vd_omni · GE.1999.0132 · 1999-12-20 · fr

c/ Lonay | Droit d'être entendu. Hors des cas où une faute est reprochée au fonctionnaire, il est douteux qu'une audition préalable s'impose pour toute décision communale. En cas de suppression de poste, la municipalité n'a pas l'obligation d'entendre le fonctionnaire, suffisamment protégé ici par le délai de congé de 6 mois du statut communal. Question ouverte: le droit d'être entendu était-il de toute manière sauvegardé du fait de la recourante s'était exprimée durant la procédure précédente?

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 20.12.1999 GE.1999.0132

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 20 décembre 1999
sur le recours interjeté par
A.________
,
dont le conseil est l'avocat Jean-Claude Perroud, à Lausanne
contre
la décision rendue le 26 octobre 1999 par la
Municipalité
de Lonay,
dont le conseil est l'avocat Benoît Bovay (fin des rapports de
service au 31 janvier 2000).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Pierre
Journot, président; M. Rolf Wahl et M. Jean Meyer, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     En date du 18 août
1999, le Tribunal administratif a rendu dans la cause GE 99/064 l'arrêt
suivant:
"A.          La
recourante, née en 1957, a effectué son apprentissage de secrétaire au greffe
municipal de Lonay du 1er septembre 1974 au 31 août 1977. Ayant obtenu le
certification de capacité de secrétaire S (Secrétariat selon la terminologie de
l'époque), elle a été engagée le 1er septembre 1977 en qualité d'employée de
commerce S au greffe municipal puis nommée comme fonctionnaire, un an plus tard
selon les indications de la recourante en audience.
Le
dossier transmis au tribunal par la commune est incomplet. Il ne comprend
aucune pièce antérieure à la décision attaquée. On n'y trouve aucun document
relatif à l'engagement de la recourante, à sa nomination (dont la date exacte
est inconnue), aux éventuelles promotions dont elle a pu faire l'objet, ni aux
qualifications annuelles ou autres appréciations de son travail en cours
d'emploi. C'est la recourante qui a produit quelques documents remontant aux
années 70, notamment sa lettre d'engagement comme apprentie et une lettre de la
commune du 15 septembre 1978 reconduisant son engagement de droit privé et lui
accordant une augmentation de salaire et une indemnité pour remplacement d'une
collègue. C'est aussi la recourante qui a versé au dossier un document du 19
novembre 1998 établi par la commune pour lui communiquer sa position selon le
nouveau statut du personnel communal entrant en vigueur le 1er janvier 1999:
d'après ce document, la recourante, dans sa vingt-deuxième année de service,
est colloquée en classe 13 dont le salaire maximal s'élève à 74'334 fr. et son
salaire mensuel pour 1999 est de 5'715 fr.
Pour
1998, toujours d'après ce document, le salaire de base mensuel de la recourante
était de 5'308 fr. 35, ce qui détermine :
-          un salaire de base
annuel
63'700.20
auquel s'ajoute :
-          allocation
assurance-maladie
-          prime de fidélité
6%
-          gratification 1998
Donnant un salaire total pour 1998 de :
1'410.--
3'822.--
5'308.35
74'240,55 fr.
Selon
le certificat de travail établi le 12 mars 1999 par la municipalité, la
recourante a eu l'occasion d'exécuter les divers travaux liés au service d'un
greffe municipal, en particulier la correspondance, la collaboration à la
préparation des votations et élections, la gestion de l'économat, des cartes
d'identité et des réservations des locaux communaux. Ce certificat de travail
est élogieux pour la recourante, notamment pour ce qui concerne la qualité de
son travail et ses relations avec ses supérieurs ou ses collègues.
D'après son annexe 2, le Statut du personnel communal
énumère, en leur assignant des classes salariales, sept fonctions différentes,
à savoir:
-             "greffe" (désignation du secrétaire communal)                  classe
20-23
-             boursier                                                                               classe
19-22
-             préposé à l'office du travail et au contrôle des
habitants   classe 16-19
(ci-dessous "préposé OT-CH")
-             secrétaire (il s'agit de la recourante)                                  classe
10-13
A
ces postes administratifs s'ajoutent le chef de voirie, un employé de voirie et
un concierge, un supplément de classe étant prévu pour la fonction de chef du
personnel. Abstraction faite du personnel d'exploitation (voirie et conciergerie)
qui n'entre pas en considération dans la présente cause, le personnel
administratif communal comporte ainsi quatre fonctions correspondant dans les
faits à 3,8 postes puisque la préposée OT-CH ne travaillait qu'à 80 %.
B.           Par
lettre du 29 janvier 1999, la municipalité intimée a écrit ce qui suit à la
recourante :
"La
Municipalité de Lonay désireuse de remanier et de restructurer l'Administration
communale se voit dans l'obligation de supprimer le poste de secrétaire que
vous occupez présentement.
Par conséquent, et
conformément à l'art. 15 du Statut du personnel communal en vigueur, nous avons
le regret de nous séparer de vous
avec effet au 31
août 1999.
Nous vous remercions
des services rendus et vous souhaitons plein succès pour la suite de votre
carrière."
Cette
lettre ne contenait aucune indication des voies de recours.
Par
lettre du 12 février 1999, la recourante a écrit à la municipalité pour
critiquer cette décision en manifestant son amertume et en déclarant qu'elle ne
pouvait pas accepter cette situation. Par lettre du 15 février 1999, elle a
encore déclaré s'opposer catégoriquement à la décision et demandé sa
réintégration. La municipalité a déclaré maintenir sa lettre du 29 janvier 1999
dans un lettre du 19 février 1999.
Suite
à une nouvelle lettre de la recourante du 4 mars 1999, la municipalité l'a
convoquée pour le 15 mars 1999, date à laquelle elle a été entendue, en
compagnie de son conseil, par une délégation de la municipalité.
C.           Dans
le Journal de Morges du 16 février 1999, la municipalité intimée a mis au
concours un poste intitulé
"employée(e)
d'administration à plein temps"
. Le contenu essentiel
de cette annonce est le suivant :
"Activité :
gestion du Service du Contrôle des habitants, du Bureau des étrangers, de
l'Office du travail et toutes activités de réception au guichet, téléphone,
information, travaux de secrétariat, en étroite collaboration avec le
Secrétaire municipal.
Profil
souhaité :
-    titulaire d'un CFC
d'employé(e) de commerce ou titre jugé équivalent
-    maîtrise de l'informatique, logiciels Word et Excel
-    dynamique et consciencieux(euse)
-    volonté d'intégration, sens de l'initiative, facilité de contacts,
discrétion
-    âge idéal 20-40 ans.
Entrée en fonction: 1er juillet 1999 ou date à
convenir".
Une
nouvelle collaboratrice a été engagée.
D.           Par
lettre du 16 avril 1999 adressée à la municipalité intimée, le conseil de la
recourante a relaté, en les contestant, les motifs de la décision attaquée que
la municipalité avait apparemment exposés verbalement lors de la séance du 15
mars précédent.
D'après
cette lettre, la position de la commune serait la suivante : le personnel
communal se composerait de 3,8 postes comprenant, outre le secrétaire communal
et une boursière, chacun à 100%, une adjointe du secrétaire municipal
travaillant à 100% (il s'agit de la recourante), ainsi qu'une préposée au
contrôle des habitants et à l'office du travail, travaillant à 80%. Cette
dernière fonctionnaire devant réduire son taux d'activité à 30% pour des motifs
de santé, la commune intimée aurait décidé de réorganiser son administration en
prévoyant que chaque employé exécuterait dorénavant ses propres tâches de
secrétariat et en créant un nouveau poste à 100% auquel seraient attribuées les
tâches de contrôle des habitants et le surplus du secrétariat, tandis que la
collaboratrice dont l'activité serait réduite à 30% fonctionnerait comme
assistante de ce nouveau poste; la commune estimerait ne pas pouvoir conserver
la recourante parce que celle-ci, capable d'assumer des travaux de soutien sur
la base d'instructions, n'aurait pas suffisamment d'autonomie et de polyvalence
pour assumer le nouveau poste.
A
l'encontre de cette position communale, le conseil de la recourante exposait
pour sa cliente dans sa lettre du 16 avril 1999 qu'une autre solution,
consistant à engager une personne à 50% pour combler la diminution d'activité
de la collaboratrice déjà évoquée, permettrait de respecter l'art. 15 du Statut
du personnel communal selon lequel la municipalité ne peut pas licencier un
employé lorsqu'il est possible de lui trouver dans l'administration communale
une autre situation correspondant à ses capacités. Il observait à cet égard que
le nouveau poste mis au concours dans le Journal de Morges du 16 février 1999
correspondait exactement au profil de la recourante et que, en bref, la
suppression de poste cache en réalité un licenciement ordinaire dont la
recourante demande l'annulation.
C'est
cette dernière correspondance que le conseil de la municipalité a transmis le 29
avril 1999 au Tribunal administratif, qui a enregistré le recours et recueilli
les observations de la commune intimée, déposées le 17 juin 1999. En bref, la
commune y expose que la recourante avait donné satisfaction comme simple
exécutante de missions confiées, mais que le développement de l'informatique,
notamment dans la gestion du contrôle des habitants et des étrangers et de
l'office du travail, ainsi que dans d'autres tâches communales, avait nécessité
une autre organisation du greffe municipal et d'autres capacités du personnel
en place: une seule personne devrait être chargée de ces tâches au moyen de
systèmes informatiques dont la recourante aurait démontré, lors d'un
remplacement effectué précédemment, qu'elle ne les maîtrisait pas.
Dans
une écriture ultérieure (déterminations sur effet suspensif du 21 juin 1999),
la recourante a contesté l'affirmation selon laquelle elle ne maîtrise pas le
système informatique; les problèmes qu'elle a rencontrés seraient dus
principalement à l'ancien système informatique de la commune et il serait
normal qu'une personne de son âge mette un peu plus de temps à s'adapter aux
nouvelles techniques.
E.           La
recourante ayant requis l'effet suspensif dans la lettre de son conseil du 16
avril 1999, puis renouvelé le 10 juin 1999 cette demande à laquelle la commune
s'est opposée par lettre du 17 juin 1999, l'audience a été appointée au 10 août
1999, les parties étant informées qu'aucune décision sur effet suspensif ne
serait rendue mais que l'arrêt le serait avant le 31 août. Cependant, le
conseil de la recourante a demandé des mesures provisoires le 28 juillet 1999
en invoquant une lettre du 27 juillet 1999 de la municipalité enjoignant à la
recourante de prendre le solde de ses vacances et de ses heures
supplémentaires, et de restituer ses clés. Le juge instructeur a donné suite
aux conclusions incidentes de la recourante en accordant l'effet suspensif au
recours, la recourante étant autorisée à occuper son poste jusqu'à droit connu
sur le recours, et en interdisant aux organes de l'intimée d'exercer sur les
collègues de la recourante des pressions tendant à empêcher l'audition
d'éventuels témoins.
Le
tribunal a également, à la demande de la recourante, adressé une convocation
comme témoin à l'un des membres de la municipalité.
F.           Le
Tribunal administratif a tenu audience le 10 août 1999 en présence de la
recourante assistée de son conseil, ainsi que du syndic et de trois municipaux,
accompagnés du conseil de la commune. Diverses pièces ont été produites par les
parties, auxquelles a été signalé qu'un des assesseurs avait assisté à titre
professionnel à un entretien avec la recourante. Le conseil de la commune,
contestant la recevabilité de la déclaration écrite produite par un ancien
municipal, a annoncé l'éventuelle comparution d'un autre ancien municipal. Le
juge instructeur a indiqué que le tribunal statuerait en délibérant sur la
nécessité de procéder à de nouvelles mesures d'instruction.
D'après
les indications recueillies en audience et les diverses pièces produites à
cette occasion, le tribunal retient en outre les faits suivants:
a)           La
situation et l'activité du personnel communal, déjà évoquée (et apparemment
critiquée) devant le conseil communal en 1994-1995, a été examinée par la
nouvelle municipalité entrée en fonction en 1998. D'après le procès-verbal de
la séance de municipalité du 20 juillet 1998, une séance au déroulement houleux
avait réuni le personnel et la municipalité; ce document énumère divers points
critiques concernant notamment la mauvaise ambiance, le courrier mal acheminé,
l'efficacité contestée du secrétariat et de "mauvaise habitudes ancrées
depuis des années". La fonction de chef de personnel a été transférée du
secrétaire communal au syndic et un nouvel organigramme a été adopté. D'après
ce dernier document, le "greffe" (il s'agit du secrétaire communal)
dépend directement du syndic tandis que la boursière (également chargée de
l'informatique), de même que la préposée OT-CH, dépendent de divers municipaux.
Le poste de secrétaire, à savoir celui de la recourante, dépend des trois
autres membres du personnel administratif à la fois.
A
la solution consistant à appliquer le droit privé au personnel communal, la
municipalité a préféré le maintien d'un statut de fonctionnaire: un nouveau
statut du personnel a été adopté par le conseil communal. D'après ses
déclarations, la municipalité n'entendait pas utiliser l'occasion de l'entrée
en vigueur, le 1er janvier 1999, du nouveau statut pour prendre les mesures
qu'elles jugeait nécessaires, raison pour laquelle tous les fonctionnaires ont
reçu la même lettre. Pour la recourante, il s'agit de la lettre du 19 novembre
1998 qui la confirme dans sa fonction de secrétaire en classe 13, à laquelle
était annexé le document du même jour déjà cité, ainsi qu'un cahier des charges
de la recourante, daté du 9 novembre 1998 et signé de la municipalité. La
recourante a remis un autre cahier des charges, beaucoup plus long, dans lequel
elle déclarait à l'adresse de la municipalité:
"Très étonnée par la brièveté de mon cahier des
charges et afin d'éviter tout malentendu ultérieur, je pense utile de vous
énumérer mes fonctions: (...)"
. On reviendra dans les
considérants en droit sur le détail de ce cahier des charges.
b)           Pour
la municipalité, qui se préoccupe notamment du départ à la retraite de
secrétaire communal dans quelques années, le poste nouveau pour lequel une
nouvelle collaboratrice a été engagée (dès le 10 mai 1999 après sélections
successives de 240 offres) correspond au poste de préposé OT-CH auquel
reviendrait une partie d'activité de secrétariat, chacun des autres employés du
greffe exécutant par ailleurs ses propres tâches de secrétariat. La
municipalité entend ainsi, en procédant à une nouvelle répartition des tâches
et en les ramenant à leur juste mesure, amener l'effectif du greffe communal à
3,3 ou 3,5 postes, à savoir, outre le secrétaire communal, une boursière (il
s'agit d'un poste de comptable qui n'entre pas en considération pour la
recourante) et une préposée OT-CH, tous trois à 100 %, auxquels viendrait
s'ajouter à temps partiel l'ancienne préposée OT-CH, comme auxiliaire de la
nouvelle, si elle peut reprendre son activité dans une mesure limitée (elle ne
travaille plus actuellement en raison de son état de santé).
La
recourante étant toujours en poste, le greffe communal fonctionne cependant
encore selon l'ancien organigramme et la recourante, puisque elle y travaille
toujours, y exécute encore ses tâches habituelles, notamment les tâches de
secrétariat pour le secrétaire communal.
c)           Les
parties se sont encore exprimées de manière contradictoire sur la question de
la maîtrise des outils informatiques par la recourante (celle-ci déclare
maîtriser Word mais admet qu'un cours supplémentaire lui serait nécessaire pour
Excel) et sur son aptitude à remplir les tâches dévolues à la préposée OT-CH,
catégoriquement niée par la municipalité sur la base des expériences qu'elle
déclare avoir faites.
d)           Les
parties se sont encore exprimées au sujet des propos d'un des municipaux à
l'attention d'un des fonctionnaires en poste à Lonay dont celui-ci aurait
apparemment déduit - ou déclaré à la recourante que tel était le cas - que son
emploi serait menacé s'il acceptait de témoigner.
Considérant
en droit:
1.           Bien
que le dossier transmis par la commune, incomplet car débutant
chronologiquement avec la décision attaquée, n'en comporte aucune trace écrite,
il n'est pas contesté que la recourante est soumise comme fonctionnaire au
Statut du personnel communal de Lonay, approuvé par le Conseil d'Etat le 19
août 1998 et entré en vigueur le 1er janvier suivant. Ce règlement communal,
qui ne permet qu'à titre exceptionnel à la municipalité d'engager des employés
qui n'ont pas qualité de fonctionnaire (art. 3), contient notamment les
dispositions suivantes :
"Art. 9      Nomination
9.1     Le fonctionnaire est nommé
pour une période de quatre ans.
Cette période prend effet le 1er janvier de l'année qui marque
le début de la deuxième moitié de chaque législature.
Si le fonctionnaire est nommé, pour la première fois, en cours
de ladite période, celui-ci ne peut l'être que jusqu'à la fin de la période
considérée.
9.2     Tout fonctionnaire est renommé tous les quatre ans, moyennant
qu'il ait satisfait à ses devoirs de service.
9.3     La renomination avec réserve, ou la renomination, est notifiée
au fonctionnaire sous la forme de décision.
Art. 11      Cessation de
fonction
La qualité de fonctionnaire
prend fin:
a)  par suite de démission
b)  par suite de décès
c)  lorsque la limite d'âge est
atteinte
d)  ensuite de décision municipale prise sur la propre initiative de la
Municipalité ou à la demande du fonctionnaire dans les cas suivants :
1.  mise
à la retraite conformément aux statuts de la Caisse intercommunale de pensions
2.  en
cas de suppression de la fonction
3.  par
suite d'invalidité ou d'incapacité notoire (maladie prolongée, incapacité
professionnelle, etc.)
4.  en
cas d'interdiction civile
5.  en
cas de renvoi pour de justes motifs
6.  en
cas de non renouvellement de la nomination."
Art. 15      Suppression de
fonction
Le
fonctionnaire peut être licencié avec six mois de préavis au moins, pour la fin
d'un mois, lorsque sa fonction est supprimée et qu'il n'est pas possible de lui
trouver, dans l'administration communale, une autre situation correspondant à
ses capacités.
Art. 16      Non renouvellement
de la nomination
En
cas de non renouvellement de la nomination du fonctionnaire à l'issue d'une
période de quatre ans, ce dernier est licencié avec un préavis de trois mois
pour la fin d'un mois. La Municipalité a toutefois la possibilité de prolonger
les rapports de service pour une période probatoire d'une année. A l'issue de
cette année, le fonctionnaire doit obligatoirement être renommé ou être
licencié.
Art. 17      Renvoi pour justes
motifs
17.1          La
Municipalité peut en tout temps licencier un fonctionnaire pour justes motifs.
17.2          Constituent
notamment des justes motifs, l'incapacité ou l'insuffisance et, de façon
générale toutes circonstances qui rendent le maintien en fonction préjudiciable
à la bonne marche ou à la bonne réputation de l'administration ou qui font que,
selon la bonne foi, la poursuite des rapports de service ne peut plus être
exigée.
Art. 18      Procédure de renvoi
pour de justes motifs
18.1   A moins que les faits ne justifient un renvoi immédiat, le
renvoi doit être précédé d'un avertissement écrit.
18.2   Le renvoi pour justes motifs ne peut être prononcé qu'après
audition de l'employé. qui peut se faire assister.
18.3   La décision de renvoi est communiquée par écrit avec indication
des motifs."
2.           La décision attaquée motive
le licenciement de la recourante par la suppression du poste de secrétaire
qu'elle occupe.
a)           On
doit raisonnablement considérer qu'on se trouve en présence d'une suppression
de poste si l'une des fonctions existantes (comme celles qu'énumère ici
l'annexe du Statut communal) devait être supprimée, par exemple parce que
l'activité à laquelle cette fonction ou ce poste correspond est abandonnée par
la commune ou que celle-ci en est déchargée. On peut aussi imaginer, en
particulier lorsque plusieurs postes identiques coexistent pour
l'accomplissement d'une tâche, qu'un poste soit supprimé suite à des mesures de
rationalisation grâce auxquelles les postes subsistants suffisent pour
accomplir le travail. Plus délicate est la question de savoir si l'on a affaire
à une suppression de poste lorsqu'une activité de la commune évolue, par
exemple parce qu'elle s'exerce à l'aide de moyens totalement différents et
qu'elle nécessite une véritable reconversion professionnelle de la part du
titulaire du poste en question, si celui entend échapper à son remplacement par
un tiers. On pourrait ainsi songer par exemple au cas de certains métiers de
l'imprimerie que l'évolution de la technique a pratiquement fait disparaître:
dans un tel cas, on peut probablement considérer qu'un poste de typographe est
effectivement supprimé même si le travail correspondant est désormais accompli
par un spécialiste de la publication assistée par ordinateur. On devrait en
revanche considérer que l'évolution qui a fait passer le matériel de
secrétariat de la machine à écrire mécanique à l'ordinateur servant au
traitement de texte n'a pas pour autant, quelque importante que soit
l'évolution qui en découle, fait disparaître la profession de secrétaire. Plus
délicate encore est l'hypothèse d'une suppression de poste qui intervient à
l'occasion d'une redistribution des tâches entre divers fonctionnaire et dans
laquelle la suppression d'un poste s'impose parce qu'au terme de cette
rationalisation, l'effectif global s'avère excédentaire: dans cette
hypothèse-là, il peut être délicat de déterminer quel poste est concrètement
supprimé. Cependant, lorsqu'un poste de fonctionnaire perd l'essentiel de sa
justification (par exemple par suppression de la tâche communale
correspondante), on ne saurait interdire à la commune, compte tenu de la
latitude qui doit demeurer la sienne dans l'organisation de l'administration
communale, de redistribuer le solde du travail à l'intérieur du personnel
communal et de supprimer totalement le poste concerné. Le tribunal
administratif ne saurait, par une interprétation restrictive des règles sur la
suppression de poste, empêcher la commune de diminuer l'effectif du personnel
communal lorsque des mesures de rationalisation permettent de redistribuer les
tâches et qu'il s'avère en conséquence que le nombre de postes est excessif
(arrêt GE 99/039 de ce jour, R. c/ Bex).
b)           Comme
le Tribunal administratif l'a déjà rappelé à de nombreuses reprises (GE 91/038
du 17/11/92; GE 92/0133 du 16/04/93, GE 93/0130 du 20/04/94, GE 94/0025 du
7/10/94, GE 94/0136 du 31/03/95, GE 95/0039 du 28/11/96, GE 95/0085 du 4/12/95,
GE 96/0061 du 31/10/1996, GE 96/0076 du 5/12/96, GE 97/0080 du 30/09/97; GE
96/026 du 15/04/98; GE 99/039 de ce jour), une autorité communale doit disposer
de la plus grande liberté d'appréciation pour fixer l'organisation de son
administration et créer, modifier ou supprimer les relations de service
nécessaires au bon fonctionnement de celle-ci, questions relevant très
largement de l'opportunité et échappant par conséquent au contrôle du Tribunal
administratif. Ce principe doit toutefois être tempéré par la considération que
l'existence d'un pouvoir discrétionnaire ne signifie pas que l'autorité est
libre d'agir comme bon lui semble. Dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation,
elle est notamment liée par les critères qui découlent du sens et du but de la
réglementation applicable, de même que par les principes généraux du droit (ATF
107 I a 204; 104 I a 212 et les références). L'exercice d'un contrôle
judiciaire dans ce cadre-là garde tout son sens, même si le juge administratif
doit alors observer une très grande retenue dans l'examen de la manière dont
l'administration a exercé ses prérogatives. Le juge doit ainsi contrôler que
les dispositions prises se tiennent dans les limites du pouvoir d'appréciation
de l'autorité communale et qu'elles apparaissent comme soutenables au regard
des prestations et du comportement de l'employé ainsi que des circonstances
personnelles et des exigences du service. Seules les mesures objectivement
insoutenables et arbitraires doivent être annulées, le tribunal vérifiant que
l'autorité n'outrepasse pas son pouvoir d'appréciation et respecte les
conditions de fond et de forme dont les textes imposent la réalisation (sur
tous ces points, voir ATF 108 Ib 209 = JdT 1984 I 331, cons. 2).
On
rappellera également que le pouvoir d'examen du tribunal administratif est
limité au contrôle de la légalité et qu'en conséquence, faute d'une disposition
contraire au sens de l'art. 36 lit. c LJPA, le tribunal n'examine pas les
décisions municipales contestées sous l'angle de l'opportunité. Le Tribunal
fédéral interprète cette restriction, qui s'impose au tribunal administratif,
de manière particulièrement rigoureuse: ainsi, lorsque le statut communal prévoit
que la municipalité peut, au lieu de renvoyer un fonctionnaire pour justes
motifs, le déplacer dans une autre fonction, le Tribunal fédéral considère
(parce qu'il s'agit d'une faculté - et non d'une obligation - de la
municipalité) que la décision que la municipalité prend à cet égard se fonde
sur des motifs d'opportunité et non pas sur le respect du principe de la
proportionnalité; cela interdit au tribunal administratif de substituer son
pouvoir d'appréciation à celui de la commune en jugeant en opportunité, ce qui
constituerait une violation de l'autonomie communale (ATF 2P.311/1996 du 29
décembre 1997, cause GE 96/088 concernant la commune d'Ollon, où le Tribunal
fédéral a annulé l'arrêt cantonal selon lequel un licenciement, jugé
disproportionné, devait être remplacé par un déplacement de fonction).
On
observera pour terminer que le contrôle judiciaire ne s'étend pas à
l'organisation interne de l'administration communale: par exemple,
l'attribution d'un poste donné ou d'une responsabilité précise à un
fonctionnaire constitue un acte interne à l'administration que la jurisprudence
ne considère pas comme une décision susceptible de recours (voir notamment
Moor, Droit administratif, vol II, p. 111, qui cite notamment comme exemple la
définition du cahier des charges du fonctionnaire; voir dans le même sens les
arrêts GE 94/025 du 7 octobre 1994 et GE 96/031 du 17 mars 1997).
c)           En
l'espèce, le dossier montre que la commune a déclaré supprimer le poste de
secrétaire de la recourante tout en prévoyant la création d'un nouveau poste.
En l'absence d'un cahier des charges pour ce nouveau poste, il faut se référer
à l'annonce publiée le 16 février 1999. Or les conditions d'engagement
énumérées dans cette annonce correspondent aux exigences habituelles pour un poste
de secrétaire: il s'agit, d'après le texte même de cette annonce, d'un poste
d'employée d'administration, c'est-à-dire du genre de poste que le langage
usuel désigne comme secrétaire (la terminologie de l'administration cantonale,
à laquelle le Statut communal se réfère manifestement, utilise en matière de
bureau de nombreuses désignations comme, dans l'ordre croissant, aide de bureau
B et A, employé de bureau, employé de bureau spécialisé, employé de bureau
qualifié, employé d'administration, premier employé d'administration, employé
principal d'administration, secrétaire, premier secrétaire B et A, chef de
bureau B, assistant de direction, chef de bureau A, etc.). Quant aux exigences
requises, en particulier la titularité d'un CFC d'employé de commerce et la
maîtrise de l'informatique, ce ne sont rien d'autre que les exigences minimales
que formule tout employeur à la recherche d'une secrétaire. On observera même
au passage qu'en souhaitant la connaissance de Word et d'Excel, la commune ne
fait que se référer à des logiciels d'usage courant (traitement de texte et
tableur) sans qu'on puisse y discerner des exigences particulières évoquées
dans ses observations du 17 juin 1999 en rapport avec l'utilisation du réseau
cantonal informatique pour le contrôle des habitants et l'office du travail.
Il
est au surplus frappant de constater, du moins au vu du dossier, qu'en raison
de la création simultanée d'un nouveau poste, la suppression de celui de la
recourante n'aboutit pas à une diminution de l'effectif du personnel et ne
correspond pas non plus à l'abandon, à la réduction par rationalisation ou à la
suppression d'une activité communale.
Il
est vrai cependant qu'en audience, la commune a exposé que le poste
nouvellement créé correspondait en réalité à celui de préposé à l'office du
travail et au contrôle des habitants, augmenté d'attributions de secrétariat.
La titulaire actuelle ne reprendrait son travail, au plus, qu'à 30 %. Ce serait
donc bien le poste de la recourante qui serait supprimé ou absorbé par le
nouveau poste. Pour défendable qu'elle puisse paraître (elle semble confirmée
par la première partie des tâches énumérées comme dévolues au nouveau poste
d'après l'annonce parue le 16 février 1999, puisqu'on y trouve à la fois le
contrôle de habitants, l'office du travail, et aussi des tâches dévolues à la
recourante comme la réception, le téléphone et des travaux de secrétariat),
cette manière de voir est contestée par la recourante et la nécessité de la
suppression du poste de la recourante ne trouve pas de confirmation
convaincante dans le dossier. Les parties sont d'ailleurs en désaccord sur le
contenu du cahier des charges de la recourante. Celui que la commune a établi
le 9 novembre 1998 (que le tribunal a découvert en audience, produit par la recourante)
paraît assez limité. Celui, plus développé, dont la recourante se prévaut (elle
l'a établi dans le but de rectifier celui qui lui avait été communiqué) n'est
cependant pas sérieusement contesté et il contient des tâches dont on ne voit
pas comment elles seraient redistribuées au sein du personnel communal, comme
par exemple l'activité relative aux subsides LAMV, aux cartes d'identité, aux
actes d'origine, au contrôle des chiens, aux enquête de constructions (même si
sérieusement, la commune paraissait douter en audience que la recourante se
livre comme elle l'a dit à un contrôle matériel des demandes de permis de
construire), aux autorisations d'abattage, ainsi que toutes les activités
relatives aux votations et élections ainsi qu'aux travaux du conseil communal.
Sans doute n'appartient-il pas au tribunal de contrôler par le menu
l'organisation interne de l'administration communale. Cependant, appelé à
statuer sur le bien-fondé d'un licenciement pour suppression de poste, il lui
appartient de vérifier la réalité de la suppression du poste, ce dont
l'instruction n'a pas pu apporter la conviction.
d)           En
outre, puisque le Statut communal le prévoit expressément comme condition de
licenciement en cas du suppression de poste, il conviendrait que soit établi le
fait qu'il n'est pas possible de trouver à la recourante, dans l'administration
communale, une autre situation correspondant à ses capacités. Sur ce point, les
dénégations de l'autorité communale quant à l'aptitude de la recourante à
utiliser le système informatique, contestées, ne sont étayées par aucun
avertissement qui aurait été communiqué à la recourante, ni aucune remarque
d'un supérieur de la recourante. On ne trouve pas trace non plus d'une
quelconque évaluation de la recourante alors même qu'on aurait pu s'attendre à
trouver de tels renseignements, le cas échéant à l'appui du choix opéré par la
décision attaquée de se séparer de la recourante, par exemple si l'on avait
établi pour 1998 le rapport d'évaluation annuel, dont l'art. 19.7 du nouveau
Statut communal entré en vigueur le 1er janvier 1999 prévoit qu'il doit être
établi par le supérieur direct du fonctionnaire. Or aucun rapport de ce genre
ne figure au dossier.
e)           Vu
ce qui précède, la décision invoquant une suppression de poste au sens de
l'art. 15 du Statut du personnel communal pour justifier le licenciement de la
recourante ne peut pas être maintenue.
3.           Dans
ses observations du 17 juin 1999, la commune fait valoir que le poste,
nouvellement créé selon elle, et pour lequel elle a déjà engagé une nouvelle
collaboratrice, ne pouvait pas être confié à la recourante pour le motif que
celle-ci n'a jamais réussi à maîtriser l'outil informatique actuel, ce qui
donnerait de grandes craintes sur son aptitude à surmonter les prochains
développements auxquels elle devra s'adapter. On peut se demander si ce
grief-là, qui est contesté par la recourante, n'aurait pas relevé de l'art. 17
du Statut communal relatif au renvoi pour justes motifs, cité plus haut, ou
éventuellement des règles concernant la période de nomination et la
non-renomination, soumise à la procédure de décision (art. 9.3) et subordonnée
à des conditions définies dans le règlement, à savoir que le fonctionnaire
n'ait pas satisfait à ses devoirs de service (art. 9.2 a contrario). Il est
cependant inutile d'examiner longuement ces questions car le dossier communal,
pratiquement inexistant, ne contient aucun élément susceptible d'apprécier le
bien-fondé de ce grief. La municipalité a au contraire délivré un certificat de
travail élogieux à la recourante et celle-ci a obtenu, d'après le document du
19 novembre 1998 qu'elle a produit, une gratification pour l'année 1998. Sans
doute le caractère élogieux du certificat de travail remis à la recourante
peut-il s'expliquer par la propension fréquemment observée que marquent
certains employeurs à délivrer un certificat particulièrement favorable dans le
but de faciliter la recherche d'un nouvel emploi par les collaborateurs dont
ils sont néanmoins fermement décidés à se séparer. C'est d'ailleurs bien là ce
que la commune, d'après les explications recueillies en audience, entendait
faire dans l'intérêt de la recourante. En outre, la gratification qui apparaît
sur le document produit par la recourante pour 1998 correspond probablement au
treizième salaire obligatoirement dû en vertu de l'art. 40.4 du Statut
communal, et que la commune, dans sa pratique sous l'empire de l'ancien statut
du personnel communal, servait déjà systématiquement à tous ses fonctionnaires,
selon ce qui a été expliqué en audience. Quoi qu'il en soit, un renvoi pour
juste motif de la recourante, à supposer qu'il soit justifié, aurait exigé
qu'il soit précédé d'un avertissement écrit en vertu de l'art. 18.1 du Statut
communal. On ne trouve aucune trace d'un tel avertissement dans le dossier.
4.           On
peut certes pour terminer se demander si, au vu des derniers développements
survenus peu avant l'audience, les tensions entre les parties n'ont pas atteint
un point d'exacerbation tel (mais leur attitude en audience paraissait au
contraire plus sereine) qu'on ne peut plus exiger la poursuite des rapports de
service, ce qui constitue également une cause de renvoi pour justes motifs. Il
s'agit cependant là d'une question qui sort de l'objet du litige, que
l'autorité intimée n'a pas évoquée et sur laquelle la recourante n'a pas pu se
déterminer, si bien qu'il n'appartient pas au tribunal d'en juger en l'état.
5.           Selon
la pratique que suit désormais le tribunal (par analogie avec la gratuité de la
procédure devant les tribunaux de prud'homme), le tribunal ne perçoit pas
d'émolument dans les arrêts rendus en matière de fonction publique communale.
En ce qui concerne les dépens, le tribunal considère que le litige opposant une
autorité municipale à un membre de l'administration communale à propos d'un
licenciement revêt un caractère particulier justifiant en équité que l'on
renonce à allouer des dépens, conformément au principe de l'article 55 alinéa 3
LJPA (voir par exemple arrêts GE 92/077 du 26 novembre 1992; GE 93/130 du 20
avril 1994; GE 97/080 du 30 septembre 1997; GE 98/015 du 13 juillet 1999). Il
n'en sera donc pas alloué.
Par
ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.            Le recours est admis.
II.           La décision rendue le 29 janvier 1999 par la Municipalité
de Lonay est annulée.
III.          L'arrêt est rendu sans
frais ni dépens."
B.                    Après avoir recueilli
auprès de l'IDHEAP diverses adresses, la municipalité a choisi de mandater
l'entreprise B.________ SA et elle a informé la recourante, par lettre du 10
septembre 1999, que dans le cadre de la réorganisation du travail, elle avait
sollicité l'appui d'un consultant externe sur le fonctionnement de
l'administration communale, l'invitant à se présenter le 27 septembre 1999 chez
le consultant en question.
Ce mandataire a
procédé à l'audition, au siège de l'administration communale, des quatre
personnes occupées par celle-ci, puis il a convoqué trois d'entre elles (à
l'exception de la boursière, dont le poste est considéré comme indépendant)
pour une journée d'évaluation individuelle.
Dans son rapport du 25
octobre 1999 intitulé "analyse des tâches effectuées par le Greffe et le
contrôle des habitants/police des étrangers/office du travail", le
mandataire expose en bref que le travail hebdomadaire du "Greffe" (il
désigne ainsi le secrétaire municipal" correspond à 35,30 heures,
auxquelles doivent être ajoutés divers imprévus et tâches irrégulières,
réception au guichet et réponses téléphoniques, équivalant à un jour de travail
hebdomadaire, d'où un total arrondi de 44 heures par semaine. Quant aux tâches
de préposé au Contrôle des habitants, police des étrangers et office du
travail, elles sont également estimées à 35,15 heures, plus une journée par
semaine pour les imprévus totalisant 44 heures par semaine, avec cette
précision qu'une partie du travail de correspondance peut avoir été comptée à
double avec le travail du secrétaire municipal. Les conclusions de ce rapport
sont les suivantes :
"
IV.     Conclusions
Nous ne sommes pas entrés plus dans les détails des tâches
effectuées par le personnel de l'administration communale, tels
l'enregistrement systématique sur une période donnée de toutes les tâches
effectuées et de leur durée unitaire, car ceci ne semble pas être nécessaire,
compte tenu de la répétition de nombreuses tâches. On peut déduire de notre
démarche que deux personnes suffisent largement à assumer l'ensemble du travail
courant et périodique.
Les moyens techniques, particulièrement l'informatique, dont
dispose le personnel lui permet de travailler de façon autonome, sans requérir
une subordination supplémentaire de tâches. Une rationalisation de nombreux
aspects, particulièrement de la correspondance standard sous la forme de modèle
de lettre à adapter (fusion, publipostage, etc.) peut encore se faire avec un
minimum d'investissement en temps et un maximum d'efficacité par rapport à ce
qui se fait actuellement.
Nous pouvons dire qu'en plus du poste de boursière communale,
occupé à plein temps, seuls deux postes administratifs sont nécessaires. De
plus ceux-ci comportent encore la réserve suffisante pour des aspects tels que
le classement, la formation continue et des tâches non spécifiquement
répertoriées dans les cahiers des charges. Cet effectif implique que chacune
effectue son travail de façon autonome, ce qui, compte tenu de la nature des
tâches et des moyens à disposition est tout à fait possible. Le poste de
secrétaire du Greffe municipale ne se justifie ni par la nature du travail, ni
par son importance quantitative. Le Secrétaire municipal est donc en mesure
d'assumer ses tâches de façon totalement autonome. Sa suppléance peut être
assurée sans difficulté, après une introduction systématique de la personne
préposée au contrôle des habitants.
Il nous semble important d'ajouter que, pour répondre à une
préoccupation légitime de la Municipalité soucieuse d'assurer la pérennité de
la mémoire communale et un déroulement harmonieux de l'activité administrative,
un descriptif de chaque tâche devra être rédigé une fois, au fur et à mesure de
leur exécution. Cette démarche, qui s'apparente au début d'un processus de
certification ISO, offre la garantie nécessaire à la continuité de l'activité
lors du changement de titulaire du poste. Elle permet aussi, en cas d'absence,
de pallier le manque de routine d'un autre collaborateur de l'administration,
pour effectuer le travail. Elle évite ainsi la rétention consciente ou non
d'informations importantes. Elle permet enfin à une autorité de milice
d'exercer son devoir légal de surveillance sur l'activité de son
administration.
Finalement, nous
proposons de modifier les cahiers des charges tels qu'ils existent
actuellement, en supprimant le descriptif de tâches et responsabilités qui
n'échoient plus à la commune (office du travail, etc.) et en regroupant
logiquement quelques activités dispersées. Nous proposerons ces modifications
sous la forme de projets de cahier des charges lors de notre rapport de
mission."
Les projets de cahier
des charges joints à ce rapport énumèrent les tâches du secrétaire municipal et
de la préposée déjà citée en mettant en évidence les activités précédemment
dévolues au poste de secrétaire (celui de la recourante) qui leur serait
attribuées : le secrétaire municipal assume ainsi le secrétariat de la
municipalité tandis que la préposée assure la suppléance du précédent, et
s'occupe des inscriptions scolaires, des documents d'identité, du rôle des
chiens, du service au guichet et au téléphone ainsi que de la réservation des
locaux communaux.
Le mandataire de la
commune a encore établi au sujet de la recourante un rapport d'évaluation à la
fin duquel il présente la conclusion suivante :
"
Conclusion:
Forces à exploiter
Madame A.________ a besoin d'un environnement stable
et harmonieux pour travailler. Elle préfère une activité qui présente une
certaine variété, des changements prévisibles et accepte que la manière de
faire ces travaux soit routinière. Ce qui lui donne une sécurité dès le moment
où elle en maîtrise l'exécution. Elle n'apprécie pas devoir prendre des
initiatives, par crainte de se tromper. Sa patience, sa gentillesse,
particulièrement avec les personnes âgées auprès desquelles elle se sent à
l'aise sont des valeurs sûres.
Points critiques à améliorer
A.________ doit prendre confiance en elle-même. Un
changement d'environnement devrait lui permettre progressivement d'oser prendre
plus d'initiatives, quitte à se tromper et à devoir corriger.
Formation
Une formation personnalisée en informatique est une
condition pour qu'elle se sente en mesure d'utiliser à bon escient l'ordinateur
pour son travail.
Management
Son supérieur doit l'aider dans l'apprentissage
et prendre le temps de bien lui expliquer la nature du travail. Il doit
s'efforcer de l'intégrer et d'apprécier régulièrement la qualité de l'activité
exercée.
Motivation
La nature du travail qui lui est confié doit nécessiter une valeur ajoutée au
niveau de la qualité."
C.                    Le 25 octobre, la
recourante a été convoquée à une séance prévue pour le lendemain à laquelle
elle s'est présentée avec son conseil, qui avait tenté en vain par téléphone
d'obtenir de celui de la municipalité des renseignements sur l'objet de cette
séance. Lors de cette séance, la municipalité l'a informée du
non-renouvellement de sa nomination au sens de l'art. 16 du Statut (d'après les
explications recueillies en audience, il semble que cette référence
réglementaire ait été rajoutée à ce moment-là suite à la discussion et
introduite dans la lettre remise à la recourante). La lettre du 26 octobre 1999
remise à la recourante avec le rapport de B.________ du 25 octobre 1999 a la
teneur suivante :
"Votre nomination échoit normalement au 31
décembre 1999. Conformément aux dispositions des statuts du personnel de la
commune (art. 16), la Municipalité de Lonay a décidé de ne pas renouveler votre
nomination comme fonctionnaire, à la fin de cette année. Le délai de préavis
étant de trois mois, la cessation des rapports de travail sera effective au
31
janvier 2000
.
Cependant, compte
tenu de la réorganisation de l'administration communale, de la nouvelle
répartition des tâches ainsi que pour vous faciliter la recherche d'un nouvel
emploi, nous vous invitons à consacrer, dès maintenant, tout votre temps à
cette activité. Nous vous libérons donc, avec effet immédiat, de toute tâche au
sein de l'administration communale. Ces dispositions préservent vos droits au
salaire et autres prestations sociales, jusqu'à la date du 31 janvier 2000.
Durant la période du préavis, nous considérons que vous faites également usage
de votre droit aux vacances et que vous compensez les heures supplémentaires
accumulées jusqu'à ce jour.
La Municipalité met à votre disposition les
conclusions de l'évaluation à laquelle vous avez participé chez B.________ à
********, afin de vous soutenir dans la recherche d'un nouvel emploi."
Par acte du 1er
novembre 1999, la recourante s'est pourvue contre cette décision en concluant à
son annulation. Les parties ont été immédiatement convoquées à l'audience du
tribunal du 14 décembre 1999. La municipalité s'est déterminée le 18 novembre
1999 en concluant au rejet du recours. Simultanément, la requête d'effet
suspensif de la recourante a été rejetée en ce sens qu'elle n'avait pas à aller
travailler mais qu'elle pouvait conserver ses clefs, situation qui, sur recours
incident, a été maintenue par décision préprovisionnelle de la section des
recours du 30 novembre 1999.
Diverses
correspondances ont été encore été échangées entre les conseils des parties ou
adressées au tribunal. En particulier, le conseil de la recourante est
intervenu par lettre du 9 décembre 1999 pour faire valoir que la recourante
n'avait pas été auditionnée par la municipalité avant la notification de la
décision litigieuse et que, s'il fallait néanmoins entrer en matière sur le
fond, elle conteste les appréciations contenues dans le rapport du consultant
mandaté par la municipalité et requiert la mise en oeuvre d'une expertise
neutre à ce sujet.
D.                    Le Tribunal
administratif a tenu audience le 14 décembre 1999 en présence de la recourante
assistée de son conseil, ainsi que de quatre des cinq membres de la
municipalité (le syndic étant absent), assistés du conseil de la municipalité.
Le tribunal a entendu
comme témoins C.________, auteur du rapport du consultant précité. Celui-ci a
confirmé les termes de son rapport et précisé notamment que s'il s'était agi de
pourvoir le poste de préposé au contrôle des habitants, il n'aurait pas proposé
l'engagement de la recourante. Les représentants de la municipalité ont rappelé
comme lors de l'audience précédente la teneur des mesures de réorganisation
selon lesquelles, en bref, le poste de la recourante peut être supprimé, les
tâches de cette dernière pouvant être effectuées par les autres membres du
personnel administratif communal. La municipalité a précisé également que
l'ancienne titulaire du poste de préposée n'a pas repris son travail, que son
droit au traitement est épuisé et qu'une procédure est en cours auprès de l'assurance
invalidité, si bien que son retour à son poste n'est plus envisagé.
S'agissant de
l'accomplissement par la recourante des tâches dévolues au poste de préposée,
la municipalité a répété qu'il n'était pas envisageable de les confier à la
recourante car celle-ci n'a jamais été à même de les exécuter malgré les
tentatives faites. Quant à la recourante, elle a contesté ces affirmations en
expliquant qu'elle n'avait jamais été formée à ces tâches puisque le soin de
remplacer la préposée avait toujours été confié à la boursière communale.
La personne engagée en
mai 1999 pour exercer la fonction de préposée, qui a donné satisfaction à la
municipalité dans les deux mois qui ont suivi son engagement, est toujours au
bénéfice d'une nomination provisoire jusqu'en mai 2000. Quant aux
fonctionnaires communaux déjà nommés, leur renomination pour la période
administrative suivante a été examinée en novembre.
Considérant en droit:
1.                     La recourante conteste
la régularité formelle de la décision attaquée pour le motif que si elle a bien
été signée par le syndic, elle n'est pas pourvue de la signature du secrétaire
communal comme l'exige l'art. 67 de la loi sur les communes.
Les art. 67 et 68,
placés sous le titre marginal "actes de la municipalité" ont la
teneur suivante :
"Art. 67.
Pour être réguliers
en la forme, les actes de la municipalité doivent être donnés sous la signature
du syndic et du secrétaire ou de leur remplaçant désigné par la municipalité,
et munis du sceau de cette autorité; s'ils sont pris en exécution d'une décision
du conseil général ou communal, ils doivent mentionner cette décision, laquelle
est jointe à l'acte; les actes pris en vertu d'une délégation de pouvoirs
doivent être donnés sous la signature du ou des membres de la municipalité ou
de la personne au bénéfice de la délégation.
Art. 68
Les actes réguliers
en la forme, au sens de l'article 67, engagent la commune, à moins que celle-ci
ne rapporte la preuve que le ou les signataires de l'acte, ou l'organe communal
lui-même, ont excédé leurs pouvoirs d'une manière manifeste, reconnaissable par
les tiers intéressés.
Est réservée la
représentation, selon le droit civil, de la commune agissant comme personne de
droit privé (art. 32 et ss CO)."
La municipalité a
expliqué en audience que le secrétaire municipal était absent lors de la
signature de la décision attaquée et que conformément à la pratique communale,
sa signature a été remplacée par celle d'un autre membre du personnel
administratif communal. Il est d'ailleurs arrivé, dans des circonstances
semblables, que la recourante elle-même soit appelée à signer à côté du syndic,
mais en l'espèce, il n'était guère envisageable de faire signer la recourante,
raison pour laquelle la décision attaquée a été signée par la préposée engagée
en mai dernier. Il n'y a toutefois pas de décision municipale organisant
formellement ce remplacement.
L'exigence de forme de
l'art. 67 LC a pour but de définir les conditions auxquelles un acte de la
municipalité engage la commune sauf excès de pouvoir manifeste et
reconnaissable. Elle n'a pas pour effet de rendre nuls les actes qui ne
porteraient que l'une des deux signatures requises, par exemple celle du syndic
comme en l'espèce: la validité de telles actes ne pourrait être remise en
question qu'en cas de doute sur la question de savoir si l'acte transcrit la
réelle volonté de la municipalité. Il est d'ailleurs évident qu'en pratique,
l'absence de l'un ou l'autre des signataires requis ne saurait mettre la
municipalité hors d'état de procéder à un quelconque notification. On peut
cependant s'abstenir d'examiner comment cette difficulté d'intendance devrait
être résolue lorsque comme en l'espèce, il n'y a aucun doute sur le fait que la
décision a bien été arrêtée par le syndic, qui l'a signée, et par les quatre
autres membres de la municipalité, qui ont assisté à l'audience en concluant au
rejet du recours. Pour ce motif, il n'y a pas lieu de donner suite à la
réquisition de la recourante tendant à la production d'un extrait du
procès-verbal des délibérations de la municipalité.
C'est donc à tort que
la recourante conteste la validité formelle de la décision.
2.                     La recourante, dans une
lettre de son conseil parvenue au tribunal quelques jours avant l'audience,
invoque une violation du droit d'être entendu pour le motif qu'elle n'a pas été
auditionnée par la municipalité avant la notification de la décision
litigieuse. Implicitement (et explicitement dans les explications fournies en
audience), elle en déduit que la décision devrait être annulée puisque le vice
ne peut être guéri faute par le Tribunal administratif de disposer d'un plein
pouvoir d'examen (art. 36 LJPA).
Quant à la commune,
elle fait valoir qu'il est abusif d'invoquer la violation formelle du droit
d'être entendu alors que la question du licenciement de la recourante est
évoquée depuis longtemps et que la recourante a eu l'occasion de s'exprimer à
ce sujet tout au long de la procédure, notamment dans la lettre de son conseil
du 16 avril 1999 faisant suite à la séance du 15 mars 1999 où la recourante a
été entendue.
a)                     Les dispositions du
Statut du personnel communal relatives à la fin des fonctions ne contiennent de
règles de procédure que pour ce qui concerne le renvoi pour justes motifs, qui
doit être précédé d'un avertissement écrit (sauf renvoi immédiat justifié) et
ne peut être prononcé qu'après audition de l'employé, qui peut se faire
assister (art. 18 du statut communal). Il n'y en revanche aucune règle de
procédure pour le cas de la suppression de fonction (art. 15) ou du non-renouvellement
de la nomination (art. 16).
b)                     Le Statut du personnel
communal, dont la municipalité a précisé à l'audience qu'il était inspiré de
celui de la commune voisine de Bussigny, ne formule pas la distinction
traditionnelle entre la révocation disciplinaire, conséquence d'une violation
fautive des devoirs de service ou de fonction, et le licenciement pour justes
motifs, ordonné lorsque d'après les règles de la bonne foi, le rapport de
travail ne peut pas être poursuivi. En général, les règlements communaux qui
prévoient des mesures disciplinaires prévoient pour ces mesures-là une
procédure détaillée comportant notamment une enquête garantissant de manière
étendue l'exercice du droit d'être entendu de la part du fonctionnaire.
S'agissant de la procédure, le tribunal a régulièrement refusé d'appliquer les
garanties de procédure instaurées par de nombreux règlements communaux pour les
mesures disciplinaires lorsqu'un fonctionnaire faisait l'objet de griefs
qualifiés de justes motifs. Toutefois, il a toujours confirmé que la garantie
du droit d'être entendu (art. 4 de la Constitution fédérale) exigeait que le
fonctionnaire, avant qu'une décision de licenciement pour justes motifs ne soit
rendue à son détriment, puisse s'expliquer, fournir des preuves, participer à
leur administration, en prendre connaissance et se déterminer à leur propos et
se faire représenter et assister dans la procédure (GE 96/061 du 31 octobre
1996, RDAF 1997 I p. 79; GE 95/085 du 4 décembre 1995; GE 92/034 du 25
septembre 1992; GE 92/025 du 25 septembre 1992). Selon certains arrêts,
l'ampleur des garanties que la procédure doit conférer au fonctionnaire dépend
de la gravité de la mesure envisagée: les exigences quant à la procédure ne
sont pas les mêmes suivant qu'il s'agit de prononcer une révocation immédiate
ou une simple réprimande (GE 92/023 du 16 octobre 1992; GE 93/005 du 20 avril
1993; voir encore, pour un rappel détaillé de la pratique et de la portée de la
distinction, l'arrêt GE 96/031, X. c/ Lausanne, du 17 mars 1997, qui constate
que la distinction entre la révocation disciplinaire et le renvoi pour justes
motifs n'a en vérité guère de portée lorsque le règlement communal ne contient
pas la clause de subsidiarité - que connaissait précédemment le droit cantonal
- selon laquelle seule la voie disciplinaire est ouverte lorsque les faits
invoqués constituent ou impliquent une faute de service).
c)                     En l'espèce, il n'est
pas question de sanction disciplinaire ni de licenciement pour juste motif. La
décision attaquée se présente comme un non-renouvellement de la nomination de
la recourante, encore que dans son argumentation subsidiaire, la municipalité
invoque une suppression de poste en raison de la réorganisation du greffe
communal. Se pose ainsi la question de savoir si nonobstant l'absence d'une
prescription expresse de droit communal, il y a lieu d'exiger, en dehors des
hypothèses évoquées plus haut que sont la révocation disciplinaire et le renvoi
pour justes motifs, que le fonctionnaire soit entendu avant que soit prise une
décision de licenciement.
d)                     La recourante invoque à
cet égard l'ATF 105 Ib 171 concernant la non-réélection d'un assistant à
l'Ecole polytechnique fédérale de Lausanne. Dans cet arrêt, le Tribunal fédéral
a considéré que nonobstant le silence du règlement ad hoc (qui ne prévoyait
précisément d'audition que pour la procédure disciplinaire ou la résiliation
pour justes motifs), l'exigence d'une audition préalable résultait de l'art. 30
LPA et que, puisqu'on pouvait limiter les inconvénients qui en résultent pour
l'administration en restreignant le droit d'être entendu aux seuls moyens
opposables à une résiliation ordinaire (qui sont limités en raison du très
large pouvoir d'appréciation de l'autorité), il ne se justifiait pas de déroger
à l'art. 30 LPA.
En l'espèce, les
prescriptions de l'art. 30 LPA ne sont pas applicables et il n'y a, dans le
statut communal des fonctionnaires, aucune règle exigeant une audition
préalable à toute décision, seul étant réservé le cas du licenciement pour
justes motifs. La loi sur la juridiction et la procédure administrative (LJPA)
ne règle pas cette question et le règlement du 22 octobre 1997 fixant la
procédure de recours devant les autorités administratives inférieures (RSV
1.5), qui ne concerne précisément que les autorités de recours, ne s'applique
pas non plus.
De manière plus
générale, on constate que le droit cantonal (art. 2 al. 2 lit. a, art. 4 al. 1
ch. 9, art. 43 al. 2 de la loi sur les communes, RSV 1.8) garantit aux communes
leur autonomie pour régler sur une base de droit public les rapports de travail
de leurs fonctionnaires (v. p. ex. ATF 2P.311/1996, Ollon, du 29 décembre 1997,
qui cite RDAF 1997 I p. 79 précité et RDAF 1979 p. 295). Il faut donc éviter
d'empiéter sur les prérogatives du législateur communal, sous la seule réserve
des exigences de rang supérieur telle que la garantie constitutionnelle du
droit d'être entendu.
Sans doute une
audition préalable paraît-elle s'imposer lorsque la décision envisagée se
présente comme le résultat d'une mise en accusation débouchant sur la
constatation d'une faute au terme d'une procédure dans laquelle l'intéressée
doit pouvoir se déterminer quant aux griefs qui lui sont adressés. C'est ainsi
qu'il n'est pas admissible que sans interpellation préalable sur les fautes de
service qui lui sont reprochées, l'autorité convoque le fonctionnaire pour
procéder à son audition, lui signifie d'entrée que la décision de le licencier
a été prise et lui notifie, au terme de l'entretien, cette décision
préalablement rédigée (GE 99/052, Denges, du 15 juillet 1999). La jurisprudence
déjà citée à cet égard (notamment RDAF 1997 I 79) ne concerne cependant que le
licenciement pour justes motifs (et a fortiori la révocation disciplinaire).
Il est en revanche
douteux qu'une audition préalable puisse s'imposer pour toute décision
communale en matière de fonction publique. On rappellera d'ailleurs que les
mesures d'organisation internes (comme l'attribution de tâches) ne sont même
pas considérées comme des décisions sujettes à recours (GE 99/064 du 18 août
1999 concernant la recourante, consid. 2 b in fine cité plus haut). Pour les
décisions, il est certain par exemple qu'on aboutirait à des situations
impraticables si une audition préalable (dont l'absence serait un motif
d'annulation) était exigée avant toute décision portant sur la fixation du
traitement, l'augmentation annuelle, la promotion, etc. d'un fonctionnaire (sur
la question de savoir, en rapport avec l'art. 1 al. 3 LJPA, si cette fixation
constitue une décision, voir GE 99/021, Bex, du 18 août 1999). Au sujet de la
non-réélection, l'arrêt du Tribunal fédéral cité par la recourante retient
d'ailleurs qu'il est contraire à la pratique usuelle en Suisse qu'un
fonctionnaire soit privé de sa fonction par le simple écoulement du temps, sans
décision préalable de l'autorité de nomination, et que les droits cantonaux
prévoient au moins un avis au fonctionnaire avant la non-réelection (ATF 105 Ib
171, consid. 3b p. 173; c'est ce que prévoit en l'espèce l'art. 16 du statut
communal). Si un avis préalable semble effectivement aller de soi pour des
motifs de confiance et de bonne foi, cela ne signifie pas encore qu'une
audition préalable à cet avis préalable soit requise. Lorsqu'il s'agit de
suppression de fonction, on peut certes concevoir que le fonctionnaire concerné
puisse faire valoir que la suppression de fonction dissimule en réalité un
licenciement injustifié mais une telle hypothèse exceptionnelle recèle un
détournement de pouvoir, assimilé à l'abus du pouvoir d'appréciation, qu'il est
possible de sanctionner même devant une autorité dont le pouvoir d'examen
(comme celui du tribunal administratif en vertu de l'art. 36 LJPA) est limité à
la légalité et à l'abus du pouvoir d'appréciation (voir pour un exemple d'un
tel abus de pouvoir GE 92/0133, Morges, du 16 avril 1993).
e)                     La section saisie de la
présente cause n'entend pas entreprendre de délimiter dans l'abstrait et pour
toutes les hypothèses possibles et imaginables la portée de la garantie
constitutionnelle du droit d'être entendu en matière de fonction publique
communale. Pour ce qui concerne la suppression de poste (on verra plus loin que
telle est la seule motivation qui entre en considération pour la décision
attaquée), la question de savoir si les fonctionnaires doivent être associés aux
mesures de restructuration de l'administration communale dépend du degré de
participation et de co-décision que l'autorité communale entend garantir aux
fonctionnaires en place en matière de gestion du personnel communal. Il
n'appartient par à l'autorité judiciaire d'imposer des exigences dans ce
domaine où les communes sont autonomes. Cela signifie qu'en l'espèce, la
commune n'avait pas à entendre formellement la recourante avant de rendre sa
décision: la protection de la recourante est suffisamment assurée par le délai
de préavis que prévoit l'art. 15 du statut communal. On peut ainsi se dispenser
d'examiner (indépendamment du fait que la recourante semble avoir obtenu en
séance que la décision se réfère à l'art. 16 du statut communal) si le droit
d'être entendu de la recourante avait été préservé du fait qu'elle avait déjà
en l'occasion de se déterminer durant la procédure précédente, comme le
soutient la commune, ou si une audition formelle était requise à nouveau avant
la décision du 26 octobre 1999 parce qu'il s'agit d'une nouvelle procédure,
comme le soutient la recourante.
3.                     La décision attaquée du
26 octobre 1999 se réfère à l'art. 16 du statut communal et se présente comme
un non-renouvellement de la nomination. Elle licencie la recourante pour le 31
janvier 2000.
a)                     La recourante soutient
que l'autorité intimée n'a pas respecté le délai de congé de trois mois pour
que celui-ci puisse prendre effet dans le terme du 31 décembre 1999, fin de la
période administrative de quatre ans. On peut s'abstenir de résoudre la
délicate question d'interprétation que soulève la rédaction apparemment peu
heureuse de l'art. 16 du statut communal. En effet, la municipalité n'a pas
entrepris la moindre allégation pour démontrer que la recourante n'aurait pas
satisfait à ses devoirs de service au sens de l'art. 9.2 du statut communal. Or
si cette disposition prévoit que le fonctionnaire "est renommé tous les
quatre ans, moyennant qu'il ait satisfait à ses devoirs de service" (ce
qui est d'ailleurs une formulation impérative), on voit mal que la municipalité
puisse s'abstenir de toute considération sur les prestations du fonctionnaire
en cas de non-renomination. On relèvera d'ailleurs que même lorsque le texte
applicable ne subordonne la non-réélection à aucune condition, la doctrine
admet (en se fondant sur la jurisprudence) que la décision de non-réélection ne
doit pas être arbitraire et qu'elle doit se fonder sur des motifs objectifs
(Rhinow/Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband,
1990, Nr 150 p. 481).
La décision attaquée
ne saurait donc se fonder sur les règles relative à la non-renomination.
b)                     A titre subsidiaire, la
commune fait valoir que la décision attaquée est justifiée par la suppression
du poste de la recourante. A cet égard, la répartition possible des tâches de
l'administration communale entre le secrétaire communal, la boursière et la
préposée au contrôle des habitants ressort des projets de cahiers des charges
que la commune a versés au dossier. On peut effectivement en déduire que les
tâches de la recourante peuvent être réparties entre les autres membres de
l'administration communale. Quant aux tâches de pure dactylographie,
l'expérience montre que grâce aux moyens modernes de traitement de texte, elles
sont de plus en plus souvent accomplies à l'écran par ceux-là même qui rédigent
les documents qu'ils s'agit de dactylographier. Le consultant mandaté par la
commune conclut de son étude de l'administration communale qu'en plus du poste
de boursière communale, occupé à plein temps, seuls deux postes administratifs
sont nécessaires, après suppression des tâches et responsabilités qui
n'échoient plus à la commune (office du travail). Il faut s'en tenir au
principe selon lequel le tribunal administratif ne saurait, par une interprétation
restrictive des règles sur la suppression de poste, empêcher la commune de
diminuer l'effectif du personnel communal lorsque des mesures de
rationalisation permettent de redistribuer les tâches et qu'il s'avère en
conséquence que le nombre de postes est excessif (arrêt GE 99/039, R. c/ Bex,
et GE 99/064 concernant la recourante, tous deux du 18 août 1999).
Finalement et compte
tenu des explications fournies en audience, la recourante ne conteste guère que
des mesures de rationalisation permettent de diminuer l'effectif du personnel
administratif. Elle invoque en revanche l'art. 17 du statut communal et fait
valoir qu'il était possible, au sens de cette disposition, de lui trouver dans
l'administration communale une autre situation correspondant à ses capacités:
elle a en vue à cet égard le poste de préposé pour lequel la commune a engagé
en mai dernier, à tort selon la recourante, une nouvelle collaboratrice. La
recourante fait valoir que l'occasion aurait dû lui être donnée de se
familiariser avec les tâches du poste correspondant. Sur ce point, le tribunal
constate, ainsi qu'il l'avait déjà rappelé dans son arrêt du 18 août 1999, que
l'autorité judiciaire ne peut pas intervenir dans le détail de l'organisation
interne de l'administration communale. Si l'on considère la composition de
personnel administratif communal, force est de constater que la recourante
occupe le poste le plus modeste, en classe de salaire 10-13, tandis que le
poste de préposé est un poste de niveau supérieur colloqué en classes 16-19,
proche de celui de secrétaire municipal (classe 20-23). A cet égard, et
indépendamment même de la teneur de l'analyse des aptitudes de la recourante
livrée par le consultant mandaté par la commune, le tribunal considère qu'il ne
lui appartient pas de contraindre la commune, au titre de la règle exigeant
qu'on cherche un poste de remplacement pour l'intéressée, à accorder une
importante promotion à un fonctionnaire dont la commune met en doute les
aptitudes pour un travail de niveau supérieur. En d'autres termes, l'obligation
de rechercher un poste de remplacement, lorsqu'elle est prévue par le règlement
communal, ne signifie pas que la commune soit juridiquement tenue, s'il n'y a
pas de poste équivalent dans l'administration communale, de donner au
fonctionnaire concerné l'occasion d'acquérir des compétences plus élevées afin
d'accéder à un poste de niveau supérieur. Pour ce motif, la décision de la
municipalité de licencier la recourante est justifiée par la suppression pure
et simple de son poste.
c)                     La commune ne pouvant
pas, faute comme on l'a vu plus haut d'une insuffisance des prestations de la
recourante dans son poste actuel, se prévaloir des règles qui permettraient le
non renouvellement de sa nomination au sens de l'art. 16 du statut communal,
elle ne peut pas non plus appliquer à cette dernière le délai de trois mois
prévu par cette disposition. Le licenciement prononcé par la décision du 26
octobre 1999 n'étant justifié qu'en tant qu'il est la conséquence de la
suppression du poste de la recourante, celle-ci a droit au délai de congé de
six mois prévu pour ce cas par l'art. 15 du statut communal. Pour ce motif, la
décision attaquée sera reformée en ce sens que le licenciement prend effet au
30 avril 2000.
4.                     L'arrêt sera, pour les
mêmes motifs que celui du 18 août 1999 cité plus haut, rendu sans frais ni
dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
partiellement admis.
II.                     La décision
rendue le 26 octobre 1999 par la Municipalité de Lonay est réformée en ce sens
que les rapports de travail prendront fin le 30 avril 2000.
III.                     L'arrêt est
rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 20 décembre 1999
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.