vd_omni · AC.2002.0203 · 2005-02-21 · fr

ORANGE COMMUNICATIONS SA/ Noville, Service de l'aménagement du territoire, Service de l'environnement et de l'énergie | La commune ne peut pas refuser le permis de construire (ici: une antenne de télécommunication) pour des motifs tirés du droit fédéral quant l'application de ce droit (ORNI et autorisation hors zone à bâtir) est de la compétence de l'autorité cantonale. Peut-elle invoquer les règles communales sur l'esthétique pour refuser le permis de construire alors que l'autorisation cantonale implique déjà un examen de l'intégration paysagère de l'installation ? (question laissée ouverte). Admission du recours de l'opérateur car la coordination prévue par la convention de 1999 a été effectuée et l'implantation de l'antenne dans la plaine du Rhône (où elle serait visible même en zone à bâtir) à proximité de bâtiments existants en zone agricole ne porte pas atteinte à un intérêt prépondérant.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 21.02.2005 AC.2002.0203

CANTON
DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 21 février 2005
Composition
M. Pierre Journot, président; M. Antoine Thélin et Rolf
Ernst
, assesseurs.
Recourante
ORANGE COMMUNICATIONS
SA,
à Bussigny-Près-Lausanne,
représentée
par l'avocat Minh Son NGUYEN, à Vevey,
Autorité intimée
Municipalité de
Noville
Autorités concernées
1.
Service de
l'aménagement du territoire (SAT)
2.
Service de
l'environnement et de l'énergie (SEVEN)
Objet
Décision de la Municipalité de Noville du 26
septembre 2002 (implantation d'une antenne de télécommunication)
Vu les faits suivants
A.
Du 25 juin au 15 juillet 2002, Orange
Communications SA a mis à l’enquête la construction d’une l’installation de
téléphonie mobile sur la parcelle 243 de Noville qui appartient à Cultures
Maraîchères SA.
A cet endroit, qui est le lieu dit "Champs
de l’Hôpital", Cultures Maraîchères SA est propriétaire de plusieurs
bâtiments destinés à son activité ainsi qu’au logement, implantés le long de la
route cantonale qui traverse la plaine du Rhône entre le village de Noville à
l’ouest et, à l’est, son débouché sur la route cantonale Lausanne-Saint-Maurice.
Le projet comporte, dans l’espace compris entre les différents bâtiments
existants et à quelques mètres de la façade ouest du plus grand d’entre eux,
qui est un hangar, un container et un coffret électrique accolés, ainsi qu’un
mât haut de 25 mètres portant diverses antennes.
L’enquête a suscité l’opposition d’un
locataire habitant l’un des bâtiments appartenant à Cultures Maraîchères SA.
Relevant que le projet était prévu à environ 30 mètres de leur habitation, les
opposants invoquaient un arrêt du Tribunal fédéral 1A.142/2001 du 25 février
2002.
B.
Par lettre du 27 juin 2002, le
Service cantonal de l’environnement et de l’énergie, invoquant la convention
signée le 24 août 1999 entre les opérateurs de téléphonie mobile et le canton
de Vaud, a pris contact avec Sunrise, Orange Communications SA et Swisscom en exposant
qu’une coordination devait être faite entre le projet litigieux d'Orange
Communications SA et deux autres sites. L’un de ces sites est l’antenne de
Swisscom située au nord du village de Noville en zone artisanale. Le troisième
est l’antenne de Sunrise implantée à proximité de la route cantonale
Lausanne/Saint-Maurice et du débouché de la route cantonale menant à
Noville : à cet endroit, l’antenne Sunrise se trouve derrière un bâtiment
industriel, entre ce bâtiment et une forêt de peupliers.
Par lettre du 9 juillet 2002, adressée
au SEVEN, Orange Communications SA a exposé ce qui suit :
« L’objectif de couverture de notre site
projeté serait Noville et Rennaz.
·
Le site NOVI de Swisscom est un mât
très fin. Il serait impossible d’aller sur ce site sans augmenter le diamètre
et la hauteur de celui-ci. Malgré cela, l’objectif de couvrir Rennaz ne serait
pas atteint. De plus, la Commune nous a demandé de ne pas modifier ce site.
·
Le site VD 413-1 de Sunrise, malgré
une importante surélévation, ne répondrait pas à nos objectifs de
couverture. »
C.
La position des autorités cantonales
a fait l’objet d’une synthèse élaborée par la Centrale des autorisations CAMAC
en date du 26 août 2002. On extrait ce qui suit de ce document :
"Le
Service de l'aménagement du
territoire, Unité territoire agricole (SAT -UTA3)
délivre l'autorisation
spéciale requise aux conditions impératives ci-dessous:
Compris à l'intérieur de la zone agricole du
plan général d'affectation communal, ce projet est soumis à autorisation du
Département selon l'art. 120 lettre a LATC. En l'espèce, la destination de la
construction envisagée ne correspond pas à l'affectation de la zone. Il
convient donc d'examiner si les travaux prévus peuvent être admis en regard des
exigences de l'article 24 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire
(LAT) et de l'art. 81 LATC. La construction projetée peut être admise comme
imposée par sa destination pour des motifs techniques, en vertu des articles 24
LAT et 81 al. 2 LATC. Les exigences formulées par les autres services de l'Etat
devront être respectées. Une copie du bail passé entre le propriétaire du fonds
et le bénéficiaire Orange Communications SA nous sera envoyée dès que celui-ci
sera signé. Le dit bail fera l'objet d'une annotation au Registre foncier.
Le Service de l'environnement et de
l'énergie, Division environnement (SEVEN)
préavise
favorablement au présent projet dont l'exécution devra respecter les conditions
impératives ci- dessous:
Rayonnement non ionisant
L'ordonnance fédérale sur la protection contre
le rayonnement non ionisant (ORNI) du 23 décembre 1999 définit d'une part des
valeurs limites d'immissions (protégeant des dommages à la santé qui sont
prouvés scientifiquement) et d'autre part des valeurs limites de l'installation
(prenant en compte le principe de prévention).
Les valeurs limites d'immissions doivent être
respectées partout où des gens peuvent séjourner (article 13, ORNI). Ces
valeurs doivent non seulement être respectées dans les lieux à utilisation
sensible, mais aussi partout où des personnes peuvent séjourner momentanément.
Les valeurs limites de l'installation (plus
sévères que les valeurs limites d'immissions) doivent être respectées dans les
lieux à utilisation sensible. Selon le chiffre 64 de l'annexe 1, la valeur
limite de l'installation pour la valeur efficace de l'intensité du champ
électrique est de :
a/ 4.0 V/m pour les installations qui émettent
exclusivement dans la gamme de fréquence de 900 MHz environ;
b/ 6.0 V/m pour les installations qui émettent
exclusivement dans la gamme de fréquence de 1800 MHz environ ou dans une gamme
plus élevée;
c/ 5.0 V/m pour les installations qui émettent
à la fois dans la gamme de fréquence selon la lettre al et dans la gamme de
fréquence selon la lettre b/.
L'Office fédéral de l'environnement, des forêts
et du paysage (OFEFP) a mis au point une méthode d'évaluation des immissions de
ces rayonnements.
Selon les informations contenues dans le
document "Evaluation des immissions RNI provenant des nouvelles stations
de base des réseaux de radiocommunication mobile - Procédure de calcul élaborée
- VD 0748 A" le SEVEN peut se déterminer de la manière suivante:
L'estimation des immissions a été faite pour 2
antennes dont la fréquence d'émission est supérieure à 1805 MHz et la puissance
équivalente émise est de 1700 W par antenne.
Ce site est une installation combinée GSM et
UMTS.
En fonction des caractéristiques des antennes,
la valeur limite de l'installation est de 6.0 V/m.
Ainsi, les immissions calculées pour le
bâtiment le plus exposé sont inférieures aux exigences définies dans l'ORNI
pour des expositions permanentes (immissions inférieures à 84 % de la valeur
limite de prévention, soit environ 5.0 V/m). Le projet respecte donc la valeur
limite de l'installation.
Les calculs ont également été faits pour des
expositions de courtes durées au pied du mât (immissions inférieures à 88 % de
la valeur limite d'immissions).
De plus, avec la convention qui a été signée le
24 août 1999 entre les trois opérateurs de téléphonie mobile et !'Etat de Vaud,
une coordination entre opérateurs est assurée lorsque la distance entre
antennes est inférieure à 1 km dans l'aire rurale.
Une coordination a été demandée par le SEVEN
par lettre du 27 juin 2002, car 2 stations de base étaient situées à moins de 1
km du projet faisant l'objet de cette mise à l'enquête.
Sur la base de la réponse du 9 juillet 2002
d'Orange et des préavis émis par le CCFN et le SAT, le SEVEN donne un préavis
favorable à la réalisation de ce site.
Dans ces conditions, la coordination demandée
par la convention du 24 août 1999 est assurée.
Par ailleurs, l'arrêt du Tribunal fédéral
1A.142-2001 du 25 février 2002 ne définit pas la distance à partir de laquelle
le rayonnement non ionisant n'est plus considéré comme dangereux, mais définit
l'éloignement maximal des voisins pour avoir la qualité pour agir. Les
résultats de la procédure de calcul montrent que les exigences de l'ORNI sont
respectées."
D.
Par décision du 26 septembre 2002, la
Municipalité de Noville a refusé le permis de construire. Elle invoque le
respect qu’elle déclare devoir à ses concitoyens, notamment deux familles
habitant à moins de 300 mètres de l’installation, l’opposition formulée par
l’une d’elles, les derniers développements des polémiques lues ou entendues en matière
d’immissions de rayons ionisants, ainsi que la pression populaire (orale)
manifestée dans la commune. Elle considère en outre que l’installation d’un mât
atteignant la hauteur de 26 mètres ne manquerait pas d’enlaidir le paysage dans
une zone dégagée telle que la plaine du Rhône.
E.
Par acte du 16 octobre 2002, Orange
Communications SA a contesté cette décision en concluant à sa réforme en ce
sens que l’autorisation de construire est délivrée.
Le SEVEN a conclu au rejet du recours
le 11 novembre 2002.
Par lettre du 14 novembre 2002, la municipalité
a exposé que malgré les déterminations du SEVEN, elle ne voyait pas pour
quelles raisons elle devrait se plier aux exigences de la téléphonie mobile,
même si toutes les exigences en matière d’immissions de rayons non ionisants
semblent être satisfaites. Elle fait valoir que les deux antennes existantes
sur son territoire semblent relativement bien implantées, mais qu’en revanche,
le projet au lieu dit "Les Champs de l’Hôpital" présente un impact
visuel du plus mauvais goût dans la plaine : sur une rectiligne de 1500
mètres environ, on aurait trois antennes destinées à la téléphonie  mobile,
dans l’axe principal est-ouest. La municipalité conclut au maintien de sa
décision refusant le permis de construire.
Par lettre du 13 janvier 2003, le
Service de l’aménagement du territoire a relevé que le bien fondé de
l’autorisation délivrée en application de l’art. 24 LAT n’était pas en cause,
ni les conclusions du SEVEN. Selon ce service, la décision contestée paraît
reposer sur des motifs généraux ou relatifs aux circonstances locales qui ne
paraissent guère pouvoir l’emporter face aux intérêts du constructeur (AC
2001/0052 du 24 juillet 2001). Le SAT a renoncé à se déterminer plus amplement,
rappelant que sa décision n’était pas contestée.
Interpellés par l’intermédiaire de la
commune, les opposants ne se sont pas manifestés. Il résulte de l’instruction
qu’ils ont déménagé.
Le Tribunal administratif a tenu
audience le 25 mars 2003, à Noville. Ont participé à cette audience les
représentants de la recourante, David Proietti, ingénieur, Mélanie Müller,
juriste, et Laurence Salamin, chef de projet, assistés de l’avocat Nguyen, les
représentants de la Municipalité, le Syndic Pierre-Alain Karlen et le
conseiller municipal Marcel Turrian, ainsi que les représentants du SAT,
François Zurcher, et du SEVEN, Nathalie Negro. Le Tribunal administratif a
procédé à une inspection locale à l’emplacement du projet litigieux, ainsi qu’à
celui des autres sites évoqués ci-dessus (antenne Swisscom dans la zone
artisanale de Noville et antenne Sunrise à l’extrémité est du territoire
communal).
Le présent arrêt a été approuvé par
voie de circulation après que les parties avaient été informées que le tribunal
partirait de l'idée qu'elles ne s'opposaient pas à ce que l'un des assessseurs,
ayant atteint la limite d'âge de l'art. 23 LJPA, participe à l'achèvement de la
procédure. Le conseil de la recourante a indiqué par lettre du 10 février 2005
qu'il ne s'y opposait pas.
Considérant en droit :
1.
La recourante Orange Communications
SA fait valoir que la municipalité n’était pas compétente pour statuer :
si elle entendait contester la décision du SEVEN, elle devait, selon la
jurisprudence, recourir contre cette décision.
Pour ce qui concerne l'application de
la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE), l'art. 2 al. 2 du
règlement cantonal d'application de la LPE, du 8 novembre 1989, prévoit que
s'il y a lieu à autorisation spéciale au sens de la législation sur
l'aménagement du territoire et les constructions, l'autorité compétente pour
appliquer la LPE est le département désigné par cette législation. Le Tribunal
administratif a déjà jugé que dans un tel cas, la commune qui conteste
l'application du droit fédéral par l'autorité cantonale doit recourir contre la
décision de cette dernière; elle ne peut pas se contenter de refuser le permis
de construire pour des motifs tirés du droit fédéral (arrêts AC.2000.0186 du 2
décembre 2004; AC.2001.0011 du 18 décembre 2001; AC.1998.0132 du 20 juin 2000, AC
1994.0193 du 1er mai 1996, qui cite un ATF du 8 juin 1984 en la cause H. et les
arrêts AC.1991.0008 du 7 août 1992, AC.1991.0017 du 1er juillet 1994, AC.1995.0195
du 25 janvier 1996).
En l’espèce, c’est en vain que la
Commune invoque, en termes d’ailleurs assez vagues, la polémique relative aux
rayons non ionisants. Cette question relève du droit fédéral de la protection
de l'environnement, plus particulièrement de l'
ordonnance
sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI) du 23 décembre 1999.
Elle est donc
de la compétence de l'autorité cantonale en vertu du
règlement cantonal cité ci-dessus, adopté par le Conseil d'Etat. La commune n’a
pas contesté la position exprimée par les autorités cantonales, en particulier
par le SEVEN, qui constate que les règles de l'ORNI sont respectées. En
l’absence d’un recours contre ces décisions, il n’y a pas lieu d’y revenir.
A toutes fins utiles, on rappellera
que le Tribunal fédéral a jugé que la réglementation de la limitation
préventive des émissions par l'ORNI est exhaustive et que le concept de cette
ordonnance ainsi que ses valeurs limites sont conformes à la loi fédérale sur
la protection de l'environnement (ATF 126 II 399). Cette jurisprudence a été
confirmée à de multiples reprises (v. en dernier lieu un arrêt qui résume la
jurisprudence: ATF 1A.134/2003 du 5 avril 2004, DEP 2004 p. 228; sur la
question - toujours résolue négativement - de savoir si des études nouvelles
justifiaient une autre conclusion: 1A.62/2001 du 24 octobre 2001, RDAF 2003 I
p. 527 et DEP 2002 p. 62; voir dans le même sens l'arrêt du Tribunal
de céans AC.2003.0261 du 10 mai 2004).
2.                Le solde de la motivation de
la décision négative de la municipalité a trait à l'intégration paysagère de
l'installation litigieuse. Plus précisément, la municipalité intimée invoque
les dispositions communales sur l'esthétique: l'art. 25 du règlement communal
sur le plan d'extension, approuvé par le Conseil d'Etat le 2 novembre 1988,
reprend les principes de la clause d'esthétique de l'art. 86 LATC.
On peut se demander ici également si
la commune n'aurait pas dû recourir contre la décision rendue par le Service de
l'aménagement du territoire. En effet, la décision cantonale doit, puisque le
projet se trouve hors de la zone à bâtir, examiner le respect des conditions
auxquelles l'art. 24 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT)
subordonne l'octroi d'une autorisation, ce qui suppose que :
a)  l'implantation du projet hors de la zone à bâtir est imposée par sa
destination,
b)  aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose.
Les considérations d'intégration paysagères
font partie des divers intérêts qui peuvent s'opposer à l'octroi d'une
autorisation pour un projet hors de la zone à bâtir au sens de l'art. 24 LAT. Ainsi,
la décision municipale contestée, en tant qu'elle invoque la clause
d'esthétique du règlement communal, est fondée sur une compétence concurrente de
la compétente cantonale.
Finalement, on peut s'abstenir de
déterminer si la commune peut invoquer la clause d'esthétique lorsqu'elle a
renoncé à contester une autorisation cantonale hors zone à bâtir qui implique
déjà la prise en considération de l'intégration paysagère de l'installation. En
effet, la cause peut être tranchée par les considérants qui suivent.
3.                En matière d'implantation
d'antennes de téléphonie mobile, la jurisprudence du Tribunal fédéral considère
que l'on ne peut pas examiner séparément la question de l'implantation imposée
par sa destination et celle de la pesée des autres intérêts qui entrent en
considération (ATF 1A.186/2002 du 23 mai 2003, consid. 3.4 in fine; cet arrêt
est disponible sur le site internet du Tribunal fédéral). Il faut examiner si
le déficit de couverture ou de capacité ne peut pas être comblé par une
implantation dans la zone à bâtir et examiner si ce déficit ne pourrait pas
être éliminé par l'utilisation en commun d'une installation déjà existante d'un
autre opérateur (ATF 1A.186/2002, consid. 3.1.et 3.2). La pesée des intérêts
doit également inclure l'examen des éventuelles implantations alternatives (ATF
1A.186/2002, consid. 3.3. et 3.4).
Comme le Tribunal administratif a déjà
eu l'occasion de le constater (AC.2003.0168 du 7 octobre 2004; AC.2003.0078 du
26 mai 2004; AC.2003.0124 du 21 janvier 2004; AC.2001.0219 du 16 août 2002;
AC.2000.0194 du 12 mars 2002; AC.1999.0153 du 26 octobre 2000), le canton de
Vaud a mis en place une forme de coordination des installations de téléphonie
mobile qui repose sur une convention signée au mois d'août 1999 entre les
différents opérateurs et deux département cantonaux, celui de la sécurité et de
l'environnement et celui des infrastructures. En bref, cette convention prévoit
que le Service de l'environnement et de l'énergie doit recevoir des
renseignements sur les coordonnées et les spécifications techniques de toutes
les installations, sur les secteurs où le réseau est en cours de planification
avec l'indication des installations nouvelles, en service mais à étendre, ou à
supprimer. Le SEVEN traite ces données de manière confidentielle et ne les
transmet que s'il constate qu'une coordination est nécessaire pour un
emplacement prévu, la coordination étant réputée nécessaire lorsque les
emplacements sont situés à 100 m ou moins l'un de l'autre dans les zones à
construire ou à 1 km l'un de l'autre dans l'aire rurale. A l'aide d'un
catalogue de critères, la convention prévoit que les opérateurs "sont
disposés à exploiter des emplacements communs" si la technique, les
conditions économiques et juridiques le permettent et à tenir compte, dans le
choix des emplacements communs, des intérêts cantonaux en matière de protection
du paysage, de la nature, des sites et des monuments.
4.                En l'espèce, et à supposer
même que la commune soit habilitée à invoquer la clause d'esthétique du
règlement communal pour remettre en cause l'autorisation cantonale, on devrait
constater que la coordination exigée par la convention précitée a été effectuée
par l'autorité cantonale. La question de l'intégration paysagère est sans doute
délicate car la Plaine du Rhône est un paysage plat dans lequel les
installations telles que les pylônes électriques ou les antennes comme le
projet litigieux sont visibles loin à la ronde. Le tribunal a pu le constater
durant l'inspection locale car on voit au loin des pylônes électriques
implantés dans la plaine. Cependant, en raison du caractère dégagé de la
plaine, une antenne sera visible même si elle est implantée en zone à bâtir. A
ceci s'ajoute, comme les représentants de la constructrice l'ont exposé en
audience, les contraintes technique tenant au fait que l'antenne doit tourner
le dos au lac pour ne pas perturber la région de Montreux. Finalement, l'impact
paysager ne serait pas moindre s'il fallait construire deux antennes séparées
pour Noville et pour Rennaz, ou augmenter la hauteur des deux installations qui
existent déjà et auprès desquelles le tribunal s'est rendu durant l'inspection
locale. Dans ces conditions, en tant que le projet litigieux prend place en un
endroit portant déjà plusieurs constructions au bord de route cantonale,
l'impact visuel qu'engendre l'antenne n'est pas tel qu'il doive être considéré
comme portant atteinte à un intérêt prépondérant au sens de l'art. 24 LAT. En
définitive, les considérations esthétiques invoquées par l'autorité municipale
ne justifient pas, à supposer qu'elles puissent être opposées à l'appréciation
de l'autorité cantonale statuant en application de l'art. 24 LAT, le refus du
permis de construire.
5.                Le recours doit donc être
admis et la décision municipale réformée en ce sens que le permis de construire
sollicité est délivré. Les frais seront mis à la charge de la commune qui
succombe au sens de l'art. 55 al. 1 LJPA. Des dépens seront mis à la charge de
la commune comme le prévoit l'art. 55 al. 2 LJPA.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité de
Noville du 26 septembre 2002 est réformée en ce sens que le permis de
construire sollicité est délivré.
III.
Un émolument de 1'500 (mille cinq
cents) francs est mis à la charge de la Commune de Noville.
IV.
La somme de 1'500 (mille cinq cent) francs
est allouée à Orange Communications SA à titre de dépens à la charge de la
Commune de Noville.
Lausanne, le 21 février 2005
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)