vd_omni · PS.2003.0224 · 2003-12-29 · fr

c/Bureau de recouvrement et d'avances de pensions alimentaires | Une décision (annuelle) du BRAPA fixant les avances dues à la requérante sur la base des comptes de l'année précédente - faute d'avoir été qualifiée de ''provisoire'' - acquiert force de chose décidée une fois le délai de recours échu; elle ne peut dès lors être corrigée qu'en présence de motifs de révision - la reconsidération étant exclue - voire, pour le futur, par la voie du réexamen.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.12.2003 PS.2003.0224

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 29 décembre 2003
sur le recours formé par
A. A.________
,
1********, à Z.________
contre
la décision rendue le
30 octobre 2003 par le
Bureau de recouvrements et d'avances de
pensions alimentaires
(ci-après : BRAPA); fixation définitive de l'avance
due dès le 1
er
février 2002 et restitution de montants
versés à tort.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Etienne
Poltier, président; M. Jean-Pierre Tabin et M. Charles-Henri Delisle,
assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     A. B.________ et
C.________ se sont mariés le 13 juillet 1983 à Morges; un enfant (B.
B.________) est issu de leur union, né le 21 novembre 1984.
Par jugement du
29 avril 1992, le Président du Tribunal civil du district de Morges a
prononcé le divorce des époux précités; dans ce cadre, il a notamment ratifié
une convention sur intérêts civils, qui prévoit en particulier que A.
B.________ contribuera à l'entretien de son fils par le versement d'une pension
alimentaire, en main de la mère de l'enfant, de 1'400 fr. dès l'âge de 16 ans
révolus et "
jusqu'à la majorité de l'enfant ou jusqu'au moment où
celui-ci aura terminé sa formation professionnelle et gagnera normalement sa
vie".
B.                    Le
16 mars 1994, C.________ s'est remariée avec B. A.________. Les époux
ont un enfant commun, E.________.
C.                    a) A. A.________ a
sollicité a plusieurs reprises l'intervention du BRAPA, en relation avec les
pensions impayées par A. B.________; ce bureau lui a d'ailleurs servi
régulièrement des avances (on se réfère ici au dossier de l'autorité intimée).
b) aa) Par décision
des 28 mai/4 juin 2002, le BRAPA a fixé à 1'400 fr. le montant de l'avance
mensuelle à laquelle A. A.________ avait droit à compter du 1
er
février 2002.
Cette décision constatait que ni la fortune, ni le revenu mensuel déterminant
de la famille de l'intéressée ne dépassait les limites fixées. S'agissant du
revenu déterminant, cette décision prenait en considération un montant de 3'050
fr.10 au titre de l'activité indépendante de B. A.________, un salaire net de
932 fr.50 reçu par B. B.________ en tant qu'apprenti (montant dont il fallait
déduire une somme forfaitaire de 500 fr.); le revenu total de la famille
A.________ s'élevait ainsi à 3'482 fr.60. Cette décision comportait encore le
passage suivant :
"(…)
P.S. : Vous voudrez bien nous faire parvenir
encore, d'ici au 30 juin 2002 :
- copie notification taxation définitive ou
provisoire des éléments imposables 2001.
A défaut et sans autre avis, nous nous verrions
contraints de suspendre nos avances.
(…)"
On remarque à ce
propos que le montant de 3'050 fr.10 par mois correspond au revenu mensuel
moyen de l'activité indépendante de B. A.________, telle qu'elle découle des
comptes de l'année 2001 de l'intéressé (voir pièce 18 produite par le BRAPA).
