vd_omni · AC.2011.0329 · 2014-10-07 · fr

Municipalité d'Allaman, Municipalité d'Aubonne, Municipalité d'Etoy, Municipalité de St-Prex/Office fédéral des routes (OFROU), Département de l'intérieur, PFISTER MEUBLES SA, Comité de gestion Littoral Parc, Direction générale de la mobilité et des routes | Les communes territoriales comprises dans le périmètre du PAC 299 bis ont qualité pour recourir pour contester les dispositions de ce plan qui ont des effets sur leurs tâches d’aménagement du territoire.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 07.10.2014 AC.2011.0329

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 7 octobre 2014
Composition
M. Eric Brandt,
président
;
Mme Dominique von der Mühll, assesseur
et M. Claude Bonnard, assesseur
; Mme Leticia Blanc, greffière..
Recourantes
1.
Commune d'Allaman,
représentée
par sa Municipalité au nom de qui agit Me Philippe-Edouard JOURNOT, avocat, à
Lausanne,
2.
Commune d'Aubonne,
représentée
par sa Municipalité au mon de qui abit Me Benoît BOVAY, avocat, à Lausanne,
3.
Commune d'Etoy,
représentée par
sa Municipalité au mon de qui abit Me Benoît BOVAY, avocat, à Lausanne,
4.
Commune de Saint-Prex,
représentée
par sa Municipalité au mon de qui abit Me Benoît BOVAY, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Département de l'intérieur,
représenté
par Me Alain MAUNOIR, avocat, à Genève 12,
Autorités concernées
1.
Office fédéral des routes (OFROU),
DP cantonal - filiale 1,
à Estavayer-le-Lac
2.
Direction générale de la mobilité et
des routes,
représentée par Me Alain MAUNOIR, avocat, à Genève 12
Tiers intéressés
1.
PFISTER MEUBLES SA, p.a. Arco
Immobilien Management AG,
à Suhr, représentée par Me Patrice GIRARDET, avocat,
à Lausanne,
2.
Comité de gestion Littoral Parc,
représenté par son
président, M. Michel Roulet, Syndic, à Etoy,
Objet
plan d'affectation
Recours commune d'Allaman, commune d'Aubonne, commune
d'Etoy, et commune de St-Prex c/ décision du Département de l'économie du 10
novembre 2011 (approuvant le plan d'affectation cantonal n° 299 bis
"Littoral Parc" et levant leurs oppositions)
Vu les faits suivants
A.
a) L'ancien Département des travaux publics de l'aménagement et des
transports a approuvé le 12 décembre 1996 le plan d'affection cantonal n° 299
désigné "Littoral Parc" (ci-après : PAC 299). Le périmètre du
plan s'étend sur les territoires des communes d'Aubonne, d'Allaman, d'Etoy et
de Saint-Prex.
Le site faisait
partie des pôles de développement faisant l’objet du décret du Grand Conseil du
11 novembre 1996 créant un fonds de soutien pour la mise en œuvre de la
promotion des pôles de développement économique (BGC novembre 1996 p. 4117).
b) Le périmètre du PAC 299 s’étend sur une
superficie totale de 112 hectares.   Il est divisé en trois périmètres de
développement distinct, à savoir: le périmètre « Pré-neuf », desservi
directement par la jonction d’Aubonne et de la route nationale N1 Genève - Lausanne
(ci-après : l’autoroute), comprenant la gare d'Allaman et le commerce de
meubles IKEA; le périmètre « Etoy», situé de part et d'autre de la route
cantonale (RC) 1a Genève-Lausanne (route Suisse), qui s’étend au Nord jusqu'à
la ligne de chemin de fer Genève-Lausanne (ci-après : voie ou ligne CFF),
et enfin, le périmètre « Etoy – Saint-Prex », enserré entre
l'autoroute et la voie CFF. Le périmètre « Pré Neuf » est séparé du
périmètre « Etoy » par le vallon de l’Aubonne. Le périmètre « Etoy»,
situé comme indiqué de part et d'autre de la route Suisse, et le périmètre « Etoy
– Saint-Prex » sont desservis depuis la jonction autoroutière d'Aubonne
par la route cantonale (RC) 54b (route d'Allaman) qui rejoint, par le carrefour
de Roveray, la route cantonale (RC) 55b, désignée route d'Aubonne, laquelle
longe en descendant le vallon de l’Aubonne en passant sous l'autoroute et la
voie CFF pour rejoindre le carrefour du Coulet et la route suisse. Le périmètre
« Etoy » ainsi que le périmètre « Etoy - Saint-Prex » sont aussi
accessibles depuis la route Suisse par la jonction de Morges-Est et la
traversée de Saint-Prex.
c) L'analyse des questions de circulation a été
confiée au bureau Transitec qui a élaboré un rapport le 28 août 1994 (ci-après:
rapport Transitec 1994) qui a été joint au rapport de présentation du 31 mai
1996, lequel constituait à la fois le rapport d’aménagement selon l’ancien art.
26 OAT et le rapport d'impact sur l'environnement (ci-après: rapport de
présentation). Le rapport Transitec de 1994 mentionnait les problèmes
d'exploitation du réseau de l'époque, notamment en ce qui concernait la
jonction autoroutière d'Aubonne, qui absorbait à l’époque un trafic de 11'000
véhicules/jour, avec une réserve de capacité d'environ 3’000 à 4’000 véhicules/jour,
réserve qui était déjà utilisée quelques jours par année. Le rapport relevait
que le carrefour du Roveray, reliant la route d'Allaman et la route d'Aubonne,
avait une capacité utilisée à 85% sur son mouvement déterminant et qu'un
réaménagement du carrefour deviendrait vite indispensable.
Le rapport relevait aussi que le carrefour formé par
la route d'Aubonne et la route Suisse avait une géométrie non adaptée à son
importance hiérarchique et qu’il nécessitait, même sans augmentation de trafic,
un réaménagement pour des questions de sécurité. Le rapport mentionnait encore
que la jonction de Morges-Ouest absorbait quelque 18'000 véhicules/jour et
était proche de la saturation aux heures de pointe. Dans son exploitation de
l’époque, la jonction ne pouvait certainement pas absorber plus de 2'000
véhicules supplémentaires par jour. En ce qui concerne les problèmes liés à la
protection contre le bruit, le rapport mentionnait notamment la traversée de
Saint-Prex, où les valeurs limites d’immissions étaient déjà dépassées.
d) Pour déterminer la charge de trafic admissible
dans le réseau liée à la réalisation du PAC 299, le rapport mentionnait les
deux points déterminants suivants: d’une part, la traversée de Saint-Prex avec
le respect de l’ordonnance sur la protection contre le bruit du 15 décembre
1986 (OPB; RS 814.41), et d’autre part, la capacité de la jonction autoroutière
d’Aubonne.
aa) Le trafic admissible en traversée de Saint-Prex
était limité par les exigences de l'OPB. Le rapport relevait à ce sujet que les
valeurs limites d’immissions étaient déjà dépassées sur la traversée de
Saint-Prex. Toutefois, selon le potentiel d'assainissement de la route Suisse,
une augmentation du trafic de l'ordre de 25 à 50% était admissible selon l'avis
de l’ancien Service de lutte contre les nuisances du canton. Comme la charge de
trafic à l'époque variait entre 9'000 et 14'000 véhicules/jour suivant les
tronçons concernés (avant ou après le carrefour principal), il avait été admis
qu’un trafic supplémentaire entre 3'000 et 6'000 véhicules dans la traversée de
Saint-Prex par jour était encore possible dans le cadre d’un assainissement de
la route cantonale. Mais ces hypothèses ne pouvaient de toute façon être
confirmées ou infirmées que dans le cadre d'une étude
sur le potentiel d'assainissement de la route Suisse en traversée de Saint-Prex
(rapport Transitec 1994 p. 3).
bb) Du point de vue de la
capacité du réseau, la jonction d'Aubonne, avec le projet de réaménagement
proposé par le bureau d'études, pourrait absorber quelques 30'000 véhicules/jour.
Quant à la jonction autoroutière de Morges-Ouest, une amélioration de son
exploitation permettrait d'absorber au maximum un trafic supplémentaire de
4'000 à 5’000 véhicules/jour. Le rapport
précisait encore que les carrefours de Roveray (route
d'Aubonne et d'Allaman) et du Coulet
(route d'Aubonne et route Suisse) nécessitaient de toute
manière un réaménagement, mais qu’ils n’étaient pas des points déterminants
pour apprécier la capacité
du système des accès (rapport Transitec 1994 p. 3).
cc) Ainsi, le bureau Transitec arrivait à la
conclusion que les maillons déterminants pour fixer la charge de trafic
admissible sur le périmètre étaient, d'une part, la jonction d'Aubonne, qui
pouvait offrir une réserve de capacité de 19'000 véhicules/jour en tenant
compte du projet de réaménagement, augmentant la capacité totale à 30'000
véhicules/jour - le trafic étant à l’époque de 11'000 véhicules/jour - et
d’autre part, la traversée de Saint-Prex, où la capacité de réserve variait
entre 3’000 et 6’000 véhicules/ jour selon le potentiel d'assainissement de la
route Suisse en traversée de Saint-Prex. Enfin, la jonction de Morges-Ouest,
avec le projet de réaménagement, offrait une réserve de capacité de 5'000 TJM, soit
un potentiel estimé à 22'000 TJM avec le projet de réaménagement de la
jonction, sous déduction du trafic existant de 17'000 TJM compté en 1993
(rapport Transitec 1994 fig. 3).
dd) Le bureau Transitec a
par ailleurs estimé que le potentiel total de génération de trafic
supplémentaire pour la réalisation complète du PAC 299 était de quelque 40'000
mouvements de véhicules/jour répartis à raison de 40 % en direction de l’ouest
(16'000), 50 % en direction de l’est (20'000) et 10 % en direction du pied du
Jura (4'000). Du point de vue de la répartition géographique, le périmètre
« Pré Neuf » d’IKEA pouvait générer un trafic supplémentaire de
15'000 véhicules/jour et les périmètres « Etoy » et «Etoy -
Saint-Prex » présentaient un potentiel de trafic supplémentaire de 24'000
véhicules/jour; enfin, la zone industrielle d’Aubonne, desservie par la route
d’Allaman, avait aussi été prise en compte et pouvait générer un trafic supplémentaire
de 1000 véhicules/jour (rapport Transitec 1994 fig 5).
e) Le bureau Transitec
estimait qu'un développement complet du pôle interrégional dépassait les
limites de capacité du réseau routier aussi bien sur la jonction autoroutière
de Morges-Ouest qu'en traversée de localité à Saint-Prex. En effet, en fonction
des hypothèses de répartition du trafic admises, le développement complet de la
zone entraînait un trafic supplémentaire de 6'000 véhicules/jour sur la
jonction de Morges-Ouest (alors que la réserve potentielle en cas de
réaménagement était de 5'000 véhicules/jour)  et de 7'500 véhicules/jour sur la
RC1 en traversée de localité de Saint-Prex (alors que la capacité de réserve en
tenant compte du projet d’assainissement s’élevait entre 3'000 et 6'000
véhicules/jour).
aa) Le bureau d'études a
alors examiné les capacités du réseau selon trois étapes de développement: en
première étape (E1), le bureau a pris en considération le développement des
terrains déjà légalisés pour lesquels un projet était en cours ou déjà connu.
Selon les estimations du bureau d’études, le réseau pouvait facilement absorber
le développement à la première étape (E1). La deuxième étape (E2) prenait en
compte le développement complet des terrains occupés à plus de 75% ainsi que le
développement des terrains légalisés qui étaient à l’époque pas ou peu occupés.
Mais déjà en deuxième étape, les limites de capacité du réseau routier étaient
dépassées en traversée de Saint-Prex ainsi que sur la jonction autoroutière de
Morges (rapport Transitec 1994 p. 7). Pour l'étape 2, le rapport relevait que
les augmentations de trafic sur les maillons déterminants du système d’accès
s'élevaient à 10'000 véhicules/jour sur la jonction d'Aubonne, à 5'600
véhicules/jour sur la jonction de Morges-Ouest et à 6'700 véhicules/jour sur la
route Suisse en traversée de Saint-Prex. Ainsi, l'analyse montrait que le
réseau actuel ne pouvait absorber que le développement de l’étape 1 alors que
déjà dans l'étape 2, et sans compter les disponibilités en zone intermédiaire
de l’étape 3 (E3), les limites de capacité du réseau routier étaient dépassées
à la fois en traversée de Saint-Prex et sur la jonction autoroutière de
Morges-Ouest.
bb) Toutefois, les
réaménagements de certains éléments du réseau routier de l’époque permettaient
d'absorber les développements prévus avec le réaménagement envisagé pour la
jonction d'Aubonne et les carrefours de Roveray et du Coulet. Mais la route
Suisse en traversée de Saint-Prex, ainsi que la jonction autoroutière de
Morges-Ouest ne pouvaient pas faire l'objet d’un réaménagement en vue
d'augmenter les capacités disponibles. En revanche, le bureau Transitec a émis
l'idée de créer une demi-jonction autoroutière sur l'aire de repos de
Saint-Prex permettant de soulager la traversée de Saint-Prex et la jonction de
Morges-Ouest d'environ 5'500 véhicules/jour, qui représentait le trafic généré
par le développement complet du périmètre « Etoy » et de celui « Etoy
- Saint-Prex ». Le rapport comporte une annexe 3 mentionnant la génération
de trafic maximale admissible dans les différents secteurs prévus par le PAC
299. Ce schéma englobe également la zone industrielle sise au sud d'Aubonne et
totalise les 40'000 mouvements de véhicules/jour pour un développement complet
de l'ensemble du périmètre du PAC 299 "Littoral Parc".
g) Le règlement du PAC 299 contient à son chapitre 3
un calcul des capacités constructives, fixées par un indice de trafic (IT), qui
détermine le trafic journalier moyen admissible (TJM)
pour
chaque bien-fonds; le règlement fixe aussi un coefficient de génération de
trafic qui détermine le nombre de mouvements de véhicules pour 100 m
2
de surface
utilisable (SU) pendant une journée. Le coefficient de génération de trafic
(GT) est fixé à 5 pour l'industrie et l'artisanat, à 10 pour l'administration
et les services, à 40 pour les commerces à faible génération de trafic
(articles d'équipement), à 70 pour les commerces à forte génération de trafic
(articles d'alimentation) et à 10 pour de l'agri-tourisme. Ainsi, le trafic
journalier moyen admissible est déterminé par la surface du bien-fonds
considéré, multiplié par l'indice de trafic. La surface utile de plancher se
détermine alors par le trafic journalier moyen admissible pour le
terrain
considéré, pondéré avec
le coefficient de génération
de trafic. Par exemple, pour un commerce à faible génération de trafic (GT 40)
prévu sur un terrain d'une surface d'un hectare (ST) avec un indice de trafic
(IT) de 0.15, le trafic journalier moyen admissible (TJM) s’élève à 1'500 mouvements
de véhicules/jour (un hectare x 0.15) et l'application de l'indice de
génération de trafic (GT) donne une surface utile de plancher de 3700 m
2
(1500 / 40 x 100),
soit un coefficient d’utilisation du sol (CUS) de 0.37. Si, pour le même
terrain, le projet prévoit un bâtiment destiné à l’artisanat (GT 5), la surface
utile de plancher s’élève à 30'000 m2 (1500 / 5 x 100), ce qui correspond un
CUS de 3.0.
Le chapitre 5 du règlement
du PAC 299 définit, pour chacun des secteurs compris dans le périmètre du plan,
l'indice de trafic et le TJM en fonction de la surface de chacun de ces
secteurs ainsi que le taux admissible d’utilisation de l’indice en fonction des
étapes de développement. Le règlement limite le nombre d’étapes à deux. La
condition de réalisation de la totalité de la capacité constructive en deuxième
étape est fixée de manière différenciée selon les parties. Pour le périmètre
« Pré Neuf », comprenant la gare d’Aubonne et IKEA (secteurs 1 à 7),
la condition de l’utilisation du potentiel de l’étape 2 est la réalisation du
réaménagement de la jonction autoroutière d’Aubonne. Pour les deux autres préimètres
(« Etoy » et « Etoy - Saint-Prex ») l’utilisation du
potentiel de l’étape 2 est liée à la mise en service d’une nouvelle
demi-jonction autoroutière.
Le périmètre du PAC 299
est divisé en 30 secteurs différents; les sept premiers secteurs sont situés dans
le premier périmètre « Pré Neuf », comprenant la gare d'Aubonne et le
commerce de meubles IKEA construit en 1979 (secteurs 1 à 7 totalisant 17,8 ha).
Le PAC 299 permet un trafic journalier moyen admissible de 21'500 mouvements de
véhicules/jour, compte tenu des indices de trafic applicables à chaque secteur
qui varient entre 0,8 et 0,15. Les secteurs 3, 4, 5 et 7 peuvent être exploités
d'emblée à 100% dans l'étape 1 alors que les secteurs 1, 2 et 6 sont exploités
à 40% dans l'étape 1 et à 100% dans l'étape 2. La condition pour réaliser
l'étape 2 est la modification de la jonction d'Aubonne pour en augmenter la
capacité.
Les secteurs 8 à 21 du deuxième périmètre
« Etoy », et les secteurs 22 à 30 du troisième périmètre « Etoy
– Saint-Prex » présentent une surface totale de 72,1 ha. Le PAC 222 permet
un trafic journalier moyen qui s'élève à 70'400 véhicules/jour pour l’ensemble
de ces secteurs. Cette capacité peut d'emblée être utilisée à 100% pour les
secteurs 8 à 11, 13 à 17 et 21; elle est limitée à 50% en étape 1 et peut
atteindre le 100% lors de l'étape 2 pour les secteurs 12, et 18 à 20. Pour les
secteurs 22 à 29, la capacité constructible peut être utilisée seulement à 30%
en première étape et à 100% en étape 2, qui est liée à la mise en service du
nouveau raccordement à l'autoroute N1 sur la Commune de Saint-Prex. Enfin, le
secteur 30 ne peut être utilisé qu’en étape 2.
Le rapport d'impact comporte en outre un tableau
récapitulatif qui montre que le TJM de l'ensemble des différents secteurs du
PAC 299 s'élève à 91'900 véhicules/ jour, chiffre que se décompose de la
manière suivante : 54'250 véhicules/jour pour l’étape 1, 37'650 véhicules/jour
pour l’étape 2, ainsi que le TJM existant s'élevant à 16'000 véhicules/jour. Le
rapport Transitec de 1994 mentionne toutefois un accroissement admissible en
pleine capacité de développement du PAC 299 de 40'000 véhicules/jour; or, la
réglementation du PAC 299 autorise un TJM, en plein développement de la zone,
de 91'900 véhicules/jour, desquels il faut déduire le trafic existant de 16'000
véhicules/jour, ce qui laisse subsister un accroissement réglementaire du
trafic de 75'900 de trajet de véhicules/jour comme potentiel de développement
dans le périmètre du PAC 299.
Ainsi, en tenant compte de la réserve de capacité
estimée à 40'000 véhicules/jour par le bureau Transitec, le règlement du PAC
299 prévoit un TJM de 75'900, dépassant de 35'000 unités la capacité admissible
du réseau avec un développement complet du PAC 299. Les auteurs du rapport
Transitec de 1994 font toutefois l’hypothèse que les capacités constructives
fixées par l’indice de trafic ne seraient utilisées qu'en moyenne à 70%, pour
tenir compte de la complémentarité des projets et de la « non-utilisation
de la totalité des potentiels de développement ». Le rapport de
présentation fait état d'une volonté politique d'ouverture des affectations possibles
dans le périmètre du PAC, notamment pour le commerce, et précise que ce type
d’affectation a en général tendance à être un fort générateur de trafic. Il est
encore indiqué que les chiffres mentionnés dans le rapport ne tiennent pas
compte d’un facteur de "simultanéité" qui pourrait être appliqué au
sein du périmètre du PAC 299 lors de l'implantation de grands commerces, pour
tenir compte d’un effet de synergie, dans le sens où les clients pourraient se
rendre d'un commerce à l'autre en une seule visite dans le périmètre. Le
rapport de présentation précise ainsi que les affectations commerciales
généreraient un fort trafic à l'intérieur du périmètre du PAC 299, mais
qu’elles ne seraient pas répercutées sur l'ensemble du réseau routier
environnant.
B.
a) Le territoire compris dans le PAC 299 a connu un développement
important. Entre 1996 et 2008, la plus grande partie des projets qui se sont
implantés dans le périmètre concernait des établissements commerciaux; dans le
périmètre « Pré Neuf » il s’est construit le « Littoral
centre » avec la Coop, le Centre Outlet d'Aubonne et le dépôt-vente d'IKEA.
Dans le périmètre « Etoy », situé de part et d’autre de la route
Suisse, on peut relever l'implantation du Centre commercial pour bricolage et
jardinage Hornbach avec son dépôt, ainsi que les enseignes Micasa, Migros et
Interio parmi les plus importantes. Enfin, le périmètre « Etoy - Saint-Prex »
a connu un développement plus récent par l'implantation de sièges de sociétés
multinationales, en particulier le siège européen de la société Parker
Hannifin, le siège international de la société Vale international SA, le siège
mondial de la société japonaise Sunstar, ainsi que le siège mondial de la
société Ferring International Center SA, qui a réalisé un bâtiment polyvalent
réunissant à la fois les activités de l'administration et celles de la
production. Par ailleurs, d’importantes améliorations du réseau routier ont été
réalisées depuis l’année 2000; dans le périmètre « Pré Neuf », il y a
la correction de la jonction d’Aubonne par la création de deux giratoires, la
réalisation de la liaison nord d’IKEA et de son nouveau giratoire (route et
giratoire d’Es-Bon), l’aménagement du carrefour giratoire de Roveray et la
création de deux giratoires dans le secteur d’IKEA pour fluidifier le trafic et
améliorer l’accès au parking ; dans les périmètres « Etoy » et  « Etoy
– Saint-Prex », on peut relever l’aménagement et la régulation du
carrefour du Coulet, ainsi que la requalification de la route Suisse avec
l’achèvement de trois giratoires dans le périmètre « Etoy ».
b) Dès l'automne 2005, des discussions
ont été engagées entre le Service du développement territorial et le Comité de
l'association "Littoral Parc" en vue d'une révision du PAC 299. Les
objectifs généraux de la révision tendaient à promouvoir une mixité des
affectations permettant d’assurer une meilleure gestion du trafic, de renforcer
la qualité des espaces publics et l’identité paysagère du site, encourager la
mobilité douce pour les déplacements courts et mettre à profit la desserte en
transports publics. La révision devait aussi permettre d’adapter les indices de
trafic à la situation existante, en renonçant aux extensions prévues en étape 2
pour les périmètres « Etoy » et  « Etoy – Saint-Prex».
c) Parallèlement aux discussions
concernant la révision du PAC 299, le bureau Transitec a été mandaté pour réaliser
différentes études de trafic, notamment une étude d’accès à « Littoral
Parc » dont le rapport final date d’août 2010 (ci-après: étude
d’accès). L’étude visait à identifier les disfonctionnements actuels et futurs
en terme de circulation et à analyser les variantes de solutions possibles.
L’étude est fondée sur des comptages réalisés en mars 2010 (avant l’ouverture
du magasin d’IKEA à Vernier (GE) le 15 septembre 2010).
aa) Les charges de trafic mesurées s’élevaient
à 17'700 véhicules/jour sur la route d’Allaman (entre le giratoire d’Es-Bon et
le carrefour de Roveray), à 11'100 véhicules/jour entre les carrefours de
Roveray et du Coulet, à 16'100 véhicules/jour sur la route Suisse entre le
carrefour du Coulet et le périmètre « Etoy » du PAC 299, et à 11'430
véhicules/jour sur la route Suisse entre « Littoral Parc » et
Saint-Prex. La jonction d’Aubonne absorbait un trafic moyen de 23'000
véhicules/jour. La situation correspondait à une augmentation du trafic de
l’ordre de 2,5% par an sur l’autoroute et sur la route d’Allaman, de 5% par an
sur la route Suisse et de 7% par an sur la route d’Aubonne (entre les
carrefours de Roveray et du Coulet). Des comptages ont en outre été effectués à
l’heure de pointe le jeudi soir, de 17h30 à 18h30, ainsi qu’à l’heure de pointe
du samedi après midi, de 15h00 à 16h00. Aucune file d’attente n’a été constatée
le jeudi soir alors que de nombreuses files d’attente été ont été observées le
samedi après-midi. L’analyse de la situation révélait que la nouvelle route
d’Es Bon, permettant l’accès à IKEA depuis Lausanne, était sous-utilisée
(seulement 25% du trafic), notamment en raison de la distance supérieure de cet
itinéraire (890 m.) par rapport à celui passant par la gare d’Aubonne (490 m)
et de la signalisation peu claire.
bb) Par ailleurs, pour déterminer la
génération de trafic maximale admissible, le rapport constate au préalable que
les prévisions qui limitaient le développement des parcelles à seulement 70%
des capacités offertes par le PAC 299 de 1996, se sont révélées trop optimistes
et que la demande en terrains constructibles tend vers une occupation de 100%
des terrains, dont un grand nombre de surfaces commerciales.
En tenant compte d’une limitation des
affectations commerciales, le bureau d’études prévoit une augmentation prévisible
de 16'500 véhicules/jour sur l’ensemble du périmètre, ce qui correspond à une
augmentation de 35% des charges existantes. Le potentiel de développement se
répartit de la manière suivante: 5'100 véhicules/jour pour le périmètre
« Pré Neuf » d’IKEA, 5'530 véhicules/jour pour le périmètre «Etoy »
et 5'800 véhicules/jour pour le périmètre  « Etoy – Saint-Prex. »
L’étude d’accès prend en compte également le trafic pouvant résulter de
l’augmentation prévisible de la population des communes se trouvant dans la
zone d’influence de la jonction, sur une période allant de 2007 à 2022. Il en
résulterait une augmentation de 1'900 à 2'000 véhicules/jour. Ainsi, les
charges de trafic futures sont estimées à 32'000 véhicules/jour sur la jonction
d’Aubonne, à 25'000 véhicules/jour sur la route d’Allaman et à 23'600
véhicules/jour sur la route Suisse, entre le carrefour du Coulet et le
périmètre « Etoy » du PAC 299. Enfin, le trafic sur la route Suisse
en direction de Saint-Prex est estimé à 13'800 véhicules/jour. Le rapport
comporte la synthèse suivante:
« Durant
la semaine, les flux pendulaires de Littoral Parc vont très fortement augmenter
en raison du développement du secteur tertiaire. Les flux associés à ces
développements ainsi que les flux pendulaires vers les communes du pied du Jura
vont se superposer, ce qui mène à des charges considérables pour l’heure de
pointe du soir. Le dimensionnement actuel des giratoires d’
Es-Bon
, de
Roveray
(…) sera
insuffisant
pour répondre à la nouvelle demande.
Le samedi, si les
problèmes actuels ne sont pas résolus, ils persisteront aussi dans le futur.
Même avec une limitation du développement du nombre de commerces dans la zone,
les files d’attente observées les samedis vont augmenter. »
cc) Après avoir analysé différentes
variantes de solutions, le bureau d’études recommande quelques modifications à
court terme destinées à améliorer l’utilisation de la route d’Es-Bon pour accéder
à IKEA depuis Lausanne, soit la modification de la signalisation « ZI Pré
Neuf », et la réalisation d’un by-pass à la sortie de la bretelle
d’autoroute en venant de Lausanne pour faciliter l’accès à la route d’Es-Bon.
Le bureau propose à court ou moyen terme d’inverser le sens de circulation du
stationnement IKEA. A moyen terme, il propose d’ajouter des voies de
circulation entre le giratoire nord de la jonction d’Aubonne et le giratoire
d’accès à la route d’Es-Bon et d’élargir à deux voies le giratoire de Roveray
en créant un by-pass en direction de la route Suisse. Enfin, à long terme, le
bureau suggère la réalisation d’une jonction partielle au niveau de l’aire de
repos de Saint-Prex.
d) Une autre étude a encore été
réalisée par le bureau Transitec qui a abouti à la présentation d’un rapport
technique daté d’octobre 2010, intitulé : « Révision du PAC 299
"
Littoral Parc
"
. Aspects
"
déplacements
- mobilité
" » (ci-après: rapport révision PAC
299)
. Le but de l’étude consistait à fournir les éléments
utiles en termes de mobilité pour mettre à jour le règlement du PAC et apporter
les réflexions nécessaires aux mesures d’accompagnement.
aa) Le rapport analyse les charges de
trafic en 2008 et effectue une comparaison entre la génération de trafic admise
par le règlement du PAC 299 et le trafic actuel. Il est relevé que pour les
secteurs 1 à 4, le règlement actuel du PAC 299 autorisait pour les commerces
existants 11'062 trajets-véhicules/jour sur un total réglementaire de 11'900,
ce qui laissait une réserve disponible d’environ 840 trajets/jour pour les
terrains susceptibles d’être mis en valeur. Or, la génération de trafic des
secteurs 1 à 4, mesurée sur une semaine au mois de mai 2008, s’élevait en TJM à
9'400 trajets-véhicules/jour, soit 1'222 trajets véhicules/jour de moins que le
trafic autorisé par le PAC. Mais les charges générées le samedi étaient 70%
plus élevées que les charges journalières moyennes, soit 16'672
trajets-véhicules/jour. Le rapport relevait que les problèmes de saturation de
la jonction étaient clairement générés par cette affluence du samedi. Le bureau
d’études a procédé aussi à une analyse de l’offre en transports publics,
notamment en ce qui concerne les trains RegioExpress (RE), la ligne 3 du RER vaudois
(ligne REV S4) et les lignes de bus régionales, ainsi qu’à une analyse de la
qualité des liaisons cyclables et des cheminements pour piétons.
bb) Le bureau d’études a procédé
ensuite à une comparaison entre la génération de trafic maximale admissible
selon le règlement du PAC 299, et la génération de trafic actuelle en fonction
des exploitations existantes et des permis de construire délivrés (appelés
« coups partis »). Dans le périmètre « Pré Neuf » d’IKEA,
la génération maximale admissible est de 21'500 trajets-véhicules/jour et la
génération actuelle de 16'662, ce qui donne un potentiel de génération
supplémentaire de 4'849 trajets-véhicules/jour. Dans le périmètre « Etoy »,
la génération maximale admissible est de 25’750 trajets-véhicules par jour, et
la génération actuelle de 20’470, ce qui donne un potentiel de génération
supplémentaire de 5’280 trajets-véhicules/jour. Enfin, pour le périmètre « Etoy
– Saint-Prex », la génération maximale admissible est de 10’600
trajets-véhicules/jour et la génération actuelle de 6’700, ce qui donne un
potentiel de génération supplémentaire de 3’900 trajets-véhicules/jour. Le
bureau d’études a aussi procédé à la même estimation que celle faite dans
l’étude d’accès sur les effets de l’augmentation de la population des communes
environnantes entre 2007 et 2022 pour arriver à la conclusion  que la charge de
trafic supplémentaire sur la jonction d’Aubonne serait d’environ 1'900 à 2000
véhicules/jour.
cc) Compte tenu de ces réserves de
capacité et de l’évolution générale du  trafic existant, le bureau d’études
arrive à la conclusion que le développement à 100% de la zone d’activités
entraînera une saturation quotidienne de la jonction d’Aubonne (limite de
capacité de 30'000 véhicules/jour) et que le potentiel d’assainissement de la
route Suisse en traversée de Saint-Prex (17'000 à 20'000 véhicules/jour) sera
atteint et même dépassé (p. 40 du rapport révision PAC 299).
Afin de prévenir ces problèmes, le
bureau d’études estime que la révision du PAC 299 devrait avoir comme objectif
principal de maîtriser l’augmentation du trafic individuel en orientant le
développement du périmètre vers des affectations à faible génération de trafic,
et en favorisant d’autres modes de déplacements. Le bureau d’études propose en
outre les mêmes améliorations du réseau routier que celles mentionnées dans
l’étude d’accès. Il formule différentes propositions de modifications du
règlement du PAC 299, en proposant d’interdire l’implantation de nouveaux
commerces, les commerces existants pour lesquels les seuils de génération de
trafic admissibles fixés par le PAC n’ont pas été atteints seraient autorisés à
s’étendre dans le respect des règles en vigueur. Il est aussi proposé que le
remplacement de commerces existants soit autorisé uniquement si le coefficient
de génération de trafic de la nouvelle activité est égal ou inférieur à
l’activité préexistante. Il est proposé de prévoir des parkings d’échange à
proximité des deux gares d’Etoy et d’Aubonne, de prévoir des dispositions
concernant les parcours pour cycles et piétons, ainsi que pour le stationnement
des vélos et une disposition concernant  les plans de mobilité, prévoyant que
l’organisme de gestion du plan devrait veiller à leur application.
e) Par ailleurs, en mars 2009, le
Comité de gestion de l’Association « Littoral Parc » a mandaté le
bureau Transitec pour l’établissement d’un plan de mobilité du site, qui a
donné lieu à un deuxième rapport technique déposé en octobre 2010 (ci-après:
rapport mobilité). Ce rapport comporte un diagnostic de la situation actuelle,
qui peut être résumé comme suit :
·
La
zone d’activités regroupe de nombreux établissements commerciaux à forte
fréquentation, mais le tissu économique se diversifie par l’arrivée
d’entreprises du secteur tertiaire avec une forte croissance du nombre
d’employés (de 2'500 actuellement pour atteindre 4'700 à 4'800 employés)
spécialement dans le secteur Etoy-St-Prex, qui peut représenter à terme le 70%
des emplois.
·
L’organisme
de gestion du PAC 290 (Association Littoral Parc) regroupe les communes
territoriales et les autorités cantonales concernées; elle constitue un facteur
favorable au développement d’un plan de mobilité, mais il n’existe pas
d’associations d’entreprises fédérant les sociétés implantées dans la zone.
·
L’accessibilité
de la zone repose largement sur des infrastructures routières, mais pose des
problèmes de saturation observés au niveau de la jonction d’Aubonne les samedis
et certains soirs de la semaine; avec la poursuite du développement, ces
problèmes devraient devenir quotidiens.
·
L’offre
de stationnement est segmentée en une multitude de parkings répondant aux
besoins spécifiques de chaque bâtiment et elle est actuellement suffisante. Le
parking d’IKEA (900 places) est le plus chargé avec un taux d’occupation entre
90% et 100% le samedi après-midi. Il en va de même du parking de la société
Hornbach avec un taux d’occupation de 90 à 95%. Mais des réserves de capacité
subsistent à proximité immédiate d’IKEA (parking Outlet) et de Hornbach
(parking Pfister Meubles).
·
L’accessibilité
de la zone en transports publics est de qualité moyenne, mais d’importantes
améliorations de l’offre sont projetées à court terme.
·
En
ce qui concerne la mobilité des employés, l’usage de la voiture est prédominant
pour les déplacements « domicile-travail » et représente une part de
70% des employés, la part des trajets effectués en transports publics s’élève à
21%. Le covoiturage (4%) et les modes doux (3%) sont marginaux.
·
En
ce qui concerne la mobilité des clients, l’usage de la voiture reste largement
prépondérant et représente une part de 94%, alors que l’usage des transports
publics est très minoritaire (4%).
Le rapport mobilité relève que le
développement de la zone à 100%, et sans mesures correctrices, entraînerait des
problèmes de saturation de la jonction d’Aubonne qui ne seraient plus limités
au samedi et causés par les déplacements des clients, mais pourraient devenir
quotidiens en raison de la croissance des emplois; le potentiel
d’assainissement du bruit généré en traversée de localité de Saint-Prex serait
ainsi atteint et même dépassé. Le rapport suggère de prévenir ces problèmes,
d’une part, par des mesures visant à fluidifier le trafic dans le secteur de la
jonction d’Aubonne, et d’autre part, par des mesures visant à maîtriser
l’augmentation du trafic motorisé individuel dans le cadre du plan de mobilité
de la zone d’activités. Le rapport mobilité propose cinq axes d’action
prioritaires, à savoir :
·
« l’amélioration
des
conditions cadres institutionnelles
nécessaires à la mise en œuvre
du plan, au financement des mesures et à son suivi sur le long terme,
·
l’encouragement
à utiliser les
transports publics (TC)
,
·
la
promotion du
covoiturage
,
·
la
promotion de l’usage des
modes doux
, en particulier les deux-roues non
motorisés (vélo, vélo à assistance électrique), en accès à « Littoral
Parc » et en complémentarité avec le train ;
·
la
mise en œuvre d’une
gestion du stationnement des employés
plus
contraignante. »
aa) En ce qui concerne l’amélioration
des
conditions cadres institutionnelles
, le rapport propose la création
d’une association des entreprises de « Littoral Parc » (mesure 1) et
la création d’un poste de coordinateur du plan de mobilité (mesure 2).
bb) Pour l’encouragement à utiliser
les
transports publics
, le rapport mobilité prévoit six mesures
différentes, à savoir: la communication des horaires et informations sur
l’offre TC (mesure 1), la contribution de l’entreprise à l’achat des
abonnements TC (mesure 2), l’amélioration de l’offre du RER vaudois (mesure 3),
l’amélioration de l’offre RE (mesure 4), l’amélioration des lignes de bus
régionales (mesure 5) et la mise en place d’un bus navette entre Allaman et
Etoy (mesure 6).
cc) Le rapport constate que la part
modale du
covoiturage
s’élève actuellement à 5% alors que la part
potentielle est estimée à 10%. Le concept d’accès en covoiturage comprend
« une incitation à la formation d’équipes de covoitureurs, selon une
logique de regroupement par bassins versants et de rabattement sur l’autoroute
ou sur « Littoral Parc » avec des places de stationnement réservées
au covoiturage dans les parkings d’entreprise. » Le concept ne prévoit pas
de parkings d’échange pour les covoitureurs, notamment aux jonctions
autoroutières, mais de telles infrastructures pourraient venir compléter le
dispositif si leur opportunité était démontrée.
dd) En ce qui concerne la promotion
des
modes doux
, le rapport relève que la part actuelle est de 3% et la
part modale potentielle de 6%. Le concept d’accès en deux-roues légers comprend
d’une part, l’aménagement de liaisons cyclables d’accès à « Littoral Parc »,
attractives et sûres depuis les principaux pôles d’habitation situés à
proximité, et d’autre part, l’aménagement de liaisons cyclables favorisant la
complémentarité entre le train et le vélo, soit une liaison inter-pôles entre
les gares d’Allaman et d’Etoy et des liaisons rayonnant depuis la gare d’Etoy
en direction des différentes activités. Le concept prévoit aussi l’aménagement
de places de stationnement sécurisées pour les vélos aux gares et à l’entrée
des entreprises.
ee) Pour la gestion du stationnement
des employés, le rapport émet une hypothèse selon laquelle la croissance des
effectifs des entreprises tertiaires aurait probablement pour corollaire des
problèmes de saturation de l’offre de stationnement et que des mesures de
gestion de l’offre de stationnement ainsi qu’une maîtrise de la demande
seraient nécessaires. Le rapport propose deux types de mesures, tout d’abord,
la définition de critères d’attribution des droits de stationner ainsi qu’une
tarification du stationnement dans les entreprises à adapter aux particularités
de la zone d’activités.
Le rapport propose enfin un plan
d’actions, qui reprend les mesures des cinq axes d’actions prioritaires
mentionnés ci-dessus (conditions cadres institutionnelles, transports
collectifs, covoiturage, modes doux et gestion du stationnement des employés)
et ajoute un sixième axe concernant les mesures ciblées sur la clientèle. Le
rapport mentionne deux mesures ciblées: tout d’abord, le E-commerce et les
livraisons à domicile; il s’agit d’encourager la pratique des achats
électroniques, ou par correspondance, pour limiter les besoins en déplacement
ainsi que de développer et d’encourager les livraisons à domicile pour limiter
le besoin de se rendre à « Littoral Parc » en voiture. La deuxième
mesure concerne les offres promotionnelles pour les clients utilisant les
transports en commun; il s’agit d’inciter ces clients à se rendre à
« Littoral Parc » en transports publics et d’attirer les clients habitués
à utiliser les transports publics. Le plan d’action est ainsi décliné sous la
forme d’un catalogue de 22 mesures complémentaires à mettre en oeuvre selon les
six axes d’actions mentionnés ci-dessus, chaque mesure faisant l’objet d’une
fiche décrivant l’objectif de la mesure, le degré de priorité, le public cible
de la mesure, les principes de mise en œuvre de la mesure et les actions à
réaliser.
C.
a) Un projet de nouveau plan d'affectation cantonal
(PAC 299 bis) a été soumis à l'examen préalable du Service du développement
territorial, qui a transmis son rapport le 29 septembre 2009 avec le préavis
des différents services concernés des administrations cantonale et fédérale. Le
projet a ensuite fait l'objet d'un rapport d'examen préalable complémentaire le
26 mars 2010. Le nouveau plan du PAC 299 bis prévoit les modifications
suivantes par rapport à l'ancien plan de 1996: les cordons boisés longeant la
limite nord du périmètre du PAC ont été supprimés, de même que les balises
prévues par l'ancienne réglementation, les dispositions sur la voie urbaine et
les limites des constructions. Seul le front obligatoire des constructions
prévues de part et d'autre de la route Suisse dans le périmètre « Etoy »
a été maintenu. Une nouvelle limite prévue pour les projets d'extension du
réseau CFF a été ajoutée, tout comme le projet d'une interface marchandise à la
gare d'Aubonne et l'indication de parcours pour les cycles et piétons. En
outre, afin d'éviter une confusion entre les secteurs de l'ancien PAC 299 et
ceux du nouveau PAC 299 bis, la numérotation a été remplacée par des lettres.
Ainsi, les anciens secteurs numérotés de 1 à 30 ont été remplacés par une
désignation allant de A à Y. Le secteur S, qui touchait les anciens secteurs
18, 19 et 20 a été divisé en trois sous- secteurs: S1, S2 et S3.
b) Une modification relativement
importante du projet du nouveau PAC 299 bis consiste en la création d'aires
d'arborisation structurante. Le PAC 299 en vigueur introduisait des zones de
prolongement destinées à des aménagements à prédominance végétale, mais la
réglementation autorisait toutefois sur ces zones des bâtiments enterrés, des
parties de bâtiments constituant des avant-corps, des équipements et
installations de services ouverts, des places de stationnement pour véhicules
et des voies de circulation ainsi que des cheminements piétonniers (art. 2.2).
Ces zones de prolongement étaient juxtaposées à des plantations en rangées, qui
devaient être constituées d'une seule et même essence pour l'ensemble du PAC.
Or, il est apparu que les zones de prolongement n'étaient ni suffisamment contraignantes
ni organisées correctement et elles ont donné lieu à un résultat décevant,
disparate, avec quelques arbres menacés de disparition. Pour palier au manque
d'identité paysagère du PAC 299 sur le site et réaffirmer le concept de
structure verte « longitudinale », une aire d’arborisation
structurante a été prévue. Chaque structure verticale est composée d'une seule
et même essence. Des plans de référence sont annexés au rapport d'aménagement
(art. 47 OAT) pour en faciliter la réalisation. L'implantation des différentes
aires d'arborisation structurante se superpose aux anciennes zones de
prolongement avec un sensible renforcement dans la largeur notamment.
c) En ce qui concerne la capacité
constructive, la limitation de l'utilisation du sol fixée par un TJM est
maintenue, de même que le coefficient de génération de trafic avec un nouveau
coefficient fixé à 3 pour les affectations au logement. En revanche, l'indice
de trafic pour les secteurs dont l'étape 2 était soumise à la réalisation de la
nouvelle jonction de Saint-Prex voient leurs capacités limitées à ce qui était
prévu en étape 1 (E1). C'est ainsi que pour le secteur 12, l'indice de 0.12,
limité à 50 % en première étape, est réduit à 0.06. Le secteur 12 est par
ailleurs compris à cheval entre les secteurs M et N du nouveau PAC. Pour les
secteurs 18, 19 et 20 comprenant un indice de trafic de 0.10, limité à 50 % en
première étape (E1), celui-ci est réduit à 0.05, ces secteurs correspondent aux
nouveaux secteurs Q, R, S et T du nouveau PAC 299 bis. Enfin, pour les secteurs
22 à 30, englobés dans le périmètre « Etoy – Saint-Prex, » entre la
voie CFF et l'autoroute, l'indice de trafic 0.12, limité à 30 % en première
étape (E1), est réduit à 0.04. Ces secteurs correspondent aux nouveaux secteurs
V, W, X et Y.
d) Les modifications du PAC traitent
aussi des affectations. Les négociations avec la Commune d'Etoy ont débouché
sur la possibilité de créer une zone mixte et de prévoir un potentiel d'accueil
maximum de 400 habitants dans les secteurs S1, S2 et S3 qui étaient réservés
jusque-là aux activités. Dans la zone d'activités, qui correspond à l'ancienne
zone de construction du PAC 299, l'implantation de nouveaux commerces, y
compris les show-rooms et les sites d'exposition, n'est plus autorisée de même que
les activités fortement gênantes. Une zone industrielle comprenant le secteur F
(anciennement 6), au sud de la gare d’Aubonne, permet l'implantation
d'activités fortement gênantes et englobe le développement de l'usine Cornaz.
Une zone d'utilité publique est prévue en remplacement d'une zone de verdure
entre la route Suisse et la voie CFF à l'est de la gare d'Etoy. Une zone de
verdure est prévue entre les secteurs S1 et S2 et sur le secteur S3 dans le
prolongement des aires d'arborisation au nord. Concernant la mobilité douce, le
nouveau PAC 299 bis introduit des parcours pour cycles et piétons que les
propriétaires sont tenus de réaliser, mais les liaisons figurent à titre
indicatif sur le plan. En outre, deux  types de plans de mobilité sont introduits.
Tout d'abord, un plan de mobilité pour l’ensemble du périmètre doit être mis en
œuvre, son contrôle étant assuré par l'organisme de gestion du PAC. Puis,
l’adoption de plans de mobilité par les entreprises est encouragée. Elle peut
donner lieu, dans un projet d'extension, à une augmentation de la capacité
constructive, qui ne permettra pas toutefois la réalisation de places de
stationnement supplémentaires. Le nouveau PAC 299 bis permet en outre une
augmentation des hauteurs; la limite asymétrique à 434 m à l'ouest de l'Aubonne
étant maintenue dans les secteurs A à G. En revanche, pour les autres secteurs
la limite à la hauteur varie entre 13 et 15 m, soit 13 m pour les secteurs H à
V, correspondant au périmètre « Etoy », situé de part et d'autre de
la route Suisse, et à 15 m pour les secteurs W à Y correspondant au secteur « Etoy
– Saint-Prex » compris entre la voie ferrée et l'autoroute.
D.
a)
Le projet du nouveau PAC 299 bis avec son
règlement et le rapport sur le processus d’aménagement (art. 47 OAT) ont été
soumis à l’enquête publique auprès des greffes municipaux des Communes
d’Allaman, d’Aubonne, d’Etoy et de Saint-Prex du 26 octobre au 25 novembre
2010. Cette enquête publique a suscité 28 oppositions, dont celles des
Municipalités d’Allaman, d’Aubonne, d’Etoy et de Saint-Prex.
b) Dans son opposition du 19 novembre 2010, la
Municipalité d’Etoy a contesté la portée de l’art. 6 al. 2 du nouveau règlement
du plan d’affectation 299 bis (RPAC 299 bis), dans la mesure où celui-ci
prévoit de rendre impossible toute extension d’un commerce existant ainsi que
l’implantation de nombreuses PME et entreprises commerciales, qui ont toutes
besoin d’une surface d’exposition (show-room), portant ainsi atteinte aux
intérêts des propriétaires et des communes. Elle a proposé de remplacer cette
disposition par la formulation suivante
: « …l’implantation de
nouveaux commerces et d’établissements à moyenne et forte génération de trafic
(GT 40 à 70) n’est pas autorisée… ».
La Municipalité d’Etoy s’est opposée
également aux nouvelles zones de verdure prévues sur les parcelles nos 655, 659
et 662. Selon elle, un maximum de liberté devrait être laissée aux architectes
pour implanter au mieux les bâtiments et les places de jeux ainsi que de
détente. Elle a relevé que la surface cumulée des zones de verdures était plus
importante que celle de la parcelle no 662, dont les TJM ont été utilisés pour
le projet Migros-Intério et qu’il s’agissait dès lors d’une expropriation matérielle.
La Municipalité d’Etoy a encore signalé que le complément de la contre-allée
Sud de la RC1, qu’il est prévu de réaliser, se trouvera partiellement en zone
de verdure, ce qui pourrait générer de grosses difficultés. Elle s’est plainte
encore que les commentaires et calculs du plan de référence annexé au règlement
du PAC n’étaient pas clairs et qu’ils étaient dénués de toute pertinence. Elle
a précisé qu’il était choquant d’exiger de remplacer les frênes existants, qui
ont de surcroît été imposés au début des années 2000 dans les permis de
construire délivrés suite à une étude « aménagement de la voie
urbaine", par cette même essence. La Municipalité d’Etoy a souligné
également qu’en cas d’arrêt de l’industrie lourde dans le secteur F, il
conviendrait d’y prévoir une zone mixte, comme dans le secteur G. Elle a critiqué
encore la portée de l’art. 46 du RPAC 299 bis car le Comité de gestion ne
dispose ni des ressources financières ni des compétences nécessaires pour
étudier et tenir à jour un plan énergétique sur le site, ce genre de mesures
relevant selon elle de la compétence du canton.
La Municipalité d’Allaman a fait opposition le 23
novembre 2010. Elle a contesté, à l’instar de la Municipalité d’Etoy, la portée
de l’art. 6 al. 2 du RPAC 299 bis  et proposé une nouvelle formulation de cette
disposition, identique à celle proposée par la  Municipalité d’Etoy. Elle a
souligné aussi qu’une zone mixte optionnelle au sens de l’art. 48a LATC devra
être créée sur la parcelle F en cas de cessation de l’activité industrielle
lourde qui s’y déroule actuellement. La Municipalité d’Allaman s’est opposée au
projet de P+R sur la parcelle D, située sur son territoire communal, car les
deux P+R actuellement en service sont loin d’être saturés. Selon elle, la
parcelle D devrait servir à accueillir les 250 places de parc nécessaires si un
permis de construire est délivré à la société Ikea pour agrandir sa surface de
vente de 25%. Elle a relevé encore que les itinéraires de mobilité douce
mentionnés sur le plan ne sont pas réalistes et qu’ils ne peuvent dès lors pas
être acceptés en l’état ; elle a sollicité un réexamen de ceux-ci en
collaboration avec toutes les parties concernées. La Municipalité d’Allaman a
requis enfin que les travaux d’amélioration de la sortie autoroutière Aubonne–Allaman,
tels qu’ils sont esquissés par le RPAC 299 bis, soient réalisés au plus vite.
Dans son opposition du 23 novembre 2010, la
Municipalité de Saint-Prex a demandé que les promesses données lors de
l’adoption du PAC 299 en 1996 concernant l’attribution d’un montant de 4.5
millions de fr. pour l’aménagement de la traversée de Saint-Prex soient tenues.
Comme un montant de 1.5 million de fr. a été acquitté à ce jour à la Commune de
Saint Prex, il reste un solde de 3 millions de fr., qui avait été demandé à
plusieurs reprises pour le financement de ces travaux. La Municipalité de
Saint-Prex fait aussi remarquer que les diagrammes d’écoulement du trafic
mentionnés dans le rapport technique de Transitec de septembre 2010 ne
présentaient pas la situation effective. Ce rapport mentionnait un trafic 1659
véhicules/jour sur la route de Pallatex (qui rejoint Etoy à Saint-Prex entre
l’autoroute et la voie CFF), alors que les comptages réalisés une année avant
par le même bureau dans une étude concernant le chemin de Vergognausaz (notice
technique de novembre 2009) mentionnait un trafic de 3'200 véhicules/jour sur
la même route de Pallatex. Dans une lettre qu’elle avait adressée le 18 février
2010 au SDT, la Municipalité de Saint-Prex avait aussi relevé le même type
d’erreur pour la RC1 en traversée de Saint-Prex, puisque le rapport technique
de Transitec de 2010 mentionnait 10'200 véhicules/jours alors que le Service
des routes avait effectué un relevé en 2006 qui dénombrait 14'500
véhicules/jour (avec 600 poids lourds). Les nuisances créées par l’exploitation
de « Littoral Parc » ont été sous-estimées et dépassaient largement
les normes en vigueur. La Municipalité de Saint-Prex rappelle que le montant de
3 millions de fr. sera alloué pour la traversée du territoire de Saint-Prex
afin de diminuer les nuisances sonores, tout en assurant la sécurité des
usagers et en améliorant le réseau de mobilité douce sur un axe stratégique
pour la région.
La Municipalité d’Aubonne a fait opposition le 24
novembre 2010. Elle a contesté, elle aussi, la portée de l’art. 6 al. 2 du RPAC
299 bis en déclarant être opposée à ce que l’implantation de nouveaux commerces
ou d’autres activités, telles que multi-cinémas, parcs d’attraction, générant
un important trafic de voitures, ne puisse plus être autorisée. Elle a requis
que l’art. 13 al. 2 dudit règlement, relatif à l’aire réservée, soit supprimé. La
Municipalité d’Aubonne a relevé qu’aucune suite n’a été donnée à l’étude
réalisée par le Service des routes sur la circulation et sa fluidité. Elle a
dès lors requis, d’une part, que cette étude, ainsi que les solutions apportées
sous forme d’aménagements à réaliser, soient étroitement liés à la révision du plan
d’affectation cantonal n° 299 et, d’autre part, qu’un calendrier pour la
réalisation des aménagements routiers prévus soit établi.
c) Les 9 et 28 juin 2011, le représentant du
Département de l’économie, actuellement le Département du territoire et de
l’environnement (ci-après : le département), a entendu sept opposants,
groupes d’opposants ou représentants de municipalités, dans le cadre des
séances de conciliation.
d) Par décision du 10 novembre 2011, le département
a rejeté, dans la mesure où elles étaient recevables, les oppositions déposées
par les municipalités et il a approuvé, sous réserve des droits des tiers, le
plan d’affectation cantonal n° 299 bis « Littoral Parc », sis sur le
territoire des Communes d’Allaman, d’Aubonne, d’Etoy et de Saint-Prex. Il a
relevé que les motifs invoqués par les opposantes ne conduisaient pas à
modifier le projet de PAC, tel qu’il a été mis à l’enquête publique.
E.
a) Les Communes d’Allaman, d’Aubonne, d’Etoy et de Saint-Prex (ci-après :
les recourantes) ont contesté la décision du département par un recours commun auprès
de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(ci-après : le tribunal), déposé le 15 décembre 2011. Elles font
essentiellement valoir que le département, sous la plume du Service du
développement territorial, a violé le principe du respect de l’autonomie
communale en ne prenant pas en compte leurs arguments et requêtes, pourtant
précis. Elles allèguent ne pas être opposées à la révision du plan
d’affectation cantonal n° 299, mais considèrent que certaines dispositions sont
inutilement restrictives, elles contestent ainsi en particulier la portée des
art. 6 al. 2 et 13 al. 2 du RPAC 299 bis. Les recourantes ont conclu, avec
suite de dépens, à la réforme de la décision attaquée, en ce sens que les
oppositions soient admises et que le règlement du PAC 299 bis soit modifié par
la suppression des art. 6 al. 2 et 13 al. 2, les nouvelles zones de verdure
selon l’art. 11 RPAC devant également être supprimées. Elles ont,
subsidiairement, conclu à l’annulation de la décision attaquée.
b) Le 17 janvier 2012, l’Office fédéral des routes a
fait savoir qu’il n’avait pas d’autres observations à formuler par rapport à
celles figurant dans son préavis du 24 août 2009, dont les remarques sont
encore pertinentes.
En date du 29 février 2012, le département a déposé
sa réponse au recours. Il a conclu à ce que le recours des Communes d’Allaman,
d’Aubonne, d’Etoy et de Saint-Prex soit déclaré irrecevable, faute de qualité
pour agir; et dans l’hypothèse où il serait recevable, à son rejet, avec suite
de frais et dépens, et à ce que les décisions rendues le 10 novembre 2011 par
le département en relation avec la modification du Plan d’affectation cantonal
n° 299 « Littoral Parc » soient confirmées.
Les recourantes se sont déterminées le 16 mars 2012
sur la requête de retrait d’effet suspensif et de mesures provisionnelles
présentée par le département, en concluant au rejet de celle-ci. Le 2 avril
2012, le conseil de la Commune d’Allaman a indiqué au tribunal que sa mandante
s’en remettait à justice s’agissant de la requête de retrait de l’effet
suspensif et de mesures provisionnelles présentée par le département. Les
recourantes ont déposé, en date du 30 avril 2012, un mémoire complémentaire ;
elles ont maintenu leurs arguments ainsi que les conclusions prises dans leur
recours. Le département a fait part, le 30 mai 2012, de ses observations au
sujet du mémoire complémentaire déposé par les recourantes en date du 30 avril
2012. Il a fait savoir qu’il persistait dans les termes et les conclusions de
ses écritures de réponse du 29 février 2012.
Par décision sur effet suspensif du 6 août 2013, le
tribunal a rejeté la demande de mesures provisionnelles présentée par le
département.
c) Le tribunal a tenu une audience à Etoy le 25
avril 2013, en présence des parties et de leurs conseils. Le procès-verbal
d’audience comporte les précisions suivantes :
« (…) Le
Président cerne l’objet de la séance. Il s’agit principalement d’instruire la
notion de showroom dont le nouveau règlement entend proscrire la réalisation
dans le périmètre du PAC (art. 6.2 RPAC).
Me Bovay
s’enquiert à titre liminaire de savoir si la partie adverse entend toujours
contester la qualité pour agir aux communes situées dans le périmètre du plan
litigieux. Ce faisant, il expose l’incompréhension de ces dernières à l’égard
des autorités cantonales qui leur dénie la qualité pour agir alors même qu’il
s’agit de leur propre territoire, voire de leur propres biens-fonds. Me Mounoir
fait valoir que, d’un point de vue purement juridique, il s’agit d’une
modification du plan d’affectation cantonal existant qui ne touche pas à
l’autonomie des communes concernées. Il ne conteste toutefois pas que, le cas
échéant, celles-ci puissent être concernées par le plan en leur qualité de
propriétaires fonciers. Le Président indique que ce grief sera traité en même
temps que l’arrêt au fond.
Me Mounoir
rappelle que l’objectif de la nouvelle réglementation est d’éviter une
augmentation de trafic induite par de nouveaux commerces et de nouveaux
showrooms durant les heures de pointe. Ce faisant, il distingue entre les
showrooms qui s’apparentent à des surfaces de vente et ceux destinés à des
professionnels qui viendraient par exemple assister à des séances d’information
et qui pourraient, à cette occasion, visualiser la marchandise proposée dans le
cadre d’une exposition, le cas échéant passer des commandes, sans prendre
livraison de la marchandise; de tels showrooms ne tomberaient pas sous le coup
de l’interdiction.
Me Bovay
distingue quant à lui entre d’une part, les showrooms où le conseil est
prédominant et où la marchandise doit être commandée et d’autre part les surfaces
destinées à la vente directe où l’affluence est forte. En accord avec les
syndics des communes concernées, il estime que seul ce dernier type de showroom
devrait être interdit et propose de supprimer le terme de showroom du
règlement. M. Brütsch estime que cette notion est trop vague et va
nécessairement donner lieu à des conflits sur ce qui est autorisé et sur ce qui
ne l’est pas dans le cadre des futures procédures d’autorisation de construire.
Selon M. Fischer, il convient d’adopter une interprétation restrictive du terme
de showroom dès lors que la nouvelle réglementation a pour objet de limiter le
trafic. Contrairement aux représentants des municipalités concernées, il estime
ainsi qu’un showroom tel que celui exploité par la société Gétaz ne pourrait
plus être réalisé à l’avenir du fait du trafic qu’il génère. Le Service de la
mobilité estime quant à lui que le critère déterminant doit être le but du
déplacement. Selon cette approche, il ne s’agit pas d’interdire les showrooms
qui sont liés à des unités de fabrication et qui entendent présenter les
produits manufacturés sur place mais uniquement ceux qui s’apparentent à des
surfaces commerciales.
L’assesseur de
Aragao s’interroge sur le lien pouvant exister entre les heures d’ouvertures
d’un local commercial et sa qualité de showroom. Me Bovay, au nom des
collectivités recourantes, estime que toute interprétation restrictive de ce
que constitue un showroom irait à l’encontre du principe de la légalité. De
manière à éviter tout malentendu, il préférerait voir les notions de showroom
et d’exposition supprimées du règlement. Reprenant l’exemple de la société
Gétaz, il estime que pareille activité présente une plus-value importante pour
la commune concernée dès lors qu’une activité administrative relativement
développée est liée à la présence du showroom dont il nie au demeurant l’impact
sur le trafic. Il souligne qu’il ne s’agit pas en l’espèce d’un libre service,
mais d’un lieu où il est nécessaire de prendre rendez-vous, ce que confirme M.
Roulet. Ce dernier indique d’ailleurs avoir appliqué à cette société le
coefficient de trafic concernant les surfaces de bureau et non celui
concernant  le commerce pour fixer les contributions d’équipement. Me
Indermühle souligne que cette société ne draine pas des clients de l’entier de
la Suisse romande dès lors qu’elle possède d’autres succursales que celle
d’Etoy.
Les représentants
de l’autorité intimée s’opposent quant à eux à la suppression de la notion de
showroom et d’exposition dans le nouveau règlement, soulignant que cette
activité est actuellement en pleine expansion et que la multiplication de
telles surfaces se traduirait nécessairement par une péjoration de la situation
au niveau du trafic.
Me Bovay évoque
encore la problématique de la zone réservée (art. 13 RPAC). Il dénonce en
particulier le fait que la réglementation projetée autorise les communes à
prévoir des dérogations à l’interdiction de construire dans ce périmètre alors
même que celui-ci est destiné à accueillir une nouvelle jonction autoroutière.
Me Maunoir explique ne pas comprendre la réaction des collectivités locales à
ce propos dans la mesure où cette zone a été prévue à leur demande et que, si
elles entendent préserver cet espace, il leur suffit de renoncer à accorder
lesdites dérogations.
La Cour se
déplace dans le périmètre de Littoral Parc et procède à l’inspection d’un
premier showroom exploité par la société Elite SA. Celle-ci produit des matelas
haut de gamme dans l’atelier attenant à son espace d’exposition sis à côté de
la jonction autoroutière d’Aubonne - Allaman. Celui-ci est notamment ouvert le
samedi. Il y a six places de stationnement à disposition des visiteurs, le
reste étant à disposition du personnel et des locataires de l’immeuble. Le
responsable expose que le public visé par le showroom est principalement
constitué de professionnels (p. ex. les magasins d’ameublement) qui peuvent
venir sur place afin de choisir les produits qu’ils entendent commercialiser.
Il arrive également que des particuliers poussent la porte du showroom, mais
ceux-ci ne constituent pas le public cible de cette exposition. Les clients
peuvent passer commande mais ne peuvent en revanche pas emporter directement la
marchandise. Les jours de grande affluence, principalement le samedi, on compte
environ 10 visites ; les autres jours de la semaine environ 3 à 4. Le
responsable dit avoir remarqué une baisse notable du trafic à la sortie de
l’autoroute depuis l’ouverture du magasin IKEA de Vernier.
La Cour se
déplace ensuite sur le site d’exposition de la société Cornaz SA qui fabrique
des produits en béton (dallages, pavages, murs). Celle-ci est notamment ouverte
le samedi matin mais en saison uniquement et dispose de 8 places de
stationnement destinées aux visiteurs. Ses principaux clients sont les marchands
de matériaux. Même si certains particuliers peuvent se rendre sur place, il n’y
a pas de vente directe à l’emporter. Le responsable estime la fréquentation de
l’exposition à environ 20 personnes le samedi ; moins durant la semaine.
Pour lui, l’exposition est un complément indispensable à sa production.
La Cour se rend
finalement chez Gétaz, revendeur de matériaux pour tous les travaux de la
maison, (notamment sols, agencements de cuisines et salles de bains).
L’exposition, ouverte le samedi et durant les nocturnes, couvre 3'500 m2 et
compte environs 70 places de stationnement destinées aux visiteurs et employés
de l’entreprise. Durant la semaine, on compte entre 30 et 90 visiteurs par
jour; les jours d’affluence, notamment le samedi, entre 80 et 170. Par
visiteurs, il faut comprendre également des groupes de personnes (couples,
familles). Il s’agit pour l’essentiel de particuliers.  (…) ».
Les parties ont eu la possibilité de se déterminer
sur le procès-verbal d’audience. Le département a fait part de ses observations
en date du 5 août 2013. La société Pfister Meubles SA (recourante dans la
procédure AC.2011.0327) a indiqué, dans sa lettre du 16 août 2013, partager entièrement
les arguments des recourantes.
d) En date du 8 octobre 2013, le département a formulé
des propositions tendant à la modification de quelques dispositions du RPAC 299
bis, à savoir pour les art. 6 al. 2, 6 al. 4, 7 al. 2, 11 al. 2, 33 al. 1
première phrase, 33 al. 2 deuxième phrase et 33 al. 2 troisième phrase. Il a
requis que le tribunal intègre dans le RPAC 299 bis, par le biais d’une
décision en réforme, la totalité des modifications proposées.
Les recourantes ont fait savoir, le 22 octobre 2013,
que les modifications proposées par le département n’allaient que partiellement
dans leur sens et ne répondaient pas entièrement aux différentes critiques
faites en cours de procédure. Elles ont déclaré s’en remettre à l’appréciation
du tribunal dans le cadre du jugement à intervenir. Par lettre du 8 novembre
2013, la société Pfister Meubles SA a fait part de ses observations sur les
propositions de modifications du RPAC 299 bis. En date du 3 mars 2014, le
Comité de gestion « Littoral Parc » s’est également déterminé sur les
propositions de modifications du RPAC 299 bis.
e) Le 28 mars 2014, en réponse à une demande du juge
instructeur du 4 mars 2014 concernant l’utilisation de l’indice de trafic dans
les plans d’affectation, le département a indiqué qu’il ne disposait pas d’un
inventaire systématique et exhaustif du contenu des dispositions de tous les
plans d’affectation adoptés sur le territoire cantonal. Il a produit les
règlements des deux plans partiels d’affectation « Aeropôle I » et
« Aéropole II», adoptés par le Conseil communal de Payerne les 23 mars et 29
juin 2000.
f) A la demande du tribunal, le Comité
de l’Association « Littoral Parc » a produit le 3 mars 2014 un
inventaire des disponibilités des différents secteurs du PAC 299 bis en
précisant quel était l’état d’avancement de la mise en œuvre du plan de
mobilité. Il ressort de ces informations, que le 85% des capacités du plan a
été utilisé et que le potentiel encore disponible s’élève à 15%. En ce qui
concerne le plan de mobilité, une association des entreprises comprises dans le
périmètre du PAC a bien été constituée, mais elle manque de dynamisme. En
revanche, les mesures 3, 4 et 5 ont été mises en œuvre avec succès
(amélioration de l’offre en transports publics, soit les trains RER et
Regioexpress et les lignes de bus). Les autres mesures (covoiturage, modes doux
et stationnement) connaissent soit un début de concrétisation, soit n’ont pas
encore été mises en œuvre.
g) En date du 27 juin 2014, le
tribunal a encore demandé aux parties de se déterminer sur les relevés du
capteur passif VD_31 situé entre les commerces IKEA et Littoral Centre, qui ont
enregistré une moyenne annuelle d’immissions de dioxyde d’azote de 43.4
µ
g/m3 en 2012,
alors que la valeur
limite est fixée à 30 µg / m3. Le département s’est déterminé le 14 juillet
2014, en reproduisant la prise de position de l’ancien Service de
l’environnement et de l’énergie (SEVEN) lors de l’examen préalable du PAC
299bis, selon laquelle il approuvait les nouveaux éléments introduits dans le
règlement du PAC pour favoriser la mobilité douce à l’intérieur du périmètre et
dans une moindre mesure pour accéder à « Littoral Parc ». Il relevait
aussi qu’un arrêt de l’implantation d’activités commerciales au profit d’autres
activités, conduisant à une mixité, constituait un élément majeur de la
révision du PAC.
La Direction générale de l’environnement
(DGE), Division support stratégique, s’est également déterminée le 14 juillet
2014. Elle relève que le capteur VD_37 se situe à proximité immédiate d’une
route à fort trafic et dans un vallon limitant la dispersion des polluants
essentiellement émis par le trafic routier. La combinaison de ces deux éléments
(émissions élevées et mauvaise dispersion) entraîne ainsi des concentrations de
dioxyde d’azote localement supérieures aux valeurs limites. Mais cette
situation ne serait pas représentative de l’ensemble du périmètre, comme en
témoigneraient d’autres capteurs positionnés dans la région, qui sont mieux
ventilés et dont les relevés permettent de constater un respect des valeurs
limites malgré la présence d’un trafic important.  La DGE précise encore ce qui
suit :
« Depuis 2001,
aucune amélioration de la qualité de l’air n’est observée par la DGE au capteur
VD_37. Les concentrations semblent stables, voire en légère augmentation. Le
PAC 299 bis devrait contribuer à la maîtrise des charges de trafic sur les axes
d’accès et de ce fait réduire les concentrations de dioxyde d’azote. Toutefois,
la DGE estime que seule une diminution massive du trafic automobile permettrait
de respecter la valeur limite d’immission. »
Enfin, le département s’est déterminé le
14 juillet 2014 en reproduisant l’avis du SEVEN formulé en septembre 2009 et en
mars 2010 lors de l’examen du projet de PAC 299 bis. L’avis admet un
dépassement des valeurs limites d’immissions pour les particules fines (PM-10)
et pour le dioxyde d’azote, au moins localement. Il relève aussi qu’une part
significative du trafic généré par les développements prévus dans le périmètre
de « Littoral Parc » se déversera sur l’autoroute A1 et sur la RC 1
en direction de Lausanne, aggravant ainsi la situation dans des zones critiques
du point de vue de la pollution de l’air, telle que la traversée de Morges, par
exemple, dont elle ralentit l’assainissement. Le SEVEN estime en conclusion
qu’une action forte sur le choix des nouvelles activités en fonction de leur mobilité
induite pourrait rendre compatible le développement de la zone avec les
objectifs en matière de protection de l’air.
Le département estime en conclusion
que la mise en œuvre du PAC 299 bis devrait être considérée comme participant
de manière déterminante aux mesures visant à réduire les immissions
excessives.
Considérant en droit
1.
a) Le département conteste la qualité pour recourir des communes
recourantes. Il relève que selon l’art. 75 de la loi sur la procédure
administrative du 29 octobre 2008 (LPA-VD; RSV 173.36), les autorités
cantonales et communales n’ont qualité pour former recours que si une loi les
autorise à recourir, et que ni la loi fédérale sur l’aménagement du territoire
du 22 juin 1979 (LAT; RS 700) ni la loi vaudoise sur l’aménagement du
territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; RSV 700.11)
n’habilitent les communes à recourir contre un plan d’affectation cantonal. Il
estime aussi que les communes ne bénéficieraient pas de la protection de
l’autonomie communale pour contester un plan de compétence cantonale, car le
périmètre litigieux est identique au précédent plan de 1996, il ne s’agit en
outre pas d’un nouveau secteur soumis à un régime cantonal qui n’existait pas
auparavant et les décisions contestées ne portent que sur des
modifications apportées à une réglementation cantonale préexistante. Selon le
département, les compétences des autorités communales en matière d’aménagement
du territoire ne seraient nullement entravées par les décisions relatives au
nouveau PAC 299 bis. Il relève que la commune recourante n’explique en outre
pas en quoi son autonomie serait atteinte par la modification du plan en cause.
b) Le Tribunal fédéral a ouvert aux communes la
possibilité de former un recours de droit public lorsqu’elles invoquent leur
autonomie (ATF 124 I 223 consid. 1 pp. 224 à 226). La jurisprudence a
ainsi reconnu à l’autonomie communale la portée d’un droit constitutionnel non
écrit, repris à l’art. 50 de la nouvelle Constitution fédérale du 18 avril 1999.
Le tribunal doit donc reconnaître la qualité pour recourir aux communes, au
moins dans les mêmes limites que celles du recours en matière de droit public
au Tribunal fédéral pour violation de l’autonomie communale (arrêts
AC.2001.0220 du 17 février 2004, AC.2000.0165 du 19 février 2002).
Selon l'art. 50 al. 1 Cst., l'autonomie communale
est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal. Une commune
bénéficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le droit
cantonal ne règle pas de façon exhaustive, mais qu'il laisse en tout ou partie
dans la sphère communale, conférant par là aux autorités municipales une
liberté de décision relativement importante. L'existence et l'étendue de
l'autonomie communale dans une matière concrète sont déterminées
essentiellement par la constitution et la législation cantonales (
ATF 133 I 128
consid.
3.1 p. 131;
129 I 410
consid. 2.1 p. 413;
128 I 3
consid. 2a p. 8;
126 I 133
consid.
2 p. 136 et les arrêts cités). Il n'est pas
nécessaire que la commune soit autonome pour l'ensemble de la tâche communale
en cause; il suffit qu'elle soit autonome dans le domaine litigieux (
ATF 133 I 128
consid.
3.1;
122 I 279
consid. 8b
p. 290 et les arrêts cités).
b) L’art. 139 de la Constitution vaudoise du 14
avril 2003 (Cst VD; RSV 100.01) prévoit que les communes disposent d’autonomie,
en particulier dans l’aménagement local du territoire (let. d). La loi
cantonale sur l’aménagement du territoire et des constructions du 4 décembre
1985 (LATC; RSV 700.11), entrée en vigueur le 1er janvier 1987, laisse en effet
aux communes un espace de décision relativement important, plusieurs fois
reconnu par la jurisprudence en matière d’aménagement et de police des
constructions (
ATF 115 Ia 114
consid.
3d p. 118 s., 363 consid. 3b p. 367;
108 Ia 74
consid. 2b
p. 76 s.; arrêts 1P.402/2006 du 6 mars 2007, consid. 3, 1P.167/2003 consid. 3
publié in RDAF 2004 p. 114). Les communes peuvent en effet établir des plans
directeurs (art. 35 à 38b LATC) et des plans d'affectation (art. 45 al. 1 LATC)
ainsi que des règlements complétant la loi cantonale (art. 5 et 47 LATC), ce
qui leur laisse une marge d'appréciation importante. Mais, les compétences
reconnues aux communes dans les tâches d'aménagement du territoire s'exercent
sous le contrôle de l'Etat lors de la procédure d’examen préalable et
d'approbation des plans et règlements d'affectation communaux (art. 56 al. 1 et
60 LATC). Ce contrôle de l’Etat est limité à un contrôle en légalité (art. 56
al. 2 LATC) et il comprend notamment l’examen de la conformité de la
planification communale au plan directeur cantonal prévu par l’art. 26 al. 2
LAT (sur la portée du contrôle en légalité, voir l’arrêt AC. 2006.0058 du 22
juin 2006 consid. 1d). La faculté des communes d'aménager leur territoire est
aussi limitée par la faculté reconnue à l'Etat d'établir lui-même des plans et
règlements d'affectation cantonaux qui, dans les zones où ils sont applicables,
l'emportent en cas de conflit sur les règles communales (art. 44 lit. b et 45
al. 2 LATC).
Les communes vaudoises bénéficient donc d'une
liberté d'appréciation suffisamment importante dans l'élaboration et l'adoption
des plans d'affectation et des règlements de construction pour qu'une autonomie
protégée par le droit constitutionnel leur soit reconnue. En particulier, les
communes ont la faculté de modifier l'affectation d'une zone, de prévoir dans
leurs plans d'affectation et leurs règlements les prescriptions relatives aux
conditions de construction dans les différentes zones qu'ils délimitent (art.
43 al. 1 et 47 let. a LATC); elles peuvent notamment définir les coefficients
d'occupation et d'utilisation du sol, les distances aux limites ou entre
bâtiments, l'implantation, les dimensions et la forme des bâtiments et des
toitures (art. 47 let. i LATC) et arrêter le périmètre des plans de quartier
(art. 67 LATC), même si ces compétences s’exercent dans le cadre fixé par le
plan directeur cantonal (art. 48 al. 2 LATC). C’est la raison pour laquelle
l’art. 139 Cst. VD accorde aux communes la garantie constitutionnelle de la
protection de leur autonomie dans le domaine de l’aménagement local du
territoire (let. d).
d) Le département relève toutefois, avec raison, que
lorsque les conditions permettant à l’Etat d’intervenir dans la planification
communale par le moyen d’un plan d’affectation cantonal, selon l’art. 45 al. 2
LATC, sont remplies, ce que les communes peuvent contester par le dépôt d’un recours
pour violation de leur autonomie, les compétences communales en matière de
planification sont réduites au seul droit prévu par l’art. 73 al. 1 LATC de
fournir leurs déterminations avant l’enquête publique. Selon le département, de
telles déterminations n’ont pas d’effets juridiques attribuant des compétences
propres à la commune en matière de planification, s’agissant seulement d’un
droit de procédure permettant de formuler un avis consultatif avant l’enquête
publique. L’instrument du plan d’affectation cantonal est en effet conçu pour
l’emporter sur la planification communale en cas de conflit sur le mode
d’utilisation du sol (art. 74 LATC).
Si les communes perdent leurs compétences propres de
planification en présence d’un plan d’affectation cantonal, elle demeurent
toutefois, par leur municipalité, l’autorité compétente à titre principal pour
statuer sur les demandes de permis déposées dans le périmètre du plan
d’affectation cantonal; cette compétence repose sur les art. 17 et 103 LATC.
Même si l’autorité communale est tenue d’appliquer les dispositions du plan
d’affectation cantonal et son règlement, elle conserve néanmoins un pouvoir
d’appréciation dans l’application des dispositions, qui lui laisse une telle
marge. De plus, les compétences de planification accordées à l’autorité
cantonale se limitent aux cas énumérés de manière exhaustive à l’art. 45 al. 2
let. a à d LATC, dans les périmètres nécessaires à l’accomplissement de ces
tâches et elles ne touchent pas les compétences communales sur le reste du
territoire communal.
e) La jurisprudence reconnaît aussi à une commune la
qualité pour se plaindre par la voie du recours auprès de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal, de la violation de son autonomie
lorsqu'elle est touchée par une décision en tant que détentrice de la puissance
publique (ATF 135 I 43 consid. 1.2. p. 45; 129 I 313 consid. 4.2. p. 319).
L'art. 44 LATC prévoit que l'affectation du sol peut être définie soit par un
plan général d'affectation communal portant sur l'ensemble du territoire, soit
par un plan partiel d'affectation limité à une partie du territoire d'une
commune ou de plusieurs communes, ou encore, par un plan de quartier (let. a,
b, et c). En l’espèce, les communes recourantes sont détentrices de la
puissance publique pour l’exécution de ces tâches, qu’elles exercent sur
l’ensemble de leur territoire à l’exception de la fraction grevée par le
périmètre du PAC 299 bis. Les communes recourantes ont en effet chacune élaboré
puis adopté leur propre plan général d’affectation. Par exemple, celui de la
commune de Saint-Prex a été approuvé par le Conseil d’Etat le 15 juillet 1987
et il a été révisé le 12 juin 1997, celui de la Commune d’Aubonne a été
approuvé par le Conseil d’Etat le 28 avril 1982. Les communes restent donc
compétentes pour établir de nouveaux plans partiels d’affectation ou pour
modifier les plans existants sur la partie la plus importante de leur
territoire, qui n’est pas comprise dans le périmètre du PAC 299 bis.
En vertu de l'art. 2 al. 1 LAT, la Confédération,
les cantons et les communes veillent à faire concorder les différents plans
d'aménagement, c'est-à-dire à éviter les entraves réciproques et les
contradictions entre les plans des territoires voisins (voir DFJP OFAT, étude
relative à la LAT, Berne, 1981, n° 4 ad art. 2 et n° 18 ad art. 1). Cette
obligation de coordination, reprise par le droit cantonal (art. 2 LATC), a
comme conséquence que les plans d'une commune voisine approuvés par l'autorité
cantonale peuvent exercer dans une certaine mesure des effets sur la
planification locale de la commune opposante car cette dernière devra en tenir
compte lors de l'élaboration de sa propre planification. La commune est donc
touchée dans ses attributions de puissance publique par les décisions
d'approbation des plans touchant une commune voisine, et la qualité pour
recourir peut lui être reconnue sur la base de la protection de l’autonomie
communale (ATF 114 1a 466 consid. 3, p. 467-468). Il en va «
a fortiori
»
de même lorsque la planification cantonale empiète sur une portion du
territoire communal. Mais la jurisprudence a encore précisé qu’il
ne suffit pas que la commune recourante se limite à
formuler l'allégation selon laquelle le projet litigieux entraînerait des
incidences sur sa planification de son territoire. Encore faut-il que de telles
incidences soient démontrées ou au moins rendues vraisemblables (
AC.2005.0224
du 24 août 2006 consid. 1c)
En l’espèce, les communes recourantes sont
spécialement touchées par la planification contestée, notamment en raison du
trafic engendré par l’actuel  PAC 299 et par les modifications prévues par le
PAC 299 bis révisé. La Commune de Saint-Prex doit par exemple adopter et mettre
en oeuvre un plan d’assainissement du bruit routier sur la route Suisse en
traversée de localité (RC 1). La commune d’Allaman a dû adopter des mesures de
gestion et de régulation du trafic pour éviter que les routes traversant le
village d’Allaman, pour rejoindre la route Suisse (RC 1) depuis le périmètre
« Pré Neuf », soient utilisées comme voies d’accès au site « Littoral
Parc ». Pour la Commune d’Aubonne, la saturation du carrefour giratoire de
Roveray peut poser des problèmes d’accessibilité à sa propre zone industrielle
(voir arrêt AC.2012.0352 du 28 janvier 2013 consid. 1d). Enfin, les possibilités
de développement de l’habitat dans la zone mixte du secteur S du PAC 299 bis
révisé ont des effets sur les possibilités de développement de la commune d’Etoy
dans le périmètre naturel de développement du village, en particulier sur les
zones intermédiaires prévues à cet effet, elles limitent ainsi la commune
d’Etoy dans ses propres projets d’extension. Le département admet dans sa
réponse au recours que les communes directement touchées par le PAC 299, en
particulier, les communes d’Allaman et de Saint-Prex, ont émis depuis plusieurs
années déjà des plaintes au sujet du trafic routier du samedi qu’elles estiment
trop intense. Le département précise que les communes territoriales ont aussi souvent
mentionné les difficultés qu’éprouvent leurs habitants pour se rendre à la gare
d’Allaman-Aubonne ou emprunter l’autoroute A1.
Le PAC 299 de 1996 et le projet de modification du
PAC 299 bis imposent aux quatre communes recourantes de prendre des mesures,
notamment dans leur tâches d’aménagement du territoire, pour faire face aux
différents inconvénients et nuisances provoquées par la planification
cantonale, en particulier la gestion mal maîtrisée du trafic généré sur le site
de « Littoral Parc ». Elles sont donc particulièrement touchées dans
leur attribution de puissance publique, que leur confie la LATC en matière de
planification ; de sorte que la qualité pour recourir ne saurait d’aucune
manière leur être refusée.
2.
Les griefs soulevés par le recours renvoient à des questions liées à la
mise en œuvre des buts et principes fondamentaux de l’aménagement du
territoire, sur lesquelles il apparaît nécessaire de revenir en préalable.
a) Le mandat constitutionnel de l’aménagement du
territoire tend à assurer une utilisation judicieuse et mesurée du sol, ainsi
qu’une occupation rationnelle du territoire (art. 75 al. 1 Cst.). L’utilisation
mesurée du sol et l’occupation rationnelle du territoire impliquent avant tout
d’éviter une forme d’urbanisation dispersée provoquant des besoins accrus en transports
individuels et entraînant une détérioration des conditions de vie par les
effets secondaires négatifs dus au trafic (voir publication du Département
fédéral de justice et police, délégué à l’aménagement du territoire concernant
la conception directrice de l’aménagement du territoire CK 73 de novembre
1973). Les buts et principes régissant l’aménagement du territoire, tels qu’ils
sont définis aux art. 1 et 3 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire
du 22 juin 1979 (LAT), favorisent précisément un développement plus équilibré
par une répartition judicieuse des lieux d’habitation et des lieux de travail
en les dotant d’un réseau de transports suffisant (art. 3 al. 3 let. a LAT).
L’utilisation mesurée du sol tend aussi à créer et maintenir un milieu bâti
harmonieusement aménagé et favorable à l’habitat ainsi qu’à l’exercice des
activités économiques (art. 1 al. 2 let. b LAT).
b) Le premier plan directeur cantonal adopté en
application de l’art. 8 LAT, par décret du 20 mai 1987, rappelle ce but dans le
chapitre relatif à l’organisation de l’espace, en précisant qu’il convient
d’utiliser l’espace rationnellement et d’aménager des conditions de
développement favorables aux diverses activités humaines et à la nature
(objectif 1.0.a) et de lutter contre le gaspillage du sol en maintenant des
espaces homogènes non construits (objectif 1.0.b). Pour atteindre ces
objectifs, le plan directeur cantonal préconisait de favoriser l’implantation
des activités économiques dans les centres ou dans des aires déterminées, à
proximité des jonctions des voies de communication existantes ou projetées
(objectif 1.0.e). En ce qui concerne le chapitre relatif au réseau urbain, le
plan directeur cantonal de 1987 tend à faciliter l’accès aux services et aux
biens de consommation pour l’ensemble de la population et à favoriser le
maintien ou le développement d’une gamme suffisante de prestations dans les
centres du réseau urbain cantonal (objectif 1.2.a). Dans ce but, il prévoit de
soutenir le rôle dévolu au centre, notamment par la concentration d’activités
économiques et de services diversifiés, et par la densification de l’habitat
(objectif 1.2.b). L’application de ces différents principes impose de localiser
les surfaces commerciales d’une certaine importance dans les centres du réseau
urbain et à proximité de dessertes performantes en transports publics.
c) Le rapport du Conseil fédéral sur les grandes
lignes de l’organisation du territoire du 22 mai 1996 confirmait les objectifs
déjà retenus par le plan directeur cantonal du canton de Vaud, en encourageant
un développement à proximité de nœuds ferroviaires importants. Le rapport
précise notamment que : « l’une des conditions préalables à la mise
en place d’un réseau de villes relié par le rail est de pouvoir disposer, dans
les quartiers proches des nœuds ferroviaires importants, de possibilités de
création ou d’extension de grands centres d’affaires et de bureaux. »
(Rapport sur les grandes lignes, FF 1996 III p. 568). Ainsi, il est proposé de
limiter l’extension débordante des agglomérations en utilisant le réseau des
transports publics comme colonne vertébrale du développement (FF 1996 III p.
571-572). Enfin, le rapport 2005 sur le développement territorial mentionne
également, parmi les orientations prioritaires, une meilleure coordination
entre l’urbanisation et les transports, notamment par une urbanisation
prioritaire des secteurs bien desservis par les transports publics et une
densification des secteurs proches des gares. Est préconisée également une
urbanisation vers l’intérieur, c’est-à-dire une utilisation des réserves
cachées par une reconversion de friches industrielles. En revanche, pour les
entreprises qui requièrent des surfaces étendues et des facilités d’accès pour
les poids lourds et les véhicules (par exemple, les centres de distribution,
les entrepôts, les marchés spécialisés et les commerces de meubles), les
emplacements proches des autoroutes avec un raccordement au réseau ferroviaire
pour le trafic marchandises est prévu (voir le rapport du Conseil fédéral sur
les grandes lignes et l’organisation du territoire suisse - FF 1996 chiffre III
p. 573 - ).
d) Le nouveau plan directeur cantonal, adopté par le
Grand Conseil au mois de juin 2007, prévoit aussi de localiser l’urbanisation
dans les centres. En ce qui concerne les installations à forte fréquentation,
le plan directeur cantonal prévoit de définir, avec les communes et les milieux
concernés, une stratégie en matière d’implantation, qui a notamment pour but de
minimiser le trafic individuel motorisé, l’objectif étant d’implanter de telles
installations à proximité des bassins de clientèle et des transports publics
(mesure D 13). Ainsi, le développement de l’urbanisation, en liaison avec les
principaux axes de transports publics, constitue l’une des conditions
essentielles de la bonne exécution du mandat constitutionnel relatif à
l’utilisation judicieuse et mesurée du sol et l’occupation rationnelle du
territoire.
3.
a) Les communes recourantes critiquent l’art. 6 al. 2 du règlement du
PAC 299 bis (ci après RPAC) dans la mesure où cette disposition exclut non
seulement les nouveaux commerces, mais surtout les show-rooms et sites
d’expositions dès son entrée en vigueur, à l’exception des kiosques liés à une
activité touristique. Elles estiment que cette règle serait beaucoup trop
restrictive au regard des objectifs de la révision consistant à limiter un
trafic de pointe excessif. De plus, la restriction de nouveaux show-rooms
constituerait un frein au développement du secteur. Selon les communes
recourantes, la règle devrait être atténuée et les exclusions ne concerner que
les gros générateurs de trafic.
La réponse du département précise
que l’un des principaux problèmes posés par le PAC de 1996 est la saturation du
réseau à certaines heures de pointe, liée à l’existence de nombreux commerces
de grande distribution dans le périmètre du PAC. Selon le département, le
trafic pose problème lors de périodes de fréquentation de pointe des commerces,
le vendredi soir, le samedi, ainsi que pendant les périodes de fêtes ou de
soldes, en particulier pour le fonctionnement de la jonction d’Aubonne. La
quasi « mono-fonctionnalité commerciale » du secteur proche de la
jonction d’Aubonne en est la principale cause. Selon le département, une mixité
entre différentes affectations commerciales, comprenant un panachage équilibré
des activités industrielles, de bureau, de commerce et d’artisanat traditionnel
n’aurait pas produit ces effets de trafic de pointe. Dès lors, en termes
d’affectations, il s’agit d’éviter d’augmenter encore l’attractivité du secteur
commercial, en particulier celui de la grande distribution, lors des périodes
de haute fréquentation des commerces. L’Office fédéral des routes avait même
demandé que le PAC modifié ne permette plus la réalisation de nouvelles
implantations à caractère commercial. Le but de la révision consiste donc à
restreindre le développement de telles activités et à éviter la création de
show-rooms et de sites d’exposition (cuisines, agencement, voitures par
exemple), car la fréquentation de ce type de surface a lieu pendant les mêmes
périodes de pointe que les commerces de grande distribution. Le département
précise aussi que la maîtrise du trafic lors des périodes de pointe ne relève
pas d’une solution miracle, mais d’une somme de « petites mesures »
qui participent chacune, à leur niveau, à la maîtrise de l’ensemble du trafic
de pointe; l’interdiction des show-rooms et des sites d’exposition étant l’une
de ces mesures. Le département précise aussi que la justification de la
révision du PAC de 1996 consiste essentiellement à limiter les difficultés de
gestion du trafic routier, ainsi qu’à introduire une certaine mixité des
affectations et à renforcer l’identité paysagère. Le département précise encore
que plusieurs communes touchées par le PAC 299 ont émis, à maintes reprises, et
depuis plusieurs années, des plaintes au sujet du trafic routier du samedi
qu’elles jugent trop intense, c’est le cas notamment des communes d’Allaman et
de Saint-Prex. Ces communes ont souvent mentionné les difficultés qu’éprouvent
leurs habitants pour se rendre à la gare d’Allaman-Aubonne, ou pour emprunter
l’autoroute A1. Le département estime que la mise en place du nouveau PAC 299
bis irait dans le sens d’une meilleure maîtrise du trafic routier lors « des
périodes de pointe commerciale » et, par conséquent, améliorerait la
situation des habitants des communes concernées. Le département relève que
l’art. 6 RPAC permet le maintien et le développement d’autres activités
économiques et que l’interdiction des show-rooms et des sites d’exposition est
ainsi conforme au principe de proportionnalité ; il en irait de même pour
les règles applicables aux commerces existants.
Dans leur mémoire complémentaire du 30 avril 2012,
les communes recourantes maintiennent la nécessité d’admettre de nouveaux
show-rooms et sites d’exposition. Il n’y aurait aucune raison d’assimiler ces
surfaces aux commerces de grande et moyenne distribution. Elles relèvent que
les show-rooms et sites d’exposition déjà installés dans le site « Littoral
Parc », comme par exemple, les sites d’exposition de « Matelas
Elite » à Aubonne, de l’entreprise Cornaz à Allaman, et de Gétaz Romang à
Etoy, ne génèrent en aucun cas plus de dix trajets de véhicules/jour (TJM). Ces
sites s’adressent pour la plupart à une clientèle qui vient sur rendez vous et qui
ne participe pas au trafic de pointe. Selon les recourantes, ces surfaces ne
seraient pas assimilables aux activités à moyenne ou forte génération de
trafic.
Le département s’est encore déterminé sur ce point dans
son écriture du 30 mai 2012. Il relève que l’interdiction prescrite par l’art.
6 al. 2 RPAC ne vise que les nouveaux commerces, de sorte que les show-rooms et
sites d’exposition existants ne seraient pas touchés. Il précise que les sites
d’exposition visés sont ceux liés à des commerces de vente, s’adressant au
grand public. Il en découlerait qu’une société oeuvrant par exemple dans la
biotechnologie ou dans l’horlogerie de haut de gamme pourra en principe
disposer des surfaces nécessaires afin de présenter sa production à ses
partenaires professionnels. Il serait en revanche exclu d’aménager de telles
surfaces en vue d’y déployer un commerce de grande distribution.
aa) En ce qui concerne l’interdiction des
shows-rooms, le département a proposé, dans ses déterminations du 8 octobre
2013, de compléter l’art. 6 RPAC par un nouvel alinéa 2bis dont la teneur
serait la suivante:
« Les nouveaux show-rooms ou
les nouveaux sites d’exposition liés à une autre activité économique que le
commerce (par exemple industrie, artisanat, services ou tourisme) peuvent être
autorisés pour autant qu’ils occupent une surface non prépondérante par rapport
à la surface occupée par l’autre activité économique, et qu’ils se situent à
proximité immédiate de celle-ci. »
Dans son commentaire joint à cette proposition, le
département déclare qu’il s’agit de préciser que les show-rooms et les sites
d’activités de production ou les bureaux continuent d’être autorisés, le but
étant d’éviter d’accentuer les problèmes de trafic de pointe engendrés par des
activités purement commerciales destinées au grand public. Ainsi, des surfaces
d’exposition du type de celles existant chez « Matelas Elite » ou
chez Cornaz continueront d’être admises.
bb) Les communes recourantes se sont déterminées sur
ces propositions le 22 octobre 2013 et elles estiment qu’elles ne vont que
partiellement dans leur sens, ne répondant pas entièrement aux différentes
critiques faites en procédure. La société Pfister Meubles SA, dans les
déterminations qu’elle a produites le 8 novembre 2013, a estimé que cet
assouplissement était insuffisant et que l’art. 6 al. 2 RPAC pourrait être
modifié plus simplement par la suppression de la mention «
y compris
les show-rooms et les sites d’exposition.
» La recourante IKEA, dans
la procédure AC.2011.0331, a estimé aussi que la proposition du département
était trop restrictive.
b) L’art. 6 RPAC est formulé dans les termes
suivants :
«
Art.
6.- Zone d’activité
Cette zone est
affectée à la construction de bâtiments, installations et aménagements destinés
à des activités moyennement gênantes dans les domaines de l’industrie, de
l’artisanat, du commerce, des services et du tourisme.
L’implantation de
nouveaux commerces, y compris les show-room et les sites d’exposition, n’est
pas autorisée après l’entrée en vigueur du présent règlement, à l’exception de
kiosque lié à une activité de service ou touristique.
Les commerces
déjà existants, et pour lesquels les seuils de génération de trafic permis par
le PAC n’ont pas été atteints, sont autorisés à s’étendre dans le respect du
règlement en vigueur.
Le remplacement
de commerces existants est autorisé uniquement si le coefficient de génération
de trafic de la nouvelle activité est inférieur ou égal à l’activité
pré-existante.
En dehors des locaux affectés à
l’hébergement hôtelier, sanitaire ou socio sanitaire, l’habitation n’est admise
que pour des logements de service ou de gardiennage. »
Cette disposition crée un régime spécial pour les
activités commerciales. En principe, les activités commerciales sont autorisées
(al. 1
er
), mais l’implantation de nouveaux commerces, y compris les
show-rooms et sites d’exposition, n’est pas autorisée après l’entrée en vigueur
du nouveau règlement du PAC 299 bis (al. 2). En revanche, les commerces
existants, pour lesquels les seuils de génération de trafic ne sont pas
atteints, sont autorisés à s’étendre dans le respect du nouveau règlement (al.
3). Le nouveau règlement crée ainsi un régime d’affectation différencié selon
la date d’entrée en vigueur du nouveau PAC 299 bis: toute nouvelle activité
commerciale est interdite sous le régime du nouveau PAC 299 bis, alors que les
activités commerciales existantes à la même date sont autorisées à se
développer dans la mesure que permettent l’indice de trafic et le coefficient
de génération de trafic applicables.
Le tribunal a
examiné plus en détail les études de trafic qui ont conduit à l’adoption du PAC
299 en 1996 et aussi les instruments de planification utilisés pour définir le
mode d’utilisation du sol en liaison avec le trafic admissible, pour mieux
comprendre l’origine des difficultés liées à la saturation du trafic aux heures
de pointe des commerces de grande distribution. Dans l’arrêt concernant le
recours formé par la Commune de Buchillon (AC.2011.0322), le tribunal a
constaté que l’art. 5.1 de l’ancien règlement du PAC 299 de 1996 (aRPAC) avait
légalisé des indices de trafic qui dépassaient très largement les propositions
du bureau d’études spécialisé en matière de trafic (arrêt AC. 2011.0322 du 7
octobre 2011consid. 3c). Les options de développement du PAC 299 ont ainsi
conduit à des effets négatifs à la fois sur la gestion du trafic aux heures de
pointe du commerce, et sur l’environnement, en particulier sur le trafic en
transit dans l’agglomération de Morges. Le PAC 299 est toutefois en vigueur
depuis 17 ans et il est exploité à près de 85% de sa capacité; il est désormais
en grande partie réalisé et des motifs tendant à la sécurité du droit et à la
stabilité des plans justifient de maintenir les indices de trafic repris par la
modification du nouveau PAC 299 bis révisé (arrêt AC.2011.0322 du 7 octobre
2014 consid. 3 f).
c) Selon le département, l’objectif essentiel
recherché avec la révision du PAC 299, consiste à limiter les difficultés de
gestion du trafic routier et à permettre une meilleure maîtrise du trafic
routier lors des périodes de pointe commerciale  ainsi qu’une amélioration
de la situation des habitants des communes concernées. Ces motifs ne semblent
toutefois pas correspondre aux éléments que l’on retrouve dans les différents
rapports du bureau d’études Transitec, notamment en ce qui concerne les flux de
trafic prévisibles. Par exemple, l’étude d’accès à « Littoral Parc »,
rapport final d’août 2010, décrit une synthèse de la situation future dans les
termes suivants :
«
a         2.2.4
Synthèse de la situation future
Durant la semaine, les flux
pendulaires de Littoral Parc vont très fortement augmenter en raison du
développement du secteur tertiaire : Les flux associés à ces développement
ainsi que les flux pendulaires vers les communes du pied du Jura vont se
superposer, ce qui mène à des charges considérables pour l’heure de pointe du
soir. Le dimensionnement actuel des giratoires d’Es-Bon, de Roveray et de
Bellefontaine sera insuffisant pour répondre à la nouvelle demande.
Le samedi, si les problèmes
actuels ne sont pas résolus, ils persisteront aussi dans le futur. Même avec
une limitation du développement du nombre de commerces dans la zone, les files
d’attente observées les samedis vont augmenter. »
La modification du PAC, telle qu’elle est conçue par
le PAC 299 bis révisé, présente donc le risque d’aggraver la situation, non
seulement pendant les heures de pointe du samedi et du vendredi soir, mais
également pendant la semaine, à l’heure de pointe normale du soir, compte tenu
de l’accroissement des activités tertiaires ainsi que des mouvements
pendulaires croisés des entreprises implantées dans « Littoral Parc »
et des habitants des communes du bassin desservi par la jonction d’Aubonne.
aa) Par ailleurs, le tribunal constate que du point
de vue de la protection de l’air, le périmètre du plan est compris dans des
secteurs où l’on observe un dépassement des valeurs limites de dioxyde d’azote
(NO2), notamment dans le périmètre « Pré Neuf ». L’annexe 7 de l’ordonnance
sur la protection de l’air du 16 décembre 1985 (OPair; RS 814.318.142.1)
prévoit que la moyenne annuelle des immissions de dioxyde d’azote ne doit pas
dépasser 30 µg/m3; or, le capteur passif VD_37 du réseau cantonal de mesure sur
le site du PAC 299, placé entre les commerces IKEA et  « Littoral
centre » a relevé, depuis 2001, des valeurs qui ont augmenté
progressivement de 40 µg/m3 en 2001, pour atteindre plus de 44 µg/m3 en 2011 et
43.4 µg/m3 en 2012.
La DGE relève toutefois que le capteur VD_37
se situe à proximité immédiate d’une route à fort trafic et dans un vallon
limitant la dispersion des polluants émis par le trafic routier, mais que cette
situation n’est pas représentative de l’ensemble du périmètre, comme en
témoigneraient d’autres capteurs positionnés dans la région, qui sont mieux
ventilés, et dont les relevés permettraient de constater un respect des valeurs
limites.
Il est vrai que le réseau cantonal
comporte quatre autres capteurs passifs dans la même région: le premier est
placé au sud de la gare d’Aubonne-Allaman (VD_36); le second, sur le territoire
de la Commune d’Etoy, à proximité de l’entrée du dépôt « Hornbach »
(VD_40), le troisième, sur le territoire de la Commune d’Allaman, dans le
vallon de l’Aubonne à une distance de 30 m environ de la RC 55, sur un
terre-plein situé au-dessus de cette route (VD_38), et le quatrième capteur est
situé dans une vigne sur le territoire de la Commune d’Aubonne, à une distance
de 100 m environ du giratoire « Es Bon » (VD_39). Ces autres
emplacements révèlent en effet des valeurs moyennes en dessous de la valeur
limite; par exemple en 2012, on a mesuré 19.7
µg/m3 pour le capteur
VD_40 (dépôt Hornbach), 24.4 µg/m3
pour le capteur VD_38 (Vallon
de l’Aubonne) et 21.2
µg/m3 pour le capteur VD_36 (gare d’Allaman /
Aubonne). Mais, les emplacements de ces capteurs n
e semblent pas
tous représentatifs des lieux à risques pour la population travaillant dans le
périmètre du PAC; il n’y a en effet aucun capteur passif dans le périmètre
« Etoy - Saint-Prex », longé au nord par l’autoroute, et il n’y a pas
non plus de capteurs passifs à proximité des commerces du périmètre « Pré
Neuf », aussi proches de l’autoroute. La situation de la pollution de
l’air concernant le dioxyde d’azote pourrait donc être affinée dans les
secteurs à risques, soit les secteurs A, C, E, V et X, où les valeurs limites
sont probablement dépassées. On peut toutefois déduire de cette situation que
les valeurs limites de dioxyde d’azote, en moyenne annuelle, ne sont que
localement dépassées dans le site « Littoral Parc ».
En tout état de cause, l’avis formulé
par le SEVEN dans le cadre de l’examen du projet de PAC 299 bis annonce un
dépassement des valeurs limites d’immissions pour les particules fines (PM-10)
et pour le dioxyde d’azote, au moins localement. Il relève aussi qu’une part
significative du trafic généré par les développements prévus dans le périmètre
de « Littoral Parc » se déversera sur l’autoroute A1 et sur la RC 1
en direction de Lausanne, aggravant ainsi la situation dans des zones critiques
du point de vue de la pollution de l’air, telle que la traversée de Morges, par
exemple, dont elle ralentit l’assainissement.
bb) L’art. 44a al. 1 LPE prévoit, lorsque plusieurs
sources de pollutions atmosphériques entraînent des atteintes nuisibles ou
incommodantes, ou si de telles atteintes sont à prévoir, que l'autorité
compétente établisse un plan de mesures à prendre pour réduire ces atteintes ou
pour y remédier (plan de mesures). L'art. 31 OPair précise que l’autorité
élabore un plan de mesures au sens de l'art. 44a LPE, s'il est établi ou à
prévoir que, en dépit de limitations préventives des émissions, des immissions
excessives sont ou seront occasionnées par une infrastructure destinée aux
transports (let. a) et/ou par plusieurs installations stationnaires (let. b).
Selon l’art. 32 al. 1 OPair, le plan de mesures doit indiquer notamment les
sources des émissions responsables des immissions excessives (let. a),
l'importance des émissions dégagées par les différentes sources par rapport à
la charge polluante totale (let. b), les mesures propres à réduire les immissions
excessives ou à y remédier (c) et l'efficacité de chacune de ces mesures.
En l’espèce, les indices de trafic légalisés par le
PAC 299 bis permettent un peu plus de 21'000 trajets de véhicules/jour dans le
périmètre « Pré Neuf », et plus de 36'000 trajets de véhicules/jour
dans les deux autres périmètres « Etoy » et « Etoy -
Saint-Prex », ce qui donne un potentiel total de plus de 57'000 véhicules/jour,
exploité aujourd’hui à 85%. Il est par ailleurs établi que des immissions
excessives ont été constatées dans le périmètre du PAC 299 bis, que ce soit des
dépassements localisés de concentration de dioxyde d’azote, ou des dépassements
des valeurs limites de poussières fines (PM 10). L’origine de ces dépassements
n’est pas clairement établie; elle peut résulter du trafic généré par le PAC
299 bis et provenir à la fois des infrastructures destinées au transport,
essentiellement l’autoroute A1 et la route Suisse (RC1), et à la fois par des
installations fixes, comme les parkings des différents centres commerciaux,
notamment le parking d’IKEA de 900 places, ventilé naturellement, les parkings
de Pfister Meubles SA et de Hornbach, à l’air libre, le parking du
« Littoral Centre » d’Allaman, de 850 places, ventilé mécaniquement.
A cela s’ajoute les émissions des systèmes de chauffage et de climatisation des
bâtiments présents dans le site du PAC 299 bis.
Le site du PAC 299 bis « Littoral Parc »
présente donc des caractéristiques environnementales qui semblent répondre aux critères
fixés par les art. 44a LPE et 31 OPair pour l’adoption d’un plan des mesures
OPair. Mais, le territoire compris dans le PAC 299 bis ne fait pas formellement
partie du périmètre du plan des mesures OPair 2005 de l’agglomération
Lausanne-Morges, qui s’arrête aux frontières de la commune voisine de
Tolochenaz. Toutefois si un plan des mesures est manifestement insuffisant, les
autorités compétentes ont la faculté, et même l’obligation, d’ordonner des
mesures plus sévères d’émissions (ATF 119 Ib 480, consid. 7a p. 489). L’insuffisance
du plan des mesures peut concerner non seulement les mesures elles-mêmes, mais
aussi l’étendue de son périmètre.
cc) Il convient donc de déterminer si
le périmètre du plan des mesures Opair de l’agglomération Lausanne-Morges
apparaît suffisant au sens de la jurisprudence fédérale et s’il devrait être
étendu au site de « Littoral Parc ». A cet égard, le tribunal relève
que s
elon l’étude de trafic figurant dans le rapport de présentation (26
OAT) du PAC de 1996, les hypothèses de distribution du trafic prises en
considération montrent que le 50% du trafic généré par le PAC va en direction de
Lausanne. En prenant en compte le trafic légalisé en première étape à l’époque,
le PAC de 1996 permettait d’emblée un accroissement de trafic en traversée de
Morges d’environ 19'000 véhicules/jour en première étape. Le SEVEN confirme que
le
trafic généré par les développements prévus dans le périmètre
de « Littoral Parc » est une source de difficultés pour les objectifs
d’assainissement de la ville de Morges. Compte tenu des indices de trafic
légalisés, le nouveau PAC 299 bis révisé permet une charge de trafic en
traversée de Morges d’environ 28’500 véhicules/jour (50% de 57’000 véhicules
/jour), augmentant ainsi la charge de pollution.
Le PAC 299 était donc,
et reste probablement, l’une des sources importantes de la pollution de l’air à
Morges. Or, le plan des mesures OPair doit aussi indiquer les sources des
émissions responsables des immissions excessives (art. 32 let. a OPair). Dans
ces circonstances, il apparaît que le périmètre du plan des mesures OPair de
l’agglomération Lausanne-Morges est clairement insuffisant et le site de
« Littoral Parc » doit être considéré comme une cause des immissions
excessives et intégré dans le plan des mesures OPair de l’agglomération
Lausanne-Morges.
L’autorité de planification chargée de la révision
du PAC 299 aurait dû appliquer les différentes mesures du plan des mesures
OPair de l’agglomération Lausanne-Morges de 2005 dans l’élaboration du nouveau
PAC 299 bis révisé. Le tribunal relève que certaines de ces mesures du plan
OPair coïncident avec les stratégies et mesures du plan directeur cantonal. Par
exemple, la mesure AT-2 du plan OPair, qui tend à lier les sites d'implantation
d'activités à leur accessibilité par les transports publics et par les
transports individuels motorisés selon les caractéristiques et les besoins de
l’activité, correspond à l’une des stratégies (stratégie A) du plan directeur
cantonal visant à coordonner la mobilité, l’urbanisation et l’environnement. De
même, la mesure A23 du plan directeur cantonal sur la mobilité douce correspond
pour l’essentiel aux mesures du plan OPair concernant la mobilité douce (M-20,
M-21, M-22). Aussi, la mesure B33 du plan directeur cantonal, concernant la
mixité des affectations dans les centres, correspond pour l’essentiel à la
mesure AT-4 du plan OPair, qui vise à favoriser la mixité pour « diminuer
les besoins de mobilité, développer des transports publics compétitifs et
augmenter le recours à la mobilité douce ». Mais, la différence
essentielle entre le plan directeur cantonal et le plan des mesures OPair
réside dans l’objectif d’assainissement recherché par le plan OPair, qui est en
réalité un plan d’assainissement de l’air dans une situation complexe où
plusieurs sources de pollution sont la cause des dépassements des valeurs
limites.
Lorsque plusieurs installations produisent ensemble
des émissions excessives, il s'impose de procéder de façon coordonnée; ce qui
est nécessaire, ce n'est pas tellement des mesures isolées qu'un faisceau de
mesures adaptées les unes aux autres (ATF 131 II 470 consid. 4.1 p. 478). Selon
le principe de coordination et de répartition des charges, la limitation des
émissions pour une nouvelle installation doit être fixée de manière à ce que
les autres pollueurs fournissent leur contribution de manière proportionnelle à
la diminution de la pollution. Il ne s'agit pas de réduire les émissions des
seules installations nouvelles et de faire abstraction des autres, sinon, dans
certains cas, il ne serait plus possible d'autoriser de nouvelles
installations. La détermination de la part de réduction des émissions à mettre
à la charge d'une nouvelle installation se heurte ainsi à la difficulté
provenant de l'interaction entre toutes les nouvelles sources d'émission et les
nuisances existantes. C'est pourquoi, les réductions ordonnées lors d'une
nouvelle installation doivent être déterminées par une coordination avec les
autres décisions et mesures en matière d'assainissement dans le secteur
considéré (ATF 131 II 470 consid. 4.1 p. 478;
127 II 238
consid. 8b
p. 261; 125 II 129 consid. 7b p. 139; 124 II 272 consid. 4a p. 279; 119 I b 480
consid. 5a et 5b p. 484 et 118 I b 26 consid. 5d à f p. 35 ss).
d) Les mesures prises par l’autorité de
planification concernent la définition des affectations admissibles dans le
périmètre du PAC 299 bis, elles consistent à exclure les nouveaux commerces,
show-rooms et sites d’exposition en permettant toutefois aux commerces
existants de s’étendre dans les limites de l’indice de génération de trafic qui
leur est applicable (art. 6 al. 2 et 3 RPAC). Ces mesures ont pour but
essentiel d’améliorer la gestion du trafic liée aux commerces de grande
distribution aux heures de pointe du vendredi soir et du samedi après-midi,
mais elles ne s’intègrent pas aux objectifs d’assainissement à entreprendre
dans le cadre du plan OPair. Il est vrai que le rapport sur le processus
d’aménagement selon l’art. 47 OAT comporte une notice d’impact, qui fait état
de quelques mesures du plan OPair avec des recommandations. L’une des trois
recommandations mentionnées concerne l’établissement d’un plan de mobilité
d’entreprise obligatoire pour les entreprises de plus de 20 places de
stationnement ou avec plus de 50 emplois. Mais, l’art. 38 al. 2 RPAC mentionne
l’établissement d’un plan de mobilité d’entreprise comme une simple possibilité
et ne respecte pas la recommandation figurant dans la notice d’impact.
Le plan de mobilité d’entreprise, prévu dans son
principe par la mesure A-25 du plan directeur cantonal, est destiné à offrir
aux employés un éventail de mesures permettant de favoriser d’autres modes de
transport que la voiture individuelle pour les déplacements pendulaires et
professionnels du personnel; il a pour objectif de réduire les besoins en
déplacements individuels motorisés et donc de réduire les nuisances qui en
résultent. Le plan de mobilité d’entreprise est ainsi une mesure de limitation
des émissions à la source conforme à l’art. 11 al. 1 LPE et qui participe à
l’assainissement (air et bruit) dans les situations où les valeurs limites
d’exposition sont dépassées. Comme ni l’Opair ni l’OPB ne prévoient des mesures
concrètes comparables destinées à maîtriser la croissance du trafic individuel
motorisé, les décisions prises pour imposer l’adoption d’un plan de mobilité se
fondent directement sur l’art. 12 al. 2 LPE et font partie des prescriptions
d’exploitation qui s’imposent en application de l’art. 12 al. 1 let. c LPE
(arrêt AC.2011.0132 du 12 juillet 2012 consid. 9d). Le plan des mesures Opair
de l’agglomération Lausanne-Morges prévoit précisément l’adoption de plans de
mobilité d’entreprise (mesure MO-9), ce qui montre l’importance de telles
mesures dans la stratégie d’assainissement fixée par le plan OPair.
e) Pour améliorer la situation au niveau du trafic à
l’heure de pointe, le nouveau PAC 299 bis adopte des mesures qui vont à
l’encontre du principe de coordination et de répartition des charges. En effet,
seules les nouvelles installations sont touchées par l’interdiction d’implanter
de nouveaux commerces (art. 6 al. 2 RPAC), alors que les commerces existants
peuvent encore s’étendre s’ils n’ont pas épuisé l’indice de génération de
trafic (art. 6 al. 3 RPAC). Ces mesures devraient s’insérer dans les stratégies
du plan OPair visant à améliorer la situation de la qualité de l’air, notamment
par la mise en œuvre d’outils permettant une maîtrise de la croissance du
trafic, comme le plan de mobilité d’entreprise (mesure MO-9) ainsi que la
mobilité douce, en particulier la hiérarchisation des modes et moyens de
transport, qui place la marche en première priorité (mesure MO-20), et
l’incitation à une pratique de la mobilit.douce, notamment par la création
d’espaces publics de qualité pour les piétons (mesure MO-22).
Le trafic généré par le PAC 299 bis a non seulement
une influence sur l’organisation des accès aux heures de pointe du samedi
après-midi et du vendredi soir, mais il est aussi l’une des principales causes du
dépassement des valeurs limites d’immissions pour les poussières fines (PM 10)
et le dioxyde d’azote. Il provoque aussi des nuisances de bruit, alors que
l’objectif de la révision du plan tend à promouvoir une mixité des affectations
avec des locaux à usage sensible au bruit (bureaux, logements). A cet égard, le
rapport 47 OAT montre que le niveau des émissions de bruit le long de
l’autoroute et des routes cantonales concernées, en particulier la RC 1 (route
Suisse), est déjà très élevé en période de jour; soit 91 dB(A) le long de
l’autoroute et de 79 à 83 dB(A) le long de la route Suisse. La plupart des
bâtiments dans le site « Littoral Parc » sont touchés par des
immissions de bruit excessives. La mise en œuvre du plan des mesures OPair, en
agissant sur la maîtrise de la croissance du trafic, aurait donc à la fois des
effets favorables sur la protection contre le bruit et sur les problèmes de
gestion du trafic à l’heure de pointe commerciale.
En tous les cas, la seule mesure prise par
l’autorité de planification consistant à interdire l’implantation de nouveaux
commerces ne va pas influencer de manière significative l’évolution prévisible
de la pollution atmosphérique et du niveau de bruit, puisque les indices de
trafic du PAC 299 de 1996 sont maintenus, sauf pour la 2
ème
étape des
périmètres « Etoy » et « Etoy - Saint-Prex », et étant
donné que la réalisation complète du plan entraînera encore une augmentation de
trafic de l’ordre de 8'500 TJM. C’est la raison pour laquelle les mesures
concernant les affectations doivent être coordonnées dans le cadre du plan des
mesures OPair, en veillant à assurer la mise en œuvre des différentes
stratégies prévues par ce plan. Le site du PAC 299 bis « Littoral
Parc » se caractérise donc par une situation d’assainissement au sens de
l’art. 16 LPE, qui peut impliquer non seulement des restrictions aux nouvelles
entreprises qui s’installent, mais aussi prévoir une contribution de la part
des entreprises déjà existantes sur le site, conformément au principe de
coordination et de répartition des charges, dans le cadre fixé par le plan des
mesures OPair de l’agglomération Lausanne-Morges de 2005.
Il appartient au premier chef à l’autorité de
planification, en collaboration avec les communes territoriales et l’autorité
compétente en matière de protection de l’air et de lutte contre le bruit, et
après consultation et concertation avec les entreprises concernées (art. 16 al.
3 LPE), de définir les mesures du plan OPair à mettre en oeuvre pour contribuer
à l’assainissement du périmètre du PAC 299 bis.
f) En ce qui concerne l’interdiction des show-rooms
et sites d’exposition, le tribunal constate que la modification proposée par le
département le 8 octobre 2013 (adjonction d’un alinéa 2 bis à l’art. 6 RPAC) ne
résout pas le problème essentiel posé par la nouvelle réglementation, qui ne
respecte pas le principe de coordination et d’égalité des charges en
introduisant un régime spécial pour les commerces existants alors qu’elle impose
des restrictions aux nouveaux commerces. La question de l’étendue et des effets
de l’interdiction des show-rooms apparaît ainsi secondaire par rapport à ce
défaut qui grève le nouveau PAC 299 bis révisé. De plus, le tribunal ne dispose
pas en l’état d’éléments de définition précis quant aux show-rooms, ni de
données concernant le trafic généré par ce type de structure (p.ex. dans les
normes VSS), ce qui rend très difficile une appréciation objective sur les
effets prévisibles de telles installations. Si l’autorité de planification
souhaite introduire des restrictions pour ce type d’installation, elle doit
alors effectuer les études nécessaires pour déterminer à partir de quel seuil
un show-room est assimilé à une surface commerciale et déploie des effets
comparables sur le trafic et l’environnement (bruit et pollution de l’air).
g) Il résulte des considérants qui précèdent que le
recours doit être admis sur ce point, ce qui entraîne l’annulation de l’art. 6
al. 2 et 3 RPAC; ce résultat ne signifie pas que les nouveaux commerces peuvent
être librement autorisés dans le périmètre du PAC 299 bis révisé, mais qu’une
interdiction doit être coordonnée avec des mesures concernant les commerces
existants, qui doivent être prises dans le cadre fixé par le plan des mesures
OPair de l‘agglomération Lausanne-Morges de 2005.
4.
Les communes recourantes contestent aussi les zones de verdures prévues
sur les parcelles 659 et 662 de la société Pfister Meubles SA dans la zone
mixte des secteurs S1, S2 et S3. Selon les recourantes, de telles zones
n’apporteraient rien si ce n’est une limitation à la conception architecturale
et à la liberté d’implantation dont les propriétaires doivent bénéficier. S’il
s’agissait de créer des espaces de loisirs et de détente loin des nuisances,
les communes recourantes comprennent mal la position des deux zones de verdure
à proximité des nuisances de la route Suisse. Elles comprennent mal aussi
l’intérêt qu’il y aurait de préserver la faune à cet emplacement. Elles
relèvent aussi que ces zones de verdure risqueraient d’empêcher des dessertes
sous forme de contre-allées proposées par le Service des routes (actuellement
Direction générale de la mobilité et des routes).
Dans sa réponse au recours du 29 février 2012, le département
précise que, d’un point de vue paysager, la zone de verdure permettra de
renforcer la structure arborisée transversale. Il ne s’agirait pas de préserver
une faune existante, mais de faire réaliser des aménagements favorables à
certaines espèces animales, par exemple des reptiles, des oiseaux ou des
invertébrés qui pourraient s’adapter à un contexte relativement urbanisé. Il
s’agirait aussi d’éviter un développement excessif des futures surfaces de
logement à réaliser sur le territoire de la Commune d’Etoy. Quant à la contre-allée
du côté sud de la RC1, elle ne serait pas envisageable sur l’ensemble de ce
segment compte tenu des souhaits énoncés par le propriétaire de la parcelle
660. La question de la réalisation d’une éventuelle contre- allée devra être
traitée lorsque le projet correspondant sera entièrement réalisé. Les communes
recourantes précisent encore, dans leur mémoire complémentaire du 30 avril
2012, que les zones de verdure sont inutilement pénalisantes pour la mise en
valeur des parcelles en cause qui devraient pouvoir être aménagées de façon
cohérente sans une telle restriction.
Enfin, dans ses déterminations du 8 octobre 2013, le
département propose d'ajouter à l’art. 11 RPAC un alinéa 2 bis qui permettrait
de réaliser une contre-allée parallèle à la RC1 dans la zone de verdure. Les
communes recourantes ont toutefois précisé, dans leurs déterminations du 22
octobre 2013, que cette proposition ne répondait pas entièrement aux critiques
faites en procédure.
b) Le recours porte sur les deux zones de verdure
dans la zone mixte des secteurs S1, S2 et S3 sur les parcelles propriété de la
société Pfister Meubles SA (AC.2011.0327), qui a également contesté les deux
zones de verdure. Par ailleurs, la zone mixte du secteur S est contestée par la
Commune de Buchillon (AC.2011.0322) et par les recourants Jacques-François
Thury et crt (AC.2011.0323), en raison des possibilités de construire prévues
pour la réalisation de logements en vue d’accueillir une population nouvelle d’environ
400 habitants. Ces différents recours remettent en cause les objectifs de la
planification sur l’ensemble du secteur S. Il convient donc d’examiner si la
mesure de planification est conforme aux buts et principes régissant
l’aménagement du territoire
La zone mixte est réglementée de la manière suivante :
«
Art. 8   Zone mixte
Les dispositions de l’art. 6 s’appliquent à cette
zone, à l’exception de l’habitation collective, qui y est autorisée. Les
activités doivent en outre y être compatibles avec l’habitation.
Pour le secteur S (S1, S2 et S3), au maximum 55% des
droits à bâtir peuvent être affectés pour de l’habitation. Aucune voie d’accès
destinée aux activités n’y sera réalisée depuis le Sud, ces dernières ne devant
générer aucun trafic sur la route de Plantay (domaine public 80 et 51). »
La zone de verdure, quant à elle, est régie par
l’art. 11 RPAC dont la teneur est la suivante :
«
Art. 11 Zone de verdure
La zone de verdure est destinée à des aménagements
essentiellement végétalisés.
Peuvent y être autorisés les installations et
aménagements à ciel ouvert destinés au sport, aux loisirs, ou à la détente dans
la mesure où ils ont un statut de dépendance d’un bâtiment ou d’une
installation implantée dans la zone adjacente. Les constructions souterraines
peuvent y être autorisées dans les limites de l’art. 27.
Les
plantations se feront essentiellement par des essences indigènes et une large
place sera donnée aux surfaces végétalisées aménagées et entretenues de manière
extensive. Des aménagements favorables à la faune, tels des murs en pierre
sèche seront effectués. »
Par ailleurs, le rapport sur le processus
d’aménagement (art. 47 OAT) apporte les précisions suivantes concernant
l’aménagement de ce secteur :
« Les négociations entre la commune d’Etoy et le
Canton ont débouché sur la possibilité de prévoir un potentiel d’accueil
maximal de 400 habitants dans le périmètre du PAC à Etoy.
Après prise en compte des transferts déjà effectués au
profit du projet Migros Interio de 768 TJM et des zones de verdure nouvellement
introduites,  il reste 1063 TJM disponibles pour l’entier de la zone.
En
allouant 50 m2 par habitant, 20'000 m2 de SU (surface utile) sont nécessaires à
l’accueil de 400 habitants, soit, après pondération avec le solde attribué aux
activités, le 55 % de la surface utile disponible. Ainsi le règlement précise
qu’au maximum 55% des droits pourront être affectés à de l’habitation pour le
secteur S (qui comprend les trois sous-secteurs S1, S2 et S3). (…). »
Un tableau montre ensuite plus en détail la
répartition des TJM avec l’application de l’indice de trafic de 0.05 à la
surface du secteur S, sous déduction des surfaces classées en zone de verdure
et des TJM accordés au projet Migros / Interio (768 TJM). Le potentiel
disponible en surface utile pour le logement, avec un indice de génération de trafic
(GT) de 3, s’élève à 19'493 m2 (soit un TJM de 585), et le potentiel disponible
pour les activités, avec un indice de génération de trafic (GT) de 10, s’élève
à 4'785 m2 (soit un TJM de 478).
Par ailleurs, la notice d’impact concernant le bruit
routier relève que le niveau sonore d’émissions sur la RC 1, au niveau des
tronçons « Coulet-Plantay » et « Etoy - La Plantay »,
s’élève à 82.8 dB(A). La notice comporte un tableau des distances critiques
par rapport au bruit routier en fonction des valeurs d’exposition applicables.
Dans le secteur S, avec un degré de sensibilité III, le respect des valeurs de
planification impose une distance de 198 m pour les valeurs de jour et de 234 m
pour les valeurs de nuit. Pour les valeurs d’immissions, en degré de sensibilité
III, la distance est de 63 m pour les valeurs de jour et 74 m pour les valeurs
de nuit.
c) La zone mixte du secteur S est ainsi exposée à
des nuisances dépassant à la fois les valeurs de planification et d’immissions
pour la construction d’habitations. Or, l’un des principes majeurs de la loi
fédérale sur l’aménagement du territoire tend à préserver autant que possible
les lieux d'habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, telles que la
pollution de l'air, le bruit et les trépidations (art. 3 al. 3 let. b LAT).
Cette règle a pour conséquence qu’il faut prendre en compte les exigences de la
protection de l’environnement dans le cadre des mesures d’aménagement du
territoire (ATF 121 II 72 consid. 1d p.76 et consid. 3 p. 79). Elle exige que
les affectations bruyantes soient éloignées des zones d’habitation ou que
celles-ci en soient protégées, et inversément, que les zones d’habitation
soient éloignées des affectations bruyantes ou en soient protégées. C’est
pourquoi, il importe de tenir compte constamment des principes de protection de
l’environnement du début à la fin de l’élaboration des plans d’aménagement
(Commentaire LAT,
Tscahannen
, art.
3 N. 56). Il convient donc d’examiner si la planification du secteurs S est
conforme à l’art. 3 al. 3 let. b LAT.
d) Le secteur S (S1, S2 et S3), d’une superficie
d’environ 4.8 hectares, constitue en effet un périmètre particulièrement
sensible. C’est le seul où le PAC 299 bis introduit une mixité effective, avec
une surface maximale pouvant être affectée au logement à une population de 400
habitants sur environ 20'000 m2 de surface de plancher. Il se situe à la frange
d’un secteur d’habitation déjà construit sur les territoires des communes
d’Etoy et, plus au sud, de Buchillon; les quartiers d’habitation les plus
proches sur la commune d’Etoy sont formés de villas jumelles, d’habitations
individuelles groupées et de logements collectifs de faible densité. Les secteurs
S1 et S2 sont entourés, à l’ouest, par le dépôt du commerce Hornbach, au nord,
par la route Suisse au-delà de laquelle on trouve les centres de vente de
Pfister Meubles SA et de Hornbach avec leurs parkings respectifs, et à l’est,
par la façade arrière du commerce Interio. Le secteur S3 est formé par une
bande de terrain plus étroite, comprise entre les commerces Migros et Interio
et leurs parkings au nord et la route de la Plantay au sud.
La réglementation du secteur S est basée
essentiellement sur un indice de trafic de 0.05, soit 500 TJM par hectare (art.
17 al. 2 RPAC). Une surface d’environ 1.2 hectare est prévue en zone de verdure
et une surface de 3.6 hectares en zone mixte. L’indice de trafic permet une
génération de trafic totale d’environ 1800 TJM (500 x 3.6), sous déduction des
TJM accordés au projet Interio-Migros (768 TJM). Le coefficient de génération
de trafic, qui détermine le nombre de mouvements de véhicules/jour pour 100 m2
de surface utile est de 3 pour l’habitation et de 10 pour l‘administration et
les services (art. 17 al. 3 RPAC). Dans le secteur S3, la zone de verdure occupe
une bande de terrain de plus de 100 m de long entre la route de la Plantay et
les parkings de Migros et d’Interio (5610 m2). Entre les secteurs S1 et S2, la
zone de verdure occupe une bande de terrain de plus de 60 m de large entre la
route Suisse et la route de la Plantay (8081 m2). En l'état, une telle
réglementation ne garantit pas une qualité suffisante pour l'habitation; en
particulier, la protection contre le bruit est d'autant moins assurée que la
localisation de la zone de verdure accolée à la route Suisse (RC 1) hypothèque
la possibilité de réaliser des aménagements ou des constructions protégeant les
logements des nuisances. De plus, ces deux zones de verdure empêchent de
construire des logements dans les parties du secteur S les mieux situées le
long de la route de la Plantay, que ce soit dans les secteurs S1 et S2 ou dans
le secteur S3. Ces zones de verdure, tout comme l’aire d’arborisation
structurante qui les accompagne, apparaissent inutilement contraignantes au
regard des avantages potentiels pour les futurs habitants de ce secteur.
e) Il découle des exigences de l’art. 3 al. 3 let. b
LAT que l’étude d’un plan d’aménagement doit être réalisée en tenant compte de
la nécessité de préserver autant que possible les lieux d'habitation des atteintes
nuisibles ou incommodantes, telles que la pollution de l'air et le bruit. Il incombe
à l’autorité de planification de fixer les affectations, d’organiser les
espaces, de définir l’implantation, la forme et les volumes des constructions
et leurs aménagements ainsi que l’organisation des accès de telle manière que
les logements soient protégés des atteintes nuisibles, comme le bruit. L’aménagement
du territoire a dans ce sens une fonction proche et comparable à celle du
principe de prévention (art. 1 al. 2 et 11 al. 1 LPE), étant précisé que les
valeurs limites d’exposition applicables doivent en tout état de cause être
respectées (voir les art. 22 LPE, 31 OPB et 15 RPAC, voir aussi l’ATF 1C_331/2011
du 30 novembre 2011 consid. 7.3.2, résumé in RDAF 2013, p. 499 ss, ainsi que
l’ATF 1C_191/2013 du 27 août 2013 consid. 3.3 et 3.4). L’art. 13 al. 4 let. b
OPB montre à cet égard l’importance des tâches de planification qui permettent,
par un plan relevant du droit de l’aménagement du territoire, mais étudié de
manière judicieuse en tenant compte des contraintes environnementales, de
respecter les valeurs limites d’exposition par des mesures de planification,
d'aménagement ou de construction. Une telle planification s’insère dans
l’exécution du mandat constitutionnel de l’aménagement du territoire visant à
assurer une utilisation «
judicieuse
» et mesurée du sol (art.
75 al. 1 Cst.) et constitue l’un des objectifs essentiel de l’art 3 al. 3 let.
b LAT.
Ainsi, la réglementation de la zone mixte prévue
dans le secteur S du PAC 299 bis ne permet pas de tenir compte des exigences de
l’art. 3 al. 3 let. b LAT. Elle se limite à définir des surfaces de plancher en
fonction de l’indice de trafic et des coefficients de génération de trafic,
tout en délimitant des zones de verdure sans prendre en considération les
nuisances de l’environnement, la compatibilité des destinations entre elles et
les transitions avec le contexte bâti. La localisation des zones de verdure
devrait résulter de choix urbanistiques quant à l’implantation, la destination
et la volumétrie des futures constructions, en tenant compte des impératifs de
protection de l’environnement, en particulier de la lutte contre les nuisances
dues au trafic sur la route Suisse, ce que permettrait une étude plus fine, que
ce soit par le moyen d’un plan de quartier (art. 64 al. 1 et 69 al. 2 LATC) ou
d’un plan partiel d’affectation cantonal ou communal (art. 44 let. b, c et d,
45 al. 2 let. b et 47 al. 2 ch. 4 LATC).
f) L’indice de trafic de 0.05 applicable au secteur S
(art. 17 al. 2 RPAC), pondéré par un coefficient de génération de trafic de 3
pour l’habitation (art. 17 al. 3 RPAC), permet la construction de 16'500 m2 de
surface de plancher habitable par hectare, ce qui correspond à un cœfficient
d’utilisation du sol (CUS) de l’ordre de 1.6. Le plan directeur cantonal
prévoit une certaine densification dans les périmètres compacts des centres
régionaux, pour lesquels il est prévu un indice d’utilisation du sol (CUS) d’au
moins de 0.625 (voir la mesure A11 du plan directeur cantonal et le guide
d’application des mesures A11 et A12 du plan directeur cantonal approuvé par le
Conseil d’Etat le 26 janvier 2011). Par ailleurs, la troisième révision du plan
directeur cantonal tend à introduire une mixité des affectations dans les pôles
de développement (mesure D11) et le guide d’application des mesures A11 et A12
mentionne un CUS de 1.2 pour les sites stratégiques. Mais, le département a
précisé, dans sa réponse au recours, que ni le plan directeur cantonal, ni les
projets d’agglomération régionaux (en particulier le PALM) ne prévoient à Etoy
une croissance dépassant les critères usuels. Le PAC 299 bis révisé ne fait pas
partie des sites stratégiques à développer pour le logement, ce qui s’explique
probablement par les caractéristiques de son environnement.
Le site « Littoral Parc » reste cependant un
pôle stratégique de développement économique pour lequel l’autorité de
planification vise un objectif d’introduction de la mixité. Le secteur S est
relativement proche de la gare d’Etoy, qui est desservie actuellement par une
desserte RER à la demi-heure, ce qui semble correct, quand bien même le
tribunal a jugé qu’une offre en transports publics de deux bus par heure dans
chaque direction ne suffisait pas à justifier un effort de densification
particulier à Montpreveyres (AC.2013.0042 du 29 janvier 2014 consid. 8a). Une
desserte par le train offre en effet des avantages plus conséquents que l’offre
constituée par une simple ligne de bus. Cette situation particulière du secteur
S peut donc justifier une certaine densification. La détermination du
coefficient d’utilisation du sol doit aussi tenir compte de la densité des
zones d’habitation voisines du secteur S au sud, qui sont des zones d’habitat
individuel groupé de très faible densité et des zones d’habitat collectif de
faible densité. La jurisprudence du Tribunal fédéral a en effet précisé que la
densification ne saurait avoir lieu de manière désordonnée et que les nouvelles
constructions doivent s’intégrer au milieu bâti existant afin de ne pas lui
porter préjudice (ATF 113 Ia 266 consid. 3a p. 269). Or, un coefficient
d’utilisation du sol de l’ordre de 1.6 correspond à une zone d’habitat de forte
à très forte densité, que l’on retrouve notamment dans les zones des centres
villes et contraste fortement avec les secteurs d’habitations déjà bâtis de
faible densité au sud de la route de la Plantay. Par ailleurs, le cœfficient de
génération de trafic très élevé de 3 pour de l’habitat semble aussi avoir été
destiné avant tout à compenser les pertes d’indice résultant de la création des
zones de verdure sur plus de 11'000 m2. Mais, l’indice d’utilisation du sol
devrait être évalué plus précisément dans le cadre d’une étude plus fine,
mentionnée ci-dessus, prenant en considération la nécessité de protéger les
futures habitations des nuisances de la route Suisse, et celle aussi d’assurer
une transition et une intégration au milieu bâti existant.
g) En définitive, le recours des quatre communes
d’Allaman, d’Aubonne, d’Etoy et de Saint Prex doit être admis en ce qui
concerne les deux zones de verdures prévues dans la zone mixte du secteur S.
L’admission du recours ne signifie pas que toute forme d’habitat doit être
exclue du secteur S, car la mixité en elle-même répond à un intérêt public
(mesure B 33 du plan directeur cantonal), mais que l’urbanisation de ce secteur
en vue d’une affectation au logement doit faire l’objet d’une étude soignée,
conforme aux buts et principes régissant l’aménagement du territoire (art. 3
al. 3 let. b LAT) et aux mesures légales de protection de l’environnement à
prendre dans un contexte de nuisances avéré.
5.
a) Les communes recourantes se réfèrent encore à l’opposition de la
Commune d’Aubonne qui avait évoqué le problème posé par le nouvel art. 13 al. 2
RPAC, qui permettait une certaine utilisation de l’aire réservée sous condition
d’un préavis favorable de l’OFROU. Elles estiment que cette disposition devrait
être supprimée, car il faudrait conserver cette aire de réserve comme une
réelle possibilité de développement ultérieur.
Dans ses déterminations du 29 février 2012, le
département a relevé que la question d’une éventuelle nouvelle jonction liée à
l’aire de repos de Saint-Prex nécessitait une approche régionale et ne pouvait
se justifier pour les seuls besoins d’un accès à « Littoral Parc »,
dès lors que l’OFROU excluait de sa politique les jonctions destinées à la
desserte exclusive de zones commerciales ou d’activités.
b) L’art. 13 RPAC réglemente l’aire réservée dans
les termes suivants:
« Art. 13                         Aire
réservée
Cette aire est
réservée à un accès futur à la jonction autoroutière. Elle est inconstructible
hormis pour les aménagements qui ne prétériteraient pas cette perspective.
L’autorité compétente peut
toutefois, sous condition d’un préavis favorable de l’OFROU, renoncer aux dispositions
ci-dessus et y autoriser des constructions ou aménagements conformes à la
réglementation de la zone. »
Par ailleurs, le graphisme de l’aire réservée est
formé de hachures blanches et bleues violettes, le bleu violet étant de la même
teinte que celui de la zone d’activités.
c) La réalisation de la demi-jonction de Saint-Prex
pour accéder à « Littoral Parc » était une condition fixée par le PAC
299 de 1996 pour autoriser la réalisation des droits à bâtir qui étaient
réservés en 2éme étape pour la plupart des secteurs dans les périmètres
« Etoy » et « Etoy Saint-Prex », soit les secteurs « L
et M », ainsi que les secteurs « Q à T » dans le périmètre
« Etoy » et les secteurs «V à Y » dans le périmètre
« Etoy-Saint-Prex ». Mais le PAC révisé 299 bis a supprimé les droits
à bâtir prévus en 2
ème
étape dans ces secteurs, ce qui ressort
clairement du rapport sur le processus d’aménagement (voir le tableau en page
7). Ainsi, la réalisation de la demi-jonction de Saint-Prex n’aurait de toute
manière plus aucun effet sur les capacités constructives prévues par le PAC 299
bis révisé.
La réglementation proposée à l’art. 13 RPAC apparaît
ainsi opportune, dans la mesure où la réalisation d’une demi-jonction à
Saint-Prex n’a plus d’influence sur le développement du site de « Littotal
Parc » compte tenu des droits à bâtir fixé par l’art. 17 al. 1 RPAC,
contrairement au premier PAC 299 de 1996, qui réservait une extension en
deuxième étape des périmètres « Etoy » et  « Etoy -
Saint-Prex » en cas de réalisation de la demi-jonction. En outre, la
possibilité de créer une demi-jonction concerne essentiellement les éventuels
besoins de la planification des routes nationales et c’est donc à juste titre
que la réglementation soumet l’abandon de l’aire réservée à l’accord de l’OFROU.
En cas d’accord, une utilisation conforme aux règles de la zone d’activités
mentionnée avec les hachures bleues violettes est possible sans modification du
PAC 299 bis. Il convient de relever encore que si l’OFROU réalise que l’utilisation
de la surface de l‘aire réservée présente un intérêt au niveau de la
planification des routes nationales, il pourrait lui-même faire adopter une
zone réservée au sens de l’art. 14 de la loi fédérale sur les routes nationales
du 8 mars 1960 (LRN; RS 725.11).
6.
Il résulte pour l'essentiel des considérants qui précèdent que le
recours doit être partiellement admis. L'interdiction des nouvelles activités
commerciales, des show-rooms et des sites d'exposition, prévue par l’art. 6 al.
2 RPAC, et l’autorisation d’étendre les commerces existants dans les limites
des seuils de génération de trafic encore disponibles, telle que permise par
l’art. 6 al. 3 RPAC, ne peuvent être approuvées. L’admission du recours sur ce
point ne signifie pas que les commerces peuvent être librement autorisés dans
le périmètre du PAC, mais qu’une interdiction doit être coordonnée avec des
mesures d’assainissement concernant les commerces existants. Si un projet de
construction est susceptible de mettre en péril l’objectif recherché, le
département peut s’opposer au projet selon la procédure prévue aux art. 77 et
79 LATC, ou, le cas échéant, mettre en place une zone réservée cantonale au
sens de l’art. 46 LATC, selon la procédure prévue par l’art. 73 al. 5 LATC.
Le recours doit aussi être admis en ce qui concerne
les zones de verdure prévues sur les parcelles 655, 659, 660, 661, 662 et 1540.
Sur ce dernier grief, le tribunal ayant admis les recours connexes de la
Commune de Buchillon (AC.2011.0322) et de Jacques-François Thury et consorts
(AC.2011.0323) la zone mixte prévue sur les secteurs S1, S2 et S, ne peut non
plus être approuvée, pour les motifs mentionnés ci-dessus (consid. 4). L’admission
du recours ne signifie pas que l’habitat doit être exclu du secteur S, car la
mixité en elle-même répond à un intérêt public (mesure B 33 du plan directeur
cantonal), mais que l’urbanisation de ce secteur en vue d’une affectation même
partielle au logement doit faire l’objet d’un étude plus fine d’urbanisme,
conforme aux exigences de l’art. 3 al. 3 let. b LAT.
En revanche, le grief des communes recourantes
concernant l’art. 13 RPAC doit être rejeté. Compte tenu du résultat du recours,
il y a lieu de laisser les frais de justice à la charge de l’Etat. Les communes
recourantes, qui obtiennent pour l’essentiel gain de cause, ont droit aux
dépens qu’elles ont requis, arrêtés à 2000 fr.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision d'approbation du PAC 299 bis du 10 novembre 2011 par le
Département compétent en matière d'aménagement du territoire est annulée en ce
qu'elle concerne:
-    l'art. 6 alinéa 2 et 3 du
règlement du plan d’affectation cantonal 299 bis « Littoral Parc »,
-    la zone d'affectation mixte
et les zones de verdure prévues dans les secteurs S1, S2 et S3 sur les
parcelles 655, 659, 660, 661, 662 et 1540 de la commune d’Etoy.
Le
dossier est renvoyé sur ces deux points à l'autorité de planification pour
compléter l'instruction dans le sens des considérants et statuer à nouveau.
La
décision du département du 10 novembre 2011 levant les oppositions des communes
recourantes est maintenue pour le surplus.
III.
Il n'est pas perçu de frais de justice.
IV.
L’Etat de Vaud, par l’intermédiaire du budget du Service du
développement territorial, est débiteur des communes recourantes d’Allaman,
d’Aubonne, d’Etoy et de Saint-Prex, solidairement entre elles, d’une indemnité
de 2’000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 7 octobre 2014
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.