vd_omni · AC.2024.0180 · 2025-04-28 · fr

A.________, B.________/Direction générale du territoire et du logement, Municipalité de Mont-la-Ville, C.________, D.________ | Promoteurs d'un projet de construction saisissant la DGTL d'une demande en indemnisation au sens de l'art. 48 LATC en lien avec leurs frais de projet réalisés en vain, à la suite du refus de la municipalité de leur délivrer un permis de construire, en raison de l'intention de la DGTL d'instaurer une zone réservée cantonale sur la parcelle concernée par le projet de construction. Recours des intéressés contre la décision de la DGTL déclarant irrecevable leur demande en indemnisation au motif qu'elle aurait été déposée tardivement. À l'issue d'une procédure de coordination selon l'art. 34 ROTC, la CDAP adopte le principe suivant: "Le champ d'application de l'art. 72 al. 1 LATC, qui fonde la compétence décisionnelle du département en matière d'expropriation matérielle, ne couvre que les cas d'indemnité pour expropriation matérielle "stricto sensu" fondés sur l'art. 71 LATC, respectivement sur l'art. 5 al. 2 LAT; les demandes d'indemnités fondées sur l'art. 48 LATC restent donc soumises à la voie de l'action civile". La DGTL n'est en conséquence pas compétente pour statuer sur l'indeminité au sens de l'art. 48 LATC.Rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité, et confirmation de la décision attaquée, par substitution de motifs.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.04.2025 AC.2024.0180

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
28 avril 2025
Composition
Mme Annick Borda, présidente;
MM. François Kart et Pascal Langone, juges; M. Daniel Perret, greffier.
Recourants
1.
A.________ SA,
à ********,
2.
B.________,
à ********,
tous deux représentés par Me Mathias KELLER,
avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Direction générale du territoire et
du logement (DGTL),
à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Mont-la-Ville,
à
Mont-la-Ville, représentée par Me Luc PITTET et Me Agnès DUBEY, avocats
à Lausanne,
Propriétaires
1.
C.________
à ********,
2.
D.________
à ********.
Objet
Divers
Recours A.________ SA et B.________ c/ décision de la
Direction générale du territoire et du logement du 16 mai 2024 déclarant
irrecevable sa demande en indemnisation foncière fondée sur les art. 47 et 48
LATC
Vu les faits suivants:
A.
C.________ et D.________ (ci-après: les
propriétaires) sont propriétaires de la parcelle n° 68 du registre foncier, sur
le territoire de la commune de Mont-la-Ville. D'une surface de 3'061 m
²
, intégralement constitué d'un jardin, ce
bien-fonds est colloqué en zone à bâtir. Il est bordé sur son côté nord-ouest par
la route du Chome. Au nord, à l'est et à l'ouest se trouvent des parcelles
bâties.
A une date inconnue, les propriétaires
ont promis-vendu la parcelle n° 68 à la société A.________ SA
et à B.________
(ci-après: les constructeurs).
B.
En 2017, les constructeurs, ainsi que formellement
les propriétaires, ont déposé auprès de la Municipalité de Mont-la-Ville
(ci-après: la municipalité) un premier projet (CAMAC n° 168358) visant à la
construction d'habitats groupés avec 38 places de stationnement. Le permis de
construire sollicité a été refusé par décision de la municipalité du 17 mai
2018, en raison du non-respect des distances aux limites des propriétés
voisines.
Un projet modifié (CAMAC n° 180703), portant
cette fois sur la construction de 15 appartements en habitats groupés et de 24
places de stationnement dont 3 pour personnes handicapées, a été soumis à l'enquête
publique complémentaire du 30 janvier au 28 février 2019. Le permis de
construire requis a également été refusé par décision de la municipalité du 21
mai 2019, au motif que les modifications prévues, d'importance, imposaient une
enquête publique principale et que le projet ne s'intégrait pas à l'environnement
construit.
C.
Le 9 janvier 2020, les constructeurs ont déposé une
troisième demande de permis de construire (CAMAC n° 190485), portant sur la
construction de 13 appartements en habitats groupés et de 22 places de
stationnement dont 3 pour personnes handicapées.
Le projet a été mis à l'enquête du 30
mai au 28 juin 2020 et a fait l'objet de neuf oppositions, dont celle de la
Direction générale du territoire et du logement (ci-après: la DGTL) du 17 juin
2020. Cette autorité cantonale indiquait que la commune de Mont-la-Ville avait
des zones à bâtir manifestement surdimensionnées et que le département allait
mettre à l'enquête une zone réservée sur la parcelle n° 68. Il convenait dès
lors de refuser le permis de construire en anticipation de la mise en place de
cette nouvelle planification.
Le rapport de synthèse CAMAC n° 190485
a été rendu le 24 juillet 2020, les autorisations spéciales cantonales nécessaires
étant délivrées et les préavis des services consultés positifs.
Par décision du 24 juin 2020, la municipalité
a refusé de délivrer le permis de construire au vu des motifs soulevés dans l'opposition
déposée par la DGTL.
Par acte du 21 juillet 2020, les
constructeurs ont formé recours contre cette décision auprès de la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP). La
cause a été enregistrée sous la référence AC.2020.0186.
Dans ce cadre, les constructeurs ont
sollicité la suspension de la procédure de recours jusqu'à droit connu sur leur
opposition à la planification d'une zone réservée cantonale sur la parcelle n°
68 de Mont-la-Ville (voir lettre D. ci-dessous), ainsi que, le cas échéant, à
la jonction de la cause avec celle relative à un éventuel recours à l'encontre
de la décision relative à cette zone.
La cause a été suspendue par décision
du juge instructeur du 16 septembre 2020.
D.
Parallèlement, l
a DGTL a élaboré un
projet
de création d'une zone réservée cantonale sur l'entier de la parcelle n° 68 de
Mont-la-Ville.
L'enquête publique y relative a eu
lieu du 27 juin au 26 juillet 2020.
Par lettre de leur conseil du 21 juillet
2020, les constructeurs ont fait opposition à ce projet. Une séance de
conciliation a eu lieu le 26 octobre 2020, sans toutefois qu'un accord puisse
être trouvé.
Par décision du 12 mars 2021, la
Cheffe du Département des institutions et du territoire (DIT) a levé l'opposition
formulée par les constructeurs et approuvé, sous réserve des droits des tiers,
la zone réservée cantonale sur la parcelle n° 68 de Mont-la-Ville.
Le 29 mars 2021, les constructeurs ont
déposé un recours contre cette décision auprès de la CDAP. Une requête de
jonction avec la cause AC.2020.0186 était également formulée. Cette cause a été
enregistrée sous référence AC.2021.0119.
E.
Par décision du juge instructeur du 21 avril 2021,
la cause AC.2020.0186 a été reprise et celle-ci a été jointe à la cause
AC.2021.0119, sous la première référence.
Après les échanges d'écritures des
parties, une inspection locale s'est tenue le 14 septembre 2021.
Par arrêt du 3 novembre 2021, la CDAP
a rejeté les deux recours et confirmé la décision de la municipalité du 24 juin
2020 ainsi que la décision de la Cheffe du DIT du 12 mars 2021. Cet arrêt n'a pas
fait l'objet d'un recours.
F.
Par lettre du 29 novembre 2021 adressée à l'avocat
de la municipalité, le conseil des constructeurs a requis le paiement d'une
indemnité au sens de l'art. 48 de
la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11)
pour les frais engagés de bonne foi dans le cadre du projet CAMAC n°
190485 soumis à l'enquête publique du 30 mai au 28 juin 2020. Il fixait le
montant total de ceux-ci à 332'751 fr. 85. Outre des honoraires d'architecte à
hauteur de 296'175 fr., ce montant comprenait notamment des frais relatifs à
des travaux de sondage et de reconnaissance géologique, à l'établissement d'un
bilan thermique et d'un concept de protection incendie, ainsi qu'à la pose de
gabarits.
Par lettre de son conseil du 8
décembre 2021, la municipalité n'est pas entrée en matière sur la demande des constructeurs,
relevant que ceux-ci "
n'a
[vaient]
aucune prétention financière à
faire valoir à l'encontre de la Commune de Mont-la-Ville
".
Le 14 juin 2021, la municipalité a
signé une déclaration formelle par laquelle elle déclarait que la Commune de
Mont-la-Ville "
renon
[çait]
à se prévaloir de la prescription
pour toutes prétentions que pourrait formuler à son encontre A.________ SA
et / ou B.________ en raison des frais investis dans l'élaboration de projets
de construction sur la parcelle 68 de
Mont-la-Ville et
notamment pour le dommage causé par le refus de permis de construire et toute
indemnité au sens de l'art. 48 LATC
". Elle
précisait que cette déclaration "
n'impliqu
[ait]
aucune
reconnaissance factuelle ou juridique, ni admission de responsabilité de la
part
[de la municipalité]". Elle indiquait enfin que la déclaration
"[était]
valable uniquement pour autant que la prescription n'ait pas
été acquise à ce jour
", qu'elle "[était]
valable jusqu'au 30
juin 2022
", et qu'elle "
va
[lait]
prolongation de la prescription
[à cette dernière date]
de sorte que la prescription pourra
[it]
être
valablement suspendue ou interrompue avant cette échéance
".
Le 13 juin 2022, la municipalité a
signé une nouvelle déclaration formelle au contenu identique à la précédente, valable
jusqu'au 30 juin 2023, nouvelle date à laquelle la prescription était
prolongée.
G.
Le 11 octobre 2022, A.________ SA et B.________ ont
déposé auprès de la DGTL une demande en indemnisation au sens de l'art. 48 LATC
pour le dommage causé par le refus du permis de construire sollicité pour le projet
CAMAC n° 190485 portant sur la parcelle n° 68 de Mont-la-Ville. Ils concluaient
ainsi au paiement
en leur faveur, solidairement entre eux,
subsidiairement selon ce que justice dira,
par la Commune de
Mont-la-Ville d'une somme de
332'751 fr. 85, avec intérêts à 3% l'an dès
le 24 juin 2020.
A titre subsidiaire, ils formulaient la
même prétention à l'encontre de l'Etat de Vaud.
Le 26 octobre 2023, la DGTL a adressé
aux prénommés un projet de décision déclarant la demande en indemnisation
irrecevable pour cause de tardiveté. Elle leur a en outre imparti un délai au
30 novembre suivant pour
se déterminer par écrit sur ce qui précède et
faire valoir leurs moyens en produisant cas échéant toutes preuves utiles.
Les intéressés ont fait usage de cette
faculté le 28 novembre 2023 par l'intermédiaire de leur avocat. Ils ont ainsi contesté
le caractère tardif de leur demande.
Par décision du 16 mai 2024, la DGTL a
déclaré irrecevable la demande en indemnisation déposée le 11 octobre 2022. En substance,
l'autorité a considéré que le droit de demander le paiement de l'indemnité
prévue par l'art. 48 LATC se périme par un an à partir de l'entrée en vigueur
de la mesure entraînant la restriction au droit de propriété. Dans le cas d'espèce,
la zone réservée cantonale était entrée en vigueur dès son approbation le 12 mars
2021, de sorte que le délai de péremption était échu le 12 mars 2022, si bien
que la demande déposée le 11 octobre suivant était tardive.
H.
Par acte du 10 juin 2024 accompagné d'un bordereau de pièces, A.________
SA et B.________ ont interjeté recours auprès de la CDAP (ci-après aussi: le
Tribunal) contre la décision précitée, en prenant les conclusions ci-après,
avec suite de frais et dépens:
"I.    Le recours est admis.
II.    La décision
de la Direction générale du territoire et du logement du 16 mai 2024 est
réformée comme suit:
«I.-   La demande d'indemnisation
est admise.
II.-   La Commune de Mont-la-Ville est la débitrice de A.________ SA
et de B.________, solidairement entre eux, subsidiairement selon ce que justice
dira, et leur doit immédiat paiement d'un montant de CHF 332'751.85 (trois cent
trente-deux mille sept cent cinquante-et-un francs et huitante-cinq centimes)
avec intérêts à 3% l'an dès le 24 juin 2020.»
subsidiairement à la conclusion
II
III.   La décision
de la Direction générale du territoire et du logement du 16 mai 2024 est
réformée comme suit:
«I.-   La demande d'indemnisation
est admise.
II.-   L'Etat de Vaud est le débiteur de A.________ SA et de B.________,
solidairement entre eux, subsidiairement selon ce que justice dira, et leur
doit immédiat paiement d'un montant de CHF 332'751.85 (trois cent trente-deux
mille sept cent cinquante-et-un francs et huitante-cinq centimes) avec intérêts
à 3% l'an dès le 24 juin 2020.»
subsidiairement à la conclusion
III
IV.   La décision
de la Direction générale du territoire et du logement du 16 mai 2024 est
annulée, la cause lui étant renvoyée pour nouvelle décision dans le sens des
considérants de l'arrêt à intervenir."
Le 11 juillet 2024, l'autorité intimée a produit son
dossier et déposé sa réponse, concluant, sous suite de frais, au rejet du
recours et à la confirmation de la décision attaquée.
Le 5 septembre 2024, la municipalité de
Mont-la-Ville a produit son dossier et déposé sa réponse au recours, concluant,
avec suite de frais et dépens, au rejet de celui-ci.
Les propriétaires C.________ et D.________ n'ont pas
fait usage de la faculté de déposer une réponse au recours dans le délai
imparti.
Le 11 octobre 2024, les recourants ont déposé une
réplique et produit un second bordereau de pièces. Ils ont requis la tenue d'une
audience.
Le 22 octobre 2024, la municipalité a spontanément déposé
une écriture de déterminations.
Le Tribunal a tenu audience le 14 janvier 2025 en
présence des parties et de leurs conseils respectifs. Dans ce cadre, les
recourants ont requis la mise en œuvre d'une expertise qui se prononce sur les
frais qu'ils ont engagés dans le projet de construction pour lequel le permis
de construire leur a été refusé par la municipalité. Statuant sur le siège, le
Tribunal a rejeté cette réquisition, en informant les parties que les motifs de
cette décision seraient communiqués dans l'arrêt à rendre au fond.
Par avis du 17 janvier 2025, la juge instructrice a
invité les parties à se déterminer sur l'éventuelle existence d'un contentieux
subjectif, dans la mesure où la compétence pour statuer sur l'indemnité requise
pourrait revenir aux tribunaux civils plutôt qu'à l'autorité administrative. L'autorité
intimée a déposé une écriture le 4 février 2025, la municipalité et les
recourants respectivement le lendemain.
I.
La présente affaire a fait l'objet d'une procédure de coordination au
sens de l'art. 34 du règlement organique du Tribunal cantonal du 13
novembre 2007 (ROTC; BLV 173.31.1) à laquelle ont participé les juges suivants:
François Kart, Danièle Revey, Pascal Langone, Imogen Billotte, André Jomini,
Marie-Pierre Bernel et Annick Borda. Dans ce cadre, le principe suivant a été
adopté: "Le champ d'application de l'art. 72 al. 1 LATC, qui fonde la
compétence décisionnelle du département en matière d'expropriation matérielle,
ne couvre que les cas d'indemnité pour expropriation matérielle
"stricto
sensu"
fondés sur l'art. 71 LATC, respectivement sur l'art. 5 al. 2 de
la loi fédérale du 22 juin 1977 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700);
les demandes d'indemnités fondées sur l'art. 48 LATC restent donc soumises
à la voie de l'action civile".
Considérant en droit:
1.
Aux termes de l'art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur
la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal cantonal connaît
des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les
autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour
en connaître.
Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95
LPA-VD, le recours est intervenu en temps utile. Il satisfait en outre aux
conditions formelles énoncées par l'art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art.
99 LPA-VD). La qualité pour recourir est définie à l'art. 75 LPA-VD (par renvoi
de l'art. 99 LPA-VD): selon la lettre a de cette disposition, elle est reconnue
à toute personne ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente,
qui est atteinte par la décision et qui dispose d'un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (à propos de l'intérêt digne
de protection, voir notamment, dans la jurisprudence fédérale, ATF 141 II 50
consid. 2.1; 137 II 40 consid. 2.3).
En l'occurrence, les
recourants, dont la demande en indemnisation a été écartée, ont un intérêt
digne de protection à la modification de la décision attaquée.
Le recours étant ainsi recevable, il y a lieu d'entrer
en matière.
2.
Il sied en premier lieu de préciser l'objet du litige.
a) L'art. 79 al. 2 LPA-VD prévoit que le recourant
ne peut pas prendre de conclusions qui sortent du cadre fixé par la décision
attaquée; il peut en revanche présenter des allégués et moyens de preuve qui n'ont
pas été invoqués jusque-là. L'objet du litige est par conséquent défini par
trois éléments: la décision attaquée, les conclusions du recours et les motifs
de celui-ci. Selon le principe de l'unité de la procédure, ne peuvent être
examinés et jugés, en principe, que les rapports juridiques à propos desquels l'autorité
administrative s'est prononcée préalablement, d'une manière qui la lie sous
forme de décision. L'objet du litige peut être réduit devant l'autorité de
recours, mais pas étendu, ni modifié (ATF 136 V 362 consid. 3.4.2). Le juge
administratif n'entre pas en matière sur des conclusions qui vont au-delà de l'objet
du litige qui lui est soumis (ATF 134 V 418 consid. 5.2.1; 125 V 413 consid. 1a
et les références citées).
b) En l'occurrence, par leur conclusion principale
et leur première conclusion subsidiaire, les recourants demandent à la Cour de
céans de statuer au fond sur la demande en indemnisation qu'ils ont déposée devant
la DGTL et de leur allouer à ce titre un montant de 332'751 fr. 85, plus
intérêts, à la charge de la Commune de Mont-la-Ville, subsidiairement de l'Etat
de Vaud. Or, dans sa décision attaquée, la DGTL ne s'est précisément pas
prononcée au fond sur cette demande, mais a déclaré celle-ci irrecevable pour
un motif d'ordre formel, à savoir que la demande aurait été déposée tardivement.
La question litigieuse se limite dès lors au fait de savoir si l'autorité intimée
était fondée à retenir l'irrecevabilité de la demande en indemnisation des
recourants. Dans l'éventualité où le présent recours devrait être admis, le Tribunal
ne pourrait cas échéant que renvoyer la cause à l'autorité intimée afin qu'elle
statue en première instance sur la demande en indemnisation. Partant, les
conclusions des recourants tendant à ce que la Cour de céans se prononce
directement au fond sur leurs prétentions pécuniaires sortent du cadre du
litige et doivent être déclarées irrecevables dans cette mesure.
Les motifs qui précèdent conduisent par ailleurs à
rejeter la réquisition des recourants, formée lors de l'audience du 14 janvier
2025, tendant à la mise en œuvre d'une expertise se prononçant sur les frais qu'ils
ont engagés dans le projet de construction
CAMAC n° 190485
pour
lequel le permis de construire leur a été refusé. Cette mesure d'instruction n'est
pas nécessaire pour permettre au Tribunal de statuer sur les questions
juridiques soulevées dans le cadre de la présente cause.
3.
Dans la présente affaire, la DGTL a été saisie d'une demande en
indemnisation au sens de l'art. 48 LATC, à la suite du refus de la municipalité
de délivrer aux recourants un permis de construire, en raison de l'intention de
la DGTL d'instaurer une zone réservée cantonale sur la parcelle concernée par
le projet de construction.
Selon la municipalité, on ne se trouverait pas
formellement dans un cas d'application de l'art. 48 LATC, dans la mesure où l'autorité
communale n'avait pas la faculté de refuser le permis de construire mais y
était contrainte en raison de la décision de l'autorité cantonale d'imposer sur
la parcelle concernée une zone réservée.
a) Les art. 47 et 49 LATC traitent de l'effet
anticipé négatif d'un projet de plan d'affectation. Un tel effet permet,
respectivement impose à l'autorité compétente de refuser une autorisation de
construire lorsqu'une demande est conforme à la planification en vigueur, mais
contraire à la planification envisagée. Dans la réglementation des mesures
conservatoires des art. 46 ss LATC, le législateur a prévu un régime différent
pour l'effet anticipé négatif d'un projet de plan, selon que ce projet est dans
les premières phases d'élaboration (art. 47 LATC) ou, au contraire, qu'il a
déjà été mis à l'enquête publique (art. 49 LATC). Dans la seconde
hypothèse, la municipalité doit refuser le permis de construire, quand le
projet va à l'encontre du plan envisagé (cf. art. 49 al. 1 LATC), tandis que
dans la première hypothèse, la municipalité conserve une grande latitude de
jugement ou un pouvoir d'appréciation important. En d'autres termes, elle n'est
pas tenue de refuser le permis de construire en cas de risque d'atteinte à la
liberté de planifier des autorités compétentes; à ce stade préalable, l'art. 47
LATC lui confère une simple faculté et il lui est notamment permis de délivrer
un permis de construire alors même que le projet serait contraire à la
réglementation future envisagée (CDAP, arrêts AC.2024.0064 du 20 août 2024
consid. 2b; AC.2022.0252 du 26 septembre 2023 consid. 3b). La municipalité n'est
cependant pas libre d'agir comme bon lui semble. L'autorité ne peut ni renoncer
à exercer son pouvoir d'appréciation ni faire abstraction des principes
constitutionnels régissant le droit administratif, notamment la légalité, la
bonne foi, l'égalité de traitement et l'interdiction de l'arbitraire. Dans l'exercice
de son pouvoir d'appréciation, l'autorité est également liée par des critères
qui découlent du sens et du but de la réglementation applicable (CDAP
AC.2024.0064 précité consid. 2b; AC.2018.0435 du 12 août 2019 consid. 2c et les
références citées).
b) En l'occurrence, il ressort des pièces au dossier
que la municipalité a initialement eu connaissance de l'intention de la DGTL d'instaurer
une zone réservée cantonale sur la parcelle concernée par le projet de
construction des recourants dans l'opposition que la DGTL a formée le 17 juin
2020 à l'encontre de la demande de permis de construire déposée par ces
derniers. Par décision du 24 juin suivant, elle a refusé la demande de permis
de construire, en renvoyant aux motifs développés dans l'opposition de la DGTL
(qui invoquait notamment l'application de l'art. 47 LATC compte tenu de la
situation de surdimensionnement de la zone à bâtir dans la commune de
Mont-la-Ville). Cette décision est intervenue avant que le
projet
de création de la zone réservée cantonale soit mis à l'enquête publique, du 27
juin au 26 juillet 2020, puis approuvé le 12 mars 2021 par l'autorité cantonale
compétente. Elle a été confirmée, ainsi que la décision cantonale approuvant la
création de la zone réservée, dans l'arrêt AC.2020.0186 rendu par la CDAP le 3
novembre 2021, lequel n'a pas fait l'objet d'un recours.
Le projet de
zone réservée se trouvait ainsi au tout début de son élaboration lorsque la
municipalité a statué sur la demande de permis de construire déposée par les
recourants, de sorte que celle-ci conservait une marge d'appréciation au moment
de prendre sa décision, conformément à la jurisprudence relative à l'art. 47
LATC citée plus haut. Par conséquent, la voie d'une demande en indemnisation au
sens de l'art. 48 LATC est bien ouverte en l'espèce.
C'est le lieu de préciser que, selon l'art. 77 al. 1
aLATC, aboli au profit de l'art. 47 LATC actuel dès le 1
er
septembre 2018 (voir consid. 6a ci-dessous), il était prévu que, lorsqu'un plan
d'affection cantonal ou une zone réservée étaient envisagés, l'opposition du département
à la délivrance du permis de construire liait l'autorité communale. Le
législateur a renoncé à cette précision, laissant à la municipalité le soin de
décider si les circonstances devaient la conduire à refuser le permis dans ce
cas. Toutefois, même sous l'empire de l'ancienne LATC, qui prévoyait donc que
la municipalité était liée par l'opposition cantonale, l'art. 78 aLATC fondant
le principe d'une indemnisation s'appliquait sans distinction en cas de refus
fondé sur l'art. 77 aLATC. Ces éléments parlent également en faveur d'une
application de l'art. 48 LATC au cas d'espèce.
4.
La présente cause pose la question de savoir si la demande en
indemnisation fondée sur l'art. 48 LATC constitue un contentieux objectif ou
subjectif. Dans le premier cas, la loi confère à l'autorité administrative la
compétence de fixer une situation juridique concrète par voie de décision
(dotée de la force de chose décidée), avec contrôle juridictionnel subséquent
par voie d'un recours. Dans le second cas, la loi n'accorde pas cette
compétence à l'administration: le règlement du contentieux relatif aux droits
et obligations découlant de la norme en cause relève alors des autorités
judiciaires; le juge doit être saisi directement, par la voie de l'action, et
lui seul peut trancher un litige avec force de chose jugée; le contentieux, qui
oppose deux (ou plusieurs) parties demanderesse et défenderesse, a pour objet l'existence
ou l'étendue d'un droit ou d'une obligation dont l'une d'elles prétend être
titulaire (sujet) contre l'autre (Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit
administratif, vol. II, 3
e
éd., Berne 2011, p. 626 s.).
5.
Afin de mieux appréhender le contexte juridique de la présente affaire,
il convient en premier lieu de rappeler quelques considérations en matière d'indemnisation
des frais de projet devenus inutiles par suite de l'adoption d'une mesure d'aménagement
du territoire.
a) On peut citer à cet égard l'ATF 112 Ib 105
(consid. 6a,
commune de Commugny
[ci-après: ATF Commugny]):
"Selon
la jurisprudence, un constructeur ne peut réclamer le remboursement de frais d'un
projet de construction devenu inutile si ce projet n'était pas conforme à la
réglementation en vigueur. Ce principe vaut aussi lorsque la demande de permis
de construire était conforme au droit en vigueur au moment où elle a été
présentée mais qu'entre ce moment et celui de la décision, les dispositions
légales se sont modifiées au détriment du constructeur; le propriétaire ne peut
exiger que le droit de construction régissant à un moment donné son immeuble
demeure inchangé. Cependant, lorsque c'est le dépôt d'une demande de permis qui
a provoqué la modification du plan ou du règlement, l'autorité voulant ainsi
empêcher l'exécution du projet, le remboursement des frais engagés en vain ne
saurait être refusé, si l'intention de l'autorité ne pouvait pas être prévue
par le propriétaire. Le dédommagement doit également être prévu dans les cas
où, avant de présenter son projet, le constructeur a reçu des assurances quant
au maintien de la réglementation. Dans ces circonstances exceptionnelles, l'indemnisation
est due même s'il n'y a pas d'expropriation, formelle ou matérielle. Elle est
alors fondée sur le principe de la confiance."
A la lecture de la jurisprudence (l'arrêt précité
est confirmé dans d'autres espèces: p. ex. ATF 119 Ib 229; 117 Ib 497; 108 Ib
352; 102 Ia 243) et de la doctrine (voir notamment Pierre Tschannen/Markus
Müller/Markus Kern, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5
e
éd., Berne
2022, n° 1857), il faut distinguer l'hypothèse dans laquelle les frais de plan
devenus inutiles sont liés à une expropriation formelle ou matérielle de celle
où seuls sont en cause de tels frais de projet; dans les deux premiers cas, on
se trouve en présence d'une responsabilité pour acte licite régie par la loi.
b) Ainsi, en cas d'expropriation formelle, le siège
de la matière se trouve, en droit fédéral à tout le moins, dans la loi fédérale
du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx; RS 711). A cet égard, l'art. 19 let.
c LEx prévoit, à côté de l'indemnisation de la pleine valeur vénale du droit
exproprié, la réparation de "
tous autres préjudices subis par l'exproprié,
en tant qu'ils peuvent être prévus, dans le cours normal des choses, comme une conséquence
de l'expropriation
"; les frais de plans sont compris dans ces
"autres préjudices" (on parle en allemand de
Inkonvenienzen
;
voir à ce propos Heinz Hess/Heinrich Weibel, Enteignungsrecht I, Berne 1986, p.
306 ss et la casuistique présentée sous n° 200/10; voir également Raphaël Eggs,
Les autres préjudices de l'expropriation, thèse Fribourg 2013, n° 817).
c) L'art. 5 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1977
sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), disposition qui met en œuvre l'art.
26 al. 2 de la Constitution fédérale suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) ‒
lequel fonde la garantie constitutionnelle de la
propriété ‒, constitue la base légale en matière d'expropriation
matérielle, fondant ce régime de responsabilité pour acte licite. Cette
disposition prévoit ce qui suit:
"Une
juste indemnité est accordée lorsque des mesures d'aménagement apportent au
droit de propriété des restrictions équivalant à une expropriation."
La jurisprudence et la doctrine s'accordent pour
considérer que l'art. 5 al. 2 LAT comporte une définition exhaustive, de droit
fédéral, de ce qu'il faut comprendre par expropriation matérielle. Il en
découle qu'il n'y a plus de place pour une réglementation cantonale divergente
en matière d'indemnisation. Ainsi, le législateur cantonal ne peut donner de l'expropriation
matérielle une définition plus généreuse (ni plus restrictive) que ne le fait
le droit fédéral, plus précisément telle que concrétisée par la jurisprudence
du Tribunal fédéral (Enrico Riva
in
: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen
[éds], Commentaire pratique LAT: planifier l'affectation, Genève 2016, n° 133
ad art. 5 et la jurisprudence citée; Thierry Tanquerel, Manuel de droit
administratif, 2
e
éd., Genève 2018, n° 1746).
d) Selon la jurisprudence citée plus haut (outre l'ATF
Commugny, voir ATF 119 Ib 229; 108 Ib 352; 102 Ia 243; 117 Ib 497 et 125 II
431), le principe de la confiance (art. 9 Cst.) exige encore, en l'absence d'expropriation
formelle ou matérielle, le versement d'une indemnité pour les frais de projet
devenus inutiles suite à des mesures d'aménagement; cela suppose toutefois
remplies des conditions strictes. Il demeure qu'il s'agit, là aussi, d'une
responsabilité de l'Etat pour acte licite, susceptible d'être engagée – c'est
là sa caractéristique spécifique – même en l'absence de base légale; le
fondement de cette responsabilité étant alors le principe de la confiance
(Tschannen/Müller/Kern, op. cit., n
os
1757 et 1674, ainsi que
les références; Tanquerel, op. cit., n° 1718; on ne saurait rattacher une telle
indemnité à l'art. 5 al. 2 LAT: peu clair à ce sujet: Commentaire pratique LAT
– Riva, op. cit. n
os
225 s. et 235 ad art. 5).
e) En outre, l'adoption d'une norme cantonale ne
paraît à cet égard pas exclue. Ainsi, dans le canton de Vaud, l'art. 48 LATC
prévoit expressément que l'autorité qui refuse un permis de construire en
application de l'art. 47 de cette loi répond du dommage causé au requérant qui
a engagé de bonne foi des frais pour établir un projet conforme à la
réglementation existante. Cette disposition, dont l'application n'exige pas un
cas d'expropriation matérielle au sens de la jurisprudence fédérale, doit toutefois
être interprétée restrictivement (CDAP AC.2023.0111 du 26 mars 2024 consid.
2b).
6.
a)
Les dispositions du droit
vaudois traitant de l'expropriation matérielle et de sa mise en œuvre ont fait
l'objet de plusieurs modifications au cours des dernières années.
aa) Jusqu'au 31
août 2018, le Chapitre V de la aLATC, consacré à l'effet des plans et des
règlements d'affectation, contenait notamment les articles suivants:
"Art. 76        Expropriation
matérielle
1
L'expropriation
matérielle est régie par l'article 22ter, alinéa 3, de la Constitution
fédérale. La loi vaudoise sur l'expropriation est applicable.
2
[…]
Art. 76a       Expropriation
formelle
[…]
Art. 77         Plans
et règlements en voie d'élaboration
1
Le permis de construire peut être refusé par la
municipalité lorsqu'un projet de construction, bien que conforme à la loi et
aux plans et aux règlements, compromet le développement futur d'un quartier ou
lorsqu'il est contraire à un plan ou à un règlement d'affectation communal ou
intercommunal envisagé, mais non encore soumis à l'enquête publique. Dans les
mêmes conditions, le département peut s'opposer à la délivrance du permis de
construire par la municipalité lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une
zone réservée sont envisagés. La décision du département lie l'autorité
communale.
2-5
[…]
Art. 78         Indemnisation
1
L'autorité qui refuse un permis de construire en application de l'article 77
répond du dommage causé au requérant qui a engagé de bonne foi des frais,
notamment d'architecte ou d'ingénieur, pour établir un projet conforme à la
réglementation existante. L'action, introduite au lieu de situation de l'immeuble,
est soumise à la procédure en matière d'expropriation matérielle; elle se
prescrit par un an dès l'approbation du nouveau plan."
Dans la loi vaudoise du 25 novembre 1974 sur l'expropriation
(LE; BLV 710.01), l'expropriation matérielle est réglée par les dispositions du
Titre VIII de cette loi, aux art. 116 à 124a LE. Ceux-ci prévoient en
particulier ce qui suit:
"Art. 116      Action
1
Celui qui estime qu'une restriction de son droit de propriété fondée sur une
loi, un règlement ou un plan constitue une expropriation matérielle (art, 1 al.
3) ouvre action en paiement d'une indemnité devant le président du tribunal du
lieu de situation de l'immeuble frappé de la restriction. Le for est impératif;
en cas de pluralité d'immeubles touchés à l'intérieur du canton, le for est au
lieu de situation de l'immeuble touché par la restriction de la façon la plus
conséquente.
2
Si la valeur
litigieuse dépasse la compétence ordinaire du président, celui-ci est tenu de s'adjoindre
deux experts faisant office d'arbitres.
Art. 117       Qualité
pour défendre
1
L'action
est dirigée contre l'Etat lorsque la restriction découle directement d'une loi,
d'un règlement ou d'un plan cantonal.
2
Elle est dirigée contre la commune lorsque la restriction découle d'un
règlement ou d'un plan communal.
3
Elle est dirigée contre la commune également lorsque la restriction découle d'une
réglementation cantonale qui s'applique à titre supplétif, à défaut de
réglementation communale.
4
Un exemplaire de toute demande dirigée contre la commune est notifié à l'Etat
par le juge.
5
L'autorité judiciaire
est compétente pour statuer sur les recours entre la commune et l'Etat ou entre
plusieurs communes.
[…]
Art. 119       Prescription
1
Le droit de demander une indemnité se prescrit par un an dès la décision
appliquant concrètement au demandeur une restriction de droit public à la
propriété.
2
Celui qui a acheté un immeuble déjà grevé d'une restriction de droit public ne
peut réclamer en son nom une indemnité de ce chef."
bb) La LATC a fait l'objet d'une importante refonte
entrée en vigueur le 1
er
septembre 2018, qui a conduit à l'abrogation
des art. 76 à 78 aLATC notamment.
Depuis cette date, les art. 77 et 78 aLATC ont été
remplacés par les dispositions suivantes:
"Art. 47        Plans
en voie d'élaboration
1
La
municipalité peut refuser un permis de construire lorsqu'un projet de
construction, bien que conforme, compromet une modification de plan envisagée,
non encore soumise à l'enquête publique.
2-3
[…]
Art. 48         Indemnisation
1
L'autorité
qui refuse un permis de construire en application de l'article 47 répond du
dommage causé au requérant qui a engagé de bonne foi des frais pour établir un
projet conforme à la réglementation existante. L'action, introduite au lieu de
situation de l'immeuble, est soumise à la procédure en matière d'expropriation
matérielle; elle se prescrit par un an dès l'entrée en vigueur du nouveau
plan."
A partir du 1
er
septembre 2018, les
dispositions suivantes ont été introduites au Titre VII, Chapitre II (intitulé "
Indemnisation
")
de la nouvelle LATC:
"Art. 71        Principe
1
Les restrictions au droit de propriété résultant d'une mesure d'aménagement du
territoire donnent droit à une juste indemnité, si elles constituent un
inconvénient majeur.
2
Est considéré comme
inconvénient majeur toute restriction au droit de propriété résultant d'une
mesure d'aménagement du territoire et équivalant à une expropriation
matérielle.
Art. 72         Ayant
droit
1
L'indemnité est
versée par l'Etat au propriétaire du bien-fonds au moment où la décision arrêtant
son montant entre en force. Les dispositions de la loi sur les impôts directs
cantonaux sont applicables.
Art. 73         Expropriation
matérielle
1
En
cas de jugement exécutoire condamnant une commune à verser à un propriétaire
une indemnité au titre d'expropriation matérielle à la suite de l'approbation d'une
zone agricole ou viticole, l'Etat verse au propriétaire l'indemnité et les
frais."
cc) Cette réglementation a fait l'objet d'une
révision, par la loi du 23 juin 2020 modifiant la LATC. Depuis l'entrée en
vigueur de cette novelle, le 1
er
octobre 2020, les dispositions de
ce Chapitre II de la LATC sont les suivantes:
"Art. 71        Principe
[inchangé]
Art. 72         Demande
en indemnisation
1
Celui qui estime qu'une restriction de son droit de propriété au sens de l'article
71 équivaut à une expropriation matérielle adresse une demande en indemnisation
au département, qui rend une décision.
2
Celle-ci est notifiée
à l'administration cantonale des impôts (ACI).
Art. 73         Ayant
droit
1
L'indemnité
est versée par l'Etat au propriétaire du bien-fonds au moment où la décision
arrêtant son montant entre en force.
2
L'indemnité porte
intérêt au taux de 3% dès la date à laquelle la restriction du droit de
propriété a pris effet.
Art. 73a       Recours
1
La décision fixant le
montant de l'indemnité ou rejetant la demande peut faire l'objet d'un recours
auprès du Tribunal cantonal.
Art. 73b       Péremption
1
Le droit de demander le paiement d'une indemnité se périme par un an à partir
de l'entrée en vigueur de la mesure entraînant la restriction au droit de
propriété."
Le législateur a simultanément complété la loi sur l'expropriation
par l'adjonction d'un art. 124a LE, ainsi libellé:
"Art.
124a     Exclusion de l'application du titre VIII
Les
dispositions du titre VIII ne sont pas applicables aux demandes en
indemnisation pour expropriation matérielle prévues par le titre VII, chapitre
II de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions."
b) aa) Le texte de l'art. 48 LATC a pour l'essentiel
la même teneur que l'art. 78 aLATC qui l'a précédé, en vigueur jusqu'au 31 août
2018. A cette époque, "
la procédure en matière d'expropriation
matérielle
" à laquelle cette disposition soumettait l'action en
indemnisation correspondait à celle réglée par les dispositions du Titre VIII
de la LE (art. 116 à 124 LE). L'action était dès lors à introduire devant
le président du tribunal du lieu de situation de l'immeuble frappé de la
restriction. Le législateur avait donc opté pour la voie de l'action civile
dans les cas d'application de l'art. 78 aLATC. Il en était de même pour les cas
d'expropriation matérielle au sens de l'art. 76 aLATC, qui renvoyait également
à la procédure prévue par la LE.
bb) A partir du 1
er
septembre 2018, l'indemnisation
pour les restrictions au droit de propriété résultant d'une mesure d'aménagement
du territoire a été réglée dans la LATC par les nouveaux art. 71 à 73 LATC, qui
sont entrés en vigueur en même temps que l'art. 48 LATC dans sa teneur
susmentionnée. Dans le cadre de son Exposé des motifs et projet de loi
modifiant les art. 1 à 79 LATC ainsi que trois autres lois, le Conseil d'Etat
avait relevé ce qui suit au sujet de la nouvelle teneur des art. 46 et 47 LATC ‒
qui deviendront les art. 47 et 48 LATC ‒ (cf. Bulletin du Grand Conseil
[BGC] 2017-2022, Tome 3/Conseil d'Etat, p. 95):
"Le
système de l'article 77 LATC actuel
[réd.: 77
aLATC]
, nécessaire pour éviter d'avoir à autoriser des projets conformes
mais qui sont contraires à une planification en voie d'élaboration, est
maintenu avec toutefois une simplification
[...].
[...]
, il est proposé de prévoir un délai unique de 14 mois,
correspondant au délai maximum actuel avec prolongation.
Si le
propriétaire a engagé de bonne foi des frais de développement de son projet
(sans savoir qu'une planification différente était envisagée), il a le droit
alors au rembourse-ment de ses frais, d'où le maintien du dispositif prévu par
l'art. 78 LATC actuel
[réd.: 78 aLATC]
."
S'agissant des art. 71 ss LATC, le Conseil d'Etat
avait précisé ce qui suit (BGC 2017-2022, Tome 3/Conseil d'Etat, p. 101 s.):
"Chapitre 2 INDEMNISATION
Article 70
[réd.: qui deviendra l'art. 71 au final]
-
Principe
Alinéa 2
L'inconvénient
majeur résultant de mesures d'aménagement du territoire donne lieu au paiement
d'une indemnité s'il constitue une expropriation matérielle. Il appartient au
juge d'en décider. Il faut s'adresser au Tribunal d'arrondissement dans l'année
qui suit l'entrée en vigueur de la mesure d'aménagement du territoire. Sa
décision est susceptible d'un recours au Tribunal cantonal puis au Tribunal
fédéral.
Le Tribunal fédéral rejette tout
automatisme en matière d'indemnisation pour expropriation matérielle. Depuis l'arrêt
Barret (ATF 91 I 337), le Tribunal fédéral définit l'expropriation matérielle
en fonction de la gravité de l'atteinte à l'usage du droit de propriété.
Principalement, on peut relever qu'il y a indemnisation dans deux cas: la
privation d'un attribut essentiel de la propriété et les cas où la mesure
impose un sacrifice particulier au propriétaire.
Article 71
[réd.: qui deviendra l'art. 72 au final]
-
Ayant-droit
La décision
émane de l'autorité judiciaire compétente.
L'administration
cantonale des impôts doit être informée au moment où l'indemnisation est payée.
[...]
."
A ce stade, le législateur n'avait pas modifié la
voie par laquelle une partie devait faire valoir son droit à une indemnité, qu'il
soit fondé sur l'art. 48 LATC ou 71 LATC, puisque la compétence des tribunaux
civils était toujours de mise.
cc) Comme exposé plus haut, les dispositions des
art. 71 ss LATC relatives à l'indemnisation ont par la suite fait l'objet d'une
révision, par la loi du 23 juin 2020 modifiant la LATC, entrée en vigueur le 1
er
octobre 2020. Dans son Exposé des motifs et projet de décret / projet de loi
modifiant la LATC et la LE de décembre 2019 (ci-après: l'EMPL), le Conseil d'Etat
a d'abord résumé la situation ainsi (EMPL n° 191, ch. 2.1, p. 5):
"2.1 Contexte général
Selon l'art. 5
al. 1 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700),
«[l]e droit cantonal établit un régime de compensation permettant de tenir
compte équitablement des avantages et des inconvénients majeurs qui résultent
de mesures d'aménagement».
La nouvelle LATC, entrée en
vigueur le 1
er
septembre 2018, a introduit ce mécanisme de
compensation. Elle prévoit d'une part, la perception d'une taxe sur la
plus-value en cas d'avantages majeurs, tel le classement d'un bien-fonds en
zone à bâtir ou en zone spéciale ou l'augmentation des possibilités de bâtir à
l'intérieur de la zone à bâtir à son article 64; d'autre part, l'indemnisation
pour expropriation matérielle en cas d'inconvénient majeur, tel le déclassement
d'un bien-fonds, passant de la zone constructible à la zone non constructible à
ses articles 71 et suivants. La taxe prélevée alimente un fonds, lequel est
destiné, en priorité, au versement de l'indemnité due au titre d'expropriation
matérielle (art. 67 LATC).
Les procédures
actuelles
En ce qui
concerne la procédure d'indemnisation, la LATC renvoie à la loi sur l'expropriation.
Selon le système actuel, les demandes d'indemnités pour expropriation
matérielle sont de la compétence du tribunal d'expropriation; celui-ci est
composé du président du tribunal d'arrondissement et de deux assesseurs (art.
29 LE). Il s'agit donc d'un tribunal civil, appliquant les règles de procédure
civile. Le jugement du tribunal d'expropriation peut faire l'objet d'un recours
à la Chambre des recours en matière civile du Tribunal cantonal (CREC).
Le
propriétaire qui s'estime victime d'une expropriation matérielle dispose d'un
délai d'une année dès la décision appliquant concrètement une restriction de
droit public à la propriété pour ouvrir action (art. 119 LE).
Ces tribunaux
ont été, jusqu'à ce jour, rarement sollicités, la procédure d'expropriation
matérielle restant exceptionnelle. Les contentieux risquent toutefois d'être
plus nombreux, au vu des exigences accrues de la LAT révisée et du plan
directeur cantonal quant au dimensionnement de la zone à bâtir, qui impliquent
que des terrains en zone à bâtir soient mis en zone agricole.
En ce qui
concerne le prélèvement de la taxe sur la plus-value, le département rend une
décision de taxation, lorsque la mesure d'aménagement est mise en vigueur,
celle-ci pouvant faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal cantonal (art.
68 al. 1 LATC). La procédure est la même pour la décision de perception (art.
69 al. 4 LATC). L'estimation du bien est effectuée par des mandataires
externes."
Constatant que les décisions de taxation et d'indemnisation
étaient prises par des autorités différentes, suivant des procédures
différentes (administrative d'un côté, civile de l'autre), le Conseil d'Etat
déplorait une "
dichotomie procédurale malvenue
", à laquelle il
préconisait de remédier en "
rappro
[chant]
les deux procédures en
prévoyant que l'expropriation matérielle suive une procédure administrative,
menée par un service spécialisé
". Concrètement, il formulait la
proposition suivante (EMPL n° 191, ch. 2.2, p. 7):
"Pour
toutes ces raisons, le Conseil d'Etat propose d'appliquer, pour les cas d'expropriations
matérielles, des règles de procédure administrative: une décision du
département, puis un recours à la CDAP. L'autorité de première instance
administrative, à savoir le département, serait ainsi une instance unique et
spécialisée pour le prélèvement de la taxe et l'indemnisation pour
expropriation matérielle.
Par
conséquent, l'expropriation matérielle relèverait, elle aussi, de la
juridiction administrative. Le canton se trouverait aussi dans une meilleure
position procédurale pour défendre ses intérêts. L'instruction en première
instance serait conduite par le service qui, le cas échéant, mandaterait des
experts immobiliers pour déterminer la moins-value indemnisée.
Le système
proposé est respectueux des droits des propriétaires: il dispose de deux
instances de recours (le Tribunal cantonal et le Tribunal fédéral)."
La mise en œuvre de cette proposition s'est
effectuée à travers la modification des art. 72 et 73 LATC et l'ajout des
nouveaux art. 73a et 73b LATC actuels. En complément, la LE a également été
modifiée par l'adjonction d'un art. 124a nouveau, par lequel il est désormais
expressément exclu d'appliquer les dispositions du Titre VIII de la LE relatif
à l'expropriation matérielle aux demandes en indemnisation pour expropriation
matérielle régies par les art. 71 à 73b LATC.
c) La CDAP a été amenée récemment à se prononcer sur
la contradiction entre le texte de l'art. 48 LATC, prévoyant une procédure d'action
et l'application des règles de procédure en matière d'expropriation matérielle,
et celui de l'actuel art. 72 al. 1 LATC, lequel dispose que le département
statue par voie de décision sur la demande en indemnisation qui lui est
adressée. Ainsi, dans une décision du 7 juin 2022 (cause AC.2022.0053), la juge
instructrice a retenu qu'il convenait d'interpréter l'art. 48 LATC dans ce sens
qu'en prévoyant l'application de la "
procédure en matière d'expropriation
matérielle
", cette disposition renvoie implicitement aux nouvelles
prescriptions formelles des art. 71 ss LATC, avec le régime de la décision et
non plus celui de l'action. L'indemnisation selon l'art. 48 LATC étant en
définitive une conséquence de mesures prises en relation avec la révision d'un
plan d'affectation, il y avait donc une certaine logique à appliquer les mêmes
règles de procédure dans ce cas et dans un cas d'expropriation matérielle
stricto
sensu
(consid. 3) ‒ étant précisé que si l'indemnisation des frais de
projet réalisés en vain après un refus de permis de construire en application d'une
mesure conservatoire (art. 47 LATC, art. 77 aLATC) prise au début du processus
de la modification de plan envisagée, avant la mise à l'enquête publique et l'adoption
d'une zone réservée communale, n'est pas
stricto sensu
une indemnisation
pour expropriation matérielle, il s'agit cependant aussi d'un cas de
responsabilité de la collectivité publique pour acte licite (même décision,
consid. 3). Cette décision de la juge instructrice rayant la cause du rôle a
été rendue à la suite d'une nouvelle décision prise en procédure par la DGTL
dans laquelle celle-ci admettait désormais sa compétence décisionnelle, ce
notamment afin d'éviter un conflit négatif de compétence.
En effet, dans un arrêt antérieur du 14 janvier
2022, la Cour d'appel civile du Tribunal cantonal était arrivée à la conclusion
qu'une demande d'indemnité fondée sur l'art. 48 LATC était irrecevable
auprès des tribunaux civils au motif que cette loi prévoyait désormais une
compétence décisionnelle (HC/2021/1063).
Dans un arrêt ultérieur rendu le 26 mars 2024 (cause
AC.2023.0111), la CDAP s'est référée à la décision de la juge instructrice
susmentionnée, en notant que la DGTL avait suivi la même procédure dans le cas
d'espèce et avait statué par voie de décision pour rejeter la demande en
indemnisation formée par un propriétaire et des promettants-acquéreurs en lien
avec les frais d'élaboration des plans d'un projet de construction refusé par
une municipalité à la suite de l'adoption d'une zone réservée cantonale. Après
avoir constaté que la situation d'espèce ne relevait pas de l'art. 47 LATC ni
de l'art. 49 LATC, mais de l'art. 104 al. 1 LATC, dès lors que l'approbation de
la zone réservée était intervenue avant la décision municipale refusant le
permis de construire requis (consid. 3c), la Cour n'a pas remis en cause la
compétence de la DGTL pour connaître de la demande en indemnisation litigieuse.
A cet égard, elle a relevé ce qui suit (consid. 3d):
"d) Dès
lors que l'art. 48 LATC, précisé par le renvoi à l'art. 47, n'est pas
applicable au cas d'espèce, on peut se demander si la solution retenue par la
pratique, dans le contexte de ces deux dispositions, d'un pouvoir de décision
du Département pour arrêter une telle indemnité doit être retenue ici également
ou non. Il demeure que les hypothèses d'indemnisation des frais de plan devenus
inutiles, envisageables potentiellement dans le cadre de l'art. 49 ou, comme en
l'espèce, dans l'hypothèse de l'adoption d'une zone réservée, ce en application
du principe de la confiance, présentent une très grande parenté, même si elles
s'en distinguent comme on l'a vu, avec les configurations traitées par la
jurisprudence sur la base de l'art. 48 LATC; la cohérence commande ainsi de les
traiter, les unes comme les autres, par voie de décision (CDAP, décision du
juge instructeur du 7 juin 2022, AC.2022.0053 consid. 3, pour le régime
appliqué à l'art. 48 LATC)."
Dès lors qu'il n'était pas question dans le cas d'espèce
d'une expropriation formelle ni matérielle, le fondement d'une indemnisation
éventuelle devait être recherché dans l'art. 9 Cst., lequel garantit le droit à
la protection de la bonne foi, duquel découle le principe de la confiance (même
arrêt, consid. 2a/cc). En définitive, la Cour a confirmé le rejet de la demande
en indemnisation, les conditions d'une responsabilité des collectivités
publiques pour acte licite fondée sur le principe de la confiance n'étant pas
réalisées en l'occurrence (consid. 4).
7.
A la suite d'une procédure de coordination selon l'art. 34 ROTC, la CDAP
a décidé de clarifier sa jurisprudence, pour les motifs développés ci-après.
a) Selon la jurisprudence, la loi s'interprète
en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est
pas absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il convient
de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de
tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires
(interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des
valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé
(interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres
dispositions légales (interprétation systématique; ATF 144 V 313 consid. 6.1;
142 IV 389 consid. 4.3.1; 141 III 53 consid. 5.4.1). Le Tribunal fédéral ne
privilégie aucune de ces quatre méthodes d'interprétation et n'institue pas de
hiérarchie, s'inspirant d'un pluralisme pragmatique pour rechercher le sens
véritable de la norme (ATF 141 III 151 consid. 4.2).
b) En l'occurrence, le texte de l'art. 48 LATC – disposition
introduite lors de la refonte de la LATC en 2018 et qui reprend le contenu de l'art.
78 aLATC – mentionne expressément l'action qui doit être introduite au lieu de
situation de l'immeuble et renvoie à "
la procédure en matière d'expropriation
matérielle
", mais sans indiquer explicitement à quelles dispositions
légales il fait référence. Comme exposé plus haut, il s'agissait initialement
des règles du Titre VIII de la LE, et "
l'action
" prévue par l'art.
48 LATC devait être introduite devant le président du tribunal du lieu de
situation de l'immeuble frappé de la restriction (consid. 6b/aa et bb ci-dessus).
Les nouvelles dispositions de la LATC entrées en
vigueur le 1
er
septembre 2018 ont notamment introduit en droit
vaudois le mécanisme de compensation permettant de tenir compte équitablement
des avantages et des inconvénients majeurs résultant des mesures d'aménagement
du territoire, en application de l'art. 5 al. 1 et 2 LAT (cf. EMPL modifiant la
LATC et la LE de décembre 2019, ch. 2.1 reproduit plus haut). Les art. 71 ss
LATC prévoient ainsi l'indemnisation pour toute restriction au droit de
propriété résultant d'une mesure d'aménagement du territoire équivalant à une
expropriation matérielle. Cette notion de l'expropriation matérielle correspond
à celle définie exhaustivement par la jurisprudence du Tribunal fédéral pour l'art.
5 al. 2 LAT (CDAP AC.2024.0316 du 6 février 2025 consid. 5). On peut parler
dans ce cas d'expropriation matérielle
stricto sensu
. Cette notion doit
être distinguée de l'indemnité prévue à l'art. 48 LATC, dont les conditions d'application
sont distinctes, ainsi que des cas d'indemnisation découlant de l'art. 9 Cst.
et du principe de la confiance.
La révision ultérieure de la LATC entrée en vigueur le
1
er
octobre 2020 était motivée par la volonté du législateur de
transférer les procédures en indemnisation d'expropriations matérielles de la
justice civile vers une procédure administrative menée par un service
spécialisé, à l'instar de la procédure en matière de compensation des avantages
résultant de mesures d'aménagement (taxation administrative de la plus-value). Les
art. 72 ss LATC ont donc été modifiés pour instaurer ce nouveau régime de la
décision administrative dans ce domaine, et l'art. 124a LE a simultanément été
ajouté pour exclure l'application des règles de la LE en matière d'expropriation
matérielle (Titre VIII, art. 116 ss LE) aux demandes en indemnisation pour
expropriation matérielle relevant des art. 71 ss LATC. Le texte de l'art. 71
LATC n'a quant à lui pas été changé, et aucune autre disposition légale n'a fait
l'objet de cette révision. En particulier, le texte de l'art. 48 LATC n'a pas
été modifié. Cette disposition n'a d'ailleurs pas été évoquée dans l'EMPL de
décembre 2019 relatif à la révision. Il découle de ce qui précède que les demandes
d'indemnisation relevant des art. 71 ss LATC ne s'appliquent qu'aux cas d'expropriation
matérielle au sens strict de l'art. 5 al. 2 LAT, soit, selon la jurisprudence,
ceux dans lesquels il y a privation d'une faculté essentielle du droit de
propriété et ceux où la mesure d'aménagement impose au propriétaire de
supporter un sacrifice particulier par trop considérable.
Ainsi qu'il a été relevé précédemment dans les
causes AC.2022.0053 et AC.2023.0111, l'indemnisation des frais de projet
réalisés en vain, telle que prévue par l'art. 48 LATC, n'est pas
stricto
sensu
une indemnisation pour expropriation matérielle au sens de l'art. 5
al. 2 LAT (cf. consid. 6c ci-dessus). Cette norme de droit cantonal institue un
cas spécifique de responsabilité de l'Etat pour acte licite (cf. consid. 5e
ci-dessus). Par conséquent, force est de constater que les modifications
instaurées par la révision législative de 2020 ne concernent pas cette
disposition. En particulier, l'exclusion de l'application des art. 116 ss LE
prévue par l'art. 124a LE ne vaut que pour les art. 71 ss LATC, mais pas pour l'art.
48 LATC (lequel ne fait pas partie du Chapitre II du Titre VII de la LATC où
sont regroupées ces dispositions, ni ne renvoie à ces dernières). En d'autres
termes, le champ d'application de l'art. 72 al. 1 LATC, qui fonde la compétence
décisionnelle du département, ne couvre que les cas d'indemnité pour
expropriation matérielle
"stricto sensu"
réglés à l'art. 71
LATC, tel que l'a retenu la CDAP dans sa procédure de coordination, qui
constitue une clarification de la jurisprudence. L'action en indemnisation
fondée sur l'art. 48 LATC continue donc d'être soumise aux règles de procédure
des art. 116 ss LE relatives à l'expropriation matérielle. Cette
interprétation n'est pas contredite par l'EMPL, dont il ne ressort pas que la
volonté du législateur aurait été de confier à l'administration l'ensemble du
contentieux en matière d'expropriation "matérielle". On observe à cet
égard que les autres mesures de l'Etat susceptibles de provoquer une
expropriation matérielle (hors LATC) ont été maintenues dans le champ d'application
de la LE (art. 1 al. 3 LE).
Partant, la demande en indemnisation fondée sur l'art.
48 LATC doit intervenir par la voie de l'action et relève des instances judiciaires
civiles. Autorité administrative, la DGTL ne peut que déclarer irrecevable toute
demande en indemnisation au sens de cette disposition qui lui est adressée. Le
fait que ce service cantonal ait précédemment accepté sa compétence pour connaître
de telles demandes n'est pas décisif, dès lors que cette compétence ne lui
appartient pas. Le caractère impératif des règles de compétence prévaut (Jacques
Dubey/Jean-Baptiste Zufferey, Droit administratif général, 2
e
éd.,
Bâle 2025, n
os
2599 ss, en part. n° 2600; André Grisel, Traité
de droit administratif, vol. II, Neuchâtel 1984, p. 830).
Ces motifs conduisent ainsi à confirmer la décision
de la DGTL entreprise déclarant irrecevable la demande en indemnisation déposée
le 11 octobre 2022 par les recourants.
8.
Au vu des considérants qui précèdent, le recours doit être rejeté dans
la mesure de sa recevabilité, et la décision attaquée confirmée, par substitution
de motifs.
Les recourants, qui succombent, supportent les frais
de justice (art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD; art. 4 al. 1 du tarif du 28 avril
2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV
173.36.5.1]). Ils verseront en outre une indemnité à titre de dépens à la
Commune de Mont-la-Ville, laquelle a procédé par l'intermédiaire d'un avocat
(art. 55 al. 1 et 2, 91 et 99 LPA-VD; art. 10 et 11 TFJDA). Il n'y a en
revanche pas lieu d'allouer de dépens à la DGTL, laquelle a procédé sans l'aide
d'un mandataire professionnel.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté, dans la mesure de sa recevabilité.
II.
La décision de la Direction générale du territoire et du logement du 16
mai 2024 est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis
à la charge des recourants A.________ SA et B.________, solidairement entre
eux.
IV.
Une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs, à verser à la
Commune de Mont-la-Ville à titre de dépens, est mise à la charge des recourants
A.________ SA et B.________, solidairement entre eux.
Lausanne, le 28 avril 2025
La présidente:                                                                                          Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis
d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification,
d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14).
Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82
ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le
recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.