bb) Dans le cadre de
la révision 2003 des prestations dues cas échéant à A. A.________, le BRAPA lui
a demandé la production des comptes 2002 de l'activité indépendante de son
mari, ainsi que de pièces complémentaires, concernant le détail du compte
"
frais de véhicules
". L'analyse établie par l'Unité de
contrôle et de conseil du Service de prévoyance et d'aides sociales retient que
les comptes 2002 du Café-restaurant tenu par B. A.________ à Z.________
dégagent un résultat net de 54'821 fr.10, soit 4'568 fr. 40 par mois. Au
surplus, cette analyse évoque les frais de véhicules portés dans ces comptes et
estime que ceux-ci ne sont pas justifiés par l'usage commercial à hauteur de
2'400 fr., ce qui implique la reprise d'une part privée à ces frais de 200 fr.
par mois. Le revenu mensuel moyen total dégagé par l'exploitation de ce
café-restaurant se monte dès lors à 4'768 fr.45.
D.                    a) C'est ce dernier
chiffre que le BRAPA a retenu dans le cadre de sa révision 2003, laquelle l'a
amené à rendre une nouvelle décision en date du 30 octobre 2003. On
en extrait les passages suivants :
"(…)
A.  DECISION DEFINITIVE du 30 octobre 2003 concernant l'avance de
pensions
alimentaires impayées du 1
er
février 2002 au 31 janvier 2003 :
Montant mensuel des pensions alimentaires fixées en faveur de :
B. B.________                                    Fr.        1400.00
Fr.       1400.00
C1. REVENU MENSUEL DETERMINANT                           janvier 2002
Activité indépendante, moyenne 2002       B. A._______                                   4'568.00
Part privée sur véhicule, moyenne 2002     B. A.________                          200.00
Salaire net                                              B. B.________                          932.50
Déduction forfaitaire par enfant(s)             B. B.________                         -500.00
5'200.50
C2. REVENU MENSUEL DETERMINANT                    septembre 2002
Activité indépendante, moyenne 2002       B. A.________                        4568.00
Part privée sur véhicule, moyenne 2002     B. A.________                          200.00
Salaire net                                              B. B.________                        1122.60
Déduction forfaitaire par enfant(s)             B. B.________                         -500.00
5390.60
D. AVANCE MENSUELLE A LAQUELLE VOUS AVEZ DROIT
A partir du 1
er
février 2002                                                          Fr.             9.50
A partir du 1
er
octobre 2002                                                        Fr.             0.00
Remarques particulières
:
Sur la base du résultat de l'exercice 2001, par
décision provisoire du 4 juin 2002, il vous a été versé la somme
totale de
fr.16'800.00
(12 x fr.1'400.00) pour la période du 1
er
février 2002 au 31 janvier 2003, alors que, suite à l'examen de votre
comptabilité de l'exercice 2002, il ressort qu'une avance mensuelle de
fr.9.50
seulement devait vous être octroyée pour les mois de février à septembre 2002
et plus aucune dès octobre 2002.
C'est donc un montant de
fr.16'724.00
que vous avez perçu à tort du 1
er
février 2002 au 31 janvier 2003.
Tous droits demeurent réservés concernant
celles des mois de février à avril 2003, soit 3 mois à
fr.1'400.00
, qui
devront être recalculés en fonction du résultat qui ressortira de votre bilan
et compte d'exploitation de l'exercice 2003, qu'il conviendra de nous faire
parvenir d'ici au
31 mars 2004
au plus tard.
Afin de convenir d'un plan de remboursement de
la somme de
fr.16'724.00
, vous voudrez bien contacter Mme F.________ au
numéro de téléphone susmentionné d'ici le 20 novembre 2003 au plus tard.
(…)"
On précisera que la
limite de revenu pour deux adultes et deux enfants est en effet fixée à 5'210
fr. par mois.
E.                    Agissant par acte du
11 novembre 2003, soit en temps utile, A. A.________ a recouru contre
la décision précitée. En substance, elle paraît demander le maintien du
versement des avances de 1'400 fr. par mois servies jusque-là par le BRAPA et
conteste également, implicitement à tout le moins, la restitution demandée.
Dans sa réponse du
5 décembre 2003, le BRAPA conclut au rejet du recours.
