vd_omni · AC.2013.0067 · 2014-02-18 · fr

ALTIERI-SAXER/Municipalité de Grandcour, SAXER, ROSSIER, Service du développement territorial | Dans la procédure de modification du plan d'affectation, la jurisprudence distingue la décision préjudicielle sur l'entrée en matière puis la décision principale sur l'éventuelle modification du plan. Question de la voie de recours contre ces décisions. En l'espèce, l'entrée en matière n'est pas contestée. Malgré sa formulation maladroite qui lui donne l'apparence d'une décision principale, la décision attaquée se borne à manifester la position de la municipalité quant à la teneur du plan dont elle envisage d'organiser la mise à l'enquête. Il s'agit d'une décision incidente qui ne peut pas faire l'objet d'un recours immédiat car elle ne cause pas de préjudice irréparable (art. 74 al. 1 LPA-VD) puisque la recourante conserve la possibilité de faire valoir ses arguments dans le cadre de l'opposition, puis selon les circonstances par la voie du recours devant le Tribunal cantonal.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 18.02.2014 AC.2013.0067

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 18 février 2014
Composition
M. Pierre Journot, président; Mmes Danièle
Revey et Mihaela Amoos Piguet, juges
; M. Félicien
Frossard, greffier.
Recourante
Alia ALTIERI-SAXER,
à Payerne, représentée par l'avocat Yann JAILLET,
à Yverdon-les-Bains,
Autorité intimée
Municipalité de
Grandcour,
représentée par l'avocat
Philippe-Edouard JOURNOT, à Lausanne,
Autorité concernée
Service du
développement territorial
Propriétaires
1.
Reto SAXER,
à Grandcour,
2.
Daniel ROSSIER,
à Grandcour,
Objet
Plan d'affectation
Décision de la Municipalité de Grandcour
du 11 décembre 2012 (changement d'affectation des parcelles n° 750, propriété
de Reto SAXER et n° 1460, propriété de Daniel ROSSIER)
Vu les faits suivants
A.
Reto Saxer est propriétaire de la parcelle n° 750
du cadastre de la Commune de Grandcour. D’une surface totale de 5'772 m
2
,
celle-ci est partiellement affectée à la zone agricole (~2'272 m
2
)
et à la zone à bâtir (~3'500 m
2
) selon le plan général d’affectation
(ci-après: PGA) communal approuvé le 27 mars 1996 par le Conseil d’Etat. Dans
sa partie constructible, la parcelle supporte une habitation et un garage de 169
m
2
(ECA n° 451). Dans le secteur colloqué en zone agricole se
trouvent, sur une surface d’environ 700 m
2
, les collecteurs pour le
chauffage par pompe à chaleur de l’immeuble d’habitation précité.
B.
Le 30 mars 2007, Reto Saxer s’est adressé à la
Municipalité de Grandcour (ci-après: la municipalité) afin de solliciter le
changement d’affectation en zone constructible de l’intégralité de la parcelle
n°750, ceci afin de permettre la construction d’une villa individuelle pour sa
fille Alia Altieri-Saxer. Cette requête, transmise par la municipalité, s’est
toutefois heurtée au refus du Service de l’aménagement du territoire (devenu
dans l’intervalle le Service du développement territorial, ci-après: SDT) faute
de compensation des surfaces qui seraient nouvellement affectées à la zone
constructible. Reto Saxer a requis une nouvelle fois auprès de la municipalité
la modification du PGA en date du 7 octobre 2008, sans davantage de succès
(cf. lettre de la municipalité du 22 octobre 2008).
C.
Le 5 juin 2010, Reto Saxer a réitéré sa demande
directement auprès du SDT en limitant la surface revendiquée. Ce faisant, il a
indiqué quelle partie de la parcelle actuellement affectée en zone agricole il
souhaitait voir passer en zone constructible (secteur nord-est de la parcelle).
