vd_omni · GE.2011.0210 · 2012-12-11 · fr

VUILLEME, PITTET VUILLEME, CLERC, GILLIERON, GASSER, GUERREIRO, MICHOUD, GRISIER MICHOUD, ALLISSON, VERRATI, GRIN, ASSOCIATION DE QUARTIER ST-GEORGES, AC VERANDAS SA, BONOTTO SA, HELFER, MARRA, CENTRAL-AUTO FILA SA, COYOTE CAFE Sàrl, DANY & FILS SA, DYNAMEX SA, | Dès lors que les mesures litigieuses, soit l'instauration d'une zone 30 et la fermeture d'un tronçon de route à la circulation, comprennent exclusivement des mesures d'exploitation, à l'exclusion de toute mesure d'aménagement, l'adoption d'un plan routier au sens de l'art. 13 LRou n'est pas requise. On ne se trouve en outre pas en présence d'un projet de route communale au sens des art. 3 et 10 LRou soumis à l'examen préalable du service des routes.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 11.12.2012 GE.2011.0210

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 11 décembre 2012
Composition
M. François Kart,
président
; Mme Christina Zoumboulakis et
M. Pedro de Aragao, assesseurs.
recourants
1.
Nicolas VUILLEME,
à Yverdon-les-Bains,
2.
Véronique PITTET
VUILLEME,
à Yverdon-les-Bains,
3.
David CLERC,
à Yverdon-les-Bains,
4.
Céline CLERC,
à Yverdon-les-Bains,
5.
Johann GILLIERON,
à Yverdon-les-Bains,
6.
Carole GILLIERON,
à Yverdon-les-Bains,
7.
Pierre GASSER,
à Yverdon-les-Bains,
8.
Manu GUERREIRO,
à Yverdon-les-Bains,
9.
Claude-Alain
MICHOUD,
à Yverdon-les-Bains,
10.
Magali GRISIER
MICHOUD,
à Yverdon-les-Bains,
11.
Philippe ALLISSON,
à Yverdon-les-Bains,
12.
Nicole ALLISSON,
à Yverdon-les-Bains,
13.
Domenico VERRATI,
à Yverdon-les-Bains,
14.
Catherine GRIN,
à Yverdon-les-Bains,
Tous représentés par
Me
Alex DÉPRAZ, avocat à Lausanne,
15.
ASSOCIATION DE
QUARTIER ST-GEORGES, p.a. M. Roland PRELAZ-DROUX,
à Yverdon-les-Bains, représentée par Me Carole AUBERT, avocate à Neuchâtel,
16.
AC VERANDAS SA,
à Yverdon-les-Bains,
17.
BONOTTO SA,
à Yverdon-les-Bains,
18.
Jenny HELFER, Café
Romand,
à Yverdon-les-Bains,
19.
Salvatore MARRA,
Carrosserie Marra,
à Yverdon-les-Bains,
20.
CENTRAL-AUTO FILA
SA,
à Yverdon-les-Bains,
21.
COYOTE CAFE Sàrl,
à Yverdon-les-Bains,
22.
DANY & FILS SA,
à Yverdon-les-Bains,
23.
DYNAMEX SA,
à Yverdon-les-Bains,
24.
ESTOPPEY ET
DIPIETRANTONIO SNC ENTREPRISE ESTO-DIP,
à
Yverdon-les-Bains,
25.
FATYGA SA,
à Yverdon-les-Bains,
26.
Germain FAVRE,
GEFEMO Ltd,
à Yverdon-les-Bains,
27.
HERREN FRERES &
Cie,
à Yverdon-Les-Bains,
28.
JP MARTINET SA,
à Yverdon-les-Bains,
29.
MIROLEC SA,
à Yverdon-les-Bains,
30.
PRIMSERRES SA,
à Yverdon-les-Bains,
31.
PUBLICITE JUSTO
Sàrl,
à Yverdon-les-Bains,
32.
Roland STOLL,
à Yverdon-les-Bains,
33.
Willy STOLL,
à Yverdon-les-Bains,
Tous
représentés
par Me Jean-Claude MATHEY, avocat à Lausanne,
autorité intimée
Municipalité
d'Yverdon-les-Bains,
représentée par Me Yves
NICOLE, avocat à Yverdon-Les-Bains,
autorités concernées
1.
Service de
l'environnement et de l'énergie,
2.
Service des routes,
Objet
Signalisation routière
Recours Nicolas VUILLEME et consorts, AC
VERANDAS SA et consorts, ASSOCIATION DE QUARTIER SAINT-GEORGES c/ décisions
du 15 novembre 2011 de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains (réglementation
locale du trafic dans le quartier Cheminet/St-Georges/Montagny, décisions nos
122 910, 122 911, 122 912, 122 913, 122 914)
Vu les faits suivants
A.
Le quartier Cheminet/St-Georges/Montagny, sis
dans la partie Nord-Ouest du territoire de la Commune d'Yverdon-les-Bains, a
une vocation essentiellement résidentielle et abrite plusieurs écoles et
garderies. Ce secteur comprend une dizaine de rues d’intérêt local, des
collectrices et des dessertes, dont les rues de Montagny, de St-Georges et du
Cheminet. Ces trois artères, considérées comme des voies de dessertes de
quartier dans la planification directrice communale, sont des rues parallèles
orientées dans un axe Nord/Sud qui traversent le canal du Mujon au moyen d’un
pont. Elles présentent une largeur conséquente et ont un tracé linéaire, ce qui
a pour conséquence qu’elles sont fréquemment utilisées à la place de l’axe
principal de circulation (axe passant par les rues de Chamblon, de Neuchâtel,
l’avenue de Grandson et la rue de Sainte-Croix) pour transiter entre le sud et
le nord du territoire communal, notamment pour se rendre dans une zone
comprenant plusieurs centres commerciaux importants (zone commerciale «
En
Chamard »
) et jusqu’à l’échangeur «
Yverdon-Ouest »
de l’autoroute A5. Ces problèmes de circulation dans le quartier ont notamment
suscité une question à la Municipalité d'Yverdon-les-Bains (ci-après : la
municipalité) d’un conseiller communal au mois d’octobre 2007, qui signalait
des dangers pour les piétons et les cyclistes utilisant le secteur sud de la
rue de Montagny.
B.
Sur mandat de la municipalité, le bureau team +
a effectué une étude relative à la rue de Montagny qui a abouti à un rapport du
21 octobre 2009. Ce dernier préconisait dans un premier temps notamment le
déclassement de la rue de Montagny et la mise en sens unique vers le sud du
tronçon sud de cette rue compris entre la rue du Canal et la rue d’Orbe (ce qui
impliquait un passage du pont sur le Mujon en sens unique) et l’affectation de
la rue du Cheminet en rue urbaine de desserte principale (classification correspondant
à celle prévue par le projet d’agglomération yverdonnoise [ci-après : AggloY]).
Ces mesures étaient décrites comme visant la situation à court terme comme 1
ère
étape vers le schéma AggloY. Dans un second temps, après la réalisation d’une
nouvelle route destinée à accueillir le trafic de transit (« barreau
ouest »), le rapport préconisait la fermeture à la circulation du secteur
sud de la rue (entre la rue du Canal et la rue de Chamblon), sauf pour les
transports publics. Ceci impliquait notamment la fermeture à la circulation du
pont sur le Mujon. Ces mesures étaient décrites sous le titre « Situation
à long terme - Schéma AggloY ». Dans le courant de l’année 2010, la
municipalité a décidé de mettre immédiatement en œuvre ces dernières mesures (avec
notamment la fermeture au trafic individuel motorisé du pont sur le Mujon de la
rue Montagny). Ces mesures ont été introduites à titre expérimental le 12
décembre 2010. Selon le Services des routes et la municipalité, elles visaient notamment
à faire coïncider la mise en œuvre du réseau des transports publics (réseau TP)
prévu par le projet AggloY avec l’extension de la communauté tarifaire vaudoise
(Mobilis), le réseau TP impliquant la mise en place d’une ligne de bus passant par
le pont de Montagny avec une interdiction au trafic motorisé. Il s’agissait de
mettre en service dès le mois de décembre 2010 le concept de transports publics
prévu par AggloY à l’horizon 2020. La ligne de bus concernée est la ligne 603
Bellevue-Blancherie, qui emprunte la rue de Montagny. L’objectif était de permettre
une augmentation des fréquences et de la rapidité des bus circulant sur cette
ligne.
C.
Par publication dans la Feuille des Avis
Officiels (FAO) du 25 février 2011, la municipalité a introduit à titre
expérimental une réglementation du trafic dans le quartier
Cheminet/St-Georges/Montagny, concernant le pont sur le Mujon, les rues de
Montagny, du Chamblon, St-Georges, du Mauborget et des Uttins (signaux OSR 2.14
- circulation interdite aux voitures automobiles, aux motocycles et aux
cyclomoteurs, excepté riverains n°1 à 6, transports publics, voirie et taxis,
OSR 2.42/2.43 - interdiction d'obliquer à droite/gauche, excepté riverains n° 1
à 6, transports publics, voirie et taxis, OSR 2.42/2.43 - interdiction
d'obliquer à droite/gauche pour les camions et les autocars, OSR 2.02 - accès
interdit, excepté les cyclistes et la voirie, OSR 4.08.1 - sens unique avec
circulation des cyclistes et de la voirie en sens inverse). Les mesures mises
en œuvre portaient sur la fermeture du tronçon sud de la rue de Montagny au
trafic individuel motorisé (TIM) avec la fermeture du pont de la rue de
Montagny sur le canal du Mujon (ci-après : la fermeture du goulet de
Montagny) et des restrictions de trafic à la rue St-Georges (mise en place d’un
sens unique entre la rue des Uttins et la rue Edouard-Verdan au nord et mise en
place d’un sens unique entre la rue Mauborget et la rue de Chamblon au sud avec
une interdiction de tourner à gauche de Mauborget à St-Georges). Conformément
à l’art. 107 al. 2 de l’ordonnance du 5 septembre 1979 sur la signalisation
routière (OSR ; RS 741.21), ces mesures expérimentales ne pouvaient pas
être ordonnées pour une durée supérieure à une année.
D.
A la même époque, la municipalité a commencé
l’étude de la mise en place d’une zone 30 dans le quartier. Dans ce cadre, elle
a demandé un comptage de trafic dans le quartier Cheminet/St-Georges/Montagny au
bureau Ertec SA, qui a fait l’objet d’un rapport de mars 2011.
Le 15 juin 2011, la municipalité a
décidé la mise en œuvre d’une zone 30 dans le quartier
Cheminet/St-Georges/Montagny. Elle a alors renoncé à étendre cette zone sur la
rue du Cheminet. En octobre 2011, le bureau Team + a, sur mandat de la
municipalité, établi un rapport d’expertise relatif à la création de cette zone
30, conformément à l’ordonnance du DETEC sur les zones 30 et les zones de
rencontre.
E.
La réglementation provisoire du trafic a suscité
de nombreuses oppositions. Celles-ci ont amené la municipalité à mettre en
œuvre une expertise de la situation dans le quartier Cheminet/St-Georges/Montagny
confiée au bureau Ertec SA. Ce dernier a déposé son rapport au mois de décembre
2011 (ci-après : le rapport Ertec).
F.
Par décisions publiées dans la FAO du 15
novembre 2011 (n° 122910-911-912-913-914), la municipalité a prescrit une
réglementation instituant diverses mesures de restriction du trafic dans le
quartier Cheminet/St-Georges/Montagny. La mesure n° 122910 vise à pérenniser la
fermeture du goulet de Montagny (par la pose des signaux OSR 2.14, 2.43 et 2.42
- circulation interdite aux voitures automobiles, aux motocycles et
cyclomoteurs, interdiction d'obliquer à gauche/à droite, sauf pour les services
publics, taxis et bordiers n° 1 à 6). La mesure n° 122911 prévoit
l'introduction d'une zone 30 km/h (signaux OSR 2.59.1/2.59.2) dans le secteur
délimité par les rues de Montagny, de St-Georges, du Chasseron, du Canal, du
Châtelard, du Suchet et des Uttins. La mesure n° 122912 instaure un signal
« cédez le passage (OSR.3.02) à l’intersection entre la rue de Montagny et
la rue des Uttins (rue perpendiculaire sur laquelle elle débouche au nord) de
manière à ce que le trafic venant de la rue de Montagny ne soit pas prioritaire.
La mesure n° 122913 prévoit un signal obliquer à droite pour les camions à
l’intersection entre la rue des Uttins et le chemin de la Blancherie. Cette
mesure vise à empêcher que les poids-lourds rejoignent le centre ville depuis
la zone industrielle sise au nord-ouest du territoire communal en passant par la
rue de Saint Georges ou la rue du Cheminet. La mesure n° 122914 instaure un
sens unique à la rue Saint Georges entre la rue des Uttins et la rue Edouard
Verdan au moyen notamment d’interdictions d’obliquer à gauche et à droite
placées à certains carrefours. Le sens unique sur la rue de Saint Georges entre
la rue du Canal et la rue de Chamblon au sud-est a en revanche été abandonné.
G.
Deux groupes d'opposants (Nicolas Vuillème et
consorts et AC Verandas SA et consorts) et l'Association de Quartier Saint-Georges
ont recouru contre ces décisions, respectivement les 13 et 14 décembre 2011,
auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Les
recourants ont tous conclu principalement à l'annulation des décisions
attaquées et, subsidiairement, à leur réforme,
a.
pour l'Association de quartier Saint-Georges, en
ce sens qu'il est ordonné : la réouverture du pont de la rue de Montagny à la
circulation automobile privée, à tout le moins dans un sens (chiffre 3),
l'extension de la zone 30 des rues St-Georges et Chasseron jusqu'au carrefour
des rues d'Orbe et de la Chaussée de Treycovagnes (chiffre 4), l'introduction
d'une priorité sur la rue de Montagny, dans les deux sens par rapport à la rue
des Uttins (chiffre 5), l'interdiction de circuler pour les camions sur toutes
les rues résidentielles (chiffre 6) et la mise en sens unique de la rue
St-Georges entre la rue du Canal et la rue de Chamblon (chiffre 7);
b.
pour les recourants Nicolas Vuillème et
consorts, en ce sens que la rue du Cheminet est incluse dans le périmètre de la
zone 30 et que des mesures complémentaires d'aménagement et de modération du
trafic à préciser en cours d'instance sont ordonnées;
c.
pour les recourant AC Verandas SA et consorts,
en ce sens que l'interdiction de circulation aux voitures automobiles, aux
motocycles et aux cyclomoteurs sur le pont enjambant le Mujon (sur la rue de
Montagny) est supprimée, que la circulation bidirectionnelle sur la rue
St-Georges est confirmée et que les zones limitées à 30 km/h sont supprimées.
H.
Le 10 janvier 2012, la municipalité a requis du
juge instructeur saisi de la cause qu'il ordonne par décision sur mesures
provisionnelles le maintien de la réglementation du trafic introduite à titre
expérimental, telle que publiée dans la FAO du 25 février 2011, concernant le
pont sur le Mujon, les rues de Montagny, du Chamblon, de St-Georges, du
Mauborget et des Uttins. Par décision du 23 mars 2012, le juge instructeur a
admis cette requête.
I.
Le Service de l’environnement et de l’énergie
(SEVEN) a déposé des observations le 30 janvier 2012. Le Service des routes
(SR) en a fait de même le 13 février 2012. La municipalité a déposé sa réponse
le 13 février 2012 en concluant au rejet du recours dans la mesure où ils sont
recevables. L'Association de Quartier Saint-Georges et les recourants Nicolas
Vuillème et consorts ont déposé des observations complémentaires le 30 avril
2012.
Le tribunal a tenu audience le 2
juillet 2012. A cette occasion, il a procédé à une vision locale.
A l’issue de l’audience, la
municipalité a été invitée à produire un exemplaire du plan directeur communal,
tous documents du Projet AggloY relatifs aux décisions prises en matière de
hiérarchie du réseau routier comprenant notamment les études sur la base
desquelles cette hiérarchie avait été mise en place et les études concernant
les impacts prévisibles de cette nouvelle hiérarchie, notamment en ce qui
concernait la rue du Cheminet et tous documents du Projet AggloY sur lesquels
se fondait la décision de fermeture du goulet de Montagny. La municipalité a donné
suite à cette requête le 15 août 2012 en produisant différents
documents.
Invitée à indiquer si elle avait
elle-même demandé la fermeture du goulet de Montagny, la société Travys SA (qui
exploite les transports publics à Yverdon-les-Bains) s’est déterminée par
courrier du 25 juillet 2012.
Les recourants Nicolas Vuillème et
consorts et Association de Quartier Saint-Georges se sont déterminés
spontanément les 30 août et 18 septembre 2012 sur les nouvelles pièces
produites par la municipalité et sur le courrier de Travys SA du 25 juillet
2012. La municipalité a déposé des déterminations finales le 10 octobre 2012.
Considérant en droit
1.
Il convient d’examiner en premier lieu la
qualité pour recourir des différents groupes de recourants.
a) Selon l’art. 75 de la loi
vaudoise sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; RSV
173.36), a qualité pour former recours: toute personne physique ou morale ayant
pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la
possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui
dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée
(let. a) et toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir
(let. b).
b) aa) Les recourants Vuillème et
consorts sont tous propriétaires ou locataires de bâtiments qui sont concernés
par les mesures incriminées en raison des reports de trafic qu’elles engendrent.
Ils sont par conséquent atteints par la décision attaquée et disposent d'un
intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Partant,
leur qualité pour recourir doit être admise.
bb) Les recourants AC Verandas SA
et consorts sont tous actifs professionnellement dans le quartier concerné par
les mesures incriminées et sont susceptibles d’être affectés par ces mesures en
raison des restrictions de circulation qu’elles impliquent pour eux-mêmes et
leurs clients. Ils sont par conséquent également atteints par la décision
attaquée et disposent d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit
annulée ou modifiée.
cc) Selon la jurisprudence, le
droit de recourir des associations dans l'intérêt de leurs membres est reconnu,
lorsque les statuts leur assignent ce but et que la majorité ou un nombre
important d'entre eux sont touchés et auraient personnellement qualité pour
recourir (
ATF 131 I 198 consid. 2.1 p. 200;
130 II 514
consid. 2.3.3 p. 519). Tel est le cas de l'Association
de quartier Saint-George puisque cette dernière a notamment pour but de
défendre d’une manière générale les intérêts communs des habitants et
propriétaires du quartier (cf. art. 2 let. c des statuts de l’association) et
qu’il ressort de la liste de ses membres que ceux-ci sont tous habitants du
quartier et sont par conséquent susceptibles d’être affectés par les mesures de
circulation incriminées.
2.
Les recourants Vuillème et consorts invoquent
une violation de l’ordonnance du DETEC sur les zones 30 et les zones de
rencontre (RS 741.213.3, ci-après : ordonnance sur les zones 30). Ils
relèvent que l’instauration d’une zone 30 doit se fonder sur une expertise
répondant à certaines exigences. Selon l’art. 3 let. b de l’ordonnance sur les
zones 30, cette expertise doit comprendre un plan d’ensemble montrant la
hiérarchie des routes d’une localité ou des parties de celle-ci, hiérarchie
définie en vertu du droit de l’aménagement du territoire. Selon les recourants,
l’expertise figurant au dossier - soit le rapport du bureau team + du 25
octobre 2011 - ne répond pas à cette dernière exigence puisqu’elle se fonde sur
la hiérarchie des routes définie par le projet d’agglomération «
AggloY
»,
soit une structure qui n’a pas la compétence d’adopter des planifications
conformes à la législation sur l’aménagement du territoire. Les recourants
soutiennent par conséquent qu’il faut se fonder sur la hiérarchie du réseau routier
telle qu’elle résulte des instruments de planification adoptés en vertu de la
législation sur l’aménagement du territoire, en particulier le plan directeur
communal. Ils relèvent sur ce point que les mesures prises en matière de
circulation routière font partie des activités qui doivent être coordonnées
dans le cadre des plans d’aménagement du territoire au sens de l’art. 2 de la
loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT ; RS
700), en particulier les plans directeurs communaux. Ils font valoir que, selon
le plan directeur communal de la commune d'Yverdon-les-Bains, la rue du
Cheminet est intégrée au-delà de son croisement avec la rue de Chamblon dans le
réseau de dessertes de quartier, soit dans la même catégorie que les rues
situées dans le périmètre de la zone 30, soit notamment les rues de Montagny et
de St-Georges. Ils rappellent que, selon le plan directeur communal, l’aspect
convivial des rues composant le réseau de dessertes de quartier doit être
particulièrement développé de manière à privilégier d’autres modes de
déplacement (piétons, 2 roues) grâce à une maîtrise des volumes de trafic et de
la vitesse des véhicules sur ces tronçons avec la possibilité d’introduire des
zones 30 dans certains quartiers. Selon eux, le plan directeur communal ne
permet dès lors pas de considérer la rue du Cheminet comme un axe prépondérant
ou principal par rapport aux rues parallèles de Montagny et de Saint-Georges.
Ils relèvent également que, selon les comptages effectués, le trafic sur la rue
du Cheminet dépasse nettement celui prévu par la norme VSS 640.045 pour une
route de desserte. Les recourants Vuillème et consorts mentionnent encore une
contradiction avec le plan général d’affectation de la commune puisque ce
dernier classe la rue du Cheminet au-delà de son croisement avec la rue de
Chamblon dans la zone résidentielle 1 avec un degré de sensibilité au bruit 2
alors que la rue de Montagny est intégrée dans sa plus grande partie dans la
zone composite, la zone d’activité et la zone d’intérêt général avec un degré
de sensibilité 3. Ils soutiennent enfin que le rapport team + ne remplit pas
les exigences de l’art. 3 let. f de l’ordonnance sur les zones 30 qui prévoit
que le rapport doit contenir des considérations sur les effets possibles de la
mesure projetée sur l’ensemble de la localité ou sur certains de ses quartiers,
ainsi que les propositions visant à éviter d’éventuels effets négatifs. Ils
soulignent que le rapport sur lequel se fonde le projet de zone 30 ne contient
aucune proposition pour éviter les effets négatifs pour les riverains de la rue
du Cheminet en termes de bruit et de pollution de l’air.
Pour les motifs qui précèdent, les
recourants Vuillème et consorts demandent l’annulation de la décision n° 122911
instaurant une zone 30 km/h. A titre subsidiaire, ils demandent sa réforme en
ce sens que la rue du Cheminet au-delà de son croisement avec la rue de
Chamblon soit intégrée dans la zone 30 avec des mesures d’accompagnement
adéquates pour assurer la sécurité des usagers et la tranquillité des
riverains.
En se fondant sur l’ordonnance sur
les zones 30, la recourante association de quartier Saint-Georges met également
en cause l’opportunité, la proportionnalité et l’étendue des mesures
d’aménagement contestées. Elle relève que, selon un arrêt du Tribunal fédéral
rendu en 2006, les planificateurs de zone 30 doivent établir des statistiques
exactes et, sur cette base, démontrer que les principes d’opportunité et de
proportionnalité sont respectés. Elle demande l’extension de la zone 30 des
rues Saint-Georges et Chasseron jusqu’au carrefour des rues d’Orbe et de la
chaussée de Treycovagnes, ceci afin de dissuader au maximum les automobilistes
venant du sud de s’engager dans la rue Saint-Georges. Elle requiert également
l’instauration d’une interdiction de circuler pour les camions sur toute la
zone 30.
a) Aux termes de l’art. 32 al. 2 de
la loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR; RS
741.01), le Conseil fédéral est compétent pour limiter la vitesse des véhicules
sur toutes les routes. Le Conseil fédéral a fait usage de cette compétence en
fixant des limites générales de vitesse dans les localités (50 Km/h), hors des
localités (80 Km/h), sur les semi-autoroutes (100 Km/h) et sur les autoroutes
(120 Km/h) (cf. art. 4a de l’ordonnance du 13 novembre 1962 sur les règles de
la circulation routière [OCR ; RS 741.11]). Selon l’art. 32 al. 3 LCR,
l’autorité compétente ne peut abaisser ou augmenter la vitesse maximale fixée
par le Conseil fédéral qu’après expertise. Les dérogations aux limitations
générales de vitesse sont au surplus régies par l’art. 108 OSR, dont la teneur
est la suivante :
"Pour éviter
ou atténuer des dangers particuliers de la circulation routière, pour réduire
des atteintes excessives à l'environnement ou pour améliorer la fluidité du
trafic, l'autorité ou l'Office fédéral peuvent ordonner des dérogations aux
limitations générales de vitesse (art. 4 a OCR) sur certains tronçons de route.
Des limitations
générales de vitesse peuvent être abaissées lorsque :
a)
un danger n'est perceptible que difficilement ou
n'est pas perceptible à temps et ne peut pas être écarté autrement;
b)
certains usagers de la route ont besoin d'une
protection spéciale qui ne peut être obtenue d'une autre manière;
c)
cela permet d'améliorer la fluidité du trafic
sur des tronçons très fréquentés;
d)
de ce fait, il est possible de réduire les
atteintes excessives à l'environnement (bruit, polluants) au sens de la législation
sur la protection de l'environnement. Il s'agira ce faisant de respecter le
principe de la proportionnalité.
La limitation
générale de vitesse peut être relevée, dans les localités, sur les routes
prioritaires bien aménagées, si cette mesure permet d'améliorer la fluidité du
trafic sans porter préjudice à la sécurité et à l'environnement.
Avant de fixer
une dérogation à une limitation générale de vitesse, on procédera à une
expertise (art. 32, al. 3 LCR) afin de savoir si cette mesure est nécessaire
(al. 2), opportune et si elle respecte le principe de la proportionnalité, ou
s'il convient de donner la préférence à d'autres mesures. On examinera
notamment s'il est possible de limiter la mesure aux heures de pointe.
Les dérogations
suivantes aux limitations générales de vitesse sont
autorisées :
a)
sur les autoroutes des vitesses inférieures à
120 km/h, jusqu'à 60 km/h, la gradation étant fixée à 10 km/h; dans le
périmètre des jonctions et des intersections, d'autres réductions selon le
degré d'aménagement, la gradation étant fixée à 10 km/h;
b)
sur les semi-autoroutes : des vitesses
inférieures à 100 km/h, jusqu'à 60 km/h, la gradation étant fixée à 10 km/h;
dans le périmètre des jonctions et des intersections, d'autres réductions selon
le degré d'aménagement, la gradation étant fixée à 10 km/h;
c)
sur les routes hors des localités, à l'exception
des semi-autoroutes et des autoroutes : les vitesses inférieures à 80 km/h, la
gradation étant fixée à 10 km/h;
d)
sur les routes à l'intérieur des localités :
80/70/60 km/h; pour des vitesses inférieures à 50 km/h, la gradation est fixée
à 10 km/h;
e)
à l'intérieur des localités, sur les routes
désignées au moyen d'une signalisation par zones, 30 km/h selon l'art. 22 a ou
20 km/h selon l'art.
22 b.
Le DETEC règle
les détails quant à la manière de fixer les dérogations aux limitations de
vitesse. Il fixe les exigences requises concernant l'aménagement, la
signalisation et le marquage des zones 30 km/h et des zones de rencontre.
"
Selon l’art. 2a al. 5 OSR, le
signal zone 30 n’est admis que sur des routes secondaires présentant un
caractère le plus homogène possible. L’art. 22a OSR précise que le signal zone
30 désigne des routes, situées dans des quartiers ou des lotissements, sur
lesquelles les conducteurs sont tenus de circuler d’une manière
particulièrement prudente et prévenante, la vitesse maximale étant fixée à 30
km/h. Selon l’art. 2a al. 6 OSR, lorsque la vitesse est limitée à 30 km/h sur
un tronçon de route principale conformément aux exigences de l’art. 108, il est
possible d’intégrer exceptionnellement ce tronçon dans une zone 30 en raison de
conditions locales particulières (p. ex. dans le centre d’une localité ou dans
le centre historique d’une ville). L’instauration de zones 30 selon les art. 2a
et 22a OSR constitue une limitation fonctionnelle du trafic au sens de l’art. 3
al. 4 LCR (ATF 136 II 539 consid. 2.2 et référence).
Le Département fédéral de
l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication a mis en
œuvre l’art. 108 al. 6 OSR en édictant l’ordonnance sur les zones 30. L’art. 3
de cette ordonnance a la teneur suivante :
"Expertise
L'expertise requise selon l'art. 32 al. 4
LCR et décrite plus précisément dans l'art. 108, al. 4, OSR, consiste en un
rapport sommaire comprenant notamment :
a)  la description des objectifs que l'instauration de la zone doit
permettre d'atteindre.
b)  un plan d'ensemble montrant la hiérarchie des routes d'une
localité ou de parties de celle-ci, hiérarchie définie en vertu du droit de
l'aménagement du territoire;
c)  une évaluation des déficits existants ou prévisibles en termes
de sécurité ainsi que des propositions de mesure permettant de la supprimer;
d)  des indications sur le niveau actuel des vitesses (vitesse 50%
V50 et vitesse 85% V85);
e)  des indications sur les qualités actuelles et les qualités
souhaitées du lieu en tant qu'habitat, cadre de vie et site économique, y
compris les attentes en matière d'affectation;
f)   les considérations sur les effets possibles de la mesure
projetée sur l'ensemble de la localité ou sur certains de ses quartiers, ainsi
que des propositions visant à éviter d'éventuels effets négatifs;
g)  une liste et une description des mesures nécessaires pour
atteindre les objectifs visés.
"
b) Il convient d’examiner en
premier lieu si la hiérarchie du réseau routier prévue par le projet d’agglomération
AggloY peut être considérée comme « définie en vertu du droit de
l’aménagement du territoire » au sens de l’art. 3 let. b de l’ordonnance
sur les zones 30, ce que contestent les recourants.
aa) Les projets d'agglomération
sont mentionnés dans les lignes d'action du Plan Directeur Cantonal (PDCn,
ligne d'action R1). Ils y sont décrits comme des instruments de planification
territoriale qui permettent de coordonner le développement dans différents
domaines à l'échelle de l'agglomération. Ils définissent des lignes
stratégiques de développement et des mesures pour les mettre en œuvre en
spécifiant leur degré de priorité. Le PDCn précise que, avec la Confédération,
le Canton de Vaud soutient et contribue aux cinq projets d'agglomération sur
son territoire. La mise en œuvre du PDCn et des projets d'agglomération est
décrite comme une mesure phare du programme de législature 2007-2012.
AggloY fait l'objet de la mesure
R12 du PDCn. Le texte y relatif mentionne que, du point de vue de la mobilité,
le territoire concerné est idéal pour le développement de la mobilité douce
sous toutes ses formes (avec référence à la mesure A23 du PDCn). Il est
également relevé que AggloY s'appuie sur la stratégie régionale d'aménagement
de l'association pour le développement du nord vaudois et répond principalement
aux axes II - Favoriser le développement des activités économiques, IV -
Réformer les centres urbains - et V - Gérer et optimiser la mobilité - .
La mesure R12 du PDCn mentionne
encore, sous le titre "Objectifs des orientations stratégiques d'AggloY"
, les éléments suivants :
-
maintenir une bonne accessibilité locale et
globale tout en limitant les nuisances,
-
favoriser les transports publics et la mobilité
douce et maîtriser le trafic individuel motorisé,
-
réduire les nuisances du trafic individuel
motorisé.
Comme élément ayant force
obligatoire pour les autorités publiques, le PDCn contient la mesure suivante :
"Le canton soutient le projet
d'agglomération yverdonnoise (AggloY) et sa mise en œuvre dans le sens des
objectifs et principes de localisation arrêtés en partenariat avec la région et
les communes. Il participe au Comité de pilotage et aux groupes techniques
chargés de l'élaboration de la mise en œuvre du projet. Il participe au
financement du bureau d'agglomération, et de certaines études et mesures."
Parmi les principes de localisation
figurent notamment les éléments suivants :
"
A. Principes visant à coordonner mobilité, urbanisation et
environnement.
Réseau de transports publics
(coordonné à la mesure A21 du PDCn).
Concept : le réseau bus actuel, qui se base sur la clientèle
"captive" est remplacé par un réseau composé d'un axe fort avec
fréquence à 10 minutes (Grandson - YParc) et de deux axes principaux (Montagny
- Cheseaux-Noréaz, Cheseaux-Noréaz - PST). Ce réseau est complété par un réseau
moins dense vers l'extérieur (réseau TP et réseau de bus régional). Les
quartiers situés en périphérie de l'agglomération compacte sont desservis :
Grandson, Cheminet, Moulins, Pierre-de-Savoie, YParc, l'HEIG et le CESNOV.
Cible : report de 5% du transport individuel motorisé sur les
transports publics.
Mesures d'accompagnement liées : accessibilité, mobilité douce,
priorisation des transports publics, promotion des transports publics, création
de parkings relais, gestion du stationnement.
Transport individuel (coordonné à la mesure A22 du PDCn)
Concept : cohérence d'une approche multimodale avec priorité au
développement de la mobilité douce et des transports publics, avec une maîtrise
du trafic individuel motorisé.
Définition de la hiérarchie du réseau routier.
Le concept vise à reporter le trafic de transit, aujourd'hui
important au centre-ville, sur l'autoroute sur l'entrée sud existante et sur un
nouvel axe (liaison ouest). Les liaisons intermédiaires (rue des Moulins, rue
du Stand) sont exploitées à leur capacité. Les axes centraux, ainsi libérés de
leur charge initiale, se prêtent à un réaménagement qualitatif incluant le TP
et la MD et deviennent des espaces conviviaux, à proximité immédiate de la gare
et du cœur historique.
Objectifs secondaires : diminution de la consommation en énergie,
réduction des nuisances et des accidents.
Mobilité douce (intégré aux mesures A23, B34 et B35 du PDCn)
Concept : un réseau de mobilité douce s'appuie sur le réseau des
canaux perpendiculaires au lac et sur les axes routiers en arc de cercle
concentrique parallèle aux rives, quadrillant et renforçant la structure du
territoire urbain. Les travaux portent sur des nouvelles liaisons assurant la
continuité des itinéraires, des franchissements de canaux et l'aménagement de
stationnement pour les cycles.
Cible : le potentiel de report modal est estimé à 10%.
bb) Il résulte de ce qui précède
que le projet d’agglomération AggloY est intégré au Plan Directeur Cantonal,
qui est un instrument prévu par le droit de l’aménagement du territoire (cf.
art. 6 ss LAT et 33 ss de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du
territoire et les constructions [LATC, RSV 700.11]). On peut dès lors admettre
que la hiérarchie du réseau routier prévue par le projet d’agglomération AggloY
est « définie en vertu du droit de l’aménagement du territoire » au
sens de l’art. 3 let. b de l’ordonnance sur les zones 30. On relève au surplus
que, selon l’art. 31 LATC, le plan directeur cantonal approuvé par le Conseil
fédéral lie toutes les autorités alors que les autres plans directeurs
approuvés par le Conseil d’Etat, dont font partie les plans directeurs
communaux, sont des plans d’intention servant de référence et d’instrument de
travail pour les autorités cantonales et communales. Dans ces circonstances, le
fait de se fonder sur la hiérarchie du réseau routier prévue par le projet AggloY
et non pas sur celle du plan directeur communal de 1997 ne prête pas flanc à la
critique. On relève au demeurant que, s’agissant du réseau routier et notamment
du trafic de transit entre le sud et le nord de la ville, le plan directeur
communal de 1997 doit probablement être considéré comme obsolète dès lors qu’il
prenait en compte la réalisation d’une route dite « collectrice sud »,
qui aurait dû permettre de décharger le secteur litigieux d’une grande partie
du trafic, soit aussi bien le trafic de transit que le trafic d’échange (soit
le trafic d’origine ou à destination d’Yverdon-les-Bains). Dans ces
circonstances, on peut comprendre que la municipalité ait renoncé à se fonder
sur la hiérarchie figurant dans le PDC pour déterminer le périmètre de la zone
30.
c) Il convient encore d’examiner si
la zone 30 litigieuse respecte l’art. 3 let. f de l’ordonnance sur les zones 30
qui prévoit que l’expertise sur laquelle se fonde l’instauration de la zone
doit notamment comporter des considérations sur les effets possibles de la
mesure projetée sur l’ensemble de la localité ou sur certains de ses quartiers,
ainsi que des propositions visant à éviter d’éventuels effets négatifs.
En l’occurrence, l’expertise sur
laquelle se fonde l’instauration de la zone 30, soit le rapport du bureau team
+ d’octobre 2011, se prononce uniquement sur les motifs qui justifient la mise
en place d’une telle zone dans le périmètre choisi. Le rapport team + n’examine
en revanche pas les effets possibles de la mesure sur les rues environnantes,
notamment sur le chemin du Cheminet. De manière générale, on constate qu’aucune
étude n’a été faite pour déterminer les impacts de la zone 30 dans le périmètre
prévu ainsi que sur les rues environnantes. Le rapport n’explique également pas
pour quelles raisons on s’est écarté du principe selon lequel on doit englober
dans le périmètre d’une zone 30 toutes les rues qui se ressemblent et les
traiter de manière identique, principe qui impliquait a priori l’inclusion de
la rue du Cheminet dans la zone 30 (cf. rapport Ertec p. 7). Enfin, le rapport ne
formule aucune proposition pour éviter d’éventuels effets négatifs dans les
environs de la zone 30, notamment sur la rue du Cheminet.
d) Vu ce qui précède, le rapport
team + d’octobre 2011 ne répond pas aux exigences de l’art. 3 let. f de
l’ordonnance sur les zones 30. L’instauration de cette zone repose par
conséquent sur une expertise qui n’est pas conforme aux exigences posées aux
art. 32 al. 4 LCR et 108 al. 4 OSR et par l’ordonnance sur les zones 30. Le
recours doit dès lors être admis pour ce motif et la mesure n° 122911 être annulée.
Il appartiendra à la municipalité d’effectuer le complément d’expertise requis
puis, sur cette base, de décider quel doit être le périmètre de la zone 30 en
effectuant une pesée soignée des intérêts en présence et en respectant le
principe de la proportionnalité. A ce stade, il n’y a dès lors pas lieu
d’examiner plus avant si, comme le demande l’association de quartier
Saint-Georges, la zone 30 doit être étendue des rues Saint-Georges et Chasseron
jusqu’au carrefour des rues d’Orbe et de la chaussée de Treycovagnes et si une
interdiction de circuler pour les camions doit être instaurée sur toute la zone.
3.
Les recourants Vuillème et consorts invoquent
une violation de la législation fédérale sur la protection de l’environnement.
Ils relèvent que les mesures incriminées vont entraîner une augmentation
considérable du trafic sur la rue du Cheminet et qu’aucune étude n’a été
réalisée pour déterminer si les valeurs limites d’immissions de l’ordonnance du
15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB, RS 814.41) et de
l’ordonnance du 16 décembre 1985 sur la protection de l’air (OPair ; RS
814.318.142.1) seront respectées. Ils soulignent que la rue du Cheminet se
trouve en degré de sensibilité (DS) 2 au sens de l’art. 43 OPB alors la rue de
Montagny qui se trouve partiellement en DS 3.
a) Il n’est pas contesté que les mesures
incriminées, notamment la fermeture du goulet de Montagny et l’instauration de
la zone 30, impliquent une augmentation du trafic sur la rue du Cheminet. Selon
les comptages effectués par le bureau Ertec au mois de mars 2011, le trafic
journalier moyen annuel est de 7000 véhicules dans la partie sud (tronçon
Chamblon Canal) et de 6'200 véhicules dans la partie nord (tronçon Uttins
Châtelard). Par rapport au trafic journalier moyen annuel établi en 2008, ceci
implique ainsi une augmentation de 63% dans le secteur nord et de 21% dans le
secteur sud (cf. rapport Ertec mars 2011 p. 56).
b) La rue du Cheminet est une
installation fixe au sens des art. 7 al. 7 de la loi du 7 octobre 1983 sur la protection
de l’environnement (LPE, RS 814.01) et 2 al. 1 OPB. Toutefois, dans la mesure
où la procédure litigieuse ne porte pas sur l’aménagement ou une modification
de cette artère, les mesures incriminées doivent être examinées au regard de l’art.
9 OPB, qui régit l’utilisation accrue des voies de communication. Cette
disposition est libellée comme suit
:
" L’exploitation
d’installations fixes nouvelles ou notablement modifiées ne doit pas entraîner:
a. un
dépassement des valeurs limites d’immission consécutif à l’utilisation accrue
d’une voie de communication ou
b. la
perception d’immissions de bruit plus élevées en raison de l’utilisation accrue
d’une voie de communication nécessitant un assainissement."
En l’occurrence, on constate que les
nuisances sonores sur la rue du Cheminet n’ont fait l’objet d’aucune évaluation
et on ne peut dès lors pas vérifier si les valeurs limites d’immission
applicables seront respectée (art. 9 let a OPB) ou si l’on se trouvera en
présence d’immissions de bruit plus élevées en raison de l’utilisation accrue
d’une voie de communication nécessitant un assainissement (art. 9 let b OPB ;
cf. sur ce dernier point déterminations du SEVEN du 30 janvier 2012 qui mentionne
que, selon une étude préliminaire de l’assainissement au bruit du trafic
routier effectuée en 2008, la partie sud de la rue du Cheminet doit faire
l’objet d’un assainissement).
c) Vu ce qui précède, le dossier ne
comporte pas les éléments nécessaires pour déterminer si les dispositions du
droit fédéral de la protection de l’environnement sont respectées. Pour ce qui
est de la zone 30,
on relèvera encore que, pour des
motifs de coordination matérielle, la question du report de trafic sur les rues
environnantes et du respect de l’OPB et de l’OPair dans ces rues aurait dû être
traitée dans l’expertise prévue par
l’art. 3 let. f de
l’ordonnance sur les zones 30 (Cf. dans ce sens Anna Noel, La transformation de
l’espace routier urbain : L’exemple des zones 30, in RFJ 2011 p. 3 ss,
spéc. 18). Or, tel n’a pas été le cas.
Pour ce motif
également, le recours doit être admis et les décisions relatives aux mesures
incriminées annulées, le dossier étant retourné à la municipalité pour
investigations complémentaires.
4.
Les recourants Vuillème et consorts invoquent
une violation du principe de la proportionnalité en lien avec les art. 3 LCR et
107 OSR. Ils relèvent que la mesure principale qui est en cause, soit
l’interdiction de la circulation automobile sur le pont sur le Mujon de la rue
de Montagny, a pour seul but de permettre à la ligne de bus utilisant cette
artère de respecter les horaires. Ils font valoir que cet intérêt public n’est
pas mentionné à l’art. 3 al. 3 LCR, qu’il s’agit d’un intérêt moins important
que ceux ordinairement visés par les mesures limitant la circulation (protection
contre le bruit et la pollution de l’air, sécurité) et que d’autres mesures
moins restrictives pour la circulation permettraient d’atteindre le but visé
(par ex installation de feux ou agrandissement du pont). De manière générale, ils
contestent la pesée d’intérêts effectuée par l’autorité intimée en relevant que
les atteintes subies par les riverains de la rue du Cheminet (bruit, pollution
de l’air, insécurité pour les piétons et les cyclistes, fluidité du trafic)
sont excessives par rapport au but d’intérêt public visé. Les recourants
insistent particulièrement sur l’impact des mesures incriminées en ce qui
concerne la sécurité des piétons et plus particulièrement celle des enfants qui
se rendent dans les établissements scolaires du quartier. Ils relèvent que la
pesée des intérêts exigée par l’art. 3 al. 4 LCR nécessite de prendre en
considération les intérêts liés à la sécurité des piétons, concrétisés par l’adoption
de la loi fédérale du 4 octobre 1985 sure les chemins pour piétons et les
chemins de randonnée pédestre (LCPR ; RS 704). Ils soulignent à cet égard
que, du fait de la situation des bâtiments scolaires, la rue du Cheminet fait
partie du réseau des chemins pour piétons au sens de l’art, 2 LCPR.
Se référant au rapport du bureau
team + du 21 octobre 2009, qui avait pour but de proposer des solutions
d’aménagement en cohérence avec les objectifs du projet d’agglomération AggloY,
l’association de quartier Saint-Georges souligne pour sa part que la fermeture
du goulet de Montagny n’aurait dû intervenir qu’après la réalisation de la
route de contournement ouest (barreau ouest), seule une restriction de la
circulation en unidirectionnel devant intervenir dans l’intervalle. Elle relève
que les mesures contestées préservent la rue de Montagny alors que celle-ci
serait la mieux à même d’assurer le rôle de collectrice interne - sauf dans son
extrémité « ville » - et reportent le trafic sur d’autres rues du
quartier, dont la rue Saint-Georges dont le statut résidentiel n’est pas
contesté. Elle fait valoir que ces mesures ne reposent sur aucune étude globale
de circulation et ne tiennent pas compte d’un futur plan de quartier qui va
encore augmenter la circulation. De manière générale, elle soutient que les
études effectuées dans le cadre du projet AggloY ont un caractère trop général
pour fonder les mesures incriminées et qu’elles ne tiennent pas compte de tous
les éléments pertinents. En outre, la municipalité n’aurait pas effectué les
études nécessaires pour pouvoir tirer des conclusions des mesures provisoires
mises en œuvre depuis le 12 décembre 2010 et n’aurait étudié aucune autre
variante, ni effectué de simulation de trafic. Il ne serait ainsi pas possible
d’évaluer les nuisances sonores induites par les mesures incriminées dans les
rues résidentielles du quartier. La recourante conteste également la pesée
d’intérêts effectuée par la municipalité en relation avec les besoins des
transports publics. Elle demande la réouverture du pont de Montagny à la
circulation, au moins dans un sens, en relevant que des mesures peuvent être prises
pour les transports publics (bus dotés de télécommandes pour les feux). Elle
demande également de conserver la priorité de la rue de Montagny par rapport à
la rue des Uttins. Avec les recourants AC Verandas SA et consorts, elle relève
que la compagnie de transport public Travis n’aurait pas sollicité la fermeture
du pont pour assurer la fluidité du passage de ses véhicules. Elle demande
enfin le maintien de la mise en sens unique de la rue Saint-Georges entre la
rue du Canal et la rue de Chamblon dans le sens allant vers la ville.
a) L'art. 3 LCR donne aux cantons
la souveraineté sur les routes, dans les limites du droit fédéral (al. 1). Les
cantons sont compétents pour interdire, restreindre ou régler la circulation
sur certaines routes. Ils peuvent déléguer cette compétence aux communes, sous
réserve de recours à une autorité cantonale (al. 2). La circulation des
véhicules automobiles et des cycles peut être interdite complètement ou
restreinte temporairement sur les routes qui ne sont pas ouvertes au grand
transit (al. 3 al. 3, 1
ère
phrase). L'art. 3 al. 3 LCR n'impose aux
cantons, ni restrictions, ni conditions à leur pouvoir d'interdire complètement
ou partiellement la circulation des véhicules automobiles sur les routes qui ne
sont pas ouvertes au grand transit. Les cantons bénéficient ainsi d’une
certaine liberté d’appréciation dans ce domaine. Néanmoins, toute mesure, qui
ne serait pas fondée sur des motifs objectifs sérieux, serait dépourvue de sens
et non raisonnablement justifiée par la situation à régler - par exemple par
des motifs de sécurité ou par d'autres raisons techniques – et devrait
vraisemblablement être annulée en cas de recours (cf. arrêt GE.2009.0056 du 27
janvier 2010 consid 2a et les références).
L'art. 3 al. 4 LCR prévoit que
d'autres limitations ou prescriptions que l'interdiction générale de circuler
peuvent être édictées par les cantons lorsqu'elles sont nécessaires pour
protéger les habitants ou d'autres personnes touchées de manière comparable
contre le bruit et la pollution de l'air, pour éliminer les inégalités frappant
les personnes handicapées, pour assurer la sécurité, faciliter ou régler la
circulation, pour préserver la structure de la route, ou pour satisfaire à
d'autres exigences imposées par les conditions locales. Pour de telles raisons,
la circulation peut être restreinte et le parcage réglementé de façon spéciale,
notamment dans les quartiers d'habitation. Ces mesures concernent par exemple
les interdictions partielles de circuler (pour certaines catégories de
véhicules), les limitations de vitesse ou les autres mesures destinées à
diminuer ou à tranquilliser le trafic, telle que la création de rues
résidentielles (JAAC, 1990/54 p. 41 no 8.) Elles peuvent être adoptées pour des
raisons relevant de la police de la circulation (sécurité des piétons,
modération du trafic), de la construction (protection de la structure de la
route) ou "d'autres exigences imposées par les conditions locales" (arrêt
GE.2006.0189 du 10 mai 2007 consid. 1b).
En l'espèce, la municipalité est au
bénéfice d'une délégation de compétence en matière de signalisation routière
(art. 4 al. 2 de la loi du 25 novembre 1974 sur la circulation routière [LVCR ;
RSV 741.01)), de sorte qu'elle est compétente pour adopter la réglementation
litigieuse.
S'il est nécessaire d'ordonner une
réglementation locale du trafic, l'autorité doit opter pour la mesure qui
atteint son but en restreignant le moins possible la circulation (art. 107 al.
5 OSR). Lorsque les circonstances qui ont déterminé une réglementation locale
du trafic se modifient, cette réglementation est réexaminée et, le cas échéant,
modifiée par l'autorité. Ainsi, les cantons et les communes bénéficient d'une
grande marge d'appréciation, mais les décisions prises sur la base de l'art. 3
al. 4 LCR doivent respecter le principe de la proportionnalité (arrêts
GE.2009.0056 précité consid. 2b, GE.2006.0189 précité consid. 1c ; GE.2005.0144
du 12 juin 2006 consid. 3 ; GE.2004.0177 du 13 juin 2005 consid. 5 et réf.
citées). Les mesures prises en matière de circulation routière font en outre
partie des activités qui doivent être coordonnées dans le cadre des plans
d'aménagement du territoire au sens de l'art. 2 LAT, en particulier, les plans
directeurs communaux qui portent notamment sur les réseaux et les voies de
communication, les équipements techniques et les transports (art. 36 LATC ;
arrêts GE.2009.0056 précité consid. 2b et GE.2001.0090 du 15 juillet 2002
consid. 3). Compte tenu de l’impact que ces mesures peuvent avoir en termes d'aménagement
du territoire, il appartient à l’autorité de procéder à une pesée des intérêts
(cf. art. 3 de l’ordonnance du 22 juin 2000 sur l’aménagement du territoire
[OAT ;RS 700.1]) et d’examiner quelles possibilités et variantes entrent
en ligne de compte (cf. art. 2 al. 1 let. b OAT).
On relèvera encore que les
impératifs posés par la sécurité des piétons ont été concrétisés par l'adoption
de la LCPR le 4 octobre 1985. Le Conseil fédéral a relevé dans son message que
plus d'un tiers de la population se déplaçait exclusivement à pied et que
"la forte proportion de piétons, en particulier d'enfants et de personnes
âgées, tués ou blessés dans des accidents de la circulation nécessitait
d'urgence et partout une protection accrue" (Message concernant une loi
fédérale sur les chemins pour piétons et les chemins de randonnée pédestre du
26 septembre 1983, FF 1983 IV p. 4). C'est ainsi que les réseaux de chemins
pour piétons doivent permettre à ceux-ci de se déplacer sans danger entre leur
quartier d'habitation et leur lieu de travail, sur les chemins de l'école ainsi
que vers les principaux services publics. Comme il n'est pratiquement pas
possible d'aménager un réseau de chemins complètement séparé de la circulation
routière, celui-ci peut notamment prendre la forme de rues résidentielles,
remplacées par les
zones de rencontre depuis le
1er janvier 2002
(FF 1983 IV p. 8). Les exigences du
droit fédéral en matière de sécurité des piétons répondent à un intérêt
primordial de niveau constitutionnel (art. 37 quater aCst. et art. 88 Cst.) et
les mesures nécessaires de sécurité doivent être mises en oeuvre partout où les
dangers existent par une signalisation appropriée et/ou par des aménagements
adéquats de modération du trafic permettant d'assurer le respect effectif des
limitations de vitesse (FF 1983 IV p. 4). L’application de la LCPR nécessite
encore l’adoption d’une législation cantonale d’exécution pour fixer notamment
les effets juridiques des plans des réseaux de chemins et régler la procédure
d’établissement de ces plans (art. 4 al. 2 LCPR). Le canton de Vaud n’a pas
encore adopté une législation d’exécution mais les principes matériels de la
LCPR doivent être pris en considération pour déterminer si les mesures de
sécurité suffisantes sont prises ou prévues à l'endroit des cheminements
piétonniers régulièrement utilisés par les enfants pour se rendre à l'école ou
le long de ceux qui relient les commerces, services publics et habitations aux
arrêts de transports publics (JOMINI, Commentaire LAT art. 19 N. 25, voir aussi
arrêt AC.2008.0073 du 31 octobre 2008 consid. 3b).
b) En l’occurrence, la mesure qui
est principalement contestée est la fermeture du goulet de Montagny. La
municipalité justifie cette mesure par le souci de faciliter la circulation des
transports publics et par un souci de sécurisation de la mobilité douce dans le
secteur. Elle relève que la mesure mise en cause était proposée dans le rapport
du bureau Team + d’octobre 2009 et que, dans son rapport de décembre 2011, le
bureau Ertec en propose le maintien.
Contrairement à ce que soutient la
municipalité, on constate que, dans son rapport d’octobre 2009, le bureau Team
+ proposait la fermeture au trafic individuel motorisé du goulet de Montagny que
comme une mesure à long terme, ceci après la réalisation du barreau ouest. Dans
un premier temps, seule la mise en sens unique vers le sud du tronçon entre le
canal et la rue d’Orbe était proposée. Le fait que la fermeture du goulet de
Montagny était subordonnée à la réalisation préalable du barreau ouest est
également confirmé par les dernières pièces produites par la municipalité (cf
pièce 10 du bordereau du 8 août 2012, procès verbal du 5 octobre 2009 d’une
séance COPAM en relation avec le projet AggloY établi par le bureau Christe et
Gygax). Cet élément ressort en outre du concept de transports individuel
motorisé (concept TIM) établi par le bureau Christe et Gygax le 31 mai 2010
(cf. pièce 6 du bordereau du 8 août 2012).
Dans son rapport de décembre 2011,
le bureau Ertec relève que la fermeture du goulet de Montagny a reporté le
trafic de transit indésirable de la rue de Montagny à la rue du Cheminet. Selon
ce rapport, il a été vérifié qu’il était plus agréable et rapide de
« couper » à travers la rue du Cheminet (seul axe vertical attractif
dans le quartier bénéficiant à toutes les intersections de la priorité) que de
rejoindre l’autoroute/En Chamard par l’axe principal prévu à cet effet, soit la
rue de Chamblon, la rue de Neuchâtel, l’avenue de Grandson et la route de
Ste-Croix, itinéraire composé de 5 feux et d’un carrefour difficile avec perte
de priorité. Le rapport relève également que, à l’entrée sud, l’automobiliste
perçoit la rue du Cheminet comme une route attractive car le 1
er
tronçon
est large et dans la continuité du réseau précédant, d’importance similaire, et
que ce n’est qu’au 2
ème
tronçon que le conducteur constate qu’il se
trouve dans un quartier à vocation résidentiel et local (cf. rapport Ertec p.
19). La fermeture du goulet de Montagny semble ainsi avoir créé un important
trafic de transit sur la rue du Cheminet. Or, comme le relève le bureau Ertec,
un trafic de transit n’a pas sa place dans un quartier d’habitation, des études
ayant démontré qu’un conducteur transitant par un itinéraire qu’il ne fait que
traverser n’accorde pas la même attention à ce qui l’entoure et adopte une
conduite inappropriée pour la configuration sensible du lieu (cf. rapport Ertec
p. 19). En l’occurrence, ceci est confirmé par le fait que 18 accidents ont eu
lieu en 2011 sur la rue du Cheminet, ce qui constitue une concentration élevée
d’accidents pour un réseau routier local (cf. rapport Ertec p. 19). On note
également que, selon les comptages effectués en janvier-février 2011, le trafic
journalier moyen annuel de la rue du Cheminet se situe entre 6'200 et 7000
véhic/jour. On se situe par conséquent nettement en dessus de ce que prévoit AggloY
pour une route du réseau urbain de desserte principale puisque la charge
maximale devrait être de 5000 véhic/jour.
Malgré les éléments relevés ci-dessus,
le rapport du bureau Ertec suggère la fermeture du goulet de Montagny, ceci
après avoir examiné les avantages et les inconvénients de chacune des solutions
(maintien de la fermeture, sens unique en direction de la rue des Uttins, sens
unique en direction de la rue d’Orbe, rétablissement d’une circulation
bidirectionnelle). A l’appui de cette conclusion, le rapport relève que la
fermeture du pont a permis d’atteindre les objectifs recherchés, soit la
suppression du trafic de transit et une amélioration de la situation des
transports publics et de la mobilité douce.
Le fait que la fermeture du goulet
de Montagny au trafic individuel motorisé améliore la situation à cet endroit
en ce qui concerne les transports publics et la mobilité douce n’est pas contestable.
Se pose toutefois la question de savoir si les inconvénients pour les rues
avoisinantes dus aux reports de trafic ont été suffisamment pris en compte et
si la pesée d’intérêts exigée par l’art. 3 OAT a été correctement effectuée. A
cet égard, il convient notamment d’examiner si la municipalité disposait des
données nécessaires pour se prononcer. Pour ce qui est de la rue du Cheminet,
la municipalité dispose depuis le mois de mars 2011 du résultat des comptages
effectués par le bureau Ertec durant les mois de janvier-février 2011, qui
montrent un importante augmentation du trafic. Les comptages effectués par
Ertec ne permettent toutefois pas de déterminer quelle est la part du trafic de
transit (par opposition au trafic origine-destination – on sort du quartier et
on rentre). Les études figurant au dossier (notamment l’étude Team + d’octobre
2011 et le rapport Ertec de décembre 2011) ne contiennent également aucune
indication au sujet des nuisances subies par les habitants de la rue du
Cheminet, notamment en ce qui concerne les immissions de bruit. Il s’avère
ainsi que, sur des points essentiels, les données à disposition de la
municipalité pour décider d’une mesure aussi importante que la fermeture du
goulet de Montagny, avec l’impact que cela a sur les rues avoisinantes, sont
insuffisantes.
En l’état, la municipalité n’a
également pas expliqué de manière convaincante pour quels motifs elle a
d’emblée décidé la fermeture du goulet de Montagny au trafic individuel
motorisé alors que les rapports et études figurant au dossier, notamment en
relation avec le projet AggloY, retiennent qu’il s’agit plutôt d’une mesure à
long terme, qui ne devrait intervenir qu’après la réalisation du barreau ouest,
seule la mise en sens unique vers le sud du tronçon entre le canal et la rue
d’Orbe étant envisagée dans un premier temps. La seule justification donnée est
que la mise en œuvre dès le 12 décembre 2010 du concept de transports publics
prévu à l’horizon 2020 impliquait la fermeture pour cette date du secteur sud
de la rue de Montagny au transport individuel motorisé (cf. réponse de la
municipalité du 13 février 2012 p. 4). Cette affirmation, plutôt lapidaire,
semble toutefois se heurter au fait que l’entreprise de transports publics
(Travys SA) n’a pas demandé une telle mesure et qu’il résulte de ses déterminations
relatives au projet AggloY que les inconvénients d’une éventuelle réouverture
au TIM du pont de Montagny seraient a priori maîtrisables (cf sur ce point
déterminations de la municipalité du 10 octobre 2012). La municipalité
n’explique également pas comment elle a pesé les différents intérêts en
présence lorsqu’elle a décidé de reporter le trafic de transit de la rue de
Montagny sur une rue (la rue du Cheminet) qui accueille plusieurs
établissements scolaires et a un caractère essentiellement résidentiel avec un
degré de sensibilité au bruit II (alors que la rue de Montagny a un degré de
sensibilité III). Enfin, manquent les éléments d’appréciation permettant de
déterminer si seule la fermeture du goulet de Montagny permet d’atteindre les
buts poursuivis par la municipalité ou si d’autres solutions sont
envisageables, par exemple la mise en place de « feux intelligents »
(cf. rapport Ertec de décembre 2011 p. 26) ou un réaménagement du carrefour
avec la rue d’Orbe et la rue de Chamblon, voire un agrandissement du pont.
Finalement, on ne saurait suivre la
municipalité lorsqu’elle semble soutenir que les mesures de modération qui sont
prévues sur la rue du Cheminet (aménagement d’îlots centraux pour les passages
pour piétons, redistribution des places de parc le long de la rue et marquage
des arrêts de bus sur la chaussée) permettront de ramener le trafic sur cette
rue à un niveau acceptable. En l’état, les éléments au dossier ne permettent en
effet pas de confirmer cette appréciation.
De fait, on ne saurait exclure que
la fermeture au trafic individuel motorisé du pont sur le Mujon de la rue de
Montagny soit une mesure adéquate, nécessaire et proportionnée pour régler les
problèmes qui ont été identifiés (notamment en permettant une diminution
générale du trafic de transit dans le quartier), ceci malgré les reports de
trafic et les nuisances qu’elle engendre pour les rues avoisinantes. Toutefois,
en l’état, le tribunal de céans ne dispose pas des éléments requis pour
vérifier si la pesée d’intérêts faite par la municipalité est admissible. Il
convient par conséquent que celle-ci complète les études - notamment en ce qui
concerne le trafic de transit reporté sur la rue du Cheminet, les nuisances
(notamment sonores) affectant cette rue et les possibilités et variantes
entrant en ligne de compte - et explicite de manière détaillée la pesée des
intérêts qui l’ont amené à choisir une variante plutôt qu’une autre.
Pour ce motif également, les
recours des recourants Vuillème et consorts et Association de quartier
Saint-Georges doivent être admis et les mesures relatives à la rue de Montagny
(mesures n° 122910 et n° 122912) être annulées. Dès lors que l’ensemble des
mesures de circulation devra être réexaminé, la mesure n° 122914 (instauration
d’un sens unique à la rue Saint Georges entre la rue des Uttins et la rue
Edouard Verdan) doit également être annulée. En revanche, la mesure n° 122913
(signal obliquer à droite pour les camions à l’intersection entre la rue des
Uttins et le chemin de la Blancherie), qui n’est contestée par aucun des recourants,
peut être maintenue.
5.
La recourante association de quartier
Saint-Georges soutient que les mesures incriminées auraient dû faire l’objet
d’un plan d’aménagement routier au sens de l’art. 13 LRou. Les recourants
Vuillème et consorts se demandent également si l’on ne se trouve pas en
présence d’un projet de construction au sens de l’art. 13 LRou, notamment en
raison des mesures complémentaires qui doivent être prises pour l’aménagement
de la zone 30.
a) aa) La LRou régit tout ce qui a
trait à la construction, à l'entretien ou à l'utilisation des routes ouvertes
au public et qui font partie du domaine public, cantonal ou communal (art. 1
al. 1 LRou). Sont également soumis à cette loi les servitudes de passage public
et les sentiers publics (art. 1 al. 2 LRou). En règle générale, la route
comprend, outre la chaussée proprement dite, les trottoirs, les accotements,
les pistes cyclables, les talus, les murs qui ne font pas partie de la
propriété privée, les ouvrages de protection anti-bruit, les places rattachées
au domaine public, les aires de repos, de ravitaillement ou de stationnement,
les baies d'arrêts des transports publics, ainsi que toutes les installations
accessoires nécessaires à son entretien ou son exploitation (art. 2 al. 1
LRou). Les ouvrages nécessaires tels que les ponts ou les tunnels font
également partie de la route, ainsi que les espaces libres supérieurs ou
inférieurs à la chaussée (art. 2 al. 2 LRou).
bb) L’art. 13 al. LRou figure au
chapitre II de la LRou « Planification et construction des routes ».
Sa teneur est la suivante :
"Les projets
sont mis à l'enquête publique durant trente jours dans la ou les communes
territoriales intéressées.
Les projets de
réaménagement de peu d'importance réalisés dans le gabarit existant sont mis à
l'enquête durant trente jours. Ils font l'objet d'un permis de construire.
Pour les plans
communaux, l'autorité d'adoption et le conseil général ou communal. Les art.
57à 62 LATC sont applicables par analogie.
Pour les plans
cantonaux, l'autorité d'adoption est le département. Les art. 73 et 74 LACT
sont applicables par analogie."
Selon l’art. 11 LRou, tout projet
de construction de route comporte le tracé et les ouvrages nécessaires, notamment
les points d’accès et de croisements ainsi que les raccordements aux routes
existantes.
b) aa) Pour ce qui est de la mise
en place des zones 30, il convient de distinguer les mesures d’exploitation et
les mesures d’aménagement. Les mesures d’exploitation à l’intérieur de la zone
30 sont composées de l’ensemble des mesures qui réglementent la circulation,
notamment les panneaux de signalisation indiquant la vitesse, la modification
du schéma de circulation ou la limitation d’accès. A ces mesures s’ajoutent les
marquages indiquant par exemple la priorité de droite et les restrictions de
stationnement (Anna Noel, op. cit. p. 6 et réf.). Les mesures d’aménagement ou
de modération de trafic comprennent tous les aménagements de la route visant à
diminuer la vitesse : décrochement vertical et horizontal, gendarme
couché, rétrécissement latéral, chicane, mini giratoire etc.
bb) En l’occurrence, pour ce qui
est de l’instauration de la zone 30, seules des mesures d’exploitation ont été
mises en place à ce stade, soit la pause de panneaux. En l’absence de toute
intervention sur la route, la mise en œuvre de la procédure prévue à l’art. 13
LR n’entrait pas en considération. Il en va de même pour l’interdiction de
circulation sur le pont sur le Mujon du chemin de Montagny. Toutes ces mesures
concernent des restrictions de circulation sur des routes existantes ordonnées
en application de la législation fédérale sur la circulation routière et non
pas la planification ou la construction de nouvelles routes. Partant, le grief
soulevé par les recourants sur ce point n’est pas fondé. On relèvera que cette
question devra en revanche être examinée lorsque les mesures d’aménagement
liées à la zone 30 qui sont annoncées seront réalisées. En fonction de la
nature de ces aménagements (notamment de la question de savoir s’ils seront
exclusivement réalisés dans le gabarit existant), il appartiendra à la
municipalité d’examiner s’ils devront faire l'objet d'un plan d'affectation
routier au sens de l'art. 13 al. 1 LRou ou d’un permis de construire en
application de l'art. 13 al. 2 LRou.
6.
Les recourants Vuillème et consorts invoquent
une violation des art. 3 et 10 LRou au motif que le projet municipal incluant
la fermeture au trafic individuel motorisé du goulet de Montagny n’aurait jamais
été soumis au Service des routes.
a) L’art. 3 al. 3 LRou prévoit que
le Service des routes procède à l’examen préalable des projets de routes
communales. L’art. 10 al. 1 LRou prévoit pour sa part que l’Etat et les
communes s’assurent de la concordance des réseaux routiers qui sont de leur
compétence (al. 1). L’Etat renseigne la municipalité sur les projets cantonaux
et lui fait part de ses observations sur les projets communaux dans le cadre de
l’examen préalable du Service des routes et des autoroutes.
b) En l’occurrence, on a vu
ci-dessus que l’instauration de la zone 30 et l’interdiction de circulation sur
le pont sur le Mujon du chemin de Montagny comprennent en l’état exclusivement des
mesures d’exploitation, à l’exclusion de toute mesure d’aménagement. On ne se
trouve par conséquent pas en présence d’un « projet de route communale »
au sens des art. 3 et 10 LR et le grief des recourants sur ce point n’est dès
lors pas fondé.
7.
Les recourants AC Verandas SA et consorts font valoir
que les mesures incriminées compliquent à l’excès l’accès aux commmerces et
entreprises du quartier. Selon eux, leurs clients, collaborateurs et visiteurs
doivent faire un véritable gymkhana pour se rendre dans les locaux du quartier.
En outre, ces mesures obligeraient les camions à utiliser des petites rues
bordant des habitations. De manière générale, ils soutiennent que les restrictions
décidées par la municipalité ne répondent pas aux critères de fluidité et aux
besoins de l’économie et ils invoquent par conséquent une violation de l’art. 8
LRou.
Les mesures incriminées (notamment
l’instauration de la zone 30 et la fermeture du goulet de Montagny) visent à
diminuer le trafic de transit dans un quartier affecté essentiellement à
l’habitation et à favoriser la circulation des transports publics et la
mobilité douce. Dans un quartier de ce type, ces objectifs sont pertinents et justifient
a priori les contraintes que cela implique pour l’accès motorisé à certains
commerces. Ils se justifient également au regard des objectifs de la Commune
d’accroître l’importance de l’usage des transports publics. En l’état, on a
toutefois vu que les mesures contestées ne peuvent pas être confirmées compte
tenu des insuffisances constatées ci-dessus. Partant, le recours d’AC Verandas
SA et consorts doit également être admis. Dans le cadre de la pesée des
intérêts qui devra être effectuée après que le dossier aura été complété, il
appartiendra à la municipalité de prendre en compte les intérêts mis en avant
par les recourants AC Verandas SA et d’expliquer cas échéant comment ils ont
été évalué par rapport aux autre intérêts qui sont en jeu.
8.
Il résulte des considérants que les recours
doivent être admis et les décisions de la municipalité publiées dans la FAO du
15 novembre 2011 être annulées en tant qu’elles concernent les mesures n°
122910, 122911, 122912 et 122914. Vu le sort du recours, les frais de la cause
sont mis à la charge de la Commune d'Yverdon-les-Bains. Cette dernière versera
en outre des dépens aux recourants, qui ont tous agi par l’intermédiaire d’un
mandataire professionnel.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
Les décisions de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains
du 15 novembre 2011 sont annulées en tant qu’elles concernent les mesures n°
122910, 122911, 122912 et 122914, la mesure n° 122913 étant maintenue.
III.
Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents)
francs est mis à la charge de la Commune d'Yverdon-les-Bains.
IV.
La Commune d'Yverdon-les-Bains versera aux
recourants Nicolas Vuillème et consorts une indemnité de 3'000 (trois mille)
francs à titre de dépens.
V.
La Commune d'Yverdon-les-Bains versera à la
recourante association de quartier Saint-Georges une indemnité de 3'000 (trois
mille) francs à titre de dépens.
VI.
La Commune d'Yverdon-les-Bains versera aux
recourants AC Verandas SA et consorts une indemnité de 3'000 (trois mille)
francs à titre de dépens.
Lausanne, le 11 décembre 2012
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.