vd_omni · FO.2024.0015 · 2025-06-05 · fr

A.________/Commission foncière rurale, Section I, Département de l'agriculture, de la durabilité, du climat et du numérique | Rejet du recours dirigé contre une décision de la Commission foncière rurale refusant l'autorisation d'acquérir au motif que la recourante ne dispose pas de la qualité d'exploitante à titre personnel. Cette dernière ne possède pas de formation agricole; elle ne s'est pas non plus préparée à l'activité envisagée de manière approfondie. La combinaison des différentes attestations produites n'a pas la cohérence d'une formation professionnelle complète.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 05.06.2025 FO.2024.0015

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 5 juin 2025
Composition
M. André Jomini,
président
; Mme Silvia Uehlinger et M.
Jean-Etienne Ducret, assesseurs; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourante
A.________,
à ********, représentée
par Me Laurent SAVOY, avocat à Lutry,
Autorité intimée
Commission foncière rurale (CFR),
à Lausanne,
Autorité concernée
Département de l'agriculture, de la durabilité,
du climat et du numérique (DADN),
à Lausanne.
Objet
droit foncier
rural
Recours A.________ c/ décision de la Commission foncière
rurale du 11 octobre 2024 (refus d'autorisation d'acquérir la parcelle n
o
807 de Savigny).
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire de la parcelle n
o
808 du registre
foncier, sur le territoire de la commune de Savigny, au lieu-dit de B.________.
Cette parcelle d'une surface de 10'000 m
2
est partiellement
construite, avec une ferme (ECA n
o
172) et un vaste jardin (3'614 m
2
).
Le solde de la parcelle n
o
808 (4'881 m
2
), libre de
constructions, est en nature de champ, pré et pâturage. La parcelle n
o
808 avoisine au nord la parcelle n
o
807, propriété de C.________. Ce
bien-fonds d'une surface de 20'000 m
2
est essentiellement en nature
de pré-champ. La parcelle n
o
807 est partiellement intégrée, à
l'ouest, dans la lisière forestière (environ 8% de la surface de la parcelle)
constituée par le cordon boisé planté le long du ruisseau de B.________. Elle
est gérée en fermage.
Les parcelles n
os
807 et 808
appartiennent à un secteur classé en zone agricole en vertu du plan des zones
communal approuvé en 1981. Elles sont également soumises à la législation
fédérale sur le droit foncier rural.
Avant qu'elle ne soit transmise par donation à A.________
en 2012, la parcelle n
o
808 appartenait à sa mère D.________. Cette
dernière a acquis ce terrain à la fin des années 1980, cependant que C.________,
une proche de la famille D.________, acquérait la parcelle contiguë n
o
807. D.________ a ensuite exploité les deux parcelles n
os
807 et 808
("domaine de B.________") durant de nombreuses années, en gérant une
pension pour chevaux comportant diverses installations équines (écurie, manège,
paddock, etc.). A la suite du décès d'D.________, en 2021, A.________ a procédé
à la remise en état de la parcelle n
o
808 en enlevant notamment les
installations non conformes à l'affectation de la zone agricole, conformément
aux exigences du service cantonal compétent.
B.
Le 19 septembre 2024, A.________ a requis de la Commission foncière
rurale (CFR), par l'intermédiaire de son notaire, l'autorisation d'acquérir la
parcelle n
o
807, que sa propriétaire C.________ avait décidé de lui
vendre. Cette acquisition s'inscrivait dans le projet agricole de la requérante
consistant – pour l'essentiel – en l'élevage de moutons d'Engadine et en la
constitution d'un verger d'arbres fruitiers haute-tige sur le domaine de B.________.
Le 30 septembre 2024, la CFR a indiqué au notaire
que la qualité d'exploitante à titre personnel, au sens de la législation
fédérale sur le droit foncier rural, ne pouvait être reconnue à A.________, ce
que cette dernière a contesté par lettre du 8 octobre 2024. En substance, la
requérante indiquait qu'elle avait repris l'exploitation de sa mère au pied
levé au décès de celle-ci, et qu'elle l'avait assistée dans les travaux liés à
la pension pour chevaux depuis l'enfance. Elle relevait encore les frais
considérables que lui avait occasionnée la remise en état de la parcelle n
o
808, en produisant de nombreuses factures.
Par décision du 11 octobre 2024, la CFR a refusé
l'autorisation d'acquérir au motif que l'acheteuse ne disposait pas de la
qualité d'exploitante à titre personnel.
C.
Agissant le 9 décembre 2024 par la voie du recours de droit
administratif, A.________ demande à la Cour de droit administratif et public
(CDAP) du Tribunal cantonal de réformer la décision de la CFR en ce sens que la
requête d'autorisation à l'acquisition de la parcelle n
o
807 est
admise. Subsidiairement, elle conclut à l'annulation de cette décision et
au renvoi de la cause à l'autorité inférieure pour nouvelle instruction et
nouvelle décision dans le sens des considérants. A titre de mesures
d'instruction, la recourante demande l'audition de C.________ et de deux
vétérinaires. Elle requiert également la tenue d'une inspection locale. Au
fond, la recourante prétend que la CFR a violé le droit foncier rural en lui
déniant la qualité d'exploitante à titre personnel: elle se prévaut à cet égard
de différentes attestations dans le domaine agricole qui suffisent à lui
conférer, selon elle, une telle qualité.
Le 27 janvier 2025, le Département des finances et
de l'agriculture (actuellement, le Département de l'agriculture, de la
durabilité, du climat et du numérique) s'est déterminé sur le recours en s'en
remettant à justice.
Dans sa réponse datée 21 janvier 2025 et reçue au
greffe le 24 février 2025, la CFR conclut au rejet du recours.
La recourante a répliqué le 5 mai 2025, en
maintenant ses conclusions et ses réquisitions d'instruction. Elle a en outre
demandé de nouvelles mesures d'instruction, soit l'audition supplémentaire de
témoins. Elle a également requis la suspension de la cause jusqu'à l'issue
d'une formation en arboriculture fruitière qu'elle suit.
Considérant en droit:
1.
La décision attaquée, fondée sur le droit public fédéral – à savoir les
art. 61 ss de la loi fédérale sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11)
relatifs aux autorisations pour l'acquisition d'entreprises et d'immeubles
agricoles –, peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal
cantonal, selon la procédure des art. 92 ss de la loi sur la procédure
administrative (LPA-VD; BLV 173.36), applicable par renvoi de l'art. 13 al. 4
de la loi d'application de la LDFR (LVLDFR; BLV 211.42). Déposé en temps
utile (art. 95 LPA-VD), le recours respecte les autres exigences formelles de
recevabilité (art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il
est manifeste que la recourante, directement touchée par cette décision, a la
qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD, applicable par renvoi de l'art.
99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2.
La recourante reproche à l'autorité intimée d'avoir violé l'art. 9 al. 1
LDFR en lui niant la qualité d'exploitante à titre personnel.
a) aa) L'art. 9 LDFR traite de la notion
d'exploitant à titre personnel. Il prévoit:
"
1
Est exploitant
à titre personnel quiconque cultive lui-même les terres agricoles et, s’il
s’agit d’une entreprise agricole, dirige personnellement celle-ci.
2
Est capable
d’exploiter à titre personnel quiconque a les aptitudes usuellement requises
dans l’agriculture de notre pays pour cultiver lui-même les terres agricoles et
diriger personnellement une entreprise agricole."
En vertu de l'art. 61 LDFR, celui qui entend
acquérir un immeuble agricole (cf. art. 6 LDFR) doit obtenir une
autorisation (al. 1); celle-ci est accordée lorsqu'il n'existe aucun motif de
refus (al. 2). L'acquisition d'un immeuble agricole est notamment refusée
lorsque l'acquéreur n'est pas exploitant à titre personnel (art. 63 al. 1 let.
a LDFR). L'autorisation d'acquérir peut être assortie de charges, y compris
celle qui ne repose pas sur l'art. 64 al. 1 LDFR (ATF 150 II 168 consid. 4.1.1).
bb) L'art. 9 LDFR définit les notions d'exploitant à
titre personnel (al. 1) et de capacité d'exploiter à titre personnel (al. 2),
distinction qui provient de l'ancien droit successoral paysan (cf. anciens art.
620 et 621 al. 2 du Code civil [CC; RS 210]). La jurisprudence du Tribunal
fédéral en définit plus précisément les contours.
En ce qui concerne l'exploitant à titre personnel,
l'art. 9 al. 1
i.i.
LDFR distingue l'exploitant à titre personnel
d'immeubles et l'exploitant à titre personnel d'entreprises agricoles. Dans le
premier cas, il suffit que l'exploitant cultive personnellement les terres.
Pour des immeubles nouvellement acquis, ou plus précisément que l'intéressé
n'exploite pas déjà (par exemple en tant que fermier), celui-ci doit s'engager
à cultiver personnellement les terrains qu'il entend acheter. S'agissant d'un
fait futur, il lui suffit de rendre ce comportement simplement vraisemblable,
ce qui peut être le cas par la simple mise en évidence d'attaches actuelles ou
passées avec l'agriculture (ATF 150 II 168 consid. 4.1.3; TF 2C_334/2021
du 16 mars 2022 consid. 4.2; CDAP FO.2023.0014 du 7 mars 2024 consid. 2a).
Quant à la capacité d'exploiter à titre personnel
(art. 9 al. 2 LDFR), elle suppose que la personne intéressée possède la moyenne
des qualités tant professionnelles que morales et physiques qui, d'après les
usages propres à l'agriculture, sont requises pour exploiter de façon
convenable des terres agricoles (ATF 150 II 168 consid. 4.1.3; CDAP
FO.2022.0008 du 4 mai 2023 consid. 4a). Une telle capacité n'existe, en règle
générale, que si la personne a fréquenté une école d'agriculture ou possède une
formation agricole adéquate pour exploiter l'immeuble qu'elle entend acquérir
(on ne peut exiger des agriculteurs de loisirs qu'ils aient suivi une formation
agricole complète [ATF 150 II 168 consid. 4.1.3, qui cite l'arrêt TF 5A.17/2006
du 21 décembre 2006 consid. 2.4.1]). Suivant les cas, cette condition peut
aussi être remplie si la personne concernée a déjà exploité dans les règles de
l'art un immeuble comparable à celui qu'elle entend acquérir (ATF 150 II 168
consid. 4.1.3) ou, tout au moins, si elle s'est préparée à une telle activité
de manière approfondie (TF 4A_239/2019 du 27 août 2019 consid. 2.2.1.1.2
["
sich zumindest intensiv darauf vorbereitet habe
"]; cpr. Message
du 26 juin 1996 concernant la réforme de la politique agricole: Deuxième étape
[Politique agricole 2002], FF 1996 IV 382 s.). Dans certains cas, les
circonstances personnelles peuvent jouer un rôle important dans l'octroi de
l'autorisation, en dépit de toute formation, spécialement pour l'achat des
seuls immeubles agricoles (CDAP FO.2014.0014 du 20 janvier 2015 consid. 2a). Le
droit foncier agricole ne crée en effet pas un statut exclusif pour les
agriculteurs: toute personne qui exerce une activité agricole à titre de loisir
peut également être considérée comme exploitante à titre personnel, si elle
remplit les conditions de l'art. 9 LDFR (TF 2C_334/2021 précité consid. 4.2;
Largey, L'apiculteur/trice face au droit public: du statut de l'apiculteur/trice
au régime de construction des ruches, in: Bouchat/Favre/Largey/Wyler (éd.), Procédure
administrative, territoire, patrimoine et autres horizons: mélanges en
l'honneur du professeur Benoît Bovay, Berne 2024, p. 286).
b) En l'espèce, la recourante ne dispose d'aucune
formation agricole complète. Les pièces et attestations versées au dossier ne
permettent pas d'établir qu'elle possède la capacité d'exploiter à titre
personnel, au sens de l'art. 9 al. 2 LDFR. Le permis pour l'emploi des produits
phytosanitaires dans l'agriculture et l'horticulture, présenté par la
recourante et datant de 2013, ne constitue pas une preuve de suivi d'une formation
agricole ni de l'acquisition de compétences spécifiques dans ce domaine. L'attestation
délivrée par l'Association des groupements et organisations romands de
l'agriculture (AGORA), datée du 6 mars 2014, se réfère quant à elle à un cours
de formation continue en vue de l'obtention des paiements directs. Cependant,
malgré son "
caractère professionnalisant
", cette formation ne
saurait être assimilée à une formation complète conférant la capacité
d'exploiter à titre personnel. En effet, elle vise essentiellement à fournir
les compétences minimales nécessaires pour respecter les exigences légales –
notamment environnementales – liées aux subventions agricoles. Elle permet de
gérer une exploitation dans le cadre de celles-ci, mais ne confère pas une
expertise approfondie en agriculture. De surcroît, cette formation demeure de
courte durée (la recourante mentionne 250 heures de cours assorties d'un examen
écrit et oral) et se concentre sur des aspects réglementaires et pratiques.
Elle ne saurait être comparée à une formation professionnelle complète de trois
ans, laquelle couvre un large éventail de compétences telles que la production
végétale, l'élevage, les techniques agricoles, la gestion d'entreprise,
l'économie agricole, le respect des normes écologiques, etc. Il en va de même
pour le cours d'arboriculture fruitière 2025 de Grangeneuve, que la recourante
envisage de suivre. Ce dernier constitue un module isolé d'un programme menant
à une formation complète. Enfin, l'attestation de compétences pour détenteur de
moutons, obtenue conformément à l'art. 31 al. 4 let. a de l'ordonnance sur la protection
des animaux (OPAn; RS 455.1), atteste uniquement d'une formation imposée par le
droit fédéral en matière de protection animale. Les objectifs de cette
formation diffèrent de ceux du droit foncier rural, puisqu'elle se concentre
spécifiquement sur le bien-être animal et le respect des exigences légales
fixées par la loi fédérale sur la protection des animaux (LPA; RS 455). Ainsi,
la recourante ne saurait fonder sa capacité à exploiter à titre personnel sur
ce document, qui ne garantit que le respect des normes relatives à la détention
des animaux. Il y a lieu d'admettre, au vu de ce qui précède, que les
attestations de formation produites ne pallient pas l'absence de certificat
délivré par une école professionnelle.
Certes, l'art. 9 al. 2 LDFR et la jurisprudence
susmentionnée n'exigent pas nécessairement qu'une formation agricole soit
suivie pour établir la capacité d'exploiter à titre personnel. La recourante
relève d'ailleurs, en se référant au Message du 26 juin 1996 précité, qu'un
paysan amateur doit aussi pouvoir acquérir une parcelle de terrain pour, par
exemple, y élever des moutons. Il reste toutefois nécessaire que la personne concernée
ait déjà exploité dans les règles de l'art un immeuble comparable à celui
qu'elle entend acquérir ou, tout au moins, qu'elle se soit préparée à une telle
activité de manière approfondie. Or, il ne ressort pas du dossier que la
recourante a entrepris une préparation approfondie à l'élevage de moutons ou à
la culture d'un verger d'arbres fruitiers haute-tige. Si l'on peut admettre que
le temps consacré à l'exploitation équestre de sa mère l'a familiarisée avec le
milieu rural, il n'en demeure pas moins que son projet agricole est, comme elle
l'admet elle-même, "
totalement différent
" de l'élevage de
chevaux (recours, p. 10). Dans ces conditions, l'expérience accumulée auprès de
sa mère dans la gestion d'une pension pour chevaux n'a pas le caractère
déterminant que lui prête la recourante pour l'évaluation de sa capacité d'exploiter
à titre personnel. Elle reconnaît d'ailleurs elle-même "[ne pas être]
au
bénéfice d'une longue expérience pratique dans le domaine particulier de
l'élevage des ovins et de l'arboriculture fruitière
[…]", tout en
soulignant que ses compétences "
se fortifieront
" à mesure de
la mise en œuvre de son projet (recours, p. 13).
Dès lors, la CFR ne pouvait que constater, au moment
de la décision, que la recourante ne disposait pas de la capacité d'exploiter à
titre personnel. À ce jour, celle-ci ne possède ni formation agricole, ni les
connaissances théoriques et pratiques suffisantes pour l'élevage d'ovins ou la
culture d'un verger. La combinaison des différentes attestations, mise en avant
par la recourante, n'a pas la cohérence d'une formation professionnelle
complète, laquelle se caractérise par le suivi d'un programme rigoureux
couvrant aussi bien les compétences techniques que la gestion durable d'une
exploitation agricole. Elle s'étend en principe sur plusieurs années
d'apprentissage et mêle théorie et pratique, incluant un encadrement
pédagogique et des examens finaux. Il ne paraît à cet égard pas que la
formation en arboriculture fruitière suivie par la recourante, qui n'est qu'un
module isolé d'une formation complète, suffise à lui conférer, en sus des
autres attestations, la capacité d'exploiter à titre personnel. La suspension
de la présente cause, comme requise par la recourante, ne se justifie donc pas.
Enfin, la recourante ne peut rien tirer non plus de l'attestation établie
par un agriculteur de Grandvaux. Quelle qu'en soit la valeur probante, cette
pièce n'est de toute manière pas déterminante: il est clair que l'expérience
professionnelle résultant de la garde d'un troupeau de moutons durant trois
mois ne constitue pas une préparation approfondie à l'activité projetée. Elle
est du reste sans pertinence pour la culture d'un verger de fruitiers.
Au vu de ce qui précède, l'autorité intimée n'a pas
violé le droit fédéral en refusant de reconnaître à la recourante la qualité
d'exploitante à titre personnel. La recourante ne se prévalant d'aucune
exception au principe de l'exploitation à titre personnel, il n'y a pas lieu
d'examiner si un juste motif, au sens de l'art. 64 LDFR, commande de lui
accorder une autorisation.
c) Vu ce qui précède, les réquisitions d'instruction
formées par la recourante doivent être rejetées. Le dossier est en effet suffisamment
complet pour permettre à la CDAP de statuer en toute connaissance de cause (sur
l'appréciation anticipée des preuves, cf. ATF 145 I 167 consid. 4.1; 140 I 285
consid. 6.3.1; CDAP AC.2022.0148 du 9 juin 2023 consid. 2c). Il n'est pas
nécessaire d'auditionner la propriétaire de la parcelle n
o
807, des
vétérinaires ou d'autres tiers, puisque les pièces versées au dossier, en
particulier les attestations professionnelles, permettent d'apprécier la
capacité d'exploiter titre personnel de la recourante à satisfaction de droit. Comme
la situation est claire, il ne se justifie pas de compléter l'instruction par
d'autres mesures. En particulier, on ne voit pas que les mesures requises –
l'audition de particuliers ou une inspection locale – seraient susceptibles de
conduire à une appréciation différente, s'agissant de la qualité d'exploitante
à titre personnel de la recourante. Il s'agit en définitive d'une question de
droit, qui n'appelle pas de plus amples mesures d'instruction.
3.
Le grief de constatation inexacte et incomplète des faits pertinents
formulé par la recourante – qui relève plutôt de la critique de l'appréciation
de l'autorité intimée sur certains points (en particulier la formation et l'expérience
professionnelles de l'intéressée) – est absorbé par le contrôle libre de l'application
du droit. Il n'a par conséquent pas de portée propre et est rejeté pour les
mêmes motifs que ceux qui ont été énoncés au considérant précédent.
4.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, mal
fondé. Cela entraîne la confirmation de la décision attaquée. Un émolument
judiciaire est mis à la charge de la recourante, qui succombe (art. 49 LPA-VD).
Vu l'issue de la cause, il n'y a pas lieu d'allouer de dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 11 octobre 2024 par la Commission foncière rurale
est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la
charge de la recourante A.________.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 5 juin 2025
Le président:                                                                                            Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure, ainsi qu’à l’Office fédéral de l’agriculture (OFAG) et l’Office
fédéral de la justice (OFJ).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.