vd_omni · PS.2004.0248 · 2005-07-22 · fr

X. c/Service de l'emploi Autorité cantonale en matière, Caisse cantonale de chômage, Office régional de placement de Nyon | Remise de l'obligation de restituer. L'ignorance par l'assuré du fait qu'il n'avait pas droit aux prestations d'assurance ne suffit pas pour admettre qu'il était de bonne foi. Il faut bien plutôt que le bénéficiaire des prestations ne se soit rendu coupable, non seulement d'aucune intention malicieuse, mais aussi d'aucune négligence grave. Il s'ensuit que la bonne foi, en tant que condition de la remise, est exclue d'emblée lorsque les faits qui conduisent à l'obligation de restituer sont imputables à un comportement dolosif ou à une négligence grave. L'assuré peut invoquer sa bonne foi lorsque l'acte ou l'omission fautifs ne constituent qu'une violation légère de l'obligation d'annoncer ou de renseigner. En l'espèce, omission d'annoncer une activité accessoire à la caisse mais non à l'ORP. Mauvaise interprétation des règles sur le chômage partiel par la conseillère ORP. Bonne foi admise.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 22.07.2005 PS.2004.0248

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 22 juillet 2005
Composition
M. Etienne Poltier, président;Mme Dina Charif Feller et
M. Marc‑Henri Stoeckli, assesseurs. Greffier: M. Pierre-Yves
Brandt
recourante
A. A.________,
à 1********,
autorité intimée
Service de l'emploi Autorité
cantonale en matière,
d'assurance-chômage,
à Lausanne
autorités concernées
1.
Caisse cantonale de chômage,
Division
technique et juridique,
à Lausanne
2.
Office régional de placement de
Nyon,
à Nyon
Objet
Indemnité de chômage
Recours A. A.________ c/ décisions du Service de l'emploi
des 25 octobre 2004 et 15 avril 2005 (rejet d'une demande de remise de
l'obligation de restituer pour des montants respectifs de 7'252 fr.30 et
12'319 fr. 90)
Vu les faits suivants
A.
a) A. A.________ a travaillé au sein de l'entreprise de
son époux (X.________, à 2********) du 1
er
février 1995 au 31
décembre 1999.
Le 3 mars 1997, B. A.________ a demandé son
affiliation comme employeur à la Caisse de compensation AVS du canton de Vaud,
avec effet au 1
er
janvier 1995, en joignant des déclarations de
salaires faisant état des revenus perçus par son épouse durant les années 1995
(Fr. 17'640) et 1996 (Fr. 10'584). A la même époque, A. A.________ a demandé à
pouvoir percevoir des allocations familiales.
Entre avril et juin 1997, la Caisse AVS a statué sur
les requêtes qui lui avaient été soumises. Elle a accordé à A. A.________ le
bénéfice des allocations familiales. Puis, elle a fixé les cotisations
paritaires rétroactives pour les années 1995 et 1996, ainsi que les acomptes
pour 1997.
B. A.________a annoncé avoir versé à son épouse un
salaire annuel brut de 12'096 fr. pour 1997, de 5'040 fr. pour 1998 et de
21'600 fr. pour 1999.
b) Le 4 décembre 1995, A. A.________ s'est inscrite
auprès de l'Office régional de placement de Nyon (ci-après: l'ORP) en tant que
demandeuse d'emploi. Elle a revendiqué le versement d'une indemnité de chômage à
compter du 19 février 1996 en se déclarant disposée à travailler à 50%.
Un délai-cadre d'indemnisation - lié à une période
éducative - courant du 19 février 1996 au 18 février 1998 a été
ouvert en sa faveur. Du mois de février jusqu'au mois de septembre 1996, elle a
perçu des indemnités journalières de l'assurance-chômage. Les cartes de contrôle
qu'elle a remplies durant cette période indiquent qu'elle était encore au
chômage et qu'elle n'avait pas reçu de gain ou exercé d'activité indépendante.
A. A.________ a travaillé au sein de l'agence AVS de
la Commune de 1******** pour une activité de remplacement à 50%, du 15 décembre
1995 au 16 février 1996, ainsi que du 1er octobre 1996 au 31 décembre 1997.
c) A. A.________ a revendiqué le versement des indemnités
de chômage dès le 1
er
janvier 1998 en se déclarant disposée à
travailler à 50%. A cette occasion, elle a indiqué que son précédent employeur
était la Commune de 1******** et que le contrat de travail avait été résilié
pour le 31 décembre 1997. A la question de savoir auprès de quel employeur elle
avait été occupée avant son dernier emploi (ch. 27 du questionnaire), A.
A.________ a mentionné Y.________ jusqu'en 1990 puis une période de chômage.
Un délai-cadre d'indemnisation courant du 1
er
janvier 1998 au 31 décembre 1999 a été ouvert en sa faveur. Durant les mois de
janvier à mars 1998, elle a bénéficié des prestations de l'assurance-chômage,
notamment sous forme d'indemnités journalières. Durant cette période, elle a
régulièrement rempli des formulaires intitulés "Indications de la personne
assurée", dans lesquels elle confirmait ne pas avoir travaillé chez un ou
plusieurs employeurs.
Du 16 mars au 30 septembre 1998, elle a travaillé
auprès de Z.________. Elle a alors demandé à pouvoir à nouveau bénéficier des
indemnités de chômage depuis le 1er octobre 1998 en se déclarant disposée
et capable de travailler à un taux de 50%. S'agissant de son emploi du temps
durant les deux années précédant la revendication (chiffre 27 du
questionnaire), elle a mentionné la Commune de 1******** du 1er octobre 1995 au
31 décembre 1997.
A. A.________ a ainsi perçu des indemnités de
l'assurance-chômage du mois d'octobre 1998 au mois de septembre 1999. Durant
cette période, elle a régulièrement rempli des formulaires intitulés
"Indications de la personne assurée", dans lesquels elle confirmait
ne pas avoir travaillé chez un ou plusieurs employeurs. En remplissant le
formulaire relatif au mois de septembre, elle a mentionné qu'elle était sans
emploi jusqu'au 30 septembre 1999 et qu'elle reprendrait le travail dès le 1er
octobre 1999.
d) A. A.________ avait évoqué l'existence de son
emploi au service de X.________ au cours de ses entretiens avec la conseillère
de l'ORP. En 1995, elle l'a décrit comme une activité bénévole. On relève
qu'elle y a également fait allusion dans les curriculum vitae déposés au
dossier de la cause. En décembre 1997, elle a annoncé à sa conseillère que
cette activité était exercée à 40 ou 50%. En revanche, A. A.________ n'a pas
fait état de cette activité dans les formulaires adressés à la Caisse (demande
d'indemnités, IPA).
e) A. A.________ a encore revendiqué l'indemnité de chômage
à compter du 1er janvier 2000 en se déclarant prête à travailler à un taux de
30%, correspondant à environ 15 heures par semaine. C'est à ce moment là qu'elle
a indiqué à la Caisse avoir eu comme dernier employeur X.________ à 2********,
en précisant que les rapports de service avaient duré du 1er février 1995 au 31
décembre 1999. S'agissant de son emploi du temps durant les deux années
précédant la revendication (chiffre 27 du questionnaire), elle a mentionné la Commune
de 1******** du 1er octobre 1996 au 31 décembre 1997, Z.________ à 2******** du
15 mars au 30 septembre 1998.
En outre, A. A.________ a été employée au sein de la
société C.________ du 1er octobre 1999 au 30 juin 2000. Elle a alors revendiqué
l'indemnité de chômage à compter du 1er juillet 2000 en se déclarant
disposée et capable de travailler à un taux de 80%. S'agissant de son emploi du
temps durant les deux années précédant la revendication (chiffre 27 du
questionnaire), elle a mentionné ce qui suit: "X.________ à 30% du ... au
31 décembre 1998" ainsi que "Z.________ - 2******** du 15 mars 1998
au 30 septembre 1999". Elle a enfin ajouté qu'elle recevait
depuis le mois de janvier 2000 une indemnité de chômage de 30% pour la perte de
son emploi auprès de X.________ à 2********.
Au moment où A. A.________ est venue se réinscrire à
l'ORP, les personnes en charge de son dossier lui ont expliqué pour la première
fois que le temps de travail pris en considération pour son inscription était
de 80%, que le mi-temps auprès de l'entreprise C.________ devait être considéré
comme un gain intermédiaire et qu'elle était dès lors tenue de rechercher un
emploi de 30% à 80%.
B.
a) Ayant appris l'existence de l'activité exercée par A.
A.________ au sein de X.________, la Caisse a rendu une première décision le 16
mai 2000. Son droit aux indemnités de chômage a été annulé avec effet au 19
février 1996, motif pris qu'elle ne pouvait bénéficier de la libération de
l'obligation de cotiser en relation avec une période éducative. Elle a
toutefois considéré que l'assurée pouvait prétendre à une indemnité, dont le
montant devait cependant être revu à la baisse, pour le délai-cadre allant du 1
er
janvier 1998 au 31 décembre 1999.
Par décision du même jour, la Caisse a constaté que A.
A.________ devait lui restituer la somme de 21'764 fr. 45 indûment perçus,
comprenant un montant de 12'319 fr. 90 lié à la période du 19 février au 30
septembre 1996 et un montant de 9'447 fr. 55, qui correspondait à la
rétrocession due pour des gains intermédiaires conformes au marché de l'emploi de
1'008 fr. (pris en considération au lieu du salaire de 420 fr. déclaré) pour les
périodes du 1er janvier au 15 mars 1998 et du 1er octobre au 31 décembre 1998, ainsi
que pour les gains intermédiaires de 1'800 fr. réalisés auprès de X.________ du
1er janvier au 30 septembre 1998. Déduction faite des montants retenus sur les
prestations en cours, c'est finalement un montant de 19'569 fr.20 qui lui était
réclamé.
b) Le 15 juin 2000, A. A.________ a recouru à
l'encontre de ces décisions en faisant notamment valoir qu'elle avait toujours
informé l'autorité de son activité pour le compte de X.________.
Par décision du 4 septembre 2000, le Service de
l'emploi a admis le recours déposé par A. A.________ et annulé la décision de
la Caisse portant sur l'ouverture du délai-cadre dès le 19 février 1996, les
autres conditions demeurant réservées. Elle a renvoyé l'examen de la question à
l'autorité inférieure et suspendu la cause en tant qu'elle avait trait à la
restitution des indemnités perçues en trop.
Par décision du 29 janvier 2001, la Caisse a nié le
droit de l'assurée aux prestations de l'assurance-chômage dès le 19 février
1996, en raison du gain intermédiaire réalisé. Elle a considéré que l'activité
exercée au service de X.________ depuis le 1er février 1995 lui procurait un
revenu plus important que celui auquel se seraient élevées les indemnités de
chômage mensuelles auxquelles elle aurait pu prétendre.
c) N'ayant pas accepté de devoir restituer la somme
de 19'569 fr. 20 qui lui était réclamée par la Caisse, A. A.________ s'est
adressée au Service de l'emploi, le 28 février 2001, pour lui faire savoir
qu'elle entendait en obtenir la remise.
Par décision du 3 mai 2001, le Service de l'emploi a
admis la demande de l'assurée. Dans un premier temps, il a rappelé que la
Caisse avait réexaminé et nié le droit de l'assurée à l'indemnité de chômage
depuis le 19 février 1996. Sa décision, rendue le 29 janvier 2001, était entrée
en force faute de recours. Cela rendait ainsi applicable la demande de
restitution du 16 mai 2000. Il a dès lors examiné la question litigieuse comme
une demande de remise. Sur le fond, le Service de l'emploi a jugé que les
formulaires "attestations de gain intermédiaire" et "indications
de la personne assurée" permettaient de penser que l'intéressée avait
toujours déclaré ses revenus à la Caisse au titre du gain intermédiaire. Cela
étant, sa bonne foi ne pouvait être mise en doute. Il a encore relevé que les
revenus de A. A.________ étaient inférieurs aux limites fixées par la LPC, de
sorte que la restitution de ces montants constituerait pour elle une mesure
excessivement rigoureuse. Il a dès lors admis la remise de l'obligation de
restituer à concurrence de 19'569 fr. 20.
d) Par acte du 8 juin 2001, le Secrétariat d'Etat à
l'économie (ci-après : Seco) a recouru à l'encontre de cette décision, en
concluant à son annulation. Il a fait valoir que la bonne foi de A. A.________
ne pouvait être admise. En conséquence, la remise de son obligation de restituer
les prestations de chômage litigieuses ne pouvait lui être octroyée. A titre
subsidiaire, il a invité le Tribunal administratif à demander au Service de
l'emploi s'il était disposé à reconsidérer sa décision.
Par arrêt du 29 octobre 2001, le Tribunal
administratif a annulé la décision rendue par le Service de l'emploi et lui a renvoyé
le dossier de la cause pour examen de la question de la restitution. Il a
considéré que l'autorité inférieure avait commis un déni de justice formel en
refusant de statuer sur l'objet du litige soumis à son appréciation. Cela
étant, il était prématuré de statuer sur la question de la remise.
C.
Par décision du 3 juin 2002, le Service de l'emploi a
confirmé la demande de restitution pour un montant de 12'319 fr. 90 s'agissant
de la période allant du 19 février au 30 septembre 1996. Pour le surplus, il
l'a annulée en tant qu'elle concernait le montant de 9'447 fr. 55, tout en renvoyant
le dossier à la Caisse pour qu'elle statue sur le droit de A. A.________ à des
indemnités compensatoires entre le 1
er
janvier et le 15 mars 1998
ainsi qu'entre le 1
er
octobre et le 31 décembre 1998 et, cas
échéant, arrête le montant à restituer.
Par décision du 18 septembre 2002, la Caisse a fixé
à 9'447 fr. 25 le montant à restituer par A. A.________ pour la période allant
de janvier 1998 à septembre 1999. Elle s'est fondée sur un gain assuré de 2'900
fr. et un gain intermédiaire fictif de 1'008 fr. pour l'année 1998 et de 1'800
fr. pour l'année 1999. Déduction faite des indemnités dues pour janvier et
février 1998 qui avaient été retenues par la Caisse, c'est finalement un
montant de 7'252 fr. 30 qui devait être restitué par A. A.________.
D.
Par courrier du 7 octobre 2002, A. A.________ a demandé à
être dispensée de l'obligation de restituer la somme de 7'252 fr. 30. Elle a
intitulé son écriture "
demande de non restitution
". Les moyens
invoqués ont trait à sa situation économique et à sa bonne foi.
Par décision du 22 octobre 2004, le Service de
l'emploi a refusé de mettre la recourante au bénéfice d'une remise de
l'obligation de restituer. Il a considéré pour l'essentiel que l'assurée ne
pouvait se prévaloir de sa bonne foi.
E.
C'est contre la décision du Service de l'emploi que la
recourante s'est pourvue au Tribunal administratif par acte du 12 novembre
2004. Elle a repris en les développant les moyens invoqués devant l'autorité
intimée.
Dans ses déterminations du 23 novembre 2004, l'ORP
déclare s'en remettre à justice.
Le 7 décembre 2004, le Service de l'emploi a conclu
au rejet du recours
Pour sa part, la Caisse ne s'est pas déterminée.
F.
Par courrier du 1
er
avril 2005, le juge
instructeur a attiré l'attention de l'autorité intimée sur le fait que la
demande de remise initialement déposée par la recourante le 28 février 2001
portait sur un montant total de 19'569 fr. 20. Dans ces conditions, la décision
du 22 octobre 2004 n'était vraisemblablement pas de nature à mettre fin au
litige, puisqu'il subsistait une conclusion en remise portant sur un montant de
12'319 fr. 90, dont la restitution était demandée.
Le Service de l'emploi a alors rendu une décision en
date du 15 avril 2005 aux termes de laquelle il a rejeté la demande de remise,
en tant qu'elle portait sur le montant de 12'319 fr. 90 correspondant aux
indemnités indûment perçues du 19 février au 30 septembre 1996.
Par acte du 26 avril 2005, A. A.________ a recouru à
l'encontre de cette décision, en faisant valoir qu'elles remplissaient les
conditions pour être dispensée de l'obligation de rembourser.
Par courriers des 9 et 27 mai 2005, le Service de
l'emploi et l'ORP de Nyon s'en sont remis à justice.
G.
Les procédures de recours instruites à l'encontre des
décisions rendues par le Service de l'emploi les 22 octobre 2004 et 15 avril
2005 ont été jointes.
Considérant en droit
1.
a) En premier lieu, il convient de préciser quel est
l'objet du recours.
aa) La décision rendue par la Caisse le 18 septembre
2002 a fixé le montant indûment versé en faveur de l'assurée à 9'447 fr. 25.
Déduction faite des montants retenus au titre de la compensation, ce sont ainsi
quelque 7'252 fr. 30 dont le remboursement était réclamé. L'autorité intimée a
traité le recours de l'assurée comme une demande de remise de l'obligation de
restituer. C'est également dans ce sens que la Caisse a qualifié le présent
litige.
La décision du Service de l'emploi du 3 juin 2002 a
pour objet la restitution d'un montant de 12'319 fr. 90 indûment versés en
faveur de la recourante. La décision du 15 avril 2005 tranche, quant à elle, la
question de la remise qui lui avait été soumise le 28 février 2001 pour ce
dernier montant également.
bb) L'art. 31 al. 2 LJPA, comme l'art 108 al. 2 OJ
applicable à la recevabilité des recours de droit administratif au Tribunal
fédéral ou au Tribunal fédéral des assurances, mentionne que l'acte de recours doit
indiquer les conclusions et motifs. En ce qui concerne la motivation, la
jurisprudence du Tribunal administratif, à l'instar de celle du Tribunal
fédéral en matière de recours de droit administratif, n'est pas très exigeante.
Elle admet que la motivation ne doit pas être nécessairement pertinente
(AC.2003.0251 du 27 décembre 2004). Elle doit toutefois se rapporter à l'objet
de la décision et à la ratio decidendi (ATF 118 Ib 136; 113 Ib 288; 107 V 127).
Par ailleurs, les conclusions et la motivation doivent être claires, de manière
notamment que la demande du recourant (ses intentions) soit compréhensible
(RE.1994.0007 du 11 mars 1994). A défaut, l'autorité devra inviter l'auteur à
régulariser son écriture (v. art. 35 LJPA applicable par analogie; RDAF 1998 I
34).
cc) Il est vrai que l'objet du recours ne ressort
pas d'emblée des écritures déposées par la recourante. En qualifiant son acte du
7 octobre 2002 de "demande de non restitution" sans recourir à la
terminologie légale (remise), elle pourrait laisser entendre que le
remboursement est contesté dans son principe. A cela s'ajoute que la recourante
a agi avant que la décision de la Caisse ne soit définitive, alors que le délai
institué pour une demande de remise est de trente jours dès l'entrée en force
(art. 4 al. 4 OPGA). Il n'en demeure pas moins que les moyens invoqués par la
recourante (bonne foi et situation difficile) sont clairement ceux qui peuvent
fonder une demande de remise.
En l'espèce, les conclusions de la recourante se
déduisent implicitement de la motivation de ses actes, qui portent
exclusivement sur la bonne foi et la situation financière. Cela étant, c'est à
juste titre que l'autorité intimée a d'emblée traité le procédé de la recourante
comme une demande de remise. Il en va a fortiori de même s'agissant de la
décision du 15 avril 2005, puisqu'elle faisait suite à une interpellation du
juge instructeur quant à un éventuel déni de justice portant sur des
conclusions en remise de l'obligation de restituer.
Les recours ont donc pour objet la remise de
l'obligation de restituer les montants de 7'252 fr. 30 et de 12'319 fr. 90.
b) Il convient maintenant de rappeler quelles sont
les dispositions applicables au cas d'espèce du point de vue du droit
intertemporel.
La loi fédérale sur la partie générale du droit des
assurances sociales (LPGA) et l'ordonnance sur la partie générale du droit des
assurances sociales (OPGA) sont entrées en vigueur le 1er janvier 2003,
entraînant des modifications législatives notamment dans le droit de l'assurance-chômage.
Au titre des dispositions transitoires, l'art. 82 al. 1 première phrase LPGA
prescrit que les dispositions matérielles qu'elle contient ne sont pas
applicables aux prestations en cours et aux créances fixées avant son entrée en
vigueur. Le bien-fondé de la décision attaquée devrait donc être examiné sur la
base du droit applicable au moment où la décision a été rendue (ATF K 147/03 du
12 mars 2004). Par ailleurs, le Tribunal fédéral des assurances a récemment eu
l'occasion de se demander si le droit nouveau doit être applicable lorsqu'il
est statué sur la question de la restitution après son entrée en vigueur et
quand bien même la restitution porte sur des prestations accordées
antérieurement (ATF 130 V 318 cons. 5.1; U. Kieser, ATSG-Kommentar, Zurich 2003,
n° 9 ad art. 82). Cette question se pose également en matière de demandes de
remise, (v. arrêts PS 2003.0028 du 2 juin 2003, qui considère le nouveau droit
applicable à une demande de remise déposée le 17 septembre 2002 et tranchée par
l'autorité inférieure le 9 janvier 2003, soit après l'entrée en vigueur de la
LPGA; v. encore PS 2002.0167 du 10 décembre 2004 et PS 2001.0165 du 29 juillet
2003).
En l'espèce, la demande de remise initiale date du
28 février 2001; elle a été partiellement renouvelée le 7 octobre 2002. Les
décisions rendues par l'autorité intimée remontent toutefois aux 22 octobre
2004 et 15 avril 2005. La question pourrait donc être examinée à la lumière tant
des dispositions de l'ancien droit que de celles du nouveau droit. Au demeurant,
on relèvera que la question du droit applicable rationae temporis ne revêt pas
une importance décisive en l'occurrence, du fait que la remise de l'obligation
de restituer selon la LPGA reprend le critère de la bonne foi - seul point
tranché par les décisions attaquées - issu de la réglementation antérieure.
2.
La question déterminante est de savoir si la recourante
peut se prévaloir de sa bonne foi.
a) L'ancien art. 95 al. 1 de la loi fédérale du 25
juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas
d'insolvabilité (LACI), dans sa teneur au moment où les décisions litigieuses
ont été rendues, prévoyait que la caisse est tenue d'exiger du bénéficiaire la
restitution des prestations de l'assurance-chômage auxquelles il n'a pas droit.
L'ancien art. 95 al. 2 LACI permettait, sur demande, de renoncer à exiger la
restitution de prestations indues si leur bénéficiaire était de bonne foi en
les acceptant et si leur restitution devait entraîner des rigueurs
particulières. Il s'agit de conditions cumulatives (PS 2001.0026 du 12 février
2002; G. Gerhards, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz, N 40 ad art.
95 LACI).
L'ignorance par l'assuré du fait qu'il n'avait pas
droit aux prestations d'assurance ne suffit pas pour admettre qu'il était de
bonne foi. Il faut bien plutôt que le bénéficiaire des prestations ne se soit
rendu coupable, non seulement d'aucune intention malicieuse, mais aussi
d'aucune négligence grave. Il s'ensuit que la bonne foi, en tant que condition
de la remise, est exclue d'emblée lorsque les faits qui conduisent à
l'obligation de restituer (violation du devoir d'annoncer ou de renseigner)
sont imputables à un comportement dolosif ou à une négligence grave. En
revanche, l'assuré peut invoquer sa bonne foi lorsque l'acte ou l'omission
fautifs ne constituent qu'une violation légère de l'obligation d'annoncer ou de
renseigner (ATF 112 V 97 cons. 2c; ATF C 110/01 du 23 janvier 2002, cons. 4a;
v. également G. Gerhards, op. cit., n° 41 ad art. 95, p. 781).
La jurisprudence du Tribunal fédéral des assurances
contient un certain nombre de précédents au sujet des critères permettant
d'admettre ou de rejeter la bonne foi de l'assuré. Ainsi, dans un arrêt
relativement ancien, il a admis la bonne foi d'un assuré qui n'avait pas
annoncé la prise d'une activité lucrative alors qu'il était au bénéfice des
prestations complémentaires AI, au motif que l'intéressé n'avait pas une pleine
capacité de discernement et que son tuteur ignorait les faits (ATF 112 V 97).
Peu après, il a également admis la bonne foi d'un assuré qui recevait des
indemnités de chômage alors qu'il était dans l'attente d'une décision AI.
