vd_omni · GE.1992.0063 · 1993-11-30 · fr

Société Simple "Montreux 2000" | Circonstances particulières justifiant l'octroi d'une autorisation de débiter des boissons alcooliques à Montreux tenant au développement urbanistique du quartier à proximité de la gare.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.11.1993 GE.1992.0063

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
du 30 novembre 1993
__________
sur le recours interjeté par la
Société
Simple "Montreux 2000
" dont les associés sont la Société de
construction SD SA et la Société de promotion et de développement SD SA à
Lausanne, toutes deux représentées par Me Raymond Didisheim, avocat à Lausanne,
contre
la décision du
Chef du Département de la
justice, de la police et des affaires militaires
du 23 avril 1992 refusant
la demande de principe portant sur l'autorisation de créer un café-restaurant à
l'avenue des Alpes 47 et 49 à Montreux.
***********************************
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de :
MM.       E. Brandt, président
A. Chauvy, assesseur
G. Dufour, assesseur
Greffier : J.-C. Perroud, sbt
constate en fait  :
______________
A.                            La Société de
construction SD SA est propriétaire des parcelles 327, 329 et 330 du cadastre
de la Commune de Montreux; la Société de promotion et de développement SD SA
est propriétaire de la parcelle 328. D'une superficie totale de 1951 m2, ces
biens-fonds sont régis par le plan de quartier "Vernex Rive" et
"Es Terrages", approuvé le 15 novembre 1991 par le Conseil d'Etat. Le
périmètre du plan de quartier comprend le pâté d'immeubles existant situé entre
la Grand-Rue et l'avenue des Alpes, à proximité directe de la gare. Il prévoit
la démolition des bâtiments existants et la reconstruction d'un nouveau
bâtiment à affectation mixte (logements, commerces, bureaux, agences, activités
touristiques, hôtellerie, cafés-restaurants, etc.), qui doit assurer une
liaison piétonne publique entre l'avenue des Alpes et la Grand-Rue.
B.                            La Société
simple "Montreux 2000" a déposé le 4 novembre 1991 une demande de
permis de construire pour la réalisation du bâtiment prévu par le plan de
quartier. Le dossier comprenait notamment une demande de principe pour la
création d'un café-restaurant de 150 places situé au niveau de l'avenue des
Alpes. Le Service de la police administrative a consulté la Société vaudoise
des cafetiers, restaurateurs et hôteliers, qui a formulé un préavis négatif le
2 mars 1992. Par décision du 23 avril 1992, le Chef du Département de la
justice, de la police et des affaires militaires a refusé la demande de
principe, en invoquant notamment l'existence d'un droit d'antériorité accordé à
un tiers.
C.                            La Société
Simple "Montreux 2000" a recouru contre cette décision auprès du
Tribunal administratif par le dépôt d'une déclaration de recours le 8 mai 1992,
validée le 18 mai 1992 par un mémoire motivé. Elle conclut à ce que la décision
attaquée soit annulée et à ce que la demande de principe portant sur
l'autorisation de créer une café-restaurant à l'avenue des Alpes 47 et 49 soit
admise.
Le Service
de la police administrative s'est déterminé sur le recours et il conclut à son
rejet. Invitée à se prononcer sur le recours, la Fondation vaudoise contre
l'alcoolisme a formulé le préavis suivant :
"Invitée à se déterminer sur le recours
précité, la Fondation vaudoise contre l'alcoolisme a jugé bon de consulter ses
partenaires spécialisés dans la prévention de l'alcoolisme.
L'Institut suisse de prévention de
l'alcoolisme et autres toxicomanies (ISPA)
nous a
fourni quant à lui une position appuyée par plusieurs enquêtes étrangères ou
effectuées par ses propres soins. Il nous écrit :
"En
résumé, et même s'il n'y a pas unanimité, on peut dire que les résultats
internationaux tendent plutôt à accréditer l'hypothèse qu'une modification du
nombre des points de vente et de débit exerce une influence sur le comportement
des consommateurs. Les résultats des études les plus diverses incitent donc à
penser que du point
de
vue d'une politique de prévention,
il ne serait guère adéquat de supprimer
les clauses du besoins existantes dans certains cantons.
"
D'autres études ont relevé que les
accidents
de la circulation causés par l'abus d'alcool
sont nettement liés à la
consommation de boissons alcooliques dans les établissements publics.
"Le
rapport étroit entre le nombre de décès dans des accidents de la route dus à
l'alcool et la densité des établissements de débits de boissons alcooliques en
Suisse souligne encore cette conclusion :
la clause du besoin a un effet
préventif !
" (cf. H. Fahrenkrug, J. Rehm, ISPA, 1992).
1)  En ce qui concerne la demande de la
SOCIETE SIMPLE MONTREUX 2000, nous constatons que les cafés-restaurants
débitant de l'alcool dépassent déjà largement les besoins en ce domaine. (art.
32 LADB Clause du besoin)
Il est vrai que si le plan de quartier, le
bâtiment et les aménagements dans ce périmètre ont été conçus pour créer,
favoriser et stimuler une importante circulation piétonne pour le public en
général, des besoins globaux nouveaux seront générés par le développement de ce
quartier.
Il n'appartient pas à la Fondation vaudoise
contre l'alcoolisme d'évaluer l'importance de ces besoins globaux nouveaux;
cependant, au vu de l'existence des 8 établissements publics débitant des
boissons alcooliques dans le rayon des 200 mètres concernés, nous pensons que
des
besoins nouveaux concernant les dites boissons alcooliques ne sont pas
justifiés
.
2)  S'il n'est en aucun cas question de lutter
contre les boissons alcooliques elles-mêmes ou chercher à limiter la liberté
individuelle à cet égard, nous pensons que l'Etat a une responsabilité dans la
lutte contre l'alcoolisme et conséquemment doit utiliser à bon escient les
moyens à sa disposition, s'ils sont justifiés (la clause du besoin en est un).
Notre expérience auprès de personnes
dépendantes de l'alcool nous permet d'affirmer que plus le réseau de
distribution d'alcool est dense, plus la tentation est grande pour ces dites
personnes de justifier leur comportement alcoolique par l'existence d'un tel
réseau.
3)  Il nous apparaît donc indispensable qu'une
politique de l'alcool orientée vers la santé publique soit clairement appliquée
(clause du besoin), et que de nouvelles pistes soient explorées concernant des
projets d'animation de quartier tel que celui qui nous intéresse.
En conséquence, et en plein accord avec
l'ISPA, nous ne pouvons qu'encourager les promoteurs du projet à modifier
celui-ci en faveur d'un établissement sans alcool, et ainsi contribuer d'une
autre manière aux objectifs poursuivis en matière d'animation de ce quartier.
En conclusion, la Fondation vaudoise contre
l'alcoolisme préavise
négativement
contre le recours déposé par la SOCIETE SIMPLE MONTREUX 2000".
C.                            Le tribunal a
tenu une séance à Montreux le 4 novembre 1992 en présence des parties. A la
suite de cette séance, le tribunal a demandé à la Municipalité de Montreux
divers renseignements concernant notamment l'existence d'un besoin dans le
cadre du développement touristique de la localité. L'autorité communale a
produit une statistique indiquant l'évolution des nuitées du mois de janvier au
mois de septembre 1992.
Le tribunal
a demandé au Service de l'aménagement du territoire de produire une copie de
l'examen préalable effectué dans le cadre de la procédure d'élaboration du plan
de quartier "Vernex-Rive" et "Es Terrages". Il résulte du
document produit que le Service de la police administrative n'a pas été
consulté au sujet de la disposition réglementaire du plan autorisant parmi les
différentes affectations admissibles, l'aménagement d'un café-restaurant.
Le tribunal
a aussi demandé au Service de la police administrative de produire le dossier
du titulaire du droit d'antériorité en vue de l'interpeller. Les recherches
effectuées ont amené le tribunal à constater que la société fiduciaire
"Privafid", bénéficiaire du droit d'antériorité, avait été dissoute
le 4 août 1992 à la suite d'une faillite .
Le Service
de la police administrative a encore informé le tribunal du fait qu'il avait
autorisé la création d'un nouveau café-restaurant dans le complexe immobilier
"Pierraz-Groussaz" sis Grand-Rue 114; il ne s'agissait toutefois pas
d'une nouvelle patente, car l'établissement public avait été admis dans le
cadre de l'extension de la patente d'hôtel du "Royal Plaza" sis
Grand-Rue 97 (anciennement "Hyatt Continental").
en droit :
___________
1.                             a)  Selon
l'art. 32 quater al. 1 Cst. les cantons ont le droit de soumettre, par voie
législative, l'exercice de la profession d'aubergiste et le commerce de détail
des boissons spiritueuses aux restrictions exigées par le bien-être public.
Faisant usage de cette compétence, le législateur vaudois a maintenu dans la
loi sur les auberges et les débits de boissons du 11 décembre 1984 (ci-après :
la loi ou LADB) la clause du besoin applicable aux établissements publics
débitant des boissons alcooliques (art. 32 LADB). Il s'agissait de ne pas
priver l'Etat de la dernière possibilité qu'il lui restait pour freiner
l'éclosion de nouveaux points de vente de boissons alcooliques là où il y en a
déjà suffisamment et là où la nécessité ne s'en fait nullement sentir (BGC
automne 1984 p. 642).
L'art. 32
LADB est formulé comme suit :
"L'autorisation de créer un
établissement public débitant des boissons alcooliques et l'octroi d'une
patente en faveur de ces établissements sont subordonnées à l'existence d'un
besoin (art. 32 quater Constitution fédérale).
Il en est de même des renouvellements et du
transfert de ces patentes. Le besoin est fonction de l'intérêt général et du
nombre des établissements publics débitant des boissons alcooliques existants
dans une agglomération, une commune, une localité, un hameau ou un quartier.
Sauf lors de circonstances locales
particulières, notamment en cas de développement d'un quartier ou du tourisme,
aucune nouvelle patente de café-restaurant ne sera accordée lorsqu'il y a déjà
un café-restaurant pour :
(...)
500 habitants dans les agglomérations de plus
de 6'000 habitants.
Le fait que ces normes ne sont pas atteintes
ne crée pas un droit à l'obtention de la patente".
La Commune
de Montreux dispose actuellement de 59 cafés-restaurants et de 40 hôtels avec
cafés-restaurants, ainsi que d'un café-restaurant dont le principe de la
création a été admis dans un nouveau centre commercial. La population communale
s'élevait à 21'259 habitants au 31 décembre 1991, de sorte que le nombre
d'établissements admis par l'art. 32 LADB (42 cafés-restaurants) est largement
dépassé.
b)  La
société recourante soutient que la dérogation qu'elle sollicite en application
de l'art. 32 al. 2 LADB ne serait fondée ni sur la spécificité de
l'établissement public envisagé - qui n'avait pas encore été décidée - ni sur
la vocation touristique de Montreux, mais sur le développement du quartier
délimité par le périmètre du plan de quartier "Vernex Rive et Es
Terrages". La réalisation du plan de quartier liée à la construction de
l'établissement public consituerait une circonstance locale particulière. Le
développement du quartier serait le fait de la recourante qui pourrait elle
seule bénéficier de la patente et non pas le titulaire du droit d'antériorité.
Enfin, le plan de quartier récent fixait précisément les possibilités de
construire et les affectations en autorisant la création d'un café-restaurant
notamment. Ainsi, tant les autorités communales que cantonales auraient admis
le principe de l'octroi de la patente.
Le
Département de la justice, de la police et des affaires militaires précise dans
ses déterminations qu'il existe déjà 8 établissements publics avec alcool dans
un rayon de 200 mètres alors qu'un seul suffirait pour répondre aux besoins du
quartier. En outre, les critères de l'art. 32 al. 2 LADB se rapporteraient
seulement aux habitants, de sorte que les personnes qui viennent travailler à
Montreux la journée seraient déjà comptées une fois au lieu de leur domicile.
Il rappelle enfin qu'un autre requérant serait déjà au bénéfice d'un droit
d'antériorité dans le même quartier.
La
Municipalité de Montreux en revanche est favorable à la réalisation d'un
café-restaurant dans le complexe "Montreux 2000", alors que la
Fondation vaudoise contre l'alcoolisme estime qu'un établissement sans alcool
pourrait également répondre aux objectifs recherchés par la planification
communale.
c)  Lorsque
les proportions fixées à l'art. 32 al. 3 LADB sont dépassées, seules des
circonstances locales particulières permettent l'octroi d'une autorisation
permettant le débit de boissons alcooliques. Le législateur a mentionné à titre
d'exemple le développement d'un quartier et le tourisme.
aa)
S'agissant de la circonstance particulière du tourisme, la jurisprudence du
tribunal - reprenant ainsi la jurisprudence du Conseil d'Etat - précise qu'il
faut se montrer particulièrement vigilant dans les communes et régions à
vocation touristique, sous peine d'aller à l'encontre du but assigné à la
clause du besoin. La vocation touristique d'une localité ou d'une région
n'implique pas que le nombre d'autorisations soit absolument libre; il dépend
de l'ensemble des circonstances, et la création d'un nouvel établissement doit
répondre à un besoin spécifique (arrêts TA : GE 91/006 du 25 février 1992,
consid. 2; GE 91/010 du 18 décembre 1991, consid. 1a; GE 91/032 du 13 mai 1992,
consid. 2a; GE 92/059 du 23 décembre 1992, consid. 1; GE 92/072 du 18 novembre
1992, consid. 2; GE 92/083 du 21 décembre 1992, consid. 1a; GE 92/095 du 31
mars 1993, consid. 2).
Ainsi, le
tribunal a considéré que dans la Commune de Lausanne, le nombre des
établissements bénéficiant d'une patente autorisant la vente d'alcool suffisait
tant au besoin de la population résidente qu'à ceux de la clientèle de passage,
car la saison du tourisme de masse était relativement courte. Il convenait donc
de se montrer particulièrement restrictif dans la délivrance de nouvelles
autorisations (arrêts TA : GE 91/010 du 18 décembre 1991, consid. 1a; GE 92/059
du 23 décembre 1992, consid. 1). Il en allait de même pour la Commune de Vevey
(arrêts TA : GE 92/095 du 31 mars 1993, consid. 2). S'agissant de la Commune de
Montreux, le tribunal a estimé que le développement de la localité et des
activités touristiques qui s'y déroulent ne justifiait pas une dérogation à
l'interdiction de créer de nouveaux établissements publics avec alcool; il ne
s'agissait pas d'une circonstance particulière puisque pratiquement toute la
Riviera vaudoise pouvait se prévaloir d'une situation semblable. Ainsi, les
cafés-restaurants existants dans le quartier de la vieille ville suffisaient
largement aux besoins de la population et à ceux du tourisme (arrêts TA : GE
92/072 du 18 novembre 1992, consid. 2c).
bb)  Pour
apprécier l'existence d'un besoin lié au développement d'un quartier, le
tribunal, - reprenant également la jurisprudence du Conseil d'Etat -, a retenu
le critère de la présence d'autres établissements publics situés dans un rayon
de 200 mètres autour de l'établissement prévu. Ce critère tient au fait qu'un
établissement public demeure aisément accessible pour une personne se déplaçant
à pied et qu'il permet ainsi de répondre aux besoins spécifiques de la
population du quartier (arrêts TA : GE 91/010 du 18 décembre 1991, consid. 1b;
GE 91/006 du 25 février 1992, consid. 2c; GE 91/032 du 13 mai 1992, consid. 2
b; GE 92/059 du 23 décembre 1992, consid. 2; GE 92/072 du 18 novembre 1992,
consid. 2b; GE 92/083 du 21 décembre 1992, consid. 1b; GE 92/095 du 31 mars
1993, consid. 3; GE 93/004 du 14 avril 1993, consid. 1b).
Par exemple,
à Vevey, le tribunal a admis que la création d'un établissement avec alcool
répondait aux besoins d'un quartier (quartier de Gilamont) car il n'y avait
aucun établissement dans un rayon de 200 mètres et la population du quartier,
depuis 1980, avait augmenté de 20% (arrêt TA GE 91/006 du 25 février 1992). Le
tribunal a aussi admis la création d'un établissement public dans le centre
d'Epalinges, qui comptait déjà deux établissements avec alcool. Ce chiffre
n'avait pas changé depuis 40 ans alors que le centre d'Epalinges, à l'instar du
reste de la commune, avait connu un développement important ces dernières
années. En outre, les établissements publics étaient inéquitablement répartis
dans le territoire communal (arrêt TA GE 93/004 du 14 avril 1993). Le tribunal
a également admis l'existence d'un besoin lié au développement d'un quartier
dans la zone industrielle des Communes de Crissier, Renens et Prilly, longeant
la route cantonale de Cossonay. Cette zone ne comptait qu'un seul
café-restaurant de 100 places et un salon de billard dans lequel la vente de boissons
alcooliques était autorisée; or, une telle zone accueillait plus de 1'000
travailleurs pendant la journée. La création d'un nouveau café-restaurant
répondait donc aux besoins spécifiques des travailleurs de ce secteur
d'activités. En outre, le débit de boissons alcooliques à une clientèle formée
essentiellement de travailleurs prenant leurs repas de midi, ne portait pas
atteinte aux objectifs de lutte contre l'alcoolisme, car elle ne créait pas un
risque accru pour la population résidente des Communes de Renens et Crissier,
dont les bâtiments d'habitation les plus proches se situaient à plus de 200
mètres de l'établissement en cause (arrêt TA AC R1 780/91 du 20 février 1992
consid. 3c). En revanche, le tribunal a refusé l'autorisation de servir des boissons
alcooliques dans un établissement, - sis rue de Bourg à Lausanne - qui faisait
partie d'un nouveau complexe commercial ("Espace Bourg") comprenant
12 autres commerces dont notamment la grande surface ABM. Il a estimé notamment
que l'établissement ne pouvait être assimilé à un restaurant de grande surface
au sens de l'art. 62 al. 3 LADB, car il n'avait pas pour fonction essentielle
de répondre aux besoins de la clientèle du complexe commercial (arrêt TA GE
91/010 du 18 décembre 1991 consid. 1c).
Le critère
tenant à la présence d'autres établissements publics débitant des boissons
alcooliques dans un rayon de 200 mètres ne présente donc pas un caractère
absolu pour décider si le besoin est justifié par le développement d'un
quartier. Il convient en effet de tenir compte de l'ensemble des circonstances,
notamment des caractéristiques des établissements existants, de leur
répartition sur le territoire communal, de leur accessibilité ainsi que des
impératifs posés par la lutte contre l'alcoolisme (arrêts TA GE 93/004 du 14
avril 1993 consid. 1b, AC R1 780/91 du 20 février 1992, consid. 3b publié à la
RDAF 1992 p. 374 ss).
d)  En
l'espèce, il résulte de la jurisprudence précitée que la seule circonstance du
tourisme de même que la présence d'importantes surfaces commerciales dans le
complexe "Montreux 2000" ne suffisent pas à établir l'existence de
circonstances locales particulières justifiant l'octroi d'une autorisation de
servir des boissons alcooliques (voir les arrêts TA GE 92/072 du 18 novembre
1992 et GE 91/010 du 18 décembre 1991).
Cependant,
l'aménagement du café-restaurant est expressément prévu par le plan de quartier
"Vernex Rive" et "Es Terrages", lui-même fondé sur une
planification directrice de l'ensemble du quartier compris entre la gare CFF,
l'avenue des Alpes, la rue de la Gare et le quai Edouard Jaccoud. Selon cette
conception directrice, adoptée par le législatif communal et approuvée par le
Conseil d'Etat parallèlement à la procédure de légalisation du plan de
quartier, il convient de :
"- structurer un
pôle d'accueil en rapport avec la place de la Gare et les
a
ctivités qui lui sont directement liées
- créer un pôle
d'accueil en rapport avec les activités du lac et la promenade des quais
- relier ces deux
pôles d'accueil par voie intérieure piétonne et faciliter les échanges entre
l'avenue des Alpes et la Grand-Rue".
Les éléments
de planification précisent que le rôle d'accueil du bâtiment projeté doit être
marqué par un traitement aéré et transparent au niveau de l'avenue des Alpes,
en direction de la terrasse et du lac. En ce qui concerne la destination des
bâtiments, la conception directrice mentionne que "les types
d'affectations prévues dans le secteur doivent favoriser la mixité des
activités avec d'une part de l'habitat, des commerces et des activités
tertiaires (bureaux, agences) et d'autre part des activités liées au tourisme
(hôtellerie, para-hôtellerie, restaurants, etc)." En application de ces
principes, le plan de quartier prévoit au niveau de l'avenue des Alpes une
terrasse aménagée, accessible au public, ainsi qu'une liaison piétonne publique
reliant la Grand-Rue. L'art. 3 du règlement du plan de quartier précise les
différentes affectations du bâtiment de la manière suivante : "logements,
commerces, bureaux, agences, activités touristiques, hôtellerie,
café-restaurant, etc". Le projet mis à l'enquête publique comprend
notamment, la création d'un passage public avec escalier roulant reliant la
Grand-Rue à l'avenue des Alpes, ainsi que le café-restaurant donnant de plain pied
sur l'avenue des Alpes et bénéficiant d'une terrasse dominant la Grand-Rue avec
une large vue sur le bassin lémanique.
Le projet de
café-restaurant est donc conforme aux objectifs de la planification locale.
Mais le seul fait que le règlement du plan de quartier mentionne un
café-restaurant parmi les différentes affectations admissibles du bâtiment ne
suffit pas en soi à autoriser la vente de boissons alcooliques; en effet
l'élaboration du plan et de son règlement n'a pas été coordonnée avec le
Service de la police administrative, qui n'a pas eu l'occasion de se prononcer
sur le principe de l'octroi d'une nouvelle patente de débit de boissons
alcooliques dans le cadre de la procédure d'examen préalable prévue par l'art.
56 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions.
Il ressort
néanmoins des éléments de la planification locale que le bâtiment en cause
présente une importance toute particulière pour le développement urbanistique
de l'agglomération. Il constitue en effet un pôle d'accueil sur l'avenue des
Alpes pour tous les usagers de la gare CFF et il assure une liaison directe
avec la Grand-Rue et toutes les activités commerciales et touristiques qui lui
sont liées. En raison de sa situation stratégique entre les deux pôles
d'attraction constitués par la place de la Gare et les rives du lac, le
bâtiment est appelé à canaliser une part non négligeable des circulations
piétonnes entre l'avenue des Alpes et la Grand-Rue, entrainant ainsi le passage
d'une importante clientèle formée essentiellement de travailleurs et de
touristes ou encore des nombreux amateurs des activités culturelles de
l'agglomération (auditorium de la Maison des congrès). La création d'un café-
restaurant sur la terrasse du bâtiment
répond donc à un besoin spécifique lié à la fonction du bâtiment dans le
développement urbanistique de la localité. L'autorisation de débiter des
boissons alcooliques dans un tel établissement se justifie donc par des
circonstances locales particulières au sens de l'art. 32 al. 3 LADB, sans que
cette autorisation n'entrave de manière excessive les exigences relatives à la
lutte contre l'alcoolisme; en effet, un tel établissement touchera
essentiellement une clientèle de passage sans porter préjudice à la population
résidente. Enfin, le droit d'antériorité invoqué par le département n'est plus
en mesure d'être exercé par la société bénéficiaire, qui est tombée en
faillite; il ne fait donc pas obstacle à l'octroi de l'autorisation de débiter
des boissons alcooliques.
4.                             Le recours doit
être admis; la décision attaquée est réformée dans la mesure où la demande de
principe au sens de l'art. 23 du règlement d'application de la loi sur les
auberges et débits de boissons est admise.
La
recourante, qui obtient gain de cause et qui a consulté un homme de loi a droit
aux dépens qu'elle a requis, arrêtés à Frs 1'000.-- (art. 55 al. 1 LJPA).
Les frais sont laissés à la charge de l'Etat.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e
:
I.                       Le recours est
admis.
II.                      La décision du Département
de la justice, de la police et des affaires militaires du 23 avril 1992 est
réformée en ce sens que la demande de principe portant sur l'autorisation de
créer un café-restaurant à l'avenue des Alpes 47 et 49 est admise.
III.                     Le Département de la
justice, de la police et des affaires militaires est débiteur de la société
recourante d'une somme de Fr. 1'000.-- (mille francs) à titre de dépens.
IV.                    Les frais de la cause
sont laissés à la charge de l'Etat.
Lausanne, le 30 novembre 1993/gz
Au
nom du Tribunal administratif
:
Le président :                                                                                                                  Le
greffier :