vd_omni · GE.2024.0346 · 2025-09-15 · fr

A.________/Municipalité d'Etagnières, B.________ | Recours contre le refus d'une municipalité de communiquer l'entier du contrat de partenariat conclu avec La Poste (portant sur la mise en place d'un guichet postal exploité par la commune en tant que filiale partenaire), plus précisément de transmettre les rémunérations allouées à la commune. L'activité de ce guichet relève en grande partie du service universel garanti par l'art. 92 Cst. et, du moins sur le principe, assurément d'une tâche publique accomplie par une entreprise de la Confédération (à laquelle s'applique le cas échéant la LTrans). Toutefois, la demande d'accès a été déposée auprès de la Commune et sur la base de la LInfo. Or, le service universel précité doit être assuré par la Confédération, qui en a confié l'exécution à la Poste, non pas aux communes. Sous cet angle, le contrat litigieux ne concerne pas l'accomplissement d'une tâche publique selon le droit cantonal et, partant, n'est pas soumis à la LInfo. La question de savoir si l'activité relève de la gestion du patrimoine financier de la commune, qui constitue en principe une tâche publique, peut rester indécise (c. 3). En effet, les rémunérations convenues constituent un secret commercial, dont la sauvegarde répond à un intérêt prépondérant (c. 4). Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.09.2025 GE.2024.0346

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
15 septembre 2025
Composition
Mme Danièle Revey,
présidente
; M. André Jomini et M. Alex
Dépraz, juges; Mme Lea Rochat Pittet, greffière.
Recourante
A.________,
à ********,
Autorité intimée
Municipalité d'Etagnières,
à
Etagnières,
Tiers intéressé
Poste CH Réseau SA,
à Berne.
Objet
Loi sur l'information
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité
d'Etagnières du 10 octobre 2024 (LInfo)
Vu les faits suivants:
A.
A la suite de la fermeture de l'office postal d'Etagnières, Poste CH SA
(ci-après: la Poste) et la Commune d'Etagnières (ci-après: la commune) ont
conclu un contrat de partenariat visant la mise en place d'un guichet postal
dont les services seraient assurés par la commune en tant que filiale
partenaire. Plus précisément, le contrat signé, incluant une série d'annexes,
portait "
sur la fourniture de services postaux et de paiement au point
de vente d'Etagnières (en qualité de filiale en partenariat).
" Le
contrat comportait également des conditions générales, intitulées "
Fourniture
de services postaux et de services de paiement aux points de vente (en qualité
de filiales en partenariat)
".
B.
Le 30 septembre 2024, dans le cadre de la préparation de l'émission de
radio "********" consacrée aux sujets de consommation, une collaboratrice
de A.________ (ci-après: A.________) a contacté l'administration communale d'Etagnières
afin d'obtenir des renseignements sur les services proposés par cette dernière
en tant que filiale partenaire de la Poste.
L'administration communale a répondu aux questions
posées par courriel des 1
er
et 2 octobre 2024. Elle a confirmé
assurer des services de la Poste en tant qu'agence postale et a indiqué les
horaires d'ouverture de l'agence, les services proposés et le nombre d'employés
en charge de ce guichet postal.
Le 4 octobre 2024, un autre collaborateur
recherchiste de A.________, B.________, a demandé à la commune l'accès aux "
documents
(contrats, mandats, accords) qui règlent les droits et obligations des
partenaires (La Poste et
[la]
commune) pour l'exploitation de cette
filiale postale à Etagnières
".
Par courriel du 10 octobre 2024, l'administration
communale a informé A.________ que la Municipalité d'Etagnières (ci-après: la
municipalité) avait décidé de ne pas accéder à sa demande, au motif que les
documents requis étaient "
des documents contractuels entre la Poste et
la Commune
".
Informée de la démarche de A.________, la Poste a indiqué
à la municipalité par courriel du 11 octobre 2024, qu'elle s'opposait à la
divulgation du contrat de partenariat qui les liait. Elle relevait notamment que
les parties s'étaient engagées contractuellement à respecter une clause de
confidentialité qui couvrait l'ensemble du contrat, conformément au ch. 2.9.2
let. f des conditions générales intitulées "
4. Fourniture de services
postaux et de services de paiement aux points de vente (en qualité de filiales
en partenariat)
". Cette clause est libellée ainsi:
"
Le
partenaire gardera en tout temps le secret sur les informations qui lui sont
confiées par RéseauPostal et/ou par PostFinance ou dont il a connaissance ou
qu'il traite en relation ou à l'occasion de la fourniture des prestations
définies dans le contrat de base, qui ne sont pas notoires et qui n'ont pas été
rendues publiques sans violation de l'obligation de confidentialité (ci-après:
informations confidentielles). Il ne les utilisera qu'aux fins prévues pour
l'exécution du contrat de base.
Devront notamment être traitées de
manière confidentielle
a.
les
données personnelles;
b.
les
données et informations concernant la clientèle de RéseauPostal et de
PostFinance;
c.
toutes
les données protégées par le secret bancaire, le secret postal et des
télécommunications et le secret professionnel des négociants en valeurs
mobilières;
d.
les
informations sur les activités et les mesures de RéseauPostal et/ou de
PostFinance qui ne sont pas destinées à être publiées;
e.
les
informations sur l'infrastructure technique, y compris ses composants matériels
et logiciels ainsi que les concepts de sécurité;
f.
le contenu du contrat de base.
Le partenaire prend connaissance
du fait que RéseauPostal devra présenter le contrat de base à la Commission
fédérale de la poste (PostCom) si celle-ci le demande.
Les informations confidentielles
doivent être protégées par des mesures techniques et organisationnelles
appropriées contre tout accès indu par des personnes non autorisées. Il y a
lieu de s'assurer également qu'au sein de l'organisation du partenaire, seules
ont accès aux informations confidentielles les personnes qui en ont
raisonnablement besoin pour fournir les prestations contractuelles. Lorsque le
contrat de base prendra fin, le partenaire restituera toutes les informations
confidentielles concernant RéseauPostal et/ou PostFinance et, le cas échéant,
les effacera définitivement de ses systèmes.
Demeurent
réservées les obligations légales de conservation. Les obligations de
confidentialité demeurent valables après expiration du contrat.
"
C.
Par acte du 8 novembre 2024, A.________ (ci-après également: la
recourante), sous la plume de B.________, a recouru contre la décision de la municipalité
du 10 octobre 2024 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal (ci-après: la CDAP ou la Cour). Elle a conclu en substance à sa
réforme en ce sens qu'ordre soit donné à la commune de "
transmettre
[à
la recourante]
tous les documents (contrats, mandats, accords entre la
commune d'Etagnières et La Poste suisse) qui règlent les droits et obligations
des partenaires (La Poste et la commune d'Etagnières) pour l'exploitation de la
filiale postale de la commune d'Etagnières, dans les 30 jours
".
Le 19 novembre 2024, la municipalité (ci-après
également: l'autorité intimée) a déposé sa réponse au recours et conclu à son
rejet.
Invitée dans la procédure en qualité de tiers
intéressé, la Poste s'est déterminée le 27 janvier 2025. Elle a produit les
documents précités, à savoir le contrat, avec ses annexes et ses conditions
générales, en caviardant les rémunérations versées au partenaire qui figuraient
dans l'annexe 4, et autorisé qu'il soit divulgué aux autres parties, dans sa
version ainsi caviardée. La juge instructrice l'a transmis aux autres parties
le 29 janvier 2025. L'annexe 4 du contrat contient les éléments suivants:
"
A) Rémunération variable Chiffre d'affaires produits
logistiques
ELEMENT
Taux
Rémunération variable dépôt colis GAS/PP-Easy                                     [caviardé]
Rémunération variable envois lettres easy
Rémunération variable par BDD PP contre facture
Rémunération variable par BDD PromoPost contre facture
Rémunération variable retraits d'envois
Rémunération variable BLN Remboursement sans titre
Rémunération variable Réexpédition /Renvoi
Rémunération variable versements
Rémunération variable retraits d'argent comptant
B) Montant complémentaire
ELEMENT
Taux
Montant complémentaire dépôt d'envois                                                  [caviardé]
Montant complémentaire retraits d'envois
Montant complémentaire versements
Montant complémentaire
prestations particulières"
Par courrier du 12 février 2025, A.________ a
informé la juge instructrice qu'elle maintenait son recours tendant à l'obtention
du contrat litigieux non caviardé. A l'appui de sa position, elle produisait
une recommandation du 19 décembre 2024 établie par la Préposée cantonale à la
transparence et à la protection des données du Canton de Fribourg, ainsi qu'une
recommandation du 7 janvier 2025 établie par le Préposé cantonal à la
protection des données et à la transparence du Canton de Genève, pour des demandes
similaires qu'elle avait effectuées dans ces cantons.
Le 28 février 2025, la municipalité a indiqué
qu'elle n'avait pas d'observations complémentaires par rapport à ses
précédentes considérations.
Le 17 mars 2025, la Poste a déposé de nouvelles
déterminations et conclu au rejet du recours. Subsidiairement, elle a conclu à
ce que soit admise "
la qualification de secret d'affaires des
conditions financières selon l'annexe 4 du contrat de prestations
" et
à la transmission à A.________ "
dans la version caviardée que la Poste
CH Réseau SA
[…]
a envoyée au Tribunal avec son courrier du 27 janvier
2025
".
A.________ s'est encore déterminée le 4 avril 2025.
Le 25 août 2025, elle a produit une procuration autorisant B.________ à agir en
son nom et pour son compte dans la présente procédure.
Considérant en droit:
1.
Les décisions rendues sur la base de la loi vaudoise du 24 septembre
2002 sur l’information (LInfo; BLV 170.21) par les autorités soumises à cette
loi peuvent faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal cantonal (art. 21 al.
1 LInfo). Le recours a été déposé en temps utile et il satisfait par ailleurs
aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. en particulier art. 79 al.
1, 95 et 99 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative [LPA-VD; BLV 173.36], applicables par renvoi de l'art. 27 al. 3
LInfo).
On relève au passage que le fait que le document
litigieux puisse éventuellement être accessible à des tiers sur la base des
règles de la loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la
transparence dans l'administration (LTrans; RS 152.3) – ce qu'il n'y a pas lieu
de trancher en l'espèce – ne permet pas, sauf disposition légale particulière,
d'exclure l'application de la LInfo, lorsque ces mêmes données sont détenues
par une autorité vaudoise, cantonale ou communale (GE.2023.0217 du 5 mars 2024
consid. 1b). Il convient dès lors d'entrer en matière sur le fond.
2.
Sur le plan formel, la recourante relève que la décision attaquée
n'indique pas les voies de droit.
a) Selon l'art. 27 al. 2
de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst‑VD;
BLV 101.01)
, les justiciables ont le droit de recevoir une décision motivée
avec indication des voies de recours. Cette exigence est reprise à l'art. 42
al. 1 let. f LPA-VD, qui dispose que la décision contient l'indication des
voies de droit ordinaires ouvertes à son encontre, du délai pour les utiliser
et de l'autorité compétente pour en connaître. D'après un principe général du
droit découlant de l'art. 9 de la Constitution fédérale de la Confédération
suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) protégeant la bonne foi du citoyen,
lorsqu'il existe une obligation de mentionner une voie de droit, son omission
ne doit pas porter préjudice au justiciable; celui-ci ne doit en outre pas
devoir pâtir d'une indication inexacte ou incomplète sur ce point (ATF 134 I
199 consid. 1.3.1; TF 1C_268/2021 du 25 novembre 2021 consid. 2.1).
b) En l'occurrence, l'absence d'indication des voies
de droit n'a pas empêché la recourante d'agir en temps utile devant le tribunal
de céans, de sorte qu'elle n'a subi aucun préjudice en lien avec un tel défaut.
Partant, ce grief doit être écarté.
3.
Le litige porte sur le refus de l'autorité intimée de donner à la recourante
l'accès aux documents (contrats, mandats, accords) qui la lient à la Poste pour
l'exploitation d'une agence postale au sein de son administration. Il ressort
du dossier de la cause que les données requises se matérialisent en un seul
contrat de partenariat conclu entre la Poste et la commune le 3 février 2020, comprenant
huit annexes et les conditions générales "
Fourniture de services
postaux et de paiement aux points de vente (en qualité de filiale en
partenariat)
" (cf. p. 7 du contrat "
Parties intégrantes du
présent contrat
"). Le contrat a été complété le 8 janvier 2024 par une
modification de son annexe 4 et l'intégration d'une nouvelle annexe 9
(ci-après: le contrat). Son contenu a été entièrement dévoilé à la recourante
dans le cadre de la présente procédure, à l'exception des rémunérations versées
à la commune, inscrites à l'annexe 4 (cf. let. C
supra
).
a) L'art. 17 al. 1 Cst-VD garantit les libertés
d'opinion et d'information. Celles-ci comprennent notamment le droit de
consulter les documents officiels, dans la mesure où aucun intérêt
prépondérant, public ou privé, ne s'y oppose (art. 17 al. 2 Cst-VD). La
Constitution vaudoise dispose en outre à son art. 41, intitulé "
Information
du public
", que l'Etat et les communes informent la population de
leurs activités selon le principe de la transparence.
Ce devoir d'information est réglementé dans la
LInfo, qui garantit la transparence des activités des autorités afin de
favoriser la libre formation de l'opinion publique (art. 1 al. 1 LInfo). Cette
loi fixe les principes, les règles et les procédures liées à l'information du
public et des médias sur l'activité des autorités, notamment l'information
remise à la demande des particuliers (art. 1 al. 2 let. b LInfo). Elle
s'applique notamment aux autorités communales et à leur administration (art. 2
al. 1 let. e LInfo).
