vd_omni · GE.2015.0142 · 2015-07-30 · fr

Syndicat Unia c/Municipalité d'Yverdon-les-Bains | Recours du Syndicat Unia dirigé contre la décision municipale autorisant les magasins de la commune à prolonger leur ouverture à 19h la veille du samedi 1er août 2015, jour férié. Le règlement communal dispose certes qu'en règle générale les magasins ferment à 18h la veille d'un jour férié lorsque celle-ci n'est pas un samedi, mais il prévoit la faculté pour la municipalité d'accorder des dérogations. En l'espèce, la municipalité n'a pas outrepassé sa large latitude d'appréciation en considérant qu'il existait pour le vendredi 31 juillet 2015 des circonstances exceptionnelles autorisant une telle dérogation. Par ailleurs, l'extension n'étant que d'une heure, il peut être retenu qu'elle n'atteint pas les intérêts des travailleurs dans une mesure excessive. Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.07.2015 GE.2015.0142

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
30 juillet 2015
Composition
Mme Danièle Revey,
présidente
; M. François Kart et
M. Guillaume Vianin, juges.
Recourant
Syndicat Unia, Secrétariat régional,
à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité d'Yverdon-les-Bains,
Objet
Ouvertures des
magasins
Recours Syndicat Unia c/ décision de la Municipalité
d'Yverdon-les-Bains du 16 juillet 2015 (autorisant les magasins de la commune
à ouvrir jusqu'à 19h au lieu de 18h la veille du 1er août 2015)
Vu les faits suivants
A.
Par courrier du 27 avril 2015, la Société industrielle et commerciale
Yverdon/Grandson et environs a sollicité de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains
(ci-après: la municipalité) une "
modification de l'horaire d'ouverture
le samedi
", visant à prolonger l'horaire réglementaire de 17h à 18h. Elle
indiquait que depuis plusieurs années le commerce yverdonnois souffrait d'un
tourisme d'achat, soit en faveur de la France voisine soit, sans aller si loin,
en faveur de la zone commerciale de Chamard, laquelle bénéficiait d'horaires
d'ouverture beaucoup plus en phase avec les nouveaux modes de consommation. La
situation du franc après l'abandon du taux plancher par la Banque Nationale
suisse confortait dramatiquement le tourisme d'achat en direction de la France.
Le poids de ces éléments était particulièrement vif en fin de semaine. Or, le
samedi était évidemment un jour crucial en termes de chiffres d'affaires.
B.
A ce courrier, la Société industrielle et commerciale Yverdon/Grandson
annexait les interpellations que ses membres lui avaient adressées en vue de
cette modification.
Ainsi, notamment, l'Association des commerçants du
Centre commercial Métropole Yverdon avait fait valoir le 17 avril 2015 que la décision
de la BNS d'un taux de change flottant pour le franc suisse avait eu des
répercussions importantes sur la marche de ses affaires. En effet, cette mesure
avait encore accéléré le tourisme d'achat sur la France, tourisme déjà
fortement présent précédemment. Ses membres souffraient d'une situation d'une
clientèle s'orientant sur la France en fin de semaine. Les horaires proposés à
leur clientèle ne correspondaient plus aux besoins de celle-ci. Ce constat
était d'ailleurs révélé par les données de Montagny, zone commerciale bénéficiant
d'une heure supplémentaire d'ouverture le samedi. En substance, la mesure avait
pour but de contribuer à la conservation et à la création d'emplois dans son
centre commercial et par-là de maintenir l'attractivité du centre-ville.
De même, le magasin Manor avait souligné le 20 avril
2015 que les habitudes d'achat de ses clients évoluaient. Ils souhaitaient
faire leurs achats plus longtemps le samedi dans les commerces du centre ville,
comme dans les autres communes. Ses clients désertaient le samedi le centre
ville pour faire leurs courses dans la zone commerciale de Montagny, qui
restait ouverte jusqu'à 18h le samedi, ce qui engendrait du chiffre d'affaire à
l'extérieur de la ville. La décision de la BNS avait en outre malheureusement
conforté le tourisme d'achat vers la France. Des actions commerciales avaient
été menées, mais qui n'avaient pas eu les réponses escomptées du fait que le
problème ne venait pas de là. Le magasin concluait qu'il ne pouvait attendre
que la situation empire et qu'il entendait trouver des solutions garantissant
la sécurité et créant de nouveaux emplois.
Le 21 avril 2015, la COOP société coopérative avait
souhaité se conformer, notamment, aux horaires appliqués dans la zone
commerciale avoisinante de Montagny. Cette heure supplémentaire permettrait de
renforcer son attractivité au centre-ville avec pour objectif d'éviter la fuite
de ses clients vers les zones commerciales situées en périphérie, offrir un
service clientèle plus étendu et lutter contre la cherté du franc et le
tourisme d'achat. Cette mesure s'inscrirait dans un principe gagnant-gagnant
entre employeur et employés, car ces derniers, pour la majorité des étudiants
le samedi, recevraient ainsi un salaire mensuel plus conséquent.
Enfin, les commerces C&A Mode et Charles Vögele s'étaient
exprimés peu ou prou dans des termes analogues.
C.
Par lettre du 30 juin 2015, la Société coopérative Migros Vaud a requis
de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains l'autorisation de prolonger de 18h à
19h30 l'horaire du vendredi 31 juillet 2015, veille du jour férié du 1
er
août. A l'appui, elle relevait:
"
(...) Cette
année, la veille du 1er août tombe un vendredi, jour de l'ouverture prolongée
des magasins Migros Yverdon Métropole et Migros Yverdon-Sud.
Dans
la mesure où cette constellation est exceptionnelle, nous aimerions solliciter
votre autorisation pour maintenir l'horaire normal c.à.d. 0800 - 19h30.
Nous
sommes convaincus que les habitants d'Yverdon apprécieront cette facilité
d'horaire la veille de la Fête Nationale.
(...)
"
Par courriel du 8 juillet 2015, la Secrétaire
générale de la Municipalité a interpellé le Syndicat Unia, dans les termes
suivants:
"
La Municipalité
est interpellée par des grands distributeurs de la place, concernant l'heure de
fermeture à la veille du samedi 1er août. Pour rappel, les dispositions
réglementaires prévoient (art. 5 du règlement sur les ouvertures de magasin) la
fermeture des magasins à 18h, les veilles de jours fériés lorsque les premières
tombent un autre jour qu'un samedi.
Certains
commerçants sollicitent de pouvoir fermer à 19h30, comme usuellement le
vendredi.
Merci
de nous communiquer votre position, dès que possible, mais au plus tard le
mardi 14 juillet, à 12h.
"
Le 14 juillet 2015, le Syndicat Unia a préavisé
défavorablement cette demande, en mentionnant notamment qu'elle constituait une
dérogation à l'art. 5 du règlement, ce qui créerait un précédent.
D.
Par décision du 16 juillet 2015, adressée au syndicat et en copie à la
Société industrielle et commerciale Yverdon/Grandson et environs, la municipalité
a décidé à titre exceptionnel pour l'année 2015 seulement d'autoriser
l'ouverture des magasins le vendredi 31 juillet 2015 de 8h00 à 19h00 (au lieu
de l'élargissement à 19h30 requis). Ce prononcé était rédigé dans les termes
suivants:
"
La Municipalité
a été interpellée par des grands distributeurs de la place afin de permettre
l'ouverture des magasins le vendredi 31 juillet 2015, veille d'un jour férié,
en conservant l'ouverture prolongée habituelle des vendredis de 8h00 à 19h30.
Cette
demande est faite à titre exceptionnel pour tenir compte du calendrier 2015 portant
le 1
er
août, jour férié, au samedi.
La Municipalité
a examiné cette demande lors de sa dernière séance. Elle a décidé, à titre exceptionnel
pour l'année 2015, seulement, d'autoriser l'ouverture des magasins le vendredi
31 juillet 2015 de 8h00 à 19h00.
Cette
décision est fondée sur la marge d'appréciation que lui permet l'article 5 de
son règlement sur les jours et heures d'ouverture et de fermeture des magasins
du 28 janvier 1999 et le caractère tout-à-fait exceptionnel du calendrier 2015.
"
E.
Agissant le 23 juillet 2015, le Syndicat Unia a formé recours contre la
décision précitée du 16 juillet 2015, concluant à son annulation. Il fait
valoir, en substance, qu'il n'a jamais été interpellé sur la demande des
"grands distributeurs de la place" et que les conditions permettant
de déroger exceptionnellement au règlement, qui prévoit un horaire de fermeture
à 18h, ne sont pas réalisées.
La municipalité a déposé sa réponse et un lot de
pièces le 27 juillet 2015, concluant au rejet du recours.
Le recourant a répliqué le 28 juillet 2015.
Le tribunal a ensuite statué.
Considérant en droit
1.
a) Dans le canton de Vaud, l'ouverture et la fermeture des magasins
relèvent de la compétence de la municipalité, à la fois au titre de la police
des mœurs et au titre de la police de l'exercice des activités économiques
selon l'art. 43 ch. 5 let. d et ch. 6 let. d de la loi sur les communes du 28
février 1956 (LC; RSV 175.11) (cf. GE.2011.0132 du 6 janvier 2012 consid.
3b). Selon l'art. 94 LC, les communes sont pour le reste tenues d'avoir un
règlement de police qui n'a force de loi qu'après avoir été approuvé par le
chef de département concerné.
b) Selon l'art. 102 du règlement de police de la
Commune d'Yverdon-les-Bains, approuvé par le Conseil d'Etat le 16 décembre
1991, les horaires d'ouverture et de fermeture des magasins font l'objet d'un
règlement établi par la Municipalité.
En exécution de cette disposition, la Municipalité
d'Yverdon-les-Bains a édicté un règlement sur les jours et heures d'ouverture
et de fermeture des magasins, approuvé par le Conseil d'Etat le 17 mars 1999
(ci-après: le règlement). A teneur de son art. 1, ce règlement fixe, sur le
territoire de la Commune d'Yverdon-les-Bains, les jours et heures d'ouverture
et de fermeture des magasins. Ses art. 3 à 5 ont la teneur suivante:
"
Horaire général
Jours de repos publics
Article
3.-
Les magasins sont en principe fermés les dimanches ainsi que les
jours fériés usuels, soit: les 1er et 2 janvier, le Vendredi-Saint, le lundi de
Pâques, l'Ascension, le lundi de Pentecôte, le 1er août, le lundi du Jeûne
fédéral et Noël. La Municipalité peut, dans des cas exceptionnels, autoriser
certaines dérogations.
Heure
d'ouverture
Article
4.-
En règle générale, les magasins peuvent être ouverts dès 6 heures du
matin.
Heure de
fermeture
Article 5.-
En règle générale, les magasins sont fermés à 18h30 du lundi au jeudi, à
19h30 le vendredi, à 17h le samedi et à 18h les veilles de jours fériés autres
que le samedi.
Durant
la période de Noël, comprise entre le 1er et le 23 décembre, les magasins
peuvent rester ouverts deux soirs jusqu'à 22 h., à condition que ces ouvertures
retardées aient lieu un jour ouvrable. La Municipalité fixe ces soirs
d'ouverture prolongée après avoir consulté les organisations professionnelles
locales concernées.
Les travaux et services en cours à l'heure de fermeture peuvent être
achevés à porte close.
"
Les art. 6 à 12 du règlement régissent les
"horaires spéciaux" en ce qui concerne les petits magasins
d'alimentation - boulangeries-pâtisserie (art. 6), les épiceries-alimentations
de camping (art. 7), les traiteurs (art. 8), les fleuristes - tabacs-journaux
(art. 9), les stations-service (art. 10), la pharmacie de garde (art. 11) et
les salons de coiffure (art. 12).
2.
Il découle ainsi de l'art. 5 al. 1 du règlement qu'en "règle
générale", les magasins sont fermés du lundi au jeudi à 18h30, le vendredi
à 19h30, soit une heure plus tard, le samedi à 17h, et, les veilles de jours
fériés autres que le samedi, à 18h.
S'agissant de ce dernier point, les parties l'interprètent
en ce sens que, lorsque la veille d'un jour férié n'est pas un samedi (autrement
dit, lorsque le jour férié n'est pas un dimanche), l'heure d'ouverture des magasins
est prolongée de 17h à 18h. Ainsi, à lire l'art. 3 du règlement, si les jours
fériés que sont les 1
er
, 2 janvier, 1
er
août et Noël
tombent du mardi au samedi, les magasins seront ouverts la veille jusqu'à 18h.
En l'espèce, le 1
er
août tombant un samedi, l'heure de fermeture du
vendredi doit ainsi être fixée à 18h.
Il n'est dès lors pas contesté que la décision
litigieuse constitue une dérogation à la norme, faculté implicitement autorisée
par l'usage de la formule "en règle générale".
3.
Il reste par conséquent à examiner si les conditions d'une telle
dérogation sont réunies.
a) En l'espèce, l'autorité intimée justifie la
dérogation accordée par le caractère tout à fait exceptionnel du calendrier
2015, où le 1
er
août tombe un samedi. Dans sa réponse, elle précise
qu'elle a examiné "
une demande particulière, celle du grand
distributeur Migros, en écho d'un courrier plus général, adressé aux autorités
par la société industrielle et commerciale, le 27 avril 2015, pour les alerter
sur les difficultés rencontrées par les commerçants. Etaient évoquées en particulier,
la problématique de la concurrence des grands centres commerciaux en
périphérie, ainsi que celle des commerces frontaliers, en raison du franc fort
."
L'autorité intimée ajoute qu'elle a fait preuve de mesure, puisqu'elle a pris
en considération la situation particulière des grands distributeurs qui
subissent de plein fouet l'effet du franc fort, tout en réduisant la demande
initiale en n'acceptant une prolongation que d'une heure et non d'une heure et
demie par rapport à l'heure réglementaire usuelle.
Pour sa part, le recourant affirme que l'expression
"en règle générale" réserve les exceptions prévues par le règlement
lui-même aux art. 6 à 12. De plus, si l'al. 2 de l'art. 5 prévoit expressément
la possibilité pour la municipalité de fixer des heures d'ouvertures prolongées
pendant les périodes de fin d'année, il oblige la municipalité à consulter les
organisations professionnelles locales concernées, dont les syndicats. A
contrario, l'al. 1, qui ne prévoit pas expressément la possibilité d'une
dérogation, ne saurait être interprété de manière à permettre à la municipalité
de prolonger l'horaire d'ouverture des magasins la veille d'un jour férié sans
consultation des organisations professionnelles. Enfin, peu importe que le 1
er
août tombe en 2015 un samedi, ce qui peut arriver pour les jours fériés fixes
dans le calendrier. La situation n'est donc pas exceptionnelle.
b) Il convient en liminaire de relever qu'il ne
ressort pas du règlement que les exceptions à la "règle générale"
mentionnées par l'art. 5 se limiteraient exclusivement aux art. 6 à 12 du
règlement. Au contraire, il apparaît que le législateur communal a entendu
réserver à la municipalité une faculté de dérogation dans des cas exceptionnels
non prévus par les art. 6 à 12 du règlement.
c) Selon la doctrine, lorsque le législateur met sur
pied un régime juridique, il peut considérer comme justifié de l'établir de
manière uniforme. Il peut toutefois considérer qu'il est nécessaire de réserver
à l'autorité la faculté de prévoir des exceptions. Ces dérogations se
justifient, selon le principe de la proportionnalité, par le souci d'éviter une
mise en oeuvre qui, par une trop grande rigidité, irait dans des circonstances
particulières à l'encontre d'un intérêt public légitime, frapperait des
intérêts privés trop lourdement par rapport à la fin visée ou engendrerait des
effets non voulus. Ainsi, l'autorisation exceptionnelle permet d'exercer une
activité qui, dans la règle, pour des motifs d'intérêt public, est généralement
interdite. Les dérogations dont la loi confère la possibilité à l'autorité
s'accompagnent nécessairement d'une certaine liberté. Cela peut être, au sens
précis, une liberté d'appréciation: celle d'octroyer ou de refuser, ou de
choisir la mesure adéquate. Cela sera aussi la latitude de jugement qui
caractérise certaines catégories de notions juridiques indéterminées. En effet
sans cette liberté, l'administration ne saurait adapter comme il convient la
mesure particulière aux circonstances qui lui sont propres. Elle est néanmoins
liée par quelques règles. La plus importante d'entre elles s'impose
d'elle-même: l'octroi de dérogations ne doit pas se faire en nombre tel que la
norme générale à laquelle il est fait exception soit vidée de son contenu.
Lorsqu'elle examine le bien-fondé d'une demande de dérogation, l'administration
devra soigneusement établir la particularité du cas, en fonction des
circonstances qui lui sont propres. Il faut une analyse approfondie et
spécifique, sur la base de laquelle on déterminera s'il y a véritablement un
"cas de rigueur", un intérêt privé légitime lésé outre mesure, ou si
sous l'angle de l'intérêt public, il y a effectivement une manifeste
inopportunité. Il faut en outre mettre en balance l'intérêt à la dérogation
avec l'intérêt que poursuit la norme dont il s'agirait de s'écarter (Moor et
al., Droit administratif, vol. I, 3
ème
éd., 2012, n. 4.4.1 et les
références citées).
d) En l'espèce, la mesure adoptée par la
municipalité vise, d'une manière générale, à préserver les commerces
d'Yverdon-les-Bains d'une désertion des consommateurs vers la commune voisine
de Montagny, qui dispose d'un centre commercial (En Chamard) aux horaires plus
étendus, et à diminuer le tourisme d'achat vers la France. Ces motifs ne
sauraient certes à eux seuls justifier une extension des horaires sans
modification du règlement. Cette année toutefois, le 31 juillet 2015 s'avère
une date spécialement sensible compte tenu de la conjonction de deux éléments: d'une
part, les consommateurs tendent, un vendredi précédant deux jours fériés
consécutifs, à procéder à des achats en grandes quantités, dans les commerces
leur accordant une ouverture étendue après les heures de travail et de surcroît
de l'autre côté de la frontière; d'autre part et surtout, cette dernière
tendance est accentuée par le franc fort.
Dans ces conditions, il peut être admis que la
municipalité n'a pas outrepassé sa large latitude d'appréciation en considérant
qu'il existait des circonstances exceptionnelles permettant de déroger à la
règle générale de l'art. 5 du règlement, par une prolongation d'une heure de
l'ouverture des magasins le 31 juillet 2015. Par ailleurs, cette extension n'étant
que d'une heure, il peut être retenu qu'elle n'atteint pas les intérêts des
travailleurs dans une mesure excessive.
Cela étant, le présent arrêt ne préjuge en rien du
bien-fondé de dérogations éventuelles à l'avenir, quand bien même les effets du
franc fort pourraient se prolonger.
4.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision attaquée
doit être confirmée. Compte tenu des circonstances, il est renoncé à percevoir
un émolument judiciaire. Il n'est pas alloué de dépens.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains du 16 juillet 2015
est confirmée.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire, ni alloué de dépens.
Lausanne, le 30 juillet 2015
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.