vd_omni · AC.2024.0256 · 2025-10-16 · fr

A.________/Direction générale du territoire et du logement, Municipalité de L'Abergement | Recours de la propriétaire d'une parcelle qui a fait l'objet d'un dézonage lors de l'adoption d'un nouveau PACom contre la décision de la DGTL rejetant sa demande en indemnisation pour expropriation matérielle.- Contrairement à ce qu'affirme la recourante, l'affectation de sa parcelle en zone agricole constitue un non-classement, et pas un déclassement, sachant que la planification de 1981, soit celle précédant le nouveau PACom, n'était pas conforme à la LAT (consid. 3).- S'agissant d'un non-classement, la recourante ne saurait se prévaloir ni de l'exception du terrain propre à la construction et équipé (consid. 5) ni de celle liée au principe de la bonne foi (consid. 6) pour prétendre à une indemnité pour expropriation matérielle.Rejet du recours.Recours au TF pendant (1C_681/2025).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 16.10.2025 AC.2024.0256

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
16 octobre 2025
Composition
M. Pascal Langone,
président
; Mme Imogen Billotte et M. Alain
Thévenaz, juges; Mme Valérie Duvanel-Donzel, greffière.
Recourante
A.________
,
à ********, représentée
par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Direction générale du territoire et
du logement,
Service juridique,
à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de L'Abergement,
représentée par Me Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, avocat
à Lausanne.
Objet
Expropriation matérielle
Recours A.________ c/ décision de la Direction générale du
territoire et du logement du 27 juin 2024 rejetant sa demande en
indemnisation pour expropriation matérielle (parcelle n° 327 de la commune
de L'Abergement).
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire depuis le 6 mars 2013 de la parcelle
n° 327 du cadastre de la commune de L'Abergement (ci-après: la commune). D'une
surface de 2'716 m
2
, ce bien-fonds, de forme allongée, comprend
dans sa partie nord-ouest un hangar agricole (n° ECA 172) de 340 m
2
,
de même qu'un accès, place privée de 73 m
2
, étant pour le reste,
soit 2'303 m
2
, en nature de champ, pré et pâturage. Il se situe dans
un secteur dénommé "Petit Vailloud", soit un hameau constitué
essentiellement de quelques bâtiments agricoles, dont trois d'habitation. Ce
hameau se trouve à près d'un kilomètre à vol d'oiseau du village de L'Abergement,
sis au nord-est, et à une petite centaine de mètres au nord d'un autre hameau,
dénommé "Grand Vailloud". Il est bordé au sud par la route communale
DP 51, qui se poursuit au sud et à l'ouest de la parcelle n° 239.
La parcelle n° 327 est entourée de l'ouest à
l'est en passant par le nord par le bien-fonds n° 239, propriété de tiers,
et duquel provient la parcelle n° 327, à la suite du fractionnement d'une
surface de 2'716 m
2
du bien-fonds n° 239 le 6 mars 2013. D'une
surface de 34'238 m
2
, ce dernier comprend un bâtiment d'habitation
et rural (n° ECA 135) et un bâtiment agricole (n° ECA 166) situé à
une dizaine de mètres à l'ouest du hangar agricole n° ECA 172, de même
qu'un accès-place privée de 997 m
2
et une surface en nature de
champ, pré et pâturage de 31'737 m
2
. Les deux parcelles précitées se
sont mutuellement accordé un droit de passage à pied et pour tous véhicules
(servitude ID.006-2013/000878) sur le chemin qui relie le bâtiment n° ECA
135 au DP 51. Ce chemin, qui empiète légèrement sur le bien-fonds n° 327 à
son angle sud-ouest, n'est pas destiné à relier le DP 51 au bâtiment
n° ECA 172. Le bien-fonds n° 327 dispose d'une conduite d'eaux usées
qui rejoint le collecteur communal situé plus au sud, conduite au bénéfice de
la servitude de canalisations d'égout ID.013-2006/000118 à charge de parcelles
voisines. Une conduite de raccordement d'eau potable relie par ailleurs le
hangar n° ECA 172 à une conduite principale se trouvant sous le DP 51. La
parcelle n° 327 ne supporte en revanche aucune conduite d'eaux claires.
A.________, dont le siège est à ********, a pour but
une activité d'entreprise générale du bâtiment et de travaux publics dans son
sens large.
B.
Par décision du 12 novembre 2012, la Commission foncière rurale (section
I) (ci-après: la CFR I) a autorisé la vente à A.________ d'une surface de
2'716 m
2
issue de la parcelle n° 239 affectée en zone
constructible (partage matériel partiel). Cette décision, entrée en force et
exécutoire, faisait suite à la requête déposée par le propriétaire d'alors de
la parcelle n° 239, agriculteur, le 2 octobre 2012 auprès de l'autorité
précitée concernant la procédure d'autorisation de partage matériel d'une
entreprise agricole et d'acquisition d'une entreprise ou d'un immeuble
agricole. Il ressortait de l'annexe à la requête précitée que la surface de la
parcelle n° 239 était alors de 36'954 m
2
, de même qu'en
particulier ce qui suit:
"
[
ndlr.: le vendeur
] a trouvé un acquéreur pour
une surface de 2'716 m2 entièrement située en zone constructible issue de la
parcelle 239 de L'Abergement. Cette surface comprend le bâtiment agricole
portant le numéro ECA 172 [...] qui sera voué à la démolition [...]
".
Le 10 décembre 2012, le propriétaire d'alors de la
parcelle n° 239 et A.________ ont conclu un contrat de vente
conditionnelle portant sur la surface d'environ 2'716 m
2
de la
parcelle n° 239 figurée sur un plan du 27 novembre 2012 établi par un
géomètre officiel et annexé à l'acte de vente, comprenant le bâtiment agricole
n° ECA 172 de 340 m
2
et 2'376 m
2
en nature de
jardin.
Dans une seconde décision du 15 octobre 2013, la CFR
I a autorisé la vente à A.________ d'une surface de 1'245 m
2
issue
de la parcelle n° 239 affectée en zone constructible (partage matériel
partiel). Cette décision, entrée en force et exécutoire, faisait suite à la
requête déposée par le propriétaire d'alors de la parcelle n° 239,
agriculteur, le 24 septembre 2013 auprès de l'autorité précitée concernant la
procédure d'autorisation de partage matériel d'une entreprise agricole et
d'acquisition d'une entreprise ou d'un immeuble agricole. Il ressortait de
l'annexe à la requête précitée que la surface de la parcelle n° 239 était alors
de 34'238 m
2
, de même qu'en particulier ce qui suit:
"
[
ndlr.: le vendeur
] a trouvé un acquéreur pour
une surface de 1'245 m2 entièrement située en zone constructible issue de la
parcelle 239 de L'Abergement.
Cette surface comprend une partie
du bâtiment agricole portant le numéro ECA 166. Ce hangar sera, préalablement à
la vente, démonté et reconstruit en partie à un endroit plus adapté [...]
".
Par décision du 1
er
novembre 2013, à la
suite de la demande d'autorisation de morcellement du sol déposée le 24
septembre 2013 par le propriétaire d'alors de la parcelle n° 239,
agriculteur, concernant les 1'245 m
2
précités, le département
compétent a délivré l'autorisation sollicitée, selon le plan de fractionnement
du 30 novembre 2012 établi par un géomètre officiel. Ce morcellement ne s'est
finalement pas fait.
C.
Le plan d'extension communal approuvé par le Conseil d'Etat le 18
février 1969 (ci-après: le PE 1969) colloquait en zone du village le secteur du
"Petit Vailloud", sur une zone plus étendue que dans le plan des
zones communal ultérieur, de même que le hameau du "Grand Vailloud"
et l'ensemble de la localité proprement dite de L'Abergement.
Le 8 février 1971, le préfet du district d'Orbe
avait envoyé à la Municipalité de L'Abergement (ci-après: la municipalité) avec
copie à l'Office cantonal de l'urbanisme un courrier relatif à la zone de
construction du Vailloud, qui précisait en particulier ce qui suit:
"
[...]
Comme vous avez
pu vous en rendre compte, le classement du Vailloud en zone de construction ne
semble pas répondre à un besoin et implique des frais d'aménagement
considérables pour votre commune.
D'autre part,
l'éloignement et l'accès de cette zone semblent limiter, du moins actuellement,
les constructions à des week-end et cabanes sans incidences financières pour la
commune si ce n'est les taxes d'introduction et de raccordement.
Comme aucune
nouvelle construction n'a été réalisée depuis la légalisation du plan, il
semble qu'il devrait être possible de procéder à une nouvelle mise à l'enquête
prévoyant le retour de dite zone au secteur rural.
Les 3
constructions existantes conservant leur situation acquise (antérieure au plan
de zone) il ne semble pas que cette réduction occasionne d'importantes
difficultés.
SI un réel
besoin se fait sentir de développer ce périmètre, il sera toujours possible à
la Municipalité d'accepter un plan de quartier qui lui permette de discuter de
son aménagement sur un pied d'égalité avec les promoteurs
".
D.
Le 27 février 1978, à la requête de la municipalité, un bureau
d'architecture et d'urbanisme avait réalisé un programme d'étude relatif au
plan d'aménagement local de la commune de L'Abergement (ci-après: le programme
d'étude de 1978), ayant notamment pour but la révision du plan et du règlement
d'affectation à court terme. Il en ressortait en particulier ce qui suit
(p. 4):
"
Démographie
et économie
Afin de maintenir une démographie
stable dans la commune, les autorités qui ne pouvaient que constater une
diminution régulière de la population du secteur primaire (8 exploitations
agricoles), ont compensé cette perte en facilitant la venue de résidents qui
habitent des immeubles aux mauvaises qualités de conservation qu'ils rachètent
à des prix intéressants ou qui construisent des maisons individuelles. La
situation tranquille du village, à l'écart de la circulation, du bruit et des
nuisances urbaines, attire une nouvelle catégorie d'habitants qui préfèrent ce
milieu rural, ainsi ils font que le village n'est plus désormais uniquement
l'habitat de ceux qui cultivent la terre. Un juste équilibre est à rechercher dans
le maintien de la population, les édiles de la commune n'envisagent aucune
expansion spectaculaire, leur seul souhait est que le noyau vivant de ce
village soit sauvé, de nombreuses réalisations sont là pour en témoigner (...).
Il est difficile d'établir des
pronostics sérieux en matière de démographie et d'économie sur la base des
données locales. Cependant le souhait des autorités serait que les jeunes
citoyens qui travaillent en dehors de la commune, puissent se trouver un
logement au village, 5 à 7 maisons familiales nouvelles suffiraient pour les
accueillir
".
Le 12 mai 1980, le Service de l'aménagement du
territoire (SAT; puis le Service du développement territoire [SDT] et désormais
la Direction générale du territoire et du logement [DGTL]) a transmis à la
municipalité un rapport comprenant l'appréciation des différents services
cantonaux concernés par la révision du plan d'extension communal. Il en
ressortait en particulier (p. 2) que le projet avait été examiné par le
SAT en lien avec les "
objectifs d'aménagement définis par les
dispositions légales en la matière, le plan de l'AFU adopté par le Conseil
d'Etat le 13 septembre 1974 ainsi que les plans des contraintes et paysages établis
par nos différentes sections
".
Approuvés par le Conseil d'Etat le 18 décembre 1981,
le plan des zones (ci-après: le PZ 1981) et le règlement communal sur le plan d'extension
et la police des constructions (RPEPC) (ces deux documents pouvant être
consultés via le cadastre RDPPF), qui avaient été mis à l'enquête publique du
20 janvier au 20 février 1981, affectaient le secteur du "Petit
Vailloud" en zone de village "A" (anciennes constructions) (art. 6 ss
RPEPC 1981). Le centre de la localité de L'Abergement était également colloqué en
zone de village "A", de même que le hameau du "Grand
Vailloud". L'art. 6 RPEPC 1981 prévoyait ce qui suit:
"
La
zone du village englobe le centre de l'agglomération existante de L'ABERGEMENT.
Cette zone est réservée à l'habitation ainsi qu'aux activités compatibles avec
elle, telles que commerces, artisanat, etc., dans la mesure où ces activités ne
sont pas gênantes pour le voisinage (bruits, odeurs, fumées, trafic, etc.).
Tous les bâtiments formeront un ensemble architectural.
L'ordre non contigu est
obligatoire. Partout où la contiguïté existe, elle peut être maintenue.
Des bâtiments nouveaux peuvent
être construits en contiguïté à condition d'être édifiés simultanément
".
E.
A.________ a fait mettre à l'enquête publique du 26 mars au 24 avril
2014 un projet de constructions de six villas contiguës avec six garages à
voitures et treize places de parc extérieures sur la parcelle n° 327.
Dans sa séance du 28 avril 2014, la municipalité a
décidé de lever les oppositions, dont celle de Pro Natura Vaud, et de délivrer
le permis de construire.
Le 2
mai 2014, le SDT s'est adressé à la municipalité et lui a rappelé la teneur
d'un courrier qu'il lui avait adressé en date du 2 septembre 2013 dans
lequel il déclarait que "
Le hameau du Grand Vailloud pourrait ainsi
être affecté à une zone de hameau. Par contre, la zone à bâtir du Petit
Vailloud sera elle retournée à la zone agricole (conformément à la demande
formulée dans l'examen préalable du PGA)
". Le SDT invitait dès lors la
municipalité, au cas où elle délivrerait des permis pour les constructions
mises à l'enquête, de lui en faire parvenir une copie, le département en charge
de l'aménagement du territoire et de la police des constructions étant habilité
à faire recours.
Le 3 juin 2014, la municipalité a adressé à Pro
Natura Vaud sa décision du 28 avril 2014 sous pli recommandé. Elle expliquait
que le projet se trouvait dans une zone constructible et qu'elle n'avait pas
l'obligation de refuser tout permis de construire pour cette zone, même si une
procédure de révision du plan général d'affectation était en cours.
Le 2 juillet 2014, soit après que la municipalité
avait décidé dans sa séance du 28 avril 2014 de délivrer le permis de
construire requis, la Centrale des autorisation CAMAC a délivré sa synthèse
comportant toutes les autorisations spéciales requises ainsi que les préavis
positifs des autorités cantonales consultées (n° 146152). Le SDT, Hors
zone à bâtir, avait formulé la remarque suivante:
"
Le
projet présenté consiste, sur la parcelle n° 327 de la Commune de
L'Abergement, à ériger six villas jumelles avec garages. Selon le Plan général
d'affectation (PGA) communal et le plan de situation, ce bien-fonds est affecté
à la zone du Village A.
Vu sa destination, cette zone de
Village A doit être considérée comme une zone à bâtir au sens de l'article 15
LAT. De sorte, notre service n'a pas d'autorisation, au sens de l'article 120
alinéa 1 lettre a LATC, à y délivrer. Il incombe à la Municipalité d'examiner
si ces travaux sont conformes à la réglementation applicable
".
Par acte du 3 juillet 2014, Pro Natura Vaud et Pro
Natura ont recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal (CDAP) contre la décision de la municipalité (cause AC.2014.0246).
Le 4 août 2014, la municipalité a formellement
délivré le permis de construire requis, qu'elle a transmis au SDT le 8 août
2014. Le 15 août 2014, celui-ci, par l'intermédiaire de son chef de service, a
fait savoir à la commune son mécontentement de ne pas avoir été informé plus
tôt de l'octroi de l'autorisation de construire en cause, du fait que le
département avait la faculté de déposer un recours contre une telle décision et
que, dans le cadre de l'examen de son plan général d'affectation, il lui avait
été indiqué que l'affectation du secteur en cause n'était pas conforme aux
nouvelles dispositions légales fédérales en vigueur sur les zones à bâtir.
A la suite d'une enquête publique complémentaire du
1
er
au 30 juillet 2015 dans le même projet de construction, la
municipalité a levé la nouvelle opposition de Pro Natura Vaud et Pro Natura par
décision du 8 septembre 2015.
Par acte du 22 septembre 2015, Pro Natura Vaud et
Pro Natura ont déposé un recours complémentaire.
Par arrêt du 7 mars 2016, la CDAP a admis les
recours et annulé les décisions de la municipalité du 28 avril 2014 et 8
septembre 2015. Elle a en substance jugé que le permis de construire litigieux
avait été délivré dans une zone à bâtir légalisée en violation des exigences du
droit fédéral.
Par arrêt du 10 mai 2017 (cause 1C_176/2016,
1C_179/2016), le Tribunal fédéral a rejeté les recours interjetés par la
commune et A.________ contre l'arrêt cantonal. Il a jugé que l'arrêt cantonal
était conforme aux dispositions de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), en particulier aux anciens art. 15
et 24 LAT. Il précisait notamment que le non-respect du principe de la
séparation du bâti et du non-bâti était en l'occurrence d'importance
particulière, dès lors que la parcelle sur laquelle était prévu le projet était
située dans un secteur très éloigné du village et à peine construit,
principalement de bâtiments à vocation agricole de surcroît. Il y avait ainsi
non seulement un problème de dimensionnement de la zone à bâtir communale, mais
bien de l'emplacement lui-même du secteur, dont le classement en zone à bâtir
était manifestement incompatible avec les règles de la LAT de 1980, déjà.
F.
Courant 2007, la commune a entrepris la révision de son PZ 1981.
Un premier dossier de nouveau plan d'affectation
communal (PACom) a été soumis à l'enquête publique du 11 avril au 10 mai 2018, suscitant
douze oppositions. Le 8 octobre 2018, le Conseil général de L'Abergement
(ci-après: le conseil général) a refusé d'adopter ce nouveau PACom.
Le 10 février 2020, la municipalité a approuvé une
nouvelle version du PACom et de son règlement ainsi que du rapport selon l’art.
47 de l’ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire
(OAT; RS 700.1) (ci-après: le rapport 47 OAT), qui avaient fait l'objet d'un rapport
d’examen préalable cantonal favorable le 15 novembre 2019. Celui-ci précisait
en particulier ce qui suit:
"
0.3    Objectifs
de la révision
A la suite de l'entrée en vigueur le
1
er
mai 2014 de la révision de la Loi fédérale sur l'aménagement du
territoire (LAT), de l'approbation le 31 janvier 2018 par le Conseil fédéral de
la 4
ème
adaptation du Plan directeur cantonal (PDCn), ainsi que de
l'entrée en force le 1
er
septembre 2018 de la révision de la Loi
cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC), la
situation de l'aménagement du territoire de façon générale, mais également à
l'échelle communale, a fortement évolué depuis la légalisation du PGA actuel. Ces
changements rendent ainsi nécessaire la révision de ce dernier. Les objectifs
principaux poursuivis par cette procédure sont les suivants:
-
Maintien de la qualité de vie au sein de la commune;
-
Protection du cadre naturel, paysager et patrimonial;
-
Restructuration des possibilités d'accueil en relation avec les
besoins actuels et futurs;
-
Sauvegarde et encouragement de la mixité fonctionnelle en
garantissant les possibilités d'extension des entreprises de la place;
-
Remaniement du règlement du PGA afin de l'adapter à la situation et
aux normes en vigueur;
-
Mise en conformité générale du PGA avec le PDCn
.
[...]
1.3     Etat de l'équipement
L'aperçu de l'état de l'équipement
établi par le bureau [...] a été approuvé par le Conseil d'Etat le 26 septembre
2006. Il met en évidence que l'ensemble des terrains situés en zone à bâtir
sont totalement équipés au sens de la loi.
[...]
2.1     Evaluation des besoins
sur 15 ans
2.1.1  Evolution démographique
L'Abergement comptait 227
habitants au début du XXe siècle. Ce chiffre a régulièrement régressé au cours
des décennies suivantes pour atteindre un plancher de 146 habitants en 1980.
Depuis lors, le village a connu une croissance très marquée puisque la
population est remontée à 190 habitants en 1990 puis à 235 à l'aube du XXIe siècle.
Une croissance, plus modeste il est vrai, est toujours de mise. La population
actuellement est légèrement inférieure à 250 habitants (248 au 31.12.2018).
[...]
La raréfaction des terrains
effectivement disponibles pour la construction explique en partie le tassement
de la croissance démographique observé ces dernières années
.
[...]
2.4.2  Zone pour petites
entités urbanisées 18 LAT sur le secteur du Grand Vailloud
Le secteur du Grand Vailloud doit
être étudié de façon plus approfondie. [...] Son affectation actuelle (zone de
village A) doit être revue, car elle n'est pas conforme à la LAT. Au vu de ses
caractéristiques, il semble a priori qu'il doit être plutôt affecté en zone
pour petites entités urbanisées 18 LAT.
[...]
Conformément à la demande du SDT
dans le rapport d'examen préalable complémentaire du 11 août 2014, le hameau du
Petit Vailloud a été exclu de l'analyse étant donné qu'il sera retourné à la
zone agricole 16 LAT dans la mesure où celui-ci ne remplit pas les conditions
de la mesure C22 du PDCn. En effet, "
Le
but de la zone spéciale selon l'art. 32 LATC de hameau est le maintien des
petites entités urbanisées et non pas leur développement. Par conséquent, la
définition d'une zone spéciale sur le hameau du Petit Vailloud ne peut être
admise. Conformément à la demande précédemment émise, le secteur du Petit
Vailloud doit être réaffecté à la zone agricole
" (SDT, Rapport de
synthèse d'examen préalable complémentaire, 2014:3). Ce préavis concorde avec
l'Arrêt du Tribunal fédéral du 10 mai 2017 (1C_176/2016).
[...]
2.4.3  Modifications du PACom
[...]
Modification 28 – Parcelles [...]
327 – 9'824 m2
Les parcelles touchées par la
modification sont actuellement affectées en zone de village A. Conformément à
la demande du SDT figurant dans le préavis d'examen préalable complémentaire du
11 août 2014, le secteur du Petit Vailloud ne peut pas être affecté en zone
pour petites entités urbanisées 18 LAT et doit retourner en zone agricole 16
LAT
".
Il ressort aussi du rapport 47 OAT (cf. ch. 2.1.3
"
Calcul des réserves
[avant révision du PACom
]
")
qu'alors même que les capacités d'accueil au moment du bilan étaient de 161
habitants, les besoins s'élevaient à 45 habitants, ce qui impliquait une
surcapacité de 116 habitants.
Mis à l'enquête publique du 19 février au 19 mars
2020, le projet, qui prévoyait ainsi le dézonage de la parcelle n° 327,
affectée à la zone agricole, a suscité l'opposition de A.________.
Par décision du 31 août 2020, le conseil général a
adopté le nouveau PACom, que le département compétent a approuvé le 2 juin
2021, date à laquelle il est aussi entré en vigueur. Il n'a donc pas fait
l'objet d'un recours devant la CDAP.
G.
Le 24 mai 2022, A.________ a adressé à la DGTL une demande en
indemnisation pour expropriation matérielle, dont la conclusion est la
suivante:
"
L'indemnité
requise par la demanderesse s'élève donc au total à
chf 1'144'610.-
(CHF 614'990.-
+ CHF 529'620.-), avec intérêts à 5% dès le 2 juin 2021. Toutes autres demandes
d'indemnité sont réservées, ainsi que la possibilité de préciser celles
formulées en fonction de discussions techniques et mesures d'instruction
ultérieures
".
Le 7 mars 2024, la DGTL a transmis à A.________ un
projet de décision relatif à sa demande d'indemnisation, par lequel elle lui a
indiqué avoir l'intention de rejeter sa demande.
Le 30 avril 2024, A.________ a déposé des
déterminations.
H.
Par décision du 27 juin 2024, la DGTL a rejeté la demande en
indemnisation pour expropriation matérielle déposée par A.________.
I.
Par acte du 28 août 2024, A.________ a interjeté recours devant la CDAP
contre la décision de la DGTL du 27 juin 2024. Elle conclut à la réforme de la
décision entreprise en ce sens que l'Etat de Vaud lui doit une indemnité pour expropriation
matérielle d'un montant d'au moins 1'144'610 fr. avec intérêts à 5% dès le 2
juin 2021, subsidiairement à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi
du dossier à l'autorité inférieure pour nouvel examen.
Le 21 novembre 2024, la DGTL a conclu au rejet du
recours.
Le 25 novembre 2024, la municipalité a indiqué ne
pas prendre, au-delà de sa conclusion en dépens, de conclusions sur le fond,
s'en remettant à justice pour le surplus.
Le 13 décembre 2024, le mandataire de la recourante,
a indiqué au juge instructeur qu'après avoir consulté en son étude le dossier
original de la DGTL, qui lui avait été adressé par ce dernier, il constatait
que celui-ci ne contenait pas le dossier relatif aux approbations des plans
d'affectation communaux de 1981 et de 2021 auquel se référait l'autorité
intimée dans sa réponse. Bien qu'il ait pris rendez-vous à la DGTL pour le
consulter sur place, il requérait du juge instructeur production de ce dossier
qu'il considérait comme fondamental pour l'issue de la cause.
Le 16 décembre 2024, le juge instructeur a en l'état
rejeté la réquisition d'instruction déposée par la recourante, précisant que
celle-ci avait la faculté de produire devant le tribunal toute pièce qu'elle
jugerait utile avec sa réplique.
Le 23 décembre 2024, la recourante a déposé une
réplique. Elle a à cette occasion une nouvelle fois requis que l'autorité
intimée produise son dossier original et complet et non pas un dossier qu'elle
aurait trié unilatéralement.
Le 7 janvier 2025, la DGTL a maintenu ses
conclusions.
Le 22 janvier 2025, la municipalité a renvoyé aux
conclusions prises dans sa réponse du 25 novembre 2024.
Le 7 mars 2025, la recourante a une nouvelle fois
confirmé ses conclusions.
Considérant en droit:
1.
a) Le recours est dirigé contre une décision de la DGTL statuant sur une
demande d'indemnisation pour expropriation matérielle qui a été introduite par
la recourante le 24 mai 2022 auprès de l'autorité précitée. Depuis l'entrée en
vigueur le 1
er
octobre 2020 de la loi du 23 juin 2020 modifiant
celle du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions
(LATC; BLV 700.11), l'art. 72 al. 1 LATC confère au département
en charge de l'aménagement du territoire la compétence de statuer sur les
demandes d'indemnisation pour expropriation matérielle fondée sur une mesure
d'aménagement du territoire (voir également art. 124a de la loi du 25 novembre
1974 sur l'expropriation [LE; BLV 710.01]).
En l'occurrence, il n'est pas contesté que la
demande d'indemnisation fait suite à une mesure d'aménagement du territoire,
soit la modification de la planification communale, si bien que la DGTL – à
laquelle la compétence pour statuer a été déléguée (art. 43a du règlement
du 22 août 2018 sur l'aménagement du territoire [RLAT; BLV 700.11.2]) – était
compétente pour statuer sur la demande d'indemnisation litigieuse; la
recourante ne le conteste au demeurant pas. La CDAP est dès lors compétente
pour statuer sur le recours dirigé contre la décision de la DGTL rejetant la
demande d'indemnisation (art. 73a LATC et 92 de la loi du 28 octobre 2008
sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]).
b) Pour le surplus, déposé dans le délai de 30 jours
fixé par l'art. 95 LPA-VD en tenant compte des féries (art. 96 LPA-VD), le
recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions
formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD. La
recourante, qui est propriétaire du bien-fonds pour lequel une indemnité pour
expropriation matérielle est refusée, a manifestement qualité pour recourir
(art. 75 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).
Il convient dès lors d'entrer en matière.
2.
La contestation porte sur la question de l'octroi d'une indemnité pour
expropriation matérielle, à la charge de l'Etat de Vaud (cf. art. 73 al. 1
LATC), à la suite du dézonage de la parcelle n° 327 en zone agricole dans
le cadre de l'adoption le 31 août 2020 par le conseil général du nouveau PACom,
que le département compétent a approuvé le 2 juin 2021.
Conformément à l'art. 73b LATC, le droit de demander
le paiement d'une indemnité se périme par un an à partir de l'entrée en vigueur
de la mesure entraînant la restriction au droit de propriété.
Etant donné que la mesure d'aménagement en cause a
été mise en vigueur le 2 juin 2021, la recourante, en déposant sa demande le 24
mai 2022, a fait valoir ses prétentions en temps utile.
3.
La recourante conteste la décision attaquée qui retient que les
conditions d'une expropriation matérielle ne sont en l'espèce pas réalisées.
a) aa) Aux termes de l'art. 26 al. 2 Cst., une
pleine indemnité est due en cas [...] de restriction de la propriété qui
équivaut à une expropriation. Conformément à l'art. 5 al. 2 LAT, une juste
indemnité est accordée lorsque des mesures d'aménagement apportent au droit de
propriété des restrictions équivalant à une expropriation. Au niveau cantonal,
l'art. 71 LATC prévoit que les restrictions au droit de propriété
résultant d'une mesure d'aménagement du territoire donnent droit à une juste indemnité,
si elles constituent un inconvénient majeur (al. 1). Est considéré comme
inconvénient majeur toute restriction au droit de propriété résultant d'une
mesure d'aménagement du territoire et équivalant à une expropriation (al. 2).
Selon la jurisprudence constante, il y a
expropriation matérielle au sens de l'art. 26 al. 2 Cst. et de l'art. 5
al. 2 LAT lorsque l'usage actuel d'une chose ou son usage futur prévisible est
interdit ou restreint de manière particulièrement grave, de sorte que
l'intéressé se trouve privé d'un attribut essentiel de son droit de propriété.
Une atteinte de moindre importance peut aussi constituer une expropriation
matérielle si elle frappe un ou plusieurs propriétaires d'une manière telle
que, s'ils n'étaient pas indemnisés, ils devraient supporter un sacrifice par
trop considérable en faveur de la collectivité, incompatible avec le principe
de l'égalité de traitement. Dans l'un et l'autre cas, la protection ne s'étend
à l'usage futur prévisible que dans la mesure où il apparaît, au moment
déterminant, comme très probable dans un proche avenir. Par usage futur
prévisible d'un bien-fonds, on entend généralement la possibilité de l'affecter
à la construction (ATF 149 II 368 consid.3.2; 131 II 151 consid. 2.1, 728
consid. 2; 125 II 431 consid. 3a; cf. aussi arrêts TF 1C_131/2024 du 25
août 2025 consid. 3.1; 1C_275/2022 du 27 novembre 2024 consid. 3; 1C_435/2020
du 5 mai 2021 consid. 3.2; 1C_653/2017 du 12 mars 2019 consid. 2.2). La date
déterminante pour juger de l'existence d'une expropriation matérielle est en
principe celle de l'entrée en vigueur de la restriction du droit de propriété
(ATF 149 II 368 consid. 3.4, JdT 2024 I 115; cf. aussi ATF 132 II 218
consid. 2.4, JdT 2007 I 727, et les références citées).
bb)
Une
indemnisation n'entre en considération que si l'usage futur prévisible
apparaît, au moment déterminant, comme très probable dans un proche avenir. La
probabilité de réalisation doit être examinée à la lumière de l'ensemble des
facteurs juridiques et matériels. Pour savoir plus particulièrement s'il
existait une véritable chance de construire sur un bien-fonds, on se fondera –
par rapport au moment où la restriction de propriété a eu force de loi – sur le
droit de la Confédération, du canton et de la commune, sur l'état de la
planification communale et cantonale, sur la situation et l'utilisation du
bien-fonds, sur ses conditions d'équipement et sur le développement de
l'immobilier dans les environs. Ce sont principalement les données juridiques
qui seront déterminantes (AC.2022.0270 du 29 janvier 2024 consid. 5c/aa;
Enrico Riva,
in
Commentaire pratique LAT: planifier l'affectation, 2016,
n° 171
ad
art. 5).
b) Depuis l'entrée en vigueur de la LAT, la
jurisprudence distingue généralement deux hypothèses: d'une part le
déclassement ("
Auszonung
") et d'autre part le
refus de classement en zone à bâtir
(non-classement,
"
Nichteinzonung
").
aa) Il y a déclassement lorsqu'un terrain
formellement classé dans une zone à bâtir conforme à la LAT est affecté en
raison d'une révision du plan de zones à une zone non constructible (ATF 131 II
728 consid. 2.3, JdT 2006 I 644; cf. aussi ATF 122 II 326 consid. 4c,
JdT 1997 I 433). Lorsque des plans qui satisfont aux exigences de la LAT dès
leur adoption doivent être adaptés à de nouvelles conceptions ou circonstances
et que cette adaptation entraîne des restrictions pour les possibilités d'usage
d'un point de vue de l'aménagement du territoire, il convient de considérer
qu'il s'agit d'un déclassement; et cela même dans le cas où l'art. 15 LAT
requiert une réduction des zones à bâtir surdimensionnées, parce que par
exemple la population ne s'est pas développée comme prévu ou que la capacité
des zones à bâtir a augmenté en raison de nouvelles possibilités de
densification ou de changements d'affectation (ATF 131 II 728 consid. 2.3,
JdT 2006 I 644, et la référence citée).
Dans le cas d'un déclassement, il y a lieu
d'examiner aussi si le droit de construire allait très probablement être exercé
dans un avenir proche (cf. ATF 131 II 728 consid. 2.5, JdT 2006 I
644).
bb) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, on
est en présence d'un refus de classer ("
Nichteinzonung
") lorsque
l'autorité adopte pour la première fois un plan d'affectation conforme aux
exigences du droit fédéral, en particulier de la LAT (entrée en vigueur le 1
er
janvier 1980), et n'affecte le bien-fonds dans aucune zone constructible. A cet
égard, il n'est pas relevant que le bien-fonds en question ait été
constructible selon le droit qui prévalait jusque-là. Le refus de classer ne
constitue en principe pas une expropriation matérielle et ne donne ainsi pas
lieu à indemnité (ATF 149 II 368 consid. 3.3.1, JdT 2024 I 115; cf. aussi ATF
131 II 728 consid. 2.1, JdT 2006 I 644, et les références citées).
Avant même la révision de la LAT du 15 juin 2012 (en
vigueur depuis le 1
er
mai 2014) – donc avant que le droit fédéral ne
prescrive expressément que "
les zones à bâtir surdimensionnées doivent
être réduites
" (nouvel art. 15 al. 2 LAT), ce qui a amené de
nombreuses communes à entreprendre une révision de leur plan général
d'affectation –, la jurisprudence du Tribunal fédéral admettait la possibilité
d'un cas de refus de classement ("
Nichteinzonung
") non
seulement en cas de révision d'un plan de zones adopté avant la LAT, mais
également en cas d'adaptation d'un plan d'affectation édicté sous l'empire de
la LAT (après le 1
er
janvier 1980), mais qui, matériellement, ne
respectait pas les principes de planification du droit fédéral (cf. ATF 131 II
728 consid. 2.3; 125 II 326 consid. 5c; arrêts TF 1C_275/2018 du 15 octobre
2019 consid. 2.3; 1C_573/2011 du 30 août 2013 consid. 2.2
in
ZBl
116/2015 p. 201; voir aussi arrêt TF 1C_131/2024 du 25 août 2025
consid. 3.1; Enrico Riva,
in
Commentaire pratique LAT: planifier l'affectation,
2016, n° 184
ad
art. 5 LAT; Peter Hänni, Planungs-, Bau- und
besonderes Umweltschutzrecht, 7
e
éd. Berne 2022, p. 666). Cette
jurisprudence doit en principe encore être appliquée quand la mesure
d'aménagement litigieuse – en l'occurrence le classement en zone agricole – est
adoptée après le 1
er
mai 2014, dans le cadre de la mise en oeuvre de
l'art. 15 al. 2 LAT (arrêts AC.2022.0270 du 29 janvier 2024 consid. 2c; AC.2021.0370
du 16 mai 2023 consid. 2d, et les références citées).
c) aa) En l'occurrence, la DGTL retient, en se
fondant sur les arrêts de la CDAP AC.2014.0246 du 7 mars 2016 et du Tribunal
fédéral 1C_176/2016, 1C_179/2016 du 17 mai 2017 précités (cf.
supra
Faits
let. E) que la présomption de conformité à la LAT du PZ 1981 aurait été
renversée par le Tribunal fédéral et ne pourrait plus être remise en cause. Il
en découlerait que la collocation de la parcelle n° 327 à la zone agricole
par le nouveau PACom de 2021 correspondrait à la première affectation conforme
à la LAT, appréciation à laquelle l'autorité intimée serait liée, et serait
ainsi constitutive d'un non-classement.
De son côté, la recourante fait valoir qu'une telle
appréciation serait erronée; elle découlerait d'une lecture partielle des
arrêts de la CDAP et du Tribunal fédéral, qui ne viseraient que l'affectation
de la parcelle n° 327 et pas l'entier de la planification communale de
1981. Dans l'arrêt AC.2014.0246 précité, l'analyse de la CDAP aurait de plus été
menée entièrement
a posteriori
. Selon la recourante, il apparaîtrait en
fait que la commune aurait effectué un mauvais pronostic des besoins en
terrains à bâtir probablement nécessaires à la construction dans les 15 ans à
venir et équipés dans ce laps de temps (art. 15 let. b aLAT) dans les
différentes zones, à cause d'une évolution imprévue. L'autorité intimée aurait
estimé les hameaux du Petit et du Grand Vailloud nécessaires pour de tels
besoins, raison pour laquelle elle les avait, avec l'accord de la DGTL, affectés
en zone à bâtir. La situation présente devrait ainsi être comparée à celle de
l'arrêt AC.2021.0370 du 16 mai 2023, qui fait l'objet d'un recours actuellement
pendant auprès du Tribunal fédéral (cause 1C_302/2023). Les autorités
communales et cantonales qui ont adopté et approuvé le plan de 1981 n'auraient
jamais eu la volonté de contourner la LAT. Le changement d'affectation de la
parcelle n° 327 devrait en conséquence être qualifié de déclassement qui
devrait être indemnisé, et non, comme l'a estimé la DGTL et comme elle-même ne
le contestait d'ailleurs pas dans sa demande d'indemnisation du 24 mai 2022
(p. 7 ss), de non-classement.
bb) Contrairement à ce qu'affirme la recourante dans
la procédure de recours, l'affectation de la parcelle n° 327 en zone
agricole constitue un non-classement, et pas un déclassement, sachant que la
planification de 1981 n'était pas conforme à la LAT.
Rien ne permet de remettre en cause l'appréciation
de la CDAP dans son arrêt AC.2014.0246 du 7 mars 2016 (consid. 2b), au vu
en outre des différents éléments du dossier. Cette appréciation concerne le
hameau du Petit Vailloud et porte sur le PZ 1981 dans son ensemble et pas uniquement
sur le bien-fonds n° 327; selon celle-ci, tout indique qu'à l'époque de
l'adoption du plan des zones de 1981, le périmètre comprenant les terrains déjà
largement bâtis, auquel on pouvait si nécessaire ajouter les terrains
immédiatement adjacents, suffisait aux besoins probables dans les quinze
prochaines années, sans qu’il soit nécessaire de colloquer en zone à bâtir les
constructions formant les hameaux du Vailloud et les terrains environnants. Dans
son arrêt 1C_176/2016, 1C_179/2016 du 17 mai 2017, le Tribunal fédéral a
d'ailleurs confirmé une telle appréciation, précisant que la prise en
considération faite par la CDAP des chiffres actuels, à savoir que les réserves
de zone à bâtir sont de 3,5 fois ce que prévoit actuellement le Plan
directeur cantonal (PDCn), est pertinente pour évaluer la situation au moment où
le plan des zones avait été adopté (cf. consid. 6.2 de son arrêt).
Comme l'a aussi relevé le Tribunal fédéral
(consid. 6.2), outre l'aspect quantitatif du surdimensionnement – déjà au
sens de l'ancienne LAT – de l'ensemble de la zone à bâtir de la commune, il est
– et était déjà en 1981 – manifeste que le hameau isolé du Petit Vailloud ne
remplissait pas les conditions de l'ancien art. 15 LAT d'un point de vue
qualitatif. Selon l'état de fait, le hameau est en effet essentiellement
constitué de quelques bâtiments agricoles, dont trois d'habitation. Il est
distant de près d'un kilomètre à vol d'oiseau du village, lui-même de dimension
modeste, et sans aucune construction entre les deux zones. Selon les
constatations de la cour de céans dans son arrêt AC.2014.0246 du 7 mars 2016, le
hameau se trouve en outre dans un paysage agricole particulièrement préservé et
harmonieux. En bref, le hameau litigieux ne pouvait être considéré comme du
terrain déjà largement bâti au sens de l'ancien droit.
Le fait enfin que, comme l'invoque la recourante, le
plan des zones de 1981 ait été approuvé par les autorités cantonales et qu'il
n'y eût alors pas de voie de droit contre l'approbation du plan d'affectation,
le Conseil d'Etat étant alors l'autorité qui approuvait le plan avec un plein
pouvoir d'examen, n'est pas déterminant. Comme le souligne le Tribunal fédéral
dans l'arrêt 1C_176/2016, 1C_179/2016 du 17 mai 2017 (consid. 6.2),
l'approbation du plan des zones par l'autorité cantonale n'est pas en soi un gage
de conformité à la LAT, le rôle du Tribunal cantonal étant précisément
d'exercer un contrôle sur l'activité des autorités administratives en toute
indépendance, y compris à titre préjudiciel dans le cadre d'une demande
d'indemnisation pour expropriation matérielle (cf. Enrico Riva,
in
Commentaire pratique LAT: planifier l'affectation, 2016, n° 186
ad
art. 5, et les références citées).
cc) Ainsi, tout indique que, à l'époque de
l'adoption du PZ 1981, le périmètre comprenant les terrains déjà largement
bâtis, auquel on pouvait si nécessaire ajouter les terrains immédiatement
adjacents, suffisait aux besoins probables dans les quinze prochaines années,
sans qu’il soit nécessaire de colloquer en zone à bâtir les constructions
formant les hameaux du Vailloud et les terrains environnants. C'est dès lors à
juste titre que la décision attaquée retient que la parcelle n° 327 a fait
l'objet, au moment de l'adoption et de l'approbation du PACom en 2021, d'un
non-classement et non pas d'un déclassement.
4.
a) La recourante invoque également le fait que, même si elle se trouvait
dans un cas de non-classement, une indemnité devrait lui octroyée dès lors que deux
cas exceptionnels d'indemnisation seraient en l'occurrence réalisés.
b) Pour rappel, le refus de classer, ou
non-classement, ne constitue en principe pas une expropriation matérielle et ne
donne ainsi pas lieu à indemnité (ATF 149 II 368 consid. 3.3.1, JdT 2024 I
115; cf. aussi ATF 131 II 728 consid. 2.1, JdT 2006 I 644, et les
références citées). Une indemnité ne revient au propriétaire que dans des cas
exceptionnels, notamment aux conditions cumulatives que son terrain soit
constructible ou au moins doté d'un équipement général, soit que celui-ci ait
déjà été réalisé dans une large mesure, qu'il se situe dans le périmètre d'un plan
directeur des égouts, et donc auquel il est possible de se raccorder, conforme à
la loi sur la protection des eaux, et que le propriétaire ait déjà supporté des
dépenses considérables pour l'équipement et la construction. Suivant les
circonstances, d'autres éléments liés à la bonne foi peuvent paraître d'une
importance si grande qu'ils auraient justifié un classement en zone à bâtir. De
plus, une telle exigence peut exister lorsque le bien-fonds est situé dans un territoire
déjà largement bâti en vertu de l'ancien article 15 let. a LAT. De telles
circonstances permettent en général de retenir qu'au moment déterminant, le
propriétaire pouvait compter sur le fait qu'une construction de son bien-fonds
serait réalisable avec une grande probabilité dans un futur proche (cf. ATF
149 II 368 consid. 3.3.1, JdT 2024 I 115; ATF 132 II 218 consid. 2.2,
JdT 2007 I 727; ATF 125 II 431 consid. 4a, JdT 2000 I 781; voir aussi Enrico
Riva,
in
Commentaire pratique LAT: planifier l'affectation, 2016, n° 190 ss
ad
art. 5; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001,
n° 1447).
On peut déduire de ce qui précède qu'il existe trois
groupes de situations. La localisation du bien-fonds dans le territoire déjà
largement bâti constitue un premier critère pour déterminer si le propriétaire
devait s'attendre à un classement au jour déterminant. Deuxièmement, la
question se pose de savoir s'il s'agit d'un terrain propre à la construction et
équipé. Il convient troisièmement de vérifier s'il existe d'autres aspects particuliers
de la protection de la bonne foi qui plaident pour admettre la constructibilité
du terrain au jour déterminant (ATF 132 II 218 consid. 2.3.1, JdT 2007 I
727, et les références citées; voir aussi Jean-Baptiste Zufferey, Droit public
de la construction, Berne 2024, n° 400 ss).
Au niveau de la méthode, il n'y a rien à objecter au
fait d'examiner de manière séparée les critères des trois groupes de situation.
Cette manière de procéder ne doit cependant pas faire perdre de vue la
nécessité de se livrer à un examen global; dans cette perspective, il ne s'agit
pas d'états de fait exhaustifs. Il faut bien au contraire se livrer à une
pondération des différents facteurs. Comme cela ressort de la formule que le
Tribunal fédéral utilise (cf.
supra
consid. 3a), il impose dans sa
jurisprudence stricte d'établir avec une haute probabilité que le terrain est
effectivement constructible (ATF 132 II 218 consid. 2.3.4, JdT 2007 I 727,
et les arrêts cités).
5.
La recourante invoque en premier lieu le fait que, même dans l'hypothèse
où l'affectation de la parcelle n° 327 par le PACom de 2021 constituerait
un cas de non-classement, les conditions de l'exception du terrain équipé
seraient remplies, ce qui lui donnerait droit à une indemnité pour
expropriation matérielle.
a) aa) Selon le Tribunal fédéral, il ne suffit pas
que le terrain soit équipé pour avoir un droit au classement. Le bien-fonds en
question doit être examiné non pas isolément, mais à la lumière de toute la
portion de territoire où il est situé. Un terrain ne saurait ainsi être
considéré comme prêt à être construit tant que, pour l'ensemble du territoire
dont il fait partie, l'adoption d'un plan d'équipement général ou d'un plan de
quartier est encore nécessaire (Enrico Riva,
in
Commentaire pratique
LAT: planifier l'affectation, 2016, n° 195
ad
art. 5; voir
aussi ATF 122 II 455 consid. 4c, JdT 1997 I 441).
Les dépenses que le propriétaire a déjà engagées
pour l'équipement et la construction du bien-fonds ne sont pertinentes que dans
la mesure où elles sont considérables et que l'investissement a été consenti de
bonne foi et ne contenait donc aucun élément de risque. C'est pourquoi les
dépenses liées à l'acquisition du terrain ou à l'établissement de projets ne
sont généralement pas prises en compte (Enrico Riva,
in
Commentaire
pratique LAT: planifier l'affectation, 2016, n° 195
ad
art. 5,
et les références citées). Les investissements qui peuvent être pris en
considération sont ainsi ceux qui ont effectivement servi à améliorer
l'équipement du terrain, afin de préparer objectivement et concrètement la
réalisation des constructions (arrêts TF 1C_215/2015 du 7 mars 2016 consid. 3.5.2;
1C_536/2011 du 15 août 2012 consid. 3.2; 1C_449/2009 du 26 mai 2010 consid. 7.3,
et les références citées).
L'appréciation de cette exception doit être stricte,
car le constat de cette constructibilité doit présenter un haut degré de
probabilité; l'équipement déjà à disposition doit paraître pour ainsi dire
inutile (Jean-Baptiste Zufferey, Droit public de la construction, Berne 2024,
n° 402, et la référence citée).
bb) Aux termes de l'art. 19 al. 1 LAT, un terrain
est réputé équipé lorsqu'il est desservi d'une manière adaptée à l'utilisation
prévue par des voies d'accès et par des conduites auxquelles il est possible de
se raccorder sans frais disproportionnés pour l'alimentation en eau et en
énergie, ainsi que pour l'évacuation des eaux usées. Conformément à l'art. 53
al. 1 LATC, un terrain en zone à bâtir est réputé équipé lorsqu'il est desservi
d'une manière adaptée à l'utilisation prévue et qu'il est possible de s'y
raccorder sans frais disproportionnés; l'équipement technique comprend les
réseaux suivants: les voies d'accès (let. a), l'alimentation en eau (let. b),
l'évacuation des eaux (let. c) et l'approvisionnement en énergie (let. d).
L'équipement général est constitué par les réseaux principaux et l'équipement
de raccordement par les réseaux secondaires (al. 2). L'équipement individuel
relie les biens-fonds à l'équipement général ou de raccordement (al. 3).
b) En l'espèce, il ressort du dossier que la
parcelle n° 327 dispose effectivement, comme le relève la recourante, d'une
conduite d'évacuation des eaux usées qui rejoint le collecteur communal situé
plus au sud, ainsi que d'une conduite de raccordement d'eau potable qui la
relie à une conduite principale sise à l'ouest sur le DP 51. Cette parcelle est
également bordée au sud par la route communale DP 51. Il ressort toutefois du
guichet cartographique cantonal que cette route communale, qui est goudronnée
dans sa partie située à l'ouest et au sud du bien-fonds n° 239, ne l'est
plus dans sa partie sise au sud de la parcelle n° 327. Les deux parcelles
précitées se sont cependant mutuellement accordé un droit de passage à pied et
pour tous véhicules (servitude ID.006-2013/000878) sur le chemin goudronné qui
relie le bâtiment n° ECA 135, sis sur le bien-fonds n° 239, au DP 51,
chemin qui empiète légèrement sur le bien-fonds n° 327 à son angle
sud-ouest. La parcelle n° 327 ne supporte en revanche aucune conduite d'eaux
claires, alors même qu'un collecteur communal se trouve plus au sud, à une distance
d'environ 150 à 200 m. Elle n'est par ailleurs pas de la part de voisins au
bénéfice de l'autorisation d'établir sur leurs fonds une conduite de
raccordement pour l'évacuation des eaux claires. Rien au dossier ne permet non
plus de constater l'existence de conduites pour l'alimentation en énergie.
Le fait que, comme la recourante l'invoque, le
permis de construire qu'elle avait requis en 2014 lui avait été octroyé par la
commune, et alors même que toutes les autorisations cantonales avaient été
délivrées, ce qui démontrerait que la parcelle serait équipée et prête à la
construction, n'est pas déterminant. L'intéressée n'est en effet pas sans
savoir que ce permis n'est jamais entré en force, ayant été contesté avec
succès jusque devant le Tribunal fédéral.
La recourante n'allègue pas non plus avoir supporté des
dépenses importantes pour l'équipement ou la construction de son bien-fonds. Au
reproche qui lui aurait été fait par l'autorité intimée de ne pas avoir produit
de factures relatives à des travaux d'équipement qui auraient été effectivement
réalisés et auraient permis au bien-fonds d'être prêt pour la construction,
l'intéressée répond que la parcelle n° 327 étant prête pour la
construction, il serait logique qu'elle n'ait pas engagé de frais pour la rendre
constructible, dès lors qu'elle le serait déjà. Avoir supporté des frais
importants en vue de l'équipement ou de la construction du bien-fonds constitue
toutefois l'une des conditions cumulatives fondant le droit à une indemnité
pour expropriation matérielle clairement posée par la jurisprudence. La
recourante n'a quoi qu'il en soit entrepris aucuns travaux notamment en matière
de raccordement pour l'évacuation des eaux claires et pour l'alimentation en
énergie.
Les montants de 555'624 fr. pour le développement de
son projet de construction et de 49'148 fr. pour l'avoir défendu jusque devant
le Tribunal fédéral que la recourante invoque ne constituent enfin pas des
frais susceptibles d'être pris en compte en la matière. Il s'agit de dépenses
que l'intéressée a assumées à ses propres risques.
La recourante ne peut donc, au vu de l'ensemble des
éléments qui précèdent, prétendre à une indemnité pour expropriation matérielle
sous cet angle.
6.
La recourante fait ensuite valoir que, même dans l'hypothèse où
l'affectation de la parcelle n° 327 par le PACom de 2021 constituerait un
cas de non-classement, les conditions de l'exception liées au principe de la
bonne foi seraient remplies, ce qui lui donnerait droit à une indemnité pour
expropriation matérielle.
a) aa) Compte tenu du caractère modifiable, par
excellence, de tous les attributs de la propriété, c'est à juste titre que le
Tribunal fédéral a posé des exigences très strictes à la protection de la
confiance. En règle générale, le classement d'un bien-fonds dans une zone à
bâtir (non conforme au droit fédéral), l'attitude des autorités exécutives ou
l'estimation fiscale du sol comme terrain à bâtir ne permettent pas de
considérer que la confiance du propriétaire soit digne de protection (Enrico
Riva,
in
Commentaire pratique LAT: planifier l'affectation, 2016, n° 174
ad
art. 5, et les références citées; cf. aussi Jean-Baptiste
Zufferey, Droit public de la construction, Berne 2024, n° 404).
Selon la jurisprudence, des faits antérieurs à
l'adoption d'un plan d'affectation peuvent cependant revêtir une importance
telle qu'ils génèrent une attente légitime à ce qu'un terrain soit inclus dans
une zone à bâtir. Il peut s'agir en particulier de la planification, de
l'équipement ou de remaniements parcellaires achevés. Même s'il n'existe pas
d'assurances concrètes donnant lieu à une obligation de classer selon le
principe de la bonne foi, une telle obligation peut découler de circonstances
spéciales qui l'emportent sur le plan d'affectation. Les faits antérieurs et la
protection de la bonne foi – de même qu'un équipement complet – ne donnent toutefois
pas lieu à une prétention inconditionnelle du propriétaire foncier à voir sa
parcelle affectée en zone à bâtir conforme à la LAT. La jurisprudence du
Tribunal fédéral reconnaît que la mise en oeuvre des principes d'aménagement du
territoire l'emporte sur la stabilité des plans édictés selon l'ancien droit. Il
faut en priorité se demander si les faits antérieurs constituent une succession
d'événements tendant au classement de la parcelle. On ne pourra invoquer
l'intérêt à la protection de la bonne foi que si de plus il n'était pas
possible de prévoir une collision avec l'intérêt à l'application correcte du
droit objectif, en l'espèce une planification conforme à la LAT (ATF 132 II 218
consid. 6.1, JdT 2007 I 727, et les références citées).
bb) L'art. 5 al. 3 Cst. prévoit que les organes de
l'Etat et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la
bonne foi. De ce principe général découle le droit fondamental du particulier à
la protection de sa bonne foi dans ses relations avec l’Etat, consacré à l’art.
9
in fine
Cst. (arrêt TF 1C_277/2020 du 27 août 2020 consid. 2.2,
et les références citées).
b) aa) La recourante fait valoir en l'occurrence, en
se fondant sur un article de doctrine (Rébecca Zangerl, Théo Meylan, La
protection de la confiance en cas de "non-classement" d'un terrain
constructible, Plaidoyer en faveur d'une extension de l'indemnisation au-delà
des cas admis jusqu'ici, BR/DC 5/2019, p. 271 ss), que l'approche
casuistique du Tribunal fédéral n'exclurait pas l'application à des cas de
non-classement du cadre plus général de la protection de la confiance consacré
par l'art. 9 Cst., dont les cinq conditions seraient en l'espèce réalisées. Le
PZ 1981 auraient en effet suivi la procédure de planification prévue et aurait
été adopté, respectivement approuvé par les autorités compétentes. Au vu des
assurances données, la recourante n'aurait pu avoir que la certitude, au moment
de l'acquisition de sa parcelle, que son affectation était conforme et qu'elle
n'allait pas être modifiée. Les circonstances particulières du cas d'espèce
démontreraient aussi que la non-confomité du PZ 1981 n'était pas reconnaissable
pour un administré ordinaire sur la base des informations librement disponibles.
Ayant acquis la parcelle en cause, puis développé un projet de construction
qu'elle aurait défendu jusque devant le Tribunal fédéral, dès lors que motivée
par la planification en vigueur et les assurances données par les autorités
compétentes, elle aurait ainsi pris des dispositions auxquelles elle ne saurait
renoncer sans subir de préjudice. Enfin, aucune modification législative
n'aurait encore eu lieu au moment où la recourante aurait consenti à ses
dépenses.
bb) Indépendamment de la question de savoir si le
régime général de la protection de la confiance pourrait impliquer un droit à
une indemnisation en cas de non-classement, l'application de l'approche
casuistique du Tribunal fédéral ne saurait fonder un droit pour la recourante à
une indemnisation pour non-classement.
Il est indéniable que le PZ 1981 avait en effet
suivi la procédure de planification prévue et été adopté, respectivement
approuvé par les autorités compétentes, y compris cantonales, alors même qu'il
n'était finalement pas conforme à la LAT. Toutefois le classement d'un
bien-fonds dans une zone à bâtir (non conforme au droit fédéral) ne permet en
principe pas de considérer que la confiance du propriétaire soit digne
d'intérêt, ainsi que le prétend la recourante. Comme le relève l'autorité
intimée dans sa réponse au recours, si on admettait que les planifications –
générales – aient véritablement valeur de garantie de la part de l'autorité, le
Tribunal fédéral aurait accepté depuis longtemps les demandes en indemnisation
pour expropriation matérielle fondées sur un non-classement. Or, selon sa
jurisprudence stricte, le non-classement ne donne pas droit à indemnisation,
sauf cas exceptionnels, ceci devant être apprécié de manière restrictive. De
plus, l'on peut rappeler que le principe de la stabilité des plans ne vaut que
pour les plans conformes à la LAT (TF 1C_176/2016, 1C_179/2016 du 10 mai 2017 consid. 5,
et les références citées).
Il est vrai également que la CFR I a autorisé la
vente à la recourante de la surface issue du bien-fonds n° 239 de ce qui
allait devenir la parcelle n° 327, parce qu'elle était affectée à la zone
constructible; cette autorité n'est toutefois pas compétente pour se déterminer
sur l'affectation d'une parcelle. Comme le relève aussi l'intéressée, la
commune a, pendant longtemps, affiché sa volonté de maintenir le bien-fonds en
cause en zone à bâtir, soutenant le projet de la recourante et recourant même à
ses côtés au Tribunal fédéral contre l'arrêt de la CDAP admettant le recours de
Pro Natura et annulant la décision de sa municipalité octroyant le permis de
construire requis par l'intéressée. Ainsi que celle-ci le souligne par
ailleurs, dans le cadre de la synthèse CAMAC rendue le 2 juillet 2014 relative
au projet de construction de la recourante, le SDT, Hors zone à bâtir, n'a pas
contesté dans ce cadre l'appartenance du bien-fonds en cause à la zone à bâtir.
Il ressort toutefois des éléments du dossier que le SDT a conclu à l'annulation
du permis de construire octroyé à la recourante dans la cause AC.2014.0246 et que,
dans le cadre de la révision du PZ 1981, le SDT a plusieurs fois informé la
commune que le hameau du Petit Vailloud devait retourner à la zone agricole, à
tout le moins depuis son courrier du 2 septembre 2013 à la commune. Comme le
relève la recourante, ces informations se sont certes faites entre autorités
visiblement jusqu'à la procédure introduite en 2014 devant la CDAP (cause
AC.2014.0246). Cependant, aussi longtemps que le permis de construire requis
par l'intéressée n'était pas entré en force, celle-ci ne pouvait pas être certaine
qu'elle pourrait réaliser son projet, fondé sur le PZ 1981.
En outre et surtout, comme le Tribunal fédéral l'a
relevé dans son arrêt, le non-respect du principe de la séparation du bâti et
du non-bâti est d'une importance particulière ici, dès lors que la parcelle
n° 327 est située
dans un
secteur très
éloigné du village et à peine construit, principalement de bâtiments à vocation
agricole de surcroît. Il ajoute qu'il n'y a pas seulement un problème de
dimensionnement de la zone à bâtir communale, mais bien de l'emplacement
lui-même du secteur, dont le classement en zone à bâtir était manifestement
incompatible avec les règles de la LAT de 1980 déjà. Le Tribunal fédéral
précise ainsi que, compte tenu des exigences précitées en matière de séparation
du bâti et du non-bâti, de celles de la LAT en matière d'adaptation des plans
et de la très longue durée (trente ans) qui s'était écoulée au moment de
l'achat de la parcelle en 2013 depuis l'adoption du plan litigieux, la
recourante devait s'attendre à des difficultés quant à l'obtention de
l'autorisation requise (cf. 1C_176/2016, 1C_179/2016 du 10 mai 2017
consid. 7.2). Grande entreprise active dans le domaine de la construction
depuis de nombreuses années, l'intéressée, contrairement à ce qu'elle affirme,
ne pouvait ainsi méconnaître les problèmes liés au PZ 1981 et qu'elle risquait d'avoir
des difficultés pour réaliser un projet sur le bien-fonds n° 327, et ce
même au vu du comportement de la commune elle-même à son égard, qui ne pouvait ignorer
le fait que ses zones à bâtir étaient surdimensionnées.
cc) A supposer que le régime général de la
protection de la confiance doive aussi s'appliquer en parallèle à la
casuistique du Tribunal fédéral, il ne pourrait pas non plus, pour les mêmes
motifs, fonder le droit à une indemnisation en faveur de la recourante.
dd) La recourante ne peut donc pas non plus
prétendre à une indemnité pour expropriation matérielle sous l'angle de la
protection de la bonne foi.
7.
La recourante a enfin demandé, à titre de mesure d'instruction, que
l'autorité intimée produise "son dossier original et complet", soit
en particulier les documents relatifs à l'approbation des plans d'affectation
communaux de 1981 et de 2021, auxquels se référait l'autorité intimée dans sa
réponse au recours, et non pas un dossier que celle-ci aurait trié
unilatéralement.
a) L'autorité peut renoncer à procéder à des mesures
d'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa
conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation
anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que
ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167
consid. 4.1 p. 170 s., et les arrêts cités; cf. aussi arrêts TF
1C_638/2020 du 17 juin 2021 consid. 2.1; 1C_576/2020 du 1
er
avril 2021 consid. 3.1).
b) Il ne se justifie en l'occurrence pas de donner
suite à la requête de la recourante. La cour est en effet en mesure de se faire
une idée complète et précise des faits pertinents et de traiter en toute
connaissance de cause les moyens soulevés, conformément aux considérants
ci-dessus, sur la base des pièces figurant au dossier et dont certaines ont été
produites par la recourante elle-même. Il y a dès lors lieu par appréciation
anticipée des preuves de rejeter la requête de la recourante.
8.
Vu les considérants qui précèdent, le recours doit être rejeté et la
décision attaquée confirmée. Compte tenu du sort de la cause, des frais seront
mis à la charge de la recourante (art. 49, 91 et 99 LPA-VD). Il n'y a par
ailleurs pas lieu d'allouer de dépens. L'autorité intimée n'a en effet pas
procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel et, contrairement à
ce qu'affirme l'autorité concernée, qui relève avoir dû se déterminer sur les
points sur lesquels la commune aurait été mise en cause et qu'il lui appartiendrait
de corriger, des dépens ne sauraient lui être alloués, dès lors qu'elle n'a pas
pris de conclusions sur le fond, mais uniquement en allocation de dépens (art.
55, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Direction générale du territoire et du logement du 27
juin 2024 est confirmée.
III.
Un émolument de justice de 5'000 (cinq mille) francs est mis à la charge
de A.________.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 16 octobre 2025
Le président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure ainsi qu'à l'OFDT/ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.