vd_omni · AC.1994.0277 · 1995-04-28 · fr

SI CHEMIN DE PRIMEROSE 11-15 SA c. Lausanne | La constructrice procède à la démolition, sans enchaîner avec la construction projetée (le permis délivré portait sur les deux objets) : en retirant le permis de construire dans le présent cas, la municipalité a violé le principe de la proportionnalité et l'art. 118 al. 3 LATC

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.04.1995 AC.1994.0277

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 28 avril 1995
sur le recours formé par la
SI CHEMIN DE
PRIMEROSE 11-15 SA
, représentée par l'avocat Jean-Luc Tschumy, Case postale
3633, à 1002 Lausanne
contre
la décision rendue le 30 novembre 1994 par la
Municipalité
de Lausanne
lui retirant le permis de construire accordé le 5 octobre 1993
pour la construction de bâtiments administratifs avec logements et parking sur
les parcelles 4823 et 4824.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. E. Poltier,
président; M. R. Ernst et M. V. Pelet, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Par décision du 5
octobre 1993, la Municipalité de Lausanne, par sa Direction des travaux, a
accordé un permis de construire à la SI recourante, pour la réalisation de travaux
sur les parcelles 4823 et 4824 de Lausanne, selon des plans mis à l'enquête du
23 avril au 13 mai 1993. Ces travaux portent d'une part sur la démolition des
bâtiments ECA 13032-14783-1965-13034 et d'autre part sur la construction de
bâtiments administratifs avec logements et parking enterré de deux cents
places.
B.                    Les bâtiments existants
susmentionnés, longtemps occupés, ont été évacués dans le courant du mois
d'octobre 1993, à la suite d'une ordonnance de mesures préprovisionnelles
rendue par le président du Tribunal civil du District de Lausanne, mise à
exécution par les forces de police. La démolition de ces bâtiments a dès lors
débuté à fin octobre 1993; elle a été effectuée suivant les directives de la
Direction des travaux, en totalité pour ce qui concerne la villa Primerose et
jusqu'au sol pour ce qui a trait aux locaux de l'ancienne usine Gaméo.
C.                    La recourante, depuis
lors, n'a plus entrepris de nouveaux travaux. Le 29 septembre 1994, la
Direction des travaux de la Ville de Lausanne s'est adressée à l'architecte
responsable du projet pour lui rappeler de bien vouloir prendre contact avant
le début du chantier avec divers services communaux.
Selon les allégations
de la municipalité, la Direction des travaux aurait encore eu des échanges
téléphoniques avec les architectes responsables du projet durant l'été et
l'automne 1994 pour connaître les raisons pour lesquelles la constructrice
tardait à poursuivre ses travaux; la municipalité aurait été renseignée à cette
occasion sur les difficultés internes rencontrées par la recourante.
D.                    Par décision du 30
novembre suivant, le permis de construire du 5 octobre 1993 a été retiré; on
extrait les passages suivants de cette décision :
"Depuis la délivrance du permis de
construire du 5 octobre 1993, nous avons pu constater que seules les
démolitions des bâtiments ont été immédiatement entreprises. Ensuite, les
travaux ont totalement cessé.
Nous considérons donc que les travaux liés à ce
permis de construire ne se poursuivent pas régulièrement et la Municipalité a
décidé, dans sa séance du 25 novembre 1994, de retirer le permis de construire
du 5 octobre 1993, en application de l'art. 118, 3e alinéa, de la Loi sur
l'aménagement du territoire et les constructions (LATC)."
C'est contre cette
décision que la SI Primerose SA a recouru par acte du 9 décembre 1994, complété
par un mémoire du 20 décembre suivant, déposé par l'intermédiaire de son
conseil, l'avocat Jean-Luc Tschumy; elle conclut à l'annulation de la décision
précitée.
Dans sa réponse au
recours, la municipalité fait essentiellement valoir ce qui suit :
"Dans une agglomération comme Lausanne,
pour lutter contre la pénurie de logements, il y a de plus un intérêt public
manifeste, non seulement à limiter la disparition de locaux d'habitation, mais
encore à veiller à ce que la construction de nouveaux logements intervienne
sans retard. On évite également de la sorte que ne prolifèrent des terrains
vagues issus d'une maison détruite prématurément."
