vd_omni · CCST.2015.0001 · 2015-08-24 · fr

BAUDOIS, PILLONEL, ESPERANCO SA SILVA, CARDOSO LIMA SANCHEZ, MEZA CUEVA, VIERA SOARES, A.________, QUEBEDO/Département de l'économie et du sport, Conseil communal de Payerne | Requête d’exploitants de salons de prostitution tendant à l’annulation d’un règlement communal sur l’exercice de la prostitution. Les art. 3 et 14 LPros constituent une clause de délégation suffisante pour permettre aux autorités communales d’adopter des règles générales sur l’exercice de la prostitution de rue, comme de salon. La prostitution de salon causant des nuisances sonores et des émissions gênantes de nature immatérielle, plus particulièrement en cas de concentration de plusieurs salons dans un même immeuble ou quartier, la réglementer répond à un intérêt public. Ne pas tolérer l’implantation de salons de prostitution dans des immeubles ou parties d’immeuble réservés à l’habitation et exiger qu’au terme d’un délai transitoire d’une année les locaux de prostitution se conforment à l’affectation commerciale des immeubles qui les abritent n’est pas disproportionné.Recours au TF rejeté (arrêt 2C_862/2015 du 7.06.2016).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 24.08.2015 CCST.2015.0001

TRIBUNAL CANTONAL
COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du
24 août 2015
Composition
M. Pascal Langone
président
; M. François Kart, M. Robert
Zimmermann et Mme Mélanie Pasche, juges; M. Bertrand Sauterel, juge
suppléant.
R
equérants
1.
Jean-Pascal BAUDOIS,
à Payerne,
2.
Georges PILLONEL,
à Vesin,
3.
Adelaide Manuela ESPERANCO SA SILVA,
à Payerne,
4.
Hilari CARDOSO LIMA SANCHEZ,
à
Payerne,
5.
Mercy Patrizia MEZA CUEVA,
à
Payerne,
6.
Marta VIERA SOARES,
à Payerne,
7.
A.________,
à ********,
8.
Solimar QUEBEDO,
à Payerne,
tous représentés par Me Franck AMMANN, avocat,
à Lausanne,
Autorité intimée
Conseil communal de Payerne,
représenté
par Me Marc-Olivier BUFFAT, avocat, à Lausanne,
Autorité concernée
Département de l'économie et du
sport,
Secrétariat général,
à Lausanne
Objet
Requête Jean-Pascal Baudois et consorts c/ Règlement sur
l’exercice de la prostitution adopté le 11 décembre 2014 par le Conseil
communal de Payerne et approuvé le 26 janvier 2015 par le chef du Département
de l’économie et du sport
Vu les faits suivants
A.
En mai 2011, plusieurs conseillers communaux
payernois ont déposé une motion demandant une règlementation communale de
l’exercice de la prostitution. En juillet 2011, une cinquantaine de voisins
d’un immeuble de la rue de Savoie à Payerne, bâtiment abritant neuf salons de
prostitution, ont adressé à la
Municipalité une lettre-pétition pour se plaindre des nuisances nocturnes
engendrées par cette activité. Actuellement une trentaine de salons de
prostitution sont en activité à Payerne.
Par préavis n° 8/2014 du 13 août 2014,
la Municipalité de Payerne a soumis au conseil communal un projet de règlement
communal sur l’exercice de la prostitution, ledit règlement constituant une
réponse à la motion précitée. L’étude de ce préavis a suscité un rapport de
majorité recommandant de le suivre et un rapport de minorité proposant de
refuser l’adoption du projet.
Le 11 décembre 2014, le Conseil
communal de Payerne a adopté le Règlement communal sur l’exercice de la
prostitution qui a la teneur suivante :
«Le Conseil communal de Payerne,
vu l’article 199 du Code pénal suisse du 21
décembre 1937 ;
vu les articles 6, 7, 8 et 14 de la loi
vaudoise du 30 mars 2004 sur l’exercice de la prostitution (LPros) ;
vu l’article 4 du règlement d’application du
1er septembre 2004 de la loi vaudoise sur l’exercice de la prostitution
(RLPros) ;
vu les articles 11, 12, 32, 35, 69 et 100 du
règlement de police de la Commune
de Payerne,
arrête :
CHAPITRE PRELIMINAIRE
Article premier
Champ d’application
Les présentes dispositions déterminent les conditions
d’exercice de la prostitution de rue et de la prostitution de salon sur le
territoire communal payernois.
Art. 2
Principes
L’exercice de la prostitution, quelles qu’en soient les
modalités, peut être interdit dans les endroits où il est de nature à troubler
l’ordre et la tranquillité publics, à engendrer des nuisances ou à blesser la décence.
Les affectations prévues par le règlement sur le plan général
d’affectation peuvent être restreintes, en ce qui concerne l’exercice de la
prostitution, dans toutes les zones aux conditions du présent règlement.
CHAPITRE I DE LA
PROSTITUTION DE RUE
Art. 3
Définition
Par prostitution de rue, au sens de présent règlement, on
entend le fait de se tenir sur le domaine public, sur des lieux accessibles au
public ou exposés à la vue du public, avec l’intention reconnaissable de
pratiquer la prostitution.
Art. 4
Lieux d’interdiction totale
Sont considérés notamment des endroits où la prostitution de
rue est prohibée en permanence :
a) les secteurs ayant un caractère prépondérant d’habitation,
par quoi il faut entendre les quartiers ou rues qui sont composés ou bordés
essentiellement de bâtiments locatifs ou privés ;
b) les arrêts des transports publics ;
c) les parcs, promenades et places de jeux ou leurs abords
immédiats ;
d) les abords immédiats des lieux de cultes, cimetières,
bâtiments préscolaires, scolaires, de formation professionnelle, homes,
hôpitaux ;
e) les parkings ouverts au public ;
f) les toilettes publiques et leurs abords immédiats.
La Municipalité peut préciser, par voie d’arrêté, la liste
des lieux où la prostitution de rue est prohibée. Elle peut également établir
une carte des lieux concernés.
Art. 5
Lieux d’interdiction partielle
Certains endroits peuvent ne pas convenir à l’exercice de la
prostitution non en permanence mais à des moments déterminés.
Sont notamment considérés comme inappropriés à l’exercice de
la prostitution de rue :
a) les bâtiments administratifs ainsi que leurs abords
immédiats durant les heures d’ouverture au public et les heures habituelles de
travail ;
b) les bâtiments abritant de nombreux commerces ou bureaux
ainsi que leurs abords immédiats durant les heures habituelles d’ouverture au
public et les heures habituelles de travail ;
c) les établissements publics et autres lieux de spectacle ou
de délassement ouverts au public ainsi que leurs abords immédiats durant les
ouvertures au public et sous réserve de la réglementation spécifique les
concernant.
Les abords immédiats des lieux précités sont les zones
adjacentes ou suffisamment proches de ceux-ci où l’exercice de la prostitution
est susceptible de gêner les exploitants ou les usagers.
Art. 6
Modalité d’exercice
Les personnes s’adonnant à la prostitution de rue ne doivent
ni adopter un comportement, ni se tenir à un endroit susceptible de créer un
danger, notamment en rapport avec les usagers de la route.
CHAPITRE II DE LA
PROSTITUTION DE SALON
Art. 7
Lieux d’interdiction totale
Sont considérés notamment comme des endroits où la
prostitution de salon est prohibée en permanence :
a) les bâtiments principalement affectés à l’habitation ou
situés dans des zones à prépondérance d’habitat ;
b) les bâtiments de toute nature aux abords immédiats des
lieux de culte, cimetières, bâtiments préscolaires, scolaires, de formation
professionnelle, homes, hôpitaux.
La Municipalité peut préciser, par voie d’arrêté, la liste
des lieux où la prostitution de salon est prohibée. Elle peut également établir
une carte des lieux concernés.
Art. 8
Lieux d’interdiction partielle et temporaire
Certains endroits peuvent ne pas convenir à l’exercice de la
prostitution non en permanence mais à des horaires déterminés.
Sont notamment considérés comme inappropriés à l’exercice de
la prostitution de salon les bâtiments du centre-ville et des hameaux de la
Commune, lorsque cette activité constitue une gêne pour les habitants, durant
les jours de repos public entre 22 h 00 et 07 h 00.
Art. 9
Affectation du local
Tout local accueillant une activité de prostitution de salon
doit être conforme à l’affectation (commerciale) de l’immeuble ou de la partie
concernée de celui-ci.
Conformément à l’art. 93 LATC, la
Municipalité peut procéder à des inspections périodiques pour vérifier la
conformité des locaux et de leur affectation ; d’office ou à la requête de la
Police cantonale du commerce.
Art. 10
Dérogations
Dans la même mesure que le prévoit l’art. 85 LATC, la
Municipalité peut accorder des dérogations, pour autant que des circonstances
objectives le justifient. L’octroi de dérogations ne doit pas porter atteinte à
un autre intérêt public prépondérant ou à des intérêts prépondérants de tiers.
Ces dérogations peuvent être accordées à titre temporaire ou
définitif et être assorties de conditions et charges particulières.
Elles peuvent être limitées à la personne de l’exploitant et
retirées en cas de changement d’exploitant.
CHAPITRE III POURSUITE DES INFRACTIONS
Art. 11
Infractions
Les infractions aux présentes dispositions réglementaires
sont passibles de peines de la compétence municipale et sont poursuivies
conformément aux règles de la Loi sur les contraventions et du Règlement
communal de police.
Les poursuites pénales en application de l’article 199 du
Code pénal suisse et de la loi cantonale sur l’exercice de la prostitution sont
réservées.
CHAPITRE IV DISPOSITIONS FINALES
Art. 12
Droit transitoire
Les salons existants avant l’entrée en vigueur du présent
règlement et n’étant pas au bénéfice d’un permis de construire pour changement
d’affectation devront se conformer à l’article 9 du présent règlement dans un
délai d’une année à compter de l’entrée en vigueur du règlement communal sur
l’exercice de la prostitution.
Art. 13
Entrée en vigueur
Les présentes dispositions réglementaires entrent en vigueur
dès leur approbation par le Chef de Département concerné.
Adopté par la
Municipalité dans sa séance du 13 août 2014 ».
B.                Le 26 janvier 2015, le chef
du Département de l’économie et du Sport a approuvé ce règlement. Cette
approbation a été publiée dans la Feuille des avis officiels du 30 janvier 2015
avec l’indication que le règlement pouvait faire l’objet d’une requête à la
Cour constitutionnelle dans un délai de 20 jours.
C.               Le 19 février 2015,
Jean-Pascal Baudois et sept autres personnes physiques ont saisi la
Cour constitutionnelle d’une requête, concluant, avec suite de frais et
dépens, à l’annulation du Règlement communal de Payerne sur l’exercice de la
prostitution du 11 décembre 2014 pour défaut de conformité au droit supérieur.
Par réponse commune du 23 avril 2015, la
Municipalité et le Conseil communal de Payerne ont conclu, avec suite de frais
et dépens, au rejet de la requête.
Par déterminations du 23 avril 2015,
le Département de l’économie et du sport a conclu, sous suite de frais, au
rejet de la requête.
Les requérants n’ont pas déposé de
réplique spontanée et ont expressément renoncé à se déterminer sur les
écritures des autorités communales et cantonale.
A la demande des autorités communales,
les requérants ont été invités à produire des pièces établissant leur intérêt
personnel à l’exploitation de salons de prostitution à Payerne. Le 21 mai 2015,
après prolongations, ils ont transmis de semblables documents (autorisations
d’exploiter ou écrits relatifs à leurs baux à loyer) pour cinq d’entre eux et
indiqué ne pas disposer d’écrits pour les trois autres, tout en offrant, le cas
échéant, leur audition comme preuve de leur intérêt à procéder.
D.               La Cour a décidé, à l’unanimité, de
statuer par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
La Cour
constitutionnelle
examine d’office et librement la recevabilité des requêtes dont elle est saisie
(RDAF 2006 I 88).
a) Selon l’art. 136 al. 2 let. a de la
Constitution du 14 avril 2003 du Canton de Vaud (Cst-VD; RSV 101.01), la
Cour constitutionnelle contrôle, sur requête déposée dans les vingt jours dès
leur publication, la conformité des normes cantonales au droit supérieur, la
loi définissant la qualité pour agir. L’art. 136 Cst-VD ne comporte pas de
règles directement applicables (CCST.2005.0001, Conod c. Conseil d’Etat,
consid. 1b) et, pour que le contrôle puisse s’exercer, il a fallu que le
législateur adopte une loi d’application, savoir la loi du 5 octobre 2004 sur
la juridiction constitutionnelle (LJC; RSV 173.32), dont l’art. 1 précise
qu’elle définit les attributions de la cour et règle la procédure applicable
aux requêtes interjetées auprès d’elle (ATF 133 I 49 consid. 2.1, rés. in RDAF 2008
I 477).
b) Selon l'art. 3 LJC, la cour
contrôle, sur requête, la conformité au droit supérieur des actes adoptés par
des autorités cantonales contenant des règles de droit (al. 1). Le troisième
alinéa de cette disposition précise que peuvent aussi faire l’objet d’un tel
contrôle notamment tous les règlements et tarifs communaux contenant des règles
de droit. Le Règlement sur l’exercice de la prostitution de la commune de
Payerne peut donc faire l’objet d’un examen par la
Cour constitutionnelle.
c) Déposée le 19 février 2015, soit
dans les vingt jours suivant la publication, le 30 janvier 2015, de l’acte
contesté, la requête est intervenue en temps utile (art. 5 al. 2 LJC).
d) A la qualité pour agir contre une
règle de droit communal, toute personne physique ou morale qui a un intérêt
digne de protection à ce que l’acte attaqué soit annulé (art. 10 al. 1 LJC). Le
requérant doit être touché dans une mesure importante par la norme attaquée,
parce qu’elle touche à ses intérêts juridiques ou à une situation de fait
particulière (Exposé des motifs et projet de loi sur la juridiction
constitutionnelle, BGC septembre 2004, p. 3665). Son intérêt doit être
personnel et direct : il doit être touché dans une mesure et avec une intensité
plus grande que la généralité des administrés et se trouver avec l’objet du
litige dans un rapport spécial, direct et digne d’être pris en considération.
En revanche, le législateur, à qui le constituant avait renvoyé cette question
(cf. art. 136 al. 2 let. a in fine Cst-VD), a expressément refusé de limiter la
qualité pour agir seulement à celui qui dispose d’un intérêt juridiquement
protégé, comme le proposait la majorité de la commission parlementaire (BGC
septembre 2004, pp. 3704, 3705, 3717 à 3719, 3907 à 3914 et 3980 à 3985). Ainsi,
l’intérêt dont se prévaut le requérant peut être de pur fait, sans qu’il y ait
besoin qu’une norme juridique protège cet intérêt (CCST.2007.0004 du 16 avril
2008 consid. 1c et les références citées). Cet intérêt peut au surplus n’être
que virtuel et n’a pas besoin d’être actuel : il suffit que, avec un minimum de
vraisemblance, le requérant puisse être touché une fois ou l’autre par la norme
en cause (Bosshard, La Cour constitutionnelle vaudoise, Premier bilan d’une
nouvelle institution, RDAF 2008 I 3 ss, p. 12 et les références citées à la
note infrapaginale n. 30; cf. aussi Donzallaz, Loi sur le Tribunal fédéral,
commentaire, Berne 2008, n. 3115, pp. 1169-1170 et les références citées à la
note infrapaginale n. 7584; Wurzburger, Commentaire de la
LTF, 2
ème
éd., Berne 2014, n. 38 ad art. 89 LTF; ATF 133 I 286
consid. 2.2).
En l’espèce, les deux requérants et
les six requérantes affirment que sept d’entre eux exploitent des salons de
massages à Payerne et que la huitième en loue un. Ils donnent des indications
sur les enseignes, adresses et numéros de ces salons. Cinq ont établi leur
qualité d’exploitants en produisant des pièces. Il n’y a aucun motif de mettre
en doute les assertions des trois autres dont on admettra, sans les entendre,
qu’eux aussi tirent profit de tels locaux. Comme exploitants de salons de
prostitution, ils ont un intérêt digne de protection à demander l’annulation
d’un règlement restreignant l’exercice de la prostitution de salon sur le
territoire communal en la soumettant à de nouvelles contraintes d’emplacement,
d’horaires ou de location de locaux notamment.
e) Selon l'article 8 LJC, le requérant
doit invoquer la violation d'une règle de droit de rang supérieur et préciser
en quoi consiste cette violation. La cour de céans limite son examen aux griefs
invoqués par les requérants, sauf s'il apparaît que l'acte attaqué est
manifestement contraire au droit de rang supérieur (art. 13 LJC). Cette
limitation du pouvoir d'examen s'impose pour assurer le principe de célérité,
la cour devant statuer rapidement pour éviter une paralysie du droit  (BGC
septembre 2004, p. 3666; CCST.2006.0011 du 14 août 2007 consid. 1c).
En l'espèce, les requérants prétendent
que le règlement litigieux déroge au droit fédéral en transgressant leur
liberté économique garantie par l’art. 27 Cst, plus précisément en y aménageant
des restrictions non justifiées par un intérêt public ou non proportionnées au
but visé (art. 36 Cst). Ils voient une inégalité de traitement, contraire à
leur liberté personnelle et à leur droit à l’égalité garantis par la
constitution (art. 8 et 10 Cst), dans l’interdiction d’affecter un même local à
un usage mixte d’habitation et de prostitution. Ils soutiennent aussi que le
règlement irait à l’encontre de l’un des buts de la loi cantonale sur
l’exercice de la prostitution, savoir la garantie d’une prostitution exercée
sans atteinte à la liberté des prostituées. Ils considèrent que la loi
cantonale dénie toute compétence aux communes pour réglementer l’emplacement
des salons de prostitution et qu’il n’existe pas d’autonomie communale en la
matière. Ils invoquent donc plusieurs violations constitutionnelles, ainsi que
des violations d’une loi cantonale, et motivent clairement leur point de vue,
de sorte que les conditions de l'art. 8 LJC sont remplies (cf. Bovay, Procédure
administrative vaudoise, Bâle 2012 pp. 336-337 n° 2.1 ad art. 79 LPA).
Le règlement communal comporte un
chapitre préliminaire, un chapitre I consacré à la prostitution de rue, un
chapitre II traitant de la prostitution de salon, un chapitre III relatif à la
poursuite des infractions et un chapitre IV contenant des dispositions finales.
La conclusion prise par les requérants tend à l’annulation intégrale du
règlement. Toutefois, ils indiquent en page 6 de leur requête qu’ils sont tous
des exploitants de salon, qu’ils ne s’adonnent pas à la prostitution de rue,
que celle-ci ne les concerne pas et que dès lors leur requête est uniquement
dirigée contre les dispositions du règlement ayant trait à la prostitution de
salon. Suivant cette limitation, les griefs des requérants ne seront pas
examinés en lien avec les articles 3 à 6 composant le chapitre I du Règlement
traitant de la prostitution de rue.
2.                Aux termes de l’art. 36 Cst, toute
restriction d’un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les
restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger
sérieux, direct et imminent sont réservés (al. 1). Toute restriction d’un droit
fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d’un
droit fondamental d’autrui (al. 2). Toute restriction d’un droit fondamental
doit être proportionnée au but visé (al. 3). L’essence des droits fondamentaux
est inviolable (al. 4).
Intitulé « réserve des compétences
fédérales, cantonales et communales » l’art. 3 de la loi cantonale sur
l’exercice de la prostitution du 30 mars 2004 (LPros, RSV 943.05) prévoit à son
alinéa 1 que « les dispositions suivantes sont applicables sous réserve des
compétences déléguées aux communes ». Sous le titre « communes » l’art. 14
LPros énonce que « dans les limites de la présente loi, les municipalités sont
compétentes pour édicter des restrictions à l’exercice de la présente loi ».
Ces deux dispositions constituent une
clause de délégation suffisante qui permet aux municipalités, a fortiori aux
conseils communaux, de prendre des mesures pour restreindre l’exercice de la
prostitution.
Selon la jurisprudence, l’autorité
communale qui entend restreindre l’exercice de la prostitution (art. 7 ou 14
LPros) ne peut procéder par voie de décision dans un cas isolé, mais doit
adopter des règles générales applicables à tous les cas et approuvées par
l’autorité cantonale (AC.2012.0125 du 24 avril 2013 consid. 1c ; AC. 2010.0278 du
18 janvier 2012 consid. 2c ; AC. 2007.0152 du 18 février 2008).
Adopté sur la base d’une délégation de
compétence conférée par la loi cantonale, le règlement payernois sur l’exercice
de la prostitution constitue une base légale suffisante pour restreindre la
prostitution de salon sur le territoire communal, notamment pour interdire de
tels salons en certains lieux, soit dans les bâtiments principalement affectés
à l’habitation ou situés dans des zones à prépondérance d’habitat.
