vd_omni · AC.2016.0380 · 2019-02-20 · fr

A.________/Municipalité de Tannay, B.________ | Recours contre la décision de la Municipalité de Tannay refusant une autorisation de construire a posteriori pour des mouvements de terre et ordonnant leur suppression. Pas de violation du droit d'être entendu. Le dossier ne permet pas de retenir que les aménagements réalisés au sud-est de la villa seraient contraires à l'autorisation de construire délivrée en 2011. Admission partielle du recours et annulation de la décision contestée en tant qu'elle ordonne la suppression de ces mouvements de terre. Confirmation de la décision municipale s'agissant des mouvements de terre réalisés au nord-est de la parcelle. Ceux-ci ont induit une différence de niveau entre la parcelle des recourants et les parcelles voisines, la première surplombant désormais les secondes, de sorte que la municipalité n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en retenant qu'ils ne respectent pas l'art. 68 al. 6 RPGA, qui exige que le terrain fini soit en continuité avec les parcelles voisines. La décision contestée ne viole pas le principe de la bonne foi. Le fait que la municipalité n'aurait pas respecté la loi dans une situation, voire dans quelques cas, ne constitue pas une pratique constante et ne permet pas aux recourants de se prévaloir de l'égalité dans l'illégalité. Les mouvements de terre litigieux ne remplissent en outre pas les conditions permettant l'octroi d'une dérogation. L'ordre de remise en état des lieux, s'agissant de la partie nord-est de la parcelle, n'apparaît pas disproportionné, le coût allégué étant élevé et sujet à caution, les recourants n'étant pas de bonne foi et la dérogation à la réglementation n'étant pas mineure.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 20.02.2019 AC.2016.0380

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 20 février 2019
Composition
M. Alex Dépraz, président;
M. Raymond Durussel et M. Michel Mercier,
assesseurs
; Mme Nathalie Cuenin,
greffière.
Recourant
1.
A.________,
à Prangins,
2.
B.________,
à Arzier,
tous deux
représentés par Me Gilles DAVOINE, avocat, à Nyon,
Autorité intimée
Municipalité
de Tannay,
représentée par Me Rolf DITESHEIM, avocat, à Lausanne,
Opposant
C.________
à
Tannay, représenté par Me Yves NICOLE, avocat,
à Yverdon-Les-Bains,
Objet
Permis de construire
Recours D.________ c/ décision de la Municipalité de
Tannay du 22 septembre 2016 (refus d'autorisation de construire a posteriori
(régularisation) pour des mouvements de terre, sur la parcelle 149, CAMAC
162159)
Vu les faits suivants:
A.
D.________ était propriétaire de la parcelle 149 du cadastre de la
Commune de Tannay, d’une surface de 3’250 m
2
, sur laquelle sont érigés
un bâtiment d’habitation et un garage. Cette parcelle se trouve en zone de
villas A selon le plan général d’affectation (PGA) et le règlement du plan général
d’affectation (RPGA) de la Commune de Tannay, approuvés préalablement par le
département compétent le 19 janvier 2010 et mis en vigueur le 26 octobre 2010.
C.________ est quant à lui propriétaire de la
parcelle 283 de la Commune de Tannay, formée des anciennes parcelles 283 et 701,
sur laquelle se trouve un bâtiment d’habitation. Cette parcelle se situe au
nord de la parcelle 149; sa limite sud-ouest jouxte en partie la limite
nord-est de la parcelle 149.
La parcelle 149 est par ailleurs entourée des
parcelles 147 (au nord), 148, 344 (à l’est), 151 (au sud), 152 et 345 (à
l’ouest).
B.
Le 14 septembre 2011, E.________, alors propriétaire de la parcelle 149,
a déposé une demande de permis de construire pour la construction d’une piscine
et d’un "muraflore" en bordure sud-ouest de la parcelle 149. Un
permis de construire (n° 25170) pour la création d’une piscine privée non
chauffée et d’un "muraflore" lui a été délivré le 15 décembre 2011.
C.
En août 2012, C.________ et deux autres propriétaires ont signalé à la
Municipalité de Tannay (ci-après: la municipalité) que des travaux de
terrassement impliquant d’importants mouvements de terre avaient été réalisés
sur la parcelle 149. Il s’en est suivi un échange de correspondances entre la municipalité
et D.________ (ci-après: le constructeur), par l’intermédiaire de la société F.________,
au sujet des mouvements de terre effectués sur sa parcelle sans autorisation,
en marge de travaux autorisés. L’intéressé a en particulier été invité à
déposer une demande de permis de construire, accompagnée de plans détaillés et
des courbes de niveaux avant et après les mouvements de terrain n’ayant fait
l’objet d’aucune autorisation.
Le 24 septembre 2014, F.________ a transmis à la municipalité
des plans (situation et profils) établis par le Bureau G.________, datés du 15
septembre 2014. Par la suite, le 24 octobre 2014, F.________ a adressé à la municipalité
une demande de permis de construire selon la procédure simplifiée pour les
objets pouvant être dispensés d’enquête publique, pour la transformation des
aménagements extérieurs de la parcelle 149 propriété de D.________. Cette
demande était accompagnée de plans (situation et profils) établis par le Bureau
G.________, datés du 22 octobre 2014. Elle a toutefois été retirée par la suite.
Par courriel du 11 novembre 2014 confirmant une
entrevue de la veille relative à la mise en conformité de la parcelle 149, le
municipal alors en charge des constructions a indiqué à F.________ que la
Municipalité exigeait
"que le terrain fini ne soit pas supérieur à 1
mètre de hauteur par rapport au terrain naturel initial, et ceci à partir d'une
distance de 1 mètre de la propriété voisine"
.
D.
Le 10 décembre 2014, F.________ a adressé à la municipalité une nouvelle
demande de permis de construire selon la procédure simplifiée pour les objets
pouvant être dispensés d’enquête publique, portant sur la transformation des
aménagements extérieurs de la parcelle 149 propriété de D.________, à laquelle
étaient joints des plans (situation et profils) établis par le Bureau G.________,
datés du 4 décembre 2014.
Cette demande a été mise en consultation publique du
14 au 23 janvier 2015. Elle a suscité deux oppositions, dont l’une émanait de C.________.
Celui-ci a notamment fait valoir que le rehaussement du terrain n’était pas
réglementaire, les altimétries indiquées sur les plans étant erronées. Il a en
outre invoqué une violation des dispositions relatives aux dépendances de peu
d'importance, s’agissant de la création d’une place de parc goudronnée.
Le 17 mars 2015, la municipalité a informé D.________
de l'existence d’oppositions de propriétaires de parcelles voisines. Elle a
précisé que le règlement communal "
autorise des mouvements de terre ne
devant pas être supérieurs à plus ou moins 1 mètre du terrain naturel, mais
avec une tolérance de plus ou moins 50 centimètres par rapport aux altimétries
mesurées officiellement, ce qui peut porter à un maximum de 1.50 mètre la
hauteur des mouvements de terre
". Elle a en outre indiqué que des
représentants de la municipalité et du Service Technique Intercommunal
s'étaient rendu sur place pour évaluer la situation et procéder à un relevé
métré des hauteurs par rapport au niveau du terrain adjacent, qu’ils avaient
constaté que la hauteur dépassait largement le mètre, et qu’un mise en
conformité impliquait "
le dégrappage d'une épaisseur de 60 centimètres
au point le plus haut sur une partie de la parcelle, côté ouest
[recte:
nord-est]
, puis le dépôt d'une nouvelle demande de permis de construire normale
(30 jours) avec l'indication des nouvelles altimétries et la création de la
place de parc sur laquelle l'évacuation des eaux sera indiquée
".
Les opposants ont été informés de ces éléments, de
l'admission de leurs oppositions et de l'annulation de la demande de permis de
construire (sic) le 13 avril 2015.
La municipalité et la société H.________, mandatée
par D.________, ont par la suite échangé plusieurs courriels et courriers et
une séance a eu lieu le 22 juin 2015. Le 29 juin 2015, la municipalité a confirmé
à la société précitée qu'environ 60 cm de terre devaient être enlevés du côté
nord-est de la parcelle afin de diminuer le niveau de la butte créée et qu'un
couloir d’1 m 20 devait être maintenu à plat entre le bas de la butte et la
limite de la propriété. Une fois ces travaux réalisés, de nouveaux plans
indiquant les niveaux du terrain et la place de parc devraient être fournis et
seraient présentés aux voisins, après quoi elle se déterminerait sur les
démarches de demande de permis de construire.
Le 8 février 2016, la municipalité a écrit à H.________
que les plans du terrain rectifié lui avaient été remis par F.________, qu'une
séance et une visite sur place avec les représentants des parties avait eu
lieu, que les voisins maintenaient leurs oppositions aux travaux réalisés et
qu'une demande de permis de construire devait donc être déposée.
E.
Une demande de permis de construire portant sur la régularisation de
mouvements de terre sur la parcelle 149 a été déposée le 1
er
avril
2016. Elle était accompagnée de plans (situation et profils) de la partie nord-est
de la parcelle, établis le 30 mars 2016 par le Bureau G.________. Cette demande
a été mise à l’enquête publique du 22 avril au 23 mai 2016.
La Centrale des autorisations CAMAC a délivré sa
synthèse le 3 mai 2016.
Le 20 mai 2016, C.________ (ci-après: l’opposant) a
formé opposition, faisant valoir que le dossier soumis à l'enquête publique
était incomplet et contenait des incohérences, que le mur de soutènement, le
remblai et la place de parc aménagés à côté du garage violaient la disposition
réglementaire cantonale relative aux dépendances de peu d’importance, et que
les mouvements de terres effectués dépassaient largement ce qui est autorisé
par le règlement communal. Il a contesté l'altitude prise en considération au
titre de terrain naturel.
Par prononcé du 22 septembre 2016, la Municipalité
de Tannay (ci-après: la municipalité ou l’autorité intimée) a décidé ce qui
suit:
"I.    L’autorisation
de construire requise (référence communale 27911; référence CAMAC 162159) est
refusée;
II.    Il
n’est par conséquent pas délivré de permis de construire;
III.   La
synthèse CAMAC 162159 est annexée à la présente pour notification des décisions
cantonales qu’elle contient;
IV.   Ordre
est donné au propriétaire de la parcelle 149 du cadastre de la commune de
Tannay, soit actuellement M. D.________, de supprimer les mouvements de terre
non autorisés décrits dans sa demande de permis de construire du 1
er
avril 2016, de manière à recréer le niveau du terrain antérieur à proximité des
parcelles 701
[actuelle parcelle 283]
,
147 et 148, assurant une continuité entre ces parcelles et la parcelle 149, et
de supprimer la place de parc extérieure située entre le garage ECA 309b et la
limite de la parcelle 701
[actuelle
parcelle 283]
;
V.    Ordre
est donné au propriétaire de la parcelle 149 du cadastre de la commune de
Tannay, soit actuellement M. D.________, de supprimer les mouvements de terre
non autorisés effectués au sud-est de la villa [E]CA 309a (terrasse et
alentours), de manière à recréer le niveau du terrain antérieur à 2012;
VI.   Les
ordres mentionnés aux chiffres IV et V ci-dessus doivent être exécutés dans un
délai de quatre mois à compter de la date à partir de laquelle la présente
décision sera définitive et exécutoire;
VII.  En cas
de non-exécution des ordres mentionnés aux chiffres IV, V et VI ci-dessus dans
le délai imparti au chiffre VI ci-dessus, la commune de Tannay, respectivement
la Municipalité de Tannay, se réserve la possibilité de faire exécuter ledit
ordre aux frais du propriétaire de la parcelle 149, sans autre préavis;
VIII. La
présente décision est prise sous la menace de la peine d’amende prévue à l’art.
292 du Code pénal suisse en cas d’insoumission à une décision de l’autorité;
IX.   La
question des frais de la procédure de demande de permis de construire
mentionnée en titre sera traitée séparément par le biais d’une décision ad hoc,
qui sera notifiée à M. D.________."
La municipalité a retenu que les travaux effectués
(mouvements de terre et création d’une place de parc extérieure) étaient soumis
à autorisation et que la demande de permis de construire ne portait pas sur les
mouvements de terre effectués au centre de la parcelle (surélévation de la
terrasse et de ses alentours), dont elle a exigé la suppression dès lors qu'ils
n'avaient pas fait l'objet d'une demande de régularisation. Concernant les
travaux décrits dans la demande de permis de construire, la municipalité n'a
pas retenu de violation de la réglementation relative aux dépendances de peu
d’importance. Elle a en revanche relevé que le terrain naturel présenté sur les
plans d'enquête n'était vraisemblablement pas celui qui doit être pris en
compte et qu'il y avait lieu de se référer au terrain d'avant la construction
de la villa dans les années septante, qui était certainement différent de celui
présenté par les courbes de niveau de l'ASIT-VD datant de 2001-2006, en tous
les cas au sud-est de la villa dans les environs de la terrasse. Elle a
toutefois laissé la question de la détermination du terrain naturel et de
l'historique des remblais ouverte. Elle a en effet retenu que l'art. 68 al. 6
in fine du règlement communal, selon lequel le terrain fini doit être en
continuité avec les parcelles voisines, n'était pas respecté, au motif que le
remblai effectué sans autorisation le long des limites avec les parcelles 701
(actuelle parcelle 283), 147 et 148 avait eu pour effet d'accentuer la
différence de niveau entre la parcelle 149 et les parcelles précitées (différence
de niveau plus abrupte, avec un certain caractère artificiel, surtout à
proximité du garage où la place de parc a été créée). Compte tenu du
non-respect de cette disposition, elle a refusé l’autorisation de construire
sollicitée. La municipalité a par ailleurs retenu qu'un ordre de remise en état
était conforme au principe de proportionnalité.
F.
Le 21 octobre 2016, agissant par l’intermédiaire de son conseil, D.________
a déféré la décision de la Municipalité de Tannay du 22 septembre 2016 à la
Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, concluant, avec
suite de frais et dépens, à son annulation et à l'octroi du permis de
construire sollicité, subsidiairement au renvoi de la cause à la municipalité.
Dans sa réponse du 12 décembre 2016, la municipalité
a conclu, avec suite de frais et dépens, au rejet du recours.
Le 10 février 2017, l’opposant a conclu, avec
dépens, au rejet du recours et à la confirmation de la décision municipale.
Le recourant a déposé une réplique le 16 mars 2017.
Par des écritures du 10 avril 2017, la municipalité et l’opposant se sont
déterminés sur celle-ci.
G.
A la suite du décès de D.________, son mandataire a informé le tribunal,
le 16 août 2017, que les héritiers du prénommé, à savoir ses deux fils, A.________
et B.________ (ci-après: les recourants), entendaient continuer la procédure.
H.
Le tribunal a tenu une audience le 11 octobre 2017 et il a procédé à une
inspection locale. A cette occasion, les parties ont confirmé que le dégrappage
du terrain au nord-est de la parcelle, sur une épaisseur de 60 cm environ, demandé
par la municipalité, avait été effectué. Pour le surplus, les observations du
tribunal ont en particulier porté sur la configuration de la parcelle 149;
elles seront reprises en tant que besoin.
I.
Faisant suite à la requête des recourants et de l’opposant formulée en
audience, à laquelle l’autorité intimée ne s’est pas opposée, l’instruction de
la cause a été suspendue par avis du juge instructeur du 13 octobre 2017. Cette
suspension a par la suite été prolongée, le 24 mai 2018, jusqu’au 30 septembre
2018. Elle devait permettre aux recourants de produire des plans modifiés, au
sujet desquels la municipalité se prononcerait.
Le 9 octobre 2018, les recourants ont été invités à
se déterminer sur la suite de la procédure.
Le 19 novembre 2018, ils ont informé le tribunal de
la transmission à la municipalité, le jour même, de plans modifiés, pour
lesquels ils n’avaient toutefois pas obtenu l’accord de l’opposant. En
substance, il est prévu d'enlever le revêtement en dur jouxtant la parcelle 283
sur une bande de 2 m sur 14 m 20 et de le remplacer par un espace en pente
douce.
Dans ses déterminations du 10 décembre 2018, la
municipalité a relevé que les recourants et l’opposant n’étaient pas parvenus à
trouver une solution amiable, malgré les pourparlers entamés lors de
l’inspection locale du 11 octobre 2017. Elle a par ailleurs indiqué que la
solution proposée par les recourants le 19 novembre 2018, qui ne constituait
pas une demande d'autorisation formelle, ne lui permettait pas de rendre une
décision, qui plus est sans enquête publique, de nature à vider le litige.
J.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
La décision de la municipalité refusant l’autorisation de construire a
posteriori et ordonnant la remise en état des lieux peut faire l’objet d’un
recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre
2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36).
En tant que successeurs de D.________ et
propriétaires en commun de la parcelle 149, les recourants sont directement
touchés par la décision attaquée (art. 75 al. 1 let. a LPA-VD). La qualité pour
recourir doit partant leur être reconnue.
Le recours a pour le surplus été formé en temps
utile (art. 95 LPA-VD) et il satisfait aux autres conditions formelles de
recevabilité (art. 79 al. 1 et 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d’entrer en
matière.
2.
L’autorité intimée a requis l’audition de la secrétaire municipale
adjointe ayant suivi le dossier.
a) Le droit d'être entendu garanti par l'
art. 29 al. 2
de la Constitution fédérale de la
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend notamment le
droit pour l'intéressé de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il
soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, lorsque cela est de
nature à influer sur la décision à rendre. L'autorité peut cependant renoncer à
procéder à des mesures d'instruction lorsque les preuves administrées lui ont
permis de forger sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à
une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la
certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF
140 I 285 consid. 6.3.1).
b) Le tribunal s’estime en l’espèce suffisamment
renseigné par le dossier, en particulier par les plans, les écritures des
parties ainsi que l’inspection locale à laquelle il a procédé, de sorte que
l’audition de la secrétaire municipale adjointe ayant suivi le dossier
n’apparaît pas nécessaire, ni propre à influencer le sort de la cause, comme
cela résulte des motifs qui suivent.
3.
D’un point de vue formel, les recourants invoquent une violation de leur
droit d’être entendus, au motif que la décision attaquée est assortie de la
menace de la peine d’amende prévue à l’art. 292 du Code pénal suisse du 21
décembre 1937 (CP; RS 311.0), sans être aucunement motivée.
a) Le droit d’être entendu (art. 29 al. 2 Cst.)
implique pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision, afin que
l'intéressé puisse la comprendre et l'attaquer utilement s'il y a lieu et que
l'autorité de recours puisse exercer son contrôle. L'autorité doit mentionner,
au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé
sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la
portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. Elle n'a toutefois
pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs
invoqués par les parties, mais elle peut au contraire se limiter à l'examen des
questions décisives pour l'issue du litige (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1; 138 I
232 consid.
5.1; 137 II 266 consid. 3.2
). La motivation peut être implicite et résulter des différents
considérants de la décision (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1; arrêts
TF 2C_1132/2018
du 21 janvier 2019 consid. 3.1).
Par ailleurs, pour autant
qu'elle ne soit pas d'une gravité particulière, la violation du droit d'être
entendu commise en première instance peut être guérie si le justiciable a la
faculté de se déterminer dans la procédure de recours, pour autant que
l'autorité de recours dispose d'un plein pouvoir d'examen, en fait et en droit
(ATF 137 I 195 consid. 2.3.2; 135 I 279 consid. 2.6.1; 133 I 201 consid. 2.2).
b) En l’occurrence, la justification par la
municipalité de la menace de la peine d’amende prévue à l’art. 292 CP en cas
d’insoumission à sa décision découle implicitement des considérants de dite décision
et des motifs retenus pour refuser le permis de construire et ordonner la
remise en état des lieux. On ne saurait donc retenir une violation du droit
d’être entendu.
Cela étant, dans sa réponse au recours, la
municipalité a relevé que le constructeur avait effectué des travaux sans en
demander l’autorisation, qu’il avait fallu plusieurs années d’échange pour
aboutir à une demande de permis de construire, que le constructeur,
respectivement ses mandataires n’avaient pas été très réactifs et collaborants
et n’avaient pas toujours donné suite aux interpellations de la municipalité,
de sorte la menace de la peine prévue à l’art. 292 CP était adéquate pour
s’assurer de l’exécution de la remise en état des lieux. Une potentielle
violation du droit d’être entendu des recourants a donc quoi qu’il en soit été
réparée dans le cadre de la présente procédure.
4.
Sur le fond, les recourants contestent le refus d’autoriser a posteriori
les mouvements de terre réalisés sur leur parcelle.
a) S’agissant tout d’abord des travaux effectués au
sud-est de la villa, ils reprochent à l’autorité intimée d’avoir omis de
prendre en considération le permis de construire une piscine et un "muraflore"
octroyé le 15 décembre 2011, dont il résulterait que le remblai du terrain sur
cette portion de la parcelle aurait été autorisé.
Pour sa part la municipalité se réfère à sa
décision. Elle considère au surplus que les travaux réalisés au sud-est de la villa
ne sont pas conformes à l’autorisation de construire qui avait été délivré en
2011.
b) En l’occurrence, selon la décision attaquée, la
municipalité a retenu que  la demande d’autorisation de construire déposée le 1
er
avril 2016 et tendant à régulariser les travaux réalisés sans autorisation sur
la parcelle 149 ne portait pas sur les mouvements de terre effectués au centre de
dite parcelle (surélévation de la terrasse et de ses alentours), dont elle a
exigé la suppression.
Cette décision ne contient toutefois aucune mention
du permis de construire une piscine et un "muraflore" délivré le 15
décembre 2011 à l’ancienne propriétaire de la parcelle 149. Or, il découle en
particulier du "
plan de base avec niveaux
" daté du 3 novembre
2011, produit par les recourants, qu’un remblai du terrain était prévu sur
cette partie de la parcelle dans le prolongement de la piscine. La construction
d’un mur de soutènement longeant la limite de propriété sud-ouest n’aurait
d’ailleurs pas été nécessaire en l’absence de remblai.
Pour le surplus, le dossier ne permet pas de
conclure que les aménagements réalisés au sud-est de la villa seraient contraires
à l’autorisation de construire délivrée le 15 décembre 2011, s’agissant en
particulier de l’ampleur des remblais réalisés sur cette partie de la parcelle.
Compte tenu de ces éléments, le chiffre V du
dispositif de la décision attaquée, selon lequel ordre est donné au
propriétaire de la parcelle 149 de supprimer les mouvements de terre non
autorisés effectués au sud-est de la villa ECA 309a (terrasse et alentours) de
manière à recréer le niveau du terrain antérieur à 2012, doit donc être annulé.
5.
a) S’agissant des travaux réalisés au nord-est de la parcelle, les
recourants font valoir que les plans soumis à l’enquête publique le 1
er
avril 2016, prévoyant l’abaissement de la butte crée pour adoucir la pente en
direction des parcelles 701 (actuelle parcelle 283), 147 et 148 et la création
d’un couloir à plat d’1 m 20 depuis la limite de propriété, correspondent aux
recommandations de la municipalité. Ils ajoutent que les plans établis tiennent
correctement compte du terrain naturel. Ils contestent également que l’absence
de continuité du terrain avec les parcelles voisines puisse constituer un motif
pertinent de refus de l’autorisation requise, motifs pris que les travaux
autorisés en 2011 auraient déjà eu pour effet de supprimer toute continuité de
niveau entre la parcelle 149 et les parcelles alentours et que la parcelle 283
présenterait elle aussi des différences de niveaux induites par des mouvements
de terre. Selon eux, l’autorité intimée ne saurait en outre interpréter strictement
le règlement communal eu égard à l’application qu’elle en a faite en faveur de la
parcelle 283 et lors de l’octroi du permis de construire du 15 décembre 2011.
La municipalité considère pour sa part qu’elle
conservait sa liberté de décision, malgré les suggestions faites au constructeur,
qu’il incombait à ce dernier de produire les éléments nécessaires à
l’appréciation de sa demande, en particulier concernant l’historique des
remblais et la détermination du terrain naturel, et que celui-ci doit supporter
les conséquences d’un dossier incomplet. Concernant l’absence de continuité du
terrain avec les parcelles voisines, elle considère en particulier que les
recourants ne peuvent invoquer le principe d’égalité dans l’illégalité. Elle se
réfère pour le surplus à la décision attaquée.
L’opposant se réfère aux déterminations de la
municipalité et invoque une violation de la réglementation régissant les
dépendances de peu d’importance, dès lors que les aménagements litigieux lui
porteraient préjudice.
b/aa) L’art. 68 par. 6 RPGA, qui figure dans le chapitre
XV contenant les règles générales applicables à toutes les zones, à la teneur
suivante:
"Aucun mouvement de terre ne pourra être supérieur à
plus ou moins 1m du terrain naturel. Le terrain fini doit être en continuité
avec les parcelles voisines."
Selon la jurisprudence, la réglementation communale
sur les mouvements de terre a essentiellement pour but d’assurer une
implantation harmonieuse des constructions dans le terrain. Il s’agit avant
tout d’éviter que des déblais ou remblais excessifs ne provoquent soit une
hauteur apparente disproportionnée de la façade en cas d'excavations trop
importantes, soit des terrasses surplombant les parcelles voisines et créant
ainsi des promontoires inesthétiques (arrêts CDAP AC.2017.0214, AC.2017.2015 du
19 juin 2018 consid. 6a; AC.2017.0009 du 9 février 2018 consid. 4c; AC.2017.0244
du 19 décembre 2017 consid. 7b; AC.2014.0055 du 24 novembre 2015 consid. 8a et
les arrêts cités). La municipalité dispose en la matière d’un large pouvoir
d’appréciation (arrêts AC.2017.0214, AC.2017.2015 précités consid. 6b in fine; AC.2014.0055
précité consid. 8a; AC.2014.0054, AC.2014.0062 du 28 septembre 2015 consid. 7a;
AC.2012.0184 du 28 mars 2013 consid. 5a/bb).
Un terrain aménagé peut être considéré comme sol
naturel aux conditions cumulatives que l'apport de terre soit intervenu de
nombreuses années avant l'édification de la construction projetée (soit à tout
le moins une période de l'ordre d'une vingtaine d'années), que les travaux de
remblayage aient porté sur un secteur d'une certaine étendue, afin de ne pas
compromettre les intérêts des propriétaires voisins, et qu'ils ne semblent pas
avoir été effectués en vue d'une construction à édifier à plus ou moins bref
délai (arrêts AC.2012.0229 du 20 février 2014 consid. 2b ; AC.2011.0168 du
9 juillet 2012 consid. 2a  et les arrêts cités).
bb) Selon les plans soumis à l’enquête publique,
établis le 30 mars 2016, en particulier les "profils", le remblai du
terrain au nord-est de la parcelle 149, après dégrappage du terrain sur une épaisseur
de 60 cm, serait inférieur à 1 m, ce que conteste l’opposant, compte tenu du
terrain naturel à prendre en considération de son point de vue. La question de
la détermination du terrain naturel et, partant, de la hauteur exacte des mouvements
de terre litigieux peut toutefois demeurer ouverte en l’espèce, pour les motifs
qui suivent.
Lors de l’inspection locale à laquelle il a procédé,
le tribunal a constaté la présence d’un remblai devant la villa et le garage sur
la parcelle 149. Il a aussi pu observer que le terrain entre le garage et la
haie longeant la limite nord-est de la parcelle était plat, que cet espace
était recouvert de dalles et que le niveau du terrain était plus élevé à côté
du garage que plus au nord dans la cour. Le tribunal a en outre constaté que le
terrain au sud de la parcelle 701 (actuelle parcelle 283) semblait correspondre
au terrain naturel et qu’en raison du remblai du terrain à côté du garage sur
la parcelle 149, dite parcelle présentait une différence de hauteur avec la
parcelle 701 (actuelle parcelle 283).
Il résulte ainsi des plans mis à l’enquête et
surtout des constats effectués par le tribunal que les mouvements de terre
réalisés au nord-est de la parcelle 149 ont induit une différence de niveau de cette
parcelle par rapport aux parcelles voisines 283 et 147 et que la parcelle 149 surplombe
désormais les parcelles précitées. Le remblai en cause présente en outre un
certain caractère artificiel. Au vu de ces éléments, la municipalité n’a pas
abusé de son pouvoir d’appréciation en retenant que les travaux litigieux ne
respectent pas l’art. 68 par. 6 RPGA, qui exige que le terrain fini soit en
continuité avec les parcelles voisines.
c) Les recourants se prévalent du fait que les plans
d’enquête correspondraient aux recommandations de la municipalité elle-même.
Si la municipalité a indiqué au mandataire du
constructeur, le 29 juin 2015, qu’environ 60 cm de terre devaient être enlevés
du côté nord-est de la parcelle afin de diminuer le niveau de la butte créée et
qu'un couloir d’1 m 20 devait être maintenu à plat entre le bas de la butte et
la limite de la propriété, elle a cependant ajouté qu’une fois ces travaux
réalisés, de nouveaux plans devraient être fournis, qu’ils seraient présentés
aux voisins, après quoi elle se déterminerait sur les démarches de demande de
permis de construire. Elle a par la suite exigé le dépôt d’une demande de
permis de construire.
Il ressort donc clairement des correspondances de la
municipalité que la décision de cette autorité sur la demande de régularisation
des mouvements de terre et des aménagements réalisés au nord-est de la parcelle
sans autorisation, après dégrappage du terrain sur 60 cm et aménagement d’un
couloir entre le bas de la butte et la limite de propriété, demeurait réservée.
Dans ces circonstances, la décision contestée n’apparaît pas être en
contradiction avec le comportement adopté préalablement par l’autorité, ni ne
viole le principe de la bonne foi (au sujet de la protection de la bonne foi,
cf.
ATF 141 V 530 consid. 6.2;137 II 182 consid.
3.6.2; 131 II 627 consid. 6.1; 129 I 161 consid. 4.1).
d) Les recourants critiquent par ailleurs
l’interprétation stricte qu’a faite la municipalité de l’art. 68 par. 6 RPGA,
eu égard à l’application qu’elle en aurait faite en faveur de la parcelle 283 ainsi
que lors de l’octroi du permis de construire du 15 décembre 2011. Ce faisant,
ils se prévalent du principe d’égalité dans l’illégalité.
aa)
Le principe de
la légalité de l'activité administrative prévaut sur celui de l'égalité de
traitement. En conséquence, le justiciable ne peut généralement pas se
prétendre victime d'une inégalité devant la loi lorsque celle-ci est
correctement appliquée à son cas, alors qu'elle aurait été faussement, voire
pas appliquée du tout dans d'autres cas. Cela présuppose cependant, de la part
de l'autorité dont la décision est attaquée, la volonté d'appliquer
correctement à l'avenir les dispositions légales en question.
Une
pratique illégale d'une autorité peut, le cas échéant, être invoquée par un
administré pour obtenir que cette pratique soit également appliquée à sa
situation.
Le citoyen ne peut prétendre à
l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que l'administration
persévérera dans l'inobservation de la loi. Il faut encore que l'autorité n'ait
pas respecté la loi selon une pratique constante, et non pas dans un ou
quelques cas isolés
(ATF 132 II 485 consid. 8.6; 127 I 1 consid. 3a; 126
V 390 consid. 6a et les arrêts cités)
, et
qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant n'impose de donner la préférence
au respect de la légalité (ATF 139 II 49 consid. 7.1;
123 II 248 consid.
3c; 115 Ia 81 consid. 2 et les références
). Si
l'autorité ne s'exprime pas sur ses intentions futures, il y a lieu de présumer
qu'elle se conformera à l’avenir au jugement que le tribunal aura rendu (
ATF
136 I 65 consid. 5.6;
115 Ia 81 consid. 2 et
les références).
bb) Les conditions pour que les recourants puissent
se prévaloir de l’égalité dans l’illégalité ne sont en l’espèce pas remplies.
Si le tribunal a certes pu constater que le terrain sur la parcelle 283 est
plus bas au sud de dite parcelle qu’autour de la piscine, il n’est nullement
établi, contrairement à ce que prétendent les recourants, que cette parcelle
aurait fait l’objet de mouvements de terre non-conformes à l’art. 68 par. 6
RPGA. Pour le surplus, on ne saurait déduire du seul octroi du permis de
construire une piscine et un "muraflore" sur la parcelle 149, quand
bien même ces aménagements impliquaient certains remblais, une pratique
constante de la municipalité en ce sens qu’elle ne tiendrait pas compte de
l’exigence que le terrain fini soit en continuité avec les parcelles voisines
ou qu’elle interpréterait cette condition avec souplesse. Le fait que
l’autorité n’ait pas respecté la loi dans une situation, voire dans quelques
cas isolés, n’est en effet pas suffisant à cet égard.
Aussi, c’est en vain que les recourants se prévalent
des travaux autorisés en 2011 et de la différence de niveau entre leur parcelle
et la parcelle 151 contigüe au sud, ces éléments n’étant pas déterminants pour
juger de la conformité avec le règlement communal des travaux réalisés au
nord-est de leur parcelle.
e) Par surabondance, les recourants soutiennent encore
qu’une dérogation devrait être admise.
aa) Aux termes de l'art. 85 al. 1 LATC, dans la
mesure où le règlement communal le prévoit, des dérogations aux plans et à la
réglementation y afférente peuvent être accordées par la municipalité pour
autant que des motifs d'intérêt public ou des circonstances objectives le justifient;
l'octroi de dérogations ne doit pas porter atteinte à un autre intérêt public
ou à des intérêts prépondérants de tiers. Selon l’art. 76 par. 1 RPGA, la
municipalité peut accorder des dérogations conformément à l’art. 85 LATC.
De manière générale, l'octroi d'une dérogation dans
le domaine de la police des constructions sert avant tout à éviter des
solutions trop rigoureuses en présence d'une situation spéciale ainsi que des
solutions peu souhaitables en matière d'aménagement ou de construction et par
là même, d'éviter des solutions qui seraient contraires à l'intérêt public. En
raison de son caractère exceptionnel, l'octroi d'une dérogation suppose donc
l'existence d'une situation spéciale rendant inopportune la stricte application
de la norme. Cela étant, les dispositions exceptionnelles ne doivent pas être
nécessairement interprétées de manière restrictive, mais selon les méthodes
ordinaires. Il se pourrait en effet qu’une dérogation importante se révèle
indispensable pour atténuer ou même éviter les rigueurs qu’entraînerait
l’application d'une disposition impérative. Mais, dans tous les cas, une
dérogation doit servir la loi ou, à tout le moins, les objectifs recherchés par
celle-ci (arrêts AC.2017.0014 du 18 mai 2017 consid. 5a; AC.2014.0331 du 1
er
juillet 2016 consid. 3a; AC.2013.0227 du 18 septembre 2014 consid. 5a;
AC.2013.0175 du 10 décembre 2013 consid. 2e et les références). Elle
implique une pesée entre les intérêts publics et privés au respect des
dispositions dont il s’agirait de s’écarter et les intérêts du propriétaire
privé requérant l’octroi d’une dérogation, étant précisé que des raisons
purement économiques, l’intention d’atteindre la meilleure solution
architecturale ou une utilisation optimale du terrain ne suffisent pas à elles
seules à conduire à l’octroi d’une dérogation (arrêts AC.2017.0014 précité
consid. 5a; AC.2014.0331 précité consid. 3a; AC.2014.0194 du 20 mai 2015
consid. 4b; AC.2013.0225 du 29 août 2013 consid. 3c et les références).
bb) En l'espèce, les mouvements de terre litigieux
et les aménagements réalisés par le constructeur ne remplissent manifestement
pas les conditions énumérées ci-dessus. On ne saurait retenir que l’opposant ne
peut apercevoir les mouvements de terre litigieux depuis sa parcelle. Alors
qu’il se trouvait sur cette parcelle, le tribunal a en effet constaté qu’en
raison du remblai du terrain à côté du garage sur la parcelle 149, cette
parcelle présente une différence de hauteur avec la parcelle de l’opposant.
Quoi qu’il en soit, indépendamment de l’existence ou non d’une atteinte aux
intérêts de tiers, aucun intérêt public, ni aucune autre situation objective ne
dicte en l’occurrence de déroger aux conditions posées à l’art. 68 par. 6 RPGA.
Pour le surplus, il n'appartient pas au tribunal de
statuer sur la conformité au RPGA de la dernière proposition formulée par les
recourants, que la municipalité s'est déclarée prête à accepter, cette
proposition, qui n'a pas fait l'objet d'une demande d'autorisation formelle,
excédant l'objet du litige.
La décision doit donc être confirmée dans la mesure
où elle retient que les travaux au nord-est de la parcelle ont été effectués de
manière contraire au RPGA.
6.
Les recourants font par ailleurs valoir que l’exigence d’une remise en
état des lieux ne serait pas conforme au principe de proportionnalité. Elle ne
serait imposée par aucun intérêt privé ou public, la violation de l’art. 68
par. 6 RPGA, à supposer établie, serait minime et nécessaire compte tenu des
particularités de la parcelle et le coût d’une remise ne état serait
disproportionné.
La municipalité se réfère sur ce point à sa
décision.
a) En application de l'art. 105 al. 1 de la loi du 4
décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV
700.11), la municipalité, à son défaut le département, est en droit de faire
suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire,
tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et
réglementaires.
Contrairement à ce que sa formulation peut laisser
entendre, cette disposition n'accorde pas une latitude de jugement ou un
pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, mais lui impose une obligation
quand les conditions en sont remplies. Par démolition, il faut entendre non
seulement la démolition proprement dite de travaux effectués sans droit, mais
aussi la remise en état des lieux. La seule violation des dispositions de forme
relatives à la procédure d'autorisation de construire est en principe
insuffisante pour justifier l'ordre de démolition d'un ouvrage non autorisé, si
ledit ouvrage est conforme aux prescriptions matérielles applicables. En outre,
la violation du droit matériel par les travaux non autorisés ne suffit pas non
plus à elle seule à justifier leur suppression. L'autorité doit examiner la nature
et l'importance des aspects non réglementaires des travaux et procéder à une
pesée des intérêts en présence, soit l'intérêt public au respect de la loi (et
donc à la suppression de l'ouvrage non réglementaire construit sans permis) et
l'intérêt privé au maintien de celui-ci (arrêts AC.2016.0434 du 5 mai 2017
consid. 4a; AC.2015.0063 du 21 avril 2016 consid. 6a; AC.2013.0424 du 3
novembre 2014 consid. 5; AC.2011.0066 du 17 décembre 2013 consid. 17a et les
références).
L'ordre de démolir une construction ou un ouvrage
édifié sans permis et pour lequel une autorisation ne pouvait être accordée
n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. Celui qui
place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se
préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter
les inconvénients qui en découlent pour lui (
ATF 123 II 248
consid.
4a
; 111 Ib 213
consid. 6
et les références). Les mesures de remise en état doivent toutefois être
strictement limitées à ce qui est nécessaire pour atteindre le but recherché.
L'autorité doit en effet renoncer à de telles mesures si les dérogations à la
règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier
le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci
pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des
chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit
qui aurait changé dans l'intervalle (
ATF 136 II 359 consid. 7.1; 123
II 248
consid. 4b; arrêts AC.2016.0434 précité consid. 4a ;
AC.2015.0063 précité consid. 6a; AC.2013.0424 précité consid. 5; AC.2011.0066
précité consid. 17a).
b) En l’occurrence, le constructeur, qui a mandaté
une entreprise de construction pour la réalisation des travaux litigieux, ne
pouvait ignorer que ces travaux étaient soumis à autorisation. Les recourants
ne le prétendent d’ailleurs pas. La municipalité était fondée, dans ces
circonstances, à accorder une importance prépondérante au rétablissement d’une
situation conforme au droit. A cela s’ajoute qu’au vu de l’impact visuel des
mouvements de terre et des aménagements litigieux, on ne peut pas considérer
que la dérogation à la règle, qui tend à éviter notamment la création de
remblais surplombant les parcelles voisines, serait mineure. Tant l’intérêt
public au respect de la loi que l’intérêt privé de l’opposant imposent donc une
remise en état.
Les recourants font certes valoir qu’une remise en
état serait disproportionnée en termes de coûts; ils produisent à cet égard un
devis pour des travaux estimés à près de 120'000 francs. Ce montant apparaît toutefois
élevé et sujet à caution, si l’on considère que le coût total des travaux
réalisés dont la régularisation est demandée était estimé à 15'000 francs selon
la demande de permis de construire du 1
er
avril 2016. Quoi qu’il en
soit, dès lors qu’ils ne peuvent se prévaloir de leur bonne foi et que la
dérogation à la réglementation n’est pas mineure, les recourants doivent s’accommoder
du fait que l’autorité, pour assurer l'égalité devant la loi et le respect de
la réglementation sur les constructions, accorde une importance prépondérante
au rétablissement d'une situation conforme au droit par rapport aux
inconvénients financiers qui en résultent eux. L’ordre de remise en état des
lieux n’apparaît par conséquent pas disproportionné.
7.
Les considérants qui précèdent conduisent à l’admission partielle du
recours, à l’annulation du chiffre V du dispositif de la décision de la
Municipalité de Tannay du 22 septembre 2016 et à la confirmation de cette
décision pour le surplus.
Selon les art. 49 al. 1 et 55 al. 2 LPA-VD, les
frais et les dépens sont mis à la charge de la partie qui succombe. D'après la
jurisprudence toutefois, lorsque la procédure met en présence, outre le
recourant et l'autorité intimée, une ou plusieurs autres parties dont les
intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en principe à cette partie
adverse déboutée, à l'exclusion de la collectivité publique dont la décision
est annulée ou modifiée, d'assumer les frais et dépens (parmi d’autres arrêts
AC.2017.0235 du 23 juillet 2018 consid. 7; AC.2016.0027 du 10 mars 2017 consid.
16; AC.2015.0232 du 26 septembre 2016 consid. 5; AC.2016.0035 du 16 juin 2016
consid. 8).
Vu l’issue du litige, les frais de justice seront supportés
pour partie par les recourants et pour partie par l’opposant (art. 49 al. 1, 91
et 99 LPA-VD).
La Commune de Tannay et l’opposant, qui obtiennent
partiellement gain de cause en ayant procédé avec l’assistance d’un mandataire
professionnel, ont droit à une indemnité de dépens légèrement réduite, à la
charge des recourants (art. 55 al. 1 et 2, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
Le chiffre
V du dispositif de la décision de la Municipalité de Tannay du 22 septembre
2016 est annulé.
La
décision de la Municipalité de Tannay du 22 septembre 2016 est confirmée pour
le surplus.
II.
L’émolument judiciaire, arrêté à 3'000 (trois mille) francs, est mis à
la charge de A.________ et de B.________, solidairement entre eux, à
concurrence de 2'000 (deux mille) francs, et à la charge de C.________, à
concurrence de 1'000 (mille) francs.
III.
A.________ et B.________, solidairement entre eux, verseront à la
Commune de Tannay une indemnité de 1’500 (mille cinq cents) francs à titre de
dépens.
IV.
A.________ et B.________, solidairement entre eux, verseront à C.________
une indemnité de 1’500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 20 février 2019
Le président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.