vd_omni · PS.1996.0261 · 1996-11-05 · fr

c/DPSA | Le minimum vital est garanti en tant que droit constitutionnel non écrit; les prestations d'hébergement et d'assistance à un requérant d'asile débouté peuvent être supprimées, lorsque celui-ci choisit la clandestinité pour échapper à son renvoi.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 05.11.1996 PS.1996.0261

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 5 novembre 1996
sur le recours interjeté par
A.________
,
représenté par B.________, C.________
contre
la décision du 10 septembre 1996 du
Chef du
département de la prévoyance sociale et des assurances
refusant
l'assistance à un requérant d'asile.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Etienne Poltier,
président; M. Victor Epiney et Mme Dominique Anne Thalmann, assesseurs.
Greffier: M. Patrick Gigante.
Vu les faits suivants:
A.
A.________
a
requis en date du 14 avril 1995 l'asile dans notre pays, en indiquant notamment
qu'il était né le 10 avril 1979, en provenance du Sierra Leone, Etat dont il
s'est dit ressortissant, sans toutefois produire le moindre document officiel
de légitimation; il a en outre précisé, à l'appui de sa demande, que son père
était fondateur d'un mouvement rebelle aux autorités au pouvoir et qu'il avait
dû cesser l'école en 1990, en raison de la guerre civile qui commençait à
embraser ce pays. Mis sous curatelle, il est hébergé depuis le dépôt de sa
demande dans l'un des centres vaudois de la D.________, dans le quartier de
E.________, à C.________.
B.                    Par décision du 20
septembre 1995, l'Office fédéral des réfugiés a rejeté la demande de
A.________
,
non sans avoir constaté, d'une part, qu'il était vraisemblablement de deux à
trois ans plus âgé, d'autre part, qu'il était en réalité ressortissant d'un
autre pays de l'Afrique de l'ouest; cette décision est aujourd'hui définitive,
faute d'avoir été frappée de recours. Convoqué à deux reprises par l'Office
cantonal des requérants d'asile (ci-après: OCRA) en vue son retour en Afrique,
le délai de départ ayant été prolongé au 4 novembre 1995,
A.________
a
refusé, le 25 octobre 1995, de signer la mise en demeure lui demandant de
quitter la Suisse, de se procurer les documents nécessaires lui permettant de
rentrer dans son pays d'origine et d'obtenir, le cas échéant, une autorisation
indispensable lui permettant de voyager dans un pays tiers. Cette mise en
demeure, assortie de la menace de ne plus être assisté, ni pris en charge, lui
a été envoyée par pli recommandé du 26 octobre 1995, avec un délai de cinq
jours pour s'exécuter.
C.
A.________
refusant de collaborer avec les autorités, l'OCRA a, par courrier du 17
novembre 1995, invité la D.________ à mettre un terme à son hébergement et à
son assistance. Depuis le 1er avril 1996, date où il a quitté le centre de
E.________ sans laisser d'adresse,
A.________
vit dans la clandestinité;
on relève dans le dossier qu'il a effectué début 1996 quelques démarches en vue
de rétablir le contact avec le Sierra Leone, démarches dont on ignore cependant
le résultat.
D.
A.________
s'est
présenté en vain, courant mai 1996, à l'OCRA afin que soit levée l'interdiction
faite à la D.________ de l'héberger et de l'assister. Le mouvement B.________
est intervenu en sa faveur, par courrier du 13 mai 1996, auprès du même office;
cette démarche s'est révélée tout aussi vaine, l'OCRA conditionnant le réexamen
de son refus à la remise du questionnaire du 26 octobre 1995 et à l'accord de
A.________
d'être conduit à l'ambassade du Sierra Leone. Par décision du 14 juin 1996, le
Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après: SPAS) s'est déclaré
incompétent pour connaître de la demande d'assistance présentée par B.________
en faveur de
A.________
, dont la curatelle a été levée le 10 juillet
1996 par le juge de paix du cercle de C.________.
E.                    B.________ est intervenu
en date du 28 juin 1996 auprès du Conseiller d'Etat Philippe Biéler, Chef du
Département de la prévoyance sociale et des assurances (ci-après: DPSA), afin
que l'assistance soit octroyée en faveur de
A.________
ou qu'à défaut
une décision formelle, susceptible de recours, lui soit notifiée. Après s'être
assuré de sa compétence en la matière, le chef du DPSA a, par décision du 10
septembre 1996, refusé l'aide financière requise, en précisant toutefois qu'un
réexamen de sa décision serait subordonné aux conditions suivantes:
"1. Collaborer à l'obtention de documents
d'identité, par l'intermédiaire de l'ambassade de son pays de provenance, afin
de préparer son rapatriement.
2. Exécuter ces démarches dans le délai d'un
mois au maximum.
3. Résider dans le centre d'hébergement qui lui
sera attribué, jusqu'au délai de départ de Suisse."
F.                     B.________, détenteur
d'une procuration de
A.________
, a déféré pour le compte de ce dernier
dite décision en temps utile au Tribunal administratif, en concluant à son
annulation. Les griefs invoqués, de même que les moyens de droit à l'appui
desquels la décision entreprise a été prononcée, seront repris et examinés dans
les considérants en droit qui suivent.
B.________ a également
requis des mesures provisionnelles tendant à ce que l'assistance soit dévolue à
A.________
jusqu'à droit jugé.
Considérant en droit:
1.                     On pourrait en premier
lieu se demander si le présent recours est recevable; on peut en effet douter
que le recourant qui, si l'on se fie à ses déclarations, serait mineur au jour
du dépôt du recours, puisse valablement donner, sans l'intermédiaire de son
représentant légal, procuration à un tiers aux fins de recourir en son nom
contre la décision attaquée lui refusant l'aide financière. A titre d'exemple,
dans un arrêt du 5 mai 1993, dans la cause H. c/Tribunal administratif et
Service social et du travail de la ville de C.________, le Tribunal fédéral a
en effet déclaré irrecevable le recours formé par un interdit sans
l'intermédiaire de son tuteur, ce dans une affaire où avait été prononcée la
décision de verser à l'avenir l'aide sociale vaudoise au bénéficiaire par
l'intermédiaire de son tuteur.
Cette question peut
toutefois rester indécise, dans la mesure où, au fond, le recours doit, comme
on le verra, de toute façon être rejeté.
2.                     Le recourant s'en prend
à la décision attaquée, essentiellement en ce qu'elle porte atteinte au droit
constitutionnel non écrit au minimum vital.
a) Dans l'arrêt du 27
octobre 1995, que le recourant cite à l'appui de ses conclusions, le Tribunal
fédéral a reconnu que la garantie des besoins élémentaires, tels que la
nourriture, l'habillement et le logement, constituait la condition de
l'existence de l'homme, comme de son épanouissement, et apparaissait en outre
comme un élément indispensable dans une communauté démocratique fondée sur le
droit. Le minimum vital est ainsi garanti en tant que droit constitutionnel non
écrit (ATF 121 I 367, cons. 2b, = SJ 1996, 389, références citées, confirmé
dans un arrêt postérieur du 24 mai 1996, publié aux ATF 122 II 193, cons. 2c).
Le droit à la prestation d'assistance devant être concrétisé avant tout pas une
norme, le minimum garanti par la Constitution fédérale n'intervient directement
que lorsque les dispositions figurant dans les textes de lois se révèlent
insuffisantes; dans cette hypothèse, le juge peut alors imposer son respect et
ordonner que des prestations minimales, en argent ou en nature, indispensables
au maintien d'une existence décente, prévenant un état de mendicité indigne de
la condition humaine, soient versées au requérant (ATF 121 I 367, cons. 2c,
ainsi que 122 II 193, cons. 2c, dd; cf. aussi, Thomet, Commentaire concernant
la loi fédérale sur la compétence en matière d'assistance des personnes dans le
besoin, Zurich 1994, ad article 2, p. 51).
b) Le Tribunal fédéral
a par ailleurs reconnu que ce droit fondamental, qui repose sur les droits de
l'homme, appartenait aussi bien aux confédérés qu'aux étrangers, ce quel que
soit le statut de ces derniers au regard du droit de séjour. Ainsi, reprenant
un ancien arrêt, le Tribunal fédéral a rappelé que le devoir d'assistance subsistait
à l'égard des étrangers, en dehors de toute convention internationale, aussi
longtemps que leur rapatriement n'est pas possible (ATF 51 I 325, cons. 2).
Dans l'arrêt du 27 octobre 1995, la juridiction suprême n'a en revanche pas
exclu des différences de traitement entre le requérant établi en Suisse, quelle
que soit sa nationalité, qui a d'autres besoins en matière d'assistance, et
celui qui, lors d'un séjour de courte durée, tombe dans le dénuement ou ignore
encore s'il pourra, par exemple au titre de requérant d'asile, rester en Suisse
(ATF 121 I 367, cons. 2d).
3.                     Le requérant dont la
demande a définitivement été refusée est tenu de quitter le territoire de la
Confédération, à moins qu'il soit au bénéfice d'une autre autorisation (cf art.
12 al. 1 de la loi fédérale du 26 mars 1931 sur le séjour et l'établissement
des étrangers; ci-après: LSEE). En règle générale, le renvoi est prononcé en
même temps que le rejet de la demande (art. 17 de la loi fédérale du 5 octobre
1979 sur l'asile; ci-après: LAs). Le requérant débouté peut toutefois, si
l'exécution du renvoi n'est pas possible, est illicite ou ne peut pas être
raisonnablement exigée, être admis provisoirement à séjourner en Suisse (art.
18 al. 1 LAs).
a) L'assistance des
requérants d'asile non admis provisoirement au sens de l'art. 14a LSEE - auquel
l'art. 18 LAs renvoie - est alors réglée par la législation fédérale (ATF 122
II 193, cons. 1a), mais aussi, comme on le verra, par la législation cantonale.
aa) Il ressort tout
d'abord des articles 20 al. 1 et 2 et 20a al. 1 et 3 LAs que l'assistance
nécessaire, sous forme d'hébergement et de prestations en nature, du requérant,
qui n'est pas en mesure de subvenir à son entretien par ses propres moyens,
doit être assurée, si aucun tiers n'est tenu de le faire, par le canton dans
lequel ce dernier séjourne, ce jusqu'à la fin de la procédure. On peut penser,
quoique l'art. 20a al. 1 LAs ne le précise pas, que ce droit s'étend du jour du
dépôt de la demande (v. sur cette question FF 1977 III 133) à celui, en cas de
refus définitif, où le départ de Suisse est effectif.
Ce droit n'est
toutefois pas illimité. L'art. 10b de l'ordonnance no 2 du Conseil fédéral du
22 mai 1991 sur l'asile relative au financement (ci-après: OAs2; v. plus
généralement les art. 10 à 12 OAs2) prévoit toute une série de motifs
d'exclusion des prestations d'assistance; de tels motifs existent notamment si
le requérant
"les obtient ou cherche à les obtenir en faisant des
déclarations inexactes ou incomplètes"
(lit. a),
"refuse de
renseigner les autorités cantonales sur sa situation économique ou de les
autoriser à demander des informations"
(lit. b). La décision attaquée
repose essentiellement sur l'art. 10b lit. g OAs2, disposition qui précise que
les autorités cantonales peuvent refuser ou supprimer tout ou partie des
prestations si le requérant, notamment,
"ne se conforme pas aux
instructions des autorités cantonales, après avoir été averti que les
prestations d'assistance peuvent lui être supprimées"
. Par ailleurs,
le requérant peut, à l'issue des trois premiers mois qui suivent le dépôt de sa
demande, être autorisé à exercer une activité lucrative (art. 21 al. 1 LAs a
contrario), autorisation qui s'éteint en règle générale à l'expiration du délai
de départ (ibid., al. 2).
bb) L'art. 20a al. 2
LAs indique que, sous réserve de dispositions dérogatoires arrêtées par le
Département fédéral de Justice et police, le droit cantonal fixe l'octroi des
prestations d'assistance et le règlement des comptes. Ainsi, l'assistance aux
requérants d'asile est régie, à titre subsidiaire, par la loi vaudoise du 25
mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales (ci-après: LPAS), dont l'art. 42a
lit. d réserve au Département PSA la compétence d'appliquer l'aide sociale, en
lieu et place des municipalités, aux requérants d'asile (v. aussi art. 42 ch.
6)
;
en l'occurrence, le pouvoir de statuer revenait donc clairement au
département. L'art. 16 al. 1 LPAS, première phrase, précise que l'aide sociale
s'étend aux personnes séjournant sur territoire vaudois et l'art. 21 al. 1 LPAS
dispose que la nature, l'importance et la durée de cette dernière sont
accordées en tenant compte de la situation particulière de l'intéressé.
b) Le refus de fournir
des prestations aux fins d'assurer les conditions minimales à l'existence est
dès lors soumis aux strictes conditions régissant de manière générale toute
atteinte à un droit fondamental.
aa) La suppression des
prestations d'assistance est par conséquent inefficace en l'absence d'une base
légale et si elle ne correspond pas à un intérêt public prédominant (cf. Wolffers,
Grundriss des Sozialhilferechts, Bern/Stuttgart/Wien 1993, p. 88 et 168). Dans
l'ATF 122 précité, le Tribunal fédéral a jugé que l'art. 10b lit. g OAs2, qui
repose sur l'art. 50 LAs, était une disposition de caractère essentiellement
disciplinaire et que, partant, elle constituait une base légale suffisante pour
justifier la réduction des prestations d'assistance au requérant récalcitrant;
en revanche, la question de savoir s'il s'agissait d'un fondement normatif
suffisant pour permettre la suppression de toute prestation a été laissée
ouverte (cons. 2c, ff).
Comme toute atteinte
aux droits constitutionnels, la décision de supprimer toute prestation
d'assistance doit en outre répondre au principe de la proportionnalité (Wolffers,
op. cit., p. 114 et p. 168). On rappellera brièvement ici les trois règles dont
ce principe est composé. Selon la règle d'aptitude tout d'abord, le moyen
choisi doit être propre à atteindre le but visé. La règle de la nécessité exige
qu'entre plusieurs moyens, soit choisi celui qui porte l'atteinte la moins
grave aux intérêts privés. Enfin, le principe de la proportionnalité stricto
sensu limite le choix des mesures administratives; il s'agit de déterminer
l'importance prise par la mesure sur la situation de l'administré et d'examiner
si le but atteint par cette mesure n'exige pas de ce dernier des sacrifices
excessifs (v. au surplus, ATF 119 Ia 348, cons. 2a; 117 Ia 446 cons. 4a; 113 Ia
134, cons. 7b; voir également sur ce point, Pierre Moor, Droit administratif I,
2ème éd., Berne 1994, no 5.2.1.2, p. 418; Blaise Knapp, Précis de droit
administratif, 3ème éd., Bâle et Francfort-sur-le-Main 1988 nos 535, 537 et ss;
références citées).
bb) Les ATF 121 et 122
précités rappellent que l'abus d'un droit fondamental n'est de toute façon pas
protégé par la loi; il est en effet admissible, même sans base légale
explicite, de refuser toute prestation d'assistance lorsque le requérant adopte
un comportement abusif (ibid., cons. 3b, références citées, notamment, Wolffers,
op. cit., p. 168; v. aussi ATF 119 Ia 221, cons. 5a; 116 II 497, cons. 3). On
trouve ainsi dans l'art. 10b lit. a à d OAs2, notamment la lettre d qui exclut
toute prestation d'assistance au requérant qui
"ne fait manifestement
pas les efforts pouvant être exigés de lui pour améliorer sa situation,
notamment s'il n'accepte pas un travail ou un hébergement convenables qui lui
sont attribués"
,
une concrétisation de ce principe (ATF 122 II
193, cons. 2c, ee). On pourrait également ajouter que le principe de
subsidiarité de l'aide sociale, ancré à l'art. 11 LPAS, impose à l'autorité de
rechercher toutes les solutions satisfaisantes aux fins de prévenir l'octroi
des allocations (cf. Coullery, Das Recht auf Sozialhilfe, thèse Berne 1993, p. 75
et ss; Wolffers, op. cit., p. 71 et ss). Il n'existe ainsi pas d'obligation
d'assistance à l'égard de l'administré qui provoque ou maintient délibérément
son indigence, dans le but de bénéficier des subsides des services sociaux (cf.
arrêt PS/333 du 6 juin 1996).
4.                     Dans le cas d'espèce,
il faut en premier lieu constater que la décision attaquée, si elle supprime
l'aide financière prévue par la LAs et la LPAS, ne porte en revanche pas
préjudice aux prestations minimales d'assistance garanties par la Constitution
fédérale. Cette décision repose sur le fait que le recourant, dont la demande
d'asile a définitivement été rejetée, refuse de collaborer avec les autorités
administratives en vue de son prochain départ de Suisse et a choisi la
clandestinité pour échapper à son renvoi. On observe que le recourant a
préalablement été averti des conséquences du comportement qu'il a délibérément,
quoiqu'en dise son mandataire, choisi d'adopter. De surcroît, le réexamen de
cette décision a été réservé pour le cas où celui-ci reviendrait sur son choix.
Cette décision ne se prononce en revanche pas sur le retrait de l'autorisation
de travailler - on peut du reste douter que le DPSA ait la compétence de
statuer sur cet objet qui relève de l'OCRA -, mais se contente de relever que
le recourant n'a de toute façon jamais requis pareille autorisation.
a) Sous l'angle du
principe de la proportionnalité, le refus de l'aide sociale a des conséquences
certes lourdes sur la situation du recourant, qui se voit ainsi, tant qu'il persiste
à séjourner de façon clandestine sur le territoire de la Confédération,
contraint de travailler sans autorisation ou dépendre entièrement de la volonté
d'autrui; en revanche, on ne saurait pour autant admettre, comme l'expose la
rédactrice du recours, que cette décision le conduit à la mendicité, au
vagabondage ou à la délinquance. On ne peut de même nier que cette décision est
adéquate en ce qu'elle vise à éviter que des prestations ne soient fournies à
un requérant ne disposant plus du moindre titre de séjour et qui refuse sans
motif aucun de quitter la Suisse. Enfin, on ne voit guère quelle autre mesure
moins incisive l'autorité intimée aurait pu prendre en l'espèce; du reste,
l'autorité intimée affirme au contraire qu'elle pourrait - elle-même ou une
autre autorité cantonale - avoir recours à la loi fédérale sur les mesures de
contrainte, mais le tribunal ne voit pas de motif de se prononcer ici sur ce
point.
b) Mais on peut
surtout, contrairement au Tribunal fédéral dans l'arrêt précité du 27 octobre
1995 et contrairement à ce que soutient la rédactrice du recours, reprocher ici
au recourant un abus manifeste du droit à l'assistance. En revendiquant l'aide
financière alors qu'il a, dans le même temps, opté pour la clandestinité, le
recourant détourne sans aucun doute les dispositions précitées, et notamment
les articles 20 et 20a LAs, de leur objectif. Du message du Conseil fédéral, on
relève que ces dispositions ont notamment pour but d'assurer l'assistance du
requérant dans le dénuement, en cas de rejet d'une demande d'asile, lorsqu'il
est impossible d'exécuter la décision de refoulement ou de renvoi (FF 1977 III
133-134); on peut sans hésiter dire que le but des dispositions précitées n'est
en revanche pas d'assurer l'aide financière le plus longtemps possible au
requérant débouté qui, par sa fuite et son refus d'obtempérer aux injonctions
de l'autorité, se soustrait à l'exécution de son renvoi. A contrario, on se
trouverait confronté à la situation pour le moins paradoxale où un
ressortissant étranger, sans aucun statut, serait assisté et hébergé, quand
bien même il aurait choisi, comme le recourant, de se réfugier dans la
clandestinité, ce dans le seul espoir de différer la date de son renvoi.
Par ailleurs, il ne
faut pas perdre de vue que le recourant a de lui même quitté le centre
d'hébergement qui lui a été assigné; ce seul motif devrait au demeurant suffire
à le priver, vu l'art. 10b lit. d OAs2, du droit à l'assistance.
c) Enfin, il faut
garder à l'esprit que l'on ne saurait exiger du canton qu'il octroie l'aide
sociale à un requérant d'asile débouté, dont on ne sait même pas s'il séjourne
encore sur son territoire; une telle décision contreviendrait à l'évidence à
l'article 16 al. 1 LPAS.
5.                     Le recours sera par
conséquent rejeté, dans la mesure où il est recevable, ce qui rend sans objet
la requête de mesures provisionnelles dont ce dernier est accompagné. La
décision attaquée doit, dans ces conditions, être confirmée, étant précisé
qu'en conditionnant son réexamen à la collaboration du recourant avec les
autorités en vue de son départ, l'autorité intimée s'est simplement conformée
aux objectifs poursuivis par le législateur, qui consistent, on l'a vu, à
assister le requérant démuni jusqu'à son renvoi. Au surplus, le présent arrêt
sera rendu sans frais.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté, dans la mesure où il est recevable.
II.                     La décision du
10 septembre 1996 du Chef du département de la prévoyance sociale et des
assurances est confirmée.
III.                     Il n'est perçu
aucun émolument judiciaire.
Lausanne, le 5 novembre 1996
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)