vd_omni · AF.1990.0014 · 1993-03-12 · fr

Etat de Vaud c/ SAF Villars-le-Terroir | emprise chemin à charge Etat-Compensation réelle par nature pas applicable vu localisation DP mais Etat peut contester proportion privé/public de son NE - recours admis, renvoi au projet d'exécution vu circonstances

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 12.03.1993 AF.1990.0014

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
du 12 mars 1993
__________
sur le recours interjeté par l'Etat de Vaud,
Service des routes, dont le conseil est l'avocat François Boudry, Bellefontaine
2, 1003 Lausanne,
contre
la décision de la commission de
classification du Syndicat d'améliorations foncières de Villars-le-Terroir -
Echallens du 24 octobre 1990.
***********************************
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de :
MM.       Pierre Journot, président
A. Chauvy, assesseur
Olivier Renaud, assesseur
constate en fait  :
______________
A.                            Villars-le-Terroir
se trouve au nord d'Echallens, quelques centaines de mètres à l'ouest de la
route cantonale 401b qui mène d'Echallens à Yverdon.
Fondé en
1959 pour procéder à des réunions parcellaires et transformé en 1960 en vue
d'effectuer un remaniement, un premier syndicat d'améliorations foncières a
précédé le syndicat intimé. En 1964, ce précédent syndicat a été invité à tenir
compte, dans le nouvel état de propriété, du projet de détournement d'Echallens
et de Villars-le-Terroir. D'après les propos tenus au Grand Conseil par le
président du syndicat lors des débats relatifs au décret du 15 septembre 1982
dont il sera question plus loin (BGC septembre 1982 p. 1005), ce n'est qu'en
1971 que le Conseil d'Etat a adopté le plan d'alignement correspondant. La
déviation projetée devait contourner Echallens pour rejoindre le tracé de la
route cantonale 401b existante à la hauteur du carrefour de la Grange-à-Janin,
où débouche précisément la route qui mène à Villars-le-Terroir. Les emprises
nécessaires ont été ménagées lors de l'adoption du nouvel état de propriété.
D'après les renseignements recueillis à l'audience, l'équivalent des surfaces
nécessaires avait été acquis au préalable de gré à gré par l'Etat. Les travaux
collectifs ont été achevés en 1982, sauf dans le secteur sud-est où la
déviation était prévue.
B.                            En raison des
oppositions rencontrées, le Département des Travaux publics a décidé de
renoncer à construire la route de détournement. Le 15 septembre 1982, le Grand
Conseil a voté un crédit de Fr. 2'650'000.- destiné à permettre la
participation du Service des routes aux frais de nouveau remaniement
parcellaire rendu nécessaire par l'abandon du projet d'évitement d'Echallens.
Ce crédit devait également permettre un nouvel aménagement du carrefour de la
Grange-à-Janin.
Par
arrêté du 27 octobre 1982, le Conseil d'Etat a ordonné le remaniement
parcellaire sur la portion de territoire touchée par l'évitement abandonné. Le
syndicat d'améliorations foncières de Villars-le-Terroir - Echallens, autorité
intimée dans la présente cause, a ainsi été constitué le 19 janvier 1983. Il a
procédé aux enquêtes publiques suivantes:
- 1983                    périmètre
- 1984                    estimation des terres
- 1986                    avant-projet des travaux collectifs
C.                            A la place du
passage inférieur prévu initialement au carrefour de la Grange-à-Janin, c'est
un pont enjambant la route cantonale 401b qui a été mis à l'enquête du 6 août
au 5 septembre 1983. L'estimation des terres a eu lieu en 1984 avant l'enquête
sur le nouvel état pour permettre la prise de possession anticipée.
D.                            L'abandon du
projet d'évitement d'Echallens a notamment eu pour conséquence que la route
cantonale 401b, qui aurait été déclassée en route secondaire après la construction
de la déviation, demeurera route principale.
Dans sa
réponse au recours du propriétaire Gaston Pittet (AF 90/007), interjeté
parallèlement à celui de l'Etat, le syndicat intimé a indiqué que la route
cantonale 401b serait interdite à la circulation agricole. Invité à produire la
décision relative à cette interdiction, le syndicat a transmis à la Commission
centrale une lettre du Service des routes du 23 janvier 1987. Il résulte de ce
document qu'en décembre 1986, le Service des routes, ayant constaté que le
syndicat se préparait à créer sur cette route cantonale un accès correspondant
au débouché d'un chemin précédemment prévu, est intervenu auprès du syndicat
pour s'opposer à cet aménagement en précisant qu'il n'en admettrait pas d'autre
similaire.
Les archives
de la Commission centrale (précédent recours Gaston Pittet, prononcé AF 86/029
du 11 novembre 1987) montrent par ailleurs que le Service de routes, dans une
lettre du 18 juin 1987 à la Commission centrale, déclarait s'opposer
formellement à ce que le bétail traverse la route cantonale 401b.
C.                            Avant la mise
à l'enquête de l'avant-projet des travaux collectifs, la participation du
Service des routes aux frais du Syndicat a été évoquée lors d'une séance du 12
juin 1985 réunissant ce service et le service des améliorations foncières. Par
lettre du 18 juin 1985 adressée au Syndicat, le Service des routes a confirmé
qu'il prenait en charge les chemins nos 5 à 9, à l'exclusion du chemin no 4
restant à la charge du syndicat. Cette lettre précisait:
"L'emprise pour ces chemins est fournie
par notre Service, mais nous conservons notre prétention pour le solde et
demandons qu'il nous soit attribué en une seule parcelle."
Il résulte
en outre de cette lettre que le devis correspondant aux chemins précités
s'élève à Fr. 265'000.- et que le total à la charge du Service des routes
s'établit comme suit:
Travaux géométriques                                                                                                         Fr.                              360'000
Chemins                                                                                                                                     Fr.                              265'000
Aqueducs                                                                                                                                  Fr.                                10'000
Fr.                              635'000
C.                            Lors de
l'enquête sur l'avant-projet des travaux collectifs, en 1986, un recours des
propriétaires des habitations constituant le Hameau de la Fontaine, qui
s'opposaient aux chemins prévus à proximité de leurs habitations, a été déclaré
irrecevable par la Commission centrale des améliorations foncières (prononcé
Fischli et consorts du 12 avril 1988) mais ce prononcé a été annulé par arrêt
du Tribunal fédéral du 5 septembre 1988 (RDAF 1989 p. 208). La Commission
centrale a tenu une nouvelle audience mais à l'occasion de celle-ci, la
commission de classification a informé les parties qu'elle envisageait de
modifier les chemins projetés. Le recours de Fischli et consorts a finalement
été rayé du rôle par décision du 5 octobre 1990.
D.                            En bref, la
modification du projet de chemins a consisté à supprimer les tronçons proches
du Hameau de la Fontaine. Par lettre du 30 juin 1989, la commission de
classification a interpellé le Service des routes en exposant que faute de
pouvoir utiliser la route cantonale, certaines parcelles se trouvaient
insuffisamment desservies; la commission de classification proposait un nouveau
projet de chemins à prendre en charge par le Service des routes; sa lettre
était accompagnée d'un tableau présentant, pour l'ancien projet et le nouveau,
la longueur des tronçons concernés (au total 2420 mètres au lieu de 1665
mètres) et le coût du mètre linéaire correspondant, en fonction de la nature
des divers revêtements envisagés (béton sur 2,5 ou 3 mètres de large, bitume ou
gravier sur 3 mètres de large). Par lettre du 23 novembre 1989, le Service des
routes a répondu qu'il acceptait de prendre en charge les nouveaux chemins
proposés, sa participation financière devant "ainsi être augmentée de Fr.
100'000.-".
E.                            Du 30 avril
1990 au 28 mai 1990, le syndicat a mis à l'enquête la modification du
périmètre, les modifications de l'avant-projet des travaux collectifs et privés
ainsi que les estimations et le nouvel état.
Agissant par
l'avocat Boudry, l'Etat de Vaud est intervenu par lettre du 28 mai 1990 en
critiquant notamment le fait que diverses parcelles de terrain figurant sur un
plan spécial intitulé "rétrocessions" n'étaient pas mentionnées dans
son décompte. Il s'agit de bandes de terrain situées le long de la route
cantonale existante, apparemment à des endroits où celle-ci était destinée à
être élargie dans sa partie à maintenir; ces surfaces ont été attribuées aux
propriétaires bordiers dans le nouvel état. Il critiquait en outre l'estimation
de la parcelle nº 195 et la largeur de l'emprise du chemin nº 12.
Au cours
d'une rencontre avec le conseil du recourant le 10 juillet 1990, la commission
de classification a modifié le décompte de l'Etat en y incluant, pour ce qui
concerne l'ancien état, les parcelles dites "rétrocessions". Dans le
nouvel état, une parcelle supplémentaire nº 1362 a été créée et attribuée à l'Etat
en bordure de la ligne du chemin de fer Lausanne-Echallens-Bercher (LEB), entre
la parcelle nº 1079 attribuée au Syndicat et la parcelle 1078 appartenant au
propriétaire Antoine Panchaud.
Le conseil
du recourant est encore intervenu par lettre du 5 octobre 1990 en prenant acte
de ces corrections, mais en réitérant sa réclamation pour ce qui concerne
l'estimation de la parcelle nº 195 et l'emprise du chemin nº 12.
F.                            Par décision
du 24 octobre 1990, la commission de classification a maintenu la situation
mise à l'enquête sur ces points.
En temps
utile, l'Etat de Vaud a recouru contre cette décision auprès de la Commission
centrale des améliorations foncières en reprenant ses conclusions et moyens
précédents.
G.                            La Commission
centrale a tenu audience le 21 novembre 1990 en présence des représentants du
recourant et du Syndicat. Elle a procédé à une inspection locale.
Ultérieurement, elle a encore ordonné la production de diverses pièces
mentionnées dans le rapport de la commission de classification mais manquant au
dossier produit par celle-ci.
H.                            Saisi du
dossier selon l'art. 62 LJPA, le Tribunal administratif a constaté que l'un des
assesseurs de la Commission centrale qui avait siégé ne comptait plus parmi ses
assesseurs. Il a délibéré à nouveau, l'assesseur Sauty étant remplacé par
l'assesseur Renaud, en se fondant sur l'instruction effectuée par la Commission
centrale.
G.                            Le dossier et
l'instruction permettent de constater encore ce qui suit:
a)                            Dans l'ancien
état (qui correspond au nouvel état de l'ancien syndicat), la propriété de
l'Etat de Vaud est presque exclusivement constituée des parcelles correspondant
au tracé de la route d'évitement projetée, sous réserve de deux petites
parcelles pointues situées entre la route cantonale et le débouché de l'évitement
projeté.
Tel qu'il a
été modifié après l'enquête par inclusion des surfaces de
"rétrocession", le tableau de l'ancien et du nouvel état de l'Etat de
Vaud se présente de la manière suivante (chiffres globaux pour les points non
litigieux):
ANCIEN ETAT
parcelle                                                           surface                       valeur
m²                              Fr.
"rétrocessions"                                                  7010                       63198
198                                                                         1197                          8978
200                                                                         1083                          8123
parcelles
correspondant
à la route
projetée
(chiffres
global)                                                33116                     168544
42406                     248843
NOUVEL ETAT
1362                                                                     11428                       56117
428                                                                         2127                       42540
domaine public
(global)                                 9226                       79072
chemins
1-4-5-6-8-12                                     10762                       54874       emprise
des chemins à charge de l'Etat
--                                                                                    --                       11320       moins-value
parcelle 195 suite construction du pont
33543                     243923
Soulte                                                                    8863                          4920
b)                            Le chemin no
12 est prévu le long de la ligne du chemin de fer Lausanne-Echallens-Bercher
(LEB) sur une longueur de 910 mètres. Son emprise est de 6'167 m². A son
extrémité sud, il aboutit au centre collecteur de blé situé sur le territoire
de la commune d'Echallens. A l'autre extrémité, il constitue le prolongement
perpendiculaire du chemin nº 14. Il résulte d'une lettre du Syndicat au Service
des améliorations foncières du 4 décembre 1985 (soit à l'époque de la
préparation de l'avant-projet des travaux collectifs) que ce chemin nº 14 a été
aménagé à la demande de la commune de Poliez-le-Grand afin de permettre aux
propriétaires de cette commune d'accéder au centre collecteur par les chemins
communaux existants, sans emprunter les routes cantonales.
D'après les
indications - corrigées - du tableau figurant en marge du plan de
l'avant-projet des travaux collectifs, le chemin nº 12 est revêtu de bitume sur
30 mètres à sa jonction avec le chemin nº 14 et de béton sur les 880 mètres
restant. Sur toute sa longueur, sa largeur prévue est de 3 mètres. Ces
indications concordent avec celle que le syndicat avait soumises au Service des
routes avec sa lettre du 30 juin 1989 déjà citée.
D'après les
précisions recueillies à l'audience, une emprise a été prélevée sur les
parcelles des propriétaires.
Quant au
chemin nº 14, que n'est pas pris en charge par le Service des routes, il a
également une largeur de 3 mètres sur l'essentiel de sa longueur.
c)                            La parcelle
428 du nouvel état est issue de la parcelle 195 propriété de l'Etat dans
l'ancien état. Elle était précédemment construite d'une ferme mais celle-ci a
été détruite par un incendie.
Située au
carrefour de la Grange-à-Janin dans l'angle formé par la route cantonale 401b
et le route qui mène au village de Villars-le-Terroir, la parcelle 195 a servi
à la construction, dans cet angle, de la rampe d'accès au pont qui franchit
désormais la route cantonale. Le solde qui en subsiste, enserré par cette rampe
sur ses deux autres côtés, est attribué à l'Etat sous le nº 428 tandis que
l'ancienne parcelle 195 est attribuée à un propriétaire privé.
Selon le
plan d'estimation figurant au dossier, la parcelle 195 était estimée Fr. 7,50 /
m² sur la plus grande partie de sa surface, mais la portion située dans l'angle
des deux routes déjà décrites était taxée Fr. 20 / m² et la surface
immédiatement adjacente Fr. 10 /m². Selon les explications concordantes des
parties, ces estimations plus élevées correspondent à une taxe de convenance.
D'après la décision attaquée, la construction du pont fait perdre à la parcelle
sa valeur de convenance, raison pour laquelle le terrain a été retaxé avant
réattribution au propriétaire privé déjà cité (Fr. 4.- ou Fr. 7,50 /m² suivant
la situation) et la différence, totalisant Fr. 11'320.-, portée à la charge du
compte de l'Etat.
La parcelle
428 attribuée à l'Etat est estimée Fr. 20 / m².
Considère en droit :
________________
1.                             Le recourant
ne conteste pas le principe de la moins-value dont le syndicat a frappé
l'ancienne parcelle 195, ce qui dispense le Tribunal du soin d'examiner la
légitimité du procédé consistant à modifier l'estimation d'une parcelle entre
l'ancien et le nouvel état. Pour le surplus, les parties divergent sur la seule
question de l'ampleur de la plus-value à prendre en compte. Il est
incontestable que la bande de terrain située sur la parcelle 195 (nouvelle) au
pied de la rampe d'accès au pont ne peut servir que d'accès au reste de la même
parcelle, ce qui justifie l'estimation à Fr. 4.- / m² (au lieu de 20 Fr. / m²)
résultant de la décision attaquée, à laquelle le recourant s'est d'ailleurs
rallié sur ce point à l'audience. Quant à la question de savoir si la zone
réduite de 10 Fr. /m² à Fr. 7,50 / m² doit être réduite à quelques mètres au
pied du talus qui soutient la rampe ou si elle doit correspondre à toute la
zone précédemment taxée Fr. 10 / m², elle relève de l'appréciation. Elle ne met
d'ailleurs en cause qu'une petite partie seulement de la moins-value de Fr.
11'230.-. A cet égard, le Tribunal administratif ne saurait substituer son
appréciation à celle de la commission de classification. L'autorité de recours
ne saurait intervenir si l'on songe qu'effectivement, on ne voit guère qu'on
puisse maintenir au détriment du nouvel attributaire une estimation "de
convenance" pour une surface qui ne présente plus l'avantage, déterminant
en l'espèce, d'être contiguë à une voie d'accès.
2.                             Le recourant
critique la largeur de l'emprise du chemin nº 12, qui grèverait excessivement
sa propriété.
L'art. 60
al. 1, 2, 3 et 5 LAF prévoit ce qui suit:
La commission de classification fixe le réseau
des chemins et des collecteurs principaux de drainage, ainsi que l'emplacement
d'autres ouvrages, de manière que le nouvel état de propriété soit
rationnellement exploitable.
Elle opère graphiquement sur un plan la
distinction entre les ouvrages collectifs qui seront transférés dans les biens
du domaine public de la commune territoriale et les ouvrages privés à exécuter.
La commission de classification détermine,
après consultation du comité de direction, le revêtement des chemins, dans la
mesure compatible avec les normes arrêtées par le Département de l'agriculture,
de l'industrie et du commerce.
(...)
Le terrain nécessaire à l'emprise des ouvrages
collectifs est en règle générale cédé gratuitement par les propriétaires. La
quote-part est fixée par la commission de classification pour chaque parcelle.
Les syndicats dont le but n'est pas le remaniement parcellaire peuvent aussi
acquérir les terrains et les droits nécessaires à l'exécution des ouvrages. Les
conditions d'acquisition sont mises à l'enquête en même temps que le projet
d'exécution des travaux.
Lorsque le
remaniement parcellaire intervient en corrélation avec de grands travaux,
l'acquisition des terrains est régie par l'art. 97 LAF qui prévoit ce qui suit:
Les terrains nécessaires à l'emprise des
grands travaux sont acquis de gré à gré, par expropriation, par voie d'échanges
ou par prélèvement d'un certain pour-cent de la surface et de la valeur des
parcelles comprises dans le périmètre fixé en application de l'article 95,
alinéas 1 et 2.
Le Conseil d'Etat fixe le choix de la
procédure qu'il entend appliquer, les différents modes d'acquisition pouvant
s'exercer concurremment dans une même entreprise.
Lorsque le terrain est acquis par prélèvement
d'un certain pour-cent de la surface et de la valeur, les propriétaires touchés
ont droit à une pleine et entière indemnité, fixée par la commission de
classification, conformément aux critères de la loi cantonale sur
l'expropriation. Cette indemnité est à la charge de l'entreprise de grands
travaux qui la verse au syndicat, celui-ci en assure la distribution aux ayants
droit.
Pour ce qui
concerne la participation de l'Etat aux frais dans les syndicats de grands
travaux, l'art. 96 LAF prévoit ce qui suit:
Les frais administratifs et les opérations
géométriques du remaniement sont à la charge de l'entreprise de grands travaux,
dans le périmètre défini selon les critères de l'article 95, alinéas 1 et 2.
Les frais d'étude et d'exécution des ouvrages
collectifs sont répartis entre le syndicat et l'entreprise de grands travaux, en
tenant compte de l'équipement dont bénéficiaient précédemment les terrains en
cause.
Les coefficients respectifs de participation
sont publiés.
Les frais restant à la charge du syndicat sont
répartis conformément à l'article 44.
Il faut
admettre que ces dispositions relatives aux entreprises de grands travaux sont
applicables au syndicat intimé même si en fait, on se trouve au contraire à
l'issue de l'abandon de tels travaux. En effet, les chemins projetés par le
syndicat doivent dans une certaine mesure remplacer la desserte qu'aurait
assurée la réalisation de la déviation d'Echallens et l'affectation de
l'ancienne route cantonale au trafic agricole.
3.                             Selon l'art.
55 lit. a LAF, chaque propriétaire doit recevoir, autant que possible, en
échange des biens-fonds qu'il doit abandonner, des terrains de même nature et
de même valeur.
Le Service
des routes part sans autre de l'idée que l'Etat est en droit de bénéficier du
principe de la pleine compensation réelle instauré par cette disposition. Ce
point de vue ne s'impose cependant pas d'emblée.
a)                            En matière de
répartition des frais, la jurisprudence admet que pour les parcelles qu'il
détient de la même manière qu'un propriétaire privé, l'Etat peut être astreint
à une participation aux frais calculée selon l'art. 44 LAF, susceptible d'être
contestée devant la Commission centrale (RDAF 1985 p. 166). On peut toutefois
distinguer nettement, en matière de répartition des frais, les rapports entre
l'entreprise de grands travaux et le syndicat, régis par l'art. 96 LAF, des
rapports entre les propriétaires et le syndicat, régis par l'art. 44 LAF; dans
le cadre de cette dernière disposition, l'Etat peut certainement revêtir la
qualité de propriétaire privé même s'il intervient par ailleurs aussi au titre
de l'entreprise de grands travaux. La situation est différente lorsque comme en
l'espèce, au moment du projet des travaux collectifs et du nouvel état,
l'intérêt de l'Etat comme propriétaire invoquant le bénéfice de l'art. 55 LAF
garantissant la pleine compensation réelle s'oppose directement à l'intérêt
public à la création d'un réseau de chemin optimal au sens de l'art. 60 al. 1
LAF.
b)                            Il est vrai
que le bénéfice du principe de la pleine compensation réelle de l'art. 55 LAF a
été reconnu à l'Etat par certains arrêts de la Commission centrale (v. p. ex.
Etat de Vaud c/AR 35 Chavornay du 6 mai 1981). D'autres arrêts tempèrent
toutefois ce point de vue en admettant que si la commission de classification
doit s'efforcer de n'attribuer à l'entreprise de grands travaux, à part les
éventuelles parcelles "de réserve", que les emprises nécessaires en
évitant de laisser des décrochements dans le nouveau domaine public, elle ne
peut cependant pas toujours s'en tenir à cette exigence, notamment parce que
l'abornement définitif après l'achèvement des ouvrages nécessite parfois des
rectifications de surface et des décomptes avec les propriétaires bordiers
(CCAF, Etat de Vaud c/ syndicat AR 37 Belmont-Gressy-Yverdon, du 13 juillet
1981). La Commission centrale a également examiné la question de savoir si,
lorsque le but du syndicat est de procurer à la collectivité publique les
terrains nécessaires à la construction d'une autoroute, l'Etat peut se voir
imposer pour son chapitre privé des attributions qu'un autre propriétaire ne
serait pas tenu d'accepter; dans un arrêt du 1er juillet 1980, elle a rappelé
l'avoir admis dans un cas (concernant les Hospices cantonaux) où l'Etat, sans
avoir pu se procurer de gré à gré l'assiette de l'autoroute, avait acquis dans
le périmètre des parcelles de médiocre qualité; dans l'arrêt du 1er juillet
1980 toutefois, la Commission centrale a résolu au contraire la question par la
négative en constatant que l'Etat avait acquis - pour éviter un procédure
d'expropriation matérielle sans rapport avec l'autoroute - de bonne vignes dont
la surface excédait celle de l'emprise des ouvrages annexes de l'autoroute; la
Commission centrale avait alors jugé que le syndicat ne pouvait pas imposer à
l'Etat des biens-fonds de moindre qualité ne répondant aux prescriptions de
l'art. 55 LAF (CCAF, prononcé du 1er juillet 1980 dans la cause Etat de Vaud c/
syndicat AR 19 Lutry).
Force est en
définitive d'admettre que l'art. 55 LAF n'est pas applicable sans exception à
la prétention de l'Etat et qu'en particulier, le syndicat peut s'en écarter
lorsque est seule en cause l'attribution d'une prétention de l'Etat qui ne
représente que le solde de parcelles destinées à permettre la construction d'un
ouvrage public.
C'est en
tous les cas à tort qu'en l'espèce, le Service des routes se plaint dans son
recours de subir une importante diminution de surface. En effet, l'Etat est en
général propriétaire de parcelles relevant du domaine privé dans l'ancien état
mais dans le nouvel état, l'emplacement des terres qui lui échoient est essentiellement
déterminé par celui des ouvrages qui passeront au domaine public. Pour ce
motif, la contrainte résultant de l'emplacement du futur domaine public empêche
de garantir à l'Etat l'attribution de terres de même nature que l'ancien état.
C'est particulièrement frappant en l'espèce où l'Etat possédait l'assiette de
la déviation projetée, qui suivait en grande partie le cours d'un ruisseau
bordé de terres de faible valeur, alors que l'on ne retrouve de telles
mauvaises surfaces ni sur le tracé des chemins pris en charge par l'Etat ni sur
la parcelle 1362 qui lui revient.
4.                             Pour ce qui
concerne les emprises, la situation présente ceci de particulier que le
syndicat précédent a attribué à l'Etat, en échange des parcelles que celui-ci
avait acquises de gré à gré, la surface correspondant à la route d'évitement
projetée. Le syndicat intimé a pour but de remanier à nouveau les parcelles en
raison de l'abandon du projet d'évitement. La participation de l'Etat aux frais
de ce nouveau remaniement a été fixée (apparemment selon l'art. 96 LAF) avant
la mise à l'enquête de l'avant-projet des travaux collectifs à 635'000 francs
puis augmentée de 100'000 francs par le Service des routes à la demande du
syndicat, qui se prévalait de l'impossibilité d'utiliser pour le trafic
agricole la route cantonale maintenue et de la nécessité de créer de nouveaux
chemins pour échapper à un nouveau recours du Hameau de la Fontaine. En
revanche, aucune décision formelle n'a été prise quant à l'emprise des nouveaux
chemins, dont on ne trouve pas mention non plus dans l'arrêté du Conseil d'Etat
créant le syndicat.
Sur
la question des emprises et des limites  du domaine public, le règlement du 13
janvier 1988 d'application de la loi du 29 novembre 1961 sur les améliorations
foncières (RAF) prévoit notamment ce qui suit:
Art. 27.
‑‑
La valeur de l'emprise nécessaire aux ouvrages du syndicat est prélevée sur la
valeur des parcelles, selon la quote-part fixée pour chaque parcelle.
Les terrains de l'entreprise de grands travaux
nécessaires à la réalisation de l'ouvrage ne participent pas à l'emprise des
ouvrages collectifs à la charge du syndicat.
Art. 28.
‑‑
L'article 97 LAF s'applique par analogie à l'acquisition de l'emprise
nécessaire à la correction de routes cantonales et de cours d'eau, ou aux
élargissements de chemins communaux hors gabarit
Erreur! Source du renvoi introuvable.
.
Art. 30.
‑‑
Le projet du nouvel état ne peut tenir compte d'un nouveau domaine public hors
gabarit
Erreur! Source du renvoi introuvable.
que si les questions suivantes sont résolues dans un délai imparti par
la c.cl.:
‑‑                l'emprise
nécessaire est obtenue conformément aux dispositions de l'article 28;
‑‑                les
participations respectives aux frais d'étude et de réalisation sont définies
ainsi que le programme d'exécution.
Art. 38.
‑‑
Le compte de l'ancien état est établi par chapitre cadastral. Pour les
parcelles propriété de l'Etat, le compte est établi par service. Les chapitres
cadastraux de l'ancien état doivent correspondre exactement à ceux inscrits au
registre foncier, sous réserve de l'article 11.
Toute diminution du domaine public cantonal
est subordonnée à l'accord exprès du service gérant.
La prétention correspondant au domaine public
communal qui passera au domaine privé est attribuée au syndicat; en revanche,
celle qui correspond au domaine public cantonal est attribuée à l'Etat.
En dérogation à ce qui précède, la valeur du
domaine public cantonal et communal supprimé à cause de grands travaux est
attribuée à l'entreprise de grands travaux pour autant qu'elle prenne en charge
les ouvrages de remplacement (terrain inclus). Les plus-values apportées aux
terrains par l'entreprise de grands travaux (défrichements, remblayages,
défonçages et mises en état de cultures d'anciens chemins, etc.) sont ajoutées
à sa prétention.
Art. 39.
‑‑
Les limites du nouveau domaine public étant fixées par un projet susceptible de
modification lors de sa réalisation, les surfaces des parcelles riveraines sont
provisoires, leurs limites avec le domaine public dépendant de l'exécution des
travaux. Ces limites sont fixées d'entente avec le service gérant.
Art. 42.
‑‑
En dehors de la liquidation des observations d'enquête et des articles 53, 54
et 55, le nouvel état ne peut pas être modifié par la procédure d'améliorations
foncières.
Art. 53.
‑‑
Les travaux doivent être exécutés conformément aux documents d'enquête.
Toutefois, si une modification doit être
apportée au moment de la réalisation, la c.cl. doit en être informée et l'accord
des services de l'Etat intéressés (art. 7) doit être obtenu. Lorsqu'une
modification implique des charges financières, le comité de direction, le SAF
et, le cas échéant, l'entreprise de grands travaux doivent être consultés.
Les modifications comprenant ‑‑ en
cas de changements importants aux limites ‑‑ un tableau des
surfaces et valeurs avant et après l'opération sont soumises à tous les
propriétaires concernés. Faute d'accord écrit, le dossier doit être mis à
l'enquête.
Le tableau des soultes complémentaires est
établi dans la règle après les travaux, conformément aux articles 54 et 55.
L'article 56 est applicable pour l'inscription
au registre foncier.
Art. 54.
‑‑
Si l'exécution des travaux a entraîné des changements aux limites ou aux
servitudes, la c.cl. établit un tableau des soultes complémentaires ‑‑
calculées à la valeur d'estimation d'enquête ‑‑ et l'envoie à
chaque propriétaire concerné. Elle invite les propriétaires par avis recommandé
à faire part d'éventuelles observations dans les 10 jours.
Elle convoque les propriétaires qui ont
formulé une observation, celle-ci devant être liquidée conformément à l'article
5.
En l'espèce,
le syndicat prévoit de donner au chemin nº 12 litigieux une largeur de 3
mètres. Il reste donc dans le "gabarit améliorations foncières" et la
question d'un prélèvement sur la prétention des propriétaires - à la valeur
vénale prescrite par les art. 97 LAF et 28 RAF - n'est pas en cause. Le fait
que le syndicat, d'après les renseignements fournis oralement mais non documentés
par le dossier, ait opéré (apparemment à la valeur d'échange) un prélèvement
d'emprise sur la prétention des propriétaires n'est pas litigieux et il
n'appartient pas au Tribunal administratif de s'en saisir d'office.
On peut
aussi s'abstenir de juger ici si le Tribunal administratif devrait trancher le
litige qui pourrait opposer l'Etat et le Syndicat sur l'ampleur du réseau des
chemins et la mise à disposition par la corporation publique des terrains
nécessaires. La pratique semble montrer que la mise à disposition du terrain
n'est le plus souvent que le corollaire obligé de la définition des
coefficients de participation aux frais d'étude et d'exécution, définition
prévue par l'art. 96 LAF sans que le législateur ait envisagé une éventuelle
divergence de vue ni les moyens de la résoudre.
Il faut donc
admettre qu'en l'espèce, le Service des routes a accepté implicitement, en
prenant à sa charge le coût des chemins supplémentaires, un allongement des
chemins grevant sa surface. Il n'est finalement pas contesté que l'emprise du
chemin nº 12 litigieux doit être prélevée sur la prétention de l'Etat. Ce
chemin peut en effet être considéré comme un ouvrage de remplacement pris en
charge par l'entreprise de grands travaux au sens de l'art. 38 al. 4 RAF. Ce
qui est en revanche litigieux, ce n'est pas le compte du nouvel état de l'Etat,
dont la valeur totale correspond sensiblement à celle de l'ancien état, mais
l'ampleur respective, dans ce nouvel état, du futur domaine public (communal au
demeurant) et des parcelles attribuées au domaine privé de l'Etat. Sous cet
angle, il faut admettre que l'Etat est en droit d'intervenir non pour exiger la
compensation réelle totale de sa prétention comme le ferait un propriétaire
privé, mais pour faire vérifier que le prélèvement opéré sur sa prétention est
limité à la part strictement nécessaire pour assurer la construction des
ouvrages pris en charge par l'Etat.
A cet égard,
le service recourant critique la largeur de l'emprise du chemin nº 12 en
exposant qu'une surface de 6127 m² pour un chemin d'une longueur de 910 mètres
correspond à une largeur moyenne de 6,7 mètres, ce qui grèverait excessivement
sa propriété. A l'audience, il a proposé que la largeur soit limitée à 4,5 m.
De son côté, la commission de classification expose que ce chemin longe la voie
ferrée bordée d'un talus irrégulier, d'où une certaine perte de surface en
raison des méandres qui en résultent, et que pour une route fréquentée par des
convois agricoles ralliant le centre collecteur de blé, il est nécessaire de
prévoir la possibilité de croiser.
Quelque
grande que doive être la retenue du Tribunal administratif dans l'examen des
questions d'appréciation, force est de constater que la construction d'un
chemin d'améliorations foncières de 3 mètres de large nécessite en général une
emprise de 4 mètres, compte tenu de la nécessité de deux banquettes latérales
de 50 centimètres. Cela correspond, pour un tracé de 910 mètres, une emprise de
quelque 3640 m² et non à un prélèvement de 6127 m². Quant à la nécessité de
permettre aux convois ralliant le centre collecteur de se croiser, elle ne
saurait justifier l'aménagement d'une double voie non prévue par les plans mis
à l'enquête; au reste, le chemin nº 14 qui constitue le prolongement du chemin
nº 12 a également une largeur de 3 mètres. Finalement, même en tenant compte de
la perte de surface provoquée par l'irrégularité du talus bordant la voie du
LEB et de la nécessité d'aménager quelques places de croisement, on doit bien
admettre que la largeur de l'emprise que le syndicat a réservée pour la
construction du chemin nº 12 est manifestement excessive. Il n'est pas
possible, en l'état actuel du dossier transmis par la commission de
classification, de déterminer la surface exacte qui devrait être réservée à cet
effet, mais il est certain que la limite des parcelles situées le long du
chemin devra être modifiée. En principe, cette modification serait trop
importante pour être effectuée selon l'art. 53 RAF. Toutefois, il se trouve
qu'en l'espèce, seul un propriétaire privé sera touché, les deux autres
parcelles bordées par le chemin étant précisément attribuée à l'Etat et au
Syndicat. Il suffit donc d'inviter le syndicat à modifier l'emprise affectée au
chemin nº 12 lors de la mise à l'enquête du projet d'exécution, l'Etat étant
renvoyé à préserver ses droits à cette occasion.
5.                             Le recours
est ainsi partiellement admis. Le service recourant, qui obtient partiellement
gain de cause, requiert l'allocation de dépens, qui devraient être mis à la
charge du Syndicat. Toutefois, sur la question voisine de l'octroi de dépens
aux communes, le Tribunal administratif à déjà jugé que selon l'art. 55 de la
loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives
(LJPA), l'allocation de dépens aux autorités et aux organismes chargés de
tâches de droit public n'est pas expressément exclue, contrairement à ce que
prévoit la loi fédérale d'organisation judiciaire (art. 159 al. 2 OJ), mais que
l'art. 55 LJPA laisse toutefois une certaine latitude au Tribunal administratif
en précisant que les dépens sont "en principe" supportés par la
partie qui succombe et que, si l'équité l'exige, le Tribunal peut répartir les
frais entre les parties et compenser les dépens.
Les dépens
constituent une indemnisation partielle des frais que la partie qui obtient
gain de cause a été contrainte d'engager pour sauvegarder ses droits. A cet
égard, la collectivité publique dont un organe défend un intérêt qu'il est
légalement chargé de sauvegarder ne saurait être traitée d'une manière rigoureusement
identique à un particulier, à tout le moins s'il s'agit d'une commune qui, en
raison de son importance, dispose de services administratifs qui lui
permettraient de se défendre elle-même. Pour des motifs identiques, il y a lieu
de refuser l'octroi de dépens à l'Etat.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                       Le recours est
partiellement admis.
II.                      La décision de la
commission de classification du Syndicat d'améliorations foncières de
Villars-le-Terroir - Echallens du 24 octobre 1990 est annulée pour ce qui
concerne l'emprise du chemin nº 12.
III.                     Les frais restent à
la charge de l'Etat.
IV.                    Il n'est pas alloué de
dépens.
Lausanne, le 12 mars 1993
Au
nom du Tribunal administratif  :
Le
président :
Le présent arrêt est notifié
:
- au recourant par l'avocat François Boudry, Bellefontaine 2, 1003 Lausanne
- au Syndicat d'améliorations foncières par l'intermédiaire du secrétaire de la
Commission de classification, le géomètre officiel André Jan, Chemin du Stand
14, 1040 Echallens
Il est communiqué pour
information:
- au président du Syndicat, M. Gaston Pittet, Grange-à-Janin, 1041
Villars-le-Terroir
- au Service des améliorations foncières, place du Nord 14, 1014 Lausanne