vd_omni · GE.2000.0110 · 2002-01-03 · fr

NATALI et crts c/ Conférence des directeurs de police | Autorisations A permettant aux taxis de stationner sur le domaine public: la nécessité d'un numerus clausus jusitifié par l'intérêt public n'est pas établie. Ce régime viole l'égalité de traitement car les autorisations des entreprises sont librement transmissibles tandis que celles des indépendants, qui sont tenus de s'inscrire sur une liste d'attente d'environ 10 ans, sont remises en circulation à la fin de leur activité. Annulation du refus, renvoi à l'autorité pour délivrance d'autorisations A. (RECOURS ADMIS PAR LE TRIBUNAL FÉDÉRAL).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 03.01.2002 GE.2000.0110

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 3 janvier 2002
sur le recours interjeté par Ezio
NATALI
,
Tuan Kiet
VO
, Misenga
KASHAMA
, Ignac
BURKA
, Pierre
TELESE
,
Domenico
CATALANO
, Ricardo
AMAYA
, Stama
VASIC
, Ajet
ZILJI
,
A.
DEMIRKIAN
, Solange
JEDDI
, dont le conseil est l'avocat Yves
Hofstetter,
-    pour déni de justice (recours du 4 septembre 2000) ainsi que
contre
-    la décision rendue le 9 novembre 2000 par la délégation de la
Conférence des directeurs de police instaurée par le règlement intercommunal
sur le service des taxis de l'arrondissement de Lausanne.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Pierre
Journot, président; Mme Dominique Anne Thalmann et M. Jean-Luc Colombini,
assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Depuis 1964, les communes
d'Epalinges, Lausanne, Prilly, Pully et Renens ont formé le Service
intercommunal de taxis de l'arrondissement de Lausanne, soumis à un règlement
(RIT) calqué sur des règles lausannoises antérieures. L'arrondissement s'est
progressivement étendu à Chavannes-près-Renens, Crissier, Ecublens,
Belmont-sur-Lausanne, Paudex, le Mont-sur-Lausanne et Bussigny-près-Lausanne.
Le conseil communal de
chacune des communes concernées a adopté un texte unique qui est le
"Règlement intercommunal sur le service des taxis" (ci-dessous
"RIT"), approuvé pour le première fois par le Conseil d'Etat le 28
avril 1964 et entré en vigueur, dans les premières communes qui l'avaient
adopté, le 1er novembre 1964. Ce règlement (RIT), approuvé en dernier lieu par
le Conseil d'Etat en date du 24 juillet 1992, contient notamment les
dispositions suivantes:
Chapitre
troisième
Des autorisations
A. -
Autorisation d'exploiter
Art. 12 - Les types d'autorisations
Nul ne peut exploiter un service de taxis
sur le territoire de l'arrondissement sans en avoir obtenu l'autorisation.
Il y a trois types d'autorisations:
a)    l'autorisation A, avec permis
de stationnement sur des emplacements désignés par les directions de police
(stations officielles de taxis);
b)    l'autorisation B, sans permis de
stationner sur le domaine public;
c)    l'autorisation C, pour voitures
de grande remise.
Est considérée comme voiture de grande
remise celle qui est louée, avec chauffeur, exclusivement:
a)    pour la demi-journée au
minimum;
b)    pour des courses dépassant les
limites des districts limitrophes de celui de Lausanne;
c)    pour les cérémonies publiques
ou privées (enterrements, mariages, etc.);
d)    aux hôtels, agences de voyage
ou bureaux de tourisme pour le service de leur clientèle.
Art. 13 - Conditions générales
Pour obtenir l'autorisation d'exploiter un
service de taxis, il faut:
a)    avoir une bonne réputation;
b)    pour les autorisations de type
A avec permis de stationnement, que l'entreprise soit exploitée et ait son
siège dans l'arrondissement. Pour les entreprises individuelles, cette
condition est remplie lorsque le candidat a son domicile dans l'arrondissement;
la Commission administrative peut, toutefois, accorder des dérogations si le
candidat justifie de motifs pertinents inhérents à sa situation personnelle ou
à celle de sa famille;
c)    pour les autorisations de type
B ou C, que l'entreprise ait son siège dans le canton;
d)    disposer sur le territoire de
l'arrondissement de locaux suffisants pour garer les véhicules et les
entretenir, ainsi que, pour les titulaires d'une autorisation B, d'un téléphone
placé à proximité du lieu de stationnement des véhicules. La Commission
administrative peut toutefois accorder des dérogations lorsque le candidat a
son domicile en dehors de l'arrondissement et qu'il établit être à même
d'exploiter son autorisation dans des conditions normales;
e)    offrir au conducteur des
conditions de travail garantissant la sécurité du service, notamment en ce qui
concerne le repos et les vacances. Au besoin, la Conférence des directeurs de
police détermine ces conditions ou exige du requérant qu'il adhère à un contrat
collectif approuvé par elle.
L'octroi de l'autorisation d'exploiter un
service de taxis avec permis de stationnement ne peut en outre intervenir que
si le candidat soit exerce la profession de chauffeur de taxi, soit exploite ou
dirige une entreprise de taxis ou un central d'appel dans l'arrondissement
depuis un temps suffisant, mais deux ans au moins.
Art. 14 - Procédure
(...)
Art. 15 - Nombre des autorisations A
L'autorisation du type A, avec permis de
stationnement n'est délivrée, aux conditions mentionnées à l'article 13, que
dans la mesure où les exigences de la circulation, de la place disponible et
des besoins du public le permettent.
Les municipalités arrêtent d'un commun
accord, après consultation des associations professionnelles intéressées, le
nombre total des permis de stationnement.
Art. 16. - Nombres des autorisations B et C
Les autorisations des types B, sans permis
de stationnement, et C (location de voitures avec chauffeur) sont accordées
sans limitation quant au nombre.
Art. 17 - Personnes morales
Les autorisations peuvent être délivrées à
une société dont le détenteur économique et le représentant légal remplissent
les conditions prévues.
La Commission administrative peut exiger des
garanties lui permettant de connaître en tout temps l'identité du détenteur
économique.
Art. 18 Octroi et durée d'une autorisation
Si les conditions fixées aux articles 13, 15
et 1 7 sont remplies, le requérant reçoit une autorisation valable jusqu'au 31
décembre. Celle-ci doit être renouvelée chaque année, avant le 15 décembre,
auprès du préposé intercommunal.
(...)
Art. 19. - Intransmissibilité
Les autorisations sont personnelles et
intransmissibles.
Toutefois, en cas de décès ou de
renonciation du bénéficiaire, l'autorisation peut être délivrée au nouveau
titulaire de l'entreprise si celui-ci remplit les conditions du règlement. Les
municipalités fixent d'un commun accord, compte tenu de la disposition de
l'article 15, les conditions du transfert d'un permis de stationnement.
L'article 13, alinéa 2, n'est pas applicable
en cas de transfert à un proche.
Est assimilé à un transfert de permis de
stationnement tout transfert ou souscription de part, action ou autre titre de
sociétaire d'une personne morale bénéficiant d'une autorisation A.
B.
-Autorisation de conduire
Art. 20. - Conditions
Celui qui se propose de conduire
professionnellement un taxi d'une entreprise de l'arrondissement doit obtenir
au préalable l'agrément du préposé intercommunal et la délivrance d'un carnet
de conducteur.
Pour obtenir un tel carnet, il faut:
(...)
C. -
Autorisation d'exploiter
un central d'appel téléphonique ou radio
Art. 23 bis
Nul ne peut exploiter un central d'appel
téléphonique ou radio sans en avoir obtenu préalablement l'autorisation.
Est réputé central d'appel téléphonique ou
radio au sens du présent règlement. le dispositif destiné à recueillir les
commandes de la clientèle, à les diffuser par téléphone ou par radio et à les faire
exécuter au moyen de plusieurs taxis.
L'autorisation est délivrée par la
Commission administrative, à condition que:
a)
les principales installations techniques et l'appareil administratif
inhérent à l'exploitation du central soient situés dans l'arrondissement;
b)
le requérant ait une bonne réputation.
Le requérant adresse au préposé
intercommunal une demande écrite à laquelle il joint un acte de bonnes moeurs,
un extrait du casier judiciaire vaudois et. s'il est confédéré ou étranger, du
casier judiciaire central.
L'article 17 est applicable par analogie.
(...)
Chapitre
quatrième
Des véhicules
(...)
Chapitre
cinquième
Exploitation
A.-
Exploitants
Art. 40 - Activité de l'exploitant
L'exploitant doit diriger lui-même son
entreprise de taxis.
En outre, l'exploitant de taxis avec permis
de stationnement doit en assurer personnellement et de façon régulière la
conduite, sauf dispense de la Commission administrative, accordée notamment
lorsqu'en raison de l'importance de son entreprise, il doit se consacrer
entièrement à la direction de celle-ci, ou qu'en raison de son âge ou
d'invalidité permanente, il ne peut plus conduire personnellement, ni exercer
une autre activité.
En cas d'incapacité temporaire de conduire,
la Commission administrative peut accorder une dispense pour une durée limitée
et, le cas échéant, autoriser l'exploitant à exercer provisoirement une autre
activité.
Art. 41 - Personnel
L'exploitant doit établir que les
conducteurs à son service répondent aux exigences du présent règlement. Il
choisit son personnel avec soin, lui donne des instructions appropriées et le
contrôle de façon suivie.
Il est à même de fournir en tous temps, aux
directions de police et au préposé intercommunal, des renseignements exacts sur
le mode d'occupation, les heures de travail et de présence et le nombre des
jours de travail et de repos de chaque conducteur.
Il prend les mesures nécessaires pour
garantir la sécurité des conducteurs, des voyageurs et des tiers.
La Conférence des directeurs de police peut
édicter des prescriptions sur les objets mentionnés dans le présent article.
Art. 42 - Etat des conducteurs et des
véhicules
L'exploitant doit remettre au préposé
intercommunal un état détaillé des conducteurs à son service et des véhicules
utilisés.
Toute modification doit être immédiatement
annoncée.
L'engagement de nouveaux conducteurs ne peut
s'effectuer qu'après avis préalable au préposé intercommunal.
Art. 43 - Contrôles de police
L'exploitant est tenu de se prêter aux
contrôles exercés par les directions de police.
Art. 44.
-
L'exploitant de taxis qui entend utiliser un moyen d'appel radio doit en
informer le préposé intercommunal en lui communiquant, le cas échéant, le
central d'appel auquel il prévoit de s'affilier.
Il ne peut s'affilier qu'à un central
d'appel faisant l'objet d'une autorisation délivrée en vertu de l'article 23
bis.
L'exploitant de taxis avec permis de
stationnement ne peut être affilié à un autre central d'appel que celui des
taxis de place.
B. -
Conducteurs
(...)
C. -
Centraux d'appel
(...)
Art. 58ter
L'affiliation à un même central d'appel
d'exploitants de taxis pratiquant des tarifs différents est interdite.
(...)
Chapitre
septième
Stations officielles de taxis, emplacements de stationnement
et installations techniques.
Art. 65 - Stations officielles de taxis
La Conférence des directeurs de police
désigne les emplacements permanents sur lesquels les titulaires d'autorisations
du type A peuvent seuls mettre leurs véhicules en stationnement (stations
officielles de taxis).
Il est interdit:
a)
de les utiliser pour l'arrêt hors service ou d'y abandonner un
véhicule;
b)
en principe, d'y mettre un véhicule en stationnement pendant l'attente
momentanée du client.
La Conférence des directeurs de police
réglemente, pour le surplus, l'utilisation des emplacements où le stationnement
est autorisé et le comportement des conducteurs sur ces places.
Art. 66 - Occupation des stations
L'autorisation A donne le droit et implique
l'obligation d'occuper les stations officielles de taxis.
La Conférence des directeurs de police
arrête, après avoir consulté les associations professionnelles intéressées, les
mesures propres à assurer l'occupation régulière des stations. Elle fixe
notamment la station que doit rejoindre un conducteur après une course. A
défaut d'une telle règle, le conducteur doit rejoindre la station la plus
proche.
Art. 67 - Installations téléphoniques
L'installation d'appareils téléphoniques sur
les stations officielles de taxis est de la compétence des directions de police.
Ces appareils peuvent être reliés à un
central téléphonique. L'autorisation du type A donne le droit et implique
l'obligation, pour l'exploitant et les conducteurs à son service, d'utiliser
les installations téléphoniques et de répondre aux appels téléphoniques.
