vd_omni · AC.2005.0123 · 2006-12-20 · fr

ORANGE COMMUNICATIONS SA/Municipalité de Genolier, BOLAY, Service de l'aménagement du territoire, Service de l'environnement et de l'énergie, THÉVOZ, VUILLEUMIER, | La commune qui conteste l'application du droit fédéral par l'autorité cantonale doit recourir contre la décision de celle-ci et ne peut pas se contenter de refuser le permis de construire pour des motifs tirés du droit fédéral ; dans cette dernière hypothèse, le recours du constructeur ne conduit à examiner le refus municipal que sous l'angle du droit communal. A l'égard de la commune, les autorisations cantonales non attaquées sont définitives. En ce qui concerne les opposants, leurs conclusions tendant à la confirmation de la décision municipale ne doivent pas être considérées comme des recours implicites contre les autorisations cantonales. Si le recours du constructeur est admis, les opposants pourront s'en prendre à ces dernières après qu'elles leur auront été formellement communiquées.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 20.12.2006 AC.2005.0123

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 20 décembre 2006
Composition
M. Alain Zumsteg, président;
M. Bertrand Dutoit
et M. Jacques
Morel
, assesseurs ; M. Yann Jaillet,
greffier.
Recourante
ORANGE COMMUNICATIONS SA,
à
Lausanne, représentée par Me Minh Son NGUYEN, avocat à Vevey
Autorité intimée
Municipalité de Genolier,
représentée
par Me Olivier FREYMOND, avocat à Lausanne
Autorités concernées
1.
Service de l'aménagement du
territoire,
à Lausanne
2.
Service de l'environnement et de
l'énergie,
à Epalinges
Opposants
1.
Jean-Claude THÉVOZ,
à Genolier
2.
Frédéric et Corinne VUILLEUMIER,
à
Genève
Propriétaire
Charles-Bernard BOLAY,
à
Genolier
Objet
permis de construire
Recours ORANGE COMMUNICATIONS SA c/ décision de la
Municipalité de Genolier du 27 mai 2005
(installation d'un relais de
téléphonie mobile au chemin de la Branche, parcelle no 306)
Vu les faits suivants
A.
Propriété de M. Charles Bernard Bolay, la parcelle no 306
de la Commune de Genolier, d'une surface de 41'420 m
2
, est colloquée
en zone agricole selon le plan général d'affectation communal. Elle est située
entre la zone de village, qu'elle domine, et, au nord-ouest, la zone de villas "Sus-Châtel".
Elle est limitée au nord par la voie ferrée Nyon-St-Cergue-Morez, les autres
parcelles avoisinantes étant en nature de pré-champs. Trois bâtiments distincts
sont concentrés dans la partie nord de la parcelle, près de la voie ferrée. Les
deux premiers (nos ECA 625 et 626 A), plus petits, servent à l'habitation. Le
troisième (no ECA 627), d'une surface totale de 1'804 m
2
, est formé
d'un hangar agricole dont le faîte est orienté nord-ouest sud-est, flanqué de
deux ailes. Ce hangar sert à l'entreposage de la paille, du fourrage, des machines
et des cultures agricoles; le bétail se trouve dans l'aile ouest du bâtiment.
B.
Le 6 octobre 2004, Orange Communications SA a déposé une
demande de permis de construire relative à une installation de téléphonie
mobile comprenant une rangée d'armoires techniques occupant une surface
d'environ 3,5 m sur 1 m, pour une hauteur de 2 m, et un mât implanté devant la
façade sud-est du hangar et sur lequel seraient fixées six antennes, soit trois
antennes GSM et trois antennes UMTS de type "Kathrein". Haut de 17,3
m, ce mât serait de couleur brune, semblable à la toiture du hangar, et
dépasserait de 3,7 m le niveau du faîte du bâtiment (13,6 m).
Cette demande était accompagnée d'un rapport
justificatif d'implantation hors zone à bâtir, lequel présentait trois variantes,
dont celle objet de la demande en question. La première variante avait trait au
clocher de l'église de Genolier, qui faisait déjà l'objet d'un projet commun
entre les opérateurs Swisscom et Sunrise et excluait ainsi l'implantation d'un
troisième opérateur pour des questions de place et de valeurs NIS. La seconde
variante envisageait la zone industrielle, laquelle ne permettait toutefois pas
d'atteindre les objectifs de couverture (centre du village et zones de villas
aux alentours), même avec un mât de plus de 35 m, en raison de la topographie
du terrain et de la hauteur des arbres avoisinants. Quant à la troisième
variante, elle a été adoptée après avoir exclu l'intégration du mât dans une
fausse cheminée (déflection du mât non garantie), à l'intérieur de la ferme
(entièrement réservée à l'exploitation agricole) ou au sud-ouest du faîte du
toit (zone de circulation pour le propriétaire). L'implantation du mât au
nord-est du faîte a été jugée idéale puisque le mât, peint de couleur brune
comme la toiture, serait situé derrière la ferme et la voie de chemin de fer,
limitant ainsi l'impact visuel depuis le quartier de villas voisin.
Mis à l'enquête publique du 12 novembre au 2
décembre 2004, ce projet a suscité 130 oppositions. Les opposants invoquaient
principalement le danger du rayonnement électromagnétique pour la santé, plus
subsidiairement la non-conformité de l'installation à la zone, son impact
visuel, une dépréciation de la valeur de leurs propriétés et un réseau existant
suffisant.
C.
Après avoir pris connaissance des oppositions, la Centrale
des autorisations du Département des infrastructures (CAMAC) a communiqué à la
municipalité le 10 décembre 2005 sa "synthèse" du dossier. Ce
document comporte une autorisation spéciale du Service de l'aménagement du
territoire, ainsi que les préavis positifs du Service de l'environnement et de
l'énergie, du Service des forêts, de la faune et de la nature et du Service de
la mobilité; le Service des eaux, sols et assainissement a précisé qu'il
n'avait pas de remarques à formuler.
En bref, le Service de l'environnement et de
l'énergie (SEVEN) a considéré que, moyennant certaines conditions impératives,
l'installation projetée répondait aux exigences de l'ordonnance du 23 décembre
1999 sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI) et que les
objections formulées par les opposants n'étaient pas fondées. Pour sa part le
Service de l'aménagement du territoire a délivré l'autorisation spéciale
requise pour les constructions hors des zones à bâtir, admettant que
l'implantation de l'installation était imposée par sa destination pour des
motifs techniques au sens de l'art. 24 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire (LAT). Il a également relevé que le mât, les
antennes et les armoires techniques, prévus devant la façade pignon du hangar
et ne dépassant que de 3,7 m la hauteur au faîte, auraient un impact limité
dans le paysage.
Cette communication mentionnait que les décisions
qu'elle contenait et les conditions éventuelles dont elles étaient assorties
pouvaient faire l'objet dans les vingt jours d'un recours au Tribunal
administratif.
D.
Par décision du 27 mai 2005, la Municipalité de Genolier a
pris
"bonne note du fait que le préavis CAMAC est positif et notamment
que le SEVEN compétent pour faire contrôler l'ORNI, a préavisé favorablement au
projet, sous certaines conditions".
Se déclarant
"consciente
que ses prérogatives sont en l'espèce limitées, dès lors que l'ouvrage est
situé hors zone à bâtir",
la municipalité a néanmoins estimé
"que,
même hors zone à bâtir, elle dispose d'un pouvoir d'appréciation qui concerne
l'aspect architectural et l'intégration à l'environnement des installations à ériger
sur son territoire".
En application des art. 55 et 67 du règlement
communal sur le plan d'extension et la police des constructions, elle a
considéré
"qu'un mât d'une hauteur de plus de 17 m, implanté en zone
agricole, dans l'axe de vue d'un quartier résidentiel, ne saurait être
considéré comme intégré à l'environnement au sens des art. précités du règlement
communal, ainsi que de l'art. 86 LATC."
Elle a en conséquence refusé
le permis de construire sollicité.
E.
Le 20 juin 2005, Orange Communications SA a recouru contre
cette décision, concluant à son annulation et à l'octroi du permis de construire.
Elle fait valoir que l'autorité communale n'est pas compétente pour invoquer
des considérations d'esthétique ou d'intégration paysagère tirées de son
règlement communal dès lors que le projet litigieux et son implantation hors
zone à bâtir en font un objet de compétence cantonale, contre laquelle
l'autorité intimée n'a pas recouru. Elle argue à titre subsidiaire que la
position du mât contre la façade pignon du rural existant et que son
dépassement limité à 3,7 m au-dessus du faîte rendent l'antenne peu visible
dans le paysage et n'enlaidissent pas les lieux.
Dans sa réponse du 22 juillet 2005, la municipalité
expose que les autorisations cantonales spéciales présentent un caractère accessoire
par rapport à la décision communale et qu'elles peuvent être revues dans le cadre
d'un recours déposé contre cette dernière. Elle maintient que la réglementation
communale sur l'esthétique s'applique aussi aux projets hors zone à bâtir, le
droit communal ayant une portée propre, applicable complémentairement au droit
fédéral. Elle soutient qu'un mât de téléphonie mobile de 20 m de hauteur
enlaidit le paysage typiquement rural, au premier plan dans l'axe de vue du
quartier résidentiel "Sus-Châtel" sur le bassin lémanique.
Dans ses observations du 29 juin 2005, le SEVEN a
maintenu son préavis positif. Le SAT a fait de même le 19 juillet 2005.
Les opposants au permis de construire ont été
invités à déposer leurs observations sur le recours s'ils entendaient prendre
part à la procédure. Parmi eux, seuls Corinne et Frédéric Vuillemier,
domiciliés dans la zone de villas "Sus-Châtel", à quelques 570 m au
nord-ouest de l'installation projetée, et Jean-Claude Thévoz, également
domicilié dans le même quartier, à environ 500 m du projet, ont formulé des
observations. Ils concluent au rejet du recours, essentiellement pour des
motifs relevant de la législation fédérale sur l'aménagement du territoire et
sur la protection de l'environnement.
F.
Le 8 mars 2006, le Tribunal administratif a procédé à une
inspection locale en présence des parties. Il s'est notamment rendu sur la
route de Châtel, d'où il avait une vue presque horizontale sur le hangar de M.
Bolay. Il a constaté qu'une distance d'environ 400 m séparait le hangar précité
des premières villas du quartier résidentiel "Sus-Châtel". Il a
également relevé que les poteaux de la ligne de contact du chemin de fer situés
entre ces deux endroits étaient nettement visibles, un poteau s'alignant avec
l'extrémité du bâtiment réservé au bétail et un autre étant légèrement décalé à
droite du faîte du hangar et dépassant ce dernier d'environ un mètre.
Le tribunal a délibéré à huis clos et arrêté séance
tenante le dispositif de son jugement.
Considérant en droit
1.
Déposé dans le délai de 20 jours fixé par l’art. 31 de la
loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives
(LJPA), le recours a été interjeté en temps utile. Il est au surplus recevable
en la forme.
2.
Le refus municipal du permis de construire est
exclusivement fondé sur la clause d'esthétique de l'art. 86 LATC, ainsi que sur
les dispositions correspondantes du règlement communal sur le plan d'extension
et la police des constructions du 27 juillet 1988 (RPE), lequel prévoit que
"la
Municipalité peut prendre toutes mesures pour éviter l'enlaidissement du territoire
communal"
(art. 67 al. 1 RPE) et que, dans la zone agricole, toute
construction
"ne peut être autorisée que dans la mesure où elle ne
porte pas atteinte au site"
(art. 55 RPE). Bien que la question de la
protection des sites et de l'intégration des constructions dans le paysage
fasse partie des élément que l'autorité cantonale doit examiner lorsqu'elle est
amenée à autoriser une construction hors des zones à bâtir, la municipalité
considère qu'elle n'est pas liée par cette autorisation, mais qu'elle a la
possibilité d'examiner si le projet est conforme au droit communal, lequel
"peut
avoir une portée propre, qui s'applique de manière complémentaire au droit
fédéral tel qu'il découle des art. 22 et ss de la LAT".
a) Une interdiction de construire fondée sur la
clause générale d'esthétique (v. art. 86 LATC et art. 67 RPE) ne peut se
justifier que par un intérêt public prépondérant, notamment s'il s'agit de
protéger un site, un bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant des
qualités esthétiques remarquables qui font défaut à l'ouvrage projeté ou que
mettrait en péril sa construction (ATF 101 Ia 213). Face au concept juridique
indéterminé qu'utilise l'art. 86 LATC et ses dérivés, l'autorité municipale
dispose d'une latitude de jugement que le tribunal se doit de respecter, non
sans vérifier si l'autorité intimée s'est fondée sur des critères pertinents et
si l'application de ceux-ci à la situation concrète est correcte (ATF 115 Ia
114 = JT 1991 I 442; ATF 115 Ia 363 = JT 1991 I 444; RDAF 2000 I 288). L'examen
de cette question doit intervenir sur la base de critères objectifs
généralement reçus et sans sacrifier à un goût ou à un sens esthétique
particulièrement aigus. Il importe en effet que le poids de la subjectivité,
inévitable dans toute appréciation, n'influe que dans les limites de principes
éprouvés et par référence à des notions communément admises (RDAF 1976 268;
RDAF 2000 I 288 ; arrêt AC.2000.0194 du 12 mars 2002).
b) S'agissant d'une construction hors zone à bâtir,
le Tribunal administratif a déjà jugé que l'autorité communale n'a pas à
procéder à la pesée d'intérêts prévue à l'art. 24 let. b LAT, que la loi
attribue au SAT (arrêts AC.2005.0028 du 3 mars 2006, AC.2004.0255 du 31 octobre
2005). Ce dernier, à la lettre de la disposition précitée, n'a certes à
examiner que si un "intérêt prépondérant" s'oppose à une implantation
hors zone à bâtir; on pourrait donc en déduire qu'il subsiste des intérêts
moindres ayant trait à l'esthétique des constructions, dont la sauvegarde
demeure en mains de l'autorité communale. En réalité une intervention de
celle-ci en matière d'esthétique, comme cela est prévu à l'art. 86 LATC, ne se
justifie de toute manière qu'en présence d'un intérêt public prépondérant (ATF
115 Ia 363; Tribunal administratif, arrêt AC.2003.0261 du 10 mai 2004, consid.
2 b). Il faut donc admettre que lorsque le SAT, tenant compte de l'ensemble des
intérêts en présence (ATF 129 II 63, consid. 3.1.), veille à l'intégration
d'une installation dans le paysage au sens de l'art. 3 al. 2 let. b LAT, il ne
laisse pas place à un nouvel examen de cette question par l'autorité communale.
Les règles générales sur l'esthétique et l'intégration des constructions n'ont
en l'occurrence pas de portée propre par rapport aux intérêts que la
législation fédérale oblige à prendre en compte dans le cadre de l'autorisation
dérogatoire de l'art. 24 LAT. L'autorité intimée, lorsqu'elle soutient que
l'antenne litigieuse est inesthétique, ne se place pas sur un autre terrain que
celui de l'intégration paysagère; elle ne prétend pas appliquer une
réglementation communale particulière, qui aurait une portée propre et dont
l'examen de relèverait pas de l'autorité cantonale. Dès lors, si la
municipalité entendait contester sur ce point l'appréciation du SAT, elle
devait le faire en recourant contre cette décision, ainsi que l'on verra plus
loin.
c) On observera au demeurant que les critiques
formulées par la municipalité à l'égard de l'aspect inesthétique de
l'installation et de l'atteinte qu'elle porterait au paysage ne sont pas
fondées. Le hangar no ECA 627 est un bâtiment volumineux et passablement
disgracieux, par rapport auquel l'installation projetée apparaît plutôt
discrète. En effet, il est prévu de construire le mât, les antennes et les armoires
techniques devant la façade pignon du rural du hangar existant et d'assortir la
couleur de l'installation litigieuse à celle du toit et du bardage métallique
de la façade. Vue depuis le sud et l'ouest, la plus grande partie du mât ne se
détachera pas visuellement de la façade. Vue depuis la zone de villas
"Sus-Châtel" au nord, ne sera visible que la partie la plus mince du
mât et les antennes, qui dépassent de 3,7 m le faîte du toit. A l'endroit d'où l'installation
sera le plus visible, soit depuis la partie de la route de Châtel située au bas
de la zone de villas, elle apparaîtra tout au plus comme un élément vertical
supplémentaire à l'arrière des pylônes de la ligne de contact du chemin de fer
Nyon-St-Cergue-Morez. De plus, l'arborisation bordant la route de Châtel la
dissimulera en partie à la vue des villas les plus proches. Pour les villas
situées plus au nord, compte tenu de la déclivité du terrain, la partie visible
de l'antenne ne se détachera pas sur l'horizon, mais se confondra au contraire dans
le vaste espace de plaine qui s'étend au sud-est du hangar no ECA 627. Ainsi,
comme on pouvait déjà s'en douter sur la base des photographies figurant au
dossier, le refus du permis de construire ne repose sur aucun motif pertinent.
3.
Dans sa réponse au recours, la municipalité
"s'en
remet à justice sur le préavis du SEVEN et du SAT, c'est-à-dire sur la question
du respect de l'ORNI et des conditions fixées par le droit fédéral pour les
constructions hors des zones à bâtir."
Elle considère toutefois qu'il
est faux d'affirmer, comme le fait la recourante, que la décision du SAT est
entrée en force et que le Tribunal administratif ne saurait en vérifier le
bien-fondé dans la présente procédure. Selon la municipalité, les autorisations
cantonales spéciales ne doivent au contraire pas être considérées comme des
décisions ayant une portée propre, indépendantes de la décision d'octroi ou de
refus du permis de construire, mais bien plutôt comme un préalable à cette
décision, qui peut être revu dans le cadre d'un recours contre la décision
municipale. C'est apparemment aussi le point de vue des opposants, qui font
valoir des moyens relevant du droit fédéral, dont l'application est en
l'occurrence du ressort des autorités cantonales (v. art. 120 let. a; 121 let.
a et 123 al. 1 et 2 LATC; art. 2 al. 2 du règlement du 8 novembre 1989
d'application de la LPE [RVLPE-RSV 814.01.1]).
a) Selon la jurisprudence, la commune qui conteste
l’application du droit fédéral par l’autorité cantonale doit recourir contre la
décision de celle-ci et ne peut pas se contenter de refuser le permis de
construire pour des motifs tirés du droit fédéral ; dans cette dernière
hypothèse, le recours du constructeur ne conduit à examiner le refus municipal
que sous l’angle du droit communal, les autorisations cantonales devant être
tenues pour acquises (arrêts AC.2005.0026 du 3 mars 2006; AC.2004.0255 du 31
octobre 2005 et les arrêts cités ; divergents toutefois ATF 1a.179/1996 et
AC.1997.0012 du 25 novembre 1997, où un contrôle de la validité des
autorisations cantonales a été admis pour des motifs visant à protéger la bonne
foi de la municipalité). La Municipalité de Genolier n’a pas recouru contre la
décision du SAT autorisant l’antenne litigieuse en zone agricole (art. 24 LAT).
Cette décision, qui applique également la législation fédérale sur la
protection de l'environnement en se fondant sur le préavis du SEVEN, est ainsi
définitive en ce qui concerne la commune.
b) Les autorisations spéciales cantonales présentent
un caractère accessoire par rapport à la décision communale relative à la
demande de permis de construire; elles viennent se greffer sur cette dernière,
dans une procédure qui permet la coordination de l'examen successif par
diverses autorités d'un seul et même projet de construction. En particulier,
une autorisation spéciale cantonale n'a de validité que dans le cadre d'un
projet déterminé; elle est caduque lorsque celui-ci est abandonné - notamment
si le constructeur laisse le permis communal se périmer. La jurisprudence en a
déduit que la municipalité qui refuse un permis de construire n’a pas à
communiquer la "synthèse" CAMAC aux opposants; pour ceux-ci, le délai
de recours contre une autorisation spéciale cantonale ne court qu’à compter de
la notification de la décision municipale octroyant le permis de construire (arrêt
AC.1996.0225 du 7 novembre 1997, publié
in
RDAF 1998 I 197).
c) La question s'est cependant posée de savoir si,
dans l’hypothèse de l'admission du recours du constructeur conduisant à
l'octroi du permis de construire, la cause doit être renvoyée à la municipalité
pour qu'elle notifie aux opposants les autorisations cantonales et provoque
ainsi, le cas échéant, un nouveau recours, ou s’il faut plutôt considérer que
le litige est noué non seulement entre le constructeur et la municipalité, qui
statue en droit communal, mais également entre les opposants et les autorités
cantonales, qui statuent en droit fédéral. Le second terme de l'alternative
tendrait assurément à satisfaire le principe de l’économie de la procédure,
puisqu’il éviterait le cas échéant aux opposants et au Tribunal administratif
d’intervenir à deux reprises. Mais il impliquerait d'inviter les opposants,
après leur avoir formellement communiqué les décisions cantonales contenues
dans la synthèse CAMAC, ce qui est de la compétence municipale (art. 123 al. 3
LATC), à prendre des conclusions à l'encontre de celles-ci sans connaître le
sort du recours du constructeur contre le prononcé municipal qui leur est
favorable. Un tel procédé se conçoit mal s’agissant de décisions qui n’ont de
portée qu’accompagnant le prononcé municipal; c'est pourquoi le Tribunal
administratif l'a écarté : aussi longtemps que ce prononcé règle leur
situation juridique de manière satisfaisante à leurs yeux, les opposants ne
peuvent pas être contraints de s'en prendre à une ou des décisions accessoires qui
n'ont pas de portée en elles-mêmes et contre lesquelles ils n'ont ainsi pas d'intérêt
actuel (arrêts AC.2005.0026 du 3 mars 2006; AC.2004.0255 du 31 octobre 2005).
d) A cela s'ajoute que l'objet du recours est ici le
refus municipal du permis de construire. La société constructrice n'a
évidemment pas recouru contre l'autorisation cantonale qui lui a été délivrée,
et l'on ne saurait considérer comme des recours implicites contre
l'autorisation cantonale spéciale les conclusions des opposants tendant au
rejet du recours contre la décision municipale. La situation est différente de
celle où, permis de construire et autorisation spéciale étant octroyés, le
premier fait l'objet d'un recours pour des motifs qui relèvent en réalité de la
seconde; la jurisprudence admet en effet que le recours formé contre la
décision municipale est censé être également dirigé contre l'autorisation
cantonale spéciale lorsque les griefs invoqués concernent des points que
l'autorité cantonale a examinés ou aurait dû examiner dans sa décision, et cela
même lorsque la décision cantonale est notifiée conformément à l'art. 123 LATC
(v. arrêt AC.2002.0046 du 20 août 2004; AC.2002.0032 du 8 janvier 2004). En
l'occurrence les opposants ont certes été invités à participer à la procédure,
mais les conclusions qu'ils pouvaient prendre dans ce cadre ne peuvent aller
au-delà de l'objet du litige, lequel ne peut s'étendre à des éléments qui ne
sont pas compris dans l'objet du recours (ATF 117 Ib 414 consid. 1d p. 417/418)
soit le refus du permis de construire. Il n'y a donc pas lieu d'examiner leurs
moyens en tant qu'ils relèvent du droit fédéral; ils pourront être invoqués
dans le cadre d'un éventuel recours contre l'autorisation du SAT.
4.
Au vu des considérants qui précèdent, le recours doit être
admis et la cause renvoyée à la municipalité pour qu'elle délivre le permis de
construire et notifie formellement aux opposants les préavis et autorisations
contenues dans la "synthèse" de la CAMAC du 10 mars 2005.
5.
Conformément aux art. 38 et 55 LJPA, un émolument de
justice sera mis à la charge de l'autorité intimée, qui supportera également
les dépens auxquels peut prétendre la recourante, qui a procédé par
l’intermédiaire d’un avocat et obtient gain de cause.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision rendue le 27 mai 2005 par la Municipalité de
Genolier est annulée, le dossier étant renvoyé à cette autorité pour qu'elle
délivre le permis de construire.
III.
Un émolument de 2’500 (deux mille cinq cents) francs est
mis à la charge de la Commune de Genolier.
IV.
La Commune de Genolier versera à Orange Communications SA
la somme de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 20 décembre 2006
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.