vd_omni · GE.1998.0049 · 2002-05-02 · fr

AFFICHAGE VUILLEUMIER SA c/ Romanel-sur-Lausanne | Comme le TA l'a déjà jugé à plusieurs reprises, une commune est fondée à refuser la pose de nouveaux panneaux d'affichage au motif que le territoire communal comporte déja suffisamment d'emplacements d'affichage et que l'octroi de nouvelles autorisations entraînerait une dégradation de l'esthétique de la commune. Une telle décision de refus ne viole pas non plus la garantie de la propriété, ni la liberté économique. Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 02.05.2002 GE.1998.0049

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 2 mai 2002
sur le recours interjeté par
AFFICHAGE
VUILLEUMIER SA
, représentée par l'avocat Dan Bally, case postale 221, 1001
Lausanne,
contre
la décision du 3 mars 1998 de la
Municipalité
de Romanel-sur-Lausanne
, représentée par Elisabeth Bétrix, consultante
juridique, refusant d'autoriser la pose de panneaux publicitaires.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Pierre
Journot, président; Mme Dominique Thalmann et M. Jean-Claude Maire,
assesseurs. Greffière: Mme Annick Blanc Imesch.
Vu les faits suivants:
A.                     Par courrier du 25 août
1994, Affichage Vuilleumier SA (ci-après la recourante) a fait parvenir à la
Municipalité de la Commune de Romanel-sur-Lausanne (ci-après la municipalité) une
demande d'autorisation pour l'installation de trois panneaux d'affichage
commercial sur le domaine privé, à trois endroits du territoire communal.
Par décision du 30
août 1994, la municipalité a accordé une autorisation d'installer un panneau à
la route de Lausanne 17, mais a refusé d'octroyer les autorisations requises
pour les panneaux projetés à la route de Lausanne 4 et au chemin de Sous-Mont
20. Cette décision n'a pas été contestée, de sorte qu'elle est entrée en force.
Le 17 octobre 1997
(cette date ressort du rapport de la police municipale du 6 mai 1998), la
recourante a demandé à la municipalité de lui octroyer une autorisation pour la
pose de sept panneaux d'affichage publicitaire au chemin de la Judée. Par
décision du 21 octobre 1997, la municipalité a refusé d'accéder à la demande de
la recourante. Cette décision n'a pas été contestée, de sorte qu'elle est
entrée en force.
B.                    A une date non précisée,
au début de l'année 1998, la recourante a, selon les déclarations de ses
représentants en audience, présenté un projet d'installation de huit panneaux
d'affichage sur le domaine privé du territoire de la Commune de Romanel à un
membre de la police municipale. Ce dernier s'est rendu sur les lieux des
emplacements projetés avec les représentants de la recourante et leur a indiqué
les emplacements qui, à son avis, seraient refusés par la municipalité. Suivant
les conseils du fonctionnaire de police, la recourante a alors renoncé à quatre
emplacements sur les huit qu'elle avait prévus pour finalement s'en tenir aux
quatre panneaux suivants: un panneau à la route de Lausanne, devant l'immeuble
situé au chemin de Sous-Mont 20; un panneau à la route de Lausanne 4; un
panneau double-face à la route d'Echallens 13 et un panneau à la route
d'Echallens, à la hauteur de l'immeuble situé au chemin de l'Orio 13.
La recourante a alors
déposé sa demande auprès de la municipalité et lui a transmis un dossier
contenant des photomontages des huit panneaux prévus à l'origine, en
mentionnant la suppression de trois panneaux (sans toutefois mentionner la
suppression du panneau prévu sur le mur de la pharmacie à la rue d'Echallens).
C.                    En date du 3 mars 1998,
la municipalité a rendu la décision suivante:
"Nous accusons réception de votre dossier
concernant la pose de 8 panneaux publicitaires aux ch. de la Judée et de
l'Orio, ainsi qu'à la rte de Lausanne et d'Echallens.
La Municipalité en a pris connaissance dans sa
séance du 2 courant et nous avons le regret de vous informer qu'elle est
opposée à l'installation des panneaux publicitaires proposés, ceci en
application des articles 2 et 4 de la Loi cantonale sur les procédés de réclame
et 25 de son règlement d'application, et de la Loi sur la circulation routière.
A notre avis, les emplacements pour la
publicité existent en nombre suffisant sur le territoire de notre Commune, et
nous ne souhaitons pas que de nouvelles surfaces soient mises à
disposition."
D.                    Contre cette décision,
la recourante a déposé un recours en date du 17 mars 1998. Elle conclut à
l'annulation de la décision attaquée et à ce qu'elle soit autorisée à poser les
panneaux d'affichage conformément à sa demande d'autorisation. Les moyens
invoqués à l'appui de son recours seront examinés ci-après pour autant que de
besoin.
La recourante a
effectué une avance de frais de 1'500 francs.
La municipalité s'est
déterminée sur le recours en date du 19 mai 1998 en concluant au rejet du
recours. Elle relève que les panneaux se trouvent tous le long des routes de
Lausanne et d'Echallens, soit le long de la RC 401 qui traverse la commune.
Elle constate ainsi que pour un usager en provenance d'Echallens, ces panneaux
se succèdent tous les 100 ou 150 mètres pour les premiers emplacements, seul le
dernier panneau, à la sortie du village, en direction de Prilly, se situant à 500
mètres du panneau précédent. Elle ajoute encore que trois de ces panneaux se
trouvent à proximité immédiate de panneaux existants. Ses moyens seront repris
plus loin dans la mesure utile.
Selon un rapport de la
police municipale du 6 mai 1998 versé au dossier, il y a sur le territoire
communal 47 panneaux publicitaires installés par des sociétés d'affichage. Ces
panneaux se répartissent comme suit:
-   rte de Lausanne 17: 1 panneau
(recourante)
-   rte d'Echallens 13: 1 panneau
(recourante)
-   ch. Village 24: 1 panneau double (S.G.A)
-   ch. Taulard, EMARO: 14 panneaux (S.G.A)
-   Marché Romanel: 30 panneaux (S.G.A).
Au total, la Société
générale d'affichage (S.G.A) a installé 45 panneaux sur le territoire communal
(dont 30 au Marché Romanel), tandis que la recourante en a installé deux.
E.                    Le tribunal a tenu
audience en date du 5 octobre 1998 et a procédé à une inspection locale en
présence de deux représentants de la recourante, assistés de leur conseil et,
pour la municipalité, d'un conseiller municipal, assisté de la conseillère
juridique consultée par la commune. Le représentant de la recourante a déclaré
qu'en plus des trois panneaux supprimés dans le dossier, il avait également
renoncé à installer un panneau contre le mur de la pharmacie à la route d'Echallens
et que le panneau prévu devant le bâtiment sis à la route d'Echallens 13 serait
installé sur poteaux en lieu et place du panneau existant apposé sur la façade
dudit bâtiment. En définitive, la demande porte sur 4 panneaux : 1 à la route
d'Echallens 13, 1 au ch. de l'Orio 13, 1 au ch. Sous-Mont 20 et 1 à la route de
Lausanne 4. Le conseiller municipal a indiqué que la commune avait le souci de
préserver le centre du village et de garder son cachet et qu'elle entendait dès
lors y limiter la prolifération des affiches. En revanche, il a précisé que la
commune se développait beaucoup dans ses zones périphériques (par exemple dans
la zone artisanale des Marais) et qu'elle admettait l'installation de procédés
de réclame en zones artisanales et commerciales. A ce sujet, le représentant de
la recourante a rappelé que la pose de panneaux en dehors des localités est
interdite par la législation. Le conseil de la commune a expliqué que la pose
de panneaux le long de la route cantonale constituait des facteurs de risques
supplémentaires pour la sécurité routière et que la commune voulait éviter de
créer des précédents en accordant les autorisations requises, car elles ne
pourrait plus ensuite refuser d'accorder de nouvelles autorisations à d'autres
sociétés d'affichage. Le représentant de la recourante a affirmé qu'il n'y
avait pas de risque de demandes de la part d'autres sociétés, dès lors que la
recourante a étudié toutes les possibilités d'emplacements le long des routes
de Lausanne et d'Echallens et qu'elle a contacté tous les propriétaires
concernés pour leur demander s'ils étaient disposés à lui louer un emplacement
(la moitié des propriétaires contactés ont refusé) et que, de cette façon, les
sociétés concurrentes ne pourraient plus venir s'implanter dans la même rue par
la suite, tous les emplacements étant déjà loués. Les représentants de la
commune ont produit un exemplaire du Règlement communal sur les procédés de
réclame du 22 mai 1978 (sur lequel ne figure pas l'approbation du Conseil
d'Etat), en précisant que ce règlement contient diverses dispositions
restrictives (distance de 10 m par rapport à la chaussée et parallélisme par
rapport à celle-ci, art. 34 et 40), que la commune applique avec une grande
souplesse, raison pour laquelle elle renonce à l'opposer à la recourante. Au
cours de l'inspection locale, le conseiller municipal a indiqué qu'un accident
de la circulation s'était produit sur le passage-piétons situé à la route de
Lausanne 4 où la recourante prévoyait de poser un panneau. Le représentant de
la recourante a alors déclaré qu'il serait d'accord de renoncer au panneau
prévu à cet endroit, car il pouvait comprendre les préoccupations de la
municipalité.
Le tribunal a délibéré
à huis clos à l'issue de l'audience. Comme l'instruction avait permis de
préciser les intentions de la recourante quant à l'emplacement demandé à la
route d'Echallens 13 et que la commune devait encore se prononcer à nouveau à
ce sujet, le tribunal a arrêté le dispositif de son arrêt de manière
alternative selon que la nouvelle demande serait admise ou rejetée
F.                     Comme prévu à l'issue
de l'audience, la recourante a soumis à la municipalité, en date du 9 octobre
1998, une proposition décrivant l'emplacement demandé à la route d'Echallens
13, soit le remplacement du panneau apposé sur la façade du bâtiment par un
nouveau panneau sur pied implanté devant le bâtiment.
Par décision du 11
novembre 1998, la municipalité a refusé la demande de la recourante du 9
octobre 1998 concernant l'implantation d'un panneau à la route d'Echallens 13
en remplacement de celui apposé sur le bâtiment.
Invitée à se
déterminer sur la modification de la décision attaquée, la recourante a
indiqué, par lettre du 24 décembre 1998, qu'elle maintenait son recours.
G.                    Le 15 janvier 1999, la
municipalité a transmis au tribunal un extrait d'une demande de renseignement
commercial établi par la Schweizerische Verband Creditform à la demande de la
commune dont il ressort que la recourante est une société dont l'entier du
capital action appartient à la SGA qui exploite un nombre important de procédés
de réclame sur le territoire de la commune.
Par lettre du 29
janvier 1999, la recourante a expliqué que, bien qu'elle appartienne
effectivement à la SGA, ces deux sociétés sont commercialement indépendantes et
poursuivent d'autres objectifs, la SGA étant active sur le domaine public,
alors que la recourante se concentre sur le domaine privé.
Les parties se sont
enquises de l'aboutissement de la procédure à plusieurs reprises.
Considérant en droit:
1.                     Déposé dans le délai
prescrit par l'art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la
procédure administratives (LJPA), le recours est intervenu en temps utile. Il
est au surplus recevable en la forme.
Diverses écritures ou
pièces ont été déposées après l'audience. Celles qui concernent l'emplacement
de la route d'Echallens 13 l'ont été comme prévu à l'audience et dans la
délibération du Tribunal. Les autres ne doivent pas être prises en
considération.
2.                     La décision attaquée
découle d'une décision de principe de la municipalité de refuser de mettre de
nouvelles surfaces publicitaires à disposition pour le motif que les
emplacements pour la publicité existent en nombre suffisant sur le territoire
communal.
Aux termes de l'art.
17 de la loi du 6 décembre 1988 sur les procédés de réclame (ci-après LPR), les
affiches ne sont autorisées que sur les emplacements et les supports
spécialement désignés à cet effet, de façon permanente ou temporaire, par
l'autorité compétente (al. 1er). Les communes doivent autoriser un ou plusieurs
emplacements si la demande leur en est faite (al. 2). La municipalité est
chargée de l'application de la loi et de ses dispositions d'exécution sur tout
le territoire communal (art. 23 LPR). Pour déterminer les emplacements
admissibles, l'autorité doit prendre en considération le but poursuivi par la
loi, qui est, au regard de l'art. 1 LPR, d'assurer la protection des sites, le
repos public et la sécurité de la circulation des piétons et des véhicules.
L'art. 4 LPR prévoit que sont interdits de façon générale notamment les
procédés de réclame qui par leur emplacement nuisent au bon aspect d'une
localité, d'un quartier ou d'une voie publique ou qui peuvent porter atteinte à
la sécurité routière.
En application de
l'art. 18 LPR, la Commune de Romanel a édicté son propre règlement sur les
procédés de réclame, mais on ignore s'il dispose de l'approbation du Conseil
d'Etat qui est indispensable à son entrée en force (art. 94 LIC). De toute
manière, il résulte des explications fournies en audience (mais qui sont
contredites sur ce point par les explications figurant dans la nouvelle
décision du 11 novembre 1998), que la commune n'applique pas strictement
certaines des dispositions restrictives de ce règlement. Toutes ces questions
peuvent rester ouvertes, car le litige peut être tranché selon les considérants
qui suivent.
3.                     En premier lieu, la
recourante invoque un défaut de motivation de la décision attaquée qui ne
permettrait pas de savoir si la municipalité invoque le motif de l'esthétique
ou de la sécurité routière à l'appui de son refus.
Un tel moyen, en
l'absence de règles de procédure cantonale expresses, doit être apprécié en
fonction des principes dégagés de l'ancien art. 4 Cst (toujours valables à la
lumière de la nouvelle Constitution fédérale) par la jurisprudence. De cette
disposition découle pour les autorités l'obligation fondamentale et de principe
de motiver leurs décisions. L'importance de la motivation ne peut cependant pas
être fixée de manière uniforme et dépend au contraire des circonstances du cas
particulier, et des intérêts des parties concernées. Si elle n'est pas tenue de
répondre à tous les arguments présentés ni de se prononcer sur toutes les
questions soulevées, l'autorité doit indiquer au moins brièvement les motifs qui
l'ont guidée (ATF 123 I 31 consid. 2c; 112 Ia 107 consid. 2; voir aussi RDAF
1997 II 621). Ce principe n'est cependant pas sans exception. La doctrine et la
jurisprudence réservent ainsi le cas d'urgence, le cas où l'administré connaît
ou devait connaître la motivation, le cas où il est fait entièrement droit à sa
demande, le cas de non-renouvellement des décisions comportant un terme ne
laissant aucune expectative de renouvellement, etc. On doit également admettre
que la motivation peut être très sommaire lorsqu'elle est prise par une
administration chargée de rendre des décisions de masse identiques (sur tous
ces points, Knapp, Précis de droit administratif, 4ème éd. No 689).
En l'espèce, en
indiquant son opposition de principe à l'implantation de nouveaux panneaux pour
le motif qu'il existait suffisamment d'emplacements sur le territoire communal
et en indiquant les articles de la loi cantonale sur lesquelles elle fondait
son refus, la commune a satisfait à l'exigence de motivation de sa décision. En
effet, la recourante disposait de suffisamment d'éléments pour contester le
refus de l'autorité intimée dans une procédure de recours.
Le moyen tiré du
défaut de motivation de la décision attaquée ne saurait dès lors être retenu.
4.                     La recourante soutient
que la décision entreprise contrevient à l'art. 17 LPR qui procède de la
volonté d'assurer un exercice aussi large que possible des libertés
individuelles et des droits constitutionnels et que le critère de l'esthétique
ne peut pas être retenu à l'appui d'une décision de refus d'autorisation. Elle
relève par ailleurs que les panneaux projetés ne violent aucune des
dispositions de la LCR et de l'OSR.
Le tribunal de céans a
déjà eu l'occasion de trancher la question du refus d'une autorité municipale
d'autoriser la pose de nouveaux panneaux d'affichage motivé par la nécessité
d'en éviter la prolifération sur le territoire communal (arrêts GE 97/185 du 16
avril 1998, GE 98/025 du 19 mai 1998 et GE 98/126 du 5 juillet 1999). Il a
relevé à cet égard que la règle de l'art. 17 al. 2 LPR, selon laquelle les
communes doivent autoriser un ou plusieurs emplacements si la demande leur en
est faite, n'impose qu'une obligation limitée (créer un ou quelques
emplacements), et qu'une fois cette obligation remplie, elle peut refuser
"discrétionnairement" tout autre emplacement (arrêt GE 92/011 du 7
juin 1993 et les références citées, notamment le rappel des travaux
préparatoires de la loi, BGC automne 1988, p. 461 et ss, plus spécialement 477
et 503). Le tribunal a aussi souligné à cette occasion que cette disposition ne
confère pas à l'administré un droit à l'obtention d'une autorisation, en tout
cas lorsqu'aucune disposition du règlement communal ne prévoit un tel droit et
a conclu que l'autorité municipale a le pouvoir de refuser une autorisation
lorsqu'elle estime qu'un secteur donné comporte déjà suffisamment
d'emplacements d'affichage et que l'octroi de nouvelles autorisations
entraînerait une dégradation de l'esthétique d'un quartier ou d'un secteur.
Ainsi, une municipalité peut fort bien, dans une vision à plus longue échéance,
souhaiter préserver une localité d'une prolifération excessive de panneaux
publicitaires (ibidem).
5.                     Certes, l'existence
d'un pouvoir discrétionnaire ne signifie pas que l'autorité soit libre d'agir comme
bon lui semble. Elle ne peut ni renoncer à exercer ce pouvoir, ni faire
abstraction des principes constitutionnels régissant le droit administratif,
tels ceux de la légalité, de l'égalité de traitement, de la proportionnalité ou
de la prohibition de l'arbitraire (Knapp, Précis de droit administratif,
4ème édition, N° 161 et ss). Dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation,
elle est notamment liée par les critères qui découlent du sens et du but de la
réglementation applicable, de même que par les principes généraux du droit (ATF
107 I a 204; 104 I a 212 et les références).
En l'espèce, la
politique restrictive adoptée par la municipalité s'est manifestée déjà dans
ses décisions de refus d'autorisations de panneaux opposées à la recourante en
1994 et 1997 et aucun élément au dossier ne permet de considérer que cette
politique ne soit pas appliquée de manière constante et rigoureuse à l'égard de
tous les administrés, dans le respect du principe de l'égalité de traitement.
De même, conformément au principe de la proportionnalité, la volonté de
l'autorité intimée de concentrer les panneaux publicitaires dans les zones
artisanales et commerciales, apparaît propre à atteindre le but légitime
d'éviter une prolifération de tels panneaux dans la zone village. Enfin, le
souci de préserver l'esthétique du centre de la commune et la sécurité des
usagers de la route cantonale traversant le village n'apparaît pas arbitraire.
Par conséquent,
l'autorité intimée était donc fondée à refuser la pose de nouveaux panneaux au
motif que le territoire communal comporte déjà suffisamment d'emplacements
d'affichage et que l'octroi de nouvelles autorisations entraînerait une
dégradation de l'esthétique du village.
6.                     Enfin, la recourante
soutient que la décision attaquée viole les principes constitutionnels de la
garantie de la propriété et de la liberté du commerce et de l'industrie
(principes qui figurent désormais aux art. 26 et 27 de la Constitution fédérale
du 18 avril 1999). Déjà invoqués par la recourante dans les arrêts GE 97/185,
GE 98/025 et GE 98/126 précités, le tribunal de céans a jugé, dans ces trois
affaires, que ces griefs étaient dépourvus de fondement pour les motifs
suivants :
a) Outre le fait que
la recourante ne peut se prévaloir de la garantie du droit de propriété dans la
mesure où elle n'est pas propriétaire des parcelles en cause, il convient de
relever que de toute manière, ce droit de propriété ne peut s'exercer que dans
les limites définies par la loi (art. 641 al. 1 CC), notamment celles des
règles de police au nombre desquelles figurent précisément les restrictions
concernant l'affichage édictées par la LPR. A ce titre, la jurisprudence
précise que les mesures étatiques portant atteinte au droit de propriété sont
compatibles avec la garantie constitutionnelle lorsqu'elles reposent sur une
base légale, sont justifiées par un intérêt public suffisamment important, et
respectent le principe de la proportionnalité (ATF 119 I a 353, et les
références citées). La première exigence est manifestement réalisée en l'espèce
dans la mesure où les communes sont expressément habilitées à réglementer
l'affichage. La loi reconnaît en outre un intérêt public à prendre des mesures
tendant à éviter la prolifération de panneaux publicitaires sur son territoire.
Enfin, dans le respect du principe de la proportionnalité, la mesure, comme
précisé plus haut, apparaît propre à atteindre le but légitime fixé et reste
dans un rapport raisonnable avec le but fixé. En effet, dans la pesée des
intérêts en présence, l'atteinte au droit de propriété ne vide pas celui-ci de
sa substance, mais se révèle limitée, s'agissant uniquement d'empêcher un
propriétaire d'utiliser son bien-fonds à des fins publicitaires, respectivement
d'en tirer quelques ressources financières en le louant à des tiers pour ce
faire.
b) Les mêmes
considérations valent, mutatis mutandis, s'agissant du moyen tiré de la
violation de la liberté du commerce et de l'industrie (désormais reprise sous
l'intitulé "liberté économique" par l'art. 27 Cst). Cette liberté
protège le libre exercice d'une activité économique sur tout le territoire de
la Confédération, des restrictions à cette liberté devant reposer sur une base
légale, être justifiées par un intérêt public prépondérant et respecter les
principes de la proportionnalité (ATF 117 Ia 445, cons. 2; 116 Ia 121, cons. 3)
et de l'égalité de traitement (ATF 112 Ia 34). Il ne suffit pas d'invoquer
n'importe quel intérêt public pour justifier des restrictions à cette liberté,
seuls des objectifs entrant dans la notion d'ordre public peuvent être retenus.
La garantie de la liberté économique interdit ainsi aux cantons d'intervenir
dans la libre concurrence par des mesures de politique économique (ATF 111 Ia
29, cons. 4a; 103 Ia 592, cons. 3b). Les restrictions à la liberté économique
sont par contre tenues pour conformes à la Constitution fédérale lorsqu'elles
se fondent sur des motifs de police, de politique sociale ou encore sur des
mesures d'aménagement du territoire (ATF 109 Ia 267, cons. 4). Or, les mesures
tendant à protéger le paysage et les sites, en particulier celles destinées à
assurer l'esthétique de localités, quartiers ou voies publiques répondent à des
impératifs de l'aménagement du territoire et peuvent précisément justifier une
limitation de la liberté du commerce et de l'industrie, par exemple lorsqu'elle
s'exerce par l'utilisation de procédés publicitaires (dans ce sens, J.-P.
Müller, Eléments pour une théorie suisse des droits fondamentaux, Berne 1983,
p. 130 et P. Saladin, Das Recht auf Werbung, p. 306 ss.; arrêt GE 92/100 du 8
mars 1993, consid. 2d et arrêts GE 97/185, GE 98/025 et GE 98/126 précités).
7.                     Au vu de ce qui
précède, le recours doit être rejeté et la décision attaquée maintenue. Un
émolument sera mis à la charge de la recourante qui versera une indemnité à
titre de dépens à la commune dès lors qu'elle a procédé avec l'aide d'un
mandataire professionnel (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision de
la Municipalité de Romanel-sur-Lausanne du 3 mars 1998 est confirmée.
III.                     Un émolument
de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge d'Affichage Vuilleumier
SA.
IV.                    Une somme de
1'500 (mille cinq cents) francs est allouée à l'autorité intimée à titre de
dépens à la charge d'Affichage Vuilleumier SA.
Lausanne, le 2 mai 2002
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.