vd_omni · GE.2014.0017 · 2014-07-04 · fr

X.________, Y.________ SA/Secrétariat municipal Hôtel de Ville | Décision municipale qui prévoit une restriction des horaires d'ouverture d'une discothèque située dans un secteur où l'habitat est prépondérant (fermeture du dimanche au mercredi à 01h00, le jeudi à 02h00 et les vendredi et samedi à 03h00, sans possibilité de prolongation jusqu'à 05h00). Sous l'angle du principe de la proportionnalité, la restriction des horaires d'ouverture est apte et nécessaire à atteindre le but d'intérêt public visé, soit limiter les troubles à la sécurité, l'ordre et la tranquillité publics; sous l'angle de la proportionnalité au sens étroit, la mesure incriminée constitue pour les recourants une restriction "économiquement supportable" (consid. 10). C'est à tort que les recourants, qui ont déposé des demandes d'autorisations d'exploiter et d'exercer, font valoir qu'ils seraient victimes d'une inégalité de traitement d'une part par rapport aux autres discothèques du même quartier, d'autre part par rapport aux établissements qui, n'ayant pas encore requis une nouvelle licence d'exploitation, peuvent bénéficier de l'ancien système d'horaire avec prolongations possibles (consid. 11). Recours rejeté dans la mesure où il est recevable.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 04.07.2014 GE.2014.0017

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 4
juillet 2014
Composition
M. Pascal Langone,
président
; Mme Isabelle Guisan et M. Eric Kaltenrieder,
juges;
Mme Valérie Duvanel-Donzel, greffière.
Recourantes
1.
X.________,
à 1********,
2.
Y.________ SA,
à 1********, toutes deux représentées par Me Jérôme BENEDICT, avocat
à Lausanne,
Autorité intim
ée
Municipalité de
Lausanne,
représentée par Me Alex DÉPRAZ, avocat à Lausanne,
Objet
Recours X.________ et Y.________ SA c/
décision de la Municipalité de Lausanne du 10 janvier 2014 (horaires
d'exploitation de la discothèque "Z.________")
Vu les faits suivants
A.
"Z.________" (anciennement: "A.________")
est une discothèque exploitée dans un bâtiment situé à la rue de la Borde ********
à Lausanne, soit dans le quartier de la place du Tunnel. Ce quartier est
délimité par la rue de la Borde n
os
1 à 21, la place du Tunnel
n
os
1 à 23, la rue du Tunnel
n
os
9 à
20 et la rue des Deux-Marchés
n
os
11 à 19.
"Z.________"
permet d'accueillir 200 personnes et se trouve dans un immeuble colloqué en
"zone urbaine", régie par les art. 95 ss du Règlement du plan
général d'affectation de Lausanne du 26 juin 2006 (RPGA). Trois autres
discothèques sont situées dans le quartier de la place du Tunnel, soit "B.________",
le "C.________" et "D.________".
B.
"A.________", puis "Z.________"
ont bénéficié, de 2009 à début 2013 de différentes licences successives.
Le 19 juin 2009, le Chef du
Département de l'économie (ci-après: le DEC) a ainsi délivré à E.________
(exerçante) et à "Y.________ SA" (exploitante) la licence pour
l'exploitation sans restauration de la discothèque "A.________" pour
la période du 9 avril 2009 au 31 mars 2014.
Le 4 novembre 2009, le Chef du DEC
a délivré à X.________ (exerçante) et à "Y.________ SA" (exploitante)
la licence pour l'exploitation sans restauration de la discothèque "A.________"
pour la période du 1
er
septembre 2009 au 31 mars 2010.
Le 26 février 2010, le Chef du DEC
a délivré à X.________ (exerçante) et à "Y.________ SA" (exploitante)
la licence pour l'exploitation sans restauration de la discothèque "A.________"
pour la période du 1
er
mars 2010 au 28 février 2015.
Le 3 mai 2010, le Chef du DEC a
délivré à X.________ (exerçante) et à "Y.________ SA" (exploitante)
la licence pour l'exploitation sans restauration de la discothèque "A.________"
pour la période du 1
er
mai 2010 au 30 avril 2015.
Le 23 décembre 2011, la Police
cantonale du commerce (ci-après: la PCC), rattachée au Service de la promotion
économique et du commerce (ci-après: le SPECo), anciennement le Service de
l'économie, du logement et du tourisme, a annulé au 1
er
janvier 2012
la licence pour l'exploitation sans restauration de la discothèque "A.________",
en raison de la cessation d'activité de l'exerçante et de l'exploitante.
Les 16 juillet et 10 octobre 2012,
le Chef du Département de l'économie et du sport (ci-après: le DECS) a délivré
à F.________ (exerçant) et à "G.________ SA" (exploitante) la licence
pour l'exploitation sans restauration de la discothèque "Z.________"
pour la période courant de début janvier 2012 au 31 décembre 2016.
Le 30 avril 2012, le Service de la
police communale du commerce, alors rattaché à la Direction de la sécurité
publique et des sports de la Commune de Lausanne, informait F.________
(exerçant) et "G.________ SA" (exploitante) que, lors de différents
contrôles, le corps de police avait constaté dans la discothèque "Z.________"
de nombreuses infractions. Elle les avertissait que si de nouveaux manquements
devaient être constatés, elle se verrait dans l'obligation de demander à la PCC
de prendre d'autres mesures administratives, telle que leur refuser les
prolongations d'horaire après minuit.
C.
Le 29 novembre 2012, la Municipalité de Lausanne
(ci-après: la municipalité) a adopté le rapport-préavis n°2012/58 sur la
politique municipale en matière d'animation et de sécurité nocturnes ainsi que
de la préservation de l'espace public (ci-après: le rapport-préavis de la
municipalité n° 2012/58), dans lequel elle envisage une série de mesures
pour préciser les conditions d'exploitation des établissements de nuit, fixer
l'heure de police et les possibles heures de prolongation, ainsi que les
conditions auxquelles ceux-ci peuvent obtenir des prolongations d'horaire. Dans
le cadre des mesures prises en vue de pacifier les nuits lausannoises et
améliorer la sécurité, la municipalité a précisé qu'elle entendait limiter
l'activité nocturne principale à certains secteurs du centre-ville (Flon,
St-Pierre) et utiliser les moyens légaux à sa disposition pour interdire de
nouveaux établissements publics ou restreindre leur horaire d'exploitation dans
les secteurs où l'habitat est prépondérant lorsqu'ils sont susceptibles de
provoquer des inconvénients appréciables. En particulier quatre quartiers du
centre-ville ont été admis comme étant à habitat prépondérant; il s'agit du
haut de la rue Marterey, le quartier de la Cité, la place du Tunnel et le
périmètre rectangulaire formé par les rues de l'Ale, de la Tour, Neuve et
Saint-Roch (n. 6.3.2, p. 18).
D.
Les 18 janvier et 12 avril 2013, "Y.________
SA", respectivement X.________ ont déposé auprès de la PCC de nouvelles
demandes d'autorisations d'exploiter, respectivement d'exercer pour la
discothèque "Z.________". Ces demandes faisaient suite à la faillite
de l'ancienne exploitante, la société "G.________ SA", et au fait que
F.________ renonçait à une autorisation d'exercer.
E.
Le 28 mars 2013, la municipalité a adopté à
l'égard de tous les établissements de nuit de la commune, parmi lesquels "Z.________",
un "
Concept de sécurité et de prévention – Propreté publique – Bonnes
pratiques
" (ci-après: le concept de sécurité).
F.
Le 17 avril 2013, la PCC a délivré à "Y.________
SA" une constatation, qui annulait au 31 janvier 2013 et remplaçait la
licence délivrée le 10 octobre 2012, selon laquelle F.________ et "Y.________
SA" avaient exploité la discothèque "Z.________" du 1
er
février au 11 avril 2013.
G.
Le 30 avril 2013, la PCC a reçu dans ses locaux X.________
ainsi que le chef du bureau "Etablissements et commerces" du Service
de la police communale du commerce. Cette séance a en particulier porté sur la
question des horaires d'exploitation du "Z.________". Il a ainsi été
précisé à l'intéressée que la nouvelle licence impliquerait une réduction des
horaires.
H.
Le 17 mai 2013, la Direction des sports, de
l'intégration et de la protection de la population de la Commune de Lausanne
(ci-après: la Direction des sports, de l'intégration et de la protection de la
population) a notifié à X.________ et "Y.________ SA" le concept de
sécurité, imposé par la municipalité, pour faire partie intégrante des
conditions d'exploitation du "Z.________". Ce concept de sécurité,
qui est entré en vigueur le 1
er
juin 2013, précise notamment que
l'horaire autorisé est de 17h00 à 03h00 (ch. 1) et que les titulaires des autorisations
d'exploiter et d'exercer demandent la prolongation de l'ouverture de
l'établissement jusqu'à 04h00 ou 05h00 à l'Hôtel de police au plus tard à
02h45, aucun changement de l'horaire demandé à cette occasion n'étant admis
ensuite (ch. 5.5.1).
Le 20 juin 2013, X.________ et
"Y.________ SA" ont interjeté recours devant la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP) contre cette
dernière décision (cause GE.2013.0115). Cette procédure de recours est
actuellement pendante.
