vd_omni · GE.1992.0136 · 1993-04-06 · fr

c/DISP | Il est contraire à la loi de limiter aux seuls établissements universitaires ou éventuellement aux hôpitaux de zone la possibilité d'engager des assistants porteurs d'un diplôme étranger.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 06.04.1993 GE.1992.0136

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
du 6 avril 1993
__________
sur le recours interjeté par
A.________
,
représenté par son conseil, Me Jean-Pierre-Gross, avocat à Lausanne,
contre
la décision du Département ISP du 24 juin
1992 refusant l'autorisation d'effectuer un stage.
***********************************
Statuant à huis clos dans sa séance du 1er
avril 1993,
le Tribunal administratif, composé de :
MM.       J.-C. de Haller, président
J.-D. Henchoz, assesseur
A. Schneebeli, assesseur
Greffière : Mlle C. Charton
constate en fait  :
______________
A.                            Le 16 mai
1992, le Ministère de la santé publique de la République d'Albanie a pris
contact avec le Centre médico-chirurgical de Ruchonnet (ci-après CMC), à
Lausanne, pour s'enquérir des possibilités de faire effectuer un stage de
perfectionnement en urologie à un jeune médecin, diplômé en 1991, A.________.
La requête mentionnait une demande d'aide financière et était accompagnée d'une
démarche parallèle auprès de la Coopération au développement de l'aide
humanitaire à Berne (DDA).
B.                            Le 3 juin
1992, M. B.________, à ********, a transmis cette requête au médecin cantonal
pour lui demander l'autorisation nécessaire du Département de l'intérieur et de
la santé publique. Le médecin cantonal a accusé réception de la requête le 4
juin 1992, et demandé des précisions quant aux ressources financières de
l'intéressé (bourse de la Confédération ou rémunération par le CMC de
Ruchonnet). Dans sa réponse du 14 juin 1992, M. B.________ a renseigné le
médecin cantonal sur les démarches alors en cours en vue de l'obtention d'une
aide financière.
C.                            Le Conseil de
santé a examiné la requête du recourant dans sa séance du 22 juin 1992, à la
suite de laquelle il a émis un préavis négatif en invoquant le principe que les
stages des médecins boursiers étrangers devaient se dérouler dans des
établissements universitaires, exceptionnellement dans des hôpitaux de zone,
soit des établissements susceptibles d'assurer la formation de ces médecins par
leur encadrement, leurs bibliothèques, les séminaires et les colloques qu'ils
organisent.
Par décision
du 24 juin 1992, le Département de l'intérieur et de la santé publique a refusé
l'autorisation de pratiquer demandée par le recourant, en reprenant les motifs
du préavis du Service de la santé. C'est contre cette décision qu'est dirigé le
présent recours, déposé sous la forme d'une déclaration de recours du 3 juillet
1992 de M. B.________, retirée par la suite au bénéfice d'une autre
déclaration de recours déposée le 7 juillet 1992 par l'avocat Jean-Pierre
Gross. Le recours a été validé par le dépôt d'un mémoire en date du 20 juillet
1992.
D.                            Le recours n'a
été transmis au Tribunal administratif que le 18 novembre 1992, et enregistré
le 23 novembre 1992. L'autorité intimée s'est déterminée en date du 5 février
1993, le recourant déposant encore un mémoire complémentaire en date du 24 mars
1993.
Les
arguments des parties seront repris ci-après pour autant que de besoin.
Le tribunal
a délibéré le 1er avril 1993 après avoir entendu le conseil du recourant et un
témoin, le directeur du CMC de Ruchonnet, M. C.________.
et considère en droit :
________________
1.                             Le recours a
été déposé en temps utile et dans les formes prescrites par la loi auprès de
l'autorité ayant statué. Il a été interjeté tout d'abord au nom de A.________,
personnellement, et de M. B.________. Ce dernier a retiré son recours le
30 décembre 1992, seul demeurant donc partie à la procédure A.________
lui-même, dont la qualité pour recourir n'est pas douteuse en sa qualité de
destinataire et de bénéficiaire de l'autorisation sollicitée (même si, à forme
de la loi, c'est l'employeur du médecin assistant qui doit recueillir
l'autorisation nécessaire).
Le recours
est donc recevable en la forme, la compétence du Tribunal administratif pour en
connaître résultant de la clause générale de l'art. 4 LJPA à la suite de
l'abrogation de l'art. 193 de la loi du 29 mai 1985 sur la santé publique
(ci-après : LSP).
2.                             En l'espèce,
est litigieuse la possibilité pour le recourant d'exercer une activité
d'assistant au CMC de Ruchonnet. Conformément à la loi, cette activité suppose
que l'intéressé soit porteur du diplôme fédéral ou d'un titre agréé par le
département (art. 93 al. 3 LSP) et elle doit en principe avoir pour but
d'assurer la formation post-universitaire de l'intéressé (art. 93 al. 4 LSP).
Ce n'est qu'exceptionnellement, et pour des motifs impérieux de santé publique,
qu'un assistant peut être engagé et employé au-delà de sa formation
post-graduée (art. 93 al. 5 LSP).
Le recourant
demande à ce que le CMC de Ruchonnet soit autorisé à l'engager comme médecin
assistant pour parfaire sa formation, notamment dans la spécialité de
l'urologie. On se trouve donc clairement dans le cadre de l'art. 93 al. 4 LSP
(formation post-graduée).
3.1                          Le refus du
département, qui reprend pratiquement tel quel le préavis du Conseil de santé,
est fondé sur le fait que la formation post-graduée doit en principe avoir lieu
dans des établissements universitaires, exceptionnellement dans des hôpitaux de
zone, seuls de tels établissements disposant d'un encadrement suffisant.
Cette
motivation heurte directement le texte même de la loi qui précise expressément
que la formation post-universitaire de l'assistant peut avoir lieu
"...
dans le cadre d'un cabinet ou d'un établissement sanitaire..."
. Cette
précision, qui ne figurait pas dans le texte original de la loi de 1985, a été
introduite par une novelle du 25 novembre 1987. La volonté du Conseil d'Etat
était tout à fait claire : la formation post-universitaire devait pouvoir
s'acquérir
"... aussi bien auprès d'un praticien établi que dans un
établissement sanitaire..."
(exposé des motifs, BGC automne 1987 p.
655). Cette proposition a été admise sans discussion par le Grand Conseil.
3.2                          Au texte clair
de la loi et à la volonté dépourvue de toute ambiguïté manifestée par le
législateur cantonal, le département intimé oppose la pratique du Conseil de
santé qui affirme vouloir limiter, par principe et de manière constante, aux
seuls établissements universitaires ou de zone la possibilité d'effectuer une
formation post-graduée. Mais une pratique administrative, qui se définit comme
un ensemble de décisions liées entre elles par la nécessité de respecter le
principe de l'égalité de traitement (RDAF 1986 p. 279), doit évidemment
respecter le principe de la légalité sous son double aspect (suprématie de la
loi et réserve de la loi). En présence d'une disposition légale aussi claire
que l'art. 93 al. 4 LSP, le Conseil de santé a non seulement le droit mais
encore l'obligation de modifier une pratique qui n'en respecte ni la lettre ni
l'esprit (RDAF 1983 p. 387).
Pour cette
raison déjà, la décision entreprise, qui repose sur une motivation contraire à
la loi, doit être annulée.
3.3                          Il est vrai
que, dans sa réponse du 5 février 1993, le département intimé a complété cette
motivation en se référant à un aide-mémoire édité par le Département de
l'intérieur et de la santé publique le 21 décembre 1987. Il en résulte
notamment que la pratique des autorités sanitaires vaudoises est de limiter aux
seuls porteurs du diplôme fédéral de médecin l'autorisation de travailler en
qualité d'assistant, sauf s'il s'agit de permettre à des boursiers étrangers
d'effectuer un stage ou si des motifs impérieux de santé publique le
commandent. Le département précise encore que les autorisations de pratiquer la
médecine en qualité d'assistant pour des médecins sans diplôme fédéral sont
réservées aux titulaires d'une bourse : leur nombre étant limité (24 postes
pour les stages de courte durée, 5 postes pour les stages de longue durée),
tous ces postes sont actuellement occupés.
Aucune des
exigences ainsi posées ne trouve de fondement expressément formulé dans le
texte légal. Il convient donc d'en examiner le bien-fondé au vu des larges
compétences que le législateur a confiées au département pour la mise en oeuvre
de la politique sanitaire du canton (art. 4 LSP).
3.3.1                       Il n'est pas
exact d'affirmer que la loi sanitaire vaudoise réserve aux seuls porteurs du
diplôme fédéral de médecin l'autorisation de pratiquer la profession à titre
d'assistant. L'art. 93 al. 3 LSP donne expressément au département la
compétence d'agréer d'autres diplômes. Même si elle dispose à cet égard d'un
pouvoir discrétionnaire ou de libre appréciation, l'administration n'est pas
libre d'exclure à priori d'en faire usage. Au contraire, lorsque la loi lui
confère une compétence, l'autorité ne peut pas y renoncer et s'abstenir
d'examiner dans chaque cas s'il est opportun de prendre telle décision ou non,
sous peine de commettre un excès de pouvoir dit négatif (ATF 111 V 248; voir
également Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition, N° 163; Moor,
Droit administratif, vol. I p. 323). L'autorité sanitaire ne peut donc, par
principe, refuser de reconnaître des équivalences. Elle doit au contraire
prendre à cet égard les dispositions nécessaires, que ce soit sur un plan
général ou par des décisions d'espèce.
3.3.2                       S'agissant de la
limitation du nombre des places de stagiaires autorisés et de l'exigence qu'il
s'agisse de boursiers, le tribunal n'est pas en mesure d'en apprécier le
bien-fondé en l'état du dossier. Il ne saurait exclure que des motifs dignes de
considération ne justifient de telles mesures mais, en l'absence d'une
motivation plus détaillée (la décision entreprise est elle-même totalement
muette à cet égard), il n'est pas en mesure de trancher cette question. De
toute manière, dans un domaine qui exige des compétences scientifiques
particulières et une connaissance précise de l'ensemble des circonstances
déterminantes, le contrôle du juge ne peut s'exercer ici qu'avec une très
grande retenue.
4.                             Si le recours
doit être admis, pour les raisons exposées ci-dessus, le Tribunal administratif
ne saurait aller, comme le requiert le recourant, jusqu'à lui délivrer lui-même
l'autorisation d'effectuer son stage au CMC de Ruchonnet. Doit notamment faire
l'objet d'une décision expresse le point de savoir si son titre peut ou non
être agréé, et le Tribunal administratif n'est évidemment pas en mesure de
substituer sur ce point sa propre appréciation à celle des autorités
sanitaires. Ces dernières devront donc prendre une nouvelle décision en
statuant sur tous les points énumérés ci-dessus. Elles devront le faire en
tenant compte du fait que, s'il est exact que le recourant, qui n'est pas
titulaire du diplôme fédéral, n'a pas un droit subjectif à exercer la
profession en Suisse, il est néanmoins en droit d'invoquer la garantie de la
liberté du commerce et de l'industrie conformément à la récente jurisprudence
du Tribunal fédéral (ATF 116 Ia 237) octroyant aux étrangers à cet égard les
mêmes droits qu'aux ressortissants suisses. Il en résulte que toute restriction
à l'exercice de la profession de médecin, même pour un étranger, doit se
justifier par des motifs de police (assurer la tranquillité, la sécurité, la
santé et la moralité publiques), les mesures de politique économique,
c'est-à-dire qui tendent à porter atteinte à la libre concurrence, à avantager
certaines entreprises ou certaines formes d'entreprises et à diriger la vie
économique selon un plan déterminé, étant exclues. Toute atteinte doit en outre
reposer sur une base légale, être justifiée par un intérêt public prépondérant
et, selon le principe de la proportionnalité, se limiter à ce qui est
nécessaire à la réalisation des buts d'intérêt public poursuivis (sur tous ces
points, ATF 113 Ia 40, et les références citées).
5.                             Le recours
doit dans ces conditions être partiellement admis. Un émolument d'arrêt réduit
doit être mis à la charge du recourant qui a droit à des dépens également
partiels (art. 55 LJPA).
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                       Le recours est
partiellement admis.
II.                      La décision du 24
juin 1992 du Département de l'intérieur et de la santé publique est annulée, le
dossier étant retourné à cette autorité pour qu'elle statue à nouveau dans le
sens des considérants.
III.                     Un émolument d'arrêt
de Fr. 500.-- (cinq cents francs) est mis à la charge du recourant,
montant compensé par l'avance de frais effectuée dont le solde doit lui être
restitué.
IV.                    L'Etat de Vaud, par le
Département de l'intérieur et de la santé publique, versera au recourant une
indemnité de Fr. 500.-- à titre de dépens.
Lausanne, le 6 avril 1993/gz
Au
nom du Tribunal administratif  :
Le président :                                                                                                                                     La
greffière :
Le présent arrêt est notifié :
- au recourant A.________ par
l'intermédiaire de son conseil, Me Jean-Pierre Gross, avocat, Case postale 31 à
1000 Lausanne 6, sous pli recommandé;
- au DISP, Service de la santé publique, Rue Cité-Devant 11 à 1014 Lausanne, sous
pli recommandé.