partie à
la convention socio-hôtelière
1
La convention socio-hôtelière
pour 2012, conclue entre le Département de la santé et de l'action sociale
(ci-après : le département), l'Association vaudoise d'établissements
médico-sociaux (AVDEMS), la Fédération patronale des EMS vaudois (FEDEREMS), la
Fédération des hôpitaux vaudois (FHV) et le Centre hospitalier universitaire
vaudois (CHUV) fixe les tarifs des prestations socio-hôtelières ainsi que les
conditions financières et administratives applicables aux résidents et aux
régimes sociaux lors d'hébergement dans les établissements qui y ont adhéré.
Art. 4 Autres établissements
1
Les tarifs
journaliers pour 2012 applicables aux résidents et aux régimes sociaux lors
d'hébergement dans les établissements qui ont signé un accord tarifaire avec le
département ou qui n'ont signé aucun accord figurent en annexe au présent
arrêté.
2
Ces tarifs
journaliers ainsi que, pour des prestations identiques, les tarifs des prestations
qui vont au-delà du standard de base socio-hôtelier, sont appliqués à
l'ensemble des résidents, qu'ils soient ou non bénéficiaires d'une aide financière
de l'Etat.
3
Les conditions financières et
administratives prévues aux chapitres II à XII  de la convention
socio-hôtelière sont applicables par analogie.
Art. 5 Homes
1
Les tarifs
journaliers pour 2012 applicables aux résidents nécessitant une aide de l'Etat
et aux régimes sociaux lors d'hébergement dans les homes qui ont signé un
accord tarifaire avec le département figurent en annexe au présent arrêté.
Art. 6 Abrogation
1
L'arrêté du
23 février 2011 fixant pour 2011 les tarifs socio-hôteliers mis à la charge des
résidents et des régimes sociaux, lors d'hébergement dans les établissements
médico-sociaux et les divisions pour malades chroniques des hôpitaux et des
centres de traitement et de réadaptation reconnus d'intérêt public, ainsi que
lors d'hébergement dans les homes non médicalisés est abrogé.
Art. 7 Exécution et entrée en vigueur
1
Le
Département de la santé et de l'action sociale est chargé de l'exécution du présent
arrêté qui entre en vigueur avec effet au 1er janvier 2012."
L'arrêté socio-hôtelier a été
publié dans la Feuille des avis officiels du 8 juin 2012 avec deux annexes.
La première annexe est un tableau
intitulé "Arrêté socio-hôtelier/annexe/tarifs 2012", qui indique les
"tarifs C 2012" pour trois "EMS RIP" (établissements
médico-sociaux reconnus d'intérêt public), soit:
"EMS Lusiades: 161.50 fr.
EMS Novalles: 164.45 fr.
EMS Driades: 160.85 fr."
Cette première annexe indique aussi
un tarif pour des homes non médicalisés et pour des "EMS non RIP"
(non reconnus d'intérêt public).
La seconde annexe est la convention
socio-hôtelière mentionnée à l'art. 3 de l'arrêté, qui comporte notamment les
clauses suivantes:
"Article premier, But
1
La
présente convention fixe pour 2012 la participation financière journalière des
personnes hébergées atteintes d'affection chronique ainsi que les frais pris en
compte au titre des législations sur les prestations complémentaires à l'AVS/AI
et sur l'aide aux personnes recourant à l'action médico-sociale lors de séjour
dans les établissements médico-sociaux et les lits pour malades chroniques des
hôpitaux et des centres de traitement et de réadaptation reconnus d'intérêt
public (...).
Article 12, Frais journaliers des
établissements
Les frais journaliers des établissements
sont déterminés à l'aide d'une méthode fondée sur un standard de base
socio-hôtelier au sens des art. 26 LAPRAMS et 4 al. 1bis let. a LPFES. Ils
comprennent également une participation aux charges d'entretien immobilier et
aux charges mobilières au sens de l'art. 26f LPFES ainsi que la participation
des établissements à divers Fonds spéciaux, définis à l'art. 28, et qui font
l'objet de la rétrocession prévue à l'art. 13.
Article 14, Prix journaliers facturés aux
résidents
1
Les
prix journaliers facturés aux résidents correspondent à l'ensemble des frais
mentionnés à l'art. 12, dont le montant par établissement figure à l'annexe 1.
2
En sus,
est facturable au résident sa participation aux coûts des soins, qui est fixée
par arrêté du Conseil d'Etat.
Article 18,  Prestations non comprises dans
les frais journaliers
Conformément à l'art. 13 du règlement du 8
octobre 2008 précisant les conditions à remplir par les établissements
sanitaires privés pour être reconnus d'intérêt public au sens de la LPFES
(RCLPFES), les établissements peuvent fournir des prestations ordinaires
supplémentaires (POS) et des prestations supplémentaires à choix (PSAC) servant
à l'usage personnel des résidents et qui ne sont pas comprises dans le standard
officiel des prestations socio-hôtelières (...)."
La convention socio-hôtelière
contient elle-même une annexe indiquant les "tarifs d'hébergement au sens
de l'art. 12 de la convention, sans la contribution des résidents au coût des
soins", pour les différents "EMS RIP" parties à cet accord (pour
les lits C, de l'ordre de 150 à 160 fr. en moyenne).
B.
La société Les Lusiades SA exploite l'EMS Les
Lusiades à Lussy-sur-Morges. La société Les Driades SA exploite l'EMS Les
Driades à Yverdon-les-Bains. La société Résidence Les Novalles SA exploite
l'EMS Les Novalles à Renens. Ces trois EMS ont été reconnus d'intérêt public.
Les trois sociétés, qui appartiennent au même groupe, n'ont pas adhéré à la
convention socio-hôtelière. Aussi ces EMS font-ils partie des "autres
établissements" au sens de l'art. 4 de l'arrêté socio-hôtelier.
Les tarifs journaliers pour 2012
applicables aux résidents de ces trois EMS ont été fixés au terme d'un
processus correspondant à celui mis en place chaque année dans le canton de
Vaud, en vue de l'adoption par le Conseil d'Etat de l'arrêté socio-hôtelier
annuel. Les montants fixés pour la rémunération des prestations
socio-hôtelières sont déterminés – pour 2012 comme pour les années précédentes
– selon la méthode SOHO, applicable pour tous les EMS, qu'ils aient ou non
adhéré à la convention socio-hôtelière. Une base légale se trouve à l'art.
4 al. 1bis let. a LPFES, aux termes duquel "
les prestations socio-hôtelières sont fixées dans le
standard officiel établi par le Conseil d'Etat, après consultation des
associations faîtières, et qui constitue la base du tarif journalier
".
Ce "standard officiel" est aussi mentionné dans la loi du 24 janvier
2006 d'aide aux personnes recourant à l'action médico-sociale (LAPRAMS; RSV
850.11), qui a notamment pour objet d'instituer une aide financière
individuelle en faveur des bénéficiaires dont les ressources sont insuffisantes
pour couvrir les frais lors d'hébergement en EMS (art. 2 al. 1 LAPRAMS). A
propos des prestations en cas d'hébergement de durée indéterminée en EMS (long
séjour), l'art. 26 LAPRAMS se réfère au même instrument en prévoyant qu'elles
sont "
fixées dans un standard dont les
modalités sont précisées dans le règlement
". Le règlement du 28
janvier 2006 d'application de la LAPRAMS (RLAPRAMS; RSV 850.11.1) contient à
son art. 29 une disposition plus précise concernant le standard officiel des
prestations socio-hôtelières:
"
1
Les prestations
socio-hôtelières fournies par les établissements médico-sociaux et les homes
non médicalisés doivent répondre aux besoins physiques, psychiques et sociaux
du résident. Elles sont comprises dans un standard socio-hôtelier qui concerne
les secteurs d'activité des établissements relatifs à l'administration et aux
frais généraux, à la buanderie, à la cuisine, au service et à l'intendance, aux
services techniques ainsi qu'à l'animation.
2
Le
standard socio-hôtelier des EMS est distinct de celui des homes non
médicalisés; il constitue la base du tarif journalier. A cet effet, le SASH
édicte une directive qui distingue les prestations comprises dans le standard
socio-hôtelier et celles qui en sont exclues."
Dans le canton de Vaud, la méthode
d'évaluation des charges financières de l'hébergement médico-social dénommée
"SOHO" (standard de la qualité socio-hôtelière) a été développée par
l'administration cantonale à la fin des années 1990 et introduite ensuite progressivement.
Les prestations et activités requises (environ 270) ont été regroupées en sept
centres d'activités (intendance, buanderie, cuisine, services, animation,
direction-administration et technique). Cette méthode sert de fondement pour
arrêter le tarif socio-hôtelier journalier pour chaque établissement, en
fonction de l'ensemble des prestations qu'il effectue et de leur valorisation
analysée sous trois rubriques: généralités et infrastructures, confort
socio-hôtelier et sous-traitance. Un système de "controlling" a été
mis au point pour vérifier que les prestations prévues par le système SOHO sont
effectivement fournies (cf. arrêt de la Cour constitutionnelle CCST.2006.0003
du 27 octobre 2006, consid. 2).
C.
En pratique, le processus de fixation des tarifs
SOHO est organisé de la façon suivante (selon les explications données dans les
observations du 14 novembre 2013 du Département de la santé et de l'action
sociale):
"1. Le questionnaire socio-hôtelier
et les paramètres propres à l'établissement
Le tarif socio-hôtelier est fondé sur un
standard qui tient également compte de paramètres propres à l'établissement,
tels que, par exemple, le nombre de lits, les surfaces d'hébergement ou le taux
de charges sociales patronales. Afin de récolter ces informations, un
questionnaire est adressé chaque année aux établissements. Les informations
recueillies sont employées lors du calcul du tarif socio-hôtelier et leur
exactitude est attestée par la signature de l'établissement.
2. Le tarif provisoire et le délai
d'opposition
Sur la base des informations transmises avec
le questionnaire, l'outil de tarification socio-hôtelier (outil SOHO) permet
d'établir un tarif socio-hôtelier provisoire. Le tarif provisoire, accompagné
du détail du calcul, est alors communiqué à l'établissement, ainsi qu'un
courrier indiquant le délai de la procédure dite d'opposition. Cette procédure
donne la possibilité à l'établissement de rectifier les paramètres pris en
compte, notamment en cas d'erreur ou si des paramètres ont été modifiés depuis
la récolte du questionnaire, ou encore de faire valoir des dépenses prévisibles
indépendantes des choix de gestion tels que les taxes foncières ou les coûts
d'énergie.
3. Le tarif définitif
Au terme du délai d'opposition, le tarif
socio-hôtelier définitif est communiqué à l'établissement. Il tient compte du
résultat de la procédure d'opposition. Le tarif définitif est accompagné d'un
courrier explicatif, du calcul détaillé et d'une annexe tarifaire.
4. La déduction dans le cas d'un
complément tarifaire non utilisé.
Il y a lieu de préciser que le tarif est
composé d'une part principale fondée sur le standard socio-hôtelier et d'une
part complémentaire fondée sur des choix de gestion propres à l'établissement
et pris en compte dans le calcul du tarif. La part principale concerne
essentiellement le nombre d'EPT [équivalent plein-temps] nécessaires à la
fourniture des prestations, compte tenu du nombre de lits et des surfaces ainsi
que des salaires moyens reconnus dans le standard. La part complémentaire
correspond à des besoins spécifiques annoncés dans le questionnaire concernant
les trois domaines suivants: la formation des apprentis, le nombre d'EPT dédiés
à l'animation jusqu'à concurrence d'un plafond, ainsi que le taux de charges
sociales patronales (selon le plan de prévoyance professionnelle choisi par
l'établissement).
Dès lors qu'il obtient un complément de
tarif pour l'un des trois domaines cités, l'établissement est tenu de
l'utiliser conformément à son but. Dans le cas contraire, l'Etat estime que les
résidents contribueraient sans motif valable à augmenter les recettes de
l'établissement et, dans ce cas, les montants obtenus sur la base d'une
déclaration erronée de l'établissement et non affectés viennent en déduction
des tarifs de l'année suivante."
D.
Dans le cas particulier, le Service des
assurances sociales et de l'hébergement (SASH), rattaché au Département de la
santé et de l'action sociale (DSAS), a adressé le 30 juin 2011 aux directions
des trois EMS précités et à celles des autres EMS reconnus d'intérêt public du
canton, une lettre intitulée "procédure de validation des questionnaires
SOHO en vue des tarifs 2012"; il était demandé à chaque EMS de remplir le
questionnaire SOHO (questionnaire habituel). Le 20 septembre 2011, le SASH a
envoyé aux directions des EMS une "communication des forfaits SOHO 2011 –
base pour les tarifs 2012". Une version informatique du formulaire SOHO
2011 de l'établissement concerné (basé sur les données d'un questionnaire
rempli par l'EMS ou, à défaut, fondé sur les dernières données connues du SASH)
a été remise à chaque direction. La lettre du 20 septembre 2011 définissait un
calendrier, à savoir un délai au 20 octobre pour présenter des oppositions au
SASH, puis une période pour le traitement des oppositions et les négociations
conventionnelles, ensuite la communication et la signature des formulaires
définitifs. La lettre précisait ce qui suit: "
Les données qui vous sont transmises
aujourd'hui reposent sur le même standard de base que celui utilisé pour les
tarifs définitifs 2011; en d'autres termes, aucune prestation ou fréquence
n'ont été modifiées dans le standard
". Elle
contenait aussi des explications sur des éléments variables (coûts de
l'énergie, de l'alimentation, barème salarial, charges sociales, etc.).
Le 21 octobre 2011, Les Lusiades SA
a adressé une opposition au SASH (après une rencontre le 14 octobre 2011 avec
des agents de ce service); elle s'interrogeait au sujet du nombre de lits pris
en considération, et critiquait le système de calcul à propos des charges
sociales du personnel de l'EMS.
Le même jour, Les Driades SA a
également formé opposition; elle proposait des corrections pour certains
"paramètres de base", comme le nombre de lits, elle précisait la
dotation en postes de travail pour l'animation et elle demandait des
renseignements sur la prise en compte de l'engagement d'apprentis.
Résidence Les Novalles SA a produit
la copie d'une lettre du 21 octobre 2011 au SASH, par laquelle elle formait
opposition, en demandant de corriger les données concernant le nombre de
chambres à respectivement un et deux lits, le nombre total de chambres (27)
étant admis.
Le SASH a répondu le 1
er
décembre 2011 à l'opposition de Les Lusiades SA, en indiquant que des
modifications seraient opérées dans le formulaire pour tenir compte du nombre
de lits C exploités. En revanche, il n'a pas modifié les données pour la
"prise en compte des salaires et des charges sociales employeurs",
étant tenu d'appliquer les mêmes principes de financement que pour les autres
établissements.
Le SASH a répondu le 2 décembre
2011 à l'opposition de Les Driades SA. A propos des "paramètres de
base", il a indiqué qu'il ne tenait compte que des "lits autorisés
pour établir le formulaire SOHO". Il a justifié les données prises en
considération pour le "niveau de confort SOHO et charge de bâtiment &
équipement", pour les "EPT d'animation" ainsi que pour le nombre
d'apprentis.
Le dossier ne contient pas de
lettre du SASH répondant à l'opposition de Résidence Les Novalles SA.
Le 13 décembre 2011, le SASH a
communiqué aux directions des EMS le "tarif pour l'année 2012", en
précisant quels nouveaux éléments il avait pris en compte, par rapport au
document de base communiqué le 20 septembre précédent (notamment: hausse légale
des charges sociales patronales liée à l'introduction des "PC
Familles", diminution des charges sociales patronales pour les
établissements affiliés à la CAF-Inter et à la CVCI, baisse générale des coûts
d'énergie, hausse de 1% sur les salaires bruts standards pour tenir compte des
annuités prévues par la convention collective, etc.). Les fiches pour les trois
EMS précités, intitulées
"Tarifs 2012 à charge des
résidents et contribution report soins dans les EMS et les divisions C
d'hôpitaux", donnent les indications suivantes:
"EMS Les Lusiades
Tarif SOHO                                fr.
143.80
Investissement mobilier:              fr. 3.66
Entretien immobilier:                   fr. 6.01
Montant total facturé au résident: fr. 153.50
EMS Les Driades
Tarif SOHO                                fr.
146.03
Investissement mobilier:              fr. 3.66
Entretien immobilier:                   fr. 4.89
./. déduction                               fr. -1.70
Montant total facturé au résident: fr. 152.85
EMS Les Novalles
Tarif SOHO                                fr.
150.13
Investissement mobilier:              fr. 3.66
Entretien immobilier:                   fr. 2.65
Montant total facturé au résident: fr. 156.45"
Le 19 décembre 2011, les sociétés Les
Lusiades SA, Les Driades SA et Résidence Les Novalles SA ont écrit au SASH pour
"
contester le
contenu de cette annexe, notamment le prix journalier à la charge du résident
pour l'année prochaine
" et en demandant une
décision formelle à ce sujet. Le SASH leur a répondu le 12 janvier 2012 qu'il
leur serait possible de "
contester devant une autorité judiciaire le(s) arrêté(s) du Conseil
d'Etat en la matière qui entr(eront) prochainement en vigueur pour une validité
rétroactive au 1er janvier 2012
". L'arrêté en
question – l'arrêté socio-hôtelier du 23 mai 2012, cité plus haut (let. A) – a
été adopté sans qu'il y ait eu, dans l'intervalle, d'autres opérations ou
démarches concernant la fixation des tarifs.
E.
Le 28 juin 2012, les sociétés Les Lusiades SA, Les
Driades SA et Résidence Les Novalles SA ont saisi la Cour constitutionnelle
d'une requête dirigée contre l'arrêté socio-hôtelier. Elles concluent à
l'annulation de cet arrêté, pour violation des art. 8, 9 et 27 Cst., ainsi que
des art. 10, 11 et 26 Cst-VD.
Les sociétés requérantes reprochaient
au Conseil d'Etat de les empêcher de facturer à leurs résidents, pour les
prestations socio-hôtelières fournies, un montant supérieur ou inférieur aux
tarifs fixés. Elles critiquaient ces tarifs, établis selon des critères  selon
elles invérifiables et arbitraires. En outre, les tarifs fixés pour leurs
établissements comprendraient une participation aux forfaits-soins fixés selon
la LAMal, soit 8 fr. par jour, alors que les tarifs arrêtés pour les autres EMS
ne comprennent pas cette participation.
A titre de mesures d'instruction, les
requérantes ont demandé la fixation d'une audience de débats et,
éventuellement, la mise en œuvre d'une expertise.
Au nom du Conseil d'Etat, le chef du
Département de la santé et de l'action sociale (DSAS) a déposé sa réponse le 16
août 2012, concluant au rejet de la requête.
F.
Les requérantes ont déposé une réplique (mémoire
complémentaire) le 15 octobre 2012, en confirmant les conclusions de leur
premier mémoire et en demandant la mise en œuvre d'une expertise destinée à
démontrer les pertes financières importantes  subies depuis plusieurs années.
Elles demandaient également la production par le Conseil d'Etat de plusieurs
documents relatifs au standard socio-hôtelier et à l'outil SOHO, ainsi que la
fourniture d'explications sur le fonctionnement de la méthode SOHO. Elles
confirmaient leur requête d'audience de débats, en annonçant leur intention de
faire entendre des témoins. Avec leur réplique, les requérantes ont produit
diverses formules officielles "SOHO 2012, Coût des prestations
socio-hôtelières" (grille d'attribution des critères de pondération
généraux et spécifiques; hypothèses de travail et résultats; budget annuel; récapitulation
des EPT, etc.) pour chacun des établissements médico-sociaux qu'elles
exploitent.
Le DSAS s'est déterminé sur la
réplique le 15 novembre 2012, sans modifier ses conclusions. Il a cependant
précisé que pour les trois EMS précités, les chiffres de l'annexe de l'arrêté
socio-hôtelier 2012 comprenaient de manière erronée les 8 fr. de la part des
soins mis à la charge du résident; cela étant, tous les éléments pour une
facturation correcte aux résidents, avec une facturation distincte pour la
participation au coût des soins, étaient à disposition des trois EMS concernés.
Les requérantes se sont encore
déterminées le 10 janvier 2013.
G.
Par une décision du 10 septembre 2012, la Cour
constitutionnelle a levé l'effet suspensif de la requête.
H.
La Cour constitutionnelle a statué sur la
requête, sans autres mesures d'instruction ni audience, par un arrêt rendu le
18 mars 2013 (arrêt CCST.2012.0003). Elle a rejeté la requête, dans la mesure
où elle était recevable (ch. I du dispositif) et mis l'émolument judiciaire, par
3'000 fr., à la charge des requérantes (ch. II du dispositif).
En bref, la Cour constitutionnelle
a rejeté les griefs contre la règle voulant que les mêmes tarifs journaliers
soient appliqués à l'ensemble des résidents, qu'ils soient ou non autonomes financièrement
(consid. 3), ainsi que les griefs dirigés contre l'application de la méthode
SOHO pour la fixation du prix des prestations socio-hôtelières (consid. 4). S'agissant
des griefs contre les prix journaliers que les requérantes doivent facturer aux
résidents de leurs trois EMS, prix calculés en application de la méthode SOHO,
la Cour constitutionnelle a considéré que le contenu de l'annexe à l'arrêté
socio-hôtelier où ces prix sont fixés n'était pas une règle de droit; la
fixation du prix était bien plutôt une décision administrative, ne pouvant être
contrôlée par la Cour constitutionnelle. La requête a donc été déclarée
irrecevable dans cette mesure (consid. 5).
I.
Les requérantes ont formé un recours en matière
de droit public contre l'arrêt de la Cour constitutionnelle.
La IIe Cour de droit public du
Tribunal fédéral a statué par un arrêt rendu le 10 septembre 2013 (arrêt
2C_330/2013). Le recours a été partiellement admis, dans la mesure où il était
recevable (ch. 1 du dispositif) et l'arrêt attaqué a été partiellement annulé,
la cause étant renvoyée à la Cour constitutionnelle pour nouvelle décision dans
le sens des considérants (ch. 2 du dispositif).
La portée de l'annulation partielle
est résumée au consid. 6.1 de l'arrêt précité:
"L'arrêt de la Cour constitutionnelle
cantonale du 18 mars 2013 sera partiellement annulé, dans la mesure où il a
refusé d'entrer en matière sur les griefs relatifs à la fixation des tarifs
journaliers socio-hôteliers que l'Arrêté querellé du 23 mai 2012 applique aux recourantes
pour l'année 2012. La cause sera partant renvoyée à la Cour constitutionnelle
cantonale pour nouvelle décision dans le sens des considérants (cf. art. 107
al. 2 LTF). L'Arrêté querellé ne sera pour sa part pas annulé, étant donné que
son sort dépendra de l'issue de la procédure de renvoi devant les juges
constitutionnels cantonaux."
Des indications plus précises
figurent au consid. 3.2 de l'arrêt, qui expliquent les motifs pour lesquels la
Cour constitutionnelle aurait dû examiner les griefs soulevés par les
requérantes à propos de la fixation des prix journaliers individuels:
"3.4.2. La décision d'irrecevabilité
partielle prise par la Cour constitutionnelle cantonale soulève, dans un
premier temps, la question de la qualification de l'Arrêté litigieux en tant
que norme ou décision (cf. art. 82 let. a et b LTF), voire en tant qu'acte
hybride (consid. 3.4.4 à 3.4.8 infra), étant précisé que les notions de
"décision" et de "norme" développées par le droit fédéral
pourront être utilisées pour interpréter ces notions en droit public cantonal […].
Dans un second temps, il conviendra d'examiner les conséquences de cette
qualification sur le devoir ou non des précédents juges d'entrer en matière sur
le volet de l'Arrêté et de ses annexes en ce qui a trait au prix des
prestations socio-hôtelières (consid. 3.4.9 infra).
3.4.3. – 3.4.5 […]
3.4.6. La qualification juridique des tarifs
en tant que norme ou décision n'est pas toujours claire et dépend du cas
d'espèce. C'est ainsi que, dans son Message concernant la révision totale de
l'organisation judiciaire fédérale du 28 février 2001, le Conseil fédéral a
rappelé que, tandis que l'approbation de tarifs mis en oeuvre par voie de
décisions fondées sur le droit public avait un caractère normatif, celle de
tarifs devant être mis en oeuvre par contrat, notamment en matière de droits
d'auteur et d'assurances privées, était de nature décisionnelle (FF 2001 4000,
p. 4120 ad art. 78 du projet). S'agissant des tarifs en matière
d'assurance-maladie, contre lesquels un recours est ouvert au Tribunal
administratif fédéral, leur réglementation explicite par la loi (cf. art. 53
al. 1 de la loi fédérale du 18 mars 1994 sur l'assurance-maladie [LAMal; RS
832.10]) s'explique par la circonstance qu'ils "concernent des décisions
dont le caractère même de décision est incertain" (FF 2001 4000, p. 4188
s. ch. 4.3.2.1; […]), de sorte qu'une précision s'impose quant à la façon de
les contester.
En revanche, les actes cantonaux qui fixent
des tarifs en application du droit public cantonal sont en principe assimilés à
des actes normatifs pouvant ainsi être soumis à un contrôle abstrait des normes
[…]. A ce titre, le Tribunal fédéral a retenu que les nombreux arrêtés du
Conseil d'Etat neuchâtelois fixant pour 2009 les taxes journalières maximales
pour chaque home privé applicables aux pensionnaires bénéficiant de prestations
complémentaires à l'AVS/AI formaient des composants d'une réglementation sur
les taxes valable pour l'ensemble du canton et devaient de ce fait être
assimilés à des actes normatifs cantonaux […].
3.4.7. En l'occurrence, la qualification du
Tableau s'avère particulièrement délicate.
D'une part, on a affaire à un tarif qui se
fonde sur du droit public cantonal autonome. La loi fédérale du 6 octobre 2006
sur les prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI (LPC; RS 831.30) sur
laquelle repose en partie la LPFES/VD ne peut en effet pas servir comme base
pour limiter les tarifs praticables dans les EMS privés, les cantons restant
libres de fixer les tarifs socio-hôteliers en s'appuyant sur leur propre
législation […], ce tant à l'égard des résidents dépendants des régimes sociaux
qu'à l'égard des résidents financièrement indépendants dans la mesure où de
tels tarifs ne peuvent pas s'écarter sans motifs du tarif officiel pour des
prestations identiques […]. S'ajoute à cela que l'acte litigieux, alors même
qu'il s'adresse individuellement aux EMS pour l'année 2012, prescrit les tarifs
socio-hôteliers qu'un nombre indéterminé de résidents des EMS et homes
concernés se voient imposer durant leur hébergement en 2012 (cf. notamment art.
1 et art. 4 al. 2 Arrêté). En outre, l'Arrêté et ses annexes fixent les taxes
applicables aux établissements reconnus d'intérêt public pour l'ensemble du
canton de Vaud, ce qui les rapproche d'une réglementation cantonale générale.
Ces éléments concourent a priori, selon les principes dégagés ci-dessus
(consid. 3.4.6 supra), à qualifier le Tableau d'acte normatif cantonal.
D'autre part, toutefois, le Tableau a cela
de particulier qu'il contient, pour une année spécifique (2012), une liste fixe
de prix applicables à chacun des établissements retenus d'intérêt public pris
isolément, et non pas, par exemple, des fourchettes de prix ou des tarifs
maxima qu'il conviendrait encore aux établissements et résidents intéressés de
concrétiser dans chaque cas d'espèce […]. Or, ces éléments portent davantage à
qualifier le Tableau de décision générale s'adressant à un grand nombre de
destinataires mais régissant une situation déterminée.
3.4.8. La qualification précise du Tableau
souffre cependant de demeurer indécise dans le cas d'espèce. En effet, il n'est
pas litigieux ni contestable que l'Arrêté contient en tant que tel des
dispositions générales et abstraites. Dès lors que le Tableau y est annexé et
constitue une partie intégrante de cet acte normatif, et dans la mesure où la
Cour constitutionnelle cantonale a estimé que la procédure administrative
cantonale autonome faisait en l'espèce obstacle à une scission de la cause et à
la transmission de l'examen du Tableau à la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal, il convient, en vertu de la théorie de l'apparence
mentionnée plus haut (consid. 3.4.5 supra), qui découle du principe de la
sécurité juridique […] et également de l'économie de procédure, de traiter
l'Arrêté et ses annexes comme un tout. Il sied partant de soumettre le Tableau
au même régime juridique que l'Arrêté dans son ensemble, c'est-à-dire au régime
applicable aux actes normatifs cantonaux.
3.4.9. Il s'ensuit que, contrairement à ce qu'a
retenu la Cour constitutionnelle cantonale, le Tableau fixant les prix
journaliers socio-hôteliers pour l'ensemble des établissements reconnus
d'intérêt public et leurs pensionnaires, en tant qu'il forme une partie
intégrante de l'Arrêté, dont la nature d'acte normatif est évident, devait et
doit être lui-même assimilé à un tel texte. Par conséquent, en déclarant
irrecevable la partie de la requête des EMS intéressés portant sur la fixation
du prix journalier des prestations socio-hôtelières au motif que le Tableau
figurant dans l'Arrêté revêtait un caractère décisionnel, tout en refusant de
transmettre la cause relative à cette "décision" à la Cour de droit
administratif et public comme objet de sa compétence, la Cour constitutionnelle
cantonale a privé les recourantes de toute possibilité de contester, en temps
utile et à quelque titre - normatif ou décisionnel - que ce fût, les tarifs
socio-hôteliers qui leur ont été concrètement imposés pour l'année 2012. Elle
a, partant, commis un déni de justice formel contraire à l'art. 29 al. 1 Cst.,
dont la violation entraîne en principe l'annulation de la (partie de) décision
attaquée sans égard aux chances de succès du recours sur le fond […].
Il conviendra partant d'annuler l'arrêt
rendu par la Cour constitutionnelle cantonale en ce qu'il a déclaré irrecevable
la requête portant sur le volet relatif au Tableau et de renvoyer la cause à
cette instance cantonale pour qu'elle statue à nouveau, en examinant les griefs
soulevés par rapport à la fixation des prix journaliers individuels."
J.
En revanche, à propos de la méthode SOHO, le
Tribunal fédéral est entré en matière et il a rejeté les griefs des
recourantes. Le considérant 5.3 de l'arrêt 2C_330/2013 comporte les passages
suivants:
"5.3.2. A plusieurs reprises, la Cour
de céans a examiné la constitutionnalité de la méthode SOHO et des normes lui
servant de base, et a retenu cette méthode comme étant conforme au droit […]).
Les recourantes, qui affirment au demeurant ne pas contester le principe même
de cette méthode, n'établissent pas en quoi ledit système de calcul cantonal, à
l'origine de la tarification déficitaire dont elles se plaignent, serait
arbitraire ni en quoi il violerait le droit d'une autre manière; les griefs
invoqués ne sauraient dès lors ébranler la jurisprudence développée par le
Tribunal fédéral au sujet de la méthode SOHO et doivent par conséquent être
écartés.
S'ajoute à cela que, tel que l'ont retenu
les juges cantonaux, la méthode SOHO mise en cause par le biais de l'Arrêté
attaqué repose sur une série de lois et de règlements cantonaux au contenu
suffisamment précis et prévisible dont l'Arrêté attaqué ne constitue en
définitive qu'un acte de concrétisation. C'est par conséquent à juste titre que
l'arrêt entrepris a affirmé que la méthode SOHO contenue dans des actes
normatifs adoptés antérieurement ne pouvait pas per se faire l'objet d'un
contrôle abstrait à l'occasion d'un recours portant sur un de ses arrêtés
d'application […].
5.3.3. Il reste à examiner si, comme le
prétendent les recourantes, la méthode SOHO peut faire l'objet d'un contrôle
abstrait portant sur les seules modifications qu'il est reproché au Conseil
d'Etat d'avoir introduites, de façon unilatérale, au cours de ces dernières
années et qui ne seraient donc pas couvertes par les actes normatifs de rang
supérieur précités ni "validées" par les précédents arrêts du
Tribunal fédéral portant sur la méthode SOHO d'origine. […]
5.3.4. En l'occurrence, les juges cantonaux
ont retenu que les modifications intervenues dans la méthode SOHO portaient
tout au plus sur certains éléments de calcul visant à s'adapter à une hausse ou
une diminution des charges sociales, à l'évolution des salaires selon la
convention collective de travail; spécifiquement, le standard SOHO n'avait pas
été modifié depuis les tarifs 2010 dans lesquels avait été introduit un nouveau
calcul des équivalents plein-temps pour tenir compte de l'évolution des
conditions de la convention collective de travail. Or, ces adaptations
inhérentes au système flexible et évolutif instauré en matière de tarifs
socio-hôteliers se contentaient d'appliquer ledit modèle, sans introduire de
nouvelles règles de droit justifiant un contrôle abstrait (réitéré).
A ces observations, les recourantes se
contentent d'opposer, de manière vague, l'opacité et la complexité de tout le
système ainsi que l'introduction de nouveaux éléments tels que le plafonnement
du taux des charges sociales et une réduction à raison de 50 cts des frais de
nettoyage des fenêtres. Ce faisant, les recourantes n'établissent cependant pas
en quoi ces éléments auraient modifié de manière substantielle le système SOHO
ou conduiraient à des résultats insoutenables ou qui leur seraient clairement
défavorables; ni ne réfutent-elles l'appréciation des précédents juges selon
laquelle lesdits changements ne seraient pas exorbitants aux critères et modes
de calcul à la base du modèle SOHO.
5.3.5. Au vu de ces éléments, c'est donc à
bon droit que la Cour constitutionnelle cantonale a refusé de revenir de
manière approfondie sur le modèle SOHO et ses adaptations ultérieures. Le
recours doit également être rejeté sur ce point."
K.
Après l'arrêt de renvoi du Tribunal fédéral, la
Cour constitutionnelle a repris l'instruction de l'affaire (cause
CCST.2013.0009). Le Conseil d'Etat et les requérantes ont déposé des
observations, respectivement les 14 novembre et 16 décembre 2013. A ce stade,
les requérantes ont précisé leurs conclusions, qui tendent principalement à
l'annulation de l'arrêté attaqué, et subsidiairement à ce que les tarifs
socio-hôteliers pour 2012 soient modifiés, le montant mis à la charge des
résidents étant de 167 fr. pour chacun des trois EMS; au surplus, elle
demandent qu'ordre soit donné au Conseil d'Etat de leur communiquer
immédiatement le code d'accès à l'outil SOHO. Dans des conclusions plus
subsidiaires, les requérantes demandent que les tarifs socio-hôteliers
journaliers pour 2012 soient annulés. A titre de mesures d'instruction, elles
requièrent la mise en œuvre d'une expertise (analyse de leur comptabilité afin
de déterminer si les tarifs imposés sont suffisants pour couvrir les
prestations socio-hôtelières fournies en 2012), l'audition de différents
témoins et la fixation d'une audience de débats pour qu'elles puissent être
entendues.
Le chef du Département de la santé
et de l'action sociale (DSAS) s'est encore déterminé le 21 mars 2014, en
confirmant les conclusions du Conseil d'Etat tendant au rejet de la requête. Les
requérantes ont déposé des observations finales le 30 avril 2014.
Considérant en droit :
1.
Il ressort clairement de la requête que la
contestation porte sur les tarifs socio-hôteliers journaliers ("tarifs
SOHO"), et non pas sur d'autres montants mis à la charge des résidents des
EMS. Selon les fiches établies par le SASH, les tarifs SOHO correspondent aux montants
suivants: pour l'EMS Les Lusiades, 143 fr. 80; pour l'EMS Les Driades,   146
fr. 03; pour l'EMS Les Novalles, 150 fr. 13.
Il résulte des explications données
par le DSAS ainsi que des fiches établies par le SASH que les montants indiqués
dans la première annexe de l'arrêté socio-hôtelier comportent, outre le
"tarif SOHO", la part des soins mis à la charge du résident (8 fr.
par jour) ainsi que des montants dus par le résident comme participation aux
charges mobilières et immobilières de l'EMS ("investissement
mobilier", "entretien immobilier"). Pour ces montants, d'autres
prescriptions légales sont applicables. Ainsi, pour la part des soins non
couverte par les assurances sociales (assurance-maladie principalement), la
législation fédérale prévoit une r¿lementation spécifique (art. 25a al. 5 de
la loi fédérale du 18 mars 1994 sur l'assurance-maladie [LAMal; RS 832.10]) et
il ne s'agit pas d'un élément des prestations socio-hôtelières définies par le
droit cantonal (cf. aussi art. 26g al. 2 let. a LPFES). Quant aux charges
d'entretien et aux charges mobilières des EMS, elles font l'objet d'une
réglementation spéciale à l'art. 26f LPFES, précisée dans le règlement du 6
décembre 2006 sur les charges d'entretien et mobilières des établissements
médico-sociaux reconnus d'intérêt public (RCEMMS, RSV 810.31.5). Le calcul du
montant ou forfait journalier est fixé dans ce règlement (art. 4 et 5 RCEMMS),
selon un processus distinct de celui des tarifs SOHO; d'autres prescriptions
peuvent alors s'appliquer à la protection juridique (avec le cas échéant une
possibilité de recours devant la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal). Quoi qu'il en soit, la requête ne vise ni le montant de 8
fr. pour les soins, ni la participation aux charges d'entretien et mobilières.
Même si les chiffres publiés dans l'annexe de l'arrêté socio-hôtelier
correspondent au total de ces différents montants, ne sont donc litigieuses que
les contributions des résidents déterminées selon le tarif SOHO.
2.
Après l'arrêt de renvoi du Tribunal fédéral, il
incombe à la Cour constitutionnelle de statuer à nouveau dans la cause
introduite par la requête du 28 juin 2012, en examinant les griefs soulevés dans
cette requête par rapport à la fixation des prix journaliers individuels (consid.
3.4.9 in fine de l'arrêt 2C_330/2013).
L'art. 8 de la loi du 5 octobre
2004 sur la juridiction constitutionnelle (LJC; RSV 173.32) exige que la
requête soit d'emblée motivée, le requérant devant préciser en quoi consiste la
violation invoquée d'une règle de droit de rang supérieur. En outre,
conformément à l'art. 13 LJC, la Cour constitutionnelle limite en principe son
examen aux griefs invoqués par le requérant. En vertu de la loi, les exigences
en matière de motivation sont donc élevées, le principe d'allégation devant
être appliqué rigoureusement (cf. Pierre-Yves Bosshard, La Cour
constitutionnelle vaudoise, RDAF 2008 I p. 16). Il découle de cette
réglementation, dans le cas particulier, que la Cour constitutionnelle ne peut
se prononcer que sur les griefs énoncés de manière précise dans la requête du
28 juin 2012; tous les nouveaux griefs des requérantes, dans leurs écritures
postérieures à la requête – notamment dans les déterminations déposées après
l'arrêt de renvoi du Tribunal fédéral -, sont donc irrecevables et n'ont en
principe pas à être examinés.
Il y a lieu de rappeler le principe
du droit fédéral qui veut qu'après un arrêt de renvoi du Tribunal fédéral, la
juridiction cantonale ne soit libre de sa décision que sur les points qui n'ont
pas été tranchés par l'arrêt de renvoi (cf. ATF 135 III 334).
3.
Les requérantes requièrent l'audition de
différents témoins – le président de la Fédération patronale des EMS vaudois
(FEDEREMS) et d'autres personnes, non désignées – ainsi que la fixation d'une
audience de débats, au cours de laquelle elles pourraient "
notamment
être entendues et poser différentes questions à l'Etat ainsi qu'aux témoins
voire à l'expert
" (déterminations du 30 avril 2014, p. 15).
Il a déjà été exposé, dans l'arrêt
CCST.2012.0003 du 18 mars 2013, que la Cour constitutionnelle pouvait statuer
sans audience publique, et que le droit à des débats publics ne pouvait pas
être déduit de l'art. 30 al. 3 Cst. (consid. 2). Cela étant, en persistant à
demander des débats publics, les requérantes présentent une requête relative à
l'administration des preuves (audience pour l'interrogatoire des parties,
l'audition de témoins, notamment). Il incombe alors à la Cour d'examiner si les
preuves offertes sont nécessaires et elle peut, par une appréciation anticipée
de celles-ci, mettre fin à l'instruction sans organiser d'audience. Quoi qu'il
en soit, les requérantes n'ont pas, dans ce contexte, invoqué l'art. 6 § 1 de
la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales
(CEDH, RS 0.101): plus précisément, elles n'ont pas formulé de manière claire
et indiscutable une demande tendant à ce que la cause soit entendue
publiquement, en vertu de la garantie de l'art. 6 § 1 CEDH. Or le droit à une
audience publique, lorsque cette mesure n'est pas nécessaire pour
l'administration des preuves, est soumis à une telle exigence (cf. ATF 136 I
279 consid. 1, ATF 122 V 47). Il convient encore de rappeler que dans son arrêt
du 18 mars 2013 (consid. 2), la Cour de céans a considéré que le droit à des
débats publics selon l'art. 6 CEDH ne peut en principe pas être invoqué dans
une procédure juridictionnelle visant au contrôle abstrait de la conformité au
droit supérieur d'une règle de droit, au moment de l'adoption de cette règle.
Dans le cas particulier, il se
justifie de statuer sans audience publique car, comme cela sera exposé plus bas
(consid. 9), l'audition de témoins ou l'administration d'autres preuves en
audience n'apparaissent pas nécessaires.
4.
Les requérantes affirment, dans leur écriture du
30 avril 2014, que "
l'arrêt de renvoi du Tribunal fédéral précise expressément sous
chiffre 4.3.3 que la question de l'insuffisance des tarifs au regard des
prestations fournies en 2012 doit être examinée par la Cour constitutionnelle
".
Dans son arrêt du 10 septembre
2013, au considérant 4.3.3, le Tribunal fédéral a résumé un des arguments du
recours en matière de droit public, à propos de l'application uniforme des
tarifs à tous les résidents d'un EMS, autonomes financièrement ou non. Les requérantes
prétendaient que les tarifs imposés ne couvraient pas entièrement les
prestations socio-hôtelières fournies aux résidents, cela leur occasionnant un
déficit; la perte serait limitée si un tarif plus élevé pouvait être imposé aux
résidents ne bénéficiant pas d'une aide de l'Etat.
Le Tribunal fédéral a alors
considéré que l'argumentation s'attaquant à l'application uniforme des tarifs
n'était pas convaincante. Il a ajouté: "
En
réalité, le grief remet davantage en cause le montant même des tarifs que les
recourantes sont tenues d'appliquer à leurs résidents, étant donné que
celles-ci considèrent ce montant comme étant objectivement trop bas pour
couvrir les prestations socio-hôtelières fournies. En cela, le grief se confond
avec l'argumentation que les recourantes développent sur le terrain du prix
tarifaire concret, qu'il incombera à la Cour constitutionnelle cantonale
d'examiner au fond (cf. consid. 3.4.8 s. supra […]), voire sur celui de la
méthode SOHO à partir de laquelle ce prix a été déterminé (cf. consid. 5 infra)
".
On ne saurait déduire de ce
considérant qu'il incombe à la Cour de céans d'examiner de manière générale la
"question de l'insuffisance des tarifs". La méthode SOHO ne peut
plus, en tant que telle, être remise en cause, le Tribunal fédéral ayant déjà
déclaré mal fondés les griefs des requérantes à ce propos (consid. 5.3 de
l'arrêt 2C_330/2013). Quant au prix tarifaire concret pour 2012 – le résultat
de l'application de la méthode SOHO –, il n'a pas à faire l'objet d'une
appréciation globale, d'un point de vue d'économie d'entreprise. Ce sont bien
plutôt les "griefs soulevés par rapport à la fixation des prix journaliers
individuels" (consid. 3.4.9 in fine de l'arrêt 2C_330/2013) qu'il faut
traiter.
5.
Les requérantes soutiennent que "
aucune loi ou règlement quelconque ne
définit la manière dont sont calculés les tarifs imposés
" et qu'elles n'auraient "
aucun moyen de connaître la
pertinence des critères utilisés ni de vérifier la manière dont ils sont
appliqués par l'Etat pour calculer les tarifs concernés
". Le montant des tarifs serait "
totalement imprévisible
" et la "
densité normative
" de l'arrêté
socio-hôtelier serait insuffisante (requête, p. 5).
Comme cela a déjà été exposé, la
méthode SOHO a été jugée conforme au droit supérieur par le Tribunal fédéral et
il n'y a plus lieu, à ce stade, de discuter la pertinence des critères
utilisés. A fortiori, la façon dont le texte de l'arrêté socio-hôtelier fait
référence ou renvoie à la méthode SOHO n'a pas à être revue, puisque la
législation cantonale contient une base suffisante à ce propos, qui n'a pas à
être précisée ou complétée dans un arrêté du Conseil d'Etat fixant les tarifs
annuels. S'agissant des griefs concernant le caractère imprévisible du prix
tarifaire concret, il convient d'observer ce qui suit:
Les requérantes, qui se sont
organisées dans un groupe de sociétés exploitant plusieurs EMS, participent
depuis plusieurs années au processus, dirigé par l'administration cantonale,
qui aboutit à la fixation des tarifs. Les requérantes remplissent
périodiquement, pour chaque établissement, un questionnaire socio-hôtelier, en
donnant des indications détaillées sur leur structure et leur organisation.
Elles ont la possibilité de prendre position sur le résultat des premiers
calculs du SASH (tarif provisoire) et, du reste, elles ont formé opposition sur
des points précis lors de l'élaboration du tarif pour 2012. Le processus en
lui-même est indiscutablement prévisible, et les données de base concrètes des
EMS, nécessaires pour l'application de la méthode SOHO, figurent dans les
questionnaires communiqués aux requérantes, puis remplis par elles. En outre,
lorsque le SASH traite une opposition au tarif provisoire, il prend position de
manière assez détaillée. D'une manière générale, ce processus est conçu de
manière à garantir le droit d'être entendu des exploitants d'EMS. La mise en
œuvre de ce processus en vue de la fixation du tarif socio-hôtelier pour 2012
n'est pas critiquable et la requête ne contient du reste aucun grief précis à
ce propos.
6.
Les requérantes qualifient de "
particulièrement choquante
", et partant arbitraire, "
la problématique des charges
sociales, qui ne sont apparemment pas prises en considération en fonction des
salaires effectifs versés dans les EMS
"
(requête, p. 6).
Ce grief n'est pas formulé de
manière très claire. Cela étant, dans son opposition du 21 octobre 2011 à
l'encontre du tarif provisoire pour 2012, Les Lusiades SA avait critiqué un
système pénalisant selon elle les EMS parce qu'il prenait en compte "
le taux effectif des charges sociales de l'EMS mais
pas le salaire moyen effectif de l'EMS
"; elle proposait de "
définir un taux théorique de charges sociales,
rapportant les dépenses réelles des charges sociales de l'établissement à un
salaire moyen du réseau
". Le SASH avait répondu ainsi, le 1
er
décembre 2011: "
Vos remarques concernant la
prise en compte des salaires et des charges sociales employeurs sont tout à
fait correctes. Néanmoins, nous nous devons de vous appliquer les mêmes
principes de financement que pour les autres établissements
".
Dans ses observations du 14
novembre 2013, le département cantonal donne en substance les explications
suivantes: le niveau des salaires utilisé dans le calcul du tarif
socio-hôtelier ne correspond pas aux salaires effectifs de l'établissement,
mais est fondé sur un niveau moyen, adapté d'année en année; il s'agit d'une
caractéristique de la méthode SOHO. En revanche, le taux de charges sociales
retenu est propre à l'établissement. Dans le cas des EMS des requérantes, le
taux effectif correspond à celui annoncé par elles, avec une réduction de
0.15%, représentant une contribution à la caisse d'allocations familiales non
facturée aux résidents (plus précisément: "
tous
les établissements affiliés à la CAF-Inter [caisse intercorporative vaudoise
d'allocations familiales], dont les 3 EMS concernés, voient leur taux effectif
réduit de 0.15% représentant la contribution au service de l'économie privée,
qui ne peut être mise à la charge des résidents; c'est la raison pour laquelle
le taux finalement retenu est légèrement inférieur à celui annoncé par les
requérantes
").
Les critiques des requérantes
concernant la manière dont sont pris en compte les salaires et les charges
sociales visent en réalité la méthode SOHO elle-même, et non pas son
application au cas concret. Or, comme cela résulte de l'arrêt de renvoi du
Tribunal fédéral, la Cour de céans n'a plus à se prononcer au sujet des
critères et principes de calcul de la méthode SOHO. Il reste le grief des
requérantes au sujet du taux des charges sociales effectivement retenu dans le
calcul des tarifs pour 2012: les requérantes évoquent dans leurs écritures un
écart sensible, mais c'est bien en réalité une différence de 0.15% qui est
dénoncée. Or l'explication donnée à ce sujet par le département cantonal est
pertinente et il apparaît que le tarif n'a pas, de ce point de vue, été
déterminé en violation du droit supérieur.
7.
L'arrêt de renvoi du Tribunal fédéral retient
encore, à propos de l'examen à effectuer des griefs soulevés par rapport à la
fixation des prix journaliers individuels (consid. 3.4.9
in fine
de
l'arrêt 2C_330/2013), qu'il devra aussi porter sur les "erreurs dans la
saisie et le paramétrage" alléguées ainsi que sur la prétendue non-prise
en compte de la hausse des coûts de fonctionnement invoquée, qui déboucheraient
selon les requérantes sur des tarifs inférieurs au prix coûtant des prestations
admises au titre du standard de base (consid. 5.1 de l'arrêt 2C_330/2013).
a) Il convient de relever en
premier lieu que ces prétendues erreurs de saisie et de paramétrage, ou le
refus de prendre en compte la hausse des coûts de fonctionnement, ne font pas
l'objet de critiques formulées de manière précise et  argumentée dans les
écritures des requérantes, avant le premier arrêt de la Cour constitutionnelle.
Il ne saurait être question, pour la Cour de céans, de contrôler d'office
toutes les données des calculs, ni d'ordonner une expertise afin de vérifier en
tous points l'application de la méthode SOHO. La procédure devant la Cour constitutionnelle,
régie par le principe d'allégation (cf. supra, consid. 2), impose de ne traiter
que les griefs suffisamment motivés, dans le cadre défini par l'injonction
donnée par le Tribunal fédéral.
b) Les erreurs dans la saisie et le
paramétrage dénoncées sont celles indiquées en p. 9, ch. 3.1.4, du mémoire
complémentaire des requérantes du 15 octobre 2012. Si l'on fait abstraction des
considérations générales ou vagues sur le caractère défavorable des calculs, on
peut retenir que les requérantes critiquent la "pondération spécifique
Housekeeping", qui n'aurait pas été appliquée de la même manière aux trois
établissements concernés.
Comme l'expose le département
cantonal dans ses observations du 14 novembre 2013, la contestation relative à
l'élément "Housekeeping" dans le tarif pour 2012 se rapportait aux
frais liés à l'engagement de deux apprentis par une société tierce, intégrée
dans le groupe de sociétés incluant les requérantes et effectuant des tâches
d'entretien en sous-traitance. Le SASH avait expliqué à la société Les Driades
SA, le 2 décembre 2011 (réponse à l'opposition au tarif provisoire), que seuls
les apprentis engagés par l'EMS étaient pris en considération dans le tarif
d'hébergement, à l'exclusion des apprentis travaillant pour un tiers. Ce
critère est tout à fait défendable; en d'autres termes, cette façon de calculer
ou de pondérer les coûts d'entretien ne résulte pas d'une erreur et on ne voit
pas quelle règle du droit supérieur aurait été violée à ce propos. Au
demeurant, dans le mémoire complémentaire des requérantes du 15 octobre 2012,
les critiques concernant la "pondération spécifique Housekeeping" ne
sont pas motivées, sinon par un renvoi aux pièces 26, 27 et 28 de leur
bordereau II. Or ces trois lettres sont des oppositions du 10 octobre 2012 au "forfait
SOHO 2013", postérieures à l'adoption de l'arrêté attaqué, qui ne se
rapportent donc pas directement à l'établissement du tarif socio-hôtelier pour
2012.
c) La prétendue non prise en compte
de la hausse des coûts de fonctionnement est une critique figurant en p. 10,
ch. 3.1.5, du mémoire complémentaire des requérantes du 15 octobre 2012.
Celles-ci se prévalent principalement de la situation de l'EMS Les Lusiades:
les coûts de fonctionnement de cet EMS n'ont pas diminué entre 2011 et 2012,
les surfaces mises à disposition des résidents ont augmenté en 2012 et pourtant
les tarifs journaliers ont diminué de près de 3 fr. entre 2011 et 2012 (de 146
fr. 50 à 143 fr. 80). A bien comprendre ce grief, ce n'est pas tant la non
prise en compte d'une hausse des coûts de fonctionnement qui est critiquée pour
l'EMS Les Lusiades, mais plutôt une baisse du tarif malgré des coûts de
fonctionnement stables. Pour les deux autres EMS, les requérantes se plaignent
d'une hausse des tarifs trop faible, compte tenu de la forte augmentation des
coûts de fonctionnement.
Dans ses observations du 14
novembre 2013 (cf. supra, faits, let. C), le département cantonal explique que
le tarif socio-hôtelier ne peut pas couvrir les coûts effectifs de
fonctionnement d'un établissement. Il est fondé sur le coût standardisé de la
production des prestations socio-hôtelières, commun à tous les établissements –
avec une part complémentaire correspondant à des besoins spécifiques annoncés
préalablement par chaque établissement, mais cela est limité à trois domaines
particuliers (apprentis, animation, charges patronales) –, et non sur les coûts
effectifs engendrés par la gestion de l'établissement. Le département ajoute
qu'il s'agit d'une caractéristique de la méthode SOHO.
Sur ce point, les critiques des
requérantes sont de caractère général. Elles paraissent soutenir que le prix
journalier – qui, il convient de le rappeler, leur est imposé parce qu'elles
ont demandé que leurs EMS soient reconnus d'intérêt public pour bénéficier de
subventions cantonales, renonçant ainsi au plein exercice de leur liberté
économique – devrait chaque année être adapté en fonction du résultat de
l'exploitation: si une société a davantage de charges, le tarif devrait être
augmenté en conséquence, et si les charges demeurent stables, le tarif ne
devrait pas diminuer. Cette conception est contraire au système SOHO, puisqu'il
prévoit la détermination d'un coût standard en fonction d'éléments objectifs
communiqués par les EMS concernés avant l'adoption des tarifs, et non pas un
remboursement aux EMS, par les résidents, d'un montant déterminé en fonction
des charges effectives de l'exercice. Les requérantes ne prétendent pas, au
demeurant, que les tarifs qui leur sont applicables auraient été fixés de manière
abstraite, sans égard aux infrastructures et mesures d'organisation engendrant
des coûts de fonctionnement.
Etant donné que la critique des
requérantes relative aux coûts de fonctionnement n'est pas davantage motivée,
et qu'elle ne vise en définitive pas des éléments particuliers du calcul où l'on
constaterait un écart inexpliqué entre le coût effectif et le coût standardisé
d'une prestation ou d'une infrastructure, il faut considérer que c'est bien
plutôt la méthode SOHO qui est mise en cause. Or, comme cela a déjà été exposé
à plusieurs reprises dans le présent arrêt, il n'appartient pas à la Cour de
céans de revoir la méthode en elle-même, après l'arrêt de renvoi du Tribunal
fédéral.
8.
Les requérantes font encore valoir que,
contrairement à la plupart des autres EMS vaudois – ceux affiliés aux
associations ayant adhéré à la convention socio-hôtelière –, elles n'ont pas
accès à l'"outil de simulation SOHO", à savoir un programme
informatique qui leur permettrait de connaître les conséquences sur les tarifs
de certains choix de gestion. Elles en déduisent, à titre de motivation
juridique, qu'elles sont victimes d'une inégalité de traitement (art. 8 Cst.).
Ce grief a été soumis au Tribunal
fédéral, qui l'a déclaré irrecevable dans son arrêt du 10 septembre 2013
(consid. 5.2). Il s'ensuit que le sort de ce grief a été scellé en dernière
instance nationale, que l'arrêt de renvoi ne porte pas sur cette question, et
que partant la Cour constitutionnelle n'est pas habilitée à se prononcer sur ce
point.
9.
Au regard des griefs qu'il incombait à la Cour
de céans de traiter dans le présent arrêt, il apparaît clairement que des
mesures d'instruction supplémentaires et l'administration de nouvelles preuves
– audition de témoins, mise en œuvre d'une expertise – ne sont pas nécessaires.
Tous les éléments pertinents figurent dans le dossier, qui a au demeurant été
complété par de nombreuses nouvelles pièces et explications de l'administration
cantonale après le premier arrêt de la Cour constitutionnelle.
10.
Dans leurs dernières écritures, les requérantes
développent encore diverses remarques ou critiques au sujet de certains
éléments pris en considération selon la méthode SOHO (à propos des lits du
bâtiment Les Preyades, des surfaces des chambres à l'EMS Les Lusiades, du sort de
l'opposition du 21 octobre 2011 de Résidence Les Novalles SA, de la dotation
d'animation de l'EMS les Driades, des investissements immobiliers réalisés dans
ce bâtiment, des surfaces extérieures de cet EMS, etc.). Or tous ces arguments
sont nouveaux, en ce sens qu'ils n'avaient pas déjà été formulés de manière
claire, sous la forme de griefs motivés, dans la requête. En outre, l'arrêt du
Tribunal fédéral du 10 septembre 2013 n'impose pas à la Cour constitutionnelle
de traiter ces arguments, qui sont postérieurs à cet arrêt de renvoi. Il n'y a
donc pas lieu d'entrer en matière.
11.
Enfin, dans leurs observations du 30 avril 2014,
les requérantes font valoir que toutes les écritures déposées par le
Département de la santé et de l'action sociale (DSAS) devraient être écartées,
car ce département n'est pas l'auteur de l'arrêté socio-hôtelier attaqué. Selon
les règles de la bonne foi, une telle objection aurait dû être présentée au
plus tard dans le mémoire complémentaire du 15 octobre 2012, directement après
que la réponse du DSAS du 16 août 2012, au nom du Conseil d'Etat (cf. p. 1, ch.
2.2 de cette réponse), avait été communiquée aux requérantes. Quoi qu'il en
soit, il est manifeste que le chef du département compétent dans le domaine
concerné (chargé de l'exécution de l'arrêté) peut, sans procuration spéciale,
répondre au nom du Conseil d'Etat dans une procédure ouverte devant la Cour
constitutionnelle. Cette objection des requérantes est manifestement dépourvue
de tout fondement.
12.
Il résulte des considérants précédents que les
griefs des recourants que la Cour de céans devait examiner après l'arrêt de
renvoi du Tribunal fédéral sont tous mal fondés. Il s'ensuit que la requête
doit être rejetée, les normes ou prescriptions contestées de l'arrêté
socio-hôtelier pour 2012 n'étant pas contraires au droit supérieur (cf. art. 3
al. 1 LJC).
13.
Il n'est pas précisé, dans l'arrêt de renvoi du
Tribunal fédéral, si l'annulation partielle du premier arrêt de la Cour
constitutionnelle porte également sur le chiffre II du dispositif, par lequel
les requérantes étaient condamnées à payer un émolument judiciaire de 3'000 fr.
Compte tenu de cette incertitude, il y a lieu de fixer, dans le présent arrêt,
les frais de l'ensemble de la procédure devant la Cour constitutionnelle, depuis
le dépôt de la requête (causes CCST.2012.0003 et CCST.2013.0009). Un émolument
global doit être mis à la charge des requérantes, qui succombent (art. 12 al. 2
LJC et art. 49 al. 1 LPA-VD). Il sera tenu compte du fait que l'examen de la
Cour constitutionnelle a dû en définitive être étendu à d'autres questions que
celles traitées dans le premier arrêt, en fonction alors d'une interprétation
plus restrictive des règles de compétence; aussi les frais de justice
seront-ils plus élevés que ce qui avait été arrêté antérieurement. Le chiffre
II du dispositif du présent arrêt remplace donc le chiffre II du dispositif de
l'arrêt du 18 mars 2013. Enfin, il n'y a pas lieu d'allouer des dépens au
Conseil d'Etat.
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I.
La requête est rejetée.
II.
L'émolument judiciaire, pour l'ensemble de la
procédure devant la Cour constitutionnelle, est arrêté à 5'000 (cinq mille)
francs et il est mis à la charge des requérantes, solidairement entre elles.
III.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 23 juin 2014
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.