vd_omni · GE.1995.0066 · 1995-09-01 · fr

J.-P. LAUFFER SA c/ Montreux | Monopole des installations intérieures de gaz conféré à CICG SA par convention de 1963 avec communes (district de Vevey): conformité avec LCI réservée (monopole de police ou d'intérêt public) mais absence de base légale faute d'approbation par le Conseil d'Etat selon LC-94; pas de droit coutumier non plus

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 01.09.1995 GE.1995.0066

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 1er septembre 1995
sur le recours interjeté par
J.-P. LAUFFER
SA
, à Montreux, dont le conseil est l'avocat Bernard Pfeiffer, Case postale
812, 1800 Vevey 1,
contre
la décision la décision de la
Municipalité
de Montreux
du 14 juillet 1995 (exécution de travaux de raccordement au gaz
à l'avenue Mayor Vautier, à Clarens) concernant également
la
Compagnie Industrielle et Commerciale du
Gaz SA
à Vevey, dont le conseil est l'avocat Baptiste Rusconi, Case postale
3632, 1002 Lausanne.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section : M. Pierre
Journot, président; Mme Dominique-Anne Thalmann et M. Vincent Pelet,
assesseurs.
Vu les faits suivants :
A.                     La Compagnie
Industrielle et Commerciale du Gaz SA à Vevey (ci-après : la CICG) est une
société anonyme dont l'histoire, l'activité et les relations avec diverses
communes du district de Vevey ont été décrites de la manière suivante dans un
préavis commun adressé le 29 juin 1992 par les Municipalités de Corsier,
Corseaux, Chardonne, Jongny, Vevey, La Tour-de-Peilz, Montreux et Veytaux à
leurs conseils communaux respectifs :
1.            Objet du préavis
L'objet du présent préavis est le
renouvellement par anticipation de la convention du 29 juin 1963, qui arrivera
à échéance le 30 septembre 1997, entre les communes de Corsier, Corseaux,
Chardonne, Jongny, Vevey, La Tour-de-Peilz, Montreux, Veytaux d'une part, et la
Compagnie Industrielle et Commerciale du Gaz SA (la Compagnie) d'autre part.
Ladite convention porte sur la concession par les communes à la Compagnie du
droit exclusif d'établir et de maintenir, en dessus et en dessous des domaines
public et privé de leurs territoires, toutes installations nécessaires au
transport et à la distribution du gaz.
2.            RAPPEL HISTORIQUE
2.1.         La Compagnie Industrielle et
Commerciale du Gaz SA
La Compagnie Industrielle et Commerciale du Gaz
SA compte 131 années d'existence sous différentes raisons sociales.
En effet, jusqu'au début du siècle, elle
fournissait principalement de l'éclairage d'où son nom, Société Vaudoise
d'Eclairage par le Gaz Portatif et le Gaz Courant SA de 1861 à 1865 et, Société
Veveysanne d'Eclairage par le Gaz SA de 1865 à 1916. Cependant en 1889, la
Compagnie perdit le monopole de l'éclairage public et dut porter son effort
commercial sur une utilisation du gaz pour la cuisson et le chauffage. Dès
1917, le résultat des efforts consentis pour promouvoir d'autres applications
du gaz conduisit à une nouvelle modification de la raison sociale, soit Société
Veveysanne du Gaz SA jusqu'en 1939.
La société ayant élargi les activités annexes,
découlant de l'utilisation des produits dérivés de la distillation de la
houille, en créant une centrale fonctionnant au coke, ainsi qu'en vendant des
produits goudronneux pour le revêtement des chaussées et autres produits
apparentés destinés à la chimie, elle s'appellera dès 1939 Compagnie du Gaz et
du Coke SA. Sa dénomination actuelle lui a été attribuée en 1966, lorsque, pour
accroître sa capacité de production et améliorer son rendement, la société
construisit une centrale gazière à Aigle, qui a fabriqué pendant huit ans le
gaz par craquage d'hydrocarbures, dont le prix de revient était plus favorable
qu'à partir de la houille.
Cette phase intermédiaire fut utilisée pour
mettre en valeur les terrains veveysans et procéder à la démolition de l'usine
de Vevey. La Compagnie a ainsi amorcé la conversion au gaz naturel, mutation
fondamentale, pressentie dès 1959 et dans laquelle elle a joué un rôle de
pionnier.
C'est en 1974 que fut introduit en quelques
mois seulement le gaz naturel sur l'ensemble du réseau. Grâce au haut pouvoir
calorifique de cette nouvelle énergie, livrée en quantités abondantes, et à
l'augmentation de la pression dans les conduites, le réseau a pu accroître
considérablement sa capacité de transport, favorisant un essor dynamique des
ventes dans les secteurs industriels, artisanaux et de chauffage de grande
puissance.
Ainsi de 83 mio de kWh environ avant
l'introduction du gaz naturel, les ventes ont atteint 836,5 mio de kWh au cours
de l'exercice 1990-1991, ce qui a représenté une augmentation de 12% par
rapport à l'exercice précédent.
2.2          Les relations entre les
communes et la Compagnie
Dès la constitution de la société, des accords
sont intervenus avec les communes signataires de l'actuelle convention (Vevey
2.10.1861, Corsier  21.5.1864, Montreux 12.7.1865, La Tour-de-Peilz  22.9.1865,
Veytaux  22.7.1866, Corseaux  28.9.1911, Chardonne  30.12.1915 et Jongny
18.1.1926).
Ce n'est toutefois que le 1er décembre 1938
qu'une seule convention réunissant les huit communes et la Compagnie fut
signée. Celle-ci fut renouvelée le 1er octobre 1963 avec échéance au 30
septembre 1997."
La convention du 29
juin 1963 passée entre les communes précitées et la CICG a, dans ses art. 1 à
9, la teneur suivante :
"I.
Objet de la convention
Article premier
Les Communes concèdent à la Compagnie le
privilège exclusif d'établir et de maintenir en dessus ou en dessous des voies
publiques de leur territoire des appareils, tuyaux et autres installations pour
le transport et la distribution du gaz quelles que soient sa nature, sa
destination et son utilisation.
La présente concession est le renouvellement de
celle que les Communes ont accordée à la Compagnie les 1er et 6 décembre 1938.
II.            Obligations
de la Compagnie concessionnaire
A.  Obligations générales
Art. 2.
La Compagnie est tenue de livrer contre
paiement le gaz qui lui sera demandé tant pour l'utilisation publique que pour
les besoins des particuliers.
Art. 3.
La Compagnie assume, à l'entière décharge des
Communes, l'obligation de respecter les règles de tous ordres édictées par les
autorités fédérales, cantonales ou communales, notamment les mesures de sûreté
et les règles de police, ainsi que les prescriptions réglementaires pour
l'exécution des fouilles dans le domaine public.
En cas d'urgence ou après vaine mise en
demeure, les Communes peuvent faire exécuter, aux frais de la Compagnie, les
travaux nécessaires.
Il est précisé que les droits conférés à la
Compagnie par la présente convention ne pourront être supprimés par des
règlements communaux.
Art. 4.
Les Communes n'assument aucune responsabilité
en raison des actes, des omissions ou des ouvrages de la Compagnie.
Celle-ci répond, à la décharge des Communes,
des dommages et du tort causés à l'une d'entre elles, aux consommateurs ou à
tous tiers quelconques par son exploitation, par des ouvrages ou à l'occasion
de ses travaux, sur le domaine public.
B.        Obligations à
l'égard des consommateurs
Art. 5.
La Compagnie s'oblige à livrer, aux prix de ses
tarifs, un gaz d'une qualité conforme, pour le moins, aux normes fixées par la
Société suisse de l'industrie du gaz et des eaux.
Art. 6.
En cas de hausses importantes (dépassant 10%)
ou répétées, les tarifs de la Compagnie pourront, à la demande des Communes,
être soumis au Tribunal arbitral prévu à l'art. 27, qui tranchera
définitivement en tenant compte de toutes les circonstances et de tous les
intérêts en présence.
Art. 7.
La Compagnie n'est tenue de fournir le gaz
qu'au compteur.
Elle fixe l'emplacement des compteurs et peut
percevoir des usagers une finance de location.
Les frais de vérification et de l'étalonnage
officiels des compteurs sont à la charge de la Compagnie.
Art. 8.
Les abonnés disposent librement, pour leur
usage, du gaz dès sa sortie du compteur, mais ne sont pas autorisés à le
distribuer à des tiers, à quelque condition que ce soit.
Art. 9.
Nul autre que la Compagnie n'a le droit :
a)            d'installer des prises de gaz
comprenant la tuyauterie dès la conduite maîtresse jusqu'au robinet d'arrêt
placé à l'entrée dans le bâtiment;
b)           d'exécuter, de modifier, d'enlever
ou de réparer les installations destinées à contenir du gaz non mesuré, avant
la sortie du compteur.
Les abonnés sont libres dans le choix de
l'appareilleur chargé des installations à partir du compteur. Cependant, la
Compagnie n'est tenue de livrer le gaz que si l'appareillage est bien exécuté
et répond aux exigences d'une bonne distribution.
La Compagnie a le droit d'édicter à ce sujet
des prescriptions dont l'inobservation peut entraîner le refus de la fourniture
du gaz.
Les autres
dispositions de la convention règlent l'usage par la CICG du domaine public
communal et des fouilles et autres travaux exécutés par les communes. La CICG a
l'obligation de mettre à disposition un plan des canalisations établies. Les
communes signataires sont au bénéfice de divers droits de participation dans la
société et elles délèguent des représentants à son conseil d'administration.
Une procédure de rachat de l'entreprise de la CICG par les communes est prévue
à chacune des échéances de la concession. Enfin, l'art. 43 de la convention du
29 juin 1963 subordonne cette dernière à la ratification des conseils communaux
des huit communes ainsi qu'à celle de l'assemblée générale des actionnaires de
la compagnie. Il n'est pas prévu que la convention soit soumise au Conseil
d'Etat.
B.                    Les parties à la
convention du 29 juin 1963 ont passé une nouvelle convention la remplaçant,
destinée à entrer en vigueur le 1er octobre 1997. Par cette nouvelle convention,
les communes concèdent à la compagnie le droit exclusif d'établir et de
maintenir en dessus et en dessous des domaines public et privé de leur
territoire des appareils, tuyaux et autres installations pour le transport et
la distribution du gaz. La CICG assume les obligations prévues en matière de
sécurité par l'art. 3 de la nouvelle convention, qui est identique à la
disposition correspondante de l'ancienne.
Au sujet de la
réglementation prévue en matière d'installations avant-compteur, le préavis
commun du 29 juin 1992 déjà cité plus haut exposait ce qui suit :
"La Compagnie doit rester l'unique
intervenant sur les installations avant-compteur afin d'une part, d'assurer une
sécurité optimale pour l'utilisateur d'appareils à gaz ainsi que pour la
collectivité et, d'autre part, de permettre à la Compagnie d'avoir la garantie
que du gaz non mesuré n'est pas consommé; celui-ci étant sa propriété jusqu'au
compteur, base de la facturation.
Il convient de préciser que le gaz naturel est
distribué sur l'ensemble des réseaux de la Compagnie sous des régimes de
pression des installations avant-compteur différents.
Aussi, sans connaissance précise de ces
régimes, l'intervention d'un tiers non averti constitue un danger. De plus,
tout appareil raccordé à une pression autre que la pression de service
fonctionnera de façon non optimale et consommera du gaz à un pouvoir
calorifique supérieur à la normale, le surplus n'étant alors pas facturé à
l'abonné.
Par ailleurs, pour assurer une sécurité
optimale, la Compagnie met à disposition un service de piquet 24 heures sur 24
et 365 jours sur 365, assuré par ses ouvriers spécialisés. Le financement de
cette organisation est couvert, partiellement, par le travail effectué sur les
installations avant-compteur.
Dans le cas de l'intervention de tiers, le
service de piquet devrait être maintenu et un contrôle obligatoire systématique
des installations avant-compteur devrait être introduit, d'où des frais
supplémentaires à reporter sur le prix de l'énergie, affaiblissant ainsi la
capacité concurrentielle du gaz."
La nouvelle convention
prévoit comme la précédente qu'elle est subordonnée à l'approbation des
conseils communaux. Son art. 8 al. 1 a matériellement la même teneur que l'art.
9 al. 1 de la convention de 1963 cité ci-dessus. L'art 8 al. 3 de la nouvelle
convention prévoit toutefois que la compagnie devra s'efforcer, dans la mesure
du possible, de développer le système prévoyant l'installation, pour le gaz de
cuisson dans les immeubles locatifs, du "compteur général" placé au
sous-sol de l'immeuble, au même niveau que la vanne d'arrêt.
Les débats des
conseils communaux ont butté sur le problème de l'exclusivité pour les
installations avant-compteur. Les parties à la convention ont alors modifié le
texte de la disposition litigieuse. Finalement, l'art. 8 de la nouvelle
convention contient un chiffre II dont la teneur est la suivante :
"II.          Au cas où, par jugement du
Tribunal fédéral, il s'avérerait que le contenu de la lettre b) ci-dessus est
incompatible avec le droit suisse, le texte du chiffre I. serait annulé et
remplacé par ce qui suit :
""Nul autre
que la Compagnie n'a le droit d'installer des prises de gaz comprenant la
tuyauterie dès la conduite maîtresse jusqu'à la vanne d'arrêt placée à l'entrée
dans le bâtiment.
Les abonnés sont libres
dans le choix de l'installateur concessionnaire chargé des installations à
partir de la vanne d'arrêt placée à l'entrée dans le bâtiment.
Cependant, la Compagnie
n'est tenue de livrer le gaz que si l'appareillage est bien exécuté et répond
aux exigences d'une bonne distribution. La Compagnie a le droit d'édicter à ce
sujet des prescriptions dont l'inobservation peut entraîner le refus de la
fourniture du gaz".
"
C'est ce texte qui a
été finalement soumis aux conseils communaux puis signé par les municipalités
et la CICG.
C.                    L'Association des
maîtres ferblantiers et installateurs sanitaires de l'est vaudois, qui avait
précédemment fait valoir sa position auprès des membres des conseils communaux
des communes concernées, a adressé au Conseil d'Etat un recours et une requête
contre les décisions desdits conseils communaux autorisant leur municipalité
respective à signer la nouvelle convention.
Par décision du 25
janvier 1995, le Conseil d'Etat a rejeté le recours et la requête dans la mesure
où ils étaient recevables. Il a considéré notamment que le recours était tardif
pour cause d'inobservation du délai de dix jours de l'art. 31 LJPA qui courait
au plus tard dès l'affichage public des décisions des conseils communaux. Le
Conseil d'Etat a considéré également que faute de justifier d'un intérêt
protégé par la loi applicable, l'association n'avait pas qualité pour recourir
et qu'elle n'était pas non plus habilitée à présenter une requête ou une
pétition tendant à ce que l'art. 8 de la convention soit soumis à l'approbation
du Conseil d'Etat en vertu de l'art. 94 al. 2 de la loi sur les communes. Les
considérants du Conseil d'Etat relèvent pour terminer que l'association aurait
"tout loisir d'attaquer une décision d'application" de la convention
de 1963 actuellement en vigueur.
D.                    La recourante est une
société anonyme constituée en 1965 dont le but social est l'exécution
d'installations de chauffages centraux, sanitaires et ventilation, entretien,
ainsi que l'achat et la vente d'appareils de chauffage et de sanitaire. La
recourante emploie notamment, avec rang de fondé de procuration, un
collaborateur qui a subi l'examen professionnel supérieur organisé par
l'Association suisse des maîtres ferblantiers et appareilleurs et qui porte le
titre de projeteur d'installations sanitaires diplômé. Selon le règlement du 26
septembre 1985 qui régit l'apprentissage et l'examen de fin d'apprentissage
d'installateurs sanitaire, ce titre permet de former des apprentis
installateurs sanitaires, profession qui consiste à exécuter, entretenir et
réparer des installations sanitaires et à établir des conduits en matières
usuelles pour le gaz et l'eau notamment. La recourante produit en outre copie
d'une déclaration de la Municipalité de Lausanne du 21 avril 1972 qui l'admet
comme appareilleur concessionnaire du Service des eaux et du gaz. Elle produit
des pièces dont il résulte que de nombreuses communes ne connaissent aucun
monopole des installations intérieures de gaz.
En date du 2 septembre
1993, la recourante a rempli une soumission pour l'exécution de travaux
d'installations sanitaires, plus précisément le raccordement au gaz, dans un
immeuble dont la construction, autorisée par permis de construire délivré par
la municipalité intimée, est actuellement en cours à l'avenue Mayor Vautier à
Clarens. Par lettre du 8 mai 1995, l'architecte du maître de l'ouvrage a
confirmé à la recourante l'adjudication des travaux pour le montant net de
53'000 francs en précisant que la validité de la commande était subordonnée à l'obtention
d'une dérogation à l'art. 8 (recte 9) de la convention passée entre la Commune
de Montreux et la Compagnie Industrielle et Commerciale du Gaz SA (ci-dessous :
CICG) à Vevey.
D.                    Saisie d'une requête de
la recourante qui lui demandait une dérogation à l'art. 9 de la convention du
1er octobre 1963 passée par la commune avec la CICG, la municipalité intimée a
rendu le 14 juillet 1995 la décision suivante :
"A son sujet, nous vous informons que nous
ne pouvons pas accepter la dérogation à l'article 9, première partie de la
convention du 1er octobre 1963 entre les Communes de Vevey, Corsier, Corseaux,
Chardonne, Jongny, La Tour-de-Peilz, Montreux et Veytaux et la Compagnie
Industrielle et Commerciale du Gaz SA, à Vevey, que vous sollicitez pour
l'adjudication à votre entreprise de divers travaux de construction d'un
immeuble à l'avenue Mayor-Vautier, à Clarens, ces travaux étant réservés à la
Compagnie Industrielle et Commerciale du Gaz SA selon l'article 8 susmentionné.
En effet, nous ne pouvons pas déroger aux engagements que la Commune a pris
vis-à-vis de la Compagnie Industrielle et Commerciale du Gaz SA."
Par acte du 18
juillet, étayé d'un mémoire du 28 juillet 1995, la recourante s'est pourvue
contre cette décision en prenant en substance les conclusions suivantes :
-    l'art. 9
première partie de la convention de 1963 est nulle, subsidiairement annulé,
-    en
conséquence, la décision attaquée est réformée en ce sens que la recourante est
en droit d'exécuter les travaux adjugés,
-    subsidiairement,
faute pour la recourante de pouvoir exécuter les travaux, la commune intimée
est débitrice de la recourante de 50'000 francs avec intérêts.
L'effet suspensif
ayant été requis, le juge instructeur a autorisé la recourante à exécuter les
travaux litigieux. Il a considéré que la convention du 29 juin 1963 ne
constituait pas un règlement communal susceptible d'imposer des droits ou des
obligations (art. 94 al. 2 LC).
La municipalité
intimée a déposé contre cette décision un recours incident, du 16 août 1995,
tendant au rejet de la requête d'effet suspensif. Les écritures suivantes ont
été déposées dans la procédure incidente :
-   déterminations de la CICG du 18 août
1995, qui concluent à l'admission du recours incident et à l'octroi de l'effet
suspensif audit recours incident
-   déterminations de la recourante, du 18
août 1995, qui concluent au rejet du recours incident.
Dans le délai au 21
août 1995, non prolongeable, imparti à l'autorité intimée pour le dépôt de sa
réponse ainsi qu'à la CICG et au Département de l'intérieur pour le dépôt de
déterminations, les écritures suivantes ont été déposées :
-   réponse de la commune intimée, du 18 août
1995, le conseil de la commune protestant vivement contre le refus d'une
prolongation de délai
-   lettre du conseil de la commune intimée,
du 18 août 1995, transmettant les pièces du dossier et requérant la suspension
de l'instruction selon l'art. 51 al. 3 LJPA.
-   déterminations du Service de l'intérieur
du 18 août 1995 concluant à l'admission du recours faute par la règle juridique
litigieuse d'être ancrée dans un règlement approuvé par le Conseil d'Etat.
-   déterminations de la CICG du 21 août
1995, requérant la prolongation du délai en raison de mesures d'instruction
vraisemblablement requises.
Diverses
correspondances ont encore été échangées. Les divers intervenants à la
procédure ont été autorisés à déposer encore jusqu'au 31 août 1995 des procédés
complémentaires. La CICG a déposé un mémoire du 31 août 1995 concluant au rejet
du recours; elle a également requis l'audition de témoins ainsi qu'une
expertise.
D.                    Le Tribunal
administratif a délibéré à huis clos le 1er septembre 1995.
Considérant en droit :
1.                     Le recours est dirigé
contre la lettre de la municipalité intimée du 14 juillet 1995. Celle-ci
déclare textuellement ne pas pouvoir accepter de dérogation à l'art. 9 première
partie de la convention de 1963. La municipalité a repris en cela la
formulation de la recourante dans sa requête, elle-même reprise de la lettre de
l'architecte adjudicateur du 8 mai 1995. Comme la municipalité se réfère à des
conséquences juridiques découlant d'une convention à laquelle la recourante
n'est pas partie, on pourrait à première vue douter que la lettre du 14 juillet
1995 constitue une décision. Il résulte toutefois des procédés des parties, qui
concordent sur ce point, qu'est en cause l'exécution de travaux d'installation
de gaz à l'intérieur d'un immeuble à Clarens (Commune de Montreux). La
recourante ne conteste pas l'exclusivité de la CICG pour ce qui concerne les
travaux d'amenée du gaz depuis la conduite maîtresse jusqu'à la vanne d'arrêt
située à l'entrée dans l'immeuble. Quant à la municipalité intimée, elle ne met
pas en question la possibilité pour la recourante de se charger des travaux à
réaliser au-delà du compteur de gaz. Seule est en cause l'exécution des travaux
à réaliser entre la vanne d'entrée située à l'entrée de l'immeuble et le
compteur. Il n'est pas litigieux non plus que la municipalité intimée a
entendu, quelle que soit la formulation de sa lettre du 14 juillet 1995, prononcer
une interdiction d'exécuter ces travaux à l'encontre de la recourante. Dans ces
conditions, on se trouve bien en présence d'une décision qui a pour effet de
créer, modifier ou annuler des droits ou des obligations au sens de l'art. 29
al. 2 lit. a LJPA. En vertu de l'art. 29 al. 1 LJPA, cette décision est
susceptible de recours, comme l'indiquait d'ailleurs la décision attaquée.
Pour le surplus, il
n'est pas contesté que la recourante, qui invoque une violation de la liberté
du commerce et de l'industrie, est au bénéfice d'un intérêt juridiquement
protégé au sens de l'art. 37 LJPA définissant la qualité pour recourir.
Il y a donc lieu
d'entrer en matière.
2.                     S'agissant de
l'intervention comme partie de la CICG, on note que dans la procédure qui s'est
déroulée devant le Conseil d'Etat, la recourante s'était opposée à cette
intervention pour la partie du litige concernant l'application de l'art. 94 de
la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC). Tel n'est pas le cas dans la
procédure devant le Tribunal administratif, où le conseil de la recourante a
précisé d'emblée, dans sa lettre d'envoi du recours du 18 juillet 1995, que la
CICG interviendrait dans la procédure. La qualité de partie de la CICG n'étant
au surplus pas discutée (elle invoque les droits qu'elle déduit de la
convention du 29 juin 1963), il convient de traiter cette société comme telle
sans développer de plus savantes considérations.
3.                     L'objet du litige est
le droit de la recourante d'exécuter les travaux "avant-compteur"
définis plus haut.
L'art. 101 LATC
confère au Conseil d'Etat la compétence d'arrêter les dispositions concernant
l'installation du gaz dans les constructions. Certains règlements de détail
renvoient à cet égard aux directives de la Société suisse pour l'industrie du
gaz et des eaux (SSIGE) que cite également la CICG dans son mémoire du 31 août
1995 (règlement du 5 mars 1986 concernant les laboratoires d'analyses pour la
médecine humaine, RSV 5.1 G, art. 6 al. 4; règlement du 29 avril 1987 sur les
laboratoires d'analyses vétérinaires et sur les cliniques vétérinaires,  RSV
5.16 C, art. 6 al. 5). Toutefois, bien qu'initialement insérée dans le titre de
la LATC consacré à l'hygiène et à la salubrité, la règle de l'art. 101 LATC
(anciennement art. 102 bis LCAT) a été considérée dès son adoption comme une
norme de délégation suffisante pour fonder l'obligation du raccordement au gaz
de cuisson dans toutes les cuisines prévue par le règlement d'application de la
LATC (ATF 98 Ia 584; voir actuellement l'art. 34 RATC; une motion tendant à sa
suppression, BGC novembre 1994 p. 2929 ss, a été renvoyée au Conseil d'Etat
pour étude et rapport, BGC février 1995 p. 4658 ss). Pour le surplus, l'art. 68
c RATC place dans la compétence de la municipalité celle de délivrer
l'autorisation requise pour les installations utilisant le gaz. On peut se
demander si cette disposition épuise les compétences municipales en matière de
gaz. Telle n'est apparemment pas la position de la municipalité intimée, qui ne
conteste pas, notamment dans sa réponse du 18 août 1995, qu'on se trouve en
présence d'une restriction à la liberté du commerce et de l'industrie. C'est la
validité de cette restriction qu'il s'agit de vérifier.
4.                     a)        En sa qualité
de personne morale de droit privé, la recourante peut invoquer la liberté du
commerce et de l'industrie garantie par l'art. 31 Cst (Rhinow, Commentaire de
la Constitution fédérale, art. 31, note 98).
b)        L'art. 31
Cst. féd. garantit le libre exercice d'une activité économique sur tout le
territoire de la Confédération, sous réserve des dispositions restrictives de
la Constitution fédérale et de la législation qui en découlent (al. 1), ainsi
que des prescriptions cantonales sur l'exercice du commerce et de l'industrie
(al. 2). Des restrictions à cette liberté doivent toutefois reposer sur une
base légale, être justifiées par un intérêt public prépondérant et respecter
les principes de la proportionnalité (ATF 117 Ia 445, cons. 2; 116 Ia 121,
cons. 3) et de l'égalité de traitement (ATF 112 Ia 34). Il ne suffit pas d'invoquer
n'importe quel intérêt public pour justifier des restrictions à la liberté du
commerce et de l'industrie. L'art. 31 Cst. féd. contient une limitation
particulière sur ce point qui interdit aux cantons d'intervenir dans la libre
concurrence par des mesures de politique économique (ATF 111 Ia 29, cons. 4a;
103 Ia 592, cons. 3b). Les restrictions à la liberté économique sont conformes
à la Constitution fédérale si elles sont fondées sur des motifs de police, de
politique sociale ou encore sur des mesures d'aménagement du territoire (ATF
109 Ia 267, cons. 4).
c)        La
convention du 29 juin 1963 crée, notamment pour ce qui concerne les travaux
"avant-compteur" litigieux en l'espèce, un monopole qui est
simultanément transféré à la CICG. Le principe de ce transfert par concession
n'est pas litigieux et doit être admis (voir dans ce sens Grisel, vol. 1 p.
204; Sutter-Somm, Das Monopol im schweizerischen Verwaltungs- und
Verfassungsrecht, 1989,p. 16 ss et les références citées). Le recours conteste
uniquement le bien-fondé du monopole lui-même.
Abstraction faite du
monopole fiscal qui ne paraît pas en cause en l'espèce, la doctrine distingue
le monopole de police et le monopole d'intérêt public:
-   Il y a monopole de police lorsque
l'activité économique est prise en charge par l'Etat afin d'obvier aux dangers
que cette activité pourrait faire courir à l'ordre public, soit à la paix, la
sécurité, la tranquillité, la santé, la moralité publiques ou la bonne foi en
affaire, si elle était exercée librement par les particuliers.
-   Il y a monopole d'intérêt public
lorsqu'une activité économique est monopolisée dans le but d'accroître le
bien-être général et desservir le bien commun, notamment par la mise à
disposition facilitée de prestations indispensables à la vie de chacun ou
nécessaires aux besoins de l'économie (Claude Ruey, Monopoles cantonaux
et liberté économique, Lausanne 1988, p. 89 ss, 104 ss et 118 s.).
Ce sont précisément
des exigences de police, plus précisément de sécurité publique, que les
intimées opposent à la recourante: selon l'annexe jointe au recours incident de
la municipalité intimée, la sécurité des installations intérieures dépendrait
de la maîtrise des différents régimes de pression dans des installations
parfois cachées ou noyées, dont seul le personnel de la CICG serait en mesure
de garantir la bien-facture et la pérennité. L'intervention de la CICG serait
également nécessaire pour éviter le risque d'une consommation indue par
piratage des installations.  La recourante objecte qu'elle aurait le personnel
possédant les connaissances professionnelles nécessaires pour accomplir les
travaux litigieux, qu'elle serait actuellement au bénéfice d'une reconnaissance
comme appareilleur concessionnaire pour la Commune de Lausanne et que de
nombreuses communes ont renoncé au privilège accordé aux distributeurs de gaz
au profit d'installateurs concessionnaires. La CICG, qui fait valoir que
l'installation projetée n'est pas conforme aux normes déjà évoquées de la
SSIGE, conteste la compétence de la recourante d'établir des installations
garantissant la sécurité nécessaire.
La jurisprudence du
Tribunal fédéral dénie actuellement au monopole portant sur les installations
intérieures électriques la possibilité de se fonder sur des motifs de sécurité
et de remplir ainsi un but de police (ATF 95 I 144, JT 1970 I 203, qui
abandonne la jurisprudence antérieure en raison du caractère désormais
rigoureux des prescriptions fédérales de sécurité; voir l'évolution décrite par
Ruey, op. cit., p. 268 s.). En matière d'installations de gaz, la question du
monopole ne semble pas avoir été tranchée mais l'exigence d'une autorisation
générale (liée aux connaissances professionnelles) pour les exécuter est admise
(ATF 103 Ib 594).
Force est de constater
que la municipalité intimée, comme les autres communes de même que la CICG
elle-même, ont accepté de signer une convention qui prévoit, certes à titre
subsidiaire, l'hypothèse d'une suppression du monopole (art. 8 II de la
convention destinée à entrer en vigueur le 1er octobre 1997), sans que soient
remises en cause les obligation de la CICG en matière de sécurité (art. 3 de la
nouvelle convention, qui reprend la teneur de l'ancienne). On peut se demander
si ceci ne démontre pas qu'en réalité, l'existence du monopole litigieux n'est
pas nécessaire pour assurer la sécurité des installations. Il est toutefois
délicat de tirer des conclusions sur la base d'un texte manifestement signé
dans circonstances mouvementées. D'un autre côté, la recourante se prévaut de
la formation dont bénéficient ses collaborateurs, mais on peut se demander si
l'existence d'une formation professionnelle spécifique aux professions traitant
notamment le gaz (voir le règlement d'apprentissage et l'examen de fin
d'apprentissage d'installateurs sanitaires du 26 septembre 1985) suffit à
justifier l'abandon de tout monopole fondé sur des exigences de police. On
notera à ce sujet qu'on peut se demander si le tissu de réglementation dans le
domaine du gaz (à part les normes techniques privées dont celles de la SSIGE
déjà citées) est aussi dense qu'en matière d'électricité. En effet, la loi
fédérale du 4 octobre 1963 sur les installations de transport par conduites de
combustibles ou carburants, liquides ou gazeux, (RS 746.1, ci-dessous LITC) et
son ordonnance d'exécution du 11 septembre 1968 (RS 746.11, ci-dessous OITC)
prévoient l'édiction de prescriptions de sécurité par le Conseil fédéral (art.
52 al. 2 ch. 2 LITC; v. l'ordonnance contenant ces prescriptions, du 20 avril
1983, au RS 746.2). Ces prescriptions de sécurité s'appliquent également aux
installations soumises au régime de l'autorisation cantonale (42 al. 1 LITC).
Toutefois, les installations intérieures ont été expressément exclues du champ
d'application de la loi par le Conseil fédéral (art. 6 al. 2 OITC, fondé sur
l'habilitation figurant à l'art. 1 al. 4 LITC). On ne saurait dire en l'état si
l'on trouve, dans le domaine des installations intérieures de gaz, dans un
régime de droit fédéral comparable à celui des installations intérieures
électriques évoqué par le Tribunal fédéral dans l'arrêt (ATF 95 I 145) cité
ci-dessus.
Le tribunal peut
toutefois renoncer à statuer sur la question du monopole de police qui divise
les parties pour les motifs qui résultent des considérants suivants. Il
convient seulement de rappeler que l'art. 68 lit. c RATC place dans la
compétence de la municipalité celle de délivrer l'autorisation requise pour les
installations utilisant le gaz et que les art. 126 et 127 LATC fondent la
compétence générale de la Municipalité d'intervenir pour assurer une exécution
des travaux conformes aux plans approuvés, aux prescriptions légales et
réglementaires ainsi qu'aux règles de l'art de construire, ceci notamment dans
l'hypothèse évoquée par la CICG où la sécurité de l'installation litigieuse en
l'espèce serait effectivement menacée.
5.                     La commune fait encore
valoir, dans l'annexe émanant de la CICG qu'elle a jointe à son recours
incident, que la marge dégagée sur le travail effectué pour les installations
avant-compteur permet à la CICG de financer un service de piquet permanent
qu'elle met à la disposition des abonnés. En outre, la longue durée pour
laquelle la convention est conclue empêcherait la CICG "de modifier à sa
guise les règles si une évolution de la situation l'exigeait pour la sécurité
des abonnés, notre société ayant toujours pu assurer cette dernière en ayant la
maîtrise des installations entre ses réseaux et les compteurs". Dans le
même sens, dans son mémoire du 31 août 1995 ainsi que dans la notice produite
en annexe à ce dernier, la CICG expose que la perte de son droit exclusif sur
les installations intérieures la mettrait en concurrence avec d'autres
installateurs, ce qui ferait diminuer son chiffre d'affaires et la
contraindrait à réduire le nombre de collaborateurs expérimentés qu'elle
affecte au service de piquet particulièrement rapide et efficace qu'elle
fournit actuellement.
Les intimées ne
prétendent pas à la légitimité d'un monopole fiscal sur ce point: il ne saurait
suffire d'après la jurisprudence (ATF 58 I 299; ATF 95 I 144, spéc. cons. 4b p.
150). Se pose dès lors la question de savoir si le monopole des installations
intérieures doit être admis, au sens défini plus haut, comme monopole d'intérêt
public permettant la mise à disposition facilitée de prestations indispensables
à la vie de chacun ou nécessaires aux besoins de l'économie
Dans le domaine des
installations intérieures électriques, le Tribunal fédéral a considéré en
substance que le monopole communal n'était admissible ni pour des motifs
fiscaux ni pour des motifs de sécurité, mais que des motifs d'intérêt public
pouvaient le justifier, encore que l'autorité puisse aussi le cas échéant
imposer aux installateurs privés autorisés des conditions et charges
appropriées pour garantir une intervention rapide en cas de panne (ATF 95 I 145
et 155). Dans l'ouvrage déjà cité, Claude Ruey paraît admettre que le même
raisonnement devrait être fait s'agissant des installations de gaz (op. cit.,
p. 269 note 65). La question est toutefois délicate. On peut cependant renoncer
aux mesures d'instruction que les recourantes requièrent à ce sujet. En effet,
quand bien même l'autorité de recours cantonale est tenue au contrôle
constitutionnel des normes (ATF 108 Ib 41, spéc. p. 46; Revue fiscale 1994 p.
324, par exemple), il ne paraît pas opportun que le Tribunal administratif
instruise et juge cette question, qui devrait probablement être examinée
d'abord par le Conseil d'Etat pour les motifs qui résultent du considérant
suivant.
6.                     La municipalité intimée
ne conteste que le monopole litigieux est subordonné à l'existence d'une base
légale. De son côté, la CICG soutient dans son mémoire du 31 août 1995 que l'on
se trouve en présence d'une monopole de fait, dispensé de base légale.
a)                     Fondé sur la maîtrise
du domaine public par la corporation publique, qui peut ainsi exercer seule une
activité économique nécessitant un usage particulier du domaine public, le
monopole de fait ne nécessite effectivement pas l'adoption d'une règle spéciale
concernant l'activité monopolisée (Ruey, p. 135 s.). Ce ne sont toutefois pas
les installations réalisées sur le domaine public qui sont en cause en
l'espèce, mais bien celles que la recourante souhaite exécuter sur le domaine
privé. Pour celles-ci, la convention du 29 juin 1963 prévoit par une disposition
expresse le monopole de la CICG. Ce n'est pas se montrer formaliste, quoi qu'en
dise la CICG dans son mémoire du 31 août 1995, que de constater que le tronçon
de canalisation de gaz qui n'est pas établi sur le domaine public sort du cadre
du monopole de fait qui peut s'exercer sur ce dernier. Quant au fait, souligné
par la CICG, que le recourante renonce à contester le monopole de la CICG sur
les installations conduisant de la conduite principale à la vanne d'entrée dans
l'immeuble, soit sur le domaine privé également, il lie simplement le Tribunal,
qui ne peut statuer au-delà des conclusions des parties (art. 104 dernier
alinéa LI, a contrario).
Pour le surplus il
n'est pas sérieusement contesté que le monopole litigieux requiert une base
légale au sens matériel (ATF 98 Ia 50 concernant les installations sanitaires
en général). Celle-ci est effectivement exigée tant pour un monopole de police
que pour un monopole d'intérêt public (Ruey, p. 265 ss et 318). Il convient
donc d'entrer en matière sur le grief d'absence de base légale invoqué par la
recourante.
b)                     L'art. 3a de la loi sur
les communes a la teneur suivante:
"Sauf disposition légale contraire, les
communes peuvent confier l'exécution de leurs obligations de droit public à une
société commerciale ou à une association au sens des articles 60 et suivants du
Code civil, ou à une fondation, moyennant autorisation du Conseil d'Etat, qui
statue en opportunité."
Les parties se sont
abstenues d'invoquer cette disposition. On peut d'ailleurs se demander si la recourante
pourrait se voir reconnaître qualité pour le faire et si la conclusion de la
convention litigieuse tombe sous le coup de cette disposition. Tel ne paraît
pas être, sur la seconde question, l'avis du Service de l'Intérieur si l'on
s'en réfère sa lettre du 8 juillet 1992 à la ville de Vevey, produite par la
commune intimée lors de la procédure devant le Conseil d'Etat et dans la
présente cause par la CICG en annexe à son mémoire du 31 août 1995. Ce service
considère en effet que la distribution du gaz n'est pas une obligation de droit
public au sens de l'art. 3a LC. Quoi qu'il en soit, le Tribunal administratif,
dont le pouvoir d'examen est limité à la légalité (art. 36 lit. c LJPA), ne
saurait trancher la question car celle-ci est du ressort du Conseil d'Etat, qui
dispose à cet égard d'un pouvoir d'examen en opportunité (art. 3a in fine LC).
c)                     On peut s'abstenir
aussi d'examiner ici si le monopole litigieux nécessiterait une base légale
ancrée dans le droit public cantonal ou s'il suffit d'un règlement communal
(voir sur cette question Ruey, p. 267, note 51 et les références citées;
Sutter-Somm, op. cit., p. 118 ss). La recourante se prévaut en effet de
l'absence même d'un règlement communal valable.
L'art. 94 de la loi du
28 février 1956 sur les communes (LC) a la teneur suivante :
"Les communes sont tenues d'avoir un
règlement de police et les règlements imposés par la législation cantonale.
Elles peuvent avoir d'autres règlements, notamment sur le fonctionnement des
autorités et de l'administration communale.
Le règlement de police n'a force de loi
qu'après avoir été approuvé par le Conseil d'Etat. Il en est de même des
règlements ou dispositions de règlements qui confèrent des droits ou imposent
des obligations aux autorités ou aux particuliers les uns à l'égard des
autres."
La municipalité
intimée fait valoir dans sa réponse du 18 août 1995 que la convention a été
ratifiée par les conseils communaux des communes concernées et signées par leur
municipalité respective. Il n'en reste pas moins que ni la convention dans son
entier, ni celles de ses dispositions qui confèrent des droits ou imposent des
obligations aux autorités ou aux particuliers n'ont été soumises à
l'approbation du Conseil d'Etat pourtant exigée par l'art. 94 cité ci-dessus.
Force est donc de constater qu'en vertu de l'art. 94 LC, les dispositions de la
convention du 29 juin 1963 n'ont pas force de loi.
L'absence de base
légale rend ainsi inopposable aux tiers le monopole litigieux, quelle que soit
la nature (de police ou d'intérêt public) qu'on lui prête. Il n'y a donc pas
lieu d'examiner plus avant la question de la compatibilité du monopole
litigieux avec la liberté du commerce et de l'industrie.
7.                     Les intimées
soutiennent qu'on ne saurait mettre un terme abrupt à un régime qui dure depuis
130 ans. C'est cependant à juste titre que les intimées n'invoquent pas
l'existence d'un droit coutumier pour justifier le monopole litigieux. Le droit
coutumier, que la Constitution vaudoise ne connaît qu'en rapport avec
l'exercice de la religion catholique (art. 13 al. 5 Cst. VD), est certes admis
comme source du droit public, du moins pour autant qu'il existe une lacune du
droit écrit et qu'on soit en présence de la nécessité inéluctable de la combler
(ATF 104 Ia 305). La doctrine admet même que le droit coutumier pourrait
constituer une base suffisante pour une restriction de la liberté du commerce
et de l'industrie (Sutter-Somm, op. cit., p. 121 s. et les références en note
96). Toutefois, on ne saurait laisser les intimées invoquer l'existence d'un
droit coutumier alors que la période de 130 ans dont elles se prévalent est
pour le moins interrompue par l'entrée en vigueur, le 1er juillet 1956, de
l'art. 94 LC. Cette disposition avait en effet pour objet de soumettre à
l'approbation le Conseil d'Etat les règlements communaux qui confèrent des
droits ou imposent des obligations aux autorités ou aux particuliers les uns à
l'égard des autres, alors que la loi précédente ne prévoyait cette approbation
qu'à l'endroit des règlements de police (BGC août-septembre 1955 p. 828 s.).
Dans ces conditions, il est évident que la convention du 29 juin 1963, ou du
moins celles de ses dispositions qui étaient destinées à sortir des effets à
l'endroit des particuliers, auraient dû être soumises pour approbation au
Conseil d'Etat. Le fait que cette approbation n'ait pas été requise et
qu'apparemment, il n'ait pas été prévu de la requérir au sujet de la nouvelle
convention destinée à entrer en vigueur en 1997 (dont l'art. 1 prévoit
désormais expressément le monopole litigieux sur le domaine privé également)
exclut que l'on puisse considérer que les intimées auraient en quelque sorte
usucapé l'approbation du Conseil d'Etat.
Au reste, il est
douteux que l'on puisse reconnaître à la convention du 29 juin 1963 la
convictio
juris
qui caractérise le droit coutumier si l'on considère les fortes
résistances auxquelles la disposition litigieuse de la nouvelle convention
s'est heurtée, tant devant les législatifs communaux qu'au sein de la
profession des installateurs sanitaires.
7.                     La recourante conclut à
titre principal à la nullité, subsidiairement à l'annulation de l'art. 9
première partie de la convention du 29 juin 1963. Cette conclusion ne saurait
être admise car le Tribunal administratif peut seulement constater que la
disposition en question ne peut pas être opposée à la recourante puisqu'elle
n'a pas, faute d'approbation par le Conseil d'Etat, force de règlement
communal. Il en résulte que la décision attaquée doit simplement être annulée.
On rappellera à cet égard que le présent arrêt laisse ouverte la question de
l'admissibilité du monopole litigieux au regard de la liberté du commerce et de
l'industrie et que cette question paraît devoir être tranchée par le Conseil
d'Etat, l cas échéant, dans l'hypothèse où les prescriptions litigieuses lui
seraient soumises pour approbation au sens de l'art. 94 de la loi sur les
communes. En revanche, le Tribunal n'a pas la compétence d'invalider en
l'espèce les engagements souscrits entre elles par les parties à la convention
du 29 juin 1963. On ne peut pas admettre non plus sans autre la conclusion III
de la recourante qui tend à la réforme de la décision attaquée en ce sens que
la recourante est en droit d'exécuter les travaux qui lui ont été adjugés par
SI Mayor Vautier SA. En effet, les compétences que la commune peut tirer des
art. 126 et 127 LATC et de l'art. 67 lit. c LATC demeurent réservées. Enfin, la
conclusion subsidiaire de la recourante en paiement de 50'000 francs doit de
toute manière être déclarée irrecevable en raison de l'art. 1 al. 3 LJPA.
8.                     Le recours étant
partiellement admis, la recourante ne supportera qu'un émolument réduit.
Assistée d'un avocat, elle a droit à des dépens partiels, à charge des intimées
solidairement entre elles.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête :
I.                      Le recours est
partiellement admis.
II.                     La décision de
la Municipalité de Montreux du 14 juillet 1995 est annulée.
III.                     Un émolument
de 500 francs est mis à la charge de la recourante.
IV.                    La somme de
2'000 (deux mille) francs est accordée à J.-P. Lauffer SA à titre de dépens, à
la charge de la Commune de Montreux et de la Compagnie Industrielle et
Commerciale du Gaz SA, solidairement entre elles.
Lausanne, le 1er septembre 1995/gz
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint