vd_omni · BO.1999.0070 · 2000-09-26 · fr

c/OCBEA | Un requérant peut être considéré comme financièrement indépendant même s'il a cessé son activité lucrative plusieurs mois avant le début de la formation pour laquelle il sollicite une bourse.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 26.09.2000 BO.1999.0070

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 26 septembre 2000
sur le recours interjeté par
A.________
,
à Z.________,
contre
la décision de l'
Office cantonal des
bourses d'études et d'apprentissage
du 16 juillet 1999 lui accordant une
bourse de 4'200 francs.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Alain
Zumsteg, président; M. Pierre Allenbach et M. Pascal Martin, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     A.________,
célibataire, née le 5 février 1974, domiciliée à Z.________, a travaillé chez
X.________ SA de mai 1995 à fin décembre 1998. Lors de sa dernière année dans
cette entreprise, elle a réalisé un salaire annuel net de 44'177 fr.
En prévision d'un
changement d'orientation professionnelle, A.________ a suivi durant six mois, en
1977, des cours du soir (chimie/physique) à l'Ecole préparatoire aux
professions paramédicales. Elle a quitté son emploi chez X.________ le 24
décembre 1998 pour accomplir bénévolement, du 8 janvier au 28 mai 1999, un
stage sur un navire hôpital de l'organisation humanitaire Mercy Ships. Rentrée
en Suisse, elle s'est présentée avec succès le 6 juillet 1999 à l'examen
d'admission de l'Ecole de soins infirmiers de Bois-Cerf. Elle a débuté sa
formation d'infirmière (niveau II) le 11 octobre 1999.
B.                    Faisant suite à la
demande d'A.________, l'Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage
(ci-après : l'office) lui a alloué pour la période du 11 octobre 1999 au 10
octobre 2000 une bourse couvrant exclusivement les frais d'études, à raison de
4'200 fr. par an. Cette décision tenait compte de la situation économique de la
mère de la requérante (son père étant décédé). L'office a retenu en effet que
la recourante ne pouvait pas être considérée comme financièrement indépendante,
auquel cas seule sa propre capacité financière aurait été prise en
considération et un montant supplémentaire lui aurait été alloué pour couvrir
ses frais d'entretien.
C.                    A.________ s'est pourvue
contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 24 juillet 1999. En
substance elle faisait valoir que le montant qui lui était alloué, ajouté à sa
faible rétribution (400 fr. bruts par mois), ne lui permettrait pas d'assumer
son entretien et que sa mère n'est pas en mesure de subvenir à ses besoins.
Aux termes de sa
réponse du 6 septembre 1999, l'office conclut au rejet du recours. Tenant
compte toutefois d'une légère différence entre le revenu de la mère de la
recourante tel qu'il avait été arrêté au moment de la décision attaquée, et
celui résultant de la taxation fiscale définitive communiquée ultérieurement,
il a admis de verser, en plus des frais d'études, une contribution annuelle de
190 fr. aux frais d'entretien de la requérante, portant ainsi la bourse à 4'390
fr. (décision du 6 septembre 1999).
A.________ a cependant
maintenu son recours, en complétant son argumentation par lettre du 25
septembre 1999.
A la demande du juge
instructeur, l'office et la Conseillère d'Etat, chef du Département de la
formation et de la jeunesse, se sont en outre exprimés sur leur interprétation
de l'art. 12 ch. 2 de la loi du 11 septembre 1973 sur l'aide aux études et à la
formation professionnelle.
La recourante a
formulé d'ultimes observations le 8 juin 2000.
Considérant en droit:
1.                     L'Etat encourage
financièrement l'apprentissage et la poursuite des études après le terme de
l'obligation scolaire (art. 1er de la loi du 11 septembre 1973 sur l'aide aux
études et à la formation professionnelle [LAE]). Le soutien de l'Etat est
destiné à compléter celui de la famille, au besoin à y suppléer. Il doit être
suffisant pour supprimer tout obstacle financier à la poursuite des études et à
la formation professionnelle (art. 2 LAE). La nécessité et la mesure du soutien
à accorder dépendent des moyens financiers dont le requérant et ses père et
mère disposent pour assumer les frais d'études, de formation et d'entretien du
requérant (art. 14 al. 1 LAE). C'est en fonction de cette règle que l'office a,
dans le cas particulier, tenu compte de la situation économique de la mère de
la recourante pour fixer le montant de la bourse de cette dernière.
Toutefois, lorsque le
requérant est financièrement indépendant, au sens que donne à ce terme l'art.
12 ch. 2 LAE, sa propre capacité financière est seule prise en considération
(art. 14 al. 2 LAE). L'art. 12 ch. 2, 2
ème
et 3
ème
phrases, est
ainsi libellé :
"Est réputé financièrement indépendant le
requérant âgé de moins de vingt-cinq ans qui a exercé une activité lucrative
continue, en principe dix-huit mois immédiatement avant le début des études ou
de la formation pour lesquelles il demande l'aide de l'Etat.
"Si le requérant est âgé de plus de
vingt-cinq ans, il doit avoir exercé une activité lucrative pendant douze mois
en principe."
L'application
littérale de cette disposition a conduit l'office à nier l'indépendance
financière de la recourante; en effet celle-ci n'avait exercé une activité
lucrative que trois mois durant les douze mois précédant immédiatement son
entrée à l'Ecole de Bois-Cerf (soit d'octobre 1998 à septembre 1999
inclusivement).
2.                     Depuis l'entrée en
vigueur de la LAE, l'art. 12 a été modifié à plusieurs reprises. Dans sa teneur
initiale, il ne définissait pas la notion d'indépendance financière, se
contentant de disposer que le domicile des parents (et, en vertu de l'art. 14
al. 2, leur capacité financière) n'était pas pris en considération:
"2. Si le requérant âgé de 20 à 25 ans est financièrement
indépendant et domicilié dans le canton de Vaud depuis au moins deux ans avant
le début de la formation ou des études pour lesquelles il demande le soutien de
l'Etat.
3.  Si le requérant domicilié dans le canton de Vaud et financièrement
indépendant, est âgé de plus de vingt-cinq ans".
L'exposé des motifs
laissait toutefois entendre que, pour les requérants âgés de vingt à vingt-cinq
ans, l'indépendance financière impliquait l'exercice d'une "
activité
professionnelle depuis au moins deux ans avant le début de la formation
"
(BGC, septembre 1973, p. 1237).
Cette exigence a été
consacrée dans la loi à l'occasion de sa révision du 22 mai 1979. Le projet du
Conseil d'Etat prévoyait que l'indépendance financière ne devait être reconnue
que si le requérant avait, après l'obtention d'un titre professionnel ou
universitaire, exercé régulièrement une activité lucrative "
réglementée
"
pendant au moins deux ans avant le début de la formation ou des études pour
lesquelles il demandait l'aide de l'Etat. Une activité était considérée comme
réglementée si elle figurait sur la liste des professions établies par l'OFIAMT
en collaboration avec les associations professionnelles (v. BGC, printemps
1979, p. 420 et 425). La rigueur de cette définition a toutefois été
sensiblement atténuée à l'issue des débats parlementaires, après que plusieurs
députés furent intervenus pour que l'exigence de l'obtention préalable d'un
titre professionnel ou universitaire soit supprimée, de même que celle ayant
trait à l'exercice d'une activité lucrative "
réglementée
".
L'art. 12 LAE fut donc modifié de la manière suivante :
"
Art. 12
.-   Le
domicile n'est parents n'est pas pris en considération:
1.
(...)
2.  Si le requérant
majeur est financièrement indépendant et domicilié depuis deux             ans
au moins dans le canton de Vaud.
Est réputé
financièrement indépendant le requérant qui a exercé régulièrement une        activité
lucrative pendant au moins deux ans.
3.  Abrogé.
4.  Sans
changement.
5.  Sans
changement."
L'art. 12 ch. 2 LAE a
toutefois été de nouveau amendé le 27 février 1980, le Conseil d'Etat exposant
que la modification qui avait été adoptée moins d'une année auparavant allait
"
obliger l'Office des bourses d'études à prendre en charge des
requérants venus d'autres cantons dans le canton de Vaud pour y faire des
études ou pour y recevoir une formation professionnelle
". L'une des
hypothèses redoutées était celle d'un Confédéré s'installant dans le canton de Vaud
pour y exercer une activité à plein temps, tout en préparant une maturité ou un
diplôme ETS par des cours du soir, ce qui lui donnait la possibilité, après
deux ans d'activité lucrative, d'obtenir une bourse du canton de Vaud pour
achever sa formation, voire entreprendre ultérieurement une formation
supérieure (v. BGC, février 1980, p. 1135 ss). Afin de parer à cette menace
pour les finances cantonales, le Conseil d'Etat proposait de compléter le
deuxième alinéa du chiffre 2 de l'art. 12 ("
Est réputé financièrement
indépendant le requérant qui a exercé régulièrement une activité lucrative
pendant au moins deux ans")
par
"avant le début des études ou
de la formation pour lesquelles il demande l'aide de l'Etat".
La
Commission chargée d'examiner le projet a pour sa part proposé d'amender
également le premier alinéa du chiffre 2 dans le but de préciser la pensée du
législateur (BGC, février 1980, p. 1143). Ces amendements ont été adoptés sans
discussion, l'art. 12 ch. 2 prenant la teneur suivante :
"
Art. 12.-
Le
domicile des parents n'est pas pris en considération :
(...)
2.  Si, depuis deux
ans au moins, le requérant majeur est domicilié dans le canton de        Vaud
et s'y est rendu financièrement indépendant.
Est réputé
financièrement indépendant le requérant qui a exercé régulièrement une        activité
lucrative pendant au moins deux ans avant le début des études ou de la      formation
pour lesquelles il demande l'aide de l'Etat.
(...)
".
La Commission de
recours en matière de bourses d'études a déduit de ce nouveau libellé que le
législateur avait voulu délimiter précisément la période au cours de laquelle
le requérant devait avoir exercé régulièrement une activité lucrative pendant
deux ans au moins, cette période devant prendre place
immédiatement
avant le début des études à subsidier. Bien que cette restriction
supplémentaire ne s'imposait pas de manière évidente (l'intention du
législateur paraissant plutôt avoir été d'empêcher que l'indépendance
financière s'aquière
en cours
d'études), la Commission de recours
s'y est tenue de manière constante, et le Tribunal fédéral, dans deux arrêts
non publiés du 18 juin et du 12 juillet 1984 (P. 1786/83 et P. 1235/84), a jugé
que cette interprétation échappait au grief d'arbitraire. Succédant à la
Commission de recours, le Tribunal administratif s'y est lui-même rallié (v.
notamment arrêts BO 93/0040 du 28 octobre 1993, BO 95/0086 du 17 avril 1996, BO
96/0080 du 26 novembre 1996, BO 95/0127 du 12 février 1996).
3.                     L'art. 12 ch. 2 LAE a
été une nouvelle fois modifié le 10 novembre 1997. Sa teneur est désormais la
suivante :
"
Art. 12.-
Le
domicile des parents n'est pas pris en considération:
(...)
2.  Si depuis dix-huit mois au moins, le
requérant majeur est domicilié dans le canton         de Vaud et s'y est rendu
financièrement indépendant.
Est réputé financièrement indépendant le
requérant âgé de moins de vingt-cinq ans qui a exercé une activité lucrative
continue, en principe pendant dix-huit mois          immédiatement avant le
début des études ou de la formation pour lesquelles il           demande l'aide
de l'Etat.
Si le requérant est âgé de plus de
vingt-cinq ans, il doit avoir exercé une activité            lucrative pendant
douze mois en principe.
Un programme facultatif de
perfectionnement linguistique d'une durée de trois mois       au maximum peut
être compris dans cette période.
(...)"
Cette modification
avait pour but de faciliter "
l'acquisition de l'indépendance financière
",
en réduisant à la fois la durée de domiciliation et la durée de l'activité
lucrative exigées du requérant (v. BGC, novembre 1997, p. 4516 et 4519). A
cette occasion le législateur a précisé, comme l'avait déjà fait la
jurisprudence, que l'activité lucrative devait avoir été exercée
immédiatement
avant le début des études ou de la formation pour lesquelles l'aide de l'Etat
était sollicitée. En outre, on ne se contente plus d'une activité "
exercée
régulièrement
", on exige qu'elle soit "
continue
". La
rigueur de ces conditions est cependant tempérée par l'introduction des termes
"
en principe
".
Les travaux
préparatoires ne fournissent pas d'explication sur les motifs de ces deux
dernières modifications. Invité à exposer dans quel but l'exigence
d'"immédiateté" avait été introduite dans la LAE et quel intérêt
public elle poursuivait, le Département de la formation et de la jeunesse a
répondu que l'introduction de l'adverbe "
immédiatement
"
consacrait la jurisprudence et qu'elle était "
motivée par la volonté de
restreindre le nombre de requérants financièrement indépendants
", ce
en quoi le département voyait un intérêt public prépondérant.
Cette motivation
paraît pour le moins paradoxale si l'on considère que la révision de 1997 avait
notamment pour but de faciliter "
l'acquisition de l'indépendance
financière
" (v. ci-dessus). Si l'on conçoit bien que le cercle des
bénéficiaires de l'aide aux études et à la formation professionnelle doit être
défini en tenant compte des ressources financières que l'Etat est disposé à
affecter à cette tâche, les critères choisis n'en doivent pas moins reposer sur
une justification objective. Restreindre le nombre des boursiers jugés
financièrement indépendants de leurs parents, parce que cette catégorie pèse
plus lourdement sur le budget de l'Etat, ne saurait constituer une fin en soi.
On peut du reste douter que l'exigence d'une activité lucrative précédant immédiatement
le début des études constitue un critère pertinent pour juger de l'indépendance
financière. On a vu que cette condition avait été introduite exclusivement dans
la crainte que des requérants venant d'autres cantons puissent prétendre à une
bourse en acquérant leur indépendance financière grâce à une activité lucrative
exercée parallèlement à leurs études (v. BGC, février 1980, p. 1135 ss). La
règle a ainsi été édictée pour prévenir ce que l'on considérait comme un abus
potentiel. Pourtant l'hypothèse envisagée n'aurait vraisemblablement pas été
très fréquente (vu l'effort qu'elle implique) et l'on ne comprend pas bien
pourquoi le nouveau venu dans le canton qui acquièrerait son indépendance
financière en exerçant une activité lucrative parallèlement à ses études
devrait être traité plus sévèrement que celui qui se borne à travailler deux
ans (respectivement dix-huit, voire douze mois, selon la législation actuelle)
avant de commencer les études pour lesquelles il obtiendra une bourse sans
égard au domicile et à la situation financière de ses parents.
Autre paradoxe de
l'art. 12 ch. 2 LAE, sa définition de l'indépendance financière ne tient aucun
compte de l'obligation d'entretien des père et mère instituée par l'art. 277 du
Code civil, quand bien même la révision de cette disposition était donnée comme
l'un des motifs de la modification de la LAE en 1979 (v. BGC, printemps 1979,
p. 418). Il est en effet possible à des jeunes gens à peine majeurs, sans
formation professionnelle et vivant encore chez leurs parents, d'obtenir une
bourse sans égard à la situation financière de ceux-ci et à leur obligation de
subvenir à l'entretien de leurs enfants jusqu'à ce qu'ils aient acquis une
formation appropriée, pour peu qu'ils aient exercé pendant dix-huit mois n'importe
quel emploi non qualifié leur ayant assuré un salaire total de 25'200 fr. ou
plus. Inversement une personne comme la recourante, qui a gagné sa vie pendant
plusieurs années et ne peut à l'évidence plus prétendre à l'aide de ses parents
pour une seconde, voire une première formation, ne sera pas considérée comme
indépendante si elle a cessé de travailler quelques mois avant le début de ses
études pour d'autres motifs que ceux admis limitativement par l'Office cantonal
des bourses d'études et d'apprentissage.
Dans ces conditions,
on peut se demander si l'absence d'interruption notable entre l'activité
lucrative exigée pour la reconnaissance de l'indépendance financière et le
début des études, ne constitue pas une règle dépourvue de justification, de sens
et d'utilité. Le fait qu'elle ait jusqu'ici échappé au grief d'arbitraire
n'autorise à cet égard aucune conclusion définitive, quand on sait la retenue
que s'impose le Tribunal fédéral dans ce genre de questions, qu'il n'examine de
surcroît que dans les limites des moyens invoqués par le recourant. Ce point
peut cependant demeurer indécis, dès lors qu'il est possible d'interpréter
l'art. 12 ch. 2 LAE de manière à éviter qu'il conduise à des situations
absurdes.
4.                     Pour qu'un requérant
âgé de plus de vingt-cinq ans soit réputé financièrement indépendant, l'art. 12
ch. 2 LAE exige qu'il ait "
exercé une activité lucrative continue, en
principe dix-huit mois immédiatement avant le début des études ou de la
formation pour lesquelles il demande l'aide de l'Etat
". Selon
l'interprétation que le Département de la formation et de la jeunesse fait de
cette norme, l'expression "
en principe
" se rapporte
exclusivement à la durée de l'activité lucrative continue et non à l'adverbe
"
immédiatement
". Cette interprétation, qui signifierait que
l'activité lucrative peut être d'une durée moindre que les dix-huit (ou douze)
mois prescrits, mais doit néanmoins toujours prendre fin immédiatement avant le
début des études ou de la formation, ne s'impose en tout cas pas d'un point de
vue grammatical. Rien dans les travaux préparatoires n'indique qu'elle
correspondrait à la volonté du législateur, et l'on a vu qu'elle ne saurait
valablement reposer sur le seul souci de restreindre le nombre de requérants
financièrement indépendants en vue de ménager les finances cantonales.
En l'occurrence la
recourante a quitté sa famille et subvenu seule à ses besoins pendant plusieurs
années en exerçant une activité lucrative. Elle aurait sans conteste obtenu une
bourse sans égard au domicile et à la situation financière de sa mère si elle
en avait fait la demande au moment où elle a quitté son emploi chez X.________.
Considérer qu'elle est à nouveau dépendante financièrement de sa famille, parce
qu'elle a quitté son emploi pour se consacrer cinq mois à une activité bénévole
au service d'une organisation humanitaire, puis est restée quatre mois encore
sans activité lucrative, non seulement ne correspond pas à la réalité des
choses (la recourante a continué de subvenir elle-même à ses besoins grâce à ses
économies), mais encore consacrerait une inégalité choquante : il n'y a aucune
raison objective de traiter différemment le requérant qui a quitté sa famille
et gagné régulièrement sa vie durant plusieurs années, mais qui a cessé son
activité lucrative quelques mois avant de reprendre des études ou d'en
commencer de nouvelles (par exemple pour accomplir un séjour linguistique de
plus de trois mois à l'étranger, effectuer un stage non rémunéré ou se
consacrer à une activité bénévole) et celui qui n'a pas connu d'interruption
entre la fin de son activité lucrative et le début de ses études. Pas plus l'un
que l'autre ne peuvent être raisonnablement renvoyés à solliciter le soutien de
leur famille. Au surplus, la loi n'exige pas du requérant qui dispose de quelques
économies qu'il les consacre à sa formation avant de solliciter l'aide de
l'Etat (selon les directives du Conseil d'Etat, pour un célibataire sans enfant
seul le cinquième du montant de la fortune excédant 20'000 fr. est retranché du
montant annuel de la bourse). On ne saurait donc prétexter du fait que la
recourante a dépensé une partie de ses économies pour lui refuser en octobre
1999 une bourse qu'on lui aurait allouée sans difficulté en janvier de la même
année.
La souplesse que le
législateur a heureusement apporté à l'art. 12 ch. 2 LAE, par l'adjonction des
termes "
en principe
", permet en l'occurrence de remédier aux
conséquences choquantes, pour le bon sens comme pour l'équité, d'une
application littérale de la norme à laquelle s'est crue contrainte l'autorité
intimée. Il convient en conséquence d'admettre que la recourante peut être
considérée comme financièrement indépendante au sens de la loi, bien qu'elle
ait cessé son activité lucrative quelques mois avant le début des études ou de
la formation pour lesquelles elle demande l'aide de l'Etat. La décision
attaquée doit en conséquence être annulée et la cause renvoyée à l'office pour
qu'il alloue à A.________, dès le 11 octobre 1999, une bourse calculée
conformément aux principes applicables aux requérants financièrement
indépendants de leur famille.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision de
l'Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage du 16 juillet 1999
est annulée.
III.                     La cause est
renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des
considérants.
IV.                    Le présent
arrêt est rendu sans frais.
Lausanne, le 26 septembre 2000/gz
Le
président:
Le
présent arrêt est notifié :
- la recourante A.________, personnellement
- à l'Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage.