vd_omni · AC.2018.0117 · 2019-03-27 · fr

A.________, B.________/Conseil communal de Moudon, Département du territoire et de l’environnement (DTE), C.________, D.________ | Recours déposés par deux propriétaires de parcelles contre la décision du Conseil communal de Moudon adoptant un PPA et contre la décision du DTE l'approuvant préalablement. - Rejet du premier recours, le PPA qui prévoit deux périmètres d'implantation (périmètres de construction nouvelle) et des périmètres libres sur la parcelle du recourant n'étant pas critiquable. En effet, la délimitation d'un périmètre libre à caractère de verdure protégé à l'ouest est propre à garantir un dégagement sur la vieille ville inscrite à l'ISOS, ainsi que, notamment, sur un bâtiment classé, alors que les deux périmètres d'implantation prévus à l'est permettent au recourant d'utiliser lui-même une partie de son terrain pour la construction, ce qui lui confère un avantage par rapport à l'ancienne affectation de sa parcelle (zone d'utilité publique). Un remaniement parcellaire n'avait pas à être réalisé. - Admission du deuxième recours, le régime prévu par le PPA (périmètre libre à caractère de verdure) sur la parcelle du recourant, actuellement en zone d'utilité publique et de restructuration, équivalant, dans une certaine mesure, matériellement à un déclassement, et étant disproportionné. En effet, il est compatible avec la protection voulue par l'inventaire ISOS de maintenir des possibilités de construire sur cette parcelle; le texte de l'inventaire signale l'existence d'une enceinte, mais il n'est pas indiqué que les anciens remparts devraient être mis en valeur, et il est possible de conserver un dégagement sur ces derniers même en prévoyant des périmètres d'implantation. Par ailleurs, la vue sur des chalets qui ont reçu la note *6* n'a pas à être préservée. Renvoi à l'autorité communale pour nouvelle décision, étant précisé qu'il lui appartient de voir comment le PPA peut être complété ou amendé pour cette parcelle. La péréquation réelle que réclame le recourant dans un périmètre qui comprend la parcelle voisine ne s'impose pas.Recours au TF rejeté dans la mesure de sa

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 27.03.2019 AC.2018.0117

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
27 mars 2019
Composition
M. André Jomini, président; M. Christian-Jacques Golay et Mme Pascale Fassbind-de Weck, assesseurs; Mme Marlène Antonioli, greffière.
Recourants
1.
A._______,
à ********,
représenté par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,
2.
B._______,
à ********,
représenté par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-Les-Bains,
Autorités intimées
1.
Conseil communal de Moudon,
représenté
par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne,
2.
Département du territoire et de
l’environnement (DTE),
Secrétariat général,
représenté par le Service
du développement territorial, à Lausanne,
Tiers intéressés
1.
C._______,
à ********,
représenté par Me Serge DEMIERRE, avocat à Moudon,
2.
D._______,
à ********,
représentée par
E.________
, à ********.
Objet
Plan d'affectation
Recours A._______ (AC.2018.0117) et Recours B._______
(AC.2018.0120) c/ décision du Conseil communal de Moudon du 5 décembre 2017
adoptant le plan partiel d'affectation "Le Centre" et décision du
Département du territoire et de l’environnement (DTE) du 27 février 2018
approuvant préalablement ce PPA.
Vu les faits suivants:
A.
L'affectation du sol, dans la partie basse du centre historique de la
ville de Moudon, est définie depuis 1973 par le plan d'extension du centre
(PEC), qui délimite différentes zones (zone d'ordre contigu, zone de
restructuration, zone d'utilité publique, etc.). Les autorités communales ont
décidé de réviser ce plan pour tenir compte de l'évolution des circonstances,
certaines prescriptions étant considérées comme dépassées 40 ans après leur
adoption et la réglementation étant peu adaptée à la conservation et à la
transformation des bâtiments historiques. Un bureau d'urbanisme a été mandaté (F._______)
et un projet de plan partiel d'affectation "Le Centre" a été élaboré,
qui a été soumis en février 2016 au Service du développement territorial
(ci-après: le SDT) pour examen préalable. Le dossier comprenait un
"rapport 47 OAT" (rapport prévu par l'art. 47 de l'ordonnance du 28
juin 2000 sur l'aménagement du territoire [OAT; RS 700.1]), qui décrit le
contexte pertinent et expose les objectifs d'aménagement visés par le plan
partiel d'affectation (PPA).
Comme cela sera exposé plus bas, des propriétaires
fonciers se sont opposés à ce projet. La présente contestation, devant le
Tribunal cantonal, porte sur le régime juridique applicable à deux parcelles comprises
dans le périmètre du PPA "Le Centre": la parcelle n° 497 du registre
foncier, propriété de A._______ (cf. infra, let. B à D), et la parcelle n° 151,
propriété de B._______ (cf. infra, let. E-F).
B.
La parcelle n
o
497 de A.________ a une surface de 2'832 m
2
.
Elle est aménagée en parc (jardin avec arbres), avec un petit bâtiment (surface
de 43 m
2
). Elle forme avec la parcelle voisine n
o
490 (1'577
m
2
) un compartiment de terrain presque carré, délimité par l'avenue
de Cerjat, la place devant l'ancienne caserne (ancien grenier/arsenal), la
ruelle de la Tour-d'Enfer et un chemin piéton reliant cette ruelle à l'avenue
de Cerjat (le long du terrain de l'ancienne école de fromagerie).
Dans le plan d'extension du centre de 1973, la
parcelle n° 497 est classée en zone d'utilité publique, où seules sont
autorisées les constructions et les installations destinées à un but d'intérêt
public (art. 17 du règlement du PEC [RPEC]). La parcelle n
o
490,
propriété de G._______, où se trouvait une maison d'habitation actuellement
démolie, est en zone d'ordre contigu faible densité (art. 15 RPEC). La parcelle
n
o
490, qui est dans la partie inférieure de ce compartiment de
terrain, longe l'avenue de Cerjat sur environ 50 m. La parcelle n° 497 occupe
le haut de ce compartiment de terrain et aussi une portion de la partie
inférieure; elle longe l'avenue de Cerjat sur une quinzaine de mètres.
C.
Moudon figure à l'Inventaire fédéral des sites construits d'importance
nationale à protéger en Suisse (ISOS) comme petite ville d'importance nationale
(voir l'annexe I de l'ordonnance du 9 septembre 1981 concernant l'ISOS [OISOS];
RS 451.12). Selon la fiche ISOS consacrée à cette localité (Canton de Vaud,
Volume 2, 2015, p. 185 ss), la partie supérieure du compartiment de terrain
précité – à savoir une bande de terrain correspondant à la partie supérieure de
la parcelle n° 497 - se trouve dans le périmètre construit 2 (P2: "
Ville
basse dite aussi Ville neuve, au pied du promontoire, voirie dense accompagnée
de longues séries de maisons contiguës, dès 13
e
s.
"), avec
une catégorie d'inventaire AB et un objectif de sauvegarde A, qui préconise la
sauvegarde de la substance (conservation intégrale de toutes les constructions
et composantes du site, de tous les espaces libres; suppression des interventions
parasites). Le solde de la parcelle n
o
497 et la parcelle n
o
490 – soit la bande de terrain le long de l'avenue de Cerjat – est dans le
périmètre environnant (PE) IV ("
Quartier commercial à la sortie de la
vielle ville avec grand parking dès 3
e
q.20
e
s.
").
Ce secteur est dans la catégorie d'inventaire b (partie sensible pour l'image
d'un site), avec un objectif de sauvegarde b (qui préconise la sauvegarde des
caractéristiques essentielles pour les composantes attenantes au site).
L'inventaire ISOS désigne deux bâtiments directement voisins de la parcelle n°
497 avec un objectif de sauvegarde A: l'ancienne caserne (ancien grenier à blé,
ancien arsenal cantonal, de la fin du XVIIIe siècle [n° 2.0.2]) et la maison
Loys de Villardin, de la fin du XVIIe siècle, qui surplombe le parc (n° 2-0.7).
Cette maison (dénommée aussi maison de Cerjat) a été classée, au niveau
cantonal, comme monument historique. La maison attenante à l'est, un ancien
grenier dépendant transformé ultérieurement en habitation, a été inscrite à
l'inventaire cantonal des monuments historiques. A propos de la maison Loys de
Villardin, l'inventaire ISOS relève (p. 205) qu'il s'agit d'une des
constructions imposantes marquant l'entrée nord-est de la ville
D.
Le projet de PPA "Le Centre" délimite sur la parcelle n
o
497, deux périmètres d'implantation (périmètres de constructions nouvelles), du
côté nord-est. Le périmètre en amont permet la construction d'un bâtiment
comprenant un rez-de-chaussée, un étage et des combles; le périmètre en aval
est prévu pour un bâtiment comprenant un rez-de-chaussée, deux étages et des
combles. Le reste de la parcelle est classé dans les trois "
périmètres
libres
" du PPA: au bord de l'avenue de Cerjat dans le "
périmètre
libre à caractère urbain
"; la partie nord dans le "
périmètre
libre à caractère de verdure
" et la partie ouest dans le "
périmètre
libre à caractère de verdure protégé
". Sur la parcelle n
o
490, le PPA prévoit un périmètre de constructions nouvelles permettant la
construction d'un bâtiment comprenant un rez-de-chaussée, deux étages et des
combles.
Les art. 4.1 à 4.3 du règlement (RPPA) disposent ce
qui suit:
" 4.1.      Périmètre libre à caractère de verdure
Ce périmètre est destiné à l'aménagement de jardins
d'agrément ou de potagers. Ces espaces seront aménagés en conséquence et
principalement engazonnés et plantés. Les surfaces non recouvertes de verdure
ni plantées seront recouvertes de dalles ou de matériaux perméables (gravillons
par exemple).
Seules y sont autorisées:
-
Des constructions entièrement enterrées sous réserve du respect
de l'article 1.11;
-
Des constructions de minime importance dont la totalité des
surfaces bâties est limitée à 10% de la surface de la parcelle correspondante
classée en périmètre libre à caractère de verdure, et à une surface bâtie totale
de 30 m
2
au maximum, piscines extérieures comprises.
-
Des extensions des bâtiments peuvent être autorisées par la
Municipalité pour autant qu'elles ne dépassent pas 5.00 m de profondeur par
rapport à la façade du bâtiment (sous réserve du respect des articles 2.2. et
2.3).
Les voies d'accès sont limitées
au strict minimum.
4.2.   Périmètre libre à
caractère de verdure protégé
Ce périmètre est destiné à
l'aménagement de parcs publics.
Tout projet d'aménagement
extérieur ou de plantation de végétation dans les périmètres libres à caractère
de verdure protégés doit être soumis à la Municipalité dans le but premier de
préserver des espaces verts de qualité.
Seules des constructions
entièrement enterrées, sous réserve du respect de l'art.1.11, ainsi que des installations
et constructions liées à la destination y sont autorisées.
4.3.   Périmètre libre à
caractère urbain
Ce périmètre est destiné à
l'aménagement de cours d'accès, de places de stationnement à l'air libre, de
terrasses ou de places ainsi qu'aux installations et aménagements extérieurs
d'établissements publics, terrasses à l'air libre ou couvertes de
cafés/restaurants notamment. Ces espaces sont aménagés en conséquence,
recouverts de préférence en pavé ou galets de rivière et le cas échéant
plantés.
Le périmètre libre à caractère
urbain doit être aménagé en continuité avec le domaine public. La clôture de
ces périmètres n'est pas admise. Le périmètre doit être aménagé conformément à
sa destination et recouvert de revêtement minéral. Les revêtements imperméables
sont autorisés.
Seuls des constructions
entièrement enterrées et des couverts y sont exceptionnellement autorisés, sous
réserve du respect de l'article 1.11. Les couverts doivent être réalisés sous
la forme de constructions légères (structure de poteaux et poutres en bois ou
en métal). Ils doivent être soumis à la Municipalité. Les fermetures,
autorisées sur deux côtés au maximum, sont réalisées par des panneaux en verre
ou des éléments en bois. Des exceptions peuvent toutefois être accordées pour les
constructions à usage public."
Le rapport 47 OAT indique ce qui suit à propos des
mesures d'aménagement prévues pour le compartiment de terrain formé des
parcelles n
os
490 et 497:
"
[…]
vu la
situation stratégique de ces parcelles, il a été convenu d'une densification
tenant compte des constructions existantes (coop, etc). Pour ces 2 parcelles,
conformément à un entretien avec Mme
[la
représentante du service cantonal chargé de la protection des monuments
historiques]
en février 2015, il est donc proposé de recréer un front de
rue et de dégager l'arrière des parcelles en espace vert. Un parking public
souterrain (accessible depuis la place derrière le mur de clôture à l'ouest)
pourrait même le cas échéant voir le jour sous un périmètre de verdure protégé.
Sur la parcelle n
o
497 des constructions en palier sont prévues pour
maintenir les vues depuis les bâtiments sis en amont et offrir un maximum de
dégagement. Une correction de limite, afin de redresser la géométrie des
parcelles du côté de l'Avenue de Cerjat, a été proposée aux propriétaires, mais
refusée par le propriétaire de la parcelle n
o
497."
E.
B._______ est quant à lui propriétaire de la parcelle n
o
151,
au lieu-dit "Le Montillier". D'une surface totale de 2'626 m
2
,
cette parcelle a une forme irrégulière et elle est traversée par le chemin du
Montillier (qui fait à cet endroit partie du bien-fonds). Une première portion,
de forme triangulaire, à l'ouest de la parcelle, est bâtie (bâtiment de 261 m
2
,
au nord du chemin du Montillier); une second portion, rectangulaire et longeant
le chemin du Montillier, supporte un garage de 150 m
2
, une petite construction
de 14 m
2
ainsi que des places de parc; puis une troisième portion,
qui est une bande de terrain, plus à l'est, de forme quasiment rectangulaire,
mais perpendiculaire au chemin du Montillier, est en nature de jardin. Le côté
est de cette bande de terrain est adjacent à la parcelle n
o
140,
propriété de la D._______, qui supporte un bâtiment de plusieurs logements. La
parcelle n° 140 est longée, au nord, par le chemin de l'Hôpital.
F.
Dans le PEC de 1973, la bande de terrain située à l'est de la parcelle n
o
151, qui est actuellement non bâtie (jardin), est colloquée en zone d'utilité
publique, alors que la bande de terrain centrale qui supporte le garage et les
places de parc est colloquée en zone de restructuration - régime qui, selon
l'art. 11 RPEC, "
s’applique à divers quartiers fortement construits
dans lesquels l’application des dispositions réglementaires générales se
révélerait particulièrement malaisée, en raison de l’imbrication des parcelles
ou des constructions, et qui sont destinés à être réaménagés sur des bases
entièrement nouvelles
"; dans cette zone, selon l'art. 13 RPEC, "
tous
les travaux de construction, de reconstruction ou de transformation modifiant
le gabarit ou l’implantation des bâtiments existants ou impliquant l’occupation
de terrains nus ne peuvent être autorisés que sur la base de plans spéciaux
(plan d’extension partiel ou plans de quartiers)
". Le solde de la
parcelle n° 151, au nord du chemin du Montillier, est situé hors du périmètre
du PEC.
Selon l'inventaire ISOS, la partie sud de la bande
de terrain centrale de la parcelle n
o
151 et la partie sud-ouest de
la bande de terrain non bâtie de cette parcelle se trouvent dans le périmètre
construit 2 (P2: "
Ville basse dite aussi Ville neuve, au pied du
promontoire, voirie dense accompagnée de longues séries de maisons contiguës,
dès 13
e
s.
"), avec une catégorie d'inventaire AB et un
objectif de sauvegarde A, qui préconise la sauvegarde de la substance (conservation
intégrale de toutes les constructions et composantes du site, de tous les
espaces libres; suppression des interventions parasites). La partie nord de la
bande centrale de la parcelle n
o
151 est comprise dans le périmètre
4 (P4 "
Emplacement de l'ancien Faubourg médiéval aujourd'hui détruit du
Montillier, constitué actuellement de résidences cossues et d'immeubles, dès
début 20
e
s.
"), avec une catégorie d'inventaire B et un
objectif de sauvegarde B
,
qui préconise la sauvegarde de la structure (conservation
de la disposition et de l'aspect des constructions et des espaces libres;
sauvegarde intégrale des éléments et des caractéristiques essentiels pour la
conservation de la structure). Le reste de la bande de terrain non bâtie de la
parcelle n
o
151 (au nord-est) se trouve dans le périmètre
environnant PE III ("
Quartier regroupant les écoles avec leurs préaux
et des habitations dans la partie supérieure, dès début 20
e
s.
"),
qui est dans la catégorie d'inventaire b (à savoir partie sensible pour l'image
d'un site), avec un objectif de sauvegarde b (qui préconise la sauvegarde des
caractéristiques essentielles pour les composantes attenantes au site).
La bande de terrain non construite sur la parcelle
n° 151 est adjacente aux parcelles n
os
136 et 138, où se trouvent
des jardins situés à l'arrière des maisons de la rue des Tisserands. Les
façades nord (extérieures) de la rangée de maisons de la rue des Tisserands
sont alignées et cela correspond à l'emplacement d'un ancien rempart de la ville.
Le projet de PPA "Le Centre" classe dans
un périmètre libre à caractère de verdure la partie de la parcelle n
o
151 qui est actuellement comprise dans le périmètre du PEC, à savoir la bande
de terrain qui supporte le garage et la bande de terrain en nature de jardin
(au sud du chemin du Montillier). Le PPA prévoit en revanche, sur la parcelle
voisine n° 140, deux périmètres de constructions nouvelles comprenant un
rez-de-chaussée, deux étages et des combles.
Le rapport 47 OAT indique ce qui suit à propos de
l'affectation des parcelles n
os
151 et 140:
"
Il est proposé
pour tout ce secteur de dégager au maximum les constructions du tracé des
anciens remparts (confirmé par Mme
[…]
du
SIPAL lors d'une séance en février 2015 ainsi que l'ISOS) et de concentrer les
constructions le long du chemin de l'Hôpital. Des discussions avec les
propriétaires ont été menées afin de savoir si un remaniement parcellaire
pouvait être proposé afin que chacun se partage les droits à bâtir sur la
parcelle n
o
140 (seule constructible, car la parcelle n
o
151 est rendue selon ces principes inconstructible). Aucun accord n'a pu être
obtenu concernant une répartition de droits à bâtir.
De plus, afin de dégager au maximum les anciens remparts, les
annexes des bâtiments ayant une bonne note au recensement ne sont pas
confirmées (notamment sur les parcelles n
o
135, 136).
[...]
"
Le SDT a rendu son rapport d’examen préalable le 21
avril 2017, favorable au projet de PPA. Certains compléments ont été apportés,
que le SDT a admis le 6 octobre 2017.
G.
Le projet de PPA a été mis à l'enquête publique du 30 septembre au 29
octobre 2017. Il a suscité les oppositions de A._______, en date du 20 octobre
2017, et de B._______, en date du 26 octobre 2017.
Le 23 octobre 2017, la municipalité a adopté le
préavis n
o
18/17 "
Approbation du Plan partiel d'affectation
"Le Centre" et son règlement
" destiné au conseil communal Elle
a précisé que le délai d'enquête n'étant pas terminé au moment de la rédaction
de ce document, elle transmettrait au conseil communal les éventuelles
oppositions ultérieures.
Le 9 novembre 2017, des représentants de la
municipalité (le conseiller municipal en charge du dicastère de l'aménagement
du territoire, le responsable du service technique de la commune, l'auteur du
rapport de F._______) ont participé à des séances de conciliation avec les
opposants. Selon le procès-verbal de la séance avec l'avocat de A._______, il a
été indiqué ce qui suit à cet opposant:
" Après une pesée des intérêts réalisée par la commune,
et après consultation de la commission d'urbanisme et du Service immeubles,
patrimoine et logistique le 16 février 2015 (ci-après: le SIPAL), le projet
propose des périmètres de construction le long de l'Avenue de Cerjat et de
l'ancienne école de fromagerie à l'est de la parcelle permettant ainsi de
maintenir un espace de dégagement dans la partie amont de la parcelle. Ce
dégagement proposé est nécessaire vu la qualité des constructions
environnantes, notamment les bâtiments d'habitation au nord de la parcelle
concernée ainsi que de l'ancienne caserne à l'ouest, toutes classées en note 1
au recensement architectural du canton de Vaud. La note 1 représentant les
"monuments d'importance nationale devant être conservés dans sa forme et
sa substance".
Pour rappel, une séance avait été organisée avec M. A._______
pour présenter un projet plus dense le long de l'avenue de Cerjat, nécessitant
un remaniement parcellaire. Mais ce dernier avait refusé d'entrer en matière
pour toutes modifications parcellaires (m
2
/m
2
) avec le
propriétaire voisin, qui lui, à ce moment-là était d'accord d'entrer en
matière. M. A._______ ne souhaitant pas
[entrer]
en matière pour une modification parcellaire à ce moment-là, le propriétaire
voisin a développé un projet sur sa propre parcelle. Il est d'ailleurs prêt à
déposer son projet à l'enquête dès que le PPA Le Centre sera en vigueur.
La faisabilité de la réalisation des droits à bâtir devant
être garantie, le projet proposé sur la parcelle de M. A._______, dans le PPA
soumis à l'enquête publique tient compte du parcellaire actuel.
Ainsi pour les raisons décrites ci-dessus, le PPA ne peut
donc pas proposer des périmètres de constructions plus importants le long de
l'Avenue de Cerjat différents du parcellaire existant.
"
Le procès-verbal de la séance de conciliation avec B._______
et son avocat, résume ainsi la position des autorités communales:
"
Après une pesée
des intérêts réalisés par la commune, et après consultation de la commission
d'urbanisme et du Service immeubles, patrimoine et logistique le 16 février
2015 (ci-après: le SIPAL), le projet proposé sur le bien-fonds n
o
151 propose de ne pas bâtir sur cette parcelle afin de maintenir un espace de
verdure et un dégagement sur la partie inscrite à l'inventaire qu'est le
quartier ancien des Tisserands et plus particulièrement sur les anciens
remparts. De plus, la géométrie ainsi que les dimensions de la parcelle ne
permettent pas de bâtir le long du chemin du Montillier sans prétériter
l'espace de dégagement devant les chalets existants. Le projet est conforme aux
recommandations émises lors de la pesée des intérêts demandant d'avoir une
réflexion à une échelle un peu plus large que le PPA prenant en compte les
constructions existantes (chalets) en amont du chemin du Montillier.
Ainsi pour les raisons décrites ci-dessus, le PPA ne peut
donc pas proposer de constructions sur ce secteur sans porter atteinte à
l'environnement existant. La meilleure solution urbanistique pour ce secteur
est donc le maintien de la dite parcelle en espace de verdure.
De plus, de nombreux contacts ont eu lieu entre l'opposant,
le propriétaire et la Commune, en particulier sur la vente d'une partie de la
parcelle 151. Ces pourparlers n'ont pas abouti.
"
Le 20 novembre 2017, la municipalité a adopté le
complément au préavis n
o
18/17, dans lequel elle a exposé les
arguments des opposants A._______ et B._______ et repris les réponses qu'elle
leur avait données lors des séances de conciliation.
H.
Dans sa séance du 5 décembre 2017, le conseil communal a adopté le plan
partiel d'affectation (PPA) "Le Centre" et son règlement. En adoptant
les propositions de réponses présentées par la municipalité, il a par ailleurs
levé les oppositions formées par A._______ et B._______.
Par décision du 27 février 2018, le Département du
territoire et de l'environnement (DTE) a approuvé préalablement le PPA "Le
Centre". Le même jour, il a communiqué sa décision aux opposants, accompagnée
de la décision du conseil communal.
I.
Le 13 avril 2018, A._______ (ci-après: le recourant n
o
1) a
recouru contre les décisions précitées devant la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal. Il conclut à l'annulation des deux décisions et au
renvoi du dossier à l'autorité communale "
pour nouvelle étude des
périmètres prévus sur la parcelle n
o
497 et aux alentours de
celle-ci afin de prévoir un périmètre plus vaste permettant une plus grande
souplesse de conception et une densité plus importante, avec des emplacements
de stationnement suffisants sur dite parcelle
". Il fait valoir que le
PPA est particulièrement restrictif s'agissant de sa parcelle, alors même
qu'elle se trouve à la périphérie du plan, dans un secteur ne comprenant pas de
constructions de grande valeur, en face d'autres constructions relativement
massives et à vocation commerciale, ce qui va à l'encontre de la nécessité
légale de densifier le tissu bâti. Il rappelle que lors de discussions avec une
représentante du SDT, une densification dans ce secteur avait été évoquée afin
de renforcer les constructions de part et d'autre de l'avenue de Cerjat, mais
que cette densification nécessitait une correction parcellaire, laquelle n'a
pas pu aboutir, faute pour le recourant d'avoir trouvé un accord avec son
voisin. Il reproche à l'autorité intimée de ne pas avoir mis en œuvre des
mesures foncières permettant d'aboutir à une solution assurant l'utilisation
adéquate du sol comme l'exigeraient les art. 15 et 15a de la loi fédérale du 22
juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). Il ajoute qu'en
retenant un coefficient de 0.5, le PPA ne respecte pas les exigences du plan
directeur cantonal (PDCn) s'agissant de la densification des zones à bâtir et
des coefficients minima nécessaires au centre-ville, et que le PPA devrait
permettre la création de plus de places de parc en limite de propriété. Le
recourant relève que la municipalité a adopté son préavis avant même l'échéance
de l'enquête publique, ce qui n'est pas conforme à la procédure prévue par la
LATC et par la législation sur les communes. Il précise que le préavis a été
complété le 20 novembre 2017 et envoyé à l'autorité intimée quelques jours
seulement avant sa séance, de sorte que, selon lui, cette dernière n'a pas eu
le temps nécessaire pour étudier attentivement l'opposition et sa réponse. Au
sujet de cette dernière, il fait valoir qu'il est incohérent de la part de
l'autorité de relever que ce secteur devrait être particulièrement préservé au
regard de l'ISOS tout en y autorisant de nouvelles constructions.
Le 16 avril 2018, B._______ (ci-après: le recourant
n
o
2) a également recouru contre les deux décisions, en concluant à
leur annulation. Il fait valoir que l'atteinte à sa propriété qu'induit le
déclassement projeté pour la parcelle n
o
151 par le PPA n'est pas
justifiée par un intérêt public suffisant et que ce déclassement viole le
principe de la proportionnalité, dans la mesure où, d'une part, sa parcelle ne
se situe pas dans un secteur comportant des bâtiments de valeur exceptionnelle
et où, d'autre part, il serait possible de prévoir des périmètres
d'implantation le long du chemin du Montillier, tout en préservant la
"lisibilité" des anciens remparts. Il ajoute que l'argument mis en
avant par la municipalité pour condamner cette solution, soit le maintien d'un
dégagement pour les chalets érigés au nord du chemin du Montillier, ne résiste
pas à l'examen, puisque seul un de ces trois chalets est concerné, qu'il ne
présente aucun intérêt quelconque d'un point de vue architectural et qu'au vu
de son emplacement, il conserverait de toute manière un certain dégagement. Le
recourant estime également que le déclassement de sa parcelle va à l'encontre
du principe de la bonne foi, puisque son affectation en zone à bâtir est
ancienne, et de l'égalité de traitement, puisque la parcelle n
o
140
se voit accorder deux grands périmètres d'implantation.
Le 4 mai 2018, le juge instructeur a joint les deux
causes.
Dans sa réponse du 24 mai 2018, le conseil communal
conclut au rejet des deux recours.
Dans sa réponse du 25 juin 2018, le DTE, représenté
par le SDT, conclut également au rejet des deux recours.
Le 12 septembre 2018, la D._______ (tiers intéressé,
en tant que propriétaire d'un fonds attenant à la parcelle du recourant B._______)
a informé le tribunal du fait qu'elle s'en remettait à l'argumentation et aux
conclusions prises par le conseil communal et le DTE dans leurs réponses.
J.
Avec sa réponse, le conseil communal a déposé une requête de levée
partielle de l'effet suspensif, afin que les secteurs du PPA ne faisant pas
l'objet d'une contestation puissent entrer en vigueur. C._______,
administrateur unique de la société G._______, propriétaire de la parcelle n°
490, est également intervenu le 18 mai 2018 dans la procédure pour demander la
levée partielle de l'effet suspensif du recours de A._______ afin que le
nouveau régime du PPA "Le Centre" puisse entrer en vigueur sur sa
parcelle. Il a ajouté que la villa existante, sur la parcelle n° 490, avait été
récemment démolie, sur la base d'une autorisation délivrée par la municipalité,
et qu'il était prêt à déposer une demande de permis de construire pour un
centre médical.
Par décision incidente du 28 juin 2018, le juge
instructeur a levé l'effet suspensif aux deux recours déposés contre les
décisions du conseil communal et du DTE, adoptant et, respectivement,
approuvant préalablement le plan partiel d'affectation "Le Centre",
sauf en ce qui concerne le régime applicable aux parcelles n
os
151,
140 et 497.
Saisie d'un recours déposé par A._______ contre
cette décision du juge instructeur, la CDAP l'a rejeté par arrêt du 19
septembre 2018 (RE.2018.0005).
K.
Le 28 novembre 2018, la Cour a procédé à une inspection locale sur les
parcelles concernées, au cours de laquelle les parties ont été entendues dans
leurs explications.
Considérant en droit:
1.
Les recours sont dirigés contre les décisions du conseil communal et du
DTE par lesquelles le PPA a été adopté puis approuvé préalablement. Ces deux
décisions ont été notifiées simultanément aux opposants déboutés, conformément
à l'art. 60 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC; BLV 700.11), dans sa teneur en vigueur avant le 1
er
septembre 2018. Elles peuvent ensemble faire l'objet d'un recours de droit administratif
au Tribunal cantonal (anciens art. 60 et 61 al. 2 LATC [actuellement: art. 43
al. 2 LATC]; art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative [LPA-VD; BLV 173.36]).
Les recours ont été déposés en temps utile (art. 95
et 96 al. 1 let. a LPA-VD) et ils respectent les exigences légales de
motivation (art. 76, 77 et 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Les
recourants, propriétaires de parcelles comprises dans le périmètre du PPA, ont
manifestement qualité pour recourir au sens de l'art. 75 let. a LPA-VD. Par
conséquent, il y a lieu d'entrer en matière.
2.
Le recourant n
o
1 estime que la municipalité, en adoptant son
préavis avant la fin de l'enquête publique, n'a pas respecté la procédure
prévue par la LATC et par la législation sur les communes. Il rappelle qu'elle
a complété son préavis le 20 novembre 2017 et qu'elle l'a soumis au conseil communal
quelques jours seulement avant la séance du 5 décembre 2017, de sorte que,
selon lui, l'organe délibérant n'aurait pas eu le temps nécessaire pour étudier
attentivement l'opposition et sa réponse.
Lorsque le conseil communal s'est prononcé, la procédure
d’établissement des plans d’affectation était définie aux art. 56 ss LATC, dans
leur teneur en vigueur avant le 1
er
septembre 2018 (aLATC; actuellement
aux art. 34 ss LATC). Le droit cantonal prévoit notamment qu'à l'issue de
l'enquête publique sur un plan d'affectation communal, la municipalité établit
à l'intention du conseil de la commune un préavis contenant un résumé des
oppositions et des observations, ainsi que des propositions de réponse aux
oppositions non retirées (art. 58 al. 2 aLATC; art. 42 al. 1 LATC). Le conseil
de la commune statue sur les réponses motivées aux oppositions en même temps
qu'il se prononce sur l'adoption du plan et du règlement (art. 58 al. 3 aLATC;
art. 42 al. 2 LATC).
Ces règles formelles n'ont pas été violées dans le cas
particulier. Le préavis municipal a certes été rédigé en deux étapes, la
première avant la fin de l'enquête publique, mais il a été tenu compte, grâce
au préavis complémentaire du 20 novembre 2017, des interventions pendant
l'enquête publique. Le préavis principal précisait qu'il serait tenu compte des
oppositions, et des propositions de réponse ont effectivement été présentées au
conseil communal. Il ressort du procès-verbal de la séance du 5 décembre 2017
que la commission du conseil communal a pu présenter un rapport, qu'elle a
recommandé d'accepter les conclusions de la municipalité, et que le conseil
communal a pu se prononcer; en d'autres termes, il n'a pas estimé qu'une
décision à ce stade serait prématurée. La loi du 28 février 1956 sur les communes
(LC; BLV 175.11) prévoit que le préavis municipal doit comporter les éléments
nécessaire permettant au conseil de prendre une décision en pleine connaissance
de cause (art. 35 al. 2 LC); il n'y a aucun motif de considérer que le conseil
aurait été empêché de le faire, à propos des réponses aux oppositions. En
définitive, le premier grief du recourant n° 1 est mal fondé.
3.
Le recourant n
o
1 critique la planification prévue pour sa
parcelle en relevant qu'au vu de sa situation géographique – à la périphérie du
périmètre du PPA, en face de constructions relativement massives et à vocation
commerciale –, elle devrait bénéficier d'un régime juridique permettant une
densification, à savoir des possibilités de bâtir plus importantes. Le
recourant estime à 0.5 le coefficient d'utilisation du sol; il le qualifie
d'insuffisant par rapport aux exigences du PDCn. Il ajoute qu'une densification
le long de l'avenue de Cerjat n'est contestée ni par le SDT ni par la
municipalité; cette autorité avait donc, selon le recourant, le devoir de
mettre en œuvre des mesures foncières pour la favoriser, nonobstant l'absence
d'entente entre voisins.
a) La parcelle n
o
497 est colloquée en
zone d'utilité publique selon le PEC de 1973, zone où seules sont autorisées
les constructions et les installations destinées à un but d'intérêt public (art.
17 RPEC). En plus de 40 ans, cette possibilité ne s'est pas concrétisée faute
de projet des collectivités publiques. Le PPA litigieux définit deux périmètres
de constructions nouvelles dans la partie est de cette parcelle; il permet donc
au recourant d'utiliser lui-même une partie de son terrain pour la
construction, ce qui lui confère un avantage par rapport au plan de 1973.
En amont, le périmètre d'implantation d'une surface
d'environ 350 m
2
est prévu pour un bâtiment de trois niveaux; en
aval, le périmètre d'une surface d'environ 140 m
2
est prévu pour un bâtiment
de quatre niveaux. Il n'y a pas lieu de déterminer plus précisément les
surfaces de plancher qui pourraient être réalisées dans cette partie de la
parcelle n° 497, ni de calculer le rapport entre les surfaces de plancher et la
surface du terrain. En effet, le PPA ne fixe pas d'indices d'utilisation du
sol, mais il détermine des périmètres d'implantation et des gabarits, et la
surface du bien-fonds – ou de la partie constructible du bien-fonds, quand une
partie est inconstructible – n'est pas une donnée pertinente pour déterminer
les possibilités d'utilisation du sol. Il ne se justifie pas davantage de
contrôler s'il a été tenu compte de l'indice de densité (IUS) minimum de 0.625,
préconisé par la mesure A11 du PDCn pour les nouvelles zones d'habitation et
mixtes dans les centres et les localités à densifier (texte de la 4
e
adaptation, approuvé par le Conseil fédéral en janvier 2018). Il faut
simplement relever, comme le fait le SDT dans sa réponse, que le PPA va dans le
sens d'une densification du site – s'agissant de l'utilisation du sol pour
l'habitation et des activités privées – et que d'autres intérêts publics
doivent être pris en considération.
b) En effet, il a été tenu compte de l'intérêt à
conserver en l'état – sans nouvelles constructions - le parc ou jardin existant
dans la partie supérieure de la parcelle n° 497, pour des motifs de protection
du site construit. L'art. 4.2 al. 1 RPPA précise que ce jardin est destiné à
être aménagé en parc public, dans le "
périmètre libre à caractère de
verdure protégé
", ce qui correspond à l'affectation en zone d'utilité
publique selon le PEC de 1973. La partie ancienne de la ville de Moudon a été
inscrite à l’inventaire ISOS et cette portion supérieure de la parcelle n° 497,
contrairement à la bande de terrain longeant l'avenue de Cerjat, fait partie
d'un périmètre pour lequel l'inventaire fédéral préconise la sauvegarde de la
substance, notamment des espaces libres devant les constructions (cf. supra,
let. C). L'inventaire ISOS fait partie des inventaires fédéraux d’objets
d’importance nationale qui peuvent être établis par le Conseil fédéral en vertu
de l’art. 5 de la loi fédérale du 1
er
juillet 1966 sur la protection
de la nature et du paysage (LPN ; RS 451). L’art. 6 al. 1 LPN dispose que
"
l'inscription d'un objet d'importance
nationale dans un inventaire fédéral indique que l'objet mérite spécialement
d'être conservé intact ou en tout cas d'être ménagé le plus possible, y compris
au moyen de mesures de reconstitution ou de remplacement adéquates
".
Cela étant, si l’art. 6 al. 1 LPN indique qu’un
objet d’importance nationale comme la vieille ville de Moudon, mérite
spécialement d’être conservé intact ou en tout cas d’être ménagé le plus
possible, le droit fédéral ne règle pas directement la mise en œuvre de cette
protection. La jurisprudence fédérale expose que les inventaires fédéraux de
l’art. 5 LPN sont assimilés matériellement à des conceptions et à des plans
sectoriels au sens de l'art. 13 al. 1 LAT. Dans le cadre de leur obligation
générale de planifier de l'art. 2 LAT, les cantons doivent tenir compte, dans
leur planification directrice, de ces inventaires en tant que forme spéciale des
conceptions et plans sectoriels de la Confédération (art. 6 al. 4 LAT). En
raison de la force obligatoire des plans directeurs pour les autorités (art. 9
LAT), les conditions de protection figurant dans les inventaires fédéraux sont
destinées à être concrétisées dans les plans d'affectation (art. 14 ss LAT).
Cette transcription intervient en particulier par la délimitation de zones
protégées au sens de l'art. 17 al. 1 LAT et dans la mise en œuvre des autres
mesures de protection évoquées à l'art. 17 al. 2 LAT (cf. ATF 135 II 209
consid. 2.1).
Selon l'art. 47 al. 2 ch. 2 aLATC (en vigueur au
moment de l'adoption et de l'approbation préalable du PPA), les plans
d’affectation peuvent contenir des dispositions relatives aux localités et aux
ensembles méritant protection. Les art. 29 ss LATC définissent les zones (zones
à bâtir à l'art. 29 LATC, zones à protéger à l'art. 31 LATC) en renvoyant pour
l'essentiel au droit fédéral, sans indiquer de manière détaillée, comme le
faisaient les anciens art. 47 ss aLATC, ce qui pouvait être réglé au niveau du
plan d'affectation. Le nouveau régime légal n'exclut néanmoins pas d’imposer
des mesures de protection des sites, dans la zone à bâtir, en fixant dans le
plan d’affectation des prescriptions spéciales pour les nouvelles constructions
ou les transformations de constructions existantes. Pour un site protégé, il
est également possible d’adopter un plan d’affectation spécial, créant une zone
à protéger au sens de l’art. 17 al. 1 LAT (pour une localité typique, un lieu
historique – cf. art. 17 al. 1 let. c LAT). La variété des situations est telle
que, parfois, le but de la protection ne serait pas suffisamment atteint par un
zonage au sens de l'art. 17 al. 1 LAT. L’art. 17 al. 2 LAT prévoit du reste
qu’au lieu de délimiter des zones à protéger, le droit cantonal peut prescrire
d’autres mesures adéquates, notamment par l'application des instruments de la
législation sur la protection de la nature, des monuments et des sites, mais
aussi par des mesures d'urbanisme (cf. ATF 135 I 176 consid. 3.1).
c) La délimitation de périmètres libres, sur la
parcelle n° 497 – singulièrement du périmètre libre à caractère de verdure
protégé - est propre à garantir un dégagement sur les constructions en amont,
là où commence la veille ville. Ces constructions, donnant au nord sur la rue
Grenade, sont des éléments de valeur; il en va ainsi de la maison Loys de
Villardin et de l'ancien grenier attenant, qui font l'objet de mesures de
protection comme monuments historiques. Le choix des autorités communales de
délimiter un périmètre inconstructible directement sous ces bâtiments, et de
concentrer les constructions au nord-est de la parcelle n° 497, à proximité
d'un bâtiment moderne sans particularités, n'est pas critiquable et il tient
justement compte des objectifs de l'inventaire ISOS. Le PPA prolonge en
définitive le régime juridique du PEC de 1973, cette partie de la zone
d'utilité publique ayant été concrètement traitée comme une zone
inconstructible puisqu'aucun projet d'infrastructure publique n'a été développé
à cet endroit; les autorités communales ont en définitive estimé que ce régime
permettait de garantir le dégagement à un endroit critique de la ville basse,
cet objectif d'intérêt public étant toujours actuel. Il convient d'ajouter que
la délimitation de périmètres d'implantation le long de l'avenue de Cerjat est
compatible avec ces objectifs de protection du site construit car ces terrains
se situent dans un "périmètre environnant" où un développement des
constructions urbaines est compatible avec l'ISOS (il s'y trouve déjà des
bâtiments commerciaux modernes). Le service cantonal spécialisé en matière de
protection des monuments historiques a du reste admis cette option
urbanistique.
d) Le recourant fait encore valoir, en substance,
qu'il aurait été préférable de délimiter sur son terrain un périmètre
d'implantation plus vaste le long de l'avenue de Cerjat, qui aurait empiété sur
la limite entre les parcelles n
os
490 et 497. Dans le PPA tel qu'il
a été adopté, un espace d'une quinzaine de mètres sépare le périmètre
d'implantation sur la parcelle n° 497 du périmètre d'implantation sur la
parcelle n° 490. Les autorités communales ont donc tenu compte de la forme des
parcelles, en imposant une certaine distance entre les bâtiments et la limite
de propriété. Le recourant ne critique pas directement cette option mais il
objecte en somme que si sa parcelle avait eu une forme différente – si la
limite de propriété avait pu être déplacée en direction du sud, au bord de
l'avenue de Cerjat – un périmètre de constructions nouvelles plus important
aurait pu être défini. Il reproche aux autorités communales de n'avoir pas mis
en œuvre des mesures foncières à cet effet; en d'autres termes, il se plaint
qu'un remaniement parcellaire n'ait pas été ordonné.
L'art. 20 LAT dispose que lorsque la réalisation de
plans d'affectation l'exige, le remembrement peut être ordonné d'office et au
besoin exécuté par l'autorité compétente. L'art. 15a LAT (titre:
"Disponibilité des terrains constructibles") renvoie à cet article en
prévoyant que des mesures d'amélioration foncières peuvent être ordonnées afin
que les zones à bâtir soient utilisées conformément à leur affectation (al. 1).
Un "
remembrement de densification
" ("
Verdichtungsumlegung
")
peut ainsi être imposé là où la configuration des biens-fonds ou l'existence de
servitudes peut empêcher la construction rationnelle d'un secteur non bâti; la
procédure tend à rendre chaque parcelle du périmètre prête à la construction,
ou prête à être utilisée selon les prescriptions du plan d'affectation. Lorsque
seul le tracé d'une limite complique ou rend impossible l'utilisation
rationnelle d'un bien-fonds, la procédure de rectification de limite peut être
suffisante (cf. Eloi Jeannerat, Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation,
Berne 2016, n. 24 et n. 26 ad art. 20). Vu ces principes du droit fédéral, le
droit cantonal permet de subordonner l'approbation d'un plan d'affectation à un
remaniement parcellaire (art. 50 al. 2 LATC).
Les autorités communales ont fait le choix de
délimiter des périmètres d'implantation à une certaine distance de la limite de
propriété, le long de l'avenue de Cerjat, ce qui n'a pas pour effet de rendre
inconstructibles, ni même insuffisamment constructibles – au regard de
l'objectif général de la densification des zones à bâtir (cf. notamment art. 3
al. 3 let. a
bis
LAT) – les deux parcelles concernées (n
os
490 et 497). Les principes précités (art. 15a et 20 LAT) n'imposaient donc pas
la réalisation d'un remaniement parcellaire. Il est vrai qu'au cours de
l'élaboration du PPA, il a été envisagé de délimiter, le long de cette avenue, des
périmètres de constructions nouvelles plus longs, par exemple pour créer un
nouveau front de rue à cet endroit. Cette solution, également défendable d'un
point de vue urbanistique, aurait nécessité soit une entente entre les
propriétaires concernés (ce que la municipalité a proposé en vain), soit un
remaniement parcellaire ou une rectification de limite, ordonné par l'autorité
de planification. On ne saurait cependant critiquer le choix des autorités
communales de tenir compte de l'état parcellaire existant car la délimitation
des périmètres d'implantation n'est pas contraire aux buts et principes de
l'aménagement du territoire. Cette conclusion s'impose tant sous l'angle du
contrôle de la légalité que sous l'angle du contrôle de l'opportunité (cf. art.
33 al. 3 let. b LAT). L'autorité cantonale de recours qui estime qu'une mesure
d'aménagement décidée par une commune est appropriée, n'est quoi qu'il en soit
pas habilitée à lui substituer une autre solution qui serait également
convenable (à propos de la liberté d'appréciation qui doit être laissée aux
autorités de planification, cf. aussi art. 2 al. 3 LAT; arrêts AC.2018.0154 du
1
er
février 2019; AC.2017.0246 du 12 avril 2018 consid. 4b/bb).
Cela étant, si les deux propriétaires concernés (le
recourant et le propriétaire de la parcelle n° 490) trouvent ultérieurement un
accord sur le déplacement de la limite de propriété, il n'est pas exclu qu'une
légère extension du périmètre de constructions nouvelles sur la parcelle n° 497
puisse être décidée selon la procédure simplifiée de l'art. 45 LATC, à savoir
sans enquête publique et sans adoption par le conseil communal. Cette question
n'a toutefois pas à être examinée plus avant dans le présent arrêt.
e) Le recourant n° 1 fait encore valoir que le PPA
devrait autoriser la création d'un plus grand nombre de places de stationnement
en limite de propriété, sur sa parcelle. Dans sa réponse, le conseil communal
fait observer que de tels aménagements sont admissibles, en dehors des
périmètres de constructions nouvelles, non seulement dans le périmètre libre à
caractère urbain, mais également dans le périmètre libre à caractère de
verdure. Il apparaît dès lors que selon la réglementation du PPA, il se trouve
sur la parcelle n° 497 un espace suffisamment vaste où des places de
stationnement pourraient être aménagées.
Il résulte de ce qui précède que les griefs du
recourant n
o
1, entièrement mal fondés, doivent être rejetés.
4.
Le recourant n
o
2 fait valoir que, pour une partie de sa
parcelle n° 151, le PPA équivaut à un déclassement dans la mesure où le régime
du "
périmètre libre à caractère de verdure
", applicable à tout
son terrain situé au sud du chemin du Montillier, exclut la construction de
nouveaux bâtiments principaux. Selon lui, il serait admissible de prévoir des
périmètres d'implantation pour constructions nouvelles le long de ce chemin;
cela serait conforme aux objectifs du droit fédéral en matière d'aménagement du
territoire, à savoir la concentration de l'urbanisation et la densification du
milieu bâti. Les arguments invoqués pour le déclassement – le maintien d'un
dégagement pour les chalets érigés au nord du chemin du Montillier et le souci
de dégager les constructions du tracé des anciens remparts afin que ceux-ci
demeurent lisibles – ne seraient pas décisifs. Le recourant se plaint donc
d'une violation de la garantie constitutionnelle de la propriété, les
restrictions découlant du PPA n'étant ni justifiées par un intérêt public
suffisant, ni proportionnées au but visé.
a) Le PPA prévoit pour la partie de la parcelle n
o
151 qui est actuellement comprise dans le périmètre du PEC, à savoir la bande
de terrain qui supporte le garage et la bande de terrain qui est en nature de jardin,
une affectation en "
périmètre libre à caractère de verdure
".
Ce terrain deviendrait donc quasiment inconstructible, alors qu'il est
actuellement en zone de restructuration (qui est une zone à bâtir, vu sa
situation et son caractère largement bâti, nonobstant l'obligation d'adopter un
plan spécial préalablement à la réalisation de nouvelles constructions) et en
zone d'utilité publique, à savoir dans des secteurs de la zone à bâtir où la
construction de certains bâtiments est admise. Le terrain concerné reste classé
dans la zone à bâtir – le périmètre du PPA est globalement une zone à bâtir –
mais le nouveau régime équivaut dans une certaine mesure, matériellement, à un
déclassement. Une telle restriction du droit de propriété, garanti à l'art. 26
Cst., n'est admissible que si elle est justifiée par un intérêt public (art. 36
al. 2 Cst.) et si elle respecte le principe de la proportionnalité (art. 36 al.
3 Cst.). L'application des règles de l'aménagement du territoire et le résultat
de la pesée des intérêts qui est effectuée lors de l'adoption ou de la révision
d'un plan d'affectation, doit être contrôlée au regard de ces principes
constitutionnels (cf. notamment AC.2018.0035 du 4 décembre 2018).
b) Comme cela ressort du rapport 47 OAT, les
autorités communales invoquent essentiellement des motifs de protection des
monuments historiques pour justifier le caractère inconstructible du terrain
concerné. Il est question du tracé des anciens remparts et il est fait
référence, à ce propos, à l'avis du service spécialisé du canton (SIPaL) et à
l'inventaire ISOS.
Il est établi que la ville basse médiévale était
entourée de fortifications et qu'un des murs d'enceinte correspondait à
l'emplacement des façades postérieures des maisons de la rue des Tisserands
(voir à ce propos l'ouvrage de Monique Fontannaz, La Ville de Moudon, SHAS
Berne 2006, pp. 58, 88). Le quartier des Tisserands, y compris l'arrière des
maisons, fait partie du périmètre P2 de l'inventaire ISOS mais aucun bâtiment
n'est spécialement mentionné dans ce quartier. Le texte de l'inventaire signale
l'existence d'une enceinte protégeant la ville basse au Moyen Âge (p. 203) mais
il n'est pas indiqué que les anciens remparts devraient être mis en valeur, ni
que les rangées de bâtiments sur le tracé des remparts seraient des éléments
individuels (EI) notables – comme l'ancienne caserne ou la maison Loys de
Villardin. Il a pu être constaté, lors de l'inspection locale, que les façades
postérieures des maisons de la rue des Tisserands, avec leurs décrochements,
avant-corps, etc., ne présentent actuellement pas l'aspect d'une fortification,
notamment à cause de la présence d'annexes devant ces façades. Cela étant, les
périmètres de construction du PPA (constructions existantes et constructions
nouvelles) ont été conçus pour conserver la structure actuelle et historique du
quartier des Tisserands; la question à résoudre, dans la présente contestation,
est donc celle de savoir si en plus de la conservation de cette structure, il
faut prévoir un espace de dégagement inconstructible, d'une largeur de 20 à 30
m au-delà des anciens remparts.
Ces anciens remparts sont figurés, sur le PPA,
également dans les autres quartiers de la ville basse. On constate qu'à
certains endroits – en particulier à la rue des Terreaux et à la ruelle du
Cheval-Blanc -, des périmètres de constructions nouvelles sont prévus le long
du tracé des anciens remparts sans que des espaces de dégagement ne soient
définis entre le rempart et la rue (cf. à ce propos, rapport 47 OAT p. 27 et
28). Ces situations ne sont certes pas en tous points comparables avec celle du
quartier des Tisserands; on constate néanmoins que le PPA n'a pas pour objectif
de garantir systématiquement un large espace libre devant les anciens remparts.
A cause de l'échelle du plan de l'inventaire ISOS
(1:5000) et de la largeur des traits marquant la limite des périmètres, il
n'est pas évident de déterminer exactement quelle partie de la parcelle n° 151
est comprise dans le périmètre P2 (ville basse). Si l'on tient compte de l'intérieur
du trait, on constate que le garage est hors de ce périmètre, de même que la
plus grande partie de la bande de terrain perpendiculaire au chemin du
Montillier (pré). Il est par ailleurs évident que de nouvelles constructions au
sud de ce chemin n'aurait pas d'influence sur la préservation des caractéristiques
du périmètre P4 (ancien faubourg du Montillier), qui est un quartier de
résidences cossues et de grands immeubles construits à partir de la fin du 19
e
siècle (cf. inventaire ISOS, p. 206). On peut donc considérer qu'il est
compatible avec la protection voulue par l'inventaire ISOS de maintenir des
possibilités de construire sur la parcelle n° 151, dans le périmètre du PPA –
c'est-à-dire au sud du chemin du Montillier. En d'autres termes, l'autorité
communale ne peut pas simplement invoquer l'inventaire ISOS, en relation avec
l'objectif de "
dégager au maximum les anciens remparts
" (comme
cela est indiqué dans le rapport 47 OAT), dans un espace du centre de la ville
représentant une surface de l'ordre de 1'600 m
2
. Des restrictions
dépassant les objectifs de protection formulés dans l'ISOS, par exemple quand
il est renoncé à prévoir un périmètre d'implantation sur un terrain alors que
les terrains voisins sont constructibles, peut constituer une restriction
excessive du droit de propriété (cf., à propos d'une situation analogue à
Montreux, arrêt AC.2015.0227 du 17 janvier 2018, consid. 4f).
c) Il est vrai que selon le PEC de 1973, la bande de
terrain perpendiculaire au chemin du Montillier (pré d'environ 1'000 m
2
)
est classée en zone d'utilité publique. Ce régime juridique ne s'applique pas
aux autres terrains voisins. Pour classer ou maintenir un terrain en zone
d'utilité publique, il faut que la collectivité publique puisse invoquer un
besoin suffisamment concret et important (cf. Eloi Jeannerat/Pierre Moor,
Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, Berne 2016, n. 57 ad art.
14) et on voit mal comment cette ancienne affectation, datant de 1973, pourrait
être invoquée pour justifier un régime juridique restreignant les possibilités
de construire.
Cela étant, les autorités communales motivent
également la mesure d'aménagement litigieuse par la volonté de conserver un
certain dégagement devant trois chalets construits le long du chemin du Montillier,
en amont. Ces chalets ne sont toutefois pas des bâtiments dignes de protection;
ils ont reçu la note de *6* au recensement architectural, soit celle qui
qualifie les objets sans intérêt. La vue sur ces chalets n'a ainsi pas à être
préservée. Leurs façades sud se trouvent à 12 m du chemin du Montillier, ce qui
garantit un dégagement suffisant. Il ne se justifie pas d'imposer des
restrictions sur le terrain du recourant, au bord de ce chemin, à cause de la
présence de ces chalets. Dans ce quartier, ce sont bien plutôt les nouveaux
objectifs de l'aménagement du territoire – densification, développement de
l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti (art. 1 al. 2 let. a
bis
LAT), meilleure utilisation des surfaces sous-utilisées (art. 3 al. 3 let. a
bis
LAT), qui doivent être privilégiés.
d) Le régime prévu par le PPA pour la parcelle n°
151 a donc pour conséquence une atteinte excessive ou disproportionnée aux
droits du propriétaire. Les conclusions du recourant n° 2, qui demande
l'annulation des décisions du conseil communal et du département cantonal,
doivent être admises. Il n'incombe pas au Tribunal cantonal de déterminer
lui-même quelles mesures d'aménagement du territoire doivent être adoptées afin
que le régime de la zone à bâtir, dans ce secteur, garantisse concrètement au
recourant la possibilité de réaliser une ou plusieurs constructions nouvelles;
il appartient en premier lieu aux autorités locales, vu l'autonomie dont jouit
la commune en matière de planification, d'examiner comment le PPA pourrait être
complété ou amendé (cf. art. 90 al. 2 LPA-VD). A première vue, un ou plusieurs
périmètres d'implantation pourraient être définis sur la parcelle n° 151 sans
correction de limites ni remembrement (cf. supra, consid. 3d); la péréquation
réelle que réclame le recourant, dans un périmètre qui comprendrait la parcelle
n° 140, ne s'impose pas; en d'autres termes, une solution urbanistique le long
du chemin du Montillier qui impliquerait une modification des limites de
parcelles ne pourrait résulter que d'un accord des propriétaires concernés. En
conséquence, il n'y a pas lieu, dans le présent arrêt de renvoi, de prescrire
aux autorités communales de revoir le PPA pour d'autres biens-fonds que la
parcelle n° 151.
5.
Il résulte des considérants que le recours n° 1 doit être rejeté, ce qui
entraîne la confirmation des décisions attaquées, dans la mesure où elles
concernent l'affectation de la parcelle n° 497.
Le recours n° 2 doit être admis, ce qui entraîne
l'annulation des décisions attaquées en tant qu'elles concernent l'affectation
de la parcelle n° 151 et le renvoi de la cause au conseil communal, pour
nouvelle décision au sens du consid. 4d supra.
Le recourant n° 1, qui succombe, payera un émolument
judiciaire (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n'est pas perçu de frais du recourant n°
2, qui obtient gain de cause.
Le recourant n° 1 devra verser des dépens à la
Commune de Moudon, qui a procédé avec l'assistance d'un avocat (art. 55
LPA-VD). Le recourant n° 2 a droit à des dépens, à la charge de la Commune de
Moudon.
Le tiers intéressé C._______, qui est représenté par
un avocat mais qui n'a produit des écritures qu'en relation avec la question de
l'effet suspensif, n'a pas droit à des dépens, étant relevé qu'il a obtenu une
indemnité à ce titre dans la procédure de recours incident RE.2018.0005. La D._______,
qui n'a pas mandaté d'avocat, n'a pas non plus droit à des dépens.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours formé par A._______ est rejeté.
II.
La décision du Conseil communal de Moudon du 5 décembre 2017 adoptant le
plan partiel d'affectation "Le Centre" et la décision du Département
du territoire et de l’environnement du 27 février 2018 approuvant préalablement
ce plan partiel d'affectation sont confirmées en ce qui concerne la parcelle no
497 de A._______.
III.
Le recours formé par B._______ est admis.
IV.
La décision du Conseil communal de Moudon du 5 décembre 2017 adoptant le
plan partiel d'affectation "Le Centre" et la décision du Département
du territoire et de l’environnement du 27 février 2018 approuvant préalablement
ce plan partiel d'affectation sont annulées en ce qui concerne la parcelle no
151 de B._______, la cause étant renvoyée au Conseil communal de Moudon pour
une nouvelle décision dans le sens des considérants.
V.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge du recourant A._______.
VI.
Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à verser à titre de dépens à
la Commune de Moudon, est mise à la charge de A._______.
VII.
Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à verser à titre de dépens à
B._______, est mise à la charge de la Commune de Moudon.
Lausanne, le 27 mars 2019
Le
président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu’à l’Office fédéral du développement
territorial.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.