vd_omni · FO.2016.0004 · 2019-11-13 · fr

A.________/Commission foncière rurale Section I, B.________, C.________, D.________ | La Commission foncière a autorisé, le 17 mars 2006, l'acquisition d'une exploitation agricole par une SA, dont les 100 actions étaient réparties entre l'ancien propriétaire du domaine (98 actions) et deux autres personnes (une action chacun). Quelques mois plus tard, l'ancien propriétaire a donné ses actions aux deux autres actionnaires. Le 8 avril 2016, la Commission foncière rurale a révoqué sa décision autorisant l'aquisition de l'exploitation agricole, ordonné la rectification du registre foncier et constaté la nullité du transfert d'actions de la SA, au motif qu'elle aurait été trompée car elle aurait autorisé la vente en considérant, au vu de la composition de l'actionnariat, qu'il s'agissait d'une vente à soi-même. Admission du recours déposé par la SA, aucune fausse indication n'ayant été donnée à l'autorité intimée, qui a d'ailleurs autorisé la vente sur la base de l'art. 61 al. 1 let. a LDFR, soit en sachant que l'entreprise agricole qui n'était plus exploitée personnellement par l'ancien propriétaire (déjà à la retraite), mais affermée depuis une dizaine d'années, était achetée par la recourante, qui elle-même n'était pas assimilable à un exploitant personnel. Recours en matière de droit public déclaré irrecevable par le TF (2C_1053/2019 du 25 mars 2021).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 13.11.2019 FO.2016.0004

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 13 novembre 2019
Composition
M. André Jomini, président; M. Pierre Journot et M. Stéphane Parrone, juges; Mme Marlène Antonioli, greffière.
Recourante
A.________,
à ********, représentée
par Me Nicolas GILLARD, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Commission foncière rurale, Section
I,
à Lausanne,
Intimés
Les hoirs de feu B.________, soit :
1.
C.________,
à ********,
2.
D.________,
à ********,
3.
E.________,
à ********,
tous trois représentés par Me Alain DUBUIS,
avocat à Lausanne,
Objet
droit foncier
rural
Recours A._______ c/ décision de la Commission foncière
rurale Section I du 8 avril 2016 (révoquant sa décision du 17 mars 2006
autorisant l'acquisition des parcelles n
os
39, 130, 213, 290, 544
et 549 de ******** par la société recourante et ordonnant la rectification du
registre foncier).
Vu les faits suivants:
A.
Le 15 mars 2006, une requête à la Commission foncière rurale (Section I
– ci-après: la Commission foncière) a été déposée par un notaire, avec la
formule officielle signée par les parties à un contrat de vente immobilière, à
savoir d'une part le vendeur B._______, viticulteur retraité (né en 1929), et
d'autre part l'acheteur A._______, en formation. Cette formule comportait notamment
les indications suivantes:
"
a) Immeubles
appartenant au vendeur avant la vente envisagée:
surface totale: 35'123 m
2
, dont 5'692 m
2
en nature de bâtiments + places-jardins; 2'902 m
2
en nature de
prés-champs; 71 m
2
en nature de bois; 26'455 m
2
en nature
de vignes.
N
os
des parcelles: 39, 115, 130, 213, 290, 544,
549, 812 et 921 de ********.
c) Immeubles dont la vente est envisagée:
surface totale: 31'771 m
2
, dont 2'721 m
2
en nature de bâtiments + places-jardins; 2'595 m
2
en nature de
prés-champs; 26'455 m
2
en nature de vignes.
N
os
des parcelles: 39, 130, 213, 290, 544 et 549
de ********.
d) Motif invoqué par le vendeur en cas de partage matériel
(art. 58 à 60 LDFR): Séparation des immeubles affectés à la viticulture de ceux
qui n'y sont pas affectés (article 60 LDFR, al. 1, litt a).
e) Immeuble(s) agricole(s) dont dispose déjà l'acheteur:
néant
f) A-t-il l'intention d'exploiter personnellement? Domaine
affermé.
Si non, quelle exception des articles 64 et 65 LDFR est-elle
invoquée?  Article 64, al. 1, litt a.
"
Dans sa séance du 17 mars 2006, la Commission
foncière a décidé d'autoriser l'acquisition des parcelles concernées par le
requérant acheteur. Cette décision figure, sans autre motivation, en page 2 de
la formule de requête.
B.
Peu auparavant, la Commission foncière avait examiné une précédente
demande présentée le 2 décembre 2005 par la gérance immobilière G._______ en
vue d'obtenir pour A._______ en formation l'autorisation d'acquérir des
parcelles du domaine de B._______. Le motif invoqué dans cette requête était le
suivant: "
Séparation des immeubles affectés à la viticulture de ceux
qui n'y sont pas affectés (article 60 LDFR, al. 1, litt. a)
". Dans une
décision du 2 février 2006, la Commission foncière avait prononcé ce qui suit
(selon le dispositif):
a) Le domaine propriété de B._______, formé des parcelles 39,
115, 130, 213, 290, 544, 549, 812 et 921 de ********, constitue une entreprise
agricole au sens de l'art. 7 LDFR.
b) La requête présentée le 2 décembre 2005 par la gérance
immobilière G._______, à ********, en vue d'obtenir pour "A._______ "
en formation, l'autorisation d'acquérir de B._______, à ********, les parcelles
39, 213, 290, 544 et 549 de cette commune pour le prix de Fr. 465'000.--, soit
d'obtenir l'autorisation de partage matériel du domaine exploité par le
prénommé, est rejetée en l'état. Dite requête pourrait être admise si la
parcelle 130 de ******** est transférée avec les biens-fonds précités, soit
reste rattachée au domaine, les parcelles 115 et 812 de ******** pouvant être
soustraites de cette exploitation.
c) La parcelle 921 de ******** n'est pas soumise à la LDFR.