L'obligation de rembourser les montants, que l'assurance-chômage n'avait pu compenser
avec le rétroactif AI, a été remise (ATF 116 V 290). Dans un arrêt plus récent,
le TFA a jugé que la bonne foi de l'assuré ne pouvait être admise lorsqu'il a
perçu des indemnités RHT alors qu'il était partie prenante aux décisions de
l'entreprise en sa qualité d'actionnaire majoritaire; en cas de doute, il lui
appartenait de se renseigner auprès de l'autorité (DTA 1998 n° 41). Il en va de
même s'agissant d'un assuré qui omettrait d'annoncer un travail à plein temps
effectué à titre gratuit (DTA 1998 n° 14). Le TFA a également eu l'occasion de
nier la bonne foi d'un assuré qui avait déclaré n'avoir déployé aucune autre
activité que celles pour laquelle des indemnités spécifiques lui étaient
allouées, alors qu'il avait occupé un emploi durant pratiquement toute la
période en cause (ATF C 154/01 du 6 novembre 2001). Dans un arrêt du 12 juin
2003, il a jugé que l'absence de toute vérification des heures chômées de la
part de l'employeur était constitutive d'une négligence grave, le fait que la
Caisse n'ait pas procédé à des contrôles réguliers et systématiques ne jouant
aucun rôle à cet égard (DTA 2003 n° 29). On peut également se référer à une
jurisprudence du tribunal de céans selon laquelle l'assuré qui a tu une
activité à temps complet ne saurait se prévaloir de sa bonne foi, quand bien
même il aurait agi sous la contrainte de son employeur (PS 2000.0112 du 5 mai
2001). Enfin, le TFA a refusé d'admettre la bonne foi d'une assurée qui avait annoncé
un emploi à mi-temps sur ses premières cartes de contrôle pour ne plus en faire
état par la suite. Il a estimé que l'intéressé n'avait pas voué le soin que
l'on pouvait attendre de sa part dans de telles circonstances, de sorte que
l'on devait admettre l'existence d'une négligence grave excluant ainsi le droit
à une remise. Dans cette affaire, le TFA a considéré que l'assurée devait se
douter que l'annonce de ses gains aurait probablement conduit la Caisse à
réduire le montant de ses indemnités de chômage, cela d'autant plus que ses
revenus globaux excédaient les rémunérations qu'elle percevait avant sa mise au
chômage partiel (DTA 1996-1997 n° 25). Il a statué dans le même sens au sujet
d'un assuré qui avait omis d'annoncer durant plusieurs mois une incapacité de
travail (PS 1996.0074 du 21 novembre 1996).
b) Dans son recours du 8 juin 2001, le Seco a fait
valoir que la recourante avait tu, sinon intentionnellement, à tout le moins
par négligence grave, une activité professionnelle. Cette omission lui permettait
d'éviter que ses revenus ne soient pris en compte au titre du gain
intermédiaire, ce qui aurait eu pour conséquence la suppression de son droit
aux indemnités. Une fois réévalués pour être conformes aux usages
professionnels et locaux, ses gains intermédiaires auraient été en effet plus
élevés que le gain assuré.
En préambule, le tribunal constate que,
contrairement à ce que soutient le Seco, la prise en compte d'un gain
intermédiaire conforme aux usages n'aurait pas eu pour conséquence que celui-ci
aurait dépassé le montant de l'indemnité de chômage sur l'ensemble de la
période litigieuse (v. le décompte figurant dans la décision de la Caisse du 18
septembre 2002). Ceci exposé, il est constant que la recourante n'a pas annoncé
à la Caisse l'emploi à temps partiel qu'elle occupait au sein de l'entreprise
de son époux, lorsqu'elle a revendiqué le droit aux indemnités de chômage. Sur
les IPA, l'intéressée a répondu par la négative à la question de savoir si elle
avait travaillé chez un ou plusieurs employeurs. Ce n'est que lors de sa
nouvelle revendication d'indemnité (dès le 1
er
janvier 2000) qu'elle
a annoncé cette activité.
On doit toutefois admettre que la recourante était
inscrite comme chômeuse à temps partiel. En revendiquant le versement des
indemnités de chômage, elle a déclaré être prête à travailler à 50%. Il
s'agissait en effet de combler la perte d'un emploi au service de l'agence AVS
de la Commune de Nyon exercé à mi-temps du 15 décembre 1995 au 16 février 1996
ainsi que du 1
er
octobre 1996 au 31 décembre 1997. On relèvera du
reste que la demande d'indemnités formulée pour la période débutant le 1
er
janvier 2000 mentionne une disponibilité à 30%. La recourante s'est donc
contentée de combler la perte de l'emploi exercé pour le compte de l'époux; pour
le surplus, elle exerçait une activité à mi-temps auprès de l'entreprise C.________.
Ces constatations montrent que la recourante distinguait la part de son temps
dévolue à son activité professionnelle et celle qui relevait de l'assurance
chômage; elle les considérait comme des éléments cloisonnés et indépendants
l'un de l'autre. Ainsi, en suivant cette logique, il ne lui était pas
nécessaire de faire état de son activité à X.________. On comprend dès lors
pourquoi cette erreur s'est répétée lors de chaque inscription auprès de l'ORP
depuis 1995. Ce raisonnement n'est sans doute pas conforme aux règles régissant
le chômage partiel, mais il n'est pas dénué d'un certain bon sens. Quoi qu'il
en soit, le dossier montre en outre que cette appréciation était partagée par
la conseillère de l'ORP. Dans le cas contraire ou en cas de doute, celle-ci
aurait vraisemblablement entrepris des démarches auprès de la Caisse tendant à
clarifier la situation. Cela étant, on ne saurait reprocher à l'assuré - qui ne
dispose d'aucune connaissance juridique particulière - une erreur qu'un
professionnel n'a pas été en mesure de déceler. On relèvera au demeurant que
les rubriques des formulaires incriminés (demande d'indemnités et IPA) peuvent
être comprises comme ne concernant que la période correspondant à la perte de
travail. Cet argument n'a rien d'insoutenable.
Contrairement à ce que soutient le Seco, la
recourante n'a pas caché à sa conseillère ORP l'existence de son activité au
service de X.________. Non seulement elle en a parlé durant les entretiens de
conseil, mais elle y a également fait référence dans ses curriculum vitae
(notamment déjà celui déposé à fin 1995). On ne saurait dès lors prétendre
qu'elle a caché l'existence d'une activité professionnelle. Le fait qu'elle n'y
ait pas fait allusion dans les formulaires adressés à la Caisse ne suffit pas à
inférer l'existence d'une intention dolosive. Pour le surplus, on ne saurait
lui opposer un défaut de communication entre l'ORP et la Caisse. Cette manière
de faire montre au contraire que la recourante - et sa conseillère - se sont
conformées à une logique qui, si elle est contraire aux règles sur le gain
intermédiaire, n'en est pas moins défendable. Au demeurant, il convient de
relever qu'en annonçant son activité à X.________ à la Caisse AVS, l'intéressée
s'est également soumise à l'obligation de cotiser à l'assurance-chômage, ce qui
avait également pour effet d'officialiser cet emploi à l'égard des organes de
l'assurance-chômage. Dans ces conditions, force est d'admettre que l'on se
trouve en présence d'une erreur légère et excusable. Les manquements reprochés
à la recourante ne sauraient être assimilables à une négligence grossière que
n'importe quelle personne placée dans une situation semblable aurait pu mettre
en lumière et éviter sans difficulté (ATF 110 V 176 cons. 3d). On ne peut lui
faire grief de ne pas avoir voué le minimum de soins que l'on était en droit
d'attendre de sa part dans de telles circonstances. Elle n'avait en effet
aucune raison de douter du bien-fondé de cette manière de faire, qui avait
recueilli l'aval de sa conseillère ORP. Son cas se distingue d'ailleurs de
celui qui a fait l'objet de l'arrêt rendu par le Tribunal fédéral des
assurances le 14 avril 1997 (DTA 1998 n° 14). Dans cette espèce, l'assuré avait
en effet exercé une activité (bénévole) à mi-temps pendant une année alors
qu'il revendiquait une capacité de travail à 100%. La recourante pour sa part
n'a annoncé qu'une disponibilité de 50% que son travail dans le garage de son
mari ne réduisait pas, puisqu'elle accomplissait celui-ci durant le 50%
restant.
Dans ces conditions, la bonne foi de la recourante doit
être admise. En d'autres termes, aucune erreur grave ne peut lui être imputée.
c) Ceci exposé, il resterait à se demander si
l'autre condition posée pour la remise est remplie.
L'examen de cette question devra toutefois être
renvoyé à l'autorité intimée, de manière à ce que la recourante ne soit pas
privée d'une instance de recours. Dans cette perspective, il appartiendra au
Service de l'emploi de déterminer, en premier lieu, si le cas de la recourante
doit être résolu à la lumière du droit ancien ou sur la base des art. 4 et 5
OPGA.
3.
Les causes qui précèdent conduisent à l'admission des
recours. Les décisions entreprises seront renvoyées à l'autorité intimée pour
nouvelle instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants.
L'arrêt peut être rendu sans frais (art. 61 let. a LPGA). La recourante ayant
procédé sans le concours d'un mandataire professionnel, il n'y a pas lieu de
lui allouer de dépens (art. 61 let. g LPGA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Les recours sont admis.
II.
Les décisions rendues par le Service de l'emploi les 25
octobre 2004 et 15 avril 2005 sont annulées.
III.
Le dossier de la cause est renvoyé à l'autorité intimée
pour nouvelle instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants.
IV.
Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 22 juillet 2005
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est
communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
La présente décision peut
faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au
Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours
s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :
a)    quelle
décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;
b)    pour
quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;
c)    quels moyens de preuve le
recourant invoque à l'appui de ses motifs.
La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a
été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve,
lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.