vd_omni · GE.1996.0114 · 1997-12-12 · fr

SOCIETE COOPERATIVE MIGROS c/Municipalité de Montreux | La reconnaissance du caractère touristique du "Marché de Noël" de Montreux ne signifie pas pour autant que la Soc. coop. Migros sert à l'exercice d'activités à proprement parler touristiques, leur vocation principale étant à l'évidence de satisfaire les besoins courants de la population locale. Cela étant, une dérogation au principe de l'interdiction d'occuper les travailleurs le dimanche n'est pas possible en vertu de l'art. 41 OLT II. Admission du recours néanmoins au regard du principe de l'égalité de traitement.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 12.12.1997 GE.1996.0114

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 12 décembre 1997
sur le recours interjeté par la
Société Coopérative Migros Vaud,
ch. du
Devent, 1024 Ecublens, représentée pour les besoins de la présente procédure
par Me Lucien Masmejan, avocat à Lausanne,
contre
la décision de la
Municipalité de Montreux
du 11 décembre 1996 lui interdisant d'ouvrir sa succursale de Montreux les
dimanches 15 et 22 décembre 1996, de 14h00 à 18h00.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: Mme I. Guisan,
présidente; Mme V. Jaccottet Sherif et Mme D. Thalmann, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     En 1995, les
commerçants de Montreux ont instauré un "Marché de Noël", foire qui a
donné lieu à l'ouverture dominicale de divers commerces en application du règlement
communal du 1er octobre 1983 sur les jours et les heures de fermeture des
magasins, approuvé par le Conseil d'Etat le 20 mai 1983 (ci-après: le
règlement). En octobre 1996, tous les milieux intéressés par l'ouverture
dominicale des magasins au mois de décembre 1996 se sont réunis à l'initiative
du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce, Service de
l'emploi (ci-après: le département). Par correspondance du 9 octobre 1996
adressée notamment au syndic de la Commune de Montreux, le département a
rappelé qu'il appartenait aux commerçants de démontrer le caractère touristique
prédominant de leur entreprise au mois de décembre également, "
en
apportant des preuves indiscutables du caractère touristique prépondérant et du
lien qui existe entre l'ouverture des commerces et l'événement touristique créé
à proprement parler
". Il précisait que "
les éléments
d'appréciation doivent être fondés sur des faits objectifs et vérifiables pour
que le régime d'exception prévu pour les commerces à vocation touristique
puisse être reconnu au sens des art. 41 ss de l'Ordonnance d'application no 2
de la loi fédérale sur le travail
".
B.                    Le 13 novembre 1996, la
Société industrielle et commerciale de Montreux (ci-après : SICOM) a présenté
au département une requête tendant à obtenir l'autorisation d'ouvrir ses
magasins les dimanches 15 et 22 décembre 1996 pour le "Marché de
Noël".
C.                    Le 10 décembre 1996, le
département a adressé à la SICOM une lettre dont le contenu était notamment le
suivant :
"...
3.-      Le
Marché de Noël s'inscrit dans cette perspective aux yeux des commerçants
montreusiens qui en ont pris l'initiative. A l'instar d'autres manifestations
touristiques similaires en Europe, ils entendent en faire un événement
touristique. Grâce à un marketing large s'opérant avec la collaboration d'un
autocariste connu, la distribution de papillons en trois langues par les
Chemins de fer fédéraux (800'000 exemplaires), à la publication de dépliants, à
divers articles promotionnels paraissant dans la presse, à une campagne
d'affichage, à la publication d'un programme et à diverses autres mesures de
promotion, ils entendent attirer à Montreux pendant le Marché de Noël qui est
prévu du 6 au 24 décembre 1996 un grand nombre de touristes en séjour ou
excursionnistes.
4.       Le
shopping constitue un élément du produit touristique. La demande présentée par
la Sicom concerne la totalité des commerces situés sur le territoire de la
commune de Montreux, sans distinction entre genres de commerce par rapport à
leur fonction touristique. Selon les compléments d'information fournis,
"il n'existe pas, dans une cité dont la fonction économique générale est
le tourisme, de distinction possible entre commerce à vocation touristique et
commerce remplissant d'autres besoins ou fonctions". Selon les requérants,
"si on voulait appliquer de manière étroite cette différenciation, qui
s'avérerait très rapidement fortement arbitraire, on devrait considérer comme
touristiques les seuls kiosques ou magasins de souvenirs, alors que tout le
reste ne pourrait s'assimiler à une activité touristique. Cette vue des choses,
outre son caractère étroit et irréaliste, nie qu'un des créneaux importants du
tourisme actuel et justement le tourisme d'affaires lié au shopping ... De
plus, vous n'ignorez pas que plusieurs commerces sont multifonctionnels et l'on
voit difficilement comment il serait possible de différencier dans un
assortiment commercial, les produits à caractère touristique, donc susceptibles
de répondre aux critères étroits préévoqués, d'autres articles qui ne le
seraient".
5.       ...
[les syndicats] concluent en indiquant que Montreux peut organiser librement
son Marché de Noël mais sans que des grands magasins tels que ABM ou encore des
magasins d'appareils ménagers ou de radio-TV n'invoquent la vocation touristique
de leurs commerces pour occuper leur personnel sans autorisation ce jour-là.
...
Dans
ce contexte, considérant également qu'il ne dispose guère de moyens pour
effectuer d'autres investigations plus approfondies le Service de l'emploi,
respectivement l'inspection cantonale du travail considère :
1)       Grâce
à la requête de la Sicom du 14 novembre 1996, la vocation touristique  de
Montreux, localité située en région touristique, est démontrée pour le Marché
de Noël 1996 ayant lieu du 6 au 24 décembre 1996 compte tenu du marketing
promotionnel extrêmement large entrepris pour cet événement.
2)       Les
magasins situés sur le territoire de la commune de Montreux qui satisfont aux
besoins du tourisme, au sens des articles 41 et suivants OLT 2, peuvent sans autorisation
cantonale officielle ordonner de travailler le dimanche pendant la période
indiquée ci-dessus pendant la période du 6 au 24 décembre 1996 en tant que les
prescriptions communales sur la fermeture des magasins permettent d'exploiter
les entreprises (art. 44 OLT 2). Toutes les autres prescriptions légales
prévues par la législation fédérale sur le travail doivent être respectées.
3)       En
conformité avec l'arrêt du Tribunal administratif du 30 septembre 1992,
l'autorité locale doit veiller à ce qu'une distinction soit opérée entre les
commerces à vocation touristique et les autres commerces pour les magasins
entendant occuper du personnel les dimanches 15 et 22 décembre 1996. Il incombe
à l'autorité communale d'effectuer les distinctions nécessaires en se fondant
sur des critères objectifs par rapport aux genres de commerces en limitant
strictement le périmètre estimé à vocation touristique à la zone située à
proximité des chalets et des animations prévues pour le Marché de Noël de
Montreux. Elle fournira à bref délai à l'autorité cantonale une liste complète
des commerces concernés et un plan prévu de leur localisation pour avalisation.
...".
D.                    Par courrier du 10
décembre 1996 également, le commandant de la police de la Commune de Montreux a
transmis au département l'inventaire des commerces se situant dans le périmètre
de la fête du "Marché de Noël", en précisant qu'il avait soustrait de
cet inventaire les deux grandes surfaces ABM et Migros partant du principe que
celles-ci ne pouvaient se prévaloir du caractère touristique de leur
exploitation. L'inventaire précité se présente de la manière suivante :
"MAGASINS
OUVRANT LES DIMANCHES
15 ET 22 DECEMBRE 1996
DE 1400 H. à 1800 H. AVEC PERSONNEL
LES FRERES AUSONI S.A.                                Grand-Rue
20                Montreux
BALLY S.A.                                                        GrandRue 68                 Montreux
BENOIT S.A.                                                      Grand-Rue 42                Montreux
BERNEY H.-M. L'EXOTIQUE                               Grand-Rue 16                Montreux
CARRE BLANC 2+2 S.A. + MAGASIN BEARD     Av. Casino 28               Montreux
CHRIST S.A. Montres-Bijoux                                Grand-Rue 30                Montreux
INTERDISCOUNT S.A.                                       Grand-Rue 2                 Montreux
KRAMER S.A.                                                    Grand-Rue 54                Montreux
LWL LEINEN LANGENTHAL S.A.                        Av. du Casino 53           Montreux
MAYER ANNA Bijouterie Roman Meyer                 Av. Casino 39               Montreux
MERCURE S.A.                                                  Grand-Rue 4                 Montreux
MEUNIER Gustave Bijouterie                               Grand-Rue 12                Montreux
MONTREUX KNITTING SIR S.A.                         Av. Casino 32               Montreux
MONTREUX KNITTING SIR S.A.                         Place de la Paix            Montreux
MONTREUX KNITTING SIR S.A.                         Rue du Quai 1               Montreux
MULLER LISA "Boutique Basil"                            Grand-Rue 24                Montreux
MULLER OPTIQUE                                             Grand-Rue 2                 Montreux
MULTI SPORTS + LOISIRS S.A.                         Av. Casino 37               Montreux
MOSCA VINS                                                     Av. Casino 29               Montreux
PAYOT S.A.                                                       Av. Casino 42               Montreux
PIERRE MULLER S.A.                                        Grand-Rue 46                Montreux
RADIO TV STEINER S.A.                                   Eglise-Catholique 1        Montreux
SCHALLER J.-C. S.A. Bijouterie                          Grand-Rue 100              Montreux
SOCIETE ROMANDE D'ELECTRICITE                 Grand-Rue 40                Montreux
SUTER VIANDES S.A.                                       Av. Casino 55               Montreux
BOUTIQUE TATOO                                            Grand-Rue 22                Montreux
VOEGELE CHAUSSURES                                  Place de la Paix           Montreux"
E.                    Par décision du 11
décembre 1996, la Municipalité de Montreux (ci-après: la municipalité) a
informé la recourante qu'elle refusait de lui accorder l'autorisation requise
le 9 décembre 1996 tendant à ouvrir son commerce de Montreux (situé à l'Av. du
Casino 49) les dimanches 15 et 22 décembre 1996, de 14h00 à 18h00. Elle
explique que "le Service cantonal de l'emploi nie implicitement le
caractère touristique des grandes surfaces et, par conséquent, n'admet pas
l'application de [son] règlement communal, dûment approuvé par le Conseil
d'Etat, qui autorise deux ouvertures dominicales durant le mois de
décembre".
F.                     La Société Coopérative
Migros Vaud (ci-après: Migros) a recouru contre cette décision auprès du
Tribunal administratif le 19 décembre 1996. Elle conclut, avec dépens,
principalement à la réforme de la décision attaquée en ce sens que
l'autorisation requise lui est délivrée et, subsidiairement, à l'annulation de
la décision attaquée et au renvoi du dossier à la municipalité pour nouvelle
décision lui accordant l'autorisation sollicitée, ainsi qu'à la délivrance, à
titre de mesures provisionnelles d'extrême urgence, de l'autorisation d'ouvrir
sa succursale de Montreux le dimanche 22 décembre 1996 de 14h00 à 18h00.
Par décision sur
mesures provisionnelles du 19 décembre 1996, le juge instructeur du Tribunal
administratif a autorisé la recourante à ouvrir son commerce de Montreux le
dimanche 22 décembre 1996, de 14h00 à 18h00.
G.                    Par correspondance du 12
février 1997, le secrétariat général du département a informé le tribunal qu'il
avait été saisi d'un recours du Syndicat UNIA-FIPS dirigé contre la
"décision" du Service de l'emploi du 10 décembre 1996. Selon lui, la
décision de la municipalité du 11 décembre 1996 aurait dû faire l'objet d'un
recours au chef du département dans la mesure où elle avait été prise sur
délégation du Service de l'emploi. Il requérait dès lors que le recours déposé
par Migros contre la décision susmentionnée soit également traité par le chef
du département.
Après avoir interpellé
la recourante et la municipalité, qui ont toutes deux contesté l'argumentation
exposée ci-dessus, le juge instructeur du Tribunal administratif a répondu au
secrétaire général du département le 11 août 1997, en confirmant la compétence
du Tribunal administratif pour trancher le recours de Migros dirigé contre la
décision de la municipalité du 11 décembre 1996.
J.                     Par correspondance du 2
septembre 1997, la municipalité a déclaré renoncer à déposer une réponse et
s'en remettre à justice, tout en insistant sur la "nécessité impérieuse de
statuer au plus vite, la perspective des ouvertures 1997 se rapprochant à
grands pas". De son côté, le secrétariat général du département a reconnu,
le 8 septembre 1997, la compétence du Tribunal administratif pour traiter le
recours en cause. En date du 19 septembre 1997, le département a informé le
tribunal que sa position était identique à celle exprimée par le secrétariat
général du département le 8 septembre 1997.
Les arguments
respectifs des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
K.                    Le Tribunal
administratif a délibéré à huis clos, par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.                     a) Conformément à
l'art. 37 al. 1 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives
(LJPA), le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui
est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce
qu'elle soit annulée ou modifiée.
Le recours n'est pas
destiné à faire trancher des questions juridiques en dehors d'un cas concret.
Le juge ne se prononce que sur un recours dont l'admission élimine
véritablement un préjudice existant (P. Moor, Droit administratif, vol. II, p.
419; A. Macheret, La qualité pour recourir : clef de la juridiction
constitutionnelle et administrative du Tribunal fédéral, in : RDS 1975 II p.
160 + réf. cit.).
Le recourant doit
ainsi avoir un intérêt actuel à l'admission de son recours. Cela signifie que
le recours ne peut être déposé à titre éventuel pour préserver l'avenir ou
lorsque l'acte est devenu sans objet ou a été exécuté (B. Knapp, Précis de
droit administratif, 4ème éd., p. 408 + réf. cit.). L'intérêt du recourant doit
être actuel non seulement au moment où le recours est déposé, mais encore lors
du prononcé de la décision sur recours. S'il s'éteint pendant la procédure, le
recours n'est plus recevable (ATF 98 Ib 57). Cependant, la condition de
l'existence d'un intérêt actuel est abandonnée lorsqu'elle empêcherait le
contrôle de la constitutionnalité ou de la légalité d'un acte qui peut se
reproduire en tout temps et qui, en raison de sa brève durée, échapperait
toujours à la censure (P. Moor, op. cit., p. 419; ATF 109 Ia 169).
Exceptionnellement, l'exigence mentionnée ci-dessus peut donc être abandonnée
lorsque la question de droit soulevée revêt une importance de principe (ATF 97
I 839; ATF 118 Ia 46, JT 1994 I 579; ATF 121 I 279, JT 1997 I 266 + réf. cit.).
b) Dans le cas
présent, s'il est incontestable qu'au moment du dépôt du recours, soit le 19
décembre 1996, la recourante pouvait se prévaloir d'un intérêt actuel
puisqu'elle requérait l'autorisation d'ouvrir son magasin notamment le 22
décembre 1996, force est de constater qu'aujourd'hui cet intérêt fait défaut,
près d'une année s'étant écoulée depuis les dates en cause Il ne fait toutefois
aucun doute que l'on se trouve dans l'un des cas énumérés ci-dessus, à savoir
celui où la question de droit soulevée revêt une importance de principe. En
effet, il est indispensable que les parties sachent si la succursale
montreusienne de Migros pouvait ouvrir son commerce les dimanches 15 et 22
décembre 1996, cela d'autant plus qu'elles envisagent de nouvelles ouvertures dominicales
en fin d'année 1997. De plus, c'est dans les derniers mois de l'année que
l'autorité communale attribue les autorisations pour les ouvertures dominicales
avant Noël et , compte tenu de la durée de la procédure, il risque d'être
impossible dans les faits d'obtenir en temps utile le contrôle d'un refus
d'autorisation . La recourante a donc qualité pour recourir et il y a lieu
d'entrer en matière sur le fond
2.                     En vertu de l'art. 36
LJPA, le Tribunal administratif connaît des griefs tirés de la violation du
droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation. Mais le grief
d'inopportunité ne peut être soulevé devant lui que si la loi spéciale le
prévoit. Tel n'est pas le cas dans la présente cause et il appartient à
l'autorité de recours d'examiner le bien-fondé de la décision entreprise sous
l'angle de la légalité et de l'abus et de l'excès du pouvoir d'appréciation
(art. 36 litt. a et c LJPA). Conformément à la jurisprudence, il y a abus du
pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont
dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou
étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en
violation des principes généraux du droit administratif que sont l'interdiction
de l'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité
(cf. sur tous ces points ATF 110 V 365 consid. 3b in fine; ATF 108 Ib 205
consid. 4a).
3.                     La décision attaquée
concerne le refus de la municipalité d'autoriser l'ouverture du magasin de la
recourante les deux dimanches précédant Noël 1996 au motif que les grandes
surfaces ne seraient pas destinées à la satisfaction des besoins touristiques.
Il convient d'examiner, à titre préjudiciel, la question de la compétence de l'autorité
intimée pour décider si l'intéressée faisait partie des entreprises qui
satisfont aux besoins du tourisme.
L'ouverture des
magasins le dimanche revêt deux aspects. D'une part, elle relève de la police
du commerce, laquelle est de compétence communale conformément à l'art. 43 ch.
6 lit. d de la loi vaudoise sur les communes ( ci-après: LC). En vertu de
l'art. 4 ch. 13 LC, il appartient au conseil communal d'adopter les règlements,
sous réserve de ceux que le conseil a laissé dans la compétence de la
municipalité. D'autre part, la question précitée doit être examinée au regard
de la loi fédérale sur le travail dans l'industrie, l'artisanat et le commerce
du 13 mars 1964 (ci-après: LT; RS 822.11) en tant qu'elle concerne l'occupation
du personnel salarié. Selon l'art. 41 al. 1 LT, sous réserve de l'art. 42 LT
(relatif aux compétences de la Confédération), l'exécution de la loi et des
ordonnances incombe aux cantons, qui désignent les autorités chargées de
l'exécution, ainsi qu'une autorité de recours. En droit vaudois, c'est le
département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce qui applique la
législation fédérale sur le travail, par l'intermédiaire du Service de l'emploi
et des offices communaux du travail (art. 2 al. 1 et 3 de la loi du 29 novembre
1967 d'application de la législation fédérale sur le travail, ci-après: LVLT).
Le département tranche également les recours dirigés contre les décisions du
Service de l'emploi et des offices communaux du travail (art. 23 LVLT).
En l'occurrence, la
décision incriminée émane de la municipalité. En refusant à la recourante
d'ouvrir son magasin les 15 et 22 décembre 1996, autorité intimée a agi non
seulement comme autorité de police, en vertu de son règlement, mais également
comme autorité d'application de la législation fédérale sur le travail, soit
plus précisément des art. 41 al. 1 et 44 de l'Ordonnance II du Conseil fédéral
concernant l'exécution de la LT du 14 janvier 1966 (RS 822.112; ci-après: OLT
II). Les dispositions précitées concernent le régime applicable au travail du
dimanche dans les entreprises des régions touristiques et des localités
frontières , dispositions sur lesquelles le Tribunal reviendra dans les
considérants 4 à 6 ci-dessous. Comme exposé ci-dessus, c'est principalement au
Service de l'emploi qu'il appartient d'appliquer la LT et ses ordonnances.
L'art. 3 litt. c ch. LVLT charge ainsi le service précité notamment de délivrer
aux entreprises industrielles et aux entreprises non industrielles les
autorisations concernant le travail temporaire du dimanche fondé sur l'art. 19
al 1 LT (dérogation à l'interdiction de travailler le dimanche en cas de besoin
urgent dûment établi). Aucune disposition de la LVLT n'attribue en revanche au
Service de l'emploi ou aux offices communaux du travail la compétence de
déterminer quelles sont les entreprises des régions touristiques qui satisfont
les besoins des touristes au sens de l'art. 41 al. 1 OLT II. En l'absence de
désignation expresse, il se justifierait éventuellement de reconnaître la compétence
du département (soit du Service de l'emploi) pour trancher cette question sur
la base de la clause générale de compétence des art. 41 al. 1 LT et 2 al. 1
LVLT. On pourrait également se référer - par analogie - aux art. 41 al. 3 LT et
11 LVLT qui attribuent aussi à l'autorité cantonale la compétence de statuer en
première instance en cas de doute sur l'applicabilité de la LT à une entreprise
non industrielle ou à certains travailleurs occupés dans une entreprise
industrielle ou non industrielles. Il est dès lors douteux à première vue que
l'office communal du travail - et encore plus la municipalité dans le cas
présent - ait pu être compétent pour opérer la distinction litigieuse. La
correspondance du département adressée à la SICOM le 10 décembre 1996 désignant
l'autorité communale pour effectuer les distinctions entre entreprises à
vocation touristique et les autres paraît à cet égard sans incidence, dans la
mesure où il n'est pas certain que l'autorité cantonale ait eu le droit de
déléguer cette compétence à la commune, vu l'absence de base légale le lui
permettant (cf. également art. 4 litt. f LVLT relatif à la seule attribution
des offices communaux du travail sur délégation du Service de l'emploi, soit le
contrôle de l'application de la LT dans les entreprises).
Quoi qu'il en soit,
cette question peut rester ouverte en l'espèce, la décision attaquée devant de
toutes façons être annulée pour les motifs qui vont suivre.
4.                     Selon l'art. 8 du
règlement communal du 1er octobre 1983 sur les jours et les heures de fermeture
des magasins (ci-après le règlement):
"La municipalité peut autoriser l'ensemble
des commerces à ouvrir leurs magasins aux conditions qu'elle fixe, durant le
mois de décembre :
-             2 soirs jusqu'à 22 heures;
-             2 dimanches après-midi de 14 à 18 heures.
Les autorisations sont accordées moyennant le
respect des dispositions de la loi sur le travail.
Après consultation des associations
professionnelles intéressées, la municipalité fixe chaque année les jours où
les magasins peuvent être ouverts l'après-midi ou le soir."
L'art. 18 du règlement
stipule pour sa part ce qui suit :
"les dispositions du présent règlement
sont applicables sans préjudice des dispositions des législations fédérale et
cantonale sur le travail et de la police du commerce".
Conformément à l'art.
18 al. 1 LT, il est interdit d'occuper des travailleurs le dimanche. Est
réservée la possibilité de dérogations introduites par l'art. 19 LT, dont la
teneur est la suivante :
"En cas de besoin urgent dûment établi,
l'autorité cantonale peut autoriser temporairement le travail du dimanche. Les
travailleurs ne peuvent être affectés à ce travail que s'ils y consentent, et
l'employeur est tenu de leur verser, en contrepartie, un supplément de salaire
d'au-moins 50%.
L'office fédéral peut autoriser les entreprises
industrielles, et l'autorité cantonale les autres entreprises, à travailler
régulièrement ou périodiquement le dimanche lorsque des raisons techniques le
rendent indispensable.
A la demande des travailleurs, l'employeur leur
accordera, si possible, le temps nécessaire pour se rendre au culte."
Par ailleurs, dans son
OLT II, le Conseil fédéral a prévu une règle particulière faisant l'objet de
l'art. 41 et rédigée comme suit :
"Les entreprises des régions touristiques
et des localités frontières qui satisfont aux besoins du tourisme, ainsi que
leur personnel, sont soustraits à l'application des prescriptions suivantes de
la loi :
a)            les magasins, à l'art. 10, 2e
alinéa, et à l'art. 19, 1er et 2e alinéas;
b)           les ateliers qui font et réparent des skis, les ateliers de
réparation d'articles de sport ainsi que les laboratoires photographiques, à
l'art. 17, 1er alinéa (al. 1).
Sont réputées régions touristiques celles que
mentionne la législation fédérale sur l'encouragement du crédit à l'hôtellerie
et aux stations de villégiature (al. 2).
Les art. 42 à 44 de la présente ordonnance
s'appliquent en lieu et place des prescriptions de la loi mentionnée au 1er
alinéa (al. 3)."
L'art. 44 OLT II a le
contenu suivant :
"Dans les magasins, l'employeur peut, sans
autorisation officielle, ordonner de travailler le dimanche en tant que les
prescriptions sur la fermeture des magasins permettent d'exploiter ces
entreprises."
