vd_omni · AC.1996.0031 · 1996-12-02 · fr

BURNIER Robert c/DTPAT/Ormont-Dessous | Confronté à une expertise technique, le juge s'impose une certaine retenue, notamment à l'égard des préavis cantonaux spécialisés, il ne peut s'écarter de l'avis des spécialistes que s'il a des raisons suffisantes de douter leur bien-fondé. Aucun motif dans le cas d'espèce.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 02.12.1996 AC.1996.0031

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 2 décembre 1996
sur le recours interjeté par
Robert BURNIER
,
représenté par l'avocat Jacques Philippoz, à Leytron
contre
la décision du 26 janvier 1996 du
Département
des travaux publics, de l'aménagement et des transports
rejetant son
recours relatif au plan partiel d'affectation "Les Mosses",
colloquant la parcelle no 1361 au cadastre de la commune d'Ormont-Dessous en
zone de chalets soumise à l'art. 89 LATC.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Etienne
Poltier, président; M. Guy Berthoud et M. Jean-Daniel Rickli, assesseurs.
Greffier: M. Patrick Gigante.
Vu les faits suivants:
A.                     Le village des Mosses
est régi par un plan d'extension adopté par le Conseil communal
d'Ormont-Dessous le 14 septembre 1960 et approuvé par le Conseil d'Etat le 23
décembre 1960; ce plan a fait l'objet de modifications adoptées le 24 mai 1968
et approuvées le 20 septembre 1968.
La municipalité a
décidé de revoir ce plan d'extension à la fin des années quatre-vingt; elle
semble avoir rencontré plusieurs écueils au sujet desquels il est renvoyé à
l'exposé des faits de la décision du Département TPAT du 26 janvier 1996.
B.                    Le 20 décembre 1993, la
municipalité a soumis un projet de plan partiel d'affectation du village des
Mosses au Service de l'aménagement du territoire (ci-après: SAT) pour examen
préalable. A cette occasion, par courrier du 17 janvier 1994, le Services des
routes et autoroutes (ci-après: SRA) a signalé au SAT que l'extrémité sud-ouest
du PPA était touchée par une zone à risques d'avalanches; ce dernier service a
joint à son préavis une copie de la carte nationale de la Suisse, échelle 1:
25'000, sur laquelle est notamment reproduite une surface représentant un
couloir d'avalanches sur le versant ouest du Pic-Chaussy, partant de la crête
de La Riondaz, passant par les pentes de Champillon pour aboutir en bordure de
la route cantonale no 705 au lieu-dit L'Ortier, non sans avoir traversé La
Raverette.
La municipalité
d'Ormont-Dessous a mis a l'enquête, du 8 novembre au 7 décembre 1994, le projet
de PPA, après avoir colloqué une bande de terre d'environ 225 m. de long pour
90 m. de large, au milieu de laquelle se trouve le cimetière, au sud-ouest du
périmètre en aval de la RC no 705, en zone à bâtir à risques au sens de l'art.
89 LATC.
C.                    Robert Burnier est
propriétaire de la parcelle no 1361 du cadastre de la commune d'Ormont-Dessous,
au lieu-dit L'Ortier. Cette parcelle était depuis 1960 et jusqu'à l'adoption du
PPA colloquée pour partie en zone habitation pour partie en zone alpestre
(agricole); un hangar y est érigé depuis fort longtemps. Située à l'entrée du
village des Mosses, dont elle jouxte le cimetière, cette parcelle, de déclivité
moyenne, est bordée en amont par la RC 705; elle est distante en aval de 100
mètres de la rive droite de La Raverette, espace dans lequel ont été bâtis, sur
une parcelle voisine, deux chalets de vacances. Sur la rive gauche, se dressent
les pentes du Pic-Chaussy et le couloir partant de la crête de La Riondaz.
L'entier de cette
parcelle étant désormais comprise dans la zone à risques, Robert Burnier a fait
opposition au projet de PPA. En substance, il conteste le fait qu'une avalanche
puisse atteindre sa parcelle, en raison, d'une part, de la configuration de la
pente sur la rive gauche en amont et, d'autre part, de la présence d'autres
bâtiments sur la rive droite en aval.
