vd_omni · AC.1991.0110 · 1992-11-26 · fr

Saint-Aubin (FR) c/ SAT | Jonction d'une voie publique desservant une z. commerciale et d'une rte cantonale est un projet routier à traiter selon LR et non par autorisation 24 LAT. Si projet touche 2 cantons, mise à l'enquête du tout dans les 2.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 26.11.1992 AC.1991.0110

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
__________
26
novembre 1992
sur le recours interjeté le
11 septembre 1991 par la
Commune de SAINT-AUBIN
(FR), représentée par Me
Philippe Jaques, avocat à Lausanne,
contre
la décision du
Service de
l'aménagement du territoire
, du 12 août 1991, refusant d'autoriser la
création d'une jonction à la RC 503e au lieu-dit "Les Longs Prés".
***********************************
Statuant par voie de circulation,
le Tribunal administratif, composé de
MM.       A. Zumsteg, juge
G. Dufour, assesseur
J.-J. Boy de la Tour, assesseur
a vu en fait  :
______________
A.                            La
Commune de Saint-Aubin (FR) est régie par un plan d'aménagement local approuvé
par le Conseil d'Etat du canton de Fribourg le 24 janvier 1978. Ce plan a été
modifié le 6 juin 1989 pour permettre la création d'une zone commerciale au
sud-est de la localité, en bordure de la route Domdidier - Saint-Aubin, à
proximité immédiate de la frontière avec la Commune d'Avenches. L'art. 14 ter
du règlement communal d'urbanisme définit cette zone comme étant
"réservée
aux activités commerciales, ainsi qu'aux bureaux, dépôts et entrepôts liés au
commerce, sans restriction particulière de nuisances"
. Un plan
d'aménagement de détail, adopté par le Conseil communal (exécutif) de
Saint-Aubin, définit les prescriptions particulières applicables; le règlement
qui lui est lié prévoit notamment que la zone peut
"accueillir un
centre commercial, de petits commerces, un aqualand, un hôtel, une discothèque
et une salle de spectacles."
Au nord-ouest de cette zone, le projet
d'un nouveau plan d'affectation des zones de la Commune de Saint-Aubin prévoit
en outre d'affecter une vaste surface à des
"activités du secteur
secondaire et tertiaire de moyenne à grande importance"
. A proximité
immédiate se trouve également le centre de recherches agricoles de Ciba-Geigy
SA, qui occupe un vaste secteur régi par un plan de quartier industriel
approuvé le 26 mai 1967.
Propriétaire
du terrain dans la zone commerciale, la Commune de St-Aubin se propose d'y
construire, par l'entremise de la Société ICS SA, à Morat, un complexe
commercial et de loisirs occupant une surface de 6,5 hectares et comportant des
locaux commerciaux (parking souterrain, grande surface, boutiques, magasins,
etc.), des locaux d'accueil et culturels (salle de spectacles de 800 places,
salles de réunion, discothèque de 150 places, restaurants d'environ 600 places,
hôtel de 170 lits), une zone réservée aux loisirs de plein air (10'690 mètres
carrés), des zones de circulation et de parking au sol (15'100 mètres carrés)
et des zones de verdure (5'380 mètres carrés). Le nombre total de places de
parc prévues est de 1'788, dont 800 en sous-sol, 830 en toiture et 158 en plein
air.
B.                            Conjointement
à son nouveau plan d'affectation, la Commune de Saint-Aubin a élaboré un plan
directeur des circulations prévoyant la construction d'une route destinée à
desservir la zone commerciale, ainsi que les futures zones dites
"d'activités" voisines. Cette dévestiture relierait l'actuelle route
Domdidier - Saint-Aubin à la route cantonale vaudoise No 503e, reliant
Villars-sur-Glâne à Avenches, elle-même en cours de correction pour assurer sa
jonction avec la RN 1. Dans l'une des variantes prévues, le tracé de la
nouvelle route communale longerait la frontière cantonale avec la Commune
d'Avenches, parallèlement à la Broye, et se raccorderait à la RC No 503 e sur
le territoire de la Commune de Villars-le-Grand.
La
direction des travaux publics du canton de Fribourg a donné le 17 septembre
1991 son accord de principe au projet d'implantation d'un centre commercial
dans la zone réservée à cet effet, de même qu'à la voie de desserte projetée.
On ignore en revanche si le plan d'aménagement de détail a été approuvé par le
Conseil d'Etat fribourgeois et si le projet routier a dépassé le stade de
l'approbation préalable. Le dossier produit par la Commune de Saint-Aubin ne
fournit aucune indication à cet égard.
C.                            En
mars 1990, le Conseil communal de Saint-Aubin, par l'intermédiaire du bureau
d'ingénieurs Brugger-Clément-Collaud SA, a pris contact avec le Service vaudois
des routes et des autoroutes afin d'étudier la jonction de sa nouvelle route à
la RC 503 e. Après un premier examen du dossier, celui-ci demanda des
renseignements complémentaires sur le futur centre commercial, qui lui furent
fournis le 11 juillet 1990. Sans qu'il eût donné son accord préalable, la
Commune de Villars-le-Grand mit à l'enquête publique, du 20 juillet au 20 août
1990, "
le plan de la liaison entre la route cantonale Saint-Aubin -
Domdidier et la route cantonale Villars-le-Grand - Avenches, en complément au
plan d'aménagement de détail mis à l'enquête publique du 10 novembre au 10
décembre 1989 au lieu-dit "les Atte", à Saint-Aubin/FR"
.
Considérant
cette enquête comme nulle, le Service des routes invita la Municipalité de
Villars-le-Grand à lui soumettre le dossier pour approbation. Le 2 octobre
1990, il fit savoir à la Municipalité de Villars-le-Grand qu'il n'approuvait
pas le projet, l'endroit choisi pour la jonction étant jugé trop près du pont
de la Broye. Le 11 octobre 1990, il invitait en outre le bureau
Brugger-Clément-Collaud SA à compléter son dossier et l'informait que le
raccordement ne pourrait pas être conçu sous la forme d'un giratoire, tel que
prévu dans les plans initiaux, mais qu'un raccordement dénivelé ne semblait pas
exclu. Les discussions se poursuivirent et aboutirent à un nouveau projet mis à
l'enquête publique par la Commune de Villars-le-Grand du 7 mai au 12 juin 1991.
L'avis d'enquête précisait que celle-ci était ouverte
"conformément aux
dispositions légales et plus particulièrement à celles de l'art. 4, 3e al., de
la loi sur les routes du 24 mai 1964"
. La manière de procéder avait
été préalablement mise au point à l'occasion de deux séances entre des
représentants du Service des routes et des autoroutes et des collaborateurs du
bureau d'ingénieurs, les 4 et 5 avril 1991.
Ces
séances faisaient suite à d'autres contacts, dont une séance du 6 mars 1991, à
laquelle avaient participé, selon la recourante, le délégué vaudois à
l'environnement, l'adjoint au chef du Service de l'aménagement du territoire,
un géographe, l'ingénieur responsable de la conservation des forêts, le
conservateur de la faune, un ingénieur du Service de lutte contre les
nuisances, le conservateur de la nature et un conseiller juridique du Service
de justice et législation. Aucun procès-verbal de cette séance ne figure
toutefois dans les dossiers produits.
Le
dossier d'enquête comportait un plan de situation 1:500, un plan des
canalisations 1:500, un plan des emprises 1:500, un profil en long 1:500/50, un
profil type 1:50 et 18 profils en travers 1:100.
L'ouvrage
projeté relierait la route communale à la RC 503 e par deux bretelles, l'une au
sud, en majeure partie sur le territoire de la Commune de Saint-Aubin, l'autre
au nord, passant sous la route cantonale, sur le territoire de la Commune de
Villars-le-Grand, puis empiétant sur des parcelles privées, dont une (No 415)
propriété de Pierre-Albert Bovet.
D.                            Ce
projet de jonction routière a été traité par les services du Département des
travaux publics, de l'aménagement et des transports (DTPAT) comme un projet de
construction ordinaire, soumis à la procédure de permis de construire régie par
les art. 103 ss LATC. Le 12 août 1991, le Service de l'aménagement du
territoire a communiqué à la Municipalité de Villars-le-Grand la prise de
position des services concernés. Il en résultait que le Service des routes et
des autoroutes approuvait le projet, sous réserve d'un détail technique, et que
le Service des eaux et de la protection de l'environnement préavisait
favorablement, à condition qu'un accès soit prévu sur la digue de la rive
gauche de la Broye. En revanche le Service de l'aménagement du territoire
refusait l'autorisation spéciale exigée pour les constructions hors des zones à
bâtir, considérant, en bref, que l'ouvrage était destiné à desservir un centre
commercial dont l'implantation ne correspondait
"ni au plan régional,
ni aux principes de décentralisation concentrée (renforcement des centres
régionaux tels qu'Avenches et Estavayer) contenus dans les plans directeurs
cantonaux respectifs."
Cette
décision a été communiquée par la Municipalité de Villars-le-Grand au Conseil
communal de Saint-Aubin le 23 août 1991.
E.                            Dans
le recours qu'ils ont formé le 4 septembre 1991, la Commune de Saint-Aubin et
Pierre-Albert Bovet reprochent en substance au Service de l'aménagement du
territoire de rendre une décision négative après que tous les autres services
concernés du DTPAT ont donné leur accord au projet. Selon eux, le Service de
l'aménagement du territoire abuse de son pouvoir d'appréciation en considérant
que l'ouvrage projeté ne correspondrait ni au plan régional, ni aux principes
de décentralisation concentrée contenus dans les plans directeurs cantonaux respectifs.
Il conclut à ce que la décision du Service de l'aménagement du territoire soit
annulée et le DTPAT invité à délivrer l'autorisation spéciale à teneur de
l'art. 81 al. 1 LATC.
Dans
les observations succinctes qu'elle a formulées le 4 novembre 1991, la
Municipalité de Villars-le-Grand n'a pas pris de conclusions formelles. Elle
considère que la question est à débattre au niveau des cantons et que l'affaire
dépasse ses compétences.
Dans
ses observations du 7 novembre 1991, le Service des routes et des autoroutes
met en cause la recevabilité du recours de Pierre-Albert Bovet. Sur le fond, il
relève que
"le refus du DTPAT est fondé, pour l'essentiel, sur des
motifs relevant de l'aménagement du territoire
". Il soutient en outre
que
"... aucune enquête conforme à la législation vaudoise sur les
routes n'a eu lieu, ni aucune convention passée avec l'Etat de Vaud pour la
concession d'utilisation du domaine public cantonal de la RC 503 e."
Il conclut en conséquence au rejet des recours, dans la mesure où ils seraient
recevables.
Dans
sa réponse du 22 novembre 1991, le Service de l'aménagement du territoire met
aussi en cause la qualité pour recourir de Pierre-Albert Bovet. Il conteste
également celle de la Commune de Saint-Aubin. Sur le fond, il confirme son
refus d'autorisation pour des motifs d'aménagement régional, le centre
commercial projeté à Saint-Aubin allant selon lui à l'encontre d'une
planification directrice cohérente. Il fait au surplus valoir que les
incidences du projet sur la planification locale ne pouvaient être correctement
étudiées que dans le cadre d'une procédure d'adoption d'un plan d'affectation,
ce qui excluait la délivrance d'une autorisation au sens de l'art. 24 LAT.
La
Direction des travaux publics du canton de Fribourg s'est déterminée sur le
recours le 31 octobre 1991. Elle s'étonne que le Service de l'aménagement du
territoire ait soumis la création d'une jonction routière aux conditions d'une
autorisation exceptionnelle au sens de l'art. 24 LAT, alors que l'adoption d'un
plan d'aménagement routier paraît être la procédure adéquate. Elle conclut à
l'annulation de la décision attaquée et appuie l'argumentation développée par
les recourants.
Pierre-Albert
Bovet a retiré son recours le 29 novembre 1991.
F.                            Au
vu du dossier et des explications des parties, le juge instructeur a suggéré à
ces dernières, le 27 janvier 1992, une suspension de procédure jusqu'à
l'adoption du plan d'aménagement routier mis à l'enquête par la Commune de
Villars-le-Grand du 7 mai au 12 juin 1991. La Commune de Saint-Aubin s'y est
opposée, faisant valoir, en bref, que la procédure suivie conformément aux
directives des services de l'Etat de Vaud satisfaisait aux exigences légales et
que le droit à la protection de la bonne foi et la prohibition du formalisme
excessif commandaient de ne pas contraindre la recourante à entreprendre une
nouvelle procédure.
Le
Service de l'aménagement du territoire s'est également opposé à une suspension,
alléguant qu'une éventuelle procédure d'adoption d'un plan d'aménagement
routier devrait être reprise ab initio, et qu'il y avait lieu de vider
préalablement le présent litige.
Pour sa part
la Direction des travaux publics du canton de Fribourg a réitéré son point de
vue selon lequel le projet litigieux ne saurait être soumis à une autorisation
spéciale selon l'art. 24 LAT; elle s'est prononcée par conséquent en faveur
d'une suspension, en attendant que la procédure d'adoption du plan
d'affectation routier mis à l'enquête par la Commune de Villars-le-Grand soit
menée à terme.
G.                            Invité
à plusieurs reprises à communiquer son dossier complet de la cause, le Service
de l'aménagement du territoire n'a produit que le dossier des plans mis à
l'enquête par la Commune de Villars-le-Grand du 7 mai au 12 juin 1991, ainsi
que deux documents internes ayant servi de base à la décision attaquée. Il a
affirmé ne détenir aucune autre pièce relative à cette affaire.
De
son côté le Service des routes et des autoroutes a produit les mêmes plans,
ainsi que ceux de l'avant-projet du 9 mars 1990, des extraits d'une étude de
trafic du bureau Colombi, Schmutz et Dorthe, ainsi que des copies de la
correspondance échangée avec la Municipalité de Villars-le-Grand et les
mandataires de la Commune de Saint-Aubin.
Le
dossier produit par la Municipalité de Villars-le-Grand se résume aux
photocopies d'une feuille d'enquête, des oppositions de la Ligue vaudoise pour
la protection de la nature, de l'Association suisse des transports et de la
Fondation WWF Suisse, ainsi que des lettres par lesquelles ces deux dernières
institutions ont retiré leurs oppositions.
H.                            La
Commune de Saint-Aubin a déposé un mémoire complémentaire le 23 mars 1992. Son
argumentation sera reprise plus loin, dans la mesure utile.
Considérant en droit :
________________
1.                             a)
Déposé dans les dix jours suivant la communication de la décision attaquée et
validée dans le délai légal par le dépôt d'un mémoire motivé, le recours est
intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
b)
La lettre du 29 novembre 1991 par laquelle le mandataire des recourants
informait le tribunal que M. Pierre-Albert Bovet n'était plus partie au
recours, a mis fin à la procédure en ce qui concerne ce dernier (art. 52 al. 1
LJPA).
c)
Le Service de l'aménagement du territoire conteste à la Commune de Saint-Aubin
la qualité pour recourir, pour les motifs que la décision attaquée concerne un
immeuble sis sur le territoire d'une autre commune, qu'elle ne saurait se
prévaloir d'intérêts généraux tels que l'apport de recettes fiscales ou le
développement du commerce local et qu'elle n'expose pas quel autre intérêt
spécial et direct elle pourrait avoir à l'annulation ou à la modification de la
décision entreprise.
Cette
argumentation ne résiste pas à l'examen. Les travaux pour lesquels le Service
de l'aménagement du territoire a refusé l'autorisation prévue par l'art. 24 LAT
ne constituent qu'un élément d'un projet routier dont la Commune de Saint-Aubin
est le maître d'oeuvre et qui est destiné à compléter l'équipement de ses zones
à bâtir. A ce titre, elle est directement touchée par une décision qui fait
obstacle à la réalisation de sa propre planification. L'art. 34 al. 2 LAT lui
confère expressément la qualité pour recourir au Tribunal fédéral contre la
décision qui sera prise par le tribunal de céans. Le droit de recourir doit lui
être reconnu dans la même mesure sur le plan cantonal (art. 33 al. 3 LAT; ATF
108 Ib 92; 250; 104 Ib 248; 103 Ib 147).
2.                             Les
travaux litigieux portent sur l'aménagement d'un carrefour dénivelé opérant la
jonction entre la RC 503 e et une route communale d'environ 1,4 km, longeant la
Broye sur le territoire de la Commune de Saint-Aubin et rejoignant, à la sortie
de ce village, la route principale de Domdidier. Large de 7 mètres, cette
nouvelle route relierait deux voies publiques et assurerait la desserte des
zones commerciales et "d'activités" de la Commune de Saint-Aubin. Le
trafic moyen escompté y serait de 9'000 véhicules par jour environ (TJM14), ce
qui est supérieur au trafic d'une route collectrice ordinaire et nécessite, à
première vue, une étude de l'impact sur l'environnement (annexe à l'OEIE, No
11.3). Il n'est pas question dans ces conditions de considérer ce projet de
carrefour comme le raccordement d'une voie privée à la RC 503 e, ainsi que
l'envisage le Service des routes et des autoroutes dans ses observations. On
est au contraire en présence d'une voie de circulation destinée à être ouverte
au public, dont les frais de construction et d'entretien sont pris en charge
par la Commune de Saint-Aubin.
La
construction d'un tel ouvrage forme un tout, dont on ne saurait détacher
artificiellement la partie sise sur le territoire de la commune vaudoise de
Villars-le-Grand, pour la soumettre à une procédure ordinaire de permis de
construire (art. 103 e ss. LATC), assortie d'une autorisation de construire
hors des zones à bâtir (art. 24 LAT et 81 LATC). Le Tribunal fédéral a rappelé
à plusieurs reprises que les constructions et installations ne peuvent être
autorisées en application de l'art. 24 LAT si, en raison de leurs dimensions et
de leurs incidences sur la planification locale, elles ne peuvent être
correctement prises en compte que dans le cadre d'une procédure d'aménagement
du territoire (ATF 116 Ib 54 c. 3a; 139 c. 4a; 115 Ib 513 c. 6a). Pour savoir
quand un projet non conforme à la zone est, en raison de ses dimensions et de
ses effets sur l'aménagement du territoire, si important qu'il ne peut être
autorisé qu'après modification du plan d'affectation, il faut se fonder sur
l'obligation légale d'établir des plans, sur les principes et les buts de
l'aménagement, sur le plan directeur cantonal, de même que sur l'importance du
projet à la lumière des règles de procédure contenues dans la LAT (ATF 115 Ib
54; 114 Ib 315 c. 3a).
L'un
des objectifs essentiels de la planification est d'amener la Confédération, les
cantons et les communes à coordonner celles de leurs activités qui ont un effet
sur l'aménagement du territoire (art. 1er LAT). S'agissant d'un projet routier
qui doit être examiné dans son ensemble (notamment sous l'angle de ses
relations avec l'aménagement du territoire des communes concernées) et qui
suscite de la part des autorités cantonales compétentes des appréciations
divergentes quant à sa conformité à leurs plans directeurs respectifs, la
nécessité d'une telle coordination n'est pas à démontrer en l'espèce. Elle ne
peut s'opérer efficacement à l'occasion d'un examen unilatéral et limité des
intérêts en présence, tel qu'il résulte in casu de l'application faite par le
Service de l'aménagement du territoire de l'art. 24 LAT; elle exige au
contraire de respecter le processus de planification. Les départements
cantonaux concernés en conviennent d'ailleurs expressément.
3.                             La
même conclusion s'impose au regard de la législation vaudoise sur les routes :
Sous
l'empire de la loi du 25 mai 1964 sur les routes (ci-après : aLR), encore en
vigueur lors de la mise à l'enquête du projet litigieux, la planification et la
réalisation du réseau routier étaient réglées par les art. 4, 10, 15 et 27 a LR
et les art. 3 et 4 du règlement d'application du 24 décembre 1965 (RR).
S'agissant plus particulièrement des routes communales, la planification de
leur réseau était du ressort des municipalités, sous réserve de l'approbation
du Conseil d'Etat, l'alinéa 3 de l'art. 4 aLR précisant que
"Chaque
construction, suppression et changement de tracé de route doit être précédé
d'une enquête publique de 30 jours."
Les projets de construction
devaient pour leur part être approuvés par le DTPAT, après une enquête publique
de 20 jours (art. 27 al. 3 aLR et 4 RR), ce qui paraissait en contradiction
avec l'art. 4 al. 3 précité, à moins de considérer que celui-ci, malgré ses
termes, s'appliquait uniquement aux plans directeurs et non aux projets
d'exécution (v. exposé des motifs et projet de loi sur les routes, BGC automne
1991, p. 744). En application de l'art. 67 de la loi d'organisation du Conseil
d'Etat, la compétence du département en la matière était déléguée au chef du
Service des routes (décision du Conseil d'Etat du 10 janvier 1990), dont la
décision était susceptible, depuis le 1er juillet 1991, d'un recours au
Tribunal administratif (art. 4 LJPA).
La
nouvelle loi du 10 décembre 1991 sur les routes (LR), entrée en vigueur le 1er
avril 1992, prévoit désormais que les projets de construction de routes sont
mis à l'enquête publique durant 30 jours dans la ou les communes territoriales
intéressées et suivent une procédure analogue à celle prévue pour les plans
d'affectation (art. 13, qui renvoie, sous quelques réserves, aux art. 56 à 73
LATC).
Ces
procédures (tant l'ancienne que la nouvelle) aboutissent à l'élaboration de
plans d'affectation spéciaux établissant le tracé des routes; elles ne laissent
pas place à l'application de l'art. 24 LAT (v. ATF 112 Ib 167).
4.                             Aux
termes de l'art. 13 al. 2 lit. a LR, les projets communaux adoptés par le
conseil de la commune sont soumis à l'approbation du Conseil d'Etat qui statue
définitivement après instruction sur les requêtes des opposants. La nouvelle
loi ne contenant pas de dispositions transitoires, le Conseil d'Etat et le
Tribunal administratif ont procédé à un échange de vues sur leur compétence
pour connaître des recours dirigés contre des décisions du DTPAT antérieures au
1er avril 1992 et concernant des projets routiers. Le Conseil d'Etat a émis
l'avis qu'il convenait d'appliquer les règles générales en matière
d'application des lois de procédure dans le temps : les procès débutant après
l'entrée en vigueur de la loi de procédure nouvelle sont régis par la loi
nouvelle (effet immédiat des lois de procédure); quant aux procès en cours, ils
demeurent en principe, et sous réserve de dispositions transitoires contraires,
soumis à la loi antérieure. Cette solution se justifiait à ses yeux notamment
par le fait que la procédure d'adoption du projet routier selon la nouvelle loi
sur les routes différait fondamentalement de celle prévue par l'ancienne, ce
qui justifiait en cas de recours que la procédure soit continuée devant
l'autorité qui était compétente selon la loi en vigueur au moment où le recours
a été déposé. Le Tribunal administratif s'est rallié à cette manière de voir.
Il lui appartient donc bien de statuer sur le présent recours, dans la mesure
où il est dirigé contre le refus d'approuver un projet routier.
La
compétence du Tribunal administratif pour prononcer sur les recours dirigés
contre les décisions du Service de l'aménagement du territoire en matière
d'autorisation de construire hors des zones à bâtir n'est par ailleurs pas
douteuse.
5.                             Dans
son recours la Commune de Saint-Aubin conclut, d'une part, à l'annulation de la
décision du Service de l'aménagement du territoire du 12 août 1991 refusant la
délivrance d'une autorisation de construire hors des zones à bâtir pour la
création d'une jonction à la RC 503 e au lieu-dit "Les Longs Prés",
d'autre part, à ce que le DTPAT soit enjoint de délivrer ladite autorisation.
Au cas où cette procédure serait jugée inadéquate, la recourante demande en
outre que le projet litigieux soit approuvé, sans qu'une nouvelle procédure
soit exigée.
a)
Pour les motifs qui ont été exposés plus haut, le projet litigieux ne peut être
autorisé sans qu'un plan d'aménagement routier ait été mis à l'enquête et
approuvé par les autorités compétentes. Une autorisation exceptionnelle au sens
de l'art. 24 LAT ne suffit pas. C'est par conséquent à tort que le Service de
l'aménagement du territoire a considéré que le projet était soumis à une telle
autorisation et l'a refusé. Il aurait dû au contraire constater qu'il était en
présence d'un projet routier, sur lequel il était certes habilité à préaviser,
mais dont l'approbation n'était pas de son ressort (v. décision du Conseil
d'Etat du 10 janvier 1990, précitée). Sa décision doit en conséquence être
annulée, le recours étant admis sur ce point.
On
observera au demeurant que la décision du Service de l'aménagement du
territoire, fondée exclusivement sur une prétendue incompatibilité du centre
commercial projeté avec les principes de "décentralisation
concentrée" contenus dans les plans directeurs cantonaux, ne tient
apparemment pas compte du fait que le plan directeur fribourgeois fait de
Domdidier et de Saint-Aubin des centres régionaux de même importance
qu'Avenches, et que l'implantation d'un vaste complexe commercial correspond en
l'espèce à un plan d'affectation approuvé par le Conseil d'Etat du canton de
Fribourg, plan n'ayant semble-t-il fait l'objet d'aucune opposition de la part
du canton de Vaud. On remarquera en outre que le Service de l'aménagement du
territoire, qui affirme ne posséder sur l'objet litigieux aucun dossier sinon
les plans mis à l'enquête par la Municipalité de Villars-le-Grand, n'était pas
en mesure dans ces conditions de procéder à un examen sérieux et complet de
l'ensemble des intérêts en présence.
b)
Pour sa part le Service des routes et des autoroutes n'a pas statué sur le
projet mis à l'enquête. Il a émis à son sujet quelques observations de nature
technique, dont on peut certes inférer qu'il n'avait pas d'objection de
principe à son encontre, mais qui ne peuvent en aucun cas être assimilées à une
décision d'approbation d'un projet routier au sens de l'art. 27 aLR.
Dans
ses observations du 7 novembre 1991, le Service des routes et des autoroutes
fait du reste valoir que
"aucune enquête conforme à la législation
vaudoise sur les routes n'a eu lieu, ni aucune convention passée avec l'Etat de
Vaud pour la concession d'utilisation du domaine public cantonal de la RC 503
e"
. Cette affirmation a de quoi surprendre lorsqu'on sait que le
projet litigieux a été mis à l'enquête par la Municipalité de Villars-le-Grand
en se référant expressément à l'art. 4 al. 3 aLR (FAO No 37 du 7 mai 1991, p.
1881) et qu'il ressort clairement des procès-verbaux de séance produits par la
recourante que le dossier constitué et la procédure suivie étaient conformes
aux indications fournies par les représentants du Service des routes et des
autoroutes. Cela dit, le dossier mis à l'enquête ne permettait effectivement
pas une appréciation correcte du projet. Limité à l'aspect technique de la
jonction de la nouvelle route communale avec la RC 503 e, il ne contient aucun
élément qui permette d'apprécier notamment la conformité du projet aux buts et
principes de l'aménagement du territoire, aux plans directeurs et aux plans
sectoriels des cantons et des communes concernés, aux règles sur la protection
de la nature et du paysage, ainsi qu'aux exigences de la protection de
l'environnement. On ignore du reste si, pour la partie fribourgeoise du tracé,
le projet a été mis à l'enquête et s'il a reçu l'accord des autorités
compétentes, le dossier produit par la recourante ne fournissant aucun
renseignement à ce sujet (hormis que le tracé a été admis dans son principe par
la Direction des travaux publics du canton de Fribourg).
Ainsi
qu'on l'a vu précédemment, un projet routier de cette importance doit être mis
à l'enquête dans son entier, dans chacune des communes concernées, en veillant
à coordonner les procédures cantonales applicables. Si l'on ne peut éviter que
ce projet fasse l'objet d'une décision dans chacun des cantons concernés, au
moins doit-on exiger que les autorités compétentes statuent sur la base du même
dossier, en s'étant préalablement concertées. Il conviendrait au demeurant
qu'elles conviennent de confier à l'une d'entre elles le soin de superviser
l'ensemble des procédures, de manière à garantir la coordination aussi bien sur
le plan interne, qu'au niveau intercantonal.
c)
Faute d'une procédure complète et régulière, telle qu'elle vient d'être
décrite, et d'une décision du Service des routes et des autoroutes consécutive à
cette procédure, le Tribunal administratif ne peut que rejeter la conclusion de
la Commune de Saint-Aubin tendant à l'approbation du projet mis à l'enquête par
la Commune de Villars-le-Grand.
6.                             La
Commune de Saint-Aubin a conclu à l'allocation de dépens. Les indications
erronées qu'elle a reçues de la part des Services de l'Etat de Vaud ayant
largement contribué au dépôt du présent recours, il convient de lui allouer à
ce titre une indemnité de Fr. 1'000,--, quand bien même le recours n'est que
très partiellement admis. Conformément à la circulaire générale du Conseil
d'Etat du 14 novembre 1986 (JPM/1 bis), ce montant sera versé par le Service de
l'aménagement du territoire.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                       Le recours est partiellement
admis.
II.                      La décision du
Service de l'aménagement du territoire du 12 août 1991 est annulée.
III.                     La cause est
renvoyée à la Commune de Villars-le-Grand et au Département des travaux
publics, de l'aménagement et des transports.
IV.                    Le Département des
travaux publics, de l'aménagement et des transports, Service de l'aménagement
du territoire, versera à la Commune de Saint-Aubin une indemnité de Fr.
1'000,-- à titre de dépens.
V.                     Le présent arrêt est
rendu sans frais.
fo/Lausanne, le 26 novembre 1992
Au
nom du Tribunal administratif,
le
juge :
Le présent arrêt peut faire
l'objet, dans les 30 jours dès sa notification, d'un recours de droit
administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux
articles 103 et suivants de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS
173.110).