vd_omni · FI.1991.0041 · 1992-01-23 · fr

JAGGI Christian c/ Bex | Procédure de recours en matière de taxe non-pompier; application du principe d'égalité dans l'illégalité.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 23.01.1992 FI.1991.0041

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
__________
du 23
janvier 1992
sur le recours interjeté par
Christian
JAGGI
, Ch. de Boton 25, 1880 Bex,
contre
la décision de la Commission communale de
recours en matière d'impôt de la Commune de Bex du 26 juin 1991.
***********************************
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM.       E. Poltier, président
J. Koelliker, assesseur
S. Pichon, assesseur
Greffier : M. C. Parmelin, sbt
constate en fait   :
______________
A.                            Né le 8
février 1951 et domicilié à Bex, Christian Jaggi est incorporé depuis le 1er
janvier 1973 dans le corps des sapeurs-pompiers de l'Arsenal fédéral d'Aigle,
dont il occupe la fonction de commandant avec le grade de capitaine. Il remplit
ses obligations militaires dans la Cp Mat V/122 avec le grade d'adjudant et, à
ce titre, n'est pas incorporé dans le service de protection civile de la
Commune de Bex. Christian Jaggi fait également partie de la Commission
municipale de protection civile de la Commune de Bex depuis 1986 à titre
volontaire.
B.                            Le 28 mai
1991, le boursier de la Commune de Bex a notifié à Christian Jaggi trois
bordereaux de taxe non-pompiers de Fr. 200.-- chacun pour les années 1989 à
1991. Au dos de chacun des bordereaux étaient indiqués les voie et délai de
recours prévus à l'art. 46 de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts
communaux.
C.                            Christian
Jaggi a recouru le 3 juin 1991 contre cette décision. Il fait notamment valoir
que le corps des sapeurs-pompiers de l'Arsenal fédéral d'Aigle, dont il fait
partie, est compris dans le service du feu de la Commune d'Aigle comme
compagnie de renfort et de soutien du centre d'intervention du district et
qu'une convention d'entraide avec l'arsenal de Saint-Maurice et les compagnies
garde forteresse confère aux membres du corps de sapeurs-pompiers de l'Arsenal
fédéral d'Aigle un devoir d'intervention sur requête expresse des communes sur
tout le district en cas de sinistre. Il demande en conséquence à être mis au
bénéfice de l'exemption de la taxe admise pour les membres du corps des
sapeurs-pompiers de l'Arsenal fédéral de Saint-Maurice sur la base d'une
convention de collaboration passée entre le Confédération suisse et la Commune
de Bex.
D.                            Par décision
du 26 juin 1991 communiquée au recourant par lettre du 2 juillet 1991, la
Commission communale de recours en matière d'impôt de la Commune de Bex a
rejeté le recours de l'intéressé, pour les motifs suivants :
"(...)
II En droit
(...)
2. Examen du recours
Est litigieuse la question de savoir si l'appartenance de M. JAGGI Christian au
service du feu de son employeur lui permet d'invoquer l'application de l'Art.
4, lettre b, du règlement organique sur le service de défense contre l'incendie
de la Commune de Bex (ci-après dénommé "Règlement organique").
Une lecture attentive du dit Art. 4, dans son ensemble, fait ressortir que ses
auteurs ont voulu exempter certaines autorités et services, dont la fonction
est jugée primordiale durant le déroulement d'un sinistre dont la durée n'est
jamais estimable. Il en a été jugé de même pour certains services publics dont
le fonctionnement doit être assuré quoi qu'il arrive. La Protection civile fut
insérée par analogie dans cet article, depuis sa création pour autant que la
personne concernée ait une fonction effective, prouvée par des jours de service
effectués. Il est patent que les Pompiers communaux et la Protection Civile ont
des buts similaires. L'on relève que le recourant est Commandant d'un
détachement de Pompiers d'entreprise, à savoir celui de son employeur l'Arsenal
d'Aigle. Cet organisme n'est pas rattaché à la Protection Civile, il est donc
similaire à un service de Pompiers d'entreprise tel que prévu par l'ECA, afin
que le propriétaire du bien-fonds concerné puisse obtenir de l'Etablissement
cantonal d'Assurances, un abattement sur ses primes. Pour ce qui concerne les
divers offices fédéraux, il s'agit d'organes d'essence purement interne. Notons
que la Commune de Bex a passé un accord de collaboration avec l'Arsenal de
St-Maurice, accord qui planifie l'intervention du service du feu du dit
arsenal, à la requête des Autorités bellerines; le dit accord stipule
expressément que les hommes faisant partie du dit Arsenal et domiciliés à Bex
sont exemptés du service identique à Bex, ainsi que du paiement de la taxe
non-Pompier sur le territoire bellerin. C'est le seul accord existant de ce
genre. Enfin, nous relevons que le recourant est membre de la Commission
Municipale de Protection Civile et à ce titre n'est pas astreint au service
dans cet organisme. Il ne peut de ce fait invoquer un service PC."
E.                            Christian
Jaggi a recouru en date du 9 juillet 1990 contre cette décision en concluant à
son annulation et à l'exonération définitive de la taxe non-pompier. Dans le
délai imparti à cet effet, l'intéressé a versé l'avance de frais requise par
Fr. 500.--.
F.                            La
Municipalité de Bex s'est déterminée le 23 septembre 1991 en concluant au rejet
du recours. Elle a également produit un extrait des comptes communaux de 1990
relatif au service de défense contre l'incendie - dont il ressort que les
charges sont plus élevées que les revenus - , ainsi qu'une copie de la
convention concernant la collaboration du service du feu de l'Arsenal fédéral
de Saint-Maurice et le corps communal des sapeurs-pompiers de Bex.
Entrée en
vigueur le 8 février 1977 après approbation de la Municipalité de Bex et de
l'intendance du matériel de guerre, cette convention prévoit ce qui suit dans
sa teneur utile :
"                                                                                Art.
2
Aide en cas de sinistre
Le service du feu de l'arsenal fédéral de St-Maurice sera, s'il y est requis,
mis à la disposition du corps communal de sapeurs-pompiers de Bex en cas de
sinistre. (...)
Art
4
Obligation des agents du service du feu de l'arsenal, domiciliés à Bex
La Municipalité de Bex libère les membres du service du feu de l'arsenal
fédéral de St-Maurice de l'obligation de servir dans le corps de
sapeurs-pompiers de la commune ou de payer la taxe.
Art.
7
Entrée en vigueur
La convention entre en vigueur dès sa ratification par la municipalité de Bex
et le directeur des exploitations des arsenaux à l'Intendance du matériel de
guerre de Berne."
S'il semble
ressortir du dossier qu'une convention de collaboration du service du feu de
l'Arsenal fédéral d'Aigle et le corps des sapeurs-pompiers d'Aigle existe entre
la Confédération suisse et la Commune d'Aigle, la Commune de Bex n'a conclu en
revanche avec la Confédération suisse aucune convention de collaboration entre
le service du feu de l'Arsenal fédéral d'Aigle et le corps des sapeurs-pompiers
de Bex.
G.                            Dans ses
déterminations du 29 août 1991, le Département de l'Intérieur et de la Santé
publique, Service de l'intérieur, a conclu à l'admission du recours.
H.                            Dans le cadre
de l'instruction du recours, Christian Jaggi a produit plusieurs rapports
d'interventions du corps de sapeurs-pompiers de l'Arsenal fédéral d'Aigle dans
diverses communes du district d'Aigle (Lavey-Morcles, Ollon), sur requête des
communes intéressées; il a également produit les directives du Département
militaire fédéral règlant la coopération entre le SF+E et le corps des
sapeurs-pompiers local, dont on retire les éléments suivants :
"1. Préambule
Pour que le DMF puisse compter sur l'aide des
sapeurs-pompiers locaux, en cas de sinistre dans un de ses établissements, le
SF+E est tenu de coopérer avec ceux-ci.
Cette coopération fait l'objet d'une convention écrite passée entre
l'établissement et les autorités civiles compétentes.
(...)
4. Réglementation
Les parties ayant passé la convention
d'entraide s'engagent, en cas de sinistre et sur demande expresse, à se prêter
assistance. En général, il est réciproquement renoncé à facturer les frais
occasionnés.
(...)
6. Impôt pompier
En vertu de la convention d'entraide, la
commune est exhortée à amputer des prestations obligatoires du service du feu
local, les prestations de service accomplies au sein du SF+E et en outre à
exonérer de l'impôt "pompier" les membres du SF+E."
Pour sa
part, la Municipalité de Bex a encore précisé qu'elle n'entretenait aucune
relation avec la Commune d'Aigle relative au service du feu puisqu'elle est
éloignée de toute agglomération sise sur le territoire communal.
Enfin, il
convient de signaler l'existence d'une convention d'entraide des troupes
SF+E/ARI au sein du groupe de coordination 21 liant depuis septembre 1985
l'Arsenal fédéral de St-Maurice, l'Arsenal fédéral d'Aigle et place de tir du
Petit-Hongrin, l'Ar fort 13 et l'OFAEM Exploitation Sion, aux termes de
laquelle les services du feu des établissements (SF+E) des exploitations
précitées s'engagent à se porter mutuellement secours lors de sinistres dans
des installations souterraines classifiées des différents partenaires.
I.                              Le Tribunal
administratif a délibéré sans avoir procédé à des débats.
et considère en droit :
_________________
1.                             Il convient
d'examiner à titre préalable la compétence sur recours de la Commission
communale de recours en matière d'impôt de la Commune de Bex dans la mesure où
l'art. 79 du règlement organique sur le service de défense contre l'incendie
(ci-après règlement organique) adopté par le Conseil communal de Bex le 19
janvier 1955 et dûment approuvé par le Conseil d'Etat, prévoit expressément le
recours au préfet, puis en dernière instance au Conseil d'Etat contre toute
décision prise par la Municipalité, dans les dix jours dès la communication de
la décision.
a) La
procédure de recours en matière de taxe d'exemption du service pompier a subi
une importante modification avec l'entrée en fonction du Tribnal administratif
en date du 1er juillet 1991. L'art. 20 de la loi du 28 novembre 1916 sur le
service de défense contre l'incendie (LSDI; RSV 6.5) prévoyait en effet un
recours dans le délai de dix jours au préfet, puis en dernière instance au
Conseil d'Etat, contre toute décision prise par la municipalité en application
de cette loi et des arrêtés et règlements qui en dépendent. Quant à l'art. 45
de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LIC), qui oblige chaque
commune à instituer une commission de recours de trois membres au moins, nommés
par le conseil communal ou général au début de chaque législature pour la durée
de celle-ci (al. 1), il ouvrait la voie du recours auprès de cette commission
contre toute décision prise en matière d'impôts communaux, de taxe communale de
séjour et de taxes spéciales (al. 2); en outre, les prononcés de la commission
communale de recours pouvaient être portés en seconde instance devant la
commission cantonale de recours (CCRI), qui statuait définitivement (al. 3, 1e
phrase).
L'art. 45
LIC et 20 LSDI prévoyant chacun une voie de recours distincte, la Commission
cantonale de recours en matière d'impôts a tranché ce conflit positif de
compétence en faveur de la compétence du préfet en première instance et de
celle du Conseil d'Etat en seconde instance (CCRI P. Je., du 8.4.1988). Bien
que moins catégorique sur ce point, le Conseil d'Etat a néanmoins admis de
statuer pour éviter un déni de justice formel (RCE R9 873/88, Comte c/Bex).
Aussi, en tant qu'il prévoyait le recours en première instance au Préfet,
l'art. 79 du règlement organique était conforme à cette jurisprudence.
Conformément
à la loi du 18 décembre 1989 modifiant la LSDI, l'art. 20 LSDI a été abrogé le
1er juillet 1991 avec l'entrée en vigueur de la loi sur la juridiction et la
procédure administratives (LJPA; RSV 1.5). La compétence sur recours du préfet
a disparu, de même que la compétence en deuxième instance du Conseil d'Etat; la
loi du 18 décembre 1989 modifiant la LIC a abrogé l'art. 45 al. 3 LIC pour le
remplacer par l'art. 47 a LIC qui ouvre dorénavant la voie du recours en
deuxième instance au Tribunal administratif contre la décision de la commission
communale de recours, qui a conservé ses compétences.
b) Christian
Jaggi ayant recouru contre la décision de la Municipalité de Bex en date du 3
juin 1991, soit avant l'entrée en vigueur de la LJPA et l'abrogation
correspondante de l'art. 20 LSDI, il appartenait au Préfet du district d'Aigle
de se prononcer sur le recours en première instance, conformément à l'art. 79
du règlement organique et à la jurisprudence conjointe de la CCRI et du Conseil
d'Etat. C'est donc à tort que le recours a été transmis à la Commission
communale de recours en application de la LIC. Toutefois, la voie du recours au
préfet n'existant plus, il paraît conforme au principe de l'économie de la
procédure que la cause ne soit pas renvoyée au préfet, mais que le Tribunal
administratif statue lui-même sur le fond.
c)
L'abrogation de la compétence du préfet en première instance de recours pose
toutefois la question de savoir si, à l'avenir, la commission communale de
recours doit être compétente en tant qu'autorité de première instance contre
les décisions fondées sur la loi sur la défense contre l'incendie ou si le
recours doit être directement adressé au Tribunal administratif en tant
qu'autorité cantonale de recours unique.
L'exposé des
motifs relatifs à la LJPA prévoyait de modifier l'art. 20 LSDI tout en
conservant la compétence du préfet en première instance (BGC automne 1989, p.
546). En revanche, la Commission parlementaire a préféré abroger l'art. 20
LSDI; elle pensait attribuer ainsi au Tribunal administratif la compétence en
première instance de recours, l'instance devant le préfet étant supprimée (BGC
automne 1989, p. 803). En définitive, le Grand Conseil a purement et simplement
supprimé l'art. 20 LSDI. Le Tribunal estime cependant que les conséquences que
la Commission parlementaire a cru pouvoir en tirer ne s'imposent pas. En effet,
la taxe non-pompier, qui présente la nature d'une taxe de remplacement, à
l'instar de la taxe d'exemption du service militaire, présente clairement un
caractère fiscal ou para-fiscal; dans ces conditions, il est logique d'admettre
que les règles générales de compétence de la législation sur les impôts
communaux sont aussi applicables au contentieux lié à ces taxes. Les recours
dirigés contre de telles décisions doivent donc être portés en première
instance devant la commission communale de recours, le Tribunal administratif
n'intervenant quant à lui que comme deuxième instance de recours (art. 45 ss
LIC). La présente affaire démontre, s'il en était besoin, que cette solution
présente une certaine logique; aussi bien, elle a été retenue spontanément,
certes à tort au vu de la jurisprudence rappelée plus haut, par la commission
communale de recours intimée.
2.                             Les art. 7
al. 1 et 8 al. 1 LSDI énumèrent les personnes dispensées de droit du service de
sapeur-pompier et du paiement de la taxe d'exemption et celles qui sont
également dispensées de droit du service, mais qui peuvent être astreints au
paiement de la taxe. Les membres du corps de sapeurs-pompiers des arsenaux
fédéraux ne figurent dans aucune de ces listes. L'art. 7 al. 2 LSDI habilite
les communes à étendre l'exemption du service et du paiement de la taxe à
d'autres catégories de personnes.
L'art. 4
lit. b du règlement organique sur le service de défense contre l'incendie de la
Commune de Bex du 19 janvier 1955 et dûment approuvé par le Conseil d'Etat
prévoit que les fonctionnaires et employés CFF, PTT, arsenaux et G. F., ainsi
que les entreprises privées, incorporées dans la protection civile de leur
administration respective, peuvent être exemptés de droit du service actif et
du paiement de la taxe, sur présentation de leur livret de service de
Protection Civile, pour autant que les effectifs le permettent.
L'art. 5
lit. a de ce règlement dispose que les fonctionnaires et employés des postes,
des douanes, des chemins de fers, ainsi que des entreprises publiques de
transport non astreints au service de protection civile sont dispensés de droit
du service de sapeur-pompier pour autant que les effectifs le permettent, mais
soumis à la taxe d'exemption.
Dans un
arrêt rendu le 8 février 1989, le Conseil d'Etat a déjà eu l'occasion de
relever la difficulté d'interprétation de ces deux dispositions (ACE R9 873/88,
Comte c/Bex, déjà cité). Le recourant souligne qu'il est employé à l'Arsenal
fédéral d'Aigle et qu'il est incorporé dans le service pompier de cet
établissement, y assumant même la responsabilité de commandant. Il ne comprend
dès lors pas qu'il puisse être qualifié de non-pompier; il ajoute que sa
fonction, qui implique qu'il soit disponible pour diriger le corps de pompier
de l'arsenal précité exclut qu'il soit incorporé dans le corps des sapeurs de
Bex. Il invoque en outre divers textes émanant du DMF, dont il résulte que le
corps de pompiers de l'Arsenal d'Aigle peut être appelé en renfort dans toutes
les communes du district.
Interprétés
littéralement, les art. 4 et 5 du règlement précité ne permettent pas
l'exonération de personnes incorporées dans les corps de pompiers d'entreprises;
ces dispositions ne prévoient une telle possibilité que pour des personnes qui
accomplissent un service de protection civile. Le règlement pose le principe du
service personnel dans le corps de pompiers de Bex, service que le recourant
admet ne pas accomplir.
Cependant,
malgré ce qui vient d'être rappelé, la Municipalité de Bex a pour pratique
d'exonérer de l'obligation de servir et de payer la taxe les fonctionnaires de
l'Arsenal fédéral de St-Maurice; elle accorde cette faveur sur la base de la convention,
déjà citée, qu'elle a conclu avec le DMF pour la collaboration de leurs
services du feu respectifs.
3.                             Se pose dès
lors la question de savoir si l'application du principe de l'égalité de
traitement doit prévaloir en l'espèce sur celui de la légalité, ce qui n'est
admis, on va le voir, que très restrictivement (cette solution peut aussi être
retenue en droit fiscal; pour un exemple, voir Archives 59, 733); le recourant
demande en effet implicitement à bénéficier de la même exonération que les pompiers
de l'Arsenal de St-Maurice, alors même que, on l'a vu, le règlement n'autorise
pas une telle dérogation.
Selon
Andreas Auer (Zbl 1978, p. 281 et les arrêts cités), pour se prévaloir avec
succès du principe d'égalité dans l'illégalité, l'administré doit établir
l'existence de cinq conditions, à savoir : l'existence d'une inégalité de
traitement ; l'illégalité de la pratique antérieure; le caractère non isolé des
violations antérieures; le refus de revenir sur l'ancienne pratique illégale;
l'absence d'un intérêt public prépondérant au respect de la légalité (voir
également ATF 108 Ia 213, JT 1984 I 94; ATF 107 Ia 228, résumé au JT 1983 I
483; ATF 112 Ib 387; ATF 115 Ia 81, JT 1991 IV 22; ATF 116 Ib 140).
a) Selon la
jurisprudence, le principe de l'égalité de traitement ne permet pas de faire,
entre divers cas, des distinctions qu'aucun fait important ne justifie ou de
soumettre à un régime identique des situations de fait qui présentent entre
elles des différences importantes et de nature à rendre nécessaire un
traitement différent (ATF 111 Ia 86; 110 Ia 13/14; 109 Ia 325, résumé dans JT
1985 I 613; 103 Ia 519; 100 Ia 328).
Le
recourant, comme les bénéficiaires de la convention déjà évoquée plus haut, est
à la fois enployé d'un arsenal militaire fédéral et incorporé dans le service
pompier de celui-ci; leur situation respective présente donc d'importantes
similitudes. Certes, comme le précise la Municipalité de Bex, c'est le corps
des sapeurs-pompiers de l'Arsenal de St-Maurice qui est amené à collaborer
régulièrement avec le corps bellerin. Mais le recourant a démontré quant à lui
que le service pompier de l'Arsenal d'Aigle assure lui aussi des fonctions
d'intérêt public, non seulement militaires, mais qu'il peut être appelé en
renfort par l'ensemble des communes du district; cela lui impose en tous les
cas une très grande disponibilité.
Il résulte
de ce qui précède que la situation des personnes qui servent dans le corps de
pompiers de l'Arsenal de St-Maurice, d'une part, et d'Aigle, d'autre part, doit
être considérée comme équivalente s'agissant de la taxe non-pompier.
b) Comme on
l'a vu, l'exonération dont bénéficient les pompiers de l'Arsenal de St-Maurice
ne repose sur aucune base réglementaire; elle est donc illégale, étant précisé
que ni les directives du DMF (citées dans la partie fait, lit. H), ni la
convention relative à la collaboration avec cet arsenal ne sauraient suppléer
au défaut d'une base légale formelle (ce principe s'applique en effet également
à l'exonération totale ou partielle d'une obligation fiscale; dans ce sens,
Peter Locher, Legalitätsprinzip im Steuerrecht, Archives 60, 1 ss, spéc. 13 ss
et les nombreuses références jurisprudentielles).
c) Dans le
cadre de la procédure d'instruction, l'autorité municipale a implicitement
reconnu que le recourant pourrait bénéficier de l'exonération si une convention
analogue à celle qui la lie avec l'arsenal fédéral de Saint-Maurice était
passée avec l'arsenal fédéral d'Aigle, prouvant par là qu'elle considère cette
convention comme juridiquement admissible et qu'elle n'entend pas renoncer à
son application dans l'avenir. Le rejet d'un recours d'un membre de l'Arsenal
fédéral d'Aigle tendant également à son exonération définitive de la taxe (cas
Macherel) établit de manière suffisante le refus de l'autorité de revenir sur
sa pratique.
d) Quant à
l'intérêt public à l'application du règlement organique, il est d'ordre
purement fiscal et ne saurait constituer un intérêt public prépondérant
justifiant de la part de la Commune de Bex un refus d'exonérer également les
membres de l'Arsenal fédéral d'Aigle domiciliés sur son territoire (voir dans
ce sens, André Grisel, Traité de droit administratif, éd. 1984, p. 153 selon
lequel l'application rétroactive d'une loi fiscale ne répond à aucun intérêt
public prépondérant).
4.                             Les
conditions pour une exception au principe excluant l'égalité dans l'illégalité
sont donc réunies en l'espèce. Il convient dès lors d'admettre le recours et
d'annuler la décision attaquée. Conformément à l'art. 55 al. 1 LJPA, il se justifie
de mettre à la charge de la Commune de Bex un émolument de justice que le
Tribunal arrête à Fr. 500.--. L'avance de frais effectuée par le recourant, par
Fr. 500.--, lui sera donc restituée.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                       Le recours est
admis.
II.                      La décision de la
Commission communale de recours en matière d'impôt de la Commune de Bex du 26
juin 1991 est annulée.
III.                     Un émolument de
justice de Fr. 500.-- est mis à la charge de la Commune de Bex.
Lausanne, le 23 janvier 1992
Au nom du Tribunal administratif :
Le président :                                                                                                                                     Le
greffier :
Le présent arrêt est notifié :
- au recourant, Christian Jaggi, ch.
de Boton 25, 1880 Bex;
- à la Municipalité de et à 1880 Bex,
sous pli recommandé;
- à la Commission communale de recours
en matière d'impôt de la Commune de Bex;
- au Département de l'intérieur et de
la santé publique, Service de l'intérieur.
Une copie du présent arrêt est communiqué
pour information:
- au Préfet du district d'Aigle.
Annexe pour la Commune de Bex
: un bulletin de versement.