vd_omni · GE.2011.0132 · 2012-01-06 · fr

X.________ c/Municipalité de Bex | La compétence municipale de fixer les horaires d'ouverture des magasins doit s'exercer dans le cadre prévu par la loi sur les communes, qui en fait un objet de la police (des moeurs et des activités économiques). Une limitation des horaires d'ouverture ne peut pas être prononcée à titre de sanction, mais seulement pour préserver un bien de police, en particulier la tranquillité nocturne. Annulation de la limitation des horaires d'ouverture du magasin prononcée pour le motif que la nuit, alors que la magasin était fermé, le recourant se serait livré dans l'arrière boutique à des jeux de cartes prohibés.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 06.01.2012 GE.2011.0132

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 6 janvier 2012
Composition
M. Pierre Journot, président; M. Guy
Dutoit et M. Antoine Thélin, assesseurs; Mme Cléa Bouchat Schumacher,
greffière.
Recourant
X.________,
Y.________,
à 1********, représenté par l'avocat
Aba NEEMAN, à Monthey.
Autorité intimée
Municipalité de
Bex,
représentée par l'avocat Minh Son NGUYEN, à Vevey.
Objet
Décision de la Municipalité de Bex du 25
mai 2011 (heures d'ouverture - Y.________)
Vu les faits suivants
A.
X.________ exploite le commerce d'alimentation
Y.________ sis à la Rue Z.________** à Bex. Le 4 mars 2009, la municipalité lui
a écrit ce qui suit:
"Lors de sa séance de lundi soir, la
Municipalité a pris connaissance de votre courrier du 24 février écoulé par
lequel vous lui annoncez l’ouverture d’un kebab à l’emporter dans votre magasin
d’alimentation Y.________, à la rue Z.________**, dès le 20 mars 2009.
Par la présente, nous vous délivrons notre
accord d’exploiter ce commerce d’alimentation et y assortissons les conditions
suivantes:
·
ouverture du lundi au samedi de 08h30 à 22h00;
·
autorisation à bien plaire d’exploiter votre
magasin les dimanches de 10h00 à 20h30 (jours fériés exclus);
·
pas d’engagement de personnel auxiliaire (hormis
votre conjoint et vos enfants pour autant qu’ils soient âgés de plus de 18
ans);
·
obligation d’informer votre clientèle qu’il est
interdit de stationner leur véhicule automobile sur la voie publique à
proximité de votre commerce et que notre Service de police dénoncera les
contrevenants sans autre avertissement;
·
maintien de la propreté autour de votre magasin
(déchets d’emballages éparpillés sur le trottoir);
·
interventions personnelles pour lutter contre le
bruit que certains de vos clients pourraient causer aux heures tardives
·
vente d’alcool interdite."
Suivaient des indications sur
l'autorisation requise pour la pose d'une enseigne.
B.
Un rapport d'intervention intitulé "
découverte d'une maison de jeu
" a été établi par la police municipale de Bex le 9 mai 2011. Les
agents étaient à la recherche d'un salon de jeu clandestin à la suite d'une
dénonciation suscitant des soupçons sur trois établissements. Le 4 mai 2011,
vers 1 h. 05, leur attention a été attirée par de la lumière provenant de
l'arrière-boutique du magasin d'alimentation Y.________. Les agents ont tenté
de pénétrer dans la boutique mais la porte était fermée. Afin d'être sûr que
personne ne se trouvait à l'intérieur, ils ont fait le tour du bâtiment.
Écoutant et observant par un interstice, ils ont entendu et vu dans l'arrière
boutique des personnes jouant aux cartes avec des jetons de couleur. Ils ont
finalement frappé et X.________ est venu leur ouvrir. X.________ a été
interrogé. Il a donné le nom des trois autres joueurs. Tous quatre ont déclaré
par écrit qu'ils ne jouaient pas avec de l'argent. Le rapport fait aussi état
de la découverte d'un petit salon aménagé avec deux écrans tactiles allumés
devant servir comme jeu de hasard non autorisés et d'une autre place de jeu
installée avec un écran tactile et trois cartes munies d'un code-barres.
Fouillant X.________, la police a découvert dans ses poches plusieurs liasses
de billets de banques suisses pour un montant de 17'410 francs (X.________ s'en
est déclaré propriétaire en rapport avec son magasin) et 142 tickets
codes-barres de 20 à 200 francs pièce. Sous la rubrique "
remarques
", le rapport de police indique encore que l'entretien de
l'établissement souffre d'un certain manquement à l'hygiène, notamment en
raison du sang coagulé maculant le fond du congélateur et des viandes mises
dans des sacs plastiques non prévus pour les denrées alimentaires. Le Service
de salubrité publique a été renseigné sur cet état de fait.
C.
Le 25 mai 2011, la Municipalité de Bex a rendu
la décision suivante:
"A la suite de la découverte d’un
tripot dans votre commerce d’alimentation et à l'appui du rapport de
dénonciation de son Service de police pour infraction aux dispositions légales,
la Municipalité a décidé de retirer l’horaire préférentiel qu’elle vous
concédait dans son autorisation du 4 mars 2009.
En conséquence et en vertu de l’article 102
du Règlement de Police de la commune de Bex, nous fixons l’ouverture du magasin
d’alimentation Y.________
·
du lundi au jeudi de 08h30 à 18h30;
·
le vendredi de 08h30 à 20h00;
·
le dimanche et les jours fériés, fermeture
obligatoire.
Enfin, nous vous rappelons que la vente
d’alcool est interdite et que vous devez observer avec plus de rigueur, les
mesures d’hygiène des produits alimentaires périssables mis en vente dans votre
magasin. Les exigences exprimées ci-dessus sont indépendantes des directives
que la Police cantonale du commerce prononcera dans le cadre des activités
clandestines que vous avez développées dans votre négoce."
Cette décision a été adressée, sous
pli recommandé, à l'adresse suivante:
"Y.________
M. X.________
Rue Z.________**
1880 Bex"
Selon les renseignements postaux
(Track and Trace), le pli a été "avisé pour retrait" le 26 mai 2011,
il est revenu à l'office de retrait/distribution le même jour. Faute de retrait
à l'échéance du délai de garde (le 3 juin 2011 selon l'annotation manuscrite de
La Poste sur l'enveloppe), le courrier a été retourné à son expéditeur le 6
juin 2011. Le même jour, la décision a été réexpédiée à l'adresse du domicile
de X.________ (rue A.________++ à 1********) en courrier prioritaire.
D.
Par acte du 1
er
juillet 2011,
X.________ (ci-après: le recourant) a recouru, par le biais de son conseil,
auprès du Chef du Département de l'économie du canton de Vaud, en concluant,
principalement, à l'annulation de la décision du 25 mai 2011 et au maintien des
horaires d'ouverture fixés par la décision du 4 mars 2009, et subsidiairement,
à l'annulation de la décision du 25 mai 2011 et au renvoi de la cause à la
Municipalité de Bex pour nouvelle décision.
E.
Le 7 juillet 2011, le Chef de la Police
cantonale du commerce a décliné sa compétence et transmis le dossier à la cour
de céans. Il constatait que le recours ne portait pas sur une décision rendue
en application de la loi du 31 mai 2005 sur l'exercice des activités économiques
(LEAE; RSV 930.01) ou de la loi du 26 mars 2002 sur les auberges et les débits
de boissons (LADB; RSV 935.31) et que la Municipalité de Bex n'avait pas obtenu
délégation de compétences au sens de l'article 7 LADB.
F.
Par mémoire de réponse déposé le 22 août 2011,
la Municipalité de Bex (ci-après: l'autorité intimée) a, par l'intermédiaire de
son avocat, conclu au rejet du recours. Elle invoque aussi son irrecevabilité,
jugeant le pourvoi tardif.
G.
Par lettre du 9 septembre 2011, l'autorité
intimée a requis la production d'un arrêt du Tribunal fédéral dont faisait état
un article de presse paru dans le quotidien 20Minutes, le 7 septembre 2011,
dans les termes suivants:
"Le Tribunal fédéral a confirmé hier le
montant du séquestre opéré après une descente de police dans un tripot vaudois,
le 4 mai dernier. Les agents avaient suspecté une partie illégale de poker dans
l'arrière-boutique d'une épicerie-snack du Chablais. Ils avaient découvert et
confisqué des coupures d'une valeur totale de 17'410 francs dans les poches du
gérant".
