vd_omni · AC.2006.0127 · 2007-08-10 · fr

GUIGNARD, MOECKLI/Département des infrastructures, CONSEIL COMMUNAL DE LONAY | La réalisation d'un trottoir empiétant sur les fonds privés voisins dans le cadre d'un plan routier nécessite l'étude préalable de variantes afin de respecter le principe de la proportionnalité. Afin de garantir la cohérence de l'action publique, l'organisation des circulations doit également être examinée au stade du projet routier. A défaut d'éléments au dossier (coûts, faisabilité technique) permettant au tribunal d'examiner l'opportunité de ces variantes, le dossier doit être retourné à l'autorité communale.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 10.08.2007 AC.2006.0127

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du
10 août 2007
Composition
M. Pierre Journot, président;
M. Olivier Renaud
et
M. Renato Morandi
, assesseurs ; Mme
Annick Borda, greffière.
Recourants
1.
Laurence GUIGNARD,
à Lonay,
représentée par Laurent TRIVELLI, avocat, à Lausanne,
2.
Aris MOECKLI et Daniel MOECKLI,
à
Lonay, tous deux représentés par Robert LIRON, avocat, à Yverdon-Les-Bains,
Autorités intimées
1.
Département des infrastructures,
représenté par le Service des routes, à Lausanne,
2.
Conseil communal de Lonay,
représenté par Benoît
BOVAY, avocat, à Lausanne,
Objet
plan routier
Recours Laurence GUIGNARD, Aris et Daniel MOECKLI c/
décision du Conseil communal de Lonay du 4 avril 2006 et du Département des
infrastructures du 15 mai 2006 approuvant préalablement l'élargissement du
chemin des Vignes
Vu les faits suivants
A.
Les recourants, Laurence Guignard, d'une part, et Aris et
Daniel Moeckli, d'autre part, sont copropriétaires respectivement des parcelles
n
os
1460 et 1610 de la Commune de Lonay.
Ces deux parcelles contiguës sont situées en bordure
d'un quartier construit de maisons familiales. Le chemin des Vignes, dalle de
béton de 3 mètres de largeur résultant des améliorations foncières, s'étend sur
leur flan nord-ouest. Il se prolonge vers l'ouest sur environ 50 mètres,
franchit le ruisseau brièvement canalisé de La Maraîchère et aboutit enfin à un
croisement routier. De l'autre côté du chemin des Vignes se situe une parcelle colloquée
en zone de verdure et actuellement en nature de champ cultivé.
Le territoire de la Commune de Lonay est régi par un
plan général d'affectation et son règlement approuvés par le Département des
infrastructures le 10 avril 2001. Les parcelles des recourants sont comprises
dans le plan de quartier Roman Dessous approuvé par le Conseil d'Etat le 12
septembre 1986. Elles se situent encore dans le périmètre du plan d'extension
fixant la limite des constructions et des clôtures de la partie ouest des
chemins : de la Clergère - des Vignes - de Grassiaz, approuvé par le Conseil
d'Etat le 29 janvier 1986.
B.
Du 10 décembre 2004 au 18 janvier 2005, la Municipalité de
Lonay a mis à l'enquête publique un projet de réaménagement du chemin des
Vignes sur une longueur d'environ 150 m allant de la parcelle Guignard au
croisement routier précité. Ce projet prévoyait le maintien de la dalle en
béton résultant des améliorations foncières et la réalisation d'un trottoir infranchissable
au sud du chemin existant sur une largeur de 1,50 mètre avec emprise sur les
parcelles privées appartenant notamment aux recourants. Afin de permettre le
croisement des véhicules, deux places d'évitement devaient être réalisées sur
le flan nord du chemin. Ces décrochements impliquaient de mordre sur la parcelle
privée située au nord. Sur le flanc nord du chemin était encore prévu la pose
d'un collecteur d'eaux claires. Ce projet a finalement été abandonné au vu du
non recevoir de la plupart des bordiers.
Du 13 mai au 13 juin 2005, la municipalité a mis à l'enquête
publique un nouveau projet d'élargissement du chemin des Vignes. Ce projet renonce
à la construction des places d'évitement au bénéfice de l'aménagement d'un trottoir
doté d'une bordure franchissable. A l'exception de la suppression d'un léger
décrochement, l'implantation du trottoir reste la même que pour le premier
projet. Sur le flanc nord du chemin est désormais prévue la pose d'une gondole
en béton franchissable reliée au collecteur d'eaux claires.
Le projet a fait l'objet de diverses oppositions et
observations, parmi lesquelles l'opposition des recourants Moeckli du 30 mai
2005 et l'opposition de la recourante Guignard du 9 juin 2005.
Le 27 octobre 2005, le Service des routes a
communiqué à la municipalité la synthèse des déterminations des différents
services. Dans cette synthèse, le Service des eaux, sols et assainissement (ci-après:
SESA) a refusé de délivrer l'autorisation cantonale requise et s'est référée à
son préavis négatif adressé à la municipalité par courrier du 31 mai 2005. Dans
ce courrier, le SESA précisait que la Maraîchère était à l'origine
d'inondations répétées d'un quartier de villas situé en rive gauche du tronçon
corrigé du cours d'eau. Le projet d'élargissement du chemin des Vignes serait à
l'origine d'un débit supplémentaire d'eaux claires dans la Maraîchère et ne
pourrait ainsi qu'aggraver la situation. A l'exception du SESA, les autres
services ont préavisé favorablement au projet.
Par courrier du 22 décembre 2005, le SESA a
finalement préavisé favorablement au projet après qu'une proposition d'étude
préliminaire en vue de résoudre le problème d'inondations de la Maraîchère lui
avait été exposée.
Dans son préavis du 16 janvier 2006, la municipalité
a proposé au Conseil communal de Lonay de décider d'accepter le projet d'aménagement
du chemin des Vignes pour la création d'un trottoir, d'accepter les propositions
de réponses aux opposants et de soumettre le dossier pour approbation au
Département des infrastructures. Lors de sa séance du 4 avril 2006, le conseil
communal a confirmé ce préavis et accepté le projet d'élargissement du chemin
des Vignes.
La municipalité a reproduit cette décision dans un
courrier du 28 avril 2006 adressé aux opposants dans lequel elle se réfère à
une séance de la municipalité du 24 avril 2006.
Le 15 mai 2006, le Département des infrastructures a
décidé d'approuver préalablement le projet d'élargissement du chemin des Vignes
et la construction d'un trottoir franchissable sur le territoire de la Commune
de Lonay. Le 17 mai 2006, le Service des routes a transmis aux divers opposants
une copie de la décision du Département des infrastructures ainsi que la
réponse de la municipalité sur leurs oppositions approuvées par le conseil
communal.
C.
Les recourants Moeckli ont recouru contre la décision du Conseil
communal de Lonay et du Département des infrastructures le 12 juin 2006. Ils
concluent principalement à l'admission du recours, l'approbation préalable du
projet d'élargissement du chemin des Vignes avec construction d'un trottoir
franchissable étant annulée et, subsidiairement, à l'admission partielle du
recours, le dossier étant renvoyé à la municipalité pour complément d'étude et
nouvelle mise à l'enquête dans le sens des considérants.
Le 12 juin 2006, la recourante Guignard a également recouru
contre ces deux décisions. Elle conclut à l'admission du recours, toutes les
décisions prises par la Municipalité de Lonay, le Conseil communal de Lonay et
le Département des infrastructures les 4 avril, 24 avril et 15 mai 2006 étant
annulées.
Par avis du 13 juin 2006, le Tribunal administratif
a octroyé l'effet suspensif provisoire au recours.
Le Service des routes s'est déterminé le 6 juillet
2006 sur les recours et a conclu à leur rejet.
La municipalité a déposé sa réponse au recours le 23
août 2006. Elle y conclut au rejet des recours.
Le tribunal a tenu audience le 14 novembre 2006 à
Lonay en présence de :
1.
Laurence Guignard, recourante, accompagnée de son père, Gérald Dambach,
et assistée de Laurent Trivelli, avocat;
2.
de Daniel et Aris Moeckli, recourants, assistés de Robert Liron,
avocat, et de Valérie Mérinat, avocate-stagiaire;
3.
pour la municipalité, d'Edith Chollet, syndique, de Jean-Charles Détraz
et Irène Agassiz, tous deux municipaux, assistés de Benoît Bovay, avocat, et
David Régamey, avocat-stagiaire;
4.
pour le Service des routes, de Laurent Gerber, juriste, et Lucien
Pavillard, voyer.
A l'audience, la municipalité a produit le plan de
situation du premier projet d'élargissement du chemin des Vignes datant de la
fin 2004. Elle a précisé que les recourants s'étaient également opposés à ce
premier projet, de même que le propriétaire du terrain amont sur lequel
empiétaient les décrochements projetés. Des déclarations de la municipalité, il
semble que ce soit principalement l'opposition du propriétaire amont qui a
conduit à l'établissement du projet dans sa version actuelle.
Interrogée sur les motifs justifiant l'élargissement
du chemin des Vignes, la municipalité a exposé que cette route était
régulièrement empruntée par des promeneurs provenant de l'établissement La
Gracieuse situé à proximité et que sa configuration actuelle n'était pas
satisfaisante sur le plan de la sécurité des piétons. Plusieurs demandes lui
seraient d'ailleurs parvenues pour sécuriser cet axe. Selon la municipalité, un
comptage a révélé le passage de 222 véhicules par jour ouvrable, ce qui
tendrait à démontrer que le chemin n'est pas seulement emprunté par les
bordiers, tel que le prévoit pourtant la signalisation. Une fois le projet
actuel réalisé, la municipalité envisage de continuer la construction du
trottoir plus avant sur le chemin des Vignes.
Afin de réaliser le trottoir projeté, la
municipalité a déclaré qu'elle prévoyait de procéder à une expropriation des
propriétaires des terrains avoisinants. Cette expropriation serait limitée à l'inscription
d'une servitude de passage public. Cette solution est justifiée selon elle par
le fait que le trottoir profite aux habitants.
Sur la question de l'aménagement des circulations
une fois le trottoir réalisé, il n'est pas ressorti une position claire de la
municipalité. L'instauration d'une zone 30 km/h a néanmoins été évoquée.
Le Service des routes a déclaré que, s'agissant d'un
plan routier communal, il s'était borné à examiner la sécurité du projet dans
l'intérêt des habitants sans examiner si d'autres variantes plus opportunes
auraient dû être envisagées. L'aménagement des circulations - tel que la
limitation de la vitesse maximale autorisée - relevant d'une commission
spéciale, il n'avait pas examiné ce point. Selon lui, le projet présenté va
dans le sens d'une plus grande sécurité et est donc favorable aux habitants du
quartier.
Interrogé sur l'existence d'autres possibilités
d'aménagement du chemin des Vignes, le Service des routes a confirmé qu'il
serait techniquement possible de déplacer l'intégralité du projet vers l'amont.
Il a relevé que cette solution entraînerait la pose d'un enrobé bitumineux sur
la partie amont du chemin. Sur le plan technique, il pouvait ne pas être
souhaitable d'accoler béton et enrobé, deux matériaux travaillant différemment.
Selon lui, la solution actuellement projetée a pour avantage d'utiliser la
dalle en béton existante.
Dans l'optique d'un déplacement latéral du projet, le
Service des routes a encore précisé que la largeur du domaine public occupé par
le chemin des Vignes était de quatre mètres, à savoir de la largeur de la dalle
en béton, augmentée de cinquante centimètres de chaque côté.
La recourante Guignard a exposé que la dalle en
béton était selon elle en très mauvais état. De plus, elle est construite en
dévers, ce qui draine l'eau de pluie en direction de sa parcelle. Dans ces
conditions, il conviendrait dans tous les cas de refaire la dalle.
