vd_omni · AC.2012.0192 · 2013-11-21 · fr

GENECO SA, SEPTFONDS SA, RODOLPHE GARABEDIAN SA, SHAH/Municipalité de Montreux, ECA | Dossier déposé en vue de la mise à l'enquête publique d'un projet de construction. Le courrier du service de l'urbanisme informant le constructeur que la municipalité allait rendre une décision ultérieurement sur le principe de la mise à l'enquête publique du projet ne constitue pas une décision susceptible de recours. En indiquant qu'elle ne statuerait qu'à partir du 24 août sur le principe de la mise à l'enquête d'un dossier déposé le 16 mai, la municipalité s'est en revanche faite l'auteur d'un déni de justice formel au sens de l'art. 74 al. 2 LPA-VD. Par économie de procédure, il y al ieu d'examiner si, sur le fond, le refus de mise à l'enquête est justifié dès lors que le comportement ultérieur de la municipalité a démontré qu'elle refusait de mettre à l'enquête le projet.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 21.11.2013 AC.2012.0192

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
21
novembre 2013
Composition
M. François Kart,
président
; M. Christian-Jacques Golay et M. Antoine
Thélin, assesseurs.
Recourants
1.
GENECO SA,
à La Conversion,
2.
SEPTFONDS SA,
à Pully,
3.
RODOLPHE GARABEDIAN
SA,
à Genève,
4.
Robin SHAH,
à Lutry,
5.
Jane SHAH,
à Lutry,
tous représentés par Me
Denis BRIDEL, avocat à Lausanne,
Autorité
intimée
Municipalité de
Montreux,
Autorité
concernée
Etablissement
cantonal d'assurance (ECA),
Objet
permis de construire
Recours GENECO SA et consorts c/ décision
de la Municipalité de Montreux (refus de mettre à l'enquête publique un
projet de construction sur les parcelles 5737, 5752 et 6358 de Montreux)
Vu les faits suivants
A.
Geneco SA et Pierre Etoile Promotion SA sont
propriétaires en main commune des parcelles n
os
5737, 5752 et 6358
du cadastre de la Commune de Montreux. D’une surface totale de 2'351 m2, la
parcelle n° 5737 supporte un bâtiment d’habitation. D’une surface de 3'775 m
2
, la parcelle n° 5752 supporte trois
bâtiments, dont un d’habitation. D’une surface totale de 1'890 m
2
, la parcelle n° 6358 supporte un bâtiment
d’habitation.
Ces parcelles se trouvent sur les
hauts de la Commune de Montreux le long de la route Montreux-Glion, en aval de
la gare de Glion, à environ 220 m au Sud Sud-Est de celle-ci, dans un milieu
largement bâti. Elles forment ensemble un rectangle bordé au Sud-Est par la
route de Glion et au Nord-Est par le sentier Mont-Fleuri. Elles se situent en
zone de faible densité au sens des art. 33 ss du Règlement sur le plan
affectation et la police des constructions approuvé le 15 décembre 1972 (ci-après
RPA) et au plan d’affectation communal y relatif. Selon le nouveau plan général
d’affectation en cours de légalisation, ces parcelles se situent en zone de
Coteau B au sens des art. 9 et suivants du nouveau règlement communal sur le
plan général d’affectation et la police des constructions (ci-après: RPGA).
B.
Geneco SA et Septfonds SA (à l’époque copropriétaire
des parcelle n
os
5737 et 5752 et promettant-acquéreur de la parcelle
n° 6358 avec Geneco SA) (ci-après: les constructrices) ont élaboré le projet de
démolir les bâtiments existants sur les parcelles précitées afin d’y construire
huit villas de deux appartements avec route d’accès et stationnement. Dans le
courant de l’année 2011, ce projet a été présenté au Service de l’urbanisme de la
Commune de Montreux (ci-après : le Service de l’urbanisme). En décembre
2011, celui-ci a notamment attiré l’attention des constructrices sur le fait
que leurs parcelles étaient concernées par la problématique des dangers
naturels  qui, suivant le résultat des études en cours, pouvait mettre en cause
leur constructibilité.
C.
Apparemment sur conseil du Service de
l’urbanisme, les constructrices ont mandaté le bureau CSD Ingénieurs SA
(ci-après: «le bureau CSD») en charge de l’élaboration de la carte des dangers
naturels de la commune afin qu’il se prononce sur la constructibilité de leurs
parcelles. Dans un rapport du 16 janvier 2012 (ci-après: «le rapport CSD»), le
bureau CSD a constaté que les parcelles en cause n’étaient pas concernées par
les dangers de chutes de pierres et blocs et par les autres dangers naturels
gravitaires (glissements permanents, laves torrentielles, tassements,
inondations et dangers d’avalanche) et qu’elles pouvaient potentiellement être
affectées par des glissements superficiels spontanés, le degré de danger étant
considéré comme faible et ne remettant pas en cause la constructibilité des
parcelles. Le rapport préconisait certaines mesures en cas de nouvelles
constructions, notamment une étude géotechnique préalable et un suivi
géologique et géotechnique lors de la réalisation des travaux d’excavation.
D.
Différentes entrevues ont eu lieu entre les
mandataires des constructrices et le Service de l’urbanisme. Au mois d’avril
2012, les plans du projet de construction de huit villas ont été remis au Service
de l’urbanisme.
E.
Le 14 mai 2012, la Direction de l’urbanisme et
des équipements publics de la Commune de Montreux (ci-après: «la Direction de
l’urbanisme») a adressé le courrier suivant à l’architecte du projet, qui l’a
reçu le 18 mai 2012 :
"Monsieur,
Nous nous
référons à votre courrier électronique du 12 avril dernier et aux plans que
vous nous avez remis ainsi qu’aux séances de travail que nous avons eues le 16 décembre
2011 et 19 janvier 2012.