Au surplus, la
municipalité mentionne les manifestations et autres signes de protestation
intervenus au cours de l'automne 1994.
Par ailleurs, elle se
réfère à l'historique du projet. Ainsi, elle allègue qu'en août 1989, la
Direction des travaux, ayant eu connaissance des intentions de la
constructrice, aurait envisagé de réétudier les principes de la planification
de ce secteur; la révision du plan aurait dû porter essentiellement sur la
modification des limites de construction par rapport à la voie publique, le
maintien de la villa Primerose et enfin l'augmentation de la surface à
consacrer aux logements. La municipalité aurait d'ailleurs informé les
intéressés de ses projets durant le mois de septembre 1989. Ces points ne sont
pas établis par pièces, la municipalité n'ayant produit, sur demande expresse,
qu'une lettre du directeur des travaux à la recourante du 26 décembre 1990,
dont la teneur est la suivante :
"Dans une récente séance, la municipalité
a pris acte de la décision de la SI Primerose 11-15 SA de modifier son projet
de construction au chemin de Primerose en augmentant les surfaces habitables de
1140 mètres carrés à 2340 mètres carrés et en réduisant la capacité du parking
de 274 à 200 places. Ceci étant, elle a décidé, et de renoncer à l'application
de l'art. 77 LATC, et d'aller de l'avant dans la procédure de la délivrance du
permis de construire."
La municipalité paraît
déduire de ces négociations préalables à la délivrance du permis de construire
que la recourante se serait en quelque sorte engagée à réaliser son projet et
notamment les logements qu'il comprend; elle en conclut que la recourante, en
se hâtant de faire usage du permis de démolir, sans enchaîner ensuite par les
travaux de construction proprement dits, serait de mauvaise foi.
E.                    Les parties ont encore
complété leurs moyens dans des écritures du 20 mars, pour la recourante, et du
6 avril, pour la municipalité.
Considérant en droit:
1.                     En l'état de
l'instruction, les éléments figurant au dossier du tribunal suffisent à
statuer, quand bien même la municipalité n'a pas produit jusqu'ici un dossier
complet ou tout au moins un dossier comportant l'ensemble des pièces auxquelles
elle fait allusion dans ses écritures. Il apparaît cependant superflu d'en
ordonner production, comme aussi de donner suite aux diverses réquisitions
formées par les parties. Enfin, comme on le verra plus loin, ni une vision
locale, ni une séance de plaidoiries ne sont nécessaires en l'occurrence (voir
d'ailleurs art. 44 LJPA).
2.                     On rappellera ici que
le permis de construire - tout au moins s'il s'agit de l'autorisation ordinaire
de l'art. 22 al. 2 LAT - constitue une autorisation de police, à laquelle
l'administré a droit pour autant qu'il remplisse les conditions posées par les
textes qui sont applicables au cas d'espèce (il s'agit en l'espèce de règles du
droit fédéral, cantonal et communal; v. à ce propos André Grisel, Traité de
droit administratif, Neuchâtel 1984, p. 698 et 410). Par ailleurs, le permis de
construire ne peut être assorti de clauses accessoires que dans la mesure où
une base légale le prévoit (Grisel, op. cit., p. 408 s.). Ainsi, une telle
décision confère par exemple à son bénéficiaire l'autorisation de réaliser une
construction; elle ne saurait être assortie, en l'état du droit positif, d'une
obligation de la réaliser. Il n'en va pas autrement d'un permis de démolir,
lequel ne peut être assorti d'une obligation de construire en lieu et place un
autre immeuble (voir dans ce sens JAB 1995, 64; cet arrêt réserve uniquement le
cas très particulier de la démolition d'un immeuble existant, compris dans un
front de constructions réalisé en ordre contigu : on pourrait alors imaginer
que la création d'un trou dans ce front de constructions, dû à la démolition,
puisse être prohibée pour des motifs liés à la clause de l'esthétique; l'on ne
se trouve nullement dans un tel cas ici). On s'abstiendra d'examiner plus avant
cet aspect du problème, dans la mesure où le permis de construire accordé à la
recourante (même s'il couvre à la fois une démolition et une construction) ne
contient pas d'obligation de celle-ci à réaliser son projet.
On ajoutera encore, à
cet égard, qu'il n'est guère possible, dans ces conditions, de parler de
mauvaise foi de la constructrice, dans la mesure où elle n'était pas tenue de
réaliser la construction autorisée, ni à raison du permis délivré, ni à raison
d'une promesse de sa part, qui n'est pas établie. Au demeurant, il est des plus
douteux que la municipalité ait la faculté d'exiger une telle promesse, alors
qu'une base légale fait défaut pour intégrer une obligation de cette nature à titre
de clause accessoire du permis de construire.
3.                     L'art. 118 al. 1 à 3
LATC prévoit ce qui suit :
"Le permis de construire est périmé si,
dans le délai de deux ans dès sa date, la construction n'est pas commencée.
La municipalité peut en prolonger la validité
d'une année si les circonstances le justifient.
Le permis de construire peut être retiré si,
sans motifs suffisants, l'exécution des travaux n'est pas poursuivie dans les
délais usuels; la municipalité ou, à défaut, le Département des travaux publics
peut, en ce cas, exiger la démolition de l'ouvrage et la remise en état du sol
ou, en cas d'inexécution, y faire procéder aux frais du propriétaire."
a) Il résulte du texte
de l'alinéa 3 de l'art. 118 LATC que cette disposition constitue une
"Kannvorschrift". Il n'en résulte pas que l'application de cette
règle puisse se faire de manière discrétionnaire. En particulier, la
municipalité ne peut pas se contenter de constater que les conditions du
retrait du permis de construire énumérées par la loi sont remplies pour en
conclure, comme dans un syllogisme, par un retrait du permis de construire. De
même, la municipalité ne peut pas se borner à constater l'existence d'une
mauvaise foi de la constructrice (non établie en l'espèce) pour rendre une
telle décision; le retrait du permis de construire ne peut pas, en effet, être
prononcé pour des motifs d'admonestation. On ne saurait perdre de vue, dans le
cadre de l'art. 118 LATC, la nature du permis de construire, à savoir celle
d'une autorisation de police à laquelle l'administré a droit. La faculté que
donne aux municipalités cette disposition, comprise selon une interprétation
systématique, ne peut être utilisée que pour assurer l'un des buts d'intérêt
public poursuivi par la LATC (ordre, tranquillité et sécurité publique, voire
esthétique, tous intérêts mentionnés au titre VI de cette loi); en outre, le
retrait du permis de construire ne sera dans la règle pas suffisant à assurer
le rétablissement d'une situation conforme à ces intérêts publics, de sorte que
d'autres mesures, d'ailleurs mentionnées à l'alinéa 3 (démolition, remise en
état du sol notamment) doivent en principe être prises simultanément à
celle-ci. Il est clair, en revanche, que la municipalité dispose dans ce cadre
d'une très large liberté d'appréciation dans le choix des mesures concrètes
qu'elle entend utiliser pour rétablir une situation conforme au droit, étant
précisé que le retrait du permis de construire apparaît à cet égard comme une
ultima ratio.
b aa) Le retrait du
permis de construire, fondé sur l'art. 118 al. 3 LATC (comme aussi le retrait
prévu par ailleurs par l'art. 14 du règlement de la Ville de Lausanne sur les
constructions, du 4 décembre 1990, ci-après : RC); constitue en effet une
mesure administrative présentant une certaine gravité; il va de soi qu'elle
doit respecter le principe de proportionnalité. Cela étant, le retrait du
permis de construire ne peut intervenir sans que son titulaire ait été mis en
mesure de faire valoir son droit d'être entendu (sur cette garantie, v. notamment
Pierre Moor, Droit administratif II 183 ss) et, cas échéant, de prendre les
mesures susceptibles de rétablir le bon ordre du chantier. Seule doit être
réservée l'hypothèse dans laquelle l'urgence commande, pour des motifs d'ordre
public, de statuer sans délai; cependant, cela ne devrait être que très
rarement le cas (en règle générale en effet, des mesures immédiates assurant la
sécurité du chantier devraient suffire).
bb) La municipalité
fait valoir à cet égard que des contacts oraux ont été pris par ses services
avec les architectes de la recourante; à supposer qu'une telle démarche puisse
être considérée comme suffisante pour permettre à la recourante d'exercer son
droit d'être entendue, ce qui est pour le moins douteux, force est de constater
ici qu'il n'est pas établi, ni même allégué que la municipalité a informé la
recourante à cette occasion qu'elle envisageait d'appliquer l'art. 118 al. 3
LATC. On ne saurait dès lors donner à cette démarche purement orale beaucoup de
portée, celle-ci ne pouvant assurément pas être assimilée à une mise en
demeure, pour reprendre la formule de l'art. 14 RC.
cc) Il résulte de ce
qui précède, ainsi que de l'absence d'une situation d'urgence dans le cas
d'espèce que la municipalité a violé le droit d'être entendu de la recourante
avant de statuer; cela est d'autant plus critiquable que la décision
litigieuse, elle-même, n'est pas motivée.
De tels vices de
procédure justifient en l'espèce, à eux seuls, l'annulation de la décision
attaquée (sur la sanction de la violation du droit d'être entendu, v. Moor, op.
cit., p. 189 ss); dans la mesure où l'art. 118 al. 3 LATC confère un pouvoir
d'appréciation à l'autorité compétente, dont le Tribunal administratif ne peut
vérifier l'exercice que sous l'angle de la légalité, seule cette sanction peut
être envisagée ici (dans le même sens, TA, PS 94/0186 du 20 mars 1995, qui
avait trait à un retrait de l'autorisation d'exploiter un établissement pour
enfants). Au demeurant, le retrait litigieux n'est de toute manière pas conforme,
pour le surplus, à l'art. 118 al. 3 LATC (ci-après cons. 4).
4.                     Comme l'a rappelé la
recourante, l'application de cette disposition suppose que soient réunies à
tout le moins trois conditions. Il faut tout d'abord que l'exécution des
travaux ait commencé; l'exécution de ceux-ci doit ensuite ne pas être
poursuivie dans des délais usuels; enfin, cette situation ne repose pas sur des
motifs suffisants. Il convient d'examiner ci-après successivement ces
différents points, puis on examinera encore les conséquences qu'il faut déduire
de la nature même de la norme contenue à l'art. 118 al. 3 LATC
("Kannvorschrift"; lit. d).
a) Un chantier doit
donc avoir été ouvert, mais cela ne signifie pas encore qu'il faille en outre,
dans le cadre de l'art. 118 al. 3 LATC, que l'on soit en présence d'un
commencement des travaux au sens de l'alinéa 1er de cette même disposition.
On rappelle que, dans
ce cadre et sous réserve d'une définition figurant dans une disposition
communale expresse, la jurisprudence de la Commission cantonale de recours en
matière de constructions (ci-après CCRC) avait défini la notion de commencement
des travaux en prescrivant de comparer les travaux exécutés avant la date de
péremption du permis de construire et l'ouvrage projeté (voir par exemple RDAF
1974, 450; 1990, 258; voir aussi le rappel contenu dans l'arrêt du Tribunal
administratif publié à la RDAF 1993, 478). Sur la base de cette jurisprudence
et à défaut d'appliquer l'assouplissement introduit par l'arrêt du Tribunal
administratif précité, l'on se trouverait sans doute dans le cas d'espèce dans
une hypothèse où les travaux exécutés (démolition, non achevée d'ailleurs)
n'apparaîtraient sans doute pas comme un commencement des travaux au sens de
l'art. 118 al. 1er LATC.
Peu importe en définitive,
dans le cadre de l'alinéa 3 de cette même disposition; il suffit en effet que
les travaux aient débuté et que l'on soit dès lors en présence d'un chantier,
avec les inconvénients que cela comporte pour l'ordre public. Les travaux liés
au permis de démolir ont assurément débuté et sont même presque achevés; cela
suffit pour que l'on soit en présence d'un chantier au sens matériel, même si
le permis de construire - au sens étroit - n'a quant à lui aucunement été mis à
profit. Dans le cas d'espèce, cette première condition est donc réalisée, comme
le relève la municipalité; on le constate d'emblée, celle-ci peut l'être assez
aisément.
b) L'exécution des
travaux doit ne pas s'être poursuivie dans des délais usuels. Là aussi, la
CCRC, saisie généralement de causes dans lesquelles le délai de péremption du
permis de construire était déjà échu, a procédé à une comparaison entre
l'avancement normal que devrait présenter un chantier, compte tenu de la main
d'oeuvre minimum, appréciée en fonction de l'ampleur du projet, et l'évolution
effective de celui-ci (RDAF 1983, 383). En revanche, la jurisprudence n'a pas
eu à traiter de cas dans lesquels le bénéficiaire du permis de construire
aurait procédé par étapes; par exemple en effectuant la démolition autorisée dans
un premier temps, puis en entreprenant plus tard, dans un second temps
seulement, son projet de construction. Au demeurant, l'art. 118 al. 3 LATC ne
paraît pas prohiber par principe une réalisation par étapes des différents
éléments d'un projet bénéficiant d'un permis de construire unique.
Dans le cas présent,
il est établi que la constructrice s'est bornée à faire usage de son permis de
démolir, sans aller d'ailleurs jusqu'à épuiser tout à fait celui-ci, puisque
certains murs de fondation subsistent encore; il n'est pas contesté que, depuis
fin octobre 1993, elle n'a pas réalisé d'autres travaux. On peut dès lors
retenir que les travaux ne se poursuivent pas dans les délais usuels, à moins
qu'il soit habituel de marquer un temps d'arrêt après la phase de démolition,
par exemple pour permettre au constructeur d'établir les plans d'exécution, de
réunir les soumissions et d'obtenir le financement nécessaire; on peut admettre
que cette solution est relativement fréquente, mais on laissera ouverte la
question de savoir si elle peut être qualifiée d'usuelle.
On signalera ici une
espèce jugée par la Section des recours du Tribunal administratif concernant
une configuration similaire; celle-ci avait en effet à trancher un recours
concernant l'effet suspensif levé partiellement pour ce qui avait trait à la
démolition de l'immeuble existant, mais maintenu pour le projet de
construction. Dans ce cadre, la Municipalité de Lausanne n'avait pas critiqué
la décision du magistrat instructeur que la Section des recours a d'ailleurs
confirmée (arrêt du 18 juin 1993, RE 93/029).
c) L'arrêt des
travaux, qui vient d'être mis en évidence dans le cas d'espèce, doit intervenir
sans motifs suffisants. On note d'emblée le lien entre cette troisième
condition et la précédente, dans la mesure où ce qui est usuel est présumé
justifié, de même que le retard dans l'avancement des travaux fondé sur des
motifs que l'on rencontre fréquemment dans les métiers du bâtiment devraient
l'être également.
Sans doute, la
jurisprudence de la CCRC, déjà citée plus haut (RDAF 1983, 383) paraît exclure
que des motifs financiers puissent être considérés comme suffisants dans ce
cadre. Cependant, ainsi comprise, la solution retenue apparaît comme
excessivement schématique; elle s'explique d'ailleurs sans doute par les
circonstances très particulières du cas d'espèce. Au surplus, les travaux
législatifs qui ont conduit à la révision de l'art. 118 LATC ne laissent
désormais plus de doute à cet égard. On signalera surtout à cet égard les
débats du Grand Conseil relatifs à la prise en considération de la motion
Daniel Bovet (BGC, septembre 1991, 2052 et ss; voir aussi les travaux
préparatoires relatifs à la modification de l'art. 118 LATC, BGC, printemps
1993, 820 ss, spéc. 821, 833 et 841). Dans ce cadre, le motionnaire, comme le
député Crottaz ont insisté sur les difficultés que rencontraient les promoteurs
pour réunir le financement nécessaire à leurs projets; ces difficultés ont pesé
de manière importante dans la décision du Grand Conseil de prolonger le délai
de péremption des permis de construire. Il en résulte de manière claire que les
motifs financiers figurent parmi les circonstances de nature à justifier une
prolongation des permis de construire, en application de l'art. 118 al. 2 LATC.
Il n'y a pas de raison de ne pas retenir la même solution dans le cadre de
l'alinéa 3 de cette même disposition.
A vrai dire, dans le
cadre de l'alinéa 3, comme dans celui de l'alinéa 2, l'autorité compétente doit
procéder à une pesée des intérêts en présence, à savoir l'intérêt public
menacé, d'une part, et l'intérêt privé du constructeur (sous-jacent aux
"motifs suffisants"), d'autre part.
d) Or, c'est en vain
que l'on chercherait dans la décision attaquée une pesée des intérêts
respectifs en présence : intérêt public mis en danger par le chantier, d'une
part; intérêt privé, voire motifs suffisants de la recourante, d'autre part. La
réponse de la municipalité ne comporte d'ailleurs pas non plus une telle pesée
des intérêts, qui serait pourtant seule compatible avec le respect du principe
de la proportionnalité. Dans ses écritures, la municipalité se contente en
effet d'affirmer qu'il faut veiller à éviter que ne prolifèrent des terrains
vagues issus de maisons détruites prématurément. Cette affirmation reste au
niveau des généralités et rappelle ainsi exclusivement l'un des buts poursuivis
par l'art. 118 al. 3 LATC, sans l'appliquer au cas concret; elle ne résout en
effet pas la question de savoir pourquoi les parcelles en cause, après la
démolition, ne pourraient pas subsister dans l'état où elles se trouvent
actuellement quelque temps encore. Au demeurant, la décision attaquée ne change
rien à cette situation, puisqu'elle ne prévoit simultanément aucune remise en
état; pourtant, l'objectif visé par l'art. 118 al. 3 LATC n'est pas de
sanctionner le bénéficiaire d'un permis de construire, mais bien de rétablir
une situation conforme aux exigences de l'ordre public, au sens large. Dans
cette mesure, il semble bien que la municipalité se soit laissée guider par des
considérations étrangères aux objectifs visés par cette disposition; en
particulier, c'est en vain qu'elle se prévaut de l'intérêt public à la lutte
contre la pénurie de logements, dont on voit d'ailleurs mal qu'une décision de
retrait du permis de construire puisse assurer la promotion.
On observera encore
qu'il se trouvera des circonstances dans lesquelles les motifs financiers que
pourrait invoquer un constructeur doivent s'effacer devant l'intérêt public mis
en cause; il en allait ainsi dans l'arrêt publié à la RDAF 1983 et il en irait
de même dans l'hypothèse où un chantier en cours, stoppé pour des raisons de
cet ordre, créerait un danger public important. Il n'en est rien en l'espèce;
la situation créée par l'arrêt des travaux après la démolition porte sans doute
une atteinte d'ordre esthétique au voisinage immédiat du projet (intérêt
protégé par l'art. 86 LATC), mais cette atteinte n'est assurément pas d'une
gravité telle qu'elle commande à la municipalité de retenir d'emblée l'ultima
ratio prévue par l'art. 118 al. 3 LATC, sans que l'on laisse à la
constructrice, dans le cadre légal, le temps nécessaire pour réunir les
conditions de faisabilité de son projet.
e) Il résulte des
considérations qui précèdent que la décision attaquée, qui n'est pas conforme
au principe de la proportionnalité, viole l'art. 118 al. 3 LATC; elle doit donc
être annulée.
5.                     Vu l'issue du recours,
le présent arrêt sera rendu sans frais. La municipalité versera en outre à la
recourante des dépens arrêtés à Fr. 1'500.--.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision de
la Municipalité de Lausanne, du 30 novembre 1994, retirant le permis de
construire accordé le 5 octobre 1993 à la SI Chemin de Primerose 11-15 SA, pour
la construction de bâtiments administratifs avec logements et parking sur les
parcelles 4823 et 4824 est annulée.
III.                     Il n'est pas
perçu d'émolument.
IV.                    La Commune de
Lausanne doit un montant de Fr. 1'500.-- (mille cinq cents francs) à la
recourante, à titre de dépens.
fo/Lausanne, le 28 avril 1995
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint