vd_omni · GE.2019.0173 · 2020-02-18 · fr

A.________/Municipalité de Prilly | Recours dirigé contre une décision d'une municipalité prononçant l'exclusion du recourant de jardins familiaux suite à une dénonciation le mettant en cause pour avoir proposé la vente d'une parcelle et d'un cabanon à un tiers. Plainte pénale déposée conre le recourant et faits contestés par celui-ci. Règlement adopté par la municipalité et non approuvé par le chef du département conférant au service des domaines & bâtiments la compétence de décider de l'exclusion avec voie de recours à la municipalité. Rappel de la jurisprudence selon laquelle en présence d'une disposition du droit communal conférant la compétence décisionnelle à une autorité inférieure avec recours à la municipalité, l'administré a le droit d'exiger que le cours normal des instances soit suivi (consid. 1). Violation du droit d'être entendu, la décision attaquée ayant été rendue sans que le recourant puisse s'exprimer sur les griefs retenus (consid. 2). Décision annulée et cause renvoyée à l'autorité compétente.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 18.02.2020 GE.2019.0173

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 18 février 2020
Composition
M. Alex Dépraz,
président
; M. Guillaume Vianin et
Mme Marie-Pierre Bernel, juges; Mme Magali Fasel, greffière.
Recourant
A.________
à ******** représenté par Geneviève GEHRIG, agent d'affaires breveté,
à Lausanne
Autorité intimée
Municipalité de
Prilly,
représentée par Me
Pierre-Olivier WELLAUER, avocat, à Lausanne
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision de la
Municipalité de Prilly du 8 juillet 2019 prononçant son exclusion des jardins
familiaux sis "********"
Vu les faits suivants:
A.
La Direction des Domaines, bâtiments et gérances de
la Commune de Prilly (ci-après: la Direction) a attribué le 2 mai 2001 à A.________
la parcelle n°********, d'une surface de 121 m
2
, des jardins
familiaux de ******** de la Commune de Prilly dès le 1
er
juin 2001.
B.
Le 5 juillet 2001, la Direction a invité A.________
à mieux entretenir son jardin.
Le 30 avril 2013, la Direction a
adressé un simple avertissement à A.________ et lui a imparti un délai au 31
mai 2013 pour remettre en ordre son jardin, notamment pour le débarrasser des
déchets de bois qui l'encombraient et pour couper la haie de bambous.
Le 18 mars 2014, la Direction a envoyé
un nouveau courrier à A.________ lui demandant de tailler la haie de bambous à
une hauteur de 180 cm dans les meilleurs délais.
C.
Le 22 juillet 2019, la Municipalité de Prilly
(ci-après: la municipalité) a informé A.________ qu'elle avait décidé dans sa
séance du 8 juillet 2019 de prononcer son exclusion définitive de sa parcelle.
A l'appui de sa décision, la municipalité a notamment exposé qu'elle avait été
informée que A.________ et B.________, locataire de la parcelle n°******** des
jardins familiaux, voisine de celle de A.________, avaient été impliqués dans
une tentative de sous-location de celle-là et de vente de cabanon à une
personne ne figurant pas sur la liste d'attente. Il était en outre précisé qu'B.________
aurait reconnu avoir sous-loué sa parcelle.
Le 24 juillet 2019, C.________ a
déposé une plainte pénale auprès de la Police Ouest lausannois. Elle a en
substance indiqué qu'elle avait eu un contact avec A.________ et que celui-ci
lui aurait proposé de lui vendre sa parcelle de jardin et son cabanon pour une
somme de 3'500 fr. Elle aurait versé à ce dernier deux acomptes de
respectivement 500 fr. et 1'000 fr. avant d'apprendre que la transaction
portait en réalité sur la parcelle voisine de celle louée par A.________ et
qu'elle ne pourrait aboutir compte tenu du règlement communal. Elle aurait
ensuite tenté d'obtenir le remboursement des acomptes auprès de A.________ sans
succès.
Le 30 juillet 2019, A.________ s'est
adressé par l'intermédiaire de son mandataire à la municipalité. Il a contesté
les faits et indiqué avoir uniquement agi comme intermédiaire d'B.________. Il
a en outre relevé qu'il n'avait pas reçu d'avertissement et que l'exclusion,
qui était du ressort du Service des Domaines et Bâtiments, était susceptible de
recours à la municipalité. Il demandait que la municipalité annule sa décision
ou considère son intervention comme une contestation auprès de celle-là et
demandait à pouvoir être entendu oralement.
Par courrier du 13 août 2019, la municipalité
a rappelé les motifs l'ayant conduite à prononcer l'exclusion de A.________ en
précisant qu'au vu de leur gravité, un avertissement préalable n'était pas
exigé. Elle a en outre indiqué que le courrier du 22 juillet 2019 faisait état
d'une décision de la municipalité susceptible de recours auprès de la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP).
D.
Par acte du 20 août 2019, A.________ (ci-après: le
recourant), agissant toujours par l'intermédiaire de son mandataire, a déposé
un recours contre la décision notifiée le 22 juillet 2019 en concluant à sa
nullité et subsidiairement à son annulation.
Dans sa réponse du 28 octobre 2019, la
Municipalité de Prilly (ci-après aussi: l'autorité intimée) a conclu au rejet
du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Elle a en outre
demandé la production du dossier de la procédure pénale faisant suite à la
plainte déposée le 24 juillet 2019 par C.________ et a requis la suspension de
la présente cause jusqu'à l'issue de la procédure pénale.
Dans son écriture du 28 novembre 2019,
le recourant s'est opposé à la suspension.
Le 2 décembre 2019, l'autorité intimée
a déposé des déterminations aux termes desquelles elle maintient sa requête.
E.
La Cour a statué sans ordonner d'autres mesures
d'instruction.
Considérant en droit:
1.
Dirigé contre une décision de la municipalité qui
n'est pas susceptible de recours devant une autre autorité et émanant du
destinataire de la décision attaquée, dont les intérêts sont directement
atteints par celle-ci, le recours a été déposé en temps utile et répond pour le
surplus aux autres exigences formelles prévues par la loi si bien qu'il y a
lieu d'entrer en matière (art. 72, 75, 79, 92, 95 et 99 de la loi du 28 octobre
2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]).
2.
Le recourant soulève plusieurs griefs de nature
formelle qu'il convient d'examiner en premier lieu.
a) Le recourant conteste la compétence
de la municipalité pour prendre la décision attaquée. Il relève également que
le règlement sur lequel se fonde la municipalité n'a pas été adopté par le
conseil communal ni été approuvé par le chef du département compétent.
aa) L'art. 29 al. 1 Cst. prévoit que
toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce
que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable. Il
résulte de cette disposition que les règles par lesquelles le législateur détermine
l'organisation de l'administration et définit quels types de décisions peuvent
ou non faire l'objet d'un recours, doivent être observées strictement par les
autorités appelées à statuer. Lorsque le législateur a prévu que les litiges
doivent être soumis à une autorité déterminée, dont les décisions peuvent être
portées par voie de recours devant une autorité supérieure, l'administré a le
droit d'exiger que celle-ci ne se prononce pas sur le fond du litige lorsqu'il
n'a pas été tranché par l'autorité inférieure. Il peut exiger que le cours
normal des instances, tel qu'il a été prévu par la loi, soit suivi. L'autorité supérieure
n'est donc pas habilitée à se saisir d'un litige qui doit d'abord être tranché
par une autorité inférieure, à moins que la loi ne le lui permette expressément
(ATF 99 Ia 317 consid. 4a p. 322; arrêt 1P.210/2003 du 19 juin 2003 consid. 3
et les références; arrêt 2C_1016/2018 du 5 juin 2019, consid. 3.4). Ainsi,
lorsqu'une disposition du droit communal confère une compétence à une autorité
inférieure et prévoit une voie de recours à la municipalité, celle-ci n'est en
principe pas autorisée à statuer directement (arrêt TF 2C_1016/2018 précité,
consid. 3.5 au sujet d'un règlement communal de la Commune de Lausanne).
bb) Selon l'art. 94 de la loi du 28
février 1956 sur les communes (LC; BLV 175.11), les communes sont tenues
d'avoir un règlement de police et les règlements imposés par la législation
cantonale. Elles peuvent avoir d'autres règlements, notamment sur le
fonctionnement des autorités et de l'administration communale. Les règlements
imposés par la législation cantonale de même que les règlements ou dispositions
de règlements qui confèrent des droits ou obligations aux autorités ou aux
particuliers les uns à l'égard des autres n'ont force de loi qu'après avoir été
approuvés par le chef du département concerné. L'article 109 de la loi du 16
mai 1989 sur l'exercice des droits politiques (LEDP; BLV 160.01) est applicable
pour le surplus. L'art. 4 LC confère au conseil général ou communal la
compétence d'adopter les règlements communaux sous réserve de ceux que le
conseil a laissés dans la compétence de la municipalité. Selon l'art. 42
al. 1 LC, les attributions des municipalités s'exercent dans les limites
déterminées par les lois et les règlements communaux. Elles concernent
spécialement l'administration des biens communaux, l'administration du domaine
public et les biens affectés aux services publics (ch. 2).
cc) En l'espèce, la décision est
fondée sur le règlement d'exploitation des jardins familiaux sis ********
(ci-après: le règlement sur les jardins familiaux), adopté par la municipalité
le 25 novembre 2013, qui prévoit les dispositions suivantes s'agissant de la
possibilité d'exclure un locataire:
"
Art. 11   Exclusion
Les parcelles peuvent être retirées aux
locataires par le Service des Domaines et Bâtiments. L'exclusion est prononcée
après un seul avertissement adressé par écrit, sans indemnisation au locataire
exclu et sans préjuger des éventuels dommages et intérêts que la Commune de
Prilly peut réclamer. La validité d'un avertissement est fixée à 2 ans. Les
locataires sortants ou exclus perdent tous leurs droits, sans être libérés pour
autant de toutes leurs obligations. Les motifs d'exclusion, non exhaustifs,
sont entre autres:
- parcelle mal entretenue;
- préjudice grave porté aux biens d'un
locataire ou de la Commune de Prilly;
- en cas de vol simple ou par effraction,
l'exclusion est immédiate, sans possibilité de recours; en outre, la Commune ou
le locataire lésé peuvent déposer plainte auprès des instances compétentes;
- abus de boissons alcoolisés ou consommation
de drogues;
- nuisances persistantes envers les voisins,
notamment à proximité de cabanons autorisés;
- vente ou exploitation de n'importe quel
produit cultivé sur une parcelle des jardins familiaux;
- non-paiement de la location de la parcelle;
- non-respect du présent règlement. […]
Art. 39    Contestation et recours
L'exclusion prononcée par le Service des
Domaines & Bâtiments peut être contestée auprès de la Municipalité dans les
trente jours dès sa notification.
Les décisions de la Municipalité sont
susceptibles de recours, dans les trente jours dès leur notification, auprès de
la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (article 92
LPA-VD)."
Il sied d'abord d'examiner si la
municipalité était compétente pour adopter ce règlement. A cet égard, l'autorité
intimée soutient dans sa réponse que le règlement sur les jardins familiaux se
fonde sur l'art. 42 al. 1 ch. 2 LC. Toutefois, cette disposition se réfère
elle-même aux limites déterminées par les règlements communaux, lesquels
relèvent en principe de la compétence du conseil communal (art. 4 LC). Certes,
l'art. 4 al. 1 du règlement de police de la Commune de Prilly, adopté par le
Conseil communal le 18 décembre 2017 et approuvé par la cheffe du département
compétent le 2 mars 2018, confère à la municipalité la compétence d'adopter les
règlements que le conseil "
reconnaît être de sa compétence
".
Le règlement de police ne contient toutefois pas de disposition conférant à la
municipalité la compétence d'adopter des règlements en lien avec le domaine
public ou les bâtiments publics. Force est en outre de relever que le règlement
sur les jardins familiaux, bien qu'il confère des droits et des obligations à
des particuliers, n'a pas été approuvé par le chef du département compétent
(art. 94 al. 2 LC). Or, la réserve du pouvoir d'approbation du chef du
département s'applique également lorsque le règlement a été édicté par la
municipalité en vertu d'une délégation de compétence contenue dans un règlement
qui a lui-même déjà été approuvé (cf. Tribunal administratif arrêt GE.2000.0087
du 19 janvier 2004, consid. 3).
Cela étant, même si l'on considère que
le règlement sur les jardins familiaux pouvait être adopté par la municipalité,
celle-ci ne serait pas pour autant compétente pour rendre la décision
litigieuse. En effet, il résulte clairement de l'art. 11 du règlement sur les
jardins familiaux que celle-là a délégué à l'une de ses entités administratives
– soit le Service des Domaines et Bâtiments – la compétence d'exclure une
personne des jardins familiaux. Selon l'art. 39 du règlement sur les jardins
familiaux, la municipalité est en revanche compétente pour statuer sur un
recours contre une décision d'exclusion. Cette disposition correspond par
ailleurs à la règle de l'art. 67 al. 5 LC selon laquelle les
décisions rendues sur la base d'une délégation sont susceptibles d'un recours
administratif auprès de la municipalité.
La municipalité était donc de toute
manière tenue de respecter les règles de compétence qu'elle avait elle-même
fixées en la matière, dont il résulte que seul le Service des Domaines et
Bâtiments et non la municipalité était compétent pour rendre la décision
attaquée.
Le recours doit déjà être admis et la
décision attaquée annulée pour ce motif.
b) Le recourant fait également grief à
l'autorité intimée d'avoir prononcé son exclusion sans qu'il ait été invité à
s'exprimer sur les faits qui lui étaient reprochés.
aa) Tel qu'il est garanti à l'art. 29
al. 2 Cst., le droit d'être entendu comprend notamment le droit pour
l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne
soit prise touchant sa situation juridique, le droit de consulter le dossier,
de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses
offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves
essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela
est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 144 I 11 consid. 5.3, 143
V 71 consid. 3.4.1; 136 I 265 consid. 3.2).
En droit vaudois, les art. 33 ss
LPA-VD concrétisent ces garanties. Il en résulte en particulier qu'hormis
lorsqu'il y a péril en la demeure, les parties ont le droit d'être entendues
avant toute décision les concernant (art. 33 al. 1 LPA-VD). Elles participent
en outre à l'administration des preuves (art. 34 al. 1 LPA-VD); elles peuvent
notamment  présenter des offres de preuve au plus tard jusqu'à la clôture de
l'instruction ou encore s'exprimer sur le résultat de l'administration des
preuves, l'autorité pouvant toutefois procéder à une mesure d'instruction en
l'absence des parties s'il y a péril en la demeure ou si la sauvegarde d'un
intérêt public ou privé prépondérant l'exige (art. 34 al. 4 LPA-VD). Les
parties et leurs mandataires peuvent par ailleurs en tout temps consulter le
dossier de la procédure (art. 35 al. 1 LPA-VD), l'autorité ne pouvant
exceptionnellement refuser la consultation de tout ou partie du dossier que si
l'instruction de la cause ou un intérêt public ou privé prépondérant l'exige
(art. 36 al. 1 LPA-VD).
bb) En l'espèce, la décision attaquée
a été rendue sans que le recourant ait été mis au courant des faits qui lui
étaient reprochés et puisse s'exprimer à ce sujet. La municipalité s'est fondée
uniquement sur les déclarations orales de C.________ qui n'ont pas fait l'objet
d'un procès-verbal. En effet, au moment où la décision attaquée a été rendue, cette
dernière n'avait pas encore déposé de plainte pénale contre le recourant. S'il
ressort de la décision attaquée que B.________ aurait reconnu avoir procédé à
une sous-location, ce constat ne repose sur aucune pièce ou procès-verbal
d'audition figurant au dossier. En outre, il est constant que le recourant n'a
pas eu l'occasion de se prononcer ni de requérir des mesures d'instruction.
Autrement dit, la municipalité a violé le droit d'être entendu du recourant.
Dès lors que la cause doit être
renvoyée à l'autorité compétente, il appartiendra à cette dernière, avant
qu'elle rende une décision, de donner la possibilité au recourant de
s'exprimer, à tout le moins par écrit, sur les griefs qui lui sont reprochés
et, cas échéant, d'attendre l'issue de la procédure pénale ou d'ordonner des
mesures d'instruction complémentaires pour établir les faits.
3.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit
être admis, la décision attaquée annulée et la cause renvoyée au Service des
Domaines et Bâtiments de la Commune de Prilly pour qu'il procède dans le sens
des considérants. Au vu des circonstances, il est renoncé à percevoir des frais
(art. 50 LPA-VD). Le recourant obtenant gain de cause avec l'aide d'un
mandataire professionnel, il a droit à une indemnité à titre de dépens,
laquelle sera mise à la charge de la Commune de Prilly (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité de Prilly du 8 juillet
2019 est annulée, la cause étant renvoyée au Service des Domaines et Bâtiments
de la Commune de Prilly pour qu'il procède dans le sens des considérants.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument.
IV.
La Commune de Prilly versera à A.________ une
indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 18 février 2020
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal
fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public
s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le
Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à
celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit
être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et
les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement
en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de
preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de
la partie; il en va de même de la décision attaquée.