I.
Le 2 septembre 2013, la Direction des sports, de
l'intégration et de la protection de la population a informé les requérantes
qu'une décision municipale allait être prochainement rendue dans le cadre du
changement de licence, relative en particulier à l'horaire d'exploitation
prévu. Celui-ci, au vu des problèmes de bruit et d'incivilités existant dans le
quartier du Tunnel, devrait être restreint.
Dans leurs déterminations du 9
septembre 2013, "Y.________ SA" et X.________ ont en particulier requis
production de toutes pièces, telles que des dénonciations et des rapports de
police, évoquant des troubles liés à l'exploitation de leur établissement depuis
2009, de pièces de même nature et pour la même période s'agissant des
établissements sis dans le quartier centre, de toutes explications permettant
de comprendre pourquoi une réduction d'horaires serait la seule solution
envisagée pour réduire les incivilités évoquées ainsi que d'une statistique
générale des incivilités à Lausanne pour les trois dernières années, avec
comparatif d'un quartier à l'autre. Elles ont également fait valoir une
inégalité de traitement par rapport aux bars et restaurants ouvrant jusqu'à 02h00
et une grave atteinte à leur liberté du commerce et de l'industrie.
J.
Le 13 novembre 2013, "Y.________ SA"
et H.________ ont conclu un contrat écrit de travail, duquel il découle que ce
dernier, employé à temps partiel, occupe la fonction de responsable de soirée
depuis le 6 juillet 2013.
K.
Le 10 janvier 2014, la municipalité a rendu une
décision relative à la discothèque "Z.________" portant sur les
horaires et les conditions d'exploitation de cette dernière. La municipalité a
également précisé que cette décision avait valeur de préavis auprès de la PCC
s'agissant des demandes d'autorisations déposées par les requérantes. Le
chiffre 1 de cette décision a la teneur suivante:
"
la Municipalité a décidé:
1)      de fixer, en application des art. 77 RPGA
et 9 RME
[ndlr.: r
èglement municipal du 21 mars 2013 sur les
établissements et les manifestations
]
l'horaire de la discothèque, exploitée à
l'enseigne "Z.________", par la société Y.________ S.A. (exploitante)
et par X.________ (exerçante), de la manière suivante:
-      du dimanche au mercredi de 17h00 à 01h00;
-      le jeudi de 17h00 à 02h00;
-      les vendredi et samedi de 17h00 à
03h00
et d'exclure toute possibilité de
prolongation de l'horaire au sens de l'art. 6           RME
".
Sous chiffre 8, il est précisé que
le chiffre 1 relatif à l'horaire d'exploitation est immédiatement exécutoire,
nonobstant un éventuel recours.
L.
Par acte du 31 janvier 2014, X.________ et "Y.________
SA" ont interjeté recours auprès de la CDAP contre la décision de la
municipalité du 10 janvier 2014. Elles concluent à titre préliminaire à la
restitution immédiate de l'effet suspensif au recours et sur le fond,
principalement à l'annulation de la décision entreprise, subsidiairement à sa
réforme en ce sens que les heures d'ouverture de l'établissement antérieurs à
la décision attaquée demeurent inchangés.
M.
Dans l'accusé de réception du recours du 3
février 2014, le juge instructeur a restitué, à titre préprovisionnel, l'effet
suspensif au recours.
Le 24 février 2014, la municipalité
a requis que l'effet suspensif restitué au recours soit à nouveau retiré,
respectivement que toute mesure provisionnelle permettant aux recourantes de
bénéficier provisoirement d'un autre horaire d'exploitation que celui imposé
par la décision attaquée soit révoquée, jusqu'à droit connu sur le recours.
Le 10 mars 2014, les recourantes
ont conclu au rejet de la requête de la municipalité de levée de l'effet
suspensif préalablement restitué.
N.
Le 10 mars 2014, la municipalité a conclu au
rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité. Elle a notamment produit à
l'appui de sa réponse des rapports de police et des ordonnances pénales concernant
la discothèque en cause pour la période du 17 août 2009 au 25 septembre 2013;
deux rapports de police, des 14 janvier et 7 février 2014, consistant en des
récapitulatifs des interventions de police pour l'année 2013, respectivement
pour la période du 9 avril 2009 au 31 décembre 2013; le recensement du 27
janvier 2014 du Service de la police communale du commerce des habitants du
quartier du Tunnel; le recensement effectué le 30 janvier 2014 par le même
service des établissements publics situés dans le quartier du Tunnel.
O.
Par avis du 12 mars 2014, le juge instructeur a
donné aux recourantes la possibilité de retirer leur recours, compte tenu de
l'arrêt du Tribunal fédéral du 18 février 2014 (2C_881/2013), confirmant
l'arrêt du Tribunal de céans du 26 août 2013 (GE.2012.0210) rejetant le recours
de l'exerçant et de l'exploitante de la discothèque "I.________"
située dans le quartier de la Cité, secteur où l'habitat est prépondérant, à
laquelle un horaire de fermeture identique à celui en cause avait été imposé.
Le 17 mars 2014, les recourantes
ont indiqué maintenir leur recours.
P.
Selon décision incidente du 18 mars 2014, le
juge instructeur a admis la requête de la municipalité tendant à la levée de
l'effet suspensif et déclaré le chiffre 1 du dispositif de la décision de la
municipalité du 10 janvier 2014 relatif à l'horaire d'exploitation
immédiatement exécutoire.
Le 31 mars 2014, X.________ et
"Y.________ SA" ont déposé auprès de la CDAP un recours incident
contre la décision sur effet suspensif du juge instructeur du 18 mars 2014
(RE.2014.0004).
Q.
Selon une note du Service de la police communale
du commerce du 5 mars 2014, "Z.________" a fait l'objet d'un contrôle
de sa part dans la nuit du 28 février au 1
er
mars 2014 dès 01h00.
Cette note retient en particulier que, lors de ce contrôle, H.________ s'est
présenté comme l'un des propriétaires de la société "Y.________ SA", que
J.________, qui, selon ses dires, aurait déposé une demande de licence en ligne
le 27 février 2014, serait la nouvelle exerçante et qu'il y avait une forte
affluence, à la limite de la capacité. Cette note précise encore ce qui suit:
"
Le 3 mars 2014:
Suite téléphone Mme K.________ (PCC):
•
Mme J.________ a
bien fait une demande de licence (exerçant) en ligne le          27.02.2014
avec validité dès le 3 mars 2014.
Suite téléphone avec M. L.________,
administrateur de la société exploitante Y.________ SA:
•        était
informé du contrôle effectué.
•        la
fonction de M. H.________ est uniquement responsable de soirée.
•        nous a
confirmé que la nouvelle exerçante sera bien Mme J.________.
(...)
".
Le 7 avril 2014, la PCC a délivré à
"Y.________ SA" une constatation selon laquelle J.________ et
elle-même avaient exploité la discothèque "Z.________" du 6 juillet
au 30 novembre 2013. Cette constatation annulait au 11 avril 2013 et remplaçait
l'autorisation provisoire délivrée à X.________ et à "Y.________ SA".
R.
Le 20 mai 2014, les recourantes ont informé le
tribunal que J.________, dans la mesure où elle avait déposé une demande de
licence en qualité d'exerçante pour le compte de la discothèque "Z.________",
déclarait intervenir dans la présente procédure en prenant les mêmes
conclusions que X.________ et "Y.________ SA". Les recourantes ont
par ailleurs maintenu leurs conclusions.
S.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
L'autorité intimée émet des doutes quant
à la qualité pour agir de
"Y.________
SA" et de X.________.
a) Selon l'art. 75 de la loi
du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), a
qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à
la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité
de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un
intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a),
ainsi que toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let.
b).
Aux termes de l'art. 15 LPA-VD, un
tiers peut se substituer à une partie en procédure lorsque, à teneur du droit
matériel, il lui succède dans ses droits et obligations (al. 1). Dans un tel
cas, l'autorité interpelle le tiers concerné (al. 2). La substitution de partie
est l'institution par laquelle une personne peut reprendre les droits et obligations
d'une autre personne durant la procédure. Une telle substitution n'est possible
que si, selon le droit matériel, la personne qui souhaite se substituer a bien
repris les droits et obligations de la partie au procès. Ainsi, un héritier
pourra-t-il se prévaloir d'une telle reprise dans les procédures de type
patrimonial, mais pas dans une procédure visant des droits strictement
personnels, comme l'obtention d'un permis de séjour par exemple. De même,
l'acheteur d'une parcelle pourra se substituer à l'ancien propriétaire dans une
procédure en matière de police des constructions concernant l'immeuble en
question (Exposé des motifs et projet de lois sur la procédure administrative
de mai 2008, ad art. 15 LPA-VD, p. 20).
b) L'autorité intimée dit ignorer
quel est le véritable propriétaire économique de "Y.________ SA" qui
a déposé la demande d'autorisation d'exploiter. Elle semble dès lors mettre en
doute la qualité pour recourir de cette société. Elle relève que, lors du
contrôle qui a eu lieu dans la nuit du 28 février au 1
er
mars 2014
dans la discothèque en cause, H.________ se serait présenté comme l'un des
propriétaires de la société "Y.________ SA". Or, dans le cadre du
téléphone qu'un collaborateur du Service communal de la police du commerce a eu
le 3 mars 2014 avec L.________, qui figure en qualité d'administrateur de cette
société au Registre du commerce, celui-ci aurait précisé que H.________ était
uniquement responsable de soirée. Dans ses déterminations du 28 mai 2014 dans
l'affaire RE.2014.0004, l'autorité intimée a relevé que la qualité pour
recourir de "Y.________ SA" est également douteuse du fait que le
Service de la police communale du commerce aurait été interpellé oralement le
23 mai 2014 par un tiers pour des informations relatives à la reprise de
l'autorisation d'exploitation de la discothèque litigieuse.
Il ressort du contrat de travail du
13 novembre 2013 conclu entre "Y.________ SA" et H.________ que ce
dernier, employé à temps partiel, occupe la fonction de responsable de soirée
depuis le 6 juillet 2013. La consultation du Registre du commerce permet
également de constater que L.________ figure toujours en qualité
d'administrateur de la société en cause et que H.________ ne s'y trouve à aucun
titre. La question de savoir qui est le propriétaire économique de "Y.________
SA" n'est de toute manière pas déterminante, dans la mesure où c'est cette
société, personne morale, qui a interjeté recours et non pas certains des
membres de ses organes à titre personnel. Le fait qu'un tiers ait demandé des
informations à l'autorité communale pour une éventuelle reprise de
l'autorisation d'exploitation ne signifie par ailleurs pas encore que cela a
été fait. L'on doit donc considérer que "Y.________ SA" dispose
toujours de la qualité pour recourir. Si la reprise de l'autorisation
d'exploiter avait eu lieu, la question de savoir qui de "Y.________
SA" ou du tiers, voire des deux ou d'aucun des deux devraient se voir
reconnaître la qualité pour recourir peut rester indécise, dans la mesure où le
recours doit de toute manière être rejeté.
L'autorité intimée doute également
de la qualité pour recourir de X.________. J.________ a, selon constatation du
SPECo du 7 avril 2014 exploité la discothèque "Z.________" avec la
société "Y.________ SA" du 6 juillet au 30 novembre 2013 et déposé
une demande d'autorisation d'exercer pour le compte de l'établissement
litigieux le 27 février 2014. Ce serait donc elle et non plus X.________ qui
serait exerçante de l'établissement en cause. Dans la réplique du 20 mai 2014,
il a été précisé que J.________ avait consulté le mandataire de "Y.________
SA" et de X.________ et qu'elle déclarait intervenir dans la présente
procédure de recours en prenant les mêmes conclusions que ces dernières. Là
également, dès lors que le recours doit être rejeté, la question de savoir si J.________
s'est substituée, au sens de l'art. 15 LPA-VD, à X.________ dans la présente
procédure et quelle est dès lors celle de ces deux personnes qui dispose de la
qualité pour agir peut rester indécise, de même que celle de savoir si l'une
des deux au moins dispose de cette qualité.
2.
Les recourantes soutiennent que la municipalité ne
serait pas compétente pour rendre une décision telle celle en cause. Selon
elles, au vu de la règlementation applicable, c'est la Direction des sports, de
l'intégration et de la protection de la population qui aurait dû rendre la
décision attaquée. Elles auraient de la sorte été privées d'une instance de
contrôle. La décision entreprise devrait dès lors être annulée de ce chef.
a) Conformément à l'art. 6 LPA-VD,
l'autorité examine d'office si elle est compétente (al. 1); la compétence ne
peut être créée ou modifiée par accord entre les parties et l'autorité (al. 2).
En droit public, la compétence des
autorités administratives et du juge administratif est déterminée
impérativement par la loi (cf. arrêt GE.2011.0150 du 31 janvier 2012
consid. 4a, et les références citées; cf. aussi Pierre Moor/Etienne
Poltier, Droit administratif, vol. II, 3
ème
éd., Berne 2011,
p. 267). L'autorité que la loi désigne comme compétente n'est donc pas
autorisée à déléguer son pouvoir de décision à une autre instance, que ce soit
de manière générale ou dans un cas particulier, sauf si la loi l'y autorise
expressément. Elle ne peut pas non plus renoncer à sa compétence ni la
modifier. Les justiciables ont un droit à ce que l'autorité exerce sa
compétence et le fasse entièrement (Benoît Bovay/Thibault Blanchard/Clémence Grisel
Rapin, Procédure administrative vaudoise annotée, Bâle 2012, ch. 1 ad art. 6
LPA-VD; Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3
ème
éd., Berne 2011, p. 269).
b) En vertu des art. 31, 35 et 36
de la loi vaudoise du 26 mars 2002 sur les auberges et les débits de boissons
(LADB; RSV 935.31) ainsi que 61 du règlement du 9 décembre 2009 d'exécution de
la LADB (RLADB; RSV 935.31.1), le département, par le biais de la PCC,
elle-même rattachée au SPECo, est l'autorité compétente pour statuer sur les
demandes d'autorisations d'exploiter et d'exercer, ce qu'elle fait après avoir
pris l'avis de la municipalité.
L'art. 22 LADB a la teneur
suivante:
"
1
Le règlement communal de police fixe l'horaire d'exploitation des
établissements. Il peut opérer une distinction entre les différents types
d'établissements et les différentes zones ou quartiers de la commune. Il peut
aussi fixer des conditions particulières visant à protéger les riverains des
nuisances excessives.
2
Le titulaire de l'autorisation d'exploiter fixe librement l'horaire
d'exploitation de son établissement dans ces limites. Les heures d'ouverture
habituelles sont communiquées à la municipalité et affichées à l'extérieur de
l'établissement."
D'après cette disposition, les
communes sont compétentes pour réglementer les horaires d'exploitation des
établissements et le cas échéant pour imposer des restrictions d'horaire visant
à assurer l'ordre et la tranquillité publics, ainsi que la salubrité publique
(cf. arrêt 2C_881/2013 du 18 février 2014 consid. 4.5.4; arrêt
GE.2012.0210 du 26 août 2013 consid. 4a, et les références citées).
Se fondant sur la délégation de
compétence qui lui a été octroyée pour établir les dispositions réglementaires
nécessaires en matière d'établissements publics prévue à l'art. 117 du Règlement
général de police du 27 novembre 2011 de la Commune de Lausanne (ci-après: le
règlement général de police), la municipalité a adopté, le 21 mars 2013, le
Règlement municipal sur les établissements et les manifestations (ci-après: le RME
2013), qui a été approuvé par la Cheffe du Département de l'intérieur le 17
avril 2013. Entré en vigueur le 1
er
juin 2013, ce règlement a abrogé
le Règlement municipal sur les établissements et les manifestations du 17 août
2011, entré en vigueur le 1
er
octobre 2011 (ci-après: le RME 2011). La
Direction des sports, de l'intégration et de la protection de la population est
compétente pour prendre les mesures et décisions découlant du RME (art. 2 RME),
en particulier celles concernant la possibilité d'imposer un horaire
d'ouverture plus restrictif (art. 9 RME). L'art. 31 RME prévoit que les
décisions de la direction peuvent faire l'objet d'un recours à la municipalité.
Selon l'art. 77 RPGA, lorsque les
établissements publics et ceux qui y sont assimilés sont susceptibles de
provoquer des inconvénients appréciables dans les secteurs où l'habitat est
prépondérant, la municipalité peut imposer des restrictions d'usage ou les
interdire.
Aux termes de l'art. 9 al. 1 du
Règlement pour la Municipalité de Lausanne du 14 décembre 1965, dans sa version
de décembre 2010 (RM), la municipalité se divise en autant de directions
qu'elle compte de membres, chacune placée sous la responsabilité d'un de ses
membres. L'art. 12 al. 1 RM prévoit que la municipalité peut déléguer certaines
de ses compétences aux directions.
c) La décision rendue le 10 janvier
2014, outre qu'elle l'a été notamment en application de l'art. 9 RME, se fonde également
sur l'art. 77 RPGA. Or, cette disposition confère expressément à la
municipalité la compétence d'imposer des restrictions d'usage aux
établissements publics susceptibles de provoquer des inconvénients appréciables
dans les secteurs où l'habitat est prépondérant ou de les interdire. Cette
disposition relève du domaine de l'aménagement du territoire et des
constructions, mais elle n'exclut pas l'adoption de mesures de police en vue de
protéger l'ordre et la tranquillité publics (cf. arrêt 2C_881/2013 du 18
février 2014 consid. 4.5.1). La municipalité était ainsi compétente, en se
fondant sur la disposition précitée, pour prendre des mesures de restriction
d'horaire concernant l'établissement litigieux.
Même si aucune disposition expresse
du RME ne confère en revanche à la municipalité la compétence de rendre une
décision imposant un horaire d'ouverture plus restrictif, il ne fait guère de
doute qu'elle puisse le faire, au regard de sa position hiérarchique supérieure
aux directions (cf. art. 9 al. 1 et 12 al. 1 RME). Conformément à l'adage
"qui peut le plus, peut le moins", la municipalité peut se substituer
à l'autorité inférieure pour décider à sa place (cf., en droit fédéral, l'art.
47 al. 4 de la loi fédérale du 21 mars 1997 sur l'organisation du gouvernement
et de l'administration – LOGA; RS 172.010; cf., pour des situations semblable,
FI.2011.0019 du 16 août 2011 consid. 2; GE.1999.0083 du 18 novembre 1999
consid. 1b). La direction est tout de même intervenue dans la procédure,
puisque c'est elle qui, le 2 septembre 2013, a informé les recourantes de
l'intention de la municipalité de rendre prochainement une décision
restreignant les heures d'ouverture de la discothèque litigieuse. Les
recourantes ont ainsi pu se déterminer à ce propos, ce qu'elles ont fait le 9
septembre 2013.
Selon les recourantes, le fait que
la municipalité ait statué en lieu et place de la direction aurait eu principalement
pour conséquence de les priver d'une instance de recours. La municipalité a
néanmoins clairement exprimé sa volonté de fixer des horaires d'exploitation
plus restrictifs aux établissements de nuit situés dans les quartiers à habitat
prépondérant, voire de les interdire, en adoptant le rapport-préavis n° 2012/58
(p. 17/18), en rendant la décision attaquée et en se déterminant dans la
présente procédure de recours, toujours dans le même sens. Le renvoi de la
cause à la direction pour qu'elle rende une décision susceptible d'un recours
auprès de la municipalité n'aurait dès lors aucun sens et se heurterait au
principe de l'économie de procédure, qui postule notamment d'éviter dans le
traitement des procédures administratives des pertes de temps inutiles et des
actes sans portée réelle (cf. arrêt CCST.2008.0004 du 2 juin 2008
consid. 1c; cf. aussi Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif,
vol. II, 3
ème
éd., Berne 2011, p. 264 s.).
Le grief des recourantes n'est en
conséquence pas fondé.
3.
Les recourantes requièrent la production de
toutes pièces établissant des interventions de police ou des plaintes du
voisinage pour le quartier centre de Lausanne depuis 2009, avec mention du
jour, de l'heure, de la cause de l'intervention, du résultat de celle-ci et des
constatations des intervenants; d'une statistique générale des incivilités à
Lausanne pour les quatre dernières années, avec comparatif d'un quartier à
l'autre; de tout document attestant des tâches attribuées à la Brigade de la vie
nocturne et prévention du bruit.
L'autorité peut mettre un terme à
l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa
conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation
anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a acquis la certitude
qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (
ATF 138 III 374
consid. 4.3.2 p. 376;
136 I 229
consid. 5.3
p. 236;
131 I 153
consid. 3 p.
157). Vu les pièces du dossier, les mesures d'instruction requises
n'apparaissent ni nécessaires ni utiles à l'établissement des faits pertinents
pour l'issue du litige; elles ne pourraient amener la cour de céans à modifier
son opinion.
4.
Le recours a pour objet la limitation imposée
par la municipalité des horaires d'ouverture de l'établissement des recourantes
du dimanche au mercredi à 01h00, le jeudi à 02h00 et les vendredi et samedi à
03h00, sans possibilité d'ouverture prolongée jusqu'à 05h00.
5.
Les recourantes allèguent que, depuis plusieurs
années, l'établissement litigieux a disposé de la possibilité de prolonger ses
heures d'ouverture jusqu'à 05h00. Elles-mêmes ont bénéficié d'une telle
possibilité depuis qu'elles ont repris l'exploitation du "Z.________",
soit depuis février 2013, et ce jusqu'en mars 2014. Le fait que l'autorité
intimée le leur interdise désormais révèle de la part de celle-ci un
comportement manifestement contradictoire.
a) Le Tribunal fédéral admet que la
protection de la situation des droits acquis peut découler du principe de la
bonne foi dans la mesure où sont en cause, dans les relations juridiques
considérées, des rapports de confiance entre l'administré et l'Etat (ATF 128 II
112 consid. 10a p. 125; arrêt 2C_881/2013 du 18 février 2014
consid. 5).
La décision attaquée relève du
régime d'autorisation des établissements publics. Or, la délivrance d'une
autorisation de police ne bénéficie pas d'une protection de la situation
acquise (cf. arrêt 2C_881/2013 du 18 février 2014 consid. 5.3, et la
référence citée). L'octroi d'une licence d'établissement ou d'une autorisation
d'exercer ou d'exploiter ne confère pas un droit acquis permettant à tout
successeur de l'établissement d'obtenir automatiquement le renouvellement de la
licence ou des autorisations liées à l'établissement aux mêmes conditions. Au
moment du changement d'exploitant, l'autorité compétente doit en effet procéder
à un réexamen complet des conditions d'exploitation et notamment vérifier si
l'établissement pourrait nécessiter un assainissement du point de vue de la
protection contre le bruit (cf. arrêts GE.2012.0210 du 26 août 2013
consid. 2; AC.2011.0227 du 30 août 2012 consid. 1 d/ee; cf. aussi arrêt
2C_881/2013 du 18 février 2014 consid. 5.3).
b) Les recourantes ont certes pu
bénéficier de la possibilité de prolonger l'heure d'ouverture de leur
établissement jusqu'à 05h00 jusqu'en mars 2014 et alors même que tel était le
cas depuis plusieurs années. Elles ont néanmoins eu cette possibilité après
avoir déposé de nouvelles demandes d'autorisations d'exploiter et d'exercer en
janvier et avril 2013, voire même en février 2014, et alors même que les
conditions d'exploitation de leur établissement n'avaient pas été
définitivement fixées. La situation n'était dès lors que provisoire. Une fois
la décision entreprise rendue, qui a levé, s'agissant de la limitation des
heures d'ouverture, l'effet suspensif attaché à un éventuel recours, ce n'est
que parce que le juge instructeur a restitué, à titre préprovisionnel, l'effet
suspensif au recours que les intéressées ont une nouvelle fois pu bénéficier de
possibilités de prolongation. Ces possibilités n'ont ensuite plus pu être
accordées dans la suite de la procédure de recours.
Dans la mesure où les recourantes
ont déposé de nouvelles demandes d'autorisations d'exploiter et d'exercer et
que, dans le cadre de cette procédure, la possibilité qui leur a été accordée
de prolonger les heures d'ouverture ne pouvait qu'être provisoire, elles ne
sauraient se prévaloir d'une atteinte à la situation acquise. Leur grief est
infondé et doit être rejeté.
6.
Les recourantes estiment que la mesure précitée
porterait gravement atteinte à la garantie de leur liberté économique.
La liberté économique est garantie
(art. 27 al. 1 Cst., 26 al. 1 Cst./VD). Invocable tant par les personnes
physiques que morales, elle protège toute activité économique privée, exercée à
titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (art.
26 al. 2 Cst./VD; ATF 138 I 378 consid. 6.1 p. 384/385; 137 I 167
consid. 3.1 p. 172; 135 I 130 consid. 4.2 p. 135; arrêts
2C_881/2013 du 18 février 2014 consid. 4.2; 4C_2/2013 du 10 juillet 2013
consid. 3.1), en particulier l'exploitation d'établissements publics
(GE.2012.0210 du 26 août 2013 consid. 3, et les références citées). Elle
comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une
activité économique lucrative privée et son libre exercice (art. 27 al. 2 Cst.).
En tant qu'elle impose aux recourantes le respect d'heures d'ouverture pour
l'exploitation de leur discothèque, la mesure litigieuse porte atteinte à leur
liberté économique garantie par les art. 27 Cst. et 26 Cst./VD (ATF 137 I 167
consid. 3.1 p. 172; arrêts 2C_881/2013 du 18 février 2014
consid. 4.2; 2C_1017/2011 du 8 mai 2012 consid. 5.1). La liberté
économique n'est toutefois pas absolue. Les restrictions cantonales doivent
reposer sur une base légale, être justifiées par un intérêt public prépondérant
et, selon le principe de la proportionnalité, se limiter à ce qui est
nécessaire à la réalisation des buts d'intérêt public poursuivis (art. 36 al. 1
à 3 Cst.; ATF 136 I 1 consid. 5.1 p. 12; 131 I 223 consid. 4.1 p. 230/231;
130 I 26 consid. 4.5 p. 42/43, et les arrêts cités). Les mesures restreignant
l'activité économique peuvent viser à protéger l'ordre, la santé, la moralité
et la sécurité publics, ainsi que la bonne foi en affaires (ATF 136 I 197
consid. 4.4.1 p. 204; 131 I 223 consid. 4.2 p. 231; 125 I 322 consid. 3a p.
326, 335 consid. 2a p. 337, et les arrêts cités).
7.
La mesure litigieuse se fonde sur la base légale
suivante.
a) Conformément à l'art. 22 LADB
précité (cf. consid. 2b), les communes sont compétentes pour réglementer
les horaires d'exploitation des établissements et le cas échéant pour imposer
des restrictions d'horaire visant à assurer l'ordre et la tranquillité publics,
ainsi que la salubrité publique (cf. arrêt 2C_881/2013 du 18 février 2014
consid. 4.5.4; arrêt GE.2012.0210 du 26 août 2013 consid. 4a, et les
références citées). L'art. 22 LADB prévoit expressément la possibilité, pour
les communes, d'effectuer des distinctions selon les types d'établissements et
selon les différents quartiers (arrêt GE.2012.0210 du 26 août 2013 consid. 4a;
cf. également l'art. 2 al. 2 let. c de la loi
du
28 février 1956 sur les communes
[
LC
; RSV
175.11]
concernant les mesures propres à assurer l'ordre et la tranquillité publics,
ainsi que la salubrité publique; sur cette problématique, voir l'arrêt
GE.2008.0181 du 28 décembre 2009, consid. 2d; cf.
arrêt 1A.240/2005 du 9
mars 2007 consid. 4.5.1
et 4.5.3; arrêt AC.2008.0322 du 28 décembre 2009
)
.
Se fondant sur le règlement général
de police, la municipalité a adopté, le 21 mars 2013, le RME 2013. L'art. 5 al.
1 RME 2013 limite désormais les heures de police ordinaires des établissements
de nuit de "17h00 à 03h00", ce qui correspond à l'horaire fixé pour
les vendredi et samedi par la décision attaquée pour l'établissement de nuit
"Z.________". L'art. 6 al. 1 RME 2013 permet une ouverture prolongée
des établissements de nuit de "03h00 à 05h00" moyennant le paiement
d'une taxe selon un tarif arrêté par la Municipalité et pour autant qu'ils
respectent les prescriptions fédérales, cantonales et communales relatives à
l'exploitation des établissements ainsi que les conditions posées par les
articles 9 et 22 RME 2013. Quant à l'art. 9 RME 2013, dont l'intitulé se réfère
aux "restrictions d'horaire", il prévoit que la direction peut
imposer un horaire d'ouverture plus restrictif que celui correspondant aux
heures de police notamment, lorsque "l'exploitation de l'établissement est
susceptible de provoquer des inconvénients appréciables dans les secteurs où
l'habitat est prépondérant (art. 77 RPGA) (let. a); lorsque l'ordre public, la
tranquillité publique ou la sécurité publique sont menacés, notamment lorsque
les exigences fixées à l'art. 22 du présent règlement ne sont pas remplies
(let. b); lorsque des incivilités ou des problèmes de propreté de la voie
publique existent dans les abords immédiats de l'établissement définis dans le
périmètre de conciliation fixé par la direction (let. c); lorsque
l'établissement est en retard dans le paiement des taxes auxquelles il est
assujetti en vertu de la législation en matière d'auberges et de débits de
boissons ou dans le paiement d'autres contributions publiques (let. d). L'art.
22 RME 2013 prévoit la possibilité d'imposer la mise en place d'un concept de
sécurité et/ou d'un service d'ordre et de prévention (agents de sécurité) à
l'extérieur de l'établissement selon un périmètre de sécurité et/ou
d'observation.
Selon l'art. 77 RPGA, lorsque les
établissements publics et ceux qui y sont assimilés sont susceptibles de
provoquer des inconvénients appréciables dans les secteurs où l'habitat est
prépondérant, la municipalité peut imposer des restrictions d'usage ou les
interdire.
b) Les mesures attaquées se fondent
en particulier sur les art. 9 RME 2013 et 77 RPGA; ces dispositions
règlementaires constituent une base légale suffisante pour imposer des
restrictions d'horaire et à plus forte raison pour refuser toute prolongation
des heures d'ouverture aux établissements de nuit situés dans les quartiers où
l'habitat est prépondérant (cf., pour une appréciation identique s'agissant des
dispositions précitées, arrêt 2C_881/2013 du 18 février 2014 consid. 4.5;
arrêt GE.2012.0210 du 26 août 2013 consid. 4, et les références citées).
Les recourantes n'allèguent d'ailleurs pas le contraire.
8.
De jurisprudence constante, les cantons,
respectivement les communes, sont autorisés à prendre des mesures en matière
d'heures de fermeture dans un but de tranquillité publique et de manière à
garantir à la population des plages de repos, le législateur cantonal ou
communal jouissant à cet égard d'un large pouvoir d'appréciation (arrêt
2C_881/2013 du 18 février 2014 consid. 4.6, et les références citées).
Destinée à réduire les troubles à
l'ordre et à la tranquillité publics causés par l'ouverture tardive des
établissements de nuit du type de celui en cause dans des quartiers destinés
prioritairement à l'habitation, la mesure qui consiste à restreindre les
horaires d'exploitation du "Z.________" en excluant toute possibilité
de prolongation des heures d'ouverture s'inscrit dans le cadre de la politique
poursuivie par la municipalité, qui vise à "pacifier les nuits
lausannoises" et à améliorer la sécurité dans les secteurs où l'habitat
est prépondérant (cf. rapport-préavis de la municipalité n°2012/58). Cette
volonté s'est concrétisée dans la réglementation communale, puisque l'heure de
fermeture de police ordinaire a été ramenée, dès le 1
er
juin 2013, à
03h00, en lieu et place de 04h00. S'ils sont situés dans des secteurs où
l'habitat n'est pas prépondérant, les établissements de nuit conservent
toutefois, à certaines conditions, la possibilité d'obtenir une prolongation de
l'heure d'ouverture jusqu'à 05h00. La municipalité a néanmoins retenu que le
quartier de la place du Tunnel devait être considéré comme un secteur où
l'habitat était prépondérant, dans lequel aucune prolongation des heures
d'ouverture n'était admise. Ces mesures répondent à l'évidence à un intérêt
public, dès lors qu'elles visent à déplacer la clientèle des établissements de
nuit dans des zones plus appropriées au divertissement nocturne, soit dans des
quartiers à faible densité d'habitations, en particulier le quartier du Flon.
Dans l'arrêt AC.2011.0227 du 30
août 2012, le Tribunal cantonal a encore relevé que le maintien de l'habitat au
centre-ville répondait à un intérêt public important, visant à localiser
l'urbanisation dans les centres bien desservis par les transports publics, se
référant à la ligne d'action A1 du Plan directeur cantonal (PDCn), lequel
prévoit de maintenir le poids démographique des centres, notamment celui du
centre cantonal de Lausanne, en stimulant et en facilitant l'urbanisation dans
le territoire déjà urbanisé et déjà desservi par les transports publics.
9.
Les recourantes ne contestent pas sérieusement
que le quartier de la place du Tunnel soit destiné de manière prépondérante à
l'habitat. Elles contestent en revanche que leur établissement public soit
susceptible de provoquer des "inconvénients appréciables" pour le
voisinage. Elles allèguent à ce propos que la municipalité ne serait pas
parvenue à démontrer que leur établissement génère un nombre anormalement élevé
de troubles à l'ordre et à la tranquillité publics, en particulier le jeudi
au-delà de 02h00 et les vendredi et samedi au-delà de 03h00.
a) Les intéressées font ainsi
valoir que les rapports de police produits par la municipalité ne seraient pas
d'une grande utilité en l'absence de comparaison statistique avec les autres
établissements de nuit situés dans les différents quartiers de la ville. Elles
relèvent en outre que les statistiques de la police contiendraient un nombre
important d'interventions qui auraient été classées sans suite ou qui auraient
trait à des contrôles du volume sonore et de la capacité de l'établissement et
qu'y figureraient plusieurs écritures qui concerneraient la même intervention.
Il y aurait ainsi lieu d'accorder un poids tout relatif aux statistiques
produites. Elles se prévalent du fait que plusieurs des rapports de police
produits par la municipalité concernent des interventions ayant eu lieu pendant
la période au cours de laquelle elles n'exploitaient pas l'établissement. On ne
saurait donc leur faire grief d'un manque de diligence en lien avec ces
interventions.
b) Un quartier, situé au centre
ville, doté de plusieurs établissements publics fréquentés la nuit, peut être
traité différemment d'un quartier résidentiel périphérique tranquille, dans la
mesure où on peut exiger des voisins qu'ils tolèrent dans une plus large mesure
le bruit nocturne dans le premier cas. Toutefois, une plus grande tolérance ne
signifie pas une tolérance sans limites. La municipalité n’est donc pas tenue
d'autoriser, dans un quartier affecté de manière prépondérante à l'habitat, un
nombre excessif d'établissements publics générant des nuisances de toute
nature, car cela aurait pour effet de dissuader les personnes qui souhaitent
venir y vivre, voire d'amener certains habitants à quitter le quartier, ce qui
irait à l'encontre des objectifs recherchés dans le secteur (arrêts
GE.2012.0210 du 26 août 2013 consid. 6b/bb, concernant le quartier de la
Cité; AC.2011.0227 du 30 août 2012 consid. 1d/bb, concernant la rue de la
Tour; AC.2008.0295 du 11 janvier 2010 consid. 3c, concernant le quartier de
Marterey, et les références citées).
Dans l'affaire AC.2008.0295
précitée, le tribunal a confirmé la décision de la municipalité qui, constatant
les importantes nuisances déjà existantes (nuisances nocturnes à la sortie des
cafés, notamment les salissures de tous genres, le carrousel de voitures en
continu, les conférences sur le trottoir après la fermeture, les cris et rires
bruyants sur la terrasse jusqu'à la fermeture du local, l'impossibilité pour
les riverains de dormir les fenêtres ouvertes en été, etc.), a refusé
d'autoriser l'implantation d'un nouvel établissement public, lequel ne pouvait
qu'aggraver les nuisances subies en termes non seulement de bruit mais
également d'insécurité, de salissures et de trafic de voitures, c'est-à-dire
des inconvénients majeurs pour les habitants du quartier, cela d'autant plus
que les heures de fermeture prévues et autorisées étaient tardives (chaque soir
jusqu'à 24h et possibilité d'obtenir une autorisation pour des ouvertures
jusqu'à 01h00 du lundi au jeudi et jusqu'à 02h00 du samedi au dimanche). Le
tribunal a relevé que la création d'un établissement supplémentaire dans un
quartier déjà animé accroît le risque de transformer celui-ci en zone de
loisirs nocturnes, dans laquelle certains usagers passent d'un établissement à
l'autre, en chahutant et en commettant des incivilités sur leur passage, à des
heures où les habitants du quartier devraient pouvoir bénéficier d'une certaine
tranquillité et ne pas être dérangés dans leur sommeil.
c) Il convient d'examiner si
l'exploitation de la discothèque "Z.________" est susceptible
d'engendrer des inconvénients appréciables pour le voisinage. A ce sujet, ainsi
que le relève le Tribunal fédéral dans son arrêt relatif à la discothèque
"I.________" située dans le quartier de la Cité, autre quartier à
habitat prépondérant, et à laquelle un horaire identique à celui en cause avait
été imposé par la municipalité (arrêt 2C_881/2013 du 18 février 2014
consid. 8.3), ce type d'horaire a vocation à s'appliquer à toutes les
discothèques situées dans des secteurs à habitat prépondérant, mais seulement
en cas de changement nécessitant la délivrance d'une nouvelle licence, en
particulier lors d'un changement de titulaire. Cette mesure a déjà été imposée
à plusieurs établissements situés dans des secteurs à habitat prépondérant. On
relèvera d'ailleurs que, dans ce même contexte de lutte contre les atteintes à
la tranquillité publique, la municipalité a modifié son règlement de police,
dans le sens que l'heure d'ouverture de police est ramenée à 03h00.
Il y a lieu d'admettre que, selon
l'expérience générale de la vie et le cours ordinaire des choses, toute
exploitation d'un établissement de nuit situé, comme dans le cas d'espèce, à
proximité de logements est de nature à générer des inconvénients appréciables
pour le voisinage, liés notamment au vacarme nocturne. Contrairement à ce que
semblent penser les recourantes, il n'est pas indispensable que des troubles à
l'ordre et à la sécurité publics aient déjà eu lieu ou soient à craindre en
relation avec l'exploitation du "Z.________" pour que l'art. 9 al. 1
let. a RME 2013 et l'art. 77 RPGA puissent s'appliquer: il est nécessaire
et suffisant que l'établissement en cause soit susceptible de provoquer des
inconvénients appréciables pour le voisinage, ce qui est le cas en l'espèce
(cf. , pour une situation semblable, arrêt GE.2012.0210 du 26 août 2013
consid. 6b/cc).
Quoi qu'il en soit, il ressort des
pièces du dossier que le quartier de la place du Tunnel délimité, ainsi que le
précise la municipalité, par la rue de la Borde n
os
1 à 21, la place du Tunnel
n
os
1 à 23, la rue du Tunnel
n
os
9 à
20 et la rue des Deux-Machés
n
os
11 à 19 compte 18
établissements autorisés à vendre des boissons alcooliques, dont quatre
discothèques, y compris "Z.________" (cf. recensement du 30 janvier
2014 des établissements sis dans le quartier du Tunnel établi par le Service de
la police communale du commerce). Il compte également un nombre élevé
d'habitants (1'283, selon le décompte du 27 janvier 2014 du même service). Il
ressort également des pièces du dossier que, durant la période du 9 avril 2009 au
31 décembre 2013, près d'une centaine d'interventions liées à l'établissement
public litigieux ont eu lieu (17 en 2009, 25 en 2010, 9 en 2011, 27 en 2012 et 20
en 2013), dont une majorité le week-end entre 03h00 et 05h00 (pièce 19 du
bordereau de l'autorité intimée). Neuf interventions de la police ont par
ailleurs eu lieu entre les 1
er
janvier et 25 avril 2014,
principalement les nuits du vendredi au samedi et du samedi au dimanche (pièce
110 du bordereau de l'autorité intimée dans l'affaire RE.2014.0004, soit le
rapport de la Police municipale de Lausanne du 25 avril 2014 concernant "Z.________").
Les troubles à l'ordre public
constatés sont de nature diverse allant des nuisances sonores à des infractions
contre l'intégrité corporelle, en passant notamment par de nombreuses bagarres.
S'il est vrai qu'un certain nombre de ces interventions ont été déclarées sans
suite, il n'en demeure pas moins qu'elles concernaient en particulier des
bagarres, des bruits de comportements ou de musique, des voies de fait ainsi
que du tapage nocturne, soit des troubles
susceptibles
d'engendrer des inconvénients appréciables pour le voisinage. Il peut être
arrivé qu'une intervention ait fait l'objet de plusieurs entrées, telle celle
du 23 mai 2010 à 04h03 et 04h19 et celle du 17 octobre 2010 à 04h47, 05h07 et à
05h10. On peut néanmoins constater, à l'examen des tableaux de la pièce 19 du
bordereau de l'autorité intimée et des dates qui y figurent, que la majorité
des entrées ont chacune trait à une intervention différente. Plusieurs
manquements aux conditions d'exploitation ont aussi été constatés. La capacité
de l'établissement a ainsi été dépassée à plusieurs reprises, soit de 29,5% le dimanche
29 janvier 2012, de 43,5% le dimanche 25 mars 2012 et même de 81,5% le dimanche
22 avril 2012 et de 107% le dimanche 18 novembre 2012, ceci pouvant aggraver
les problèmes de bruit et de risques de bagarres. Il a également été en
particulier constaté un dépassement du niveau sonore de la musique et à
plusieurs reprises, plus particulièrement depuis la décision incidente du juge
instructeur du 18 mars 2014 levant l'effet suspensif au recours, une fermeture
tardive de l'établissement. Peu importe par ailleurs que certaines des interventions
de police aient eu lieu alors même que les recourantes n'exploitaient pas la
discothèque litigieuse. Est déterminante la question de savoir si cette
dernière est objectivement susceptible d'engendrer des inconvénients
appréciables pour le voisinage, ce qui est le cas. L'on peut d'ailleurs relever
qu'il ressort des rapports de police récents fournis par l'autorité intimée
dans le cadre du recours incident que "Z.________" a fait l'objet de
plusieurs interventions de police depuis le début de l'année 2014.
La municipalité n'a pas abusé ni
excédé son large pouvoir d'appréciation en retenant que l'établissement de nuit
"Z.________" était susceptible de provoquer des inconvénients
appréciables pour le voisinage.
10.
Les recourantes font valoir que la décision
entreprise violerait le principe de la proportionnalité.
a) Selon c
e
principe
,
énoncé à l'art. 5 Cst.,
une mesure restrictive doit être apte à produire les
résultats
escomptés (règle de l’aptitude)
et ceux-ci ne doivent pas pouvoir être atteints par une mesure
moins incisive (règle de la nécessité);
c
e principe proscrit enfin toute restriction allant au-delà du but
visé : il exige un rapport raisonnable entre ce but et les intérêts
publics ou privés compromis (proportionnalité au sens étroit, impliquant une
pesée des intérêts en présence – ATF
140 I 2 consid.
9.2.2; 139 I 180 consid. 2.6.1;
13
8
I
I
346 consid. 9
.
2 et les réf. citées
).
b) Les recourantes invoquent tout
d'abord le fait que la mesure incriminée, soit la fermeture de l'établissement
litigieux à 01h00 du dimanche au mercredi, à 02h00 le jeudi et à 03h00 les
vendredi et samedi, sans possibilité de prolongation jusqu'à 05h00, ne serait
pas apte à atteindre le but visé, soit à réduire les troubles à l'ordre et à la
tranquillité publics. Elle aurait même l'effet inverse, dans la mesure où une
fermeture à 03h00, lorsque l'établissement bat son plein, aurait pour effet
qu'un nombre important de personnes quitterait alors la discothèque litigieuse.
Une fermeture à 05h00 permettrait au contraire aux fêtards de se disperser en douceur.
Les recourantes se prévalent à cet égard des mesures prises par d'autres villes
suisses, soit notamment un élargissement des horaires d'ouverture des
établissements de nuit, qui iraient à l'encontre de la politique suivie par
l'autorité intimée.
Il convient en premier lieu de
relever que, depuis le 1
er
juin 2013, l'art. 5 al. 1 RME 2013 impose
aux établissement de nuit la fermeture à 03h00, et non plus à 04h00, comme
auparavant. L'heure de fermeture imposée à l'établissement litigieux les
vendredi et samedi respecte donc strictement le régime ordinaire de police. La
mesure incriminée restreint en revanche, au sens de l'art. 9 al. 1 RME 2013,
les heures d'ouverture des autres jours et exclut que "Z.________"
puisse bénéficier du régime dérogatoire prévu par l'art. 6 al. 1 RME 2013
qui permet une ouverture jusqu'à 05h00 pour autant que certaines conditions
restrictives soient remplies. Les recourantes n'ont néanmoins pas contesté ce
règlement au moment de son adoption. L'autorité intimée dispose par ailleurs
d'un large pouvoir d'appréciation dans l'interprétation de son règlement, en
particulier de l'art. 6 RME 2013, qui n'accorde pas un droit absolu à une
ouverture prolongée.
Conformément à la jurisprudence,
les prescriptions concernant la fermeture nocturne ou dominicale des commerces
constituent des mesures de police propres à assurer la tranquillité publique et
à garantir à la population des plages de repos (cf. arrêt 2C_881/2013 du 18
février 2014 consid. 4.6). La mesure incriminée est apte à atteindre le
but d'intérêt public visé, soit réduire au minimum les inconvénients inhérents
à l'exploitation d'un établissement de nuit situé en zone d'habitation et par
là même les risques de troubles à la sécurité, l'ordre et la tranquillité publics
(cf. arrêt GE.2012.0210 du 26 août 2013 consid. 7b). Ainsi que le relève
la municipalité dans son rapport-préavis n°2012/58 (p. 5), la consommation
excessive d'alcool engendre en outre, au niveau collectif, des problèmes de
tranquillité et de sécurité publiques. Il est ainsi indéniable que la
limitation des horaires d'exploitation des établissements où le public peut
acheter ou consommer des boissons alcooliques est apte à restreindre les
troubles à l'ordre public (cf. rapport-préavis de la municipalité n°2012/58
p. 6: exposé d'Emmanuel Kuntsche lors de la journée du 23 novembre 2011 consacrée
aux Plans d'actions cantonaux alcool
[
PAC
] ayant pour thème "Disponibilité de
l'alcool: quelle marge de manoeuvre pour les cantons et les villes?")
. Dans son exposé des motifs et projet de loi du 11 décembre 2013
modifiant la loi du 26 mars 2002 sur les auberges et débits de boissons (LADB;
RSV 935.31) (p. 1), le Conseil d'Etat propose notamment, pour lutter
contre la surconsommation d'alcool et ses conséquences en matière d'atteinte à
l'ordre, la sécurité, la tranquillité et la santé publics, de restreindre le
nombre de points de ventes de boissons alcooliques et d'introduire des horaires
moins larges. Une mesure restreignant les horaires d'ouverture est par ailleurs
propre à permettre que la clientèle de noctambules des établissements publics
situés dans des quartiers d'habitation soit amenée à se déplacer dans des
secteurs plus propices à la vie nocturne, tels le quartier du Flon, qui compte
très peu de logements (cf. arrêt GE.2012.0210 du 26 août 2013 consid. 7b).
Les autorités communales sont en effet fondées à diviser la commune en
différentes zones pour concentrer les activités nocturnes dans certains
secteurs et elles jouissent d'un très large pouvoir d'appréciation à cet égard
(cf. arrêts 2C_881/2013 du 18 février 2014 consid. 6.2; 2C_378/2008 du 20
février 2009 consid. 3.3.3 concernant la règlementation de la Commune de
Coire en matière d'heures d'ouverture d'établissements publics, qui prévoyait
des heures de fermeture différentes selon les quartiers de la ville).
Les recourantes font néanmoins
valoir que plusieurs autres villes en Suisse, comme Genève, Berne et Neuchâtel,
prévoiraient au contraire de prolonger les heures d'ouverture des discothèques
jusqu'à 06h00, 07h00, voire 08h00. En retardant la fermeture, les noctambules
dérangeraient moins les riverains déjà éveillés; le prolongement d'horaire
permettrait un étalement dans le temps de la sortie des clients; la possibilité
pour les fêtards d'emprunter les premiers transports publics réduirait les
risques de conduite en état d'ébriété; le phénomène des "afters" dans
la rue serait réduit. Un élargissement des horaires d'ouverture des
discothèques ne paraît pas envisageable dans des quartiers où l'habitat est
prépondérant. On ne peut exiger des habitants, du quartier du Tunnel en
l'occurrence, qu'ils supportent toute la nuit les troubles liés à
l'exploitation d'une discothèque, en termes non seulement de bruit, mais
également d'insécurité, de salissures et de trafic de voitures. Il est,
conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral précitée (arrêt 2C_881/2013
du 18 février 2014 consid. 4.6), indispensable qu'ils puissent bénéficier
de plages de repos, ce qui ne serait pas possible si "Z.________"
, qui est susceptible de provoquer des inconvénients appréciables
pour le voisinage (cf.
supra
consid. 9c),
était ouvert toute la nuit.
La mesure incriminée est ainsi apte
à atteindre le but visé, soit limiter les troubles à la sécurité, l'ordre et la
tranquillité publics.
c) Les recourantes font ensuite valoir
que la mesure incriminée ne respecterait pas le sous-principe de nécessité. Elles
allèguent que cette mesure serait de nature à leur causer un préjudice
financier conséquent, avec pour risque une fermeture pure et simple de leur
établissement. Elles estiment que d'autres mesures moins incisives pourraient
être envisagées pour permettre d'apaiser le quartier du Tunnel. Elles citent à
ce propos le fait de permettre une fermeture de l'établissement à 06h00 ou
07h00, d'inciter les transports publics à se coordonner aux horaires de
fermeture des discothèques, de multiplier les interventions préventives auprès
de la clientèle, par l'intermédiaire des pouvoirs publics et des exploitants,
de procéder à des aménagements dans le but de réduire le bruit des clients à
l'entrée de l'établissement ou de renforcer les dispositifs de sécurité
publique, en engageant des médiateurs nocturnes ou en installant la
vidéosurveillance sur le domaine public. Elles considèrent également qu'une
restriction des heures de vente d'alcool constituerait une mesure moins
incisive apte à atteindre le but visé.
Le municipalité explique dans sa
réponse au recours que, comme elle l'a indiqué dans son rapport-préavis
n°2012/58 (p. 7/8), un certain nombre de mesures avaient déjà été prises
pour lutter contre les troubles à l'ordre public dus à la vie nocturne, comme
la concertation avec les établissements pour les sensibiliser au problème ou la
mise sur pied d'une formation pour le personnel de sécurité. Ces mesures,
basées sur une participation volontaire, s'étant toutefois révélées insuffisantes,
la Commune de Lausanne a articulé sa politique en matière d'animation et de
sécurité nocturnes autour de quatre axes principaux (rapport-préavis n°2012/58
p. 10): la modification des conditions d'ouverture et de prolongation des
établissements de nuit; la réduction des horaires de vente de boissons
alcooliques dans les commerces; la protection des quartiers à habitat
prépondérant, soit en s'opposant à l'ouverture de nouveaux établissements, soit
en imposant des horaires dérogatoires; des modifications du règlement général
de police, telles que la possibilité d'interdire la consommation d'alcool dans
certains lieux et de prononcer des interdictions de périmètre. La municipalité
précise que des actions préventives, notamment pour sensibiliser les jeunes aux
risques liés à la consommation excessive d'alcool, sont aussi entreprises. A
l'instar de l'autorité intimée, l'on peut ainsi constater que la mesure à
laquelle s'opposent les recourantes s'inscrit dans un plan d'action plus vaste
et coordonné et en constitue un élément essentiel. Aucune autre mesure moins
incisive que la limitation des heures d'ouverture de la discothèque litigieuse,
telle que celles proposées par les intéressées, n'est susceptible de limiter de
manière aussi efficace les troubles pour le voisinage dans les quartiers où
l'habitat est prépondérant et de permettre ainsi aux habitants de bénéficier de
plages de repos, sachant qu'un établissement public provoque inévitablement des
nuisances, qu'elles découlent ou non d'une consommation excessive d'alcool, en
termes de bruit, d'insécurité, de salissures et de trafic de voitures. De plus,
ainsi que l'a relevé le Tribunal de céans (cf. arrêt AC.2008.0295 du 11 janvier
2010), l'art. 77 RPGA permet à la municipalité d'interdire des
établissements publics susceptibles de provoquer des inconvénients appréciables
dans les secteurs où l'habitat est prépondérant. L'autorité intimée peut
a
fortiori
imposer à un établissement se trouvant dans la même situation une
limitation des heures d'ouverture sans violer le principe de la nécessité.
d) Les recourantes font enfin
valoir, sous l'angle de la proportionnalité au sens étroit, que la mesure
incriminée porterait gravement atteinte à leur liberté économique. Du fait de
la restriction d'horaire qui leur est imposée, il serait fort probable, voire
certain que le perte de fréquentation de leur établissement, semaine après
semaine, les obligerait à le fermer définitivement. Elles invoquent le fait,
chiffres à l'appui, que, depuis que l'effet suspensif a été retiré au recours
par décision du 18 mars 2014, leur chiffre d'affaires, pour les deux week-ends
qui auraient suivi la décision précitée, aurait quasiment été divisé par quatre
par rapport aux deux week-ends ayant précédé cette décision.
Les recourantes allèguent certes subir
un préjudice économique important en raison de la limitation des horaires
d'ouverture de l'établissement de nuit qu'elles exploitent. L'institution
d'horaires de fermeture à 01h00 (du dimanche au mercredi), 02h00 (le jeudi) et
03h00 (les vendredi et samedi) ne constitue cependant pas une atteinte grave à
la liberté économique des intéressées, étant précisé que tous les
établissements de nuit situés dans les secteurs de la ville où l'habitat est jugé
prépondérant sont (ou seront) logés à la même enseigne. En effet, la
discothèque peut ouvrir et ces horaires ne peuvent être assimilés à un ordre de
fermeture matériel, comme le soutiennent les recourantes, d'autant moins que
l'heure de police ordinaire a été ramenée à 03h00 (cf., pour une situation
identique, arrêt 2C_881/2013 du 18 février 2014 consid. 4.4; GE.2012.0210
du 26 août 2013 consid. 7b). Si les recourantes subissent un préjudice
économique, lié au manque à gagner dû à la restriction d'horaire qui leur est
imposée et en particulier à l'impossibilité d'obtenir une prolongation
d'horaire, leur intérêt privé ne saurait l'emporter sur l'intérêt public
évident qui consiste à préserver un quartier constitué essentiellement
d'habitations (cf. arrêts 2C_378/2008 du 20 février 2009 consid. 3.3.2; GE.2012.0210
du 26 août 2013 consid. 7b). La municipalité a d'ailleurs relevé à juste
titre que le "M.________", situé dans le quartier de la Cité,
exploité depuis plusieurs années aux mêmes horaires que ceux imposés par la
décision attaquée, de même que "I.________", sis à la rue de la
Barre, qui doit respecter les mêmes heures de fermeture, ne rencontrent pas les
difficultés économiques que redoutent les recourantes. La clientèle s'adapte à
ce type d'horaires. Contrairement à ce que prétendent les intéressées, les
clients ne se rendent pas uniquement dans les discothèques à la fermeture des
établissements de jour. Lors du contrôle effectué au "Z.________"
dans la nuit du vendredi 28 février au samedi 1
er
mars 2014 par le
Service de la police communale du commerce, l'établissement était à 01h00 à la
limite de sa capacité. Les recourantes n'invoquent par ailleurs pas de
problèmes financiers particuliers pour les autres jours de la semaine, où les
heures de fermeture fixées dérogent à l'heure de police. La limitation
incriminée constitue ainsi pour les recourantes une restriction
"économiquement supportable".
e) La restriction d'horaire imposée
aux recourantes est en conséquence conforme au principe de la proportionnalité
(cf. arrêt 2C_378/2008 du 20 février 2009 consid. 3.3.2, où le Tribunal
fédéral a considéré que tel était le cas pour une mesure du même type).
11.
Les recourantes allèguent que la décision rendue
viole à leur endroit le principe de l'égalité devant la loi. Elles soutiennent
d'une part le fait que les troubles évoqués par la municipalité dans sa
décision sont essentiellement imputables aux autres établissements situés dans
le quartier de la place du Tunnel. Elles ne sauraient dès lors se voir infliger
des mesures correspondant à une atteinte lourde, voire totale, à leur liberté
économique, et ce au même titre que d'autres établissements qui seraient
totalement ou majoritairement responsables de la situation alléguée par
l'autorité intimée. Elles invoquent d'autre part le fait qu'exploitant un
ancien établissement, elles seraient victimes d'une inégalité de traitement par
rapport aux autres anciens établissements situés dans des secteurs où l'habitat
est prépondérant et qui n'ont pas fait l'objet d'une restriction d'horaire.
a) Une décision viole le principe
de l'égalité de traitement consacré à l'art. 8 al. 1 Cst. lorsqu'elle
établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif
raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou qu'elle omet de
faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire
lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui
est dissemblable ne l'est pas de manière différente (ATF 137 I 58
consid. 4.4 p. 68; 136 I 297 consid. 6.1 p. 304; 134 I 23
consid. 9.1 p. 42; arrêt 2C_881/2013 du 18 février 2014
consid. 8.1). Les situations comparées ne doivent pas nécessairement être
identiques en tous points, mais leur similitude doit être établie en ce qui
concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à prendre (ATF 129 I
113 consid. 5.1 p. 125; 125 I 1 consid. 2b/aa; 123 I 1
consid. 6a p. 7; arrêt 2C_881/2013 du 18 février 2014
consid. 8.1).
Ainsi que le relève le Tribunal
fédéral dans son arrêt relatif à la discothèque "I.________" située
dans le quartier de la Cité (arrêt 2C_881/2013 du 18 février 2014
consid. 8.3), ce type d'horaire a vocation à s'appliquer à toutes les
discothèques situées dans des secteurs à habitat prépondérant, mais seulement
en cas de changement nécessitant la délivrance d'une nouvelle licence, en
particulier lors d'un changement de titulaire. Cette mesure a déjà été imposée
à plusieurs établissements situés dans des secteurs à habitat prépondérant. Tel
est en particulier le cas, ainsi que le relève la municipalité, du "B.________"
et du "C.________", tous deux situés dans le quartier de la place du
Tunnel; les décisions rendues à ce propos par l'autorité intimée font
actuellement l'objet de recours auprès du tribunal de céans. La municipalité a
par ailleurs précisé dans sa réponse au recours que "D.________",
autre discothèque située dans le quartier de la place du Tunnel, allait très
prochainement se voir imposer les mêmes restrictions d'horaires et que toutes
les discothèques situées dans ce quartier seraient ainsi logées à la même
enseigne.
Le Tribunal fédéral a relevé (cf.
arrêt 2C_881/2013 du 18 février 2014 consid. 8.4) que si des horaires
identiques à ceux imposés au "Comptoir" s'appliquent déjà à d'autres
établissements de nuit situés dans des secteurs à habitat prépondérant,
certains établissements de nuit bénéficient encore de l'ancien système
d'horaire avec prolongations possibles, puisque la municipalité attend, pour
imposer ces nouveaux horaires, qu'un établissement de nuit requière une
nouvelle licence d'exploitation. Dans la mesure où ce système distingue entre
les établissements au bénéfice d'une ancienne autorisation et les
établissements au bénéfice d'une nouvelle autorisation, il envisage
différemment deux situations distinctes, ce qui exclut une inégalité de traitement.
Cependant, il n'est admissible que dans la mesure où la différence de
traitement n'est que transitoire. En effet, passé un certain temps, la
distinction entre nouveaux et anciens établissements s'estompe, de sorte que le
maintien de la situation privilégiée des anciens établissements ne saurait se
justifier à long terme.
b) Il est faux de prétendre, comme
le font les recourantes, que les troubles provoqués sont essentiellement dus
aux autres établissements de la place du Tunnel. Il est indéniable que la
discothèque litigieuse est à l'origine d'inconvénients appréciables pour le
voisinage ainsi que le tribunal a pu le constater (cf. consid. 9c).
L'on peut en outre relever que la
municipalité a imposé ou va prochainement imposer à toutes les discothèques du
quartier de la place du Tunnel des restrictions d'horaire identiques à celles
en cause. Les recourantes ne sauraient ainsi invoquer une inégalité de
traitement avec les autres établissements de nuit situés dans le même quartier.
c) C'est à tort que les recourantes
prétendent qu'elles subiraient en outre une inégalité de traitement par rapport
aux établissements qui, n'ayant pas encore requis de nouvelle licence
d'exploitation et qualifiés de la sorte d'"anciens établissements"
par le Tribunal fédéral, peuvent bénéficier de l'ancien système d'horaire avec
prolongations possibles. Ce n'est pas parce que la discothèque en cause serait
déjà exploitée depuis plusieurs décennies à l'endroit où elle se trouve qu'elle
doit être qualifiée d"ancien établissement" au sens où l'entend le
Tribunal fédéral (cf. arrêt 2C_881/2013 du 18 février 2014
consid. 8.4). Un "ancien établissement" se réfère à un
établissement qui n'a pas requis de nouvelle licence d'exploitation. Or, tel
n'est justement pas le cas de la discothèque litigieuse, puisque les
recourantes ont déposé de nouvelles demandes d'autorisations d'exploiter et
d'exercer en janvier et avril 2013, voire même en février 2014.
Le grief des recourantes doit être
rejeté.
12.
Vu les considérants qui précèdent, le recours
doit être rejeté dans la mesure où il est recevable. Compte tenu de l'issue de
la cause, des frais seront mis à la charge des recourantes (art. 49 al. 1
LPA-VD), qui supporteront en outre les dépens alloués à la Commune de Lausanne,
qui a obtenu gain de cause avec l'assistance d'un mandataire (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est
recevable.
II.
La décision de la Municipalité de Lausanne du 10
janvier 2014 est confirmée.
III.
Un émolument de justice de 2'000 (deux mille)
francs est mis à la charge des recourantes, solidairement entre elles.
IV.
Les recourantes verseront, solidairement entre
elles, une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à la Commune de Lausanne, à
titre de dépens.
Lausanne, le 4 juillet 2014
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.