vd_omni · AC.2020.0212 · 2021-08-02 · fr

A.________ /Direction générale du territoire et du logement, Municipalité de Payerne | Recours contre la décision de la DGTL tolérant un bâtiment, ainsi que des places de parc hors zone à bâtir, mais limitant l'usage du bâtiment à un hangar/dépôt à des fins privées et celui des places de parc à des fins privées. La recourante demande que ce bâtiment puisse être utilisé comme écurie, en faisant valoir qu'il abritait des chevaux avant le 1er juillet 1972. Le TF a déjà jugé en 1988 qu'au vu de l'état de cet ancien rural (abandonné depuis plusieurs années au point de tomber en ruine) avant les travaux réalisée en 1987 pour le transformer en dépôt, ce bâtiment ne peut pas bénéficier de la protection de la situation acquise (consid.3). La décision attaquée se rapporte à la situation actuelle; la recourante conserve la possibilité de présenter une demande d'autorisation pour un projet concret à la DGTL, laquelle décidera si le projet respecte le droit fédéral et si les restrictions d'utilisation peuvent être levées (consid.4). Principe de la proportionnalité respecté (consid.5).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 02.08.2021 AC.2020.0212

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
2 août 2021
Composition
M. André Jomini,
président
; Mme Claude-Marie Marcuard et
M. Jacques Haymoz, assesseurs; Mme Marlène Antonioli, greffière.
Recourante
A.________,
à
********, représentée par Me Christian BETTEX, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Direction générale du territoire et
du logement,
à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Payerne,
à
Payerne,
Objet
permis de construire
Recours A._______ c/ décision de la Direction générale du
territoire et du logement du 22 juillet 2020 (travaux réalisés hors de la
zone à bâtir sur la parcelle n
o
5247 au lieu-dit "En Champ
Donzel/Les Saules" à Payerne).
Vu les faits suivants:
A.
A._______ est propriétaire depuis le 20 mai 2003 de la parcelle n
o
5247 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Payerne. Cette
parcelle est classée dans la zone agricole selon le plan général d'affectation
de la commune approuvé par le Conseil d'Etat le 1
er
septembre 1982.
D'une surface de 12'111 m
2
, cette
parcelle supporte trois bâtiments: n
o
ECA 1244 de 100 m
2
,
n
o
ECA 1246 de 167 m
2
et n
o
ECA 1248 de 100 m
2
;
un accès et une place privée de 1'299 m
2
y sont aménagés et le reste
du terrain (10'424 m
2
) est en nature de champs, pâturage.
B.
Le 30 mars 1987, B._______, qui dirigeait une entreprise de
ferblanterie-couverture-appareillage, a acquis cette parcelle. Dans le courant
de l'année, il a aménagé dans la partie ouest du bâtiment n
o
ECA
1246 deux bureaux et un bloc de cuisine et dans la partie est un local sanitaire
sans demander d'autorisation. Il a ensuite demandé un permis de construire pour
régulariser ces travaux, lequel lui a été délivré le 3 mars 1988 par la municipalité,
après que l'autorité cantonale compétente s'agissant des constructions hors zone
à bâtir a donné son accord. Le 19 février 1988, la Commission cantonale de
recours en matière de police des constructions (CCRC) a rejeté le recours
déposé par un tiers contre ce permis de construire. Par arrêt du 6 octobre 1988
(1A.43/1988), le Tribunal fédéral a admis le recours formé par l'Office fédéral
de l'aménagement du territoire (désormais l'Office fédéral du développement territorial
[OFDT]) contre cette décision et annulé cette dernière.
Les passages suivants sont extraits des considérants
de cet arrêt :
"[…]
3 La rénovation de constructions ou d'installations, leur
transformation partielle ou leur reconstruction, peut être autorisée pour
autant que ces travaux soient compatibles avec les exigences majeures de
l'aménagement du territoire (art. 24
[de la loi
fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700)];
art.
81 al. 4
[de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement
du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11)]).
a) L'ampleur des travaux prévus en l'espèce ne permet pas d'envisager
le cas d'une rénovation.
b)
[…]
Selon le projet litigieux, le dépôt reprendrait l'implantation
et le gabarit de l'ancien rural. Hormis cela, et quelques parties secondaires,
tous les éléments en seraient modifiés. Aucune façade ne conserverait son
apparence initiale, en raison de nouvelles ouvertures. Les cloisons intérieures
seraient abattues et le fonds bétonné. Ces transformations toucheraient toutes
les parties essentielles du bâtiment, qui ne contient aucune installation
intérieures qui puisse servir à un dépôt. Tout l'équipement technique serait
neuf, et l'agencement intérieur remanié. Le projet ne maintient l'enveloppe
extérieure que dans ses dimensions, son aspect étant complétement modifié. La construction
prévue n'est donc pas identique à celle qui existe actuellement. L'importance
des mutations envisagées, leur coût, sans commune mesure avec la valeur actuelle
du bâtiment, ainsi que l'ampleur des travaux qu'elles nécessitent, excluent de
considérer le projet comme une transformation partielle.
Au surplus, la construction d'une route asphaltée et d'une aire
de stationnement produirait un effet négatif important sur l'affectation du sol
et l'aspect campagnard des lieux. Elle entraînerait également une charge
supplémentaire pour l'environnement en raison du va-et-vient des véhicules de
service de l'entreprise de l'intimé.
c) La Commission cantonale de recours relève que l'ancien
rural a été partiellement utilisé, et pendant un certain nombre d'années, comme
entrepôt par un fumiste-ramoneur. Elle s'appuie sur ce fait pour estimer que
l'installation d'un dépôt de matériel sanitaire ne représente pas un changement
d'affectation.
L'utilisation antérieure du rural comme dépôt n'a pas été
véritablement établie au cours de la procédure cantonale, aucune pièce du
dossier ne permet en tout cas de considérer ce fait comme prouvé.
Quoiqu'il en soit, le fait que le rural ait déjà servi comme
dépôt de matériel dans le passé ne serait d'aucun secours pour l'intimé, car la
faculté de déroger au régime de zone ne peut être utilisé qu'une seule fois
[…].
Le bâtiment actuel n'ayant plus d'affectation
déterminée, il est impossible d'admettre qu'un rural abandonné depuis plusieurs
années au point de tomber en ruine, puisse être transformé en un dépôt moderne
de ferblanterie-couverture-appareillage sans que cela entraîne un changement de
sa destination.
En conclusion le projet litigieux ne vise ni une transformation
partielle, ni une reconstruction au sens des art. 24 al.
2
LAT
et
81 al. 4 LATC.
4. Une autorisation de construire ne peut être délivrée que si
l'implantation hors de la zone à bâtir est imposée par la destination du bâtiment
et si aucun intérêt public prépondérant ne s'y oppose (art. 21 al. 1 LAT; art.
81 al. 2 LATC). Pour qu'une construction soit imposée par sa destination, il faut
toujours que des raisons objectives – techniques, économiques ou découlant de
la configuration du sol – justifient la réalisation de l'ouvrage projeté à
l'emplacement prévu
[…]
. Un dépôt de
ferblanterie et d'appareillage sanitaires n'est pas imposé par sa destination
en zone agricole
[…]
; il devrait trouver
sa place en zone industrielle
[…]
.
Les deux conditions des articles 21, alinéa 1, LAT et 81,
alinéa 2 LAT étant cumulatives, il n'est pas nécessaire d'examiner si le projet
de l'intimé répond à un intérêt prépondérant
[…]"
.
Suite à cet arrêt, la CCRC a, par prononcé du 9 janvier
1989, annulé les autorisations communale et cantonale délivrées en vue de la
régularisation des travaux entrepris. La remise en état du bâtiment n
o
ECA 1246 n'a toutefois jamais été exigée.
C.
A l'époque où A._______ a acquis la parcelle n
o
5247, une
entreprise de maçonnerie et génie civile louait les bâtiments n
os
ECA 1244 et 1246. Peu après l'achat de la parcelle, l'autorité communale est
intervenue auprès de la propriétaire afin qu'elle exige de sa locataire qu'elle
débarrasse les objets entreposés à l'extérieur du bâtiment n
o
ECA
1246. Le bail a été résilié à fin 2003.
D.
A partir du 1
er
mai 2005, A._______ a loué le bâtiment n
o
ECA
1246 à C.______, ébéniste et artiste peintre. Le locataire a entrepris des
travaux d'aménagements intérieurs dans ce bâtiment. Il a ainsi créé un loft avec
cuisine et deux chambres ainsi qu'un atelier d'ébénisterie avec un espace
sanitaire (WC, lavabo).
Le 22 mars 2012, la municipalité a fait remarquer à A._______
que l'aménagement de l'appartement qu'elle louait dans le bâtiment n
o
ECA 1226 n'avait jamais fait l'objet d'une autorisation. La municipalité lui a
demandé de s'adresser au Service du développement territorial (SDT; désormais
Direction générale du territoire et du logement [DGTL]) pour régulariser cette
situation, ce qu'elle a fait.
Le 11 mai 2012, le SDT a procédé à une inspection
locale. Le 18 juin 2012, il a adressé à A._______ un compte rendu dont sont
extraits les passages suivants:
"
Concernant le
bâtiment ECA n
o
1246
Ce bâtiment selon un plan de 1987 consistait uniquement en une
surface de dépôts. Il a ensuite été transformé sans les autorisations requises
par l'ancien propriétaire M.B._______. Les travaux entrepris ont consisté en
l'aménagement en partie ouest de deux bureaux, d'un bloc de cuisine (évier+plonge)
et dans l'angle est du bâtiment d'un local sanitaire.
L'entrepôt ECA n
o
1246 a été ensuite loué à M. C.______,
ébéniste et artiste peintre, pour un loyer mensuel de 1'260.-, chauffage
compris. M. C.______, bénéficiaire d'une rente AI de 2'300.-, a emménagé dans
ce local en avril 2005. Depuis son arrivée, il a monté une paroi délimitant
l'atelier d'ébénisterie (photos ci-jointes) de l'espace dans lequel il vit et
peint. Cet espace est aménagé en loft avec cuisine et deux chambres dans la
seconde partie du bâtiment (photos ci-jointes). Les sanitaires (WC, lavabo) se
trouvent dans l'atelier d'ébénisterie. Les combles sont accessibles par un
trappon.
Les bureaux, aujourd'hui, transformés en chambres sont illicites
tout comme la transformation de l'entrepôt en local habitable, l'installation
d'un bloc cuisine (évier + plonge), l'installation de chauffage, la réalisation
d'un local sanitaire. Les représentants du SDT expliquent que le changement d'affectation
de l'atelier/dépôt en local d'habitation est soumis à autorisation (art. 103
LATC). Aucune demande préalable n'a été formulée auprès des autorités
cantonales et communales.
[…]
A l'extérieur, M. C._______ a installé trois rangées de
dalles le long de la façade est du bâtiment ECA n
o
1246 ainsi qu'une
terrasse
[…].
Concernant la maison d'habitation ECA n
o
1244,
ses abords et les dépendances
Quatre appartements sont aménagés dans cette maison.
[…]
A l'entrée de la propriété, deux dépendances (est+nord) ont
été construites à une durée indéfinie mais sont certainement très anciennes.
M. D._______ explique quant à lui qu'il s'occupe de
l'entretien des surfaces de prés autour des bâtiments (foin). A la belle
saison, durant deux à trois mois, il place trois poulains sur la parcelle.
[…]
Pour les abriter, il a construit contre la
dépendance est, un couvert supporté par deux poteaux
[…]
Enfin, le pavage autour de la maison a été refait en 2011.
"
Le 28 juillet 2014, A._______ a résilié le bail de C.______
pour le 30 avril 2015.
E.
Le 19 février 2016, A._______ a demandé au SDT si elle pouvait louer le bâtiment
n
o
ECA 1246, car elle avait reçu des demandes d'un club cynologique et
d'un club sportif. Elle a adressé au SDT des photographies du bâtiment n
o
ECA 1246 montrant qu'elle avait procédé en novembre 2015 à la remise en état de
ce bâtiment et de ses abords.
F.
Le 26 avril 2016, le SDT a adressé à A._______ un projet de décision
relative à la remise en état de la parcelle n
o
5247. Il en ressort
que le SDT considérait le bâtiment n
o
ECA 1246 dans son état commet
illicite, mais qu'il tolérait la transformation de cet ancien hangar agricole comme
dépôt à des fins purement privées.
Dans ses déterminations du 30 juin 2016, A._______ a
fait valoir qu'elle devait pouvoir affecter ce bâtiment à un usage de nature
commerciale et le louer.
G.
Le 7 février 2020, A._______ a indiqué au SDT qu'elle désirait louer le
bâtiment n
o
ECA 1246 à une entreprise active notamment dans le domaine
des constructions métalliques et des charpentes, pour qu'elle puisse y entreposer
son matériel.
Le SDT lui a répondu que ce bâtiment situé en zone
agricole ne pouvait pas être mis à disposition de cette entreprise.
H.
Le 13 mai 2020, la DGTL - qui a remplacé le SDT au 1
er
mai
2020 - a adressé à A._______ un projet de décision par courriel, sur lequel A._______
s'est déterminée le 25 juin 2020.
I.
Le 22 juillet 2020, la DGTL a rendu une décision dont le dispositif est
le suivant (chapitre III de la décision):
"A. Travaux tolérés
1.
Le
maintien du bâtiment ECA n
o
1246 dans l'état constaté selon les
prises de vues consignées dans le document intitulé "Annexe décision de la
DGTL de juillet 2020".
2.
L'accès et
les places de parc asphaltées situées à proximité du bâtiment ECA n
o
1246 selon les prises de vue consignées dans le document intitulé "Annexe
décision de la DGTL de juillet 2020".
3.
A l'entrée
de la propriété, les deux dépendances "est et nord" construites à une
date ancienne indéterminée.
B. Remise en état
4.
L'abri érigé
contre la dépendance "est" supporté par deux poteaux doit être supprimé.
C Autres mesures
5.
Un délai
au 30 novembre 2020 est imparti à la propriétaire pour procéder aux mesures de
remise en état ordonnées ci-dessus.
6.
Une séance
de constat sera fixée ultérieurement. La propriétaire devra être présente ou se
faire représenter.
7.
Cette
séance sera conduite par l'autorité communale, laquelle rendra compte à la DGTL
de ce qu'elle aura constaté, en joignant les photographies à son rapport. La
DGTL ne sera pas représentée lors de cette séance de constat.
8.
Une
mention sera inscrite au Registre foncier (art. 44 OAT) indiquant le statut
illicite mais toléré en l'état du bâtiment ECA n
o
1246. Cette
mention précisera que tout logement, activité commerciale, artisanale et de
service y est prohibé. Ce bâtiment ne peut être utilisé qu'en tant que dépôt,
hangar à des fins privées et ne peut être mis en location de tiers. En cas de
démolition volontaire ou accidentelle, il ne pourra pas être reconstruit et les
lieux restitués à l'état naturel de pré-champ (art. 44 OAT).
9.
Une
mention sera inscrite au Registre foncier (art. 44 OAT) indiquant le statut
illicite mais toléré en l'état de l'accès et de la place asphaltée situés à
proximité du bâtiment ECA n
o
1246. Cette mention précisera que toute
utilisation ou occupation de cette place à des fins de dépôt est prohibée. Les
places de parc ne peuvent être utilisées qu'à des fins privées. En cas de
démolition volontaire ou accidentelle, l'accès et les places de parc ne pourront
pas être reconstruits et les lieux restitués à l'état naturel de pré-champ (art.
44 OAT).
"
La DGTL a fixé l'émolument de décision (chapitre IV),
facturé à A._______, à 2'400 francs, en précisant les critères de calcul: 15h
de travail à 160 francs/heure pour étude du dossier (6h), rédaction (8h) et
gestion du dossier (1h).
Dans la motivation (chapitre II), la DGTL a rappelé que
le Tribunal fédéral a considéré dans son arrêt du 6 octobre 1988 que le
bâtiment n
o
ECA 1246 n'avait plus d'affectation déterminée lorsque
la parcelle a été colloquée en zone agricole, puisqu'il s'agissait d'un rural abandonné
qui tombait en ruines. Les travaux effectués en 1987 ne constituaient ainsi ni
une transformation partielle ni une reconstruction. Ils devaient dès lors être
examinés sous l'angle de l'art. 24 LAT, et, comme ils n'étaient pas imposés en
zone agricole par leur destination, ils ne pouvaient pas être régularisés. La
DGTL a ensuite rappelé que A._______ avait procédé à la remise en état des
lieux, notamment en démontant les cloisons ainsi que les éléments de cuisine en
lien avec une utilisation à des fins de logement. La DGTL a considéré que dans
un souci de proportionnalité et à la condition sine qua non que le bâtiment n
o
ECA 1246 ne soit le lieu d'aucun activité quelconque, elle tolérait la
transformation de cet ancien hangar agricole comme dépôt à des fins purement
privées. Elle a précisé qu'il ne pourrait pas être loué à des tiers, mais qu'il
pourrait être mis à la disposition des locataires du bâtiment d'habitation n
o
ECA 1244 pour du rangement.
J.
Le 24 août 2020, A._______ a recouru contre cette décision devant la
Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Elle prend les conclusions
suivantes:
"Principalement
I.
Le recours est admis.
II. Réformer le point 8 du dispositif de la décision du 22
juillet 2020 rendue par la Direction générale du territoire et du logement, en
ce sens que "une mention sera inscrite au Registre foncier (art. 44 OAT)
indiquant le statut illicite mais toléré en l'état du bâtiment ECA n
o
1246. Cette mention précisera que tout logement, activité commerciale,
artisanale et de service y est prohibé. Ce bâtiment peut être toutefois utilisé
conformément à la LAT notamment en tant qu'écurie, dépôt, hangar à des fins privées
et ne peut être mis en location de tiers. En cas de démolition volontaire ou
accidentelle, il ne pourra pas être reconstruit et les lieux restitués à l'état
naturel de pré-champ".
