vd_omni · AC.2024.0105 · 2024-09-02 · fr

A.________/Municipalité de Montreux | La municipalité ne pouvait pas ordonner à la propriétaire de tolérer l'exécution par substitution des travaux de construction d'un nouveau mur et d'un nouveau système d'évacution des eaux sur sa parcelle, faute d'avoir établi l'urgence à effectuer ces travaux. Admission partielle du recours pour constatation incomplète des faits pertinents et renvoi de la cause à l'autorité intimée. Confirmation en revanche de l'obligation pour la propriétaire de tolérer un plan de surveillance de son terrain.Recours en matière de droit public déclaré irrecevable par le TF (1C_584/2024 du 24 mars 2025).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 02.09.2024 AC.2024.0105

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
2 septembre 2024
Composition
M. André Jomini,
président
; M. François Kart et Mme Annick
Borda, juges; Mme Marlène Antonioli, greffière.
Recourante
A.________,
à ********, représentée
par Me Bastien GEIGER, avocat à Genève,
Autorité intimée
Municipalité de Montreux,
à
Montreux,
représentée par Me Laurent PFEIFFER et
Me Jessica DE QUATTRO PFEIFFER, avocats à Lausanne.
Objet
Divers
Recours A._______ c/ décision de la Municipalité de
Montreux du 29 février 2024 (reconstruction définitive - exécution par
substitution, parcelle n° ********).
Vu les faits suivants:
A.
A._______ est propriétaire de la parcelle n° ******** du registre
foncier, sur le territoire de la commune de Montreux. A l'ouest, cette parcelle
est longée par la route de ******** (route communale, DP 1012). La route passe
en contrebas de la parcelle et un mur de soutènement a été construit à cet
endroit. Le 25 mai 2016, ce mur s'est effondré sur la route. Les services de
l'administration communale de Montreux ont pris immédiatement des mesures afin
de sécuriser les lieux et ils ont chargé des entreprises d'effectuer des
travaux de remise en état de la route et du mur.
B.
La nature des travaux effectués à ce stade-là est décrite dans un
rapport du 6 septembre 2016 du bureau d'ingénieurs B._______, mandaté par la
commune ("Instabilité du mur survenue le 25 mai 2016, route de ******** –
parcelle n° ********; Travaux d'urgence"). Ce rapport expose notamment ce
qui suit, d'abord à propos du "Contexte général" (p. 1-2):
"
L'effondrement
s'est produit sur un mur de soutènement du terrain de la parcelle ********,
propriété de M. C._______ et se trouvant en limite amont de la route de ********.
Selon les informations qui nous ont été communiquées, le mur présentait des
signes inquiétants de déformations depuis plusieurs mois et faisait l'objet
d'un suivi. Le jour de l'événement (25 mai 2016), une très importante fissure
s'est ouverte derrière la tête de mur dans le jardin du propriétaire et a
conduit à la fermeture de la route à titre préventif. Cette fermeture s'est
avérée particulièrement opportune compte tenu de la suite des événements.
Du point de vue des conditions
météorologiques, la période précédant les événements a vu des précipitations très
importantes. Ces précipitations ont sans aucun doute joué un rôle très
important dans l'aggravation de l'instabilité du mur.
Le site se caractérise par une
forte pente (30° à 40°) et les murs aménagés en amont de la route de ********
sont relativement hauts, entre 4 et plus de 6m à l'emplacement de
l'effondrement. Le mur dans son ensemble borde toute la parcelle sur environ
70m de long, partant d'une hauteur limitée à son extrémité Sud pour atteindre
près de 6m à l'extrémité Nord. La zone effondrée concerne la partie la plus
haute du mur sur les derniers 20m.
Avant le mur (plus au Nord),
d'importants talus rocheux sont également présents, dans le prolongement du
mur, au-delà de la zone effondrée.
"
Le rapport décrit ainsi les "causes probables
de l'effondrement" (p. 4-5):
"[…]
Le mur présentait avant l'effondrement des signes de faiblesse et faisait
l'objet d'une surveillance. Il s'agit d'un ancien mur de pierres maçonnées et
ayant probablement été "transformé" ou réfectionné au cours de son
histoire. Quelques photos prises après l'effondrement semblent indiquer que le
parement visible a "doublé" un autre parement que l'on distingue à
l'intérieur du mur.
Le système de récolte des eaux de
ruissellement de la terrasse en amont du mur se compose d'une rigole étanche
aménagée juste en arrière de ce dernier et des exutoires au travers de la tête
de mur assurent l'évacuation des eaux.
Lorsque le mur se déforme un peu
(mouvement horizontal de la tête de mur), la rigole de collecte des eaux ne
permet plus de récolter correctement celles-ci et elles s'infiltrent à
l'arrière du mur. Cet apport d'eau a certainement provoqué une mise en charge
du massif à l'arrière du mur et probablement du mur lui-même, entraînant
progressivement sa ruine.
Les causes principales et
concomitantes de l'effondrement sont donc:
·
D'une part l'état général du mur présentant des déformations
importantes;
·
D'autre part un système défaillant de récolte des eaux en tête du
mur;
·
Enfin les précipitations ayant conduit à la détérioration
progressive de l'ensemble.
"
A propos des "travaux d'urgence", le
rapport expose ce qui suit (p. 6-7):
"
La
route ayant été fermée préventivement durant la journée, le SDIS a procédé au
bouclement et au balisage du secteur. Lors des premières observations, nous
avons rapidement pu évaluer la situation et pu constater que l'effondrement ne
concernait que le mur de soutènement. En effet, la niche d'arrachement était
bien délimitée et aucune amorce de glissement régressif à l'arrière de celle-ci
ne pouvait être observée. Cette observation était également corroborée par les
conditions géologiques supposées du secteur et l'historique du comportement du
mur. Compte tenu des conditions météorologiques favorables durant la nuit et
pour les jours à venir, et en fonction de notre diagnostic de la situation, il
a été convenu de faire intervenir une entreprise dès le lendemain matin pour
procéder aux travaux de déblaiements et de sécurisation.
Les observations ont été
poursuivies les jours qui ont suivi et aucune observation (fissures) dans les
aménagements existants n'a été effectuée.
[…]
Les objectifs des travaux de sécurisation
sont, en accord avec la commune de Montreux:
–
protéger le mur de soutènement amont et les voies de la gare de ********
(voie 3 notamment) en évitant toute régression de la niche d'arrachement;
–
rétablir la circulation sur la route de ********.
Pour répondre à ces 2 objectifs,
il a été convenu de procéder à des travaux de renforcement suivant:
–
gunitage et clouage provisoire de la niche d'arrachement;
–
clouage permanent du mur existant à la suite de la zone effondrée
en regard des bombements observés et des fissures constatées;
–
démontage des éléments de mur instable, le retour du mur à son
extrémité.
Ces travaux ont été réalisés du 1
er
au 10 juin 2016.
[…]
En anticipation des futurs travaux
pour la reconstitution d'un mur dans l'état définitif, la niche d'arrachement a
été légèrement raidie afin de maintenir un espace suffisant à la base et
permettre la réalisation d'une semelle de mur ou équivalent.
Les clous mis en place sur le mur
ont été prévus permanents (degré de protection 3) et ont été cachetés au moyen
de béton projeté au droit de la tête.
"
Les caractéristiques de ces travaux sont figurés sur
une coupe (coupe-type, p. 7). Leur coût, en relation avec l'effondrement
du mur amont, est de 136'061 fr. 60, correspondant au total des factures de
plusieurs entreprises ainsi que du bureau B._______, lui-même ayant fourni des
prestations de conseils et de suivi des travaux (p. 11).
La rubrique "Situation après travaux
d'urgence" a la teneur suivante (p. 11-12):
"
Les
mesures prises suite à l'effondrement du mur ont permis de:
–
Stabiliser provisoirement le talus de la zone d'arrachement et
mettre en sécurité les installations en amont (gare de ********)
–
Stabiliser le solde du mur à la suite de la zone effondrée et
présentant des désordres manifestes
–
Rétablir la circulation sur la route de ******** dans des
conditions de sécurité acceptables
–
Renforcer et stabiliser le mur aval de la chaussée.
Dans le cadre du mur aval, les mesures
prises sont permanentes et la situation est donc réglée à long terme.
Pour le mur amont, la situation
est provisoire et tolérable, mais les travaux n'ont en aucun cas de fonction
permanente au sens des normes en vigueur, des objectifs de maintien de la
circulation sur la route de ******** et de protection des personnes.
La durée d'utilisation maximale
des clous passifs tels que réalisés est définie à 5 ans selon les normes
actuelles.
Afin de sécuriser définitivement
le secteur du mur effondré, l'exécution d'un ouvrage de soutènement sera
nécessaire. Un levé géométrique de la situation actuelle permettra d'établir un
projet de remise en état. Pour ce secteur, il est prévu, selon discussion avec
le propriétaire, de réaliser un nouveau mur. A la suite de discussion avec les
services compétents de la commune de Montreux (urbanisme) et pour des raisons
administratives et esthétiques, le mur devra être refait à l'identique
(hauteur, apparence finition). Sur cette base, un projet de principe a été
élaboré pour reconstruire un mur équivalent.
[suit
une figure: coupe type, état futur – nouveau mur proposé]
Il conviendra également de
modifier le système de récolte et d'évacuation des eaux de la terrasse derrière
le mur avec la création d'un nouveau collecteur dont le raccordement pourra
s'effectuer préférentiellement dans une chambre existante plus en amont, afin
de ne pas surcharger le système de récolte des eaux de la route de ********
(non prévus à cet effet). Ces travaux nécessiteront de traverser la chaussée
pour rejoindre la chambre existante à l'intersection de la route de ********
avec le chemin de ********.
A noter que ce projet devra faire
l'objet d'une consultation auprès des autorités communales de même qu'auprès du
MOB. Le projet devra d'ailleurs être conforme en termes de protection contre
les courants vagabonds."
Dans les conclusions du rapport B._______, il est
relevé ceci (p. 13):
"[…]
Les opérations d'urgence, les travaux de déblaiement de la chaussée,
ainsi que les travaux de renforcement ont permis d'ouvrir à nouveau la route de
******** après plusieurs semaines de travail.
Ils ont permis une sécurisation
définitive du mur aval et  d'une partie du mur amont. Des travaux sont
toutefois encore nécessaires pour rétablir la situation définitive au droit de
la zone effondrée. La reconstruction d'un nouveau mur et d'un système de
récolte des eaux des terrasses en amont sera nécessaire.
"
Il ressort d'un plan annexé au rapport que la
"paroi gunitée clouée" installée en 2016 a une longueur d'environ 22
m (étant précisé que le gunitage est une projection de béton sous
haute-pression); 22 clous (diamètre 32 mm, longueur 7 ou 8 m) ont été posés.
C.
Quelque temps après, lors d'une rencontre sur place, A._______, son
époux  et des agents de l'administration communale ont abordé la question de la
cause de l'effondrement du mur et celle de la prise en charge des travaux de
réfection. Après cet entretien, A._______ a écrit le 26 octobre 2016 à la
Municipalité de Montreux (ci-après: la municipalité) pour demander la mise en
œuvre d'une expertise hors procès.
Le 22 décembre 2016, l'avocat de la commune a
répondu en substance à A._______ qu'elle était libre de saisir le juge de paix
d'une requête de preuve à futur. Il a ajouté que conformément à la loi sur les
routes, la commune avait avancé les frais d'intervention d'urgence mais que
"ces opérations n'auraient pas été nécessaires si les ouvrages, qui, selon
le Registre foncier, sont indiscutablement érigés sur la propriété A._______ ,
avaient été correctement entretenus". A._______ a partant été mise en
demeure de rembourser la somme de 136'061 fr. 60 à la commune.
Le 28 août 2017, la municipalité a adressé à A._______
une facture pour le montant précité, en rappelant que "
conformément à
l'article 24 de la loi sur les routes du 10 décembre 1991 (LRou)
", la
commune avait "
dû agir par substitution afin d'assurer la sécurité sur
la route de ******** suite à l'effondrement
[d'un]
mur privé"
. A._______
n'a pas payé cette facture. A la réquisition de la commune, trois commandements
de payer ont été successivement notifiés à A._______ (les 15 avril 2019, 9 juin
2021 et 28 juin 2022), qui a fait opposition.
Par une lettre du 25 août 2022, l'avocat de la commune
a imparti à A._______ un "ultime délai" au 30 septembre 2022 pour
s'acquitter du montant précité, en précisant qu'à défaut de paiement, elle
recevrait une décision formelle sujette à recours. A._______ a réagi le 27
septembre 2022 en contestant en substance l'obligation de payer les frais
causés par l'effondrement du mur.
D.
Le 1
er
décembre 2022, la municipalité a adressé à A._______ une
décision dont le dispositif est le suivant:
"
I.
A._______ est débitrice de la Commune de Montreux et lui doit immédiat paiement
de la somme de CHF 136'061.60, plus intérêt à 5% à compter du 28 septembre
2017, pour les travaux effectués à la suite de l'effondrement du mur soutenant
la parcelle n° ******** du Cadastre de la Commune de Montreux en amont de la
route de ******** survenu le 25 mai 2016, ainsi que de CHF 203.30 de frais de
poursuites antérieurs, et CHF 15.00 de frais de rappel.
II. L'opposition formée par A._______
au commandement de payer n° ******** de l'Office des poursuites du district de
la Riviera-Pays-d'Enhaut du 24 juin 2022 est levée.
"
Dans ses motifs, cette décision justifie la prise en
charge des frais par la propriétaire de l'immeuble n° ********, dont le mur
serait une partie intégrante, en invoquant notamment des dispositions de la loi
du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC;
BLV 700.11) et de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes (LRou; BLV 725.01).
La décision retient que même dans l'hypothèse où l'intéressée ne serait pas
propriétaire du mur litigieux, la prise en charge des coûts lui incomberait en
tant que perturbatrice par situation.
Le 17 janvier 2023, A._______ a formé un recours de
droit administratif contre la décision de la municipalité du 1
er
décembre 2022 (cause AC.2023.0021). La Cour de droit administratif et public
(CDAP) a admis ce recours par un arrêt rendu le 1
er
mars 2024 et elle
a annulé la décision attaquée. La Commune de Montreux a formé contre cet arrêt
un recours en matière de droit public, actuellement pendant devant le Tribunal
fédéral (cause 1C_189/2024).
E.
Le 29 février 2024, la municipalité a adressé à A._______ une décision
dont le dispositif est le suivant:
"
Sur
la base notamment des art. 92 al. 3 LATC, 24, 34, 35 al. 2 et 3, et 59 al. 1 LRou,
43 al. 1 ch. 1 let. a LC et 36 al. 1 Cst., la Municipalité prend la décision
suivante:
I. La Municipalité procédera à l'établissement
des devis, à leur approbation et à l'exécution par substitution du plan de
surveillance ainsi que des travaux de construction du nouveau mur, du nouveau
système d'évacuation des eaux et de remise en état des lieux dans les meilleurs
délais, aux frais de A._______.
II. Ordre est donné à A._______ de
laisser les exécutants accéder à sa parcelle et effectuer leurs tâches sans
entrave, sous la menace de l'art. 292 du code pénal
[…]
; l'intervention des forces de l'ordre sera requise au
besoin.
III. Une fois le coût total des
travaux connu, une nouvelle décision sujette à recours fixant le montant des
frais à charge de A._______ et l'hypothèque légale à inscrire au registre
foncier lui sera notifiée.
"
Dans les motifs, cette décision retient en particulier
ce qui suit:
"
Dans
son rapport établi le 15 août 2016, le bureau spécialisé B._______, qui a
exécuté et supervisé les travaux, a indiqué que les mesures prises pour
sécuriser et consolider le mur de soutènement de la parcelle de votre mandante
n'étaient que provisoires et tolérables, mais qu'elles n'étaient en aucun cas
permanentes et n'assuraient une protection suffisante que pendant cinq ans au
maximum, soit jusqu'en juin 2021. Votre mandante a été d'emblée avertie qu'un
nouveau mur identique et un nouveau système de récolte et d'évacuation des eaux
de la terrasse en amont devraient être réalisés dans l'intervalle (cf. spéc. P.
11-12 du rapport).
Dès le début, il était donc clair
que les travaux urgents effectués en 2016 ne constituaient pas une remise en
état définitive des lieux et que la construction d'un nouveau mur de
soutènement avec un système d'évacuation des eaux réglementaire devait
impérativement être reconstruit dans les cinq ans. C'est ce que la Municipalité
de Montreux a encore rappelé à votre mandante notamment par courrier du 16 août
2022.
"
La décision rappelle ensuite que A._______ a été
invitée plusieurs fois à présenter un projet de reconstruction et de remise en
état définitives du mur, et que l'administration communale avait mis l'accent,
lors d'une séance technique le 10 octobre 2023, sur la nécessité d'agir
rapidement et de permettre aux techniciens de se rendre sur place en vue
d'établir le projet définitif. La décision expose ensuite ceci:
"
Le
bureau B._______ a confirmé, dans un constat du 30 octobre 2023, que la durée
d'utilisation de la paroi provisoire est de cinq ans selon les normes SIA en
vigueur et que le mur doit être reconstruit rapidement. Il a même souligné que
cette durée ne tient pas compte des effets d'éventuels courants vagabonds de la
ligne du MOB, qui pourraient provoquer des phénomènes de corrosion accélérés,
et qu'un plan de surveillance doit d'ores et déjà être mis en place jusqu'à
l'exécution des travaux. Ce constat vous est transmis en annexe pour votre
information.
Dans ces conditions, le refus
manifeste de votre mandante d'obtempérer après plusieurs sommations, malgré
l'urgence et les risques existant pour la sécurité des personnes, de la
circulation et des biens, ne laisse pas d'autre choix à la Municipalité de
Montreux que de rendre sans plus tarder la présente décision.
[mention
des dispositions légales sur lesquelles la décision se fonde]
Ces dispositions légitiment la
Municipalité de Montreux à décider des travaux à entreprendre urgemment pour la
sécurité du public et de la circulation, ainsi que de statuer sur la prise en
charge des frais en découlant.
En sa qualité de propriétaire de
la parcelle n° ******** soutenue par le mur, mais aussi de perturbatrice par
situation et par comportement, il incombait à votre mandante de reconstruire un
nouveau mur et un nouveau système de récolte et d'évacuation des eaux jusqu'en
juin 2021, ce qu'elle n'a pas fait malgré nos mises en demeure.
L'inaction de votre mandante a
pour conséquence que les cinq ans de durabilité des mesures provisoires prises
en 2016 sont échus et que la protection des personnes et de la circulation
n'est plus assurée. Compte tenu de l'importance de ces intérêts menacés et de
l'urgence à agir pour les préserver, il ne se justifie plus de lui adresser une
nouvelle sommation ni de surseoir à la mise en œuvre des travaux. Ceux-ci vont
donc être exécutés par substitution par la Commune, aux frais de votre
mandante.
Quant au refus de votre mandante
de laisser l'accès à sa parcelle, il empêche de chiffrer le coût total des
travaux. Une fois que ce dernier sera connu, une nouvelle décision susceptible
de recours devra donc être rendue, laquelle fixera le montant des frais à sa
charge, honoraires d'avocats compris, et l'hypothèque légale grevant sa
propriété.
"
A la fin de sa décision, la municipalité a en outre
levé d'office l'effet suspensif d'un éventuel recours, "vu l'urgence et
les graves dangers potentiels pour la sécurité publique".
F.
Le document établi par le bureau B._______ le 30 octobre 2023, intitulé:
"Prise de position quant à la durabilité des travaux exécutés",
expose ce qui suit:
"
L'objectif
de ces travaux
[travaux de confortation
exécutés en 2016]
était de sécuriser le talus de la niche d'arrachement
suite à l'effondrement et par conséquent, de protéger également la voie du MOB
située juste derrière en amont
[…]
.
Une reconstruction du mur en
moellon ou autre type de mur était prévue à la suite afin de rétablir la
situation initiale, raison pour laquelle la paroi est provisoire. Un projet de
nouveau mur dans la zone de l'effondrement a été transmis en septembre 2016.
Ceci répond également au principe des ouvrages de soutènement exécutés aux
abords des voies MOB, qui refuse usuellement la réalisation d'ouvrages ancrés
pour des questions de maîtrise de la durabilité et d'entretien des ouvrages.
Des clous définitifs ont toutefois
été disposés dans le mur qui est resté en place immédiatement au Sud de
l'effondrement
[NB: mur de soutènement de la
route]
, mais qui avait été sollicité lors de l'effondrement et
présentait quelques signes inquiétants. Il est sensiblement plus distant des
voies MOB. Ces travaux ont été réalisés il y a maintenant plus de 7 ans (été
2016) et le mur en moellon n'a à ce jour pas été réalisé; il se pose la
question de la durabilité de la confortation provisoire.
Eléments à prendre en compte:
La norme SIA 267 Géotechnique,
précise les durées d'utilisation des ouvrages de soutènement au moyen de
tirants passifs. Pour une paroi clouée sans mesure de protection spécifique autre
que l'enrobage de la barre au coulis de ciment >20mm (correspondant au degré
1 (art.11.6.3), la durée d'utilisation est de 5 ans (art.11.1.2).
Cette durée est valable pour de la
corrosion anodique et les effets d'éventuels courants vagabonds dus à la ligne
MOB en courant continu ne sont pas pris en compte; pour mémoire, les courants
vagabonds peuvent provoquer des phénomènes de corrosion accélérée.
On complétera avec la norme SIA
269-7 Maintenance des structures porteuses – Géotechnique, qui précise que
l'évaluation des ouvrages stabilisés par des tirants passifs n'est généralement
possible que par observation des déformations sur l'ensemble de l'ouvrage.
Recommandations:
La présence de la voie du MOB en
amont à proximité de la paroi clouée provisoire et les risques potentiels
associés en cas de rupture nécessite d'être prudent. Aussi, la réalisation du
futur mur définitif doit être envisagée dans un avenir proche.
Dans l'attente de cette exécution,
une surveillance de l'ouvrage est nécessaire et nous vous recommandons de
procéder à la mise en place d'un plan de surveillance (contrôle visuel, mesure
géométrique a minima).
Le type de paroi en place (clous
passifs, 2 niveaux de clous) ne devrait pas se ruiner subitement mais plutôt
progressivement, ce qui permet de justifier cette surveillance, mais pour une
durée limitée car la proximité de la voie implique qu'une dégradation même
locale de la paroi clouée puisse avoir des répercussions sur les voies.
En complément, des mesures de
protection de la tête pourraient être envisagées (peinture de protection,
cachetage des têtes au mortier) afin de limiter la dégradation des éléments
métalliques visibles même si cela n'améliore pas la protection du corps de
tirant situé dans le sol.
"
G.
Agissant le 18 avril 2024 par la voie du recours de droit administratif,
A._______ demande à la CDAP d'annuler la décision de la municipalité du 29
février 2024.
Dans sa réponse du 24 mai 2024, la municipalité
conclut au rejet du recours et à la confirmation de sa décision.
La recourante a renoncé à répliquer.
H.
Le recours contient une requête de restitution de l'effet suspensif. Par
une décision du 30 mai 2024, le juge instructeur l'a partiellement admise, en
tant qu'elle visait l'exécution par substitution des travaux de construction du
nouveau mur, du nouveau système d'évacuation des eaux et de remise en état des
lieux.
La municipalité a recouru contre cette décision. La CDAP
a rejeté ce recours par un arrêt rendu le 5 août 2024 (cause RE.2024.0004).
Considérant en droit:
1.
La voie du recours de droit administratif, au sens des art. 92 ss de la
loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) est
ouverte contre la décision de la municipalité du 29 février 2024, fondée sur le
droit public cantonal. Les conditions de recevabilité du recours sont
manifestement remplies, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.
2.
La recourante fait en substance valoir l'absence d'urgence propre à
justifier une exécution par substitution des travaux litigieux. Elle reproche à
la municipalité une constatation inexacte et incomplète des faits pertinents,
notamment à propos des causes de l'effondrement du mur en 2016 ainsi qu'au
sujet de l'existence d'un danger actuel pour les personnes et la circulation;
les avis du bureau B._______, à propos de la stabilité du site, auraient été
appréciés d'une manière erronée.
a) La décision attaquée comporte, selon son
dispositif, plusieurs ordres, injonctions ou mesures dont la recourante est la
destinataire:
·
L'obligation de tolérer l'exécution par substitution d'un plan de
surveillance du terrain sur la parcelle n° ********, là où s'est produit
l'effondrement en 2016;
·
L'obligation de tolérer l'exécution par substitution des travaux
de construction d'un nouveau mur sur cette parcelle;
·
L'obligation de tolérer l'exécution par substitution des travaux
de construction d'un nouveau système d'évacuation des eaux sur cette parcelle;
·
L'obligation de tolérer l'exécution par substitution des travaux
de remise en état des lieux sur cette parcelle;
·
L'ordre de laisser les agents de la municipalité (ceux qui
procèdent à l'exécution par substitution) accéder à la parcelle n° ********.
b) Comme fondement juridique à ces injonctions, la
municipalité invoque en premier lieu l'art. 92 LATC. Cette disposition a la
teneur suivante, sous le titre "Consolidation ou démolition":
"
1
La municipalité ordonne la consolidation, le cas échéant la démolition, de tout
ouvrage menaçant ruine ou présentant un danger pour le public ou les habitants.
2
Les mesures prescrites
par la municipalité sont communiquées par écrit au propriétaire et au locataire
ou à l'occupant. La municipalité désigne la personne à qui elles incombent et
fixe le délai d'exécution.
3
En cas d'urgence ou
si les travaux ordonnés ne sont pas exécutés dans le délai imparti, la
municipalité les fait exécuter aux frais du propriétaire.
4
En cas de carence de
la municipalité, le département peut prendre les mesures prévues aux
alinéas 1 à 3.
"
Cette disposition permet à la municipalité
d'ordonner à un propriétaire foncier la consolidation d'un ouvrage défectueux
se trouvant sur son terrain (art. 92 al. 1 LATC). L'autorité doit alors fixer
les mesures prescrites et les modalités d'exécution dans une décision (art. 92
al. 2 LATC). En cas d'inexécution dans le délai fixé (lorsque la décision de
base est exécutoire), la municipalité peut faire exécuter les travaux par une
entreprise désignée par elle, aux frais du propriétaire; cela est également
possible en cas d'urgence (art. 92 al. 3 LATC - exécution par équivalent ou par
substitution).
c) La décision attaquée se fonde également sur des
dispositions de la loi sur les routes, les art. 24, 34, 35 et 59 al. 1 LRou,
ainsi libellés:
"
Art.
24
Phénomènes naturels
Lorsque la sécurité de la
circulation sur une route cantonale ou communale n'est plus assurée,
notamment lorsqu'elle est menacée par un phénomène naturel, la municipalité,
ou à défaut l'autorité cantonale compétente, intervient immédiatement pour
remédier au danger. L'autorité dont dépend la route est avisée dans les plus
brefs délais.
Art. 34
Murs de soutènement
Pour les routes existantes,
l'entretien des murs de soutènement est à la charge du propriétaire du terrain
soutenu, sauf convention ou décision contraire.
Art. 35
Terrains instables; ouvrages
défectueux
1
Lorsque les fonds
voisins d'une route sont menacés d'éboulement ou de glissement naturel, l'Etat
ou la commune a le droit d'y exécuter, à ses frais, les travaux utiles.
2
Si le danger
d'éboulement ou de glissement provient du fait du propriétaire ou d'un tiers,
l'Etat ou la commune somme celui-ci de procéder aux travaux nécessaires. En cas
d'urgence, l'Etat ou la commune agit d'office aux frais du propriétaire ou du
tiers responsable.
3 La règle de l'alinéa qui précède
est applicable par analogie lorsqu'une construction, un ouvrage défectueux ou
un arbre crée un danger pour la route.
Art. 59
Mesures d'exécution
a) Principe
1
Lorsqu'un
propriétaire ou un usager ne donne pas suite aux mesures ordonnées en vertu de
la présente loi, l'autorité compétente peut les exécuter d'office et aux frais
de celui-ci.
"
Ces dispositions permettent elles aussi à la
municipalité d'ordonner au propriétaire d'un bien-fonds adjacent à une route
communale de procéder à des travaux de consolidation ou de réfection,
singulièrement là où un mur de soutènement est nécessaire pour parer à un
danger (cf. art. 24, art. 35 al. 2 LRou). En cas d'inexécution par le
propriétaire voisin voire en cas d'urgence, la commune peut exécuter elle-même
les travaux à ses frais (art. 35 al. 1 LRou) ou aux frais du propriétaire (art.
34 al. 2, art. 59 al. 1 LRou), ce qui implique alors une décision relative à
l'exécution par substitution.
d)  En vertu de l'art. 98 let. b LPA-VD, le recours
de droit administratif peut être formé pour constatation inexacte ou incomplète
des faits pertinents. Il y a lieu d'examiner si les faits exposés par la
municipalité, dans la décision attaquée, ont été constatés de manière exacte et
complète de façon à permettre à cette autorité d'imposer certaines obligations
à la recourante. Il est relevé que le principe de la prise en charge, par la
recourante, de frais d'exécution par substitution est déjà arrêté au ch. III du
dispositif de la décision attaquée.
La procédure administrative a été ouverte d'office à
l'encontre de la propriétaire concernée, qui n'avait pas demandé à l'autorité
communale de prendre des mesures en sa faveur ni de lui accorder une
autorisation. Dans ce contexte, l'autorité ne saurait lui imposer des
obligations sans décrire de façon claire et complète la situation, la
propriétaire n'étant pas présumée devoir effectuer des travaux sur son terrain.
En d'autres termes, il incombe à la municipalité de constater les faits
d'office et de procéder, s'il y a lieu, à l'administration des preuves
pertinentes (cf. art. 28 et 29 LPA-VD). Le principe de la proportionnalité
entre cependant en considération pour déterminer quelles sont les preuves
nécessaires (cf. notamment Patrick L. Krauskopf/Markus Wyssling,
Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz [Waldmann/Krauskopf éds], 3
e
éd. 2023, Art. 12 N. 33). Par ailleurs, le droit d'être entendu des parties doit
être respecté: elles ont en principe le droit d'obtenir l'administration des
preuves pertinentes et valablement offertes, de participer à l'administration
des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est
de nature à influer sur la décision à rendre (à propos de cette garantie
déduite de l'art. 29 al. 2 Cst.: ATF 149 I 91 consid. 3.2, 148 II 73
consid. 7.3.1 et les arrêts cités).
e) En l'occurrence, comme cela a été exposé plus
haut, les dispositions de la LATC et de la LRou invoquées par la municipalité
sont susceptibles de lui permettre d'ordonner à la recourante d'effectuer
certains travaux de consolidation sur son bien-fonds, et de prononcer
l'exécution par substitution en cas d'inexécution voire directement en cas
d'urgence.
Les travaux de construction d'un nouveau mur et d'un
nouveau système d'évacuation des eaux nécessitent l'intervention d'une
entreprise pendant plusieurs jours ou plusieurs semaines. Vu la configuration
des lieux, ils impliquent de gros terrassements. La part des frais qui serait
mise à la charge de la recourante serait significative. Avec un tel enjeu, il
importe que les faits constatés par la municipalité soient précis et complets.
La décision attaquée n'est pas un ordre, donné à la
recourante, d'effectuer les travaux précités. La municipalité n'a jusque-là pas
prononcé un tel ordre. Les motifs de la décision du 29 février 2024 mentionnent
un refus d'obtempérer après plusieurs sommations. Toutefois, le dossier ne
comporte pas de décision formelle antérieure (munie notamment de l'indication
des voies de recours – cf. art. 42 LPA-VD), analysant clairement la situation
de risque, définissant précisément les travaux de consolidation et fixant le
délai d'exécution des mesures (cf. art. 92 al. 1 et 2 LATC, art. 35 al. 2
LRou).
Puisque la décision prononce directement l'exécution
par substitution, il y a lieu d'examiner si l'on se trouve dans un cas
d'exécution immédiate ou anticipée, en d'autres termes dans une situation où
l'absence de procédure préalable s'explique et se justifie, parce que l'on est
en présence d'une atteinte imminente et grave à un bien d'ordre public (cf.
CDAP AC.2023.0021 du 1
er
mars 2024 consid. 2c; cf. aussi à propos de
l'urgence AC.2023.0431 du 30 mai 2024 consid. 3). C'est précisément sur ce
point qu'il incombait à la municipalité d'établir les faits de manière précise,
exacte et complète.
La décision attaquée se réfère au rapport du bureau B._______
du 15 août [recte: du 6 septembre] 2016, qui retient le caractère provisoire
des travaux de renforcement réalisés directement après l'effondrement. Or ce
rapport ne définit pas encore le projet de remise en état
"définitive"; les ingénieurs évoquent des "raisons
administratives et esthétiques" pour refaire le mur à l'identique; la
reconstitution de la terrasse derrière le mur justifierait de modifier le
système de récolte et d'évacuation des eaux. Ce rapport évalue à cinq ans la
durée d'utilisation maximale des clous passifs installés en juin 2016; il
n'indique cependant pas que la reconstruction du mur de soutènement à
l'identique s'imposerait pour des raisons techniques (et non pas
administratives ou esthétiques) à l'échéance de ce délai. Ce rapport ne précise
pas si d'autres mesures, moins coûteuses, pourraient avoir la même
"fonction permanente au sens des normes en vigueur, des objectifs de
maintien de la circulation sur la route de ******** et de protection des
personnes" (p. 11 du rapport). Il est du reste compréhensible qu'à ce
stade-là, les ingénieurs ne se soient pas prononcés spontanément sur ces
questions car ils partaient de l'idée que le propriétaire foncier avait prévu
de réaliser un nouveau mur.
Le seul rapport technique complémentaire figurant au
dossier est la "prise de position quant à la durabilité des travaux
exécutés", document établi par B._______ le 30 octobre 2023, qui n'est pas
une véritable expertise et qui n'a au demeurant pas été communiqué à la
recourante avant le prononcé de la décision. Ce document ne permet pas de justifier
un cas d'exécution immédiate ou anticipée, puisque la paroi en place "ne
devrait pas se ruiner subitement mais plutôt progressivement", ce qui
justifie la mise en place d'un plan de surveillance et, le cas échéant, des
mesures de protection de la tête des clous de la paroi. La référence à cette
prise de position des ingénieurs, dans la décision attaquée, ne permet pas de
considérer que les faits pertinents ont été constatés de manière exacte et
complète par la municipalité - dans le respect en outre du droit d'être entendu
de la recourante – en tant que cette décision impose l'exécution immédiate, par
l'autorité, des travaux de construction du nouveau mur, du nouveau système
d'évacuation des eaux ainsi que des autres travaux de remise en état des lieux
sur la parcelle de la recourante. Dans cette mesure, le grief de constatation
incomplète des faits pertinents est fondé.
f) En revanche, les données disponibles sont
suffisantes pour justifier l'obligation de tolérer l'exécution par substitution
d'un plan de surveillance du terrain et l'obligation de laisser des agents de
la municipalité accéder à la parcelle. La situation de risque créée par
l'effondrement du mur de soutènement en 2016 et les explications des ingénieurs
mandatés au sujet du caractère provisoire de l'aménagement du talus (paroi
cloutée) permettent d'ordonner d'office ces mesures. La recourante peut être
contrainte de tolérer immédiatement cette surveillance, ce qui permettra de
mieux évaluer la situation et, partant, de constater les faits pertinents de
manière plus complète, pour la nouvelle décision que la municipalité pourrait
être amenée à rendre en fonction de son évaluation des risques. On peut exiger
de la recourante qu'elle collabore ainsi à la constatation des faits (cf. art.
30 al. 1 LPA-VD). Ces mesures ou injonctions contenues dans la décision
attaquée sont donc conformes au droit et elles doivent être confirmées.
3.
Il résulte du considérant précédent que le recours est partiellement
admis, la décision attaquée étant annulée en tant qu'elle impose à la
recourante les obligations suivantes:
·
L'obligation de tolérer l'exécution par substitution des travaux
de construction d'un nouveau mur sur la parcelle n° ********;
·
L'obligation de tolérer l'exécution par substitution des travaux de
construction d'un nouveau système d'évacuation des eaux sur cette parcelle;
·
L'obligation de tolérer l'exécution par substitution des travaux
de remise en état des lieux sur cette parcelle.
La cause doit être renvoyée à la municipalité pour
qu'elle complète les constatations de fait et, le cas échéant, rende une
nouvelle décision.
La décision attaquée est par ailleurs confirmée en
tant qu'elle impose à la recourante les obligations suivantes:
·
L'obligation de tolérer l'exécution par substitution d'un plan de
surveillance du terrain sur la parcelle n° ********;
·
L'ordre de laisser les agents de la municipalité accéder à la
parcelle n° ********.
4.
Vu l'issue de la cause, les frais de justice sont répartis entre la
recourante et la Commune de Montreux (cf. art. 49 LPA-VD). Il n'est pas alloué
de dépens, ces indemnités étant considérées comme compensées (cf. art. 55
LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision rendue le 29 février 2024 par la Municipalité de Montreux
est annulée en tant qu'elle impose à A._______ les obligations suivantes:
a.
L'obligation de
tolérer l'exécution par substitution des travaux de construction d'un nouveau
mur sur la parcelle n° ********;
b.
L'obligation de
tolérer l'exécution par substitution des travaux de construction d'un nouveau
système d'évacuation des eaux sur cette parcelle;
c.
L'obligation
de tolérer l'exécution par substitution des travaux de remise en état des lieux
sur cette parcelle.
Dans
cette mesure, la cause est renvoyée à la Municipalité de Montreux pour nouvelle
décision dans le sens des considérants.
III.
La décision rendue le 29 février 2024 par la Municipalité de Montreux
est confirmée en tant qu'elle impose à A._______ les obligations suivantes:
a.
L'obligation de
tolérer l'exécution par substitution d'un plan de surveillance du terrain sur
la parcelle n° ********;
b.
L'ordre de
laisser les agents de la municipalité accéder à la parcelle n° ********.
IV.
Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la
charge de la recourante A._______.
V.
Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la
charge de la Commune de Montreux.
VI.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 2 septembre 2024
Le président:                                                                                            La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi
ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.