vd_omni · GE.2024.0001 · 2024-03-25 · fr

A.________/Direction générale des affaires institutionnelles et des communes | Recours contre une facture de la Direction du recouvrement (DIREC) en vue du remboursement d'un montant alloué par l'assistance judiciaire. Dans une jurisprudence récente (CDAP GE.2022.0037 du 1er juin 2022), la CDAP a confirmé que la créance de l'Etat en remboursement de l'assistance judiciaire n'était pas exigible tant qu'une décision portant sur l'obligation de son bénéficiaire de rembourser celle-ci au sens de l'art. 123 CPC n'avait pas été rendue. Cette jurisprudence a nié la qualité de décision aux "simples" facture que la DIREC adresse aux bénéficiaires/débiteurs. Il en va de même du cas d'espèce. Dès lors, un recours dirigé contre une telle facture doit être considéré comme prématuré et partant irrecevable.Recours au TF déclaré irrecevable (2C_244/2024 du 9 octobre 2024).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 25.03.2024 GE.2024.0001

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 25 mars 2024
Composition
M. Raphaël Gani, président;
M. Alex Dépraz et M. Alain Thévenaz, juges; M. Loïc Horisberger, greffier.
Recourante
A.________
à
********
Autorité intimée
Direction générale des affaires
institutionnelles et des communes,
Direction des affaires juridiques
,
à Lausanne.
Objet
Remboursement de l'assistance
judiciaire gratuite
Recours A.________ c/ décision de la Direction générale
des affaires institutionnelles et des communes du 21 novembre 2023 (demande
de remboursement d'une créance accordée au titre de l'assistance judiciaire)
Vu les faits suivants:
A.
Par décision du Tribunal d'arrondissement de Lausanne du ******** 2021,
l'assistance judiciaire gratuite a été octroyée à A.________ (ci-après: la
recourante) pour une procédure civile qui se déroulait alors devant ce
tribunal. Dite procédure s'est terminée, par jugement du ******** 2021, fixant
le montant des frais judiciaires à hauteur de 240 fr., mis provisoirement à la
charge de l'Etat, compte tenu du bénéfice de l'assistance judiciaire.
B.
Après plusieurs échanges entre la recourante et la Direction du
recouvrement de la Direction générale des affaires institutionnelles et des
communes (ci-après: DGAIC ou autorité intimée), et en particulier l'envoi par
la recourante en date du 24 juillet 2021 d'un formulaire de budget mensuel
dûment complété, l'autorité intimée a par courrier du 27 juillet 2021 confirmé
à la recourante que compte tenu de sa situation financière, elle bénéficiait
"provisoirement de l'exonération du remboursement de la créance"
d'assistance judiciaire. Le relevé du dossier indiquait, à la même date, qu'un
montant de 190 fr., sur les 240 fr. initialement dus, restait encore à payer.
C.
En date du 15 juillet 2022, la DGAIC a fait parvenir à la recourante un
courrier muni d'un bulletin de versement mentionnant le solde précité encore dû
de 190 fr. et mentionnant: "
nous vous invitons à nous faire parvenir ce
montant dans les 30 jours à l'aide de la QR-facture ci-jointe
".
En se référant à cette correspondance, par courriel
du 21 juillet 2022, la recourante s'est étonnée de recevoir une facture sans
que sa situation ait été revue et sans que l'autorité rende une nouvelle
décision. Elle en concluait, en substance, que cette facture était nulle et en
demandait la confirmation. Par courriel du 20 octobre 2022, l'autorité intimée
a transmis à la recourante une nouvelle formule de budget mensuel. La
recourante y a répondu par courrier du 31 octobre 2022. Aucune décision de la
DGAIC relative à la situation financière de la recourante ne figure au dossier
à la suite de cet échange.
En date du 21 novembre 2023, l'autorité précitée a
derechef envoyé à la recourante un courrier mentionnant le solde encore dû au
titre de l'assistance judiciaire de 190 fr., invitant encore une fois la
recourante à lui faire parvenir ce montant au moyen du bulletin de versement
inclus dans ledit courrier. Il était également précisé dans ce courrier ce qui
suit:
"Pour obtenir un plan de paiement, vous pouvez en faire
la demande par écrit directement à notre adresse en indiquant le numéro de
référence ainsi que votre proposition de remboursement. Afin de nous permettre
d'évaluer votre situation financière, nous vous remercions de nous faire
parvenir les justificatifs de vos charges et revenus".
La recourante a interjeté un recours auprès de la
Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP) à
l'encontre de cette correspondance, par acte du 3 janvier 2024, concluant à son
admission et à l'annulation de "
la décision de la Direction du
recouvrement (DIREC) […] du 21 novembre 2023, rendue dans l'affaire Assistance
judiciaire OJV n° ********
", sous suite de frais.
En date du 5 janvier 2024, l'autorité intimée a
encore fait parvenir à la recourante un rappel pour la facture du 21 novembre
2023.
Par réponse du 19 janvier 2024, l'autorité a conclu
à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet, sous suite de frais
également. La recourante a encore répliqué le 21 février 2024.
Pour autant que de besoin, les autres faits et
arguments des parties seront repris dans les considérants en droit ci-après.
Considérant en droit:
1.
Le Tribunal cantonal examine d'office la recevabilité des recours qui
lui sont soumis (cf. art. 6 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). L'autorité intimée estime ne pas avoir
rendu de décision en envoyant la facture du 21 novembre 2023 à la recourante.
Il convient donc en premier lieu d'examiner s'il s'agit bien d'un acte
susceptible de recours.
a) Aux termes de l'art. 92 al. 1 LPA-VD, le Tribunal
cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours
rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune
autre autorité pour en connaître.
La notion de décision est définie à l'art. 3 LPA-VD.
La décision est une mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en
application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou
d'annuler des droits et obligations (al. 1 let. a), de constater l'existence,
l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (al. 1 let. b), de rejeter
ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou
constater des droits et obligations (al. 1 let. c). Cette disposition définit
la notion de décision de la même manière que l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale
du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021). Cela vise
donc tout acte individuel et concret d'une autorité, qui règle de manière
unilatérale et contraignante des droits ou des obligations (cf. notamment ATF
143 II 268 consid. 4.2; 135 II 38 consid. 4.3). En d'autres termes, constitue
une décision un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé,
l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle
d'une autre manière obligatoire ses rapports avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid.
1.2). En revanche, de simples déclarations, comme des opinions, des
communications, des prises de position, des recommandations et des
renseignements n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de
caractère juridique contraignant (TF 1C_310/2020 du 17 février 2021 consid.
2.1.2 et les références; CDAP AC.2022.0276 du 30 septembre 2022 consid. 1a;
AC.2021.0379 du 23 mars 2022 consid. 1a; AC.2016.0452 du 7 mars 2017 consid.
1).
La décision se distingue des mesures portant sur
l'organisation des services publics que l'on qualifie parfois d'actes internes,
d'actes d'organisation ou encore d'ordres ou d'instructions de service. L'acte
interne ou d'organisation vise des situations à l'intérieur de
l'administration. Deux critères permettent généralement de déterminer si l'on
est en présence d'une décision ou d'un acte interne. D'une part, l'acte interne
n'a pas pour objet de régler la situation juridique d'un sujet de droit en tant
que tel. D'autre part, le destinataire en est l'administration elle-même, dans
l'exercice de ses tâches (ATF 136 I 323 consid. 4.4 et les réf. cit., 131 IV 32
consid. 3). L'art. 29a Cst. exige toutefois que la protection juridique
soit garantie à tout le moins lorsqu'un acte matériel ou une mesure d'organisation
(interne à l'administration) porte atteinte à des intérêts juridiques
individuels dignes de protection (ATF 143 I 336 consid. 4.2). On est en
présence d'intérêts juridiques dignes de protection (ou d'une position
juridique digne de protection [
schützenswerte Rechtsposition
]) en tout
cas lorsqu'est allégué de manière soutenable un
droit
à ce que l'Etat se
comporte de telle manière ou s'abstienne de tel comportement, droit qui serait
violé par l'acte attaqué (ATF 143 I 336 consid. 4.3.1; cf. aussi ATF 143 I 344
consid. 8.2).
Un recours de droit administratif dirigé contre un
acte d'une autorité administrative ne répondant pas à la définition légale de
la décision est irrecevable. Selon la jurisprudence, un pouvoir de décision
doit reposer sur une base légale (formelle, voire matérielle; cf. CDAP
GE.2020.0220 du 22 décembre 2020 consid. 3a et la référence citée).
b) La DGAIC est l'autorité en charge du recouvrement
des créances judiciaires. Le champ de son activité administrative est défini,
en la matière, par l'art. 39a du Code de droit privé judiciaire vaudois du 12
janvier 2010 (CDPJ; BLV 211.02), libellé comme il suit:
"Art. 39a
Recouvrement
1 Le département en charge
du recouvrement des créances judiciaires verse la rémunération due au conseil
juridique commis d'office ainsi que les frais judiciaires mis à la charge du
canton.
2 Il procède ensuite au
recouvrement de ces sommes auprès du bénéficiaire de l'assistance judiciaire,
dans la mesure où celui-ci est en mesure de les rembourser.
3 Le département détermine,
par voie de décision, si et dans quelle mesure la situation financière du
bénéficiaire de l'assistance judiciaire lui permet de rembourser celle-ci.
4 Si le département décide
que tel est le cas, il peut, dans la même décision, prononcer la mainlevée de
l'opposition formée par le bénéficiaire de l'assistance judiciaire à une
éventuelle poursuite engagée à son encontre en recouvrement des avances
fournies par l'Etat au titre de l'assistance judiciaire.
5 Les décisions rendues
conformément aux alinéas 3 et 4 peuvent faire l'objet d'un recours au Tribunal
cantonal. La loi sur la procédure administrative est applicable."
Au surplus, l'art. 5 du règlement du 7 décembre 2010
sur l'assistance judiciaire en matière civile (RAJ; BLV 211.02.3) prévoit que
le paiement des indemnités et leur remboursement sont gérés par le Service
juridique et législatif (dont les compétences, après une réorganisation
administrative, sont désormais assumées par la DGAIC).
c) Selon l'art. 123 du Code de procédure civile du
19 décembre 2008 (CPC; RS 272), une partie est tenue de rembourser l'assistance
judiciaire dès qu'elle est en mesure de le faire (al. 1). La créance du canton
se prescrit par dix ans à compter de la fin du procès (al. 2).
Cette obligation de rembourser correspond à la
jurisprudence antérieure à l'entrée en vigueur du CPC selon laquelle ni l'art.
29 al. 3 Cst. ni le droit conventionnel n'imposent une renonciation définitive
de l'Etat au remboursement des frais avancés au titre de l'assistance
judiciaire (Denis Tappy, Commentaire romand CPC, n. 3 ad art. 123 CPC; le même,
Le remboursement de l'assistance judiciaire en matière civile dans le canton de
Vaud entre procédure administrative et procédure civile [cité ci-après: le
remboursement de l'assistance judiciaire], in: Boillet/Favre/Martenet (édit.),
Le droit public en mouvement, Zurich 2020, p. 419 ss, spéc. p. 420). Elle est
toutefois soumise à la condition que le débiteur soit en mesure d'effectuer le
remboursement demandé (Tappy, Commentaire romand CPC, n. 5 ad art. 123 CPC).
Selon la jurisprudence et la doctrine, malgré ce que
pourrait laisser penser la formulation de l'art. 123 CPC, l'obligation de
rembourser l'assistance judiciaire doit faire l'objet d'une décision au terme
de laquelle l'autorité compétente détermine si le bénéficiaire dispose d'une
fortune ou d'un revenu suffisant pour s'acquitter (entièrement ou par acomptes)
du solde dû (Tappy, Commentaire romand CPC, n. 12 ad art. 123 CPC et les réf.
citées). Dans deux arrêts rendus dans des affaires vaudoises, le Tribunal
fédéral a ainsi considéré qu'une mainlevée provisoire ou définitive ne pouvait
pas être prononcée sur la seule base des jugements au fond portant sur le
montant des frais ou de l'indemnité versée au conseil d'office mais qu'une
décision portant sur l'obligation de rembourser l'assistance judiciaire devait
être préalablement rendue (TF 2C_350/2017 du 7 décembre 2017 consid. 5.2
partiellement publié in JdT 2018 III 39 avec une note de Denis Piotet; TF
5A_150/2018 du 7 août 2018 partiellement publié in SJ 2019 I 43; voir également
Jean-Luc Colombini, Note sur les compétences pour statuer sur le remboursement
de l'assistance judiciaire en matière civile et pénale en droit vaudois in JdT
2018 III 29; Tappy, Le remboursement de l'assistance judiciaire, op. cit, p.
426-430).
Selon l'exposé des motifs (Bulletin du Grand Conseil
2017-2022, Tome 7 Conseil d'Etat, p. 123 ss), l'introduction des art. 39a et
39b CDPJ visait à répondre aux griefs formulés par le Tribunal fédéral contre
le régime vaudois en donnant "au département en charge du recouvrement des
créances judiciaires la compétence de rendre, en matière civile et pénale, des
décisions administratives (art. 3 de la loi sur la procédure administrative –
LPA-VD) concernant l'exigibilité du remboursement de l'assistance
judiciaire". Une décision ne devait toutefois pas intervenir
systématiquement mais uniquement "en cas de nécessité" lorsque le
bénéficiaire de l'assistance judiciaire ne collaborait pas avec l'autorité en
charge du recouvrement pour établir sa situation financière. Pour le surplus,
il était précisé que l'autorité privilégierait la recherche d'une entente avec
le bénéficiaire de l'assistance judiciaire sur les modalités de remboursement
(paiements échelonnés), comme elle était déjà pratiquée avant la modification
législative. En outre, elle visait à "donner au département, en même temps
qu'il se prononce sur l'exigibilité du remboursement, la compétence de lever,
le cas échéant, l'opposition frappant un commandement de payer notifié au
bénéficiaire de l'assistance judiciaire" (exposé des motifs précité, p.
124).
d) Dans une jurisprudence récente (CDAP GE.2022.0037
du 1
er
juin 2022, le Tribunal fédéral n'étant pas entré en matière
sur le recours déposé par la DGAIC: 2C_25/2022 du 23 octobre 2023), la Cour de
céans a confirmé que la créance de l'Etat en remboursement de l'assistance
judiciaire n'était pas exigible tant qu'une décision portant sur l'obligation
de son bénéficiaire de rembourser celle-ci au sens de l'art. 123 CPC
n'avait pas été rendue. Ainsi,
l'autorité intimée ne
pouvait entreprendre de mesures d'exécution forcée à l'encontre du bénéficiaire
de l'assistance judiciaire avant qu'une décision portant sur l'obligation de
rembourser de ce dernier soit entrée en force
. Se référant aux avis doctrinaux
précités de Tappy, elle a néanmoins évoqué la possibilité que l'élaboration
d'un plan de paiement et son respect constituent une modalité possible du
remboursement sur une base volontaire.
2.
a) En l'espèce, la recourante conteste par la voie du recours de droit
administratif le courrier du 21 novembre 2023 que lui a adressé la DGAIC
l'invitant à s'acquitter de la facture de 190 francs. Elle soutient que ce
courrier comporte tous les éléments pour être qualifié de décision au sens de
la loi. Subsidiairement, elle qualifie l'acte querellé d'acte matériel
susceptible de recours.
La recourante fonde plus en détails son
argumentation quant au caractère décisionnel de l'acte du 21 novembre 2023 en
ce que, à tout le moins implicitement, il retiendrait que les conditions de
l'art. 123 CPC seraient en l'espèce remplies. Dans sa réplique, la
recourante poursuit en soutenant que l'acte attaqué est bien unilatéral et
qu'il émane d'une autorité compétente pour rendre de telles décisions. Il
revêtirait en outre un caractère obligatoire comme le montrerait le rappel reçu
malgré le dépôt du recours et l'effet suspensif qui lui était attaché.
b) Sous cet angle cependant force est de constater
que le recours est irrecevable, faute pour la facture du 21 novembre 2023 de
constituer une décision susceptible de recours. En effet, comme l'a récemment
jugé la cour de céans, après coordination au sens de l'art. 34 du Règlement
organique du Tribunal cantonal (ROTC; BLV 173.31.1), l'autorité intimée ne peut
entreprendre de mesures d'exécution forcée à l'encontre du bénéficiaire de
l'assistance judiciaire avant qu'une décision portant sur l'obligation de
rembourser de ce dernier soit entrée en force. Selon cette jurisprudence niant la
qualité de décision aux "simples" facture que la DGAIC adresse aux
bénéficiaires/débiteurs, un recours dirigé contre une telle facture doit être
considéré comme prématuré. Si une facture n'est pas qualifiée de décision au
sens de l'art. 123 CPC lorsqu'il s'agit de savoir si la créance de l'Etat
est exigible, cette même facture ne saurait être qualifiée de décision
attaquable dans d'autres contexte, comme celui du cas d'espèce. Or, cette même
facture indiquait expressément que la recourante pouvait formuler une "
proposition
de remboursement
" et qu'elle était invitée pour ce faire à faire
parvenir à l'autorité des justificatifs de ses charges et de ses revenus. Si
elle entendait bien régler de manière unilatérale une situation juridique,
l'absence de caractère contraignant ne permet pas d'admettre que la situation
juridique de la recourante ait été modifiée par l'acte du 21 novembre 2023. Il
ne s'agissait donc pas d'une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD et le recours
doit donc être déclaré sous cet angle irrecevable.
c) Au surplus, la recourante se réfère par ailleurs
à la notion d'acte matériel, qui est consacrée en droit fédéral à l'art. 25a de
la loi fédérale sur la procédure administrative (PA; RS 172.021). Selon cette
disposition – qui n'est du reste pas applicable dans une contestation soumise
aux règles de procédure administrative cantonale (soit à la LPA-VD) –
"toute personne qui a un intérêt digne de protection" peut exiger de
l'autorité compétente qu'elle s'abstienne d'actes illicites, cette autorité
devant alors statuer par décision. Or on constate que le législateur fédéral
n'a ouvert cette possibilité qu'aux personnes directement touchées dans leurs
droits ou obligations, pouvant se prévaloir d'un intérêt digne de protection à
l'obtention d'une décision (cf. notamment Isabelle Häner, in: Bernhard
Waldmann/Philippe Weissenberger (éd.), Praxiskommentar
Verwaltungsverfahrengesetz, 2
e
éd. Zurich 2016, Art. 25a N. 18 ss).
Cette clause correspond à celle prévue, en droit cantonal, pour définir la
qualité pour recourir au Tribunal cantonal. En effet, selon l'art. 75 let. a
LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), l
e recourant doit être
atteint par la décision attaquée et disposer d'un intérêt digne de protection à
ce qu'elle soit annulée ou modifiée. En outre, la garantie constitutionnelle de
l'accès au juge (art. 29a Cst.) suppose que le différend juridique mette en jeu
des intérêts individuels dignes de protection, celui qui se prévaut de cette
garantie devant subir une atteinte directe à ses droits et obligations (cf. ATF
143 I 336). Or, dans le cas particulier, compte tenu de ce que l'acte du 21
novembre 2023 n'a pas de caractère contraignant faute pour la créance de l'Etat
d'être exigible, il n'y a aucune atteinte directe aux droits de la recourante
qui puisse être retenue. En l'absence d'un intérêt digne de protection, la
garantie minimale de l'art. 29a Cst. n'entre pas en considération.
Sous cet angle également, le recours
doit être considéré comme irrecevable.
d) Le recours apparaît donc comme
prématuré en l'absence, à ce stade, d'une décision de l'autorité intimée
portant sur l'obligation de la recourante de rembourser l'assistance judiciaire
fondée sur les art. 123 CPC et 39a CDPJ. Au vu du dossier, on peut
d'ailleurs se demander si l'autorité n'aurait pas dû interpréter les différents
courriers de la recourante comme une sollicitation de sa part à ce qu'une
décision portant sur son obligation de rembourser l'assistance judiciaire soit
rendue. La recourante ne s'est toutefois pas plainte d'un déni de justice
devant l'autorité précédente ni devant la Cour de céans de telle sorte qu'il
lui appartiendra cas échéant de solliciter préalablement une décision de
l'autorité à ce sujet, qui pourra alors faire l'objet d'un recours devant la
CDAP.
3.
En définitive, il appert que la facture du 21 novembre 2023 émise par la
DGAIC ne constitue pas une décision administrative au sens de l'art. 3 LPA-VD,
ni un acte matériel susceptible de protection au sens de l'art. 29a Cst.
Partant, le recours doit être déclaré irrecevable. Compte tenu des circonstances,
l'arrêt est rendu sans frais judiciaires. Succombant, la recourante n'a pas
droit à des dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD
a contrario
).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est irrecevable.
II.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire, ni alloué de dépens.
Lausanne, le 25 mars 2024
Le
président:                                                                                            Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification,
d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14).
Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82
ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le
recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.