III. Réformer le point 9 du dispositif de la décision du 22
juillet 2020 rendue par la Direction générale du territoire et du logement, en
ce sens que "une mention sera inscrite au Registre foncier (art. 44 OAT)
indiquant le statut illicite mais toléré en l'état  de l'accès et de la place
asphaltée situés à proximité du bâtiment ECA n
o
1246. Cette mention
précisera que toute utilisation ou occupation de cette place à des fins de
dépôts non autorisés par la LAT est prohibée. Les places de parc ne peuvent
être utilisées qu'à des fins privées et agricole. En cas de démolition volontaire
ou accidentelle, il ne pourra pas être reconstruit et les lieux restitués à
l'état naturel de pré-champ".
Subsidiairement
IV. Annuler la décision du 22 juillet 2020 rendue par la
Direction générale du territoire et du logement et renvoyer à l'autorité pour
nouvelle décision au sens des considérants.
"
La recourante fait valoir qu'au 1
er
juillet 1972, le bâtiment n
o
ECA 1246 comprenait une écurie, de sorte
que l'autorité intimée a arbitrairement limité l'usage de ce bâtiment à un
simple hangar agricole pouvant être utilisé comme dépôt à des fins purement
privées, alors qu'il était initialement destiné à détenir des animaux et qu'il
pourrait être à nouveau utilisé comme écurie. Elle ajoute que la mention
s'agissant de l'usage des places de parc qui ne pourraient être utilisées qu'à
des fins privées ne prend pas non plus en compte le fait que le bâtiment n
o
ECA 1246 pourrait être réaménagé en écurie. Elle estime qu'avec l'existence de
telles mentions au registre foncier, un potentiel futur propriétaire, lequel pourrait
être un agriculteur, ne pourrait pas transformer son bâtiment pour qu'il soit
conforme à la LAT, notamment sur la base de l'art. 16a
bis
LAT,
qui traite des constructions et installations pour la détention et l'utilisation
des chevaux.
Dans sa réponse du 28 septembre 2020, la DGTL
conclut principalement à l'irrecevabilité du recours et subsidiairement à son
rejet. Elle fait valoir que les arguments de la recourante s'agissant de la
fonction agricole du bâtiment n
o
ECA 1246 au 1
er
juillet
1972 sont irrecevables dans la mesure où le Tribunal fédéral a constaté dans son
arrêt du 6 octobre 1988 que ce bâtiment était délabré et qu'il n'avait déjà plus
de fonction agricole avant le 1
er
juillet 1972. Elle précise que vu
l'absence de mesures d'exécution cantonales prises à la suite de l'arrêt du Tribunal
fédéral du 6 octobre 1988, elle ne peut actuellement que tolérer le maintien de
ce bâtiment en l'état et requérir l'inscription d'une mention au registre foncier
au sens de l'art. 44 OAT, cette mesure permettant de s'assurer que tout éventuel
acquéreur n'ignore l'illégalité de cette construction. Elle ajoute que la
limitation de l'utilisation du bâtiment illicite en tant que dépôt respecte le
principe de la proportionnalité.
La recourante a répliqué le 30 novembre 2020. La
DGTL a dupliqué le 1
er
février 2021.  La recourante s'est encore
déterminée le 2 mars 2021.
Considérant en droit:
1.
La voie du recours de droit administratif, au sens des art. 92 ss de la
loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36),
est ouverte contre les décisions prises par le service cantonal compétent
(actuellement la DGTL) concernant les constructions hors de la zone à bâtir.
Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l’art. 95 LPA-VD, le recours est
intervenu en temps utile. La propriétaire des installations concernées par la
décision attaquée a manifestement qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD).
Le recours respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79
LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en
matière sur le fond.
2.
Il convient en premier lieu de déterminer l’objet du litige.
a) En procédure juridictionnelle administrative, ne
peuvent être examinés et jugés, en principe, que les rapports juridiques à
propos desquels l'autorité administrative compétente s'est prononcée préalablement,
d'une manière qui la lie sous la forme d'une décision. Dans cette mesure, la
décision détermine l'objet de la contestation qui peut être déféré en justice
par la voie d'un recours. L'objet du litige dans la procédure de recours est le
rapport juridique réglé dans la décision attaquée, dans la mesure où - d'après les
conclusions du recours - il est remis en question par la partie recourante.
L'objet du litige peut être réduit par rapport à l'objet de la contestation. Il
ne peut en revanche s'étendre au-delà de celui-ci (ATF 144 II 359 consid. 4.3
et les réf. cit.; CDAP AC.2019.0251 du 18 novembre 2020).
b) En l'occurrence, la recourante conclut à ce que les
mentions au registre foncier soient complétées en ce sens que le bâtiment n
o
ECA 1246 puisse être utilisé "
conformément à la LAT notamment en tant
qu'écurie
" et l'accès et les places de parc asphaltées situées à
proximité de ce bâtiment puissent être utilisées "
à des fins agricoles
".
La mention au registre foncier trouve son fondement
à  l'art. 44 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT;
RS 700.1), qui est libellé comme il suit:
"
1
L'autorité cantonale
compétente qui octroie une autorisation relative à une construction ou à une
installation hors de la zone à bâtir fait porter au registre foncier les
mentions suivantes concernant le bien-fonds touché:
a. l'existence d'une activité
accessoire non agricole (art. 24b LAT);
b. les conditions résolutoires
auxquelles est subordonné l'octroi d'une autorisation;
c. l'obligation de rétablir l'état
conforme au droit.
2
Elle
peut faire mentionner les autres restrictions du droit de propriété, notamment
les restrictions d'utilisation et les restrictions du droit d'aliéner, ainsi
que les conditions et les charges.
3
L'Office
du registre foncier radie d'office les mentions lorsque le bien-fonds est définitivement
classé en zone à bâtir. Dans les autres cas, il ne peut radier une mention que
lorsque l'autorité compétente a pris une décision constatant que les conditions
qui avaient justifié la mention n'existent plus.
"
En l'occurrence, les mentions prévues par l'autorité
intimée sont fondées plus précisément sur l'art. 44 al. 2 OAT, s'agissant de
restrictions d'utilisation. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, une mention
n'a qu'une portée déclaratoire sur le plan du droit public (TF 1C_486/2015 du 24
mai 2016 consid. 2.1.2 et les références). Les restrictions (ou conditions ou
charges) résultent non pas de la mention au registre foncier, mais d'une
décision administrative (AC.2017.0154 du 30 août 2018 consid. 8 et la réf.cit.;
cf., à propos d'une mention analogue, pour une restriction visant les
résidences secondaires, AC.2013.0231 du 23 décembre 2013, consid. 2e).
Le recours porte dès lors sur la décision de l'autorité
intimée limitant l'utilisation du bâtiment n
o
ECA 1246 à un
hangar/dépôt à des fins privées, ainsi que l'accès et les places de parc situés
à proximité de ce dernier à des fins privées.
c) La recourante ne conteste pas la décision dans la
mesure où elle retient que certains travaux ou ouvrages ne peuvent pas être autorisés
mais sont seulement tolérés, à savoir le bâtiment ECA n
o
1246 ainsi
que l'accès et les places de parc asphaltées situées à proximité de ce bâtiment
et, à l'entrée de la propriété, les deux dépendances "est et nord"
construites à une date ancienne indéterminée. Elle ne s'oppose pas non plus à l'ordre
de remise en état qui prévoit la suppression de l'abri érigé contre la dépendance
"est", ni ne critique le délai pour s'exécuter. Ces éléments ne seront
dès lors pas examinés.
3.
En critiquant les restrictions d'utilisation imposées par la DGTL, en
relation avec la tolérance du maintien de cet ouvrage, la recourante fait valoir
que le bâtiment n
o
ECA 1246 abritait au 1
er
juillet
1972 une écurie, de sorte qu'il devrait pouvoir être réaménagé conformément à
son affectation d'origine.
a) Avec sa duplique, l'autorité intimée a produit
divers documents relatifs au statut du bâtiment n
o
ECA 1246 entre
1900 et son acquisition par le propriétaire de l'entreprise de ferblanterie. Ces
documents ne permettent pas de déterminer comment était utilisé le bâtiment
litigieux en 1972. Cette question n'a toutefois pas d'importance en l'espèce,
puisque le statut de ce bâtiment a été défini par le Tribunal fédéral dans son
arrêt du 6 octobre 1988, lorsqu'il a jugé que les travaux effectués sur ce bâtiment
en 1987 ne pouvaient pas être autorisés. Il ressort en effet clairement des
considérants de cet arrêt que le bâtiment n
o
ECA 1246 est un
ancien rural, qui a été abandonné au point de tomber en ruine jusqu'à ce qu'il
fasse l'objet de travaux en 1987 pour servir de dépôt pour une entreprise de
ferblanterie. Le Tribunal fédéral a considéré que ce bâtiment n'avait plus
d'affectation déterminée, de sorte que les travaux effectués en 1987 ne pouvaient
être qualifiés ni de travaux de rénovation ni de travaux de transformation
partielle.
La garantie de la situation acquise prévue
actuellement à l'art. 24c LAT
ne concerne que les
constructions qui peuvent être utilisées conformément à leur destination (AC.2016.0280
du 23 novembre 2018 consid. 6c; AC.2015.0199 du 25 septembre 2017 consid. 4e).
Or, une construction est réputée pouvoir être utilisée conformément à sa
destination lorsque son propriétaire a prouvé sur la foi de mesures d'entretien
appropriées, qu'il a toujours eu un intérêt à l'utiliser. Cela se traduit par
le fait que sa structure porteuse est en majeure partie intacte.
La
protection de la situation acquise ne s'étend pas aux bâtiments en ruine,
inutilisables et prêts à s'écrouler; il ne faut en effet pas que les ruines
puissent être transformées en constructions nouvelles. La garantie de la
propriété ne confère au surplus aucun droit à réutiliser à des fins de construction
un emplacement où ont déjà été érigés des ouvrages ou à conserver au-delà de sa
durée de vie un ouvrage convenablement entretenu (arrêts du TF 1C_125/2012 et
1C_137/2012 du 30 octobre 2012 consid. 2.1 et les références citées; AC.2019.0197
du 5 juin 2020 consid. 3c; voir aussi Rudolf Muggli, Commentaire pratique LAT:
Construire hors zone à bâtir, 2017, N. 16 ad art. 24c LAT).
En rendant son arrêt, le Tribunal fédéral a
définitivement tranché la question du statut du bâtiment litigieux, à savoir que
ce dernier, au vu de son état avant les travaux de 1987, ne pouvait pas
bénéficier de la garantie de la situation acquise. L'autorité intimée a ainsi, à
juste titre, retenu qu'elle ne pouvait pas autoriser
a posteriori
les
travaux effectués sur le bâtiment n
o
ECA 1246, que ces derniers
soient ceux de 1987 ou des travaux effectués ultérieurement, notamment les aménagements
entrepris par l'ancien locataire de la recourante en 2013 et qui subsisteraient
après les travaux de remise en état de 2015. Comme mentionné au considérant 2,
la recourante ne demande toutefois pas la régularisation (par l'octroi d'une
autorisation selon les art. 24 ss LAT) de ce bâtiment dans son affectation
actuelle, à savoir comme hangar ou dépôt, puisqu'elle conteste uniquement la définition
des conditions d'utilisation.
4.
La recourante demande que ce bâtiment puisse être utilisé conformément à
la LAT, notamment comme écurie.
Une écurie peut, suivant les circonstances, être
conforme à la zone agricole. Aux termes de l’art. 16a
bis
al. 1 LAT, les
constructions et installations nécessaires à la détention de chevaux sont
conformes à l’affectation de la zone et autorisées dans une entreprise agricole
existante au sens de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier
rural si l’entreprise dispose de pâturages et d’une base fourragère provenant majoritairement
de l’exploitation. Par ailleurs, en dehors d'une exploitation agricole, l'art. 24e
al. 1 LAT permet la création d'écuries en zone agricole dans la mesure où il
prévoit que des travaux de transformation sont autorisés dans les bâtiments et
les parties de bâtiments inhabités et conservés dans leur substance s’ils permettent
aux personnes qui habitent à proximité d’y détenir des animaux à titre de loisir
dans des conditions respectueuses.
La recourante ne prétend toutefois pas que ces
conditions seraient remplies, en particulier que des habitants du site ou du
voisinage auraient concrètement le projet de mettre leurs chevaux dans le
bâtiment n
o
ECA 1246. Quoi qu'il en soit, la décision attaquée se
rapporte à la situation actuelle. La DGTL n'avait pas, dans ce cadre, à se
prononcer sur d'éventuels projets de transformation ou de changement
d'affectation du bâtiment, projets qui devraient faire l'objet d'une demande d'autorisation
de construire (AC.2015.0324 du 21 juillet 2016). Autrement dit, la recourante conserve
la possibilité de présenter à la DGTL une demande d'autorisation pour un projet
concret, par exemple pour une utilisation agricole du hangar; en fonction de ce
projet et de l'évolution des circonstances; il appartiendrait alors à
l'autorité cantonale de décider si ce changement d'affectation respecte le droit
fédéral et si les restrictions d'utilisation actuelles peuvent être levées. A
ce stade, il n'y a cependant pas lieu de rendre une décision de principe sur
ces questions.
5.
La recourante conteste la limitation de l'usage du bâtiment à un
dépôt/hangar à des fins purement privées (à l'exclusion de toute activité
commerciale, artisanale ou de bureau).
a) Cette restriction d'utilisation, correspondant à
la situation d'origine du bâtiment, a été ordonnée par la DGTL après qu'elle a
examiné si une mesure plus contraignante devait être prononcée, à savoir un
ordre de démolition.
Selon la jurisprudence,
l'ordre de démolir une construction édifiée sans droit et pour laquelle une
autorisation ne pouvait être accordée n'est en soi pas contraire au principe de
la proportionnalité. L'autorité renonce toutefois à ordonner une telle mesure
si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas
de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de
l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou
encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction
comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 132 II 21
consid. 6). Dans un arrêt récent, postérieur à la décision attaquée (arrêt
1C_469/2019 du 28 avril 2021, destiné à la publication), le Tribunal fédéral s'est
prononcé sur les conditions pour ordonner une remise en état en zone agricole. Il
a rappelé qu'en 1981, il avait fixé
un délai
de péremption de 30 ans pour ordonner une remise en état à l'intérieur de la
zone à bâtir; il a examiné si cette règle devait également s'appliquer aux constructions
illicites en dehors de la zone à bâtir. Il a alors considéré que le droit d'exiger
la remise en état en dehors de la zone à bâtir ne se périmait pas après 30 ans.
Il a en substance rappelé que
l'élimination
des constructions illicites en dehors de la zone à bâtir sert à faire respecter
le principe fondamental de séparation entre les parties constructibles et non constructibles
du territoire. La zone agricole devrait être maintenue libre de tout bâtiment
non agricole ou dont l'affectation n'est pas conforme à la zone. Cet objectif ne
peut pas être atteint si les constructions illicites en dehors des zones
constructibles ne sont pas supprimées, mais sont tolérées pour une durée
indéterminée.
b) En l'occurrence, la DGTL a renoncé à l'ordre de
démolition en tenant compte des circonstances particulières de cette affaire,
relatées de manière détaillée dans la décision attaquée. L'attitude de la recourante,
qui a procédé spontanément à des travaux de remise en état des lieux après l'acquisition
de l'immeuble et qui a assaini le site, a notamment été prise en considération.
La longue période pendant laquelle différents locataires ont pu exercer leurs
activités dans ce bâtiment, qui n'est
de facto
plus en ruine ni
inutilisable, est également un élément déterminant. La DGTL a donc considéré
qu'il était conforme au principe de la proportionnalité de tolérer le maintien du
bâtiment litigieux.
Cette application du principe de la
proportionnalité, qui est en définitive très favorable à la recourante vu la
dernière jurisprudence du Tribunal fédéral, n'a pas à être remise en question.
Dans cette situation, la recourante ne peut pas exiger que des restrictions
d'utilisation moins strictes lui soient imposées. Les restrictions contestées permettent
la conservation d'un bâtiment, au demeurant proche d'autres constructions, sans
en accroître les impacts sur l'environnement (circulation, bruit, etc.). Sur ce
point, le droit fédéral n'a manifestement pas été violé au détriment de la
recourante.
6.
La recourante demande également que l'usage de l'accès et des places de parc
ne soit pas limité à des fins privées, mais puissent être utilisés pour un usage
agricole. Cette demande est liée à l'usage qui est fait du bâtiment n
o
ECA 1246. Comme pour ce bâtiment, il convient de relever que ces installations
ne peuvent pas être en l'état régularisées, mais que, par contre, leur maintien
et leur limitation d'utilisation se justifie tant que le bâtiment n
o
ECA 1246 peut être utilisé comme dépôt/hangar à des fins privées. Si un changement
d'affectation de ce bâtiment est autorisé, par exemple en écurie à chevaux, et qu'il
est ainsi régularisé (cf. supra, consid. 4), le statut de l'accès et des places
de parc sera également réexaminé. En l'état, la décision de l'autorité intimée
n'est toutefois pas critiquable.
7.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours, entièrement
mal fondé, doit être rejeté, ce qui entraîne la confirmation de la décision attaquée.
La recourante, qui succombe, doit supporter les frais
de justice (art. 49 LPA-VD). La DGTL n'ayant pas procédé par l'intermédiaire
d'un mandataire, l'Etat de Vaud n'a pas droit à l'allocation de dépens (art. 55
al. 1 LPA-VD). Il en va de même pour la municipalité, laquelle n'a au
demeurant pas pris de conclusions formelles.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Direction générale du territoire et du logement du 22
juillet 2020 est confirmée.
III.
Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de la recourante.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 2 août 2021
Le président:                                                                                            La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint. Ainsi qu’à l’OFDT/ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),
le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.