L'art. 8 al. 1 LInfo prévoit que, par principe, les
renseignements, informations et documents officiels détenus par les organismes
soumis à la LInfo sont accessibles au public, sous réserve des cas décrits au
chapitre IV (art. 15 à 17 LInfo) (al. 2). La LInfo accorde ainsi le droit pour
toute personne d'obtenir de l'autorité compétente l'information qu'elle a
demandée, sans avoir à justifier d'un intérêt particulier, ni à expliquer
l'usage qu'elle entend faire de l'information sollicitée (cf. art. 10 LInfo;
TF 1C_136/2019 du 4 décembre 2019 consid. 2.4; CDAP GE.2020.0066 du 8
mars 2021 consid. 2b/bb; GE.2017.0001 du 22 mars 2017 consid. 3b;
GE.2014.0174 du 13 février 2015 consid. 2a; GE.2012.0177 du 28 janvier 2013
consid. 2a).
On entend par "document officiel" tout document
achevé, quel que soit son support, qui est élaboré ou détenu par les autorités,
qui concerne l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à
un usage personnel (art. 9 al. 1 LInfo). Ces conditions sont cumulatives
(GE.2023.0184 du 16 mai 2024 consid. 2b; GE.2023.0162 du 2 février 2024 consid.
2c; GE.2022.0175 du 11 décembre 2023 consid. 3b; cf. ég. Exposé de motifs et
projet de loi [EMPL] sur l'information, Bulletin du Grand Conseil [BGC] septembre-octobre
2002, p. 2647 ad art. 9). La loi ne vise pas seulement les documents
produits par l’autorité, mais aussi ceux détenus par elle (GE.2023.0162 du 2
février 2024 consid. 2c; GE.2023.0030 du 12 avril 2023 consid. 5a).
S'agissant de l'accomplissement d'une
tâche publique, cette notion ne doit pas être confondue avec celle de tâche
d'intérêt public. Les documents visés par la LInfo concernent des tâches
publiques des autorités. A ce titre, il peut s'avérer qu'un document comportant
des informations de nature privée entre dans l'exercice d'une tâche publique.
C'est le cas par exemple des pièces exigées par l'administration pour l'octroi
d'une autorisation et fournies par le demandeur, auquel cas il s'agira
d'examiner si un intérêt privé prépondérant ne s'oppose pas à la transmission
de ces documents. Les documents soumis à la LInfo sont ceux qui ont un rapport
avec une action administrative des autorités. Il doit s'agir d'un document qui
n'est pas destiné à un usage personnel. On entend par là les documents ne concernant
pas les activités de l'Etat et qui sont adressés personnellement à un
collaborateur de l'Etat. Ainsi, les lettres et les courriers électroniques
adressés personnellement à un fonctionnaire et ne relevant pas des affaires de
service échappent à la notion de document officiel et les notes personnelles,
manuscrites ou électroniques, inscrites sur un document officiel échappent au
principe de la transparence lorsqu'elles sont uniquement destinées à un usage
personnel (BGC septembre-octobre 2002 p. 2648 s.; cf. aussi GE.2021.0081
du 14 février 2022 consid. 4a).
En revanche, les documents internes, notamment les
notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité collégiale ou
entre ces derniers et leurs collaborateurs, sont exclus du droit à
l'information institué par la LInfo (art. 9 al. 2 LInfo).
b) En l'occurrence, les parties ne contestent ni le
caractère achevé du contrat de partenariat, ni que celui-ci est détenu par
l'autorité intimée, pas davantage qu'il n'est pas destiné à un usage personnel
au sens de l'art. 9 al. 1 LInfo. Seule demeure litigieuse la question de savoir
si ce document concerne l'accomplissement d'une tâche publique. Pour la Poste
en particulier, la commune fournirait des services postaux en tant qu'agence,
au même titre que d'autres partenaires privés. Dans ce contexte, l'autorité
communale s'exécuterait volontairement et non en exécution d'une obligation
légale cantonale ou communale, seule la Poste étant soumise à une obligation de
fournir des prestations de service postal dans l'intérêt public. Considérer que
cette activité de guichet postal constituerait une tâche publique reviendrait à
considérer que toutes les agences privées seraient soumises au principe de
transparence, ce qui ne serait pas admissible.
aa) Aux termes de l'art. 92 Cst., intitulé "
Services
postaux et télécommunications
", les services postaux et les
télécommunications relèvent de la compétence de la Confédération (al. 1). La
Confédération veille à ce qu'un service universel suffisant en matière de
services postaux et de télécommunications soit assuré à des prix raisonnables
dans toutes les régions du pays. Les tarifs sont fixés selon des principes
uniformes (al. 2).
Adoptée en exécution de ce mandat constitutionnel
(Message du Conseil fédéral, FF 2009 4649, p. 4678), la loi fédérale du 17 décembre
2010 sur la poste (LPO; RS 783.0) règle la fourniture à titre professionnel de
services postaux et de services de paiement relevant du service universel par
La Poste Suisse (art. 1 al. 1 LPO). Cette loi a pour but de garantir à la
population et aux milieux économiques des services postaux variés, avantageux
et de qualité ainsi que des services de paiement relevant du service universel
(art. 1 al. 2 LPO). La Poste doit en particulier assurer un service universel
suffisant, à des prix raisonnables, à tous les groupes de population et dans
toutes les régions du pays, par la fourniture des services postaux et des
services de paiement, et créer les conditions propices à une concurrence
efficace en matière de services postaux (art. 1 al. 3 LPO).
La LPO précise qu'il faut entendre par "
services
postaux
", la réception, la collecte, le tri, le transport et la
distribution des envois postaux, à savoir des lettres, journaux, périodiques et
colis jusqu'à 30 kg compris (ce processus est également désigné "
acheminement
des envois postaux
", FF 2009 4649, p. 4677), et par "
services
de paiements
", les versements, les paiements et les virements (art. 2
let. a et f LPO).
Aux termes de l'art. 13 LPO, intitulé "
Mandat
de la Poste
", celle-ci assure un service universel en fournissant les
services postaux définis aux art. 14 à 17 LPO. Les art. 14 et 16 LPO sont
formulés ainsi:
"
Art. 14 Etendue
1
La Poste assure le
transport des lettres, colis, journaux et périodiques.
2
La Poste réceptionne
dans ses points d’accès les envois suivants:
a.
lettres à destination de la Suisse et de l’étranger;
b.
colis à destination de la Suisse et de l’étranger.
3
La Poste distribue
les envois postaux visés à l’al. 1 au moins cinq jours par semaine. Les
quotidiens en abonnement sont distribués six jours par semaine. La distribution
à domicile est assurée dans toutes les zones habitées à l’année. Le Conseil
fédéral peut prévoir des exceptions pour les habitations qui sont d’un accès
extrêmement difficile.
4
Le Conseil fédéral
peut en outre prévoir d’autres formes de distribution. Si la distribution se
fait par de nouveaux canaux, la Poste garantit aussi la confidentialité et la
sécurité de ses prestations.
5
Elle garantit un
réseau de points d’accès couvrant l’ensemble du pays. Ce réseau comprend:
a.
un réseau d’offices de poste et d’agences couvrant l’ensemble du pays et
assurant les prestations du service universel; celles-ci doivent être
accessibles à une distance raisonnable dans toutes les régions et à tous les
groupes de population;
b.
des boîtes aux lettres publiques disponibles en quantité suffisante, mais au
moins une boîte aux lettres par localité.
6
Avant la fermeture ou
le transfert d’un point d’accès desservi, la Poste consulte les autorités des
communes concernées. Elle s’efforce de parvenir à un accord avec celles-ci. La
commune concernée peut saisir la PostCom. Le Conseil fédéral prévoit à cette
fin une procédure de conciliation.
7
Les services postaux
doivent être fournis de manière à pouvoir être utilisés par les personnes
handicapées à des conditions qualitativement, quantitativement et
économiquement comparables à celles offertes aux personnes non handicapées. Il
s’agit de veiller en particulier:
a.
à ce que les points d’accès soient adaptés aux besoins des personnes ayant un
handicap sensoriel ou moteur;
b.
à ce que les envois expédiés par des personnes malvoyantes ou destinés à ces
dernières soient exonérés de frais de port.
8
Le Conseil fédéral
définit chaque service postal et précise les conditions d’accès après
consultation des cantons et des communes.
Art. 16 Tarifs
1
Les tarifs doivent être fixés selon des principes économiques. Le respect de
cette disposition fait l’objet d’un contrôle conformément à la loi fédérale du
20 décembre 1985 concernant la surveillance des prix.
2
Les tarifs des
lettres et des colis relevant du service universel en Suisse doivent être fixés
indépendamment de la distance et selon des principes uniformes. La PostCom
vérifie périodiquement le respect de la fixation des tarifs indépendamment de
la distance.
3
Les tarifs
d’acheminement des journaux et périodiques en abonnement sont fixés
indépendamment de la distance. Ils correspondent aux tarifs pratiqués dans les
grandes agglomérations.
4
Des rabais sont
accordés pour la distribution des publications suivantes:
a.
quotidiens et hebdomadaires de la presse locale et régionale;
b.
journaux et périodiques que les associations à but non lucratif adressent à
leurs abonnés, à leurs membres ou à leurs donateurs et qui sont distribués
normalement (presse associative et presse des fondations).
5
Aucun rabais n’est
accordé pour la distribution de titres faisant partie d’un réseau de têtières
dont le tirage global est supérieur à 100 000 exemplaires. Le Conseil fédéral
peut fixer d’autres critères tels la zone de diffusion, la fréquence de parution,
la part rédactionnelle ou l’interdiction d’une promotion prépondérante de
produits ou de prestations.
6
Le Conseil fédéral
approuve les rabais.
7
La Confédération alloue pour l’octroi de rabais
les contributions annuelles suivantes:
a. 30 millions
de francs pour la presse régionale et locale;
b. 20 millions
de francs pour la presse associative et la presse des fondations.
8
Le Conseil fédéral
peut fixer des prix plafonds applicables au service universel ou à des parties
de ce dernier. Ces plafonds s’appliquent de manière uniforme et sont fixés en
fonction de l’évolution du marché. Le Conseil fédéral peut déléguer à la PostCom
l’édiction et l’exécution de prescriptions techniques et administratives.
La Poste est ainsi tenue d'assurer notamment le
transport de lettres et colis, leur réception et leur distribution à domicile;
elle doit garantir l'accès à ces services par un réseau d'offices de poste et
d'agences assurant les prestations du service universel, couvrant l'ensemble du
pays et accessibles pour tous les groupes de population à une distance
raisonnable (cf. art. 14 LPO et art. 29 ss OPO, en particulier art. 33
OPO; FF 2009 4649, p. 4670). Pour ce faire, la Poste a la possibilité de
choisir si elle veut gérer elle-même les points d'accès ou remplir le mandat
d'infrastructure en collaboration avec des tiers, par exemple avec les épiceries
de village. Dans ces derniers cas, la Poste reste complétement responsable de
la réalisation du mandat qui lui a été confié, c'est-à-dire que les prestations
du service universel devront être offertes à tous les points d'accès (FF 2009
4649, p. 4671). Lorsqu'elle décide de transférer ou fermer un point d'accès
contre la volonté d'une commune, elle doit d'abord consulter celle-ci (cf.
art. 14 al. 6 LPO). Si les parties ne parviennent pas à trouver un accord
une procédure est prévue devant la PostCom (Commission fédérale de la Poste), à
l'issue de laquelle cette autorité remet une recommandation à l'intention de la
Poste (FF 2009 4649, p. 4671).
En plus des services postaux, la Poste est également
chargée d'assurer des services de paiement, qui font pleinement partie du
service universel (art. 32 s. LPO; FF 2009 4649, p. 4672). Les
prestations doivent être accessibles de manière appropriée à tous les groupes
de population et dans toutes les régions du pays. La Poste organise l’accès en
tenant compte des besoins de la population; elle garantit aux personnes
handicapées un accès sans entraves aux services de paiement électronique (art.
32 al. 2 LPO).
bb) Aux termes de l'art. 2 de la loi fédérale
du 17 décembre 2010 sur l'organisation de La Poste Suisse (LOP; RS 783.1), la
Poste est une société anonyme de droit public (al. 1), inscrite au registre du
commerce sous la raison sociale "Die Schweizerische Post AG, La Poste
Suisse SA, La Posta Svizzera SA, La Posta Svizra SA" (al. 2).
L'entreprise est gérée dans une structure de holding, qui regroupe, sous
l'égide de La Poste Suisse SA, les sociétés du groupe stratégique Poste CH SA,
PostFinance SA, CarPostal SA, Poste CH Communication SA, Poste CH Réseau SA et
SPS Holding SA (selon la page "structure du groupe" du site internet
de la Poste, disponible sous l'url https://www.post.ch/fr/notre-profil/portrait/structure-du-groupe-poste).
c) En l'occurrence, le contrat de partenariat litigieux
prévoit que la commune est chargée de la gestion du guichet postal d'Etagnières
et qu'elle fournit dans ce contexte, contre rémunération, un certain nombre de
services à titre de filiale partenaire, parmi lesquels la prise en charge et la
délivrance de lettres et de colis, ainsi que la possibilité d'effectuer des
retraits d'argent liquide et des versements.
L'activité déployée dans ce cadre relève ainsi en
grande partie du service universel tel que défini aux art. 14 à 17 et 32
LPO et, du moins sur le principe, assurément d'une tâche publique accomplie par
une entreprise de la Confédération (à laquelle s'applique le cas échéant la
LTrans). Toutefois, dans la mesure où la demande d'accès a été déposée par la
recourante auprès de la Commune d'Etagnières et sur la base de la LInfo, il y a
lieu de se placer du point de vue cette autorité pour déterminer si la
condition de l'accomplissement d'une tâche publique selon le droit cantonal est
remplie en l'espèce. Or, le service universel tel que décrit ci-dessus doit
être assuré par la Confédération (cf. art. 92 Cst.), qui en a confié
l'exécution à la Poste (cf. art. 13 LPO), non pas aux communes. Sous
cet angle, le contrat de partenariat, spécialement son annexe 4, ne concerne
donc pas l'accomplissement d'une tâche publique selon le droit cantonal et,
partant, n'est pas soumis à la LInfo.
