vd_omni · GE.2023.0232 · 2024-05-23 · fr

A.________ /Département de la santé et de l'action sociale, B.________ | Recours contre la décision du DSAS refusant de transmettre une copie non caviardée du mandat de prestations 2015-2019 et des contrats de prestations pour les années 2015 à 2018 conclus avec une société gérant des cliniques privées, relatifs à la prise en charge de prestations couvertes par l'assurance obligatoire pour les soins en cas de maladie. Entrée en vigueur au 1er janvier 2024 d'une nouvelle planification hospitalière et conclusion d'un nouveau mandat de prestations et de nouveaux contrats de prestations, si bien que le refus de communiquer intégralement les documents litigieux au motif que cette communication risquerait de perturber le processus de négociations ne se justifie pas. Considérations valant également sous l'angle du secret commercial. Recours admis et réforme de la décision attaquée en ce sens que la demande de transmission du mandat de prestations 2015-2019 et des contrats de prestations pour 2015 à 2018 est admise.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 23.05.2024 GE.2023.0232

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 23 mai 2024
Composition
Mme Imogen Billotte,
présidente
;
Mme
Danièle Revey et M. Alex Dépraz, juges; Mme Nathalie Cuenin, greffière.
Recourante
A.________,
à ********, représentée
par Me Ivan ZENDER, avocat à La Chaux-de-Fonds (NE),
Autorité intimée
Département de la santé et de
l'action sociale,
à Lausanne,
Tierce intéressée
B.________,
à ********,
représentée par Me Nathalie PERRODIN et Me Antoine EIGENMANN, avocats à Lausanne
.
Objet
Loi sur l'information
Recours A.________ c/ décision du Département de la santé
et de l'action sociale du 7 novembre 2023 (refus de la demande d'accès au
mandat de prestations 2015 à 2019 et aux contrats de prestations pour les
années 2015, 2016, 2017 et 2018 concernant B.________).
Vu les faits suivants:
A.
Le 21 janvier 2020, un collaborateur recherchiste de A.________ travaillant
pour l'émission de radio ******** a enquêté sur la question de savoir si
certains établissements de soin privés du Canton de Vaud – notamment les
cliniques C.________ et D.________ – refusaient d'accueillir des patientes en
obstétrique n'ayant qu'une assurance de base sans frais supplémentaires. Dans
le cadre de cette enquête, le collaborateur de A.________ a demandé au
Département de la santé et de l'action sociale (DSAS) de pouvoir accéder aux
contrats liant les cliniques C.________ et D.________ à l'Etat de Vaud
s'agissant des patientes hospitalisées en obstétrique. Suite à l'opposition des
cliniques précitées, qui ont été consultées par le DSAS sur cette demande, la
cause a été transmise à l'Autorité de protection des données et de droit à
l'information (APDI).
A la requête de l'APDI, le DSAS a produit auprès de
cette dernière le "
mandat de prestations 2015-2019
" conclu
avec B.________, qui gère les cliniques D.________ et C.________, ainsi que les
différents "
contrats de prestations
" conclus avec cette même
société pour les années 2015 à 2018. Le DSAS s'est opposé à leur transmission à
A.________.
Après avoir tenté une conciliation qui n'a pas
abouti, l'APDI a rendu le 26 mars 2021 une décision refusant en substance de
transmettre les documents produits par le DSAS à A.________.
Par arrêt du 29 juillet 2022 (GE.2021.0070), auquel
on se réfère pour le surplus, la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (CDAP) a admis le recours déposé par A.________ contre cette
décision, l'a annulée et a renvoyé la cause au DSAS pour complément
d'instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants. Il résulte en
substance de cet arrêt que la CDAP a considéré que le refus complet de la
demande d'accès était insuffisamment motivé et que le DSAS devait examiner dans
quelle mesure un refus partiel – soit avec un caviardage d'une partie des
documents – pouvait se justifier (consid. 5b/dd). Il appartenait également à
cette autorité dans ce cadre d'examiner l'étendue d'éléments pouvant relever
des secrets professionnel et commercial des cliniques concernées ainsi que de
la protection des données personnelles (consid. 6 et 7).
B.
Après avoir interpelé B.________ sur les éléments qui devaient être
caviardés, la Direction générale de la santé (DGS) a communiqué le 5 janvier
2023 à A.________, par l'intermédiaire de son avocat, une copie caviardée du
mandat de prestations 2015-2019 et des contrats de prestations de 2015 à 2018.
Les éléments caviardés portaient notamment sur le nombre de cas, le nombre de
lits alloués, le fonds d'allocation, le total de la contribution au fonds de formation
ainsi que diverses conventions passées avec les acteurs en matière de santé
publique. A.________ n'a pas réagi à ce qui précède.
C.
Le 11 mai 2023, A.________ s'est adressée au DSAS pour savoir si les
négociations qui étaient en cours en 2021 étaient terminées et obtenir cas
échéant une copie non caviardée du mandat des prestations 2015-2019 ainsi que
des contrats de prestations 2015 à 2018 en demandant qu'une décision soit
rendue.
Consultée par le DSAS, B.________, par
l'intermédiaire de ses avocats, s'est opposée à cette transmission par des
courriers du 21 août 2023 et du 20 septembre 2023.
Par décision du 7 novembre 2023, la Cheffe du DSAS a
admis la demande de transmission de la version caviardée du mandat de
prestations 2015-2019 et des contrats de prestations pour la période 2015 à 2018
et l'a rejetée pour le surplus.
D.
Par acte du 13 décembre 2023 de son mandataire, A.________ (ci-après: la
recourante), a recouru auprès de la CDAP contre la décision de la Cheffe du
DSAS du 7 novembre 2023 en concluant à son annulation et à ce qu'il soit
constaté qu'elle a droit à avoir intégralement connaissance du mandat de
prestations 2015-2019 et des contrats de prestations pour les années 2015 à 2018
et à ce que leur transmission soit ordonnée sans caviardage.
Dans sa réponse du 12 février 2024, la Cheffe du
DSAS a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.
Invitée à se déterminer, B.________ a fait de même
le
27 mars 2024.
Le 19 avril 2024, la recourante a déposé des observations
complémentaires sur lesquelles B.________ s'est spontanément déterminée le 23
avril 2024.
Considérant en droit:
1.
Les décisions des autorités administratives sur des demandes du public
portant sur la consultation d'un dossier peuvent faire l'objet d'un recours au
Préposé ou directement au Tribunal cantonal (art. 21 al. 1 de la loi du 24
septembre 2002 sur l'information [LInfo; BLV 170.21]). En l'occurrence, le
recours, déposé en temps utile auprès du Tribunal cantonal contre la décision
du 7 novembre 2023 de la Cheffe du DSAS qui autorise la consultation partielle
des documents requis par la recourante, satisfait au surplus aux exigences
formelles prévues par la loi (art. 79, applicable par renvoi de l'art. 99 de la
loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]),
si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
Invoquant une violation de son droit à l'information et des dispositions
de la LInfo, la recourante conteste en substance qu'il existe des intérêts
publics ou privés prépondérants s'opposant à ce qu'elle ait un accès intégral
aux documents litigieux, soit le "
mandat de prestations 2015-2019
"
conclu avec B.________ ainsi que les différents "
contrats de
prestations
" conclus avec cette même société pour les années 2015 à
2018. La recourante a notamment invoqué à l'appui de son recours l'adoption le
4 octobre 2023 d'une nouvelle planification hospitalière qui a fait l'objet
d'un communiqué de presse du 10 octobre 2023.
3.
Une fois entrées en force, les décisions administratives ne peuvent en
principe plus être remises en cause sous réserve d'une révision ou d'un
réexamen.
En l'occurrence, la DGS, service rattaché au DSAS (art.
4 al. 1 let. c de l'arrêté du 6 juillet 2022 sur la composition des
départements et les noms des services de l'administration [AdésA; BLV
172.215.1.1]), a transmis le 5 janvier 2023 à A.________ une version caviardée
des documents litigieux. Certes, le courrier du 5 janvier 2023 émanait de la
DGS et non du DSAS et ne comportait ni motivation ni voies de droit. Il se
référait toutefois expressément à l'arrêt de renvoi GE.2021.0070 précité si
bien que la transmission caviardée des documents litigieux pouvait être
comprise comme l'expression de la volonté de l'autorité intimée à laquelle la
DGS est hiérarchiquement subordonnée. On peut dès lors se demander si, en
application du principe de la bonne foi (cf. ATF 104 V 162 consid. 3; 102 Ib 91
consid. 3), la recourante, ******** et assistée d'un avocat, n'aurait pas dû
contester dans le délai de 30 jours cette décision si elle entendait toujours
obtenir un accès intégral aux documents litigieux.
Cette question peut toutefois rester indécise dans
la mesure où, comme on le verra, l'adoption de la nouvelle planification
hospitalière constitue une modification notable des circonstances au sens de
l'art. 64 al. 1 let. a LPA-VD qui aurait de toute manière justifié que
l'autorité entre en matière sur une demande de réexamen.
4.
Il n'est pas contesté par les parties que les documents litigieux sont
des documents officiels au sens de l'art. 9 LInfo. Seule est litigieuse la
question de savoir s'il existe encore des intérêts publics ou privés
prépondérants s'opposant à leur consultation intégrale.
a) S'agissant des "
limites
" à
l'accessibilité des renseignements, informations et documents officiels
réservées par l'art. 8 al. 2 LInfo, le chapitre IV de la LInfo (art. 15 à 17)
prévoit en particulier ce qui suit:
"Art. 15 Autres
lois applicables
Les dispositions d'autres lois qui
restreignent ou excluent la transmission d'informations ou l'accès à des
documents officiels sont réservées, y compris les dispositions protégeant le
droit d'auteur.
Art. 16    Intérêts
prépondérants
1
Les autorités peuvent
à titre exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre des informations,
de le faire partiellement ou différer cette publication ou transmission si des
intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent.
2
Des intérêts publics
prépondérants sont en cause lorsque:
a.
la diffusion
d'informations, de documents, de propositions, d'actes et de projets d'actes
est susceptible de perturber sensiblement le processus de décision ou le
fonctionnement des autorités;
[…]
3
Sont réputés intérêts
privés prépondérants:
a.
la protection contre
une atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du consentement de la
personne concernée;
[…]
c.  le secret commercial, le secret professionnel ou tout autre
secret protégé par la loi.
4
Une personne
déterminée sur laquelle un renseignement est communiqué de manière non
anonymisée doit en être informée préalablement.
5
Elle dispose d'un
délai de dix jours dès notification de l'information pour s'opposer à la
communication au sens de l'article 31 de la loi sur la protection des données
ou pour faire valoir les droits prévus aux articles 32 et suivants de cette
même loi.
Art. 17    Refus
partiel
1
Le refus de
communiquer un renseignement ou un document conformément à l'article 16 ne vaut
le cas échéant que pour la partie du renseignement ou du document concerné par
cet article et tant que l'intérêt public ou privé prépondérant existe.
2
L'organisme sollicité
s'efforce de répondre au moins partiellement à la demande, au besoin en ne
communiquant pas ou en masquant les renseignements ou les parties d'un document
concernés par l'intérêt public ou privé prépondérant."
Selon la jurisprudence, tout risque de perturbation
du processus de décision (respectivement du fonctionnement des autorités) ne
justifie pas une restriction à la transmission des informations en application
de l'art. 16 al. 2 let. a LInfo; il faut que la perturbation soit sensible, et
il incombe à l'autorité de rendre ce risque vraisemblable (CDAP GE.2020.0038 du
14 décembre 2020 consid. 6b; GE.2019.0005 du 24 janvier 2020 consid. 3d/cc).
b) En l'occurrence, on ignore faute de motivation
les raisons pour lesquelles la DGS n'a transmis le 5 janvier 2023 qu'une
version caviardée des documents litigieux. Dans sa décision du 7 novembre 2023
– qui s'en tient également à un refus partiel de la demande d'accès –,
l'autorité intimée a invoqué deux éléments soit la protection du secret
commercial de la tierce intéressée en lien avec la gestion des cliniques D.________
et C.________ et les négociations toujours en cours sur la planification
hospitalière.
aa) Il convient d'abord d'examiner si les
négociations sur la planification hospitalière justifient de n'autoriser qu'un
accès partiel aux documents litigieux. Un tel refus partiel n'est en effet
admissible que tant que l'intérêt public ou privé prépondérant existe, ce qui
signifie qu'une fois que cet intérêt disparaît, un accès intégral au document
doit être garanti (art. 17 al. 1 LInfo).
Dans son arrêt de renvoi GE.2021.0070, rendu alors
que les négociations sur la nouvelle planification hospitalière étaient
toujours en cours et que le mandat et les contrats de prestations avaient été
prolongés, la CDAP avait d'ailleurs sans la trancher expressément réservé la
question de l'accès intégral aux documents une fois ces négociations achevées
(consid. 5/dd).
Il résulte des écritures des parties que le Conseil
d'Etat a adopté le 4 octobre 2023 un nouvel arrêté fixant la liste des hôpitaux
de soins somatiques aigus admis à pratiquer à charge de l'assurance obligatoire
de soins par le Canton de Vaud (BLV 832.00.041023.1). Cet arrêté est entré en
vigueur le 1
er
janvier 2024 (art. 7) nonobstant le recours au
Tribunal administratif fédéral (TAF) qui est dépourvu d'effet suspensif selon
l'arrêté (art. 5), les parties n'ayant pas démontré le contraire. Cet arrêté entraîne
la conclusion d'un nouveau mandat de prestations avec les différents
établissements reconnus dont ceux gérés par B.________ (art. 2) ainsi que celle
de nouveaux contrats annuels de prestations.
Comme l'a relevé la recourante et confirmé
l'autorité intimée dans sa réponse, les nouveaux mandats de prestations conclus
avec les établissements de soins privés peuvent être obtenus sur demande dès
leur entrée en force (https://www.vd.ch/ actualites/actualite/news/12422i-planification-hospitaliere).
La recourante indique ainsi sans être démentie avoir obtenu l'accès intégral au
nouveau mandat de prestations conclu avec B.________ valable dès le 1
er
janvier 2024.
Dans sa réponse, l'autorité intimée soutient
toutefois que le présent litige porterait sur un état de fait antérieur, ce qui
justifierait un accès restreint.
Cette argumentation ne convainc pas. L'autorité
intimée, tout comme le Tribunal cantonal, dispose d'un plein pouvoir d'examen
en fait et en droit (art. 63 al. 1 LPA-VD), ce qui implique l'obligation de
tenir compte de faits nouveaux postérieurs à la demande d'accès. En
l'occurrence, l'entrée en vigueur au 1
er
janvier 2024 d'une nouvelle
planification hospitalière et la conclusion d'un nouveau mandat de prestations
et d'un nouveau contrat de prestations avec B.________ sont des éléments dont
il y a lieu de tenir compte pour déterminer s'il existe encore un intérêt
public prépondérant à refuser la communication intégrale des documents
litigieux. Or, tel n'est plus le cas. En effet, une nouvelle planification
hospitalière a été adoptée si bien qu'on ne peut prétendre que leur diffusion
risquerait de perturber le processus de négociation. La seule existence d'une
procédure de recours au TAF – qui ne paraît pas concerner B.________ – n'est
pas de nature à modifier ce constat dès lors que d'éventuelles nouvelles
négociations n'interviendraient que postérieurement à une éventuelle admission
du recours. En outre, on comprend d'autant moins comment une publication de
l'ancien mandat de prestations pourrait perturber d'éventuelles négociations à
venir que l'autorité intimée a permis sur demande l'accès intégral aux nouveaux
mandats de prestations dès leur entrée en vigueur.
bb) Les considérations qui précèdent valent
également
mutatis mutandis
s'agissant du secret commercial invoqué tant
par l'autorité intimée que par la tierce intéressée.
Selon la jurisprudence rendue en application de
l'art. 7 al. 1 let. g de la loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de
la transparence dans l’administration (LTrans; RS 152.3), à laquelle on peut se
référer par analogie, la notion de secret doit être comprise dans un sens large
puisqu'il s'agit de toute information qu'une entreprise est légitimée à vouloir
conserver secrète, soit plus concrètement les données susceptibles d'influer
sur la marche de ses affaires ou d'entraîner une distorsion de concurrence au
cas où des entreprises concurrentes en prendraient connaissance (ATF 142 II 340
consid. 3.2). L'existence d'un secret protégé dépend de la réalisation de
quatre conditions cumulatives: il doit y avoir un lien entre l'information et
l'entreprise; l'information doit être relativement inconnue, c'est-à-dire ni
notoire ni facilement accessible; il doit exister un intérêt subjectif au
maintien du secret (volonté du détenteur de ne pas révéler l'information) et
cet intérêt doit être objectivement fondé (intérêt objectif).
En l'occurrence, les éléments caviardés portent sur
le nombre de cas, le nombre de lits alloués aux fonds d'allocations et le total
de la contribution au fonds de formation, ainsi que diverses conventions
passées avec les acteurs en matière de santé publique.
Certes, ces informations ont un lien direct avec
l'entreprise et ne sont à première vue pas facilement accessibles. Cela étant,
on ne voit pas quel intérêt objectif la tierce intéressée pourrait encore faire
valoir au maintien du secret. En effet, les éléments litigieux concernent la
période courant de 2015 à 2019 et remontent dès lors à plus de 5 ans. On voit
donc mal quel profit ses concurrents pourraient tirer de la diffusion de ces
informations. En outre, comme on l'a vu, les informations litigieuses ont été
rendues accessibles s'agissant du nouveau mandat de prestations si bien que
l'on ne voit
a fortiori
pas quel intérêt au maintien du secret la tierce
intéressée aurait en lien avec la transmission de l'ancien mandat de
prestations. S'agissant des contrats de prestations 2015 à 2018, B.________ ne
peut plus faire valoir d'intérêt objectif au maintien du secret commercial –
pour autant que les données caviardées, malgré le fait qu'elles relèvent de
l'exécution d'une tâche publique, soient bien protégées par le secret
commercial, ce qui peut rester indécis. En effet, on ne voit pas en quoi la
publication de l'intégralité des contrats de prestations antérieurs pourrait
créer une distorsion de concurrence comme l'invoque la tierce intéressée dans
ses écritures. Ce qui précède ne préjuge pour le reste en rien de la question
de l'accès à l'intégralité des contrats de prestations en vigueur.
5.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis
et la décision attaquée réformée en ce sens qu'il est donné accès à la
recourante aux documents litigieux. La procédure en matière de LInfo étant
gratuite, il n'y a pas lieu de percevoir un émolument (art. 27 al. 1
LInfo). La recourante, qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un avocat,
a droit à une indemnité à titre de dépens, qui sera mise à la charge de la
tierce intéressée, qui a conclu au rejet du recours et qui succombe donc (art. 55
al. 1 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du Département de la santé et de l'action sociale du
7 novembre 2023 est réformée en ce sens que la demande de transmission du
mandat de prestations 2015-2019 et des contrats de prestations pour la période
2015 à 2018 est admise.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument.
IV.
B.________ versera à A.________, une indemnité de 3'000 (trois mille)
francs à titre de dépens.
Lausanne, le 23 mai 2024
La présidente:                                                                                          La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.