vd_omni · AC.2006.0074 · 2007-02-27 · fr

MERCIER/Conseil général de la Commune de et à Penthéréaz, Département des institutions et des relations extérieures, MAYOR | Le propriétaire d'une parcelle agricole comprise dans le périmètre d'un plan d'affectation dispose, sur le principe, de la qualité pour contester ce plan. A elle seule, cette position de propriétaire ne suffit cependant pas à l'habiliter à remettre en cause n'importe quel aspect du plan, indépendamment de la présence d'un réel intérêt digne de protection à l'admission du moyen soulevé. Chacun de ses griefs doit donc être examiné séparément à cet égard (consid. 1b). Il n'est certes pas exclu que, dans des circonstances exceptionnelles, la simple virtualité d'un conflit de voisinage dont un agriculteur, perturbateur par nécessité, serait la victime par effet de boomerang, puisse suffire en soi à admettre sa qualité pour agir. Il n'en va cependant pas ainsi en l'espèce (consid. 3b); recours admis par le TF sur ce point. Conditions pour l'implantation de "zones maraîchères" et de "zones agricoles spécialisées" (consid. 4).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 27.02.2007 AC.2006.0074

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 27 février 2007
Composition
Mme Danièle Revey, présidente ;
M.
Antoine Thélin et Mme Renée-Laure Hitz, assesseurs ; Mme Florence Baillif
Métrailler, greffière.
Recourant
Guy Richard MERCIER,
à Pomy, représenté
par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-Les-Bains
Autorités intimées
1.
Conseil général de la Commune de et
à Penthéréaz,
représentée par Me Paul-Arthur TREYVAUD, avocat à Yverdon
2.
Département des institutions et des
relations extérieures,
Château cantonal,
représenté par le Service
de l'aménagement du territoire, à Lausanne Adm cant
Tiers intéressé
Willy MAYOR,
à Penthéréaz
Objet
plan d'affectation
Recours Guy Richard MERCIER c/ décision du Conseil général
de la Commune de et à Penthéréaz du 2 février 2006 et décision du Département
des institutions et des relations extérieures du 20 mars 2006
Vu les faits suivants
A.
Par décision du 27 (recte 20) mars 2006, le DIRE a
prononcé l'approbation préalable du nouveau plan général d'affectation (PGA) de
la commune de Penthéréaz - destiné à remplacer le plan d'extension partiel du
village adopté le 19 août 1987 -, du règlement général sur l'aménagement du
territoire et les constructions, ainsi que du plan fixant les limites de
constructions dans la localité et le plan de délimitation de l'aire forestière.
Le nouveau PGA prévoit en particulier un changement
de collocation du secteur du Crépon, sis au nord du village, en bordure ouest
de la route cantonale menant à Chavornay. Détaché du village, ce secteur
comprend à ce jour la salle communale, deux anciennes fermes rénovées servant
d'habitation, un petit locatif et deux villas. Affecté jusque ici en une zone de
"
construction des annexes
", le Crépon serait colloqué en
une zone plus étendue, appelée zone "
d'extension village "
,
à savoir une zone affectée à l'habitation, aux services qui lui sont rattachés
et aux activités compatibles avec l'habitation. Il resterait séparé du village proprement
dit par une petite zone agricole, une courte zone de dégagement (à prédominance
végétale) et une zone artisanale comprenant notamment des halles destinées aux
endives, un hangar agricole et une halle servant à la production de poulet. La
parcelle 22 appartenant à Willy Mayor, sise au sud du Crépon et jusqu'ici en
zone agricole, serait colloquée pour sa partie nord en zone d'extension village
(deux tiers), le surplus demeurant en zone agricole. La parcelle 251 appartenant
à Guy Richard Mercier, sise en face du Crépon, de l'autre côté de la route cantonale
menant à Chavornay, demeurerait en zone agricole.
B.
La procédure d'adoption du nouveau PGA s'était déroulée de
la manière suivante :
Le 6 novembre 2001 a été adopté un avant-projet de
révision du PGA, établi sur la base d'un schéma directeur.
Le 26 février 2002, le SAT a donné son accord
préliminaire à l'extension de la zone à bâtir, moyennant le maintien d’une
véritable césure entre la future zone d'extension village du Crépon et la zone
artisanale, notamment par des mesures paysagères.
Le 30 janvier 2004, le SAT a déposé son rapport
d'examen préalable (art. 56 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et les constructions [LATC; RSV 700.11]), sur la base d'un premier
rapport d'aménagement du 3 juin 2003 au sens de l'art. 47 de l’ordonnance
fédérale du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT ; RS 700.1).
Dans ce rapport d'examen préalable, le SAT a constaté que la future zone d'extension
village du Crépon avait été redimensionnée de manière à respecter la césure existante
d'avec la zone artisanale. Le SAT a cependant encore demandé l’intégration d’un
schéma de principe du développement de la zone d'extension village dans le plan
et/ou dans le règlement de manière à garantir à la Municipalité la possibilité
d'en gérer le développement harmonieux, ainsi que la création d'une transition
arborisée. Le cas échéant, il a requis de prévoir un secteur à occuper par plan
de quartier.
Du 5 octobre au 5 novembre 2004, la commune de
Penthéréaz a mis à l'enquête publique le projet de PGA.
Le 5 novembre 2004, Guy Richard Mercier a formulé
une opposition. Il a conclu premièrement à ce que la parcelle 22 de Willy Mayor
soit retranchée de la future zone d'extension village, celle-ci étant selon lui
d’une surface trop importante et mal située, deuxièmement à la création d’une zone
maraîchère sur sa parcelle 251 et troisièmement à la création d’une zone
spéciale d’activités hors sol sur une parcelle à définir.
A une date indéterminée (mais postérieure au 6
janvier 2005), la Municipalité de Penthéréaz a enregistré l’intervention de Guy
Richard Mercier en précisant que celle-ci ne justifiait pas de modification du
projet, mais que la Municipalité était prête à examiner, à l'initiative du demandeur
et à ses frais, les conditions d'établissement de plans partiels d'affectation (PPA)
pour les projets précités. Elle a précisé que la dimension de la zone d’extension
village était conforme aux perspectives d’évolution démographique, que la
création d’une zone maraîchère sur la parcelle 251 posait problème en termes de
distribution d’eau et d’impact sur l’environnement et qu’elle devrait, tout
comme la zone spéciale, faire l’objet d'un PPA plutôt que d’un PGA.
Le 7 juin 2005, la Municipalité a approuvé le projet
de PGA et de ses annexes. Le projet a été mis à l'enquête publique du 17 juin
au 17 juillet. Le 24 juin 2005, Guy Richard Mercier a maintenu son opposition.
Le 26 septembre 2005, le Conseil général a accepté
le PGA, le règlement général sur l'aménagement du territoire et les constructions
ainsi que le traitement des oppositions d'après les réponses données par la Municipalité
aux opposants. Cette décision a été formalisée le 2 février 2006.
Conformément à la lettre A supra, le plan a reçu le 20
mars 2006 l'approbation préalable du DIRE.
C.
Agissant le 18 avril 2006, Guy Richard Mercier a déféré au
Tribunal administratif la décision du Conseil général du 2 février 2006 et la
décision du DIRE du 20 mars 2006. Il conclut à ce que les prononcés entrepris
soient réformés en ce sens que la totalité de la parcelle 22 demeure colloquée
en zone agricole, le PGA étant modifié en conséquence, à ce que la parcelle 251
soit colloquée en zone maraîchère, toute construction étant subordonnée à
l'adoption d'un plan partiel d'affectation, et à ce qu'une zone spéciale
d'activités hors sol soit insérée dans le PGA. Subsidiairement, il conclut à
l'annulation des décisions querellées. Il reprend en substance l’argumentation
de son opposition.
Le SAT s’est déterminé le 18 mai 2006 en mettant
notamment en doute la qualité pour agir du recourant.
La Municipalité a déposé sa réponse le 9 juin 2006.
Le 3 août 2006, le recourant a déposé un mémoire
complémentaire. S'agissant de sa qualité pour agir, il relève qu'un voisin est
habilité à recourir lorsque le projet a des effets sur son fonds; en outre, une
fois que sa qualité pour recourir est admise, le recourant peut invoquer la
violation de dispositions de droit public, même si ces dispositions n'ont pas
pour but de protéger ses intérêts. En l'espèce par conséquent, il bénéficie de
son avis de la qualité pour agir comme propriétaire de la parcelle 251, laquelle
n'est séparée de la parcelle 22 que par la largeur de la route, dès lors que le
voisinage direct entre des parcelles affectées à l'agriculture d'une part et à
l'habitat résidentiel d'autre part constituera une source de  frictions et de
complications. Au fond, il affirme que la zone d’extension village est mal
située - et surdimensionnée - car les activités agricoles se déploient
précisément au nord du village. S’agissant de la création d'une zone
maraîchère, il conteste l’allégation selon laquelle celle-ci n’est pas possible
eu égard aux problèmes de distribution d’eau, puisqu’à sa connaissance, des
contacts ont été pris avec la commune de Chavornay pour un couplage des réseaux
d’eau.
D.
Le 1er septembre 2006, Willy Mayor, propriétaire de la
parcelle 22, a conclu au rejet du recours.
E.
La Municipalité s'est encore exprimée le 4 septembre 2006.
Elle dénie la qualité pour agir du recourant qui n'habite plus la commune; son
intérêt comme propriétaire de la parcelle 251 est insuffisant, dès lors que
celle-ci est séparée de la parcelle 22 par la route cantonale. Sur le fond, elle
s’étonne que le recourant prétende que les activités agricoles se développeraient
plutôt au nord du village alors qu’il avait lui-même demandé en son temps à ce
que sa parcelle 251 soit colloquée en zone constructible de villas. S’agissant
de la création d’une zone maraîchère, elle précise qu’aucun contact direct n'a
été pris avec la commune de Chavornay concernant le couplage des réseaux d'eau.
F.
Le recourant a déposé un troisième mémoire le 23 octobre
2006. Il maintient ses arguments. Il affirme notamment que des "zones
maraîchères" existent à Oppens, à Pailly et à Yens. Les volumes d'eau
exigés correspondent à la pluviométrie normale. Une nouvelle conduite a été
tirée depuis Bavois jusqu'à Goumöens-la-Ville en passant ainsi à proximité du
secteur en cause.
G.
La Municipalité s’est déterminée le 16 novembre 2006. Elle
conteste notamment que la pluviométrie normale puisse suffire à l’exploitation
d’une zone maraîchère, celle-là ayant été si faible ces dernières années que
des restrictions d’utilisation d’eau ont dû être imposées. Elle précise au
surplus que la conduite d’eau tirée de Bavois à Goumöens-la-Ville n’est pas
dans le secteur en cause et est utilisée exclusivement par la commune de
Bavois.
H.
Le Tribunal administratif a tenu audience à Penthéréaz le
29 novembre 2006, en présence du recourant accompagné de son conseil, de Willy
Mayor, des représentants de la Municipalité et du SAT, de M. Fasel, locataire agricole
du recourant et d'Yves Blanc (du Bureau Plarel, auteur des rapports
d'aménagement) entendu comme témoin. L’audience a été suivie d’une inspection
locale (cf. procès-verbal d'audience).
La Municipalité et le recourant ont fournis leurs
ultimes observations le 14 décembre 2006.
I.
L’argumentation des parties sera reprise ci-après dans la
mesure utile.
Considérant en droit
1.
Selon l'art. 37 al. 1 de la loi sur
la procédure et la juridiction administratives (LPJA : RSV 173.36),
"le droit de recours appartient à toute personne
physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt
digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée"
. Comme le Tribunal administratif le rappelle régulièrement (voir par
exemple arrêts TA AC.1998.0031 du 18 mai 1998, AC. 2000.0174 du 1
er
mai 2003 et AC.2003.0227 du 29 décembre 2003), le critère retenu par le
législateur cantonal, à savoir celui de l'intérêt digne de protection, coïncide
avec celui de l'ancien art. art. 103 lettre a aOJ (aujourd'hui art. 89 lettre c
LTF) et de l'art. 48 lettre a PA; dans ces conditions, il convient de se
référer, pour l'interpréter et en cerner la portée, aux solutions dégagées par
la jurisprudence fédérale.
Selon la jurisprudence relative à
l'ancien art. 103 lettre a aOJ, qui peut être reprise ici, a qualité pour
recourir quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne
de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Lorsque, comme en l’espèce,
le recourant n’est pas le destinataire de la décision, la jurisprudence se
montre plus restrictive et exige que celui-ci soit touché dans une mesure et
avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés (Benoît
Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p. 485 et la réf. cit.). L'intérêt
invoqué - qui n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais
qui peut être un intérêt de fait - doit ainsi se trouver, avec l'objet de la
contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en
considération. L'existence d'un intérêt digne de protection présuppose que la
situation de fait ou de droit du recourant puisse être influencée par le sort
de la cause. Il y a cependant lieu, selon une jurisprudence désormais bien établie,
de prêter une attention particulière à ces exigences tendant à exclure l'action
populaire lorsque ce n'est pas le destinataire de la décision délivrant le
permis de construire qui recourt mais un tiers (ATF 121 II 171 consid. 2b).
