vd_omni · AF.1993.0024 · 1995-09-29 · fr

GRAND André c/ccl du Syndicat AF des Hauts d'Epesses | Constitution d'un syndicat obligatoire qui se justifie non seulement pour la réalisation de travaux de consolidation, mais également pour remédier à un morcellement excessif du sol

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.09.1995 AF.1993.0024

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 29 septembre 1995
sur le recours formé par
André GRAND
, à
Epesses, représenté par Me Jacques Matile, avocat à Lausanne,
contre
la décision de la
Commission de
classification du Syndicat d'améliorations foncières des Hauts d'Epesses
du
23 novembre 1993 rejetant sa réclamation concernant le périmètre du syndicat.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. E. Brandt,
président; M. A. Chauvy et M. M. G. Monay, assesseurs. Greffier: Mme M.-C. Etégny,
sbt.
Vu les faits suivants:
A.                     Le territoire de la
Commune d'Epesses est grevé par d'importants glissements de terrain, en
particulier le glissement de la Cornallaz en amont de la ligne CFF
Lausanne-Berne et le glissement des Luges à l'est du village entre la ligne CFF
Lausanne-Berne et la rive du lac. Ces glissements ont fait l'objet d'études et
de tentatives de stabilisation entre 1887 et 1965, dirigées par les professeurs
de géologie de l'Université de Lausanne qui se sont succédé durant cette période.
Ces tentatives n'ont cependant pas abouti au résultat escompté; le glissement
des Luges en particulier se manifeste toujours par ses mouvements et tend à
s'élargir de manière préoccupante pour les habitants d'Epesses. Le géologue
Jean Norbert, en collaboration avec le bureau d'ingénieurs Schopfer et Karakas,
a repris l'étude du glissement sur mandat de la Commune d'Epesses en 1987;
cette étude a abouti à un rapport géologique du 18 avril 1991 dont
l'élaboration a nécessité la réalisation d'importants travaux de reconnaissance
entre 1987 et 1989 (notamment 19 forages équipés d'inclinomètres et de
piésomètres).
B.                    Il ressort du rapport
géologique, que l'ensemble du glissement Cornallaz - Luge date
vraisemblablement du retrait du glacier du Rhône, il y a environ 12'000 ans.
Dans le secteur des Luges, l'érosion glaciaire a sculpté la molasse en marches
d'escalier alors que dans le secteur de la Cornallaz, le retrait du glacier a
laissé une falaise stratifiée, composée de couches rocheuses (alternativement
gréseuse et marneuse) qui, privées de leur ancienne butée, se sont mises à
glisser couche sur couche au fur et à mesure du retrait du glacier. Les
matériaux qui comblaient autrefois l'échancrure de la Cornallaz ont ainsi
emprunté selon la ligne de la plus forte pente le versant des Luges pour
disparaître ensuite dans le lac. A l'origine, les deux glissements étaient
liés, la Cornallaz formant la zone d'alimentation du glissement des Luges, qui
faisait office de chenal d'écoulement. Les deux glissements sont actuellement
bien distincts avec une séparation correspondant au remblai de la ligne CFF,
fondée sur des piliers en maçonnerie; le glissement des Luges n'est ainsi plus
réalimenté en matériaux par le haut. L'épaisseur du glissement actif est
relativement faible (une douzaine de mètres au maximum, son épaisseur étant le
plus souvent comprise entre 5 et 9 mètres). Il est composé de deux masses
glissées reposant sur une couche de moraine égalisant le profil de la pente du
soubassement molassique; la tranche superficielle est plus active que la
tranche inférieure actuellement stabilisée. La vitesse moyenne du glissement
dans les masses très actives se situe entre 10 et 15 centimètres par an. Selon
le rapport géologique, les vitesses enregistrées sont suffisamment importantes
pour justifier les mesures suivantes : d'une part, réduire la présence de l'eau
superficielle dans les masses glissées par l'aménagement de drainage, de
conduites ou de caniveaux, et d'autre part, réaliser un programme de
stabilisation visant à stopper le glissement au moyen d'ouvrages de
soutènement.
C.                    Un rapport géotechnique
établi le 28 janvier 1992 par le bureau d'ingénieurs Schopfer et Karakas SA
propose de réaliser en première étape les travaux nécessaires à la
consolidation de la route de la Corniche et du chemin viticole sis à l'est du
village, qui ont subi d'importants dommages; un premier ouvrage long de 105
mètres était prévu en amont de la route de la Corniche, le second ouvrage, se
situant en amont du chemin viticole. En deuxième étape, un ouvrage de
consolidation est envisagé le long du chemin AF du Calamin, en aval de la route
de la Corniche; une troisième étape prévoit la réalisation d'un ouvrage dans la
partie la plus active du glissement entre la route de la Corniche et la ligne CFF
Lausanne-Berne et, en quatrième étape, le long de la route de la Corniche dans
le prolongement des travaux de la première étape.
D.                    Par arrêté du 5 juin
1992, le Conseil d'Etat a ordonné la création d'un syndicat d'améliorations
foncières en corrélation avec les travaux de conservation des sols sur les
hauts du territoire de la Commune d'Epesses au lieu-dit "Picardy,
Pentes-Rousses, Rottaz, Dares, Entende et Combaz". L'art. 2 de l'arrêté
précise comme suit les buts du syndicat:
"- Le remaniement parcellaire (aménagement
de la propriété foncière en corrélation  avec les travaux de conservation et de
consolidation des sols);
- la création d'un nouveau réseau de desserte;
- l'évacuation des eaux de surface et de
drainage."
Le projet de périmètre
annexé à l'arrêté est délimité au nord par la voie CFF Lausanne-Berne, à l'est
par la limite communale de Puidoux, au sud par la route cantonale n° 763 (route
de la Corniche) et à l'ouest par le chemin communal des Rueyres et la limite
communale de Riex. La première assemblée générale constitutive du Syndicat
d'améliorations foncières des Hauts d'Epesses (ci-après le syndicat) a eu lieu
le mercredi 11 novembre 1992. A cette occasion, les statuts du syndicat ont été
approuvés et les membres du comité de direction, de la commission de gestion et
de la commission de classification ont été élus; le syndicat a délégué au
comité de direction les compétences relatives au choix du technicien, à la
décision de mise en oeuvre des études ainsi qu'à l'ouverture d'un compte de crédit.
Lors de l'assemblée générale du 6 juillet 1993, les propriétaires ont décidé de
procéder à des versements anticipés annuels d'un montant de 20 ct. par m²;
cette décision n'a pas fait l'objet d'un recours.
E.                    La commission de
classification a mis à l'enquête publique du 28 juin au 9 juillet 1993 le plan
des périmètres. Le plan prévoit une extension du périmètre général à l'ouest,
sur le territoire de la Commune de Riex, entre le chemin des Rueyres, la ligne
CFF Lausanne-Berne et la limite communale. Le périmètre général est composé
d'un sous-périmètre viticole de 32,5 hectares comprenant 421 parcelles
appartenant à 110 propriétaires; le sous-périmètre des terrains à bâtir s'élève
à 0,9 hectare avec 18 parcelles et 3 propriétaires; le sous-périmètre forestier
(et autres natures) de 1,6 hectare comprend 3 parcelles avec un seul
propriétaire. La surface du périmètre général s'élève à 35 hectares formé par
442 parcelles appartenant à 114 propriétaires. La partie du coteau viticole
sise en aval de la route de la Corniche a déjà été remaniée par le Syndicat
d'améliorations foncières du Calamin.
André Grand est
propriétaire dans le sous-périmètre viticole des parcelles 636 et 601 au
lieu-dit
"En Jérusalem"
, des parcelles 630, 631 et 632 au
lieu-dit
"Le Croset"
, de la parcelle 617 au lieu-dit
"Roches
dessous"
et de la parcelle 928 au lieu-dit
"les Rueyres"
.
Il est en outre propriétaire dans le sous-périmètre des terrains à bâtir des
parcelles 141 et 142 sur lesquelles les bâtiments d'exploitation ont été
édifiés. Seules les parcelles 630, 631 et 632 sont contiguës. Les autres
terrains sont séparés les uns des autres par des distances variant de 20 à 80
mètres et ils se trouvent tous à plus de 300 mètres des bâtiments
d'exploitation sis dans le village d'Epesses. En outre, la parcelle 636 est
traversée par la limite communale et présente une contiguïté avec la parcelle
479 du cadastre communal de Riex. La plus grande parcelle du recourant a une
surface de 1'305 m² (parcelle 601) et la plus petite, dans le sous-périmètre
viticole, de 376 m² (parcelle 631).
Par lettre du 5
juillet 1993, André Grand s'est opposé au projet de périmètre général en
demandant une extension du périmètre sur le territoire de la Commune de Riex.
Dans une lettre complémentaire du 11 novembre 1993, il a précisé qu'il
demandait que le périmètre soit ramené à la surface concernée par les travaux
de consolidation. Après avoir entendu André Grand lors de sa séance du 17
novembre 1993, la commission de classification a rejeté son opposition en précisant
notamment que des échanges de prétention pourraient être possibles avec le
Syndicat d'améliorations foncières qui était en cours de constitution à Riex.
F.                     André Grand a recouru
contre cette décision auprès du Tribunal administratif par le dépôt d'une déclaration
de recours du 2 décembre 1993. Agissant par l'intermédiaire de son conseil, il
a déposé un mémoire motivé le 10 décembre 1993 en demandant que les parcelles
sises à l'ouest et au nord du chemin du Mont soient exclues du périmètre du
syndicat et, subsidiairement, à ce qu'il soit constitué des sous-périmètres
relatifs à chacun des secteurs devant faire l'objet de travaux de
consolidation.
André Grand a déposé
un premier mémoire complémentaire le 15 avril 1994 en demandant que la
commission de classification ainsi que le Service des améliorations foncières
soient interpellés sur les délais dans lesquels les travaux du remaniement
parcellaire pouvaient être entrepris, les possibilités de subventionnement par
l'Etat de Vaud et enfin sur la question de savoir si le syndicat n'avait pas
été créé dans le seul but de financer les travaux de stabilisation des terrains
touchés par le glissement des Luges.
La commission de
classification ainsi que la Municipalité d'Epesses (ci-après la municipalité)
se sont déterminées sur le recours. Le Service des améliorations foncières a
relevé que les délais de réalisation dépendaient des possibilités financières à
disposition du syndicat, qui pouvait bénéficier de deux sortes de crédit; d'une
part, les crédits extraordinaires accordés au Conseil d'Etat par décret du
Grand Conseil pour subventionner les travaux de protection des sols de la
région de Lavaux, et d'autre part, des tranches de crédits ordinaires prévus au
budget et votés par le Grand Conseil, le montant de ces crédits déterminant
l'avancement des travaux du syndicat notamment des travaux géométriques pour le
remaniement parcellaire. Les finances cantonales et fédérales ne permettaient
plus d'établir avec certitude un programme précis mais cette situation ne justifiait
pas de renoncer aux travaux nécessaires à l'amélioration du sol.
G.                    André Grand a déposé un
deuxième mémoire complémentaire le 29 septembre 1994. Il a requis divers
renseignements en ce qui concerne les plans d'exécution des travaux de
consolidation en cours, le programme des étapes à venir, les études faites en
vue du remaniement parcellaire, notamment pour la construction de chemins
d'accès ou d'autres équipements collectifs, ainsi que les sommes prévues au
budget 1995 pour les travaux du remaniement parcellaire et pour les travaux de
consolidation en cours.
S'agissant des travaux
de consolidation, le Service des améliorations foncières a relevé que le
Conseil d'Etat, par deux décisions des 21 août 1992 et 17 décembre 1993, avait
alloué un montant correspondant au 90% d'un devis de 2'150'000 francs, soit une
somme de 1'935'000 fr. à prélever sur le cinquième crédit de conservation des
sols accepté par décret du Grand Conseil du 15 mai 1991 et portant sur un total
de 9,7 millions. La planification de la dépense était prévue comme suit:
"Versé à ce jour:              Fr.               895'000.-
Prévision pour 1994:        Fr.               350'000.-.
Prévision pour 1995:        Fr.               600'000.-
Prévision pour 1996:        Fr.                90'000.-
Total                               Fr.                  1'935'000.-"
Pour les étapes
ultérieures de consolidation, une somme de 600'000 fr. était prévue en 1996 et
de 800'000 fr. en 1997, à prélever sur le même crédit de conservation des sols
du 15 mai 1991. Une somme de 1 million était réservée au même but en 1998, en
1999 et en l'an 2000 sur un nouveau crédit de conservation des sols de 14
millions accepté par décret du Grand Conseil du 12 septembre 1994.
H.                    Le Service des
améliorations foncières a produit le 21 février 1995 une lettre de l'Office
fédéral de l'agriculture du 7 février 1995, selon cette correspondance, l'office
était en mesure de préaviser favorablement le subventionnement par la
Confédération des remaniements parcellaires viticoles d'Epesses et de Riex dans
la mesure où leur équipement en chemin procéderait d'une démarche totalement
différente ou beaucoup plus légère et pour autant que les avant-projets lui
soient soumis avant qu'ils n'aient été acceptés par les services cantonaux.
I.                      Le tribunal a tenu une
audience à Epesses le jeudi 11 mai 1995 en présence du recourant et de son
conseil ainsi que des représentants du syndicat, de la commission de
classification et des autorités concernées.
Considérant en droit:
1.                     a) Le recourant
reproche essentiellement à la commission de classification d'avoir étendu le
périmètre du syndicat aux terrains qui n'étaient pas touchés par les travaux de
consolidation du glissement des Luges dans le seul but de répartir sur un plus
grand nombre de propriétaires la part du coût de ces travaux, qui incomberait
au syndicat.
b) La constitution
obligatoire d'un syndicat d'améliorations foncières, pour la réalisation de
grands travaux notamment, comporte une atteinte importante à la garantie de la
propriété (art. 22 ter Cst). Selon la jurisprudence, les restrictions au droit
de propriété sont compatibles avec la garantie constitutionnelle si elles sont
fondées sur une base légale, reposent sur un intérêt public prépondérant et
respectent le principe de proportionnalité (ATF 119 Ia 309 consid. 4b).
Selon l'art. 27 de la
loi sur les améliorations foncières du 29 novembre 1961 (LAF) le Conseil d'Etat
peut créer d'office et organiser des syndicats d'améliorations foncières en vue
du remaniement parcellaire, sur tout ou partie du territoire d'une ou de
plusieurs communes, lorsque cette opération est rendue indispensable:
"a) Pour remédier à un morcellement
excessif du sol;
b) pour permettre la construction de voies
publiques (route, chemin de fer et canaux) et, d'une manière générale, la
réalisation de grands travaux;"
c) pour permettre la réalisation d'un plan
d'affectation prévu par la LATC."
En l'espèce, le
périmètre général comprend un sous-périmètre viticole de 32,5 hectares avec 421
parcelles, ce qui représente une moyenne de 772 mètres carrés par parcelle qui
est inférieure à la limite de 9 ares en dessous de laquelle tout fractionnement
est interdit (art. III LAF). Une telle situation parcellaire constitue un
morcellement excessif du sol justifiant à lui seul la constitution d'un
syndicat obligatoire au sens de l'art. 27 let. a LAF. Le périmètre du syndicat
s'étend d'ailleurs aux terrains viticoles qui n'ont pas encore été remaniés et
le regroupement des terres qu'il permet répond à un intérêt public important
visant à accroître le rendement des terres et à faciliter leur exploitation
(art. 31 bis al. 3 let. b Cst.; art. 77 al. 1 de la loi fédérale sur
l'agriculture). Le Conseil d'Etat pouvait donc ordonner la constitution d'un
syndicat obligatoire non seulement pour réaliser les travaux de consolidation
du glissement des Luges, mais également pour remédier au morcellement excessif
de la partie du territoire viticole non remaniée; l'art. 2 de l'arrêté du
Conseil d'Etat précise d'ailleurs expressément que le syndicat a notamment pour
but le remaniement parcellaire et l'ensemble des renseignements fournis par le
Service des améliorations foncières démontre que les travaux du remaniement
pourront vraisemblablement bénéficier des subventions nécessaires à leur
réalisation (v. lettre de l'Office fédéral de l'agriculture du 24 février
1995).
c) Un remaniement est
en particulier nécessaire pour les parcelles du recourant qui sont toutes
séparées les unes des autres à l'exception des trois parcelles 630, 631 et 632.
Ces terrains sont aussi éloignés des bâtiments d'exploitation et un
regroupement serait de nature à apporter des avantages concrets au recourant
dans le cadre de son exploitation. La délimitation du périmètre général répond
au critère fixé par l'art. 52 LAF; selon cette disposition, le périmètre de
remaniement parcellaire doit former un tout économique ou géographique en vue
d'une meilleure utilisation du sol. Or, dans le secteur en cause, le périmètre
forme un tout géographique très nettement délimité par la voie CFF
Lausanne-Berne au nord et le chemin des Rueyres à l'ouest. Ce périmètre forme
également un tout économique puisque, pour le recourant, il englobe à la fois
les bâtiments d'exploitation et les parcelles du sous-périmètre viticole. La
coordination des opérations du remaniement est en outre possible avec le
syndicat en cours de constitution à Riex; elle est d'ailleurs expressément
prévue à l'art. 11 du règlement du 13 janvier 1988 d'application de la loi sur
les améliorations foncières (RAF). Selon cette disposition, des échanges de
prétention entre syndicats voisins sont possibles lorsque les propriétaires
intéressés sont d'accord, tant sur le principe que sur les taxes. La
coordination paraît d'autant plus aisée que les opérations du remaniement
viennent de débuter pour les deux syndicat; les commissions de classification
respectives pourront donc être en mesure de coordonner les différentes étapes
essentielles de la procédure telles que l'enquête sur l'avant-projet des
travaux collectifs et l'enquête concernant la répartition du nouvel état des
terres. Il appartiendra au Service des améliorations foncières en sa qualité
d'autorité de surveillance (art. 2 RAF) de s'assurer que la coordination entre
les deux syndicats se déroule le mieux possible.
2.                     a) L'inclusion des
terrains du recourant dans le périmètre du Syndicat AF des Hauts d'Epesses ne
signifie pas qu'il doive participer aux frais de consolidation des terrains
touchés par le glissement des Luges. En effet, les propriétaires ne participent
aux frais du syndicat que proportionnellement aux avantages procurés à leurs
biens-fonds par les travaux collectifs et géométriques suivant le tableau
dressé par la commission de classification (art 44 LAF). La répartition des
frais d'exécution fera l'objet de l'enquête publique prévue à l'art. 63 let f
LAF qui permettra au recourant de faire valoir ses droits et de contester une
participation à des travaux qui ne procureraient aucun avantage à ses terrains.
b) Ainsi, les
popriétaires dont les terrains ne bénéficieront d'aucun avantage procuré par
les travaux de consolidation n'auront pas à participer aux frais de ces
travaux; il n'est donc pas nécessaire de créer des sous-périmètres à cet effet.
Les sous-périmètres sont d'ailleurs destinés à d'autres fonctions. L'art. 53
LAF prévoit en effet des sous-périmètres selon la nature du sol tels que les
sous-périmètres des terrains agricoles, viticoles, forestiers, à bâtir ou
industriels (al. 1). Exceptionnellement, et avec l'accord du Département de
l'agriculture, de l'industrie et du commerce, le syndicat peut être scindé en
secteurs dans lesquels les opérations sont menées de manière indépendante (al.
2). En l'espèce, il n'est pas possible de mener les opérations du remaniement
de manière séparée sur les terrains du sous-périmètre viticole qui
bénéficieront des travaux de consolidation et sur ceux qui n'en bénéficieront
pas, sans compromettre un regroupement des terres conforme aux buts de la loi
(art. 1er LAF). Les opérations du remaniement doivent donc s'étendre à tous les
terrains de même nature formant le sous-périmètre viticole.
c) S'agissant des
versements anticipés, ils ont été décidés lors de l'assemblée générale du 6
juillet 1993 et le critère fixé pour en déterminer le montant reste dans les
limites du pouvoir d'appréciation du syndicat. Ces versements ne préjugent
nullement la répartition des frais des travaux d'exécution; un décompte sera
établi pour chaque propriétaire dès l'entrée en force du tableau de répartition
des frais et, le cas échéant, l'excédent sera ristourné aux ayants droit (art.
43 LAF).
3.                     Il résulte du
considérant qui précède que le recours doit être rejeté et la décision attaquée
maintenue. Un émolument de 600 fr. est mis à la charge du recourant, qui
succombe, et n'a pas droit à l'allocation de dépens (art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision de
la Commission de classification du Syndicat d'améliorations foncières des Hauts
d'Epesses du 23 novembre 1993 est maintenue.
III.                     Un émolument
de justice de 600 fr. (six cents francs) est mis à la charge du recourant André
Grand.
IV.                    Il n'est pas
alloué de dépens.
mp/Lausanne, le 29 septembre 1995
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint