vd_omni · AC.2022.0333 · 2023-12-05 · fr

A.________, B.________/CONSEIL COMMUNAL DE MONTREUX, Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) | Rejet du recours dirigé contre le plan des zones réservées de Montreux. Qualité pour recourir: le caractère direct et concret de l'atteinte à la situation de propriétaires foncières des recourantes, découlant de la zone réservée, n'est pas évident (c. 1). Une mesure conservatoire telle que la zone réservée est adéquate pour garantir que l'autorité de planification ait dorénavant la liberté de choisir la mesure correspondant le mieux aux exigences du droit fédéral, s'agissant des parcelles des recourantes, l'une sise dans le hameau de Planchamp-Dessus, l'autre au-delà du périmètre du centre de l'agglomération (c. 2). Le renvoi, dans le règlement du plan des zones réservées, à l'art. 135 al. 4 LATC (autorisation spéciale du Département pour les territoires sans plan d'affectation) n'est pas critiquable (c. 3). Rejet des griefs liés au caractère prétendument incomplet du rapport 47 OAT (c. 4), et aux phases d'examen (préliminaire, puis préalable) du plan (c. 5).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 05.12.2023 AC.2022.0333

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 5 décembre 2023
Composition
M. André Jomini,
président
; M. Pascal Langone et Mme Imogen
Billotte, juges; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourantes
1.
A.________,
à
********,
2.
B.________,
à ********,
toutes deux représentées par Me Laurent
PFEIFFER, avocat à Lausanne,
Autorités intimées
1.
CONSEIL COMMUNAL DE MONTREUX,
à
Montreux,
2.
Département des institutions, du
territoire et du sport (DITS),
représenté par
sa Direction générale du territoire et du logement (DGTL), à Lausanne
.
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ et B.________ c/décision du Conseil
communal de Montreux du 2 mars 2022 adoptant le plan des zones réservées et
décision du Département des institutions, du territoire et du sport du 16
septembre 2022 approuvant ce plan
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire de la parcelle n
o
8175 du
registre foncier, sur le territoire de la commune de Montreux, au lieu-dit
Planchamp-Dessus. D'une surface de 270 m
2
, cette parcelle supporte
un petit bâtiment agricole (n
o
ECA 2122). L'affectation de ce
terrain a été définie par le plan des zones de la commune, adopté le 19 janvier
1972 par le Conseil communal de Montreux et approuvé le 15 décembre 1972 par le
Conseil d'Etat (PGA 1972). Il a été classé, comme des terrains voisins d'un
noyau villageois, en zone de village. Ce régime a été prévu pour certaines "agglomérations
secondaires" (chapitre II du règlement sur le plan d'extension et la
police des constructions [RPE] de 1972, art. 25 ss).
B.
La société B.________, dont A.________ est l'associée gérante, est propriétaire
de la parcelle n
o
12691 du registre foncier, également à Montreux,
au lieu-dit Chamby (à une distance de 750 m de la parcelle n
o
8175
et 180 m plus haut). Cette parcelle de 800 m
2
n'est pas bâtie. Elle
résulte d'un morcellement de la parcelle n
o
3674 où B.________
a déjà pu construire deux villas, dans le cadre d'une promotion entamée en
2013. Elle a été classée par le PGA 1972 dans la zone de faible densité (art.
33 ss RPE).
La société B.________ affirme par ailleurs avoir
conclu une promesse de vente avec les propriétaires de la parcelle n
o
5576 du registre foncier, hors de la zone à bâtir selon le PGA de 1972 (zone
intermédiaire), à Glion, dans les hauts de Montreux. Aucune preuve de ce
contrat ne figure au dossier.
C.
En 2007, les autorités communales ont mis à l'enquête publique un projet
de plan général d'affectation (PGA) et de règlement (RPGA) entièrement révisés,
afin de remplacer les instruments de planification en vigueur, principalement
le plan des zones de la commune du 15 décembre 1972, mais aussi des plans
d'affectation partiels ou détaillés. Le 2 septembre 2009, le conseil communal a
adopté le projet de PGA et son règlement. Ces actes ont subi diverses
modifications, en fonction notamment d'amendements votés par le conseil
communal. Une enquête publique complémentaire a été organisée en septembre
2013. Dans ses séances des 3 et 4 septembre 2014, le conseil communal a adopté
les modifications apportées au PGA. Le 10 juin 2015, le Département du
territoire et de l'environnement (ci-après: DTE) a approuvé préalablement le
nouveau PGA, à l'exception d'une portion de zone à bâtir ("L'Aire de
Prélaz"). Les décisions d'adoption et d'approbation préalable ont fait l'objet
de plusieurs recours à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du
Tribunal cantonal.
Les autorités communales ont ensuite entrepris des
négociations avec
l'Office fédéral du développement territorial (ARE), auteur d'un des recours,
et engagé une procédure de modification du projet de nouveau PGA visant à
atteindre un bilan des réserves en zone à bâtir équilibré. L'instruction des
recours a été suspendue. Les modifications apportées par la suite consistaient
en la création de deux zones réservées dans les secteurs de Maula Ferran et de
La Saussaz; elles introduisaient en outre, au sein de la zone de verdure
initialement projetée, la distinction entre une zone de verdure urbaine,
assurant des poches de respiration dans le bâti, et une zone de verdure paysagère,
considérée comme une zone de non bâtir. Ces modifications ont été mises à
l'enquête publique en juin 2016. Le 12 octobre 2016, le conseil communal a
adopté ces différents amendements, lesquels ont été approuvés préalablement par
le DTE, le 10 janvier 2017.
