vd_omni · AC.2020.0049 · 2020-10-09 · fr

A.________/Municipalité de Payerne, B.________, ECA | Recours contre la décision municipale fixant au propriétaire d'un local (garage et dépôt) un délai pour déposer un dossier en vue de la mise à l'enquête publique d'un changement d'affectation lié à une activité de commerce (dépôt) de pneus en zone de villas. Bien qu'il s'agisse d'une décision incidente, le recourant a un intérêt digne de protection à obtenir à ce stade un jugement sur l'obligation de soumettre l'activité litigieuse à une procédure d'autorisation de construire ordinaire (consid. 1). Pas de violation du droit d'être entendu du fait que le recourant n'a pas été personnellement entendu avant que cette décision ne soit rendue (consid. 2). Quoi qu'il en soit de l'existence ou non d'un changement d'affectation - point qui ne peut en l'état du dossier être tranché, la décision attaquée exigeant précisément que des informations relatives à l'activité litigieuse soient produites -, il convient de pouvoir également examiner si des mesures spécifiques de protection contre l'incendie sont exigibles, moyennant autorisation cantonale spéciale (consid. 3). Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 09.10.2020 AC.2020.0049

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
9 octobre 2020
Composition
M. Pascal Langone, président; Mme Imogen Billotte et M. Stéphane Parrone, juges; Mme Fabia Jungo , greffière.
Recourant
A.________,
à ********,
représenté par Me Julien PACHE, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Payerne,
représentée
par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-les-Bains,
Autorité concernée
ECA,
à Lausanne,
Tiers intéressé
B.________,
à ********,
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décisions de la Municipalité de
Payerne du 28 janvier 2020 et 17 février 2020 relatives au dépôt d'un dossier
en vue de la mise à l'enquête publique du changement d'affectation de garage
en dépôt de pneus (parcelle 1040).
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire de la parcelle n° 1040 de la commune de
Payerne. D'une surface de 612 m
2
, ce bien-fonds supporte une
habitation de 118 m
2
(ECA n° 1728) et un garage et dépôt de
268 m
2
(ECA n° 1727). Il est sis en zone de villas régie
par le Règlement sur le plan général d'affectation et la police des
constructions de la commune de Payerne, approuvé par le Conseil d'Etat le 13
mars 1996 (ci-après: le RPGA). Le garage et dépôt (ci-après: le garage) est sis
au Passage ******** et est également accessible depuis la Rue ********.
Le garage sis sur la parcelle n° 1040 est loué
depuis le 1
er
janvier 2015 à C.________, qui était titulaire de
l'entreprise en raison individuelle B.________, radiée le 19 février 2019, qui
avait pour but le "commerce de voitures, pièces détachées et pneus ainsi
que machines industrielles et ferraille; agencement de cuisine, sanitaires et
fenêtres". Précédemment, il a été loué depuis le 1
er
janvier
2009 par D.________ et E.________ – ce dernier exploitant une entreprise de
terrassement – puis depuis le 1
er
février 2013 par la société F.________
active dans le domaine du commerce de produits alimentaires.
B.
Par décision du 6 juin 2019, la Municipalité de Payerne (ci-après: la
municipalité) a interdit à A.________ la poursuite de l'activité d'exploitation
d'un dépôt de pneus dans le garage aménagé sur la parcelle n° 1040. La
municipalité relevait avoir effectué, à la demande de certains habitants du
secteur concerné, un contrôle dans les garages du bâtiment sis sur cette
parcelle et avoir découvert l'existence d'un atelier de pneus avec lift et
dépôt de pneus, exploité principalement de 7h à 12h et de 13h à 19h mais
parfois aussi le soir et le samedi selon les indications qui lui avaient été
fournies; l'accès à cet atelier se faisait depuis la parcelle n° 1040 (Rue
********) mais aussi par la parcelle voisine n° 948 (Passage ********);
outre le fait que le stockage de pneus devait certainement faire l'objet de
mesures de protection incendie, l'activité n'était de toute façon pas
compatible avec la zone villas.
Par lettre du 2 juillet 2019, la municipalité a informé
A.________, qui en avait fait la demande, qu'elle n'avait pas l'intention de
réexaminer sa décision.
C.
Par arrêt du 1
er
novembre 2019, la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) a annulé les décisions
rendues les 6 juin et 2 juillet 2019 (AC.2019.0219). Le tribunal retenait que
le droit d'être entendu du propriétaire de la parcelle n'avait pas été respecté,
la municipalité n'ayant interpellé ni celui-ci ni son locataire avant de rendre
la décision interdisant l'activité litigieuse et s'étant fondée sur des
constatations qui auraient été réalisées à l'occasion d'une inspection locale
qui s'était déroulée en secret. La violation du droit d'être entendu était
d'une gravité telle qu'elle ne pouvait être réparée au stade de la procédure de
recours.
D.
Par lettre de son conseil du 8 novembre 2019, A.________ a sollicité de
la municipalité qu'une séance soit tenue entre les parties afin de pouvoir
discuter de l'usage des locaux litigieux.
E.
Par décision du 28 janvier 2020, citant l'arrêt de la CDAP du 1
er
novembre 2019, la municipalité a imparti à A.________ un délai au 31 mars 2020
afin de produire un dossier en vue de l'enquête publique du changement
d'affectation de garage en dépôt de pneus, précisant que la demande devrait
indiquer notamment la surface de stockage et le nombre de livraisons
mensuelles.
F.
Par lettre de son conseil du 4 février 2020, A.________ a fait valoir
que le local en cause aurait été affecté depuis de nombreuses années au
stockage de pneus, respectivement à l'exploitation d'un garage.
G.
Par lettre de son conseil du 17 février 2020, la municipalité a indiqué
ne pas vouloir revenir sur la décision rendue le 28 janvier 2020, invitant A.________
à soumettre à l'enquête publique le changement d'affectation du garage en dépôt
de pneus, relevant que jusqu'alors, l'intéressé n'avait jamais soutenu qu'un dépôt
de pneus aurait été exploité dans le garage en cause.
H.
Par acte du 28 février 2020, A.________ a recouru devant la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre "les
décisions" du 28 janvier et du 17 février 2020 dont il demande
l'annulation. Il a également sollicité diverses mesures d'instruction, à savoir
l'audition de quatre témoins, à savoir l'actuel locataire du local litigieux
ainsi que les trois précédents locataires, respectivement exploitants du local dont
l'utilisation est litigieuse, la production par l'autorité intimée de la liste
de tous les contribuables ayant exercé une activité commerciale au Passage ********
durant les trente dernières années, ainsi que la production par l'autorité
intimée de toute décision relative à l'affectation du local litigieux.
Dans ses déterminations du 1
er
avril
2020, le tiers intéressé, locataire du garage sis sur la parcelle n° 1040,
a notamment indiqué que l'autorité intimée était informée depuis des années de
son activité et de l'usage qu'il faisait du local concerné. Il a également
produit les déterminations qu'il avait présentées dans le cadre de la cause
AC.2019.0219.
Dans sa réponse du 28 mai 2020, l'autorité intimée a
conclu au rejet du recours.
Le recourant a répliqué le 29 juin 2020, confirmant
l'intégralité des conclusions prises à l'appui de son recours.
Dans ses déterminations du 24 août 2020, l'Etablissement
cantonal d'assurance (ECA) a relevé que des mesures de protection incendie
étaient obligatoires en fonction de la quantité de pneus stockés sur place,
qu'il n'avait pas de dossier et n'avait pas été appelé à se prononcer dans le
cadre d'une demande de permis de construire et enfin qu'il aurait dû être
consulté pour délivrer une autorisation spéciale.
Le recourant s'est déterminé le 28 août 2020 sur les
déterminations de l'ECA en relevant qu'il importait que celui-ci se détermine
concrètement et examine si réellement des mesures supplémentaires de protection
incendie devaient être prises. Il a en outre fait valoir la garantie de la
situation acquise et que, même si des mesures incendie supplémentaires devaient
être prises, l'autorité intimée devrait alors rendre une décision lui imposant
ces mesures et non pas lui imposant de requérir un changement d'affectation de son
local.
L'autorité intimée a dupliqué le 4 septembre 2020,
considérant que la prise de position de l'ECA était très claire: l'aménagement
d'un dépôt de pneus était soumis à autorisation spéciale de cet établissement
et, pour que celui-ci puisse statuer, il devait disposer d'un dossier, que le
recourant avait jusqu'alors refusé d'établir.
Le recourant s'est encore déterminé le 15 septembre
2020, rappelant la demande de diverses mesures d'instruction formulée dans son
recours et sollicitant par ailleurs l'interpellation de l'ECA pour que cette
autorité se détermine concrètement et examine si réellement des mesures
supplémentaires de protection incendie devaient être prises ou si elles étaient
d'ores et déjà réunies dans le cas d'espèce.
