vd_omni · GE.2020.0016 · 2020-06-03 · fr

A.________/Département des infrastructures et des ressources humaines, Autorité de protection des données et de droit à l'information | Recours contre une décision arrêtant les modalités de consultation de documents officiels (décision d'exécution de l'arrêt GE.2019.0010 du 4 octobre 2019 reconnaissant au recourant le droit de consulter les documents en cause). Droit applicable (consid. 2a), prise de position du Préposé au droit à l'information sur ce point (consid. 2b). Compte tenu de la situation sanitaire (COVID-19), toute mesure permettant d'éviter qu'un administré soit tenu de se rendre dans les bureaux de l'administration et d'y passer quelques heures constitue une mesure de précaution qui s'impose quand la présence personnelle de l'intéressé n'est pas indispensable; l'art. 13 al. 1 LInfo doit ainsi être interprété en ce sens qu'en l'état, l'envoi d'une copie des documents par courrier postal ou électronique doit être privilégié, aucun motif objectif important n'imposant la présence physique du recourant dans les locaux de l'administration pour consultation (consid. 2c). Admission du recours et réforme de la décision attaquée dans ce sens.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 03.06.2020 GE.2020.0016

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
3 juin 2020
Composition
M. André Jomini, président; M. Laurent Merz et M. Alex Dépraz, juges; M. Vincent Bichsel, greffier.
Recourant
A.________,
à
********,
Autorité intimée
Département des infrastructures et
des ressources humaines,
Secrétariat général,
à Lausanne,
Autorité concernée
Préposé au droit à l'information,
à Lausanne.
Objet
Loi sur
l'information
Recours A.________ c/ décision du Secrétaire général du
Département des infrastructures et des ressources humaines du 4 février 2020
(modalités de consultation)
Vu les faits suivants:
A.
Au mois de novembre 2018, en se prévalant des dispositions de la loi du
24 septembre 2002 sur l'information (LInfo; BLV 170.21), A.________ a demandé
au Secrétariat général du Département des infrastructures et des ressources
humaines (SG-DIRH) la communication de la copie de procès-verbaux de séances
d'un organe de ce département, le comité de pilotage de la maintenance ACTIS
(COPIL ACTIS). Le SG-DIRH a rejeté cette demande le 11 décembre 2018.
B.
A.________ a recouru contre ce refus auprès de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Dans un arrêt rendu le 4
octobre 2019 (cause GE.2019.0010), la CDAP a réformé la décision du 11 décembre
2018 "
dans le sens que seront remis à A.________: le procès-verbal
du COPIL
ACTIS du 23 mai 2017 tel que masqué selon la
pièce n° 107; les pages 11 à 14 du procès-verbal du 2 octobre 2017 du COPIL
ACTIS (pièce n° 109); les pages 16 et 17 du procès-verbal du 14 décembre 2017
du COPIL ACTIS (pièce n
o
110)
." (ch. II du dispositif
de l'arrêt, les pièces numérotées étant celles du dossier produit par le
SG-DIRH). Ces documents représentent au total une vingtaine de pages format A4.
C.
Le 29 janvier 2020, A.________ a demandé au SG-DIRH de fixer par une
décision les modalités de consultation des documents mentionnés dans l'arrêt
précité. Cette décision, prise le 4 février 2020 par le Secrétaire général, a
la teneur suivante:
"Nous vous invitons
[…]
à venir consulter ces documents dans nos
locaux, selon les modalités suivantes:
1. Vous disposerez de trois heures
pour consulter les documents;
2. La consultation aura lieu
durant les heures d'ouverture au public, à savoir du lundi au vendredi, de 7h30
à 12h00 et de 13h30 à 17h00;
3. Nous vous laissons le soin de
contacter notre secrétariat afin de déterminer le jour et l'heure de la
consultation;
4. Vous aurez la possibilité de
prendre des notes manuscrites. En revanche, toute photographie des documents ou
autre moyen de reproduction ne sera pas autorisé; des mesures seront prises
afin de nous assurer du respect de cette modalité. Une photocopieuse ne vous
sera pas non plus mise à disposition afin de ne pas perturber la bonne marche
du service."
D.
Agissant le 5 février 2019 par la voie du recours de droit
administratif, A.________ demande au Tribunal cantonal d'annuler la décision du
4 février 2020 et d'inviter le SG-DIRH à lui transmettre les documents demandés
par courrier ou au format PDF par e-mail. Subsidiairement, il demande
l'autorisation de consulter ces documents dans les locaux de l'autorité intimée
sans aucune restriction, avec notamment la possibilité d'en recevoir une copie.
Dans sa réponse du 2 mars 2020, le Secrétaire
général conclut au rejet du recours.
E.
Le juge instructeur a demandé au Préposé cantonal au droit à
l'information d'indiquer s'il avait édicté des recommandations au sujet de la
possibilité d'obtenir une photocopie (ou une copie au format PDF) de documents
pouvant être consultés dans les locaux de l'administration. Dans une prise de
position du 2 mars 2020, le Préposé a répondu par la négative. Mais il a
notamment précisé que l'Autorité de protection des données et de droit à
l'information "
admet largement, depuis 2013, que si une entité refuse
de remettre une copie d'un document, la personne concernée est libre d'en
prendre une photographie ou de faire usage d'un scanner. En effet dès lors
qu'un document officiel est jugé public, son mode de transmission ne doit pas
constituer un obstacle au droit à l'information
". Il a ajouté que
lorsqu'elle est saisie, cette Autorité fait application des règles générales
suivantes:
"- en droit fédéral, selon
l'art. 6 al. 2 de la loi fédérale sur le principe de la transparence dans
l'administration (LTrans; RS 152.3), toute personne « peut consulter les
documents officiels sur place ou en demander une copie ». A cet égard, le
Message du Conseil fédéral (FF 2003  1845) explique que « les documents
officiels doivent en principe être mis à disposition sous la forme désirée,
pour autant que l'autorité requise en dispose ».
- en droit cantonal, dans son
exposé des motifs portant sur la loi topique (BGC 2002 p. 2652), le Conseil
d'Etat indique que l'art. 13 LInfo consiste en une disposition qui précise
comment les citoyens peuvent avoir accès aux documents officiels qu'ils
souhaitent consulter. « Les autorités doivent donc évaluer pour chaque demande
de consultation de dossier laquelle des deux alternatives (consultation sur
place ou obtention d'une copie) leur permet une charge de travail appropriée.
Une consultation sur place se justifie par exemple en fonction de la nature du
travail ou du volume du dossier »:
- en d'autres termes, une fois le
principe de la transmission du document officiel admis par l'autorité
compétente, celle-ci doit faire application du principe de l'économie de
procédure. La non-transmission d'une copie doit se fonder sur un élément
objectif. On peut ici penser aux cas où la demande d'accès porte sur un dossier
comportant de très nombreuses pièces ou des plans volumineux. A contrario, la
plupart des documents sont aujourd'hui scannés, de sorte qu'une transmission
par voie informatique constituera le plus souvent le moyen de transmission le
plus économe."
F.
Le Secrétaire général s'est déterminé le 18 mars 2020 sur cette prise de
position. Le recourant a répliqué le 11 mai 2020.
Considérant en droit:
1.
La décision attaquée est une décision relative à l'exécution de la
décision de base reconnaissant au recourant, sur le principe, le droit de
consulter des documents officiels (cf. arrêt GE.2019.0010 du 4 octobre 2019).
Cette décision portant sur les modalités de consultation (art. 13 LInfo) peut
faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal (art. 21 al. 1 LInfo). Déposé
dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 de la loi sur la procédure
administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile.
Le recourant, destinataire de la décision attaquée, a qualité pour recourir
(art. 75 let. a LPA-VD - par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le recours
satisfait en outre aux conditions formelles énoncées à l'art. 79 al. 1 LPA-VD.
Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2.
Le recourant qualifie de déraisonnables les modalités de consultation
qui lui sont imposées. Il se plaint d'une violation de l'art. 13 LInfo, qui
exigerait de l'autorité intimée qu'elle opte pour la solution offrant pour elle
une charge de travail minimum, à savoir la transmission d'une copie des
documents par courrier postal ou électronique; ce serait la solution la plus
appropriée et c'est cela qu'il demande.
a) Aux termes de l'art. 13 al. 1 LInfo, "
la
consultation des documents officiels s'exerce sur place ou par l'obtention
d'une copie
". Le législateur cantonal n'a pas conféré à la personne
requérante le droit de choisir entre ces différentes modalités. Il appartient
en principe à l'administration de décider comment elle organise la
consultation. On peut notamment le déduire de l'exposé des motifs du Conseil
d'Etat relatif au projet de LInfo (EMPL, BGC septembre-octobre 2002, p. 2652).
Il est écrit que c'est aux autorités qu'il appartient d'évaluer pour chaque
demande de consultation laquelle des deux solutions alternatives leur permet
d'y consacrer une charge de travail appropriée. Une consultation sur place se
justifie par exemple en fonction de la nature et du volume du document. Les
autorités qui proposent une consultation sur place doivent dès lors organiser des
conditions de consultation convenables, comme par exemple la mise à disposition
d'un local au sein du service concerné. Lors de telles consultations sur place,
les autorités s'organisent comme elles l'entendent.
Le droit cantonal vaudois ne connaît pas une règle
correspondant à l'art. 6 al. 2 de la loi fédérale sur la transparence
(LTrans). Selon cette disposition, l'intéressé "
peut consulter les
documents officiels sur place ou en demander une copie
". L'art. 5 al.
1 de l'ordonnance du Conseil fédéral sur la transparence (OTrans; RS 152.31)
précise à ce propos que, "
à la requête du demandeur, l'autorité lui remet
une copie du document, sous réserve des restrictions liées à sa conservation
".
Ainsi, le document doit être copié, pour être remis à l'intéressé, quand cette
opération ne risque pas de l'endommager. On peut relever que, dans son message
relatif à la loi sur la transparence (FF 2003 p. 1844), le Conseil fédéral indique
que l'information sera normalement fournie sans forme particulière (communication
orale, message électronique, télécopie, etc.) mais que, pour des raisons
d’économie, il serait souhaitable que l’administration traite le plus grand nombre
de demandes possible par voie électronique. Cela étant, les règles de la LTrans
ne s'appliquent pas à une administration cantonale (cf. art. 2 LTrans - il
existe toutefois une exception pour les informations sur l'environnement, à
cause de la réglementation spéciale des art. 10e ss de la loi fédérale sur la
protection de l'environnement [LPE; RS 814.01) qui prévoit l'application par
analogie de la LTrans [art. 10g al. 4 LPE], mais cela n'entre pas en
considération en l'espèce car les documents à consulter ne concernent pas la
protection de l'environnement). Celui qui demande des informations à un service
de l'administration vaudoise ne peut donc pas se prévaloir directement des art.
6 al. 2 LTrans et 5 al. 1 OTrans s'agissant des modalités de consultation. Il
n'est bien entendu pas non plus possible de se prévaloir de la réglementation
applicable dans d'autres cantons; c'est pourquoi le recourant ne peut pas
déduire d'un arrêt du Tribunal fédéral concernant la législation genevoise (TF
1P.601/2003 du 26 novembre 2003) un droit à la remise d'une copie par
l'administration vaudoise. Enfin, si les parties à une procédure (pénale,
civile, administrative) peuvent déduire du droit d'être entendu garanti par la
Constitution fédérale (art. 29 al. 2 Cst.) le droit d'obtenir ou de faire des
photocopies des pièces du dossier pour autant que cela n'entraîne aucun inconvénient
excessif pour l'administration (cf. ATF 122 I 109 consid. 2b, ATF 117 Ia 424
consid. 28, ATF 116 Ia 325 consid. 3a), cette garantie ne s'applique pas en
dehors d'une procédure judiciaire ou administrative. La transmission
d'informations à un intéressé sur la base de la LInfo, qui se distingue de la
transmission de pièces du dossier aux parties à une procédure, n'est donc pas
soumise aux exigences de l'art. 29 al. 2 Cst.
b)  Le Préposé au droit à l'information estime, d'après
sa prise de position dans la présente affaire, que dans le cadre de la LInfo,
la modalité de consultation la plus expédiente implique la transmission d'une
copie, normalement par voie informatique. Il s'inspire des normes précitées du
droit fédéral, sans pour autant affirmer qu'elles seraient directement
applicables.
Le statut du Préposé cantonal à la protection des
données et à l'information (actuellement: Autorité de protection des données et
de droit à l'information) est défini dans la loi du 11 septembre 2007 sur la
protection des données personnelles (LPrD; BLV 172.65). Il est désigné par le
Conseil d'Etat et il exerce son activité de manière indépendante (art. 34 al. 1
et art. 35 al. 1 LPrD). Dans le domaine de la LInfo, le Préposé est chargé
"
d'informer, d'office ou à la demande de particuliers ou d'entités, des
modalités d'accès à des documents officiels
" (art. 27a let. b LInfo).
Sa prise de position du 2 mars 2020 est, précisément, une information sur les
modalités d'accès ou de consultation des documents officiels. Cette
information, basée sur son expérience, n'a pas la même portée juridique qu'une
décision qu'il peut rendre en tant qu'autorité de recours (cf. art. 21 et 27a
let. a LInfo); ce n'est en particulier pas une directive ni une instruction
impérative aux services de l'administration. Néanmoins, le Tribunal cantonal
doit tenir compte de l'avis ou de la pratique d'une autorité indépendante
spécialisée.
c) L'art. 27 al. 1 LInfo prévoit que la procédure de
recours devant le Tribunal cantonal est rapide, simple et gratuite. L'impératif
de rapidité implique si possible qu'il soit statué sur le recours aussitôt
après la fin de l'instruction. Dans le cas particulier, il faut tenir compte
des circonstances particulières prévalant actuellement - mais pas encore à la
date attaquée -, qui ont amené le Conseil d'Etat à prononcer l'état de
nécessité (cf. arrêté du 18 mars 2020 d'application de l'ordonnance fédérale 2
sur les mesures destinées à lutter contre le coronavirus [COVID-19] et sur les
mesures de protection de la population et de soutien aux entreprises face à la
propagation du coronavirus [COVID-19]). L'administration cantonale a activé ses
plans de continuité (généralisation du télétravail) et les prestations des
services ont dû être organisées en respectant les mesures sanitaires. Les
services préparent un retour à la normale, conjugué aux indispensables mesures
de protection sanitaire tant pour le personnel que pour la clientèle (cf. La
Gazette, média de la fonction publique vaudoise, "
Les services de
l'Etat: continuité assurée
", article publié le 15 mai 2020). Il n'y a
pas lieu d'examiner plus en détail ce qu'implique concrètement l'état de
nécessité, dans l'organisation actuelle du travail du Secrétariat général du
DIRH. Il faut en revanche constater que toute mesure permettant d'éviter qu'un
administré ou bénéficiaire d'une prestation étatique soit tenu de se rendre
dans les bureaux de l'administration et d'y passer quelques heures, est une
mesure de précaution qui s'impose, quand la présence personnelle de l'intéressé
n'est pas indispensable. Cette nouvelle situation sanitaire justifie que
certaines pratiques soient adaptées.
En l'occurrence, la règle de l'art. 13 al. 1 LInfo,
qui en temps ordinaire laisse un large pouvoir d'appréciation à l'autorité pour
définir les modalités de consultation d'un document, doit donc être interprétée
en ce sens que, provisoirement, l'envoi d'une copie par courrier postal ou
électronique doit être privilégié, sauf si des motifs objectifs importants
imposent la présence physique de l'intéressé dans les locaux de
l'administration pour la consultation. De tels motifs n'existent en l'évidence
pas dans le cas particulier. Par ailleurs, la charge de travail, pour l'envoi
d'une vingtaine de pages, photocopiées ou scannées, n'est pas considérable. En
outre, cette solution correspond aux recommandations du Préposé au droit à
l'information. Dans les conditions actuelles, les conclusions du recourant
tendant à ce que les documents concernés lui soient transmis par courrier ou au
format PDF sont par conséquent bien fondées.
3.
Il s'ensuit que le recours doit être admis, la décision attaquée étant
réformée en ce sens que les modalités de consultation sont l'envoi, par
courrier postal ou électronique, d'une copie des documents dont la consultation
a été autorisée par l'arrêt de la CDAP GE.2019.0010 du 4 octobre 2019.
Conformément à l'art. 27 al. 1 LInfo, la procédure
est gratuite. Le recourant ayant agi sans l'aide d'un mandataire, il n'est pas
alloué de dépens (art. 55 al. 1
a contrario
, 91 et 99 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision prise le 4 février 2020 par le Secrétaire général du
Département des infrastructures et des ressources humaines est réformée en ce
sens que les modalités de consultation sont l'envoi, par courrier postal ou
électronique, d'une copie des documents dont la consultation a été autorisée
par l'arrêt de la CDAP GE.2019.0010 du 4 octobre 2019.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 3 juin 2020
Le
président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF;
RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113
ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.