On pourrait encore se demander si l'activité accomplie
en l'occurrence par la commune relève de la gestion du patrimoine financier – qui
constitue en principe une tâche publique (cf. sur ce point, GE.2019.0005 du 24
janvier 2020 consid. 3b/bb) – ou si la collectivité agit ici strictement comme
un acteur privé, à l'instar des autres filiales partenaires de la Poste (kiosques,
supermarchés, etc.), ce qui exclurait le document litigieux du champ
d'application de la LInfo. Cette question peut toutefois demeurer indécise, le
recours devant quoi qu'il en soit être rejeté pour les motifs exposés au
considérant suivant.
4.
En effet, à supposer que l'annexe 4 du contrat litigieux soit soumise à
la LInfo (cf. consid. 3c supra), encore faudrait-il que des intérêts privés
prépondérants ne s'opposent pas à sa divulgation intégrale. L'autorité intimée
et la Poste invoquent précisément l'existence de secrets d'affaires et d'une
clause de confidentialité, prévue au ch. 2.9.2 let. f des conditions générales.
a) Le droit à l'information institué par la LInfo
n'est pas absolu. Selon l'art. 16 LInfo, les autorités peuvent à titre
exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre des informations, de le
faire partiellement ou de différer cette publication ou transmission si des
intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent (al. 1). Sont notamment réputés
intérêts privés prépondérants le secret commercial, le secret professionnel ou
tout autre secret protégé par la loi (al. 3 let. c).
aa) Le secret commercial protégé par l'art. 16 al. 3
let. c LInfo doit être compris comme
visant "
toute
information qui peut avoir une incidence sur le résultat commercial, soit par
exemple l'organisation, le calcul des prix, la publicité et la production"
(BGC, septembre 2002, p. 2658
ad art. 16 al. 3 let. c LInfo, qui se
réfère à l'ATF 103 IV 283 consid. 2b; GE.2020.0038 du 14 décembre 2020
consid. 6c et les références;
GE.2011.0035 du 29 juillet 2011
consid. 2a et les arrêts cités).
bb) Au niveau fédéral, l'art. 7 al. 1 let. g LTrans
prévoit dans le même sens que le droit d’accès est limité, différé ou refusé,
lorsque l’accès à un document officiel peut révéler des secrets professionnels,
d’affaires ou de fabrication. La notion de secret doit dans ce cadre être
comprise dans un sens large et comprend toute information qu'une entreprise est
légitimée à vouloir conserver secrète, soit plus concrètement les données
susceptibles d'influer sur la marche de ses affaires ou d'entraîner une distorsion
de concurrence au cas où des entreprises concurrentes en prendraient
connaissance (ATF 144 II 91 consid. 3.1; 142 II 340 consid. 3.2). Par
secret d'affaires ou commercial, on entend notamment les connaissances qui
peuvent être importantes pour le succès de l'entreprise, comme l'organisation
interne, le calcul des prix et des rabais, la clientèle, la production, la
marche des affaires, le plan de lancement d'un produit, le business plan, les
sources d'achat et d'approvisionnement, etc. A l'inverse, cela signifie
également que toutes les informations commerciales ne sont pas couvertes par la
notion de secret. Ne constituent pas un secret d'affaires les bases de la
fixation des prix par l'Etat (Isabelle Häner, in: Blechta/Vasella [éd.], Basler
Kommentar, Datenschutzgesetz und Öffentlichkeitsgesetz, 4
e
éd., n.
36 ad Art. 7 BGÖ).
L'existence d'un secret protégé dépend de la
réalisation de quatre conditions cumulatives: il doit y avoir un lien entre
l'information et l'entreprise; l'information doit être relativement inconnue,
c'est-à-dire ni notoire ni facilement accessible; il doit exister un intérêt
subjectif au maintien du secret (volonté du détenteur de ne pas révéler
l'information) et cet intérêt doit être objectivement fondé (ATF 144 II 91
consid. 3; TF 1C_59/2020 du 20 novembre 2020, consid. 4.1 et la
référence). S'agissant de la troisième condition, une clause de confidentialité
dans un contrat peut établir la volonté de garder le secret (Häner, op. cit.,
n. 33 ad Art. 7 BGÖ; mais un accord de confidentialité ne permet pas encore de
retenir l'existence d'un secret d'affaires, cf. TAF A-1432/2016 du 5 avril 2017
consid. 5.5.2).
cc) L'autorité ou la personne concernée doit
expliquer en détail quelles informations constituent exactement des secrets
d'affaires. Une indication générale de l'existence de tels secrets n'est en
tout cas pas suffisante (ATF 144 II 77 consid. 3; Häner, op. cit., n. 39a ad
Art. 7 BGÖ et les références citées; recommandation du PFPDT du 6 mai 2021, ch.
23). La charge de la preuve concernant l'existence d'un secret d'affaires
revient à l'autorité compétente, ou plus précisément au maître du secret, à
savoir le tiers consulté. Le secret d'affaires étant un intérêt privé, le
détenteur du secret doit toujours indiquer concrètement et en détail à
l'autorité, en quoi il s'agit d'informations devant être couvertes par le
secret. L'autorité compétente pour le traitement de la demande d'accès doit
vérifier dans chaque cas concret, si les secrets mentionnés par le détenteur au
secret existent, un simple renvoi général au secret d'affaires par l'entreprise
ne suffisant pas. L'autorité ne peut pas non plus se contenter de reprendre la
position de l'entreprise, au contraire, elle doit évaluer de manière
indépendante s'il existe un intérêt légitime à la protection des informations
commerciales. Si l'autorité, respectivement le tiers concerné, ne parvient pas
à amener la preuve de l'existence d'un secret d'affaires, l'accès doit en
principe être accordé. Finalement, si une limitation paraît justifiée,
l'autorité doit choisir, en application du principe de la proportionnalité, la
variante la moins incisive et qui porte le moins possible atteinte au principe
de la transparence (recommandation PFPDT du 11 avril 2025 §34).
b) En l'occurrence, les informations qui restent
litigieuses portent sur les montants de la rémunération versée par la Poste à
la commune en échange de prestations d'agence postale. Il existe manifestement
un lien entre ces informations et l'entreprise concernée, à savoir la Poste.
Ces informations ne sont par ailleurs ni notoires, ni facilement accessibles.
Et il existe un intérêt subjectif, pour la Poste, à ne pas les rendre
publiques, intérêt illustré en particulier par la clause de confidentialité
prévue au ch. 2.9.2 let. f des conditions générales intégrées au contrat.
c) Il reste donc à déterminer si l'intérêt au
maintien du secret est objectivement fondé.
En l'espèce, comme l'explique la Poste dans ses
écritures, les prestations du service universel sont aujourd'hui en grande
partie offertes au travers de commerces locaux ou autres filiales, privées ou
publiques, telles que la commune en l'occurrence, permettant notamment aux
clients de déposer ou retirer des colis et d'effectuer retraits d'argent. Selon
le site internet de la Poste, il existait en Suisse au 21 novembre 2024 quelque
1'200 filiales en partenariat (https://post-medien.ch/fr/les-filiales-en-partenariat-expliquees-en-cinq-questions/).
Si la Poste s'exécute de cette manière, c'est également le cas de ses
concurrents, en particulier sur le marché des colis et du retrait d'espèces,
qui concluent eux-mêmes des partenariats de ce type avec des magasins,
stations-service, boulangeries, etc. Dans ce contexte, la rémunération versée
aux agences constitue un élément essentiel de la structure des coûts. Il est
partant probable qu'en rendant public le montant de la rémunération octroyée
par la Poste à l'une de ses filiales, ces informations soient utilisées par ses
concurrents pour offrir des partenariats plus avantageux auprès des mêmes
partenaires, et ainsi les débaucher. Dans la mesure où, comme l'indique la
Poste, les contrats proposés et le "système de prix" sont les mêmes
pour toutes ses agences – qu'il s'agisse de sociétés privées ou d'acteurs
publics –, il importe peu que ses concurrents concluent plutôt avec des privés.
A cela s'ajoute que la divulgation des informations financières litigieuses
permettrait aux autres filiales de la Poste, ainsi qu'à d'éventuels futures filiales
partenaires, de connaître à l'avance le montant de certaines rémunérations
versées, diminuant ainsi la marge de négociation de la Poste dans le cadre de
la conclusion de nouveaux contrats ou la modification de contrats en cours. De
surcroît, il est également possible que la publication des montants litigieux
entraîne une perte de confiance par les clients dans les acteurs du marché
s'ils ont l'impression que ceux-ci ne sont pas en mesure de garder leurs
structures de coûts confidentielles.
d) Il résulte de ce qui précède que la publication
des montants versés est propre à impacter, de manière probable et avec une
certaine gravité, la marche des affaires de la Poste, qui peut ainsi se
prévaloir d'un secret commercial au sens de l'art. 16 al. 3
let. c LInfo. On ne peut pas non plus exclure que le préjudice économique que
celle-ci pourrait subir entraîne des conséquences négatives sur la mise en
œuvre du mandat légal qui lui incombe, d'offrir un service universel suffisant
et de qualité.
Par conséquent, l'intérêt de la Poste - ainsi que
celui de la commune -, au maintien du secret commercial doit être considéré
comme prépondérant à celui invoqué par la recourante à ce que l'annexe 4 soit
entièrement divulguée.
5.
a) Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté
et la décision attaquée confirmée.
b) Il n'est pas perçu d'émolument, les procédures en
matière de LInfo étant gratuites (art. 21a LInfo). Il n'y a pas lieu à
l'allocation de dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue par la Municipalité d'Etagnières le 10 octobre 2024
est confirmée.
III.
Il est statué sans frais.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 15 septembre 2025
La présidente:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.