La municipalité a répondu qu'un remplacement complet
de la dalle rendrait l'opération trop coûteuse et qu'il était donc nécessaire
d'utiliser la dalle existante. La municipalité a proposé l'établissement d'un
devis comparatif entre ces solutions.
Selon le Service des routes, le trottoir franchissable
projeté, qui mesure entre six et huit centimètres de haut, suffirait à retenir
l'eau de pluie malgré le dévers.
Les recourants Moeckli ont confirmé qu'ils
s'opposaient à la construction d'un trottoir et ont évoqué la mise en place de
gendarmes couchés pour sécuriser le chemin, en combinaison avec une limitation de
la vitesse maximale à 30 km/h.
Le tribunal a procédé à une inspection locale. Il a
constaté que, depuis la parcelle des Moeckli en direction est, le chemin avait
été élargi sur son côté amont par la pose d'un enrobé bitumineux. La
construction du trottoir entraînera la suppression de la haie située sur la
parcelle Guignard et impliquera un remblayage et un déplacement latéral du
talus existant, le rapprochant ainsi des villas des recourants.
Considérant en droit
1.
Le projet litigieux procède d'une mesure de planification
routière communale. L'art. 13 al. 3 de la loi du 10 décembre 1991 sur les
routes (LR; RSV 725.01) confère au conseil général ou communal la compétence
d'adopter les plans routiers communaux, renvoyant pour le surplus à
l'application par analogie des art. 57 à 62 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement
du territoire et les construction (LATC; RSV 700.11) relatifs à la procédure
d'établissement des plans d'affectation et des plans de quartier de compétence
municipale. L'art. 57 LATC prévoit que le projet est soumis à l'enquête publique
pendant trente jours. Sur la base d'un préavis de la municipalité, le conseil
général ou communal statue ensuite sur les éventuels oppositions et décide de
l'adoption du projet (art. 58 LATC). Le dossier est alors transmis au Service
de l'aménagement du territoire en vue de son approbation par le Département des
infrastructures. Avec un pouvoir d'examen restreint à la légalité, le
département décide de l'approbation préalable du projet: cette décision, notifiée
à la commune et aux opposants, est susceptible d'un recours au Tribunal
administratif (art. 61 LATC). En même temps qu'il notifie sa propre décision,
le département transmet également à chaque opposant la décision communale sur
son opposition. Cette décision est aussi susceptible de recours au Tribunal
administratif (art. 60 LATC).
Comme l'a déjà relevé la jurisprudence (AC.2004.0195
du 19 avril 2005; AC.2004.0098 du 15 mars 2005; AC.2004.0079 du 29 septembre
2004; AC.2002.0181 du 20 décembre 2004), le pouvoir d'examen du Tribunal
administratif est en principe limité au contrôle de la légalité, y compris
l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 let. a de la loi du 18
décembre 1989 sur la juridiction et la procédures administratives [LJPA; RSV
173.36]). Toutefois, les règles de procédure applicables en matière de plans
d'affectation communaux dérogent au principe selon lequel le contrôle de
l'autorité judiciaire ne porte que sur la légalité des décisions. En effet, à
la suite des modifications du 11 février 2003 et du 4 mars 2003 qui affectaient
notamment la LATC, le recours intermédiaire au département cantonal a été
supprimé au profit d'un recours direct au Tribunal administratif. Afin de
respecter l'art. 33 al. 3 let. b de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement
du territoire (LAT; RS 700), qui impose aux cantons de prévoir au moins une
autorité de recours cantonale ayant un libre pouvoir d’examen, le législateur
cantonal a étendu le pouvoir d'examen du Tribunal administratif à l'opportunité
(Bulletin du Grand Conseil [BGC], janvier-février 2003, p. 6565 à 6572 et p.
6567). En conséquence, le pouvoir de cognition du tribunal de céans n'est pas
restreint à la légalité du projet litigieux, mais s'étend à l'examen de son opportunité
(art. 36 let. c LJPA).
