vd_omni · AC.2018.0062 · 2019-11-15 · fr

A.________/Département du territoire et de l’environnement (DTE), Conseil communal de Gryon | Recours d'une propriétaire contre l'exclusion de sa parcelle de la zone à bâtir surdimensionnée, opérée dans le cadre de la première étape de la révision du plan d'affectation communal. La recourante ne conteste pas le caractère objectif des critères retenus pour procéder au redimensionnement de la zone à bâtir mais critique leur application à sa parcelle. Ces critères ne doivent pas nécessairement être remplis cumulativement pour justifier l'exclusion d'un terrain de la zone constructible; ils permettent à l'autorité planificatrice d'apprécier globalement la situation du terrain en cause pour décider son maintien ou son exclusion de la zone à bâtir. En l'espèce, la parcelle est située en marge de l'urbanisation, éloignée des réseaux de transports individuels et publics, attenante à une entité paysagère et marquée par une forte pente, de sorte que les autorités intimées pouvaient à bon droit considérer qu'elle remplissait les critères justifiant son exclusion de la zone à bâtir. La restriction portée à la garantie du droit de propriété est admissible puisqu'elle repose sur une base légale, se fonde sur un intérêt public important et s'avère proportionnée. Il n'y a pas de violation du principe d'égalité de traitement, les parcelles mentionnées par la recourante, qui sont en l'état maintenues en zone constructible, ne se trouvent pas dans une situation comparable à celle du cas d'espèce. Rejet du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.11.2019 AC.2018.0062

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
15 novembre 2019
Composition
M. Stéphane Parrone,
président
; Mme Imogen Billotte, juge, et Mme
Pascale Fassbind-de Weck, assesseure; M. Matthieu Sartoretti, greffier.
Recourante
A.________,
à ********, représentée
par Me Philippe Richard, avocat, à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Département du territoire et de
l’environnement (DTE),
représenté par le Service du développement
territorial, à Lausanne,
2.
Conseil communal de Gryon,
à
Gryon,
Objet
Plan d'affectation
Recours A.________ contre la décision du Conseil communal
de Gryon du 31 octobre 2016 adoptant la modification du plan d'extension
communal et du plan d'extension partiel "Les Verneys" et la décision
du Département du territoire et de l'environnement du 9 janvier 2018
approuvant préalablement cette modification
Vu les faits suivants:
A.
En août 2015, la parcelle n
o
1706 sise sur le territoire communal
de la commune de Gryon (ci-après: la commune) et dont était propriétaire la
communauté héréditaire de feu H.________ a été divisée en quatre biens-fonds
distincts, soit les parcelles n
os
1706 et 3397 à 3399.
A cette occasion, A.________ (ci-après: la
propriétaire) est devenue seule propriétaire de la parcelle n
o
3399 colloquée
en zone de chalets A selon le plan d'extension communal du 6 mai 1983 (ci-après:
le PEC) et le règlement communal sur le plan d'extension et la police des
constructions du 20 mars 1987 (ci-après: le RPEC). Vierge de toute
construction, la parcelle n
o
3399 s'étend sur une surface de 800 m
2
en nature de champ, pré, pâturage et présente une forte pente en direction du
sud. Elle n'est pas menacée par des dangers naturels. Le secteur de faible densité
(zone de chalets A) dans lequel est situé le bien-fonds de la propriétaire
s'étend à l'est, au sud et à l'ouest, tandis qu'une grande aire forestière
prend place au nord. Le secteur n'est que partiellement bâti (parcelles n
os
163,
793, 794 et 1468 déjà construites et parcelles n
os
3406, 3408
et 3409 au bénéfice d'un permis de construire en force), puisque nombre de biens-fonds
voisins demeurent libres de constructions (parcelles n
os
162, 164,
791, 1706, 3331, 3397, 3398, 3400 et 3407).
Depuis la route des Pars située à environ 50 m au
sud, la parcelle de la propriétaire est accessible par un chemin privé en terre
non aménagé, dont le tracé est majoritairement situé sur des parcelles voisines
et garanti par des servitudes inscrites au Registre foncier. Il n'existe pas
d'autre accès. Sise à plus de 1,5 km du centre historique du village de Gryon
(zone du village), la gare ferroviaire de la Barboleuse et l'arrêt de bus le
plus proche (arrêt facultatif "
Chez Sylvie
") sont distants de plus
de 2 km. La parcelle n'est ni reliée au réseau des eaux usées, ni alimentée en
énergie (gaz et/ou électricité), mais pourrait être reliée aux conduites qui se
trouvent au niveau de la route des Pars. Selon le Guichet cartographique
cantonal (accessible à la page Internet: https://www.geo.vd.ch) et le Guichet
cartographique communal (accessible à la page Internet: https://gryon.geocommunes.ch),
une conduite d'eau potable passe sur le terrain de la propriétaire.
B.
En 2008, la commune a initié l'élaboration d'un plan directeur communal
(ci-après: le PDCom), qu'elle a soumis au Service du développement territorial
(ci-après: le SDT) en 2010. Dans son rapport d'examen préalable du 8 novembre
2010, ce dernier a exigé de "
mieux tenir compte de la stratégie du PDCn
'
Coordonner mobilité, urbanisation et environnement
'
et en
particulier des mesures A12 et B12 de cette stratégie
". Sur la base
d'une proposition du SDT et de divers critères issus de l'avant-projet de
PDCom, le périmètre de centre de la commune a été délimité et approuvé par le
SDT le 11 mai 2011. La parcelle n
o
3399 n'en fait pas partie.
C.
Suite à l'acceptation par le peuple de la Lex Weber le 11 mars 2012,
l'entrée en vigueur le 1
er
janvier 2016 de la loi fédérale du 20
mars 2015 sur les résidences secondaires (LRS; RS 702), ainsi que la
modification de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire
(LAT; RS 700), en vigueur depuis le 1
er
mai 2014, la commune a
décidé de réexaminer sa planification pour la rendre conforme aux nouvelles
exigences applicables. Elle a parallèlement suspendu la procédure d'élaboration
de son PDCom en raison des nouveaux enjeux apparus dans l'intervalle en matière
d'aménagement du territoire.
D.
Le 2 février 2016, la propriétaire a déposé une demande d'autorisation
préalable d'implantation d'un bâtiment d'habitation sur la parcelle n
o
3399. Suite à l'enquête publique y relative, la Municipalité de Gryon
(ci-après: la municipalité) a, par décision du 26 avril 2016, refusé
l'autorisation sollicitée afin de ne pas compromettre la révision de son plan
général d'affectation, étant précisé que la parcelle en cause était située dans
un secteur destiné à être exclu de la zone à bâtir. Sur recours de
l'intéressée, dite décision a été confirmée par la Cour de droit administratif
et public du Tribunal cantonal (CDAP;
cf
. arrêt AC.2016.0178 du 30 août
2017).
E.
Dans le
b
ut d'encourager le
redimensionnement des zones à bâtir, l'Etat de Vaud a, par l'entremise de la
cheffe du Département du territoire et de l’environnement (ci-après: le DTE),
proposé une Convention aux communes de Château-d'Oex, Gryon, Leysin, Ollon,
Ormont-Dessous, Rossinière et Rougemont, "
concernant le versement d'un
bonus LAT au bénéfice des projets 'enneigement et remontées mécaniques Alpes
vaudoises 2020'
" (ci-après: la convention). En substance, cette
convention prévoyait une augmentation comprise entre 10% et 20% de la
subvention étatique pour les projets précités pour autant que les communes
entreprennent immédiatement les démarches nécessaires au redimensionnement de
leurs zones à bâtir. Elles devaient en outre s'engager à adopter, dans un délai
échéant le 15 novembre 2016, un plan d'affectation restituant à la zone
agricole des parcelles représentant au minimum 30% – soit 18 ha pour la Commune
de Gryon – de leurs surdimensionnements respectifs hors périmètre de centre.
Les surfaces ainsi restituées à la zone agricole permettraient au canton de
compenser des nouvelles zones à bâtir pour des projets d'importance cantonale.
La démarche prévue dans la convention était divisée
en deux étapes majeures: la modification partielle de la planification
communale afin d'assurer le respect des conditions précitées et garantir ainsi
l'acquisition du bonus LAT (1); la révision complète de la planification
communale pour assurer sa compatibilité avec le droit supérieur s'agissant du
dimensionnement de la zone à bâtir (2).
Le 3 mai 2016, la municipalité a signé cette
convention.
F.
Sur la base du document intitulé "
Lignes directrices à
l'intention des communes vaudoises – Redimensionnement des zones à bâtir – Pour
une meilleure qualité de vie
" (ci-après: les lignes directrices), édité
par le DTE en octobre 2015, le bureau B.________, mandaté par la municipalité,
a élaboré en mars 2016 une "
Vision communale
" en vue du
redimensionnement de la zone à bâtir de la commune.
Cette "
Vision communale
" rappelait
notamment les procédures en cours (ch. 1.1) et établissait le bilan des
réserves en zone à bâtir (ch. 1.2). Sur la base des lignes directrices, le
besoin hors centre était évalué à 98 habitants (1% par an sur 15 ans à compter
de 2015), alors que la capacité d'accueil était de 3'668 habitants, soit un
facteur de surdimensionnement ou facteur de croissance de 25.81. Traduite en
surface brute de plancher (SBP), la capacité autorisée était ainsi de 4'900 m
2
.
Par conséquent, la démarche de redimensionnement (ch. 1.3) arrêtée
conjointement avec le SDT était la suivante:
"
1     établir
et exprimer une 'vision communale' à 15 ans
2     proposer les 'dézonages
les plus évidents (extérieur du territoire urbanisé)'
3     Réfléchir au 'potentiel
à l'intérieur du territoire urbanisé'.
"
Le paysage était présenté comme un enjeu majeur dans
le PDCom en cours d'élaboration, ce qui impliquait de fonder la "
Vision
communale
" sur cette analyse paysagère (ch. 2.2). Par conséquent,
l'aire forestière située au nord de la parcelle n
o
3399 était
répertoriée comme "
Pénétrante forestière structurante
" dans la
"
Vision communale
".
Le processus de redimensionnement de la zone à bâtir
(ch. 3) intégrait une réflexion sur l'aire forestière (ch. 3.1), établissait la
liste des critères pour procéder au redimensionnement (ch. 3.2) et précisait
les étapes de celui-ci (ch. 3.3). La justification et les critères retenus pour
remédier au surdimensionnement étaient les suivants (ch. 3.2):
"
Dès 2010, la municipalité entame une
réflexion sur le redimensionnement de la zone à bâtir, sur la base du rapport
d'examen préalable du SDT (08.11.2010), qui demandait d'établir une liste de
critères
'permettant de fixer, à Gryon, les
priorités lors du redimensionnement de la zone à bâtir'
.
Les critères retenus sont:
a.  terrains situés en marge de l'urbanisation / terrains présentant
des qualités ou appartenant à une entité paysagère à préserver
b.  terrains éloignés du centre et du réseau TI
c.  terrains présentant des difficultés d'accès TC
d.  terrains couverts par la zone de danger élevé
e.  terrains attenants à une zone naturelle protégée
f.   terrains non équipés ou partiellement équipés (AEE 2003)
g.  terrains avec forte pente
Cette liste de critères élaborée
dès 2010 permet alors de localiser schématiquement les régions concernées (6
régions en jaune
[…]
), situées
généralement hors du périmètre de centre et en marge du territoire urbanisé.
Dès 2015 ces régions pressenties
sont reprises une à une sur la base des exigences légales précisées et selon le
processus proposé par les lignes directrices du SDT. La municipalité précise
ainsi le contour d'une vingtaine de secteurs (entourés en noir
[dont la parcelle n
o
3399, incluse dans le
secteur 9, fait notamment partie, étant précisé que les plans utilisés dans la
"
Vision communale
", ne
figuraient pas encore la parcelle n
o
3399, mais uniquement la parcelle
n
o
1706 dans son état avant la division intervenue en août 2015]
).
[Une
carte du territoire communal qui mentionne les régions et secteurs propices à
un redimensionnement figure à cet endroit dans la '
Vision communale
'.]
Les secteurs sont 'superposés' à
la carte du paysage (vision communale), et reconsidérés critère par critère à
la page suivante.
[…]
[Sur
la page suivante les critères
a
à
f
sont détaillés et traduits sous forme de plans.]
a.
Terrains
situés en marge de l'urbanisation / présentant des qualités ou
appartenant à une entité paysagère à préserver
L'ensemble des
secteurs est situé en marge de l'urbanisation, la plupart non bâtis voire très
peu bâtis. Ils sont traversés ou attenantes
[sic]
aux entités paysagères (forêts ou pâturages) identifiées comme majeures.
b.
Terrains
éloignés du centre et du réseau TI
Aucun des
secteurs n'est directement desservi par la route cantonale et ils regroupent
des parcelles majoritairement localisées en deuxième rang par rapport au réseau
secondaire.
c.
Terrains
présentant des difficultés d'accès TC
Les secteurs
identifiés sont généralement situés en dehors des périmètres d'influence des
arrêts du BVB.
Ils sont
généralement desservis par un arrêt de la ligne de bus (navette) mais, comme
pour les TI, pas directement puisque situés en deuxième rang par rapport à la
route.
d.
Terrains
couverts par la zone de danger élevé
Les zones de
danger élevé, situées pour la plupart hors de la zone à bâtir, à l'exception de
deux zones à Frience, et du lit de la Gryonne, impactent donc peu les secteurs
proposés.
e.
Terrains
attenants à une zone naturelle protégée
Bien que les
zones de protection soient majoritairement situées en dehors de l'urbanisation,
certaines sont néanmoins partiellement ou entièrement situées en zone à bâtir.
Il sera
opportun d'en tenir compte dans le cadre du processus de redimensionnement,
puisque les mesures de protection qui s'y rapportent sont souvent d'ores et
déjà incompatibles avec leur constructibilité:
-
Le district franc fédéral du Grand Muveran, qui empiète
partiellement sur la zone à bâtir dans le secteur 'Les Châbles',
-
Le bas-marais 'Les Verneys', n°1356, d'importance nationale,
-
La prairie et pâturage sec 'Rabou', d'importance nationale.
f.
Terrains non
équipés ou partiellement (AEE 2003)
L'aperçu de
l'état de l'équipement, bien que daté de 2003, est un indicateur intéressant
pour montrer que les secteurs de la première étape ne sont à priori peu voire
pas équipés.
Ce critère
risque bien entendu de constituer un enjeu différent lors de la poursuite des
démarches de redimensionnement, en particulier dans des secteurs plus proches
du centre et à priori équipés. Il conviendra alors de s'interroger sur
l'opportunité ou non de mettre à jour l'AEE.
[…]."
S’agissant de l’analyse du relief (critère
g
),
il était précisé qu’il permettait de souligner les grandes lignes paysagères
retenues pour être mises en valeur, mais fournissait des indications trop
sommaires par rapport au choix de secteurs propices pour le redimensionnement.
En conséquence, il ne serait utilisé que pour des analyses ponctuelles ou
ultérieurement dans le processus de redimensionnement.
Le processus prévoyait en effet trois étapes (ch.
3.3).
La première – ayant donné lieu au présent litige –
consistait à exclure de la zone à bâtir 11 secteurs peu voire pas bâtis,
situés à l'extérieur du territoire urbanisé, propices à retourner à la zone
agricole. Les secteurs proposés dans la "
Vision communale
"
totalisaient
initialement une surface d'environ 37 ha. La totalité de la parcelle n
o
1706, dans son état avant la division d'août 2015 – qui incluait la surface
correspondant à l'actuelle parcelle n
o
3399 – était comprise dans le
secteur 9 à dézoner et restituée à la zone agricole ou à l'aire forestière sur
la base des constatations forestières effectuées en 2008 dans le cadre de la
mise à jour des surfaces agricoles utiles (SAU).
La deuxième étape visera l'exclusion de la zone
constructible de 7 secteurs peu bâtis situés à l'extérieur du territoire
urbanisé, dont l'affectation pourrait cependant être revue dans le sens d'une
diminution du potentiel constructible pour de l'habitat proprement dit. Les
caractéristiques de ces secteurs justifieraient de réfléchir à des mesures
nuancées quant à leur affectation par rapport aux objectifs communaux exposés
en particulier dans le PDCom en cours d'élaboration.
Enfin, la troisième étape permettra, au vu des
résultats du redimensionnement des première et deuxième étapes, de poursuivre
les réflexions sur les secteurs urbanisés proprement dits, y compris la zone de
centre dans le cadre de la révision d'ensemble de la planification communale.
La "
Vision communale
" a été soumise
au SDT en mars 2016, qui a donné son accord préliminaire le 25 avril 2016.
G.
En 2016, les lignes directrices et principes de la première étape ont
été concrétisés par un projet de modification partielle du PEC et du plan
d'extension partiel "Les Verneys" du 17 octobre 1969 (ci-après: le
PEP). Conformément à la "
Vision communale
" et au rapport 47 de
l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1),
les secteurs concernés étaient restitués à la zone agricole ou à l'aire
forestière selon les indications figurant sur le plan y relatif. Quant aux
RPEC, il était modifié comme suit pour les secteurs touchés:
"
Art.
42a Zone agricole
La zone agricole est soumise
aux dispositions des législations fédérales et cantonales sur la zone agricole.
Art. 49a Aire forestière
L'aire forestière est régie
par les dispositions des législations fédérale et cantonale. Il est notamment
interdit, sans autorisation préalable de l'inspection forestière, d'abattre des
arbres, de faire des dépôts, d'ériger des clôtures et de construire à moins de
10 m de la lisière.
La délimitation de l'aire forestière est indicative.
"
Dans ce cadre, les 800 m
2
de la parcelle
n
o
3399 étaient restitués à la zone agricole de montagne, respectivement
à l'aire forestière.
H.
Le rapport à l'intention de l'autorité cantonale chargée de
l'approbation des plans, prévu par l'art. 47 OAT, et accompagnant ces
modifications a été élaboré le 21 juin 2016 par le bureau B.________ (
cf
.
ci-après: le rapport 47 OAT). Il rappelait les exigences découlant du droit
supérieur et la conformité des modifications des PEC et PEP aux diverses
mesures de la 3
ème
adaptation du Plan directeur cantonal (ci-après:
PDCn-3) alors en vigueur. Il s'agissait de la mesure A11 ("
Légalisation
des zones à
bâtir"), qui imposait aux communes de justifier le
dimensionnement de la zone à bâtir par des critères quantitatifs et qualitatifs
dans le cadre du rapport 47 OAT, ainsi que de la mesure A12 ("
Zones à
bâtir manifestement surdimensionnées
"), selon laquelle le
redimensionnement de la zone à bâtir devait notamment s'effectuer par la
restitution à la zone inconstructible de terrains non équipés, non construits
depuis plus de 15 ans, ne faisant pas l'objet d'un projet à court terme, situés
loin des dessertes en transports publics et situés loin des centres bâtis. D'autres
mesures issues du PDCn étaient examinées, soit en particulier les mesures B11
"
Centres cantonaux et régionaux
" dont il résulte que
Villars-Gryon est un centre régional, E11 ("
Patrimoine naturel et
développement régional
"), E13 ("
Dangers naturels gravitaires
")
et F44 ("
Eaux souterraines
").
Le rapport 47 OAT indiquait que le
surdimensionnement communal estimé par les autorités cantonales était de 60 ha,
de sorte qu'une réduction de 18 ha de la zone à bâtir était nécessaire
pour respecter les objectifs de la convention (ch. 1 du rapport 47 OAT).
La réduction prévue par la modification des planifications était de 36,5 ha,
soit une réduction du potentiel d'accueil de 1'005 habitants. Hors centre, le
bilan réalisé en 2014 établissait le besoin à 56 habitants alors que la
capacité d'accueil était de 3'668 habitants. Les lignes directrices de 2015
ayant porté le taux de croissance annuelle à 1%, il en résultait en 2016 et
après la première étape, un besoin de 94 habitants pour une capacité d'accueil
de 2'663 habitants. En d'autres termes, après la première étape, le facteur de
surdimensionnement ou facteur de croissance serait de 18.25 (ch. 4.2 du rapport
47 OAT).
I.
Par courrier du 23 juin 2016, la municipalité a informé les
propriétaires concernés par la première étape du redimensionnement des
démarches et procédures à venir, soit en particulier la mise à l'enquête
prochaine de la première étape. Elle mentionnait en outre que d'autres étapes
de redimensionnement seraient menées ultérieurement, étant précisé "
que
plus du 90% des surfaces à bâtir de Gryon devr
[aient]
être abandonnées
".
J.
Les modifications du PEC et du PEP ont été mises à l'enquête publique du
1
er
juillet 2016 au 2 août 2016. Elles ont suscité deux
observations et 33 oppositions, dont celle de A.________ du 28 juillet 2016. A
l'appui de son opposition, la propriétaire a indiqué ne pas contester le
principe du redimensionnement des zones à bâtir qui relevait d'une mise en
œuvre du droit fédéral et cantonal. En revanche, elle soutenait que sa parcelle
se trouvait dans un secteur déjà largement bâti et qu'elle était équipée, ce
qui s'opposait à ce qu'elle soit traitée dans le cadre de la première étape du
redimensionnement. L'exclusion de la parcelle n
o
3399 de la zone
constructible aurait par ailleurs été disproportionné et constitutif d'une
inégalité de traitement par rapport aux autres propriétés voisines supportant
déjà une construction. Enfin, A.________ invoquait son intention de bâtir une
habitation sur son terrain et expliquait que le retard dans l'exécution de ce
projet ne lui était pas imputable mais résultait des difficultés liées à la
liquidation de la succession par la communauté héréditaire de feu H.________.
K.
Suite à des séances de conciliation requises par certains opposants, la
municipalité a proposé au SDT de traiter avec plus de souplesse quelques
parcelles supportant des bâtiments existants, qu'il était prévu de restituer à
la zone agricole dans la première étape. L'objectif était de reporter le
traitement de ces surfaces à la troisième étape, afin de permettre aux
propriétaires de procéder à des travaux d'aménagements extérieurs et
d'agrandissement conformes à la LRS. La construction de nouveaux logements ou
de nouveaux bâtiments ne serait cependant pas autorisée. Le SDT ayant consenti
à cette proposition, un nouveau plan des modifications apportées aux PEC et PEP
dans le cadre de la première étape a été dressé en septembre 2016. Les
parcelles concernées par l'assouplissement précité, qui représentaient environ
2,5 ha et dont la parcelle litigieuse ne faisait pas partie, n'y figuraient
plus.
L.
Le 10 octobre 2016, la municipalité a adressé au Conseil communal de
Gryon (ci-après: le conseil communal) le préavis n
o
13/2016 relatif
aux modifications du PEC et du PEP, aux termes duquel elle recommandait
l'approbation des modifications du PEC et du PEP conformément au nouveau plan
de septembre 2016, la levée des 25 oppositions maintenues et la transmission du
projet de modification au DTE pour approbation.
La réponse apportée par le préavis n
o
13/2016 à l'opposition de A.________ était la suivante:
"
En préambule, il convient de rappeler
le contexte légal introduit par la révision de la LAT qui impose à toutes les
communes suisses de redimensionner leurs zones à bâtir en tenant compte des
besoins prévisibles dans les 15 prochaines années, selon un taux de progression
d'habitants fixé à 1% par année pour la commune de Gryon. C'est donc plus de 90
% des surfaces à bâtir qui vont devoir être revues pour Gryon et la présente
mise à l'enquête n'est que la première étape d'un processus voulu en trois
étapes et aboutissant à la révision complète du Plan général d'affectation.
Les surfaces touchées par cette
première étape ont été sélectionnées selon des critères légaux, dans les
secteurs les plus éloignés des zones construites et présentant des entités
paysagères cohérentes. Dès lors, nous ne pouvons que confirmer les points de
vue suivants:
1.
Lors de la séance d'information ainsi que dans le Rapport 47 OAT
du dossier de la mise à l'enquête, les différents critères ayant présidé aux
choix des terrains concernés par cette première étape du redimensionnement ont
été clairement énoncés. Dès lors la Municipalité a retenu cette parcelle 3399
pour une mise en zone agricole car
k.
[sic]
manifestement située en marge de
l'urbanisation et présentant des qualités paysagères.
l.
[sic]   [m]
al desservie par un chemin
non-aménagé
[.]
m.
[sic]
terrains non équipés
au sens de l'art. 19 LAT et si l'on retient la définition posée par l'Office
fédéral du développement territorial dans son glossaire soit: 'on entend par
équipement la réalisation de toutes les infrastructures de base permettant
l'utilisation conforme d'un bien-fonds (routes, transports publics, eau, eaux
usées, gaz, électricité, télécommunications). Pour qu'un terrain puisse être
construit, il faut que l'équipement soit suffisant.' A notre connaissance, ce
terrain n'a pas fait l'objet d'un équipement récent.
2.
La parcelle ne se situe pas dans un secteur pouvant être qualifié
de largement bâti. Dans cette première étape, ont souvent été conservés les
terrains directement bordiers de routes existantes et équipés. Les terrains
situés en second plan et attenant à des entités paysagères ont été sélectionnés
pour le dézonage.
3.
Contrairement à ce qui est affirmé, les deux propriétés voisines
à l'Est et à l'Ouest sont aussi partiellement et majoritairement dézonées,
hormis les bords de route et terrains récemment équipés.
[…]."
M.
Dans sa séance du 31 octobre 2016, le conseil communal a approuvé les
modifications des PEC et PEP conformément au plan de septembre 2016 et levé les
oppositions y relatives. Le 9 janvier 2018, le DTE a approuvé préalablement les
modifications des PEC et PEP, sous réserve des droits des tiers. Ces décisions
ont été adressées à A.________ par courrier recommandé du 9 janvier 2018.
N.
Le 31 janvier 2018, le Conseil fédéral a approuvé la 4
ème
adaptation
du Plan directeur cantonal (ci-après: PDCn-4). Si la mesure A12 a été
supprimée, la mesure A11 impose désormais aux autorités communales de prendre
en compte un nombre minimum d'éléments pour procéder au redimensionnement de
leur zone à bâtir, soit la qualité de la desserte en transports publics,
l'accès en mobilité douce aux services et équipements, la qualité des sols et
les ressources, l'environnement (nature, paysage, risques et nuisances), la
capacité des équipements et des infrastructures, la possibilité d'équiper à un
coût proportionné, ainsi que la disponibilité des terrains. Pour répondre aux
besoins à 15 ans, il est prévu que les communes doivent réaffecter les terrains
excédant les besoins ou peu adéquats au développement (1), densifier le
territoire urbanisé (2) et mettre en valeur les réserves et les friches (3).
Enfin, la mesure A11 prévoit une croissance annuelle maximale de 1,7% dans les centres
régionaux. Dans les villages et quartiers hors centre, elle est réduite à 0,75%
dans le cadre du PDCn-4, alors qu'elle était auparavant arrêtée à 1%.
O.
Par acte du 9 février 2018, A.________ (ci-après: la recourante) a interjeté
recours auprès de la CDAP, concluant à l'annulation des décisions des 31
octobre 2016 et 9 janvier 2018 en tant qu'elles concernent la parcelle n
o
3399. Subsidiairement, elle sollicite la réforme de ces décisions en ce sens
que le bien-fonds n
o
3399 est maintenu en zone de chalets A. En
substance, la recourante allègue une constatation inexacte et incomplète des
faits qui aurait conduit les autorités intimées à considérer que sa propriété remplirait
les critères justifiant son exclusion de la zone à bâtir dans le cadre de la
première étape du redimensionnement. Les décisions attaquées ne respecteraient
pas les principes de proportionnalité et d'égalité de traitement, conditions
pourtant indispensables à toute restriction portée à la garantie constitutionnelle
de la propriété. Au soutien de son recours, l'intéressée a requis la tenue
d'une inspection locale, ainsi qu'une audience de débats publics au cours de
laquelle deux témoins pourraient être auditionnés.
La municipalité, pour le conseil communal, et le
SDT, pour le DTE, (ci-après: les autorités intimées) ont déposé leurs réponses
aux recours les 29 mai 2018, respectivement 30 mai 2018, concluant au
rejet du recours et à la confirmation des décisions entreprises. Les autorités
intimées réfutent le grief d'inégalité de traitement au motif que les secteurs
concernés par la première étape auraient été délimités sur la base de critères
objectifs prédéfinis, qui permettent de circonscrire les terrains susceptibles
d'être prioritairement exclus de la zone à bâtir. Elles contestent en outre que
la parcelle soit effectivement équipée et indiquent que même à supposer que tel
soit le cas, ce fait n'empêcherait pas la restitution de la parcelle à la zone
agricole. S'agissant de la garantie de la propriété, elles rappellent qu'il
n'existe pas de droit au maintien d'une affectation et que les conditions
relatives à une restriction de cette garantie constitutionnelle seraient
réunies.
La recourante a déposé un mémoire complémentaire le
20 août 2018. Dans ce cadre, elle a étayé ses arguments et ajouté que le fait
d'exclure sa parcelle de la zone à bâtir porterait également atteinte aux
principes de coordination et de stabilité des plans.
P.
Une inspection locale a été diligentée le 13 décembre 2018 sur la
parcelle n
o
3399 en compagnie des parties et de leurs
représentants. On extrait notamment ce qui suit du procès-verbal dressé à cette
occasion:
" […]
La parcelle et sa situation sont
observées sur plan et sur site. Le terrain est fortement en pente. Des arbres
se trouvent notamment à l'est de la parcelle. Une voie d'accès non goudronnée,
également en pente, assure un accès à la parcelle n
o
3398 depuis la
route des Pars. Me Richard
[pour la recourante]
expose que la parcelle de la recourante dispose de servitudes lui garantissant
un accès depuis la parcelle n
o
3398.
A la demande du président, C.________
[responsable du service technique communal]
explique
le raisonnement ayant conduit au dézonage de la parcelle de la recourante.
Cette décision s'inscrit dans le cadre du redimensionnement de la zone à bâtir
communale qui doit être réduite d'environ 95% en trois étapes. La première
étape identifie les grands périmètres non bâtis à dézoner en partant de
l'extérieur du territoire communal vers l'intérieur. Il s'agit de terrains
manifestement voués au dézonage vu leur situation. Les étapes suivantes
permettront un examen plus précis de surfaces moins importantes non bâties,
voire de brèches dans le centre, qui devront également être dézonées. Au vu de
l'absence de construction sur la parcelle de la recourante, de sa situation à
proximité immédiate de la forêt et dans la continuité d'un large périmètre non
bâti, il se justifiait de la traiter dans la première étape du
redimensionnement.
Me Richard expose que le recours
repose principalement sur deux motifs. D'une part, la parcelle est équipée ou
aisément équipable eu égard à la proximité de la route des Pars et à la
dévestiture. Elle bénéficie des servitudes nécessaires à la création d'un accès
et dispose d'une arrivée d'eau potable en limite de propriété. Ces éléments et
la constructibilité du terrain ont de plus été confirmés par le géomètre D.________
à l'occasion du partage successoral. D'autre part, la recourante a la ferme
intention de réaliser rapidement une construction sur sa parcelle et non pas de
la thésauriser. Me Richard souligne encore le caractère idyllique des
lieux et le fait que nombre de parcelles environnantes sont d'ores et déjà
construites. La parcelle n
o
3406 est d'ailleurs en construction. Il
serait donc logique que la parcelle de la recourante demeure en zone à bâtir.
Me Richard précise que la propriété n'est pas incluse dans la zone de
protection des eaux, ni située dans un secteur de dangers naturels.
C.________ indique que la demande
de permis de construire sur la parcelle n
o
3406 a été déposée avant
qu'il ne soit procédé à la première étape du redimensionnement. Il relève par
ailleurs que même sans l'aide d'un géomètre, on observe que la forêt a
progressé sur la parcelle de la recourante par rapport aux relevés figurant sur
les plans. Sous cet angle déjà, il n'est pas certain que la parcelle puisse
accueillir une construction même si elle était maintenue en zone constructible.
Selon lui, la parcelle fait clairement partie d'une entité naturelle. Il ajoute
qu'aucune demande de permis de construire n'a été déposée pour la parcelle n
o
3407. Un permis avait été délivré en 2015 pour la parcelle n
o
3400
mais la construction n'a pas été réalisée.
Me Richard tient à souligner que
la recourante aurait souhaité solliciter plus rapidement une autorisation de
construire mais qu'elle en a été empêchée en raison des complications
successorales et de la difficulté à obtenir le partage du terrain. Il rappelle
que la recourante avait seulement quatre ans au décès de son père.
C.________ répond qu'il comprend
cette chronologie et les difficultés rencontrées par la recourante. Il explique
toutefois que la procédure de délimitation a été confiée à un bureau
indépendant, qui a établi les périmètres de la première étape sur des critères
objectifs. Dès que la municipalité a eu connaissance de ces périmètres, elle
n'est plus entrée en matière sur les demandes de permis concernant des
parcelles visées.
A la demande du président, E.________
[pour le SDT]
indique que si des permis de
construire devaient être sollicités sur des parcelles environnantes, le SDT y
ferait certainement opposition dans la mesure où le secteur fait actuellement
l'objet d'une surveillance cantonale.
Me Richard relève que la
réalisation d'une construction sur la parcelle de la recourante ne bouleverserait
pas la situation dans le secteur. A la demande du président, il confirme que la
parcelle est constituée de prairie. Des animaux y paissent parfois sans
l'autorisation de la propriétaire.
F.________
[municipal]
souhaite ajouter qu'il n'y a pas de transports
publics à proximité et que la parcelle se trouve à l'extrémité du territoire
communal.
Me Richard souligne que vu le bâti
existant, une construction supplémentaire ne serait pas catastrophique. A la
demande du président, il indique
[…]
renoncer à la tenue de débats publics sollicités dans le mémoire de recours, de
même qu'à l'audition des témoins G.________ et D.________.
[…]."
Les parties ont eu l'occasion de se déterminer sur le
contenu de ce procès-verbal. Elles n'ont formulé aucune remarque à ce sujet, ni
sollicité de modifications.
Q.
Les arguments des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1.
Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise
du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36),
le recours est intervenu en temps utile et respecte au surplus les conditions
formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99
LPA-VD.
2.
a) Le présent litige porte sur la modification d'une planification communale
en vue du redimensionnement de la zone à bâtir et son approbation par
l'autorité cantonale compétente, de sorte qu'il convient de rappeler l'étendue
et les limites de la liberté d'appréciation des autorités intimées et du
pouvoir d'examen de la cour de céans avant d'examiner en détail les griefs de
la recourante.
b) Selon la jurisprudence, le pouvoir de
cognitio
de la cour de céans est en principe limité au contrôle de la légalité, y
compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 98 LPA-VD). En
matière de planification, il s'étend cependant à l'examen de l'opportunité du
projet litigieux (
cf
. art. 33 al. 3 let. b LAT et art. 43 al. 2 de la
loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions
[LATC; BLV 700.11]; arrêts AC.2018.0067 du 27 novembre 2018 consid. 3;
AC.2016.0238 du 15 octobre 2018 consid. 4a; AC.2017.0386 du
27 septembre 2018 consid. 3). Cela ne signifie pas pour autant que
l’autorité cantonale investie du contrôle de l’opportunité agisse comme
autorité supérieure de planification ou de surveillance (ATF 131 II 81 consid.
6.6; ég. arrêt précité AC.2018.0067 consid. 3). Elle vérifie que l’autorité qui
a adopté le plan n’a pas abusé ou mésusé de son pouvoir d’appréciation. Elle
s’impose une certaine retenue, s’agissant des circonstances locales ou des
questions de pure appréciation (
cf
. art. 2 al. 3 LAT; ATF 131 II 81
consid. 6.6). Ainsi, une mesure de planification doit être maintenue
lorsqu’elle se révèle appropriée à la situation de fait; l’autorité de recours
n’est pas habilitée à lui substituer une autre solution, même tout aussi
appropriée (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa; arrêts TF 1C_98/2018 précité consid.
4.1; TF 1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 6.1 et arrêts précités
AC.2016.0238 consid. 4a et AC.2017.0386 consid. 3). En revanche, selon la
jurisprudence fédérale, la prise en considération d'intérêts d'ordre supérieur,
dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict
(ATF 131 II 81 consid. 7.2.1 et ATF 127 II 238 consid. 3b/aa; arrêt précité
TF 1C_528/2016 consid. 6.1; arrêt AC.2017.0272 du 20 juin 2018
consid. 2a et les références citées).
3.
La recourante ne réfute pas l'existence d'un surdimensionnement massif
de la zone à bâtir, ni ne critique la procédure de redimensionnement suivie par
les autorités intimées ou sa conformité aux buts et principes de l'aménagement
du territoire (sur ces questions,
cf
. arrêt AC.2018.0057 rendu ce jour).
Au contraire, elle a même reconnu, dans son opposition, que le
redimensionnement de la zone à bâtir était conforme, dans son principe, au
droit fédéral et cantonal. De même, elle ne conteste ni le choix, ni le
caractère objectif des critères retenus par les autorités intimées pour
délimiter les secteurs à traiter prioritairement dans le cadre de la première
étape.
4.
a) En revanche, la recourante reproche aux autorités intimées d'avoir
mal établi les faits s'agissant de la situation de la parcelle n
o
3399, ce qui les aurait conduites à retenir de manière erronée qu'elle remplirait
les critères justifiant son exclusion de la zone à bâtir dans le cadre de la
première étape du redimensionnement.
b) L'intéressée critique l'appréciation du critère
f
qui a trait à l'équipement. De son point de vue, les autorités intimées
auraient méconnu le fait que l'accès à la route des Pars depuis la parcelle n
o
3399 serait assuré par des servitudes de passage à la charge des fonds qui la
séparent de la route précitée. Par ailleurs, une conduite d'eau potable
passerait d'ores et déjà sur la parcelle. S'agissant des conduites d'eaux
usées, de gaz et d'électricité, elles se trouveraient au niveau de la route des
Pars, à environ 60 m au sud de la parcelle n
o
3399, de sorte
que les raccordements nécessaires pourraient être effectués sans coûts
disproportionnés. Dans ces conditions, la recourante considère que l'argument
selon lequel aucune infrastructure d'équipement n'aurait été réalisée ne serait
pas pertinent. Ces éléments devraient de plus être mis en relation avec sa
volonté avérée d'ériger une construction sur sa parcelle, projet qu'elle aurait
nourri depuis de nombreuses années mais qui n'aurait pu être réalisé plus
rapidement en raison de litiges successoraux. La recourante soutient également
que son terrain ne remplirait pas le critère
a
puisqu'il serait situé dans
un secteur déjà largement bâti et non en marge de l'urbanisation. Elle en veut
pour preuve le fait que le secteur serait équipé et qu'un certain nombre de
parcelles adjacentes ou voisines seraient d'ores et déjà construites. En lien
avec le critère
g
, elle affirme dans ses écritures que le bien-fonds
litigieux ne serait pas en forte pente. A cela, la recourante ajoute que le
bien-fonds en cause présenterait des atouts indéniables, à savoir une situation
idyllique pour la construction d'un chalet et l'absence de zone de dangers
naturels ou de protection des eaux. Plusieurs des critères retenus dans la
"
Vision communale
" et le rapport 47 OAT pour circonscrire
les terrains à traiter dans la première étape n'étant pas remplis, les
autorités intimées auraient dû maintenir la parcelle n
o
3399 en zone
à bâtir. Cela serait au demeurant conforme à la mesure A11 du PDCn-4, selon
laquelle il conviendrait de tenir compte de la capacité des équipements et
infrastructures, ainsi que la possibilité d'équiper à un coût proportionné,
lors du redimensionnement des zones à bâtir. Enfin, la recourante expose qu'en
ne prenant pas en compte les circonstances et les caractéristiques de sa
parcelle, singulièrement le fait qu'elle serait équipée, "
la mesure de
déclassement porte
[rait]
atteinte aux principes de coordination et de
stabilité des plans
".
c) Les autorités intimées considèrent en revanche
que les critères préétablis dans la "
Vision communale
" et le
rapport 47 OAT auraient été correctement appliqués au cas d'espèce. En outre, l'équipement
d'une parcelle ne s'opposerait pas à son exclusion de la zone à bâtir selon la
jurisprudence fédérale. Par ailleurs, la situation idyllique d'une parcelle, de
même que son ensoleillement ou la beauté de la vue ne seraient pas des critères
déterminants dans le cadre du redimensionnement de la zone à bâtir.
5.
a) En vertu de l'
art. 2 al. 3 LAT
, les
autorités en charge de l'aménagement du territoire bénéficient d'une importante
liberté d'appréciation dans l'accomplissement de leurs tâches et notamment dans
leurs tâches de planification. Cette liberté d'appréciation n'est toutefois pas
totale. L'autorité de planification doit en effet se conformer aux buts et aux
principes d'aménagement du territoire tels qu'ils résultent de la Constitution
(
art. 75 de la
Constitution fédérale du 18 avril 1999
[Cst.; RS 101]) et de la loi (
art. 1 et 3 LAT
); elle
doit également prendre en considération les exigences découlant de la
législation fédérale sur la protection de l'environnement. Une appréciation
correcte de ces principes implique une pesée globale de tous les intérêts en
présence objectivement justifiable (
art. 3 OAT
) (ATF
129 II 63 consid. 3.1; ATF 121 II 72 consid. 1d; arrêts TF 1C_98/2018 du 7
mars 2019 consid. 4.1 et TF 1C_279/2017 du 27 mars 2018 consid. 4.5 et TF
1C_378/2016 du 4 janvier 2017 consid. 3.2).
b) La réduction des zones à bâtir surdimensionnées conformément
à l'art. 15 al. 2 LAT relève d'un intérêt public important, susceptible
d'avoir, sur le principe, le pas sur l'intérêt public à la stabilité des plans
ainsi que sur les intérêts privés des propriétaires concernés (ATF 144 II 41
consid. 5.2; arrêts TF 1C_67/2018 du 4 mars 2019 consid. 2.1 et
TF 1C_77/2018 du 7 janvier 2019 consid. 3.1). Il s'agit d'une
opération particulièrement complexe dans les communes où les réserves de
terrain constructible sont disséminées dans tous les secteurs (arrêts
AC.2018.0233 du 21 janvier 2019 consid. 2a et AC.2018.0001 du 23 novembre 2018
consid. 1e/aa). Dans ce cadre, le choix des parcelles concernées par le
redimensionnement de la zone à bâtir relève dans une large mesure du pouvoir
d'appréciation des autorités locales de planification (ATF 144 II 41 consid.
5.2 et en dernier lieu arrêt TF 1C_304/2018 du 18 juin 2019 consid. 3.1;
arrêts AC.2018.0329 du 2 septembre 2019 consid. 2 et AC.2017.0408 du 24 avril
2019 consid. 3a).
c) Lorsqu'une parcelle est exclue d'une zone à bâtir
surdimensionnée, le fait qu'elle soit déjà équipée n'est pas un élément décisif
si l'exclusion litigieuse résulte d'une pesée des intérêts en présence conforme
aux considérants qui précèdent (arrêts TF 1C_378/2016 du 4 janvier 2017
consid. 3.5 et 1C_54/2015 du 2 novembre 2015 consid. 4.2; arrêt
AC.2017.0404 et AC.2017.0405 du 24 avril 2019 consid. 6c). De même, la
possibilité d'une exploitation effective à des fins agricoles n'est pas
déterminante. Un intérêt général au classement en zone agricole est en effet
établi si, d'une part, le classement en zone à bâtir est exclu en vertu de l'
art. 15 LAT
, et si d'autre part un classement dans la zone
à protéger au sens de l'
art. 17 LAT
, voire dans une
autre zone inconstructible selon l'
art. 18 LAT
, ne
s'impose pas (arrêt TF 1C_378/2016 du 4 janvier 2017 consid. 3.6). La
décision d'exclure la parcelle de la zone à bâtir doit cependant reposer sur
des critères objectifs (arrêt TF 1C_378/2016 précité consid. 3.7).
d) En application des mesures A11 et A12 du PDCn-3
un certain nombre de critères ont été arrêtés et détaillés dans la "
Vision
communale
", ainsi que dans le rapport 47 OAT (
cf
. lettre F
ci-dessus), afin de circonscrire les secteurs à traiter dans le cadre de la
première étape du redimensionnement de la zone à bâtir communale. Les critères
retenus – dont la pertinence et l'objectivité ne sont pas remises en question
par la recourante – s'avèrent au surplus conformes aux critères énoncés dans la
mesure A11 du PDCn-4, étant rappelé que les principes posés par le PDCn-4 en
matière de délimitation des zones à bâtir sont directement applicables aux
procédures pendantes (
cf
. arrêt AC.2018.0329 du 2 septembre 2019
consid. 3b). Il ne s'agit à l'évidence pas de critères qui doivent être
cumulativement réunis, puisqu'ils ont pour vocation de "
localiser
schématiquement
" les régions situées hors du périmètre de centre et en
marge du territoire urbanisé, qui doivent prioritairement être traitées dans le
processus de redimensionnement de la zone à bâtir. Ce constat ressort au
demeurant de l'explicatif des différents critères dans la "
Vision
communale
", repris dans le rapport 47 OAT. A titre d'exemple, ces documents
mentionnent, en lien avec le critère
d
, que les zones de danger élevé
sont pour la plupart situées hors de la zone à bâtir et impactent donc peu les
secteurs proposés. En d'autres termes, ce critère n'apparaît pertinent que pour
une minorité des terrains concernés par la première étape du redimensionnement.
Cela ne signifie cependant pas que tous les secteurs non menacés pas des
dangers naturels seraient exclus de la première étape du redimensionnement. Il
en va de même du critère
g
, dont le descriptif précise qu'il ne sera
utilisé que pour des analyses ponctuelles ou dans les prochaines étapes du
redimensionnement. Les diverses formulations utilisées dans les descriptifs des
autres critères sont également révélatrices (p. ex. secteurs "
majoritairement
localisés
" [critère
b
]; secteurs "
généralement situés
en dehors des périmètres d'influence des arrêts du BVB
" [critère
c
];
secteurs "
a priori peu voire pas équipés
" [critère
f
];
etc
.).
En définitive, c'est en usant du pouvoir d'appréciation qui leur est reconnu en
ce domaine que les autorités planificatrices doivent apprécier les différents
critères pour déterminer si un terrain doit, au regard de ses caractéristiques,
être ou non exclu prioritairement de la zone à bâtir, soit dans le cadre de la
première étape.
6.
L'appréciation de plusieurs critères étant précisément contestée par la
recourante, il convient de vérifier la pesée des intérêts à laquelle ont
procédé les autorités intimées s'agissant de la parcelle n
o
3399.
a) Concernant le critère
a
("
Terrains
situés en marge de l'urbanisation / présentant des qualités ou appartenant
à une entité paysagère à préserver
"), il recouvre les secteurs situés
en marge de l'urbanisation, la plupart non bâtis voire très peu bâtis,
traversés ou attenants à des entités paysagères (forêts ou pâturages)
identifiés comme majeures.
Selon la Fiche d'application du SDT "
Comment
délimiter le territoire urbanisé ?
" dans ses versions successives
de juillet 2017 et septembre 2018 (ci-après: la fiche technique), la
délimitation du territoire urbanisé impose de distinguer en premier lieu les
noyaux urbanisés largement bâtis (groupement d'au moins 10 habitations
distantes de moins de 50 m en principe) des petites zones à bâtir (comprenant
moins de 10 habitations permanentes et ne présentant pas ou peu de services ou
équipements). En deuxième lieu, il faut procéder à l'identification du
territoire urbanisé en retenant, parmi les noyaux urbanisés largement bâtis,
celui ou ceux qui forment le centre construit historique. Le territoire urbanisé
désigne, dans ce contexte, le milieu bâti qui accueille les services et les
équipements et qui bénéficie d'une bonne desserte en transports publics. Enfin,
sur la base d'une photographie aérienne, il faut se rapprocher au plus près des
constructions et des abords aménagés en se calant sur les éléments physiques
(route, configuration du site, pente, lisière forestière, murs, éléments
construits, etc.) et sur le foncier. Dans ce cadre, les terrains inaptes à la
construction doivent encore être exclus du territoire urbanisé. Au demeurant,
le contenu de la fiche est conforme à la jurisprudence rendue au sujet des
"
territoires largement bâtis
" de l'ancien art. 15 let. a LAT,
notion à laquelle se réfère la recourante et dont le Tribunal fédéral avait
déjà précisé qu'elle devait être comprise de manière étroite (arrêt TF 1C_378/2016
du 4 janvier 2017 consid. 3.2).
En l'espèce, le bien-fonds de la recourante ne fait
pas partie du périmètre de centre de la commune tel que circonscrit en 2011. Il
ressort par ailleurs de l'examen de documents au dossier et de la consultation
des guichets cartographiques cantonal et communal, qu'il se trouve dans un
secteur de faible densité et partiellement bâti, caractérisé par une dispersion
importante des constructions. S'il est certes exact que plusieurs parcelles
voisines sont construites, il n'en demeure pas moins qu'une majorité de
biens-fonds voisins demeurent libres de constructions. A cet égard, on
rappellera que la distance de 50 m servant à identifier le territoire urbanisé
se calcule en principe entre bâtiments, alors que la parcelle n
o
3399 n'est précisément pas bâtie. En tout état de cause, seules deux habitations,
l'une existante et l'autre en cours de construction, se trouvent à moins de 50
m de la parcelle en question. La propriété de la recourante est au surplus très
éloignée du centre historique du village de Gryon (zone village), soit à
environ 1,5 km, et des services et équipements qu'il propose. La desserte
en transports publics s'avère enfin quasi inexistante (
cf
. critère
c
,
consid. 6b ci-dessous). Le bien-fonds litigieux est en outre attenant à une
aire forestière majeure située au sud et qualifiée, dans la "
Vision
communale
" et le rapport 47 OAT, de pénétrante forestière
structurante.
Ces différentes caractéristiques ont pu être
observées par la cour lors de l'inspection locale du 13 décembre 2019. Dans ces
circonstances, la recourante ne peut être suivie lorsqu'elle affirme que son
bien-fonds serait situé dans un secteur déjà largement construit. Au contraire,
il n'appartient manifestement pas au territoire urbanisé mais se trouve en
marge de l'urbanisation au regard de sa localisation, du bâti environnant et de
l'entité paysagère à préserver adjacente. C'est ainsi à bon droit que les
autorités intimées ont considéré que le critère
a
était rempli.
b) S'agissant du critère
b
("
Terrains
éloignés du centre et du réseau TI
") et
c
("
Terrains
présentant des difficultés d'accès TC
"), le seul fait que la parcelle n
o
3399 se trouve à proximité de la route des Pars ne suffit pas à considérer
qu'elle serait bien desservie, contrairement à l'opinion de la recourante. Au
contraire, elle est située environ 1,5 km à l'est du centre historique du
village, dans un secteur périphérique de la zone à bâtir actuelle et localisé
en deuxième rang par rapport au réseau routier secondaire. Sans accès direct à
la route communale, la parcelle est accessible par un chemin privé en terre non
aménagé, qui permet de rallier le domaine public communal au niveau de la route
des Pars 83, une cinquantaine de mètres au sud. Le bien-fonds de la recourante
n'est par ailleurs pas accessible en transports publics, puisque tant la gare
ferroviaire de la Barboleuse, que l'arrêt de bus le plus proche (arrêt
facultatif "
Chez Sylvie
") sont distants de plus de 2 km.
Il en résulte que les critères
b
et
c
sont également remplis puisque, au vu de ses caractéristiques, la parcelle n
o
3399 est éloignée du centre et présente des difficultés d'accès en transport
individuel, mais également en transports publics.
c) L'appréciation du critère
f
– relatif à l'équipement
– est débattue entre les parties. La recourante estime que si, en l'état,
l'accès n'est pas aménagé et que les conduites d'alimentation en eau et en
énergie ne desservent pas directement sa propriété – exception faite de la
conduite d'eau potable –, l'aménagement de la route d'accès, de même que les
raccordements aux conduites pourraient être réalisés sur la base des servitudes
de passage inscrites au Registre foncier "
sans frais disproportionnés
",
de sorte que le bien-fonds serait réputé équipé au sens du droit fédéral. Les
autorités communales considèrent pour leur part qu'aucune infrastructure
n'aurait été récemment réalisée et que l'équipement actuel serait insuffisant
en application de l'art. 19 al. 1 LAT. Quant au SDT, il affirme que cette
question n'est en l'espèce pas déterminante puisque selon la jurisprudence
fédérale, l'équipement existant d'un terrain ne s'oppose pas à sa restitution à
la zone agricole.
En l'occurrence, il n'est pas nécessaire de
déterminer si, comme le soutient la recourante, sa parcelle est équipée au sens
de l'art. 19 al. 1 LAT. En effet, selon la jurisprudence (
cf
. consid. 5c
ci-dessus) et comme rappelé par le SDT, le fait qu'un terrain soit équipé n'est
pas un élément suffisant pour faire obstacle à son exclusion de la zone à bâtir
si cela se justifie sur la base d'une pesée des intérêts en présence. Or, dans
la mesure où la décision d'exclure la parcelle n
o
3399 de la zone à
bâtir dans le cadre de la première étape du redimensionnement repose sur une
pesée des intérêts pertinente qui doit être confirmée, le degré d'équipement du
bien-fonds n'est pas déterminant (
cf
. consid. 5f ci-dessous).
d) La topographie de la parcelle en cause est
marquée par une forte pente, ce qui correspond au critère
g
("
Terrains
avec forte pente
"). Initialement contesté par la recourante dans ses
mémoires successifs, ce fait a été dûment constaté lors de l'inspection locale
du 13 décembre 2018. Expressément mentionné dans le procès-verbal y relatif, ce
constat n'a au demeurant suscité aucune objection de la recourante dans le
délai qui lui a été imparti pour se déterminer sur le contenu dudit
procès-verbal.
e) En revanche, le critère
d
("
Terrains
couverts par la zone de danger élevé
") n'est pas pertinent puisque la
parcelle n
o
3399 n'est pas soumise à des dangers naturels. Quant au
critère
e
("
Terrains attenants à une zone naturelle protégée
"),
il est également moins pertinent puisque la parcelle en question est située à plus
de 1 km du district franc fédéral du Grand Muveran.
f) Au vu de ce qui précède, c'est à bon droit que
les autorités intimées ont considéré que la parcelle de la recourante devait
être traitée dans le cadre de la première étape du redimensionnement de la zone
à bâtir. Si les critères précités ne s'avèrent certes pas tous pertinents en
l'espèce, il n'en demeure pas moins que, vu sa localisation (à la périphérie de
la zone à bâtir, hors du périmètre de centre et du territoire urbanisé et
attenant à une aire forestière importante) et ses caractéristiques (terrain
vierge de construction, en forte pente et difficile d'accès), le choix des
autorités intimées de restituer à la zone inconstructible la parcelle n
o
3399 dans le cadre de la première étape s'avère objectivement fondé et
approprié. C'est ainsi à juste titre que les autorités intimées ont retenu que
l'intérêt privé de la recourante à voir la constructibilité de son terrain maintenue
devait céder le pas devant l'intérêt public important au redimensionnement de
la zone à bâtir largement excessive.
L'équipement de la parcelle ainsi que le fait qu'elle
ne soit ni menacée par des dangers naturels ni située dans une zone de
protection des eaux ne sont pas à même de remettre en cause cette appréciation.
Il en va de même de la situation idyllique du bien-fonds et des motifs
successoraux qui auraient jusqu'à récemment empêchés la recourante d'y
construire un chalet. Ce sont là des éléments subjectifs étrangers au processus
de redimensionnement de la zone à bâtir. A toutes fins utiles, on soulignera
que dans la mesure où la restitution à la zone inconstructible d'une parcelle
déjà bâtie est admissible en cas de redimensionnement de la zone à bâtir (
cf
. consid.
7b ci-dessus), cela vaut
a fortiori
lorsqu'un propriétaire invoque,
comme en l'espèce, son intention de construire sa parcelle non encore bâtie et
qu'il ne dispose pas d'une autorisation de construire en force.
g) Concernant le grief de violation des principes de
coordination et de stabilité des plans, le raisonnement de la recourante
s'avère confus dans la mesure où la violation résulterait de l'absence de prise
en compte des caractéristiques par les autorités intimées, soit en particulier
le fait qu'elle serait équipée. L'intéressée n'expose en revanche pas le
contenu des principes de coordination et de stabilité des plans, ni n'explique
de quelle manière et pour quels motifs la planification litigieuse leur
porterait atteinte. Sous le couvert de ce nouveau grief, la recourante semble en
réalité contester une nouvelle fois la pesée des intérêts à laquelle ont
procédé les autorités intimées. Or, il résulte des considérants qui précèdent
que c'est précisément sur la base d'un examen détaillé de la situation de la
parcelle n
o
3399 et d'une pesée des intérêts appropriée qu'ont
été prises les décisions attaquées (
cf
. 6 ci-dessus) de sorte que la
critique tombe à faux.
h) En définitive, les autorités intimées ont
correctement établi la situation factuelle de la parcelle n
o
3399 et
ont procédé à une pesée des intérêts raisonnable en application des critères
préétablis. Partant, les griefs de la recourante à ce sujet doivent être
écartés.
7.
a) L'intéressée invoque ensuite une violation de la garantie de la
propriété (art. 26 Cst.). D'une part, il n'existerait pas d'intérêt public
prépondérant à exclure sa parcelle de la zone à bâtir puisqu'elle serait
parfaitement équipée. L'absence d'intérêt public découlerait de plus des
nombreuses indemnisations pour expropriation matérielle auxquelles devrait ultérieurement
faire face la commune si la planification litigieuse venait à être confirmée et
qui mettraient sa situation financière en péril. D'autre part, le principe de
proportionnalité serait violé puisque l'exclusion de la parcelle n
o
3399 de la zone à bâtir ne serait, eu égard à ses caractéristiques (équipée et
située dans un secteur largement bâti), ni apte, ni nécessaire à la réalisation
du but poursuivi par les autorités.
b) L'affectation d'une parcelle précédemment
constructible à une zone pratiquement inconstructible représente une
restriction à la garantie de la propriété, qui n'est conforme à l'
art. 36 Cst.
que si elle repose sur une base légale, se
justifie par un intérêt public suffisant et respecte le principe de la
proportionnalité (arrêt TF 1C_400/2018 du 29 juillet 2019 consid. 2.1 et
1C_344/2018 du 14 mars 2019 consid. 3). Cela étant, un propriétaire ne peut
tirer de la garantie de la propriété un droit acquis au maintien du régime
applicable à son bien-fonds (arrêts AC.2017.0406 du 24 avril 2019 consid.
7 et AC.2017.0408 du 24 avril 2019 consid. 6b; Thierry Tanquerel, Commentaire
pratique LAT: Planifier l'affectation, Genève 2016, n. 56 ad art. 21 LAT).
Ainsi, même un terrain déjà bâti peut être exclu de la zone à bâtir lors d'un
redimensionnement ultérieur (arrêt TF 1C_400/2018 précité consid. 2.2.1).
Très récemment encore, le Tribunal fédéral a jugé
(arrêt précité TF 1C_344/2018 consid. 3 et les références citées) que
l'art. 15 al. 2 LAT, qui impose la réduction des zones à bâtir
surdimensionnées, constitue une base légale formelle qui peut fonder une
restriction à la garantie de la propriété. Dans ce même arrêt, il a jugé que la
réduction d'une zone à bâtir surdimensionnée répond à un intérêt public
important: l'utilisation mesurée du sol (art. 1 al. 1 LAT). Enfin, il a rappelé
que le principe de proportionnalité exige qu'une mesure restrictive soit apte à
produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne
puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité);
en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige
un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés
compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée
des intérêts).
c) En l'espèce, il n'est pas douteux que la
restriction au droit de propriété de la recourante repose sur l'art. 15 al. 2
LAT puisqu'elle a été décidée dans le cadre du redimensionnement de la zone à
bâtir communale très largement surdimensionnée. Cet objectif de réduction
poursuivi par la planification litigieuse constitue de plus un intérêt public
important. Contrairement à ce que suggère la recourante, le fait que sa
parcelle soit prétendument équipée (question qui a au demeurant déjà été
traitée,
cf
. consid. 6f ci-dessus) est totalement étranger à la question
de savoir s'il existe un intérêt public justifiant une restriction à la
garantie de la propriété. Il en va de même de l'argument selon lequel des indemnités
pour expropriations matérielles conséquentes devraient être versées par la
commune en cas de confirmation des décisions entreprises. Outre que la
problématique des indemnités pour expropriation matérielle sort du cadre du
présent litige, cet argument financier ne permettrait quoi qu'il en soit pas de
conclure que la réduction des zones à bâtir surdimensionnées ne constituerait
plus un intérêt public important comme cela a déjà été jugé à maintes reprises.
Dès lors que l'exclusion de la zone à bâtir de la
parcelle participe à la réduction du surdimensionnement communal, la mesure
litigieuse est conforme à la règle de l'aptitude. Sous l'angle de la nécessité,
la recourante n'expose pas – et le tribunal ne discerne pas – quelle autre
mesure moins restrictive permettrait en l'espèce d'atteindre l'objectif de
réduction de la zone à bâtir. En l'absence de mesure moins rigoureuse, le
principe de nécessité est respecté. S'agissant enfin de la proportionnalité au
sens étroit, l'atteinte portée aux intérêts privés de la recourante au maintien
de la constructibilité de sa parcelle s'avère raisonnable. Vu la localisation
et les caractéristiques de son bien-fonds, son intérêt privé doit, comme déjà
exposé (
cf
. consid. 6 ci-dessus), céder le pas à l'intérêt public à la
réduction de la zone à bâtir en cause, formalisé à l'art. 15 al. 2 LAT. Il
n'est ainsi pas porté atteinte au principe de proportionnalité au sens étroit.
Il en résulte que la restriction apportée au droit
de propriété par la recourante respecte les conditions de l'art. 36 Cst., de
sorte que le grief y relatif doit être rejeté.
8.
a) En dernier lieu, la recourante invoque une violation de l'égalité de
traitement garantie par l'art. 8 Cst., motif pris que les autorités intimées
auraient omis de prendre en considération les caractéristiques de la parcelle n
o
3399 et l'auraient ainsi, à tort, assimilée aux terrains devant être
prioritairement traités dans le cadre de la première étape du
redimensionnement. Par ailleurs, les parcelles n
os
572 et 3157 sises
en zone de protection des eaux et de ce fait inconstructibles auraient été
maintenues en zone à bâtir dans le cadre de la première étape de
redimensionnement, contrairement à la parcelle de la recourante qui ne serait,
elle, pas située en zone de protection des eaux.
b) Le principe d'égalité de traitement ancré à
l'art. 8 al. 1 Cst. est violé lorsqu'une décision établit des distinctions
juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la
situation de fait à réglementer, ou qu'elle omet de faire des distinctions qui
s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable
n'est pas traité de manière identique et ce qui est
dissemblable
ne l'est pas de manière différente (ATF 144 I 113 consid. 5.1.1; ATF 143 I 361
consid. 5.1 et ATF 142 I 195 consid. 6.1; arrêt TF 1C_344/2018 du 14 mars 2019
consid. 4.1). Le droit à l'
égalité de traitement
n'a cependant qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans d'affectation.
Il est en effet dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation
des zones crée des inégalités et que des terrains de mêmes situation et nature
puissent être traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à
une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du point de vue
constitutionnel, il suffit que la
planification
soit objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF
142 I 162 consid. 3.7.2; ATF 121 I 245 consid. 6e/bb et arrêts TF
1C_344/2018 précité consid. 4.1 et TF 1C_180/2017 du 12 mars 2018 consid. 5).
c) Une fois encore, sous couvert d'une violation de
l'égalité de traitement, la recourante s'en prend à la pesée des intérêts
effectuée par les autorités intimées, arguant que les caractéristiques de sa
parcelle n'auraient pas été prises en considération. Pour les motifs déjà
exposés, la situation factuelle de son terrain a été correctement établie et la
pesée des intérêts ayant conduit à l'exclure de la zone à bâtir dans le cadre
de la première étape du redimensionnement ne prête pas le flanc à la critique (
cf
.
consid. 6 ci-dessus). Partant, on ne saurait en déduire qu'elle aurait, à tort,
été "
assimilée
" aux terrains qu'il se justifiait de traiter
prioritairement dans le cadre de la première étape.
Concernant les deux parcelles sises en zone de
protection des eaux, elles appartiennent aux mêmes propriétaires et sont
situées à plusieurs centaines de mètres du bien-fonds de la recourante, soit
dans un autre secteur du village. Un chalet familial est déjà construit sur la
parcelle n
o
572, tandis que la parcelle adjacente n
o
3157
supporte un chemin d'accès aménagé menant au chalet précité. Par conséquent, la
situation de ces parcelles et celle de la recourante s'avèrent radicalement
différentes. C'est au demeurant ce qui ressort de la décision du conseil
communal du 31 octobre 2016 qui a adopté les réponses aux oppositions formulées
dans le préavis n
o
13/2016. Selon ces documents, le traitement des
parcelles n
os
572 et 3157 a été repoussé à la troisième étape du
redimensionnement. Le but était de traiter avec plus de souplesse quelques
biens-fonds comportant des bâtiments existants en permettant la réalisation de
travaux bien précis (accès, aménagement extérieurs et agrandissements), tout
nouveau logement ou bâtiment d'habitation étant expressément exclu. Si ce
procédé n'est peut-être pas évident, il ne viole néanmoins pas le principe d'égalité
de traitement puisqu'il traite précisément de manière différente des parcelles selon
qu'elles supportent ou non des bâtiments existants, situations qui divergent
largement.
Le grief d'inégalité de traitement tombe ainsi à
faux.
9.
Il résulte des considérants qui précèdent que la modification des PEC et
PEP, concernant la parcelle de la recourante s'avère appropriée et conforme au
droit.
10.
Mal fondé, le recours doit être écarté et les décisions entreprises
confirmées. Succombant, la recourante supportera les frais de justice. Les
autorités intimées n'ayant pas procédé par l'entremise d'un mandataire
professionnel, elles n'ont pas droit à des dépens (art. 49 al. 1, 55, 91 et 99
LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Conseil communal de Gryon du 31 octobre 2016 adoptant la
modification du plan d'extension communal et du plan d'extension partiel
"Les Verneys" et la décision du Département du territoire et de
l'environnement du 9 janvier 2018 approuvant préalablement cette modification
sont confirmées.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge de A.________.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 15 novembre 2019
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'OFDT/ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.