vd_omni · GE.2017.0155 · 2018-03-12 · fr

A.________/Office de l'accueil de jour des enfants | Recours d'un établissement d'accueil de jour des enfants contre deux décisions incidentes rendues par l'OAJE. - Le dommage potentiel résultant de l'interdiction faite à la recourante et à son avocat d'assister aux auditions de témoins menées par l'autorité administrative dans le cadre de son enquête approfondie doit être qualifié d'irréparable. Le recours contre cette décision incidente est, partant, recevable. Tel n'est cependant pas le cas de la décision de l'autorité intimée refusant à la recourante l'accès au dossier de l'enquête.- Sur le fond, c'est à juste titre que l'autorité intimée a interdit à la recourante et à son avocat de participer aux auditions de témoins. Il existe des éléments concrets propres à démontrer que les témoins à entendre pourraient être tentés de se censurer ou de faire de fausses déclarations en faveur de la recourante. - La demande de récusation, en tant qu'elle s'étend à l'ensemble de l'OAJE, est irrecevable, car elle sort du cadre fixé par la décision attaquée. Quand à la récusation des deux collaborateurs de l'office, elle ne se justifie pas en l'espèce.Recours rejetés dans la mesure de leur recevabilitlé.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 12.03.2018 GE.2017.0155

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 12 mars 2018
Composition
M. Eric Brandt,
président
; M. Antoine Thélin et M. Guy
Dutoit, assesseurs; Mme Elodie Hogue, greffière
Recourante
A.________
à ******** représentée
par Me Christian GIAUQUE, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Office de l'accueil de jour des
enfants
Objet
Recours A.________ c/ décision de l’Office de l'accueil de
jour des enfants du 17 août 2017
Vu les faits suivants:
A.
L’association « A.________» (ci-après: l'association ou la
recourante), située à ********, comprend trois structures d’accueil d’enfants
soit une nurserie, une garderie et un accueil parascolaire pour les écoliers.
B.
Entre le 23 janvier et le 27 février 2017, l’Office de l’accueil de jour
des enfants (OAJE) a reçu huit signalements écrits, pour la plupart anonymes,
qui, selon leur contenu, semblent émaner du personnel de l’association, de
parents d’enfants inscrits à la crèche et de tiers.
Le 7 mars 2017, un collaborateur de l’Office a
effectué une visite impromptue des lieux d’accueil lors de laquelle il a
constaté divers manquements. L’OAJE a sommé l’association de se mettre en
conformité au regard des directives pour l’accueil de jour des enfants sur
plusieurs points.
Le 7 juin 2017, une rencontre entre les
représentants de l’association « A.________» et l’OAJE a eu lieu afin de
discuter des problématiques constatées lors de la visite.
Entre le 1
er
mars et le 27 juin 2017, de
nouveaux signalements sont parvenus à l’OAJE.
Le 6 juillet 2017, une autre réunion s’est tenue en
présence de l’OAJE et de la direction et du personnel de l’association. Suite à
cette séance, des entretiens individuels ont été planifiés dans le but notamment
de déterminer qui était à l’origine des plaintes reçues par l’OAJE.
Le 11 juillet 2017, l’association a été informée de
l’ouverture d’une évaluation approfondie de ses institutions.
C.
Le 3 août 2017, l'association a déposé une plainte pénale contre inconnu
pour diffamation, calomnie, faux dans les titres et violation du secret de
fonction.
Le même jour, puis à nouveau le 15 août 2017, elle a
requis de l’autorité, d’une part, qu’elle lui autorise l’accès au dossier de
l’enquête en cours et, d’autre part, que B.________ et C.________,
respectivement chef
ad interim
et juriste à l’OAJE, se récusent
immédiatement et que l’enquête soit confiée à un tiers totalement neutre.
Le 17 août 2017, l’OAJE a répondu que le dossier
serait remis à l'association pour consultation à l’issue de la procédure
d’évaluation approfondie en cours. Il a également rejeté la demande de
récusation de B.________ et de C.________.
Le 7 septembre 2017, l’association a interjeté un
recours devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP)
contre la décision du 17 août 2017 de l’OAJE concluant à son annulation, à la
récusation de l’OAJE – subsidiairement de B.________ et C.________ et de tous
les autres collaborateurs de l’OAJE ayant été amenés à traiter de l’enquête – à
l’annulation de toutes les opérations effectuées par l’OAJE dans le cadre de
l’enquête, à la nomination d’une autorité neutre chargée de mener l’enquête en
lieu et place de l’OAJE – subsidiairement à la nomination des collaborateurs de
l’OAJE n’ayant aucunement participé à l’enquête ouverte – et à l’autorisation
d’accéder "
à l’entier des pièces de la cause soustraites à l’A.________
". A titre de mesures superprovisionnelles et provisionnelles, la
recourante a conclu à ce qu’il soit ordonné à l’OAJE de s’abstenir de toute
mesure d’instruction jusqu’à droit connu sur le recours.
Le 12 septembre 2017, le Juge instructeur a rejeté
la requête de mesures d’extrême urgence.
D.
Par décision du 21 septembre 2017, l’OAJE a refusé que la recourante ou
son mandataire assistent aux auditions des collaborateurs de l’association dans
le cadre de l’évaluation approfondie.
Le 26 septembre 2017, l’association a interjeté un
nouveau recours devant la CDAP contre la décision de l’OAJE du 21 septembre
2017, concluant à son annulation et au constat que la recourante a le droit de
participer à toute nouvelle audition de témoin prévue par l’OAJE,
respectivement de s’y faire assister ou représenter par son conseil. A titre de
mesures superprovisionnelles et provisionnelles, la recourante a demandé à ce
qu’il soit ordonné à l’OAJE de s’abstenir de toute mesure d’instruction dans la
procédure jusqu’à droit connu sur le recours, en particulier de renvoyer toutes
les auditions de témoins prévues entre le 25 septembre et le 16 octobre 2017 et
de ne pas en fixer d’autres.
Le 28 septembre 2017, l’autorité intimée s’est
déterminée sur les requêtes de mesures provisionnelles concluant à leur rejet.
Elle a néanmoins précisé qu’elle consentait exceptionnellement à la présence des
représentants de la recourante (direction) et/ou de son avocat aux auditions de
témoins.
Le 11 octobre 2017, la recourante s’est encore
déterminée sur l’écriture de l’autorité intimée du 28 septembre 2017.
Le 20 octobre 2017, l'autorité intimée a informé la
Cour de céans que l'audition de D.________, ancienne employée de la recourante,
s'était tenue le 12 octobre 2017 en présence de la directrice de la recourante
et que cette audition s'était mal déroulée.
E.
Le 25 octobre 2017, le Juge instructeur a rendu une décision incidente
dont le dispositif est le suivant :
I.
"Les mesures provisionnelles requises au chiffre 2 des conclusions
du recours du 7 septembre 2017, tendant à ce qu’il soit ordonné à l’Office
de l’accueil de jour des enfants de s’abstenir de toute mesure d’instruction et
de toute intervention dans la procédure concernant l’association "A.________
" jusqu’à droit connu sur le recours sont rejetées et la mesure d’extrême
urgence ordonnée au chiffre 3 de l’avis du tribunal du 12 septembre 2017
est maintenue.
II.
Les mesures provisionnelles requises au chiffre 1 des conclusions du
recours du 26 septembre 2017 tendant à ordonner à l’Office de l’accueil de jour
des enfants de s’abstenir de toute mesure d’instruction dans la procédure
concernant l’association « A.________» jusqu’à droit connu sur le présent
recours, en particulier de renvoyer toutes les auditions de témoins prévues
entre le 25 septembre et le 16 octobre 2017 et de ne pas en fixer d’autres,
sont très partiellement admises dans le sens suivant:
a)
Les
personnes interrogées par l’Office de l’accueil de jour des enfants doivent
être en mesure de refuser la présence de l’employeur et, le cas échéant, de son
conseil pendant les interrogatoires, selon des modalités à définir par
l’Office;
b)
En
cas de refus de la personne interrogée, l’employeur doit être à même d’établir
une liste de questions à poser à la personne interrogée et de se déterminer sur
le résultat de l’interrogatoire dès que les motifs qui ont justifié que la
mesure d’instruction se déroule hors de la présence de l’employeur et de son
représentant ont disparu et, en tous les cas, à se prononcer sur les éléments
déterminants pour la décision à rendre.
La requête de mesures
provisionnelles du 26 septembre 2017 est rejetée pour le surplus et les mesures
d’extrême urgence ordonnées selon le chiffre 2 de l’avis du tribunal du 26
septembre 2017 sont modifiées dans le sens du chiffre II de la présente
décision.
III.
L’Office de l’accueil de jour des enfants est autorisé à interroger D.________
hors de la présence de tout tiers, en particulier des représentants de la
recourante (direction) et de son conseil, les dispositions prévues sous chiffre
II b) de la présente décision étant au surplus applicables.
IV.
Les frais de la présente décision suivront le sort de la cause au fond."
Dans sa réponse du 20 octobre 2017, l’autorité
intimée conclut au rejet des recours du 7 et 26 septembre 2018 et à la
confirmation des décisions attaquées.
Le 15 décembre 2017, la recourante a déposé une
réplique dans laquelle elle maintient ses conclusions. Elle a en outre requis,
à titre de mesures d’instruction, l’audition d’une vingtaine de personnes,
principalement employés et ex-employés de la recourante.
Le 11 janvier 2018, l’autorité intimée a déposé
d’ultimes déterminations. Elle a également transmis à la CDAP un nouveau
signalement anonyme reçu à l’encontre de la recourante.
Le 25 janvier 2018, la recourante s’est déterminée
sur cette plainte déclarant qu’elle contestait les faits relatés. Elle a produit
douze courriers émanant de ses employés attestant de la prétendue fausseté des
accusations contenues dans ce dernier signalement.
Le 15 février 2018, l'autorité intimée a informé la
Cour de céans qu'elle avait finalisé la synthèse des entretiens menés avec le
personnel de l'association. Elle devait néanmoins encore effectuer quelques
visites des institutions, à la suite desquelles elle transmettrait le dossier
de l'enquête à la recourante afin qu'elle puisse exercer son droit d'être
entendue.
F.
La Cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
a) Les décisions contre lesquelles le recours de droit administratif est
ouvert sont celles qui sont définies à l’art. 74 de la loi vaudoise du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36) (applicable
par renvoi de l’art. 99 LPA-VD), dont la teneur est la suivante:
"
1
Les décisions
finales sont susceptibles de recours.
2
L'absence de décision
peut également faire l'objet d'un recours lorsque l'autorité tarde ou refuse de
statuer.
3
Les décisions incidentes
qui portent sur la compétence ou sur une demande de récusation sont séparément
susceptibles de recours de même que les décisions sur effet suspensif et sur
mesures provisionnelles.
4
Les autres décisions
incidentes notifiées séparément sont susceptibles de recours:
a.  si elles
peuvent causer un préjudice irréparable au recourant, ou
b. si l'admission
du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet
d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.
5
Dans les autres cas,
les décisions incidentes ne sont susceptibles de recours que conjointement avec
la décision finale."
Constitue une décision finale celle qui met un terme
définitif à la procédure, qu'il s'agisse d'une décision sur le fond ou d'une
décision qui clôt l'affaire en raison d'un motif tiré des règles de la
procédure; est en revanche une décision incidente celle qui est prise pendant
le cours de la procédure et ne représente qu'une étape vers la décision finale;
elle peut avoir pour objet une question formelle ou matérielle, jugée
préalablement à la décision finale (ATF 133 III 629 consid. 2.2 p. 631; 129 I
313 consid. 3.2 p. 316/317; 128 I 215 consid. 2 p. 216/217 et les arrêts
cités).
b) En l'occurrence, les deux décisions attaquées
sont de nature incidente. Elles ne mettent pas fin à la procédure engendrée par
l'ouverture d'une évaluation approfondie de l'établissement d'accueil de jour
des enfants.
La décision du 17 août 2017 portant sur la demande
de récusation formulée par la recourante est une décision susceptible de
recours en vertu de l'art. 74 al. 3 LPA-VD.
Cela étant, la recourante ne saurait prendre des
conclusions qui sortent du cadre fixé par la décision attaquée, tel que le
prévoit l'art. 79 al. 2 LPA-VD. Sa demande adressée à l'autorité intimée le 3
août 2017, réitérée le 15 août 2017, tendait à la récusation de B.________ et C.________,
respectivement chef
ad interim
et juriste à l’OAJE. Par décision du 17
août 2017, l'autorité intimée a refusé de faire droit à cette demande. Dans ces
conditions, la recourante ne peut, au stade du recours, étendre sa demande de
récusation à l'ensemble de l'OAJE, subsidiairement à tous les collaborateurs dudit
Office ayant été amenés à traiter de l’enquête administrative, sans solliciter
préalablement une décision de l'autorité intimée. A cela s'ajoute qu'en ce qui
concerne les autorités administratives, la récusation ne touche en principe que
les personnes physiques individuelles composant les autorités, et non
l'autorité en tant que telle (CDAP AC.2017.0317 du 21 juillet 2017 consid. 2a
et les références citées). Ainsi, seule est recevable la demande de récusation dirigée
à l'encontre de B.________ et de C.________, dont le bien-fondé sera examiné
ci-après (cf. consid. 4).
c) S'agissant des décisions du 17 août et du 21
septembre 2017 refusant à la recourante l'accès au dossier avant la fin de
l'enquête et l'excluant, elle et son avocat, des auditions de ses employés
menées par l'OAJE, elles constituent des
"autre
[s]
décision
[s]
incidente
[s]
"
au sens de l'art. 74 al. 4 LPA-VD, qui ne sont
susceptibles d'un recours immédiat qu’aux conditions alternatives définies aux
let. a et b de cet article. Tel est le cas notamment si les décisions sont
susceptibles de causer un préjudice irréparable à la recourante (art. 74 al. 4
let. a LPA-VD).
Dans un arrêt GE.2015.0200 du 1
er
février
2016, rendu à la suite d’une procédure de coordination au sens de l’art. 34 du
règlement organique du 13 novembre 2007 du Tribunal cantonal (ROTC; RSV
173.31.1), la Cour de céans a considéré que le dommage irréparable auquel se
réfère l’art. 74 al. 4 let. a LPA-VD est, à l’instar de la notion figurant à
l’art. 46 al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure
administrative (PA; RS 172.021), un dommage de fait (ou dommage matériel) et non
un dommage juridique, comme l’exige l’art. 93 de la loi fédérale du 17 juin
2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110).
Conformément à la jurisprudence rendue en
application de l’art. 46 al. 1 PA, le préjudice doit avoir sa cause dans la
décision incidente attaquée elle-même et son caractère irréparable tient
généralement au désavantage que subirait le recourant s'il devait attendre la
décision finale pour entreprendre la décision incidente. L'art. 46 PA n'exige
pas un dommage de nature juridique. Il suffit d'un préjudice de fait, même
purement économique, pour autant que celui-ci ne se résume pas à prévenir une
prolongation ou une augmentation des coûts de la procédure. Point n'est besoin
d'ailleurs que le dommage allégué soit à proprement parler ''irréparable''; il
suffit qu'il soit d'un certain poids. Autrement dit, il faut que le recourant
ait un intérêt digne de protection à ce que la décision incidente soit
immédiatement annulée ou modifiée, sans attendre le recours ouvert contre la
décision finale. Il appartient au recourant d'alléguer et d'établir les raisons
pour lesquelles la décision attaquée lui cause - ou menace de lui causer - un
dommage au sens de ce qui précède, à moins que celui-ci ne fasse d'emblée aucun
doute (cf. arrêt du TAF B-8639/2010 du 2 septembre 2011, consid. 2.2. et réf.
citées; Cléa Bouchat, L’effet suspensif en procédure administrative, thèse
Lausanne, Bâle 2015, n. 546, p. 204; Martin Kayser, n. 11 ad art. 46 PA, in
Auer/Müller/Schindler, VwVG, Kommentar zum Bundesgesetz über das
Verwaltungsverfahren).
aa) La jurisprudence de la Cour de céans a déjà dit
que l'exclusion de la partie de l'audition des témoins constitue une atteinte
grave aux droits procéduraux, notamment à la règle de l'égalité des armes dans
le procès (CDAP GE.2015.0200 consid. 1e). Le droit d'être confronté
personnellement aux témoins et de leur poser des questions ne vaut pas
seulement dans la procédure pénale, mais aussi dans la procédure
administrative, au titre des garanties générales de la procédure offertes par
l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 de la
Confédération suisse (Cst.; RS 101) (ATF 139 I 151 consid. 3.1 p. 153/154). Le
droit d’être confronté aux témoins et de les interroger n’est toutefois pas
absolu. Il peut être restreint si la partie visée peut bénéficier d’une
compensation procédurale qui la mette en situation d’exercer pleinement son
droit.
En l'occurrence, la recourante se plaint du fait de
s'être vue refuser l'accès aux auditions de ses employés. Se pose la question
de savoir si le recours sur ce point conserve son objet dès lors que l'autorité
intimée a, dans ses déterminations du 28 septembre 2017, déclaré qu'elle
acceptait "
à bien plaire et exceptionnellement, sans que cela ne
constitue un précédent,
la présence de la recourante et/ou son
mandataire aux entretiens prévus dans le cadre de l'évaluation approfondie
".
Il appert que, suite à la décision sur mesures provisionnelles rendue le 25
octobre 2017, la recourante et/ou son mandataire ont pu assister aux auditions
prévues par l'OAJE. De plus, selon le dernier courrier de l'autorité intimée du
15 février 2018, ces auditions seraient aujourd'hui terminées.
Cela étant, en l'absence de déterminations de la
recourante à ce propos, il convient de trancher la question et de déterminer, à
titre préliminaire, si la décision de l'autorité intimée est susceptible de
créer un dommage irréparable à la recourante, ce que cette dernière n'allègue
pas.
Tout d'abord, l'autorité intimée, considérant que
"
les collaborateurs/trices d'une institution [pouvai]ent être concernés
au même titre qu'une direction par une décision de l'OAJE
", conteste
que ces mêmes collaborateurs soient entendus en qualité de témoin. Cette
appréciation est erronée. Dans le cadre de sa procédure d'"
évaluation
approfondie
", l'OAJE est liée par les règles de la procédure
administrative vaudoise, notamment contenues dans la LPA-VD. L’autorité peut
ainsi administrer des moyens de preuve devant elle, comme par exemple
l’audition de témoins (art. 29 al. 1 let. f et al. 3 LPA-VD), qui fait l’objet
d’un procès-verbal (art. 29 al. 4 LPA-VD). Les (ex-)collaborateurs de la
recourante n'ayant pas la qualité de partie à la procédure au sens de l'art. 12
LPA-VD, ils ne peuvent être entendus qu'en qualité de témoin.
Ceci étant, l'OAJE soutient que la participation de
la recourante ou de son avocat aux auditions des (ex-)collaborateurs de
l'association devrait être exclue au motif qu'elle risquerait d'entraver le bon
déroulement des entretiens, la directrice ayant tendance à intervenir pour
orienter et reformuler les propos des témoins ou à utiliser un ton déplacé. Ces
témoins craindraient également des représailles de la part de la direction de
l'association. Indépendamment du point de savoir si les conditions de cette
exclusion sont remplies en l’occurrence (cf. consid. 3 ci-dessous), la
recourante peut légitimement craindre que son absence ou celle de son avocat aux
auditions l'empêche de vérifier la crédibilité des déclarations de la personne
entendue en sondant ses motivations afin de pouvoir éventuellement jeter un
doute sur son témoignage. La possibilité de prendre connaissance des
procès-verbaux et de se déterminer sur le résultat de l'interrogatoire, ainsi
que le droit de poser des questions complémentaires ne compensent pas totalement
le handicap qu’en subirait la recourante: le principe de l’immédiateté et de
l’oralité des preuves, s’agissant de l’audition des témoins, a précisément pour
fonction de garantir l’égalité des parties quant aux moyens de preuves qui sont
de nature à forger l’intime conviction de l'OAJE au sujet des faits relatés
dans les signalements. Le dommage dont se plaint la recourante, relevant du
fait, doit être tenu pour irréparable au sens de l’art. 74 al. 4 let. a LPA-VD dans
le cours de la procédure devant la l'OAJE (CDAP GE.2015.0200 op. cit. consid.
1e). Partant, le recours du 26 septembre 2017 tendant à l'annulation de la
décision incidente de l'autorité intimée excluant la recourante et son avocat
des auditions de témoins est recevable.
bb) Tel n'est cependant pas de cas de la première
décision attaquée, refusant à la recourante l'accès au dossier pendant la durée
de l'évaluation approfondie. L'autorité intimée a tenu régulièrement informée
la recourante des diverses étapes de l'investigation menée. Il appert en outre
que la recourante a eu l'occasion d'être présente aux auditions de témoins
auxquelles elle souhaitait assister. Ces éléments suffisent à ce stade pour
permettre à la recourante de comprendre l'avancement de la procédure ouverte contre
elle et de faire valoir ses droits. On ne voit par ailleurs pas à quoi
servirait la consultation du dossier pour l'instant, si ce n'est que pour
tenter de découvrir qui sont les auteurs des signalements reçus par l'OAJE.
Autrement dit, la recourante ne peut prétendre que le refus d'accès au dossier
l'empêche de préparer sa défense ou de s'opposer à une quelconque mesure,
puisqu'aucune mesure n'a encore été décidée. Selon le courrier du 15 février
2018 de l'autorité intimée, la recourante aura en outre l'occasion de prendre
connaissance du dossier avant qu'une décision soit rendue. Même si le refus de
l'autorité intimée apparaît
a priori
contraire à l'art. 35 al. 1 LPA-VD
qui permet la consultation du dossier en tout temps, il conviendra de contester
ce refus en même temps que la décision finale, à savoir la décision prise par l'OAJE
à l'issue de la procédure d'évaluation approfondie. Le recours contre cette
première décision est ainsi irrecevable en tant qu'il concerne le refus d'accès
au dossier.
2.
La recourante requiert la tenue d'une audience par la Cour de céans afin
qu'il soit procédé à l'audition d'une vingtaine de personnes, principalement
employés par l'association.
a) Le droit d'être entendu garanti à l'art. 29 al. 2
Cst. comprend notamment celui de faire administrer les preuves, pour autant
qu'elles apparaissent utiles à l'établissement des faits pertinents (cf.
ATF 139 II 489
consid.
3.3 p. 496); il ne comprend en revanche pas le droit d'être entendu oralement (
ATF 140 I 68
consid.
9.6.1 p. 76;
134 I 140
consid. 5.3
p. 148). L'autorité peut mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves
administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une
manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont
encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener
à modifier son opinion (
ATF 140 I 285
consid.
6.3.1 p. 299;
137 III 208
consid.
2.2 p. 210).
b) Le dossier de la cause est suffisamment complet
pour permettre à la Cour de statuer en toute connaissance de cause sur les
recours incidents.
La recourante a déjà eu
maintes fois l'occasion de s'expliquer par écrit et a été entendue oralement
par l'OAJE.
Des attestations signées de ses
collaborateurs ont par ailleurs été produites dans le cadre de la présente
procédure.
L'audition des représentants de la
recourante et de ses collaborateurs afin qu'ils expriment par oral ce qu'ils
ont déjà largement exposé par écrit n'est pas nécessaire. En outre, il
n'appartient pas à la Cour de céans de mener l'enquête administrative en lieu
et place de l'autorité intimée. Il y a dès lors lieu de rejeter, par
appréciation anticipée des moyens de preuve, la requête de la recourante
tendant à la tenue d'une audience.
3.
Il sied d'examiner le bien-fondé de la décision relative à l'exclusion
de la recourante et de son avocat aux auditions de témoins.
a) L’art. 34 al. 4 LPA-VD correspond à l’art. 18 al.
2 PA, à teneur duquel s’il faut sauvegarder d’importants intérêts publics et
privés, les témoins peuvent être entendus en l’absence des parties. L’art. 18
al. 2 PA se distingue de l’art. 34 al. 4 LPA-VD en ce qu’il ne prévoit pas que
l’autorité puisse refuser l’audition de témoins à raison du péril en la
demeure. Cela n’a toutefois pas d’incidence en l’espèce, car l'autorité intimée
n’invoque pas ce motif. Pour le surplus, le renvoi que fait l’art. 34 al. 4,
deuxième phrase, LPA-VD à l’art. 36 al. 2 et 3 de la même loi, signifie que dès
que le motif qui a conduit à cette exclusion disparaît, la partie concernée a
accès aux pièces soustraites et que celles-ci ne peuvent être utilisées contre
la partie que si l’autorité lui en communique le contenu essentiel et lui donne
l’occasion de s’exprimer à ce propos. Pour sa part, l’art. 18 al. 3 PA renvoie
à l’art. 28 de la même loi, dont le contenu est identique à l’art. 36 al. 3
LPA-VD. Dans les deux cas, le système légal est analogue.
b) Les intérêts publics pouvant fonder l’exclusion
de l’administration des preuves sont ceux qui touchent à la sécurité et à
l’ordre publics, ou à la protection de secrets protégés par la loi. Pe
ut également justifier l’exclusion de la partie, s
i les
circonstances sont suffisamment claires, la crainte que la présence de cette
partie ne compromette le but de l’instruction, notamment parce que le témoin
pourrait être amené à faire des déclarations fausses ou incomplètes (Bernhard
Waldmann/Magnus Oeschger, N.49 ad art. 18 PA,
in:
Bernhard
Waldmann/Philippe Weissenberger (ed), op. cit.). C’est là précisément le motif
invoqué par l'OAJE.
c) Les intérêts privés invocables dans ce contexte
sont ceux liés à la protection du secret des affaires ou de la protection de la
personnalité des témoins, notamment leur anonymat et leur sécurité (cf. Philipp
Gelzer, N.11 ad art. 56 LTF,
in:
Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz,
2
ème
éd., Bâle, 2011; Waldmann/Oeschger, op. cit., N. 50 et 51 ad
art. 18 PA; Christoph Auer, N.6 à 12 ad art. 18 PA,
in:
Christoph
Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler (ed), op. cit.). L’autorité qui en décide
dispose d’un certain pouvoir d’appréciation, mais elle ne saurait simplement
affirmer qu’il est utile d’entendre le témoin hors la présence des parties; un
éventuel risque à cet égard doit être sinon démontré, du moins allégué de
manière substantielle (ATF 130 II 169 consid. 2.3.5 p. 174/175). Lorsque, par
exemple, le témoin craint que la partie au sujet de laquelle il a des
déclarations à faire, use à son encontre de représailles, il faut que ce danger
soit confirmé par des éléments concrets, actuels et objectifs (cf.
Waldmann/Oeschger, op. cit.,
N.47 ad art. 18 PA).
d) Comme on l’a vu (cf. consid. 1c)aa) ci-dessus), l’exclusion
de la partie de l’audition des témoins constitue une atteinte grave aux droits
procéduraux, et notamment à la règle de l’égalité des armes dans le procès.
Elle peut aussi présenter un enjeu important, pour la partie exclue,
relativement à la procédure au fond. En l’occurrence, cet intérêt est
important: à l'issue de la procédure d'évaluation approfondie, la recourante
s'expose à des sanctions pouvant aller de l’avertissement à l'interdiction
d'accueillir des enfants pour une durée déterminée ou indéterminée (cf. art. 20
de la loi cantonale du 20 juin 2006 sur l'accueil de jour des enfants [LAJE;
RSV 211.22]). Avant d’ordonner cette mesure, l’autorité doit dès lors,
conformément au principe de la proportionnalité ancré à l’art. 36 al. 3 Cst.
(cf. ATF 140 I 168 consid. 4.2.1 p. 173, 218 consid. 6.7.1 p. 235/236, 353
consid. 8.7 p. 373/374, et les arrêts cités), envisager les mesures moins
incisives qui permettraient d’atteindre le but visé tout en protégeant, autant
que possible, le droit d’être entendu de la partie concernée. Cela peut
notamment consister dans l’audition anonymisée des témoins (cf. Gelzer, op.
cit., N.15 ad art. 56 LTF; Waldmann/Oeschger, op. cit., N.56ss ad art. 18 PA).
Une telle solution paraît toutefois difficile à mettre en place dans un cas où,
comme en l’espèce, la partie connaît l’identité des témoins, qui sont, pour la
plupart, des employés ou ex-employés de la recourante.
e) L'OAJE motive l'exclusion des représentants de la
recourante et de son mandataire par le fait que ces derniers auraient adopté un
comportement inadéquat lors des précédentes auditions. La directrice de la
recourante chercherait constamment à intervenir pour reformuler ou orienter les
propos des personnes entendues. Le ton utilisé par celle-ci serait déplacé ce
qui empêcherait le déroulement serein des entretiens. L'Office ajoute que D.________,
ancienne employée de la recourante, se serait mise à pleurer pendant son interrogatoire,
sous la pression des questions incessantes de la directrice de la recourante.
Ces motifs sont avérés. Il ressort en effet du
procès-verbal de l'audition de D.________ que la directrice lui a posé plus de
24 questions visant, pour la plupart, à discréditer la qualité de son travail
effectué au sein de l'association. La directrice a été rappelée à l'ordre par
les collaborateurs de l'OAJE chargés de mener l'entretien. D.________, que la
recourante tient pour responsable des plaintes anonymes, a écrit à l'Office
suite à son audition en vue d'être à nouveau entendue par l'OAJE, cette fois,
hors de la présence de tout tiers. Plusieurs autres personnes ont relevé dans
leurs courriers adressés à l'OAJE qu'ils craignaient les représailles des
représentants de la recourante, raison pour laquelle, ils préféraient que leur
anonymat soit préservé.
La recourante, s'étant vue, pour l'heure, refuser
l'accès au dossier de l'enquête, semble tenter désespérément et par tous les
moyens de découvrir l'identité des dénonciateurs anonymes, son but avoué étant
de les poursuivre ensuite au plan pénal. Elle semble ainsi adopter une attitude
accusatrice à l'égard des personnes interrogées qui peuvent, de ce fait, se
sentir entravées dans leur liberté d'expression.
Il existe dès lors des éléments concrets, objectifs
et vérifiables, propres à démontrer que les témoins pourraient être tentés de
se taire, de se censurer ou de faire des déclarations fausses ou incomplètes en
faveur de la recourante. Un tel risque (qui est objectivement de nature à compromettre
la marche de l’instruction, et par là, l’intérêt public à l’établissement
correct et complet des faits dans une procédure relative à la protection de
l'enfant) est étayé par des pressions de la recourante à l'égard des témoins. L'Office
se doit de protéger les témoins d'éventuelles représailles. C'est ainsi à juste
titre qu'il a considéré qu'il existait des motifs suffisants pour restreindre
le droit de la recourante et de son avocat de participer à l’audition des
témoins, sous l'angle de l'art. 34 al. 4 LPA-VD.
Dans ces conditions, l'autorité intimée se devait de
respecter le principe de la proportionnalité en envisageant les mesures les
moins incisives qui permettent d’assurer l'établissement des faits tout en
protégeant, autant que possible, le droit d’être entendue de la recourante. Il
sied de constater que l'Office s'est plié à ces exigences, garantissant à la
recourante le droit d'assister aux auditions lorsque la personne interrogée ne
s'y opposait pas, de formuler une liste de questions devant être posées au
témoin qui refusait la présence de la recourante et en lui transmettant les
procès-verbaux des auditions afin qu'elle puisse se déterminer sur leur contenu.
Le grief de la violation du droit d'être entendu est
donc mal fondé.
4.
La recourante requiert la récusation de l'OAJE, subsidiairement celles
de B.________ et C.________ et de tous les autres collaborateurs de l’OAJE
ayant été amenés à traiter de l’enquête. Comme vu
supra
(consid. 1b),
cette requête n'est recevable qu'en ce qui concerne B.________ et C.________, la
question de la récusation du reste de l'OAJE n'ayant pas fait l'objet d'une
décision préalable de l'autorité précédente.
a) L'art. 29 al. 1
Cst.
dispose
que toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à
ce que sa cause soit traitée équitablement (voir également art. 27 al. 1
Cst-VD).
Selon l’art. 9 LPA-VD, doit se récuser toute
personne appelée à rendre ou à préparer une décision, notamment si elle a un
intérêt personnel dans la cause (let. a), si elle a agi dans la même cause
à un autre titre, notamment comme membre d’une autorité, conseil d’une partie,
expert ou témoin (let. b), en présence de divers liens d'état civil ou de fait
(let. c et d), si elle pourrait apparaître comme prévenue d’une autre manière,
notamment en raison d’une amitié étroite ou d’une inimitié personnelle avec une
partie ou son mandataire (let. e). Dès lors que cette dernière disposition
n'offre pas des garanties plus étendues que l'art. 29 al. 1 Cst., il y a
lieu de se référer à la jurisprudence relative à ce droit constitutionnel (cf.
TF 2C_975/2014 du 27 mars 2015 consid. 3.4; CDAP GE.2016.0108 du 10 janvier
2017; GE.2015.0007, GE.2015.0043, GE.2015.050, tous du 28 octobre 2015;
GE.2014.0087 du 19 septembre 2014; GE.2011.0030 du 5 juillet 2011).
Selon la jurisprudence, le droit conféré par l'art.
29 Cst. permet notamment d’exiger la récusation des membres d’une autorité
administrative dont la situation ou le comportement sont de nature à faire
naître un doute sur leur indépendance ou leur impartialité; il tend à éviter
que des circonstances extérieures à l’affaire ne puissent influencer une
décision en faveur ou au détriment de la personne concernée. La récusation peut
s’imposer même si une prévention effective du membre de l’autorité visée n’est
pas établie, car une disposition interne de sa part ne peut guère être prouvée;
il suffit que les circonstances donnent l’apparence de la prévention et fassent
redouter une activité partiale. Cependant, seules des circonstances constatées
objectivement doivent être prises en considération; les impressions purement
individuelles d’une personne impliquée ne sont pas décisives (cf. ATF 134 I 20
consid. 4.2 et les arrêts cités; ATF 127 I 196 consid. 2b; ATF 125 I 119
consid. 3b; TF 2C_975/2014 du 27 mars 2015 consid. 3.1).
La jurisprudence du Tribunal fédéral considère que
de manière générale, les dispositions sur la récusation sont moins sévères pour
les membres des autorités administratives que pour les autorités judiciaires
(TF 2C_831/2011 du
30 décembre 2011; dans le même sens pour la jurisprudence cantonale : CDAP GE.2016.0108
du 10 janvier 2017; AC.2014.0400 du 20 mai 2015 consid. 3 ; AC.2006.0213
du 13 mars 2008 consid. 3). Contrairement à l'art. 30 al. 1 Cst. (voir
également art. 28 al. 1 Cst.-VD), qui ne concernent que les procédures
judiciaires, l’art. 29 al. 1 Cst. n'impose en effet pas l'indépendance et
l'impartialité comme maxime d'organisation d'autorités gouvernementales,
administratives ou de gestion et n'offre pas, dans ce contexte, une garantie
équivalente à celle applicable aux tribunaux (cf. TF 2C_975/2014 du 27 mars
2015 consid. 3.2; 2C_127/2010 du 15 juillet 2011 consid. 5.2; ATF 125 I 209
consid. 8a p. 217 s.). S'agissant des membres des autorités administratives,
s'applique cependant le principe d'impartialité, qui fait partie de la garantie
d'un traitement équitable; l'essentiel réside alors dans le fait que l'autorité
n'ait pas de prévention, par exemple en adoptant un comportement antérieur
faisant apparaître qu'elle ne sera pas capable de traiter la cause en faisant
abstraction des opinions qu'elle a précédemment émises (ATF 140 I 326 consid.
7.3; ATF 138 IV 142 consid. 2.3).
Il résulte de ce qui précède que la portée de
l'obligation de se récuser n'est donc pas la même suivant le type d'autorité:
pour les autorités administratives, elle peut être réduite selon la nature de
la fonction, dans la mesure où l'exercice normal de la compétence en cause
implique cette réduction (Pierre Moor / Etienne Poltier, Droit administratif,
vol. II, 3
e
éd., Berne 2011, ch. 2.2.5.2, p. 27). En ce qui concerne
les autorités administratives, la récusation ne touche en principe que les
personnes physiques composant les autorités, et non l'autorité en tant que
telle (cf. TF 1C_555/2015 du 30 mars 2016 consid. 4.1.; TF 2C_305/2011 du 22
août 2011 consid. 2.5; ATF 97 I 860 consid. 4 p. 862). Le Tribunal fédéral a
relevé à cet égard que la récusation doit rester l'exception si l'on ne veut
pas vider la procédure et la réglementation de l'administration de son sens. Il
a ajouté que tel doit
a fortiori
être le cas lorsque la récusation vise
à relever une autorité entière des tâches qui lui sont attribuées par la loi et
qu'aucune autre autorité ordinaire ne peut reprendre ses fonctions (ATF 122 II
471 consid. 3b p. 477).
Pour déterminer s'il y a une apparence de partialité
justifiant la récusation, il convient de prendre en compte l'ensemble des
circonstances du cas d'espèce, la mission et l'organisation de l'autorité
concernée, le contenu précis des déclarations faites, leur contexte et le but
recherché par leur auteur (Benoît Bovay, Procédure administrative, 2
ème
éd. Berne 2015, p. 142 et réf. citées).
c) En l'espèce, la recourante reproche maintes
erreurs dans la conduite de la procédure d'évaluation approfondie par l'autorité
intimée, soit pour l'essentiel des violations de son droit d'être entendue.
Elle s'insurge du fait de s'être vue refuser l'accès au dossier, notamment aux
plaintes transmises à l'OAJE. Elle prétend en outre qu'il existerait "
des
liens professionnels, amicaux, voire affectifs
" entre B.________, chef
ad interim
de l'Office et E.________, ancien employé de l'association et
"
principal suspect des plaintes infondées
". Elle se plaint
d'une violation du secret de fonction  qui aurait été commise par les
collaborateurs de l'OAJE, soupçonnés d'avoir révélé des détails concernant la
procédure en cours au directeur de l'Ecole supérieure en éducation de l'enfance
(ESEDE), à des parents d'enfants de la crèche ainsi qu'au Syndic d'********. La
recourante affirme enfin que l'autorité intimée n'aurait pas ménagé ses
employés lors de sa visite impromptue du 7 mars 2017. Toutes ces raisons
feraient naître un doute sur l'indépendance de l'OAJE.
Comme relevé par le juge instructeur dans sa décision
du 25 octobre 2017, les motifs à l'appui de la demande de récusation concernent
des actions qui entrent dans les attributions de l'OAJE en application de la
LAJE. Les mesures d'instruction auxquelles l'autorité intimée a procédé ne
sortent pas à tel point du cadre de la mission de surveillance de l'OAJE
qu'elles justifieraient la récusation de B.________ et de C.________.
La plupart des griefs soulevés font en outre déjà l'objet
de la plainte pénale déposée par la recourante. Selon ses déterminations du 15
décembre 2017, le procureur en charge de l'affaire n'aurait entrepris aucune mesure
d'instruction, de sorte que les allégations contenues dans la plainte sont,
pour l'heure, loin d'être établies.
Si des maladresses ont pu être constatées dans le
comportement des responsables de l'OAJE lors de sa visite impromptue du 7 mars
2017, ces actions sont liées aux devoirs de d'investigation et de surveillance
de l'autorité intimée dans l'accomplissement du mandat qui lui est confié par
le législateur cantonal. Elles ne suffisent pas à fonder un motif de
récusation.
Quant aux restrictions posées par l’autorité intimée
à la consultation du dossier, elles peuvent s'expliquer par le devoir de
l'Office d'assurer la protection des personnes à l'origine des plaintes et surtout
permettre des investigations en sauvegardant les preuves.
L’autorité intimée est confrontée à la forte
opposition, voire à la virulence des réactions de la recourante, ce qui rend d’autant
plus nécessaires certaines précautions destinées à préserver les preuves. Il
n’apparaît pas d’emblée que cette restriction constitue une violation du droit
d’être entendue de la recourante dans la mesure où l’art. 36 LPA-VD, dont
l’application pourra être contrôlée par la CDAP dans le cadre d'un recours
contre la décision au fond, permet à l’autorité administrative de restreindre
la consultation du dossier à certaines conditions. On ne saurait donc y voir un
motif de récusation de l’autorité intimée.
Au surplus, les reproches concernant d’éventuels
liens amicaux, voire affectifs entre B.________ et E.________ sont contestés et
non établis. On ignore d'où la recourante tient cette idée. Quant aux liens
professionnels allégués entre ces deux personnes, ils ne suffisent pas non plus
à fonder un motif de récusation.
En somme, il ne ressort pas du dossier que l’OAJE aurait
commis des erreurs particulièrement lourdes ou répétées, constituant des
violations graves de ses devoirs, lesquelles peuvent justifier le soupçon de
parti pris selon la jurisprudence précitée.
On peut donner acte à la recourante que la
surveillance de l'association s’inscrit dans un contexte tendu. Cette situation
semble toutefois être en grande partie imputable à la recourante qui ne cesse,
par ses demandes répétées et ses réponses cinglantes, d'intervenir dans
l'enquête que tente de mener sereinement l'autorité intimée. Pour conclure, il
n’apparaît pas que l'OAJE ferait preuve de partialité dans le traitement du
dossier de surveillance de l'établissement d'accueil des enfants ou
manifesterait une forme de prévention à son égard. Au contraire, l’action de l'OAJE
parait poursuivre l’intérêt public d’assurer la qualité de l’ensemble des
milieux d’accueil de jour des enfants (art. 1 al. 1 let. b LAJE).
Il s'en suit que les motifs de récusation soulevés
tombent à faux. Partant, c'est à juste titre que l'OAJE a rejeté la demande de
récusation dirigée contre ses deux collaborateurs.
5.
Il découle des considérants qui précèdent que les recours, mal fondés,
doivent être rejetés et les décisions attaquées confirmées.
Vu le sort de la cause, un émolument de justice,
fixé à 1'500 fr., est mis à la charge de la recourante (art. 49 al. 1 et 2
LPA-VD et art. 4 al. 1 du Tarif cantonal du 28 avril 2015 des frais judiciaires
et des dépens en matière administrative [TFJDA; RSV 173.36.5.1]). Il n’y a pas
lieu d’allouer de dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD
a contrario
et art. 56
al. 3 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Les recours sont rejetés dans la mesure où ils sont recevables.
II.
Les décisions de l'Office de l'accueil de jour des enfants du 17 août et
du 21 septembre 2017 sont confirmées.
III.
Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la
charge de la recourante.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 12 mars 2018
Le
président:                                                                                                 La
greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.