vd_omni · AC.2006.0122 · 2007-05-10 · fr

CAVIEZEL, FELDER, Municipalité de Tolochenaz, TEDESHI, VALLOTTON/Municipalité de Morges, Karl Steiner SA, Service de l'environnement et de l'énergie, Service de l'aménagement du territoire | Projet de construction sur le territoire de la commune de Morges mais dont l'accès traverse une parcelle sur le territoire de Tolochenaz. La constructrice prétendant à tort avoir soumis le projet à la commune de Tolochenaz par l'intermédiaire de celle de Morges, le tribunal donne acte à la commune de Tolochenaz, recourante, du fait que le permis de construire délivré à Morges ne concerne pas les installations prévues à Tolochenaz.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 10.05.2007 AC.2006.0122

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 10 mai 2007
Composition
M. Pierre Journot, président;
M. François Gillard
et
Mme Monique Ruzicka-Rossier, assesseurs.
Recourants
1.
Otto CAVIEZEL, Jean-Louis FELDER,
Umberto TEDESHI, Frank VALLOTTON,
tous à Tolochenaz,
2.
Municipalité de Tolochenaz,
dont
le conseil commun est l'avocat  Denis BETTEMS, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Morges,
représentée
par Alain THEVENAZ, Avocat, à Lausanne,
Autorités concernées
1.
Service de l'environnement et de
l'énergie
2.
Service de l'aménagement du
territoire
Constructrice
Karl Steiner SA,
à Genève 13,
représentée par l'avocat Philippe
REYMOND, à Lausanne,
Objet
permis de construire
Recours CAVIEZEL Otto et consorts c/ décisions de la
Municipalité de Morges du 15 mai 2006 (permis de construire un bâtiment
administratif avec garage souterrain de 121 places En Riond Bosson sur la
parcelle no 1'478)
Vu les faits suivants
A.
Dans la cause AC.2003.0248, le Tribunal administratif a été
saisi par une partie des recourants de la présente cause, dont la Commune de
Tolochenaz, d'un recours intéressant les mêmes autres parties, concernant la
même parcelle 1478 propriété de Karl Steiner SA, et dirigé contre des décisions
de la Municipalité de Morges
-    du 10 novembre 2003 délivrant un permis de construire
un bâtiment administratif avec garage souterrain de 140 places (bâtiment B,
dossier communal 2003/14, CAMAC 54'841)
-    du 24 novembre 2003 délivrant une autorisation
préalable d'implantation pour un bâtiment administratif avec garage souterrain
de 121 places (bâtiment A, dossier communal 2003/13, CAMAC 54'800).
Le Tribunal administratif a tenu audience le 1
er
octobre 2004 dans une composition incluant les assesseurs Dina Charif Feller
(démissionnaire depuis lors) et Monique Ruzicka Rossier. Il statué dans la
cause AC.2003.0248 par un arrêt du 6 octobre 2004 dont la teneur est la
suivante:
"A.         La parcelle 1478 de
Morges est située dans l'angle formé par la voie d'accès à l'autoroute
Lausanne-Genève (jonction Morges-ouest) et la route cantonale conduisant à
Tolochenaz.
Actuellement cultivée, elle est
colloquée en zone industrielle B. Au sens de l'art. 43 du règlement sur le plan
d'affectation et la police des constructions (ci-dessous "le règlement
communal), approuvé initialement par le Conseil d'Etat le 2 mars 1990, cette
zone est destinée aux activités industrielles, artisanales ou tertiaires qui ne
peuvent s'implanter dans d'autres zones, les magasins dits de grande surface
étant exclus. La hauteur hors tout des bâtiments est limitée à 16 mètres dans
le secteur A et à 12 m dans le secteur B. Le cube constructible est de 7 m ³
par m² de surface de la propriété
B.           Du 25 avril au 14 mai 2003
ont été mises à l'enquête, pour la parcelle 1478:
-        une demande d'
autorisation
préalable d'implantation
pour un bâtiment administratif avec garage
souterrain de 121 places (bâtiment A, dossier communal 2003/13) qui serait
situé dans l'angle sud de la parcelle, le long de la voie d'accès à l'autoroute
-        une demande de
permis
de construire
un bâtiment administratif avec garage souterrain de 140
places (bâtiment B, dossier communal 2003/14) qui prendrait place dans l'angle
nord-est de la parcelle, dans l'angle formé par la voie d'accès à l'autoroute
et la route cantonale.
C.          Les décisions et préavis des
autorités cantonales ont fait l'objet de synthèses élaborées par la Centrale
des autorisations (CAMAC) en date des 10 et 11 septembre 2003, remplacées par
de nouvelles synthèses des 17 (bâtiment A) et 20 (bâtiment B) octobre 2003.
Dans les documents des 10 et 11
septembre 2003, identiques dans leur substance, le Service de l'aménagement du
territoire formulait une "remarque" dans laquelle il proposait à la
commune de demander aux constructeurs de réduire le nombre de places de
stationnement de 261 à 215 et d'améliorer la qualité des espaces extérieurs. Il
rappelait que la Commune de Morges s'était engagée comme membre à appliquer les
recommandations du Comité de pilotage de l'étude "Morges: une vision globale
d'aménagement du territoire à concrétiser" (transfert modal, aménagement
du territoire et gestion des trafics routiers et autoroutiers). Quant au
Service de l'environnement et de l'énergie (SEVEN), il émettait - en
coordination avec le Service des transports - un préavis favorable sous réserve
du redimensionnement de l'offre de stationnement. En effet, au sujet de la
réduction du nombre de places de parc, le SEVEN relevait que dans un périmètre
où les valeurs d'immissions d'oxyde d'azote sont proches des valeurs limites de
l'OPair, le haut de la fourchette prévue par la norme VSS 640 290 (70% - 100%)
pour les zones de niveau D quant à la qualité de la desserte en transports
publics ne pouvait pas être appliqué et qu'il fallait appliquer une réduction
de 30 % du besoin-limite en places de stationnement, d'où un maximum de 215
places (161 places pour les employés et 54 pour les visiteurs en fonction du
scénario A de la notice d'impact - voir p. 11 de celle-ci).
Dans les synthèses des 17 et 20
octobre 2003, le Service de l'aménagement du territoire a modifié sa position
en exposant que les services de l'Etat restent déterminés sur un total de 215
places mais qu'ils admettent le nombre de 140 places pour la 1
ère
étape (bâtiment B, CAMAC no 54'841), ce qui implique un maximum de 75 places
pour la seconde étape (bâtiment A, CAMAC no 54'800). Les déterminations des
autres autorités cantonales sont reproduites sans changement dans cette seconde
synthèse.
D.          La Municipalité de Morges a
statué par deux décisions des 10 (bâtiment B) et 24 novembre 2003 (bâtiment A).
Dans une lettre aux recourants des mêmes dates, elle a informé ces derniers
qu'elle avait levé leurs oppositions et qu'elle avait délivré le permis de
construire et le permis d'implantation. A ces décisions étaient jointes les
synthèses CAMAC d'octobre 2003 (ou du moins celle du 17 octobre 2003 qui est
mentionnée dans les deux décisions).
Le permis d'implantation pour le
bâtiment A précise toutefois que la demande de dérogation n'est pas accordée
pour ce qui concerne la hauteur limitée à 12 m. dans le secteur, qui devra être
respectée.
Le permis de construire le bâtiment B
précise que l'emprise projetée de la superstructure (dépassant le gabarit de 12
m.) n'est pas acceptée en l'état; son volume devra être réduit pour en diminuer
l'impact et améliorer l'intégration, ceci nécessitant une enquête
complémentaire. La décision précise toutefois que le regroupement des
installations en toiture est une bonne solution architecturale permettant
d'atténuer les nuisances sonores.
En outre, ces deux décisions,
identiques dans leur substance sur ce point, déclarent appliquer les art. 85,
86 et 87 du règlement communal qui régissent le nombre minimum de places de
parc exigées en fonction des affectations (habitation, services, commerces,
etc.). Le texte de la décision du 10 novembre 2003 concernant le permis de
construire le bâtiment B est sur ce point le suivant:
"Pour l'heure, une calculation
sommaire du nombre de places de stationnement est établie ci-dessous su la base
de votre projet. Elle tient compte de la variante la plus probable, à savoir
celle d'une affectation unique "Activités de service - bureaux".
Pour cette affectation, le Règlement
sur le plan d'affectation de la ville de Morges (RPA 90) requiert
Pour information, projet A: 235 places
de stationnement au lieu des 121 places projetées soit un manque de 114 places
Projet B: 247 places de stationnement
au lieu des 140 places projetées soit un manque de 107 places.
L'application du plan des mesures OPair
tendrait à limiter ces exigences de moitié (241 places pour l'ensemble au lieu
des 482 places requises). Mais il semble que les conditions cadres
(localisation du projet, desserte des transports publics, etc) ne sont que
partiellement remplies, de même que les affectations ne bénéficiant pas de la
mixité (habitat-emploi) prévue.
La Municipalité se détermine comme
suit: elle admet que le propriétaire est dans l'impossibilité de construire sur
son propre fonds une partie des places de stationnement imposées, elle l'en
dispense moyennant versement d'une contribution s'élevant à CHF 4'000.00 par
place; soit
Pour information, projet A un montant
de CHF 456'000.00
Projet B: un montant de CHF 428'000.00.
Cette somme est exigible lors de la
délivrance du permis d'habiter ou d'utiliser. Ces montants pourront être
révisés, d'une part, en fonction des affectations définitives et, d'autre part,
en fonction des places effectivement réalisées."
E.           Par acte du 3 décembre
2003, Otto Caviezell et consorts ont recouru contre les deux décisions de la
Municipalité de Morges en concluant à leur annulation. Ils déclarent être
propriétaires de villas et domiciliés au chemin des Emetaux à Tolochenaz, à
proximité immédiate des bâtiments projetés.
Les moyens invoqués par les recourants
Caviezel et consorts sont les suivants:
-        à l'encontre des deux
décisions contestées, ils font valoir que la municipalité parle d'une réduction
du nombre des places de parc sans qu'on sache dans quelle mesure. Ils
rappellent que selon une décision du Conseil d'Etat du 31 octobre 1990
concernant le plan de quartier Riond-Bosson à Tolochenaz, les valeurs limites
d'immissions étaient considérées comme vraisemblablement dépassées par le
Service de lutte contre les nuisances pour les façades les plus exposées du
chemin des Emetaux, situation qui s'est probablement aggravée selon eux: ils
déclarent former toute réserve à ce sujet jusqu'à plus ample informé.
-        toujours à l'encontre
des deux décisions contestées, ils constatent qu'il est prévu d'interdire de tourner
à gauche en entrant ou sortant de la parcelle, ce qui contraindrait les
véhicules allant dans cette direction à aller faire demi-tour aux giratoires
situés à l'est ou à l'ouest, augmentant le trafic. En outre, les giratoires en
question n'existent pas encore selon eux si bien que l'aménagement d'un accès
n'est pas certain.
-        à l'encontre du bâtiment
B (permis de construire), les recourants invoquent l'esthétique des
superstructures techniques en toiture et le bruit des installations de
ventilation qui s'y trouveraient.
-        à l'encontre du bâtiment
A, les recourants critiquent la création d'un deuxième accès qui devrait selon
eux être unique et directement dans le giratoire. En outre, l'accès prévu
traverserait une parcelle de l'Etat de Vaud sur le territoire de Tolochenaz où
il n'y a pas eu d'enquête publique. Enfin, ils demandent que soit contrôlée la
distance à la lisière de la forêt, dont la surface ne devrait pas compter dans
le coefficient de volume.
F.           Il faut préciser que les
décisions relatives aux projets litigieux ont suscité plusieurs recours. Il
s'agit des suivants:
-        un recours déposé le 1er
décembre 2003 par Karl Steiner SA contre la décision de la Municipalité de
Morges du 10 novembre 2003 (permis de construire 2003/14), enregistré le 3 décembre
2003 dans le dossier FI 2003/0126. Dans ce recours-là, Karl Steiner SA
conteste la contribution compensatoire exigée par la commune pour la dispense
de l'obligation de construire des places de parc, s'agissant du bâtiment B.
-        un recours (décrit sous lettre
E ci-dessus) déposé le 3 décembre 2003 par Caviezel et divers consorts (dont la
commune de Tolochenaz) contre les décisions de la Municipalité de Morges du 10
novembre 2003 (permis de construire) et du 24 novembre 2003 (autorisation
d'implantation), enregistré le 5 décembre 2003 dans le dossier AC 2003/0248;
-        un recours déposé le 10
décembre 2003 par Karl Steiner SA contre la décision de la Municipalité de
Morges du 24 novembre 2003 (autorisation préalable d'implantation), enregistré
le 15 décembre 2003 dans le dossier FI 2003/0126 également. Ce recours
conteste, comme celui du 1
er
décembre 2003, la contribution
compensatoire exigée par la commune, mais pour le bâtiment A.
-        un recours déposé le 15
décembre 2003 par le Département des infrastructures contre la seule décision
du 24 novembre 2003 de la Municipalité de Morges, enregistré dans le dossier AC
2003/0248. Dans ce recours, le Département fait valoir entre autres que les
services cantonaux ont imposé une limitation du nombre de places de parc en
tant qu'autorité compétente (puisqu'un autorisation cantonale est exigée, art.
2 RLPE) pour appliquer la loi fédérale sur l'environnement et que la
municipalité viole cette loi en appliquant de manière aveugle et autonome son
règlement dans une décision qu'elle n'a d'ailleurs pas communiquée à la CAMAC
comme l'exige les art. 123 al. 3 LATC et 75 al. 3 RATC. Le Département rappelle
également que le secteur est soumis à un plan de mesure OPair dont la doctrine
considère qu'il prévaut sur la planification en vigueur.
L'effet suspensif a été accordé
provisoirement au recours de Caviezel et consort dans le dossier AC 2003/0248
(avis du tribunal du 5 décembre 2003).
Invitée à transmettre au Département
des infrastructures les décisions et lettres notifiées sur l'objet du litige,
la municipalité a versé au dossier copie des courriers qu'elle a adressés le 22
décembre 2003 au Département des infrastructures et à celui de la Sécurité et
de l'environnement pour leur transmettre les autorisations qu'elle avait délivrées
et demander une meilleure prise en compte des circonstances locales et le
respect de l'autonomie communale. A également été versée au dossier une lettre
de la Municipalité de Morges du 22 décembre 2003 demandant au chef du
Département des infrastructures, au sujet du plan de quartier Sablons-Nord
(concernant aussi un bâtiment administratif avec places de parc) de faire
procéder par les trois départements concernés à une nouvelle pesée d'intérêts
en rapport avec les pôles de développement économique.
G.          Karl Steiner SA a déposé, en
deux actes séparés, des observations du 16 janvier 2004 sur le recours du
Département des Infrastructures et de Caviezel et consorts. Elle se détermine
sur les griefs des recourants. Elle admet avec le Département des infrastructures
que le nombre de places de parc doit être fixé en fonction du droit fédéral de
l'environnement, qui prévaut. Elle demande la levée de l'effet suspensif pour
ce qui concerne le permis de construire le bâtiment B en exposant que les
recourants ne formulent pas d'arguments qui puisse en empêcher la construction.
Elle expose qu'elle dispose d'une possibilité unique de réaliser le projet mais
que l'acquéreur intéressé exige un engagement sur la date de livraison de
l'ouvrage.
La Municipalité de Morges s'est
déterminée sur le recours de Caviezel et consorts et sur celui du Département
des Infrastructures dans deux réponses du 29 janvier 2004. S'agissant du
recours de Caviezel et consorts, elle expose en bref qu'elle a intégré
l'exigence d'une réduction du nombre des places de parc dans sa décision. Sur
les accès, elle admet avec les recourants qu'il aurait été préférable de ne pas
imposer des aller et retour en interdisant le tourner au gauche et elle invite
le Service cantonal des routes à réexaminer sa position. S'agissant du bâtiment
B et de ses superstructures en toiture, elle fait valoir que la jurisprudence
n'applique l'art. 86 LATC que restrictivement et que le projet est parfaitement
réglementaire.
Le Service de l'environnement et de
l'énergie s'est déterminé le 27 janvier 2004.
Les recourants Caviezel et consorts se
sont déterminés le 29 janvier 2004 sur les recours de Karl Steiner SA (ils
admettent que celle-ci devrait obtenir gain de cause car la commune ne saurait
construire les places de parc refusées à la constructrice) et sur celui du
Département des infrastructures, dont ils partagent le point de vue.
Le Service de l'aménagement du
territoire, déclarant agir pour le Département des infrastructures avec
l'accord de son secrétariat général, s'est déterminé sur le recours de Caviezel
et consorts en exposant que la décision de la municipalité n'est pas claire sur
le nombre de places de parc exigé. Sur le recours de Karl Steiner SA, il
observe qu'envisagée comme charge de préférence, la contribution contestée ne
saurait être utilisée conformément à son but, soit pour construire des places
de parc.
Les recourants Caviezel et consorts se
sont déterminés le 9 février 2004 sur la requête de levée de l'effet suspensif.
H.          Une nouvelle synthèse CAMAC a
été établie le 11 mai 2004, suite à une réunion entre la commune, la
constructrice et les services cantonaux, ainsi que le montre le courrier du 24
mai 2004 du conseil de la constructrice dans le dossier FI 2003/0126. Le SEVEN
a modifié sa prise de position dans le passage suivant:
"Le présent projet se situe dans
une zone soumise à un plan de mesures d'assainissement de l'air (plan des
mesures OPair de Morges, septembre 1994). En application de ce dernier, une
coordination entre les nouveaux projets et les mesures OPair doit être
réalisée.
Le présent projet se situe dans un
périmètre où les valeurs d'immissions de dioxyde d'azote sont proches des
valeurs limites prescrites par l'Ordonnance fédérale pour la protection de
l'air, comme le montrent les annexes au préavis du SEVEN. Ces dernières
présentent les résultats de la campagne de mesure des concentrations de dioxyde
d'azote réalisée par capteurs passifs en 1999-2000 dans le périmètre du présent
projet, ainsi que les résultats de la modélisation par l'outil POLCA des
concentrations de dioxyde d'azote (état 2000) dans cette partie de
l'agglomération Lausanne-Morges. Elles mettent clairement en évidence un
dépassement des normes OPair à proximité des axes routiers qui desservent le
projet et qui subiront par conséquent une charge supplémentaire de trafic lors
de la réalisation de celui-ci.
Le dimensionnement de l'offre en
stationnement constitue un aspect capital quant à la compatibilité d'un projet
avec le plan des mesures OPair. Pour le présent projet, 261 places sont prévues
pour couvrir les besoins en place de stationnement des 11 '500 m2 de surface
totale de plancher destinés à des activités de services, d'industrie et
d'artisanat.
Les 261 places prévues correspondent à
la couverture des besoins du scénario A de la notice d'impact du 13 mars 2003.
Cette dernière se base sur une hypothèse de répartition des activités de
services et d'artisanat et applique les normes VSS 640 290 avec les paramètres
suivants pour le calcul du besoin limite en stationnement :
Activités de services
- 0.6 places / emploi pour le personnel
- 0.2 places / emploi pour les visiteurs
Activités d'artisanat
0.6 places / emploi pour le personnel
0.13 places / emploi pour les visiteurs.
Selon les critères des normes VSS 640
290, le présent projet se situe dans une zone de niveau D quand à la qualité de
la desserte en transports publics. Selon ces mêmes normes, le besoin réduit en
places de stationnement est déterminé en appliquant les ratios suivants pour
une telle zone.
- entre 70 et 100% du besoin limite
pour le personnel et les visiteurs
Compte tenu de la situation locale en
matière de pollution de l'air et du caractère de saturation en trafic du réseau
routier avoisinant, le haut de
la
fourchette ne peut être appliquée pour
le présent projet sans mesures de compensation.
Suite aux déterminations de la
délégation du Conseil d'Etat chargée de définir la politique de stationnement
dans l'agglomération Lausanne-Morges, le nombre de 140 places a été admis pour
la première étape du projet (CAMAC 54841 ). Pour la deuxième étape (CAMAC
54800), le nombre de 121 places est accepté pour autant que des mesures
d'accompagnement soient prises, c'est-à-dire un plan de mobilité à soumettre au
Service de la mobilité et une réduction des émissions liées au chauffage
(amélioration des performances thermiques des bâtiments ou installation d'un
système de chauffage sans émissions d'oxydes d'azote).
Sur la base de ces considérations, le
SEVEN préavise favorablement le projet quant à la protection de l'air
(immissions) et la coordination avec le plan des mesures OPair de Morges.
"
En revanche, la position du Service de
l'aménagement du territoire (de même que celle du Service de la mobilité) est
reproduite sans changement dans cette nouvelle synthèse, notamment son passage
où le SAT, déclarant qu'il "formule la remarque suivante", expose que
"les services de l'Etat restent déterminés sur un total de 215
places" dont 140 places pour la 1
ère
étape, ce qui implique un
maximum de 75 places pour la seconde étape.
I.            Le conseil de la
constructrice est intervenu encore le 10 juin 2004 pour réitérer sa demande de
levée de l'effet suspensif et verser au dossier une lettre commune de trois
chefs de départements (Economie, Infrastructures, Sécurité-environnement)
suggérant l'acceptation du nombre de 121 places pour la 2
ème
étape
moyennant des mesures d'accompagnement.
Le conseil de la constructrice est
encore intervenu le 22 juin 2004 dans le même sens.
Le 24 juin 2004, le conseil des
recourants Caviezel et consorts a exposé que des discussions étaient en cours
sur le nombre de places, (261 ou 215 selon la délégation du Conseil d'Etat) et
la question de l'accès carrossable. Il ajoutait qu'un projet de convention
était en cours d'examen mais concluait au maintien de l'effet suspensif.
Le conseil de la constructrice est
encore intervenu le1
er
juillet 2004.
L'audience a été fixée au 1
er
octobre 2004.
J.           Par décision du 14 juillet
2004, le juge instructeur a partiellement levé l'effet suspensif en ce sens que
la constructrice est autorisée à entreprendre les travaux de terrassement en
relation avec le bâtiment administratif avec garage souterrain de 140 places
(bâtiment B, dossier communal 2003/14, CAMAC 54'841), ceci à l'exclusion de
tous travaux de construction. Interpellée à l’audience, la constructrice a
indiqué que les travaux n’ont pas commencé.
K.           Invités à préciser leurs
conclusions s’agissant du nombre de places de parc à fixer pour les bâtiments A
et B ensemble, les recourants ont indiqué par lettre du 23 août 2004 qu’il
s’opposaient à la variante comportant un mini-giratoire au droit du débouché du
chemin des Emetaux, qu’ils se ralliaient à la variante proposée par la
constructrice autorisant le tourner à gauche pour les véhicules montant de
Morges, et que pour ce qui concerne le nombre de places de parc, ils
préféraient 215 plutôt que 261, cette question étant toutefois subsidiaire par
rapport au problème principal qui est le nombre de passages sur la route
cantonale à la hauteur de leur propriété.
Les autorités cantonales ont été
invitées à indiquer laquelle d’entre elles était compétente pour appliquer la
LPE et statuer sur le nombre de places de parc. Le Service de l’aménagement du
territoire a également été invité à dire si sa position correspondait à la
nouvelle synthèse CAMAC du 11 mai 2004 ou à sa précédente position recopiée
sans changement dans cette synthèse. Quant au Département des Infrastructures,
il a été invité à dire s’il retirait ou maintenait son recours au vu de cette
nouvelle synthèse. C’est le Service de l’aménagement du territoire, agissant
également pour le Département des Infrastructures, qui a répondu le 2 août 2004
en exposant qu’il adhérait au préavis modifié du SEVEN résultant de la synthèse
CAMAC du 11 mai 2004. Sur la question de la compétence, le SAT exposait ce qui
suit:
Le SAT relève au demeurant que la
législation cantonale en matière de protection de l'environnement (art. 2 al. 2
du règlement cantonal d'application de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la
protection de l'environnement) ne détermine pas de manière précise quelle est
l’autorité compétente pour appliquer la loi fédérale sur la protection de
l’environnement. Cette question varie en effet de cas en cas, selon la nature
du projet et sa localisation dans le terrain. Seul l’examen concret d'un projet
permet de déterminer si celui-ci est assujetti à autorisations spéciales
cantonales (art. 120 LATC et Ann. II RATC, qui ne répertorie pas de manière
exhaustive les différentes autorisations qui peuvent être nécessaires en
application de différentes lois spéciales) ou s'il ne requiert qu'un permis de
construire communal. La jurisprudence considère que lorsqu'une autorité
cantonale doit délivrer une autorisation en relation avec la nature du projet,
c'est cette autorisation qui est compétente pour appliquer la LPE, sur la base
du préavis du SEVEN {ainsi par exemple en matière de bruit et autres nuisances
occasionnées par les établissements publics). Lorsque le projet ne nécessite
pas, en soi une autorisation cantonale, mais qu'en revanche plusieurs
autorisations sont néanmoins nécessaire en raison de la situation du projet
dans le terrain ou de ses impacts sur l'environnement, il convient de
considérer que l'autorité compétente pour appliquer la LPE est celle dont les
attributions ont le lien de connexité le plus évident avec la protection de
l'environnement. A cet égard, le SAT renvoie cependant au ch. 5 des Moyens du
mémoire de recours déposé par le DINF le 15 décembre 2003.
Comme le SAT se référe pour
l’essentiel aux moyens développés dans son recours du 15 décembre 2003, il y a
lieu d’extraire le passage suivant de ce recours dirigé contre la décision du
24 novembre 2003 de la Municipalité de Morges:
3.         Bien que le Département
n'ait pas obtenu connaissance de la teneur exacte des décisions de Ia
Municipalité de Morges, il ressort des actes de recours déposés d'une part par
divers voisins et la Commune de Tolochenaz (AC 003/248), d'autre part par la
société constructrice elle-même (FI 003/126) que la Municipalité a délivré les
permis et autorisation préalable d'implantation sans imposer une réduction du
nombre de places de stationnement. Elle a au contraire imposé à la
constructrice une contribution de remplacement fondée sur la différence entre
le nombre de places total projetées (261) et le nombre de places que la
Municipalité estime conforme au règlement (482). Considérant que le projet
implique un déficit de 221 places de parc (sic), la Municipalité impose ainsi à
la constructrice une contribution de remplacement se montant à 4'000 frs par
place, soit 884'000 frs au total. Le Département en déduit donc que la
Municipalité n'a aucunement tenu compte de ses déterminations, et pire encore,
qu'elle en prend le total contre-pied. Ce faisant, la Municipalité a violé la
loi fédérale sur la protection de l'environnement, en particulier ses articles
11 et 12, en appliquant de manière aveugle et autonome son règlement communal,
sans tenir compte de l'évolution de la situation et en particulier du plan des
mesures de l’agglomération morgienne. On note en passant que les articles 85 ss
du règlement communal ne sont pas conformes à l'article 40a RATC., entré en
vigueur le 14 mai 2001.
4.         Sur le plan formel, la
décision municipale viole la répartition des compétences entre les autorités cantonales
et communales. L'article 2 du Règlement d'application de la loi fédérale du 7
octobre 1983 sur la protection de l'environnement (RSV 6..8 A) dispose en effet
que l'application de la législation sur la protection de l'environnement
incombe aux autorités cantonales et communales dans le cadre des compétences
qui leur sont attribuées par les lois et règlement en vigueur. Son alinéa 2
précise que s'il y a lieu à une autorisation spéciale au sens de la législation
sur l'aménagement du territoire et les constructions, l'autorité compétente est
le département désigné par cette législation (cf. art. 120 LATC et Annexe II au
RATC). C'est dire que lorsque le projet est soumis à autorisation spéciale, il
ne revient pas à la Municipalité de se forger sa propre interprétation de la
législation en matière de protection de l'environnement, mais qu'elle est liée
par les considérations émises à ce sujet par les services spécialisés en la
matière. Les avis de ceux-ci - en tant qu'ils ne constituent pas déjà en eux-m¿es
une autorisation spéciale - font partie intégrante de I’autorisation spéciale à
laquelle le projet est soumis. Peu importe en définitive que ladite
autorisation spéciale  reprenne expressément ces charges et conditions ou
qu'elle y renvoie implicitement. En tout état de cause, lorsque les avis des
différents services se fondent sur la loi sur la protection de l’environnement,
ils s'imposent à la Municipalité, qui n'a pas le pouvoir de s'en écarter (art.
2 RALPE précité). Si elle entend les contester et dans la mesure de sa qualité
pour agir, il lui incombe de recourir contre lesdites décisions. Elle ne peut
en revanche se borner à les ignorer en statuant sur le permis de construire,
respectivement l'autorisation préalable d’implantation.
5.         En l’occurrence, le bâtiment
considéré est un bâtiment administratif ou commercial, pour lequel l'Annexe II
RATC prévoit une autorisation spéciale de la compétence du DSE, plus
particulièrement de l'Etablissement cantonal d'assurance contre l’incendie. Au
vu de l'incertitude régnant encore quant à l'affectation définitive des locaux,
ledit Etablissement n'a cependant pas été sollicité de délivrer l'autorisation
spéciale au stade de l'autorisation préalable d'implantation. Il statuera en
revanche sur la demande de permis de construire ultérieure; le cas échéant.
Dans cette mesure la Municipalité ne pouvait de toute manière pas délivrer une
autorisation préalable d'implantation portant également sur la question du
stationnement sans que le dossier n'ait été soumis à l’autorité chargée de
délivrer une autorisation, et cela en raison du choix d'une procédure
inadéquate en l’occurrence. Quoi qu'il en soit, même au stade de l’autorisation
préalable d'implantation, le projet est soumis à diverses autorisations
spéciales fondées en particulier sur la loi forestière (art. 5 al. 2), la loi
sur faune (art. 21) ainsi que la loi sur la protection des eaux contre la
pollution (art. 16). C'est dire que tant le Service des forêts de la faune et
de la nature (Conservation des forêts ainsi que Conservation de la faune) que
le Service des eaux, sols et assainissement ont des autorisations spéciales à
délivrer, et que celles-ci intègrent, à tout le moins implicitement, les  avis
et remarques des autres services en tant qu'elles se fondent sur la LPE. Pour
ce motif déjà, la décision municipale doit être annulée.
6.         Sur le plan matériel, la
décision incriminée viole au demeurant l’art. 11 LPE. En effet, le projet dans
sa globalité engendrera une augmentation quantifiable des émissions polluantes.
Dès lors, le maître de l'ouvrage doit être qualifié de «pollueur» au sens du
principe de causalité (art. 74 al. 2 Cst, art. 2 LPE). C'est à lui qu'il
incombe de prendre à la source les mesures d'assainissement nécessaires et d’en
supporter les éventuels coûts (art. 16 LPE). A cet égard, on relève que les
normes de l'USPR dans leur système de facteurs de réduction sont l'expression
de ce qui est techniquement possible au sens de l'article 11 al. 2 LPE: Que le
projet soi. «conforme» au règlement communal n'empêche pas le respect de cette
exigence de prévention. Dans la mesure, en effet, où la réglementation
communale applicable a été élaborée sans tenir compte de la perspective
environnementale, la conformité à une telle réglementation n'est qu'une
conformité d'affectation. L'article 22 al. 3 LAT impose, au surplus, une prise
en compte du droit fédéral de la protection de l'environnement de manière
cumulative à la condition de conformité à l'affectation (cf. ATF 129 Il 238; P.
HAENNI, Planungs- Bau- und besonderes Umweltschutzrecht; 4
ème
éd.,
Berne 2002, p. 346). Le régime de taxes compensatoires que le droit communal
prévoit est également sans pertinence. En effet, le droit fédéral de la
protection de l'environnement n’aménage aucune possibilité en matière de protection
de l'air de passer outre le principe de prévention moyennant des compensations
financières.
7.         On rappelle au demeurant que
le projet est situé dans un secteur soumis à un plan des mesures OPAir. Or, la
jurisprudence a dès le début considéré qu'un plan des mesures peut faire
obstacle à l'autorisation de réaliser des installations conformes aux plans
d'affectation en vigueur, s'il est à prévoir qu'elles généreront des émissions
supérieures à la moyenne (ATF 124 Il 272 cons. 4c et les arrêts cités). Des
mesures complémentaires peuvent alors être imposées directement en application
de la LPE, même sans qu'il soit nécessaire d'adapter la planification du
territoire. Le caractère moyen des émissions s’évalue à l'aune des autres
installations construites dans la zone d'affectation concernée (critère de
l'égalité de traitement). Même dans les cas où un projet n'entraîne pas
d'émissions supérieures à la moyenne, la doctrine majoritaire admet cette
possibilité, et le Tribunal fédéral semble y être désormais favorable {ATF 124
Il 272 cons. 4 e dd, JT 1999 1 672 9s,en particulier 674-675, ainsi que la
doctrine citée). Pour ces motifs également, la décision municipale doit être
annulée.
Sur la question du maintien de son
recours (toujours dans ses déterminations du 2 août 2004), la Service de
l’aménagement du territoire a demandé une prolongation de délai. Finalement, le
nouveau chef du Département des Infrastructures a retiré le recours dans une
lettre du 16 septembre 2004 adressée au conseil de la constructrice, que ce
dernier a transmise au Tribunal.
Interpellé à la demande du conseil de
la municipalité, le Service des routes a déclaré avoir examiné la question des
accès au projet litigieux depuis août 2002 et indiqué à la constructrice que le
schéma de circulation proposé était admis à condition que les mouvements à
gauche soient strictement interdits, le nouveau giratoire de Tolochenaz
permettant le rebroussement pour les véhicules provenant de Morges et de
l’autoroute.
La municipalité a déposé le 29 septembre
2004 une réponse au recours de constructrice enregistré dans la cause
FI.2003.0126. Le même jour, la constructrice a versé au dossier des plans des
superstructures modifiés.
L.           Le Tribunal a tenu audience
à Morges le 1
er
octobre 2004. Ont participé à cette audience Bernard
Fornerod et Pierre-Alain Givel, conseillers municipaux de la commune recourante
de Tolochenaz, les recourants Umberto Tedeschi, Alfred Guisiano, Frank
Valloton, tous assistés de l'avocat Jacques Ballenegger, André Gremion, chef du
Service de l'urbanisme et des constructions de la commune de Morges, assisté de
l'avocat Alain Thévenaz, pour la constructrice Karl Steiner SA Eddy Dijkhuizen,
accompagné de Daniel Lenoir du Bureau Transitec (qui est parti lors de la
suspension d'audience à 17 h. 25) et assisté de l'avocat Philippe Reymond,
ainsi que Sylvain Rodriguez du SEVEN et Dominique Zanghi du SAT. L'audience
s'est terminée par l'examen des moyens des parties dans le dossier FI.2003.0126
mais les recourants du dossier AC.2003.0248, qui souhaitent partir à ce moment,
ont été invités à rester jusqu'à la fin de l'audience.
Le conseil de la constructrice et
celui des recourants ont produit des pièces. La constructrice a demandé la
suspension de la cause jusqu'à ce que la municipalité ait statué sur la base
des nouveaux plans des superstructures, que les recourants ont examiné durant
la suspension d'audience et déclaré admettre. Toutefois le tribunal, qui a
délibéré immédiatement après l'audience puis approuvé la rédaction du présent
arrêt par voie de circulation électronique, a décidé de le notifier sans
attendre, pour les motifs exposés au considérant 8 ci-dessous. La constructrice
a d'ailleurs écrit le 4 octobre 2004 qu'elle renonçait à demander la
suspension.
et considère en droit:
1.           La qualité pour recourir
des recourants n’est pas contestée. En audience est apparu le fait que l'un
d'eux est le propriétaire de la parcelle 178, qui se trouve immédiatement en
face du bâtiment A litigieux. Il s'agit du bâtiment le plus exposé au bruit selon
la notice d'impact (p. 23 et 24).
2.           Il y a lieu de prendre acte
du retrait du recours du Département des Infrastructures et du fait que la
constructrice a déclaré renoncer à des dépens dans la lettre de son conseil
transmettant ce retrait au tribunal.
3.           A l'encontre des deux
décisions contestées, les recourants constatent qu'il est prévu d'interdire de
tourner à gauche en entrant ou sortant de la parcelle litigieuse, ce qui
contraindrait les véhicules allant dans cette direction à aller faire demi-tour
aux giratoires situés à l'est ou à l'ouest, augmentant le trafic pratiquement
sous leurs fenêtres. Ils déclarent qu'on ignore si ce phénomène a été pris en
considération dans la notice d'impact. En outre, les giratoires en question
n'existeraient pas encore selon eux si bien que l'aménagement d'un accès n'est
pas certain.
Sur le plan des faits, le Tribunal
retient, parce qu'il connaît les lieux et qu'il a passé sur place après
l'audience, que le giratoire situé à l'ouest du projet, côté Tolochenaz, existe
depuis quelques années déjà. Le giratoire situé à l'est, soit immédiatement à
l'extrémité est de la parcelle, existe aussi, depuis plus longtemps encore,
mais il est vrai que son rond-point est actuellement composé d'éléments en
matière synthétique provisoires. De toute manière, on ne saurait considérer
qu'une parcelle située au bord d'une route cantonale n'est pas équipée au sens
de l'art. 104 al. 3 LATC.
Quant à la question de savoir si le
trafic induit par l'impossibilité de tourner au gauche a été pris en compte
dans la notice d'impact, elle a été éclaircie à l'audience: la figure 6.5.1 de
la notice d'impact montre qu'à l'heure du pointe du matin, les mouvements
accédant au bâtiment A (au nombre de 95) proviennent de l'ouest, ce qui
correspond bien au trajet des usagers provenant de l'est (côté Morges et
autoroute) mais ayant rebroussé chemin depuis le giratoire ouest côté
Tolochenaz. A l'heure de pointe du soir, le problème du trafic craint par les
recourants ne se pose pas car les usagers sortant tournent à droite, comme le
montre la même figure, pour se diriger directement vers l'est, soit vers
l'autoroute ou vers Morges.
4.           Comme l'indique la lettre
de leur avocat du 23 août 2004, la préoccupation principale des recourants est
le trafic induit par le rebroussement déjà décrit et c'est pour cela qu'ils
s'insurgent (soutenus en cela par la constructrice et la commune) contre le
refus du Service des routes d'autoriser le tourner à gauche.
a)           Sur ce point, on observera
cependant que la présente cause ne concerne pas une procédure d'aménagement
routier (qui serait régie par l'art. 13 de la loi sur les routes, impliquant la
compétence du Département des infrastructures pour les plans cantonaux ou celle
du conseil communal pour les plans communaux) ni la pose de la signalisation
routière correspondante. La position (sur le tourner à gauche) du Service des
routes, interpellé à la demande des parties en cours de procédure, ne fait
ainsi pas partie du litige et le Tribunal ne peut pas l'examiner dans le
présent arrêt.
b)           Il est vrai en revanche que
les accès aux bâtiments prévus  sur la parcelle litigieuse figurent sur les
plans d'enquête, celui du bâtiment B étant prévu sur le giratoire est (pour
l'entrée) ou à quelque 40 mètres plus à l'ouest sur la RC 69 (pour la sortie)
tandis que l'accès du bâtiment A (entrée et sortie) est prévu environ 100
mètres à l'ouest du même giratoire, sur la RC 69. Ces aménagements sont donc
bien compris dans le permis de construire le bâtiment B et le permis
d'implantation pour le bâtiment A.
Les recourants critiquent cet
aménagement en exposant (en audience) qu'il correspond au désir de la
constructrice de pouvoir diviser sa parcelle en deux parties possédant chacune
son propre accès Ils font valoir qu'on devrait imposer à la constructrice de ne
créer qu'un seul chemin d'accès et que cet accès devrait se faire sur le
giratoire est, ce qui résulterait selon eux d'un plan directeur localisé
(Morges ouest). La municipalité a cependant fait observer que ce document, qui
ne figure d'ailleurs pas au dossier, n'a pas encore été adopté. Quoi qu'il en
soit, force est au tribunal de constater que les recourants n'indiquent pas
quelle disposition légale serait violée par l'aménagement litigieux ni en quoi
la municipalité aurait abusé de son pouvoir d'appréciation en autorisant la
construction d'accès séparés pour chacun des bâtiments litigieux. On relèvera
par ailleurs que les bâtiments eux-mêmes formeront au contraire, par rapport au
bruit provenant de l'autoroute, un écran plus efficace que la butte existante
le long de l'autoroute.
c)           Il faut surtout bien voir
que du point de vue du bruit (cette question relève de la compétence cantonale
comme on le verra plus loin), la notice d'impact (p. 25) relève que
l'accroissement du trafic imputable au projet induira une augmentation de
trafic de 0,3 et 4,6 %, ce qui correspond à des augmentations respectivement de
0,01 dB(A) et 0,2 dB(A), inférieures au seuil de perception de l'oreille
humaine. Cela signifie qu'en réalité, les recourants, qui se trouvent déjà
actuellement à proximité d'une artère fréquentée, n'entendront pas de
différence, quelle que soit la configuration des voies d'accès, après la
construction du projet. On ne se trouve donc pas dans la situation où
l’exploitation
d’une installation fixe nouvelle entraînerait l
a perception
d'immissions de bruit plus élevée en raison de l'utilisation accrue d'une voie
de communication, au sens de prohibée par l'art. 9 lit. b OPB. On rappellera en
effet que, même lorsque les valeurs limites d'immissions sont dépassées, cette
disposition n'interdit pas les nouveaux projets, mais requiert uniquement que
l'on évite une augmentation perceptible du bruit (A.-Ch. Favre, op. cit., p.
308; ATF 129 II 238 cons. 4; AC 2003/0113 du 2 février 2004).
On notera aussi que d'après la notice
d'impact (p. 24), le trafic induit par le projet est largement inférieur à la
valeur de planification d'exposition au bruit du trafic routier en degré II de
sensibilité au bruit.
d)           Quant au moyen tiré de
l'absence de titre juridique pour le chemin d'accès du bâtiment A qui traverse
la parcelle 170 de l'Etat de Vaud, il est mal fondé car comme l'observe la
constructrice en réponse au recours, le Service des routes a prévu qu'une
servitude sera inscrite sur cette parcelle (synthèse CAMAC du 30 octobre 2004),
ce qui est suffisant en l'état s'agissant d'un permis d'implantation.
e)           Enfin, le fait que l'accès
prévu traverse la parcelle 170 de l'Etat de Vaud qui se trouve sur le
territoire de Tolochenaz où il n'y a pas eu d'enquête publique n'empêche pas la
commune de Morges de statuer sur le permis de construire et l'autorisation
d'implantation en tant que les travaux sont prévus sur le territoire de la
commune de Morges.
f)            Pour terminer sur ce
point, on notera que les recourants ont renoncé en audience au moyen par lequel
ils demandaient que soit contrôlée la distance à la lisière de la forêt, dont
la surface ne devrait pas compter dans le coefficient de volume. Le
représentant de la constructrice a exposé que le volume à construire (3998 m² au
total d'après la demande de permis, multiplié par 12 mètres de hauteur, soit
environ 48'000 m³) n'excédait par le cube constructible selon l'art. 46 du
règlement communal (7 m³ par m²) compte tenu de la surface de la parcelle
(11'665 m², ce qui donne même en déduisant 1'000 m² de forêt, un cube
constructible d'environ 75'000 m³).
g)           Quant à la forêt elle-même,
elle a fait l'objet d'une décision cantonale (inclue dans la synthèse CAMAC du
20 octobre 2003) que les recourants n'ont pas contestée.
5.           Comme le relevait déjà la
décision sur effet suspensif du 14 juillet 2004, les recourants contestent le
permis de construire le bâtiment B délivré par la municipalité, sans contester
toutefois les autorisations cantonales qui leur ont été notifiées, conformément
à l'art. 123 al. 3 LATC, sous la forme des synthèses CAMAC d'octobre 2003
(identiques sur ce point). Toutefois, une partie de leurs moyens concerne la
réduction du nombre de places de parc arrêtée en application de la loi fédérale
sur la protection de l'environnement (LPE). Or ce n'est pas la municipalité qui
est compétente pour statuer sur l'application de la LPE. En effet, l'art. 2 al.
1 et 2 du règlement cantonal d'application de la LPE, du 8 novembre 1989,
prévoit ce qui suit:
L'application de la législation sur la
protection de l'environnement incombe aux autorités cantonales et communales
dans le cadre des compétences qui leur sont attribuées par les lois et
règlements en vigueur.
S'il y a lieu à autorisation spéciale au
sens de la législation sur l'aménagement du territoire et les constructions1,
l'autorité compétente est le département désigné par cette législation.(...).
Il en résulte que si une autorisation
spéciale (au sens de l'art. 120 LATC) est requise, la loi fédérale sur la
protection de l'environnement est appliquée par l'autorité cantonale, à
l'exclusion de la municipalité. Or en l'espèce, le projet litigieux est
assujetti à plusieurs autorisations cantonales si bien que la commune n'est pas
compétente.
En l'espèce, les recourants n'ont pas
contesté la décision cantonale qui applique le droit fédéral de la protection
de l'environnement. Leur recours est néanmoins recevable contre la décision des
autorités cantonales car la jurisprudence admet que le recours formé contre la
décision municipale relative à la délivrance ou au refus du permis de
construire est censé également dirigé contre la décision cantonale relative à
l'autorisation spéciale lorsque les griefs invoqués dans le recours concernent
des points que l'autorité cantonale a examinés ou aurait dû examiner dans sa
décision (AC 2002/0032 du 8 janvier 2004).
6.           La compétence municipale
étant exclue, il s'agit de déterminer celle des autorités cantonales.
a)           La répartition des
compétences entre les autorités cantonales est loin d'être claire. Dans son
recours du 15 décembre 2003, le Département des Infrastructures souligne que le
règlement cantonal du 19 septembre 1986 d'application de la loi cantonale du 4
décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (RATC)
prévoit à son annexe II, pour les bâtiments administratifs et commerciaux, une
autorisation spéciale de la compétence du Département de la Sécurité et de
l'environnement, plus particulièrement de l'Etablissement cantonal d'assurance
incendie, mais il expose aussi que le Service des forêts et de la faune et le
Service des eaux, sols et assainissement ont aussi des autorisations spéciales
à délivrer. Cependant, dans les différentes versions de la synthèse CAMAC
concernant le bâtiment B (il n'est pas intervenu au sujet du bâtiment A)
figurant au dossier, l'Etablissement cantonal d'assurance incendie a déclaré
délivrer l'autorisation spéciale requise mais n'a jamais abordé la question des
places de parc et de la protection de l'environnement ni n'a renvoyé à la
position des autres autorités cantonales, réservant seulement, parce que
l'affectation des locaux n'est pas connue, les mesures qu'il serait appelé à
prendre ultérieurement sur la base d'un dossier complémentaire. Il en va de
même pour le Service des forêts et de la faune et le Service des eaux, sols et
assainissement.
Finalement, la position de l'autorité
cantonale sur la réduction des places de parc n'est exprimée que par des
services qui, à prendre à la lettre le passage de la synthèse CAMAC qu'ils ont
inséré dans celle-ci, n'ont pas pris de décision: le SEVEN déclare qu'il
"préavise favorablement le projet quant à la protection de l'air
(immissions) et la coordination avec le plan des mesures OPair de Morges"
tandis que le SAT "formule la remarque suivante".
b)           Les autorités cantonales
ont été interpellées en cours de procédure sur la question de savoir laquelle
d'entre elles était compétente pour appliquer la loi fédérale sur
l'environnement. Même la réponse circonstanciée du Service de l'aménagement du
territoire, du 2 août 2004, n'a pas permis de répondre à cette question.
Le Tribunal a déjà eu l'occasion de
constater que la précision des termes et la clarté de la formulation n'étant
pas les qualités dominantes des communications de la CAMAC, il est parfois
difficile de discerner si celles-ci comportent l'octroi ou le refus d'une ou
plusieurs autorisations spéciales ou si elles expriment simplement l'avis d'un
service cantonal, que l'autorité municipale est libre de prendre ou non en
considération dans sa propre décision. Cette question doit être tranchée en
examinant si les règles applicables au projet de construction ou d'installation
en cause confèrent un pouvoir de décision à l'administration cantonale, en
d'autres termes, si elles subordonnent le projet à une autorisation cantonale
spéciale (AC.2000.0141 du 21 novembre 2001, AC.2002.0006 du 27 juin 2003,
AC.2004.0047 du 4 octobre 2004).
On renoncera à élucider plus avant
dans la présente cause la détermination exacte des compétences des services
mentionnés dans la synthèse CAMAC. En effet, les règles attributives de
compétence de l'annexe II RATC ne désignent que des départements dans leur
entier et non des services. Le Tribunal se bornera à constater que l'objet du
litige est constitué par deux bâtiments qui entrent dans la catégorie des
"bâtiments administratifs et commerciaux" pour lesquels l'Annexe II
RATC prévoit une autorisation spéciale de la compétence du Département de la
Sécurité et de l'Environnement. Or tant le SEVEN que le SAT (ce dernier du
moins depuis la modification, en date du 28 avril 2004, du règlement du
12 novembre 1997 sur les départements de l'administration ainsi que de
l'arrêté du 11 mars 1998 sur la composition des départements et les noms des
services de l'administration) appartiennent au Département de la sécurité et de
l'environnement, qui est par ailleurs chargé des relations avec l'ECA (v.
toutefois sur l'incompétence de ce Département en matière de plans
d'affectations l'arrêt AC.2004.0054 du 28 juin 2004).
Pour le surplus, le SAT a déclaré le 2
août 2004 qu’il adhérait au préavis modifié du SEVEN résultant de la synthèse
CAMAC du 11 mai 2004. La position des autorités cantonales n'est donc plus
équivoque: elles admettent le nombre de 140 places de parc pour le bâtiment B
(permis de construire, synthèse du 17 octobre 2003) et pour le bâtiment A
(autorisation d'implantation), il résulte de la synthèse CAMAC du 11 mai 2004
que:
"...le nombre de 121 places est
accepté pour autant que des mesures d'accompagnement soient prises, c'est-à-dire
un plan de mobilité à soumettre au Service de la mobilité et une réduction des
émissions liées au chauffage (amélioration des performances thermiques des
bâtiments ou installation d'un système de chauffage sans émissions d'oxydes
d'azote)".
7.           Même s'il n'y voient, selon
la lettre de leur conseil du 23 août 2004, qu'un aspect subsidiaire par rapport
au nombre de passages sur la route, les recourants "manifestent évidemment
une préférence pour le chiffre de 215, plutôt que pour celui de 261 places".
a)           Les autorités cantonales
ont constaté que le projet litigieux se situe dans une zone soumise à un plan
de mesures d'assainissement de l'air. Il s'agit du plan de mesures pour la
protection de l'air élaboré par l'autorité cantonale, "Commune de Morges"
en date du 28 février 1994. Elles ont considéré (selon la position du SEVEN)
que
"le dimensionnement de l'offre en stationnement
constitue un aspect capital quant à la compatibilité d'un projet avec le plan
des mesures OPair"
.
Le plan de mesure est régi par l'art.
44a LPE, qui fait partie des modifications introduites par la novelle du 21
décembre 1995 entrée en vigueur le 1er juillet 1997, ainsi que par diverses
dispositions de l'OPair. Comme le Tribunal administratif l'a déjà rappelé (AC
2003/0113 du 2 février 2004; AC 97/0147 du 30 juin 1999), l'art. 44a LPE
n'était pas prévu par le projet du Conseil fédéral (FF 1993 II 1467); il a
précisément été introduit par la commission du Conseil national (BOCN 1995 III
1332) afin de conférer une base légale aux règles existantes de l’ordonnance
(art. 31 ss OPair) et montrer qu’il ne saurait exister d’ordonnance non soumise
à la loi (BOCN 1995 p. 2414).
L'art. 44a LPE a la teneur suivante:
Art. 44a LPE
Plans de mesures relatifs aux pollutions atmosphériques
1
Lorsque plusieurs sources de pollutions atmosphériques entraînent des atteintes
nuisibles ou incommodantes, ou si de telles atteintes sont à prévoir,
l'autorité compétente établit dans un délai fixé un plan de mesures à prendre
pour réduire ces atteintes ou pour y remédier (plan de mesures).
2
Les
plans de mesures sont contraignants pour les autorités auxquelles les cantons
ont confié des tâches d'exécution. Ils distinguent les mesures qui peuvent être
ordonnées immédiatement et celles pour lesquelles les bases légales doivent
encore être créées.
3
Si le
plan prévoit des mesures de la compétence de la Confédération, les cantons
présenteront leurs propositions au Conseil fédéral.
Quant à l'ordonnance sur la protection
de l'air (OPair) du 16 décembre 1985, qui a fait notamment sur ce point l'objet
d'une modification du 15 décembre 1997 entrée en vigueur le 1er mars 1998, elle
prévoit ce qui suit:
Section 2: Mesures contre les
immissions excessives
Art. 31 Elaboration d’un plan des
mesures
L'autorité élabore un plan de mesures
au sens de l’article 44a de la loi, s’il est établi ou à prévoir que, en dépit
de limitations préventives des émissions, des immissions excessives sont ou
seront occasionnées par:
a.         une infrastructure destinée
aux transports;
b.         plusieurs installations
stationnaires
Art. 32 Contenu du plan de mesures
Le plan de mesures indique:
a.         les sources des émissions
responsables des immissions excessives;
b.         l’importance des émissions
dégagées par les différentes sources par rapport à la charge polluante totale;
c.         les mesures propres à
réduire les immissions excessives ou à y remédier;
d.         l'efficacité de chacune de
ces mesures;
e.         les bases légales existantes
et celles qui restent à créer pour chacune de ces mesures;
f.          les délais dans lesquels
les mesures doivent être arrêtées et exécutées;
g.         les autorités compétentes
pour l'exécution des mesures.
Par mesures au sens du 1er alinéa,
lettre c, il faut entendre:
a.         pour les installations
stationnaires, des délais d'assainissement plus courts ou une limitation des
émissions complémentaire ou plus sévère;
b.         pour les installations
destinées aux transports, des mesures touchant la construction ou
l'exploitation de ces infrastructures ou visant à canaliser ou à restreindre le
trafic.
Art. 33 Réalisation du plan de
mesures
Les mesures prévues dans le plan
doivent être réalisées en règle générale dans les cinq ans.
L’autorité arrête en priorité les
mesures pour les installations qui engendrent plus de 10 pour cent de la charge
polluante totale.
Les cantons contrôlent régulièrement
l’efficacité des mesures et adaptent les plans en cas de besoin. Ils en
informent le public.
b)           En l'espèce, le plan de
mesures concernant Morges est antérieur à l'art. 44a LPE et il ne respecte pas
les exigences de cette disposition. En particulier, il ne distingue pas les
mesures qui peuvent être ordonnées immédiatement et celles pour lesquelles les
bases légales doivent encore être créées.
Parmi les mesures qu'il préconise, on
trouve la construction de parkings souterrains (mesure PA2). On note aussi,
parmi les mesures qui n'ont pas été acceptées, l'encouragement du covoiturage
au niveau des entreprises (GC13) et l'incitation des employeurs à participer
aux frais de déplacement en transport public (TP9). En revanche, on n'y trouve
aucune mesure tendant à réduire le nombre de places de parc des nouvelles
constructions. En particulier, il n'est pas question non plus, dans le plan de
mesures OPair, de modifier le règlement communal sur le plan d'affectation et
la police des constructions, qui venait d'entrer en vigueur à l'époque et qui
contient au contraire des règles imposant un nombre minimum de places de parc
obligatoires. Ce sont ces règles-là que la municipalité a appliquées pour en
déduire que la constructrice devrait payer (selon les derniers chiffres
articulés dans sa réponse du 29 janvier 2004) 640'000 francs de taxes
compensatoires (à savoir 160 places manquantes à 4'000 francs l'unité compte
tenu du nombre de 215 places fixé en son temps par l'autorité cantonale).
c)           Compte tenu du cadre légal
rappelé ci-dessus, on peut se demander si la limitation du nombre de places de
parc imposée par les autorités cantonales est au bénéfice d'une base légale. Il
faut rappeler en effet que le plan des mesures n’a pas pour effet de créer de
nouvelles obligations à la charge des administrés (AC 1997/0147 du 30 juin
1999). L'arrêt AC 2003/0113 du 2 février 2004 (Maison du Sport à Lausanne) le
répète en ajoutant que le plan de mesures permet néanmoins de guider les
autorités dans l’exercice de leur pouvoir d’appréciation. Le Tribunal
administratif a aussi jugé (AC.2001.0157 du 22 mai 2002), en application de la
jurisprudence fédérale (ATF 119 Ib 480 consid. 5d p.486-487; 118 Ib 26 consid.
5e p. 35), que tant que l'autorité cantonale n'a pas modifié le plan des
mesures ou n'a pas pris d'autres mesures provisionnelles comme l'adoption d'une
zone réservée au sens de l'art. 27 LAT, l'autorité ne peut pas refuser
d'autoriser une construction conforme aux prescriptions de la zone et qui ne
produit pas de nuisances excessives ou supérieures à la moyenne. Le SAT paraît
d'un avis différent quant il expose (dans le recours du 15 décembre 2003 qu'il
a retiré depuis lors) que selon lui, un plan des mesures peut (même si le
projet n'entraîne pas d'émissions supérieures à la moyenne) faire obstacle à
l'autorisation de réaliser des installations conformes aux plans d'affectation
en vigueur. Cependant, même s'il fallait suivre cette opinion, la limitation du
nombre de places de parc devrait être prévue par le plan de mesures, ce qui
n'est précisément pas le cas à Morges (voir par exemple l'ATF 125 II 129
consid. 7b in fine où le TF relève que la décision du tribunal cantonal
annulant l'obligation de tarifer les places privées échappe à la critique,
cette mesure n'étant pas prévue par le plan de mesures; v. encore ATF 124 II
272, consid 4 et 5). Quant à l'art. 40a RATC (qui n'est qu'une disposition de
niveau réglementaire et non une loi), il n'a pour effet de rendre applicable la
norme VSS 640'290 (anciennement 641'400) qu'à défaut de réglementation
communale sur le nombre de places de parc, ce qui  n'est pas la cas à Morges.
d)           On peut finalement
s'abstenir de trancher définitivement la question de savoir si la limitation du
nombre de places de parc imposée à la constructrice par les autorités
cantonales est au bénéfice d'une base légale. En effet, comme cette limitation
n'est pas contestée par la constructrice à laquelle elle est imposée, le
tribunal peut se contenter de constater que les recourants n'ont pas entrepris
de discuter la manière dont l'autorité cantonale, qui déclare appliquer la
norme VSS 640'290, est parvenue -  en dernière analyse dans la synthèse CAMAC
du 11 mai 2004 - à la conclusion que 261 places pouvaient être admises, ce qui
correspond finalement au projet mis à l'enquête. On observera même que selon la
notice d'impact, le nombre de places selon la norme VSS 640'290 pourrait être
plus élevé suivant le scénario envisagé (185 à 263 places pour le scénario A,
200 à 286 places pour le scénario B, ces nombres correspondant respectivement à
70% ou 100% du besoin limite). L'application de la norme 640'290 implique de
toute manière une analyse complexe de la situation de fait (type d'entreprise,
groupe de visiteurs, niveau de service et accessibilité des transports publics,
type de transport public, etc.) qui laisse une large marge d'appréciation. Le
Tribunal administratif ne saurait, lorsque le calcul n'est pas critiqué par le
recours, substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité de première
instance. Il n'y a donc pas lieu de faire droit aux conclusions des recourants
- formulée en cours d'instances - relatives au nombre de places de parc.
8.           Les recourants invoquent
l'esthétique des superstructures techniques en toiture. Sur ce point toutefois,
la constructrice a fourni de nouveaux plans et durant la suspension de
l'audience, les recourants les ont examiné et ils déclaré pouvoir les admettre.
Cela montre, même si la commune ne s'est pas encore prononcée sur ces plans
(qu'elle n'avait pas reçu), que la constructrice est en mesure de réduire la
taille des superstructures de manière à les rendre acceptables pour les
recourants. Cette question est ainsi effectivement susceptible de se régler par
le biais d'une décision complémentaire de la municipalité et on ne saurait donc
faire grief à cette dernière d'avoir délivré le permis de construire le
bâtiment B malgré le fait que les superstructures ne pouvaient pas être
autorisées telles qu'elles avaient été mises à l'enquête.
Quant au bruit des installations de ventilation
qui se trouveraient sur le toit, les recourants ne motivent pas leur
contestation et il n'y pas lieu de mettre en doute la notice d'impact et la
prise de position du SEVEN sur ce point.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.        Il est pris acte du retrait du recours du Département des
Infrastructures.
II.       Le recours d'Otto Caviezel et consorts est rejeté.
III.      Les décisions communales des 10 et 24 novembre 2003, de même
que les décisions cantonales correspondantes concernant:
a)      le permis de construire un bâtiment administratif avec garage
souterrain de 140 places, bâtiment B, dossier communal 2003/14, CAMAC 54'841
b)      l'autorisation préalable d'implantation pour un bâtiment
administratif avec garage souterrain de 121 places (bâtiment A, dossier
communal 2003/13, CAMAC 54'800)
sont maintenues.
IV.     Un émolument de 2'500 francs est mis à la charge des recourants
Otto Caviezel et consorts, solidairement entre eux.
V.      Otto Caviezel et consorts doivent à Karl Steiner SA,
solidairement entre eux, la somme de 2'000 francs à titre de dépens.
V.      Otto Caviezel et consorts doivent à la Municipalité de Morges,
solidairement entre eux, la somme de 2'000 francs à titre de dépens."
B.
Karl Steiner SA a déposé une demande de permis de
construire le bâtiment A, qui a été mise à l'enquête du 6 au 26 janvier 2006.
Le projet fait l'objet d'une notice d'impact sur
l'environnement établie par le bureau CSD en date du 5 septembre 2005, qui
relève que le projet n'est pas formellement soumis à l'étude d'impact puisqu'il
prévoit moins de 300 places de parc mais que le Service de l'environnement et
de l'énergie a souhaité qu'une notice d'impact soit réalisée.
L'enquête a suscité diverses oppositions, notamment
de la part des recourants, et elle a fait l'objet d'une synthèse de la Centrale
des autorisations CAMAC du 18 avril 2006.
C.
Par décisions du 15 mai 2006, la municipalité a levé les
oppositions et délivré le permis de construire, assorti de diverses conditions.
D.
Par acte du 9 juin 2006, les recourants se sont pourvus contre
la décision de la municipalité en demandant son annulation, le permis sollicité
n'étant pas octroyé. Leurs moyens seront repris dans les considérants en droit.
La constructrice Karl Steiner SA a répondu au
recours le 30 juin 2006 en concluant à son rejet. Elle a encore produit des
pièces par lettre du 4 juillet 2006 puis du 13 novembre 2006.
Invités à se déterminer sur le mémoire de réponse de
la constructrice, s'agissant notamment de leur qualité pour recourir et des
allégations selon lesquelles la Commune de Tolochenaz aurait reçu le dossier
sans le mettre à l'enquête, les recourants se sont déterminés par lettre du 13
juillet 2006 en demandant en outre une prolongation du délai imparti. Ils ont
précisé qu'ils ne voyaient aucune objection à ce que l'effet suspensif soit
levé partiellement, sous réserve de la réalisation de l'accès.
Par décision du 17 juillet 2006, le juge instructeur
a levé l'effet suspensif accordé provisoirement lors de l'enregistrement du
recours et autorisé la constructrice à faire usage à ses risques et périls du
permis de construire dont la Municipalité de Morges avait décidé la délivrance
le 15 mai 2006.
Le Service de l'aménagement du territoire a renoncé
à intervenir par lettre du  5 juillet 2006. Le Service de l'environnement et de
l'énergie s'est déterminé le 6 juillet 2006.
Par réponse du 18 août 2006, la Municipalité de
Morges a conclu à son tour au rejet du recours.
Les parties ont été informées le 5 avril 2007 que le
dossier serait soumis à une section du tribunal qui déciderait soit de passer
au jugement, soit de compléter l'instruction.
Le tribunal a décidé par voie de circulation de
rendre le présent arrêt.
Considérant en droit
1.
Les recourants font valoir que le chemin d'accès du
bâtiment projeté traverse la parcelle no 170, propriété de l'Etat de Vaud, qui
sépare la parcelle litigieuse de la route cantonale et qui se trouve sur le
territoire de la Commune de Tolochenaz.
D'après les plans, la parcelle no 170 forme
effectivement une bande de quelques mètres de large qui s'étend le long de la
route cantonale entre la parcelle litigieuse et cette voie publique. La
parcelle no 170 appartient au domaine privé de l'Etat. Selon une lettre du
Voyer du 2
ème
arrondissement du 28 juin 2005, l'inscription d'une
servitude sur la parcelle no 170 était superflue car celle-ci devait à moyen
terme être transférée au domaine public. Toutefois, le conseil de la
constructrice a versé au dossier le 13 novembre 2006 un projet d'acte
constitutif de servitude foncière de passage à pied pour tous véhicules et
toutes canalisations. Quant au fait que la parcelle no 170 se trouve sur le
territoire de la Commune de Tolochenaz, il ne résulte apparemment pas du
dossier mais il n'est contesté par aucune des parties.
Dans leur recours du 9 juin 2006, les recourants
invoquent l'art. 104 LATC selon lequel les équipements qui empruntent la
propriété d'autrui doivent être au bénéfice d'un titre juridique (au moment du
dépôt du recours, il n'était pas encore question d'inscrire une servitude) et
ils font valoir que la Commune de Morges a outrepassé ses compétences en délivrant
un permis de construire qui porte sur une portion de territoire qui ne lui appartient
pas. De son côté, la Municipalité de Morges admet que la portée spatiale de la décision
querellée se limite au territoire morgien. Selon elle, la municipalité n'a
autorisé des constructions et aménagements que sur la parcelle no 1'478 qui se
trouve sur le territoire communal. Cela résulterait clairement du permis de
construire, qui se réfère exclusivement à cette parcelle. Quant à la
constructrice, elle soutient que deux des neuf exemplaires du dossier remis à
la Commune de Morges étaient destinés à celle de Tolochenaz et que cette
dernière, s'étant bien gardée de les mettre à l'enquête publique, adopterait une
attitude contradictoire et équivoque.
Il est exact que dans la lettre du 8 décembre 2005
par laquelle la constructrice Karl Steiner SA a transmis le dossier d'enquête à
la Municipalité de Morges, elle indiquait que les documents étaient produits en
neuf exemplaires dont deux à destination de la Municipalité de Tolochenaz.
Toutefois, dès lors que la Commune de Tolochenaz s'était déjà plainte dans le
dossier AC.2003.0248 de ce que le projet empiétait sur son territoire, ce qui
n'est pas contesté, la constructrice ne peut pas se prévaloir du fait qu'elle
aurait - curieusement - soumis le dossier à la Commune de Tolochenaz par
l'intermédiaire de celle de Morges. Elle doit évidemment se laisser opposer le
fait que la partie du chemin d'accès qui se trouve sur le territoire de
Tolochenaz ne fait en l'état l'objet d'aucune autorisation de construire. Il y
a lieu de lui donner acte, dans le dispositif du présent arrêt, du fait que
comme l'admet la Municipalité de Morges, le permis de construire délivré par
celle-ci le 15 mai 2006 ne concerne pas les installations prévues sur la
parcelle no 170 de Tolochenaz.
Dans ces conditions, la question de savoir si
l'accès qui traverse la parcelle no 170 est au bénéficie d'un titre juridique
n'a pas à être résolue dans la présente cause.
2.
Les recourants reviennent, comme dans la procédure
AC.2003.0248, sur l'interdiction de tourner à gauche et les conséquences qu'ils
lui prêtent quant au trafic. Ils font valoir que le chemin d'accès choisi pour
le projet litigieux serait contraire au plan directeur localisé Morges-Ouest et
ils invoquent les art. 77 et 79 LATC qui auraient dû, selon eux, conduire la
municipalité à refuser le permis de construire.
Ainsi que cela résulte de l'art. 119 al. 3 LATC,
l'autorisation préalable d'implantation couvre les éléments qui ont été soumis
à l'enquête publique préalable. Celle qui a fait l'objet de l'arrêt AC.2003.0248
du 6 octobre 2004 est entrée en force et elle inclut le chemin litigieux.
Quant au moyen tiré des art. 77 et 79 LATC, les
parties adverses relèvent à juste titre que selon l'art. 9 sur la loi fédérale
sur l'aménagement du territoire (LAT), les plans directeurs ont force
obligatoire pour les autorités. Ils ne lient pas les particuliers. Les droit
des ces derniers sont régis par des plans d'affectation dont la procédure d'approbation
respecte notamment les garanties procédurales et de protection juridique prévue
par le droit fédéral (art. 33 LAT). C'est donc en vain que les recourants
invoquent l'art. 77 LATC qui ne permet le refus du permis de construire qu'en
présence d'un plan ou d'un règlement d'affectation envisagé mais non encore
soumis à l'enquête publique. Les recourants ne soutiennent pas qu'un tel plan
d'affectation serait envisagé.
Dans ces conditions, il est inutile d'examiner plus
avant le contenu du plan directeur en question, que la commune cite en
contestant que le projet lui soit contraire et dont elle relève qu'il n'est pas
encore adopté. Il figure effectivement au dossier sous la forme d'un
"dossier pour consultation publique" dans une version de mars 2005
(produite par la constructrice) ou de juin 2005 (version produite avec le
dossier communal).
3.
Vu ce qui précède, le recours est mal fondé. Il doit être
rejeté aux frais et dépens des recourants.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les décisions de la Municipalité de Morges du 15 mai 2006
sont maintenues. Il est constaté que le permis de construire délivré ne
concerne pas les installations prévues sur la parcelle no 170 de la Commune de Tolochenaz.
III.
Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est
mis à la charge des recourants.
IV.
La somme de 2'000 (deux mille) francs est allouée à la
Commune de Morges à titre de dépens à la charge des recourants, solidairement
entre eux.
Lausanne, le 10 mai 2007
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.