vd_omni · CCST.2011.0006 · 2012-02-14 · fr

GULIN, HURTER, MULBERGER, PACHE, ULLI/Conseil d'Etat, Grand Conseil | Le délai de vingt jours pour saisir la Cour constitutionnelle, prévu par l'art. 136 al. 2 let. a Cst-VD, part de la publication dans la Feuille des avis officiels de l'acte attaqué. Ce délai court concurremment avec celui de l'éventuel délai référendaire. Dans le cas d'un concordat intercantonal, le délai part de la publication de l'acte d'approbation du concordat, peu importe que le concordat ne soit pas encore entré en vigueur.Recours en matière de droit public au Tribunal fédral admis. Le recours contre un concordat intercantonal doit être déposé immédiatement au Tribunal fédéral (2C_698/2011 du 5 octobre 2012).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 14.02.2012 CCST.2011.0006

TRIBUNAL CANTONAL
COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du
14 février
2012
Composition
M. Alain Zumsteg,
président
;
MM. Pierre-Yves Bosshard, Pascal Langone et Joël Krieger, juges; M.
Robert Zimmermann, juge suppléant.
Requérants
1.
Eladio GULIN,
à Lausanne,
2.
Robert HURTER,
à Orbe,
3.
Raphaël MULBERGER,
à Montreux,
4.
Bastien PACHE,
à Cossonay,
5.
Norman ULLI,
à Cossonay,
tous représenté par Me Jean LOB, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Grand Conseil,
à Lausanne
Autorité concernée
Conseil d'Etat,
à Lausanne
Objet
Requête Eladio GULIN et consorts c/
décret du Grand Conseil du 7 juin 2011 autorisant le Conseil d'Etat à adhérer
au concordat latin du 29 octobre 2010 sur la culture et le commerce du
chanvre
Vu les faits suivants
A.
Le 29 octobre 2010, la Conférence latine des
Chefs des départements de justice et police a adopté un concordat sur la
culture et le commerce de chanvre dont l’objet est de fixer des règles communes
en ces matières (art. 1 al. 1 du concordat) et dont le but est de prévenir les
violations du droit fédéral, notamment en matière de stupéfiants et en matière
agricole (art. 1 al. 2 du concordat). Ce concordat institue une obligation
d’annonce pour la culture du chanvre (art. 7 du concordat) et soumet son
commerce à un régime d’autorisation (art. 8 à 16 du concordat). L’article 28 du
concordat prévoit qu’il entre en vigueur lorsque trois cantons au moins y ont
adhéré.
B.
Le 19 janvier 2011, le Conseil d’Etat du Canton
de Vaud a adopté un projet d’exposé des motifs et projet de décret à
l’intention du Grand Conseil en vue de l’autoriser à adhérer à ce concordat.
Le Grand Conseil a adopté ce décret
le 7 juin 2011 et ainsi autorisé le Conseil d’Etat à adhérer, au nom du Canton
de Vaud, au concordat latin du 29 octobre 2010, reproduit au pied de ce décret
(art. 1 du décret). Ce décret a été publié dans la Feuille des avis officiels
du mardi 21 juin 2011, qui reproduisait également l’entier du texte du
concordat. Ce décret était soumis au référendum facultatif, le délai pour la
récolte de signatures venant à échéance le 31 juillet 2011.
Le référendum n’ayant pas été
demandé, le Conseil d’Etat, par arrêté du 17 août 2011, a mis en vigueur ce décret,
avec effet au 1
er
août 2011. Cet arrêté a été publié dans la Feuille
des avis officiels du mardi 23 août 2011.
C.
Le 7 septembre 2011, Eladio Gulin, Robert
Hurter, Raphaël Mulberger, Bastian Pache et Norman Ulli, agissant sous la plume
de leur conseil commun, ont formé à la suite de cette adhésion un recours en
matière de droit public au Tribunal fédéral dirigé contre l’Etat de Vaud,
concluant à l’annulation du concordat qui, selon eux, d’une part violerait la
primauté du droit fédéral, la loi fédérale sur les stupéfiants et les
substances psychotropes ayant un caractère exhaustif, et d’autre part porterait
atteinte à la liberté économique.
Dans ses déterminations à la Haute
Cour du 29 septembre 2011, le Grand Conseil du Canton de Vaud a conclu à
l’irrecevabilité de ce recours pour le motif que les recourants n’avaient pas
saisi préalablement la cour constitutionnelle cantonale. Les recourants ont
alors déposé des déterminations requérant en particulier du Tribunal fédéral
qu’il transmette la cause à la Cour constitutionnelle comme objet de sa
compétence.
D.
Le 3 novembre 2011, Eladio Gulin, Robert Hurter,
Raphaël Mulberger, Bastian Pache et Norman Ulli ont saisi la Cour
constitutionnelle d’un recours (recte : requête), concluant à l’annulation
du concordat latin sur la culture du chanvre et le commerce du chanvre du 29
octobre 2010.
Dans sa réponse du 23 décembre
2011, le Grand Conseil a conclu principalement à l’irrecevabilité de la
requête, subsidiairement à son rejet.
Par lettre du 27 décembre 2011, le
Conseil d’Etat, agissant sous la plume de la Cheffe du Département de la
sécurité et de l’environnement, a déclaré se référer aux déterminations du
Grand Conseil, qu’il partageait.
E.
La cour a décidé, à l'unanimité, de statuer par
voie de circulation.
Considérant en droit
1.
La Cour constitutionnelle examine d’office et
librement la recevabilité des requêtes dont elle est saisie (RDAF 2006 p. 88).
a) Selon l’art. 136 al. 2 let. a de
la Constitution du 14 avril 2003 du Canton de Vaud (Cst-VD; RSV 101.01), la
Cour constitutionnelle contrôle, sur requête déposée dans les vingt jours dès
leur publication, la conformité des normes cantonales au droit supérieur, la
loi définissant la qualité pour agir. L’art. 136 Cst-VD ne comporte pas de
règles directement applicables (CCST 2005.0001, Conod c. Conseil d’Etat, c. 1b)
et, pour que le contrôle puisse s’exercer, il a fallu que le législateur adopte
une loi d’application, savoir la loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction
constitutionnelle (LJC; RSV 173.32) dont l’art. 1 précise qu’elle définit les
attributions de la cour et règle la procédure applicable aux requêtes
interjetées auprès d’elle (ATF 133 I 49 c. 2.1, rés. in RDAF 2008 I 477).
b) D'après l'art. 3 LJC, la cour
contrôle, sur requête, la conformité au droit supérieur des actes adoptés par
des autorités cantonales contenant des règles de droit (al. 1). Le deuxième
alinéa de cette disposition précise que peuvent faire l’objet d’un tel
contrôle, s’ils remplissent ces conditions, les lois et les décrets du Grand
Conseil (let. a), les règlements du Conseil d’Etat (let. c) et les directives
publiées d’un département ou d’un service (let. c). Le troisième alinéa précise
que peuvent également faire l’objet d’un tel contrôle tous les règlements,
arrêtés ou tarifs communaux ou intercommunaux, contenant des règles de droit,
de même que le refus d’approbation de tels actes par le canton, lorsque
celle-ci est requise.
Dans son exposé des motifs et
projet de loi sur la juridiction constitutionnelle, le Conseil d’Etat
expliquait que le champ d’application des normes concernées par le contrôle
abstrait s’étendait à toutes les règles de droit, soit toutes les normes
générales et abstraites (i.e. pouvant être appliquées à un nombre indéterminé
ou indéterminable de personnes et de situations) qui imposent des obligations
ou confèrent des droits aux personnes physiques ou morales, ainsi que celles
qui règlent l’organisation, la compétence et les tâches des autorités ou fixent
une procédure, conformément à la définition consacrée par l’art. 5 al. 2 de
l’ancienne loi sur les rapports entre les Conseils, abrogée par la loi sur le
Parlement du 13 décembre 2002 (LParl; RS 171.10). Ainsi, le projet de loi
retenait que le contrôle abstrait devait concerner les normes cantonales
(notamment les lois et décrets du Grand Conseil de même que les règlements du
Conseil d’Etat), mais devait également s’étendre aux règlements communaux et
intercommunaux, le droit cantonal (réd. : visé par l’art. 136 Cst-VD)
devant s’entendre dans son sens large, tel qu’il est parfois utilisé dans la
jurisprudence du Tribunal fédéral (BGC septembre 2004 p. 3650). Le Conseil
d’Etat précisait aussi que ce contrôle pouvait aussi porter sur les normes
intercantonales, indirectement - la requête étant alors dirigée directement contre
le décret d’adhésion à l’accord intercantonal contenant la règle critiquée -
(BGC septembre 2004, p. 3651). Dans l’exposé des motifs article par article, le
Conseil d’Etat indiquait, en référence à l’art. 3 LJC, que le décret soumettant
à ratification une convention intercantonale pourrait évidemment être soumis à
l’examen de la cour (BGC septembre 2004 p. 3662).
Alors que la volonté de soumettre
les règles communales et les directives de l’administration a fait l’objet d’un
large débat au Grand Conseil, l’interprétation du Conseil d’Etat d’après
laquelle les concordats intercantonaux pouvaient faire l’objet d’un contrôle
abstrait, par le biais d’une requête dirigée contre le décret d’adhésion n’a
pas soulevé la moindre critique ou objection. Les travaux préparatoires
démontrent ainsi de manière tout à fait claire et univoque que la volonté du
législateur vaudois était de soumettre les concordats au contrôle de la Cour
constitutionnelle (cf. sur l’interprétation historique selon la méthode
subjective : Moor, Droit administratif, vol. I, 2
ème
éd., p.
143; Steinauer, Le Titre préliminaire du Code civil, TDPS II/1, nn. 299 et 300,
pp. 100-101).
Selon la jurisprudence du Tribunal
fédéral, pour interpréter les dispositions d’organisation, la marge
d’interprétation est plus étroite que pour les droits constitutionnels, et il
faut davantage tenir compte des éléments historiques (Martenet, La conclusion
des conventions internationales et intercantonales au regard de la séparation
des pouvoirs, spécialement dans le canton de Genève, in ZBl 2011 pp. 173 ss, p.
198; ATF 128 I 327 c. 2.1 in fine, JT 2003 I 309; ATF 128 I 34 c. 3b in fine,
rés. in RDAF 2003 I 363; ATF 112 Ia 208 c. 2a, JT 1988 I 258 et les références
citées). Ainsi, l’interprétation selon laquelle un concordat intercantonal peut
faire l’objet d’un contrôle de constitutionnalité abstrait par le biais du
contrôle sur le décret d’approbation paraît déterminante.
c) Un auteur a toutefois mis en
cause la possibilité pour la Cour constitutionnelle de contrôler un concordat
intercantonal, pour le motif qu’un tel concordat ne serait pas du droit
cantonal. Seule serait ouverte la voie du recours en matière de droits
politiques dans l’hypothèse où seraient violés des droits politiques, puisque
le concordat qui déroge à la Constitution cantonale ou la complète doit être
soumis au référendum obligatoire (art. 83 al. 1 let. b Cst-VD) et le concordat
qui déroge à la loi ou la complète doit être soumis au référendum facultatif
(art. 84 al. 1 let. b Cst-VD). Enfin, il reviendrait au seul Conseil fédéral
d’élever une réclamation auprès de l’Assemblée fédérale lorsqu’un concordat est
contraire au droit fédéral, conformément à la procédure prévue aux art. 172 al.
3 et 186 al. 3 de la Constitution fédérale (Cst; RS 101) (Moritz, Contrôle des
normes : la juridiction constitutionnelle vaudoise à l’épreuve de
l’expérience jurassienne, in RDAF 2005 pp. 1 ss, pp. 12 à 14).
En premier lieu, il faut relever
que la volonté du constituant et du législateur vaudois a été de soumettre au
contrôle abstrait le droit cantonal dans son sens large, y compris notamment
les règlements communaux et intercommunaux. Or, fondamentalement, les
concordats intercantonaux sont du droit cantonal (Donzallaz, Loi sur le
Tribunal fédéral, n. 3516, p. 1308; cf. aussi Abderhalden, Sankt-Galler
Kommentar, 2
ème
éd., n. 48 ad art. 48 Cst), les dispositions
intercantonales, en particulier celles qui sont directement applicables,
appartenant au droit cantonal commun des cantons concernés et s’intégrant à
l’ordre juridique cantonal (RJJ 2006 p. 342 c. 1.4.2 et les références citées,
notamment Zimmermann, Le contrôle préjudiciel en droit fédéral et dans les
cantons suisses, thèse Genève 1987, pp. 129 ss), même si le droit cantonal doit
respecter le droit intercantonal (art. 48 al. 5 Cst ; Abderhalden, op.
cit., n. 49 ad art. 48 Cst; Martenet, L’autonomie constitutionnelle des
cantons, thèse Genève 1999, p. 284). En deuxième lieu, l’existence d’une voie
de droit, telle la réclamation, n’exclut pas par principe que le litige ne
puisse être porté devant une autre instance selon une autre procédure. En
matière de concordat même, la doctrine relève qu’un différend entre la
Confédération et un canton relève du Tribunal fédéral (art. 189 al. 2 Cst) et
que ce différend peut aussi porter sur l’admissibilité d’un concordat
intercantonal, même si le Tribunal fédéral ne devrait sanctionner un concordat
qui, par hypothèse, aurait été approuvé par les Chambres fédérales à la suite
d’une réclamation formée par le Conseil fédéral qu’avec retenue (Abderhalden,
op. cit., n. 40 ad art. 48 Cst). Les arguments présentés par cet auteur ne se
révèlent ainsi pas décisifs en regard de la volonté du législateur vaudois.
Certes, en cas d’admission d’une
requête dirigée contre le décret d’approbation du concordat dont certaines
dispositions seraient jugées contraires au droit supérieur, la Cour
constitutionnelle vaudoise ne pourrait faire application de l’art. 18 LJC et
n’annuler que ces dispositions, comme le Grand Conseil ne peut, au stade de
l’approbation, amender le concordat (Rapport explicatif de la Convention
relative à la participation des Parlements cantonaux dans le cadre de
l’élaboration, de la ratification, de l’exécution et de la modification des
conventions intercantonales et des traités des cantons avec l’étranger –
Convention sur la participation des parlements, Coparl, du 5 mars 2010, p. 8 ad
chapitre 2 in initio, annexé à l’exposé des motifs et projet de loi et projet
de décret autorisant la ratification de cette convention, mai 2010 n° 299;
cette convention est en vigueur dans le canton de Vaud depuis le 1
er
janvier 2011; RSV 111.21). De même, en raison de la portée intercantonale du
concordat (Zimmermann, op. cit., p. 131), ce n’est pas ce dernier qui serait
formellement annulé, la souveraineté de la Cour constitutionnelle vaudoise
s’arrêtant aux frontières du canton, mais seulement le décret d’approbation
pris par le Grand Conseil vaudois. C’est du reste exactement le dispositif que
prévoyait le Conseil d’Etat dans son exposé des motifs (BGC septembre 2004 p.
3651 précité). L’effet d’une telle annulation serait que le concordat ne serait
pas intégré à l’ordre juridique cantonal.
2.
L’art. 136 al. 2 let. a Cst-VD prévoit que la
requête visant à faire contrôler des normes cantonales doit être déposée dans
les vingt jours dès la publication de ces normes. L’art. 5 al. 1 LJC précise
que pour les actes cantonaux ce délai part de la publication officielle de
l’acte attaqué.
Dans l’exposé des motifs à l’appui
du projet de loi sur la juridiction constitutionnelle, le Conseil d’Etat avait
expressément précisé qu’en matière cantonale, le
dies a quo
pour déposer
une requête à la Cour constitutionnelle et pour faire partir le délai
référendaire était identique, à savoir dès la publication officielle de l’acte
attaqué (BGC septembre 2004 p. 3652). L’art. 6 LJC prévoit en outre que si
l’acte attaqué est soumis au référendum obligatoire ou fait l’objet d’une
demande de référendum, le vote populaire ne peut avoir lieu avant que la cour
ait rendu son arrêt. Le législateur a ainsi institué une procédure préventive,
en ce sens qu’elle a lieu avant que la norme ne déploie ses effets. Elle a pour
effet d’une part d’empêcher – sauf levée de l’effet suspensif en application de
l’art. 7 LJC – l’entrée en vigueur de l’acte attaqué et, d’autre part,
d’interdire que ce dernier soit soumis à un vote populaire avant que la cour
n’ait statué sur la requête (Moritz, op. cit., pp. 26-27).
Cette solution de délai
référendaire et de saisine de la Cour constitutionnelle courant concurremment
est différente de celle qui prévalait auparavant pour la saisine directe du
Tribunal fédéral, où le délai ne commençait à courir qu’à partir du moment où
l’autorité compétente constatait que l’acte avait été définitivement adopté,
par exemple après l’écoulement d’un délai référendaire non utilisé ou par son
adoption en votation populaire, et qu’il pouvait entrer en vigueur à une date
fixée dans la norme ou qui devait encore être fixée (Bosshard, La Cour
constitutionnelle vaudoise, premier bilan d’une nouvelle institution, in RDAF
2008 I 3 ss, p. 14). Ainsi, récemment, la Cour constitutionnelle a déclaré
irrecevable pour tardiveté une requête formée douze jours après la publication
constatant le résultat d’une votation populaire, mais plus de trois mois après
la publication de la loi contestée dans la Feuille des avis officiels (CCST
2011.0004, Stauber c. Grand Conseil, 2 novembre 2011).
En l’espèce, le délai de vingt
jours pour saisir la Cour constitutionnelle partait donc de la publication de
l’acte attaqué, soit du décret autorisant le Conseil d’Etat à adhérer au nom du
canton au concordat, dans la Feuille des avis officiels du mardi 21 juin 2011.
Le délai venait ainsi à échéance le lundi 11 juillet 2011. La requête formée le
3 novembre 2011 est dès lors manifestement tardive, partant irrecevable. Il en
serait allé de même si les requérants avaient saisi la Cour constitutionnelle
le 7 septembre 2011, au lieu de former un recours en matière de droit public au
Tribunal fédéral.
Enfin, il importe peu que le
concordat ne soit pas encore en vigueur comme le plaident les réquerants,
puisque le délai part de la publication de l’acte d’approbation du concordat et
non de l’entrée en vigueur de celui-ci.
3.
Les considérations qui précèdent conduisent à
déclarer la requête irrecevable.
Bien que les requérants aient été
d’emblée avertis que leur requête apparaissait à première vue irrecevable et
que l’occasion leur ait été donnée de la retirer sans frais, ils ont maintenu
leurs conclusions. Conformément aux art. 45 et 49 al. 1 LPA-VD, applicables par
renvoi de l’art. 12 al. 2 LJC, ainsi qu’à l’art. 1 al. 1 TCCstelle, il y a lieu
de mettre à leur charge un émolument de justice, solidairement entre eux.
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I.
La requête formée le 3 novembre 2011 par Eladio
Gulin, Robert Hurter, Raphaël Mulberger, Bastian Pache et Normann Ulli est
irrecevable.
II.
Un émolument de justice de 2'000 fr. (deux mille
francs) est mis à la charge des requérants, solidairement entre eux.
III.
Il n’est pas alloué de dépens
Lausanne, le 14 février 2012
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.