vd_omni · AC.2023.0119 · 2024-05-29 · fr

A.________ à O.________/Direction générale du territoire et du logement, Municipalité de Poliez-Pittet | Recours des copropriétaires d'étages d'une PPE propriétaire d'une parcelle sise en partie en zone à bâtir et en partie hors zone à bâtir, contre une décision de la DGTL lui ordonnant la réalisation de travaux de remise en état portant sur différents aménagements (notamment bancs et tables, barbecue, place de jeu) érigés dans la partie hors zone à bâtir. Recevabilité du recours déposé par l'agence immobilière administrant la PPE (consid. 1). Les ouvrages litigieux ne sont pas conformes à la destination de la "zone développement" communale (assimilée à la zone intermédiaire au sens de l'ancien art. 51 LATC et des art. 2.5 et 2.7 du règlement communal sur les constructions et l'aménagement du territoire) (consid. 4). Ils ne peuvent pas être autorisés à titre dérogatoire en application de l'art. 24 LAT (consid. 5). L'ordre de remise en état est conforme au principe de la proportionnalité, les recourants ne pouvant au demeurant pas se prévaloir du principe de la bonne foi (consid. 6). Rejet du recours et confirmation de la décision attaquée, un nouveau délai étant imparti pour procéder aux mesures de remise en état.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.05.2024 AC.2023.0119

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
29 mai 2024
Composition
M. Alain Thévenaz,
président
; M.
Georges
Arthur Meylan
et M.
Jean-Claude
Pierrehumbert,
assesseurs; M.
Daniel Perret, greffier.
Recourants
1.
PPE A.________,
à
********,
2.
B.________,
à ********,
3.
C.________,
à ********,
4.
D.________,
à ********,
5.
E.________,
à ********,
6.
F.________,
à ********,
7.
G.________,
à ********,
8.
H.________,
à ********,
9.
I.________,
à ********,
10.
J.________,
à ********,
11.
K.________,
à ********,
12.
L.________,
à ********,
13.
M.________,
à ********,
14.
N.________,
à ********,
15.
O.________,
à ********,
tous représentés par P.________ SA, à Echallens,
Autorité intimée
Direction générale du territoire et
du logement,
à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Poliez-Pittet,
à
Poliez-Pittet.
Objet
Remise en état
Recours PPE A.________ et consorts c/ décision de la
Direction générale du territoire et du logement du 9 mars 2023 (remise en
état de la parcelle n° 34 de Poliez-Pittet).
Vu les faits suivants:
A.
D'une superficie de 3'132 m², la parcelle n° 34 du registre foncier de
la Commune de Poliez-Pittet est située à l'est de la localité éponyme, à la
périphérie de celle-ci en bordure de prés et de terrains agricoles.
Ayant la forme d'un quadrilatère presque rectangle
sur ses côtés ouest, sud et est et arrondi sur son côté nord, ce bien-fonds est
colloqué en deux zones différentes du Plan des zones de la Commune de
Poliez-Pittet, approuvé par le Conseil d'Etat du Canton de Vaud le 16 novembre
1995. Ainsi, la partie nord-ouest de la parcelle est affectée en
"
zone extension village
" (environ ¾
de la surface du bien-fonds), tandis que sa partie sud-est est affectée en
"
zone développement
" (environ ¼ de la surface du bien-fonds).
Les destinations respectives de ces zones et les règles de police des
constructions qui s'y appliquent sont prévues par le Règlement communal sur les
constructions et l'aménagement du territoire, également approuvé par le Conseil
d'Etat à la même date.
B.
Le 7 juin 2010, la Municipalité de Poliez-Pittet (ci-après: la
municipalité) a délivré à la société anonyme alors propriétaire de la parcelle
précitée un permis de construire portant sur la réalisation d'un bâtiment de
sept logements, de deux couverts à voitures, de onze places de parc, d'accès et
d'un biotope. Ce permis était assorti notamment des conditions figurant dans le
rapport de synthèse établi par la Centrale des autorisations (CAMAC) le 1
er
avril 2010.
Selon les plans de construction soumis à l'enquête
publique du 19 mars au 19 avril 2010, le projet prévoyait la construction
du bâtiment d'habitation, des couverts et des places de parc sur la partie de
la parcelle affectée en zone extension village, ainsi que l'aménagement d'un
étang/biotope et d'une place de jeux sur la partie de la parcelle affectée en
zone développement.
Le 13 décembre 2010, nouveaux plans de construction
à l'appui, l'architecte de la constructrice a informé la municipalité de
l'intention de sa mandante de modifier plusieurs éléments du projet de
construction, notamment de supprimer le biotope au sud de la parcelle et
d'aménager une place de jeux plus vaste sur la partie de la parcelle affectée
en zone développement. Il a déposé une demande de dispense d'enquête, que la
municipalité a acceptée le 22 février 2011.
A l'issue des travaux, la municipalité a délivré le
permis d'habiter le 23 juillet 2013. Sur la partie de la parcelle affectée en
zone extension village, le bâtiment d'habitation (portant les n
os
ECA 311a, 311b et 311c) a été érigé, avec, au nord, les couverts et places de
parc, et, directement attenants au sud, les terrasses et jardins privatifs des
logements du rez-de-chaussée. Plus au sud, la partie de la parcelle affectée en
zone développement est constituée essentiellement d'un terrain recouvert d'herbe,
sur lequel ont été aménagées une petite place de détente de forme carrée en
terre, ainsi qu'une place de jeux un peu plus grande composée d'un revêtement
de forme rectangulaire recouvrant le sol, sur lequel ont été installés un
toboggan, une balançoire et un banc avec dossier.
C.
La parcelle avec les constructions qu'elle supporte a été constituée en
communauté de propriétaires d'étages. La PPE A.________ (ci-après: la PPE) est
ainsi divisée en sept parts de propriété par étages (numérotées ********/34-1 à
********/34-7), qui ont été acquises par différents copropriétaires d'étages,
soit actuellement B.________, C.________, D.________, E.________, F.________,
G.________, H.________, I.________, J.________, K.________, L.________,
M.________, N.________ et O.________ (ci-après: les copropriétaires d'étages).
La PPE est administrée par une agence immobilière,
la société P.________ SA, dont le siège est à Echallens.
D.
Le 4 mai 2018, l'ensemble des copropriétaires d'étages de la PPE ont
demandé à la municipalité l'autorisation d'installer une pergola en bois sur la
place de détente sise dans la partie de leur parcelle affectée en zone
développement. Ils ont requis que ce projet de construction soit dispensé
d'enquête.
Le 3 juillet 2018, constatant que l'affichage de
l'enquête administrative locale du 12 au 30 juin précédents n'avait suscité
aucune observation ni opposition, la municipalité a accepté la demande de
dispense d'enquête et a autorisé la réalisation des travaux projetés jusqu'au
mois de décembre suivant.
Il ressort d'une photographie des lieux produite au
dossier qu'une pergola en bois abritant deux tables assorties de bancs simples
a été érigée sur le carré en terre de la place de détente de la parcelle. Un
barbecue fixe se trouve à proximité.
E.
Le 13 avril 2022, par l'intermédiaire d'un notaire, la PPE a adressé à
la Commission foncière rurale (section I) une demande d'inscription d'une
mention de soustraction à la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit
foncier rural (LDFR; RS 211.412.11) concernant la parcelle n° 34 de
Poliez-Pittet.
