vd_omni · AC.2021.0003 · 2023-01-11 · fr

A.________/Département des institutions, du territoire et du sport (DITS), Conseil général de Suscévaz, Direction générale de l'environnement DGE-DIRNA | Recours contre l'adoption et l'approbation du nouveau PACom de Suscévaz.Pas de violation du droit d'être entendu: si le procès-verbal de la décision d'adoption du PACom par le Conseil général n'a certes pas été notifié avec la décision d'approbation du DIT, l'envoi comprenait en revanche le préavis de la municipalité avec les propositions de rejet des oppositions. Le recourant a de plus eu accès à la décision complète durant la procédure devant la CDAP, de sorte que l'éventuelle atteinte au droit d'être entendu a été réparée (consid.2).Pas de violation de la garantie de la propriété du recourant, dont quatre parcelles ont été colloquées en zone agricole protégée: les décisions attaquées reposent sur une base légale suffisante et la pesée des intérêts a été correctement effectuée dans le respect des objectifs de protection de l'agriculture, du paysage et de la biodiversité (consid.5).Pas d'inégalité de traitement par rapport aux parcelles maintenues en zone agricole non protégée qui se situent à proximité immédiate du village, les situations des unes et des autres n'étant pas comparables (consid. 6).Pas non plus d'atteinte à la garantie de la propriété s'agissant d'une parcelle affectée pour partie en zone d'activités économiques et pour partie en zone viticole protégée: cette parcelle est entièrement située dans le périmètre de l'objet n°117 de l'IMNS, ainsi que dans une réserve de faune. Sa collocation paraît propre à préserver le paysage et la biodiversité sans porter atteinte de manière disproportionnée aux intérêts économiques du recourant (consid. 7).L'indice de masse de la zone d'activités économiques du nouveau PACom est usuel et permet une utilisation judicieuse du sol dans un périmètre protégé; rien ne justifie de prévoir un indice de masse plus important à cet endroit (consid. 8).Recours rejeté.Recours au TF rejeté (arrêt 1C_69/2023 du 26 avril 2024).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 11.01.2023 AC.2021.0003

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 11 janvier 2023
Composition
Mme Marie-Pierre Bernel,
présidente
; M. Stéphane Parrone, juge; Mme
Silvia Uehlinger, assesseure; Mme Mathilde Kalbfuss, greffière.
Recourant
A.________,
à ********, représenté
par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-Les-Bains,
Autorités intimées
1.
Conseil général de Suscévaz,
représenté par Me Mathias KELLER, avocat à Lausanne,
2.
Département des institutions et du
territoire (actuellement Département des institutions, du territoire et du
sport),
représenté par la Direction générale du territoire et du
logement, à Lausanne.
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ c/ décision du Conseil général de
Suscévaz du 24 juin 2020 adoptant le plan d'affectation communal, son
règlement et les réponses aux oppositions et c/ décision du Département
des institutions et du territoire du 16 novembre 2020 approuvant le plan
d'affectation communal de la commune de Suscévaz et son règlement
Vu les faits suivants:
A.
Le territoire de la commune de Suscévaz est actuellement régi par le
plan général d'affectation du 2 septembre 1981 (PGA, qui comprend les plans des
zones n
os
1 et 2, le plan n° 3 de la zone village ancien
et le plan n° 4 fixant la limite des constructions), par son règlement du
16 mars 1994 (RPGA), ainsi que par le plan d'extension cantonal n° 125 "Canal
d'Entreroches" du 18 septembre 1959, le plan d'extension partiel "Extension
de la zone du village" du 10 juin 1983 et le plan partiel d'affectation "Au
Coin" du 12 août 1997.
Le village de Suscévaz était mentionné dans la
précédente version de l'Inventaire fédéral des sites construits à protéger en
Suisse (ISOS) comme village d'importance régionale. Il n'apparaît plus dans l'édition
publiée en automne 2013. En revanche, le territoire de la commune abrite
plusieurs périmètres protégés selon des inventaires de protection du paysage et
de protection de la faune. Ainsi, le Mont de Chamblon et ses abords constituent
l'objet n° 117 de l'Inventaire des monuments naturels et des sites (IMNS),
le Mont de Chamblon et la colline du village de Suscévaz font partie de l'Inventaire
des géotopes du Canton de Vaud (objet n° 84), un territoire d'intérêt biologique
prioritaire (TIBP) est délimité aux alentours du Mont de Chamblon et plusieurs zones
de territoire d'intérêt biologique supérieur (TIBS) y sont répertoriées
comprenant des corridors à faune d'importance régionale. Enfin, dans le cadre
de l'élaboration du Réseau écologique cantonal (REC, cf. mesure E22), le Plan
directeur cantonal (PDCn) ‑ dans sa 4
e
adaptation
quater
approuvée par le Conseil fédéral le 11 novembre 2022 ‑ met en
évidence des voies de liaisons biologiques à conserver ou à renforcer et l'une
d'elles (d'importance suprarégionale à renforcer) longe le territoire de la commune
de Suscévaz à l'est; quant à la protection du paysage, elle fait l'objet d'une
attention particulière dans le PDCn (cf. mesure C12) qui souligne l'importance
de la préservation des échappées paysagères, soit de grands espaces dégagés qui
permettent au regard de s'échapper vers le lointain notamment à l'approche du lac
de Neuchâtel depuis le territoire de la commune de Suscévaz. Ces diverses zones
protégées apparaissent sur les cartes reproduites ci-dessous:
B.
A.________, exploitant d'un domaine agricole et maraîcher, est propriétaire
individuel notamment des parcelles n
os
493, 662 et 694 du
cadastre de la commune de Suscévaz. Il est en outre copropriétaire, avec B.________,
chacun pour une demie, des parcelles n
os
657, 659 et 660 du
registre foncier de Suscévaz.
La parcelle n° 493 présente une surface totale
de 10'204 m
2
répartie entre 1'941 m
2
au sol de bâtiments,
3'241 m
2
en place-jardin et 5'022 m
2
de vignes.
A.________ y a installé le coeur de son exploitation. Selon le PGA de 1981, la
parcelle est colloquée en zone artisanale; elle est bordée au sud par la route
de Treycovagnes (DP 1105) et au nord par un chemin de campagne non goudronné
(DP 1073) qui la sépare des parcelles n
os
477, 478, 479 et 480,
toutes colloquées en zone agricole et viticole; à l'est, elle jouxte la
parcelle n° 495 (colloquée en zone agricole et viticole) et à l'ouest, la
parcelle n° 492 (sise en zone artisanale). La parcelle n° 493 se situe
dans une réserve de faune cantonale, ainsi que dans le périmètre de l'objet n° 117
de l'IMNS.
Les parcelles n
os
659, 660 et 662
sont toutes trois situées au sud de la route de Treycovagnes, qui les borde sur
leur côté nord. Les parcelles n
os
660 et 662 sont séparées par
la parcelle n° 661, propriété de tiers. Au sud, elles sont longées par un
chemin de campagne (DP 1100), lequel sépare en outre la parcelle n° 659 – qui
jouxte la parcelle n° 660 à l'ouest ‑ de la parcelle n° 657
au sud-est. Cette dernière est bordée au sud par le cours d'eau Le Mujon (DP
1104), à l'est par le DP 1115 ‑ soit un chemin agricole qui la
sépare des parcelles n
os
655, 635 et 654 plus à l'ouest ‑ et
par la parcelle n° 658 à l'ouest. Ces quatre parcelles (n
os
657,
659, 660 et 662) sont toutes libres de construction, elles occupent des surfaces
en nature de champ, pré, pâturage de, respectivement, 28'353 m
2
,
45'128 m
2
, 15'660 m
2
et 32'066 m
2
. Selon
le PGA de 1981, elles sont affectées en zone agricole et viticole. Selon le
guichet cartographique cantonal, les parcelles n
os
657, 659 et
660 se situent en grande partie sur un TIBS (cf.
supra
let. A). La
parcelle n° 662 en revanche n'est incluse dans aucun périmètre de
protection spécifique, mais touche du coin nord-ouest de sa limite le tracé
d'une liaison biologique terrestre d'importance suprarégionale à renforcer.
Quant à la parcelle n° 694, elle présente une
surface totale de 122'649 m
2
, soit 120'467 m
2
en nature de champ, pré, pâturage et 2'182 m
2
de forêt. Selon
le PGA de 1981, elle est colloquée en zone agricole et viticole et en aire
forestière. Elle est longée au nord-ouest par le Canal occidental (DP 1111 et
1112) et au sud-est par La Thièle (DP 30); elle jouxte à l'est sur toute sa
longueur la parcelle n° 690 et à l'ouest la parcelle n° 691, toutes
deux affectées en zone agricole et viticole. Enfin selon le guichet
cartographique cantonal, elle se situe entièrement sur un TIBS et est traversée
du nord-est au sud-ouest par un tracé de liaison biologique amphibie d'importance
régionale à renforcer.
C.
Dès le début des années 2000, la Commune de Suscévaz s'est attelée à la
révision de sa planification générale. Un premier examen préalable par les
services cantonaux a eu lieu le 15 juillet 2016. Le premier rapport de synthèse
d'examen préalable mentionnait notamment ce qui suit au sujet de la protection
du milieu naturel (p. 2):
"
[...]
La zone viticole et les forêts au pied du Mont de Chamblon
présentent des valeurs biologiques et paysagères remarquables. Ce territoire est
de fait inscrit dans plusieurs inventaires (IMNS, inventaire cantonal des
réserves de ffaune, inventaire des géotopes, échappées paysagères du PDCn,
etc.). Afin de protéger ce territoire, la Direction générale de
l'environnement, Division Biodiversité et paysage (DGE-BIODIV) demande que l'inconstructibilité
soit garantie sur les secteurs les plus sensibles. Ainsi, il s'agit:
·
D'affecter les surfaces agricoles comprises dans l'IMNS et les
échappées paysagères du PDCn en zone agricole protégée à vocation paysagère
(nouvelle zone à créer);
·
D'affecter en zone agricole protégée la partie de la parcelle
n° 493, affectée aujourd'hui en zone artisanale mais exploitée en surface
viticole.
[...]
"
À propos de la zone d'activité, le rapport de synthèse
du 15 juillet 2016 comprenait le point suivant (p. 4):
"Le dimensionnement des zones
d'activité n'est pas réglé par un outil tel que le bilan des réserves.
Cependant, les principes définis par la LAT
[loi
fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979; RS 700]
s'applique,
notamment l'art. 15 LAT qui prévoit que les zones à bâtir sont définies
pour les quinze prochaines années et qu'elles seront construites à cette
échéance.
La zone artisanale légalisée sur
le secteur des "Grandes Vignes" et "Prodesses" a été affectée
par le PGA de 1981. Depuis 1981, le bâti dans cette zone a extrêmement peu
changé. Seules les parcelles nos 117 et 493, déjà bâties à l'époque, se sont
vues densifiées. Au vu des sous-occupations, nous pouvons considérer que cette
zone était vraisemblablement surdimensionnée par rapport aux besoins.
Le projet de PGA maintient
l'étendue de cette zone sans en justifier le besoin. Par ailleurs, cette zone
se situe dans un point sensible d'un point de vue paysager et biologique comme
relevé par la DGE-BIODIV.
De plus, le règlement maintient la
possibilité de créer un logement par entreprise, la surface de ce logement
pouvant s'élever jusqu'à la moitié de celle réservée à l'exploitation
elle-même. Une telle disposition ne peut plus être admise dans les règles
régissant une zone d'activité.
[...]
"
Un deuxième examen préalable par les services
cantonaux a eu lieu le 18 octobre 2018. On extrait notamment ce qui suit de ce
deuxième rapport de synthèse (préavis du Service du développement territorial [SDT;
désormais Direction générale du territoire et du logement - DGTL] p. 11):
"
[...]
Le plan corrigé tient compte de l'essentiel des demandes
de la DGE-BIODIV, en affectant en zone agricole protégée I les surfaces
agricoles situées dans l'IMNS, ainsi que la plupart des surfaces situées dans des
échappées paysagères ou sur des liaisons biologiques. La DGE-BIODIV salue en
particulier le passage en zone agricole protégée I de la partie non encore
construite de la parcelle 493, qui permet de sauvegarder ce secteur paysager de
l'IMNS très exposé à la vue.
[...]"
Le projet de nouveau plan d'affection communal
(PACom) a été mis à l'enquête publique une première fois du 12 juin au 12
juillet 2019. Il a suscité huit oppositions dont celle d'A.________. À la suite
de séances de conciliation et de discussions avec le SDT, un rapport
complémentaire a été rendu le 13 novembre 2019 incluant le préavis favorable
des services cantonaux sur le projet de plan d'affectation communal; une
seconde mise à l'enquête publique a eu lieu du 20 novembre au 20 décembre 2019.
Sept oppositions ont derechef été formées, A.________ figurant toujours au
nombre des opposants dès lors que le projet de PACom prévoyait que les
parcelles n
os
657, 659, 660 et 662 passeraient en zone agricole
protégée et que la moitié est de la parcelle n° 493 serait colloquée en
zone viticole protégée; en revanche, l'affectation de la parcelle n° 694,
maintenue en zone agricole à la suite de la première enquête publique, n'est
plus contestée.
Dans le rapport d'aménagement
prescrit par l'art. 47 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire du 28
juin 2000 (OAT; RS 700.1), dans sa version de novembre 2019, figurent notamment
les passages suivants:
"
[...]
2.5          ZONE D'ACTIVITES ECONOMIQUES
De nombreuses parcelles affectées
en zone artisanale (selon le PGA en vigueur) n'ont pas été réalisées depuis leur
mise en vigueur il y a près de quarante ans, ce qui tend à démontrer que le
secteur ne répond pas forcément à une demande.
Considérant cela, le projet de révision
du plan d'affectation communal redimensionne la zone (zone d'activités
économiques selon la nouvelle terminologie) dans les secteurs suivants:
·
Une portion de parcelle 493, en raison de sa nature (plantée en
vigne et inscrite au cadastre viticole) ainsi que l'impact paysager important
que générerait des constructions sur ce secteur, affectée en zone viticole
protégée. En cas de besoin d'extension de l'entreprise de cultures maraîchères,
les futurs développements pourront se réaliser sur les parcelles adjacentes 491
et 492, appartenant au même propriétaire, dont l'affectation n'est pas remise
en question ni ne fait l'objet d'une convention exigeant sa disponibilité.
[...]
Des intentions de construction
ainsi que des tractations (promesse de vente) sont en cours sur plusieurs parcelles
restantes en zone d'activités économiques. Hormis pour les parcelles 491, 492
et 493 largement aménagées et bâties, les autres parcelles maintenues en zone
d'activités économiques font l'objet de contrats administratifs visant à
garantir la disponibilité des terrains, conformément aux exigences légales
(art. 52 LATC
[loi vaudoise sur l'aménagement
du territoire et les constructions du 4 décembre 1985; BLV 700.11]
).
[...]
2.6          ZONE AGRICOLE
Toutes les zones intermédiaires
existantes sont affectées à la zone agricole ou à la zone agricole protégée.
Des réductions de la zone de
village sont effectuées sur les parcelles 1, 35 et sur les portions de
parcelles 2, 34, 37, 84 et 420 au profit de la zone agricole pour un total de près
de 4'000 m
2
. Des réductions de la zone artisanale (zone
d'activités économiques) sont effectuées sur la parcelle 384 au profit de la
zone agricole protégée et sur une portion de la parcelle 493 au profit de la
zone viticole protégée pour un total de 6'000 m
2
.
[...]
Le bilan de la zone agricole est donc
largement positif.
[...]
La protection
du paysage est également prise en compte par l'introduction d'un principe de
regroupement des constructions ainsi que par l'introduction d'une zone agricole
protégée et d'une zone viticole protégée.
[...]
2.7          ZONE AGRICOLE
PROTEGEE
Une zone agricole protégée est
constituée dans le but de protéger les grands ensembles paysagers, en
particulier pour la préservation du Mont-de-Chamblon (objet IMNS) et de la plaine
de l'Orbe. Elle est strictement inconstructible pour l'objet IMNS et en principe
inconstructible ailleurs.
Le périmètre de la zone agricole
protégée a été défini sur la base de l'étude de faisabilité de l'aire rurale effectuée
en 2003, coordonné avec la révision du PGA de la commune voisine de Mathod (entrée
en vigueur en 2017) et en étroite collaboration avec la Municipalité qui
comprend des agriculteurs et qui entretient des contacts réguliers avec eux. La
Municipalité a donc une excellente appréciation de la situation des exploitants
du village. La protection du paysage a ainsi été prise en considération tout en
réservant des possibilités pour les besoins de l'agriculture. Ainsi hors
secteur IMNS, deux secteurs et une mesure qui vient nuancer les restrictions de
la zone agricole protégée sont proposées:
·
La Municipalité réserve une portion importante de la parcelle
communale 680 hors zone agricole protégée. Elle pourra servir à mettre à
disposition un terrain pour des besoins avérés d'agriculteurs qui verraient le
développement de leurs activités entravé par cette mesure paysagère. Orientée
parallèlement au Canal occidental et à proximité relative d'infrastructures
existantes pour une meilleure intégration des futures constructions, cet
emplacement pourrait être mis à disposition par la commune.
·
Considérant qu'un potentiel développement, en particulier pour
des serres maraîchères, serait préférable entre la Thièle et le Canal occidental
plus que n'importe où ailleurs sur le territoire d'un point de vue paysager, ce
secteur est également maintenu en zone agricole (sans restriction particulière).
Une bande de 200 m à l'est est tout de même affectée en zone agricole protégée
du fait de la présence d'une liaison biologique supranationale.
·
Si l'exploitant peut démontrer que la localisation des constructions
projetées s'impose en zone protégée, des autorisations de construire peuvent
exceptionnellement être délivrées par le Service compétent.
[...]
2.8          ZONE
VITICOLE PROTEGEE
Cette zone, destinée à la culture
de la vigne et située en intégralité dans le périmètre de l'IMNS Mont-de-Chamblon,
est inconstructible.
Sa détermination a été effectuée
sur la base de l'observation de la vigne existante sur le terrain, qui est
intégralement inscrite au cadastre viticole.
[...]"
Le 24 février 2020, la Municipalité de Suscévaz (ci-après:
la municipalité) a soumis deux préavis au Conseil général, le premier
(n° 25/2016-2021) proposant à l'organe législatif "
d'adopter le PACom
de Suscévaz et son règlement tels que mis en consultation publique du 20
novembre au 20 décembre 2020
" et le second (n° 25/2016-2021) relatif
au traitement des oppositions. Au sujet de l'opposition formée par A.________, le
préavis municipal était rédigé en ces termes:
"
CHAPITRE IV
Zone agricole
protégée              Opposants concernés: A.________
C.________
D.________
Les oppositions de A.________, D.________
et C.________ contestent l'introduction d'une zone agricole (et viticole)
protégée. Celle-ci répond globalement à la volonté de préserver des dégagements
paysagers vierges de construction. Hormis dans le secteur IMNS du Mont de
Chamblon, cette préservation est menacée. Un large secteur entre la Thièle et
le Canal occidental n'est pas concerné par la zone protégée. L'abandon de la
zone protégée à cet endroit, formalisé lors de la seconde enquête publique,
répond en grande partie aux doléances de A.________ et C.________ sur la zone
agricole protégée. Concernant les agriculteurs du village, deux parcelles conséquentes
de terrains communaux sont maintenues hors de la zone protégée afin de permettre
un développement équitable et respectueux des besoins de chacun et une vision
élargie de la gestion de la plaine de l'Orbe.
A la suite des échanges avec les
agriculteurs et maraîchers opposants, la Municipalité a défendu l'augmentation
de 1 à 4 parcelles hors zone protégée dans la deuxième enquête. Pour ces
raisons, la Municipalité maintient son projet tel que présenté lors de la
seconde enquête publique et propose de lever ces oppositions.
[...]
CHAPITRE V
Zone d'activité
– réduction et indice de masse             Opposant concerné:
A.________
L'opposition de A.________
articulée en deux points porte sur la réduction de la zone d'activité en
premier lieu; touchant sa parcelle 493 (dénomination selon PGA en vigueur) qui
par exigence impérative du Canton est projetée en zone viticole protégée dans
le PACom.
La réduction constitue une
exigence explicite du Canton (voir rapport d'examen préalable du Canton du 15
juillet 2016). Le maintien du solde de la zone d'activités a fait l'objet de
négociations poussées avec le SDT et n'a pu être obtenu qu'à la condition de la
démonstration de la disponibilité des terrains encore constructibles.
En deuxième lieu, A.________
demande l'augmentation de l'indice d'utilisation du sol de la zone d'activités mais
il n'est pas envisageable d'augmenter l'indice de masse de la zone, par
ailleurs usuel pour ce type de zone et la Municipalité maintient son projet tel
que présenté lors des enquêtes publiques et propose de lever ces oppositions.
[...]
"
Le Conseil général de Suscévaz a accepté les deux préavis
dans sa séance du 24 juin 2020, adoptant ainsi le PACom et son règlement et levant
les oppositions formées à leur encontre.
Par décision du 16 novembre 2020, la Cheffe du Département
des institutions et du territoire (ci-après: le DIT désormais Département des
institutions, du territoire et du sport, DITS) a approuvé le PACom de Suscévaz
et abrogé le plan d'extension cantonal PEC n° 125 Canal d'Entreroches sur
le territoire communal de Suscévaz.
D.
Par acte du 4 janvier 2021, A.________ (ci-après: le recourant),
agissant par l'intermédiaire de son avocat, a saisi la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP) d'un recours à
l'encontre de ces décisions concluant, avec suite de frais et dépens, principalement
à leur réforme en ce sens que les parcelles n
os
657, 659, 660
et 662 du registre foncier de Suscévaz sont intégralement maintenues en zone
agricole, la parcelle n° 493 est intégralement colloquée en zone d'activités
économiques et l'art. 30 du règlement sur le plan d'affectation communal est
modifié en ce sens que le volume construit est limité à 7 m
3
par m
2
de la surface de la parcelle affectée en zone d'activités
économiques. Subsidiairement, le recourant a conclu à l'annulation des
décisions entreprises.
Le DIT, représenté par la DGTL, a déposé sa réponse
le 3 mars 2021 et conclu au rejet du recours et à la confirmation des décisions
attaquées.
Le Conseil général de Suscévaz, par l'entremise de son
avocat, a également conclu au rejet du recours dans sa réponse du 22 mars 2021.
Le même jour, l'autorité intimée communale a en outre sollicité la levée de
l'effet suspensif du recours d'A.________ à l'encontre de la décision d'adoption
du PACom et de son règlement, respectivement de la décision d'approbation par l'autorité
cantonale, subsidiairement sous réserve de ce qui concerne les parcelles n
os
493,
657, 659, 660 et 662 de la recourante.
Par courrier du 13 avril 2021, la DGTL s'en est remise
à justice sur la question de la levée de l'effet suspensif.
Le 14 avril 2021, le conseil du recourant a conclu
au rejet de la requête.
Par décision du 16 avril 2021, la juge instructrice
de la CDAP a rejeté la requête de levée de l'effet suspensif (I), indiquant que
le sort des frais et dépens de la cause incidente suivrait la cause au fond
(II).
Le recourant s'est encore exprimé par courrier de
son conseil du 17 mai 2021, confirmant les conclusions de son recours.
Les autorités intimées communale et cantonale ont renoncé
à déposer une écriture complémentaire.
Par avis du 11 août 2021, la juge instructrice a
requis production, en mains de l'autorité communale, du plan général d'affectation
du 2 septembre 1981, du plan d'extension partiel "Extension de la zone du village"
du 10 juin 1983, du plan partiel d'affectation "Au Coin" du 12 août
1997 et du plan d'extension cantonal "Canal d'Entreroches" du 18
septembre 1959. Ces documents ont été versés au dossier dans le délai imparti.
E.
Le 1
er
octobre 2021, la CDAP a procédé à une inspection locale
à laquelle étaient présents: le recourant, assisté de son avocat; pour l'autorité
intimée communale, le syndic E.________ et la conseillère municipale F.________
en charge de la police des constructions, accompagnés de l'architecte G.________
du bureau d'urbanisme à l'origine du nouveau PACom, assistés de l'avocat de la
commune; pour l'autorité intimée cantonale, un urbaniste (H.________) et une juriste
(I.________) de la DGTL, accompagnés d'un biologiste au sein de la Direction
générale de l'environnement (J.________). Le compte rendu de l'audience ‑ rectifié
après que les parties se sont déterminées sur son contenu par lettres des 28 et
29 octobre ainsi que du 16 novembre 2021 - comprend les passages
suivants:
"[...] La présidente
rappelle que le recourant conteste le changement d'affectation de plusieurs
parcelles dont il est propriétaire et qui passeraient en zone agricole protégée
(n
os
657, 659, 660 et 662) et en zone viticole protégée (moitié
est de la parcelle n° 493) avec le nouveau PACom. La parcelle n° 694
située entre le Canal Occidental et la Thièle a pour sa part été maintenue en
zone agricole à la suite de la première enquête publique et son affectation
n'est plus contestée.
Le recourant explique qu'il est soumis
à de nombreuses contraintes dans son activité (limitation des produits phytosanitaires,
conditions climatiques) et que l'utilisation de tunnels-abris représente pour
lui une solution satisfaisante à plusieurs égards. Ces installations protègent
les cultures du soleil l'été et du gel au printemps et en automne. Elles permettent
de supprimer l'utilisation des produits phytosanitaires et de limiter
l'arrosage en maintenant l'humidité. Elles améliorent aussi considérablement
les conditions de travail des employés, qui étaient ce matin dans les champs alors
que la température était de 2 degrés au sol. Le recourant répond chaque année à
des appels d'offres. Sa production varie ainsi d'une saison à l'autre en
fonction des contrats qu'il décroche. Actuellement, il produit une grande
quantité de choucroute qui a été commandée pour l'année prochaine. Le recourant
souhaite augmenter l'utilisation des tunnels-abris pour sécuriser sa
marchandise et être concurrentiel sur les marchés. Il craint cependant de ne
pas pouvoir mettre en place ces installations sur ses parcelles qui seraient à
l'avenir classées en zone agricole protégée. Le recourant ne peut pas indiquer
quels sont ses besoins actuels en surfaces pour des tunnels-abris. Cela dépend
des appels d'offres auxquels il répond et varie chaque année.
Le recourant déclare que la façon de
travailler est identique en plein champ et dans les tunnels-abris. Il précise que
ces installations n'ont pas de fondation et sont très facilement démontables. Elles
peuvent être collées les unes aux autres sur les terrains plats et doivent être
séparées d'une distance de 2 m sur les terrains en pente. Elles peuvent
rester en place toute l'année. Une demande de permis de construire est
nécessaire seulement pour les structures qui mesurent plus de 3 m de haut.
J.________ estime que des tunnels-abris
de plus de 3 m de haut sont clairement de nature à changer la qualité du
paysage et ont donc un impact paysager similaire aux serres en verre, même s'ils
sont plus facilement démontables vu l'absence de fondation bétonnée. Me Nicole
estime que cette question est sans pertinence étant donné que le secteur n'est
soumis à aucune règle de protection paysagère particulière. J.________ rappelle
cependant que les parcelles du recourant se trouvent au pied du Mont de
Chamblon et sont comprises dans le périmètre de l'IMNS. Le Mont de Chamblon a
une valeur paysagère particulière qu'il est important de préserver à d'autres
endroits que depuis la route cantonale. La commune de Suscévaz se trouve notamment
sur un itinéraire national de piste cyclable et accueille ainsi de nombreux spectateurs
à vélo.
J.________ rappelle ensuite que le
site est traversé par une liaison biologique supra-régionale à renforcer. Me Nicole
souligne que les parcelles du recourant se trouvent dans la zone tampon de cette
liaison et non dans le couloir de passage central. Le syndic désigne au sud-est
deux cordons boisés qui ont été reconstitués dans le cadre d'un récent projet
d'amélioration foncière. J.________ indique qu'il s'agit d'une excellente
mesure, mais que le couloir de passage central s'étend au-delà de ces cordons
boisés et qu'il est donc nécessaire de préserver également les alentours. Pour
être fonctionnelle, la liaison doit présenter un espace libre d'obstacles
suffisant. Il est important de ne pas trop s'approcher de la liaison avec les
serres, pour éviter que ces dernières constituent un obstacle pour les animaux
qui pourraient ressentir l'effet de couloir et craindre de s'y engager. Me Nicole
rappelle que les territoires d'intérêt biologique n'ont pas d'effet juridique
et ne peuvent pas être assimilés à des zones protégées particulières selon la
jurisprudence.
Le recourant n'a jamais posé de
tunnels-abris ou de serres sur les parcelles au sud de son exploitation. Il sera
toutefois probablement appelé à le faire à l'avenir pour répondre aux exigences
de quantité et de prix de ses clients. Le recourant détient actuellement 12.5 ha
de serres non chauffées installées sans fondations lourdes sur la parcelle n° 694.
Il souhaiterait pouvoir augmenter cette surface en fonction des contrats qu'il pourrait
décrocher. Les serres accueillent les légumes fragiles (radis, salades, jeunes
pousses de roquette, légumes-feuilles). Elles assurent un meilleur rendement
car les cultures poussent plus vite que dans les champs. Elles permettent aussi
de gagner deux mois dans l'année car il n'est pas nécessaire d'attendre et de
varier le type de culture. Le recourant est propriétaire de 20 ha de
terrain à Suscévaz et a encore d'autres terres dans des villages voisins,
notamment 5 ha de terrain à Treycovagnes. Il n'a pas connaissance de
restrictions de construction particulières sur ses autres terrains. Le centre
de son exploitation se trouve à Suscévaz. Le recourant travaille aussi avec son
frère, qui est basé à Pailly.
Me Nicole déclare que les
parcelles du recourant ont été répertoriées comme surfaces d'assolement et
qu'il faut pouvoir utiliser ces terres de façon rationnelle pour assurer un
approvisionnement suffisant du pays. Une utilisation rationnelle implique de pouvoir
protéger les cultures en utilisant des abris (tunnels ou serres). H.________
estime que cette réflexion doit s'adresser à la Confédération, qui a récemment
approuvé le plan sectoriel des surfaces d'assolement remanié. Me Nicole
rappelle toutefois que chaque canton est tenu de garantir un certain contingent
de surfaces d'assolement sur son territoire. G.________ constate que les terres
du recourant sont concrètement exploitées à des fins agricoles, si bien que la
nécessité d'utiliser des serres peut être mise en doute. Le recourant rappelle que
le travail en plein champ implique de nombreuses difficultés liées notamment au
froid pour les employés.
J.________ explique que l'Office
fédéral de l'agriculture a engagé une réflexion sur la problématique de l'irrigation
des cultures et de l'économie d'eau. Il est question d'améliorer le recours à
certains moyens techniques comme les serres et de repenser le mode actuel d'agriculture
pour l'adapter au contexte pédologique et climatique notamment. J.________
n'est pas certain qu'il se justifie d'aller plus loin dans l'artificialisation
de l'agriculture.
Le recourant estime qu'il pourrait
exploiter quatre fois plus de serres qu'à l'heure actuelle en mettant à profit
l'ensemble des terrains dont il est propriétaire. Il s'agit toutefois d'une
estimation, qu'il faudrait mettre en lien avec le contexte actuel car le
recourant utilise déjà environ 70 ha de terres pour cultiver des salades.
Le recourant revient sur les chiffres qu'il a cités précédemment et indique qu'il
est propriétaire d'environ 35 à 40 ha de terrain à Suscévaz et de 5 ha
de terrain à Treycovagnes. Il loue environ 20 ha de terrain à Orbe et
possède encore quelques parcelles ailleurs dans le Gros-de-Vaud. Me Nicole
souligne que l'agriculture a changé d'échelle de manière conséquente au cours
des vingt dernières années et qu'il importe de permettre aux agriculteurs de gérer
leurs cultures avec les technologies nouvelles à disposition.
Le recourant pompe de l'eau dans
les canaux alimentés par la Thièle pour irriguer ses cultures sous serre. Cette
technique permet une utilisation rationnelle et intensive du sol. Le recourant
produit les mêmes quantités de légumes qu'en plein champ en utilisant moins de
place et moins d'eau.
J.________ déclare qu'il est
impératif de freiner la très forte pression qui est actuellement exercée sur la
faune. Lorsqu'elle est consultée sur des projets de construction hors zone à
bâtir, la DGE-BIODIV n'a pas de bases légales suffisantes pour s'opposer à des
projets situés sur des liaisons biologiques prioritaires. En conséquence, des
projets de serres pourraient être construits dans ces zones. L'affectation en
zone agricole protégée permettrait de mieux tenir compte de ces enjeux écologiques.
Le recourant ne voit pas l'intérêt d'instaurer un tel régime de protection
puisque les tunnels-abris auxquels il a recours sont des infrastructures
légères et facilement démontables. Selon J.________, dans la situation actuelle,
les serres peuvent n'être démontées que très temporairement , en restant en
place la plus grande partie de l'année; elles constituent donc de fait un réel
obstacle pour la circulation de la faune.
La cour et les parties identifient
ensuite les bâtiments compris dans la future zone d'habitation de très faible
densité et la future zone d'activités économiques du PACom, à l'ouest de
l'exploitation du recourant. Elles examinent ensuite le vignoble situé dans la
partie est de la parcelle n° 493, qui est actuellement exploité par un
agriculteur de Valeyres-sous-Rances. Le recourant souhaitait en défricher une
partie et construire un bâtiment accueillant des chambres froides pour conserver
ses produits maraîchers. Ce projet a été refusé en 2018 par la municipalité en application
de l'art. 77 aLATC. Le recourant regrette ce résultat. Il rappelle que le
bâtiment prévu était semi-enterré et qu'il aurait été possible de prévoir une
servitude de hauteur pour limiter son impact dans le paysage. Le recourant déclare
qu'il n'a pas la place nécessaire dans la partie ouest de la parcelle n° 493
pour construire les chambres froides souhaitées et que la solution consistant à
supprimer une partie des vignes s'est imposée à lui. Il précise qu'il ne
souhaite pas construire sur les parcelles n
os
491 et 492 situées
immédiatement à l'ouest de son exploitation, et classées en zone d'activités
économiques dans le PACom, car ces dernières sont déjà utilisées dans leur
totalité pour stocker du matériel.
Le recourant se plaint d'une
inégalité de traitement par rapport aux propriétaires des villas à l'ouest de
son exploitation, dont les parcelles ont été classées en zone d'activités
économiques dans le cadre du PACom. Il ne comprend pas pourquoi une partie de sa
parcelle a été exclue de la zone d'activités économiques alors qu'il est en
réalité le seul propriétaire du secteur à vouloir développer une activité. Me Keller
rappelle que la commune a signé des conventions avec les propriétaires des
parcelles n
os
115, 116, 117 et 490 classées en tout ou partie
en zone d'activités économiques. Ces derniers disposent d'un délai de dix ans
pour développer des projets artisanaux d'une certaine ampleur sur leurs terrains.
Me Keller précise que la commune n'a pas souhaité passer de convention avec le
recourant parce que ses parcelles étaient déjà en grande partie construites et
densifiées. Elle a également tenu compte du fait que la partie non bâtie de la
parcelle n° 493 n'avait pas été utilisée à des fins artisanales au cours
des dernières années et ne répondait donc à aucun besoin. La commune a ainsi
décidé de maintenir la partie bâtie de la parcelle n° 493 en zone
d'activités économiques et de faire passer sa partie non bâtie en zone viticole
protégée. H.________ précise qu'il n'aurait pas été possible de maintenir les
parcelles n
os
115, 116, 117 et 490 en zone d'habitation en
raison de la mesure A11 du plan directeur cantonal, car cela aurait eu pour conséquence
d'augmenter le potentiel de nouveaux habitants dans une commune déjà
surdimensionnée. G.________ précise encore que son bureau a écarté la possibilité
de prévoir de la zone de verdure, car une telle zone n'était pas adaptée à ce
secteur.
Il est discuté de la possibilité
de classer toutes les parcelles du recourant en zone agricole. Le recourant ne
veut toutefois pas de cette solution, car il ne pourrait travailler que ses
propres légumes et serait confronté à un problème de logement pour ses
employés.
H.________ explique que la
délimitation de nouvelles zones d’activités économiques est conditionnée à
l'introduction, par le canton, d'un système de gestion de ces zones d'activités
établi au niveau régional, conformément à l'art. 30a al. 2 OAT. Ce système de
gestion est en cours d'élaboration pour le Nord vaudois. Le canton a la volonté
de favoriser les entreprises existantes dans ce cadre, tout en prenant en
considération la clause du besoin. La commune doit entrer en matière sur le
projet avant que le canton puisse effectuer son examen. Me Nicole relève
que l'art. 30 al. 2 OAT vise la création de nouvelles zones d'activités, alors
que la situation d'espèce porte sur une zone d'activités existante que le
recourant souhaite pouvoir étendre. La question est discutée de savoir s'il
serait envisageable de réduire l'ampleur de la zone d'activités économiques
prévue sur les parcelles plus à l'ouest pour accorder une part plus importante
de cette zone au recourant et lui permettre de développer son entreprise comme il
le souhaite. H.________ déclare qu'un tel changement d'affectation devrait être
examiné par la commune et la DGTL au regard de la clause du besoin.
Actuellement, le canton accepte d'entrer en matière sur des projets concrets.
Il faudrait procéder à une nouvelle analyse du projet de hangar du recourant.
Le juge Parrone désigne l'exploitation
du recourant sur la parcelle n° 493. Il relève que l'ensemble formé par
les bâtiments existants n'est pas particulièrement esthétique. L'adjonction
d'un hangar semi-enterré dans la partie est où se trouve le vignoble actuellement
colloquée en zone artisanale ne péjorerait vraisemblablement pas davantage le
paysage par rapport à la situation actuelle. Me Keller déclare que cette
solution n'est pas envisageable et expose que le recourant a probablement la
possibilité de construire le hangar souhaité sur l'un des nombreux autres terrains
dont il est propriétaire ailleurs dans le canton. Le recourant souligne que le
centre de son exploitation se trouve à Suscévaz et qu'il a donc besoin de
pouvoir développer son entreprise sur place.
J.________ souligne que tout projet
de construction, quelle que soit sa qualité, constituera une atteinte paysagère
supplémentaire dans ce secteur de Suscévaz, au pied du Mont de Chamblon, qui est
protégé.
La cour et les parties se déplacent
sur la parcelle n° 493, jusqu'au pied des bâtiments qui composent l'exploitation
du recourant. Ces immeubles sont imposants et présentent un aspect assez compact.
La parcelle n° 493 ne
comporte que quelques places de stationnement qui sont toutes occupées par les
véhicules des employés de l'entreprise. Le recourant rappelle qu'il manque de place
sur son exploitation et qu'il est très difficile de stocker le matériel. Il désigne,
sur les parcelles n
os
491 et 492, des tuyaux d'irrigation qui
sont rangés à divers endroits ainsi que de très nombreuses palettes qui sont
empilées les unes sur les autres, sur plusieurs mètres de largeur et plusieurs
mètres de hauteur, et forment un ensemble très compact. Les tracteurs et autres
véhicules agricoles de l'entreprise sont stationnés dans la partie nord des
deux parcelles. Le recourant stocke aussi des palettes dans ses champs lorsqu'il
en a la possibilité. Il indique que les bâtiments existants contiennent des
frigos, des machines pour laver les radis et presser les choux et des
véhicules.
Les représentants de la commune et
du canton relèvent que les hangars pour chambres froides que le recourant souhaite
construire pourraient prendre place sur les parcelles n
os
491
et 492. Le recourant n'est pas favorable à cette solution, pour deux raisons.
Il désigne tout d'abord l'étroit chemin d'accès en pente qui mène au nord de
son exploitation et explique qu'il serait très difficile pour ses employés de
circuler avec des machines agricoles si ce chemin se trouvait pris entre deux
blocs de bâtiments. Le recourant mentionne ensuite avoir besoin de la place
disponible sur les parcelles n
os
491 et 492 pour continuer à stocker
son matériel et ses véhicules. G.________ estime que les véhicules pourraient
tout à fait être entreposés sur le toit d'un nouveau bâtiment enterré ou
semi-enterré.
Selon J.________, la construction
d'un hangar semi-enterré sur les parcelles n
os
491 et 492
n'augmenterait pas l'emprise dans l'IMNS car il s'inscrirait dans la continuité
du bâti existant. L'atteinte portée à l'IMNS serait moins importante qu'avec
une construction dans la partie est de la parcelle n° 493, actuellement en
nature de vignes.
[...]
"
F.
La Cour a délibéré à huis clos, puis adopté les considérants de l'arrêt
par circulation.
Considérant en droit:
1.
Selon l'art. 42 de la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et
des constructions du 4 décembre 1985 (LATC; BLV 700.11), pour l'adoption d'un
plan d'affectation communal, la municipalité transmet le dossier au conseil
communal ou général pour adoption, accompagné d'un préavis avec les
propositions de réponses aux éventuelles oppositions (al. 1); le conseil statue
sur les projets de réponses aux oppositions en même temps qu'il se prononce sur
le plan (al. 2). En vertu de l'art. 43 LATC, le département compétent approuve
le plan d'affectation communal adopté par l'autorité communale sous l'angle de
la légalité et de sa conformité au plan directeur cantonal (al. 1). La décision
du département ainsi que les décisions communales sur les oppositions sont
notifiées par écrit à la municipalité et aux opposants; ces décisions sont susceptibles
d'un recours au Tribunal cantonal avec libre pouvoir d'examen (al. 2).
Interjeté dans le délai de 30 jours prévu par l'art.
95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD;
BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile compte tenu des féries de
fin d'année qui impliquent que les délais ne courent pas du 18 décembre au 2
janvier inclusivement (art. 19 et 96 al. 1 let. c LPA-VD). Le recourant a participé
à la procédure devant l'autorité précédente et dispose d'un intérêt digne de
protection au sens de l'art. 75 LPA-VD dès lors qu'il est propriétaire et copropriétaire
de parcelles qui font l'objet d'un changement d'affectation dans le cadre du PACom
de Suscévaz, objet de l'adoption communale et de l'approbation cantonale litigieuses.
Le recours satisfait en outre aux autres conditions de recevabilité formelle
(art. 79 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
À titre liminaire dans son acte de recours, sans invoquer formellement une
violation de son droit d'être entendu, le recourant relève n'avoir pas reçu la
décision du Conseil général de Suscévaz du 24 juin 2020 lors de la notification
de la décision d'approbation du département. Sa demande dans ce sens, adressée le
18 novembre 2020 à la DGTL, serait restée lettre morte. Le recourant indique être
parti de l'idée que le Conseil général avait intégralement suivi le préavis de
la municipalité, ce qui semblait ressortir de la décision du DIT. Dans sa
réplique du 17 mai 2021, le recourant souligne que les autorités intimées ne
paraissent pas contester que la décision du Conseil général de Suscévaz ne lui
avait pas été communiquée et que cela constitue une violation de son droit
d'être entendu.
a) Comme rappelé ci-dessus, l'art. 43 LATC prévoit
que les décisions communales sur les oppositions sont notifiées en même temps
que la décision d'approbation du département. Dans le cas d'espèce, le Conseil
général de Suscévaz a approuvé les deux préavis de la municipalité (n° 25/2016-2021
et n° 26/2016-2021) dans sa séance du 24 juin 2020 (cf.
supra
let.
C). Le procès-verbal de cette séance figure au dossier de la Commune de
Suscévaz sous pièce 1.7; ce document expose les discussions qui ont précédé les
votes de l'organe législatif, en particulier les explications complémentaires
données à l'assemblée par la municipalité sur les diverses étapes de la procédure
suivie et les négociations avec les services de l'État. Il ressort du
procès-verbal que le préavis n° 26/2016-2021 concernant le traitement des
oppositions à la révision du PACom et de son règlement a été adopté par 18 à 25
voix (sur 30 bulletins délivrés) selon les sujets visés par les oppositions
(zone agricole ‑ maintien hors zone à bâtir; zone verdure, réduction
de la zone centrale; zone des eaux; zone agricole protégée; zone d'activité,
réduction et indice de masse; divers, protection des murs anciens). Il est vrai
que ce procès-verbal n'a pas été joint à l'envoi du département notifié le 16
novembre 2020 qui comprenait la décision d'approbation du DIT et le préavis
n° 26/2016-2021 du 24 février 2020. Il aurait été conforme à l'art.
43 LATC d'inclure dans cette notification le procès-verbal décisionnel du 24
juin 2020, étant cependant précisé que l'envoi du préavis n° 26/2016-2021
paraissait judicieux pour appréhender la position des autorités communales au
regard des arguments de chaque opposant dont l'identité ne ressort pas du
procès-verbal de la séance du Conseil général du 24 juin 2020.
b) Le droit d'être entendu, tel que garanti par
l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101)
et l'art. 27 al. 2 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003
(Cst-VD; BLV 101.01), implique notamment le droit d'avoir accès à l'ensemble du
dossier, notamment aux décisions motivées et complètes rendues par les
autorités et susceptibles de recours.
Le droit d'être entendu étant un droit de nature
formelle, sa violation conduit en principe à l'annulation de la décision attaquée,
indépendamment du bien-fondé matériel de celle-ci. La jurisprudence admet
toutefois que la violation du droit d'être entendu peut être réparée,
conformément à la théorie dite "de la guérison", lorsque la partie
lésée a la possibilité de s'exprimer devant une autorité de recours jouissant d'un
plein pouvoir d'examen (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1; 135 I 279 consid. 2.6.1;
133 I 201 consid. 2.2).
c) En l'espèce dès lors que, dans le cadre de
la présente procédure, l'autorité communale intimée a produit les décisions
contestées, en particulier le procès-verbal complet de la séance du Conseil
général du 24 juin 2021 comportant l'approbation des préavis municipaux et l'adoption
des projets de réponse aux opposants, le recourant a pu prendre connaissance de
tous ces documents rapidement après le dépôt de son recours et vérifier que ce
qu'il subodorait était bien exact. Il s'est exprimé dans une écriture
complémentaire le 17 mai 2021, puis oralement lors de l'audience du tribunal du
1
er
octobre 2021; il a ainsi pu agir valablement devant la Cour
de céans et développer ses arguments en pleine connaissance de cause, de sorte
qu'il n'y pas lieu de retenir une violation de son droit d'être entendu.
3.
À titre principal, le recourant conteste en premier lieu la collocation,
dans le nouveau PACom, de quatre de ses parcelles (n
os
657, 659,
660 et 662) en zone agricole protégée; il conclut au maintien de ces trois parcelles
en zone agricole. Le recourant se plaint en premier lieu d'une violation de la
garantie de la propriété au sens de l'art. 26 al. 1
er
Cst.
(
infra
consid. 5). Il considère que l'intérêt public fondé sur la
protection du paysage, invoqué par les autorités intimées, est insuffisamment
établi et qu'en tout état, les autorités intimées n'ont pas procédé à la
balance des intérêts qui s'imposait. Dans cette balance, l'intérêt privé du recourant
à pouvoir exploiter ses parcelles agricoles sans restriction supplémentaire par
rapport à la zone agricole "ordinaire" (notamment pour assurer la
sécurité de l'approvisionnement au sens des art. 102 et 104 Cst. et respecter
les objectifs en matière de développement des énergies renouvelables en
application de l'art. 89 al. 1
er
Cst.) devrait l'emporter. Le
recourant invoque également une violation du principe de l'égalité de
traitement (art. 8 Cst.), certaines parcelles étant maintenues en zone agricole
(non protégée) alors qu'elles seraient comprises dans un périmètre ISOS et
mériteraient d'autant plus d'être colloquées en zone agricole protégée (
infra
consid. 6). Puis, s'agissant de sa parcelle n° 493, dont une partie (environ
5'000 m
2
) serait passée de la zone d'activités économiques à la
zone viticole protégée, le recourant fait valoir une atteinte à la garantie de
la propriété (art. 26 Cst.) et une inégalité de traitement par rapport à des
parcelles maintenues en zone d'activités économiques alors qu'elles sont
aujourd'hui non bâties (
infra
consid. 7). Enfin, le recourant conclut à
la modification de l'art. 30 du projet du règlement sur le plan d'affectation
communal (RPACom), l'indice de masse prévu pour la zone d'activités économiques
dans laquelle la partie ouest de la parcelle n° 493 serait colloquée étant
arrêté à 3,5 m
3
par m
2
, ce qui serait trop faible pour
respecter la mesure D12 du PDCn (qui vise à optimiser l'utilisation des zones
d'activités régionales et locales existantes en stimulant leur densification) et
devrait être doublé (
infra
consid. 8).
4.
a) Conformément à l'art. 33 al. 2 et 3 let. b de la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700), l'art. 43 al. 2 LATC
prévoit, pour les plans d'affectation communaux, que les décisions du département
et les décisions communales sur les oppositions sont susceptibles d'un recours
au Tribunal cantonal avec libre pouvoir d'examen.
Selon la jurisprudence, le libre
examen dont doit disposer l'autorité de recours cantonale, en vertu de l'art.
33 al. 3 let. b LAT, ne se réduit pas à un contrôle de la constatation des
faits et de l'application du droit; il comporte aussi un contrôle de l'opportunité.
L'autorité doit vérifier que la planification contestée devant elle soit juste
et adéquate. Son rôle spécifique d'autorité de recours ne se confond toutefois
pas avec celui de l'organe compétent pour adopter le plan; elle doit préserver
la liberté d'appréciation dont celui-là a besoin dans l'accomplissement de sa tâche
(art. 2 al. 3 LAT). Cette liberté d'appréciation implique qu'une mesure
d'aménagement appropriée doit être confirmée; l'autorité de recours n'est pas
habilitée à lui substituer une autre solution qui serait également convenable
(ATF 127 II 238 consid. 3b/aa; AC.2019.0387 du 28 janvier
2021)
. Elle suppose en outre que le contrôle de l'opportunité s'exerce avec
retenue sur des points qui concernent principalement des intérêts locaux, tandis
que, au contraire, la prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre
supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle
strict (TF 1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 6.1 et les références citées).
Dans le cadre de son contrôle, l'autorité de recours examine les différents
points faisant l'objet du rapport au sens de l'art. 47 OAT. Il s'agit notamment
de la conformité du plan d'affectation aux buts et principes régissant
l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT). Ce contrôle implique également
de s'assurer que les principes de planification posés aux art. 2 et 3 OAT sont
respectés (AC.2019.0298 du 8 septembre 2021 consid. 2; AC.2018.0318 du 2 juin
2020 consid. 3 et les références citées).
L'aménagement du territoire a pour but une utilisation
judicieuse et mesurée du sol et une occupation rationnelle du territoire (art. 75
al. 1 Cst. et art. 1 al. 1 LAT). Pour garantir une gestion
cohérente de l'espace dans sa globalité, le système suisse d'aménagement du
territoire est organisé selon une construction pyramidale
("Stufenbau"), dans laquelle chacun des éléments - le plan directeur,
le plan d'affectation et l'autorisation de construire - remplit une fonction
spécifique (ATF 137 II 254 consid. 3.1; arrêt TF 1C_405/2016 du 30 mai 2018
consid. 3.1; cf. aussi ATF 140 II 262 consid. 2.3.1).
Selon l'art. 11 al. 1 LAT, les plans directeurs
cantonaux doivent être approuvés par le Conseil fédéral, qui contrôle s'ils
sont conformes aux principes de la LAT. Conformément à l'art. 9 LAT, le plan
directeur cantonal a force obligatoire pour les autorités (cf. ATF 143 II 476
consid. 3.7).
b) L'art. 1 al. 1
in initio
LAT dispose
que la Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation
mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles
du territoire. En outre, aux termes de l'art. 1 al. 2 LAT, ils soutiennent par
des mesures d'aménagement les efforts qui sont entrepris notamment aux fins de
protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol, l'air, l'eau, la
forêt et le paysage (let. a) ainsi que de garantir des sources d'approvisionnement
suffisantes dans le pays (let. d).
L'art. 3 al. 2 LAT prévoit que le paysage doit être
préservé et notamment qu'il convient de réserver à l'agriculture suffisamment
de bonnes terres cultivables (let. a) et de veiller à ce que les constructions
prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent
dans le paysage (let. b).
L'art. 16 al. 1 LAT se lit comme suit:
"
1
Les zones agricoles servent à garantir la base d'approvisionnement
du pays à long terme, à sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et
à assurer l'équilibre écologique; elles devraient être maintenues autant que
possible libres de toute construction en raison des différentes fonctions de la
zone agricole et comprennent:
a.
les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou à l'horticulture
productrice et sont nécessaires à l'accomplissement des différentes tâches
dévolues à l'agriculture;
b.
les terrains qui, dans l'intérêt général, doivent être exploités par l'agriculture."
Quant à l'art. 16a LAT, il prévoit notamment que:
"
1
Sont conformes
à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont
nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice. Cette
notion de conformité peut être restreinte en vertu de l'art. 16, al. 3.
[...]
3
Les constructions
et installations dépassant le cadre de ce qui peut être admis au titre de
développement interne peuvent être déclarées conformes à l'affectation de la zone
et autorisées lorsqu'elles seront implantées dans une partie de la zone
agricole que le canton a désignée à cet effet moyennant une procédure de
planification."
Enfin, le texte de l'art. 17 al. 1 LAT est le
suivant:
"
1
Les zones à
protéger comprennent:
a.
les
cours d'eau, les lacs et leurs rives;
b.
les
paysages d'une beauté particulière, d'un grand intérêt pour les sciences naturelles
ou d'une grande valeur en tant qu'élément du patrimoine culturel;
c.
[...]
d.
les
biotopes des animaux et des plantes dignes d'être protégés."
Ces principes d'aménagement du territoire sont repris
et développés à l'échelle du canton de Vaud dans le PDCn. Ainsi la mesure C12,
intitulée "Enjeux paysagers cantonaux", rappelle ce qui suit:
"
Problématique
Le canton de Vaud offre une palette
de paysages exceptionnelle que la topographie met particulièrement en scène: de
grands espaces dégagés permettent au regard de s'échapper vers le lointain, les
montagnes et les collines formant un décor pour les éléments plus proches. L’activité
humaine a façonné grand nombre de ces paysages: terrasses viticoles, grands
espaces agricoles, viaducs. La contribution humaine est souvent favorable mais peut
également s’avérer destructrice. Une prise de conscience s’impose quant au poids
de nos interventions et des responsabilités qui en découlent. Les sites où la tension
est réelle, qui risquent une dégradation irréversible, demandent une attention particulière.
[...]
En premier lieu, les échappées
paysagères, qui sont des ouvertures dans le territoire, de grandes respirations
à concevoir et à planifier
.
[...]
Principes de mise en oeuvre
1. Echappées sur les rives des grands lacs
[...]
Les échappées sont systématiquement recherchées et intégrées dans les projets
de territoire régionaux ou intercommunaux des territoires concernés (projet d’agglomération
Lausanne – Morges, Plan directeur régional du district de Nyon, Projet
d’agglomération yverdonnoise, ...).
[...]
Compétences
[...]
Les
communes intègrent les enjeux paysagers cantonaux dans leurs planifications."
À cet égard, le Plan directeur régional du nord vaudois-volet
stratégique, dans sa version pour adoption du mois de juin 2019 (pièce 3 de
l'autorité intimée communale), souligne le rôle des communes (au côté des
services cantonaux) dans la pérennisation des échappées paysagères du PDCn et
le maintien du caractère non bâti de la plaine de l'Orbe (p. 10); il relève aussi
l'importance d'un paysage de qualité comme support de la biodiversité en
soulignant que l'armature verte est bien développée, mais manque de relais dans
les zones agricoles les plus intensives et souffre parfois de coupures,
plusieurs liaisons biologiques régionales ou supranationales étant fragilisées car
elles entrent en conflit avec des routes ou des infrastructures (p.11). La
nécessité de renforcer la liaison biologique suprarégionale à travers la plaine
de l'Orbe sous Chamblon est expressément mentionnée (p. 12).
Sur ce dernier point, le PDCn contient la Mesure
E22, intitulée "Réseau écologique cantonal (REC)", dont on extrait le
passage suivant:
"Problématique
La notion de réseau écologique est
étroitement liée à celle de dynamique des populations et met en exergue
l’importance des connexions entre biotopes. En effet, pour assurer la survie à
long terme d’une espèce, il est indispensable que ses habitats soient reliés
les uns aux autres, de manière à ce qu’une recolonisation puisse se faire après
une extinction locale et que les échanges génétiques restent possibles. Le cantonnement
d’une population de sangliers ou de cerfs, par exemple, dans un espace forestier
trop restreint peut la conduire à utiliser les zones agricoles pour se nourrir
et à y occasionner des dommages importants. Chaque espèce ou groupe d’espèces, suivant
sa taille, son mode et sa vitesse de déplacement possède son propre réseau écologique
avec des caractéristiques particulières. Certaines espèces ont besoin d’un continuum
de végétation, d’autres se contentent d’un ensemble de points de passage. L’ensemble
est constitué de territoires d’intérêt biologique prioritaire ou supérieur (TIBP
ou TIBS) et de liaisons biologiques qui assurent le lien entre ces différents espaces.
Ce système ne peut toutefois fonctionner que si chacun des éléments joue son
rôle, c’est à dire si les TIB sont suffisamment vastes et non morcelés et si les
liaisons biologiques ne sont pas coupées. Ces dernières doivent comprendre
d'une part un couloir de passage central et d'autre part des bandes latérales
faisant office de zone tampon. La largeur totale minimale de ces liaisons doit
être de 100 mètres, mais idéalement de 400 mètres pour celles d'importance
supra-régionale.
[...]
C’est pourquoi le Plan directeur cantonal
prévoit que le réseau écologique soit intégré dans les politiques sectorielles,
dans les planifications territoriales et dans les grands projets. Sa réalisation
doit être menée conjointement
[...]
à
une mise en valeur des chemins historiques et des paysages (Mesures C11, C12), au
développement d'une agriculture de qualité, respectueuse de l'environnement et
contribuant à l'identité paysagère du territoire (Mesure F11).
[...]
L’échelle de travail minimale est
le territoire communal, mieux encore plusieurs communes. L'efficacité
écologique des mesures et l'impact final d'un réseau se joue en effet à différentes
échelles.
[...]
Principes de mise en oeuvre
Le REC, dans sa mise en œuvre,
tient compte des qualités du paysage culturel et naturel existants et vise une
amélioration qui profite aussi à la population. Il s'appuie pour cela sur les
paysages protégés du canton, de manière à renforcer l'ossature de base constituée
par les cours d'eau, les lacs, les forêts et les milieux naturels inscrits à des
inventaires.
[...]
En zone agricole, la nature et la
densité des sites relais sont définis dans le cadre d’études régionales ou de
projets collectifs, sur la base de présence actuelle ou historique récente d'espèces
animales ou végétales menacées. La mise en œuvre du REC tient compte des
besoins de l'agriculture et des surfaces d'assolement (Mesure F12).
L'agriculture joue un rôle important dans la pesée des intérêts entre ses fonctions
alimentaires, économiques et écologiques.
Compétences
[...]
Le service en charge de l'aménagement du territoire incite les communes
à réexaminer leurs planifications en vue d'intégrer les objectifs et les
éléments constitutifs du REC."
Enfin, la Mesure F11 du PDCn, intitulée "Priorités
du sol", souligne que la carte des priorités du sol "fait ressortir
notamment les terres qui se prêtent aux grandes cultures ou aux herbages, les
terres moins favorables accueillant des biotopes ou susceptibles d'en accueillir,
les sols rares à protéger, les terres sensibles au compactage ou menacées d'érosion,
etc. Pour établir que l'affectation est conforme aux aptitudes naturelles du sol
(qualités et potentiels), les communes désignent les sols dignes de protection répondant
à l'une ou l'autre des priorités suivantes: les surfaces où la priorité est
donnée à l'agriculture [soit] les sols fertiles intéressants pour l'agriculture;
les surfaces où la priorité est donnée à la nature [soit] les surfaces
intéressantes et potentiellement intéressantes pour la biodiversité et les
échanges biologiques, telles que terres humides ou sèches, espaces cours d'eau,
rives, lisières de forêts et les autres surfaces moins productives formant un
réseau écologique. Ces espaces sont affectés en zone à protéger s'ils sont
destinés à durer [...] et l'exploitation agricole y est soumise à conditions (extensification)".
S'agissant des zones d'activités, le recourant se réfère
à la mesure D12 du PDCn. Il convient de souligner que cette mesure – qui
s'inscrit dans un objectif général de valorisation du tissu économique et de renforcement
de la vitalité des centres – vise en premier lieu à "garantir
une offre en zones d'activités régionales et locales adaptées aux besoins de
l'économie et complémentaire aux sites stratégiques, à établir les stratégies
régionales de gestion des zones d'activités et à établir le partenariat entre
le Canton, les communes et les structures régionales". La Mesure D12 est
ainsi rédigée comme suit :
"
Mesure
En complémentarité
avec la Politique des pôles de développement (PPDE), le Canton facilite le développement
de zones d'activités destinées à l'accueil de PME et de petits artisans, entre
autres. Dans le cadre du système de gestion des zones d’activités, les communes
et les structures régionales, en coordination avec le Canton, élaborent une stratégie
régionale de gestion des zones d’activités qui répond aux objectifs suivants:
▪ assurer une utilisation mesurée et rationnelle
du sol;
▪ justifier les besoins pour l’extension ou la
création de zones d’activités régionales et locales sur la base d’une analyse
régionale;
▪ dimensionner les zones d'activités régionales et
locales en fonction du développement économique attendu et du potentiel
d’accueil régional existant;
▪ favoriser la disponibilité des réserves;
▪ optimiser l’utilisation des zones d’activités
régionales et locales existantes, en stimulant leur densification et la qualité
de leurs aménagements;
▪ sur la base d’une évaluation à l’échelle régionale,
permettre le maintien, voire l’agrandissement d’entreprises compatibles avec le
milieu villageois dans les zones d’activités locales;
▪ stimuler le développement des nouvelles zones
d’activités régionales en principe dans ou à proximité immédiate des
agglomérations et centres;
▪ coordonner la localisation et la vocation des
sites;
▪ garantir des conditions d'accessibilité adaptées
à la destination des zones d’activités régionales et locales et minimiser les
nuisances;
▪ favoriser la gestion durable et coordonnée des
flux d’énergie et de matière entre les acteurs économiques ou publics;
▪ favoriser
une réflexion énergétique globale dans les processus de planification en matière
de localisation des zones d’activités.
Principes de localisation et de
dimensionnement
[...]
L'extension
ou la création de zones d'activités locales est possible uniquement pour:
▪ faciliter le maintien ou l’agrandissement
d’entreprises locales existantes. Dans ce cas, toute extension ou création de
zone d’activités locale est conditionnée à la réalisation d’un projet concret
et à la justification de l'absence de solution alternative;
▪ permettre
la relocalisation de réserves locales existantes mal situées. Dans ce cas, toute
extension ou création de zones d’activités locales est conditionnée au déclassement
simultané des réserves existantes mal situées, pour une surface au moins équivalente
aux réserves déplacées. Les projets de relocalisation de réserves locales
doivent être identifiés dans les stratégies régionales de gestion des zones
d’activités.
"
c) L'art. 44 du règlement sur le plan d'affectation
communal (RPACom) devrait avoir à l'avenir la teneur suivante:
"
CHAPITRE XI    ZONE
AGRICOLE PROTÉGÉE
Affectation          art. 44
Sous réserve de l'alinéa suivant,
les dispositions de la zone agricole sont applicables dans cette zone.
Cette zone a pour objectif la
conservation du Mont de Chamblon (objet IMNS) et d'un paysage agricole ouvert
définie selon le principe des échappées paysagères du Plan directeur cantonal
et de la préservation de la biodiversité.
La partie de la zone agricole
protégée soumise à l'inventaire cantonal des monuments naturels et des sites (IMNS)
telle que figurée sur le plan, est inconstructible.
Partout ailleurs, toutes nouvelles
constructions doivent y être évitées dans toute la mesure du possible. Ne peuvent
être autorisées que des constructions, des structures techniques ainsi que des
serres bien intégrées dans le paysage. Dans les liaisons biologiques du Réseau
écologique cantonal, les nouvelles constructions ne doivent pas constituer un
obstacle ni une perturbation à la circulation de la faune."
La zone agricole, dans le PACom contesté, est régie
par les articles 39 et suivants, qui se lisent comme suit:
"
CHAPITRE
X     ZONE AGRICOLE
Affectation                                  art.
39
Cette zone est
destinée à la culture du sol et aux activités en relation étroite avec
celle-ci.
[...]
Les dispositions des lois
fédérales et cantonales sur la zone agricole sont applicables.
Constructions                            art.
40
Conformément à
l'art. 81 LATC, les constructions en zone agricole sont soumises à autorisation
du département cantonal compétent.
Peuvent être autorisées
les constructions et installations reconnues conformes à la zone par le droit
fédéral, nécessaires aux activités agricoles ou viticoles.
[...]
Principe de
regroupement         art. 41
Dans un but de préservation des
sites et des espaces ouverts, l'implantation des constructions sera choisie
pour préserver la cohérence du paysage en les regroupant avec d'autres
constructions.
Distance                                     art.
42
[...]
Aménagements                          art.
43
Les mouvements
de terre seront limités au maximum et préserveront une continuité harmonieuse
de la topographie. Les talus artificiels pour terrasses et dégagements d'habitation
sont interdits.
Les aménagements extérieurs et les
plantations préserveront le caractère rural propre au contexte. Les arbres ornementaux
non indigènes sont interdits. Les haies sont réalisées au moyen d'essences indigènes,
à l'exclusion notamment des thuyas ou laurelles."
Quant à la zone viticole protégée, elle est prévue
en ces termes à l'art. 45 PACom:
"
CHAPITRE XII   ZONE
VITICOLE PROTÉGÉE
Affectation                                  art.
45
Cette zone est
destinée à la viticulture et aux activités en relation étroite avec celle-ci.
Cette zone a
pour objectif la conservation du Mont de Chamblon. Elle est inconstructible.
Les dispositions des lois
fédérales et cantonales sur la zone agricole et sur la zone viticole sont
applicables."
Enfin, la zone d'activités économiques est régie notamment
par les art. 29 et 30 RPACom:
"
CHAPITRE VI    ZONE
D'ACTIVITÉS ÉCONOMIQUES
Affectation                                  art.
29
La
[zone]
d'activités économiques est réservée
aux activités moyennement gênantes, tels les petits établissments industriels
et les entreprises artisanales. Les activités de type chantiers de démolition ou
de récupération y sont interdits.
[...]
Utilisation
du sol                       art. 30
Le volume construit est limité à
3,5 m
3
par m
2
de surface de la parcelle affectée en zone
d'activités économiques. "
5.
En premier lieu, le recourant considère que le changement d'affectation
des parcelles n
os
657, 659, 660 et 662 porte atteinte à la
garantie de la propriété.
La garantie de la propriété ancrée à l'art. 26 al. 1
Cst. n'est pas absolue. Comme tout droit fondamental, elle peut être restreinte
aux conditions fixées par l'art. 36 Cst. La restriction doit reposer sur
une base légale, être justifiée par un intérêt public et respecter le principe
de la proportionnalité. L'atteinte au droit de propriété est tenue pour particulièrement
grave lorsque la propriété foncière est enlevée de force ou lorsque des
interdictions ou des prescriptions positives rendent impossibles ou beaucoup
plus difficiles une utilisation du sol actuelle ou future conforme à sa
destination (cf. ATF 135 III 633 consid. 4.3; 131 I 333 consid. 4.2).
En l'occurrence, les décisions attaquées reposent
sur une base légale suffisante soit les art. 1, 3, 16, 16a et 17 LAT et les mesures
C12, E22 et F11 du PDCn qui a force obligatoire pour les autorités en vertu de
l'art. 9 LAT. La procédure des art. 34ss LATC a été suivie rigoureusement,
ce que le recourant ne conteste pas sous réserve de la notification de la
décision du Conseil général de Suscévaz du 24 juin 2020 dont on a vu qu'elle ne
porte pas à conséquence en vertu du principe de la "guérison" (cf.
supra
consid. 2).
L'instauration d'une zone agricole protégée et le
périmètre de celle-ci revêtent manifestement un intérêt public au vu des
particularités remarquables que présente le territoire de la commune de
Suscévaz qu'il s'agisse du Mont de Chamblon et de ses abords, des échappées
paysagères de la plaine de l'Orbe en direction du lac de Neuchâtel, des
couloirs à faune répertoriés ou encore des liaisons biologiques à protéger. S'il
est exact que les TIBS et TIBP n'ont pas d'effet juridique proprement dit, le
PDCn s'impose cependant aux autorités communales qui doivent, dans la mesure du
possible, en tenir compte dans leur planification; elles doivent en outre
favoriser des solutions régionales. Or, dans le cas particulier, la
délimitation de la zone agricole et de la zone agricole protégée a été définie en
coordination avec le nouveau plan d'affectation de la commune de Mathod afin d'envisager
la construction de serres dans un même périmètre global et, à l'inverse, de laisser
libres de construction des enfilades de parcelles agricoles pour favoriser le
passage de la faune dans le respect du REC.
Le principe de la proportionnalité (art. 5 al. 2
Cst.) exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats
escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par
une mesure moins incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute
limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre
celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la
proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; ATF 142 I
76 consid. 3.5.1 p. 84 et la réf. cit.). En l'espèce, les parcelles n
os
657,
659, 660 et 662 du recourant se situent dans la plaine de l'Orbe, à proximité
immédiate de l'objet n° 117 IMNS; en outre, elles se trouvent en grande
partie sur un TIBS (cf.
supra
let. A). La parcelle n° 662 en
revanche n'est incluse dans aucun périmètre de protection spécifique, mais
touche du coin nord-ouest de sa limite le tracé d'une liaison biologique
terrestre d'importance suprarégionale à renforcer.
La zone agricole protégée planifiée ici a dès lors pour but tant la protection
du paysage que le maintien de la biodiversité et de la faune. On ne voit guère
par quelle autre mesure que la limitation des possibilités de construire les
buts recherchés pourraient être atteints. Une pesée des intérêts a clairement
été opérée par les autorités communales et cantonales qui ont renoncé, à la
suite de la première mise à l'enquête, à maintenir la parcelle n° 694 (également
propriété du recourant, d'une surface de 122'649 m
2
) en zone
agricole protégée quand bien même celle-là est intégralement couverte par un TIBS
et traversée par une liaison biologique amphibie. La planification s'est manifestement
faite de manière globale, le projet de PACom regroupant, d'une part, les
parcelles colloquées en zone agricole protégée et, d'autre part, celles maintenues
en zone agricole. Au demeurant, dans la mesure où les parcelles n
os
657,
659 et 662 ne se trouvent pas strictement dans le périmètre de l'objet
n° 117 IMNS, l'art. 44 RPACom permet que des constructions, des structures
techniques ainsi que des serres bien intégrées dans le paysage soient autorisées
à titre exceptionnel, le rapport 47 OAT précisant à cet égard que l'exploitant
doit alors démontrer que la localisation des constructions projetées s'impose
en zone protégée. Ainsi, la règle est l'inconstructibilité, mais elle n'est pas
absolue si l'on se trouve en dehors du périmètre de l'objet n° 117 IMNS.
L'examen d'un projet de construction se fera de manière individualisée, au
regard des besoins du ou de la requérante le moment venu, y compris s'agissant
de la pose éventuelle de panneaux solaires; l'art. 44 RPACom mentionne expressément
les structures techniques, n'excluant pas de tels panneaux. L'étendue de la
zone agricole protégée a été restreinte au fil de la procédure d'élaboration du
PACom pour tenir compte des besoins des agriculteurs. Des parcelles communales
ont de surcroît été mises à disposition en zone agricole pour répondre à
certains besoins particuliers. Une pesée des intérêts a manifestement été
effectuée dans le respect des objectifs de protection tant de l'agriculture que
du paysage et de la biodiversité. Il appert ainsi que la garantie de la
propriété du recourant est respectée par la nouvelle planification communale.
Mal fondé, ce grief doit être rejeté.
6.
Concernant ses parcelles n
os
657, 659, 660 et 662, le
recourant fait encore valoir une inégalité de traitement (art. 8 Cst.) en
particulier par rapport aux parcelles maintenues en zone agricole non protégée
qui se situent à proximité immédiate du village alors qu'elles seraient
comprises dans un périmètre ISOS.
Une décision ou une norme viole le principe de
l'égalité de traitement (art. 8 Cst.) lorsqu'elle établit des distinctions
juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la
situation de fait à réglementer, ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions
qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est
semblable n'est pas traité de manière identique et que ce qui est dissemblable
ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou
semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 141 I
153 consid. 5.1; 140 I 77 consid. 5.1; 137 I 167 consid. 3.4; 136 II 120
consid. 3.3.2). Ce principe n'a qu'une portée réduite dans l'élaboration des
plans d'affectation.
Il est en effet dans la nature même
de l'aménagement local que la délimitation des zones crée des inégalités et que
des terrains de mêmes situation et nature puissent être traités différemment en
ce qui concerne tant leur attribution à une zone déterminée que leur
possibilité d'utilisation. Du point de vue constitutionnel, il suffit que la planification
soit objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire
(ATF
142 I 162 consid. 3.7.2; 121 I 245 consid. 6e/bb p. 249; TF 1C_352/2014 du 10
octobre 2014 consid. 4.1; TF 1C_76/2011 consid. 4.1; AC.2021.0001 du 2 juillet
2021 consid. 5; AC.2018.0176 du 28 août 2019 consid. 3c; AC.2015.0175 du 14
octobre 2016 consid. 3).
En l'occurrence, les parcelles n
os
657,
659, 660 et 662 du recourant ne se situent pas à proximité du village (lequel
n'est plus répertorié à l'ISOS depuis l'édition publiée en automne 2013). Ainsi
que cela ressort du rapport 47 OAT, la délimitation de la zone agricole tient
compte du principe de regroupement des constructions; les parcelles agricoles
qui entourent le village n'ont pas été colloquées en zone agricole protégée
afin de favoriser sur ces parcelles-là, à proximité du bâti, les constructions dont
les entreprises agricoles pourraient avoir besoin à l'avenir, sans porter
atteinte aux grands ensembles paysagers qui justifient à l'inverse l'instauration
d'une zone agricole protégée aux abords du Mont de Chamblon et dans la plaine
de l'Orbe. Il appert que la situation des parcelles du recourant n'est pas
comparable à celle des parcelles agricoles situées à proximité de la zone à
bâtir et que rien ne justifie qu'elles soient maintenues en zone agricole comme
les parcelles auxquelles se réfère le recourant. Au sein même des parcelles propriété
du recourant, des traitements différenciés ont été appliqués compte tenu de la
situation de chaque parcelle sur le territoire communal. Comme rappelé
ci-dessus (
supra
consid. 5), le recourant est également propriétaire de
la parcelle n° 694 d'une surface de 122'649 m
2
qui, après
avoir été colloquée en zone agricole protégée dans le cadre de la première mise
à l'enquête publique, a été maintenue en zone agricole lors de la seconde mise
à l'enquête puis dans le PACom adopté par le Conseil général de Suscévaz et
approuvé par le DIT; cette parcelle située dans un autre secteur du territoire
communal a été colloquée comme la parcelle voisine n° 690, propriété d'un
tiers, dont la majeure partie (initialement affectée en zone agricole protégée)
a été maintenue en zone agricole. En définitive, aucune inégalité de traitement
ne saurait être retenue dans l'affectation des parcelles n
os
657,
659, 660 et 662 du recourant.
Mal fondé, ce grief doit également être rejeté.
7.
Le recourant conteste ensuite le sort réservé à sa parcelle n° 493,
précédemment colloquée en zone artisanale et affectée à l'avenir pour partie en
zone d'activités économiques et pour partie en zone viticole protégée.
a) Concernant le traitement de cette parcelle, le
recourant invoque derechef une violation de la garantie de propriété au sens de
l'art. 26 al. 1 Cst., dont on a vu qu'elle n'est pas absolue et peut
être restreinte aux conditions fixées par l'art. 36 Cst., soit si elle
repose sur une base légale, est justifiée par un intérêt public et respecte le principe
de la proportionnalité (
supra
consid. 5).
Il importe de rappeler que la parcelle n° 493 est
intégralement située dans le périmètre de l'objet n° 117 de l'IMNS dont
l'autorité cantonale compétente souhaite renforcer la protection; elle est
également incluse dans une réserve de faune. Actuellement, sur une surface
totale de 10'204 m
2
, la parcelle n° 493 supporte, dans sa
partie ouest, quatre bâtiments représentant 1'941 m
2
au sol (lesquels
abritent les infrastructures nécessaires à l'entreprise maraîchère du recourant);
elle comprend en outre 3'241 m
2
en place-jardin; le solde de la
parcelle à l'est est composé de 5'022 m
2
de vignes. Le PACom
litigieux prévoit de colloquer les vignes en zone viticole protégée et le solde
de la parcelle à l'ouest en zone d'activités économiques. Le recourant souhaite
que toute la parcelle soit maintenue en zone d'activités économiques (pour mémoire,
elle est entièrement affectée en zone artisanale dans le PGA de 1981); il
invoque les besoins de développement pour son entreprise, en particulier la nécessité
de construire des réfrigérateurs supplémentaires, rappelant qu'un projet de
hangar pour chambres froides avait été déposé en 2018 et refusé par la municipalité
en application de l'art. 77 aLATC nonobstant une synthèse positive de la
Centrale des autorisations en matière de construction (CAMAC). Or, il résulte
d'une lettre de la Direction générale de l'environnement section Biodiversité
et paysage (DGE-BIODIV) adressée le 10 juillet 2018 à la municipalité que c'est
par erreur que le projet de hangar n'avait pas été soumis à la DGE-BIODIV dans
le cadre de la synthèse CAMAC; il est précisé que, compte tenu des
modifications envisagées du PGA (collocation des quelque 5'000 m
2
de vignes en zone viticole protégée), l'autorisation spéciale requise n'aurait
pas été délivrée.
Ainsi, les autorités cantonales compétentes ont insisté
pour que les vignes ne restent pas en zone d'activités économiques. À
l'inverse, les autorités communales et cantonales se sont accordées pour que les
parcelles n
os
492 et 491 (propriété du recourant et présentant des
surfaces de respectivement 1'004 m
2
et de 1'778 m
2
)
situées à l'ouest de la parcelle n° 493, bien que libres de toute
construction, soient colloquées en zone d'activités économiques dans le nouveau
PACom afin de permettre au recourant de développer ses infrastructures en
direction de la parcelle n° 490 elle aussi déjà partiellement bâtie.
Le recourant a exposé lors de l'inspection locale
que les parcelles n
os
491 et 492 ne suffiraient pas pour les
développements futurs, du matériel y étant déjà entreposé. Il a invoqué dans
ses écritures la mesure D12 du PDCn dont il soutient qu'il en découlerait un
intérêt public au développement de zones d'activités locales.
La Mesure D12, comme mentionné plus haut (
supra
consid. 4), a pour but de valoriser le tissu économique dans le respect
cependant des règles d'aménagement du territoire. Elle préconise une évaluation
régionale pour tout développement de zones d'activités qu'elles soient
régionales ou locales; en outre, la création ou l'extension
de zones d’activités locales est conditionnée à la
réalisation
d’un projet concret et à la justification de l'absence de solution alternative.
En l'occurrence, il s'agit uniquement de développer l'entreprise
du recourant, lequel non seulement dispose d'autres parcelles sur le territoire
de la commune de Suscévaz (dont les parcelles n
os
491 et 492), mais
aussi de bien-fonds sur d'autres communes voisines. L'on peut dès lors douter
de l'applicabilité de la Mesure D12 au cas d'espèce, qui n'a pas pour vocation
de développer une zone d'activités économiques à l'avantage de plusieurs entrepreneurs
renforçant le tissu économique local ou régional. Il s'agit bien ici d'un
intérêt privé du recourant qui s'oppose à l'intérêt public de la protection du
paysage et de la faune en particulier du Mont de Chamblon et de ses abords. Les
décisions attaquées reposent sur une base légale suffisante (art. 1, 3, 15, 16,
16a, 17 LAT, ainsi que la loi vaudoise sur la protection de la nature et des
sites du 10 décembre 1969 ‑ désormais loi sur la protection du
patrimoine naturel et paysager du 30 août 2022 ‑ [BLV 450.11])
et les mesures C12, D12, E22 et F11 du PDCn qui a force obligatoire pour les
autorités en vertu de l'art. 9 LAT. La pesée des intérêts a bien eu lieu et la
collocation de la partie ouest de la parcelle n° 493 paraît propre à
préserver le paysage et la biodiversité sans porter atteinte de manière disproportionnée
aux intérêts économiques du recourant.
Ainsi, la planification communale litigieuse ne prête
pas le flanc à la critique et respecte la garantie de la propriété du recourant.
b) Toujours à propos de l'affectation dans le PACom
litigieux de sa parcelle n° 493, le recourant invoque encore une violation
du principe de l'égalité de traitement (art. 8 Cst.) en faisant valoir que
d'autres parcelles précédemment en zone artisanale ont été maintenues en zone
d'activités économiques alors qu'elles seraient libres de toute construction.
Or, il résulte du guichet cartographique cantonal que les parcelles
n° 115, 116, 117 et 490 auxquelles le recourant compare sa parcelle
n° 493 sont toutes d'ores et déjà partiellement bâties. Lors de l'audience
avec inspection locale qui s'est tenue le 1
er
octobre 2021, il
a été exposé que ces parcelles ne pouvaient pas être maintenues en zone d'habitation
en raison du surdimensionnement de la zone à bâtir communale; en revanche, dans
la mesure où les propriétaires desdites parcelles n'avaient que peu développé leurs
projets artisanaux, ils ont été invités à le faire dans un délai de dix ans,
sous peine de voir leur droit au développement s'éteindre (art. 52 LATC). La
situation de ces propriétaires n'est en rien comparable avec celle du recourant
qui, d'une part, a déjà bien développé son activité sur la parcelle n° 493
et n'avait pas besoin d'y être encouragé et, d'autre part, est propriétaire de 5'000
m
2
de vignes absentes des parcelles n
os
115, 116,
117 et 490. Conformément à l'art. 8 Cst. (cf.
supra
consid. 6), un
traitement différencié de la parcelle n° 493 est ainsi justifié et le
grief tiré de l'inégalité de traitement doit être écarté.
8.
Enfin, le recourant conteste la teneur de l'art. 30 RPACom qui prévoit
un indice de masse de la zone d'activités économiques de 3,5 m
3
par m
2
;
il considère cet indice comme insuffisant et requiert qu'il soit doublé. À l'appui
de ce grief et de cette conclusion, le recourant invoque à nouveau la Mesure
D12 du PDCn; il soutient que le développement de son activité sur la parcelle
n° 493 déjà construite correspond au développement de l'activité
économique dont le canton a besoin.
Le rapport 47 OAT, dans sa version de novembre 2019
jointe au dossier de seconde mise à l'enquête publique, mentionne à propos de
cet indice qu'il "est usuel et permet une utilisation judicieuse du sol.
Les simulations effectuées dans le secteur montrent qu'avec un tel indice, les
différentes parcelles partiellement construites seraient aujourd'hui utilisées entre
5 % et 85 %, ce qui laisse entrevoir d'importants potentiels de densification."
Ainsi que cela a été développé au consid. 7a
supra
,
la Mesure D12 du PDCn a pour but de valoriser le tissu économique dans le
respect cependant des règles d'aménagement du territoire. En l'espèce, l'intérêt
public à la préservation du paysage dans le périmètre de l'objet n° 117 de
l'IMNS est manifeste; il justifie de ne pas prévoir un indice de masse plus
important que ce qui est habituellement prévu, une densification plus grande
des infrastructures artisanales n'étant pas souhaitable dans un périmètre protégé.
Mal fondé, ce grief doit être écarté et l'art. 30
RPACom maintenu dans sa rédaction adoptée et approuvée.
9.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté
et les décisions entreprises confirmées en tant qu'elles concernent les
parcelles du recourant.
Succombant, le recourant devra supporter l'émolument
judiciaire (art. 49 al. 1 LPA-VD et art. 4 du tarif des frais judiciaires et
des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]) ainsi que
l'indemnité à titre de dépens à laquelle a droit l'autorité communale, qui obtient
gain de cause avec l'assistance d'un avocat (art. 55 LPA-VD et art. 10 et 11
TFJDA). Sur ce dernier point, il convient de rappeler que la décision sur effet
suspensif, qui rejetait la requête de levée dudit effet présentée par
l'autorité intimée communale, indiquait que le sort des frais et dépens suivait
le sort de la cause au fond. Il s'agit dès lors de tenir compte de la décision
incidente rendue dans l'évaluation des frais et dépens mis à la charge du recourant.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les décisions du Conseil général de Suscévaz, du 24 juin 2020, et du
Département des institutions et du territoire, du 16 novembre 2020, sont
confirmées en tant qu'elles concernent les parcelles n
os
493,
657, 659, 660 et 662.
III.
Un émolument de justice de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge d'A.________.
IV.
A.________ versera à la Commune de Suscévaz une indemnité de 2'000 (deux
mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 11 janvier 2023
La présidente:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial
(ARE) et à l'Office fédéral de l'agriculture (OFAG).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),
le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.