Dangers
naturels
La parcelle No
5752 se situe en zone de danger moyen ou élevé selon les cartes provisoires des
dangers naturels du 10 novembre 2011. A cet égard, conformément à une
détermination qu’a prise tout récemment la Municipalité au sujet des conditions
d’octroi de permis de construire dans ces compartiments de territoire, aucun
permis ne pourra  être délivré dans ces zones jusqu’à réception des cartes
définitives de dangers attendues pour 2013. Cependant, il convient de préciser
que pour notre commune, en relation avec la procédure de légalisation du PGA
2007, ces études sont poursuivies de concert avec les instances cantonales;
ainsi, nous serons prochainement en mains d’une version affinée de cette carte,
laquelle pourrait en l’occurrence, autoriser la Municipalité à réceptionner une
demande de permis de construire. Selon toute vraisemblance, cette échéance est
programmée pour le début de l’été.
Police des
constructions (RPA 72 / RPGA 2007)
Pour rappel, les
parcelles citées en référence se situent en zone de faible densité, selon le
Règlement sur le plan d’affectation et la police des construction de 1972
(RPA), et en zone de coteau B, selon le Règlement communal sur le plan général
d’affectation et la police des constructions de 2007 (RPGA). L’art. 9.8 relatif
aux dispositions de cette dernière zone fixe les contraintes suivantes:
l’implantation et la typologie des constructions dans la zone de coteau doivent
respecter la morphologie générale du terrain naturel et s’inscrire
harmonieusement dans la pente sans provoquer des mouvements de terre
importants, tant en remblai qu’en déblai. A cet égard, votre projet suscite les
remarques suivantes:
-
L’importante chirurgie effectuée dans le terrain
pour créer le chemin d’accès provoque des mouvements de terre qui se révèlent
incompatibles avec les exigences d’intégration que pose l’art. 9.8 précité et
l’art. 76 RPA.
-
La façade aval de chaque villa se compose de 4
niveaux et attique. En regard de l’art. 9.4 RPGA, un seul niveau supplémentaire
peut être dégagé sur ladite façade en plus des deux niveaux sous
l’acrotère ; dans ce cas, le projet comprend un niveau de trop.
-
Nous vous rendons attentif aux dispositions de
l’art. 68 RPA (hauteur et proportion  des façades); à ce stade du projet, il
semblerait que cette disposition ne soit pas respectée.
En conclusion et
compte tenu des éléments qui précèdent, nous saurions gré d’apporter les
modifications nécessaires à votre projet, étant entendu que la poursuite de la
procédure en vue du dépôt d’une demande de permis de construire est conditionnée
à la résolution de la question des dangers naturels évoquée ci-dessus.
[…]."
F.
En l’absence d’une réponse du Service de
l’urbanisme (n’ayant à cette date pas encore reçu le courrier précité), les constructrices
ont déposé le 16 mai 2012 leur dossier au Service de l’urbanisme pour mise à
l’enquête publique.
G.
Par courrier de leur mandataire du 24 mai 2012, les
constructrices se sont déterminées sur la prise de position de la Direction de
l’urbanisme du 14 mai 2012. Pour ce qui est des dangers naturels, elles relevaient
que, selon l’expertise faite par le bureau CSD, la constructibilité de leurs
parcelles n’était pas remise en question. Elles contestaient en outre que leur
projet ne soit pas conforme aux art. 9.4 et 9.8 RPGA et à l’art. 68 RPA en
relevant que le non-respect de ces dispositions n’avait jamais été évoqué lors
des discussions qu’elles avaient eues avec le Service de l’urbanisme. Elle
indiquaient attendre la confirmation de la mise à l’enquête sans délai de leur
projet tel que déposé le 16 mai 2012.
Par courrier du 1
er
juin
2012, la Direction de l’urbanisme a informé le mandataire des constructrices
que le dossier était en cours d’examen. Le 5 juin 2013, le mandataire des
constructrices a écrit au municipal en charge de la police des constructions
pour lui rappeler l’urgence d’une mise à l’enquête publique du projet. Le 8 juin
2012, le Service de l’urbanisme a informé le mandataire des constructrices que
leur projet, compte tenu de son importance, serait transmis au «comité
d’experts» conformément à l’art. 3 RPGA.
Par courrier de leur mandataire du
15 juin 2012, les constructrices ont contesté la mise en œuvre du comité
d’experts et renouvelé leur demande de mise à l’enquête  sans délai du dossier.
H.
Une séance devant le comité d’experts a eu lieu
le 10 juillet 2012 au cours de laquelle les constructrices ont présenté leur
projet. Un document intitulé «résumé d’expertise» a été établi le 12 juillet
2012. Ce dernier semble ne pas avoir été transmis aux constructrices. Il relève
notamment que la question des dangers naturels doit être vérifiée en fonction
des dernières cartes reçues et formule les conclusions suivantes:
"Le Comité
d’experts formule un préavis négatif sur le projet présenté.
Dans un site
aussi contraignant et dans un contexte aussi sensible, il s’agit de mener une
réflexion  architecturale basée sur le site et de vérifier par après les
aspects économiques de la réalisation.
Les véhicules ne
devraient pas pouvoir accéder dans la partie supérieure du terrain. Le
stationnement doit se gérer au bas du site.
Le site ne doit
probablement pas être construit à hauteur de la densité maximale
potentiellement autorisable.
Le risque de
précédent quant à ce type de promotion dans un tel contexte est important. Une
prudence de mise doit être observée par la municipalité."
I.
Par courrier adressé le 20 juillet 2012 au
Service de l’urbanisme, le mandataire des constructrices a demandé une nouvelle
fois la mise à l’enquête publique du projet en impartissant un délai au 17 août
2012 pour obtenir la confirmation de cette mise à l’enquête, respectivement une
décision claire de refus, susceptible de recours.
J.
Une carte provisoire des dangers naturels datée
du 20 juillet 2012 a été remise à la Municipalité de Montreux (ci-après: la Municipalité).
Selon cette carte, la parcelle n° 5737 est concernée par un danger naturel
existant de glissements de terrains superficiels, la parcelle n° 5752 par un
danger naturel marqué de glissements de terrains superficiels (la moitié de la
parcelle est concernée) et la parcelle n° 6358 par un danger naturel existant
de glissements de terrains superficiels
K.
Par courrier du 23 juillet 2012, le Service de
l’urbanisme a informé les constructrices que la municipalité prendrait position
au sujet de la mise à l’enquête publique du projet en cause dès le 24 août
2012, en tenant compte du préavis du comité d’experts.
L.
En date du 31 juillet 2012, la Municipalité a
fait paraître dans la Feuille des avis officiels, l’avis suivant:
"
Plan
général d’affectation et dangers naturels
Par le présent
avis, la  Municipalité de Montreux informe tout intéressé que le territoire
communal est concerné par des dangers naturels marqués et existants.
Conformément aux exigences cantonales et fédérales, la Municipalité est
contrainte de prendre les mesures suivantes :
Jusqu’à nouvel
avis, toute demande de permis de construire, relative à un objet sis dans un
secteur concerné par des dangers naturels marqués et augmentant le risque, ne
pourra être traitée par la municipalité.
De même, toute
demande de permis de construire relative à un objet dans un secteur concerné
par les dangers naturels existants et augmentant le risque devra  être
accompagnée d’une étude circonstanciée. […]"
M.
Par courrier du 2 août 2012 - qui a toutefois
été reçu par les constructrices après le dépôt de leur recours - la Direction
de l’urbanisme a informé les constructrices de leur possibilité de venir
consulter la carte provisoire des dangers naturels du 20 juillet 2012, bien
qu’elle était toujours dans l’attente du rapport qui devait  l’accompagner. Elle
relevait par ailleurs notamment ce qui suit :
"Il est à ce
stade nécessaire de rappeler que le projet qui nous occupe a fait l’objet de
discussions préalables entre les architectes et le service de l’urbanisme et
que les remarques émises dans le courrier du 14 mai 2012 n’ont malheureusement
pas été prises en considération. Ces remarques avaient pour but que les
architectes parviennent à proposer un projet respectueux des règles de
construction en vigueur sur les parcelles Nos 5737, 5752 et 6358 et des
principes d’intégration aux contextes bâti et paysager, permettant d’être le
plus à même de passer avec succès les formalités d’enquête publique et de
recevoir une décision favorable de l’Autorité compétente.
Il est en outre à
signaler que la population de Glion, et notamment la Société d’intérêt du
village, se sont déjà enquises à maintes reprises des dates d’enquête publique,
afin de s’opposer au projet.
Le cadre tendu
dans lequel le projet s’inscrit, que ce soit au niveau technique ou politique,
laisse à penser que toutes les mesures devraient être prises afin d’en assurer
sa réglementarité et pouvoir recevoir une autorisation, ce qui ne semble pas
être le cas pour l’heure.
Les termes
utilisés dans votre courrier du 20.07.2012 transcrivent une ferme volonté de
débuter une enquête publique pour un projet non réglementaire en l’état et ce
pendant une période de vacances, ce qui ne manquera pas de faire réagir encore
plus la population glionnaise, minimisant ainsi les chances de succès, ce que
notre Direction peine à comprendre.
Nous vous serions
dès lors gré de patienter jusqu’au 17.08.2012, date à laquelle nous serons en
mesure de vous informer sur la prise de position de la Municipalité."
N.
Par acte du 3 août 2012, Geneco SA, Septfonds
SA, Rodolphe Garabédian SA, de même que Robin Shah et Jane Shah, ont déposé un
recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
dirigé contre «le refus de la Municipalité de Montreux de soumettre à l’enquête
publique leur projet de construction sur les parcelles 5737, 5752 et 6358 de
dite Commune». Ils concluaient à ce que leur recours soit admis et à ce
qu’ordre soit donné à la Municipalité de soumettre à l’enquête publique leur
demande de permis de construire  telle que déposée le 16 mai 2012.
Dans sa réponse du 29 décembre 2010,
la Municipalité a conclu, avec suite de frais et dépens, au rejet du recours. L’établissement
cantonal d’assurance incendie (ECA) a déposé des déterminations le 5 septembre
2012. Les recourants ont déposé des observations complémentaires le 17 décembre
2012.
Des discussions ont eu lieu entre les
constructrices et l’autorité communale en vue de la mise à l’enquête publique
d’un projet modifié, notamment en ce qui concerne le nombre de bâtiments et de
niveaux. Par courrier du 24 octobre 2012, le conseil des constructrices a
indiqué à la commune que ses mandants demandaient la mise à l’enquête d’une
demande d’autorisation préalable d’implantation au sens de l’art.119 de la loi
du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC;
RSV 700.11) portant sur six bâtiments. Ce courrier précisait ceci:
"Dans la
mesure où votre autorité pourrait leur garantir son soutien dans cette
procédure, mes clients seraient alors prêts à solliciter la suspension de la
procédure de recours actuellement pendante devant la CDAP jusqu’à droit connu
sur leur demande de permis d’implantation, ce recours étant retiré dès la
délivrance du permis d’implantation et gabarit portant sur le dossier B avec 6
nouveaux bâtiments."
Par courrier du 19 décembre 2012,
le juge instructeur a invité la Municipalité à indiquer si elle entendait
mettre à l’enquête publique le projet de construction litigieux (soit celui
déposé en mai 2012), cas échéant dans quel délai. Dans une réponse du 24
janvier 2013, la Municipalité a informé le tribunal qu’après discussion avec
les recourants, elle avait informé ces derniers qu’elle était disposée à entrer
en matière sur la mise à l’enquête publique d’une demande préalable
d’implantation pour cinq nouveaux bâtiments sur les parcelles en cause. Interpellés
sur la question de savoir si le recours avait encore un objet, les recourants
ont indiqué 8 février 2013 que la cause n’était pas sans objet dès lors que
leur intention était d’obtenir la mise à l’enquête du projet déposé en mai 2012,
la demande préalable d’implantation déposée ultérieurement visant un autre
projet dont ils se prévaudraient uniquement si leur premier projet ne devait
pas aboutir après la mise à l’enquête publique.
L’ECA et la Municipalité ont déposé
des déterminations le 11 février 2013, respectivement le 26 février 2013. A
cette occasion, la Municipalité a notamment précisé que le projet déposé en mai
2012 n’avait pas été mis à l’enquête publique principalement pour des raisons
de non-conformité aux règles de police des constructions, les dangers naturels
n’étant qu’un aspect connexe à la non-conformité du projet.
Au mois de juillet 2013, la
Municipalité a délivré une autorisation préalable d’implantation pour la
construction de cinq bâtiments. Par courrier du 15 juillet 2013, elle a informé
les opposants de la levée de leur opposition. Cette décision a fait l’objet
d’un recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal traité sous la référence AC.2012.0332.
Par courrier du 23 août 2013, le conseil
des recourants a précisé que l’engagement de ses clients de retirer leur
recours tel que contenu dans son courrier à la commune du 24 octobre 2012
supposait la délivrance d’un permis d’implantation portant sur six bâtiments.
Dès lors que le permis d’implantation délivré ne portait que sur cinq
bâtiments, il demandait que la suspension de la procédure soit prolongée
jusqu’à droit connu sur la mise à l’enquête du permis d’implantation pour six
immeubles. Interpellée le 28 août 2013 par le juge instructeur sur la question
de savoir si elle acceptait de mettre à l’enquête publique le projet de permis
préalable pour six immeubles, la Municipalité a répondu par courrier du 9
septembre 2013 que tel n’était pas le cas. Elle invoquait à cet égard le fait
que la partie Ouest du terrain était concernée par un danger naturel marqué de
glissement de terrain ainsi que la capacité constructive du site.
Par courrier du 30 septembre 2013,
le conseil des recourants a confirmé que ces derniers s’étaient engagés à
retirer leur recours sitôt délivrée et entrée en force une décision
d’implantation de six immeubles, un dossier dans ce sens étant en cours de
préparation. Il précisait que, en l’état, le recours était maintenu.
Considérant en droit
1.
Il convient de déterminer en premier lieu quel
est l’objet du litige.
Le recours déposé le 3 août 2012
porte sur le refus de la Municipalité de mettre à l’enquête publique un projet
de construction sur les parcelles n
os
5737, 5752 et 6358 de Montreux
concernant huit bâtiments. Par la suite, les constructrices ont déposé une
demande d’autorisation préalable d’implantation pour la construction de cinq
bâtiments sur les parcelles précitées, autorisation qu’elles ont obtenu au mois
de juillet 2013. Les constructrices ont ensuite indiqué qu’elles allaient
déposer une nouvelle demande d’autorisation préalable d’implantation pour la
construction de six bâtiments.
Même s’il ressort de différents
courriers adressés par les constructrices à l’autorité communale que la
délivrance et l’entrée en force d’une décision d’implantation pour six
immeubles les amènerait à retirer leur recours du 3 août 2012, il y a lieu de
constater que ledit recours concerne le projet initial portant sur la construction
de huit bâtiments déposé au mois de mai 2012. Partant, les projets ultérieurs,
qui portent sur des bâtiments dont le nombre et les caractéristiques (notamment
la hauteur) diffèrent du projet initial, sortent de l’objet du litige.
2.
Au plan de la recevabilité du recours, il
convient d’examiner si le recours est dirigé contre une décision au sens de
l’art. 3 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
(LPA-VD; RSV 173.36) ou, cas échéant, si on se trouve en présence d’un déni de
justice formel au sens de l’art. 74 al. 2 LPA-VD.
a) Le recours de droit
administratif au Tribunal cantonal, régi par les art. 92 ss LPA-VD, est ouvert
contre "les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités
administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en
connaître" (art. 92 al. 1 LPA-VD). La décision est définie à l'art. 3
LPA-VD, dans les termes suivants:
"
1
Est une décision toute mesure
prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et
ayant pour objet :
a.  de créer, de modifier ou d'annuler des droits et
obligations;
b.  de constater l'existence, l'inexistence ou
l'étendue de droits et obligations;
c.  de rejeter ou de déclarer irrecevables des
demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et
obligations.
2
Sont également
des décisions les décisions incidentes, les décisions sur réclamation ou sur
recours, les décisions en matière d'interprétation ou de révision.
3
Une décision au sens de l'alinéa
1, lettre b), ne peut être rendue que si une décision au sens des lettres a) ou
c) ne peut pas l'être."
La décision est un acte étatique
adressé au particulier, réglant de manière obligatoire et contraignante un
rapport juridique relevant du droit public (ATF 121 II 473 consid. 2a et les
références citées;
arrêts
AC.2012.0200
du 7 mai 2013 consid. 2b;
AC.2010.0241 du 16 novembre
2011 consid. 1; GE.2008.0209 du 9 décembre 2008 consid. 2a; GE.2006.0065 du 23
juillet 2008 consid. 2a; FI.2006.0023 du 6 novembre 2006 consid. 3a). N'y sont
pas assimilables l'expression d'une opinion, la communication, la prise de
position, la recommandation, le renseignement, l'information, le projet de
décision ou l'annonce de celle-ci, car ils ne modifient pas la situation
juridique de l'administré, ne créent pas un rapport de droit entre l'administration
et le citoyen, ni ne lui imposent une situation passive ou active (ATF
2P.350/2005 du 24 janvier 2006 consid. 2.1; arrêts
AC.2012.0200
précité consid. 2b;
GE.2006.0049 du 13 juillet 2006
consid. 1a; GE.2008.0229 du 14 octobre 2009 consid. 2a; RDAF 1999 p. 400; 1984
p. 497 et les références citées).
En matière de construction, le
refus préalable d'une municipalité d’autoriser un projet sans même le soumettre
à l’enquête publique ou encore le refus ou l’autorisation de modifications «a
posteriori» du projet autorisé et leur soumission à une enquête complémentaire constituent
des décisions attaquables (
arrêt
AC.2012.0200 précité consid. 2b; Benoît
Bovay
, Le permis de
construire en droit vaudois, p. 241 ss). Par ailleurs, la jurisprudence
considère de façon générale qu'une déclaration d’intention, qui fixe l’attitude
qu’adoptera l’autorité dans un cas concret, clairement défini, constitue une
décision qui peut faire l’objet d’un recours immédiat, sans attendre la
réalisation de son intention (ATF 114 Ib 190 consid. 1a;
arrêt
AC.2012.0200 précité consid. 2b; AC.2011.0033
du 11 mai 2012 consid. 2).
b) aa) En l’espèce, l
es recourants font valoir que leur recours est dirigé contre le
courrier du Service de l’urbanisme du 23 juillet 2012 qui, examiné à la lumière
de l’avis de la Municipalité publié dans la Feuille des avis officiels du 31
juillet 2012 selon lequel toute demande de permis de construire dans les
secteurs concernés par les dangers naturels serait refusée, constituerait une
décision de refus de mise à l’enquête du dossier déposé le 16 mai 2012. Leurs
parcelles étant directement visées par l’avis du 31 juillet 2012, la
municipalité, après trois mois de tergiversation, aurait donc clairement
manifesté son refus de mise à l’enquête publique du projet déposé en ses mains
le 16 mai 2012. L’autorité n’était d’ailleurs pas revenue sur sa décision
depuis lors, de sorte que sa volonté aurait été émise dès le 23 juillet de ne
pas donner suite à la sollicitation des recourants, constituant par là une
décision au sens de l’art. 3 LPA-VD.
bb) Le courrier du Service de
l’urbanisme du 23 juillet 2012, rédigé au cœur de l’été, réservait expressément
la décision que l’autorité compétente, soit la Municipalité et non pas le
Service de l’urbanisme, allait prendre au sujet de la mise à l’enquête publique
du projet dès le 24 août 2013. Ce courrier ne peut par conséquent pas être
considéré comme une décision au sens de l’art. 3 LPA-VD. Il est vrai que, a
priori, les constructeurs pouvaient éventuellement inférer de l’avis paru dans
la feuille des avis officiels le 31 juillet 2012 que leur demande de permis de
construire ne serait pas traitée par la Municipalité.
Ceci n’empêche
toutefois pas que, au moment du dépôt du recours, l’autorité compétente pour
décider de la mise à l’enquête publique n’avait toujours pas rendu de décision
sur ce point. Au surplus, compte tenu du rapport CSD 16 janvier 2012 et de la
discussion du 19 janvier 2012 qui avait eu lieu au service de l’urbanisme (cf.
annexe 7 à la lettre du conseil des recourants à la Direction de l’urbanisme du
24 mai 2012), les recourants pouvaient partir de l’idée que la problématique
des dangers naturels n’empêcherait pas la mise à l’enquête du projet.
c) A titre subsidiaire, les
recourants font valoir que le recours serait recevable au regard de l’art. 74
al. 2 LPA-VD en raison de l’absence de toute décision formelle de la
municipalité plus de trois mois après le dépôt du dossier à mettre à l’enquête,
ce qui constituerait un déni de justice formel.
aa) Selon l'art. 74 al. 2 LPA-VD,
applicable à la présente procédure par le renvoi de l'art. 99 LPA-VD,
"l'absence de décision peut également faire l'objet d'un recours lorsque
l'autorité tarde ou refuse de statuer". Selon la jurisprudence, commet un
déni de justice formel l’autorité qui ne statue pas ou n’entre pas en matière
sur un recours ou un grief qui lui est soumis, alors qu’elle devrait le faire
(ATF 128 II 139 consid. 2a p. 142; 127 I 31 consid. 2a/bb p. 34; 125 I 166
consid. 3a p. 168). Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou
administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un
délai raisonnable (art. 29 al. 1 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 -
Cst.; RS 101). Ce principe, dit de célérité (Beschleunigungsgebot), figure également
à l'art. 6 § 1 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des
libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH; RS 0.101) s'agissant du
déroulement des procédures de type judiciaire, où il a une portée équivalente
(cf. ATF 119 Ib 311 consid. 5 p. 323). Il y a par conséquent retard injustifié
assimilable à un déni de justice formel contraire à l'art. 29 al. 1 Cst.,
lorsque l'autorité tarde à statuer dans un délai approprié, soit diffère sa
décision au-delà de tout délai raisonnable. Le recours pour déni de justice
porte seulement sur la prétention de l'intéressé à obtenir une décision (arrêts
AC.2012.0229 du 1er mars 2013 consid. 1 et référence; AC.2011.0223 du 15 novembre
2011 consid. 1b; GE.2010.0004 du 9 avril 2010 consid. 1b et référence). Pour le
reste, pour que le déni de justice soit réalisé, il faut naturellement que
l'autorité soit compétente et obligée de statuer (arrêts AC.2012.0229 précité consid.
1; AC.2011.0223 précité consid. 1b GE.2010.0004 précité consid. 1b et
référence). En l'absence, comme en l'espèce, de dispositions légales spéciales
impartissant à l'autorité des délais pour statuer, le caractère raisonnable du
délai s’apprécie au regard de la nature de l’affaire et de l’ensemble des
circonstances, notamment l’ampleur et la difficulté de l’affaire (ATF 135 I 265
consid. 4.4 p. 277; 131 V 407 consid. 1.1 p. 409; 125 V 188 consid. 2a p.
191/192 et les arrêts cités).
bb) Selon l’art. 108 LATC, la demande
de permis est adressée à la Municipalité (al. 1). Le règlement cantonal et les
règlements communaux déterminent, pour les divers modes de construction et
catégories de travaux, les plans et les pièces à produire avec la demande,
ainsi que le nombre d’exemplaires requis. La demande n’est tenue pour
régulièrement déposée que lorsque ces exigences sont remplies (al. 2). Les
pièces est indications à fournir avec la demande de permis de construire
figurent à l’art. 69 du règlement du 19 septembre 1986 d’application de la loi
du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (RLATC;
RSV 700.11.1). Il s’agit essentiellement des plans du projet et du
questionnaire général.
Selon l’art. 109 al. 1 LATC, la
demande de permis est mise à l’enquête publique par la Municipalité pendant
trente jours. Comme on le verra plus loin, sous réserve de l’hypothèse où un
projet enfreint manifestement les dispositions réglementaires, la municipalité,
lorsqu’elle est saisie d’un projet régulier à la forme, doit le mettre à
l’enquête. Ceci implique que le travail requis de la Municipalité lorsqu’un
projet lui est transmis en vue d’une mise à l’enquête publique est relativement
limité puisqu’il lui suffit de vérifier que les pièces et indications
mentionnées à l’art. 69 RLATC figurent au dossier. Il s’agit d’un travail qui peut
être effectué en quelques jours et qui ne devrait en tous les cas pas dépasser un
délai d’un mois. Partant, en informant les recourants le 23 juillet 2013
par l’intermédiaire du Service de l’urbanisme du fait qu’une décision relative
à la mise à l’enquête publique du dossier déposé le 16 mai 2013
n’interviendrait pas avant le 24 août 2013, la Municipalité s’est faite
l’auteur d’un déni de justice formel. Le recours est par conséquent recevable
en application de l’art. 74 al. 2 LPA-VD.
3.
a) Le recours pour déni de justice formel ne
porte que sur la prétention de l’intéresser à obtenir une décision. L’admission
du recours implique par conséquent en principe uniquement que le dossier est
retourné à l’autorité avec une invitation à statuer dans les meilleurs délais.
En l’occurrence, les prises de position de la Municipalité postérieures au
recours, notamment les explications données dans le cadre de sa réponse,
montrent qu’elle n’entend pas soumettre à l’enquête publique le dossier relatif
au projet de construction de huit bâtiments qui a été déposé au mois de mai 2012.
Partant, par économie de procédure, il y a lieu d’examiner si, sur le fond, le
refus de mise à l’enquête publique est justifié.
b) aa)
On l’a
vu, selon l'art. 109 al. 1 LATC, la demande de permis est mise à l'enquête
publique par la municipalité pendant trente jours. En d'autres termes, une
demande de permis de construire doit faire l'objet d'une enquête publique, sous
réserve d'une dispense prévue par l'art. 111 LATC (cf. également art. 72d
RLATC). La mise à l'enquête permet à un constructeur de connaître les
oppositions ou les interventions que son projet peut susciter. Il résulte du
texte légal et du but même de l'enquête que l'administré qui envisage de
construire a le droit d'exiger de la municipalité que son projet soit porté à
la connaissance du public, cela d'autant plus qu'il doit supporter les frais de
cette procédure (arrêts AC.2010.0286 du 29 juillet 2011 consid. 3a, AC.
2005.0099 du 23 août 2006 consid. 3). L'enquête publique constitue un élément essentiel
de la procédure de permis de construire, à laquelle elle est inhérente : comme
indiqué ci-dessus, cette opération a en effet pour but de porter le projet à la
connaissance du public et - aspect tout aussi important - de renseigner
l'autorité sur les observations ou les oppositions que le projet pourrait
susciter auprès des tiers. Comme la jurisprudence l'a relevé à plusieurs
reprises, il faut toutefois assortir ce principe de la réserve selon laquelle
la municipalité peut néanmoins refuser de mettre à l'enquête un projet qui
enfreindrait manifestement les dispositions réglementaires ou lorsque les plans
sont affectés de lacunes telles que l'on ne peut se faire une idée exacte du
projet (arrêts AC.2010.0286 précité consid. 3a, AC. 2005.0099 précité consid.
3; Commission cantonale de recours en matière de construction [ci-après:CCRC],
prononcé n° 2863 du 3 mai 1974, RDAF 1986 p. 266; prononcé n° 6'878 du 2 avril
1991; B. Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, 2
ème
éd.,
p. 79 et les réf. cit.). La jurisprudence a précisé cependant que tout
constructeur pouvait exiger une enquête - en vertu de l'art. 109 al. 1 LATC -
même s'il avait de bonnes raisons de présumer qu'il se heurterait à un refus
(cf. arrêts AC.2010.0286 précité consid. 3a; AC.2006.0151 du 18 mars 2008
consid. 2
e
; AC. 2005.0099 précité consid. 3; prononcé CCRC n° 5'447
du
10 décembre
1987). En d'autres
termes, si l'autorité communale peut exiger, en présence d'un projet souffrant
de carences techniques importantes, que le constructeur se conforme aux
dispositions légales et réglementaires en la matière, elle ne saurait en
revanche, sans tomber dans l'arbitraire, refuser purement et simplement
d'ouvrir l'enquête si le dossier qui lui est soumis n'appelle aucun grief
sérieux (cf. arrêts AC.2010.0286 précité consid. 3a; AC. 2005.0099 précité
consid. 3; AC.2005.0075 du 7 septembre 2005 consid. 4).
bb)
En l’occurrence,
la Municipalité ne prétend pas que le refus de mettre le projet à l’enquête
publique serait lié au fait que le dossier ne serait pas régulier à la forme.
Elle ne prétend notamment pas que le dossier déposé au mois de mai 2012 ne
contiendrait pas les pièces et indications requises par l’art. 69 RLATC. Elle
fonde son refus uniquement sur le fait le projet ne serait pas conforme au
règlement communal sur des points d’importance que sont le nombre de niveaux
(art. 35 RPA et 9.4 RPGA), les mouvements de terre et murs de soutènement (art.
76 al. 3 RPA et 9.8 RPGA) et l’intégration du projet dans le contexte bâti et
paysager (art. 76 RPA et 45 RPGA). Elle relève à cet égard qu’elle a invité les
constructrices à plusieurs reprises à modifier leur projet afin de le rendre
règlementaire, ce que ces dernières ont refusé de faire en déposant le dossier
d’enquête le 16 mai 2012. A titre subsidiaire, elle invoque le fait que le
projet litigieux lui avait été soumis alors que l’élaboration de la version
provisoire des cartes de dangers naturels était en cours, que celle-ci a
entraîné une modification du degré de danger naturel concernant la parcelle n°
5752 qui a été colloquée pour moitié dans un secteur de dangers naturels
marqués (glissements superficiels de terrain) et que cette situation n’avait été
portée à sa connaissance que par le rendu de dite carte le 20 juillet 2012.
c) aa)
S’agissant
de la réglementarité du projet, il y a lieu de rappeler que conformément à
l’art. 79 al. 1 LATC, la municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant
à l’encontre du projet dès l’ouverture d’une enquête publique concernant un
plan ou un règlement d’affectation. Lorsque la commune a adopté la nouvelle
réglementation (cf. art. 79 LATC), celle-ci est dotée d'un effet anticipé
négatif et, dans cette mesure, s'applique conjointement avec la réglementation
antérieure, toujours en vigueur, jusqu'à son approbation; pendant cette phase,
seules peuvent être autorisées les constructions à la fois conformes à
l'actuelle et à la future réglementation; l'obligation de refuser toute
autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet peut désormais s'exercer
sans délai, jusqu'à l'octroi ou au refus de l'approbation par le département
compétent (RDAF 1990 p. 247, 1986 p. 192, 1975 p. 62, 1971 p. 338). Dès
son approbation, la nouvelle réglementation s'applique seule (arrêts
AC.2010.0032 ; AC.2000.0212 du 12 juillet 2006).
En l’espèce, pour être autorisé, le
projet doit donc respecter tant les dispositions du RPA que celles du RPGA.
bb) La municipalité fait tout
d’abord valoir que le projet ne respecte manifestement pas le nombre d’étages
autorisé. Cette question est traitée de manière distincte selon la
réglementation actuellement en vigueur et selon celle en cours d’adoption.
L’art. 35 RPA dispose ce qui suit concernant
la zone de faible densité :
"Le nombre
des étages est limité à deux sous la corniche".
Relatif aux étages habitables sur
la façade aval, l’art. 71 RPA, applicable à toutes les zones, a la teneur
suivante:
"Dans les
terrains en forte pente, la Municipalité peut autoriser l'aménagement d'un
étage supplémentaire sur la façade aval, partiellement habitable, pour autant
que celui-ci bénéficie d'une insolation suffisante et qu'il soit entièrement
dégagé du terrain naturel ou aménagé sur la façade aval. Sous réserve des
dispositions de l'article 87, sa surface habitable n'excède pas 80 % de la
surface habitable de l'étage supérieur.
Cet étage
supplémentaire n'est pris en considération ni pour le calcul du nombre d'étages
autorisé ni pour l'application des dispositions qui en dépendent".
L’art. 9.4 RPGA, qui concerne les niveaux, contient une disposition
semblable, selon laquelle:
"Le nombre
de niveaux, rez-de-chaussée compris, est limité à 2 sous la corniche ou
l'acrotère, auxquels un étage peut être ajouté sous forme d'attique ou de
combles habitables. En cas de forte pente, la Municipalité peut autoriser l'aménagement
d'un étage supplémentaire sur la façade aval, pour autant que celui-ci
bénéficie d'une insolation suffisante et qu'il soit dégagé du terrain naturel
sur la façade aval".
Le projet en cause se situe dans un
terrain en pente et prévoit un niveau de garage plus trois étages sous
l’acrotère en façade aval. Il résulte d’un arrêt récent traitant d’un cas
similaire (AC.2012.0056 du 19 février 2013) qu’il existe sur le territoire de
la Commune de Montreux des bâtiments comportant un niveau de garage plus trois
niveaux sous l’acrotère et des bâtiments comportant, sous l’acrotère, le nombre
maximum de niveaux prévus par les règles de la zone, plus un attique, plus un
niveau de garage. Il ressort également de cet arrêt que l’interprétation des
art. 71 RPA et 9.4 RPGA est relativement délicate et que la Municipalité
dispose d’une latitude de jugement.
En l’occurrence, compte tenu des
difficultés qu’implique l’interprétation des art. 71 RPA et 9.4 RPGA et de la
manière dont le projet litigieux est conçu, on ne saurait retenir que, sur ce
point, le projet soulève un problème de réglementarité tellement évident que
cela justifie de déroger au principe selon lequel un constructeur a le droit
que sont projet soit mis à l’enquête publique.
cc) L’art. 76 al. 3 RPA, applicable
à toutes les zones, a la teneur suivante:
Dans la règle,
lorsque le profil du terrain naturel subit des modifications du fait des
constructions souterraines ou de mouvements de terre, le terrain fini est en
continuité avec les parcelles voisines.
L’art. 9.8 RPGA, applicable à la zone de coteau B, prévoit pour sa
part ce qui suit:
L’implantation et
la typologie des constructions dans la zone de coteau doivent respecter la
morphologie générale du terrain naturel et s’inscrire harmonieusement dans la
pente sans provoquer des mouvements de terre importants, tant en remblai qu’en
déblai (voir recommandations, fiche no 2).
On constate que les art. 76 al. 3
RPA (par l’expression «dans la règle») et 9.8 RPGA (par l’expression
«mouvements de terre importants») impliquent également un pouvoir
d’appréciation et une latitude de jugement de la part de la Municipalité. Là
aussi, une appréciation doit être effectuée au cas par cas et on ne saurait dès
lors retenir d’emblée que le projet ne serait manifestement pas réglementaire.
dd) Finalement, l’art. 76 RPA,
applicable à toutes les zones, prévoit ce qui suit:
"La
Municipalité est compétente pour prendre les mesures nécessaires en vue
d’éviter l’enlaidissement du territoire communal.
Sont notamment
interdits tous travaux ou installations (antennes, etc.) qui seraient de nature
à nuire au bon aspect d’un site, d’un quartier, d’une rue ou d’un ensemble de
bâtiments.
Dans la règle, lorsque
le profil du terrain naturel subit des modifications du fait de constructions
souterraines ou de mouvements de terre, le terrain fini est en continuité avec
les parcelles voisines.
Lors de travaux
de construction, de transformation ou de rénovation, tout élément susceptible
d’influer de façon notable sur l’aspect extérieur d’un bâtiment doit être
soumis à l’approbation de la Municipalité. Il s’agit notamment  des matériaux
et couleurs extérieurs utilisés en façade, en toiture et pour les murs et
clôtures.
La Municipalité
peut exiger la plantation d’arbres ou de haies autour des constructions et
installations existantes à édifier. Elle peut fixer le choix des essences."
L’art. 45 RPGA a quant à lui la
teneur suivante:
"La
Municipalité prend les mesures nécessaires pour éviter l’enlaidissement du
territoire communal.
Sont interdits
tous travaux ou installations qui seraient de nature à nuire au bon aspect d’un
site, d’un quartier, d’une rue ou d’un ensemble de bâtiments.
Un soin
particulier doit être apporté à la volumétrie et aux toitures en raison des
vues plongeantes depuis l’amont et de la vision depuis l’aval.
Pour des raisons d’intégration
dans le site, la Municipalité peut imposer une autre implantation ainsi que
d’autres matériaux que ceux prévus par le constructeur. Si les constructions
projetées sont de nature à porter atteinte à la qualité d’un site, elle peut
exiger du constructeur l’étude d’une autre solution offrant des possibilités
d’utilisation comparables.
Les
constructions, parties de construction ou ouvrages mal intégrés ne peuvent être
modifiés que dans la mesure où leur défaut d’intégration est, soit supprimé,
soit dans une large mesure, diminué. Dans la règle les éléments du recensement
architectural servent de base à l’application des présentes dispositions.
Les dispositions
de la loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites sont
réservées."
Les art. 76 RPA et 45 RPGA sont des
dispositions sur l’esthétique et l’intégration des constructions mettant en
œuvre l’art. 86 LATC. Il existe une importante marge d’appréciation dans
l’application de ces dispositions et, sauf à inverser le principe général selon
lequel les constructeurs on droit à une mise à l’enquête publique, l’autorité
communale ne saurait d’emblée s’opposer à la mise à l’enquête publique d’un
projet de constructions au motif que, prima facie, les exigences en matière d’esthétique
et d’intégration ne seraient pas respectées.
La Municipalité ne saurait enfin
justifier le refus de mise à l’enquête publique par une prétendue violation de
l’art. 68 RPA relatif à la hauteur et à la proportion des façades, disposition
qui était invoquée dans le courrier de la Direction de l’urbanisme du 14 mai
2012. Dans ce courrier, la Direction de l’urbanisme mentionne en effet qu’il «semblerait»
que cette disposition ne serait pas respectée, formulation qui montre que l’on
ne se trouve pas en présence d’une violation manifeste.
d) Il convient encore d’examiner si
le refus de soumettre le projet à l’enquête publique se justifie en raison de
la problématique des dangers naturels.
aa) La question de savoir si un
permis de construire peut être refusé pour un projet réglementaire prévu en
zone constructible en raison d’un problème de dangers naturels est délicate.
En l’occurrence, on constate que
les constructeurs ont fait effectuer une étude par un bureau spécialisé (cf.
rapport CSD du 16 janvier 2012). Il résulte de cette étude, réalisée par un des
bureaux mandatés pour la réalisation de la carte des dangers naturels (cf.
réponse de la Municipalité p. 2), que les trois parcelles concernées demeurent
constructibles, moyennant certaines mesures. On relève en outre que la
Municipalité a indiqué dans ses déterminations des 28 septembre 2012 et 26
février 2013 que le projet n’avait pas été mis à l’enquête publique
principalement pour des raisons de non-conformité aux règles de police des
constructions, les dangers naturels n’étant qu’un aspect connexe à la
non-conformité du projet. A cela s’ajoute que la Municipalité a délivré une
autorisation préalable d’implantation au mois de juillet 2013 pour la
construction de cinq bâtiments sur les parcelles en cause, y compris celle
concernée par un danger marqué de glissements de terrain superficiels.
Dans ces circonstances, la
problématique des dangers naturels ne saurait également justifier d’emblée un
refus de mise à l’enquête publique du projet.
4.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit
être admis et le dossier retourné à la Municipalité afin qu’elle procède sans
délai à la mise à l’enquête publique du projet de construction de huit
bâtiments déposé le 16 mai 2012. Les frais de justice doivent mis à la charge
de la Commune de Montreux, qui succombe (art. 49 al. 1 LPA‑VD). Celle-ci
devra également verser des dépens - dont le montant est arrêté à 2'000 fr.-
aux recourants, qui ont mandaté un avocat pour défendre leurs intérêts (art. 55
LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis
et le dossier est retourné à la Municipalité de Montreux afin qu’elle
procède sans délai à la mise à l’enquête publique du projet de construction de
huit bâtiments sur les
parcelles n
os
5737,
5752 et 6358 du cadastre de la Commune de Montreux
déposé
le 16 mai 2012
.
II.
Un émolument de justice de 1'500 (mille cinq
cents) francs est mis à la charge de la Commune de Montreux.
III.
La Commune de Montreux versera à Geneco SA,
Septfonds SA, Rodolphe Garabédian SA et Robin Shah et Jane Shah, créanciers
solidaires, une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 21 novembre 2013
Le
président :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.