vd_omni · AC.1997.0139 · 1997-12-18 · fr

GUTTINGER Ernst et Marlies c/Ferreyres | Rappel des règles régissant la révocation d'un permis. Conditions dont celui-ci peut être assorti.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 18.12.1997 AC.1997.0139

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 18 décembre 1997
sur le recours interjeté par
Marlies et
Ernst GUTTINGER
, représentés par Me Philippe Jaton, avocat à Lausanne
contre
la décision du 9 juillet 1997 de la
Municipalité
de Ferreyres
, représentée par Me Pierre del Boca, avocat à Lausanne (ordre
de réaliser un projet d'agrandissement de serres conformément au permis
initial).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Jean-Claude
de Haller, président; Mme D.-A. Thalmann et M. A. Matthey, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Les recourants Ernst et
Marlies Guttinger sont propriétaires, à Ferreyres, d'un immeuble immatriculé au
registre foncier sous no 95. Il s'agit d'une grande parcelle de forme
rectangulaire d'une surface de 32'460 m2, partiellement occupée par des serres
(les recourants exploitent une entreprise horticole), et qui est située à
environ 500 mètres au nord-ouest de la localité de Ferreyres, au lieu-dit
"A l'Haut des Champs". Cet endroit est accessible par deux chemins
publics. Le premier (route des Bois) part du centre du village de Ferreyres
direction nord-ouest et conduit pratiquement en ligne droite à la propriété des
recourants. Le second est un chemin bétonné qui quitte la RC161 et conduit en
ligne droite sur environ 250 mètres à un carrefour pour partir, après un virage
à 90°, en direction du nord-est et rejoindre la route des Bois après 250 mètres
environ, longeant la propriété des recourants sur ce dernier tronçon.
B.                    Dans sa séance du 8
juillet 1993, le Conseil d'Etat a approuvé la légalisation d'un plan partiel
d'affectation dit "A l'Haut des Champs" et qui règle les possibilités
d'occupation de la parcelle des recourants. Ce plan autorise la réalisation en
trois étapes des extensions des serres, et il règle notamment l'accès à la
parcelle à l'art. 11 du règlement annexé au PPA, dont la teneur est la suivante
:
"L'accès à l'exploitation pour les
véhicules lourds est obligatoire, après la construction de l'extension 2 et 3,
par le chemin public direction sud-ouest aboutissant à la RC 161 en dehors de
la localité. Les véhicules légers sont autorisés à accéder à partir du chemin
allant au village. Le parcage est autorisé seulement pour les véhicules de
l'exploitation sur des places pouvant être reconverties en terres agricoles. Le
plan de circulation fait partie intégrante du dossier."
C.                    Le 29 juillet 1993, les
recourants ont présenté une demande de permis de construire pour réaliser
l'extension 1, selon le PPA précité. Ce permis leur a été délivré, après
enquête publique, le 3 novembre 1993. Il était accompagné du rapport de
synthèse de la CAMAC (daté du 8 octobre 1993), document qui contient une série
d'exigences présentées par l'Etablissement cantonal d'assurance contre
l'incendie (ECA), précise que le Service de la protection civile a accordé la
dispense de construire un abri, que le Délégué cantonal à l'énergie a pris note
du bilan énergétique, enfin que ni le Service de l'aménagement du territoire
(SAT) ni le voyer du IVème arrondissement n'ont de remarque à formuler.
Les travaux de
réalisation ont été entrepris et sont, pratiquement achevés à ce jour.
D.                    En novembre 1996, les
recourants ont quelque peu modifié leur projet, renonçant à la réalisation des
quais de chargement (prévus initialement sur la façade nord-est des serres,
donnant sur le chemin des Bois) pour les réaliser à l'intérieur des serres
elles-mêmes immédiatement en face de l'accès principal prévu (et imposé) par le
PPA. Cette modification entraînait le déplacement de la chaudière à l'angle
nord-est des serres.
Une enquête
complémentaire a eu lieu du 22 novembre au 11 décembre 1996, et un permis de
construire a été délivré le 22 mars 1997 par la municipalité, ce document
indiquant à la rubrique "conditions spéciales communales" le texte
suivant :
"Respecter en tout point le rapport du
procès-verbal de la séance de conciliation du 7 mars 1997.
Dans le cas où l'une des parties refusait le procès-verbal du 7 mars 1997, ce
permis de construire serait automatiquement caduc."
Le document de
référence est un procès-verbal relatant les discussions tenues lors d'une
séance de conciliation du 7 mars 1997, sous l'autorité du préfet substitut. Ce
document prévoit en substance les conditions suivantes :
"Ph. Rossy relève que le quai tel que
construit actuellement est conforme aux cotes et aux dimensions des plans. Ces
quais subsisteront en l'état.
Aménagement extérieur : M. le Préfet substitut
demande si la Municipalité était opposée à un aménagement en "dur"
autour du bâtiment. D. Crottaz précise qu'il faudra faire une dérogation car le
couvert se trouve en dehors de la limite de construction.
L'aménagement en vert se fera parallèlement à
la route des bois, sur une longueur de 25 mètres depuis le coin de la serre,
avec la création d'un talus pour combler la différence de niveau.
L'aménagement des places de parc, telles
que prévues sur le PPA, sera créé au niveau du terrain naturel.
Dès que l'accès prévu en façade sud-est sera
carrossable, l'accès provisoire du chantier sera mis hors service.
(Accès définitif : côté Venoge = sud-est).
Suspension des travaux
: les travaux demeurent suspendus pour la partie mise à l'enquête
complémentaire. Pour toute la partie du chantier non soumise à l'enquête
complémentaire, les travaux peuvent continuer avec l'accord de la Municipalité.
Les travaux sont donc suspendus jusqu'à droit connu. (Délivrance du permis
de construire).
"
Les époux Guttinger
ont refusé de signer ce procès-verbal, et ils s'en sont expliqués dans une
lettre du 19 avril 1997, expliquant que leur opposition tenait essentiellement
au problème de l'accès, les intéressés considérant que l'accès mis à l'enquête
et autorisé en 1993 était "définitivement acquis".
E.                    Au début du mois de mars
1997, la municipalité a constaté que le socle devant réceptionner la cheminée de
la chaudière était construit à l'extérieur des serres. Elle est intervenue par
lettre du 25 mars 1997 auprès d'Ernst Guttinger, pour lui signaler qu'en
principe une enquête publique devrait avoir lieu préalablement à une éventuelle
autorisation, mais que la municipalité était d'accord, d'entente avec le
préfet, d'effectuer une "mise à l'enquête administrative" (consistant
en un affichage de dix jours au pilier public, sans parution dans la FAO), et
réservant une mise à l'enquête en cas d'opposition. L'enquête
"administrative" a eu lieu du 28 mars au 6 avril 1997 et a suscité
deux oppositions. La municipalité a alors exigé, par lettre du 21 mai 1997, le
dépôt d'un dossier en vue de l'ouverture d'une enquête publique ordinaire. Ce
dossier a été produit, accompagné d'une demande de mise à l'enquête
complémentaire, en date du 29 mai 1997. L'enquête n'a toutefois pas eu lieu, le
dossier étant "mis en attente" par la municipalité, qui en a avisé
les recourants par lettre du 12 août 1997.
F.                     Le 18 juin 1997, la municipalité
a avisé les recourants qu'elle ne pouvait accepter l'installation de la
cheminée à l'extérieur des serres parce qu'ils n'avaient pas accepté les
conditions fixées par le procès-verbal du 7 mars 1997, ce refus entraînant
l'invalidation du permis de construire délivré le 22 mars 1997 avec la
conséquence que la réalisation de l'ouvrage (notamment en ce qui concerne la
chaudière et la cheminée) n'était plus conforme au permis de construire délivré
en 1993. Par décision du 9 juillet 1997, la municipalité a invité les
recourants à remettre en état les serres construites conformément au permis du
3 novembre 1993, fixant un délai au 10 septembre 1997 pour la réalisation de
cette exigence.
C'est contre cette
décision qu'est dirigé le présent pourvoi, déposé le 29 juillet 1997. La
municipalité s'est déterminée dans une réponse du 27 octobre 1997, et elle a
produit son dossier. Le Tribunal administratif a procédé ensuite à une visite
des lieux, en présence des parties et de leur conseil, le 10 décembre 1997. Les
recourants ont à cette occasion renouvelé une requête tendant à l'audition de
différents témoins.
Le tribunal a statué à
huis clos immédiatement après la vision locale.
L'effet suspensif a
par ailleurs été octroyé (décision du 14 octobre 1997).
Considérant en droit:
1.                     Déposé dans le délai et
selon les formes légales, par les propriétaires de l'ouvrage litigieux et
destinataires de la décision entreprise, le recours est recevable à la forme.
2.                     La décision entreprise
est un ordre de remise en état, l'autorité municipale exigeant que l'ouvrage
soit réalisé strictement conformément aux plans mis à l'enquête en automne 1993
et ayant fait l'objet du permis de construire du 3 novembre 1993. Elle implique
la révocation du permis de construire délivré le 22 mars 1997, qui autorisait
la modification du projet initial en supprimant les quais de chargement
extérieurs pour les remplacer par une installation à l'intérieur des serres,
cette modification imposant elle-même le déplacement de la chaudière. En fait, la
municipalité considère que l'autorisation est "caduque", les
conditions posées à son octroi n'étant pas réalisées. L'issue du litige dépend
donc du point de savoir si l'autorité communale pouvait assortir le permis de
construire de 1997 des conditions fixées et prescrire son annulation
"automatique" en cas de non-respect, respectivement révoquer cette
autorisation.
3.                     Un permis de construire
peut être assorti d'une condition, qui fait dépendre le début (condition
suspensive) ou la fin (condition résolutoire) de ses effets de la survenance
d'un événement futur incertain; cette condition peut être potestative, si la
survenance de l'événement tient au pouvoir de l'administré, ou casuel, si
l'événement est le fait du hasard. Une telle condition est intimement liée au
permis de construire lui-même, puisque de sa réalisation dépend l'entrée en
force ou l'invalidité de l'autorisation. Elle doit reposer sur une base légale,
respecter le principe de la proportionnalité, et présenter un rapport de
connexité relativement étroit avec le projet (sur tous ces points, voir Bovay,
Le permis de construire en droit vaudois, 2ème éd., p. 182 et les références
citées).
En l'espèce, le permis
délivré le 22 mars 1997 aux recourants exigeait que ces derniers souscrivent à
"l'accord" intervenu à la séance de conciliation du 7 mars 1997,
c'est-à-dire pratiquement d'une part qu'ils réalisent un aménagement en vert
sur une longueur de 25 mètres depuis le coin de la serre, avec création d'un
talus, d'autre part qu'ils créent les places de parc au niveau du terrain
naturel selon le PPA, enfin qu'ils mettent hors service l'accès provisoire du
chantier une fois réalisé le chemin devant assurer l'accès définitif depuis le
sud-est, côté Venoge. Dans la mesure où la municipalité a prévu que le permis
délivré serait "automatiquement caduc" si l'accord n'était pas donné,
on est en présence d'une condition résolutoire potestative, ce qui signifie
qu'elle doit respecter les principes définis ci-dessus. Or tel n'est pas le
cas, déjà en ce qui concerne l'exigence de la base légale.
Si les exigences
relatives à l'aménagement en vert et aux places de parc correspondent en gros
aux dispositions prévues par les plans mis à l'enquête en 1993 (et par
conséquent formellement autorisés le 3 novembre 1993), tel n'est pas le cas des
restrictions d'accès, qui contredisent directement l'art. 11 du règlement du
PPA "A l'Haut des Champs". Il s'agit en effet d'une disposition
transitoire qui pose des règles particulières pour la circulation dès l'ouverture
du chantier et jusqu'à la réalisation des extensions 2 et 3. Pendant cette
période, la circulation n'est pas obligatoirement limitée, pour les véhicules
lourds, au chemin public conduisant de l'immeuble des recourants au sud-ouest
jusqu'à la RC 161. Selon la teneur claire de cet article, ce n'est qu'une fois
réalisée la totalité des projets envisagés par les constructeurs que la
circulation des poids lourds doit être limitée à cet axe, les véhicules légers
continuant à bénéficier d'un accès à partir du chemin allant au village. En
l'état donc, l'art. 11 du règlement ne permet pas à la municipalité de
prescrire les restrictions de circulation que l'on a tenté d'imposer aux
recourants lors de la séance du 7 mars 1997. Cela signifie que la condition
dont a été assorti le permis de construire du 22 mars 1997 est dépourvue de
base légale, avec la conséquence que l'on ne pouvait exiger des recourants
qu'ils y souscrivent.
4.                     Dès lors, les
possibilités ouvertes aux recourants par ce permis de construire ne peuvent
être retirées que par le biais de la révocation du permis. Mais, dans la mesure
où une telle portée doit être accordée à la décision attaquée du 9 juillet
1997, force est d'admettre que les conditions d'une révocation ne sont pas
réalisées (sur ces conditions elles-mêmes, voir Droit vaudois de la
construction, 2ème éd. 1994, remarques 7 ad art. 115 LATC). Dans le cas
particulier, le permis de construire a été délivré à l'issue d'une procédure
d'enquête et d'un examen complet du projet, créant par là-même le droit des
recourants de réaliser celui-ci (droit qu'ils ont concrètement utilisé). Seul
un intérêt public prépondérant pouvait justifier dans ces conditions une
révocation mais, s'agissant des accès, cet intérêt public est concrétisé par le
PPA "A l'Haut des Champs" et par son règlement, soit une mesure de
planification adoptée récemment et entrée en force. Dès lors que cette
réglementation permet, jusqu'à la réalisation complète du projet
d'agrandissement des serres, y compris les extensions 2 et 3, l'accès à la propriété
des recourants par la route des Bois, on ne saurait affirmer aujourd'hui que
cette solution est contraire à l'intérêt public, même si elle cause des
inconvénients importants (dégâts causés par les poids lourds à la chaussée et à
ses abords), circonstance qui ne pouvait pas échapper aux autorités lors de
l'adoption du PPA ou de la délivrance du permis de construire en 1993. Il en
résulte qu'une révocation du permis du 22 mars 1997 est exclue et que les
recourants doivent pouvoir réaliser leur projet, tel qu'il est défini par les
plans mis à l'enquête en 1993, avec les modifications résultant de l'enquête
complémentaire de 1997.
5.                     Il reste à examiner le
sort de la cheminée de la chaudière, le déplacement de cette dernière étant
imposé par la modification du projet et la réalisation des quais de chargement
à l'intérieur des serres. La municipalité a envisagé d'autoriser l'installation
de la cheminée à l'extérieur des serres sans enquête, au bénéfice d'une simple
"enquête administrative". Elle y a renoncé ensuite de deux
oppositions formulées, mais n'a pas mis à l'enquête les plans présentés avec
une demande de permis le 29 mai 1997, ni par conséquent délivré l'autorisation.
En fait, le refus de celle-ci découle implicitement de la décision attaquée, qui
est un ordre de réaliser les travaux conformément au permis de construire de
1993. Les recourants ont sur ce point conclu à la délivrance pure et simple de
l'autorisation d'installer la cheminée à l'extérieur des serres,
subsidiairement à ce que l'autorité municipale statue après une mise à
l'enquête.
Toute demande de
permis de construire est mise à l'enquête (art. 109 al. 1 LATC), la
municipalité pouvant toutefois en dispenser les travaux intérieurs, ainsi que
ceux qui n'apportent pas de changement notable à l'aspect du sol et du bâtiment
ou à sa destination et qui ne sont pas de nature à porter atteinte à
l'environnement ou à influer sur la nature ou le volume des eaux à traiter
(art. 111 LATC). La formule potestative utilisée par l'art. 111 LATC ("
La
municipalité
peut
dispenser
...") laisse à l'autorité communale
un certain pouvoir d'appréciation : même lorsque les conditions légales sont
remplies, elle n'est pas tenue d'accorder la dispense. Elle ne saurait
toutefois la refuser sans motif ou pour des raisons étrangères au but de cette
mesure sans abuser de son pouvoir d'appréciation; elle doit au contraire
exercer celui-ci en tenant compte du sens et du but de la norme applicable, le
cas échéant des critères qu'elle retient, ainsi que des principes généraux du
droit tels que l'interdiction de l'arbitraire, le droit à l'égalité de
traitement, le droit à la protection de la bonne foi et le principe de la
proportionnalité (ATF 109 Ia 212; 107 Ia 204; 104 Ia 212 et les références).
Le Tribunal
administratif a jugé que, s'agissant de l'application de l'art. 111 LATC, il
pouvait se substituer à la municipalité et réformer la décision de cette
autorité, conformément à l'art. 54 al. 2 LJPA, sans nécessairement renvoyer
l'affaire à cette dernière. Il peut également compléter ou modifier un permis
de construire accordé en fixant des conditions. Cette solution doit être
retenue de préférence à l'annulation du permis de construire pour des motifs
d'économie de procédure lorsque les modifications qu'il faut apporter au projet
sont minimes (AC 96/262 du 4 juin 1997; AC 96/126 du 7 novembre 1996). A
notamment été considérée comme de minime importance par la jurisprudence, la
suppression partielle d'un mur de soutènement avec réaménagement du talus et
correction du tracé du chemin (AC 96/084 du 26 novembre 1996, approuvé par ATF
1P.12/1997 du 12 août 1997).
En l'espèce, et dans
la mesure où le déplacement de la chaudière, imposé par les modifications
autorisées en mars 1997, n'est pas remis en cause, il est certain que, comparé
à l'importance du projet d'aménagement des serres pris dans son entier,
l'installation de la cheminée à l'extérieur du bâtiment (c'est-à-dire sortant
de la serre par le mur) plutôt qu'à l'intérieur (c'est-à-dire sortant de la
serre par le toit) est une modification de minime importance. Elle n'est pas
contraire au droit matériel, n'apporte qu'un changement très limité à l'aspect
du sol (construction d'un petit socle en béton) et du bâtiment, et n'est pas de
nature à porter atteinte à l'environnement, puisque les émissions de fumée et
de bruit seront exactement les mêmes et sortiront à l'extérieur quasiment au
même endroit.
Dans ces conditions,
imposer une enquête de régularisation n'aurait guère de sens, et le fait que
deux opposants se soient manifestés démontre que l'enquête
"administrative" effectuée a permis aux intéressés de faire valoir
leur droit, ce qui est le but de l'enquête publique. L'installation de la
cheminée à l'extérieur peut donc être autorisée sans autre - ce que la municipalité
avait pratiquement admis initialement - et, conformément au principe énoncé
ci-dessus, le Tribunal administratif réformera la décision attaquée dans ce
sens.
6.                     Le recours doit dans
ces conditions être admis. Un émolument sera mis à la charge de la Commune de
Ferreyres (art. 55 al. 2 LJPA), qui versera en outre des dépens aux recourants.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision du
9 juillet 1997 de la Municipalité de Ferreyres est réformée en ce sens que le
permis de construire du 22 mars 1997 est confirmé et que l'installation de la
cheminée à l'extérieur de la serre, conformément aux plans établis le 26 mai
1997 est autorisée.
III.                     Un émolument
judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune
de Ferreyres.
IV.                    La Commune de
Ferreyres versera aux recourants, solidairement, une indemnité de 1'500 (mille
cinq cents) francs à titre de dépens.
ft/Lausanne, le 18 décembre 1997
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires
de l'avis d'envoi ci-joint.