Le 2 septembre 2010, il a présenté à la municipalité une proposition de
compensation portant sur la rétrocession à la zone agricole d’une surface de
2'000 m
2
actuellement affectée en zone à bâtir sur la parcelle n° 1460,
propriété de Daniel Rossier. Le 27 octobre 2010, la municipalité s’est prononcée
favorablement sur les modifications souhaitées, moyennant la réduction de la
surface transférée sur la parcelle n° 750 à 1'500 m
2
et la
contiguïté de la nouvelle surface constructible avec celle préexistante. Elle a
ensuite transmis le dossier au SDT pour accord préliminaire. Le 27 juillet
2011, celui-ci, se référant aux lettres de la municipalité des 25 novembre 2010
et 9 mars 2011 (qui manquent au dossier), a préavisé favorablement le projet à
condition que la parcelle n°1460 soit exclusivement dédiée à l’agriculture, ce
qui permettrait la compensation complète des surfaces d’assolement sur une
surface d’environ 3'600 m
2
. Le SDT a confirmé sa position le 28 juin
2012 et a invité la commune à lui faire parvenir un dossier complet pour examen
préalable.
Le bureau Nicod + Perrin ingénieur
et géomètre a établi le 24 août 2012 un rapport d’aménagement selon l’art. 47 de
l’ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS
700.1). Ce document a été établi aux frais de la famille Altieri-Saxer.
Par lettre du 13 septembre 2012, la
municipalité a écrit à Alia Altieri-Saxer ce qui suit:
"
Changement d’affectation - Parcelles n°
750 et 1460
Madame,
Pour donner suite
à la séance du 5 septembre 2012 avec Messieurs Philippe Gmür, chef du Service
du développement territorial, et Philippe Mivelaz, urbaniste cantonal, la
Municipalité vous transmet ci-dessous des informations importantes relatives au
dossier de changement d’affectation des parcelles 750 (Reto Saxer) et 1460
(Daniel Rossier).
La surface à changer
en zone à bâtir sur la parcelle 750, propriété de Monsieur Reto Saxer, ne doit
pas excéder 1'500 m
2
. Cette décision avait déjà été mentionnée dans
les courriers du 27 octobre 2010 et du 5 octobre 2011.
Cette nouvelle
zone à bâtir de 1'500 m
2
devra être située en prolongement de la
parcelle à bâtir existante. Elle sera donc positionnée de manière verticale et comprendra
les serpentins liés au bâtiment ECA 451, propriété de Monsieur Reto Saxer.
La Municipalité
vous saurait gré de bien vouloir prendre note de ce qui précède et présente,
Madame, ses salutations distinguées."
Le 17 septembre 2012, Alia et
Patrick Altieri-Saxer ont fait valoir que la position verticale de la surface
constructible telle qu’indiquée dans le courrier précité n’était pas adéquate: après
déduction de la zone de jardin existante et de la surface couvrant les
collecteurs de chaleur liés à la maison, la surface constructible serait
réduite à moins de 600 m
2
, qui plus est sur la portion de la
parcelle qu’ils estiment la plus inappropriée à toute construction du fait de
la pente et de la présence d’une propriété voisine. Le 25 septembre 2012, la
municipalité a transmis ce courrier au SDT afin que celui-ci puisse se
déterminer sur les remarques formulées par la requérante.
Dans un courriel adressé le 4 décembre
2012 au syndic de Grandcour, Patrick Altieri a demandé que la municipalité
notifie sa position dans une décision motivée avec indication des voies de
droit. Patrick et Alia Altieri-Saxer se sont encore adressés à la municipalité avec
de nouvelles propositions de découpage de la parcelle n°750 le 7 décembre
2012.
Le 11 décembre 2012, la
municipalité a écrit ce qui suit à Alia Altieri-Saxer:
"
Changement d’affectation - Parcelles n°
750 et 1460
Madame,
Pour donner suite
à la demande de votre époux, Monsieur Patrick Altieri, la Municipalité vous
transmet une nouvelle fois sa détermination relative au dossier cité en titre.
La surface à
échanger en zone à bâtir sur la parcelle 750, propriété de Monsieur Reto Saxer,
ne doit pas excéder 1'500 m
2
. Cette nouvelle zone à bâtir de 1'500 m
2
devra être située en prolongement de la parcelle à bâtir existante. Elle sera
donc positionnée de manière verticale et comprendra les serpentins liés au
bâtiment ECA 451, propriété de Monsieur Reto Saxer.
Cette décision a
déjà été mentionnée dans plusieurs courriers auparavant. La lettre du 13
septembre 2012 ci-jointe en fait partie.
La Municipalité
vous saurait gré de bien vouloir prendre note de ce qui précède et présente,
Madame, ses salutations distinguées."
La signature du syndic et celle de
la secrétaire municipale sont suivies de l'indication de la voie de recours
dans les 30 jours à la Cour de droit administratif et public.
D.
Le 19 décembre 2012, le SDT a répondu à l'envoi
de la municipalité du 25 septembre 2012, notamment dans les termes
suivants, avec copie aux époux Saxer Altieri:
"[…]
L'extension de la
zone à bâtir sur la parcelle no 750 a déjà fait l'objet de plusieurs courriers
du SDT. Cette parcelle d'une surface de 5772 m² est affectée partiellement en
zone d'habitation de faible densité sur une surface de 2272 m², le solde de
3500 m² étant en zone agricole.
La Municipalité
entre en matière pour une extension de la zone de faible densité sur cette
parcelle [parcelle n°750] pour environ 1'500 m
2
, afin de permettre
la construction d’une nouvelle maison. Cette surface serait compensée par un
déclassement en zone agricole de 3'600 m
2
sur la parcelle n°1460,
comme décrit dans nos précédents courriers.
La Municipalité
n’entre pas en matière pour une extension de la zone d’habitation de faible
densité sur l’ensemble de la parcelle. En effet, cette extension, qui
permettrait la construction de deux à trois maisons, limiterait les
possibilités de développement à proximité du centre due village par l’application
du Plan directeur cantonal (PDCn) qui limite les réserves à bâtir des communes
situées hors des centres.
La décision de la
Municipalité est parfaitement justifiée dans la mesure où la zone de faible
densité au lieu-dit
“
En Bellevue
“
constitue un secteur isolé du centre du
village, éloigné des services et transports publics. L’extension de la zone à
bâtir est prévue logiquement en continuité de la zone actuelle.
La
contre-proposition de Madame et M. Altieri-Saxer n'est pas recevable par le
SDT. […]
"
E.
Par acte du 28 janvier 2013 de son conseil
nouvellement consulté, Alia Altieri-Saxer a formé recours contre l’acte de la
municipalité du 11 décembre 2012 en concluant, sous suite de frais et dépens,
principalement à sa nullité, respectivement à son annulation, le dossier étant
renvoyé à la municipalité pour poursuite de la procédure dans le sens des
considérants; subsidiairement à l’affectation de l’ensemble de la parcelle
n°750 à la zone d’habitation de faible densité; et, plus subsidiairement encore,
à ce qu’une zone à bâtir de 2'200 m
2
soit créée sur la parcelle
n°750 et positionnée de manière horizontale de façon à inclure les serpentins
liés au bâtiment ECA n°451. Sur le plan formel, la recourante fait valoir que
la modification d’un plan d’affectation ne peut faire l’objet d’une décision rendue
par le pouvoir exécutif. Elle conteste ainsi la nature de décision de l’acte
attaqué tout en faisant remarquer qu’il n’a pas été notifié à son père, pourtant
propriétaire de l’un des terrains objet du changement d’affectation litigieux.
Elle dénonce également une violation de son droit d’être entendue ainsi que le
caractère lacunaire de la motivation à la base de la
"
décision" entreprise.
Dans sa réponse du 25 mars 2013, la
municipalité conclut principalement à l’irrecevabilité du recours,
subsidiairement à son rejet. Sur le plan formel, elle fait pour l’essentiel
valoir que le recours est prématuré dès lors que la municipalité n’avait pas
compétence pour rendre une décision en matière de planification à ce stade de la
procédure. Elle note pour le reste que le propriétaire de la parcelle faisant
l’objet de la mesure d’affectation litigieuse ne participe pas à la présente procédure
et que la position de la municipalité avait été communiquée à la recourante à plusieurs
reprises préalablement à la
"
décision"
attaquée.
Invité à prendre part à la
procédure, Reto Saxer, propriétaire de la parcelle n°750 et père de la recourante,
s’est déterminé le 26 mai 2013 en exposant notamment que la municipalité ne
répond pas à sa demande, la zone à bâtir étant inutilisable et ne tenant pas
compte du collecteur de pompe à chaleur autorisé en 1980.
Daniel Rossier, propriétaire de la
parcelle n°1460, également interpellé, n'a pas procédé.
