vd_omni · GE.2022.0180 · 2022-11-11 · fr

A.________/Municipalité de Leysin | Recours contre une décision de la municipalité refusant de transmettre la liste des sujets traités durant les séances de municipalité lors du mois de mai 2022. Les ordres du jour ou, plus largement, la liste des sujets traités en séance de municipalité sont des documents officiels accessibles en vertu de la loi sur l'information. La requête était suffisamment précise pour identifier les documents et renseignements requis. Leur transmission n'exigeait pas un travail disproportionné de la part de l'autorité intimée. En outre, un ordre du jour d'une séance de municipalité ne saurait être qualifié de document interne. Recours admis.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 11.11.2022 GE.2022.0180

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 11 novembre 2022
Composition
M. Guillaume Vianin,
président
; M. Alex Dépraz et Mme Annick
Borda, juges; M. Théophile von Büren, greffier.
Recourant
A.________
à ********
Autorité intimée
Municipalité de Leysin,
représentée par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne.
Objet
Loi sur l'information
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
Leysin du 22 août 2022 (LInfo)
Vu les faits suivants:
A.
A.________ (ci-après: le recourant) s'est adressé par courrier du 6 juin
2022 à la Municipalité de Leysin (ci-après aussi: la Municipalité ou l'autorité
intimée). Se fondant sur la loi du 24 septembre 2002 sur l'information (LInfo;
BLV 170.21), il procédait à la demande suivante:
"Je me permets de vous
demander de bien vouloir me renseigner (art. 8 LInfo) sur l'ensemble
des sujets / objets traités lors des séances
de Municipalité tenues durant le mois de mai 2022, ou de me fournir les
documents officiels (art. 9 LInfo) traités lors de ces séances, par exemple
sous forme de simples listes, d'ordres du jour des séances ou d'extraits de PV:
1. dossiers de
police des constructions et suivi de chantiers
2. représentations
et délégations à diverses séances
3. ensemble
des décisions susceptibles, ou pas, d'être publiées, caviardées si nécessaire
4. autres
sujets / objets traités / discutés lors de ces séances"
Par décision du 16 juin 2022, la Municipalité a
refusé de donner suite à la demande du recourant au motif que les documents
demandés constituaient des documents internes au sens de l'art. 9 al. 2 LInfo
et qu'en outre, la demande était formulée de façon insuffisamment précise.
Par courrier daté du 8 août 2022, le recourant a
réitéré sa demande, précisant que sa demande initiale ne portait nullement sur
des documents internes mais qu'il entendait avoir accès à des simples listes
des objets traités en séance de municipalité, par exemple sous la forme
d'ordres du jour de séances ou d'extraits de procès-verbaux.
L'autorité intimée a répondu par courrier du 22 août
2022, dont la teneur est la suivante:
"Votre demande amendée répond
au premier grief de notre décision du 16 juin 2022, mais pas au second, savoir
que la demande doit être formulée à propos de documents précis et non pas de
toutes les activités et tous les objets traités par la Municipalité. Cela
étant, nous pouvons vous remettre ci-joint les tableaux des activités et
décisions de la Municipalité de janvier à juin 2022, sous une forme résumée.
Pour le surplus, nous nous
référons à notre décision du 16 juin 2022".
B.
Par acte du 25 août 2022, le recourant a déféré les
"décisions" de la Municipalité des 16 juin et 22 août 2022 à la Cour
de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Il reproche à
l'autorité intimée de n'avoir que très partiellement fait droit à sa requête
qui portait sur la transmission d'une liste complète des objets traités en
séance de Municipalité au cours du mois de mai 2022. Il conclut à ce que
l'autorité intimée soit invitée à lui transmettre les informations requises,
caviardées au besoin.
L'autorité intimée, désormais assistée d'un
mandataire professionnel, a répondu au recours par acte du 9 septembre 2022.
Elle conclut principalement à l'irrecevabilité du recours en raison de son
caractère tardif. En effet, elle estime que le courrier du 22 août 2022 n'est
pas une décision sujette à recours mais un simple rappel du contenu de la
décision du 16 juin 2022, l'acte de recours à son encontre, daté du 25 août
2022, ayant dès lors été déposé au-delà du délai légal. À titre subsidiaire,
elle conclut au rejet du recours sur le fond au motif que la LInfo permettrait
l'accès à des documents officiels précis et identifiables mais ne permettrait pas
de se voir remettre tous les documents concernant une ou plusieurs thématiques
sur une période temporelle déterminée. L'autorité intimée invoque en outre un
intérêt public prépondérant s'opposant à ce type de demande, soit la charge de
travail manifestement disproportionnée qu'il occasionne (art. 16 al. 2 let. c
LInfo et art. 24 et 25 du règlement d'application de la loi du 24 septembre
2002 sur l'information [RLinfo; BLV 170.21.1]).
