vd_omni · GE.1998.0179 · 1999-11-12 · fr

Orell Füssli Externa SA c/ Municipalité de Crissier | L'autorité ne peut pas refuser une autorisation d'affichage pour des motifs de sécurité routière alors qu'elle l'a accordée à un tiers pour un emplacement situé de l'autre côté de la route présentant les mêmes caractéristiques.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 12.11.1999 GE.1998.0179

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 12 novembre 1999
sur le recours interjeté par
ORELL FUSSLI
EXTERNA SA (OFEX)
, case postale 97, 1000 Lausanne 21, à laquelle s'est
substituée, par rachat, la société
PLAKANDA AWI SA
, Bd de Grancy 39, à
1006 Lausanne
contre
la décision rendue le 26 novembre 1998 par la
Municipalité
de Crissier
(refus d'autoriser la pose de panneaux d'affichage publicitaire
sur le domaine privé).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Jacques
Giroud, président; M. Jean-Daniel Henchoz et M.Panagiotis Tzieropoulos,
assesseurs. Greffier: M. Jean-François Neu.
Vu les faits suivants:
A.                     Par demande du 17
novembre 1998, la société Orell Füssli Externa SA (ci-après: OFEX) a sollicité
de la Municipalité de la Commune de Crissier (ci-après: la municipalité)
l'autorisation d'installer deux panneaux d'affichage sur une même parcelle du
domaine privé du territoire de cette commune, route de Bussigny 34. A l'appui
de cette écriture, la requérante a déposé un dossier technique décrivant de
manière précise, photographies à l'appui, chaque panneau et chaque emplacement
envisagés.
B.                    En séance du 20 novembre
1998, la municipalité fit sien le préavis défavorable rendu par la police
municipale, dont elle reprit les termes, fondés sur des considérations de
sécurité routière, pour refuser, par décision écrite du 26 novembre suivant,
les autorisations sollicitées.
C.                    C'est contre cette
décision qu'OFEX a recouru devant l'autorité de céans par mémoire du 18
décembre 1998, auquel furent notamment jointes deux photographies de panneaux
publicitaires autorisés dans le même périmètre à une autre société d'affichage.
A l'appui de ses déterminations des 22 février et 17 mars 1999, la
municipalité, par son conseil, a déposé un bordereau de pièces dressant
notamment un inventaire des panneaux d'affichages autorisés par la Commune au 5
février 1999.
D.                    Le 3 novembre 1999, le
Tribunal administratif a tenu audience à Crissier, à proximité de l'emplacement
projeté des panneaux litigieux, en présence de Bernard Pache et Jany Dayer,
représentant la société Plakanda AWI, et, pour l'autorité intimée, du Municipal
de police Etienne Dufour et de l'agent de police Yvan Ferrari, assistés de
l'avocat Benoît Bovay.
A cette occasion, le
rachat de la société Ofex par Plakanda AWI au 1er septembre 1999 a été d'entrée
porté à la connaissance du Tribunal, qui prit dès lors acte du fait que la
seconde société s'était substituée à la première en qualité de recourante, ce
qui lui sera confirmé par courriers d'Ofex et de Plakanda AWI des 4 et 8
novembre 1999.
Avant de procéder à la
vision locale requise par l'autorité intimée, le conseil de cette dernière, à
l'appui d'un bordereau de pièces complémentaires, a rendu compte de la densité
de l'affichage déjà autorisé dans le périmètre litigieux et ajouté cet argument
à ceux exposés dans ses déterminations écrites au chapitre du souci de sécurité
routière, motif réaffirmé comme essentiel par sa mandante s'agissant de
l'octroi d'autorisations à un endroit tenu pour particulièrement dangereux. La
recourante rappelle à son tour que son principal grief relève de l'égalité de
traitement, nonobstant l'équitable répartition des autorisations déjà délivrées
dans le périmètre litigieux alléguée par l'autorité intimée.
Les arguments des
parties et le constat des lieux opéré par le Tribunal seront exposés ci-dessous
dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1.                     Réputé déposé dans le
délai prescrit par l'art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction
et la procédure administratives (LJPA), le recours est intervenu en temps
utile. Il est au surplus recevable en la forme.
2.                     Aux termes de l'art. 17
de la loi du 6 décembre 1988 sur les procédés de réclame (ci-après: LPR; RSV
8.5.F), les affiches ne sont autorisées que sur les emplacements et les
supports spécialement désignés à cet effet, de façon permanente ou temporaire,
par l'autorité compétente (al. 1er). Les communes doivent autoriser un ou
plusieurs emplacements si la demande leur en est faite (al. 2). La municipalité
est chargée de l'application de la loi et de ses dispositions d'exécution sur
tout le territoire communal (art. 23 LPR). Pour déterminer les emplacements
admissibles, l'autorité se doit de prendre en considération les buts poursuivis
par la loi, qui sont en substance, au regard des art. 1 et 4 LPR, d'assurer la
protection des sites, le repos public et la sécurité de la circulation des
piétons et des véhicules.
La Commune de Crissier
a édicté son propre règlement sur les procédés de réclame, approuvé par le Conseil
d'Etat le 14 décembre 1990 et dont l'article 9 renvoie expressément à
l'application de la loi cantonale s'agissant, comme en l'espèce, de panneaux
situés hors zone d'habitation.
3.                     L'application de ces
règles relevant avant tout des circonstances locales, l'autorité chargée d'en
assurer le respect se trouve dotée d'un large pouvoir d'appréciation (ATF 115
Ia 367; RDAF 1987, p. 155). A défaut de base légale l'autorisant à éprouver
l'opportunité de ce genre de décision, le Tribunal administratif ne dispose dès
lors que d'un pouvoir d'examen limité à la conformité au droit, au déni de
justice ou à la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents,
respectivement à la sanction d'un abus ou d'un excès de ce pouvoir
d'appréciation (art. 36 LJPA). L'existence d'un pouvoir discrétionnaire ne
signifie en effet pas que l'autorité soit libre d'agir comme bon lui semble.
Elle ne peut ni renoncer à exercer ce pouvoir, ni faire abstraction des
principes constitutionnels régissant le droit administratif, tels ceux de la
légalité, de l'égalité de traitement, de la proportionnalité ou de la
prohibition de l'arbitraire (Knapp, Précis de droit administratif, 4ème
édition, N° 161 et ss). Dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation, elle est
notamment liée par les critères qui découlent du sens et du but de la
réglementation applicable, de même que par les principes généraux du droit (ATF
107 I a 204; 104 I a 212 et les références).
4.                     A l'appui de sa
décision, la municipalité retient en substance qu'à l'endroit litigieux, la
présence de surfaces publicitaires susceptibles de distraire les usagers de la
route est propre à accroître fortement le risque d'accident.
Sans motiver son
propos, la recourante conteste tout d'abord le bien-fondé du motif tiré de la
sécurité routière, tient le refus pour disproportionné et laisse entendre que
la loi commanderait à l'autorité d'accéder aux demandes qui lui sont faites; à
titre principal, elle se prévaut ensuite d'une inégalité de traitement dans la
mesure où une autre société d'affichage aurait obtenu l'autorisation de poser,
dans le même périmètre et à des endroits qui s'avéreraient de surcroît plus
dangereux pour la sécurité routière, deux panneaux identiques à ceux requis.
5.                     a) Ni la LPR, ni en
l'espèce le règlement communal d'application de celle-ci, ne confèrent à
l'administré un droit à l'obtention d'une autorisation pour emplacement
d'affichage. Si l'art. 17 al. 2 LPR, dont se prévaut la recourante, impose
effectivement d'autoriser, dans les localités et pour le compte de tiers, un ou
plusieurs emplacements lorsque la demande leur en est faite, non seulement les
communes n'ont à cet égard qu'une obligation limitée qui, une fois remplie,
leur laisse toute latitude de décision (arrêt GE 98/126 du 5 juillet 1999, et
les références citées), mais encore restent-elles autorisées à opposer un refus
en application d'autres dispositions de la loi, respectivement en conformité
avec l'esprit de celle-ci et les principes généraux du droit.
Ainsi, précisant le
souci du législateur d'assurer la sécurité de la circulation des piétons et des
véhicules tel que posé à l'art. 1er LPR, l'art. 4 dedite loi consacre le
principe général d'interdiction de tous les procédés de réclame qui, par leur
emplacement, peuvent porter atteinte à la sécurité routière, notamment
lorsqu'ils sont susceptibles de créer une confusion avec les marques et signaux
routiers ou de diminuer leur efficacité (lit. d). En réalité, cette
réglementation s'inspire directement de l'art. 6 de la loi fédérale sur la
circulation routière (LCR) auquel les cantons furent tenus d'adapter leurs
législations (ATF 87 I 349). Aux termes de cette disposition, précisée par les
articles 95 à 100 de l'ordonnance du Conseil fédéral sur la signalisation
routière (OSR), doit être interdite toute publicité placée aux abords des
routes publiques qui serait de nature à compromettre la sécurité de la
circulation, qu'elle crée une confusion avec la signalisation ou d'autres
marques routières ou qu'elle compromette d'une autre manière la sécurité de la
circulation, notamment en détournant l'attention des usagers de la route (Bussy
et Rusconi, Code suisse de la circulation routière, commentaire ad art. 6 LCR,
en particulier ch. 4.3). Ainsi, les réclames routières seront notamment
interdites aux intersections, aux abords immédiats de signaux ou lorsqu'elles
compromettent dangereusement les possibilités d'apercevoir les piétons (art. 96
OSR). Il convient encore de préciser que si le critère de l'atteinte à la
sécurité du trafic reste indéterminé, il est de jurisprudence que l'autorité
prend sa décision en toute indépendance, sans être liée par d'autres pratiques,
et qu'elle jouit d'une liberté d'appréciation que le Tribunal fédéral ne
s'autorise à revoir qu'avec réserve (ATF 98 Ib 333; 99 Ib 377); il est enfin
admis qu'elle peut se montrer d'autant plus exigeante qu'il s'agira de routes à
fort trafic (Bussy et Rusconi, op. cit., ad art. 6 LCR, ch. 4.3 in fine).
b) En l'espèce,
l'autorité intimée retient que l'endroit litigieux se trouve à proximité immédiate
d'une route à forte densité de circulation, d'un carrefour important, de voies
de présélection ainsi que de plusieurs passages pour piétons, circonstances
locales que la recourante ne conteste du reste formellement pas, à juste titre.
Or, chacun de ces éléments, compte tenu des dispositions citées ci-dessus,
offrait à l'autorité intimée un motif de refus d'autorisation. En conséquence,
la juxtaposition de ces circonstances locales exclut qu'il puisse être reproché
à l'autorité intimée de les avoir abusivement appréciées pour retenir un risque
accru d'accident ou de s'être inspiré de considérations parfaitement étrangères
au texte ou au but de la loi.
Le souci de préserver
la sécurité routière retenu par l'autorité intimée résiste donc assurément au
grief de l'arbitraire. Il y a donc également lieu d'écarter le grief formel
tiré du caractère disproportionné de la mesure dans la mesure où la décision
prise peut apparaître propre et apte à atteindre un but reconnu légitime.
6.                     Compte tenu de ce qui
précède, le grief principal d'une inégalité de traitement formulé par la
recourante ne peut être examiné, comme l'admet du reste implicitement
l'autorité intimée en en faisant la pierre d'angle de son argumentation, qu'eu
égard aux impératifs de la sécurité routière, ce qui atténue déjà la portée du
principe constitutionnel invoqué (ATF 99 Ib 377, cité in Bussy et Rusconi, op.
cit., ad art. 6 LCR, ch. 4.4, par. 2 in fine).
a) Sur ce point, il
convient de relever, à titre préliminaire, qu'en invoquant une inégalité de
traitement tout en soutenant que les panneaux déjà autorisés sont à même
d'accroître le risque d'accident, la recourante semble vouloir se prévaloir du
même traitement illégal que celui qui aurait été accordé à un tiers.
Or, de jurisprudence
bien établie, un administré ne peut prétendre à l'égalité de traitement dans
l'illégalité que si, cumulativement, les circonstances de son cas sont
identiques à celles des autres cas, si ceux-ci ont été traités illégalement, si
son cas a été traité conformément à la loi, si l'autorité entend persister dans
sa pratique illégale par la suite, si aucun intérêt public prépondérant ne
s'oppose à l'égalité dans l'illégalité dans le cas d'espèce et si aucun intérêt
privé prépondérant de tiers ne s'y oppose (ATF 108 Ia 214, 115 Ia 83). Le
Tribunal fédéral estime ainsi que lorsqu'une autorité, non pas dans un cas
isolé, ni même dans plusieurs cas, mais selon une pratique constante, ne
respecte pas la loi et qu'elle fait savoir qu'à l'avenir également, elle ne la
respectera pas, le citoyen est en droit d'exiger d'être mis au bénéfice de
l'illégalité, pour autant que cela ne lèse pas d'autres intérêts légitimes (ATF
112 Ib 387). Dans ce dernier arrêt, la Haute Cour précise en outre que si
l'illégalité d'une pratique est constatée à l'occasion d'un recours contre le
refus d'un traitement égal illégal, il n'y a pas lieu d'admettre ce recours
s'il ne peut pas être exclu que l'administration changera sa pratique.
Dans le cas d'espèce,
où seule une autorisation d'implantation de panneaux comparable a été délivrée,
du reste dans le souci avoué de la sauvegarde de l'intérêt public prépondérant
qu'est la sécurité routière, force est déjà de constater qu'il ne saurait être
question d'une pratique illégale et constante de l'autorité, au sens de la
jurisprudence précitée. La recourante ne peut en conséquence prétendre au même
traitement prétendument illégal que celui réservé à sa concurrente.
b) Il apparaît par
contre que c'est à juste titre qu'elle se prévaut d'une inégalité de traitement
au sens strict.
Viole en effet le
principe de l'égalité de traitement l'autorité qui établit des distinctions
juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la
situation de fait à réglementer, ou omet de faire des distinctions qui
s'imposent au vu des circonstances. Ce principe constitutionnel impose en effet
à une même autorité de traiter de manière semblable ce qui est identique et ce
qui est dissemblable de manière différente (ATF 123 I 7, consid. 6a et les
références citées). La difficulté première de l'application de ce principe est
dès lors de déterminer quand les situations sont semblables ou différentes,
question qui ne peut être tranchée qu'au regard de chaque cas d'espèce. A cet
égard, la seule chose que l'on puisse exiger d'une autorité est que les
éventuelles différences de traitement se justifient par des différences de fait
pertinentes et importantes, le critère de différenciation devant être
raisonnable et soutenable, c'est-à-dire ne pas être arbitraire (ATF 104 Ib 369;
116 Ia 83).
Or, en l'espèce, force
est de constater avec la recourante que la municipalité a octroyé à une autre
société d'affichage l'autorisation d'implanter deux panneaux publicitaires
pratiquement en face de l'endroit litigieux, en bordure de l'autre voie de
circulation de la même chaussée. S'il y a lieu d'admettre, avec l'autorité
intimée, que la sécurité routière commande qu'à cet endroit les automobilistes
se montrent particulièrement attentifs en raison d'un carrefour à multiples
intersections et que les seuls panneaux déjà implantés sont soit parallèles à
la route principale à fort trafic, soit en retrait par rapport à cette
dernière, non seulement ceux-ci n'en apparaissent pas moins propres à détourner
l'attention des automobilistes que ceux sollicités par la recourante, mais sont
même, contrairement à ces derniers, visibles par les usagers de la route depuis
les deux bandes de circulation. En outre, le panneau d'affichage déjà apposé à
l'extérieur du carrefour, sur la route de Bussigny en direction de Renens, se
trouve non seulement à l'endroit d'un passage pour piétons mais apparaît
davantage propre, vu l'angle du virage à cette intersection et la modification
du champ de vision des automobilistes lorsqu'ils l'empruntent, à détourner leur
attention de ce passage pour piétons que ne peuvent l'être les panneaux
litigieux, qui se situent eux dans une perspective rectiligne dès l'approche du
carrefour comme par rapport aux voies secondaires parallèles à ce dernier.
Enfin, les panneaux litigieux sont appelés à être implantés à deux endroits où,
toujours dans la perspective du champ de vision de l'automobiliste, l'attention
de ce dernier peut être déjà captée - à l'instar des panneaux déjà autorisés le
long de l'autre voie de circulation - par des enseignes apposées en arrière
plan sur plusieurs bâtiments, en l'occurrence une zinguerie et un garage, ainsi
que par un parc de voitures d'occasion attenant à ce dernier.
Il n'apparaît dès lors
pas soutenable d'avoir traité différemment les deux requêtes, respectivement
d'avoir retenu que les arguments de sécurité routière opposés à la recourante
ne pouvaient l'être dans la même mesure à sa concurrente.
7.                     Il résulte des
considérants qui précèdent que le recours, fondé, doit être admis et la
décision entreprise annulée, la cause étant renvoyée à l'autorité pour nouvelle
décision afin qu'elle accorde elle-même l'autorisation litigieuse, selon les
modalités qu'il lui appartient de déterminer.
Conformément à l'art.
55 al. 2 LJPA, les frais, arrêtés à fr. 1'000.-, sont mis à la charge de la
Commune qui succombe. Enfin, dans la mesure où elle n'a pas procédé par
l'intermédiaire d'un mandataire extérieur à ses services, la société recourante
n'a pas droit à l'allocation de l'équitable indemnité de procédure à laquelle
elle prétend (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision
rendue le 26 novembre 1998 par la Municipalité de Crissier est annulée et la
cause renvoyée à dite autorité pour nouvelle décision dans le sens des
considérants.
III.                     Un émolument
de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de la Municipalité de Crissier.
IV.                    Il n'est pas
alloué de dépens.
gz/Lausanne, le 12 novembre 1999/jfn
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.