vd_omni · AC.2020.0112 · 2021-09-27 · fr

A.________ et B._______/Direction générale de la mobilité et des routes DGMR, Municipalité de Founex | Recours contre une décision de la DGMR refusant d'installer un mur antibruit le long de la parcelle des recourants. Les valeurs d'immissions de bruit retenues dans l'étude d'assainissement réalisée en 2010 ont été confirmées en 2016 et gardent leur pertinence. Les conclusions de l'étude selon lesquelles la pose d'un revêtement phonoabsorbant permet le respect des valeurs prescrites par l'OPB, soit en l'occurrence 60 dB (A) le jour et 50 dB(A) la nuit, et dont le coût est économiquement supportable (indice WTI de 1,5) ne sont pas remises en cause par les arguments des recourants. Vu que la mesure d'assainissement prévue respecte les conditions de l'art. 13 al. 2 OPB et qu'il s'agit d'une mesure à la source, elle doit être privilégiée en principe à une mesure sur le chemin de propagation telle qu'un mur anti-bruit. Pas de droit au cumul de ces deux mesures, dès lors que la pose d'un goudron phonoabsorbant garantit déjà le respect des VLI. Vu les circonstances d'espèce, il est disproportionné de remettre les travaux d'assainissement à plus tard, sans donner d'information précise quant au délai dans lequel ils seront réalisés; dès lors il appartient à la DGMR de faire poser le revêtement phonoabsorbant dans les meilleurs délais compte tenue des mesures d'organisation à prévoir. Admission partielle du recours et renvoi de la cause à la DGMR pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 27.09.2021 AC.2020.0112

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 27 septembre 2021
Composition
M. Stéphane Parrone, président;
Mme Marie-Pierre Bernel, juge, et M. Victor Desarnaulds, assesseur; Mme
Emmanuelle Simonin, greffière.
Recourants
1.
A.________
2.
B.________
tous deux
à ******** et représentés
par Me Frank TIECHE, avocat à Lausanne,
P_FIN
Autorité intimée
Direction générale de la mobilité et
des routes (DGMR),
Section juridique
,
Département des
infrastructures et des ressources humaines (DIRH),
à Lausanne,
P_FIN
Tiers intéressé
C.________
P_FIN
Objet
Protection contre le bruit
Recours A.____ et B.______ c/ la décision de la Direction
générale de la mobilité et des routes du 9 mars 2020 (refus de construire un
mur antibruit).
Vu les faits suivants:
A.
B.________, mariée à A.________ (ci-après: les intéressés ou les recourants),
est propriétaire de la parcelle n° 491 du cadastre de la commune de Founex.
Cette parcelle de 1’345 m², sise au chemin ********, supporte une maison
d'habitation de 176 m² (n° ECA 509 a et 509 b) et une dépendance (garage) de 25
m² (n° ECA 1858). Un degré de sensibilité au bruit II est attribué à cette
parcelle.
B.
A l'est, la route de ******* (RC 2-B-P) longe la parcelle. Cette route s'étire
sur environ 1’200 mètres entre la jonction de Coppet et la limite administrative
entre les communes de Founex et de Commugny. Les tronçons de la route de *******situés
hors localités, soit les tronçons 3, 4 et 5, sont la propriété de l'Etat de
Vaud. La parcelle n° 491 appartenant à l'intéressée se situe le long du tronçon
5 de la route de *******.
C.
Sur mandat du Service des routes du canton de Vaud (SR, devenu la
Direction générale de la mobilité et des routes en 2014), le bureau
d'ingénieurs civils et études d'environnement D.________ a réalisé une étude
d'assainissement du bruit routier dans la commune de Founex, concernant les
routes cantonales 2b (route de *******) et 1a (route de Suisse). Dans son
rapport final de décembre 2010 (ci-après: le rapport final de 2010 ou l'étude
d'assainissement), le bureau d'ingénieurs a notamment relevé ce qui suit:
-
Sur la route de *******, le trafic provient essentiellement des
personnes travaillant dans les communes de Founex, Commugny et Coppet (locaux
et frontaliers) ainsi que celles souhaitant emprunter l'A1 via la jonction de
Coppet, les heures de pointe se situant entre 6 et 8 heures et entre 18 et 20
heures;
-
Le revêtement posé sur les tronçons 3, 4 et 5 de la route
cantonale 2b jusqu'à l'intersection avec le chemin des *******, est un enrobé
bitumineux AC 16 datant de 1991;
-
De manière générale, le rapport final de 2010 préconise la mise
en place d'un revêtement phonoabsorbant à haute performance sur la route
cantonale 2b, hors traversée de localité; cette mesure permettrait le respect des
valeurs limites d'immission de bruit (ci-après également: VLI) pour la plupart des
bâtiments dépassant les valeurs autorisées, étant précisé que l'abaissement
moyen des valeurs d'immission se situerait entre 3 et 4 dB(A) selon la vitesse
des véhicules; la mesure concernerait 20 parcelles/bâtiments sur la route de *******,
à savoir une centaine de personnes;
-
La parcelle n° 491, soumise à l'assainissement, se situe dans une
zone de sensibilité au bruit II, pour laquelle les valeurs limites d'immission
de bruit sont de 60 dB(A) le jour et 50 dB(A) la nuit; les immissions calculées
pour cette parcelle (avec une extrapolation pour tenir compte du volume du
trafic prévu en 2030) s'élèvent à 62 et 54 dB(A), soit un dépassement des
valeurs limites de 2 et 4 dB(A); le rapport préconise, s'agissant de cette
parcelle (notamment), la pose d'un revêtement phonoabsorbant à haute
performance qui permettrait de réduire les immissions de 4 dB(A), de sorte
qu'après assainissement, les valeurs précitées, s'élèveraient à 58 dB(A) le
jour et 50 dB(A) la nuit (cf. annexe A du rapport, "tableau des immissions
sonores" et p. 24 du rapport final);
-
Pour les parcelles n
os
501, 752, 852, 853 et 856, sises
dans le secteur *******, au nord de la parcelle n° 491, également le long de la
route cantonale 2b, le rapport préconise en plus de la pose d'un revêtement
phonoabsorbant, l'installation d'une paroi antibruit le long de ces parcelles,
cette seule mesure devant permettre de diminuer les immissions de bruit de 4 à
6 dB(A);
-
Après une analyse des rapports coût-efficacité et
proportionnalité des mesures de protection contre le bruit recommandées,
analyse réalisée selon une méthode préconisée par l'Office fédéral de
l'environnement, les auteurs du rapport indiquent que le gain apporté par ces
mesures (revêtement phonoabsorbant, et le cas échéant, parois antibruit) serait
suffisant (indice WTI = 1.5) s'agissant de la route cantonale 2b.
D.
Ensuite de divers échanges téléphoniques entre B.________ et la DGMR,
cette dernière a indiqué, dans un courrier du 21 avril 2016, qu'elle avait
prévu de poser un enrobé phonoabsorbant sur la chaussée, ce qui serait effectué
lorsque le revêtement actuel serait usé. La DGMR rappelait que comme le
bâtiment de l'intéressée était situé dans une zone à degré de sensibilité au
bruit II, les niveaux sonores à respecter étaient de 60 dB(A) le jour et de 50 dB(A)
la nuit, et que l'étude d'assainissement de 2010 avait conclu à des niveaux
sonores futurs de 62 dB(A) le jour et de 54 dB(A) la nuit. La DGMR indiquait
encore que de nouveaux calculs et des mesures "in situ" des
immissions sonores avaient été effectués sur l'immeuble de l'intéressée le 12
avril 2016, lesquels avaient confirmé les niveaux de bruits calculés dans le
rapport final de 2010. A cet égard, la DGMR a joint un rapport de "mesure
du bruit routier", rédigé par E.________, ingénieur à ********, dont il
ressort que les immissions de bruit seraient de 62 dB(A) le jour et de 54 dB(A)
la nuit à l'horizon 2035. Il est précisé dans ce rapport que les mesures de
bruit du 12 avril 2016 ont été réalisées au moyen d'un micro placé à
l'embrasure de la fenêtre ouverte de la cuisine, située sur la façade est de la
maison, soit du côté de la route de *******. L'enregistrement a été effectué à
14 h 08 et a duré 15 minutes.
Dans un courrier du 17 janvier 2018, B.________ a informé
la  DGMR qu'un agrandissement de sa villa serait bientôt terminé, dont les
nouvelles fenêtres seraient plus proches de la route de *******, de sorte que
les niveaux de bruit y seraient plus élevés. Elle demandait dès lors qu'une
nouvelle enquête sur les niveaux sonores soit réalisée depuis la nouvelle
partie de la maison.
Dans un courrier du 14 février 2018, la DGMR a
répondu qu'elle n'entrait pas en matière sur cette demande car la législation
fédérale l'obligeait à protéger les bâtiments existants avant son entrée en
vigueur, soit en 1985; pour les bâtiments construits dès 1985, de même que les
agrandissements ou changements d'affectation, il n'appartenait pas à la
collectivité publique d'assumer les problèmes liés au bruit, car ces
constructions avaient été érigées en connaissance de cause. La DGMR rappelait
toutefois qu'il était prévu de poser un revêtement phonoabsorbant sur la
chaussée, lorsque le revêtement actuel serait usé.
Par courriel du 22 mars 2018, B.________ a répondu à
la DGMR qu'elle admettait que les agrandissements d'un bâtiment n'étaient pas
soumis aux mêmes règlements que les constructions réalisées avant 1985. Elle a
rappelé que quoi qu'il en était, les perturbations subies dans la maison
d'origine construite en 1962 à cause du trafic sur la route de *******étaient
toujours les mêmes. Elle estimait en outre que pour des raisons liées au bruit
et à la sécurité, sa parcelle était éligible à la construction du même mur antibruit
que celui dont avaient bénéficié ses voisins. Elle a joint à sa demande des
photographies de sa parcelle et de la route de *******. Elle demandait à la
DGMR de tenir compte des problèmes de sécurité auxquels sa famille était
confrontée en raison de la vitesse à laquelle roulaient les véhicules sur la
route de *******. Elle indiquait également que les véhicules roulaient
régulièrement à la limite de vitesse de 70 km/h.
Dans une lettre du 13 juin 2018, la DGMR a rappelé à
l'intéressée les mesures qui étaient prévues contre le bruit (pose d'un
revêtement phonoabsorbant) et lui a suggéré de s'adresser à la commune de
Founex s'agissant de la réalisation d'ouvrages de sécurité (passage pour piétons
ou pose d'une chicane).
Par courrier du 21 novembre 2019, B.________ et A.________,
par l'intermédiaire de leur avocat, ont demandé à la DGMR l'élimination
immédiate de la situation de dépassement du bruit routier, en particulier
l'installation d'une paroi antibruit sur le pourtour de leur parcelle ainsi que
la pose d'un revêtement phonoabsorbant sur le tronçon de route concerné. Ils
ont relevé que selon Geoplanet, environ 19'650 véhicules empruntaient chaque
jour la route de *******, laquelle mène notamment au centre commercial de ********,
que la vitesse autorisée y était actuellement de 80 km/h et que la route avait déjà
été équipée d'un revêtement phonoabsorbant au sud de leur parcelle et d'un mur
antibruit au nord de celle-ci. Ils ont encore indiqué ce qui suit:
"En date du 24 septembre
2019, une rencontre s'est effectuée sur place en présence de M. F.________ [note
de la greffière: de la DGMR]. Lors de la séance, celui-ci a derechef confirmé
l'existence de dépassements des valeurs de l'OPB, qu'un revêtement
phonoabsorbant avait été installé sur la même route en amont et en aval de la
parcelle sur la route cantonale et que des parois avaient été mises là où ce
revêtement n'est pas suffisant. Il a donc pu constater que rien n'avait été
fait au droit de la route concernant mes mandants. M. F.________ expliquait pour
le surplus qu'il n'y avait pas de planification de travaux dans les cinq
prochaines années et que la seule pose d'un revêtement phonoabsorbant ne
permettrait de toute manière pas, à lui seul, de respecter les limites d'exposition
prévues par l'OPB. Il en irait de même d'un abaissement de la vitesse sur le
tronçon.
Ainsi la seule mesure
véritablement efficace serait, en l'espèce, l'installation d'une paroi anti-bruit
de 3 m de hauteur sur une longueur d'environ 50 m, ce qui représenterait
environ 100'000 à 150'000 francs, que mes mandants ne peuvent assumer, couplée
avec la pose d'un revêtement bitumineux".
Les intéressés ont encore relevé que la route devant
leur maison n'avait pas été assainie dans le délai prescrit par l'art. 17 OPB,
soit au 31 mars 2018, et qu'aucun délai d'assainissement ne leur avait été
spécifié, ce qui était, selon eux, également contraire à cette disposition.
Dans une décision du 9 mars 2020, la DGMR leur a répondu
qu'elle n'installerait pas de paroi antibruit dès lors que la pose d'un
revêtement phonoabsorbant à l'endroit de leur parcelle suffirait à respecter
les valeurs de l'OPB, comme cela ressortait de l'étude d'assainissement de 2010.
La DGMR a encore indiqué ce qui suit:
"Concernant
la pose de l'enrobé phonoabsorbant sur la route cantonale devant la propriété
de vos mandants, qui nous incombe et que nous nous engageons à réaliser, elle
n'est pas envisagée dans l'immédiat. En effet, nonobstant le délai d'assainissement
fixé au 31 mars 2018 par l'OPB, et bien que d'importantes mesures aient été
prises pour limiter le bruit du trafic, les assainissements n'ont pas pu être
achevés dans les délais. Il faut relever que l'Etat de Vaud est propriétaire
d'environ 2'000 km de routes et donc qu'il doit régulièrement prioriser
les divers tronçons de routes nécessitant un entretien, afin d'utiliser au
mieux le budget alloué. Cette priorisation tient évidemment compte de
l'importance des nuisances, telle l'ampleur du dépassement des valeurs limites
d'exposition au bruit et du nombre de personnes touchées par les dépassements.
A ces éléments s'ajoute la synergie qui doit exister entre la nécessaire
réfection de certains tronçons routiers pour des raisons de sécurité ou de
dégradation de la chaussée et les besoins d'assainissement du bruit routier. Nous
nous engageons par conséquent à poser le revêtement phonoabsorbant lors d'une
prochaine intervention d'entretien, dont l'étude est par ailleurs lancée à
l'interne. Nous ne sommes toutefois malheureusement pas encore en mesure de
vous donner des informations plus précises quant à la date exacte de cette
intervention".
E.
Par acte du 11 mai 2020, B.________ et A.________ ont recouru contre
cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal (CDAP) en concluant principalement à sa réforme dans le sens qu'il
soit ordonné à l'Etat de Vaud de mettre à l'enquête publique la construction
d'un mur antibruit le long de la limite entre leur parcelle n° 491 et la route
de ******* dans un délai de 6 mois dès décision exécutoire, qu'il installe la
paroi antibruit dans l'année qui suit l'entrée en force définitive du jugement
à rendre et qu'il assainisse, par la pose d'un enrobé phonoabsorbant, la route
cantonale dans un délai de six mois dès décision exécutoire, subsidiairement
dans un délai à fixer par la Cour. Subsidiairement, les recourants concluent à
ce que l'Etat de Vaud mette en œuvre toutes mesures, notamment la pose d'un
revêtement phonoabsorbant, à ses frais, pour éviter le dépassement des limites
de l'OPB sur la parcelle n° 491, dans les mêmes délais et plus subsidiairement
au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens
des considérants. Ils font valoir que la pose d'un mur antibruit en sus de la
pose d'un revêtement phonoabsorbant s'impose dès lors que contrairement à ce
qu'a retenu la DGMR, cette dernière mesure ne suffirait pas, à elle seule, à
garantir le respect des exigences de l'OPB. Ils sont d'avis que l'étude d'assainissement
réalisée en 2010 ne refléterait plus la situation actuelle, laquelle ferait
déjà état de dépassements significatifs. Les recourants se plaignent en outre d'une
inégalité de traitement au motif que des parois antibruit ont été installées en
amont et en aval de leur propriété sans que les situations des parcelles
concernées par ces mesures ne diffèrent de la leur. Ils reprochent encore à
l'autorité, qui admet pourtant la nécessité de la pose d'un revêtement
phonoabsorbant, d'avoir dépassé le délai d'assainissement prévu à l'art. 17 OPB.
Ils relèvent qu'en plus de ne pas pouvoir fournir de date d'intervention, la
DGMR indique qu'un assainissement n'est pas prévu dans l'immédiat, ce qui
laisserait selon eux présager un dépassement déraisonnable du délai fixé par
l'OPB. A titre de mesures d'instruction, les recourants requièrent l'audition de
F.________ de la DGMR, la tenue d'une inspection locale ainsi que la mise en
œuvre d'une nouvelle expertise acoustique.
Dans ses déterminations du 10 juin 2020, la C.________
s'en est remise à la position de la DGMR.
Dans sa réponse du 16 juin 2020, la DGMR maintient
sa position. Elle nie une inégalité de traitement entre les recourants et les
propriétaires des parcelles n
os
853, 856 et 857 où des parois antibruit
ont été installées, exposant que leurs biens-fonds se situent à environ deux
mètres en-dessus du niveau de la route, ce qui n'est pas le cas de celui des
recourants qui se trouve en-dessous; or, selon la DGMR, les auteurs de l’étude
auraient tenu compte du fait que la propagation du bruit monte mais ne descend
pas, pour conclure que les parois antibruit étaient nécessaires pour ces
parcelles mais pas pour celle des recourants. La DGMR relève en outre que le
propriétaire de la parcelle n° 493 a fait construire une paroi antibruit à ses
propres frais. Elle précise encore que le revêtement phonoabsorbant a été posé
sur la route de ******* du côté de l'autoroute par la commune de Founex et non
par l'Etat de Vaud, car le tronçon en question se situe en traversée de
localité et relève donc de la responsabilité de la commune. La DGMR admet que
l'Etat de Vaud a posé un tel revêtement du côté de Commugny, lors de la
réfection complète de la route cantonale 2b en 2010 et répète les arguments de
sa décision du 9 mars 2020 quant à la priorisation des travaux
d'assainissement du bruit. Elle ajoute qu'elle estime ne pas devoir et ne pas
pouvoir procéder à la pose du nouveau revêtement phonoabsorbant alors que la
chaussée devant la parcelle des recourants n'est pas encore suffisamment usée
pour nécessiter une réfection. Enfin, l’autorité considère que la mise en
oeuvre d'une nouvelle expertise acoustique n'est pas nécessaire, dès lors que les
résultats de l’étude d’assainissement de 2010 ont été confirmés par les mesures
effectuées le 12 avril 2016 par l'ingénieur E.________.
Dans leurs déterminations du 28 août 2020, les
recourants répètent qu'ils contestent l'actualité de l’étude d’assainissement
de 2010, au motif que selon Geoplanet, le trafic journalier moyen actuel serait
de 19'650 véhicules par jour alors que celui retenu dans cette étude serait de
17'950. Ils mettent également en doute les relevés effectués en 2016, au motif que
les mesures ont été faites à 14 h 08, soit en dehors des heures de pointe. Ils font
en outre valoir qu'à leur sens, l’étude d’assainissement de 2010 ne démontre
pas que la pose d'un revêtement phonoabsorbant serait une mesure
d'assainissement suffisante, répétant à cet égard que M. F.________ de la DGMR leur
a affirmé le contraire lors de la séance du 24 septembre 2019. Les recourants
mettent également en doute l'efficacité d'un revêtement antibruit en tant que
(seule) mesure d'assainissement, en prenant appui sur différents documents
relatifs au bruit routier. Ils répètent qu'ils sont à leur sens victime d'une
inégalité de traitement par rapport à des parcelles voisines dont les
situations seraient "sensiblement les mêmes".
F.
La Cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
Le recours a été déposé en temps utile vu que les délais de recours ont
été suspendus entre le 21 mars et le 19 avril 2020 (ordonnance du Conseil
fédéral du 20 mars 2020 sur la suspension des délais dans les procédures
civiles et administratives pour assurer le maintien de la justice en lien avec
le coronavirus [COVID-19; RO 2020 849]; cf. également art. 95 de la loi
cantonale vaudoise sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 [LPA-VD;
BLV 173.36])
et dans les formes prescrites par la loi
(notamment art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte
qu'il est recevable à la forme. Il y a donc lieu d'entrer en matière au fond.
2.
Le litige porte notamment sur le point de savoir si les recourants peuvent
exiger de l'Etat de Vaud l'installation d'une paroi antibruit le long de leur
parcelle n° 491, en plus de la pose d'un revêtement phonoabsorbant, sur la
route de *******. Les recourants reprochent en outre à la DGMR de n'avoir indiqué
aucun délai pour la réalisation des travaux d'assainissement du bruit routier.
En préambule, on précise que la question de savoir
si l'Etat de Vaud a une obligation de protection envers l'agrandissement de la
villa des recourants peut demeurer indécise, dès lors que les parties ne
contestent pas que la situation de dépassement des valeurs limites d'immission
existait déjà avant la réalisation de l'extension de la villa dans le courant
de l'année 2018 et que l'Etat de Vaud reconnaît avoir une obligation
d'assainissement en tant que détenteur de l'installation bruyante (cf.
ci-dessous art. 16 al. 1 de l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur
la protection contre le bruit [OPB; RS 814.41]).
a) La loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection
de l'environnement (LPE; RS 814.01) a pour but de protéger les hommes, les
animaux et les plantes, leurs biocénoses et leurs biotopes contre les atteintes
nuisibles ou incommodantes, et de conserver durablement les ressources
naturelles, en particulier la diversité biologique et la fertilité du sol (art.
1 al. 1 LPE). Par atteintes, on entend notamment les pollutions atmosphériques
et le bruit. Ils sont dénommés émissions au sortir des installations,
immissions au lieu de leur effet (art. 7 al. 2 LPE). Par installations, on
entend les bâtiments, les voies de communication ou autres ouvrages fixes ainsi
que les modifications de terrain. Les outils, machines, véhicules, bateaux et
aéronefs sont assimilés aux installations (art. 7 al. 7 LPE).
Selon l'art. 11 al. 1 LPE, les pollutions
atmosphériques et le bruit, notamment, sont limités par des mesures prises à la
source (limitation des émissions). Indépendamment des nuisances existantes, il
importe, à titre préventif, de limiter les émissions dans la mesure que
permettent l’état de la technique et les conditions d’exploitation et pour
autant que cela soit économiquement supportable (al. 2). Les émissions seront
limitées plus sévèrement s’il appert ou s’il y a lieu de présumer que les
atteintes, eu égard à la charge actuelle de l’environnement, seront nuisibles
ou incommodantes (al. 3).
En vertu de l'art. 12 al. 1 LPE, les émissions sont
limitées notamment par l’application des valeurs d'émissions (let. a), des
prescriptions en matière de construction ou d’équipement (let. b) et des
prescriptions en matière de trafic ou d’exploitation (let. c). Les limitations
figurent dans des ordonnances ou, pour les cas que celles-ci n’ont pas visés,
dans des décisions fondées directement sur la présente loi (al. 2).
Selon l'art. 13 al. 1 LPE, le Conseil fédéral édicte
par voie d’ordonnance des valeurs limites d’immissions applicables à
l’évaluation des atteintes nuisibles ou incommodantes. Ce faisant, il tient
compte également de l’effet des immissions sur des catégories de personnes
particulièrement sensibles, telles que les enfants, les malades, les personnes
âgées et les femmes enceintes (al. 2).
S'agissant des valeurs limites d’immissions s’appliquant
au bruit et aux vibrations, elles sont fixées de manière que, selon l’état de
la science et l’expérience, les immissions inférieures à ces valeurs ne gênent
pas de manière sensible la population dans son bien-être (art. 15 LPE).
L'art. 16 LPE prévoit que les installations qui ne
satisfont pas aux prescriptions de cette loi et aux dispositions d’autres lois
fédérales qui s’appliquent à la protection de l’environnement seront assainies
(al. 1). Le Conseil fédéral édicte des prescriptions sur les installations,
l’ampleur des mesures à prendre, les délais et la manière de procéder (al. 2).
b) En matière d'immissions de bruit, le système des
art. 13 ss OPB applicable aux installations fixes existantes, prévoit que l'assainissement
est ordonné lorsque les valeurs limites d'immission ne sont pas respectées (
art. 16 LPE
et 13 al. 1 et al. 2 let. b
OPB
). Il a lieu s'il répond au principe de la
proportionnalité (
art. 17 al. 1 LPE
), en particulier
s'il est réalisable sur le plan de la technique et de l'exploitation, et s'il est
économiquement supportable (art. 13 al. 2 let. a OPB), pour autant qu'il
n'entrave pas de manière excessive l'exploitation ni n'entraîne des frais
disproportionnés (
14
al. 1 let. a
OPB
) et qu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (
art.
14
al. 1 let. b
OPB
), auquel cas des
allégements
peuvent être accordés. Les valeurs
d'alarme doivent en tout état être respectées (
art. 17 al. 2
LPE
). Pour des installations publiques ou concessionnaires, il est envisageable
de renoncer à l'assainissement aux conditions précitées même en cas de
dépassement des valeurs d'alarme, des mesures d'isolation acoustique des
bâtiments existants devant alors impérativement être prises (
art. 20 al. 1 LPE
;
art.
14
al. 2
OPB
a contrario
et
art.
15
OPB
) (TF 1C_54/2019 du 11 novembre 2019
consid. 2.1.2).
S’agissant des mesures à prendre, l’autorité
d’exécution accorde la priorité aux mesures qui empêchent ou réduisent la
formation de bruit plutôt qu’à celles qui empêchent ou réduisent uniquement sa
propagation, lorsqu’aucun intérêt prépondérant ne s’y oppose (art. 13 al. 3
OPB).
Selon l’art. 16 al. 1 OPB, le détenteur de
l’installation supporte les frais d’assainissement de son installa­tion.
Les art. 17 LPE et 14 OPB, applicables aux
allégements, sont rédigés en ces termes:
Art. 17 LPE Allégements dans certains cas particuliers
1
Les autorités
accordent des allégements lorsque l’assainissement au sens de l’art. 16,
al. 2, ne répond pas en l’espèce au principe de la proportionnalité.
2
Néanmoins, les
valeurs limites d’immissions s’appliquant aux pollutions atmosphériques ainsi
que la valeur d’alarme des immissions causées par le bruit ne peuvent être
dépassées.
Art. 14 OPB Allégements en cas
d’assainissement
1
L’autorité d’exécution
accorde des allégements dans la mesure où:
a.
l’assainissement entraverait de manière excessive l’exploitation ou
entraînerait des frais disproportionnés;
b. des
intérêts prépondérants, notamment dans les domaines de la protection des sites,
de la nature et du paysage, de la sécurité de la circulation et de l’exploitation
ainsi que de la défense générale s’opposent à l’assainissement.
2
Les valeurs d’alarme
ne doivent toutefois pas être dépassées par des installations privées, non
concessionnaires.
L'allégement est une autorisation exceptionnelle qui
ne peut être délivrée que dans des cas particuliers. L'octroi d'allégements
doit en effet intervenir de manière restrictive, d'après la volonté du législateur
(ATF 138 II 379 consid.
5 et les arrêts cités; TF 1C_45/2010
du 9 septembre 2010 consid. 2.1; Adrian Gossweiler, Entschädigungen für Lärm
von öffentlichen Verkehrsanlagen, thèse, Zurich 2014, n° 170, p. 93 [ci-après:
Gossweiler, thèse]; Schrade/Wiestner, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2002,
n° 14 ad art. 17; Alain Griffel/Heribert Rausch, op. cit., n° 2 ad art. 17).
L'art. 14 al. 1 let. a OPB commande notamment d'examiner
le rapport entre les coûts de la mesure d'assainissement et l'utilité de l'assainissement
pour la protection contre les immissions de bruit. Si le rapport entre ces deux
éléments est disproportionné, il y a lieu d'accorder un allégement. En ce qui
concerne les routes, l'outil "WTI" a été développé pour évaluer le
rapport coût-bénéfice de la mesure, cet outil fixant une limite à partir de
laquelle l'octroi d'allégement est standardisé (Gossweiler, thèse, n° 210 p.
117).  Cette méthode est reconnue par le Tribunal fédéral (TF 1C_480/2010 du 23
février 2011 consid. 4.2; cf. Gossweiler, thèse, n° 225 p. 123). Elle ne prend
en compte que les coûts et l'utilité des mesures d'un point de vue économique,
et non pas la situation financière particulière de l'entité détentrice de
l'installation (Confédération/Canton/Commune) (Gossweiler, thèse, n° 2256 p.
123).
En référence aux débats parlementaires,
Schrade/Wiestner (op. cit., n° 33 ad art. 17 LPE) sont d'avis que les autorités
ne peuvent pas choisir la forme de l'allégement, mais que celui-ci doit faire
l'objet d'un examen "en cascade": il faut d'abord examiner si
l'allégement peut être octroyé en la forme d'une prolongation du délai pour réaliser
l'assainissement puis, en deuxième lieu, s'il peut prendre la forme d'une
réduction de l'ampleur de l'assainissement (cf. expressément en matière de
protection de l'air, art. 11 al. 2 de l'ordonnance du 16 décembre 1985 sur la
protection de l'air [OPair; RS 814.318.142.1] libellé en ces termes: "A
titre d’allégement, l’autorité pourra accorder en premier lieu des délais plus
longs. Si des délais plus longs devaient être insuffisants, l’autorité accordera
une limitation des émissions moins sévère"). Enfin, à titre d'ultima
ratio, on examinera s'il faut entièrement libérer le détenteur de
l'installation de l'obligation d'assainir (cf. également Gossweiler, thèse, n°
164 p. 90). Ces auteurs précisent que l'ampleur de l'allégement dépend du but
de la mesure: l'allégement ne doit être ni plus ni moins étendu que nécessaire,
dans l'optique de réaliser un assainissement qui soit proportionné pour le
détenteur de l'installation et qui prenne en compte les intérêts publics en
jeu. En réalité, la question de la forme et de l'étendue de l'allégement ne
peut être séparée de l'examen des conditions pour octroyer un tel allégement
(Schrade/Wiestner, op. cit., n° 34 ad art. 17 LPE).
3.
Dans un premier grief, les recourants font valoir que les immissions de
bruit calculées dans l'étude d'assainissement de 2010 ne reflèteraient pas la
situation actuelle, laquelle ferait déjà état de dépassements significatifs des
valeurs retenues dans cette étude. En particulier, ils soutiennent que selon
les données disponibles sur Geoplanet, le trafic journalier moyen (ci-après
également: TJM) actuel est de 19'650 véhicules par jour alors que celui retenu
dans l'étude de 2010 serait de 17'950. Les recourants critiquent en outre la
fiabilité des relevés effectués en 2016 par l'ingénieur E.________ sur leur
parcelle, au motif que ceux-ci ont été établis en dehors des heures de pointes.
a) L'art. 38 OPB intitulé "Méthodes de
détermination" a la teneur suivante:
1
Les immissions de
bruit sont déterminées sous forme de niveau d’évaluation Lr ou de niveau
maximum Lmax sur la base de calculs ou de mesures.
2
[...]
3
Les exigences en
matière de modèles de calcul et d’appareils de mesure seront conformes à
l’annexe 2.
L'annexe 2 de l'OPB précise ce qui suit:
1
Les méthodes
utilisées pour calculer les immissions de bruit doivent prendre en
considération:
a. les
émissions des sources de bruit de l’installation;
b. les distances
entre le lieu d’immission et les sources de bruit de l’installation ou entre le
lieu d’immission et les trajectoires de vol (atténuation due à la distance et à
l’air);
c. les effets
du sol sur la propagation du son;
d. les effets des
constructions et des obstacles naturels sur la propagation du son (atténuation et
réflexions dues aux obstacles).
2
L’Office fédéral de l’environnement recommande aux autorités d’exécution des
méthodes de calcul appropriées et adaptées à l’état de la technique.
b) En l'espèce, il ressort de l’étude d’assainissement
de 2010 que les immissions sonores pour la parcelle des recourants ont été
déterminées à l'aide d'une simulation informatique réalisée par un logiciel de
calcul (le logiciel IMMI) (p. 13 du rapport final). La Cour de céans a déjà eu
l'occasion de constater que cette méthodologie est celle recommandée par le
"Manuel du bruit routier" (état: décembre 2006) qui est une aide à
l'exécution pour l'assainissement élaborée par l'Office fédéral des routes
(OFROU) et l'Office fédéral de l'environnement (OFEV; ce manuel est disponible
à l'adresse suivante:
https://www.bafu.admin.ch/bafu/fr/home/themes/bruit/publications-etudes/publications/manuel-du-bruit-routier.html
,
consulté le 27 septembre 2021). Le logiciel précité permet de calculer les
niveaux sonores à grande échelle, notamment pour les communes (cf. CDAP
AC.2018.0330 du 12 mars 2020 consid. 6b). En l'occurrence, le rapport final de
décembre 2010 précise que les immissions sonores ont été définies pour des
conditions dites normales, soit pour un trafic journalier moyen (TJM), un
revêtement sec de la chaussée et en l'absence de vent, et que les paramètres
suivants ont été pris en compte: les axes routiers, les courbes de niveau, la
hauteur des bâtiments, les obstacles (murs, parapets et autres) (p. 13 du
rapport final). Il ressort également du rapport final qu'afin de s'assurer de
la validité du calcul des immissions de bruit, une campagne de mesures "in
situ" a été réalisée au printemps 2008, de manière à "caler" le
modèle informatique. Les mesures ont également été adaptées afin de tenir compte
du volume du trafic prévu en 2030 (p. 11 du rapport final). Bien qu'aucune mesure
"in situ" n'ait été effectuée sur les bâtiments n° ECA 509 a et 509 b
sis sur la parcelle des recourants n° 491 lors de la campagne de 2008, des
mesures ont été réalisées sur la parcelle voisine n° 493, sur le bâtiment ECA
n° 465 (Annexe C, fiches des mesures "in situ" RC ******* "hors
localité"). Pour la parcelle des recourants, les immissions calculées
s'élèvent, à l'horizon 2030, à 62 dB(A) le jour et 54 dB(A) la nuit, ce qui
représente un dépassement des valeurs limites respectivement de 2 et 4 dB(A)
(p. 1 de l'Annexe A du rapport final de décembre 2010). A la demande de la
DGMR, l'ingénieur E.________ a procédé le 12 avril 2016, sur la parcelle des
recourants, à des mesures "in situ" et à de nouveaux calculs des immissions
sonores, dont les résultats sont consignés dans la fiche "mesure du bruit
routier" présente au dossier. Il en ressort que les niveaux d'évaluation
Lr pour la parcelle n° 491 à l'horizon 2035 s'élèvent à 62 dB(A) le jour et 54 dB(A)
la nuit, ce qui confirme les calculs effectués pour cette même parcelle dans l’étude
d’assainissement de 2010.
Contrairement à ce que soutiennent les recourants, les
immissions de bruit pour leur parcelle (sise au bord du tronçon 5 de la route
de *******) ont été calculées dans le rapport final de décembre 2010 compte
tenu d'un trafic journalier moyen de 23'500 véhicules par jour à l'horizon 2030,
avec 6% de véhicules bruyants pendant la journée (pp. 4 et 9 du rapport final
de 2010) et non pour un TJM de 17'950 véhicules par jour. En outre, selon
Geoplanet, la valeur actuellement disponible du TJM est de 19'650 (valeur 2015)
sur le tronçon 5 de la route de *******, ce qui reste en deçà de la valeur
retenue par le rapport final de décembre 2010 pour l'horizon 2030 (23'500
véhicules par jour). Les conclusions du rapport final de 2010 quant aux immissions
de bruit calculées sont donc toujours pertinentes et d'actualité, à la lumière
des valeurs actuellement disponibles, de sorte que les griefs des recourants à
cet égard sont mal fondés. Quant aux immissions de bruit calculées par l'ingénieur
E.________ le 12 avril 2016, elles vont dans le même sens que les résultats obtenus
dans le rapport final de décembre 2010, comme déjà relevé. S'agissant du grief
des recourants quant au fait que l'ingénieur E.________ a réalisé les mesures de
bruit en dehors des heures de pointes (14 h 08), il n'apparaît pas fondé dès
lors que comme dans l'étude de 2010, la mesure de bruit a été corrigée pour
tenir compte du trafic actuel, cette correction prenant en compte le trafic horaire
moyen et les véhicules bruyants (cf. la colonne "calcul des niveaux
d'évaluation Lr" de la feuille de mesure du 12 avril 2016). Il n'y a donc
pas lieu non plus de mettre en doute la pertinence des immissions mesurées en 2016.
En définitive, il ne se justifie pas de s'écarter des
immissions de bruit retenues dans le rapport final de 2010, qui ont été mesurées
et corrigées selon la méthodologie recommandée par l'OFROU et l'OFEV et sans
que le TJM pris en considération soit critiquable. Les valeurs retenues dans le
rapport final de 2010 sont par ailleurs confirmées par les nouvelles mesures
réalisées le 12 avril 2016. Ainsi les valeurs d'immission de bruit retenues
dans ces rapports conservent leur actualité et leur pertinence, de sorte qu'il
n'y a pas lieu d'exiger la réalisation de nouveaux calculs ou mesures de bruit pour
la parcelle des recourants.
4.
Les recourants contestent que la pose d'un revêtement phonoabsorbant sur
la route de ******* soit une mesure suffisante pour respecter les valeurs
limites d'immission de bruit prescrites par l'OPB sur leur parcelle. Ils demandent
qu'en plus d'un tel revêtement, la DGMR installe une paroi antibruit aux frais
de l'Etat. Ils remettent ainsi en cause l'efficacité de la pose d'un enrobé
phonoabsorbant en tant que seule mesure d'assainissement envisagée. Sous
l'angle de la proportionnalité, il faudrait selon eux tenir compte du fait
qu'un mur antibruit aurait une durée de vie beaucoup plus longue qu'un revêtement
phonoabsorbant, dont l'efficacité diminuerait par ailleurs avec le temps, de
sorte qu'il serait très vraisemblable que les coûts du premier ouvrage soient
finalement moindres.
Selon les constatations de la DGMR, la villa des recourants
est située dans une zone à degré de sensibilité au bruit II, de sorte que les
niveaux sonores à respecter sont de 60 décibels dB(A) le jour et 50 dB(A) la
nuit. La DGMR reconnaît que ces valeurs limites sont dépassées, puisque l'étude
d'assainissement du bruit réalisée en 2010 avait conclu à des niveaux sonores
futurs de 62 dB(A) le jour et de 54 dB(A) la nuit à l'endroit de la parcelle des
recourants. Comme déjà relevé, la DGMR admet en conséquence que des mesures
d'assainissement du bruit doivent être mises en œuvre. En se référant aux
conclusions de l'étude d'assainissement de 2010, elle est d'avis que la pose
d'un revêtement phonoabsorbant suffit pour parvenir au respect des valeurs de
l'OPB, et qu'il n'est donc pas nécessaire d'installer en plus un mur antibruit.
a) D'après les auteurs de l'étude d'assainissement
de 2010, la pose d'un revêtement phonoabsorbant sur la route de *******,
notamment à l'endroit de la parcelle des recourants, permettrait une baisse des
immissions de bruit de 4 dB(A), de sorte qu'après assainissement, les
immissions atteindraient 58 dB(A) le jour et 50 dB(A) la nuit, les valeurs limites
applicables à la zone étant ainsi respectées (cf. Annexe A de l'étude,
"tableau des immissions sonores", p. 1). B)
b) Les recourants remettent en cause les conclusions
de cette étude quant à l'efficacité d'un revêtement phonoabsorbant au sens de
l'art. 13 al. 2 let. b OPB à plusieurs titres.
aa) D'abord, ils prennent appui sur l'Annexe III de
la brochure intitulée "Bruit du trafic routier, assainissement, références
légales, constat et mesures de protection", publiée par le département de
la santé et de l'environnement et le département des infrastructures de l'Etat
de Vaud en avril 2007, (disponible à l'adresse suivante:
https://www.vd.ch/fileadmin/user_upload/organisation/dgmr/Publications/Brochure_-_Bruit_du_trafic_routier_-_Assainissement.pdf
,
consulté le 18 janvier 2021; ci-après: brochure 2007 "bruit du trafic
routier"), dans laquelle il est mentionné qu'"en milieu  urbain,
l’usage  de  revêtements  antibruit  apporte  des  résultats moins
spectaculaires [note réd.: que sur les tronçons autoroutiers] à cause des
conditions de circulation moins favorables (prépondérance du bruit de moteur
par rapport au bruit de roulement, circulation irrégulière, bruits de
démarrage, etc.)" (p. 4 de l'Annexe III). Les recourants font valoir qu'il
y aurait de nombreuses fois des bouchons sur le tronçon routier le long de leur
villa, le trafic étant à certaines heures de la journée très saturé en raison
des vas-et-viens générés par l'école de ********. Ils ajoutent que bon nombre
de deux roues et de camions circulent sur ce tronçon.
Or, la parcelle des recourants est sise hors localité,
et non pas en milieu urbain où, selon l'Annexe III précitée, les résultats des
revêtements phonoabsorbants sont moins concluants que sur des tronçons à haute
vitesse. Les recourants ont d'ailleurs affirmé dans leur courriel du 22 mars
2018 à la DGMR que les voitures roulaient régulièrement à 70 km/h sur la route
de *******. Cela étant, même s'il apparaît que le trafic est plus saturé à
certaines heures de la journée qu'à d'autres sur la route de ******* à où se
situe leur parcelle, cela ne suffit pour autant pas à remettre en cause les
conclusions du rapport des experts, duquel il ressort que la pose d'un
revêtement phonoabsorbant permettra de garantir le respect des valeurs limites
de l'OPB. Il n'y a en effet pas lieu de douter que les experts ont pris en
compte les conditions particulières d'espèce, lorsqu'ils ont préconisé les mesures
d'assainissement à mettre en œuvre. En particulier, on rappelle que ces
derniers ont pris en considération un trafic journalier moyen de 23'500 véhicules
par jour à l'horizon 2030, avec 6% de véhicules bruyants pendant la journée
(pp. 4 et 9 du rapport final de 2010), valeurs dont on a vu qu'elles
conservaient leur pertinence (supra consid. 3b).
bb) Les recourants font encore valoir que M. F.________
de la DGMR a affirmé lors d'une séance du 24 septembre 2019 que la pose d'un revêtement
ne suffirait pas à garantir le respect des limites de l'OPB. Ils demandent par
conséquent son audition par la Cour de céans.
Un tel avis, même s'il était établi, ne suffirait toutefois
pas à remettre en cause les conclusions du rapport d'expertise de 2010, qui
reposent sur une analyse complète et pertinente des conditions locales, ainsi
qu'on vient de le relever. Il n'y a donc pas lieu d'entendre M. F.________. Le
tribunal peut en effet renoncer à une mesure d’instruction, lorsque les preuves
administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une
manière non arbitraire à une
appréciation anticipée
des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières
ne pourraient l'amener à modifier son opinion (
ATF 138 III 374
consid. 4.3;
130 II 425
consid. 2.1;
TF 2C_1149/2014 du 13 février 2015 consid. 2.1).
cc) Par ailleurs, les recourants font valoir que la
durée de vie d'un revêtement phonoabsorbant est limitée et que son efficacité serait
très réduite après 6 ans d'utilisation. Ils se réfèrent à cet égard à un
rapport annuel de 2010 intitulé "Revêtements de routes peu bruyants à
l'intérieur des localités", publié par l'Office fédéral des routes (OFROU)
et de l'Office fédéral de l'environnement (OFEV) (disponible à l'adresse suivante:
https://www.bafu.admin.ch/bafu/fr/home/themes/bruit/publications-etudes/publications/revetements-de-routes-peu-bruyants-a-l-interieur-des-localites.html
,
consulté le 27 septembre 2021; ci-après également: rapport 2010 "revêtements
peu bruyants"). L'objectif de la recherche précitée de l'OFROU et l'OFEV
était de trouver des solutions ciblées en matière de revêtement afin de
respecter les valeurs limites prescrites par l'OPB, en testant des revêtements
routiers peu bruyants. A cet effet, douze types de revêtements ont été évalués
et posés sur des tronçons pilotes. Tous les tronçons pilotes se situaient à
l’intérieur de localités avec des limitations de vitesse à 50 km/h. Entre 2004
et 2010, des mesurages techniques et des qualités acoustiques des revêtements
ont été réalisés sur la plupart des tronçons pilotes. Un rapport final a été établi
en 2007, dont les mesurages ont été répétés en 2008, 2009 et 2010. Le rapport
de 2010 rassemble les résultats des mesures effectuées les années précédentes
et les compare entre elles (rapport 2010 "revêtements peu bruyants",
p. 5). Les résultats de cette étude montrent que sur les tronçons pilotes, la
réduction du bruit atteinte juste après la pose des nouveaux revêtements, se situait
entre -3 et -6 dB(A). Au bout des six années de mesurage continu, il a été constaté,
comme cela avait été prévu, que les qualités acoustiques de tous les
revêtements avaient baissé. L’objectif de -1 dB(A) était toutefois atteint,
même au bout de six ans, pour certains revêtements (rapport 2010 "revêtements
peu bruyants", p. 15). Sur la base de ces conclusions, les recourants déduisent
que la simple pose d'un revêtement phonoabsorbant sur le tronçon de la route de
******* ne permettrait pas le respect des valeurs limites, puisque la réduction
du bruit à escompter était au mieux de -1 dB(A), six ans après la pose du
revêtement. Ils ajoutent que le revêtement devra être régulièrement refait. Ils
sont d'avis que ces éléments devraient être pris en compte dans la proportionnalité
d'une telle mesure, comparée à l'installation d'une paroi antibruit, dont la
durée de vie était plus longue.
Les conclusions du rapport 2010 de l'OFROU et l'OFEV
ne sauraient être transposées telles quelles au cas d'espèce. Ces résultats concernent
en effet des tronçons pilotes dont les conditions de circulation sont nécessairement
particulières en termes de fréquentation, de types de véhicules, etc. On ne peut
donc en tirer des conclusions générales qui seraient applicables à tous les
tronçons indépendamment des caractéristiques particulières d’espèce. On peut
tout au plus en déduire qu'après une certaine durée, il apparaît que la performance
des revêtements phonoabsorbants diminue. Cependant, rien n'indique que dans
l'étude d'assainissement de 2010 pour la RC ******* à Founex, les experts n'ont
pas tenu compte de ce paramètre. Au contraire, ils ont précisé que la durée de
vie d'un revêtement phonoabsorbant à haute performance était de quinze ans,
alors que celle d'un mur antibruit était de trente ans, et que des coûts
d'entretien et d'exploitation devaient être pris en compte dans les coûts
annuels des mesures d'assainissement (voir Tableaux de synthèse des CESP: RC *******,
Annexe E p. 2). De tels coûts ont selon toute vraisemblance notamment pour but de
garantir l'efficacité du revêtement phonoabsorbant. Vu ces éléments, il n'y a
pas lieu de considérer que le respect des VLI ne serait à terme pas garanti par
la pose d'un revêtement phonoabsorbant dans la mesure où il est entretenu de
manière adéquate.
c) En ce qui concerne le caractère économiquement
supportable de la pose d'un revêtement phonoabsorbant dans le cas d’espèce, il
ressort de l'étude d'assainissement de 2010 que pour l'ensemble des mesures
d'assainissement préconisées sur la route de ******* hors localité
-
pour rappel la pose d'un tel enrobé sur les
tronçons 3 à 5 et de murs antibruit le long de certaines parcelles
-
l'indice WTI (permettant d'évaluer le
caractère économiquement supportable en fonction de l'efficacité et de
l'efficience de la mesure) est de 1,5, ce qui est suffisant au regard des
critères applicables en la matière (pp. 31-32 de l'étude; voir également p. 21
du  "Manuel du bruit routier" déjà cité, auquel l'étude fait
référence).
d) Dès lors, dans la mesure où il ressort du rapport
final de 2010 que pour la parcelle des recourants, la pose d'un revêtement
phonoabsorbant permet déjà le respect des VLI et que son coût est économiquement
supportable, la mesure d'assainissement prévue respecte les conditions de
l'art. 13 al. 2 OPB. A cela s’ajoute qu’en tant que mesure à la source, un
revêtement antibruit doit être en principe privilégié par rapport à une mesure
sur le chemin de propagation, telle qu’un mur antibruit (art. 13 al. 3 OPB). Dans
la mesure où un revêtement phonoabsorbant doit être posé (cf. infra consid. 6b),
il n'y a pas lieu d'ordonner à la DGMR qu'elle installe en outre une paroi
antibruit le long de la parcelle n° 491. L'ajout d'une telle paroi entraînerait
en effet un surcoût disproportionné à la charge de la collectivité publique,
dès lors que cette mesure n'aurait pas pour objectif le seul respect des
valeurs limites prévues par l'OPB, mais de garantir aux recourants une
situation plus favorable.
5.
Les recourants s'estiment victimes d'une inégalité de traitement par
rapport aux propriétaires des parcelles n
os
853, 856 et 857 le long
desquelles des parois antibruits ont été installées par la DGMR. Ils sont d'avis
que ces situations seraient sensiblement les mêmes que la leur et qu'ils
auraient donc aussi droit à l'installation d'une paroi antibruit.
La DGMR a
exposé dans sa réponse que des parois ont été installées le long de ces parcelles
afin de pallier le phénomène selon lequel la propagation du bruit monte mais ne
descend pas, car lesdites parcelles sont situées à environ deux mètres
en-dessus du niveau de la route, ce qui n'est pas le cas de celle des
recourants sise en-dessous du niveau de la route. Dans leurs déterminations du
28 août 2020, les recourants semblent mettre en doute que les parcelles en
cause soient surélevées et demandent que l'inspection locale porte également
sur ce point.
La Cour,
composée notamment d’un assesseur acousticien, ne saurait se satisfaire des
explications de la DGMR à ce titre, l’affirmation selon laquelle le bruit monterait
mais ne descendrait pas étant contestable. Cela étant, quelles que soient les
raisons pour lesquelles un mur antibruit a été construit le long des parcelles
susmentionnées, les recourants ne pourraient pas en déduire un droit à la construction
d’une telle paroi le long de leur parcelle, sur la base de l'art. 8 al. 1 de la
Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst; RS 101). En effet, si un mur était
nécessaire en plus du revêtement phonoabsorbant pour garantir le respect des
VLI dans la situation des parcelles n
os
853, 856 et 857 (le rapport
d’assainissement préconise le cumul de ces mesures pour ces parcelles), les
situations seraient différentes objectivement puisque dans le cas des recourants,
la pose d’un revêtement phonoabsorbant garantit à elle seule le respect des VLI.
Il n’y aurait donc pas d’inégalité de traitement. Au contraire, si la
construction d’un tel mur n’était en réalité pas indispensable dans le cas des parcelles
susmentionnées, cela signifierait que l’autorité n’aurait pas appliqué le droit
correctement puisque la loi vise le respect des VLI et non un traitement allant
au-delà. Dans cette hypothèse, les recourants ne pourraient pas exiger que le même
traitement illégal leur soit appliqué car, de jurisprudence constante, le justiciable
ne peut généralement pas se plaindre d’une inégalité de traitement lorsque la
loi est correctement appliquée à son cas (pas d’égalité dans l’illégalité; cf.
TF 6B_921/2019 du 19 septembre 2019 consid. 1).
6.
Les recourants reprochent à la DGMR d'avoir dépassé le délai prévu à l'art. 17 OPB
et de ne fournir aucune date pour la réalisation de la mesure d'assainissement,
pour rappel la pose d'un enrobé phonoabsorbant sur la RC *******. En
particulier, ils sont d'avis que dès lors que la DGMR a indiqué qu'un assainissement
n'était pas prévu dans l'immédiat, un dépassement déraisonnable du délai fixé
par l'OPB est à craindre.
La DGMR admet que le délai fixé par l'OPB
pour réaliser les assainissements nécessaires est dépassé. Elle fait néanmoins valoir
que l'Etat de Vaud est propriétaire d'environ 2'000 km de routes et qu'un travail
de priorisation des travaux doit être fait, afin d'utiliser de la manière la
plus judicieuse les budgets alloués à l'Etat. A cet égard, la DGMR précise qu'elle
s'engage à poser le revêtement phonoabsorbant prévu lors d'une prochaine
intervention d'entretien de la route de ******* dont l'étude est lancée à
l'interne, sans pouvoir toutefois être en mesure de donner des informations plus
précises quant à la date exacte de cette intervention. Elle indique encore dans
sa réponse au recours qu'en vertu des principes commandant à l'Etat de faire
usage de manière adéquate et proportionnée des deniers publics, elle ne doit et
ne peut pas procéder à la pose du revêtement phonoabsorbant alors que la chaussée
n'est pas encore suffisamment usée pour qu'il soit procédé à des travaux de
réfection.
a) S'agissant des délais dans lesquels les
assainissements doivent être réalisés,
l'art. 17
OPB prévoit ce qui suit:
1
L’autorité d’exécution fixe les délais pour l’assainissement et les mesures
d’isolation acoustique en fonction de l’urgence de chaque cas.
2
Sont déterminants pour évaluer l’urgence d’un cas:
a. l’importance
du dépassement des valeurs limites d’immission;
b. le nombre
des personnes touchées par le bruit;
c. le rapport
coût-utilité.
3
L’assainissement et les mesures d’isolation acoustique devront être exécutés au
plus tard dans les quinze ans qui suivent l’entrée en vigueur de la présente
ordonnance.
4
Le délai pour réaliser les assainissements et les mesures d’isolation
acoustique sur les routes (al. 3) est prolongé:
a. pour les
routes nationales: jusqu’au 31 mars 2015 au plus tard;
b. pour les routes principales selon
l’art. 12 de la loi fédérale du 22 mars 1985 concernant l’utilisation de
l’impôt sur les huiles minérales à affectation obligatoire (LUMin)
et pour les autres routes: jusqu’au 31 mars
2018 au plus tard.
Le délai maximal pour l'exécution de l'assainissement
prévu dans cette disposition (ci-après: le délai-cadre) ne constitue pas
nécessairement le terme définitif du processus d'assainissement (Anne-Christine
Favre, Les aspects spécifiques à la protection contre le bruit en matière d'assainissement,
in: URP/DEP 2003/6, pp. 507 ss, p. 517). Les délais d’assainissement des routes
existantes, fixés au 31 mars 2015 pour les routes nationales et au 31 mars 2018
pour les routes cantonales et communales (art. 17 al. 3 et 4 OPB), sont
d'ailleurs échus, alors que le réseau routier est loin d’être assaini. Cette
échéance n’a pas été prolongée mais, le 21 février 2018, le Conseil fédéral a
adopté une révision de l’art. 21 al. 1 et al. 3 et de l’art. 23 al. 3 OPB,
entrée en vigueur le 1
er
avril 2018 (RO 2018 965), aux termes de
laquelle les contributions fédérales allouées par conventions-programmes pour
l’assainissement du bruit routier sont prolongées jusqu’à fin 2022 (Anne-Christine
Favre, La lutte contre le bruit du trafic routier - une tâche permanente, in:
DEP 2018 pp. 628 ss, 631). Selon la doctrine, le fait que le délai maximal d'assainissement
prévu à l'art. 17 OPB soit échu signifie en principe que la personne touchée
par le dépassement des valeurs limites de bruit dispose d'une prétention à la
réalisation de l'assainissement; l'autorité concernée, de son côté, doit
procéder à l'assainissement sans délai, sans quoi l'on se trouverait en
présence d'une situation illégale (Adrian Gossweiler, Strassenlärmsanierung
beim Kantons- une Gemeindestrassen nach Ablauf der Lärmschutzrechtlichen
Sanierungsfrist, Abschluss der Erst-Sanierung und Konstellationen möglicher
"Nachsanierungen", in: DEP 2018, pp. 600 ss, 606 et les références citées;
Alain Griffel/Heribert Rausch, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Ergänzungsband
zur 2.
Auflage, Zurich 2011, n° 21 ad art. 16 et n° 10 ad art.
17; Thomas Gächter, Grundsatzfragen und Konzepte der Sanierung, in: DEP 2003
pp. 459 ss, 493).
Une décision politique fixant un délai d'exécution
dans le cadre de ce délai maximal n'est plus possible. De plus, le détenteur de
l'installation doit investir les moyens financiers et les autres ressources
nécessaires à l'exécution de sa tâche. L'échéance du délai d'assainissement
signifie pour les autorités de surveillance qu'elles doivent exiger la réalisation
des assainissements auprès des détenteurs d'installations non encore assainies
(Gossweiler, DEP 2018, p. 606).
Ce dernier auteur se distancie néanmoins de cette
position de principe en relevant que l'expérience acquise depuis l'entrée en
vigueur de l'OPB montre que les choses ne sont pas aussi "simples" en
pratique et qu'il ne faut pas s'attendre à ce que les assainissements qui n'ont
pas encore été entrepris le soient à court terme après l'échéance du délai
légal maximal. Cet auteur estime en effet que si les assainissements
nécessaires n'ont pas pu être réalisés dans les délais d'environ 30 ans prévus
à cet effet, on peut douter que les ressources financières et en personnel soient
suffisantes pour réaliser les assainissements restant dans un court laps de
temps (Gossweiler, thèse, n° 251 p. 138). D'un point de vue juridique, il
estime qu'il ne faut pas s'attendre à ce que des allégements soient accordés à des
conditions plus strictes après l'écoulement des délais de l'art. 17 OPB, comme
certains auteurs le préconisent (Gossweiler, DEP 2018, p. 607, citant notamment:
Alain Griffel/Heribert Rausch, op. cit. n° 21 ad art. 16 LPE et Thomas Gächter,
op. cit.). En effet, selon Gossweiler, les autres intérêts publics à prendre en
considération (comme la protection des sites) ne pourront pas être évalués
différemment qu'auparavant. Il relève encore que lorsqu'il s'agit d'évaluer le
caractère économique d'une mesure, on utilise en pratique souvent des outils
standardisés comme l'indice WTI (Wirtschaftlische Tragbarkeit und Verhältnismässigkeit
von Lärmschutzmassnahmen) et qu'il n'y a pas de raison qu'après l'écoulement
des délais, ces outils soient modifiés ou plus sévèrement appliqués, ce qui pourrait
d'ailleurs provoquer d'autres retards (Gossweiler, DEP 2018, p. 607).
Par ailleurs, plusieurs auteurs estiment qu'après
l'écoulement des délais légaux maximaux d'assainissement, on peut concevoir que
les détenteurs d'installation obtiennent des allégements en la forme de
(courts) délais pour réaliser les assainissements nécessaires, ceci, par
exemple, afin de pouvoir les coordonner avec la réalisation d'autres projets
(Gossweiler, DEP 2018, p. 607; Gächter, op. cit., p. 490; voir également Schrade/Wiestner,
Kommentar zum Umweltschutzgesetz, mars 2001, n° 33 ad art. 17 LPE).
S'agissant du délai prévu par l'art. 17 al. 4 let. b
OPB, la CDAP a eu l'occasion de préciser que dans la mesure où l'assainissement
de la route de Lavaux à Lutry faisait l'objet d'un projet de réfection complète
dans le cadre d'un projet routier en lien avec l'arrivée des bus à haut niveau
de service (BHNS), lequel pourrait être réalisé en 2020 (selon les informations
alors disponibles sur le site internet de la commune), il était compréhensible
que le changement de revêtement de la route (pose d'un revêtement
phonoabsorbant) intervienne dans le cadre de ce projet et pas avant, même si le
délai fixé au 31 mars 2018 était dépassé. En effet, la CDAP a considéré que le
délai-cadre de l'art. 17 OPB n'était pas nécessairement le terme définitif
du processus d'assainissement lorsque celui-ci avait été initié depuis
plusieurs années, comme c'était le cas en l'espèce. La CDAP a également tenu
compte du fait que l'autorité communale avait confirmé qu'elle procéderait à la
pose du revêtement phonoabsorbant dans le cas où le projet routier ne devait pas
être réalisé ou était retardé (AC.2018.330 du 12 mars 2020 consid. 7).
b) En l'occurrence, sans remettre en cause la nécessité
de réaliser l'assainissement routier en cause, ni le fait que le délai maximal de
l'art. 17 al. 4 let. b OPB est dépassé, la DGMR s'engage à poser le
revêtement phonoabsorbant sur la RC *******, notamment le long de la parcelle
des recourants. Elle indique toutefois que cela sera fait lors d'une prochaine
intervention d'entretien de la route de ******* dont l'étude est lancée à
l'interne et qu'elle n'est pas en mesure de donner des informations plus
précises quant à la date de cette intervention. La DGMR fait valoir qu'une
synergie entre ces différents travaux permettrait une utilisation adéquate et
proportionnée des deniers publics, tout en précisant que les travaux
d'assainissement du bruit ne peuvent être réalisés tant que la chaussée n'est
pas encore suffisamment usée pour qu'il soit procédé à des travaux de réfection.
Or, sous l’angle du principe de la proportionnalité,
une telle prise de position ne résiste pas à l’examen. En effet, si l'on peut comprendre
que l'autorité tienne compte des autres travaux routiers à réaliser que ceux
liés à l'assainissement du bruit, dans l'optique de favoriser une synergie
entre ces différents travaux, cet argument doit néanmoins être relativisé dès lors
que l’OPB prévoit l’octroi de subventions fédérales pour la réalisation des travaux
d'assainissement du bruit (art. 21 et 23 OPB), lesquelles ont d’ailleurs été
reconduites jusqu’à la fin de l’année 2022 (cf. supra consid. 6a). La charge de
l'assainissement ne pèse ainsi pas sur le seul contribuable cantonal mais dépend
d'un budget à tout le moins partiellement indépendant de celui de l'entretien usuel
des routes. De plus, l'assainissement du bruit routier est une tâche incombant aux
cantons de par la loi et relève de l'intérêt public, de sorte que l’autorité cantonale
ne peut s’y soustraire sans motif valable. Or, en l’occurrence, la DGMR ne conteste
pas qu’elle doit réaliser la mesure d’assainissement prévue, ni que le coût de
celle-ci est proportionné, comme cela ressort de l’étude d’assainissement de
2010. Elle ne s’est par ailleurs pas prononcée sur les conditions d’un
allègement, ni n’a exposé ce qui l’empêchait de réaliser le travail de priorisation
auquel elle se réfère. A cela s’ajoute que plus de 10 ans se sont écoulés depuis
que l’étude d’assainissement a été effectuée et que le délai légal pour la
réalisation des assainissements routiers est échu depuis le 1
er
avril
2018, sans qu’aucune mesure n’ait été prise devant la parcelle des recourants. Vu
les circonstances d’espèce et les pièces du dossier, de tels délais d’attente sont
disproportionnés.
Par conséquent, il appartient à la DGMR de poser le
revêtement phonoabsorbant en cause dans les meilleurs délais, compte tenu des
mesures d’organisation des travaux à prévoir.
La Cour considère par ailleurs que si la DGMR n’est pas
en mesure de poser le revêtement phonoabsorbant dans les plus brefs délais −
un délai de l’ordre d’une année paraissant acceptable compte tenu des circonstances
− elle devra alors faire ériger une paroi antibruit devant la parcelle
des recourants. Sur la base du dossier, la Cour constate en effet que la
parcelle n° 493, voisine de celle des recourants, est équipée d’une telle paroi,
ce qui permet le respect des VLI (cf. la fiche ʺmesure du bruit routierʺ
du 12 avril 2016, indiquant que la parcelle n° 493 est équipée d’un
mur de 2 m de haut et que les niveaux d’évaluation Lr pour 2010 sont de 55 dB[A]
le jour et 47 dB[A] la nuit et pour 2035, de respectivement 56 dB[A] et 48 dB[A]).
On peut dès lors en déduire que, vu la configuration similaire de la parcelle
des recourants, la pose d’un mur antibruit serait également une mesure d’assainissement
efficace. On peut en outre partir du principe que le coût d’une telle mesure serait
proportionné, compte tenu de la taille relativement réduite de la parcelle des
recourants et du fait que des murs antibruits ont été posés le long des parcelles
n
os
853, 856 et 857, l’indice WTI calculé étant suffisant (étude d’assainissement
du bruit de 2010, p. 32).
7.
Dès lors, le recours est partiellement admis, la cause étant renvoyée à
la DGMR pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Il est renoncé à la perception de frais judiciaires
(art. 50 et 52 al. 1 LPA-VD).
L'Etat de Vaud, par la caisse de la DGMR, versera
aux recourants une indemnité à titre de dépens réduits de 1'500 francs, vu
l'importance de la cause (art. 55, 57 LPA-VD et art. 10 et 11 du tarif du 28 avril
2018 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV
173.36.5.1]).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis et la cause est renvoyée à la DGMR
pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
II.
L'Etat de Vaud, par la caisse de la DGMR, versera aux recourants une
indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens réduits.
III.
Il n’est pas perçu de frais de justice.
Lausanne, le 27 septembre 2021
Le président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'OFROU et à l'OFEV.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les
motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les
pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour
autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.