vd_omni · BO.2023.0008 · 2023-11-07 · fr

A.________/Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage | Etudiante en médecine qui demande une bourse pour sa deuxième année de formation en Roumanie, après un échec définitif en Suisse. Refus de l'autorité qui expédie sa décision sous pli simple en Roumanie. Un courrier de l'intéressée est traité à la fois comme réclamation, déclarée irrecevable car tardive, et comme demande de réexamen, rejetée. Recours contre cette décision sur réclamation. Etat de la jurisprudence du Tribunal fédéral relative à la notification d'une décision administrative dans un Etat qui n'est pas partie à la Convention européenne sur la notification à l'étranger des documents en matière administrative (consid. 2a/bb). En l'occurrence, la décision notifiée en Roumanie n'est pas privée d'effets pour ce motif. Il existe des indices que l'acte, notifié sous pli simple, est bien parvenu à la recourante. L'autorité, qui n'est pas en mesure de prouver la date de la notification, ne pouvait déclarer la réclamation irrecevable pour cause de tardiveté. Il n'y a toutefois pas lieu d'annuler la décision et de renvoyer la cause à l'autorité intimée pour qu'elle statue à nouveau: celle-ci a traité le fond sous l'angle du réexamen et le refus de bourse doit être confirmé au vu de l'échec définitif en Suisse. Recours partiellement admis, la décision sur réclamation étant réformée en ce sens que la réclamation est rejetée (au lieu d'être déclarée irrecevable).Recours au TF déclaré irrecevable par arrêt 2C_680/2023 du 18.12.2023.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 07.11.2023 BO.2023.0008

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
7 novembre 2023
Composition
M. Guillaume Vianin,
président
; Mme Imogen Billotte et M. André
Jomini, juges; Mme Mathilde Kalbfuss, greffière.
Recourante
A.________
à ********
,
Autorité intimée
Office cantonal des bourses d'études
et d'apprentissage,
à Lausanne.
Objet
décisions en matière
d'aide aux études
Recours A.________ c/ décision sur réclamation de l'Office
cantonal des bourses d'études et d'apprentissage du 11 mai 2023 déclarant la
réclamation irrecevable et rejetant la demande de réexamen.
Vu les faits suivants:
A.
A.________, née le ******** 1997, a commencé en septembre 2019 des
études à l'Université de ******** en vue d'obtenir un Bachelor en médecine.
Une bourse d’études lui a été allouée à cet effet pour les années de
formation 2019/2020 et 2020/2021.
B.
A la suite d’un échec définitif dans ce cursus en février
2021, A.________
a recommencé des études de médecine, en septembre 2021,
à l'Université de médecine et pharmacie ********, en Roumanie.
Le 25 octobre 2021, A.________ a sollicité de
l'Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage (ci-après: l'OCBE ou l'office)
une bourse d'études pour l'année de formation 2021/2022.
Par décision du 21 janvier 2022, l'office a rejeté la
demande de bourse, au motif que A.________ ne remplissait plus les conditions
d'immatriculation en Suisse pour un Bachelor en médecine à la suite de son
échec définitif à l'Université de ********. Il était dès lors exclu de lui
d'octroyer une aide financière pour une formation à l'étranger, les conditions
de l'art. 12 de la loi vaudoise du 1
er
juillet 2014 sur l'aide aux
études et à la formation professionnelle (LAEF; BLV 416.11) n’étant pas réunies.
C.
Poursuivant ses études en Roumanie, A.________ a déposé, le 29 novembre
2022, une demande de bourse pour sa deuxième année de formation (2022/2023).
Par décision du 12 janvier 2023, envoyée sous pli
simple à l’adresse roumaine de A.________, l'office a rejeté la demande en se
fondant une nouvelle fois sur l'art. 12 LAEF.
Dans un courrier non daté, reçu le 12 avril 2023 par
l'OCBE, qui commençait par "
Suite à votre refus
[…]", A.________
a requis des explications supplémentaires au sujet du refus de lui délivrer une
bourse, tout en énumérant une série d'éléments qui devaient selon elle conduire
à l'octroi de l'aide financière requise.
Cette lettre est restée sans suite.
Dans un second courrier non daté, reçu le 1
er
mai 2023 par l'OCBE, A.________ a sollicité une "
réévaluation
"
de son dossier de demande de bourse. Elle a expliqué qu'elle avait grandi dans
une atmosphère toxique, que ses relations avec sa famille étaient compliquées
et qu'il lui avait par conséquent été difficile de se concentrer sur ses
études. A l'appui de son courrier, A.________ a produit un certificat médical
daté du 15 mai 2019, signé par une pédopsychiatre, qui exposait qu'elle suivait
une psychothérapie depuis le mois de février 2016 en raison de difficultés
psychiques essentiellement liées à des traumatismes consécutifs à des violences
intrafamiliales, que son éloignement du domicile de sa famille avait permis
d'améliorer sa symptomatologie et ses capacités d'apprentissage et que le
maintien de cette situation était recommandé pour lui permettre de se
concentrer sur ses études.
D.
Par décision du 11 mai 2023 envoyée à l’adresse ******** de A.________, l’office
a retenu que la réclamation était tardive. En effet, la décision du 12 janvier
2023 ayant été expédiée à la recourante le même jour, la réclamation aurait dû
être déposée le 16 février 2023 au plus tard. Traitant ensuite la
réclamation - tardive - comme une demande de réexamen, l’office a considéré que
les conditions d’un réexamen n’étaient pas réunies. Il a ajouté qu’à supposer
qu’elles le soient, il aurait confirmé son refus de lui accorder une bourse
d'études pour l'année de formation 2022/2023, les normes en vigueur ne
permettant pas de fournir une aide pour les formations suivies à l’étranger,
lorsque les conditions d’immatriculation en Suisse ne sont pas remplies.
E.
Le 11 juin 2023, A.________ a recouru contre cette décision devant la
Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP), en
concluant implicitement à l'octroi de la bourse requise. Elle a notamment
relevé qu’elle n’avait "
pas reçu la lettre de décision initiale
",
ce qui avait "
grandement entravé
[sa]
capacité à répondre
rapidement
".
L'OCBE a produit son dossier. Il n’a
pas été invité à répondre au recours.
Considérant en droit:
1.
a) Même si la décision attaquée - qui ne comporte pas de dispositif
(contrairement à ce que prévoit l’art. 42 let. d de la loi du 28 octobre 2008
sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]) - est intitulée "
Demande
de révision de l’examen du dossier
", elle commence par retenir que "
la
réclamation reçue en date du 01.05.2023 est tardive
", avant de traiter
la réclamation comme une demande de réexamen. Compte tenu en outre du fait que
la voie de droit indiquée est celle du recours à la cour de céans, il y a lieu
d’admettre qu’il s’agit bien - principalement - d’une décision sur réclamation
et, seulement subsidiairement, d’un prononcé sur demande de réexamen. La voie
de la réclamation (cf. art. 42 al. 1 LAEF) n'est donc pas ouverte, de sorte que
la décision attaquée peut faire l’objet d’un recours à la cour de céans (cf.
art. 92 al. 1 LPA-VD).
b) Déposé dans le délai de trente jours fixé par
l’art. 95 LPA-VD, le recours est intervenu en temps utile. Il respecte en outre
les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD, applicable par le renvoi
de l'art. 99 LPA-VD. Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2.
Sur le plan formel, la recourante expose qu'elle n'a pas reçu, à son
domicile en Roumanie, la "
décision initiale
" lui refusant la
bourse d'études requise, ce qui l'a empêchée de répondre rapidement. Implicitement,
elle semble donc contester le fait que l’autorité intimée a déclaré sa
réclamation irrecevable pour cause de tardiveté.
a) aa) Les décisions sont en principe notifiées à
leurs destinataires sous pli recommandé ou par acte judiciaire (art. 44 al. 1
LPA-VD). Si les circonstances l'exigent, notamment lors de décisions rendues en
grand nombre, l'autorité peut notifier ses décisions sous pli simple ou sous
une autre forme. La notification doit dans tous les cas intervenir par écrit
(art. 44 al. 2 LPA-VD).