Ces restrictions pouvant entrer en
conflit avec le règlement communal sur le plan général d’affectation et la
police des constructions (RPGA), se pose la question de savoir si le Conseil
communal n’a pas outrepassé ses compétences en adoptant le règlement attaqué
qui ne relève pas de l’aménagement du territoire. On constate toutefois à cet
égard que le règlement sur l’exercice de la prostitution s’inscrit dans le
cadre de la LPros dont les buts consistent notamment à réglementer les lieux,
heures et modalités de la prostitution, ainsi que de lutter contre les
manifestations secondaires de la prostitution de nature à troubler l’ordre
public (art. 2 let. c LPros). Le règlement communal  qui complète les
dispositions du RPGA payernois vise précisément à lutter contre les
manifestations secondaires de la prostitution. Par ailleurs, à son art. 2 al.
2, le règlement prévoit expressément que les dispositions qu’il contient
dérogent, en tant que normes spéciales en matière d’exercice de la
prostitution, aux affectations prévues par le RPGA. Il en découle que les
requérants, qui ne font pas valoir une violation de la législation sur
l’aménagement du territoire, notamment la conformité aux plans d’affectation,
ne peuvent invoquer les normes du PGA déterminant les affectations (habitation,
commerce, industrie, artisanat, etc…) à l’encontre des restrictions à ces
activités découlant du règlement sur l’exercice de la prostitution.
a) Pour les requérants, en matière
d’interdiction totale, la délégation à la
Municipalité par l’art. 7 al. 2 du règlement de la compétence d’établir un
arrêté ou une carte précisant les lieux de prohibition de la prostitution de
salon serait contraire à l’exigence de la base légale (art. 36 al. 1 Cst). Ce
grief est vain. La restriction grave devant figurer dans la base légale - soit
en l’espèce : pas de salon de prostitution dans les bâtiments et dans les zones
à prépondérance d’habitat, ni aux abords immédiats de lieux et bâtiments
spécifiques - est énoncée à l’art. 7 al. 1 du règlement. Cet acte a toutes les
caractéristiques d'une loi au sens formel: il émane du parlement communal et
est soumis au référendum, comme l'exigent les art. 142 al. 2 et 147 al. 1
Cst-VD. Dans ces conditions, l'acte législatif communal offre les mêmes
garanties, du point de vue de la légitimité démocratique, qu'une loi cantonale,
et constitue par conséquent une base légale suffisante (ATF 122 I 305 consid.
5a p. 312; 120 Ia 265 consid. 2a p. 266-267 et les références citées). Par
ailleurs, lorsque la restriction n'est pas grave, la base légale ne doit pas
nécessairement être formelle (art. 36 al. 1, 2e phrase Cst. a contrario), mais
peut se trouver dans des actes de rang infra-légal ou dans une clause générale.
En l’espèce, la compétence municipale disputée est restreinte à l’exécution et
à la matérialisation de la règle communale.
b) De l’avis des requérants, la
LPros n’attribuerait aux communes une compétence réglementaire qu’en matière
de prostitution de rue, la prostitution de salon relevant en revanche d’une
compétence exclusivement cantonale.
Intitulé « exercice illicite de la
prostitution », l’art. 199 CP dispose que celui qui aura enfreint les
dispositions cantonales réglementant les lieux, heures et modes de l’exercice
de la prostitution et celles destinées à lutter contre ses manifestations
secondaires fâcheuses (notamment les désagréments pour le voisinage), sera puni
d’une amende. La connaissance des circonstances locales étant déterminante pour
savoir s’il est opportun de légiférer en cette matière et quelles sont les
mesures à prendre ; le législateur fédéral s’est contenté d’adopter une
norme-cadre, a renoncé à intervenir plus avant et a laissé la question à la
compétence des cantons (FF 1985 II 1111 ; Bernard Corboz, Les infractions en
droit suisse, 3
ième
ed., Berne 2010 n° 5 ad art. 199 CP). Par
dispositions de droit cantonal, on entend les dispositions communales dans la
mesure où le droit cantonal permet à la commune de légiférer (FF 1985 II 1111 ;
ATF 124 IV 64).
Dans la délimitation générale du champ
d’application de la loi cantonale, l’art. 3 al. 1 LPros réserve les compétences
déléguées aux communes. Selon l’exposé des motifs (BGC 2003 septembre 3a-3b p.
2830), il s’agissait notamment de respecter l’art. 43 al. 1 ch. 5 de la loi sur
les communes du 28 février 1956 qui prévoit que la municipalité est compétente
pour assurer la police des mœurs. En matière de prostitution, la compétence
communale est désormais restreinte aux cas non prévus par la
LPros et aux cas que celle-ci délègue expressément aux communes.
L’art. 14 LPros, intitulé « Communes
», énonce que, dans les limites de la présente loi, les municipalités sont
compétentes pour édicter des restrictions à l’exercice de la prostitution de
salon. C'est dans le second rapport complémentaire de la commission
parlementaire qu'a été proposé le texte de l'actuel art 14 LPros : il s'agissait
"de traiter du problème posé par la création d'un salon à proximité d'une
école" de la même manière que pour la prostitution de rue (BGC mars-avril
2004 p. 8847 et 8859). Selon la jurisprudence relative à l’art. 14 LPros, la
municipalité qui entend imposer des restrictions à l’exercice de la
prostitution doit le faire par voie de règlement (AC. 2007.0152 du 8 février
2008 consid. 4 ; AC. 2010. 0278 du 18 janvier 2012 consid. 2c ; AC. 2012.0215
du 24 avril 2013 consid. 1). Les requérants ne mettent pas en cause le fait que
le règlement litigieux a été adopté par le Conseil communal et non par la
Municipalité de Payerne qui l’a uniquement proposé. N’étant pas soulevé ce
point ne sera donc pas examiné. De toute manière, un justiciable ne saurait se
plaindre qu’une norme communale émane d’une autorité législative, disposant
d’une compétence normative plus étendue, plutôt que d’une autorité exécutive.
L’argument des requérants consiste à
dire que la compétence municipale réservée à l’art. 14 LPros ne porterait pas
sur la localisation des salons, mais uniquement sur d’autres aspects dès lors
qu’en matière de prostitution de rue la délimitation de périmètres fait l’objet
d’une délégation expresse. Toutefois l’art. 14 LPros n’a pas cette
signification limitative, les compétences communales pour restreindre
l’exercice de la prostitution de salon devant uniquement s’insérer dans le
cadre de la loi.
c) Dans un moyen peu clair, les
requérants font valoir que la garantie de l’autonomie communale ne permettrait
pas aux autorités payernoises de promulguer le règlement contesté en ce qui
concerne la prostitution de salon.
Selon l'art. 50 al. 1 Cst.,
l'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit
cantonal. Une commune bénéficie de la protection de son autonomie dans les
domaines que le droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive, mais qu'il
laisse en tout ou partie dans la sphère communale, conférant par là aux
autorités municipales une liberté de décision relativement importante. L'existence
et l'étendue de l'autonomie communale dans une matière concrète sont
déterminées essentiellement par la constitution et la législation cantonales
(ATF 141 I 36 consid. 5.3 p. 42/43 ; 139 I 169 consid. 6.1 p. 172 ; 138 I 131
consid. 7.1 p. 142 ; 133 I 128 consid. 3.1 p. 131; 129 I 410 consid. 2.1 p.
413; 128 I 3 consid. 2a p. 8; 126 I 133 consid. 2 p. 136 et les arrêts cités).
Il n'est pas nécessaire que la commune soit autonome pour l'ensemble de la
tâche communale en cause; il suffit qu'elle soit autonome dans le domaine
litigieux (ATF 133 I 128 consid. 3.1; 122 I 279 consid. 8b p. 290; 110 Ia 197
consid. 2a p. 199 s. et les arrêts cités).
Le règlement litigieux comprend des
composantes d’ordre public et d’aménagement local du territoire, soit deux domaines
dans lesquels l’art. 139 let. d et e Cst-VD reconnaît l’autonomie communale.
Selon la jurisprudence (TF 2C_881/2013 consid. 6.2 du 18 février 2014), les
autorités communales sont fondées à diviser la commune en différentes zones
pour concentrer les activités nocturnes dans certains secteurs et elles
jouissent d’un très large pouvoir d’appréciation à cet égard. Pour le surplus, la
LPros réserve expressément la compétence communale dans le cadre légal fixé.
On ne discerne donc aucune violation de l’autonomie communale dans l’adoption
du règlement.
3.                Les requérants se plaignent de violation
de leur liberté économique. Invocable tant par les personnes physiques que
morales, la liberté économique (art. 27 Cst.) protège toute activité économique
privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou
d'un revenu (ATF 140 I 218 consid. 6.3 p. 229 ; 138 I 378 consid. 6.1 p.
384/385 ; cf. aussi ATF 138 III 67 consid. 2.3.3 p. 73 ; ATF 135 I 130 consid.
4.2 p. 135;). Elle comprend notamment le libre choix d’une profession, le libre
accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (art. 27
al. 2 Cst.). La garantie de la liberté contractuelle, consacrée explicitement
aux art. 1 et 19 CO, fait partie intégrante de l'aspect constitutif de la
liberté économique (ATF 137 I 167 consid. 5.2 p. 179; 136 I 197 consid. 4.4.1
p. 203/204 ; 131 I 333 consid. 4 p. 339).
La liberté économique protège les
personnes exerçant la prostitution, ainsi que l’exploitation d’établissements
permettant son exercice (ATF 137 I 167 consid. 3.1 p. 172; arrêt 2C_166/2012 du
10 mai 2012 consid. 5.2). Seuls peuvent être réprimés certains excès et
manifestations secondaires de cette activité lucrative ; une loi ne saurait
poursuivre le but d’éradiquer ou de limiter la prostitution en tant que telle
(ATF 137 I 167 consid. 3.1 p. 172 ; 101 Ia 473 consid. 2a p. 475). Une
restriction à cette liberté est toutefois admissible aux conditions de l'art.
36 Cst. Sous l'angle de l'intérêt public, et en rapport avec l'exercice de la
prostitution, sont autorisées les mesures de police ou de politique sociale, de
même que les mesures dictées par la réalisation d'autres intérêts publics, à
l'exclusion notamment des mesures de politique économique. Pour être conforme
au principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.), une restriction à un
droit fondamental doit être apte à atteindre le but visé, lequel ne peut pas
être obtenu par une mesure moins incisive; il faut en outre qu'il existe un
rapport raisonnable entre les effets de la mesure sur la situation de la
personne visée et le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (ATF
137 I 167 consid. 3.6 p. 175 s.).
a) Les requérants nient que le
règlement repose sur un intérêt public suffisant dès lors que la législation
cantonale et le droit privé compteraient déjà des normes efficaces pour assurer
tous les objectifs publics visés.
Le noyau dur de l’intérêt public,
dénommé ordre public, s’entend de valeurs de police comprenant la sécurité, la
santé, la tranquillité et la moralité publiques, motifs qui peuvent légitimer
une limitation de la plupart des libertés. L’intérêt public comprend aussi des
considérations de politiques sociales (législation sur le travail ou le
logement par exemple) qui peuvent justifier des restrictions à la liberté
économique ou à la garantie de la propriété, mais non à d’autres libertés. Il
en va de même des nécessités de l’aménagement du territoire. Enfin, l’intérêt
public peut se résumer à l’intérêt de l’Etat comme institution ou à celui de la
société. (Jean-François Aubert et Pascal Mahon, Petit commentaire de la
Constitution fédérale de la
Confédération suisse du 18 avril 1999,  Genève 2003 p. 327 et 328 n° 14 ad
art. 36 Cst).
Ainsi, les cantons, dans le but de
protéger la tranquillité publique, peuvent adopter des mesures de police
interdisant la prostitution de rue en divers lieux, notamment, selon ce qui a
été fait à Zurich dans les années septante, aux abords des hôpitaux, écoles,
églises et des maisons d’habitation, dans les rues et places entourées de
maisons d’habitation, sauf dans les quartiers de plaisir proprement dits, aux
arrêts des transports publics, dans les parcs à voitures accessibles au public
(ATF 99 Ia 504, JT 1974 I  305) ou encore des mesures d’interdiction pour assurer
le maintien de la tranquillité et de l’ordre public, voire la protection de la
santé ou de la morale publiques, selon un règlement genevois de 1974  (ATF 101
Ia 473).
Reprenant en la simplifiant la
formulation de l’art. 7 al. 1 LPros, l’article 2 du règlement attaqué, intitulé
« principes », énonce que l’exercice de la prostitution est interdit dans des
endroits où il est de nature à troubler l’ordre et la tranquillité publics, à
engendrer des nuisances ou à blesser la décence. L’alinéa 2 de cette disposition
prévoit que les limitations du règlement sur la prostitution s’imposent au
régime communal du plan général d’affectation. L’article 7 bannit la
prostitution de salon des bâtiments principalement affectés à l’habitat et des
zones à prépondérance d’habitat. Le même article interdit la prostitution de
salon dans les bâtiments situés aux abords immédiats des lieux de culte, des
cimetières, des bâtiments préscolaires, scolaires et de formation
professionnelle, ainsi qu’aux abords immédiats des homes et hôpitaux. L’article
8 interdit la prostitution de salon qui constitue une gêne pour les habitants
dans les bâtiments du centre-ville et des hameaux, mais uniquement durant les
jours de repos public, de surcroît uniquement entre 22 heures et 7 heures. L’article
9 impose que les salons occupent exclusivement des immeubles ou parties
d’immeubles affectés au commerce. L’art. 10 autorise toutefois la
Municipalité à accorder des dérogations pour des motifs objectifs à condition
qu’elles ne portent pas atteinte à un autre intérêt public prépondérant ou aux
intérêts prépondérants de tiers.
Au vu de ces dispositions, on constate
qu’il s’agit principalement de mesures de police qui tendent à assurer la
tranquillité des habitants, à préserver de toute confrontation ou voisinage
gênant les lieux de recueillement, les bâtiments fréquentés par des enfants et
des jeunes, ou encore les établissements abritant des patients ou des personnes
âgées. Il s’agit également de veiller au repos nocturne durant les jours
chômés. Pour assurer ces objectifs, les locaux de prostitution ne peuvent, sous
réserve de dérogations, occuper que des immeubles ou  portions d’immeuble
affectés au commerce et ne sont pas tolérés dans les immeubles d’habitation et
dans les zones vouées principalement à l’habitat, le contrôle étant assuré au
moyen des instruments prévus par la législation sur l’aménagement du
territoire. Manifestement ces buts s’inscrivent dans la défense d’intérêts
publics.
aa) Les requérants objectent toutefois
que la prostitution de salon, synonyme de discrétion, soustraite à la vue du
public, ne génèrerait aucune gêne ou nuisance et ne choquerait aucune
sensibilité, donc ne heurterait aucun intérêt public.
Selon le Tribunal fédéral, les
"émissions de nature immatérielle" sont ces influences qui blessent
le sens moral, respectivement qui provoquent des impressions psychiques
désagréables; elles peuvent importuner directement les voisins ou avoir des
effets indirects en ce sens qu'elles peuvent rendre plus difficile la mise en
location d'un appartement ou éloigner les clients des commerces. Le Tribunal
fédéral s'est référé à cette occasion à la casuistique développée en droit
privé dans les rapports de voisinage tout en relevant que l'interdiction
d'émissions excessives de nature immatérielle sur le voisinage répondait à un
intérêt public, ce qui impliquait que le droit public pouvait également
recourir à cette notion. A cet égard, il a relevé notamment que la qualité de
l'habitat, qui répond aujourd'hui non seulement à un intérêt privé mais encore
à un intérêt public, dépend de facteurs immatériels; non seulement le bruit et
les odeurs, mais aussi un environnement inesthétique ou déplaisant peuvent,
dans une large mesure, porter atteinte à la qualité de l'habitat (même s'il ne
s'agit que de la réputation du quartier considéré) (ATF 108 Ia 140ss consid.
5c/aa et bb; voir aussi les arrêts AC.2004.0167 du 15 juin 2005 et AC.2012.025
du 24 avril 2013 consid. 2b). Le voisinage immédiat de salons de prostitution
ou le partage des locaux communs ou des abords d’un même immeuble sont
susceptibles de générer ce type d’émissions ressenties comme gênantes ou
déplaisantes, par exemple en cas de confrontation avec l’affichage de
prestations ou de photos d’hôtesses vulgairement aguichantes sur les portes de
salons (pièce 5 produite par les requérants), plus spécialement si ces
bâtiments sont fréquentés par des enfants. En limitant les émissions
immatérielles excessives de la prostitution de salon, le règlement tend donc à
la défense d’un intérêt public.
Une discothèque ou un night-club ou
encore un salon de prostitution sont des établissements gênants pour les
habitants du voisinage dans la mesure où leur activité s'exerce à des heures
tardives dans la nuit (soit jusqu’à 4h00 ou 5h00 du matin) et sont par
conséquent incompatibles avec une zone destinée essentiellement à l'habitation
où le repos nocturne présente une importance prépondérante (cf. arrêt
AC.2010.0229 du 28 février 2011; voir aussi arrêts AC.1997.0017 du 24 octobre
1997 et AC.1993.0229 du 19 juillet 1994). S'agissant des nuisances, la
jurisprudence considère que la clientèle des établissements de type cabaret ou
night-club, plus âgée que la moyenne, recherche plutôt la discrétion en raison
du contenu des spectacles, qu'il est à prévoir qu'elle n'aura pas un
comportement particulièrement bruyant ou expansif lors de ses allées et venues,
et que ces établissements ne posent généralement pas de problèmes de bruits ou
de comportement, contrairement aux dancings ou discothèques (voir arrêts AC.2010.0245
consid. 2 du 5 avril 2011 ; AC.2004.0167 du 15 juin 2005 et AC.2002.0127 du 23
avril 2003).
Si, comme le soulignent les
requérants, à l’instar de la clientèle d’un certain âge des cabarets et autres
nigth-clubs, on peut présumer que celle de leurs salons recherche plutôt la
discrétion, il faut toutefois tenir compte du phénomène de concentration des
salons, l’implantation d’un salon ayant souvent pour effet de faire fuir les
autres locataires (pièces 1001 et 1003), apparu notamment à Payerne et de la démultiplication
des nuisances sonores que cette particularité entraîne.
A cet égard, dans son préavis au
Conseil communal du 13 août 2014, la
Municipalité de Payerne relevait en préambule que le nombre de salons de
massage avait considérablement augmenté ces dernières années, que des immeubles
entiers étaient maintenant occupés par ce genre d’établissements, que si
individuellement les salons étaient assez discrets, le regroupement de
plusieurs d’entre eux dans un même quartier engendrait des nuisances sonores
nocturnes incompatibles avec des quartiers d’habitation. Ainsi en juillet 2011,
une cinquantaine de voisins de l’immeuble de la rue de Savoie 14, contenant 9
salons, avait envoyé une lettre-pétition à la
Municipalité pour se plaindre des nuisances nocturnes dues aux bruits de
porte, à la musique, aux cris et aux innombrables va-et-vient des voitures.
De plus, en l’absence de toute étude
en la matière, on ne saurait affirmer que seuls des clients âgés, furtifs et
discrets se rendent dans ces salons. Ainsi, dans une affaire d’homicide d’une
prostituée jugée par la Cour d’appel pénale vaudoise en 2015, le salon où
exerçait la victime à Payerne était régulièrement fréquenté par un groupe
d’amis trentenaires (CAPE  2015/32 du 14 janvier 2015). Une part, le cas
échéant réduite, de la clientèle, plus jeune et moins retenue, est donc
susceptible de causer davantage de bruit.
La fréquentation de ces salons de
prostitution, plus particulièrement s’ils sont concentrés, implique
nécessairement des dérangements bruyants. La pétition des voisins de l’un de
ces immeubles confirme ces perturbations, usuellement qualifiées de
manifestations secondaires dérangeantes. Aussi, le moyen pris de l’absence de
gêne fondant l’inexistence d’un intérêt public à assurer la tranquillité
s’avère sans fondement.
bb) Les requérants dénoncent aussi
l’inutilité de réglementer sur un plan communal l’exercice de la prostitution
de salon alors que la loi cantonale sur l’exercice de la prostitution et son
règlement d’application constitueraient un « arsenal législatif » suffisant. La
LPros comporte certes des règles sur l’ouverture et la fermeture, immédiate ou
définitive, des salons, mais les motifs de ces décisions ont trait aux
comportements adoptés à l’intérieur de ces établissements. Ainsi, si l’art. 16
let b LPros prévoit une fermeture définitive en cas d’atteinte majeure à la
tranquillité publique ou la commission de contraventions répétées, seules sont
visées des situations réalisées dans le salon concerné. L’objet du règlement
communal est différent. Il s’agit en effet essentiellement de régir
l’implantation géographique et spatiale des salons, voire leurs horaires, de
manière à garantir à la population des plages de repos en préservant les
quartiers et bâtiments d’habitation de gênes ou de nuisances. Au vu de cet
objectif distinct, on ne saurait dire que le droit cantonal épuise la matière
et ôte tout intérêt public au règlement litigieux.
Selon les requérants, le droit privé, soit le droit
du bail et le droit civil du voisinage, offrirait des instruments de protection
suffisants au point que le règlement communal serait sans utilité. Le locataire
d’un immeuble est tenu d’avoir pour les personnes habitant la maison et les
voisins les égards qui leur sont dus (art. 257f
CO). Dans les rapports de voisinage, l’art. 684 CC permet d’agir contre un
propriétaire pour protéger son propre fonds d’émissions excessives, notamment
sonores. Toutefois, les procédures introduites sur ces bases sont longues,
coûteuses, aléatoires et surtout inappropriées pour lutter contre le bruit
causé sur le domaine public ou en limite de celui-ci par des tiers
indéterminées n’étant ni locataires, ni propriétaires. De toute manière,
protéger la tranquillité et l’ordre publics sont des intérêts différents de celui
constitué par les intérêts particuliers des voisins (ATF 137 I 167 consid.
6.1). Cette objection n’est donc pas davantage relevante que les précédentes.
b) Les requérants invoquent une violation du
principe de la proportionnalité. L’activité de l’Etat doit répondre à un
intérêt public et être proportionnée au but visé (art. 5 al. 2 Cst). Toute
restriction d’un droit fondamental doit être proportionnée au but visé (art. 36
al. 3 Cst).
Le principe de la proportionnalité exige qu'une
mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de
l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins
incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant
au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les
intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens
étroit, impliquant une pesée des intérêts - ATF 130 II 425 consid. 5.2 p. 438
s.; 126 I 219 consid. 2c p. 221 ss et les arrêts cités).
Une mesure viole le principe de la proportionnalité
notamment si elle excède le but visé et qu'elle ne se trouve pas dans un
rapport raisonnable avec celui-ci et les intérêts compromis (ATF 140 I 168
consid. 4.2.1. p. 173, 218 consid. 6.7.1. p. 235/236, 353 consid. 8.7 p. 373/374
; 130 I 65 consid. 3.5.1 p. 69 et les arrêts cités; 128 II 292 consid. 5.1 p.
297 s.).
En l’espèce, dénonçant l’absence de rapport
raisonnable entre le but visé et les sacrifices imposés, les requérants
qualifient d’excessives les règles communales qu’ils contestent compte tenu du
déplacement de leurs salons « aux confins » de la commune qu’elles
entraîneraient avec pour conséquences des difficultés et des frais liés à la
recherche de nouveaux locaux, l’impossibilité de récupérer les pas-de-porte versés
et des pertes de clientèle. De plus, invoquant la règle de la nécessité, ils
estiment que des mesures moins lourdes, comme des limitations de trafic, des
insonorisations obligatoires des locaux, des avertissements ou des fermetures
de salons, atteindraient les mêmes objectifs.
Assurer le repos et contribuer à la tranquillité
publics relèvent de la mission et des attributions de police des autorités
communales selon les art. 9, 22 et 43 de la loi sur les communes du 28 février
1956 (LC ; RSV 175. 11). Ce devoir correspond à l’attente légitime de la
population de ne pas être soumise à des dérangements évitables. Pour lutter
contre une nuisance sonore, la mesure la plus efficace consiste à en éloigner
la source, à défaut de la supprimer. Contrairement à l’avis des requérants, on
ne saurait affirmer que la mise en œuvre du règlement leur causerait des pertes
et dommages démesurés. Tout d’abord rien n’indique – les requérants n’apportant
aucune preuve et ne faisant aucune démonstration à cet égard - que l’éloignement
des salons des zones à prépondérance d’habitation entraînerait obligatoirement
une perte de clientèle, que celle-ci ne suivrait pas le déplacement des salons
et que les pas-de-porte consentis ne seraient plus amortissables. Ensuite, le
règlement aménage une période transitoire d’une année à son art. 12 pour que
les salons existants se conforment aux exigences de l’art. 9 en matière
d’affectation commerciale des locaux. Or, cette exigence imposée aux salons
existants ne se traduira pas nécessairement par une fermeture et un déplacement
obligatoire des salons actuellement ouverts. Enfin, l’art. 10 réserve la
possibilité d’accorder des dérogations dans certaines limites. L’intérêt privé
des requérants à ne pas supporter les frais d’un déménagement ne saurait ainsi
prévaloir sur l’intérêt public défendu et aucune violation du principe de la
proportionnalité au sens étroit n’est donc vérifiée.
Quant au critère de la nécessité, s’il est bien sûr
possible de lutter contre certaines nuisances élevées sur le domaine public en
infligeant des amendes municipales, notamment les contraventions prévues par
les art. 39 et 44 du règlement communal de police adopté le 26 avril 2007 et
approuvé le 12 octobre 2007 pour sanctionner des bruits « excessifs » et les
troubles à la tranquillité et le repos des voisins après 22 heures et avant 7
heures, cela n’est toutefois pas approprié pour lutter contre les dérangements
induits par une présence ou une activité humaine non tapageuse, soit les bruits
usuels des moteurs de véhicules, des portières, des portes, des appareils
diffuseurs de musique, des conversations, etc… De toute manière, le règlement
vise non seulement la suppression des nuisances, mais aussi, en amont, la
suppression des risques de nuisances et ce but préventif n’est pas atteignable
par l’application de normes existantes, si bien que le règlement s’avère
nécessaire.
Aux yeux des requérants, la combinaison des articles
7 et 8 du Règlement communal aboutirait à ne tolérer leurs salons que dans la
zone industrielle, ce qui serait disproportionné. En réalité, l’art. 7 se borne
à exclure les salons des zones à prépondérance d’habitat, ce qui ne se confond
pas avec la zone industrielle. L’art. 8 impose une limitation d’ouverture, la
nuit de 22h à 7h, aux salons du centre-ville et des hameaux, mais uniquement
s’il en résulte une gêne pour les habitants et seulement durant les jours de
repos publics, soit le dimanche et les jours fériés légaux (Nouvel-An,
Vendredi-Saint, lundi de Pâques, Ascension, 1er Août, lundi du Jeûne fédéral et
Noël), selon la définition qu’en donne l’art. 57 du règlement communal de
police. Ces limitations ne sont donc pas assimilables à la prétendue relégation
des salons en zone industrielle.
4.                Les requérants discernent des
contradictions entre le règlement et le droit cantonal supérieur, notamment la
LPros.
a) Parmi les buts légaux que l’art. 2
LPros mentionne, on trouve notamment la garantie d’une prostitution exercée
sans contrainte et sans exploitation de la détresse ou de la dépendance, ainsi
que la garantie de mise en œuvre de mesures de prévention sanitaires et
sociales. Les requérants soutiennent que le règlement irait à l’encontre de ces
buts en précarisant les prostituées qui devraient fermer leurs salons actuels
pour exercer dans des établissements périphériques plus grands où elles
seraient moins libres, en les obligeant à travailler dans la rue, en réduisant
leur sécurité en raison de leur isolement et en leur rendant moins accessibles
les prestations de prévention sanitaire et sociale. Ils se réfèrent à un avis
exprimé en novembre 2014 par la directrice d’une association venant en aide aux
prostituées à la suite de la fermeture immédiate de locaux de prostitution à
Lausanne.
Ces critiques ne sont pas fondées. A
l’évidence, la liberté personnelle et sexuelle d’une prostituée ne dépend pas
de l’emplacement géographique ou de la taille du salon où elle pratique, mais
du contenu de ses rapports contractuels avec le bailleur ou avec l’exploitant
du commerce ou encore avec un autre tiers dont elle dépendrait. Au demeurant,
il n’est ni établi ni même vraisemblable que le règlement favoriserait de
grands établissements plutôt que des petites unités. Il n’existe aucun indice
que le règlement qui prévoit un délai transitoire d’une année en ce qui concerne
la mise en conformité des salons contribuerait, suite à une fermeture « brutale
» des salons, à alimenter la prostitution de rue au détriment de la
prostitution de salon. La sécurité n’est pas mieux garantie par des salons
situés au centre qu’en bordure de ville. En 2012, une prostituée a ainsi été
extraite par la force d’un salon situé au centre de Payerne et abattue dans la
rue sous les yeux des habitants du voisinage alertés par ses cris (CAPE
2015/32 du 14 janvier 2015). Enfin, on ne discerne pas en quoi la prévention
assurée dans les salons serait altérée par le transfert de leur implantation
dans des zones vouées à d’autres affectations que l’habitation.
5.                L’art. 9 du règlement exige
que les salons n’occupent que des locaux commerciaux. Les requérants y
discernent, d’une part, une violation du principe de l’égalité de traitement
par rapport à d’autres professions occupant des locaux à affectation mixte et,
d’autre part, une violation de l’art. 12 LPros qui autoriserait quant à lui un
usage mixte.
L'art. 8 al. 1 Cst prescrit que tous
les êtres humains sont égaux devant la loi. Selon la jurisprudence, il y a
inégalité de traitement lorsque, sans motifs sérieux, deux décisions soumettent
deux situations de fait semblables à des règles juridiques différentes; les
situations comparées ne doivent pas nécessairement être identiques en tous
points, mais leur similitude doit être établie en ce qui concerne les éléments
de fait pertinents pour la décision à prendre (ATF 130 I 65 consid. 3.6 p. 70).
En l’occurrence, il s’agit d’égalité dans la loi, celle-ci devant donner la
même solution à tous les problèmes semblables et prévoir des traitements
divergents pour les situations différentes (Etienne Grisel, Egalité / Les
garanties de la Constitution fédérale du 18 avril 1999,  2
ième
ed.
Berne 2009 n° 63). Ce principe général s’étend notamment aux règles édictées
par les communes (Grisel, op. cit. n° 87).
Un arrêté de portée générale viole le principe de
l’égalité de traitement lorsqu’il établit des distinctions juridiques qui ne se
justifie par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à
réglementer ou lorsqu’il omet de faire des distinctions qui s’imposent au vu
des circonstances, c’est-à-dire lorsqu’il traite de manière différente ce qui
est semblable et ce qui est dissemblable de manière identique, relativement à
une situation de fait importante (ATF 140 I 77 consid. 5.1 p. 80 ; 139 I 242
consid. 3.6.1. p. 229/230, 265 consid. 4.1 p. 267, 321 consid. 3.2 p. 324, et
les arrêts cités). Le législateur – en l’occurrence le Conseil communal –
dispose, dans la mesure de ces principes et de la prohibition de l’arbitraire,
d’un large pouvoir d’appréciation (ATF 139 I 242 consid. 5.1 p. 254 ; 138 I 265
consid. 4.1 p. 267 ; 321 consid. 3.2 p. 324).
En droit privé du bail, lorsque la
chose louée est utilisée à la fois comme habitation et à des fins commerciales,
il faut déterminer, pour la qualification du contrat, quel est l'usage
prépondérant (arrêt 4A_31/2013 du 2 avril 2013 consid. 3.1 et les auteurs
cités; Peter Higi, Zürcher Kommentar, 4e éd. 1996, n° 40 s. ad art. 253a-253b
CO; Roger Weber, Basler Kommentar, OR I, 4e éd. 2007, n° 14 ad art. 253a-253b
CO).
La comparaison que les requérants
opèrent pour dénoncer l’inégalité de leur traitement revient à mettre en
parallèle des règles de droit privé et une réglementation de droit public
communal. Il en résulte un défaut de similitude excluant la comparaison, ce qui
suffit à écarter la prétendue inégalité. De plus, la norme n’interdit pas un
usage mixte, mais fait primer l’affectation commerciale des salons sur
l’habitation. Abritant une activité économique, le salon se définit comme un
lieu de rencontres soustrait à la vue du public où s’exerce la prostitution
(art. 8 al. 1 LPros). Ainsi, un salon ne pourra pas être exploité dans des
locaux affectés à l’habitation, mais il n’est pas exclu qu’une prostituée
puisse loger dans son salon, c’est-à-dire dans un local conforme à
l’affectation commerciale de l’immeuble. Le législateur communal empêche ainsi
notamment que la réglementation puisse être tournée en invoquant un prétendu
usage prépondérant d’habitation pour justifier l’exploitation d’un salon dans
un immeuble d’habitation. Cet objectif de clarté qui s’inscrit dans la
poursuite de l’objectif de tranquillité publique repose sur un motif sérieux et
ne consacre aucune inégalité de traitement par rapport à d’autres professions
exercées dans des logements sans qu’il n’en résulte de désagréments ou de
perturbations.
L’art. 12 al. 2 LPros précise que le
droit d’inspection des autorités compétentes s’étend aux appartements
particuliers de ceux qui desservent ces salons ou qui y logent lorsque ces
appartements sont attenants au salon. Les requérants en déduisent qu’un usage
mixte du salon est autorisé par la loi cantonale et que la commune dont les
compétences sont limitées au cadre de la loi (art. 14 LPros) ne peut interdire
tout usage d’habitation.
L’usage mixte n’est pas radicalement
banni. Par ailleurs, l’art. 12 al. 2 LPros n’a pas la portée que les requérants
lui prêtent. Il s’agit en effet d’assurer l’efficacité des contrôles en les
étendant aux appartements particuliers attenants aux salons (par exemple pour
découvrir une cachette aménagée dans les combles pour y dissimuler des
prostituées dépourvues de titre de séjour in arrêt GE.2009.0044 consid. 5c du
15 décembre 2009) et non d’autoriser l’implantation de salons en zone
d’habitation.
6.                Aucune violation du droit supérieur
n’étant constatée, les considérations qui précèdent conduisent au rejet de la
requête du 19 février 2015.
Les requérants qui succombent devront
supporter les frais de la cause (art. 49 al. 1 LPA-VD applicable par renvoi de
l’art. 12 al. 2 LJC). Le renvoi de l’art. 12 al. 2 LJC à l’art. 56 al. 3,
respectivement à l’art. 52 al. 2 LPA, l’excluant,  il n’y a pas lieu d’allouer
de dépens à l’Etat de Vaud, autorité concernée représentée par le Département
de l’économie et du sport, qui n’a au demeurant pas mandaté d’avocat et qui n’a
pas pris de conclusion en ce sens. En revanche, les requérants devront
solidairement verser des dépens arrêtés à 2'000 francs à la
Commune de Payerne qui obtient gain de cause (art. 12 al. 2 LJC et 55 LPA) et
qui a mandaté un avocat.
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I.
La requête formée le 19 février 2015 par Jean-Pascal Baudois et consorts
est rejetée.
II.
Un émolument de justice de 3’000 (trois mille) francs est mis à la
charge des requérants, solidairement entre eux.
III.
Les requérants doivent, solidairement entre eux, verser à la
Commune de Payerne un montant de 2'000 (deux mille) francs, à titre de dépens.
Lausanne, le 24 août 2015
Le
vice-président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.