Art. 68 - Installation radio
La Conférence des directeurs de police peut
autoriser ou obliger les titulaires d'autorisations A ou certaines catégories
d'entre eux à munir leur véhicule d'installations radio émettrices-réceptrices
assurant la liaison avec le central d'appel des taxis de place.
Elle peut également imposer l'installation
d'un dispositif d'identification uniforme à tous les titulaires dont le
véhicule est équipé d'un poste radio émetteur-récepteur.
Les titulaires d'autorisations A et les
conducteurs à leur service sont tenus d'utiliser les installations radio
émettrices-réceptrices dont sont munis leurs véhicules et de répondre aux
appels leur parvenant par cette voie.
Art. 69 - Central
Mode d'exploitation
La Municipalité de Lausanne peut confier à
un organisme privé l'exploitation du central téléphonique et radio des taxis de
place.
En cas d'abus ou de mauvaise gestion, elle
peut, sur préavis de la Conférence des directeurs de police, ordonner, avec
effet immédiat, l'exploitation provisoire par la Direction de police de
Lausanne.
La Direction de police de Lausanne a le
droit de procéder à tous les contrôles qu'elle estime utiles concernant
l'activité de l'organisme privé chargé de l'exploitation.
Art. 70 - Frais d'exploitation:
a) en cas d'exploitation par un organisme privé
Si l'exploitation du central téléphonique et
radio des taxis de place est confiée à un organisme privé, celui-ci répartit
les frais d'exploitation et d'abonnement entre les titulaires des autorisations
A.
Si cet organisme est une personne morale
constituée par les titulaires d'une autorisation A, la Conférence des
directeurs de police peut subordonner l'octroi ou le maintien du permis de
stationnement à la condition que le bénéficiaire en fasse partie.
(...)
Chapitre
huitième
Tarifs
Art. 73. Montants
Le tarif appliqué par les exploitants doit
être clair et précis et ne contenir aucun élément susceptible d'induire le
public en erreur.
Les exploitants au bénéfice d'une
autorisation du type B fixent librement les tarifs qu'ils entendent appliquer.
Ils les communiquent au préalable au préposé intercommunal.
Les titulaires d'une autorisation du type A
appliquent un tarif uniforme; celui-ci ne peut être mis en application avant
d'avoir été approuvé par la Conférence des directeurs de police. Au besoin, les
municipalités édictent, d'un commun accord, un tarif obligatoire, après
consultation des associations professionnelles intéressées.
Art. 74. Application
Le tarif double est appliqué lorsque le
véhicule roule en dehors du périmètre urbain fixé d'un commun accord par les
municipalités:(...)
Art. 77 Tarif forfaitaire
Les courses à forfait ne sont autorisées que
si le prix convenu est inférieur ou égal au tarif applicable. Le taximètre doit
être enclenché comme dans le cas d'une course ordinaire.
Le RIT fait l'objet de
"Prescriptions d'application du Règlement intercommunal sur le service des
taxis" adoptées par les diverses municipalités (pour la première fois le
17 juin 1966 par la Municipalité de Lausanne) et approuvées par le Conseil
d'Etat en dernier lieu le 30 septembre 1992. Ces prescriptions contiennent
notamment les dispositions suivantes:
Art. 18 Conditions à l'octroi et au
renouvellement d'autorisations A
La Commission administrative peut assortir
l'octroi ou le renouvellement des autorisations A de conditions. Elle pourra
notamment fixer certaines heures ou certains jours pendant lesquels le
titulaire devra obligatoirement mettre son taxi à la disposition du public.
Elle pourra imposer toutes mesures permettant
de connaître le détenteur économique des personnes morales, notamment en fixant
des conditions relatives à leur forme juridique.
Art. 19 - Transfert des autorisations A
Le transfert d'une autorisation A ne peut
intervenir que s'il n'a aucun caractère spéculatif.
Il ne pourra dès lors être admis que :
a)    lorsque le candidat au
transfert de l'autorisation A aurait obtenu de toute manière une telle
autorisation en cas de renonciation du titulaire cédant ;
b)    lorsqu'il est un proche du
précédent détenteur de l'autorisation et exerce la profession de conducteur de
taxi;
c)    lorsqu'il était, depuis cinq
ans au moins, conducteur au service de l'ancien.
La Conférence des directeurs de police peut
toutefois autoriser, exceptionnellement et sous certaines conditions, la
Commission administrative à admettre le transfert à un proche qui n'exerce pas
la profession de conducteur de taxi, notamment à la veuve.
Tout changement de détenteur économique
d'une société titulaire d'une ou de plusieurs autorisations A est assimilé à un
transfert et peut être subordonné aux conditions de l'alinéa 2 ci-dessus.
Art. 20 - Dispense de conduire
Une dispense partielle, au sens de l'art. 40
al. 2 RIT, peut être accordée à celui qui, outre son taxi, conduit pour son
propre compte une autre voiture automobile légère servant au transport
professionnel de personnes, et ce principalement dans les limites de
l'arrondissement.
On notera encore que
le RIT instaure divers organes intercommunaux qui sont notamment:
-   la "Conférence des directeurs de
police" formée des conseillers municipaux compétents des différentes
communes de l'arrondissement (art. 7 al. 3 RIT)
-   la "Commission administrative"
formée de fonctionnaire communaux (art. 7 al. 4 RIT)
-   le "Préposé intercommunal aux
taxis", également fonctionnaire communal (art. 7 al. 5 RIT)
La Conférence des
directeurs de police est notamment l'autorité de recours contre les décision de
la Commission administrative et du Préposé intercommunal (art. 107 RIT). Il
résulte toutefois de l'art. 9 al. 3 lit. c RIT que la Conférence des directeurs
de police nomme une "Délégation" chargée de statuer sur les recours.
Cette Délégation est formée de trois membres de la Conférence.
B.                    Le 4 septembre 2000, les
recourants ont adressé au Tribunal administratif un recours pour déni de
justice pour refus de la Conférence des directeurs de police de statuer sur
leur recours du 5 juillet 1999 contestant la décision de la Commission
administrative rejetant les requêtes qu'ils avaient présentées en juin 1998 au
Préposé intercommunal. Tant le recours du 4 septembre 2000 que les requêtes
individuelles présentées en juin 1998 tendaient à ce qu'il soit constaté que
les intéressés, titulaires d'une autorisation B d'exploiter une entreprise de
taxi, ont le droit de stationner sur les emplacements du domaine public
réservés aux taxis.
Les recourants se sont
acquittés d'une avance de frais de 1'000 francs.
Le 9 novembre 2000, la
Délégation de la Conférence des directeurs de police a rendu la décision
suivante:
I
EN FAITS :
1.            Jusqu'en 1955, il n'y avait à
Lausanne qu'un nombre restreint de luxueux taxis, dits de place, au bénéfice
d'une concession d'utilisation du domaine public; la situation de monopole dont
ils jouissaient a eu pour conséquence des prix prohibitifs.
A la suite d'un arrêt rendu par le Tribunal
fédéral, l'autorité lausannoise a admis l'existence de petits taxis de garage
et édicté le Règlement du 31 mai 1955 sur le service des taxis. Ce règlement
distinguait déjà les taxis A, ou taxis de place, (avec autorisation de
stationnement sur le domaine public) et les taxis B, ou taxis de garage, (sans
autorisation de stationnement).
La création des taxis de garage a eu un réel
succès puisque, le 1er juin 1959, il y avait 311 taxis, soit 39 taxis A pour
272 taxis B. Ces derniers créant le chaos en maraudant et en stationnant dans
la rue, il a été jugé indispensable qu'une majorité de taxis n'occupent plus
"sauvagement" la chaussée, mais seulement des emplacements réservés à
leur intention sur le domaine public (stations officielles de taxis). Ces
emplacements ont été équipés d'un téléphone relié à un central d'appel,
téléphone que les conducteurs étaient tenus d'utiliser. Une nouvelle
réglementation du service des taxis adoptée par le Conseil communal dans sa
séance du 29 septembre 1959 est ainsi entrée en vigueur le 2 mai 1960
Compte tenu, entre autres critères de choix,
des besoins de la clientèle, des exigences de la circulation et du nombre des
taxis exploités, l'autorité a fixé à 200 la quantité d'autorisations A qui
pourraient être délivrées à l'entrée en vigueur du règlement; elle a porté ce
chiffre à 220 en décembre 1960, puis à 240 en 1961. Parallèlement, 33 stations
ont été balisées et équipées.
2.            A partir du 1er novembre 1964,
les communes d'Epalinges, Lausanne, Prilly, Pully et Renens ont formé le
Service intercommunal de taxis de l'arrondissement de Lausanne, soumis à un
règlement (RIT) calqué sur les règles lausannoises qui avaient fait leurs
preuves. L'arrondissement s'est progressivement étendu à Chavannes-près-Renens,
Crissier, Ecublens, Belmont-sur-Lausanne, Paudex, le Mont-sur-Lausanne et
Bussigny-près-Lausanne.
Sur son territoire, chacune des communes de
l'arrondissement prend à sa charge les frais engendrés par les signaux routiers
délimitant le périmètre, ainsi que ceux de balisage, de signalisation et
d'équipement des stations officielles de taxis. La Commune de Lausanne
supporte, en sus, les frais d'installation du central téléphonique ou radio des
taxis de place, lequel a été renouvelé à deux reprises, en 1978 et en 1991, la
dernière fois par un système de distribution informatisée des courses. La
gestion de ce central a toutefois été confiée à la Coopérative des exploitants
de taxis de la région lausannoise (Taxi Service).
3.            Peu après l'introduction du RIT,
les municipalités ont arrêté le nombre d'autorisations A à 280, nombre qui est
resté stable jusqu'en 1994, quand il a été décidé de ramener à 264 le nombre de
taxis A, notamment en raison d'une constante baisse de fréquentation et d'une
diminution des places en station.
A la fin 1999, les communes mettaient, à
disposition des titulaires d'autorisations A, seulement 210 places de
stationnement réparties sur 45 stations de taxis, alors qu'il y en a eu jusqu'à
231, dans 49 stations.
A la fin d'une course, les exploitants de taxis
A ont l'obligation de rallier la station la plus proche, sauf appel du central
auquel ils doivent se raccorder. Ils doivent accepter toutes les courses,
qu'ils soient requis par le central ou par un client lors d'un arrêt en
station. Même si c'est presque systématiquement le cas, ils ne sont pas tenus
d'être membres de la Coopérative qui a, elle, l'obligation d'accueillir les
postulants qui exercent la profession de chauffeur de taxi et qui sont
autorisés à stationner sur le domaine public.
Enfin, les taxis A doivent tous appliquer un
tarif uniforme, décidé par la coopérative mais qui ne peut être mis en
application avant d'avoir été approuvé par la Conférence des directeurs de
police. Ils peuvent cependant convenir d'un forfait avec un client, si le prix
négocié est inférieur ou égal au tarif en vigueur .
4.            En 1999, on dénombrait 85
exploitants de taxis B, dont 73 avaient choisi d'être reliés à quatre centraux
d'appel différents de celui géré par la coopérative, les 12 autres travaillant
en indépendants. Les taxis B ne peuvent - tout comme les taxis A d'ailleurs -
stationner sur les emplacements dévolus aux automobilistes, mais ils doivent
regagner un emplacement sis sur propriété privée, sitôt leur course achevée. Ils
fixent librement leurs tarifs, qu'ils doivent seulement communiquer
préalablement au préposé intercommunal, mais qu'ils sont tenus de respecter,
sauf négociation d'un prix inférieur avec le client.
5.            Les 8 et 18 juin 1999, une
vingtaine de chauffeurs de taxis, se présentant comme titulaires d'une
autorisation B d'exploiter une entreprise de taxis pour l'année en cours, ont
sollicité le droit de stationner sur les emplacements du domaine public
réservés aux taxis.
Les requérants ont fait valoir en substance que
le RIT est illégal. Selon eux, le numerus clausus des autorisations A est
contraire à l'égalité entre concurrents et n'est justifié par aucun motif
d'intérêt public prépondérant; il constitue donc une atteinte à la liberté du
commerce et de l'industrie, atteinte prohibée par l'art. 31 de la Constitution
fédérale. Ils ont remis en cause l'obligation pour les titulaires
d'autorisations A de s'affilier au central d'appel concessionnaire de l'Etat,
tout comme le tarif uniforme imposé aux taxis A, qu'ils jugent contraire au
droit de la concurrence. Ils ont ajouté que l'obligation faite aux
concessionnaires B de retourner à leur place de stationnement après chaque
course avait des conséquences importantes sur le trafic et la pollution en
ville de Lausanne alors que ces taxis pourraient utiliser des stations de taxis
qui ne sont aujourd'hui pas complètement occupées. Enfin, ils ont estimé que
l'abrogation des dispositions protégeant les autorisations A introduirait une
concurrence plus claire, ce qui irait dans l'intérêt du consommateur.
6.            Par une décision unique du 24
juin 1999, la Commission administrative a refusé d'accéder à ces requêtes et a
invité les requérants à suivre la procédure prévue par le RIT.
Elle a expliqué, en bref, que la limitation du
nombre des autorisations A, en fonction des exigences de la circulation, des
places disponibles et des besoins du public, n'était pas contraire à la liberté
du commerce et de l'industrie, car le domaine public n'était pas extensible à
l'infini. Elle a relevé que Genève, qui avait libéralisé le système, avait
réinstauré récemment un numerus clausus; elle a rappelé que plus de 230
candidats attendaient une autorisation. Elle a conclu en disant que, à son
avis, les différences entre les requérants ne permettaient pas de les traiter
de manière identique,
7.            Le 5 juillet 1999, dix-huit des
requérants se sont pourvus à la Conférence des directeurs de police, en
prétendant que la décision était sommaire et ne répondait pas à leurs
arguments. Ils ont demandé que l'autorité de recours annule la décision et
prononce que les recourants disposent à titre individuel et immédiatement du
droit de stationner sur les emplacements du domaine public réservés aux taxis.
D'après eux, l'intimée ne démontre pas quel
intérêt public justifie des autorisations d'un type différent pour des
personnes autorisées à exercer la même profession, car la place est disponible.
Ils prétendent que la limitation des places de stationnement ne sert qu'à
obliger illégalement les chauffeurs de taxi à adhérer à une société coopérative
liée aux services publics et à imposer une entrave à la concurrence par le
biais d'un tarif uniforme. Ils ne contestent pas que l'autorité devrait
accorder une autorisation A aux 230 candidats en attente s'ils la requièrent.
Ils relèvent ensuite que la décision ne se prononce pas non plus sur les
inconvénients présentés par l'autorisation B, entre autres sur le plan du
trafic et de la pollution, en raison de l'obligation faite aux concessionnaires
de retourner à leur place de stationnement après chaque course. Finalement, ils
s'insurgent contre le fait que la décision ne comporte aucune voie de recours,
ce qui est manifestement illégal.
8.            Dans ses déterminations du 30
juillet 1999, l'intimée doute que les conclusions du recours, élargies par
rapport à la requête, soient recevables, a fortiori si les recourants entendent
s'en prendre globalement à diverses dispositions de base du RIT.
En sus des arguments déjà mentionnés
précédemment sur les différences existant entre les recourants, elle observe
que certains d'entre eux ne sont même pas titulaires d'un carnet de conducteur
de taxi, condition fondamentale pour conduire un taxi dans le périmètre de
l'agglomération lausannoise.
A son sens, lorsque les recourants revendiquent
la dispense d'être membres de la coopérative des taxis de place, ils ne
prétendent pas à l'égalité avec les exploitants A, mais à un démantèlement du
système, ce qui n'est pas pareil. L'imposition d'un tarif uniforme aux membres
de la coopérative est l'un des éléments essentiels du RIT, car le client qui
fait venir un taxi par téléphone ou qui en prend un en station payera le même
prix pour la même course, quel que soit le véhicule. La négociation du prix,
avec les avantages et inconvénients que cela comporte, ne correspond ni à la
mentalité du pays, ni à la volonté du législateur. Il n'est pas interdit de
faire des rabais sur le prix officiel, le tarif commun protégeant le client
contre des hausses abusives, plutôt qu'il n'empêche une éventuelle réduction.
L'intimée rappelle ensuite que l'autorité n'a
aucune obligation d'affecter à des stations de taxis plus d'espace
qu'actuellement. Sans doute certaines stations (Gare, St-François, St-Pierre)
sont souvent totalement occupées et des stations périphériques le sont moins.
Mais les recourants n'ont pas indiqué vouloir utiliser les disponibilités des
stations périphériques plutôt que de converger vers les stations du centre déjà
suroccupées, ce qui fait craindre une augmentation du nombre des taxis à
l'arrêt ou en attente. L'afflux de 200 taxis supplémentaires, voire davantage,
amènerait à doubler le parc actuel, ce qui compromettrait la qualité et la
crédibilité d'un élément constitutif du système de transports de
l'agglomération lausannoise aux yeux du public et des visiteurs étrangers.
9.            Dans leur mémoire complémentaire
du 30 août 1999, les recourants ont ajouté en substance que l'on ne peut lier
l'adhésion à une coopérative de droit public au droit de stationner sur le
domaine public, surtout si le but est d'imposer un tarif uniforme, ce qui est
contraire à la loi sur la concurrence et à l'intérêt du client. Selon eux,
l'imposition d'un tarif unique ne vise pas à protéger le client, une simple
prescription d'affichage des tarifs dans le règlement étant suffisante pour
clarifier le marché.
A leur avis, le service des taxis fait partie
d'une offre nécessaire à Lausanne et il est erroné de dire que l'on augmentera
le nombre de taxis en circulation. Les taxis B se trouvent bien dans la
circulation et doivent, au contraire, polluer plus puisque après chaque course
ils doivent retourner à leur place de parc. L'autorisation d'utiliser les
stations qui sont loin d'être suroccupées permettrait d'éviter ce trafic et
cette pollution supplémentaire, ce qui semble aller dans le sens des voeux des
autorités lausannoises qui veulent contrôler le trafic en ville. La profession
de chauffeur de taxi ne veut pas échapper à toute réglementation, mais
simplement que des privilèges accordés sans justification par une affiliation
obligatoire cessent.
L'argumentation développée par l'intimée
reprend les éternels prétextes invoqués pour supprimer la concurrence et
imposer une réglementation de droit public qui n'est ni dans l'intérêt des
professionnels concernés ni dans celui de la clientèle. Le Service
intercommunal n'a pas répondu aux arguments juridiques développés, tant sur le
plan constitutionnel que sur le plan légal. Force est, dès lors, de constater
que ces arguments ne sont pas contestés et que le service compétent admet
implicitement que le règlement actuel viole l'égalité de traitement et qu'il
n'a aucune justification de fond.
10.          A l'audience du 2 novembre 1999,
les parties ont repris leur argumentation avec quelques adjonctions.
Les recourants ont, à nouveau, qualifié le tarif
imposé d'illégal, car contraire aux règles sur la concurrence, citant cette
fois expressément l'art. 5 de la Loi sur les cartels du 6 octobre 1995 et les
art. 94 et 96 de la nouvelle Constitution fédérale du 18 avril 1999. Pour les
mêmes raisons, ils ont critiqué l'obligation d'appartenance à la société de
droit public que constitue la coopérative des taxis de place. Soulignant que
c'est ici une question de principe qui est en discussion, ils ont considéré que
certains articles du RIT, manifestement dépassés, nécessitaient adaptation et
ne pouvaient fonder le refus d'utilisation des stations du domaine public qu'on
leur avait opposé.
L'intimée, pour sa part, a expliqué à nouveau
que le numerus clausus, plus durement ressenti depuis que le fossé s'est creusé
entre une offre accrue et une clientèle en baisse, se justifie notamment eu
égard à l'activité en cause, apparentée au service public, qui met en jeu
l'image des autorités. Elle a aussi rétorqué, s'agissant du tarif unique, que
ce tarif, même supérieur à ceux des taxis B, ne saurait être taxé d'abusif
puisqu'il est l'un des moins chers de Suisse. Elle a, pour terminer, exprimé
l'avis qu'en supprimant la distinction entre taxis A et B tout le système se
trouverait bouleversé et qu'il faudrait, peut-être, alors songer à ne garder
des stations de taxis qu'aux points névralgiques telle la gare ferroviaire.
11.          Parallèlement ou postérieurement à
la présente procédure, diverses actions ont été menées par des exploitants de
taxis B dont une plainte déposée par un exploitant de taxi B le 4 avril 2000,
auprès de la Commission de la concurrence, à Berne.
II
DISCUSSION :
A) Recevabilité :
Même si la Commission administrative n'a pas
indiqué les voies et délais de recours et s'est contentée de ne pas "
accéder" aux requêtes, la délégation considère la lettre du 24 juin 1999
comme une décision formelle, de sorte que le présent recours, formé en temps
utile et par des personnes directement touchées, est recevable. Au demeurant,
contrairement à ce qu'avance l'intimée, les arguments développés dans le
recours ne sont pas très différents de ceux invoqués dans la requête et ne
sortent pas du cadre du litige, surtout eu égard à la souplesse de la
procédure.
Il est, en revanche, douteux que la conclusion
des recourants, exigeant que l'autorité de céans prononce qu'ils disposent, à
titre individuel et immédiatement, du droit de stationner sur les emplacements
du domaine public réservés aux taxis, soit recevable. En effet, en vertu de
l'article 42 al. 2 de la Loi sur les communes du 28 février 1956 (ci-après LC),
l'octroi d'un tel droit d'usage du domaine public est de la seule compétence
des Municipalités concernées. L'autorité de recours ne pourrait ainsi que
constater l'inconstitutionnalité et renvoyer la cause aux communes pour leur
permettre d'adapter leur réglementation; ce serait le seul moyen de respecter
leur autonomie (cf dans le même sens ATF 123 l 56, JdT 1999 I 522 sp. c. 3).
Cette retenue serait d'autant plus de mise que, même si le RIT et certains
principes qu'il défend étaient remis en cause, il serait manifestement possible
de choisir d'autres options que celle préconisée par les recourants, par
exemple en modifiant le système d'attribution des autorisations ou les
incombances imposées aux exploitants. Le cas échéant, les communes pourraient
même purement et simplement renoncer à mettre des emplacements sur le domaine
public à disposition des taxis ou, du moins, les limiter au strict minimum en
les conservant à quelques endroits stratégiques.
De même, les recourants, qui n'en sont pas
titulaires, n'ont-ils probablement pas non plus qualité pour remettre en cause
les obligations qui incombent aux titulaires d'une autorisation A.
Mais, compte tenu de l'issue du recours, la
question de la recevabilité de la conclusion 2 du recours et des critiques des
obligations imposées aux titulaires d'autorisations A peut rester ouverte.
Cette réserve est d'autant plus de mise que, comme l'intimée, l'autorité de
céans se contentera de prendre ici une décision de principe sans examiner si
chacun des recourants remplit, à titre individuel, toutes les conditions pour
obtenir une autorisation.
B) Sur le fond :
1.            De jurisprudence constante, les
taxis bénéficient de la liberté du commerce et de l'industrie (actuellement:
liberté économique), même si l'utilisation de places de stationnement est
considérée comme un usage commun accru du domaine public (ATF 2P.16711999, non
publié, du 25 mai 2000 en la cause M. et 36 consorts c/ Grand Conseil du canton
de Genève, c. 2a; JdT 1998 I 784 c. 3b bb; ATF 121 I 129, JdT 1997 I 258 c. 3b;
SJ 1993 p.581; ATF , P.1271/82 non publié, du 27 avril 1983 en la cause G. c/
Conseil d'Etat du canton de Vaud, c. 2b; ATF 108 la 135, JdT 1984 l 2 c. 3; ATF
102 la 438 c. 4).
Il en découle que, comme toute activité
économique, leur exploitation ne peut, en principe, pas être subordonnée à
l'exigence d'un besoin et limitée par le souci d'éviter une trop forte
concurrence. En résumé, sont exclues les interventions dans la libre
concurrence tendant à favoriser certains individus ou certaines formes
d'entreprises et à diriger l'activité économique selon un plan déterminé. En
effet, celles-ci devraient être considérées comme des mesures de politique
économique, mesures que les cantons n'ont précisément pas la compétence
d'adopter (ATF 125 I 431 c. 4b aa; 114 la 36, JdT 1990 I 25 c. 2a; ATF 113 la
38 c. 4b; 111 la 186, JdT 1987 l 35 c. 2b; ATF 110 la 99 c. 5a; 109 la 122 c
4b, JdT 1985 l 62 [résumé]; ATF 97 1653, JdT 1973 I 194 c. 5a; ATF 91 I 462,
JdT 1967 I 354 c.2 et 3).
Cependant, les cantons peuvent limiter la
liberté économique tant pour préserver des biens de police comme l'ordre, la
tranquillité, la santé, la moralité et la sécurité publics ou la bonne foi en
affaires que pour des considérations fondées sur des motifs de politique
sociale. L'art. 31 al. 2 de l'ancienne constitution (aCst.) réserve en effet
les prescriptions cantonales sur l'exercice du commerce et de l'industrie et
les dispositions de la nouvelle Constitution fédérale (nCst.), notamment les articles
27 et 36, n'y changent rien (ATF 117 1440, JdT 1993 I 194 c. 2; ATF 111 la 186,
JdT 1987 l 35 c. 2a; ATF 110 la 99 c. 5a; 109 la 61 c. 3a; 106 la 267, JdT 1982
1151 c. I; ATF 103 la 594, JdT 1979 1366 c. 1; ATF 103 la 259 c. 2a; 100 la 169
c. 3a; 99 la 370 c. 2 et les arrêts cités; enfin Auer/Malinverni/Hottelier,
Droit constitutionnel suisse, vol II: Les droits fondamentaux, Berne 2000, pp.
351-354 avec des renvois à d'autres arrêts récents). En outre, comme
l'utilisation du domaine public relève de leur souveraineté, les cantons et les
communes ont la compétence, en vertu de l'art. 664 al. 3 CC, de restreindre,
par des lois au sens matériel, la liberté économique des entreprises qui ont
besoin du domaine public pour exercer leur activité; ainsi en est-il des taxis
(ATF 95 II 18, JdT 1969 I 580 c. 3). Les seules limites qui leur sont imposées,
c'est le respect des principes généraux du droit administratif, notamment celui
de la proportionnalité, ainsi que l'obligation de fonder leur choix sur des
critères objectivement défendables, tout en évitant de vider de leur sens les
droits constitutionnels des citoyens, singulièrement celui de la liberté
économique (ATF P.1271/82 du 27 avril 1983 en la cause G. c/ Conseil d'Etat du
canton de Vaud; ATF 108 la 135, JdT 1984 12 c. 3; ATF 99 la 394, JdT 1975 l 199
c. 2b aa; ATF 97 l 653, JdT 1973 I 194; ATF 79 I 334, JdT 1954 I 391; R.
Rhinow, Commentaire de la Constitution fédérale, 1988, ad art. 31, n. 162 p.
52). De surcroît, indépendamment de ses droits en tant que gestionnaire du
domaine public, l'Etat peut exercer un contrôle sur le service de taxi, car
celui-ci, par sa fonction et son importance, se rapproche d'un service public
(ATF 2P.167/1999, non publié, du 25 mai 2000 en la cause M. et 36 consorts c/
Grand Conseil du canton de Genève, c. 2a).
2.            Pour être valables, ces
limitations doivent reposer sur une base légale suffisante, être justifiées par
un intérêt public prépondérant et respecter le principe de la proportionnalité,
c'est-à-dire se borner à ce qui est nécessaire pour atteindre le but d'intérêt
public poursuivi. Elles doivent également se fonder sur des critères objectifs,
ne pas vider les droits fondamentaux de leur substance et être soucieuses des
principes constitutionnels, singulièrement l'égalité de traitement (ATF 126 I
133 c. 4d; 108 la 135, JdT 1984 12 c. 3 concernant précisément les taxis).
a)            Il n'est pas contesté que les
restrictions critiquées en l'espèce s'appuient sur une base légale suffisante,
puisque le Service intercommunal des taxis est fondé sur un règlement édicté en
vertu des art. 2 al. 2 litt. c et 94 LC ainsi que 8 al. 1 de la Loi vaudoise
sur la circulation routière.
b)           Pour ce qui est des taxis, le
Tribunal fédéral reconnaît aux cantons et aux communes la possibilité de limiter
la liberté économique des détenteurs, si l'atteinte est fondée sur un intérêt
public prépondérant et si elle est conforme au principe de la proportionnalité.
Sont possibles des atteintes motivées par des raisons de police ou de politique
sociale (ATF 121 I 129, JdT 1997 1258 c. 3b; ATF 120 la 126, JdT 1996 I 146 c.
4a; ATF 118 la 175, JdT 1994 1643 c. 1, avec les références). Reste ainsi à
examiner si la distinction entre taxis A, titulaires d'emplacements réservés
sur le domaine public, et taxis B, qui doivent stationner sur propriété privée
uniquement, de même que la décision de circonscrire l'usage du domaine public à
un nombre limité de titulaires d'autorisations A sont justifiées par un intérêt
public suffisant et si, le cas échéant, le principe de proportionnalité est
respecté.
aa)          Déjà, lorsque, pour une activité
donnée, il y a trop de candidats à l'utilisation du domaine public, la
collectivité peut en limiter l'accès, pour autant qu'elle respecte au mieux
l'égalité. Les exigences du droit constitutionnel sont préservées, si
l'autorité prend en considération non seulement le besoin invoqué par le
requérant ou ceux de ses concurrents, mais aussi les intérêts du public et des
voisins à une utilisation appropriée du domaine public (ATF 105 la 91, JdT 1981
l 78 c. 3; ATF 100 la 392, JdT 1976 I 202 c. 5). Cette jurisprudence,
développée à propos de la liberté d'expression, doit aussi s'appliquer quand
l'utilisation du domaine public est requise à des fins commerciales (ATF 121 I
279, JdT 1997 I 264 c. 3d; ATF 119 la 445, JdT 1995 I 313 c. 3c; ATF 102 la 438
c. 5).
Au surplus, contrairement à ce que pensent les
recourants, la constitutionnalité et la pertinence de la distinction entre
autorisations A et B et de la limitation du nombre de places sont expressément
reconnues dans une jurisprudence constante. Le "numerus clausus" des
autorisations emportant le droit d'utiliser le domaine public ne viole pas la
liberté économique, puisque ce domaine public n'est pas extensible à l'infini
et ne peut être soustrait à l'excès au trafic automobile, ce qui créerait des
embarras de circulation. Il paraît aussi qu'il faut un rapport raisonnable
entre le nombre des utilisateurs potentiels et l'espace mis à disposition, pour
éviter des querelles entre chauffeurs, sans que l'autorité doive apporter la
preuve qu'une ouverture à tous les exploitants de taxis conduirait à une
situation intenable. Le danger virtuel de perturbations permet déjà à la
collectivité, propriétaire du domaine public, de limiter le nombre des autorisations
A, en fonction de la place disponible. Le seul moyen d'y arriver, sans
restreindre de façon disproportionnée l'exercice de cette profession, c'est de
prévoir que l'octroi d'une autorisation d'exploiter une entreprise de taxis
n'implique pas automatiquement celle d'utiliser les stations officielles. Il
faut souligner à cet égard que, dans l'arrêt concernant la loi genevoise du 26
mars 1999, le Tribunal fédéral a jugé vraisemblable l'affirmation des autorités
genevoises que les lois du marché ne suffiraient pas à réguler l'offre et la
demande en cas de suppression de la limitation du nombre des permis de
stationnement (ATF 2P.167/1999 du 25 mai 2000 en la cause M. et 36 consorts c/
Grand Conseil du canton de Genève c. 2a, respectivement 3c; RDAF 1984 p. 384 c.
6; ATF 108 Ia 135, JdT 1984 12 c. 3a, 4 et 5; ATF du 27 avril 1983 P.1271/82 c.
2b dans une affaire lausannoise; ATF 102 la 438; 97 l 653, JdT 1973 I 194 c. 5b
et d). La doctrine admet également la légitimité d'une distinction entre taxis
A et B (P. Moor, Droit administratif, vol. Ill, Berne 1992, 6.4.4.1 pp. 297 ss,
sp. p.301 ou 6.4.4.4 pp. 304 ss, sp. pp. 306-307; A. Grisel, Traité de droit
administratif, vol. II, Neuchâtel 1984, p. 561).
La récente jurisprudence concernant Montreux ne
remet pas en cause la possibilité de distinguer entre exploitants A et
exploitants B ou le "numerus clausus" des autorisations emportant
usage du domaine public. Les juges ont clairement reconnu qu'il était évident
que la municipalité ne pouvait accorder un nombre illimité d'autorisations de
type A, eu égard aux risques d'embouteillage qu'une augmentation des
autorisations en cause entraînerait. La situation était, au demeurant, très
différente, puisqu'il s'agissait de passer de 17 à 18 autorisations et qu'il
était peu probable que l'octroi d'une autorisation supplémentaire fasse
péricliter le secteur économique concerné; de surcroît, il n'était pas démontré
que les autorisations de type A étaient largement suffisantes pour couvrir les
besoins en taxis de l'agglomération montreusienne (Arrêt du Tribunal
administratif du canton de Vaud GE 97/203 : C. c/ Municipalité de Montreux du
23 septembre 1998 sp. c. 4b cc, confirmé par l'arrêt du Tribunal fédéral
2P.368/1998 du 7 janvier 1999).
bb)         Comme cela ressort des faits qui
précèdent, les règles introduites par le RIT sont dans la parfaite ligne de ce
qui a été jugé admissible par la doctrine et la jurisprudence. La limitation du
nombre des autorisations A vise essentiellement à juguler les excès que
pourrait amener une dérégulation totale de la profession et les inconvénients
qui pourraient en résulter; elle ne tend nullement à sauvegarder l'intérêt des
exploitants de taxis A en place, au détriment des exploitants de taxis B. Point
n'est besoin de démontrer qu'il y a un intérêt public évident à éviter
l'anarchie qu'engendrerait le stationnement sur la chaussée de taxis en trop
grand nombre par rapport aux places réservées au stationnement, la maraude et
les querelles entre chauffeurs qui rechercheraient désespérément un client ou
une place.
De nombreuses autres villes de Suisse
connaissent, d'ailleurs, la même limitation du nombre des autorisations
permettant le stationnement des taxis sur le domaine public, certaines ayant
fait machine arrière, après un essai peu convaincant de libéralisation. Cela a
été le cas à Bâle où une utilisation des places officielles par tous les taxis
sans distinction, au début des années septante, a, semble-t-il, créé des
problèmes, puisque la distinction entre taris A et B a été réintroduite assez
rapidement (JdT 1973 I 194 c. 2b in fine). A Genève, comme l'a, à juste titre,
relevé l'intimée, la nouvelle loi sur les services de taxis du 26 mars 1999 est
aussi revenue à une limitation du nombre de permis de stationnement qui avait
été abandonnée, en octobre 1992, à la suite d'une initiative populaire; la
possibilité, pour tout exploitant de taxi justifiant de trois ans de pratique
d'occuper les stations officielles s'est, en effet, avérée impossible à gérer.
De même, Neuchâtel a-t-elle, malgré une certaine ouverture, maintenu, en 1999,
le numerus clausus des droits de stationnement. Enfin, Berne, qui a depuis peu
totalement libéralisé le régime des taxis, s'apprêterait à revenir sur cette
décision.
Ces craintes sont d'autant moins dénuées de
pertinence à Lausanne que c'est justement ce qui avait poussé les autorités à
réglementer l'usage du domaine public en prévoyant des stations officielles de
taxis, aménagées en nombre suffisant pour répondre aux besoins de la clientèle,
et un central téléphonique de réservation. Le Tribunal fédéral dans l'arrêt
P.1271/1982 du 27 avril 1983 en la cause G. c/ Conseil d'Etat du canton de Vaud
(c. 2b et c), avait d'ailleurs admis que, à Lausanne, une certaine limitation
du nombre des chauffeurs de taxis autorisés à stationner sur des emplacements
officiels s'imposait en raison de circonstances de fait. Il avait également
constaté que dite limitation résultait de dispositions légales puisque, dans
l'arrondissement, le nombre d'autorisations de type A est arrêté d'un commun
accord entre les municipalités, après consultation des associations
professionnelles, en tenant compte des exigences de la circulation, de la place
disponible et des besoins du public (art. 15 RIT). Il avait également pu se
rendre compte que l'offre d'autorisations A est sensiblement inférieure à la
demande, de sorte que des mesures de sélection sont nécessaires et justifiées
au regard de la jurisprudence.
Il est vrai que les données ont changé depuis,
car les autorisations ont diminué, mais cela s'explique par le fait que le
nombre des voitures privées a considérablement augmenté, ce qui a induit une
baisse de la demande de taxis. De plus, l'intérêt de voir des taxis sur les
stations officielles, pour accroître leur rapidité d'intervention, est moins grand
depuis que celles-ci ne sont plus toutes pourvues d'installations
téléphoniques, puisque les courses sont distribuées par informatique. Malgré
cette réduction du nombre de places en station, il n'en reste pas moins
d'intérêt public de mettre au service de la clientèle des taxis A, à certains
points stratégiques, et d'assurer une réservation centralisée, pour que les
taxis soient disponibles, rapidement et à toute heure du jour ou de la nuit.
C'est seulement avec cette organisation, couplée tant à l'obligation d'utiliser
les places de stationnement qu'à celle d'être en liaison permanente avec un
central et d'accepter les courses qui ont été attribuées, que la collectivité
peut soustraire une partie du domaine public au trafic automobile.
cc)          Par surabondance, on peut rappeler
que les juges de Mon-Repos se sont déjà demandé s'il était envisageable de
supprimer le privilège des détenteurs d'autorisations A, privilège qui leur
paraissait influer négativement sur les conditions de concurrence, pour le remplacer
par un autre système. Ils sont arrivés à la conclusion que le maintien des
places se justifiait car, autrement, il serait difficile de trouver des taxis
en attente aux endroits importants du centre de la ville et aux abords
immédiats des gares, étant donné qu'il n'était pas possible d'établir des
places de stationnement privées en ces endroits. Les juges ont ainsi estimé que
la suppression de toutes les places de stationnement sur le domaine public
serait contraire à l'intérêt public, car c'est précisément au centre des
affaires et aux alentours des gares que se manifeste un besoin spécial de
taxis. D'autre part, il ne leur a pas paru souhaitable que les taxis tournent
en rond à la recherche de clients et roulent dans des rues très fréquentées
(ATF 97 I 653, JdT 1973 I 194 c. 5b).
Ils ont également constaté que, si le droit
d'utiliser les places de stationnement municipales existantes était reconnu à
tous les taxis, cela provoquerait des difficultés de circulation, vu qu'il ne
serait guère envisageable de pouvoir augmenter de façon sensible les places de
stationnement réservées aux taxis, surtout lorsque le nombre des places
existantes semble suffire aux besoins des clients. L'utilisation de ces places
ne pourrait se faire sans difficulté qu'aux heures de forte demande, tandis
que, dès que la demande diminuerait, on assisterait à une ruée des chauffeurs
sur les places les plus favorables, ce qui pourrait provoquer des
embouteillages et obliger les chauffeurs qui ne trouvent pas de place de
stationnement à circuler à vide et à charger ainsi inutilement le trafic au
centre de la ville.
En raison de tous ces inconvénients et
désagréments, ils sont arrivés à la conclusion que l'adaptation du nombre des
permis d'utilisation au nombre des places de stationnement à disposition
paraissait objectivement justifiée.
Cette vision semble toujours actuelle, les
juges ayant récemment estimé que les places intéressant les taxis sont des
endroits très précis du domaine public, soit des stations centrales, en des
lieux déjà extrêmement encombrés soumis à une multitude d'usages conjoints à
arbitrer (bus, cyclistes, taxis) et que la création de stations périphériques
ne changerait rien à la surcharge des autres (ATF 2P .167/1999, non publié, du
25 mai 2000 en la cause M. et 36 consorts c/ Grand Conseil du canton de Genève,
c. 3c).
dd)          L'adoption d'un tarif uniforme
soumis au contrôle de l'autorité tend à défendre un intérêt public reconnu
suffisant par la doctrine et la jurisprudence, soit celui de la bonne foi
commerciale (cf. à propos de la soumission à un tarif: ATF 79 I 334 sp. p. 340,
JdT 1954 I 391 sp. p. 393).
Dans la mesure où le client a affaire à un
chauffeur anonyme, il doit pouvoir connaître d'avance le tarif maximum qui peut
lui être imposé et savoir que celui-ci a été dûment contrôlé par l'autorité.
Contrairement au client d'un taxi B, celui qui veut utiliser un taxi de place
est essentiellement voué au hasard. En effet, soit il prend un taxi en station
et c'est, en principe, celui qui est en tête de station qui assurera la course,
soit il réserve un taxi par le biais du central de réservation et c'est le taxi
libre le plus proche qui lui sera envoyé. L'application d'un tarif uniforme et
son approbation par la Conférence des directeurs de police permet un meilleur contrôle
des chauffeurs de taxis de place, que l'anonymat de la course pousserait à la
faute; le contrôle n'a pas besoin d'être aussi strict pour les taxis B qui
n'agissent généralement que sur commande. Le Tribunal fédéral partage l'idée
d'un contrôle sur les tarifs des taxis A, lorsqu'il juge que le client,
notamment en cas d'urgence pour se rendre à l'hôpital ou chez un médecin, doit
pouvoir compter sur un chauffeur de confiance rapide et calculant correctement
le prix de la course, parce qu'il n'a pas la possibilité de choisir (ATF
2P.167/1999, non publié, du 25 mai 2000 en la cause M. et 36 consorts c/ Grand
Conseil du canton de Genève, c. 2a; in fine).
Au demeurant, il s'agit d'un tarif maximal,
au-dessous duquel les conducteurs ont toute latitude d'aller s'ils le
souhaitent, par exemple pour favoriser les clients fidèles.
3.            Les recourants se prévalent
ensuite de l'égalité de traitement pour demander la délivrance d'une
autorisation A.
a)            Leurs griefs seraient
probablement sans pertinence s'ils invoquaient uniquement l'art. 4 aCst. (art.
8 et 9 nCst.), dans la mesure où les dissemblances de situations ainsi que de
droits et d'obligations entre les exploitants A et B sont suffisamment
importantes pour justifier un traitement différent. Mais la jurisprudence a
reconnu récemment que la liberté économique offrait aux concurrents directs une
protection plus étendue, l'art. 31 aCst. (27 nCst.) complétant la règle
générale de l'égalité de traitement prévue à l'art. 4 aCst. (ATF 125 Il 129 c.
10b; RDAF 1999 Il p. 263 ss sp. 265 ATF 121 I 129, JdT 1997 I 258 c. 3d
concernant précisément les taxis; cf. également JAAC 62 no 82 p. 831 ss).
Désormais, des différences de traitement peuvent être contraires à l'art. 31
aCst., quand bien même les distinctions seraient fondées sur des motifs sérieux
et objectifs et seraient par-là conformes à l'art. 4 aCst. Or, les recourants -
du moins ceux qui exploitent un service de taxis - sont en concurrence directe
avec les titulaires des autorisations A permettant le stationnement sur le
domaine public. Pour respecter la liberté économique, les restrictions à
l'exercice de la profession de chauffeur de taxi doivent non seulement
permettre un traitement semblable des exploitants de taxis B, lorsqu'ils sont
dans des situations semblables à celle des titulaires d'autorisations de
stationnement, mais encore être neutres et ne pas fausser les rapports de
concurrence (ATF 121 I 129, JdT 1997 I 258 c. 3b; ATF 120 la 236, JdT 1996 l
154 c. 1a).
b)           Mais, malgré tout, l'art. 31 aCst.
ne garantit pas une égalité de traitement générale et absolue. Des disparités
inhérentes au système ou qu'on ne saurait objectivement empêcher, sont
admissibles; du moins si tout a été fait pour en réduire l'importance.
Souvent le nombre de candidats à un usage accru
est supérieur à celui que le domaine public peut contenir; il ne peut alors y
avoir une "libre concurrence" et une partie seulement des intéressés
pourra obtenir satisfaction. Dans ces cas, comme ici, la portée du principe de
l'égalité de traitement entre concurrents n'est pas la même que lorsque les
autorisations peuvent être octroyées sans être influencées par des limites de
capacité. Le fait que l'espace disponible soit restreint implique, en effet,
d'emblée un choix parmi les intéressés et il est dans la nature des choses que
tous les candidats à l'utilisation ne puissent pas obtenir satisfaction en même
temps (ATF 117 Ib 387 c. 6d; Arrêt non publié du Tribunal administratif du
canton de Vaud GE 00/0021 du 11 juillet 2000 en la cause D c/ Municipalité de
Lausanne, c. 6b s'agissant de forains). Comme la rentabilité d'une entreprise
dépend alors largement de la pratique administrative, l'autorité doit faire son
choix sur la base de critères objectifs et neutres sans favoriser régulièrement
certains au détriment d'autres dans l'affectation de places, ce qui violerait
la liberté économique. Elle doit alors prendre en considération cette liberté,
en tant que garantie institutionnelle, et créer les rapports de concurrence les
plus loyaux possibles, sans que cela l'oblige à traiter tous les candidats à
l'utilisation du domaine public absolument de la même manière. Dans une
constellation où des intérêts contradictoires sont en jeu - ceux des
entreprises rivales, qui peuvent se prévaloir de l'égalité de traitement et
ceux de la collectivité chargée d'assurer une utilisation adéquate du domaine
public - l'autorité doit peser soigneusement ces divers intérêts (ATF 121 l
279, JdT 1997 I 264 c. 6c dd; ATF 108 la 135, JdT 1984 I 2 c. 4). Comme la
gestion du domaine public relève de l'autonomie communale et laisse une large
marge de manoeuvre, ce n'est que si la pesée des intérêts n'avait pas été faite
ou faite sans tenir compte de l'importance de l'inégalité de traitement, qu'une
décision pourrait apparaître contraire à l'art. 31 aCst.
Tel n'est pas le cas en l'espèce; le système
instauré par le RIT n'est nullement figé et ne crée pas de droits acquis en
faveur des titulaires actuels d'autorisations A. Il offre à de nouveaux
candidats des possibilités équitables d'exercer à leur tour leur activité dans
les mêmes conditions que les titulaires actuels (Arrêt du Tribunal
administratif du canton de Vaud GE 97/203 : C. c/ Municipalité de Montreux du
23 septembre 1998 c. 4 c bb). L'autorité de céans constate, à cet égard, que,
contrairement à ce qui se passait à Montreux et même si les postulants qui
attendent depuis plusieurs années souhaiteraient que le tournus s'effectue plus
rapidement, la rotation est importante à Lausanne, puisque 13 autorisations A
ont changé de mains pour la seule année 1999. Ainsi, la délégation est-elle
d'avis que le système lausannois résiste au grief d'inégalité de traitement
entre concurrents.
4).           Enfin, même si les objections des
recourants sur le caractère illicite de devoir adhérer à la Coopérative des
exploitants de taxis lausannois étaient recevables, elles tomberaient à faux et
reposeraient sur une mauvaise appréciation de la situation, puisque, si
l'affiliation est la règle, elle n'est pas impérative, le chauffeur n'ayant que
l'obligation d'être en liaison avec le central et de répondre aux appels. Il
lui est ainsi loisible de conclure un contrat d'abonnement au central
téléphonique, sans pour autant faire partie de la coopérative.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté
et les frais mis à la charge des recourants, qui succombent dans l'entier de
leurs conclusions.
Par ces
motifs,
la délégation de la Conférence des directeurs de police
prononce:
1.    Le recours est rejeté.
2.    Les frais de procédure, par fr. 500.-, sont mis à la charge des
recourants, solidairement entre eux.
C.                    Par acte du 27 novembre
2000, les recourants se sont pourvus contre cette décision en concluant, outre
à l'annulation de la décision attaquée, derechef à ce qu'ils disposent à titre
individuel et immédiatement du droit de stationner sur les emplacements du
domaine public réservés aux taxis. Ce recours a été joint à la présente cause.
La Conférence des
directeurs de police, sous la signature de son président, le conseiller
municipal lausannois directeur de la Sécurité publique et des affaires
sportives, et de son secrétaire, le Chef du service juridique de la ville de
Lausanne, a conclu au rejet du recours par acte du 31 janvier 2001. La
Commission administrative du service intercommunal des taxis de l'arrondissement
de Lausanne, sous la plume de son président, l'avocat Jacques Ballenegger, et
de son secrétaire, le préposé intercommunal aux taxis Pascal Stoeri, a renoncé
le 31 octobre 2000 à se déterminer au vu de la décision rendue par la
délégation.
Les recourants ont
encore déposé un mémoire complémentaire du 14 mars 2001 en demandant que soient
versées au dossier les remarques formulées par la Commission de la concurrence.
Le dossier a été communiqué en consultation au conseil des recourants, qui
s'est déterminé le 9 avril 2001 sur la pièce 46 produite par l'autorité intimée
(lettre de la Commission fédérale de la concurrence du 16 janvier 2001 au
préposé intercommunal aux taxis et à Martial Garcia, suite à une plainte de ce
dernier).
La conférence des
directeurs de police a encore versé au dossier une communication de la
Municipalité de Lausanne du 2 avril 2001 au conseil communal sur le
stationnement des taxis à la place de la Gare et une lettre du conseiller
municipal précité, du 5 avril 2001, répondant à la Commission de la
concurrence.
On retiendra notamment
que la Commission fédérale de la concurrence, donnant par son Secrétariat
l'avis prévu par l'art. 47 al. 2 de la loi sur les cartels, formule trois
recommandations, à savoir l'abandon de l'exigence du siège et de locaux de
garage situés dans l'arrondissement ainsi que les deux suivantes:
Ensuite, et à défaut de libéralisation totale du service des taxis,
il convient d'assouplir le système des autorisations. Actuellement, il est
interdit aux titulaires de l'autorisation B de stationner sur le domaine
public. A l'avenir, il serait judicieux d'examiner dans quelle mesure certains
emplacements du domaine public (existant ou à créer) peuvent aussi être
réservés aux titulaires d'une autorisation B. Dans ce cas, l'utilisation du
domaine public serait aussi soumise au payement d'une redevance. Il serait par
exemple envisageable de réserver une des quatre colonnes devant la gare de
Lausanne aux titulaires de l'autorisation B.
Enfin, la validité d'une autorisation A doit vraiment être revue
périodiquement pour permettre à de nouveaux exploitants de pénétrer sur le
marché des autorisations A.
La réponse adressée le
5 avril 2001 par le conseiller municipal précité, en sa qualité de président de
la conférence des directeurs de police du SIT, à la commission de la
concurrence met en doute le caractère complet des renseignements recueillis par
la Commission de la concurrence. La réponse au recours déposée par l'autorité
intimée le 31 janvier 2001 revient également sur la position de la commission
de la concurrence, dans les termes suivants:
"En examinant l'exploitation des taxis
essentiellement sous l'angle restreint de la concurrence, la Commission occulte
la doctrine et la jurisprudence concernant l'usage du domaine public et les
restrictions qui en découlent, ne serait-ce que parce que la place est limitée
par rapport à la demande. Elle focalise son attention sur la place de la Gare,
sans voir que l'une des justifications essentielles du système des taxis de
place c'est l'obligation pour les titulaires d'autorisations A d'utiliser
toutes les stations et non seulement les plus rentables. A cet égard, la règle
qui oblige le chauffeur à regagner la station la plus proche, sauf course
commandée au téléphone, est particulièrement contraignante mais elle constitue
la contrepartie de l'avantage constitué par l'usage du domaine public et permet
de satisfaire les chalands. Il en résulte qu'il ne serait ni raisonnable ni
adéquat d'autoriser les taxis B à utiliser seulement certaines stations
particulièrement intéressantes, comme celles de la Gare ou de St-François,
surtout que - pour celles-ci - la demande est largement supérieure à l'offre et
la place trop restreinte. Enfin, l'un des buts de la réglementation communale
est de protéger le client, en lui permettant d'être sûr que tous les taxis en
station ont un tarif identique. La volonté de la collectivité de ne pas
mélanger des taxis aux tarifs différents dans une même station paraît
particulièrement utile dans une gare où, par définition, le nombre d'étrangers
connaissant moins les usages locaux est plus grand."
D.                    Le Tribunal
administratif a tenu audience le 6 juin 2001. Ont participé à cette audience
les recourants Minsega Kashama, Domenico Catalano, ainsi que Moktar Jeddi
représentant son épouse, assistés du conseil des recourants, ainsi que pour
l'autorité intimée Christian de Torrenté, chef du Service juridique de la
commune de Lausanne accompagné de Patrick Torma, juriste, et de Pascal Stoeri,
préposé intercommunal aux taxis. Martial Garcia, présent dans le public, a été
interpellé à quelques reprises par les parties. L'autorité intimée a produit
une lettre du 30 mai 2001 du service intercommunal des taxis, signée du
conseiller municipal précité, annonçant à la coopérative Taxi Services,
exploitante du central téléphonique, que la Municipalité de Lausanne acceptait
de lui céder pour un franc symbolique le central téléphonique dont la ville est
propriétaire.
L'autorité intimée a
mis en doute la qualité pour recourir du recourant Domenico Catelano qui a
déposé un recours au Tribunal administratif et a selon l'autorité intimée
l'assurance de recevoir une autorisation A au mois d'août 2001. Domenico
Catalano a souligné qu'il exploitait un taxi B depuis 21 ans, l'autorité
intimée précisant qu'il n'avait déposé sa demande d'autorisation A que quelques
années après le début de son activité.
E.                    Durant l'audience, le
Tribunal s'est fait expliquer la pratique de l'autorité et l'évolution de la
situation en matière de taxis . On en retient ce qui suit, étant précisé que
l'intégralité de ces mesures d'instruction a fait l'objet d'un enregistrement
sur un support de son utilisé pour la rédaction du présent arrêt:
aa)                   Le système instauré par
le RIT prévoit des autorisations relatives aux véhicules ("carte de
taxi"), des autorisations d'exploiter (A, B et C) et des autorisations de
conduire ("carnet de taxi") destinées aux chauffeurs, ceux-ci pouvant
être ou non des exploitants.
bb)                   Les représentants de
l'autorité intimée ont été interpellés sur la portée de l'autorisation A et le
nombre de véhicules qu'elle concerne. Ils ont précisé qu'il y a une
autorisation A pour chaque véhicule (sous réserve de la seule hypothèse du
véhicule de remplacement d'un véhicule accidenté). Il y a actuellement 264
autorisations A en vigueur et par conséquent 264 voitures. L'autorisation A est
délivrée à une personne donnée pour un véhicule donné, mais ce véhicule peut
avoir plusieurs chauffeurs (il s'agit alors d'améliorer la rentabilité du
véhicule, l'OTR n'autorisant les chauffeurs à conduire que pendant un nombre
limité d'heures): par exemple, le titulaire d'une autorisation A peut être
l'employeur d'un chauffeur (c'est le cas d'environ un tiers des indépendants);
le chauffeur employé possède seulement un carnet de taxi (autorisation de
conduire); l'indépendant employeur doit cependant exploiter personnellement son
taxi. Les directeurs de compagnie, qui ont en général aussi un carnet de
conducteur, sont en revanche dispensés de conduire eux-mêmes.
Interpellé sur la
portée de l'art. 13 al. 2 RIT désignant les personnes qui peuvent obtenir une
autorisation A, les représentants de l'autorité ont expliqué que les candidats
qui n'exercent pas la profession de chauffeur de taxi mais "exploitent ou
dirigent une entreprise de taxis" au sens de cette disposition sont les
directeurs de compagnie, qui ont souvent un carnet de conducteur mais qui sont
dispensés de conduire eux-mêmes.
Les représentants de
l'autorité intimée ont été interpellés sur la portée de l'art. 19 RIT (à ne pas
confondre avec l'art. 19 des prescriptions d'applications du RIT qui régit les
mêmes questions). Selon les explications reçues sur l'art. 19 al. 2 RIT, la
délivrance de l'autorisation A au "nouveau titulaire de l'entreprise"
en cas de renonciation du bénéficiaire vise l'hypothèse où l'entreprise en
question est une personne morale.
Dans le cas des
sociétés anonymes, l'autorisation A est délivrée à la société mais sur
l'autorisation figure le nom d'une personne (l'actionnaire majoritaire) qui
remplit les conditions exigées (art. 17 RIT). Toutes les autorisations A
délivrées à la société mentionnent alors le nom de la même personne
responsable. La société peut changer d'employés chauffeurs sans qu'il s'agisse
d'un transfert d'autorisation. Les actions des sociétés sont déposées en banque
et ne peuvent être débloquées sans l'autorisation du Service intercommunal des
taxis. Contrairement au système précédemment en vigueur à Genève, il n'est pas
possible de revendre une autorisation A. En cas de cession des actions de la
société anonyme, l'autorité considère qu'il s'agit d'un changement de détenteur
économique et vérifie que le repreneur remplit aussi les conditions. L'art. 19
RIT prévoyant l'intransmissibilité des autorisations, cela implique que quand
le détenteur économique change, l'autorité intervient car le titulaire n'a pas
le droit de transmettre directement l'autorisation. Mais l'autorité ne peut pas
intervenir (elle en a été empêchée, selon les explications fournies, par la
jurisprudence du Conseil d'Etat) dans le transfert des actions.
Le Tribunal a
également examiné avec les parties l'art. 19 (reproduit ci-dessus) des
Prescriptions d'application du Règlement intercommunal sur le service des taxis
qui régit le transfert des autorisations A. Il n'a pas été possible de
déterminer la portée de l'art. 19 al. 2 lit. a (candidat qui "aurait
obtenu de toute manière une telle autorisation ..."). L'art. 19 al. 2 lit
b des Prescriptions d'application du RIT concernant le transfert au proche du
détenteur vise le transfert de conjoint à conjoint ou de parent à enfant, ce
qui représente 2 à 3 cas par année. Quant à l'art. 19 al. 2 lit c des
Prescriptions d'application du RIT, il vise le cas du transfert de
l'autorisation A au chauffeur employé par un indépendant qui renonce à
l'autorisation A; dans ce cas également, le transfert intervient en dehors de
la liste d'attente.
Il est admis que le
transfert peut être onéreux mais l'autorité intimée déclare qu'elle vérifie
dans la mesure du possible que ce n'est pas l'autorisation qui est vendue mais
bien du matériel (véhicule, pompe à essence, etc.). Les recourants sont
cependant d'avis qu'en pratique, le matériel vendu "vaut plus" s'il
est accompagné d'une autorisation.
cc)                   La liste d'attente
comporte environ 200 personnes. Chaque année, une dizaines d'autorisations se
libèrent. Elles sont attribuées selon des règles qui ne sont pas fixées dans le
règlement mais déterminées par la Conférence des directeurs de police. Les
critères sont l'ancienneté de l'inscription dans la liste et la durée en mois
de l'activité exercée comme taxi B, d'éventuelles infractions ayant en outre un
effet pénalisant. Beaucoup de candidats inscrits dans la liste (l'autorité les
contacte par groupe de 10 environ lorsque vient leur tour) renoncent à
l'attribution d'une autorisation. Il y a aussi parmi les candidats des
entreprises qui, selon les explications fournies par l'autorité, ne recevront
jamais d'autorisation parce qu'elles en ont déjà suffisamment.
Les recourants sont
intervenus pour souligner que si une dizaine d'autorisations se libèrent par
années, il y a en fait 116 autorisations A délivrées aux entreprises qui ne
bougent pratiquement pas et qui peuvent être librement transférées. En outre,
l'art. 19 évoqué ci-dessus instaure selon eux des privilèges en permettant
encore d'autres transferts d'autorisations A en dehors de la liste d'attente.
dd)                   S'agissant du nombre
d'autorisations A, la situation se présente de la manière suivante (d'après les
renseignements fournis le 16 septembre 1999 à l'instance précédente par le
Service intercommunal des taxis):
Autorisations A
Entreprises
Taxis Royal
25
Taxis lausannois
23
Taxis Touring
21
Taxis Modernes
17
Taxis Cab
16
Taxis du Centre
14
Total des aut. d'entreprises
116
Exploitants indépendants
148
Total
264
Quant aux autorisations B, elles étaient au nombre de
85 selon les mêmes renseignements du 16 septembre 1999. Toutes les
autorisations B sont délivrées à des exploitants indépendants, qui sont pour la
plupart reliés à l'un des centraux existants (certains travaillent simplement
par Natel). Le nombre de centraux pour taxis B a diminué depuis la date
précitée. L'un d'entre eux est "Taxiphone". Suite à la disparition de
Taxi City, les exploitants correspondants se sont regroupés avec ceux de Taxi
Direct dans "Taxi Discount" dont le central est exploité sous le nom
de City Direct.
ee)                   Tous les taxis A sont
reliés au central d'appel exploité par la coopérative Taxis Service, dont les
membres sont les exploitants de taxis A. Selon les explications des
représentants de l'autorité, la conférence des directeurs de police n'a jamais
fait usage de la possibilité (prévue à l'art. 70 RIT) d'imposer aux taxis A
l'adhésion à la coopérative Taxis Services mais dans les faits, tous les
titulaires d'autorisations A sont membres de la coopérative (sauf un, l'ancien
directeur de la coopérative qui a quitté son employeur dans des conditions
particulières, mais qui est cependant relié au central, comme la convention de
1973 lui en donne le droit): cela provient de ce que la qualité de membre de la
coopérative présente de fait l'avantage de conférer le droit de vote aux
assemblées de celle-ci, ce qui permet même aux taxis A indépendants d'y exercer
une plus grande influence que les entreprises en raison de la répartition des
voix par tête. En revanche, il existait une obligation de se relier au central
d'appel mais sur ce point, la conférence des directeurs s'apprête à renoncer à
cette obligation (il est déjà acquis que le recourant Catalano, le premier, ne
sera pas obligé d'être relié au central lorsqu'il deviendra titulaire de la
prochaine autorisation A qui se libérera).
Les représentants de
l'autorité intimée ont indiqué des faits nouveaux: la Commune de Lausanne a
cédé le central d'appel (il est techniquement obsolète) à la coopérative pour
un prix symbolique. Cela résulte d'une lettre du 30 mai 2001, produite à
l'audience par l'autorité intimée, adressée par le Service intercommunal des
taxis à Taxis Service (Coopérative des exploitants de taxis de la région
lausannoise). La convention du 2 mai 1973 relative à l'exploitation du central
d'appel a été simultanément dénoncée pour le 31 décembre 2001. Le Service
intercommunal des taxis (sous la plume du conseiller municipal directeur de la
sécurité publique et des affaires sportives) ajoute qu'aucune garantie ne peut
être donnée à Taxis Services au sujet du contenu de la future réglementation du
service de taxis.
Les parties ont
également invoqué les nouvelles possibilités offertes par l'évolution de la
technologie. C'est ainsi que Martial Garcia a brièvement expliqué le
fonctionnement du central d'appel exploité par CDS à Neuchâtel, utilisé par des
taxis B: un numéro d'appel gratuit collecte les courses sur un ordinateur et
les redistribue aux chauffeurs équipés de Natel; contrairement au système
traditionnel de Taxis Services dans lequel des téléphoniste sont chargées de
distribuer les courses, le système d'ordinateur CSD distribue automatiquement
le course au chauffeur le plus proche; la position des chauffeurs est repérée
grâce aux secteurs Natel des PTT.
ff)                     S'agissant des tarifs
et de leur élaboration, l'autorité intimée a précisé que dans les faits, le
tarif des taxis A est adopté par la Coopérative qui regroupe 263 des 264 taxis
A. Jamais l'autorité n'a eu à fixer le tarif comme l'art. 73 al. 4 RIT en
prévoit la possibilité.
F.                     Le Tribunal
administratif s'est réuni à nouveau le 26 juin 2001 pour délibérer sur la base
d'un rapport du juge instructeur, président de la section. Il a adopté le
dispositif du présent arrêt.
Considérant en droit:
1.                     L'autorité intimée a
mis en doute la qualité pour recourir - ou l'intérêt actuel du recours - du
recourant Catalano pour le motif qu'elle lui aurait d'ores et déjà reconnu le
droit d'obtenir une autorisation A. On ne saurait la suivre car l'objet du
litige est le droit de stationner sur le domaine public. Or de fait, le
recourant Catalano n'est pas titulaire d'une autorisation A qui lui permettrait
de stationner sur le domaine public. On ne saurait lui dénier le droit de
contester une décision qui lui refuse ce droit.
2.                     Les recourants
concluent à ce que leur soit reconnu immédiatement le droit de stationner sur
les emplacements du domaine public réservés au taxis. L'autorité intimée
conteste la recevabilité de cette conclusion en faisant valoir que l'octroi
d'un tel droit est de la seule compétence des municipalités en vertu de l'art.
42 de la loi sur les communes du 28 février 1956.
On ne peut pas suivre
non plus l'autorité intimée sur ce point: le règlement sur le service
intercommunal des taxis (RIT) a été adopté en tant que règlement communal par
chacun des conseils communaux des communes qui forment
"l'arrondissement" défini dans ce règlement. L'art. 8 al. 1 de la loi
vaudoise sur la circulation routière (LVCR) du 25 novembre 1974 habilite
d'ailleurs expressément les communes à réglementer le service des taxis. Comme
le RIT contient - ce n'est pas contesté - des dispositions qui confèrent des droits
et des obligations aux autorités et aux particuliers, son entrée en force était
subordonnée à l'approbation du Conseil d'Etat en vertu de l'art. 94 al. 2 de la
loi sur les communes. Ainsi que cela ressort des différentes décisions du
Conseil d'Etat mentionnées à la fin du RIT, cette approbation a été accordée
indépendamment pour chacune des décisions d'adoption prises par les différents
conseils communaux des communes concernées. Les règles matérielles et de
compétence fixées dans ce règlement lient donc les communes et celles-ci ne
sauraient soutenir de bonne foi que les organes intercommunaux instaurés par le
règlement pourraient accorder des droits aux particuliers par voie de décision
positive tandis que les décisions négatives échapperaient en somme à toute voie
de droit en ce sens que seules les municipalités pourraient octroyer ce que les
organes prévus par le RIT auraient refusé.
Il est vrai que
l'autorité a émis l'idée que le RIT ne serait pas conforme à la loi sur les
communes (voir notamment la communication du 8 mai 2000 de la Municipalité de
Lausanne au conseil communal, où est évoqué le projet de créer une association
de communes; on notera que l'adoption du RIT est antérieure à la modification,
en 1975, des art. 108 à 128 que la loi sur les communes consacre aux ententes
intercommunales et aux associations de communes). Cependant, même si cela
devait s'avérer exact, l'autorité ne saurait de bonne foi remettre en cause, en
défaveur des seuls recourants, la compétence conférée aux organes intercommunaux
instaurés par le RIT.
3.                     La décision attaquée,
rendue le 9 novembre 2000 par la Délégation de la Conférence des directeurs de
police et citée ci-dessus, contient un rappel très complet de la jurisprudence.
On retiendra, en
reprenant les considérants du Tribunal fédéral dans l'affaire genevoise
invoquée en procédure (arrêt 2P.167/1999 du 25 mai 2000, consid. 2a), que le
Tribunal fédéral a toujours reconnu aux chauffeurs de taxis indépendants le
droit de se prévaloir de la liberté du commerce et de l'industrie garantie par
l'art. 31 aCst. (actuellement, art. 27 Cst.), même s'ils demandent de pouvoir
faire un usage accru du domaine public pour l'exercice de leur profession (ATF
121 I 129 consid. 3b p. 131; 108 Ia 135 consid. 3 p. 136; 99 Ia 394 consid.
2b/aa p. 398). Le stationnement des taxis sur les emplacements qui leur sont
réservés représente toutefois un usage accru du domaine public que l'Etat est
en principe habilité à réglementer. Parmi les mesures admissibles au regard de
l'art. 31 aCst., le législateur cantonal peut limiter le nombre de places
réservées aux taxis, mais il doit veiller à ne pas restreindre de façon
disproportionnée l'exploitation du service dans son ensemble, en particulier il
ne doit pas soumettre la profession de taxi à un numerus clausus déterminé par
les besoins du public. Il est en revanche admis que le nombre de places de
stationnement ne peut être augmenté à volonté si l'on veut éviter des querelles
entre chauffeurs et des problèmes de circulation. Un danger sérieux de
perturbation donne déjà à la collectivité publique, propriétaire du domaine
public, le droit de déterminer le nombre de bénéficiaires d'autorisation de
garer sur des places réservées aux taxis en fonction de la place disponible. Il
n'est pas nécessaire pour cela d'apporter la preuve que la mise à la libre
disposition de places de stationnement à tous les concurrents conduirait à une
situation absolument intenable (ATF 99 Ia 394 consid. 2 b/bb et 3 p. 400ss; 97
Ia 653 consid. 5 b/bb p. 657). L'Etat peut aussi subordonner le permis de
stationnement aux exigences de la circulation, à la place disponible, et même,
dans une certaine mesure, aux besoins du public (ATF 79 I 334 consid. 3 p.
337). Par sa fonction et par son importance, le service de taxis se rapproche
en effet d'un service public. Le client, notamment en cas d'urgence pour se
rendre à l'hôpital ou chez un médecin, doit pouvoir compter sur un chauffeur de
confiance, rapide et calculant correctement le prix de la course, car il n'a
très souvent pas la possibilité de choisir. Indépendamment de l'usage accru du
domaine public, cette situation particulière justifie que l'Etat soumette la
profession à une patente, ainsi qu'à une autorisation, laquelle est un moyen
approprié pour permettre à l'autorité d'exercer un contrôle efficace de cette
branche d'activité économique; de telles exigences ne violent pas l'art. 31
aCst., mais sont au contraire une mesure rendue nécessaire par l'intérêt public
(ATF 99 Ia 389 consid. 2 et 3 p. 397ss; 79 I 334 consid. 4b p. 339). Il reste
que les normes d'intérêt public créées à cette fin et leur mise en oeuvre
doivent respecter le principe de la proportionnalité, c'est-à-dire se limiter à
ce qui est nécessaire à la réalisation des buts poursuivis (ATF 125 I 335
consid. 2a p. 337 et les arrêts cités).
4.                     En l'espèce, les
recourants font valoir que la distinction entre les autorisations pour taxi A
et B, sans rapport avec des capacités professionnelles différentes, n'est en
réalité pas destinée à régler l'accès aux places de stationnement du domaine
public (ils observent que l'obligation de rentrer à leur garage après chaque
course les contraint en outre à rouler plus sur le domaine public). Pour eux,
la distinction entre les autorisations A et B constitue une mesure de politique
économique qui tend en réalité à imposer l'affiliation obligatoire à une
centrale d'appel (d'ailleurs dépassée, vu l'essor des téléphones mobiles) et à
la coopérative qui l'exploite, ainsi que l'application d'un tarif unique. Ils
contestent l'existence d'un intérêt public à la limitation du nombre des
autorisations, faisant valoir que les clients auraient au contraire avantage à
trouver sur les places de stationnement du domaine public des taxis qu'ils
pourraient choisir librement en fonction des tarifs proposés, dont l'affichage
serait la meilleure garantie de concurrence.
Contestant le principe
de la limitation du nombre des autorisations de stationner sur les emplacements
du domaine public réservés au taxis, les recourants ont fait valoir en audience
(voir également p. 7 de leur mémoire complémentaire du 14 mai 2001) que
l'autorité intimée n'a pas démontré que cette limitation répond à un intérêt
public. En audience, les parties ont émis des opinions divergentes sur la
question de savoir à quel point les stations de taxi du domaine public sont
occupées, y compris dans les stations du centre ville.
Le Tribunal constate
que de fait, l'autorité intimée n'a effectivement pas entrepris de procéder à
cette démonstration et qu'elle se retranche derrière la jurisprudence qui lui
permettrait, selon elle, d'imposer un numerus clausus sans avoir besoin d'en
démontrer la nécessité. Cependant, les recourants (citant notamment la coupure
de presse produite comme pièce 53 de l'autorité intimée) ont fait valoir en audience
que le numerus clausus n'existe pas à Zürich, à Berne ni à Bienne. Ce fait
n'est pas contesté. Il ressort aussi, pour ce qui concerne Berne, d'un document
des Services du Parlement dont l'autorité intimée n'a produit qu'un extrait (en
annexe à la prise de position du secrétariat de la Commission fédérale de la
concurrence, pièce 46). Cela constitue un indice que l'absence de numerus
clausus des autorisations A n'est pas d'emblée et automatiquement de nature à
mettre en péril l'intérêt public. D'ailleurs, dans sa jurisprudence, le
Tribunal administratif n'a pas appliqué de présomption en faveur du bien-fondé
du numerus clausus mais il a au contraire admis divers recours en considérant
que les motifs tirés des prétendues exigences de la circulation, de la place
disponible et des besoins du public n'étaient pas établis (GE 96/0068, F. c/
Municipalité de Nyon du 13 janvier 1997) ou qu'aucune donnée objective ne
démontrait l'adéquation de la décision incriminée aux besoins actuels et,
partant, la pertinence d'un blocage des concessions (GE 96/0089, P. R. c/
Municipalité de Nyon du 24 février 1998; GE 99/0053, G c/ Municipalité d'Aigle
du 31 janvier 2000; GE 99/0138, M. c/Municipalité de Villeneuve, du 31 mars
2000; v. encore, s'agissant d'une autorisation B, GE 97/0008, S. c/
Municipalité de la Commune d'Aigle du 30 juin 1998). On observe enfin que
l'arrêt du Tribunal fédéral 2P.167/1999 du 25 mai 2000 se fonde, pour justifier
la limitation en question, sur un "audit" confié par le canton de
Genève à un juriste et à un économiste, sur un "constat général"
exposé dans les travaux préparatoires de la loi litigieuse, pour retenir
finalement que le canton de Genève a démontré que "les lois du marché ne
fonctionnent pas" et que des troubles de l'ordre public sont à défaut
vraisemblables.
Compte tenu de ce qui
précède, et du fait que les parties se font en l'espèce une représentation très
divergente du taux d'occupation des stations de taxi existantes et qu'il n'est
pas possible de départager ces points de vue faute de donnés objectives, le
Tribunal administratif juge que le bien-fondé du numerus clausus (actuellement
fixé à 264 autorisations A) défendu par l'autorité intimée n'est pas démontré.
Cette limitation ne pourrait être admise que si une étude sérieuse permettait
de la justifier. On précisera en outre, en regard des critères énoncés à l'art.
15 al. 1 RIT, qu'il ne s'agirait pas de démontrer que les besoins du public
sont satisfaits car comme l'a jugé le Tribunal fédéral, la corporation publique
ne doit pas soumettre la profession de taxi à un numerus clausus déterminé par
les besoins du public. Il s'agirait au contraire de démontrer qu'un danger pour
l'ordre public rend nécessaire une limitation du nombre de taxis autorisés à
stationner sur le domaine public.
Faute de cette
démonstration, qui ne peut pas être présumée, la décision attaquée, en tant
qu'elle refuse aux recourants l'usage du domaine public en raison du numerus
clausus en vigueur, ne peut pas être maintenue.
5.                     Critiquant par ailleurs
le système d'attribution des autorisations A, les recourants ont fait valoir en
audience que l'art. 19 des prescriptions d'application du RIT n'empêche pas la
vente d'une autorisation à un autre titulaire (cette vente se rencontre dans la
pratique), même s'il prévoit qu'elle ne doit pas avoir un caractère spéculatif.
Il font aussi valoir que les grands garages possèdent des autorisations A qui
ne sont pas nominatives et qui par conséquent ne sont jamais remises dans le
circuit.
a)                     L'examen des
dispositions du RIT auquel le Tribunal administratif a procédé durant
l'audience n'a pas permis de lever toutes les ambiguïtés de ce texte. Si le
principe de la fixation du nombre d'autorisations A est bien prévue,
"après
consultation des associations professionnelles intéressées"
, à l'art.
15 al. 1 RIT, l'attribution des autorisations A en fonction d'une liste
d'attente examinée en fonction de la date d'inscription et de la durée en mois
de l'activité n'apparaît pas dans le règlement. L'art. 10 al. 2 lit. c RIT fixe
simplement la compétence de la Commission administrative en matière
d'attribution. L'autorisation est déclarée personnelle et intransmissible par
l'art. 19 al. 1 RIT mais il apparaît que les "transferts" (dont il
est admis qu'ils peuvent être onéreux) sont possibles et qu'ils interviennent
en dehors de l'ordre d'attribution résultant de la liste d'attente. Ces
transferts sont prévus par l'art. 19 RIT et par l'art. 19 de ses
"prescriptions d'application". L'art. 19 al. 2 RIT prévoit dans sa
première phrase, que "
en cas de décès ou de renonciation du
bénéficiaire, l'autorisation peut être délivrée au nouveau titulaire de
l'entreprise si celui-ci remplit les conditions du règlement"
. Quant à
la seconde phase de cette disposition, elle prévoit que les municipalités
"fixent
d'un commun accord, compte tenu de la disposition de l'article 15, les
conditions du transfert d'un permis de stationnement"
. On ignore
cependant en quoi consistent ces "conditions de transfert". En effet,
la deuxième phrase de l'art. 19 al. 2 RIT se réfère à l'art. 15 où figurent
seulement les critères de fixation du nombre total d'autorisations A. La notion
de
"nouveau titulaire de l'entreprise",
auquel l'art. 19 al. 2
RIT prévoit l'attribution de l'autorisation, est particulièrement peu claire.
On note à cet égard que le titulaire de l'autorisation peut être une personne
physique ou une personne morale (art. 17 RIT): en effet, l'art. 13 al. 1 lit. a
RIT envisage aussi bien l'existence d'entreprises ayant un siège (impliquant
l'existence d'une société) que celle d'entreprises individuelles (au lieu du
siège exigé dans l'arrondissement, il suffit que le "candidat" y ait
son domicile). D'après les explications de l'autorité intimée en audience, le
"titulaire de l'entreprise" au sens de l'art. 19 al. 2 RIT désignerait
une personne morale. Les explications fournies en audience ont également montré
que les autorisations délivrées aux entreprises sont sans autre transmissibles
sans limitation puisqu'elle ne sont pas délivrées à un chauffeur déterminé mais
à un responsable (unique pour toutes les autorisations de la même entreprise)
actionnaire majoritaire ou employé de l'entreprise. Dans ce cas, il suffit que
l'entreprise change d'employé chauffeur pour que le transfert s'effectue de
fait: l'autorité considère qu'il ne s'agit pas d'un transfert d'autorisation.
Cela conforte l'affirmation des recourants selon laquelle les grands garages
possèdent des autorisations A qui ne sont pas nominatives et qui par conséquent
ne sont jamais remises dans le circuit. Cet état de fait a également été relevé
par le Secrétariat de la Commission fédérale de la concurrence (sa lettre du 16
janvier 2001 au Service intercommunal des taxis, p. 3 s.) dans les termes
suivants:
"(...) Actuellement, même si les
autorisations doivent théoriquement être renouvelées chaque année (art. 18
Règl.), la pratique tend à démontrer que l'obtention de l'autorisation A est
valable en principe pour la vie, sauf violation crasse du Règlement (la liste
d'attente pour l'obtention de l'autorisation A est de 10 ans environ). De plus.
il existe une inégalité de traitement entre les autorisations A accordées aux
six garages et celles accordées aux taxis indépendants. En effet, alors que
l'autorisation A s'éteint au plus tard au décès du chauffeur indépendant, elle
ne s'éteint jamais pour les six garages, à moins d'une faillite. Si les
autorisations étaient vraiment "adjugées" régulièrement (chaque année
ou tous les deux ans), la pression de la concurrence potentielle des nouveaux
entrants se ferait davantage sentir sur les exploitants qui bénéficient des
avantages liés à l'autorisation A. Cette pression concurrentielle aurait pour
effet d'améliorer le service à la clientèle. Elle inciterait peut-être aussi
les exploitants de taxis à développer de nouveaux concepts de transport. Comme
cette pression n'existe actuellement pas, les titulaires de l'autorisation A ne
sont pas incités à offrir la meilleure prestation possible, ce d'autant plus
que le tarif est uniforme."
b)                     Il n'est pas contesté,
comme le relève la Commission de la concurrence, que la possibilité de
stationner sur le domaine public représente un avantage concurrentiel
important, ne serait-ce qu'aux endroits de forte demande où il est impossible
d'envisager la création de place de stationnement privées. Se pose dès lors la
question de l'égalité de traitement entre les recourants et les
"entreprises".
Selon la jurisprudence
du Tribunal fédéral, l'art. 31 aCst. (actuellement art. 27 Cst.) garantit,
d'une façon générale, l'égalité de traitement entre concurrents directs,
c'est-à-dire entre personnes appartenant à une même branche économique, qui
s'adressent au même public avec des offres identiques et pour satisfaire les
mêmes besoins (ATF 125 II 129 consid. 10b p. 149; 121 I 129 consid. 3b p. 132
et les arrêts cités). A cet égard, l'art. 31 aCst. offre une protection plus
étendue que celle de l'art. 4 aCst. (ATF 123 I 279 consid. 3d p. 281; 121 I 279
consid. 4a p. 285 et les références citées). L'égalité de traitement entre
concurrents n'est cependant pas absolue et autorise des différences, à
condition que celles-ci reposent sur une base légale, qu'elles répondent à des
critères objectifs et résultent du système lui-même; il est seulement exigé que
les inégalités ainsi instaurées soient réduites au minimum nécessaire pour
atteindre le but d'intérêt public poursuivi (ATF 121 279 consid. 6b p. 287).
Comme l'a rappelé le
Tribunal administratif en se référant à la jurisprudence du Tribunal fédéral
(ATF 108 Ia 13), le renouvellement des concessions à leurs titulaires actuels
ne devait pas conduire à ce qu'une situation discriminatoire pour d'autres
entreprises de taxis soit bloquée pour un temps indéterminé par l'autorité
concédante, du fait qu'année après année toutes les autorisations A sont
accordées à une seule société anonyme ou à un petit nombre de personnes
physiques, à l'exclusion de tout nouveau titulaire (GE 96/068, F. c/ Nyon, du
13 janvier 1997; GE 97/203, C. c/ Montreux, du 23 septembre 1998, confirmé par
l'ATF 2P.368/1998 du 7 janvier 1999; GE 99/138, R. Villeneuve du 31 mars 2000;
GE 2000/096, T. c/ Lausanne du 15 février 2001, confirmé par l'ATF 2P.77/2001
du 28 juin 2001 rejetant le recours de la Municipalité). Dans l'affaire
genevoise déjà évoquée, le Tribunal fédéral a jugé que la possibilité de
déroger à la liste d'attente pour permettre à une grande entreprise d'obtenir
l'attribution prioritaire des autorisations d'une autre entreprise qui aurait
cessé son activité constituait une inégalité de traitement qui n'était pas
justifiée par un intérêt public prépondérant, notamment pas par le nécessité
d'assurer le service de nuit auquel les chauffeurs indépendants sont également
tenus. (ATF 2P.167/1999 du 25 mai 1999 déjà cité).
Vu ce qui précède, le
régime des transferts d'autorisations A prévu par la réglementation en vigueur,
notamment à l'art. 19 RIT, ne respecte pas le principe de l'égalité de
traitement. Il implique en effet un régime différent pour les taxis
indépendants, qui n'obtiennent d'autorisation A qu'au terme d'une longue
attente, sont tenus de conduire eux-mêmes et dont l'autorisation est en
principe remise en circulation au terme de leur activité, tandis que les
autorisations A accordées aux entreprises n'impliquent aucune obligation de
conduire pour la personne responsable et sont librement transmissibles avec
l'entreprise elle-même sans que le nouvel ayant droit économique ait à
s'inscrire sur une liste d'attente.
6.                     Les considérants qui
précèdent montrent que la décision attaquée, en tant qu'elle refuse aux
recourants l'usage du domaine public en raison du numerus clausus en vigueur,
ne peut pas être maintenue. L'autorité n'a pas examiné la question décisive de
la justification du principe du numerus clausus et, à supposer que celui-ci
soit admis, du nombre d'autorisations A qui seraient justifiées. Il y aurait en
principe lieu d'annuler la décision attaquée pour insuffisance de l'état de
fait et renvoyer la cause à l'autorité intimée pour qu'elle procède aux mesures
d'instruction nécessaires et mette en place un régime nouveau exempt des griefs
retenus ci-dessus. Cependant, en considération de la durée de la procédure qui
a permis finalement aux recourants d'obtenir gain de cause sur les prétentions
qu'ils avaient formulées en juin 1998, le Tribunal juge qu'il n'y pas lieu de
renvoyer la cause à l'autorité intimée. Il ne convient pas plus d'accorder sans
réserve aux recourants le droit de stationner sur le domaine public car ce
serait en l'état leur accorder un avantage sur les actuels titulaires
d'autorisations A qui sont soumis à diverses obligations. Il convient donc de
réformer la décision attaquée en ce sens que la Commission administrative,
compétente en vertu de l'art. 10 RIT, doit accorder aux recourants une
autorisation A sans délai, sous la seule réserve de vérifier qu'ils remplissent
les conditions d'octroi d'une autorisation B, étant précisé qu'ils ne seront
pas tenus de s'affilier au central téléphonique dont la Municipalité de
Lausanne vient de se dessaisir et auquel l'autorité intimée déclare d'ores et
déjà qu'elle n'exigera plus que les titulaires d'autorisations de stationner
sur le domaine public soient affiliés.
7.                     Vu ce qui précède, le
recours est partiellement admis, étant précisé que le recours déposé le 4
septembre 2000 pour déni de justice est devenu sans objet. Les recourants
obtenant gain de cause sur le principe, il y a lieu de rendre le présent arrêt
sans frais et de leur allouer des dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours
déposé le 4 septembre 2000 pour déni de justice est sans objet.
II.                     Le recours
interjeté contre la décision rendue le 9 novembre 2000 par la délégation de la
Conférence des directeurs de police est partiellement admis. Le dossier est
renvoyé à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des
considérants.
III.                     Le présent
arrêt est rendu sans frais.
IV.                    La somme de
3'500 (trois mille cinq cents) francs est allouée aux recourants à titre de
dépens à la charge de la Municipalité de Lausanne.
Lausanne, le 3 janvier 2002
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.