vd_omni · GE.2004.0046 · 2004-12-29 · fr

c/Municipalité de Prilly | Le licenciement d'un employé communal au bénéfice d'un contrat de droit public n'est pas suceptible de recours au TA.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.12.2004 GE.2004.0046

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 29 décembre 2004
sur le recours interjeté par
X.________
,
domicilié 1.********, représenté par Me Gisèle de Benoit-Regamey, avocate à
Lausanne,
contre
la décision de la
Municipalité de Prilly
du 8 mars 2004, représenté par Me Pierre-Olivier Wellauer, avocat à Lausanne
(résiliation du contrat de travail pour le 30 juin 2004).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Jean-Claude
de Haller, président; M. Pascal Langone et Mme Emilia Antonioni, assesseurs
Vu les faits suivants:
A.                     Le recourant X.________,
né en 1962, est depuis le 1er avril 2003 commandant du corps de police de la
Commune de Prilly, avec rang de chef de service. Entré dans ce corps en 1983,
il y a effectué l'entier de sa carrière, gravissant en vingt ans les échelons
de la hiérarchie.
B.                    Le 8 mars 2004, la
Municipalité de Prilly a résilié le contrat de travail du recourant pour
l'échéance du 30 juin 2004, le libérant immédiatement de l'obligation de
travailler. Cette mesure était fondée, en substance, sur des "difficultés
relationnelles très graves… constatées au sein du corps de police"
(communiqué de presse du 8 mars 2004 de la municipalité). La municipalité a
ensuite délivré le 12 mars 2004 à l'intéressé un certificat de travail
provisoire résumant qu'à sa carrière et constatant que l'intéressé s'était
révélé "… très compétent et constant dans son travail".
C.                    Par acte du 29 mars
2004, X.________ a déposé par l'intermédiaire de son conseil un recours auprès
du Tribunal administratif contre la mesure de licenciement prise à son endroit.
Ses conclusions tendent exclusivement à l'annulation de cette mesure.
D.                    Le recours a été
enregistré le 30 mars 2004 au Tribunal administratif. La Municipalité de
Prilly, par l'intermédiaire de son conseil, s'est déterminée le 27 avril 2004
sur la requête d'effet suspensif, et a produit son dossier le 30 avril 2004.
Par courrier du 3 mai 2004, le conseil du recourant a réagi à cette
écriture.
E.                    Par courrier du 4 mai
2004, le conseil de la municipalité a informé le tribunal que le recourant
aurait retrouvé un poste au sein du corps de police de Romanel, dès le 1er
juillet 2004. Le juge instructeur a alors interpelé les parties, par avis du
5 mai 2004, sur le point de savoir si la procédure avait toujours un
objet. Il a en outre attiré l'attention des parties sur le fait que la
compétence du tribunal était douteuse. Le recourant ayant maintenu son pourvoi,
le juge instructeur a informé les parties que le tribunal statuerait
préjudiciellement sur la question de sa compétence. Par décision du même jour,
il a refusé l'effet suspensif au recours.
Considérant en droit:
1.                     L'art. 1 LJPA limite le
champs d'application de la loi sur la juridiction et la procédure
administratives aux recours interjetés contre les décisions administratives
(al. 1), excluant de ce champs notamment les contestations relatives aux
contrats de droit administratif (al. 3, modifié par la novelle du 26 novembre
2002, ROLVD 2002 p. 498). Il résulte clairement de l'exposé des motifs (BGC
Automne 2002 p. 4362 ss, plus spécialement 4376) que le législateur a voulu
préciser les choses, citant expressément l'hypothèse d'une dénonciation d'un
contrat de droit administratif comme cause ne relevant pas de la compétence du
Tribunal administratif.
2.                     Conformément au
règlement pour le personnel de l'Administration communale de Prilly, valable
dès le 1er janvier 2001 (approuvé par le Conseil d'Etat du Canton de Vaud le 25
septembre 2000, ci-après : le règlement), est employé communal toute personne
engagée en cette qualité par la municipalité pour exercer à temps complet ou
partiel une activité de durée déterminée ou indéterminée au service de la
commune (art. 1 al. 2). Le règlement prévoit que l'engagement d'un employé est
du ressort de la municipalité (art. 4) et qu'il se fait sous la forme d'une
lettre précisant l'activité, la date d'entrée en service, le salaire initial et
les obligations qu'impose le poste (art. 6 al. 3) avec une référence générale
aux dispositions du règlement (art. 6 al. 4). Après une période d'essai de
trois mois, l'engagement est confirmé par écrit pour une durée indéterminée
(art. 6 al. 5). La résiliation du contrat se fait sous la forme écrite, par
l'employeur ou par l'employé, avec respect d'un préavis de un à trois mois selon
le nombre d'années de service (art. 58, qui traite de la résiliation
ordinaire). Une résiliation pour justes motifs peut en revanche intervenir en
tout temps, avec motivation sur demande (art. 61 al. 1). Enfin, le règlement
précise que les décisions prises par la municipalité concernant la situation
d'un employé peuvent faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal
administratif, dans les formes prévues par la LJPA (art. 69).
Le corps de police est
quant à lui régi par un règlement de service (soit des directives internes,
adoptées par la municipalité le 21 août 2000) et qui renvoie au règlement du
personnel communal d'une manière générale (art. 1), ainsi qu'au code des
obligations pour les questions non expressément réglées (art. 52). Les
dispositions du règlement du personnel communal sont déclarées expressément
applicables en ce qui concerne l'engagement (art. 6), les vacances (art. 16),
les absences pour cause de maladie (art. 19), enfin les sanctions
disciplinaires et la procédure de recours (art. 51).
3.                     Il résulte du dossier
que le recourant a effectué l'entier de sa carrière de policier au sein du
corps de police de Prilly. Il a donc été soumis aux différents statuts
régissant le personnel communal soit, en ce qui concerne les derniers d'entre
eux, le statut du 1er janvier 1994 abrogé au 1er janvier 2001 par le règlement
de 2001. En l'absence de dispositions transitoires prévoyant le contraire (ce
qui ne concerne que le maintien des prestations financières acquises, art. 71),
cela signifie qu'il est un employé au sens de l'art. 1 al. 2 du règlement. Sa
promotion le 1er avril 2003 aux fonctions de commandant du corps n'a rien
changé à ce statut. Or, celui-ci est clairement contractuel, le recourant étant
au bénéfice d'un contrat de droit public d'une durée indéterminée (art. 6 al. 5
du règlement). La dénonciation d'un tel contrat relève de l'exercice d'un droit
formateur (v. un arrêt du Tribunal administratif du Canton de Berne, JAB 2000
454), et ne constitue pas une décision susceptible de recours au Tribunal
administratif, selon une jurisprudence constante de cette autorité (v. RDAF
1998 I 58, et les références citées). Depuis l'adoption de la novelle du 26
novembre 2002, et dans la ligne de cette jurisprudence, la LJPA exclut
expressément le contentieux des contrats de la juridiction administrative (art.
1 al. 3 LJPA).
Il est vrai que la
décision attaquée indique la voie de recours au Tribunal administratif. Mais
l'indication inexacte d'une voie de droit qui en réalité n'est pas ouverte ne
peut pas créer un recours qui n'existe pas (par exemple ATF 117 Ia 299, consid.
2, et les références citées). Le fait que le règlement communal soumette
expressément à la juridiction du Tribunal administratif le contentieux
résultant de son application n'y change rien. Même concernant un domaine dans
lequel la commune est autonome (art. 139 lit. b de la Constitution vaudoise du
14 avril 2003), même approuvée par le Conseil d'Etat conformément à l'art. 94
de la loi sur les communes du 28 février 1956 (RSV 1.8) et ayant ainsi le
caractère d'une base légale matérielle, une norme émise par une commune ne
saurait attribuer des compétences à une autorité cantonale. Les règles
attributives de compétence sont impératives (GE 1992/0037 du 2 février 1993,
RDAF 1993 p. 465) et la loi cantonale règle de manière exhaustive la compétence
du Tribunal administratif sans laisser aucune place à une réglementation
complémentaire des communes. Au surplus, le principe de la hiérarchie des
normes (v. par exemple Auer Malinverni et Hôtelier, Droit constitutionnel
suisse, vol. I no 1727) exclurait que l'on applique des règles communales
contraires au texte même d'une loi cantonale, adopté au surplus
postérieurement.
Il en résulte que la
présente cause ne relève pas de la compétence du Tribunal administratif, mais
de celle du juge civil (art. 3 al. 3 de la loi du 17 mai 1999 sur la
juridiction du travail, RSV 2.4, modifiée par la novelle du 12 novembre 2001).
Comme en l'espèce plusieurs instances entrent en ligne de compte, en fonction
des conclusions que pourrait prendre le recourant (v. art. 2 de la loi sur la
juridiction du travail), et dans la mesure aussi où l'acte de recours ne répond
pas formellement aux exigences de la procédure devant certaines de ces
autorités, le Tribunal administratif ne procédera pas à une transmission de la
cause, au sens de l'art. 6 LJPA.
4.                     Au vu de ce qui
précède, le Tribunal administratif doit se déclarer incompétent. Conformément à
sa jurisprudence, s'agissant d'un contentieux concernant les relations entre employeurs
et employés dans la fonction publique, aucun émolument de justice ne sera
perçu. Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens la Commune de Prilly, le
règlement et la lettre de congé adressée au recourant contenant des indications
inexactes au sujet des voies de droit utilisables (art. 55 LJPA). En revanche,
et pour ce motif précisément, le recourant auquel la prudence imposait de
donner suite à ces indications a droit à des dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif :
I.                      Décline sa
compétence.
II.                     Renonce à
transmettre la cause au tribunal civil compétent.
III.                     Dit qu'il
n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV.                    Dit que la
Commune de Prilly versera au recourant une indemnité de 1'000 (mille) francs à
titre de dépens.
gz/np/Lausanne, le 29 décembre 2004
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.