vd_omni · AC.2004.0255 · 2005-10-31 · fr

TDC SWITZERLAND AG (Sunrise)/Municipalité de Montreux, CUENET, Service de l'environnement et de l'énergie, Service de l'aménagement du territoire, CORBAZ, CORBAZ | Dans le css d'une installation hors zone à bâtir, l'autorité communale n'as pas à effectuer la pesée d'intérêts prévue à l'art. 24 let. b LAT, que la loi attribue au SAT. Lorsque celui-ci veille à l'intégration d'une installation dans le paysage au sens de l'art. 3 la. 2 let. b LAT, il ne laisse pas subsister d'appréciation à effectuer par l'autorité communale. Celle-ci a la faculté de recourir contre la décision du SAT mais non pas d'imposer son point de vue par une décision d'autorité.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 31.10.2005 AC.2004.0255

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du
31 octobre 2005
Composition
M. Jacques Giroud, président; MM. Antoine Thélin et
Olivier Renaud, assesseurs.
Recourante
TDC SWITZERLAND AG (Sunrise),
à
Zurich,
représentée par Me Christophe PIGUET, avocat
à 1002 Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Montreux,
représentée
par Me Daniel DUMUSC, avocat à 1820 Montreux 2,
Autorités concernées
1.
Service de l'environnement et de
l'énergie,
1066 Epalinges
2.
Service de l'aménagement du territoire,
représenté par Me Edmond DE BRAUN, avocat à 1003 Lausanne,
Opposants
Patricia CORBAZ et consorts,
représentés par Me Pierre BANNA, avocat à 1205 Genève,
Propriétaire
Jérôme CUENET,
à 1817 Brent,
Objet
Recours formé par
TDC SWITZERLAND AG (Sunrise) contre la décision rendue le 20 octobre 2004 par
la Municipalité de Montreux refusant la construction d'une installation de
téléphonie mobile.
Vu les faits suivants
A.
La société TDC Switzerland AG "Sunrise"
(ci-après: TDC) a déposé une demande de permis de construire relative à la pose
d'un mât d'antennes de téléphonie mobile (de 20,20 mètres de hauteur et d'un
diamètre de 70 cm à la base et de 20 cm au sommet) ainsi que d'un local
technique (de 9,10 m2 d'emprise au sol) sur la parcelle n°3988 du cadastre de
la Commune de Montreux, propriété de Jérôme Cuenet. Sise au lieu dit "En
Crêt Villard" à Brent,  cette parcelle en pré-champ se trouve en zone
agricole au sens du plan général d'affectation communal.
B.
Mis à l'enquête publique du 19 septembre au 9 octobre 2003,
ce projet de construction a soulevé 22 oppositions individuelles et 10
oppositions collectives, dont deux totalisant 271 signatures. Le 13 août 2004,
la centrale des autorisations CAMAC a transmis sa synthèse à la Municipalité de
Montreux (ci-après: la municipalité) et émis un préavis favorable à la
construction projetée. Furent intégrés à cette synthèse les décisions et
préavis des autorités cantonales concernées, soit la décision du Service de
l'aménagement du territoire (SAT) autorisant l'implantation en zone agricole
d'une construction imposée par sa destination pour des motifs techniques, la
décision du Service des forêts, de la faune et de la nature, Inspection des
forêts du 4
ème
arrondissement (SFFN-FO) autorisant une dérogation
quant au respect de la limite d'implantation du projet en lisière de forêt au
motif d'une intégration de la construction dans le paysage, le préavis
favorable du Service des forêts, de la faune et de la nature, Centre de
conservation de la faune et de la nature (SFFN-CCFN) et le préavis favorable du
Service de l'environnement et de l'énergie, Division environnement (SEVEN)
quant au site choisi, compte tenu du respect de la réglementation sur la
protection contre le rayonnement non ionisant et de la correcte application de
la convention assurant une coordination entre les opérateurs disposant
d'installations de téléphonie dans la région concernée. Cette synthèse CAMAC mentionnait
la voie et le délai de recours auprès du Tribunal administratif contre les
décisions rendues et les conditions dont celles-ci étaient assorties.
C.
La municipalité a refusé d'octroyer le permis de
construire sollicité par décision du 20 octobre 2004, dont on extrait ce qui
suit:
" Suite au dépôt à l'enquête publique du projet
susmentionné, 22 oppositions individuelles et 10 oppositions collectives, dont
2 totalisant 271 signatures, ont été adressées à la Municipalité.
Outre cette manifestation de la volonté populaire et
nonobstant la conformité présumée de l'installation aux normes de l'ORNI, il
apparaît que la pose d'une telle structure, d'une hauteur de plus de 20 mètres,
serait de nature à porter atteinte aux valeurs naturelles et paysagères du
lieu.
En conséquence, la Municipalité, fondée sur les
articles 86 LATC, 4 LPNMS et 76 RPA a décidé de refuser le permis de construire
sollicité. (…)".
Par courrier du 20 octobre 2004, la
municipalité a informé les opposants de sa décision de refuser le permis de
construire, en laissant le soin à certains d'entre eux d'en aviser les
signataires des oppositions collectives. Les opposants n'ont pas été avisés de
la teneur des décisions et préavis des autorités cantonales contenus dans la
synthèse CAMAC du 13 août 2004.
D.               Par acte de recours du 10 novembre 2004,
TDC a déféré cette décision devant le Tribunal administratif et conclu principalement
à l'octroi du permis de construire sollicité, subsidiairement à l'annulation
de son refus.
Le SEVEN s'est déterminé au sujet du
pourvoi par acte du 22 novembre 2004, se rapportant à son préavis positif
établi le 27 novembre 2003 et tel que transcrit dans la synthèse CAMAC.
Dans ses déterminations produites le 13
décembre 2004, le SAT fit valoir que les autorisations spéciales, notifiées à
la municipalité sous la forme de la synthèse CAMAC et exécutoires à défaut
d'avoir fait l'objet d'un recours dans le délai prescrit, étaient devenues
définitives; pour le surplus, cette autorité s'en est remise à justice quant au
bien-fondé de la décision municipale entreprise.
Par acte de leur conseil du 10 janvier
2005, 254 opposants au projet ont conclu, avec suite de frais et dépens, au
rejet du pourvoi et à la confirmation de la décision municipale entreprise,
conclusions que prit également la municipalité dans la cadre de sa réponse au
recours produite le 25 janvier 2005.
Les arguments des parties seront repris
ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.                a) Les autorisations spéciales cantonales
présentent un caractère accessoire par rapport à la décision communale relative
à la demande de permis de construire; elles viennent se greffer sur cette
dernière, dans une procédure qui permet la coordination de l'examen successif
par diverses autorités d'un seul et même projet de construction. En
particulier, une autorisation spéciale cantonale n'a de validité que dans le
cadre d'un projet déterminé; elle est caduque lorsque celui-ci est abandonné -
notamment si le constructeur laisse le permis communal se périmer.
Selon la jurisprudence, la commune qui
conteste l’application du droit fédéral par l’autorité cantonale doit recourir
contre la décision de celle-ci et ne peut pas se contenter de refuser le permis
de construire pour des motifs tirés du droit fédéral ; dans cette dernière
hypothèse, le recours du constructeur ne conduit à examiner le refus municipal
que sous l’angle du droit communal, les autorisations cantonales devant être
tenues pour acquises (Tribunal administratif, AC.2000/0186 du 2 décembre 2004
et les arrêts cités ; divergents toutefois ATF 1a.179/1996 et AC.1997/0012
du 25 novembre 1997, où un contrôle de la validité des autorisations cantonales
a été admis pour des motifs visant à protéger la bonne foi de la municipalité).
b) En l’espèce, la Municipalité de
Montreux n’a recouru ni contre la décision du SAT autorisant l’antenne litigieuse
en zone agricole et appliquant la LPE sur préavis du SEVEN au sujet des rayons non
ionisants (art. 24 LAT ; 2 al. 2 du règlement vaudois d’application de la
LPE ; RSV 814.01.1), ni contre la décision du SFFO autorisant une
dérogation en matière de lisière (art. 17 LFO ; RS 921.0 ; 5 al. 2
LVLFO ; RSV 921.01). Il n’y a donc pas à tenir pour litigieuse
l’application du droit fédéral à l’antenne en cause, seule la question devant
être résolue de savoir si le droit communal autorisait l’autorité intimée a
refuser un permis de construire.
c) Selon la jurisprudence encore, la
municipalité qui refuse un permis de construire n’a pas à communiquer la
synthèse CAMAC aux opposants; pour ceux-ci, le délai de recours contre une
autorisation spéciale cantonale ne court qu’à compter de la notification de la
décision municipale octroyant le permis de construire (Tribunal administratif,
AC.1996.0225 du 7 novembre 1997, publié in RDAF 1998 I 197). Il n’y a donc pas
en l’espèce à nier aux opposants tout droit à contester les autorisations
cantonales susmentionnées motif pris de ce qu’elles n’ont pas été attaquées par
un recours de la municipalité. La question est toutefois de savoir si, dans
l’hypothèse où la décision de la municipalité n’était pas maintenue, la cause
devrait être renvoyée à celle-ci pour notifier aux opposants les autorisations
cantonales et provoquer ainsi le cas échéant un nouveau recours ou s’il faudrait
plutôt considérer que le litige est noué non seulement entre le constructeur et
la municipalité celle-ci statuant en droit communal, mais également entre les
opposants et les autorités cantonales celles-ci statuant en droit fédéral. La
seconde alternative tendrait assurément à satisfaire le principe de l’économie
de la procédure puisqu’elle éviterait le cas échéant et aux opposants et au
Tribunal administratif d’intervenir à deux reprises. Mais elle impliquerait d'inviter
les opposants, après leur avoir formellement communiqué les décisions
cantonales contenues dans la synthèse CAMAC, ce qui est de la compétence
municipale (art. 123 al. 3 LATC), à prendre des conclusions à l'encontre de
celles-ci sans connaître le sort du recours du constructeur contre le prononcé
municipal qui leur est favorable. Un tel procédé se conçoit mal s’agissant de
décisions qui n’ont de portée qu’accompagnant le prononcé municipal. Aussi
longtemps que celui-ci règle leur situation juridique de manière à leurs yeux
satisfaisante, les opposants ne peuvent pas être contraints de s'en prendre à une
ou des décisions accessoires qui n'ont pas de portée en elles-mêmes et
contre lesquelles ils n'ont ainsi pas qualité pour recourir. A cela s'ajoute que
l'objet du litige, qui n'est ici vu l'acte de recours que le refus du permis de
construire, ne peut pas être élargi par les conclusions des parties (JAAC 63/1999
no 14 et les auteurs cités), ici à des décisions cantonales.
Cela étant, il paraît préférable de
distinguer le contentieux divisant le constructeur d’avec la municipalité en
matière de droit communal d’avec celui qui pourrait diviser les opposants
d’avec l’autorité cantonale en matière de droit fédéral en ne traitant en
l’espèce que le premier.
3.                L'autorité intimée a motivé son refus
d'autoriser l'antenne litigieuse par le fait qu'elle "serait de nature à
porter atteinte aux valeurs naturelles et paysagères du lieu". Elle
invoque diverses règles en matière d'esthétique des constructions et de
protection des sites (art. 86 LATC; 4 LPNMS; 76 RPA). La question est de savoir
si elle a la faculté d'adopter à cet égard une position particulière par
rapport à celle de l'autorité cantonale.
1.
Selon l'art. 24 LAT, une autorisation dérogatoire peut
être accordée pour des constructions hors de la zone à bâtir lorsque
l'implantation de ces constructions est imposée par leur destination (let. a)
et lorsqu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (let. b). Pour que
l'implantation soit imposée par la destination d'une construction, celle-ci
doit être adaptée aux besoins qu'elle est censée satisfaire et ne pouvoir
remplir son rôle que si elle est réalisée à l'endroit prévu: une nécessité
particulière, tenant à la technique, à l'exploitation ou à la nature du sol,
doit exiger de construire à cet endroit et selon les dimensions projetées;
seuls des critères objectifs sont déterminants, à l'exclusion des préférences
dictées par des raisons de commodité ou d'agrément (
ATF
124 II 252
consid. 4a p. 255
;
123 II 499
consid. 3b/cc p. 508 et la jurisprudence citée). L'implantation
d'un ouvrage peut aussi être imposée par sa destination en raison des nuisances
qu'elle provoque, incompatibles avec la zone à bâtir (cf. par exemple
ATF
118 Ib 17
). La pesée des intérêts exigée par l'art. 24 let. b LAT comprend,
selon l'art. 3 de l'OAT (RS 700.1), la détermination de tous les intérêts,
publics et privés, touchés par le projet (art. 3 al. 1 let. a OAT). Il s'agit
évidemment d'abord des intérêts poursuivis par la LAT elle-même (notamment la
préservation des terres cultivables, l'intégration des constructions dans le
paysage, la protection des rives, sites naturels et forêts - art. 3 al. 2 LAT
-, la protection des lieux d'habitation - art. 3 al. 3 let. b
LAT), mais
aussi des autres intérêts protégés dans les lois spéciales (LPE [RS 814.01],
loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage [LPN; RS 451], LFo,
OPB, ordonnance sur la protection de l'air [OPAir; RS 814.318.142.1]); les intérêts
privés sont également pris en compte. L'autorité doit ensuite apprécier ces
intérêts notamment en fonction du développement spatial souhaité et des
implications qui en résultent (art. 3 al.
1 let. b OAT). La pesée des
intérêts proprement dite tient compte, dans la mesure du possible, de
l'ensemble des intérêts en présence, et doit être motivée (art. 3 al. 1 let. c
et al. 2 OAT).
Au vu de ce qui précède, dans le cas
d'une installation hors zone à bâtir, l'autorité communale n'a pas à procéder à
la pesée d'intérêts prévue à l'art. 24 let. b LAT, que la loi attribue au SAT.
Celui-ci, à la lettre de la disposition précitée, n'a certes à examiner que si
un "intérêt prépondérant" s'oppose à une implantation hors zone à
bâtir; on pourrait donc en déduire qu'il subsiste des intérêts moindres ayant
trait à l'esthétique des constructions, dont la sauvegarde demeure en mains de
l'autorité communale. En réalité, une intervention de celle-ci en matière
d'esthétique, comme cela est prévu à l'art. 86 LATC, ne se justifie de toute
manière qu'en présence d'un intérêt public prépondérant (ATF 115 Ia 363;
Tribunal administratif, arrêt du 10 mai 2004 dans la cause AC.2003.0261,
consid. 2 b  ). Il faut donc admettre que, lorsque le SAT, tenant
compte de l'ensemble des intérêts en présence (ATF 129 II 63, consid. 3.1.),
veille à l'intégration d'une installation dans le paysage au sens de l'art. 3
al. 2 let. b LAT, il ne laisse pas subsister d'appréciation à effectuer par
l'autorité communale. En l'espèce d'ailleurs, l'autorité intimée, lorsqu'elle
soutient que l'antenne litigieuse est inesthétique , ne se place pas sur un
autre terrain que celui de l'intégration paysagère, ne prétendant pas que des
règles communales particulières seraient applicables.
Cela étant, ne partageant pas l'avis du
SAT au sujet de l'implantation de l'antenne litigieuse, l'autorité intimée
n'avait que la faculté de le contester par un recours, sans pouvoir imposer son
point de vue par une décision d'autorité. Elle ne pouvait pas davantage se
borner à invoquer le grand nombre d'oppositions au projet pour refuser
celui-ci. Il se justifie par conséquent d'annuler sa décision et de l'inviter à
délivrer le permis de construire sollicité, non sans avoir notifié aux
opposants les décisions cantonales.
4.                La recourante obtient gain de cause sur sa
conclusion subsidiaire en annulation tandis que les opposants sont déboutés de
leurs conclusions tendant à la confirmation de la décision entreprise. Ayant
procédé par l'intermédiaire d'un avocat, la recourante a droit à des dépens,
dont il convient de fixer le montant à 1'500 fr., qui seront mi à la charge de
la seule autorité intimée. En effet, il se justifie pour des motifs d'équité de
ne pas faire supporter par les opposants les conséquences de ce que, pour les motifs
qu'on a exposé au considérant 1 ci-dessus, les conclusions qu'ils ont été amenés
à prendre au sujet de la licéité de l'antenne litigieuse au regard du droit
fédéral n'ont pas déterminé l'objet du litige. Pour les mêmes motifs d'équité,
un émolument de justice ne sera mis à la charge que de l'autorité intimée.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision rendue le 20 octobre 2004 par la Municipalité
de Montreux est annulée, la cause étant renvoyée à cette autorité pour statuer
à nouveau.
III.
La société TDC Switzerland AG a droit à des dépens, par
1'500 (mille cinq cents) francs, à la charge de la Commune de Montreux.
IV.
Un émolument de justice d'un montant de 2'000 (deux mille)
francs est mis à la charge de la Commune de Montreux.
Lausanne, le 31 octobre 2005
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente
jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal
fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale
d'organisation judiciaire (RS 173.110)