vd_omni · AC.2012.0095 · 2013-04-09 · fr

DIRREN, WEBER, GERBER, LAENG, PARACHINI, ZUERCHER/Département de l'intérieur, Ccl du SAF des Roches, Conseil communal de Vully-les-Lacs, Syndicat AF des Roches, GAILLET, Direction générale de l'environnement | Plan d'affectation légalisant une nouvelle zone à bâtir destinée à permettre le transfert d'habitations qui ont dû être abandonnées en raison de dangers naturels. Examen par l'autorité de planification de différentes variantes pour trouver les terrains qui serviront à la compensation. Même si les possibilités et variantes de solution doivent être examinées lors de la planification d'activités ayant des effets sur l'organisation du territoire, ceci ne signifie pas que l'autorité de planification doit, pour respecter le droit d'être entendu des opposants, discuter dans sa réponse aux oppositions toutes les variantes susceptibles d'entrer en considération, notamment toutes celles évoquées par les opposants (consid. 1). Sur le fond, constat que les secteurs choisis pour effectuer la compensation avec les parcelles qui ont dû être abandonnées ne prêtent pas flanc à la critique, compte tenu notamment de la liberté d'appréciation dont les communes doivent bénéficier dans l'accomplissement de leurs tâches. Vu les circonstances particulières de l'espèce, la fusion de communes ayant abouti à la création de la Commune de Vully-les-Lacs n'impliquait pas de reprendre l'étude des variantes (consid. 2).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 09.04.2013 AC.2012.0095

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
9 avril 2013
Composition
M. François Kart,
président
;
Mme Renée-Laure Hitz, assesseur
et Mme Silvia Uehlinger, assesseur.
Recourants
1.
Tatjana et Manfred
DIRREN,
à Vallamand,
2.
Esther WEBER,
à Vallamand,
3.
Frank GERBER,
à Vallamand,
4.
Brigitte et Peter
LAENG,
à Vallamand,
5.
Karine et Jacques
PARACHINI,
à Vallamand,
6.
Michael ZUERCHER,
à Vallamand,
Tous représentés par Me
Marc-Etienne FAVRE, avocat à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Département de
l'intérieur,
2.
Commission de
classification du syndicat d’améliorations foncières des Roches,
3.
Conseil communal de
Vully-les-Lacs,
représentée par Me Alain THEVENAZ,
avocat à Lausanne,
4.
Service des eaux,
sols et assainissement,
Propriétaires
1.
S
yndicat d’améliorations foncières
des
Roches,
à Vallamand,
2.
Blaise GAILLET,
à Vallamand,
Objet
plan d'affectation
Recours Tatjana et Manfred DIRREN, Esther
WEBER, Frank GERBER, Brigitte et Peter LAENG, Karine et Jacques PARACHINI,
Michael ZUERCHER c/ décision du Département de l'intérieur du 27 février
2012, décisions du Conseil communal de Vully-les-Lacs du 23 novembre 2011,
décision de la Commission du Syndicat d'améliorations foncières des Roches du
12 mars 2012 et décision du Service des eaux, sols et assainissement du 7
mars 2012 (plan partiel d'affectation "Les Garinettes" et
"L'Epine" sur le territoire de la Commune de Vully-les-Lacs,
modification du plan général d'affectation de Vallamand et remise à ciel
ouvert du ruisseau des Ferrages)
Vu les faits suivants
A.
Le quartier dit « des Roches » se
situe au dessus de la route cantonale 502c Salavaux-Môtier longeant la rive
Nord-Ouest du lac de Morat, principalement sur le territoire de l’ancienne
Commune de Vallamand, en limite avec l’ancienne commune de Mur. Ce quartier,
qui comprend 15 maisons construites entre 1957 et 1972 et trois maisons
indépendantes construites ultérieurement, est surplombé par un versant boisé.
Depuis quelques dizaines d’années,
des phénomènes naturels (glissements de terrain et chutes de pierre) affectant
ce versant boisé ont été constatés. Un syndicat d’améliorations foncières des
Roches de Vallamand (ci-après : le syndicat AF) s’est constitué le 16
juillet 1999 avec pour but les études et travaux, comprenant les coupes de bois
et les travaux de confortation du versant des Roches (purge et ancrage de
blocs, drainages, ouvrages de protection, mesures sylvicoles). Le syndicat AF a
fait effectuer différents travaux entre 1999 et 2001 afin d’essayer de
stabiliser le versant boisé et de sécuriser le quartier sis directement en aval.
Au mois de mars 2001, d’importants
glissements de terrains ont eu lieu, qui ont causé de graves dégâts au versant
et au quartier des Roches (destruction d’une maison, dégâts importants à
d’autres maisons, route de quartier bloquée par des éboulements, écoulement de
boue sur la route cantonale), ce qui a conduit à l’évacuation temporaire des
habitants du quartier. A la suite de cet évènement, un groupe de travail
interdépartemental a été formé sous l’égide du Département de la sécurité et de
l’environnement. Ce dernier est parvenu à la conclusion qu’il fallait dézonner
une grande partie du quartier des Roches avec la démolition et la
délocalisation des constructions sises dans cette zone. Pour atteindre ces
nouveaux buts, le syndicat AF a été transformé en un syndicat d’entreprise de
grands travaux au sens des art. 27,28 et 94 à 98 de la loi du 29 novembre 1961
sur les améliorations foncières (LAF ; RSV 913.11). Par décision du 28
novembre 2005, le chef du Département des infrastructures a ordonné la
transformation du syndicat volontaire d’améliorations foncières des Roches de
Vallamand en syndicat obligatoire dont les buts sont les suivants (cf. art. 3
des statuts) :
a.
l’aménagement de la propriété foncière en
corrélation avec la déconstruction du site bâti et son indemnisation ;
b.
la modification de l’affectation des
terrains ;
c.
la déconstruction du site bâti et la
construction d’ouvrages de protection ;
d.
l’achat des terrains en vue du remplacement du
terrain abandonné dans la zone d’éboulement.
Les permis d’habiter les maisons
concernées par le risque de dangers naturels ont été retirés le 30 mai 2006. Le
29 mai 2007, le Grand Conseil a accordé un crédit de 4'971'000 francs
« pour la déconstruction et le transfert, dans un endroit sûr, de seize
maisons, la protection de deux maisons demeurant habitables, ainsi que la
protection de la route cantonale Salavaux-Môtier, suite aux glissements de
terrain survenus au lieu dit « Les Roches », sur les communes de
Vallamand et Mur ». L’exposé des motifs et projet de décret relatif à ce
crédit précise que la variante retenue implique le déclassement en zone
agricole du secteur comprenant les seize maisons qui seront abandonnées et
démolies pour des raisons de sécurité et l’affectation d’une surface agricole
de la commune de Vallamand pour fournir la zone à bâtir en compensation.
Etaient ainsi prévus la modification du plan général d’affectation de la
Commune de Vallamand et du plan général d’affectation de la Commune de Mur,
l’abrogation de la modification du plan général d’affectation de la Commune de
Mur au lieu dit « Les Roches » et l’élaboration d’un plan partiel
d’affectation sur le territoire de la Commune de Vallamand pour permettre le
« transfert » des immeubles. Le concept d’assainissement du quartier
des Roches a été approuvé par l’Office fédéral de l’environnement (OFEV) par
décision du 3 décembre 2010. Ce concept consiste dans le dézonage de la plus
grande partie du quartier, le déplacement de quinze habitations ne pouvant être
sécurisées sur place, la désaffectation du chemin de desserte, la protection de
trois bâtiments maintenus sur place et des mesures visant à assurer une
sécurité suffisante pour la route cantonale.
B.
Le déclassement en zone agricole du secteur
« Les Roches » implique le déclassement d’une surface de 13'200 m
2
sur le territoire de l’ancienne Commune de Vallamand et d’une surface de 3'400
m
2
sur le territoire de l’ancienne Commune de Mur. Afin de compenser
ce déclassement, il a été décidé d’affecter en zone à bâtir deux secteurs
distincts actuellement en zone agricole :
·
un secteur de 10'827 m
2
sis en dessus
du village de Vallamand, le long de la route de Cudrefin (RC 507d). Ce secteur fait
l’objet du projet de PPA « L’Epine » comprenant les parcelles n° 563,
951 et 867 de Vallamand. Le PPA comprend 7’924 m
2
d’aire
d’habitation, 544 m
2
d’aire de verdure à vocation écologique et
2’144 m
2
d’aire de construction ancienne (correspondant à une
ancienne ferme) ;
·
un secteur de 4’182 m2 se trouvant au Sud-Est de
la RC 502c, au Nord-Ouest du port des Garinettes dans le secteur sud du
lieu-dit « Les Garinettes », à l’angle de la route de Guévaux et du
port, à proximité du lac de Morat. Ce secteur est entouré à l’Ouest par une
zone de villas sise de l’autre côté de la route, à l’Est par trois villas
construites au bord du lac de Morat utilisées comme résidences secondaires, au
Sud par le port des Garinettes et ses installations et au Nord par une ligne de
fortifications (Toblerone) et un ruisseau bordé d’un cordon boisé. Il fait
l’objet du projet de PPA « Les Garinettes » correspondant à la
parcelle n° 287 de Vallamand (actuellement parcelle n° 8287 de Vully-les-Lacs).
Le PPA prévoit une aire d’habitation de 3’416 m2, divisée en 5 parcelles de 650
à 740 m2. Chaque périmètre de construction peut comporter au maximum deux
logements dont l’un est limité à une surface brute de plancher de 60 m2. Le PPA
prévoit également des aménagements paysagers comprenant une rangée d’arbres
côté port et un secteur de plantations obligatoires le long de la route du Lac.
Le périmètre du plan est traversé par le ruisseau des Ferrages, dont la remise
à ciel ouvert est prévue.
C.
Les projets de PPA « L’Epine » et
« Les Garinettes » ont fait l’objet d’un rapport au sens de l’art. 47
de l’ordonnance du Conseil fédéral du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire
(OAT ; RS 700.1). Au chapitre 2.2, ce rapport mentionne ce qui suit :
"Secteurs
de remplacement
Afin de
reloger les habitants ayant abandonné leur logement, une surface de terrain
comparable à celle des Roches a été recherchée à proximité. Sur décision du
Conseil d'Etat, un syndicat AF obligatoire "Les Roches" a été mis en
place le 2 décembre 2005 et, d'entente avec la commune de Vallamand, un
relocalisation de la zone de villas a été entreprise sur le territoire
communal.
Les zones
déjà affectées à la construction ont tout d'abord été analysées. Toutefois les
secteurs potentiels non construits et disponibles immédiatement d'après
l'aperçu de l'état d'équipement, approuvés le 10 février 2004, ne sont pas
disponibles de suite ou ne conviennent pas pour plusieurs raisons. En effet,
les variantes déjà situées en zone à bâtir ne sont pas à vendre, ou comportent
des aménagements qui les rendent indisponibles, ou ne conviennent pas pour des
raisons de coût.
Une
solution a alors été cherchée hors zone à bâtir. L'emprise sur la zone agricole
sera compensée par la restitution de la zone des Roches à la zone agricole et à
l'aire forestière. Une surface de 13'200 m
2
est déclassée à
Vallamand et 3'400 m
2
à Mur. Toutefois, afin d'éviter au maximum une
dispersion de l'urbanisation, contraire aux principes d'aménagement du
territoire, la recherche de terrains de compensation a été restreinte à une
couronne autour du tissu bâti existant. La compensation sur la commune de Mur
ne concerne que les parcelles bâties. Les parcelles non bâties sont à
considérer comme une compensation future dans le cadre de la révision du PGA.
Parmi les
secteurs attenants au tissu bâti plusieurs autres critères ont été considérés:
·
surface comparable à celle des Roches;
·
minimisation de l'impact paysager et
environnemental;
·
situation proche de celle du secteur des Roches
en termes de dégagement et vue sur le lac;
·
stabilité des terrains et dangers naturels;
·
acquisition à un prix raisonnable;
·
possibilité de construire dans les plus brefs
délais étant donné le contexte particulier de compensation suite à des
catastrophes naturelles;
·
minimisation de la construction de nouveaux
équipements (coût élevé et occupation irrationnelle de l'espace), utilisation
des équipements existants (accès, canalisations) ou raccordement facilité à ces
derniers;
·
minimisation des procédures foncières
(éventuellement parcelle en propriété de l'Etat de Vaud ou de la commune) et
autres contraintes d'aménagement.
Par
rapport à ces critères, trois propositions ont été émises (en jaune sur
l'extrait qui suit):
Extrait Plan J.-P. Parisod, Avenches
Le secteur
situé en aval des Roches (1) à l'avantage d'être en propriété de l'Etat de
Vaud, mais il est nettement détaché du tissu bâti et franchit la limite que
constitue le Bois des Ferrages. Ce secteur a été écarté.
L'aire
proposée sur la Route du Tertre sise au-dessus du village (3) est également
détachée du village. De plus, son affectation en zone à bâtir comporte le
risque d'une extension du village sur le plateau en direction du hameau du
Tertre, si sa limitation n'est pas claire au nord. Ce site bénéficie toutefois
de la proximité d'une zone d'utilité publique comprenant une place de jeux et
un petit terrain de football. De plus, sa situation au bord de la RC 507, dont
la densité de trafic est faible (TJM de 700 véhicules) assure une intégration
aisée dans le réseau de transports individuels tout en ne causant pas de
nuisances aux futures habitations.
Quant au
secteur des Garinettes (2), il a l'avantage d'être délimité à l'est et à
l'ouest par des zones de villas déjà largement bâties, au sud par le port des
Garinettes, et au nord par une ligne de fortification (Toblerone) et un
ruisseau bordé d'un cordon boisé.
Après
examen de la situation, et en fonction des possibilités d'acquisition, deux
secteurs sont retenus:
- le
secteur situé sur la Route du Tertre au lieu-dit "l'Epine", sans la
partie nord. Ce secteur comporte certains désavantages qu'il s'agira de
maîtriser afin de s'assurer de l'intégration du nouveau quartier dans son
contexte et de la conformité aux principes de l'aménagement du territoire;
- le
secteur des Garinettes, partiellement."
D.
Les modifications des plans généraux
d’affectation de Vallamand et de Mur et les PPA « L’Epine » et
« Les Garinettes » ont été mis à l’enquête publique du 22 mars 2010
au 26 avril 2010. Simultanément, ont été mis à l’enquête publique, par la Commission
de classification du syndicat AF, les périmètres et sous-périmètres,
l’avant-projet et le projet d’exécution des travaux collectifs et privés pour
l’équipement des zones de remplacement de l’Epine et des Garinettes et la
sécurisation du secteur des Roches, ainsi que les estimations et le nouvel état
et, par le Service des eaux, sols et assainissement (ci-après : SESA –
actuellement Direction générale de l’environnement), un projet de remise à ciel
ouvert du tronçon aval (D-E) du ruisseau des Ferrages, au lieu-dit « les
Garinettes », sur le territoire de l’ancienne Commune de Vallamand.
E.
Neuf oppositions ont été déposées durant
l‘enquête publique, dont celle déposée conjointement par Tatjana et Manfred et
Dirren, Beat Maurer, Karine et Jacques Parachini, Esther Weber et Frank Gerber,
Michael Zurcher, Jacqueline et Andreas Künti et Brigitte et Peter Laeng
(ci-après : les opposants Dirren et consorts). Ces derniers indiquaient
s’opposer au projet mis à l’enquête par la Commission de classification du
syndicat AF, aux deux projets de PPA et à la remise à ciel ouvert du tronçon
aval du ruisseau des Ferrages. Par la suite des modifications ont été apportées
au règlement du PPA « L’Epine », qui ont fait l’objet d’une enquête
publique complémentaire.
F.
Le 1
er
juillet 2011, les Communes de
Bellerive, Chabrey, Constantine, Montmagny, Mur, Vallamand et Villars-le-Grand
ont fusionné pour devenir la Commune de Vully-les-lacs.
G.
Le 27 octobre 2011, la Municipalité de
Vully-les-lacs (ci-après : la municipalité) a établi un préavis à
l’attention du Conseil communal (préavis municipal No 2011/06, ci-après :
le préavis municipal) dans lequel elle proposait notamment l’adoption des PPA
« L’Epine » et « Les Garinettes » et la levée des
oppositions sur la base de projets de réponse motivés. Dans sa séance du 23
novembre 2011, le Conseil communal a décidé d’adopter les deux PPA et de lever
les oppositions en adoptant les projets de réponse établis par la municipalité.
Par décisions du 27 février 2012, notifiées aux opposants avec la décision
communale levant leur opposition le 7 mars 2012, le Département de l’intérieur
a approuvé préalablement les PPA « L’Epine » et « Les
Garinettes ».
H.
Par décision du 7 mars 2012, le SESA a délivré
l’autorisation spéciale requise par l’art. 12 de la loi sur la police des eaux
dépendant du domaine public (LPDP ; RSV 721.01) pour la réalisation du
projet de remise à ciel ouvert du tronçon aval du ruisseau des Ferrages, au
lieu dit « Les Garinettes ». Cette décision n’a pas été notifiée aux
opposants Dirren et consorts. Ces derniers en ont toutefois eu connaissance.
I.
Par décision du 12 mars 1012, la Commission de
classification du syndicat AF a levé l’opposition formée conjointement par
Manfred et Tatjana Dirren, Beat Maurer, Karine et Jacques Parachini, Esther
Weber et Frank Gerber, Michael Zurcher, Jacqueline et Andreas Künti et Peter et
Brigitte Laeng.
J.
Par acte conjoint du 23 avril 2012, Tatjana et
Manfred Dirren, Karine et Jacques Parachini, Esther Weber et Frank Gerber,
Michael Zurcher et Peter et Brigitte Laeng ont déposé un recours devant la Cour
de droit administratif et public du Tribunal cantonal dirigé contre les
décisions du Département de l’intérieur du 27 février 2012 d’approuver
préalablement les PPA « L’Epine » et « Les Garinettes »,
les décisions du Conseil communal de Vully-les-Lacs du 23 novembre 2011 levant
leur opposition aux projets de modification du plan général d’affectation
d’Allamand et d’adoption des PPA « L’Epine » et « Les
Garinettes », la décision du 12 mars 2012 de la Commission du syndicat
d’améliorations foncières des Roches levant leur opposition et la décision du
SESA du 7 mars 2012 approuvant la remise à ciel ouvert du ruisseau des Ferrages.
Ils concluent à l’annulation de ces décisions.
La Commission de classification du
syndicat AF a déposé des déterminations le 7 juin 2012. Le Conseil communal de
Vully-les-Lacs a déposé sa réponse le 8 juin 2012 en concluant au rejet du
recours. Le SESA a déposé des déterminations le 15 juin  2012. Le Service du
développement territorial (ci-après : SDT) en a fait de même le 26 juin
2012. Les recourants et le Conseil communal ont déposé des observations
complémentaires les 20 août et 1
er
octobre 2012.
Le tribunal a tenu audience le 23
janvier 2013 en présence de parties. A cette occasion, il a procédé à une
vision locale. Le procès-verbal de l’audience et différentes pièces produites à
l’audience ont été transmis aux parties le 25 janvier 2013. Invitée le 31
janvier 2013 à se déterminer sur l’application dans le Canton de Vaud du nouvel
art. 38a de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux
(LEaux ; RS 814.20) relatif à la revitalisation des cours d’eau, la
Direction générale de l’environnement (ci-après : DGE) a déposé des
observations sur ce point le 8 février 2013. Par courriers des 8 et 11 février
2013, le Conseil communal et les recourants se sont déterminés sur le
procès-verbal de l’audience.
Considérant en droit
1.                Les recourants invoquent
un certain nombre de griefs à l’encontre de la manière dont les différentes
variantes susceptibles d’entrer en ligne de compte pour compenser les terrains
du secteur des Roches ont été examinées et prises en considération par les
autorités intimées.
Au plan formel, les recourants
soutiennent tout d’abord que les décisions attaquées sont insuffisamment
motivées, dans la mesure notamment où elles ne se prononcent pas sur toutes les
variantes suggérées dans leur opposition. Ils invoquent dès lors une violation
de leur droit d’être entendu.
a)
Les
parties ont le droit d'être entendues (art. 29 al. 2
de
la Consitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 [
Cst.
; RS 101]
,
27 al. 2
de la Constitution du canton de Vaud du 14
avril 2003 [
Cst./VD
; RSV
101.01]
et 33 al. 1
de la loi
du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [
LPA-VD
; RSV 173.36]
).
Le droit d’être entendu implique notamment
pour l’autorité l’obligation de motiver sa décision. Selon la jurisprudence, il
suffit que l’autorité mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l’ont
guidées et sur lesquelles elle a fondé sa décision, de manière à ce que
l’intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l’attaquer en
connaissance de cause. L’autorité n’a pas l’obligation d’exposer et de discuter
tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut
au contraire se limiter à l’examen des questions décisives pour l’issue du
litige (ATF 136 I 229 consid. 5.2 ; 184 consid. 2.2.1 ; 135 V 65
consid. 2.6).
b) En l’occurrence, on constate que
la question des variantes est discutée dans la réponse à l’opposition des
recourants. Le préavis municipal du 27 octobre 2011, qui a été adopté par le
Conseil communal de Vully-les-Lacs comme réponse aux oppositions, relève ainsi
que trois sites ont été envisagés après une analyse approfondie de l’ensemble
des possibilités du territoire de Vallamand, soit la parcelle n° 279 de
Vallamand sise en face du secteur des Roches, les parcelles n° 563, 559, 562 et
867 de Vallamand sises en dessus du village de Vallamand et la parcelle n° 287
correspondant au site des Garinettes. Le préavis indique ensuite les raisons
pour lesquelles les deux sites retenus ont finalement été choisis et les autres
écartés. Il se réfère en outre au rapport 47 OAT dans lequel la question des
variantes est également examinée.
Dans leur opposition déposée le 21
avril 2010, les recourants faisaient valoir que d’autres terrains étaient plus
adéquats pour compenser ceux qui devaient être abandonnés, dont certains
étaient déjà propriétés de la commune et /ou déjà colloqués en zone d’intérêt
public. Ils mentionnaient le solde de la parcelle au lieu-dit
« l’Epine » et deux zones d’utilité publique sises à l’Ouest du port des
Garinettes. Ils demandaient que ces variantes soient examinées afin que le Syndicat
AF puisse renoncer à la surface de remplacement envisagée jouxtant le port des
Garinettes (correspondant au projet de PPA « Les Garinettes »). Pour
ce qui est des propositions faites par les recourants, on relève que le préavis
municipal discute la variante qui aurait consisté à effectuer la totalité de la
compensation dans le secteur de « l’Epine » en indiquant les raisons
pour lesquelles on a renoncé à cette solution. Le préavis municipal ne dit en
revanche rien  des deux zones d’utilité publique sises à l’Ouest du port des
Garinettes mentionnées par les recourants  dans leur opposition. Tout au plus mentionne-t-il
le fait que les constructions d’habitation ne sont pas conformes à la zone
d’utilité publique (cf. préavis p. 7). Ce constat n’implique toutefois pas que
le droit d’être entendu des recourants a été violé. Même si les possibilités et
variantes de solution doivent être examinées lors de la planification
d’activités ayant des effets sur l’organisation du territoire, conformément à
ce que prévoit l’art. 2 al. 1 let. b OAT, ceci ne signifie toutefois pas que
l’autorité de planification doit ensuite discuter dans sa réponse aux
oppositions toutes les variantes susceptibles d’entrer en ligne de compte,
notamment toutes celles évoquées par les opposants. Pour respecter les
exigences minimales en matière de motivation des décisions, il suffit que l’autorité
mentionne les principales variantes examinées et indique, à tout le moins
brièvement, les motifs de son choix. Cette exigence étant respectée dans le cas
d’espèce, le grief relatif à la violation du droit d’être entendu doit être
écarté.
2.                Sur
le fond, les recourants reprochent aux autorités intimées, d’une part, de ne
pas avoir choisi un des sites qu’ils proposaient dans leur opposition et,
d’autre part, de ne pas avoir étendu leur réflexion à la suite de la fusion de
communes ayant abouti à la création de la Commune de Vully-les-Lacs. Sur ce
dernier point, ils font valoir que le choix des sites de remplacement aurait dû
être réexaminé en tenant compte des potentiels de développement de la nouvelle commune
et des objectifs fixés par le plan directeur cantonal, notamment en ce qui
concerne la proximité des transports publics.
a) Aux termes de l’art. 2 al. 1 let.
b OAT, « lors de la planification d’activités ayant des effets sur
l’organisation du territoire, les autorités examinent en particulier, compte
tenu du développement spatial souhaité, quelles possibilités et variantes de
solution entrent en ligne de compte ». Selon la jurisprudence, le droit
fédéral n’oblige pas, de façon générale, l’auteur du projet à élaborer des
projets alternatifs et il n’exige de toute manière pas une analyse des
variantes aussi détaillée que celle qui est faite pour le projet lui-même (ATF
1C_330/2007 du 21 décembre 2007 consid. 9.4 ; 1A.1/1998 du 22 décembre
1998 publié in RDAF 1999 I 371 consid. 4c). La loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l’aménagement du territoire (LAT ; RS 700) fixe également certains
principes au sujet de la procédure d’établissement des plans d’affectation qui
ont une incidence sur la question des variantes, ceci concernant plus
particulièrement l’examen que l’autorité de recours peut exercer à cet égard. La
LAT prévoit ainsi que les cantons doivent instituer une protection juridique en
faveur des propriétaires ou autres personnes concernées par la planification et
prévoir, selon les termes de l’art. 33 al. 2 let. b LAT "qu’une autorité
de recours au moins ait un libre pouvoir d’examen". Selon la jurisprudence,
ce libre examen ne se réduit pas à un contrôle complet de la constatation des
faits et de l’application du droit ; il comporte aussi un contrôle de
l’opportunité. L’autorité doit vérifier que la planification contestée devant
elle est juste et adéquate. S’agissant notamment des plans d’affectation
communaux, l’autorité cantonale de recours doit toutefois aussi préserver la
liberté d’appréciation dont les communes ont besoin dans l’accomplissement de
leurs tâches (art. 2 al. 3 LAT). Cette liberté d’appréciation implique qu’une
mesure d’aménagement appropriée doit être confirmée ; l’autorité de
recours n’est ainsi pas habilitée à lui substituer une autre solution qui
serait également appropriée. Elle implique aussi que le contrôle de l’opportunité
s’exerce avec retenue sur des points concernant principalement des intérêts
locaux, tandis que, au contraire, la prise en considération adéquate d’intérêts
d’ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe aux cantons, doit être imposée
par un contrôle strict (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242 ; ATF
1C_348/2007 du 21 décembre 2007 consid. 4.2).
b) aa) En l’occurrence, on a vu
que, dans le cadre de la recherche de terrains de remplacement pour les biens-fonds
qui devaient être déclassés, plusieurs variantes ont été envisagées. A la lecture
du préavis de la municipalité, on comprend ainsi que, dans un premier temps, il
était envisagé d’affecter en zone à bâtir un secteur sis en dessus du village
de Vallamand, en direction de Cudrefin, qui était suffisant pour assurer une
compensation intégrale. Finalement, ce secteur a dû être redimensionné compte
tenu du fait que le SDT s’opposait à l’utilisation d’une des parcelles prévues en
raison de l’étalement urbain que cette solution entraînait. Le préavis
municipal relève à cet égard que l’utilisation de cette parcelle aurait donné
le signal d’une extension du village sur le plateau en direction du hameau du
Tertre et que la limitation de cette extension au Nord aurait été fonction du
parcellaire et non d’éléments naturels ou construits comme cela doit être le
cas.
bb) Sur la base notamment des
constatations faites lors de la vision locale, le tribunal n’a pas de raison de
remettre en cause cette analyse, qui a abouti à renoncer à la partie nord du
site de « L’Epine » et à la nécessité de trouver un secteur
complémentaire pour compenser les terrains abandonnés. A notamment été relevée la
présence d’une rupture de pente entre le terrain finalement affecté à la zone à
bâtir et celui auquel il a été renoncé, ce dernier apparaissant au surplus
mieux se prêter à une exploitation agricole. Il existe en outre une continuité
au niveau paysager entre ce secteur et les terres agricoles environnantes, qui
justifie également de ne pas l’affecter à la zone à bâtir. L’utilisation de l’entier
du secteur envisagé initialement poserait enfin problème au regard de son éloignement
de la zone bâtie et de l’atteinte que cela entraînerait au principe du
regroupement des constructions résultant de l’art. 15 LAT, qui s’oppose
notamment à la dispersion des constructions (cf. ATF 124 II 391 ; 121 I
245 consid. 6, 116 GIA 335 consid. 4a).
c) Les autorités en charge de
trouver les terrains de remplacement ont également envisagé d’utiliser des
terrains sis en face du secteur des Roches. Selon le préavis municipal, cette
solution a été écartée au motif qu’elle aboutissait également à un étalement
urbain. En outre, ce secteur est proche d’un tronçon de route rectiligne
favorable à la vitesse et présente une mauvaise qualité du sol rendant la
création de sous-sols difficile voire impossible. Sa proximité avec le secteur
ayant dû être abandonné était enfin relevée comme un élément négatif.
Là encore, le tribunal de céans n’a
pas de raison de remettre en cause cette analyse, qui ne semble au demeurant
pas être contestée par les recourants. On constate notamment que le secteur en
question est relativement éloigné des zones bâties de Vallamand et que son
choix impliquerait dès lors également une dispersion des constructions, qui
serait contraire au principe du regroupement des constructions.
d) Pour ce qui est des deux zones
d’utilité publique sises à l’Ouest du port des Garinettes dont l’utilisation
est proposée par les recourants, on relève tout d’abord que la surface d’une
des zones est insuffisante. L’autre zone serait suffisante pour accueillir les
logements qui ne pourront pas être construits sur le site de
« L’Epine ». L’inspection locale a toutefois montré qu’elle est
entourée de deux parcelles non bâties et qu’elle ne présente dès lors pas
d’avantage significatif par rapport au secteur des Garinettes s’agissant du
principe du regroupement des constructions résultant de l’art. 15 LAT. Le même
constat peut être fait en ce qui concerne l’impact paysager et les accès.
Certes, on aurait pu concevoir d’affecter la parcelle proposée par les
recourants en zone à bâtir et de colloquer en compensation la parcelle des
Garinettes en zone d’utilité publique dès lors qu’elle a notamment l’avantage
d’être à proximité du port. Cette solution ne présente toutefois pas d’avantages
tels qu’ils justifient de remettre en cause le choix fait par l’autorité
communale de planification dans le cadre de la liberté d’appréciation dont elle
dispose dans l’aménagement de son territoire.
e) Il convient encore d’examiner si,
comme le soutiennent les recourants, une étude complémentaire de variantes
s’imposait à la suite de la fusion de communes ayant donné naissance à la
Commune de Vully-les-Lacs.
Parmi les intérêts qui ont dû être pris
en compte par les autorités en charge de trouver des terrains pour la
compensation figurait notamment le souci de  trouver dans des délais
raisonnables des terrains de remplacement pour les propriétaires dont les parcelles
étaient déclassées. Ces derniers, dont certains sont relativement âgés,
attendaient en effet depuis le mois de mai 2006, moment où les permis d’habiter
ont été retirés. Cet intérêt s’opposait à ce que les études pour trouver des
terrains de remplacement soient reprises « ab ovo » après la fusion
des communes intervenue le 1
er
juillet 2011. Cette reprise des
études s’imposait d’autant moins si les terrains choisis répondaient aux
exigences posées par la loi et la jurisprudence en matière de planification de
nouvelles zones à bâtir, question qui sera examinée ci-dessous.
3.                Les
recourants formulent plusieurs critiques à l’encontre du PPA « Les Garinettes ».
Ils contestent que l’on se trouve dans un secteur déjà largement bâti et soutiennent
par conséquent que l’affectation de ce secteur à la zone à bâtir n’est pas conforme
à l’art. 15 let. a LAT. Ils soutiennent en outre que le choix de ce secteur n’est
pas admissible au regard des exigences de protection des rives du lac et de protection
des vestiges lacustres; ils invoquent sur ce point la nécessité de laisser dans
toute la mesure possible les rives du lac libres de construction, en
particulier aux abords du port, pour préserver la beauté des lieux et éviter de
porter atteinte à un site présentant un intérêt archéologique. Ils soulèvent également
un problème de coexistence entre l’habitat à moyenne densité prévu par le PPA,
le port et la route cantonale en ce qui concerne les accès, la sécurité des
piétons et des automobilistes et le nombre de places de parc ; ils font
valoir à cet égard que le secteur est dangereux, que les aménagements proposés
sont inadaptés et que l’équipement est insuffisant au regard de l’art. 19 LAT. Ils
relèvent également que la desserte en transports publics est insuffisante puisque
l’arrêt le plus proche se trouve à plus d’un kilomètre et que l’arrêt de bus
scolaire provisoire existant, réservé aux jeunes enfants, ne saurait être
considéré comme une desserte en transports publics. Ils font valoir en outre que
le PPA litigieux empêche toute extension du port. Ils soutiennent enfin que la
hauteur des bâtiments permise par le PPA est excessive, compte tenu notamment
des mouvements de terre qui sont prévus, qui vont  surélever sans raison les
constructions projetées. Ils demandent que des coupes plus précises soient
produites permettant d’apprécier les mouvements de terre projetés par rapport
au niveau des infrastructures du port et celles des parcelles voisines.
a) Les autorités en charge de
l’aménagement du territoire bénéficient d’une importante liberté d’appréciation
dans l’accomplissement de leurs tâches (art. 2 al. 3 LAT) et notamment dans
leurs tâches de planification. Cette liberté d’appréciation n’est cependant pas
totale. Elle doit s’exercer en tenant compte des objectifs et lignes
directrices mentionnés dans le plan directeur cantonal (art. 8 LAT et 4 ss OAT)
ainsi que dans les conceptions et les plans sectoriels de la Confédération
(art. 13 LAT et 14 ss OAT). L’autorité de planification doit en outre se
conformer aux buts et principes d’aménagement du territoire tels qu’ils
résultent de la Constitution (art. 75 Cst.) et de la loi (art. 1
er
et 3 LAT). Elle doit également prendre en considération les exigences découlant
des autres dispositions du droit fédéral de la protection de l’environnement et
de ses ordonnances d’application, de la loi forestière, de la loi sur les eaux
ou encore de la loi sur la protection de la nature et des sites (ATF 1P.387/2006
du 19 septembre 2007 consid. 3.2 ; 129 II 63 consid. 3.1 ; 121 II 72
consid. 1d). Enfin, elle doit suivre les critères posés aux art. 15 à 17 LAT et
tenir compte des autres zones prévues par le droit cantonal conformément à
l’art. 18 LAT dans la délimitation concrète des zones à bâtir et des zones non
constructibles. Une appréciation correcte de ces principes implique une pesée
globale de tous les intérêts en présence (cf. ATF 1P.387/2006 du 19 septembre
2007 consid. 3.2 ; ATF 1C_317/2009 publié in SJ 2011 p. 297 consid. 5.1).
b) Il convient d’examiner en
premier si l’affectation à la zone à bâtir de la parcelle n° 287 de Vallamand
(actuellement parcelle n° 8287 de Vully-les-Lacs) est conforme à l’art. 15 let.
a LAT qui prévoit que les zones à bâtir comprennent les terrains propres à la
construction qui sont déjà largement bâtis.
aa) La notion de « terrains
déjà largement bâtis » de l’art. 15 let. a LAT doit être comprise de
manière étroite. Elle ne s’applique pas à n’importe quel groupe de
constructions ; il faut que l’on soit en présence d’un milieu bâti, qui
présente les caractéristiques d’une « agglomération », avec les
infrastructures habituelles (« Siedlungsstruktur »). Les critères à
prendre en compte sont notamment le caractère compact de l’ensemble construit,
les équipements, les liaisons avec les autres zones à bâtir ou l’infrastructure
publique. Il convient de faire une distinction entre les notions de
« brèche ou d’espace vide dans le tissu bâti » et de « surface
non bâtie plus étendue à l’intérieur du milieu bâti » parmi lesquelles il
faut compter les espaces verts destinés à aérer l’espace bâti ; dans ce
dernier cas de figure, les terrains n’appartiennent pas au territoire déjà
largement bâti. Plus la brèche dans le tissu bâti est étendue, moins le
contexte environnant prend de l’importance (ATF 132 II 218 consid. 4.1 ;
121 II 417 consid. 5a ; 116 Ia 197 consid 2b). Les brèches dans la
continuité du tissu bâti (Baulücken) sont des surfaces non bâties de peu
d’importance, adjacentes aux constructions, en règle générale déjà équipées,
comprises dans un milieu bâti, contribuant à la qualité de ce milieu et
empreintes dans les constructions existantes. La notion de terrain déjà
largement bâti doit être interprétée à une échelle plus large que celle de la
parcelle (ATF 132 II 218 consid. 4.2 ; 121 II 417 consid. 5a ;
Alexandre Flückiger/ Stéphane Grodecki, Commentaire LAT, 2009, n. 90 ad art. 15
LAT).
Les terrains déjà largement bâtis
doivent en principe être classés en zone à bâtir (ATF 121 II 417 consid.
4b ;
Alexandre Flückiger/ Stéphane Grodecki, op.cit., n. 94 ad art. 15 LAT).
Si des terrains propres à la construction ne sont pas déjà largement bâtis,
ils ne peuvent être classés en zone à bâtir que dans la mesure où ils seront
« probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir
et équipés dans ce laps de temps (cf. art. 15b LAT ; Alexandre Flückiger/
Stéphane Grodecki, op.cit., n. 98 ad art. 15 LAT). Le critère du besoin en
terrains constructibles – à l’instar des autres exigences de l’art. 15 LAT – ne
peut cependant pas à lui seul déterminer la taille de la zone à bâtir (ATF in
RDAF 2004 I 121 consid. 3.3 p. 130 ; ATF 120 Ia 227 consid. 2c) ; il
doit être mis en balance avec les autres objectifs de l’aménagement du
territoire dans le cadre d’une pesée globale des intérêts, prévue expressément
par les art. 2 et 3 OAT (Alexandre Flückiger/ Stéphane Grodecki, op.cit., n. 119
ad art. 15 LAT et réf.).
bb) En l’espèce, la vision locale a
montré que le PPA des Garinettes se situe à proximité d’une zone bâtie
relativement importante sise à l’ouest, de l’autre côté de la RC 502c. Le
périmètre du PPA est en outre bordé du côté Est par quelques maisons construites
le long de la rive du lac de Morat. On trouve également à proximité le port et
les aménagements qui lui sont liés. Le secteur choisi est enfin bordé par une
route existante, qui permet d’accéder au port. On se trouve ainsi dans un
environnement déjà largement bâti, ce qui permet de considérer que les
exigences de l’art. 15 let. a LAT sont remplies.
c) Il convient encore d’examiner si
l’affectation à la zone à bâtir de la
parcelle n° 287
est admissible au regard des exigences de protection des rives du lac et de
protection des vestiges lacustres et, de manière générale, au regard des
exigences en matière de protection du paysage et de la nature.
aa) L’adoption d’un plan
d’affectation est le résultat d’une pesée de l’ensemble des intérêts à prendre en
considération, dont font partie les intérêts de la protection de la nature et
du paysage. La prise en compte de tels intérêts résulte déjà des buts et
principes régissant l’aménagement du territoire, qui tendent à protéger les
bases naturelles de la vie telles que le sol, l’air, l’eau, les forêts et le
paysage (art. 1 al. 2 let. a LAT), et à conserver les sites naturels ainsi que
les territoires servant au délassement (art. 3 al. 2 let. d LAT). Le plan
d’affectation implique aussi une délimitation de l’aire forestière conforme à
la législation fédérale sur les forêts et une délimitation des zones à protéger
au sens de l’art. 17 al. 1 LAT, notamment pour les cours d’eau, les lacs et
leurs rives (let. a) ainsi que les biotopes des animaux et des plantes dignes
d’être protégés (let. d) (cf. arrêt AC.2009.0250 du 28 février 2011 consid 2b).
Le plan d’affectation doit ainsi être élaboré en tenant compte de la présence
de biotopes d’importance locale et régionale au sens de l’art. 18b de la loi
fédérale du 1
er
juillet 1966 sur la protection de la nature et du
paysage (LPN ; RS 451) (ATF 118 Ib 485 consid. 4 p. 491) ou de biotopes
d’importance fédérale selon l’art. 18a LPN. L’art. 3 al. 2 let. c LAT précise
encore qu’il convient de tenir libres les bords des lacs et des cours d’eau et
de faciliter au public l’accès aux rives et le passage le long de celles-ci.
Pour ce qui est du paysage, l’art.
3 al. 2 let. b LAT prévoit que, dans l’accomplissement de leurs tâches, les
autorités chargées de l’aménagement du territoire doivent tenir compte de la
nécessité de préserver le paysage et veiller à ce que les constructions prises
isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s’intègrent dans le
paysage. La portée de cette disposition dépend avant tout du degré de
protection que requiert le paysage en question. S’il s’agit d’un site sensible,
porté à l’inventaire ou présentant des caractéristiques particulières, une
exigence plus élevée d’intégration ne peut se justifier qu’en présence d’un
paysage de moindre intérêt (Bernhard Waldmann, Peter Hänni, Raumplanungsgesetz,
Berne, 2006, n. 27 ad art. 3 LAT, p. 85). Une construction ou une installation
s’intègre dans le paysage lorsque son implantation et ses dimensions
n’affectent ni les caractéristiques ni l’équilibre du site et si, par sa forme
et les matériaux utilisés, elle en respecte l’originalité (DFJP/OFAT, Etude
relative à la LAT, Berne, 1981, n. 28 ad art. 3 LAT). Pour qu’un projet puisse
être condamné sur la base de l’art. 3 al. 2 let. b LAT, il doit porter une atteinte
grave à un paysage d’une valeur particulière, qui serait inacceptable dans le
cadre d’une appréciation soigneuse des divers intérêts en présence (ATF 134 II
117 consid. 6.3 et réf.).
bb) En l’espèce, le tribunal a pu
constater que la parcelle qui doit accueillir le PPA « Les
Garinettes » ne présente pas d’intérêt particulier au plan paysager. Dès
lors que cette parcelle, d’une part, jouxte le port et les aménagements qui lui
sont liés et, d’autre part, s’inscrit dans un environnement déjà marqué par la
présence de nombreuses constructions, la réalisation des constructions permises
par le PPA ne devrait ainsi pas avoir d’impact particulier sur le paysage
lacustre à protéger. Au contraire, la mise en œuvre du PPA, avec notamment les
aménagements prévus en ce qui concerne le ruisseau des Ferrages, devrait plutôt
apporter une plus-value paysagère au site.
En relation avec l’impact paysager
du PPA, les recourants mettent notamment en cause le fait que les constructions
prévues ne suivront pas le terrain naturel et seront artificiellement surélevées
par rapport à ce dernier (qui descend en légère pente en direction du lac), ce
qui augmentera leur impact visuel. Sur ce point, on note qu’une altitude
minimale du rez-de-chaussée est imposée par le PPA pour des motifs de
protection contre les crues (art. 2.1.11 du règlement du PPA). Au surplus,
l’impact paysager des futures constructions doit de toute manière être
relativisé pour les motifs évoquée plus haut. On ne saurait dès lors considérer
que ces constructions sont susceptibles de porter une atteinte grave à un paysage
d’une valeur particulière. On relèvera enfin que le périmètre du PPA est séparé
du lac par un secteur déjà construit et que son affectation à la zone à bâtir
ne pose par conséquent pas de problème au regard de la protection des rives du
lac et du respect de l’art. 3 al. 2 let. c LAT.
cc) La zone à bâtir prévue ne pose également
pas de problème particulier en ce qui concerne la protection de la nature. Les
aménagements prévus, notamment le réaménagement du ruisseau des Ferrages, devraient
plutôt avoir comme effet d’améliorer l’intérêt du secteur. Le PPA tient au
surplus compte des vestiges lacustres en posant des règles particulières de
construction (cf. art. 2.2 du règlement) élaborées en accord avec la section
archéologie cantonale du service immobilier, patrimoine et logistique, qui a
donné un préavis favorable.
d) Il convient encore
d’examiner si l’affectation à la zone à bâtir de la
parcelle n° 287 pose problème au regard des accès, de la sécurité
des piétons et des automobilistes et des place de parc, ceci compte tenu
notamment de la proximité du port des Garinettes.
aa) La question de la sécurité des
accès doit en principe être examinée au stade du permis de construire (art. 22
al. 2 let. b LAT). Aux termes de l’art. 104 al. 3 de la loi du 4 décembre 1985
sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC ; RS 700.11),
la municipalité n'accorde en effet ledit permis que lorsque le bien-fonds est
équipé pour la construction ou qu'il le sera à l'achèvement de la construction
et que les équipements empruntant la propriété d'autrui sont au bénéfice d'un
titre juridique. Régi par l'art. 19 al. 1 LAT, l'équipement est réputé
suffisant lorsque qu'un terrain est desservi de manière adaptée à l'utilisation
prévue par des voies d'accès et par des conduites auxquelles il est possible de
se raccorder sans frais disproportionnés pour l'alimentation en eau et en
énergie, ainsi que pour l'évacuation des eaux usées. La jurisprudence a précisé
que ce n'est que lorsqu'un plan partiel d'affectation est à ce point précis
qu'il permet d'appréhender les problèmes de trafic que la question de
l'équipement en accès doit être résolue au stade de l'adoption du plan et non
au stade ultérieur du permis de construire (ATF 1C_298/2007 consid.
8.1;
RDAF 2000 I 427 consid. 5; ATF 120 Ib 436 consid. 2d/bb et 118 Ib 66 consid.
2a s'agissant du respect des prescriptions en matière
d'environnement).
bb) En l’occurrence, on constate
que le plan est suffisamment précis pour que la question des accès soit résolue
au stade de son adoption.
La vision locale a montré que
l’accès au site (qui est pour l’essentiel le même que l’accès au port) sera
aisé, avec notamment une bonne visibilité, et ne posera pas de problème particulier
de sécurité, que ce soit pour les automobilistes ou les piétons. Pour ce qui
est des piétons, on relève que la création de trottoirs et d’un passage piéton pour
traverser la RC 502c est prévue, ce qui garantira le niveau de sécurité requis.
Vu le nombre de nouveaux logements et le fait que leurs occupants bénéficieront
de places de parc privées, la mise en œuvre du PPA ne devrait au surplus pas
créer de problème significatif avec les usagers du port, notamment en ce qui
concerne le stationnement.
e) La question du raccordement aux
transports publics, également soulevée par les recourants, est régie par l’art.
47a LAT. Cette disposition prévoit que pour l’élaboration et l’application des
plans d’affectation, la municipalité doit favoriser le recours aux transports
publics (al. 1). L’accès aux transports publics ne doit toutefois être garanti
que pour les installations à forte fréquentation (al. 2).
En l’occurrence, le plan litigieux concerne
dix logements au maximum, dont cinq devraient plutôt être des studios.
Un
accès aisé aux transports publics n’a par conséquent pas à être garanti. Cela
étant, l’absence d’accès aux transports publics constitue un élément négatif,
qu’il convient de prendre en compte dans la pesée des intérêts. En l’espèce, compte
tenu du nombre restreint de logements concernés, cet élément négatif ne saurait
toutefois à lui seul remettre en question le choix du site.
f) Le PPA est effectivement
susceptible de rendre plus difficile un éventuel agrandissement du port. Cet
élément n’est toutefois également pas déterminant dès lors qu’une extension du
port n’est apparemment envisagée ni par l’autorités cantonale ni par
l’autorités communale.
4.                Les recourants font
valoir que le choix de légaliser les deux PPA litigieux ne peut pas se justifier
uniquement par la nécessité de trouver des terrains de remplacement pour les
maisons qui seront détruites. Cette manière de procéder ne serait pas conforme
à la LAF, plus particulièrement à l’art. 3 de cette loi et à l’art. 5 qui
implique de tenir compte des surfaces d’assolement.
a) Aux termes de l’art. 3 LAF, les
entreprises collectives d’améliorations foncières doivent être conçues en
fonction d’un plan d’ensemble établi dans l’intérêt général. Les entreprises
particulières doivent être conçues en fonction de l’économie générale de
l’exploitation et ne pas nuire à la réalisation ultérieure du plan d’ensemble.
L’art. 5 LAF a la teneur
suivante :
"
Coordination
avec d'autres intérêts
Dans la
perspective d'un développement durable, les projets d'améliorations foncières
prennent en compte les intérêts de l'agriculture et de la protection de
l'environnement, de la nature et du paysage. Ils prennent en considération les
intérêts de la région, en particulier le maintien des eaux souterraines et les
possibilités qu'elles offrent pour l'alimentation en eau potable.
2 Les atteintes
qui ne peuvent être évitées doivent faire l'objet de compensations adéquates.
Pour le surplus, le Conseil d'Etat encourage la revalorisation écologique,
notamment la création de réseaux de biotopes et l'amélioration de la
biodiversité.
3 Avant la mise à
l'enquête publique, l'avant-projet des travaux collectifs et privés est soumis
pour préavis liants aux services de l'Etat concernés.
4 Après l'enquête
publique et la liquidation des réclamations par la commission de
classification, le département approuve l'avant-projet des travaux collectifs
et privés et publie sa décision qui intègre les autorisations spéciales.
Lorsqu'une autorisation spéciale ne peut être délivrée que sur la base d'un
projet d'exécution, un préavis liant accompagnera l'approbation de
l'avant-projet. "
b) En l’espèce, les recourants
invoquent essentiellement la question des surfaces d’assolement. Ils se
réfèrent ainsi à l’art. 5 al. 1 LAF qui prévoit que les projets d’amélioration
foncière doivent prendre en compte les intérêts de l’agriculture.
aa)
Les
cantons doivent désigner les parties du territoire qui se prêtent à
l’agriculture (art. 6 al. 2 let. a LAT). Selon l’art. 26 OAT, les surfaces
d’assolement font partie du territoire qui se prête à l’agriculture; elles se
composent des terres cultivables comprenant avant tout les terres ouvertes, les
prairies artificielles intercalaires et les prairies naturelles arables; elles
sont garanties par des mesures d’aménagement du territoire (al. 1). Une surface
totale minimale d’assolement a pour but d’assurer au pays une base
d’approvisionnement suffisante, comme l’exige le plan alimentaire, dans
l’hypothèse où le ravitaillement serait perturbé (al. 3).
Sur la base de l’art. 29 OAT, la Confédération a fixé, dans un plan
sectoriel du 8 avril 1992 pour l’assolement des cultures, la surface totale
minimale des SDA et sa répartition entre les cantons, établissant pour le
canton de Vaud une surface minimale de 75'800 hectares (FF 1992 II 1616).
L’art. 30 OAT impose aux cantons de veiller à ce que les SDA soient classées en
zones agricoles et de s’assurer que leur part de la surface totale minimale
d’assolement soit garantie de façon durable.
Selon la jurisprudence du Tribunal
fédéral, dans le cadre de l’examen d’une utilisation des surfaces d’assolement
autre qu’à des fins d’agriculture, il faut procéder à une pesée des intérêts
privés et publics en présence et s’assurer que la surface cantonale minimale des
surfaces d’assolement est durablement garantie, conformément aux exigences de
l’art. 30 OAT. Une analyse de l’impact de la nouvelle affectation sur les
surfaces d’assolement d’une part, et des possibilités de revenir ultérieurement
à une utilisation agricole d’autre part, est nécessaire. Dans le même temps, il
convient d’examiner la possibilité de compenser les surfaces d'assolement
perdues (ATF 134 II 217 résumé in RDAF 2009 I 470 cons id. 3.3; ATF 1A.19/2007
du 2 avril 2008 consid. 5.2; cf. aussi ATF 114 Ia 371 traduit in JT 1990 I
429).
La soustraction à la zone agricole
d’un secteur particulièrement adapté à l’agriculture doit donc être justifiée
par des motifs prépondérants. L’intérêt à la création et au maintien des
surfaces d’assolement est en effet de niveau constitutionnel car il met en
cause la sécurité de l’approvisionnement du pays en cas de crise (art. 102
Cst.). Le changement d’affectation présuppose ainsi une mise en balance à la
fois minutieuse et globale des intérêts concernés (ATF 134 II 217 précité cons
id. 4.1, voir aussi arrêt AC.2009.0144 du 5 octobre 2010, consid. 9).
bb) La mesure F12 du nouveau Plan
directeur cantonal est consacrée aux surfaces d’assolement. La mesure est
formulée dans les termes suivants :
"Le Canton
et les communes protègent durablement les meilleures terres cultivables afin de
les maintenir libres de constructions. Leur protection est assurée par la prise
en compte des surfaces d'assolement (SDA) dans les plans d'aménagement du
territoire. La préservation des SDA est un intérêt public majeur. Toute emprise
doit être en principe entièrement compensée.
Des surfaces
d'assolement peuvent être utilisées à des fins non agricoles mais seulement en
présence d'intérêts prépondérants et sur la base d'une pesée complète des
intérêts, et à condition que le contingent minimal de surfaces d'assolement à
fournir par le canton reste garanti de façon durable. L'examen par le Canton de
tout projet susceptible d'empiéter sur ces surfaces doit permettre de vérifier
si des intérêts prépondérants le justifient.
Les intérêts
cantonaux identifiés par le PDCn peuvent constituer des intérêts prépondérants
et justifier l'atteinte à la protection des SDA si les autres conditions
susmentionnées sont respectées. Le Canton peut autoriser la compensation
partielle des emprises ou alors y renoncer. La diminution est alors prise sur
la marge de manœuvre cantonale.
Pour assurer une
gestion durable de ses surfaces d'assolement, le Canton tient à jour l'inventaire
des SDA qui est une donnée de base pour les planifications et les projets du
Canton, des régions et de communes.
Les
planifications directrices régionales et communales élaborent une stratégie en
matière de préservation des SDA.
Le Canton et les communes
protègent à long terme les meilleures terres cultivables en affectant les SDA à
la zone agricole (art. 16 LAT)."
Les principes de mise en œuvre de
la mesure F12 mentionnent notamment ce qui suit :
"
Principes de mise en oeuvre
Actuellement, le
canton de Vaud dispose d'un contingent de surfaces d'assolement qui couvre le
quota fixé par la Confédération. S'agissant d'une ressource non renouvelable
qui ne peut que diminuer en regard des besoins nécessaires au développement du
Canton, ce capital doit être économisé afin de maintenir une marge de manoeuvre
cantonale aussi importante que possible. Le Canton entend donc adopter une
attitude préventive en protégeant à long terme ses surfaces d'assolement. Afin
d'assurer un équilibre entre protection des SDA et développement urbain,
développement économique et préservation de la nature, il fixe les dispositions
suivantes :
A. Emprises
Les emprises sur les
SDA sont limitées au strict minimum et se situent en priorité sur les terres de
moins bonne qualité (qualité II).
Il n'y a pas
d'emprises lorsque les conditions d'utilisation des terres garantissent que
celles-ci puissent être remises en culture à tout moment si l'approvisionnement
du pays l'exige. Cette utilisation étant réversible, les surfaces restent
inventoriées en SDA. Pour autant que les modalités de réversibilité soient
expressément prévues et aussi longtemps que les terres répondent aux
caractéristiques des SDA, cette utilisation ne fait pas l'objet de
compensation.
B. Compensation
Les emprises sont
en principe entièrement compensées. La compensation se fait sur des terres qui
répondent aux caractéristiques des SDA et qui sont en principe de même qualité
que celles qui subissent l'emprise. Elle est abordée de manière globale pour
l'ensemble du projet et simultanément à son élaboration. Lorsque le projet
touche
plusieurs communes, le Canton peut exiger une
approche intercommunale. Les compensations peuvent être effectuées hors des
frontières communales concernées.
Les types de
compensation sont classés ci-dessous par ordre de priorité ;
1.
La reconversion ; l'emprise est compensée par
l'affectation en zone agricole d'une zone à bâtir (art. 15 LAT)
2.
La pérennisation : il y a pérennisation lorsque
des surfaces d'assolement sises précédemment en zone intermédiaire ou en zone
affectée au sens des articles 17 et 18 LAT sont affectées à la zone agricole,
agricole protégée, viticole ou viticole protégée.
Lorsqu'une mesure
de compensation des emprises nécessite un changement d'affectation, celui-ci
doit être réalisé de manière simultanée.
En présence de
projets d'intérêt public prépondérant, et dans la mesure où aucune compensation
n'est possible, le Canton peut disposer de sa marge de manoeuvre pour renoncer
à exiger la compensation des emprises sur les SDA. Sur demande de l'autorité en
charge du projet et sur présentation du rapport explicatif (voir point F
ci-après), le Département en charge de l'aménagement du territoire peut
exempter partiellement ou totalement une autorité de son obligation de
compensation dans le cadre de la procédure d'approbation.
(…)
C. Intérêts
cantonaux - Dispositions particulières
Les intérêts
cantonaux identifiés par le PDCn concernent en particulier les projets et les
planifications relatifs aux :
§
Centres cantonaux, régionaux et locaux ;
§
Développement des villages conformément aux
critères du P
DCn ;
§
Pôles de développement;
§
Travaux hydrauliques et renaturations de cours
d'eau ;
§
Mesures de valorisation du patrimoine naturel ;
§
Infrastructures de transports publics, mobilité
douce et réseaux routiers.
Pour autant que
le quota cantonal soit garanti durablement et sur la base d'une pesée complète
des intérêts, ces intérêts cantonaux peuvent être jugés comme prépondérants et
justifier l'atteinte à la protection des SDA moyennant les conditions suivantes
:
1.
Lorsque plusieurs territoires communaux sont
concernés par un projet intercommunal, le Canton peut exiger une réflexion
intercommunale afin de traiter la protection et la compensation des SDA sur
l'ensemble des communes concernées ;
2.
Un périmètre de projet doit être identifié. Il
doit tenir compte de la présence des SDA en évitant d'englober celles qui ne
sont pas absolument nécessaires au développement territorial souhaité. A
l'intérieur de ce périmètre, l'intérêt cantonal est en principe prépondérant ;
3.
Le principe de la compensation des emprises
s'applique ;
4.
Les mesures compatibles avec le maintien des
surfaces d'assolement doivent être privilégiées ;
5.
Les surfaces de remplacement (art. 18, al. 1ter
LPN) et reboisements ne doivent pas être réalisés au détriment des SDA à moins
qu'ils ne s'inscrivent dans un projet cantonal, régional ou communal de mise en
valeur du patrimoine naturel (par exemple sous la forme d'amélioration de
réseau écologique ou de projet de renaturation de cours d'eau). Ils doivent en
principe prendre place sur les terres les moins intéressantes pour la
production agricole. Dans la mesure du possible, les surfaces de remplacement
sont maintenues en SDA.
(…)
F. Rapport explicatif accompagnant les projets et les
planifications locales (plans partiels d'affectation et plans de quartier)
Tout projet nécessitant des emprises sur les SDA est
accompagné d'un rapport explicatif comprenant au minimum :
§
Le bilan
communal en SDA (avant et après le projet) sous forme de cartes et de données
chiffrées ;
§
L'identification
de tous les intérêts en présence ;
§
La justification
de la nécessité d'affecter des SDA à des fins non agricoles ;
§
La
proposition de compensation.
Sur la base de ce rapport, l'autorité cantonale compétente
procède à la pesée complète des intérêts qui statue sur la justification de
porter atteinte aux surfaces d'assolement et fixe les mesures de compensation
des emprises. Ce rapport constitue un chapitre du rapport 47 OAT."
Ainsi, lors de leur démarche de
planification, les communes produisent un rapport explicatif comprenant le
bilan communal (carte et chiffres) en surface d’assolement avant et après les
projets, la justification réelle de la nécessité d’affecter ces surfaces à
d’autres usages, les intérêts prépondérants en présence et les propositions de
compensation (Plan directeur cantonal-Adaptation 2-15 juin 2012 p. 281).
cc) En l’espèce, on relève
l’absence au dossier du rapport explicatif qui est désormais exigé lorsqu’on
porte atteinte à des surfaces d’assolement. Le dossier ne contient notamment
aucun bilan communal des surfaces d’assolement. Cela étant, le SDT a expliqué
dans sa réponse au recours qu’il a considéré lors de l’examen préalable des PPA
que l’emprise sur la zone agricole était compensée par le déclassement du
secteur des Roches et qu’il ne s’agissait pas d’étendre la zone constructible
de manière globale mais de trouver des emplacements pour la relocalisation et
la reconstruction de biens immobiliers perdus. En l’absence de terrains déjà
affectés disponibles, le choix s’était porté sur des parcelles jouxtant des
zones à bâtir et pouvant être équipées à moindre frais. Le SDT a ultérieurement
précisé que la pesée des intérêts à laquelle il a procédé l’a amené à proposer
que la marge de manœuvre cantonale soit sollicitée. Parmi les intérêts pris en
compte, il mentionne l’urgence commandée par la question des dangers naturels
sur le site des Roches et la difficulté de trouver des périmètres de
remplacement d’environ 1, 5 hectares et des situations équivalentes. Il indique
que l’intérêt cantonal prépondérant identifié par le plan directeur cantonal
dans le cas d’espèce est la problématique des dangers naturels (mesure E 13)
qui oblige à rendre inconstructibles des terrains fortement menacés.
Même si l’on peut regretter
l’absence d’un rapport explicatif conforme à ce qui est désormais requis par le
plan directeur cantonal en matière de surfaces d’assolement, le tribunal de
céans n’a pas de raison de remettre en cause la pesée des intérêts qui a été
effectuée. Il y a lieu de relever encore une fois qu’on se trouve dans le cadre
d’une opération particulière, liée à des évènements naturels exceptionnels, qui
impliquait notamment de trouver à relativement bref délai des terrains de
remplacement disponibles pour la construction. Compte tenu des différentes
contraintes auxquelles les autorités responsables de cette opération étaient
confrontées, on peut admettre que ces dernières n’aient eu d’autre solution que
d’utiliser des surfaces d’assolement, ceci sans réelle possibilité de
compensation. On peut encore relever que la proposition des recourants
d’utiliser le solde du site de l’Epine aurait également impliqué l’utilisation
de surfaces d’assolement, probablement plus intéressantes pour l’agriculture.
L’autre alternative évoquée, soit l’utilisation de la zone d’utilité publique
au sud du port, aurait eu l’avantage de ne pas porter atteinte directement à
des surfaces d’assolement. L’utilisation de cette zone aurait toutefois
probablement nécessité le déplacement de la zone d’utilité publique sur le
secteur des Garinettes, ce qui n’aurait finalement apporté aucun gain significatif
en ce qui concerne les surfaces d’assolement.
5.                Les recourants relèvent
qu’aucune décision ne leur a été notifiée en ce qui concerne la remise à ciel
ouvert du ruisseau des Ferrages. Ils invoquent à cet égard un déni de justice
ou à tout le moins une violation de leur droit d’être entendu. Sur le fond, ils
invoquent un défaut de coordination et soutiennent que les mesures prévues dans
le périmètre du PPA « Les Garinettes » en ce qui concerne les risques
d’inondation liés au ruisseau des Ferrages sont insuffisantes pour permettre
d’affecter ce périmètre à l’habitation.
a) Même si elle ne leur a pas été
notifiée, les recourants on eu connaissance de la décision du SESA relative la
remise à ciel ouvert du ruisseau des Ferrages et ils ont pu l’attaquer en temps
utile. Partant le déni de justice et la violation du droit d’être entendus dont
ils se prévalent n’a pas porté à conséquence et annuler la décision du SESA
pour ce motif relèverait d’un formalisme excessif.
b) aa) En se fondant sur le rapport
d’expert figurant au dossier (rapport B+C du 10 décembre 2009), le service
cantonal spécialisé (l’ancien SESA) relève que la protection du ruisseau a fait
l’objet d’un concept global, intégrant plusieurs tronçons, dont celui qui
traverse le périmètre du PPA. Pour ce qui est du périmètre du PPA, il résulte
du rapport B+C que les mesures prévues garantissent le transit d’une crue
centennale jusqu’au lac. Pour les crues plus importantes, une série de mesures
complémentaires de confinement sont proposées (cf. rapport précité p. 20). Dans
une prise de position concernant une cause parallèle (cause AC.2012.0096), le
service cantonal spécialisé a précisé que les aménagements proposés constituaient
des mesures aptes à résoudre le risque d’inondation pour l’entier du secteur
concerné.
bb) Lorsque, comme c’est le cas en
l’espèce, il s'agit d'examiner des questions de nature technique, le tribunal
s'impose une certaine retenue, notamment à l'égard des préavis de services
cantonaux spécialisés, assimilés dans une large mesure à des avis d'experts. Le
tribunal ne peut s'écarter de l'avis du service spécialisé que pour des motifs
convaincants; il en est de même en ce qui concerne les constatations de fait
qui fondent cet avis (cf. notamment arrêts AC.2009.0138 du 20 mai 2010 consid.
5 b/bb ; AC.2006.0131 du 13 juillet 2007 consid. 6 c et références ;
en matière d'études d'impact: Théo Loretan, Klaus Vallender, Jean-Baptiste
Zufferey, La loi sur la protection de l'environnement; Jurisprudence de 1990 à
1994, DEP numéro spécial mai 1996, p. 27 et jurisprudences citées). A cela
s’ajoute en l’espèce que les mesures préconisées, notamment dans le périmètre
du PPA « Les Garinettes », se fondent sur un rapport établi par le
bureau d’ingénieurs qui a établi la carte indicative des inondations du canton
de Vaud, rapport qui a valeur d’expertise. Or, si les expertises sont soumises
à la libre appréciation du juge, le tribunal ne peut cependant pas, dans les
questions techniques, s’écarter d’un avis d’expert sans motifs pertinents (ATF
136 II 539 consid. 3.2).
En l’occurrence, s’agissant de la
question de savoir si les mesures prévues sur le ruisseau des Ferrages sont
adéquates pour lutter contre le risque d’inondation, le tribunal de céans n’a
pas de raison de mettre en cause les propositions faites par le bureau B+C, qui
ont été avalisées par le SESA (actuellement DGE). Le tribunal n’a notamment pas
de raison de s’écarter de l’avis de l’autorité intimée selon lequel
l’efficacité des mesures proposées doit être appréciée en tenant compte de ce
qui est prévu sur l’ensemble du cours d’eau, sans isoler l’une ou l’autre des
mesures. On note au demeurant que, à l’appui de leur affirmation selon laquelle
les mesures préconisées par l’expert et le SESA ne seraient pas suffisantes
pour permettre l’habitation sur la parcelle n° 8287 de Vully-les-Lacs, les
recourants n’invoquent aucun avis d’expert ni aucune analyse scientifique
susceptible de mettre en cause l’appréciation de l’expert mis en œuvre par le
syndicat AF et celle du service cantonal. Dans ces conditions, ce grief doit
également être écarté.
8.                Il
résulte des considérants que le recours doit être rejeté. En relation avec un
grief soulevé par des recourants dans la cause parallèle AC.2012.0096, la
décision du SESA du 7 mars 2012 est très partiellement réformée. Les autres
décisions sont maintenues. Vu le sort du recours, les frais de la cause sont mis
à la charge des recourants. Ces derniers verseront en outre des dépens à la
Commune de Vully-les-Lacs, qui a procédé par l’intermédiaire d’un mandataire
professionnel.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les décisions du Département de l'intérieur du
27 février 2012, du Conseil communal de Vully-les-Lacs du 23 novembre 2011 et
de la Commission du Syndicat d'améliorations foncières des Roches du 12 mars
2012 sont confirmées.
III.
La décision du Service des eaux, sols et
assainissement du 7 mars 2012 est réformée en ce sens que la condition suivante
est ajoutée au chiffre 3 du dispositif: « l’accès au garage sis sur la
parcelle n° 8288 de Vully-les-Lacs est garanti ». Cette décision est
confirmée pour le surplus.
IV.
Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents)
francs est mis à la charge des recourants Tatjana Dirren, Manfred Dirren,
Karine Parachini, Jacques Parachini, Esther Weber, Frank Gerber, Michael
Zurcher, Peter Laeng et Brigitte Laeng, solidairement entre eux.
V.
Les recourants Tatjana Dirren, Manfred Dirren,
Karine Parachini, Jacques Parachini, Esther Weber, Frank Gerber, Michael
Zurcher, Peter Laeng et Brigitte Laeng Corinne Wassmer, Ivo Sollberger et Jürg
Frölich, débiteurs solidaires, verseront à la Commune de Vully-les-Lacs une
indemnité de 3'000 (trois mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 9 avril 2013
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.