Ces nouvelles décisions d'adoption et d'approbation
préalable ont elles aussi fait l'objet de plusieurs recours à la CDAP. Celle-ci
a repris l'instruction des premiers recours et elle a statué par différents
arrêts rendus en décembre 2017 et janvier 2018. En substance et sous réserve de
certains aspects ponctuels, elle a confirmé le nouveau PGA.
Le Tribunal fédéral a été saisi de différents
recours, formés par des propriétaires fonciers ainsi que par une organisation
de protection de la nature d'importance nationale, contre les arrêts de la
CDAP. Il a statué sur ces recours par des arrêts rendus le 16 avril 2020. Dans
la cause 1C_632/2018 (arrêt publié aux ATF 146 II 289), il a admis le recours
et il a prononcé que l'arrêt de la CDAP (dans les causes AC.2015.0216,
AC.2017.0026 du 17 janvier 2018) était "
réformé et la cause renvoyée
pour nouvelle décision à la Commune de Montreux, dans le sens des considérants
"
(ch. 1 du dispositif). Pour saisir la portée de la réforme de l'arrêt de la
CDAP, il faut donc lire en particulier le considérant 14 de l'arrêt du Tribunal
fédéral, ainsi libellé:
"Les considérants qui
précèdent conduisent à l'admission du recours. Les chiffres I à III du
dispositif de l'arrêt attaqué sont réformés en ce sens que le recours cantonal AC.2015.0216
est admis; les décisions d'adoption communales et la décision d'approbation
préalable cantonale du 10 juin 2015 sont annulées. Les chiffres IV et V sont
réformés en ce sens que le recours AC.2017.0026 est admis, la décision du
Conseil communal de Montreux du 12 octobre 2016 ainsi que la décision préalable
du Département du territoire et de l'environnement du 10 janvier 2017 sont
annulées. La cause est renvoyée à la Commune de Montreux (art. 107 al. 2 LTF).
Il lui appartiendra d'adapter son projet de PGA en prévoyant une affectation
conforme au droit fédéral des portions de territoire comprises dans la zone
réservée, dans le respect en particulier des exigences de l'art. 15 LAT (cf.
consid. 5.3 et 6.3). Celle-ci devra également tenir compte des secteurs soumis
à la légalisation préalable d'une planification de détail (art. 26 nRPGA) dans
le réexamen de sa zone à bâtir et déterminer si ceux-ci doivent y être
maintenus ou en être exclus (cf. consid. 7.4). La Commune de Montreux devra
également assurer la coordination entre la planification d'affectation de la
partie urbanisée de son territoire - ici discutée - et la planification
relative à la partie supérieure de son territoire (cf. consid. 9).
[...]
"
D.
À la suite des arrêts du Tribunal fédéral, les autorités communales ont
décidé de mettre en place des zones réservées, en fonction d'une analyse de la
situation décrite en particulier dans un "rapport justificatif selon
l'article 47 OAT" de mars 2021. On y trouve les explications suivantes (p.
8 ss):
"
4. Le surdimensionnement
de la zone à bâtir de Montreux
Depuis le nouveau millénaire, les
politiques de développement territorial ont beaucoup évolué et le cadre légal
qui les régit s'est rigidifié en conséquence; les communes vaudoises reçoivent
des injonctions de la part de l'Etat de Vaud pour mettre en œuvre le nouveau
cadre légal et observer les délais y relatifs; le Département cantonal
compétent édicte des méthodes qui accompagnent le plan directeur cantonal, afin
d'harmoniser le travail des communes et le traduire en données territoriales
cantonales.
L'état des réserves à bâtir
communales au 31.12.2018, défini selon la méthode cantonale issue du PDCn
actuellement en vigueur, permet d'accueillir potentiellement au total 6'366
habitants-emplois supplémentaires, répartis comme suit:
– à l'intérieur du périmètre du
centre:       5'641 habitants-emplois
– à l'extérieur du périmètre du
centre:       725 habitants-emplois.
Cet état de surdimensionnement
devra être rattrapé au maximum dans le cadre du futur Plan d'affectation
communal (PACom) à élaborer; dans cette attente et comme dit ci-avant, la
situation de surdimensionnement ne doit pas être aggravée, surtout à
l'extérieur du périmètre de centre.
5. Les zones réservées
5.1 Buts des zones réservées
[…]
5.2 Le cas de Montreux
Avec ses quelque 27'000 habitants,
Montreux est la 3e ville la plus peuplée du Canton de Vaud. Montreux est la
commune centrale de l'agglomération Riviera et se trouve qualifiée de centre
cantonal bipolaire par le plan directeur cantonal; les études menées dans le
cadre de l'AggloRivelac en 2011 ont estimé à 19'200 habitants-emplois la
capacité d'accueil de l'agglomération d'ici à 2030; cette capacité d'accueil
est reportée dans les mesures A11 et R14 du plan directeur cantonal.
Bien que Montreux ne dispose pas
d'un acte de planification adapté, la ville doit continuer à vivre et un
développement minimal doit rester possible afin d'assurer une dynamique
économique, à tout le moins à l'intérieur du périmètre de centre et dans la
bande littorale surtout. En effet, le principe de la densification dans les
centres demeure le vecteur de base qu'il s'agira de suivre dans le cadre de la
reprise des études d'affectation du sol et le dispositif des zones réservées
doit pouvoir l'appréhender.
Le concept des zones réservées
proposé par la Municipalité se fonde sur des critères objectifs qui découlent
de données légales et territoriales claires; la délimitation de chaque zone se
veut logique, objective et égalitaire.
Les zones réservées sont
accompagnées d'un dispositif réglementaire fondé sur la même logique objective:
si les zones réservées qui se situent à l'extérieur du périmètre de centre ou
en périphérie du centre-ville, ne peuvent raisonnablement pas proposer de
possibilités de développement, notamment au regard du risque d'aggravation de
la situation de surdimensionnement, il paraît par contre raisonnable que les
zones réservées qui traitent du centre-ville laissent quelques possibilités de
développement, pour autant que celles-ci respectent les directives cantonales
et fédérales en la matière.
5.3 Le concept des zones
réservées
[…]
5.3.1 La totalité du territoire
communal
Dans les considérants de son
arrêt, le TF a critiqué le fait que Montreux ait séparé la révision de son
territoire en deux parties, soit la partie urbanisée et la partie rurale. Il
conclut que ce mode de procéder ne permet pas de connaître l'entier des
réserves à bâtir sur le territoire communal et que la réattribution des droits
à bâtir, issue du zoning et des coefficients de construction proposés, pourrait
en pâtir.
Ces dires ont été confirmés par le
Département cantonal compétent, car il est nécessaire d'assurer une vision
globale des besoins et de supprimer les risques d'inégalité de traitement des
propriétaires situés dans les différentes parties du territoire communal. En
effet, en traitant le territoire par étapes, il se peut qu'au final il y ait
des "laissés pour compte", car tout le potentiel pourrait avoir déjà
été attribué aux premiers et les besoins satisfaits.
Le futur PACom devra ainsi traiter
l'entier du territoire communal et dans cette attente, les zones réservées
doivent couvrir l'entier du territoire communal.
5.3.2 Une mesure générale –
égalité de traitement
Nous avons vu ci-avant, que la
fragilité territoriale et légale dans laquelle Montreux se trouve découle de
l'obsolescence du plan des zones de 1972 et parce que ce dernier concerne
l'entier du territoire communal.
Les zones réservées ne peuvent dès
lors pas être une mesure ponctuelle sans risquer de générer des inégalités de
traitement, car l'entier du territoire est non-conforme au droit fédéral.
Le dimensionnement des zones
réservées doit donc être une mesure générale, afin de ne pas susciter de réaction
particulière liée à l'insatisfaction de certains. Ce zoning large est
accompagné d'un dispositif réglementaire précis, qui assure l'entretien du
patrimoine et une dynamique économique pour la ville.
5.3.3 La limite du territoire
largement bâti
Le droit fédéral (art. 36 LAT)
s’appuie sur la notion de territoire largement bâti pour définir, par
substitution, la limite en-deçà de laquelle se situe la zone à bâtir pour les
territoires qui sont dépourvus de plan d’affectation. Cette limite se traduit
par celle du périmètre de centre, telle que définie par le plan directeur
cantonal.
Le périmètre de centre est repris
à titre de limite pour distinguer la part du territoire communal qui peut être
considérée comme de la zone à bâtir provisoire. Le futur Plan d’affectation
communal (PACom) vérifiera le bien-fondé de cette limite dans le cadre de la
conformité à la mesure A11 du PDCn. Dans cette attente, aucune aggravation de
l’état de surdimensionnement à l’extérieur du périmètre de centre ne doit
survenir.
Ainsi, tout le territoire communal
qui se situe à l’intérieur du périmètre compact peut légalement être considéré
comme de la zone à bâtir provisoire ; a contrario, tout le territoire communal
qui se situe à l’extérieur du périmètre compact doit être légalement qualifié
de non-largement bâti et ne doit pas faire l’objet de développement, tant qu’un
acte de planification ne confirme pas son appartenance à la zone à bâtir.
La délimitation des zones
réservées doit tenir compte du périmètre de centre.
5.3.4 Un potentiel
constructible
La zone réservée sert "à
geler temporairement" les possibilités de construire d'un lieu; une zone
réservée n'a donc de sens que s'il y a un potentiel constructible concret à
développer.
Le plan des zones de 1972 présente
un surdimensionnement global de la zone à bâtir et par conséquent, un potentiel
constructible général omniprésent.
En lien avec le constat fait
ci-avant, que les zones réservées doivent être une mesure générale, les zones
réservées doivent couvrir toutes les zones constructibles du plan des zones de
1972, à l'exception de la zone d'utilité publique et de la zone d'installations
ferroviaires.
[…]
5.3.5  Les plans de détails en
vigueur
L'élaboration des zones réservées
doit également gérer les plans de détail (plan partiel d'affectation/plan de
quartier/plan d'extension partiel) en vigueur sur le territoire communal; il
s'agit de se servir du même raisonnement que celui appliqué au plan des zones
de 1972.
Pour qu'un plan de détail soit
inclus dans une zone réservée, il faut que l'un des critères suivants soit
rempli:
– le plan de détail est entré en
vigueur avant le 01.01.1980;
– le plan de détail se situe à
l'extérieur du périmètre de centre et présente du potentiel constructible.
Le plan des zones réservées,
présenté ci-après, traite l'entier des plans de détails en vigueur sur le
territoire communal, les réservant, ou non, en fonction des critères qui
précèdent, ou pour d'autres motifs particuliers.
[…]
"
Six différents types de zones réservées ont été
définis. Il a été prévu de classer la parcelle n
o
8175 ainsi que les
terrains environnants – qui font partie du périmètre du centre, ou périmètre
compact de l'agglomération (voir la carte p. 10; cette carte peut aussi être
consultée sur le guichet cartographique Plan directeur cantonal, www.pdcn.vd.ch)
– dans la zone réservée 2, au sujet de laquelle le rapport 47 OAT explique notamment
ce qui suit (p. 13):
"6.2.1 Périmètre
La zone réservée 2 concerne toute
la partie du territoire communal qui se situe entre le périmètre de centre et
l’A9 (RN9).
Ainsi, toutes les parcelles
concernées affectées à la zone à bâtir par le plan des zones de 1972, à
l’exception des zones d’utilité publique, sont colloquées en zone réservée 2.
La zone réservée 2 couvre une
surface de 86.36 ha.
[…]
6.1.3 Règlement
Le dispositif de la zone réservée
2 est presque aussi restrictif que celui de la zone réservée 1, car cette zone
concerne une portion de territoire relativement excentrée, mais susceptible
d’offrir le potentiel constructible le plus important au sein du territoire
communal. Il permet d’exclure l’application des règles en vigueur de 1972, qui
autoriseraient des constructions incompatibles au droit fédéral, tout en
gardant son application pour toutes les règles constructives d’ordre général.
Comparée à la zone réservée 1, la
zone réservée 2 tend aux mêmes buts, avec davantage de souplesse laissée aux
intentions de démolition-reconstruction.
[…]
Ainsi, cette zone ne permet que
l’entretien du bâti, l’optimisation des volumes construits existants et les
reconstructions en cas de démolition volontaire des constructions existantes ;
elle protège les commerces et activités en-dehors du territoire urbain pour
assurer une dynamique de village et un rapport à la rue animé dans cette partie
de Montreux.
Les surélévations ne sont pas
autorisées dans cette zone, car de nombreuses constructions existantes
pourraient recevoir ce type d’intervention et atteindre un gabarit de R+1+c/a,
qui correspond au gabarit habituel dans cette portion de territoire. La limite
du périmètre compact d’agglomération est susceptible d’être modifiée dans le
cadre des études du futur Plan d’affectation communal (PACom) et il n’est pas
certain que cette portion de territoire fasse alors l’objet d’une densification
et donc, la possibilité de surélévation ne peut pas être autorisée, car elle
risque de créer des situations contraires aux buts de la planification future,
conformément à l’article 47 LATC."
Il est par ailleurs prévu de classer la parcelle n
o
12691, ainsi que la bande de terrain dont elle fait partie (sous la route de
Joli-Bois), dans la zone réservée 1. D'après la carte précitée, ce secteur ne
fait pas partie du périmètre du centre de l'agglomération. Le rapport 47 OAT
indique ce qui suit à propos de cette zone réservée (p. 11):
"
6.1.1 Périmètre
La zone réservée 1 concerne toute
la partie du territoire communal qui se situe au-delà du périmètre de centre.
Ainsi, toutes les parcelles
concernées affectées à la zone à bâtir par le plan des zones de 1972, à
l’exception des zones d’utilité publique, sont colloquées en zone réservée 1.
La zone réservée 1 couvre une
surface de 120.31 ha.
[…]
6.1.3 Règlement
Le dispositif de la zone réservée
1 est le plus strict du règlement. Il permet d’exclure l’application des règles
en vigueur de 1972, qui autoriseraient des constructions incompatibles au droit
fédéral, tout en gardant son application pour toutes les règles constructives
d’ordre général.
[…]
Ainsi, cette zone ne permet que
l’entretien du bâti et l’optimisation des volumes construits existants ; elle
protège les commerces et activités en-dehors du territoire urbain pour assurer
une dynamique de village et un rapport à la rue animé dans les hauts de
Montreux."
E.
Le projet de plan des zones réservées a été mis à l'enquête publique du
24 avril au 25 mai 2021. Les parcelles n
os
8175 et 12691 sont effectivement
incluses dans les zones réservées 2 et 1, respectivement, avec une réglementation
correspondant à celle décrite dans le rapport 47 OAT. Agissant ensemble par
l'intermédiaire de leur avocat, A.________ et B.________ ont formé opposition
le 21 mai 2021. Elles critiquaient essentiellement le périmètre des zones
réservées en tant qu'il n'inclut pas les terrains régis par plusieurs plans
d'affectation spéciaux postérieurs à 1980.  Les opposantes ont ensuite pu
s'exprimer lors d'une séance de conciliation à l'administration communale, le 26
août 2021.
F.