I.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
a) Le recours de droit administratif au
Tribunal cantonal est en principe ouvert contre les décisions prises par une
municipalité en vertu des art. 103 ss de la loi du 4 décembre 1985 sur
l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11.1),
conformément aux art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; BLV 173.36). En l'espèce toutefois, les décisions
attaquées
n'ordonnent pas la cessation de l'utilisation du local concerné à des fins de
stockage de pneus, respectivement la remise en état de celui-ci (cf. art. 105
LATC); elles ne se prononcent pas non plus au sujet du caractère réglementaire
de cette activité (cf. art. 114 LATC) – la décision du 28 janvier 2020
mentionne ainsi expressément que "
la question de la conformité à
l'affectation de la zone villas d'un tel dépôt devra par ailleurs être examinée
".
Les décisions attaquées exigent la constitution d'un dossier en vue d'une
décision municipale sur le fond, à l'issue d'une procédure de permis de
construire "ordinaire", visant le changement d'affectation (avec
enquête publique; cf. art. 103 ss, 108 LATC). Elles constituent des décisions
incidentes (v. notamment arrêt AC.2020.0004 du 10 août 2020 consid. 1).
Selon l'art. 74 al. 4 LPA-VD (applicable par renvoi
de l’art. 99 LPA-VD), le recours contre les "autres" décisions
incidentes, c'est-à-dire celles qui ne portent pas sur la compétence, sur une
demande de récusation, sur l'effet suspensif ou sur des mesures provisionnelles
(cf. art. 74 al. 3 LPA-VD), qui sont notifiées séparément ne sont susceptibles
d’un recours direct ou immédiat que si elles peuvent causer un préjudice
irréparable au recourant (art. 74 al. 4 let. a LPA-VD), ou si l’admission du
recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d’éviter
une procédure probatoire longue et coûteuse (art. 74 al. 4 let. b LPA-VD); en
dehors de ces deux hypothèses, ces "autres" décisions incidentes ne
sont susceptibles de recours que conjointement avec la décision finale (art. 74
al. 5 LPA-VD). S'agissant du préjudice irréparable visé à l'art. 74 al. 4 let.
a LPA-VD, la jurisprudence retient qu'un dommage de fait (qui n’est pas de
nature juridique) suffit (cf. arrêt GE.2015.0200 du 1
er
février 2016
consid. 1a). Si le recourant peut établir l'existence d'un intérêt digne
de protection à obtenir une décision immédiate de l'autorité de recours, la
condition du "préjudice irréparable" de l'art. 74 al. 4 let. a LPA-VD
est satisfaite (cf. Benoît Bovay/Thibault Blanchard/Clémence Grisel Rapin,
Procédure administrative vaudoise, Bâle, 2012, n. 3.4 ad art. 74 LPA-VD).
b) En l'espèce, le propriétaire concerné,
destinataire des décisions entreprises, conteste l'obligation de soumettre
l'activité litigieuse à une procédure d'autorisation de construire ordinaire
(avec enquête publique). Il a un intérêt digne de protection à obtenir à ce
stade un jugement sur cette question (cf. art. 74 al. 4 let. a et 75 let. a
LPA-VD). Le recours satisfait en outre aux autres conditions de recevabilité
(art. 79, 95 et 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière (v. ég.
arrêt AC.2020.0004 précité consid. 1).
2.
Le recourant fait valoir une violation manifeste de son droit d'être
entendu, l'autorité intimée ayant rendu les décisions des 28 janvier et 17
février 2020 sans l'avoir interpellé au préalable, de la même façon qu'elle
avait rendu la décision du 6 juin 2019.
a) Les parties ont le droit d'être entendues (art.
29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril
1999 [Cst.; RS 101], art. 17 al. 2 de la Constitution du canton de Vaud du 14
avril 2003 [Cst-VD; BLV 101.01], art. 33 ss LPA-VD). Le droit d’être entendu
comprend le droit pour l’intéressé de s’expliquer avant qu’une décision ne soit
prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à
influer sur le sort de la décision, celui d’avoir accès au dossier, de
participer à l’administration des preuves essentielles et de se déterminer sur
son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF
129 II 497 consid. 2.2 p. 505; 124 I 49 consid. 3a p. 51 et les réf.
cit.). En particulier, le droit de faire administrer les preuves suppose
notamment que le fait à prouver soit pertinent et que le moyen de preuve
proposé soit apte et nécessaire à prouver ce fait. Le droit d'être entendu
découlant de l'art. 29 al. 2 Cst. ne comprend toutefois pas le droit
d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition de témoins (ATF 130 II
425 consid. 2.1). L’autorité peut donc mettre un terme à l’instruction
lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que,
procédant d’une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves
proposées, elle a la certitude qu’elles ne pourraient pas l’amener à modifier
sa décision (ATF 130 II 425 consid. 2.1 p. 429 et les réf. citées).
b) L'autorité intimée fait valoir qu'il n'existait
pas de circonstances particulières qui auraient nécessité la tenue d'une séance
où le recourant aurait pu être entendu oralement. Le recourant avait pu
s'exprimer par écrit, notamment en faisant valoir des motifs qui selon lui
fondaient une reconsidération de la décision qui lui avait été notifiée. Il y
avait également lieu de prendre en compte la nature de la décision, qui se
limite à demander le dépôt d'un dossier en vue d'une enquête publique et qui ne
préjuge pas du sort du dépôt de pneus exploité dans le garage du recourant.
Dans le cadre de la procédure de demande de permis de construire, le recourant
pourra ainsi se prévaloir du droit acquis qu'il affirme détenir.
c) En l'espèce, le cas de figure est différent de
celui ayant donné lieu à l'arrêt rendu précédemment entre les mêmes parties
(cause AC.2019.0219). En effet, l'autorité intimée avait rendu dans ce cas une
décision interdisant l'exploitation d'un dépôt de pneus et avait imparti un
délai afin que la société locataire trouve des locaux conformes. Il s'agissait
d'une décision finale, rendue en effet sans que le recourant, propriétaire de
la parcelle, n'ait été entendu. Dans le cas présent en revanche, l'autorité
intimée a rendu une décision incidente exigeant le dépôt d'un dossier,
préalable nécessaire à l'ouverture d'une procédure de permis de construire en
vue d'un changement d'affectation, cette procédure comportant une enquête
publique; l'objectif de la constitution de ce dossier est notamment de
déterminer l'activité exacte effectuée dans le garage et dépôt sis sur la
parcelle n° 1040, la surface occupée par ce que le recourant ne conteste
pas être un dépôt de pneus ainsi que les horaires d'exploitation de celui-ci,
afin de pouvoir examiner, sur la base d'un dossier complet produit par le
recourant, s'il s'agit d'une nouvelle affectation nécessitant une autorisation
communale, voire une autorisation spéciale cantonale – en particulier
s'agissant de la protection contre les incendies – ou si l'activité peut le cas
échéant continuer à être exercée sans modification des conditions
d'exploitation, respectivement sans mesures spécifiques, notamment de
protection contre les incendies. Comme l'a à juste titre relevé l'autorité
intimée, le recourant pourra faire valoir dans le cadre de cette procédure le
grief relatif au droit acquis qu'il soulève devant le tribunal de céans.
Bien que l'autorité intimée ait dans un premier
temps rendu une décision ordonnant la cessation de l'exploitation d'un dépôt de
pneus sur la parcelle n° 1040, décision qui a été annulée par le tribunal
de céans au motif d'une violation du droit d'être entendu du recourant, la décision
attaquée ne préjuge pas de la décision à intervenir au fond: en effet, elle se
limite à exiger le dépôt d'un dossier complet en vue de la tenue d'une enquête
publique et de l'adoption d'une décision relative à l'exploitation d'un dépôt
de pneus en zone de villas. Il n'est à ce stade pas exclu que la municipalité,
au vu du dossier à produire par le recourant, décide en définitive que
l'activité exercée dans le garage sis sur la parcelle n° 1040 est conforme
à l'affectation de la zone; de même, si une autorisation spéciale cantonale
doit être rendue sur la question de la protection contre les incendies dès lors
qu'est concerné un dépôt de pneus, il est possible que dans le cas d'espèce il
soit constaté que d'éventuelles mesures requises sont d'ores et déjà
respectées.
Cela étant, c'est précisément dans le cadre d'une
procédure formelle que ces éléments pourront être examinés et que le recourant
pourra faire valoir ses arguments. Il convient de relever au passage, quoique
le recourant ne soulève pas ce grief particulier, qu'il n'est pas excessivement
formaliste d'exiger que la procédure prévue par la loi sur l'aménagement du
territoire et les constructions (cf. art. 103 ss LATC) soit respectée – ce
qui ne préjuge pas du résultat, qu'il y ait ou non opposition des voisins
(arrêt AC.2020.0004 précité consid. 2e); du reste, le fait que le
recourant ait produit quatre attestations de voisins affirmant ne pas subir
d'inconvénients du fait de l'exploitation en cause n'est pas pertinent à ce
stade.
Le grief portant sur la violation du droit d'être
entendu doit partant être rejeté.
3.
Le recourant considère que la décision du 28 janvier 2020 est mal
fondée. Il fait valoir que celle-ci ne se prononce pas sur l'affectation
initiale du local; or, celui-ci serait affecté à un dépôt, voire à un garage
automobile, depuis de nombreuses années. Non seulement l'affectation n'aurait
jamais changé et le stockage de pneus demeurerait conforme à celle-ci, mais en
plus le recourant invoque la garantie des situations acquises, se référant sur
ce point aux développements figurant dans son recours formé le 8 juillet 2019
dans la cause AC.2019.0219 et ajoutant que la décision attaquée mentionnerait
l'exploitation d'un dépôt de pneus dans un garage; l'autorité intimée
admettrait ainsi que l'affectation du local est un garage. Or, le recourant
considère qu'il est indiscutable et logique que des pneus peuvent être stockés
dans un garage.
a) D'après l'art. 22 al. 1 de la loi fédérale du 22
juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune construction ou
installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité
compétente.
Sur le plan cantonal, l'art. 103 LATC dispose
qu'aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol,
modifiant de façon sensible la configuration, l’apparence ou l’affectation d’un
terrain ou d’un bâtiment, ne peut être exécuté avant d’avoir été autorisé.
L’art. 68 al. 1 du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la LATC
(RLATC; BLV 700.11.1), qui précise la portée de l’art. 103 al. 1 LATC, prévoit
qu’est notamment subordonné à l'autorisation de la municipalité, le changement
de destination de constructions existantes (let. b).
b) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral (TF
1C_107/2016 du 28 juillet 2016 consid. 6.1; 1C_285/2015 du 19 novembre 2015
consid. 3), un changement d'affectation, même lorsqu'il ne nécessite pas de
travaux de construction, reste en principe soumis à l'octroi d'un permis de
construire. En l'absence de travaux, la modification du but de l'utilisation
(Zweckänderung) peut cependant être dispensée d'autorisation de construire si
la nouvelle affectation est conforme à celle de la zone en question ou si son
incidence sur l'environnement et la planification est manifestement mineure
(ATF 139 II 134 consid. 5.2 p. 139; ATF 113 Ib 219 consid. 4d p. 223; TF
1C_395/2015 du 7 décembre 2015 consid. 3.1.1). Si les effets engendrés par la
nouvelle utilisation se révèlent plus importants que précédemment, une
autorisation de construire est en revanche requise; il en va en particulier
ainsi en cas d'augmentation significative des immissions (cf. TF 1C_395/2015
précité consid. 3.1.1; 1C_347/2014 du 16 janvier 2015 consid. 3.2).
A l'intérieur de la zone à bâtir, la jurisprudence
cantonale est opposée à une interprétation extensive de la notion de changement
d'affectation. L'exigence d'un permis de construire ne doit pas servir à
exercer un contrôle systématique sur la présence et l'activité des personnes ou
sur l'utilisation des biens dans les constructions existantes (il en va de la
liberté personnelle protégée par l'art. 10 al. 2
Cst.
).
La pratique ne semble pas se préoccuper de savoir ce qu'il faut entendre par
"affectation" ni de déterminer dans quelles conditions on se trouve
en présence d'un changement de celle-ci: faute de pouvoir se référer à une
définition uniforme des différentes catégories d'affectation, la pratique
examine directement la question de la conformité à la zone (cf. arrêt
AC.2017.0070 du 15 décembre 2017 consid. 1c et les nombreux arrêts cités).
En vertu de l'art. 22 al. 2 let. a LAT, les
constructions et installations doivent être conformes à l'affectation de la
zone dans laquelle elles se situent. L'art. 29 al. 2 LATC précise que les
zones à bâtir sont affectées notamment à l'habitation, à l'industrie, à
l'artisanat, au commerce, aux constructions et installations publiques, ainsi
qu'aux équipements publics et privés destinés à la culture, au sport, au
tourisme et au délassement; ces types d'affectation peuvent être exclusifs, prioritaires,
mixtes, à option, superposés ou limités dans le temps.
D'une manière générale, les zones d'habitation
comprennent les constructions et les installations destinées à la résidence de
personnes (Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du
territoire, construction, expropriation, Berne 2001, n. 516 ss p. 230).
Déterminer si un usage peut être considéré comme de l'habitat est parfois
délicat. A cet égard, il importe de se référer principalement aux règlements
communaux, car il incombe aux communes de définir l'usage d'habitation prévu et
de préciser, cas échéant, les autres activités simultanément autorisées dans la
même zone. Ainsi, l'affectation précise d'une zone d'habitation doit être
circonscrite en tenant compte de son intitulé (zone de villas, d'habitations
collectives, etc.) et, surtout, du système réglementaire élaboré par le
législateur communal, étant précisé que l'autorité communale dispose à cet
égard d'une certaine liberté sur laquelle l'autorité cantonale ne doit pas
empiéter (arrêts AC.2017.0070 du 15 décembre 2017 consid. 2b; AC.2016.0395
du 26 juillet 2017 consid. 2a).
c) La procédure de mise à l'enquête est notamment
régie par l'art. 109 LATC. L'enquête publique a un double but. D'une part, elle
est destinée à porter à la connaissance de tous les intéressés, propriétaires
voisins, associations à but idéal ou autres, les projets de constructions au
sens large du terme, y compris les démolitions et modifications d'affectation
d'un fonds ou d'un bâtiment qui pourraient les toucher dans leurs intérêts. Le
droit d'être entendu, tel qu'il est garanti à l'art. 29 al. 2 Cst. et 27 al. 2
Cst-VD, comprend en effet le droit pour l'intéressé de prendre connaissance du
dossier, de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne
soit prise touchant sa situation juridique, et comme on l’a vu ci-avant, de
produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres
de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves
essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela
est de nature à influer sur la décision à rendre. D'autre part, l’enquête
publique doit permettre à l'autorité d'examiner si le projet est conforme aux
dispositions légales et réglementaires ainsi qu'aux plans d'affectation
légalisés ou en voie d'élaboration, en tenant compte des éventuelles
interventions de tiers intéressés ou des autorités cantonales, le cas échéant,
de fixer les conditions nécessaires au respect de ces dispositions (arrêt
AC.2019.0087 du 2 juillet 2020 consid. 11a/aa et la référence citée).
De jurisprudence constante, l'enquête publique n'est
pas une fin en soi. Elle a essentiellement pour but de renseigner les
intéressés de façon complète sur la construction projetée. Les défauts dont
elle peut être affectée ne peuvent donc être invoqués à l'encontre d'une
décision que s'ils ont pour conséquence de gêner l'administré dans l'exercice
de ses droits et qu'il en subit un préjudice (arrêt AC.2019. 0087 précité
consid. 11a/aa et la référence citée).
d) Aux termes de l’art. 6 de la loi du 27 mai 1970
sur la prévention des incendies et des dangers résultant des éléments naturels
(LPIEN; BLV 963.11), la municipalité veille à l’application de la législation
cantonale ou communale sur les constructions et l’aménagement du territoire
destinée à prévenir les dangers d’incendie. L’art. 11 LPIEN dispose que les
bâtiments, ouvrages et installations doivent présenter toutes les garanties de
sécurité imposées par leurs conditions de situation, de construction et
d’exploitation ou d’utilisation. Cette loi permet au Conseil d’Etat de déclarer
applicables avec force de loi les normes techniques admises par les autorités
fédérales (art. 3 al. 2 LPIEN). Sur cette base, le Conseil d’Etat a adopté le
30 janvier 2019 un règlement concernant les prescriptions sur la prévention des
incendies (RPPI; BLV 963.11.2 – règlement entré en vigueur le 1
er
janvier 2019), qui énumère les normes techniques applicables dans le canton de
Vaud à titre de mesures de prévention contre l’incendie; il en va ainsi de la
Norme de protection incendie (01.01.2015/1-15fr) de l’Association des
établissements cantonaux d’assurance incendie (AEAI) (art. 1 let. a
RPPI, identique sur ce point à l'ancien RPPI entré en vigueur le 1
er
janvier 2015 – ci-après: aRPPI) ainsi que des directives de protection incendie
de l'AEAI (art. 1 let. b RPPI).
Parmi ces directives de l'AEAI figure la Directive
de protection incendie "Matières dangereuses" du 1
er
janvier 2017 (26-15fr) (art. 1 let. b ch. 17 RPPI, également
applicable selon l'art. 1 let. b. aRPPI). Celle-ci contient aux
termes de son art. 1 les règles de protection incendie applicables au
stockage ainsi qu'à la manipulation de matières dangereuses et de préparations
contenant des matières dangereuses, à partir de 100 kg, dès lors que le
seuil d'application de cette directive n'est pas fixé explicitement plus bas. Outre
des exigences générales applicables là où des matières dangereuses sont
entreposées ou manipulées (chap. 3), elle comporte plus particulièrement un
chapitre 8 consacré aux "Exigences supplémentaires concernant
l'entreposage des pneumatiques et de leurs dérivés" prévoyant à son
art. 8.1 les exigences générales suivantes:
"1 Les stocks n'excédant pas
1 t ainsi que les entrepôts de moins de 10 m
2
ne sont soumis à
aucune exigence.
2 Les bâtiments abritant des
stocks de plus de 60 t ou des entrepôts de plus de 600 m
2
doivent être protégés contre la foudre.
3 Les entrepôts doivent être
rendus inaccessibles aux personnes non autorisées.
4 Ils doivent faire l'objet de
plans de protection incendie et de plans d'intervention des
sapeurs-pompiers."
L'art. 8.3 prévoit encore ce qui suit s'agissant de
l'entreposage dans des bâtiments:
"1 Les entrepôts doivent être
implantés contre l'un des murs extérieurs du bâtiment. Le local doit permettre
une sortie aisée des marchandises par des ouvertures de 2 m x 2 m au minimum et
donnant directement sur l'extérieur.
2 Jusqu'à concurrence de 100 m
2
,
les entrepôts situés dans la même unité d'utilisation peuvent être aménagés
sans séparation résistante au feu.
3 Les entrepôts d'une surface
comprise entre 100 et 600 m
2
ou abritant jusqu'à 60 t de stocks
doivent être aménagés dans un compartiment coupe-feu d'une résistance au feu EI
60 et doivent être équipés d'une installation d'extraction de fumée et de
chaleur (par exemple des ventilateurs incendie mobiles).
4 Les entrepôts d'une surface
supérieure à 600 m
2
ou abritant des stocks de plus de 60 t doivent
être aménagés dans un compartiment coupe-feu d'une résistance au feu EI 90.
L'extraction de fumée et de chaleur doit reposer sur un concept de désenfumage
soumis à l'autorité de protection incendie.
5 Les compartiments coupe-feu
abritant des stocks de plus de 60 t ou d'une surface supérieure à 600 m
2
doivent être équipés d'installations sprinklers à générateurs de mousse avec
émulseur AFFF.
6 La quantité entreposée maximale
autorisée par compartiment coupe-feu est de 240 t pour 2'400 m
2
."
e) En l'espèce, il s'agit de déterminer si l'autorité
intimée était fondée à exiger du recourant le dépôt d'un dossier d'enquête
publique en vue d'une régularisation d'un changement d'affectation du local à
usage de garage et dépôt sis sur la parcelle n° 1040, tout en s'assurant du
respect de normes topiques sur la protection contre les incendies en lien avec
l'activité d'entreposage de pneus.
Comme le relève l'autorité intimée, il n'est pas
contesté qu'un précédent occupant, soit l'entreprise de terrassement exploitée
par E.________, parquait ses véhicules d'entreprise dans le garage en cause.
Cela étant, il existe une différence manifeste entre d'une part un garage au
sens commun du terme, soit un local destiné au stationnement de véhicules – et
au dépôt de quelques pneus utilisés par ces véhicules –, et d'autre part un
local affecté au stockage d'une grande quantité de pneus dont le locataire du
recourant fait commerce.
Il n'est notamment pas exclu que cette activité
ait des conséquences en termes de trafic et de bruit d'exploitation. Il est en
outre et en particulier nécessaire d'examiner si cette activité très spécifique
nécessite l'adoption de mesures de protection contre les incendies, en raison
de la qualité de matières dangereuses des pneumatiques expressément visée par
la directive 25-15fr ci-dessus citée.
Or, l'examen de ces points constitue précisément
l'objet d'une procédure de demande de permis de construire, procédure dont la
décision litigieuse exige l'ouverture, par le dépôt d'un dossier de demande de
permis de construire en vue d'une enquête publique et d'une décision à rendre
sur le fond – qui n'est pas objet de la présente procédure. Indépendamment même
de la question de savoir si l'utilisation actuelle des locaux constitue un
changement d'affectation – le dossier n'étant en l'état quoi qu'il en soit pas
suffisamment précis s'agissant de la surface utilisée, de la quantité de pneus
concernés ou encore des horaires d'exploitation et du trafic lié à celle-ci
pour qu'il soit possible de trancher ce point –, il se justifie de solliciter
le dépôt d'un dossier de permis de construire avec enquête publique permettant
notamment à l'autorité cantonale compétente d'examiner l'activité au regard des
normes de protection contre l'incendie et les griefs soulevés par le recourant
en lien avec les mesures de sécurité contre l'incendie sont donc à ce stade
irrecevables.
Enfin, comme l'a relevé l'autorité intimée,
l'exigence d'une enquête publique n'est par ailleurs pas disproportionnée. En
effet, elle se justifie clairement dans le cas d'espèce compte tenu de la
nature de l'activité commerciale exercée par le locataire du recourant, qui est
susceptible de créer des nuisances pour les voisins et qui doit dans tous les
cas faire l'objet d'un contrôle de sa conformité à l'affectation de la zone et
aux prescriptions de sécurité topiques.
f) A ce stade, il n'est toutefois pas inutile de
relever que l'intérêt public lié aux mesures de protection incendie est en
lui-même important, quand il est question, comme dans le cas particulier, de
garantir la sécurité d'occupants d'un bâtiment situé en pleine ville, étant
rappelé qu'un incendie pourrait également mettre en danger les habitants du
voisinage direct. Il s'agit de motifs de police au sens étroit, l'application à
des bâtiments existants de règles plus sévères dans ce domaine est en principe
conforme à l'intérêt public (cf. Konrad Willi, Die Besitzstandsgarantie für
vorschriftswidrige Bauten und Anlagen innerhalb der Bauzone, Zurich 2003, p.
47). Il incombe ainsi au recourant, à ce stade, d’étudier les aménagements
entrant en considération, sur la base des directives AEAI, et d’en évaluer
concrètement le coût (cf. arrêt AC.2014.0364 du 26 janvier 2016
consid. 3b).
g) En résumé, la municipalité était fondée à imposer
au recourant de déposer un dossier d'enquête en vue d'une régularisation d'un changement
d'affectation du local à usage de garage de la parcelle n° 1040, tout en
s'assurant que les normes topiques AEAI sur la protection incendie soient
respectées. La décision attaquée ne viole donc ni le droit fédéral ni le droit
cantonal.
4.
Vu ce qui précède, il y a lieu de rejeter la requête du recourant
tendant à la mise en œuvre de diverses mesures d'instruction, à savoir l'audition
de plusieurs témoins – le locataire actuel ainsi que les précédents locataires
du garage sis sur la parcelle n° 1040 –, la production par l'autorité
intimée de tous les contribuables ayant exercé une activité commerciale au
Passage ******** durant les trente dernières années, la production par
l'autorité intimée de toute décision relative à l'affectation du local litigieux
et enfin l'interpellation de l'ECA pour que cette autorité se détermine
concrètement et examine si réellement des mesures supplémentaires de protection
incendie doivent être prises ou si elles sont d'ores et déjà réunies dans le
cas d'espèce. En effet, l'ensemble de ces mesures tendent à démontrer que
l'exploitation peut être autorisée sans mesures supplémentaires, respectivement
n'a pas besoin de l'être; elles ont ainsi trait à la procédure de permis de
construire en vue d'un – éventuel – changement d'affectation et devront si
nécessaire être mises en œuvre dans le cadre de cette procédure-là. La présente
procédure portant quant à elle sur l'obligation de déposer un dossier en vue
d'enquête publique dans le cadre d'une demande de permis de construire, il n'y
a pas lieu à ce stade de déterminer si des mesures de protection incendie sont
exigibles ni si elles sont respectées, ou encore de déterminer si d'anciens
locataires utilisaient le garage en cause également à des fins de dépôt, ni
encore quelles activités commerciales étaient réalisées sur la parcelle durant
les trente dernières années, et la requête en ce sens doit partant être
rejetée.
5.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté dans la
mesure de sa recevabilité et les décisions attaquées, confirmées. Succombant,
le recourant supporte les frais de justice ainsi que des dépens en faveur de la
commune, qui a agi avec l'assistance d'un avocat (art. 49, 55, 91 et 99
LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité.
II.
Les décisions rendues les 28 janvier et 17 février 2020 par la
Municipalité de Payerne sont confirmées.
III.
Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
du recourant A.________.
IV.
A.________ versera à la Commune de Payerne une indemnité de 2'000 (deux
mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 9 octobre 2020
Le
président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis
d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.