La décision du 2 février 2006 comporte une
motivation. Il y est fait référence à un rapport d'expertise d'H._______ du 21
décembre 2005, rédigé par I._______. Les conclusions de ce rapport sont les
suivantes (p. 6):
8.1
Partage matériel
– Préavis favorable au détachement des parcelles n° 812 et
115 RF.
– Préavis défavorable au détachement de la parcelle n° 130
RF.
– La parcelle n° 921 RF n'est pas assujettie à la LDFR.
Il est rappelé que M.D._______, viticulteur, fils de B._______,
a renoncé par acte notarié à toute prétention sur la reprise de l'exploitation
pour lui et ses enfants.
8.2
Administrateurs de la SA
Au vu de la situation des trois intéressés, il n'y a pas de
raisons objectives d'imposer que l'actionnaire principal (98 actions sur 100),
qui est le propriétaire actuel en nom propre du domaine soit l'administrateur.
8.3
Transfert à la SA
M. B._______ sera l'actionnaire fortement majoritaire de la
société à créer, et détiendra effectivement le pouvoir économique. On peut
considérer qu'il s'agit d'une vente à un ancien exploitant et une forme de
vente à soi-même. Elle pourrait donc être autorisée, étant admis que le
contrôle ultérieure de l'actionnariat est problématique, comme dans tous les
cas de SA.
Il semble difficile d'affirmer péremptoirement que le
transfert envisagé est une pratique visant à éluder les règles de la LDFR sur
la priorité à donner à l'exploitant à titre personnel. En tous les cas, la
situation en SA peut permettre à M. B._______ de régler de façon simple ses
affaires de famille, dès lors que ses enfants ne sont pas appelés à reprendre
l'exploitation du domaine.
Dans la motivation de sa décision du 2 février 2006,
la Commission foncière expose encore qu'elle se fonde sur le préavis favorable
de l'expert pour admettre le détachement des parcelles n° 812 (entièrement en
zone constructible, avec une maison d'habitation et un garage) et n° 115 (en
zone intermédiaire et en aire forestière), ainsi que la non-soumission à la
LDFR de la parcelle n° 921 (en zone constructible et non bâtie). Pour justifier
la possibilité de transférer les autres parcelles du domaine à la société
anonyme en formation, la Commission foncière a écrit ce qui suit dans les
motifs de sa décision (p. 3):
"La Commission constate que l'actionnaire majoritaire de
cette société est B._______; qu'il s'agit ainsi d'une vente à soi-même qui peut
être autorisée, l'attention de B._______ étant attirée sur le fait que toute
vente ultérieure d'actions devra être soumise à l'aval de la Commission, sous
peine de nullité du transfert."
C.
C'est à cause de cette décision qu'une nouvelle requête d'autorisation
par la Commission foncière avait été déposée le 15 mars 2006, avec une nouvelle
liste d'immeubles dont la vente était envisagée, les parcelles concernées étant
désormais celles pour lesquelles le rapport H._______ avait émis un préavis
positif.
La lettre d'accompagnement de cette requête, rédigée
par le notaire des parties et datée également du 15 mars 2006, avait la teneur
suivante:
"[…]
Je me réfère
[…]
à votre décision du 2 février 2006,
dont une copie m'a été transmise.
Les parties ont pris connaissance de cette décision et plus
particulièrement du point b) dans lequel votre Commission déclare que "
dite requête pourrait être admise si la parcelle 130
de ******** est transférée avec les biens-fonds précités, soit rattachée au
domaine…
".
Les parties me prient de vous faire savoir qu'elles sont
d'accord d'intégrer la parcelle en cause dans le transfert et me chargent de
donner la suite utile à ce dossier.
Au vu de ce qui précède, je vous adresse ci-joint une nouvelle
requête, modifiée dans le sens de votre décision du 2 février 2006, en six
exemplaires, complétée et signée par mes soins.
Pour le reste, je renvoie aux pièces du dossier, partant de
l'idée que vous disposez de tous les éléments nécessaires. Je me tiens
cependant bien sûr à votre disposition pour tout renseignement complémentaire
que vous jugerez utile
[...]."
D.
Le 15 juin 2006, B._______, d'une part, et J._______ et K._______,
d'autre part, ont signé une "
convention sous seing privé
" qui
est ainsi libellée:
"I.
Préambule
Le L.________ est propriété de M. B._______. Le domaine a été
remis en location à la famille M._______ pour un loyer annuel nominal de CHF
60'000.-. Le bail a été signé le 01.11.1997 et arrive à échéance le 01.11.2013.
La famille M._______ a contesté le prix du fermage auprès des
instances en matière d'affermage et le cas est actuellement pendant auprès du
Tribunal administratif. De ce fait, M. B._______ désire privilégier une
solution de transfert de son patrimoine d'exploitation tout en se ménageant le
versement d'une rente annuelle de CHF 50'000.-. Cette rente sera diminuée de
moitié en cas de décès de l'un ou l'autre des deux époux.
Le schéma de donation exposé ci-après fait suite à une note
de séance dans laquelle M. I._______, secrétaire des commissions
d'affermage/foncière 1/foncière 2 explicite le moyen légal de transférer un
patrimoine viticole ou agricole à un non-exploitant sans être soumis à une
parution LDFR.
[…]
Le loyer retenu pour l'ensemble des parcelles faisant partie
intégrante de l'exploitation, y compris des parcelles n° 115 et 130 ("********")
est fixé au niveau de celui retenu par la commission d'affermage, soit CHF
38'000.- par année.
M. B._______ a procédé par apport en nature en date du 16
juin 2006 au transfert des parcelles suivantes à la société qu'il détient, A._______:
parcelle n° 39, parcelle n° 130, parcelle n° 213, parcelle n° 290, parcelle n°
544, parcelle n° 549, toutes situées sur la commune de ********.
La valeur des apports s'élève à Fr. 470'500.- M. B._______ ayant
préalablement hypothéqué son domaine à hauteur de Fr. 400'000.-, le A._______ a
également repris cette dette.
Le capital-actions de la société de Fr. 100'000.- a donc été
libéré comme suit
[…]
.
La structure du capital-actions du A._______ est ainsi la
suivante:
M. B._______: 98 actions.
M. J._______: 1 action.
M. K._______: 1 action.
II.
Convention:
Vu le préambule, les parties conviennent de ce qui suit:
1. M. B._______ fait donation de 48 actions à M. J._______ et
48 actions à M. K._______, qui acceptent cette donation.
2. A._______ s'engage par la présente convention à servir M. B._______
et à son épouse une rente de Fr. 50'000.- par an. Dès le décès de l'un ou
l'autre des époux, la rente est réduite de moitié.
MM. J._______ et K._______ sont solidairement responsables
avec A._______ du paiement de la rente.
3. En cas de vente des deux parcelles n° 115 et 130, MM. J._______
et K._______ s'engagent à indemniser les époux B._______ ou leurs descendants à
hauteur de Fr. 300'000.-.
4. M. B._______ s'engage à donner les 2 actions restantes
d'ici au 31 décembre 2008, sans compensation.
5. Les rentes seront versées semestriellement
[…]."
La société a été constituée le 16 juin 2016 et elle
a été inscrite au registre du commerce le 23 juin 2006. L'acte constitutif
mentionne que B._______ déclare souscrire 98 actions nominatives de 1'000 fr.
chacune, J._______ une action nominative et K._______ une action nominative. Il
mentionne également les apports en nature de B._______.
Le notaire ayant instrumenté la vente immobilière a,
le 15 août 2006, requis du registre foncier de Nyon qu'il inscrive le transfert
de la propriété de ces parcelles à A._______. Cette inscription a été opérée le
21 août 2006.
E.
B._______ a affermé en 1997 son domaine en qualité d'entreprise viticole
à M._______. Dans le rapport H._______ du 21 décembre 2015, il est indiqué
qu'en 2005, les relations du propriétaire avec son fermier étaient "
très
tendues, pour ne pas dire davantage
", celui-là préférant que d'autres
que lui se chargent de gérer les questions en relation avec le bail à ferme (p.
5).
Il ressort en effet du dossier de la Commission
foncière que les parties au contrat de bail avaient convenu en 1997 de fixer le
montant du fermage annuel à 60'960 fr. Les parties n'avaient pas demandé, après
la conclusion du contrat, à l'autorité cantonale compétente - à savoir la
Commission d'affermage – d'approuver le fermage. En 2004, le fermier s'est
adressé à la Commission d'affermage pour demander une diminution du fermage.
Par une décision du 22 décembre 2004, cette commission, après avoir ouvert
d'office la procédure d'approbation, a ramené le fermage à 36'865 fr. B._______
a recouru contre cette décision devant le Tribunal administratif. A l'audience
de ce tribunal le 31 août 2006, les parties sont convenues de fixer le montant
du fermage à 42'000 fr. dès le 1
er
janvier 2005; la Commission
d'affermage a approuvé ce nouveau montant. Le recours a ensuite été retiré.
Actuellement, A._______ loue ses biens-fonds en
nature de vigne à N._______, selon un contrat de bail à ferme conclu pour la
période du 1
er
novembre 2013 au 31 octobre 2025.
F.
Le 29 octobre 2015, par l'intermédiaire de son avocat, C._______ – la
fille de B._______, désignée pour l'assister et le représenter (mandat pour
cause d'inaptitude) – a communiqué à la Commission foncière des informations au
sujet de la convention du 15 juin 2006 (cf. supra, let. D). Elle a fait valoir en
substance que son père B._______ n'avait jamais été titulaire de 98% du
capital-actions de la société, mais seulement de 2% au jour de sa constitution;
l'opération de transfert ne pouvait ainsi pas être qualifiée de "
vente
à soi-même
".
La Commission foncière a porté cette dénonciation à
la connaissance de A._______, en signalant qu'elle allait examiner
l'éventualité d'une révocation de sa décision du 17 mars 2006. La société s'est
déterminée le 14 décembre 2015. Les parties se sont encore ensuite exprimées
par écrit.
G.
Puis, le 8 avril 2016, la Commission foncière a rendu une décision dont le
dispositif est le suivant:
"
1. La décision
rendue par la commission dans sa séance du 17 mars 2006 et par laquelle elle a
autorisé " A._______ ", alors en constitution, à acquérir de B._______,
à ********, les parcelles 39, 130, 213, 290, 544 et 549 de ******** pour le
prix de Fr. 470'500.- est révoquée, la requête du 15 mars 2006 étant rejetée.
2. La rectification du registre foncier de Nyon est ordonnée
en ce sens qu'ordre est donné au conservateur de réinscrire au chapitre de B._______,
à ********, les parcelles 39, 130, 213, 290, 544 et 549 de ********.
3. Les transferts d'actions opérés par B._______ en faveur de
J._______ et K._______ et portant sur un total de 98 actions de " A._______
" sont nuls car non conformes à la LDFR.
4. L'effet suspensif à un recours contre la présente décision
est retiré.
"
H.
Agissant le 13 mai 2016 par la voie du recours de droit administratif, A._______
demande à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal d'annuler
la décision de la Commission foncière (conclusion III), d'ordonner la
rectification du registre foncier en ce sens que les six parcelles concernées
sont inscrites au chapitre de la société (conclusion IV) et de prononcer que le
transfert des actions de B._______ en faveur de J._______ et K._______ est
valablement intervenu, respectivement qu'il est autorisé avec effet rétroactif
à la date du transfert (conclusion V). Subsidiairement à la conclusion V, elle
demande que lui soit imparti un délai de huit mois pour se remettre en
conformité avec les règles sur l'exploitation à titre personnel par une
personne morale en ce sens que la majorité du capital-actions devra être
détenue par un exploitant au sens de l'article 9 LDFR (conclusion VI). Plus
subsidiairement, elle demande l'annulation de la décision attaquée et le renvoi
de la cause à la Commission foncière pour nouvelle décision dans le sens des
considérants (conclusion VII).
Dans ses déterminations du 20 juin 2016, la
Commission foncière conclut au rejet du recours. Dans sa réponse du 27 juin
2016, B._______ conclut au rejet du recours et à la confirmation de la décision
attaquée.
La recourante a répliqué le 16 septembre 2016, en
confirmant ses conclusions.
I.
B._______ est décédé le 1
er
octobre 2016. La procédure a été
suspendue et elle a été reprise après que, le 30 octobre 2017, les trois
héritiers du défunt, à savoir C._______, E._______ et D._______, ont annoncé
qu'ils avaient accepté la succession et qu'ils continuaient la procédure.
J.
Le juge instructeur a restitué l'effet suspensif au recours par décision
du 8 juin 2016. Par une autre décision de mesures provisionnelles, du 21 juin
2016, il a interdit à la recourante, durant la procédure de recours, d'inscrire
tout tiers en qualité d'actionnaire de la société, à l'exception de B._______.
K.
Une audience de jugement (instruction et débats) a eu lieu le 17
décembre 2018. Des témoins ont été entendus. Les parties ont plaidé.
Considérant en droit:
1.
La décision attaquée, fondée sur le droit public fédéral – à savoir des
dispositions de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural
(LDFR; RS 211.412.11) relatives aux autorisations pour l'acquisition
d'entreprises et d'immeubles agricoles (art. 61 ss LDFR) -, peut faire l'objet
d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal, selon la procédure
des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
(LPA-VD; BLV 173.36). La société recourante, directement touchée par cette
décision, a manifestement qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD, par
renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le recours a été formé dans le délai légal (art.
95 LPA-VD) et il respecte les exigences formelles de l'art. 79 LPA-VD. Il y a
donc lieu d'entrer en matière.
2.
La recourante soutient que les conditions pour une révocation de
l'autorisation du 20 mars 2006 ne sont pas réunies.
a) Le droit fédéral prévoit, aux art. 61 ss LDFR,
une procédure d'autorisation pour l'acquisition des entreprises et des
immeubles agricoles. L'autorisation est délivrée par la Commission foncière,
qui doit examiner s'il y a des motifs de refus (art. 61 al. 2 LDFR). En
l'occurrence, l'entreprise agricole de feu B._______ a été vendue en août 2006
à la société recourante, cette acquisition ayant été autorisée par la
Commission foncière le 17 mars 2006.
La décision attaquée prononce la révocation de cette
autorisation (ch. 1 du dispositif) et elle en déduit en quelque sorte deux
conséquences juridiques: la rectification du registre foncier (ch. 2 du
dispositif) et la constatation de nullité de "transferts d'actions"
de la société recourante (ch. 3 du dispositif). La révocation est fondée sur
l'art. 71 LDFR (dans le chapitre de la LDFR intitulé "conséquences de
droit civil et de droit administratif", qui suit le chapitre
"acquisition des entreprises et des immeubles agricoles"),
disposition qui a la teneur suivante:
Art. 71    Révocation de l'autorisation
1
L'autorité compétente en matière d'autorisation
révoque sa décision lorsque l'acquéreur l'a obtenue en fournissant de fausses
indications.
2
La décision n'est plus révocable lorsque dix ans
se sont écoulés depuis l'inscription de l'acte juridique au registre foncier.
Cette norme du droit fédéral est une
lex
specialis
par rapport aux règles générales fixées par la jurisprudence à
propos de la révocation des décisions administratives (cf. Beat Stalder, in:
Das bäuerliche Bodenrecht, 2
e
éd. Brugg 2011, N. 2 ad art. 71 p. 929;
arrêt CDAP FO.2014.0016 du 26 mai 2015 consid. 2b). Selon cette jurisprudence,
une
révocation
n'est généralement possible qu'au
terme d'une pesée des intérêts confrontant l'intérêt à une application correcte
du droit objectif à l'intérêt à la sécurité juridique, respectivement à la
protection de la confiance (cf.
ATF 137 I 69
consid.
2.3;
135 V 215
consid. 5.2.;
127 II 306
consid.
7a). Dans ce cadre, la bonne foi de l'administré est un élément dont il
convient de tenir compte, celui qui a agi dolosivement ne pouvant en principe
pas s'opposer à la
révocation
, à moins que cette
mesure ne soit contraire au principe de la proportionnalité (cf. arrêt TF 1C_382/2017
du 16 mai 2018 consid. 2.2 et les arrêts cités). Même si l'art. 71 LDFR définit
expressément et limitativement les cas de révocation, l'autorité doit tenir
compte des principes généraux de l'activité étatique, notamment le principe de
la proportionnalité, lorsqu'elle statue (cf. Stalder, loc. cit.; cf. aussi
arrêt TF 2C_39/2013 du 10 janvier 2014, consid. 6, où la question de savoir si
l'art. 71 al. 1 LDFR règle de manière exhaustive les cas de révocation a été
laissée indécise).
b) En l'occurrence, on ne se trouve pas dans un cas
où il y aurait lieu de constater la nullité absolue de l'acte de transfert
immobilier du 21 août 2006 ou du contrat de vente sur la base duquel
l'acquisition par la recourante a été inscrite au registre foncier (nullité d'un
acte fondé sur le droit privé). En d'autres termes, il ne s'agit pas
d'appliquer directement l'art. 70 LDFR qui prévoit que sont nuls "les
actes juridiques qui contreviennent aux interdictions de partage matériel, de
morcellement des immeubles (art. 58) ou aux dispositions en matière
d'acquisition des entreprises et des immeubles agricoles (art. 61 à 69) ou qui
visent à les éluder". Il n'a pas été fait grief aux parties au contrat de
vente d'avoir organisé un partage matériel interdit de l'entreprise agricole,
ni d'avoir morcelé des immeubles, ni encore d'avoir transféré la propriété des
biens-fonds sans demander une autorisation au sens des art. 61 ss LDFR voire
nonobstant le refus d'une telle autorisation; au contraire, une autorisation
d'acquisition de l'entreprise agricole a été obtenue et le transfert de
propriété a porté sur les immeubles objets de cette autorisation. En l'espèce,
la contestation porte sur la révocation de cette autorisation et il faut donc
examiner si les conditions de l'art. 71 LDFR sont réunies (cf. à ce propos
Stadler, op. cit., N. 2b ss ad art. 70).
