vd_omni · AC.2016.0005 · 2016-05-03 · fr

PFISTER/Municipalité d'Yverdon-les-Bains | Le recensement architectural est un élément d’appréciation que les communes doivent prendre en considération pour l’élaboration de leurs plans d’affectation et aussi pour déterminer si un projet de construction respecte les exigences d’intégration spécifique de la réglementation communale pour les localités typiques au sens de l’art. 17 al. 1 let. c LAT. Il en va de même de l’inventaire ISOS.En l’espèce, le projet contesté ne respecte pas les types d’implantation et la typologie des bâtiments construits dans l’unité urbanistique de valeur, répertoriée par le plan des zones d'Yverdon-les-Bains, le long de la rue du Buron, et qui se caractérise par l’implantation de petits constructions d’habitation à l’arrière desquelles des espaces de jardins sont aménagés. Alors que l’aménagement d’une deuxième construction sur la partie arrière est exceptionnel, le projet contesté occupe toute la partie arrière de la parcelle et s’écarte du type d’implantation qui caractérise l’ensemble urbanistique de valeur. Le projet est conforme aux normes dimensionnelles régissant la zone, mais il ne respecte pas les exigences spécifiques d’intégration posées par l’art. 94 al. 2 et 3 RPGA, et l’art. 3 al. 1 RPGA précise que ces exigences spécifiques priment sur les règles dimensionnelles de la zone.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 03.05.2016 AC.2016.0005

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
3 mai 2016
Composition
M. Eric Brandt,
président
; Mme Renée-Laure Hitz, assesseur
et M. Emmanuel Vodoz, assesseur; Mme Leticia Blanc, greffière.
Recourants
1.
Didier
PFISTER,
à
Cheseaux-Noréaz,
représenté par Me Jacques HALDY,
avocat, à Lausanne,
2.
Thierry
PFISTER,
à
Yverdon-les-Bains,
représenté par Me Jacques HALDY,
avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité d'Yverdon-les-Bains,
représentée par Me Patrice
GIRARDET, avocat, à Lausanne,
Objet
permis de construire
Recours Didier et Thierry PFISTER c/ décision de la
Municipalité d'Yverdon-les-Bains du 24 novembre 2015 refusant le permis de
construire de deux villas mitoyennes de deux appartements, avec 7 places de
parc, sur les parcelles No 113 et 5475 d'Yverdon-les-Bains, rue du Buron 24
Vu les faits suivants
A.
a) Didier Pfister et Thierry Pfister ont acquis au mois de février 2011
la parcelle n°113 du cadastre de la Commune d'Yverdon située à la rue du Buron
n
o
24; la surface de la parcelle s’élève à 1163 m
2
et
elle comprend un bâtiment d’habitation (ECA 1072) avec une surface au sol de 66
m
2
.
b) En date du 2 avril 2015, Didier et Thierry
Pfister ont procédé à une division de la parcelle n°113 afin de détacher la
partie construite donnant sur la rue du Buron, d'une surface de 303 m
²
,
et de créer une nouvelle parcelle n°5475 sur la partie du jardin située dans le
prolongement des bâtiments existants, d'une surface de 860 m
2
.
B.
a) Les parcelles nos 113 et 5475 sont classées dans la zone
résidentielle 2 du plan général d'affectation approuvé par le département
compétent le 17 juin 2003 (PGA). Le règlement sur le Plan général d'affectation
(ci-après: RPGA ou le règlement) fixe la distance des constructions aux limites
des propriétés voisines à 5 m (art. 53 RPAG) avec un coefficient d'occupation
du sol (COS) de 0.25, dépendances comprises, et un indice de verdure de 0.4 au
minimum. Le règlement autorise deux niveaux sous la corniche avec une hauteur à
la corniche maximale de 7.50 m; les combles sont habitables sur un niveau et
les toitures plates sont autorisées (art. 54 RPGA).
b) Le secteur compris à l'ouest de la rue du Buron,
comprenant l'ensemble des parcelles desservies par la rue du Buron ainsi que le
canal du Buron, est classé dans le secteur des "
Unités urbanistiques de
valeur
" selon le plan des données du site, légalisé avec le PGA. Les
secteurs répertoriés dans les unités urbanistiques de valeur sont régis par
l'art. 94 RPGA, qui prévoit notamment que lors des constructions, les types
d'implantation et la topologie des bâtiments doivent être respectés, de même
que les espaces extérieurs, mis en valeur fonctionnellement et spatialement.
C.
a) Didier et Thierry Pfister ont fait étudier par le Bureau
d'architecture Florian Alberti un projet de deux villas mitoyennes de deux
logements chacune sur la parcelle n°5475, desservie par une voie à créer en
limite nord-est des parcelles nos 113 et 5475 avec sept places de parc
extérieures dont deux places prévues sur la parcelle n°113.
b) L'architecte Florian Alberti a déposé le 1
er
juillet 2015 une demande de permis de construire à la Municipalité d'Yverdon-les-Bains
(ci-après: la municipalité) en vue de la réalisation de ce projet. Le dossier
de plans joint avait préalablement été soumis au Service de l'urbanisme qui
avait demandé à l'architecte différentes adaptations concernant notamment
l’organisation des sous-sols. Ces discussions portaient notamment sur le
partage d'une chaudière commune aux deux villas mitoyennes, l'aménagement de
caves et de buanderies distinctes par unité de logement. Il a aussi été demandé
la création d'une bande d'un mètre de large pour permettre la plantation d'une
haie d'essence indigène assurant la transition avec la parcelle voisine n°112.
c) Le dossier de la demande de permis de construire
a été mis à l'enquête publique du 18 juillet au 16 août 2015. Il a soulevé
l'opposition de Dominique et Renaud Weissbrodt, propriétaires de la parcelle
voisine au nord-est (parcelle n°111), opposition contresignée par plusieurs
habitants de la rue du Buron. La Centrale des autorisations (CAMAC) a transmis
à la municipalité le 21 août 2015 la synthèse des différentes autorisations et
préavis des services concernés de l'administration cantonale.
d) En date du 7 septembre 2015, la municipalité a
adressé la lettre suivante à l'architecte Florian Alberti:
"(...)
Comme vous le
savez, votre projet a fait l'objet d'une opposition groupée qui soulève un
certain nombre d'éléments que la Municipalité a jugé pertinents, notamment
quant à la manière dont vous proposez d'intégrer l'objet dans le site. A la
lecture des plans présentés, elle regrette notamment le peu de reconnaissance
des règles du tissu urbain existant, la forte densité proposée. Elle souhaite
une architecture qui prendrait mieux en compte son implantation au milieu de
petites unités volumétriques, dont la qualité d'ensemble est encore préservée,
de surcroît dans une zone urbanistique de valeur.
La Municipalité
admet qu'une densification est possible et ne s'y oppose pas. Toutefois, et
sans refuser aujourd'hui le permis de construire, elle vous demande de revoir
votre projet de manière à limiter son impact direct sur le voisinage. Nous vous
invitons à travailler sur un dessin plus harmonieux des façades et des
toitures, quitte à revoir le programme légèrement à la baisse.
Si toutefois vous
désirez aller au bout de la procédure amorcée, nous vous remercions de prendre
position sur ce qui précède afin que la Municipalité puisse vous communiquer sa
décision quant au projet tel que présenté. Mais sachez que la voie de la
discussion reste privilégiée. En effet, une rencontre pourrait permettre aux
différents intervenants de s'exprimer, y compris les opposants, ceci afin de
développer ensemble un projet mieux intégré dans le site bâti. Le service de
l'urbanisme et des bâtiments peut, le cas échéant, organiser une rencontre dans
ses locaux.
(...)"
e) Le 13 septembre 2015, l'architecte Florian
Alberti a répondu à la municipalité dans les termes suivants:
"(...)
Monsieur le
Syndic, Mesdames et Messieurs les Municipaux,
J'accuse
réception de votre correspondance du 7 ct et vous en remercie.
Le maître de
l'ouvrage et moi-même sommes étonnés de la demande de revoir ce projet. En
effet, plusieurs séances avec URBAT ont eu lieu pour répondre au mieux à une
intégration du lieu et au respect des exigences urbanistiques avant le dépôt
des plans pour la mise à l'enquête.
Nous restons
toutefois disposés à faire un tour de table avec toutes les parties
responsables et décisionnelles pour finaliser ce dossier.
Dans l'attente de
proposition d'URBAT pour des dates de rencontre, veuillez recevoir, Monsieur le
Syndic, Mesdames et Messieurs les Municipaux, mes salutations distinguées.
(...)"
f) Par un message e-mail du 9 octobre 2015, il a été
demandé à l'architecte Florian Alberti de transmettre un projet modifié sur la
base des remarques formulées dans la lettre de la municipalité du 7 septembre
2015, en précisant que la possibilité d'obtenir une décision municipale restait
réservée. Florian Alberti a répondu le 21 octobre 2015 en demandant de suivre
les voies de communication d'une décision municipale.
D.
a) Par décision du 24 novembre 2015, la municipalité a refusé l'octroi
du permis de construire en se référant à son courrier du 7 septembre 2015.
b) Didier et Thierry Pfister ont contesté la
décision municipale par le dépôt d'un recours auprès de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : le tribunal ou
CDAP) le 5 janvier 2016. Ils concluent à l'admission du recours et à ce que la
décision municipale du 24 novembre 2015 soit réformée en ce sens que le
permis de construire de deux villas mitoyennes de deux appartements chacune avec
sept places de parc extérieures soit accordé sur les parcelles nos 113 et 5475.
La municipalité a déposé sa réponse au recours le 15 mars 2016 en concluant au
rejet du recours. Didier et Thierry Pfister ont déposé une écriture
complémentaire le 22 mars 2016.
E.
a) Le tribunal a tenu une audience le 30 mars 2016. Le compte-rendu
résumé de l’audience comporte les précisions suivantes :
(…)
Me Haldy expose
que le projet litigieux respecte les normes quantitatives et dimensionnelles
fixées par le règlement du plan général d'affectation (RPGA). Laurent Thiémard
ne le conteste pas, il souligne en revanche la qualité spatiale du site sur
lequel il est prévu de construire les habitations litigieuses. Il relève que
les exigences d'intégration et d'urbanisme priment sur les exigences
quantitatives; en l'espèce il s'agit de protéger un ensemble de bâtiments
formant une entité urbanistique protégée.
Me Haldy produit
des photographies des différentes constructions qui ont été autorisées dans la
zone résidentielle 2. Il relève le caractère sommaire, voire laconique, de
l'argumentation développée par la municipalité dans la décision attaquée.
Me Estoppey
souligne l'unité urbanistique de valeur que présente le site auquel est
rattachée la parcelle des recourants. Elle estime que le projet litigieux, qui
prévoit la construction de deux villas mitoyennes de deux appartements chacune
est massif par rapport aux petites constructions individuelles se trouvant à
proximité. La volumétrie du projet litigieux serait trop importante; les recourants
auraient pu présenter un projet comportant deux immeubles séparés ou un seul
(comme celui réalisé sur la parcelle n°6446).
Me Haldy relève
que les règles dimensionnelles du RPGA sont nécessaires pour des motifs liés à
la sécurité du droit. Me Estoppey relève toutefois que l'on se trouve dans une
zone urbanistique spéciale, par conséquent protégée.
L'audience est
suspendue à 14h45 afin de procéder à l'inspection locale, qui débute à 15h00 en
présence des mêmes parties, le long de la rue du Buron.
Il est constaté
que la rue du Buron se caractérise par une rangée de maisons individuelles,
pour l’essentiel en ordre non contigu, alignées en avant des parcelles, sur la
rue. Des petits murs avec clôtures et portails marquent la délimitation entre
l'espace public et l'espace privé. A l'arrière des espaces "jardin",
avec une prédominance de verdure, sont aménagés; il y a quelques dépendances,
dont certaines ont été transformées en habitation. La présence des jardins à
l’arrière semble apporter un caractère verdoyant au quartier avec quelques
exceptions.
La cour et les
parties se déplacent devant la parcelle n°5475, propriété des recourants, sur
laquelle le projet litigieux est prévu. Cette parcelle sera desservie par une
voie à créer en limite nord-est des parcelles nos 113 et 5475, les recourants
étant également propriétaires de la parcelle n°113. Un immeuble locatif de cinq
étages est situé à l'arrière de la parcelle en direction du nord-ouest, sur la
parcelle 99. Au nord-est, une ancienne villa composée de deux étages est
construite sur la parcelle n°111. Au sud-ouest (sur la parcelle n°6446) il y a
une maison nouvelle de trois étages et devant au sud-est (parcelle n°113), une
petite maison d’habitation de deux étages, qui semble être utilisée par une
entreprise. Il n'y a en revanche pas de bâtiment ou de villa mitoyenne qui
aurait été construit dans le sens de la longueur des parcelles.
Me Estoppey
relève que le secteur est répertorié dans le périmètre 8 de l'inventaire ISOS
de la Ville d'Yverdon-les-Bains qui préconise la conservation intégrale de
toutes les constructions et composantes du site et de tous les espaces libres
avec la suppression des interventions parasites.
La cour et les
parties se dirigent vers la rue du Midi pour observer le bâtiment construit sur
la parcelle n°4840, en tête d’îlot. Les recourants relèvent que ce bâtiment
possède une volumétrie quasi identique et même plus importante que celle du
projet contesté, ce que le tribunal constate aussi. Il semblerait que le
bâtiment ait été autorisé dans les années 1980.
Me Estoppey
requiert que le tribunal consulte la Commission cantonale d'urbanisme et
d'architecture. Me Haldy s'y oppose.
(…)
b) Les parties ont eu la possibilité de se
déterminer sur le compte-rendu résumé de l'audience. La municipalité a produit
les permis de construire délivrés pour les bâtiments construits sur les
parcelles nos 4840 et 6446 et un échange d’écritures est intervenu sur ce point
(déterminations de la municipalité des 15 et 19 avril 2016 et déterminations
des recourants des 18 et 25 avril 2016).
Considérant en droit
1.
a) Les recourants soulignent le fait que le seul argument invoqué pour
s'opposer au projet de construction relèverait de la clause d'esthétique et
d'intégration, le projet étant considéré comme parfaitement réglementaire pour
le surplus et sous l'angle technique. Selon les recourants, la question se pose
de savoir si la municipalité était justifiée à vider ainsi de sa substance les
règles de police des constructions en refusant un projet qui respecte en tous
points les normes, en particulier dimensionnelles des bâtiments. Selon les
recourants, il faut des éléments objectifs pour refuser un projet qui respecte
les normes de police des constructions. Il conviendrait ainsi d'examiner si le
projet présente, par ses dimensions caractéristiques architecturales, des
éléments particulièrement choquants au point qu'on puisse le refuser quand bien
même il est encore une fois en stricte conformité au niveau de la taille et du
nombre de logements à ce que le planificateur communal a voulu dans ce secteur.
Le refus d'autoriser un projet réglementaire
relèverait ainsi d'un abus du pouvoir d'appréciation de l'autorité municipale à
défaut d'éléments objectifs fondés et pertinents qui justifieraient le refus du
permis. Compte tenu du bâti environnant et des caractéristiques architecturales
du projet, il n'y aurait pas de motifs esthétiques ou d'intégration qui peuvent
justifier le refus d'un projet tout à fait réglementaire. La sanction de cet
abus du pouvoir d'appréciation devrait être en conséquence l'admission du
recours et la délivrance du permis de construire.
b) Le chapitre 1
er
du titre VI sur la loi
sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC;
RSV 700.11) traite de l'esthétique et de l'intégration des constructions.
L'art. 86 LATC pose une règle générale qui est formulée dans les termes
suivants:
"(...)
Art. 86 – Règle générale
La municipalité
veille à ce que les constructions, quelle que soit leur destination ainsi que
les aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural
satisfaisant et s'intègrent à l'environnement.
Elle refuse le
permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre
l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue,
ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou
culturelle.
Les règlements
communaux doivent contenir les dispositions en vue d'éviter l'enlaidissement
des localités et de leurs abords.
(...)"
Le Tribunal fédéral a rendu un arrêt de principe
concernant la clause d'esthétique en date du 21 mai 1975, qui a été publié aux
ATF 101 Ia p. 213 et ss. Cette jurisprudence est fondée sur l'ancien art. 57 de
l'ancienne loi sur les constructions et l'aménagement du territoire, du 5
février 1941 (LCAT), précisant que "sont interdites toutes constructions
de nature à compromettre l'aspect ou le caractère d'un site, d'une localité,
d'un quartier ou d'une rue, ou à nuire à l'aspect d'un édifice de valeur
historique, artistique ou pittoresque". Dans cette affaire, le Tribunal
fédéral a jugé la question de savoir si l'autorité communale ou cantonale pouvait
interdire la construction d'un bâtiment conforme aux règlements en vigueur pour
le motif qu'il ne serait pas en harmonie, par son volume, avec les
constructions avoisinantes, de dimensions plus modestes. Il a relevé que le but
d'un plan général d'affectation était de fixer des règles destinées à assurer
un aménagement rationnel du territoire de la commune, divisé en différentes zones
d'affectation, correspondant à un type de construction dont les
caractéristiques essentielles étaient fixées par le règlement. Une intervention
de l'autorité communale ou cantonale sur la base de la clause d'esthétique devait
donc s'inscrire dans la ligne tracée par la loi elle-même et par les règlements
communaux (ATF 101 Ia 213, consid. 6c p. 222). Le Tribunal fédéral a ainsi été
amené à poser le principe suivant:
"(...)
Ce sont en effet ces textes qui
définissent l'orientation que doit suivre le développement des localités. Il
faut certes admettre que les plans de zone ont un caractère de généralité qui
met obstacle à ce qu'ils prennent en considération la situation particulière de
telle ou telle portion restreinte du territoire. Mais les buts qu'ils
poursuivent indiquent dans quelle mesure il peut être tenu compte de ces
situations de fait particulières. Ainsi, lorsqu'un plan des zones prévoit que
des constructions d'un certain volume peuvent être édifiées dans tel secteur du
territoire, une interdiction de construire basée sur l'art. 57 LCAT, en raison
du contraste que formerait par son volume le bâtiment projeté avec les
constructions existantes, ne peut se justifier que par un intérêt public
prépondérant. Il faut alors que l'utilisation des possibilités de construire
réglementaires apparaisse comme étant déraisonnables et irrationnelles. Tel
sera par exemple le cas s'il s'agit de protéger un site, un bâtiment ou un
ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques remarquables, qui
font défaut à l'immeuble projeté ou que mettrait en péril sa construction.
(...)"
c) La clause d'esthétique était donc un des seuls
moyens à disposition des autorités pour assurer une protection des sites de
valeur, des paysages méritant protection et des ensembles digne de protection.
Toutefois, depuis l'arrêt du Tribunal fédéral du 21 mai 1975, qui conserve
toute sa portée et sa pertinence, la loi fédérale sur l'aménagement du
territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700), qui est entrée en vigueur le 1
er
janvier 1980, a prévu d’autres instruments complémentaires à la clause
d’esthétique pour assurer la protection des sites de valeur, en particulier des
zones à protéger pour les localités typiques, les lieux historiques, les
monuments naturels ou culturels (art. 17 al. 1 let. c LAT).
2.
a) La préservation de la nature, des sites et des monuments concourt à
réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement
harmonieux de l'ensemble du pays (art. 1 al. 1 LAT). Ce but est détaillé par
l'énumération des principes définis à l'art. 3 al. 2 LAT. Le législateur
fédéral a en outre prévu que les plans d'affectation doivent non seulement
délimiter les zones à bâtir et les zones agricoles, mais également les zones à
protéger (art. 14 al. 2 LAT). L'art. 17 LAT vise en particulier la protection
du patrimoine, ce terme englobant aussi bien les éléments naturels que les
objets culturels et, parmi ces derniers, aussi bien des édifices entiers que
des détails architecturaux ainsi que les objets mobiliers. Cette disposition
met en lumière un point essentiel de l'aménagement du territoire, à savoir
qu'il existe dans le territoire, des espaces, des objets dont la société ne
doit pas disposer librement parce qu'il s'agit soit d'éléments naturels qui ne
lui appartiennent pas, soit d'éléments culturels qui constituent son identité,
sa mémoire collective (
Moor
,
Commentaires LAT, art. 17, nos 1 à 3). L'application de l'art. 17 LAT
n'implique pas une protection absolue de ces objets, mais au contraire une
pesée de l'ensemble des intérêts à prendre en considération. Les art. 1 et 3
LAT mentionnent de manière non exhaustive un certain nombre d'intérêts dont
l'importance respective est dictée par les caractéristiques des objets
concernés.
Ces intérêts comprennent aussi ceux liés à la garantie
constitutionnelle de la propriété, en particulier l'intérêt privé de celui dont
les facultés d'utilisation de son bien-fonds sont restreintes. Cet intérêt doit
alors être pris en considération dans la mesure où il ne s'agit pas d'un
intérêt strictement financier (
Moor
,
Commentaires LAT, art. 17, no 7).
c) Selon l'art. 17 LAT, les cantons doivent prévoir
des mesures de protection notamment pour "les localités typiques, les
lieux historiques, les monuments naturels ou culturels" (al. 1 let. c).
Les localités typiques au sens de cette disposition comprennent des ensembles
bâtis qui regroupent en une unité harmonieuse plusieurs constructions et qui
s'intègrent parfaitement à leur environnement (ATF 111 Ib 257, consid. 1a, p.
260 et les références citées). Les cantons peuvent protéger de tels ensembles
en établissant une zone à protéger au sens de l'art. 17 al. 1 LAT, mais le
droit cantonal peut prévoir encore d'autres mesures adéquates (art. 17 al. 2
LAT), par exemple lorsqu'il s'agit de protéger des objets bien déterminés, tels
que des bâtiments ou des monuments naturels ou culturels (ATF 111 Ib 257,
consid. 1a, p. 260-261). L'adoption d'une zone de protection est la mesure que
le législateur fédéral a envisagée en premier lieu. Non seulement elle permet
d'établir clairement la protection, son but, son principe et son régime, mais
assure la coordination avec les autres intérêts à prendre en considération dans
les procédures d'aménagement du territoire (
Moor
,
Commentaires LAT, art. 17, no 74). La mise sous protection par une zone à
protéger n'exclut toutefois pas certaines utilisations, la mesure de protection
pouvant se superposer aux autres affectations conformes aux exigences de
l'aménagement du territoire. Ainsi, un plan d'affectation spécial peut aménager
un périmètre de manière que, malgré l'utilisation prévue, un site, un bâtiment,
un monument ou un biotope bénéficie des mesures de protection adéquates sans
pénaliser le solde de la parcelle (
Moor
,
Commentaires LAT, art. 17, no 75). En ce qui concerne les autres mesures
réservées par l'art. 17 al. 2 LAT, elles s'imposent en raison de la variété des
situations; en particulier, pour les cas dans lesquels le but de la protection
ne serait pas suffisamment atteint par un zonage au sens de l'alinéa 1er (
Moor
, Commentaires LAT, art. 17, no 80).
Par exemple, l'instrument de la zone n'est pas adapté lorsque la mesure de
protection, à côté d'une obligation de s'abstenir - pouvant résulter d'un plan
de zones classique et du règlement qui l'accompagnent - nécessite d'imposer une
obligation de faire; notamment l'obligation d'entretenir le bâtiment protégé ou
encore les travaux de restauration à entreprendre pour assurer son
développement ou sa mise en valeur (Moor, Commentaire LAT, art. 17, no 81).
Font aussi partie des autres mesures réservées par l'art. 17 al. 2 LAT, les
inventaires et classements prévus par le droit cantonal, les clauses générales
de protection, ainsi que les clauses d'esthétique, l'acquisition de la
propriété par la collectivité publique ou la conclusion de contrats avec des
particuliers ainsi que les mesures provisionnelles (
Moor
, Commentaire LAT, art. 17, nos 83 à 93).
3.
a) En droit vaudois, la loi sur l'aménagement du territoire et les
constructions du 4 décembre 1985 (LATC) attribue aux communes la
compétence d'adopter des zones à protéger au sens de l'art. 17 al.1 LAT en
prévoyant à l'art. 47 LATC que les plans d'affectation peuvent contenir des
dispositions relatives notamment aux paysages, aux sites, aux rives de lacs et
de cours d'eau, aux localités et aux ensembles ou aux bâtiments méritant
protection (art. 47 al. 2 ch. 2 LATC). Les communes peuvent également prévoir
des dispositions relatives à la création et à la préservation d'espaces verts
ainsi qu'à la plantation et à la protection des arbres (art. 47 al. 2 ch. 4
LATC). Le canton peut de son côté aussi établir des zones protégées dans le
cadre de l'adoption de plans d'affectation cantonaux notamment pour les
paysages, les sites, les rives de lacs et de cours d'eau, les localités ou les
ensembles méritant protection, les arrêtés de classement prévus par la loi sur
la protection de la nature, des monuments et des sites étant réservés (art. 45
al. 2 let. c LATC).
b) La loi vaudoise sur la protection de la nature et
des monuments et des sites du 10 décembre 1969 (LPNMS) fait partie
des autres mesures réservées par l'art. 17 al. 2 LAT; cette législation
instaure une protection générale de la nature et des sites, englobant tous les
territoires, paysages, sites, localités, immeubles qui méritent d'être
sauvegardés en raison de l'intérêt général, notamment esthétique historique,
scientifique ou éducatif qu'ils présentent (art. 4 LPNMS) ainsi qu'une
protection générale des monuments historiques et des antiquités, en particulier
des monuments de la préhistoire, de l'histoire de l'art et de l'architecture
ainsi que les antiquités mobilières et immobilières trouvées dans le canton et
qui présentent un intérêt archéologique, historique, artistique, scientifique
ou éducatif (art. 46 LPNMS). La loi prévoit l'établissement d'un inventaire
dans le cadre de la protection spéciale de la nature et des sites (art. 12 et
ss LPNMS) ainsi qu'un inventaire lié à la protection spéciale des monuments
historiques et des antiquités (art. 49 et ss LPNMS). Lorsque des travaux sont
envisagés sur un objet soumis à la protection générale, le Département des
infrastructures peut prendre les mesures provisionnelles nécessaires à sa
sauvegarde (art. 10 et 47 LPNMS), la validité de la mesure provisionnelle étant
subordonnée à la condition que l'autorité cantonale ouvre une enquête publique
en vue du classement de l'objet dans un délai de trois mois, pour les monuments
historiques et les antiquités, et de six mois pour les objets soumis à la
protection générale de la nature et des sites, ces deux délais étant
prolongeables chacun de six mois par le Conseil d'Etat (art. 11 et 48 LPNMS).
Lorsque l'objet fait partie d'un inventaire,
l'enquête en vue du classement doit être ouverte dans les trois mois suivant
l'annonce des travaux par le propriétaire (art. 18 et 51 LPNMS). Pour la
protection spéciale de la nature et des sites, l'arrêté de classement désigne
alors l'objet classé et l'intérêt qu'il présente, les mesures de protection
déjà prises, les mesures de protection prévues pour sa sauvegarde, sa
restauration, son développement et son entretien (art. 21 LPNMS). Le cas
échéant, le département compétent peut fixer au propriétaire un délai
convenable pour exécuter les travaux d'entretien nécessaires et, à défaut, les
faire effectuer aux frais de ce dernier (art. 29 LPNMS). Pour la protection
spéciale des monuments historiques et des antiquités, l'arrêté de classement
désigne aussi l'objet classé et l'intérêt qu'il présente, les mesures de
protection déjà prises et il définit les mesures de conservation ou de
restauration nécessaires à charge du propriétaire (art. 53 LPNMS). L'arrêté de
classement permet en outre à l'Etat de procéder par voie contractuelle ou par
voie d'expropriation à l'acquisition de l'objet (art. 64 LPNMS). L'Etat dispose
également d'un droit de préemption légal sur les monuments historiques et les
antiquités classés (art. 65 LPNMS; voir aussi ATF 119 Ia, p. 88, consid. 4a, p.
93-94).
c) Enfin, la clause générale d'esthétique de l'art.
86 LATC fait également partie des autres mesures prévues par le droit cantonal
au sens de l'art. 17 al.2 LAT (
Moor
,
Commentaire LAT, art. 17, nos 87 et 88). L'application de cette norme
intervient dans le cadre de la procédure d'autorisation de construire. L'art.
86 LATC prévoit que la municipalité doit veiller à ce que les constructions et
les aménagements qui leur sont liés présentent un aspect architectural
satisfaisant et s'intègrent à l'environnement (al. 1 ) et lui impose de refuser
les permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de
compromettre l'aspect ou le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier
ou d'une rue ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique,
artistique ou culturelle (al. 2). L'évaluation de la valeur d'un objet dans le
cadre des procédures d'établissement des inventaires fédéraux et cantonaux
constitue un élément d'appréciation à disposition de l'autorité communale pour
statuer sur l'application de la clause d'esthétique (voir arrêt TA AC 2002/0128
du 12 mars 2004 consid. 4b p.16).
d) Le choix de la mesure de protection dépend des
objectifs de planification ou de conservation recherchés et des
caractéristiques propres de chaque objet. Il doit aussi tenir compte du principe
de proportionnalité : lorsque plusieurs mesures permettent d’atteindre
l’objectif visé, l’autorité applique celle qui lèse le moins les intéressés
(art. 4 LATC). Ainsi, les arrêtés de classement, qui peuvent entraîner des
restrictions particulièrement lourdes au droit de propriété par leur durée
illimitée (art. 27 LPNMS) et les obligations d’entretien à charge du
propriétaire (art. 29 à 31 LPNMS) et le droit de préemption et d'expropriation
qu'elles impliquent en faveur de l'Etat (art. 64 et 65 LPNMS), ne s'imposent
que si les mesures prévues par les plans et règlement d'affectation ou la
clause d'esthétique ne permettent pas d'atteindre les objectifs de protection
et de conservation recherchés (voir notamment arrêt TA AC 2001/0220 du
17 juin 2004 consid. 3c/dd/ccc p. 13-14).
e) En l'espèce la Ville d'Yverdon-les-Bains est
inscrite à l'inventaire fédéral des sites d'importance nationale au sens de
l'art. 5 de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage du 1
er
juillet 1966 (LPN; RS 451). L'annexe à l'ordonnance concernant l'inventaire
fédéral des sites construits à protéger en Suisse du 9 septembre 1981 (OISOS;
RS 451.12), répertorie la Ville d'Yverdon-les-Bains comme un site construit
d'importance nationale. La Ville d'Yverdon-les-Bains fait ainsi partie des
localités typiques, lieux historiques et monuments naturels ou culturels,
c'est-à-dire des ensembles bâtis qui regroupent des unités urbanistiques
harmonieuses et pour lesquelles les cantons doivent prévoir des mesures de
protection en application de l'art. 17 al. 1 let. c LAT. Le PGA de la Commune d'Yverdon-les-Bains
comporte à cet égard un plan intitulé "les données du site" qui
répertorie les unités urbanistiques de valeur. Ces zones particulières sont
régies par l'art. 94 RPGA, dont la teneur est la suivante:
("...)
Art. 94 –
Définition et portée de la protection
1.
Les unités
urbanistiques de valeur répertoriées au plan des données du site sont
protégées.
2.
Leur
structure urbanistique est préservée. Lors des constructions, les types
d'implantation et la typologie des bâtiments sont respectés.
3.
Les espaces
extérieurs sont également respectés et mis en valeur fonctionnellement et
spatialement.
(...)"
Dans sa jurisprudence, le tribunal a considéré que
de telles dispositions ont une portée plus restrictive et bien distincte de
celle de la clause générale d'esthétique, en ce sens qu'elles posent des
exigences spécifiques d'intégration des nouveaux bâtiments par rapport aux
constructions existantes et fait partie des mesures que les communes ont la
compétence d'édicter dans leur plan d'affectation pour les paysages, les sites,
les localités et les ensembles méritant protection au sens de l'art. 47 al. 2
ch. 2 LATC (voir les arrêts AC.2012.0346 du 28 août 2013 consid. 8d,
AC.2012.0238 du 28 mars 2013 consid. 1c, AC.2011.0068 du 27 décembre 2011
consid 1b, AC.2010.0299 du 18 octobre 2011 consid. consid. 3b,  AC.2006.0044 du
30 octobre 2006 consid. 3d, AC.2003.0204 du 21 décembre 2004 consid. 2b). Dans
le cadre des critères d’intégration plus sévères résultant d’une zone à
protéger au sens des art. 17 al. 1 let. c LAT et 47 al. 2 ch. 2 LATC,
l’autorité communale ne bénéficie pas de la même marge d’appréciation que celle
résultant de l’application de la clause d’esthétique (art. 86 LATC), car les
impératifs de protection s’imposent de manière plus précise et détaillée
(arrêts AC.2015.0089 du 11 novembre 2015 consid. 2a/bb; AC.2013.0397 du
19 août 2014, consid. 5d; AC.2012.0238 du 28 mars 2013, consid. 1c;
AC.2010.0207 du 12 juillet 2011, consid. 2b, AC.2004.0204 du 21 décembre 2004,
AC.2003.0204 du 21 décembre 2003 consid. 2b).
f) Par ailleurs, pour appliquer et interpréter les
dispositions communales qui, comme l’art. 94 RPGA, fixent des exigences de
qualité d’intégration plus poussées que la simple clause d’esthétique dans les
localités typiques au sens de l’art. 17 al. 1 let.c LAT, l’autorité communale
peut se référer aux documents précisant la portée de la protection de
l’inventaire ISOS ainsi qu’aux critères d’évaluation qui ont été utilisés pour
procéder au recensement architectural des bâtiments du canton au sens de l’art.
30 du règlement d'application du 22 mars 1989 de la LPNMS (RLPNMS; RSV 450.11.1).
aa) Le recensement architectural comporte une
classification des bâtiments de 1 à 7 en vue de déterminer lesquels seront
portés à l’inventaire cantonal des monuments historiques et des antiquités au
sens de l’art. 49 LPNMS. Selon la directive cantonale sur le recensement
architectural, la note *1* comprend les bâtiments d’importance nationale. La
note *2* recense les monuments d’importance régionale, qui ont en principe une
valeur justifiant un classement comme monument historique. Ils sont également
inscrits à l’inventaire. La note *3* recense les objets intéressants au niveau
local. Le bâtiment mérite d’être conservé mais il peut être modifié à condition
de ne pas altérer les qualités qui ont justifié la note *3*. Les objets
auxquels la note *4* est attribuée sont qualifiés de bien intégrés. Les objets
de cette catégorie forment en général la majorité des bâtiments d’une localité.
Ils sont donc déterminants pour l’image d’une localité et constitutifs du site.
A ce titre, leur identité mérite d’être sauvegardée. Toutefois, ils ne
possèdent pas une authenticité, ni une qualité architecturale justifiant une mesure
de protection spéciale en cas de travaux. La jurisprudence a ainsi précisé que le
recensement architectural est un élément d’appréciation que les communes
doivent prendre en considération pour l’élaboration de leur plans d’affectation
et déterminer si un projet de construction respecte les exigences d’intégration
spécifique de la réglementation communale pour les localités typiques au sens
de l’art. 17 al. 1 let. c LAT (arrêts AC.2013.0397 du 19 août 2014, consid. 5d;
AC.2010.0141 du 16 novembre 2011, consid. 4b; .2008.0328 du 27 novembre 2009
consid. 4, AC.2007.0147 du 31 juillet 2008, consid. 3c, AC.2006.0113 du 12 mars
2007, consid. 7c/cc, AC.2002.0128 du 12 mars 2004 consid. 4b et AC.2000.0122 du
9 septembre 2004 consid. 3c).
bb) L’inventaire ISOS quant à lui répertorie le site
en périmètres et en ensembles construits, en périmètres environnants et en
échappées dans l’environnement. Les critères retenus portent sur les qualités
historiques et spatiales du tissu, ainsi que sur l’état, la signification et
l’objectif de sauvegarde de chacune des composantes du site.
Les périmètres
et
les ensembles
se différencient par leur taille, mais souvent également
par la prégnance et l’intensité de leur cohésion spatiale ou historique. Le
périmètre « P » est une composante bâtie de taille honorable, pouvant
être perçue comme entité de par ses caractéristiques historico-architecturales
et spatiales ou de par sa spécificité régionale.
L’appréciation de la valeur des périmètres
"P" et des ensembles construits est déterminée par une "
catégorie
d’inventaire"
indiquant les qualités spécifiques du site, à laquelle
correspond des "
objectifs de sauvegarde
".
Par exemple, la
catégorie d’inventaire
"A" indique l’existence d’une substance d’origine. La plupart des
bâtiments et des espaces présentent les caractéristiques propres d’une même
époque ou d’une même région. Pour cette catégorie d’inventaire,
l’objectif
de sauvegarde
correspondant "
A
" conseille la sauvegarde de
la substance, soit la conservation intégrale de toutes les constructions et
composantes du site, de tous les espaces libres et la suppression des interventions
parasites.
La
catégorie d’inventaire
"B"
indique l’existence d’une structure d’origine. L’organisation spatiale
historique est conservée ; la plupart des bâtiments présentent les
caractéristiques propres à une même époque ou à une même région.
L’objectif
de sauvegarde
correspondant "
B
" préconise la sauvegarde de
la structure, la conservation de la disposition et de l’aspect des
constructions et des espaces libres, ainsi que la sauvegarde intégrale des
éléments et des caractéristiques essentiels pour la conservation de la
structure.
La catégorie d’inventaire
"C"
relève l’existence d’un caractère spécifique d’origine. Les constructions anciennes
et nouvelles sont mélangées ; les bâtiments et les espaces présentent des caractéristiques
propres à une époque ou à une région différentes.
L’objectif de sauvegarde
correspondant "
C
" recommande la sauvegarde du caractère.
Maintien de l’équilibre entre les constructions anciennes et nouvelles; sauvegarde
intégrale des éléments essentiels pour la conservation du caractère.
Cette appréciation est complétée par une évaluation
de la qualité spatiale, de la qualité historique et architecturale et de la
signification du périmètre ou  dans le site. Ces critères sont évalué à trois
niveaux, par exemple, la qualité spatiale peut être "prépondérante"
(X) ou "évidente (/) ou peu évidente".
Les appréciations sur la qualité des sites
construits d’importance nationale n’est pas sans effets juridiques. Les
inventaires fédéraux prévus à l'art. 5 LPN, dont fait partie l'ISOS, comportent
une description précisant le contenu de la protection, qui est déterminante
pour apprécier la portée de l’inventaire (ATF 127 II 273 consid. 4c p. 282; 123
II 256 consid. 6a p. 263). En outre, la jurisprudence prévoit que les
inventaires  doivent en principe être repris dans les plans d'affectation (art.
14 ss LAT), soit par les zones protégées au sens de l'art. 17 al. 1 LAT ou par
la mise en œuvre des autres mesures de protection prévues à l'art. 17 al. 2 LAT
(ATF 135 II 209 consid. 2.1 p. 213 et ATF 1C_130/2014 du 6 janvier 2015 consid.
3.2).
g) L'art. 94 al. 2 RPGA fixe une règle particulière
concernant l'implantation des constructions et la typologie des bâtiments.
Cette disposition exige que les types d'implantation et la typologie des
bâtiments soient respectés. Or, le secteur de la rue du Buron, qui est classé
comme une unité urbanistique de valeur, se caractérise par un parcellaire très
régulier donnant sur la rue du Buron, où les constructions, pour la plupart
individuelles, sont implantées sur un ancien alignement très proche de la
limite du domaine public (3 m) ; les parcelles sont relativement étroites
les 200 premiers mètres depuis la rue de la Plaine, et où un secteur est
construit en contiguïté (rue du Buron nos 6, 7, 8 et 9); la largeur moyenne des
parcelles est de l'ordre de 15 m sur une profondeur d'environ 40 m, avec une
partie de jardin à l'arrière des bâtiments donnant sur la rue du Buron, agrémentés
de quelques annexes. Puis, dans la deuxième partie de la rue du Buron, située
plus au sud-ouest, la largeur des parcelles est plus importante (20 à 25 m)
avec, à l'arrière des bâtiments d'habitation, des jardins et des espaces de
verdure dans lesquels des petites dépendances sont construites. Historiquement,
seule la parcelle n°112 comporte une construction sur la partie arrière de la
parcelle d’origine, qui a été fractionnée (parcelle n°111); la construction à
l’arrière est comparable à la typologie des bâtiments construits sur la rue du
Buron, à savoir une maison individuelle de dimensions relativement modestes. Dans
la description de l'inventaire ISOS, ce secteur fait partie d’un périmètre
"P", décrit comme un "
long développement linéaire sur la rive
gauche du Buron, petites habitations en ordre généralement discontinu,
gouttereau ou pignon sur rue, jardins de devant clôturés, 1894-1938; digue du
canal du Buron flanquée d'une rampe de bouleaux
". Ce secteur est
répertorié dans le périmètre 8 de l'inventaire ISOS de la Ville
d'Yverdon-les-Bains avec un objectif de sauvegarde
A
(sauvegarde de la
substance). La qualité spatiale de l'unité urbanistique est considérée comme
prépondérante et la qualité historique architecturale ainsi que la
signification sont qualifiées d'évidentes. Enfin, la fiche 556 f d'Yverdon-les-Bains
précise que l'ensemble de la rue du Buron est caractérisé comme une rangée de
maisons individuelles, alignées en avant des parcelles, sur la rue. Il est
relevé que des petits murs avec clôtures et portails marquent la délimitation
entre l'espace public et l'espace privé.
h) Il en ressort que la typologie des constructions est
constituée de petites habitations, pour l’essentiel en ordre non contigu, à
l'arrière desquelles des espaces de jardin sont aménagés, donnant une prédominance
de verdure importante, avec toutefois quelques dépendances, dont certaines ont
été transformées. L'aménagement d'une deuxième construction dans la partie
arrière des parcelles donnant sur la rue du Buron est exceptionnelle dans
l'évolution historique du site en dehors du cas de la parcelle voisine n°111,
de la construction autorisée dans les années 1980 sur la parcelle n°4840 et du
bâtiment voisin qui vient d’être autorisé sur la parcelle n°6446.
Ainsi, l'analyse de l'unité urbaine de valeur révèle
les caractéristiques suivantes: la typologie des bâtiments correspond à un type
d'habitation individuelle fin 19ème et début 20
ème
siècles, sur deux
niveaux avec toiture en pente, implantée en front de rue sur une limite des
constructions située vraisemblablement à 3 m du domaine public avec à l'arrière
des jardins grandement majoritaires, donnant un caractère verdoyant au quartier
avec quelques exceptions, notamment la maison individuelle construite sur la
parcelle n°111, le bâtiment d'habitation collective de la parcelle n°4840 en
tête d'îlot sur le côté sud-ouest et le bâtiment d'habitation qui vient d'être
autorisé sur la parcelle voisine n°6446. On ne trouve pas dans l'unité
urbanistique de la rue du Buron, protégée par l'art. 94 RPGA, de bâtiments ou
de villas mitoyennes dans le sens de la longueur des parcelles; le seul secteur
contigu est parallèle à la rue du Buron. Il est concentré sur cinq parcelles
différentes (nos 6 à 9 avec une amorce plus au nord-est au nos 4 et 5). Les
types d'implantation existant dans l'unité urbanistique ne comprennent aucune
implantation de maison contiguë ou mitoyenne dans le sens de la longueur du parcellaire.
Pour cette raison, l'implantation prévue par le projet contesté avec deux
villas mitoyennes dans le sens de la longueur de la parcelle n°5475, est
contraire à l'art. 94 al. 2 RPGA car il ne respecte pas les types
d'implantation dans le secteur. De même, la typologie des bâtiments est celle
de petits bâtiments d'habitation individuelle d'un ou de deux logements et
l'aménagement d'un bâtiment de villas mitoyennes de quatre logements s'écarte ainsi
également de la typologie prépondérante du secteur. Enfin, les espaces
extérieurs en arrière du front de construction donnant sur la rue du Buron ont
une prédominance de verdure. Or, le projet contesté occupe, avec l'implantation
des deux villas contiguës, des accès et des places de stationnement qui y sont
liés, une grande partie de l'espace de verdure, de sorte que la caractéristique
de l'espace extérieur avec sa prédominance de verdure n'est pas non plus
respectée et contrevient à l'art. 94 al. 3 RPGA. Il est vrai que les règles
dimensionnelles de la zone résidentielle 2 sont respectées par le projet
contesté, mais les exigences spécifiques d'intégration des unités urbanistiques
de valeur, précisées à l'art. 94 RPGA ne sont pas prises en compte par le
projet. Ces dispositions d'intégration sont des dispositions d'application de
l'art. 17 al. 1 let. c LAT, elles sont conformes à l’inventaire ISOS et priment
les règles dimensionnelles de la zone résidentielle 2, ce que confirme l'art. 3
al. 1 RPGA.
i) Pour ces différentes raisons, la décision
municipale refusant le permis de construire est conforme au règlement du plan
général d'affectation dès lors que le projet contesté ne respecte pas les exigences
spécifiques d'intégration posées à l'art. 94 RPGA concernant les unités
urbanistiques de valeur, s'agissant au surplus d'un site d'importance nationale
figurant à l'inventaire ISOS et répertorié dans un périmètre où les objectifs
de sauvegarde sont élevés.
4.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être
rejeté et la décision attaquée maintenue. Dès lors que les conclusions des
recourants sont rejetées, les frais de justice et les dépens doivent en
principe être mis à leur charge (art. 49 al. 1 et 55 al. 1 LPA-VD). Toutefois,
le tribunal constate que la municipalité, dans les pourparlers engagés avec
l'architecte des recourants, n'a pas rendu attentifs les constructeurs aux
exigences spécifiques d'intégration posées par l'art. 94 RPGA. Elle a en
quelque sorte laissé les constructeurs présenter et faire les frais d'une
demande de permis de construire qui n'était clairement pas conforme à la
réglementation communale. Pour ce motif, les frais de justice seront laissés à
la charge de l'Etat (art. 50 LPA-VD) et les dépens compensés (art. 56 al. 1
LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains du
24 novembre 2015 refusant le permis de construire requis par Didier
et Thierry Pfister sur les parcelles nos 5475 et 113 est maintenue.
III.
Les frais de justice sont laissés à la charge de l'Etat.
IV.
Les dépens sont compensés.
Lausanne, le 3 mai 2016
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.