vd_omni · GE.2004.0148 · 2005-04-29 · fr

X/Service de la population Section asile | L'étranger qui présente une demande d'asile à son arrivée en Suisse, dont la demande d'entrée est refusée par une décision devenue exécutoire, réside illégalement en Suisse ("NEM"). Il ne relève plus de la loi sur l'asile (LAsi) mais de la LSEE. Il incombe au canton où il séjourne de lui fournir une aide d'urgence.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.04.2005 GE.2004.0148

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 29 avril 2005
Composition :
M. Jean-Claude de Haller, président; MM. Patrice
Girardet et Pascal Langone, assesseurs. Greffière : Mme Christiane Schaffer,
greffière.
Recourant :
X._______,
à Lausanne,
représenté par le Service d'Aide Juridique aux Exilé-e-s
(SAJE), à Lausanne,
Autorité intimée :
Service de la population (SPOP),
Division asile,
à Lausanne
Objet :
Recours X._______ contre la décision rendue le 13  octobre
2004 par le Service de la population, Division asile (refus de communiquer
des données personnelles)
Vu les faits suivants
A.
X._______, né le 1
er
janvier 1966,
ressortissant du Myanmar et réfugié au Bangladesh selon ses dires, est entré en
Suisse le 5 décembre 1994 où il a présenté une demande d'asile. Par décision du
22 mars 1999, l'Office fédéral des réfugiés (ODR) a définitivement rejeté sa
demande d'asile et il a prononcé son renvoi de Suisse. L'exécution du renvoi a
été suspendue et le requérant a été autorisé à travailler comme employé de cuisine
auprès de différents établissements publics, à Lausanne.
B.
Par lettre du 22 septembre 2004, le Service d'Aide
Juridique aux Exilé-e-s (ci-après "le SAJE"), en tant que mandataire
de X._______, s'est adressé au Service de la population, Division asile
(ci-après "le SPOP"), afin qu'il lui communique une copie du dossier
de son mandant, en particulier des pièces relatives à la demande d'admission
provisoire selon la circulaire du 21 décembre 2001 et à l'exécution du renvoi,
en se fondant notamment sur l'art. 8 LInfo s'agissant de documents officiels et
sur l'art. 8 LPD pour les données personnelles.
C.
Le 13 octobre 2004, le SPOP a informé le SAJE qu'un groupe
de travail mixte avait été chargé d'examiner les dossiers des requérants d'asile
ayant reçu une confirmation de leur décision de renvoi (circulaire IMES/ODR du
21 décembre 2001) et il lui a demandé de fournir tout élément déterminant pour
le dossier de son mandant. S'agissant de la demande portant sur l'obtention des
pièces du dossier, le SPOP a répondu ce qui suit :
"Nous
vous informons qu'il vous est loisible de consulter le dossier de votre mandant
dans nos locaux. A cet effet, nous vous prions de bien vouloir prendre
rendez-vous avec Mme Jeanneret (021.316.48.83)."
D.               Le 26 octobre 2004, le SAJE a interjeté un
recours au Tribunal administratif contre la décision du SPOP du 13 octobre
2004, en tant qu'elle refuse l'accès écrit des données personnelles de son
mandant. Il a en particulier demandé que lui soient communiquées les données
telles que les autorisations de travail, les échanges de correspondance avec la
FAREAS, les pièces liées à la commission de délits ou de crimes, le rapport de
la commune et le rapport de police, ainsi que celles liées à l'exécution du
renvoi. En outre, il s'est interrogé sur l'existence d'un fichier détenu par le
SPOP et concernant l'exécution du renvoi, ainsi que sur la nature des données
collectées qui pourraient constituer un jugement de valeur au sens de l'art. 3
LIPD. Il y aurait lieu d'appliquer le droit cantonal en matière de protection
des données, pour autant qu'il ne soit pas plus restrictif que le droit
fédéral, auquel cas ce dernier s'appliquerait en tant qu'il garantirait un
niveau de protection minimum. La LInfo ne serait par contre pas applicable. Le
SAJE a conclu sous suite de dépens à la recevabilité du recours, à ce qu'il
soit donné suite à sa demande de dispense d'avance de frais et d'octroi de
l'assistance judiciaire totale, que le tribunal constate que l'autorité intimée
a violé le droit fédéral et cantonal applicable en matière de fichiers
informatiques et de protection des données personnels et qu'il annule la
décision contestée.
Le SPOP s'est déterminé sur le recours le
30 novembre 2004. Il s'en est remis à justice s'agissant de la recevabilité.
Quant au fond, il a conclu au rejet du recours; ses arguments seront repris
ci-après dans la mesure utile.
Le SAJE a formulé ses observations par
lettre et fax du 22 décembre 2004. Le SPOP y a répondu par lettre du 14 janvier
2005. Le SAJE s'est encore déterminé par lettre du 7 février 2005.
Le tribunal a délibéré par voie de
circulation.
Considérant en droit
1.
Bien qu'elle s'en remette à justice s'agissant de la
recevabilité du recours, l'autorité intimée s'interroge sur l'intérêt du SAJE à
interjeter un recours dont elle dit ne pas très bien comprendre les objectifs
et les conclusions, ni dans quel sens ceux-ci pourraient être favorables aux
personnes qu'il représente. Le tribunal constate que l'objet du recours porte
sur la possibilité pour le SAJE, en tant que mandataire, d'obtenir une copie de
l'intégralité des pièces versées aux dossiers des personnes qu'il représente,
ainsi que des données relatives à ces personnes, toutes deux détenues par le
SPOP.
2.
Il convient tout d'abord d'examiner la situation du
recourant, afin de déterminer quels textes légaux sont applicables aux données
contenues dans son dossier.
a) Il est rappelé que dans le cadre du
programme d’allègement budgétaire 2003 de la Confédération (PAB 03), le
législateur a décidé que les personnes frappées d'une décision de non-entrée en
matière devenue exécutoire sont des étrangers résidant illégalement en Suisse,
auxquels les cantons garantissent des prestations d'aide sociale minimales au
sens de l'art. 12 de la Constitution fédérale, en cas de détresse grave  (FF
2003 V p. 5166), qui ne relèvent plus de la loi sur l'asile (LAsi), mais
exclusivement de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers
du 26 mars 1931 (LSEE) (FF 2003 V p. 5234). Ces personnes sont considérées
comme des étrangers séjournant illégalement en Suisse. Le cas échéant, il
incombe au canton où ils séjournent de leur fournir une aide d'urgence
conformément aux art. 20 et 21 de la loi fédérale du 24 juin 1977 sur la
compétence en matière d'assistance des personnes dans le besoin (LAS; RS 851.1)
(FF 2003 V p. 5237, commentaire ad art. 44a nouveau LAsi). Le Conseil d'Etat du
canton de Vaud a adopté les dispositions suivantes dans le cadre de la mise en
œuvre des mesures fédérales : mise sur pied par le SPOP d'un guichet unique
chargé notamment de l'identification des personnes concernées et possibilité de
leur accorder une aide financière si elles contribuent activement à leur
retour. A défaut, et si le renvoi est momentanément impossible, ces personnes
peuvent, si elles en font la demande, être orientées vers une structure d'aide
d'urgence organisée sous la responsabilité du SPAS, en application des art. 12
Cst féd. et 33 Cst vaudoise. Ces mesures ont été précisées dans un règlement
qui prévoit que la demande d'aide sociale est adressée au Département des
institutions et des relations extérieures (DIRE), Service de la population
(SPOP) qui détermine le besoin minimum d'aide des personnes visées par
l'article premier (art. 2 et 3 du Règlement sur l'aide sociale aux personnes
dont la demande d'asile a fait l'objet d'une décision de non-entrée en matière [NEM]
du 25 août 2004, entré en vigueur le 1
er
septembre 2004 [RAS-NEM]).
b) Le droit d'asile a été refusé au
recourant lors de son arrivée en Suisse et une décision de renvoi a été
prononcée le 27 février 1996, décision confirmée par la Commission suisse de
recours en matière d'asile le 9 février 1999. Il est par conséquent soumis aux
dispositions légales précitées, ce qui signifie qu'il ne relève plus de la
LAsi, mais de la LSEE. Il convient d'examiner quelles en sont les conséquences
en relation avec l'objet du litige.
3.                L'art. 22d, al. 1 LSEE prévoit que
l'Office fédéral des migrations tient, en collaboration avec les services
fédéraux mentionnés à l'art. 22e et avec la participation des cantons, un
registre automatisé des étrangers (Registre central des étrangers, RCE).
L'Ordonnance sur le RCE (RS 142.215), dans sa nouvelle teneur selon le ch. I de
l'Ordonnance du 4 décembre 1995 (RO 1996 194), prévoit à l'art. 13 que les
autorités cantonales de police des étrangers, les services officiels chargés de
tenir pour les communes le contrôle des étrangers ainsi que tous les autres
services officiels qui, en application de la LSEE, recueillent ou utilisent des
données personnelles sur les étrangers ne peuvent les communiquer à d'autres
autorités qu'à la condition que le secret de fonction et les prescriptions
cantonales et communales sur la protection des données le permettent et que
l'étranger ne soit pas lésé dans ses intérêts personnels dignes de protection
(al. 1). En l'absence de disposition cantonale en matière de protection des
données, les art. 8 à 10 s'appliquent par analogie à la transmission des
données personnelles du RCE par les autorités cantonales et communales (al. 2).
a) Le canton de Vaud ayant légiféré en la
matière, on appliquera les dispositions cantonales. La protection des données
est réglée dans la loi cantonale sur les fichiers informatiques et la
protection des données personnelles du 25 mai 1981 (LIPD) qui a pour but de
protéger contre tout emploi abusif les données personnelles qui sont
enregistrées, mémorisées, traitées et transmises par des moyens informatiques
(art. 1). Elle s'applique aux fichiers informatiques que l'Etat, les communes,
les établissements et corporations de droit public exploitent directement ou
par l'intermédiaire de tiers, ainsi qu'aux fichiers manuels exploités en
liaison avec une installation de traitement automatisé de données (al. 2). Le
droit d'accéder aux données est prévu à l'art. 7 LIPD en ces termes:
"Sous
réserve des exceptions légales, tout intéressé a le droit
a.      de
s'informer de l'existence d'un fichier soumis à la présente loi, du nom et de
l'adresse        exacte de l'exploitant responsable, de la nature et du but du
fichier, de son contenu et de       ses rubriques, des modalités d'accès au
fichier, des tiers figurant au registre des               transmissions, ainsi
que des conditions de ces transmissions;
b.      de connaître les données le
concernant, les raisonnements utilisés dans les traitements       automatisés
dont les résultats lui sont opposés, ainsi que les tiers à qui sont transmis
ces      données et raisonnements.
(…)
Les
renseignements mentionnés aux alinéas 1 et 2 doivent être communiqués par
écrit, en texte clair."
et il est précisé à l'art. 13 LIPD :
"Les
droits d'accès, de rectification et d'opposition prévus aux articles 7 et 8
doivent être exercés personnellement (sous réserve des articles 7, alinéa 2, et
8, alinéa 2) et par écrit, auprès du service exploitant le fichier en cause.
Demeure
réservé le droit de consulter son dossier selon les règles légales et
jurisprudentielles ordinaires."
Il est ainsi possible aux administrés de
s'adresser aux différents services de l'Etat pour obtenir des renseignements
sur l'existence d'un fichier et la manière dont il est exploité (BGC,
printemps-septembre 1981, p. 542 à 543).
b) Toutefois, comme l'a rappelé le
Tribunal administratif, la LIPD ne s'applique qu'aux données automatisées, à
l'exclusion des autres documents qui figurent au dossier de la personne
concernée, les données traitées manuellement n'étant pas assimilées à celles
contenues dans les fichiers informatisés. Il a constaté que cette distinction
paraît surprenante au premier abord, d'autant plus que, sur le plan fédéral, le
législateur a considéré que la LPD devait non seulement s'appliquer aux
fichiers informatiques, mais également à ceux qui sont traités manuellement ou
par des procédés intermédiaires. Il est néanmoins parvenu à la conclusion que
la législation cantonale est effectivement plus restrictive que le droit
fédéral et qu'aucun élément concret ne permet de penser qu'il faille lui donner
une interprétation différente (arrêt TA GE.2000.0143 du 23 mai 2002, consid. 2a
et 2c bb, ainsi que les références et les arrêts cités). La doctrine prévoit
que lorsque le droit cantonal se limite à réglementer le traitement des données
automatisées, on pourra recourir au standard minimum auquel renvoie l'art. 37
LPD pour tout autre type de traitement de données. Cette disposition ne
s'applique toutefois que dans les domaines pour lesquels les cantons sont
autorité d'exécution du droit fédéral, mais non dans les domaines pour lesquels
ils bénéficient de compétences originaires (Rudin, Kommentar zum
schweizerischen Datenschutzgesetz, Bâle 1995, n° 16 et 13 ad art. 37 LPD, cité
dans l'arrêt GE.2000.0143 consid. 2a). En outre, il convient de préciser que la
LPD ne s'applique pas aux procédures pendantes civiles, pénales, d'entraide
judiciaire internationale ainsi que de droit public et de droit administratif,
à l'exception des procédures administratives de première instance (art. 2 al.
2).
aa) En l'espèce, la loi d'application
dans le canton de Vaud de la loi fédérale du 26 mars 1931 sur le séjour et
l'établissement des étrangers (LVLSEE) prévoit à l'art. 1
"que le
Département de la justice, de la police et des affaires militaires
(actuellement
le Département des institutions et des relations extérieures - le DIRE)
exerce toutes les fonctions relatives à la police des étrangers et à la
procédure d'asile qui ne sont pas dévolues à l'autorité fédérale ou que la
présente loi n'attribue pas à une autre autorité."
et à l'art. 3a que
"L'Office
cantonal des requérants d'asile exerce les compétences dévolues à l'autorité
cantonale par la législation sur l'asile, à l'exception de l'assistance qui est
du ressort du Département de la prévoyance sociale et des assur
ances
(actuellement le Département de la santé et de l'action sociale - le
DSAS)." Il apparaît dès lors que le canton n'exerce pas une compétence
"originaire", mais qu'il agit en tant qu'autorité d'exécution du
droit fédéral. Cela a pour conséquence, contrairement à ce que soutient
l'autorité intimée qui n'envisage que l'application de la LIPD, de soumettre
les données non informatisées, contenues dans le dossier du recourant, à la
LPD, respectivement aux garanties minimales en matière de consultation du
dossier telles que prévues dans cette loi.
bb) L'art. 8 al. 1, 2 et 5 LPD a la
teneur suivante :
"1   Toute personne peut demander au maître du
fichier si des données la concernant sont traitées.
2    Le maître du fichier doit lui communiquer:
a)         toutes les données la concernant qui
sont contenues dans le fichier;
b)        (…)
5    Les renseignements sont, en règle
générale, fournis gratuitement et par écrit, sous forme d'imprimé ou de
photocopie. Le Conseil fédéral règles les exceptions."
Se fondant sur cette délégation
législative, le Conseil fédéral a fixé par ordonnance les modalités d'accès aux
données et les exceptions à la gratuité des renseignements. L'art. 1
er
al. 1 OLPD prévoit que la personne qui demande les renseignements doit le faire
par écrit en justifiant de son identité. L'al. 2 reprend les principes posés à
l'art. 8 al. 5 de la loi. L'al. 3 prévoit que, d'entente avec le maître du fichier
ou sur proposition de celui-ci, la consultation peut avoir lieu sur place, et
que la fourniture de renseignements peut même avoir lieu oralement si la
personne concernée y consent et est identifiée. Selon l'art. 2 OLPD, une
participation équitable aux frais peut exceptionnellement être demandée lorsque
: a) les renseignements ont déjà été communiqués au requérant dans les douze
mois précédant la demande, et que ce dernier ne peut justifier d'un intérêt
légitime; b) la communication des renseignements demandés occasionne un volume
de travail considérable. Le Tribunal fédéral en a déduit qu'il ressort
clairement des dispositions précitées que, pour le législateur, la
communication écrite des données constitue la règle; la seule exception
explicite figure à l'art. 1 al. 3 de l'ordonnance. La simple lecture de cette
disposition fait, toujours selon la Haute Cour, apparaître qu'une consultation
sur place - voire une communication orale - des pièces au dossier ne peut
remplacer une communication écrite que dans le cas où la personne intéressée
est d'accord avec ce mode de faire (ATF 125 II 321 consid. 3a p. 324; 123 II
534 consid. 3c p. 540-541, et la doctrine citée). Dans l'arrêt cité, le
Tribunal fédéral n'a pas retenu l'argument du détenteur du fichier qui invoquait
le fait que la communication systématique des dossiers aux personnes qui le
demandent lui occasionnerait un surcroît démesuré de travail. Il a jugé que cet
inconvénient est propre à tous les détenteurs de fichiers, inconvénient qui
aurait d'ailleurs été pris en compte par le législateur, qui n'a pas voulu en
faire une cause de refus de la communication écrite, mais qui a préféré prévoir
des exceptions à la gratuité de celle-ci (art. 8 al. 5 LPD et art. 2 OLPD qui
prévoit une participation exceptionnelle aux frais en cas de volume de travail
considérable (consid. 3b p. 324).
c) En l'espèce, l'autorité intimée tient
et exploite un fichier informatique appelé "MedusaPC OCRA", dont le
but est de
"gérer la population asile attribuée au canton de Vaud (cf.
loi fédérale sur l'asile, art. 27 ss, 80ss, etc.)"
qui contient des
données personnelles telles que le nom et le prénom de l'intéressé, la date de
naissance, le n° de référence VD, le n° personnel ODR, le n° de famille ODR, la
nationalité, l'état civil, le lieu de naissance, etc. Les données sont fournies
par l'intéressé, par l'ODR et par la FAREAS. Ce fichier entre par conséquent
dans le champ d'application de l'art. 2 LIPD et l'autorité qui l'exploite est
tenue de communiquer à l'intéressé les renseignements mentionnés aux alinéas 1
et 2 de l'art. 7 LIPD, par écrit, en texte clair (art. 7 al. 3 LIPD). En outre,
le recourant a droit à la communication, en copies, des autres pièces qui
figurent dans son dossier (art. 8 et 37 LPD). En contrepartie, le détenteur du
fichier, en l'espèce le SPOP, pourra lui demander une participation aux frais.
4.                Il reste à examiner, s'il convient le cas
échéant, à titre complémentaire ou subsidiaire, d'appliquer la loi sur
l'information, ou si au contraire, comme le soutient le recourant, elle n'est
pas applicable.
a) La loi du 24 septembre 2002 (LInfo)
est entrée en vigueur le 1
er
septembre 2003. Le Tribunal
administratif avait relevé à son sujet - elle n'était pas encore en vigueur au
moment où l'arrêt cité a été rendu - qu'elle devait, à l'avenir, ouvrir plus
rapidement l'accès des tiers aux documents de l'administration (GE.2000.0143,
consid. 1a aa in fine). Cette loi a pour but de garantir la transparence des
activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion
publique (art. 1 al. 1). Comme le mentionne l'exposé des motifs (BGC 3A
septembre-octobre 2003, p. 2634 ss.), l'administration ne peut plus refuser par
principe de transmettre une information à un citoyen qui en fait la demande,
mais chaque citoyen a dorénavant le droit d'obtenir de l'autorité compétente
l'information qu'il a demandée, à moins qu'il n'existe un intérêt public ou
privé prépondérant s'opposant à la diffusion de cette information (p. 2639).
Plusieurs types d'information sont visés par cette loi : il s'agit en premier
lieu de l'information transmise d'office par les autorités, mais également de
l'information transmise par l'Etat sur demande - information dite
"passive" - qui couvre autant les demandes de renseignements que la
consultation des dossiers (p. 2641). L'accès aux documents ne porte toutefois
que sur des documents officiels au sens de l'art. 9 LInfo qui prévoit :
"On
entend par document officiel tout document achevé, quel que soit son support,
qui est élaboré ou détenu par les autorités, qui concerne l'accomplissement
d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à son usage personnel.
Les
documents internes, notamment les notes et courriers échangés entre les membres
d'une autorité collégiale ou entre ces derniers et leurs collaborateurs, sont
exclus du droit d'information institué par la présente loi."
S'agissant des modalités de consultation,
l'art. 13 est ainsi libellé :
"La
consultation des documents officiels s'exerce sur place ou par l'obtention
d'une copie".
L'exposé des motifs précisant ce qui suit
(EMPL, p. 2652) :
"Cette
disposition précise comment les citoyens peuvent avoir accès aux documents
officiels qu'ils souhaitent consulter. Ils peuvent soit en obtenir copie, soit
les consulter sur place.
Les
autorités doivent donc évaluer pour chaque demande de consultation de dossier
laquelle des deux alternatives leur permet une charge de travail appropriée.
Une consultation sur place se justifie par exemple en fonction de la nature et
du volume du dossier. Les autorités qui proposent une consultation sur place
doivent dès lors organiser des conditions de consultation convenables, comme
par exemple, la mise à disposition d'un local au sein de l'entité. Lors de
telles consultations sur place, les autorités s'organisent comme elles
l'entendent."
b) Le tribunal constate que la loi sur
l'information s'applique aux documents officiels, dont la définition est donnée
à l'art. 9 LInfo, ce qui laisse supposer que son champ d'application est plus
restrictif que celui de la LPD, puisque l'autorité ne serait pas tenue de
fournir un document non officiel ou non achevé. Toutefois, s'agissant des
modalités de consultation des pièces d'un dossier, elle prévoit expressément,
soit la consultation sur place, soit la possibilité d'en obtenir une copie.
Elle laisse le choix à l'autorité concernée, celle-ci ne pouvant toutefois pas
refuser de fournir une copie du dossier à l'administré qui le demande, sans
justifier son refus par l'ampleur du dossier et par le travail
qu'occasionnerait la reproduction de l'intégralité des pièces. Le tribunal
constate que le SPOP ne saurait, comme il l'a fait dans ses déterminations,
refuser d'emblée cette manière de procéder, au motif que "
faire une
copie du dossier engendrerait une charge de travail disproportionnée"
,
sans donner d'autres éléments concrets, voire chiffrés, pouvant justifier sa
décision.
5.                En conclusion, il apparaît que l'autorité
intimée est tenue de donner des renseignements écrits sur les données
informatisées qu'elle détient au sujet du recourant en vertu de la LIPD et
qu'elle a l'obligation, si l'intéressé en fait la demande, de lui envoyer une
copie des pièces autres que celles informatisées en vertu de la LPD et de la
jurisprudence rendue en la matière par le Tribunal fédéral. En outre, s'agissant
de documents qui répondent à la notion de "document officiel", elle a
le choix, conformément à la LInfo, entre offrir la possibilité de consulter le
dossier sur place ou procéder à la photocopie du ou desdits documents et les
envoyer à l'intéressé; le refus de faire des photocopies doit être justifié par
la charge de travail disproportionnée que cela représenterait.
6.                Il résulte des considérants qui précèdent
que le recours doit être admis. Le recourant, assisté par le SAJE, ne se verra
en revanche pas allouer de dépens, conformément à la jurisprudence constante du
tribunal céans (arrêt TA PE.2001.0231 du 9 novembre 2001). Les frais de la
cause sont laissés à la charge de l'Etat.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du Service de la population du 13 octobre 2004
est annulée, le dossier lui étant renvoyé afin qu’il rende une nouvelle
décision dans le sens du considérant 5.
III.
Il n'est pas alloué de dépens.
IV.
Les frais de la cause sont laissés à la charge de l'Etat.
cs/Lausanne, le 29 avril 2005
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.