vd_omni · AC.2022.0338 · 2023-11-28 · fr

A.________, B.________/CONSEIL COMMUNAL DE MONTREUX, Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) | Rejet du recours dirigé contre le plan des zones réservées de Montreux. La complexité de la situation créée à Montreux par les arrêts du TF annulant le nouveau PGA permet aux autorités communales de justifier l'adoption de zones réservées. Il s'agit d'une mesure adéquate pour garantir que l'autorité de planification ait dorénavant la liberté de choisir la mesure correspondant le mieux aux exigences du droit fédéral. La définition de l'affectation précise des parcelles des recourants devra faire l'objet d'une analyse spécifique dans le futur PACom, ce qui rend en l'état nécessaires certaines mesures conservatoires.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.11.2023 AC.2022.0338

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
28 novembre 2023
Composition
M. André Jomini,
président
;
M. Pascal Langone et Mme Imogen Billotte, juges; M. Quentin Ambrosini,
greffier.
Recourants
1.
A.________,
à
********,
2.
B.________,
à
********,
tous deux représentés par Me Pascal NICOLLIER,
avocat à Vevey,
Autorités intimées
1.
CONSEIL COMMUNAL DE MONTREUX,
à
Montreux,
2.
Département des institutions, du
territoire et du sport (DITS),
représenté par
sa Direction générale du territoire et du logement (DGTL), à Lausanne,
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ et B.________ c/ décision du Conseil
communal de Montreux du 2 mars 2022 adoptant le plan des zones réservées et
décision du Département des institutions, du territoire et du sport du 16
septembre 2022 approuvant ce plan
Vu les faits suivants:
A.
A.________ et son épouse B.________ (ci-après: les époux A.________)
sont propriétaires des parcelles contiguës n
os
13 et 14 du registre
foncier, sur le territoire de la commune de Montreux, dans le village du Chêne
faisant partie du quartier des Planches. Ces parcelles, respectivement de 194 m
2
et 170 m
2
, supportent deux bâtiments mitoyens (n
os
ECA
1198 et 1199, avec deux étages sur rez et des combles, dont les surfaces au sol
respectives sont de 69 m
2
et 123 m
2
).
L'affectation de ces terrains a été définie par le
plan des zones de la commune, adopté le 19 janvier 1972 par le Conseil communal
de Montreux et approuvé le 15 décembre 1972 par le Conseil d'Etat (PGA 1972).
Ils ont été classés, comme les terrains voisins du quartier des Planches, en
zone de village. Ce régime a été prévu pour certaines "agglomérations
secondaires" (chapitre II du règlement sur le plan d'extension et la
police des constructions [RPE] de 1972, art. 25 ss).
Montreux a été inscrite à l'Inventaire fédéral des
sites construits d'importance nationale à protéger en Suisse (ISOS). Selon la
publication de l'Office fédéral de la culture (cf. art. 1 al. 3 de l'ordonnance
concernant l'ISOS [OISOS; RS 451.12]; vol. 6.1 Canton de Vaud, p. 189 ss), le
noyau villageois des Planches fait partie du périmètre P1 de l'inventaire
("
sur une étroite terrasse à flanc de coteau, alignements de maisons
rurales, habitations avec magasins aux rez, 18
e
/19
e
s.,
transf. 2
e
m. 20
e
s., quelques locatifs, fin 19
e
– déb. 20
e
s.
"), avec l'objectif de sauvegarde A
(sauvegarde de la substance).
B.
En 2007, les autorités communales ont mis à l'enquête publique un projet
de plan général d'affectation (PGA) et de règlement (RPGA) entièrement révisés,
afin de remplacer les instruments de planification en vigueur, principalement
le plan des zones de la commune du 15 décembre 1972, mais aussi des plans
d'affectation partiels ou détaillés. Le 2 septembre 2009, le conseil communal a
adopté le projet de PGA et son règlement. Ces actes ont subi diverses
modifications, en fonction notamment d'amendements votés par le conseil
communal. Une enquête publique complémentaire a été organisée en septembre
2013. Dans ses séances des 3 et 4 septembre 2014, le conseil communal a adopté
les modifications apportées au PGA. Le 10 juin 2015, le Département du
territoire et de l'environnement (ci-après: DTE) a approuvé préalablement le
nouveau PGA, à l'exception d'une portion de zone à bâtir ("L'Aire de
Prélaz"). Les décisions d'adoption et d'approbation préalable ont fait l'objet
de plusieurs recours à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du
Tribunal cantonal.
Les autorités communales ont ensuite entrepris des
négociations avec
l'Office fédéral du développement territorial (ARE), auteur d'un des recours,
et engagé une procédure de modification du projet de nouveau PGA visant à
atteindre un bilan des réserves en zone à bâtir équilibré. L'instruction des
recours a été suspendue. Les modifications apportées par la suite consistaient
en la création de deux zones réservées dans les secteurs de Maula Ferran et de
La Saussaz; elles introduisaient en outre, au sein de la zone de verdure
initialement projetée, la distinction entre une zone de verdure urbaine,
assurant des poches de respiration dans le bâti, et une zone de verdure paysagère,
considérée comme une zone de non bâtir. Ces modifications ont été mises à
l'enquête publique en juin 2016. Le 12 octobre 2016, le conseil communal a
adopté ces différents amendements, lesquels ont été approuvés préalablement par
le DTE, le 10 janvier 2017.
Ces nouvelles décisions d'adoption et d'approbation
préalable ont elles aussi fait l'objet de plusieurs recours à la CDAP. Celle-ci
a repris l'instruction des premiers recours et elle a statué par différents
arrêts rendus en décembre 2017 et janvier 2018. En substance et sous réserve de
certains aspects ponctuels, elle a confirmé le nouveau PGA.
Le Tribunal fédéral a été saisi de différents
recours, formés par des propriétaires fonciers ainsi que par une organisation
de protection de la nature d'importance nationale, contre les arrêts de la
CDAP. Il a statué sur ces recours par des arrêts rendus le 16 avril 2020. Dans
la cause 1C_632/2018 (arrêt publié aux ATF 146 II 289), il a admis le recours
et il a prononcé que l'arrêt de la CDAP (dans les causes AC.2015.0216,
AC.2017.0026 du 17 janvier 2018) était "
réformé et la cause renvoyée
pour nouvelle décision à la Commune de Montreux, dans le sens des considérants
"
(ch. 1 du dispositif). Pour saisir la portée de la réforme de l'arrêt de la
CDAP, il faut donc lire en particulier le considérant 14 de l'arrêt du Tribunal
fédéral, ainsi libellé:
"Les considérants qui
précèdent conduisent à l'admission du recours. Les chiffres I à III du
dispositif de l'arrêt attaqué sont réformés en ce sens que le recours cantonal
AC.2015.0216 est admis; les décisions d'adoption communales et la décision
d'approbation préalable cantonale du 10 juin 2015 sont annulées. Les chiffres
IV et V sont réformés en ce sens que le recours AC.2017.0026 est admis, la
décision du Conseil communal de Montreux du 12 octobre 2016 ainsi que la
décision préalable du Département du territoire et de l'environnement du 10
janvier 2017 sont annulées. La cause est renvoyée à la Commune de Montreux
(art. 107 al. 2 LTF). Il lui appartiendra d'adapter son projet de PGA en
prévoyant une affectation conforme au droit fédéral des portions de territoire
comprises dans la zone réservée, dans le respect en particulier des exigences
de l'art. 15 LAT (cf. consid. 5.3 et 6.3). Celle-ci devra également tenir
compte des secteurs soumis à la légalisation préalable d'une planification de
détail (art. 26 nRPGA) dans le réexamen de sa zone à bâtir et déterminer si
ceux-ci doivent y être maintenus ou en être exclus (cf. consid. 7.4). La
Commune de Montreux devra également assurer la coordination entre la
planification d'affectation de la partie urbanisée de son territoire - ici
discutée - et la planification relative à la partie supérieure de son
territoire (cf. consid. 9).
[...]
"
C.
À la suite des arrêts du Tribunal fédéral, les autorités communales ont
décidé de mettre en place des zones réservées, en fonction d'une analyse de la
situation décrite en particulier dans un "rapport justificatif selon
l'article 47 OAT" de mars 2021. On y trouve les explications suivantes (p.
8 ss):
"
4. Le surdimensionnement
de la zone à bâtir de Montreux
Depuis le nouveau millénaire, les
politiques de développement territorial ont beaucoup évolué et le cadre légal
qui les régit s'est rigidifié en conséquence; les communes vaudoises reçoivent
des injonctions de la part de l'Etat de Vaud pour mettre en œuvre le nouveau
cadre légal et observer les délais y relatifs; le Département cantonal
compétent édicte des méthodes qui accompagnent le plan directeur cantonal, afin
d'harmoniser le travail des communes et le traduire en données territoriales
cantonales.
L'état des réserves à bâtir
communales au 31.12.2018, défini selon la méthode cantonale issue du PDCn
actuellement en vigueur, permet d'accueillir potentiellement au total 6'366
habitants-emplois supplémentaires, répartis comme suit:
– à l'intérieur du périmètre du
centre:       5'641 habitants-emplois
– à l'extérieur du périmètre du
centre:       725 habitants-emplois.
Cet état de surdimensionnement
devra être rattrapé au maximum dans le cadre du futur Plan d'affectation
communal (PACom) à élaborer; dans cette attente et comme dit ci-avant, la
situation de surdimensionnement ne doit pas être aggravée, surtout à
l'extérieur du périmètre de centre.
5. Les zones réservées
5.1 Buts des zones réservées
[…]
5.2 Le cas de Montreux
Avec ses quelque 27'000 habitants,
Montreux est la 3e ville la plus peuplée du Canton de Vaud. Montreux est la
commune centrale de l'agglomération Riviera et se trouve qualifiée de centre
cantonal bipolaire par le plan directeur cantonal; les études menées dans le
cadre de l'AggloRivelac en 2011 ont estimé à 19'200 habitants-emplois la
capacité d'accueil de l'agglomération d'ici à 2030; cette capacité d'accueil
est reportée dans les mesures A11 et R14 du plan directeur cantonal.
Bien que Montreux ne dispose pas
d'un acte de planification adapté, la ville doit continuer à vivre et un
développement minimal doit rester possible afin d'assurer une dynamique
économique, à tout le moins à l'intérieur du périmètre de centre et dans la
bande littorale surtout. En effet, le principe de la densification dans les
centres demeure le vecteur de base qu'il s'agira de suivre dans le cadre de la
reprise des études d'affectation du sol et le dispositif des zones réservées
doit pouvoir l'appréhender.
Le concept des zones réservées
proposé par la Municipalité se fonde sur des critères objectifs qui découlent
de données légales et territoriales claires; la délimitation de chaque zone se
veut logique, objective et égalitaire.
Les zones réservées sont accompagnées
d'un dispositif réglementaire fondé sur la même logique objective: si les zones
réservées qui se situent à l'extérieur du périmètre de centre ou en périphérie
du centre-ville, ne peuvent raisonnablement pas proposer de possibilités de
développement, notamment au regard du risque d'aggravation de la situation de
surdimensionnement, il paraît par contre raisonnable que les zones réservées
qui traitent du centre-ville laissent quelques possibilités de développement,
pour autant que celles-ci respectent les directives cantonales et fédérales en
la matière.
5.3 Le concept des zones
réservées
[…]
5.3.1 La totalité du territoire
communal
Dans les considérants de son
arrêt, le TF a critiqué le fait que Montreux ait séparé la révision de son
territoire en deux parties, soit la partie urbanisée et la partie rurale. Il
conclut que ce mode de procéder ne permet pas de connaître l'entier des
réserves à bâtir sur le territoire communal et que la réattribution des droits
à bâtir, issue du zoning et des coefficients de construction proposés, pourrait
en pâtir.
Ces dires ont été confirmés par le
Département cantonal compétent, car il est nécessaire d'assurer une vision
globale des besoins et de supprimer les risques d'inégalité de traitement des
propriétaires situés dans les différentes parties du territoire communal. En
effet, en traitant le territoire par étapes, il se peut qu'au final il y ait
des "laissés pour compte", car tout le potentiel pourrait avoir déjà
été attribué aux premiers et les besoins satisfaits.
Le futur PACom devra ainsi traiter
l'entier du territoire communal et dans cette attente, les zones réservées
doivent couvrir l'entier du territoire communal.
5.3.2 Une mesure générale –
égalité de traitement
Nous avons vu ci-avant, que la
fragilité territoriale et légale dans laquelle Montreux se trouve découle de
l'obsolescence du plan des zones de 1972 et parce que ce dernier concerne
l'entier du territoire communal.
Les zones réservées ne peuvent dès
lors pas être une mesure ponctuelle sans risquer de générer des inégalités de
traitement, car l'entier du territoire est non-conforme au droit fédéral.
Le dimensionnement des zones
réservées doit donc être une mesure générale, afin de ne pas susciter de
réaction particulière liée à l'insatisfaction de certains. Ce zoning large est
accompagné d'un dispositif réglementaire précis, qui assure l'entretien du
patrimoine et une dynamique économique pour la ville.
5.3.3 La limite du territoire
largement bâti
Le droit fédéral (art. 36 LAT)
s’appuie sur la notion de territoire largement bâti pour définir, par
substitution, la limite en-deçà de laquelle se situe la zone à bâtir pour les
territoires qui sont dépourvus de plan d’affectation. Cette limite se traduit
par celle du périmètre de centre, telle que définie par le plan directeur
cantonal.
Le périmètre de centre est repris
à titre de limite pour distinguer la part du territoire communal qui peut être
considérée comme de la zone à bâtir provisoire. Le futur Plan d’affectation
communal (PACom) vérifiera le bien-fondé de cette limite dans le cadre de la
conformité à la mesure A11 du PDCn. Dans cette attente, aucune aggravation de
l’état de surdimensionnement à l’extérieur du périmètre de centre ne doit
survenir.
Ainsi, tout le territoire communal
qui se situe à l’intérieur du périmètre compact peut légalement être considéré
comme de la zone à bâtir provisoire ; a contrario, tout le territoire communal
qui se situe à l’extérieur du périmètre compact doit être légalement qualifié
de non-largement bâti et ne doit pas faire l’objet de développement, tant qu’un
acte de planification ne confirme pas son appartenance à la zone à bâtir.
La délimitation des zones
réservées doit tenir compte du périmètre de centre.
5.3.4 Un potentiel
constructible
La zone réservée sert "à geler
temporairement" les possibilités de construire d'un lieu; une zone
réservée n'a donc de sens que s'il y a un potentiel constructible concret à
développer.
Le plan des zones de 1972 présente
un surdimensionnement global de la zone à bâtir et par conséquent, un potentiel
constructible général omniprésent.
En lien avec le constat fait
ci-avant, que les zones réservées doivent être une mesure générale, les zones
réservées doivent couvrir toutes les zones constructibles du plan des zones de
1972, à l'exception de la zone d'utilité publique et de la zone d'installations
ferroviaires.
[…]
"
Six différents types de zones réservées ont été
définis. Il a été prévu de classer les parcelles n
os
13 et 14 ainsi
que les autres terrains de la zone de village des Planches – qui font partie du
périmètre du centre, ou périmètre compact de l'agglomération (voir la carte p.
10; cette carte peut aussi être consultée sur le guichet cartographique Plan
directeur cantonal, www.pdcn.vd.ch) – dans la zone réservée 3, au sujet de
laquelle le rapport 47 OAT explique notamment ce qui suit (p. 14):
"
6.3.1 Périmètre
La zone réservée 3 concerne la
bande de territoire située entre l'A9 (RN9) et la bande littorale de Clarens,
Montreux et Territet.
Ainsi, toutes les parcelles
concernées affectées à la zone à bâtir par le plan des zones de 1972, à
l'exception des zones d'utilité publique, sont colloquées en zone réservée 3.
La zone réservée 3 couvre une
surface de 196.13 ha.
[...]
6.3.3 Règlement
[...]
Le dispositif de la zone réservée 3 est plus permissif que celui des
zones réservées 1 et 2, car il concerne une portion de territoire déjà très
urbaine et appelée à accueillir une partie importante de la densification
future de la ville. Cette zone permet d'exclure l'application des règles en
vigueur de 1972, qui autoriseraient des constructions incompatibles au droit
fédéral, tout en gardant son application pour toutes les règles constructives
d'ordre général.
[...]
Ainsi, cette zone permet des
interventions liées à l'entretien du bâti, l'optimisation des volumes
construits existants, les reconstructions en cas de démolition volontaire des
constructions existantes; elle permet des surélévations en cas de
transformation extérieure du bâtiment existant pour atteindre le gabarit usuel
des constructions existantes présentes dans cette portion de territoire
(R+1+c/a); elle protège les commerces et activités en dehors du territoire
urbain pour assurer une dynamique de village et un rapport à la rue animé dans
cette partie de Montreux.
Aucune surface bâtie
supplémentaire n'est produite et seules des surfaces habitables supplémentaires
sont possibles et ce, uniquement dans une empreinte au sol similaire par
rapport au bâti existant. Cette possibilité d'intervention se situe uniquement
en-deçà de la limite de l'autoroute A9, soit dans une portion du territoire
communal dont l'appartenance à la zone à bâtir provisoire (art. 36 al. 3 LAT)
n'est pas contestable de manière globale. Ces possibilités d'intervention ne
vont pas à l'encontre des enjeux que le futur plan d'affectation communal
(PACom) devra établir et/ou confirmer, car la densification obtenue restera
inférieure ou équivalente à l'application des coefficients d'occupation du sol
en vigueur selon le plan des zones de 1972. Les mesures A11 et R14 du PDCn sont
respectées."
D.
Le projet de plan des zones réservées a été mis à l'enquête publique du
24 avril au 25 mai 2021. Les parcelles n
os
13 et 14 sont
effectivement incluses dans la zone réservée 3, avec une réglementation
correspondant à celle décrite dans le rapport 47 OAT (art. 8 du règlement des
zones réservées [RZR]). Agissant par l'intermédiaire de leur avocat, les époux A.________
ont formé opposition le 20 mai 2021. Ils ont fait valoir en substance que le
futur plan d'affectation communal devrait nécessairement mettre en zone à bâtir
le centre du quartier des Planches et y permettre la surélévation des
bâtiments. Or la réglementation de la zone réservée 3 empêcherait des projets
s'inscrivant dans l'objectif de densification des centres. Ils se référaient à
un projet de transformation et de surélévation concret pour leur deux bâtiments,
ayant fait l'objet d'une demande de permis de construire déposée en décembre
2019, sur laquelle la municipalité n'avait pas encore statué en mai 2021, en
raison de la situation juridique incertaine créée par les arrêts du Tribunal
fédéral du 16 avril 2020.
Cette demande de permis de construire a finalement
été refusée par la municipalité le 18 mars 2022. Cette décision a été confirmée,
sur recours des époux A.________, par un arrêt rendu le 5 avril 2023 par la CDAP
(cause AC.2022.0136).
E.
Dans son préavis n
o
34/2021 (accessible sur internet, www.conseilmontreux.ch,
rubrique "documents"), la Municipalité de Montreux a proposé au conseil
communal d'adopter le plan des zones réservées, avec son règlement (RZR), tel
qu'il a été mis à l'enquête publique, puis d'adopter des propositions de
réponse aux oppositions. S'agissant de l'opposition des époux A.________ – que
la municipalité propose d'écarter –, ce texte relève en particulier ce qui
suit:
"Les zones réservées ont pour
but premier d’empêcher toute intervention sur le territoire communal qui
corresponde à une augmentation de la surface bâtie, ce afin de ne pas accentuer
la capacité d’accueil surdimensionnée que connaît le territoire communal. Ce
dispositif a été conçu de manière à assurer l’entretien du patrimoine bâti
existant, permettre une optimisation des volumes bâtis existants, ainsi que des
possibilités de surélévation dans les secteurs appropriés.
Le plan des zones de 1972 couvre
l’entier du territoire communal et donc, sa capacité d’accueil est
potentiellement trop importante pour toutes les zones constructibles qu’il
contient ; les portions de territoire situées à l’intérieur de la zone à bâtir
provisoire ne font pas exception à ce qui précède.
[…]
La Municipalité signale, à toutes
fins utiles, que le dispositif de la zone réservée 3 renvoie au cadre légal
cantonal dérogatoire de l’art. 80 LATC et que ce dernier, couplé avec l’art. 8
RZR, semblent permettre de possibilités d’intervention sur les bâtiments objets
de l’opposition qu’il s’agirait peut-être d’explorer en termes de projet."
F.
Dans sa séance du 2 mars 2022, le conseil communal a adopté le plan des
zones réservées et la réponse à l'opposition.
G.
Le dossier a été transmis au Département des institutions, du territoire
et du sport (DITS) qui, par une décision du 16 septembre 2022, a approuvé
"
sous réserve des droits des tiers, les zones réservées communales,
sises sur la commune de Montreux
".
H.
Agissant le 18 octobre 2022 par la voie du recours de droit
administratif, les époux A.________ demandent à la Cour de droit administratif
et public du Tribunal cantonal (CDAP) de réformer les décisions attaquées
(celle du conseil communal adoptant le plan en écartant l'opposition et celle
du département cantonal approuvant le plan) en ce sens que leurs parcelles n
os
13 et 14 ne sont pas soumises au plan des zones réservées et qu'elles demeurent
constructibles sous l'égide de la réglementation du PGA 1972. A titre
subsidiaire, les recourants demandent l'annulation des décisions attaquées et
le renvoi de la cause aux autorités communales pour nouvelle décision dans le
sens des considérants.
Dans sa réponse du 31 janvier 2023, la municipalité
– pour le conseil communal – conclut au rejet du recours.
Dans sa réponse du 13 février 2023, la Direction
générale du territoire et du logement (DGTL), au nom du DITS, conclut au rejet
du recours.
Le 17 avril 2023, les recourants ont répliqué, en confirmant
leurs conclusions.
Considérant en droit:
1.
a) La contestation porte sur un plan de zones réservées. L'art. 46 de la
loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions
(LATC; BLV 700.11) dispose que les communes peuvent établir des zones réservées
selon l'art. 27 LAT [loi fédérale sur l'aménagement du territoire, RS 700] (al.
1), la procédure d'approbation étant celle des plans d'affectation (al. 2).
Cela signifie que le plan doit, après l'enquête publique, être transmis par la
municipalité au conseil communal qui doit se prononcer et le cas échéant
adopter le plan; ce conseil doit simultanément statuer sur les projets de
réponse aux oppositions (art. 42 LATC). Ensuite, il incombe au département
cantonal d'approuver le plan adopté par le conseil (art. 43 al. 1 LATC). L'art.
43 al. 2 LATC dispose alors ce qui suit: "[l]
a décision du département
et les décisions communales sur les oppositions sont notifiées par écrit à la
municipalité et aux opposants. Ces décisions sont susceptibles d'un recours au
Tribunal cantonal avec libre pouvoir d'examen
". Le recours mentionné à
l'art. 43 al. 2 LATC est le recours de droit administratif selon les art. 92 ss
de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV
173.36). En l'occurrence, les recourantes attaquent ces deux décisions
(d'adoption et d'approbation).
b) Dans le régime du droit cantonal vaudois, comme
cela vient d'être exposé, la procédure d'établissement d'un plan de zone
réservée correspond à celle du plan d'affectation. D'après la jurisprudence,
celui qui conteste un nouveau plan d'affectation a qualité pour recourir s'il a
pris part à la procédure devant l'autorité précédente – en d'autres termes s'il
a fait opposition pendant l'enquête publique –, s'il est atteint par la
décision attaquée et s'il dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle
soit annulée ou modifiée (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99
LPA-VD). Le propriétaire d'un bien-fonds compris dans le périmètre du plan peut
recourir en demandant l'annulation de mesures comportant des restrictions de
l'usage de son propre bien-fonds ou de l'exercice de son droit de propriété,
quand l'admission du recours lui procurerait un avantage pratique (ATF 141 II
50 consid. 2.1; CDAP AC.2021.0351 du 11 juillet 2022 consid. 1c).
Dans la mesure où les recourants se plaignent de
l'inclusion de leurs propres biens-fonds dans une zone réservée, ils
remplissent les conditions de l'art. 75 let. a LPA-VD.
Les autres exigences
légales de recevabilité du recours étant manifestement remplies, il y a lieu
d'entrer en matière.
2.
Les recourants se plaignent d'une violation de l'art. 27 LAT, en
substance parce qu'il serait inadéquat de prévoir une zone réservée dans une
localisation de centre-ville. Ils invoquent par ailleurs le principe de la
proportionnalité en faisant valoir que la mesure contestée ne permettrait pas
d'atteindre l'objectif d'aménagement visé puisque le futur PACom ne pourra pas
retirer des droits à bâtir, en comparaison avec la planification de 1972. Ils
invoquent encore l'art. 9 Cst. en reprochant aux autorités communales une
violation du principe ou des règles de la bonne foi.
a) L'
art. 27 LAT
prévoit
que s'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan
s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des
territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être
entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation (al. 1).
Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit
cantonal peut prolonger ce délai (al. 2). Une zone réservée, au sens de l'
art. 27 LAT
, est une mesure visant à assurer la liberté de
décision des autorités de planification. Par l'adoption d'une zone réservée, de
futures mesures d'aménagement du territoire se voient accorder un effet
anticipé négatif: une autorisation de construire ne sera délivrée qu'à la
condition qu'elle n'entrave pas l'établissement de la réglementation envisagée.
La zone réservée a ainsi comme effet de surseoir à l'application du droit
encore applicable en vue de l'entrée en vigueur du nouveau droit (cf.
ATF 136 I 142
consid.
3.2). En droit cantonal, l'art. 46 LATC dispose que les communes ou le département
peuvent établir des zones réservées selon l'
art. 27 LAT
.
Ces zones interdisent ou limitent la constructibilité de terrains pendant une
période maximale de cinq ans, pouvant être prolongée de trois ans au maximum
(al. 1). La procédure d'approbation est celle des plans d'affectation (al. 2).
L'établissement d'une zone réservée permet en particulier de garantir aux
autorités chargées de l'aménagement du territoire la liberté de planifier et de
décider, et d'éviter que des projets de construction viennent entraver cette
liberté (TF 1C_230/2022 du 7 septembre 2023 consid. 4.1.2 et les références).
La LATC prévoit encore d'autres mesures conservatoires aux art. 47 et 49 LATC,
qui n'ont pas comme la zone réservée une portée générale, mais qui permettent
de refuser ponctuellement une autorisation de construire quand le projet
compromet une modification de plan d'affectation envisagée.
Selon la jurisprudence, l'instauration
d'une zone réservée suppose réunies trois conditions matérielles, à savoir une
intention de modifier la planification, une délimitation exacte des territoires
concernés et le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des
zones concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien
d'une situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2;
TF 1C_275/2021 du 19 mars 2022 consid. 2; CDAP AC.2022.0158 du 16 novembre 2022
consid. 2a, AC.2021.0077 du 31 mars 2022 consid. 3a).
b) Les recourants ne mettent pas en
cause la nécessité de prendre des mesures conservatoires, dans la situation
créée à Montreux par les arrêts du Tribunal fédéral du 16 avril 2020. La
complexité de cette situation permet aux autorités communales de justifier
l'adoption d'une zone réservée pour les secteurs dont le régime juridique avait
été défini en 1972, mais n'avait pas été revu ni adapté après l'entrée en
vigueur de la LAT en 1980. C'est le cas du compartiment de terrain dans lequel
se trouvent les deux parcelles des  recourants, classé en zone de village, en zone
de moyenne densité ou en zone de faible densité. D
ans les secteurs où
aucun plan d'affectation n'a été adopté après le plan des zones de 1972 –
lui-même non conforme au droit fédéral (cf. rapport 47 OAT, p. 1 ; cf. aussi
art. 35 LAT, fixant aux communes un délai de huit ans, dès 1980, pour établir
un nouveau plan d'affectation) –, il n'est en principe pas possible de se
prévaloir de l'ancien classement en zone à bâtir. Aussi la question du
caractère constructible doit-elle être résolue sur la base de la disposition
transitoire de l'art. 36 al. 3 LAT ("
Tant que le plan d’affectation n’a
pas délimité des zones à bâtir, est réputée zone à bâtir provisoire la partie
de l’agglomération qui est déjà largement bâtie, sauf disposition contraire du
droit cantonal
").
Il ne s'agit pas, dans la présente affaire,
d'examiner quelle devra être l'affectation précise des terrains des recourants
dans le futur plan d'affectation communal (PACom). Le tribunal ne doit pas non
plus déterminer le périmètre de la "zone à bâtir provisoire" au sens
de l'art. 36 al. 3 LAT, qui n'a pas fait l'objet d'une délimitation formelle;
de toute manière, le droit fédéral n'empêche pas d'imposer le régime de la zone
réservée 3 dans une zone à bâtir provisoire, jusqu'à l'établissement du plan d'affectation
proprement dit.
Quoi qu'il en soit, dans l'incertitude causée par
l'absence d'une mesure de planification valablement adoptée depuis 1980, une
mesure conservatoire telle que la zone réservée est adéquate pour garantir que
l'autorité de planification ait dorénavant la liberté de choisir la mesure
correspondant le mieux aux exigences du droit fédéral, à savoir éventuellement
un classement dans une zone à bâtir définissant des conditions de construction
conformes aux exigences actuelles de l'aménagement du territoire en matière de
densification, mais de manière à sauvegarder la substance du noyau villageois
du Chêne. A cause de la mise à l'inventaire ISOS, le droit fédéral énonce à ce
propos des objectifs généraux ambitieux (cf. art. 9 al. 4 let. a OISOS) qu'il
incombera à l'autorité de planification de mettre en œuvre lors de
l'établissement du nouveau PACom (cf. art. 11 al. 2 OISOS). La réglementation
de la zone réservée 3 ne fige pas l'état existant, dès lors qu'elle permet
certaines transformations ou extensions; les limites fixées à l'art. 8 RZR sont
toutefois propres à empêcher des agrandissements ou des modifications de
l'aspect des bâtiments d'un quartier urbain caractéristique qui pourraient être
qualifiées, par les autorités spécialisées en matière de conservation des
sites, d'incompatibles avec les objectifs de l'ISOS. En adoptant les mesures
conservatoires litigieuses, les autorités de planification ont naturellement dû
prendre en considération ces éléments dans la pesée globale des intérêts.
Les recourants, qui ont élaboré un projet concret de
transformation de leurs bâtiments, sont actuellement dans une situation moins
favorable que s'ils avaient pu obtenir un permis de construire avant
l'annulation du PGA par le Tribunal fédéral. Ils sont également, le cas
échéant, traités différemment des propriétaires de biens-fonds situés dans
d'autres parties du territoire communal, où des plans d'affectation (spéciaux)
ont été adoptés à partir de 1980 conformément aux prescriptions de la LAT – ce
qui a permis de renoncer à des mesures conservatoires générales. Cela étant, l'égalité
de traitement (art. 8 Cst.) n'a qu'une portée réduite dans ce domaine. Il est
en effet dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation des
zones crée des inégalités et que des terrains de mêmes situation et nature
puissent être traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à
une zone déterminée que leurs possibilités d'utilisation. Du point de vue
constitutionnel, il suffit que la planification soit objectivement soutenable,
c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 142 I 162 consid. 3.7.2; TF
1C_129/2022 du 18 avril 2023 consid. 4.2 et les références). Cela vaut
a
fortiori
pour une mesure d'aménagement conservatoire ou provisoire, telle
la zone réservée. Est arbitraire une décision qui se révèle insoutenable, en
contradiction manifeste avec la situation effective, ou qui a été adoptée sans
motifs objectifs et en violation d'un droit certain (ATF 148 II 465 consid. 8.1
et la jurisprudence citée). En l'occurrence, il n'y a pas de motif de
considérer que l'inclusion des parcelles litigieuses dans la zone réservée 3 serait
arbitraire. L'autorité cantonale de recours, qui doit selon le droit fédéral
laisser une certaine liberté d'appréciation aux autorités de planification
(art. 2 al. 3 LAT), n'a aucun motif de revoir les prescriptions de l'art. 8
RZR. Compte tenu de la situation des parcelles des recourants, la définition de
leur affectation précise dans le futur PACom devra faire l'objet d'une analyse
spécifique, ce qui rend en l'état nécessaires certaines mesures conservatoires.
On ne voit pas, dans la définition des modalités de la zone réservée 3, de
violation du principe constitutionnel de la proportionnalité ni des règles de
la LAT.
Le grief de violation de l'art. 27 LAT, ainsi que
des principes applicables dans ce cadre en vertu de la jurisprudence, est par
conséquent mal fondé.
c) Le grief de violation des règles, ou du principe,
de la bonne foi est invoqué en relation avec le traitement, par
l'administration communale, des projets de transformation des bâtiments des
recourants. En somme, il est reproché aux autorités communales non pas leur
choix de créer des zones réservées, mais bien plutôt l'impossibilité d'obtenir
un permis de construire pour un projet concret. Cet aspect a été examiné –
après le dépôt du présent recours – dans l'arrêt AC.2022.0136 du 5 avril 2023:
la CDAP a considéré en substance que la municipalité n'avait pas violé les
règles de la bonne foi (consid. 6). Il suffit donc de renvoyer, sur ce point,
aux considérants de ce précédent arrêt.
d) La CDAP est en mesure de statuer sur la base du
dossier et des données topographiques ou photographiques des guichets
cartographiques officiels. Il n'est donc pas nécessaire de compléter
l'instruction par une inspection locale.
3.
Il résulte des considérants que le recours, entièrement mal fondé, doit
être rejeté dans la mesure où il est recevable. Cela entraîne la confirmation
des décisions rendues respectivement par le conseil communal et le département
cantonal.
Les recourants, qui succombent, doivent supporter
les frais de justice (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens,
les autorités intimées n'ayant pas consulté un avocat.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours
est rejeté, dans la mesure où il est
recevable.
II.
La décision prise le 2 mars 2022 par le Conseil communal de Montreux,
rejetant l'opposition au plan des zones réservées formée par les recourants,
ainsi que la décision d'approbation de cette décision communale prise le 16
septembre 2022 par le Département des institutions, du territoire et du sport,
sont confirmées.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge des recourants A.________ et B.________.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 28 novembre 2023
Le président:
Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.