H.
Dans un courrier du 14 novembre 2011, le
recourant a contesté l'appréciation de la Municipalité quant au caractère
tardif du recours.
I.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Il sied en premier lieu de statuer sur
l'éventuelle tardiveté du recours soulevée par l'autorité intimée.
a) Conformément à l'art. 44 al. 1
de la loi vaudoise sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), les
décisions sont notifiées à leurs destinataires sous pli recommandé ou par acte
judiciaire. Le recours au Tribunal cantonal s'exerce dans les 30 jours dès la
notification de la décision (art. 95 LPA-VD). Le délai est réputé observé
lorsque l'écrit est remis à l'autorité, à un bureau de poste suisse ou à une
représentation diplomatique ou consulaire suisse, au plus tard le dernier jour
du délai (art. 20 al. 1 LPA-VD).
Conformément à la jurisprudence
constante du Tribunal fédéral relative au principe de la réception (qui reste
valable même après l'abrogation de l'ancienne Ordonnance sur les postes [arrêt
du TF 1P.369/2000 du 24 juillet 2000 consid. 1b]), un acte judiciaire, notifié
par pli postal recommandé, est tenu pour remis à son destinataire non seulement
au moment où celui-ci le reçoit effectivement, mais déjà lorsque cet envoi se
trouve dans sa sphère d'influence et qu'il est à même d'en prendre connaissance
(ATF 117 V 131  consid. 4a). Ainsi, un envoi recommandé qui n'a pas pu être
distribué est réputé notifié le dernier jour du délai de garde de sept jours
suivant la remise de l'avis d'arrivée dans la boîte aux lettres ou la case
postale de son destinataire (ATF 134 V 49 consid. 4; 130 III 396 consid.
1.2.3), pour autant que les lois cantonales de procédure ne contiennent pas de
dispositions contraires concernant tant les notifications faites selon le droit
fédéral que celles faites selon le droit cantonal (ATF 109 Ia 15 consid. 4 et
arrêt du TF 1C_171/2011 du 26 mai 2011 consid. 2.1). Cette jurisprudence ne
s'applique que si son destinataire devait s'attendre, avec une certaine
probabilité, à recevoir une communication des autorités, ce qui est le cas
chaque fois qu'il est partie à une procédure pendante (ATF 134 V 49 consid. 4;
130 III 396 consid. 1.2.3; 119 II 147 consid. 2). Lorsque les conditions d'une
notification fictive sont réalisées, cette notification est censée avoir lieu
le septième jour du délai de garde quand bien même il ne s'agirait pas d'un
jour ouvrable (ATF 127 I 31 consid. 2b), de sorte que le premier jour du délai
de recours est le huitième jour à compter de l'échec de la notification.
b) La décision de la Municipalité
du mercredi 25 mai 2011 a été communiquée sous pli recommandé au recourant à
"
Y.________, M. X.________
" à
la rue
Z.________
◊◊
à 1880 Bex bien que le commerce qu'exploite le recourant soit au
numéro ** de ladite rue. Le recours du 1
er
juillet 2011 le relève en
ajoutant que la notification aurait dû avoir lieu à son domicile à la Rue
A.________ et non au magasin: il conteste pour ce motif la validité de cette
notification. Il n'est cependant pas nécessaire de statuer sur ce grief. En
effet, selon les renseignements postaux (Track and Trace), le pli a été
"avisé pour retrait" le 26 mai 2011, il est revenu à l'office de
retrait le même jour et il a été retourné à son expéditeur le 6 juin 2011.
Comme l'indique l'annotation manuscrite sur la lettre recommandée, le délai de
garde venait à échéance le vendredi 3 juin 2011. La fiction de la notification
de la décision peut donc être arrêtée à cette date. Le pourvoi a été déposé le
1
er
juillet 2011, soit moins de 30 jours après réception de la
notification, si bien que le délai de recours est respecté (art. 95 LPA-VD).
2.
Le Tribunal examine d'office et librement sa
compétence (arrêt GE.2008.0209 du 9 décembre 2008 consid. 1). Lorsqu'une partie
adresse en temps utile à une autorité incompétente, le délai est réputé
sauvegardé et, dans ce cas, l'autorité saisie à tort atteste la date de
réception (art. 20 al. 2 LPA-VD).
En l'espèce, le recours a été
déposé auprès du Chef du Département de l'économie. Il se réfère à la voie de
recours des art. 7 al. 2 LADB et 92 LEAE qui prévoient que les décisions
communales peuvent faire l'objet d'un recours adressé au département.
Conformément à l'art. 7 al. 1 LPA-VD, le Chef de la Police cantonale du
commerce a transmis la cause à la cour de céans en exposant que la décision
attaquée n'a pas été rendue en application de la loi du 31 mai 2005 sur
l'exercice des activités économiques (LEAE; RSV 930.01) ou de la loi du 26 mars
2002 sur les auberges et les débits de boissons (LADB; RSV 935.31), et que la
commune de Bex ne dispose pas d'une délégation de compétence au sens de l'art.
7 LADB. En effet, on ne se trouve pas en présence d'une autorisation de
compétence communale au sens de la LEAE (en particulier, des art. 67 à 73 LEAE
relatifs aux commerces d'occasion ou distributeurs automatiques) ni d'une
décision communale fondée sur une délégation au sens de l'art. 7 LADB.
A défaut d'autres dispositions
légales prévoyant la voie d'un recours administratif, seul le recours de droit
administratif devant la cour de céans est ouvert (art. 92 al. 1 LPA-VD) et le
recours doit être considéré comme recevable.
Il résulte de ce qui précède que le
pourvoi formé par le recourant est recevable et il y a lieu par conséquent
d'entrer en matière sur le fond.
3.
La décision attaquée restreint les heures
d'ouverture précédemment imparties au recourant par la décision municipale
antérieure du 4 mars 2009 fixant les heures d'ouverture du commerce jusqu'à
22h00 du lundi au samedi et les dimanches de 10h00 à 20h30. Il s'agit d'une
restriction de la liberté économique du recourant.
a) Selon l'art. 27 de la
Constitution fédérale (Cst.; RS 101) la liberté économique est garantie (al.
1); elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à
une activité économique lucrative privée et son libre exercice (al. 2). Selon
la jurisprudence du Tribunal fédéral (pour un exemple récent: 2C_399/2010 du 28
juillet 2010), cette liberté protège toute activité économique privée, exercée
à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (ATF
131 I 333 consid.
4 p. 339; 128 I 19 consid. 4c/aa p.
29; 125 I 267 consid. 2b p. 269, 276 consid.
3a p. 277,
322 consid. 3a p. 326). Elle régit notamment la question des heures d'ouverture
des commerces (pour un exemple: ATF 2C_978/2010 du 24 mai 2011).
Conformément à l'art. 36 al. 1
Cst., toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base
légale; les restrictions graves doivent être prévues par une loi; les cas de
danger sérieux, direct et imminent sont réservés. Toute restriction d'un droit
fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un
droit fondamental d'autrui (art. 36 al. 2 Cst.) et proportionnée au but visé
(art. 36 al. 3 Cst.).
Selon la jurisprudence (pour un
exemple récent: 2C_268/2010 du 18 juin 2010), sont autorisées les mesures de
police, les mesures de politique sociale ainsi que les mesures dictées par la
réalisation d'autres intérêts publics (ATF 125 I 322 consid. 3a p. 326). Se
justifient notamment par un intérêt public les mesures qui tendent à
sauvegarder la tranquillité, la sécurité, la santé et la moralité publiques, de
même que celles qui visent à prévenir les atteintes à la bonne foi en affaires
par des procédés déloyaux et propres à tromper le public (ATF 119 Ia 41 consid.
4a p. 43 et la jurisprudence citée). Sont en revanche prohibées les mesures de
politique économique ou de protection d'une profession qui entravent la libre
concurrence en vue de favoriser certaines branches professionnelles ou
certaines formes d'exploitation (ATF 125 I 209 consid. 10a p. 221, 322 consid.