Considérant en droit:
1.                     a) Dans un arrêt du
13 mars 2002 (PS 2001/0136), le Tribunal administratif avait à juger
de la situation d'une requérante qui exerçait elle-même une activité
indépendante (en l'occurrence, il sagissait également de l'exploitation d'un
café-restaurant). Dans le cas présent, ce n'est pas la requérante elle-même qui
se trouve dans cette situation, mais son mari. Cependant, cette différence
entre les deux situations reste sans incidence ici; l'art. 20b du règlement du
18 novembre 1977 d'application de la loi du 25 mai 1977 sur
la prévoyance et l'aide sociales (la loi est citée ci‑après : LPAS, alors
que le règlement est abrégé : RPAS), lorsqu'il fixe les limites du revenu
mensuel global net, au-delà duquel les avances ne sont plus versées, vise en
effet la situation globale de l'unité économique que constitue la famille en
cause (un ou deux adultes, un ou plusieurs enfants, même adultes, pour autant
qu'ils ne soient pas indépendants financièrement; voir sur ce point TA arrêt du
27 septembre 2000, PS 2000/0078, consid. 1 lettre a) et les
références citées; voir également l'arrêt du 12 janvier 2000, PS
1998/0146 qui concerne également un indépendant).
b) Le BRAPA avait
auparavant pour pratique de fixer les avances, lorsque la requérante elle-même
ou son conjoint exerçait une activité indépendante, en se fondant sur les
résultats de l'exerice clos durant l'année précédant sa décision. Dans l'arrêt
précité du 13 mars 2002 (PS 2001/0136), le tribunal a apprécié cette
pratique de la manière suivante :
"(…)
cc) Quant à la période
déterminante pour apprécier la situation économique du requérant, on rappelle
qu'à teneur de l'art. 19 RPAS l'avance ne peut être accordée
"que sur les pensions alimentaires dues
dès le mois au cours duquel l'intervention est demandée"
. La situation économique apparaît donc comme celle qui se présente
effectivement au moment où l'avance est réclamée; selon la doctrine du reste,
il incombe à l'administration de rendre une décision au regard des faits
déterminants au jour où elle statue (v. Pierre Moor, Droit administratif, vol.
II, Berne 1991, ch. 2.2.6.6). Il en résulte que la période de calcul et la
période durant laquelle l'avance est due se confondent en quelque sorte, comme,
par comparaison, les périodes de calcul et de taxation dans l'imposition selon
le système postnumerando en droit fiscal (v. notamment, Jean-Marc Rivier, Droit
fiscal suisse, L'imposition du revenu et de la fortune, 2ème éd., Lausanne
1998, p. 465 et ss). Dans l'arrêt PS 99/065, concernant également une
requérante de condition indépendante, le Tribunal administratif a du reste
rappelé que le but poursuivi par la LPAS était de venir en aide aux personnes
en difficulté, au moment où elles en ont réellement besoin; il a ainsi jugé
discriminatoire le refus d'allouer à celle-ci une aide en l'an 1999, sous
prétexte que le calcul pour déterminer cette aide se fondait sur la
comptabilité de l'an 1998, largement bénéficiaire en raison d'un chiffre
d'affaires extraordinaire.
aaa) Dans la pratique, le SPAS ne
rend toutefois qu'une seule décision par période de calcul; il fixe ainsi le
montant des avances sur la base de revenus estimés. Il effectue ensuite, de
façon périodique, une révision de la situation du bénéficiaire; mais sa
décision porte sur la période suivante. Au terme de cette révision, il peut
alors, par une nouvelle décision, soit approuver le bien-fondé du versement des
avances, tant dans son principe que dans sa quotité, soit en réduire le
montant, soit encore supprimer toute aide et exiger le remboursement des
montants indûment perçus, conformément à l'art. 26 LPAS. Ainsi, les décisions
concernant les avances ont généralement une portée limitée à une période
annuelle (sous réserve dès lors de décisions intermédiaires), la nouvelle
décision portant sur la période suivante, étant arrêtée en fonction de
l'évolution de la situation financière ou personnelle de l'ayant-droit. La
situation paraît relativement simple s'agissant des requérants de condition
dépendante; ceux-ci sont en mesure de produire une attestation salariale de
leur employeur portant sur la période de calcul effectif (v. par exemple arrêt
PS 00/070 du 17 janvier 2002). En revanche, la question est plus délicate
pour les requérants de condition indépendante; leurs revenus ne ressortent avec
précision que du compte d'exploitation, lequel est établi seulement au terme de
l'exercice déterminant pour l'octroi ou le refus des avances et, en principe,
disponible au plus tôt l'année suivante, dans les six mois suivant la clôture
de cet exercice (cf. art. 958 al. 2 CO). Il en résulte que les éléments dont
dispose le SPAS lorsqu'il rend sa décision soit, en règle générale, au début de
la période considérée, ne reflètent pas la situation économique réelle du requérant
au moment où les avances sont réclamées.
Ainsi, cette pratique, quand bien
même elle a reçu apparemment, dans l'arrêt PS 99/065 déjà cité, mais en obiter
dicum seulement, l'approbation du tribunal (consid. 3 de cet arrêt, dernière
phrase), ne répond pas aux objectifs poursuivis par les articles 20b al. 1 LPAS
et 19 RPAS, qui sont de couvrir les besoins courants de l'intéressée. Par
ailleurs, elle n'est guère compatible avec l'exigence d'égalité de traitement à
l'égard des requérants, puisque l'autorité, lorsqu'elle statue, est en mesure
d'apprécier la situation réelle des salariés, alors qu'elle fonde sa décision
seulement sur une estimation des revenus des indépendants. Cette pratique ne
peut, dans ces conditions, être approuvée. Du reste, dans l'arrêt 99/065, la
question qui était soumise au tribunal était quelque peu différente; il
s'agissait d'apprécier l'incidence sur le sort des avances d'une variation
extraordinaire du bénéfice durant un exercice.
bbb) Dans l'esprit des
dispositions précitées et pour apprécier au mieux la situation économique du
requérant, le SPAS doit au contraire rendre deux décisions portant sur la même
période de calcul. Ainsi, lorsqu'elle arrête les avances en début de période,
l'autorité doit opérer une estimation aussi vraisemblable que possible du
revenu présumé du requérant, pour la période en cause. Cette première décision
se voit, dans ces conditions, conférer nécessairement un caractère provisoire.
Cela ne signifie pas pour autant que le requérant ne dispose pas du droit de
mettre en cause cette décision; dans la mesure où elle lui cause, notamment par
le refus d'octroi de toute avance, un préjudice irréparable, il a
indiscutablement un intérêt digne de protection à recourir.
On signalera au passage que la
faculté de rendre des décisions provisoires est reconnue parfois expressément
par des textes légaux (ainsi en droit fiscal), mais que celle-ci peut être
admise aussi en l'absence de règle. En substance, la décision provisoire peut
être considérée comme étant affectée d'une condition (résolutoire), en ce sens
que ses effets seront caducs dans l'hypothèse où la situation de fait se révèle
finalement être différente de celle justifiant l'octroi de prestations; dans
une telle configuration, une base légale explicite n'est pas nécessaire pour
assortir la décision d'une telle condition, (respectivement pour fonder une
décision provisoire), puisque celle-ci permet de réaliser au plus près les
objectifs poursuivis par la loi (dans ce sens v. Pierre Moor, Droit
administratif II 47 ss, spéc. p. 50; v. d'ailleurs ATF 126 V 407 où le TFA
évoquait le cas - sans la critiquer - d'une décision à caractère provisoire en
matière d'assurance-chômage).
Ultérieurement, une fois entré en
possession de tous les documents attestant du revenu effectivement réalisé
durant la période de calcul, soit pour l'indépendant le compte d'exploitation
de l'exercice durant lequel l'octroi d'avances est requis, le SPAS est alors en
mesure de rendre une décision définitive quant au principe et au montant des
avances. Cette décision est alors susceptible, cas échéant, de se traduire par
un correctif, avec effet ex tunc, de la décision provisoire d'octroi et
déboucher sur l'allocation d'un solde dû sur des avances qui se révéleraient
ainsi insuffisantes ou, au contraire, par la suppression ou la réduction de ces
dernières et la réclamation du remboursement des montants versés en trop.
dd) Les principes applicables à
l'aide sociale vaudoise postulent en outre qu'avant de pouvoir obtenir une
telle aide, la personne dont les revenus ne lui permettent plus de couvrir ses
besoins vitaux et personnels indispensables, ou ceux des membres de sa famille
vivant avec elle, doit, le cas échéant, réaliser les avoirs dont elle dispose,
sous réserve d'un montant modique qui peut être laissé à disposition (Felix
Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, ch. 12.5.6, p. 155). Dans le calcul
du montant de l'aide, seuls sont pris en considération les avoirs effectivement
disponibles ou réalisables à court terme, les organismes d'aide sociale pouvant
renoncer à la réalisation de la fortune lorsque le bénéficiaire ou sa famille
seraient placés dans une situation de rigueur excessive, lorsque la mesure ne
produirait pas un effet économique significatif ou lorsque l'aliénation envisagée
n'apparaîtrait pas raisonnable pour d'autres raisons (RSV II-2.0, §3).
(…)"
c) C'est cette
solution (décision provisoire sur la base des comptes de l'année écoulée,
décision définitive fondée sur les comptes de l'année en cours), préconisée
dans l'arrêt du 13 mars 2002 du tribunal de céans, que le BRAPA
paraît vouloir appliquer. Pourtant, rien dans la décision des 28 mai/4
juin 2002 ne laisse apparaître le fait que cette décision aurait un caractère
provisoire; elle se présente au contraire comme une décision ordinaire, dont
rien n'indique qu'elle n'est pas définitive. Elle est donc entrée en force et -
contrairement à une décision provisoire, susceptible par nature d'être
réexaminée - elle ne peut être reconsidérée en l'absence de faits nouveaux au
sens des règles relatives à la procédure de révision.
aa) Dans le souci
d'être complet, il convient de procéder ici à quelques rappels. Une décision
administrative déployant des effets durables peut être l'objet de divers types
de modifications. En premier lieu, celle-ci peut être adaptée à une situation
de fait nouvelle; la rente AI est corrigée à la hausse, pour tenir compte d'une
modification du taux d'invalidité. On parle alors de réexamen (voir art. 22 al.
1 RPAS, qui précise que les décisions concernant les avances sont prises
jusqu'à changement de la situation financière ou personnelle du bénéficiaire)
ou - lorsque cette modification intervient sur requête - de demande de nouvel
examen. Par ailleurs, il peut s'avérer après coup que la décision en question
reposait sur un état de fait erroné; l'une ou l'autre des parties pourrait
alors faire valoir des faits nouveaux (à savoir des faits antérieurs à la
décision, mais découverts par la suite) ou des preuves nouvelles, ce qui
obligerait alors l'autorité à procéder à la révision de celle-ci (on se trouve
dans une telle hypothèse de révision dans le cas de l'art. 21 al. 3 RPAS, qui
traite du cas dans lequel le bénéficiaire tait des faits importants ou
dissimule des pièces utiles; à titre d'exemple, voir aussi ATF 122 V 21,
consid. 2a; 138, consid. 2c; 115 V 186, consid. 2c et les références citées par
ces arrêts, ainsi que TA, arrêt du 11 janvier 1999, PS 1998/0143).