Le lendemain, la Commission foncière précitée a
transmis cette requête à la Direction générale du territoire et du logement
(ci-après: la DGTL) conformément à l'art. 4a de l'ordonnance fédérale du 4
octobre 1993 sur le droit foncier rural (ODFR; RS 211.412.110).
Dans le cadre de l'instruction du dossier, la DGTL a
requis la PPE de lui transmettre divers documents. La PPE a donné suite à cette
demande le 26 avril 2022.
Par lettre du 20 mai 2022, la DGTL a informé la PPE
en substance que, après examen des éléments au dossier et des dispositions
applicables du Règlement communal sur les constructions et l'aménagement du
territoire de Poliez-Pittet, il lui apparaissait que la zone développement
prévue par le Plan des zones communal était inconstructible et devait être
considérée comme étant hors de la zone à bâtir. Par conséquent, les divers
aménagements réalisés sur la partie de la parcelle n° 34 du registre foncier
communal affectée dans cette zone (notamment pergola, bancs, tables, barbecue
et place de jeux), pour lesquels aucune autorisation n'avait été délivrée par
le service cantonal compétent en matière d'aménagement du territoire, étaient
illicites et ne pouvaient par ailleurs pas être régularisés
a posteriori
.
La DGTL a dès lors imparti un délai aux copropriétaires d'étages pour lui
indiquer s'ils envisageaient de rétablir une situation conforme au droit de
leur propre initiative, à savoir en supprimant tous les aménagements réalisés
en zone développement et en réensemençant la partie concernée de la parcelle.
Elle a précisé que, dans le cas contraire, elle procéderait par voie
décisionnelle.
Après avoir échangé avec les autorités communales de
Poliez-Pittet ainsi qu'avec l'ancienne société anonyme promotrice du projet
immobilier réalisé sur la parcelle entre 2010 et 2013, la société
administratrice de la PPE a, par lettre du 23 septembre 2022 et courriel du 22
décembre suivant, fait part à la DGTL des déterminations des copropriétaires
d'étages. En bref, ceux-ci demandaient que la légalité des aménagements
réalisés dans la zone développement de la parcelle soit constatée. Ils
relevaient notamment que la place de jeux en cause figurait expressément sur la
demande de permis de construire et avait fait l'objet d'une autorisation
spéciale délivrée par le Service cantonal de l'éducation physique et du sport
dans la synthèse établie par la CAMAC le 1
er
avril 2010. Ils
estimaient en outre qu'un démantèlement des aménagements concernés serait
disproportionné, compte tenu des coûts que cela engendrerait pour eux. Ils
requéraient dès lors que leur demande d'inscription d'une mention de
soustraction à la LDFR soit réexaminée dans le sens de ce qui précède.
F.
Par décision du 9 mars 2023, la DGTL a ordonné les mesures suivantes en
relation avec la parcelle n° 34 de la Commune de Poliez-Pittet:
"1)   La pergola, les bancs, les tables, la place de jeu,
notamment le toboggan et la balançoire, le barbecue et le reste des
aménagements érigés sur la partie de la parcelle n° 34 du RF de Poliez-Pittet,
affectée en zone développement, doivent être entièrement supprimés et évacués
vers un lieu approprié.
2)    Le revêtement
de la place de jeux doit être supprimé et le terrain réensemencé."
La DGTL a imparti aux propriétaires de la parcelle
un délai au 30 juin 2023 pour procéder aux mesures de remise en état ordonnées
ci-dessus (3). Elle a encore ordonné les mesures suivantes:
"4) Une séance de constat
sera organisée sur place ultérieurement. Vous devrez être présents ou vous
faire représenter. La date sera fixée à l'entrée en force de la décision.
Cette séance
sera conduite par l'autorité communale, laquelle rendra compte à la DGTL de ce
qu'elle aura constaté, en joignant des photographies à son rapport. La DGTL ne
sera pas représentée lors de cette séance de constat."
Finalement, la DGTL a fixé l'émolument de décision,
facturé aux propriétaires, à 800 fr., en précisant les critères de calcul: 5
heures de travail à 160 fr./heure pour étude du dossier (1h), rédaction de la
décision (3h) et gestion du dossier (1h).
En substance, la DGTL a retenu que les aménagements
litigieux situés sur la partie hors zone à bâtir de la parcelle étaient
illicites et qu'ils ne pouvaient pas être régularisés
a posteriori
compte tenu du droit applicable. Elle a notamment relevé que c'était le Service
du développement territorial (ci-après: le SDT) qui était compétent à l'époque
au sein du département cantonal pour délivrer les autorisations en matière de
constructions situées hors de la zone à bâtir. Au regard des circonstances, la
DGTL a considéré que les conditions posées par le droit cantonal pour ordonner
la suppression ou la modification de tous travaux non conformes aux
prescriptions légales et réglementaires, en particulier le respect du principe
de la proportionnalité, étaient réalisées en l'espèce.
G.
Par l'intermédiaire de sa société administratrice, la PPE et l'ensemble
des copropriétaires d'étages ont, par acte du 21 avril 2023 accompagné d'un lot
de pièces, interjeté recours auprès de la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP ou le Tribunal) contre la décision
précitée, concluant implicitement et en substance à son annulation et au
maintien des aménagements litigieux.
Le 9 juin 2023, la municipalité de Poliez-Pittet,
autorité concernée, a produit son dossier et s'est déterminée sur le recours en
indiquant s'en remettre à justice.
Le 12 juin 2023, la DGTL, autorité intimée, a
produit son dossier et déposé sa réponse, concluant au rejet du recours.
Par avis du 13 juin 2023, le juge instructeur a
notamment imparti à la recourante un délai au 4 juillet suivant pour déposer
une éventuelle réplique ainsi que pour produire une décision de l'assemblée
générale des copropriétaires d'étages autorisant la société administratrice de
la PPE à déposer un recours.
En annexe à une écriture du 28 juin 2023, la
recourante a produit un extrait du procès-verbal de l'assemblée générale
ordinaire de la PPE qui s'est tenue le 31 mai 2023. Une copie de cette écriture
et de la pièce l'accompagnant a été transmise aux autres parties pour
information.
A la demande du juge instructeur, la recourante a
produit les 17 et 22 janvier 2024 les procurations signées par chacun des
copropriétaires d'étages actuels, autorisant la société administratrice de la
PPE à les représenter dans le cadre de la procédure de recours.
Les arguments des parties ainsi que le contenu des
diverses pièces produites sont repris ci-après, dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1.
a) Déposé dans le délai légal de 30 jours compte tenu des féries
judiciaires de Pâques (art. 95 et 96 al. 1 let. a de la loi vaudoise du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]), le recours
est intervenu en temps utile. Il satisfait en outre aux conditions formelles
énoncées par l'art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).
Propriétaire de la parcelle de base sur laquelle se
trouvent les ouvrages dont la remise en état est ordonnée par la décision
querellée, la PPE dispose en principe de la qualité pour recourir au sens de
l'art. 75 LPA-VD. L'autorité intimée conteste toutefois la recevabilité du
recours, en invoquant l'absence de qualité pour agir de la société
administratrice de la PPE.
b) Aux termes de l'art. 712l al. 2 du Code civil
suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS 210), la communauté des copropriétaires
peut, en son nom, actionner ou être actionnée en justice, ainsi que poursuivre
et être poursuivie. Selon l'art. 712t CC, l'administrateur représente la
communauté et les copropriétaires envers les tiers, pour toutes les affaires
qui relèvent de l'administration commune et entrent dans ses attributions
légales (al. 1). Sauf en procédure sommaire, il ne peut agir en justice sans
autorisation préalable de l'assemblée des copropriétaires, sous réserve des cas
d'urgence pour lesquels l'autorisation peut être demandée ultérieurement (al.
2). Les déclarations, sommations, jugements et décisions destinés à l'ensemble
des copropriétaires peuvent être notifiés valablement à l'administrateur, à son
domicile ou au lieu de situation de la chose (al. 3).
Selon la jurisprudence, l'exigence prévue par l'art.
712t al. 2 CC tend à éviter que l'administrateur n'engage un procès susceptible
d'entraîner des frais élevés et de compromettre les relations des
copropriétaires entre eux ou avec le voisinage sans leur consentement (cf.
Message du Conseil fédéral du 7 décembre 1962 à l'appui d'un projet de loi
modifiant le livre quatrième du Code civil, FF 1962 II 1500; ATF 114 II 310
consid. 2a; Tribunal fédéral [TF], arrêt 5A_913/2012 du 24 septembre 2018
consid. 5.2.1 et les références). Lorsque l'administrateur ne démontre pas
l'existence d'une autorisation préalable ou lorsqu'il a dû agir dans l'urgence,
le juge doit lui fixer un délai pour lui permettre d'apporter la preuve de son
pouvoir de représentation. Refuser d'entrer en matière sans interpeller
l'intéressé à cet égard relève en effet du formalisme excessif, ou constitue du
moins une entorse à la règle de la proportionnalité (ATF 114 II 310 consid. 2b;
TF 5A_913/2012 précité consid. 5.2.1. et 5.2.3; 1C_289/2007 du 27 décembre 2007
consid. 1; CDAP, arrêts AC.2022.0289 du 16 février 2023 consid. 1b et les
références; AC.2019.0042 du 4 mai 2020 consid. 2a).
En se fondant sur ces arrêts, la Cour de céans a
déjà jugé que l'approbation ultérieure par l'assemblée des copropriétaires des
actes de représentation judiciaire entrepris sans mandat par l'administrateur
corrigeait le vice formel d'absence d'autorisation et que le recours était donc
recevable. Cette jurisprudence a encore été précisée en ce sens que, de façon
générale selon l'art. 38 al. 1 du Code des obligations du 30 mars 1911 (CO; RS
220), si un représentant agit sans pouvoir ou au-delà du pouvoir qui lui
appartient effectivement, ses actes sont néanmoins valables lorsque le
représenté les ratifie. Conformément à l'art. 7 CC, cette règle est aussi
applicable au régime de l'art. 712t al. 2 CC (CDAP AC.2012.0346 du 28 août 2013
consid. 1b; AC.2009.0080 du 9 juin 2010 consid. 1; AC.2007.0244 du 15
janvier 2009 consid. 1). De ce fait, le recours déposé sans autorisation, mais
ratifié par la communauté des copropriétaires dans le délai que l'autorité leur
avait fixé a été déclaré recevable (CDAP AC.2019.0042 précité consid. 2a;
AC.2009.0080 précité consid. 1).
L'autorité peut exiger d'un représentant qu'il
justifie de ses pouvoirs par une procuration écrite (art. 16 al. 3, première
phrase, LPA-VD). A défaut de la production d'une procuration, l'autorité
déclare l'acte déposé par le mandataire irrecevable (CDAP FI.2018.0196 du 14
novembre 2018 et les références).
c) En l'espèce, la décision attaquée a été adressée
par l'autorité intimée à chacun des copropriétaires de la PPE individuellement,
et en copie à la société P.________ SA. Dans l'acte de recours, cette dernière
a indiqué agir en sa qualité d'administratrice de la PPE ainsi que pour le
compte de l'ensemble des copropriétaires d'étages. Comme elle n'a fourni avec
l'acte de recours aucun document justifiant ses éventuels pouvoirs conférés par
la PPE, le juge instructeur lui a octroyé un délai pour produire l'autorisation
préalable visée à l'art. 712t al. 2 CC. Dans le délai imparti, l'intéressée a
produit un extrait du procès-verbal de l'assemblée générale ordinaire de la PPE
qui s'est tenue le 31 mai 2023 ratifiant la décision de recourir.
La société P._______ SA, également au bénéfice de
procurations qui ont été signées en sa faveur par les propriétaires d'étages, a
donc agi valablement à la fois au nom de ceux-ci et de la PPE.
2.
A titre de mesures d'instruction, les recourants requièrent la mise en
œuvre d'une inspection locale.
a) Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al.
2 de la Constitution fédérale suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend
le droit pour les intéressés de fournir des preuves quant aux faits de nature à
influer sur le sort de la décision, de participer à l'administration des
preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de
nature à influer sur la décision à rendre (ATF 137 II 266 consid. 3.2; 137 IV
33 consid. 9.2; 136 I 265 consid. 3.2 et les références citées). Ce droit
suppose notamment que le fait à prouver soit pertinent et que le moyen de
preuve proposé soit apte et nécessaire à prouver ce fait. Le droit d'être
entendu ne comprend toutefois pas le droit d'être entendu oralement, ni celui
d'obtenir l'audition de témoins (ATF 140 I 68 consid. 9.6.1; 134 I 140 consid.
5.3; 130 II 425 consid. 2.1). L'autorité peut donc mettre un terme à
l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa
conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation
anticipée des preuves proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient pas
l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1; 138 III 374
consid. 4.3.2; 136 I 229 consid. 5.3; 134 I 140 consid. 5.3; 130 II 425 consid.
2.1 et les références citées). La procédure administrative est en principe
écrite (art. 27 al. 1 LPA-VD). Toutefois, lorsque les besoins de
l'instruction l'exigent, le Tribunal peut tenir une audience (art. 27 al. 2
LPA-VD), recourir à une inspection locale et aux expertises (art. 29 al. 1 let.
b et c LPA-VD).
b) En l'occurrence, le dossier de la cause comprend
les documents fournis à l'appui des différentes demandes d'autorisation de
construire déposées dans le cadre de la construction et de l'aménagement de la
parcelle de la recourante (notamment le plan de situation de la parcelle dressé
par un géomètre, et des plans des aménagements relatifs à la place de jeux et
de détente), ainsi qu'une photographie des aménagements litigieux produite par
la recourante, de sorte que, sur la base de l'ensemble de ces éléments, une
représentation suffisamment précise des circonstances locales déterminantes et
des faits pertinents peut être établie. Pour le surplus, les lieux peuvent
également être observés sur les images disponibles sur le site internet de
l'Etat de Vaud (Guichet cartographique cantonal, consultable à l'adresse
https://www.geo.vd.ch), qui constituent des faits notoires (Tribunal fédéral
[TF], arrêt 1C_593/2020 du 12 mai 2021 consid. 2.1).
Partant, le Tribunal s'estime suffisamment renseigné
sur la base des pièces du dossier pour statuer en toute connaissance de cause.