c) Dans les motifs de la décision attaquée, la
Commission foncière fait valoir qu'on lui a toujours indiqué, avant qu'elle ne
rende ses deux décisions des 2 février et 17 mars 2006, "
sans ambiguïté
et de manière constante, que B._______ serait actionnaire à 98% de la société A._______
"; qu'elle avait "
dûment exposé qu'au vu de la composition de
l'actionnariat, elle pouvait autoriser la vente en considérant alors qu'il
s'agissait d'une "
vente à soi-même
", soit pour un juste motif
de la clause générale de l'articles 64 alinéa 1 LDFR permettant de mettre en
échec le principe de l'exploitation personnelle
"; qu'elle avait "
de
plus précisé que toute modification ultérieure de l'actionnariat devrait alors
être soumise à l'approbation de la Commission, sous peine de nullité
"
(p. 14). Elle retient que "
dès avant octobre 2005, le projet de MM. B._______,
J._______ et K._______ consistait à créer une société anonyme pour y transférer
l'entreprise agricole de B._______, ce en prévoyant d'emblée de transférer
l'actionnariat des mains du viticulteur aux mains de MM. J._______ et K._______,
non exploitants
"; que "
nonobstant cette intention, il a
cependant été exposé à la Commission, comme cela résulte expressément du
rapport d'expertise d'H._______ du 21 décembre 2005, que B._______ serait bien
actionnaire très largement majoritaire avec 98 actions sur 100
"; que
la société recourante n'a pas contesté cette version des faits dans le cadre
des deux procédures d'autorisation "
laissant bien au contraire la
Commission faire siennes les conclusions de l'expert alors que l'acquéreur
savait déjà que les actions allaient être immédiatement transférées à MM. B._______,
J._______ et K._______, ce même dès avant la constitution de la société anonyme
";
que la volonté de la recourante "
de transférer d'emblée les actions de
l'exploitant personnel à des non-exploitants est donc établie et également
étayée par la signature de la convention sous seing privé du 15 juin 2006
"
(p. 15). La décision attaquée retient encore qu'au vu de la première décision,
du 2 février 2006, la recourante "
savait pertinemment que tout
transfert ultérieur d'actions était soumis à l'accord de la Commission, ce sous
peine de nullité
"; qu'il est établi "
que lors du dépôt de la
seconde requête du 15 mars 2006, la
[recourante]
alléguait que le
complexe de faits demeurait inchangé et qu'il était fait référence tant au
rapport d'expertise qu'à la précédente décision du 2 février 2006 dont
l'acquéreur mentionnait accepter les termes
"; que "
l'acquéreur,
soit la société anonyme en formation représentée par ses fondateurs
[…]
n'a jamais eu l'intention que l'actionnariat de la société
[…]
soit
composé tel qu'annoncé à la Commission
" (p. 16). En outre, la décision
retient qu'il apparaît "
qu'au moment du dépôt des deux requêtes
consécutives à la Commission, soit le 2 décembre 2005 et le 15 mars 2006, les
parties ont communiqué des informations erronées à la Commission, ce en
prétendant que l'actionnariat de la société
[…]
serait détenu à 98% par B._______,
exploitant viticole
" mais "
qu'en réalité tel n'a jamais été le
cas puisqu'au jour de la constitution de
[la société]
, l'actionnariat de
la société était déjà détenu à 98% par des non-exploitants et à 2% seulement
par B._______
" (p. 17). En définitive, la Commission foncière a
considéré que son autorisation ne visait qu'une "
vente à soi-même
"
pour laquelle la condition
sine qua non
était que B._______ soit
actionnaire majoritaire; que la recourante ne pouvait ignorer ce fait lors du
dépôt de la seconde requête le 15 mars 2006 "
alors qu'elle s'est
référée, dans son courrier d'accompagnement, aux faits et aux documents joints
au dossier
[de la décision du 2 février 2006]
, induisant une nouvelle
fois la Commission en erreur
"; aussi la recourante a obtenu
l'autorisation du 17 mars 2006 "
en donnant de fausses informations sur
des faits juridiquement pertinents pour la délivrance de l'autorisation, ce
alors qu'elle connaissait l'inexactitude de ces faits
" (p. 18).
d) Un des motifs légaux de refus d'une autorisation
d'acquérir une entreprise ou un immeuble agricole est le fait que l'acquéreur
n'est pas exploitant à titre personnel (art. 63 al. 1 let. a LDFR). La loi
énonce cependant, à l'art. 64 LDFR, une série d'exceptions au principe de
l'exploitation à titre personnel. La recourante a d'emblée invoqué cette
dernière disposition car elle n'a jamais prétendu être une personne morale
réputée être un exploitant à titre personnel – ce qui est possible à certaines
conditions, à savoir quand les personnes qui sont membres ou associés de la
personne morale disposent d'une participation majoritaire et remplissent les
exigences pour une exploitation à titre personnel ou à tout le moins quand la
majorité des associés travaille dans l'exploitation (ATF 140 II 233 consid.
3.2.2). Cela étant, il ressort de la décision attaquée que la Commission
foncière – qui considère également que la société recourante n'était pas un
exploitant à titre personnel en août 2006, les deux actionnaires principaux
n'étant pas des viticulteurs – estime que le vendeur B._______ était lui-même,
à la date de l'autorisation, un exploitant à titre personnel; c'est parce que
ce vigneron était censé conserver la majorité des actions de la société qu'elle
a délivré l'autorisation requise. En d'autres termes, l'entreprise agricole,
après la "
vente à soi-même
", serait restée économiquement la
propriété d'un exploitant à titre personnel. L'effet du transfert d'actions, au
moment de la constitution de la société quelques mois après l'autorisation,
aurait ainsi consisté à faire passer le domaine du patrimoine d'un exploitant à
titre personnel au patrimoine de non-exploitants.
La notion d'exploitant à titre personnel est définie
à l'art. 9 LDFR, dans les termes suivants:
"
Art. 9     Exploitant
à titre personnel
1
Est exploitant à titre personnel quiconque
cultive lui-même les terres agricoles et, s'il s'agit d'une entreprise
agricole, dirige personnellement celle-ci.
2
Est capable d'exploiter à titre personnel
quiconque a les aptitudes usuellement requises dans l'agriculture de notre pays
pour cultiver lui-même les terres agricoles et diriger personnellement une
entreprise agricole.
"
Selon la jurisprudence, la qualité d'exploitant à
titre personnel exige l'exécution personnelle, dans une mesure substantielle,
des travaux inhérents à une exploitation agricole, en plus de la direction de
l'entreprise (
ATF 115 II 181
consid.
2a). La capacité d'exploiter à titre personnel suppose que l'intéressé possède
la moyenne des qualités tant professionnelles que morales et physiques qui,
d'après les usages propres à l'agriculture, sont requises pour exploiter de
façon convenable un domaine agricole (cf. ATF 110 II 488 consid. 5; arrêt TF 2C_747/2008 du
5 mars 2009 consid. 3.1). Il n'est pas contesté que B._______ a pu se
prévaloir d'une formation adéquate pour exploiter personnellement son domaine
viticole avant qu'il ne le remette à un fermier. Néanmoins, lorsqu'il a
accompli en 2005 les premières démarches en vue de la cession du domaine à la
recourante, il n'était plus à la tête de l'entreprise; en particulier, il
n'exploitait pas le domaine avec un de ses descendants, configuration
permettant à un agriculteur âgé ou souffrant de problèmes physiques de
continuer à se prévaloir de la qualité d'exploitant à titre personnel (ATF 134
III 586 consid. 3.1.3).
En 2005 en effet, feu B._______ était âgé de 76 ans
et il était un viticulteur retraité depuis quelque temps. L'entreprise agricole
ou viticole, avec 2.6 ha de bonnes vignes et 0.26 ha de cultures fruitières
(cf. rapport H._______ du 8 juillet 2004 relatif au calcul du fermage maximum),
était affermée en totalité depuis 1997 et le propriétaire n'entendait pas
mettre un terme à l'affermage pour reprendre personnellement l'exploitation ou
la remettre à son fils. Il cherchait bien plutôt une solution facilitant la
gestion de l'affermage, compte tenu de difficultés rencontrées avec le fermier,
l'objectif principal de la démarche de transfert de l'exploitation étant au
demeurant, pour B._______, de "
régler ses affaires successorales
",
à défaut d'un descendant pouvant être exploitant à titre personnel (cf. rapport
H._______ du 21 décembre 2005 p. 2).
e) La recourante relève que dans la requête du 15
mars 2006, à la réponse à la question "
quelle exception des articles 64
et 65 LDFR est-elle invoquée?
" (exception à la règle de l'exploitation
à titre personnel), elle a cité l'art. 64 al. 1 let. a LDFR. Cette disposition
a la teneur suivante:
"
Lorsque
l'acquéreur n'est pas personnellement exploitant, l'autorisation lui est
accordée s'il prouve qu'il a un juste motif de le faire; c'est notamment le cas
lorsque:
a. l'acquisition sert à maintenir l'affermage d'une
entreprise affermée en totalité depuis longtemps, à améliorer les structures
d'une entreprise affermée ou à créer ou à maintenir un centre de recherches ou
un établissement scolaire.
"
L'autorisation délivrée le 17 mars 2006 n'étant pas
motivée, il faut l'interpréter pour déterminer quelle exception au principe de
l'exploitation à titre personnel avait été retenue. En d'autres termes, il faut
rechercher pour lequel des motifs énumérés à l'art. 64 al. 1 LDFR  la
Commission foncière a alors admis que l'entreprise agricole de B._______, qui n'était
plus exploitée personnellement par lui, puisse être vendue à une société
n'étant elle-même pas assimilable à un exploitant à titre personnel. A
l'évidence, c'est le motif de l'art. 64 al. 1 let. a LDFR qui a été retenu, la
Commission foncière ayant considéré que ce motif légal avait été indiqué à
juste titre par les requérants.
Par cette indication sur la formule, après la
mention du fait que le domaine était affermé (voir réponse à la question:
"
l'acheteur a-t-il l'intention d'exploiter personnellement
"), les
parties (vendeur et acquéreur) décrivaient clairement le contexte de
l'opération, tel qu'il a été résumé ci-dessus. L'entreprise était effectivement
affermée depuis longtemps (près de dix ans) et aucune autre solution que le
maintien de l'affermage des vignes n'était envisagée (cette configuration n'est
donc pas comparable à celle ayant donné lieu à l'arrêt FO.2014.0016 du 26 mai
2015, dans un contexte analogue mais où l'actionnaire majoritaire de la société
était exploitant à titre personnel, en qualité de fermier). L'évolution de la
situation démontre du reste que la recourante, au terme du bail conclu en 1997,
a maintenu l'affermage des vignes encore pour plusieurs années, les parcelles
utilisées pour l'agriculture n'ayant donc pas changé d'affectation ni de
propriétaire (seul le fermier a été remplacé). On ne saurait donc considérer
que la formule contenait de "
fausses indications
" au sens de
l'art. 71 al. 1 LDFR.
Il faut relever dans ce contexte qu'on ne saurait
mettre en doute la validité du bail à ferme conclu en 1997 au motif qu'il
n'aurait pas été d'emblée soumis à l'approbation de l'autorité compétente, dans
le cadre de la procédure de contrôle instituée à l'art. 42 de la loi fédérale
du 4 octobre 1985 sur le bail à ferme agricole (LBFA; RS 221.213.2). Le droit
fédéral prévoit certes que le fermage d'une entreprise agricole doit être
d'office soumis à l'approbation de l'autorité cantonale compétente (en
l'occurrence la Commission d'affermage) mais le bail convenu reste valable tant
que l'autorité ne s'est pas prononcée (cf. arrêts TF 4A_212/2011 du 1
er
juillet 2011 consid. 3.1; 4P.143/2003 du 16 septembre 2003 consid. 2). En
l'espèce, une procédure d'approbation a bel et bien été ouverte par la
Commission d'affermage après qu'elle avait appris que le fermage, contesté par
le fermier, n'avait pas été approuvé (cf. art. 42 al. 3 LBFA) et la décision de
cette commission du 22 décembre 2004 – antérieure à la demande d'autorisation
selon la LDFR – comportait une approbation.
f) La lettre du notaire accompagnant la requête du
15 mars 2006 ne contient pas non plus de "
fausses indications
".
Elle aborde une question liée au "
partage matériel
" de
l'exploitation, à savoir à la "
séparation des immeubles affectés à la
viticulture de ceux qui n'y sont pas affectés
" (cf. rubrique d de la
requête). La première requête, du 2 décembre 2005, tendait déjà à obtenir une
autorisation pour une telle "
séparation
" (autorisation pour
exception aux interdictions de partage matériel et de morcellement, réglée à
l'art. 60 LDFR), afin que B._______ puisse conserver dans son patrimoine
personnel les parcelles n
os
812, 115, 130 et 921, au moment de
vendre son entreprise à la recourante. Dans sa première décision, la Commission
foncière n'avait pas donné l'autorisation de partage matériel, mais elle avait
précisé qu'une décision positive pourrait être rendue si l'ensemble d'immeubles
vendus à la recourante comprenait au surplus la parcelle n
o
130 (cf.
point b du dispositif de la décision du 2 février 2006). La Commission foncière
avait donc annoncé qu'elle pourrait autoriser la vente à la recourante de
l'entreprise agricole, si cette vente portait sur les parcelles n
os
39, 213, 290, 544, 549 et 130; c'est précisément sur ce point que la première
requête a été modifiée et la lettre d'accompagnement du notaire avait pour but
d'attirer l'attention de la Commission foncière sur cette modification. En
d'autres termes, en expliquant que la parcelle n
o
130 serait
intégrée dans le transfert du domaine à la recourante, cette lettre contient
des indications vraies et objectives.
g) Cela étant, la décision du 2 février 2006
contenait le passage suivant: "
La Commission constate que l'actionnaire
majoritaire de cette société est B._______; qu'il s'agit ainsi d'une vente à
soi-même qui peut être autorisée, l'attention de B._______ étant attirée sur le
fait que toute vente ultérieure d'actions devra être soumise à l'aval de la
Commission, sous peine de nullité du transfert
". Etant donné que cette
clause ne figurait pas dans le dispositif de la décision mais seulement dans
les motifs, il ne s'agit pas à proprement parler d'une condition formelle, dont
dépendrait la validité de l'autorisation. On doit plutôt l'interpréter comme
une information au sujet d'une exigence du droit fédéral dans l'hypothèse de la
vente des actions d'une société anonyme propriétaire d'une entreprise agricole.
L'art. 61 al. 3 LDFR précise en effet que "
tout acte juridique
équivalant économiquement à un transfert de propriété
" est une
acquisition soumise à autorisation lorsqu'elle porte sur une entreprise ou un
immeuble agricole. Peut donc notamment être soumise à autorisation, sous cet
angle, l'acquisition d'une participation majoritaire dans une société dont les
biens sont composés en majeure partie d'une entreprise agricole (cf. Yves
Donzallaz, Commentaire de la LDFR, Sion 1993, p. 156). Cela étant, le
législateur a renoncé à énumérer les actes juridiques équivalant économiquement
à un transfert de la propriété, de sorte qu'il faut examiner dans chaque cas
particulier si la procédure d'autorisation est nécessaire, en déterminant
l'objectif économique visé par les parties (cf. Stalder, op. cit., N. 20 ad
art. 61; cf. également ATF 140 II 233, qui consacre une évolution de la
jurisprudence à ce propos: cf. arrêt FO.2014.0016 du 26 mai 2015 consid. 2a).
Dans le cas particulier, il n'est pas évident de
savoir si le transfert d'actions au sein du cercle des actionnaires d'origine –
cession de B._______ à J._______ et K._______– est une opération équivalant
économiquement à un transfert de la propriété, au sens de l'art. 61 al. 3 LDFR
et de la pratique pertinente en 2006. Dans l'analyse de la situation, le fait
qu'aucun des trois actionnaires ne soit un exploitant à titre personnel, et
aussi le fait que la société, quelle que soit la structure de son actionnariat,
n'ait jamais pu être assimilée à un exploitant à titre personnel, sont des
éléments déterminants. Quand bien même, le 2 février 2006, la Commission
foncière avait demandé que toute vente ultérieure d'actions soit soumise à son
"aval", cela ne signifie pas que le droit fédéral exigerait, dans
chaque cas de transfert d'actions, l'ouverture formelle d'une procédure
d'autorisation. Par ailleurs, l'avis quant au risque de "nullité du
transfert" n'était pas clair; il pouvait signifier la nullité du transfert
d'actions, le transfert de la propriété des immeubles à la société étant
néanmoins valable, ou au contraire la nullité du transfert de l'entreprise
agricole à la société, en d'autres termes la révocation de l'autorisation donnée
pour ce transfert. Ces questions n'ont toutefois pas à être discutées plus
avant dans le présent arrêt car on peut considérer que pour les parties au
contrat de vente de 2006, vu la décision du 2 février 2006, il n'était pas
nécessaire de renseigner de manière plus détaillée la Commission foncière au
sujet de la répartition définitive des actions lorsque la seconde requête
d'autorisation a été déposée; les intéressés – et leur notaire – pouvaient en
effet retenir que l'opération envisagée ne modifiait en rien les
caractéristiques de l'entreprise agricole, déjà exploitée depuis plusieurs
années par un fermier. Les intéressés pouvaient également interpréter la
remarque, dans la décision du 2 février 2006, au sujet d'une vente ultérieure
d'actions comme une exigence ne concernant pas directement l'acquisition par la
société de la propriété des immeubles. En d'autres termes, l'absence
d'indications expresse sur ces points dans la formule de demande du 15 mars
2006 et dans la lettre d'accompagnement du notaire ne peut pas être assimilée à
la fourniture de fausses indications, au sens de l'art. 71 al. 1 LDFR.
