vd_omni · GE.2020.0039 · 2020-10-02 · fr

A.________/Le Chimiste cantonal, Le Chimiste cantonal | Recours d'un producteur tessinois contre une décision par laquelle le Chimiste cantonal a interdit la commercialisation d'un vin sous l'appellation d'origine contrôlée (AOC), au motif que ce vin a été édulcoré, en violation de la législation tessinoise. Quelle soit considérée comme une restriction de la liberté économique des producteurs de vin ou comme une mesure étatique d'une autre nature, l'interdiction d'édulcoration des vins AOC suppose une base légale, laquelle n'existait pas expressément dans l'ancienne législation tessinoise encore applicable en l'espèce. Admission du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 02.10.2020 GE.2020.0039

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
2 octobre 2020
Composition
M. Guillaume Vianin, président; M. Etienne Poltier, juge suppléant; M. Roland Rapin, assesseur.
Recourante
A.________,
à ********,
Autorité intimée
Le Chimiste cantonal,
à Epalinges,
Autorité concernée
Le Chimiste cantonal,
à Bellinzona.
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision du Chimiste cantonal du 13
février 2020
Vu les faits suivants:
A.
Les faits de la cause concerne la vendange 2017 ; le vin en cause a
été encavé par la A.________ et il est commercialisé sous l’appellation
d’origine contrôlée « ******** », comme vin provenant du Tessin.
Le producteur précité a admis avoir procédé à une
édulcoration du vin en question en date du 7 mai 2019, soit la veille de la
date à laquelle ce produit a été mis en bouteille.
B.
Le 8 septembre 2019, les services du contrôle des denrées alimentaires
du canton de Vaud, Office de la consommation, ont procédé à un prélèvement sur
le vin en question, dans un commerce sis à ********. Divers éléments ont été
vérifiés, l’un d’entre eux étant jugé non conforme (il a trait au rapport
glucose/fructose). A teneur de la décision prise à la suite de ce contrôle le 3
décembre 2019, «
l’analyse de la distribution des sucres montre que ce
vin a été édulcoré après vinification par des sucres fermentescibles non
fermentés
» ; or, toujours selon la décision, l’édulcoration en
cause est interdite pour les vins d’appellation d’origine contrôlée
(ci-après : AOC) du canton du Tessin (référence est faite à l’art. 27 du
Regolamento sulla viticoltura dell 8 luglio 2015 du canton du Tessin). On cite
ci-après quelques éléments du dispositif de cette décision :
« 2. La commercialisation du lot de cette marchandise
sous la dénomination « OAC du Tessin » est interdite : le vin
doit être déclassé en vin de pays. Ceci avec effet immédiat.
3. Elucider les causes de cette non-conformité et mettre en
place ou modifier votre concept auto-contrôle afin de veiller, dans le cadre de
votre activité, à ce que les marchandises soient conformes aux exigences
légales au sens de l’article 26 de la Loi fédérale sur les denrées alimentaires
et les objets usuels (LDAI, RS 817.0).
[…]
5. Restent réservées les mesures que pourrait prendre le
chimiste cantonal du for […].
L’inexécution des mesures notifiées ci-dessus constitue une
infraction pénale punissable de l’amende en application de l’art. 292 du Code
pénal suisse. »
Dite décision constitue une
« contestation » au sens de l’art. 33 LDAI.
C.
Par acte remis à la Poste le 3 janvier 2020, A.________ a formé
opposition à l’encontre de la contestation précitée ; elle a fait valoir
en substance que l’édulcoration de vin AOC n’est pas interdite dans le canton
du Tessin.
Par décision du 13 février 2020, le Chimiste
cantonal vaudois a rejeté cette opposition. A la forme, il a considéré que
celle-ci était irrecevable pour cause de tardiveté. Sur le fond, le Chimiste
cantonal, qui relève s’être coordonné avec son homologue tessinois, considère
que l’édulcoration d’un vin AOC au Tessin est interdite. La décision confirme
ainsi l’interdiction de commercialisation du vin en cause dans le canton de
Vaud.
Le dossier révèle qu’il y a eu des contacts entre le
Chimiste cantonal vaudois et son homologue tessinois; un échange de courriels est
en effet intervenu après le prononcé de la décision précitée. On note
d’ailleurs que le Chimiste cantonal tessinois a apporté quelques nuances à
l’approche de  son collègue vaudois, sans que cela remette en cause le
bien-fondé de la mesure prise.
D.
Agissant par acte du 14 mars 2020, A.________ (la recourante) a recouru
auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP)
à l’encontre de la décision précitée du 13 février 2020 ; ce recours
critique successivement le constat d’irrecevabilité de l’opposition et la
solution retenue sur le fond. La recourante conclut sur cette base à
l’annulation de la décision attaquée, ainsi que de la décision de l’Office de
la consommation, avec suite de frais et dépens.
Dans sa réponse au recours du 19 mai 2020, le
Chimiste cantonal, a conclu à son rejet. Appelé en cause comme autorité
concernée, le Chimiste cantonal tessinois s’est prononcé dans le même sens dans
une détermination du même jour.
La recourante a déposé une réplique en date du 16
juin 2020, dans laquelle elle maintient ses conclusions. Les autorités intimée
et concernée, pour leur part, ont renoncé à déposer une duplique.
A la suite d’un complément d’instruction, l’Office
fédéral de la sécurité alimentaire a produit l’annexe 2 de l’ancienne
Ordonnance du Département fédéral de l’intérieur du 29 novembre 2013 sur les
boissons alcooliques, dont il sera question plus bas.
E.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
La décision attaquée retient que l’opposition formée le 3 janvier 2020 contre
la contestation du 3 décembre 2019 est irrecevable, pour cause de tardiveté.
a) Dans ses dispositions réglant les voies de droit,
la LDAl prévoit une procédure d'opposition relative aux décisions concernant
les mesures et les certificats de qualité (art. 67 LDAl). L’opposition doit
être adressée à l’autorité de décision et vise donc à faire reconsidérer la
décision. Le délai pour former opposition est de dix jours (art. 70 al. 1
LDAl). Certaines décisions relèvent d’autorités fédérales, auquel cas la
procédure obéit aux dispositions de la procédure fédérale (art. 68 LDAI) ;
d’autres décisions, comme en l’espèce, relèvent de la compétence des autorités
cantonales et obéissent dès lors aux règles de procédure cantonales (voir la
note marginale de l’art. 69 LDAI) ; en outre, selon cette disposition, il
appartient au canton d’instituer une autorité de recours, compétente pour
statuer sur les contestations portant sur les décisions rendues sur opposition
prises par leurs organes d’exécution.
b) En l’occurrence, la « contestation » de
l’Office vaudois de la consommation du 3 décembre 2019 a été communiquée à la
recourante sous pli simple ; elle a été transmise également au laboratoire
cantonal tessinois. Ce dernier a reçu cette communication, comme en atteste le
dossier, en date du 23 décembre 2019 seulement. La recourante indique l’avoir
reçue à la même date et aucun élément du dossier ne permet de retenir une autre
solution. Il en découle que l’opposition à cette contestation est intervenue
dans le délai légal de 10 jours, reporté au 3 janvier, soit après les féries de
fin d'année. L’opposition a donc été formée en temps utile et était ainsi recevable.
c) Au surplus, il n'est pas douteux que le recours  a
été formé en temps utile, puisqu’il l’a été le 14 mars 2020, contre la décision
du 13 février précédent. Le délai de recours de 30 jours, fixé par l’art. 70
al. 2 LDAI est ainsi respecté. Il convient donc d’entrer en matière.
2.
a) La LDAI poursuit divers objectifs ; elle a notamment pour but de
protéger la santé du consommateur des risques présentés par les denrées
alimentaires et les objets usuels qui ne sont pas sûrs. Elle tend également à
protéger le consommateur contre les tromperies relatives aux denrées
alimentaires et aux objets usuels (art. 1 let. a et c LDAI). Elle s’applique à
toutes les étapes de la production, de la transformation et de la distribution,
y compris à la production primaire, dans la mesure où celle-ci est destinée à
la fabrication de denrées alimentaires ou d’objets usuels (art. 2 al. 2 LDAI).
En vertu des dispositions – voir notamment art. 14 –
de l’ordonnance fédérale du 16 décembre 2016 sur les denrées alimentaires et
les objets usuels (ODAIOUs; RS 817.02), cette règlementation s’applique aux
boissons, celles-ci faisant l’objet d’une ordonnance spécifique (ordonnance du Département
fédéral de l’intérieur du 16 décembre 2016 sur les boissons ; RS
817.022.12). L’article premier de ce texte, qui définit le champ d’application
de celui-ci, précise qu’il s’applique aux boissons alcooliques et notamment aux
vins (art. 1 al. 1 let. g ch. 2).
Le Conseil fédéral, sur la base à la fois de la loi fédérale
du 29 avril 1998 sur l’agriculture (Loi sur l'agriculture, LAgr; RS 910.1) et
de la LDAI, a adopté une ordonnance du 14 novembre 2007 sur la viticulture et
l’importation de vin (Ordonnance sur le vin; RS 916.140). Cette ordonnance
précise notamment l’art. 63 de la Loi sur l’agriculture. Cette disposition
prévoit en effet que les vins sont classés en trois catégories : vins
d’appellation d’origine contrôlée (AOC) ; vins de pays ; vins de
table. Plus concrètement, les art. 21 ss de l’Ordonnance sur le vin définissent
les conditions que doit remplir un vin pour bénéficier de l’appellation
d’origine contrôlée (AOC). L’art. 21 a la teneur suivante:
"
1
Par vin d’appellation d’origine contrôlée
(AOC) on entend un vin désigné par le nom d’un canton ou d’une aire
géographique d’un canton.
2
Les cantons fixent les exigences applicables aux
AOC ; celles-ci doivent prévoir :
a. une délimitation de l’aire
géographique dans laquelle le raisin au minimum est produit;
[…]
f. une liste des méthodes de
vinification autorisées;
[…]."
Quant à l’art. 27, il
prévoit le déclassement des vins AOC dans une classe inférieure, lorsque le vin
en cause ne satisfait pas à l’une des exigences relatives aux vins AOC. La
désignation des lots de raisins, des moûts et des vins déclassés est adaptée en
conséquence (al. 1).
b) Le litige a trait
en l’occurrence à la méthode de vinification autorisée ; en substance, la
recourante a procédé à une édulcoration de son produit avant la mise en
bouteille ; les autorités intimée et concernée considèrent que ce procédé
n’est pas admissible pour un vin de la catégorie AOC, ce que conteste la
recourante.
aa) Les art. 21 et 27
de l’Ordonnance sur le vin ont été cités plus haut. Cette règlementation est complétée
par les art. 72 ss de l’Ordonnance sur les boissons. Parmi ces dispositions, l’art.
72 et l’appendice 11 (dans sa teneur en vigueur jusqu'au 30 juin 2020) de
l’annexe 9, auquel renvoie l’art. 72, disposent ce qui suit:
« Section 2 Pratiques et traitements œnologiques
Art. 72         Pratiques et traitements admis
Les produits visés dans le présent
chapitre ne peuvent être élaborés ou traités qu’au moyen des pratiques et
traitements œnologiques énumérés à l’annexe 9, sous réserve des art. 73 et
74.
Appendice 11 de l'annexe 9
Limites et conditions pour l’édulcoration des vins
1. L’édulcoration
du vin n’est autorisée que si elle est effectuée à l’aide d’un des produits
suivants ou de plusieurs d’entre eux:
a.    moût de raisins,
b.    moût de raisins concentré,
c.    moût de raisins concentré
rectifié.
2.  Elle
n’est autorisée qu’au stade de la production et du commerce de gros.
3. Le titre
alcoométrique volumique total du vin en cause ne peut pas être augmenté de plus
de 4 % vol. ».
Au surplus, le règlement tessinois (Regolamento
sulla viticoltura déjà cité) disposait ce qui suit à son art. 27, sous la note
marginale « Tecniche di vinificazione » (disposition faisant partie
du chapitre deux "Vini DOC - Condizioni di produzione, termini et loro
uso") :
«
1
I procedimenti di vinificazione sono
disciplinati dalle disposizioni dell’Ordinanza del DFI sulle bevande alcoliche
del 29 novembre 2013 e dal Codice delle buone pratiche enologiche
svizzere. »
Ce règlement ne comportait ainsi aucune indication
expresse portant sur l’édulcoration des vins et plus spécialement
l’édulcoration des vins AOC.
bb) L’Ordonnance sur le vin a fait l’objet d’une
révision importante le 31 octobre 2018, avec effet au 1
er
janvier
2019. On cite ici deux extraits de la novelle, le premier concernant
l’édulcoration des vins suisses AOC, le second arrêtant le régime transitoire
applicable :
« Art. 27c            Édulcoration des vins suisses
d’appellation d’origine contrôlée
L’édulcoration des vins suisses d’appellation d’origine
contrôlée (AOC) est interdite. Les cantons peuvent autoriser l’édulcoration des
vins AOC aux conditions fixées en vertu de l’appendice 11 de l’annexe 9 de
l’ordonnance du DFI du 16 décembre 2016 sur les boissons.
[…]
Art. 48b   Disposition transitoire relative à la modification
du 31 octobre 2018
Les vins suisses d’appellation d’origine contrôlée (AOC)
obtenus à partir de raisins des années 2018 et antérieures doivent satisfaire
aux exigences en matière d’édulcoration fixées dans l’ancien droit fédéral et
les anciens droits cantonaux. »
Comme le permet le nouvel art. 27c précité, le
canton du Tessin a autorisé l’édulcoration des vins AOC en ajoutant un alinéa 8
à l’art. 27 du Regolamento sulla viticoltura, dont la teneur est la
suivante :
«
8
L’edulcorazione dei vini DOC è autorizzata
fino ad un massimo di 8 g/l. di zucchero, unicamente con mosto d’uva
concentrato e mosto d’uva concentrato e rettificato.»
La modification de l'art. 27 est entrée en vigueur
le 1
er
janvier 2020.
3.
a) En l'occurrence, le recours a trait au vin produit à partir de la
vendange 2017. Il en résulte que les dispositions de la novelle de l’Ordonnance
sur le vin ne sont pas applicables, pas plus que l’art. 27 al. 8 du règlement
tessinois précité. Ainsi, seules les dispositions de la règlementation
antérieure, en vigueur jusqu’au 1
er
janvier 2019, sont applicables,
même si l’édulcoration ici en cause a eu lieu en mai 2019.
b) Il en découle que les nouveaux textes ne peuvent
guère être invoqués pour cerner la réponse à apporter à la question litigieuse,
à savoir : le vin en cause, s’il est édulcoré, peut-il ou non bénéficier
de l’appellation AOC ? Les Chimistes cantonaux relèvent que cette question
n’était pas traitée de manière suffisamment claire dans l’ancien droit, ce qui
a justifié l’adoption de la règle nouvelle de l’art. 27c de l’Ordonnance sur le
vin. Désormais, l’édulcoration des vins AOC est interdite; il faut néanmoins réserver
une règlementation cantonale contraire.
Pour ce qui est du régime antérieur, le droit
positif ne fournissait pas de réponse expresse. De l'avis des Chimistes
cantonaux, la solution était la même : afin de garantir la qualité des
vins AOC, le procédé de l’édulcoration du vin était selon eux interdit, sous
réserve d’une disposition cantonale expresse.
c) C’est la thèse que conteste la recourante et
qu’il convient de vérifier maintenant. Comme indiqué plus haut, la réponse doit
résulter de l’interprétation des textes antérieurs à la novelle du 31 octobre
2018, entrée en vigueur le 1
er
janvier 2019.
Sur la base de l’art. 21 de l’Ordonnance sur le vin,
le canton du Tessin prévoyait, à l’art. 27 al. 1 du règlement topique, que les
méthodes de vinification étaient réglées par les dispositions de l’ordonnance
du Département fédéral de l’intérieur sur les boissons alcooliques du 29
novembre 2013 (laquelle a été abrogée et remplacée par l’ordonnance précitée du
16 décembre 2016 sur les boissons) et par le Code des bonnes pratiques
œnologiques suisse.
L’art. 72 de l’Ordonnance sur les boissons renvoie,
pour les pratiques et traitements œnologiques admis, à l’annexe 9 de dite ordonnance ;
l’appendice 11 de cette annexe, déjà cité, indique, de manière générale
(c'est-à-dire sans distinguer entre les vins AOC et les vins des autres
catégories), les limites et les conditions à respecter pour l’édulcoration des
vins. Quant à l’Ordonnance sur les boissons alcooliques du 29 novembre 2013, elle
comportait une réglementation identique : son art. 7 prévoyait que les
vins ne pouvaient être élaborés ou traités qu’au moyen des pratiques et
traitements œnologiques énumérés dans l’annexe 2 de celle-ci ; cette
dernière autorisait, sous chiffre 45, l’édulcoration à des conditions,
précisées à l’annexe 11, identiques à celles prévues dans le cadre de
l’actuelle ordonnance sur les boissons (sous une réserve : l'édulcoration était
possible sans limitation du titre alcoolémique à une augmentation de plus de 4
% vol., comme le prévoit le nouveau texte).
La réglementation tessinoise en vigueur en 2019
renvoyait ainsi à une ordonnance fédérale abrogée. On laissera ouverte ici la
question de savoir si un tel renvoi reste valable, malgré l’abrogation du texte
visé, ou si le renvoi doit être converti, en ce sens qu’il vise désormais la
nouvelle réglementation de l’ordonnance sur les boissons, qui l’a
remplacé : la solution est en effet pour l'essentiel la même, puisque les
dispositions en cause des deux ordonnances autorisent dans des conditions très
semblables l’édulcoration des vins.
L'examen de ces différentes normes ne permet donc pas
de dire que l’édulcoration des vins, sous le régime antérieur, était interdite
en présence de vins AOC. En tous les cas, une interprétation littérale ne
permet pas une telle conclusion.
d) Pour les Chimistes cantonaux, l’art. 21 de
l’Ordonnance sur le vin avait une portée impérative. Ainsi, les cantons
devaient prévoir une liste des méthodes de vinification autorisées ; en
l’absence d’une mention expresse dans leur législation, autorisant par exemple
l’édulcoration de vins AOC, une telle méthode devait être tenue pour interdite.
La recourante le conteste en se référant à l’art. 27
al. 1 du règlement tessinois ; pour elle, le renvoi de cette disposition
cantonale à l’art. 72 de l’Ordonnance sur les boissons alcooliques et à son
annexe 9 permettait au contraire de conclure que l’édulcoration des vins, même
de la catégorie AOC, était autorisée.
e) En somme, les Chimistes cantonaux entendent
interpréter le règlement tessinois en ce sens que le renvoi à l’Ordonnance sur
les boissons alcooliques ne permettait que l’édulcoration des vins ordinaires,
à l’exclusion des vins AOC. Depuis l'entrée en vigueur de la novelle, la
question ne se pose plus, puisque l’art. 27c de l'Ordonnance sur le vin
comporte une interdiction expresse de l’édulcoration des vins AOC, sous réserve
des dispositions cantonales; s’agissant du Tessin, le règlement déjà cité (art.
27 al. 8) règle désormais expressément la question en permettant à certaines
conditions l’édulcoration des vins AOC.
La comparaison des textes antérieurs à ceux de la
novelle montre cependant la voie à suivre. L’interdiction d’édulcoration des
vins AOC peut être considérée soit comme une restriction de la liberté
économique des producteurs de vins, soit comme une mesure étatique d’une autre
nature; quoi qu’il en soit, cela suppose une base légale (respectivement à
teneur de l’art. 36 ou de l’art. 5 Cst.), laquelle existe désormais.
Auparavant, tel n’était pas le cas; les textes antérieurs ne comportaient pas
une telle interdiction; à tout le moins n’était-elle pas expresse. Surtout, si
l’on admet, ce qui n’est guère discutable, que l’édulcoration des vins telle
que prévue par l’Ordonnance sur les boissons alcooliques de 2013,
respectivement par l’Ordonnance sur les boissons de 2016, était visée par le
renvoi de l’art. 27 al. 1 du règlement tessinois, force est d’en conclure que
cette méthode de vinification était autorisée auparavant (et elle le sera à
l’avenir à certaines conditions aussi). On note d’ailleurs que le Chimiste
cantonal tessinois n’a fait état d'aucun précédent ou cas de sanction prise à
l’encontre de producteurs de vins AOC qui auraient recouru à des méthodes
d’édulcoration du vin.
f) Même si les préoccupations des Chimistes
cantonaux sont compréhensibles – le législateur les a d'ailleurs reprises à son
compte à une date récente –, il n’est en définitive pas possible de retenir que
l'ancienne réglementation, encore applicable en l'espèce, interdisait l’édulcoration
des vins AOC provenant du vignoble tessinois.
4.
Les considérants qui précèdent conduisent à l’admission du recours.
Le présent arrêt sera rendu sans frais (cf. art. 49
LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens à la recourante qui a procédé
sans le concours d’un mandataire professionnel (cf. art. 55 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du Chimiste cantonal du 13 février 2020 est réformée, en ce
sens que l’opposition à la décision prononcée par l’Office de la consommation
relative au rapport 19-VD-38373 est admise ; la décision du 13 février
2020 est annulée pour le surplus.
III.
Il n’est pas prélevé de frais judiciaires.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 2 octobre 2020
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral de l'agriculture (OFAG).
Le recours au Tribunal administratif fédéral, 9023
Saint-Gall (article 33 lettre i de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal
administratif fédéral [LTAF - RS 173.32], en relation avec l’article 166 alinéa
2 de la loi fédérale du 29 avril 1998 sur l’agriculture [LAgr - RS 910.1])
s'exerce aux conditions des articles 44 et suivants de la loi fédérale du 20
décembre 1968 sur la procédure administrative (PA - 172.021). Il doit être
interjeté dans les trente jours suivant la notification de l'arrêt. Le mémoire
de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.
Le recours en matière de droit public au Tribunal
fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14) s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Il doit être interjeté dans les trente jours suivant la notification de
l'arrêt. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve et être signé. Les
motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les
pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour
autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.