Dans son préavis n
o
34/2021 (accessible sur internet, www.conseilmontreux.ch,
rubrique "documents"), la Municipalité de Montreux a proposé au
conseil communal d'adopter le plan des zones réservées, avec son règlement
(RZR), tel qu'il a été mis à l'enquête publique, puis d'adopter des
propositions de réponse aux oppositions. S'agissant de l'opposition d'A.________
et de sa société – que la municipalité propose d'écarter – ce texte relève en
particulier ce qui suit:
"La grande majorité des plans
de détail sont réalisés depuis bon nombre d’années et ces plans ne sont dès
lors pas susceptibles d’engendrer la prétendue aggravation de la situation de
surdimensionnement soulevée par les opposants. Les plans de détails récemment
légalisés sont tous situés à l’intérieur du périmètre de centre et leur
capacité d’accueil est comprise dans celle de l’Agglomération Rivelac, qui est
traitée dans les mesures A11, B11 et R14 du Plan directeur cantonal. Cette
capacité d’accueil a en effet été établie alors en dissociant le potentiel de
développement issu d’actes de planification de détail et celui issu du régime
d’affectation général du sol. Ces plans sont conformes au droit fédéral de par
leur date de légalisation postérieure au 01.01.1980, de par leur localisation à
l’intérieur du périmètre de centre et de par la justification de leur potentiel
d’accueil traitée dans le plan directeur cantonal ; leur légalisation récente
assure que tous les critères légaux liés à la protection du patrimoine et de
l’environnement aient été traités à satisfaction également."
G.
Dans sa séance du 2 mars 2022, le conseil communal a adopté le plan des
zones réservées et la réponse à l'opposition.
H.
Le dossier a été transmis au Département des institutions, du territoire
et du sport (DITS) qui, par une décision du 16 septembre 2022, a approuvé
"
sous réserve des droits des tiers, les zones réservées communales,
sises sur la commune de Montreux
".
I.
Agissant le 18 octobre 2022 par la voie du recours de droit administratif,
A.________ et B.________ demandent à la Cour de droit administratif et public
(CDAP) du Tribunal cantonal de réformer les décisions attaquées (celle du
conseil communal écartant l'opposition et celle du département cantonal
approuvant le plan) en ce sens que leur opposition est admise, que les
parcelles n
os
8175 et 12691 sont exclues du plan des zones réservées
et que "
l'art. 3 al. 6 RZR est modifié en ce sens que les possibilités
offertes par cet article s'étendent également aux parcelles qui ne sont pas
comprises dans la zone réservée, en particulier à la parcelle n
o
5576, une fois que le redimensionnement de la zone à bâtir de l'entier du
territoire communal sera établi en conformité avec l'art. 15 LAT
". A
titre subsidiaire, les recourantes demandent l'annulation des décisions
attaquées et le renvoi de la cause aux autorités concernées pour nouvelle
décision dans le sens des considérants.
Dans sa réponse du 31 janvier 2023, la municipalité
– pour le conseil communal – conclut au rejet du recours.
Dans sa réponse du 13 février 2023, la Direction
générale du territoire et du logement (DGTL), au nom du DITS, conclut au rejet
du recours.
Le 17 avril 2023, les recourantes ont répliqué, en
maintenant leurs conclusions.
Considérant en droit:
1.
a) La contestation porte sur un plan de zones réservées. L'art. 46 de la
loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions
(LATC; BLV 700.11) dispose que les communes peuvent établir des zones réservées
selon l'art. 27 LAT [loi fédérale sur l'aménagement du territoire, RS 700] (al.
1), la procédure d'approbation étant celle des plans d'affectation (al. 2).
Cela signifie que le plan doit, après l'enquête publique, être transmis par la
municipalité au conseil communal qui doit se prononcer et le cas échéant
adopter le plan; ce conseil doit simultanément statuer sur les projets de
réponse aux oppositions (art. 42 LATC). Ensuite, il incombe au département
cantonal d'approuver le plan adopté par le conseil (art. 43 al. 1 LATC). L'art.
43 al. 2 LATC dispose alors ce qui suit: "[l]
a décision du département
et les décisions communales sur les oppositions sont notifiées par écrit à la
municipalité et aux opposants. Ces décisions sont susceptibles d'un recours au
Tribunal cantonal avec libre pouvoir d'examen
". Le recours mentionné à
l'art. 43 al. 2 LATC est le recours de droit administratif selon les art. 92 ss
de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV
173.36). En l'occurrence, les recourantes attaquent ces deux décisions
(d'adoption et d'approbation).
b) Dans le régime du droit cantonal vaudois, comme
cela vient d'être exposé, la procédure d'établissement d'un plan de zone
réservée correspond à celle du plan d'affectation. D'après la jurisprudence,
celui qui conteste un nouveau plan d'affectation a qualité pour recourir s'il a
pris part à la procédure devant l'autorité précédente – en d'autres termes s'il
a fait opposition pendant l'enquête publique –, s'il est atteint par la
décision attaquée et s'il dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle
soit annulée ou modifiée (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99
LPA-VD). Le propriétaire d'un bien-fonds compris dans le périmètre du plan peut
recourir en demandant l'annulation de mesures comportant des restrictions de
l'usage de son propre bien-fonds ou de l'exercice de son droit de propriété. Il
faut alors que l'admission du recours lui procure un avantage pratique; le
propriétaire ne peut pas contester des éléments du plan en invoquant l'intérêt
public ou l'intérêt général à la bonne application du droit, quand l'annulation
ou la modification de ces mesures d'aménagement ne lui serait pas directement
favorable (ATF 141 II 50 consid. 2.1; CDAP AC.2021.0351 du 11 juillet 2022
consid. 1c). Par ailleurs, la jurisprudence reconnaît généralement la qualité
pour recourir au propriétaire voisin, qui conteste les possibilités de
construire accordées par un nouveau plan d'affectation, en invoquant les
inconvénients ou les nuisances qu'il subirait directement (cf. notamment TF
1C_180/2019 du 16 mars 2021 consid. 1; CDAP AC.2020.0065 du 15 mars 2021
consid. 1).
c) En l'espèce, les
recourantes allèguent d'abord que s'il existe un intérêt public à modifier le
plan général d'affectation de 1972, clairement obsolète et contraire au droit
fédéral, il n'existerait toutefois pas un intérêt public suffisant à geler
l'entier du territoire communal en zone réservée (p. 11). L'adoption d'une zone
réservée portant sur l'entier du territoire communal inclus dans le périmètre
du centre ne serait ni nécessaire, ni proportionnée (p. 12). Elles reprochent en
revanche aux autorités communales d'exclure des zones réservées plusieurs
secteurs qui auraient une incidence sur la capacité d'accueil du territoire
communal; ils citent comme exemple le périmètre du plan partiel d'affectation
(PPA) "Les Grands Prés", en vigueur depuis le 23 juillet 2018, créant
une zone mixte pour l'habitation et les activités tertiaires. Selon les
recourantes, en excluant de la zone réservée des secteurs voués à la construction,
la commune ôterait à sa zone réservée toute aptitude à éviter le
surdimensionnement des réserves en zone à bâtir; elles présentent ces griefs
sans même prendre en compte la situation concrète de leurs parcelles (p. 13).
Les recourantes font encore valoir que les limites et différences de régimes
entre les zones réservées 1, 2, 3, 4, 5 et 6 entraînent des différences de
traitement contraires au principe d'égalité; elles se réfèrent à la situation
de terrains à Sonzier et à Chernex (p. 14).
Dans une deuxième partie de leur mémoire, la
recourantes présentent une argumentation en lien avec leurs deux parcelles, se
plaignant d'une violation du principe de la proportionnalité (p. 14 ss) et de
l'égalité de traitement (p. 16 ss). Elles reprennent en partie et développent
leurs critiques précédentes.
Dans la troisième partie, les recourantes dénoncent
une inégalité de traitement au détriment des parcelles affectées selon le PGA
1972 en zone intermédiaire, comme la parcelle n
o
5576 (p. 19 s.)
Dans la mesure où les recourantes se plaignent de
l'inclusion de leurs propres biens-fonds dans une zone réservée, elles
remplissent les conditions de l'art. 75 let. a LPA-VD. Pour le reste, dans leur
argumentation critiquant de manière plus générale le périmètre des zones
réservées, il n'est pas évident de déterminer en quoi elles invoquent une atteinte
à leur propre situation de propriétaire foncier, découlant directement de la
mesure conservatoire litigieuse. On pourrait éventuellement discerner, dans la
motivation du recours, un intérêt indirect : dans l'hypothèse où des nouvelles
surfaces habitables créées dans les cinq prochaines années sur d'autres
biens-fonds auraient une influence déterminante sur la définition, dans le
futur PACom, des conditions de construction sur leurs propres parcelles (selon
une sorte de mécanisme de vases communicants, mais sans réflexion globale
d'aménagement du territoire), les recourantes pourraient éventuellement, au
terme de la procédure d'établissement du PACom, obtenir des possibilités
d'utilisation de leurs bien-fonds moins favorables. Or cette réflexion, basée
sur plusieurs conjectures, ne paraît pas propre à démontrer la réalisation des
conditions de l'art. 75 let. a LPA-VD, en l'absence d'une atteinte directe et
concrète (cf. également CDAP AC.2022.0390 du 30 août 2023 consid. 1c). Quoi
qu'il en soit, il n'y a pas lieu d'accorder aux premiers griefs des recourantes
une portée indépendante, par rapport aux griefs visant l'établissement d'une
zone réservée sur les parcelles n
os
8175 et 12691. En effet, les
conclusions principales du recours tendent exclusivement à la modification du
plan des zones réservées sur ces deux parcelles.
La conclusion tendant à ce qu'une prescription
réglementaire (l'art. 3 al. 6 RZR) soit déclarée applicable également en dehors
du périmètre du plan des zones réservées,  est irrecevable. Cela sort du cadre
du litige ou de l'objet de la contestation.
d) Les autres exigences légales de recevabilité du
recours étant manifestement remplies, il y a lieu d'entrer en matière.
2.
Les recourantes se plaignent d'une violation de l'art. 27 LAT, en
substance pour les motifs résumés ci-dessus (consid. 1c).
a) L'
art. 27 LAT
prévoit
que s'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan
s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des
territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être
entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation (al. 1).
Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit
cantonal peut prolonger ce délai (al. 2). Une zone réservée, au sens de l'
art. 27 LAT
, est une mesure visant à assurer la liberté de
décision des autorités de planification. Par l'adoption d'une zone réservée, de
futures mesures d'aménagement du territoire se voient accorder un effet
anticipé négatif: une autorisation de construire ne sera délivrée qu'à la
condition qu'elle n'entrave pas l'établissement de la réglementation envisagée.
La zone réservée a ainsi comme effet de surseoir à l'application du droit
encore applicable en vue de l'entrée en vigueur du nouveau droit (cf.
ATF 136 I 142
consid.
3.2). En droit cantonal, l'art. 46 LATC dispose que les communes ou le
département peuvent établir des zones réservées selon l'
art.
27 LAT
. Ces zones interdisent ou limitent la constructibilité de
terrains pendant une période maximale de cinq ans, pouvant être prolongée de
trois ans au maximum (al. 1). La procédure d'approbation est celle des plans
d'affectation (al. 2). L'établissement d'une zone réservée permet en
particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire
la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de
construction viennent entraver cette liberté (TF 1C_230/2022 du 7 septembre
2023 consid. 4.1.2 et les références). La LATC prévoit encore d'autres mesures
conservatoires aux art. 47 et 49 LATC, qui n'ont pas comme la zone réservée une
portée générale, mais qui permettent de refuser ponctuellement une autorisation
de construire quand le projet compromet une modification de plan d'affectation
envisagée.
Selon la jurisprudence, l'instauration
d'une zone réservée suppose réunies trois conditions matérielles, à savoir une
intention de modifier la planification, une délimitation exacte des territoires
concernés et le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des
zones concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien
d'une situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2;
TF 1C_275/2021 du 19 mars 2022 consid. 2; CDAP AC.2022.0158 du 16 novembre 2022
consid. 2a, AC.2021.0077 du 31 mars 2022 consid. 3a).
b) Les recourantes ne mettent pas en
cause la nécessité de prendre des mesures conservatoires, dans la situation
créée à Montreux par les arrêts du Tribunal fédéral du 16 avril 2020. La
complexité de cette situation permet aux autorités communales de justifier
l'adoption d'une zone réservée pour les secteurs dont le régime juridique avait
été défini en 1972, mais n'avait pas été revu ni adapté après l'entrée en
vigueur de la LAT en 1980. C'est le cas des secteurs de Planchamp Dessus et de
Chamby, singulièrement des compartiments de terrain dans lesquels se trouvent
les deux parcelles des  recourantes, l'une et l'autre jouxtant un espace non
construit assez important.
Le Tribunal fédéral a eu l'occasion de
préciser que l'annulation du nouveau PGA, selon ses arrêts du 16 avril 2020,
n'entraînait
pas nécessairement l'invalidation des plans d'affectation spéciaux adoptés
postérieurement à l'entrée en vigueur de la LAT, et ne condamnait pas
inconditionnellement toute construction nouvelle sur son territoire (cf. TF
1C_212/2022 du 30 mars 2023 consid. 4,
1C
_645/2020
du 21 octobre 2021 consid. 3.4.2). En d'autres termes, il n'est pas nécessaire
d'appliquer le régime de la zone réservée à l'ensemble du territoire
constructible de la commune. Néanmoins, dans les secteurs où aucun plan
d'affectation n'a été adopté après le plan des zones de 1972 – lui-même non
conforme au droit fédéral (cf. rapport 47 OAT, p. 1 [supra, let. F]; cf. aussi
art. 35 LAT, fixant aux communes un délai de huit ans, dès 1980, pour établir
un nouveau plan d'affectation) –, on voit mal actuellement comment on pourrait
se prévaloir de l'ancien classement en zone à bâtir. Aussi la question du
caractère constructible doit-elle être résolue sur la base de la disposition
transitoire de l'art. 36 al. 3 LAT ("
Tant que le plan d’affectation n’a
pas délimité des zones à bâtir, est réputée zone à bâtir provisoire la partie
de l’agglomération qui est déjà largement bâtie, sauf disposition contraire du
droit cantonal
").
Il ne s'agit pas, dans la présente affaire,
d'examiner quelle devra être l'affectation des terrains des recourantes dans le
futur plan d'affectation communal (PACom). Il n'y a pas non plus lieu de
déterminer si ces terrains se trouvent, en totalité ou en partie, dans la
"zone à bâtir provisoire" au sens de l'art. 36 al. 3 LAT, qui n'a pas
fait l'objet d'une délimitation formelle. Selon la jurisprudence, cette notion
doit être comprise de manière étroite. Elle ne s'applique pas à n'importe quel
groupe de constructions; il faut que l'on soit en présence d'un milieu bâti cohérent
qui présente les caractéristiques d'une "agglomération", avec les
infrastructures habituelles ("Siedlungsstruktur"). Les critères à
prendre en compte sont notamment le caractère compact de l'ensemble construit,
les équipements, les liaisons avec les autres zones à bâtir ou l'infrastructure
publique (arrêt TF 1C_231/2019 du 30 octobre 2020 consid. 2.3 et les
références). Le rapport 47 OAT donne certaines indications au sujet de cette
"zone à bâtir provisoire". A l'évidence, ce régime légal subsidiaire
n'empêche pas l'application de l'art. 27 LAT.
Quoi qu'il en soit, dans l'incertitude causée par l'absence
d'une mesure de planification valablement adoptée depuis 1980, une mesure
conservatoire telle que la zone réservée est adéquate pour garantir que l'autorité
de planification ait dorénavant la liberté de choisir la mesure correspondant
le mieux aux exigences du droit fédéral, à savoir  éventuellement un classement
dans une zone à bâtir définissant des conditions de construction conformes aux
exigences actuelles de l'aménagement du territoire, ou bien en revanche un
classement en zone non constructible. Cette mesure conservatoire peut se
justifier dans la zone à bâtir provisoire (art. 36 al. 3 LAT) du hameau de
Planchamp-Dessus. Il en va
a fortiori
de même pour les terrains situés
au-delà du périmètre du centre de l'agglomération, comme les terrains non
construits de Chamby. C'est pourquoi le classement des parcelles des recourantes
dans une des zones réservées du plan litigieux ne viole pas l'art. 27 LAT.
d) L'égalité de traitement (art. 8 Cst.), invoquée
par les recourantes, n'a qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans
d'affectation. Il est en effet dans la nature même de l'aménagement local que
la délimitation des zones crée des inégalités et que des terrains de mêmes
situation et nature puissent être traités différemment en ce qui concerne tant
leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du
point de vue constitutionnel, il suffit que la planification soit objectivement
soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 142 I 162 consid.
3.7.2; TF 1C_129/2022 du 18 avril 2023 consid. 4.2 et les références). Cela
vaut
a fortiori
pour une mesure d'aménagement conservatoire ou
provisoire, telle la zone réservée. Est arbitraire une décision qui se révèle
insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, ou qui a
été adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain (ATF 148
II 465 consid. 8.1 et la jurisprudence citée). A l'évidence, vu ce qui vient
d'être exposé, l'inclusion des parcelles litigieuses dans une zone réservée
n'est pas arbitraire et il n'y a pas lieu de comparer les restrictions imposées
respectivement aux recourantes et à d'autres propriétaires dont les biens-fonds
sont classés dans d'autres zones réservées (3, 4, 5 ou 6) ou ne sont pas soumis
à cette mesure conservatoire à cause d'un plan d'affectation spécial récent.
e) L'interdiction provisoire de construire découlant
du classement en zone réservée (cf. art. 6 al. 2 et art. 7 al. 2 RZR) respecte
le principe de la proportionnalité, puisque le but de cette mesure
conservatoire (temporaire) est d'empêcher une utilisation du sol incompatible
avec une future mesure d'aménagement qui pourrait être un classement en zone
non constructible.
Le grief de violation de l'art. 27 LAT, ainsi que
des principes applicables dans ce cadre en vertu de la jurisprudence, est par
conséquent mal fondé.
3.
Les recourantes critiquent l'art. 3 al. 5 RZR, aux termes duquel dans
les zones réservées, "
toutes les demandes de permis de construire sont
subordonnées à l'autorisation spéciale du Département cantonal compétent,
conformément à l'article 135 al. 4 LATC"
. Cette disposition de la loi
cantonale prévoit l'autorisation préalable du département pour l'octroi de tout
permis de construire (communal) pour "
les territoires ou fractions de
territoire d'une commune qui ne sont pas encore régis par un plan d'affectation
".
Ce grief doit être traité exclusivement en relation
avec l'utilisation des parcelles des recourantes (cf. consid. 1c supra).
L'affectation de ces deux terrains a été définie par le PGA de 1972 et elle n'a
plus été revue ensuite. Les autorités communales pouvaient donc, en établissant
le règlement litigieux, retenir que de telles parcelles faisaient partie du
"territoire sans plan d'affectation" (titre de l'art. 135 LATC),
c'est-à-dire sans plan d'affectation valablement adopté sur la base de la LAT.
Aussi le renvoi, dans le RZR, à l'art. 135 al. 4 LATC n'est en rien
critiquable. Sur ce point, les autorités de planification n'ont pas violé le
droit cantonal.
4.
Le grief des recourantes dénonçant le caractère prétendument incomplet
du rapport 47 OAT est inconsistant. Comme il s'agit dans cette procédure de
prendre des mesures conservatoires en vue des véritables mesures d'aménagement
du territoire, à définir dans le futur PACom, l'autorité qui établit le rapport
47 OAT n'a pas encore à effectuer à ce stade une analyse globale et concrète.
En l'occurrence, l'autorité destinataire du rapport, à savoir le département
cantonal chargé de l'approbation des plans, disposait des informations
nécessaires pour évaluer la nécessité et l'adéquation de ces mesures
conservatoires.
5.
C'est clairement à tort que les recourantes reprochent au service
spécialisé du département cantonal – la Direction générale du territoire et du
logement (DGTL) – de n'avoir pas procédé successivement à un examen
préliminaire (art. 36 LATC) puis à un examen préalable (art. 37 LATC) du projet
de plan des zones réservées établi par la municipalité. Dans sa décision
d'approbation, le département cantonal a retenu qu'il y avait eu un "
examen
préliminaire valant examen préalable"
; en d'autres termes, les deux
phases d'examen ont été regroupées. On ne voit pas en quoi cette façon de
procéder, pour une mesure conservatoire qui doit par nature être élaborée
rapidement, aurait influencé le contenu des décisions attaquées, singulièrement
le classement des deux parcelles concernées dans une zone réservée. Le grief de
violation de l'art. 36 LATC doit être rejeté.
6.
Il s'ensuit que le recours, entièrement mal fondé, doit être rejeté dans
la mesure où il est recevable. Cela entraîne la confirmation des décisions
rendues respectivement par le conseil communal et le département cantonal.
Les recourantes, qui succombent, doivent supporter
les frais de justice (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens,
les autorités intimées n'ayant pas consulté un avocat.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours
est rejeté, dans la mesure où il
est recevable.
II.
La décision prise le 2 mars 2022 par le Conseil communal de Montreux,
rejetant l'opposition au plan des zones réservées formée par les recourantes,
ainsi que la décision d'approbation de cette décision communale prise le 16
septembre 2022 par le Département des institutions, du territoire et du sport,
sont confirmées.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge des recourantes A.________ et B.________.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 5 décembre 2023
Le président:                                                                                            Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.