vd_omni · FI.2008.0022 · 2008-11-04 · fr

X.________ Sàrl/Municipalité de Bretigny-sur-Morrens, Commission communale de recours en matière d'impôts communaux | Le constructeur qui représente les propriétaires durant la procédure d'autorisation de construire a également la faculté de les représenter devant la municipalité lorsque celle-ci notifie une taxe de raccordement au collecteur public. En revanche, tant et aussi longtemps que le constructeur n'est pas inscrit au registre foncier en tant que propriétaire de l'immeuble raccordé, il ne peut être considéré comme contribuable et débiteur de la taxe de raccordement.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 04.11.2008 FI.2008.0022

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 4
novembre 2008
Composition
M. Robert Zimmermann,
président
;
MM. Alain Maillard et Dino Venezia,
assesseurs; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourante
A.________ S.àr.l.,
à 1.********, représentée par Me Philippe CONOD, avocat
à Lausanne,
Autorité intimée
Commission
communale de recours en matière d'impôts communaux
et taxes de
Bretigny-sur-Morrens
,
à
Bretigny-sur-Morrens
,
Autorité concernée
Municipalité de Bretigny-sur-Morrens,
représentée
par Me Olivier BURNET, avocat à Lausanne.
Objet
Taxe de raccordement (charge de préférence)
Recours A.________ S.àr.l. c/ décision de
la Commission communale de recours en matière d¿impôt et de taxes de
Bretigny-sur-Morrens
du
8 juin 2008.
Vu les faits suivants
A.
L¿hoirie BX.________ (soit CX.________,
DY.________ et EX.________) était propriétaire de la parcelle n° 2.******** du
cadastre communal de 4.********, d¿une surface de 3.******** m
²
. Elle a déposé, par l¿intermédiaire d¿A.________
S.àr.l. (ci-apès : A.________) une demande de permis de construire un bâtiment
d¿habitation comprenant cinq appartements et un garage au sous-sol. Le permis
de construire lui a été délivré le 21 juin 2004 par la Municipalité de 4.********
(ci-après: la Municipalité). A l¿annexe I au permis de construire, il est
indiqué que le montant des taxes relatives à la distribution, évacuation et
épuration des eaux (eaux claires/eaux usées) s¿élève provisoirement à 42'055 fr.,
montant auquel s¿ajoutent les taxes de la police de construction par 2'770 fr.
Un acompte équivalant au 80% du total des taxes, soit 37'849 fr. a été payé par
A.________ le 23 décembre 2004.
B.
Le 6 août 2004, l¿hoirie BX.________
a constitué sur son immeuble une propriété par étages, la PPE 5.********,
comprenant cinq lots, chacun d¿eux correspondant à un appartement avec garage.
Entre le 4 novembre 2004 et le 2 juin 2005, elle a vendu les cinq lots à FZ.________
et GZ.________(lot n° 2.********-2), HW.________ et IW.________ (n° 2.********-1),
J.________ et K.________ (n° 2.********-3), L.________ (n° 2.********-4) et M.________
(n° 2.********-5). A.________ a construit le bâtiment.
C.
La Municipalité a autorisé
l¿empiètement du garage souterrain sur la parcelle voisine, n° 6.********,
propriété de NX.________. Le 27 novembre 2006, la Municipalité a délivré le
permis d¿habiter pour l¿immeuble d¿habitation et le garage souterrain. A
l¿annexe au permis d¿habiter, il est indiqué que le montant des taxes relatives
à la distribution, évacuation et épuration des eaux s¿élève provisoirement à
44'231 fr.50, montant auquel s¿ajoutent les taxes de la police de construction
par 4¿360 fr.
D.
Le 15 décembre 2006, le boursier
communal a adressé à A.________ une facture de 14'836 fr.60 correspondant au
solde des taxes à payer. Le 11 janvier 2007, A.________, après avoir relevé
qu¿elle s¿était acquittée des montants réclamés avec le permis de construire du
21 juin 2004, a invité la Municipalité à adresser sa facture aux propriétaires
de la PPE. La Municipalité a adressé plusieurs rappels, en vain. Le 5 avril
2007, A.________ est intervenue auprès de la Municipalité en relevant des
différences dans la détermination des surfaces prises en considération pour le
calcul des taxes et en soulevant la question de la surface construite au sol.
Le 19 avril 2007, la Municipalité a constaté que la facture du 15 décembre 2006
était entrée en force, faute de recours. Au surplus, elle a maintenu les
données figurant au permis d¿habiter. Le 30 avril 2007, A.________ a payé un
montant de 7'928 fr.85 à titre de règlement du solde des taxes échues, dont
6'358 fr.85 à titre de taxe de raccordement au réseau d¿évacuation et épuration
des eaux (eaux claires). Le 2 mai 2007, elle a fait parvenir ses calculs à la
Municipalité, relevant qu¿elle était entièrement libérée par ce dernier
versement. Dans sa réponse du 4 juin 2007, la Municipalité a maintenu sa
position ; le 8 juin 2007, le boursier communal a adressé à A.________ une
facture de 6'843 fr.35. Le 11 juin 2007, la Municipalité a rendu une décision
exigeant d¿A.________ le paiement de 6'843 fr.35, contre laquelle cette
dernière a recouru.
E.
Le 4 février 2008, la Commission
communale de recours en matière d¿impôt et de taxes de Bretigny-sur-Morrens
(ci-après : la commission de recours), après avoir convoqué et entendu les
parties, a rejeté le recours et confirmé la décision du 11 juin 2007.
A.________ a recouru contre la
décision du 4 février 2008, dont elle demande l¿annulation. La Municipalité et
la commission de recours proposent le rejet du recours et la confirmation de la
décision attaquée.
Constatant que le litige concernait
un recours contre une taxe foncière et qu¿A.________ n¿avait jamais été propriétaire
de la parcelle n° 2.********, le juge instructeur a interpellé les parties à ce
sujet. La Municipalité a maintenu la décision attaquée. Elle s¿est déterminée,
de même que la commission de recours, en expliquant qu¿A.________ devait être
considérée en l¿espèce comme contribuable et débitrice de la taxe litigieuse. A.________
conteste ce point de vue.
F.
Le Tribunal a délibéré à huis
clos, par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
a) Le droit fiscal distingue
l¿impôt des contributions causales; celles-ci sont perçues en échange d¿un
avantage ou d¿une prestation déterminée de la collectivité publique, voire à
l¿occasion de la mise en ¿uvre d¿un service de cette collectivité (cf., entre
autres auteurs, Walter Ryser/Bernard Rolli, Précis de droit fiscal suisse, 4
ème
édition, Berne 2002, p. 4; Ernst Höhn/Robert Waldburger, Steuerrecht I,
Berne/Stuttgart/Vienne, 9
ème
édition, § 1, n° 7; Xavier Oberson, Les
taxes d¿orientation, thèse, Bâle et Francfort-sur-le-Main 1991, p. 12 et ss).
Parmi ces contributions, on distingue notamment l¿émolument, soit le prix
imposé aux justiciables pour un recours à l¿administration ou à un service
public, et la charge de préférence qui est une participation aux frais
d¿installations déterminées faites par la collectivité publique dans l¿intérêt
général et mise à la charge des personnes ou groupes de personnes auxquelles
ces installations procurent des avantages particuliers (v., outre les auteurs
précités, Marc-Olivier Buffat, Les taxes liées à la propriété foncière, en
particulier dans le canton de Vaud, thèse Lausanne 1989, pp. 49-50).
b) L
'art. 60a
al. 1, première phrase, de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection
des eaux (ci-après: LEaux; RS 814.20) exige des cantons qu¿ils veillent à ce
que les coûts de construction, d'exploitation, d'entretien, d'assainissement et
de remplacement des installations d'évacuation et d'épuration des eaux
concourant à l'exécution de tâches publiques soient mis, par l'intermédiaire
d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l'origine de la
production d'eaux usées.
Le fondement de cette disposition repose sur le
principe du
"pollueur-payeur"
ou principe de causalité,
consacré par l'art. 3a de la même loi. Pour le législateur, l'objectif de cette
disposition est de fixer les émoluments en fonction du type et de la quantité
des eaux usées afin d'inciter financièrement le responsable à réduire la
pollution causée; ce principe ne doit toutefois pas être appliqué trop
rigoureusement en pratique afin d'éviter des coûts administratifs démesurés
découlant de l'évaluation du type et de la quantité d'eaux usées de chaque
ménage. Même si, pris à la lettre, l'art. 60a LEaux prend avant tout en
considération, comme fondement de la contribution, le coût de l'évacuation des
eaux usées et leur traitement, le législateur n'a pas pour autant exclu de la
problématique la récolte des eaux claires et leur infiltration; au contraire,
il l'a expressément encouragée puisque l'art. 7 al. 2 LEaux prescrit
l'infiltration des eaux non polluées, conformément aux règlements cantonaux.
Or, l'incidence de cette tâche sur le plan financier est loin d'être
négligeable; dans sa jurisprudence, le Tribunal administratif a du reste été
confronté à l'importance croissante pour les communes du coût de la collecte
des eaux claires (v. arrêts FI.1999.0057 du 16 décembre 1999; FI.1994.0039 du 2
juillet 1996). Il paraît, dans ces conditions, logique de pourvoir à son
financement également par le biais de taxes répondant aux conditions de l'art.
60a LEaux.
c)
Il ressort
des art. 3a et 60a LEaux que la Confédération a renoncé à introduire elle-même
les émoluments nécessaires à l'évacuation et à l'épuration des eaux; elle a
chargé les cantons de le faire dans les limites des conditions-cadres qu'elle a
édictées (cf. ATF 2P.285/2004 du 12 août 2005). En droit vaudois, l
es communes peuvent percevoir, conformément à la loi du 5 décembre
1956 sur les impôts communaux (LIC; RSV 650.11), des taxes spéciales en
contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de dépenses
particulières (art. 4 al. 1 LIC). Ces taxes doivent faire l'objet de règlements
soumis à l'approbation du chef de département concerné (al. 2) et ne peuvent
être perçues que des personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou
ayant provoqué les dépenses dont elles constituent la contrepartie (al. 3).
L
a loi du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux
contre la pollution (LVPEP; RSV 814.31) permet aux communes, à son art. 66, de
percevoir
un impôt spécial et des taxes pour couvrir
les frais d'aménagement et d'exploitation du réseau des canalisations publiques
et des installations d'épuration (al. 1). Elles peuvent également percevoir une
taxe d'introduction et une redevance annuelle pour l'évacuation des eaux
claires dans le réseau des canalisations publiques. (al. 2). Cette
contribution unique de raccordement a pour principale fonction de
compenser l'avantage économique que retire le propriétaire de l'équipement d¿évacuation
des eaux et, partant, de l'augmentation de son bien-fonds (cf. arrêt FI.2002.0070
du 12 octobre 2004). L'équipement réalisé par la collectivité publique, les
réseaux de distribution d'eau potable ou d'égouts notamment - de même que
l'amélioration de ces derniers - confère en effet aux biens-fonds privés une
plus-value justifiant la perception d'une contribution auprès de leurs
propriétaires. La concrétisation de cette plus-value apparaît notamment lors de
la construction de bâtiments, respectivement lors de la transformation et
l'agrandissement de ces derniers. (cf. ATF 109 Ia 328; 93 I 106; v., s'agissant
de la jurisprudence cantonale, cf. RDAF 1991, p. 163, déjà cité, spéc. p. 165;
Tribunal administratif, arrêts FI 2001.0053 du 6 février 2002; 1993.0058 du 30
janvier 1998; 1995.0119 du 3 juin 1996; 1995.0088 du 21 mai 1996). Les
contributions liées à l'équipement trouvent également leur fondement dans la
législation sur l'aménagement du territoire, dont l'art. 5 al. 1 LAT; à teneur
de cette disposition, le droit cantonal peut établir un régime de compensation
permettant de tenir équitablement compte des avantages - parmi lesquels le
raccordement au réseau collectif - et des inconvénients majeurs résultant des
mesures d'aménagement.
Cette contribution répond ainsi à
la définition d'une charge de préférence, même si la distinction entre
contributions de plus-value et taxes d'utilisation n'apparaît en définitive pas
décisive (cf. arrêts FI.2001.0053 du 6 février 2002; FI.1998.0114 du 24 juin
1999, publié in RDAF 2000 I 108; cf. en outre, sur les taxes d'équipement,
Peter Karlen, Grundsätze des Erschliessungsabgaberechts in: Informationsblatt
Raumplanungsgruppe Nordostschweiz RPG-No 3/93, p. 11 ss).
Toujours est-il que la taxe de raccordement d¿un bâtiment au réseau
collectif d¿évacuation et d¿épuration des eaux usées est une taxe foncière;
c¿est la propriété d¿un bâtiment raccordé au réseau public qui génère en effet
l¿assujettissement. Elle constitue le prix à payer par le propriétaire en
échange du droit de déverser ses eaux usées dans les canalisations publiques (Buffat,
op. cit., p. 171). Force est ainsi d¿admettre que l
es
taxes de raccordement sont des contributions causales, par opposition à
l'impôt; elles sont liées à l'avantage particulier dont bénéficie,
contrairement aux autres administrés, le propriétaire de la parcelle reliée aux
installations collectives.
d) Pour certains auteurs, le fait
générateur de la taxe selon l¿art. 60a al. 1 LEaux n'est pas tant la plus-value
que le propriétaire en retire que la prestation de la collectivité dont il
bénéficie du fait de ce raccordement (Peter Karlen,
Die
Erhebung von Abwasserabgaben aus rechtlicher Sicht, in DEP 1999, 539 ss, not.
555). Cela étant, les cantons conservent une grande liberté dans la
mise en oeuvre du principe de causalité (cf. Klaus Vallender/Reto Morell,
Umweltrecht, Bern 1997, § 13 N. 31, pp. 338-339). Dès lors, la contribution
unique auprès du propriétaire d'un immeuble raccordé, destinée à couvrir les
frais de construction des infrastructures d'évacuation et de traitement des
eaux, demeure l'un des modes de prélèvement envisageable sous l'angle de l'art.
60a LEaux.
2.
a) En l¿espèce, la taxe réclamée à
la recourante est fondée sur le Règlement communal sur l¿évacuation et
l¿épuration des eaux usées (ci-après : RCEEE), du 25 janvier 1995;
celui-ci, prévoit à ses articles 40 et 41 le financement de la prestation de la
collectivité, de la façon suivante :
«
Art. 40.
- Les propriétaires
des immeubles bâtis et raccordés aux installations collectives d¿évacuation et
d¿épuration des eaux participent aux frais de construction et d¿entretien
desdites installations en s¿acquittant :
a) d¿une taxe unique de raccordement aux réseaux d¿évacuation des eaux usées et
claires (articles 41 et 43 ci-après) ;
b) d¿une taxe annuelle d¿utilisation des collecteurs (article 44);
c) d¿une taxe annuelle d¿épuration (article 45);
d) cas échéant, d¿une taxe annuelle spéciale (article 46).
La perception de ces contributions est
réglée pour le surplus par une annexe qui fait partie du présent
règlement. »
«
Art. 41.
- Pour tout bâtiment
nouvellement raccordé directement ou indirectement aux collecteurs publics
d¿eaux usées et d¿eaux claires, il est perçu conformément à l¿annexe, une taxe
unique de raccordement.
Cette taxe est exigible du propriétaire sous
forme d¿acompte lors de l¿octroi de l¿autorisation de raccordement (art. 18 et
19 ci-dessus). La taxation définitive, acompte déduit, intervient dès le
raccordement définitif. »
L¿annexe au RCEEE fixe, à son
article 2, l¿assiette de la taxe unique de raccordement, à savoir, pour la part
eaux claires, 25 fr. par m
²
de
surface brute habitable sur la base du permis de construire, pour la part eaux
usées, 30 fr. par m
²
de surface
construite au sol selon inscription au registre foncier.
b) La recourante est intervenue à
divers stades de la construction du bâtiment dont le raccordement génère la
taxe litigieuse.
Elle représentait l'hoirie X.________
durant la procédure de permis de construire et
a
réalisé cette construction.
Or, l'hoirie X.________ a
constitué en août 2004 une PPE sur son immeuble, dont elle a vendu les parts
entre le 4 novembre 2004 et le 2 juin 2005. Contrairement à ce que la
recourante explique, elle ne pouvait, par une gestion d'affaires sans mandat en
quelque sorte, sauvegarder les intérêts de l'hoirie X.________ en contestant le
bien-fond¿des factures puisque celle-ci n'était plus propriétaire de
l¿immeuble. En effet, la procédure de taxation a débuté postérieurement aux
ventes des parts de PPE. La recourante
a reçu les acomptes
prévus par l¿art. 41 al. 2 RCEEE et il n¿est pas exclu qu¿elle ait réglé
elle-même ces factures. Il demeure, et c¿est là l¿essentiel, que la recourante
n¿a jamais été propriétaire, ni de la parcelle n° 2.******** qui abrite le
bâtiment raccordé, ni de la parcelle n° 6.******** sur laquelle empiète le
garage souterrain. Il est fort surprenant, dans ces conditions, que la taxe
unique de raccordement lui ait été notifiée. Sans doute, la recourante pouvait
représenter les nouveaux propriétaires et, à ce titre, recevoir les bordereaux
de la Municipalité. Or, à aucun moment de la procédure ce point n¿a été vérifié.
La recourante
n'a au demeurant jamais prétendu représenter
les nouveaux propriétaires; elle a
même signalé à la
Municipalité à juste titre, le 11 janvier 2007, qu¿il lui appartenait de se
tourner vers eux. Quoi qu¿il en soit, les factures adressées à la recourante
démontrent que la Municipalité entendait bien considérer la recourante comme
débitrice des taxes et par conséquent, comme contribuable. C
ontrairement à ce que la commission communale de recours précise dans
sa correspondance du 1er octobre 2008, elle n¿a pas considéré dans la décision
attaquée la recourante comme représentante des anciens, comme des nouveaux
propriétaires, mais bien comme la contribuable.
Il est tout aussi surprenant que ce
moyen n¿ait pas été invoqué par la recourante. Il n¿en demeure pas moins que le
Tribunal, appliquant le droit d¿office, ne peut maintenir une taxe notifiée à
un tiers non contribuable. Cette constatation influera cependant sur le sort et
la quotité des dépens dus à la recourante. Il appartiendra à la Municipalité de
reprendre la procédure de taxation avec les nouveaux propriétaires, acquéreurs
des parts de PPE, puisqu¿ils profitent des avantages particuliers résultant du
raccordement aux installations collectives, fait générateur de la contribution
de raccordement.
3.
Le recours doit par conséquent
être admis et la décision attaquée, annulée. Le présent arrêt sera rendu sans
frais. Vu ce qui précède, des dépens réduits seront alloués à la recourante
(art. 55 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure
administrative ¿ LJPA; RSV 173.36), dans la mesure où le recours est admis sur
un point qu¿aucune partie n¿avait évoqué.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Commission
communale de recours en matière d¿impôt et de taxes de
Bretigny-sur-Morrens
du 8
juin 2008 est annulée.
III.
Le présent arrêt sera rendu sans
frais.
IV.
La Commune de
Bretigny-sur-Morrens
versera
à A.________ S.àr.l. une indemnité de 500 (cinq cents) francs, à titre de
dépens réduits.
Lausanne, le 4 novembre 2008
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours
suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l¿acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu¿elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.