L'intérêt digne de protection consiste en l'utilité pratique que l'admission du
recours apporterait au recourant ou, en d'autres termes, dans le fait d'éviter
un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision
attaquée lui occasionnerait. Le recourant doit faire valoir un intérêt propre à
l'annulation de la décision; le recours formé dans l'intérêt de la loi ou d'un
tiers est en revanche irrecevable (ATF 120 Ib 48 consid. 2a, 59 consid. 1c; 120
V 39 consid. 2b; 119 Ib 179 consid. 1c; 118 Ib 614 consid. Ib et les arrêts
cités; v. également ATF 121 Ib 39 consid. 1c/aa). C'est au recourant qu'il
appartient de démontrer l'existence d'un rapport étroit avec la contestation
car l'exigence de motivation s'étend aussi à la question de la qualité pour
recourir (voir par exemple JAAC 1997 no 22 p. 195; ATF 120 Ib 431 consid. 1).
a) S'agissant de la qualité pour
recourir du voisin, elle est reconnue au sens de l'art. 103 lettre a aOJ
lorsque son terrain se trouve à proximité du lieu de construction, c’est-à-dire
lorsqu'il existe un rapport spatial suffisamment étroit pour celui dont le
terrain jouxte celui du constructeur ou se trouve à proximité immédiate
(Piermarco Zen-Ruffinen ; Christine Guy-Ecabert, Aménagement du
territoire, construction, expropriation, Berne 2001, spéc. p. 694 ss).
L'appréciation de la notion de "proximité immédiate" s'effectue en
fonction des nuisances générées par la nouvelle construction, des
particularités et caractéristiques du terrain (par exemple dénivelé) et de son
environnement (arrêt TA AC. 2002.0035 du 21 avril 2004 et les réf. cit.). Il
faut en outre que le voisin subisse des inconvénients liés à la réalisation et
à l'exploitation du bâtiment contesté; par exemple, une augmentation du trafic
sur les voies d'accès à son bien-fonds, ou les immissions provenant de la
nouvelle construction (bruit, odeurs, fumée, etc.) ou encore la perte d'un
dégagement ou d'une vue sur un site dont il pourrait jouir sans l'édification
du bâtiment en cause (cf. arrêt TA AC.1999.143 du 18 octobre 2000). Le tribunal
a donc reconnu (cf. arrêt TA AC.2002.0232 du 14 octobre 2003) la qualité pour
recourir au voisin qui devrait tolérer une habitation nouvelle à proximité
immédiate de sa propre maison (ATF 104 Ib 245 consid. 7d; v. aussi ATF 121 II
171 consid. 2b; 115 Ib 508 consid. 5c) ou qui serait menacé d'immissions telles
que le bruit (ATF 119 Ib 179 consid. 1c), les odeurs (ATF 103 Ib 144 consid.
4c), les inconvénients causés par le trafic (ATF 112 Ib 170 consid. 5b), ou
encore, qui subirait la perte d'un dégagement ou d'une vue sur un site
(AC.1998.0005 du 30 avril 1999; v. également, par analogie: AC.2000.0009 du 4
septembre 2000; cf. également arrêts TA AC.2003.0227 du 29 décembre 2003,
AC.2003.0196 du 14 avril 2004, AC.2005.0002 du 12 avril 2005).
b)
En l’espèce, le recourant n'est
pas domicilié à Penthéréaz. Il est toutefois propriétaire d’une parcelle
agricole comprise dans le périmètre du nouveau plan d’affectation, ce qui lui
confère, sur le principe, la qualité pour contester ce plan. A elle seule,
cette position de propriétaire ne suffit cependant pas à l'habiliter à remettre
en cause n'importe quel aspect du plan, indépendamment de la présence d'un réel
intérêt digne de protection à l'admission du moyen soulevé. Chacun de ses
griefs doit donc être examiné séparément à cet égard.
2.
Dans leur teneur en vigueur depuis le 1
er
janvier 2004, les art. 59 et 60 LATC prévoient ce qui suit:
Art. 60
Notification
des décisions communales sur les oppositions
Le département notifie à chaque
opposant, pour tous les actes de la procédure, par lettre signature, la
décision communale sur son opposition contre laquelle un recours peut être
déposé au Tribunal administratif qui jouit d'un libre pouvoir d'examen. Les
articles 31 ss LJPA sont au surplus applicables. La notification des décisions
communales sur les oppositions est faite simultanément à la notification de la
décision d'approbation préalable du département.
Art. 61
Approbation
et recours au Tribunal administratif
Le département décide préalablement s'il peut approuver le
plan et le règlement, l'approuver partiellement ou l'écarter. Son pouvoir
d'examen est limité à la légalité.
La décision du département est notifiée par écrit à la
commune, aux opposants et aux propriétaires lésés. Elle est susceptible d'un
recours au Tribunal administratif. Les articles 31 ss LJPA sont au surplus
applicables.
Dans les procédures de recours contre les plans
d'affectation communaux, le Tribunal administratif jouit d'un libre pouvoir
d'examen (requis par l'art. 33 al. 3 lettre b LAT pour une autorité de recours
au moins), c'est-à-dire qu'il dispose d'un pouvoir d'examen s'étendant à
l'opportunité (AC.2005.0114 du 30 mai 2006). Toutefois, conformément à l'art. 2
al. 3 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT;
RS 700), les autorités chargées de l’aménagement du territoire doivent laisser
aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté
d’appréciation nécessaire à l’accomplissement de leurs tâches (voir pour le
surplus, sur le contrôle en opportunité, l'arrêt AC.2005.0114 précité).
3.
Le recourant soutient en premier lieu
que la dimension de la zone d’extension village - soit une zone à bâtir - est inappropriée
aux besoins de la population et doit être réduite, par retrait de la parcelle
22. Celle-ci demeurerait ainsi en zone agricole.
a) Il sied d'examiner d'abord si le
recourant a, personnellement, un intérêt digne de protection à ce que la parcelle
22 demeure en zone agricole. A cet égard, on rappellera qu'il n'est pas le
propriétaire de cette parcelle. De plus, l'on ne peut raisonnablement admettre
que le régime d’habitation appliqué à la parcelle 22 puisse avoir un quelconque
effet direct sur l’exploitation agricole de la
parcelle
251 appartenant au recourant, sise de l'autre côté de la route cantonale.
b) Certes, le recourant souligne que
la cohabitation entre la zone agricole et le quartier d’habitation, soit en
particulier les parcelles 251 et 22, est susceptible de créer des difficultés
de voisinage, pouvant aboutir à des actions en cessation de trouble à son
encontre. Toujours selon le recourant, il pourrait en aller ainsi, par exemple,
lorsque la route est salie par les travaux agricoles ou par des écoulements de
terre (cf. déclarations à l’audience).
Le cas échéant toutefois, c'est la future
zone d’habitation (soit ses habitants) qui subirait des nuisances émanant de la
zone agricole - et pas l’inverse -. Il n'est certes pas exclu que, dans des
circonstances exceptionnelles, la simple virtualité d’un conflit de voisinage
dont un agriculteur, perturbateur par nécessité, serait la victime par effet de
boomerang, puisse suffire en soi à admettre sa qualité pour agir. Il n'en va
cependant pas ainsi en l'espèce. La parcelle agricole du recourant est séparée
de l'extension litigieuse de la zone à bâtir par une route. De plus, il existe
déjà une zone à bâtir à cet endroit, seule est prévue une extension limitée,
qui ne modifie pas de manière substantielle le lien de proximité entre le terrain
agricole et les habitations. Enfin, le recourant ne mène pas un type
d'exploitation exigeant des espaces de transition en vertu de la législation
fédérale sur la protection de l'air (élevage intensif ou autre).
On relèvera de manière plus générale
que la proximité d'une zone à bâtir et d'un terrain agricole n'a en soi rien d'extraordinaire
aux bordures des agglomérations, sans que cette situation ne fonde le droit de
recours de l'agriculteur, sous réserve d'exceptions.
c) Ainsi, l’implantation de la zone
d’extension village telle qu’elle est prévue par le projet de PPA ne touche pas
le recourant dans une mesure et avec une intensité plus grande que la
généralité des administrés. Le recourant invoque dès lors un intérêt général
lié à l’adéquation du projet de PPA et non un intérêt propre et digne de protection.
Le grief doit par conséquent être
déclaré irrecevable. Partant, le Tribunal n’entrera pas en matière sur la
question du dimensionnement, respectivement de l'implantation de la zone
d’extension village.
4.
Le recourant requiert que sa parcelle 251 actuellement en
zone agricole soit colloquée en "zone maraîchère". Dès lors que ce
grief porte sur la collocation de sa propre parcelle, sa qualité pour agir est,
cette fois, manifeste.
Selon le recourant, la "zone maraîchère"
viserait l’aménagement de serres (serres-verres et serres-tunnels), l’implantation
de bâtiments servant à la préparation, au conditionnement et à la conservation
des légumes, de même qu'à l'installation de bureaux, d’un logement pour le
gardiennage et de dépôts pour machines agricoles. A ses dires, cette zone
permettrait "
la réalisation de constructions dont la conformité à la
zone agricole n’est pas garantie et qui sont pourtant nécessaires à une
exploitation rationnelle d’une entreprise maraîchère
". Il craint
également que sa parcelle ne puisse plus être colloquée dans une autre zone
pendant 25 ans, eu égard à l’art. 53 al. 3 LATC.
a) L'art. 16a al. 1 1
ère
phrase LAT
stipule que les constructions et installations nécessaires à l’exploitation
agricole sont conformes à la zone. L'art. 34 OAT précise que sont réputés conformes
à l’affectation de la zone les constructions et installations qui servent à
l’exploitation tributaire du sol (al. 1), à certaines conditions celles qui
servent à la préparation, au stockage ou à la vente de produits agricoles (al.
2) et celles qui servent au logement indispensable à l’entreprise (al. 3). A
teneur de l’alinéa 4, une autorisation ne peut toutefois être délivrée que si
la construction ou l’installation est nécessaire à l’exploitation, si aucun
intérêt prépondérant ne s’oppose à l’implantation de la construction ou de
l’installation à l’endroit prévu et s’il est prévisible que l’exploitation
pourra subsister à long terme.
L'alinéa 2 de l'art. 16a LAT considère comme
également conformes à l'affectation de la zone les constructions et
installations qui servent au développement interne d'une exploitation (cf.
aussi art. 34 al. 1 OAT). L'art. 37 al. 1 OAT précise qu'est réputée
développement interne, sous certaines conditions, l'édification de
constructions et installations destinées à la culture maraîchère et à
l'horticulture selon un mode de production indépendant du sol.
Quant à l'alinéa 3 de l'art. 16a LAT, concrétisé par
l'art. 38 OAT (voir aussi art. 34 al. 1 OAT), il dispose que les constructions
et installations dépassant le cadre de ce qui peut être admis au titre du
développement interne ne peuvent être déclarées conformes à l'affectation de la
zone et autorisées que lorsqu'elles seront implantées dans une partie de la
zone agricole que le canton a désignée à cet effet moyennant une procédure de
planification. Dans le canton de Vaud, il s'agit de zones dites "agricoles
spécialisées". L'art. 52a LATC stipule à cet égard que les constructions
liées à ces activités y sont autorisées dans la mesure où elles respectent les
prescriptions définies par le règlement communal (al. 2), que les zones
agricoles spécialisées sont justifiées par un besoin suffisamment concret (al.
3) et que l’équipement de ces zones est approprié (al. 5). On relèvera encore
que le projet de nouveau plan directeur cantonal désigne, par une planification
négative basée sur le principe de l'exclusion et élaborée à l'échelle du
canton, les territoires favorables pouvant accueillir des zones agricoles
spécialisées, les territoires défavorables dans lesquels ces zones ne sont
autorisées que si des mesures complémentaires sont mises en oeuvre, et les
territoires d'exclusion dans lesquels les activités de production agricole
hors-sol sont interdites (cf. volet opérationnel, 6 juillet 2006, p. 161 ss, et
volet stratégique, 6 décembre 2006, p. 85).
A Penthéréaz, le projet de règlement communal reprend
en substance, à l’art. 2.7, la teneur des art. 34 OAT (cf. art. 2.7 al. 1), 37
OAT, 38 OAT et 52a LATC (cf. art. 2.7. al. 2). Il dispose en effet ce qui
suit :
" La zone agricole est
affectée à la culture du sol et aux activités qui, dans la région, s’exercent
traditionnellement dans l’aire agricole. Les constructions admises ou qui
peuvent être autorisées sont :
-  les bâtiments qui
sont en relation étroite avec la production agricole dépendante du sol, y
compris la garde et/ou l’élevage d’animaux de rente
-  les bâtiments
d’habitation pour l’exploitant, sa famille et son personnel pour autant que ces
constructions forment avec les bâtiments d’exploitation un ensemble
architectural et un tout fonctionnellement indissociable.
Peuvent également être autorisés
dans cette zone sous réserve, le cas échéant, de l’adoption préalable d’un plan
de quartier ou d’un plan partiel d’affectation :
-  des bâtiments qui
sont en relation avec la production agricole non dépendante du sol ou une
entreprise assimilée à l’agriculture
-  des serres ou
autres installations liées à certains modes de production
-  des bâtiments
d’habitation nécessaires au gardiennage des activités ci-dessus mentionnées
-  les réalisations
dont l’implantation en dehors des zones à bâtir ou en un lieu déterminé est
imposée par leur destination.
[...] "
b) En l’espèce, les projets du recourant, soit
l’implantation de serres (serres-verres et serres-tunnels) destinées à une
exploitation tributaire du sol (art. 34 OAT et 2.7 al. 1 du règlement) ou non
tributaire du sol (art. 37 OAT et 2.7 al. 2 du règlement), de bâtiments servant
à la préparation, au conditionnement et à la conservation des légumes, de même
que de bureaux, d’un logement pour le gardiennage et de dépôts pour machines
agricoles, peuvent s’insérer dans la zone agricole ordinaire s’ils sont
nécessaires à l’exploitation ou servent au développement interne de
l’entreprise. Une autorisation de construire ne sera toutefois délivrée que si,
notamment, aucun intérêt prépondérant ne s’y oppose. En revanche, si les
projets non tributaires du sol dépassent ce qui est admis en terme de
développement interne, ils doivent effectivement s’insérer dans une zone agricole
spécialisée, dans le respect de l’art. 2.7 du règlement (cf. art. 52a al. 2
LAT), ce qui implique notamment l’adoption d’un plan de quartier ou d’un plan
partiel d’affectation.
On relève donc d’une part, que la collocation en
zone agricole de la parcelle du recourant ne l'empêche pas, sur le principe,
d'y réaliser ses projets relatifs à une exploitation maraîchère. L'art. 2.7 du
projet de règlement, qui définit la zone agricole, permet déjà des constructions
répondant aux besoins spécifiques d'une exploitation maraîchère. En application
de l'art. 52a al. 2 LATC, il les rend possibles même si ces constructions sont non
tributaires du sol et dépassent le cadre de ce qui peut être admis au titre du
développement interne, sous réserve de l'adoption d'un plan de quartier ou d'un
PPA. Or, le recourant accepte l’exigence de l’adoption préalable d’un PPA
puisqu’il a conclu dans son recours à ce que sa parcelle soit affectée en zone
maraîchère
" toute construction étant
subordonnée à l’adoption d’un plan partiel d’affectation "
. En
d’autres termes, la prétention du recourant ne va pas finalement au-delà de ce
que permet déjà l’art. 2.7 du projet de règlement. Pour ces motifs déjà, il n’y
a aucune nécessité de modifier le projet de Plan général d’affectation en
créant d'ores et déjà une "zone maraîchère" sur la parcelle 251.
D’autre part, à l'inverse, une collocation de la
parcelle répondant aux voeux du recourant ne lui garantirait de toute façon pas
de pouvoir réaliser ses projets, ceux-ci étant soumis soit à une autorisation
au sens des art. 16a al. 1 et 2 LAT, soit à l’adoption d’un plan de quartier ou
d'un PPA au sens de l'art. 16a al. 3 LAT. Sur ce dernier point, on rappellera
que les zones agricoles spécialisées doivent être justifiées par un besoin suffisamment
concret, alors que le recourant n'a pas démontré, en l'état, en quoi il serait
nécessaire de créer une telle zone. A cela s'ajoute que la création de zones
agricoles spécialisées demeure soumise, selon l'art. 38 OAT, aux buts et
principe énoncés aux art. 1 et 3 LAT, soit notamment la protection du paysage.
Or, il n'est pour le moins pas certain que les constructions prévues par le
recourant sur sa parcelle 251 soient susceptibles de s'intégrer harmonieusement
au paysage, compte tenu de la situation de dite parcelle, à l'entrée du village
et en face d'une zone d'habitation existante.
c) Quoiqu’il en soit, le tribunal tient pour avérés
les allégués de la Municipalité selon lesquels, à cet endroit, l’approvisionnement
en eau n’est pas garanti, de sorte que des installations propres à la culture
maraîchères ne peuvent de toute façon pas être aménagées (cf. aussi art. 52 al.
5 LATC). Conformément au courrier de l'Association intercommunale d'amenée
d'eau d'Echallens et environs du 6 janvier 2005, produit par la Municipalité,
le réseau de distribution d'eau potable n'est pas équipé pour fournir de l'eau
d'arrosage, mais bien de l'eau de consommation; une éventuelle livraison d'eau
potable pour un usage industriel ne pourrait s'effectuer que si le fournisseur
d'eau, soit la commune de Lausanne, peut en fournir en suffisance; en cas de
restriction d'eau potable, l'arrosage de la zone maraîchère sera strictement
interdit. Or, des mesures de rationnement d’eau ont effectivement dû être
prises, notamment en 2003 et 2004 (cf. courriers de l'Association précitée des
14 août 2003 et 14 juin 2004 également versés par la Municipalité). Enfin,
selon ses dires qu'il n'y a pas lieu de remettre en doute, la commune ne peut disposer
ni de la nouvelle conduite tirée depuis Bavois, ni d’un couplage des réseaux
d’eau des communes de Penthéréaz et de Chavornay. Or, à défaut de pouvoir
assurer un approvisionnement suffisant en eau, la durabilité de l’entreprise apparaît
compromise.
d) L’argument tiré du blocage de la parcelle en zone
agricole pendant vingt-cinq ans est infondé. L’art. 53 al. 3 LATC qui prévoit
que ces zones ne peuvent être modifiées avant un délai de vingt-cinq ans dès
leur approbation par le Département des travaux publics, de l'aménagement et
des transports (actuellement Département des infrastructures) sauf dérogations
exceptionnelles accordées par celui-ci a pour but d’empêcher que des zones
agricoles soient diminuées au profit des zones constructibles. Cette
disposition a été introduite lors de la révision de l'ancienne loi vaudoise sur
les constructions et l'aménagement du territoire du 13 septembre 1976, qui
instaurait à son art. 25 bis l'obligation pour chaque commune de créer des
zones agricoles et qui fixait la durée de ces zones à vingt-cinq ans afin de garantir
aux agriculteurs la stabilité de leur domaine pendant une génération (arrêts TA
AC.1999.0035 du 19 octobre 2001, AC.1997.0095 du 17 mars 1998 ; voir aussi
Eric Brandt
, Les plans
d'affectation dans le contentieux administratif vaudois, in RDAF 1986 p. 240 et
BGC session septembre 1976 p. 839). Or, la création d’une zone maraîchère, même
sous forme d'une zone agricole spécialisée, ne peut être assimilée à une
modification de zone au sens de la disposition précitée, puisqu’il s’agit
toujours d’une zone agricole.
5.
Enfin, la conclusion du recourant tendant à la création d’une
zone spéciale d’activités hors sol est irrecevable, faute de qualité pour agir.
Il n’établit en effet aucun intérêt particulier à ce qu’une telle zone soit
créée, dans la mesure où il n’indique pas où cette zone devrait être implantée,
ni en quoi elle lui serait personnellement utile.
6.
Au vu des considérants qui précèdent, le recours doit être
rejeté et les décisions des autorités intimées confirmées. Vu l’issue du
recours, un émolument judiciaire doit être mis à la charge du recourant qui
n’obtient pas gain de cause. L’autorité intimée ayant agi par l’intermédiaire
d’un avocat, elle a droit à des dépens (art. 55 LPJA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête :
I.
Le recours est  rejeté dans la mesure où il est recevable.
II.
Les décisions attaquées du Conseil général de la Commune
de Penthéréaz du 2 février 2006 et du Département des institutions et des
relations extérieures du 20 mars 2006 sont confirmées.
III.
Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est
mis à la charge du recourant.
IV.
Le recourant est débiteur de dépens à hauteur de 1'500
(mille cinq cents) francs en faveur de la Commune de Penthéréaz.
Lausanne, le 27 février 2007
La présidente :                                                                    La
greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint de même qu’à l’Office fédéral du développement
territorial.
Le présent arrêt peut faire
l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au
Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s’exerce aux conditions
des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF – RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF.