vd_omni · AC.2006.0239 · 2007-10-29 · fr

AGIP (SUISSE) SA, MELEZOGLU, AUTOWASCHTECHNIK AWT AG/Municipalité de Préverenges | Le fait qu'un service technique communal participe à la finalisation d'un projet de construction et n'émette aucune réserve sur la compatibilité de ce dernier avec la zone ne constitue pas une assurance concrète d'obtenir un permis de construire, ce d'autant plus que le service en question n'est pas habilité à délivrer un tel permis.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.10.2007 AC.2006.0239

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 29 octobre 2007
Composition
Mme Aleksandra Favrod, présidente;
M. Antoine Thélin et M.
François Gillard, assesseurs; M. Yann Jaillet, greffier.
Recourantes
1.
AGIP (SUISSE) SA,
à Lausanne,
2.
Céline MELEZOGLU,
à Epalinges,
3.
AUTOWASCHTECHNIK
AWT AG,
à Oberwil BL,
tous représentés par Denis BRIDEL
et Bernard KATZ, avocats à Lausanne.
Autorité intimée
Municipalité de Préverenges,
représentée par Jean
ANEX, avocat à Lausanne
.
Objet
Permis de construire
Recours AGIP (SUISSE) SA et consorts c/ décision de la
Municipalité de Préverenges du 11 septembre 2006
(construction d'une
station service avec bar, shop, station de lavage et 17 places de
stationnement à la route de Genève, parcelle no 169)
Vu les faits suivants
A.
D'une surface de 4'053 m
2
, la parcelle no 169
du territoire de Préverenges est colloquée en zone industrielle selon le plan
des zones approuvé par le Conseil d'Etat du canton de Vaud le 24 octobre
1984. Ancien parking désaffecté, elle est limitée au sud par la route cantonale
Lausanne-Morges, à l'est par le chemin du Vuasset, au nord par la parcelle no 164,
qui supporte une alignée de garages longue d'environ 56 m (no ECA 485) et plus
à l'ouest un bâtiment d'habitation (no ECA 486), ainsi qu'à l'ouest par la
parcelle no 168, presque entièrement occupée par un immeuble administratif de
trois étages (no ECA 404a). Plus largement, elle est entourée au nord et à
l'ouest de bâtiments industriels, à l'ouest et au sud d'habitations collectives
ou individuelles.
La parcelle no 169 a été acquise par la société
anonyme AGIP Suisse (ci-après: AGIP SA) et Céline Melezoglu le 23 juin 2006, à
raison de respectivement 80/135 et 55/135. Par acte du 28 juin 2006, la société
anonyme AUTOWASCHTECHNIK AWT (ci-après : AWT AG) est devenue
promettant-acquéreur de la part de copropriété de Céline Melezoglu.
B.
Dès juillet 2005, AGIP SA s'est approchée du Service
technique communal de Préverenges et des différents Services de l'Etat concernés
dans le but d'implanter sur la parcelle no 169 une station service avec bar,
shop, station de lavage et places de stationnement. Une note de séance du 21
novembre 2005 relève notamment ce qui suit:
"
Implantation d'un station service AGIP à la Taudaz
Présence:
MM.        Cassani et Anan                                   AGIP
Tolotta                                                 Propriétaire
Tribolet                                                Voyer
du 2
ème
arrondissement
Mingard, Gay, Maury, Annen                  Commune
de Préverenges
De la discussion, il ressort:
·
Agip veut implanter une station service avec lavage
et shop sur la parcelle 169
·
Les ex parcelles du complexe Panel et Gardy sont
destinées à recevoir des “discounter”
·
Ces constructions entraîneront un surplus de circulation
d'où la nécessité d'un réaménagement du carrefour RC 1a et du chemin Vuasset,
en accord avec la commune et le canton.
Il est décidé:
·
Agip soumet à l'enquête publique le projet tel que
présenté y compris l'aménagement du carrefour
·
Une étude de trafic doit être fournie avec
l'enquête.
·
Un giratoire n'est pas souhaité. Il n'entre pas
dans le schéma directeur de la RC 1b
·
L'aménagement de 2 giratoires (Gracieuse et Rionzi)
est prévu à long terme.
·
Prévoir plutôt des présélections et des feux
cadencés avec les feux du Rionzi et de la Gracieuse
·
Un cheminement piétonnier doit être maintenu côté
Jura
Service technique
A. Annen"
C.
Après plusieurs échanges de courriers et rencontres avec
le Service des routes, ainsi que la réalisation d'une étude de bruit en février
2006, AGIP SA, alors promettant-acquéreur de la parcelle précitée, a déposé un
projet auprès de la Commune de Préverenges, le 29 mars 2006.
Ce projet prévoit de diviser la parcelle no 169 en
deux. La partie ouest, d'une surface de 1'650 m
2
, accueillerait le
tunnel de lavage, quatre places "aspirateurs" et quatre places "hypromats".
Le tunnel serait implanté parallèlement à la limite de propriété avec la
parcelle no 168, sur une longueur de 40,14 m. Le long de sa façade est seraient
accolées en contiguïté quatre places "aspirateurs" et quatre places
"hypromats". La partie ouest, séparée de la précédente par une bande
de douze places de parc sur grille-gazon, verrait la construction d'un couvert
de 21,7 m par 19,7 m, abritant les pompes à essences, et, dans son prolongement
au nord, d'un bâtiment d'un niveau, de 15,6 m par 16,8 m, contenant un bar, un
shop, des sanitaires, une cuisine et trois locaux techniques. Sur cette surface
d'environ 260 m
2
, 46 m
2
seraient consacrés au bar et 118
m
2
au shop. Le site serait accessible par une première entrée depuis
la route cantonale, uniquement pour les véhicules circulant en direction de
Genève, et une seconde entrée à l'angle nord-est de la parcelle no 169 par le
chemin de Vuasset. Ce dernier accès servirait également de sortie. Une dernière
sortie déboucherait sur le même chemin, à une vingtaine de mètres plus au sud
de la précédente.
Selon le rapport d'étude de bruit de février 2006,
les valeurs de planification diurne et nocturne sont atteintes pour les
locatifs des parcelles 164 et 466 (situées de l'autre côté de la route
cantonale), en raison de l'entrée du tunnel de lavage et des
"hypromats". Pour le bâtiment administratif de la parcelle 168, ces
valeurs sont dépassées à cause de la sortie du tunnel de lavage. Des mesures de
protection spéciales, telles que des parois anti-bruit et des murs de
séparation en dur, sont nécessaires pour respecter les valeurs de
planification.
D.
Au terme de l'enquête publique qui s'est déroulée du 18
avril au 8 mai 2006, seize oppositions ont été déposées, dont une regroupant
cent cinquante-cinq signatures.
A la demande du SEVEN, une étude complémentaire de
bruit a été réalisée en juillet 2006 pour connaître les sources de bruit dû à
l'exploitation de la station service. Il en ressort notamment ce qui suit:
"La station-service sera ouverte 7 jours sur 7, 24
heures sur 24. Selon les évaluations fournies par AGIP, elle accueillera en
moyenne 800 véhicules par jour, dont 80% de jour (entre 7h et 19h) et 20% de
nuit (entre 19h et 7h).
Les sources de bruit prises en compte sont les suivantes:
-
Circulation sur l'aire de service (du domaine
public au domaine public);
-
Démarrage des véhicules après arrêt pour faire le
plein ou un achat en shop;
-
Claquement des portières (admis 3 portières par
véhicule; soit une à l'arrivée, une au départ et la moitié des véhicules avec
un passager)
Les renseignements sur les installations techniques
(compresseurs et froid) nous ont été fournis par la société E. Biaggini SA à
Cadenazzo (TI), mandataire d'AGIP suisse pour l'équipement des
stations-services.
Selon l'entreprise Biaggini SA, considérant l'implantation
dans une zone bâtie, comprenant des logements à proximité, les compresseurs et les
groupes froid seront placés à l'intérieur des bâtiments pour minimiser les
nuisances pour les voisins.
Les condenseurs, qui seront installés en toiture, seront
surdimensionnés de 50%, de manière à limiter la vitesse du ventilateur à
environ 70% de sa valeur nominale. Ainsi, le niveau sonore attendu sera
d'environ 40 dB(A) à 7.5 m.
Les splits (dépendants des groupes froid) seront également
placés en toiture du shop. Les performances des installations seront
déterminées de manière à limiter les nuisances pour les voisins. Le niveau
sonore attendu sera d'environ 40 dB(A) à 7.5 m.
(…)
La comparaison avec les valeurs documentées dans le rapport
de février 2006 montre que les sources de bruit provenant de l'exploitation de
la station-service prises en compte en sus n'apportent que des modifications
minimes des niveaux sonores évalués, de l'ordre de 0.1 à 0.2 dB(A)
supplémentaires.
Les conclusions de l'étude, soit le respect des valeurs de
planification avec les mesures de protection contre les nuisances intégrées au
projet
(parois anti-bruit et mise en places des installations bruyantes
(compresseurs et groupes froid) dans le shop)
sont confirmées.
"
Par la synthèse du 2 août 2006 de la Centrale
des autorisations du Département des infrastructures (ci-après: CAMAC), le
Service des eaux, sol et assainissement, l'Etablissement cantonal d'assurances
contre l'incendie et les éléments naturels, le Service de l'emploi, le Laboratoire
cantonal, le Service de l'économie, du logement et du tourisme, le Service de
l'environnement et de l'énergie, le Service des routes et le Voyer du  II
ème
arrondissement ont délivré les autorisations spéciales requises, assorties de
plusieurs conditions.
E.
Par décision du 11 septembre 2006, la Municipalité de
Préverenges (ci-après: la municipalité) a refusé d'accorder le permis de
construire sollicité, au motif que le projet ne respectait pas la
réglementation communale sur deux points. Elle a considéré d'une part que le
bar et le shop avaient un caractère uniquement commercial et ne correspondaient
pas à l'affectation exclusivement industrielle ou artisanale de la zone. Elle a
d'autre part relevé que cinq places de parc auraient dû être implantées en
retrait des alignements du 8 avril 1970.
F.
Le 3 octobre 2006, AGIP SA, Céline Melezoglu et AWT AG ont
recouru contre cette décision, concluant à sa réforme en ce sens que le permis
de construire est accordé aux conditions émises par les décisions spéciales
comprises dans la synthèse de la CAMAC du 2 août 2006. Elles font valoir en
substance que les cinq places de parc litigieuses ont été prévues à l'endroit
bénéficiant d'une mention de précarité depuis 1973, mais que, quoi qu'il en
soit, elles entendaient y renoncer, ce qui porterait le nombre total de places
de parc à seize, conformément au projet mis à l'enquête publique. Elles se
prévalent également de la violation du principe de la bonne foi, dans la mesure
où elles ont élaboré le projet litigieux en collaboration avec le Service technique
communal depuis l'été 2005, lequel n'a jamais mentionné qu'un bar et un shop
étaient contraires à la réglementation communale. Elles ajoutent que la
municipalité abuse de son pouvoir d'appréciation en interprétant cette
dernière, notamment les activités admissibles en zone industrielle, de façon
extrêmement restrictive et contraire à la réalité. Elles précisent enfin que
les activités du shop et du bar sont des activités commerciales accessoires à
la station service et à la station de lavage, lesquelles répondent à la
définition de la zone industrielle.
G.
Dans sa réponse du 6 novembre 2006, la municipalité met en
doute la qualité pour agir des recourantes. Elle expose en outre qu'elle n'a
"
donné strictement aucune assurance à personne ni même éveillé un
quelconque espoir"
et qu'elle n'a délivré depuis le début des années
90 qu'un seul permis pour un café-restaurant installé dans une zone
industrielle, mais que celui-ci est réservé exclusivement aux sociétés et
entreprises d'un immeuble industriel. Elle explique enfin avoir la volonté
d'appliquer strictement son règlement communal.
Les recourantes ont répliqué le 15 décembre
2006. Une duplique a été déposée par l'autorité intimée le 7 février 2007.
Leurs arguments respectifs seront repris plus loin dans la mesure utile.
H.
Le Tribunal administratif a procédé à une inspection
locale le 22 mai 2007 en présence des parties et de leurs représentants. A
cette occasion, M. Christian Masserey, conseiller municipal, a été entendu en
qualité de témoin. Il a déclaré qu'il n'a pas participé aux négociations lors
de l'élaboration du projet litigieux avant la mise à l'enquête, qu'il n'a eu
connaissance du problème lié à son affectation qu'au moment de la décision de
la municipalité et que lors d'une séance du conseil communal, un conseiller a
demandé à cette dernière de refuser le projet en question.
Procédant à la visite de la zone industrielle
de Rionzi, le tribunal a constaté qu'elle était occupée pour l'essentiel
d'entreprises industrielles, d'artisans et d'ateliers de réparation, à
l'exception d'un terrain de football, d'un appartement de fonction, du Centre
d'essai et de formation (CEF) et d'un magasin, Orchidea, qui vend notamment des
produits artisanaux dont une partie est fabriquée dans les sous-sols du
bâtiment qu'il occupe. Ce magasin a été récemment rénové et agrandi, avec
l'autorisation de la municipalité.
Le tribunal s'est ensuite rendu à la zone
industrielle du Trési, où il a relevé que plusieurs bâtiments y sont consacrés
à l'industrie, à des ateliers mécaniques, à des garages et à des carrosseries.
Deux bâtiments importants, sis au Trési no 6 et no 9, accueillent, outre des
artisans, des entreprises de service. Le bâtiment du Trési no 6, divisé en
quatre ailes, abrite notamment le Restaurant “Le Cap d’Or” réservé
exclusivement aux sociétés et aux entreprises dudit bâtiment. Cet établissement
a vu de nombreux tenanciers se succéder, dont certains ont dû être remis à
l'ordre par la municipalité, notamment en 1995 et 1996, parce qu'ils avaient
tendance à ouvrir au public. Il sera prochainement fermé, la Police du commerce
ayant prononcé un retrait de patente au 25 mai 2007. La municipalité a encore
expliqué que deux appartements avaient été réalisés illégalement dans le
périmètre du plan de quartier du Rionzi par des entreprises, qui ont été
dénoncées au préfet. Elle a également déploré que la zone industrielle soit
occupée par des entreprises qui ne répondent pas à la définition du règlement
communal, qui n'ont jamais été autorisées. Elle a confirmé sa volonté de se
montrer stricte à ce sujet dorénavant et de remettre de l'ordre.
Les déterminations des parties sur le
compte-rendu d'audience seront reprises plus loin dans la mesure utile.
Les recourantes ont produit le questionnaire
64 du permis de construire délivré le 25 avril 2007 relatif aux entreprises
sises sur les parcelles 170, 172 et 174. Celles-ci accueillent des ateliers,
des bureaux, des dépôts loués à des entreprises, des dépôts loués à des
particuliers, des locaux de musique. Ainsi, les activités qui s'exercent dans
la zone industrielle de Rionzi sont plus variées que celles mises en évidence
par l'inspection locale.
I.
Il a été statué par circulation.
Considérant en droit
1.
a) L'art. 37 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la
juridiction et la procédure administratives (LJPA) reconnaît le droit de
recourir à quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne
de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Cette formulation
correspond à celle de l’art. 103 let. a de l’ancienne loi fédérale
d’organisation judiciaire (OJ) - remplacée depuis le 1
er
janvier
2007 par la loi fédérale sur le Tribunal fédéral (LTF) - et de l’art. 48 de la loi
fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA); elle peut
être interprétée à la lumière de la jurisprudence du Tribunal fédéral
concernant ces deux dispositions (cf., en dernier lieu, les arrêts du Tribunal
administratif FO.2006.0005 du 13 mars 2007, consid. 1a; GE.2006.0155 du 21
décembre 2006, consid. 1d; GE.2005.0145 du 3 février 2006, ainsi que les
références citées). Un intérêt de fait suffit, mais le recourant doit être
touché de façon plus intense que n'importe quel citoyen et se trouver avec
l'objet du litige dans un rapport spécial, direct et digne d'être pris en
considération (ATF 125 I 7, consid. 3c; 124 V 398 consid. 2b et les
références); il faut en outre que l'admission du recours lui procure un
avantage, de nature économique, matérielle ou idéale (ATF 121 II 43, consid. 2c
aa). Pour qu'une relation suffisante avec l'objet du litige existe, il faut
qu'il y ait véritablement un
préjudice porté de manière immédiate à la
situation personnelle
du recourant (Pierre Moor, Droit administratif, vol.
II, 2
ème
éd., ch. 5.6.2.1, p. 630). Le recourant doit éprouver
personnellement et directement un préjudice juridique ou de fait. Un simple
intérêt indirect ou un intérêt exclusivement général - sans le rapport étroit
qui est exigé avec l'objet du litige lui-même - n'habilite pas à recourir (v.
ATF 125 I 7, précité; 123 II 376, consid. 2, et les références citées).
La municipalité met en doute la qualité pour agir
des recourantes, au vu des changements de propriété de la parcelle no 169
intervenus après le dépôt de la demande du permis de construire.
b) Selon la jurisprudence, en cas de promesse de
vente d’un terrain, les plans doivent être signés par le promettant-vendeur et
le promettant-acquéreur (RDAF 1990, p. 243). Cette exigence a été codifiée à
l’art. 73 al. 1 première phrase du règlement d’application du 19 septembre 1986
(RATC) de la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions
du 4 décembre 1985 (LATC), lequel précise que les plans, le questionnaire
général et les pièces annexes sont signés par leur auteur, le propriétaire du
fonds et, le cas échéant, par le promettant-acquéreur et le maître de
l’ouvrage.
L’art. 104 al. 4 LATC précise en outre que le permis
est personnel. La municipalité est avisée sans délai en cas de changement de
titulaire. Le caractère personnel du permis de construire est une notion nouvelle
introduite par la LATC. En fait, au vu de la deuxième phrase de cette
disposition, l’objectif de la loi est surtout de permettre à la municipalité de
connaître le titulaire du permis avant et pendant les travaux. Le permis est
donc transmissible (v. Droit fédéral et vaudois de la construction, Editions
Payot Lausanne 2002, commentaire ad art. 104 LATC, chiffre 4, p. 266). Dans un
arrêt AC.2000.0221 du 10 avril 2002, le Tribunal administratif a rappelé que le
caractère réel du permis de construire a pour conséquence qu'un permis de
construire en force peut être utilisé par tout nouvel acquéreur de la parcelle
qui en bénéficie, sans nouvelle mise à l’enquête.
c) Les plans déposés auprès de la municipalité
étaient signés par l'ancien propriétaire de la parcelle no 169 et par AGIP SA,
alors promettant-acquéreur. La demande respecte ainsi les conditions formelles
de l'art. 73 al. 1 RATC. En juin 2006,  AGIP SA et Céline Melezoglu ont acquis
ladite parcelle et AWT AG est devenue promettant-acquéreur de la part de
copropriété de Céline Melezoglu. Ils sont dès lors tous destinataires de la
décision de la municipalité refusant le permis de construire sollicité. A ce
titre, ils sont en principe légitimés à recourir du seul fait que les
conclusions de leur requête ont été rejetées (v. Benoît Bovay, Procédure administrative,
Berne 2000, p. 353). Leur qualité pour recourir est dès lors évidente. Les
autres conditions de recevabilité étant remplies, il y a lieu d'entrer en
matière sur le fond.
2.
Les recourantes font valoir que la municipalité a
outrepassé son pouvoir d'appréciation en interprétant restrictivement la notion
de zone industrielle, interprétation qui ne correspondrait d'ailleurs pas à la
réalité, puisque les zones industrielles de Préverenges seraient occupées par de
nombreuses sociétés de service.
a) En dehors des cas où une disposition légale
prévoit expressément le contrôle de l'opportunité d'une décision, le Tribunal
administratif n'exerce qu'un contrôle en légalité, c'est-à-dire examine si la
décision entreprise est contraire à une disposition légale ou réglementaire
expresse, ou relève d'un excès ou d'un abus du pouvoir d'appréciation (art. 36
litt. a et c LJPA). La LATC ne prévoit un pouvoir de contrôle de l'autorité de
recours à l'opportunité qu'en matière de recours contre les plans d'affectation
communaux (art. 60 LATC), ce qui n'est pas l'objet du présent litige.
Conformément à la jurisprudence, il y a abus du
pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont
dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou
étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en
violation des principes généraux du droit administratif que sont l'interdiction
de l'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité
(cf. sur tous ces points, ATF 110 V 365 cons. 3b in fine; ATF 108 Ib 205 cons.
4a). Commet un excès de son pouvoir d'appréciation l'autorité qui sort du cadre
de sa liberté d'appréciation en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas
(par exemple en optant pour une solution différente de celles qui s'offrent à
elle). On peut également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif
visant le cas de l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation,
se considère comme liée (voir notamment Tribunal administratif, arrêt PE.1997.0615
du 10 février 1998).
b) aa) Selon l'art. 46 al. 1 du Règlement communal
du plan d'extension et de la police des constructions (RPE), approuvé par le
Conseil d'Etat le 24 octobre 1984, la zone industrielle est réservée aux
établissements industriels tels que fabriques, garages-ateliers ou garages
industriels, ainsi qu'aux entreprises artisanales. La Municipalité peut
interdire des industries ou artisanats susceptibles de porter préjudice au-delà
de la zone. Des logements nécessités par une obligation de gardiennage ou
d'autres raisons jugées valables par la Municipalité peuvent être aménagés dans
les constructions industrielles à la condition de répondre aux exigences de salubrité
(al. 2). Les dépôts ne sont autorisés que s'ils constituent l'accessoire
nécessaire d'une industrie établie dans cette zone (al. 3).
bb) Le Tribunal administratif s'est prononcé à
plusieurs reprises sur la compatibilité d'activités commerciales dans des zones
industrielles. Il s'agissait alors pour l'essentiel d'appliquer des
réglementations qui excluaient ou restreignaient expressément les activités
commerciales; par exemple, sur le territoire de la commune de Lausanne, le
tribunal a été amené à interpréter une disposition précisant que la zone "
est
destinée à recevoir exclusivement des établissements de caractère industriel
artisanal et commercial, pour autant que le commerce soit directement lié à la
fabrication
"; la disposition réglementaire indiquait cependant à son
al. 2 que "
la municipalité pourra refuser tout établissement dont le
caractère ne répondrait pas suffisamment à la définition de la zone, notamment
dans les cas d'entreprises exigeant de grandes surfaces réservées en priorité à
des dépôts, entrepôts, centres de distribution, d'achat ou de vente etc.
".
Dans cette affaire, le tribunal a estimé que la réglementation communale
n'excluait que les entreprises à caractère purement commercial sans pour autant
prohiber toute activité de cette nature. Le tribunal avait en outre constaté
lors de la visite des lieux que certaines activités commerciales, clairement
prohibées par le règlement, étaient déjà implantées dans la même zone; il
s'agissait par exemple d'un centre de stockage et de distribution de produits
alimentaires, aménagé sous l'empire d'une ancienne réglementation, mais dont la
municipalité avait autorisé l'agrandissement (doublement de la surface du
dépôt); de même, sous l'empire du nouveau règlement, elle avait autorisé
l'implantation d'une entreprise spécialisée dans le stockage et la distribution
de boissons minérales, et celle d'une exposition vente de voitures. La
municipalité, qui avait ainsi fait preuve d'une assez grande souplesse dans
l'interprétation de son règlement, ne pouvait interdire des activités liées à
la vente et à la réparation de systèmes de filtrage de l'eau (arrêt AC.1991.0112
du 9 septembre 1993).
cc) Le tribunal s’est plus récemment prononcé sur la
portée d’une disposition du règlement sur le plan de l’extension de la Commune
de Vich qui réservait la zone industrielle aux activités professionnelles de
type industriel qui s’exercent dans les constructions appropriées telles que
par exemple : fabriques, ateliers, entrepôts y compris les services
administratifs qui leur sont attachés. Le tribunal a précisé que la notion
d'activités professionnelles de type industriel limite les affectations
admissibles aux activités de type secondaire tendant à la fabrication, la
production ou la transformation de biens matériels; ces activités s'étendent
aux différents secteurs économiques concernés, qui se distinguent par la nature
du bien produit ou transformé (matériel informatique, secteurs des machines
outils, secteur de la construction ou encore alimentaire, etc.). Pour que l'activité
soit admissible dans la zone industrielle, la réglementation communale exige
ainsi l'existence d'un rapport de production ou de transformation d'un bien
matériel dans l'activité de l'entreprise, ce qui exclut les activités de
détente ou de loisirs ainsi que les activités destinées uniquement à la vente
ou encore le logement qui ne répond pas aux obligations de gardiennage;
toutefois, la pratique communale qui admettait les activités commerciales liait
l'autorité en application du principe de l'égalité de traitement (arrêt AC.2002.0080
du 28 février 2003).
c) En l'espèce, il n'est pas contesté que le shop et
le bar sont des activités commerciales. La municipalité ne s'oppose pas à
l'implantation d'une station service et de lavage qu'elle considère comme
conforme à la zone, mais seulement à ces deux activités. Les recourantes
soutiennent toutefois que celles-ci sont secondaires par rapport à la station
service et à la station de lavage et que leur impact au niveau sonore sur le
voisinage serait maîtrisé.
La surface des locaux consacrés à ces deux
activités (164 m
2
) et le chiffre d'affaires annuel estimé (1,5
millions de francs) sont certes moindres en comparaison de la surface occupée
par la station service et de la station de lavage (1'323 m
2
) et de leur
chiffre d'affaires estimé (6,25 millions de francs). Mais on peine à qualifier
d'accessoires des activités sans lesquelles le projet n'aurait pas vu le jour.
Les recourantes ont en effet expliqué que les quatre éléments du projet
litigieux constituaient un tout indissociable et que, s'ils avaient connu
d'emblée l'interprétation restrictive de la municipalité, ils y auraient
renoncé. Quoi qu'il en soit, un shop et un bar n'en demeurent pas moins des
activités purement commerciales et sont contraires à la zone industrielle telle
que définie par l'art 46 RPE. En effet, comme on l'a vu, la jurisprudence a
évolué et il n'est plus nécessaire que les règlements communaux excluent
expressément de telles activités. Sauf prescriptions réglementaires contraires,
la notion d'activités professionnelles de type industriel exige l'existence
d'un rapport de production ou de transformation d'un bien matériel dans
l'activité de l'entreprise, ce qui n'est manifestement pas le cas d'un bar ou
d'un shop. Ainsi, le texte clair de l'art. 46 RPE exclut que des activités
commerciales soient autorisées dans la zone industrielle.
Enfin, il n'y a en outre pas lieu de se
prononcer sur la jurisprudence relative à l'implantation dans la zone
industrielle d'activités non industrielles pouvant porter préjudice au
voisinage dans d’autres zones (RDAF 1965 p. 156; RDAF 1970 p. 265; arrêts
AC.1996.0167 du 28 février 1997; AC.2002.0080 du 26 février 2003; AC.2002.0222
du 26 juin 2003 et AC.2003.0264 du 27 décembre 2004), le préjudice causé au voisinage
n'étant pas invoqué dans la décision litigieuse.
3.
Les recourantes se plaignent d'une inégalité de
traitement, dans la mesure où l'autorité intimée n'aurait pas appliqué
uniformément l'art. 46 RPE, tolérant des sociétés, notamment de services ou commerciales,
qui n'auraient pas leur place en zone industrielle.
Selon la jurisprudence, le principe de la
légalité de l'activité administrative  (art. 5 al. 1 Cst.) prévaut sur celui de
l'égalité de traitement (ATF 126 V 390 consid. 6a p. 392). En conséquence, le
justiciable ne peut généralement pas se prétendre victime d'une inégalité
devant la loi, lorsque celle-ci est correctement appliquée à son cas, alors
qu'elle aurait été faussement, voire pas appliquée du tout, dans d'autres cas.
Cela présuppose cependant, de la part de l'autorité dont la décision est
attaquée, la volonté d'appliquer correctement à l'avenir les dispositions
légales en question; le citoyen ne peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité
que s'il y a lieu de prévoir que l'administration persévérera dans
l'inobservation de la loi (ATF 125 II 152 consid. 5 p. 166; 122 II 446 consid.
4a p. 451-452 et les références citées).
L'inspection locale a permis au tribunal de
céans de constater que la zone industrielle de Rionzi est occupée d'entreprises
industrielles, d'artisans et d'ateliers de réparation. Y font exception un
appartement de fonction (deux selon les recourantes), admis par l'art. 46 al. 2
RPE, un terrain de football, aménagé à l'époque pour les employés de l'entreprise
Panel SA, le CEF, laboratoire d'essais abandonné en 1990 par l'entreprise
Gardy, des dépôts loués à des entreprises et à des particuliers, des locaux de
musique et le magasin Orchidea. Concernant ce dernier, on relèvera que sa récente
extension et rénovation a été autorisée par la municipalité, sur la base de l'art.
80 LATC, selon ses dires. Cet article, sous certaines conditions qu'il n'y a
pas lieu d'examiner ici, permet notamment l'agrandissement de bâtiments
existants non conformes aux règles de la zone à bâtir entrés en force
postérieurement. Comme l'ont relevé à juste titre les recourantes, la
propriétaire de ce magasin ne pouvait se prévaloir, à première vue, du principe
de la protection de la situation acquise, puisque le permis de construire
initial lui avait été délivré le 20 février 2002. Quoi qu'il en soit, ce seul
exemple ne suffit pas à voir une pratique constante de la municipalité, ce
d'autant plus qu'il ne s'agit pas en l'occurrence d'un nouveau commerce, mais d'un
magasin déjà existant depuis cinq années et dont l'agrandissement n'a pas
aggravé l'atteinte à la réglementation. En outre, la municipalité a clairement
refusé notamment en mai 2007 une autorisation de vente à l'emporter de pizzas. Quant
au nouvel aménagement des halles industrielles des bâtiments no ECA 426, 513 et
579, il a certes été autorisé pour des dépôts majoritairement, quelques bureaux
et quelques locaux de musique à usage privé, mais cette autorisation visait
avant tout à régulariser une situation qui s'était mise en place progressivement
depuis la fermeture des entreprises Panel SA et Gardy et ces activités ne
peuvent être assimilées à des activités de vente.
Il en va de même du restaurant "Le Cap
d'Or" de la zone industrielle du Trési, qui était déjà installé depuis
plusieurs années. Il semblerait effectivement que cet établissement,
actuellement fermé, ait tenté par sa publicité d'attirer du public hors des
entreprises de la zone industrielle. Toutefois, rien n'indique que la municipalité
a encouragé ou toléré cette pratique. Au contraire, dans les années nonante
elle a régulièrement rappelé aux tenanciers que le RPE n'autorisait qu'un
restaurant d'entreprise. Elle a au demeurant clairement indiqué le 28 novembre
2006 à l'entreprise Pansera SA qu'une cafétéria d'entreprise ne pouvait être
ouverte au public dans cette zone.
Dès lors, le tribunal de céans considère que la
volonté déclarée de la municipalité d'appliquer rigoureusement à l'avenir sa
réglementation en ce qui concerne les commerces et les établissements publics
est avérée et qu'elle empêche les recourantes d'invoquer un droit à l'égalité dans
l'illégalité. Ce moyen doit par conséquent être écarté. Ainsi, l'interprétation
de l'art. 46 RPE par l'autorité intimée, certes restrictive, ne constitue pas
en soi un abus de son pouvoir d'appréciation.
En définitive, les explications de la commune sur
son interprétation du règlement ont été peu convaincantes et sa pratique est
incohérente: la municipalité s'écarte en effet sciemment du texte de l'article
46 RPE en admettant en zone industrielle des entreprises de services, des
dépôts non liés à l'activité dans cette zone et des locaux de musique
notamment, tout en se référant aux termes de cette norme pour exclure les
commerces et les restaurants. Il n'en demeure pas moins que le texte clair de
l'art. 46 RPE exclut les activités commerciales et que le Tribunal ne saurait
s'en écarter, même si l'autorité intimée l'a fait pour les activités
susmentionnées.
4.
Les recourantes soutiennent enfin que leur droit à la
protection de la bonne foi aurait été violé, puisque la commune, par son
Service technique, avait répondu favorablement à sa demande du 25 janvier 2006,
accompagnée des plans de l'ouvrage projeté.
Le droit constitutionnel du citoyen à être traité
par les organes de l'Etat conformément aux règles de la bonne foi est
expressément consacré à l'art. 9 Cst. Il protège la confiance légitime que le
citoyen a placée dans les assurances reçues de l'autorité ou dans tout autre
comportement adopté par celle-ci suscitant une expectative déterminée (ATF 126
II 377 consid. 3a p. 387; 122 II 113 consid. 3b/cc p. 123; cf. aussi ATF 128 II
112 consid. 10b/aa p. 125). Ainsi, l'art. 9 de la Constitution fédérale de la
Confédération suisse du 18 avril 1999 confère d'abord au citoyen le droit
d'exiger de l'autorité qu'elle se conforme aux assurances (promesses,
renseignements, communications, recommandations ou autres déclarations) reçues,
si, selon la jurisprudence, cinq conditions cumulatives sont réalisées (A.
Auer, G. Malinverni, M. Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, p.
544 n° 122 et ss.; ATF 122 II 113 consid. 3b/cc p. 123; 121 II 473 consid. 2c;
118 Ia 245 consid. 4b et les arrêts cités). L'autorité doit tout d'abord avoir
fait une promesse effective, c'est-à-dire être intervenue dans une situation
donnée à l'égard de personnes déterminées. En l'absence de toute assurance
concrète de la part de l'autorité, aucun droit ne saurait être revendiqué au
titre du principe constitutionnel de la bonne foi (SJ 1998, 296, 299).
L'autorité doit ensuite avoir agi dans le cadre et dans les limites de ses
compétences. La personne concernée ne doit pas avoir été en mesure de se rendre
compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement fourni et elle doit s'être
fondée sur le renseignement pour prendre des dispositions qu'elle ne saurait
modifier sans subir de préjudice. Enfin, la loi ne doit pas avoir subi de
changement depuis le moment où la promesse a été faite.
Dans le cas présent, l’autorité intimée n’a donné
aucune assurance concrète aux recourantes. Cela ne saurait être déduit des
pièces au dossier, ni des circonstances décrites dans le mémoire de recours. En
particulier, il ne suffit pas que le Service technique communal ait participé à
la finalisation du projet, notamment en ce qui concerne les accès routiers,
pour en conclure une approbation sans réserve de la municipalité pour le projet
litigieux. Seule pièce au dossier attestant d'un échange entre le Service
technique et AGIP SA, la note de séance du 21 novembre 2005 ne démontre aucune garantie
s'agissant de l'octroi du permis de construire, qui permettrait de constater un
comportement contradictoire de la commune, même s'il eût été préférable que la
commune, par son service compétent, agît de façon plus claire et plus cohérente.
Elle indique simplement que le projet peut être soumis à l'enquête publique tel
que présenté. En outre, les recourantes ne pouvaient conclure à une approbation
tacite de leur projet au motif que le Service précité n'avait émis aucune
réserve sur la compatibilité du shop et du bar avec la zone industrielle. La
municipalité était tenue de toute façon de mettre à l'enquête ce projet,
régulier à la forme, du moment qu'il n'enfreignait pas manifestement les
dispositions réglementaires (RDAF 1992, p. 225).
D'autre part, le
service en question n'est pas habilité à délivrer un permis de construire. Conformément
aux art. 17 et 104 LATC, l'autorité désignée par la loi pour la délivrance du
permis de construire est la municipalité, soit, selon une jurisprudence constante
du Tribunal administratif, la municipalité proprement dite, à l’exclusion d’un
conseiller municipal, du syndic, d’une direction des travaux ou d’un
fonctionnaire communal (RDAF 1991, p. 99 ; 1976, p. 265 ; 1972, p. 341 ;
arrêt AC.2005.0129 du 5 décembre 2005 consid. 2 et l'arrêt cité).
Deux des cinq conditions cumulatives posées par la
jurisprudence n'étant ainsi pas réalisées, il n'est pas nécessaire d'examiner
les autres. En conséquence, le grief de violation du principe de la bonne foi,
non fondé, doit également être écarté.
5.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du
recours.
Conformément aux art. 38 et 55 LJPA, le frais et
dépens seront mis à la charge de la partie déboutée.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Préverenges du 11
septembre 2006 est confirmée.
III.
Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est
mis à la charge d'AGIP Suisse SA, Céline Melezoglu et AUTOWASCHTECHNIK AWT AG,
solidairement entre elles.
IV.
AGIP Suisse SA, Céline Melezoglu et AUTOWASCHTECHNIK AWT
AG, solidairement entre elles, verseront à la Commune de Préverenges une
indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
ztk/Lausanne, le 29 octobre 2007
La présidente:                                                                                           Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.