vd_omni · AC.2023.0071 · 2023-06-16 · fr

A.________, B.________/Municipalité de Hautemorges, C.________, SWISSCOM (Suisse) SA, Direction générale de l'environnement DGE-DIREV | Les recourantes contestent l'octroi d'un permis de construire une antenne 5G, en mettant en évidence leurs craintes quant aux effets du rayonnement sur la santé. Pas de violation du principe de prévention (c. 2b/aa); pas de cumul des rayonnements respectifs de l'antenne et de la ligne à haute tension située à proximité (c. 2b/bb).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 16.06.2023 AC.2023.0071

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
16 juin 2023
Composition
M. Alain Thévenaz,
président
; M. Bertrand Dutoit et Mme
Bénédicte Tornay Schaller, assesseurs; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourantes
1.
A.________
à
********
2.
B.________
à
********
Autorité intimée
Municipalité de Hautemorges,
à
Hautemorges,
Autorité concernée
Direction générale de
l'environnement DGE-DIREV,
à Lausanne,
Constructrice
C.________
à ********
Propriétaire
D.________
à
********
Objet
Permis de construire
Recours A.________ et B.________ c/ décision de la
Municipalité de Hautemorges du 7 février 2023 levant leur opposition et
délivrant le permis de construire pour la transformation d'une installation
de communication mobile existante, avec nouveau mât, sur la parcelle n
o
5070 (CAMAC 209342)
Vu les faits suivants:
A.
D.________ est propriétaire de la parcelle n
o
5070 du
registre foncier, sur le territoire de la Commune de Hautemorges. D'une surface
de 391 m
2
, cette parcelle oblongue supporte une installation de
téléphonie mobile existante, avec un mât supportant des antennes d'anciennes
générations, au cœur d'un cordon boisé. À proximité passe une ligne à haute
tension. Entourée de parcelles colloquées en zone agricole, la parcelle n
o
5070
se situe à l'intérieur de l'aire forestière, et son affectation est désignée
comme telle par le plan général d'affectation de l'ancienne Commune de
Reverolle (qui fait partie de la nouvelle Commune de Hautemorges depuis le 1
er
juillet 2021), adopté par le Conseil général le 4 octobre 2005, approuvé par le
Département cantonal compétent le 13 février 2006 et mis en vigueur le 10
juillet 2007. Cette parcelle est donc soumise à la législation forestière (cf.
art. 2.9 du règlement général sur l'aménagement du territoire et les
constructions, adopté et approuvé en même temps que le plan précité).
B.
En février 2022, pour le compte de E.________ (ci-après: E.________, ou
l'opérateur), D.________ a déposé une demande de permis de construire pour un
ouvrage ainsi décrit:
"Transformation d'une
installation de communication mobile existante (3G-4G-5G) pour le compte de E.________
avec nouveau mât, systèmes techniques et nouvelles antennes/REVE".
Le projet consiste à remplacer le mât existant sur
la parcelle n
o
5070 par un nouveau, les antennes existantes étant
remplacées par des antennes plus modernes.
Le dossier de la demande de permis de construire
comprend une fiche de données spécifiques au site, établie par E.________ le 22
décembre 2021. Il ressort de celle-ci qu'il est prévu d'installer, sur le mât,
douze antennes émettrices pour téléphonie mobile et raccordements sans fil de
l'installation:
-
les
antennes n
os
1SC0709, 2SC0709, 3SC0709 et 4SC0709, dans la gamme de
fréquence de 700 à 900 MHz; leur puissance d'émission (puissance apparente
rayonnée ERP
n
) atteint 1'200 W pour la première et 2'000 W pour les
trois autres, et leur direction principale de propagation en azimut par rapport
au nord est respectivement +20°, +120°, +200° et +300°;
-
les
antennes n
os
1SC1426, 2SC1426, 3SC1426 et 4SC1426, dans la gamme de
fréquence de 1'400 à 2'600 MHz; leur puissance d'émission (puissance apparente
rayonnée ERP
n
) atteint 4'000 W et leur direction principale de
propagation en azimut par rapport au nord est respectivement +20°, +120°, +200°
et +300°;
-
les
antennes n
os
1SC3636, 2SC3636, 3SC3636 et 4SC3636, dans la gamme de
fréquence de 3'600 MHz; leur puissance d'émission (puissance apparente rayonnée
ERP
n
) atteint 2'000 W et leur direction principale de propagation en
azimut par rapport au nord est respectivement +20°, +120°, +200° et +300°.
Ces antennes ne doivent pas fonctionner en mode
adaptatif (il s'agit d'antennes conventionnelles).
Le rayonnement dans plusieurs "lieux à
utilisation sensible" (LUS; cf. art. 3 al. 3 de l'ordonnance sur la
protection contre le rayonnement non ionisant [ORNI; RS 814.710]) situés dans
les environs de l'installation a été calculé. L'opérateur a mis en évidence les
résultats suivants:
-
pour
les LUS n
os
2 et 3, soit le rez-de-chaussée d'habitations situées à
la Route de Chaniaz, l'intensité du champ électrique s'élève à 4,95 volts par
mètre (V/m), respectivement à 3,56 V/m;
-
pour
le LUS n
o
4, soit une école à la Route de Chaniaz, l'intensité du
champ électrique atteint 3,03 V/m.
C.
Le dossier de la demande de permis de construire a été mis à l'enquête
publique du 9 mars 2022 au 7 avril 2022. Une opposition collective a été
déposée durant ce délai, notamment par A.________ et B.________. Domiciliées
Rue de la Combe 5 et 7, ces dernières habitent dans le village de Reverolle.
D'après la fiche de données, la distance maximale pour pouvoir former
opposition est de 1'770,88 mètres.
Les services concernés de l'administration cantonale
ont délivré des autorisations spéciales regroupées dans la synthèse établie le
23 janvier 2023 par la Centrale des autorisations en matière de construction
(CAMAC).
La Direction générale de l'environnement (DGE), par
sa Division Air, climat et risques technologiques (DIREV/ARC), a délivré son
autorisation spéciale en retenant que les exigences de l'ORNI étaient
respectées. Elle a en particulier exposé ce qui suit:
"En fonction des
caractéristiques des antennes, la valeur limite de l'installation est de 5.0
V/m.
Ainsi, les immissions calculées
pour les bâtiments voisins les plus exposés sont inférieures aux exigences
définies dans l'ORNI pour des expositions permanentes.
Le projet respecte donc la valeur
limite de l'installation (LUS).
[...]
Etant donné les résultats des
évaluations du rayonnement non ionisant présentés, la DGE/DIREV-ARC demande que
l'opérateur responsable de l'installation fasse procéder, à ses frais, à des
mesures de contrôle dans les 6 mois qui suivent la mise en exploitation des
installations dans la configuration définie dans la fiche de données spécifique.
Les résultats de ces mesures devront être transmis à la DGE/DIREV-ARC pour
contrôle et à la Commune. Ces mesures devront être effectuées par un organisme
indépendant et certifié.
[...]
Si les mesures indiquent que la
valeur limite de l'installation n'est pas respectée, il conviendra d'adapter
l'installation de manière à ce que la valeur limite puisse être respectée selon
les normes en vigueur (adaptation de la puissance, de l'azimut, de l'angle
d'inclinaison ou du type d'antenne). Dans ce cas, une nouvelle fiche de données
spécifique devra être fournie à la DGE/DIREV-ARC et à la commune. Si cela
s'avère nécessaire, la DGE/DIREV-ARC fixera de nouveaux paramètres
d'exploitation.
En cas de création de nouveaux
lieux à utilisation sensible (LUS) en accord avec la réglementation sur
l'aménagement du territoire en vigueur au moment de la date du permis de
construire de la présente installation de téléphonie mobile, l'opérateur pourra
être astreint à modifier son installation afin de respecter les valeurs limites
définies par l'ORNI. Toute réserve utile est émise en ce sens.
Pour répondre aux oppositions, la
DGE/DIREV-ARC souhaite rappeler les éléments suivants :
Le principe de précaution décrit
dans l'art. 11 de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE)
est déjà pris en compte dans le choix de la valeur limite de l'installation qui
est environ 10 fois plus sévère que la valeur limite prévue pour une situation
existante (valeur limite d'immissions).
L'OFEV a mis en place un groupe consultatif
d'experts en matière de RNI (BERENIS) en vue d'examiner la littérature
scientifique en matière de rayonnement non ionisant (RNI). En l'état des
connaissances actuelles, l'OFEV n'a pas proposé au Conseil fédéral une
adaptation des valeurs limites.
La fiche de données spécifique est
un document standardisé qui documente le rayonnement prévisionnel dans les
lieux sensibles autour du projet.
Il est établi que selon les
critères des différentes aides à l'exécution de l'Office fédéral de
l'environnement (OFEV
– ex-OFEFP
).
L'emplacement de calcul LUS4
documente le bâtiment scolaire plus proche de l'antenne que le projet de salle
polyvalente/APEMS.
La DGE/DIREV-ARC demande que
l'installation citée en titre soit intégrée à un système d'assurance qualité (AQ),
selon la circulaire du 16.01.2006 de l'OFEV.
A la fin des travaux, l'opérateur
devra informer la DGE/DIREV-ARC et la commune de l'implémentation de cette
fiche de données, au plus tard le jour de sa mise en service.
Ainsi, sur la base des données
fournies par l'opérateur responsable, les exigences de l'ORNI sont
respectées."
La carte synoptique établie par l'Office fédéral de
la communication (OFCOM) indique que les stations émettrices existantes, pour
la téléphonie mobile, les plus proches se situent dans le village d'Apples, à
environ 2 kilomètres au nord, et à Chardonney, à environ 1,5 kilomètres au
sud-ouest.
Par décision du 7 février 2023, la Municipalité de
Hautemorges (ci-après: la municipalité) a délivré le permis de construire
requis à D.________ (pour le compte de E.________) et levé l'opposition
collective. Le permis de construire précise que les conditions fixées dans la
synthèse CAMAC devront être respectées.
D.
Agissant le 6 mars 2023 par la voie du recours de droit administratif,
les opposantes A.________ et B.________ ont demandé à la Cour de droit
administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal d'annuler le permis de
construire. En substance, elles soulèvent des craintes quant aux effets du
rayonnement non ionisant sur la santé humaine et invoquent une violation du
principe de prévention au sens de la législation fédérale sur la protection de
l'environnement. En particulier, les recourantes se plaignent du cumul des
immissions générées par l'installation de téléphonie mobile litigieuse et par
la ligne à haute tension qui passe à proximité du village de Reverolle. Les
recourantes demandent également que des mesures de contrôle aient lieu dès que
possible sur l'installation autorisée en 2018.
Invitée à se déterminer sur le recours, la
municipalité a fait savoir, par courrier du 30 mars 2023, qu'elle "
fai
[sai]
t
siens les arguments de l'opérateur (E.________)
".
La DGE a pris position le 3 avril 2023, exposant ce
qui suit:
"En ce qui concerne le cumul
des rayonnements dus aux antennes de téléphonie mobile et ceux de la ligne à
haute tension (HT), il est renvoyé aux valeurs limites fixées dans l'Ordonnance
du 23 décembre 1999 sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI
; RS 814.710). Celles-ci sont définies en fonction de la fréquence des
installations. L'annexe 1 de l'ORNI définit des valeurs limites de
l'installation propres à chaque type d'installation. Celles-ci tiennent compte
du principe de prévention. L'annexe 2 ch. 2 de l'ORNI définit des prescriptions
de sommation pour plusieurs domaines de fréquence. Elle ne prévoit pas de
prescription de sommation entre des installations à très basse fréquence (ligne
HT 16 ou 50 Hz) et à haute fréquence (> 700 MHz).
La "fiche de données
spécifique au site concernant les stations de base pour la téléphonie mobile et
raccordement sans fil (WLL)" sur la base de laquelle notre autorisation
spéciale a été établie est conforme et complète en ce qui concerne l'évaluation
du rayonnement non ionisant du dossier en question."
Le 21 avril 2023, E.________ a déposé sa réponse au
recours, concluant à son rejet.
Les recourantes ont répliqué le 1
er
mai
2023, maintenant leurs conclusions.
Considérant en droit:
1.
La décision par laquelle une municipalité lève les oppositions à un
projet de construction peut faire l'objet d'un recours de droit administratif
au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le présent recours a été déposé en temps
utile et il respecte les exigences légales de motivation (art. 95 LPA-VD
et art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). La qualité pour recourir
est définie à l'art. 75 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD): elle est
reconnue à toute personne ayant pris part à la procédure devant l'autorité
précédente, qui est atteinte par la décision et qui dispose d'un intérêt digne
de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 75 let. a LPA-VD).
Lorsque la contestation porte sur le permis de construire une installation de
téléphonie mobile, la jurisprudence fédérale reconnaît la qualité pour recourir
au propriétaire d'un immeuble voisin lorsqu'il est exposé à un rayonnement d'au
moins 10% de la valeur limite de l'installation (ATF 133 II 409 consid. 1.3.1,
128 II 168). Ces critères doivent être appliqués dans le cadre de l'art. 75
LPA-VD (cf. CDAP AC.2019.0069 du 24 juillet 2020 consid. 1); c'est en fonction
de cela que la fiche de données a évalué à 1'770,88 m la distance maximale pour
pouvoir former opposition. Les recourantes sont domiciliées dans ce rayon;
comme elles ont formé opposition durant l'enquête publique, elles remplissent
les conditions de l'art. 75 let. a LPA-VD. Il y a donc lieu d'entrer en matière,
dans la mesure où le recours est dirigé contre le permis de construire délivré
le 7 février 2023. En revanche, la conclusion prise par les recourantes tendant
au contrôle de l'installation préexistante sort du cadre du litige tel que
défini par la décision de première instance (cf. notamment ATF 144 II 359
consid. 4.3; 131 V 164 consid. 2.1); cette conclusion est donc irrecevable.
2.
Les recourantes soulèvent des craintes quant aux effets du rayonnement
non ionisant sur la santé humaine et invoquent une violation du principe de
prévention au sens de l'art. 11 al. 2 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur
la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01). En particulier, elles se
plaignent du cumul des immissions générées par l'installation de téléphonie
mobile litigieuse et par la ligne à haute tension qui passe à proximité du
village de Reverolle.
a) aa) Selon l'art. 74 al. 2 de la Constitution
fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), la Confédération veille à prévenir
les atteintes nuisibles ou incommodantes pour l'être humain et son
environnement naturel. La LPE a pour but de protéger les hommes, les animaux et
les plantes, leurs biocénoses et leurs biotopes contre les atteintes nuisibles
ou incommodantes – provoquées notamment par les rayons (cf. art. 7 al. 1 LPE) –
et de conserver durablement les ressources naturelles, en particulier la
diversité biologique et la fertilité du sol (art. 1 al. 1 LPE). Les atteintes
qui pourraient devenir nuisibles ou incommodantes seront réduites à titre
préventif et assez tôt (art. 1 al. 2 LPE). L'art. 11 al. 2 LPE consacre ainsi
le principe de prévention (
Vorsorgeprinzip
) en prescrivant de limiter
les émissions dans la mesure que permettent l'état de la technique et les
conditions d'exploitation et pour autant que cela soit économiquement
supportable. Pour déterminer à partir de quel seuil les atteintes sont
nuisibles ou incommodantes, le Conseil fédéral édicte par voie d'ordonnance des
valeurs limites d'immissions. Ce faisant, il tient compte également de l'effet
des immissions sur des catégories de personnes particulièrement sensibles,
telles que les enfants, les malades, les personnes âgées et les femmes
enceintes (art. 13 LPE). Sur cette base, le Conseil fédéral a édicté l'ORNI.
Cette ordonnance, qui a pour but de protéger l'homme contre le rayonnement non
ionisant nuisible ou incommodant (cf. art. 1 ORNI), fixe des valeurs limites
d'immissions qui reposent sur des connaissances scientifiquement établies et
doivent être respectées partout où des personnes peuvent séjourner (art. 13
ORNI). Pour concrétiser le principe de prévention (
Vorsorgeprinzip
) ancré
aux art. 1 al. 2 et 11 al. 2 LPE, le Conseil fédéral a en outre défini des
valeurs limites de l'installation, qui sont nettement inférieures aux valeurs
limites d'immission, et qui visent à minimiser autant que possible le risque
d'effets nocifs, qui ne sont que supposés et non encore prévisibles (TF
1C_153/2022 du 11 avril 2023 consid. 6.2 et les références citées). Autrement
dit, en imposant le respect de la valeur limite de l'installation, le Conseil
fédéral vise à maintenir l'exposition à long terme de la population à un niveau
bas, de manière à réduire le risque d'éventuels effets sur la santé qui n'ont
pas été scientifiquement prouvés en l'état. Il n'est en effet pas prouvé que le
rayonnement de la téléphonie mobile ait un lien de causalité avec un effet sur
la santé lorsqu'il est inférieur à la valeur limite d'immission (cf. CDAP AC.2022.0307
du 8 mars 2023 consid. 5c; AC.2022.0009 du 17 janvier 2023 consid. 7g). Le
système de l'ORNI comporte donc une importante marge de sécurité (TF
1C_100/2021 du 14 février 2023 consid. 5.3.2).
bb) Dans son arrêt 1C_100/2021 du 14 février 2023,
le Tribunal fédéral a très récemment examiné de façon circonstanciée la portée
du principe de prévention (
Vorsorgeprinzip
) en matière de rayonnement
non ionisant (cf. consid. 5.3 à 5.7). Dans cette affaire, il a estimé que le
grief de violation de ce principe était infondé, dans la mesure où il
n'existait pas d'indications suffisantes en vertu desquelles les autorités
spécialisées de l'administration fédérale ou le Conseil fédéral auraient dû
demander, respectivement procéder à une adaptation des valeurs limites dans
l'ORNI (cf. TF 1C_153/2022 précité consid. 6.2 ; 1C_693/2021 du 3 mai 2023,
consid.5).
b) aa) En l'occurrence, les recourantes ne
contestent pas que les antennes litigieuses respectent la valeur limite de
l'installation de 5 V/m telle qu'elle découle du ch. 64 let. c de l'annexe
1 ORNI. Elles estiment en revanche que "[d]
es études ont montré que les
rayonnements émis par les antennes de téléphonie mobile et les lignes à haute
tension peuvent avoir des effets négatifs sur la santé humaine, notamment en
augmentant le risque de cancer, de troubles du sommeil et de maux de tête
".
Toutefois, vu la marge de manœuvre dont dispose le Conseil fédéral s'agissant
de l'établissement des valeurs limites, seuls de solides éléments démontrant de
nouvelles connaissances fondées scientifiquement justifieraient de remettre en
cause les valeurs limites fixées dans l'ORNI. Les recourantes n'ont produit
aucune étude à l'appui de leurs allégations. Elles ne parviennent ainsi pas à
démontrer que la valeur limite de l'installation arrêtée par le Conseil fédéral
serait trop élevée, ce qui, vu la jurisprudence fédérale récente sur le sujet
(TF 1C_100/2021 et 1C_153/2022 précités), ne paraît pas évident (TF 1C_153/2022
du 11 avril 2023 consid. 6.3).
bb) Contrairement à ce que pensent les recourantes,
la présence d'une ligne à haute tension à proximité de l'emplacement de
l'installation de téléphonie mobile litigieuse ne donne pas lieu à un cumul
inadmissible de leurs rayonnements respectifs. La DGE, service spécialisé de
l'administration cantonale, a exposé, dans sa prise de position du 3 avril
2023, que le rayonnement à basse fréquence (celui de la ligne à haute tension)
et le rayonnement à haute fréquence (celui des antennes de téléphonie mobile)
ne doivent pas être additionnés ("sommés"), mais évalués séparément –
"[L'ORNI]
ne prévoit pas de prescription de sommation entre des
installations à très basse fréquence (ligne HT 16 ou 50 Hz) et à haute
fréquence (> 700 MHz)
" (cf. à ce sujet TF 1A.140/2003 du 18 mars
2004 consid. 4 ss; TC BL 810 16 120 du 10 avril 2019 consid. 7.5). Le
rayonnement cumulé d'antennes existantes ne doit être considéré que si ces
dernières sont situées à proximité les unes des autres. Le ch. 62 al. 1 de
l'annexe 1 ORNI prévoit à ce propos que les groupes d'antennes émettant dans
des conditions de proximité spatiale comptent comme une seule installation,
indépendamment de l'ordre dans lequel ils sont construits ou modifiés. Les
recourantes ne prétendent pas qu'il y aurait, dans les environs de
l'installation de téléphonie mobile litigieuse, d'autres stations qui
formeraient, avec cette dernière, une installation unique. Selon la DGE et la
fiche de données spécifique au site, le projet respecte les valeurs limites de
l'installation, de sorte que toute violation du principe de prévention peut
être écartée.
3.
Il résulte du considérant qui précède que le recours, mal fondé, doit
être rejeté. Cela entraîne la confirmation du permis de construire, comprenant
les conditions posées par la DGE dans son autorisation spéciale. Les frais
judiciaires sont mis à la charge des recourantes, qui succombent (art. 49 al. 1
LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 7 février 2023 par la Municipalité de Hautemorges
est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
des recourantes.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 16 juin 2023
Le président:                                                                                            Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement
territorial et à l'Office fédéral de l'environnement.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.