Le recourant a répliqué par courrier du 13 septembre
2022. Il conclut à la recevabilité de son recours et estime, sur le fond, que
son recours doit être admis.
L'autorité intimée a déposé une duplique le 29
septembre 2022. Elle maintient ses conclusions.
Par courrier du 2 octobre 2022, le recourant a
renoncé à déposer des déterminations complémentaires.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
a) Selon l'art. 21 al. 1 LInfo, le Tribunal cantonal est, avec le
Préposé à la protection des données et à l'information, l'autorité de recours
contre les décisions rendues sur la base de la LInfo par les autorités soumises
à cette loi. Le recours s'exerce dans les 30 jours dès la notification de la
décision attaquée (art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36], applicable par renvoi de l'art.
27 al. 3 LInfo).
Dans le cas d'espèce, le recourant a dirigé son
recours du 25 août 2022 contre les écritures de l'autorité intimée des 16 juin
et 22 août 2022, qu'il a considérées comme étant des décisions. Seul est
litigieux en l'espèce le caractère décisionnel du courrier envoyé le 22 août
2022 par l'autorité intimée au recourant, la première le niant au motif qu'il
constituerait un simple rappel de la décision du 16 juin 2022.
b) A teneur de l'art. 3 al. 1 LPA-VD, est une
décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en
application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou
d'annuler des droits et obligations (let. a), de constater l'existence, l'inexistence
ou l'étendue de droits et obligations (let. b) ou de rejeter ou de déclarer
irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des
droits et obligations (let. c).
La décision est ainsi un acte de souveraineté
individuel, qui s'adresse à un particulier et qui règle de manière obligatoire
et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique
concret relevant du droit administratif (ATF 141 II 233 consid. 3.1 et les
références). Pour déterminer s'il y a ou non décision, il y a lieu de
considérer les caractéristiques matérielles de l'acte, selon des critères
objectifs et indépendamment de la volonté de l'autorité ou de l'administré; un
acte peut ainsi être qualifié de décision (matérielle) si, par son contenu, il
en a le caractère, même s'il n'est pas intitulé comme tel et ne présente pas
certains éléments formels typiques d'une décision, telle l'indication des voies
de droit (ATF 143 III 162 consid. 2.2.1; TF 9C_646/2017 du 9 mars 2018
consid. 4.2; CDAP GE.2019.0030 du 30 juillet 2019 consid. 2a et les
références citées).
Selon la jurisprudence,
une
prise de position, confirmant une ou des décisions précédentes, ne constitue
pas elle-même une décision sujette à recours, ni ne fait courir un nouveau
délai de recours contre les décisions antérieures, qu'elle ne fait que
confirmer. Autrement dit, l’acte rappelant le contenu d’une décision entrée en
force et/ou confirmant explicitement ou implicitement une décision antérieure
ne constitue pas une décision attaquable, même si l’acte en question indique
une voie de recours (AC.2019.0132 du 30 avril 2020; BO.1999.0011 du 21 octobre
1999). Il n’en va différemment que si l’autorité annule la décision antérieure
et la remplace au sens d’un réexamen ou d’une reconsidération par une décision
équivalente (GE.2001.0038 du 11 juillet 2001; AC.1999.0087 du 11 janvier
2000 ; voir également Bovay/Blanchard/Grisel Rapin, Procédure
administrative vaudoise, LPA-VD annotée, 2
ème
éd., Bâle 2021, rem. 7
ad
art. 3).
c) En l'espèce, le courrier litigieux daté du 22
août 2022 ne peut être considéré comme un simple rappel de la décision du 16
juin 2022. Alors que celle-ci signifiait au recourant un refus complet de
transmettre des documents officiels pour le double motif qu'ils constitueraient,
pour l'essentiel, des documents internes et que la demande formulée serait trop
large pour qu'il soit possible d'identifier le ou les documents requis, le
courrier du 22 août 2022 a restreint la portée de la décision initiale dans le
sens d'un refus partiel, en ceci que le motif lié au caractère interne du
document demandé a été évacué, donnant lieu à la production d'un document
résumant les décisions et sujets traités par la Municipalité entre les mois de
janvier et juin 2022. Devant les clarifications apportées par le recourant dans
sa lettre du 8 août 2022 quant au contenu de sa demande, l'autorité intimée a
ainsi reconsidéré sa position, aboutissant à la production du document transmis
au recourant. Dès lors, le courrier du 22 août 2022 doit être interprété comme
une nouvelle décision annulant et remplaçant celle du 16 juin 2022, quand bien
même il n'indique expressément aucune voie de recours.
Dès lors, le recours interjeté le 25 août 2022
contre la décision du 22 août 2022 est intervenu en temps utile. Il respecte au
surplus les conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD, applicable
par renvoi de l'art. 27 al. 3 LInfo, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en
matière sur le fond.
2.
L'autorité intimée a, en premier lieu, refusé de faire droit à la
requête du recourant au motif qu'elle ne porterait pas sur un document précis.
a) À titre liminaire, il convient de rappeler qu'
aux termes de l'art. 41 de la Constitution du 14 avril 2003 du Canton
de Vaud (Cst-VD; BLV 101.01), l'Etat et les communes informent la population de
leurs activités selon le principe de la transparence. Ce devoir d'information
est réglementé dans la LInfo, qui s'applique aux autorités tant cantonales que
communales (cf. art. 2 LInfo).
La LInfo pose à son art. 8 le principe
selon lequel les renseignements, informations et documents officiels détenus
par les organismes soumis à la présente loi sont accessibles au public (al. 1),
sous réserve des cas décrits au chapitre IV (al. 2). Les autorités communales
statuent sur les demandes concernant leurs activités (art. 26 LInfo).
aa) Selon l'art. 9 LInfo, on entend par document
officiel tout document achevé, quel que soit son support, qui est élaboré ou
détenu par les autorités, qui concerne l'accomplissement d'une tâche publique
et qui n'est pas destiné à un usage personnel (al. 1); les documents
internes, notamment les notes et courriers échangés entre les membres d'une
autorité collégiale ou entre ces derniers et leurs collaborateurs, sont exclus
du droit d'information institué par la présente loi (al. 2). Les documents
soumis à la LInfo sont ceux qui ont un rapport avec une action administrative
des autorités (arrêts GE.2020.0019 précité consid. 2b/aa; GE.2019.0010 du 4
octobre 2019 consid. 2a et GE.2013.0019 du 27 mai 2013 consid. 2a; voir
également Exposé de motifs et projet de loi [EMPL] sur l'information, Bulletin
du Grand Conseil [BGC] septembre-octobre 2002, pp. 2634 ss et pp.
2647-2649).
Quant aux notions de "
renseignements
"
et "
informations
" de l'art. 8 al. 1 LInfo, ce sont des
synonymes dont l'acception est large; les renseignements peuvent porter sur des
activités des autorités comme sur des documents qu'elles produisent (arrêts
GE.2020.0019 précité consid. 2b/bb et GE.2019.0163 du 19 février 2020 consid.
2c). Dans un arrêt GE.2017.0114 du 12 novembre 2018, la cour de céans a
notamment retenu ce qui suit à ce propos (consid. 4b/bb):
"
[…]
l'EMPL
LInfo
[…]
indique uniquement que '
la demande peut porter sur des renseignements ou sur
la consultation de documents
'.
[…]
Il convient dès lors de retenir qu'à la différence de la loi fédérale, la loi
cantonale sur l'information permet au public de requérir des renseignements sur
l'activité de l'administration qui ne ressortent pas d'un document officiel
[…]
.
Ainsi, la
demande d'informations peut porter sur des renseignements dont l'autorité
dispose, même s'ils ne figurent pas dans un document officiel. Ces
renseignements ou ces informations au sens de l'art. 8 al. 1 LInfo s'entendent
dans un sens purement factuel: l'autorité doit renseigner sur les mesures
qu'elle a prises ou n'a pas prises dans le cas concret, sous réserve des
limites posées par les art. 15 ss LInfo
[…]
.
Elle n'a en revanche pas à justifier son action ou son inaction.
"
bb) En vertu de l'art. 10 al. 1 LInfo, la demande
d'information n'est soumise à aucune exigence de forme; elle n'a pas à être
motivée, mais elle doit contenir des indications suffisantes pour permettre
l'identification du document officiel recherché. L'EMPL précise à cet égard qu'étant
donné l'examen parfois approfondi qui doit être mené face à une demande (pesée
des intérêts en présence, caractère officiel du document selon les critères
établis, caviardage éventuel de données personnelles sensibles), celle-ci doit
être suffisamment précise pour permettre aux autorités de procéder à l'examen
en question et de trouver le document officiel demandé (BGC septembre-octobre
2002, p. 2649 ad art. 10).
b) En l'espèce, le recourant souhaite être renseigné
sur l'ensemble des sujets traités en séance de Municipalité lors du mois de mai
2022. Dans sa demande initiale datée du 6 juin 2022, il précise que sa demande
serait satisfaite si des renseignements lui étaient fournis concernant les
sujets traités durant cette période ou s'il lui était remis les documents
officiels discutés lors de ces séances, par exemple sous forme de listes des
sujets traités, d'ordres du jour ou d'extraits de procès-verbaux. Dans ses
écritures ultérieures, soit dans son courrier du 8 août 2022 et sa réplique du
13 septembre 2022, il précise qu'il se satisferait d'une liste des sujets
traités qui peut notamment ressortir des ordres du jour des séances de
Municipalité.
Il est difficile de voir en quoi les renseignement
ou documents requis ne pourraient être identifiés. La demande porte sur une
période précise – soit le mois de mai 2022 – et, en conséquence, sur des
documents en nombre limité et des renseignements d'une ampleur restreinte. En
effet, la Municipalité de Leysin se réunissant une fois par semaine, les
lundis, hors jours fériés ou modification de l'agenda (voir site internet
officiel de la commune :
https://leysin.ch/politique/municipalite/
,
consulté le 17 octobre 2022), les ordres du jour ou extraits de procès-verbaux
couvrant tous les sujets traités au cours des séances de Municipalité du mois
de mai 2022 sont des documents qu'il n'est pas compliqué d'identifier. Il y a
lieu de penser que de tels documents existent puisqu'il s'agit d'éléments
standards du fonctionnement institutionnel d'une Municipalité. À tout le moins,
l'autorité intimée n'a pas remis en cause leur existence. Si tel était le cas,
la Municipalité serait toutefois tenue de fournir des renseignements idoines en
vertu de l'art. 8 LInfo qui, comme vu ci-dessus, étend le principe de
transparence aux renseignements et informations détenus par l'autorité.
En outre, le recourant, en précisant que sa demande
portait sur une simple liste des sujets traités par la Municipalité dans ses
séances durant une période temporelle bien délimitée, a fourni suffisamment
d'indications pour permettre à l'autorité intimée d'identifier les
renseignements ou documents recherchés.
3.
L'autorité intimée a retenu qu'elle ne pouvait donner une suite favorable
à la requête du recourant en raison de la charge de travail qu'elle serait
susceptible d'occasionner.
a) aa) En premier lieu, il convient de rappeler que
le droit à l'information institué par la LInfo n'est pas absolu. Le chapitre IV
de cette loi fixe ainsi les limites suivantes à l'accessibilité des
renseignements, informations et documents officiels, limites expressément
réservées par l'art. 8 al. 2 LInfo :
"
Art. 15         Autres
lois applicables
1
Les dispositions
d'autres lois qui restreignent ou excluent la transmission d'informations ou
l'accès à des documents officiels sont réservées, y compris les dispositions
protégeant le droit d'auteur.
Art. 16         Intérêts
prépondérants
1
Les autorités peuvent à titre exceptionnel décider de ne pas publier ou
transmettre des informations, de le faire partiellement ou différer cette
publication ou transmission si des intérêts publics ou privés prépondérants s'y
opposent.
2
Des
intérêts publics prépondérants sont en cause lorsque :
a.    la diffusion
d'informations, de documents, de propositions, d'actes et de projets d'actes
est susceptible de perturber sensiblement le processus de décision ou le
fonctionnement des autorités;
b.    une
information serait susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre publics;
c.    le travail
occasionné serait manifestement disproportionné;
d.    les relations
avec d'autres entités publiques seraient perturbées dans une mesure sensible.
3
Sont réputés intérêts privés prépondérants :
a.    la protection
contre une atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du consentement de
la personne concernée;
b.    la protection
de la personnalité dans des procédures en cours devant les autorités;
c.    le secret
commercial, le secret professionnel ou tout autre secret protégé par la loi.
[…]
Art. 17         Refus
partiel
1
Le refus de communiquer un renseignement ou un document conformément à
l'article 16 ne vaut le cas échéant que pour la partie du renseignement ou du
document concerné par cet article et tant que l'intérêt public ou privé
prépondérant existe.
2
L'organisme sollicité s'efforce de répondre au moins partiellement à la
demande, au besoin en ne communiquant pas ou en masquant les renseignements ou
les parties d'un document concernés par l'intérêt public ou privé prépondérant.
"
bb) Concernant l'hypothèse prévue à l'art. 16 al. 2
let. c LInfo (travail manifestement disproportionné), disposition applicable
par analogie aux autorités communales en vertu de l'art. 2 al. 2 RLInfo, l'art.
24 RLInfo précise ce qui suit:
"
Art. 24         Intérêts
prépondérants (LInfo, art. 16, al. 2, let. c)
1
Le travail
occasionné à l'autorité peut être considéré comme manifestement disproportionné
lorsque celle-ci n'est pas en mesure, avec le personnel et l'infrastructure
dont elle dispose ordinairement, de satisfaire à la demande de consultation
sans perturber considérablement l'accomplissement de ses tâches.
"
Quant à l'EMPL relatif à la LInfo précité, il
mentionne ce qui suit (pp. 2656 s.
ad
art. 16 al. 2 let. c):
"
La demande doit être
objectivement disproportionnée du point de vue du temps ou de la quantité de
travail qui sont nécessaires pour qu'il y soit répondu. S'agissant du temps,
l'information demandée ne doit pas engendrer l'occupation d'un ou plusieurs
collaborateurs sur une période prolongée, provoquant ainsi des retards
importants dans l'exécution des activités usuelles des collaborateurs
concernés. Sous l'angle de la quantité, l'information demandée ne doit pas
provoquer une surcharge de travail du ou des collaborateurs concernés au
détriment de leurs activités usuelles.
[…]
L'examen du
travail disproportionné se fait par l'autorité compétente à raison du domaine.
Cette autorité examine ce fait avant même qu'elle débute ses travaux de réponse
à la demande : il s'agit donc d'un examen préalable. Si l'autorité arrive à la
conclusion que ses travaux seront disproportionnés, elle doit essayer de
déterminer comment éviter cette situation en proposant notamment une réponse
plus brève à l'initiateur de la demande ou en proposant à ce dernier qu'il
reformule une demande similaire qui engendre moins de travail.
[…]
Si l'autorité
arrive à la conclusion que la recherche engendrera des travaux manifestement
disproportionnés, elle doit proposer d'envoyer seulement une copie des
documents qu'elle considère comme principaux dans un dossier ou elle doit
demander à l'initiateur de la demande qu'il précise les documents (ou sujets)
sur lesquels porte sa demande. Les collaborateurs des autorités concernées
doivent donc s'efforcer de répondre partiellement à la demande, de proposer
d'autres renseignements analogues plus simples à transmettre ou de confier tout
ou partie du travail, à titre onéreux, à une personne ou à un organisme externe
à l'entité à laquelle ils sont rattachés.
"
Sur cette base, la jurisprudence a considéré qu'une
demande tendant à l'obtention de "
la liste (même partielle, mais aussi
complète que possible) des rapports, procès-verbaux, présentations et autres
documents écrits, établis après le 29/01/2015 en lien avec l'application ACTIS
ou l'abonnement InfoCamac
" était disproportionnée. En effet, dans la
mesure où elle impliquait de l'autorité en cause "
qu'elle procède à la
recherche dans l'ensemble de ses dossiers de tous les documents en lien avec
l'application ACTIS et l'abonnement InfoCamac, ceci sur une période de près de
cinq années
[et]
affecte l'ensemble des collaborateurs concernés – en
lieu et place de l'exécution de leur activité habituelle – à un tel travail de
recherche, ce qui serait de nature à perturber de façon significative
l'accomplissement de ses tâches (cf. art. 24 RLInfo). A un tel travail de
recherche viendrait au demeurant s'ajouter, outre la compilation des documents
en cause et l'établissement proprement dit de la liste requise, un travail
conséquent de tri. Il ne saurait être question, en particulier, de faire
figurer dans une telle liste des documents qui devraient être qualifiés de
documents internes au sens de l'art. 9 al. 2 LInfo, dont l'accessibilité au
public est de ce chef d'emblée exclue
" (arrêt GE.2019.0163 précité
consid. 3b/bb).
Dans une affaire plus récente, la Cour de céans a
jugé qu'une demande adressée à la Municipalité de la Tour-de-Peilz tendant à la
remise de documents et d'informations concernant la gestion du port ne semblait
pas requérir un travail disproportionné dès lors que les informations requises
pouvaient être extraites de manière informatique par des opérations
relativement simples. L'arrêt en question a toutefois laissé indécise la
question de savoir si la demande du recourant exigeait un travail disproportionné
(GE.2021.0171 du 1
er
avril 2022 consid. 3e/aa).
cc) La CDAP a par ailleurs déjà jugé que l'art. 16
LInfo doit être interprété de manière similaire à l'art. 7 de la loi fédérale
du 17 décembre 2004 sur la transparence (LTrans; RS 152.3; cf. arrêts
GE.2020.0019 précité consid. 2c/cc et GE.2017.0114 du 12 novembre 2018 consid.  5a
et les réf. cit.). Le refus d'accès (total ou partiel) doit donc se justifier
par un risque à la fois important et sérieux d'atteintes aux intérêts publics
ou privés prépondérants protégés par cette disposition. Cela postule donc une
application restrictive des exceptions et uniquement pour la partie du
renseignement ou du document concerné par l'intérêt public ou privé
prépondérant en cause (art. 17 LInfo). L'application de ces exceptions doit
résulter d'une pesée des intérêts et respecter le principe de la proportionnalité.
Il faut considérer que le législateur a lui-même effectué une pesée des
intérêts par anticipation en adoptant l'art. 16 LInfo et en indiquant les
exceptions au droit d'accès aux documents officiels; l'autorité d'exécution ne
peut donc pas apprécier librement s'il est opportun de limiter ce droit
d'accès. La non-transmission d'informations doit être l'exception et toute
notion sujette à interprétation devrait être examinée à la lumière du but de la
loi. La LInfo vise à améliorer les relations entre l'administration et les
citoyens, en les rendant plus simples et plus fluides, et pose comme principe
le respect de la libre formation de l'opinion publique. A cet effet, elle
instaure une présomption de publicité en lieu et place d'une présomption de
secret applicable jusque-là (cf. arrêts précités GE.2020.0019 précité consid.
2c/cc; GE.2019.0010 consid. 4a et GE.2017.0114, GE.2018.0025 du 12 novembre
2018 consid. 5a).
dd) Procéduralement, l'autorité supporte le fardeau
de la preuve en raison de la présomption en faveur du droit d'accès aux
documents officiels (cf. la jurisprudence du Tribunal fédéral en relation avec
la loi fédérale sur la transparence, TF 1C_428/2016 du 27 septembre 2017
consid. 2.3; cf. ég. arrêts GE.2020.0019 précité consid. 2c/cc; GE.2018.0105
du 25 juillet 2019 consid. 4d et GE.2017.0086 du 9 janvier 2018 consid. 2e).
b) En l'occurrence, comme précisé ci-avant, la
demande du recourant, telle qu'il a pu la préciser dans ses différentes
écritures, porte sur un nombre limité d'informations et de documents, à savoir
la liste des sujets traités en séance de Municipalité lors du mois de mai 2022 telle
qu'elle peut ressortir des ordres du jour des séances de l'autorité intimée ou
d'extraits de procès-verbaux. Rien dans le dossier de la cause ne permet de
conclure que ces documents ne puissent être retrouvés, cas échéant adaptés,
triés puis mis à disposition dans un laps de temps raisonnable n'impliquant pas
de détourner pour une période relativement longue les collaborateurs de
l'administration communale de leurs tâches usuelles.
L'autorité intimée estime que le recourant exige
qu'on lui remette l'ensemble des documents officiels traités par la
Municipalité lors du mois de mai 2022 alors qu'il ressort des différentes
pièces que sa demande est manifestement plus restreinte. Si tel était toutefois
le cas, il eût incombé à l'autorité intimée, qui supporte le fardeau de la
preuve, de démontrer le caractère disproportionné du travail engendré. En
l'état, elle s'est contentée d'une affirmation de principe. Elle ne saurait
donc être suivie sur ce point.
4.
Dans un dernier moyen, l'autorité intimée fait valoir que, quand bien
même la demande du recourant se limiterait à la production d'une liste de
sujets traités en séance de municipalité – par exemple sous la forme d'ordres
du jour ou d'extraits de procès-verbaux – il ne pourrait être donné suite à sa
requête, un tel document constituant un document interne.
a) En vertu de l'art. 9 al. 2 LInfo, les document
internes, notamment les notes et courriers échangés entre les membres d'une
autorité collégiale ou entre ces derniers et leurs collaborateurs, sont exclus
du droit d'information institué par la LInfo. L'art. 14 RLinfo précise cette
notion en disposant ce qui suit:
"Sont des documents internes
les notes et courrier échangés entre les membres d'une autorité collégiale, entre
ces derniers et leurs collaborateurs ou entre leurs collaborateurs personnels,
ainsi que les documents devant permettre la formation de l'opinion et de la
décision d'une autorité collégiale"
Selon la jurisprudence, le caractère de document
interne au sens des art. 9 al. 2 LInfo et 14 RLInfo doit être reconnu aux
documents dont la communication aurait pour effet de divulguer le processus de
formation de la volonté de l'autorité dans un cas d'espèce; seuls les documents
contenant, outre des données techniques ou juridiques, une appréciation
politique qui nécessite une prise de décision, pourraient de cas en cas, être
soustraits au droit à l'information (arrêts GE.2019.0010 du 4 octobre 2019
consid. 2b; GE.2019.0005 du 24 janvier 2020 consid. 3d/aa GE.2019.0034 du 11
octobre 2019 consid. 2b et les références). Par ailleurs, la notion de document
interne doit être interprétée de manière restrictive (arrêt GE.2022.0019 du 20
juin 2022 consid. 7b).
b) Un ordre du jour d'une séance de municipalité
consiste en une liste de sujets qui seront soumis à la discussion et au vote. En
principe, il ne comprend aucun élément d'appréciation politique et son contenu
ne permet pas d'inférer le processus de formation de la volonté de la
Municipalité. Selon son libellé exact, il n'est toutefois pas exclu qu'un ordre
du jour puisse constituer un document interne soustrait au principe de la
transparence. Cela étant, il appartenait à l'autorité intimée, qui supporte le
fardeau de la preuve, de démontrer que tel est le cas s'agissant des ordres du
jour des séances de l'autorité intimée tenues au cours du mois de mai 2022.
Cette dernière s'est limitée à une appréciation générale selon laquelle un ordre
du jour est par définition un document interne; elle ne saurait non plus être
suivie sur ce point.
S'agissant des extraits de procès-verbaux, ils sont
en principe exclus du champ d'application de la LInfo non pas en raison de leur
qualité de document interne, mais en vertu de l'art. 64 al. 2 de la loi du 28
février 1956 sur les communes (LC; BLV 175.11) qui institue le secret des
débats de la Municipalité et interdit la communication des procès-verbaux de
ses séances à des tiers. Cette disposition constitue ainsi une
lex specialis
au sens de l'art. 15 LInfo. On pourrait toutefois se demander si une version
dûment caviardée d'un extrait de procès-verbal, supprimant toutes les références
aux échanges de fond intervenus entre les membres de la Municipalité, et se
limitant à la seule mention des sujets discutés et des décisions prises – on
parle en général dans un tel cas de procès-verbal décisionnel – pourrait
échapper au principe de transparence. Cette question peut rester ouverte en
l'espèce. En effet, la production des ordres du jour des séances de la
municipalité ou d'une liste exhaustive
ad hoc
des sujets traités lors du
mois de mai 2022 suffit en l'espèce à faire droit à la requête du recourant.
5.
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours. La
décision attaquée doit ainsi être annulée et la cause renvoyée à l'autorité
intimée pour qu'elle remette au recourant la liste des sujets traités par elles
dans ses séances au cours du mois de mai 2022, sous la forme d'ordres du jour ou
d'une liste
ad hoc
. La procédure est gratuite (art. 27 al. 1 LInfo). Le
recourant, qui a procédé seul sans l'assistance d'un mandataire professionnel,
n'a pas le droit à l'allocation de dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD
a contrario
).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité de Leysin du 22 août 2022 est annulée. La
cause lui est renvoyée pour qu'elle procède conformément aux considérants du
présent arrêt.
III.
Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 11 novembre 2022
Le président:                                                                                                 Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.