vd_omni · AC.2017.0092 · 2017-12-18 · fr

A.________/Service du développement territorial, Municipalité de Grandcour | Est litigieuse l'obligation de procéder à l'inscription d'une mention au Registre foncier pour préciser qu'en cas de suppression volontaire ou involontaire du crépi actuel du bâtiment , une peinture du même type ne pourra pas être posée et la façade devra être à nouveau revêtue d'une teinte plus discrète. En ce qui concerne les anciennes constructions agricoles hors des zones à bâtir utilisées pour l'habitation sans lien avec l'agriculture, le tribunal de céans a déjà considéré que le SDT est habilité à restreindre le choix des couleurs des façades des bâtiments. Cette jurisprudence peut s'appliquer par analogie aux constructions agricoles en zone agricole. En l'espèce, l'inspection locale a permis à la cour de constater que la couleur choisie par le recourant pour repeindre le bâtiment d'habitation ne dénature pas la campagne environnante et ne remet pas en cause le caractère agricole du bâtiment. Relativement neutre, cette couleur entre dans la marge d'appréciation dont dispose le propriétaire. Le recours est admis sur ce point.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 18.12.2017 AC.2017.0092

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 18 décembre 2017
Composition
M. François Kart, président; MM. Antoine Thélin et Emmanuel Vodoz, assesseurs; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourant
A.________,
à
Grandcour,
représenté par
Raymond-André ROSSEL, à Villars-Tiercelin
Autorité intimée
Service du développement territorial
Autorité concernée
Municipalité de Grandcour,
représentée par Me Philippe-Edouard
JOURNOT, avocat, à Lausanne
Objet
Autorisation cantonale spéciale
Recours A.________ c/ décision du Service du développement
territorial du 15 février 2017 (bâtiments ECA n° 274 et 275 sur la
parcelle n° 1542 de Grandcour, régularisation de travaux et ordre de
remise en état)
Vu les faits suivants
A.
A.________ est propriétaire de la parcelle n° 1542 du cadastre de
la commune de Grandcour. Cette parcelle, qui supporte les bâtiments ECA
n° 274 (habitation), n° 275 (rural) et n° 382 (garage), est
colloquée en zone agricole selon le plan général d'affectation de la commune de
Grandcour, approuvé par le Conseil d'Etat le 27 mars 1996.
Le 27 novembre 1984, le Service de l'aménagement du
territoire a délivré l'autorisation requise pour des transformations
intérieures et un aménagement des combles dans le bâtiment n° 274 (deux
chambres et un local sanitaire). Le permis de construire a été délivré le 20
février 1985. Il n'a pas été entièrement respecté dans la mesure où une troisième
chambre pour un employé agricole a été aménagée dans l'espace destiné à servir
de galetas.
Le 20 novembre 1990, A.________a obtenu le permis de
reconstruire et d'améliorer le couvert existant sur la face nord du bâtiment
n° 275, couvert utilisé pour le stockage de machines agricoles. Le projet
a été dispensé d'enquête publique sur la base de l'art. 111 de la loi du 4
décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV
700.11). Aucune autorisation cantonale spéciale n'a été délivrée.
Le 22 avril 2003, A.________ a obtenu un permis
d'agrandir le balcon existant contre la façade ouest du bâtiment n° 274,
accessible depuis les deux portes-fenêtres qui se trouvent au 1
er
étage de la façade ouest. Le projet a été dispensé d'enquête publique sur la
base de l'art. 111 LATC. Aucune autorisation cantonale spéciale n'a été
délivrée.
Le 15 septembre 2006, A.________ a obtenu un permis
d'installer une station transformatrice.
En 2009, les façades sud, est et ouest du bâtiment
n° 274 ont été repeintes sans autorisation en jaune clair, alors que le
bâtiment était auparavant de couleur blanche.
Le 17 septembre 2014, A.________ a reçu
l'autorisation municipale de mettre en place une installation solaire, le
projet ayant été dispensé d'autorisation selon l'art. 18a al. 1 de la
loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) ou
68a du règlement du 19 septembre 1986 d’application de la loi du 4 décembre
1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (RLATC; RSV 700.11.1)
par décision du Service du développement territorial (SDT). Il a en même temps
posé des nouvelles tuiles et remplacé les velux.
En 2015, A.________ a agrandi, sans autorisation, le
bâtiment ECA n° 274 à l'extérieur du volume bâti pour y installer une cage
d'escalier permettant d'accéder depuis le 1
er
étage aux combles du
bâtiment. Cette cage d'escalier été recouverte de planches en bois étuvé sur
une partie des façades nord, est et ouest du bâtiment. L'escalier intérieur,
reliant le 1
er
étage aux combles, n'a pas été supprimé. Une
ouverture supplémentaire a été effectuée sur le toit, du côté est, à proximité
du palier supérieur des nouveaux escaliers, pour y poser un deuxième velux.
B.
Suite à une dénonciation, la Municipalité de Grandcour (ci-après: la
municipalité) a requis de A.________ des informations au sujet des travaux
réalisés sur sa parcelle. Celui-ci a répondu le 20 novembre 2015 en
transmettant deux photographies accompagnées de la légende suivante:
"1) face ouest: 1990 bois peint
2) faces ouest, sud et est réfection peinture façade et pose
de volets neufs 2009
3) Toiture et velux mis à neuf, pose d'un panneau échangeur
thermique solaire 2014
4) faces ouest nord et est, bois étuvé (comme mes autres
bâtiments pour maintenir une certaine homogénéité esthétique) septembre octobre
2015
5) en projet pour 2016 ou 2017 solde face est toiture
nord".
Le 25 novembre 2015, la municipalité a répondu à A.________
qu'elle constatait que les points 1, 2 et 3 constituaient des travaux
d'entretien ordinaire. Par contre, en ce qui concernait le point 4, les travaux
modifiaient l'aspect extérieur du bâtiment. S'agissant d'un bâtiment en zone
agricole, la municipalité devait en référer au SDT.
Par courriel du 27 novembre 2015 adressé à la
municipalité, le SDT a demandé diverses informations complémentaires.
Le 2 décembre 2015, la municipalité a transmis cette
requête à A.________.
Les documents requis ont été transmis au SDT le 9
février 2016.
Le 17 février 2016, A.________ a soumis au SDT pour
analyse préalable un dossier prévoyant des transformations du bâtiment
n° 274, notamment une amélioration de l'accès au 2
ème
étage,
pour une meilleure utilisation des locaux existants (employé agricole).
Le 22 février 2016, le SDT a demandé des
informations complémentaires en rapport avec ce projet. A.________ a répondu le
14 mars 2016.
Le 7 juillet 2016, le SDT a soumis à A.________ un
projet de décision relatif à la remise en état de la parcelle n° 1542. Il
l'invitait à faire part de ses observations jusqu'au 10 août 2016. Passé ce
délai une décision lui serait formellement notifiée. Le projet de décision
portait sur les éléments suivants:
a) la
reconstruction du couvert en bois situé en façade nord du bâtiment ECA n° 274
(
recte
275)
Cette
reconstruction avait été réalisée sur la base d'un permis délivré par
l'autorité municipale mais était dépourvue d'autorisation cantonale. Compte
tenu de l'ancienneté de l'aménagement (26 ans) et du fait qu'il répondait à
l'évidence à un besoin objectif de l'exploitation agricole, le SDT était prêt à
régulariser ces travaux sous réserve que la municipalité les dispense d'enquête
publique.
b)
l'agrandissement du balcon (n° 274)
Cet
agrandissement n'était pas nécessaire à l'activité agricole de sorte qu'il ne
pouvait pas être régularisé sur la base des art. 16 et 22 LAT. Il pouvait
par contre être régularisé en vertu de l'art. 24c al. 2 et 3 LAT.
c) aménagement
d'un  logement destiné à un employé agricole avec sanitaire et velux
(n° 274)
Ce
logement n'était pas conforme à la zone agricole, dès lors qu'un tel logement
n'était autorisé que pour les entreprises agricoles disposant de plus de 50
unités de gros bétail (UGB), ce qui n'était pas le cas en l'espèce. Par
ailleurs, il existait déjà deux logements dans ce bâtiment et leur surface
dépassait les surfaces maximales autorisées. Le velux qui avait été installé
dans ce logement n'était, pour la même raison, pas conforme à la zone agricole.
Il ne pouvait y avoir de régularisation sur la base des art. 16 et 22 LAT.
Les travaux pouvaient par contre être régularisés en vertu de l'art. 24c
al. 2 et 3 LAT, vu qu'il s'agissait d'un agrandissement mesuré,
qualitativement admissible.
d)
l'escalier extérieur (n° 274)
Cet escalier
extérieur n'avait pas de lien avec l'activité agricole de sorte qu'il ne pouvait
pas être régularisé sur la base des art. 16 et 22 LAT. Il ne pouvait pas
non plus être régularisé sur la base de l'art. 24, 24a, 24b, 24c, 24d ou 24e
LAT.
e) la nouvelle
couleur du bâtiment ECA n° 274
Ce
changement de couleur n'était pas nécessaire à l'activité agricole de sorte
qu'il ne pouvait pas être régularisé sur la base des art. 16 et 22 LAT. Il
ne pouvait pas non plus être régularisé sur la base de l'art. 24, 24a, 24b,
24c, 24d ou 24e LAT.
Le projet de décision indiquait également
qu'un émolument de
fr. 140.- par heure de
travail serait perçu pour l'étude du dossier.
Un copie de ce projet de décision a été remis par le
SDT à la municipalité, en la priant de bien vouloir lui indiquer si elle
dispensait d'enquête publique la reconstruction du couvert situé en façade nord
du bâtiment ECA n° 275. Le 20 juillet 2016, la municipalité a informé le
SDT qu'elle avait décidé de dispenser d'enquête publique les travaux de
reconstruction du couvert situé en façade nord du bâtiment ECA n° 275.
A.________ s'est déterminé le 4 août 2016 au sujet
du projet de décision. Il contestait tout d'abord l'obligation
de payer un émolument de
fr. 140.- par heure
de travail pour un travail qu'il estimait erroné et inexact. Sur le fond, il a
relevé les éléments suivants:
1) Entretien
de la toiture: en exigeant la remise en état du toit du bâtiment n° 274,
le SDT était contradictoire et n'admettait pas l'entretien sur un intervalle de
30 ans;
2) Peinture
des façades: la couleur choisie pour le bâtiment n° 274 était proche de celle
du bâtiment n° 275 et les critiques du SDT n'étaient ainsi pas fondées.
C'est en outre dans ce bâtiment n° 274, et non n° 275, que se trouvait
le logement agricole, ainsi que celui de sa famille et de ses parents;
3)
Reconstruction du couvert du bâtiment n° 275: il bénéficiait du principe
de la bonne foi. La référence du SDT au bâtiment n° 274 était une erreur
et rendait le texte inintelligible;
4)
Agrandissement du balcon au 1
er
étage du bâtiment ECA n° 274:
la construction du balcon avait été autorisée par la municipalité en 2003 et
bénéficiait du principe de la bonne foi. En outre, un balcon faisait partie des
choses nécessaires dans le logement du chef de l'exploitation;
5)
Construction en 1985 des chambres et sanitaire du 2
e
étage du
bâtiment ECA n° 274: la surface habitable était bien inférieure aux
chiffres annoncés; en outre les travaux avaient été autorisés en 1985 et la
prescription absolue de 30 ans était acquise;
6)
Construction de la cage d'escalier de service du 1
er
au 2
e
étage du bâtiment ECA n° 274: les constatations de fait étaient largement erronées.
L'escalier était nécessaire pour le logement agricole du chef d'exploitation,
notamment en raison de ses problèmes de santé (fracture d'une vertèbre, qui
avait nécessité son remplacement par un ouvrier agricole) et de ceux de son
épouse qui se déplaçait en chaise roulante et nécessitait un système de
crémaillère pour changer d'étage;
7)
Logement agricole du chef d'exploitation et de ses parents: il s'agissait d'un
logement à destination agricole;
8) Mise en
conformité: A.________ estimait que cet examen n'avait pas eu lieu.
Le SDT a répondu le 25 octobre 2016 à A.________. Concernant
l'escalier extérieur, il a indiqué qu'il pourrait tenir compte des soucis de
santé de A.________ et de son épouse, s'il était démontré qu'un système à
crémaillère avait effectivement été installé. Toutefois, même si la présence de
l'escalier pouvait être admise, une solution pour améliorer l'intégration de
cet escalier devrait être trouvée. Au sujet de la chambre dans les combles, le
SDT relevait qu'il ne remettait pas en cause les aménagements faits en 1985. La
chambre dont il était fait mention était celle utilisée par l'employé qui le
remplaçait durant son incapacité de travail. Le SDT souhaitait savoir quelle
était l'intention de A.________ quant à l'utilisation de cette partie des
combles lorsque l'employé agricole aurait terminé son activité. En effet, si
cette partie des combles restait aménagée avec des armoires, un lit ou d'autres
infrastructures typiques d'un logement, une autorisation serait nécessaire. Par
contre, si l'employé terminait son activité prochainement, qu'il évacuait le
mobilier et que cet espace retrouvait son affectation originelle de galetas, il
ne serait pas nécessaire de demander une autorisation. Quant à la création
d'une salle de bains dans les combles, elle avait bien été autorisée par le service
compétent en 1985. Il n'était toutefois pas très clair si des toilettes
supplémentaires avaient été installées pour l'employé agricole. Le SDT demandait
des précisions à ce sujet, ainsi que sur le nombre de chambres aménagées dans
les combles. Le SDT précisait aussi qu'il attendait encore le dépôt de la
demande de permis de construire concernant l'agrandissement du balcon,
l'aménagement d'une chambre pour l'employé agricole dans les combles du
bâtiment ECA n° 274 (si nécessaire) ainsi que la pose d'un velux. Afin de
pouvoir examiner l'ensemble des travaux susceptibles d'être régularisés en une
seule procédure, le SDT priait A.________ de bien vouloir également intégrer à sa
demande de permis de construire la reconstruction du couvert situé en façade
nord du bâtiment ECA n° 275.
A.________ a répondu le 5 novembre 2016, fournissant
les informations complémentaires suivantes:
"Bâtiment n° ECA 274
Je précise que l'escalier
extérieur au logement du 1
er
étage est en fait à l'intérieur du
hangar du bâtiment existant hormis sa partie supérieure (du 1
er
au 2
ème
étage) contenue dans un rehaussement du hangar accolé au bâtiment principal.
L'intégration ne pose aucune problématique d'esthétique au vu de son revêtement
en bois et de sa minime dimension.
Deux photos de l'escalier équipé
d'une crémaillère de l'appartement du chef d'exploitation figurent en annexe.
La chambre supplémentaire du 2
ème
étage a été construite en 1985, donc il y a plus de 30 ans, en même temps que
les deux autres vu le besoin régulier de pouvoir disposer d'une chambre pour
l'employé agricole. Cette situation perdurera de toute façon même si le besoin
n'est pas continu mais au minimum lié aux périodes d'exploitation agricole
intensive.
Je répète qu'il n'y a pas de «
logement » indépendant au 2
ème
étage, mais que 3 chambres, un
wc-douche et un galetas, le 2
ème
étage étant partiellement isolé en
raison des économies d'énergie requises dans les parties habitables. En 1985
des toilettes et une douche avaient été installées,
sans équipement
supplémentaire à ce jour.
L'employé agricole continuera donc
son travail, mais de manière épisodique en fonction des besoins de
l'exploitation. Je ne vois pas l'utilité à revenir sur la chambre
supplémentaire de 1985 dans le permis de construire actuel, mais si vous
l'estimez nécessaire, alors cela sera incorporé au permis de construire.
L'agrandissement
du balcon au 1
er
étage sera inclus dans ma demande de permis de
construire".
Concernant la reconstruction du couvert en façade
nord du bâtiment ECA n° 275, A.________ soutenait qu'elle avait été
régularisée, la municipalité ayant dispensé ces travaux d'enquête publique par
courrier du 20 juillet 2016.
Un dossier de régularisation en vue d'un examen
préalable a été déposé par A.________ auprès de l'administration communale en
date du 29 novembre 2016.
Le 6 décembre, la municipalité a transmis le dossier
au SDT.
Le 7 décembre 2016, le SDT a écrit à A.________ que
sa demande de régularisation ne respectait pas ses exigences sur deux points:
1) il
n'avait pas inclus dans sa demande la reconstruction du couvert en façade nord
du bâtiment ECA n° 275 comme cela avait été demandé dans le courrier du 25
octobre 2016;
2) le dossier
comprenait une demande de régularisation de l'escalier réalisé à l'extérieur du
volume bâti du bâtiment n° 274, qui n'était pas susceptible d'être
autorisé.
Tenant compte des éléments qui précèdent, le SDT a
informé A.________ qu'il avait décidé de suspendre la procédure concernant la
demande préalable et qu'il notifierait prochainement sa décision concernant les
aménagements qui n'étaient pas susceptibles d'être réalisés.
Le 9 janvier 2017, A.________ s'est adressé au SDT
pour lui faire part de son étonnement. En effet, c'était en se conformant au
projet de décision du 7 juillet 2016 qu'il n'avait pas intégré à sa demande de
régularisation la reconstruction du couvert en façade nord du bâtiment ECA
n° 275, vu la dispense de permis de construire accordée par la
municipalité le 20 juillet 2016. Les courriers du SDT du 25 octobre 2016 et du 7
décembre 2016 venaient contredire les premiers ordres donnés.
C.
Le 17 février 2017, le SDT a rendu une décision dont le dispositif est
le suivant:
"A.
Demande de régularisation
1.    Un
dossier de demande de régularisation concernant les objets suivants doit être
soumis à la commune en vue de sa mise à l'enquête publique:
a) l'agrandissement du balcon;
b)
l'aménagement d'une chambre pour l'employé agricole dans les combles du
bâtiment ECA n° 274;
c) la pose d'un velux sur le pan est du toit du
bâtiment ECA
n°
274;
d) la reconstruction du couvert existant en façade
nord du bâtiment
ECA
n°
275.
2.    Le dossier devra être remis jusqu'au
31
mars 2017
.
3     Le
projet devra comprendre un plan de situation et les plans d'architecte,
conformément aux dispositions légales (art. 69 RLATC).
4.    Le dossier suivra la procédure prévue
aux articles 108 ss LATC, qui comprend la consultation des services de l'Etat
concernés et une demande d'autorisation cantonale spéciale au SDT.
5.    En
l'absence d'une demande d'autorisation de construire ou si celle-ci ne respecte
pas les considérants de la présente décision, les travaux ne pourront pas être
régularisés à l'issue de cette procédure et feront l'objet d'une décision de
remise en état.
B.
Travaux tolérés
6.    La
pose de peinture de couleur jaune sur les façades du bâtiment ECA n
°
274
sis sur la parcelle n° 1542 de Grandcour est illicite mais tolérée et peut
être maintenue en l'état.
C.
Mesures de remise en état des lieux
7.    L'escalier
construit en 2015 doit être supprimé, afin que le bâtiment retrouve une
volumétrie identique à celle qui existait avant les travaux.
8.    Le
toit du bâtiment ECA n° 274 doit retrouver la forme et la surface qu'il
avait avant la construction de l'escalier réalisé à l'extérieur du volume bâti
en 2015. L'installation solaire et les velux peuvent être maintenus.
9.    Les matériaux doivent être évacués vers un
lieu approprié à cet effet.
D.
Autres mesures
10.
Une mention sera inscrite au Registre
foncier par le Service du développement territorial pour préciser qu'en cas de
suppression volontaire ou involontaire du crépi actuel du bâtiment ECA n° 274,
une peinture du même type ne pourra pas être posée et la façade devra être à nouveau
revêtue d'une teinte plus discrète (blanc cassé, crème/rosé, écru, gris clair
ou beige clair) (art. 44 OAT).
11.   Un
délai au 31 août 2017 est imparti au propriétaire pour procéder aux mesures de
remise en état ordonnées ci-dessus.
12.   Une
séance de constat est d'ores et déjà fixée, sur place, le
6 septembre 2017
à
14.30 heures.
La présence du propriétaire est exigée. La Municipalité de
Grandcour et le Service du développement territorial seront représentés".
A la décision
était
jointe une facture d'un montant de fr. 1'960.-, soit 14h de travail à fr. 140.-
par heure pour étude du dossier (2h), rédaction (8h) et gestion du dossier
(4h).
Dans sa décision, le SDT relevait notamment que la
chambre supplémentaire réalisée dans les combles pour l'employé agricole ne
pouvait pas être autorisée comme conforme à l'affectation de la zone agricole
(art. 16a LAT) en application de l'art. 22 LAT. Elle pouvait par contre être
régularisée à titre dérogatoire en application de l'art. 24c LAT. Dès lors
que la chambre réalisée dans les combles pour l'employé agricole ne pouvait pas
être régularisée sur la base de l'art. 22 LAT comme conforme à l'affectation de
la zone agricole, il en allait de même du nouvel escalier destiné à permettre
un accès indépendant à cette chambre. La régularisation éventuelle de ce nouvel
escalier devait par conséquent également être examinée au regard des art. 24 ss
LAT. Or, aucune de ces dispositions ne trouvait application. L'implantation de
cette installation hors de la zone à bâtir n'était notamment pas imposée par sa
destination au sens de l'art. 24 LAT. Cette installation ne pouvait en outre
pas être autorisée en application de l'art. 24c LAT dès lors qu'il s'agissait
d'une modification apportée à l'aspect extérieur d'un bâtiment qui ne répondait
pas aux exigences de l'art. 24c al. 4 LAT. Le SDT relevait en outre que, suite
à la réalisation des travaux litigieux, le bâtiment ECA n° 274 avait une
apparence qui différait totalement de l'aspect rural qui était auparavant le
sien et que la partie refaite correspondait d'avantage aux aménagements que
l'on trouve habituellement en zone à bâtir.
D.
Par acte daté du 11 mars 2017, A.________ (ci-après: le recourant) a
recouru contre la décision précitée auprès de la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal (CDAP), en formulant les conclusions suivantes:
"A.   Il est fait application du délai de la prescription absolue
à 30 ans de la péremption pour la chambre supplémentaire du
2
ème
étage construite en 1985.
B.    L'autorisation spéciale selon
l'art. 120 LATC est accordée pour la mise en conformité:
a) L'agrandissement du balcon.
b) La pose
d'un Velux en lieu et place d'une tabatière sur le pan Est du toit du bâtiment
ECA n° 274 installé en 2014.
c) La pose de
peinture d'une nuance de couleur jaune discrète, acceptée sans mention au
Registre foncier.
d) L'escalier
partiellement intérieur et partiellement extérieur du 1
er
au
2
ème
étage construit en 2015.
e) Les modifications de minimes importances de la
toiture du couvert et du toit principal.
C.    La reconstruction du hangar à
la même dimension qu'à l'origine et au même
emplacement est dispensée d'enquête, conformément à la décision
municipale du 20 juillet 2016.
D.    Les émoluments du SDT sont
réduits de moitié compte tenu de devoir, pour le propriétaire agriculteur,
d'écrire trois lettres de rectification de constatations fausses, d'erreurs
formelles, et de l'étalement de l'avis de droit non nécessaire à nombre
d'articles inappropriés de la LAT.
E.    La visite des lieux par la
CDAP est indispensable à la compréhension de ce dossier".
Le recourant expose que  la chambre supplémentaire et
la salle de bains du
2
ème
étage
ont été construites en 1985 en plus des travaux autorisés; la prescription
absolue est ainsi atteinte. Au surplus, la chambre supplémentaire est conforme
aux besoins du chef d'exploitation. Elle avait permis de loger tout d'abord les
enfants de l'exploitant, puis l'employé agricole. Le recourant conteste aussi
la notion de logement du 2
ème
étage, dès lors qu'il n'y a pas
d'accès direct au 2
ème
étage par l'extérieur et que l'escalier du 2
ème
rejoint l'escalier du 1
er
à l'intérieur du bâtiment. Le recourant
expose aussi qu'il est inapproprié d'appliquer l'art. 24c LAT à sa situation, à
savoir au logement agricole du chef d'exploitation. Il n'existe à son avis pas
de base légale permettant d'imposer des restrictions quant à la surface des
logements agricoles. Le SDT ne devrait pas appliquer la directive relative au
nombre d'UGB. Quant à l'art. 42 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement
du territoire (OAT; RS 700.1), entré en vigueur en 2000, il ne peut pas
s'appliquer à un permis délivré en 1985. Au surplus les calculs de surface
effectués par le SDT ne sont pas corrects; la surface habitable est bien
inférieure aux chiffres annoncés. Concernant l'entretien de la toiture, le SDT
avait dispensé les travaux d'autorisation. Le recourant ne comprend dès lors
pas pourquoi il doit remettre à l'enquête la pose d'un velux. Au sujet de
l'entretien des façades, le recourant expose que le choix de la couleur est de
compétence municipale; de plus la couleur choisie est adaptée. Il estime abusif
d'imposer trois couleurs à choix pour tout le canton. Concernant la cage
d'escalier entre le 1
er
et le 2
ème
étage, le recourant
explique qu'il s'agit d'un agrandissement minime vu qu'il n'est que
partiellement extérieur au volume bâti. Cet aménagement se justifie pour des
raisons de santé de la famille du chef d'exploitation, ainsi que de sécurité et
de défense incendie. Aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose.
Le SDT a répondu le 16 mai 2017 et a conclu au rejet
du recours. Il expose qu'il n'ordonne pas la suppression de la chambre
supplémentaire et de la salle de bains dans les combles, qui pourront être
régularisées. Toutefois, le délai de péremption ne dispense pas le propriétaire
de déposer une demande de permis de construire. L'escalier construit en 2015 ne
bénéficie pas de la prescription et doit être détruit dès lors qu'il ne peut
pas être régularisé sur la base des art. 24ss LAT. En effet, comme il permet de
créer un logement indépendant, cet escalier ne peut pas être considéré comme un
agrandissement mesuré. Le SDT confirme que le recourant ne remplit pas les
conditions dans lesquelles un logement pour un employé agricole est autorisé.
En effet, la directive interdépartementale du Département du territoire et de
l'environnement (DTE) et du Département de l'économie et du sport (DECS)
relative à l'examen des constructions agricoles hors des zones à bâtir (ci-après:
la directive interdépartementale) prévoit que seules les entreprises agricoles
disposant de plus de 50 UGB (bétail laitier et/ou consommant du fourrage
grossier) peuvent disposer d'un logement destiné à un employé agricole. Or,
selon les informations transmises au SDT par le Service de l'agriculture et de
la viticulture (SAVI) le 10 mai 2017, le domaine agricole du recourant détenait
à la fin 2016 seulement 12.843 unités de gros bétail (24 génisses, mais aucune
vache laitière). Les exigences de la directive précitée ne sont donc pas
remplies. L'exploitation agricole représente 1.08 unité de main-d'œuvre
standard et constitue donc tout juste une entreprise agricole. On ne peut
affirmer sur cette base que les tâches à effectuer dépassent les forces de
l'exploitant agricole. Le recourant peut donc disposer uniquement d'un
appartement pour l'exploitant agricole (180 m
2
) ainsi que d'un
appartement pour les exploitants retraités (100 m
2
), soit 280 m
2
au total. En l'occurrence la surface brute s'élève à présent à 433.36 m
2
.
Il n'existe donc plus de potentiel d'agrandissement pour créer de nouvelles
surfaces destinées au logement conforme à la zone agricole. Cette chambre est
ainsi régularisée sur la base de l'art. 24c LAT et non en vertu de l'art. 22
LAT. Pour ce qui concerne l'escalier, sur le plan esthétique, l'intégration
n'est pas réussie. Le bâtiment a perdu sa forme rectangulaire, en raison de
l'excroissance provoquée par la cage d'escalier. Les lamelles de bois tranchent
avec le reste des façades, recouvertes de crépi. Enfin, cela a donné à la construction
un caractère proche des bâtiments situés en zone à bâtir, ce qui n'est pas
admissible. L'état de santé du recourant et de son épouse ne justifie pas une
remise en question de la décision du 15 février 2017. En effet, l'escalier n'est
litigieux que pour sa partie qui va du 1
er
au 2
ème
étage.
Il n'est donc pas utilisé par le propriétaire et son épouse pour se rendre dans
leur appartement du 1
er
étage, mais exclusivement par leurs enfants
et leur employé agricole. Par ailleurs, l'escalier sur lequel le système de
transport à crémaillère a été posé n'est pas remis en cause par le SDT,
puisqu'il n'a pas été réalisé à l'extérieur du volume bâti existant. Pour ce
qui concerne l'agrandissement du balcon, la pose d'un velux sur le toit et
l'aménagement d'une chambre supplémentaire dans les combles, ils peuvent être
régularisés sur la base de l'art. 24c LAT, tant sous l'aspect qualitatif
que quantitatif. Le SDT précise aussi que, le 4 septembre 2014, il a dispensé
d'autorisation uniquement l'installation solaire. Le dépôt d'une demande de
permis de construire pour les tuiles et le velux est donc justifié, puisque ces
travaux sont soumis à autorisation et n'ont pas fait l'objet d'une autorisation
cantonale de la part du SDT. Ensuite, concernant la couleur de la façade, en
zone agricole, la municipalité est certes compétente pour statuer sur la
demande de permis de construire, mais elle n'a pas la possibilité de l'accorder
en l'absence de l'autorisation cantonale requise. Sur le fond, la teinte jaune
choisie est trop vive et diffère manifestement de celle du bâtiment ECA n° 275,
plus discrète. Aucune remise en état n'est toutefois nécessaire pour l'instant.
Ce n'est que lors de la prochaine modification du crépi qu'une couleur adaptée
au contexte rural du site devrait être posée.
La municipalité s'est déterminée le 22 mai 2017 et a
déclaré s'en remettre à justice, tout en préconisant la production de plans de
mise en conformité pour les travaux tolérés plutôt qu'une demande de mise à
l'enquête publique qui aboutirait, à suivre le SDT, à la régularisation des
travaux entrepris. Elle se demande par ailleurs si le recourant ne devrait pas
être mis au bénéfice des dispositions transitoires pour le logement réservé au
personnel temporaire (cf. chiffre 3.6. de la directive interdépartementale).
Le recourant a produit des observations
complémentaires le 10 juin 2017 et a maintenu les conclusions prises au pied de
son recours. Il relève que l'autorité intimée aurait constaté inexactement les
faits et que les mesures prises sont inopportunes. Il expose que la salle de
bains située sous les combles a été autorisée en 1984 et ne nécessite pas
d'être régularisée. Il indique aussi que, pour 2016, son exploitation comptait
14.83 UGB (16.79 pour 2015, 17.31 pour 2014 et 15.58 pour 2013). Concernant les
vaches laitières, il travaille en communauté partielle d'exploitation avec son
voisin depuis le 1er mai 1997. Ils possèdent ensemble les vaches laitières pour
produire un quota de lait qualité Gruyère de 205'000 kg et qui, depuis la reprise
de surfaces supplémentaires de 8,02 ha le 1
er
mars 2017 par le
recourant, augmentent ce contingent de 49'000 kg (6'000 kg par ha) soit 254'000
kg au total. Dire qu'il disposait de "
24 génisses, mais aucune vache
laitière
" était tout à fait inexact. Le recourant souligne aussi que
l'usage de l'habitation doit répondre aux besoins d'une certaine intimité pour
une personne à mobilité réduite, d'où l'escalier supplémentaire. Quant au
revêtement en planches, le recourant expose qu'une bonne part existait déjà sur
le couvert accolé au logement et que le SDT réclame ordinairement, dans les
dossiers de constructions combinées de ferme et de logement, que la face du
logement côté ferme soit revêtue de planches. En outre, le bâtiment voisin est
revêtu de lamelles en bois identiques. L'intégration dans le paysage est donc
réalisée. Le recourant explique aussi qu'il devra subir en août une importante
opération du genou pour la pose d'une prothèse et qu'il ne pourra pas se passer
d'un remplaçant.
Le SDT (ci-après aussi: l'autorité intimée) s'est
déterminé le 7 juillet 2017 et a maintenu les conclusions prises dans sa
réponse. Il confirme que la salle de bains ne fait pas partie des éléments à
régulariser. Concernant les caractéristiques de l'activité agricole du recourant,
il déclare se fonder sur les chiffres du SAVI. Par ailleurs, même en se basant
sur les chiffres du recourant, ceux-ci ne justifient pas qu'un logement pour un
employé agricole soit aménagé. Le SDT explique aussi que la construction d'un
nouveau bâtiment agricole en bois ne saurait être assimilée à la transformation
d'un bâtiment ancien avec des murs peints et que la cage d'escalier donne un
caractère moderne à la bâtisse ce qui n'est pas admissible. Il rappelle enfin qu'il
est disposé à régulariser la chambre réalisée dans les combles en tant
qu'agrandissement du logement existant et que l'ouvrier agricole pourra y loger
lors de l'opération du genou du recourant.
La municipalité s'est déterminée le 10 juillet 2017,
soulevant l'idée d'une possible solution transactionnelle.
E.
Le tribunal a procédé à une inspection locale le 23 octobre 2017 en
présence des parties. On extrait ce qui suit du compte-rendu d'audience, qui a
été transmis aux parties:
"Le président souhaite
clarifier les conclusions et demande au recourant s’il est exact qu’il conteste
l’obligation de mettre à l’enquête publique les travaux en rapport avec la
chambre de l’employé et le couvert de la façade nord du bâtiment ECA 275 mais
qu’il admet cette obligation pour les autres éléments à régulariser. Le
recourant répond que c’est effectivement le cas. Concernant le couvert, il
explique que la municipalité l’a dispensé d’enquête publique, qu’il a par
conséquent été légalisé et qu'aucune enquête publique n'est nécessaire. Quant à
la chambre, vu le délai de prescription de 30 ans, il n’y a pas de raison de la
mettre à l’enquête. Pour ce qui concerne le couvert, Me Monnerat explique que
dans ses premiers courriers l’autorité intimée avait certes admis la
possibilité de dispenser le couvert d’enquête publique mais que cela n’était
plus le cas au stade de la décision formelle, seule déterminante, qui imposait
une mise à l’enquête pour ce couvert.
La cour et les parties observent
ensuite la couleur de peinture qui recouvre le bâtiment d’habitation. Le recourant
et son représentant s’étonnent de ce que l’autorité cantonale intervienne dans
un domaine qui est à leur avis de compétence municipale. Le président expose
que la jurisprudence a déjà tranché la question et que, hors zone à bâtir,
c’est l’autorité cantonale qui est compétente. Me Monnerat expose qu’en zone
agricole les couleurs traditionnelles sont des couleurs discrètes telles que le
blanc, le gris ou le brun.
La cour et les parties se
déplacent vers le couvert de la façade nord du bâtiment ECA 275. Le toit du
couvert a été surélevé en 1990 afin de permettre le rangement de machines
agricoles.
La cour observe les bâtiments qui
entourent la propriété du recourant, qui sont de couleur variée, blanche,
verdâtre et orange notamment.
La cour et les parties observent
et empruntent ensuite les escaliers extérieurs qui font l’objet de la demande
de remise en état de la part de l’autorité intimée. Les escaliers débouchent
dans le galetas de la maison, qui mène vers les sanitaires et 3 chambres. Un
velux a été ouvert dans la toiture pour amener plus de lumière dans le galetas.
Le galetas a été nouvellement isolé. Du point de vue de l’autorité intimée,
toute la partie de l’escalier qui s’élève au-dessus du niveau du toit en tuiles
de la remise doit être supprimée. Le recourant explique que cet escalier a pour
but de donner à l’employé qui occupe une des chambres de l’étage la possibilité
d’entrer et sortir sans traverser l’appartement de la famille. Il ajoute qu’il
est possible de monter une chaise roulante par l’escalier extérieur mais pas
par l’escalier intérieur, tout en relevant que son épouse (qui est en fauteuil
roulant) n’a pas de nécessité de venir au 2
e
étage. M. Rossel
soulève la question de la sécurité en cas d’incendie. S’il y a un feu au 1
er
étage, l’escalier extérieur permettrait aux occupants de 2
e
étage de
pouvoir sortir rapidement. M. Rossel indique que l’escalier à détruire
représente 6% de la construction en élévation et 5% en surface. Interrogé sur
la possibilité de remplacer l’escalier actuel par une structure métallique
ouverte, Me Monnerat indique que cela n’est pas non plus admissible du point de
vue de la LAT. Pour justifier un escalier pour des questions de sécurité en cas
d’incendie, il faudrait que l’ECA formule une exigence à cet égard.
Au sujet de la nécessité d’avoir
un employé agricole, Me Monnerat soutient que l’employé peut vivre ailleurs et
que la nécessité d’avoir un ouvrier sur place n’est admise qu’à partir de 50
UGB. Le recourant indique que les chiffres du SAVI sont erronés et qu’il a
transmis les données actualisées à la CDAP en juin. Me Monnerat répond que le
SDT prend ses décisions sur la base des chiffres qui lui sont transmis par le
SAVI et qu’il ne peut pas s’en écarter. Le recourant indique qu’il exploite son
bétail en communauté partielle (en maintenant deux numéros d’exploitation) avec
son voisin et qu’à eux deux ils ont plus de 60 UGB. Me Monnerat indique qu’il
ne peut pas en l’état qualifier la communauté d’exploitation partielle sous
l’angle des UGB et qu’il doit en discuter avec le SAVI. Selon le recourant, son
voisin aurait aussi de quoi loger un employé si nécessaire. Le recourant expose
qu’actuellement l’employé est là ponctuellement, mais qu’il a l’intention de se
retirer peu à peu de l’exploitation et que la présence d’un ouvrier deviendra
de plus en plus nécessaire.
La cour et les parties
redescendent en empruntant l’escalier intérieur.
Le recourant relève que l’escalier
extérieur est recouvert de lamelles en bois, comme de nombreux bâtiments
environnants. Dans quelques années, le revêtement de l’escalier aura la même
couleur que les bâtiments environnants.
Interrogé sur le coût de la
démolition, le recourant répond qu’il ne le connaît pas, mais que la
réalisation de l’escalier lui a coûté 50'000 fr.
L’autorité intimée souligne que le
recourant, en tant que municipal, devait être au courant de la nécessité
d’obtenir une autorisation cantonale avant de réaliser des travaux en zone
agricole et qu’il ne peut pas se prévaloir de sa bonne foi. Le recourant relève
qu’il n’a jamais été en charge des bâtiments.
Le recourant conclut en relevant
qu’à son avis l’escalier extérieur est harmonieusement intégré au bâtiment.
Concernant la couleur du bâtiment, la municipalité souligne qu’elle est
discrète et qu’elle pourrait à son avis être maintenue. Son représentant
demande que le tribunal procède à une pesée des intérêts en présence, en tenant
compte en particulier de la longueur des procédures d’autorisation de
construire.
Le président explique aux parties
que le compte-rendu d’audience leur sera transmis et qu’elles auront la
possibilité de s’exprimer à son sujet".
Les parties ont eu la
faculté de se déterminer au sujet du procès-verbal. Le recourant a relevé ce
qui suit par courrier du 7 novembre 2017:
"1. Procès-verbal d'audience
du 23 octobre 2017
Nous avons examiné le
procès-verbal précité et demandons d'y apporter les compléments suivants:
- Page
1 dernier paragraphe fin 3
ème
ligne: un velux…
en remplacement d'une
tabatière supprimée lors de la
réfection du toit
...
- Page 1 dernier paragraphe en 4
ème
ligne: Le galetas a été nouvellement isolé...
en
même temps que la mise à neuf et l'isolation de la totalité de la toiture.
- Page 2, 2
ème
paragraphe 9
ème
ligne: ...
c'est une
supposition de ma part, le logement de l'employé est à ma charge.
2. Lettre du 7 juillet 2017 du SDT
Compte tenu de l'attitude du SDT
dans cette affaire lors de la séance, nous avions momentanément renoncé à
répondre à leur lettre du 7 juillet 2017 comportant les mêmes erreurs de
traitement que les précédentes, tout en niant des erreurs.
Toutefois nous devons constater
dans le paragraphe 2.2., 3
ème
alinéa, et 2.5.,
hème
alinéa, le SDT introduit une nouvelle fois la notion d'un logement agricole
supplémentaire qui n'a jamais été dans les intentions du recourant.
Il
s'agit donc de constatations fausses de faits pertinents du SDT.
Quant aux directives invoquées de
type interprétative, elles ne sont de loin pas des références en la matière,
schématiques et inadaptées aux conditions spéciales rencontrées, ne serait-ce
que dans le cadre d'une exploitation en communauté d'agriculteurs".
L'autorité intimée s'est déterminée le 13 novembre
2017 et a souligné ce qui suit:
"a) A la fin du premier
paragraphe, il conviendrait de préciser que le soussigné a indiqué qu'une dispense
d'enquête publique n'a de pertinence que si celle-ci est applicable à
l'ensemble des travaux à réaliser; or, en l'occurrence une enquête publique est
de toute manière nécessaire pour l'agrandissement du balcon, les travaux ayant
été effectués en 2003.
b) Au début du deuxième paragraphe
de la page 2, il est mentionné « Me Monnerat soutient que l'employé peut vivre
ailleurs ». Cette phrase est imprécise, dans la mesure où le soussigné avait
affirmé que dans les exploitations agricoles comptant moins de 50 UGB, on peut
exiger que l'employé vive en zone à bâtir.
c) Nous avons consulté le Service
de l'agriculture et de la viticulture (SAVI) concernant la communauté partielle
d'exploitation que A.________ forme avec son voisin. Selon cette autorité, B.________
dispose de 41 ha et de 25 UGB laitiers. Leur cheptel commun est donc de 38 UGB
(13 UGB pour A.________et 25 UGB pour B.________). Ce chiffre reste insuffisant
pour autoriser des surfaces habitables pour un employé agricole, la directive
interdépartementale du 17 mars 2015 exigeant un minimum de 50 UGB".
La municipalité a indiqué qu'elle n'avait pas de
remarques particulières à formuler au sujet du procès-verbal de l'audience du
23 octobre 2017.
Considérant en droit
1.
La décision attaquée, portant sur diverses mesure de régularisation et un
ordre de remise en état, peut faire l’objet d’un recours de droit administratif
au Tribunal cantonal (art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative [LPA-VD; RSV 173.36]). Le propriétaire à l'encontre duquel cette
décision a été rendue a qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD). Les
autres conditions de recevabilité du recours sont remplies, de sorte qu’il y a
lieu d’entrer en matière.
2.
Lors de l'audience, le recourant a précisé ses conclusions en ce sens
qu’il conteste l’obligation de mettre à l’enquête publique les travaux en
rapport avec la chambre de l’employé et le couvert de la façade nord du
bâtiment ECA n° 275 mais qu’il admet cette obligation pour les autres
éléments à régulariser.
a) La procédure de mise à l'enquête, régie notamment
par l'art. 109 LATC, a un double but. D'une part, elle est destinée à porter à
la connaissance de tous les intéressés, propriétaires voisins, associations à
but idéal ou autres, les projets de constructions au sens large du terme, y
compris les démolitions et modifications d'affectation d'un fonds ou d'un
bâtiment qui pourraient les toucher dans leurs intérêts. Sous cet angle, elle
vise à garantir leur droit d'être entendu. D'autre part, l’enquête publique
doit permettre à l'autorité d'examiner si le projet est conforme aux
dispositions légales et réglementaires ainsi qu'aux plans d'affectation
légalisés ou en voie d'élaboration, en tenant compte des éventuelles
interventions de tiers intéressés ou des autorités cantonales, le cas échéant,
de fixer les conditions nécessaires au respect de ces dispositions (cf. arrêts
AC.2014.0202 du 9 juin 2015 consid. 2b, AC.2014.0400 du 20 mai 2015 consid. 1a,
AC.2014.0064 du 30 mars 2015 consid. 1b et les références citées).
Selon l'art. 111 LATC, la municipalité peut
dispenser d'enquête publique les projets de minime importance, notamment ceux
qui sont mentionnés dans le règlement cantonal. L'art. 72d RLATC a la teneur
suivante:
"1 La municipalité peut
dispenser de l'enquête publique notamment les objets mentionnés ci-dessous pour
autant qu'aucun intérêt public prépondérant ne soit touché et qu'ils ne soient
pas susceptibles de porter atteinte à des intérêts dignes de protection, en
particulier à ceux des voisins:
-
les constructions et installations de minime importance ne
servant pas à l'habitation ou à l'activité professionnelle, telles que cabane,
garage à deux voitures, place de stationnement pour trois voitures, chemin
d'accès privé pour véhicules motorisés, piscine non couverte, clôture fixe ou
mur de clôture, ouvrage lié à l'utilisation des énergies renouvelables et
antenne réceptrice privée ou collective de petites dimensions;
-
les constructions et installations mobilières ou provisoires
telles que tente, dépôt de matériel, stationnement de caravanes ou
mobilhomes non utilisés pour une durée de 3 à 6 mois,
non renouvelable;
-
les travaux de transformation de minime importance d'un
bâtiment existant consistant en travaux de rénovation, d'agrandissement, de
reconstruction, tels que la création d'un avant-toit, d'un balcon, d'une
saillie, d'une isolation périphérique, d'une rampe d'accès;
-
les aménagements extérieurs tels que la modification de
minime importance de la topographie d'un terrain;
-
les autres ouvrages de minime importance tels que les
excavations et les travaux de terrassement.
2 L'alinéa 1 n'est pas applicable
aux demandes de permis de construire accompagnées de demandes de dérogation
(loi, art. 85
A
).
3 A l'exception des constructions
de minime importance au sens de l'article 106 de la loi, les objets dispensés
d'enquête publique sont élaborés par des architectes (loi, art. 107) ou des
ingénieurs pour les plans particuliers relevant de leur spécialité (loi, art.
107a).
4 Sous réserve des objets non
soumis à autorisation selon l'article 68a du règlement, les objets
dispensés d'enquête publique sont soumis à permis de construire".
Le Tribunal cantonal a déjà jugé à plusieurs
reprises que la municipalité ne peut accorder une dispense d'enquête que si le
projet n'est pas susceptible de porter atteinte à quiconque posséderait un
intérêt digne de protection à empêcher la construction. En d'autres termes, il
faut qu'aucune personne pouvant posséder la qualité pour recourir au Tribunal
cantonal (notamment les voisins) ne soit touchée par la décision attaquée (cf.
arrêts AC.2014.0064 du 30 mars 2015 consid. 1c, AC.2014.0115 du 14 novembre 2014
consid. 3a, AC.2010.0069 du 31 janvier 2011 consid. 5a et les références
citées).
b) En l'espèce, compte tenu de son volume, le
couvert existant en façade nord du bâtiment n° 275 (hangar utilisé pour le
stockage de machines agricoles) ne saurait être considéré comme une
construction "
de minime importance
" au sens de l'art. 111
LATC. Partant c'est à juste titre que, pour cet élément, le SDT a exigé que la
procédure de régularisation comprenne une mise à l'enquête publique. Le
recourant requiert qu'il soit néanmoins dispensé d'enquête, conformément au
projet de décision de l'autorité intimée du 7 juillet 2016, qui ouvrait la
porte à une telle dispense, et à la décision municipale du 20 juillet 2016
accordant dite dispense. Le recourant ne peut toutefois pas se prévaloir d'un
projet de décision qui n'a pas permis de mettre un terme à la procédure, ce qui
a entrainé la notification d'une décision. Celle-ci a rendu caduc le projet de
décision et le recourant ne peut pas refuser d'intégrer le couvert dans la
demande de mise à l'enquête au seul motif que l'autorité intimée avait admis
cette manière de faire dans un projet de décision maintenant caduc.
Pour ce qui est
de la chambre de l'employé agricole dans les combles, on relève, d'une part,
qu'il s'agit d'un élément intérieur qui n'a pas d'impact pour les voisins et,
d'autre part, que le délai de 30 ans empêche
a priori
toute remise en
état. Dans ces conditions, une mise à l'enquête publique ne se justifie pas et
le recours doit être admis sur ce point.
c) Il convient
de rappeler à toutes fins utiles que la procédure de dispense d’enquête
publique prévue par l’art. 111 LATC, et précisée par l’art. 72d RLATC, ne porte
que sur la dispense de la formalité de l’enquête publique prévue par l’art. 109
LATC, mais pas sur les exigences de l’art. 69 RLATC qui restent applicables.
Dans le cadre de la procédure de régularisation de la chambre créée dans les
combles,
il appartient par conséquent au constructeur de déposer une
demande de permis de construire accompagnée des pièces et indications
mentionnées à l'art. 69 RLATC. On relèvera que le dépôt d'un dossier comportant
les plans d'exécution doit permettre à la municipalité et à l'autorité intimée de
connaître l'ampleur et les dimensions exactes des ouvrages réalisés sans droit
jusqu'à ce jour, à savoir leur état actuel, pour prévenir tous nouveaux travaux
de transformation ou d'agrandissement ou encore de reconstruction de ces
ouvrages. Il s'agit ainsi d'éviter que le recourant ne procède subrepticement à
de nouveaux travaux illégaux et que la municipalité et l'autorité intimée ne
puissent comparer l'état des constructions avant et après d'éventuels travaux
en vue d'en ordonner la démolition. Peu importe dès lors que certains des
travaux en cause datent d'il y a plus de 30 ans.  L'intérêt à disposer de plans
actuels demeure présent pour les autorités précitées.
3.
Le recourant conteste l'ordre de remise en étant en tant qu'il concerne
la suppression de l'escalier réalisé en 2015.
a) Il convient d'examiner en premier lieu si l'escalier
litigieux peut être autorisé comme conforme à l'affectation de la zone
agricole. Dès lors qu'il a pour fonction de permettre un accès indépendant à la
chambre prévue pour loger un employé agricole, ceci implique de vérifier si
cette chambre est elle-même conforme à l'affectation de la zone agricole.
aa) Selon l'art. 22 LAT, aucune construction ou
installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité
compétente (al. 1). L'autorisation est délivrée si la construction ou
l'installation est conforme à l'affectation de la zone (art. 22 al. 2 let. a)
et si le terrain est équipé (art. 22 al. 2 let. b). L'art. 103 al. 1 LATC
prévoit pour sa part qu'aucun travail de construction ou de démolition en
surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence
ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté sans avoir
été autorisé. Quant à la compétence pour autoriser une installation ou une
construction en zone agricole, elle appartient à l'autorité cantonale, et non à
la municipalité (cf. art. 25 al. 2 LAT, 81 et 120 LATC).
bb) Conformément à l'art. 16 al. 1 LAT, les zones
agricoles servent à garantir la base d'approvisionnement du pays à long terme,
à sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et à assurer l'équilibre
écologique; elles devraient être maintenues autant que possible libres de toute
construction en raison des différentes fonctions de la zone agricole. Elles
comprennent les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou à
l'horticulture productrice et sont nécessaires à l'accomplissement des
différentes tâches dévolues à l'agriculture (lettre a) et les terrains qui,
dans l'intérêt général, doivent être exploités par l'agriculture (lettre b).
L'art. 16a LAT prévoit que sont conformes à l'affectation de la zone agricole
les constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation
agricole ou à l'horticulture productrice (al. 1). Les constructions et
installations qui servent au développement interne d'une exploitation agricole
ou d'une exploitation pratiquant l'horticulture productrice sont conformes à l'affectation
de la zone (al. 2).
En application de l’art. 16a al. 1 LAT, l'art. 34
al. 3 OAT précise que sont conformes à l'affectation de la zone (agricole)
"
les constructions qui servent au logement indispensable à l'entreprise
agricole, y compris le logement destiné à la génération qui prend sa retraite
".
Cette réglementation reprend les principes dégagés
par la jurisprudence de l'ancien art. 16 LAT en vigueur jusqu'au 31 août 2000
(cf. arrêts TF 1C_127/2009 du 2 septembre 2009 consid. 2.2 et les références
citées, 1A.205/2004 du 11 février 2005 in RDAF 2005 I 365 consid. 3.3,
1A.19./2001 du 22 août 2001 consid. 3b in ZBl 103/2002 p. 582). Un
logement est ainsi réputé conforme à la zone agricole à condition notamment que
la présence permanente sur le domaine du chef d'exploitation et des personnes
concernées soit indispensable en fonction des tâches de surveillance
nécessitées par le type d'exploitation, et que la zone à bâtir la plus proche
soit très éloignée et d'un accès difficile (cf. ATF 125 III 175 consid. 2b p.
177, 121 II 67 consid. 3a p. 69, 121 II 307 consid. 5 p. 312 et les références
citées; voir aussi ATF 125 III 175 consid. 2b; arrêts TF 1C_136/2009 du 4
novembre 2011 consid. 4.1, 1C_127/2009 du 2 septembre 2009 consid. 2.2,
1C_67/2007 du 20 septembre 2007 consid. 3.1; arrêts AC.2008.0241 du 26 janvier
2011 consid. 2, AC.2006.0180 du 5 décembre 2007 consid. 3; Piermarco
Zen-Ruffinen / Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, Berne, 2001, p. 246). Il en résulte en pratique que la création
en zone agricole d'un logement conforme à cette zone n'est admissible que si
l'importance du bétail détenu sur place le justifie (arrêt AC.2008.0241 du 26
janvier 2011 consid. 2).
Les constructions conformes, régies par les art. 16a
LAT et 34 OAT, ne font pas l'objet d'une circonscription, par le législateur,
de ce qui peut être autorisé au titre de transformation ou d'agrandissement. De
même, dans ses différentes directives, l'Office fédéral du développement
territorial (ODT) ne donne pas d'informations qualitatives ni quantitatives
concernant les travaux pouvant être autorisés sur un bâtiment conforme à
l'affectation de la zone agricole, en particulier le logement de l'exploitant
au sens de l'art. 34 al. 3 OAT. L'ODT a relevé uniquement ce qui suit dans ses explications
(Nouveau droit de l’aménagement du territoire. Explications relatives à l'OAT
et recommandations pour la mise en oeuvre [2000/2001], état février 2007,
p. 29 s.):
"L’alinéa 3 constitue une
disposition à part entière du droit de l’aménagement du territoire
et fixe la pratique actuelle dans un texte
normatif; cette pratique n’a fait l’objet
d’aucune
remise en question lors des délibérations parlementaires. Il importe
d’abord de rappeler que la jurisprudence
développée par le Tribunal fédéral concernant
la
conformité à l’affectation de la zone de bâtiments d’habitation agricoles
continuera
à guider l’appréciation des
projets et que seuls les locaux d’habitation répondant
aux besoins en logement d’une entreprise agricole au sens de
l’article 7 LDFR
pourront être considérés
comme conformes à l’affectation de la zone. Cependant, le
facteur déterminant ne sera plus forcément de
savoir si les locaux d’habitation supplémentaires
ont un lien fonctionnel direct avec une exploitation agricole ou
horticole
qui soit tributaire du sol de
façon prépondérante; dans les zones agricoles au sens
de l’article 16a, alinéa 3 LAT, les locaux d’habitation
nécessaires à l’exploitation non
tributaire
du sol sont également réputés conformes à la zone. L’exigence du lien
fonctionnel
direct entre le logement et
l’exploitation est maintenue (cf. ATF 121 II 307; ZBl
1995, p. 376 ss.). Comme auparavant, l’appréciation de ce qui
est indispensable à l’entreprise
agricole
ne se fera pas en fonction des intentions ou des désirs subjectifs du
requérant. Un logement n’est réputé conforme à
la zone que si la présence permanente
sur
le domaine des personnes concernées est indispensable. Cette question est
examinée notamment en fonction de la distance
à la zone à bâtir et des tâches de surveillance
nécessitées
par l’exploitation. Les conditions de création de locaux d’habitation
conformes à l’affectation de la zone peuvent
être remplies pour la famille du chef
de
l’exploitation agricole et, le cas échéant, pour des employés. De plus, on
considère
en principe comme
indispensables pour l’exploitation les besoins de locaux d’habitation pour la
génération qui prend sa retraite après avoir travaillé, sa vie durant, dans
l’agriculture et habité en zone agricole. Dans
tous les cas, les conditions générales permettant
d’admettre la conformité à la zone agricole de logements devront être
remplies.
Dans le canton de Vaud, il existe une directive
interdépartementale du Département du territoire et de l'environnement (DTE) et
du Département de l'économie et du sport (DECS) relative à l'examen des
constructions agricoles hors des zones à bâtir (ci-après: la directive
interdépartementale). Cette directive prévoit notamment ce qui suit:
"3.1        Logement agricole
3.1.1       Un logement pour la
famille du chef d'exploitation (deux adultes et deux enfants), d'une surface
brute de plancher habitable d'environ 180 m2, peut être autorisé pour toute
entreprise agricole (au sens de la loi fédérale sur le droit foncier rural,
LDFR) répondant aux critères figurant aux points 3.2. ou 3.3. Des surfaces
brutes de plancher habitables dépassant 180 m2 ne peuvent être admises que si
elles répondent à un besoin objectivement fondé de la famille du chef
d'exploitation (famille nombreuse): à partir du troisième enfant une surface
brute de plancher habitable de 20 m2 environ par enfant peut être admise. La
même surface peut être autorisée pour un unique apprenti (compétence SAGR). Le
calcul des surfaces habitables existantes et nouvelles est effectué par le SOT.
(…)
3.1.4       Conditions d'entrée en
matière pour le logement d'employé agricole et sa famille ou pour le repreneur
et sa famille:
Un logement d'employé agricole et
de sa famille ou pour le repreneur et sa famille d'environ 140 m2 peut être
accordé pour des entreprises remplissant les conditions susmentionnées ainsi
que répondant aux critères sous le point 3.2.2.
3.2          Critères pour le logement
agricole en lien avec la détention d'animaux de rente
3.2.1       Logement du chef
d'exploitation et sa famille (1
er
logement conforme à la zone
agricole) (compétence SAGR):
- bétail
laitier et/ou allaitant consommant du fourrage grossier de plus de 25 unités de
gros bétail (UGB)
- bétail
d'engraissement et/ou remonte consommant du fourrage grossier de plus de 60 UGB
- bétail ne
consommant pas de fourrage grossier de plus de 100 UGB truies et/ou volaille
Lorsqu'une entreprise agricole
comprend un mélange de filières, le seuil est calculé au pro rata.
3.2.2       Logement de l'employé
agricole et de sa famille ou du repreneur et de sa famille (compétence SAGR)
- bétail
laitier et/ou allaitant consommant du fourrage grossier de plus de 50 UGB si le
logement est créé dans un volume existant qui n'est plus utile à l'agriculture;
- bétail
laitier et/ou allaitant consommant du fourrage grossier de plus de 75 UGB si le
logement ne peut pas être créé dans un volume existant;
- bétail
d'engraissement et/ou remonte consommant du fourrage grossier de plus de 120
UGB.
(…)
3.6.         Dispositions
transitoires valables jusqu'au 31 décembre 2019 pour le logement réservé au
personnel temporaire agricole
Pour pallier !es délais des
planifications, le SDT peut entrer en matière pour des autorisations
temporaires limitées (au maximum 5 ans) pour des logements réservés au
personnel temporaire agricole en zone agricole ou en zone intermédiaire (si le
règlement communal permet des constructions agricoles). Les principes suivants
doivent être respectés:
-
Par personnel temporaire, il est entendu du personnel bénéficiant
d'un permis L (ressortissants AELE, durée inférieure à un an) (compétence
SAGR).
-
Besoins certifiés: le nombre de places pour le logement du
personnel temporaire n'est pas limité mais doit correspondre à l'engagement
réel d'employés temporaires (permis L). La situation est examinée lors du dépôt
de la demande sur la base des contrats de travail effectifs des deux années
précédentes (compétence SAGR).
-
Les constructions et installations pour des logements réservés au
personnel temporaire doivent être prévues sur des centres d'exploitation
d'entreprise agricoles au sens de la LDFR comportant déjà au moins un logement
agricole et les constructions et installations pour des logements réservés au
personnel temporaire doivent nécessiter tout au plus une légère extension des
équipements (accès, assainissement, etc.). Une exception ne peut être accordée
que si le SDT a signé l'accord préliminaire pour une planification d'une zone
spéciale pour le site concerné (compétence SOT).
-
Ces constructions et installations doivent en priorité être
réalisées à l'intérieur de volumes existants qui ne sont plus nécessaires à
l'agriculture (compétence SDT).
-
Des constructions et installations hors des volumes existants
doivent être facilement démontables (compétence SOT).
-
Les constructions et installations destinées au personnel
temporaire font l'objet d'une charge foncière inscrite au Registre foncier d'un
montant correspondant aux frais de remise en état des lieux (compétence SOT).
-      Typologies
de logement (compétence SDT):
- Containers
mobiles: deux places, avec sanitaires.
- Hébergement
collectif: unités de couchage de deux à quatre lits, sanitaires communs, au
maximum un sanitaire pour quatre lits. Obligation d'implanter cet hébergement
dans un bâtiment existant (env. 12 m2/personne). Les surfaces utilisées ne
doivent plus être nécessaires à l'agriculture.
- Dès quatre
personnes, une cuisine, un réfectoire, une buanderie et un local de séchage
peuvent être autorisés".
On rappelle qu'une directive émise par l'administration
constitue une ordonnance dite "interprétative". Ce type d'ordonnances
sert à créer une pratique administrative uniforme en vue de faciliter
l'application du droit par les autorités compétentes. Elles représentent un
avis, exprimé par l'organe supérieur ou l'autorité de surveillance, quant à une
interprétation permettant une application uniforme de la loi. Les autorités
d'exécution doivent respecter les ordonnances administratives pour autant
qu'elles expriment fidèlement le sens de la loi (ATF 121 II 473 consid. 2b p.
478, in JT 1997 I 370). Bien que de telles ordonnances exercent, de par leur
fonction, une influence indirecte sur les droits et les obligations des
administrés, elles n'ont pas pour autant force de loi. Ne constituant pas une
règle de droit, l'ordonnance administrative ne lie pas le juge. Celui-ci la
prendra en considération, surtout si elle concerne des questions d'ordre
technique, mais s'en écartera dès qu'il considère que l'interprétation qu'elle
donne n'est pas conforme à la loi ou à des principes généraux (voir par exemple
ATF 133 V 394 consid. 3.3 p. 397s., 132 V 321 consid. 3.3 p. 324 s., 130 V 163
consid. 4.3.1 p. 172, 129 V 200 consid. 3.2 p. 204-205).
Le Tribunal administratif (actuellement la CDAP) a déjà
eu l'occasion de considérer que ces recommandations présentaient forcément un
caractère schématique. A ce titre, elles ne peuvent être appliquées à la lettre
et nécessitent dans tous les cas d'être interprétées en fonction des
circonstances concrètes du cas d'espèce (arrêts AC.2008.0285 du 28 octobre 2009
consid. 3a, AC.2006.0180 du 5 décembre 2007 consid. 5). Dans le cas où
plusieurs familles vivent sur le domaine (exploitant, parents et grands-parents
par exemple), il ne suffit en ce sens pas d'additionner les surfaces disponibles,
tous logements confondus, et de les confronter au cumul du maximum admissible
pour chacun des foyers concernés selon l'avis de l'ODT. Au contraire, il faut
déterminer si chaque logement existant permet concrètement de satisfaire les
besoins de ses habitants (AC.2011.0289 du 9 mai 2012, AC.2006.0180 du 5
décembre 2007 consid. 5).
cc) En l'espèce, il convient tout d'abord de
confirmer la prise de position de l'autorité intimée selon laquelle, dès lors
que la chambre de l'employé agricole est accessible par un escalier extérieur -
et non plus uniquement pas l'escalier intérieur qui la relie au reste du
logement de l'employé agricole -, elle doit être considérée comme un logement à
part et non plus comme un agrandissement mesuré du logement existant.
La création en zone agricole d'un logement séparé
permanent pour un employé agricole n'est admissible que dans certaines
circonstances. La directive interdépartementale susmentionnée donne des lignes
directrices à cet égard. Le tribunal n'est pas lié par ce genre de directive et
il peut s'en écarter lorsque cela se justifie. En l'occurrence, le recourant
s'est essentiellement contenté de dire de manière générale que la directive
était inadaptée, en particulier pour l'exploitation en communauté d'agriculteurs,
sans indiquer précisément pour quelle raison la limite de 50 UGB posée par la
directive pour autoriser la création d'un logement pour un employé agricole
serait inadaptée dans son cas particulier. Or l'on comprend que la limite de 50
UGB posée par la directive procède de l'idée qu'un cheptel moins important peut
de manière générale être géré par un exploitant seul et ne nécessite pas la
présence permanente d'un employé. En l'occurrence, selon les chiffres du SAVI
transmis par l'autorité intimée, concernant la communauté partielle
d'exploitation que le recourant forme avec son voisin B.________, ce dernier
dispose de 41 ha et de 25 UGB laitiers et le recourant 13 UGB. Même s'il
fallait suivre les derniers chiffres du recourant qui se montent à 14.83 UGB,
l'addition des UGB de deux agriculteurs resterait largement insuffisante pour
autoriser la création d'une surface habitables pour un employé agricole, la
directive interdépartementale du 17 mars 2015 exigeant un minimum de 50 UGB. Il
n'est ainsi pas nécessaire de trancher la question de savoir si la limite de 50
UGB s'applique aussi aux communautés d'exploitation, sachant que, dans ce cas
de figure, il n'y a pas un exploitant seul mais plusieurs exploitants, qui
peuvent se prêter main forte pour la gestion du bétail. Le recourant a
également invoqué des soucis de santé qui l'ont entravé dans sa mobilité pour
justifier la création d'un logement séparé pour un employé agricole. Ces
circonstances, de nature temporaire, ne sont pas de nature à permettre la
création d'un logement séparé permanent. Une aide temporaire peut loger dans la
chambre existante, même si celle-ci ne dispose pas d'un accès indépendant. Le
recourant invoque aussi le handicap de son épouse et son besoin d'intimité,
mais celui-ci n'est pas non plus déterminant à cet égard. Si le besoin
d'intimité invoqué est compréhensible, il n'apparaît pas qu'il serait en
l'occurrence différent de celui d'une personne disposant de toute sa mobilité.
Certes une personne à mobilité réduite passe vraisemblablement plus de temps à
l'intérieur qu'une personne entièrement mobile. Toutefois on imagine qu'un
employé agricole, occupé à travailler, ne va pas se rendre fréquemment dans sa
chambre et ne gênera ainsi pas particulièrement l'épouse du recourant, même si
celle-ci passe la majeure partie de ses journées à l'intérieur. Ceci est
d'autant plus vrai que la présence d'un employé agricole devrait de toute manière
être limitée dans le temps.
Le recourant a aussi évoqué son intention de
remettre sa ferme, mais il ne s'agit à ce stade que de projets qui n'ont pas
encore été concrétisés.
dd) Il résulte de ce qui
précède que la chambre dans les combles prévue pour loger un employé agricole
ne pourrait pas être autorisée en application de l'art. 22 al. 2 let. a LAT comme
conforme à l'affectation de la zone agricole. Partant, il en va de même de
l'escalier litigieux dès lors que sa seule fonction est de permettre un accès
indépendant à cette chambre. Sur ce dernier point, on relèvera que cet escalier
n'est pas nécessaire aux membres de la famille du chef d'exploitation pour
accéder aux chambres sises dans les combles. Cas échéant, ceux-ci peuvent en
effet utiliser l'escalier existant à l'intérieur du bâtiment. L'escalier
litigieux ne saurait également être autorisé comme conforme à l'affectation de
la zone agricole au motif qu'il serait nécessaire à un logement réservé au
personnel temporaire agricole en application des dispositions transitoires de
la directive interdépartementale valables jusqu'au 31 décembre 2019 (cf. ch.
3.6 de la directive interdépartementale). On relève en effet que, pendant cette
période limitée dans le temps, un employé agricole logé dans la chambre des
combles au bénéfice de ces dispositions transitoires pourrait utiliser
l'escalier intérieur existant. Il résulte en outre de la directive
interdépartementale que les constructions doivent en priorité être réalisées à
l'intérieur des volumes existants.
b) Il convient encore d'examiner si l'escalier
litigieux pourrait être régularisé à titre dérogatoire en application des art.
24 ss LAT. A cet égard, seul pourrait entrer en considération l'art. 24c LAT.
aa) L’art. 24c LAT, dans sa teneur en vigueur depuis
le 1
er
novembre 2012, dispose ce qu’il suit:
"1
Hors de la zone
à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées
conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation
de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.
2
L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et
installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou
leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou
transformés lé
galement.
3
Il en va de même des
bâtiments d'habitation agricoles et des bâtiments d'exploitation agricole qui
leur sont contigus et ont été érigés ou transformés légalement avant
l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit
fédéral. Le Conseil fédéral édicte des dispositions pour éviter les
conséquences né
gatives pour l'agriculture.
4
Les modifications
apportées à l'aspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un usage
d'habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique
ou encore viser à une meilleure inté
gration dans le paysage.
5
Dans tous les cas, les exigences majeures de
l'aménagement du territoire doivent être remplies".
L'art. 41 al. 1 OAT
précise que l
e champ d'application de l'art. 24c LAT est
restreint aux constructions et installations qui ont été érigées ou transformées
légalement avant l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible
au sens du droit fédéral (constructions et installations érigées selon l'ancien
droit). La date déterminante est en principe celle du 1
er
juillet
1972, date de l'entrée en vigueur de la loi fédérale du
8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution, qui a
introduit expressément le principe de la séparation du territoire bâti et non
bâti (ATF 129 II 396 consid. 4.2.1).
L’art. 42 OAT précise la réglementation
applicable aux "
modifications apportées aux
constructions et installations érigées selon l'ancien droit
". Cette
disposition, dans sa teneur en vigueur dès le 1
er
novembre 2012, a la teneur
suivante:
"
1
Une
transformation est considérée comme partielle et un agrandissement est
considéré comme mesuré lorsque l'identité de la construction ou de
l'installation et de ses abords est respectée pour l'essentiel. Sont admises
les améliorations de nature esthétique.
2
Le moment déterminant
pour l'appréciation du respect de l'identité est l'état de la construction ou
de l'installation au moment de l'attribution du bien-fonds à un territoire non
constructible.
3
La question de savoir
si l'identité de la construction ou de l'installation est respectée pour
l'essentiel est à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances. Les
règles suivantes doivent en tout cas être respectées:
a. à l'intérieur du volume bâti
existant, la surface brute de plancher imputable ne peut pas être agrandie de
plus de 60 %, la pose d'une isolation extérieure étant considérée comme un
agrandissement à l'intérieur du volume bâti existant;
b. un agrandissement peut être
réalisé à l'extérieur du volume bâti existant si les conditions de l'art. 24c,
al. 4 LAT sont remplies; l'agrandissement total ne peut alors excéder ni 30 %
ni 100 m
2
, qu'il s'agisse de la surface brute de plancher imputable
ou de la surface totale (somme de la surface brute de plancher imputable et des
surfaces brutes annexes; les agrandissements effectués à l'intérieur du volume
bâti existant ne comptent que pour moitié;
c. les travaux de transformation
ne doivent pas permettre une modification importante de l'utilisation de
bâtiments habités initialement de manière temporaire.
4
[…]".
bb) La transformation
partielle (
teilweise Änderung
) et
l’agrandissement mesuré (
massvolle Erweiterung
), au sens de
l’art. 24c LAT, regroupent les travaux n’équivalant pas à un changement
complet d’affectation (selon l’art. 24 LAT). Concrètement,
l’agrandissement mesuré n’est qu’une transformation partielle, au même titre
que le changement partiel d’affectation (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit.,
ch. 602 p. 281). Ils supposent le respect de l'identité de la construction
ou de l'installation. L'identité de l'ouvrage est préservée lorsque la modification
projetée sauvegarde dans ses traits essentiels les dimensions ainsi que
l'apparence extérieure de celui-ci et qu'elle n'entraîne pas d'effets nouveaux
notables sur l'affectation du sol, l'équipement et l'environnement. La
transformation doit être d'importance réduite par rapport à l'état existant (cf.
ATF 132 II 21 consid. 7.1.1 et les arrêts et références cités; cf. aussi arrêts
TF 1C_486/2015 du 24 mai 2016 consid. 3.3.1, 1C_84/2015 du 16 février 2016
consid. 4.2.3; Rudolf Muggli, Commentaire pratique LAT: Construire hors
zone à bâtir, Genève/Zurich/Bâle 2017, n° 24 ad art. 24c LAT). Selon la
jurisprudence, l'"
agrandissement mesuré
" doit être apprécié
dans son ensemble, en comparant l'ampleur des transformations partielles
successives intervenues depuis la date de référence avec l'état initial de la
construction (cf. à ce propos l'art. 42 al. 2 OAT;
ATF 127 II 215
consid.
3 p. 219,
113 Ib 219
consid. 4d
p. 224,
112 Ib 277
consid. 5
p. 278; arrêts TF 1A.301/2000 du 28 mai 2001 consid. 5a in ZBl 103/2002 p. 354;
arrêt TF 1A.176/2002 du 28 juillet 2003 consid. 5.3.2). Il s'agit de procéder à
un examen global qui doit notamment prendre en compte l'aspect extérieur de la
construction, la nature et l'ampleur de son utilisation, le nombre de logements
qu'elle comporte, son équipement, sa vocation économique, les incidences de la
transformation sur l'organisation du territoire et l'environnement ainsi que le
coût des travaux, qui reflète souvent l'ampleur de l'intervention (Muggli, op.
cit., n° 28 ad art. 24c). Le fait de satisfaire aux limites mentionnées ne
signifie pas encore qu'une autorisation en application de l'art. 24c LAT doit
être accordée: il n'en va ainsi que si l'identité de la bâtisse est préservée
(cf. arrêt AC.2001.0166 du 10 juin 2002 consid. 5a/bb; Muggli, op. cit.,
n° 35 s. ad art. 24c).
L'art. 42 al. 3 OAT retient la surface utilisée pour
un usage non conforme à la zone comme point de référence s'agissant d'apprécier
si un agrandissement est ou non mesuré au regard de l'art. 24c al. 2 LAT. Ce
qui est déterminant, c'est l'ampleur réelle de l'agrandissement, même si
celui-ci consiste dans la réalisation de garages, de locaux de chauffage, de
caves, de combles, etc. Dans un arrêt du 7 juin 2005 (1A.289/2004 consid. 2.2.2), le Tribunal fédéral a ainsi jugé que la surface à prendre en
considération comprenait non seulement la surface brute de plancher utile, mais
également les surfaces annexes existantes, telles que les garages, les locaux de
chauffage, les caves et les combles, qui sont reliés directement et par un lien
fonctionnel ou matériel au logement servant à un usage non conforme à
l'affectation de la zone.
Il est tout à fait admissible de procéder à un
agrandissement en plusieurs étapes, échelonnées dans le temps. Mais on ne peut
tirer parti qu’une seule fois de l’agrandissement maximum autorisé. Lorsque
plusieurs transformations ont été échelonnées dans le temps, il est désormais
prévu, conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral, d’effectuer le
calcul sur la base de l’état (conforme au droit) de la construction au moment
de l’entrée en vigueur de la modification de la loi ou du plan d’affectation, à
savoir en principe le 1
er
juillet 1972. Toutes les modifications
touchant un même objet sont donc considérées comme formant un tout et sont
comparées au chiffre de l’agrandissement maximal autorisé (ODT, op. cit.,
chapitre I, ch. 2.4.4 p. 45 s.).
Ce régime, en prévoyant des exigences élevées pour
l'agrandissement du volume visible du bâtiment (cf. Rapport explicatif de la
Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie
du Conseil national du 22 août 2011 relatif à l'initiative cantonale
Constructions hors des zones à bâtir,
in
FF 2011 6533, p.
6540 [ci-après: Rapport]), tend principalement à décourager, dans la zone
inconstructible (cf. art. 24 al. 1 LAT), les projets s'inscrivant à l'extérieur
du volume bâti existant (cf. Rapport explicatif de l'Office fédéral du
développement territorial ARE relatif à la révision partielle de l'ordonnance
sur l'aménagement du territoire, octobre 2012, p. 9), dans l'optique de
préserver le caractère typique régional du paysage (cf. Rapport, p. 6540).
cc) En l'espèce, on relèvera, sur la base des
constatations faites lors de la vision locale, que l'escalier litigieux ne pose
pas problème au regard de l'exigence selon laquelle l'identité de la
construction doit être respectée. Il a en effet pu être constaté que la cage
d'escalier extérieure qui a été réalisée sauvegarde dans ses traits essentiels
les dimensions et l'apparence extérieure de la construction existante. De
manière générale, cette cage d'escalier ne soulève pas de problème
d'intégration par rapport au bâti environnant et par rapport au caractère
agricole des lieux. Dans la bâti environnant, peu de constructions présentent
un volume géométrique simple ou pur; au contraire, la plupart des édifices
comportent diverses saillies ou excroissances. On ne saurait dès lors suivre le
SDT lorsqu'il soutient que l'intégration de l'escalier n'est pas réussie sur le
plan esthétique et que, en raison de sa construction, le bâtiment ECA
n° 274  a une apparence qui diffère totalement de l'aspect rural qui était
auparavant le sien lui donnant un caractère proche des bâtiments situés en zone
à bâtir.
Cela étant, dès lors qu'on est en présence d'une
modification apportée à l'aspect extérieur d'un bâtiment, celle-ci ne peut être
autorisées que si elle est nécessaire à un usage d'habitation répondant aux
normes usuelles ou à un assainissement énergétique ou encore à viser une
meilleure intégration dans le paysage (art. 24c al. 4 LAT).
L'escalier litigieux ne saurait être autorisé au
motif qu'il permet un assainissement énergétique ou qu'il vise à une meilleure
intégration dans le paysage. Le recourant ne le prétend d'ailleurs pas.
Pour ce qui est d'une modification qui serait
nécessaire à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles, le recourant mentionne
des besoins de sécurité en cas d'incendie. En effet, s’il y avait un feu au 1
er
étage, l’escalier extérieur permettrait aux occupants de 2
e
étage de
pouvoir sortir rapidement. Toutefois, pour justifier la construction d'un
escalier pour des questions de sécurité en cas d’incendie, en dérogation aux
règles de la zone agricole, il faudrait à tout le moins que l’ECA formule une
exigence à cet égard, ce qui n'a jamais été le cas. On peut d'ailleurs
constater qu'en Suisse les escaliers extérieurs sur les maisons de plusieurs
étages sont très rares. Au vu de ces éléments, on ne peut pas considérer que la
construction de l'escalier litigieux constitue, pour des motif de sécurité en
cas d'incendie, une modification apportée à l'aspect extérieur du bâtiment nécessaire
à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles au sens de en
l'art. 24c al. 4 LAT.
c) Il résulte de ce qui précède que l'escalier
litigieux ne peut être régularisé
a posteriori
ni comme construction
conforme à l'affectation de la zone agricole ni à titre dérogatoire en
application des art. 24ss LAT. La proportionnalité de l'ordre de remise en état
sera au surplus examinée au considérant 5 ci-dessous.
4.                Est encore
litigieuse en l'espèce l'obligation de procéder à l'inscription d'u
ne mention au Registre foncier
pour préciser
qu'en cas de suppression volontaire ou involontaire du crépi actuel du bâtiment
ECA n° 274, une peinture du même type ne pourra pas être posée et la façade
devra être à nouveau revêtue d'une teinte plus discrète (blanc cassé,
crème/rosé, écru, gris clair ou beige clair).
a) Selon l'art. 34 al. 4 let. b OAT, une
autorisation ne peut être délivrée sur la base de l'art. 16a LAT que si aucun
intérêt prépondérant ne s'oppose à l'implantation de la construction ou de
l'installation à l'endroit prévu. La notion d'intérêt prépondérant au sens de l'art. 34
al. 4 let. b OAT comprend notamment la protection des intérêts liés à la
création de la zone agricole, en particulier la nécessité d'assurer la base
d’approvisionnement du pays à long terme, de sauvegarder le paysage et les
espaces de délassement et d'assurer l’équilibre écologique (voir
art. 16 al. 1 LAT). Mais il s'agit aussi de tous les autres
intérêts qui apparaissent pertinents, notamment les intérêts mentionnés dans
les buts et principes régissant l'aménagement du territoire aux art. 1 et 3 LAT
ainsi que ceux relatifs à la protection de l'environnement au sens large et à
la protection contre les dangers naturels. Font ainsi partie des intérêts
prépondérants au sens de l'art. 34 al. 4 let. b OAT, les intérêts qui résultent
de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage du 1
er
juillet
1966 (LPN; RS 451), notamment la protection de l'aspect caractéristique du
paysage.
En ce qui concerne les anciennes constructions
agricoles hors des zones à bâtir utilisées pour l'habitation sans lien avec
l'agriculture, le tribunal de céans a déjà considéré que le SDT est habilité à
restreindre le choix des couleurs des façades des bâtiments, comme élément
caractéristique des anciennes constructions rurales du canton (arrêts AC.2011.0176
du 9 mai 2012, AC.2008.0318 du 31 octobre 2011 consid. 2). Alors que les
prescriptions communales qui prohibent les crépis de nature à nuire au bon
aspect des lieux limitent le pouvoir d’appréciation de la municipalité à
proscrire les teintes outrancières ou sans référence aucune avec l’aspect des
constructions avoisinantes (cf. arrêts AC.2008.0318 précité, AC.2007.0034 du 13
août 2009 consid. 7, AC.2007.0182 du 27 septembre 2007 consid. 2, avec un
rappel complet de la jurisprudence relative à la notion de couleurs criardes), les
exigences qualitatives concernant les anciennes constructions agricoles hors
des zones à bâtir sont plus strictes; cela résulte du but des dispositions
dérogatoires du droit fédéral qui tendent à maintenir les éléments
caractéristiques des bâtiments et priment la réglementation communale (arrêts
AC.2011.0176 du 9 mai 2012, AC.2008.0318 précité consid. 2c). Le pouvoir
d’examen du SDT en matière de définition des couleurs de façades est ainsi plus
large que celui des municipalités dans la zone à bâtir, car l’examen de la
couleur fait partie des conditions de l’autorisation spéciale, au regard des
exigences particulières de l’art. 24d al. 3 let. b LAT. Le SDT peut ainsi
imposer une gamme de tonalités qui respecte les éléments caractéristiques des
constructions rurales de la région, sans toutefois pouvoir imposer une couleur
déterminée. Dans une affaire concernant une ferme ancienne sise sur le
territoire de St-Légier-La Chiésaz, le Tribunal cantonal a considéré qu’un
choix de teintes gris clair (RAL 7035, 7047 ou 9002) était idoine (arrêt
AC.2008.0318 précité consid. 2c). Cette jurisprudence peut s'appliquer par
analogie aux constructions agricoles en zone agricole.
b) En l'espèce, l'inspection locale a permis à la
cour, composée notamment d'assesseurs, de constater que la couleur choisie par
le recourant pour repeindre le bâtiment d'habitation ne dénature pas la
campagne environnante et ne remet pas en cause le caractère agricole du
bâtiment. Relativement neutre, cette couleur entre dans la marge d'appréciation
dont dispose le propriétaire, en particulier au vu de l'environnement du
bâtiment. Le recours donc être admis sur ce point.
4.
a) Dans la mesure où l'escalier  litigieux, qui a été réalisé sans
l'autorisation spéciale requise (art. 120 al. 1 let. a LATC), ne peut être
régularisé
a posteriori
, il reste à examiner l'ordre de remise en état.
Selon les art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC, la
municipalité, et à son défaut, le département compétent, est en droit de faire
supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes
aux prescriptions légales et réglementaires. Contrairement à ce que sa
formulation peut laisser entendre, cette disposition n'accorde pas une latitude
de jugement ou un pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, mais lui impose
une obligation quand les conditions en sont remplies (cf. arrêts AC.2014.0240
du 14 juillet 2015 consid. 9a, AC.2013.0403 du 10 février 2015
consid. 4a, AC.2013.0459 du 18 novembre 2014 consid. 3b et les
références citées).
Selon une jurisprudence bien établie, lorsque des
constructions ou des installations illicites sont réalisées en dehors de la
zone à bâtir, le droit fédéral exige en principe que soit rétabli un état
conforme au droit. L'autorité renonce à une telle mesure, conformément au
principe de la proportionnalité, si les dérogations à la règle sont mineures,
si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la
démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi
se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de
faire reconnaître la construction comme conforme au droit (ATF 132 II 21
consid. 6 p. 35, 123 II 248 consid. 3a/bb p. 252; cf. aussi arrêts TF
1C_61/2014 du 30 juin 2015 consid. 5.1, 1C_544/2014 du 1
er
avril 2015 consid. 4.1). Ancré à l'art. 9 de la Constitution fédérale, et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la
bonne foi confère au citoyen, à certaines conditions, le droit d'exiger des
autorités qu'elles se conforment aux promesses ou assurances précises qu’elles
lui ont faites et ne trompent pas la confiance qu'il a légitimement placée dans
ces promesses et assurances (ATF 137 II 182 consid. 3.6.2 p. 193, 137 I 69
consid. 2.5.1 p. 72 s.). Même un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut invoquer
le principe de proportionnalité. Toutefois, celui qui place l'autorité devant
un fait accompli doit s'attendre à ce que celle-ci se préoccupe plus de
rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en
découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a p. 255, 111 Ib 213 consid. 6b p.
224; cf. aussi arrêts TF 1C_61/2014 du 30 juin 2015 consid. 5.1,
1C_544/2014 du 1
er
avril 2015 consid. 4.1).
Il existe un intérêt public important, maintes fois
rappelé par la jurisprudence, à ce que le principe de la séparation de l'espace
bâti et non bâti, déduit aujourd'hui de l'art. 75 al. 1 Cst., soit respecté et
à limiter le nombre et les dimensions des constructions hors zone à bâtir (cf. ATF
132 II 21 consid. 6.4 p. 40, 111 Ib 213 consid. 6b p. 225; arrêts TF 1C_61/2014
du 30 juin 2015 consid. 5.3, 1A.301/2000 du 28 mai 2001 consid. 6c in ZBl
103/2002 p. 364). Les constructions illégales, contraires à la LAT, doivent en principe être démolies; à défaut, le principe de la séparation du territoire
bâti et non bâti serait battu en brèche, et la violation de la loi récompensée
(ATF 136 II 359 consid. 6 p. 364). Toujours en ce qui concerne l'intérêt
public, la jurisprudence considère que l'application du droit fédéral
dérogatoire hors zone à bâtir se doit d'être rigoureuse, de sorte que les
autorités chargées de son application puissent le faire de manière cohérente et
assurent ainsi le respect du principe de la sécurité du droit (ATF 132 II 21
consid. 6.4 p. 39 ss).
b) En l'occurrence, le coût de la remise en état n'a
pas été estimé, mais le coût de construction s'est élevé à environ 50'000 fr.
selon le recourant. On peut considérer que le coût de remise en état sera plus
ou moins équivalent; il n'est ainsi pas négligeable. L'intérêt public en jeu
l'emporte toutefois sur les intérêts privés dont peut se prévaloir le
propriétaire. En effet, on l'a vu, il existe un intérêt public important à
maintenir une séparation claire entre les zones à bâtir et les zones
inconstructibles, puisqu'il s'agit d'un principe essentiel d'aménagement du
territoire; cette séparation doit, en dehors des exceptions prévues par la loi,
demeurer d'application stricte (cf. ATF 132 II 21 consid. 6.4; arrêt
TF 1C_417/2009 du 21 janvier 2010 consid. 4). Or, la création non autorisée d'un escalier extérieur sur un bâtiment situé en zone agricole fonde une
infraction manifeste à ce principe, de sorte que l'ordre de remise en état doit
être confirmé, malgré ses incidences financières pour le propriétaire.
c) En définitive, il convient d'ordonner la
démolition de l'escalier installé en 2015. La chambre et les autres pièces
réalisées en 1985 peuvent par contre être maintenues.
Enfin, le recourant conclut à la régularisation des
modifications de minimes importances de la toiture du couvert et du toit
principal. Il ne ressort toutefois pas de la décision attaquée d'exigence de
remise en état de modifications de minimes importances de la toiture du
couvert. Cette conclusion est ainsi sans objet.
5.
Le recourant requiert que l
es
émoluments du SDT soient réduits de moitié compte tenu du nombre de
constatations fausses, d'erreurs formelles, et de l'étalement de l'avis de
droit non nécessaire à nombre d'articles inappropriés de la LAT.
a) Selon l'art. 11a du règlement fixant les
émoluments en matière administrative du 8 janvier 2001 (RE-Adm; RSV 172.55.1),
un émolument allant de 500 fr. à 10'000 fr. est perçu pour les décisions
de suspension de travaux, de remise en état et toutes autres décisions,
prestations, expertises liées à une construction illicite hors de la zone à
bâtir ainsi que les frais de gestion du dossier. Le RE-Adm se base sur l’art. 1
de la loi du 18 décembre 1934 chargeant le Conseil d’Etat de fixer, par voie
d’arrêtés, les émoluments à percevoir pour les actes ou décisions émanant du
Conseil d’Etat ou de ses départements (LEMO; RSV 172.55). Cette disposition
confère à l’art. 11a RE-Adm une base légale suffisante, dès lors que
l’émolument est versé à raison des frais engendrés par le prononcé d’une
décision formelle (AC.2007.0257 du 8 mai 2009 consid. 7a).
L’émolument représente la contrepartie de la
fourniture d’un service par l’Etat (ATF 135 I 130 consid. p. 133). Comme
sous-catégorie des contributions causales, l’émolument doit obéir au principe
de l’équivalence, expression du principe de la proportionnalité en matière de
contributions publiques, qui veut que le montant de la contribution exigée soit
en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie. Pour que le
principe de l'équivalence soit respecté, il faut que l'émolument soit
raisonnablement proportionné à la prestation de l'administration, ce qui
n'exclut cependant pas une certaine schématisation (cf. AC.2011.0220 précité
consid. 6b et les références citées).
b) En l'occurrence, le SDT a détaillé les postes de
l'émolument requis (1'960 fr., soit 14 heures de travail à 140 fr./heure). Il
appert qu'un nombre de 14 heures de travail comprenant l'étude du dossier (2h),
l'inspection locale, les frais de déplacement, la rédaction d'une décision
motivée (précédée d'un projet de décision sur lequel le recourant s'est
déterminé – 8h) et la gestion du dossier (comprenant de nombreux échanges de
courriers – 4h) n'apparaît pas excessif compte tenu de la nature de la cause,
de sorte que le montant de l'émolument peut être confirmé.
c) Un émolument mis à la charge du constructeur en
raison du prononcé d'une décision refusant une autorisation spéciale et
ordonnant une remise en état reste dû, même si cette décision est ensuite, sur
recours, considérée comme injustifiée par la CDAP. En effet, un tel émolument est destiné à couvrir les frais engendrés par le prononcé
d'une décision en matière de construction soumise à autorisation spéciale
cantonale; or, une telle décision est nécessaire dans tous les cas, que la
construction soit autorisée, respectivement régularisée, ou non (cf. arrêt
AC.2015.0246 du 29 octobre 2015 et la jurisprudence citée).
F.
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission partielle du
recours, la décision entreprise étant réformée en ce sens que la procédure de
régularisation du couvert existant en façade nord du bâtiment ECA n° 275
n'implique pas une mise à l'enquête publique et en ce sens que les chiffres 6
et 10 du dispositif (comportant l'obligation de procéder à l'inscription d'u
ne mention au Registre foncier
pour préciser
qu'en cas de suppression volontaire ou involontaire du crépi actuel du bâtiment
ECA n° 274, une peinture du même type ne pourra pas être posée et la
façade devra être à nouveau revêtue d'une teinte plus discrète) sont annulés;
la décision entreprise est maintenue et confirmée pour le surplus.
Succombant pour l'essentiel, le recourant doit
s'acquitter de frais judiciaires réduits (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il a par
ailleurs droit à des dépens réduits (art. 55 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision du Service du développement territorial du 15 février 2017 est
réformée en ce sens que la procédure de régularisation du couvert existant en façade
nord du bâtiment ECA n° 275 n'implique pas une mise à l'enquête publique
et en ce sens que les chiffres 6 et 10 du dispositif de la décision sont annulés.
La décision est confirmée pour le surplus.
III.
Un émolument réduit de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la
charge de A.________.
IV.
L’Etat de Vaud, par le Département du territoire et de l’environnement,
versera au recourant une indemnité réduite de 500 (cinq cents) francs à titre
de dépens.
Lausanne, le 18 décembre 2017
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.