vd_omni · AC.2008.0241 · 2011-01-26 · fr

PILLOUD, ZEN-RUFFINEN c/ Service du développement territorial, Municipalité d'Yvorne | Le principe de la proportionnalité peut conduire à tolérer certains aménagements illicites si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage. Ordre d'enlever, dans des combles aménagées sans autorisation en appartements hors de la zone à bâtir, les appareils sanitaires et de cuisine et de démolir les murs intérieurs. Il est vrai que la démolition des murs intérieurs des combles ne changera rien à l'apparence extérieure du bâtiment. Il s'agit simplement de mesures préventives que l'autorité peut ordonner lorsque la manière dont les travaux illicites ont été exécutés fait craindre la récidive.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 26.01.2011 AC.2008.0241

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 26 janvier 2011
Composition
M. Pierre Journot,
président
; MM. François Gillard et Jean-Luc
Bezençon, assesseurs
Recourants
Jean-Pierre PILLOUD,
Jean-Marc PILLOUD, Sandrine ZEN-RUFFINEN,
représentés par l'avocat
Christophe Misteli, à Vevey,
Autorité intimée
Service du
développement territorial,
représenté par
l'avocat Edmond de Braun, à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité
d'Yvorne,
représentée par l'avocat Jacques Haldy, à Lausanne,
Objet
Décision du Service du développement
territorial du 3 septembre 2008 (ordre de résilier les baux, interdiction
d'utiliser pour l'habitation et démolition des aménagements effectués dans
les combles, parcelle 2'623 d'Yvorne)
Vu les faits suivants
A.
Jean-Pierre Pilloud est propriétaire, sur le
territoire de la commune dYvorne, de divers bâtiments situés à proximité les uns
des autres, dans la plaine du Rhône, à une distance sensiblement équivalente des
villages de Roche et de Chessel. Ces bâtiments sont bordés au nord par un épais
rideau d'arbres et proches du Grand Canal, également bordé d'arbres. Il s'agit
de deux hangars (ou rural) et d'une habitation. C'est ce dernier bâtiment qui
est litigieux dans la présente cause.
Les bâtiments agricoles se trouvent
sur la parcelle 420, que Jean-Pierre Pilloud a acquise par donation en 1977. Le
bâtiment litigieux (numéro d'assurance incendie ECA 600) a été construit en
1948 selon la décision attaquée, non contestée sur ce point. Il se trouve
actuellement sur la parcelle 2623, qui a été détachée de la parcelle 420 suite
à une autorisation de morcellement délivrée le 20 septembre 2002 par la
Commission foncière rurale.
Au registre foncier, la parcelle 2263
a une surface totale de 2071 m² et porte, outre le bâtiment litigieux de 233 m²
(sans la partie souterraine), une petite construction de 31 m². Une mention inscrite
le 3 mars 2003 indique qu'elle n'est pas soumise à la loi fédérale sur le droit
foncier rural (art. 86 LDFR, RS
211.412.11
). Selon le rapport de Prométerre établi le 19 septembre 2002 en vue
de l'inscription de cette mention, Jean-Pierre Pilloud exerce la profession de
chauffeur - machiniste à 100 % à la gravière voisine et celle d'agriculteur à
temps partiel sur son domaine composé de terres en propriété et prises à ferme.
Examinant la surface agricole utile (21.85 ha) et le nombre d'heures de travail
annuel (711 h.) requis par ce domaine conduit sans bétail, ce rapport
conclut qu'il ne s'agit pas d'une entreprise agricole au sens de la loi
fédérale sur le droit foncier rural (LDFR) et qu'après le fractionnement, la
maison d'habitation ont comprendra, outre le logement de Jean-Pierre Pilloud et
de son épouse, des logements pour la famille et des chambres pour loger des
pensionnaires. Dans une prise de position du 25 juillet 2002, le Service de
l'aménagement du territoire (aujourd'hui Service du développement territorial)
indique que l'exploitation agricole n'a plus d'avenir et peut être démantelée
(d'où le morcellement).
B.
L'Établissement cantonal d'assurance a établi le
2 mars 1993, au motif "adaptation de valeur", une police d'assurance
contre l'incendie et les éléments naturels à laquelle est annexé un tableau des
volumes et surfaces assurés qui se présente de la manière suivante:
VOLUMES ASSURES:
DESCRIPTION
DU VOLUME
SURF.
(M2)
HAUT
(M)
VOLUME
(M3)
PRIX/
M3
HABITATION
1
SOUS—SOL:
CAVES, CHAUFFAGE
109,00
2,00
218
350,00
2
REZ-DE-CHAUSSEE:
LOGEMENT
109,00
2,50
273
650,00
3
LOGEMENT
46,00
3,00
138
680,00
4
LOGEMENT
20,00
2,60
52
680,00
5
COMBLES:
VIDE
109,00
1,60
174
400,00
TOTAUX BATIMENT
855
529,29
C.
En vue de l'agrandissement du bâtiment litigieux
(et du rural voisin, non litigieux), une demande de permis de construire a été mise
à l'enquête du 23 février au 15 mars 1993. S'agissant du bâtiment litigieux, le
plan d'enquête figure un bâtiment rectangulaire s'allongeant dans l'axe
est-ouest, d'environ 21 m sur 11 m; il indique en outre en jaune (à démolir) la
présence d'un avant-corps à l'extrémité ouest. Sur le plan du rez-de-chaussée,
une partie de l'extrémité Est du bâtiment est indiquée en rouge (à construire),
tout comme l'entier du premier étage, qui forme apparemment un seul logement
avec le rez-de-chaussée, réuni par un escalier intérieur. L'ensemble est
surmonté de combles, avec une embouchature d'un mètre, sous un toit à deux pans
percés de sept lucarnes dont l'ouverture mesure 80 cm sur 100 cm. Sur
l'élévation de la façade Est et sur la coupe apparaît en jaune un profil
intitulé "ancien toit"; celui-ci recouvrait apparemment un bâtiment
de même largeur mais d'un seul niveau, couvert d'un toit à 2 pans sur son côté
nord et d'un toit à faible pente sur son côté sud.
Le Service de l'aménagement du
territoire, dans une décision reproduite dans la synthèse de la Centrale des
autorisations CAMAC du 25 mai 1993, a délivré l'autorisation spéciale requise
dans les termes suivants :
"S'agissant de la transformation et de
l'extension d'un bâtiment et d'un rural pouvant être admis comme "d'importance
réduite" selon l'art. 81 al. 4 LATC, le Service de l'aménagement du
territoire délivre l'autorisation exigée par les dispositions des articles
précités".
Le déversement des eaux usées dans
une tranchée absorbante a également fait l'objet d'une autorisation du Service
des eaux et de la protection de l'environnement.
Le permis de construire a été
délivré par la municipalité le 4 juin 1993.
D.
Au souvenir du technicien communal, les murs et
le réhaussement du toit ont été réalisés peu après le permis de construire de
1993. En revanche, l'aménagement intérieur a duré de nombreuses années, en
raison de difficultés de financement selon le recourant. Le 31 juillet 1996, la
municipalité a délivré le permis d'utiliser un local créé dans le rural
existant qui avait également été mis à l'enquête en 1993. Ce permis d'utiliser
précisait qu'il ne concernait que le rural et qu'une demande de prolongation
pour l'autorisation d'agrandissement de l'habitation devrait être déposée incessamment.
Le recourant, qui effectuait des
travaux pour la commune, rencontrait régulièrement le syndic de l'époque, en
fonction jusqu'à son décès en 2001. Selon les témoins entendus en audience, le recourant
et le syndic ont évoqué, lors de discussions dans une cabane à la gravière voisine
où travaillait le recourant, de nouveaux aménagements d'habitation dans la
maison, probablement en 1999-2000. Apparemment, le syndic a rassuré le
recourant quant à l'obtention des autorisations nécessaires et au fait qu'on ne
lui ferait pas d'ennuis. Le recourant a précisé qu'il travaillait à la gravière
voisine, d'abord pour des remplacements, puis comme chauffeur machiniste de
1981 à 2003, puis à nouveau comme remplaçant.
E.
Le recourant déclare avoir eu pour projet de
réaliser une pension destinée à accueillir des personnes âgées en pension
complète.
Dans sa prise de position du 25
juillet 2002 relatif au projet de fractionnement déjà évoqué, le Service de
l'aménagement du territoire exposait que l'exploitation agricole n'avait plus
d'avenir et pouvait être démantelée, puis il ajoutait (en rapport apparemment
avec des pièces qui ne figurent pas au dossier) ce qui suit:
"Pour ce qui concerne le projet du
requérant, il y a lieu de constater que les surfaces existantes ne pourront
d’aucune manière être agrandies, tous droits dérogatoires étant à cet égard
plus qu’épuisés. Les éventuelles modifications devront donc se faire dans les
surfaces habitables autorisées. Le résultat de l’enquête publique est réservé.
Par ailleurs, il est précisé que seul un hébergement de type familial, comparable
en tous points à de l’habitation, pourrait être admis le cas échéant. Un
changement de destination du bâtiment à des fins autres que l’habitation (EMS,
home médicalisé, hôtel etc.) est exclu. Le projet ne devra en aucun cas
entraîner une modification importante des équipements (yc accès, places de parc
etc.). Dans cette mesure, il n’a pas d’incidence directe sur la demande de
morcellement, qui peut être admise, sous réserve expresse de la décision de la
Commission foncière I".
F.
A une date que le dossier ne permet pas de
déterminer, deux appartements ont été aménagés dans les combles. L'un fait
l'objet d'un bail du 15 janvier 2004 pour un loyer mensuel de 1400 fr. Le
second fait, pour un loyer mensuel de 1600 fr., l'objet d'un bail du 7 février
2004 passé avec le fils du recourant (ce dernier est dessinateur de profession
selon le rapport de Prométerre déjà cité) et sa compagne, également recourants.
G.
Par lettre du 27 février 2004, la municipalité a
écrit au recourant, en se référant à de précédents entretiens, qu'elle
délivrait le permis d'habiter uniquement pour le rez-de-chaussée (appartement
familial) et le premier étage conformément aux plans présentés en 1993; elle
ajoutait: "Les combles ne peuvent pas être habitables pour l'instant,
jusqu'à la décision finale". Par lettre du 15 novembre 2004, puis à
nouveau le 17 février 2005, elle a invité le recourant à fournir un dossier
d'enquête pour le bâtiment modifié.
H.
L'enquête a eu lieu du 24 mai au 16 juin 2005.
Les plans montrent que l'immeuble est doté d'une cage d'escalier et d'un
ascenseur, avec deux appartements au rez et un appartement à l'étage, ainsi que
deux appartements dans les combles, où sont également aménagées des mezzanines.
Le volume du bâtiment correspond à l'enquête de 1993 mais on note divers
changements des ouvertures, en particulier dans la façade Nord, et des
percements supplémentaires dans la façade pignon Est. Le toit est percé de huit
lucarnes.
Par lettre du 26 mai 2005, le Service
de l'aménagement du territoire a demandé que le dossier soit complété,
notamment par un historique du bâtiment et des autorisations délivrées. La
commune a répondu le 30 mai 2005 en fournissant divers documents, notamment
ceux de l'enquête de 1993, et en exposant les précisions suivantes (qui ne
ressortent pas des pièces du dossier):
"En résumé, l'architecte responsable de
l'époque mentionnait, dans sa demande de permis, que le projet comportait un
agrandissement du rez avec création de locaux sanitaires et qu'il était
envisagé l'aménagement d'un appartement supplémentaire nécessitant une
surélévation du bâtiment existant avec la précision que cette extension des
locaux d'habitation était indispensable aux besoins de logement des enfants de
la famille, à savoir deux filles et un garçon. (...)"
Le Service de l'aménagement du
territoire a statué une première fois le 26 juin 2007. En bref, il a ordonné la
démolition des aménagements intérieurs des combles (murs intérieurs, appareils
sanitaires et de cuisine, murage des fenêtres supplémentaires en façade Est et
en façade Ouest, suppression du balcon en façade Ouest). Il a renoncé par souci
de proportionnalité à exiger la démolition de la lucarne supplémentaire du côté
nord.
Le recourant a contacté le Service
de l'aménagement du territoire, puis il a écrit à ce service pour lui soumettre
divers documents, notamment la police d'assurance incendie du 2 mars 1993 et
des documents relatifs à sa situation financière, en particulier les résultats
comptables de son exploitation en 2005 et 2006 dont il résulte, selon un
rapport Fidasol, filiale de Prométerre, ce qui suit :
"L'apport du produit des locations des
2 appartements sous les combles est indispensables pour faire face aux charges
de l'entreprise agricole. En 2006, et malgré l'apport important du revenu
annexe, le disponible en liquidités a diminué de CHF 1879.
Sans ces produits des locations, le revenu
agricole aurait été de CHF 11 626 en 2005 et de  - 4429 en 2006.
On peut donc conclure, que l'absence du
produit des locations des 2 appartements sous les combles mettrait en péril
l'équilibre financier de la famille."
Considérant l'intervention du
recourant comme une demande de révision, le Service du développement
territorial a statué à nouveau le 3 septembre 2008. On extrait ce qui suit de
cette décision:
"I. En fait:
Compris à l’intérieur de la zone agricole du
plan général d’affectation communal, ce projet est soumis à autorisation du
département selon l’article 120, alinéa 1er, lettre a LATC.
• Le bâtiment ECA n° 600 a été construit aux
environs de 1948 selon I’ECA.
• Le bâtiment considéré n’est pas recensé
par le Service Immeubles, Patrimoine Section monuments et sites (SIPAL-MS).
• Ce bâtiment avait encore un usage agricole
après le 1er juillet 1972 puisqu’en 1993, un rural a été construit pour le
compte de l’exploitation de M. Pilloud. Toutefois, notre service, sous réserve
expresse de la Commission foncière rurale I, a admis e 25 juillet 2002 que le
bâtiment d’habitation soit détaché de la parcelle de base (n° 420) considérant
que l’exploitation agricole n’était plus viable et pouvait être démantelée.
• La Commission foncière rurale I, dans sa
séance du 20 septembre 2002, a décidé d’autoriser le morcellement sollicité
(décision devenue exécutoire le 1er octobre 2002).
• Des travaux de transformation du bâtiment
ECA n° 600 ayant eu pour conséquence une augmentation des surfaces habitables
et annexes du bâtiment ont été réalisés depuis le 1er juillet 1972; plus
précisément ces travaux ont été autorisés le 4 juin 1993,
• Les travaux dûment autorisés en 1993
(permis de construire n°49/96), conformément au plan d’enquête publique et au
questionnaire général de demande dé permis de construire (P), devaient avoir
pour effet de plus que doubler les surfaces brutes de plancher utiles par
l’aménagement et l’agrandissement du rez-de-chaussée et la création, sur ce
niveau, d’un étage habitable. Ces travaux permettaient la création d’un grand
logement de 8.5 pièces sur deux niveaux. En outre, une surface annexe était
prévue par la création d’un niveau de combles comportant sept lucarnes de
dimensions modestes (jours dimension de 80cm / 100 cm) ainsi qu’une fenêtre en
façade pignon Est (dimension de 130cm).
• Les travaux susmentionnés ont toutefois
mis plus de 10 ans pour être effectués et le résultat diffère très sensiblement
de l’autorisation délivrée à l’époque. Se pose à ce sujet la question, au vu du
délai non usuel mis pour exécuter ces travaux, si le permis de construire
n’aurait pas dû être retiré par l’autorité communale (art. 118 LATC). En tout
état de cause, en lieu et place d’un seul logement, il a été réalisé cinq
logements (deux au rez-de-chaussée, un à l’étage, deux dans les combles). A ce
titre, le niveau des combles a entièrement été aménagé en surfaces brutes de
plancher utiles et des mezzanines ont par ailleurs été entreprises. Des
fenêtres supplémentaires ont également été réalisées, soit sur les façades
pignons Est et Ouest au niveau des combles et des mezzanines (surcombles). Une
lucarne supplémentaire en toiture en façade nord a également été exécutée ainsi
que des balcons en façade Ouest.
• Le 27 février 2004 l’autorité communale
indiquait à M. Pilloud que le permis d’habiter ne pouvait être délivré que pour
l’appartement familial du rez-de-chaussée et pour le 1er étage (conformément
aux plans présentés en 1993 et son permis de construire). Il était relevé que
le niveau des combles ne pouvait pas pour l’instant être habitable.
• Les travaux litigieux n’ayant pas fait
l’objet des autorisations communale et cantonale nécessaires (articles 25
alinéa 2 LAT et 120, alinéa 1er, lettre a LATC), le présent projet consiste à
soumettre ces travaux à une enquête publique de régularisation. Dans le cadre
de cette enquête publique de régularisation, notre service a, en date du 26 mai
2005, demandé des compléments, les plans remis ne permettaient notamment pas de
se déterminer valablement sur les travaux entrepris.
• Les documents annexés au courrier du
propriétaire du 5 octobre 2007 indiquent que selon l’expertise Fidasol concernant
les comptes de 2005 et 2006, la location des deux appartements sous les combles
procurent environ Fr. 36000.- par an. Au dire de l’expert, "l’absence du
produit des locations des 2 appartements sous les combles mettrait en péril
l’équilibre financier de la famille".
• Aucun document produit n’indique que les
autorités cantonales auraient préavisé favorablement la création des logements
dans les combles. Au contraire, vu que le propriétaire avait requis et obtenu
les autorisations nécessaires pour la transformation du rez de-chaussée et de
l’étage du bâtiment, il ne pouvait pas, de bonne foi, ignorer qu’une
autorisation était également requise pour la création des logements dans les
combles.
II. En droit:
BASES LEGALES
Les informations qui précèdent nous
permettent de savoir sous quels angles analyser les travaux projetés, car les
nouvelles dispositions émanant des modifications apportées à la loi fédérale
sur l’aménagement du territoire (LAT), entrées en vigueur le 1er septembre
2000, font une différenciation pour les possibilités de transformation des
anciens bâtiments selon que l’activité agricole a cessé avant ou après le 1er
juillet 1972 (articles 24c LAT ou 24d LAT).
Or, d’après les renseignements obtenus, il
apparaît que le bâtiment a encore été utilisé à des fins agricoles après le 1er
juillet 1972. Dès lors, les travaux de régularisation de ce bâtiment doivent
être analysés selon les dispositions des articles 24d alinéa 1er LAT et 42a OAT
relatives aux constructions existantes sises hors de la zone à bâtir et non
conformes ou plus conformes à l’affectation de la zone.
Dans cette mesure, le potentiel (aspect «quantitatif»)
de transformation offert par les dispositions susmentionnées de la LAT, défini
en tenant compte de l’entier des surfaces brutes de plancher habitables (SBPH)
et des surfaces annexes (SA) existantes dans le bâtiment au 1er juillet 1972,
ne peut en aucun cas, pour les agrandissements dans les volumes, être supérieur
à 60% des surfaces existantes. Dans tous les cas, le potentiel total offert par
le droit dérogatoire susmentionné, pour l’augmentation des surfaces habitables
et des surfaces annexes, ne pourrait pas être supérieur à 100 m
²
. Par ailleurs, selon les dispositions des
articles 24d alinéa 1 LAT et 42a OAT, il n’est pas possible de réaliser des
agrandissements du bâtiment considéré hors du volume de ce dernier.
Il est précisé que le décompte des surfaces
susmentionnées est calculé selon la norme ORL (surfaces brutes de plancher, y
compris les murs). Nous précisons également que les surfaces brutes de plancher
habitables (SBPH) sont les surfaces du logement (cuisine, séjour, chambres,
sanitaires, hall, etc.); les surfaces annexes (SA) sont, quant à elles, les
surfaces directement liées à ce logement (cave, buanderie, chaufferie, galetas,
etc.). En revanche, les anciennes surfaces agricoles (grange, fenil,
fourragère, bûcher, etc.) ne sont pas prises en compte dans le calcul du
décompte suscité.
De plus, outre l’aspect “quantitatif’
susmentionné, les travaux doivent impérativement respecter l’identité du
bâtiment existant et de ses abords (aspect « qualitatif »).
EXAMEN DES TRAVAUX  /  DETERMINATION
Compte tenu des remarques de votre courrier
du 5 octobre 2007, notre service peut admettre, à titre d’hypothèse, que les
surfaces brutes de plancher utiles au 1
er
juillet 1972, soit avant
les travaux de 1993, pouvaient être estimées à environ 175
²
m (taxation de l’ECA). En effet, la
surface brute de plancher habitable à la date de référence ci-dessus semble
aujourd’hui difficile à définir car les plans d’enquête de 1993 ne permettent
pas de reconstituer avec précision l‘état antérieur. Dans le cas d’espèce ce
calcul peut cependant rester imprécis car l’agrandissement réalisé en 1993 hors
volume existant dépasse de toute manière, et de façon très importante, le
potentiel d’agrandissement théorique disponible.
Dans ce contexte, le potentiel
d’agrandissement et de transformation serait théoriquement de 104.5 m (60 % de
175 m pour les augmentations des surfaces brutes de plancher utiles à l’intérieur
du volume du bâtiment existant en application des articles 24d alinéa 10r LAT
et 42a OAT. Or, l’agrandissement d’environ 200 m
²
ayant été réalisé hors volume, ce qui n’aurait de toute manière pas
dû être autorisé car le bâtiment avait encore un usage agricole après le 1
er
juillet 1972 (cf. art. 24c LAT, 41 et 42 OAT), il aurait pour le moins dû être
compté comme agrandissement hors volume existant par analogie aux articles 24c
LAT et 42 OAT, c. à d. limité à 30 % des surfaces existantes.
Force est de constater que le projet
autorisé en 1993 dépasse d’ores et déjà plus que très largement le potentiel
d’agrandissement. A ce titre, les droits dérogatoires pour l’augmentation des
surfaces brutes de plancher utiles et des surfaces annexes tirés de l’article
24d alinéa 1 LAT et 42a OAT sont désormais épuisés, de sorte que le bâtiment ne
peut plus être agrandi ou transformé.
En conséquence, notre service ne peut
aujourd’hui nullement entrer en matière pour le projet de régularisation
soumis, ce dernier ayant pour effet d’augmenter encore les surfaces brutes de
plancher utiles d’environ 228 m
²
par l’aménagement des combles.
Il ressort que les travaux soumis à la
présente procédure et qui ont été réalisés différemment que ceux admis en 1993
ont pratiquement été totalement exécutés. Ces travaux étant illicites et une
partie de ceux-ci ne pouvant pas faire l’objet de l’autorisation spéciale
requise (art. 25 LAT et 120 al. 1 let. a LATC), l’autorité compétente doit
statuer sur d’éventuelles mesures de remise en état (art. 130 al. 2 LATC).
A cet égard et suite à la détermination
émise par notre service le 25 mai 1993 (dossier CAMAC n° 10983) pour le projet
d’agrandissement de l’habitation, nous relevons que le requérant n’est pas sans
savoir que ses travaux litigieux n’auraient manifestement pas pu être entrepris
sans requérir les autorisations nécessaires. Dès lors, les travaux entrepris
différemment que ceux autorisés à l’époque ont été réalisés en toute
connaissance de cause, ceci en mettant les autorités communales et cantonales
devant un fait accompli. A ce sujet et selon la jurisprudence constante en la
matière du Tribunal fédéral, l’ordre de démolir une construction édifiée sans
permis de construire, et pour laquelle une autorisation ne pouvait pas être
accordée, n’est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité.
Enfin, celui qui place l’autorité devant un fait accompli doit s’attendre à ce
qu’elle se préoccupe plutôt de rétablir une situation conforme au droit que des
inconvénients qui en découlent pour le constructeur.
Cependant, au vu de la situation financière
précaire de l’exploitation agricole qui, en l’état, dépend notamment des
revenus tirés de la location à des non-agriculteurs de logements illicites hors
des zones à bâtir et en considérant que la présente décision a pour but premier
de rétablir un état conforme au droit tout en ménageant au mieux les intérêts
du propriétaire et exploitant agricole, un délai relativement long peut être
accordé au propriétaire pour se conformer à la présente décision.
En conséquence le SDT
II.I Décide:
a. La présente décision remplace et annule
la décision du SDT contenue dans la synthèse CAMAC n° 67096 du 26 juin 2007.
b. Les autres déterminations contenues dans
la synthèse CAMAC n° 67096 du 26 juin 2007 restent valables, y compris la
décision sur l’émolument qui a fait l’objet d’une facture séparée. A titre d’information,
ladite synthèse est jointe à la présente décision.
c. Le SDT refuse de délivrer l’autorisation
spéciale requise pour les objets soumis à l’enquête publique.
d. Le SDT ordonne les mesures de remise en
état suivantes:
1.    Résiliation des baux de location des appartements aux combles
au
31 août 2009
. Ce délai n’est pas prolongeable et la notification de
la résiliation des baux doit être annoncée dès la réception de la présente
décision mais au plus tard dans le délai de recours de la présente décision. En
cas d’inaction, notre service se réserve le droit de prendre toute mesure utile
pour assurer l’exécution de la libération des locaux habitables pour la date
susmentionnée.
2.    Interdiction d’utiliser les surfaces au niveau des combles
pour un usage d’habitation ou proche de l’habitation dès le 1
er
septembre 2009.
3.    Démolition et évacuation des murs intérieurs (sauf cage
d’escalier et ascenseur) et de la galerie sur l’ensemble du niveau des combles
dans un délai au
30 novembre 2009
.
4.    Dans le même délai, suppression et évacuation de toutes les
installations et appareils sanitaires des deux appartements. Les conduites
d’amenée d’eau et d’évacuation seront ensuite bouchées.
5.    Dans le même délai, suppression et évacuation de toutes les
installations et appareils de cuisine. Les conduites d’amenée d’eau et
d’évacuation seront ensuite bouchées.
6.    Dans le même délai, suppression et murage de la fenêtre
supplémentaire réalisée dans le séjour en façade Est.
7.    Dans le même délai, suppression et murage des fenêtres
supplémentaires réalisées dans le séjour et la cuisine en façade Ouest.
8.    Dans le même délai, suppression et évacuation du balcon en
façade Ouest.
e. Par souci de proportionnalité, notre
service renonce à exiger la démolition de la lucarne supplémentaire en façade
Nord.
f. Il incombe à la Municipalité de la
Commune d’Yvorne de veiller, en application de l’article 105 LATC, à ce que les
mesures ordonnées ci-dessus soient dûment exécutées dans les délais prescrits.
La Municipalité informera régulièrement le SDT du suivi des travaux de remise
en état et lui fera parvenir copie de son rapport final constatant l’exécution
conforme des travaux ordonnés.
(...)
I.
Par acte du 24 septembre 2008, Jean-Pierre
Pilloud a recouru contre cette décision en concluant à son annulation et à ce
que les aménagement dans les combles soient autorisés. Subsidiairement, il
demande un délai pour présenter une demande fondée sur l'art. 40 OAT.
À l'appui de son recours, il
conteste le constat de l'autorité intimée selon lequel le bâtiment aurait
encore été utilisé à des fins agricoles après le 1er juillet 1972, exposant à
cet égard que l'autorisation relative au rural en 1993 ne prouve pas que le
bâtiment ECA no 600 aurait eu un usage agricole à cette date. Selon lui, il
n'est pas exclu que les art. 24c LAT et 42 OAT soient en réalité applicables.
Il se plaint que la surface brute de plancher de référence n'ait pas été
clairement déterminée et que dans l'hypothèse où elle aurait atteint déjà 375
m², l'agrandissement admissible de 60 % aurait atteint 225 m² si bien que
l'augmentation de 228 m² retenue dans la décision attaquée pourrait être encore
admissible en regard de l'art. 42 al. 3 let. a OAT. Il fait valoir que sous
l'angle du principe de la proportionnalité, l'aménagement de deux appartements
de 2,5 pièces dans les combles n'apparaît pas nécessairement comme une
dérogation majeure dans un bâtiment comprenant déjà deux très grands
appartements. Il souligne le fait que du point de vue de l'aspect extérieur du
bâtiment litigieux, le résultat final est extrêmement proche du projet autorisé
en 1993. Il fait valoir que le dommage financier qui lui causerait la
démolition est considérable alors que la situation économique de l'exploitation
agricole est chancelante et que l'on peine à déceler l'intérêt public à
supprimer les travaux effectués, qui ne portent pas atteinte au paysage. Il
fait valoir qu'il a reçu des assurances orales et que la municipalité a toléré
le résultat des travaux, prélevant également une taxe de raccordement. Selon
lui, son projet de réaliser une pension au sein de son exploitation qui bat de
l'aile aurait d'excellentes chances de succès en regard de l'art. 40 OAT.
Enfin, il conteste qu'il faille supprimer les deux appartements et fait valoir
qu'il suffirait d'ordonner l'évacuation des installations et appareils servant
à rendre les combles habitables.
L'autorité intimée s'est déterminée
le 9 décembre 2008 en concluant au rejet du recours. L'autorité communale a
déposé le 3 novembre 2008 un mémoire dans lequel elle s'en remet à justice.
Elle souligne notamment que l'étage de combles a été autorisé, éclairé par
plusieurs lucarnes, et qu'il est curieux que les services cantonaux n'aient pas
interpellé le recourant sur leur utilisation, suscitant ainsi la "fausse
idée" que le recourant pouvait les utiliser à d'autres fins qu'un galetas
non habitable.
Le recourant a encore déposé des
déterminations du 22 janvier 2009.
J.
Le tribunal a tenu audience à Yvorne le 1er
avril 2009 en présence du recourant et de son fils, assistés de l'avocat
Christophe Misteli, du syndic actuel Philippe Gex et du secrétaire communal
Christian Richard, assistés de l'avocat Jacques Haldy. Le Service du
développement territorial était représenté par l'avocat Edmond de Braun.
Le tribunal a entendu les témoins
René Thurre et Olivier Zenoni. Il a procédé à une inspection locale. Le
recourant a notamment exposé qu'avant les travaux, il y avait une chambre au
1er étage et une autre à la cave, occupée un temps pas son fils. Il a montré
cette dernière chambre (aujourd'hui un cellier) au tribunal pendant
l'inspection locale: elle est éclairée par une soupirail et sa hauteur de
plafond est d'environ 1,85 m. Les autres éléments résultant de l'instruction
figurent déjà dans l'état de fait ci-dessus.
À la fin de l'audience, le Service
du développement territorial a indiqué qu'il entendait produire le détail du
calcul de la surface retenu dans la décision attaquée et se déterminer sur les
derniers propos du conseil du recourant, qui souhaitait une conciliation. Par
lettre du 10 décembre 2009, il a indiqué qu'il persistait dans la décision
attaquée. Invité à fournir le détail du calcul annoncé, il a écrit le 11 janvier
2010 qu'en raison de changements survenus dans le service, il n'avait pas été
possible de mettre la main sur les calculs internes effectués à l'époque. Le
recourant c'est encore déterminée le 5 février 2010 en relevant que
l'estimation de l'ECA invoquée par l'autorité intimée n'avait pas été produite.
Les parties ont été informées que
le tribunal délibérerait à huis clos.
Considérant en droit
1.
Sur le plan des faits, l'autorité intimée
déclare n'être pas en mesure de fournir les calculs fondant la décision
attaquée. Quant au recourant, il se plaint de ce que la taxation de l'ECA n'a
pas été fournie.
Un examen attentif du dossier
montre toutefois que c'est le recourant lui-même qui, en annexe à sa lettre du
5 octobre 2007 à l'autorité intimée, a fourni la police d'assurance incendie du
bâtiment du 2 mars 1993, à laquelle était annexé le tableau reproduit dans l'état
de fait du présent arrêt. C'est de ce document que l'on peut tirer, en
additionnant les surfaces indiquées comme logement au rez-de-chaussée (109 m² +
46 m² + 20 m²), la surface totale de 175 m² qui a permis à l'autorité
intimée de former l'hypothèse selon laquelle la surface brute de plancher utile
au 1er juillet 1972, soit avant les travaux de 1993, pouvait être estimée à 175
m², alors que dans sa précédente décision, du 26 juin 2007, l'autorité intimée
avait considéré que les surfaces brutes de plancher à cette date pouvaient être
estimées à 140 m².
Certes, le recourant a déclaré en
audience qu'il y avait une chambre au premier étage et une autre à la cave,
occupée un temps par son fils. Toutefois, le tribunal a visité la chambre en
question au sous-sol : il s'agit d'un cellier, éclairé par un soupirail, dont
la hauteur de plafond est d'environ 1,85 m. Il ne s'agit pas là d'une surface
habitable. Quant à la chambre qui aurait existé à l'étage (où le tableau de
l'ECA relève une hauteur de 160 cm et indique que les combles sont vides), rien
n'en établit l'existence.
On ne peut donc pas reprocher à
l'autorité intimée d'avoir retenu dans sa décision une surface de plancher préexistante
de 175 m².
2.
Comme le Tribunal fédéral l'a rappelé par
exemple dans un arrêt concernant l'habitation des vignerons dans le Lavaux (1A.205/2004
du 11 février 2005, consid. 3.2 et 3.3), la zone agricole fait l'objet, depuis
le 1er janvier 1980, d'une réglementation spécifique en droit fédéral (art. 16
LAT; depuis la novelle du 24 mars 1998, entrée en vigueur le 1er septembre
2000: art. 16, 16a et 16b LAT). C'est une zone en principe non constructible,
avec deux catégories d'exceptions: pour les projets conformes à l'affectation
de la zone agricole (cf. art. 22 al. 2 let. a LAT), d'une part, et pour les
projets non conformes à l'affectation mais satisfaisant néanmoins aux
conditions strictes posées par les art. 24 ss LAT, d'autre part. A propos de la
conformité à l'affectation de la zone agricole, la jurisprudence fédérale a
d'emblée déduit de l'art. 16 LAT, entré en vigueur en 1980, que la construction
d'un bâtiment d'habitation pour l'exploitant ne pouvait être admise que si ces
locaux apparaissaient indispensables, compte tenu des besoins de
l'exploitation; il faut donc se demander si la présence constante de
l'exploitant sur place est requise et il faut également prendre en
considération les possibilités d'habiter à proximité, en zone à bâtir (ATF 112
Ib 259 consid. 2a p. 262). Cette jurisprudence a été confirmée et développée
par la suite (notamment ATF 121 II 307 consid. 3b p. 310; 115 Ib 295 consid. 2c
p. 298; 113 Ib 138 consid. 4d p. 141, 307 consid. 2b p. 312; cf. également ATF
125 III 175 consid. 2b p. 178). Depuis le 1er septembre 2000 - date de l'entrée
en vigueur de la révision de la LAT du 20 mars 1998 et de la nouvelle
ordonnance sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) -, la législation
fédérale énonce de façon plus précise ces règles. Aux termes de l'art. 16a al.
1 LAT, sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et
installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à
l'horticulture productrice. L'art. 34 OAT précise la portée de cette norme en
ce qui concerne les constructions destinées à l'habitation de l'exploitant:
elles ne sont conformes à l'affectation de la zone agricole que si le logement
est indispensable à l'entreprise agricole. En définitive, cette réglementation
reprend les principes dégagés par la jurisprudence de l'ancien art. 16 LAT (cf.
arrêt 1A.19/2001 du 22 août 2001 in: ZBl 103/2002 p. 582, consid. 3b).
Il en résulte en pratique que la
création en zone agricole d'un logement conforme à cette zone n'est guère
admissible que si l'importance du bétail détenu sur place le justifie (v. p.
ex.
AC.2006.0180
du 5 décembre
2007 et les directives administratives citées à ce sujet, qui limitent
étroitement les surfaces habitables admises en fonction des générations et de
la composition de la famille).
3.
Quant aux projets non conformes à l'affectation de
la zone agricole, ils sont régis - pour ce qui concerne les normes dont les parties
disputent l'application - par les règles issues de l'art. 24c LAT, d'une part,
et d'autre part par celles issues de l'art. 24d LAT.
4.
L'art. 24c LAT et les dispositions
correspondantes de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire (OAT, RS 700.1)
prévoient ce qui suit :
Art. 24
c -
Constructions et installations existantes sises hors de la zone à
bâtir et non conformes à l’affectation de la zone
1
Hors
de la zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être
utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à
l’affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation
acquise.
2
L’autorité
compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et
installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou
leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou
transformés légalement. Dans tous les cas, les exigences majeures de
l’aménagement du territoire doivent être satisfaites.
Art. 41 OAT - Champ d’application de l’art.
24c LAT
L’art. 24
c
LAT est applicable aux constructions et installations qui ont été
érigées ou transformées conformément au droit matériel en vigueur à l’époque,
mais qui sont devenues contraires à l’affectation de la zone à la suite d’une
modification de la législation ou des plans d’aménagement.
Art. 42 Modifications apportées aux
constructions et installations devenues contraires à l’affectation de la zone
1
Les
constructions et installations pour lesquelles l’art. 24
c
LAT est applicable peuvent faire l’objet de modifications si
l’identité de la construction ou de l’installation et de ses abords est
respectée pour l’essentiel. Sont admises les améliorations de nature
esthétique.
2
Le
moment déterminant pour l’appréciation du respect de l’identité est l’état de
la construction ou de l’installation au moment de la modification de la
législation ou des plans d’aménagement.
3
La
question de savoir si l’identité de la construction ou de l’installation est
respectée pour l’essentiel est à examiner en fonction de l’ensemble des
circonstances. Les règles suivantes doivent en tout cas être respectées:
a.    à l’intérieur du volume bâti existant, la surface brute de
plancher imputable ne peut pas être agrandie de plus de 60 %;
b.    lorsqu’un agrandissement n’est pas possible ou ne peut pas être
exigé à l’intérieur du volume bâti existant, il peut être réalisé à
l’extérieur; l’agrandissement total ne peut alors excéder ni 30 % de la surface
utilisée pour un usage non conforme à l’affectation de la zone ni 100 m
2
;
les agrandissements effectués à l’intérieur du volume bâti existant ne comptent
que pour moitié.
4
Ne
peut être reconstruite que la construction ou l’installation qui pouvait être
utilisée conformément à sa destination au moment de sa destruction ou de sa
démolition et dont l’utilisation répond toujours à un besoin. Le volume bâti ne
peut être reconstruit que dans la mesure correspondant à la surface admissible
au sens de l’al. 3. L’al. 3, let. a n’est pas applicable. Si des raisons
objectives l’exigent, l’implantation de la construction ou de l’installation de
remplacement peut légèrement différer de celle de la construction ou de
l’installation antérieure.
5.
Quant à la teneur de l'art. 24d LAT, dont alinéas 1
et 3 entrent ici en considération, et de l'art. 42a OAT qui s'y rapporte, elle
est la suivante:
Art. 24
d -
Habitations sans rapport avec l’agriculture, détention d’animaux à
titre de loisir, constructions et installations dignes de protection
1
L’utilisation
de bâtiments d’habitation agricoles conservés dans leur substance peut être
autorisée à des fins d’habitation sans rapport avec l’agriculture.
(...)
3
Les
autorisations prévues par le présent article ne peuvent être délivrées que si:
a.    la construction ou l’installation n’est plus nécessaire à son
usage antérieur, qu’elle se prête à l’utilisation envisagée et qu’elle n’implique
pas une construction de remplacement que n’imposerait aucune nécessité;
b.    l’aspect extérieur et la structure architecturale du bâtiment
demeurent pour l’essentiel inchangés;
c.    tout au plus une légère extension des équipements existants est
nécessaire et que tous les coûts supplémentaires d’infrastructure occasionnés
par le changement complet d’affectation de la construction ou de l’installation
sont à la charge du propriétaire;
d.    l’exploitation agricole des terrains environnants n’est pas
menacée;
e.    aucun intérêt prépondérant ne s’y oppose.
Art. 42
a
Transformation de bâtiments d’habitation agricoles à des fins
d’habitation sans rapport avec l’agriculture (art. 24
d,
al. 1, LAT)
1
Un
agrandissement peut être admis conformément à l’art. 24
d
, al. 1 et 3, LAT s’il est indispensable pour un usage d’habitation
répondant aux normes usuelles.
2
Pour des
bâtiments d’habitation agricoles édifiés légalement avant l’attribution du
bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit fédéral, des agrandissements
peuvent être admis à l’intérieur du volume bâti existant dans les limites
fixées à l’art. 42, al. 3.
3
Dans les
deux cas, la reconstruction peut être admise si la destruction était due à une
force majeure.
6.
La portée respective des deux groupes de
dispositions citées ci-dessus n'est pas aisée à discerner à leur seule lecture.
Elle a dû être précisée par la jurisprudence (v. p. ex. le rappel qu'en
fait l'ATF 1C_136/2009 du 4 novembre 2009):
Intitulé "champ d'application de
l'art. 24c LAT", l'art. 41 OAT précise que cette disposition est
applicable aux constructions et installations qui ont été érigées ou
transformées conformément au droit matériel en vigueur à l'époque, mais qui
sont devenues contraires à l'affectation de la zone à la suite d'une modification
de la législation ou des plans d'aménagement.
L
a date déterminante est en principe l'entrée en vigueur le 1er juillet
1972 de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la
pollution (RO 1972 958 et les modifications ultérieures), qui a introduit
expressément le principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (ATF
129 II 396 consid. 4.2.1 p. 398). L'art. 24c LAT n'est pas applicable à toutes
les constructions ou installations qui existaient au moment de la modification
du droit: la garantie de la situation acquise ne s'étend en effet pas aux
bâtiments qui ont été construits conformément au droit matériel en vigueur à
l'époque et qui sont devenus contraires à l'affectation de la zone non point à
cause d'une modification du droit mais par l'effet de changements factuels,
comme par exemple l'abandon de l'exploitation agricole (ATF 129 II 396 consid.
4.2.1 p. 398). Ainsi, n'entrent pas dans le champ d'application de l'art. 24c
LAT les constructions et installations servant à un usage agricole au moment de
la modification du droit; elles ne sont pas devenues contraires à l'affectation
de la zone au sens de la loi et de l'ordonnance, ceci même si elles ont par la
suite été formellement attribuées à la zone agricole. De même, l'abandon
ultérieur de l'affectation conforme à la zone n'entraîne pas l'application de
l'art. 24c LAT. La possibilité de transformer des constructions et
installations qui étaient utilisées à des fins agricoles au moment de la
modification du droit et dont la destination agricole a été abandonnée ensuite
doit être appréciée à la lumière des art. 24, 24a, 24b et 24d LAT (Explications
relatives à l'ordonnance sur l'aménagement du territoire, Office fédéral du
développement territorial, Berne 2001, p. 43).
7.
En l'espèce, l'habitation litigieuse, qui est
flanquée de deux constructions agricoles, a été construite au milieu de la
plaine du Rhône, à égale distance des villages de Roche et de Chessel, en 1948.
L'expérience montre qu'à une date aussi ancienne, on ne retrouve en général pas
de trace d'une autorisation de construire (AC.2010.0047) mais il n'est pas
contesté qu'à cette époque, cette construction était conforme au droit. La
construction sert encore actuellement d'habitation au recourant, qui exploite à
temps partiel un petit domaine agricole sans bétail. On retient comme exposé
ci-dessus que l'habitation comportait en 1992 une surface de plancher utile de
175 m². D'après le constat fait dans les décisions des autorités cantonales en 2002,
la parcelle où se trouve l'habitation litigieuse ne fait pas partie d'une
entreprise agricole au sens de la LDFR.
8.
Si l'on confronte ce que l'on sait de la
situation de l'habitation litigieuse à la date déterminante de 1972 avec les
conditions restrictives auxquelles l'habitation de l'exploitant agricole est
admise comme conforme à la zone agricole, on constate que rien n'indique qu'à
l'époque, l'exploitation aurait comporté du bétail nécessitant la présence de
l'exploitant sur place. Le bâtiment n'a jamais été raccordé aux canalisations
d'égout puisqu'il a bénéficié en 1993 d'une autorisation d'éliminer les eaux
usées d'une autre manière. On peut douter que l'exploitation ait été rentable
puisque le recourant effectuait des remplacements dans une gravière où il a
même travaillé par la suite, de 1981 à 2003, comme chauffeur machiniste, puis à
nouveau pour des remplacements par la suite. D'ailleurs, les autorités
cantonales ont constaté en 2002 que le domaine du recourant ne constituait pas une
exploitation agricole au sens de la LDFR, qu'il n'avait pas d'avenir et qu'il
pouvait être démantelé. C'est ainsi que la parcelle supportant l'habitation a
fait l'objet d'un morcellement autorisé et d'une mention de
non-assujettissement à la LDFR. Dans ces conditions, on peut se demander si
l'habitation litigieuse n'est pas devenue contraire à l'affectation de la zone
en 1972 déjà.
A cet égard, le tribunal a déjà eu
l'occasion d'examiner la situation de l'habitation du vigneron, que la pratique
cantonale (et en particulier la législation protégeant le Lavaux, dans les
zones que les communes peuvent délimiter à cet effet) admettait comme conforme
à la zone viticole/agricole. Se posait alors la question de savoir si
l'habitation de l'exploitant dans cette zone ne doit pas, depuis 1972, être
considérée comme contraire à l'affectation de la zone puisque elle ne peut en
principe pas y trouver de justification, du moins selon la jurisprudence
fédérale actuelle, dont il résulte que la conception contraire des autorités
cantonales viole le droit fédéral. Le tribunal a donc appliqué l'art. 24c LAT à
l'habitation vigneronne préexistante hors de la zone à bâtir (v. s'agissant de
Lavaux, AC.2008.0203 du 6 août 2009 consid. 2; v. ég. AC.2005.0038 du 18 juin
2007; AC.1996.0152 du 29 novembre 2006 consid. 7).
Le Tribunal fédéral a cependant
jugé récemment que pour déterminer ce qui doit être considéré comme un usage
agricole, il faut non pas se fonder sur la notion actuelle d'exploitation
agricole (au sens de l'art. 7 LDFR), mais au contraire examiner ce qui était
considéré comme usage agricole au 1er juillet 1972 selon l'ancienne loi
fédérale sur la protection des eaux et la jurisprudence y relative: l'existence
d'un besoin était objectivement démontrée lorsque les constructions projetées
constituaient une nécessité absolue et que leur éloignement était justifié par
le but auquel elles étaient destinées. Peu importait à l'époque que
l'agriculture soit pratiquée à titre principal ou accessoire, dans un but
économique ou pour des motifs idéaux, et qu'elle le soit à titre de loisirs ou
dans un but de recherche. La condition de l'utilisation non agricole
(déterminante pour s'application de l'art. 24c LAT) n'est donc pas remplie pour
les constructions qui servaient encore à l'agriculture au moment du changement
déterminant de réglementation, même si à ce moment-là, les conditions pour la
délivrance d'une autorisation de construire n'auraient plus été réunies. Ainsi,
l'habitation agricole qui n'était déjà plus rattachée qu'à quelques hectares
exploités à temps partiel par son propriétaire, aussi bien en 1972 qu'en 1980 à
l'entrée en vigueur de la LAT, doit être considérée comme étant utilisée
conformément à la zone agricole si bien qu'elle ne devient pas contraire à
l'affectation de la zone par l'effet d'un changement dans la réglementation,
mais bien par le fait de l'abandon de l'exploitation agricole survenu
ultérieurement (in casu en 1986): dans un tel cas, seul l'art. 24d LAT est
applicable (ATF 1C_101/2009 du 11 décembre 2009, déjà cité, consid. 2.5).
En regard de cette jurisprudence,
l'habitation litigieuse, puisqu'elle sert au moins en partie d'habitation au
recourant qui poursuit une activité agricole à temps partiel, doit être
considérée comme étant encore conforme à la zone agricole. Elle ne cesserait de
l'être que si son propriétaire abandonnait son activité agricole ou si elle
passait dans la propriété d'un tiers non exploitant. Il devrait en principe en
résulter que les travaux litigieux devraient être examinés en regard des règles
qui permettent de reconnaître une habitation comme conforme à la zone agricole.
Or il est indubitable qu'en regard du droit actuel, la construction d'une
habitation pour un exploitant agricole ne pourrait pas être autorisée à
l'emplacement du bâtiment litigieux, ne serait-ce que parce que l'exploitation
ne comporte pas de bétail. On ne peut donc pas envisager que la surface
habitable, que les directives déjà évoquées limitent étroitement, puisse être
augmentée par l'aménagement d'appartements dans les combles.
9.
Ni le recourant ni l'autorité intimée n'ont d'ailleurs
envisagé d'examiner les travaux litigieux sous l'angle des règles relatives à
la construction d'une habitation conforme à la zone agricole. Dans la décision
attaquée, l'autorité intimée a considéré que le bâtiment litigieux avait encore
un usage agricole après le 1er juillet 1972 et elle en a déduit qu'il y avait
lieu d'appliquer l'art. 24d LAT. De son côté, le recourant, pour demander
l'application de l'art. 24c LAT, conteste que le bâtiment ait encore eu un
usage agricole après le 1er juillet 1972.
Habité par l'exploitant à temps
partiel d'un domaine agricole, le bâtiment litigieux est demeuré conforme à la
zone agricole pour les motifs qui viennent d'être exposés. On ne peut donc pas
considérer qu'on se trouverait en présence d'un bâtiment qui n'est plus
conforme à l'affectation de la zone à la suite d'une modification de la
législation ou du plan d'affectation, au sens des art. 24c LAT et 41 OAT.
Pour appliquer l'art. 24d LAT, l'autorité
intimée considère que le bâtiment litigieux a conservé un usage agricole après
le 1er juillet 1972, ce qui paraît exact puisque le recourant y habite toujours
en exploitant son domaine à temps partiel. Il importe peu que l'activité
agricole du recourant se poursuive ou qu'elle ait déjà cessé comme dans
l'hypothèse examinée dans la dernière jurisprudence citée ci-dessus. En effet,
à la rigueur de son texte, l'art. 24d LAT envisage sans autre d'autoriser qu'un
immeuble d'habitation agricole perde son rapport avec l'agriculture, sans exiger
qu'il ait au préalable cessé d'être conforme à la zone parce que l'activité
agricole de son habitant-exploitant aurait cessé: il s'agit précisément
d'autoriser l'abandon du rapport avec l'agriculture, avec la cautèle que cela
ne doit pas induire la nécessité d'une construction de remplacement (art. 24d
al. 3 let. a LAT) que l'exploitant pourrait prétendre ériger à nouveau en zone
agricole. De même, l'agrandissement permis par l'art. 42a al. 2 OAT concerne
les bâtiments d'habitations agricoles qui ont été
"édifiés légalement
avant l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du
droit fédéral"
, mais il ne présuppose pas que l'usage d'habitation
soit devenu contraire à la zone agricole avant que l'agrandissement puisse être
autorisé. Or en l'espèce, le bâtiment litigieux a précisément été érigé
légalement en 1948, soit avant la délimitation de la zone agricole et avant
même l'instauration, par le droit fédéral de la protection des eaux entré en
vigueur en 1972, des prémisses de la séparation entre la zone à bâtir et les
autres zones.
C'est donc à juste titre que
l'autorité a appliqué l'espèce l'art. 24d LAT.
10.
S'agissant de l'agrandissement litigieux, le
recourant évoque une surface habitable préexistante de 375 m², qu'il met en
rapport avec l'augmentation de 228 m² que la décision attaquée impute à
l'aménagement des combles. Dans son argumentation relative au principe de la
proportionnalité, il fait valoir que l'aménagement de deux appartements de 2,5
pièces dans les combles n'est pas nécessairement une dérogation majeure compte
tenu du fait que le bâtiment litigieux comprend déjà deux très grands
appartements.
On ignore d'où le recourant tire la
surface de 375 m² qu'il invoque. Une surface de cet ordre de grandeur équivaut
probablement à la somme des surfaces habitables du rez et de l'étage tels
qu'ils ont été autorisés en 1993. Cependant, ce n'est pas sur cet état-là du
bâtiment qu'il faut se fonder pour mesurer l'agrandissement possible. Sans
doute l'art. 24d al. 2 let. b LAT prévoit-il que
l’aspect
extérieur et la structure architecturale du bâtiment doivent demeurer pour
l’essentiel inchangés, sans préciser quelle est la date déterminante pour cette
appréciation. En revanche,
l'art. 42a al. 2 OAT, qui
met en oeuvre l'art 24d LAT, assigne à l'agrandissement qu'il autorise à
l'intérieur du volume bâti une limite qu'il fixe par un renvoi à l'art. 42 al.
3 OAT. Il se justifie donc de s'en référer également, pour identifier l'état
déterminant du bâtiment, à la règle de l'art. 42 al. 2 OAT selon laquelle le
moment déterminant pour l’appréciation du respect de l’identité est
l’état de la construction ou de l’installation au moment de la modification de
la législation ou des plans d’aménagement, c'est-à-dire en principe en 1972,
comme en l'espèce. Le tribunal a d'ailleurs déjà constaté que
les conditions d'une transformation selon
l'art. 24d al. 1 LAT sont pour l'essentiel identiques à celles de l'art. 24c
LAT (AC.2009.0232 du 23 novembre 2010).
Dans la décision attaquée,
l'autorité intimée a considéré, en bref, que même si la surface brute de
plancher habitable au 1er juillet 1972 atteignait déjà les 175 m² relevés par
l'ECA au début de 1992, l'agrandissement que l'art. 24d LAT permettrait
d'autoriser n'atteindrait que 104,5 m² (60 % de 175 m²), ceci à l'intérieur du
volume bâti existant, alors que l'autorisation délivrée en 1993 a permis
d'agrandir cette surface d'environ 200 m², ceci en outre à l'extérieur du
volume existant. L'autorité intimée en a déduit à juste titre qu'il n'était pas
possible d'autoriser une nouvelle augmentation de la surface brute de plancher
utile d'environ 228 m² par l'aménagement des combles.
11.
a) L'art. 105 al. 1 de la loi vaudoise sur
l’aménagement du territoire et des constructions du 4 décembre 1985 (LATC; RSV
700.11) prévoit que la municipalité, à son défaut le département des
infrastructures, est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer
ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes
aux prescriptions légales et réglementaires.
Ainsi, en cas de
refus de l'autorisation cantonale, la démolition peut être ordonnée sur la base
de l'art. 105 LATC par l'autorité cantonale, à savoir le Service du
développement territorial, seul compétent, à l'exclusion de la municipalité,
pour statuer sur un ordre de démolition hors de la zone à bâtir (AC.2010.0010
du 3 juin 2010; AC.2008.0193 du 4 mars 2010; AC.2009.0045 du 29 janvier 2010;
AC.2008.0262 du 24 novembre 2009; AC.2009.0089 du 6 novembre 2009; AC.2008.0293
du 8 juin 2009; AC.2001.0010 du 8 mai 2001).
b)
Selon la
jurisprudence du Tribunal fédéral (voir par exemple
1C_136/2009
du 4 novembre 2009 ou 1C_260/2008 du 26 septembre 2008
),
l'ordre de démolir une construction illicite n'est en soi pas contraire au principe
de la proportionnalité. L'autorité renonce à une telle mesure si les
dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de
nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de
l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou
encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction
comme conforme au droit (
ATF 123 II 248
consid.
3a/bb p. 252; 111 Ib 213 consid. 6b p. 224;
102 Ib 64
consid. 4 p.
69).
Même un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut
invoquer le principe de la proportionnalité. Toutefois, celui qui place
l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe
plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients
qui en découlent pour lui (
ATF 123 II 248
consid.
4a p. 255;
111 Ib 213
consid. 6b
p. 224 et la jurisprudence citée).
On notera au
passage que selon certains de ses arrêts, le tribunal de céans confirmerait
"en principe" les ordres de remise en état et ne renoncerait à cette
sévérité que lorsqu'il est possible de remédier aux irrégularités (voir en
dernier lieu à AC. 2007. 00 34 du 22 janvier 2009 ; AC. 2007. 00 152 du 21 octobre
2008). On peut tout d'abord se demander s'il y a place pour une conception
spécifiquement vaudoise en matière d'ordre de démolition et de remise en état,
alors que la matière est densément balisée par une
abondante
jurisprudence fédérale (voir récemment
1C_556/2009 du 23
avril 2010 destiné à la publication;
1C_262/2009
du
14
avril
2010; 1C_408/2009
du
11
février
2010; 1C_371/2009 du 2 février 2010;
1C_44/2009 du
1er
février 2010;
1C_176/2009 du 28 janvier 2010; 1C_152/2009 du 12 octobre 2009;
1C_191/2009 du 7 octobre 2009; 1C_516/2008 du 13 mai 2009; 1C_270/2008 du 6
février
2009;
1C_514/2008 du 2
février 2009;
1C_387/2008 du 21 janvier 2009;
1C_260/2008 du 26 septembre 2008; 1C_32/2008 du 21 août 2008;
1C_117/2008 du 12 août 2008; 1C_189/2007 du 12.01. 2008)
. C'est douteux en particulier
hors de la
zone à bâtir.
Quoi qu'il en soit, o
n ne peut pas s'en remettre à la formulation maladroite citée
ci-dessus car elle reviendrait à considérer que l'autorité devrait
systématiquement ordonner la démolition des travaux litigieux, à moins de
pouvoir les autoriser après une modification les rendant licites. Or
précisément, l'application du principe de la proportionnalité peut conduire à
tolérer certains aménagements illicites si l'intérêt public lésé n'est pas de
nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de
l'ouvrage.
c) En l'espèce, l'autorisation
requise ne peut pas être accordée et comme l'autorité intimée le relève à juste
titre, le recourant n'ignorait pas qu'elle était requise puisqu'il avait
accompli la procédure correspondante pour les travaux autorisés en 1993. Il est
vrai, comme le relève la municipalité dans son mémoire du 3 novembre 2008, que l'autorité
cantonale a autorisé à cette date non seulement l'agrandissement du bâtiment et
l'adjonction d'un étage supplémentaire, mais encore la construction d'un vaste
volume de combles éclairés par des lucarnes. Que le recourant ait été tenté de
les aménager ne change rien au fait qu'il savait ne pas pouvoir le faire sans
autorisation.
Il n'est pas impossible aussi que
le syndic de l'époque ait été au courant des projets du recourant et même qu'il
ait manifesté une certaine connivence, mais le recourant ne peut prétendre
avoir reçu des assurances quant à l'octroi de l'autorisation, qui devait de toute
manière émaner de l'autorité cantonale.
Le recourant ne chiffre pas le
dommage provoqué par la décision attaquée. L'enlèvement des appareils
sanitaires et cuisines, de même que la destruction des cloisons intérieures et
l'obturation de certaines fenêtres, entraîneront des frais mais c'est surtout
la perte de l'investissement consenti par le recourant, qui est probablement de
plusieurs centaines de milliers de francs, ainsi que la perte du revenu locatif
correspondant, qui font apparaître le dommage comme considérable. D'après les
chiffres invoqués par le recourant, qui ne sont pas contestés, son exploitation
agricole ne générerait plus qu'un revenu négligeable, voire serait déficitaire,
sans les revenus procurés par la location des appartements aménagés dans les
combles.
Du point de vue de l'intérêt
public, il faut bien admettre que malgré la suppression des aménagements
intérieurs dans les combles, le bâtiment conservera son volume (qui a été
autorisé) et l'essentiel de son allure actuelle, qui est celle d'un petit
locatif en zone agricole, partiellement dissimulé par les bâtiments agricoles
voisins et l'arborisation des alentours. Il n'en reste pas moins que le
rétablissement d'une situation conforme au droit constitue un intérêt public
important. Le tribunal est régulièrement amené à confirmer le refus
d'autorisation de construire hors de la zone à bâtir, par exemple lorsqu'un
exploitant agricole souhaite agrandir son propre logement (AC.2006.0180 du 5
décembre 2007) ou lorsqu'un propriétaire non agriculteur souhaite agrandir un
bâtiment situé hors de la zone à bâtir (AC.2009.0232 du 23 novembre 2010). Compte
tenu de la situation des justiciables qui se soumettent à la procédure
d'autorisation, il faut éviter de laisser à celui qui s'y soustrait le bénéfice
qui pourrait résulter du fait qu'il a mis l'autorité devant le fait accompli.
Quand au fait que le recourant ne pourrait assurer la subsistance de son
exploitation agricole qu'en recourant au produit de la location des combles
aménagés sans autorisation, il n'est pas déterminant: le recourant ne peut pas
prétendre s'affranchir des restrictions imposées à l'agrandissement des
bâtiments situés en dehors de la zone à bâtir pour le seul motif que son
activité agricole ne serait pas rentable.
12.
À cet égard, le recourant demande qu'un délai
lui soit accordé pour présenter une demande fondée sur l'art. 40 OAT, l'ordre
de démolition étant suspendu durant l'examen de cette demande. Celle-ci
tendrait apparemment à l'application de l'art. 24b LAT relatif aux activités
accessoires non agricoles des entreprises agricoles qui ne pourraient pas
subsister sans un revenu complémentaire. On ne voit cependant pas, faute
d'indications plus précises à cet égard, en quoi les des appartements litigieux
aménagés dans les combles pourraient être utilisés pour une telle activité.
13.
Le recourant fait enfin valoir qu'il ne serait
pas nécessaire d'aller au-delà de l'enlèvement des appareils sanitaires et de
cuisine. Il conteste la nécessité, du point de vue de la proportionnalité, des
autres mesures ordonnées, plus incisives et plus coûteuses. Il est vrai que la
démolition des murs intérieurs des combles ne changera rien à l'apparence
extérieure du bâtiment. Il s'agit simplement de mesures préventives tendant à
empêcher que les combles soient à nouveau rendus habitables. Cependant, le
tribunal a déjà jugé que l'autorité n'abuse pas de son pouvoir d'appréciation
si elle ordonne de telles mesures présentant un caractère préventif lorsque la
manière dont les travaux illicites ont été exécutés faits craindre la récidive
(AC.2010.0010 du 3 juin 2010). Tel est le cas en l'espèce où le recourant a
manifestement profité de l'isolement de sa construction à l'écart des localités
pour entreprendre des travaux qui n'auraient pas manqué d'attirer l'attention
dans un secteur plus fréquenté. Il n'y a pas lieu d'astreindre l'autorité à
vérifier régulièrement le respect de l'interdiction d'habiter dans les combles.
La suppression des aménagements intérieurs est nécessaire pour assurer le
respect de cette interdiction.
14.
On note enfin qu'au titre du principe de la
proportionnalité, la décision attaquée, du 3 septembre 2008, avait accordé un
délai d'une année au recourant pour se soumettre à l'ordre de démolition. La
procédure de recours aura procuré au recourant plus d'une année supplémentaire.
Il n'y a pas lieu d'y revenir. Il appartiendra à l'autorité intimée de fixer un
nouveau délai d'exécution pour les mesures de remises en état énumérées au
chiffre 2 à 8 de la décision attaquée.
15.
Pour ce qui concerne le chiffre 1, la décision
attaquée est probablement dépourvue de base légale en tant qu'elle ordonne la
résiliation des baux des appartements (AC.2006.0315 du 15 décembre 2008; AC.2009.0008
du 15 mai 2009). Du reste, un tel ordre ne serait pas susceptible d'exécution
forcée. Cela ne semble d'ailleurs pas avoir échappé à l'autorité intimée qui
s'est réservée de prendre d'autres mesures pour faire libérer les locaux.
Cependant, cette réserve n'a pas la portée d'une décision car elle ne modifie
en rien les droits et obligations (art. 3 LPA-VD) des destinataires de la
décision. Comme de toute manière, le délai imparti est échu, il suffit de
préciser que l'autorité intimée n'aura pas à le fixer à nouveau.
16.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté
aux frais du recourant qui n'a pas droit à des dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Service du développement
territorial du 3 septembre 2008 est maintenue. Il appartient à cette autorité
de fixer à nouveau le délai d'exécution des mesures énumérées, sous lettre d de
la décision attaquée, aux chiffres 2 à 8.
III.
Un émolument de 2500 (deux mille cinq cents)
franc est mis à la charge du recourant.
IV.
Il n'est pas accordé de dépens.
Lausanne, le 26 janvier 2011
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer
les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.