Interpellé sur les conclusions
respectives de la recourante en nullité de la décision et de la commune en
irrecevabilité du recours, le SDT s’en est remis à justice dans des
déterminations du 15 mai 2013.
Interpellé par un nouvel avis du
juge instructeur, le SDT a déposé des déterminations du 17 juin 2013 dont
l'essentiel a la teneur suivante:
" Le SDT est
invité à se prononcer sur les questions suivantes:
- si la
municipalité est compétente pour rendre la décision attaquée et
- si cette
décision est sujette à recours immédiat.
Compétences de la Municipalité
Le Plan général
d’affectation (PGA) de la Commune de Grandcour a été approuvé le 27 mars 1998
par le Conseil d’Etat du Canton de Vaud.
Selon les
articles 21 al. 2 LAT et 63 LATC, lorsque les circonstances se sont
sensiblement modifiées, les plans d’affectation feront l’objet des adaptations
nécessaires.
L’entrée en
vigueur du Plan directeur cantonal (PDCn) en 2008 constitue une circonstance
susceptible de mener à la révision du PGA. Divers échanges ont eu lieu entre la
Municipalité et le SDT à ce sujet, indépendamment de la demande de M. Saxer et
de Mme Altieri-Saxer. Les discussions ont porté principalement sur le
dimensionnement de la zone à bâtir.
Dans un contexte
où la zone à bâtir est globalement surdimensionnée (mesure A12 du PDCn), la
demande d’extension de celle-ci sur la parcelle n° 750, propriété de M. Saxer,
ne saurait être considérée comme une réponse au PDCn.
En vertu de
l’article 75 al. 2 LATC, la recourante est fondée à demander la révision du
PGA. Le SDT estime en revanche que la Municipalité n’est pas liée par la
demande d’un propriétaire ou de tout intéressé mais qu’il convient de
l’examiner en fonction des planifications supérieures et du droit en vigueur.
En ce qui
concerne le pouvoir d’examen du SDT à propos d’une demande d’un propriétaire,
celui-ci respecte l’article 2 al. 3 LAT qui veille à laisser à la Municipalité
la liberté d’appréciation nécessaire à l’accomplissement de ses tâches.
Comme décrit son
courrier du 15 mai 2013, le SDT s’est limité à décrire ce qu’il était possible
d’envisager pour aller dans le sens des demandeurs, en laissant à la
Municipalité la marge d’appréciation nécessaire et les choix d’opportunité.
Validité du recours
Le SDT recommande
aux municipalités d’appliquer le droit d’être entendu vis-à-vis de leurs administrés
ou de tout autre intéressé. Sauf sur demande des autorités communales, le SDT
n’intervient en principe pas directement lorsqu’une requête concerne la
compétence communale.
Dans le cas
présent, la Municipalité a pris une décision à propos de laquelle les
demandeurs ont pu se déterminer. Le SDT estime que le droit d’être entendu a
été respecté.
Sur la
recevabilité même du recours déposé auprès de la Cour de droit administratif et
public (CDAP), le SDT estime qu’il n’est pas de sa compétence de se prononcer
sur la qualité de la recourante ou si la décision municipale est sujette à
recours immédiat. Il est néanmoins constaté que le cas s’est déjà produit; à
savoir qu’une décision de non entrée en matière d’une municipalité en réponse à
une demande d’un propriétaire fasse l’objet d’un recours auprès de la CDAP. Sur
un cas connu au moins
(1)
la CDAP a admis la recevabilité du recours
bien qu’elle l’ait rejeté sur le fond.
(...)
1
AC.2011.0188, arrêt du 11 avril 2012"
F.
Par avis du 20 juin 2013, le tribunal a indiqué
qu’il statuerait à titre préjudiciel sur la question de la nullité de l’acte
querellé, respectivement de l’irrecevabilité du recours.
Dans son courrier du 4 juillet
2013, la recourante a estimé que si le tribunal devait considérer que l’acte
litigieux ne constituait pas une décision formelle, la municipalité devrait en
être tenue pour seule responsable et supporter l’entier des frais et dépens
liés au traitement de la présente cause.
G.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Compte tenu de leurs conclusions respectives,
les parties sont divisées sur les points sur lesquels le Service du
développement territorial a également été interpellé, soit sur la question de
savoir:
-    si la municipalité est compétente pour rendre la décision attaquée
(la recourante le conteste à l'appui de sa conclusion en nullité) et
-    si cette décision est sujette à recours immédiat (la municipalité
le conteste, dans l'attente de la décision du conseil communal, à l'appui de
ses conclusions en irrecevabilité du recours).
2.
a) L'art. 21 al. 2 LAT prévoit que lorsque les
circonstances se seront sensiblement modifiées, les plans d'affectation feront
l'objet des adaptations nécessaires (dans le texte allemand: "Haben sich
die Verhältnisse erheblich geändert, so werden die Nutzungspläne überprüft und
nötigenfalls angepasst"). Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral,
un propriétaire foncier peut se prévaloir, à certaines conditions, d'un
droit de nature formelle à ce que l'autorité compétente réexamine et le cas
échéant adapte, conformément à l'art. 21 al. 2 LAT, les mesures de
planification s'appliquant à son immeuble
ou aux
immeubles voisins. Sous réserve de respecter le principe de la stabilité des
plans, le droit cantonal peut élargir ces possibilités d'intervention (1C_598/2013
du 6 décembre 2013, destiné à la publication aux ATF, consid. 2; ATF
120 Ia 227
consid. 2c et 2d).
b)
L'art. 63 de
la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et des constructions (LATC; RSV 700.11)
reprend
la règle fédérale (dans une formulation d'ailleurs plus proche du texte
allemand "überprüft und nötigenfalls angepasst" de l'art. 21 al. 2
LAT):
"Les plans d'affectation sont réexaminés et adaptés lorsque les
circonstances ont sensiblement changé"
.
Outre l'art. 63 LATC, le droit
cantonal prévoit d'autres règles sur la modification des plans d'affectation.
C'est ainsi que selon l'art. 75 al. 2 LATC,
"
tout intéressé peut demander l'abandon ou la révision d'un plan tous
les quinze ans au moins après son entrée en vigueur, une nouvelle demande ne
pouvant être présentée que dix ans après le rejet de la précédente. L'autorité
saisie de la demande, à savoir la municipalité pour les plans communaux et le
département pour les plans cantonaux, doit se déterminer dans les trois mois
dès réception de la demande; si la demande est agréée, il est procédé
conformément aux dispositions des chapitres I à IV"
. En outre, en matière de plan de quartier, qui sont des plans
d'affectation limités à une portion du territoire (art. 64 al. 1 LATC),
l'initiative de la procédure peut provenir de la municipalité (art. 67 al. 1
LATC) mais la loi confère également un droit d'initiative aux propriétaires à
certaines conditions, relatives notamment à la majorité des propriétaires et de
l'estimation fiscale de leurs immeubles (art. 67 al. 2 LATC).
3.
Conformément à l'art. 25 al. 1 LAT selon lequel les
cantons règlent la compétence et la procédure, la
LATC
régit la procédure d'établissement des plans au chapitre IV du titre V,
en particulier aux art. 56 à 73 LATC pour ce qui concerne les plans communaux.
Il résulte de ces dispositions que
l'autorité d'adoption des plans communaux est le conseil général ou communal de
la commune (art. 58 al. 3 LATC). Quant à l'autorité cantonale d'approbation, dont
l'intervention est prévue par l'art. 26 LAT, il s'agit du département en charge
de l'aménagement du territoire et de la police des constructions (art. 61 et
61a LATC; art. 10 al. 1 LATC), à savoir actuellement le
Département du territoire et de l'environnement (DTE; règlement du 2
juillet 2012 sur les départements de l'administration, RdéA, RSV 172.215.1, dans
sa teneur modifiée le 15 janvier 2014 avec effet au 1
er
janvier
2014, FAO no 7 du 24 janvier 2104).
La municipalité intervient toutefois
pour organiser la procédure. Ainsi, selon l'art. 56 al. 1 in fine LATC, c'est
la municipalité qui soumet le projet de plan au Service de l'aménagement du
territoire (aujourd'hui: Service du développement territorial) en vue de
l'examen préalable prévu par cette disposition. Après l'enquête publique, c'est
la municipalité qui entend les opposants qui le demandent (art. 58 al. 1 LATC).
C'est elle encore qui soumet au conseil de la commune un préavis contenant des
propositions de réponse aux oppositions (art. 58 al. 2 LATC).
Dans la pratique, la plupart des plans
communaux mentionnent chronologiquement les différentes étapes de la procédure de
leur élaboration. C'est ainsi qu'ils indiquent la date de l'adoption du plan
par la municipalité, celles de l'enquête publique, celle de l'adoption par le
conseil de la commune et celle de l'approbation par le département cantonal,
voire celle de l'entrée en vigueur. Il faut cependant bien voir que lorsque, à
l'origine du processus, la municipalité procède à cette "adoption" du
plan, elle n'accomplit qu'un acte visant à l'avancement de la procédure, ouvrant
en général la voie à l'étape suivante qui est la mise à l'enquête publique. La
municipalité n'a pas la compétence de modifier le statut du sol quant à la
planification en vigueur. Seuls le peuvent le plan et le règlement qui entrent
en vigueur au terme de la procédure, dont les étapes suivantes sont
successivement l'enquête publique, la décision du conseil de la commune puis l'approbation
par l'autorité cantonale.
4.
Lorsque elle est engagée sur requête d'un
propriétaire, la procédure décrite ci-dessus est précédée d'une décision
préalable sur l'entrée en matière. En effet, comme l'indique un récent arrêt
destiné à la publication aux ATF (1C_598/2013 du 6 décembre 2013, consid. 3),
le Tribunal fédéral distingue deux étapes dans le cadre de l’art. 21 al. 2 LAT:
dans un premier temps s'examine la question de savoir si les circonstances se
sont sensiblement modifiées au point que le plan d'affectation doit être
réexaminé. C'est dans un second temps qu'intervient cas échéant l'adaptation du
plan.
a) La question de savoir (en
deuxième étape) si l'adaptation du plan se justifie en raison de circonstances
modifiées se résout, selon la jurisprudence constante, sur la base d'une pesée
d'intérêt. Il faut tenir compte d'une part de la nécessité d'une certaine
stabilité de la planification et d'autre part de l'intérêt d'une adaptation des
plans aux changements intervenus. Il faut en particulier prendre en
considération le temps écoulé depuis l'entrée en vigueur du plan, la mesure
dans laquelle il a été réalisé et concrétisé, le poids des motifs du
changement, l'étendue de la modification envisagée et l'intérêt public qu'elle
présente (1C_598/2013 déjà cité, consid. 3.1).
Dans le cadre de la première étape,
les exigences sont plus réduites: un réexamen du statut du sol s'impose déjà
lorsque les circonstances se sont modifiées depuis l'adoption du plan, que
cette modification concerne les éléments déterminants pour la planification et
qu'elle est importante. À cette étape, la modification sera considérée comme
importante si l'adaptation du plan de zone dans le territoire concerné entre en
considération et que les intérêts opposés de la sécurité du droit et de la
confiance dans la stabilité du plan ne sont pas si importants qu'une adaptation
du plan doive être exclue d'emblée. Si ces conditions sont remplies, il
appartient à la commune d'entreprendre la pesée d'intérêts requise et de
décider si et dans quelle mesure une adaptation du plan d'affectation est nécessaire
(1C_598/2013 déjà cité, consid. 3.2).
b) Sous l'angle du droit cantonal,
la décision préalable de la municipalité (première étape ci-dessus) intervient en
cas de requête tendant à la modification d'un plan d'affectation selon l'art.
75 al. 2 LATC (l'autorité saisie "doit se déterminer"), à l’établissement
d’un plan de quartier selon l'art. 67 al. 2 LATC (la municipalité procède
"après avoir vérifié" les conditions) et à vrai dire à chaque fois
qu'est réclamée une modification du plan en application de l'art. 21 al. 2 LAT.
Dans tous les cas, cette décision municipale
préalable est de nature préjudicielle, et non principale. En effet, cette
décision ne porte pas sur l’objet même de l’instance engagée (l’adoption du
plan de quartier, respectivement du plan d’affectation communal modifié), lequel
ressortit à la compétence du conseil communal (ou général) (sur la distinction
entre décision préjudicielle et décision principale, Moor/Poltier, Droit
administratif, vol. Il, 3 éd., 2011, ch. 2.2.4.2 let. b; voir aussi, en matière
de planification, RDAF 1990 p. 159, spéc. p. 162).
Toutefois, cette décision
préjudicielle peut être incidente, ou finale.
aa) Elle est finale lorsqu’elle
refuse de donner suite à la requête. En effet, elle met fin à l’instance
engagée. Dans ce cas, à défaut d’enquête, la voie de l’opposition est fermée
et, a fortiori, le département n’est pas en mesure de rendre une décision
d’approbation. Seul subsiste le recours immédiat devant le Tribunal cantonal,
contre les décisions finales (art. 74 al. 1 LPA-VD).
A
l'époque où le droit cantonal avait introduit en matière de plan d'affectation,
conformément aux exigences fédérales, un recours judiciaire (alors précédé d'un
recours intermédiaire au département cantonal), le Tribunal administratif avait
déjà jugé qu'en vertu du principe de l'unité de la procédure, la décision
municipale négative était soumise aux mêmes voies de droit (recours préalable
au département, puis au tribunal) que celle du conseil communal sur les
oppositions déposées lors de l'enquête (AC.1994.0096 du 7 septembre 1994, RDAF
1995 p. 87; AC.2006.0195 du 26 février 2007, consid. 2). Comme le relève le
Service du développement territorial en citant l'arrêt AC.2011.0188 du 11 avril
2012, le tribunal admet (le plus souvent sans même la mettre en doute) la
recevabilité du recours contre le refus municipal d'entrer en matière sur une
modification d'un plan d'affectation (v. p. ex. AC.2004.0149 du 21 juillet
2005; AC.2012.0106 du 11 février 2013; AC.2012.0093 du 11 mars 2013).
bb) La décision préjudicielle
rendue par la municipalité est en revanche incidente lorsque la municipalité
accepte de donner suite à la requête. En effet, la décision de la municipalité
ne met alors pas fin à la procédure mais, au contraire, permet l’avancement de
celle-ci, conformément aux art. 56 ss LATC (notamment enquête publique,
décision de levée des oppositions par le Conseil général ou communal,
approbation par le Département puis recours au Tribunal cantonal). Les citoyens
qui entendent contester la planification envisagée doivent alors le faire par
la voie de l’opposition, puis du recours au Tribunal cantonal. En raison de sa
nature incidente, la décision de la municipalité acceptant de donner suite à la
requête ne pourrait faire l’objet d’un recours immédiat devant le Tribunal
cantonal, qui est la seule autorité de recours cantonale en matière de
planification, qu’aux conditions de l’art. 74 al. 3 et 4 LPA-VD, soit notamment
si elle peut causer un préjudice irréparable au recourant.
On peut certes se demander comment
s'analyserait la situation dans laquelle la municipalité, tout en acceptant
formellement d'entrer en matière sur la modification du plan d'affectation,
manifesterait d'emblée son intention d'envisager une modification qui serait en
réalité sans rapport avec la requête des intéressés, voire directement
contraire à ce qu'ils demandent. La question de savoir si une telle
détermination municipale devrait être assimilée à un refus susceptible de
recours peut rester indécise en l'espèce. En effet, le litige porte sur des
modalités de modification du plan qui, même si elles ne concordent pas avec les
voeux des intéressés, ne peuvent pas être assimilées à un refus pur et simple.
On notera encore que selon la
jurisprudence du Tribunal fédéral,
l
a décision préalable sur l'entrée en matière est considérée comme
une décision finale sujette à recours selon l'art. 93 de la loi du 17 juin 2005
sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) (et non comme une décision incidente)
si le droit cantonal l’organise en la forme d’une procédure indépendante (1C_598/2013
précité, consid. 1). Il n’est pas nécessaire d’examiner ce qu’il en est en
droit vaudois car en l’espèce de toute manière, il n’est pas contesté que la
municipalité ne s'oppose pas à l'engagement de la procédure de modification du
plan d'affectation.
5.
En l'espèce en effet, la municipalité, dans sa
lettre du 27 octobre 2010, est entrée en matière sur la demande de changement
d'affectation et conformément à l'art. 56 al. 1 in fine LATC, elle a soumis le
projet de plan au Service du développement territorial. C'est après divers
échanges de correspondances et de documents entre les intéressés, le service
cantonal et la municipalité que cette dernière, sommée par Patrick Altieri de
rendre une décision sujette à recours, a notifié la décision du 11 décembre
2012 litigieuse dans la présente cause.
La recourante, qui expose qu'elle
se devait de contester la décision municipale pour éviter qu'elle lui soit
opposée par la suite, fait valoir en bref que pour la modification du plan
général d'affectation, le pouvoir décisionnel appartient à l'autorité
législative communale et que la LATC ne confère aucun pouvoir décisionnel à la
municipalité, dont la décision, faute de base légale, serait inexistante, soit
nulle.
Il est vrai qu'au premier abord, la
décision municipale du 11 décembre 2012, intitulée "changement
d'affectation", paraît statuer définitivement sur la modification du plan
d'affectation en imposant que la nouvelle zone à bâtir, de 1'500 m², soit
positionnée "de manière verticale" et comprenne les serpentins du
bâtiment. Il faut bien voir cependant qu'en principe, la modification d'un plan
d'affectation qui touche à la répartition des zones dans le terrain ne peut pas
prendre une forme purement verbale; elle nécessite au contraire l'existence
d'un plan qui permet de visualiser cette répartition et de la communiquer à
tout intéressé. Il faut donc replacer la décision de la municipalité du
11 décembre 2012 dans le contexte de la procédure décrite aux considérants
précédents: malgré sa formulation maladroite qui lui donne l'apparence d'une
décision principale, elle se borne à manifester la position de la municipalité
quant à la teneur du plan dont elle envisage d'organiser la mise à l'enquête. Le
choix de la municipalité quant aux modalités de la modification du plan
d’affectation ne constitue pas une décision changeant le statut du sol, qui
appartient au conseil communal. D’une part en effet, la municipalité entend
manifestement mettre le projet à l’enquête et non pas trancher définitivement
elle-même. D’autre part, une fois qu’elle a accepté d’entrer en matière sur une
modification du plan d’affectation, une municipalité est habilitée à élaborer
les plans à mettre à l’enquête, pour lesquels elle n’est pas tenue de suivre les
modalités voulues par les requérants. On relève du reste qu’en matière de plan
de quartier, l’art. 67 al. 2 LATC indique expressément que “la municipalité
n’est pas liée par les propositions des propriétaires”. Il ne saurait en aller
différemment en matière de plan d’affectation.
N'ayant pas pour effet de modifier
le statut du sol selon le plan d'affectation communal, la décision municipale
du 11 décembre 2012 n'a pas d'autre objet que de faire avancer la procédure et
d'en organiser la suite. Il s'agit donc, au sens de l'art. 74 al. 4 LPA-VD,
d'une décision incidente, qui ne peut faire l’objet d’un recours immédiat
devant le Tribunal cantonal que si elle cause un préjudice irréparable aux
recourants (al. 4 let. a) ou si l’admission du recours peut conduire immédiatement
à une décision finale qui permet d’éviter une procédure probatoire longue et
coûteuse (al. 4 let. b; étant précisé que l’al. 3 n’entre pas en considération
ici).
Or, on ne voit pas en quoi les
recourants subiraient un préjudice irréparable. Certes, la décision de la
municipalité ne leur donne pas satisfaction dans les modalités de la
modification du plan d’affectation. Toutefois, la recourante conserve la
possibilité de faire valoir ses arguments dans le cadre de l’opposition, puis
selon les circonstances par la voie du recours devant le Tribunal cantonal.
Le recours est par conséquent
irrecevable.
6.
Vu ce qui précède, l'arrêt sera rendu aux frais de
la recourante. L'émolument sera réduit pour tenir compte du fait que la
procédure s'est achevée sans audience. Ayant consulté un avocat, la commune a
droit à des dépens. Sans doute la formulation de la décision attaquée
aurait-elle gagné à préciser qu'elle ne faisait qu'organiser la suite la
procédure, mais on ne saurait reprocher à l'autorité sommée de rendre une
décision sujette à recours d'indiquer la voie de celui-ci, même s'il s'avère en
définitive irrecevable.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est irrecevable.
II.
Un émolument de 1000 (mille) francs est mis à la
charge de la recourante.
III.
La recourante doit à la Commune de Grandcour la
somme de 1000 (mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 18 février 2014
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.