Sur préavis de la
municipalité, le conseil communal a adopté le PPA des Mosses dans sa séance du
3 mars 1995; par courrier du 27 mars 1995, la municipalité a fait part à Robert
Burnier de ce que son opposition était écartée.
D.                    Par décision du 28
janvier 1996, le Département TPAT, auquel Robert Burnier avait déféré la
décision municipale, a rejeté le recours de celui-ci, avec suite de frais et
dépens, la municipalité étant représentée par l'avocat Jacques Haldy.
Dans cette procédure,
on observe que l'ECA, interpellé par le Service de justice et de législation, a
indiqué qu'il serait appelé à demander, dans l'hypothèse où des bâtiments
seraient projetés dans cette zone, l'exécution des mesures suivantes:
"- Coefficient d'utilisation du sol de 0,2
au maximum.
- Zone réservée à l'habitat individuel pour résidences secondaires uniquement
(petits chalets).
- Instauration d'une organisation d'alerte et d'un plan d'évacuation.
- Structure des immeubles résistant à une pression exercée par l'avalanche de
18 KN/m2 au minimum."
E.                    Par la plume de l'avocat
valaisan Jacques Philippoz, Robert Burnier se pourvoit auprès du Tribunal
administratif, en temps utile, contre la décision du 28 janvier 1996, en
concluant à son annulation et à ce qu'une expertise soit préalablement ordonnée
aux fins de déterminer si la parcelle no 1361 est exposée à un risque
d'avalanche.
Après avoir interpellé
les parties, le juge instructeur a appelé, par décision du 6 mai 1995,
Jean-François Huck, ingénieur forestier à Saint-Triphon (Ollon), aux qualités
d'expert, avec mission de déterminer si la parcelle no 1361 est menacée par un
danger d'avalanches et l'ampleur de ce risque.
Robert Burnier ayant
versé l'avance de frais requise, l'expert a exécuté la mission qui lui a été
confiée et, après s'être rendu sur place et y avoir entendu les parties, a
rendu, en date du 22 août 1996, son rapport au tribunal; ses conclusions seront
reprises dans les considérants qui suivent.
F.                     Entre-temps, le Conseil
d'Etat, dans sa séance du 17 avril 1996, a approuvé le PPA des Mosses et son
règlement, ainsi que le relevé des lisières forestières, à l'exception de la
parcelle no 1361, dans l'attente du sort réservé à cette dernière.
G.                    Le tribunal a tenu
audience aux Mosses, le 26 septembre 1996, au cours de laquelle il a entendu
l'expert Jean-François Huck, les représentants des parties, de même que ceux du
service des forêts et de la faune (ci-après: SFFN); il a procédé en leur
présence à une vision locale.
L'expert avait produit
auparavant un rapport daté du 22 avril 1963 de l'ingénieur André Roch
concernant la protection contre les avalanches du chalet de la colonie de
vacances de Lutry, à La Comballaz. Le Service des forêts, de la faune et de la
nature a versé au dossier, avant l'audience, une étude de l'ingénieur Samuel
Krayenbühl, datée du 28 novembre 1964, concernant le danger d'avalanches et les
mesures de protections dans le secteur Les Mosses-La Comballaz; postérieurement
à celle-ci, ce même service a produit un avant-projet de travaux de défense
contre les avalanches, rédigé par l'ingénieur précité en date du 11 février
1966, suivi de son complément daté du 10 mars 1966.
Considérant en droit:
1.                     L'objet du litige
consiste à déterminer si, vu l'art. 33 al. 3 lit. b LAT, c'est à bon droit que
l'autorité intimée a rejeté le recours et a confirmé la décision du Conseil
communal d'Ormont-Dessous d'adopter le plan partiel d'affectation et de lever
l'opposition de Robert Burnier.
Le recourant fait
grief à la décision entreprise de ne reposer, dans l'application de l'art. 89
LATC à la parcelle litigieuse, sur aucune base légale; il conteste le fait que
cette dernière soit située dans la zone à risques.
a) Le plan incriminé
repose avant tout sur l'art. 15 LAT. Il admet que la parcelle no 1361 soit
colloquée en zone à bâtir et que la construction y soit possible, à condition
toutefois que certains impératifs minimaux liés notamment à la sécurité des
occupants du bien fonds soient observés.
aa) La garantie
constitutionnelle de la propriété ne donne pas au propriétaire le droit
d'exiger que son terrain soit colloqué de façon durable dans la zone où il a
été initialement classé (ATF 109 Ia 114); de même cette garantie ne protège pas
le propriétaire contre les mesures de police des constructions d'ordre public.
Une prescription prohibant la construction dans un couloir d'avalanches est, à
n'en pas douter, une mesure de police (ZBl 1971, 473); il s'agit, pour l'Etat,
de protéger la vie, l'intégrité corporelle et les biens des individus contre
des dangers résultant de phénomènes naturels (v. Knapp, Précis de droit
administratif, Bâle et Francfort-s.-M. 1991, IVe. éd., no 125).
bb) Ainsi, le
classement d'un terrain en zone à risques, exposée à des dangers spéciaux, de
telle sorte que son propriétaire doive prendre une série de dispositions
contraignantes en vue d'assurer la sécurité des constructions pour pouvoir y
bâtir (art. 89 al. 1 LATC), s'inscrit dans ce cadre; il s'agit pour le
législatif communal d'assurer, en adoptant le plan, la protection des occupants
du fonds et de leurs biens contre les conséquences d'un danger naturel qui
pourrait se produire (v. prononcé de la Commission cantonale de recours en matière
de police des constructions - ci-après: CCRC - no 3847, publié in RDAF 1983,
244, dans lequel a été laissée ouverte la question de savoir si l'art. 60 LCAT
relevait exclusivement du droit public ou revêtait également, dans l'intérêt
réciproque des propriétaires fonciers, un caractère mixte; v. aussi RDAF 1984,
152). Cette restriction est donc admissible si elle repose sur une base légale;
on examinera toutefois également si cette restriction, contenue dans un PPA, se
justifie par un intérêt public et respecte le principe de la proportionnalité
(ATF 118 Ia 513).
b) Le grief de défaut
de base légale n'est pas fondé. A teneur de l'article premier 1er alinéa,
troisième phrase LAT les cantons doivent tenir compte, dans l'accomplissement
de leurs tâches d'aménagement du territoires,
"(...)des données
naturelles ainsi que des besoins de la population et de l'économie".
Par
ailleurs, l'art. 6 al. 2 lit. c LAT impose aux cantons de désigner les parties
de leur territoire
"(...)gravement menacées par des forces naturelles
ou par des nuisances"
, parmi lesquelles il faut naturellement
comprendre les avalanches. Seule la connaissance de l'utilisation prévue du sol
permet toutefois de fixer dans un cas d'espèce les limites supportables et de
définir les mesures à prendre le cas échéant (Etude DFJP/OFAT, ad art. 6 LAT no
12). Ainsi, la délimitation des zones à bâtir dans un plan d'affectation
communal reposant, on l'a vu, sur l'art. 15 LAT, la circonscription des zones
dans lesquelles les terrains seront déclarés propres à la construction
seulement après avoir pris des précautions particulières pour écarter tout
danger, notamment d'ordre naturel, repose sur une base légale de droit fédéral
(v. ATF 114 Ia 245, cons. 5a). On observera en outre qu'à teneur de l'art. 19
de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les forêts (LFo), les cantons doivent
assurer la sécurité des zones de rupture d'avalanches,
"là où la
protection de la population ou des biens de valeur notable l'exige"
;
mais, pour l'essentiel, en dehors des mesures sylvicoles, la protection contre
les éléments naturels doit être en premier lieu assurée par l'aménagement du
territoire (Hans Jörg Seiler, in Informations ASPAN, mai 1996, p. 8)
.
Tout
cela justifie qu'à teneur de l'art. 89 al. 1 LATC, toute construction sur un
terrain exposé notamment à un risque d'avalanche soit interdite avant
l'exécution de travaux propres, à dire d'experts, à écarter ce danger.
c) Vu ce qui précède,
on admettra sans aucune réserve la légalité de la restriction à la
constructibilité des parcelles délimitées dans le PPA.
2.                     Faisant droit à la
requête du recourant, le tribunal a mis en oeuvre l'expert Jean-François Huck
aux fins de déterminer si la parcelle no 1361 est ou non exposée au risque
qu'une avalanche puisse l'atteindre. S'agissant de l'examen de l'intérêt
public, on s'en tiendra au contenu du rapport Huck, sur lequel il importe de
s'attarder.
a) Pour arriver à la
conclusion que le risque de menace était, contrairement à l'avis du recourant,
bel et bien réel, l'expert a pris en considération trois éléments
d'appréciation différents. Cette évaluation objective des dangers répond au
postulat du législateur fédéral (v. Etude DFJP/OFAT, ad art. 6 al. 2 LAT, note
13, p 138). Le tribunal observe que l'appréciation des données est dans le cas
d'espèce d'autant plus importante que l'expert connaît fort bien les lieux,
notamment pour avoir effectué une mission similaire, notamment sur les flancs
sud et est du Pic-Chaussy.
aa) En premier lieu,
l'expert a délimité le secteur concerné en consultant le cadastre des
avalanches établi par le SFFN. L'expert a toutefois nuancé la portée ce
document, en indiquant, d'une part, qu'il n'était pas exhaustif et, d'autre
part, qu'il ne donnait pas d'
"information suffisamment précise pour
qualifier avec sûreté les événements observés"
; au surplus, l'expert a
ajouté que ce document n'avait pas force de loi et ne constituait qu'
"un
instrument technique utile pour évaluer les dangers"
. Aussi
convient-il, suivant en cela les recommandations de l'expert, d'interpréter ce
document avec prudence (rapport, p. 3).
Il
n'en demeure pas moins que ce cadastre représente la cartographie des zones
dans lesquelles des avalanches se sont décrochées par la passé et ou des effets
ont été constatés. Ce document figure ainsi deux couloirs sur le versant ouest
du Pic-Chaussy; l'un part de la crête de ce sommet, à 2'351 mètres, pour
aboutir environ 2 kilomètres plus bas à la sortie, direction Les Mosses, du
village de La Comballaz, tandis que l'autre, plus au nord, part de la crête de
La Riondaz, à 2'085 mètres d'altitude, pour aboutir à l'entrée du village des
Mosses, 1,5 kilomètres en aval, dans un secteur au milieu duquel se trouve la
parcelle du recourant. Cela dit, l'imprécision des données ressort bien de la
fiche technique relative au couloir de La Riondaz, reprise par l'expert
(rapport, p. 4), et qui signale entre autre:
"- Que l'avalanche est observée toutes les
années dans la "1ère zone",
- Qu'il s'agit d'une avalanche issue de neige sans cohésion,
- Que son épaisseur est de 5 m. à l'arrivée."
bb) L'expert a en
second lieu apprécié les données historiques en sa possession, aidé en cela par
les éléments reportés par le Fonds national suisse, dans le cadre du programme
national de recherche sur les changements climatiques et les catastrophes
naturelles, à l'inventaire des risques naturels de la vallée des Ormonts
(ci-après: inventaire). On peut d'ailleurs relever que cadastre - établi sur la
base d'observations répertoriées - et données historiques sont des éléments de
même nature et complémentaires.
aaa) Parmi les dix
événements recensés sur le versant ouest du Pic-Chaussy, l'expert a ainsi pu
attribuer de façon quasi-certaine la paternité de deux avalanches au couloir
partant de la crête de La Riondaz. Tout d'abord, le 25 mars 1895, une avalanche
est descendue de La Riondaz et d'Orgeveau sur une étendue de cinq à six cents
mètres de largeur, emportant avec elle le chalet de Jules Bonzon, à Champillon
(inventaire, fiche no 234); ce chalet a pu être localisé par l'expert dans la
partie inférieure de la zone rouge, laquelle figure dans son rapport une
étendue de terrain fortement menacée par les avalanches et dans laquelle aucune
construction ne peut prendre place. En second lieu, une avalanche partant de La
Riondaz serait descendue sur La Comballaz, le 13 février 1952, à 5 heures du
matin (inventaire, fiche no 136). L'expert a insisté sur l'imprécision de cette
chronique (la zone d'arrivée n'y est pas répertoriée avec certitude) - il lui
paraît impossible qu'une coulée partant de La Riondaz atteigne le village de La
Comballaz, plus au sud -; pour lui toutefois, on peut retenir avec certitude la
zone de départ de l'avalanche.
A cela s'ajouterait
l'événement du 15 mars 1893 (inventaire, fiche no 144); on sait simplement que
ce jour-là trois avalanches se sont décrochées de façon successive sur le
versant ouest du Pic-Chaussy, à quelques heures d'intervalles, pour aboutir sur
La Comballaz, ce sur un espace d'au moins 800 mètres de largeur. L'expert a
déduit de cette chronique, au demeurant imprécise elle aussi, que l'une d'elles
provenait de La Riondaz; d'une part, trois avalanches ne peuvent descendre du
même couloir dans un intervalle aussi rapproché, d'autre part, la largeur de la
zone d'arrivée correspond à la largeur des couloirs de La Riondaz et du
Pic-Chaussy pris ensemble.
bbb) L'expert s'est en
outre fondé sur le rapport de l'ingénieur Krayenbühl, du 28 novembre 1964, dont
on extrait la citation suivante (p. 3, ch. 3):
"L'avalanche C venant du Champillon peut
également se déclencher. On n'en parle pas car elle n'a jamais fait de dégâts,
n'ayant pas de construction sur sa trajectoire, si l'on fait exception de la
route cantonale.
On a déjà retrouvé aux alentours du cimetière des branches de vernes qui
provenaient des buissons situés à environ 1'900 mètres d'altitude.
(...)"
cc) Enfin, l'expert
s'est livré dans son rapport à une évaluation par simulation dans le couloir La
Riondaz-Champillon, conformément aux instructions de l'Institut fédéral pour
l'étude de la neige et des avalanches (IFENA), publiées en 1960.
aaa) Procédant à une
distinction entre les trois types d'avalanches que l'on rencontre en règle
générale sous nos latitudes, l'expert a tout d'abord exclu de son calcul les
avalanches de neige lourde, les plus fréquentes, surtout en fin de saison, qui
ne descendent pas jusqu'au fond du vallon et s'arrêtent toujours avant
d'atteindre la rive droite de La Raverette; l'expert a retenu en revanche le
risque de décrochement des avalanches coulantes, issues de neige sans cohésion,
et des avalanches poudreuses. Les premières se caractérisent par une force de
pression très importante et les secondes par une vitesse considérable; aussi,
pour l'expert, ces deux types d'avalanches peuvent atteindre cette rive et
dépasser même la route cantonale.
bbb) L'expert a ainsi
pu délimiter deux zones distinctes sur le parcours de la coulée de neige
partant du décrochement de La Riondaz, reproduit sur un plan de situation à
l'échelle 1:10'000. On distingue ainsi la zone rouge, d'une part, qui
correspond à une étendue fortement menacée, secteur où la construction doit
être prohibée, et la zone bleue, en aval, d'autre part; les terrains situés
dans cette dernière zone peuvent être atteints par des avalanches exerçant une
pression inférieure à 30 KN (kilos-Newton, unité de pression), dont la
périodicité est de trente à environ trois cents ans ou par des avalanches de
neige poudreuse de moins de 3 KN par mètre carré, mais dont la périodicité est
inférieure à trente ans. Les calculs de l'expert font ainsi apparaître que la
zone bleue est menacée par le décrochement depuis la crête de La Riondaz d'une
avalanche de neige poudreuse, la distance d'arrêt de celle-ci étant de 220
mètres pour un temps de retour de trente ans, à partir du point critique (situé
à 30 mètres en amont de la rive gauche de La Raverette, à 1'400 mètres
d'altitude). En revanche, ces mêmes calculs font apparaître que la parcelle no
1361, dont la limite inférieure est distante de 100 mètres de la rive droite du
ruisseau, n'est pas directement menacée par une avalanche de neige coulante
dont on peut situer l'arrêt à 40 mètres de cette rive, pour un temps de retour
de trois cents ans, à 15 mètres respectivement, pour un temps de retour de
trente ans.
ccc) Pour affiner ses
calculs, l'expert s'est par ailleurs livré à la comparaison entre les
observations faites sur le couloir voisin du Pic-Chaussy et les éléments à
dispositions pour le couloir de La Riondaz. La configuration de ces deux
couloirs est en effet, de par la largeur de la zone de décrochement,
l'exposition du couloir et le profil du terrain, similaire. L'expert a
toutefois relevé que l'altitude de la zone de décrochement était plus basse
dans le second, tandis que la zone d'arrêt de l'avalanche était plus longue
dans le couloir du Pic-Chaussy; cette comparaison démontre à elle seule que la
topographie du le secteur concerné fait que celui-ci est particulièrement
exposé au danger. On relève à ce propos que le 30 janvier 1942, une avalanche
de neige poudreuse, descendue du flanc Ouest du Pic-Chaussy sur La Comballaz, a
détruit deux chalets, dont l'un se trouvait à 30 mètres de la rive droite de La
Raverette, en amont de la route cantonale, tuant les deux occupants dudit
chalet et endommageant le coin sud-est du chalet de la colonie de vacances de
Lutry (cf. inventaire, fiche 143; v. également le rapport André Roch, du 22
avril 1963, p. 2).
dd) On constate ainsi
que tous les terrains situés dans la zone bleue, dont la parcelle no 1361 dans
sa totalité, sont clairement exposés au risque de décrochement d'une avalanche
de neige poudreuse, et ce à l'intérieur d'un demi-cercle  présentant un
diamètre de 220 mètres, s'étendant même sur 20 mètres en amont de la RC 705 (cf
rapport, p. 7).
b) Le recourant a
pourtant émis des doutes au sujet des conclusions de l'expertise. Le recourant
voit ainsi, dans le recours par l'expert aux données historiques et
comparatives, la démonstration du peu de fiabilité et du manque de conviction
des résultats du point de vue scientifique; il a donc invité le tribunal à ne
pas tenir compte d'une évaluation non probante. Par ailleurs, le recourant
objecte auxdites conclusions le fait que, de mémoire d'homme, on n'a jamais pu
constater qu'une avalanche partie de la crête de La Riondaz ait effectivement
traversé la route Aigle-Château-d'Oex; preuve en est pour lui le fait que la
grange, bâtie sur sa parcelle en 1920, n'a en soixante-seize ans d'existence
jamais été atteinte par la moindre coulée de neige.
aa) De façon générale,
le juge apprécie librement la valeur et la portée d'une expertise; toutefois,
il est tenu d'indiquer les motifs de sa conviction lorsqu'il s'écarte des
conclusions de l'expert. Telle est la solution adoptée en procédure civile (v.
Poudret/Wurzburger/Haldy, Procédure civile vaudoise, 2ème édition, Lausanne
1996, ad art. 243 CPC, note 1, références jurisprudentielles citées). Ce
principe est applicable en procédure administrative dans laquelle le juge
s'impose également une certaine retenue dans l'examen des questions de nature
technique, notamment à l'égard des préavis de services cantonaux spécialisés
(v. ATF 119 Ib 492, cons. 5b, cc; 117 Ib 114, cons. 4b; 112 Ib 424, cons. 3; v.
aussi RDAF 1992, p. 193 et ss, not. 200). Du reste le recourant a abondamment
cité, à l'appui de ses conclusions, Gygi (Bundesverwaltungsrechtspflege, 2.
Auflage, Bern 1983, p. 276) et Manfrini (Le contentieux en droit administratif
économique, in RDS 1982, II, p. 391), auteurs dont l'opinion a été reprise dans
l'arrêt du Tribunal administratif valaisan du 4 janvier 1983 (cons. 2b), dont
une copie a obligeamment été fournie au tribunal par son conseil. Or, pour ces
deux auteurs, l'autorité administrative, confrontée à une expertise technique,
doit faire preuve de retenue et ne peut s'écarter de l'avis des spécialistes que
si elle a des raisons suffisantes de douter de leur bien-fondé. On ne voit dès
lors guère de motifs qui dispenseraient le juge administratif d'avoir des
raisons sérieuses pour ne pas tenir compte de l'avis d'un spécialiste autorisé
et d'exposer celles-ci, à plus forte raison lorsqu'il a désigné un expert pour
faire suite à l'offre de preuve des parties.
