vd_omni · AC.2021.0211 · 2022-04-19 · fr

A.________ à S.________/Municipalité de Lausanne, Direction générale de l'environnement DGE-DIREV, Direction générale de l'environnement DGE-DIRNA, | Recours contre l'autorisation de construire une station de base de communication mobile, comprenant des antennes 5G, sur la toiture d'un bâtiment au centre de Lausanne. Rappel du cadre légal en matière d'installation de téléphonie. En l'occurrence, l'installation litigieuse - qui ne sera pas exploitée en mode adaptatif - respecte les conditions posées par la LPE et l'ORNI, de sorte que l'autorité intimée ne pouvait refuser de délivrer l'autorisation sollicitée en raison d'éventuels risques pour la santé liés au rayonnement non ionisant. On ne saurait en l'occurrence, anticiper un changement de mode d'exploitation de l'antenne litigieuse et examiner la méthode retenue s'agissant des antennes exploitées en mode adaptatif. Les considérations relatives à l'esthétique ne permettent pas non plus de justifier un refus d'autorisation: l'antenne litigieuse est prévue dans un environnement construit, avec plusieurs structures similaires à proximité, composé de constructions hétéroclites. On ne saurait considérer que l'antenne litigieuse est susceptible de porter une atteinte supplémentaire significative aux qualités paysagères de cet environnement. Enfin, les règles de police des constructions relatives à la hauteur et à la distance entre bâtiments ne s'appliquent pas, qui ne peut être considérée comme un bâtiment. L'autorité intimée a estimé que le projet incriminé était admissible du point de vue de l'esthétique et que le projet litigieux ne serait pas de nature à compromettre la révision en cours de la planification communale. Les griefs des recourants relatifs objectifs environnementaux et de développement durable ne sont pas dénués de pertinence, mais ils relèvent d'une problématique de société qui pour l'heure ne fait pas l'objet d'une règlementation particulière. Recours rejeté.Recours au TF rejeté dans la mesure où il est recevable (arrêt 1C_296/2022 du 7 juin 2023).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 19.04.2022 AC.2021.0211

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
19 avril 2022
Composition
M. Stéphane Parrone,
président
; M. Bertrand Dutoit et Mme Bénédicte
Tornay Schaller, assesseurs.
Recourants
1.
A.________
2.
B.________
3.
C.________
4.
D.________
5.
E.________
tous à ******** et représentés par F.________,
à Lausanne,
6.
G.________
7.
H.________
8.
I.________
9.
J.________
10.
K.________
11.
L.________
12.
M.________
13.
N.________
14.
O.________
15.
P.________
16.
Q.________
17.
R.________
18.
S.________
tous à ******** représentés par Me Laurent
PFEIFFER, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Lausanne,
Autorités concernées
1.
Direction générale de l'environnement
DGE-DIREV,
Unité droit et études d'impact,
représentée par Direction
générale de l'environnement (DGE), Unité droit et études d'impact, à Lausanne,
2.
Direction générale de
l'environnement DGE-DIRNA,
Unité droit et études d'impact,
représentée
par Direction générale de l'environnement (DGE), Unité droit et études
d'impact, à Lausanne,
Constructrice
T.________,
à ********, représentée
par Me Amédée KASSER, avocat à Lausanne,
Propriétaire
U.________
à ********.
Objet
Permis de construire
Recours A.________ et consorts et G.________ et consorts
c/ décisions de la Municipalité de Lausanne du 28 mai 2021 autorisant la
construction d'une nouvelle installation de communication mobile (4G-5G) pour
le compte de T.________ avec mât, systèmes techniques et nouvelles antennes / LATV
sur la parcelle n
o
4550, propriété de la Fondation Dr. U.________r
(CAMAC n
o
195660) – dossier joint: AC.2021.0218.
Vu les faits suivants:
A.
La Fondation Dr. U.________r (ci-après: la propriétaire ou la Fondation)
est propriétaire de la parcelle n
o
4550 de la Commune de Lausanne (ci-après:
la commune). Ce bien-fonds se situe au chemin ******** dans le quartier ********.
D'une surface de 1'029 m
2
, la parcelle supporte un bâtiment
d'habitation (n
o
ECA 13748) de cinq niveaux construit au 20
ème
siècle de 276 m
2
, entouré d'un jardin de 606 m
2
. Pour le
surplus, elle est en nature accès, place privée sur 55 m
2
et route-chemin
sur 92 m
2
. La parcelle est colloquée en zone à bâtir (zone mixte de
forte densité) selon le Plan général d'affectation (PGA) communal et son
règlement (RPGA), approuvés tous deux par le département compétent le 4 mai 2006
et entrés en vigueur le 26 juin 2006. Elle est entourée sur l'ensemble de ses
côtés de parcelles de même nature. Diverses servitudes de restrictions à bâtir
grèvent la parcelle n
o
4550 et ses parcelles voisines. La parcelle n
o
4550 est en particulier grevée d'une servitude de restriction de bâtir ID.007-2008/06884,
qui indique que la hauteur du bâtiment ne pourra dépasser 6,5 m au faîte
dès le niveau du sol. Cette restriction concerne une surface non-bâtie de la
parcelle située au nord du bâtiment existant no ECA 13748 (teintée en jaune sur
le plan).
Le quartier ********, situé dans le secteur
lausannois de Montriond/Cour, est délimité par les voies ferroviaires reliant
Lausanne en direction de Morges, au nord, et par l'avenue ********, au sud. A
l'est, le quartier est circonscrit par le chemin ********. A l'ouest, l'arc de
l'avenue ******** sépare le quartier ******** du quartier ********, surplombé
par la colline du même nom comportant de vastes jardins arborisés. En outre, l'établissement
primaire et secondaire ********, se situe à environ 300 mètres au nord du
quartier, de l'autre côté des voies de chemin de fer.
Le quartier ******** est compris dans le périmètre
33 de la fiche "Lausanne" de l'Inventaire fédéral des sites
construits à protéger en Suisse (ISOS) qui le décrit comme un "
secteur
résidentiel installé dans la pente du versant, composé de maisons individuelles
ou locatives et d’immeubles d’ess. deux à quatre niveaux formant un tissu
discontinu, gradation de la volumétrie suivant la pente, homogénéité des styles
et des matériaux, jardins à caractère verdoyant, dès dernier q. 19
e
s., ess. toute fin 19
e
s.–années 1930, rares objets jusqu’au dernier
q. 20
e
s
".
Le secteur dans son ensemble est caractérisé par une
structure d'origine (catégorie d'inventaire AB) et fait l'objet d'un objectif
de sauvegarde B, soit "
la sauvegarde de la structure. Conservation de
la disposition et de l'aspect des constructions et des espaces libres;
sauvegarde intégrale des éléments et des caractéristiques essentiels pour la
sauvegarde de la structure
".
Plusieurs bâtiments du quartier sont recensés dans
l'inventaire architectural cantonal. Ainsi, les bâtiments d'habitation sis au
chemin ******** à ******** (n
o
ECA 11724b sur la parcelle n
o
4929) et au chemin ******** (n
o
ECA 1257 sur la parcelle n
o
4918) sont recensés en note 3 au recensement architectural et les immeubles
situés au Chemin ******** (n
o
ECA 2491 sur la parcelle n
o
4547) à 8 (n
o
ECA 5868 sur la parcelle n
o
4546), au
chemin ******** (n
o
ECA 1255 sur la parcelle n
o
4919), au
chemin ******** (n
o
ECA 1383 sur la parcelle n
o
4933), au
chemin de ******** à ******** (n
o
ECA 11724a sur la parcelle n
o
4930) et au chemin ******** à ******** (n
o
ECA 11973 sur la parcelle
n
o
4927) ont obtenu la note de 4 et constituent des objets bien
intégrés. Au sud du quartier, un ensemble de villas entouré de jardins en
terrasse situé au-dessus du rond-point de l'avenue ******** est recensé en
qualité de jardin historique certifié ICOMOS (Conseil international des monuments
et des sites).
B.
Le 24 septembre 2020, la propriétaire a déposé auprès de la Municipalité
de Lausanne (ci-après: la municipalité) une demande de permis de construire
pour "
la construction d'une nouvelle installation de communication
mobile (4G-5G) pour le compte de T.________ avec mât, systèmes techniques et
nouvelles antennes / LATV
", à installer sur le toit du bâtiment n
o
ECA 13748. Selon les plans au dossier, établis par le bureau technique ********
pour le compte de T.________ (ci-après: T.________ ou la constructrice), il
s'agit d'un mât fixé à la charpente, dépassant d'environ 4 m le niveau du
faîte. L'installation de communication projetée culminera à 21,53 m, le bâtiment
n
o
ECA 13748 présentant une hauteur de 17,53 m et sa corniche de 14,52
m. Le dossier contient une "
Fiche de données spécifique au site concernant
les stations de base pour téléphonie mobile et raccordements sans fil (WLL)
"
datée du 15 septembre 2020, signée par T.________.
Un préavis esthétique interne à la commune a été
établi le 27 octobre 2020 par le Service d'architecture de la Ville de Lausanne
qui a considéré le projet comme admissible avec la note minimale sur la moyenne
des principes d'intégration paysagère examinés.
Mis à l'enquête publique du 1
er
décembre
2020 au 11 janvier 2021, le projet a suscité 156 oppositions, dont 7
collectives avec 32 signatures, ainsi qu'une intervention. En substance, les
opposants ont fait valoir que l'implantation de l'antenne serait trop proche
des habitations en raison des risques pour la santé des rayons non ionisants, l'absence
de nécessité d'une antenne à cet endroit, les incertitudes entourant la
technologie 5G et les méthodes de calculs utilisées s'agissant d'antennes
adaptatives, ainsi que des considérations environnementales relatives à
l'utilisation de la 5G.
Une nouvelle "
Fiche
de données spécifique au site concernant les stations de base pour téléphonie
mobile et raccordements sans fil (WLL)
" datée du 14 janvier 2021 a été
établie et versée au dossier.
Le dossier a ensuite été transmis aux services
concernés de l'administration cantonale. La Direction des ressources et du
patrimoine naturels, Division Biodiversité et paysage (DGE/DIRNA/BIODI) a préavisé
favorablement au projet. La Direction de l'environnement industriel, urbain et
rural, Division Air, climat et risques technologiques (DGE/DIREV/ARC) a aussi préavisé
favorablement au projet et a délivré l'autorisation spéciale requise, qui a été
incluse dans une première synthèse CAMAC n
o
195660 le 9 février
2021. Cette synthèse a été modifiée par la DGE/DIREV/ARC qui a désiré compléter
son préavis, ce qui a amené la rédaction d'une deuxième synthèse CAMAC datée du
16 février 2021 également positive. Ce préavis retient, sur la base des données
figurant dans la fiche de données spécifique au site, que le projet (avec neuf
antennes) respecte la valeur limite de l'installation (VLInst) fixée par l'ordonnance
du 23 décembre 1999 sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI;
RS 814.710). Il était demandé à l'opérateur responsable de l'installation de
faire procéder à des mesures de contrôle du rayonnement non ionisant, dans les
six mois suivant la mise en exploitation; il était aussi demandé que les mesures
soient effectuées conformément aux documents "
Recommandation sur les
mesures concernant les stations de base GSM
" (juin 2002), "
Recommandation
sur les mesures: UMTS
" (Projet du 17 septembre 2003), "
Technical
Report: Measurement Method for LTE Base Stations (mai 2012)
" présentés
par l'Institut fédéral de métrologie (METAS) et l'Office fédéral de
l'environnement (OFEV) et "
Rapport technique: Méthode de mesure des
stations de base 5G NR jusqu’à 6GHz
" (20 avril 2020). Le préavis
ajoutait, en relation avec une convention signée le 24 août 1999 entre les
opérateurs de téléphonie mobile et l'Etat de Vaud (concernant la coordination
des emplacements des antennes de téléphonie mobile) qu'il n'y avait "
pas
d'autres sites prévus à coordonner
". Pour répondre aux oppositions, la
DGE/DIREV/ARC précisait encore les éléments suivants:
"
Le
principe de précaution décrit dans l'art. 11 de la loi fédérale sur la protection
de l'environnement (LPE) est déjà pris en compte dans le choix de la valeur
limite de l'installation qui est environ 10 fois plus sévère que la valeur
limite prévue pour une situation existante (valeur limite d'immissions).
L’OFEV a mis en place un groupe
consultatif d’experts en matière de RNI (BERENIS) en vue d’examiner la
littérature scientifique en matière de rayonnement non ionisant (RNI). En
l’état des connaissances actuelles, l’OFEV n’a pas proposé au Conseil fédéral
une adaptation des valeurs limites.
Evaluation des antennes
adaptatives:
Dans sa lettre du 31 janvier 2020
adressée aux services cantonaux et communaux
(https://www.bafu.admin.ch/dam/bafu/fr/dokumente/elektrosmog/fachinfo-daten/informationen_adaptive_antennen_5g.pdf.download.pdf/informations_concernant_les_antennes_adaptatives_et_5G_2020_f.pdf),
l’OFEV a confirmé la méthode d’évaluation actuelle des antennes adaptatives:
'En avril 2019, il a été recommandé
aux cantons d’évaluer les antennes adaptatives comme les antennes conventionnelles
(en envisageant le pire des scénarios). Le rayonnement réel sera ainsi
surestimé et l’évaluation pour la population concernée sera du côté de la
sécurité (Informations à l’intention des cantons du 17 avril 2019: Téléphonie
mobile et rayonnement: déploiement des réseaux 5G en Suisse).
En attendant la publication de l’aide
à l’exécution pour les antennes adaptatives, l’OFEV recommande aux cantons de
traiter les antennes adaptatives de la même façon que les antennes
conventionnelles. Cela signifie que le rayonnement doit être évalué de la même
manière que pour les antennes conventionnelles, en considérant un maximum de
conversations et de données transférées, l’émetteur étant au maximum de sa
puissance et ceci, en tenant compte des diagrammes d’antennes correspondant au
gain maximal possible pour chaque direction d’émission. Cette évaluation des
installations de téléphonie mobile mise sur la sécurité pour la population concernée
par ces dernières.
Un traitement uniforme des
antennes adaptatives et conventionnelles permet que l’exploitation de celles-ci
soit correctement représentée à la fois dans le Système AQ des opérateurs de
téléphonie mobile et dans la base de donnée de l’OFCOM.'
Diagrammes d’antennes
enveloppants (opposition No 1626047…):
Pour les bandes de fréquences
700-900 MHz et 1400-1800-2600 MHz, les diagrammes utilisés et fournis dans la
fiche de données sont établis en tenant compte de la plage d’inclinaison électrique
de chaque antenne. Il s’agit bien d’une enveloppe cumulative normalisée à 0 degré.
La DGE/DIREV-ARC précise que
l’installation LATV fait partie des installations qui ont été retenues pour faire
partie des 'projets pilotes de mesure 5G'. A ce titre, la mesure de réception
sera effectuée selon la nouvelle méthode de mesure publiée en juillet 2020 par
l’Institut fédéral de métrologie (METAS) et recommandée par l’Office fédéral de
l’environnement (cf. rapport METAS susmentionné).
La DGE/DIREV-ARC demande que
l'installation citée en titre soit intégrée à un système d'assurance qualité (AQ),
selon la circulaire du 16 janvier 2006 de l'OFEV.
A la fin des travaux, l’opérateur
devra informer la DGE/DIREV-ARC et la Commune de l’implémentation de cette fiche
de données, au plus tard le jour de sa mise en service.
Ainsi, sur la base des données fournies
par l'opérateur responsable, les exigences de l'ORNI sont respectées.
"
C.
A la suite d'une modification de l'ORNI, l'Office fédéral de
l'environnement (OFEV) a édité, le 23 février 2021, une aide à l'exécution "
OFEV,
Antennes Adaptatives – Complément du 23 février 2021 à la recommandation
d'exécution de l'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non
ionisant (ORNI) concernant les stations de base pour téléphonie mobile et
raccordements sans fil (WLL), OFEFP, 2002
". Il a également publié le
document "
Explications concernant les antennes adaptatives et leur
évaluation selon l'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non
ionisant (ORNI)
" du 23 février 2021 qui présente des informations
générales sur la recommandation susmentionnée et sur des aspects fondamentaux
de la 5G et des antennes adaptatives (OFEV, Explications concernant les
antennes adaptatives et leur évaluation selon l'ordonnance sur la protection
contre le rayonnement non ionisant [ORNI], 2021, p. 3).
D.
Par décision du 28 mai 2021, la municipalité a délivré le permis de
construire requis. Elle évoque les autorisations cantonales et la synthèse
CAMAC délivrée. Elle mentionne qu'en l'état actuel des connaissances, la
plupart des experts estiment qu'il n'existe pas de preuve expérimentale solide
permettant d'établir un danger de l'exposition aux champs électromagnétiques et
évoque le caractère strict de la réglementation suisse à cet égard. En précisant
que les dispositions légales de protection en la matière relèvent de la Confédération,
la municipalité (ci-après également: l'autorité intimée) précise qu'en regard
des règles d'aménagement du territoire, elle ne peut plus examiner ce projet
sous l'angle des règles de la police des constructions sur les superstructures et
qu'elle est tenue d'autoriser ce projet qui est par ailleurs considéré comme conforme
aux art. 86 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire
et les constructions (LATC; BLV 700.11) et 69 PGA en ce qui concerne l'aspect
esthétique et l'intégration, au vu de l'environnement bâti.
Le 28 juin 2021,
A.________, B.________,
C.________, D.________ et E.________
(ci-après: les recourants A.________ et
consorts ou les recourants), agissant par la plume de leur représentante F.________,
ont recouru à l'encontre de cette décision auprès de la Cour de droit administratif
et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP), concluant, principalement à la
"
révocation
" de la décision attaquée et à la suspension d'une
nouvelle décision dans l'attente d'un cadre pouvant garantir un déploiement de la
technologie 5G conforme aux règles environnementales et énergétiques. Les recourants
A.________ et consorts s'en prennent tout d'abord à la motivation de la
décision rejetant leur opposition, qu'ils estiment lacunaire. Ils font ensuite
valoir des griefs environnementaux s'agissant notamment de la consommation
énergétique de la technologie 5G et s'en prennent à la politique de la
Confédération dans le domaine des télécommunications, qu'ils jugent contraire
aux objectifs environnementaux et de développement durable. Ils considèrent
qu'il se justifie d'attendre un rapport du Conseil fédéral sur un réseau de
téléphonie mobile durable et dès lors de suspendre toute autorisation de
construction d'antennes de téléphonie. Par ailleurs, ils retiennent que le déploiement
d'antennes 5G est superflu, la couverture actuelle du réseau étant suffisante,
et évoquent la proximité avec d'autres antennes de téléphonie dans le quartier.
La cause a été enregistrée sous la référence AC.2021.0211.
Par acte du 29 juin 2021, G.________, H.________, I.________,
J.________, K.________, L.________, M.________, N.________, O.________, P.________,
Q.________, R.________ et S.________ (ci-après: les recourants G.________ et
consorts ou les recourants), sous la plume de leur conseil, ont recouru auprès
de la CDAP contre la décision du 28 mai 2021 en concluant principalement à
ce qu'elle soit réformée en ce sens que la demande de permis de construire est
refusée et que les oppositions ne sont pas levées, et, subsidiairement, à ce que
la décision et le permis de construire soient annulés, la cause étant renvoyée
à l'autorité précédente afin qu'elle rende une nouvelle décision dans le sens
des considérants. En substance, les recourants estiment que dans le complément
à la recommandation d'exécution de l'ORNI concernant les stations de base pour
téléphonie mobile et raccordement sans fil daté du 23 février 2021, l'OFEV reconnaît
la dangerosité des ondes électromagnétiques, mais en introduisant un facteur de
correction, permet de contourner les valeurs limites légales imposées par
l'ORNI s'agissant des antennes adaptatives 5G. En application du principe de
prévention, un permis de construire de nouvelles antennes ne saurait être
délivré. Ce même principe commande selon eux d'attendre la présence d'une
méthode de mesures fiable et efficace avant de procéder à la construction de
telles antennes. Ils reprochent encore au service spécialisé du canton et à
l'autorité intimée de n'avoir pas tenu compte d'antennes voisines dans
l'évaluation du rayonnement de l'installation litigieuse. Les recourants considèrent
ensuite que le projet viole des valeurs limites d'immission (VLI) dans la mesure
où le rayonnement dans le lieu de séjour momentané (LSM) le plus chargé
correspondrait à la valeur limite de l'ORNI. Les recourants se plaignent encore
d'une violation des règles de coordination entre les opérateurs. Ils font
finalement valoir que l'antenne projetée ne respecte pas les dispositions
cantonales et communales relatives à l'esthétique ou l'intégration et qu'elle
viole les règles sur la protection des sites ISOS. Outre une inspection locale
et la production de l'intégralité du dossier établi par l'autorité intimée, les
recourants requièrent à titre de mesure d'instruction la mise en œuvre d'une
expertise afin de vérifier les calculs spécifiques auxquels T.________ est
parvenu, notamment le LUS 6 résultats de 4.64 V/m sur 5, le LUS 8 avec 4.90 V/m
sur 5 et la VLInst de 61.00. La cause a été enregistrée sous la référence AC.2021.0218.
Par avis du 19 juillet 2021, la cause AC.2021.0218 a
été jointe à l'affaire AC.2021.0211 sous cette dernière référence.
La Direction générale de l'environnement (DGE) a indiqué
le 31 août 2021 qu'elle n'avait pas de remarques à formuler.
La municipalité a déposé des déterminations et son
dossier le 1
er
septembre 2021. Elle conclut au rejet des recours.
T.________ a déposé sa réponse le 15 septembre 2021
et conclut, avec suite de frais et dépens, au rejet des recours.
Les recourants G.________ et consorts ont déposé une
réplique le 5 novembre 2021. Ils ont complété leur argumentation en invoquant
notamment une violation de leur droit d'être entendus dans la mesure où selon eux
le projet contesté ne permet pas de déterminer le type d'antenne projeté et son
mode de fonctionnement. Ils considèrent qu'en présence d'antennes adaptatives la
méthode d'évaluation développée par l'OFEV ne permet pas de garantir la
préservation du niveau de protection contre le rayonnement non ionisant. S'agissant
des antennes conventionnelles, ils estiment que l'état actuel de la recherche
et des connaissances concernant les effets de l'exposition aux champs
électromagnétiques (CEM) sur l'être humain a évolué et doit amener à considérer
que les limites fixées dans l'ORNI s'agissant de la téléphonie mobile sont trop
généreuses, ce qui doit conduire au rejet du recours. Ils ont maintenu leurs
conclusions.
Les recourants A.________ et consorts ont également
déposé une réplique le 5 novembre 2021 en maintenant leurs conclusions.
Par lettre du 23 novembre
2021, les recourants G.________ et consorts ont souligné que la synthèse CAMAC
du 16 février 2021 faisait mention du calcul des puissances d'antennes
adaptatives,
ce qui tendrait selon eux à démontrer qu'il y aurait bien au
moins une partie des antennes qui fonctionnerait sur ce mode. Ils ont requis à
titre de mesure d'instruction des précisions sur ce point (type d'antenne et
mode de fonctionnement).
Invitée à se déterminer par le juge instructeur, la constructrice
a précisé, le 25 novembre 2021, que les antennes prévues dans le cadre de
son projet n'étaient actuellement pas destinées à fonctionner en mode
adaptatif, ce que confirmait la fiche de données spécifique au site concernant
les stations de base pour téléphonie mobile et raccordement sans fil (WLL) du
14 janvier 2021. T.________ indique en outre que les antennes 6313.36.ENV-001 sont
de type adaptatif, mais tant qu'elle n'aura pas adapté la fiche de données aux
nouvelles recommandations, elles seront exploitées de manière conventionnelle
et le facteur de correction ne pourra pas être appliqué.
Le 13 janvier 2022, la CDAP a procédé à une audience
avec inspection locale. Le compte rendu y relatif a la teneur suivante:
"
[…]
L'inspection locale débute à 09h00 devant les garages du bâtiment
sis sur la parcelle n
o
4550. La cour et les parties se rendent immédiatement
sur la petite place située à l'angle nord-ouest de la parcelle.
Il n'y a pas de réquisitions
d'entrée de cause.
Le président désigne le bâtiment
d'habitation sur lequel sera érigée l'antenne litigieuse, ainsi que l'emplacement
approximatif de cette dernière sur le toit. Il rappelle qu'elle dépassera le
faîte d'environ 4 m.
Me Pfeiffer indique l'emplacement
des maisons ou appartement des recourants les plus proches de la future antenne.
Il précise que les photographies produites sous ch. 8 de son bordereau de
pièces ont été prises depuis l'appartement de la recourante Mme V.________,
situé dans l'immeuble sis sur la parcelle n
o
4933. Il relève que
l'atteinte sera particulièrement patente dans son cas, puisque la précitée aura
une vue plongeante et permanente sur l'antenne.
L'observation des environs fait
apparaître l'existence d'une cage d'ascenseur extérieure en verre (parcelle n
o
4931, bâtiment n
o
ECA 5845) et d'un bloc de cheminée imposant
(parcelle n
o
4548, bâtiment n
o
ECA 2370).
Le président évoque la présence
d'autres antennes à proximité. A la demande de l'assesseur Dutoit, les parties
situent les autres antennes environnantes sur un plan. L'une d'entre elles se
trouve à 130 m en direction du sud-ouest (parcelle n
o
4511). Une
autre antenne se trouve au nord-est, à proximité immédiate des voies de chemin
de fer. M. W.________ précise qu'elle émet exclusivement en direction du nord,
c'est-à-dire dans la direction opposée à la parcelle n
o
4550 et
qu'elle se situe à plus de 100 m du projet litigieux. Il y en a une troisième
plus au nord encore, toujours à proximité des voies ferrées.
M. W.________ indique que les
antennes situées au nord, soit en amont, ne couvrent pas le secteur où devrait
être implantée l'antenne litigieuse. Il ajoute, plan de géomètre à l'appui, que
les distances minimales qui doivent séparer les différentes antennes ont été
calculées et seront respectées, l'emplacement de l'antenne projetée ayant aussi
été déterminé en intégrant ces paramètres.
La DGE présente un plan qui figure
une antenne supplémentaire, au nord également, mais implantés plus proche de
l'antenne litigieuse. M. X.________ souligne qu'elle n'entre toutefois pas en
considération car il s'agit d'une installation 'micro'. Il confirme que les
autres antennes irradient en direction des voies de chemin de fer. A la demande
des recourants, il explique qu'une antenne 'micro' est une antenne d'une puissance
inférieure à 6 watts et ajoute que les données opérationnelles sont disponibles
et permettent de le vérifier. Il confirme aussi que dans la mesure où l'antenne
contestée ne se trouvera pas dans les périmètres des autres installation 'macro',
une demande de coordination n'était pas nécessaire.
Interpellé sur la possibilité de
faire émettre les antennes existantes au nord en direction du sud, M. W.________
affirme que, sauf à les rehausser en les plaçant sur un mât d'environ 25 m,
cela ne permettrait pas d'assurer une couverture adéquate et suffisante, si ce
n'est à proximité des antennes.
M. X.________ confirme que les
distances entre les antennes ont été vérifiées et présente un document
contenant les mesures exactes. Il en résulte que les rayons ne s'intersectent
pas.
A la demande des recourants, il est
précisé que les installations 'micro' peuvent passer en 'macro' mais que cela
implique l'obtention d'un permis de construire.
La question de l'adaptativité de
l'antenne litigieuse est abordée.
A la demande du président, M. W.________
explique que la feuille de calcul fournie dans le cadre de la procédure ne
permettra pas d'utiliser l'antenne en mode adaptatif. Me Kasser ajoute que
le dossier a été établi avant la publication par l'Office fédéral de
l'environnement (OFEV) du complément à l'aide à l'exécution de l'ORNI
concernant le calcul des rayonnements des antennes adaptatives. Pour cette
raison, il est en l'état exclu d'exploiter l'antenne en mode adaptatif. A moyen
terme cependant, elle passera certainement au mode adaptatif.
Me Pfeiffer rappelle que c'est précisément
ce que craignent les recourants. L'autorisation concerne une antenne qui ne fonctionnera
pas en mode adaptatif mais finira nécessairement pas être exploitée de la
sorte. Or, on ne sait pas s'il y aura une enquête publique au moment de cette
modification. Il est vraisemblable qu'il n'y en aura pas. De ce fait, il est indispensable
que la CDAP examine, à ce stade déjà, l'admissibilité d'une antenne adaptative,
même si elle ne sera initialement pas exploitée de cette façon.
M. W.________ souligne que lors du
passage à l'exploitation adaptative, une nouvelle fiche devra être présentée à
la DGE pour contrôle et une augmentation de la puissance ne sera pas possible.
Seul le mode adaptatif pourra être activé sur cette base.
Me Pfeiffer répond que les
recourants contestent précisément la méthode de calcul du rayonnement des
antennes adaptatives sur six minutes. Si la CDAP n'examine pas cette question
dans la présence cause, il n'y aura en réalité pas de contrôle judiciaire possible
de cette méthode de calcul et de son application à l'antenne litigieuse.
Me Kasser expose que la CDAP n'a
pas à trancher des questions qui ne se posent pas dans le cas qui lui est
soumis.
Me Pfeiffer tire un parallèle avec
la qualité pour recourir en matière de manifestation: même après la manifestation,
les juridictions entrent en matière si la situation est susceptible de se
présenter à nouveau. Ce serait en quelque sorte une qualité pour recourir
latente et potentielle. Il devrait en aller de même en l'espèce, puisque les
recourants contestent la méthode de calcul sur six minutes, vouée à être
appliquée par la suite.
Les recourants expliquent que si
des enfants jouent à proximité de l'antenne et qu'elle atteint un pic de
rayonnement, ils seront alors soumis à des valeurs excessives même si, en moyenne,
sa puissance respecte les valeurs limites.
M. W.________ répond que les émissions
des antennes adaptatives sont dirigées vers les utilisateurs et donc pas vers
des enfants qui n'auraient pas de téléphone portable.
Me Kasser indique que des recours
contre des décisions prises dans d'autres cantons sont actuellement pendants au
Tribunal fédéral et que la question de la modification des recommandations de
l'OFEV relative aux antennes adaptatives sera certainement tranchée d'ici la
reddition de son arrêt par la CDAP.
Me Pfeiffer montre les clichés
pris depuis l'appartement de Mme V.________ et souligne que l'antenne sera
entièrement visible et en permanence, lors même que selon la jurisprudence, il
convient d'éviter que les antennes se trouvent en permanence dans le champ de
vision du voisinage.
Me W.________ confirme que, par le
passé, on cachait des antennes dans des fausses cheminées mais que l'impact
visuel était finalement plus important encore. Une solution alternative serait
de déplacer l'amplificateur dans les galetas. Les antennes pourraient alors
être resserrées autour du mât. Cela réduirait quelque peu l'importance de
l'installation mais le gain au niveau esthétique serait minime. Les travaux
seraient en revanche conséquents.
A la demande du président, M. Y.________
indique que les galetas ne sont en principe pas accessibles et pas inclus dans
les baux à loyer conclus et que cette solution pourrait être envisagée.
Interpellé par l'assesseur Dutoit
au sujet de la prise de position de la Déléguée à la protection du patrimoine
bâti, M. Z.________ indique qu'il pilote la cellule antenne qui regroupe plusieurs
experts dont la précitée. A réception d'un dossier, il analyse son contenu et
le transmet à ses collègues pour prise de position. Concernant l'antenne
litigieuse, la Déléguée à la protection du patrimoine bâti ne s'y est pas
opposée car le bâtiment en lui-même n'est pas protégé. M. Z.________ ajoute que
s'agissant d'un élément infrastructurel, il est autorisé ou non sur la base de
trois critères principaux: examen de l'antenne par rapport au bâtiment, par
rapport à l'espace public et par rapport au patrimoine. Dans ce cas, la moyenne
des évaluations a milité en faveur de l'autorisation.
A la demande du président qui indique
que le rapport de la Déléguée à la protection du patrimoine bâti ne se trouve
pas au dossier, M. Z.________ confirme qu'il existe mais qu'il est très
succinct. Mme AA.________ verse un exemplaire de ce document au dossier de la
cause.
Sous l'angle esthétique, Me
Pfeiffer souligne que l'on se trouve dans un quartier répertorié à l'ISOS et
qui est protégé. Il est toutefois incompréhensible que la municipalité pose des
exigences très élevées lors des rénovations de bâtiments dans le secteur
(concernant par exemple les balcons ou le maintien de la modénature des
façades), mais ne refuse pas l'antenne litigieuse.
Les recourants expliquent que
suite à une pétition qu'ils ont lancée, un rapport a été établi par la
Commission des pétitions. Il résulte de ce document que la protection du quartier
de ******** sera mieux assurée dans le prochain PGA.
Me Pfeiffer précise qu'il s'agit
de la pièce n
o
6 de son bordereau et verse au dossier un exemplaire
du document intitulé ********!'. Il ajoute que la jurisprudence de la CDAP a
récemment changé par rapport aux quartiers protégés et qu'il convient d'en
tenir compte, en particulier dans le cas d'espèce puisque la protection du
quartier sera accrue à l'avenir.
Me Kasser répond que la
municipalité n'a pas appliqué l'art. 47 LATC pour refuser le permis de construire
dans l'attente du futur PGA. Me Pfeiffer estime que la municipalité aurait dû
en faire application.
Les recourants soulignent qu'ils
subissent le bâtiment sis sur la parcelle n
o
4550 depuis qu'il a fait
l'objet de travaux importants (rehaussement et modification du volume par la
pose d'une isolation extérieure conséquente), auxquels viendrait maintenant s'ajouter
l'antenne litigieuse. Cette situation n'est pas acceptable pour eux.
La cour et les parties se rendent
sur le chemin ********, à la hauteur des garages où l'inspection locale avait
débuté. L'antenne située sur la parcelle n
o
4511 est observée.
A la demande du président, M. W.________
indique que cette installation est un peu moins importante que celle du cas
d'espèce. En effet, cette antenne a pu être posée plus proche du faîte, puisque
la toiture est en pente (toit à quatre pans), ce qui facilite et améliore son
rayonnement. L'antenne dont il est présentement question sera située environ 1
m 90 plus haut. De plus, elle sera un peu plus large car les émetteurs seront
plus espacés (30 cm de plus de chaque côté).
Les recourants font remarquer que l'antenne
observée n'est pas située dans le quartier ********. Or, l'unité et la
cohérence du quartier doivent être protégées, ce qui justifie l'annulation du
permis de construire. A leur connaissance, il n'y a d'ailleurs pas d'autre antenne
dans le quartier ********, ce que conteste M. W.________.
A la demande du président, M. W.________
indique que le secteur est mal couvert, en particulier à l'intérieur des
bâtiments et dans le bas que quartier. Cette situation pose notamment problème
lors de sollicitations importantes du réseau. Plus l'antenne sera située haut
dans le quartier, meilleure sera la couverture. Il précise que l'antenne de la parcelle
n
o
4511 n'est pas une antenne T.________ et qu'il n'est pas possible
de l'utiliser.
[…]"
Les parties ont bénéficié de la possibilité de se
déterminer sur le contenu du compte-rendu d'audience. Les recourants G.________
et consorts se sont déterminés le 11 janvier 2022 de la façon suivante:
"[…]
D'une manière générale, mes mandants estiment que le procès-verbal donne
la fausse impression que le quartier serait truffé d'antennes de téléphonie
mobile, que certains éléments architecturaux présents sur les bâtiments
existants seraient particulièrement inesthétiques au point de compromettre
irrémédiablement la valeur patrimoniale du quartier dans son ensemble et
qu'aucune mesure constructive ne serait en mesure de réduire l'atteinte portée
par l'antenne litigieuse sur le plan de l'intégration. Or, ce n'est pas ce que
les recourants ont pu constater sur place avec la Cour.
Mes mandants ont ainsi
l'impression que, tel que formulé, le procès-verbal s'écarte d'une constatation
purement objective des faits et offrirait à l'Autorité des arguments infondés
pour rejeter les griefs des recourants en lien avec l'absence d'intégration de l'installation
litigieuse.
En particulier, mes mandants se
réfèrent aux passages suivants:
-
Page 1, avant-dernier paragraphe
: les parties n'ont pas
constaté avec la Cour l'existence d'une cage d'ascenseur extérieure en verre,
ni d'un bloc de cheminée 'imposant'. Il s'agit vraisemblablement d'éléments qui
ont retenu l'attention de la Cour avant le début de la visite locale. Dans tous
les cas, ces éléments n'ont pas sauté aux yeux des recourants, ni des parties,
au point de susciter la discussion ou de les amener à retenir que l'esthétique
du quartier ******** serait d'ores et déjà irrémédiablement compromise.
-
Page 1, dernier paragraphe
: il est précisé que les parties
ont pu constater que l'antenne située sur la parcelle n
o
4511 se
trouve en dehors du quartier ********. Si elle est visible depuis le Chemin du
Reposoir, elle ne se voit pas depuis la plupart des parcelles des recourants.
-
Page 1, dernier paragraphe
: L''autre antenne' dont il est
question dans le procès-verbal est fixée sur un mât installé sur le pont de l'Avenue
********, également en dehors du quartier ********. Compte tenu du dénivelé et
de l'agencement des bâtiments, cette antenne n'est pas visible depuis le
quartier concerné. Il en va de même de la troisième antenne 'plus au nord
encore', toujours à proximité des voies ferrées.
-
Page 1, dernier paragraphe
: hormis l'antenne située sur la
parcelle n
o
4511, les parties n'ont aperçu aucune autre antenne
depuis le quartier ******** ni dans le quartier lui-même.
-
Page 3, deuxième paragraphe
: les recourants ont répondu à
M. W.________ que si les émissions des antennes adaptatives ne seront pas
dirigées vers les enfants car ils n'ont pas de téléphone portable, ils seront
néanmoins touchés car les adultes qui les surveillent en sont équipés.
-
Page 3, cinquième paragraphe
: les propos de M. W.________,
tels que retranscrits, ne sont pas exacts:
o
M. W.________
n'a pas indiqué que l'impact visuel était plus important si l'antenne était
placée dans une fausse cheminée. Une telle affirmation aurait été en
contradiction avec la suite de ses explications. En effet, si l'amplificateur
devait être placé dans le galetas, les antennes pourraient être resserrées
autour du mât. Par conséquent, la structure située hors de la toiture serait de
taille bien plus modeste et se prêterait à un travail esthétique de camouflage;
o
M. W.________
n'a pas déclaré qu'en déplaçant l'amplificateur dans le galetas et en plaçant
l'antenne dans une fausse cheminée le gain esthétique serait 'minime'. M. W.________
a en revanche fait état des surcoûts que cela représenterait pour l'opérateur,
de toute manière toujours jugés excessifs par l'opérateur.
-
Page 4, premier paragraphe
: M. W.________ n'a pas indiqué
que l'installation située sur la parcelle n
o
4511 serait seulement 'un
peu moins importante'. En effet, il a été constaté que la hauteur du mât
existant serait deux fois moins élevée que celle de l'antenne projetée (1 m 90
au lieu de 4 m). Les émetteurs de l'antenne projetés seraient prévus à une
distance deux fois plus importante du mât que sur l'antenne installée sur la
parcelle n
o
4511. En d'autres termes, l'antenne observée (déjà
massive) serait deux fois moins haute et deux fois moins volumineuse que
l'antenne projetée. On ne saurait dès lors affirmer qu'elle est simplement 'un
peu moins importante' sans manquer d'objectivité.
[…]"
La DGE a indiqué le 3 février 2022 qu'elle n'avait
pas de remarque à apporter sur le procès-verbal de l'audience ou sur les pièces
produites.
L'autorité intimée s'est déterminée le 7 février
2022 et a apporté la précision suivante:
"
Sur la
troisième page du PV, paragraphe 8, s'agissant du document remis en audience, il
ne s'agit pas du 'rapport de la Déléguée à la protection du patrimoine bâti',
ce dossier ne connaissant pas de tel rapport. La pièce versée en audience est
le Préavis esthétique de la cellule Antennes de la Commune de Lausanne, soit un
document succinct présenté à la Déléguée en date du 27 octobre 2020. La Déléguée
au patrimoine en avait pris connaissance, puis avait informé la cellule
Antennes qu'elle n'avait pas d'observations à formuler sur ladite affaire
.
"
E.
Le tribunal a adopté les considérants du présent arrêt par voie de
circulation.
Considérant en droit:
1.
a) Aux termes de l'art. 75 al. 1 let. a de la loi cantonale 28 octobre
2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), a qualité pour
former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure
devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire,
qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.
b) En matière d'installation de téléphonie mobile,
la qualité pour agir est reconnue à toute personne qui se trouve à l'intérieur
du périmètre au sein duquel le rayonnement non ionisant atteint 10% ou plus de
la valeur limite de l'installation, sur la base de la fiche de données spécifique
au site (ATF 133 II 409 consid. 1.3; ATF 128 II 168 consid. 2). Ces personnes
ont qualité pour agir même si le rayonnement concret sur leur immeuble, compte
tenu de l'atténuation de la puissance dans la direction principale de propagation,
s'élève à moins de 10% de la valeur limite de l'installation. Elles ne sont pas
uniquement habilitées à se plaindre d'un dépassement des immissions ou des
valeurs limites de l'installation sur leur propriété, mais peuvent en général
également remettre en question la légalité du projet de construction (ATF 128 II
168 consid. 2; arrêt TF 1C_112/2007 du 29 août 2007 consid. 2; cf. également
Laurent Pfeiffer, La qualité pour recourir en droit de l'aménagement du
territoire et de l'environnement – Etude de droit fédéral et vaudois, thèse
Genève/Zurich/Bâle 2013, p. 119 ss et les références).
La distance jusqu’à laquelle le droit d’opposition
peut être exercé est calculée selon une formule simplifiée – indiquée par
l’OFEV dans sa recommandation pour l’exécution et les mesures de l’ORNI (recommandation
pour l’exécution et les mesures de l’ORNI, 2002, ch. 2.4.2). Ce calcul est
effectué par les opérateurs et inscrit dans la fiche de données spécifiques au
site, de sorte que toute personne peut aisément vérifier sa légitimation.
c) En l'occurrence, il résulte de la fiche de données
spécifique datée du 14 janvier 2021 que la distance maximale pour former
opposition est de 496,95 m, la distance déterminante étant celle entre le lieu
à utilisation sensible et l'antenne émettrice de l'antenne la plus proche.
Les recourants se sont tous opposés à la délivrance
du permis de construire dans le cadre de la procédure de première instance. Ils
sont tous propriétaires d’un bien, respectivement résident dans un immeuble,
situé à proximité directe du terrain sur lequel il est prévu d'installer l'antenne
litigieuse. Les parcelles en question sont en outre toutes comprises à l'intérieur
du périmètre défini par la fiche de données spécifique. La qualité de partie
doit par conséquent être reconnue aux recourants, sans qu'il soit nécessaire
d'examiner la situation individuelle de chacun d’entre eux.
d) Les mémoires de recours, déposés en temps utile
(art. 95 LPA-VD) par les représentants des recourants, satisfont par ailleurs
aux autres conditions formelles de recevabilité (art. 79 LPA-VD, applicable par
renvoi de l'art. 99 LPA-VD), si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le
fond.
2.
D'un point de vue formel, les recourants A.________ et consorts s'en
prennent à la motivation de la décision rejetant leur opposition qu'ils
estiment lacunaire.
a) Le droit d’être entendu (29 al. 2 Cst.) implique
en particulier pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision, afin que
l'intéressé puisse la comprendre et l'attaquer utilement s'il y a lieu et que
l'autorité de recours puisse exercer son contrôle. L'autorité doit mentionner,
au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé
sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la
portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. Elle n'a toutefois pas
l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs
invoqués par les parties, mais elle peut au contraire se limiter à l'examen des
questions décisives pour l'issue du litige (ATF 142 I 135 consid. 2.1; 141 V
557 consid. 3.2.1; 138 I 232 consid. 5.1; 137 II 266 consid. 3.2). La
motivation peut être implicite et résulter des différents considérants de la
décision (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1; TF 2C_1132/2018 du 21 janvier 2019
consid. 3.1).
Le droit d'être entendu est une garantie de nature
formelle, dont la violation entraîne en principe l'annulation de la décision
attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond (ATF 142
ll 218 consid. 2.8.1; 135 I 187 consid. 2.2). Selon la jurisprudence, sa violation
peut cependant être réparée lorsque la partie lésée a la possibilité de
s'exprimer devant une autorité de recours jouissant d'un plein pouvoir d'examen
(ATF 135 I 279 consid. 2.6.1; 133 I 201 consid. 2.2).
b) En l'espèce, la décision attaquée du 28 mai 2021 est
suffisamment motivée; elle contient les dispositions légales applicables, les références
nécessaires s'agissant d'installations de téléphonie mobile et expose les
motifs et les bases légales sur lesquels d'une part l'autorité cantonale s'est
fondée pour délivrer son autorisation spéciale et d'autre part l'autorité municipale
pour délivrer le permis litigieux. La motivation est suffisante pour permettre aux
recourants d'apprécier correctement la portée de la décision et l’attaquer à
bon escient, ce qu'ils ont fait;
On ne saurait ainsi retenir une motivation
insuffisante. On relève encore que la municipalité a suffisamment développé les
motifs qui l’ont conduite à lever les oppositions et qu’elle s’est référée dans
ce cadre à la jurisprudence fédérale applicable aux installations de téléphonie
mobile.
Pour le surplus, les recourants ont également
eu l'opportunité de participer à une audience comprenant une inspection locale
et de s'exprimer ensuite, de sorte qu'une éventuelle lacune dans la motivation
de la décision attaquée peut être considérée comme réparée au stade de la
procédure de recours. Le grief de violation du droit d'être entendu est ainsi
mal fondé.
3.
Il convient en premier lieu de rappeler le cadre légal applicable en matière
d'installation de téléphonie mobile.
a) A teneur de l'art. 92 al. 2, 1
ère
phrase,
Cst., la Confédération veille à ce qu'un service universel suffisant en matière
de services postaux et de télécommunications soit assuré à des prix
raisonnables dans toutes les régions du pays. En application de cette
disposition, la loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications (LTC; RS
784.10) garantit qu'un service de télécommunication universel sûr et d'un prix
abordable soit fourni à toutes les catégories de la population et dans tout le
pays (art. 1 al. 2 let. a LTC), notamment en permettant une concurrence efficace
en la matière (art. 1 al. 2 let. c LTC). Les opérateurs téléphoniques qui se
voient accorder une concession en la matière ont ainsi, conformément aux
dispositions constitutionnelles et légales, une obligation de fournir de tels
services (cf. art. 14 al. 2 LTC). La jurisprudence en déduit qu'il n'est pas
nécessaire de prouver le besoin de couverture lorsque l'installation est
projetée en zone à bâtir (arrêt TF 1C_231/2016 du 21 novembre 2016 consid.
4.4.1; cf. également arrêts TF 1C_49/2015 du 9 décembre 2015 consid. 4.2;
1C_245/2013 du 10 décembre 2013 consid. 2.3; 1A.162/2004 du 3 mai 2005 consid.
4, in DEP 2005 p. 740).
La Confédération veille à prévenir les atteintes
nuisibles ou incommodantes pour l'être humain et son environnement naturel
(art. 74 al. 2 Cst.). La loi du 7 octobre 1983 sur la protection de
l'environnement (LPE; RS 814.01) a pour but de protéger les hommes, les animaux
et les plantes, leurs biocénoses et leurs biotopes contre les atteintes nuisibles
ou incommodantes – provoquées notamment par les rayons (cf. art. 7 al. 1 LPE) –
et de conserver durablement les ressources naturelles, en particulier la diversité
biologique et la fertilité du sol (art. 1 al. 1 LPE). Les atteintes qui
pourraient devenir nuisibles ou incommodantes seront réduites à titre préventif
et assez tôt (art. 1 al. 2 LPE). L'art. 11 al. 2 LPE consacre ainsi le principe
de prévention en prescrivant de limiter les émissions dans la mesure que permettent
l'état de la technique et les conditions d'exploitation et pour autant que cela
soit économiquement supportable.
Pour déterminer à partir de quel seuil les atteintes
sont nuisibles ou incommodantes, le Conseil fédéral édicte par voie
d'ordonnance des VLI; ce faisant, il tient compte également de l'effet des
immissions sur des catégories de personnes particulièrement sensibles, telles
que les enfants, les malades, les personnes âgées et les femmes enceintes (art.
13 LPE). Sur cette base, il a édicté l'ORNI. Cette ordonnance – qui a pour but
de protéger l'homme contre le rayonnement non ionisant nuisible ou incommodant
(cf. art. 1 ORNI) – régit la limitation des émissions des champs électriques et
magnétiques générées par des installations stationnaires dans une gamme de
fréquence allant de 0 Hz à 300 GHz (rayonnement), la détermination et l'évaluation
des immissions de rayonnement ainsi que les exigences posées à la définition
des zones à bâtir (art. 2 al. 1 let. a à c ORNI). Elle fixe les VLI (cf. art. 13
en lien avec l'annexe 2 ORNI) et règle en particulier la limitation préventive des
émissions des stations émettrices pour téléphonie mobile et raccordements
téléphoniques sans fil.
En application du principe de prévention de l'art.
11 al. 2 LPE, repris à l'art. 4 al. 1 ORNI, les installations concernées ne doivent
pas dépasser les valeurs limites d'émission prescrites par l'annexe 1 de
l'ordonnance, dans les lieux à utilisation sensible (LUS – principalement les
locaux dans lesquels des personnes séjournent régulièrement durant une période
prolongée; cf. art. 3 al. 3 ORNI), dans le mode d'exploitation déterminant (ch.
15 annexe 1 ORNI).
b) S'agissant des stations émettrices pour
téléphonie mobile et raccordements téléphoniques sans fil, les valeurs limites
de l'installation – qui concrétisent le principe de prévention de l'art. 11 al.
2 LPE – sont de 4,0 V/m pour les installations qui émettent exclusivement dans
la gamme de fréquence autour de 900 MHz ou moins, 6,0 V/m pour les
installations qui émettent exclusivement dans la gamme de fréquence autour de
1800 MHz ou plus et 5,0 V/m pour toutes les autres installations (ch. 64 let. a
à c de l'annexe 1 ORNI). Par mode d'exploitation déterminant, on entend le mode
d'exploitation dans lequel un maximum de conversations et de données est transféré,
l'émetteur étant au maximum de sa puissance; s'agissant des antennes
adaptatives, la variabilité des directions d'émission et des diagrammes
d'antenne est prise en considération (ch. 63 de l'annexe 1 ORNI). Par antennes
adaptatives, on entend les antennes émettrices dont la direction d'émission ou le
diagramme d'antenne est adapté automatiquement selon une périodicité rapprochée
(ch. 62 al. 6 de l'annexe 1 ORNI).
Les valeurs limites sont fixées par le Conseil
fédéral conformément aux critères de l'art. 11 al. 2 LPE que sont l'état de la
technique, les conditions d'exploitation ainsi que le caractère économiquement
supportable, sans référence directe aux dangers pour la santé prouvés ou
supposés, avec toutefois la prise en compte d'une marge de sécurité (arrêts TF 1C_518/2018
du 14 avril 2020 consid. 5.1.1 et 1A.134/2003 du 5 avril 2004 consid. 3.2, in
DEP 2004 p. 228).
Si, après sa mise en service, une nouvelle
installation est modifiée, les prescriptions relatives aux limitations
d'émissions concernant les nouvelles installations sont applicables (art. 6
ORNI). Lorsqu'une ancienne installation est modifiée, les dispositions
relatives à la limitation des émissions pour les nouvelles installations lui
sont en principe applicables (art. 9 ORNI). Le ch. 62 al. 5 de l'annexe 1 ORNI
précise la notion de modification d'une installation au sens de ces
dispositions, soit: la modification de l'emplacement d'antennes émettrices
(let. a); le remplacement d'antennes émettrices par d'autres ayant un diagramme
d'antenne différent (let. b); l'extension par ajout d'antennes émettrices (let.
c); l'augmentation de la puissance apparente rayonnée au-delà de la valeur
maximale autorisée (let. d), ou la modification des directions d'émission au-delà
du domaine angulaire autorisé (let. e). Les nouvelles et les anciennes installations
ne doivent pas dépasser la valeur limite de l'installation dans les lieux à
utilisation sensible dans le mode d'exploitation déterminant (ch. 65 de
l'annexe 1 ORNI).
De jurisprudence constante, le principe de prévention
est réputé respecté en cas de respect de la valeur limite de l'installation
dans les lieux à utilisation sensible où cette valeur s'applique (ATF 126 II
399 consid. 3c; cf. également ATF 133 II 64 consid. 5.2; arrêt TF
1A.68/2005 du 26 janvier 2006 consid. 3.2, in SJ 2006 I 314). Il appartient
toutefois à l'autorité fédérale spécialisée, soit l'OFEV, de suivre l'évolution
de la recherche et des connaissances en la matière. Cela étant, vu la marge de
manœuvre dont dispose le Conseil fédéral s'agissant de l'établissement des
valeurs limites, seuls de solides éléments démontrant de nouvelles
connaissances fondées scientifiquement justifient de remettre en cause ces
valeurs (arrêt TF 1C_323/2017 du 15 janvier 2018 consid. 2.5). Dans des
affaires ne concernant pas l'installation d'antennes adaptatives pour la technologie
5G, le Tribunal fédéral a à cet égard encore récemment confirmé qu'en l'état des
connaissances actuelles, il n'existait pas d'indices en vertu desquels ces
valeurs limites devraient être modifiées (arrêts TF 1C_348/2017 du 21 février
2018 consid. 4.3; 1C_323/2017 du 15 janvier 2018 consid. 2.5; pour le tout, cf.
arrêt TF 1C_518/2018 précité consid. 5.1.1 et les références citées).
Dès lors que l'ORNI règle exhaustivement la
limitation préventive des valeurs limites d'émissions, il ne peut être imposé
aux opérateurs des mesures supplémentaires, même si elles permettraient d'aller
en-dessous desdites valeurs limites, sous réserve de nouvelles connaissances
scientifiques (ATF 126 II 399 consid. 3c). De plus, de façon régulière et
répétée, le Tribunal fédéral a jugé que la question de la protection contre les
immissions en matière d'installations de communication mobile était réglée,
dans l'état actuel des connaissances, à satisfaction dans l'ORNI (arrêts TF 1C_518/2018
du 14 avril 2020 consid. 5; 1C_97/2018 du 3 septembre 2019 consid. 5; 1C
348/2017 du 21 février 2018 consid. 4; 1C_340/2013 du 4 avril 2014 consid. 3.3;
1C_31/2012 du 6 juin 2012 consid. 4.1; 1C_118/2010 du 20 octobre 2010 consid.
4).
Aux termes de l'art. 11 al. 3 LPE, les émissions seront
limitées plus sévèrement s'il appert ou s'il y a lieu de présumer que les
atteintes, eu égard à la charge actuelle de l'environnement, seront nuisibles
ou incommodantes. L'art. 5 al. 1 ORNI précise que s'il est établi ou à prévoir qu'une
installation entraînera, à elle seule ou associée à d'autres installations, des
immissions dépassant une ou plusieurs valeurs limites d'immissions de l'annexe
2, l'autorité impose une limitation d'émissions complémentaire ou plus sévère.
Les valeurs limites d'immissions sont très sensiblement supérieures aux valeurs
limites de l'installation. A noter que deux groupes d'antennes émettent dans
des conditions de proximité spatiale lorsqu'au moins une antenne de chaque
groupe se trouve dans le périmètre de l'autre groupe (ch. 62 al. 3 annexe 1
ORNI).
L'art. 11 al. 1, 1
ère
phrase, ORNI
prévoit qu'avant qu'une installation pour laquelle des limitations d'émissions
figurent à l'annexe 1 soit construite, réinstallée sur un autre site, remplacée
sur son site ou modifiée au sens de l'annexe 1, le détenteur doit remettre à
l'autorité compétente en matière d'autorisations une fiche de données
spécifiques au site. Selon l'al. 2 de cette disposition, la fiche de données
spécifique au site doit contenir: les données actuelles et planifiées relatives
à la technique et à l'exploitation de l'installation dans la mesure où elles sont
déterminantes pour l'émission de rayonnement (let. a); le mode d'exploitation
déterminant au sens de l'annexe 1 (let. b); des informations concernant le
rayonnement émis par l'installation: 1. sur le lieu accessible où ce
rayonnement est le plus fort, 2. sur les trois lieux à utilisation sensible où
ce rayonnement est le plus fort, et 3. sur tous les lieux à utilisation sensible
où la valeur limite de l'installation au sens de l'annexe 1 est dépassée (let.
c); un plan présentant les informations de la let. c (let. d).
Selon l'art. 12 ORNI, l'autorité veille au respect
des limitations des émissions (al. 1). Pour vérifier si la valeur limite de l'installation,
au sens de l'annexe 1, n'est pas dépassée, elle procède ou fait procéder à des
mesures ou à des calculs, ou elle se base sur des données provenant de tiers;
l'OFEV recommande des méthodes de mesure ou de calcul appropriées (al. 2).
Conformément à cette délégation de compétence, l'OFEV a édicté, en 2002, deux
recommandations d'exécution de l'ORNI, complétées, en 2003, par un projet de
recommandation. La première (Recommandation d'exécution de l'ORNI – Stations de
base pour téléphonie mobile et raccordement sans fil [WLL]) concerne la
problématique des installations émettrices avant leur mise en service. La
seconde (Recommandation sur les mesures – Stations de base pour téléphonie
mobile [GSM]) ainsi que le projet (Recommandation sur les mesures – Stations de
base pour téléphonie mobile [UMTS-FDD]) concernent le rayonnement émis par les
stations de base après leur mise en service; ces deux dernières recommandations
ont été élaborées en étroite collaboration avec le METAS (cf. arrêt TF
1C_653/2013 du 12 août 2014 consid. 3.1.2).
La première recommandation contient des indications
sur la manière d'évaluer, lors de la procédure d'autorisation, les
installations émettrices avant leur mise en service. Elle précise les méthodes
de calcul du RNI au stade de la planification: il s'agit soit d'un calcul de
prévision, qui ne repose pas sur des mesures (ch. 2.3.1), soit d'une
extrapolation d'une mesure de réception de RNI (ch. 2.3.2); dans les deux cas,
on est en présence du résultat d'une opération de calcul (cf. arrêt TF
1C_653/2013 précité consid. 3.1.2). L'OFEV souligne que le calcul de la
prévision ne prend pas en compte tous les détails de la propagation du rayonnement;
il préconise ainsi de procéder, en général, à une mesure de réception de RNI
après la mise en service de l'installation si, selon le calcul de la prévision,
le rayonnement subi en un LUS donné atteint 80% de la VLInst (cf. ch.
2.1.8). Cette mesure de contrôle vise avant tout à s'assurer que les valeurs
limites de l'ORNI seront respectées après la mise en service de l'installation
(cf. arrêt TF 1A.264/2006 du 30 mai 2007 consid. 5.2). Dans la recommandation
susmentionnée, l'OFEV précise en outre que si la VLInst est dépassée lorsque l'installation
fonctionne à la puissance émettrice autorisée, l'autorité ordonne une réduction
de la puissance émettrice ou une autre adaptation de l'installation et que si,
en revanche, la mesure indique que la VLInst est respectée, le détenteur de
l'installation ne peut pas augmenter la puissance émettrice au-delà du domaine
autorisé (cf. ch. 2.1.8). Le niveau d'immission calculé (prévision avant la
mise en service d'une installation) et le niveau d'immission mesuré doivent
respecter la VLInst.
c) L'ORNI n'est pas liée à une technologie particulière,
mais s'applique aussi bien à la technologie de téléphonie mobile de type 2G
(GSM), 3G (UMTS), 4G (LTE) ou 5G (
New Radio
). Par ailleurs, les VLI et
les VLInst fixées dans l'ORNI varient en fonction de la fréquence de rayonnement,
mais ne dépendent pas de la technologie mobile; elles s'appliquent donc
indépendamment du fait qu'il s'agisse de la 2G, 3G, 4G ou 5G. Les prévisions calculées
dans le cadre de la procédure d'autorisation sont neutres sur le plan technologique
(cf. explications de l'OFEV du 23 février 2021 concernant les antennes
adaptatives et leur évaluation selon l'ORNI, ch. 2.1 et 3.2).
Selon la définition la plus couramment utilisée et
la plus largement admise, le principe de précaution postule qu'en cas de risque
de dommages graves ou irréversibles, l'absence de certitude scientifique
absolue ne doit pas servir de prétexte pour remettre à plus tard l'adoption de
mesures effectives visant à prévenir la dégradation de l'environnement (ATF 132
II 305 consid. 4.3). Le Tribunal fédéral a considéré qu'à l'évidence, le système
de l'ORNI, qui impose, pour toutes les antennes de téléphonie mobile, le
respect de valeurs préventives sensiblement inférieures aux valeurs limites
d'immissions, tient compte du principe de précaution ainsi défini (cf. arrêt TF
1C_92/2008 du 16 décembre 2008 consid. 3.4).
d) Les antennes de téléphonie mobile actuellement
utilisées en Suisse émettent essentiellement avec une répartition spatiale
constante du rayonnement. En revanche, les antennes adaptatives sont capables
de focaliser le signal dans la direction de l’utilisateur ou de l’appareil de
téléphonie mobile et de le réduire dans d'autres directions (
beamforming
ou formation de faisceaux). De telles antennes seront de plus en plus utilisées
à l’avenir, notamment avec la 5
ème
génération de téléphonie mobile
(5G), mais elles peuvent également être utilisées pour des technologies
antérieures, comme la 4G.
Début 2019, la Confédération a libéré des fréquences
supplémentaires dans les bandes des 700 mégahertz (MHz), 1400 MHz et 3500 à
3800 MHz (= 3,5 à 3,8 gigahertz [GHz]) pour la téléphonie mobile. Des antennes
adaptatives seront utilisées en particulier dans la bande de fréquences
comprise entre 3,5 et 3,8 GHz. D’une part, d’un point de vue technique, ces
fréquences ont une capacité de transmission plus faible que les fréquences
utilisées jusqu’à présent autour de 2 GHz et en dessous, car leurs signaux sont
davantage atténués à mesure qu’ils se propagent dans l’air ou dans l’enveloppe
des bâtiments. D’autre part, en raison de la faible longueur d’onde du
rayonnement dans cette gamme de fréquences (environ 8 cm), il est possible de
construire des antennes plus petites et plus complexes avec lesquelles les
signaux peuvent être rassemblés en un faisceau dirigé dans la direction souhaitée.
De cette manière, les caractéristiques de propagation de moins bonne qualité
peuvent être compensées.
En raison des fréquences autour des 1400 MHz
nouvellement attribuées à la téléphonie mobile au début de 2019 et compte tenu
de l’utilisation d’antennes adaptatives qui se dessinait, une modification de
l’ORNI était néanmoins nécessaire. Elle a été adoptée le 17 avril 2019: le
Conseil fédéral a adopté des modifications de l'ORNI, notamment en vue du
déploiement des réseaux 5G. Les valeurs limites existantes n'ont cependant pas
été modifiées, de sorte que le niveau de protection défini à titre préventif
demeure inchangé.
e) Par ailleurs, le 3 mai 2019, l'OFEV et l'Office
fédéral de la communication (ci-après: OFCOM) ont publié, sur le site internet
de l'OFEV (https://www.bafu.admin.ch/bafu/fr/home.html), une prise de position
commune intitulée "
moratoires cantonaux sur les antennes de téléphonie
mobile 5G et droit fédéral
", aux termes de laquelle ils indiquaient
que la Confédération avait exercé ses compétences en matière de rayonnement non
ionisant en édictant la LPE et l'ORNI, si bien que les autorités cantonales et
communales ne disposaient d'aucune marge de manœuvre leur permettant d'élaborer
des dispositions destinées à protéger la population contre le rayonnement des
installations de téléphonie mobile sans outrepasser leurs compétences. Les
cantons étaient en revanche responsables de l'octroi des autorisations pour les
installations de téléphonie mobile, dans le respect de la procédure cantonale
d'autorisation de construire. Pour déterminer si les conditions d'octroi d'un
permis de construire étaient remplies, les cantons appliquaient non seulement
le droit fédéral de l'environnement, mais aussi les dispositions cantonales du
droit de la construction et de l'urbanisme. De telles dispositions n'étaient
toutefois admissibles que si elles ne visaient pas à protéger la population
contre le rayonnement non ionisant et qu'elles n'entraînaient pas une
restriction illicite des émissions des installations de téléphonie mobile ou
une violation des intérêts publics définis dans la législation sur les
télécommunications. Si un moratoire sur la 5G adopté par un parlement cantonal
devait être mis en œuvre par les autorités dudit canton au moyen d'un acte législatif,
les opérateurs de téléphonie mobile seraient en droit de contester ce dernier
et de déposer un recours contre tout refus ou tout report d'autorisation pour
une antenne. Il incomberait alors aux tribunaux compétents de décider si et
dans quelle mesure ce moratoire violait le droit fédéral.
f) Le 23 février 2021, l’OFEV a publié un complément
à l’aide à l’exécution de l’ORNI pour les antennes adaptatives décrivant
comment la variabilité de leurs diagrammes d’antenne peut être prise en compte
dans l’évaluation selon l’ORNI. Des informations générales sur cette
recommandation d’exécution et sur des aspects fondamentaux de la 5G et des antennes
adaptatives sont présentées dans les "
Explications concernant les
antennes adaptatives et leur évaluation selon l’ordonnance sur la protection contre
le rayonnement non ionisant (ORNI)
" publié également par l'OFEV le 23
février 2021.
Le complément contient des recommandations sur le
moment à partir duquel les antennes de téléphonie mobile doivent être
considérées comme adaptatives au sens de l’annexe 1, ch. 62, al. 2, ORNI et sur
la façon dont la variabilité des directions d’émission et des diagrammes
d’antenne doit être prise en considération conformément à l’annexe 1, ch. 63,
ORNI. Il définit comment les paramètres techniques des antennes adaptatives
doivent être déclarés dans la fiche de données spécifique au site et comment
leur contribution à l’intensité du champ électrique de l’installation de
téléphonie mobile doit être calculée. Il indique en outre comment les antennes
adaptatives doivent être contrôlées dans les systèmes d’assurance de la qualité
utilisés par les opérateurs.
L'annexe 1, ch. 62, al. 6 de
l'ORNI définit les antennes adaptatives comme suit:
"
6
Par antennes adaptatives, on entend les
antennes émettrices dont la direction d’émission ou le diagramme d’antenne est
adapté automatiquement selon une périodicité rapprochée."
Par antennes adaptatives au sens de l’ORNI, il faut
entendre des antennes émettrices ou des systèmes d’antennes qui adaptent leur
direction d’émission et/ou leur diagramme d’antenne automatiquement, au moyen
d’algorithmes, à intervalles rapprochés (de quelques millisecondes à quelques
secondes) sans modification de la direction de montage. Cette adaptation peut intervenir
en direction verticale et horizontale.
Les antennes conventionnelles ou les systèmes
d’antennes conventionnelles en mode adaptatif sont aussi considérés comme des
antennes adaptatives. Les antennes adaptatives peuvent également faire partie
d’une antenne combinée qui se compose d’antennes non adaptatives et adaptatives
à l’intérieur d’un boîtier (radome).
Les antennes adaptatives peuvent aussi être exploitées
en mode non adaptatif, soit comme des antennes dont le diagramme de rayonnement
demeure constant. Dans ce cas, elles ne sont pas considérées comme des antennes
adaptatives.
Ne sont pas considérées non plus comme des antennes
adaptatives les antennes dont la direction d’émission peut être modifiée
individuellement, manuellement ou par une commande à distance (p. ex. modification
de l’angle d’inclinaison électrique des antennes de secteur conventionnelles).
g) Le calcul des prévisions concernant les antennes
adaptatives est basé sur le diagramme d'antenne enveloppant, aussi bien pour le
diagramme d'antenne vertical qu'horizontal. Or, il ressort des explications de
l'OFEV du 23 février 2021 concernant les antennes adaptatives et leur
évaluation selon l'ORNI que, comme les différents diagrammes d'antenne sur
lesquels est basé le diagramme enveloppant ne peuvent pas exister simultanément,
les calculs basés sur les diagrammes d'antenne enveloppants surestiment
considérablement le rayonnement se produisant dans la réalité. Selon ce
scénario du pire (
worst case
) appliqué jusqu'à présent, les antennes adaptatives
sont par conséquent évaluées plus sévèrement que les antennes conventionnelles
(cf. ch. 5.4). Il y est précisé qu'afin de garantir que les antennes adaptatives
ne soient pas désavantagées par rapport aux antennes conventionnelles, le
Conseil fédéral a établi, dans la révision de l'ORNI de 2019, que la variabilité
des directions d'émission et des diagrammes d'antenne des antennes adaptatives
doit être prise en considération dans le mode d'exploitation déterminant et que
ceci est réalisé conformément au complément à l'aide à l'exécution du 23 février
2021 de l'ORNI pour les stations émettrices pour la téléphonie mobile en ce qui
concerne les antennes adaptatives en appliquant un facteur de correction à la
puissance d'émission maximale. Ce facteur de correction ne peut être appliqué
que si les antennes adaptatives sont dotées d’une limitation de puissance automatique
qui garantit que la puissance d’émission moyenne sur une période de 6 minutes
ne dépasse pas la puissance d’émission autorisée (cf. complément du 23 février 2021
à la recommandation d'exécution de l'ORNI concernant les stations de base pour
téléphonie mobile et raccordements sans fil, ch. 3.2).
h) Il appartient à l'OFEV, en sa qualité d'autorité
technique compétente, de suivre l'évolution de la recherche et des connaissances
en la matière et de demander, le cas échéant, une adaptation des valeurs
limites de l'ORNI sur la base de nouvelles découvertes établies. Pour le
soutien technique, l'OFEV a fait appel dès 2014 à un Groupe consultatif d'experts
en matière rayonnement non ionisant (BERENIS). Ce groupe d'experts passe en
revue les articles scientifiques récemment publiés sur le sujet et sélectionne
ceux qu'il considère comme importants pour la protection des personnes ou qui
pourraient l'être. Une
newsletter
relatant ce travail paraît environ quatre
fois par an. Les critères de sélection des articles scientifiques étudiés et
discutés sont exposés sur la page internet de l'OFEV présentant le groupe.
i) En vertu du droit fédéral, les installations de
téléphonie mobile n'ont en principe pas à faire l'objet d'une planification
spéciale; elles doivent en priorité être érigées en zone constructible (ATF 138
II 173 consid. 5). Lorsque l'autorité cantonale ou communale décide d'établir
une planification pour ce type d'installations, cette planification peut être
positive, négative ou en cascade (ATF 141 II 245 consid 2.1). Les installations
de téléphonie mobile peuvent en outre être soumises aux dispositions cantonales
ou communales d'esthétique ou d'intégration (arrêt TF 1C_371/2020 du 9 février
2021 consid. 3.2 et les références citées).
Ces normes doivent toutefois être appliquées dans
les limites du droit supérieur, en particulier du droit fédéral de l'environnement
d'une part et des télécommunications d'autre part: elles ne peuvent notamment
pas violer les intérêts publics que consacre la législation sur les télécommunications
et doivent tenir compte de l'intérêt à disposer d'un réseau de téléphonie
mobile de bonne qualité et d'une concurrence efficace entre les fournisseurs de
téléphonie mobile. En particulier, l'application des normes d'esthétique ou de
protection des sites ne peut rendre impossible ou compliquer à l'excès la
réalisation de l'obligation de couverture qui incombe à l'opérateur en vertu du
droit fédéral (ATF 141 II 245 consid. 7.1 et 7.8; arrêt TF 1C_371/2020 précité
consid. 3.2 et les références citées).
4.
En l'occurrence, les recourants invoquent des craintes pour leur santé.
Ils exposent qu’ils vivent dans des lieux à utilisation sensible et reprochent
à la municipalité de ne pas avoir encouragé la constructrice à chercher un
emplacement alternatif pour limiter l’impact de la station de téléphonie mobile
à leur égard, conformément au principe de précaution qui ne peut selon eux être
respecté. Les recourants demandent la mise en œuvre d'une expertise afin de vérifier
les calculs spécifiques auxquels T.________ parvient (not. LUS 6 résultat de
4.64 V/m sur 5, et 8 avec 4.90V/m sur 5 et aussi pour la VLI 61.00. Ils sont
d'avis qu'on ne saurait procéder, en matière d'antennes adaptatives, comme on a
coutume de le faire pour les antennes conventionnelles, de sorte que l'évaluation
à laquelle procèdent les opérateurs en matière d'antenne de téléphonie mobile
5G ne permet pas de garantir le respect du principe de précaution. Ils ajoutent
que le fait que les antennes adaptatives puissent potentiellement émettre également
dans d'autres directions et à une puissance supérieure signifie qu'il n'existe
à ce jour aucune assurance que les VLInst soient respectées partout et, en
l'occurrence, en tous les LUS visés.
a) L'installation litigieuse constitue une nouvelle
installation fixe qui doit être aménagée et exploitée de telle manière que la
valeur limite de l'installation et les valeurs limites d'immissions au sens des
annexes 1 et 2 de l'ORNI soient respectées en tous lieux à utilisation sensible
(LUS), respectivement dans les lieux de séjour momentané (art. 4 al. 1 ORNI,
mis en relation avec les ch. 64 et 65 de l'annexe 1; art. 5 et 13 al. 1 ORNI,
mis en relation avec l'annexe 2).
Il est constaté que la demande de permis de
construire a été déposée en septembre 2020 et mise à l'enquête du 1
er
décembre 2020 au 11 janvier 2021 avec une synthèse CAMAC du 16 février 2021, soit
avant que l'aide à l'exécution relative aux antennes adaptatives ne soit publiée
par l'OFEV, le 23 février 2021 (cf. complément du 23 février 2021 à la
recommandation d'exécution de l'ORNI concernant les stations de base pour
téléphonie mobile et raccordements sans fil). Partant, il en résulte que l'examen
du projet n'a pas été effectué selon les recommandations de ce complément, mais
selon la méthode applicable aux antennes conventionnelles qui envisage
l'application du scénario du pire (
worst case
; cf. notamment circulaire
de l'OFEV du 17 avril 2019, Informations à l’intention des cantons: Téléphonie
mobile et rayonnement: déploiement des réseaux 5G en Suisse, ch. 4.2).
b) Comme évoqué ci-dessus, dans le domaine du
rayonnement non ionisant, la limitation dite préventive – à ordonner indépendamment
des nuisances existantes – est régie par l'annexe 1 de l'ORNI, applicable par
renvoi de l'art. 4 al. 1 ORNI, et son ch. 64 pour ce qui concerne les stations
émettrices de téléphonie mobile et raccordements téléphoniques sans fil.
Comme déjà évoqué, de jurisprudence désormais
constante, lorsque la norme du ch. 64 de l'annexe 1 n'est pas dépassée dans les
lieux à utilisation sensibles (LUS) au sens de l'art. 3 al. 3 let. à ORNI, les
principes de limitation préventive des émissions sont tenus pour respectés (ATF
133 II 64 consid. 5.2; 126 II 399 consid. 3c; 1A.68/2005 du 26 janvier 2006
consid. 3.2, publié in SJ 2006 I 314). En outre, s'il est établi ou à prévoir
qu'une installation entraînera, à elle seule ou associée à d'autres
installations, des immissions dépassant une ou plusieurs valeurs limites
d'immissions de l'annexe 2, l'autorité impose une limitation d'émissions
complémentaire ou plus sévère (art. 5 al. 1 ORNI, concrétisant l'art. 11 al. 3
LPE). Il n'existait pas d'indices en vertu desquels ces valeurs limites devraient
être modifiées (arrêts TF 1C_348/2017 du 21 février 2018 consid. 4.3;
1C_576/2016 du 27 octobre 2017 consid. 3.5.2).
c) S'agissant en l'espèce d’une installation émettant
à la fois dans la gamme de fréquence autour de 900 MHz ou dans des gammes de fréquence
plus basses, et dans la gamme de fréquence autour de 1'800 MHz ou dans des
gammes de fréquence plus élevées, la valeur limite de l'installation est fixée
à 5,0 V/m (cf. ch. 64 let. c de l’annexe 1 de l’ORNI). A l’appui de son projet,
la constructrice a fourni une fiche de données spécifique au site.
Dans la synthèse de la CAMAC, la DGE/DIREC/ARC
confirme que toutes les valeurs limites sont respectées et rappelle l'exigence –
usuelle – faite à l'opérateur de faire procéder à ses frais à des mesures de
contrôle dans les 6 mois suivant la mise en exploitation de l'installation dans
la configuration définie dans la fiche de données spécifique au site; ces
mesures devront être faites par un organisme indépendant certifié (p. 3). Cela
étant, les recourants ne font pas valoir que la fiche de données spécifique au
site de l'intimée ne serait pas conforme aux exigences légales, notamment à
l'art. 11 ORNI.
En outre, en ce qui concerne les puissances,
respectivement les directions d'émission autorisées, celles-ci sont automatiquement
contrôlées par le système d'assurance de la qualité mis en place conformément à
la circulaire de l'OFEV du 16 janvier 2006 et dont la validité a été confirmée
par le Tribunal fédéral (arrêts TF 1C_282/2008 du 7 avril 2009 consid. 3;
1C_45/2009 du 6 juillet 2009 consid. 2; 1A.57/2006 du 6 septembre 2006
consid. 5.2). Une exploitation de l'installation conforme à l'autorisation délivrée
est ainsi assurée. Le Tribunal fédéral a demandé à l'OFEV, dans le cadre de ses
tâches de surveillance relative à l'exécution de l'ORNI, de contrôler le bon
fonctionnement du système d'assurance de la qualité. Il ne remet toutefois pas
en cause ce système (arrêts TF 1C_375/2020 du 5 mai 2021 consid. 3.6 et 1C_97/2018
du 3 septembre 2019 consid. 8.3), lequel est donc toujours apte à assurer
une exploitation de l'installation conforme à l'autorisation délivrée.
La station de téléphonie mobile projetée respecte
donc la valeur limite de l'installation.
d) Des incertitudes et imprécisions sont inhérentes
aux calculs prévisionnels de rayonnement.
Le Tribunal fédéral a toutefois
précisé que cela ne signifiait pas qu'il sera toléré que le rayonnement effectif,
une fois les antennes en fonction, dépassera les valeurs limites prescrites; il
a cependant considéré qu'à ce stade de la procédure, à savoir en amont de la
réalisation de l'installation, les valeurs prévisionnelles calculées conformément
à la méthode prescrite dans les directives fédérales, font foi en dépit de
l'importante marge d'incertitude qui les accompagne (cf. arrêt TF 1C_518/2018 du
14 avril 2020 consid. 7.2.2). Dans ces conditions, les seules craintes
soulevées par les recourants quant à l'éventualité d'une erreur dans les calculs
effectués ou que des résultats atteignent ou se rapprochent des limites
d'immission autorisées par l'annexe 2 de l'ORNI ne sauraient justifier un refus
de l'autorisation, de peur que celles-ci ne soient pas respectées.
Vu les VLInst calculées pour les LUS en question, le
permis de construire délivré – renvoyant aux conditions de la synthèse CAMAC – impose
explicitement la réalisation de mesures
in situ
dès la mise en service
des antennes, il est demandé à la constructrice de faire procéder à des mesures
de contrôle du rayonnement non ionisant, dans les six mois qui suivront la mise
en exploitation, et précisé que l’opérateur pourra être astreint à modifier son
installation en cas de création de nouveaux lieux à utilisation sensible, afin
de respecter les valeurs limites définies par l'ORNI. Enfin, la DGE a autorisé
le projet à la condition impérative que l'installation soit intégrée à un système
d'assurance de la qualité, conformément à la circulaire de l’OFEV du 16 janvier
2006 (voir notamment à ce sujet arrêt AC.2013.0306 du 15 septembre 2014 consid.
3). Partant, la constructrice ne pourra exploiter l’antenne que dans le cadre
de la puissance déclarée dans la fiche de données spécifique au site et dans le
rayon autorisé par le permis de construire. Toute augmentation de la puissance
de rayonnement ou tout agrandissement de l'angle de rayon des antennes sera considéré
comme une modification de l'installation au sens du ch. 62 al. 5 de l'annexe 1
de l'ORNI et devra être documenté par une nouvelle fiche de données spécifique
au site et autorisé (cf. art. 11 ORNI; arrêts TF 1C_97/2018 précité consid.
6.1, 6.2 et 6.3; 1C_226/2018 du 3 septembre 2019 consid. 6; 1C_410/2007 du 29 septembre
2008 consid. 6 et la référence). Si la VLInst est dépassée lorsque l'installation
fonctionne à la puissance émettrice autorisée, l'autorité ordonne une réduction
de la puissance émettrice ou une autre adaptation de l'installation (cf.
recommandation d'exécution de l'ORNI pour les stations de base pour téléphonie
mobile et raccordements sans fil [WLL], 2002, ch. 2.1.8).
A cet égard, on précisera que le système d'assurance
de la qualité a été mis en place suite à un arrêt rendu par le Tribunal fédéral
le 10 mars 2005 (1A.160/2004) et a fait l'objet d'une circulaire publiée le 16
janvier 2006 par l'OFEV ("L'assurance de qualité aux fins de respecter les
valeurs limites de l'ORNI en ce qui concerne les stations de base pour
téléphonie mobile et raccordements sans fil"). Selon cette circulaire,
chaque opérateur de réseau implémente une ou plusieurs banques de données
incluant et actualisant en permanence tous les composants électroniques et
réglages d'appareillages influant sur la puissance émettrice ou les directions
de propagation. Le système d'assurance de la qualité doit être pourvu d'un
système de contrôle automatisé comparant, une fois par jour ouvré, la puissance
émettrice effectivement réglée et les directions de propagation de toutes les
antennes du réseau concerné avec les valeurs ou les domaines angulaires
autorisés. Les dépassements constatés de valeurs autorisées sont corrigés dans
les 24 heures pour autant que cela puisse se faire à distance, sinon dans un
délai de cinq jours ouvrés. Si le système d'assurance de la qualité constate de
tels dépassements, un protocole d'erreurs – qui est adressé d'office à
l'autorité d'exécution tous les deux mois et conservé au moins 12 mois – est
automatiquement établi. Les opérateurs de réseau doivent accorder aux autorités
d'exécution un accès illimité à la banque de données d'assurance de la qualité (circulaire,
ch. 3 p. 2 s.). L'état de l'implémentation et le fonctionnement conforme du
système d'assurance de la qualité doivent être contrôlés périodiquement, pour
la première fois fin 2006 (circulaire, ch. 5 p. 4).
Dans sa jurisprudence, le Tribunal fédéral a
considéré que le système d'assurance de la qualité est conforme aux exigences
posées en matière de contrôle effectif des immissions et constitue en principe
une garantie suffisante du respect des valeurs limites de l'ORNI. Même s'il
présente quelques défauts, il reste néanmoins un instrument fiable pour garantir
tant une exploitation des installations de téléphonie mobile conforme au permis
de construire que le respect de la valeur limite de l'installation (cf. notamment
arrêts TF 1C_323/2017 du 15 janvier 2018 consid. 3.3 et les références citées;
1C_360/2013 du 4 avril 2014 consid. 3.3.1 et les références citées). Récemment,
le Tribunal fédéral s'est prononcé sur le contrôle du respect des normes de
l'ORNI en lien avec le système d'assurance de la qualité (cf. arrêt TF
1C_97/2018 du 3 septembre 2019, en particulier consid. 6.1, 6.2 et 8). Dans cet
arrêt, la Haute Cour a constaté que des contrôles effectués dans le canton de
Schwytz avait montré des écarts par rapport aux réglages approuvés, en ce sens
que l'installation réalisée ne correspondait pas à l'installation autorisée dans
le permis de construire (hauteurs et directions d'émission). Si elle a certes
invité l'OFEV à vérifier ces données au niveau national – y compris par des contrôles
sur place – dans le cadre de sa tâche de surveillance de mise en œuvre de l'ORNI,
elle a cependant considéré que les écarts constatés sur les antennes de
téléphonie mobile concernées par rapport aux réglages approuvés ne constituaient
pas une base suffisante pour conclure à une défaillance générale du système
d'assurance de la qualité. Elle a enfin souligné qu'il n'y avait actuellement
aucune raison d'exiger un contrôle des rayonnements par des mesures
structurelles relatives à la hauteur et à la direction de transmission des antennes.
L'intégration de l’antenne litigieuse au système d'assurance
de la qualité permettra ainsi de s'assurer à satisfaction qu'elle sera
effectivement exploitée conformément à la puissance maximale fixée dans
l'autorisation délivrée et non à sa puissance maximale qui, techniquement, peut
être plus importante (voir aussi dans ce sens arrêt AC.2015.0191 du 18 avril
2016 consid. 4d).
e) Les recourants considèrent que les valeurs
d'immission imposées par l'ORNI ne semblent pas respectées par les antennes
adaptatives 5G, de sorte qu'il conviendrait de s'en tenir au principe de prévention
et refuser le permis. Ils critiquent le régime prévu par le droit fédéral pour
la limitation des émissions, qu'ils estiment désuet et inadapté à la nouvelle
technologie 5G, respectivement aux antennes adaptatives. Selon eux, l'ORNI ne
permet plus d'appréhender correctement les impacts et les risques liés à la nouvelle
technologie 5G sur la santé humaine.
aa) On rappellera en préambule qu'en procédure administrative,
l'objet du litige est défini par trois éléments: la décision attaquée, les conclusions
du recours et les motifs de celui-ci (arrêts AC.2019.0174 du 10 janvier 2020
consid. 1; AC.2017.0434 du 17 juillet 2018 consid. 3c/bb). Selon le principe
de l'unité de la procédure, ne peuvent être examinés et jugés, en principe, que
les rapports juridiques à propos desquels l'autorité administrative s'est
prononcée préalablement, d'une manière qui la lie sous forme de décision. L'objet
du litige peut être réduit devant l'autorité de recours, mais non étendu, ni
modifié (ATF 136 V 362 consid. 3.4.2). Le juge administratif n'entre pas en
matière sur des conclusions qui vont au-delà de l'objet du litige qui lui est
soumis (ATF 134 V 418 consid. 5.2.1; 125 V 413 consid. 1a).
bb) S'agissant du mode d'exploitation déterminant,
la constructrice a expressément indiqué dans la présente procédure qu'elle
renonçait, en l'état, à l'adaptativité des antennes 5G en cause, qui
fonctionneraient dès lors de façon conventionnelle.
En l'occurrence, les antennes
prévues dans le cas d'espèce ne sont donc actuellement pas destinées à fonctionner
en mode adaptatif, ce que confirme la fiche de données spécifique au site
concernant les stations de base pour téléphonie mobile et raccordement sans fil
(WLL) du 14 janvier 2021
(cf. fiche complémentaire 2, qui ne mentionne pas
les deux lignes "mode adaptatif" et "nombre de sub-arrays"
(cf. OFEV, Complément du 23 février 2021 à la recommandation d'exécution de
l'ORNI, annexe 1: exemple de fiche complémentaire 2 de la fiche de données
spécifique au site).
Les antennes 6313.36.ENV-001 (numéros 7, 8 et 9 de
la fiche de données spécifique) sont de type adaptatif, mais tant que la constructrice
n'aura pas adapté la fiche de données aux nouvelles recommandations, elles ne seront
exploitées que de manière conventionnelle et le facteur de correction ne pourra
pas être appliqué.
On rappellera que selon le complément à l’aide à
l’exécution de l’ORNI pour les antennes adaptatives du 23 février 2021 (p. 7), les
antennes adaptatives peuvent également faire partie d’une antenne combinée qui
se compose d’antennes non adaptatives et adaptatives à l’intérieur d’un boîtier
(radome). Les antennes adaptatives peuvent aussi être exploitées en mode non
adaptatif, soit comme des antennes dont le diagramme de rayonnement demeure
constant. Dans ce cas, elles ne sont pas considérées comme des antennes adaptatives.
On soulignera encore que, dans le cas d'espèce, comme
mentionné ci-dessus, les antennes qui pourraient devenir adaptatives comprises
dans le projet litigieux ont été examinées comme des antennes conventionnelles
et partant évaluées comme ces dernières, ce qui justifie encore moins de se départir
des principes jurisprudentiels élaborés dans le contexte des antennes de
téléphonie mobile standards.
Les antennes ici litigieuses ont toutes été examinées
selon le scénario du pire (
worst case
) et il a pu être constaté à ce
stade que l'installation projetée respecte les VLInst.
Cela signifie que le facteur de correction prévu par
le complément du 23 février 2021 à la recommandation d'exécution de l'ORNI
concernant les stations de base pour téléphonie mobile et raccordements sans fil,
qui évite que de telles antennes soient traitées plus sévèrement, n'a pas été
appliqué pour les antennes ici litigieuses. Dans cette mesure, les critiques
dirigées contre la méthode de contrôle qui y est liée pour garantir le respect
de la puissance autorisée d'une antenne adaptative selon la directive modifiée
– puissance moyenne sur 6 minutes – ne sont pas déterminantes dans le présent
litige et dépasse l'objet du présence litige.
cc) A supposer que la constructrice décide d'exploiter
l'antenne pour la 5G en mode adaptatif à l'avenir, il conviendra alors seulement
d'examiner si la transformation de l'installation afin d'activer la technologie
5G constitue une modification au sens de l'art. 62 al. 5 de l'annexe 1 ORNI et
nécessite une autorisation de construire.
Pour rappel, il y a modification d’une installation
au sens du ch. 62 al. 5 annexe 1 ORNI lorsqu’il y a une modification de
l’emplacement des antennes émettrices (let. a); un remplacement d’antennes
émettrices par d’autres ayant un diagramme d’antenne différent (let. b); une
extension par ajout d’antennes émettrices (let. c); une augmentation de l’ERP
(puissance apparente rayonnée) au-delà de la valeur maximale autorisée (let. d)
ou une modification des directions d’émission au-delà du domaine angulaire
autorisé (let. e). Le ch. 65 de l’annexe 1 ORNI ajoute que les nouvelles et les
anciennes installations ne doivent pas dépasser la valeur limite de
l’installation dans les lieux à utilisation sensible dans le mode d’exploitation
déterminant.
Il reviendra ainsi notamment au détenteur de
l’installation d’apporter la preuve que l’intensité de champ électrique
n’augmente pas dans les LUS en mettant à jour la fiche de données spécifique au
site.
On ne saurait en l'occurrence, comme le voudraient
les recourants, anticiper un changement de mode d'exploitation de l'antenne litigieuse
et examiner, dans la présente cause, la méthode retenue s'agissant des antennes
exploitées en mode adaptatif afin de garantir que les installations seront
exploitées dans le respect de la législation en matière de protection contre le
rayonnement non ionisant. Ces griefs, à nouveau, sortent de l'objet du litige
et sont irrecevables.
f) A propos de l'évolution
des connaissances scientifiques, les recourants se réfèrent à des études
indépendantes qui tendraient à démontrer les conséquences désastreuses que peuvent
entraîner les rayonnements émis par les installations de téléphonie mobile 5G.
Ils évoquent une étude espagnole publiée en 2021 tendant à démontrer que l'exposition
à des radiations électromagnétiques engendrerait maux de tête, cauchemars, vertiges
et pertes d'équilibre, ainsi qu'une augmentation des cas de cancer. Ils
mentionnent une étude publiée en mai 2020 dans la revue scientifique "
Toxicology
Letters
" identifiant la présence d'un large spectre d'effets sanitaires
indésirables systémiques découlant du rayonnement non ionisant et invisible des
antennes téléphoniques (cancer, une neuro-dégénérescence, une infertilité ou
encore des anormalités congénitales). Un essai publié le 19 janvier 2021 par le
Prof. John Frank de l'Université d'Edinburgh mentionne que les RF-EMF ont des
conséquences sérieuses sur la santé humaine et recommande une application stricte
du principe de précaution et la mise en place d'un moratoire sur les
expositions. Ils évoquent encore une étude scientifique menée en Europe qui démontrerait
une corrélation entre l'exposition croissante aux rayonnements électromagnétiques
et des effets négatifs observés sur différents types d'insectes (une perte
d'orientation, un stress cellulaire et une altération du système immunitaire jusqu'à
la détérioration du matériel génétique et de la capacité de reproduction). Ils mentionnent
aussi le résumé d'une partie de la littérature liée aux conséquences d'une
exposition à la 5G publié chaque année par le groupe d'experts consultatif en
matière de RNI de l'OFEV (BERENIS) et en particulier, de l'édition spéciale de
janvier 2021, qui mentionne la présence de stress oxydatif accru induit suite à
une exposition aux ondes électromagnétiques, ce même à faible dose et également
dans la gamme des valeurs limites de l'installation. Ainsi, une telle
exposition peut entraîner une rupture de l'équilibre oxydatif. Selon les recourants,
au vu de ces nouvelles études scientifiques alarmantes, qui se cumulent à celles
déjà connues, il doit être retenu que l'effet des rayonnements non ionisants ne
se limite pas, en pratique, à un simple effet thermique et ils soutiennent que le
principe de précaution commande une réévaluation des valeurs limites fixées par
l'ORNI et leur réduction drastique.
Comme l'a constaté le Tribunal fédéral (cf. arrêt TF
1C_518/2018 précité consid. 5.2), il est constant que le corps humain est
sensible aux champs électromagnétiques, la question étant de savoir quelle
intensité d'exposition peut être jugée acceptable. Par conséquent, les généralités
– aussi pertinentes soient-elles – sur les effets des champs électromagnétiques
induits par les antennes de téléphonie mobile n'apportent rien à l'éventuel
débat sur la légitimité des valeurs limites fixées par l'ordonnance.
En définitive, la Cour de céans doit en principe
s'appuyer, pour de telles questions hautement techniques, sur le travail des
autorités administratives spécialisées, et notamment sur l'avis de l'OFEV, sur
lequel se fonde le Tribunal fédéral (cf. TF 1A.62/2001 du 24 octobre 2001 consid.
3a/aa [publié aux ATF 128 I 59 s'agissant de la qualité pour agir]). La Cour
doit par ailleurs s'en tenir au cadre qu'a expressément fixé le Tribunal
fédéral pour l'examen des projets d'antennes de téléphonie mobile (cf.
supra
consid. 3). Or les documents produits par les recourants ne sont pas de nature
à permettre de s'écarter de cette jurisprudence selon laquelle la question de la
protection contre les immissions en matière d'installations de téléphonie
mobile est réglée à satisfaction dans l'ORNI. Il en est de même s'agissant en particulier
de la newsletter BERENIS de janvier 2021 qui porte sur la situation concernant
l'effet des champs électromagnétiques sur l'équilibre oxydatif des cellules. Cette
lettre d'information n'apporte aucun élément nouveau remettant en cause les
valeurs limites fixées dans l'ORNI. Cas échéant, il reviendra à l'OFEV, qui a
mis en place le groupe BERENIS, de tirer les conclusions des travaux de ce
dernier et de proposer au Conseil fédéral une éventuelle adaptation des valeurs
limites.
g) Il découle de ce qui précède que la station de
téléphonie mobile en cause respecte la LPE et l’ORNI et que le grief des recourants
relatif au risque d’atteinte à la santé doit être rejeté, ce d’autant plus que
les exigences formulées par la DGE/DIREV-ARC dans son autorisation spéciale sont
propres à garantir une application supplémentaire du principe de prévention.
5.
Les recourants requièrent la mise en œuvre d'une expertise afin de "
vérifier
les calculs spécifiques auxquels T.________ parvient (not. LUS 6 résultat de 4.64
V/m sur 5, et 8 avec 4.90/5). Aussi pour VLI 61.00
".
a) La jurisprudence admet que le droit d'être
entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les
preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant
d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont
encore proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à
modifier son opinion (ATF 130 II 425 consid. 2.1 et les arrêts cités). La Cour
de céans considère que la mesure d'instruction susmentionnée requise par les
recourants est inutile dans le cas d'espèce, dès lors que l'objet du litige consiste
à examiner si l'installation projetée est conforme au droit. Pour le reste, la
puissance émettrice autorisée est clairement mentionnée dans la fiche de
données spécifique au site et ne peut à l'évidence pas être augmentée spontanément
par l'intimée, sans nouvelles démarches, comme on vient de le voir dans le
considérant qui précède.
b) En l'espèce, le tribunal ne dispose d’aucun
élément pour retenir que la procédure n’aurait pas été menée conformément à la
recommandation précitée. La fiche de données spécifique au site, établie par la
constructrice, a été vérifiée par la DGE, qui en a détaillé les éléments dans
l'autorisation spéciale contenue dans la synthèse CAMAC; les recourants ne
remettent d’ailleurs pas fondamentalement en question les calculs opérés dans
cette fiche. Une vérification attentive a également été effectuée par la cour,
dont l’un des juges assesseurs spécialisés est physicien, sans qu'elle n'y
décèle une quelconque inexactitude ou erreur de nature à remettre en cause sa fiabilité.
Comme évoqué, des mesures de contrôle, dans les six
mois qui suivront la mise en service, ont en outre été ordonnées par l'autorité
cantonale compétente et devront être effectuées par un organisme indépendant et
certifié (cf. synthèse CAMAC, citée supra let. B) afin de s'assurer que le rayonnement
effectif, une fois les antennes en fonction, ne dépassera pas les valeurs limites
prescrites. Dans ces conditions, les seules craintes soulevées par les recourants
quant à l'éventualité d'une erreur dans les calculs effectués ou que des
résultats atteignent ou se rapprochent des limites d'immission autorisées par
l'annexe 2 de l'ORNI ne sauraient justifier la mise en œuvre d'une l'expertise complémentaire
avant la mise en service de l'installation.
6.
Les recourants s'en prennent aussi aux projets-pilotes initiés par le
Conseil d'Etat vaudois destinés à vérifier les procédures de mesures
développées par la Confédération et en particulier la méthodologie du METAS
s'agissant des antennes adaptatives. Selon eux, ils seraient insuffisants pour
s'assurer du respect du principe de précaution.
a) En préambule, il faut répéter que les antennes
prévues dans le cas d'espèce ne sont actuellement pas destinées à fonctionner
en mode adaptatif, ce que confirme la fiche de données spécifique au site
concernant les stations de base pour téléphonie mobile et raccordement sans fil
(WLL) du 14 janvier 2021. Il n’appartient pas à ce stade au Tribunal de revoir
la façon de mesurer le rayonnement de la 5G ou de s’écarter des recommandations
à l’intention des cantons émises par l’OFEV. Ces questions sortent du cadre du présent
litige.
On peut néanmoins rappeler que le 3 mai 2019, l'OFEV
et l'OFCOM ont publié, sur le site internet de l'OFEV (https://www.bafu.admin.ch/bafu/fr/home.html),
une prise de position commune intitulée "
moratoires cantonaux sur les
antennes de téléphonie mobile 5G et droit fédéral
", aux termes de
laquelle ils indiquaient que la Confédération avait exercé ses compétences en
matière de rayonnement non ionisant en édictant la LPE et l'ORNI, si bien que
les autorités cantonales et communales ne disposaient d'aucune marge de manœuvre
leur permettant d'élaborer des dispositions destinées à protéger la population
contre le rayonnement des installations de téléphonie mobile sans outrepasser
leurs compétences.
Le droit fédéral règle donc la question de façon
exhaustive et les cantons ne pourraient pas fixer des règles plus sévères ou
différentes de celles de l'ORNI.
b) Cela étant, en juillet 2020, le Département de
l’environnement et de la sécurité (DES) du canton de Vaud a lancé des projets-pilotes
sur des antennes de téléphonie mobile 5G avec l’objectif de vérifier sur le terrain
les procédures de mesures développées par la Confédération. Le but était de
tester la procédure permettant de vérifier que les dispositions de l’ORNI étaient
bien respectées grâce à la méthodologie du METAS. De même, il était utile
d’étudier plus finement les enjeux procéduraux qui se posent lors d’une demande
de modification ou d’autorisation de construire une antenne (cf. rapport de la
DGE du 12 mai 2021 "
Projets-pilotes - Mesures 5G Evaluation de la mise
en pratique des recommandations de mesures de l’Institut fédéral de métrologie
(METAS), projet, juillet 2020 - Avril 2021
"); le canton souhaitait
tester la procédure de mesures préconisée par le METAS. Il a pu le faire. L'emplacement
des installations de communication utilisées à cet effet ne joue pas de rôle. Il
importe ainsi peu que les installations testées ne se trouvaient pas en plein cœur
de villes ou dans des villages.
Quoi qu'en disent les recourants et alors même que
la question n'est pas relevante dans le présent litige, on soulignera que le
rapport conclut notamment que la méthode de mesure du METAS est applicable en
pratique et que ses résultats sont exploitables.
7.
Les recourants font encore grief à la municipalité de ne pas avoir
examiné l'existence d'un besoin justifiant la construction d'une nouvelle
station de base pour la téléphonie mobile et de ne pas s’être penchée sur la possibilité
de coordonner cette installation avec les projets actuels ou futurs des autres
opérateurs actifs dans la région. Ils relèvent la présence de trois autres
antennes 2, 3, 4 et 5G situées respectivement à environ 70 m, 130 m et 220 m de
l'installation projetée et qu'il fallait en tenir compte dans le calcul de
l'intensité des immissions de celle-ci.
a) Les installations de téléphonie mobile ne peuvent
être considérées comme conformes à l'affectation de la zone à bâtir au sens de
l'art. 22 al. 2 let. a LAT que si leur emplacement et leur configuration sont
en rapport fonctionnel direct avec le lieu où elles doivent être construites et
si elles desservent essentiellement des terrains dans la zone à bâtir. Une
infrastructure peut être considérée comme conforme à l'affectation de la zone
si, suivant les circonstances, elle équipe la zone à bâtir dans son entier et
pas seulement le secteur en question (ATF 138 II 173 consid. 5.3; 133 II 321
consid. 4.3.2; arrêt TF 1C_44/2011 du 27 septembre 2011 consid. 3.1; arrêts
AC.2015.0316 du 12 juillet 2016 consid. 2a; AC.2014.0193 du 4 mars 2015 consid.
4a).
L'Etat de Vaud et les différents opérateurs de
téléphonie mobile ont passé une convention, le 24 août 1999, qui impose une coordination
des projets lorsque, dans la zone à bâtir, la distance entre les périmètres des
installations projetées est de 100 m ou moins (cf. art. III de la convention). Dans
les zones rurales, cette distance est portée à 1 km. Dans un tel cas, la
convention prévoit en outre que les opérateurs doivent établir "
le calcul
des évaluations du rayonnement non ionisant selon la méthode de l'OFEFP en
tenant compte des effets cumulés des installations d'un même secteur
"
et que les emplacements prévus doivent tenir compte des "
intérêts cantonaux
en matière de protection du paysage, de la nature, des sites et des monuments
".
b) En l'espèce, la station de base de téléphonie
mobile doit s’implanter dans la zone à bâtir de Lausanne. Elle doit permettre de
couvrir le quartier d’habitations à proximité duquel elle sera érigée, qui se
trouve lui-même en zone à bâtir.
L’antenne projetée se trouve dans un rapport direct
et fonctionnel avec le lieu de son implantation. Elle desservira avant tout des
terrains de la zone à bâtir. Elle est donc conforme à l’affectation de la zone
et à l’art. 22 al. 2 let. a LAT.
Aux termes de l'art. 62 al. 2 de l'annexe 1 de
l'ORNI, deux groupes d'antennes émettent dans des conditions de proximité
spatiale lorsqu'au moins une antenne de chaque groupe se trouve dans le
périmètre de l'autre groupe.
Or, cela n'est pas le cas en l'espèce, aucune
antenne de la constructrice n'étant située dans le périmètre d'autres installations
de communication, ce que confirme la synthèse de la CAMAC (p. 2, dernier §). Cela
a également pu être vérifié à l'occasion de l'inspection locale durant laquelle
les antennes environnantes au projet ont été situées sur un plan. Ainsi, il a
pu être constaté que l'une d'entre elles se trouvait à 130 m en direction du
sud-ouest (parcelle n
o
4511). Une autre antenne se trouve au nord-est,
à proximité immédiate des voies de chemin de fer, étant précisé qu'elle émet
exclusivement en direction du nord, c'est-à-dire dans la direction opposée à la
parcelle n
o
4550 et qu'elle se situe à plus de 100 m du projet
litigieux. Il y en a une troisième plus au nord encore, toujours à proximité
des voies ferrées. Le représentant de la constructrice a encore indiqué que les
antennes situées au nord du projet, soit en amont, ne couvraient pas le secteur
où devrait être implantée l'antenne litigieuse. Le représentant de la DGE a également
mentionné que la seule antenne implantée dans le rayon de 100 m n'entrait pas
en considération dans la mesure où il s'agissait d'une installation "
micro
",
soit une antenne d'une puissance inférieure à 6 watts. Il a également confirmé
que les distances entre les antennes avaient été vérifiées et présenté un
document contenant les mesures exactes et démontrant que les distances étaient
respectées.
On relèvera encore qu'interpellé sur la possibilité
de faire émettre les antennes existantes au nord en direction du sud, le représentant
de la constructrice a expliqué de façon convaincante que, sauf à les rehausser
en les plaçant sur des mâts d'environ 25 m, cela ne permettrait pas d'assurer
une couverture adéquate et suffisante, si ce n'est à proximité des antennes,
compte tenu en particulier de la topographie du terrain et des constructions alentours.
Comme l'a relevé la Direction de l'environnement
industriel, urbain et rural, division air, climat et risques technologiques
(DGE/DIREV/ARC) – qui a préavisé en faveur du projet – dans la synthèse de la
CAMAC du 16 février 2021 jointe au permis de construire: les conditions de proximité
définies au ch. 62 de l'annexe 1 de l'ORNI pour une évaluation du rayonnement
tenant compte des antennes des sites voisins ne sont pas remplies; l'ORNI n'impose
donc pas de tenir compte des immissions des antennes des sites voisins (p. 2,
dernier par.). Ce même service souligne qu'il n'y a pas d'autres sites d'autres
opérateurs prévus à coordonner (p. 3, dernier par.).
On rappelle encore que, s'agissant d'une
installation conforme à l'affectation de la zone et ne nécessitant aucune dérogation,
le besoin de couverture n’a pas à être établi (arrêts TF 1C_231/2016 du 21
novembre 2016 consid. 4.4.1; 1C_49/2015 du 9 décembre 2015 consid. 4.2;
1C_245/2013 du 10 décembre 2013 consid. 2.3; 1C_13/2009 du 23 novembre 2009 consid.
6; 1A.162/2005 du 3 mai 2005 consid. 4, in RDAF 2006 I p. 684). Une pesée
globale des intérêts telle que prévue à l'art. 24 LAT – qui s'applique à l'implantation
d'installations hors de la zone à bâtir – n'a pas lieu d'être et, dans cette mesure,
il n'est pas nécessaire d'examiner l'existence d'un besoin ni de rechercher des
lieux d'implantation alternatifs. Une installation de téléphonie mobile ne
saurait dès lors être refusée au motif qu'elle ne correspondrait pas à un réel
besoin, qu'elle pourrait être placée sur un mât existant d'un autre opérateur
ou qu'il existerait d'autres sites mieux adaptés (arrêt TF 1C_419/2010 du 15
octobre 2010 consid. 5; 1A.264/2000 du 24 septembre 2002 consid. 9.4 in DEP
2002 p. 769). Dans la zone à bâtir, il incombe à l’opérateur seul de choisir
l’emplacement adéquat de l’installation de téléphonie mobile (TF 1A.202/2004 du
3 juin 2005 consid. 2.4; voir également arrêt AC.2017.0167 du 4 septembre 2018
consid. 3b/aa), du moins sous réserve des dispositions de la LPE et des règles
cantonales d'esthétique ou d'intégration.
La constructrice peut du reste se prévaloir d'un
intérêt public important à l'obtention du permis de construire contesté, qui
découle de l’art. 92 al. 2 Cst. et de l’art. 1 al. 1 et 2 LTC, dès lors que
l'installation litigieuse doit permettre d'assurer une couverture optimale du
réseau de téléphonie mobile qu'elle exploite (cf. dans ce sens arrêt TF 1C_419/2010
précité consid. 6), dont elle a précisé lors de l'inspection locale qu'il était
insuffisant à cet endroit.
Partant, on ne saurait reprocher à la municipalité
d’avoir délivré le permis de construire pour le motif que l'emplacement de
l'antenne litigieuse ne serait pas opportun.
8.
Les recourants soutiennent que le permis de construire n'aurait pas dû
être délivré pour des motifs d'esthétique, d'intégration et de protection du
paysage. Ils estiment que la construction d'une antenne téléphonique de
plusieurs mètres située sur le toit de l'un des immeubles situés en haut de
leur quartier entraînerait ainsi un impact visuel important et une détérioration
certaine des vues dont bénéficient les bâtiments et les quartiers voisins. Ils
estiment encore que l'implantation d'une antenne à cet endroit violerait
l'essence de la protection censée être conférée par l'ISOS, qui mentionne tout
particulièrement la caractéristique de l'emplacement du quartier au versant, sa
vue sur le lac et l'arc lémanique qui seraient entravées par la construction de
l'antenne litigieuse.
a) En vertu de l'art. 6 al. 1 de la loi fédérale du
1
er
juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN;
RS 451), l’inscription d’un objet dans un inventaire fédéral indique que
celui-là mérite spécialement d’être conservé intact ou en tout cas d’être ménagé
le plus possible. Cette disposition n'impose pas une interdiction absolue de modifier
tout objet inscrit à l'ISOS; une atteinte à un bien protégé est possible dans
la mesure toutefois où elle n'altère pas son identité ni ne contrevient au but
assigné à sa protection (arrêt TF 1C_360/2009 du 3 août 2010 consid. 3.1;
Leimbacher, Commentaire LPN, n 5 ss ad art. 6). Pour déterminer ce que
signifie, dans un cas d'espèce, l'obligation de "conserver intact" un
bien protégé, il faut se référer à la description, dans l'inventaire, du contenu
de la protection (ATF 127 II 273 consid. 4c; 123 II 256 consid. 6a).
Lorsqu'il s'agit de l'accomplissement d'une tâche de
la Confédération au sens de l'art. 2 LPN, ce qui est le cas de l'octroi d'une autorisation
de construire une installation de téléphonie mobile (ATF 131 II 145), la règle
suivant laquelle un objet doit être conservé intact dans les conditions fixées par
l'inventaire ne souffre d'exception que si des intérêts équivalents ou supérieurs,
d'importance nationale également, s'opposent à cette conservation (art. 6 al. 2
LPN). L'art. 6 al. 2 LPN accorde ainsi un poids prioritaire à la conservation
des objets d'importance nationale inventoriés; cela ne signifie cependant pas
qu'aucune pesée d'intérêts ne soit nécessaire, mais seuls des intérêts
d'importance nationale peuvent entrer en considération pour justifier une
dérogation à l'art. 6 al. 1 LPN (arrêt TF 1C_360/2009 précité consid. 3.1 et
les références).
b) L'art. 86 LATC dispose que la municipalité veille
à ce que les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les
aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural
satisfaisant et s'intègrent à l'environnement (al. 1). Elle refuse le permis
pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect
et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de nuire
à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle (al. 2).
Les règlements communaux doivent contenir des dispositions en vue d'éviter l'enlaidissement
des localités et de leurs abords (al. 3).
Au niveau communal, la disposition correspondante
est l'art. 69 RPGA, qui prévoit ce qui suit sous le titre "intégration des
constructions":
"
1
Les constructions, transformations ou démolitions susceptibles de compromettre
l'aspect et le caractère d'un quartier, d'un site, d'une place ou d'une rue, ou
de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, culturel ou
architectural sont interdites.
2
Les constructions,
quelle que soit leur destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés
doivent présenter un aspect architectural satisfaisant et s'intégrer à
l'environnement.
"
c) Selon la jurisprudence, il incombe au premier
chef aux autorités communales de veiller à l'aspect architectural des constructions;
elles disposent à cet égard d'un large pouvoir d'appréciation (ATF 132 II 408
consid. 4.3 et les références; 115 Ia 114 consid. 3d). Dès lors le Tribunal
cantonal s'impose une certaine retenue dans l'examen de la question de
l’esthétique, en ce sens qu'il ne substitue pas sans autre sa propre appréciation
à celle de l'autorité communale, mais se borne à ne sanctionner que l'abus ou
l'excès du pouvoir d'appréciation, la solution dépendant étroitement des
circonstances locales (cf. arrêt TF 1C_565/2016 du 16 novembre 2017 consid.
2.2; 1C_92/2015 du 18 novembre 2015 consid. 3.1.3; arrêts AC.2018.0063 du 27
novembre 2018 consid. 5e; AC.2017.0167 du 4 septembre 2018 consid. 3a/aa;
AC.2012.0388 du 28 novembre 2013 consid. 6a).
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral dans des
affaires relatives à des installations de téléphonie mobile, une intervention
de l'autorité communale ou cantonale sur la base de l'art. 86 LATC ou de
dispositions communales de portée analogue ne peut s'inscrire que dans la ligne
tracée par la loi elle-même et par les règlements communaux. Elle doit se
justifier par un intérêt public prépondérant, tel que la protection d'un site
ou d'un ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques remarquables.
Une clause d'esthétique ne doit pas être appliquée de manière à vider pratiquement
de sa substance la réglementation sur les zones en vigueur, mais dans le
respect du principe de la proportionnalité à l'instar de toute restriction à la
garantie de la propriété et à la liberté économique (cf. arrêts TF 1C_340/2015
du 16 mars 2016 consid. 6.1.1; 1C_337/2015 du 21 décembre 2015 consid. 6.1.1;
1C_506/2011 du 22 février 2012 consid. 3.3. et les références).
Selon la Haute Cour, quand bien même il est
incontestable qu'une antenne de téléphonie mobile présente un aspect visuel
déplaisant, on ne peut exclure son implantation que si l'installation péjore de
manière incontestable les qualités esthétiques d'un endroit donné. Ainsi, dans
un arrêt du 10 décembre 2004 relatif à l'implantation d'une antenne de
téléphonie mobile de 30 m de hauteur dans la zone artisanale de Neuendorf, le
Tribunal fédéral a considéré que, même si le village était mentionné à l'ISOS,
la zone artisanale n'était pas comprise dans le périmètre de protection et la
future antenne ne portait pas atteinte aux objectifs poursuivis par l'inventaire
et pouvait dès lors être autorisée (TF 1A.142/2004 du 10 décembre 2004 consid.
4). De même, le Tribunal fédéral a jugé, dans un arrêt du 20 octobre 2005,
qu'il n'y avait pas lieu de refuser le permis de construire une antenne de 20 m
projetée au nord du bourg de Chailly, sur la commune de Montreux, puisqu'elle
n'entraînerait qu'une modification insignifiante de la silhouette du village, lequel
constituait l'objet de la protection instaurée par l'inventaire ISOS (TF 1P.342/
2005 du 20 octobre 2005 consid. 5). Plus récemment, le Tribunal fédéral a
considéré que ne péjorait pas de manière incontestable les qualités esthétiques
de l'endroit donné une installation, d'une hauteur de 25 m, projetée au cœur de
plusieurs parcelles de la commune de Payerne, dont l'une, bordée par une voie
ferrée, abritait une veille ferme inhabitée, une autre, un garage ainsi qu'un
atelier de mécanique, et d'autres étaient construites d'immeubles d'habitation
dont la valeur esthétique n'était pas établie alors que la zone sise au-delà de
la voie de chemin de fer ne paraissait pas être bâtie (arrêt TF 1C_465/2010 du
31 mai 2011 précité consid. 3.3). En revanche, dans un arrêt du 9 décembre
2015, le Tribunal fédéral a confirmé le refus de permis de construire un mât de
25 m de haut sur une parcelle ferroviaire à l'extrémité sud du village de
Courtelary (BE), aux motifs que son implantation sur une large esplanade jouxtant
une zone de dégagement inscrite à l'ISOS imposerait sa présence dans un
environnement peu densément bâti et serait ainsi très largement visible de loin,
de sorte qu'elle briserait la quiétude du paysage, en particulier
l'arrière-plan de nature agricole et forestière, par ses dimensions "hors
d'échelle" par rapport aux installations à proximité (arrêt TF 1C_49/2015
du 9 décembre 2015 consid. 3.4).
Du point de vue de la jurisprudence de la CDAP, dans
un arrêt relativement récent (arrêt AC.2015.0039 du 5 octobre 2015), celle-ci a
admis un recours formé contre un refus de la Municipalité de Montreux
d'autoriser l'installation d'une antenne de téléphonie mobile sur le toit d'un
bâtiment sis en ville de Montreux. La commune de Montreux est inscrite à l'inventaire
ISOS en tant que "cas particulier d’importance nationale" et
l'antenne était prévue sur un bâtiment sis dans un périmètre appartenant à la
catégorie d'inventaire "B" avec un objectif de sauvegarde
"B". Dans cet arrêt, le Tribunal cantonal a notamment relevé que le
bâtiment destiné à accueillir l'antenne litigieuse ne se trouvait pas dans le quartier
d'origine médiévale sis en amont, dont la vision locale avait confirmé la
grande valeur. Le projet n'avait donc aucun impact direct en ce qui concernait l'objectif
de sauvegarde fixé par l'ISOS pour ce qui était de ce quartier. Le tribunal a
également relevé que, de par la position en contrebas du bâtiment destiné à
l'accueillir, l'installation ne prétéritait pas la vue que l'on pouvait avoir
depuis l'amont sur le quartier d'origine médiévale. Enfin, dans un arrêt du 12
juillet 2016 (AC.2015.0316 consid. 3) et un autre du 25 janvier 2017 (AC.2016.0149
consid. 3), la CDAP a considéré que, nonobstant l'inscription à l'ISOS des
villages, respectivement de Gryon et de Perroy, il était possible, compte tenu
du caractère bâti de l'environnement dans lequel les projets devaient s'implanter,
avec des constructions récentes sans intérêt particulier aux abords,
d'autoriser l'implantation des antennes projetées sans porter atteinte aux
objectifs de protection ISOS.
d) Par ailleurs, la jurisprudence précise que les
dispositions sur les hauteurs des bâtiments et les distances aux limites ne
sont pas applicables aux antennes de téléphonie mobile, car ces règles ne concernent
que de véritables bâtiments, ce que ne sont précisément pas ces antennes. Tout
au plus, la légalité des dimensions de l'antenne projetée doit être examinée au
regard des dispositions sur l'esthétique des constructions (arrêt AC.2014.0193
du 4 mars 2015 consid. 5a et les références citées).
e)
En l'occurrence, le quartier
******** est compris dans le périmètre 33 de l'ISOS qui le décrit comme un "
secteur
résidentiel installé dans la pente du versant, composé de maisons individuelles
ou locatives et d’immeubles d’ess. deux à quatre niveaux formant un tissu
discontinu, gradation de la volumétrie suivant la pente, homogénéité des styles
et des matériaux, jardins à caractère verdoyant, dès dernier q. 19
e
s., ess. toute fin 19
e
s.–années 1930, rares objets jusqu’au dernier
q. 20
e
s
".
Le secteur dans son ensemble est caractérisé par une
structure d'origine (catégorie d'inventaire AB) et fait l'objet d'un objectif
de sauvegarde B, soit "
la sauvegarde de la structure. Conservation de
la disposition et de l'aspect des constructions et des espaces libres; sauvegarde
intégrale des éléments et des caractéristiques essentiels pour la sauvegarde de
la structure
".
Immédiatement à l'est de la parcelle n
o
4550,
se trouvent également d'importants immeubles faisant l'objet d'une observation
dans l'ISOS (n
o
33.0.3) décrits comme suit: "
Logements
sociaux coopératifs, immeubles de quatre à cinq niveaux implantés dans la ligne
de pente, toits à croupes ou à la Mansart, jardin central compartimenté,
cultivé en partie comme potager, front urbain côté E, gabarit supérieur au
reste du bâti, 1933–46, mauvaise intégration du garage souterrain au S, surélévation
de la toiture du bâtiment O rompant l’unité du bâti, dernier q. 20
e
/déb.
21
e
s.
".
Le périmètre 33 est décrit dans la fiche ISOS de la
façon suivante (p. 212):
"
L’avenue
du Mont-d’Or prend le relais du boulevard ********. Projetée de concert avec cet
axe, elle prolonge vers l’ouest sa stricte horizontalité, accentuée par la présence
d’arbres d’alignement (33.1.5). Son côté amont est notamment marqué par une rangée
de maisons individuelles et locatives datant des années 1880 (33.1.1) sur le
côté sud desquelles s’étendent des jardins contenus par des murs de soutènement
délimitant rigoureusement l’espace-rue. Seul un carrefour giratoire interrompt
son parcours rectiligne. Il signale le départ de l’avenue ********, dont le tracé
est souligné par de solides et longs murs de soutènement (33.0.2) . Remontant
le coteau en direction du nord-ouest, elle dessine une large courbe avant de
traverser les voies ferrées (LXXIX). Entre ces deux avenues et la ligne de
chemin de fer s’est développé un tissu discontinu composé de maisons individuelles
ou locatives et d’immeubles comprenant entre deux et six niveaux et remontant à
une période s’étalant entre le dernier quart du 19
e
siècle et les
années 1930 (33, 33.1). Dans la partie occidentale, les transformations et
adjonctions survenues au cours du 20
e
siècle et l’architecture
parfois moins élaborée des bâtiments confèrent au secteur des qualités légèrement
inférieures à celles de la partie orientale. Dans cette dernière, les gabarits
respectent une organisation particulière qui se reflète dans la trame régulière
du tissu; les constructions les plus élevées sont reléguées dans la partie supérieure,
tandis que les maisons avec jardins sont établies dans la partie inférieure, le
but étant que chaque habitat bénéficie au maximum de l’ensoleillement et de la
vue sur le lac. Le bâti constitue ainsi une succession d’alignements élégants
s’échelonnant dans la pente. La préservation de cette structure rehausse encore
davantage les qualités de cet ensemble qui recèle déjà une grande valeur
architecturale. Seul un groupe de six remarquables immeubles organisé autour
d’un square crée une ouverture plus grande dans le tissu (33.1.3) . Parmi les
rares constructions se démarquant du bâti figurent les immeubles résidentiels
de 1960 (33.0.1) implantés à proximité immédiate du carrefour giratoire et
trois autres bâtiments datant de la seconde moitié du 20
e
siècle (33.1.2).
"
f) On rappellera en préambule que la clause d'esthétique
ne peut pas être invoquée dans le seul but de préserver un dégagement et qu'il faut
admettre que certaines constructions sont susceptibles de porter une atteinte
inévitable au dégagement ou à la vue, pour des raisons inhérentes à leur
nature. Tel est le cas de bon nombre de locaux industriels, ainsi que des antennes
de communication mobile, qui doivent trouver leur place dans la zone à bâtir.
Les dispositions sur l'esthétique et l'intégration
ne sont d'ailleurs pas destinées à garantir la vue ou le dégagement dont
jouissent certains particuliers. La perte de vue ne participe pas aux considérations
esthétiques (arrêt AC.2015.0301 du 19 avril 2017 consid. 4b, ég. TF
1C_231/2016 du 21 novembre 2016 consid.
g) En l'espèce, la vision locale a confirmé la valeur
du quartier ******** dont certains bâtiments figurent au recensement architectural
et qui se caractérise par un riche patrimoine architectural et végétal.
S'agissant de l'intégration de l'installation
projetée dans l'environnement bâti, l'inspection locale a toutefois aussi permis
de constater que le secteur concerné est constitué de bâtiments locatifs de
taille différente, construits à des époques différentes jouxtant les voies CFF.
Le secteur concerné par le projet est composé de constructions passablement
hétéroclites et présente un aspect certes résidentiel mais résolument urbain. La
fiche ISOS évoque d'ailleurs ce tissu discontinu. On retiendra que l'antenne de
téléphonie mobile querellée se situerait sur un immeuble locatif des années
septante dans un secteur d'habitations composé de petits locatifs. Il s'agit d'une
zone résidentielle. Le bâtiment destiné à l'abriter n'a en soi aucune qualité
particulière, tout comme plusieurs autres bâtiments voisins. Si on ne peut nier
qu'une installation de téléphonie mobile présente nécessairement un caractère
visuel déplaisant si bien que, par sa nature même, elle constitue un corps
étranger, il s'agit en l'occurrence d'une élévation de 4 m au-dessus du faîte
et d'une structure se présentant comme un mât avec antennes présentant un volume
somme toute modéré. A l'échelle du quartier, elle n'est pas de nature à
supprimer le dégagement ou l'entraver de façon substantielle, dans un environnement
qui contient déjà plusieurs structures similaires, auxquels s'ajoutent, au
nord, les infrastructures liées à la ligne CFF. L'installation litigeuse se
distingue de grands mâts et son impact visuel doit être relativisé compte tenu
du caractère massivement bâti et urbain de l'environnement dans lequel le projet
doit s'implanter. Même si l'impact visuel sera conséquent pour les habitants de
logements sis directement en amont du bâtiment en cause, on ne saurait dire que
l'antenne imposera sa présence dans cet environnement densément bâti ou qu'elle
brisera la quiétude du paysage par des dimensions "hors d'échelle"
par rapport aux installations à proximité. Si elles ne se trouvent pas
forcément dans le quartier ********, plusieurs autres installations de télécommunications
sont implantées dans les alentours alors que l'on se trouve au cœur de la Ville
de Lausanne. Or, le milieu urbain comporte une demande importante pour des
services de téléphonie mobile avec une couverture optimale du réseau ce qui
implique la construction d'antennes, devant dépasser des toits pour assurer
leur tâche. Le périmètre est certes inscrit à l'ISOS, mais force est de
constater que, dans le cas particulier, compte tenu de l'environnement bâti,
caractérisé par plusieurs constructions ne respectant que partiellement la
structure d'origine du tissu objet de la protection de l'ISOS, parmi lesquelles
celle destinée à abriter l'installation litigieuse, l'atteinte ne contrevient
pas de façon substantielle à l'objectif de sauvegarde de la structure du site.
Eu égard aux installations de même nature tolérées dans le secteur, l'édification
du mât d'antennes litigieux n'entraînera ainsi qu'une modification
insignifiante de la silhouette du quartier, qui constitue l'objet de la protection
instaurée par l'inventaire. On ne saurait considérer que l'antenne litigieuse
est susceptible de porter une atteinte supplémentaire significative aux qualités
paysagères de cet environnement.
Cette appréciation est également celle de la commune
qui considère l'installation admissible au niveau de son intégration paysagère
(voir le préavis esthétique succinct interne à la commune établi le 27 octobre
2020).
Selon les indications fournies à l'audience, il n'y
a pas de co-utilisation d'un site existant possible en l'occurrence. Une installation
de l'antenne à l'extérieur du quartier a également été écartée car les
objectifs de couverture ne pourraient pas être atteints en raison de la
topographie des lieux.
Dans ces conditions, il est constant qu'on ne se trouve
pas en présence d'un site ou d'un ensemble bâti de qualité remarquable dont la
protection constituerait un intérêt public prépondérant susceptible de s'opposer
au permis de construire sollicité, qui lui, répond aux intérêts publics
poursuivis par la législation sur les télécommunications.
On l'a vu, malgré le fait qu'il est incontestable
qu'une antenne de téléphonie mobile présente un aspect visuel déplaisant, le
Tribunal fédéral considère qu'on ne peut exclure son implantation que si
l'installation péjore de manière incontestable les qualités esthétiques d'un
endroit donné. Or, pour les raisons évoquées plus haut, tel n'est pas le cas de
l'installation litigieuse.
Enfin, on relèvera que les règles communales
relatives à la hauteur et la distance entre bâtiments n'ont manifestement pas
vocation à s'appliquer dans le cas d'espèce, l'antenne projetée ne pouvant être
considérée comme un bâtiment. Ces dispositions ne permettent dès lors pas non
plus de justifier le refus du permis de construire sollicité.
h) Les recourants indiquent encore que suite à une
pétition qu'ils ont lancée, un rapport a été établi par la Commission des
pétitions de la commune et qu'ils ont dans ce cadre reçu l'assurance que la
protection du quartier de Fleurette sera mieux assurée dans le prochain PGA. Les
recourants estiment qu'ils convient en l'occurrence de tenir compte du fait que
la protection du quartier sera accrue à l'avenir et que la municipalité aurait
dû faire application de l'art. 47 LATC. Ils produisent également à cet égard un
document intitulé "
Contez Fleurettes!
", présentant le déroulement
de la démarche participative entreprise par la commune dans le cadre de sa
planification des aménagements d'espaces publics du quartier.
aa) La LATC prévoit certaines mesures conservatoires
dans la perspective de la révision d'un plan d'affectation.
L'art. 47 LATC, intitulé "
Plans en voie
d'élaboration
", se lit comme suit:
"
1
La municipalité peut refuser un permis de
construire lorsqu'un projet de construction, bien que conforme, compromet une
modification de plan envisagée, non encore soumise à l'enquête publique.
2
L'autorité en charge du plan est tenue de le
mettre à l'enquête publique dans les 14 mois qui suivent la décision
de refus du permis de construire, puis d'adopter son projet dans
les 12 mois suivant la fin de l'enquête publique.
3
Lorsque ces délais n'ont pas été observés, le
requérant peut renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité
doit alors statuer dans les 30 jours."
bb) Selon la jurisprudence constante de la CDAP,
compte tenu des concepts juridiques largement indéterminés utilisés par l'art.
47 LATC – qui correspondent à ceux de l'ancien art. 77 LATC (aLATC), en vigueur
jusqu'au 31 août 2018 –, la municipalité qui applique cette disposition jouit d'une
grande latitude de jugement et d’un pouvoir d’appréciation important. L'art. 47
LATC lui confère en effet une simple faculté. La municipalité n'est cependant pas
libre d'agir comme bon lui semble. L'autorité ne peut ni renoncer à exercer son
pouvoir d'appréciation ni faire abstraction des principes constitutionnels
régissant le droit administratif, notamment la légalité, la bonne foi,
l'égalité de traitement et l'interdiction de l'arbitraire. Dans l'exercice de
son pouvoir d'appréciation, l'autorité est également liée par des critères qui
découlent du sens et du but de la réglementation applicable (arrêt AC.2018.0435
du 12 août 2019 consid. 2c et les références citées).
cc) En l’espèce, l’autorité intimée avait – au moment
où elle a statué – la possibilité de conférer un effet anticipé négatif à la
planification en cours de révision, si elle estimait que le projet en cause était
de nature à compromettre ladite révision. Au moment de la délivrance du permis
de construire litigieux, le nouveau PGA de Lausanne n'a en effet pas encore été
mis à l'enquête publique.
Comme on l'a vu, l'autorité intimée a estimé que le
projet incriminé était admissible du point de vue de l'esthétique et que le
projet litigieux ne serait pas de nature à compromettre la révision en cours de
la planification communale. Les recourants ne précisent pas en quoi la future
planification, au-delà du fait qu'elle prévoirait une meilleure protection de
certains quartiers, empêcherait l'implantation d'une antenne de téléphonie
mobile dans le quartier prévu. Rien au dossier ne permet de retenir que le
choix de la municipalité de ne reconnaître à ce projet aucun effet anticipé
négatif ne résulterait pas d'un exercice correct de son large pouvoir
d'appréciation en la matière.
i) Finalement, sur la base d'une pesée des intérêts,
il y a lieu de constater que l'impact de l'installation litigieuse en ce qui
concerne les objectifs de protection résultant de l'ISOS, respectivement de la
potentielle planification future, n'est pas tel qu'il justifie de refuser le
projet, ceci compte tenu de l'intérêt public important lié au fait que
l'installation vise à assurer une couverture optimale du réseau de téléphonie
mobile qu'exploite la constructrice (sur la pesée des intérêts, cf. arrêt TF
1P.342/2005 du 20 octobre 2005 consid. 5.2).
9.
Les recourants A.________ et consorts s'en prennent à la politique de la
Confédération dans le domaine des télécommunications, qu'ils estiment contraire
aux objectifs environnementaux et de développement durable.
a) Il ne fait aucun doute que l'impact environnemental
de la 5G fait débat, au moins autant que ses effets potentiels sur la santé. La
technologie 5G est conçue pour permettre des débits supérieurs à la 4G sur les
smartphones et son déploiement aboutira à hausse de la consommation de données
et d'usage des télécommunications, synonyme d'une très forte consommation
d'énergie par la sollicitation des antennes et des serveurs. On peut toutefois
aussi considérer que l'efficacité énergétique de la 5G est supérieure à celle
de la 4G dans la mesure où elle consomme moins d'énergie que la 4G pour un même
débit de données. Les griefs des recourants ne sont pas dénués de pertinence,
mais ils relèvent toutefois d'une problématique de société qui pour l'heure ne
fait pas l'objet d'une règlementation particulière.
Ainsi, l'art. 22 LAT prescrit de délivrer l'autorisation
de construire lorsque l'installation est conforme à l'affectation de la zone, que
le terrain est équipé et que les autres conditions posées par le droit fédéral
et le droit cantonal sont remplies. En l'occurrence, et comme exposé ci-dessus,
ces exigences sont remplies, de même que celles, supplémentaires, en matière de
protection de l'environnement, à savoir l'ORNI.
On relèvera que les installations de téléphonie
mobile ne sont pas soumises à l'obligation d'établissement préalable d'une
étude d'impact sur l'environnement au sens de l'art. 9 LPE, les antennes ne
figurant pas sur la liste exhaustive figurant au ch. 80.7 de l'annexe à
l'ordonnance relative à l'étude de l'impact sur l'environnement (OEIE, RS 814.011).
Selon la fiche de données spécifique au site, les puissances d'émission sont
bien inférieures aux 500 kW prévus par la disposition précitée.
b) A cela s'ajoute, que, comme déjà vu, la station
de téléphonie mobile en cause ne sera pas exploitée à ce stade en mode adaptatif.
Les questions et les critiques posées par les recourants s'agissant des enjeux
énergétiques et environnementaux relatifs à la technologie 5G ne sont donc pas
déterminantes dans le présent litige et en excèdent ainsi l'objet. Ce grief est
irrecevable.
10.
Il résulte de ce qui précède que les recours sont rejetés dans la mesure
de leur recevabilité et la décision attaquée doit être confirmée. Succombant,
les recourants supportent solidairement entre eux les frais de justice ainsi que
des dépens en faveur de la constructrice, qui a agi avec l'assistance d'un
avocat (art. 49, 55, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Les recours sont rejetés dans la mesure de leur recevabilité.
II.
La décision rendue le 28 mai 2021 par la Municipalité de Lausanne est
confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la
charge des recourants
A.________, B.________, C.________,
D.________ et E.________, solidairement entre eux
.
IV.
Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la
charge des recourants
G.________, H.________, I.________,
J.________, K.________, L.________, M.________, N.________, O.________, P.________,
Q.________, R.________ et S.________, solidairement entre eux
.
V.
Les recourants A.________, B.________, C.________, D.________ et E.________,
débiteurs solidaires, verseront à la constructrice T.________ une indemnité de 2'000
(deux mille) francs à titre de dépens.
VI.
Les recourants G.________, H.________, I.________, J.________, K.________,
L.________, M.________, N.________, O.________, P.________, Q.________, R.________
et S.________, débiteurs solidaires, verseront à la constructrice T.________
une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 19 avril 2022
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral de la culture.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),
le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire
de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions,
les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer
succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme
moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient
en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.