Cela étant, la Commission foncière avait reçu, avant
sa première décision, le rapport H._______ du 21 décembre 2005 qui contenait
des indications au sujet de la répartition prévue des actions de la société en
formation. D'après ce rapport, B._______ serait l'actionnaire principal ou
fortement majoritaire de la société à créer, avec 98 actions sur 100. L'auteur
du rapport H._______ n'avait pas été mal renseigné par les intéressés, dès lors
qu'il ressort de leur convention du 15 juin 2006 qu'ils envisageaient
effectivement toujours la même structure du capital-actions. En d'autres
termes, ce qui figurait dans le rapport H._______ ne saurait objectivement être
assimilé à des fausses indications au sens de l'art. 71 al. 1 LDFR. Il
n'apparaît pas que l'expert d'H._______ aurait été délibérément trompé par les
intéressés. On peut concevoir que la question de la répartition finale ou du
transfert des actions pût être considérée comme non déterminante à ce stade,
étant donné qu'aucun des trois actionnaires n'était exploitant à titre
personnel. Contrairement à ce qui est retenu dans la décision attaquée (p. 15),
il ne s'agissait donc pas de transférer les actions des mains du
"viticulteur" ou "exploitant à titre personnel" à des
non-exploitants. Dans cette configuration, l'absence d'autres indications que
celles du rapport d'H._______, dans le dossier de la demande d'autorisation,
n'équivaut pas à la fourniture de fausses indications.
h) Il faut encore relever que la révocation d'une
autorisation, lorsqu'elle intervient rapidement après le dépôt de la demande –
le cas échéant avant que le transfert de propriété ne soit inscrit au registre
foncier – a, pour celui qui entendait acquérir les immeubles, des conséquences
beaucoup moins rigoureuses que lorsque cette révocation intervient presque dix
ans après le transfert de propriété. Le législateur a tenu compte de cette
composante temporelle en excluant la révocation lorsque dix ans se sont écoulés
depuis l'inscription de l'acte juridique au registre foncier (art. 71 al. 2
LDFR). Lorsque, comme en l'espèce, la décision de révocation est prise peu
avant l'échéance du délai de dix ans, il faut en tenir compte dans l'appréciation
des circonstances, en particulier lorsqu'il s'agit d'évaluer, dans une
situation peu claire, si l'on peut reprocher aux intéressés d'avoir fourni de
fausses indications. Dans le doute, l'intérêt à la stabilité ou à la sécurité
des relations juridiques – c'est-à-dire au maintien de l'autorisation, déjà
utilisée, ainsi qu'au maintien des rapports de propriété inscrits au registre
foncier depuis 2006 – doit l'emporter. Cela découle du principe de la
proportionnalité, qui doit être pris en considération dans ce contexte (cf.
supra, consid. 2a). Ainsi, en définitive, l'autorité qui se prononce sur la
révocation d'une autorisation délivrée près de dix ans auparavant ne doit pas
se demander
a posteriori
si elle aurait dû statuer différemment, vu
l'évolution de la situation après la délivrance de l'autorisation. Son pouvoir
de décision est plus limité car ce n'est que si les conditions restrictives du
droit fédéral en matière de révocation sont remplies qu'un nouvel examen de la
demande d'autorisation est admissible.
i) Il résulte des considérants ci-dessus que c'est à
tort et en violation de l'art. 71 LDFR que la Commission foncière a révoqué son
autorisation du 17 mars 2006. Il s'ensuit que le ch. 1 du dispositif de la
décision du 8 avril 2016, qui prononce cette révocation, doit être annulé.
Le ch. 2 du dispositif de la décision attaquée doit
également être annulé car la rectification du registre foncier a été ordonnée
comme une conséquence de la révocation, conformément à ce que prévoit l'art. 72
al. 1 LDFR.
Le ch. 3 du dispositif de la décision attaquée, qui
déclare nuls les transferts d'actions, doit également être annulé. Cette
constatation de nullité est fondée sur une violation du droit fédéral (il est
prononcé qu'ils sont "non conformes à la LDFR"). Or cette décision,
qui revient à affirmer que les transferts d'actions, indépendamment du
transfert de propriété, auraient dû eux aussi être soumis à une procédure
d'autorisation, et que cette autorisation aurait dû être refusée, est motivée
par le fait que ces transferts auraient entraîné le transfert d'un domaine
viticole d'un "exploitant viticole" à des non-exploitants (cf. p. 17
de la décision attaquée). Or, comme cela a été exposé plus haut, B._______ n'était
plus, en 2006 ni ultérieurement un exploitant viticole ou exploitant à titre
personnel. La Commission foncière n'était donc pas fondée à prononcer
a
posteriori
la nullité des transferts d'actions. La violation des règles sur
la révocation de l'autorisation (art. 71 LDFR) entraîne ainsi l'annulation totale
de la décision attaquée.
3.
Vu l'issue de la cause, les frais de justice doivent être supportés par
la partie intimée, soit les hoirs de B._______ (art. 49 LPA-VD). Ceux-ci auront
également à verser des dépens à la société recourante, représentée par un
avocat (art. 55 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision rendue le 8 avril 2016 par la Commission foncière rurale,
Section I, est annulée.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge des intimés C._______, D._______ et E._______, solidairement entre eux.
IV.
Une indemnité de 3'000 (trois mille) francs, à payer à titre de dépens à
la recourante A._______, est mise à la charge des intimés C._______, D._______ et
E._______, solidairement entre eux.
Lausanne, le 13 novembre 2019
Le
président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'à l'Office fédéral de la justice (OFJ).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les
motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les
pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour
autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.