5.                     Il résulte de ce qui
précède, qu'à côté du régime général qui n'autorise le travail du dimanche
qu'aux conditions de l'art. 19 LT (besoin urgent dûment établi, consentement
des travailleurs, supplément de salaire d'au-moins 50%, raisons techniques ou
économiques indispensables, etc.), des dispositions spéciales régissent certaines
entreprises, à deux conditions, soit :
a)  qu'elles soient
situées dans des régions touristiques et des localités frontières;
b)  qu'elles
satisfassent aux besoins du tourisme.
Dans le cas présent,
il n'est nullement contesté que Montreux soit situé dans une région
touristique. En effet, selon l'art. 4 al. 2 litt. u du Règlement d'exécution de
la loi fédérale sur l'encouragement du crédit à l'hôtellerie et aux stations de
villégiature (RS 935.121), le district de Vevey est considéré comme région où,
selon l'art. 5 de la loi précitée, le tourisme revêt une importance
considérable et subit de profondes fluctuations saisonnières. En revanche, est
litigieux le point de savoir si Migros remplit la condition de l'art. 41 al. 1
OLT II relative à la
"satisfaction des besoins du tourisme"
.
Dans cette hypothèse, l'employeur pourrait, sans autorisation officielle,
ordonner de travailler le dimanche en tant que les prescriptions sur la
fermeture des magasins permettent d'exploiter ces entreprises (art. 44 OLT II;
art. 8 al. 2 règlement).
La décision attaquée
le conteste, en se référant à une prise de position du département du 10
décembre 1996, dans laquelle ce dernier aurait nié implicitement le caractère
touristique des grandes surfaces. La municipalité se réfère également à un
arrêt du Tribunal administratif du 30 septembre 1992 (arrêt GE 92/068), où il
aurait selon elle été jugé que l'ouverture des grandes surfaces à Vevey avant
Noël répondait d'abord et avant tout aux besoins de la population locale et que
très partiellement à une clientèle touristique. L'interprétation de l'autorité
intimée est infondée pour les raisons suivantes :
a)  Dans sa
correspondance du 10 décembre 1996 adressée à la SICOM, le département n'a pas
nié le caractère touristique des grandes surfaces. Tout au plus a-t-il relevé
qu'il incombait à
"l'autorité communale d'effectuer les distinctions
nécessaires en se fondant sur des critères objectifs par rapport aux genres de
commerces en limitant strictement le périmètre estimé à vocation touristique à
la zone située à proximité des chalets et des animations prévus pour le Marché
de Noël de Montreux"
. La remarque selon laquelle les grands magasins
tels que Migros ne saurait invoquer la vocation touristique de son commerce
pour occuper son personnel sans autorisation les deux dimanches avant Noël
émanait en fait des syndicats consultés et ne constituait nullement le propre
point de vue du département.
b)  Par ailleurs, dans
l'arrêt du 30 septembre 1992 susmentionné, le tribunal de céans n'avait pas,
contrairement aux affirmations de la municipalité, tranché la question de
l'ouverture des grandes surfaces à Vevey avant Noël au regard de l'art. 44 OLT
II. Il avait en réalité jugé que, l'autorité communale n'ayant pas procédé à la
distinction qu'impose le droit fédéral entre commerces qui satisfont aux
besoins touristiques et commerces qui n'y satisfont pas, il y avait violation
de la loi justifiant l'annulation de la décision incriminée.
Quoi qu'il en soit,
force est de constater que, comme l'a d'ailleurs relevé le tribunal de céans
dans son arrêt du 30 septembre 1992 précité, il est difficile de distinguer
dans une localité touristique, d'une part, les commerces qui satisfont aux
besoins touristiques et, d'autre part, ceux qui n'y satisfont pas. Dans le cas
présent, la manifestation du "Marché de Noël" à Montreux a attiré en
1996 quelque 160'000 personnes et le nombre de personnes ayant fréquenté ledit
marché le dimanche 15 novembre 1996 s'est élevé à 15'000 environ. Cette
affluence s'explique notamment par le fait que le "Marché de Noël"
est devenu un véritable événement touristique, dans la mesure où il est
fréquenté par une clientèle non seulement locale, mais provenant également de
toute la région avoisinante voire même d'autres cantons éloignés. L'inscription
du "Marché de Noël" dans la brochure d'un organisateur de voyages
consacrée aux marchés de Noël et voyages de fêtes démontre bien l'importance de
cette manifestation et sa notoriété au-delà des frontières cantonales.
Toutefois, la reconnaissance
du caractère touristique du "Marché de Noël" de Montreux n'implique
pas pour autant que le commerce de la recourante serve essentiellement à
l'exercice des activités à proprement parler touristiques. En effet, si Migros
offre incontestablement des produits à caractère touristique (tels que toute la
panoplie de "souvenirs", chocolats, films et appareils
photographiques, etc.), sa vocation principale est à l'évidence de satisfaire
les besoins courants de la population locale. Bien que l'OLT II n'indique pas
ce qu'il faut entendre par "besoins des touristes", il ne fait aucun
doute que cette notion doit être interprétée en fonction du but et de la nature
du séjour touristique en cause. Dans le cas présent, les touristes se rendant à
Montreux les deux dimanches précédant Noël ont besoin pour l'essentiel de se
parquer, le cas échéant de se loger, de se nourrir et de se désaltérer. De
même, ils doivent pouvoir se procurer des médicaments et des articles de
toilette. Ces besoins ne sont manifestement pas ceux que permet d'assurer la
recourante, dont la plus grande partie des produits vise à couvrir des besoins
moins immédiats. On ne saurait en effet considérer que l'achat des produits
offerts par Migros, tels que vêtements, vaisselle, produits de nettoyage, tissus,
disques, bijoux, posters, livres ou encore articles d'électro-ménager
notamment, soit "nécessaire" au sens de "propre à satisfaire un
besoin touristique".
6.                     Cela étant, une
dérogation au principe de l'interdiction d'occuper des travailleurs le dimanche
n'est pas possible en vertu de l'art. 41 OLT II. Seule pourrait dès lors entrer
en considération la dérogation de l'art. 19 al. 1 LT relative au cas de besoin
urgent dûment établi. La compétence d'autoriser le travail du dimanche dans
cette hypothèse relève toutefois de l'autorité cantonale (art. 19 al. 1 LT et
art. 3 litt. c ch. 3 LVLT). Le tribunal de céans ne saurait ainsi examiner
cette question puisque la décision qui lui est soumise émane de la municipalité
et non pas du département (art. 3 litt. c ch. 3 et 23 LVLT).
On relèvera néanmoins
que la délivrance en faveur de la recourante d'une autorisation d'ouvrir son
magasin les deux dimanches précédant Noël sur la base de la disposition
précitée devrait pouvoir être admise, à tout le moins si l'on se réfère à la
récente Circulaire de l'Office fédéral de l'industrie, des arts et métiers et
du travail du mois d'octobre 1997 relative à la loi sur le travail. Selon cette
directive en effet, destinée notamment aux autorités cantonales chargées de l'exécution
de la loi sur le travail:
"...
Les expériences
accumulées ces dernières années, de même que la libéralisation apportée à
certaines prescriptions cantonales sur la fermeture des magasins, qui
autorisent actuellement les ventes du dimanche, permettent d'admettre que le
besoin d'une autorisation limitée de travailler le dimanche dans la vente est
fondée. Il est donc aujourd'hui possible, tant en vue d'une harmonisation de la
pratique de l'octroi des permis que par esprit de rationalisation, d'octroyer
deux permis globaux par an sans trop de contraintes administratives : l'analyse
du besoin est superflue, puisque l'on peut, sur la base d'une appréciation
générale, considérer le besoin comme fondé dans ce contexte précis.
Outre ces permis
globaux, il est possible de continuer d'octroyer des permis individuels pour le
travail du dimanche dans le secteur de la vente, pour autant qu'il s'agisse de
cas isolés dont le besoin urgent puisse, sur la base d'une évaluation
particulière de l'entreprise, être considéré comme établi; il peut par exemple
s'agir de foires-expositions locales, d'expositions de camping, de salons de
l'automobile ou encore de cérémonies de commémoration marquantes pour une
entreprise.
...".
7.                     Enfin, il ressort de
l'inventaire des commerces autorisés à ouvrir les 15 et 22 décembre 1996, dont
la recourante a été exclue, que la quasi totalité des vingt-sept magasins
concernés ne sont à première vue pas plus destinés à satisfaire les besoins du
tourisme que la Migros. On voit en effet mal comment des magasins tels que
Radio-TV Steiner SA, Interdiscount SA, Muller Optique ou encore la Société
romande d'électricité notamment pourraient invoquer valablement une quelconque
vocation touristique pour occuper du personnel sans autorisation les dimanches
avant Noël. La décision attaquée doit dès lors être examinée au regard du
principe de l'égalité de traitement.
8.                     Une décision viole le
principe de l'égalité de traitement garanti par l'art. 4 Cst. lorsqu'elle
établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif
raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet
de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire
lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et lorsque
ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente (ATF 118 Ia consid.
3a; ATF 116 Ia 83 consid. 6b; ATF 115 Ia 287 consid. 6 + réf. cit.; ATF 109 Ia
327 consid. 4 + réf. cit.). Déterminer quand les situations sont semblables ou
non ne peut être tranché que dans des cas d'espèce et des différences de
traitement ne peuvent se justifier que par des différences de fait pertinentes
et importantes, le critère de différenciation devant être raisonnable et
soutenable, c'est-à-dire ne pas être arbitraire (B. Knapp, Précis de droit
administratif, 4ème éd., p. 103; P. Moor, Droit administratif, 2ème éd., p. 448
ss; ATF 108 Ia 135, JT 1984 I 2).
La doctrine et la
jurisprudence ont toutefois régulièrement considéré que le principe de
l'égalité de traitement ne donnait pas droit au même traitement illégal que
celui accordé à un tiers, c'est-à-dire, en d'autres termes, qu'il n'y avait pas
d'égalité dans l'illégalité (B. Knapp, op. cit., p. 104; P. Moor, op. cit.,
p.314; ATF 104 Ib 372; ATF 108 Ia 213; ATF 112 Ib 387 et ATF 113 Ia 456). Ce
n'est qu'exceptionnellement qu'un administré peut prétendre à l'égalité dans
l'illégalité, soit si les circonstances de son cas sont identiques à celles des
autres cas, si ces derniers ont été traités illégalement alors que son cas a
été traité conformément à la loi, si l'autorité reviendra à sa pratique
illégale par la suite, si aucun intérêt public prépondérant ne s'oppose à
l'égalité dans l'illégalité  et, enfin, si aucun intérêt privé de tiers
prépondérant ne s'y oppose (B. Knapp, op. cit., p. 104; P. Moor, op. cit.,
p.314; ATF 108 Ia 214).
Dans le cas présent,
le refus de la municipalité d'autoriser la recourante à ouvrir sa succursale de
Montreux les 15 et 22 décembre 1996 était, comme exposé ci-dessus, justifié au
regard de l'art. 41 OLT II. Cependant, Migros ne se trouve pas dans une
situation différente de celle des autres commerces ayant obtenu l'autorisation
requise. Elle est notamment située dans le même périmètre géographique,
puisqu'elle se trouve à l'avenue du Casino 49, soit à proximité immédiate de
deux autres commerces autorisés, LWL Leinen Langenthal SA et Suter Viandes SA,
situés respectivement à l'avenue du Casino 53 et 55, à Montreux. De plus, comme
on l'a déjà relevé ci-dessus, la très grande majorité des magasins autorisés
vendent des produits qui ne sont vraisemblablement pas plus de nature à
satisfaire les besoins des touristes au sens de l'art. 41 OLT II que ceux
offerts par la recourante ( cf. par exemple, outre Interdiscount SA, Muller
Optique, Radio-TV Steiner et la Société romande d'électricité déjà cités, Les
Frères Ausoni SA, Berney H.-M. L'Exotique ou encore Payot SA). L'inégalité dont
est victime la recourante est d'autant plus choquante qu'elle n'est pas
confrontée à l'octroi d'un privilège illégal en faveur d'un tiers isolé, mais
en faveur d'un nombre important de commerces (près d'une trentaine) -
présentant au surplus une offre identique à la même clientèle (les
établissements en cause sont tous actifs dans le commerce de détail de produits
similaires et appartiennent donc à la même branche économique; un seul et même
public est concerné par les ouvertures litigieuses, soit celui désirant
profiter du marché de Noël organisé par la Commune de Montreux; la recourante
vend enfin la quasi totalité des produits offerts par les commerces autorisés;
ATF 112 Ia 30; ATF 86 I 272, JT 1961 I 310; ATF 121 I 279, JT 1997 I 265
consid. 4a + réf. cit.) - et situés dans le même périmètre. La municipalité a
par ailleurs déclaré qu'elle envisageait de s'en tenir à l'avenir à sa pratique
en accordant les mêmes autorisations durant le marché de Noël 1997. On ne voit
enfin pas quel intérêt public ou privé de tiers prépondérant s'opposerait à la
délivrance de l'autorisation requise. Enfin, l'art. 8 du règlement autorise
parfaitement l'ouverture sollicitée.
9.                     Il résulte des
considérants qui précèdent que la décision contestée résulte d'un abus du
pouvoir d'appréciation de la part de l'autorité intimée dans la mesure où elle
est entachée d'inégalité de traitement manifeste. Cela étant, le recours doit
être admis et la décision attaquée annulée. Compte tenu du temps écoulé depuis
les ouvertures dominicales envisagées (15 et 22 décembre 1996), il ne se
justifie plus de retourner le dossier  à la municipalité pour nouvelle décision
dans le sens des considérants, soit pour l'octroi en faveur de la recourante de
l'autorisation requise.
10.                   L'instruction du recours
et l'arrêt donnent lieu à la perception d'un émolument et au recouvrement des
frais qu'ils ont occasionnés (art. 38 LJPA). Ceux-ci sont en principe supportés
par la ou les parties qui succombent (art. 55 al. 1 LJPA). Dans le cas présent,
il se justifie toutefois de les laisser à la charge de l'Etat, en application
de l'art. 55 al. 3 LJPA, l'autorité intimée n'ayant que suivi ou cru devoir
suivre l'avis du département (cf. correspondance adressée à la SICOM le 10
décembre 1996). Migros obtient gain de cause avec le concours d'un mandataire
professionnel ; il y a lieu dès lors de lui allouer des dépens (art. 55 al. 1
LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision de
la Municipalité de Montreux du 11 décembre 1996 est annulée.
III.                     Les frais
sont laissés à la charge de l'Etat.
IV.                    La Commune de
Montreux versera à la Société Coopérative Migros Vaud une indemnité de 1'500
(mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 12 décembre 1997/gz
La
présidente :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).