En matière de planification, le pouvoir d'examen en
opportunité ne signifie pas que l'autorité de recours puisse se transformer en
autorité d'aménagement (ATF 109 Ib 544, traduit in JdT 1985 I 540). Le Tribunal
administratif ne peut décider si le choix d'une solution est préférable à une
autre qui serait techniquement possible. Selon la jurisprudence, le libre
pouvoir d'examen de l'autorité de recours ne lui permet pas de substituer sa
propre appréciation à celle de l'autorité inférieure: il implique seulement de
vérifier si l'autorité communale a basé sa décision sur un fondement objectif
et est restée dans les limites d'une pesée correcte et consciencieuse de tous
les intérêts à prendre en considération (ATF 112 Ia 271; 110 Ia 52; 107 Ia 38
consid. 3c; 98 Ia 435; AC.2006.0086 du 23 octobre 2006; AC.2004.0195 du 19 avril
2005; AC.2001.0220 du 17 juin 2004).
Le contrôle en opportunité du plan comprend le
contrôle en légalité au moyen duquel l'autorité de recours examine les
différents points faisant l'objet du rapport de l'art. 47 de l'ordonnance du 28
juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1). Il s'agit notamment
de la conformité du plan d'affectation aux buts et principes régissant
l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT). Il y a également lieu de
s’assurer que les principes de planification posés aux art. 2 et 3 OAT sont
respectés (AC.2006.0086 du 23 octobre 2006; AC 2001.0220 du 17 juin 2004).
Parmi ces principes, on trouve la nécessité d'examiner les différentes possibilités
et variantes entrant en ligne de compte (art. 2 al. 1 let. b OAT) et la prise
en considération de tous les intérêts concernés, qu'ils soient publics ou
privés (art. 3 OAT), dans le respect du principe de la proportionnalité.
2.
En l'occurrence, les recourants se plaignent du fait que l'autorité
communale n'a pas procédé à une pesée correcte des intérêts en présence et que
le projet porte une atteinte disproportionnée à leur droit de propriété. Ils
estiment que le projet retenu n'est pas opportun, étant donné que d'autres
possibilités d'aménagement du chemin des Vignes plus adaptées aux besoins de
sécurité n'ont pas été examinées par la municipalité.
Dans un ATF 1P.306/2006 du 11 octobre 2006, le
Tribunal fédéral a rappelé que le classement de tout ou partie d'un terrain
dans un plan d'affectation communal destiné au réaménagement d'une
infrastructure routière représente une restriction au droit de propriété, qui
n'est conforme à l'art. 26 Cst. que si elle repose sur une base légale, se
justifie par un intérêt public suffisant et respecte le principe de la
proportionnalité (art. 36 Cst.; ATF 119 la 362 consid. 3a p. 366 et les arrêts
cités). Ce principe suppose que la mesure de planification litigieuse soit apte
à produire les résultats attendus et que ceux-ci ne puissent pas être atteints
par des mesures moins restrictives. En outre, il interdit toute limitation qui
irait au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et
les intérêts publics et privés qui sont compromis (
ATF 128 II 292
consid.
5.1 p. 297
; 125 I 474
consid. 3
p. 482
; 119 Ia 348
consid.
2a p. 353).
3.
Le tribunal constate d'emblée que le projet d'aménagement
du chemin des Vignes n'a pas fait l'objet d'une étude sérieuse de variantes par
la municipalité. Comme l'ont relevé les recourants dans leurs recours puis à
l'audience, il était en effet permis d'envisager d'autres possibilités
d'aménagement de ce chemin. Outre le statu quo, ont notamment été évoqués un
déplacement de l'entier du projet vers l'amont ou la création d'un cheminement
sinueux. Certes, la municipalité a proposé en novembre 2004 un premier projet
qui a finalement été abandonné. Cependant, ce premier projet n'était pas
fondamentalement différent du projet actuel: il prévoyait une implantation
similaire du trottoir, qui, infranchissable, impliquait la réalisation de deux
places d'évitement. Lorsqu'elle a présenté son second projet, la municipalité
s'est limitée à supprimer ces décrochements. On ne saurait assimiler cette
démarche à une réelle étude de variantes. Compte tenu du fait que le projet querellé
porte atteinte aux intérêts privés des recourants en empiétant sur leurs
parcelles, ils pouvaient légitimement attendre de la municipalité qu'elle
examine s'il existait d'autres aménagements possibles plus respectueux de leurs
droits. Une étude de variantes, impliquant une pesée, d'une part, des intérêts privés
des recourants au respect de leur propriété et, d'autre part, des intérêts
publics au réaménagement du chemin, aurait permis à la municipalité d'adopter
un projet respectant la règle de nécessité qui impose qu'entre plusieurs moyens
adaptés, on choisisse celui qui porte l'atteinte la moins grave aux intérêts
privés.
Outre les aspects ressortant uniquement du plan
routier, le tribunal constate que la municipalité ne semble pas avoir encore examiné
l'organisation des circulations à mettre en place sur le chemin des Vignes (modérateurs
de trafic, limitation de la vitesse maximale autorisée, etc.). Cela empêche
d'examiner le bien-fondé de la décision attaquée. En effet, afin de garantir la
cohérence et l'efficacité de l'action publique, il est nécessaire que tous les
aspects d'un même projet soient examinés par le biais d'une réflexion globale. On
ne peut raisonnablement décider de l'opportunité d'un projet routier sans connaître
au moins les intentions de l'autorité sur l'organisation des circulations.
Lors de la vision locale, le tribunal a encore constaté
que la configuration du chemin des Vignes était semblable jusqu'à l'entrée du
village de Lonay et que le problème de la sécurité des piétons se posaient tout
le long du chemin. La municipalité a d'ailleurs déclaré qu'elle souhaitait à
terme prolonger la construction du trottoir plus avant sur cet axe. Dans ces
circonstances, seule une étude portant sur toute la longueur de la route
permettrait de garantir un aménagement cohérent du chemin des Vignes.
En définitive, le tribunal constate que l'autorité
communale a méconnu les principes de planification les plus essentiels en
s'abstenant de procéder à une étude de variantes, ceci au préjudice de la
recherche d'une solution la plus à même de concilier les différents intérêts en
présence.
En l'état du dossier, le tribunal n'est pas en
mesure de définir avec précision les différentes variantes envisageables et
d'établir si le projet querellé correspond à la solution la plus opportune. A
cet effet, font notamment défaut une expertise de la faisabilité technique et
un devis comparatif. Ce n'est qu'une fois ces éléments connus qu'une prise de
décision pourra intervenir. Dans ces circonstances, il y a lieu d'annuler les
décisions contestées afin que le projet retourne à l'autorité communale qui
s'efforcera d'établir tout nouveau projet dans le sens des considérants.
4.
Les décisions contestées devant de toute façon être
annulées pour les motifs développés au considérant qui précède, le tribunal
s'abstiendra d'examiner les autres griefs invoqués par les recourants.
5.
En conséquence, les décisions Conseil communal de Lonay du
4 avril 2006 et du Département des infrastructures du 15 mai 2006 sont
annulées.
L'autorité communale, dont le projet est rejeté, est
tenue de supporter les frais du recours. Elle doit des dépens aux recourants.
Le Département des infrastructures, qui succombe également, supportera la
moitié des dépens dus aux recourants (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
Les décisions du Conseil communal de Lonay du 4 avril 2006
et du Département des infrastructures du 15 mai 2006 sont annulées.
III.
Un émolument de 1'250 (mille deux cent cinquante) francs
est mis à la charge de la Municipalité de Lonay.
IV.
Des dépens à hauteur de 2'000 (deux mille) francs sont
attribués à Laurence Guignard à la charge pour moitié de la Municipalité de
Lonay et pour moitié du Département des infrastructures.
V.
Des dépens à hauteur de 2'000 (deux mille) francs sont
attribués à Aris et Daniel Moeckli à la charge pour moitié de la Municipalité
de Lonay et pour moitié du Département des infrastructures.
Lausanne, le 10 août 2007
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.