3a p. 326 et la jurisprudence citée).
b) Dans le canton de Vaud, l'art. 2
al. 2 de la loi sur les communes du 28 février 1956 (LC; RSV 175.11) énumère
les attributions et tâches propres des communes. Cette disposition y range les
mesures propres à assurer l'ordre et la tranquillité publique, ainsi que la
salubrité publique (art. 2 al. 2 let. d LC).
Les attributions de la municipalité
sont régies par les art. 41 ss LC. L'art. 42 LC prévoit ce qui suit:
Art. 42 LC
Les attributions des municipalités
s'exercent dans les limites déterminées par les lois et par les règlements
communaux. Elles concernent spécialement:
1.   l'administration des services publics, y compris celle des
services industriels;
2.   l'administration des biens communaux (voir art. 44),
l'administration du domaine public et des biens affectés aux services publics;
3.   la nomination des fonctionnaires et employés de la commune, la
fixation de leur traitement et l'exercice du pouvoir disciplinaire (voir art.
4, ch. 9);
4.   les tâches qui leur sont directement attribuées par la
législation cantonale.
L'art. 43 définit ensuite l'objet
de la "police". Il a la teneur suivante:
Art. 43 LC:
Dans les limites des compétences de la
commune, la police a pour objet :
1.   la sécurité, l'ordre et le repos publics, savoir, entre autres:
a.   la protection des personnes et des biens,
b.   la police des spectacles, divertissements et fêtes,
c.   la police des établissements publics et des débits de boissons
alcooliques,
d.   la police de la circulation,
e.   les mesures relatives à la divagation des animaux ;
2.   le service du feu ;
3.   la salubrité, savoir, notamment:
a.   le contrôle des denrées alimentaires et des objets usuels ainsi
que des abattoirs,
b.   les mesures générales relatives à l'hygiène et à la santé des
hommes et des animaux,
c.   les mesures relatives à la propreté des voies et places
publiques ;
4.   la police des inhumations, des incinérations et des cimetières ;
5.   la police des moeurs ;
a.   le contrôle de toutes les activités commerciales temporaires ou
ambulantes,
b.   la police des foires et marchés,
c.   la protection du travail,
d.   l'ouverture et la fermeture des magasins,
6.   la police de l'exercice des activités économiques, soit
notamment :
a.   les activités commerciales temporaires ou itinérantes,
b.   la police des foires et marchés,
c.   la protection du travail,
d.   l'ouverture et la fermeture des magasins,
e.   le commerce d'occasions,
f.    l'indication des prix,
g.   les appareils à paiement préalable ;
7.   le recensement et le contrôle des habitants, la police des
étrangers, la délivrance des actes d'origine, la tenue du rôle des
électeurs ;
8.   la police des constructions et la surveillance des
chantiers ;
9.   la police rurale ;
10. les mesures à prendre en cas de sinistres causés par les forces
naturelles ;
11. la délivrance des déclarations, attestations et permis.
Il faut comprendre que la
"police" au sens de cette disposition constitue, d'après l'exposé des
motifs du Conseil d'Etat relatif à la loi sur les communes (BGC 1955, 30 août
1955, p. 824), l'un des services publics dont l'art. 42 ch. 1 LC cité ci-dessus
place l'administration dans la compétence de la municipalité.
Ainsi, l'ouverture et la fermeture
des magasins relèvent de la compétence de la municipalité, à la fois au titre
de la police des moeurs et au titre de la police de l'exercice des activités
économiques (art. 43 ch. 5 let. d et ch. 6 let. d LC).
4.
Selon l'art. 94 LC, les communes sont tenues
d'avoir un règlement de police qui n'a force de loi qu'après avoir été approuvé
par le chef de département concerné.
Le règlement de la commune de Bex,
adopté par la Municipalité le 26 octobre 1982, par le Conseil communal le 8
juin 1983 et par le Conseil d'Etat le 26 juin 1985 contient les dispositions
suivantes:
"
CHAPITRE VII: DE LA POLICE DU
COMMERCE
Art. 99 - Police du commerce
La Municipalité veille à l'application de la
loi sur la police du commerce.
(...)
Art.102 - Ouverture des magasins
La fixation de la durée et de l'horaire
d'ouverture des magasins est de la compétence de la Municipalité.
CHAPITRE IX: DES ETABLISSEMENTS PUBLICS
Art. 107 - Champ d'application
Tous les établissements pourvus de patentes
ou de permis spéciaux pour la vente en détail et la consommation de boisson,
ainsi que pour la vente à l'emporter, sont soumis aux dispositions du présent
règlement.
Art. 108 - Heures d'ouvertures
a) les établissements publics ne peuvent
être ouverts qu'à partir de 06h00; ils doivent être fermés à 24h00 les
vendredis et samedis, et à 23h00 les autres jours;
b) les établissements nocturnes (dancing)
sont soumis à une autorisation spécifique.
Art. 109 - Prolongation d'ouverture
Toute demande de prolongation d'ouverture
est soumise à l'autorisation et aux taxes fixées par la municipalité (…)"
Dans sa réponse au recours,
l'autorité intimée soutient que les heures d'ouverture applicables au commerce
du recourant sont définies à l'art. 108 du règlement communal et que l'art. 102
de ce règlement fournit à la municipalité la base légale permettant à la
municipalité de prendre ou de modifier une décision portant sur l'ouverture et
la fermeture d'un commerce d'alimentation.
L'art. 108 du règlement communal
invoqué par l'autorité intimée ne concerne que les établissements visés à son
art. 107, à savoir les établissements publics (selon le titre du chapitre IX)
pourvus de patentes ou de permis spéciaux pour la vente en détail, la
consommation de boisson, ainsi que pour la vente à l'emporter. Or, le magasin
d'alimentation du recourant ne tombe pas sous le coup de l'art. 2 LADB qui
définit le champ d'application de cette loi. En particulier, il n'y a pas de
consommation sur place de mets ou de boisson (art. 2 let. b LADB) ni de vente
de boissons alcooliques à l'emporter (art. 2 let. d LADB). L'exploitation de ce
magasin n'est pas non plus une activité soumise à autorisation au sens de
l'art. 4 LEAE, qui vise notamment les guides de montagnes, les ventes aux
enchères, le courtage matrimonial, etc. On rappellera d'ailleurs que selon la
jurisprudence du Tribunal administratif,
l'exploitation
d'un tel magasin n'est pas soumise à autorisation communale, la loi ne
réservant que l'inscription au registre des commerçants (arrêt
GE.2000.0116 du 21 novembre 2000). Ce dernier arrêt a été rendu sous
l'empire de l'ancienne loi
du 18 novembre 1935 sur la
police du commerce mais il n'en va pas autrement depuis l'entrée en vigueur de
la nouvelle loi sur l'exercice des activités économiques du 31 mai 2005: comme
le relèvent les travaux préparatoires, la LEAE prévoit seulement la tenue d'un
registre des entreprises (art. 7 ss LEAE). Le registre des entreprises a un but
d'intérêt public et de statistique (BGC 17 mai 2005 p. 258, rapport de la
commission). Il n'a qu'une portée déclaratoire et ne constitue en rien la base
d'un régime d'autorisation. Le registre des entreprises se distingue
précisément du registre des autorisations (art. 17 LEAE). Le Grand Conseil a
même refusé que (comme le prévoyait le projet du Conseil d'Etat) les communes
puissent prélever un émolument pour le tenue du registre des entreprises (BGC
17 mai 2005 p. 332 s., 360 s. et 410).
Ainsi, le magasin du recourant
n'est assujetti à aucune patente ou autorisation cantonale ou communale. Il ne
tombe pas dans le champ d'application de l'art. 107 du règlement communal et il
n'est donc pas soumis aux heures d'ouverture de l'art. 108 de ce règlement.
Seul l'art. 102 pouvait servir de base légale à l'autorité intimée.
5.
L'art. 102 du règlement communal prévoit que la
fixation de la durée et de l'horaire d'ouverture des magasins est de la
compétence de la Municipalité. Cette disposition ne fixe aucune règle sur la
manière dont la municipalité doit exercer sa compétence de fixer ces horaires.
Il est douteux que l'art. 102 du
règlement communal de police soit suffisamment précis pour que la municipalité
puisse effectivement imposer des horaires aux commerçants. En effet, imposer un
horaire d'ouverture est une restriction de la liberté économique qui doit
reposer sur une base légale, conformément à l'art. 36 al. 1 Cst cité ci-dessus.
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, cette base légale doit être
suffisamment et raisonnablement précise, au service de la réserve de la loi, de
la sécurité du droit et de l'égalité de traitement dans l'application du droit.
Du point de vue de la sécurité du droit en particulier, cela implique qu'il
doit être possible d'en prévoir les conséquences et de les anticiper (ATF 136 I
87, consid. 3.1).
La jurisprudence cantonale a considéré
que les autorisations délivrées par la municipalité pour permettre à certains
commerces d'ouvrir au-delà de l'horaire habituel doivent être qualifiées de
décisions administratives, par conséquent sujettes à recours, mais elle a aussi
constaté que la fixation de l'horaire d'ouverture ordinaire constitue un acte
de nature normative (GE.2004.0017 du 9 juin 2004). Il paraît donc nécessaire
qu'un règlement soit adopté par la municipalité et qu'il soit soumis à
l'approbation de l'autorité cantonale, puisqu'il confère des droits ou obligations
aux autorités ou aux particuliers les uns à l'égard des autres au sens de
l'art. 94 al. 2 de la loi sur les communes.
On peut toutefois laisser ouverte
la question de savoir si l'art. 102 du règlement communal de police constitue
une base légale suffisante. En effet, la décision attaquée doit de toute
manière être annulée pour les motifs qui suivent.
6.
A première vue, la décision attaquée, du 25 mai
2011, se présente comme une sanction infligée au recourant "à la suite de
la découverte d'un tripot" dans son commerce et "pour infractions aux
dispositions légales". Selon la réponse de l'autorité intimée, la décision
attaquée répond à un motif d'intérêt public, plus précisément d'ordre public;
la simple violation, même à une seule occasion, d'une disposition légale,
constituerait une atteinte à l'ordre public, cette atteinte consistant en
l'occurrence dans le fait, attesté par divers indices même si aucune
condamnation n'a encore été prononcée, d'avoir organisé un tripot dans le
commerce d'alimentation.
a) Il est exact que certaines
autorisations de police peuvent être retirées ou limitées en cas de violation
de certaines dispositions légales. Cependant, de telles sanctions doivent être
prévues par la loi et en général, la loi en prévoit le prononcé en cas de
violation des dispositions légales qui sont en rapport avec l'autorisation de
police concernée ou avec des contributions publiques correspondantes. Ainsi en
va-t-il par exemple du permis de conduire, qui peut être retiré en cas
d'infraction aux règles de la circulation routière (art. 16a ss LCR ), ou du
permis de circulation, qui peut être retiré pour défaut de paiement des taxes
sur les véhicules (art. 16 al. 4 LCR). À défaut d'une disposition légale
prévoyant expressément une limitation temporaire ou durable des horaires
d'ouverture à titre punitif, la municipalité ne peut pas prononcer de telles
mesures.
La compétence municipale en matière
d'horaire d'ouverture doit s'exercer dans le cadre prévu par la loi sur les
communes, qui en fait un objet de la police des moeurs et des activités
économiques (art. 43 ch. 5 let. d et ch. 6 let. d LC). Comme le relève la
jurisprudence, la réglementation des heures d'ouverture et de fermeture des
magasins relève d'une tâche traditionnelle de police locale qui tend avant tout
à assurer la tranquillité notamment nocturne des habitants (ATF 97 I 509 ss
consid. 4b; arrêt AC.1999.0136 du 28 décembre 2001 consid. 2b).
En l'espèce, rien n'indique (et
l'autorité intimée ne le prétend pas) que la sécurité ou la tranquillité publiques
seraient menacées par les horaires d'ouverture initialement fixée par la
municipalité dans sa décision du 4 mars 2009.
b) C'est d'ailleurs à tort que dans
sa réponse au recours, l'autorité intimée soutient que le recourant n'aurait
pas respecté cet horaire. En effet, au moment de l'intervention de la police,
le magasin était fermé et les policiers ont dû faire le tour du bâtiment pour
parvenir à observer, par un interstice, ce qui se passait non pas dans le
magasin, mais dans l'arrière-boutique. On ne peut pas non plus soutenir que les
trois joueurs présents avec le recourant étaient des clients du magasin
d'alimentation venus là pour faire des achats. L'autorité intimée expose
d'ailleurs que ces personnes étaient venues pour une partie de cartes, relevant
qu'à son avis cette partie n'était pas simplement amicale, mais qu'elle visait
à pratiquer des jeux de hasard prohibés.
c) Toujours selon la réponse de
l'autorité intimée, la mesure respecterait le principe de proportionnalité
parce qu'elle n'empêche pas le recourant d'exploiter son commerce
d'alimentation selon le "régime habituel" mais lui retire simplement
l'horaire "préférentiel" accordé par décision du 4 mars 2009.
Selon la jurisprudence du Tribunal
fédéral (par exemple
1C_90/2010 du 28 avril 2010
), le
principe de la proportionnalité exige
qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle
de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins
incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant
au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les
intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens
étroit, impliquant une pesée des intérêts; ATF 135 I 176 consid. 8.1 p. 186; 126
I 219 consid. 2c et les arrêts cités).
Comme indiqué plus haut, la
municipalité ne peut pas sanctionner n'importe quelle violation supposée d'une
disposition légale par une restriction punitive de l'horaire d'ouverture d'un
magasin. Par ailleurs, la mesure contestée n'est pas conforme aux différents
aspects du principe de proportionnalité. À supposer qu'il s'agisse d'éviter (ce
que l'autorité intimée ne soutient pas) que des jeux d'argent soient organisés
dans l'arrière-boutique du magasin, la limitation de l'horaire d'ouverture de
ce dernier n'est pas de nature à réaliser cet objectif. En effet, on ne conçoit
guère que le recourant puisse simultanément servir ses clients dans le magasin
et, dans l'arrière-boutique, participer à une supposée partie de poker,
activité qui nécessite vraisemblablement une intense présence psychologique et
intellectuelle. Au reste, quoi qu'il en soit des caractéristiques du jeu qui
étaient en cours ce soir-là, les faits découverts par la police ne sont pas
plus en rapport avec le magasin d'alimentation que s'ils s'étaient déroulés
dans un autre local privé. Enfin, une restriction des heures d'ouverture du
magasin n'est pas de nature à empêcher le recourant de rester dans son
arrière-boutique en dehors des heures d'ouverture pour s'y livrer à des
activités quelconques, qu'elles soient licites ou pas. Ainsi, il est douteux
qu'il existe un rapport raisonnable entre le souci d'éviter le déroulement de
jeux interdits (objectif que la municipalité ne prétend d'ailleurs pas viser)
et l'entrave à l'activité économique du recourant. En définitive, la décision
attaquée sort du cadre des mesures de police que la loi sur les communes place
dans la compétence de la municipalité. L'arrêt sur lequel l'autorité intimée
s'appuie pour fonder son argumentation (GE.2006.0183 du 4 janvier 2007) diffère
largement de la présente affaire puisqu'il était question d'un retrait de
l'autorisation d'exercer et d'exploiter un établissement public par le
Département de l'économie fondé la clause d'ordre public visée à l'art. 60 al.
1 let. a LADB, inapplicable en l'espèce.
7.
Le recours est ainsi admis et la décision
attaquée annulée. La Commune de Bex qui succombe supportera les frais de
justice (art. 49, 91 et 99 LPA-VD) et devra au surplus verser des dépens au recourant
qui a procédé par l'intermédiaire d'un avocat (art. 55, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité de Bex du 25 mai
2011 révoquant l'autorisation délivrée le 4 mars 2009 est annulée.
III.
Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à
la charge de la Commune de Bex.
IV.
La Commune de Bex versera à X.________ une
indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 6 janvier 2012
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.