vd_omni · GE.2012.0194 · 2013-11-07 · fr

A. X.________, Y.________ SA/Service de la promotion économique et du commerce (SPECo), Service de la police du commerce Direction des Sports, intégration | Discothèque dont les clients forment régulièrement un attroupement sur la voie publique, pendant la nuit (avenue Benjamin-Constant et Place St-François). L'intérêt public lié à la sécurité et à l'ordre publics justifie que le SPECo impose des mesures à l'exploitant de la discothèque pour prévenir tout danger. Cela consiste à définir un périmètre de sécurité et imposer la présence de personnel de sécurité pour veiller à ce que les clients soient maintenus dans ce périmètre et ne débordent pas sur la voie publique. L'art. 53 al. 2 LADB donne à la mesure une base légale suffisante. La pesée des intérêts en présence confirme la solution retenue, qui n'est pas disproportionnée. En particulier, le périmètre de sécurité n'est pas trop étendu.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 07.11.2013 GE.2012.0194

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 7
novembre 2013
Composition
M. Robert Zimmermann,
président
;
M. Guy Dutoit et M. Jean-Etienne Ducret, assesseurs; Mme Valérie
Duvanel-Donzel, greffière.
Recourants
1.
A. X.________,
à 1********,
2.
Y.________ SA,
à 1********, tous deux représentés par Me Gilles Robert-Nicoud, avocat
à Lausanne,
Autorité intimée
Service de la
promotion économique et du commerce (SPECo),
à
Lausanne
Autorité concernée
Service de la
police du commerce Direction des Sports, intégration
& protection population de Lausanne,
à Lausanne
Objet
Recours A. X.________ et Y.________ SA c/
décision du Service de la promotion économique et du commerce du 12 octobre
2012
Vu les faits suivants
A.
Z.________ est propriétaire de la parcelle n°2********
de 1********. Sur ce bien-fonds sis à la Place 3********, est édifié un
bâtiment voué à l’habitation et au commerce.
B.
Le 8 mars 2006, le Département de l’économie (devenu
dans l’intervalle le Département de l’économie et du sport, ci-après: le
Département) a, en application de la loi du 26 mars 2002 sur les auberges et
débits de boissons (LADB, RSV 935.31), délivré une licence pour le night-club à
l’enseigne «B.________», dont les locaux se trouvent dans les sous-sols du
bâtiment dont Z.________ est la propriétaire. Cette licence au sens de l’art.
34 LADB comprenait une autorisation d’exercer, accordée à C.________, et une
autorisation d’exploiter, octroyée à la société Y.________ S.A. (ci-après: Y.________).
Le 2 juillet 2008, le Département a accordé la licence pour l’exploitation de
B.________, ainsi que pour la discothèque «D.________», dont les locaux se
trouvent au rez-de-chaussée et au premier étage du même bâtiment que celui qui
abrite B.________. Ces deux décisions désignent A. X.________ comme titulaire
de l’autorisation d’exercer et Y.________ de l’autorisation d’exploiter. Cette
décision a fait l’objet de l’arrêt rendu le 3 décembre 2009 par le Tribunal
cantonal (cause GE.2008.0163). Le 17 décembre 2009, à la suite de cet arrêt, le
Département a délivré une licence pour l’exploitation de B.________ et une
autre pour l’exploitation du D.________. Ces deux décisions désignent A.
X.________ comme titulaire de l’autorisation d’exercer et Y.________ de
l’autorisation d’exploiter.
C.
Le 5 avril 2012, à la suite de la réunion des
locaux du B.________ et du D.________, le Département a délivré une nouvelle
licence pour les deux établissements (à l’enseigne du D.________-B.________),
portant sur deux night-clubs, (l’un d’une capacité de 150 personnes, l’autre de
400 personnes, personnel compris), ainsi qu’un fumoir provisoire. La validité
de la licence a été limitée au 31 juillet 2012. Le 2 juin 2012, entre 2h et
2h15, le Groupe de prévention du bruit de la police municipale de Lausanne a
contrôlé la capacité du D.________-B.________. Il a relevé la présence de 431
personnes, soit 7,75% de plus que permis. Des photographies ont été prises à
cette occasion. A raison de ces faits, le Préfet de Lausanne a rendu, le 27
juin 2012, une ordonnance pénale par laquelle il a reconnu A. X.________
coupable de violation de la LADB et l’a condamné à une amende de 300 fr. Cette
ordonnance est entrée en force. Le 28 septembre 2012 vers 1h30, la police
municipale a constaté qu’un «nombre impressionnant» de fêtards se trouvait sur
la chaussée devant le D.________-B.________. Les deux premières voies de
circulation, ainsi que la voie du bus étaient occupées par les noctambules. Les
responsables de la sécurité du D.________-B.________ ont expliqué aux policiers
qui sont intervenus être complètement dépassés par l’affluence des clients.
D.
Le 12 octobre 2012, le Département a délivré une
nouvelle licence pour l’exploitation du D.________-B.________, portant sur deux
nights-clubs et un fumoir provisoire. La capacité totale maximale de
l’établissement est de 550 personnes (y compris le personnel). La validité de
la licence est limitée au 31 mars 2013. Elle comprend les conditions fixées
dans un courrier adressé le 12 octobre 2012 par le Département à A. X.________
pour Y.________, soit la mise en place d’un concept de sécurité, prévu comme
suit:
«1. Veiller et maintenir les clients sur le
trottoir dans le périmètre suivant : bas des escaliers ******** jusqu’à la
pharmacie ********, sise à la place 3********, tout en laissant un passage pour
les citoyens lambdas;
2. Prévoir 3 personnes pour ce travail;
3. Les vendredi et samedi de 23h00 à 5h30 ou
jusqu’à ce que la clientèle quitte les lieux».
E.
A. X.________ et Y.________ ont recouru contre
la décision du 12 octobre 2012, dont ils demandent l’annulation en tant qu’elle
leur impose le concept de sécurité. Le Service de la promotion économique et du
commerce (SPECo), se déterminant pour le Département, propose le rejet du
recours. Le Service de la police du commerce de la Commune de Lausanne (PCCom) en
fait de même. Invités à répliquer, les recourants ont maintenu leurs
conclusions.
F.
Le Tribunal a tenu une audience avec inspection
locale le 10 juillet 2013 à 1********. Il a entendu Me Gilles Robert-Nicoud,
pour les recourants; Mme E.________, pour le SPECo; Mme F.________ et M. G.________,
pour la PCCom; le sergent H.________, de la Police municipale de Lausanne.
G.
Après l’audience, la PCCom a produit les
concepts de sécurité relatifs aux établissements «I.________» et «J.________».
Les parties se sont déterminées sur ces pièces et l’ensemble de la procédure.
Le 9 octobre 2013, le juge instructeur a rejeté la demande de mesures
provisionnelles présentée par la PCCom.
H.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Selon les recourants, la condition relative à la
mise en place d’un concept de sécurité, assortie à la licence octroyée le 12 octobre
2012, serait dépourvue de base légale et disproportionnée. Ils se plaignent
ainsi, de manière implicite, d’une atteinte à leur liberté économique, en lien
avec l’exploitation du D.________-B.________.
2.
a) La liberté économique est garantie (art. 27 al.
1 Cst., 26 al. 1 Cst./VD). Elle protège toute activité économique privée
exercée à titre professionnel et tendant à l'obtention d'un gain ou d'un revenu
(art. 26 al. 2 Cst/VD; ATF 138 I 378 consid. 6.1 p. 384/385; 137 I 167 consid.
3.1 p. 172; 136 I 197 consid. 4.4.1 p. 203/204, et les arrêts cités), notamment
l’exploitation d’établissements publics soumis à la LADB (arrêts GE.2010.0214
du 12 septembre 2011; GE.2008.0244 du 6 janvier 2011). Elle est invocable aussi
bien par les personnes physiques que morales (ATF 135 I 130 consid. 4.2 p. 135;
131 I 223 consid. 4.1 p. 230ss). La liberté économique n'est toutefois pas
absolue. Les restrictions cantonales doivent reposer sur une base légale, être
justifiées par un intérêt public prépondérant et, selon le principe de la
proportionnalité, se limiter à ce qui est nécessaire à la réalisation des buts
d'intérêt public poursuivis (art. 36 al. 1 à 3 Cst.; ATF 136 I 1 consid. 5.1 p.
12; 131 I 223 consid. 4.1 p. 230/231; 130 I 26 consid. 4.5 p. 42/43, et les
arrêts cités). Les mesures restreignant l'activité économique peuvent viser à
protéger l'ordre, la santé, la moralité et la sécurité publics, ainsi que la
bonne foi en affaires (ATF 136 I 197 consid. 4.4.1 p. 204; 131 I 223 consid.
4.2 p. 231; 125 I 322 consid. 3a p. 326, 335 consid. 2a p. 337, et les arrêts
cités).
b) L’exploitation des établissemen
ts ne doit pas être de nature
à troubler de
manière excessive la tranqui
l
lité
publique; les titulaires de la licence ou de l’autorisation simple doivent
veiller au respect de celle-ci dans l’établissement et à ses abords immédiats
(art. 53 al. 2 LADB). Cette disposition donne une base légale aux mesures
ordonnées par le Département, imposant aux titulaires de la licence un concept
de sécurité, applicable dans un périmètre déterminé
, y
compris l’obligation d’y affecter du personnel
(arrêts
GE.2010.0214 et GE 2008.0244, précités). La question de savoir si la
mesure critiquée peut aussi se fonder sur des prescriptions du droit communal
(réservé à l’art. 53 al. 1 LADB), comme le soutient le Service de la police du
commerce de la Commune de Lausanne dans sa réponse au recours, souffre de
rester indécise, car la décision attaquée ne s’y réfère pas.
3.
a) Le concept litigieux, tel que décrit dans le
courrier du Département du 12 octobre 2012, vise à assurer la sécurité et la
tranquillité publiques à l’intérieur du D.________-B.________ et aux abords de
celui-ci, soit le bas de l’avenue 4********, la portion de la rue 3********,
entre les escaliers ******** et la pharmacie qui se trouve au n°******** de la
rue 3********, soit un périmètre d’environ 40m  de long et 5m de large. La
mesure critiquée a un double but, interne et externe à l’établissement. Il
s’agit de garantir le respect des normes de capacité (de 550 personnes en l’occurrence);
une affluence excessive va à l’encontre des règles de sécurité, car elle crée
par elle-même des risques de débordements qui peuvent dégénérer, et compromet
les règles en matière de police du feu et de tranquillité des habitants du
quartier, notamment en termes de bruit, ainsi que la sécurité du trafic des
usagers des voies publiques adjacentes. En particulier, il existe le risque que
les clients du D.________-B.________ qui sortent sur la voie publique, pour y
fumer et boire, causent des attroupements sur le bas de l’avenue 4******** et
la Place 3********. Ils gênent ainsi la circulation automobile, constante à cet
endroit, y compris la nuit jusqu’à 5h. L’alcool aidant, le danger de heurts
entre les noctambules et les automobilistes s’accroît avec l’avancement de la
soirée et de la nuit. Les incidents des 2 juin et 28 septembre 2012 ont
déterminé l’intervention du Département. La situation ne s’est pas améliorée
depuis le prononcé de la décision attaquée. Lors de l’audience du 10 juillet
2013, la Police municipale a produit le rapport établi le 9 juillet 2013 par le
sergent-major K.________. Il en ressort que les noctambules occupent la
chaussée pendant la nuit, malgré la barrière (de type «vauban») installée à
proximité et les interventions du personnel de sécurité. L’action de la police
produit ses effets aussi longtemps qu’elle dure, après quoi, tout revient dans
le désordre. Le dossier photographique produit par la police municipale est
éloquent, notamment pour ce qui concerne la nuit du 28 septembre 2012 et celle
du 21 juin 2013. On y voit des dizaines de personnes occuper le trottoir devant
le D.________-B.________, ainsi qu’une portion de la rue, fumant, palabrant,
téléphonant, buvant. Il s’agit d’un véritable attroupement de badauds, et non du
déambulement de passants. Le trouble à l’ordre et la sécurité publics que
représente ce phénomène, ainsi que la nécessité de prévenir tout débordement
constitue l’intérêt public qui justifie la mesure critiquée. Le fait que
l’établissement en question ait fait l’objet de contrôles qui ont révélé
l’inobservation des normes de bruit, s’agissant de la musique diffusée, ou la
violation de l’interdiction du travail au noir et des règles du droit du
travail, ne sont pas décisives à cet égard.
b
)
L
a notion
«
d’abords immédiats
» à laquelle se réfère
l’art. 53 al. 2 LADB est juridiquement indéterminée.
Cela
étant,
le périmètre du concept de sécurité ne peut
s’étendre trop au loin, ce que souligne l’adjectif «immédiats». Au-delà d’un
rayon de quelques mètres, les éventuelle
s
difficultés rencontrées relèvent du maintien de l’ordre public, qui
est du ressort de la police
(arrêts GE.2010.0214 et
GE.2008.0244,
concernant des établissements de
Montreux,
dans lesquels les périmètres ont été jugés
trop étendus).
Lors de l’inspection locale du 10
juillet 2013, le Tribunal a pu se rendre
compte que,
contrairement à ce qu’allèguent les recourants, le
périmètre
du concept
de sécurité délimité
par le
SPECo, compren
ant
quelques dizaines de mètr
es carrés, n’est
certainement pas trop vaste par rapport à l’objectif visé, qui est d’éviter la
formation d’attroupements sur le trottoir du bas de l’Avenue
4********
et de la Place
3********
.
Le ch. 1
du concept de sécurité imposé par la décision attaquée doit dès lors être
maintenu.
c
)
Les recourants font valoir que les clients qui occupent
occasionnellement
la chaussée
sont aussi ceux d’autres établissements voisins, à l’enseigne du «
J.________
» , du «
L.________
» et du «
I.________
»
. Ils se plaignent à cet égard d’une
inégalité de traitement.
aa)
Il y a
inégalité de traitement au sens de l'art. 8 al. 1 Cst. lorsque, sans motifs
sérieux, deux décisions soumettent deux situations de fait semblables à des
règles juridiques différentes; les situations comparées ne doivent pas
nécessairement être identiques en tous points, mais leur similitude doit être
établie en ce qui concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à
prendre (ATF 137 I 58 consid. 4.4 p. 68; 136 I 297 consid. 6.1 p. 304, 345
consid. 5 p. 347/348, et les arrêts cités).
bb) Après l’audience du 10 juillet
2013,
la PCCom
a produit les concepts
de sécurité concernant
le night-club «
J.________
», ainsi que celui concernant le
café-restaurant à l’enseigne «Le
L.________
et
I.________
Bar». Les
recourants ont pu se déterminer à leur propos. «
J.________
», d’une capacité de 300 personnes, est ouvert tous les jours de 17h à
3h.
Cinq agents de sécurité doivent être présents (soit
deux à l’intérieur et trois à la porte et à l’extérieur) le jeudi, sept les
vendredis et samedis (soit quatre à l’intérieur et trois à la porte et à
l’extérieur, notamment pour prêter main forte aux agents de sécurité du
D.________-B.________
).
«Le
L.________
et
I.________
Bar», d’une capacité de
162 personnes est ouvert
de 5h à 24h du lundi au jeudi, et de 6h30 à 24h les vendredis et samedis; ces
jours-là, un agent de sécurité doit être présent à l’extérieur. Il résulte de
cela que le nombre total d’agents de sécurité que les trois établissements
doivent mettre à disposition à l’extérieur de leurs locaux, soit à proximité
immédiate de la zone de sécurité délimitée par le SPECo, selon la décision
attaquée, est de sept personnes jusqu’à 24h (soit trois du «
J.________
», un du «
L.________
et
I.________
Bar» et trois
du
D.________-B.________
), de six
jusqu’à 3h (soit trois du «
J.________
»
et trois du «
D.________-B.________
»)
et de trois après 3h (soit ceux du
D.________-B.________
). Lorsque le «
L.________
et
I.________
Bar» ferme, à minuit, ses clients qui
souhaitent continuer à se divertir à proximité peuvent se rabattre sur «
J.________
», jusqu’à 3h, ou sur le «
D.________ B.________
». Il suit de là que
l’immense majorité des noctambules qui provoquent, tard dans la nuit, les
attroupements auxquels la décision attaquée veut mettre fin, provient du
D.________-B.________
. L’estimation faite par le
se
r
gent
H.________
lors de l’audience du 10 juillet 2013, qui estime cette part à 85%,
paraît correcte. Sur cette base, il est logique d’imposer au
D.________-B.________
, qui est l’établissement
qui, des trois considérés, a la plus grande capacité et ferme le plus tard,
d’assurer la mise en œuvre
du
concept
de sécurité. Que le personnel actuellement disponible au
D.________-B.________
ne suffise pas à endiguer et
à
disperser le flot des badauds qui encombrent le trottoir, n’est pas
contesté. Les agents en place ont plusieurs fois indiqué aux policiers être
dépassés par la situation, comme le confirme le rapport de la Police municipale
relatant
l’incident du 28 septembre 2012
.
Les c
h. 2
et 3
des
conditions fi
x
ées dans
la décision attaquée doivent être maintenus
.
4.
Les recourants invoquent le principe de la
proportionnalité.
a) Selon celui-ci, une mesure
restrictive doit être apte à produire les résultats escomptés (règle de
l’aptitude), lesquels ne peuvent être atteints par une mesure moins incisive
(règle de la nécessité); le principe de la proportionnalité proscrit toute
restriction allant au-delà du but visé; il exige un rapport raisonnable entre
ce but et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la
proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts en présence
– ATF 138 I 331 consid. 7.4.3.1 p. 346; 137 I 167 consid. 3.6 p. 175/176; 136 I
87 consid. 3.2 p. 91/92, 197 consid. 4.4.4 p. 205, et les arrêts cités).
b
)
Les recourants ont proposé des mesures alternatives, consistant à
placer des poteaux métalliques reli
é
s par des chaînes devant leur établissement, quitte pour eux à les
installer tous les soirs et
l
es
enlever
en
fin de nuit.
Pour le Tribunal qui a inspecté les lieux, une telle mesure serait
insuffisante.
Une simple barrière n’est pas
de nature à dissuader la foule d’affluer; elle ne permettrait pas de canaliser
les badauds
pour éviter tout débordement sur l’avenue
4********
et la rue
3********
.
Il est même possible qu’une telle
installation conforte les clients du
D.________-B.________
dans l’idée
que le
trottoir ainsi délimité serait devenu une sorte d’extension du club, à l’instar
d’une terrasse, dont ils pourraient disposer librement
.
De même, la barrière (dite «vauban») existante n’a
pratiquement pas d’effet dissuasif, comme le montre le lot de photographies
joint au dossier.
c) Les recourants tiennent les
coûts de la mesure imposée par le concept de sécurité pour prohibitifs.
aa
) Dans
leurs déterminations finales du 4 septembre 2013, les recourants, tablant sur
un coût horaire de 20 à 25 fr., estiment les coûts supplémentaires à 985,50 fr.
en moyenne par week-end, soit en moyenne à 52'746 fr. par an. Comparé au
chiffre d’affaires d’une discothèque d’une capacité de 550 personnes, ouverte jusqu’à
5h le week-end, ce montant n’est assurément pas excessif par rapport à
l’intérêt public en jeu (soit la sécurité des noctambules).
bb
) Au
regard de la nécessité d’assurer la sécurité du public aux abords du
D.________-B.________
, et notamment de prévenir
tout risque d’interférence avec le trafic automobile empruntant l’Avenue
4********
et la Place
3********
, les autorités cantonale et
communale doivent prendre les mesures qui s’imposent. Celles qui ressortent de
la décision attaquée répondent à l’intérêt public et restent proportionnées.
Les recourants ne sauraient opposer leur propre vision de la sécurité publique
aux autorités qui en ont la charge. Si les mesures prévues par la décision
attaquée ne produisent pas l’effet escompté, il faudra envisager des mesures
encore plus restrictives, telles que la limitation des horaires d’exploitation,
voire la fermeture (provisoire ou définitive) de l’établissement.
5.
Le recours doit ainsi être rejeté, et la décision
attaquée confirmée. Les frais sont mis à la charge des recourants (art. 49 de
la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative – LPA-VD, RSV
173.36). Il n’y a pas lieu d’allouer des dépens (art. 52, 55 et 56 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 12 octobre 2012 par le
Département de l’économie et du sport est confirmée.
III.
Un émolument de 3'000 fr. est mis à la charge
des recourants.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 7 novembre 2013
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.