vd_omni · AC.1999.0056 · 2002-08-09 · fr

TRAVAINI et crt, CHAPPUIS et crts c/DIRE | S'agissant d'une zone S2 de protection des eaux, la règle précitée de l'annexe pose le principe de l'interdiction de construire, tout en prévoyant la possibilité de dérogations; le plan de zone S2 litigieux (à efficacité limitée, vu la présence de nombreuses constructions existantes), qui comporte lui-même des dérogations au principe précité, sans en exclure d'autres, est conforme au principe de proportionnalité.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 09.08.2002 AC.1999.0056

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 9 août 2002
1) sur les
recours interjetés par
a)
Alexandre
CHAPPUIS
, ainsi qu'
Antonio et Isabelle de CARVALHO
, représentés par
Me Jacques Ballenegger, avocat à Lausanne,
b)
Inès
TRAVAINI
et
Claude SOLIOZ
, représentés par Me Pierre Mathyer, avocat
à Lausanne
contre
les décisions sur recours du 29 mars 1999 du
Chef
du Département des institutions et des relations extérieures
(ci-après :
DIRE)
rejetant leurs pourvois dirigés contre le plan de délimitation des
zones de protection des sources du Moulinet, sises sur la
Commune de
Puidoux
,
ainsi que
2) sur les recours formés par
a)
Jean-Philippe et Pascal BARBEY, Sandra
BUTTY, Jacques et Christa CALPINI, Alexandre CHAPPUIS, Josiane CONNE, Roland
DESTRAZ, Vincent DURGNAT, les trois filles de Henri FREULER, Gérard GERBER,
Thierry et Corinne RUEDIN et Hans WYSS
, tous représentés par Me Jacques
Ballenegger, avocat à Lausanne, et
b)
Claude SOLIOZ
contre
les décisions rendues sur recours par le
DIRE
le 2 octobre 2001, écartant leurs recours dirigés contre une modification du
règlement lié au plan de délimitation des zones de protection des sources
précitées.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Etienne
Poltier, président; M. Pascal Langone et M. Olivier Renaud, assesseurs.
Greffier: M. Pierre-Yves Brandt.
Vu les faits suivants:
A.                     a) La Commune de
St-Saphorin dispose, pour son alimentation en eau, de trois sources captées
(Moulinet, Bugnon, Rocher), sur le versant ouest du Mont-Pélerin, qui lui
fournissent un débit total de 232 l/min. La source du Moulinet fournit à elle
seule 162 l/min., soit le 70 % de cette alimentation en eau. Il s'agit d'un
captage situé en forêt, à l'aval du village de Cremières, situé sur la Commune
de Puidoux (parcelle 1453).
Dans le but de
délimiter les zones de protection des eaux, conformément à la législation en
vigueur, la Municipalité de St-Saphorin a chargé, au printemps 1993, le bureau
d'ingénieurs MARIC (Marcuard Ingénieur Conseil) à Bex, d'établir un rapport
d'étude hydrogéologique. Ce rapport, daté de juin 1993 a mis en évidence une
fissuration des terrains leur conférant une perméabilité importante; il en
résulte une vitesse de circulation des eaux souterraines très élevée (210
m/jour) et, dans le même temps, des propriétés médiocres de filtration. Un
essai de traçage a révélé en particulier que l'eau ne mettait que 32 heures
pour effectuer le trajet entre une fouille de reconnaissance au centre de
Cremières, à 280 mètres en amont, et le captage du Moulinet. Alexandre Chappuis,
dans le cadre de l'élaboration d'un projet de construction sur sa parcelle
1447, a par ailleurs fait établir un rapport hydrogéologique par le bureau
Norbert SA en 1997, lequel a complété l'état des connaissances à cet égard,
soit notamment s'agissant des écoulements d'eau en provenance de la parcelle
1447 en direction du captage.
Le Laboratoire
cantonal a par ailleurs fourni diverses informations générales sur le captage
du Moulinet, ainsi que sur la qualité de l'eau dont bénéficie la Commune de St-Saphorin,
grâce à cette source. Ce dernier la considère comme étant de qualité moyenne;
cela signifie qu'il s'agit d'une eau ne bénéficiant, en règle générale, que
d'une filtration naturelle restreinte, qui peut ainsi subir l'influence des
activités exercées dans le bassin d'alimentation; en conséquence, une telle eau
doit être soumise à un traitement préventif de désinfection (ici par
chloration). Il en va de même, toujours selon le Laboratoire cantonal, de 30 à
40 % des eaux de source vaudoises. Pour l'autorité précitée, si la qualité
microbiologique de l'eau brute du Moulinet est périodiquement insuffisante, un
traitement simple de désinfection permet d'obtenir une eau de boisson
respectant les normes légales; ces cas sont relevés durant la période mai-octobre,
laissant supposer une influence du bétail ou d'épandage d'engrais de ferme dans
le bassin d'alimentation de la source.
En outre, le ruisseau
de la Salenche, tout proche du captage, exerce sans doute une influence
négative sur la qualité de l'eau recueillie; en revanche on ne saurait parler
d'une influence directe (réalimentation du captage par le cours d'eau) de la
Salenche sur le captage, sans quoi les résultats d'analyse de l'eau brute
seraient beaucoup plus défavorables (v. à ce propos courrier du Laboratoire
cantonal du 14 janvier 2002; v. également celui du 8 mai 1999).
Outre la présence de
la Salenche, la protection du captage du Moulinet est rendue difficile par
d'autres éléments problématiques. En amont du village de Cremières, de nombreuses
habitations ou constructions n'étaient auparavant pas raccordées à un réseau
d'évacuation des eaux usées (impliquant ainsi des rejets dans le cours de la
Salenche); cependant, la situation a été assainie à cet égard, les
constructions précitées étant désormais raccordées à un réseau d'égout.
La difficulté centrale
liée à la protection du captage du Moulinet provient du fait que les abords de
celui-ci sont déjà largement bâtis. La Municipalité de Puidoux, dans une lettre
du 20 mai 1999 relève que le plan des zones de la Commune de Puidoux plaçait
déjà le secteur en question en zone d'habitations individuelles (plan approuvé
par le Conseil d'Etat le 20 février 1970). En outre, dans le cadre du plan
d'extension "La Croix-Treytorrens-Cremières", l'affectation du
secteur en question en zone à bâtir a été confirmée (le plan en question est
entré en vigueur par son approbation par le Conseil d'Etat le 29 novembre
1985). Au demeurant, mis à part les constructions déjà existantes, figurées sur
ce document, de nouvelles habitations ont encore été réalisées. Le plan spécial
précité a pour vocation principale d'affecter ou plus précisément de confirmer
l'affectation du hameau de Cremières en zone à bâtir (à l'extrémité sud-est du
territoire de la Commune de Puidoux). Dans la partie amont du périmètre
affecté, on rencontre divers secteurs de bâtiments à conserver B; tel est le
cas notamment sur les parcelles 1439, 1445 et 1448 (lesquelles se trouvent
également dans la zone S II dont il sera question plus bas); sont applicables à
ces bâtiments les dispositions des art. 19, mais aussi 6 à 8 du règlement
communal sur le plan d'extension et la police des constructions de la Commune
de Puidoux (ci-après RPE, entré en vigueur par son approbation par le Conseil
d'Etat les 29 novembre 1985 et 6 mai 1988). A teneur de l'art. 7 RPE en
particulier, s'agissant de la zone villageoise, celle-ci est destinée à
l'habitation, au petit commerce, aux activités liées à la vigne ou à
l'agriculture, aux activités culturelles, ainsi qu'aux équipements collectifs
publics et privés et à l'artisanat, dans la mesure où la réalisation de ces
destinations est compatible avec la typologie des bâtiments. Pour le surplus,
le périmètre de Cremières est affecté en zone d'habitations individuelles
(celle-ci est régie par les art. 43ss RPE), étant précisé que ce plan figure
encore à titre indicatif des surfaces importantes en nature de forêt.
Malgré ces aspects
problématiques, la Municipalité de St-Saphorin, notamment sur la base du
rapport MARIC précité, a pris l'option de maintenir le captage du Moulinet,
celui-ci constituant pour elle une ressource précieuse en eau potable.
b) Le rapport MARIC
propose, en ce qui concerne le captage du Moulinet, la création de trois zones
de protection :
- la zone S 1, située
entièrement en forêt, comprend une surface de 20 mètres sur 20 mètres au droit
du captage lui-même;
- la zone S 2, d'une
largeur de 100 à 200 mètres et d'une longueur d'un kilomètre environ, comprend
la majeure partie du bassin versant et inclut un secteur déjà largement bâti du
village de Cremières, situé sur la rive droite de la Salenche, ainsi qu'au
nord, des terrains en prés; le rapport spécifie à cet égard que la densité de
construction dans cette zone limite l'efficacité de la mesure de protection
(cf. rapport, p. 23);
- la zone S 3, d'une
largeur de 150 mètres en moyenne et d'une longueur de 1,2 kilomètre s'étend au
nord du village de Cremières et englobe une zone d'habitation, des champs et
des forêts.
B.                    Accepté par le Service
des eaux et de la protection de l'environnement (SEPE) - aujourd'hui Service
des eaux et de l'environnement (SESA) -, le projet de création de ces zones de
protection a été mis à l'enquête publique du 2 mai au 1er juin 1995, provoquant
douze oppositions, dont celles d'Inès Travaini et Claude Solioz, d'une part,
Josiane Conne et plusieurs consorts dont Antonio et Isabelle de Carvalho,
d'autre part, Alexandre Chappuis, enfin, tous propriétaires de parcelles dans
la zone de protection SII.
Par décision du 6
avril 1998, le Département des travaux publics, de l'aménagement et des
transports (ci-après: DTPAT) a levé l'ensemble des oppositions et approuvé le
plan de délimitation des zones de protection et son r¿lement d'application.
C.                    Sur recours d'Inès
Travaini et Claude Solioz, d'une part, de Josiane Conne et de divers consorts,
dont Alexandre Chappuis, Antonio et Isabelle de Carvalho, d'autre part, le DIRE
a confirmé la décision du DTPAT, par décisions du 29 mars 1999. Toutefois, on
relève que le recours de Josiane Conne et consorts a partiellement été admis
sur un point en ce sens que le règlement d'application des zones de protection
a été complété par une disposition permettant, en zone SII, la reconstruction
en cas de sinistre des bâtiments dans leur volume existant, leur rénovation et
leur transformation dans la mesure où elles ne sont pas susceptibles d'altérer
la qualité des eaux.
D.                    Par la plume de leurs
conseils respectifs, Inès Travaini et son consort, d'une part, Alexandre
Chappuis et Antonio et Isabelle de Carvalho, d'autre part, se sont pourvus en
temps utile auprès du Tribunal administratif contre dites décisions, en
concluant à leur annulation (ces deux pourvois ont été enregistrés initialement
sous la référence AC 99/0056). Les intéressés ont cependant précisé que leur
contestation ne visait que le captage du Moulinet (lettres des 30 juillet et 3
août 1999). Dans ses observations du 25 juin 1999, la Municipalité de
St-Saphorin conclut pour sa part avec dépens à l'admission du recours formé par
Alexandre Chappuis et ses consorts dans le sens où la zone de protection SII
est assortie d'un règlement n'interdisant pas les constructions nouvelles, ni
l'agrandissement des constructions existantes sur tous les terrains
susceptibles d'être bâtis dans le village de Cremières.
E.                    Les parties ont envisagé
une solution transactionnelle, ce qui a conduit à la suspension de la procédure
engagée auprès du Tribunal administratif. Plus concrètement, le SESA a élaboré
un nouveau règlement du plan de protection des eaux du Moulinet et du Bugnon.
Celui-ci comporte désormais, à l'art. 10bis, des dérogations en faveur des
parcelles 1470 (propriété d'Inès Travaini) et 2631 (propriété de Claude
Solioz), leur permettant de réaliser des constructions sur ces biens-fonds,
moyennant le respect de conditions relativement rigoureuses (absence
d'excavation, interdiction de chauffage au mazout, notamment). L'art. 22 du
règlement traite de la reconstruction de bâtiments sinistrés, ainsi que de la
rénovation et de la transformation des bâtiments existants. Enfin, le projet de
règlement précité comporte une adaptation des règles initialement mises à
l'enquête en 1995 à la nouvelle réglementation découlant notamment de
l'ordonnance du 28 octobre 1998 sur la protection des eaux (citée ci-après :
OEaux; RS 814.201), entrée en vigueur le 1er janvier 1999.
Ce projet de règlement
a fait l'objet d'une enquête publique, qualifiée de complémentaire, du 15 août
au 14 septembre 2000. Alexandre Chappuis et divers consorts ont déposé une
opposition, par l'intermédiaire de leur mandataire; celle-ci ayant été rejetée
par décision du Département de la sécurité et de l'environnement du 6 mars
2001, les intéressés ont recouru auprès du DIRE; ce dernier a toutefois rejeté
ce pourvoi par décision du 2 octobre 2001. Claude Solioz a effectué des
démarches similaires, sans plus de succès.
F.                     Agissant par
l'intermédiaire de l'avocat Jacques Ballenegger, Jean-Philippe et Pascal Barbey
et divers consorts, dont Alexandre Chappuis, se sont pourvus auprès du Tribunal
administratif contre cette dernière décision, concluant avec dépens à son
annulation, subsidiairement à sa réforme "
en ce sens que sont
retranchées toutes les modifications apportées au projet de règlement dans la
version telle que mise à l'enquête complémentaire et entraînant quelque charge,
contrainte ou restriction nouvelle que ce soit pour des constructions ou
installations existantes ou à bâti
r". Au demeurant, les recourants
font valoir que l'enquête précitée, quand bien même elle est qualifiée de
telle, ne saurait être considérée comme complémentaire, dans la mesure où le
projet de règlement entraîne une refonte profonde du projet de plan de
protection du captage en question. En d'autres termes, les recourants (sauf
Alexandre Chappuis) étaient désormais fondés à contester le principe même du
plan, quand bien même ils avaient renoncé à recourir contre la décision
antérieure du DIRE, du 29 mars 1999.
Ce second pourvoi a
été joint, pour la suite de l'instruction et le jugement, au premier recours
formé par Alexandre Chappuis et consorts.
Claude Solioz a pour
sa part recouru également, toujours par l'intermédiaire de son conseil. Les
conclusions du recours de Claude Solioz du 18 octobre 2001 - pour autant que
celles de son pourvoi du 19 avril 1999 soient rejetées - sont par ailleurs les
suivantes :
"1. L'art. 22 du règlement d'application du plan de délimitation
des zones de protection des eaux souterraines S1, S2 et S3 des sources du
Bugnon et du Moulinet, propriété de la commune de St-Saphorin, est modifié en
son alinéa 2 en ce sens que la
[rénovation
et la transformation des bâtiments existants sont également autorisées dans la
mesure où elles ne sont pas susceptibles d'aggraver le risque d'altération des
eaux].
2.  L'art. 23 du règlement d'application du plan de délimitation des
zones de protection des eaux souterraines S1, S2 et S3 des sources du Bugnon et
du Moulinet est supprimé."
Le même pourvoi
comporte encore une conclusion subsidiaire à propos de l'art. 23 du règlement
précité.
Après le dépôt de ce
recours, les causes Solioz et Travaini ont été provisoirement disjointes du
dossier Chappuis et consorts, pour être jointes à nouveau en définitive à ces
dernières.
L'instruction s'est
poursuivie notamment sur le point de savoir si le SESA exigeait, en relation
avec la présente procédure relative à la protection du captage du Moulinet, des
mesures d'étanchéification du cours de la Salenche; la Municipalité de
St-Saphorin, au demeurant, s'y est opposée, par lettre de son conseil du 21
janvier 2002.
G.                    Le Tribunal administratif
a tenu audience à Puidoux le 14 mars 2002 en présence des parties et de leurs
représentants; au cours de celle-ci, le tribunal, outre les explications des
parties, a encore entendu les experts soit Claude-Marie Marcuard,
hydrogéologue, du bureau Maric, ainsi que Jean-Marc Fasel, hydrogéologue, du
bureau Norbert, lequel avait été mandaté par Alexandre Chappuis en relation
avec la parcelle 1447.
a) Le tribunal a ainsi
passé en revue avec leur concours les différentes menaces pesant sur la
sécurité du captage du Moulinet.
aa) S'agissant tout
d'abord de la Salenche, Mme Marcuard a confirmé que celle-ci avait une
influence sur le captage, en ce sens que des infiltrations se produisaient à
partir de ce cours d'eau, que ce soit par les berges ou par des fissures dans
le lit de la rivière, pour parvenir en définitive et relativement rapidement
dans le captage lui-même. On ne saurait toutefois parler à ce sujet de
réalimentation, les eaux de la Salenche parvenant dans le captage faisant en
effet l'objet dans l'intervalle d'une filtration; il n'y a donc pas d'eaux de
surface (avec la qualité médiocre qui les caractérisent) qui se retrouvent
telles quelles dans le captage, mais uniquement des eaux ayant subi une
filtration.
Des mesures
d'étanchéification du lit de la Salenche avaient été évoquées, par exemple dans
le cadre des expertises antérieures. Mme Marcuard a toutefois précisé que de
telles mesures seraient extrêmement difficiles à réaliser, dès lors que l'on
ignore en l'état sur quel tronçon ces travaux devraient être effectués pour
améliorer la qualité des eaux du captage; suivant l'ampleur de ceux-ci, ils
pourraient avoir des conséquences très négatives sur le biotope des rives de ce
cours d'eau et apparaître ainsi excessifs au regard de l'amélioration
relativement faible de la qualité de l'eau du captage susceptible d'être
obtenue. Les représentants du SESA ont en définitive adhéré à cette prise de
position, relevant que, dans de telles conditions, ces travaux ne
bénéficieraient pas nécessairement des autorisations nécessaires (notamment de
la Conservation de la faune).
bb) On a déjà signalé
plus haut que la partie aval (sud-est) de la zone S 2 du captage du Moulinet
recouvrait un territoire largement bâti et affecté en zone à bâtir. Les
constructions existantes aujourd'hui constituent pour l'essentiel des villas
individuelles, fréquemment dotées de garages ou à tout le moins de surfaces -
le plus souvent en dur - vouées au stationnement de véhicules. On note
également la présence d'une route cantonale en amont de ce périmètre bâti,
ainsi que d'une seconde voie publique traversant ce secteur (selon un axe
approximatif nord-sud) et de chemins d'accès aux différentes villas. Le
périmètre de la zone S 2 comprend en particulier un atelier mécanique sur la parcelle
1445, propriété des hoirs Destraz (ces derniers ne figurent pas parmi les
recourants). Enfin, la parcelle 2648, propriété de Claude Solioz accueille une
citerne de 50'000 litres, qui alimente en mazout de nombreuses villas du
secteur. Cependant, le SESA a engagé des démarches en vue de la mise hors
service de cette citerne et plusieurs des propriétaires concernés ont d'ores et
déjà effectué les travaux nécessaires pour une solution de remplacement (en
réalisant par exemple des citernes plus modestes à l'intérieur de leurs
bâtiments ou d'annexes). Le représentant du SESA a indiqué à cet égard que
l'appareil qui fait office de pompe de distribution du mazout, depuis la
citerne jusque dans les maisons individuelles, présentait en effet des risques
de pollution importants.
Outre le hameau de
Cremières, la zone S 2 précitée comporte encore de nombreuses terres agricoles,
plus éloignées du captage, cela en direction du nord-ouest. Le plan figure
également une zone S 3, qui prend place, en son extrémité sud-est, en amont de
la route surplombant le hameau de Cremières, pour s'étendre ensuite en
direction du nord-ouest; la zone S 3, elle aussi, comporte pour l'essentiel des
surfaces agricoles (on exceptera ici quelques bâtiments, dont celui de la
parcelle 1438, qui accueille l'ancien collège).
cc) Le recourant
Vincent Durgnat a évoqué d'autres éléments qui fragilisent plus encore, selon
lui, la sécurité du captage. Tel serait le cas d'une ancienne décharge sur la
parcelle 1432, qui domine la Salenche, en bordure de la route reliant Cremières
au Mont-Pélerin. Mme Marcuard a toutefois relevé que la parcelle 1432 se
trouvait en dehors du périmètre des zones de protection et elle n'avait pas
constaté dans le captage la présence de traces de pollution chimique pouvant
être reliées à la décharge en question; Eric Raetz, du Laboratoire cantonal, a
confirmé ces points. Le recourant précité a mentionné également l'importance du
trafic poids lourd utilisant la route, ce qui était de nature à engendrer des
dangers pour la zone S 2 immédiatement en aval. Vincent Durgnat a encore évoqué
divers travaux intervenus dans le périmètre de la zone S 2, notamment des
travaux d'adduction d'eau pour la Commune de Chexbres, ce qui a occasionné la
creuse d'une tranchée à quelque 20 mètres du captage lui-même, accompagnée de
dommages à la conduite d'eau usée. Il reste que, suite à ces travaux, il n'a
pas été constaté de problèmes dans le captage, notamment de turbidité, selon
les remarques des représentants de la Municipalité de St-Saphorin.
b) Eric Raetz a
confirmé à cet égard que le captage du Moulinet, loin de pouvoir être assimilé
à des sources jurassiennes, livrait des eaux de qualité moyenne; celles-ci,
moyennant un traitement approprié, ont toujours respecté les valeurs découlant
de la législation sur les denrées alimentaires, même si, durant certaines
périodes de l'année, on a pu constater la présence de traces de germes, liées
sans doute à des épandages sur des terres agricoles.
Eric Raetz souligne
qu'il n'a pas connaissance d'accidents en relation avec ce captage; celui-ci
n'a donc pas dû être interrompu en relation avec des cas de pollution (il l'a
été en revanche en relation avec la construction du recourant Gérard Gerber,
sur une parcelle qui a été détachée de la parcelle 1448).
c) Mme Marcuard a
également explicité la démarche qu'elle avait suivie pour la délimitation des
différentes zones de protection. Elle s'est fondée à cet égard essentiellement
sur les Instructions pratiques de l'OFEFP pour la détermination des secteurs de
protection des eaux, des zones et des périmètres de protection des eaux
souterraines, établies en octobre 1977, puis révisées partiellement en 1982 par
l'Office fédéral de la protection de l'environnement (ci-après les Instructions
pratiques de l'OFEFP), qui préconisent de prendre pour base essentiellement des
données hydrogéologiques. En substance, la zone S 2 doit être délimitée de
manière à englober toutes les surfaces pour lesquelles le temps d'écoulement
des eaux infiltrées jusqu'au captage est inférieur à dix jours; la zone S 3 est
définie quant à elle par un temps d'écoulement de vingt jours. Les mêmes
instructions prévoient par ailleurs que la zone S 2 ne saurait être inférieure
à une longueur de 100 mètres à l'amont du captage, sauf circonstance géologique
exceptionnelle. Par ailleurs, ces mêmes instructions suggèrent, pour des motifs
pratiques, de retenir en règle générale des limites de zone correspondant à
celles des parcelles et elles présupposent également que la limite de ces zones
prenne en compte une certaine marge de sécurité.
A cet égard, M. Fasel,
du bureau Norbert, a précisé qu'il adhérait pour l'essentiel à la méthode
choisie par le bureau Maric; il a souligné toutefois que son approche, limitée
à la parcelle 1447, pouvait être beaucoup plus précise. Les données résultant
de ses investigations (qui ont consisté en trois traçages) avaient ainsi permis
d'affiner les connaissances et, à ses yeux, d'exclure de fait une partie de la
parcelle 1447 de la zone S 2 (pour deux des tronçons, a-t-il rappelé, aucun
écoulement n'est parvenu au captage en 21 jours). Mme Marcuard a signalé à ce
propos que les données topographiques n'étaient pas suffisantes pour exclure
une surface déterminée d'une zone S 2, mais que celles-ci devaient être
nécessairement confortées par des vérifications hydrogéologiques. Or, celles-ci
sont assez délicates dans des zones de roches fissurées, l'eau pouvant en effet
se déplacer le long de telles fissures très rapidement et cela même avec une
très faible pente.
Elle ajoutait que les
connaissances les plus récentes en la matière suggèrent l'adoption de méthodes
différentes de celles ayant servi de base à l'élaboration des Instructions
pratiques précitées. Ces méthodes ont été élaborées tout d'abord pour les
régions karstiques et elles semblent pouvoir être étendues à des secteurs de
roches fissurées. Dans les deux cas, si l'on retenait la définition usuelle des
zones S 2 (temps d'écoulement de dix jours) et S 3 (vingt jours), on peut
aboutir à des zones s'étendant sur des territoires extrêmement étendus; les
nouvelles méthodes suggèrent donc pour ce processus de tenir compte également
de la couche de terre surplombant la roche (en cas de couche très faible, soit
de roches sub-affleurantes, l'on se trouverait nécessairement en zone S 2; on
pourrait retenir au contraire une zone S 3 en présence de couches de terre
importantes assurant une filtration plus lente des eaux de percolation). Selon
l'expert, rejointe à cet égard par Michel Marrel, l'hydrogéologue cantonal,
l'application d'une telle méthode pourrait conduire à des solutions très
différentes de celles résultant du plan litigieux (on pourrait ainsi rencontrer
au sein d'une zone S 2 diverses taches susceptibles d'être attribuées à la zone
S 3).
d) Mme Marcuard et
Michel Marrel ont été interpellés par ailleurs au sujet de divers cas
particuliers.
aa) Ainsi la parcelle
1451 propriété de Vincent Durgnat présente encore un potentiel constructible
important (ce dernier avait élaboré auparavant un projet comportant la
réalisation de deux villas doubles). Cependant, cette parcelle se trouve à
proximité du captage, soit en grande partie à une distance inférieure à 100
mètres, considérée comme un minimum, ce qui, aux yeux des deux prénommés
constitue un obstacle de principe à toute constructibilité. On pourrait il est
vrai réserver un examen de la partie aval de cette parcelle, dont les eaux sont
susceptibles de se déverser plutôt en direction du Léman; mais cette frange de
la parcelle se trouve soit à proximité de la forêt, soit à proximité d'un
secteur de rochers instables. Ladite parcelle est encore grevée d'une servitude
tendant à assurer la protection de la source.
En résumé, il est
possible qu'une expertise plus approfondie de la parcelle 1451 débouche sur la
conclusion qu'une partie de sa surface ne doit pas figurer en zone S 2, mais il
n'est pas certain que cette dernière s'avère ensuite concrètement
constructible.
bb) S'agissant des
parcelles 1470, propriété d'Inès Travaini, respectivement 2631, propriété de
Claude Solioz, le SESA a admis, dans le cadre de l'enquête complémentaire, que
celles-ci pourraient accueillir des constructions, moyennant le respect de
conditions rigoureuses; cette solution a été retenue sur la base de la distance
séparant ces parcelles du captage, d'une part, et de considérations d'égalité
de traitement avec la construction Gerber, d'autre part, autorisée par le
Tribunal administratif.
Mme Marcuard relève
cependant à ce propos que les nouvelles méthodes évoquées plus haut pourraient
conduire à des conclusions plus nuancées si l'on doit constater la présence sur
l'un ou l'autre de ces biens-fonds de roches sub-affleurantes; dans ce cas, il
serait possible que l'eau qui s'infiltre à un tel endroit rejoigne très
rapidement le captage, par des fissures dans la roche, ce qui commanderait
alors le maintien du régime rigoureux applicable usuellement en zone S 2, soit
une interdiction de construire.
e) En cours
d'audience, le SESA a fourni encore quelques explications au sujet de sa
pratique. Jusqu'ici, l'autorité vaudoise n'a en effet pas opéré de
différenciation en zone S 2, même lorsque cette dernière, en tout ou en partie,
recouvrait des zones à bâtir et par conséquent devait être considérée comme
"
une zone S 2 à efficacité limitée
". Ainsi, l'hydrogéologue cantonal
n'a-t-il pas admis, à l'instar d'autres cantons, la délimitation de
sous-secteurs (zone S 2a et zone S 2b), le premier étant constructible, alors
que le second ne le serait pas (v. à titre d'exemple ATF non publié Altendorf
1A.38/1994, du 21 décembre 1994). Il préfère en effet retenir le principe usuel
de l'interdiction de construire, quitte à admettre avec une certaine souplesse
l'octroi de dérogations (prévues par exemple en droit fédéral à l'annexe 222 de
l'OEaux al. 1 let. a; v. également art. 18 du règlement issu de l'enquête de
2000).
S'agissant par
ailleurs du règlement, Michel Marrel a précisé qu'il entrait en matière sur des
demandes d'agrandissement - quand bien même ce problème spécifique n'est pas
expressément résolu dans le règlement - et acceptait des projets de ce type à
certaines conditions. Ces indications contredisent dans une certaine mesure les
prises de position précédentes du SESA (v. écriture du 18 février 2002, cause
AC 99/0056, p. 2 au milieu).
H.                    a) Alexandre Chappuis,
dans son pourvoi initial (v. la page de titre) déclare agir principalement
comme propriétaire des parcelles 1325 et 1449 de Cremières. Le premier de ces
biens-fonds se situe à cheval entre la zone SII et la zone SIII, à l'extrémité
nord de la zone SII. Ce bien-fonds n'est pas colloqué en zone à bâtir. La
parcelle 1449, en revanche se situe immédiatement au sud de la route
Lignières-Cremières, tant en zone SII que dans le périmètre de la zone à bâtir
du plan d'extension; une partie de ce bien-fonds paraît occupé par des surfaces
forestières. Alexandre Chappuis est également propriétaire de la parcelle 1447,
qui n'est séparée de la précédente que par la route précitée; Alexandre
Chappuis avait mis à l'enquête un projet de trois groupes de bâtiments sur ce
bien-fonds, pour lequel il avait obtenu un permis de construire; cette
autorisation lui a tout d'abord été retirée en 1996, en relation avec la
procédure de protection du captage du Moulinet, puis restituée pour deux des
trois groupes de bâtiments en question. Il est également propriétaire des
parcelles 1324 et 1326, sises dans le même secteur que la parcelle 1325
précitée (mais il ne paraît pas déclarer agir en relation avec ces
biens-fonds).
b) Antonio et Isabelle
de Carvalho sont propriétaires pour leur part de nombreuses parcelles, situées
en zone SII et SIII. Cependant, dans une correspondance du 30 juillet 1999,
leur conseil a indiqué que leur recours visait plus particulièrement la
parcelle 1388, en limite nord-ouest du village de Cremières; celle-ci se situe en
effet en zone SII, mais elle n'est pas inclue dans le plan d'extension du
village de Cremières.
c) S'agissant des
personnes qui ont recouru conjointement avec Alexandre Chappuis contre la
décision du DIRE du 2 octobre 2001, on signalera qu'elles sont toutes
propriétaires de parcelles déjà construites, situées dans le périmètre du plan
d'extension du village de Cremières; ces parcelles sont également comprises
dans la zone S 2.
d) Au demeurant, à
l'intérieur du périmètre de la zone à bâtir de Cremières et de la zone S2,
seules les parcelles 1447 et 1449 d'Alexandre Chappuis, 1470 d'Inès Travaini et
2631 de Claude Solioz, sont (étaient) encore libres de construction. Au
surplus, la parcelle 1451 de Vincent Durgnat, bien qu'elle soit bâtie, présente
un potentiel constructible (au regard du plan régissant le hameau de Cremières)
non négligeable; celui-ci avait d'ailleurs envisagé la réalisation d'un projet
de deux villas doubles en dessous de la construction existante.
e) Les consorts
d'Alexandre Chappuis (mais non ce dernier) ont saisi le juge civil compétent
d'une demande en expropriation matérielle en relation avec les restrictions au
droit de propriété découlant du plan ici litigieux; l'instruction de cette
dernière est suspendue toutefois jusqu'à droit connu dans la présente
procédure. Inès Travaini et Claude Solioz ont eux aussi agi en expropriation
matérielle, procès qui est également suspendu.
I.                      L'instruction s'est
poursuivie encore à la suite de l'audience. Ainsi, la Municipalité de
St-Saphorin a-t-elle déposé le 27 mai 2002 des observations complémentaires;
elle a ainsi retiré la conclusion qu'elle avait prise dans ses observations du
25 juin 1999 (v. lit. B ci-dessus) et s'en est en conséquence remise à justice
sur le sort des recours encore pendants (cela sous réserve de la recevabilité
de ceux-ci). Pour leur part, les services cantonaux, de même que les recourants
Travaini et Solioz, ont renoncé à compléter leurs moyens; quant aux recourants
Alexandre Chappuis et consorts, ils ont déposé une ultime écriture le 4 juillet
2002.
Vincent Durgnat, à sa
suite, la Municipalité de St-Saphorin ont encore produit divers extraits du
registre foncier montrant que le captage du Moulinet avait fait l'objet, dès
1911, de mesures de protection sur le plan du droit privé (servitude de source)
en faveur de la parcelle 1453, impliquant des restrictions d'usage pour les
fonds servants (v. le courrier de Vincent Durgnat du 9 avril 2002, ainsi que le
bordereau de pièces produit par la Municipalité de St-Saphorin le 27 mai 2002).
Dans leur écriture du
4 juillet 2002, les recourants Alexandre Chappuis et consorts ont évoqué un
élément supplémentaire. Selon eux, le captage se trouve situé non pas sur la
parcelle 1453 propriété de la Commune de St-Saphorin, mais plutôt sur la
parcelle 1424, propriété de Josiane Graf. Cependant, à teneur de l'extrait du
registre foncier de la parcelle 1424 précitée, celle-ci est grevée d'une
servitude de source et droits accessoires en faveur de la parcelle 1453. Au
demeurant, le plan litigieux confirme cette constatation, puisque la zone S1,
délimitée autour du captage, se situe sur la parcelle de la recourante
précitée.
J.                     Par lettre de leur
conseil du 16 juillet 2002, Claude Solioz a retiré les deux recours qu'il avait
déposés, Inès Travaini en faisant de même de son pourvoi.
Considérant en droit:
1.                     Ines Travaini et Claude
Solioz ont retiré leur recours contre la décision du DIRE du 29 mars 1999;
Claude Solioz en a fait de même du pourvoi qu'il a formé contre la décision
ultérieure du DIRE du 2 octobre 2001. Encore que le juge instructeur soit
compétent pour statuer seul sur le classement de ces causes, ainsi que pour
arrêter les frais et dépens qui s'y rapportent (art. 52 LJPA), il paraît plus
expédient de laisser au tribunal, par attraction de compétence, le soin de le
faire. Cela se justifie d'autant plus que les causes précitées étaient jointes
à celles d'Alexandre Chappuis et consorts et que les preuves ont d'ores et déjà
été administrées dans leur intégralité, les frais de celles-ci devant
simplement être répartis entre l'ensemble des parties concernées; il apparaît
dès lors adéquat de le faire dans le cadre du présent jugement et non dans des
décisions distinctes, soit un arrêt du tribunal et une décision de classement
du magistrat instructeur.
2.                     a) Comme on vient de le
voir, Alexandre Chappuis est propriétaire, à l'intérieur du périmètre de la
zone SII, de deux parcelles actuellement colloquées en zone à bâtir. Il va de
soi que l'adoption de la zone SII est de nature à porter atteinte à ses
intérêts dignes de protection, de sorte que ses deux pourvois sont, sur le
principe, recevables.
b) Antonio et Isabelle
de Carvalho ne sont propriétaires que de parcelles qui, en l'état, ne sont de
toute façon pas constructibles. Il reste que l'adoption des zones SII et SIII
sont susceptibles d'entraîner des conséquences juridiques sur le régime de
leurs biens-fonds; même si leur intérêt est ainsi plus ténu, leur légitimation
à recourir doit néanmoins être reconnue.
c) Le second pourvoi
émane d'Alexandre Chappuis, ainsi que de divers corecourants, lesquels
n'étaient en revanche pas intervenus dans le cadre du premier recours. Ils
soutiennent néanmoins que l'enquête qui s'est déroulée en 2000 ne pouvait pas
être qualifiée de complémentaire, car elle portait sur une refonte complète du
règlement; cela étant, ils étaient fondés à recourir en contestant les
décisions prises dans leur ensemble, cela "
de manière totalement libre
de toute intervention antérieure
".
aa) Comme son nom
l'indique, l'enquête complémentaire a pour objet de compléter l'enquête
précédente (principale); elle porte sur des éléments partiels, sur lesquels le
projet qui a fait l'objet de l'enquête principale se trouve modifié ou
complété. L'art. 58 al. 4 permet au conseil de la commune d'adopter sans
nouvelle enquête des modifications non susceptibles de porter atteinte à des
intérêts dignes de protection; quant à l'art. 5, il prévoit l'hypothèse d'une
enquête complémentaire pour "
des modifications plus importantes
".
Certes, cette disposition concerne les plans d'affectation communaux, mais -
même si l'art. 73 LATC relatif aux plans d'affectation cantonaux n'en parle pas
- on ne voit pas que cette possibilité doive être écartée pour les plans
cantonaux, solution qui  paraît conforme au principe d'économie de la procédure
(v. en outre art. 14 al. 6 RATC, qui traite également de l'enquête
complémentaire s'agissant de plans communaux).
Il va par ailleurs de
soi que le propriétaire intéressé qui forme opposition lors de l'enquête
complémentaire doit diriger celle-ci contre l'objet de cette dernière et non
contre celui qui a été traité dans l'enquête de base. Ce principe vaut
d'ailleurs dans la même mesure s'agissant ensuite des voies de recours. Cette
solution s'impose en matière de plans d'autant plus clairement que seul celui
qui a formé une opposition est habilité par la suite à déposer un recours (art.
60 LATC; arrêt AC 94/0077 du 7 septembre 1994, RDAF 1995, 84).
Dans le cas d'espèce,
l'enquête complémentaire ne portait que sur le règlement et non pas sur le plan
des zones de protection du captage du Moulinet. En outre, ce règlement a été
maintenu dans ses grandes lignes, la modification la plus importante
intervenant à l'art. 10 bis de ce texte, qui prévoit désormais des dérogations
au principe de l'interdiction de construire en faveur de deux biens-fonds
déterminés. On citera par ailleurs deux dispositions contestées par les
recourants :
"
Art. 22
. - La reconstruction des
bâtiments dans leur volume existant en cas de sinistre est autorisée.
La rénovation et la transformation des
bâtiments existants sont également autorisées dans la mesure où elles ne sont
pas susceptibles d'altérer la qualité des eaux.
Art. 23
. - Dans les
zones S1 du captage et S2 de protection rapprochée, les installations
existantes qui menacent un captage ou une installation d'alimentation
artificielle doivent être démantelées dans un délai raisonnable, fixé de cas en
cas par le Département de la sécurité et de l'environnement (DSE)."
Ces dispositions
apparaissent d'une part comme le pendant de l'art. 80 LATC, en relation avec la
problématique de la protection des eaux (art. 22), d'autre part comme la
conséquence de l'OEaux (art. 23); on précisera aussi que la formulation de
l'art. 22 du règlement résultait déjà des décisions rendues par le DIRE le 29
mars 1999 (le DIRE avait en effet réformé dans ce sens la décision attaquée).
Enfin, le règlement
précité comporte diverses adjonctions ou modifications résultant précisément de
l'adoption de l'OEaux, entrée en vigueur le 1er janvier 1999; certes, les
modifications prévues à cet effet sont relativement nombreuses, mais elles
portent sur des points de détail, qui découlent fréquemment d'une adaptation
obligatoire au droit fédéral et qui ne font l'objet d'aucune critique de fond
des recourants précités.
Dans ces conditions,
si l'on peut admettre que ce nouveau projet de règlement ne peut être considéré
comme "
sans modifications susceptibles de porter atteinte à des
intérêts dignes de protection
" (v. la formulation de l'art. 58 al. 3
LATC), mais comporte bien "
des modifications plus importantes
"
(v. l'al. 4 de la même disposition), il reste que celles-ci ne sauraient être
considérées comme fondamentales et modifiant en quelque sorte l'économie même
du projet. En d'autres termes, c'est à juste titre que le SESA a procédé par la
voie d'une enquête complémentaire. Il en résulte également que les éléments
susceptibles de faire l'objet de la contestation des consorts d'Alexandre
Chappuis (à l'exclusion de ce dernier) ne sauraient dépasser le cadre de
l'enquête complémentaire; autrement dit, ceux-ci ne sont pas habilités à
remettre en cause le principe même du maintien du captage, ni celui de la
délimitation des différentes zones et notamment celle de la zone S2. Leur
pourvoi est donc irrecevable dans la mesure où il tend à contester ce point.
Ils peuvent en
revanche s'en prendre aux diverses modifications du règlement; ils sont même
habilités (sous réserve des vérifications qui suivent) à réclamer une extension
à leurs biens-fonds du régime prévu par l'art. 10 bis du règlement. Il est
vrai, s'agissant de tous les co-recourants d'Alexandre Chappuis, dont les
parcelles sont déjà bâties, leur intérêt à obtenir eux aussi une dérogation
rendant leur bien-fonds constructible apparaît moins évidente, sinon pour
Vincent Durgnat, dont la parcelle comporte des surfaces qui pourraient
accueillir de nouvelles constructions. Pour ces derniers et sous réserve de
l'hypothèse d'une démolition volontaire en vue de reconstruction, l'obtention
d'un statut de parcelle constructible paraît présenter moins d'importance, au
point que leur légitimation à recourir à cet égard pourrait être niée.
En revanche, leur
qualité pour agir est incontestable s'agissant de la problématique visée aux
art. 22 (transformation et agrandissement) et 23 du règlement projeté.
S'agissant de l'art. 10 bis du projet de règlement, on relève encore qu'ils
n'ont pas formulé de conclusions expresses sur ce point; ces dernières visaient
à contester toute "aggravation" contenue dans le règlement faisant
l'objet de l'enquête complémentaire par rapport au régime antérieur pour ce qui
a trait au statut de leurs biens-fonds. Or, cette règle, si elle favorise les
recourants Travaini et Solioz, n'a guère de portée pour eux et il n'est dès
lors nullement évident de comprendre leurs conclusions - formulées de manière
extrêmement large - comme visant à obtenir pour leurs parcelles le même statut
que pour les biens-fonds concernés par l'art. 10 bis du projet de règlement (on
rappelle d'ailleurs que, en matière de plan d'affectation, l'intéressé doit
présenter ses conclusions sans doute déjà au stade de l'enquête publique et à
tout le moins devant la première autorité de recours, sans pouvoir les
augmenter par la suite : v. à ce sujet TA, arrêt AC 98/0065, du 10 décembre
1998). Les questions peuvent toutefois demeurer ouvertes.
bb) Dans une lettre du
9 avril 2002, le conseil des recourants Chappuis et consorts a fait valoir que
la liste des recourants sur la page de garde du pourvoi du 23 octobre 2001 comportait
une erreur. Il fallait lire non pas "Roland Destraz", mais bien
plutôt "l'hoirie de feu Eric Destraz", le défunt étant le frère de
Roland Destraz; parmi les membres de l'hoirie, le principal intéressé est Denis
Destraz, exploitant du garage sis sur la parcelle 1445, qui était présent à
l'audience. On relèvera au surplus que, dans les phases précédentes de la
procédure, Eric Destraz (sous réserve du recours initial au DIRE contre le plan
de protection du captage du Moulinet, mais non plus lors du recours au Tribunal
administratif enregistré sous la référence AC 99/0056), ni son hoirie, ni même
Denis Destraz n'étaient partie (l'hoirie est en revanche partie à la procédure
d'expropriation); ainsi, lors de l'enquête publique complémentaire concernant les
zones de protection des sources du Moulinet, seul Roland Destraz a fait
opposition; de même, c'est ce dernier qui a agi par le biais d'un recours au
DIRE contre la décision levant cette opposition (recours du 19 mars 2001).
L'on se trouve ainsi
en présence de l'hypothèse d'une partie inexactement désignée; la rectification
de ce point est intervenue très clairement à tard, soit non seulement après
l'échéance du délai de recours au Tribunal administratif, mais postérieurement
au délai de la seconde enquête publique ou à la clôture de la procédure de
recours devant le DIRE. On pourrait certes renoncer à déclarer irrecevable
l'intervention de l'hoirie Destraz (ou de Denis Destraz) s'il était apparu
d'emblée que la mention de Roland Destraz était erronée et visait en réalité
l'hoirie Destraz. Tel n'est cependant pas le cas en l'espèce, puisque Roland
Destraz est également propriétaire de biens-fonds dans le périmètre ici en
cause (parcelle 2613; il y a donc bien ici incertitude sur l'identité des
parties, de sorte que la correction intervenue par le jeu de la correspondance
du 9 avril 2002 ne saurait être considérée comme validant un recours formé par
l'hoirie Destraz; on applique ici par analogie la règle de l'art. 139 lit. a du
code de procédure civile du 14 décembre 1966).
3.                     A titre préliminaire,
on relève que les recourants invoquent la garantie de la bonne foi; ils font
valoir la prééminence du régime instauré par le PEP La
Croix-Treytorrents-Cremières, entré en vigueur par son approbation par le
Conseil d'Etat le 29 novembre 1985. Cette question, qui en réalité est celle de
la stabilité des plans, sera examinée en premier lieu.
a) L'établissement
d'un plan d'affectation au sens des art. 14 et ss LAT exige une pesée globale
de tous les intérêts déterminants en relation avec l'utilisation du sol. Aussi,
l'art. 21 al. 1 LAT pose pour principe la force obligatoire des plans
d'affectation. Il en découle une garantie pour les propriétaires concernés que
le plan d'affectation a des effets contraignants. Lorsque toutefois, après
qu'un certain temps se soit écoulé depuis l'entrée en vigueur du plan, une
évolution des circonstances de fait ou de la situation juridique est constatée,
une adaptation du plan peut être envisagée. Eu égard cependant à la stabilité
dont le plan doit bénéficier, seule une modification sensible des
circonstances, conformément à l'art. 21 al. 2 LAT, peut justifier un nouvel
examen ou une adaptation (v. ATF 123 I 175, cons. 3a; 120 Ia 227, cons. 2b;
références citées). Seuls les plans d'affectation établis sous l'empire de la
LAT, afin de mettre en oeuvre les objectifs et principes de cette législation,
bénéficient d'une garantie de stabilité et d'une présomption de validité ayant
des effets contraignants pour les propriétaires; les plans d'affectation qui
n'ont pas encore été adaptés aux exigences de la LAT n'ont à cet égard pas le
même effet et leur présomption de validité sera moins ardue à renverser (v. ATF
non publié du 2 décembre 1997, Sch. c/TA, DTPAT et Blonay; 120 Ia 227, déjà
cité, cons. 2c; pour un exemple plus récent encore, v. ATF commune de Lupfig,
1P.611/2001, du 25 janvier 2002).
b) Pour juger si l'on
est en présence de circonstances sensiblement modifiées au sens de l'art. 21
al. 2 LAT, il convient d'apprécier si, confrontée à un changement d'ordre
factuel, la collectivité publique en aurait tenu compte lorsqu'elle a adopté le
plan d'affectation litigieux (v. Thierry Tanquerel, in Commentaire de la LAT,
ad art. 21, note 37, pp. 14-16). La question peut se poser également à propos des
changements législatifs; ceux-ci exigent en règle générale que les plans
d'affectation leur soient rendus conformes (ibid., note 38). Ainsi, s'agissant
des modifications légales de la LPN, le Tribunal fédéral a jugé que ces
dernières constituaient des circonstances nouvelles suffisantes pour justifier
une modification de la planification existante (v. ATF 118 Ib 485, spéc. 490 et
495). Au surplus, selon Maurer (in Commentaire de la loi fédérale sur la
protection de la nature et du paysage, édité par Keller/Zufferey/Fahrländer,
Zurich 1997, no 27 ad art. 18b LPN), le principe de la sécurité des plans doit
céder le pas devant celui de la légalité lorsque les plans en vigueur ne sont
pas conformes à l'art. 18b LPN; à défaut, les communes ou les cantons qui ne se
soucieraient pas de cette disposition seraient dispensés d'exécuter cette
tâche.
c) Cette dernière
question n'a, semble-t-il, pas encore été tranchée lorsqu'il s'agit de mettre
en oeuvre, dans un plan d'affectation entré en vigueur sous l'empire de la LAT
et ayant créé des droits pour les propriétaires concernés, la législation sur
la protection des eaux. Or, c'est précisément le problème auquel on est
confronté dans le cas d'espèce. Le PEP en question a été adopté sans que la
Commune de St-Saphorin ne se manifeste pour requérir la mise en place de zones
de sécurité pour la protection des sources alimentant le village en eau
potable; pourtant, les instruments existaient déjà à cette époque, tant sous
l'empire de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux (art.
30), abrogée depuis, que de la loi vaudoise du 17 septembre 1974 sur la
protection des eaux contre la pollution (ci-après: LVPEP, art. 63). Il reste
que l'OEaux, entrée en vigueur le 1er janvier 1999, a apporté un certain nombre
de modifications matérielles; c'est ainsi le chiffre 222 de l'annexe 4 de cette
ordonnance qui a posé l'interdiction de principe de construire en zone S2 de
protection rapprochée (cette règle est donc nouvelle, même si les Instructions
pratiques de l'OFEFP, recommandaient déjà aux autorités compétentes pour la
définition des zones l'adoption d'une interdiction de bâtir en zone SII;
cette dernière revêtait alors exclusivement, au niveau fédéral, le caractère
d'une recommandation découlant de directives administratives). En d'autres
termes, la modification du droit (en matière de protection des eaux, on
considère d'ailleurs que le nouveau droit doit s'appliquer immédiatement : ATF
du 4 juin 1993, 1A.174/1991) pouvait donc justifier, à elle seule, la révision du
plan ou plutôt du statut découlant du plan d'extension du village de Cremières.
Par ailleurs, on
relève que les connaissances en matière hydrogéologique sont susceptibles
d'évoluer rapidement; aussi, les Instructions pratiques précitées recommandent
une révision des plans de protection des eaux tous les dix ans (p. 21 de
l'édition de 1982). Enfin, l'approbation du plan d'extension précité remonte à
plus de quinze ans; dans de telles conditions, l'autorité qui souhaite modifier
le statut du sol, en relation avec de nouveaux intérêts publics est
parfaitement fondée à le faire (v. aussi art. 75 al. 2 LATC, qui prévoit un
délai de dix ans pour le propriétaire intéressé; cette possibilité doit être
ouverte a fortiori à l'autorité, qui doit même être admise à engager plus
rapidement une modification qui s'avérerait nécessaire; v. aussi à ce propos
TA, arrêt AC 00/0107 du 8 janvier 2001).
On signale à cet égard
que le législateur lui-même, dans le cadre de l'adoption de la novelle portant
modification de la LVPEP, avait précisément envisagé l'hypothèse de zones S
recouvrant une zone à bâtir. Il citait en effet l'exemple d'un refus de permis
de construire, lié à des objectifs de protection d'un captage; dans ce cas, le
propriétaire du captage doit alors entreprendre sans délai les études
hydrogélogiques pour délimiter les zones de protection, les mettre à l'enquête,
puis les adopter (v. art. 62a al. 3 et 63 LVPEP; BGC automne 1989, 298, spéc.
p. 303). Ainsi, dans l'optique même du législateur, il devait être possible
d'adopter après coup des zones de protection sur des biens-fonds colloqués en
zone à bâtir.
4.                     Au demeurant, la
création des zones de protection de captage constitue une restriction aux
droits de propriété; à ce titre, elle est de nature à soulever les problèmes
usuels de l'existence d'une base légale, d'un intérêt public et enfin du
respect du principe de la proportionnalité.
a) L'art. 19 al. 1 de
la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (ci-après: LEaux)
impose aux cantons de subdiviser leur territoire en secteurs de protection en
fonction des risques auxquels sont exposées les eaux superficielles et les eaux
souterraines, les prescriptions nécessaires étant édictées par le Conseil
fédéral. L'art. 20 al. 1 de dite loi leur impose en outre de délimiter des
zones de protection autour des captages et des installations d'alimentation
artificielle des eaux souterraines d'intérêt public, en fixant les restrictions
nécessaires au droit de propriété. L'art. 21 al. 1 LEaux prescrit par ailleurs
aux cantons de délimiter les périmètres importants pour l'exploitation et
l'alimentation artificielle futures des nappes souterraines; dans ce périmètre,
il est interdit de construire des bâtiments, d'aménager des installations ou
d'exécuter des travaux qui pourraient compromettre l'établissement futur
d'installations servant à l'exploitation ou à l'alimentation artificielle des
eaux souterraines.
Le 1er janvier 1999,
est entrée en vigueur l'Ordonnance du Conseil fédéral sur la protection des
eaux du 28 octobre 1998 (ci-après: OEaux) dont le chapitre cinq prescrit une
série de mesures d'organisation du territoire relatives aux eaux. Ainsi, en
application de l'art. 20 LEaux, l'art. 29 al. 2 OEaux impose aux cantons de
délimiter les zones de protection décrites dans l'annexe 4 chiffre 12, à
savoir:
la zone de captage (zone S1);
la zone de protection rapprochée (zone S2);
la zone de protection éloignée (zone S3).
Cette subdivision a
été reprise de l'art. 14 de l'ancienne ordonnance du Conseil fédéral du 28
décembre 1981 sur la protection des eaux contre les liquides pouvant les
altérer (OPEL), remplacée sur ce point par l'OEaux. L'annexe précitée de
l'OEaux définit par ailleurs les objectifs à atteindre au moyen de chacune des
trois zones; on reprend ci-après l'essentiel de ces définitions:
"
122.       Zone de captage (zone S1)
1.            La zone S1 doit empêcher que les
captages et les installations d'alimentation artificielle ainsi que leur
environnement immédiat soit pollué.
2.            Elle comprend le captage ou
l'installation d'alimentation artificielle, la zone désagrégée par les travaux
de forage ou de construction et, au besoin, l'environnement immédiat des
installations.
(...)
123         Zone de protection rapprochée
(zone S2)
1.            La zone S2 doit empêcher:
a.         que des germes et des virus pénètrent dans le captage
ou                                  l'installation d'alimentation artificielle;
b.         que les eaux du sous-sol soient polluées par des
excavations et              travaux souterrains, et
c.         que l'écoulement des eaux du sous-sol soit entravé par
des                                installations en sous-sol.
2.            Pour les eaux du sous-sol
présentes dans les roches meubles, elle est dimensionnée de sorte:
a.         que la durée d'écoulement des eaux du sous-sol, de la
limite                              extérieure de la zone S2 au captage ou à
l'installation d'alimentation                      artificielle, soit de 10
jours au moins, et
b.         que la distance entre la zone S1 et la limite
extérieure de la zone S2,                  dans le sens du courant, soit de 100
m au moins; elle peut être                             inférieure si les études
hydrogéologiques permettent de prouver que                       le captage ou
l'installation d'alimentation artificielle sont aussi bien                        protégés
par des couches de couvertures peu perméables et                              intactes.
(...)
124.        Zone de protection éloignée
(zone S3)
1.            La zone S3 doit garantir qu'en
cas de danger imminent (p. ex. en cas      d'accident impliquant des substances
pouvant polluer les eaux), on dispose             de suffisamment de temps et
d'espace pour prendre les mesures qui        s'imposent.
(...)
S'agissant de la zone
S2, le chiffre 222 al. 1 prévoit en outre ce qui suit :
"Les exigences du ch. 221 sont applicables
à la zone S2; en outre, ne sont pas autorisés, sous réserve des al. 2 et 3 :
a.    la construction d'ouvrages et d'installations; l'autorité peut
accorder des dérogations pour des motifs importants si toute menace pour
l'utilisation d'eau potable peut être exclue;
b.    les travaux d'excavation altérant les couches de couverture
protectrices;
c.    l'infiltration d'eaux à évacuer;
d.    les autres activités susceptibles de réduire la quantité d'eau
potable et d'altérer sa qualité.
L'utilisation
de produits phytosanitaires visés à l'annexe 4.3. de l'Osubst, de produits pour
la conservation du bois ainsi que d'engrais et de produits assimilés aux
engrais est régie par les annexes 4.3, 4.4 et 4.5 de l'Osubst.
Les
installations qui utilisent des liquides pouvant polluer les eaux sont soumises
à l'art. 9, al. 2, OPEL."
b) Les rappels évoqués
ci-dessus montrent sans ambiguïté que la mesure litigieuse repose sur une base
légale suffisante; tel est en particulier le cas de l'interdiction de bâtir
prescrite en zone SII dans son principe par l'annexe 222 OEaux et confirmée
dans le règlement attaqué.
On ajoutera ici que le
plan litigieux concerne un captage d'intérêt public au sens de l'art. 19 al. 1
de la LEaux (à noter là qu'il s'agit d'une question distincte de celle de
l'intérêt public aux mesures ici contestées, point qui sera examiné au consid.
4 ci-après). Certes, le captage en question se situe sur un bien-fonds privé,
propriété de la recourante Josiane Graf; toutefois, le droit d'eau de la
Commune de St-Saphorin fait l'objet d'une servitude inscrite au Registre
foncier, de sorte que celui-ci - quoi qu'en disent les recourants - n'est guère
contestable sur le terrain du droit privé. On peut tout au plus observer que
les instructions pratiques (édition 1982, p. 22) indiquent que le périmètre de
la zone S1 devrait appartenir au propriétaire du captage; en d'autres termes,
ce dernier pourrait obtenir le droit d'exproprier la surface correspondante.
Cependant, il ne s'agit là que d'une suggestion, que le projet ne suit pas et
qui n'avait pas nécessairement à l'être. De toute manière, ce point n'a pas été
contesté, pas même par la recourante Josiane Graf (à tout le moins lors de la
première enquête; on a vu au surplus que les recourants qui n'ont procédé au
Tribunal administratif qu'en relation avec la seconde enquête n'ont pas qualité
pour remettre en cause le plan lui-même, soit en particulier le tracé de la
zone S1).
5.                     Dans le cas d'espèce,
les recourants ne soutiennent d'ailleurs pas, à juste titre on vient de le
voir, que le plan incriminé se fonde sur une base légale insuffisante; en
revanche ils contestent la prépondérance de l'intérêt public sur lequel il
repose et invoquent le fait que les restrictions qu'il consacre seraient excessives.
a) Les recourants
reprochent à l'autorité intimée d'avoir effectué de façon incorrecte la pesée
des intérêts en présence; sans remettre en cause l'importance du critère de la
santé publique, ni l'importance d'un approvisionnement en eau potable, avancés
par l'autorité intimée, ils considèrent que ces deux constatations sont
toutefois insuffisantes en l'occurrence pour justifier la mesure prise dans le
plan incriminé.
aa) S'agissant de
l'intérêt public de la mesure contestée, il faut tout d'abord relever les
exigences découlant du développement durable (consacré désormais aux art. 2 al.
2 et 73 de la Constitution fédérale du 18 décembre 1998); selon la seconde
disposition précitée, la Confédération et les cantons oeuvrent à
l'établissement d'un équilibre durable entre la nature, en particulier sa
capacité de renouvellement, et son utilisation par l'être humain. Cette règle
prescrit le respect des ressources naturelles, au nombre desquelles figurent
bien évidemment les ressources en eau. Les art. 1er let. a et b LEaux et 3
confirment cette option; cette dernière règle invite chacun à s'employer à
empêcher toute atteinte nuisible aux eaux en y mettant la diligence qu'exigent
les circonstances. Il découle de ces diverses dispositions programmatiques que
les autorités, notamment, sont tenues dans toute la mesure du possible de
préserver, en quantité et en qualité, les ressources en eau. Ce postulat vaut
en particulier s'agissant de captages d'intérêt public (le droit vaudois, au
demeurant, confirme aux art. 86ss, notamment du code rural et foncier du 7
décembre 1987, l'importance des ressources en eau : il prévoit en effet, dans
l'hypothèse où un propriétaire privé entend procéder à la dérivation ou au
comblement d'une source, une procédure d'enquête, préalable à la délivrance de
l'autorisation nécessaire pour une telle opération; le département peut
d'ailleurs, dans un tel cas, s'y opposer et l'exproprier pour un service
public, ce qui conduit alors au refus de l'autorisation : art. 92 de cette
loi).
bb) S'il convient donc
de ménager les ressources en eau lorsque cela est possible, il reste que cet
objectif est difficile à réaliser lorsque les zones de protection d'un captage
coïncident avec une région déjà bâtie (la problématique précitée est abordée dans
les Instructions pratiques évoquées plus haut, p. 29ss; les remarques qui
suivent s'en inspirent largement). Il convient alors d'abord de se demander si
le captage en question doit ou non subsister comme installation destinée à
l'approvisionnement en eau potable; les Instructions indiquent à ce sujet ce
qui suit :
"Les dangers peuvent être considérés comme
suffisamment graves et conduire à un abandon du captage pour
l'approvisionnement en eau potable, lorsque des régions, déterminées comme
zones II, ne peuvent même pas satisfaire aux exigences prescrites normalement
dans la zone III, ou lorsque l'adoption d'une zone I se heurte aux restrictions
qui devraient y être prononcées."
En d'autres termes,
les directives de l'Office fédéral recommandent de conserver un captage
lorsque, dans une zone S2 déjà largement bâtie, il est possible de satisfaire
aux exigences posées pour une zone S3 (p. 33).
Dans une telle
hypothèse, on parle alors d'une zone de protection à efficacité limitée
(Instructions pratiques p. 31); dans un tel cas de figure, il convient alors de
prendre des mesures renforcées, tels que contrôles plus fréquents de la qualité
de l'eau, aménagement préventif d'une installation de désinfection de l'eau.
Cependant, toujours selon ce document, il faut en tout premier lieu éliminer
les constructions et installations représentant un danger imminent pour le
captage; par ailleurs et à moyen terme, les autres constructions et
installations subiront les adaptations techniques nécessaires. Le règlement de
la zone de protection peut accorder certaines concessions quant à l'affectation
future des biens-fonds, celles-ci pouvant varier en fonction des utilisations
déjà en vigueur; il s'agit d'assurer une protection complémentaire, qu'il est
possible d'offrir à un captage, compte tenu du principe de proportionnalité (p.
32). En revanche, il n'y a pas nécessairement lieu de prévoir une interdiction
générale de construire (p. 31).
cc) Les recourants
rappellent certes que la Commune de St-Saphorin dispose d'autres sources
d'approvisionnement en eau potable qu'elle pourrait exploiter; ainsi, elle
serait propriétaire de trois autres sources dans la région, ce qui atténuerait,
selon eux, le besoin impératif d'exploiter la source du Moulinet dont, par
surcroît, la qualité ne serait pas garantie. A cela s'ajoute le fait que la
commune pourrait s'approvisionner auprès de Lausanne - un raccordement adductif
existant au réseau de cette ville depuis le Pont-de-Pierre (Forel) permet une
alimentation de secours - ou de Puidoux, lesquelles exploitent déjà des sources
dans la région; par surcroît, elle pourrait encore pomper l'eau du Léman. A
cela, la municipalité de la commune concernée objecte que près de 70% de son
approvisionnement en eau potable provient de cette source dont elle est
propriétaire; il est donc impératif pour elle de prendre des mesures pour
sauvegarder cet approvisionnement sans dépendre pour cela d'autres communes.
Dès lors, confronté au
choix de principe d'une commune en faveur du maintien d'un captage, le tribunal
doit faire preuve de la plus grande réserve; il ne saurait revoir celui-ci sous
l'angle de l'opportunité (art. 36 let. c LJPA). Sans motifs sérieux, il ne peut
nier le fait que la protection d'une source d'eau potable aussi importante que
celle du Moulinet répond à un intérêt public; or, de tels motifs ne peuvent pas
être retenus dans le cas d'espèce. Au contraire, d'un point de vue quantitatif,
la source du Moulinet est d'un intérêt trop important pour que les autorités de
St-Saphorin renoncent à sa protection en vue de son exploitation, cela même si
elles paraissent avoir tardé à agir, de sorte que le secteur de protection S2
se trouve déjà largement bâti.
On notera au surplus
que le niveau de protection prévalant pour le secteur de protection S3 peut
être atteint dans le périmètre concerné, selon le SESA, moyennant un suivi
attentif. C'est dans ce cadre que s'inscrit l'intervention auprès de Claude
Solioz, tendant au remplacement de la citerne existante de 50'000 litres sise
sur la parcelle 2648. L'exploitation du garage de Denis Destraz suppose des
précautions similaires. En d'autres termes, cette exploitation peut être
maintenue sous cette réserve; en revanche, l'installation d'un nouveau garage
dans une telle zone S2, même à efficacité limitée serait absolument prohibée
(v. à ce propos ATF non publié du 23 janvier 2001, 1A.150/2000). En d'autres
termes, la protection du captage, qui peut être assurée de manière suffisante
moyennant un suivi attentif, se justifie très clairement au regard de l'intérêt
public à l'approvisionnement en eau potable de la Commune de St-Saphorin.
dd) Il reste encore à
savoir si cet intérêt public est, comme les recourants le soutiennent, affaibli
par les arguments d'ordre financier présentés par la commune concernée, laquelle
rappelle en effet, dans ses déterminations, que l'exploitation de cette source,
qui pénètre par gravitation dans le réseau communal, est gratuite, ce qui
assurément ne serait pas le cas des autres possibilités d'approvisionnement. A
cette question, l'on doit donner une réponse négative. Sans doute, l'existence
d'un intérêt purement fiscal ne suffit pas à respecter l'exigence d'intérêt
public nécessaire pour l'adoption de restrictions aux droits de propriété; en
revanche, lorsque l'autorité établit l'existence d'un tel intérêt public (ici
celui du maintien d'un approvisionnement en eau potable), ce constat ne saurait
être affaibli du simple fait qu'elle poursuit conjointement un autre intérêt et
ménagerait de la sorte l'usage des deniers publics (v. à ce propos Pierre Moor,
Droit administratif, 409 et références citées).
ee) Il résulte de
l'examen qui précède que les mesures attaquées doivent être considérées comme
reposant sur un intérêt public suffisant (v. TF, ZBl 1995, 369; dans cet arrêt,
l'intérêt public suffisant a été admis au motif que le captage assurait 15 %
des ressources en eau de la commune concernée; dans l'ATF 120 Ib 224, l'intérêt
public n'était pas contesté; v. également la casuistique évoquée par un arrêt
du TA ZH, DEP 2002, 458, spéc. 4635). On ne saurait en effet reprocher à une
collectivité publique de souhaiter conserver un captage constituant sa
ressource principale d'eau potable, ce d'autant que, malgré les possibilités
limitées de protection de celui-ci, la qualité de l'eau recueillie reste
adéquate, fût-ce après traitement préventif.
b) Les recourants
concentrent toutefois l'essentiel de leurs griefs sur le non-respect en
l'occurrence, selon eux, du principe de proportionnalité.
aa) En substance, on
rappellera que ce principe se décompose en trois règles, dont il convient
d'examiner ici séparément les conséquences (v. ATF 119 Ia 348, cons. 2a; 117 Ia
446 cons. 4a; 113 Ia 134, cons. 7b; voir également sur ce point, Pierre Moor,
Droit administratif I, 2ème éd., Berne 1994, no 5.2.1.2, p. 418; Blaise Knapp,
Précis de droit administratif, 3ème éd., Bâle et Francfort-sur-le-Main 1988 nos
535, 537 et ss; références citées). Selon la règle d'aptitude tout d'abord, le
moyen choisi doit être propre à atteindre le but visé. Lorsque la loi laisse à
l'autorité, comme en l'occurrence, le choix entre diverses mesures pour
lesquelles elle est également compétente, sa liberté est restreinte, la
sélection étant orientée par l'exigence d'une adéquation à la fin d'intérêt
public qui est poursuivie (v. notamment, s'agissant d'une norme, l'exemple
illustré par l'ATF 119 Ia 348 cons. 3b; ATF 118 Ia 394, cons. 4 et 5; cf. au
surplus les exemples cités par Moor, op. cit., pp. 418-420; cf. aussi Eric
Brandt, Les plans, in L'aménagement du territoire en droit fédéral et cantonal,
Lausanne 1989, p. 78, références citées); la règle de la nécessité exige alors
qu'entre plusieurs moyens, soit choisi celui qui porte l'atteinte la moins
grave aux intérêts privés. Enfin, le principe de la proportionnalité stricto sensu
limite le choix des mesures administratives; il s'agit de déterminer
l'importance prise par la mesure sur la situation de l'administré et d'examiner
si le but atteint par cette mesure n'exige pas de ce dernier des sacrifices
excessifs. Cette règle permet ainsi de mettre en balance les effets de la
mesure sur l'administré et le résultat escompté du point de vue de l'intérêt
public (v. Moor, op. cit., vol. I, p. 421, références citées), ce en comparant
la situation actuelle avec l'utilisation possible de la parcelle résultant de
l'adoption de la mesure (v. sur ce point ATF 115 Ia 27, cons. 4 b, cc).
bb) S'agissant de la
règle d'aptitude, les recourants prétendent en substance que les mesures de
protection envisagées ne sont pas de nature à atteindre le but escompté de
protection du captage, ce dernier étant en quelque sorte déjà irrémédiablement
perdu. Ce volet de l'argumentation des recourants a cependant déjà été abordé
ci-dessus, en relation avec l'examen de l'intérêt public et le moyen a été
écarté. Par ailleurs, s'agissant de la proportionnalité au sens étroit, l'on
doit admettre que la protection d'un captage correspond à un but d'intérêt
public très important qui peut impliquer une interdiction de construire, comme
l'indique expressément désormais le chiffre 222 de l'annexe 4 OEaux. Le
problème à résoudre ici s'articule ainsi principalement autour de la règle de
nécessité, laquelle exige que l'on choisisse, parmi diverses mesures, celle qui
porte l'atteinte la moins grave aux intérêts privés.
cc) Le point de départ
de la réflexion est celui-ci : la zone S2 querellée recouvre une zone -
actuellement affectée à la construction - déjà largement bâtie, de sorte que
cette zone S2 ne peut qu'être "
à efficacité limitée
". Dans une
telle zone - à moins que le nouveau droit puisse être considéré comme impératif
également s'agissant d'une telle zone - les restrictions peuvent ne pas être
identiques à celles qui doivent prévaloir dans une zone S2 ordinaire (v. les
Instructions pratiques précitées, p. 31s.); ainsi, en application du principe
de proportionnalité, on pourrait renoncer à prononcer une interdiction générale
de construire et se contenter de restrictions et de mesures de protection
complémentaires, exigées pour l'utilisation future (v. dans le même sens la
pratique décrite par Luc Jansen, La protection des eaux souterraines - Aspects
de la pratique administrative du canton du Valais; DEP 1998, 437; et Arnold
Brunner, Grundwasserschutz - zum Vollzug im Kanton Zug; DEP 1998, 565; Jaya
Rita Bose, Der Schutz des Grundwassers vor nachteiligen Einwirkungen, thèse
Zurich 1995, p. 33; v. à titre d'exemple ATF Altendorf du 21 décembre 1994,
1A.38/1994).
En d'autres termes, si
l'on se réfère aux Instructions pratiques ainsi qu'aux solutions développées
dans d'autres cantons, il serait envisageable de renoncer à une interdiction
générale de construire en zone S2, moyennant des mesures de précaution
supplémentaires. En l'occurrence, le SESA est parvenu à un résultat pour
l'essentiel similaire, puisqu'il a admis la constructibilité de la plupart des
biens-fonds encore libres de construction sis dans la zone S2, cela par le jeu
de dérogations; concrètement, il n'en irait guère différemment en effet en cas
d'adoption d'une règle générale autorisant la construction, moyennant des
précautions drastiques sur l'ensemble du périmètre.
Au demeurant, c'est
essentiellement ce renversement rédactionnel (c'est l'exception qui deviendrait
le principe et inversement) que suggèrent les recourants; c'est d'ailleurs ce
que demandent aussi - de manière peu claire il est vrai - les corecourants
d'Alexandre Chappuis (à l'exclusion de ce dernier) lorsqu'ils souhaitent que
l'exception de l'art. 10 bis du règlement leur soit également appliquée. Au
demeurant, il faut se référer tout d'abord au régime prévu par le ch. 222 al. 1
OEaux, qui pose le principe de l'interdiction de construire des ouvrages ou des
installations en zone S2, mais qui ménagent la possibilité d'accorder des
dérogations. On peut relever ici que de telles dérogations peuvent être prévues
sous la forme de règles générales ou au contraire être arrêtées par la voie de
décisions; cette seconde voie paraît toutefois la plus naturelle et elle
apparaît comme suffisante pour satisfaire au respect du principe de la
proportionnalité (c'est d'ailleurs souvent le but même de la règle (ici celle
de l'annexe de l'OEaux) qui ménage la possibilité de dérogations (v. à ce sujet
Moor, op. cit., I 320). En d'autres mots, ce principe, s'il pouvait être
respecté également par la voie d'une réglementation autorisant la construction
dans la zone S2 à efficacité limitée ici litigieuse, ne commandait pas
d'adopter une telle solution. En définitive, le choix retenu par le SESA pour
la rédaction du règlement résiste à l'examen, le renversement rédactionnel demandé
ici (savoir celui d'une règle posant le principe de la constructibilité du
secteur S2 moyennant le respect de nombreuses conditions et sous réserve
d'exceptions) n'apparaissant pas de manière évidente comme plus adéquat.
L'examen plus concret
de la situation de certaines parcelles du périmètre conduit au même résultat.
Ainsi, la parcelle 1451 de Vincent Durgnat qui présente encore un certain
potentiel constructible, se situe toutefois à proximité immédiate du captage,
c'est-à-dire à moins de 100 m de celui-ci. Dans cette hypothèse, les
Instructions pratiques (p. 38) commandent de maintenir le bien-fonds en
question dans le périmètre de la zone S2 et plus précisément de le soumettre à
un régime d'interdiction de construire. Ce n'est qu'après un examen de détail
(documenté sur le plan hydrogéologique) que certaines parties de ce bien-fonds
pourraient être exclues le cas échéant de cette interdiction; le propriétaire
concerné pourrait obtenir une telle dérogation par le jeu de la règle de
l'annexe 222 al. 1 OEaux, soit dans le cadre d'une décision le concernant. En
définitive, il n'apparaît pas excessif de soumettre un éventuel projet de
construction de ce recourant à une telle procédure, plus précise et plus fine
que la procédure de délimitation du plan de protection des eaux, permettant dès
lors de mieux cerner les dangers qu'il pourrait faire courir ainsi au captage.
C'est d'ailleurs une telle approche qui a été suivie à juste titre pour la
parcelle 1447 d'Alexandre Chappuis, celle-ci conduisant à confirmer
l'autorisation de construire pour deux immeubles et à la refuser pour un
troisième. Par ailleurs, l'expert entendu par le tribunal a évoqué que les
méthodes les plus récentes tendaient à mettre en évidence dans un périmètre
donné des situations très divergentes les unes des autres, en fonction de la
couche de matériaux terreux susceptibles de jouer un rôle de filtration; dans
un même secteur, on pouvait ainsi définir des taches susceptibles d'être
attribuées à des zones S2 ou au contraire à des zones S3; là encore, cette
méthode aboutit à des résultats très fins, qu'il est plus adéquat de collecter
à l'occasion de l'examen d'un projet particulier (soit dans le cadre d'une
procédure de dérogation, conformément à l'annexe 222 al. 1 OEaux; il est d'ailleurs
vraisemblable que de telles précautions soient nécessaires, même dans le cadre
de l'art. 10 bis du projet de règlement, pour vérifier l'implantation adéquate
de constructions à réaliser sur les parcelles visées par cette disposition). On
remarquera encore que le principe de l'interdiction de construire en zone S2,
retenu ici, n'a qu'une portée limitée pour l'ensemble des propriétaires dont
les biens-fonds sont déjà bâtis; la restriction au droit de propriété qui en
résulte pour eux est ainsi des plus limitée (on réserve au surplus l'examen de
l'art. 22 du projet de règlement, qui concerne les transformations et
agrandissements).
En définitive, il
apparaît que le régime choisi par le SESA pour la zone S2 de protection ici
litigieuse - avec l'interdiction de principe de construire, sous réserve de
dérogations fondées sur l'annexe 222 al. 1 lit. a OEaux - est conforme au
principe de proportionnalité.
cc) Les restrictions
auxquelles sont soumises d'éventuelles constructions nouvelles, en application
de l'art. 10 bis du règlement n'ont pas à être examinées plus avant, car elles
concernent essentiellement Inès Travaini et Claude Solioz, qui ont retiré leur
recours.
dd) Les art. 22 et 23
du règlement soulèvent des problèmes similaires.
aaa) Seul l'art. 22
al. 2 est réellement contesté; il a trait à la rénovation et la transformation
des bâtiments existants. Dès lors que l'interdiction de construire est
confirmée, force est de relever que les constructions existantes deviennent de
ce fait contraires à la réglementation; cela pourrait conduire en principe à
l'application de l'art. 80 al. 2 LATC. Or, la règle de l'art. 22 al. 2 du
règlement aboutit à un résultat similaire à celui découlant de l'art. 80 al. 2
LATC; il est admis que cette dernière règle (donc aussi celle de l'art. 22 al.
2 du règlement) prévoit une garantie des situations acquises
(Bestandesgarantie) adéquate.
Au surplus, l'on ne
doit pas perdre de vue non plus la règle du ch. 222 al. 1 lit. d de l'annexe 4
OEaux, qui prescrit d'éviter toute activité susceptible de réduire la quantité
d'eau potable et d'altérer sa qualité. On ne voit guère en quoi l'art. 22 du
projet irait au-delà de cette disposition du droit fédéral, ni en quoi elle lui
serait contraire. Dans ces conditions, le pourvoi ne peut guère qu'être écarté
sur cet aspect.
On signalera également
ici les déclarations de l'hydrogéologue cantonal lors de l'audience, selon
lesquels l'agrandissement de constructions existantes ne serait pas exclu
d'emblée, mais pourrait être autorisé, auquel cas l'art. 22 al. 2 du projet de
règlement serait également applicable à ce type d'hypothèse. Ces indications
(qui vont dans le sens d'une interprétation large de la notion de
transformation, en incluant également d'éventuels agrandissements) montrent que
la règle précitée ne présente pas une rigueur extrême, mais que, au contraire,
elle est susceptible d'une application souple et partant conforme au principe
de proportionnalité.
bbb) Quant à l'art. 23
du règlement, il permet à l'autorité d'exiger le démantèlement d'installations
qui menacent le captage. Au demeurant, cette disposition exprime
essentiellement une règle de police. Il va en effet de soi que, par exemple,
une citerne à mazout défectueuse, dont le contenu menacerait de s'écouler dans
le terrain constituerait une menace pour le captage et devrait être rapidement
démantelée. Cette exigence devrait sans doute être posée de toute manière, même
en l'absence d'une règle analogue à celle de l'art. 23 du règlement, la clause
générale de police ou d'autres règles générales de la LEaux constituant à cet
égard une base légale suffisante (v. art. 3 LEaux par exemple). Bien
évidemment, il incombe à l'autorité compétente d'interpréter cette règle sans
étendre par trop la notion de "menace"; quoi qu'il en soit, il suffit
au tribunal de constater que cette disposition peut faire l'objet d'une
interprétation tout à la fois conforme à la loi et aux principes
constitutionnels.
ee) Il ressort de
l'examen qui précède que l'ensemble des restrictions au droit de propriété découlant
du plan de protection ici litigieux et de son règlement sont conformes au
principe de la proportionnalité.
6.                     a) Les considérations
qui précèdent conduisent au rejet des recours, dans la mesure où ceux-ci sont
recevables (les pourvois formés par les consorts d'Alexandre Chappuis le 23
octobre 2001 sont en effet irrecevables dans une large mesure).
b) On relève cependant
que le pourvoi initial formé par Inès Travaini et Claude Solioz en 1999 a été
partiellement couronné de succès, puisque le SESA a modifié la réglementation
du plan de protection du captage de manière à permettre la constructibilité -
limitée certes - des parcelles 1470 et 2631. Ceux-ci devraient dès lors ne
supporter qu'un émolument partiel et se voir allouer des dépens, partiels également,
en relation avec ce pourvoi; il paraît toutefois plus judicieux (dans la mesure
où les dépens devraient de toute manière être mis à la charge ici de l'Etat,
soit du SESA) en équité de renoncer à la perception de frais et de refuser
l'allocation de dépens en relation avec cette première procédure. En revanche,
Claude Solioz, qui a retiré son second pourvoi, succombe entièrement pour ce
qui a trait à cette dernière procédure; il supportera donc de ce fait un
émolument de 1'500 francs et n'aura au surplus pas droit à l'allocation de
dépens. Par ailleurs, les pourvois formés successivement par Alexandre Chappuis
et les époux de Carvalho, puis par les époux Barbey et divers consorts (dont
Alexandre Chappuis) sont entièrement rejetés, dans la mesure où ils sont
recevables; ces derniers devront donc supporter les émoluments liés à ces
procédures et n'auront pas droit à des dépens.
Quant à la Commune de
St-Saphorin, elle a procédé avec le concours d'un mandataire professionnel;
pour l'essentiel elle s'est en définitive remise à justice, mais elle a pris
néanmoins des conclusions tendant à l'irrecevabilité du recours formé par les
consorts d'Alexandre Chappuis le 23 octobre 2001; dans la mesure où elle
l'emporte sur ce point, tout au moins sur le principe, elle a droit à des
dépens arrêtés à 750 francs (sur ces différents points, voir art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Il est pris
acte du retrait des recours formés par Inès Travaini et Claude Solioz le 19
avril 1999 et par Claude Solioz, le 18 octobre 2001.
II.                     Le pourvoi
formé par Alexandre Chappuis et les époux de Carvalho le 19 avril 1999 est
rejeté.
III.                     a) Le recours formé le 23 octobre 2001 est
irrecevable en tant qu'il émanerait de l'hoirie Eric Destraz.
b) Ce même pourvoi est rejeté, dans la mesure
où il est recevable, en tant qu'il émane des époux Barbey, de Sandra Butty, des
époux Calpini, de Josiane Conne, de Roland Destraz, de Vincent Durgnat, des
trois filles de Henri Freuler, de Gérard Gerber, des époux Ruedin et de Hans
Wyss.
c) Ce recours est rejeté enfin en tant qu'il
émane d'Alexandre Chappuis.
IV.                    La décision sur
recours du 29 mars 1999, telle que complétée et modifiée par le jeu de la
décision du 2 octobre 2001, du Département des institutions et des relations
extérieures est confirmée.
V.                     L'émolument
d'arrêt est fixé à 4'000 (quatre mille) francs, soit :
a) 1'500
(mille cinq cents) francs à la charge de Claude Solioz;
b) 1'500
(mille cinq cents) francs à la charge d'Alexandre Chappuis, Isabelle et Antonio
de Carvalho, solidairement entre eux, à raison du recours du 19 avril 1999;
c) 1'000
(mille) francs à la charge de Jean-Philippe Barbey et ses consorts, en relation
avec le pourvoi du 23 octobre 2001.
VI.                    L'ensemble des
corecourants du pourvoi du 23 octobre 2001 (à l'exclusion d'Alexandre
Chappuis), solidairement entre eux, doivent à la Commune de St-Saphorin un
montant de 750 (sept cent cinquante) francs à titre de dépens.
gz/ft/Lausanne, le 9 août 2002
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).