vd_omni · FI.1999.0068 · 2000-04-07 · fr

Commune d'Ormont-Dessous c/ CCRMI d'Ormont-Dessous | Qualité pour recourir déniée à la commune s'agissant des décisions de la commission communale de recours (application de la jurisprudence FI 97 0127).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 07.04.2000 FI.1999.0068

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 7 avril 2000
sur le recours interjeté par la
Commune
d'Ormont-Dessous
,
contre
la décision rendue le 14 octobre 1999 par la
Commission
communale de recours en matière de taxes et impôts communaux d'Ormont-Dessous
,
admettant partiellement le recours de
Charles MULLENER
,
Exergillod, à La Forclaz.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Pierre
Journot, président; Mme Dominique Anne Thalmann et M. Jean-Claude Maire,
assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     L'intimé Charles
Mullener est propriétaire à Ormont-Dessous d'un bâtiment comprenant, d'après la
police d'assurance-incendie correspondante, deux étages de logement (surface:
64 m²). Le bâtiment comprend également une annexe nord (dépôt privé), une
partie centrale (couvert), une annexe nord-ouest (atelier-poulailler) ainsi
qu'une annexe sud-ouest avec un poulailler au rez, un étage de bûcher et un
étage de chambre (12m ²).
La commune recourante
lui a notifié un bordereau de taxe communale du 31 août 1998 concernant la taxe
d'enlèvement des ordures, prélevée au taux de 0,42%
0
sur une valeur de 303'074 fr.,
soit une taxe de 127 fr. 30.
B.                    L'intimé s'est pourvu
contre ce bordereau devant la Commission communale de recours en faisant valoir
que les annexes nord-ouest et sud-ouest ne font pas partie du volume habitable.
La Commission
communale de recours a statué par arrêt du 14 octobre 1999. Elle a confirmé
dans ses considérants, en se référant au règlement communal approuvé par le
Conseil d'Etat, le taux de la taxe ainsi que la valeur d'assurance-incendie
déterminante compte tenu de l'indice annuel. Elle a considéré en revanche qu'il
fallait retrancher de la valeur d'assurance-incendie les montants correspondant
à l'annexe nord-ouest (atelier-poulailler), à l'annexe sud-ouest (rez
poulailler), ainsi qu'à l'étage bûcher, soit au total 37'000 fr. Elle a donc
admis partiellement le recours et prononcé que la taxe ne devait pas être
prélevée sur ces éléments.
C.                    Par déclaration non
motivée (la décision attaquée indiquait la voie de recours selon l'ancienne
teneur de l'art. 31 LJPA) du 29 octobre 1999, motivée par mémoire du 2 novembre
1999, la municipalité a recouru au Tribunal administratif en concluant en
substance à l'annulation de la décision de la Commission communale de recours
et au maintien intégral de la taxe litigieuse.
La commune s'est
acquittée d'une avance de frais de 500 fr.
Le tribunal a
recueilli les déterminations des parties en leur signalant que la question de
la recevabilité d'un recours interjeté par la commune ou sa municipalité se
posait dans différents dossiers FI 94/103 (Bex), FI 94/138 (Lutry), FI 97/127
(Rougemont), FI 97/147 (Cully) et FI 99/068 (Ormont-Dessous). La Commission
communale de recours, par lettre de son président du 19 novembre 1999, a conclu
au rejet du recours. L'intimé Mullener ne s'est pas déterminé.
Le tribunal a délibéré
par voie de circulation après avoir communiqué aux parties l'arrêt FI 97/127 du
31 mars 2000.
Considérant en droit:
1.                     Le tribunal se réfère
en l'espèce à l'arrêt FI 97/127 du 31 mars 2000, dont sont tirés les
considérants 1 à 6 du présent arrêt.
La question de la
recevabilité d'un recours d'une commune, représentée par sa municipalité,
contre une décision de sa commission de recours en matière fiscale n'a pas
encore été examinée au regard de l'art. 37 de la loi vaudoise du 18 décembre
1989 sur la juridiction et la procédure administratives, révisée par la novelle
du 26 février 1996 (entrée en vigueur le 1er mai 1996). Aussi faut-il que le tribunal
de céans se prononce préjudiciellement sur ce point.
La question ainsi
formulée appelle cependant deux remarques préalables:
a) Dans la règle, la
qualité pour agir appartient aux collectivités publiques en tant que telles, et
non à leurs organes ou aux différentes autorités qui la composent: les
autorités elles-mêmes n'ont pas la personnalité juridique et, si elles
agissent, c'est en qualité de représentantes de la collectivité (Moor, Droit
administratif, vol. II, p. 422). Il faut réserver les domaines où une
législation spéciale confère à des autorités qualité pour recourir, laquelle
implique la capacité d'agir en justice: c'est en réalité une
"compétence"
donnée pour agir au nom de la collectivité dont elle relève (Moor, op. cit.,
vol. II, p. 34 et 425). Or, comme on le rappellera ci-dessous (consid. 2), la
municipalité en l'espèce ne dispose d'aucune compétence. De même, il faut
réserver l'hypothèse où un
"organe"
au sens large serait doté
de la personnalité juridique. En l'espèce, c'est la qualité pour recourir de la
commune qui est en cause, en tant que collectivité publique, pour qui agit
l'exécutif communal.
b) La procédure de
recours instituée par la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LIC)
prévoit à son art. 47a que la décision de la Commission communale de recours
peut faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif dans les trente jours
dès sa notification (al. 1), les dispositions de la loi sur les impôts directs
cantonaux relatives au droit de recours s'appliquant par analogie (al. 2).
La loi du 26 novembre
1956 sur les impôts directs cantonaux (LI) règle la procédure de recours devant
le Tribunal administratif à son art. 104, mais sans indiquer qui a qualité pour
agir. S'agissant de la réclamation, en revanche, l'art. 100 LI réserve cette
voie aux seuls contribuables (ainsi qu'à toute personne qui conteste être
contribuable). Ainsi, le renvoi de l'art. 47a al. 2 LIC aux dispositions de
procédure de la LI consacrerait la qualité pour agir du seul contribuable,
excluant par là-même celle de toute autorité communale quelle qu'elle soit.
Cette exclusion fondée
sur le renvoi de l'art. 47a LIC soulève la question plus générale des rapports
entre l'art. 37 LJPA et les lois spéciales comportant des dispositions
particulières sur la qualité pour agir. Ce point a déjà retenu l'attention du
Tribunal administratif, appelé à statuer sur la recevabilité du recours formé
par le locataire d'un immeuble voisin contre une décision municipale autorisant
l'abattage d'un cèdre protégé au sens de l'art. 10 de la loi du 10 décembre
1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS) et de
l'art. 15 de son règlement d'application (RPNMS) du 22 mars 1989 (AC 97/0010 du
2 avril 1997, publié in RDAF 1997 I 234). On rappelle ici qu'à teneur de l'art.
90 LPNMS, la voie du recours est réservée aux
"propriétaires
touchés"
, c'est-à-dire au détenteur du bien-fonds frappé par la mesure
de protection. Il a toutefois été admis que les conditions de recevabilité
posées par l'art. 37 al. 1 LJPA révisé devaient avoir le pas sur celles de
l'art. 90 LPNMS (tout au moins sur la solution plus restrictive contraire qui
découlerait d'une interprétation littérale de cette dernière disposition):
aussi, dans le cas d'espèce, le locataire recourant devait-il avoir qualité
pour agir, pour autant qu'il puisse se prévaloir d'un intérêt digne de
protection. Appliquée à la présente cause, cette jurisprudence fonderait le
tribunal à considérer que l'art. 37 LJPA a une portée générale qui prévaut sur
la règle spéciale plus ancienne de l'art. 47a LIC. Ce point peut néanmoins
demeurer ouvert, le recours aux dispositions de la LJPA ne devant pas conduire
à une solution différente.
2.                     a) Dans sa teneur
révisée par la novelle du 26 février 1996, l'art. 37 al. 1 LJPA définit la
qualité pour recourir devant le Tribunal administratif en ces termes :
"Le
droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est
atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce
qu'elle soit annulée ou modifiée".
Dans son
ancienne teneur,
cette même disposition prévoyait :
"Le droit de recours appartient à
toute personne physique ou morale qui justifie d'un intérêt protégé par la loi
applicable".
La disposition actuelle correspond désormais à l'art. 103
al. 1 lit. a de la loi fédérale d'organisation judiciaire (OJ) qui règle dans
les mêmes termes la qualité pour saisir le Tribunal fédéral d'un recours de
droit administratif. La novelle du 26 février 1996 n'a en revanche pas modifié
l'art. 37 al. 2 LJPA qui réserve les dispositions des lois spéciales légitimant
d'autres personnes ou autorités à recourir (lit. a) et le droit fédéral (lit.
b).
b) Le dernier arrêt
rendu en la matière par le Tribunal de céans (FI 95/11 du 10 mai 1995, publié
in RDAF 1995, p. 392), se fonde sur l'art. 37 al. 1 LJPA dans son ancienne
teneur. Renversant la jurisprudence antérieure (RDAF 1989, p. 449), le tribunal
a alors jugé qu'une commune ne pouvait se prévaloir dans ce cas ni d'un intérêt
juridiquement protégé au sens de l'alinéa 1, ni d'une loi spéciale l'habilitant
expressément à recourir au sens de l'alinéa 2.
L'art. 37 al. 2 LJPA
n'ayant pas été modifié par la novelle du 26 février 1996, la jurisprudence de
1995 (RDAF 1995, p. 392) demeure applicable, en tant qu'elle concerne la
réserve en faveur des lois spéciales. Sur ce point, l'arrêt se réfère aux art.
14 al. 6 LI (recours contre les décisions de l'Administration cantonale des
impôts fixant le for fiscal) et 44 LIC (recours auprès de l'Administration
cantonale des impôts sur la répartition entre communes des bases d'imposition
directe - art. 17 LIC - ou en matière de droit de mutation - art. 28 LIC), pour
conclure :
"Force est de constater que le droit
positif ne contient pas de règles légales, même dûment interprétées, fondant la
qualité pour agir de la municipalité, conformément à l'art. 37 al. 2 lit. a
LJPA, contre les décisions de sa commission communale de recours en matière
d'impôts".
Cette conclusion
demeure valable à ce jour, puisque le droit cantonal n'a pas introduit depuis
1995 de nouvelles règles de compétence. On observera, comme l'a déjà relevé
l'arrêt cité (RDAF 1995, p. 394), que ce régime ne va pas de soi, puisque
d'autres cantons connaissent une disposition légale conférant expressément la
qualité pour agir aux municipalités (v. les références citées in RDAF 1995, p.
394).
3.                     L'art. 37 al. 2 LJPA
n'étant pas applicable, il s'agit d'examiner si la commune (représentée par sa
municipalité) peut se prévaloir d'un intérêt digne de protection au sens de
l'alinéa premier de cette disposition - ou, ce qui revient au même, au sens de
l'art. 103 al. 1 lit. a OJ.
a) Appliquant le
critère de l'intérêt digne de protection de l'art. 103 al. 1 lit. a OJ, la
jurisprudence du Tribunal fédéral reconnaît la qualité pour former un recours
de droit administratif à la collectivité publique, lorsqu'elle
"est
touchée par la décision attaquée, directement et de la même manière qu'un
particulier, dans sa situation matérielle ou juridique"
(ATF 123 II
374, 123 II 427 s., qui cite ATF 122 II 33 consid. lb p. 36, 118 Ib 614 consid.
lb p. 616, 112 Ib 128 consid. 2 p. 130, 110 Ib 197 consid. 1, 108 Ib 167
consid. 2a p. 169, 99 Ib 211 consid. 4 p. 213/214); dans ce cas, la
collectivité est
"destinataire"
d'une décision qui porte sur
sa propre situation, par exemple de propriétaire d'immeuble, de bénéficiaire
d'une subvention ou de débitrice d'un émolument (Pierre Moor, Droit
administratif, vol. II, p. 423). Ce n'est cependant pas cette qualité pour
recourir fondée sur la
"Privatbetroffenheit"
de la doctrine
alémanique qui est en cause ici: la commune n'intervient pas comme
propriétaire, ni en une autre qualité analogue.
b) La jurisprudence du
Tribunal fédéral relative à l'art. 103 OJ reconnaît également la qualité pour
recourir à la collectivité qui,
"agissant dans le cadre de la puissance
publique, est touchée dans son autonomie et dispose d'un intérêt digne de
protection à l'annulation ou à la modification de la décision attaquée"
(v. le rappel de la jurisprudence dans l'ATF 123 II 371, dont on trouve la
substance résumée en français dans l'ATF 123 II 425).
On dit alors de la
collectivité qu'elle dispose d'un "intérêt juridique qualifié". Le
Tribunal fédéral cite à ce propos l'exemple de la commune de Zurich, créancière
de l'émolument prévu par l'art. 48 de la loi fédérale sur la protection de
l'environnement (LPE) du 7 octobre 1983 (ATF 119 I b 389, cons. 2e). De même,
le Tribunal fédéral a reconnu à la commune de Zurich un intérêt digne de
protection à voir élucider la question de sa compétence pour autoriser la
transformation de la gare CFF (ATF 117 Ib 111, consid. Ib). Toutefois, dans la
présente espèce, la commune ne peut invoquer la violation d'un quelconque droit
à l'autonomie, notamment parce que le canton empiéterait sur sa sphère de
compétence propre (v. références citées in ATF 123 II 425, cons. 3b, p. 428 et
spécialement Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition, 1991,
nos 2'646 ss, 2'650 ss, 2'655). Il ne s'agit pas davantage d'un conflit de
compétences entre canton et commune.
4.                     a) L'arrêt déjà cité
(ATF 123 II 425, consid. 3) précise encore à propos des conditions de
recevabilité d'un recours émanant d'une collectivité publique ce qui suit:
"Doctrine et jurisprudence
s'accordent pour admettre que l'intérêt financier général de l'Etat ne suffit
pas, à lui seul, pour lui conférer la qualité pour recourir. Il est par
ailleurs reconnu que l'intérêt à une application correcte et uniforme du droit
fédéral n'est pas non plus suffisant (ATF 122 II 382 consid. 2c et les arrêts
cités), car cet intérêt est inhérent à l'exercice de toute compétence étatique
(Moor, Droit administratif, Berne 1991, vol. II, p. 423); il ne suffit donc pas
que la collectivité agisse dans un domaine où elle dispose de certaines
compétences d'application.
Lorsque le droit de recours n'est
pas prévu par le droit fédéral, la qualité pour recourir, sur la base des
critères précités, ne doit pas être admise à la légère; toute autre
interprétation viderait de son sens l'art. 103 lettre c OJ (pour un résumé de
la jurisprudence relative à la qualité pour recourir de la collectivité, voir
ATF 123 II 371 consid. 2 p. 373). Une approche restrictive se justifie en
particulier lorsque le recours est formé par une collectivité à laquelle
appartient l'autorité qui a statué, puisqu'on ne saurait admettre a priori que
l'administration s'en prenne à ses propres décisions (cf. Gygi,
Bundesverwaltungsrechtspflege, Berne 1983, p. 169-170 et les références
citées). La doctrine réserve le cas de décisions sur recours désavouant
l'autorité administrative de première instance; elle souligne cependant que le
seul intérêt de l'autorité désavouée à voir confirmée sa propre interprétation
du droit ne suffit pas (Gygi, op. cit.; voir également Gadola, Die
Behördenbeschwerde in der Verwaltungsrechtspflege des Bundes - ein
"abstraktes" Beschwerderecht?, in AJP 12/93 p. 1458-1471, 1468 et les
auteurs cités à la note 127)".
Dans cet arrêt, le
Tribunal fédéral a dénié la qualité pour agir de l'Etat de Vaud contre un
jugement du tribunal de ce canton qui l'a condamné à verser à une victime d'une
infraction des indemnités en vertu de la loi fédérale d'aide aux victimes
(LAVI). Selon le Tribunal fédéral,
"en tant que débiteur d'une somme attribuée à la victime à titre
de réparation morale par l'autorité de recours judiciaire choisie par lui en
application de l'art. 17 LAVI, le canton de Vaud ne saurait faire valoir, au
titre de l'art. 103 lettre a OJ, un intérêt digne de protection à l'annulation
ou à la modification de la décision attaquée. La charge économique que la
décision judiciaire implique pour lui n'est que le corrélat financier -
inhérent à l'accomplissement de toute tâche publique - de l'obligation légale
de protéger les victimes d'infraction; le canton ne défend dès lors rien
d'autre qu'un intérêt financier général (cf. ATF 99 Ib 211 cons. 4) et sa
propre interprétation ou application du droit fédéral, motifs insuffisants à
eux seuls pour fonder sa qualité pour agir dans le contexte spécifique de la
LAVI".
b) Au regard de l'art.
37 al. 1 LJPA (dans son ancienne, comme dans sa nouvelle teneur), un intérêt
purement financier ne saurait suffire à fonder la vocation à agir d'une
autorité. Comme le relève Pierre Moor (op. cit., vol. II, p. 421, déjà cité in
RDAF 1995, p. 396), "en dehors des hypothèses où les rapports juridiques
qu'elles entretiennent avec les tiers sont régis par le droit privé, les
autorités agissent en vertu de leurs compétences, non pas d'un droit subjectif
quelconque". Lorsqu'une base légale confère qualité pour agir à une
autorité, on dit que celle-ci recourt dans l'intérêt à une application correcte
de la loi, dans l'intérêt d'une juste concrétisation du droit objectif. A
défaut de disposition légale, cet intérêt ne fonde pas la qualité pour
recourir: l'argumentation développée à ce sujet par le Tribunal fédéral (ATF
123 II 425, cons. 3c, p. 428, cité plus haut) vaut en droit cantonal, puisque
la novelle de 1996 vise précisément à harmoniser sur ce point les conditions du
droit fédéral et du droit vaudois.
Enfin, l'arrêt cité
(ATF 123 II 425, cons. 3c in fine, p. 428 s.) relève que cette approche
restrictive se justifie en particulier lorsque le recours est formé par une
collectivité à laquelle appartient l'autorité qui a statué. Peu importe à cet
égard que la Commission communale de recours en matière fiscale soit un organe
indépendant, statuant selon sa libre appréciation en fait et en droit. La
municipalité et sa commission relèvent de la même entité administrative, ce qui
exclut en principe - à défaut de dispositions légales contraires - que la
première puisse recourir contre les décisions de la seconde. Ce principe
s'exprime souvent sous la forme de la maxime selon laquelle le droit public
ignore les conflits juridictionnels intraorganiques (Moor, op. cit., vol. II,
p. 422; v. en outre Gygi et Gadola, cités in ATF 123 II 425, consid. 3c, p. 428
s., et Fritz Gygi, Zur Beschwerdebefugnis des Gemeinwesens in der
Bundesverwaltungsrechtspflege, in RDS 97 1979 I, p. 457). Le raisonnement
exposé par le Tribunal fédéral sur les rapports entre l'organe exécutif vaudois
et le Tribunal cantonal s'applique ici à la municipalité qui défend un intérêt
financier général, ainsi que sa propre interprétation du droit communal.
5.                     A l'appui de ses
conclusions, la recourante invoque la jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 98
Ib 278 s.) qui a reconnu à l'administration cantonale (neuchâteloise) de
l'impôt pour la défense nationale (devenu l'impôt fédéral direct) la qualité
pour recourir contre une décision de la commission de recours de ce même
canton. Cet arrêt s'appuie sur une jurisprudence rendue sous l'empire de l'art.
103 al. 1 OJ dans sa teneur antérieure à la révision de 1968, qui conférait le
droit de recours "à celui qui est intéressé, comme partie, à la décision
attaquée", ce qui a conduit le Tribunal fédéral et la doctrine à admettre
la légitimation de l'administration cantonale, en constatant que celle-ci était
précisément partie à la procédure devant la commission. En dépit de la nouvelle
teneur de l'art. 103 OJ, le Tribunal fédéral a considéré que rien ne permettait
de supposer que le législateur ait voulu modifier la situation antérieure. En
outre, expose la suite du considérant, dès lors que le 30% du montant des
impôts, des amendes et des intérêts perçus par le canton lui reste acquis, ce
dernier a un intérêt digne de protection au recours. Enfin, l'art. 107 al. 1 de
l'arrêté du Conseil fédéral concernant la perception d'un impôt pour la défense
nationale (AIN) du 9 décembre 1940, qui accorde à l'administration cantonale le
droit de recours devant la commission cantonale, pourrait s'appliquer par
analogie à la procédure devant le Tribunal fédéral. Ainsi, sur la base de
l'art. 103 al. 1 lit. a OJ révisé, conclut l'arrêt (ATF 98 Ib 279),
"on
doit donc reconnaître la qualité pour recourir à l'administration cantonale de
l'impôt pour la défense nationale, non pas à vrai dire en tant qu'autorité,
mais en tant que représentant légal du canton"
.
Cette jurisprudence a
été rappelée à plusieurs reprises, pour confirmer la qualité pour recourir de
l'administration cantonale de l'impôt fédéral direct (ATF du 2 avril 1996 dans
la cause 2A. 232 et 233/1995; ATF 110 Ib 197, qui répète que le canton est
directement touché dans ses intérêts fiscaux; ce dernier arrêt dénie en revanche
la qualité pour recourir à une administration cantonale de la taxe militaire,
puisqu'il s'agit d'une taxe que les cantons doivent verser à la Confédération,
après déduction d'une commission destinée à couvrir les frais de perception).
Moor (op. cit., vol. II, p. 423) critique cette jurisprudence en relevant
qu'elle n'est pas très convaincante. Quoi qu'il en soit, la question de
recevabilité est résolue depuis l'entrée en vigueur de la LIFD du 14 décembre
1990, dont l'art. 146 prévoit expressément que l'administration cantonale de
l'impôt fédéral direct a qualité pour former un recours de droit administratif
au Tribunal fédéral. On ne saurait dès lors invoquer la jurisprudence rendue à
propos de la qualité pour agir de l'administration cantonale pour l'appliquer à
la municipalité recourante. Il faut bien, au contraire, admettre que cette
jurisprudence est dépassée; elle s'écarte clairement des critères retenus
ailleurs (rappelés plus haut, au consid. 3) pour définir la qualité pour
recourir d'une collectivité publique. En particulier, l'argument selon lequel
l'administration interviendrait en matière d'impôt fédéral direct non pas en
tant qu'autorité, mais en tant que représentant légal du canton (argument déjà
très contestable lorsqu'il visait l'administration cantonale des impôts) ne
peut s'appliquer à une municipalité qui entend recourir contre la décision d'un
autre organe de la même collectivité publique.
6.                     Ainsi, en prélevant des
taxes prévues par les règlements communaux, la municipalité agit dans l'exercice
des compétences que lui attribue la loi au sens large. En recourant contre les
décisions de la commission communale de recours en matière fiscale, la
municipalité intervient dans le seul but d'une correcte application de la loi,
en défendant l'intérêt financier général (qui doit être préservé dans la même
mesure par la commission de recours). Il convient donc d'admettre que la
municipalité n'a pas qualité pour recourir contre une décision de la commission
de recours en matière fiscale de la même commune.
7.                     Au vu de ce qui précède
et du fait que finalement, la jurisprudence publiée à la RDAF 1995 p. 392 doit
être maintenue, le recours doit être déclaré irrecevable aux frais de la
commune.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
irrecevable.
II.                     Un émolument
de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge de la commune.
Lausanne, le 7 avril 2000
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint