vd_omni · AC.2000.0191 · 2001-06-26 · fr

EMERY Jean-Claude et Raymond c/SAT/Etoy | L'art. 24d LAT (résumé par l'adage "Wohnung bleibt Wohnung) n'est pas applicable au changement d'affectation consistant à transformer un dortoir en logement. (si le bâtiment avait été agricole en 1986, l'art. 24c ne serait alors pas applicable).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 26.06.2001 AC.2000.0191

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 26 juin 2001
sur le recours formé par
Jean-Claude et
Raymond EMERY
, représentés par Me Denis Bettems, avocat à Lausanne
contre
1) la décision du 25 octobre 2000 de la
Municipalité
d'Etoy
leur refusant le permis de transformer le bâtiment ECA no 720b sis
sur la parcelle 481 au chemin des Châtaigniers 2B, ainsi que
contre
2) la décision, incluse dans la synthèse
établie par la Centrale des autorisations CAMAC le 19 octobre 2000, du
Service
de l'aménagement du territoire
(ci-après : SAT) leur refusant
l'autorisation spéciale requise à forme de l'art. 120 litt. a LATC.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Etienne
Poltier, président; M. Pascal Langone et M. Jean-Daniel Rickli, assesseurs. Greffier:
M. Patrick Gigante.
Vu les faits suivants:
A.                     Jean-Claude et Raymond
Emery sont propriétaires de la parcelle 481 du cadastre d'Etoy, sise en zone
agricole et viticole, au lieu-dit "Le Galetas". Ce bien-fonds
comprend une surface totale de 5'943 m². Une habitation de 134 m² (ECA no
720a), ainsi qu'un hangar (ECA no 720b) de 400 m², y sont implantés; le solde
de la parcelle est réparti à raison de 1'075 m² en nature de place-jardin et
4'334 m² en nature de vigne.
B.                    a) Les constructions
évoquées ci-dessus ont été érigées en 1986, alors que la parcelle était détenue
par Jean-Pierre Bernard.
Dans sa demande
d'autorisation adressée au SAT (questionnaire 66 versé au dossier de l'enquête
de 1986), Jean-Pierre Bernard explique qu'il est propriétaire d'une ferme
mitoyenne au centre du village, qui ne présente aucune possibilité d'extension;
celle-ci présente en outre des difficultés d'accès et d'exploitation.
L'intéressé ajoute que l'exploitation viticole va en outre se développer,
Jean-Pierre Bernard devant en effet collaborer désormais avec son père.
Le hangar viticole,
qui a reçu en définitive l'aval tant du SAT (en date du 20 mai 1986), que de la
Municipalité d'Etoy le 29 mai suivant, comportait deux parties principales,
toutes deux distribuées sur deux niveaux. La première, occupant pratiquement
les 3/4 de la surface de ce bâtiment était vouée au stockage de machines et
accueillait en outre un atelier. La partie ouest, quant à elle, comportait un
réfectoire, une cuisine et des sanitaires, au rez, ainsi que des dortoirs à
l'étage. Selon les explications de Jean-Claude Emery et consort, ces dortoirs
étaient destinés à accueillir les ouvriers engagés par Jean-Pierre Bernard pour
les travaux saisonniers de la vigne (effeuilles, vendanges).
b) En 1988, Jean-Pierre
Bernard a encore demandé et obtenu l'autorisation de réaliser une extension du
bâtiment ECA 720b, destinée à accueillir une cave et un pressoir.
C.                    Jean-Claude Emery et
consort ont acquis la parcelle 481 d'Etoy dans le cadre d'une réalisation
forcée en 1998. Ils sont à la tête d'un commerce d'antiquités.
D.                    Courant août 2000, les
intéressés ont mis à l'enquête un dossier de régularisation des travaux de
transformation du bâtiment ECA 720b précité, ceux-ci ayant été réalisés
auparavant sans autorisation. A l'instar du bâtiment existant, le projet
comporte deux volets, l'un concernant la partie hangar proprement dite, l'autre
la partie anciennement vouée à l'accueil de travailleurs saisonniers.
a) La première doit
ainsi faire l'objet d'aménagements assez modestes. Il s'agit essentiellement de
compléter le plancher intermédiaire existant, sur l'espace médian (sous réserve
d'un vide central destiné à accueillir un palan). Ces modifications permettent
ainsi de gagner des surfaces de stockage supplémentaires (soit deux fois des
surfaces de 6 sur 5 m).
b) Les modifications
principales interviennent dans la partie précédemment réservée à l'accueil des
travailleurs saisonniers, soit une surface de 15 m 30 sur 5 m 10 (soit 78 m²),
qui accueille en lieu et place un logement. Celui-ci serait distribué sur deux
niveaux, reliés désormais par un escalier intérieur; à lire le questionnaire
pour la demande de permis de construire, les nouvelles surfaces vouées au
logement atteindraient 145 m² (v. sur ce point ch. 55 du formulaire de demande
de permis de construire; la surface du local technique, à l'étage n'a
vraisemblablement pas été comptée dans la surface en question).
c) Enfin, les travaux
sont estimés à un montant de l'ordre de 100'000 francs.
E.                    Par décision du 25 octobre
2000, la municipalité a refusé le permis de construire sollicité; cette
décision est en réalité fondée exclusivement sur le refus opposé au projet par
le SAT (v. synthèse CAMAC du 19 octobre précédent).
Jean-Claude et Raymond
Emery ont recouru contre l'une et l'autre de ces décisions, par acte du 15
novembre 2000, soit en temps utile, formé par l'intermédiaire de l'avocat Denis
Bettems. Ils concluent avec dépens, principalement à l'octroi des autorisations
requises du SAT et de la municipalité, subsidiairement à l'annulation de ces
décisions, la cause étant renvoyée à ces autorités pour nouvelle décision.
La municipalité, dans
sa réponse du 1er décembre 2000, propose l'admission du recours, alors que le
SAT, dans son écriture du 30 janvier 2001, conclut au rejet de celui-ci. Les
recourants ont par ailleurs complété leurs moyens le 21 mars 2001.
F.                     Le Tribunal
administratif a tenu audience le 9 mai 2001 à Etoy, en présence des parties et
de leurs représentants. A cette occasion, il a procédé à une inspection locale.
Lors de celle-ci, le
tribunal a constaté - alors que ce point ne ressortait pas du dossier produit
par la municipalité - que les travaux litigieux étaient déjà réalisés. Il a
ainsi pu parcourir le hangar et découvrir les nouvelles surfaces de plancher
intermédiaire créées dans ce hangar; celles-ci étaient déjà occupées par les
meubles anciens réunis par les recourants. Il a également constaté la
réalisation en façade ouest d'une terrasse, de plain-pied avec le
rez-de-chaussée du nouveau logement. Celui-ci, aménagé sur trois niveaux,
présente une belle facture; il est actuellement occupé par la fille de l'un des
deux recourants, elle-même architecte d'intérieur.
Ayant pris
connaissance de cette circonstance nouvelle, le représentant du SAT à
l'audience a requis du tribunal qu'il ordonne la remise en état des lieux; les
recourants ont pour leur part conclu, avec dépens, au rejet de cette nouvelle
conclusion.
G.                    Les recourants ont par
ailleurs versé au dossier de nouvelles pièces par courrier du 1er juin 2001,
sur lesquelles le représentant du SAT a eu l'occasion de se déterminer.
On retient en
particulier de ces différentes pièces que les intéressés ont investi des
montants importants dans la transformation du bâtiment 720b; ceux-ci se montent
en effet à un total de quelque 145'000 francs. Ils ont également produit des
photographies tendant à démontrer que l'espace voué en logements de saisonniers
avait en réalité été agencé par le propriétaire antérieur comme un véritable
logement.
Considérant en droit:
1.                     a) Le litige concerne
un bâtiment existant situé en zone agricole et viticole, soit hors de la zone à
bâtir. Selon l'ancien droit, ce type de situation était régi par l'art. 24 de
la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (ci-après :
LAT). Plus précisément, l'alinéa 2 de cette disposition régissait les
transformations, agrandissements et changements d'affectation partiels (pour
autant qu'elles n'interviennent pas dans des constructions nouvelles au sens de
l'alinéa 1er); cette disposition supposait en outre des règles d'application
cantonales (en l'occurrence, la matière était réglée en droit vaudois à l'art.
81 al. 4 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions; ci-après : LATC). Dans les autres hypothèses de travaux à
réaliser dans des bâtiments existants hors zone à bâtir, l'art. 24 al. 1 était
applicable dans toute sa rigueur.
b) Les Chambres
fédérales ont adopté, le 20 mars 1998, de nouvelles dispositions modifiant et
complétant l'art. 24 LAT précité; ces nouvelles dispositions sont entrées en
vigueur le 1er septembre 2000, simultanément à la nouvelle ordonnance du
Conseil fédéral sur l'aménagement du territoire, du 28 juin 2000 (ci-après :
OAT). En substance, l'art. 24 nLAT reprend la réglementation contenue
précédemment à l'art. 24 al. 1 aLAT. Au surplus, le nouveau droit comporte
diverses règles susceptibles de saisir l'hypothèse d'un changement
d'affectation et de travaux réalisés dans un bâtiment existant sis hors des
zones à bâtir. On les énoncera ci-après brièvement, avant de les examiner tour
à tour, dans un deuxième temps, de manière approfondie. Selon l'art. 24a nLAT,
le changement d'affectation d'un tel bâtiment, pour autant qu'il ne nécessite
pas de travaux de transformation au sens de l'art. 22, doit être autorisé
lorsqu'il n'a pas d'incidence sur le territoire, l'équipement et
l'environnement (al. 1 litt. a), ni ne contrevient à aucune autre loi fédérale
(litt. b). Cette décision peut faire l'objet d'un réexamen en cas de
modification des circonstances (al. 2), ce réexamen pouvant déboucher sur une
révocation. Par ailleurs, l'art. 24d nLAT prévoit que le droit cantonal peut
autoriser l'utilisation de bâtiments d'habitation agricole conservés dans leur
substance à des fins d'habitation sans rapport avec l'agriculture (cette
faculté est parfois résumée par l'adage suivant, formulé en allemand :
"Wohnung bleibt Wohnung"). Enfin, l'art. 24c nLAT reprend en
substance la réglementation découlant de l'art. 24 al. 2 aLAT (transformation
partielle, dans le cadre du régime de la garantie des situations acquises). On
trouve une réglementation similaire à l'art. 37a nLAT, s'agissant des
constructions et installations à usage commercial; la différence paraît résider
ici essentiellement dans la date de référence prise en considération : alors
qu'il s'agit du 1er juillet 1972 dans le cadre de l'art. 24c nLAT, l'art. 37a
nLAT fixe cette date au 1er janvier 1980 (v. au surplus, s'agissant de la
première disposition citée, art. 41 OAT, ainsi que le document édité par
l'Office fédéral du développement territorial intitulé "Nouveau droit de
l'aménagement du territoire", Berne février 2001, V ch. 2.1; v. aussi TA,
arrêt du 9 janvier 2001, AC 99/0223).
c) Selon l'art. 52 OAT
(dans sa teneur résultant de la modification de cette ordonnance du 28 juin
2000, entrée en vigueur le 1er septembre suivant), les procédures en cours au
moment de l'entrée en vigueur de cette ordonnance et de la nLAT sont soumises
au nouveau droit (al. 1); toutefois, s'agissant de procédures de recours
pendantes, ces dernières sont régies par l'ancien droit, sauf si le nouveau
droit est plus favorable au requérant (al. 2).
En l'occurrence, les
décisions attaquées ont été rendues après l'entrée en vigueur de ces nouveaux
textes, de sorte que c'est en principe l'art. 52 al. 1 OAT qui régit la
question de droit intertemporel. Il est vrai que les intéressés, s'ils avaient
requis une autorisation en temps utile, auraient pu bénéficier encore du droit
antérieur. On ne s'attardera cependant pas sur ce terrain, dans la mesure où le
nouveau droit paraît plus favorable sur de nombreux points; s'agissant de
savoir en outre qu'elle est la disposition la plus favorable - de l'art. 24 al.
2 aLAT ou de l'art. 24c nLAT -, ce point peut demeurer indécis, aucune d'entre
elles ne permettant de donner gain de cause aux recourants (sur le plan
matériel, ces deux règles se recouvrent d'ailleurs dans une large mesure, sous
réserve que la première suppose une mise en oeuvre par le législateur cantonal).
2.                     a) Comme on vient de le
voir, le changement d'affectation d'un bâtiment sis hors des zones à bâtir doit
être autorisé, moyennant le respect de certaines conditions, lorsque celui-ci
ne nécessite aucun travaux, au sens de l'art. 22 al. 1 LAT. Cette disposition-cadre
correspond au demeurant dans ses grandes lignes à celle de l'art. 103 LATC (et
non à celle de l'art. 111 LATC, qui prévoit la délivrance d'une autorisation,
cela sans enquête publique; pour un commentaire de cette disposition, v.
Alexander Ruch in Aemissegger/Kuttler/Moor/Ruch, Commentaire de la loi fédérale
sur l'aménagement du territoire, no 31 ss ad 22 LAT). On relève encore à cet
égard que l'art. 42 OAT, dans le cadre de l'application de l'art. 24c nLAT, se
réfère à l'augmentation de la surface brute de plancher utile, notamment, pour
déterminer si l'on se trouve ou non encore en présence d'une transformation
partielle; les travaux intérieurs réalisés dans un bâtiment existant sont donc
pris en compte, tout au moins s'ils impliquent une telle extension (v. art. 42
al. 3 litt. a et b OAT, qui le dit expressément). En d'autres termes, même des
travaux intérieurs de cette nature, dans la mesure où ils sont susceptibles
d'être pris en considération, doivent être considérés comme des travaux au sens
des art. 22 et 24a nLAT.
b) Dans le cas
d'espèce, hormis la question de l'augmentation de la surface des planchers
intermédiaires du hangar, force est de constater en outre la création de
nombreuses ouvertures nouvelles en façade ouest du bâtiment 720b, ainsi que la
création d'une mezzanine dans les combles de ce bâtiment.
aa) Il ne fait dès
lors aucun doute que l'on se trouve en présence de travaux de transformation
excluant l'application de l'art. 24a nLAT; les recourants, dans leur ultime
écriture du 1er juin 2001, en conviennent d'ailleurs eux-mêmes (tout au moins
pour la partie "logement"; pour la partie "hangar", v.
ci-après bb). En réalité, le seul transfert du bâtiment dans la propriété des
recourants, accompagné de l'utilisation par eux de celui-ci, constitue déjà un
tel changement d'affectation, lequel devait être autorisé au sens de cette
disposition; mais, dès l'instant que des travaux sont envisagés (ceux-ci sont
qualifiés en vain de mineurs par les recourants), cette disposition n'est plus
applicable (v. au surplus Florence Meyer Stauffer, La zone agricole, in
Journées suisses du droit de la construction, Fribourg 2001, p. 35 ss, spéc. p.
51 s.).
bb) On pourrait tout
au plus hésiter sur le point de savoir si les planchers intermédiaires, réalisés
nouvellement dans la partie hangar du bâtiment existant, doivent ou non être
qualifiés de travaux au sens de l'art. 24a al. 1 nLAT. Force est en effet de
relever qu'il s'agit-là d'aménagements intérieurs, extrêmement modestes et de
portée réduite. Les recourants insistent d'ailleurs à cet égard sur le fait que
l'utilisation du volume en question pourrait être réalisée d'une autre manière,
avec un système de palettes, voire d'étagères (soit avec des éléments
mobiliers); de surcroît, le maintien ou au contraire la suppression de ces
planchers n'aurait aucune incidence quelconque sur l'aspect extérieur de ce
hangar.
On remarque cependant
que, dans le régime découlant des art. 24c, 37a nLAT, ainsi que des art. 42 et
43 LAT, l'extension de la surface de plancher, même à l'intérieur du volume
bâti existant, constitue un élément à prendre en compte pour déterminer si l'on
à affaire à une transformation partielle ou non. Cela étant, il apparaît en
définitive exclu, au regard de ces dispositions, de considérer l'extension
litigieuse des planchers intermédiaires du hangar comme ne constituant pas des
travaux au sens de l'art. 24a nLAT.
Ainsi et en résumé,
les possibilités laissées ouvertes par l'art. 24a nLAT sont extrêmement
restrictives; cette disposition autorise ainsi, à certaines conditions, un
changement d'affectation de bâtiments existants en zone agricole, moyennant un
gel, en quelque sorte, tant des volumes extérieurs que des surfaces
intérieures.
3.                     a) L'art. 24c nLAT
reprend, au plan du droit fédéral, les possibilités laissées aux législateurs
cantonaux par l'ancien article 24 al. 2 LAT; il vise à atténuer les
conséquences des restrictions de transformation et d'agrandissement de
constructions situées dans des zones qui ont été affectées postérieurement en
zone de non bâtir; il s'agit de concrétiser pour ceux-ci la garantie des
situations acquises (Florence Meyer Stauffer, op. cit., p. 52). L'art. 37a nLAT
poursuit le même objectif s'agissant de bâtiments à usage commercial; ces
derniers sont - apparemment - privilégiés en ce sens que la date de référence
est fixée au 1er janvier 1980, alors que celle-ci est arrêtée - en principe -
au 1er juillet 1972 pour les autres constructions sises hors des zones à bâtir.
Pour le champ
d'application de cette règle, il en découle plusieurs conséquences. Il doit
s'agir de constructions à vocation non agricole, réalisées avant la date de
référence précitée (sous réserve d'une affectation en zone agricole, d'un
déclassement à une date postérieure). En d'autres termes, ces dispositions ne
sauraient s'appliquer à des constructions plus récentes; elles ne trouvent pas
application non plus à des bâtiments qui étaient agricoles au moment de leur
construction et qui ont perdu ultérieurement (postérieurement à ces dates de référence)
ce caractère (v. à ce sujet Florence Meyer Stauffer, ibidem; Nouveau droit de
l'aménagement du territoire, V-2). Au surplus, à l'instar de ce qui prévalait
dans le cadre de l'art. 24 al. 2 aLAT, les travaux de transformation,
agrandissement ou encore les changements d'affectation doivent rester partiels,
à savoir préserver l'identité du bâtiment existant (Florence Meyer Stauffer, p.
53; Nouveau droit de l'aménagement du territoire ch. V-3). Comme dans le droit
antérieur, les travaux doivent encore respecter les exigences majeures de
l'aménagement du territoire (24c al. 2, 2ème phrase nLAT).
b) L'exposé qui
précède démontre que l'on se trouve ici en dehors du cadre des art. 24c et 37a
nLAT. En effet, le bâtiment ECA no 720b a été érigé comme construction
agricole, conforme à la zone, ce postérieurement aux dates de référence ici
déterminantes. En réalité, les bâtiments en question, qui ont été soustraits
depuis leur acquisition par les recourants au droit foncier rural, sont
uniquement devenus non conformes à la zone agricole et viticole par leur
transfert à des non-exploitants (par le jeu, anticipé en quelque sorte, de
l'art. 24a nLAT).
c) On parvient à un
résultat similaire par un autre raisonnement encore, défendu par le SAT. Aux
yeux de celui-ci, les constructions réalisées en 1986 par Jean-Pierre Bernard
étaient d'emblée non conformes; cela résultait de l'arrêt du Tribunal fédéral
du 16 décembre 1991, dans des causes concernant la Commune de Féchy (ATF
1A.73/1991 et 1A.109/1989). En substance, cet arrêt retient que le logement du
viticulteur, les dortoirs réalisés pour des employés temporaires, ainsi que des
caves n'ont pas leur place en zone agricole; en d'autres termes, même si ce
point n'a été mis en lumière que dans une jurisprudence postérieure à la
construction, les bâtiments réalisés par l'ancien propriétaire du bien-fonds,
quand bien même il était vigneron, étaient d'emblée non conformes à la zone
viticole. De tels bâtiments, érigés en 1986, soit aussi bien après le 1er
juillet 1972 qu'après le 1er janvier 1980, en dérogation au régime de l'art. 24
LAT, ne peuvent dès lors pas faire l'objet de transformations ou
d'agrandissements supplémentaires (au sens des art. 24 al. 2 aLAT,
respectivement 24c ou 37a nLAT).
d) Ainsi, il apparaît,
quel que soit le raisonnement suivi, que les travaux litigieux ne peuvent pas
être autorisés sur la base des dispositions évoquées ici.
4.                     a) L'art. 24d nLAT a
été introduit dans la loi lors des débats des Chambres fédérales; l'objectif
poursuivi à l'alinéa 1 est de permettre le logement dans un bâtiment
précédemment voué à l'habitation, sans égard au fait qu'il ne s'agirait plus
d'une occupation des volumes en rapport avec l'agriculture. Cette disposition
soulève certaines difficultés, qu'il convient de mentionner brièvement ici (v.
à ce sujet Florence Meyer Stauffer, op. cit., p. 56).
aa) La première
concerne le champ d'application de l'art. 24d nLAT. On observe tout d'abord
qu'un logement, antérieurement lié à l'agriculture, peut devenir un logement
non-agricole déjà par le jeu de l'art. 24a nLAT, pour autant que ce changement
d'affectation ne soit pas accompagné de travaux. A contrario, en quelque sorte,
l'art. 24d nLAT concerne la même hypothèse, quand bien même elle serait
accompagnée de travaux de transformation et d'agrandissement. Selon Florence
Meyer Stauffer (op. cit., p. 56), la tendance est d'accepter de telles
possibilités d'extension et de travaux, en marge de cette opération; ceux-ci
devraient toutefois rester modestes, soit aux conditions de l'art. 24d al. 3
nLAT (v. à ce propos Florence Meyer Stauffer, ibidem). On peut se demander si
cette règle peut viser également des bâtiments à caractère mixte, dont une
partie seulement était vouée à l'habitation agricole. Sauf à restreindre de
manière excessive la portée de cette règle, la réponse doit ici être
affirmative (dans ce sens, Florence Meyer Stauffer). Enfin - mais cela ne
soulève aucune difficulté en l'occurrence - cette possibilité n'est ouverte que
pour autant que le bâtiment en question soit conservé dans sa substance, par
quoi on vise à empêcher qu'un bâtiment en ruine, précédemment voué à
l'habitation, soit pratiquement reconstruit dans l'optique d'un tel changement
d'affectation (même auteur).
A ce stade, il paraît
découler du nouveau droit que celui-ci offre des possibilités de transformation
et d'agrandissement dans l'hypothèse, finalement assez restrictive, régie par
l'art. 24c nLAT (bâtiment non-agricole, généralement antérieur au 1er juillet
1972), ainsi que dans le cas de l'art. 24d nLAT (bâtiment anciennement agricole
comportant un logement; les travaux portent sur ce logement, désormais voué à
une utilisation non-agricole); en revanche, le nouveau droit n'offre pas de
possibilités similaires s'agissant d'autres bâtiments, anciennement agricoles
et ayant désormais perdu ce caractère. Pour ces derniers, seule reste ouverte
la voie - étroite on l'a vu - de l'art. 24a nLAT.
bb) L'art. 24d al. 1
nLAT présuppose l'adoption de dispositions cantonales d'application,
aujourd'hui inexistantes en droit vaudois. On pourrait dès lors se demander
s'il en découle d'emblée que les recourants ne peuvent nullement bénéficier de
cette disposition. On signalera à cet égard que le Tribunal fédéral, s'agissant
du problème similaire de l'ancien art. 24 al. 2 LAT, avait retenu cette
solution (ATF 108 Ib 359, spéc. 362 et 107 Ib 234, spéc. 236); v. également
Jean-Michel Henny, Rénovations, transformations et reconstructions
d'installations ou de constructions hors de la zone à bâtir, RDAF 1988, 377,
spéc. p. 379). Le SAT, dans sa pratique actuelle, entend plutôt appliquer
l'art. 81 al. 4 LATC comme valant disposition d'application de l'art. 24d al. 1
nLAT, à titre transitoire; on peut observer à cet égard que la disposition
cantonale précitée, qui n'a pas été abrogée, n'aurait plus aucune portée
quelconque avec l'adoption de l'art. 24c nLAT, puisque cette disposition règle
désormais de manière exhaustive la question des travaux de transformation et
d'agrandissement hors des zones à bâtir au niveau du droit fédéral (contrairement
au régime de l'art. 24 al. 2 aLAT, qui exigeait une règle cantonale
d'application). En l'état, le tribunal n'a pas de motif de trancher cette
question de manière définitive.
cc) Cette disposition
soulève enfin la question de l'ampleur des travaux admissibles dans ce cadre.
Selon l'auteur qui s'est exprimé à ce sujet (Florence Meyer Stauffer, ibidem),
ceux-ci ne devraient en tous les cas pas dépasser l'importance des travaux
susceptibles d'être autorisés dans le cadre de l'art. 24c nLAT. Il est même
possible que le seuil admissible doive être fixé plus bas.
b) Dans le cas
d'espèce et à supposer que l'on admette que le droit vaudois comporte d'ores et
déjà la norme d'exécution nécessaire, l'on doit se demander essentiellement si
le bâtiment ECA 720b était - pour partie à tout le moins - voué à l'habitation;
on se souvient que, dans sa partie ouest, il comportait des locaux destinés à
l'accueil de travailleurs saisonniers.
aa) L'autorisation
délivrée en 1986 visait la réalisation d'une villa (soit le logement du
viticulteur), d'une part, et d'un hangar, d'autre part, comprenant des
dortoirs. Au demeurant, cela résultait clairement des plans ayant servi de base
à la délivrance de l'autorisation. S'agissant de ce second bâtiment, il
apparaissait clairement qu'il ne devait pas comporter un second logement en
zone agricole. En effet, même si la pratique était plus souple dans le canton
avant l'ATF Commune de Féchy, il n'en reste pas moins que l'autorité cantonale
ne délivrait que de manière restrictive des autorisations pour la création de
logements en zone agricole, fussent-ils destinés à des agriculteurs. Que
l'autorité compétente ait alors délivré une autorisation pour créer un logement
en zone viticole apparaît déjà de nature exceptionnelle et à tout le moins
dérogatoire; on ne saurait dès lors déduire des plans (et de la mention
"dortoir") que celle-ci était allée plus loin encore en accordant la
possibilité de réaliser un second logement, voué à l'habitation permanente. En
réalité, il faut comprendre l'autorisation délivrée pour le hangar comme
portant d'abord sur un bâtiment destiné au stockage de machines, ensuite comme
offrant des volumes d'appoint pour le logement temporaire des travailleurs de
la vigne (compte tenu notamment, des installations sanitaires réalisées : un
groupe de trois WC, respectivement, de trois douches à l'angle nord-ouest du
rez-de-chaussée), on doit même écarter clairement l'hypothèse d'un logement de
service. Par ailleurs le régime d'accès au dortoir sis à l'étage (par le biais
d'un escalier situé dans la partie hangar proprement dite confirme cette
appréciation).
L'analyse de
l'autorisation délivrée en 1986 pour le hangar ainsi que des plans sur lesquels
elle reposait conduit à la conclusion que le hangar précité ne comportait pas
un logement au sens de l'art. 24d al. 1 nLAT.
Dans le souci d'être
complet, on ajoutera encore que le fait que l'ancien propriétaire ait -
peut-être - affecté cette partie du bâtiment ECA no 720b au logement reste sans
incidence. Les considérations qui précèdent démontrent en effet que les
autorités compétentes n'avaient pas autorisé de logement, au sens propre, dans
ce bâtiment, mais seulement des dortoirs pour des travailleurs saisonniers (le
SAT, dans son ultime écriture du 8 juin 2001, fait d'ailleurs remarquer à juste
titre que ce bâtiment abritait bien un "logement sommaire", au vu des
matériaux utilisés; les photographies produites par les recourants montrent en
effet un plafond de tôle ondulée). En utilisant néanmoins ces locaux à des fins
de logement, l'ancien propriétaire aurait ainsi très clairement outrepassé
l'autorisation qui lui avait été délivrée. Une telle circonstance - sauf à
donner une prime au fait accompli - ne saurait être prise en considération.
bb) Il n'y a dès lors
pas lieu de s'étendre sur un autre élément de l'argumentation de l'autorité
intimée (déjà évoquée d'ailleurs au considérant 3 ci-dessus). Celle-ci fait en
effet valoir que le hangar, dans la mesure où il comporte des dortoirs, était
d'emblée non conforme à la zone de non-bâtir; elle en déduit que cette
situation ne peut aujourd'hui pas être aggravée encore, que ce soit par une
simple transformation du volume en question en un logement ou par un
agrandissement des surfaces en question (en d'autres termes, pour le SAT,
l'art. 24d al. 1 nLAT ne serait pas applicable dans une telle hypothèse). Au vu
des considérations qui précèdent, le tribunal laissera ici cette question
ouverte.
5.                     a) Bien évidemment, il
resterait à examiner si les travaux peuvent être autorisés au titre de l'art.
24 nLAT. A cet égard, cependant, la réponse est à l'évidence négative; il
ressort en effet du dossier que la création d'un logement supplémentaire paraît
destinée soit aux propriétaires eux-mêmes, soit à des tiers, dans le cadre
d'une location. Or, au même titre que dans l'ancien droit, on ne saurait
considérer que l'implantation de tels logements hors de la zone à bâtir est
imposée par la destination d'un tel bâtiment; au contraire, le logement hors
zone doit être réservé aux agriculteurs et cela à des conditions précises.
b) Dans le cas
d'espèce, il va de soi que ni les recourants ni d'éventuels locataires ne
peuvent habiter hors des zones à bâtir en dehors des possibilités admises au
titre de l'art. 24d nLAT.
6.                     Le représentant du SAT,
lors de l'audience, a invité le tribunal à ordonner une remise des lieux dans
leur état antérieur, cela en application des art. 105 et 130 LATC.
a) Selon l'art. 105
al. 1 LATC, la municipalité ou à son défaut le Département des infrastructures
est en droit de faire supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous
travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires.
En outre, à teneur de l'art. 130 al. 3 LATC, la municipalité ou l'autorité de
recours peut signifier l'ordre de démolir ou de modifier les travaux sous la
menace des peines d'arrêts ou d'amende prévues à l'art. 292 CP.
Il découle de cette
réglementation qu'il appartient au premier chef à la municipalité et à
l'autorité cantonale de surveillance d'assurer le respect de la législation sur
les constructions et, cas échéant, de faire exécuter les décisions prises par
la voie d'un ordre de démolition ou d'une remise dans un état conforme au
droit. Ce n'est qu'incidemment - dans le cadre de l'art. 130 LATC, qui a trait
au premier chef aux sanctions pénales - qu'est évoquée la compétence de
l'autorité de recours, à savoir le Tribunal administratif, de prononcer
d'office ou sur requête un tel ordre, indépendamment d'une décision de première
instance portant sur ce point.
La compétence donnée
au Tribunal administratif par l'art. 130 al. 3 LATC apparaît en outre d'une
certaine manière exorbitante, en ce sens qu'elle est de nature à priver
l'administré du régime de la succession normale des instances. Dans cette
mesure, le Tribunal administratif en fait un usage modéré; en d'autres termes,
il procède, dans la règle, par le biais d'un renvoi à l'autorité de première
instance, sauf si la situation, ainsi que les modalités de la remise en état
sont suffisamment claires.
b) L'autorité qui
prononce un ordre de remise dans un état conforme au droit doit observer le
principe de la proportionnalité. Cependant, selon la jurisprudence, l'ordre de
démolir une construction ou un ouvrage édifié sans permis et pour lequel une
autorisation ne pouvait être accordée n'est en principe pas contraire au
principe de la proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait
accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une
situation conforme au droit que des inconvénients qui en découlent pour le
constructeur (ATF 108 Ia 216 consid. 4b p. 218). L'autorité doit renoncer à une
telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public
lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au
maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à
construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la
construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF
123 II 248 consid. 4a p. 255; arrêt du 4 décembre 1992 dans la cause Etat de
Vaud contre M. in RDAF 1993 p. 310 consid. 2b et les arrêts cités; ATF du 10
avril 2001, H. c/TA/VD, 1P.90/2001 rendu dans la cause AC 99/0105).
c) Dans le cas
d'espèce, les recourants invoquent la complexité du droit de la construction
hors des zones à bâtir, pour conclure à leur parfaite bonne foi. Ces
allégations, toutes générales, paraissent relativement fragiles, ce d'autant
que le logement créé dans le bâtiment 720b l'a été en faveur de la fille de
l'un des recourants, elle-même architecte d'intérieur. Cette question mérite
toutefois un complément d'instruction. Cela justifie en l'état que le Tribunal
administratif n'ordonne pas lui-même la remise des lieux en état, mais qu'il se
borne au contraire à renvoyer la cause au SAT, tout en esquissant les grandes
lignes des mesures envisageables, à tout le moins dans l'hypothèse où la
mauvaise foi des recourants serait avérée.
Au demeurant, on
constate pour l'essentiel que la violation principale qu'il faut constater en
l'espèce concerne la création d'un logement dans un volume qui n'avait pas une
telle affectation auparavant. Il conviendrait dès lors d'apporter les
modifications utiles pour faire en sorte que le volume en question ne puisse
être affecté à l'habitation. Pratiquement, on imagine notamment une
condamnation de l'étage de combles (par l'obturation des fenêtres du troisième
niveau et la suppression de l'escalier reliant les deuxième et troisième
niveaux, celui-ci pouvant être remplacé sans doute par une échelle). Il
s'agirait également de supprimer les équipements importants de la salle de
bains sise à l'étage. Pour le surplus, il appartiendrait au SAT, après avoir
donné aux recourants l'occasion de faire valoir leurs moyens, de définir précisément
les mesures à prendre, étant relevé ici qu'une affectation du volume en
question (transformé sans autorisation en logement) en tant que bureau ou
atelier serait vraisemblablement admissible. En revanche, un ordre de rétablir
purement et simplement les installations antérieures (avec notamment les
installations sanitaires dans l'état où elles se trouvaient auparavant) serait
sans doute excessif au regard du principe de la proportionnalité. S'agissant de
la partie hangar, la suppression des planchers supplémentaires devrait
vraisemblablement être ordonnée également.
7.                     Les considérations qui
précèdent conduisent ainsi au rejet du recours; les conclusions du SAT tendant
à ce qu'un ordre de remise en état des lieux soit en outre adressé aux
recourants sont par ailleurs écartées, la cause lui étant au contraire renvoyée
à cet effet pour décision sur ce point.
Vu l'issue du pourvoi,
les recourants supporteront les frais de la présente cause; ils n'ont au
surplus pas droit à l'allocation de dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     Les décisions
rendues par la Municipalité d'Etoy le 25 octobre 2000, ainsi que la décision du
Service de l'aménagement du territoire, incluse dans la synthèse CAMAC du 19 octobre
2000 sont confirmées, le refus des autorisations nécessaires à la
transformation du bâtiment ECA no 720b sis sur la parcelle 481 étant maintenu.
III.                     Le dossier de
la cause est au surplus renvoyé au Service de l'aménagement du territoire pour
complément d'instruction puis décision sur la remise des lieux dans un état
conforme au droit.
IV.                    L'émolument
d'arrêt, par 2'500 (deux mille cinq cents) francs, est mis à la charge des
recourants Jean-Claude et Raymond Emery, solidairement entre eux.
V.                     Il n'est pas
alloué de dépens.
Lausanne, le 26 juin 2001/ft
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)