vd_omni · GE.2022.0038 · 2022-10-28 · fr

A.________/Municipalité de Nyon | Recours contre le refus de la municipalité de transmettre à un journaliste un rapport d'enquête établi par un expert externe portant sur les difficultés de fonctionnement au sein de l'administration communale.- Le rapport d'enquête s'inscrit dans le contexte de procédures disciplinaires ouvertes par la municipalité à l'encontre d'employés de son administration. Tant que ces procédures sont pendantes, l'art. 35 al. 2 LPA-VD exclut l'application de la LInfo. C'est dès lors à juste titre que la municipalité a refusé la transmission du rapport d'enquête à la presse, ceci dans le but de préserver les garanties procédurales des parties à la procédure. - Même si l'on avait considéré la LInfo comme applicable, la transmission du rapport aurait dû être refusée compte tenu des intérêts public (art. 16 al. 2 let. a LInfo) et privés (art. 16 al. 3 let. a et b LInfo) prépondérants.Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.10.2022 GE.2022.0038

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
28 octobre 2022
Composition
M. Stéphane Parrone,
président
;
M. André Jomini et M. Guillaume Vianin, juges; Mme Elodie
Hogue, greffière.
Recourante
A.________
à ********
Autorité intimée
Municipalité de Nyon,
représentée par Me Rémy WYLER, avocat, à Lausanne.
Objet
Loi sur l'information
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Nyon
du 26 janvier 2022 (LInfo).
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est une société anonyme dont le siège est à Lausanne et qui a
pour but la création, la production et la commercialisation de biens porteurs
de communication ainsi que l'activité de régie publicitaire. La société édite
notamment le quotidien ********.
B.
Suite à certaines difficultés rencontrées au sein du personnel de
l'administration communale nyonnaise, la Municipalité de Nyon (ci-après: la
municipalité) a, le 4 août 2021, confié à l'ancien juge cantonal B.________ un
mandat d'enquête ayant pour but de
déterminer l'existence et d'identifier
l'origine d'éventuelles difficultés de fonctionnement au sein de deux services,
s'agissant en particulier des relations entre certaines personnes déterminées. Pour
chacune des personnes concernées, l'enquêteur a été invité à spécifier si les
manquements éventuellement constatés constituaient une violation des devoirs de
service et à proposer des mesures adéquates, y compris d'éventuelles mesures
disciplinaires ou d'éventuelles mesures de résiliation des rapports de service
pour justes motifs. Enfin, de manière plus générale, l'enquêteur a été invité à
déterminer s'il existait des situations claniques au sein de l'administration
et à identifier l'origine de celles-ci ainsi qu'à examiner dans quelle mesure
ces situations claniques étaient à l'origine ou entretenaient des difficultés
relationnelles ou portaient atteinte au fonctionnement général de l'administration
communale et à l'accomplissement des tâches confiées.
Après une instruction ayant notamment
comporté de nombreuses auditions, l'enquêteur a rendu, le 14 octobre 2021, un
rapport de 198 pages avec des annexes.
C.
Le 11 novembre 2021, un journaliste du ******** a demandé à la municipalité
la transmission du rapport d'enquête de l'ancien juge cantonal B.________ sur les
difficultés de fonctionnement au sein de l'administration communale nyonnaise
(ci-après: le rapport d'enquête).
Par décision du 23 novembre 2021, la municipalité a
refusé au journaliste l'accès au rapport demandé.
Le 6 décembre 2021, le journaliste du ******** a
informé la municipalité qu'un recours était sur le point d'être déposé contre
la décision du 23 novembre 2021 et lui a demandé de reconsidérer sa demande
d'accès au rapport d'enquête.
Le 20 décembre 2021, la municipalité a informé le
journaliste qu'elle différait l'examen de la demande de reconsidération et
qu'elle rendrait une nouvelle décision susceptible de recours une fois que les
personnes principalement concernées par le rapport d'enquête se seraient
déterminées conformément à l'art. 16 al. 4 et 5 de la loi cantonale du 24
septembre 2002 sur l'information (LInfo; BLV 170.21).
Toutes les personnes consultées se sont opposées à
la transmission totale ou partielle du rapport d'enquête.
Par décision du 26 janvier 2022, la municipalité a rejeté
la demande formulée par le journaliste du ********. En résumé, sa décision est
motivée par les considérations suivantes: la LInfo n'était pas applicable, faute
pour le rapport d'enquête de revêtir la qualité de document officiel au sens de
l'art. 9 al. 1 LInfo, d'une part, et parce que ce rapport s'inscrivait dans le
contexte de procédures administratives en cours (art. 35 al. 2 de la loi
cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]),
d'autre part. Subsidiairement, dans l'hypothèse, contestée, où la LInfo devait
être considérée comme applicable, un intérêt public prépondérant s'opposait à la
transmission du rapport, celle-ci étant susceptible de perturber le processus
de décision dès lors qu'aucune décision n'avait encore été prise par la
municipalité. Des intérêts privés prépondérants s'opposaient également à cette
transmission, celle-ci étant de nature à porter une atteinte notable aux garanties
de la procédure des personnes concernées, notamment à leur droit d'être
entendues, à leur droit à ce que leur cause soit jugée de manière indépendante
et impartiale, ainsi qu'à leur droit à la protection de leur personnalité et de
leur sphère privée. Pour le surplus, il n'était pas envisageable de permettre
un accès à certaines parties du rapport seulement, les personnes concernées
étant aisément identifiables.
D.
Par acte du 24 février 2022, A.________ (ci-après: la recourante) a
recouru contre la décision du 26 janvier 2022 devant la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) concluant principalement à
son annulation et à ce qu'ordre soit donné à la municipalité de lui donner
accès au rapport d'enquête. A l'appui de son recours, la recourante soutient
que l'autorité intimée a considéré à tort que le rapport d'enquête ne
constituait pas un document officiel au sens de l'art. 9 al. 1 LInfo et qu'elle
a fait une application erronée de l'art. 35 al. 2 LPA-VD. Elle affirme ensuite
que l'intérêt public au droit à l'information prime les intérêts publics ou
privés qui s'opposeraient à l'accès au rapport. Enfin, la recourante fait
valoir une violation du principe de proportionnalité et de son droit d'être
entendue, dans la mesure où l'autorité intimée n'aurait pas examiné la possibilité
de lui transmettre certaines parties du rapport d'enquête.
Dans sa réponse du 21 avril 2022, la municipalité
conclut au rejet du recours.
Les parties se sont encore déterminées respectivement
les 23 juin et 1
er
juillet 2022. Elles maintiennent leurs conclusions.
E.
La Cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
La décision attaquée est un refus de transmettre un rapport d'enquête par
la Municipalité de Nyon. La voie du recours de droit administratif est ouverte
contre cette décision que ce soit à l'aune de la LInfo (art. 21 al. 1 LInfo),
où, dans le cas où cette loi n'était pas applicable, à l'aune de l'art. 92 LPA-VD.
Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 LPA-VD, le recours est intervenu
en temps utile. La recourante est la destinataire de la décision attaquée. Elle
dispose de la qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD – par renvoi de
l'art. 99 LPA-VD). Les autres conditions de recevabilité (art. 79 et 99 LPA-VD)
étant en outre satisfaites, il y a lieu d'entrer en matière.
2.
Il convient d'abord d'examiner si la LInfo s'applique à la demande d'accès
au rapport d'enquête.
a)
Selon l'art. 17 al. 2 let. c
de la Constitution du canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01), les
libertés d'opinion et d'information comprennent notamment le droit de consulter
les documents officiels, dans la mesure où aucun intérêt prépondérant, public
ou privé, ne s'y oppose. En outre, l'Etat et les communes informent la
population de leurs activités selon le principe de la transparence (art. 41
Cst-VD).
La LInfo garantit la transparence des activités des
autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion publique (art. 1
al. 1 LInfo). Elle fixe les principes, les règles et les procédures liées à l'information
du public et des médias sur l'activité des autorités, notamment l'information
remise à la demande des particuliers (art. 1 al. 2 let. b LInfo).
b) La LInfo exclut de son champ
d’application l’exercice de fonctions juridictionnelles par les tribunaux ainsi
que par les autorités communales et leur administration (art. 2 let. c et e
LInfo). La LInfo n’est donc pas applicable à la procédure de recours administratif
(art. 73 ss LPA-VD) ni à celle de recours de droit administratif devant le
Tribunal cantonal (art. 92 ss LPA-VD).
Selon l’art. 35 al. 2 LPA-VD, la LInfo
n'est pas applicable à la consultation des
dossiers en cours de procédure
. L’exposé des motifs et projet
de loi du Conseil d’Etat relatif à cet article expose ce qui suit: "
Cette
disposition formalise également les règles usuelles en matière de consultation
de dossier. A noter que le projet exclut expressément l’application de la loi
sur l’information, qui s’applique à la fourniture de renseignements par l’autorité
uniquement hors de toute procédure
" (BGC, octobre 2008, n° 81 p. 27).
L'art. 15 LInfo réserve également les dispositions d'autres lois qui restreignent
ou excluent la transmission d'informations ou l'accès à des documents
officiels.
On retrouve une délimitation similaire
à l’art. 3 al. 3 let. b de la loi cantonale du 11 septembre 2007 sur la
protection des données (LPrD; BLV 172.65): la législation sur la protection des
données ne s’applique pas aux procédures civiles, pénales ou administratives.
Selon l’Exposé des motifs et projet de loi, l’exception de l’art. 3
al. 3 let. b LPrD "
vise à éviter le concours objectif de
normes en ce sens que le projet de loi ne doit pas intervenir dans le déroulement
de procédures judiciaires. En effet, des règles spécifiques s’appliquent déjà à
ces procédures, notamment en vue de protéger la personnalité des personnes
impliquées, comme le droit d'être entendu, le droit d'accéder à son dossier, le
droit de participer à l'administration des preuves, les règles applicables à la
déposition en justice. La loi ne s'applique dès lors qu'avant et après les
procédures en question"
(BGC, mars 2007, n° 441
p. 27 s.).
c) En réglant au sein de la LPA-VD la
délimitation du champ d’application de la LInfo à raison de la matière pour les
procédures non contentieuses, le législateur a visé les procédures régies par
la LPA-VD. L’art. 35 al. 2 LPA-VD est une réduction du champ d’application de
la LInfo, au-delà de ce que l’art. 2 LInfo prévoit déjà. Comme la procédure
juridictionnelle est exclue du champ d’application de la LInfo par l’art. 2 LInfo,
l’art. 35 al. 2 LPA-VD s’applique à la procédure administrative de première
instance (CDAP GE.2020.0058 du 21 octobre 2020 consid. 3b; GE.2019.0005 du 24
janvier 2020 consid. 3a; GE.2010.0048 du 7 septembre 2010 consid. 2c).
L’application de l’art. 35 al. 2
LPA-VD présuppose que la procédure administrative soit ouverte. Dans un arrêt
du 12 novembre 2018 (GE.2018.0114 consid. 3b/bb), la CDAP a posé comme critère
la litispendance:
"La procédure
administrative commence soit à l’initiative de l’administré, qui présente une
requête à l’autorité (par exemple, une demande de permis de construire), soit à
l’initiative de l’autorité, qui prend connaissance de certains faits nécessitant
son intervention (par exemple, la réception d’informations concernant une
situation fiscale). La procédure contentieuse fait suite à la procédure non
contentieuse si la décision de l’administration est contestée devant l’autorité
de recours (Benoît Bovay, Procédure administrative, Berne 2015, p. 211).
L’ouverture d’office de la procédure, voire le dépôt d’une requête ou d’un
recours, a pour effet de créer la litispendance. Elle fait naître un rapport de
droit procédural entre l’autorité et les parties, qui les contraint toutes les
deux à respecter les principes de la procédure et l’autorité à se saisir de l’affaire
pour la conduire jusqu’à un terme. La litispendance prend fin avec le terme
formel de la procédure, c’est-à-dire par le prononcé d’une décision ou d’un
jugement au fond, ou par celui d’une décision de procédure lorsque l’une des
conditions préalables au prononcé d’une décision au fond fait défaut, ou encore
lorsque les parties transigent (Benoît Bovay, op. cit., p. 217)."
d)
L'art. 35 al. 2 LPA-VD limite
l'inapplicabilité de la LInfo à la consultation des
dossiers
en cours de
procédure.
La notion de dossier au sens de l’art. 35 al. 2 LPA-VD n’est
a
priori
pas différente de celle de "
dossier de la procédure
"
au sens de l’art. 35 al. 1 LPA-VD, qui garantit le droit des parties de
consulter le dossier
. Ce droit, qui concrétise le
droit d’être entendu (art. 29 al. 2 Cst.), s’étend à toutes les pièces
décisives et garantit que les parties puissent prendre connaissance des
éléments fondant la décision et s'exprimer à leur sujet (ATF 132 II 485 consid.
3.2; 129 I 85 consid. 4.1). Par pièces décisives, on entend toutes les pièces
déterminantes pour la procédure, y compris toutes les pièces sur lesquelles
l’autorité́ entend fonder sa décision (
ATF 132 V 387
consid. 3.1; 124 V 372 consid. 3b, et les
arrêts cités).
A titre de comparaison en droit
fédéral, la
loi du 17 décembre 2004 sur le principe de la
transparence dans l'administration (LTrans; RS 152.3) prévoit à son art. 3 al.
1 que cette loi ne s'applique pas à l'accès aux documents officiels concernant
les procédures civiles, pénales, d'entraide judiciaire et administrative
internationale, de règlement international des différends, juridictionnelles de
droit public, y compris administratives et d'arbitrage (let. a) ainsi qu'à la
consultation du dossier par une partie dans une procédure administrative de
première instance (let. b). La jurisprudence fédérale a précisé que le terme
"
concernant
" de l'art. 3 al. 1 let. a LTrans se comprend comme
visant des documents qui concernent précisément la procédure au sens strict (actes
qui émanent des autorités judiciaires ou de poursuite ou qui ont été ordonnés
par elles) et non ceux qui peuvent se trouver dans le dossier de la procédure
au sens large (ATF 147 I 47 consid. 3.4).
e) En l'espèce, les parties ne
contestent pas que le rapport d'enquête s'inscrit dans le contexte de
procédures administratives ouvertes par la municipalité à l'encontre d'employés
de son administration.
En effet, les procédures administratives
en cause sont des procédures régies par les art. 56 ss du Statut du personnel
de la Ville de Nyon du 5 juillet 1965 (ci-après: le Statut), à savoir des procédures
disciplinaires organisées par des règles de droit public conférant à la
municipalité la compétence de rendre des décisions. La première phase de ces
procédures est une enquête administrative, menée en général par une délégation
composée du Syndic, du Municipal et du Chef de Service dont dépend le fonctionnaire
(cf. art. 59 al. 1 du Statut). En l'occurrence, la municipalité a choisi le
confier l'enquête administrative à un expert externe. Cela ne change cependant
pas la nature de cette mesure d'instruction mise en œuvre par l'autorité. Le
rapport d'enquête, qui conclut par des recommandations concernant les mesures
disciplinaires au sens de l'art. 57 du Statut, n'a pas d'autre objet que d'être
un rapport d'enquête administrative. L'expert n'a pas été mandaté pour
effectuer un audit d'un service, comme c'était le cas dans l'affaire GE.2018.0105
dont se prévaut la recourante, mais pour déterminer si certains fonctionnaires
avaient violé leurs devoirs de service.
Selon les dernières déterminations de
l'autorité intimée, une seule de ces procédures disciplinaires a abouti au prononcé
d'une décision définitive et exécutoire. Les autres procédures sont donc
toujours en cours, ou du moins l'étaient lorsque la municipalité a rendu la
décision litigieuse.
Si certes, dans l'arrêt GE.2020.0058
(du 21 octobre 2020), la CDAP n'a pas exclu qu'une pièce du dossier d'une
procédure administrative en cours soit consultable par des tiers en application
de la LInfo, il y a lieu d'admettre qu'en l'occurrence, le rapport d'enquête représente
un document essentiel et déterminant pour les procédures disciplinaires. Il ne
s'agit pas d'une simple preuve produite par une partie, mais du résultat d'un
"
acte d'instruction lié à la procédure en cause
" (pour
reprendre la terminologie de l'ATF 147 I 47 consid. 3.4). En application de
l'art. 35 al. 2 LPA-VD, et dans le but de préserver les garanties procédurales
des parties, il n'était pas possible d'en permettre la consultation par la
recourante tant que les procédures disciplinaires étaient pendantes.
3.
Même si l'on avait considéré la LInfo comme applicable
à la demande d'information, c'est à juste titre que la municipalité l'a refusée
vu la présence d'intérêts public et privés prépondérants s'opposant à la
transmission du rapport (art. 16 LInfo).
a) A titre liminaire, on relèvera que
le rapport d'enquête doit être considéré comme un document officiel au sens de
l'art. 9 LInfo, dès lors qu'il s'agit
d'un document achevé, détenu par une
autorité soumise à la LInfo, relatif à l'accomplissement d'une tâche publique
et qui n'est pas destiné à un usage personnel (
pour un exposé de
la jurisprudence abondante sur cette notion, cf. notamment CDAP GE.2018.0105 du
25 juillet 2019 consid. 3a, GE.2017.0114 et GE.2018.0025 du 12 novembre 2018
consid. 4a, GE.2017.0086 du 8 janvier 2018 consid. 2a).
Concernant plus précisément la
condition de l'accomplissement d'une tâche publique, condition dont la
réalisation est contestée par la municipalité, on relèvera qu'e
n vertu
de l'art. 42 de la loi vaudoise du 28 février 1956 sur les communes (LC; BLV
175.11), les attributions des municipalités concernent spécialement
l'administration des services publics (ch. 1) ainsi que la nomination des
collaborateurs et employés de la commune, la fixation de leur traitement et
l'exercice du pouvoir disciplinaire (ch. 4).
C'est en effet précisément afin de remplir les
attributions légales précitées que la municipalité a ouvert des procédures
disciplinaires dans le cadre desquelles elle a diligenté l'enquête aboutissant au
rapport sur les difficultés de fonctionnement au sein de son administration. Que
cette enquête porte, selon la municipalité, sur des "
situations
individuelles dans le cadre de rapports de travail
" ou des "
situations
particulières concernant des personnes physiques employées de la commune
"
ne change rien au fait que la municipalité a agi dans l'accomplissement d'une
tâche publique, à savoir la gestion de son personnel. En outre, le Conseil communal
a communiqué publiquement sur les coûts liés à la gestion de cette affaire dans
sa séance extraordinaire du 31 janvier 2022 (voir l'ordre du jour de la séance,
pièce 19 du bordereau de la recourante). Selon les affirmations de la
recourante non contestées par l'autorité intimée, ces frais avoisineraient
220'000 fr. au total, dont 151'000 fr. dévolus à la seule enquête administrative.
Ainsi, compte tenu également des dépenses publiques liées à la gestion de cette
affaire, il y a lieu d'admettre que le rapport d'enquête s'inscrit dans l'exercice
d'une tâche publique de la commune.
b) S'agissant des "
limites
" à
l'accessibilité des renseignements, informations et documents officiels
réservées par l'art. 8 al. 2 LInfo, le chapitre IV de la LInfo (art. 15 à 17)
prévoit en particulier ce qui suit:
"Art. 16   Intérêts
prépondérants
1
Les autorités peuvent
à titre exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre des informations,
de le faire partiellement ou différer cette publication ou transmission si des
intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent.
2
Des intérêts publics
prépondérants sont en cause lorsque:
a.
la diffusion d'informations,
de documents, de propositions, d'actes et de projets d'actes est susceptible de
perturber sensiblement le processus de décision ou le fonctionnement des autorités;
[…]
3
Sont réputés intérêts
privés prépondérants:
a.
la protection contre une
atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du consentement de la personne
concernée;
b.
la
protection de la personnalité dans des procédures en cours devant les
autorités;
[…]
4
Une personne
déterminée sur laquelle un renseignement est communiqué de manière non
anonymisée doit en être informée préalablement.
5
Elle dispose d'un
délai de dix jours dès notification de l'information pour s'opposer à la
communication au sens de l'article 31 de la loi sur la protection des données
ou pour faire valoir les droits prévus aux articles 32 et suivants de cette
même loi.
Art. 17    Refus
partiel
1
Le refus de communiquer
un renseignement ou un document conformément à l'article 16 ne vaut le cas
échéant que pour la partie du renseignement ou du document concerné par cet article
et tant que l'intérêt public ou privé prépondérant existe.
2
L'organisme sollicité
s'efforce de répondre au moins partiellement à la demande, au besoin en ne
communiquant pas ou en masquant les renseignements ou les parties d'un document
concernés par l'intérêt public ou privé prépondérant."
c)
Sur le plan de l'intérêt
public d'abord, l'autorité intimée soutient que la transmission du rapport
d'enquête est susceptible de perturber sensiblement le processus de décision et
compromettrait le fonctionnement normal de l'autorité.
aa) Selon la jurisprudence, tout risque de perturbation
du processus de décision (respectivement du fonctionnement des autorités) ne
justifie pas une restriction à la transmission des informations en application
de l'art. 16 al. 2 let. a LInfo; il faut que la perturbation soit sensible, et il
incombe à l'autorité de rendre ce risque vraisemblable (CDAP GE.2020.0038 du 14
décembre 2020 consid. 6b, GE.2019.0005 du 24 janvier 2020 consid. 3d/cc).
Au niveau fédéral, l'art. 7 al. 1 let. a LTrans
prévoit dans le même sens que le droit d’accès est limité, différé ou refusé,
lorsque l’accès à un document officiel est susceptible de porter
notablement
atteinte au processus de la libre formation de l’opinion et de la volonté d’une
autorité soumise à la présente loi, d’un autre organe législatif ou administratif
ou d’une instance judiciaire. Dans son Message relatif à la LTrans du 12 février
2003 (FF 2003 1807), le Conseil fédéral a notamment décrit comme il suit la
finalité de cette disposition: "
empêcher que la divulgation prématurée
d'informations au cours d'un processus de décision mette l'administration sous
une pression publique trop forte et l'empêche ainsi de se forger une opinion et
une volonté propres en toute sérénité
". Il a relevé que si un document
déclaré secret pour ce motif ne devrait normalement plus l'être une fois la décision
prise, il n'était pas exclu que sa publication immédiate soit, dans certaines
conditions, de nature à porter atteinte à la libre formation de l'opinion et de
la volonté des autorités, auquel cas il pourrait être envisagé de ne pas
autoriser sa consultation avant l'échéance d'un délai d'attente (ch. 2.2.2.1.1
pp. 1849 s.).
Cela étant, il convient de relever d'emblée que l'art.
17 LInfo, dont il résulte en substance que le refus de communiquer un document
en application de l'art. 16 LInfo ne vaut que pour la partie de ce document concerné
par cet article (al. 1) respectivement que l'autorité s'efforce de répondre au
moins partiellement à la demande (al. 2), s'applique quel que soit l'intérêt
prépondérant (public ou privé) retenu.
bb) En l'espèce, le rapport d'enquête a le caractère
d'expertise externe adressée aux membres de la municipalité. Il ne reflète pas
l'opinion de l'un des membres de l'exécutif. Il contient néanmoins les propositions
très concrètes de l'expert notamment relatives aux sanctions disciplinaires ou autres
mesures à prononcer à l'encontre des personnes concernées par l'enquête. Bien
que la municipalité reste libre des décisions à prendre, la publication de ces
propositions, et le débat public qu'elle engendrerait, seraient susceptibles d'exercer
une certaine pression sur l'autorité pour rendre des décisions allant ou non dans
le sens des conclusions de l'expertise. Cela étant, ces propositions ont été
formulées en synthèse des analyses effectuées par l'enquêteur, dans des
passages bien précis du rapport, de sorte qu'ils auraient pu être soustraits de
la communication à la recourante, en application de l'art. 17 LInfo.
Dans sa réponse, la municipalité ajoute cependant que
la transmission du rapport aurait pour conséquence de perturber sensiblement le
fonctionnement de l'autorité. La recourante le conteste. Elle se prévaut de l'arrêt
GE.2018.0105, dans lequel la Cour avait autorisé l'accès, sous réserve de
certains passages, à un audit organisationnel d'un service (rapport ********),
dont une partie était dédiée à l'analyse du climat de travail.
En l'occurrence, il convient de prendre sérieusement
en considération le risque allégué par la municipalité que la diffusion du
rapport péjore le climat de travail au sein des services déjà affectés par
cette crise. Le rapport d'enquête vise en premier lieu à examiner les difficultés
relationnelles et/ou les comportements de certains employés déterminés, à identifier
d'éventuels manquements à leurs devoirs professionnels et à proposer des
mesures disciplinaires à leur encontre. Dans cette mesure, il est bien
différent et hautement plus sensible que le rapport ******** concerné par l'arrêt
GE.2018.0105, dont seule une infime partie (2 pages sur 47) faisait état de
constats sur le climat de travail au sein du service.
En outre, à la différence du rapport ********, le rapport
d'enquête a ceci de particulier qu'il cite
in extenso
les déclarations des
collaborateurs interrogés. L'enquêteur reprend et analyse ensuite ces
déclarations en citant le nom de leur auteur. Même si ces noms étaient caviardés,
les personnes concernées resteraient facilement reconnaissables par leurs pairs.
Les propos y relatés sont sensibles; ils incluent des jugements de valeur sur
des collègues ou supérieurs, dénoncent des "communications blessantes"
et décrivent les amitiés ou inimitiés entre différents protagonistes. Caviarder
l'ensemble de ces passages (art. 17 LInfo) de manière à rendre leurs auteurs ou
leurs sujets méconnaissables viderait le rapport de sa substance. Compte tenu
de cette situation, il n'était pas possible de répondre favorablement à la
demande de la recourante de lui transmettre que certains passages du rapport
d'enquête.
Selon un principe de droit privé
a priori
valable également dans les rapports de travail régis par le droit public, l'employeur
a l'obligation légale de protéger la personnalité de ses travailleurs (art. 328
CO). Dans ce cadre, le risque que les appréciations personnelles figurant tout
au long du rapport puissent être mal reçues par les personnes qui en font
l'objet est avéré. Or, ces personnes sont appelées à collaborer quotidiennement
pour le bon fonctionnement de l'administration. Dans l'optique de préserver un
climat de travail serein et de protéger la personnalité de ses employés, la municipalité
a fait le choix de ne transmettre aux collaborateurs concernés par l'enquête qu'une
partie caviardée du rapport, en ce sens qu'aucune ne dispose des passages du
rapport qui ne concernent pas l'examen de sa situation personnelle. Transmettre
à la recourante, dans un but d'information du grand public, le rapport dans son
intégralité alors que les personnes directement visées par l'enquête n'y ont
pas eu accès est susceptible de perturber les rapports de travail entre les
collaborateurs et, partant, la bonne marche de l'administration. Certes, la
recourante argue que l'accès à un document officiel n'aboutit pas forcément à
la révélation des informations obtenues par le demandeur, se prévalant à cet
égard des règles déontologiques auxquelles elle est soumise. Bien qu'il y ait
lieu de prendre acte de ces assurances, celles-ci ne sont pas suffisantes pour
autoriser l'accès au rapport demandé, en particulier au vu du caractère
hautement sensible du document en question et de l'importante médiatisation de
l'affaire. De surcroît, une demande d'information sur la base de la LInfo n'a
pas à être motivée (cf. art. 10 al. 1 LInfo), de sorte qu'elle aurait pu émaner
de n'importe quel tiers, sans que cela n'ait d'incidence sur la décision à
rendre.
En définitive, c'est également à bon droit que
l'autorité intimée a décidé de ne pas transmettre le rapport d'enquête à la
recourante au vu du risque de perturbation sensible du bon fonctionnement de
son administration.
d) S'agissant des intérêts privés prépondérants, la
municipalité soutient que la divulgation du rapport d'enquête porterait une
atteinte notable à la sphère privée des personnes concernées (art. 16 al. 3
let. a LInfo), parties à des procédures administratives en cours (art. 16 al. 3
let. b LInfo), qui se sont opposées à une telle divulgation.
aa) En l'espèce, l'enquêteur a été invité à
déterminer, dans le cadre de son rapport qui concerne des personnes physiques, l'existence
ou non d'éventuels manquements qui constitueraient des violations des devoirs
de service intentionnelles ou par négligence et, le cas échéant à proposer d'éventuelles
mesures, dont certaines d'ordre disciplinaire. Le rapport d'enquête contient ainsi
de nombreuses informations sur des personnes déterminées, parmi lesquelles
figurent des données personnelles (soit des noms, fonctions, années de service,
etc. [art. 4 al. 1 ch. 1 LPrD]), dont certaines constituent des données
personnelles sensibles (sphère intime de la personne, en particulier son état de
santé [art. 4 al. 1 ch. 2 LPrD]), voire des profils de la personnalité (art. 4
al. 1 ch. 3 LPrD). Comme déjà évoqué ci-haut, communiquer le rapport dans une
version épurée de l'ensemble de ces données personnelles n'aurait pas de sens
dès lors que les personnes mentionnées resteraient aisément identifiables. En
plus des déclarations reprises
in extenso
, l'enquêteur paraphrase parfois
ces déclarations en citant des noms au fil de son analyse de sorte qu'un caviardage
complet rendrait le rapport illisible et dépourvu de sa substance.
bb) Lorsqu'une demande fondée sur la LInfo implique
la communication de données personnelles, il y a lieu, selon la jurisprudence (TF
1C_136/2019 du 4 décembre 2019 consid. 2.4, confirmant l'arrêt CDAP GE.2018.0245
du 31 janvier 2019; GE.2021.0076 du 29 septembre 2021), de se référer à la
balance des intérêts prévue par l'art. 15 al. 1 LPrD. Cette disposition a la
teneur suivante:
"1
Les données personnelles peuvent être communiquées
par les entités soumises à la présente loi lorsque:
a. une disposition légale au sens de l'article 5 le
prévoit;
b. le requérant établit qu'il en a besoin pour accomplir ses
tâches légales;
c. le requérant privé justifie d'un intérêt prépondérant à la
communication primant celui de la personne concernée à ce que les données ne
soient pas communiquées;
d. la personne concernée a expressément donné son consentement
ou les circonstances permettent de présumer ledit consentement;
e. la personne concernée a rendu les données personnelles accessibles
à tout un chacun et ne s'est pas formellement opposée à leur communication; ou
f. le requérant rend vraisemblable que la personne concernée
ne refuse son accord que dans le but de l'empêcher de se prévaloir de prétentions
juridiques ou de faire valoir d'autres intérêts légitimes; dans ce cas, la personne
concernée est invitée, dans la mesure du possible, à se prononcer, préalablement
à la communication des données."
L'art. 15 al. 2 LPrD prévoit en outre expressément
que l'alinéa 1 précité est également applicable aux informations transmises en
vertu de la loi sur l'information.
cc) Conformément à l'art. 16 al. 4 et 5 LInfo,
l'autorité intimée a informé les principales personnes concernées par le
rapport d'enquête de la demande d'accès de la recourante afin de leur permettre
d'exercer leur droit d'opposition. Ces personnes se sont toutes opposées à la
transmission, invoquant notamment le respect de leur sphère privée et de leur personnalité.
En l'absence de consentement, la transmission
litigieuse ne peut être autorisée qu'en présence d'un intérêt de la recourante
primant l'intérêt des personnes concernées à ce que leurs données ne soient pas
communiquées (art. 15 al. 1 let. c LPrD) (CDAP GE.2021.0145 du 3 novembre 2021
consid. 2c). Un intérêt général n'est pas suffisant pour primer l'intérêt privé
des personnes à ce que leur données personnelles ne soient pas divulguées (CDAP
GE.2021.0076 du 29 septembre 2021 consid. 2).
Un intérêt privé prépondérant à la protection de la
sphère privée (art. 16 al. 3 let. a LInfo) existe lorsque le document en
question contient, comme en l'occurrence (cf. consid. 5b
supra
), une appréciation
ou un jugement de valeur sur une personne physique ou morale de droit privé
nommément désignée ou aisément identifiable, ou incluant la description du
comportement d'une telle personne. En outre, il y a lieu de retenir un intérêt
privé prépondérant lié à la protection de la sphère privée lorsque les documents
contiennent des informations concernant d'éventuelles sanctions administratives
(EMPL, BGC septembre-octobre 2002, p. 2658).
Est également réputé intérêt privé prépondérant la
protection de la personnalité des personnes parties à une procédure en cours
(art. 16 al. 3 let. b LInfo). En l'occurrence, les personnes concernées par l'enquête
administrative n'ayant elles-mêmes reçu qu'une copie caviardée du rapport
d'enquête afin de préserver la personnalité de leurs pairs, la communication à
la recourante du rapport dans son intégralité serait de nature à porter
gravement atteinte à leur personnalité ainsi qu'à leurs garanties de procédure,
soit notamment à leur droit d'être entendues (art. 29 Cst.).
Pour sa part, la recourante se fait porte-parole de l'intérêt
des administrés en général à être informés sur les tenants et aboutissant de cette
affaire, "
puisqu'elle touche au fonctionnement-même de leurs services
communaux et aux finances publiques, auxquels ils participent indirectement par
leur voix et leurs impôts
". En d'autres termes, elle fait valoir
essentiellement un intérêt public, en lien avec la participation démocratique
et le débat politique, conçu comme la somme des intérêts privés de la grande majorité
des administrés à connaître les dysfonctionnements au sein de l'administration
de leur commune. Or, ce n'est là rien d'autre qu'une reformulation du principe
de la transparence en lien avec le débat politique (cf. CDAP GE.2021.0076
précité consid. 2c). La recourante ne fait valoir aucun intérêt propre et
personnel, qui devrait être considéré comme prépondérant par rapport à la protection
de la sphère privée des personnes concernées par le rapport d'enquête. En l'absence
de justification, la municipalité était fondée à opposer un refus à la demande
de la recourante.
4.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours, mal fondé,
doit être rejeté, ce qui entraîne la confirmation de la décision attaquée. Il
n'est pas perçu de frais judiciaires (cf. art. 27 LInfo). La Municipalité de
Nyon obtenant gain de cause avec l'assistance d'un mandataire a droit à des
dépens, arrêtés à 2'000 fr. et mis à la charge de la recourante qui succombe (art.
55 al. 1 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Nyon du 26 janvier 2022 est confirmée.
III.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires.
IV.
A.________ versera une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de
dépens à la Municipalité de Nyon.
Lausanne, le 28 octobre 2022
Le président:                                                                                            La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),
le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent
exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.