vd_omni · AC.2011.0171 · 2013-01-08 · fr

ABITBOL, ALFONSO, ANTEDMAN SA, Association des Propriétaires des Perrières à Coppet APPC, BADIA, BELGRAVIA AG, BERTIN, BESSON, BOUCHET, BUNCIC, BOUDRY, BRON, CARAMASHI, CARDIN, CARLI, CAU, CHRISTEN, COAT DEGERT, DEFAY, DENHAM, DJAZZAR, DE QUAI, | Admission du recours déposé contre un plan d'alignement concernant une route cantonale. Le Département cantonal s'est contenté d'adopter le plan qui a été établi et mis à l'enquête publique par la municipalité (cette dernière avait même adopté le plan, puis a révoqué sa décision faute de compétence), sans étudier ni justifier ce projet, notamment en ne démontrant pas l'existence d'un besoin actuel (ce que la municipalité n'avait pas non plus fait), de sorte qu'il n'est pas possible de procéder à un examen effectif de l'intérêt public des nouveaux alignements.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 08.01.2013 AC.2011.0171

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
8 janvier
2013
Composition
M. André Jomini,
président
; MM. Eric Brandt et François Kart,
juges; Mme Marlène Antonioli, greffière
Recourants
1.
Dominique ABITBOL,
à Coppet,
2.
Max ABITBOL,
à Coppet,
3.
Dorothée ALFONSO,
à Coppet,
4.
ANTEDMAN SA,
à Coppet,
5.
Association des Propriétaires
des Perrières à Coppet APPC,
à Coppet,
6.
Gillian BADIA,
à Coppet,
7.
Massimiliano BADIA,
à Coppet,
8.
BELGRAVIA AG,
à Coppet,
9.
Dominique BERTIN,
à Coppet,
10.
Louis BESSON,
à Coppet,
11.
Olivier BOUCHET,
à Coppet,
12.
Jelena BUNCIC,
à Coppet,
13.
Nenad BUNCIC,
à Coppet,
14.
Laura BOUDRY,
à Coppet,
15.
Liselotte BRON,
à Coppet,
16.
Marcel BRON,
à Coppet,
17.
Fernando CARAMASHI,
à Coppet,
18.
Carole CARDIN,
à Coppet,
19.
Michel CARDIN,
à Coppet,
20.
Marie CARLI,
à Coppet,
21.
Mauro CARLI,
à Coppet,
22.
Antoine CAU,
à Coppet,
23.
Heinz CHRISTEN,
à Coppet,
24.
Judith CHRISTEN,
à Coppet,
25.
Michèle COAT
DEGERT,
à Coppet,
26.
Olivier DEFAY,
à Coppet,
27.
Raymond DENHAM,
à Coppet,
28.
Omar DJAZZAR,
à Coppet,
29.
Alexandra DE QUAI,
à Coppet,
30.
Nicole DOMMERGUE,
à Coppet,
31.
Sylvain DOMMERGUE,
à Coppet,
32.
Hani EL-ARAB,
à Coppet,
33.
Quentin EPINEY,
à Genève,
34.
Walter ESCHLER,
à Coppet,
35.
Carmen ESPINOSA,
à Coppet,
36.
Vania ETROPOLSKA,
à Coppet,
37.
Dominique FIAUX,
à Founex,
38.
Mireille
FILLISTORF,
à Coppet,
39.
Generoso FORGIONE,
à Coppet,
40.
Solène FREI,
à Coppet,
41.
Christoph FREI,
à Coppet,
42.
Jan Oscar FROGG,
à Coppet,
43.
Valentin GARCIA,
à Coppet,
44.
Martine HAGENS
HOFACHER,
à Coppet,
45.
Reza HARIRI,
à Coppet,
46.
Serge HEIMO,
à Coppet,
47.
Laure HOFER,
à Coppet,
48.
Pierre-Yves HOFER,
à Coppet,
49.
Johan HOFMEIYER,
à Coppet,
50.
Maria Rosa MERKELJ
GUERRERO,
à Coppet,
51.
Alexandre HOUCKE,
à Coppet,
52.
Bernard IVALDI,
à Coppet,
53.
Wladyslava
IVARSSON,
à Coppet,
54.
Daniel IVARSSON,
à Coppet,
55.
Alexandra JORGE,
à Coppet,
56.
Damien JORGE,
à Coppet,
57.
Lofti KEBAILI,
à Coppet,
58.
Monika KERSWELL,
à Coppet,
59.
John KERSWELL,
à Coppet,
60.
Huda KITMITTO,
à Coppet,
61.
Leila KRETZ,
à Coppet,
62.
Gérald KRETZ,
à Coppet,
63.
Fernando
KRICHILSKI,
à Coppet,
64.
Valérie PAUZET,
à Coppet,
65.
Giovanna
LEHMANN-MIOTTO,
à Coppet,
66.
Alexander Omar
LIPS,
à Coppet,
67.
Paul LORD,
à Coppet,
68.
Patricia MENTELE,
à Coppet,
69.
Jean-Claude
MICHACA,
à Coppet,
70.
Manuelle MIMRAN,
à Coppet,
71.
Fabien MINIERE,
à Coppet,
72.
Sandra MODI
MORANTE,
à Coppet,
73.
Carlos Alberto MODI
MORANTE,
à Coppet,
74.
David MORT,
à Coppet,
75.
Paula
MOSCHINGER-RIBEIRO,
à Founex,
76.
Per-Henrik NORDIN,
à Coppet,
77.
Joséphine
OSTERBERY,
à Coppet,
78.
Thomas OSTERBERY,
à Coppet,
79.
Roger OSTERBERY,
à Chéserex,
80.
Sarah OSTERBERY,
à Coppet,
81.
Maria PAEZ,
à Coppet,
82.
Caroline RIEDER,
à Coppet,
83.
Hossein
SAREM-KALALI,
à Coppet,
84.
Daphné DU PASQUIER
SAREM-KALALI,
à Coppet,
85.
Siamak SIASSI,
à Coppet,
86.
Patricia SOSA,
à Coppet,
87.
Helena STORJOHANN,
à Coppet,
88.
Michèle TIECHE,
à Coppet,
89.
Eric TIECHE,
à Coppet,
90.
Marc TRAVAGLINI,
à Coppet,
91.
Sarah TRAVAGLINI,
à Coppet,
92.
Hans VAN TUYLL,
à Coppet,
93.
Maya VON PLANTA,
à Coppet,
94.
Steffen WEIGERT,
à Coppet,
95.
Manfred WILDE,
à Coppet,
tous représentés par Me
Patricia MICHELLOD, avocate à Nyon,
Autorité intimée
Département des
infrastructures et des ressources humaines,
Service
des routes, à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de
Coppet,
représentée par Me Jean-Michel HENNY, avocat à
Lausanne,
Objet
Recours Dominique ABITBOL et consorts c/ décision du Chef du
Département des infrastructures du 6 juin 2011
(Coppet
- Route cantonale n° 1a - Modification partielle du plan d'extension du 2
mars 1979 fixant la limite des constructions)
Vu les faits suivants
A.
Sur proposition de l'Ingénieur en chef (du Service
cantonal des routes), le Chef du Département des travaux publics a approuvé le
21 juillet 1978 un "
plan d'extension fixant la limite des constructions
et radiant les plans d'extension adoptés par le Conseil d'Etat les 26 juin
1914, 4 juillet 1952 et 4 février 1956
", en relation avec les "
routes
cantonales 1b (déviation), 1b, 6d)
" sur le territoire de la commune de
Coppet. Ce plan d'extension a été mis à l'enquête publique en été 1978 et il a
été adopté par le Conseil d'Etat le 2 mars 1979.
Ce plan (le plan d'extension de
1979) fixe des limites de construction pour une future route de contournement
du bourg de Coppet (déviation par rapport au tracé de la route actuelle, qui
traverse le bourg). Des nouvelles limites sont ainsi notamment tracées au nord
du bourg, à l'emplacement où la route de contournement rejoindrait la route
cantonale actuelle (lieux-dits "
Les Perrières-Dessus
", "
Bernodes-Dessus
",
"
En Bochattet
").
B.
Le 5 octobre 2009, la Municipalité de Coppet (ci-après:
la municipalité) a adopté un "
plan d'extension fixant la limite des
constructions et radiant partiellement le plan d'extension adopté par le
Conseil d'Etat du canton de Vaud le 2 mars 1979
", en relation avec la
"
route cantonale n° 1a
" sur le territoire de cette commune. Ce
plan définit de nouvelles limites des constructions aux lieux-dits "
Les
Perrières-Dessus
", "
Bernodes-Dessus
", "
En
Bochattet
": en substance, le dernier tronçon de la route de
contournement serait modifié pour rejoindre la route cantonale actuelle 150 m
plus au sud, avec la création d'un giratoire. Les autres limites de
construction du plan d'extension de 1979 ne sont pas modifiées.
Avant la mise à l'enquête publique
du plan d'extension précité, la municipalité a demandé un avis au Service des
routes. Le 12 mai 2009, le chef de la division gestion du réseau a indiqué ce
qui suit, un avant-projet lui ayant été communiqué:
" 1. Le service des routes donne son
accord de principe sur le tracé proposé dans les esquisses établies par le
bureau d'études Bernard Schenk.
2. L'ancrage du chemin des Bochattets, sur
le nouveau carrefour avec la RC1, devra être soumis en temps opportun à notre
service, pour préavis.
3. Nous vous rappelons que la radiation des
alignements existants et la création de nouveaux alignements devront se faire
conformément à l'art. 56 LATC.
"
Le projet définitif a ensuite été
élaboré par le bureau d'ingénieurs mandaté par la commune, et soumis une
nouvelle fois au Service des routes, qui a émis le préavis suivant le 18 septembre
2009:
"Nous préavisons favorablement ce plan
d'affectation.
Néanmoins, nous vous prions de faire
modifier la page de titre du plan d'extension selon l'exemple annexé (commune
de Bullet). Seul le chef du Département des infrastructures signe.
Une fois l'enquête terminée et que le plan
est approuvé par le Conseil communal, prière de nous envoyer six exemplaires du
plan pour approbation définitive par le chef du Département.
"
C.
Ce projet de plan d'extension a été mis par la municipalité
à l'enquête publique du 3 novembre au 2 décembre 2009. Peu auparavant, le 30
octobre 2009, la municipalité avait écrit la lettre suivante aux propriétaires
touchés ou voisins:
"Concerne: route cantonale n° 1a – en
et hors traversée de localité: Modification partielle (secteur les Perrières)
du plan d'extension du 2 mars 1979.
[…]
Dans le cadre des démarches administratives engagées par la
Municipalité pour modifier l'alignement des constructions le long du tracé de
la future route de contournement, le plan d'extension fixant la nouvelle limite
sera mis à l'enquête du 3 novembre au 2 décembre 2009. Ce dossier, dont la
copie du plan vous est adressée en annexe, est déposé au greffe municipal
[…]"
.
Les personnes suivantes ont formé
opposition: Dominique et Max Abitbol, Gillian et Massimiliano Badia, Dominique
Bertin, Louis Besson, Olivier Bouchet, Jelena et Nenad Buncic, Laura Boudry,
Lieselotte et Marcel Bron, Carole et Michel Cardin, Marie et Mauro Carli,
Antoine Cau, Judith et Heinz Christen, Michèle Coat Degert, Raymond Denham,
Omar Djazzar, Alexandra De Quai, Nicole et Sylvain Dommergue, Hani El-Arab,
Carmen Espinosa, Vania Etropolska, Mireille Fillistorf, Generoso Forgione,
Solène Frei, Christoph Frei, Jan Oscar Frogg, Valentin Garcia, Martine Hagens
Hofacher, Reza Hariri, Serge Heimo, Laure Hofer, Pierre-Yves Hofer, Johan
Hofmeiyer et Maria Rosa Merkelj Guerrero, Alexandre Houcke, Wladyslava et
Daniel Ivarsson, Alexandra et Damien Jorge, Lofti Kébaïli, Monika et John
Kerswell, Huda Kitmitto, Fernando Krichilski et Valérie Pauzet, Giovanna
Lehmann-Miotto, Alexander Omar Lips, Paul Lord, Patricia Mentele, Jean-Claude
Michaca, Manuelle Mimran, Carlos Alberto et Sandra Modi Morante, David Mort, Paula
Möschinger-Ribeiro, Per-Henrik Nordin, Joséphine et Thomas Osterbery, Roger
Osterbery, Sarah Osterbery, Maria Paez, Caroline Rieder, Hossein Sarem-Kalali
et Daphné Du Pasquier Sarem-Kalali, Siamak Siassi, Patricia Sosa, Michèle et
Eric Tièche, Sarah et Marc Travaglini, Hans Van Tuyll, Maya von Planta, Steffen
Weigert et Manfred Wilde (ci-après: les opposants, ou Dominique Abitbol et
consorts).
Les opposants ont tous présenté, en
substance, les arguments suivants: la création d'une route de contournement,
avec un giratoire, serait excessivement coûteuse; la déviation du trafic serait
préjudiciable aux commerçants du bourg; la présence de la nouvelle route ferait
perdre de la valeur aux immeubles du quartier des Perrières; les travaux de
construction causeraient des nuisances; un autre tracé serait plus adéquat,
avec aussi un évitement des villages voisins; le quartier des Perrières ne
devrait pas devenir un lieu de passage à fort trafic, desservi par un giratoire
disproportionné.
La plupart des opposants sont
domiciliés dans le quartier des Perrières (place des Perrières, chemin des
Bochattets) et sont propriétaires voire locataires d'appartements ou de locaux
(lots de PPE) au "
Domaine des Perrières
". Cet ensemble est
directement voisin de l'endroit où il est prévu de modifier les limites de
constructions.
D.
Après l'enquête publique, la municipalité a
organisé le 13 janvier 2010 une séance de conciliation avec les opposants. Le
compte-rendu de cette séance mentionne notamment la "
position de la
commune
" (p. 4), selon laquelle les nouvelles limites des
constructions permettraient de créer une route de contournement soit en tunnel,
soit en tranchée couverte; l'"
accroche au niveau du chemin des
Bochattets
" serait la solution la plus favorable, "
après avoir
étudié d'autres variantes
". La conciliation n'a pas abouti est les
oppositions ont été maintenues.
E.
Le 18 août 2010, la municipalité a adressé à
chaque opposant – pour autant que l'opposition ait été déposée avant la fin de
l'enquête publique – une décision levant l'opposition. La motivation de chacune
de ces décisions, identiques, était la suivante:
"Le tracé de la route de contournement
existe bel et bien. Avec ou sans modification, il passe devant le Domaine des
Perrières. Il est important de noter que sa conception ainsi que son
approbation par les instances cantonales et communales sont antérieures à
l'idée de créer un plan de quartier. A relever que ce dernier a été conçu en tenant
compte dudit tracé.
La modification proposée va dans le sens
d'une diminution des désagréments pour les habitants du quartier des Perrières.
En effet, l'ancien tracé laisse peu d'opportunité à pouvoir réaliser un ouvrage
souterrain à cause de multiples contraintes techniques telles que
l'interruption d'importantes canalisations et une accroche qui traverse un
quartier déjà bâti. Le nouveau tracé permettrait de pouvoir entrer directement
en souterrain en limitant fortement les nuisances pour l'ensemble des habitants
des Perrières et des Bochattets.
La question des coûts est prématurée
puisqu'il s'agit de la modification d'un tracé et qu'il n'y a aucun projet
concret de construction. Lorsque celui-ci verra le jour, il fera l'objet d'une
enquête publique et sera soumis à l'approbation du conseil communal. Ce dernier
aura pour tâche d'analyser le dossier sous les aspects techniques et financiers
au travers de commissions spécialement nommées à cet effet.
En ce qui concerne des supposés torts
occasionnés aux commerces par la création d'une route de contournement, on peut
tout à fait argumenter dans le sens inverse. Comme le montrent plusieurs
exemples dans d'autres lieux, un contournement rendra l'accès au Bourg bien
plus agréable et plus accueillant pour les visiteurs du fait de la diminution
du trafic.
Il est évident que les travaux, s'ils
devaient se faire, occasionneraient quelques nuisances. Malgré que cela soit
prématuré d'en parler, l'accomplissement d'un tel ouvrage ne laissera pas de
place à des négociations relatives à des compensations financières. Le tracé
était existant avant la construction du quartier des Perrières et figure sur
tous les plans officiels.
Des projets d'autres tracés étudiés en
commun avec les communes alentours ainsi qu'avec les cantons de Genève et Vaud
ont vu le jour mais ont été abandonnés pour des questions de coûts ou de
réalisations techniques trop conséquentes.
L'accès aux collèges se fera prochainement,
mais ce dossier fera l'objet d'une mise à l'enquête publique séparée. Il est
vrai qu'au travers des résultats obtenus après diverses études, l'idéal pour
tous serait de créer un giratoire pour desservir les habitations des Perrières/Bochattets,
les usagers qui se rendront aux écoles et ceux qui emprunteront l'éventuelle
route de contournement."
F.
Les opposants Dominique Abitbol et consorts,
ainsi que d'autres intéressés, ont recouru auprès du Tribunal cantonal, Cour de
droit administratif et public, contre la décision de la municipalité levant les
oppositions (recours Louis Besson et consorts c. décision de la municipalité de
Coppet du 18 août 2010, cause AC.2010.0283).
Le 6 juillet 2011, la municipalité
a informé le Tribunal cantonal qu'elle avait annulé ou révoqué sa décision du
18 août 2010, estimant qu'elle avait alors statué en marge de sa compétence. Le
Service des routes avait en effet fait valoir, dans sa réponse au recours du 25
novembre 2010, qu'il y avait eu deux vices de procédure, parce que d'une part
le conseil communal n'avait pas adopté le plan et statué sur les réponses aux
oppositions (cf. art. 58 al. 3 LATC), et parce que d'autre part le dossier
n'avait pas été envoyé au Département des infrastructures afin que celui-ci
approuve préalablement le plan (art. 58 al. 4 LATC). Plus tard, le 15 mars
2011, le Service des routes avait annoncé que le chef Département des
infrastructures allait rendre une décision dans cette affaire, remplaçant la
décision municipale, étant donné que le plan d'extension litigieux était un
plan cantonal.
Par une décision du 22 juillet
2011, le Juge instructeur de la Cour de droit administratif et public a rayé la
cause du rôle, le recours étant devenu sans objet vu l'annulation de la décision
municipale.
G.
Le 6 juin 2011, le chef du Département des
infrastructures a adressé aux opposants Dominique Abitbol et consorts une
décision qui "
annule
et remplace
" la décision de la municipalité
du 18 août 2010. A ce propos, il est exposé ce qui suit: "
Le plan d'extension dont la
modification est litigieuse est un plan d'extension cantonal. En vertu du
principe du parallélisme des formes, seule l'autorité cantonale compétente peut
modifier ce plan
". La décision a pour objet
de lever les oppositions et d'approuver la modification partielle du plan
d'extension du 2 mars 1979.
La décision du chef du département
résume le contenu des oppositions puis reprend la motivation de la décision
municipale (cf. supra, let. E), avec les modifications  suivantes:
Adjonction à la
fin du 1
er
paragraphe:
"En effet, il
convenait d'assurer que ce nouveau plan de quartier soit desservi de façon
adéquate et d'éviter les problèmes de circulation à l'avenir".
Adjonction à la
fin du 2
e
paragraphe:
"En outre, la
modification du plan d'extension privilégie une réduction des surfaces dévolues
à la circulation automobile puisque les nouveaux alignements prévoient les
dimensions d'une route de desserte plus étroite avec une double branche d'accès
à la RC 1a".
Remplacement, au 3
e
paragraphe, des deux dernières phrases par la phrase suivante:
"Lorsque celui-ci verra le jour, il fera l'objet d'une enquête
publique et devra suivre la procédure du projet routier, prévue à l'article 13
LRou."
Remplacement du 5
e
paragraphe par le texte suivant:
"Il est évident
que la réalisation de la route, si elle devait se faire, devra être doublée
d'une procédure d'expropriation pour les différentes emprises touchant les
parcelles privées. Dans le cadre de cette procédure, les riverains concernés
pourront faire valoir leurs droits de propriétaires et demander d'être indemnisés
pour les emprises subies.
"
H.
Par acte de leur avocate du 7 juillet 2011, les
opposants précités ainsi que d'autres intéressés – Dorothée Alfonso, Antedman
SA, l'Association des Propriétaires des Perrières à Coppet (APPC), Belgravia
AG, Fernando Caramishi, Olivier Defay, Quentin Epiney, Walter Eschler, Dominique
Fiaux, Bernard Ivaldi, Leila et Gerald Kretz, Fabien Minière et Helena
Storjohann – ont recouru contre la décision du 6 juin 2011 du chef du
Département des infrastructures. Les recourants (Dominique Abitbol et consorts)
demandent au Tribunal cantonal d'annuler cette décision et de maintenir leurs
oppositions.
Les recourants indiquent qu'ils sont
propriétaires de lots situés dans la propriété par étages "
Domaine des
Perrières
", et qu'ils ont créé l'association APPC pour défendre leurs
intérêts. Ils font valoir que le plan litigieux prévoit la modification
partielle du tracé de la route de contournement (route cantonale 1a), avec une
tranchée couverte, à proximité immédiate du Domaine des Perrières, ce qui
compromettrait le caractère calme et reposant du quartier, avec une vue dégagée
sur les vignes. Les recourants relèvent que, pour la modification d'un plan
d'extension cantonal, l'art. 73 LATC aurait dû être appliqué; or, comme
l'initiative du nouveau plan provient de la municipalité, toute la procédure
d'adoption serait illégale et donc nulle. Les recourants critiquent également
le nouveau tracé prévu pour la route de contournement, près de leur quartier, à
cause des nuisances du trafic auxquelles les habitants voisins seraient
exposés. Ils reprochent à l'auteur du projet d'infrastructure de n'avoir fourni
aucun plan ni "
aucune étude d'impact sur le sol, l'air ou le bruit
",
et au chef du département cantonal de s'être contenté de lever les oppositions,
"
dans la seule perspective de guérir le vice qui entachait la décision
irrégulière prise par la commune
[…]
sans même rechercher ou étudier des
alternatives qui pourraient porter une atteinte moins sévère aux intérêts
privés ou publics en présence
".
Le Service des routes – au nom du
Département des infrastructures (actuellement: Département des infrastructures
et des ressources humaines; ci-après: le département cantonal) – a déposé sa
réponse le 25 août 2011. Il conclut au rejet du recours. Il expose ce qui suit
à propos des "
alignements modifiés
":
"
La modification des alignements ne doit pas être perçue comme une
augmentation des emprises routières induisant une source de nuisances
supplémentaires, mais au contraire, comme une réduction des surfaces dévolues à
la circulation automobile par rapport aux alignements initiaux.
[…]
Une analyse de
ce plan montre clairement que la route, initialement projeté par les
alignements radiés, avait toutes les caractéristiques d'une route cantonale
destinée à accueillir un trafic important (largeur, géométrie etc.). Les
alignements modifiés décrivent une route au gabarit plus modeste pouvant
accueillir une voirie s'apparentant à une route de desserte avec une double
branche d'accès à la route cantonale. A l'intersection avec la RC1, la
possibilité d'implanter un giratoire est prévue, ce qui laisse envisager une
possibilité de modérer le trafic et d'en réduire l'impact sonore. Ainsi, les
modifications du plan les plus proches des parcelles des recourants n'induisent
pas une péjoration de la situation de ces derniers, loin s'en faut. Les
recourants ne l'ont en tout cas pas démontré
[…]
. Les nouveaux alignements
concrétisent simplement la volonté d'assurer une desserte adéquate des
bâtiments construits et des futurs développements urbanistiques du quartier.
"
Dans ses observations du 25 août
2011, la municipalité conclut également au rejet du recours.
Les recourants ont déposé des
déterminations le 4 novembre 2011. Ils ont requis une inspection locale. Le 7
novembre 2011, la municipalité a indiqué qu'elle n'avait rien à ajouter.
I.
Le 10 novembre 2011, le Juge instructeur a
rejeté la requête d'inspection locale.
Considérant en droit:
1.
La décision attaquée est une décision
d'approbation de la modification partielle d'un plan d'extension adopté par le
Conseil d'Etat le 2 mars 1979. Ce plan de 1979 n'était pas un plan communal,
mais bien un plan établi par l'administration cantonale (l'ancien Département des
travaux publics) en relation avec un projet de route cantonale. La modification
litigieuse a été approuvée par le Département des infrastructures le 6 juin
2011.
a)  Une nouvelle loi cantonale sur
les routes (loi du 10 décembre 1991, LRou [RSV 725.01]) est entrée en vigueur
après l'adoption du plan d'extension de 1979. Cette loi prévoit plusieurs
instruments juridiques pour la planification et la construction des routes
(art. 8 ss LRou). Elle définit notamment les "
plans d'affectation fixant des limites de
constructions
" à l'art. 9 LRou, dont la teneur est la suivante:
"
1
Il peut être établi, pour les
routes ou fractions de routes existantes ou à créer, des plans d'affectation
fixant la limite des constructions. Ces plans peuvent comporter un gabarit d'espace
libre, ainsi qu'une limite secondaire pour les constructions souterraines et
les dépendances de peu d'importance.
2
Une
zone réservée peut être adoptée par le département d'office ou à la requête
d'une commune concernée.
3
Les
dispositions du titre V de la loi sur l'aménagement du territoire et les
constructions (ci-après: LATC) sont au surplus applicables.
"
Le plan d'affectation fixant des
limites de constructions (auparavant: plan d'extension fixant des limites de
constructions, ou plan d'alignement) est un instrument qu'il faut distinguer du
plan intitulé "
projet de construction
", qui définit le tracé
et les ouvrages nécessaires en vue de la réalisation de la route (art. 11
LRou).
Les dispositions du titre V de la
LATC, auxquelles renvoi l'art. 9 al. 3 LRou, sont celles relatives aux plans
d'affectation (art. 43 ss LATC). Ce titre V comporte un chapitre IV sur la
procédure d'établissement des plans d'affectation, en distinguant la procédure
valable pour les plans d'affectation communaux (art. 56 ss LATC) et celle
applicable aux plans d'affectation cantonaux (art. 73 LATC). Des plans
d'affectation fixant des limites de constructions sont en effet admissibles
pour des routes communales – il s'agit alors de plans communaux – et pour des
routes cantonales.
En l'espèce, le plan litigieux est
un plan cantonal, ayant été approuvé par le département cantonal compétent en
matière de routes. En vertu de l'art. 73 al. 3 et 4 LATC, la décision du
département, qui statue sur les oppositions en même temps qu'il se prononce sur
le plan, est susceptible d'un recours au Tribunal cantonal. La procédure de
recours est réglée aux art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; RSV 173.36).
b)  La qualité pour recourir est
définie à l’art. 75 let. a LPA-VD (par renvoi de l’art. 99 LPA-VD): le recours
est recevable s’il est formé par une personne ayant pris part à la procédure
devant l’autorité précédente, qui est atteinte par la décision attaquée et qui
dispose d’un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée.
Dans le domaine de l’aménagement du territoire,
la jurisprudence
reconnaît au voisin la qualité pour recourir si l'admission du recours peut lui
procurer un avantage pratique, et celui-ci peut exiger l'examen d'un projet de
construction à la lumière de toutes les normes juridiques susceptibles d'avoir
une incidence sur sa situation de fait ou de droit (ATF 137 II 30). Souvent, la
nature ou le degré de l’atteinte dépend de la distance entre l’ouvrage projeté
et le bien-fonds du voisin. Il est établi que plusieurs recourants, qui ont
formé préalablement opposition, sont des propriétaires d'habitations
directement voisines du tracé réservé pour la route de contournement; ceux-ci
peuvent se prévaloir d'un intérêt digne de protection à contester la
modification des limites de construction. Comme tous les recourants ont agi
conjointement, il n'est pas nécessaire d'examiner en détail lesquels
remplissent les conditions de l'art. 75 let. a LPA-VD. En effet, il faut de toute
manière entrer en matière, l'acte de recours respectant au demeurant les autres
exigences légales de recevabilité.
2.
Les recourants critiquent la procédure suivie
dans le cas particulier, où le projet de plan a été établi par la municipalité
– comme s'il s'était agi de créer ou de modifier des limites de constructions
pour une route communale –, mis à l'enquête publique par la municipalité, puis
approuvé par le département cantonal. Selon les recourants, cette procédure
serait nulle. Ils critiquent aussi le projet en tant que tel, la modification
des limites de construction permettant la construction d'une route qui, d'après
eux, provoquerait des nuisances et des inconvénients excessifs pour les
habitants de leur quartier.
a)  Dans un arrêt rendu en 2003 dans
une affaire vaudoise, le Tribunal fédéral a décrit ainsi le plan fixant des
limites de constructions selon l'art. 9 LRou, ou plan d'alignement (ATF 129 II
276 consid. 3.3-3.4): Le plan d'alignement ne constitue pas une étape
obligatoire avant l'adoption du plan d'affectation relatif à un ouvrage
routier. Il s'agit bien plutôt d'une mesure destinée à aménager des espaces
suffisants au tracé de la route. Ce n'est donc en aucune manière un plan
routier qui permettrait de réaliser l'ouvrage sans nouvelle procédure de
planification. Le plan d'alignement n'a aucune force contraignante pour
l'autorité. Il ne garantit nullement que l'ouvrage routier sera effectivement
réalisé, et les détails qu'il peut comporter du point de vue constructif (par
exemple, le profil-type de la route) ne sont mentionnés qu'à titre indicatif.
Le but du plan d'alignement consiste ainsi uniquement dans la préservation d'un
espace suffisant pour un projet déterminé, et son effet réside essentiellement
dans la restriction au droit de construire qu'il impose aux propriétaires
concernés. Du point de vue de l'intérêt public, un plan d'alignement doit
reposer sur une idée concrète, au moins sous la forme d'un projet général. Il
s'agit ainsi de démontrer l'existence d'un besoin actuel, ce dernier devant
être admis lorsque la construction de la route apparaît nécessaire à plus ou
moins long terme. Envisagé comme une simple mesure de réserve, en vue d'une
réalisation qui présente un certain degré de probabilité, mais qui peut être
relativement éloignée dans le temps, le plan d'alignement ne permet que
difficilement des pronostics fiables quant au respect des dispositions du droit
de l'environnement. Cela ne signifie pas que ces dispositions doivent être
ignorées à ce stade: un plan d'alignement n'est pas admissible s'il apparaît
d'emblée que la réalisation du projet est exclue au regard de ces exigences. En
définitive, comme l'indique le regest de l'ATF 129 II 276, au stade du plan
d'alignement, la justification du besoin et l'évaluation des nuisances ne
peuvent avoir lieu que
prima facie
(cf. aussi, à ce propos, arrêt non
publié TF 1A.194/2003 du 4 mai 2004, consid. 2 et 5.2).
b)             Dans le cas
particulier, ce n'est qu'à un stade très avancé du projet de modification des
alignements que le département cantonal est intervenu comme "auteur"
du nouveau plan. Auparavant, son Service des routes avait donné deux brefs
préavis à la municipalité.
La municipalité elle-même,
lorsqu'elle avait établi ce plan qui était à l'origine destiné à suivre une
procédure d'adoption communale, n'avait pas justifié son projet dans un rapport
propre à démontrer l'existence d'un besoin actuel, pour la route de
contournement en tant que telle ou pour le giratoire (rapport en principe
prescrit par l'art. 47 de l'Ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du
territoire [OAT; RS 700.1]). Elle a donné des indications lors d'une séance de
conciliation avec les opposants, après l'enquête publique, mais seuls des
renseignements sommaires figurent au dossier. Le Service des routes n'avait
manifestement pas été directement associé à l'élaboration du projet, lui qui
partait de l'idée (d'après ses préavis de 2009) qu'il s'agissait d'un plan
d'affectation communal, fixant des alignements pour une route communale, qui
devait être soumis à la procédure applicable aux plans communaux.
Lorsque le département cantonal a
en quelque sorte repris à son compte le projet communal, au printemps 2011, il
n'a pas lui-même établi un rapport sur la justification des modifications
prévues. Il n'a pas exposé en quoi la construction d'une route cantonale de
contournement du Bourg de Coppet apparaissait nécessaire à plus ou moins long
terme; il n'a pas indiqué si cette route serait le cas échéant réalisée en
tunnel ou en tranchée couverte, ni quelles nuisances il pourrait
prima facie
y avoir pour les habitants du quartier voisin. Le département cantonal s'est
borné à rédiger une réponse aux oppositions, en reprenant quasiment
intégralement la réponse de la municipalité, les adjonctions ou modifications
dans le texte concernant plutôt des questions juridiques que la description
concrète de l'ouvrage envisagé. Il apparaît ainsi que le département cantonal n'a
pas étudié ni justifié le projet qu'il a repris, de manière à ce qu'un examen
effectif de l'intérêt public des nouveaux alignements puisse être effectué,
conformément à ce que prévoit la jurisprudence du Tribunal fédéral. En d'autres
termes, la façon particulière d'élaborer puis de traiter le projet de
modification du plan d'extension de 1979 n'a pas abouti à une description
claire du projet et des intérêts en jeu, ni partant à une décision
d'approbation du plan comportant une véritable pesée des intérêts en présence.
Il aurait fallu, pour cela, que le département cantonal ne se bornât pas à
reprendre quasiment telle quelle la décision municipale révoquée, sans
compléter du tout l'examen de la justification du projet.
Dans ces conditions, les recourants
sont fondés à se plaindre du déroulement de la procédure, introduite par la
municipalité puis reprise "
in extremis
" par le département
cantonal, sans autre analyse de l'intérêt public du projet, ce qui a empêché
une véritable prise en considération des intérêts qu'ils avaient évoqués dans
leurs oppositions. Les griefs des recourants étant fondés, il se justifie d'annuler
les décisions sur opposition du département cantonal, et de lui renvoyer la
cause pour nouvelle décision (cf. art. 90 LPA-VD).
Il est vrai que, dans sa réponse au
recours (du 25 août 2011), le département cantonal fournit différents éléments
ou renseignements propres à justifier le projet. Cela n'est toutefois pas
suffisant, car des éclaircissements sont encore nécessaires sur la vocation de
la route de contournement (avec un "
gabarit plus modeste
" que
ce qui était envisagé en 1979), notamment. Il incombera au département
cantonal, s'il estime que la modification des alignements se justifie sur la
base d'une analyse plus approfondie et si les éléments de planification qu'il
élaborera sur cette base sont sensiblement différents de ceux établis par la
municipalité, d'organiser une nouvelle enquête publique.
3.
Il s'ensuit que le recours doit être admis, dans
la mesure où il est recevable (cf. supra, consid. 1b), la décision attaquée
étant annulée et la cause étant renvoyée au département cantonal pour nouvelle
décision. Il n'y a pas lieu de percevoir des frais de justice. Les recourants,
qui obtiennent gain de cause, ont droit à des dépens, à la charge de l'Etat de
Vaud (par le Département des infrastructures et des ressources humaines – art.
55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis, dans la mesure où il est
recevable.
II.
La décision prise le 6 juin 2011 par le chef du
Département des infrastructures est annulée et la cause est renvoyée au
Département des infrastructures et des ressources humaines, Service des routes,
pour nouvelle décision.
III.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires.
IV.
Une indemnité de 2'000 (deux mille francs), à
payer aux recourants Dominique Abitbol et consorts, créanciers solidaires, est
mise à la charge de l'Etat de Vaud (Département des infrastructures et des
ressources humaines).
Lausanne, le 8 janvier 2013
Le président:                                                                                                 La
greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.