bb) Dans le cas
d'espèce, le tribunal n'a aucun motif de ne pas faire siennes les conclusions
de l'expert Huck. Certes, l'expert a précisé que si les calculs concernant les
avalanches coulantes étaient relativement fiables et donnaient de bons
résultats, ceux ayant trait aux avalanches poudreuses étaient en revanche moins
précis, de sorte que leurs résultats ne pouvaient être interprétés qu'en
s'appuyant également sur d'autres facteurs d'évaluation. La conviction du
tribunal n'en est pas ébranlée pour autant; le fait pour un expert de recourir
à plusieurs méthodes pour donner un avis autorisé n'a en soi rien de
critiquable, ce d'autant plus que les éléments ainsi utilisés confirment ses
premières conclusions. On constate ainsi que deux avalanches au moins partant
de la crête de La Riondaz ont abouti dans le secteur ici concerné et ce sur une
période de cent ans; c'est en vain que le recourant a tenté de minimiser la
portée de ces deux événements dûment répertoriés, voire d'attribuer leur
paternité au couloir voisin du Pic-Chaussy, car le doute n'est ici pas
possible. Enfin, si comparaison n'est pas raison, on n'en demeure pas moins
troublé par la similitude des conditions topographiques du couloir de la
Riondaz et de celui du Pic-Chaussy, couloir dans lequel une dizaine événements
semblables, dont certains ont eu des conséquences tragiques, se sont produits
durant le même laps de temps. En tous les cas - c'est là le point décisif,
compte tenu des éléments documentés de l'expertise -, le recourant n'est pas
parvenu à établir, notamment lorsqu'il se borne en quelque sorte à invoquer la
mémoire collective, que la parcelle 1369 échappe à tout danger d'avalanche; en
l'absence d'une preuve absolue, le tribunal doit en effet trancher en
privilégiant la solution offrant de meilleures garanties de sécurité.
c) Comme le Tribunal
fédéral l'observait d'ailleurs dans une affaire où des terrains situés à
Saint-Moritz avaient été classés en zone dangereuse, s'agissant d'habitations,
la préoccupation première doit en effet être la sécurité des habitants, des
constructions et des infrastructures à l'égard des dangers naturels (v. ATF 114
Ia 245, consid. 5c). La situation physique des terrains situés dans la zone
bleue fait ainsi que ces derniers ne peuvent être considérés comme propres à la
construction, au sens de l'art. 15 LAT, sans que des mesures particulières ne
soient prises pour assurer la sécurité des occupants des constructions qui y
seraient érigées. En ce qui concerne la parcelle no 1361, il faut ainsi
admettre que le PPA incriminé répond à l'objectif d'intérêt public prépondérant
consistant à préserver, dans l'occupation et l'aménagement du sol, la vie et
l'intégrité corporelle des occupants des immeubles bâtis à cet endroit de tout
risque naturel prévisible dans les trois cents ans à venir (cf, au sujet de
cette probabilité retenue par l'IFENA, Hans Jörg Seiler, ibid., note 15).
3.                     a) Bien que ce moyen ne
soit pas directement invoqué, on examinera si la mesure respecte au fond le
principe de proportionnalité et, si, en d'autres termes, il est nécessaire,
pour atteindre l'objectif susvisé, d'imposer au constructeur l'exécution de
travaux propres à écarter les conséquences pour les occupants du bâtiment de
l'arrivée d'une avalanche et si cette prescription est acceptable pour le
constructeur.
Selon ce dernier
principe, une restriction au droit de propriété ne doit pas imposer au
propriétaire des obligations qui vont au-delà de ce qui est nécessaire pour
atteindre le but d'intérêt public (Brandt, Les plans, in L'aménagement du
territoire en droit fédéral et cantonal, Lausanne 1989, p. 78); l'autorité
concernée a l'obligation d'adopter la mesure la moins incisive, c'est-à-dire
celle qui est la moins préjudiciable au particulier pour parvenir au but
d'intérêt public visé (ATF 108 Ia 219-220; 110 Ia 33-34). On a vu plus haut
(considérant premier, b), qu'il appartenait en premier lieu au droit de
l'aménagement du territoire de prendre toutes dispositions utiles pour
préserver l'habitat et l'activité terrestre contre les dangers naturels.
Dans ce cadre, force
est d'admettre qu'en classant la parcelle en zone à bâtir à risques, le
législateur communal a pris la mesure la moins incisive. Il faut en effet tenir
compte du fait qu'à cet endroit, que l'expert définit comme étant la zone
bleue, dans laquelle des terrains sont destinés à recevoir des constructions,
seule la neige poudreuse fait courir un risque concret d'avalanches et qu'une
coulée n'y aurait plus la même intensité qu'en amont; cela explique que le PPA
n'instaure pas, comme dans la zone rouge, la non-constructibilité généralisée
dans ce secteur, mais assortit le principe de constructibilité de conditions de
sécurité et de solidité des bâtiments exprimées par l'art. 89 LATC. L'expert a
pour l'essentiel répondu à cette question en confirmant, après avoir écarté
l'incidence des bâtiments en aval de la parcelle, que la restriction au droit
de bâtir se justifiait en l'espèce. Pour le surplus, il est prématuré d'entrer
en matière sur les mesures dont l'ECA, dans ses lignes du 19 octobre 1995 au
Service de justice et de législation, aurait à demander l'exécution à réception
d'une demande individuelle de permis, puisque tel n'est pas l'objet de la
présente procédure, qui se limite au contenu du plan. On admettra ainsi que la
restriction figurant au PPA respecte le principe de proportionnalité.
b) Il resterait encore
à examiner la question de l'égalité de traitement, esquissée par le recourant,
qui rappelle que la municipalité a pris des décisions inverses dans ce secteur
en y autorisant la construction de chalets.
Le recourant ne peut
pas reprocher à la municipalité d'avoir octroyé des permis sous l'empire de
l'ancien plan d'extension communal; un changement de loi, de jurisprudence ou
de pratique ne signifie pas inégalité de traitement (Moor, Droit administratif
I, Berne 1994, no 6.2.4). La question de l'application du droit objectif à une
décision entrée en force, mais non utilisée, pourrait en revanche se poser
(ibid. II, no 2.4.3.5). Le recourant ne peut toutefois pas, et c'est là
l'essentiel, reprocher à l'autorité communale d'avoir changé d'avis en adoptant
la restriction proposée par le SAT dans son préavis positif au projet de PPA.
Le recourant ne saurait pas davantage invoquer en sa faveur le respect de
l'égalité dans l'illégalité (ibid. I, no. 4.1.1.4); d'une part, il ne démontre
ni n'allègue que la municipalité ait délivré des permis sans restriction depuis
l'entrée en vigueur du PPA, d'autre part, la balance des intérêts devrait
inévitablement pencher en faveur de l'intérêt public, qui relève ici de l'ordre
public ou de la notion étroite de "police", au respect des conditions
dont la constructibilité des parcelles est assortie.
Quant aux
constructions en aval de la parcelle du recourant, on observe que celles-ci ont
été bâties à une époque, certes pas très éloignée, mais où la technique ne
permettait pas encore aux spécialistes de conclure à leur implantation dans une
zone à risques. Au vu du rapport d'expertise, la question du retrait du permis
d'habiter devrait sans doute se poser si ces constructions étaient situées dans
la zone rouge; confrontée à leur implantation dans la zone bleue, on pourrait
alors se demander si la municipalité est en droit d'exiger, même a posteriori,
que des mesures de sécurité soient prises pour que l'affectation actuelle de
ces chalets puisse être garantie à l'avenir.
4.                     Les considérants qui
précèdent conduisent par conséquent le tribunal à rejeter le recours et à
confirmer la décision attaquée. Le recourant, qui succombe sur tous ses griefs,
verra mis à sa charge un émolument arrêté à 2'500 francs, montant auquel doit
être ajouté la note d'honoraires de l'expert Huck, 1'997 fr. 90 , soit au total
4'497 fr. 90. Au surplus, la municipalité, qui a plaidé avec avocat, et dont la
décision est confirmée, a droit à des dépens qui seront fixés à 1'800 francs.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision sur
recours du 26 janvier 1996 du Département des travaux publics, de l'aménagement
et des transports est confirmée.
III.                     Un émolument
de 4'497 fr. 90
(quatre mille quatre cent nonante-sept francs nonante)
est mis à la charge de Robert Burnier.
IV.                    Robert Burnier
versera à la commune d'Ormont-Dessous 1'800 (mille huit cents) francs à titre
de dépens.
Lausanne, le 2 décembre 1996
Le président :                                                                                            Le
greffier :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint