vd_omni · AC.2023.0021 · 2024-03-01 · fr

A.________/Municipalité de Montreux et CDAP | La mise à la charge de la recourante de l'ensemble des frais des travaux engendrés par l'effondrement de son mur sur une route communale ne peut être prononcée par une décision administrative. La commune doit, si elle le souhaite, faire valoir ses prétentions par la voie de l'action. Admission du recours et annulation de la décision attaquée.Recours en matière de droit public rejeté, dans la mesure où il est recevable, par le TF (1C_189/2024 du 24 mars 2025).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 01.03.2024 AC.2023.0021

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
1 mars 2024
Composition
M. André Jomini,
président
; M. François Kart et Mme Annick
Borda, juges; Mme Marlène Antonioli, greffière.
Recourante
A.________,
à ********, représentée
par Me Bastien GEIGER, avocat à Genève,
Autorité intimée
Municipalité de Montreux,
à Montreux, représentée par Me Laurent PFEIFFER et Me
Jessica DE QUATTRO PFEIFFER, avocats à Lausanne.
Objet
Remise en état
Recours A._______ c/ décision de la Municipalité de
Montreux du 1
er
décembre 2022 (frais de travaux effectués après
l'effondrement d'un mur, route de ******** à ********).
Vu les faits suivants:
A.
A._______ est propriétaire de la parcelle n° ******** du registre
foncier, sur le territoire de la commune de Montreux. A l'ouest, cette parcelle
est longée par la route de ******** (route communale, DP 1012). La route passe
en contrebas de la parcelle et un mur de soutènement a été construit à cet
endroit. Le 25 mai 2016, ce mur s'est effondré sur la route. Les services de
l'administration communale de Montreux ont pris immédiatement des mesures afin
de sécuriser les lieux et ils ont chargé des entreprises d'effectuer des
travaux de remise en état de la route et du mur. Ces entreprises (et bureau
d'ingénieurs) ont présenté à l'administration communale des factures pour les
montants suivants:
Facture B._______ du 20 juin 2016, transport héliporté,
1'711.80 fr.
Facture C._______ du 19 juillet 2016, travaux
d'urgence [intervention 26-27 mai 2016]
,
21'129.65 fr.
Facture C._______ du 19 juillet 2016, travaux de terrassement
et de génie civil
[déblaiement et terrassement]
,
49'142.70 fr.
Facture D._______ du 30 août 2016, travaux spéciaux
[clouage, gunitage]
, 52'964.55 fr.
Facture E._______ du 1
er
septembre 2016,
honoraires
[prestations de conseils et de suivi
des travaux]
, 11'112.90 fr.
Total: 136'061.60 fr.
B.
La nature des travaux effectués à ce stade-là est décrite dans un
rapport du 6 septembre 2016 du bureau d'ingénieurs E._______, mandaté par la
commune ("Instabilité du mur survenue le 25 mai 2016, route de ******** –
parcelle n° ********; Travaux d'urgence"). Ce rapport expose notamment ce
qui suit (p. 1, puis p. 5 ss):
"
L'effondrement
s'est produit sur un mur de soutènement du terrain de la parcelle ********,
propriété de M. F._______ et se trouvant en limite amont de la route ********.
Selon les informations qui nous ont été communiquées, le mur présentait des
signes inquiétants de déformations depuis plusieurs mois et faisait l'objet
d'un suivi. Le jour de l'événement (25 mai 2016), une très importante fissure
s'est ouverte derrière la tête de mur dans le jardin du propriétaire et a
conduit à la fermeture de la route à titre préventif. Cette fermeture s'est
avérée particulièrement opportune compte tenu de la suite des événements.
[…]
La route ayant été fermée
préventivement durant la journée, le SDIS a procédé au bouclement et au
balisage du secteur. Lors des premières observations, nous avons rapidement pu
évaluer la situation et pu constater que l'effondrement ne concernait que le
mur de soutènement. En effet, la niche d'arrachement était bien délimitée et
aucune amorce de glissement régressif à l'arrière de celle-ci ne pouvait être
observée. Cette observation était également corroborée par les conditions
géologiques supposées du secteur et l'historique du comportement du mur. Compte
tenu des conditions météorologiques favorables durant la nuit et pour les jours
à venir, et en fonction de notre diagnostic de la situation, il a été convenu
de faire intervenir une entreprise dès le lendemain matin pour procéder aux
travaux de déblaiements et de sécurisation.
Les observations ont été poursuivies
les jours qui ont suivi et aucune observation (fissures) dans les aménagements
existants n'a été effectuée.
Dès son intervention sur site le
26 mai, l'entreprise C._______ a procédé au déblaiement des matériaux excédentaires
et maintenu une partie des matériaux en place afin de créer un appui et une
plateforme pour les travaux de sécurisation encore à entreprendre. Les surfaces
touchées ont finalement été protégées au moyen de feuilles plastiques.
Les objectifs des travaux de
sécurisation sont, en accord avec la commune de Montreux:
– protéger le mur de soutènement
amont et les voies de la gare de ******** (voie 3 notamment) en évitant toute
régression de la niche d'arrachement;
– rétablir la circulation sur la
route de ********.
Pour répondre à ces 2 objectifs,
il a été convenu de procéder à des travaux de renforcement suivant:
– gunitage et clouage provisoire
de la niche d'arrachement;
– clouage permanent du mur
existant à la suite de la zone effondrée en regard des bombements observés et
des fissures constatées;
– démontage des éléments de mur
instable, le retour du mur à son extrémité.
Ces travaux ont été réalisés du 1
er
au 10 juin 2016.
[…]
En anticipation des futurs travaux
pour la reconstitution d'un mur dans l'état définitif, la niche d'arrachement a
été légèrement raidie afin de maintenir un espace suffisant à la base et
permettre la réalisation d'une semelle de mur ou équivalent.
Les clous mis en place sur le mur
ont été prévus permanents (degré de protection 3) et ont été cachetés au moyen
de béton projeté au droit de la tête."
Dans les conclusions du rapport E._______, il est
relevé ceci (p. 13):
"
Les
opérations d'urgence, les travaux de déblaiement de la chaussée, ainsi que les
travaux de renforcement ont permis d'ouvrir à nouveau la route de ********
après plusieurs semaines de travail. Ils ont permis une sécurisation
[…]
d'une partie du mur amont. Des travaux
sont toutefois encore nécessaires pour rétablir la situation définitive au
droit de la zone effondrée. La reconstruction d'un nouveau mur et d'un système
de récolte des eaux des terrasses en amont sera nécessaire.
"
C.
Quelque temps après, lors d'une rencontre sur place, A._______, son
époux F._______ et des agents de l'administration communale ont abordé la
question de la cause de l'effondrement du mur et celle de la prise en charge
des travaux de réfection. Après cet entretien, A._______ – par l'intermédiaire
de sa précédente avocate Me G._______ – a écrit le 26 octobre 2016 à la
Municipalité de Montreux (ci-après: la municipalité) pour demander la mise en
œuvre d'une expertise hors procès. Elle a répété cette requête le 14 décembre
2016.
Le 22 décembre 2016, l'avocat de la Commune de Montreux,
Me H._______, a répondu dans les termes suivants à l'avocate de A._______:
"
Consulté
par la commune de Montreux, je me réfère en particulier à votre lettre
recommandée du 14 décembre 2016.
Au regard de la jurisprudence
récente du Tribunal fédéral, la mise en œuvre d'une expertise privée ne
présente aucun utilité, contrairement à ce que soutient
[le bureau consulté par l'assureur de la propriétaire]
, qui n'a
procédé qu'à une analyse très succincte du dossier.
Au vu de mon expérience, il ne saurait
être question d'une expertise arbitrage.
Par contre, je peux rappeler à vos
mandants qu'il existe la voie de la preuve à futur qui, selon la jurisprudence,
permet non seulement la conservation des preuves, mais également l'appréciation
des chances d'un procès futur.
Au regard de ce qui précède, A._______
et F._______ sont libres d'agir en ce sens devant le Juge de paix du for, en
désignant comme intimés non seulement la commune de Montreux, mais également
les ingénieurs et entrepreneurs qui ont participé à la réfection de la route de
********.
Au surplus, je rappelle que,
conformément à la Loi sur la routes, la commune de Montreux a avancé les frais
d'intervention d'urgence, soit un coût total, selon tableau annexé
[mentionnant les factures précitées]
, de Fr.
136'061.60. Les pièces justificatives sont à votre disposition. Quoi qu'il en
soit, ces opérations n'auraient pas été nécessaires si les ouvrages, qui, selon
le Registre foncier, sont indiscutablement érigés sur la propriété A._______ et
F._______, avaient été correctement entretenus par vos clients. Je vous serais
dès lors reconnaissant de les inviter à rembourser, à l'autorité municipale, la
somme totale de Fr. 136'061.60, la présente valant mise en demeure.
[Salutations]
.
"
Par une lettre datée du 28 août 2017, la
municipalité, sous la signature du syndic et du secrétaire, a écrit ce qui suit
à A._______ et F._______:
"********
– Route de ******** – Effondrement du mur sis sur votre propriété
Madame, Monsieur,
Nous nous référons au courrier du
22 décembre 2016 (voir annexe), adressé par notre avocat conseil, Me H._______,
à Me G._______, resté sans réponse à ce jour.
Nous vous rappelons que
conformément à l'article 24 de la loi sur les routes (LRou) du 10 décembre
1991, la Commune de Montreux a dû agir par substitution afin d'assurer la
sécurité sur la route de ******** suite à l'effondrement de votre mur privé.
Vous trouverez en annexe une
facture d'un montant de CHF 136'061.60, accompagnée des justificatifs, relative
au remboursement des frais d'intervention d'urgence que la Commune de Montreux
a avancés, que vous voudrez bien régler dans le délai imparti.
[Salutations]"
La facture avec bulletin de versement n° ********,
annexée à la lettre, mentionne comme date d'échéance le 28 septembre 2017. Il
est précisé que "toute réclamation doit être adressée par écrit, dans les
8 jours, dès réception, auprès de l'Administration communale de Montreux".
Les justificatifs annexés sont les factures des entreprises précitées.
A._______ et F._______ n'ont pas payé cette facture.
D.
A la réquisition de la Commune de Montreux, l'Office des poursuites du
district de la Riviera-Pays-d'Enhaut a notifié successivement - le 15 avril
2019, le 9 juin 2021 et le 28 juin 2022 - à A._______ trois commandements de
payer, pour une somme correspondant au montant de la facture n° ********
(136'061.60 fr. avec intérêt à 5% dès le 28 septembre 2017) plus les frais de
rappel et de recouvrement. A chaque fois, la débitrice a fait opposition.
Par une lettre du 25 août 2022, le nouvel avocat de
la Commune de Montreux a imparti à A._______ un "ultime délai" au 30
septembre 2022 pour s'acquitter du montant précité. Il précisait ceci en
conclusion:
"
A
défaut de paiement en temps voulu, vous recevrez une décision formelle sujette
à recours mettant ces montants à votre charge. Par ailleurs, l'inscription
d'une hypothèque légale sur votre bien-fonds sera requise du registre foncier.
"
A._______ a réagi le 27 septembre 2022 par
l'intermédiaire de son avocat, en contestant en substance l'obligation de payer
les frais causés par l'effondrement du mur. L'avocat de la Commune lui a
répondu le 20 octobre 2022 en lui accordant un délai supplémentaire pour le
paiement au 31 octobre 2022 et en répétant les conséquences d'un refus de
paiement. A._______ n'a pas payé le montant demandé.
E.
Le 1
er
décembre 2022, la municipalité a adressé à A._______ une
décision dont le dispositif est le suivant:
"
Sur
la base des art. 92 al. 3 LATC, 24, 34, 35 al. 2 et 3, et 59 LRou, 79 LP, 43
al. 1 ch. 1 let. a LC et 36 al. 1 Cst., la Municipalité prend la décision
suivante:
I. A._______ est débitrice de la
Commune de Montreux et lui doit immédiat paiement de la somme de CHF
136'061.60, plus intérêt à 5% à compter du 28 septembre 2017, pour les travaux
effectués à la suite de l'effondrement du mur soutenant la parcelle n° ********
du Cadastre de la Commune de Montreux en amont de la route de ******** survenu
le 25 mai 2016, ainsi que de CHF 203.30 de frais de poursuites antérieurs, et
CHF 15.00 de frais de rappel.
II. L'opposition formée par A._______
au commandement de payer n° ******** de l'Office des poursuites du district de
la Riviera-Pays-d'Enhaut du 24 juin 2022 est levée.
"
Dans ses motifs, cette décision se réfère aux
mesures d'intervention urgentes effectuées par la Commune de Montreux après
l'effondrement du mur de soutènement mentionné plus haut et elle justifie la
prise en charge des frais par la propriétaire de l'immeuble n° ********, dont
le mur serait une partie intégrante, en invoquant notamment des dispositions de
la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions
(LATC; BLV 700.11) et de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes (LRou; BLV
725.01). La décision retient que même dans l'hypothèse où l'intéressée ne
serait pas propriétaire du mur litigieux, la prise en charge des coûts lui
incomberait en tant que perturbatrice par situation. A la fin de la décision,
la voie du recours au Tribunal cantonal (Cour de droit administratif et public,
CDAP) est indiquée.
F.
Le 17 janvier 2023, A._______ a formé un recours de droit administratif
contre la décision de la municipalité du 1
er
décembre 2022. Elle
conclut à son annulation.
Dans sa réponse du 16 mars 2023, la municipalité
conclut au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.
La cause a été suspendue le 19 avril 2023 par le
juge instructeur de la CDAP, jusqu'à droit connu dans la cause GE.2023.0055
(recours de la municipalité contre une décision du Département des finances et
de l'agriculture rejetant une réquisition d'inscription d'une hypothèque
légale, en lien avec la prise en charge des frais litigieux dans la présente
cause). La cause GE.2023.0055 a été jugée par arrêt du 20 juillet 2023, entré
en force. L'instruction de la présente cause a dès lors été reprise.
La recourante a répliqué le 18 octobre 2023, en
confirmant ses conclusions.
Considérant en droit:
1.
La voie du recours de droit administratif, au sens des art. 92 ss de la
loi sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) est ouverte contre les
décisions rendues par les autorités administratives (art. 92 al. 1 LPA-VD); la
notion de décision est définie à l'art. 3 LPA-VD. La municipalité est une
autorité administrative au sens de cette disposition. Le 1
er
décembre 2022, elle a choisi de rendre une décision ayant pour objet de créer
une obligation à la charge de la recourante, consistant au paiement d'une somme
d'argent (cf. art. 3 al. 1 let. a LPA-VD). Cet acte peut donc faire
l'objet d'un recours de droit administratif. La débitrice a manifestement
qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).
Son recours a été déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et il satisfait aux
autres conditions formelles de recevabilité (cf. art. 79 LPA-VD). Il y a dès
lors lieu de se prononcer sur les conclusions de la recourante.
2.
La recourante se plaint d'une constatation inexacte, incomplète et
arbitraire des faits pertinents, d'une violation du droit d'être entendu et
d'un abus de droit, en relation avec l'application des normes du droit public
cantonal citées dans la décision. Elle fait valoir en substance que rien ne
permet de retenir qu'elle aurait elle-même causé le danger ou l'atteinte;
l'autorité communale l'aurait empêchée de participer à l'administration des
preuves essentielles, tenant compte uniquement de son propre rapport
d'expertise. Or ce rapport ne permettrait pas d'établir l'origine des
déformations du mur de soutènement, qui sont à la base du problème.
a) Le litige porte sur une question de
responsabilité après l'effondrement d'un mur sur une route communale, ce qui a
donné lieu à des travaux de réfection entrepris par la commune afin d'assurer
la circulation sur sa route. La municipalité fait valoir que la commune a subi
un dommage, correspondant essentiellement aux frais facturés par les
entreprises qu'elle a mises en œuvre. Elle a réclamé à la recourante le
remboursement de ces frais en la mettant d'abord en demeure de payer par un
acte qui n'était pas présenté comme une décision administrative (lettre du 22
décembre 2016), en lui adressant ensuite un rappel (lettre du 28 août 2017, pas
non plus présentée sous la forme d'une décision administrative), en lui faisant
notifier ultérieurement trois commandements de payer (le 15 avril 2019, le 9
juin 2021 et le 28 juin 2022), puis finalement en lui adressant la décision
attaquée.
b) En droit fédéral, la notion de décision
administrative est définie à l'art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 1968
sur la procédure administrative (PA; RS 172.021). Cette définition correspond
en somme à celle de l'art. 3 LPA-VD. Le législateur fédéral a cependant
précisé, à l'art. 5 al. 3 PA, que "lorsqu'une autorité rejette ou invoque
des prétentions à faire valoir par voie d'action, sa déclaration n'est pas
considérée comme une décision". Cette précision ne figure pas dans la loi
vaudoise mais elle est implicite. C'est en effet une règle générale que l'on ne
peut pas contourner la voie de l'action en justice, lorsqu'elle est ouverte, en
utilisant la notion de décision (cf. Felix Uhlmann/Matthias Kradolfer, in:
Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 3
e
éd. Zurich 2023,
art. 5 N. 147).
En droit cantonal vaudois, quand un propriétaire
foncier (particulier ou collectivité publique responsable du domaine public,
assimilée au titulaire d'un droit réel) fait valoir des prétentions pécuniaires
à l'encontre d'un propriétaire voisin en invoquant un régime de responsabilité,
du droit privé ou du droit public, ce sont en principe les tribunaux civils qui
sont compétents. Il en va naturellement ainsi dans les affaires relevant du
droit privé fédéral (art. 641 CC, art. 679 ss CC, art. 58 CO notamment), mais
aussi dans les affaires patrimoniales de droit public cantonal, pour autant que
d'autres dispositions ne soient pas applicables (cf. art. 103 du Code de droit
privé judiciaire vaudois du 12 janvier 2010 [CDPJ; BLV 211.02]). En adoptant le
CDPJ, le législateur a conservé le système historique faisant de l'action
portée en principe devant les juridictions civiles le mode ordinaire de
règlement judiciaire des litiges, y compris de droit public. Les cas de
contentieux par voie de recours portés devant la CDAP sont des exceptions à
cette règle générale, nécessitant qu'un tel système soit effectivement prévu
(cf. Denis Tappy, Le remboursement de l'assistance judiciaire civile dans le
canton de Vaud entre procédure administrative et procédure civile, in: Le droit
public en mouvement, Genève 2020, p. 428). Il est possible que la loi sur les
routes, voire une autre législation cantonale spéciale, constitue le fondement
(de droit public) des prétentions; le propriétaire (
lato sensu
) doit
alors en principe les faire valoir par la voie d'une action devant le tribunal
compétent (cf. CDAP AC.2020.0019 du 30 juin 2020 consid. 1c). En d'autres
termes, en l'absence d'un pouvoir décisionnel de l'autorité, les prestations
pécuniaires de droit public relèvent des tribunaux civils ordinaires vaudois
(cf. Denis Piotet, note in JdT 2018 III 43; idem, Droit privé judiciaire
vaudois annoté, Bâle 2021, Art. 103 CDPJ, N. 11 s.).
c) Dans le cas particulier, pour établir l'existence
d'un pouvoir décisionnel – propre à lui permettre de fixer directement et de
manière contraignante le montant dû à la commune (décision formatrice) –, la
municipalité invoque en premier lieu l'art. 92 LATC. Cette disposition a la
teneur suivante, sous le titre "Consolidation ou démolition":
"
1
La municipalité ordonne la consolidation, le cas échéant la démolition, de tout
ouvrage menaçant ruine ou présentant un danger pour le public ou les habitants.
2
Les mesures
prescrites par la municipalité sont communiquées par écrit au propriétaire et
au locataire ou à l'occupant. La municipalité désigne la personne à qui elles incombent
et fixe le délai d'exécution.
3
En cas d'urgence ou
si les travaux ordonnés ne sont pas exécutés dans le délai imparti, la
municipalité les fait exécuter aux frais du propriétaire.
4
En cas de carence de
la municipalité, le département peut prendre les mesures prévues aux
alinéas 1 à 3.
"
Cette disposition permet à la municipalité
d'ordonner à un propriétaire foncier la consolidation d'un ouvrage défectueux
se trouvant sur son terrain (art. 92 al. 1 LATC). L'autorité doit alors fixer
les mesures prescrites et les modalités d'exécution dans une décision (art. 92
al. 2 LATC); cette décision (décision de base) peut être contestée par le
propriétaire, par la voie d'un recours de droit administratif. En cas
d'inexécution dans le délai fixé (lorsque la décision de base est exécutoire),
la municipalité peut faire exécuter les travaux par une entreprise désignée par
elle, aux frais du propriétaire (art. 92 al. 3 LATC - exécution par équivalent
ou par substitution).
Dans le cas particulier, la municipalité n'a donné
aucun ordre préalable à la recourante. Elle n'a pas rendu une décision de base
au sens de l'art. 92 al. 1 et 2 LATC, au sujet de la consolidation du mur ensuite
effondré, ni au sujet d'autres travaux à effectuer sur la parcelle n° ********.
La municipalité qualifie, dans sa réponse, les travaux litigieux de
"travaux d'exécution par substitution": or la notion d'exécution par
substitution ou par équivalent suppose en principe une décision de base,
l'administration procédant elle-même – ou en confiant la tâche à un tiers, si
elle ne dispose pas des moyens nécessaires – à la prestation inexécutée par
l'administré telle qu'elle est fixée par la décision de base et rappelée dans
une sommation (cf. Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3
e
éd. Berne 2011, p. 123).
Il convient alors d'examiner si on se trouve dans un
cas d'exécution immédiate ou anticipée, où l'obligation du débiteur de frais
d'intervention peut être déterminée en l'absence d'une décision formelle. Il
est des situations où l'absence de procédure préalable s'explique et se
justifie, parce que l'on est en présence d'une atteinte imminente et grave à un
bien d'ordre public; c'est un cas d'application de la clause générale de
police, dans les situations où la législation ne le prévoirait pas elle-même.
La jurisprudence admet de tels cas d'exécution immédiate en cas de pollution
des eaux, singulièrement d'écoulement d'hydrocarbures menaçant de polluer une
nappe phréatique (cf. Moor/Poltier, op. cit., p. 125 et les références jurisprudentielles).
Or en l'occurrence, d'après la décision attaquée, il n'était pas question d'une
atteinte à un bien de police comparable à une pollution des eaux (où
l'obligation de prendre rapidement des mesures découle de la législation
fédérale sur la protection des eaux), étant relevé que, comme cela ressort du
dossier, la circulation sur le tronçon concerné de la route de ******** avait
été préalablement interdite par la commune, peu avant que le mur ne s'effondre;
en d'autres termes, des mesures de police
stricto sensu
avaient déjà été
prises pour éviter que le public ne soit exposé à un danger immédiat.
L'art. 92 al. 3 LATC permet à l'autorité de procéder
à une exécution par équivalent, après qu'elle a rendu une décision de base, non
seulement en cas d'inexécution au terme du délai fixé par une sommation, mais
encore en cas d'urgence. Dans le champ d'application de la LATC, cette norme ne
justifie pas qu'en l'absence d'une décision préalable sur les travaux de
consolidation à effectuer par un propriétaire sur son immeuble, l'autorité
puisse effectuer d'office ces travaux, pendant plusieurs semaines, sans
sommation et en invoquant simplement l'urgence. Cela reviendrait à étendre la
portée de la clause générale de police, en privant l'administré de la
possibilité d'exécuter l'obligation lui-même, ou par le truchement d'une
entreprise choisie et surveillée par lui (à propos de la portée de la clause
générale de police, cf. André Grisel, Traité de droit administratif, vol. II,
Neuchâtel 1984, p. 639).
La municipalité ne prétend du reste pas qu'elle
serait intervenue de la même façon si le bien-fonds en contrebas du mur de soutènement
avait été une parcelle d'un particulier. On ne voit pas de motif, dans une
telle configuration, de ne pas suivre les étapes prescrites en principe par
l'art. 92 LATC, avec d'abord une décision de base sur les travaux de
consolidation à effectuer.
d) En réalité, la démarche de la municipalité
résulte de la présence d'une route communale, sous la parcelle de la
recourante; les mesures qui ont été prises tendaient à garantir une utilisation
sécurisée de cette route. C'est pourquoi la décision attaquée se fonde
également sur trois dispositions de la loi sur les routes, les art. 34, 35 et
59 al. 1 LRou, ainsi libellés:
"
Art. 34
Murs de soutènement
Pour les routes existantes,
l'entretien des murs de soutènement est à la charge du propriétaire du terrain
soutenu, sauf convention ou décision contraire.
Art. 35
Terrains instables; ouvrages
défectueux
1
Lorsque les fonds
voisins d'une route sont menacés d'éboulement ou de glissement naturel, l'Etat
ou la commune a le droit d'y exécuter, à ses frais, les travaux utiles.
2
Si le danger
d'éboulement ou de glissement provient du fait du propriétaire ou d'un tiers,
l'Etat ou la commune somme celui-ci de procéder aux travaux nécessaires. En cas
d'urgence, l'Etat ou la commune agit d'office aux frais du propriétaire ou du
tiers responsable.
3 La règle de l'alinéa qui précède
est applicable par analogie lorsqu'une construction, un ouvrage défectueux ou
un arbre crée un danger pour la route.
Art. 59
Mesures d'exécution
a) Principe
1
Lorsqu'un
propriétaire ou un usager ne donne pas suite aux mesures ordonnées en vertu de
la présente loi, l'autorité compétente peut les exécuter d'office et aux frais
de celui-ci.
"
L'art. 34 LRou fixe une règle de droit matériel au
sujet de l'entretien des murs de soutènement. Cet article peut permettre de
déterminer la responsabilité du propriétaire du terrain soutenu, en cas de
dommage causé par un mauvais entretien d'un mur. Il ne prévoit cependant pas
que la collectivité publique puisse fixer les dommages-intérêts par une
décision administrative.
L'art. 35 al. 1 LRou permet à la collectivité
publique d'exécuter, à ses frais – mais pas aux frais de tiers – des travaux
sur des fonds voisins d'une route, en cas de risque non imputable au
propriétaire voisin. L'art. 35 al. 2 LRou règle une autre hypothèse, celle où
le danger d'éboulement ou de glissement provient du fait du propriétaire ou
d'un tiers. Dans ce cas, la loi prévoit en principe une décision
administrative, sommant le propriétaire voisin (ou le tiers) de procéder aux
travaux nécessaire (1
ère
phrase de l'alinéa 2). L'art. 35 al. 2, 2
e
phrase LRou réserve, comme l'art. 92 al. 3 LATC, l'exécution par équivalent,
après la décision de base inexécutée, voire en cas d'urgence particulière,
l'exécution immédiate ou anticipée (cf. supra, 2c). D'après son texte, l'art.
35 LRou vise les mesures préventives, lorsqu'il y a un danger d'éboulement ou
de glissement, mais non pas les mesures de remise en état ultérieures, après la
survenance de l'événement ou du dommage. En l'espèce, il faut constater que la
municipalité n'a pas rendu, directement après l'événement du 25 mai 2016, une
décision sommant la recourante de procéder à des travaux sur son fonds, après
la première intervention de l'entreprise sur le site (déblaiement des matériaux
excédentaires, maintien d'une partie des matériaux en place afin de créer un
appui et une plateforme pour les travaux de sécurisation encore à entreprendre,
protection des surfaces touchées au moyen de feuilles plastiques – cf. rapport E._______
cité plus haut). Pour les autres travaux ou les travaux ultérieurs (qualifiés
de "travaux d'urgence" dans le rapport précité mais réalisés durant
une dizaine de jours pour un prix relativement important), l'urgence n'était
pas telle que la municipalité pouvait faire abstraction des règles ordinaires
selon lesquelles l'exécution par équivalent, avec la mise à la charge des frais
par une décision administrative, présuppose une décision de base. Ainsi, le
texte de l'art. 35 LRou ne permet pas de déroger au régime général, consacré
également par l'art. 92 LATC.
Enfin, l'art. 59 LRou est une clause générale
relative à l'exécution par substitution, non pertinente en l'espèce dès lors
que, précisément, la municipalité n'a pas formellement ordonné à la recourante
de prendre des mesures, par une décision de base fondée sur la loi sur les
routes.
e) Il convient encore de préciser que la décision
attaquée condamne la recourante au paiement d'un montant global, sans faire de
distinction entre les frais des mesures d'urgence à proprement parler
(lorsqu'une exécution immédiate ou anticipée par la collectivité publique est
admise) et les frais des travaux ou mandats exécutés ultérieurement. L'objet du
litige est bien l'obligation de payer une somme globale (136'061.60 fr., avec
intérêts et accessoires), la municipalité n'ayant pas rendu de décisions
partielles ou successives sur les différents éléments du dommage.
f) En définitive, ni la LATC ni la LRou n'attribuent
à la municipalité une compétence décisionnelle pour régler la question de la
responsabilité et du dommage après l'écroulement du mur litigieux, en l'absence
d'une décision de base.
Les considérations qui précèdent ne signifient pas
que la responsabilité de la recourante, en tant que propriétaire d'un terrain voisin
de la route communale, n'est pas engagée. Dans le présent arrêt, la juridiction
administrative se limite à retenir que la mise à la charge de la recourante de
la somme de 136'061.60 fr., correspondant au coût des travaux litigieux, ne
peut pas être prononcée par une décision administrative. Il incombe au
contraire à la commune, le cas échéant, de faire valoir ses prétentions par la
voie de l'action, conformément au régime général applicable en droit vaudois,
peu importe que le fondement de la responsabilité relève du droit privé ou du
droit public cantonal.
On peut du reste relever que la commune semble avoir
d'abord privilégié la voie de l'action, en procédure civile, pendant plusieurs
années depuis l'événement de 2016; elle a notamment évoqué un éventuel
"procès futur" dans la lettre de son avocat du 22 décembre 2016, puis
elle a fait notifier des commandements de payer à la recourante. Ce n'est qu'en
2022 que la municipalité a annoncé à la recourante une "décision formelle
sujette à recours mettant ces montants à [sa] charge" (lettre du 25 août
2022).
3.
Il résulte des considérants que la municipalité a violé le droit
cantonal en rendant sa décision du 1
er
décembre 2022 car la loi ne
lui confère pas de pouvoir décisionnel en la matière, pour le dommage global
qui est invoqué. Elle doit, s'il y a lieu, faire valoir ses prétentions en
paiement de la somme en question par la voie de l'action. Le recours doit être
admis. La décision attaquée doit par conséquent être annulée (à propos de la
conséquence de l'admission d'un recours quand la collectivité publique agit à
tort par la voie de la décision administrative, cf. Felix Uhlmann/Matthias
Kradolfer, Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz [Waldmann/Krauskopf
éd.], 3
e
éd. Zurich 2023, Art. 5 N. 31).
Les frais de justice doivent être mis à la charge de
la Commune de Montreux, qui succombe et qui agit au demeurant pour défendre ses
intérêts patrimoniaux (cf. art. 49 LPA-VD). Elle aura en outre à payer des
dépens à la recourante, assistée d'un avocat (cf. art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision rendue par la Municipalité de Montreux le 1
er
décembre 2022 est annulée.
III.
Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
de la Commune de Montreux.
IV.
Une indemnité de 3'000 (trois mille) francs, à payer à A._______ à titre
de dépens, est mise à la charge de la Commune de Montreux.
Lausanne, le 1 mars 2024
Le président:                                                                                            La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.