vd_omni · PE.2003.0266 · 2003-09-30 · fr

c/SPOP | L'acte par lequel le Chef du DIRE avise les intéressés qu'il ne transmettra pas à l'autorité fédérale leur dossier en vue d'un réexamen de leur cas (cf. procédure fixée par la circulaire ODR/OFE du 21.12.2001) n'est pas une décision susceptible de recours. Recours irrecevable (solution adoptée conformément à l'art. 21 ROTA qui s'impose aux sections du TA). Voir l'arrêt PE 2002/0529 du 26 mars 2003.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.09.2003 PE.2003.0266

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 30 septembre 2003
sur le recours interjeté le 7 août 2003 par
X.________,
son épouse
Y.________,
et leurs deux enfants
Z.________
et
A.________
,
tous ressortissants yougoslaves nés respectivement le 14 juin 1967, le 17 mars
1965, le 29 avril 1998 et le 3 août 2002, représentés pour les besoins de la
présente procédure par le Service d'Aide Juridique aux Exilé-e-s, à Lausanne,
contre
la "décision" du
Service de la
population
(ci-après SPOP) du 21 juillet 2003.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: Mme Isabelle
Guisan, présidente; M. Jean-Daniel Henchoz et M. Jean-Claude Maire, assesseurs.
En fait :
A.                     Le 12 janvier 1998 et
le 2 février 1998, Y.________ et son épouse X.________ ont déposé une demande
d'asile en Suisse. Le 16 juin 1998, l'Office fédéral des réfugiés (ODR) a
rejeté la demande des requérants et de leurs enfants et leur a imparti un délai
échéant le 15 septembre 1998 pour quitter la Suisse. Le 11 janvier 2002, la
Commission suisse de recours en matière d'asile a rejeté le recours interjeté
contre la décision de l'ODR. Le 16 janvier 2002, l'ODR a imparti aux recourants
un nouveau délai au 15 avril 2002 pour quitter notre pays. Le 3 mai 2002, les
recourants ont sollicité la suspension de l'exécution du renvoi de Suisse,
suspension qui a été rejetée par l'ODR le 8 mai 2002, la famille X.________ étant
tenue de quitter immédiatement la Suisse.
Le 6 janvier 2003, les
recourants ont présenté à l'ODR une demande de réexamen de la décision du 16
juin 1998. Par décision du 8 janvier 2003, l'ODR a suspendu provisoirement
l'exécution du renvoi de la famille X.________, à titre de mesure
provisionnelle, et prié le SPOP de renoncer à l'exécution de renvoi, les
démarches (dont celles visant notamment à l'obtention de papiers) pouvant
toutefois se poursuivre. Par décision du 29 janvier 2003, l'ODR a rejeté la demande
de réexamen susmentionnée, en précisant que sa décision du 16 juin 1998 était
entrée en force et exécutoire et qu'un éventuel recours ne déploierait pas
d'effet suspensif. Le recours interjeté contre cette décision a été rejeté par
la Commission suisse de recours en matière d'asile le 26 mars 2003. Le 25
juillet 2003, le SPOP, division asile, a invité les recourants à se présenter
dans ses bureaux le 31 juillet 2003 en vue d'organiser les modalités de leur
départ. Selon le dossier produit par l'autorité intimée, les recourants sont
tous au bénéfice d'un livret pour requérants d'asile (livret N) valable au plus
jusqu'au 15 novembre 2003.
B.                    Le 8 mai 2003, les
recourants ont présenté auprès du SPOP, division asile, une requête tendant à
ce que leur dossier soit adressé à l'ODR en vue de l'obtention d'un livret F
pour situation de détresse personnelle grave. A l'appui de leur demande, ils
exposaient remplir à leurs yeux tous les critères posés par la circulaire du 21
décembre 2001 de l'Office fédéral des étrangers et de l'Office fédéral des
réfugiés (circulaire intitulée "
Pratique des autorités fédérales
concernant la réglementation du séjour s'agissant des cas personnels d'extrême
gravité
"). Ils estiment se trouver dans une situation de détresse
personnelle grave justifiant l'octroi d'une admission provisoire.
C.                    Par courrier du 21
juillet 2003, le SPOP a informé le mandataire des recourants de ce qui suit :
"(...)
Monsieur,
Nous nous référons à
votre courrier du 8 mai 2003 et vous donnons les éléments de réponse suivants:
Comme vous le savez,
les autorités cantonales sont habilitées, en vertu de la circulaire OFE/ODR du
21 décembre 2001, à présenter aux autorités fédérales les cas de rigueur
remplissant les conditions d'une situation de détresse personnelle grave.
Après avoir
attentivement étudié le dossier de la famille X.________, le Chef du
département des Institutions et des Relations Extérieures nous charge de vous
répondre en son nom.
Dans le cas d'espèce
et sur la base de renseignements recueillis par notre service quant à la
situation des intéressés, M. le Conseiller d'Etat, Pierre Chiffele, a conclu
que ceux-ci ne réunissaient pas les exigences requises par les autorités
fédérales.
Si le Canton de Vaud
entend mener une politique humaine et réaliste en matière d'asile et de police
des étrangers, son gouvernement se doit néanmoins de rester crédible vis-à-vis
des autorités fédérales en leur soumettant uniquement des cas remplissant
cumulativement les critères énoncés dans la circulaire précitée.
Dès lors, nous nous
trouvons dans l'obligation de procéder aux démarches en vue de l'exécution du
renvoi de la famille X.________.
(...)".
D.                    Par acte du 7 août 2003,
le SAJE a déposé au nom des recourants un recours contre cette
"décision", en concluant à ce que le tribunal constate que les
critères de la circulaire de l'Office fédéral des étrangers et de l'Office
fédéral des réfugiés du 21 décembre 2001 étaient remplis et invite l'autorité
intimée à transmettre leur dossier à l'ODR pour l'octroi d'une admission
provisoire.
Les recourants se sont
acquittés en temps utile de l'avance de frais requise.
E.                    L'autorité intimée ainsi
que le SPOP, division asile, ont produit leur dossier au Tribunal
administratif.
G.                    Le tribunal a délibéré
par voie de circulation.
H.                    Les arguments respectifs
seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
En droit :
1.                     Le recours a été déposé
dans le délai et selon les formes légales prévues par l'art. 31 de la loi du 18
décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (ci-après :
LJPA). Se pose en revanche la question du caractère décisionnel de l'acte
attaqué (soit le courrier du 21 juillet 2003 du SPOP). Les recourants
considèrent que l'on se trouve en présence d'une décision en invoquant la
circulaire du 21 décembre 2001 de l'OFE et de l'ODR et en se référant
implicitement au surplus à la procédure habituelle applicable en matière de
permis de séjour hors contingent au sens de l'art. 13 litt. f OLE.
2.                     En procédure
administrative, un recours ne peut être dirigé que contre une décision,
conformément à l'art. 29 al. 1 LJPA. Est une décision toute mesure prise par
une autorité dans un cas d'espèce ayant pour objet de créer, de modifier ou
d'annuler des droits ou des obligations, de constater l'existence ou l'étendue
de droits ou d'obligations, ou de rejeter ou de déclarer irrecevables des
demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou
obligations (art. 29 al. 2 LJPA). En d'autres termes, la décision implique un
acte étatique individuel qui s'adresse à un particulier et qui règle de manière
obligatoire et contraignante un rapport juridique concret soumis au droit
administratif (ATF 121 II 477 et les réf. cit.). La décision se distingue, par
ses effets sur la situation ou le comportement de son destinataire, des actes
qui n'affectent les droits ou les obligations de personne, par exemple
renseignements ou avertissements dépourvus de conséquences juridiques. C'est
ainsi qu'un recours dirigé contre une communication, du moment que celle-ci n'a
pas pour effet de modifier la situation juridique de la recourante, de créer un
rapport de droit entre lui et l'administration, ni de l'obliger à une situation
passive ou active, est irrecevable (RDAF 1984, p. 499 et réf. cit.). De même,
l'autorité de surveillance qui refuse d'entrer en matière sur une plainte ne
rend-elle pas une décision susceptible de recours (ATF 127 I 87).
3.                     La législation suisse
sur l'asile connaît le principe de l'exclusivité de la procédure d'asile (art.
14 LAsi). Introduit en 1990 (Arrêté fédéral urgent sur la procédure d'asile du
22 juin 1990, ROLF 1990 938), ce principe répond à la nécessité de ne pas favoriser
les requérants d'asile par rapport aux étrangers cherchant à obtenir une
autorisation de séjour et d'éviter d'autre part que les requérants ne fassent
traîner la procédure d'asile (voir message du Conseil fédéral, FF 1990 II 584
et 585). Il interdit d'une part aux requérants d'engager une procédure visant
l'octroi d'une autorisation de police des étrangers pendant toute la durée de
la procédure d'asile, et annule d'autre part toute procédure tendant à la
délivrance d'une autorisation de séjour qui serait pendante au moment du dépôt
de la demande. La période de barrage va du dépôt de la demande d'asile jusqu'à
la décision sur cette demande et, en cas de rejet de celle-ci, jusqu'au départ
de Suisse de l'intéressé ou alors au prononcé d'une mesure de substitution
(soit d'une admission provisoire). Des exceptions limitées sont prévues,
lorsque l'étranger a droit à une autorisation de séjour, soit pratiquement dans
les hypothèses visées par les art. 7 al. 1 et 17 al. 2 LSEE, ou encore celle
d'un traité international.
4.                     Dans la présente
espèce, les recourants, qui ne peuvent invoquer un droit à la délivrance d'une
autorisation de séjour, sont exclus de par l'effet de l'art. 14 LAsi de toute
procédure leur permettant d'obtenir une autorisation de séjour en Suisse, et
cette situation durera aussi longtemps qu'ils n'auront pas quitté le pays.
L'hypothèse d'une éventuelle admission provisoire en lieu et place du renvoi a
déjà été examinée par les autorités fédérales compétentes (ODR, puis Commission
fédérale de recours) et la question a été résolue, de manière définitive, par
la négative. A cela s'ajoute qu'une admission provisoire pour détresse
personnelle grave (art. 44 al. 3 LAsi) n'entre pas davantage en ligne de
compte, la décision définitive de la Commission de recours en matière d'asile
du 11 janvier 2002 étant intervenue moins de quatre ans après la demande
d'asile déposée par les intéressés le 12 janvier et le 2 février 1998.
Comme le tribunal de
céans a déjà eu l'occasion de la juger à plusieurs reprises (cf. notamment
arrêt de principe TA PE 2002/0529 du 26 mars 2003, arrêts TA PE 2002/0533 du 14
mai 2003 et PE 2003/0289 du 3 septembre 2003), on ne voit dans ces conditions
pas où, dans une telle situation, il y aurait place pour une compétence
décisionnelle de l'autorité cantonale. Il est vrai que, par voie de circulaire,
les autorités fédérales compétentes (OFE et ODR) ont aménagé une voie
particulière de réexamen permettant de remettre en question sur demande de
l'autorité cantonale un refus d'admission provisoire dans les cas où les
étrangers en cause peuvent se prévaloir d'une situation de détresse personnelle
grave. Mais cette procédure particulière reste de la compétence exclusive de
l'autorité fédérale même si dans le système ainsi mis en place, cette dernière
n'entre en matière que si le canton est favorable à une telle issue. La demande
présentée par l'autorité cantonale implique bien évidemment un avis favorable
de cette dernière. Or pour nécessaire qu'il soit, cet avis n'est qu'un élément
d'appréciation à l'intention de l'autorité de décision, dans le processus de
réexamen. Il ne fait naître, ni ne définit, ni encore ne modifie aucun droit ou
obligation et ne change rien au statut des étrangers concernés. Il ne s'agit
dès lors pas d'une décision au sens du droit vaudois ou du droit fédéral (voir
par exemple ATF 116 Ib 260, consid. 1d). On est très loin d'une situation
comparable à celle du permis dit "humanitaire". L'art. 13 litt. f OLE
ne règle que la question (tranchée par l'autorité fédérale) de l'exemption des
mesures de limitation. Sans une décision cantonale d'autorisation de séjour,
l'application de cette disposition n'a aucun effet, raison pour laquelle l'OFE
n'entre en matière qu'après s'être assuré de la volonté du canton de délivrer
une autorisation.
A ces considérations,
il convient encore d'ajouter que l'exercice d'une compétence décisionnelle est
soumis au principe général de la légalité. Cela signifie qu'en dehors des cas
où un pouvoir décisionnel résulte de la simple compétence d'exécution d'une
autorité, ou encore du pouvoir général de police (voir par exemple ATF 121 I 22
consid. 4), la compétence d'accomplir un acte de puissance publique doit faire
l'objet de normes juridiques, et non pas de simples règles internes (voir P.
Moor, Droit administratif, Vol. III, 1.2.2.4). Or, comme on l'a vu,
l'intervention de l'autorité vaudoise dans la procédure particulière de
réexamen décrite ci-dessus résulte d'une circulaire, soit d'une ordonnance
administrative qui n'est pas assimilée à une règle de droit. Il s'agit d'un
acte qui contient au premier chef des règles visant le comportement interne de
l'administration, s'adresse aux fonctionnaires hiérarchiquement subordonnés et
poursuit des buts qui peuvent être très divers (voir un ATF récent du 7 mai
2002, SJ 2002 I 457). En l'espèce, la circulaire commune OFE/ODR a pour but
d'organiser pratiquement la procédure de réexamen, mais elle ne peut en aucun
cas constituer une base légale octroyant un pouvoir décisionnel au Chef du
Département des institutions et des relations extérieures.
Enfin, on n'est pas
dans une situation où selon la jurisprudence il peut y avoir à la rigueur une
voie de recours même en l'absence de décision formelle, lorsque le besoin de
protection juridique l'exige. Tel est le cas si une autorité refuse à tort de
prendre une décision ou tarde à le faire (déni de justice formel). La question
peut aussi se poser en cas d'actes matériels (Realakte) positifs, par lesquels
l'Etat violerait les droits fondamentaux sans prendre de décision au sens
strict. Mais il doit dans tous les cas s'agir d'actes qui fondent un besoin
spécial de protection juridique en raison de leur contenu ou des droits
fondamentaux touchés (voir un arrêt du Tribunal fédéral 2P.96/2000 du 8 juin
2001, qui cite ATF 126 I 250 consid. 2d), ce qui n'est pas le cas en l'espèce.
La théorie du
"Realakte" a d'ailleurs été développée en relation avec les garanties
de procédure découlant de l'art. 13 CEDH (voir ATF 127 I 87 déjà cité). Or, la
question ne se pose pas dans le cas des recourants qui ne peuvent se prévaloir
ni de l'art. 6 CEDH (JAAC 61 (1997) N° 121) ni de l'art. 8 CEDH (ATF 126 II
335) et n'ont aucun droit à une autorisation de séjour.
5.                     Il résulte des
considérants qui précèdent que, dans la mesure où la lettre adressée le 21
juillet 2003 au mandataire des recourants par le SPOP n'a pas la portée d'une
décision, un recours au Tribunal administratif est exclu. Le pourvoi doit dans
ces conditions être déclaré irrecevable. Manifestement mal fondé, le présent
arrêt peut être rendu en application de l'art. 35a LJPA, à teneur duquel un
recours apparaissant manifestement mal fondé sera rejeté dans les meilleurs
délais par un arrêt sommairement motivé, rendu sans autre mesure d'instruction
que la production du dossier.
Vu l'issue du pourvoi,
le présent arrêt sera rendu aux frais des recourants, qui n'ont pas droit à des
dépens (art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
irrecevable.
II.                     L'émolument et
les frais, par 500 (cinq cents) francs, sont mis à la charge des recourants,
cette somme étant compensée par l'avance de frais effectuée.
III.                     Il n'est pas
alloué de dépens.
ip/Lausanne, le 30 septembre 2003
La
présidente:
Le présent arrêt est notifié :
- aux recourants, par l'intermédiaire du
SAJE, sous pli lettre-signature;
- au SPOP;
- au SPOP, division asile;
- à l'Office fédéral de l'immigration, de
l'intégration et de l'émigration, IMES, Section Suisse Romande, Canton de Vaud,
Quellenweg 9, 3003 Berne-Wabern.
Annexe pour le SPOP : son dossier en retour