vd_omni · AC.2017.0052 · 2017-06-30 · fr

A.________/Municipalité de Payerne, B.________ | Octroi d'un permis de construire pour la construction d'une halle à pommes de terre. Recours d'un propriétaire voisin qui met notamment en cause le fait qu'un municipal président du conseil d'administration d'une société appartenant au même groupe que la constructrice a participé à la décision. Production d'un article de presse dont il ressort que le municipal concerné semblait directement concerné par le projet litigieux. Constat que des éléments objectifs rendent plausible que le municipal ait eu une opinion préconçue. Le fait que la décision ait été prise à l'unanimité des membres de la municipalité ou le fait que le municipal mis en cause ne soit pas directement en charge des dossiers de construction ne sont pas déterminants. Admission du recours pour ce motif et renvoi de la cause à la municipalité pour qu'elle rende une nouvelle décision dans une composition régulière.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.06.2017 AC.2017.0052

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 30 juin 2017
Composition
M. François Kart,
président
; M. Eric Brandt, juge, et M.
André Jomini, juge.
Recourante
A.________
à ******** représentée
par Me Serge DEMIERRE, avocat à Moudon,
Autorité intimée
Municipalité de Payerne,
représentée
par Me Philippe-Edouard JOURNOT, avocat à Lausanne,
Constructrice
B.________
à ********
représentée par Me Denis SULLIGER,
avocat à Vevey,
Objet
permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
Payerne du 9 janvier 2017 (construction d'une halle à pommes de terre sur les
parcelles 3465 et 3470 de Payerne - CAMAC 161608)
Vu les faits suivants
A.
B.________ (ci-après: B.________) est propriétaire des parcelles n
os
3465 et 3470 du cadastre de la Commune de Payerne, d’une surface de
respectivement 1'513 m
2
et 6'006 m
2
. Ces parcelles sont
comprises dans le plan partiel d'affectation "********" (ci-après: le
PPA) approuvé par le Conseil d'Etat le 20 novembre 1987. Aux termes de l'art. 1
du Règlement du PPA, la partie du territoire communal comprise à l'intérieur du
PPA est régie par les dispositions du règlement communal sur le plan
d'extension et la police des constructions, zone industrielle.
B.
Du 24 mai 2016 au 23 juin 2016, B.________ a soumis à l'enquête publique
la construction sur les parcelles n
os
3465 et 3470 d'une halle à
pommes de terre, soit un bâtiment de 70 m sur 30 m avec une hauteur au faîte de
13 m. Cette halle est prévue pour stocker 6'000 tonnes de pommes de terre
industrielles.
A.________ a formulé une opposition le 23 juin 2016.
Elle invoquait une violation de l'art. 58 du règlement sur le plan général
d'affectation et la police des constructions de la Commune de Payerne
(ci-après: RC) relatif à la distance entre un bâtiment et la limite de la zone
industrielle. Dans ce cadre, elle contestait notamment la dérogation octroyée
pour les locaux techniques. L'opposante invoquait également un grief relatif
aux voies d'accès, plus particulièrement en relation avec le risque de
stationnement de convois agricoles sur le domaine public et l'entrave que cela
pourrait engendrer pour l'utilisation de son propre fonds.
C.
Dans sa séance du 30 novembre 2016, la Municipalité de Payerne
(ci-après: la municipalité) a décidé de lever l'opposition de A.________ et de
délivrer le permis de construire. A.________ a été informée de cette décision
par courrier du 9 janvier 2017.
D.
Par acte du 14 février 2017, A.________ a recouru contre la décision
municipale du 30 novembre 2016 auprès de la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal. Elle conclut à son annulation et au refus du
permis de construire.
B.________ a déposé des observations le 15 mars
2017. Elle conclut au rejet du recours. La municipalité a déposé sa réponse et
son dossier le 21 avril 2017. Elle conclut au rejet du recours. La municipalité
admet qu'il aurait été préférable que le municipal D.________ se récuse. Elle fait
toutefois valoir que, s'agissant d'une décision collégiale concernant une
société coopérative qui n'est pas celle présidée par le municipal mis en cause,
la décision entreprise ne serait pas entachée d'une irrégularité qui conduirait
à son annulation.
La recourante n'a pas déposé d'observations
complémentaires dans le délai imparti à cet effet.
Par courrier de son conseil du 7 juin 2017, A.________
a confirmé qu'elle avait renoncé au local technique et à l'appareil
frigorifique initialement prévus au pied de la façade Nord-Est du bâtiment
projeté, conformément à ce qu'indiquait la municipalité dans sa réponse au
recours.
E.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
La recourante met en cause la validité formelle de la décision rendue
par la municipalité. Elle soutient à cet égard que, dès lors qu'il est
président du Conseil d'administration de la société C.________, le municipal D.________
aurait dû se récuser.
a) aa) La garantie minimale d'un tribunal
indépendant et impartial, telle qu'elle résulte des art. 30 al. 1
de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 de la
Confédération suisse (Cst.; RS 101)
et 6 par 1 de la Convention du 4
novembre 1950 de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales
(CEDH; RS 0.101) n'est pas directement applicable aux membres d'un exécutif,
par hypothèse communal. Pour de telles autorités – non judiciaires – c'est le
droit cantonal et l'art. 29 al. 1 Cst. qui s’applique.
L'art. 29 al. 1
Cst.
dispose
que toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à
ce que sa cause soit traitée équitablement. A teneur de l'art.9 de la loi du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD ; RSV 173.36), toute
personne appelée à rendre ou à préparer une décision ou un jugement doit se
récuser si elle a un intérêt personnel dans la cause (let. a), ou si elle
pourrait apparaître comme prévenue de toute autre manière, notamment en raison
d'une amitié étroite ou d'une inimitié personnelle avec une partie ou son
mandataire (let. e). Cette disposition n’offre pas de garanties plus étendues
que l’art. 29 al. 1 Cst (cf. TF 2C_975/2014 du 27 mars 2015 consid. 3.4). L’article
65a de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC; RSV 175.11) stipule pour
sa part qu'un membre de la municipalité ne peut prendre part à une décision
lorsqu’il a un intérêt personnel à l’affaire à traiter. Cette disposition a été
introduite en date du 3 mai 2005 dans la LC concrétisant l’obligation
de récusation des municipaux qui était déjà la règle de par la jurisprudence du
Tribunal fédéral et celle du Tribunal administratif du Canton de Vaud. Pour
qu’il y ait récusation, il faut que, en raison d’une confusion d’intérêts, un
membre de la Municipalité ne soit pas en mesure de statuer équitablement (Bulletin
du Grand Conseil, 2005, p. 9113).
bb) Selon la jurisprudence, le droit conféré par
l'art. 29 Cst. permet notamment d’exiger la récusation des membres d’une
autorité administrative dont la situation ou le comportement sont de nature à
faire naître un doute sur leur indépendance ou leur impartialité ; il tend
à éviter que des circonstances extérieures à l’affaire ne puissent influencer
une décision en faveur ou au détriment de la personne concernée. La récusation
peut s’imposer même si une prévention effective du membre de l’autorité visée
n’est pas établie, car une disposition interne de sa part ne peut guère être
prouvée ; il suffit que les circonstances donnent l’apparence de la
prévention et fassent redouter une activité partiale. Cependant, seules des
circonstances constatées objectivement doivent être prises en considération;
les impressions purement individuelles d’une personne impliquée ne sont pas
décisives (cf. ATF 134 I 20 consid. 4.2 et les arrêts cités ; ATF 127 I
196 consid. 2b ; ATF 125 I 119 consid. 3b ; TF 2C_975/2014 du 27 mars
2015 consid. 3.1).
La jurisprudence du Tribunal fédéral considère (v.
arrêt TF 2C_831/2011 du 30 décembre 2011; dans le même sens pour la
jurisprudence cantonale : AC.2014.0400 du 20 mai 2015 consid. 3 ; AC.2006.0213
du 13 mars 2008 consid. 3) que de manière générale, les dispositions sur la
récusation sont moins sévères pour les membres des autorités administratives
que pour les autorités judiciaires. Contrairement à l’art. 30 al. 1 Cst. (qui
ne concerne que les procédures judiciaires), l’art. 29 al. 1 Cst. n'impose en
effet pas l'indépendance et l'impartialité comme maxime d'organisation
d'autorités gouvernementales, administratives ou de gestion et n'offre pas,
dans ce contexte, une garantie équivalente à celle applicable aux tribunaux
(cf. TF 2C_975/2014 du 27 mars 2015 consid. 3.2; 2C_127/2010 du 15 juillet 2011
consid. 5.2; ATF 125 I 209 consid. 8a p. 217 s.). S'agissant des membres
des autorités administratives, s'applique cependant le principe d'impartialité,
qui fait partie de la garantie d'un traitement équitable; l'essentiel réside
alors dans le fait que l'autorité n'ait pas de prévention, par exemple en
adoptant un comportement antérieur faisant apparaître qu'elle ne sera pas
capable de traiter la cause en faisant abstraction des opinions qu'elle a
précédemment émises (ATF 138 IV 142 consid. 2.3). De manière générale, il doit
y avoir récusation dès que, pour une raison ou une autre, il est plausible que
le membre de la municipalité puisse avoir, de par une confusion d'intérêts, une
opinion préconçue. La récusation est obligatoire; elle sera en principe
spontanée (BGC 2005, avril 2005, p. 9113; arrêt CCST2009.0008 du 5 février 2010
consid. 5
e
). Le Tribunal fédéral a ainsi considéré que se trouvaient
en situation de récusation les membres d'un exécutif communal qui ont pris part
comme jurés à un concours d'architecture et qui doivent ensuite statuer sur un
plan d'aménagement fondé sur ce concours: ceux-ci donnaient en effet
l'apparence objective de ne plus pouvoir s'écarter, lors de
l'appréciation
des oppositions au plan d'aménagement des choix pris dans le cadre du concours
(ATF 140 I 326 consid. 7.3).
cc) Il résulte de ce qui précède que la portée de
l'obligation de se récuser n'est pas la même suivant le type d'autorité : pour
les autorités administratives, elle peut être réduite selon la nature de la
fonction, dans la mesure où l'exercice normal de la compétence en cause implique
cette réduction (Pierre Moor / Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3
ème
éd., ch. 2.2.5.2, p. 27). En ce qui concerne les autorités administratives, la
récusation ne touche en principe que les personnes physiques composant les
autorités, et non l'autorité en tant que telle (cf. TF 1C_555/2015 du 30 mars
2016 consid.TF 2C_305/2011 du 22 août 2011 consid. 2.5; ATF 97 I 860 consid. 4
p. 862). Le Tribunal fédéral a relevé à cet égard que la récusation doit rester
l'exception si l'on ne veut pas vider la procédure et la réglementation de
l'administration de son sens. Il a ajouté que tel doit a fortiori être le cas
lorsque la récusation vise à relever une autorité entière des tâches qui lui
sont attribuées par la loi et qu'aucune autre autorité ordinaire ne peut
reprendre ses fonctions (ATF 122 II 471 consid. 3b p. 477).
b) Dans le cas d'espèce, le municipal mis en cause
est président du Conseil d'administration de C.________, société  dont la
constructrice B.________ est l'actionnaire majoritaire. Sur son site internet, B.________
indique faire partie du groupe "E.________". Elle précise que près de
80% des agriculteurs actifs sont membres de la coopérative agricole C.________
et, partant, copropriétaires de B.________
Il résulte de ce qui précède que les relations entre
B.________ et C.________ sont étroites, ce qui est susceptible de poser
problème en ce qui concerne l'impartialité du municipal D.________ compte tenu
de ses fonctions au sein de la société C.________. En l'occurrence, ce doute
est clairement renforcé par l'article du journal "La Broye" du
12 janvier 2017 relatif au projet de construction litigieux produit par A.________
avec son recours. Cet article contient un interview de D.________, qui
s'exprime en tant que municipal et président de C.________. Dans cet interview,
le municipal D.________ explique où en est la procédure relative à la
construction de la halle à pommes de terre. L'article cite ensuite les propos
suivants : "Selon notre calendrier, il était prévu que la halle soit
construite en 2017, nous sommes donc encore dans les temps, même si la marge se
réduit".
Il ressort de ces propos, dont la teneur n'a pas été
contestée par la municipalité, que le municipal D.________ est assez directement
impliqué dans le projet litigieux. En tous les cas, les propos cités dans
l'article indiquent un risque significatif de confusion d'intérêts et sont à
tout le moins de nature à faire naître un doute sur l'indépendance et l'impartialité
de l'intéressé. On se trouve par conséquent dans l'hypothèse où des éléments
objectifs rendent plausible que le municipal concerné ait eu une opinion
préconçue du dossier en raison de ses intérêts dans la société C.________, dont
la proximité avec la constructrice est établie. Au demeurant, l'autorité
intimée a admis dans sa réponse au recours qu'il aurait été préférable que le
municipal D.________ se récusât.
On relèvera que le cas d'espèce se distingue de
celui où un municipal est membre ès-qualités du comité d'une coopérative
d'habitation dont les statuts prévoient que le comité comprend un délégué de la
municipalité (cf. arrêt AC.2016.0130 du 20 février 2017 consid. 2). Il se
distingue également du cas cité par la municipalité de liens pouvant exister
entre les membres d'un conseil d'administration. Le simple fait que le
municipal D.________ ait été membre du même conseil d'administration que des
membres du conseil de la constructrice n'aurait ainsi pas été suffisant pour
entraîner sa récusation. En l'occurrence, on ne se trouve toutefois pas dans ce
cas de figure.
On relèvera encore que ne sont pas déterminants le
fait que la décision litigieuse ait été prise à l'unanimité des membres de la
municipalité ou le fait que le municipal mis en cause ne soit pas directement
en charge des dossiers de construction. S'avère en effet problématique sa
présence lors de la séance de la municipalité au cours de laquelle l'objet a
été discuté, qui lui permettait d'exercer une influence sur ses collègues.
c) Compte tenu de ce qui précède,  la décision de la
municipalité a été prise dans une composition irrégulière et doit être annulée,
le dossier lui étant renvoyé pour nouvelle décision dans une composition
régulière.
2.                Sur le fond, la recourante invoque une
violation de l'art. 58 RC relatif à la zone industrielle, qui prévoit que la
distance entre un bâtiment et la limite de la zone industrielle est de 10 m au
minimum. La recourante met notamment en cause les locaux techniques prévus au
pied de la façade Nord-Est du bâtiment en soutenant notamment que la dérogation
octroyée ne répondrait pas aux exigences de l'art. 86 RC relatif aux
dérogations de minime importance.
a)
Contrairement à ce que soutient la recourante, il résulte de l'art. 58 RC que
ce n'est pas la distance entre le bâtiment et la limite de la parcelle qui est
déterminante mais la distance entre le bâtiment et "la limite de la zone
industrielle". En l'espèce, l'art. 1
er
du Règlement du PPA
stipule que la partie du territoire communal comprise à l'intérieur du plan
partiel d'affectation de "Champ Aubert" est régie par les
dispositions du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions,
zone industrielle. La limite de la zone industrielle au sens de l'art. 58 RC
correspond par conséquent aux limites PPA. Il en résulte que doit être mesurée
la distance entre le bâtiment litigieux et les limites du PPA.
Avec sa
réponse, la municipalité a produit un plan de situation établi par un géomètre
qui figure précisément les limites du PPA. Sur la base de ce plan, on constate
que, pour ce qui est du bâtiment principal, la distance minimum de 10 m est
partout respectée. Partant, le grief relatif à l'art. 58 RC n'est pas fondé.
b) Il
ressort de la réponse de la municipalité et du courrier du conseil de la
constructrice du 7 juin 2017 que cette dernière a renoncé au local technique et
à l'appareil frigorifique initialement prévus au pied de la façade Nord-Est du
bâtiment projeté. Partant, il n'est pas nécessaire d'examiner si, sur ce point,
le permis de construire peut être confirmé.
3.                Il résulte de ce qui précède que, vu la
nature formelle des règles sur la composition régulière de l'autorité, le
recours doit être admis et la décision attaquée annulée. La cause est renvoyée
à la municipalité pour qu'elle rende une nouvelle décision dans une composition
régulière, sans la présence du municipal D.________. Les griefs de fond ayant
été traités dans le présent arrêt (consid. 2), la municipalité se limitera à se
référer sur ce point au présent arrêt, en prenant acte que la constructrice a
renoncé au local technique et à l'appareil frigorifique initialement prévus au
pied de la façade Nord-Est du bâtiment projeté.
Vu le sort du recours, un émolument est mis à la
charge de la Commune de Payerne. Cette dernière versera en outre des dépens à
la recourante, qui a procédé avec l'assistance d'un mandataire professionnel
(art. 55 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité de Payerne du 9 janvier 2017 est annulée
et la cause lui est renvoyée pour qu'elle rende une nouvelle décision dans une
composition régulière, au sens des considérants.
III.
Un émolument de 1000 (mille) francs est mis à la charge de la Commune de
Payerne.
IV.
La Commune de Payerne versera à A.________ une indemnité de 1000 (mille)
francs à titre de dépens.
Lausanne, le 30 juin 2017
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.