Procédant à une appréciation anticipée des preuves, il considère dès lors qu'il
n'y a pas lieu de donner suite à la réquisition de la recourante, laquelle a au
demeurant pu s'exprimer par écrit sur l'ensemble des faits de la cause ainsi
que développer ses moyens juridiques et produire des pièces. On ne voit pas
quels renseignements supplémentaires déterminants la tenue d'une inspection
locale pourrait apporter.
3.
Est litigieux l'ordre de réaliser des travaux de remise en état portant
sur les aménagements érigés au sud de la parcelle n° 34 de Poliez-Pittet
(suppression desdits aménagements, en particulier de la pergola, des bancs, des
tables, de la place de jeux, notamment le toboggan et la balançoire, ainsi que
du barbecue; suppression du revêtement de la place de jeux et réensemencement
du terrain naturel).
a) Il sied d'abord de rappeler le cadre légal dans
lequel s'inscrit le litige.
La décision attaquée fait référence aux art. 105 al.
1 et 130 al. 2 de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11). Ces normes disposent que la
municipalité, à son défaut le département, est en droit de faire suspendre et,
le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux
qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires.
Contrairement à ce que leur formulation peut laisser
entendre, ces dispositions n'accordent pas une latitude de jugement ou un
pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, mais lui imposent une
obligation quand les conditions en sont remplies. Par démolition, il faut
entendre non seulement la démolition proprement dite de travaux effectués sans
droit, mais aussi la remise en état des lieux. La seule violation des
dispositions de forme relatives à la procédure d'autorisation de construire est
en principe insuffisante pour justifier l'ordre de démolition d'un ouvrage non
autorisé, si ledit ouvrage est conforme aux prescriptions matérielles
applicables. En outre, la violation du droit matériel par les travaux non
autorisés ne suffit pas non plus à elle seule à justifier leur suppression.
L'autorité doit examiner la nature et l'importance des aspects non
réglementaires des travaux et procéder à une pesée des intérêts en présence,
soit l'intérêt public au respect de la loi (et donc à la suppression de l'ouvrage
non réglementaire construit sans permis) et l'intérêt privé au maintien de
celui-ci (CDAP AC.2022.0232 du 14 mars 2023 consid. 3a; AC.2018.0159 du 9 avril
2019 consid. 5a; AC.2016.0434 du 5 mai 2017 consid. 4a; AC.2015.0063 du 21
avril 2016 consid. 6a; AC.2013.0424 du 3 novembre 2014 consid. 5; AC.2011.0066
du 17 décembre 2013 consid. 17a et les références).
Le prononcé d'un ordre de démolition ou de remise en
état présuppose donc une analyse de la légalité des ouvrages concernés, même
s'ils ont été réalisés sans autorisation. S'il apparaît que les ouvrages
concernés ne sont pas autorisables, alors se pose la question de la
proportionnalité de la remise en état.
b) La loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement
du territoire (LAT; RS 700) définit les zones à bâtir (art. 15 LAT), les zones
agricoles (art. 16 LAT) et les zones à protéger (art. 17 LAT), en précisant que
le droit cantonal peut prévoir d'autres zones d'affectation (art. 18 LAT).
Selon l'art. 22 LAT, aucune construction ou
installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité
compétente (al. 1); l'autorisation est délivrée si la construction ou
l'installation est conforme à l'affectation de la zone et si le terrain est
équipé (al. 2).
Conformément à l'art. 25 al. 2 LAT, les autorités
cantonales sont compétentes pour décider si les projets situés hors zone à
bâtir sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être
accordée. Dans le canton de Vaud, cette compétence appartient formellement au
service en charge de l'aménagement du territoire (art. 4 al. 3 let. a, 81 al.
1, 120 al. 1 let. a et 121 let. a LATC), soit actuellement la DGTL
(anciennement SDT).
Les art. 24 ss LAT et les art. 39 ss de l'ordonnance
du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) définissent les
constructions et installations qui peuvent, à titre exceptionnel, être édifiées
hors de la zone à bâtir.
c) Dans une procédure de régularisation de travaux
effectués sans droit, l'autorisation ne peut être accordée que si la
construction n'est pas matériellement illégale, cette question s'examinant en
principe selon le droit applicable au moment où les travaux ont été effectués.
Le droit postérieur n'est applicable que s'il est plus favorable au
constructeur ou si le constructeur a éludé l'exigence d'une autorisation dans
l'intention d'échapper au droit futur plus restrictif (TF 1C_486/2015 du 24 mai
2016 consid. 3.2, 1C_139/2014 du 17 mars 2015 et 1C_179/2013 du 15 août 2013
consid. 1.2; ATF 127 II 209 consid. 2b; 123 II 248 consid. 3a/bb; 102 Ib 64
consid. 4).
4.
a) En l'espèce, il n'est pas contesté que les aménagements
litigieux se trouvent tous dans la partie de la parcelle n° 34 de Poliez-Pittet
qui est colloquée en "
zone développement
" selon le Plan des
zones communal approuvé par le Conseil d'Etat du Canton de Vaud le 16 novembre
1995.
aa) L'art. 2.5 du Règlement sur les constructions et
l'aménagement du territoire de la Commune de Poliez-Pittet, également approuvé
par le Conseil d'Etat à la même date (ci-après: RCAT), définit la zone précitée
comme suit:
"La
zone
développement
est destinée à l'extension de la localité dans les conditions
prévues par le plan directeur. Chacune des trois fractions de cette zone doit
faire l'objet d'une étude détaillée d'aménagement débouchant sur la mise en
vigueur d'un plan de quartier ou d'un plan partiel d'affectation conçu sur la
base des critères suivants:
-    les 2/3 au
plus de la surface totale de la zone peuvent être destinés à l'urbanisation sur
la base d'un coefficient d'utilisation du sol (CUS) de 0.4 au maximum;
-    le 1/3 de la
surface totale de la zone constitue un ensemble exploitable en nature de
jardins, vergers, prés ou champs.
Sur le plan
de la législation applicable, cette zone est assimilée à la zone
intermédiaire."
La zone intermédiaire est définie à l'art. 2.7 RCAT
de la façon suivante:
"La
zone
intermédiaire
s'étend aux terrains dont l'affectation sera définie
ultérieurement par plans partiels d'affectation ou plans de quartier.
A ce stade,
cette zone n'est pas constructible."
Figurant parmi les dispositions générales, l'art.
1.2 RCAT indique notamment que toutes les zones, hormis la zone agricole, la
zone rurale, la zone intermédiaire et l'aire forestière, sont réputées des
zones à bâtir au sens de la législation cantonale.
Faisant partie des dispositions finales du RCAT,
l'art. 12.1 prévoit notamment qu'en dehors des zones à bâtir, tous travaux et
tout changement d'affectation sont subordonnés à l'autorisation du département
cantonal compétent. L'art. 12.2 RCAT précise encore que, pour ce qui ne figure
pas dans le règlement communal, la législation cantonale est applicable.
bb) Selon l'art. 18 LAT, le droit cantonal peut
prévoir d'autres zones d'affectation (al. 1); il peut régler le cas des
territoires non affectés ou de ceux dont l'affectation est différée (al. 2). En
l'occurrence, prévue en droit vaudois par l'ancien art. 51 LATC, qui a
aujourd'hui un autre objet, la zone intermédiaire est, tout comme la zone
agricole, une zone inconstructible, dans laquelle le droit cantonal réserve
cependant quelques possibilités de construire (CDAP AC.2022.0003 du 8 juin 2023
consid. 2a et 3b/bb; AC.2020.0121 du 7 janvier 2021 consid. 2f;
AC.2019.0011 du 9 décembre 2019 consid. 2d). Avant la révision entrée en
vigueur le 1
er
septembre 2018 dont la LATC a fait l'objet, cette
disposition précisait ainsi ce qui suit:
"
1
Les zones intermédiaires comprennent les terrains dont la destination
sera définie ultérieurement par des plans d'affectation ou de quartier.
2
Elles sont
inconstructibles; le règlement communal peut toutefois y autoriser, dans la
mesure où l'affectation future n'en sera pas compromise, l'extension de
constructions agricoles ou viticoles existantes ou de nouvelles constructions
agricoles ou viticoles.
3
[…]
4
[…]".
En révisant la LATC en 2018, le législateur cantonal
a abandonné la notion de zone intermédiaire et a renoncé à créer une base
légale pour la "
zone à affectation différée
", proposée dans le
projet du Conseil d'Etat. Il n'y a ainsi plus depuis le 1
er
septembre 2018 de norme dans la loi cantonale permettant aux communes de créer
une zone pour les territoires dont l'affectation est différée au sens de l'art.
18 al. 2 LAT. Le droit fédéral n'exige au demeurant pas que les cantons
instituent des zones d'affectation différée (CDAP AC.2019.0011 du 9 décembre
2019 consid. 2c et les références citées; AC.2020.0121 du 7 janvier 2021
consid. 2f). Dans le cadre de son exposé des motifs, le Conseil d'Etat avait
relevé que "
les actuelles zones intermédiaires pourront être maintenues
jusqu'à révision des plans
" (cf. Bulletin du Grand Conseil [BGC]
2017-2022, Tome 3/Conseil d'Etat, p. 93; CDAP AC.2022.0003 précité consid.
3c/aa).
b) La compétence de l'autorité cantonale intimée
pour rendre la décision de remise en état attaquée se fonde sur le fait que les
aménagements litigieux se trouvent hors zone à bâtir (art. 25 al. 2 LAT; cf.
consid. 3b ci-dessus). Or, à la lecture des art. 2.5, 2.7 et 1.2 RCAT, une
incertitude peut apparaître à cet égard. Il convient dès lors de résoudre
celle-ci en procédant à l'interprétation des dispositions précitées.
aa) La loi s'interprète en premier
lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est pas
absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il convient de
rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous
les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires
(interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des
valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé
(interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres
dispositions légales (interprétation systématique;
ATF 144
V 313
consid. 6.1;
142 IV 389
consid. 4.3.1;
141 III 53
consid. 5.4.1).
Ces règles d'interprétation s'appliquent également aux
règlements communaux de police des constructions (TF 1C_138/2010 du 26 août
2010 consid. 2.4 et la référence citée).
bb) Aux termes de l'art. 1.2 RCAT, toutes les zones ‒
parmi lesquelles la zone développement dans laquelle se trouvent les
aménagements litigieux ‒ sont réputées zones à bâtir, hormis la zone
intermédiaire, la zone agricole, la zone rurale et l'aire forestière. Or, selon
l'art. 2.5 RCAT, la zone développement est assimilée à la zone intermédiaire,
laquelle n'est pas constructible (art. 2.7 RCAT) et n'est pas réputée zone à
bâtir (art. 1.2 RCAT). La seule interprétation littérale de ces dispositions
aboutit ainsi à une contradiction irréductible en apparence sur le statut en ou
hors zone à bâtir de la zone développement.
Pour résoudre ce conflit, il y a lieu de recourir à
l'interprétation systématique. En l'occurrence, dans le corps du RCAT, l'art.
1.2 fait partie des dispositions générales citées en préambule, alors que les
art. 2.5 et 2.7, qui figurent dans la partie 2 traitant de la "
Définition
des zones
", sont des dispositions spéciales relatives à la zone
développement, respectivement la zone intermédiaire. En application du principe
juridique de la priorité des dispositions spéciales sur les dispositions
générales ("
lex specialis derogat generali
"; TF 1C_278/2023 du
14 novembre 2023 consid. 2.1 et les références citées; 1C_38/2016 du 13 mai
2016 consid. 2.5 et les références), il convient de faire primer l'art. 2.5
RCAT sur l'art. 1.2 RCAT, et donc de considérer que la zone développement n'est
pas réputée zone à bâtir. Cette interprétation est soutenue par le fait que
l'art. 2.5 RCAT constitue la disposition de référence consacrée à la zone
développement, dont il présente en détail les caractéristiques et qu'il
assimile expressément à la zone intermédiaire sur le plan de la législation
applicable, alors que l'art. 1.2 RCAT ne fait pas de mention expresse de la
zone développement, mais cite nommément la zone intermédiaire parmi les zones
qui ne sont pas réputées à bâtir. Par ailleurs, sur un plan pratique, il est
rationnel que des zones dont le traitement sera décidé ultérieurement, telles
les zones intermédiaires, ou, dans le cas présent, la zone développement, ne
soient pas constructibles dans l'intervalle, comme exprimé dans les art. 2.5 et
2.7 RCAT, ceci afin de ne pas compromettre leur affectation future
(interprétation téléologique). On ne voit en outre pas de raison, en l'espèce,
de traiter différemment la zone développement de la zone intermédiaire, ce
d'autant plus que, comme dit plus haut, l'art. 2.5 RCAT assimile expressément
la zone développement à la zone intermédiaire.
Partant, la zone développement devant être
considérée comme ne faisant pas partie de la zone à bâtir, c'est bien
l'autorité cantonale intimée qui est compétente pour décider si les
aménagements litigieux qui s'y trouvent sont conformes à l'affectation de la
zone ou si une dérogation peut être accordée (art. 25 al. 2 LAT),
respectivement pour ordonner la remise en état des aménagements non conformes
le cas échéant (105 al. 1 LATC). Au plan du droit communal, l'art. 12.1 RCAT
subordonne d'ailleurs explicitement à l'autorisation du département cantonal
compétent tous travaux en dehors des zones à bâtir.
c) En l'occurrence, les aménagements litigieux
réalisés sur la parcelle consistent, d'une part, en une place de jeux composée
d'un revêtement de forme rectangulaire recouvrant le sol, sur lequel ont été
installés un toboggan, une balançoire et un banc avec dossier, et, d'autre
part, en une pergola en bois abritant deux tables assorties de bancs simples,
avec un barbecue fixe à proximité.
Il est manifeste que ces installations ne
correspondent pas à la destination d'une zone dont l'affectation définitive
doit encore être précisée dans un plan spécial détaillé, et qui est assimilée à
ce stade à de la zone inconstructible (art. 2.7 RCAT par renvoi de l'art. 2.5
RCAT). Le règlement communal ne prévoit pas d'exception à cet égard, en
particulier pour l'extension de constructions agricoles ou viticoles existantes
ou la réalisation de nouvelles constructions agricoles ou viticoles (art. 51
aLATC), ce que ne sont de toute manière pas les aménagements litigieux. Ceux-ci
ne peuvent dès lors être considérés comme conformes à l'affectation de la zone
développement, de sorte qu'une autorisation fondée sur l'art. 22 LAT n'entre
pas en ligne de compte. La recourante ne soutient pas le contraire au
demeurant.
5.
Les aménagements litigieux n'étant pas conformes à l'affectation de la
zone, il convient dès lors d'examiner s'ils peuvent bénéficier des dispositions
dérogatoires des art. 24 ss LAT le cas échéant (cf. consid. 3b ci-dessus).
En l'occurrence, il n'est pas contesté que seule l'exception prévue par l'art.
24 LAT pour les constructions ou installations sises hors zone à bâtir est
susceptible d'entrer en ligne de compte. Les aménagements ayant été réalisés
entre 2011 et 2013 ainsi qu'en 2018, c'est la législation en vigueur à ces
époques respectives qui est applicable (cf. consid. 3c ci-dessus).
a) L'art. 24 LAT prévoit que des autorisations
peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou installations ou pour
tout changement d'affectation si leur implantation hors de la zone à bâtir est
imposée par leur destination (let. a) et si aucun intérêt prépondérant ne s'y
oppose (let. b). En vigueur depuis le 1
er
septembre 2000, le texte
de cette disposition n'a pas été modifié à l'occasion de la révision de la LAT
en 2012, et il n'a pas varié depuis lors.
L'implantation d'une construction est imposée par sa
destination au sens de l'art. 24 let. a LAT lorsqu'un emplacement hors de la
zone à bâtir est dicté par des motifs techniques, des impératifs liés à
l'exploitation d'une entreprise, la nature du sol ou lorsque l'ouvrage est
exclu de la zone à bâtir pour des motifs particuliers. Il suffit que
l'emplacement soit relativement imposé par la destination: il n'est pas
nécessaire qu'aucun autre emplacement n'entre en considération; il doit
toutefois exister des motifs particulièrement importants et objectifs qui
laissent apparaître l'emplacement prévu plus avantageux que d'autres endroits
situés à l'intérieur de la zone à bâtir (ATF 141 II 245 consid. 7.6.1; 136 II
214 consid. 2.1; cf. aussi TF 1C_8/2022 du 5 décembre 2022 consid. 3.1;
1C_276/2021 du 17 mars 2022 consid. 4.1 et les références). Seuls des critères
objectifs sont déterminants, à l'exclusion de préférences dictées par des
raisons de commodité ou d'agrément; sont ainsi exclus les points de vue subjectifs
du constructeur ou des motifs de convenance personnelle (ATF 136 II 214 consid.
2.1; 129 II 63 consid. 3.1; TF 1C_184/2022 du 7 octobre 2022 consid. 5.1;
1C_276/2021 précité consid. 4.1; 1C_50/2020 du 8 octobre 2020
consid. 7.5.1). L'examen du caractère relativement imposé par sa
destination de l'emplacement implique une pesée de l'ensemble des intérêts en
présence (cf. art. 3 OAT), pesée qui se recoupe avec celle découlant de l'art.
24 let. b LAT (ATF 141 II 245 consid. 7.6.1; 1C_276/2021 précité consid.
4.1). L'application de la condition de l'art. 24 let. a LAT doit être
stricte, dès lors que cette dernière contribue à l'objectif de séparation du
bâti et du non-bâti (ATF 124 II 252 consid. 4a; TF 1C_8/2022 précité consid.
3.1; 1C_184/2022 précité consid. 5.1; 1C_434/2021 du 17 août 2022 consid.
3.11C_276/2021 précité consid. 4.1 et les références citées).
b) En l'espèce, les aménagements litigieux sont des
installations extérieures servant à la détente et à l'agrément, qui sont
intimement liées au bâtiment d'habitation sis à proximité (lequel a été
construit dans la partie de la parcelle sise en zone extension village, soit en
zone à bâtir [art. 1.2 et 2.2 RCAT]). Leur implantation hors zone à bâtir n'est
pas commandée par leur destination, et on ne voit pas non plus de motif
particulier prépondérant justifiant dans le cas présent de les y réaliser plutôt
qu'ailleurs dans la zone à bâtir. La recourante ne le prétend du reste pas.
Par conséquent, les aménagements litigieux ne
peuvent pas bénéficier d'une dérogation en application de l'art. 24 LAT.
6.
Dès lors que les aménagements litigieux ne peuvent être régularisés
a
posteriori
, il reste à examiner l'ordre de remise en état sous l'angle de
la proportionnalité.
a) La garantie de la propriété ancrée à l'art. 26
al. 1 Cst. n'est pas absolue. Comme tout droit fondamental, elle peut être
restreinte aux conditions fixées à l'art. 36 Cst. La restriction doit ainsi
notamment être justifiée par un intérêt public et respecter le principe de la
proportionnalité. Ce principe exige que les mesures mises en œuvre soient
propres à atteindre le but visé (règle de l'aptitude) et que celui-ci ne puisse
être atteint par une mesure moins contraignante (règle de la nécessité); il doit
en outre y avoir un rapport raisonnable entre ce but et les intérêts compromis
(principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des
intérêts) (ATF 140 I 168 consid. 4.2.1; 135 I 233 consid. 3.1; TF 1C_344/2018
du 14 mars 2019 consid. 3.4; 1C_411/2016 du 21 avril 2017 consid. 7.1).
Lorsque des constructions ou des installations
illicites sont réalisées en dehors de la zone à bâtir, le droit fédéral exige
en principe que soit rétabli un état conforme au droit. Le principe de la
séparation de l'espace bâti et non bâti, qui préserve différents intérêts
publics, est de rang constitutionnel; il fait partie intégrante de la notion
d'utilisation mesurée du sol de l'art. 75 al. 1 Cst. (cf. Message du Conseil
fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle de la LAT, FF 2010
964 ch. 1.2.1 et 973 ch. 2.1; ATF 147 II 309 consid. 5.5; TF 1C_582/2021
du 21 février 2023 consid. 6.1; 1C_533/2021 du 19 janvier 2023 consid. 5;
1C_162/2019 du 25 novembre 2019 consid. 3.2; 1C_508/2018 du 15 juillet 2019
consid. 2.1). Cette séparation doit par conséquent, en dehors des exceptions
prévues par la loi, demeurer d'application stricte (ATF 132 II 21 consid. 6.4;
TF 1A.301/2000 du 28 mai 2001 consid. 6c). Si des constructions illégales,
contraires au droit de l'aménagement du territoire, sont indéfiniment tolérées
en dehors de la zone constructible, le principe de la séparation du bâti et du
non-bâti est remis en question et un comportement contraire au droit s'en
trouve récompensé (TF 1C_53/2022 du 15 mai 2023 consid. 4.1; 1C_61/2018 du 13
août 2018 consid. 3.1; 1C_143/2015 du 13 novembre 2015 consid. 2.4). S'ajoute à
cela que la remise en état poursuit encore d'autres intérêts publics, à savoir
la limitation du nombre et des dimensions des constructions en zone agricole
(ATF 132 II 21 consid. 6.4; 111 Ib 213 consid. 6b; TF 1A.301/2000 du 28 mai
2001 consid. 6c) ainsi que le respect du principe de l'égalité devant la loi
(TF 1C_53/2022 précité consid. 4.1; 1C_189/2022 du 13 janvier 2022 consid.
2.2; 1C_8/2022 du 5 décembre 2022 consid. 4.1). Toujours en ce qui concerne
l'intérêt public, la jurisprudence considère que l'application du droit fédéral
dérogatoire hors zone à bâtir se doit d'être rigoureuse, de sorte que les
autorités chargées de son application puissent le faire de manière cohérente et
assurent ainsi le respect du principe de la sécurité du droit (ATF 132 II 21
consid. 6.4).
Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une
construction édifiée sans droit et pour laquelle une autorisation ne pouvait
être accordée n'est en soi pas contraire au principe de la proportionnalité.
L'autorité renonce toutefois à ordonner une telle mesure si les dérogations à
la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à
justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si
celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y
a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au
droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 136 II 359 consid. 7.1; 132 II
21 consid. 6; 123 II 248 consid. 3a/bb; TF 1C_53/2022 précité consid. 4.1.1;
1C_61/2018 précité consid. 3.1; 1C_292/2016 du 23 février 2017 consid. 5.1).
Même un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut invoquer le principe de
proportionnalité. Toutefois, celui qui place l'autorité devant un fait accompli
doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une situation
conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF
123 II 248 consid. 4a; TF 1C_53/2022 précité consid. 4.1.1; 1C_189/2022 précité
consid. 2.2; 1C_29/2016 du 18 janvier 2017 consid. 7.1).
S'agissant plus précisément du droit à la protection
de la bonne foi, il découle directement de l'art. 9 Cst. et vaut pour
l'ensemble de l'activité étatique; il préserve la confiance légitime que le
citoyen met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa
conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé
de l'administration. Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision
erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré
un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que le
renseignement donné l'ait été sans réserve, que l'autorité soit intervenue dans
une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou
soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré
n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement
obtenu. Il faut encore que l'administré se soit fondé sur les assurances ou le
comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne
saurait renoncer sans subir de préjudice, que la réglementation n'ait pas
changé depuis le moment où l'assurance a été donnée et que l'intérêt à une
correcte application du droit ne se révèle pas prépondérant sur la protection
de la confiance (ATF 143 V 95 consid. 3.6.2; 141 V 530 consid. 6.2; 138 I 49
consid. 8.3.1; TF 1C_179/2016 du 10 mai 2017 consid. 7.1 et les références;
CDAP AC.2017.0349 du 29 novembre 2018 consid. 4b/aa).
b) En l'occurrence, la recourante fait valoir que la
décision de remise en état attaquée contrevient au principe de la bonne foi et
qu'elle n'est pas proportionnée. Elle soutient qu'il est excessif de requérir
le démontage des aménagements litigieux, qui ne causent aucun dérangement et
s'intègrent parfaitement au paysage, alors que les copropriétaires d'étages se
sont crus valablement autorisés à les réaliser sur la base d'autorisations
formelles des autorités cantonales et communales. Selon elle, la bonne foi des
copropriétaires doit ainsi être protégée, d'autant plus qu'aucun intérêt public
ou privé prépondérant ne serait violé par le maintien des aménagements
existants.
Il sied de relever d'abord que, comme on l'a vu au
consid. 5b ci-dessus, les aménagements litigieux sont des installations
extérieures servant à la détente et à l'agrément, dont l'implantation hors zone
à bâtir n'est pas commandée par leur destination. Cela étant, il apparaît que
l'intérêt privé des copropriétaires de la PPE à l'annulation de l'ordre de
remise en état se limite à conserver l'usage de ces installations
essentiellement pour des raisons relevant de leur convenance personnelle. Par
ailleurs, l'implantation des aménagements litigieux ne saurait être qualifiée
de dérogation mineure à la règle de l'inconstructibilité de la zone
développement, au regard du nombre des ouvrages concernés, de la surface qu'ils
occupent sur cette partie de la parcelle et de la diversité des utilisations
qu'ils offrent. Il ressort des photographies aériennes des lieux disponibles
sur le Guichet cartographique cantonal (consultable à l'adresse
https://www.geo.vd.ch) que la présence de ces aménagements dans la partie sud-est
de la parcelle, dans le prolongement des terrasses et des jardins privatifs des
logements jouxtant le bâtiment d'habitation de la PPE, fausse la perception
paysagère de la limite entre l'espace en zone à bâtir (zone extension village)
et hors zone à bâtir (zone développement) en donnant clairement l'impression
que la partie inconstructible de la parcelle en zone développement appartient à
la zone à bâtir. Cette impression erronée est encore renforcée visuellement par
le fait que la parcelle ‒ et en particulier sa partie où se trouvent les
aménagements litigieux ‒ est entourée directement au sud et à l'est
exclusivement de terrains agricoles, constitués de vastes prés et champs
dépourvus de constructions ou installations. Dans le cas présent, l'ordre de
remise en état imposant la suppression des aménagements concernés et la
reconstitution du terrain naturel poursuit ainsi des intérêts publics
importants à travers le respect du principe fondamental de la séparation de
l'espace bâti et non-bâti, d'application stricte.
S'agissant de la bonne foi, la recourante se prévaut
d'abord du rapport de synthèse CAMAC du 1
er
avril 2010, sur la base
duquel les copropriétaires étaient fondés, selon elle, à considérer que
l'installation de la place de jeux avait été valablement autorisée par les
autorités cantonale et communale. En ce qui concerne la pergola aménagée en
2018 sur la place de détente, la recourante fait valoir que les copropriétaires
avaient soumis leur projet à la municipalité et qu'ils avaient respecté les
exigences posées par cette dernière, notamment en obtenant la signature des
voisins concernés par la réalisation de cet ouvrage, ce qui démontrerait que
celui-ci n'occasionne aucun dérangement et s'intègre au paysage.
Comme exposé au consid. 3b ci-dessus, pour les
projets de construction situés hors de la zone à bâtir, la compétence de
décider si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si une
dérogation peut être accordée appartient à l'autorité cantonale. C'est ainsi le
SDT (auquel a succédé la DGTL en 2020) qui était compétent lors des demandes
d'autorisation concernant les aménagements en cause. Or, celui-ci n'a octroyé
aucune autorisation portant sur ces derniers, ce qui n'est pas contesté. De
jurisprudence constante, une autorisation délivrée en dehors de la zone à bâtir
par l'autorité communale est nulle, l'autorisation cantonale étant un élément
constitutif et indispensable de l'art. 24 LAT (ATF 132 II 21, traduit in JdT
2006 I p. 707 consid. 3.2.2 p. 710; 111 Ib 213, traduit in JdT 1987 I p. 630;
TF 1C_265/2012 du 25 mars 2013 consid. 3; 1C_537/2011 du 26 avril 2012
consid. 2.2.1; cf. aussi CDAP AC.2021.0047 du 4 mars 2022 consid. 7a;
AC.2014.0169 du 3 novembre 2014 consid. 2a). Un administré ne peut dès
lors pas se prévaloir de sa bonne foi en rapport avec une autorisation
communale (CDAP AC.2021.0047 précité consid. 7a; AC.2019.0077 du 9 décembre
2019 consid. 6c).
En l'occurrence, la recourante ne saurait retirer du
rapport de synthèse CAMAC du 1
er
avril 2010 une quelconque assurance
émanant de l'autorité cantonale compétente, dès lors que le SDT n'a pas été
consulté dans le traitement de la demande de permis de construire principale,
ni plus tard en décembre 2010 lors de la demande de modification du projet de
construction, tendant à supprimer le biotope initialement prévu et à aménager
une place de jeux plus vaste. Elle perd en outre de vue que, dans le formulaire
de demande de permis de construire signé le 29 janvier 2010 par la société
alors propriétaire de la parcelle ainsi que par l'architecte auteur des plans
établis pour la mise à l'enquête publique, il a été répondu expressément par la
négative à la question de savoir si le projet, respectivement la parcelle
concernée, étaient situés partiellement ou entièrement hors des zones à bâtir
(cf. chiffres n
os
12 ainsi que 102.1 et 102.2 du formulaire). Cette
indication inexacte a eu pour conséquence que la demande de permis de
construire relative aux aménagements en cause n'a pas été soumise au SDT. Or,
même si la société constructrice pouvait peut-être ignorer les règles de
répartition de compétence dans le domaine de la construction et de
l'aménagement du territoire, tel n'était pas le cas de l'architecte de
profession (ATF 111 Ib 213 consid. 6a; TF 1C_170/2008 du 22 août 2008 consid.
3.2; 1A.301/2000 du 28 mai 2001 consid. 6a; CDAP AC.2007.0286 du 28 mai 2009
consid. 3b). Les recourants doivent ainsi se laisser opposer les erreurs du
mandataire de la constructrice dans la rédaction de la demande de permis de
construire. Ils ne sauraient dès lors se prévaloir de leur bonne foi. A cet
égard, on précisera encore qu'il est sans pertinence que le rapport de synthèse
CAMAC du 1
er
avril 2010 comporte les déterminations d'un autre
service cantonal, le Service de l'éducation physique et du sport, dans la
mesure où il ne s'agit pas de l'autorité cantonale compétente en matière de
projets de construction situés hors de la zone à bâtir. Ce service a été
consulté en rapport avec la demande d'autorisation spéciale relative à la place
de jeux figurant au ch. 365 du formulaire de demande de permis de construire,
lequel ne touche pas à la problématique de la situation de l'ouvrage projeté.
S'agissant de la pergola en bois aménagée sur la
place de détente sise sur la parcelle, il ressort du dossier que la demande
d'autoriser la construction de cet ouvrage a été adressée le 4 mai 2018 à la
municipalité par l'ensemble des copropriétaires d'étages de la PPE, qui ont
requis que ce projet soit dispensé d'enquête. L'autorité communale a donné
suite à cette demande, sans soumettre le dossier au SDT. Comme exposé plus
haut, l'autorisation délivrée par la municipalité sans autorisation préalable
de l'autorité cantonale compétente est nulle. La recourante ne saurait ainsi
s'en prévaloir. Du reste, il ressort des pièces au dossier que le plan de
situation produit par les copropriétaires à l'appui de leur demande de permis
de construire consiste en une copie d'un plan de géomètre du 17 mars 2011
(établi précédemment dans le cadre de la demande de construire principale de
2010-2011), sur laquelle l'emplacement de la pergola projetée a été ajouté à la
main sous forme d'un carré. Or, à la vision de ce plan, lequel indique
clairement que la parcelle est divisée en deux zones d'affectation différentes,
les copropriétaires ne pouvaient pas ignorer que la pergola se trouverait dans
la partie de leur bien-fonds colloquée en zone développement selon le Plan des
zones communal. Et il leur était possible de prendre connaissance, à la lecture
des dispositions du RCAT, aisément consultable, du caractère réputé
inconstructible de cette zone assimilée à la zone intermédiaire (art. 2.5 et
2.7 RCAT). On ne saurait dès lors suivre les recourants lorsqu'ils soutiennent
que les intéressés pouvaient penser, de bonne foi, être autorisés à construire
les aménagements litigieux.
Les recourants soutiennent enfin que le
démantèlement des aménagements concernés entraînerait des coûts "
excessifs
",
sans toutefois articuler de montant en rapport. En tout état de cause, les
travaux que les mesures de remise en état ordonnées impliquent (suppression des
aménagements illicites, en particulier de la pergola, des bancs, des tables, de
la place de jeux, notamment le toboggan et la balançoire, ainsi que du
barbecue; suppression du revêtement de la place de jeux et réensemencement du
terrain naturel) ne devraient pas entraîner de difficultés démesurées ni de
frais exorbitants. Au demeurant, ces frais ne seront pas disproportionnés au
regard de l'importance des intérêts publics en cause. Il est notamment rappelé
sur ce point que le Tribunal fédéral a confirmé des ordres de démolition,
respectivement de remise en état, donnés à des constructeurs (qui ne pouvaient
certes se prévaloir de leur bonne foi) qui alléguaient à titre de préjudice des
montants de l'ordre de 100'000 francs (TF 1C_167/2007 du 7 décembre 2007
consid. 6.2), 200'000 francs (TF 1C_29/2016 du 18 janvier 2017 consid. 7.2),
voire 300'000 francs (TF 1C_170/2008 consid. 3.2 du 22 août 2008; 1C_136/2009
du 4 novembre 2009 consid. 6.2), et qu'il n'est habituellement pas accordé de
poids particulier à l'aspect financier de la remise en état (cf. notamment ATF
111 Ib 213 consid. 6b; TF 1C_582/2021 du 21 février 2023 consid. 6.2.2 et les
références citées; 1C_82/2015 du 18 novembre 2015 consid. 4.2; 1C_404/2009 du
12 mai 2010 consid. 4.3).
L'intérêt public au rétablissement d'une situation
conforme au droit hors de la zone à bâtir l'emporte ainsi sur l'intérêt privé
des copropriétaires de la PPE au maintien des aménagements litigieux. Les
intéressés ont pu bénéficier depuis plus de dix ans d'une utilisation de leur
parcelle non conforme à l'affectation de la zone, et il ne s'impose pas de
permettre à cette situation contraire à la loi de perdurer. Cela étant,
l'autorité intimée ne pouvait, sauf à violer le droit fédéral, renoncer au
rétablissement d'une situation conforme au droit et, dans ces circonstances,
l'ordre de remise en état, conforme au principe de la proportionnalité, doit
être confirmé.
7.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la
confirmation de la décision attaquée. Un nouveau délai au 31 octobre 2024 doit
être imparti aux recourants pour procéder à l'exécution des travaux.
Les recourants, qui succombent, doivent supporter
les frais de justice, arrêtés à 3'000 francs (art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD;
art. 4 al. 1 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en
matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Il n'y a pas lieu pour le
reste d'allouer des dépens, l'autorité intimée et la Commune ayant procédé sans
l'assistance d'un mandataire professionnel (art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD;
art. 10 et 11 TFJDA).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Direction générale du territoire et du logement du 9
mars 2023 est confirmée, un nouveau délai au 31 octobre 2024 étant imparti aux
recourants pour procéder aux mesures de remise en état.
III.
Un émolument de justice de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge des recourants, solidairement entre eux.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 29 mai 2024
Le président:                                                                                            Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement
territorial (OFDT/ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.