vd_omni · GE.2001.0099 · 2003-04-16 · fr

WWF SUISSE c/ Département de la sécurité et de l'environnement | L'ordre d'abattre un lynx est pris dans l'accomplissement d'une tâche fédérale.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 16.04.2003 GE.2001.0099

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 16 avril 2003
sur le recours interjeté par
WWF Suisse
,
dont le conseil est l'avocat Raphaël Dallèves, à Sion
contre
la décision du
Département de la sécurité
et de l'environnement
du 8 août 2001.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Jacques
Giroud, président; M. Antoine Thélin et M. Jean Meyer, assesseurs.
En fait :
A.                     L'Office fédéral de
l'environnement, des forêts et du paysage (OFEFP) a établi le 28 août 2000 un
document intitulé "Concept Lynx Suisse". Comme prévu à l'art. 10 de
l'Ordonnance du Conseil fédéral sur la chasse et la protection des mammifères
et oiseaux sauvages (OChP; RS 922.01; à son alinéa 5 dans sa teneur antérieure
au 15 avril 2001 puis à son alinéa 6), ce concept contient des principes
régissant notamment la protection, le tir ou la capture du lynx en tant
qu'espèce animale protégée. A son chiffre 2.2, on lit qu'une autorisation de
tir peut être accordée lorsque tel lynx a dévoré au moins quinze moutons ou
chèvres par saison d'estivage dans un périmètre de 5 km, cela malgré certaines
mesures préventives. La compétence de décider une intervention particulière est
déléguée aux cantons. Sont mises sur pied des commissions intercantonales de
surveillance ainsi qu'un groupe de travail "Grands carnassiers"
chargé de l'élaboration et de la révision du concept.
B.                    Par décision du 8 août
2001, le chef du Département de la sécurité et de l'environnement a autorisé le
tir d'un lynx dénommé Rodo. L'autorisation était valable jusqu'au terme de la
saison d'estivage 2001. Elle pouvait être renouvelée.
Cette décision faisait
suite à une proposition formée le 4 août 2001 par la Conservation de la faune
sur la base d'un rapport établi le 2 août précédent par le surveillant de la
faune Jean-Claude Roch ainsi que d'un appel téléphonique de celui-ci de la même
date. Selon les constatations de celui-ci, dix-sept moutons avaient été l'objet
d'atteintes sur deux sites du Pays-d'Enhaut distants de quelque 4 km entre le
25 mai et le 2 août 2001. Parmi eux, douze avaient été dévorés, cette action
étant attribuée au lynx, soit que le lynx Rodo ait été surpris à une reprise
sur sa proie par le surveillant de la faune, soit que certaines victimes
présentent des "perforations (et) saignements typiques", soit enfin
en raison de "la simultanéité avec d'autres attaques passées de
lynx." Trois autres moutons avaient péri en chutant d'une falaise et deux
autres avaient également chuté sans que leur cadavre n'ait pu être retrouvé.
L'association WWF
Suisse a recouru au Tribunal administratif le 2 octobre 2001 contre cette
décision, qui lui avait été notifiée le 12 septembre précédent, en concluant à
son annulation.
Dans sa réponse du 14
novembre 2001, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours en tant qu'il
était recevable.
C.                    La Commission
intercantonale de surveillance pour la région VI (Nord‑ouest des Alpes),
s'est réunie le 12 octobre 2001 et a discuté notamment le cas du lynx Rodo. On
extrait ce qui suit du compte rendu de cette séance établie par l'OFEFP :
"(...)
Après en avoir
longuement discuté, la Commission intercantonale de la région VI prend les décisions
suivantes qui seront valables pour le Nord-ouest des Alpes jusqu'à ce que
Concept Lynx Suisse ait été adapté et modifié en conséquence :
1.  Critères concernant le tir : pour l'octroi d'une
autorisation de tir, seuls seront comptés à l'avenir les moutons directement
tués par le lynx. Les moutons blessés, victimes d'une chute ou ayant disparu
peuvent, certes, faire l'objet d'une indemnisation dans le sens d'une mesure de
faveur, mais ils ne sont pas pris en compte dans le cadre des critères définis.
(...)
5.  L'identification de lynx causant des dommages doit
se faire au moyen de pièges photographiques placés près des proies déchirées.
Les gardes-chasse seront équipés de tels pièges. Les photos seront ensuite
envoyées au KORA, qui dispose déjà d'une vaste banque de données pour des
comparaisons.
•    Ces décisions doivent être intégrées dans une
révision partielle du Concept Lynx Suisse et seront discutées à la prochaine
séance du groupe de travail Grands carnassiers.
(...)".
Par lettre du 24 octobre
2001 à l'association Pro Natura, l'OFEFP a déclaré qu'il soutenait les
décisions susmentionnées prises par la Commission intercantonale, celles-ci
devant "
être intégrées dans une révision partielle du Concept Lynx
Suisse
".
Considérant en droit:
1.                     a) L'art. 12 al. 1
er
LPN (RS 451)
prévoit que les organisations d'importance nationale qui se vouent à la
protection de la nature ont qualité pour recourir contre les décisions
cantonales pouvant faire l'objet d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Selon la jurisprudence, ne sont ainsi attaquables que les
décisions prises dans l'accomplissement d'une tâche fédérale au sens de l'art.
2 LPN (ATF 121 II 190; Romy, Les droits de recours administratifs des
particuliers et des organisations en matière de protection de l'environnement,
in DEP 2001, p. 248, spéc. p. 266). Il faut entendre par là une tâche qui soit
d'une part imposée par la législation fédérale, étant énumérée à l'art. 2 LPN
ou qui résulte clairement d'une autre norme indiquant une volonté législative
de protéger la nature, et dont l'accomplissement ait d'autre part un impact sur
la nature (Zufferey, in Commentaire LPN, n. 6 ss ad art. 2; Romy
,
op. cit., p.
267). A ainsi été considérée comme une tâche fédérale, l'activité, fondée sur
la loi et sur la pêche, consistant à empoisonner des écrevisses non indigènes
portant atteinte à la faune locale (ATF 125 II 29).
b) En l'espèce, la
recourante est l'une des organisations désignées à l'art. 12 al. 1
er
LPN. Elle s'en
prend à un ordre d'abattage fondé sur la réglementation en matière de chasse.
On extrait de celle-ci les dispositions suivantes dans leur teneur applicable à
la date de la décision attaquée; on examinera ensuite si cette réglementation a
pour but de protéger la nature et le paysage.
"(...)
Art.
12 al. 2 LChP
"
(les
cantons) peuvent ordonner ou autoriser en tout temps des mesures contre
certains animaux protégés ou pouvant être chassés, lorsqu'ils causent des
dégâts importants, exception faite des espèces protégées déterminées par le
Conseil fédéral selon l'art. 13, 4
ème
alinéa (...)
"
Art. 13 al. 4 LChP
"
La
Confédération et les cantons participent à l'indemnisation des dommages causés
par certains animaux protégés. Le Conseil fédéral, après avoir consulté les
cantons, détermine ces espèces protégées et fixe des conditions
d'indemnisation.
"
Art. 13 al. 1 litt. a OChP
"
La
Confédération verse aux cantons les indemnités suivantes pour des dégâts causés
par la faune sauvage :
a)
80 % des frais d'indemnisation pour les dégâts causés par des lynx (...)".
Art. 10 al. 5 OChP
"L'Office
fédéral peut autoriser exceptionnellement le tir ou la capture de lynx (...)
causant des dégâts insupportables. L'art. 21 al. 3 est réservé".
Art. 21 al. 3 OChP
"A
titre d'essai, les cantons peuvent autoriser, jusqu'à l'entrée en vigueur de la
révision correspondante de la loi du 20 juin 1986 sur la chasse, mais au plus
tard jusqu'au 31 décembre 2003, les mesures prévues à l'art. 10 al. 5 pour des
lynx.
(...)".
c) La protection de la
nature comprend celle des espèces animales (Rohrer, in Commentaire LPN, n p. 18
p. 13). C'est ainsi sous le titre "Protection de la nature et du
patrimoine" que l'art. 78 al. 4 Cst prévoit que la Confédération légifère
sur la protection de la faune. Tant la LPN (art. 1
er
litt. d et 20 al. 1
er
)
que la LChP (art. 1
er
al. 1
er
litt. a et b) ont
pour but la protection de la faune, notamment des espèces animales menacées
(cf. Favre
,
in Commentaire LPN, n 8 ad art. 20). Cela étant, vu la relation
étroite entre la réglementation fédérale dont la violation est invoquée et la
LPN, il y a lieu d'admettre que le tir d'un lynx correspond par son fondement
légal à une tâche fédérale au sens de l'art. 2 LPN. Il est au surplus patent
que ce tir a un effet direct sur la nature,
d) Reste à déterminer
si l'activité en cause présente une certaine délimitation dans l'espace et une
certaine emprise géographique. On trouve cette exigence exprimée par Keller
(Der Beschwerderecht der Umweltorganisationen, in AJP 1995, p. 1125, spéc. 1126),
qui ne conçoit pas qu'une décision corresponde à une tâche fédérale si, de
portée générale, elle ne se rapporte pas à une activité particulière, devant
être exercée à un endroit donné; il cite l'exemple de l'autorisation
d'effectuer un vol pour épandre des produits sur une surface agricole
déterminée, qui a été reconnue comme une tâche fédérale, tel n'étant pas le cas
de l'admission générale de ces produits.
Pour l'OFEFP, qui l'a
exprimé dans un message électronique à l'autorité intimée du 7 juin 2001, confirmé
dans sa détermination du 5 décembre 2001 sur le présent recours, une
autorisation de tir ne constitue pas une tâche fédérale. Sa position est fondée
sur un passage d'un avis de droit du professeur Jean-Baptiste Zufferey (Impact
de la privatisation sur l'accomplissement d'une tâche de la Confédération au
sens de la LPN, in Cahier de l'environnement N° 322, OFEFP 2001, p. 44) qui,
selon l'OFEFP "
confirme que l'art. 2 al. 1
er
litt. b LPN ne
couvre pas tous les comportements susceptibles de porter atteinte à la nature
ou au paysage, mais uniquement ceux liés à des ouvrages ou des installations
".
En réalité, dans
l'avis de droit susmentionné, l'auteur se borne à commenter la lettre b de
l'art. 2 al. 1
er
LPN, où on lit qu'est notamment une tâche fédérale l'octroi de
concessions et d'autorisations par exemple en matière d'ouvrages et
d'installations. Il n'exprime alors pas de manière générale ce que constitue
cette tâche. Lorsque cela est son propos, il exclut au contraire une telle
limitation en ces termes (Zufferey, Commentaire LPN, n. 14 ad art. 2).
"(...)
L'activité concernée
doit enfin avoir une certaine délimitation dans l'espace et une certaine
emprise géographique sur le territoire local (räumlicher Bezug); l'art. 2 LPN
ne couvre donc pas tous les comportements susceptibles de porter atteinte à la
nature et au paysage. Il serait cependant faux de le limiter aux modifications
extérieures et durables du territoire, en particulier au travers des bâtiments
et installations : la lit. b n'a expressément pas adopté une formulation
exhaustive et elle mentionne le cas des simples exploitations sans exiger
qu'elles aient une implantation fixe. (...)".
Cela étant, il n'y a
pas à considérer avec l'OFEFP que le tir d'un lynx, n'étant pas en relation
avec un ouvrage, n'entre pas dans la notion de tâche fédérale. Il suffit de
constater, eu égard à l'exigence de délimitation dans l'espace formulée par
Keller, que l'abattage d'un lynx déterminé, en tant qu'activité circonscrite à
l'endroit où se trouve l'animal, présente la particularité nécessaire pour
constituer une tâche fédérale.
e) Au vu de ce qui
précède, on retiendra que le WWF est en principe fondé à recourir en invoquant
l'art. 12 LPN.
2.                     a) Délivrée le 8 août
2001, l'autorisation de tir litigieuse venait à échéance à la fin de la saison
d'estivage. La recourante n'a dès lors aujourd'hui plus d'intérêt actuel à
contester cette décision.
Il est vrai que
l'autorité intimée a qualifié l'autorisation litigieuse de prolongeable. Mais
on ne saurait admettre que sa validité était pour autant rendue indéterminée
dans le temps. D'une part cela serait incompatible avec l'échéance expressément
fixée à la fin de la saison d'estivage. D'autre part rien ne permet d'affirmer
que les atteintes perpétrées par un lynx telle année impliquent sa condamnation
chacune des années suivantes. Il faut donc admettre que, si une prolongation ou
un renouvellement de l'ordre de tir étaient envisagés, ils devraient faire
l'objet d'une nouvelle décision, sujette à un recours distinct.
b) La recourante
plaide qu'elle a un intérêt virtuel à faire trancher la question de la licéité
de l'autorisation de tir litigieuse dès lors que la contestation pourrait se
reproduire en tout temps dans des circonstances analogues et que sa nature ne
permettrait pas de la soumettre à un contrôle judiciaire avant qu'elle ne perde
son actualité (ATF 118 I b 1).
Cela ne vaut
certainement pas si l'on se place sur le terrain des circonstances
particulières dans lesquelles une quinzaine de moutons ont péri, dont la perte
a été imputée à l'activité du lynx Rodo. Ces dommages précis ne se reproduiront
pas et il n'existe pas d'intérêt à faire trancher la question de savoir s'ils
ont été le fait de tel lynx ou d'un autre élément.
On peut se demander en
revanche si la soumission de l'autorité intimée aux directives contenues dans
le "Concept Lynx Suisse" ne pourrait pas faire l'objet d'un contrôle
en tant qu'elle est susceptible d'être répétée. Il est en effet vraisemblable
que l'autorité intimée s'en tiendra à l'avenir à l'exigence d'une quinzaine de
moutons dévorés pour justifier l'ordre de tir d'un lynx. Or, puisque la
recourante conteste ce chiffre comme disproportionné, en prétendant qu'il ne
correspond pas à la notion de "dégâts insupportables" de l'art. 10
OChP, elle pourrait avoir un intérêt virtuel à faire trancher pour l'avenir la
question de savoir s'il est adéquat. Dans cette hypothèse, l'autorité
judiciaire se livrerait, non pas au contrôle concret d'une norme, puisque les
principes contenus dans le "Concept de Lynx Suisse" n'ont pas de
fondement dans une loi ou une ordonnance, mais à l'examen d'une pratique,
fondée sur une directive de l'OFEFP.
La question peut de
toute manière demeurer indécise puisque le contenu même du "Concept Lynx
Suisse" n'a pas reçu une acceptation définitive. En effet, à la suite du
présent recours, la Commission intercantonale de surveillance et l'OFEFP lui‑même
ont déclaré que ledit concept n'avait plus à être appliqué sur des points
importants. C'est ainsi qu'il a été exclu à l'avenir de prendre en compte pour
un ordre de tir, des moutons blessés, victimes d'une chute ou ayant disparu, de
même qu'il a été prévu d'identifier le lynx ayant causé des dommages au moyen
de pièges photographiques. La directive à laquelle l'autorité intimée est
susceptible de se conformer à l'avenir s'en est trouvée modifiée de façon
substantielle, au point que la décision attaquée, qui a notamment pris en
considération les moutons victimes d'une chute, n'y serait plus conforme. C'est
dire que la recourante n'a pas à se voir reconnaître un intérêt au contrôle
d'une pratique modifiée.
3.                     Les motifs qui
précèdent conduisent à déclarer le recours irrecevable. Ayant obtenu gain de
cause sur la question de l'existence d'une tâche fédérale et ayant provoqué par
son recours une remise en cause de certains principes du "Concept Lynx
Suisse", sur lesquels s'était fondée l'autorité intimée, la recourante
doit se voir dispensée d'un émolument de justice, pour les motifs d'équité de
l'art. 55 al. 3 LJPA.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
déclaré irrecevable.
II.                     Le présent
arrêt est rendu sans frais ni dépens.
gz/ip/Lausanne, le 16 avril 2003
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).