vd_omni · AC.2007.0199 · 2008-12-19 · fr

KAKKAR/Municipalité d'Ollon, AMOS | En l'absence de règles communales concernant la hauteur des mouvements de terre, il convient de se référer à la clause d'esthétique pour déterminer si la hauteur et le volume d'un terrassement sont admissibles. En l'occurrence un important remblai, réalisé dans un terrain en forte pente pour aménager une terrasse et formant une énorme protubérance qui contraste violemment avec l'aspect des lieux alentour, contrevient à l'art. 86 LATC. Ordre de mise en conformité confirmé dans la mesure où les travaux réalisés vont au-delà de ce qui a été - à tort - autorisé par la municipalité.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 19.12.2008 AC.2007.0199

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
19
décembre 2008
Composition
M. Alain Zumsteg,
président
; M. Antoine Thélin et M. Jean W.
Nicole, assesseurs; M. Yann Jaillet, greffier.
Recourants
Vijay et Savitri  KAKKAR,
à Chesières, représentés par Me Denis MERZ, avocat
à Lausanne
Autorité intimée
Municipalité
d'Ollon,
représentée par Me Jacques HALDY, avocat
à Lausanne
Opposants
Eric et Catherine
AMOS,
à Genève
Objet
Recours Vijay et Savitri KAKKAR c/
décision de la Municipalité d'Ollon du 25 juillet 2007
(refus de permis complémentaire et ordre de mise en conformité)
Vu les faits suivants
A.
M. et Mme Vijay et Savitri Kakkar sont copropriétaire
de la parcelle n
o
2'752, d'une surface de 3'952 m
2
, sur laquelle ils ont bâti un chalet
(n
o
ECA 6'394) en 2004. Cette construction est implantée dans une
forte pente (environ 30 %) orientée au sud-est. Un important remblai était
prévu afin d'aménager devant la façade sud une terrasse de 7 m de large
sur environ 19 m de long.
B.
En cours des travaux de remblayage, les propriétaires
ont souhaité porter à 13 m la largeur de cette terrasse et l'agrandir
également devant la façade est, jusqu'à la route d'accès, ce qui nécessitait la
mise en place d'un énorme remblai, retenu par une structure Textomur
®
, soit une sorte de digue stabilisée par
une succession de nappes d'armature horizontales permettant de reprendre les
efforts de traction dans le sol, par une nappe de végétation servant de
protection contre l'érosion et de couche d'ensemencement, et par un treillis de
coffrage.
Objet d'une enquête complémentaire
qui s'est déroulée du 15 novembre au 5 décembre 2005, ce mur végétalisé devait
présenter trois décrochements, soit une face inclinée à 60° d'une hauteur d'environ
3 m et une première plateforme de 2 m de large à l'altitude de 1'204,14 m, un
nouvel escarpement de 3 m et un seconde plateforme à l'altitude de 1'207,14 m,
puis un dernier escarpement de 3 m jusqu'au niveau de la terrasse, à l'altitude
de 1210,14 m (dans sa partie la plus élevée). La base de cet ouvrage (pied du
talus) devait se trouver à une distance de plus de 20 m du bâtiment; son sommet
(crête) à 13 m de la façade.
Ce projet n'a suscité aucune
opposition, et le 8 décembre 2005 la Municipalité d'Ollon (ci-après: la
municipalité) a octroyé le permis de construire requis.
C.
Le 13 novembre 2006, pendant la réalisation des
travaux, Eric et Catherine Amos, propriétaires de la parcelle voisine à l'ouest
(n
o
2'765), ont informé la municipalité, photos à l'appui, que les
aménagements réalisés ne correspondaient vraisemblablement pas à ceux
autorisés.
La municipalité a demandé aux constructeurs
un rapport établi par un géomètre officiel, avec profil du terrain dans l'axe
du chalet, démontrant que les travaux étaient conformes aux plans mis à
l'enquête. Le 18 décembre 2005, l'entreprise chargée des travaux a transmis les
plans sollicités, qui montrent un élargissement de la terrasse, la base du
talus se trouvant déplacée d'environ 1 m vers l'aval et la crête à une distance
de la façade sud variant entre 14 m 50 et 15 m 60 selon qu'on la mesure dans le
prolongement de la façade ouest ou est. La municipalité a en conséquence
imparti à l'entrepreneur un délai au 31 mai 2007 pour la remise en état des
lieux conformément aux plans initiaux.
D.
Au terme de ce délai et faute d'accord avec leur
voisins Amos, les époux Kakkar ont adressé à la municipalité une demande de
mise à l'enquête complémentaire dans le but de régulariser la situation.
Durant la nouvelle enquête
complémentaire qui s'est déroulée du 9 juin au 9 juillet 2007, les époux
Amos ont formé opposition, demandant la remise en état des lieux.
Par décision du 25 juillet 2007, la
municipalité a refusé le permis de construire complémentaire et ordonné la
remise en état des lieux conformément au permis de construire accordé le 8
décembre 2005.
E.
Le 14 août 2007, M. et Mme Kakkar ont recouru
contre cette décision, concluant à la délivrance du permis de construire
complémentaire, subsidiairement à l'annulation de la décision et à la
transmission du dossier à la municipalité pour nouvelle décision. Ils font
valoir que le dépassement, dû selon eux à une imprécision dans l'implantation
de la ligne de départ de l'important remblai, "
ne représente qu'une
très légère obturation du champ de vision des voisins Amos, inférieure à 2
degrés
". Ils ajoutent que le dépassement, inférieur à un mètre par
rapport aux plans, ne viole aucune règle en la matière et peut donc être tout à
fait considéré comme admissible. Ils ajoutent enfin que la remise en état
engendrerait des coûts disproportionnés, estimés à 300'000 francs au minimum.
Dans sa réponse du 25 septembre
2007, la municipalité expose que le remblai autorisé était déjà substantiel,
que celui réalisé est disproportionné et accroît la mauvaise intégration de
l'ouvrage, et que le rétablissement des lieux apparaît conforme au principe de
la proportionnalité.
Dans leurs observations du 12
octobre 2007, M. et Mme Amos indiquent que le dépassement s'étend à trois mètres
au sommet de l'aménagement, que le remblai litigieux a un impact négatif sur le
paysage, entraîne une vue dominante sur les parcelles voisines en étant à plus
de 6,5 m au-dessus du terrain naturel, réduit considérablement la vue qu'ils
avaient depuis leur parcelle et qu'il en découle une perte de la valeur de leur
propriété.
Dans leur mémoire complémentaire du
17 décembre 2007, M. et Mme Kakkar expliquent que la
"clause
d'intégration"
n'est pas applicable dès lors que l'agrandissement de
la terrasse avait été autorisée après mise à l'enquête. A leur avis, le
dépassement litigieux est de peu d'importance.
Par lettre du 7 janvier 2008, M. et
Mme Amos précisent que l'impact négatif du remblai litigieux est principalement
marqué à son sommet et non à son pied. Ils considèrent que la mise en
conformité de la partie supérieure serait suffisante et réduirait ainsi les
coûts de remise en état.
F.
Le 2 avril 2008, la cour de céans a procédé à
une visite des lieux en présence des parties. Elle a notamment constaté que la
partie supérieure du terrassement litigieux dominait le balcon du chalet de M.
Amos et restreignait la vue latérale qu'on pouvait avoir depuis ce balcon en
direction de l'est.
A la suite de cette visite des
lieux, la procédure a été suspendue pour permettre aux parties de trouver une
éventuelle solution transactionnelle. Aucun accord n'étant intervenu, la cour a
statué sans autres mesures d'instruction, comme convenu avec les parties.
Considérant en droit
1.
Déposé dans les 20 jours suivant la
communication de la décision attaquée, le recours est intervenu en temps utile
(art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives
[LJPA; RSV 173.36]). Il est au surplus recevable en la forme.
2.
Conformément à l'art. 2 de la loi du 12 juin
2007 modifiant la LJPA, entrée en vigueur le 1er janvier 2008, la présente
cause, pendante à cette date devant le Tribunal administratif, a été transmise
à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal.
3.
a) La parcelle n
o
2'752 est classée
dans la zone de chalet A du plan partiel d'affectation E.C.V.A. Les
Ecovets-Chesières-Villars-Arveyes approuvé par le Conseil d'Etat le 14 août
1985 (ci-après : RPA). Dans le chapitre concernant les règles applicables à
toutes les zones, la réglementation communale ne fixe pas de dispositions sur
la hauteur admissible des mouvements de terre. Toutefois, l'art. 66 al. 1 RPA
précise que, quelle que soit sa destination, le rez-de-chaussée est le niveau
dont l'altitude correspond à la cote moyenne du terrain naturel (moyenne des
cotes d'altitude prises aux angles saillants). Pour des raisons topographiques,
la municipalité peut toutefois imposer une variation de plus ou moins un mètre
au maximum (al. 2). Cette disposition déploie des effets indirects sur les
mouvements de terre dans les aménagements extérieurs. En effet, en imposant un
rez-de-chaussée au niveau de la cote moyenne du terrain naturel, la règle
communale tend à éviter des mouvements de terre trop importants en maintenant
le niveau de base de la construction au niveau du sol. Cela dit, en l'absence
de règles communales concernant la hauteur admissible des mouvements de terre,
il convient de se référer à la clause d'esthétique pour déterminer si la
hauteur et le volume du remblai litigieux sont admissibles (v. notamment Tribunal
administratif, arrêts AC.2004.0045 du 30 novembre 2004 consid. 3a; AC.2003.0256
du 7 septembre 2004 consid. 7).
b) Selon la jurisprudence, un
projet de construction peut être interdit sur la base de l'art. 86 LATC, même
s'il est conforme aux autres règles cantonales et communales qui lui sont
applicables en matière de police des constructions. Mais il faut que les
possibilités de construire réglementaires apparaissent déraisonnables et
irrationnelles; tel est par exemple le cas lorsque le projet de construction
est de nature à porter atteinte à un site digne de protection ou que sa
réalisation peut mettre en péril les qualités esthétiques remarquables d'un
bâtiment ou d'un ensemble de bâtiments (ATF 114 Ia 346 consid. b; 101 Ia
223 consid. 6c). L'autorité communale dispose à cet effet d'un pouvoir
d'appréciation relativement important (ATF 115 Ia 118-119 consid. 3d) et le
pouvoir d'examen du tribunal est limité à un contrôle en légalité de la
décision communale (art. 36 let. a LJPA). Cependant, lorsque la clause générale
d'esthétique n'a pas pour seul but d'assurer l'intégration de nouvelles
constructions et donne un contenu concret à la réglementation de la zone, par
exemple lorsque le règlement communal ne comporte pas de dispositions sur la
longueur ou la hauteur des bâtiments, le pouvoir d'examen du tribunal s'étend à
l'opportunité en application de l'art. 33 al. 3 let. b LAT (voir notamment les
ATF 118 Ia 235 consid. 1b, 117 Ia 93 consid. 2a, 112 Ia 90, 415
consid. 1b, ainsi que l'ATF 118 Ib 31 consid. 4b et l'arrêt AC. 1994.0062
du 9 janvier 1996 consid. 3 c/aa et bb p. 9 à 10). En l'espèce, les
règles concernant les distances, la volumétrie et les dimensions des bâtiments
sont clairement définies par la réglementation communale, tout comme le nombre
de niveaux admissibles. En revanche la réglementation communale est lacunaire
en ce qui concerne la hauteur des mouvements de terre. Dans ces conditions,
l'application de la clause d'esthétique a pour effet de compléter le règlement
communal sur ce point et donne un contenu concret à la réglementation de la
zone; le pouvoir d'examen du tribunal est donc régit par l'art. 33 al. 3 let. b
LAT (AC.2004.0045 du 30 novembre 2004 consid. 3b).
c) Dans l'affaire susmentionnée
(AC.2004.0045), qui concernait également l'application du plan partiel
d'affectation ECVA, le Tribunal administratif a jugé qu'un remblai occupant la
totalité de la surface d'un terrain situé en aval d'un chalet, s'élevant à plus
de trois mètres à l'endroit le plus haut et formant
"un monticule à
l'aval du chalet qui contraste de manière évidente avec les parcelles voisines
et les autres terrains de la zone"
,
excédait ce qui pouvait
être admissible du point de vue de l'intégration des travaux d'un environnement
et contrevenait à la clause générale d'esthétique fixée par l'art. 86 LATC.
En l'occurrence le remblai autorisé
par la municipalité le 8 décembre 2005 est beaucoup plus important. Il occupe
une plus grande surface, même s'il ne couvre pas la totalité de la partie aval
de la parcelle - qui est elle-même environ trois fois plus grande que celle qui
faisait l'objet de l'arrêt précité - et il s'élève, en son point le plus haut,
à près de six mètres au-dessus du niveau du terrain naturel, formant une énorme
protubérance qui contraste violemment avec l'aspect des lieux alentour. Lors de
l'inspection locale du 2 avril 2008, la cour de céans a en effet constaté que les
mouvements de terre dans le secteur des constructions étaient plutôt modestes
et que les remblais dans le prolongement du rez-de-chaussée des constructions
se fondaient avec le terrain naturel par des talus en pente relativement douce.
A l'évidence, le terrassement litigieux rompt cette harmonie paysagère.
En
effet, alors que la pente du terrain naturel avoisine les 30%, celle de la
structure Textomur
®
atteint 173%.
Certes, cette pente est "cassée" par deux paliers larges de deux
mètres. Mais cet aménagement en terrasse ne suffit pas à atténuer l'effet de
surplomb causé par la hauteur totale et la pente du monticule. Verticalement, presque
dix mètres séparent le pied et le sommet de ce dernier, soit l'équivalent de
trois étages. A cela s'ajoutent encore le volume et la surface importants du
remblai. La longueur de la terrasse prévue en 2004 dépassait légèrement celle
de la façade sud et mesurait 7 m de large, ce qui donnait une surface de 130 m
2
environ. Actuellement, cette surface a été doublée au sud, et est étendue à
l'est jusqu'à la limite de propriété, à raison d'environ 370 m
2
.
Ainsi, c'est une surface plane d'au moins 500 m
2
qui a été réalisée
par remblai, sur presque toute la largeur de la parcelle n
o
2'752.
L'imposant mouvement de terre réalisé, tant par sa hauteur que par son étendue,
apparaît ainsi incongru dans le secteur et contrevient clairement  à l'art. 86
LATC. Le permis de construire complémentaire du 8 décembre 2005 pour
l'agrandissement de la terrasse n'aurait ainsi pas dû être accordée.
4.
Dans la mesure où cette autorisation est entrée
en force et ses bénéficiaires en ont fait usage, elle ne peut plus être mise en
cause. Reste qu'on se trouve en présence d'un ouvrage qui contrevient à la
réglementation en vigueur.
Selon l'art. 80 LATC, les bâtiments
existants non conformes aux règles de la zone à bâtir entrée en force
postérieurement, relatives aux dimensions des bâtiments, à la distance aux
limites, au coefficient d'occupation ou d'utilisation du sol, ou à
l'affectation de la zone, mais n'empiétant pas sur une limite des constructions
peuvent être entretenus ou réparés (al. 1). Leurs transformations dans les
limites des volumes existants ou leur agrandissement peuvent être autorisées, pour
autant qu'il n'en résulte pas une atteinte sensible au développement, au
caractère ou à la destination de la zone. Les travaux ne doivent pas aggraver
l'atteinte à la réglementation en vigueur ou les inconvénients qui en résultent
pour le voisinage (al. 2).
En principe, l'art. 80 LATC ne
profite qu'aux bâtiments dont l'irrégularité est due à un changement postérieur
de la réglementation, non à ceux d'emblée non réglementaires (v. Bonnard,
Bovay, Didisheim, Matile, Sulliger, Weill, Droit vaudois de la construction, ad
art. 80 LATC, ch. 6.1; RDAF 1992 p. 229). Les constructions infractionnelles
dès leur édification ne sont donc pas visées par cette disposition; elle peut
néanmoins leur être appliquée par analogie lorsqu'elles sont l'objet d'une
tolérance de la part des autorités et, a fortiori, lorsqu'elles ont bénéficié
d'une autorisation qu'il n'est pas question de révoquer, comme c'est le cas
ici. Le Tribunal administratif a ainsi jugé qu'un bâtiment d'emblée non
réglementaire pouvait être transformé aux conditions de l'art. 80 al. 2 LATC
appliquées par analogie (v. arrêt AC.1996.0206 du 15 mai 1998 et la référence
citée).
Ces conditions ne sont
manifestement pas remplies en l'espèce, puisque les travaux réalisés augmentent
encore le volume du terrassement par rapport à ce qui a été autorisé, aggravant
ainsi l'atteinte à l'art. 86 LATC. C'est donc à juste titre que la municipalité
a refusé le permis de construire complémentaire.
5.
a) La municipalité est en droit de faire
suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire,
tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires
(art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC). La seule violation des dispositions de
forme relatives à la procédure d'autorisation de construire est en principe
insuffisante pour justifier l'ordre de démolition d'un ouvrage non autorisé, si
ledit ouvrage est conforme aux prescriptions matérielles applicables (RDAF 1979
p. 231). La violation du droit matériel par des travaux non autorisés ne suffit
pas non plus à elle seule à justifier leur suppression. L'autorité doit
examiner la nature et l'importance des aspects non réglementaires des travaux
et procéder à une pesée des intérêts en présence, soit l'intérêt public au
respect de la loi (et donc à la suppression de l'ouvrage non réglementaire
construit sans permis) et l'intérêt au maintien de celui-ci (RDAF 1976 p. 265;
RDAF 1979 p. 231, 302; RDAF 1982 p. 448).
b) Selon la jurisprudence, l'ordre
de démolir une construction ou un ouvrage édifié sans permis et pour lequel une
autorisation ne pouvait être accordée n'est en principe pas contraire au
principe de la proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait
accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une
situation conforme au droit que des inconvénients qui en découlent pour le
constructeur (ATF 108 Ia 216 consid. 4b). L'autorité doit cependant renoncer à
une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt
public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition
causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé
à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la
construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF
111 Ib 213 consid. 6 p. 221; 108 Ia 216 consid. 4 p. 217; RDAF 1993 p. 310
consid. 2b et les arrêts cités).
c) Aucune de ces conditions n'est
en l'occurrence réalisée. L'aggravation de l'atteinte à la réglementation,
elle-même déjà très importante, ne saurait être qualifié de mineure. La crête
du remblai se trouve déplacée d'environ deux mètres vers l'aval, ce qui
augmentent sensiblement le volume du terrassement et, surtout, son impact
visuel. Les recourants ne peuvent d'autre part pas se prévaloir de leur bonne
foi; les prétendues erreurs de l'entreprise qui a réalisé les travaux, erreurs
qui dépassent largement ce qui peut être mis sur le compte de simples
imprécisions dans l'implantation de l'ouvrage, doivent être imputées aux
propriétaires (AC.
2007.0161 du 12 mars 2008
consid. 4d
;
RDAF 1992
p. 247; RDAF 1989 p. 218; RDAF 1992 p. 479
). L'intérêt public au respect de la législation et à la sauvegarde
du paysage, ainsi que l'intérêt privé des voisins dont la vue est partiellement
restreinte doivent l'emporter sur l'intérêt financier des recourants.
d) Les recourants font valoir que
la mise en conformité de l'ouvrage avec le permis de construire délivré
entraînerait des coûts disproportionnés, de l'ordre de 300'000  fr. (soit
une fois et demi le coût de l'ouvrage mentionné dans le permis de construire).
La géostructure Textomur
®
ne
serait en effet pas démontable partiellement, la position du parement ne
pouvant être modifiée sans tout démonter.
Les opposants conviennent – et
l'inspection locale a confirmé – que les modifications intervenues dans la
partie inférieure du talus ont un impact relativement faible sur le paysage.
C'est essentiellement l'agrandissement de la partie supérieure, soit de la troisième
plateforme, qui aggrave la saillie insolite que forme la terrasse des
recourants. Dans ces conditions, on peut admettre qu'exiger le strict respect du
permis de construire contreviendrait au principe de la proportionnalité et
qu'il suffit d'ordonner que seule la partie supérieure du terrassement,
au-dessus de l'altitude de 1'207,14 m, soit ramenée au gabarit prévu par les
plans mis à l'enquête du 15 novembre au 5 décembre 2005. Les travaux de mise en
conformité ainsi limités, leur coût s'en trouvera considérablement réduit et
peut être exigé des recourants eu égard à l'intérêt public à préserver l'aspect
des lieux et l'intérêt privé des voisins à conserver un dégagement normal.
6.
Les frais et dépens sont en principe supportés
par la ou les parties qui succombent (art. 55 al. 1 LJPA). Lors que l'équité
l'exige, le tribunal peut répartir les frais entre les parties et compenser les
dépens, ou laisser tout ou partie des frais à la charge de d'Etat (art. 55 al.
3 LJPA).
Les recourants succombent pour
l'essentiel, leur conclusion principale tendant à l'octroi du permis de
construire supplémentaire devant être rejetée. L'émolument de justice sera en
conséquence mis à leur charge. On tiendra cependant compte de l'admission
partielle du recours, s'agissant de l'ordre de remise en état des lieux, en
compensant les dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision de la Municipalité d'Ollon du 25
juillet 2007 est confirmée en tant qu'elle refuse le permis de construire
complémentaire pour les travaux mis à l'enquête publique du 9 juin au 9 juillet
2007.
III.
La décision de la Municipalité d'Ollon du 25
juillet 2007 est au surplus réformée en ce sens que la remise en état des lieux
conformément aux plans approuvés dans le cadre du permis de construire no
175/05 du 8 décembre 2005 n'est exigée que pour la partie des terrassements
dépassant la cote de 1'207,14 mètres.
IV.
Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents)
francs est mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.
V.
Les dépens sont compensés.
Lausanne, le 19 décembre 2008
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.