Enfin, lorsque les conditions de la révision ne sont pas réalisées, l'autorité
administrative compétente en matière d'assurances sociales peut également
reconsidérer une décision formellement entrée en force, si celle‑ci se
révèle sans nul doute erronnée et que la rectification revêt une importance
notable (ATF 117 V 12, consid. 2a et les références citées); en matière
d'assurances sociales, tant la révision que la reconsidération sont réglées
désormais à l'art. 53 de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la
partie générale du droit des assurances sociales, entrée en vigueur le 1
er
janvier 2003.
bb) Dans le cas
d'espèce, l'on ne se trouve pas en présence d'une situation qui justifie un
réexamen. En réalité, le BRAPA avait pour pratique d'établir les avances de
l'année en cours en fonction des comptes de l'activité indépendante du
recourant ou de son conjoint de l'année précédente; modifier les avances en
fonction de la comptabilité de l'année en cours ne constitue pas une adaptation
de la décision à une nouvelle situation de fait, mais bien plutôt un changement
de pratique quant à la base de calcul déterminante. Cette remarque montre
également que l'on ne se trouve pas en présence de faits nouveaux justifiant
une révision; la comptabilité de l'année 2002, établie en 2003 ne constitue en
effet pas un fait ou une preuve qui existait au moment de la décision rendue
les 28 mai/4 juin 2002. Enfin, en l'absence de base légale, le Tribunal
administratif retient qu'il n'y a pas lieu de transposer la notion de
reconsidération du droit des assurances sociales dans le domaine des
prestations sociales.
En substance, l'on a
donc affaire à un problème de sécurité du droit. La requérante s'est vue
allouer des prestations dans le cadre de la décision de 2002, sur la base des
comptes 2001, cela sans aucune réserve, précisant que l'avance serait accordée
à titre provisoire; la requérante était dès lors fondée à comprendre celle-ci
comme un versement définitif qui ne serait pas remis en cause lors du dépôt des
comptes 2002. Ainsi, en tant qu'elle corrige après coup la décision antérieure,
soit s'agissant des avances versées de février 2002 à janvier 2003, la décision
du 30 octobre 2003 doit être annulée; il en va de même de la
restitution demandée, dès lors que les prestations versées ne l'ont pas été
indûment, mais au contraire sur la base d'un titre juridique.
En revanche, la
situation est différente pour l'année 2003; une décision provisoire de refus
pouvait être prise sur la base des comptes 2002, la question devant être
réexaminée sur la base des comptes 2003, aux fins de rendre une décision
définitive à cet égard. S'agissant de cet aspect, il est d'ailleurs
expressément réservé dans la décision attaquée (il n'y a au surplus pas lieu
d'exiger d'emblée la restitution des trois avances de 1'400 fr. versées entre
février et avril 2003, avant même que le BRAPA n'ait examiné les comptes 2002;
en effet, une restitution ne devrait être envisagée que sur la base d'une
décision définitive). Au demeurant, on pourrait imaginer que les comptes 2003
soient plus défavorables, ce qui devrait alors amener le BRAPA à rendre une
décision définitive dans laquelle il allouerait des prestations, respectivement
fixerait des prestations provisoires pour 2004.
2.                     Il résulte des
considérations qui précèdent que le recours doit être admis, la décision
attaquée étant réformée en ce sens que la restitution demandée à concurrence de
16'724 fr. est supprimée, le refus provisoire de prestations à compter de mai
2003 étant en revanche confirmé.
Le présent arrêt sera
rendu sans frais (art. 15 al. 2 RPAS).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision
rendue par le BRAPA le 30 octobre 2003 est réformée en ce sens que la
restitution d'une somme de 16'724 fr est supprimée, le refus provisoire de
prestations, à compter de mai 2003 étant en revanche confirmé.
III.                     Il n'est pas
prélevé d'émolument.
jc/Lausanne, le 29 décembre 2003
Le
président:
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.