vd_omni · AC.2009.0114 · 2009-07-15 · fr

FERRO/Municipalité de Coppet, CHILLE | Annulation d'une décision municipale pour violation du droit d'être entendu. Le vice de procédure consistant en l'omission de convoquer une partie à une mesure d'instruction par l'autorité intimée ne peut être guéri dans la procédure de recours, dans la mesure où son pouvoir d'examen est plus large que celui du tribunal.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.07.2009 AC.2009.0114

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
15 juillet
2009
Composition
Mme Imogen Billotte,
présidente
;
Mme Isabelle Guisan et M. Alain
Zumsteg, juges.
Recourants
1.
Fabienne FERRO,
à Coppet,
2.
Roberto FERRO,
à Coppet, représentés par Me Dominique-Anne Kirchhofer, avocate, à
Morges 1,
Autorité intimée
Municipalité de
Coppet,
représentée par Me Jean-Michel Henny, avocat,
à Lausanne,
Tiers intéressé
Félix Jean CHILLE,
à Coppet,
représenté
par Me Christian Fischer, avocat, à Lausanne,
Objet
protection de l'environnement
Recours Fabienne et Roberto FERRO c/
décision de la Municipalité de Coppet du 7 mai 2009 (décision relative au
caractère protégé ou non de plantations sur la parcelle no 424)
Vu les faits suivants
A.
Fabienne et Roberto Ferro sont propriétaires de
la parcelle n° 1133 de la commune de Coppet. Félix Jean Chille est propriétaire
de la parcelle voisine n° 424 de celle des époux Ferro.
Les parcelles précitées ainsi que
d'autres parcelles voisines sont grevées d'une servitude n°119'651 consistant
en une "restriction à la distance légale des plantations selon tracé
F-G-H-I-K-L-M", permettant le maintien des arbres et haies existants.
Cette servitude déroge à la distance légale des plantations le long d'une ligne
reliant les points F-G-H-I-K-L-M correspondant, entre les lettres K et L, à la
limite entre la parcelle n° 424 et la parcelle N° 1135 ainsi qu'une partie de la
parcelle n° 1133. Un conflit de voisinage oppose les époux Ferro à Félix Jean
Chille s’agissant de diverses plantations sises sur la parcelle de ce dernier
et se trouvant en limite de leurs parcelles.
Par requête du 18 mars 2008, les
époux Ferro ont saisi le Juge de Paix du district de Nyon, tendant à
l’enlèvement et à l’écimage de certaines plantations sises sur la parcelle de
Félix Jean Chille, ainsi qu’à l’enlèvement d’une bâche en plastique fixée sur
la clôture séparant les deux parcelles.
En audience préliminaire du 3
juillet 2008, le Juge de paix du district de Nyon a suspendu l’audience pour
transmettre la requête des demandeurs à la municipalité de Coppet en application
de l’art. 62 du Code rural et foncier du 8 décembre 1987 (CRF ; RSV
211.41).
Par courrier du 4 juillet 2008, le Juge
de paix a requis de la Municipalité de Coppet de déterminer s’il y avait lieu
de protéger les plantations litigieuses ou, lorsqu’elles l’étaient déjà, s’il
convenait d’autoriser l’abattage ou la taille, conformément aux art. 60 et 61
CRF ainsi qu’aux dispositions de la législation sur la protection de la nature,
des monuments et des sites.
Par décision du 14 janvier 2009, la
Municipalité de Coppet a rendu une décision ordonnant à Félix Jean Chille de
procéder à l’enlèvement des plantations non comprises dans la servitude n°119'651
inscrite au Registre foncier de Nyon qui ne respectent pas la distance aux
limites avec la propriété de Roberto et Fabienne Ferro, d’écimer les
plantations non comprises dans cette servitude qui ne respectent pas la hauteur
légale des plantations, d’enlever les plantations nouvelles sur le tracé de la
servitude qui ne respectent pas la distance aux limites avec la parcelle n°
1133 et d’enlever la bâche en plastique verte fixée sur la clôture en treillis
mitoyenne sise à cheval sur la limite des propriétés n° 1133 et n° 424.
Félix Jean Chille a recouru contre
cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal (CDAP) le 5 février 2009. La cause a été enregistrée sous référence
AC.2009.0014 (IBI). Considérant avoir excédé ses compétences dans la décision
attaquée, la municipalité a cependant révoqué celle-ci le 10 mars 2009, de
sorte que la cause a été rayée du rôle le 26 mars 2009.
La municipalité a simultanément
repris la procédure relative aux plantations litigieuses. Par courrier du 10
mars 2009, elle a imparti un délai aux époux Ferro et à Félix Jean Chille au 27
mars 2009 pour faire part de leurs déterminations. Les époux Ferro se sont
déterminés le 27 mars 2009 en invoquant notamment une perte de lumière liée à
la hauteur excessive des plantations de Félix Jean Chille, ainsi que des
risques accrus liés à la chute de branches sur leur parcelle. Félix Jean Chille
s’est quant à lui déterminé le 30 mars 2009 en contestant ces nuisances.
Par courrier du 17 avril 2009
adressé à Félix Jean Chille, la municipalité a informé ce dernier qu’elle
entendait procéder à une inspection locale de sa propriété, le 1
er
mai 2009. Les époux Ferro n’ont pas été informés de cette mesure.
B.
Le 7 mai 2009, se référant à cette inspection
locale effectuée en compagnie de Félix Jean Chille et de son conseil, la
municipalité a rendu une décision constatant le caractère protégé des
plantations qui font l'objet de la servitude n°119'651. Quant aux arbres situés
en dehors de celle-ci, elle a considéré qu’ils étaient protégés au sens de
l’art. 60 al. 2 CRF et qu’ils ne pouvaient faire l’objet d’une exception au
sens de l’art. 61 CRF.
C.
Par l’intermédiaire de leur conseil, les époux
Ferro ont recouru contre cette décision le 8 juin 2009 auprès de la CDAP. Ils
concluent, sous suite de frais et dépens, à l’annulation de la décision
attaquée au motif d’une violation de leur droit d’être entendu.
La municipalité s’est déterminée le
30 juin 2009, concluant au rejet du recours et à la confirmation de la décision
entreprise.
D.
Le tribunal a statué par voie de circulation,
selon la procédure sommaire de l’art. 82 LPA-VD.
Considérant en droit
1.
a) Les recourants invoquent une violation de
leur droit d’être entendu dans la mesure où ils ont été privés de la possibilité
de participer à l’inspection locale à laquelle la municipalité a procédé sur la
parcelle du propriétaire des plantations et en présence de ce dernier et de son
mandataire.
b) Conformément à la jurisprudence,
le droit d’être entendu découlant de l’art. 29 al. 2 Cst. ne comprend pas le
droit d’être entendu oralement (ATF 130 II 425 consid. 2.1). Il comprend
toutefois le droit de participer à l’administration des preuves essentielles ou
à tout le moins de s’exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à
influer sur la décision à rendre. Le droit d’être entendu porte avant tout sur
des questions de fait (ATF 129 II 497 consid. 2.2 ; 124 II 132 consid.
2b ; FI.2007.0053 du 27 avril 2009).
La doctrine considère également que
lorsqu’une inspection locale doit servir à l’établissement d’un état de fait litigieux
et non clarifié, les parties à la procédure doivent y être régulièrement
invitées en temps utile par une convocation. Une partie ne peut en être exclue
que si des intérêts dignes de protection de tiers ou de l’Etat ou une urgence
particulière l’exigent ou si l’inspection ne peut atteindre son but qu’à l’improviste
(Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p. 222).
La loi du 28 octobre 2008 de
procédure administrative (LPA-VD ; RSV 173.36) régit expressément, à son
art. 34, la participation des parties à l’administration des preuves :
« 1. Les parties participent à
l’administration des preuves.
2. A ce titre, elles peuvent
notamment :
a. poser des questions à l’expert désigné
par l’autorité, préalablement et consécutivement à l’expertise ;
b. assister à l’audition des témoins et leur
poser des questions ;
c. assister aux audiences d’instruction et
aux inspections locales ;
d. présenter des offres de preuve au plus
tard jusqu’à la clôture de l’instruction ;
e. s’exprimer sur le résultat de
l’administration des preuves.
3. L’autorité doit examiner les allégués de
fait et de droit et administrer les preuves requises, si ces moyens
n’apparaissent pas d’emblée dénués de pertinence.
4. S’il y a péril en la demeure, ou si la
sauvegarde d’un intérêt public ou privé prépondérant l’exige, l’autorité peut
procéder à une mesure d’instruction en l’absence des parties. L’article 36,
alinéas 2 et 3 est applicable par analogie. »
La procédure de la LPA-VD
s’applique à toute décision rendue par une autorité administrative ou de
justice administrative du canton ou des communes, conformément à l’art. 2 let.
a LPA-VD.
c) En l’espèce, l’autorité intimée
a procédé à une inspection locale en présence seulement d’une des parties à la
procédure instruite par elle. Elle a certes offert aux recourants de se
déterminer par écrit, mais ceci avant qu’elle ne décide de procéder à une
inspection locale. Or, dans la mesure où elle a procédé à une telle mesure
d’instruction, il convenait d’inviter toutes les parties à y participer, ce
d’autant plus au vu des éléments factuels que les recourants avaient soulevé
(nuisances et risques de chutes de branches) et qu’il se justifiait d’examiner
sur place. En agissant de la sorte, la municipalité a violé le droit d’être
entendu des recourants tel qu’il est garanti par l’art. 29 al. 2 Cst ainsi que
l’art. 34 LPA-VD.
2.
La décision attaquée souffre par ailleurs d’une
absence de motivation. Il ne ressort en effet pas de celle-ci les raisons qui
ont conduit à la municipalité à exclure les exceptions invoquées par les
recourants (risques de chute de branches, perte de lumière). Or, le droit
d’être entendu, tel qu’il est garanti par l’art. 29 al. 2 Cst, confère à toute
personne le droit d’exiger, en principe, qu’un jugement ou une décision
défavorable à sa cause soit motivée. Cette garantie tend à donner à la personne
touchée les moyens d’apprécier la portée du prononcé et de le contester
efficacement, s’il y a lieu, devant une instance supérieure. Elle tend aussi à
éviter que l’autorité ne se laisse guider par des considérations subjectives ou
dépourvues de pertinence; elle contribue, par là, à prévenir une décision arbitraire.
L’objet et la précision des indications à fournir dépend de la nature de
l’affaire et des circonstances particulières du cas; néanmoins, en règle
générale, il suffit que l’autorité mentionne au moins brièvement les motifs qui
l’ont guidée. L’autorité n’est pas tenue de discuter de manière détaillée tous
les arguments soulevés par les parties; elle n’est pas davantage astreinte à
statuer séparément sur chacune des conclusions qui lui sont présentées. Elle peut
se limiter à l’examen des questions décisives pour l’issue du litige; il suffit
que le justiciable puisse apprécier correctement la portée de la décision et
l’attaquer à bon escient (ATF 1P.306/2006 du 11 octobre 2006 et références
citées; 2A.362/2005 du 27 octobre 2005).
La décision contestée se limite à
constater que les plantations qui font l'objet de la servitude sont protégées
par le règlement communal de protection des arbres et arbustes, approuvé par le
Conseil d’Etat le 19 janvier 1994 et que les arbres situés en dehors de cette
servitude sont protégés par l’art. 60 al. 2 CRF. La décision confirme, sans
autre précision, que les exceptions prévues par l’art. 61 CRF ne s’appliquent
pas aux plantations en cause. Cette décision ne permet pas de déterminer dans
quelle mesure les faits invoqués par les recourants, soit des nuisances et des
dangers liés à la chute de branches sur leur parcelle, ont bien été examinés et
élucidés, ni pour quels motifs ils ont été écartés. Elle n'explique pas non
plus pour quel motif, au regard du règlement communal précité, les plantations
dont les recourants ont requis l'abattage ou l'écimage et qui sont précisément
désignées dans la requête au juge de paix (un bouleau, un chêne, un érable, un
pin, un noyer ainsi que deux "nouveaux sapins") sont protégées. A
noter encore que la phrase:
"Par contre les arbres situés à la suite du
tracé "L", par conséquent en dehors de la servitude, sont protégés
par le CRF, art. 60 alinéas 2
" est particulièrement peu claire: d'une
part, la lettre L désigne un point et non un tracé, d'autre part, on ne voit
pas en quoi les plantations effectuées au nord-est de ce point, le long de la
limite avec la parcelle des recourants, seraient des plantations de
remplacement au sens de l'art. 60 al. 2 CRF. La décision souffre partant d’un
défaut de motivation contraire au droit d’être entendu des recourants, tel que
garanti par l’art. 29 al. 2 Cst.
3.
L’autorité intimée considère qu’une éventuelle
violation des droits procéduraux des recourants pouvait être réparée devant le
tribunal de céans, à l’occasion d’une instruction du litige au fond.
a) La jurisprudence ne permet une
réparation d’un vice par l’autorité dont émane la décision critiquée que de
façon exceptionnelle et la subordonne à deux conditions : d’une part, le
vice ne doit pas être d’une gravité particulière au point que la décision ne
puisse être maintenue et, d’autre part, l’autorité de recours doit jouir d’un
pouvoir de cognition au moins aussi étendu que celui de l’autorité de première
instance. Quoi qu’il en soit, il ne peut y avoir réparation du vice en seconde
instance lorsqu’est en cause une question où l’administration dispose d’un
certain pouvoir d’appréciation (ATF 130 II 530 consid. 7.3., FI.2002.0075 du 28
janvier 2003 et références citées). En l’espèce, l’examen des dispositions
applicables, soit notamment l'art. 61 CRF, la législation cantonale relative à
la protection de la nature, des monuments et des sites, ainsi que le règlement
communal de protection des arbres et arbustes, laisse un pouvoir d’appréciation
à l’autorité inférieure. Celle-ci doit en effet procéder à une pesée d'intérêts
afin de déterminer si un abattage peut ou non être autorisé. Conformément à
l’art. 98 LPA-VD, le pouvoir d’examen de la CDAP se limite en revanche à la
violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation,
ainsi qu’à la constatation inexacte ou incomplète des faits.
Le vice de procédure consistant en
l’omission de convoquer une partie à une mesure d’instruction par l’autorité
intimée ne peut dès lors être guéri devant le tribunal de céans.
b) Par ailleurs, la maxime
inquisitoire, qui domine la procédure administrative, impose à l'autorité
d'établir d'office l'ensemble des faits déterminants avant de rendre sa
décision (ATF 110 V 48 consid. 4a p. 52 et la jurisprudence citée) et, lorsque
la réglementation se réfère comme en l'espèce à des circonstances concrètes
précises, l'autorité ne saurait se satisfaire d'une évaluation schématique (ATF
112 Ib 8 consid. 3b p. 13; Moor, Droit administratif, vol. II, 2
ème
éd., Berne 2002, p. 259). Elle doit au contraire déterminer en droit et en
équité tout ce qui doit être élucidé, pourvoir à l'administration des preuves
nécessaires et ensuite apprécier consciencieusement le résultat de la procédure
probatoire (ATF 104 V 209 consid. B p. 211 et les arrêts cités).
En l'espèce, la décision attaquée
ne contient aucun état de fait ni motivation. Elle ne permet pas de déterminer,
d’une part, si l’état de fait complet a bien été élucidé, d’autre part, les
motifs ayant conduit l’autorité à statuer comme elle l’a fait. Or il n’appartient
pas au tribunal de reconstituer, comme s’il était l’instance précédente, l’état
de fait ou la motivation qu’aurait dû comporter la décision attaquée
(PE.2009.0010 du 1
er
mai 2009 et références).
Dans ces circonstances, il se
justifie de statuer par une décision immédiate, en renonçant à toute autre
mesure d’instruction, lorsque le recours paraît manifestement bien fondé (art.
82 LPA-VD).
4.
Au vu de ce qui précède, le recours doit être
admis et la décision attaquée annulée, le dossier étant renvoyé à la
municipalité pour qu’elle statue à nouveau dans le respect des droits
procéduraux des parties garantis par l’art. 29 Cst et la LPA-VD. Vu l’issue du
recours, il se justifie de mettre à la charge de la Commune de Coppet un émolument
de justice, par 2'000 francs. Les recourants étant assistés par un mandataire,
il se justifie de leur allouer des dépens, à la charge de l’autorité intimée.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité de Coppet du 7
mai 2009 est annulée.
III.
Un émolument de justice, de 2'000 (deux mille)
francs, est mis à la charge de la Commune de Coppet.
IV.
La Commune de Coppet versera, à titre de dépens,
la somme de 1'500 (mille cinq cents) francs à Roberto et Fabienne Ferro,
solidairement entre eux.
Lausanne, le 15 juillet 2009
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.