vd_omni · AC.2016.0290 · 2017-09-21 · fr

A.________/Municipalité de Founex | Confirmation de la décision municipale constatant la péremption du permis de construire: les travaux n'ont matériellement pas débuté en temps utile (seul un garage de 19 m2 ayant été démoli) et rien n'indique que le détenteur du permis avait la volonté sérieuse de commencer l'exécution de celui-ci à la date déterminante (la plupart des factures d'architecte, d'ingénieur et de géomètre produites paraissant plutôt concerner des modifications au projet initial). Eu égard au principe de la bonne foi, l'attention du constructeur n'avait pas à être attirée sur la prochaine péremption du permis, sur le caractère éventuellement insuffisant des travaux entrepris ou sur l'instauration future d'une zone réservée. Vu le texte clair de l'art. 118 al. 1 LATC, il n'y a enfin pas place pour une pesée des intérêts sous l'angle du principe de proportionnalité. Recours rejeté.Recours fomré devant le TF rejeté dans la mesure où il est recevable (1C_587/2017 du 19 mars 2018).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 21.09.2017 AC.2016.0290

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
21 septembre 2017
Composition
M. François Kart, président; M. Christian-Jacques Golay, assesseur et M. Emmanuel Vodoz, assesseur; Mme Nadia Egloff, greffière.
Recourant
A.________,
à ********,
représenté par Me Elie ELKAIM, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Founex,
représentée par Me Luc
PITTET, avocat à Lausanne.
Objet
permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
Founex du 1
er
juillet 2016 (péremption du permis de construire une
maison individuelle avec piscine et garage et démolition des bâtiments n° 180
et 442 sur la parcelle n° 110, CAMAC 122213)
Vu les faits suivants
A.
D'une surface de 1'869 m
2
, la parcelle n° 110 de la commune
de Founex est colloquée en zone de villas au sens des art. 22 ss du règlement
communal sur le plan général d'affectation et la police des constructions du 14
août 1992, approuvé dans sa dernière version le 21 septembre 2011.
Du 12 avril au 12 mai 2011, B.________, alors
propriétaire de la parcelle n° 110, a mis à l'enquête publique un projet de
construction d'une maison individuelle avec piscine et garage après démolition
des bâtiments se trouvant sur la parcelle, soit un bâtiment d'habitation de
type chalet d'une emprise au sol de 75 m
2
(n° ECA 180), ainsi qu'un
garage d'une emprise au sol de 19 m
2
(n° ECA 442) sis à l'arrière de
la parcelle et séparé du bâtiment d'habitation. Ce projet n'a pas suscité
d'opposition et le permis de construire a été délivré le 27 juin 2011 par la
Municipalité de Founex (ci-après: la municipalité).
B.
Saisie d'une demande de l'architecte du projet tendant à savoir, d'une
part, si un autre type de toiture que celui approuvé pouvait être envisagé et,
d'autre part, si l'accès au garage pouvait se faire par une rampe plutôt que
par l'ascenseur prévu, la municipalité a répondu par courriel du 21 octobre
2011 à l'intéressé que la production d'un dossier complet concernant ces deux
modifications (avec demande de permis de construire et plans nécessaires)
s'imposait en vue d'une enquête complémentaire. Aucune demande de modification
n'a par la suite été déposée.
C.
Par contrat de vente à terme avec droit d'emption conclu devant notaire
le 23 décembre 2011, B.________ a vendu la parcelle n° 110 à A.________. Le 29
février 2012, les parties au contrat de vente ont requis du registre foncier
l'inscription du transfert de la propriété de l'immeuble.
D.
Le bureau C.________, mandaté par la municipalité, a établi un rapport
de passage le 3 octobre 2012, dont il ressortait, photographie à l'appui, que
les travaux n'avaient pas débuté sur la parcelle n° 110.
Par courrier du 4 avril 2013 adressé à la municipalité,
l'architecte du projet a requis la prolongation de la validité du permis de
construire, en exposant que le nouveau propriétaire de la parcelle, s'il
entendait utiliser l'actuel permis, désirait néanmoins étudier préalablement
d'éventuelles modifications au projet d'origine.
La municipalité a fait droit à cette requête le 11
avril 2013 et prolongé la validité du permis de construire jusqu'au 27 juin
2014, en attirant l'attention de l'architecte sur le fait que passé ce délai,
et pour autant que les travaux n'aient pas encore commencé, le permis de
construire serait caduque.
Le bureau C.________ a rendu un second rapport de
passage le 10 juin 2013, dont il ressortait que les travaux n'avaient pas débuté
sur la parcelle n° 110.
Le 21 mai 2014, l'architecte du projet a informé la
commune, au moyen de la carte de contrôle n° 1, de l'ouverture du chantier prévue
le 2 juin 2014. A réception de ce document le 23 mai 2014, la préposée au contrôle
des habitants a transmis le même jour par courriel au bureau C.________ une copie
électronique de la carte de contrôle, sans autre indication.
Le 27 mai 2016, la préposée au contrôle des
habitants s'est adressée par courriel au bureau C.________, en lui indiquant ce
qui suit: "
Dans le cadre du dossier cité en titre et suite à l'avis de
début des travaux qui vous a été transmis le 23 mai 2014, la Municipalité
souhaiterait qu'un contrôle soit effectué sur place pour constater l'avancement
des travaux. Par avance merci de nous faire parvenir votre rapport de passage
habituel accompagné de photos
".
Suite à sa visite de la parcelle effectuée le 1
er
juin 2016, ledit bureau a établi un rapport de passage daté du même jour,
accompagné de plusieurs photographies, au terme duquel il a constaté que le
chantier n'avait pas commencé.
E.
Par décision du 1
er
juillet 2016, se référant au rapport de
passage du 1
er
juin 2016 à teneur duquel les travaux n'avaient pas
débuté, la municipalité a signifié à A.________ que le permis de construire
délivré le 27 juin 2011 était périmé au sens de l'art. 118 de la loi du 4
décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV
700.11). Elle a par ailleurs substantiellement exposé que pour répondre aux
exigences découlant de la révision de la loi sur l'aménagement du territoire
intervenue le 1
er
mai 2014 et de la 4
ème
révision du plan
directeur cantonal en cours de validation, une stratégie de redimensionnement
et de priorisation des développements au sein de la zone d'habitation devait
être définie dans une phase préliminaire à la révision du plan général
d'affectation. Elle a précisé que, dans ce contexte, la municipalité venait
d'entamer les travaux en vue de définir une zone réservée au sens de l'art. 46
LATC qui concernerait toutes les parcelles constructibles de la commune, ceci
aux fins de sécuriser (pendant cinq à huit ans) quantitativement tout ou partie
des réserves.  Elle a enfin souligné qu'en attendant la mise à l'enquête de
cette zone réservée et si une nouvelle demande de permis venait à être
formellement déposée, la municipalité refuserait au sens de l'art. 77 LATC de
délivrer les permis de construire concernant des travaux qui permettraient
d'accueillir de nouveaux habitants, sauf ceux situés dans les gabarits et
volumes existants.
F.
Par l'entremise de son mandataire, A.________ (ci-après: le recourant) a
recouru contre cette décision le 5 septembre 2016 devant la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) en concluant, sous suite de
frais et dépens, principalement à son annulation, subsidiairement à son annulation
et au renvoi de la cause à la municipalité pour nouvelle instruction et
nouvelle décision.
Par son conseil, la municipalité a conclu au rejet
du recours, sous suite de frais et dépens, au terme de ses déterminations du 17
novembre 2016.
Les parties ont ensuite déposé des observations complémentaires.
Le tribunal a tenu
audience le 4 avril 2017. A cette occasion, il a procédé à une vision locale. On
tire du procès-verbal de l'audience les passages suivants:
"
Après
un bref rappel historique de l'affaire de 2011 à 2014, le Président invite le
recourant à faire savoir si d'autres travaux ont été réalisés depuis la
démolition du garage. Me Elkaim expose à ce sujet que la haie dense qui
séparait les parcelles n° 110 et n° 111 a été enlevée, pour redonner à la
parcelle n° 110 davantage de vue sur le lac. Il ajoute que la non-poursuite des
travaux depuis la démolition du garage s'explique par le fait que le recourant
entamait à cette époque des négociations pour acquérir la parcelle n° 111 et
qu'il a ensuite pris un temps de réflexion pour coordonner au mieux les travaux
sur les parcelles n° 110 et n° 111; il souligne que l'acquisition de la
parcelle n° 111 par le recourant renforce l'idée que ce dernier a réellement
l'intention de bâtir.
Le Président interroge les
représentants de la municipalité au sujet du fondement de la décision attaquée.
Il relève que, dans cette décision, la Municipalité a reproduit in extenso le
texte de l'art. 118 LATC, en particulier son al. 3 précisant que le permis de
construire peut être retiré si, sans motifs suffisants, l'exécution des travaux
n'est pas poursuivie dans les délais usuels. Me Pittet fait valoir sur ce point
que l'art. 118 LATC impose tout d'abord de vérifier si les travaux ont débuté
dans le délai prescrit, pour ensuite, dans l'affirmative, examiner si ces
travaux se sont poursuivis, respectivement si l'intention de les poursuivre
existe. Il observe qu'en l'espèce, deux ans après la péremption du permis, la
situation n'avait pas évolué sur la parcelle n° 110. Ajoutant que la
Municipalité ignorait lors de la prise de décision que le garage avait été
démoli, il souligne que les travaux ne se sont quoi qu'il en soit pas
poursuivis et que, si un temps de réflexion peut certes s'imposer pour
coordonner des travaux, les exigences posées à l'art. 118 LATC demeurent
applicables.
Me Elkaim fait valoir que si la
Municipalité estime que des travaux ne se poursuivent pas au sens de l'art. 118
al. 3 LATC, elle doit alors interpeller le constructeur à ce sujet. Il indique
que la présente affaire trouve son origine dans une discussion entre le
recourant et le Syndic, laquelle n'avait pas pour objet la parcelle n° 110 mais
la problématique liée à la mise en œuvre de la nouvelle LAT. C'est à cette
occasion que le recourant avait spontanément, et à son détriment en définitive,
indiqué qu'il disposait d'un permis sur la parcelle n° 110 et qu'il y
construisait. Me Elkaim souligne que la Municipalité en ignorait tout et
qu'elle a même procédé à des recherches pour retrouver l'avis de début des
travaux adressé par l'architecte.
Signalant que la commune ne
procède pas à des contrôles systématiques des chantiers, dès lors que les
propriétaires débutent en principe les travaux régulièrement, D.________ maintient
qu'en l'occurrence, malgré l'avis de début des travaux, ceux-ci n'ont pas
débuté sur la parcelle n° 110. Me Pittet ajoute que la destruction du garage ne
peut être considérée comme un commencement des travaux et qu'il n'est ici pas
question d'un chantier qui se serait arrêté, puisqu'il n'y a aucun chantier. En
outre, même à admettre que la démolition du garage constituerait un début des
travaux, il conviendrait malgré tout d'appliquer l'art. 118 al. 3 LATC, rien
d'autre n'ayant depuis été entrepris.
D.________ souligne ne rien avoir
à l'encontre du projet du recourant. A.________ lui rétorque qu'il s'est
toujours montré correct et manifeste son incompréhension quant à la position de
la commune, qui fait preuve d'acharnement en le bloquant dans son projet, alors
qu'elle indique précisément ne rien avoir à reprocher à ce dernier (...)
Relatant les divers critères
retenus par la jurisprudence pour conclure à une intention sérieuse de débuter
les travaux, le Président constate que le dossier ne comprend en l'espèce ni
plans d'exécution, ni contrats d'adjudication des travaux de terrassement ou de
maçonnerie, ni attestation bancaire relative à l'octroi de l'ouverture d'un
crédit de construction. Confirmant qu'il n'existe rien de tel, Me Elkaim
l'explique par le fait que l'historique du projet diffère quelque peu de
l'ordinaire et qu'un crédit ne se révèle ici pas forcément indispensable. Me
Pittet souligne que si de tels documents avaient été produits, la Municipalité
aurait pu retenir une volonté réelle de construire, en ajoutant que le projet
n'est pas dans sa phase d'exécution et que l'idée est de le retravailler
(nouveau plan de situation). A.________ objecte que ce n'était pas le cas au
début, mais qu'il a ensuite effectivement étudié la possibilité de modifier une
partie des fenêtres sur la partie est du bâtiment projeté sur la parcelle n°
110; il n'a en revanche pas encore procédé à des études s'agissant de la
parcelle n° 111. Me Elkaim ajoute qu'il n'existe ici aucun indice d'un défaut
de volonté de procéder aux travaux (...)
Me Elkaim produit une pièce
complémentaire, versée au dossier, consistant en une liste de factures
concernant la parcelle n° 110 et relève que les frais d'architecte avoisinent
les 77'000 fr. A.________ explique que ce montant comprend pour les trois
quarts des frais liés au projet initial (contrôle du projet déposé par l'ancien
propriétaire), la partie restante étant liée à des modifications (étude des
ouvertures sur le bâtiment). Interpellé par le Président sur le fait que des
frais de géomètres ont été engagés alors qu'un permis a déjà été délivré, A.________
indique ne pas être en mesure d'en dire plus. Me Elkaim relève qu'il s'agit de
la validation du travail fait précédemment. Me Pittet relève quant à lui que
ces frais paraissent concerner l'élaboration d'un plan de situation (relevé de
niveaux).
La question de la zone réservée
mise sur pied par la commune est discutée. D.________ relève que l'intention
d'établir cette zone a été publiée dans la FAO, en avril 2015 selon ses
souvenirs, et que la mise à l'enquête a suscité plusieurs oppositions. Ajoutant
que des permis ont toutefois été délivrés aux projets déjà déposés, il précise
que la situation du recourant diffère puisque celui-ci était déjà au bénéfice
d'un permis. Me Elkaim allègue que si la commune avait alerté le recourant, ce
dernier aurait pu déposer à temps une demande de permis.
La Cour et les parties visitent
ensuite le chalet sis sur la parcelle 110, datant vraisemblablement des années
1930. Il est constaté que ce bâtiment n'est ni habité ni habitable. A.________
explique que les rideaux sont maintenus aux fenêtres pour dissuader d'éventuels
squatters. La Cour et les parties se rendent par la suite à l'ouest de la
parcelle, devant l'emplacement où prenait place le garage. Il est constaté
qu'un cabanon de jardin en bois repose maintenant à cet endroit sur un dallage
(...) Me Elkaim soumet à la Cour diverses photographies du garage avant
démolition.
Les avocats plaident brièvement. D.________
conclut en contestant tout lien entre la présente affaire et la problématique
liée à la nouvelle LAT; il ajoute que si la commune ne soutient pas les mesures
préconisées par cette nouvelle législation, elle doit toutefois s'y conformer,
ce d'autant plus vu son importante surcapacité actuelle.
"
La municipalité s'est déterminée sur ce
procès-verbal le 28 avril 2017. Le recourant en a fait de même le 12 mai 2017,
en formulant diverses observations; à la requête du juge instructeur, il a en
outre produit les photographies du garage présentées lors de l'audience, ainsi
que les factures d'architecte listées dans la pièce versée à l'audience.
A la demande du juge instructeur, le recourant a
encore produit le 28 juillet 2017 le procès-verbal d'une séance du 19 juin 2012
mentionné dans les factures d'architecte, ainsi qu'un courrier de l'architecte
du 24 juillet 2017.
Les parties se sont encore exprimées les 15 et 31
août 2017.
Considérant en droit
1.
Il convient d'examiner si l'autorité intimée a à juste titre considéré
que le permis de construire délivré le 27 juin 2011 était périmé.
a) L'art. 118 LATC a la teneur suivante:
"
Art. 118
Péremption ou retrait de permis
1
Le permis de construire est périmé si, dans le délai
de deux ans dès sa date, la construction n'est pas commencée.
2
La municipalité peut en prolonger la validité d'une
année si les circonstances le justifient.
3
Le permis de construire peut être retiré si, sans
motifs suffisants, l'exécution des travaux n'est pas poursuivie dans les délais
usuels; la municipalité ou, à défaut, le Département des travaux publics peut,
en ce cas, exiger la démolition de l'ouvrage et la remise en état du sol ou, en
cas d'inexécution, y faire procéder aux frais du propriétaire.
4
La péremption ou le retrait du permis de construire
entraîne d'office l'annulation des autorisations et des approbations
cantonales.
"
La péremption ou le retrait du permis de construire
constituent deux hypothèses distinctes: la première intervient en l'absence de
commencement des travaux dans un délai de deux ans, voire prolongé à trois ans,
à compter de la délivrance du permis (art. 118 al. 1 et al. 2 LATC); dans la
seconde, le retrait du permis de construire peut être décidé après le
commencement des travaux, lorsque ceux-ci ne se poursuivent pas dans les délais
usuels (art. 118 al. 3 LATC) (cf. arrêt AC.2013.0434 du 17 juin 2014 consid. 2a
et les réf. cit.). En l'espèce, le permis de construire a été délivré le 27
juin 2011. Le recourant, par l'entremise de son architecte, ayant fait usage de
la possibilité prévue à l'art. 118 al. 2 LATC, la validité dudit permis a été
prolongée d'une année, soit jusqu'au 27 juin 2014. La décision attaquée
constate la péremption du permis de construire au motif que les travaux n'ont
pas débuté au 1
er
juin 2016.
b) Le délai de deux ans de l'art. 118 al. 1 LATC
court dès la date du permis de construire et seule une prolongation d'une année
du délai de validité du permis est possible en application de l'art. 118 al. 2
LATC; une fois cette unique prolongation échue, le constructeur doit présenter
une nouvelle demande (arrêts AC.2016.0147 du 22 novembre 2016 consid. 3a;
AC.2015.0259 du 29 janvier 2016 consid. 4b et 4d). Le moment déterminant pour
apprécier la question de savoir si les travaux ont ou non commencé est le jour
de péremption du permis de construire; il n'y a dès lors pas lieu de prendre en
compte dans ce cadre les éventuelles démarches effectuées après cette date (TF
1C_150/2008 du 8 juillet 2008 consid. 3.2; AC.2016.0147 précité consid. 3a).
La limitation dans le temps du permis de construire
répond au principe de la clarté des relations juridiques. D'une part, elle est
fondée sur la nécessité d'empêcher qu'un propriétaire, craignant que la
réglementation régissant son fonds ne devienne plus restrictive, ne demande un
permis de construire sans même avoir l'intention d'en concrétiser l'objet avant
longtemps (arrêt AC.1996.0099 du 14 octobre 1997 consid. 3). En somme, il
s'agit d'éviter qu'un permis de construire ne fasse échec à une modification
législative au-delà d'une certaine durée (arrêts précités AC.2016.0147 consid.
3a et AC.2014.0066 consid. 2b; AC.1996.0099 consid. 3). L'art. 118 LATC tend
dans ce contexte à éviter que l'autorité demeure indéfiniment liée par le
permis, alors même que la situation – juridique ou de fait – se serait
sensiblement modifiée depuis sa délivrance. Elle oblige à renouveler la
procédure d'autorisation afin de s'assurer, dans l'intérêt public, que le
projet non réalisé est toujours conforme à la réglementation, qui peut avoir
changé (arrêt AC.2000.0106 du 3 avril 2002 consid. 2). D'autre part, les
voisins ont un intérêt légitime à savoir que la validité du permis est limitée
et que, à défaut d'un début des travaux dans un certain délai, ceux-ci ne
pourront être réalisés à moins d'une nouvelle demande de permis (arrêts précités
AC.2016.0147 consid. 3a; AC.2014.0066 consid. 2b).
c) S'agissant de la notion de commencement de la
construction au sens de l'art. 118 al 1 LATC, la jurisprudence a connu une
certaine évolution. L'ancienne Commission cantonale de recours en matière de
police des constructions (CCRC) a considéré que, pour déterminer si une
construction était commencée, il convenait de mettre en regard les travaux déjà
exécutés et l'ouvrage projeté, compte tenu de l'importance de celui-ci, et se
reporter à la date de péremption du permis (RDAF 1974 p. 450; avec un
rappel in: RDAF 1990 258 et RDAF 1995 366). La CCRC a précisé par la suite qu'à
la constatation objective du début des travaux s'ajoutait un élément subjectif
lié à la volonté sérieuse du destinataire du permis de poursuivre l'exécution
de celui-ci (RDAF 1990 p. 258). Dans un arrêt du 8 février 1993
(AC.1992.0058/1992.0210 consid. 3, publié in: RDAF 1993 p. 478), confirmé par
le Tribunal fédéral (arrêt 1P.142/1993 du 8 juin 1993), le Tribunal
administratif a dès lors nuancé les principes d'application de l'art. 118 LATC
en autorisant le détenteur du permis à démontrer sa volonté sérieuse de
construire par d'autres moyens que le seul degré d'avancement des travaux à la
date de péremption du permis. Il a considéré qu'une fois dépassé le stade de
certaines opérations préliminaires (établissement des plans de détail et du
programme des travaux, signature des premiers contrats d'adjudication en vue
des travaux de gros œuvre, ouverture d'un crédit de construction, notamment),
le risque que le constructeur n'utilise pas son permis était faible, compte
tenu des conséquences financières d'une renonciation. Le Tribunal administratif
avait néanmoins conclu à la péremption du permis, après avoir constaté que non
seulement les travaux n'avaient pas débuté matériellement, mais encore que les
indices de la volonté de construire n'avaient pas davantage été démontrés.
Dans un arrêt du 15 octobre 1997 (AC.1996.0162 consid.
2c), le Tribunal administratif a précisé que l'élément subjectif pouvait se substituer
à l'élément objectif d'un commencement de travaux pour autant que cette volonté
sérieuse soit démontrée par le détenteur du permis, pièces à l'appui, dans des
faits concrets suffisants; il a ainsi admis qu'un constructeur avait apporté la
preuve de son intention de poursuivre les travaux par un certain nombre
d'opérations autres que les travaux proprement dits (plans d'exécution de
l'architecte, prestations importantes des ingénieurs géotechnicien et civil,
adjudication des travaux spéciaux et de terrassement, octroi d'un crédit de
construction initial de 1'800'000 fr.), de sorte que le permis de construire
n'était pas périmé. Dans un autre arrêt, il a été retenu comme élément
subjectif démontrant à satisfaction la volonté du constructeur de poursuivre
l'exécution du permis de construire litigieux la production de différents
documents (programme des travaux, contrat d'entreprise, procès-verbal d'une
séance de coordination, attestation relative à une couverture d'assurance
responsabilité civile, nouveau constat des lieux par un bureau d'ingénieur) (AC.2001.0126
du 12 décembre 2001 consid. 2b).
La CDAP a quant à elle jugé qu'en l'absence de
commencement effectif des travaux, la preuve de l'intention de les commencer
n'était pas établie dans un cas où malgré l'annonce de l'ouverture du chantier,
aucune entreprise n'avait été désignée pour les exécuter. Faute pour les
intéressés d'avoir produit, entre autres "documents importants", les
contrats d'adjudication du gros œuvre dûment signés (et non de simples devis)
et l'attestation bancaire du crédit de construction, ni le piquetage pour
terrassement effectué trois jours avant l'échéance ni les paiements effectués à
la date de celle-ci (publicité pour la vente des appartements et entretien de
la parcelle) ne permettaient d'apporter la preuve que les constructeurs avaient
la volonté sérieuse de commencer sans tarder l'exécution des travaux (arrêt
AC.2007.0172 du 4 mars 2008 confirmé par l'arrêt du TF 1C_150/2008; concernant
cette évolution de la jurisprudence, v. aussi en dernier lieu l'arrêt AC.2013.0436
du 25 août 2014 consid. 3b). On relèvera également que dans un arrêt du 18 mai
2011 (AC.2008.0046 consid. 2), la CDAP a jugé que ne constituaient pas un début
des travaux des sondages et des sondages carottés, ceux-ci révélant au
contraire des difficultés géologiques en raison desquels le concept même de la
construction était remis en cause. Pour le surplus, le recourant invoquait
l'établissement de nouveaux plans d'exécution, mais il ne pouvait se prévaloir
que de l'existence de certaines soumissions, aucune adjudication n'ayant eu
lieu et les interventions concrètes immédiates n'en étant qu'au stade de
l'appel d'offres (pour les travaux géométriques). Le recourant affirmait qu'il
entendait assurer lui-même le financement des premières étapes de la
construction et ne contracter un emprunt qu'ultérieurement auprès d'une banque
ou d'investisseurs potentiels avec lesquels il serait déjà en contact. Cette
dernière circonstance avait toutefois laissé le tribunal perplexe en regard de
l'importance du projet pour lequel la demande de permis de construire indiquait
un coût dépassant 18'000'000 fr., tandis qu'un procès-verbal ultérieur faisait
état d'un plan financier de 25 à 28'000'000 fr. pour l'ensemble de la
construction. Les autres éléments invoqués n'avaient que peu de poids,
notamment la conclusion d'une police d'assurance échéant le 30 juin 2008 déjà,
de même que les contacts pris en vue de la promotion ultérieure du projet.
L'ensemble de ces circonstances, mais en particulier la nécessité de revoir la
structure du projet et ses implications financières, ainsi que l'absence de
financement assuré, ne permettaient pas de conclure que les travaux étaient
objectivement en état de commencer à l'échéance du permis de construire. Enfin,
la CDAP a considéré que les seuls travaux de désamiantage auxquels il avait été
procédé constituaient, de par leur nature, un préalable au commencement de la
construction mais non un début des travaux au sens de l'art. 118 LATC
(AC.2016.0147 précité consid. 3c/aa).
Le Tribunal fédéral a relevé pour sa part que la
prise en compte d'un élément subjectif dans l'examen des conditions de l'art.
118 al. 1 LATC constituait un assouplissement des exigences posées par la loi,
si bien que l'autorité pouvait se montrer sévère quant à la preuve de cette
intention (arrêts du TF précités 1C_150/2008 consid. 3.3 et 1P.142/1993
consid. 3b).
2.
a) aa) En l'espèce, le recourant invoque tout abord le caractère
lacunaire de l'état de fait retenu par l'autorité intimée. Il indique que des
travaux ont bel et bien été exécutés après l'annonce de l'ouverture du chantier
le 21 mai 2014, de sorte que le délai de péremption a été interrompu. Il se
réfère sur ce point à la démolition du garage existant (n° ECA 442), pour un coût
de l'ordre de 7'700 fr., qui a nécessité la présence d'installations et de
machines de chantier. Il soutient que la démolition de ce bâtiment de 19 m
2
,
représentant plus de 20% de la surface bâtie de la parcelle, ne relevait pas de
la pure commodité mais constituait la première étape indispensable à la
construction de la villa qui s'implante en partie sur son emplacement. Selon
lui, ces travaux doivent être qualifiés d'importants vu leur coût, les mesures
d'exécution en découlant, le fait qu'ils portent sur un élément irréversible et
la surface du bâtiment concerné.
L'autorité intimée a reconnu à l'audience qu'elle
ignorait que le garage avait été démoli lorsqu'elle s'est prononcée. Après
avoir pris connaissance de ce nouvel élément, elle fait valoir que cette
démolition ne saurait être considérée comme un commencement effectif des
travaux dès lors, d'une part, qu'il s'agit de travaux limités et secondaires en
comparaison de ceux nécessaires à la réalisation du projet et, d'autre part,
que la démolition du garage pouvait être envisagée indépendamment du début des
travaux nécessaires à la construction de la nouvelle villa. Elle ajoute que
selon les photographies prises le 1
er
juin 2016, aucun engin de
chantier ne se trouvait sur la parcelle, ni ne paraissait y être récemment
passé; seuls deux panneaux publicitaires à l'entrée de la propriété évoquaient
un chantier.
bb) Il n'est pas contesté que les seuls travaux entrepris
à la date déterminante du 27 juin 2014 consistaient en la démolition du garage
existant. Contrairement à ce que soutient le recourant, de tels travaux ne
sauraient objectivement être considérés comme un commencement de la
construction au sens où l'entend la jurisprudence constante relative à l'art.
118 al. 1 LATC. Tout d'abord,
au regard de la pratique
– jamais remise en cause – consistant à comparer les travaux déjà exécutés à
l'ouvrage projeté, compte tenu de l'importance de ce dernier (cf. supra consid.
1c), force est de constater que la démolition d'un garage, d'une surface
modeste de 19 m
2
et pour un coût total de 7'700 fr., ne correspond
qu'à une part peu significative
des travaux faisant l'objet du permis de
construire litigieux, tant en termes
d'ampleur que de montants engagés.
On relève à cet égard que, selon la demande de permis de construire, le coût de
construction de l'ouvrage se monte à près de 4'300'000 fr.
Pour ce qui
est de l'ampleur du projet, le raisonnement du recourant tendant à opposer la
surface du bâtiment démoli à la surface bâtie actuelle de la parcelle (94 m
2
)
ne saurait être suivi. Il convient en réalité de comparer la démolition d'une petite
dépendance de 19 m
2
avec la construction projetée d'un bâtiment
présentant une surface au sol de 255 m
2
et une surface brute de
plancher de près de 500 m
2
et comprenant un parking souterrain de
six places. De fait, les travaux liés à la démolition du garage apparaissent bien
plus comme des travaux préparatoires, très annexes, au commencement de la
construction proprement dite, pouvant s'envisager de manière indépendante des
travaux de construction de la villa. Ces travaux n'ont pas porté sur un élément
substantiel du projet dès lors qu'ils concernaient uniquement la démolition
d'une dépendance de peu d'importance et non pas celle du bâtiment principal. Peu
importe à cet égard qu'une partie du projet pour lequel le permis de construire
a été délivré soit prévue à l'emplacement du garage.
On relèvera ici que la jurisprudence a notamment
considéré, s'agissant d'un projet impliquant la construction, après démolition
d'un bâtiment existant, d'un bâtiment avec places de parc extérieures et
souterraines, que la démolition d'un petit hangar et l'abattage d'arbres peu
avant le délai de péremption du permis de construire ne constituaient pas un
début des travaux (arrêt AC.2008.0046 précité consid. 2). Dans le cadre de la
construction d'un garage-parc souterrain,
il a été
admis que l'exécution de travaux de terrassement d'une certaine importance
constituait un commencement des travaux (cf.
RDAF 1974 p. 450).
Enfin, il a été jugé que pour un immeuble de l'importance du projet litigieux
(bâtiment administratif et commercial avec parking souterrain), on devrait
exiger en tous les cas l'achèvement des travaux d'installation du chantier
proprement dit, des travaux de terrassement, ainsi que l'engagement des travaux
de maçonnerie concernant les fondations (AC.1992.0058, publié in RDAF 1993
478).
En l'occurrence, à la date d'échéance du permis,
aucune des phases susmentionnées n'était achevée, ni même entamée. Par
surabondance, on relèvera que la situation sur la parcelle n°110 n'a guère
évolué entre la date de péremption du permis de construire et le prononcé de la
décision litigieuse et qu'aucun autre travaux n'a été réalisé même "hors
délai" hormis la suppression d'une haie séparant les parcelles n° 110 et
111, laquelle n'a toutefois été envisagée qu'aux fins de rendre à la parcelle
n° 110 une vue sur le lac (cf. pv d'audience) et non pas dans l'optique de
favoriser la réalisation subséquente d'autres travaux en lien avec la
construction projetée. Force est ainsi d'admettre avec l'autorité intimée que les
travaux entrepris au 27 juin 2014 ne sauraient s'apparenter à un commencement
de la construction au sens de l'art. 118 al. 1 LATC.
b) aa) Sous l'angle subjectif, le recourant soutient
avoir eu la volonté sérieuse de commencer les travaux et reproche une nouvelle
fois à l'autorité intimée d'avoir établi les faits de manière lacunaire. Il explique
que le prix d'acquisition de la parcelle n° 110 incluait la valeur du projet
développé par le précédent propriétaire et celle du permis de construire, soit 1'340'000
fr. Il invoque en outre des factures d'architectes (85'000 fr.), d'ingénieurs
civils (8'400 fr.) et de géomètres (2'200 fr.) qui confirmeraient que le projet
se trouvait à un stade avancé, la construction du bâtiment principal étant sur
le point d'être initiée et une activité de piquetage ayant été entreprise. Ainsi,
l'investissement total en vue des travaux s'élèverait à 1'450'000 fr (y compris
les frais de démolition du garage). Le recourant relève encore que s'il n'avait
pas voulu faire usage du permis, il n'aurait pas acquis en mars 2015 la
parcelle n° 111, destinée à accueillir ses enfants. Il souligne enfin avoir régulièrement
évoqué l'évolution de son projet avec des responsables communaux (notamment
avec des membres de l'ancienne municipalité), ceci illustrant sa ferme
intention d'user des droits conférés par son permis de construire.
bb) En affirmant qu'il n'existerait aucun indice
d'un défaut de volonté de procéder aux travaux, le recourant tente de renverser
le principe établi en la matière, qui impose de démontrer, activement, une
intention ferme de réaliser les travaux à l'échéance du permis. En l'espèce, le
recourant n'a pas été en mesure de produire un seul des documents régulièrement
retenus par la jurisprudence pour ce faire. Ainsi, bien qu'il soutienne que la
construction était sur le point d'être lancée, il n'a pas été en mesure de présenter
un programme des travaux, des plans de détail (plans d'exécution) ou des
contrats d'adjudication concernant les travaux de gros œuvre (terrassement ou
maçonnerie), ni même un contrat d'entreprise garantissant à tout le moins
l'exécution des premières phases de la construction proprement dite; il n'y a
enfin pas trace d'un document d'un établissement bancaire certifiant qu'un
crédit de construction a été ouvert. Compte tenu de l'envergure du projet, les explications
données lors de l'audience pour tenter d'expliquer l'absence de tels documents,
à savoir que l'historique du projet différait de l'ordinaire et qu'un crédit
n'apparaissait pas nécessaire, ne convainquent pas. La municipalité n'a ainsi
pas établi les faits de manière lacunaire; à l'instar du tribunal de céans,
elle ne disposait d'aucun élément qui aurait permis de retenir un tant soit peu
une volonté réelle de construire.
On relèvera encore que les factures (datées entre
2012 et 2015) d'architecte, d'ingénieur et de géomètre produites par le
recourant, si elles témoignent de certaines études en lien avec la parcelle n°
110, ne sauraient également établir une volonté sérieuse de commencer les
travaux. Plusieurs de ces documents paraissent en effet concerner non pas le
projet pour lequel le permis de construire a été délivré, mais plutôt des
modifications qui y ont été apportées. On relèvera en particulier l'élaboration
d'un plan de situation et d'un plan d'enquête (cf. devis du géomètre du 25
juillet 2014) ou encore l'évocation de la "
phase 31 – Avant-projet
"
dans la facture d'ingénieur du 28 novembre 2014. Quant aux factures
d'architectes couvrant la période de 2012 à 2015 (pour 85'000 fr.), celles-ci
ne renseignent pas sur quelles prestations elles ont porté. Le recourant a
toutefois indiqué à l'audience que ces frais étaient pour un quart bien liés à
des modifications. Le procès-verbal d'une séance ayant réuni le 19 juin 2012
l'épouse du recourant et leurs architectes révèle à cet égard que des
modifications conséquentes du projet étaient déjà envisagées à l'époque (not. création
d'un appartement dans le sous-sol, construction d'un couvert à voitures, agrandissement
de la piscine; aménagement d'une terrasse à l'étage). Le recourant a du reste
déclaré lors de l'audience que ces frais d'architecte résultaient pour le solde
de travaux de contrôle du projet déposé par l'ancien propriétaire. Il n'est pas
aisé de déterminer ce qu'il faut comprendre par "contrôle du projet déposé
par l'ancien propriétaire". Quoi qu'il en soit, le recourant ne parvient
pas à démontrer que ces prestations d'architecte seraient directement en lien
avec l'exécution des travaux autorisés par le permis de construire et qu'elles
seraient susceptibles d'établir sa volonté ferme et définitive de les réaliser.
Une volonté sérieuse de commencer les travaux ne
saurait au surplus être déduite du seul fait que le recourant a acheté la
parcelle n° 110 avec un permis de construire en force pour lequel le vendeur
lui a apparemment facturé un montant supplémentaire significatif. N'est
également pas déterminant le fait que le recourant ait acquis postérieurement
la parcelle n° 111. L'acquisition de cette parcelle tend plutôt à indiquer que
le non commencement des travaux est lié au fait que le recourant a envisagé une
modification du projet. Elle permettait en effet d'envisager un projet
différent, correspondant à une utilisation plus rationnelle des deux biens-fonds.
On relèvera d'ailleurs que lorsqu'il s'est adressé à la commune le 4 avril
2013, le recourant – qui n'avait encore effectué aucun travaux près d'un an et
demi après l'achat de la parcelle n° 110 – évoquait l'éventualité de modifier le
projet.
De manière plus générale, le projet ayant été
élaboré par le propriétaire de l'époque, il est compréhensible que le recourant
ait souhaité étudier l'opportunité de certaines modifications, respectivement
d'une coordination des travaux (en lien avec la parcelle n° 111) avant de le
mettre en œuvre. Le temps de réflexion pour peaufiner un projet ne saurait
toutefois se prolonger indéfiniment et faire échec aux délais prévus à l'art.
118 al. 1 et 2 LATC.
On relèvera enfin que l'évocation éventuelle du
projet avec certains élus ne modifie rien au fait que ce projet n'est resté
qu'au stade de l'intention sans être concrétisé par la suite.
cc) Vu ce qui précède,
il y a lieu de constater que le recourant a échoué à apporter la preuve d'une
volonté sérieuse de réaliser les travaux autorisés par le permis de construire
à l'échéance des délais prévus à l'art. 118 al. 1 et 2 LATC.
c) C'est ainsi à juste titre que la péremption du
permis de construire a été constatée, le recourant n'ayant pas commencé
concrètement les travaux au jour du 27 juin 2014, ni apporté la preuve de sa
volonté sérieuse de débuter l'exécution de ceux-ci.
3.
a) Le recourant invoque la protection de sa bonne foi. Il fait valoir que
l'autorité intimée a attendu plus de deux ans pour lui signifier la péremption
du permis de construire, sans entreprendre quelque démarche laissant à penser
qu'elle s'en prévaudrait. Elle aurait pu selon lui aisément s'enquérir de
l'avancement des travaux, auprès de sa personne ou par une visite des lieux. Il
lui reproche en outre un comportement contradictoire dès lors qu'elle a dans un
premier temps surveillé de près l'avancement des travaux (contrôles des 3
octobre 2012 et 10 juin 2013) pour ensuite ne pas réagir pendant près de trois
ans, attitude qui aurait éveillé sa confiance quant au fait que les travaux
effectués constituaient bien le commencement de la construction au sens de
l'art. 118 LATC. Le recourant soutient que lors de ses fréquents échanges avec
des élus communaux, jamais il ne lui a été indiqué que ces travaux pourraient
ne pas suffire au maintien du permis. Il qualifie à cet égard d'inconcevable le
fait que nul ne se soit aperçu de l'avancée des travaux entre le 27 juin 2014
et le 1
er
juin 2016. Déduisant de bonne foi de l'attitude de la
commune qu'il pouvait faire usage de ses droits à bâtir, il indique avoir
continué à engager des frais en lien avec son projet et avoir également acquis
la parcelle n° 111, transaction à laquelle il aurait renoncé s'il avait su que
ses prérogatives de constructeur seraient remises en cause.
aa) Le principe de la bonne foi protège le citoyen
dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités,
lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un
comportement déterminé de l'administration. Ce principe découle des art. 5 al.
3 et 9 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du
18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et vaut pour l'ensemble de l'activité
étatique (ATF 138 I 49 consid. 8.3.1; 129 I 161 consid. 4.1). Selon la
jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration
peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la
réglementation en vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dans une
situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit
censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait
pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement
obtenu. Il faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances ou le
comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne
saurait renoncer sans subir de préjudice, que la réglementation n'ait pas
changé depuis le moment où l'assurance a été donnée et que l'intérêt à une
application correcte du droit objectif ne soit pas prépondérant par rapport à
la protection de la confiance (ATF 137 II 182 consid. 3.6.2; 131 II 627 consid.
6.1; 129 I 161 consid. 4.1; 122 II 113 consid. 3b/cc et les réf. cit.).
L
e droit à la protection
de la bonne foi peut aussi être invoqué en présence simplement d'un
comportement de l'administration, notamment en cas de silence de l'autorité
dans une situation de fait contraire au droit (TF 2C_1013/2015 du 28 avril 2016
consid. 3.1 et la réf. cit.), pour autant que celui-ci soit susceptible
d'éveiller chez l'administré une attente ou une espérance légitime (ATF 129 II
361 consid. 7.1).
Ce droit ne peut cependant être invoqué avec succès
lorsque des intérêts publics prépondérants s’y opposent (ATF 129 I 161 consid.
4.1 et les réf. cit.). La précision que l'attente ou l'espérance doit être
"légitime" est une autre façon de dire que l'administré doit avoir eu
des raisons sérieuses d'interpréter comme il l'a fait le comportement de l'administration
et d'en tirer les conséquences qu'il en a tirées. Tel n'est notamment pas le
cas s'il apparaît, au vu des circonstances, qu'il devait raisonnablement avoir
des doutes sur la signification du comportement en cause et se renseigner à ce
sujet auprès de l'autorité (TF 2C_138/2015 du 6 août 2015 consid. 5.1 et les
réf. cit.).
I
l ne suffit pas que,
pendant un certain temps, l'autorité tolère, c'est-à-dire n'intervienne pas à
l'encontre d'un état de fait illégal, et encore moins que, par ignorance ou
faute d'actualité du problème, elle soit en quelque sorte restée neutre. Il
faut qu'elle manifeste d'une manière ou d'une autre sa position. Il n'est pas
nécessaire pour autant qu'elle le fasse par un acte explicite; elle sera liée
si l'administré, sachant qu'elle est au courant, peut de bonne foi conclure de
son mutisme qu'elle considère la situation comme régulière ou qu'elle a renoncé
à exiger l'exécution de la prestation qu'il doit (Pierre Moor, Droit
administratif, Berne 2012, vol. I, n° 6.4.2.3 p. 929).
Le principe de la bonne foi est l'émanation d'un
principe plus général, celui de la confiance, lequel suppose que les rapports
juridiques se fondent et s'organisent sur une base de loyauté et sur le respect
de la parole donnée. Le principe de la loyauté impose aux organes de l'Etat
ainsi qu'aux particuliers d'agir conformément aux règles de la bonne foi. Cela
implique notamment qu'ils s'abstiennent d'adopter un comportement
contradictoire ou abusif (ATF 136 I 254 consid. 5.2). De manière même plus
positive, le principe de la confiance peut, suivant les circonstances, obliger
l'autorité à informer l'administré de ses droits, ou à l'aviser de
comportements erronés qu'il suit ou s'apprête à suivre, de manière que, en les
corrigeant, il puisse éviter le préjudice qui en découlerait. Une telle
obligation n'est cependant pas générale: elle n'existe que si l'administration
est objectivement en mesure de le faire et que, de son côté, l'administré se
trouve avec elle dans une relation de fait ou de droit assez particulière pour
qu'il soit en droit de s'y attendre (Moor, op. cit., n° 6.4.5.1 p. 936 s.)
bb) En matière de péremption du permis de
construire, la jurisprudence prévoit que la municipalité doit faire preuve de
diligence et agir dans un délai raisonnable dès la date de péremption pour se
prévaloir de celle-ci, sans quoi elle violerait le principe de la bonne foi
(RDAF 1990 p. 259). Dans le même sens, il a été considéré que la municipalité
doit intervenir avec diligence sans laisser le constructeur poursuivre de bonne
foi des travaux qui ne seraient plus autorisés; la municipalité n'est donc
fondée à se prévaloir de la péremption d'un permis de construire que dans un
délai raisonnable à partir de la date de péremption ou, ultérieurement, du
commencement tardif des travaux. En vertu du principe de la bonne foi en
matière administrative, il appartient à la municipalité d'établir correctement
les faits et d'éviter la poursuite d'opérations onéreuses et inutiles (RDAF
1974 450).
cc) En l'espèce, il sied préalablement de relever
que les autorités communales ont mis l'accent à plusieurs reprises sur
l'existence d'un délai de péremption concernant le permis de construire: il est
tout d'abord clairement indiqué sur le permis de construire que celui-ci est
valable deux ans dès la date de délivrance; en outre, lorsqu'elle a prolongé la
durée de validité du permis de construire le 11 avril 2013, la commune a
signifié à l'architecte que, passé le délai imparti et pour autant que les
travaux n'aient pas encore commencé, le permis de construire serait caduque.
L'autorité intimée n'avait ensuite pas à mettre en
garde le recourant avant de prononcer la péremption du permis. Le Tribunal
fédéral a en effet indiqué que l'art. 118 al. 1 LATC ne subordonnait pas la
caducité de l'autorisation de construire à un avertissement préalable et qu'une
telle exigence ne saurait davantage être déduite de l'interdiction du déni de
justice, la Haute cour écartant ainsi le grief d'un recourant qui voyait une
violation du principe de la bonne foi dans le fait que la déclaration de
péremption n'avait pas été précédée d'une mise en demeure (1P.142/1993 du 8
juin 1993 consid. 3d). Sous l'angle de la bonne foi toujours, le recourant – qui
a lui-même manqué de la diligence exigée par les circonstances – n'avait pas non
plus à être alerté sur le caractère éventuellement insuffisant des travaux
entrepris et des risques encourus au regard de l'art. 118 al. 1 LATC. Cela se
justifiait en l'espèce d'autant moins qu'il était alors représenté par un
architecte, présumé rompu aux règles relatives aux autorisations de construire
et en particulier à celles concernant le degré requis d'avancement des travaux.
On relèvera enfin que n'ayant pas procédé matériellement à d'autres travaux que
la démolition du garage depuis juin 2014, le recourant n'a pas subi de frais
supplémentaires sous cet angle. Il ne saurait du reste être tenu compte des
factures présentées pour les raisons précédemment évoquées (cf. consid. 2b/bb).
L'inaction de l'autorité intimée après la caducité
du permis de construire, soit pendant près de deux ans, peut certes susciter
quelques interrogations. Il ne faut toutefois pas perdre de vue que les
municipalités, dans la surveillance de la bonne exécution des décisions, ne
sont pas toujours en mesure de détecter immédiatement les écarts que font
certains propriétaires aux obligations qui leur incombent en vertu de la LATC
(cf. arrêt AC.2012.0061 du 16 décembre 2013 consid. 2e/bb où il était reproché
à une municipalité sous l'angle de la bonne foi d'avoir attendu huit mois avant
d'ordonner l'arrêt de travaux non autorisés). Quoi qu'il en soit, la passivité
de l'autorité intimée n'a pas induit de préjudice financier pour le recourant,
ni ne paraît l'avoir mené à prendre dans l'intervalle des dispositions
irréversibles en lien avec la parcelle n° 110; l'acquisition de la parcelle n°
111 en mars 2015 ne saurait à cet égard être prise en compte, dès lors que le
projet, tel qu'approuvé, s'implante sur la seule parcelle n° 110.
Pour conclure, rien n'indique, et l'autorité intimée
le conteste, que des assurances aient été données par la municipalité à
l'intéressé sur la validité de son permis, notamment sur le fait que la
démolition du garage était de nature à interrompre le délai de péremption. Un
éventuel silence de l'autorité intimée sur ce point précis lors de ces
prétendues entrevues ne pourrait en tout état de cause être compris comme une
acceptation (tacite) que les travaux avaient valablement débuté.
b) Le recourant soutient encore que, dès lors qu'il
a renoncé de bonne foi à déposer en temps utile une nouvelle demande de permis,
il pourrait être déchu durant plusieurs années de toute possibilité de bâtir vu
la zone réservée envisagée, ce qui lui occasionnerait un important préjudice
financier correspondant à la perte de valeur de la parcelle n° 110. Il ajoute
que le prononcé de la décision querellée paraît en réalité avoir été guidé par
la problématique relative à la nouvelle LAT. Il explique dans ce contexte avoir
lui-même appris au nouveau syndic en poste, lors d'un entretien au printemps
2016 ayant pour objet la nouvelle zone réservée, qu'il bénéficiait d'un permis
de construire, ce qui démontre selon lui que l'avancement des travaux ne posait
pas problème. Relevant que sa bonne foi est confirmée par cette annonce spontanée,
il précise qu'il n'aurait pas abordé ce point s'il avait pensé que cela pouvait
influer sur ses droits à bâtir.
aa) L'art. 46 al. 1 LATC prévoit que la commune ou
l'Etat peuvent établir une zone réservée, à titre provisoire, pour une durée de
cinq ans pouvant être prolongée de trois ans au maximum lorsque la sauvegarde
des buts et des principes régissant l'aménagement du territoire l'exige. A
teneur de l'art. 77 al. 1 LATC, le permis de construire peut être refusé par la
municipalité lorsqu'un projet de construction, bien que conforme à la loi et
aux plans et aux règlements, compromet le développement futur d'un quartier ou
lorsqu'il est contraire à un plan ou à un règlement d'affectation communal ou
intercommunal envisagé, mais non encore soumis à l'enquête publique. Dans les
mêmes conditions, le département peut s'opposer à la délivrance du permis de
construire par la municipalité lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une
zone réservée sont envisagés. La décision du département lie l'autorité communale.
L'art. 79 al. 1 LATC dispose quant à lui que dès l'ouverture d'une enquête
publique concernant un plan ou un règlement d'affectation, la municipalité
refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet.
bb) La CDAP a récemment relevé que le refus de
permis de construire fondé sur l'art. 77 ou 79 LATC se distingue de la décision
de créer une zone réservée, mais que les deux instruments constituent des
mesures provisionnelles prises dans le cadre d'une procédure de planification
et ont les mêmes effets (arrêt AC.2015.0326 du 7 juin 2016 consid. 3 et les
réf. cit.). Le Tribunal fédéral a par ailleurs confirmé qu'une commune qui
envisage d'adopter une zone réservée peut refuser un permis de construire en
application de l'art. 77 LATC (1C_241/2016 du 21 avril 2017 consid. 4.1 à
4.2).
cc) En l'occurrence, il ne saurait être reproché à l'autorité
intimée de ne pas avoir préalablement et personnellement avisé le recourant de
la prochaine instauration d'une zone réservée au sens de l'art. 46 LATC, de
telle manière à lui permettre, cas échéant, de déposer en temps utile une
nouvelle demande de permis ou une demande de permis complémentaire; cela se
justifiait d'autant moins que, même si l'autorité intimée a quelque peu tardé à
le constater, le permis était quoi qu'il en soit déjà largement périmé lorsque
la procédure relative à cette nouvelle zone a été initiée. Certes, si elle
devait être adoptée, cette zone réservée restreindra les possibilités de bâtir sur
la parcelle n° 110 pour les prochaines années, ce qui n'est pas sans incidence
sur le plan financier; la situation du recourant ne diffère cependant pas de
celle des autres propriétaires de parcelles constructibles eux-aussi touchés
dans leurs prérogatives. Aussi, il ne saurait bénéficier du maintien du permis
de construire qu'il a laissé périmer, respectivement en obtenir une seconde prolongation
(que la jurisprudence n'admet au demeurant pas; cf. supra consid. 1a), au
risque sinon d'engendrer une inégalité de traitement manifeste.
4.
Le recourant invoque le caractère disproportionné de la décision
attaquée. Il argue du fait que l'autorité intimée, qui aurait fautivement omis
de réagir dans un délai raisonnable, ne saurait désormais se prévaloir du
principe de clarté des relations juridiques alors même qu'elle est à l'origine
de la situation d'incertitude, sauf à commettre un abus de droit. Il relève que
la mesure décidée, qui s'assimile selon lui à une révocation du permis de
construire, ne poursuit pas un but légitime et qu'elle constitue en sus une
ultima
ratio
puisqu'elle réduit à néant ses droits à bâtir. Le recourant ajoute
qu'une éventuelle incertitude pouvait être écartée par la fixation d'un délai
raisonnable pour entreprendre certains travaux supplémentaires, ce qui démontre
que la mesure entreprise n'était pas nécessaire. Sous l'angle de la
proportionnalité au sens étroit, il allègue que tant le fait que l'autorité
intimée a exprimé son soutien au projet litigieux, que l'absence de réaction de
la commune, de voisins ou de tiers durant les deux ans suivant l'hypothétique
péremption du permis laisse apparaître que les éventuels intérêts publics ou
privés sont peu importants et ne priment pas son intérêt à utiliser son permis
de construire.
a) Le principe de la proportionnalité (cf. art. 5
al. 2 Cst.) a pour fonction principale de canaliser l'usage de la liberté
d'appréciation et a pour effet de structurer juridiquement toute liberté
d'appréciation laissée à l'administration (Moor, op. cit., n° 5.2.1.1 p. 809 s.).
Il ne permet en revanche pas de déroger à la loi, hors des cas où celle-ci en
réserve elle-même la faculté à l'autorité (arrêt AC.2008.0201 du 10 février
2010 consid. 4). Le principe de la proportionnalité exige qu'une mesure
restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude)
et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle
de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but
visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics
ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant
une pesée des intérêts; ATF 142 I 76 consid. 3.5.1 p. 84 et la réf. cit.).
b) En l'espèce, le texte de l'art. 118 al. 1 LATC
est clair et ne souffre d'aucune interprétation. Si elle constate que des
travaux n'ont pas débuté au sens où l'entend la jurisprudence à la date
d'échéance prévue pour le permis de construire, la municipalité doit alors
constater la péremption du permis et ne dispose dans ce cadre d'aucune faculté
de déroger à la lettre de la loi. En d'autres termes, il n'y a ici pas place
pour une pesée des intérêts sous l'angle du principe de la proportionnalité, et
ce même s'il n'est pas contesté qu'en l'espèce l'impact de cette péremption
sera considérable pour le recourant, puisque ce dernier ne pourra en principe
pas immédiatement redéposer une nouvelle demande de permis de construire. En
rendant la décision querellée, dont on rappelle qu'elle ne concerne pas la
révocation du permis de construire au sens de l'art. 118 al. 3 LATC, l'autorité
intimée n'a ainsi fait qu'appliquer la sanction prévue par l'art. 118 al. 1
LATC en cas de non respect du délai prévu pour débuter les travaux. On ne voit
dès lors pas en quoi elle aurait commis un abus de droit. Le fait que des
intérêts de propriétaires voisins ne soient
a priori
pas en cause ne
permet au surplus pas d'occulter le fait que la durée de validité du permis de
construire a pris fin trois ans après la délivrance de ce dernier, sans que le
recourant n'en fasse usage à satisfaction de droit, ce qui justifie
l'application de l'art. 118 al. 1 LATC.
5.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être
rejeté et la décision attaquée confirmée. Succombant, le recourant supportera
les frais de la cause, ainsi que les dépens à verser à la commune de Founex qui
a procédé par l'intermédiaire  d'un avocat (art. 49 et 55 de la loi du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Founex du 1
er
juillet 2016
est confirmée.
III.
Un émolument de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de A.________.
IV.
A.________ versera à la Commune de Founex une indemnité de 2'000 (deux
mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 21 septembre 2017
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.