vd_omni · AF.2007.0009 · 2008-11-28 · fr

Port-franc et entrepôts de Lausanne-Chavornay SA (PESA), Terminal Combine Chavornay SA (TERCO), PISTOR SA/Département de l'économie, Commission de classification du syndicat AF de la ZI Chavornay, Assemblée générale du Syndicat AF de la ZI Chavornay (TAB) | Perception de versements anticipés. Admissibilité d'un barème différencié qui distingue entre les terrains bâtis (ou sur le point de l'être) et les terrains non bâtis d'une part et entre les terrains construits avant et ceux construits après la création du syndicat (en fonction de la date d'octroi du permis de cconstruire) d'autre part.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.11.2008 AF.2007.0009

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 28 novembre 2008
Composition
M. Pascal Langone,
président
; M Philippe Gerber, Juge suppléant; M.
Pierre Journot, juge.
Recourantes
1.
Port-franc et
entrepôts de Lausanne-Chavornay SA (PESA),
à
Chavornay, représentée par Benoît BOVAY, Avocat, à Lausanne,
2.
Terminal Combine
Chavornay SA (TERCO),
à Chavornay, représentée
par Benoît BOVAY, Avocat, à Lausanne,
3.
PISTOR SA,
à Rothenburg, représentée par Benoît BOVAY, Avocat, à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Commission de
classification du syndicat AF de la ZI Chavornay,
représentée par Pierre DAENZER, Secrétaire, à Orbe,
2.
Assemblée générale
du Syndicat AF de la ZI Chavornay (TAB),
représenté
par Alain THEVENAZ, Avocat, à Lausanne,
Autorité concernée
Département de
l'économie,
Secrétariat général,
représenté par Service du
développement territorial, à Lausanne Adm cant,
Objet
décisions de syndicats d'améliorations
foncières
Recours PESA SA et consorts c/ décision
de l'Assemblée générale du Syndicat d'améliorations foncières "Zone
industrielle de Chavornay" du 12 décembre 2007 (approbation du devis du
projet d'exécution des travaux collectifs, versements anticipés)
Vu les faits suivants
A.
Le Syndicat
d'améliorations
foncières "zone Industrielle de Chavornay"
(ci-après: le
syndicat) a été constitué le 19 juin 1996. Ses buts statutaires sont:
-
le remaniement parcellaire nécessité
par l'adoption du plan partiel d'affectation "Sous ville",
"Perrevuit", "Les Places", "Vers-la-Gare", et
"St-Marcel";
-
la création des équipements
collectifs liés audit plan.
Le syndicat comprend trente-huit
propriétaires, pour une surface totale, domaine public compris, de
605'345
m². Les équipements collectifs comprennent
différentes chaussées, un chemin en béton, des conduites d'eau potable et la
construction de collecteurs d'eau claire et usée.
B.
Dans le cadre d'une étape
préparatoire, les aménagements suivants ont été réalisés en 2004 par la société
Terminal Combiné Chavornay SA (TERCO SA) sur les parcelles n
os
1627
et 1634:
-
un chemin agricole bétonné pour
permettre l'accès à la zone agricole des Grandes Pièces, pour un coût de
148'000 fr.
-
une partie du doublement de la voie
menant au secteur "Perrevuit"
permettant
l'accès à la plate-forme de la société TERCO SA et facilitant la circulation
des trains en direction des secteurs "Sous-Ville" et
"Perrevuit";
selon le
rapport du dossier mis à l'enquête publique le 30 avril 2007, ces travaux
ont été financés entièrement par la société Port-franc et entrepôts de
Lausanne-Chavornay SA (PESA)
.
-
une partie du collecteur EC Ø
1400 mm situé sous la plateforme de la société TERCO SA, soit une longueur
d'environ 90 m, pour un coût de 253'000 fr.
-
une partie de la
conduite
d'eau potable
entre la plateforme de la société TERCO SA et la parcelle
n° 239, pour un coût de 40'000 fr.
Selon le rapport de
la commission de classification faisant partie du dossier mis à l'enquête
publique le 30 avril 2007
(p. 15), la
participation anticipée de la société TERCO SA au financement des travaux
collectifs a été de 458'000 fr. Toutefois, lors de l'assemblée générale du
16 novembre 2005, une convention entre le syndicat et la société TERCO SA
a été approuvée qui prévoit le versement de 458'181.30 fr. à charge du
syndicat pour les travaux effectués (procès-verbal de l'assemblée générale du
16 novembre 2005, p. 3 s.)
C.
Du 30 avril au 30 mai
2007 ont été mis à l'enquête publique la modification de l'avant-projet des
travaux collectifs et privés, le projet d'exécution des travaux collectifs -
étape 1 - et la clé de répartition des frais. À ce jour, l'enquête relative à
la modification de l'avant-projet des travaux collectifs et privés est terminée.
Il en va de même de la procédure relative à la première étape du projet
d'exécution des travaux collectifs, sous réserve d'un recours pendant devant la
Cour de droit administratif et public concernant la chaussée 4 qui n'est pas
concerné par la première tranche des travau
x.
D.
Une assemblée générale extraordinaire
du syndicat a eu lieu le 12 décembre 2007. L'ordre du jour était le
suivant:
1. Appel des propriétaires (par contrôle à
l'entrée dès 17 h 30)
2. Approbation du procès-verbal de l'assemblée
générale du 11 mai 2007
3. Rapport et communication du Comité de
direction
4. Rapport de la Commission de classification
(rappel des éléments d'informations principaux, selon séance d'information du
10.10.2007)
5. Projet d'exécution des travaux:
- Approbation du devis du projet d'exécution
des travaux
- Décision sur la mise en chantier de la 1
re
tranche des travaux
6. Décision sur les versements anticipés
(montant, date échéance, intérêts) – (voir tableau annexé avec règles y
relatives)
7. Propositions individuelles et divers
L'assemblée générale a approuvé le
devis du projet d'exécution des travaux (s'élevant à 14'023'000 fr.) et
accepté la mise en chantier d'une première tranche des travaux devisés à
6'527'000 fr.
Le procès-verbal rapporte notamment ce
qui suit:
"5. Projet d'exécution des travaux –
approbation du devis du projet d'exécution des travaux
[…]
Jean-Luc
PICHONNAT rappelle les grandes lignes du projet, expliqué en détail lors de la
séance d'information du 10 octobre 2007, en exposant des plans sur un
rétroprojecteur. Il explique que dans les
14,023 millions
(ci-après 14 millions pour simplification de la discussion) sont
compris: les chaussées 1, 3 et 4, le collecteur principal d'eau claire (DN
1400 mm) un chemin en béton de 3 m déjà réalisé en bordure de la
parcelle de TERCO SA, les conduites d'eau potable, lesquelles permettent le
bouclage de l'ensemble de la zone, les travaux d'éclairage, les collecteurs
d'eaux claires et usées. Les 14 millions comprennent également le passage
supérieur sur la RC ainsi que le passage à niveau de la rue de l'Industrie,
quand bien même ce dernier sera à charge de tiers, comme dit plus haut.
[…]
Jean-Marc ANNEN
prend la parole afin de recadrer la discussion et expose que chaque
propriétaire avait la faculté de faire opposition dans le cadre de la mise à
l'enquête du projet d'exécution des travaux. La Commission de classification
est ensuite appelée à traiter celle-ci ou éventuellement l'instance supérieure
à savoir le Tribunal administratif.
En effet, il
rappelle que le projet de base tel que mis à l'enquête est la référence, lequel
représente au total 14 millions. De plus, le syndicat a la qualité de
maître de l'ouvrage qui devra réaliser ce projet en totalité et pour cela il
doit également chercher son financement global.
[…]
Me BLANCHARD
constate que le devis global a été établi sur la base du projet d'exécution des
travaux sans tenir compte des oppositions.
Jean-Marc ANNEN lui
indique que cette manière de faire est tout à fait usuelle. Pour le cas où la
commission de classification décide d'accepter, suite à une observation, une
modification laquelle engendrerait des travaux supplémentaires, le poste
"imprévus" dans le devis est là pour y remédier. De plus, pour le cas
où les frais supplémentaires provoqueraient une importante augmentation du
devis, celui-ci serait soumis à nouveau à l'assemblée générale.
Pierre-Alain
AUBERSON s'étonne du fait que les personnes ayant fait opposition n'aient pas
eu de réponse à ce jour et qu'il ne voudrait pas être à leur place.
Jean-Marc ANNEN
explique qu'il s'agit d'un problème de fond et qu'il est normal de procéder par
phases, à savoir en premier lieu on connaît le devis global, puis on procède à
sa mise à l'enquête. […]
Pierre-Alain
AUBERSON explique que les propriétaires doivent prendre une décision importante
ce jour et que certains d'entre eux, sans réponse de la Commission de
classification, ne pourront voter en toute connaissance de cause.
Jean-Marc ANNEN lui
répond qu'il est tout à fait possible que certains ne votent pas en faveur de
l'approbation du devis. Toutefois, il rappelle que l'avant-projet a d'ores et
déjà été accepté par l'assemblée générale, qu'une phase d'affinement a depuis
lors été faite et qu'il s'agit maintenant de passer au stade de confirmation.
[…]
Denise PORRET
interpelle Jean-Marc ANNEN afin de savoir ce qui se passerait si l'assemblée
générale vote un non massif.
Jean-Marc ANNEN
explique que le plan d'affectation est soumis à un remaniement parcellaire,
lequel a fait l'objet d'une parution dans la Feuille des Avis Officiels (FAO du
10 janvier 1997). Le syndicat ne fait que réaliser l'équipement des
parcelles en conformité avec le dit remaniement. Pour le cas où l'assemblée
générale n'approuverait pas le devis global des travaux, il en résulterait de
grandes difficultés de valoriser la zone, le PPA n'étant plus respecté.
Il poursuit en
expliquant que toute demande de permis de construire est soumise à la CCL. Il
est donc interdit de bâtir sans l'autorisation préalable de cette commission.
Il y a donc une nécessité de cohérence. Il rappelle encore qu'il y a lieu
d'avoir l'autorisation de la CCL avant celle de la commune et que dans le cas
où le syndicat serait dissous, chaque propriétaire serait forcé d'équiper
lui-même sa parcelle. Il rappelle que le syndicat AF est l'outil choisi au
moment de l'approbation du PPA pour permettre l'équipement de la zone
industrielle.
[…]
Me MOUQUIN explique
encore qu'il y a lieu de voter un devis général et qu'ensuite un devis pour une
première tranche des travaux devra également être voté. Il rassure encore
l'assemblée générale en exposant que pour le cas où une grosse modification
dans la clé de répartition se présenterait, l'entier des propriétaires en
serait informé.
M. BOLOMEY,
représentant TERCO SA, s'interroge quant à une réelle garantie de prise en
charge des travaux relatifs au passage à niveau, par des tiers.
Raymond BEAUVERD lui
répond que le comité de direction est en possession d'un accord écrit sous
forme de lettre, tant de la commune de Chavornay que de la direction de l'OC.
Jean-Marc THIBAUD
demande finalement sur les 14 millions, quel montant exact serait à la
charge du syndicat.
Jean-Luc PICHONNAT
explique que du montant de 14 millions, une participation de tiers
(commune et OC = passage à niveau et GOP), ainsi qu'une seconde participation
de la commune concernant le collecteur d'eaux claires
, il
apparaît que le montant total à charge du syndicat est de 11,251 millions,
(ci-après 11, 5 millions pour la simplification de la discussion)
déduction faites desdites participations
.
Jean-Luc PICHONNAT
poursuit par la présentation de la réalisation de la première tranche des
travaux, à savoir: chaussée n° 1 sans le tourne-char, chaussée n° 3
en partie, (la chaussée n° 4 ne se fait, elle n'est pas souhaitée
actuellement par les propriétaires) le collecteur d'eaux claires principal, les
collecteurs routiers + eaux claires, le bouclage de la conduite d'eau
potable, tranche de travaux devisée à
6'527'000.-
, y
compris les frais administratifs, les travaux à charge de
tiers via le Syndicat et ceux déjà réalisés
. Cette première tranche de
travaux permet d'équiper la presque totalité du périmètre.
Me BLANCHARD,
représentant PESA SA et TERCO SA, ne comprend pas les raisons pour lesquelles
l'assemblée générale devrait accepter un devis global sur des travaux qui ne se
réaliseraient pas.
La parole est donnée
à
Jean-Marc ANNEN
qui explique que pour éviter le
découpage des travaux, on se doit de procéder ainsi afin de ne pas perdre la
cohérence d'ensemble, particulièrement importante dans une corporation de droit
public. La procédure veut que l'approbation se donne sur l'entier des travaux à
réaliser en premier lieu puis, en fonction de l'évolution de la zone
industrielle, l'assemblée générale sera sollicitée. Il est exclu de découper,
il s'agit de la même question que la mise à l'enquête des travaux, cette
manière de faire permet de garantir la sécurité du droit.
[…]
Raymond BEAUVERD
explique à l'assemblée générale que la première tranche des travaux représente
ce qu'il est nécessaire à l'heure actuelle de réaliser pour équiper le
périmètre du syndicat. Il précise encore que l'étude en cours et menée par les
CFF et Travys pourrait, à l'avenir résoudre certains problèmes.
Dominique DELAY
demande sur quel montant l'assemblée générale doit voter et s'il faut déduire
1,9 million.
Jean-Marc ANNEN lui
indique que le syndicat est le maître de l'ouvrage et qu'il y a lieu de tenir
compte
de l'ensemble des coûts
des travaux
, même si ceux-ci seront pris en charge par
des tiers
. Par exemple: collecteur pris en charge par la commune de
Chavornay. Montant final, déduction faites des prises en charge par des tiers:
11,5 millions.
Me MOUQUIN reprend
en précisant que les 14 millions représentent l'enveloppe globale.
[…]
La discussion étant
close,
le président soumet au vote le point 5a concernant
l'approbation du devis du projet d'exécution des travaux s'élevant à Fr.
14'023'000.-.
Les scrutateurs distribuent le bulletin n° 1 pour ce
faire.
Résultat: 36
bulletins rentrés
19 (dix-neuf) OUI             14
(quatorze) NON        3 (trois) BLANC
L'approbation du devis du projet d'exécution des travaux
est acceptée." (PV AG 12 décembre 2007, p. 3 ss.)
À cette occasion, l'assemblée générale
a également statué sur les versements anticipés prévus par l'art. 43 de la
loi du 29 novembre 1961 sur les améliorations foncières (LAF; RSV 913.11).
Cette décision prévoit notamment les deux règles suivantes:
-
La 1
re
règle s'applique
aux propriétaires ne modifiant pas l'état de leurs fonds; Ces propriétaires
devront verser 10 % chaque année dès et y compris l'année 2008 jusqu'en
2016. Le
montant déterminant les versements anticipés
annuels est celui
figurant au dossier d'enquête sur la clé
de la répartition des frais réduit des
critères (2)
passage à niveau de l'Industrie et (3)
passage
supérieur RC
(cf. procès-verbal de l'assemblée générale, ci-après PV AG
12 décembre 2007, p. 14); jusqu'à la liquidation de l'enquête 2007,
les montants mis à l'enquête sont pris en considération; après la liquidation
de l'enquête, ce sont ceux en résultant qui serviront de base à la calculation
de l'annuité. Les différences en résultant seront dues au syndicat ou
remboursées par celui-ci.
-
La 2
ème
règle s'applique
aux
propriétaires bénéficiaires d'un permis de construire délivré par la
commune
, ultérieur à la création
du syndicat
.
Cette règle
s'applique pour l'essentiel à cinq propriétaires. Ces propriétaires devront
verser 45 % jusqu'à la fin 2008 et 40 % jusqu'à la fin 2009, puis
5 % d'ici à la fin 2015.
En cas de délivrance d'un
permis de construire, le propriétaire concerné devra verser 85 % au moment
de la délivrance, puis 5 % d'ici à la fin 2015.
La décision fixe en outre les
échéances annuelles (30 septembre) et l'intérêt moratoire (1 % de
plus que le compte-courant BCV). Lors de l'assemblée générale, le représentant
du comité de direction a exposé la portée des règles comme suit:
"La proposition
du Comité est donc de passer des [versements anticipés] calculés jusqu'alors à
la surface de chaque propriétaire à un calcul beaucoup plus ciblé pour chacun
fondé sur la clé de répartition des frais et le montant du devis total des
propriétaires. Cependant, le Comité étant conscient que la facture est lourde
pour certains membres, et souhaitant tenir compte des derniers éléments connus
- soit le financement trouvé du passage à niveau de l'Industrie et du décalage
dans le temps de la réalisation du passage dénivelé – propose à l'assemblée de
prendre en compte la clé de répartition des frais sur le devis réduit de ces 2
ouvrages soit, sur 11,919 mio. – 3,798 mio. = 7,723 mio." (PV AG
12 décembre 2007, p. 9).
E.
Le 21 décembre 2007,
les sociétés PESA
SA, TERCO
SA et
PISTOR SA (ci-après les recourantes) ont déposé un recours auprès du Tribunal
administratif (actuellement Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal, ci-après: CDAP) en concluant à ce que les
décisions
prises par l'assemblée générale extraordinaire du syndicat d'améliorations
foncières de la zone industrielle de Chavornay le 12 décembre 2007
relatives à
l'approbation
du devis du projet d'exécution des travaux
et à la
perception de versements anticipés "extraordinaires" soient annulées.
Les recourantes considèrent que la décision approuvant le devis du projet
d'exécution des travaux est arbitraire en raison d'un manque général
d'informations, de l'absence de coordination avec la procédure de mise à
l'enquête publique du projet de travaux collectifs et du fait que certaines
infrastructures collectives prévues dans l'avant-projet des travaux ne seront
finalement pas réalisées. Elles contestent aussi la décision relative à la
perception de versements anticipés en arguant d'une part qu'elle viole les
règles de procédure, dans la mesure où le vote à bulletins secrets, requis par
une majorité des propriétaires, n'a pas été respecté, d'autre part que le
barème différencié viole les Statuts du syndicat d'améliorations foncières, est
arbitraire et viole l'égalité de traitement.
F.
Dans ses déterminations du
4 février 2008 Service du développement territorial (ci-après SDT) ne
présente pas de conclusions formelles; il déclare que les opérations (recte:
dispositions) légales et statutaires ont été entièrement respectées. S'étant
déterminée par courrier du 5 mars 2008, la commission de classification du
syndicat
conclut implicitement au rejet du recours contre la décision d'approbation
du devis du projet d'exécution des travaux. Dans sa réponse du 17 mars
2008,
le syndicat représenté par son comité de direction
(ci-après l'autorité intimée)
conclut au rejet du recours.
Dans leurs déterminations du
13 juin 2008, les recourantes maintiennent leur conclusion demandant
l'annulation de la décision concernant la perception de versements anticipés.
Dans ses nouvelles déterminations du
17 juillet 2008, l'autorité intimée relève que le devis estimatif des
travaux relatifs à l'étape 1 qui doivent être entrepris de septembre 2008
à juin 2009 s'élève à 5'300'000 fr. Le financement prévu est pour
l'essentiel de percevoir des propriétaires en 2008 3 millions de fr. et en
2009 850'000 fr. le solde sera couvert par un emprunt, qui ne devrait pas
dépasser 1.5 million de fr.
Les sommes devant être
perçues auprès des recourantes, au cours de l'année 2008, correspondent à
environ 700'000 fr.
Le SDT s'est à nouveau déterminé par
courrier du 14 juillet 2008 en justifiant la pratique de l'autorité
intimée en ce qui concerne les versements anticipés.
G.
Le recours était accompagné d'une
requête d'effet suspensif.
Par décision incidente
du 20 mars 2008, le juge instructeur de la cause au fond a rejeté cette
requête. Sur recours incident de PESA SA, TERCO SA et PISTOR SA contre la
décision du juge instructeur, la CDAP a accordé l'effet suspensif par arrêt du
10 juin 2008 (RE.2008.0006).
Le comité de direction du syndicat a,
par courrier du 4 juillet 2008, demandé que l'effet suspensif soit limité
aux seules recourantes. Par courrier du 30 juillet 2008, le juge
instructeur a précisé, à toutes fins utiles, que l'effet suspensif prononcé par
arrêt du 10 juin 2008 est limité en ce qui concerne la perception des
versements anticipés aux trois sociétés recourantes afin de ne pas bloquer la
perception des versements anticipés auprès des autres propriétaires.
H.
Le 17 juillet 2008, la
commission de classification du syndicat a demandé au SDT d'accorder
l'autorisation de mettre en chantier la première tranche des travaux, selon la
décision de l'assemblée générale du 12 décembre 2007.
I.
Selon la clé de répartition des frais
qui a été mise à l'enquête publique du 21 juillet au 21 août 2008
, la participation des recourantes pour l'étape 1 est estimée à
1'797'046 fr. pour PESA SA (soit 15.6 % du coût total devisé à
11'512'000 fr.), à 1'237'796 fr. pour TERCO SA (soit 10.5 % du
coût total) et à 613'381 fr. pour PISTOR SA (soit 5.3 % du coût
total).
J.
Par courrier du 29 septembre
2008, le juge instructeur a soumis plusieurs questions à l'autorité intimée.
Celle-ci s'est déterminée par courrier du 20 octobre 2008. Il en ressort
notamment que
le comité de direction a décidé, lors de la
facturation intervenue en août 2008, de calculer les versements anticipés
sur la base du devis de la première tranche de travaux à charge du syndicat,
soit sur la base de 5'370'000 fr.
Selon les factures adressées pro
forma le 14 août 2008 aux trois recourantes, les versements anticipés dus
en 2008 s'élèvent à 158'706 fr. (128'756 fr. et 29'950 fr.) par
PISTOR SA, à 192'029 fr. par PESA SA et à 259'828 fr. par TERCO SA.
La commission de classification du
syndicat a également adressé ses déterminations datées du 17 octobre 2008.
Les recourantes se sont déterminées par courrier du 17 novembre 2008.
Elles y requièrent l'instruction des effets sur les infrastructures projetées
qu'un nouveau projet soumis récemment à l'enquête publique est susceptible
d'avoir sur les infrastructures projetées en arguant que ce projet risque de
rendre inutile une partie importante de ces infrastructures.
K.
Les arguments respectifs des parties
et des tiers intéressés seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
Le recours porte d'abord sur la
décision de l'assemblée générale extraordinaire du syndicat, adoptée le
12 décembre 2007, concernant l'approbation du
devis du projet d'exécution des travaux
.
Un syndicat
d'amélioration foncière est une corporation de droit public (art. 20 LAF),
dont les organes (comité de direction, commission de classification, assemblée
générale) peuvent rendre des décisions sujettes à recours devant le Tribunal
cantonal en vertu de l'art. 4 al. 1 de la loi du 18 décembre
1989 sur la juridiction et la procédure administrative (LJPA, RSV 173.36), dans
sa teneur en vigueur lors du dépôt du recours.
Pour être recevable,
le recours doit porter sur une décision au sens de l'art. 29 LJPA. Au sens
de cette disposition, une décision est une mesure prise par une autorité dans
un cas d'espèce et ayant pour objet soit de créer, de modifier ou d’annuler des
droits ou des obligations, soit de constater l’existence, l’inexistence ou
l’étendue de droits ou d’obligations, soit de rejeter ou de déclarer
irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des
droits ou obligations.
Dans deux arrêts du
31 août 2001 (AF.2000.0014 et AF.2000.0016), le Tribunal administratif
avait laissé ouverte la question de savoir si la décision de fixer l'ordre des
travaux était une décision au sens de l'art. 29 LJPA.
L'art. 30
al. 3 LAF charge expressément l'assemblée générale du syndicat d'approuver
le devis des travaux et, avec l'accord du département, d'ordonner la mise en
œuvre de ceux-ci. Dans un arrêt du 2 septembre 2008 (AF 2005.0005), la
CDAP a examiné au fond un recours contre une décision d'approbation "de
principe" du devis des travaux sans se prononcer expressément sur la
nature de décision au sens de l'art. 29 LJPA. Elle s'est néanmoins
interrogée sur la portée d'une telle décision d'approbation:
"la
décision d'approbation du devis que l'art. 30 al. 3 LAF place dans la
compétence de l'assemblée générale n'a qu'une portée limitée. En effet, la
question de savoir quels sont les travaux qu'entreprendra le syndicat ne dépend
pas de l'assemblée générale. Ce sont les enquêtes organisées par la commission de
classification et les décisions que celle-ci prend en première instance sur les
réclamations des propriétaires qui déterminent les grandes lignes des travaux
collectifs (enquête sur l'avant-projet), puis leurs caractéristiques détaillées
(enquête sur le projet d'exécution) telles que le revêtement des chemins ou le
diamètre des collecteurs. La décision que prend l'assemblée générale en
approuvant le devis n'a aucun effet sur ce point. Elle intervient en bonne
logique après la liquidation des enquêtes sur l'avant-projet, puis le projet
d'exécution des travaux collectifs.
On
peut dans ces conditions se demander quelle est la portée de la décision de
l'assemblée générale prévue par l'art. 30 al. 3 LAF. Les travaux
préparatoires ne contiennent aucune indication sur ce point (BGC automne 1961
p. 399). Il s'agit probablement de permettre au comité de direction
d'obtenir une décharge pour son action s'agissant de l'adjudication des travaux
(art. 38 LAF) et de leur mise en œuvre (qui nécessite également l'approbation
de l'assemblée générale)." (consid. 5)
On peut douter au
regard de la portée limitée de la décision
d'approbation
du devis
qu'il s'agisse vraiment d'une mesure qui crée des droits ou
obligations pour les membres du syndicat et donc d'une décision au sens de
l'art. 29 LJPA. Il semble que l'approbation du devis du projet d'exécution
des travaux s'apparente à un crédit-cadre au sens de l'art. 33 de la loi
vaudoise sur les finances (RSV 610.11) qui fixe le montant jusqu’à concurrence
duquel le syndicat peut contracter des engagements financiers pour réaliser les
travaux envisagés.
La question est
cependant délicate car l'approbation du devis, si elle devait permettre
l'adjudication des travaux pour un montant surfait, déployerait pour tous les
propriétaires du syndicat des effets qui se manifesteraient à leur préjudice
par une augmentation de leur participation lors de la répartition des frais
d'exécution (art. 63 al. 1 lit e LAF).
On peut par ailleurs
aussi se demander si, dans l'hypothèse où l'on considérerait l'approbation du
devis comme une décision au sens de l'art. 29 LJPA, un membre du syndicat
a vraiment un intérêt digne de protection à l'annulation d'un tel acte de
portée limitée (sur la notion d'intérêt médiat ou indirect, voir
AF.2007.0008 du 5 décembre 2007 et les références citées)
. Point n'est besoin toutefois de trancher la question de la
recevabilité du recours contre une décision d'approbation du devis, car le
recours devrait, si par hypothèse il était recevable, être rejeté au fond.
2.
Ni la LAF ni les statuts du syndicat
ne règlent le devoir d'information à l'égard des membres du syndicat lors de la
décision d'approbation du devis. Il appartient donc aux membres présents à
l'assemblée générale de requérir les informations qui leur sont nécessaires avant
de passer au vote.
Le montant sur lequel le vote portait,
à savoir 14,023 millions, était clairement établi et a, selon le
procès-verbal, été rappelé lors du vote. Ce montant recouvrait l'ensemble des
coûts des travaux mis à l'enquête, même si ceux-ci sont pris en charge par des
tiers, en raison du fait que le syndicat est le maître de l'ouvrage
(déclarations Pichonnat, Annen et Mouquin, PV AG 12 décembre 2007,
p. 3, 4 et 8). Il n'y avait donc pas d'ambiguïté. Les autres montants
mentionnés lors des discussions et relevés par les recourantes avaient d'autres
objets. Le montant de 11,251 millions visait le montant total à charge du
syndicat après déduction des participations de tiers (déclarations Pichonnat et
Annen, PV AG 12 décembre 2007, p. 7 s.). Quant au montant de
6'527'000.-, il recouvrait les coûts de la première tranche de travaux, "y
compris les frais administratifs, les travaux à charge de tiers via le syndicat
et ceux déjà réalisés" (déclaration Pichonnat, PV AG 12 décembre 2007,
p. 7 s.).
Le grief d'absence de coordination
avec la procédure de mise à l'enquête publique du projet de travaux collectifs
n'est pas davantage fondé. L'approbation du devis du projet d'exécution des
travaux fixe un cadre aux dépenses du syndicat. Le fait que des oppositions
contre le projet d'exécution mis à l'enquête publique du 30 avril au
30 mai 2007 étaient encore pendantes auprès de la commission de
classification ne constitue pas un obstacle à l'approbation du devis: si les
décisions de la commission de classification n'entraînent pas une augmentation
du total des coûts, les frais resteront dans le cadre de la décision
d'approbation du devis; si en revanche le total des coûts dépasse ce cadre
après les décisions de la commission de classification, alors une nouvelle
consultation de l'assemblée générale s'imposera (déclaration Annen, PV AG
12 décembre 2007, p. 4). En l'espèce, les oppositions à l'égard du
projet d'exécution mis à l'enquête publique n'ont, selon les déterminations de
la commission de classification du syndicat, aucune incidence sur le devis des
travaux.
Quant au grief que certaines
infrastructures prévues dans l'avant-projet seront financées par des tiers, il
ne remet pas en cause la validité de la décision d'approbation: en tant que
maître de l'ouvrage, le syndicat doit ordonner aussi les travaux qui seront
financés finalement par des tiers (déclaration Annen, PV AG 12 décembre
2007, p. 4). Ces travaux doivent donc aussi être intégrés dans le devis
global qui fixe le cadre des dépenses du syndicat, indépendamment de la charge
qui devra être assumée en fin de compte par les membres du syndicat.
Enfin, la validité de la décision
d'approbation ne dépend pas des effets qu'un nouveau projet, qui selon les
déterminations des recourantes du 17 novembre 2008 fait actuellement
l'objet d'une enquête publique, est susceptible d'avoir sur les travaux
projetés par le syndicat. Une modification des travaux en raison du nouveau
projet peut simplement avoir pour conséquence qu'une nouvelle consultation de
l'assemblée générale s'imposera si le total des coûts dépasse le cadre
approuvé. Il n'y a donc pas lieu de donner suite à la requête d'instruction
complémentaire déposée par les recourantes dans leurs déterminations du
17 novembre 2008.
En conclusion, le recours contre la
décision d'approbation du devis du projet d'exécution des travaux est infondé
et doit être rejeté,
si tant est qu
'il soit recevable.
3.
Le recours porte ensuite sur la
décision de l'assemblée générale extraordinaire du syndicat, adoptée le
12 décembre 2007, concernant la perception de versements anticipés.
La décision de l'assemblée générale
d'un syndicat d'amélioration foncière fixant le prélèvement de versements
anticipés de la part des propriétaires ainsi que ses modalités est,
conformément à l'art. 43 al. 1 LAF, une décision au sens de
l'art. 29 al. 1 LJPA qui est sujette à recours devant le Tribunal
cantonal en vertu de l'art. 4 al. 1 LJPA en relation avec
l'art. 2 de la loi du 12 juin 2007 modifiant la LJPA. Les autres
conditions formelles de recevabilité étant remplies, il y a lieu d'entrer en
matière sur le fond.
4.
Les recourantes estiment d'abord que
la décision sur le barème des versements anticipés a été rendue en violation
des règles procédurales, car le vote à bulletins secrets, requis par une majorité
de propriétaires, n'a pas été respecté. Selon l'autorité intimée, le vote à
bulletins secrets a été requis pour le chiffre 5 de l'ordre du jour, soit le
projet d'exécution des travaux et l'approbation du devis du projet d'exécution
des travaux. A son avis, il n'y a jamais eu de demande de vote à bulletins
secrets pour la décision sur les versements anticipés.
Selon l'art. 29 LAF, les statuts
du syndicat doivent notamment contenir des dispositions relatives à la manière
de voter. L'art. 8 al. 1 des statuts du syndicat a la teneur
suivante:
"Aux jour,
heure et lieu fixés, toute assemblée générale régulièrement convoquée délibère
et statue valablement quel que soit le nombre de membres présents. Les
décisions de l'assemblée générale sont prises à main levée à la majorité des
votants. Les votations se font au scrutin secret si 1/3 des membres du syndicat
présents ou représentés le demandent."
Le PV du 12 décembre 2007
rapporte ce qui suit quant au mode de décision:
"5. Projet
d'exécution des travaux – approbation du devis du projet d'exécution des
travaux
Gérard DUTOIT
requiert que les votations soient faites à bulletins secrets. Le président
sollicite l'avis de l'assemblée générale qui accepte largement ce mode de
faire. Il sera donc procédé ainsi.
[…]
6. Décision sur les
versements anticipés (montant, date échéance, intérêts) – (voir tableau annexé
avec règles y relatives)
[…]
Le président décide
de soumettre au vote à bulletins secrets la proposition [du représentant de
PESA et TERCO; à savoir des versements anticipés de 20 % pour l'ensemble
des propriétaires pour 2008]. L'assemblée générale demande à pouvoir voter à
main levée sur cet objet. Il est donc passé aux votes." (PV AG
12 décembre 2007, p. 3 et 14)
La décision de l'assemblée générale de
voter à bulletins secrets a été prise sous le point 5 de l'ordre du jour.
Même si la demande de vote à bulletins secrets n'était pas dépourvue
d'ambiguïté quant à sa portée (cf. "les votations") — raison pour
laquelle, semble-t-il, le président avait opté initialement pour soumettre au
vote à bulletins secrets la proposition du représentant de deux des recourantes
au point 6 de l'ordre du jour — l'assemblée générale a clarifié la portée
de son vote initial en demandant à pouvoir voter à main levée sur ce point 6
de l'ordre du jour. La décision sur les modalités de vote n'était pas soumise à
l'exigence du vote à bulletins secrets, car elle porte sur une question
procédurale alors que la demande de vote à bulletins secrets pour les
"votations" doit être comprise comme concernant les points à l'ordre
du jour, donc les décisions matérielles. L'assemblée générale était donc
habilitée à décider, sans passer par le vote à bulletins secrets, si les
décisions relatives au point 6 de l'ordre du jour devaient être prises à
main levée ou à bulletins secrets. Elle a donc valablement opté pour le vote à
main levée. Le grief des recourantes sur ce point doit ainsi être déclaré
infondé.
5.
Les recourantes contestent le barème
des versements anticipés qui a été fixé par l'assemblée générale du
12 décembre 2007.
a) Le prélèvement de tels versements
anticipés est régi par l'art. 43 LAF qui a la teneur suivante:
"Art. 43
Versements anticipés
1 Dès la
constitution du syndicat, l'assemblée générale peut décider que les
propriétaires sont tenus de verser annuellement une certaine somme à l'unité de
surface, à titre d'avance sur leurs contributions aux frais de l'entreprise.
2 Par convention
avec son propriétaire, le fermier peut s'engager à participer aux frais, les
articles 22 et 23 de la Loi fédérale sur le bail à ferme agricole
s'appliquant par analogie.
3 Un barème
différencié peut être introduit en fonction de la nature des terrains, du
programme d'exécution des travaux ou d'une éventuelle répartition provisoire
des frais définie par la commission de classification.
4 L'assemblée
générale fixe les montants et les modalités de paiement des versements
anticipés.
5 Tant qu'ils
restent membres du syndicat, les propriétaires ne peuvent retirer les avances
ainsi faites. Dès que le tableau de la répartition des frais est devenu
exécutoire, le décompte de chacun est établi et, le cas échéant, l'excédent
ristourné aux ayants droit."
En l'espèce, le critère de distinction
choisi par le syndicat est double. Le barème choisi distingue d'abord entre les
terrains non construits et les terrains construits ou sur le point d'être
construits en raison de l'octroi d'une autorisation de construire. Ce n'est
donc pas la constructibilité qui est déterminante, mais le fait que le terrain
est bâti ou non. La deuxième composante du barème différencié choisi par le
syndicat est la distinction en fonction de la date d'octroi de l'autorisation
de construire: le barème différencie parmi les terrains bâtis entre ceux dont
l'autorisation de construire est antérieure à la création du syndicat le
19 juin 1996 et ceux dont l'autorisation de construire est postérieure à
cette date.
Si la distinction entre les terrains
bâtis et ceux non bâtis peut éventuellement être rattachée au critère de la
nature du terrain mentionnée à l'art. 43 al. 3 LAF, il est évident
que la distinction selon la date d'octroi de l'autorisation de construire n'a
aucun lien avec la nature du terrain: un terrain bâti après la création du
syndicat n'est pas différent d'un terrain bâti auparavant.
Selon les déterminations du Comité de
direction du syndicat et du SDT, le barème différencié se justifie par le fait
que les propriétaires concernés bénéficient plus rapidement de nouveaux
aménagements qui doivent être réalisés en priorité pour eux. Il en découle,
selon le SDT, que ces propriétaires sont, de manière générale, mieux à même de
contribuer par des versements anticipés à la réalisation des travaux dans la
mesure de la valeur représentée directement par les équipements, sur les
immeubles concernés et leur utilisation. Conçu ainsi, le barème différencié
choisi par le syndicat s'apparente ainsi au critère du programme des travaux
mentionnés à l'art. 43 al. 3 LAF, dans la mesure où il différencie
selon l'intérêt des propriétaires aux travaux afin de tenir compte de manière
plus équilibrée des avantages apportés de manière différenciée aux différents
terrains en fonction de la progression des travaux. Il est toutefois moins
schématique que le critère du programme des travaux.
Avant la révision de la LAF du
5 novembre 1997 (RA/FAO 1997 589), l'art. 43 al. 3 (à l'époque
al. 2) LAF prévoyait uniquement un barème différencié selon la nature des
terrains. La jurisprudence du Tribunal administratif avait néanmoins considéré
que le critère mentionné par l'art. 43 al. 2 LAF n'était pas
exhaustif:
"Certes, la loi
ne paraît envisager la perception des versements anticipés que sous la forme
schématique d'une certaine somme à l'unité de surface, avec éventuellement un
barème différencié en fonction de la nature des terrains (art. 43
al. 1 et 2 LAF). Toutefois, le syndicat étant ainsi habilité à exiger les
versements anticipés sur la base d'un calcul schématique, on ne voit guère pour
quel motif il se justifierait de lui interdire de tenter de se rapprocher mieux
des montants qui seront probablement dus dans le cadre de la répartition des
frais. On ne saurait donc reprocher en l'espèce au syndicat de s'être inspiré,
pour fixer les versements anticipés, du résultat probable de la répartition des
frais dès lors que celui-ci pouvait être supputé." (arrêt du Tribunal
administratif du 17.11.1997 dans la cause AF 1996.0026, consid. 4.d, avec
d'autres références)
La révision du 5 novembre 1997 a
repris ce critère de la répartition provisoire des frais en y adjoignant encore
celui du programme des travaux. Rien dans les travaux préparatoires de cette
révision ne conduit à interpréter la nouvelle rédaction de l'art. 43
al. 3 LAF comme contenant un catalogue exclusif de critères. On peut donc
admettre que l'art. 43 al. 3 LAF laisse aux syndicats une certaine
marge d'appréciation dans le choix des critères pour autant que les critères
choisis apparaissent plus équilibrés que ceux mentionnés dans cette
disposition. Ainsi en va-t-il lorsque le critère choisi rend compte de manière
plus précise que les critères mentionnés à l'art. 43 al. 3 LAF de la
différence d'intérêt des propriétaires à l'égard des travaux prévus par le
syndicat tout en respectant le principe de l'égalité en droit. On verra plus
loin que tel est le cas en l'espèce lors de l'examen du grief de la violation
de l'égalité de traitement (let. e infra).
b) Les recourantes estiment que la
décision de l'autorité intimée viole les statuts du syndicat en ne fixant pas
un prélèvement à l'unité de surface. Les statuts du syndicat prévoient expressément
le prélèvement de versements anticipés à l'art. 26 qui a la teneur
suivante:
"L'assemblée générale peut décider que les
propriétaires sont tenus de verser annuellement une certaine somme en
application de l'art. 43 LAF (versements anticipés), à titre d'avance sur
leurs contributions aux frais de l'entreprise.
Elle fixe la date d'éligibilité de chaque
annuité, ainsi que le taux de l'intérêt de retard et éventuellement celui de
l'intérêt actif."
Cette version de l'art. 26 des
statuts a été adoptée par l'assemblée générale en date du 16 novembre
2005: l'expression "en application de l'art. 43 LAF" a remplacé
celle utilisée antérieurement de "à l'unité de surface". Un barème
différencié fondé sur l'art. 43 al. 3 LAF est donc conforme aux
statuts du syndicat. Le grief de la violation des statuts doit ainsi être
déclaré infondé.
c) Les recourantes estiment que le
montant des avances qui est exigé d'elles risque de mettre en péril leur
existence, car elles sont déjà lourdement endettées, ne disposent pas des
liquidités nécessaires et n'ont pas pu se préparer à ces dépenses
extraordinaires.
Le système des versements anticipés de
l'art. 43 LAF permet au syndicat de ne pas attendre d'avoir dressé le
tableau de répartition des frais et d'exiger de chaque propriétaire concerné
une avance sur sa contribution future aux frais de l'entreprise, pour éviter
d'être exposé à des frais financiers, tels qu'intérêts intercalaires (arrêt
AF.2000.0004 du 13.10.2000 consid. 3 avec une autre référence).
Pour des motifs de praticabilité,
la
jurisprudence a toujours admis
un certain schématisme
dans le choix des critères permettant de cerner l'avantage économique retiré
par les propriétaires fonciers
(sur l'admission du calcul schématique des
versements anticipés: cf. par ex. arrêt TA AF.1996.0026 du 17 novembre
1997; AF.1993.0014 du 9 septembre 1996; AF.1993.0026 du 6 septembre
1996). Les membres du syndicat ne peuvent pas exiger que le barème des
versements anticipés tienne compte de la situation individuelle de chaque
propriétaire. Les recourantes ne peuvent donc pas contester la fixation du
barème en invoquant leur situation financière individuelle. En outre, elles
connaissaient au moins depuis la mise à l'enquête publique du 30 avril au
30 mai 2007 quels étaient les montants envisagés de leur participation aux
frais et elles savaient depuis plus longtemps que les travaux projetés par le
syndicat entraîneraient vraisemblablement pour elles aussi des dépenses
considérables qu'elles devaient provisionner. A titre superfétatoire on relèvera
que les montants effectivement requis des recourantes à titre de versements
anticipés sont très nettement inférieurs à ceux qu'elles avançaient dans leur
mémoire de recours.
d)
Les recourantes prétendent que les versements anticipés décidés par l'assemblée
générale du 12 décembre 2007 s'ajoutent aux paiements anticipés annuels
ordonnés précédemment sous la forme d'une somme à l'unité de surface qui varie
suivant que les parcelles sont construites, non construites ou situées en zone
agricole. Cela est contredit par les factures adressées pro forma le
14 août 2008 aux trois recourantes, car il y est expressément prévu de
déduire des versements anticipés dus en 2008 pour les parcelles soumises à la
règle 2 les versements anticipés que les propriétaires ont payé entre 2000
et 2007 pour ces parcelles. Il faut donc interpréter la décision de
l'assemblée générale comme fixant un nouveau barème remplaçant le précédant. Le
grief des recourantes est donc infondé sur ce point.
e) Les recourantes invoquent une violation
de l'art. 8 de la Constitution fédérale qui garantit l'égalité devant la
loi.
Sur ce point, on peut se référer à la
jurisprudence rendue en matière fiscale. Il est en particulier conforme à
l'art. 8 Cst. de percevoir des taxes, non pas auprès de l'ensemble des
contribuables, mais des personnes ou groupes de personnes qui sont les
bénéficiaires directs ou principaux de certaines prestations publiques (cf. D.
Yersin, L'égalité de traitement en droit fiscal, Rapport publié dans la RDS
1992 vol. 2, p. 144 ss, 217). La jurisprudence reconnaît aux autorités une
grande marge d'appréciation au niveau du partage de la charge fiscale entre les
contribuables (ATF 131 I 313, consid. 3.2 p. 317). Par ailleurs,
comme on l'a vu, la jurisprudence a toujours admis un certain schématisme dans
le calcul des versements anticipés. Autrement dit, le principe de l'égalité de
traitement ne revêt pas un caractère absolu en matière de taxes causales, mais
s'accommode de certaines différences ou assimilations, liées à l'application de
critères simples, clairs et facilement compréhensibles (ATF 108 Ia 114 cons. 2b
et réf. citées; arrêt du Tribunal administratif du 1.7.1999, AF.1999.0001,
consid. 2d).
La participation des propriétaires aux
frais des travaux d'exécution selon l'art. 44 LAF est une charge de
préférence (arrêts AF.1994.0018 du 6.9.1996, consid. 2c; AF.1995.0014 du
24.11.1995, consid. 1). Il en va de même pour les versements anticipés
fondés sur l'art. 43 LAF. Or, une charge de préférence est contraire au
principe de l'égalité lorsque les personnes qui y sont assujetties n'en
retirent aucun
avantage particulier significatif
(
ATF 131 I 313
, consid. 3.5 p. 318 ss.). C'est
pourquoi, lorsque le syndicat adopte un barème différencié pour le calcul des
versements anticipés, la charge accrue imposée à une partie des propriétaires
concernés doit être légitimée par un avantage particulier significatif que ces
personnes peuvent retirer des travaux accomplis ou à réaliser.
En l'espèce, le barème différencié
choisi par le syndicat impose, du point de vue temporel, une charge notablement
accrue sur une partie des propriétaires du périmètre du syndicat. Il faut donc
que les propriétaires qui supportent cette charge accrue soient en mesure de
retirer des travaux à réaliser un avantage particulier significatif. Point
n'est besoin d'examiner la situation individuelle de chacun des propriétaires
concernés. Un certain schématisme est admissible.
aa) La règle 2 ne s'applique qu'aux
parcelles construites. Elle crée ainsi une différence de traitement par rapport
aux propriétaires de terrains non construits. Les recourantes soutiennent que
le critère de la construction n'est pas pertinent, car les nouvelles
infrastructures valorisent aussi bien les terrains construits que ceux non
construits. Les propriétaires concernés par la règle 2 retirent toutefois des
nouvelles infrastructures un avantage particulier comparatif, par rapport aux
propriétaires de terrains non construits: dans la mesure où ils exploitent déjà
industriellement leurs parcelles, ils seront en mesure d'utiliser les nouvelles
infrastructures de manière beaucoup plus intensive dès leur mise en place que
les propriétaires de terrains non construits.
Les recourantes soutiennent certes
qu'elles ne bénéficient d'aucune contre-prestation à la charge accrue qui leur
est imposée parce qu'elles ont déjà réalisés leurs propres infrastructures à
leurs propres frais. Que les recourantes n'aient pas besoin des nouvelles
infrastructures pour exercer leur activité économique ne signifie toutefois pas
que celles-ci leur seront inutiles.
Au moins pour une
partie des recourantes, les nouvelles infrastructures se substitueront à celles
qu'elles ont réalisées
. Lorsque ces nouvelles infrastructures seront
réalisées, les propriétaires concernés par la règle 2 auront donc immédiatement
un avantage particulier comparatif par rapport aux propriétaires de terrains
non construits. Cela rend admissible une différenciation en matière de
versements anticipés.
Il en découle que la différence entre
terrains construits et terrains non construits que fait la règle 2 non
seulement est conforme au principe de l'égalité en droit, mais résiste aussi au
grief d'arbitraire soulevé par les recourantes.
bb) La règle 2 ne s'applique qu'aux
parcelles qui ont reçu une autorisation de construire après la création du
syndicat. Plus précisément, selon la pratique du comité de direction, la règle
2 vise les parcelles qui ont été modifiées après la création du syndicat. La
règle 2 est appliquée séparément pour chaque parcelle d'un même propriétaire:
les parcelles construites d'un même propriétaire peuvent ainsi être soumises
les unes à la règle 2 et les autres à la règle 1 selon la date à laquelle elles
ont été construites. En outre, la règle 2 est appliquée de manière différenciée
pour une même parcelle lorsque la modification de l'état du fond après la
création ne concerne qu'une partie de cette parcelle. C'est ainsi que la
parcelle n° 1650 de PESA SA n'a été soumise à la règle 2 que pour
65 %.
Par rapport aux propriétaires
de terrains construits avant la création du syndicat
et
qui, de ce fait, ne sont pas soumis à la règle 2, les propriétaires visés par
la règle 2 sont soumis à une charge accrue du point de vue temporel. Selon le
comité de direction, les parcelles construites avant la création du syndicat se
trouvent pour l'essentiel le long de la rue de l'Industrie. A son avis, il se
justifie de les traiter différemment, car ces parcelles étaient déjà équipées
avant la constitution du syndicat et ne bénéficieront donc que dans une faible
mesure des nouveaux équipements (interne: déterminations du 20 octobre
2008). Selon la commission de classification, la construction des équipements
collectifs n'apporte aucune amélioration sensible pour ces parcelles, car elles
sont desservies par la rue de l'Industrie qui contient également les conduites
et collecteurs principaux auxquels les bâtiments sont raccordés (interne:
déterminations du 17 octobre 2008). La différenciation faite par la règle
2 selon la date de l'autorisation de construire équivaut ainsi à une
différenciation faite selon l'intérêt des propriétaires de parcelles.
Il est légitime d'imposer une charge
accrue dans un premier temps aux propriétaires de parcelles qui ont un intérêt
fort à l'égard des nouvelles infrastructures. Dans la mesure où les parcelles
visées par la règle 2 ne disposent que d'accès provisoires, sans servitudes
inscrites au registre foncier
,
on peut admettre que leurs propriétaires
ont un intérêt élevé à la construction de la route qui constitue la principale
dépense du syndicat lors de la première étape des travaux. En outre,
l'importance de l'intérêt de ces propriétaires envers les nouvelles
infrastructures qui, au moins en partie, remplaceront les accès actuels est
aussi corroborée par la proportion nettement plus élevée de points pour la
répartition des frais qui ont été attribués aux parcelles visées par la règle 2
par rapport aux parcelles construites avant la création du syndicat.
Il y a toutefois deux exceptions: les
propriétaires de deux parcelles soumises à la règle 1 en raison de leur
construction antérieure à la création du syndicat (parcelles n° 201
et 239, c'est-à-dire n° 54 et 74 selon le plan de répartition) ont un
intérêt envers les nouvelles infrastructures qui est proportionnellement supérieur
à celui d'une partie des propriétaires de parcelles soumises à la règle 2:
N° selon le plan de répartition
Parcelles n°
Surface en m²
Points totaux
Points au m²
Points totaux après déduction du critère 3
Points au m²
68 (PISTOR SA)
1626+1624
12'159
10'942'251
899
7'051'371
580
83 (TERCO SA)
1741
28'177
22'081'335
783
13'064'695
464
74
239
2'511
1'782'810
710
979'290
390
54
201
994
705'740
710
387'660
390
41 (soumis à la règle 2)
136
11'625
8'003'557
688
4'398'757
378
72 (PESA SA)
1650
72'491
21'495'973
296
11'985'154
165
Selon la commission de classification,
l'imposition d'une charge accrue aux propriétaires concernés par la règle 2 se
justifierait quand même par le fait que certains travaux collectifs ont dû être
entrepris préliminairement par le syndicat (conduites et collecteurs) en faveur
des parcelles visées par la règle 2. Cet argument n'est pas convaincant, car
ces travaux collectifs ont été financés à l'origine par TERCO SA  et n'ont été
pris en charge qu'ultérieurement par le syndicat.
Quelle que soit la justification de la
différence de traitement entre les parcelles soumises à la règle 2 et les deux
parcelles n° 201 et 239 soumises à la règle 1 en raison de leur
construction antérieure à la création du syndicat, il faut bien relever que ces
deux parcelles ne sont que de petite taille (994 et
2511 m²), soit environ
0.6 % de la surface du syndicat, domaine public compris. Le coût total
qu'il est prévu d'imposer à ces parcelles s'élève à 39'551 fr. pour la
parcelle 201 et 99'938 fr. pour la parcelle 239, soit 1.2 % du coût total
de 11.5 millions pour l'ensemble des propriétaires, alors que les
parcelles visées par la règle 2 doivent prendre en charge quasiment un tiers du
coût total.
Au regard du schématisme qui est
toléré par la jurisprudence
dans le choix des critères
permettant de cerner l'avantage économique retiré par les propriétaires
fonciers (cf. supra 4.c)
, il apparaît admissible
d'utiliser la date de la construction comme facteur de délimitation pour
l'imposition de versements anticipés plus élevés dans un premier temps: il faut
et il suffit que le critère utilisé corresponde effectivement à une différence
notable d'intérêt à l'égard des nouvelles infrastructures par la très grande
majorité des propriétaires des parcelles visées par les règles 1 et 2 choisie
par le syndicat. Tel est le cas en l'espèce, car
les
propriétaires concernés par la règle 2 retirent des nouvelles infrastructures
un avantage comparatif particulier par rapport à la très grande majorité des
propriétaires de terrains construits avant la création du syndicat.
Encore faut-il que la charge accrue
imposée par les versements anticipés selon la règle 2 soit dans un rapport
raisonnable avec l'avantage comparatif particulier dont bénéficient les
propriétaires concernés. Vu que les propriétaires visés par la règle 2 sont
ceux dont les entreprises utiliseront les nouvelles infrastructures dès leur
mise en place pour exercer leur activité économique, on peut admettre que
l'avantage qu'ils en retireront est suffisamment important pour justifier la
charge accrue en 2008 et 2009 selon la règle 2, eu égard au fait que ces
versements anticipés sont calculés selon la pratique du comité de direction
uniquement sur la base des dépenses prévues pour la première phase des
travaux.
cc) En conclusion, la différence de
traitement établie par la règle 2 adoptée par le syndicat est justifiée par un
motif pertinent et ne viole pas l'égalité de traitement.
6.
a) Vu ce qui précède, le recours
contre la décision relative aux versements anticipés doit être rejeté.
b) Les recours déposés par les
recourantes contre les deux décisions du syndicat étant rejetés, un émolument
sera mis, conformément aux art. 38 et 55 LJPA, à la charge des recourantes
déboutées, qui n'ont pas droit à des dépens.
A l'exception des communes, les
collectivités publiques du droit cantonal n'ont pas droit à des dépens
lorsqu'elles agissent dans l'exercice de leurs attributions officielles, sans
que leurs intérêts pécuniaires ne soient en jeu. Le syndicat d'améliorations
foncières étant une corporation de droit public cantonal, il n'a pas droit à
des dépens même s'il a été représenté par un avocat (arrêt AF.2007.0010 du
2 septembre 2008, consid. 5).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours contre la décision prise
le 12 décembre 2007 par l'assemblée générale extraordinaire du syndicat
d'améliorations foncières "zone Industrielle de Chavornay" relative à
l'approbation du devis du projet d'exécution des travaux est rejeté, si tant
est qu'il soit recevable.
II.
Le recours contre la décision prise
le 12 décembre 2007 par la même assemblée générale extraordinaire fixant
le barème des versements anticipés est rejeté.
III.
Un émolument de 2500 (deux mille cinq
cents) fr. est mis à charge des recourantes.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 28 novembre 2008
Le
président:
Le présent arrêt
est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire
l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal
fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF
- RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des
articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une
langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être
jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va
de même de la décision attaquée.