De jurisprudence constante, le fardeau de la preuve
de la notification d'un acte et de la date de celle‑ci incombe en
principe à l'autorité qui entend en tirer une conséquence juridique. L'autorité
supporte donc les conséquences de l'absence de preuve en ce sens que si la
notification ou sa date sont contestées et qu'il existe effectivement un doute
à ce sujet, il y a lieu de se fonder sur les déclarations du destinataire de
l'envoi. La preuve de la notification peut néanmoins résulter d'autres indices
ou de l'ensemble des circonstances, par exemple d'un échange de correspondances
ultérieur ou du comportement du destinataire. L'autorité qui entend se
prémunir contre le risque d'échec
de la preuve de la
notification doit ainsi communiquer ses actes judiciaires sous pli recommandé
avec accusé de réception (ATF 142 IV
125
consid. 4.3 p. 128
et les arrêts cités; TF 2C_761/2021 du 14 juillet 2022 consid. 2.2).
bb) L’art. 17 LPA-VD prescrit que la partie
domiciliée à l’étranger doit élire en Suisse un domicile où les notifications
peuvent lui être adressées. L'élection de domicile en Suisse n'est pas requise
lorsque l'autorité peut s'adresser à la partie par voie électronique (al. 1). A
ce défaut, elle est réputée avoir élu domicile à l’adresse de l’autorité, ce
dont cette dernière l’avise (al. 2).
La Roumanie n’est pas partie à la Convention
européenne du 24 novembre 1977 sur la notification à l'étranger des documents
en matière administrative (CENA 94; RS 0.172.030.5), qui est entrée en
vigueur pour la Suisse le 1
er
octobre 2019.
Lorsqu’une décision est notifiée à l’étranger, sans
que cela ne soit prévu par une convention internationale, la notification
constitue une violation du principe de territorialité (il pourrait toutefois en
aller différemment lorsqu’un Etat notifie un acte à l’étranger à l’un de ses
ressortissants [cf. TF 2C_827/2015, 2C_828/2015 du 3 juin 2016 consid. 3.5 non
pub. in ATF 142 II 411]). Quant à la conséquence de cette violation, la
jurisprudence du Tribunal fédéral n’est pas uniforme (voir arrêt du Tribunal
administratif fédéral [TAF] C-770/2022 du 17 octobre 2022 consid. 3.2;
Marantelli-Sonanini/Huber, in: Waldmann/Krauskopf [édit.], Praxiskommentar
Verwaltungsverfahrensgesetz, 3
e
éd., 2023, n. 7 ad art. 11b PA). Dans
certains arrêts, le Tribunal fédéral a considéré qu’il s’agissait d’une
notification irrégulière (et non d’une absence de notification), la décision
étant annulable et non pas nulle. Le destinataire de la décision pouvait se
plaindre de cette irrégularité, dont les conséquences dépendaient des
circonstances de l’espèce. L’invocation du vice était limitée par les règles de
la bonne foi (TF 2C_408/2016, 2C_409/2016 du 19 juin 2017 consid. 3.2 ;
voir aussi 2C_827/2015, 2C_828/2015 du 3 juin 2016 consid. 3.4 non pub. in ATF
142 II 411). Dans un arrêt ultérieur, le Tribunal fédéral est revenu sur cette
jurisprudence, en considérant qu’une décision expédiée à son destinataire à
l’étranger (en l’absence de convention le permettant) n’était pas notifiée du
tout et ne produisait aucun effet, indépendamment des règles de la bonne foi,
lesquelles n’étaient pas opposables au destinataire (TF 2C_478/2017 du 9 avril
2018 consid. 5.2-5.4). Dans une affaire de 2019 où l’Administration fiscale
genevoise avait envoyé une décision sur réclamation à l’adresse parisienne des
contribuables, le Tribunal fédéral a confirmé sa jurisprudence 2C_827/2015, 2C_828/2015
précitée, dans la mesure où celle-ci prévoyait que les conséquences d'une
notification intervenue directement par voie postale en violation du principe
de territorialité dépendaient des circonstances du cas d'espèce. En
l’occurrence, il se dessinait une tendance, entre la Suisse et la France, sur
le plan du droit administratif et fiscal, à accepter des notifications directes
par voie postale, de sorte qu’on ne pouvait donc pas considérer qu'une
notification par cette voie, en-dehors de tout accord, constituait une
violation particulièrement grave de la souveraineté des Etats concernés, propre
à entraîner une absence totale d'effet de la notification. En l'occurrence, il
n'était pas contesté que la décision sur réclamation avait été communiquée aux
recourants, qui en avaient pris connaissance. Cette décision leur était dès
lors opposable, l'invocation de l'irrégularité de la notification étant
contraire aux règles de la bonne foi (TF 2C_160/2019 du 5 novembre 2019 consid.
4.1 et 4.2). Le Tribunal fédéral semble ainsi admettre que, indépendamment du
point de savoir si la notification à l’étranger est nulle ou annulable, l’acte
produit des effets lorsque le destinataire l’a contesté en justice - devant
l’autorité précédant le Tribunal fédéral - sans se plaindre du vice de la
notification, de sorte qu’il serait contraire aux règles de la bonne foi de
soulever ce grief devant lui (cf. arrêt du TAF C‑770/2022 précité consid.
3.3).
cc) En matière de bourse d'études, le requérant peut
adresser à l'office une réclamation écrite contre la décision de refus dans les
trente jours qui suivent la notification (art. 42 al. 1 LAEF; art. 67 et 68 al.
1 LPA-VD applicables par renvoi de l'art. 42 al. 2 LAEF).
Le délai est réputé observé lorsque l'écrit est remis
à l'autorité, à un bureau de poste suisse ou à une représentation diplomatique
ou consulaire suisse, au plus tard le dernier jour du délai (art. 20 al. 1
LPA-VD). Un
délai fixé par la loi ne peut pas être prolongé (art.
21 al. 1 LPA-VD).
En revanche, le délai peut être restitué lorsque la
partie ou son mandataire établit qu'il a été empêché, sans faute de sa part,
d'agir dans le délai fixé (art. 22 al. 1 LPA-VD). La demande motivée de
restitution doit être présentée dans les dix jours à compter de celui où
l'empêchement a cessé. Dans ce même délai, le requérant doit accomplir l'acte
omis. Sur requête, un délai supplémentaire lui est accordé pour compléter cet
acte, si des motifs suffisants le justifient (art. 22 al. 2 LPA-VD). Par
empêchement non fautif, il faut entendre non seulement l'impossibilité
objective, comme la force majeure, mais aussi l'impossibilité subjective due à
des circonstances personnelles ou à une erreur excusables. Ces circonstances
doivent être appréciées objectivement en ce sens qu'est non fautive toute
circonstance qui aurait empêché un plaideur consciencieux d'agir dans le délai
fixé (TF 5A_20/2023 du 20 avril 2023 consid. 5.1; 2C_63/2019 du 15 juillet 2019
consid. 6.1).
b) En l'occurrence, la décision du 12 janvier 2023
rejetant la demande de bourse déposée le 29 novembre 2022 a été envoyée sous
pli simple à l'adresse de la recourante en Roumanie. Si l’on considère que les
décisions par lesquelles l’OCBE statue sur les demandes de bourse sont rendues
en grand nombre, la notification sous pli simple est conforme à l’art. 44 al. 2
LPA-VD.
Du moment que la décision a été adressée à la
recourante sous pli simple, l’autorité intimée n’est pas en mesure d’apporter
la preuve – qui lui incombe – de la notification en produisant un accusé de
réception.
La Cour de céans constate cependant que la
recourante n'a pas contesté, avant la présente procédure de recours, avoir reçu
la décision du 12 janvier 2023. Même s’il ne se réfère pas explicitement à la
décision en question, le courrier non daté, reçu le 12 avril 2023 par l'autorité
intimée (courrier dont l’enveloppe ne figure pas au dossier), commence par "
Suite
à votre refus
[…]". Il indique en outre comme "
gestionnaire du
dossier
" le signataire de la décision du 12 janvier 2023. Ce sont
là des indices que la recourante a reçu la décision du 12 janvier 2023.
La décision en question a été notifiée en Roumanie, à
l’adresse que la recourante avait elle-même indiquée sur le formulaire idoine.
Or, la Roumanie n’est pas partie à la CENA 94. La recourante ne s’est toutefois
pas plainte de la notification en Roumanie, ni dans ses deux courriers non
datés adressés à l’OCBE, ni dans son recours à la Cour de céans. Il n’y a donc
pas lieu d’admettre que la décision du 12 janvier 2023 serait privée d’effets
pour ce motif.
Si l’on considère que le courrier de la recourante
reçu le 12 avril 2023 faisait suite à la décision du 12 janvier 2023, à
laquelle il se réfère implicitement, l’autorité intimée aurait dû interpeller
la recourante pour savoir s’il devait être traité comme une réclamation (terme
qui n’apparaît il est vrai pas dans ledit courrier) ou comme une demande de
réexamen. Au lieu de cela, l’autorité intimée n’a donné aucune suite à ce
courrier. Elle a réagi seulement au nouveau courrier qu’elle a reçu le 1
er
mai 2023.
Avant de déclarer la réclamation irrecevable pour
tardiveté, l’autorité intimée, qui n’est pas en mesure de prouver la date de la
notification, aurait dû demander à la recourante quand elle avait reçu la
décision du 12 janvier 2023. Du moment que la date de la notification était
inconnue, l’autorité intimée ne connaissait pas le point de départ du délai de
réclamation de 30 jours et ne pouvait retenir que celui-ci était arrivé à
échéance le 16 février 2023. En l’état du dossier, c’est donc à tort que
l’autorité intimée a déclaré la réclamation irrecevable. Pour autant que la
recourante conteste la tardiveté de sa réclamation, le recours doit être admis
sur ce point.
Pour autant, il n’y a pas lieu d’annuler la décision
attaquée et de renvoyer la cause à l’autorité intimée pour qu’elle entre en
matière et statue à nouveau. En effet, comme on l’a vu, l’autorité intimée a ajouté
dans sa décision, sur le fond, que si les conditions du réexamen avaient été
réunies, elle aurait confirmé son refus d'accorder une bourse d'études pour
l'année de formation 2022/2023. Dans ces conditions, l’annulation de la
décision et le renvoi à l’autorité intimée constitueraient un détour de
procédure inutile (voir, dans le même sens, arrêt PS.2022.0073, PS.2023.0018 du
21 juin 2023 consid. 2c) et il convient d’examiner si, sur le fond, c’est à bon
droit que l’autorité intimée a confirmé le refus d’octroi de bourse pour
l’année de formation (2022/2023) à l'étranger.
3.
a) L'art. 12 al. 1 LAEF prévoit la possibilité d'octroyer une aide financière
pour une formation suivie à l'étranger, pour autant que le requérant remplisse
les conditions d'inscription ou d'immatriculation pour la formation équivalente
ou comparable en Suisse (let. a) et que la formation se termine par un titre
reconnu en Suisse (let. b).
Selon l'art. 10 al. 1 du règlement d'application de
la LAEF du 11 novembre 2015 (RLAEF; BLV 416.11.1), on entend, par conditions
d'inscription ou d'immatriculation au sens de la loi, les conditions ordinaires
d'admission, telle que la détention d'une maturité ou d'un titre jugé
équivalent pour le tertiaire, soit celles faisant référence au système éducatif
suisse fondé sur les niveaux d'enseignement découlant des standards de
classification au plan international.
b) En l’occurrence, après un échec définitif en
médecine à l'Université de ******** en février 2021, la recourante ne remplit
pas les conditions d'immatriculation pour une formation équivalente en Suisse.
Elle ne peut donc bénéficier d’une bourse pour sa formation à l’étranger.
Les problèmes médicaux et les différends avec des
membres de sa famille que la recourante invoque à l’appui de sa demande de
réexamen ne sont pas des éléments pertinents à prendre en considération au
regard de l’art. 12 LAEF.
Dans ces conditions, c’est à bon droit que
l’autorité intimée a refusé d’octroyer une bourse à la recourante.
4.
Au vu de ce qui précède, le recours est partiellement admis; la décision
attaquée est réformée en ce sens que la réclamation est rejetée et la décision
du 12 janvier 2023, confirmée (voir, dans le même sens, arrêt PS.2022.0073,
PS.2023.0018 précité).
Il n’est pas perçu de frais de justice (cf. art. 49
al. 1 et 50 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (cf. art. 55 al. 1
LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision sur réclamation de l'Office cantonal des bourses d'études et
d'apprentissage du 11 mai 2023 est réformée en ce sens que la réclamation est
rejetée et la décision du 12 janvier 2023, confirmée.
III.
Il n’est pas perçu de frais de justice.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 7 novembre 2023
Le président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.