vd_omni · AC.1997.0012 · 1997-11-25 · fr

JORDAN Claude c/Rueyres | Fosse à purin collective séparée des exploitations, autorisée comme conforme à l'OPair après application analogique par le SLN des distances minimales à la zone habitable selon la norme FAT 476 de 1996.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 25.11.1997 AC.1997.0012

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 25 novembre 1997
sur le recours interjeté par
Claude JORDAN
,
à Rueyres, représenté par la Société rurale d'assurance de protection juridique
FRV, case postale, 1000 Lausanne 6
contre
la décision rendue le 21 janvier 1997 par la
Municipalité
de Rueyres
, refusant le permis de construire une fosse à purin collective,
suite à l'opposition de
André
Maillard
, Le Château, 1414 Rueyres
et de
Janique Zahnd et consorts
, 1414 Rueyres.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Pierre
Journot, président; M. Pierre-Paul Duchoud et M. André Vallon, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Rueyres, village situé
à quelque 7 km au nord ouest d'Echallens, a une population de 173 habitants et
compte 7 exploitations agricoles. Parmi celles-ci se trouvent celles de Claude
Jordan, d'Alex Gavillet, de René Zahnd, de Jean-François David, ainsi que celle
de Jean-Louis et Roland Jordan (ci-dessous: Jordan frères). Ces exploitations
se trouvent dans le village, à l'exception toutefois de celle de Jordan frères,
dont le centre d'exploitation se trouve à l'est du village non loin de
l'emplacement litigieux dans la présente cause.
Ayant déposé une
demande de contribution en matière de production intégrée auprès du Service de l'agriculture,
ces cinq exploitants ont rempli en mars 1996 un questionnaire relatif aux
fosses à purin destiné au calcul du dimensionnement des installations de
stockage des engrais de ferme et à l'approbation de leur capacité. Ce
questionnaire recense notamment les surfaces disponibles pour l'épandage, la
charge en bétail et le système de garde de celui-ci, le volume d'eaux usées
provenant des étables ainsi que celui des eaux usées domestique non raccordées
à une station d'épuration.
En septembre 1996, le
Service des eaux et de la protection de l'environnement (ci-après le SEPE),
après avoir examiné les indications fournies par les intéressés, a écrit à Alex
Gavillet et à Claude Jordan que malgré un léger déficit (inférieur à 20 m³) de
leurs capacités de stockage de purin, aucune augmentation de leurs capacités
n'était exigée pour l'instant. En revanche, ce service a écrit à René Zahnd, à
Jean-François David ainsi qu'à Jordan frères que leur exploitation agricole
présentait un déficit de capacité de stockage de purin (de 35 % à 79 % suivant
les cas); à ces exploitants-là, le SEPE écrivait que pour pouvoir continuer à
bénéficier des contributions "production intégrée" ou "culture
biologique", leur exploitation devait réaliser l'équilibre des fumures et
disposer de capacités de stockage des engrais de ferme conformes aux exigences
légales. Dans ce but, un délai au 31 mars 1997 leur était imparti pour
soumettre au SEPE un plan d'assainissement de leur exploitation. Le service
précité précisait que l'assainissement n'équivalait pas nécessairement à un
agrandissement de la fosse à purin mais pouvait consister aussi en d'autres
mesures diminuant les apports inutiles à la fosse. Le service invitait les
intéressés à prendre contact avec Prométerre pour recueillir toutes
informations nécessaires et les informait qu'une fois en possession du plan
d'assainissement, il fixerait aux intéressés un délai de un à quatre ans pour
mettre ce plan à exécution, l'ultime délai d'assainissement venant à échéance
en 2007 pour les fosses de construction récentes dont le déficit de stockage
est inférieur à 25 % du volume nécessaire.
En additionnant les
capacités de stockage requises pour chacune des cinq exploitations ci-dessus,
on constate que la capacité totale requise s'élève à 861 m³ et la capacité
existante à 565 m³, d'où un déficit total de 296 m³ pour les cinq
exploitations.
B.                    Plusieurs des
exploitants ci-dessus avaient indiqué dans le questionnaire que la construction
d'une fosse à purin collective était à l'étude dans le cadre du village. Par la
suite, les cinq agriculteurs cités ci-dessus ont écrit le 14 août 1996 à la
municipalité qu'ils avaient décidé l'achat en commun d'une cuve à lisier qui
compenserait le volume manquant dans chacune de leurs exploitations.
L'enquête publique a
eu lieu du 4 au 23 octobre 1996. La construction prévue prendrait place au
lieu-dit "En Forchy" à l'est du village, sur la parcelle 117
appartenant à Claude Jordan. Celui-ci apparaît seul dans les documents
d'enquête mais le "questionnaire 66" concernant les constructions
hors zone à bâtir a été établi au nom de la société de laiterie du village.
L'endroit prévu pour la fosse se trouve en zone agricole à 400 mètres environ
du centre du village, à proximité du poulailler de Claude Jordan et de la zone
artisanale et de petite industrie où se trouve établie une scierie. La cuve
prévue, constituée d'éléments métalliques assemblés sur une dalle en béton
aménagée à la surface du sol, affecte la forme d'un cylindre d'une hauteur de 3
mètres pour un diamètre de 14 mètres.
L'enquête a suscité
une opposition collective de près d'une quarantaine d'habitants du village,
ainsi que celle d'André Maillard, propriétaire d'une habitation au centre du
village.
Examinant le dossier,
le Service de l'aménagement du territoire (ci-après le SAT) a indiqué à la
municipalité, par lettre du 4 novembre 1996, qu'il ne pouvait considérer
l'installation collective envisagée comme "nécessaire à l'exploitation du
sol" que si elle était rattachée de manière concrète aux exploitations qui
l'utilisent, ce qui nécessitait la constitution d'un droit distinct et
permanent ou d'une servitude de superficie désignant les utilisateurs de la
fosse et précisant le volume qui leur était réservé. Les constructeurs ont
soumis à ce service un projet de contrat de société simple, répartissant les
470 m³ de capacité de la fosse entre les cinq exploitations associées, ainsi
qu'un projet de convention constitutive d'un droit de superficie grevant une
surface de 250 m2 sur la parcelle de Claude Jordan, pour lequel ce dernier
percevrait une redevance annuelle de 150 francs.
Le 4 décembre 1996, la
municipalité a organisé une séance d'information publique concernant le projet
litigieux.
Le 24 décembre 1996,
la Centrale des autorisations du Département TPAT (ci-après CAMAC) a communiqué
à la municipalité, par l'intermédiaire du Service technique intercommunal du
district d'Echallens, la synthèse des décisions prises par les services
consultés.
D'après cette
synthèse, le SAT a délivré l'autorisation prévue par l'art. 120 lit. a LATC en
précisant que cette autorisation était impérativement subordonnée à
l'obligation de constituer formellement la société projetée et le droit de
superficie prévu: le SAT précisait que le permis de construire devait prévoir
expressément qu'il ne sera exécutoire qu'après production d'une copie
certifiant que le droit de superficie est inscrit au registre foncier.
Le Service de lutte
contre les nuisances (ci-après le SLN), se référant à l'OPair, a délivré un
préavis favorable en énonçant des "conditions impératives" relatives
à l'émission d'odeur. Celles-ci consistent en des mesures préventives
concernant les émissions d'odeur. D'après ce préavis, sont considérées comme
mesures préventives:
"-   assurer une bonne dispersion des odeurs, soit une
ventilations et une évacuation d'air vicié convenable. S'il y a des cheminées
d'évacuation, celles-ci devront respecter les critères constructifs des
"Recommandations fédérales du 15 décembre 1989 sur la hauteur minimale des
cheminées sur le toit", soit en particulier dépasser le faîte du toit de
0.5 mètres au moins;
-    une bonne exploitation des volumes de fosses à purin ou de
fumières, pour pouvoir choisir un moment d'évacuation favorable;
-    le choix de conditions météorologiques propices pour les vidanges
et évacuations. Eviter les temps lourds et les directions de vent défavorables;
-    informer les voisins et choisir des jours de début de semaines,
plutôt que la veille de week-ends ou de jours fériées
Le respect des mesures relevées ci-dessus permet en règle générale
d'éviter les problèmes de voisinage. Toutefois, en cas de plaintes fondées, des
mesures complémentaires pourraient être prescrites."
Le SEPE a également
délivré l'autorisation spéciale requise.
C.                    Les constructeurs ont
écrit à la municipalité le 14 décembre 1996 qu'ils maintenaient le projet mis à
l'enquête.
Le 13 janvier 1997, la
municipalité a procédé à l'audition d'André Maillard ainsi que des
représentants des signataires de l'opposition collective. D'après le
procès-verbal de cette réunion, les opposants y ont pris connaissance de
"la lettre de l'Etat", c'est-à-dire de la synthèse de la CAMAC du 24
décembre 1996. D'après les explications recueillies en audience, le
municipalité leur a remis ce document à cette occasion. Les opposants, qui ont
déclaré ne pas être opposés au projet de fosse mais à son emplacement, ont
suggéré le choix d'un autre emplacement, soit après le cimetière sur le terrain
de René Zahnd ou éventuellement au nord-est du poulailler de Claude Jordan, où,
d'après le procès-verbal de cette séance, il ne serait pas plus loin des
habitations mais moins visible. Toujours selon le procès-verbal cité, la
municipalité a décidé de négocier avec le promoteur pour trouver un autre
emplacement.
Interpellés , les
constructeurs ont déclaré le 20 janvier 1997, toujours par l'intermédiaire de
Claude Jordan, qu'ils maintenaient leur projet.
D.                    Par décisions du 21
janvier 1997, la municipalité a refusé de délivrer le permis de construire.
Dans celle qui a été notifiée à Claude Jordan, elle déclare avoir tenu compte
des oppositions, du fait qu'il semble impossible de trouver un autre endroit et
que les nuisances olfactives seraient importantes pour les proches voisins.
E.                    Par acte du 11 février
1997, Claude Jordan, agissant seul et représenté par la FRV, a contesté cette
décision et conclu en substance à la délivrance de l'autorisation de construire
requise. Il a effectué une avance de frais de 1'500 francs.
La municipalité s'est
déterminée le 28 février 1997 en concluant au rejet du recours. Elle expose en
substance que les opposants représentent une partie importante des 173
habitants du village et qu'à l'emplacement prévu par les constructeurs, la
fosse collective serait plus proche de nombreuses habitations que des maisons
des constructeurs eux-mêmes. La municipalité attire également l'attention sur
le souhait de la population de participer aux décisions déterminantes pour la
qualité de la vie dans le village et sur le fait que les constructeurs n'ont
pas jugé bon d'informer la population de leur projet, d'où une dégradation des
relations entre les constructeurs et les opposants.
Les opposants ont été
interpellés par l'intermédiaire de la municipalité. André Maillard a conclu au
rejet du recours par lettre du 25 février 1997, tout comme les trente opposants
Janique Zahnd et consorts, dans une lettre du 14 mars 1997.
Le SEPE s'est
déterminé le 3 avril 1997 en exposant que la fosse à purin projetée permettrait
d'assainir les cinq exploitations concernées et de respecter le délai fixé par
l'art. 81 al. 2 LEaux. Il attire aussi l'attention sur le fait que si la fosse
projetée devait ne pas être réalisée, les contributions requises pourraient
être refusées, mais il précise qu'il n'avait pas à se prononcer sur la
localisation de la fosse à purin litigieuse.
Par déterminations du
8 avril 1997, le SAT a exposé que le projet, en zone agricole, était
judicieusement implanté à proximité de la zone artisanale et de petite
industrie et n'entraînerait aucune nuisance excessive. Il fait valoir que
l'autorisation spéciale qu'il a délivrée sur la base du préavis du SLN et
communiquée à la municipalité le 24 décembre 1996 n'a fait l'objet d'un recours
ni de cette dernière ni des opposants. La municipalité ne pouvait pas refuser
le permis de construire, les éventuelles réglementations communales n'ayant
manifestement pas de portée propre, du moins en zone agricole (ATF 116 Ib 175).
Le SLN a été
interpellé en cours de procédure et invité à indiquer s'il était en mesure de
se prononcer sur l'importance de la gêne pour les voisins susceptible d'être
créée par l'installation litigieuse compte tenu de l'emplacement prévu. Dans
ses déterminations du 28 avril 1997, le SLN expose en bref que le purin se
couvre naturellement d'une mousse surnageante qui empêche les émissions
d'odeur, mais qu'avant de l'épandre dans les champs, on le brasse
vigoureusement pour l'homogénéiser, ce qui provoque des odeurs qui peuvent être
considérées comme incommodantes. Lors du transfert du purin des fosses
individuelles dans la fosse commune, il n'y aura en principe pas de brassage.
Compte tenu de la contenance de la fosse, les opérations de remplissage
représenteraient probablement un à deux mouvements par jour ouvrable, soit
moins de vingt minutes d'émission d'odeurs faibles par jour. La vidange de la
fosse en vue de l'épandage du purin sera en revanche concentrée au moment des
labours après la récolte ou au printemps sur les prés: les mouvements seront
alors élevés, comme actuellement déjà, mais se dérouleront loin des habitations
et non plus dans la zone de village. Précisant que les récentes
"recommandations de la Station fédérale de recherche d'économie
d'entreprise et de génie rural" de Tänikon (rapport FAT no 476 de 1995) ne
traite pas encore du problème des fosses à purin isolées, le SLN conclut comme
suit :
"Distances minimales
Nous avons contacté l'auteur des
recommandations de la FAT, M. A. Schmidlin et lui avons exposé le problème. Il
reconnaît que celui-ci est nouveau et va se présenter de plus en plus
fréquemment. Il nous a expliqué que dans les calculs de distances minimales
pour des élevages, le stockage du lisier et les mouvements qui y sont liés
correspondent à environ 10 % de la charge totale d'odeurs, calculée sur la base
du nombre d'animaux. Les calculs de distances minimales ont tous un facteur de
sécurité. Ce dernier varie d'un cas à l'autre dans une fourchette de 20 à 50 %.
C'est la raison pour laquelle, une distance minimale calculée selon les
formules du rapport FAT 476, en zone de village à vocation agricole, peut être
diminuée sans grands risques de 30 %, voire de 50 % dans les zones agricoles.
M. Schmidlin nous recommande donc de calculer la distance minimale à partir de
la totalité du cheptel lié à la nouvelle fosse et de n'en considérer que le 10
% comme déterminant pour la fosse. Cette distance spécifique est doublée (soit
20 % de la distance de base) pour s'assurer d'un facteur de sécurité
suffisamment large.
Dans le cas de Rueyres, la totalité du bétail
des 5 agriculteurs concernés est de 142 UGB (unités gros bétail) selon les
formulaires 66, déposés dans le cadre de la mise à l'enquête. Selon FAT 476,
cela représente 21.3 GB (nombre caractéristique de la charge d'odeur). La
distance minimale serait de 92 mètres. Le 10 % de cette valeur correspond à 9.2
mètres et avec un bon facteur de sécurité arrondi, cela donnerait 20 mètres. A
moins de 20 mètres, une habitation serait considérée comme courant un risque de
gêne olfactive. Les distances aux premiers voisins sont infiniment plus
élevées. Une incommodité pour le voisinage au sens de l'article 2 OPair peut de
ce fait être exclue. Il faut aussi relever que la fosse est située à proximité
de la Scierie Zahnd, qui provoque également des odeurs, mais considérées
apparemment comme moins désagréables.
Au vu de la distance minimale ainsi obtenue, il
faut se poser la question si tous les opposants doivent être considérés comme
touchés. A notre avis, les seuls vraiment concernés sont ceux qui ont des
parcelles attenantes à celle prévue pour la nouvelle fosse. Les distances aux
autres parcelles sont pour la plupart très importantes. Au risque de nous
répéter, nous rappelons que nous ne traitons que des odeurs permanentes et non
celles occasionnelles dues à l'épandage."
F.                     Le Tribunal
administratif a tenu audience le 28 octobre 1997 à Rueyres en présence du
recourant, assisté de son mandataire, accompagné d'Alex Gavillet, de
Jean-François David et de Roland Jordan. Il a entendu deux représentants de la
municipalité et deux représentants du SAT, ainsi qu'André Maillard, Janique
Zahnd et plusieurs de ses consorts.
Le recourant a exposé
que l'exploitant René Zahnd avait renoncé pour divers motifs personnels à
participer au projet commun. Le SAT a précisé que ce fait nouveau ne modifiait
pas sa décision favorable.
Le Tribunal a procédé
à une inspection locale dont le résultat sera repris directement dans les
considérants.
Considérant en droit:
1.                     Le dossier montre que
la fosse à purin litigieuse est une installation collective destinée à cinq
exploitations agricoles dont les exploitants sont liés par un contrat de
société simple. L'un des questionnaires au dossier indique toutefois la Société
de laiterie comme exploitant, mais ce n'est pas ce qui est finalement prévu.
Claude Jordan a recouru seul contre la décision municipale refusant le permis
de construire. Il n'y a pas lieu de mettre en doute la recevabilité du recours
car le Tribunal administratif a abandonné le formalisme - inspiré par la
procédure civile - que suivait précédemment la Commission cantonale de recours
en matière de construction, qui exigeait formellement, sous peine
d'irrecevabilité, l'indication du nom de chacune des personnes qui, pendant le
délai légal, entendent interjeter recours, directement ou par l'intermédiaire
d'un mandataire (RDAF 1978 p. 261). Le Tribunal administratif, qui admet la
recevabilité des recours déposés au nom d'une hoirie ou d'une société simple
quant bien même les noms de chacun de ses membres n'auraient pas été indiqués
expressément durant le délai de recours, avait réservé un nouvel examen de
l'exigence d'un recours conjoint (AC 00/7553 du 12 décembre 1991). Au vu des
circonstances de la présente cause, le tribunal doute qu'on puisse dénier la
recevabilité du recours interjeté par un seul des associés d'une société
simple. En effet, Claude Jordan, qui apparaissait d'ailleurs déjà seul dans
l'enquête publique, probablement parce que la fosse se trouverait sur sa
parcelle, a un intérêt personnel (et digne de protection au sens de l'art. 37
al. 1 LJPA) à l'exécution des engagements pris par les associés dans le cadre
de la société, dont le but implique que soit autorisée la construction de
l'installation, pour laquelle le droit de superficie prévu lui donnerait droit
à une redevance (certes modeste mais sa quotité importe peu) annuelle. Quoi
qu'il en soit, trois des autres associés ont démontré par leur présence à
l'audience qu'ils ratifiaient si nécessaire le recours. Le fait que le
cinquième associé ait décidé, comme l'audience l'a révélé, de renoncer a
participer au projet ne rend pas celui-ci caduc et ne change rien à
l'autorisation cantonale litigieuse, comme le SAT l'a précisé.
Le recours est donc
recevable.
2.                     Au vu des
déterminations de l'autorité cantonale intimée, le litige suscite
préliminairement des difficultés relatives à la procédure suivie.
a)                     La délivrance du permis
de construire - ou son refus - relève de la compétence de la municipalité (art.
114 LATC) au terme de la procédure organisée par les art. 103 à 119 LATC. La
demande de permis fait l'objet d'une décision notifiée par la municipalité avec
indication des voies de recours (art. 115 et 116 LATC). L'art. 120 LATC prévoit
toutefois qu'indépendamment de ces dispositions, une autorisation spéciale est
nécessaire pour diverses opérations telles que les constructions hors des zones
à bâtir (art. 24 LAT et 81 LATC), par exemple. Le permis ne peut pas être
délivré avant l'octroi des autorisations spéciales cantonales, que le permis de
construire doit énumérer en reprenant leurs conditions particulières (art. 75
al. 1 et 2 RATC). Selon l'art. 123 al. 3 LATC, les autorisations cantonales,
avec l'indication des voies de recours, sont communiquées à la municipalité qui
les notifie selon les art. 114 à 116 LATC. L'art. 73a RATC précise que les
autorisations et approbations cantonales font l'objet d'une communication
unique du département à la municipalité. En pratique, cette communication prend
la forme de la synthèse élaborée par la Centrale des autorisations (CAMAC).
b)                     Le SAT soutient dans
ses déterminations du 8 avril 1997, en bref, que faute d'un recours de la
municipalité ou des opposants contre l'autorisation spéciale prévue par l'art.
120 lit. a LATC, cette autorisation serait entrée en force, empêchant la
municipalité de refuser le permis de construire pour des motifs tirés du droit
fédéral en vertu duquel le projet a été jugé conforme à la zone agricole par le
SAT et conforme au droit fédéral de la protection de l'environnement selon le
préavis du SLN.
c)                     Ce point de vue ne
saurait être suivi. De manière générale, ce serait faire preuve d'un formalisme
excessif que d'astreindre les opposants à un projet à déposer un recours contre
une autorisation cantonale lorsque la décision municipale qui leur a été
notifiée admet précisément leur opposition et refuse le permis de construire.
L'autorisation cantonale ne sortit aucun effet en l'absence de permis de
construire délivré par la commune et son sort est d'ailleurs subordonné à celui
du permis de construire, notamment en matière de péremption (art. 118 al. 4
LATC). Il est même douteux que les opposants disposent, pour interjeter le
recours envisagé par le SAT, d'un intérêt digne de protection au sens de l'art.
37 LJPA car cet intérêt se limiterait à faire constater que le refus communal
aurait dû être fondé sur le droit fédéral appliqué par un service cantonal et
non sur une règle dont l'application entre dans la compétence communale: or
conformément aux principes généraux, un recours ne peut porter que sur le
dispositif d'une décision (l'octroi ou le refus du permis) et non sur ses
motifs.
Il est vrai qu'en
l'espèce, l'instruction en audience a permis d'établir que les opposants
avaient pris connaissance des décisions cantonales réunies dans la synthèse de
la CAMAC lors d'une séance du 13 janvier 1997. Toutefois, à l'issue de cette
séance, la municipalité entendait négocier avec les constructeurs le choix d'un
emplacement différent. Dans ces conditions, on peut se demander si l'on peut
raisonnablement exiger des opposants qu'ils déposent un recours contre des
autorisations cantonales lorsque la procédure d'enquête est suivie de
négociations montrant que l'autorité communale entend entrer dans leurs vues.
Quoi qu'il en soit, force est de constater en l'espèce que le délai de recours
aurait couru pour les opposants dès le 13 janvier 1997 mais qu'avant même qu'il
ne soit échu, la municipalité leur a notifié une décision du 21 janvier 1997
refusant le permis de construire, si bien que les opposants n'avaient de bonne
foi plus de raisons (et probablement pas non plus d'intérêt digne de protection)
pour recourir.
Le tribunal juge en
conséquence qu'en l'espèce, les opposants doivent être admis à critiquer les
décisions des autorités cantonales à l'appui de leurs conclusions tendant au
maintien du refus du permis de construire.
d)                     Pour ce qui concerne la
municipalité, il n'est pas contesté qu'elle a reçu, avec la synthèse de la
CAMAC du 24 décembre 1996, la communication prévue par l'art. 73a RATC. Il est
vrai que dans un arrêt AC 94/193 du 1er mai 1996, le Tribunal administratif a
jugé que pour les constructions hors des zones à bâtir (régies par l'art. 24
LAT en droit fédéral), la commune territoriale ne peut refuser un permis que
pour des motifs tirés du droit cantonal ou du droit communal, mais non du droit
fédéral, avec cette conséquence que si l'autorité cantonale qui a délivré
l'autorisation spéciale paraît à la commune avoir fait une fausse application
du droit fédéral, seule la voie du recours s'ouvrirait alors à la commune, en
vertu de la qualité pour recourir expressément conférée par l'art. 34 al. 2
LAT. Toutefois, cet arrêt a été annulé par le Tribunal fédéral pour cause de
formalisme excessif, cette irrégularité tenant dans le fait qu'informé de
l'intention de la commune de refuser le permis de construire, le département
aurait dû indiquer à la commune qu'elle devait recourir si elle entendait
refuser le permis de construire et non pas, en l'invitant à statuer sur le
permis de construire, la conforter implicitement dans son appréciation erronée
de la situation (ATF 1A.179/1996 du 8 avril 1997, consid. 4, concernant la
cause AC 94/242, publié mais pas sur ce point dans RDAF 1997 p. 242).
De manière plus
générale, il est douteux qu'on puisse exiger dans tous les cas de la commune
territoriale qu'elle recourt contre la décision cantonale qu'elle désapprouve
avant de statuer sur le permis de construire car il arrivé au Tribunal
administratif de juger irrecevable le recours de la commune contre la décision
cantonale appliquant le droit fédéral (AC 94/259 du 27 avril 1995 où,
l'autorisation cantonale ayant été refusée, le tribunal a jugé que seul
l'instant à l'autorisation est touché par une décision négative mais que la
commune n'avait pas qualité pour la contester; le bien-fondé de cet arrêt
suscite toutefois des doutes car il introduit en matière de qualité pour
recourir de la commune une restriction difficilement compatible avec l'art. 34
al. 2 LAT; au reste, la décision cantonale négative est censée interdire à la
municipalité de délivrer le permis de construire, ce qui porte autant atteinte
à son autonomie que l'obligation d'un délivrer un contre son gré).
En l'espèce, la
situation n'est guère différente de celle qu'a jugée le Tribunal fédéral dans
la cause citée ci-dessus. En effet, la municipalité, à qui la CAMAC avait
d'ailleurs écrit le 7 octobre 1996 que l'autorité cantonale ne pouvait pas
statuer sans connaître le résultat de l'enquête publique, a transmis une copie
de la feuille d'enquête à la CAMAC avec une lettre du 28 octobre 1996 où elle
exposait clairement qu'au vu des nombreuses oppositions, elle pensait qu'un
endroit plus favorable devrait être trouvé. Rien, dans la synthèse élaborée par
la CAMAC du 24 décembre 1996 et communiquée à la municipalité (au demeurant par
l'intermédiaire d'un service technique intercommunal qui n'est probablement pas
habilité à recevoir des notifications pour la municipalité) n'indiquait à cette
dernière qu'en l'absence d'un recours de sa part, elle serait, en pratique,
contrainte de délivrer le permis de construire.
A cet égard, la
municipalité intimée a exposé à l'audience que d'après les explications qui lui
ont été fournies, une décision négative de l'autorité cantonale lui interdit de
délivrer le permis de construire, tandis qu'une décision cantonale positive lui
permet encore de refuser de le délivrer. Ce point de vue est probablement assez
répandu dans les communes du canton. Il est en tout cas exact que la commune
peut refuser le permis de construire pour des motifs tirés de sa compétence
propre, ne serait-ce qu'en matière d'esthétique ou pour d'autres motifs tirés
du règlement communal. Dans un tel cas, on ne voit pas qu'on puisse contraindre
la commune à recourir contre l'autorisation cantonale alors qu'elle envisage de
toute manière de refuser le permis pour des motifs tirés du droit communal.
Ainsi, le dépôt d'un recours de la commune ne s'imposerait que si les motifs de
celle-ci de refuser le permis de construire résident exclusivement dans le fait
qu'elle tient la décision cantonale positive pour erronée. Le tribunal
considère cependant qu'il serait excessivement compliqué de faire dépendre la
procédure que doit suivre la commune de la manière dont elle entend motiver le
refus du permis de construire. Il juge donc que si la commune refuse de
délivrer le permis de construire sans recourir contre les autorisations
cantonales délivrées, son refus peut faire l'objet d'un recours du constructeur
dans le cadre duquel le bien-fondé des autorisations cantonales peut être
examiné par le tribunal à l'appui des conclusions de la commune tendant au maintien
de son refus.
A ceci s'ajoute qu'en
l'espèce, dans la synthèse du 24 décembre 1996, le SLN ne s'est exprimé que
sous forme d'un préavis qui, même s'il déclare formellement soumettre
l'exécution du projet à des conditions impératives, peut difficilement être
assimilé à une véritable décision. On observe en effet que le SLN s'y réfère
aux recommandations relatives à la ventilation et à la hauteur des cheminées,
passage qui paraît plus devoir à l'utilisation du système de traitement de
texte qu'à un examen concret du dossier puisqu'à l'évidence, la fosse à purin
n'est pas couverte et ne comporte pas de cheminée. Quant au passage exhortant
au choix d'une "bonne exploitation des volumes de fosses à purin ou de
fumières" (il n'y a pas de fumière en l'espèce) ou d'un "moment
d'évacuation favorable", de même qu'au choix de conditions météorologiques
propices et à l'information des voisins, au choix de jours de début de semaine
plutôt que la veille de week-end, il s'agit là de recommandations (certes de
valeur) qu'on peut difficilement considérer comme constitutives d'une décision
susceptible d'exécution après entrée en force. Au vu de tous ces éléments, il
serait excessivement formaliste de considérer que la municipalité aurait dû
recourir contre le document élaboré par la CAMAC. Celui-ci ne peut donc pas
être considéré comme entré en force.
e)                     Il y a donc lieu
d'entrer en matière sur le recours et d'examiner le bien-fondé des autorisation
cantonales que la décision de la municipalité conteste implicitement.
3.                     La décision municipale
refusant le permis de construire est essentiellement motivée par les
oppositions que l'enquête publique a suscitées mais en soi, le fait qu'un
projet suscite des oppositions, fussent-elles nombreuses, ne suffit pas à
justifier le refus d'une autorisation de construire.
On observera au
passage, au sujet des opposants dont les parcelles se trouvent au centre du
village, qu'il n'est pas certain qu'ils puissent se voir reconnaître la qualité
pour agir à l'encontre du projet si la municipalité l'avait autorisé.
Toutefois, la municipalité a considéré dans sa décision que les nuisances
olfactives seraient importantes pour les proches voisins. On constate à cet
égard que le bâtiment de Claude Zahnd sur la parcelle 252 se trouve à une centaine
de mètres de l'emplacement prévu pour la fosse litigieuse. Le bâtiment d'Irène
Zahnd sur la parcelle 237 est quant à lui éloigné de 130 ou 140 mètres de cette
installation. On peut s'abstenir de résoudre, pour ce qui concerne ces deux
propriétaires, la question de leur qualité pour agir, qui ne dépend d'ailleurs
pas seulement de la distance qui les sépare de l'installation litigieuse, mais
également de certains autres éléments tels que la topographie des lieux, le
régime des vents par exemple (voir à ce sujet, à titre d'exemple, l'ATF
1A.179/1996 du 8 avril 1997 qui a été communiqué aux parties et qui a été
publié sur ce point dans RDAF 1997 p. 242). La question qui se pose finalement
est de savoir si la fosse litigieuse respecte les exigences de la loi sur la
protection de l'environnement, qui sont précisément constituées en l'occurrence
de règles sur l'éloignement requis entre les habitations et les installations
en cause.
La loi fédérale sur la
protection de l'environnement (LPE) a notamment pour but la protection contre
les atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 1 al. 1 LPE). Les atteintes
comprennent notamment les pollutions atmosphériques (art. 7 al. 1 LPE) parmi
lesquelles la loi range les odeurs (art. 7 al. 3 LPE). L'art. 11 al. 1 LPE
prévoit que les pollutions atmosphériques, soit notamment les odeurs, doivent
être limitées par des mesures prises à la source (limitation des émissions,
c'est-à-dire des pollutions atmosphériques au sortir des installations, voir
art. 7 al. 2 LPE). Selon l'art. 11 al. 2 LPE, les émissions doivent être
limitées à titre préventif dans la mesure que permettent l'état de la technique
et les conditions d'exploitation et pour autant que cela soit économiquement
supportable.
C'est l'ordonnance sur
la protection de l'air (OPair) qui régit la limitation préventive des émissions
dues aux installations qui causent des pollutions atmosphériques (art. 1 al. 2
lit. a OPair). Selon l'art. 3 OPair, la limitation préventive des émissions
exige que les nouvelles installations stationnaires (il n'est pas contesté que
la fosse litigieuse en est une) respectent les exigences des diverses annexes à
l'OPair. En particulier, l'annexe 2 OPair régit sous ch. 5 l'agriculture et les
denrées alimentaires et précise notamment sous ch. 512 ce qui suit:
"Distance minimale
Lors de la construction d'une installation, il
y a lieu de respecter les distances minimales jusqu'à la zone habitée, requise
par les règles de l'élevage. Sont notamment considérées comme telles les
recommandations de la Station fédérale de recherche d'économie d'entreprise et
de génie rural.
Si l'air évacué, chargé d'odeurs pénétrantes,
est épuré, il est alors permis de ne pas respecter les distances minimales
exigées."
En l'espèce, le SLN a
constaté que les recommandations auxquelles se réfère le ch. 512 de l'annexe 2
à l'OPair (à savoir les recommandations de la Station fédérale de recherche
d'économie d'entreprise et de génie rural (FAT) de Tänikon, plus précisément le
rapport FAT no 476 de 1995) ne traitent pas spécifiquement du problème des
fosses à purin. Le SLN s'est donc efforcé de reprendre le mode d'analyse de ces
recommandations pour l'adapter à ces installations. Tenant compte de
l'importance du bétail des cinq agriculteurs concernés, il est parvenu à la
conclusion qu'à moins de 20 mètres de la fosse litigieuse, une habitation
serait considérée comme courant un risque de gêne olfactive. Or la plus proche
des habitations se trouve en l'espèce à 100 mètres environ de la fosse
litigieuse. Ni l'instruction en audience ni l'inspection locale n'ont permis de
mettre au jour des conditions topographiques spéciales, un régime des vents
particulier ou d'autres circonstances permettant de remettre en cause
l'appréciation du Service de lutte contre les nuisances. Il faut en outre, notamment
pour ce qui concerne les odeurs provenant des champs où le purin est épandu,
tenir compte, comme le rappelle régulièrement la jurisprudence, du principe
posé depuis longtemps tant par la jurisprudence de l'ancienne Commission
cantonale de recours en matière de constructions (RDAF 1977 p. 45) que par
celle du Tribunal administratif (RDAF 1994 p. 41, déjà cité) selon lequel les
personnes qui choisissent de s'établir dans un village où l'agriculture reste
une activité importante doivent compter avec les désagréments telles que les
odeurs et les mouches liées à la présence du bétail, dans les limites
d'exploitation bien menées et, bien entendu dans le respect des dispositions
légales et réglementaires applicables (voir un exemple récent dans AC 96/237 du
23 janvier 1997, SCHILLACI et crt c/Pomy).
On peut encore se
demander si le principe de prévention énoncé par l'art. 11 al. 2 LPE
permettrait d'exiger des constructeurs qu'ils installent leur fosse plus loin
encore du village ou des plus proches maisons qui l'entourent. Tel n 'est pas
le cas car selon la jurisprudence, les normes FAT concrétisent le principe de
prévention et n'exigent pas plus que lui (AC 93/0279, AMIGUET c/ Ollon du
02/06/95). Au reste, l'emplacement préconisé par les opposants paraît rapprocher
la fosse à purin de l'habitation de l'opposante Janique Zahnd située de l'autre
côté de la scierie. Or le principe de prévention ne saurait permettre à celui
qui se plaint d'une atteinte d'obtenir que les effets de celle-ci s'exerce au
détriment d'un tiers (AC 96/062, BINDER et crts c/St-Sulpice du 19/06/96).
C'est donc finalement
à juste titre que le Service de lutte contre les nuisances, du moins au
bénéfice de motifs exposés dans ses déterminations du 28 avril 1997, a autorisé
la construction de la fosse à purin litigieuse.
4.                     Les opposants, qui
avaient suggéré le choix d'un autre emplacement dans le but de dissimuler la
fosse à purin litigieuse à la vue depuis le village, sont revenus lors de
l'audience et de l'inspection locale sur l'aspect esthétique de cette
installation.
Il est exact qu'en
vertu de l'art. 86 LATC, la municipalité doit veiller à ce que les
constructions présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à
l'environnement, ce qui lui permet de refuser le permis de construire pour les
constructions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un site
ou d'une localité. En l'espèce toutefois, l'inspection locale a permis au
tribunal de constater que l'emplacement où s'érigerait la fosse à purin
litigieuse, s'il est certes visible depuis une partie des maisons du village,
se trouve dans une dépression située en contrebas de la localité, directement
en bordure de la zone affectée à une scierie. Cette entreprise possède à cet
endroit d'importantes installations à caractère industriel, comportant
notamment un pont roulant permettant la manutention automatique de billes de
bois. A supposer qu'il faille considérer comme inesthétique l'installation
d'une fosse à purin non couverte dans une zone agricole, force est de constater
que l'emplacement choisi, à côté du poulailler de Claude Jordan et d'une
importante installation industrielle, paraît à n'en pas douter parmi les moins
dommageables qui se puisse imaginer pour une telle installation. C'est donc à
juste titre que la municipalité a renoncé à fonder sa décision négative sur des
motifs esthétiques. Ce grief-là des opposants ne peut qu'être rejeté.
5.                     Vu ce qui précède, il
convient d'annuler la décision attaquée et de renvoyer le dossier à la
municipalité pour qu'elle délivre l'autorisation de construire l'installation
litigieuse. Un émolument de 1'000 fr. sera perçu, à la charge de la commune
intimée. Aucune des parties ne pouvant invoquer des frais directement
imputables à sa participation à la procédure, la question des dépens ne se pose
pas.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision de
la Municipalité de Rueyres du 21 janvier 1997 est annulée, le dossier étant
retourné à la municipalité pour délivrance du permis de construire.
III.                     Un émolument
de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de la Commune de Rueyres.
IV.                    Il n'est pas
alloué de dépens.
ft/Lausanne, le 25 novembre 1997
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).