vd_omni · AF.1999.0020 · 2000-06-29 · fr

RAUSCHERT Philippe c/ccl du SAF du Mont-sur-Lausanne | L'ORNI prévoit que de nouvelles zones à bâtir ne peuvent être légalisées que là où les valeurs limites sont respectées, mais cette ordonnance ne constitue pas, contrairement à ce que craint le recourant, une base légale qui permettrait d'interdire l'équipement des zones à bâtir existantes ni d'empêcher la délivrance de permis de construire à proximité d'installations existantes.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.06.2000 AF.1999.0020

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 29 juin 2000
sur le recours interjeté par
Philippe
RAUSCHERT
, au Mont-sur-Lausanne,
contre
la décision rendue le 18 octobre 1999 par la
commission
de classification du Syndicat d'améliorations foncières du Mont-sur-Lausanne
concernant le nouvel état (attribution d'une parcelle en zone industrielle
survolée par une ligne électrique à haute tension).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. fPierre
Journot, président; M. Olivier Renaud et M. Antoine Rochat, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Le Syndicat
d'améliorations foncières du Mont-sur-Lausanne a été créé par arrêté du Conseil
d'Etat du 19 mars 1982. Il a pour but le remaniement parcellaire en corrélation
avec l'adoption d'une zone agricole liée à une zone à bâtir, la construction de
chemins et la pose de canalisations d'assainissement.
Le syndicat a
notamment mis à l'enquête les taxes-types de l'ancien état en 1987, puis en
1992 divers objets dont le sous-périmètre des terrains à bâtir soumis à
péréquation réelle. Le nouveau règlement communal et son plan général
d'affectation (PGA) ont été approuvés par le Conseil d'Etat le 6 août 1993. A
l'intérieur du périmètre du syndicat, l'entrée en vigueur de cette règlement
communale est subordonnée à l'entrée en force du nouvel état de propriété
élaboré par le syndicat (voir les arrêts AF 99/005 et AF 99/010 du 2 juin 2000
au sujet de la portée de l'art. 124 PGA).
Le syndicat a procédé
à la récolte des voeux des propriétaires au début de 1997. Dans la formule ad
hoc remplie le 28 mars 1997, le recourant a indiqué qu'il souhaitait recevoir,
pour sa prétention au nouvel état qui s'élève à environ 230'000 fr., une
surface située de 1530 m² dans la zone industrielle
"Budron sud"
,
soit à l'extrémité est de cette zone (premier voeu) soit à l'extrémité nord de
cette zone (deuxième voeu). Le recourant a déclaré également qu'à défaut, il
souhaitait que sa prétention soit vendue contre une soulte équitable. En
réponse à la question correspondante, il se déclarait prêt à payer une soulte
de 15'000 à 20'000 fr. pour accroître la surface constructible attribuée.
Il faut préciser,
d'après ce qu'indique le recourant dans ses voeux ainsi que dans son recours,
que la menuiserie Rauschert est installée actuellement au Mont-sur-Lausanne en
zone de villa et que le recourant souhaite donner la possibilité à son fils,
qui exploite la menuiserie au bénéfice de la maîtrise fédérale, et à son
petit-fils qui se prépare à son tour à cet examen, de posséder un terrain adéquat
pour la construction d'un nouvel atelier, ce qui permettrait de prolonger
l'entreprise familiale jusqu'à la quatrième génération.
B.                    Du 23 novembre au 23
décembre 1998, le syndicat a mis à l'enquête divers objets, dont notamment
l'estimation des terres et des valeurs passagères, la répartition des nouvelles
parcelles, l'adaptation des servitudes et des autres droits ainsi que le
tableau des soultes.
D'après le compte de
l'ancien état, le recourant est propriétaire de la parcelle 943, actuellement
cultivée, d'une surface de 10'148 m² estimée - d'après les chiffres mis à
l'enquête - 96'925 fr., ce qui détermine une prétention dans le nouvel état de
228'456 fr. après application du coefficient de péréquation de 2,2623 à la
valeur de l'ancien état. Comme l'explique la commission de classification dans
son rapport du 30 septembre 1998 mis à l'enquête (chiffre 9.1), ce facteur
multiplicateur de 2,2623 correspond au rapport entre la valeur totale du
terrain soumis à péréquation à l'ancien état et la valeur totale des mêmes
terrains au nouvel état, après entrée en vigueur du nouveau plan général
d'affectation. La prétention de chaque propriétaire dans le nouvel état
correspond à l'estimation de son ancien état multipliée par ce coefficient.
Dans le nouvel état mis
à l'enquête, le recourant recevait la parcelle 3067 de 1'761 m², estimée
278'238 fr. (soit 158 fr. le m²). Cette parcelle 3067 se trouve dans la partie
médiane de la zone industrielle Budron
"Budron sud"
, en
bordure d'un chemin existant orienté sensiblement dans l'axe nord-sud, dont
l'angle formé par ce chemin et, au sud, une future route dont l'emprise est
attribuée à l'Etat de Vaud, Service des routes.
A cet endroit, deux
lignes électriques à haute tension appartenant à Energie Ouest Suisse (EOS) sont
implantées selon un tracé sensiblement parallèle au chemin existant. Celle de
ces lignes qui se trouve à l'est du chemin survole l'angle nord-ouest de la
parcelle attribuée au recourant.
Le recourant a formulé
diverses réclamations sur la feuille d'enquête, notamment au sujet de
l'estimation de l'ancien état ainsi qu'au sujet de la parcelle attribuée au
nouvel état: il relevait au sujet de cette dernière qu'en raison de sa
contenance, la soulte à payer dépassait largement le montant envisagé, que son
prix au m² dépassait celui des parcelles voisines, que les accès à cette
parcelle n'étaient pas définis sur le plan et enfin que le survol de la
parcelle par la ligne à haute tension constituait un très sérieux handicap pour
la construction d'une menuiserie. Il s'opposait ainsi à l'attribution de la
parcelle 3067.
C.                    Par décision du 18
octobre 1999 rendue après auditions du recourant, la commission de
classification a rectifié l'estimation de l'ancien état du recourant, admettant
une erreur sur ce point et portant l'estimation à 100'984 fr. et sa prétention
dans le nouvel état (après application du coefficient multiplicateur) à 228'456
fr. S'agissant du nouvel état, la commission de classification a diminué de 158
à 150 fr./m² le prix d'attribution de la parcelle et ramené sa surface à 1'711
m², d'où une valeur d'attribution de 256'650 fr. La commission de
classification a également constitué une nouvelle servitude de passage pour
assurer l'accès de la parcelle.
S'agissant de la
présence de la ligne à haute tension, la décision de la commission de
classification indique que celle-ci n'est pas compétente pour prendre en compte
les incidences que pourrait avoir l'ordonnance sur la protection contre le
rayonnement non ionisant, qui était alors en cours d'élaboration. Elle ajoute
encore ce qui suit:
"Comme expliqué lors des auditions la
Commission vous rappelle que la parcelle no 3067 n'est grevée d'aucune
servitude de restriction de bâtir en faveur de l'EOS. Il existe toutefois bien
une servitude (dispensée d'inscription au Registre foncier) autorisant EOS à
"survoler" votre parcelle, mais cette servitude ne contient pas de
clause limitant les possibilités de construire.
Voilà pourquoi la Commission n'a pu
comptabiliser, relativement à cette ligne EOS, qu'une valeur passagère de fr.
510.- à titre d'indemnisation pour le survol des fils sur 30 m', soit fr.
17.--/m' selon les tarifs en vigueur en la matière.
En conséquence et à défaut de servitudes de
restriction de bâtir, la Commission ne peut que vous engager à présenter à EOS
un projet de construction sur votre parcelle conforme au règlement de la zone
industrielle afin de négocier avec cette société l'indemnisation qui vous sera
due contre l'inscription d'une servitude ad'hoc."
EOS a confirmé cette
procédure lors d'un courrier adressé à la commission le 7 juillet 1999 qui
précise notamment que
"Chaque propriétaire d'une parcelle
survolée et non soumise à une servitude inscrite pourra alors, comme stipulé à
l'art. 3 de chaque convention, s'il "envisage une utilisation nouvelle
(construction permanente, etc.) du terrain occupé par la ligne", demander
au propriétaire de la ligne à ce moment-là, la création d'une servitude
accompagnée d'une indemnisation".
D.                    Par déclaration du 8
novembre 1999, motivée dans le délai imparti par le juge instructeur dans un
mémoire du 18 novembre 1999, le recourant a conclu à l'annulation de
l'attribution de la parcelle 3067 et à ce que la commission de classification
réétudie une attribution répondant à l'un de ses voeux. Le recourant fait
valoir en bref que la zone de sécurité de 12,5 m à partir de l'axe de la ligne
provoque un empiétement total de 736 m², réduisant la surface constructible à
1'025 m² et entraînant l'obligation de construire en
"F 90"
,
soit plus cher et sur un seul niveau en raison de la faible hauteur des fils
conducteurs. Le recourant ajoute que les nouvelles dispositions étudiées par le
Conseil fédéral (il s'agit de l'ORNI) porteront la bande inconstructible à plus
de 32 m à partir de l'axe de la ligne, déterminant un empiétement de 1'536 m²
qui ne laisserait que 175 m² de surface constructible.
La commission de
classification a conclu au rejet du recours par acte du 22 décembre 1999. Elle
y précise notamment qu'elle a tenté en vain de proposer à EOS de clarifier la
situation de la ligne électrique et d'inscrire de nouvelles servitudes de
restriction de bâtir sur les parcelles survolées moyennant indemnisation: EOS
s'est refusée à cette opération en raison de son coût économique.
E.                    Traitant simultanément
les neufs différents dossiers concernant des parcelles situées dans le
périmètre du syndicat (y compris le recours AC 98/059 Osterwalder dirigé contre
le plan de quartier Au Ferrajoz), le tribunal a convoqué des audiences et
adressé aux parties des communications et réquisitions du 6 janvier 2000 en
précisant que l'ensemble des dossiers, à savoir le dossier général du syndicat
ainsi que les différents dossiers individuels, pouvaient être consultés au
greffe par chacune des parties. Le tribunal a notamment fait verser au dossier
les voeux des propriétaires concernés et les rapports de la commission de
classification concernant les enquêtes précédentes du syndicat.
La Commune du Mont a
été invitée à se faire représenter à toutes les audiences.
Pour ce qui concerne
le dossier Rauschert (AF 99/0020), le tribunal a attiré EOS à la procédure en
l'invitant à se déterminer sur le recours. EOS n'a cependant pas déposé de
déterminations écrites.
F.                     L'audience concernant
le recours de Philippe Rauschert a eu lieu le 10 avril 2000 le matin. Y ont
participé Philippe Rauschert et son fils Michel Rauschert, Marc-André Hunziker
représentant EOS, les représentants de la commission de classification (MM.
Biner, géomètre et Schmidt, collaborateur de ce dernier, puis M. Mouquin,
président de la commission de classification), M. Capt, du comité de direction
du syndicat, ainsi que le conseiller municipal Michel Odier et Michel Recordon,
urbaniste communal.
Le représentant d'EOS
a expliqué que la ligne litigieuse située à l'est du chemin existant (la
seconde ligne située à l'ouest du chemin est une ligne de 380 kV qui n'est pas
en cause) est une ligne construite en 1940 d'une capacité de 220 kV mais
exploitée en 125 kV. Il a commenté l'application des règles de l'ordonnance
fédérale sur les lignes électriques (OLEl, RS 734.31), produit une
communication de l'inspection fédérale des installations à courant fort
contenant des recommandations de la Commission fédérale des installations
électriques concernant l'art. 110 de l'ordonnance sur les installations à
courant fort du 20 novembre 1971, et explicité les distances applicables en
l'espèce en établissant un croquis qui a été versé au dossier. Il résulte en
bref de ces explications que la ligne litigieuse a une largeur de 15 m et qu'à
partir de l'axe de celle-ci doit être définie une zone dans laquelle les
constructions ne sont autorisées que moyennant l'octroi d'une dérogation. Cette
zone comprend, à partir de l'axe de la ligne, l'emprise de celle-ci (7,5 m) à
laquelle s'ajoute une distance de 5 m, soit au total 12,5 m dès l'axe de la
ligne.
De son côté, la
commission de classification a expliqué l'estimation à laquelle elle a procédé
par la méthode Naegeli pour la parcelle 3067, qui aboutit au prix de 158 fr. 05
par m². Elle a précisé, en produisant durant l'audience le croquis établi à cet
effet, comment elle avait déterminé le potentiel constructible de la parcelle.
Il ressort de ce croquis et des explications fournies en audience que la
commission de classification a calculé le cube constructible en tenant compte
d'une distance de 10 m par rapport à l'axe de la ligne et, à l'opposé de
celle-ci, d'une hauteur de construction étagée par palier en fonction de
l'éloignement des différents niveaux par rapport à la limite de propriété du
côté est.
Le représentant d'EOS
a encore produit une photocopie de deux conventions constitutives de servitudes
de lignes électriques passées respectivement avec Florent Corbaz le 2 décembre
1959 (indemnité de 135 fr.) et avec Henri Addorn le 17 juin 1963 (indemnité de
544 fr.), ainsi qu'une photocopie de plans où l'on peut reconnaître les
parcelles de l'ancien état de part et d'autre des deux lignes électriques
décrites plus haut.
Le représentant d'EOS
a également évoqué les règles de l'ORNI ainsi que les moyens techniques à
disposition (modification du phasage des ternes) pour influencer les émissions
(bruit, rayonnement) des lignes électriques. Pour le représentant d'EOS, en
bref, l'ORNI ne change rien dans les zones légalisées.
Considérant en droit:
1.                     Les règles de la LAF
sur le remaniement parcellaire soumis à péréquation réelle ont pour l'essentiel
la teneur suivante:
G. Remaniement parcellaire soumis
à péréquation réelle
Art. 98b
. -
Lorsqu'une commune, en relation avec un plan d'affectation, procède à un
remaniement parcellaire soumis à péréquation réelle conformément aux
dispositions de la LATC, la municipalité définit le périmètre de péréquation
comprenant les sous-périmètres agricoles et à bâtir et les dispositions
réglementaires applicables à ceux-ci. Le plan et son règlement sont soumis aux
dispositions de la LATC qui s'appliquent aux plans d'affectation.
Les règles relatives au remaniement de terrains
à bâtir sont applicables par analogie, sous réserve des articles 98c et 98d.
Art. 98c
.- Les
enquêtes publiques portent sur le périmètre et les sous-périmètres du syndicat,
ainsi que sur la double estimation prévue à l'article 86, laquelle peut
également tenir compte de critères d'estimation agricoles tels que le rendement
et la nature des terres.
Art. 98d
.- La commission
de classification attribue à chaque propriétaire des parcelles dans la zone
agricole et dans la zone à bâtir en fonction de la valeur de l'ancien état de
propriété.
Elle tient compte dans la mesure du possible
des voeux des propriétaires désirant obtenir une attribution plus ou moins
importante dans l'une ou l'autre zone.
Quant aux estimations,
elles sont notamment régies par l'art. 86 al. 1 LAF qui prévoit ce qui suit:
"Lorsque la réglementation en matière de
construction est différente dans l'ancien et dans le nouvel état de propriété,
les terrains font l'objet d'une double estimation :
a)  les biens-fonds de l'ancien état de propriété sont taxés en
fonction notamment de leur situation, de leurs équipements (accès, égouts,
alimentation en eau, énergie), de leur forme, de leur topographie, des
dispositions en vigueur réglementant les constructions et des possibilités
objectives de construire dans un proche avenir;
b)  une fois l'emplacement des ouvrages collectifs connu, la commission
de classification procède à une nouvelle estimation des terres selon les mêmes
critères, mais compte tenu de la nouvelle réglementation."
2.                     a) En l'espèce, le
principe de l'attribution au recourant d'une parcelle en zone industrielle
n'est pas contesté. Sans doute le recourant rappelle-t-il qu'à titre de voeu
subsidiaire (formulé lors de la récolte des voeux au sens de l'art. 32 RAF), il
avait demandé que sa prétention au nouvel état lui soit rachetée contre
indemnité. Cette éventualité a été évoquée en audience mais le syndicat a
précisé qu'il n'envisageait pas d'adopter cette solution. La loi ne permet pas
de la lui imposer. En effet, l'art. 88 al. 1 LAF permet au syndicat
d'exproprier un propriétaire dont la prétention ne permet pas l'attribution
d'une parcelle constructible. Cette condition n'est pas réalisée dans le cas du
recourant dont la prétention permet l'attribution d'une telle parcelle. L'art.
88 al. 1 LAF ne permet en revanche pas au propriétaire d'exiger le remplacement
de la totalité de sa prétention par une indemnité en argent.
b) Dans ces
conditions, la question qui se pose est celle de savoir si l'attribution de la
parcelle 3067 au recourant est conforme aux dispositions applicables.
La commission de
classification s'est inspirée de la méthode
"Naegeli"
pour
procéder à l'estimation des terres au nouvel état. Comme le tribunal a déjà eu
l'occasion de le constater dans l'arrêt SI Montenailles SA (AF 99/0005 du 2
juin 2000), cette méthode est fondée sur la constatation qu'il existe une
relation étroite entre la valeur de l'ouvrage et la valeur du terrain. Cette
relation est déterminée par la
"centralité"
(v.
Naegeli/Wenger, L'estimation immobilière, 4 éd. traduite en français, Genève
1997, p. 28 ss). En bref, la
"centralité"
(
"Lageklasse"
dans l'édition originale en allemand) évaluée sur une échelle de 1 à 8, exprime
la qualité du site considéré. Multipliée par le taux de capitalisation, elle
détermine la part que représente la valeur du terrain par rapport à la valeur
du bien immobilier après construction. En l'absence de contestation, il n'y a
pas lieu de revenir sur cette méthode. Pour l'appliquer, la commission de
classification a tenté de déterminer le volume qui pourrait être construit sur
la parcelle en fonction de la distance qui doit être respectée par rapport à la
ligne électrique d'une part, et d'autre part par rapport à la limite des autres
parcelles à l'est. On observe à cet égard que la décision attaquée est muette
sur le détail de ce mode de calcul, ce qui met le recourant dans
l'impossibilité de se déterminer à ce sujet et constitue par conséquent une
violation de son droit d'être entendu. Peu importe cependant. En effet,
l'instruction en audience a permis de constater que la commission de
classification a fixé la largeur de l'emprise due à la ligne en se fiant
apparemment à celle qu'elle avait relevée au sujet d'autres lignes dans le
périmètre du syndicat, ce qui l'a conduite à retenir une largeur de 10 m à
partir de l'axe de la ligne. Cette donnée de fait est cependant erronée car les
explications du représentant d'EOS ont montré que la ligne a non pas 10 m mais
15 m de large en tout, si bien que pour obtenir la distance à respecter dès
l'axe de la ligne, il faut additionner la moitié de cette largeur à la distance
minimale de 5 m, ce qui donne 12,5 m et non pas 10 m. Cette erreur justifie
l'annulation de la décision attaquée car il n'appartient pas au tribunal de
procéder à une reconstitution de ce qu'il faudrait considérer comme le volume
constructible après rectification de la donnée erronée retenue par la
commission de classification. Les indications sommaires recueillies en audience
à ce sujet sont en effet insuffisantes. Il n'y a pas lieu non plus d'examiner
par le détail le bien-fondé des distances retenues par rapport aux dispositions
applicables. On relèvera seulement que la communication de l'Inspection
fédérale des installations à courant fort produite à l'audience par le
représentant d'EOS se réfère à l'art 110 de l'ordonnance fédérale sur les
installations électriques à courant fort dans sa version de 1933 (cette
communication date apparemment de 1972) alors que cette ordonnance de 1933 a
été abrogée en 1994 (art. 85 de l'ordonnance du 30 mars 1994 sur les
installations électriques à courant fort, RS 734.2), la matière semblant
désormais régie par l'ordonnance sur les lignes électriques du 30 mars 1994
également (OLEl, RS 734.31). Il appartiendra à la commission de classification
de faire la lumière sur les distances réglementaires applicables et de
recalculer le volume constructible avant de statuer à nouveau sur l'attribution
du recourant dans le nouvel état.
3.                     L'annulation de la
décision attaquée dispense en principe le tribunal de procéder à l'examen
d'autres questions mais il convient cependant d'examiner les moyens que le
recourant tire de l'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non
ionisant du 23 décembre 1999, entrée en vigueur le 1er février 2000 (ORNI, RS
814.710). Le recourant fait valoir en effet que cette ordonnance impose, par
rapport à la ligne électrique, des distances de sécurité telles que la parcelle
qui lui est attribuée est pratiquement inconstructible.
L'ORNI prévoit que les
installations doivent être construites et exploitées de telle façon que les
limitations préventives des émissions définies à l'annexe 1 ne soient pas
dépassées (art. 24 al. 1). L'autorité veille à ce que les anciennes
installations qui ne répondent pas à ces exigences soient assainies (art. 7)
dans un délai fixé par l'annexe 1 de l'ORNI (art. 8).
L'annexe 1 ORNI
prévoit enfin ce qui suit sous chiffres 15 et 16:
15 Nouvelles installations
1
Les nouvelles installations ne doivent pas dépasser la valeur limite de
l'installation dans les lieux à utilisation sensible dans le mode
d'exploitation déterminant.
2
L'autorité accorde des dérogations lorsque le propriétaire de
l'installation prouve:
a.            que l'ordre des phases est optimisé de telle manière que
la densité de flux magnétique soit minimisée à l'extérieur du tracé dans le
mode d'exploitation déterminant; et
b.           que toutes les autres mesures de limitation du rayonnement
telles que changement de site, modification de l'ordre des phases, câblage ou
introduction de blindages, qui sont possibles du point de vue de la technique
et de l'exploitation, et économiquement supportables, ont été prises.
16 Anciennes installations
1
Lorsque le rayonnement émis par une installation dans son mode
d'exploitation déterminant dépasse la valeur limite de l'installation aux lieux
à utilisation sensible, l'ordre des phases doit être optimisé de telle manière
qu'en ces lieux, la densité de flux magnétique soit minimisée.
2
Le délai d'assainissement au sens de l'art. 8, al. 1, est de trois ans
au plus.
On constate ainsi que
pour les installations existantes, l'ORNI prévoit un assainissement ou pour le
moins des mesures (ce sont celles que le représentant d'EOS a décrites en
audience) destinées à minimiser le flux magnétique. Bien que ni les
dispositions de l'ORNI ni le Rapport explicatif de l'OFEFP du 23 décembre 1999
(notamment en relation avec l'art. 16 ORNI consacré aux exigences posées à la
définition des zones à bâtir) ne le disent expressément, l'ORNI n'a pas pour
effet de remettre en cause, à proximité des installations existantes,
l'affectation à la construction des zones à bâtir définies par la planification
conforme au droit de l'aménagement du territoire. En effet, l'ORNI prévoit que
de nouvelles zones à bâtir ne peuvent être légalisées que là où les valeurs
limites sont respectées, mais cette ordonnance ne constitue pas, contrairement
à ce que craint le recourant, une base légale qui permettrait d'interdire
l'équipement des zones à bâtir existantes ni d'empêcher la délivrance de permis
de construire à proximité d'installations existantes (Urs Walker,
Baubewilligung für Mobilfunkantennenen; bundesrechtliche Grundlagen und
ausgewählte Fagen, in Droit de la construction, 1/2000 p.3, spéc. p. 5 ch.
1.2.2.5 au sujet de la portée de l'ORNI en général).
Le moyen que le
recourant tire des dispositions de l'ORNI est donc mal fondé.
4.                     Vu ce qui précède, le
recours est partiellement admis. Seul un émolument réduit sera mis à la charge
du recourant.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
partiellement admis.
II.                     La décision
rendue le 18 octobre 1999 par la commission de classification du Syndicat
d'améliorations foncières du Mont-sur-Lausanne est annulée et le dossier
renvoyé à cette autorité pour complément d'instruction et nouvelle décision.
III.                     Un émolument
de 500 francs est mis à la charge du recourant.
Lausanne, le 29 juin 2000
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint