vd_omni · AC.2016.0373 · 2017-06-30 · fr

A.________/Municipalité de Veytaux, B.________ | Projet de construction de trois villas dans un secteur régi par un PPA. Recours du constructeur contre le refus du permis de construire. Une autorité qui refuse un permis de construire n'a pas à se prononcer sur tous les griefs des opposants. Pas de violation du principe de coordination. Pas de violation des exigences en matière de motivation des décisions administratives (consid. 1 et 2). Selon la jurisprudence, l'empiètement d'un élément de construction sur un périmètre d'implantation défini par un PPA doit être traité de la même manière qu'un empiètement sur la distance à respecter entre bâtiments et limites de propriété, c'est à dire être examiné au regard de l'art. 84 LATC. Dès lors que le règlement communal ne prévoit aucune disposition d'application de l'art. 84 LATC, c'est à juste titre que le permis de construire a été refusé au motif que les constructions prévues en sous-sol ne respectent pas les périmètres d'implantation du PPA (consid. 4). Pas de violation du principe de la bonne foi, aucune assurance n'ayant été donnée par la municipalité que le permis de construire allait être délivré (consid. 5). Aucune base légale ne permet à une municipalité d'ordonner la reprise et la continuation de travaux correspondant à un permis de construire en force. En application de l'art. 118 LATC, la municipalité peut tout au plus donner un délai au constructeur pour poursuivre les travaux avec une menace de retrait du permis si cette injonction n'est pas respectée ou menacer le constructeur de constater la péremption du permis de construire si les travaux ne sont pas commencés. Si la municipalité entendait invoquer l'art. 92 LATC, en raison du danger créé par les travaux déjà réalisés, il lui appartenait de le dire clairement dans la décision (consid. 7).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.06.2017 AC.2016.0373

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 30 juin 2017
Composition
M. François Kart,
président
; M. Jacques Haymoz, assesseur et
M. Georges Arthur Meylan, assesseur.
Recourante
A.________
à ******** représentée
par
Me Alexandre ZEN-RUFFINEN, avocat à Neuchâtel,
Autorité intimée
Municipalité de Veytaux,
représentée
par Me Jean HEIM, avocat à Lausanne,
Opposante
B.________
à ********
représentée par Me Nicolas
MATTENBERGER, à Vevey
.
Me
Objet
permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
Veytaux du 16 septembre 2016 (refusant le permis de construire 3 villas
familiales avec parking souterrain, parcelles 836, 837, 838 et 311, CAMAC
151927) – dossier joint: AC.2016.0374
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Veytaux du 16 septembre
2016 (ordre de reprise des travaux) –  jonction à AC.2016.0373
Vu les faits suivants
A.
A.________ est propriétaire des parcelles du cadastre de la Commune de
Veytaux n
os
836 (d'une surface de 1'355 m
2
), 837 (d'une
surface de 1'225 m
2
) et 838 (d'une surface de 996 m
2
).
Ces trois parcelles sont fonds dominants à parts égales de la parcelle de
dépendance n
o
311 (d'une surface de 566 m
2
). Ces
bien-fonds qui descendent en pente vers le lac sont bordés au nord-est par la
voie CFF, au sud-est par une parcelle de vignes appartenant à l’Etat de Vaud,
au nord-ouest par les parcelles construites de C.________ et de B.________
(parcelles n
os
292 et 293) et au sud-ouest par le quai
Alfred-Chatelanat qui relie le torrent de la Veraye au château de Chillon et
par lequel on accède aux parcelles n
os
836 à 838.
Les parcelles n
os
836, 837, 838 et 311 sont
régies par le plan partiel d’affectation "Clos de Chillon", approuvé
par le Département des infrastructures le 21 novembre 2002 (ci-après: PPA
"Clos de Chillon"). Ce dernier colloque ces parcelles en zone
constructible et prévoit la construction de trois villas unifamiliales étagées
dans la pente du terrain avec un parking enterré ou semi-enterré comprenant
deux places de stationnement par immeuble et trois places extérieures.
B.
Par décision du 14 décembre 2007, la Municipalité de Veytaux (ci-après:
la municipalité) a autorisé la construction des deux villas prévues dans la partie
supérieure (villas A et B) avec deux piscines extérieures, trois places de parc
extérieures et un parking souterrain de six places implanté dans l’angle
sud-ouest (permis de construire n
os
846/860 et 847/861). Le
projet prévoyait que le parking souterrain serait relié aux bâtiments d’une
part, par des escaliers et un chemin d’accès en limite de la parcelle n
o
292
et d’autre part, par un ascenseur et un monte-personnes reliant successivement
le parking à la villa B et la villa B à la villa A, elle-même située sur
l’arête sommitale du terrain à une dizaine de mètres de la voie de chemin de
fer. Par arrêt du 29 septembre 2008 (AC.2007.0320), la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal a partiellement admis un recours
formé par D.________ et B.________ contre l’octroi du permis de construire. Le
tribunal a considéré que la municipalité avait exclu à tort de la surface brute
de plancher utile constructible (SBPU) un local au rez-de-chaussée intitulé
"réduit extérieur" et autorisé à tort la réalisation d’un
monte-personnes reliant le bâtiment B au bâtiment A. La décision municipale du
14 décembre 2007 a par conséquent été réformée en ce sens que
l’autorisation de construire le monte-personnes reliant le bâtiment B au
bâtiment A et l’autorisation de construire les locaux du rez-de-chaussée intitulés
"réduit extérieur" étaient refusées. Pour le surplus, le tribunal a
confirmé l’octroi du permis de construire en écartant les griefs des
recourantes relatifs à la conformité du projet au plan directeur communal, à
l’accès aux futures constructions (grief portant notamment sur la stabilité du
pont sur le ruisseau la Veraye), à la protection contre le bruit, à
l’emplacement de la piscine, au nombre de places de stationnement, à la
législation sur la police des eaux dépendant du domaine public, à l’esthétique
et à l’intégration des constructions et à l’art. 77 de la loi cantonale du
4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV
700.11).
Par décision du 11 novembre 2010, la municipalité a
autorisé la construction d’une 3
ème
villa et d’une piscine dans la
partie inférieure de la parcelle (permis de construire n
o
920) et
levé l'opposition de B.________. Le recours formé par cette dernière auprès de
la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal a été rejeté par
arrêt du 27 octobre 2011 (arrêt AC.2010.0356). Le tribunal a notamment constaté
que n'étaient pas fondés les griefs de la recourante relatifs à la surface
brute de plancher autorisée, aux accès, à l'espace réservé aux cours d'eau et
aux étendues d'eau, aux mesures de protection contre les dommages causés par
les forces de la nature, à l'impact du projet sur les anciens murs de vigne et
les grilles en fer forgé et au respect des dispositions applicables à
l'utilisation rationnelle et aux économies d'énergie ainsi qu'aux énergies
renouvelables dans les constructions.
C.
Les travaux de construction des trois villas ont débuté au printemps
2012. Constatant que les travaux de terrassement ne correspondaient pas aux
permis de construire délivrés, la municipalité a interpellé le constructeur
pour lui demander des explications. Depuis lors, les travaux n'ont pas repris.
D.
Un projet modifié, auquel la constructrice a ultérieurement renoncé, a
été soumis à l'enquête publique du 2 novembre au 1
er
décembre 2013.
Ce projet a notamment suscité une opposition du Service immeubles, patrimoine
et logistique (SIPAL) et un préavis négatif de la Commission des rives du lac.
E.
A.________ a présenté à la municipalité un nouveau projet, qui a été
soumis à l'enquête publique 10 janvier au 8 février 2015. Le projet a suscité
plusieurs oppositions, dont celle de B.________. La Commission des rives du lac
et le SIPAL ont émis des préavis positifs. Relevant que le nouveau projet
impliquait la destruction d'un biotope, le DGE a délivré l'autorisation
spéciale prévue par les articles 4a de la loi du 10 décembre 1969 sur la
protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS; RSV 450.11) et 22
de la loi du 22 février 1989 sur la faune (LFaune; RSV 922.03),
autorisation subordonnée à un certain nombre de conditions. Le 27 novembre
2015, le conseil de B.________ a remis à la municipalité un rapport relatif à
la surface brute de plancher du projet établi par le bureau ******** SA. Ce
rapport a été transmis au mandataire du constructeur.
F.
Par courrier du 16 septembre 2016, la municipalité a informé A.________
que, dans sa séance du 29 août 2016, elle avait décidé de refuser la délivrance
du permis de construire. Dans sa décision, elle invoquait le fait que les
constructions souterraines prévues ne respectaient pas le PPA et le règlement
communal sur le plan d'extension et la police des constructions (ci-après: RC).
Elle faisait également valoir que les conditions posées par l'art. 84 LATC n'étaient
pas respectées "vu la proximité des habitations et le gigantisme des
surfaces envisagées pour relier en sous-sol les villas". La municipalité
précisait ce qui suit:
"Il serait possible, comme
l'a admis la Municipalité, que certains locaux situés en sous-sol puissent être
acceptés, suite à une demande préalable, hors des périmètres du PPA, sans être
comptés dans la surface brute de plancher utile, mais pour autant qu'ils aient
un usage privé et soient de taille raisonnable, dans la limite où leurs
affectations soient clairement définies et qu'elles ne comptent pas dans le
calcul de l'IUS"
.
G.
Par acte du 19 octobre 2016, A.________ a recouru contre la décision
municipale du 16 septembre 2016 relative au refus du permis de construire auprès
de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Elle conclut
à son annulation et principalement à l'octroi du permis de construire,
subsidiairement au renvoi de la décision à la municipalité pour nouvelle
décision au sens des considérants. La cause a été enregistrée sous la référence
AC.2016.0373.
La recourante décrit un projet de trois villas
familiales reliées par un sous-sol commun. Elle relève que, selon les plans
d'enquête, le sous-sol est composé de zones grises sur le plan avec la mention
"disponible". Elle fait valoir que ces locaux disponibles ne
bénéficient d'aucun éclairage naturel et ne sont en aucun cas destinés à
l'habitation, ni à devenir un local de travail sédentaire. Elle fait valoir
également que l'autorité intimée ne lui a jamais demandé l'affectation prévue
pour ces locaux. Elle précise que son intention est de proposer aux acquéreurs
dans ces zones "disponibles" des affectations alternatives mais
exhaustives, entre un carnotzet, des caves, un local pour des activités
sportives (aquatique), un atelier de bricolage, un atelier pour la création
artistique, une zone d'exposition ou encore un fitness. La recourante soutient
que l'autorité intimée aurait subordonné l'octroi du permis de construire au
retrait préalable de toutes les oppositions, ce qui ne serait pas admissible.
Elle insiste sur le fait qu'elle a demandé à plusieurs reprises à la municipalité
de lui indiquer sur quels points le projet n'était pas réglementaire, afin de
pouvoir cas échéant le modifier, et qu'elle n'a jamais obtenu de réponse.
H.
Dans une seconde décision du 16 septembre 2016, la municipalité a
enjoint A.________ de reprendre les travaux correspondant aux permis de
construire 846/860, 846/861 et 920 dans un délai, non prolongeable, au 30
novembre 2016. Elle invoque à cet égard l'art. 64 RC relatif à la notion de
commencement des travaux au sens de l'art. 118 al. 1 LATC.
Par acte du 19 octobre 2016, A.________ a recouru
contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal. Elle conclut à son annulation et au renvoi de la cause à la
municipalité pour nouvelle décision au sens des considérants. La cause a été
enregistrée sous la référence AC.2016.0374.
I.
Les causes AC.2016.0373 et  AC.2016.0374 ont été jointes sous la
référence AC.2016.0373.
J.
La municipalité a déposé sa réponse aux deux recours le 30 novembre
2016. Elle conclut au rejet des recours. Pour ce qui est des motifs de refus du
permis de construire, elle précise que, sauf disposition réglementaire
contraire expresse, les périmètres d'implantation des bâtiments s'appliquent
également aux constructions en sous-sol. Elle invoque ainsi une violation de
l'art. VI du Règlement spécial du PPA "Clos de Chillon" (ci-après: RPPA).
Elle invoque également une violation de l'art. IX RPPA en faisant valoir que,
par l'ampleur des constructions souterraines destinées à relier en sous-sol les
trois villas projetées, le projet ne respecte pas la notion de "villas
unifamiliales", soit nettement indépendantes les unes des autres. Elle
soutient que, dans ces conditions, il n'est pas nécessaire de déterminer si les
surfaces brutes de plancher utiles de chaque villa respectent les exigences du
RPPA.
L'opposante B.________ a déposé des déterminations
le 22 décembre 2016. Elle conclut au rejet du recours. Elle soutient que
le projet ne respecte pas l'art. VII RPPA relatif aux surfaces brutes de
plancher maximales autorisées (soit 855 m
2
pour les trois
villas). Elle soutient dans ce cadre que la constructrice ne s'est pas
conformée à son obligation de préciser de façon complète les affectations
prévues. Elle invoque une violation de l'art. XV RPPA relatif au nombre maximal
de places de parc intérieures et extérieures, en contestant la possibilité
d'octroyer une dérogation sur ce point. Elle soutient que la modification de la
topographie des lieux engendrée par l'excavation d'ores et déjà effectuée par
la constructrice n'est pas conforme aux objectifs du PPA. Elle conteste enfin
la suppression des cheminements extérieurs au profit de liaisons souterraines,
respectivement leur déplacement de l'ouest au centre du périmètre du PPA.
La recourante et l'opposante B.________ ont déposé
des observations complémentaires en date des 8 mars et 31 mars 2017. Dans ses
dernières déterminations, l'opposante B.________ met encore en cause la largeur
du chemin d'accès.
K.
Le tribunal a tenu audience le 18 mai 2017. A cette occasion, il a
procédé à une vision locale. Le procès-verbal de l'audience a la teneur
suivante:
Se présentent:
- pour la société recourante: M.
E.________, directeur du bureau d'architecture A.________, assisté de Me
Alexandre Zen-Ruffinen et de Me Baptiste Hurni;
- pour la Municipalité de Veytaux:
Mme F.________, Syndique, M. G.________, Municipal, ainsi que Mme H.________,
secrétaire municipale, assistés de Me Jean Heim;
- l'opposante Mme B.________,
accompagnée de M. I.________ (qui réside régulièrement dans l'immeuble de
l'opposante selon explications de cette dernière), assistés de Me Nicolas
Mattenberger.
L'audience débute à 9h35 devant la
parcelle n° 838, sur le quai Alfred-Chatelanat à Veytaux.
Après que le Président a
brièvement rappelé l'historique de l'affaire, Me Heim indique que le permis de
construire complémentaire délivré le 18 juillet 2011 – jamais utilisé –
concernait uniquement les liaisons souterraines et qu'il est sans rapport avec
les constructions souterraines projetées.
Me Zen-Ruffinen maintient que la
Municipalité aurait dû statuer sur la recevabilité des oppositions, comme il
est d'usage dans le canton de Neuchâtel. Le Président précise que selon le
droit vaudois, la recevabilité d'une opposition n'est en principe pas examinée
au stade de son dépôt devant la Municipalité, mais ne l'est que dans un second
temps, devant l'autorité de recours.
La nature du projet (un
propriétaire unique ou trois propriétaires distincts) est discutée.  M. F.________
explique que l'idée de départ était de créer trois villas indépendantes avec
trois accès séparés; il ajoute que le haut standing des constructions rend la
création de liaisons souterraines indispensable (en lieu et place d'escaliers).
Interpellé par le Président quant
aux motifs de l'élargissement de l'accès pour les véhicules (de 4m à 8.50m), M.
F.________ indique qu'il n'est pas en mesure de répondre à cette question. Me
Mattenberger relève que si le souhait de replacer à l'intérieur de la
construction les trois cases de stationnement initialement prévues à
l'extérieur est en soi compréhensible, un problème se pose toutefois si
l'espace intérieur est agrandi et que les places extérieures sont conservées.
Superposant, sur le plan de
situation du projet litigieux, un papier calque reproduisant le périmètre du
PPA, le juge assesseur Haymoz constate que ni les constructions extérieures ni
celles souterraines ne respectent ce périmètre. M. H.________ explique qu'il
existe une différence entre les coupes et les plans et que la Municipalité se
fonde sur les coupes, ce qui a été admis par le Tribunal cantonal dans ses
précédents arrêts.
Le Président informe les parties
qu'à supposer que le tribunal doive confirmer le premier motif énoncé par la
municipalité pour refuser le permis de construire, soit que les constructions
souterraines ne respectent pas les périmètres d'implantation du PPA, les autres
griefs soulevés par l'opposante ne seront a priori pas examinés.
Il est ensuite discuté de la
seconde décision litigieuse concernant l'ordre de reprise des travaux. Le
Président exprime ses doutes quant à l'existence d'une base légale permettant
une telle injonction. Il cite dans ce contexte l'art. 118 al. 2 LATC (selon
lequel le permis de construire peut être retiré si, sans motifs suffisants,
l'exécution des travaux n'est pas poursuivie dans les délais usuels), ainsi que
l'art. 92 LATC (prévoyant que la municipalité ordonne la consolidation, cas
échéant la démolition de tout ouvrage menaçant ruine ou présentant un danger
pour le public ou les habitants). Me Heim relève que la Municipalité a en
définitive fait usage de la possibilité offerte à l'art. 92 LATC, avec d'autres
mots. M. H.________ désigne la ligne CFF du Simplon qui passe en amont de la
parcelle n° 836. Il fait valoir que la paroi de soutien construite à titre
provisoire ne résistera pas sur le long terme. Il ajoute que les CFF sont
intervenus auprès de l'ingénieur civil, lequel a procédé à divers calculs. Les
représentants de la recourante indiquent que celle-ci est disposée à réaliser
les travaux nécessaires pour sécuriser l'endroit.
La Syndique conclut en soulignant
qu'il est ici question d'un secteur sensible et qu'il est primordial que la
situation évolue (en citant notamment les panneaux de protection installés le
long du quai ou encore ceux s'affaissant sur la propriété de l'opposante). Me
Mattenberger fait référence aux nombreuses discussions restées vaines
jusqu'ici, en indiquant toutefois ne pas être fermé à toute discussion pour le
cas où le tribunal devait confirmer le projet litigieux. Me Zen-Ruffinen
insiste également sur les nombreux efforts faits du côté de sa mandante, qui
demeure elle aussi prête à discuter."
L.
La recourante s'est déterminée sur le procès-verbal d'audience le
19 juin 2017.
Considérant en droit
1.
La recourante reproche à la municipalité d'avoir refusé le permis de
construire sans s'être prononcée sur les oppositions. Elle invoque à cet égard
une violation des articles 25a de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), 115 LATC et 116 LATC. Elle se réfère
à un ATF 1C_445/2014.
a) aa) Selon l'art. 115 LATC, un refus de permis de
construire, avec référence aux dispositions légales invoquées, doit être
communiqué au requérant.
En l'espèce, on constate que cette exigence a été
respectée.
bb) Selon l'art. 116 al. 1 LATC, les auteurs
d'oppositions motivées sont avisés de la décision accordant ou refusant le
permis, avec l'indication des dispositions légales et réglementaires invoquées,
lorsque l'opposition est écartée.
Il résulte du texte clair de l'art. 116 al. 1 LATC que
l'autorité communale ne doit rendre une décision motivée au sujet des
oppositions que lorsque celles-ci sont écartées, à savoir lorsque le permis de
construire est délivré. Lorsqu'une municipalité constate qu'un permis de
construire ne peut pas être délivré, soit pour des motifs invoqués par les opposants
soit pour d'autres motifs, il lui appartient uniquement d'informer le requérant
et les opposants de ce refus, ceci en application des art. 115 et 116 LATC. Il
lui suffit alors d'indiquer pour quel(s) motif(s) le permis est refusé et aucune
disposition légale ne lui impose de se prononcer sur tous les griefs invoqués
par les opposants. De même, il ne lui appartient pas de se déterminer dans ce
cas sur la "recevabilité" des oppositions, étant précisé que,
contrairement à la qualité pour recourir, la loi ne soumet la recevabilité des
oppositions qu'à la forme écrite et au dépôt dans le délai d'enquête publique,
la faculté de présenter une opposition étant ainsi offerte sans limite (cf.
Bovay, Didisheim, Sulliger, Thonney, Droit vaudois de la construction, 4
ème
éd., Bâle 2010, ch. 2.1 ad art. 109 LATC).
b) aa) L'art. 25a LAT énonce, à ses al. 1 à 3, des
principes en matière de coordination "lorsque l'implantation ou la
transformation d'une construction ou d'une installation nécessite des décisions
émanant de plusieurs autorités". Le principe de la coordination des
procédures vise en premier lieu à assurer, d'un point de vue matériel, une
application cohérente des normes sur la base desquelles des décisions
administratives doivent être prises (ATF 120 Ib 400 consid. 5). Le moyen d'y
parvenir lorsque l'implantation ou la transformation d'une construction ou
d'une installation nécessite des décisions émanant de plusieurs autorités
relève de la coordination formelle. A ce titre, l'art. 25a LAT prévoit qu'une
autorité chargée de la coordination doit en particulier veiller à ce que toutes
les pièces du dossier de la demande d'autorisation soient mises simultanément à
l'enquête publique (art. 25a al. 2 let. b LAT) et à ce qu'il y ait une
concordance matérielle des décisions ainsi que, en règle générale, une
notification commune ou simultanée (art. 25a al. 2 let. d LAT); ces décisions
ne doivent en outre pas être contradictoires (art. 25a al. 3 LAT) (cf. arrêt TF
1C_319/2013 du 17 avril 2014 consid. 2.2.1). L'obligation de coordonner s'étend
à l'ensemble des autorisations que l'implantation d'une construction rend
nécessaire. Elle n'exclut pas de traiter séparément les autorisations spéciales
de moindre portée pour autant que les contradictions puissent être évitées; il
n'est pas non plus indispensable de coordonner les décisions qui, tout en ayant
un rapport avec le projet de construction, n'ont aucune influence directement
contraignante sur la construction proprement dite de l'ouvrage ou qui, pour des
raisons matérielles, ne peuvent être rendues qu'après sa réalisation (cf.
Arnold Marti, in Commentaire LAT  n
os
17 et 19 ad art. 25a
LAT; arrêts TF 1C_621/2012 et 1C_623/2012 du 14 janvier 2014 consid. 4.2). La
loi ne tend pas à une coordination maximale, mais doit assurer une coordination
suffisante (Arnold Marti, op. cit., n° 23 ad art. 25a LAT; arrêt TF 1C_309/2013
du 4 juillet 2013 consid. 3.3.1).
bb) En l'espèce, la recourante, à juste titre, ne
prétend pas que la décision litigieuse soit susceptible de poser problème en ce
qui concerne la coordination formelle. Pour le reste, l'exigence selon laquelle
il convient d'assurer, d'un point de vue matériel, une application cohérente
des normes sur la base desquelles des décisions administratives doivent être
prises n'implique pas qu'une autorité saisie d'une demande de permis de
construire examine tous les griefs des opposants. Comme on l'a vu plus haut,
dès le moment où elle constate que le projet n'est pas conforme au droit,
l'autorité compétente peut (et doit) refuser le permis de construire, sans
qu'on puisse exiger d'elle qu'elle détermine tous les points sur lesquels le
projet n'est pas conforme.
c) La recourante ne peut au surplus rien déduire de
l'ATF 1C_445/2014. Dans cet arrêt, le Tribunal fédéral s'est en effet prononcé
sur une situation différente, soit celle dans laquelle la municipalité décide
de lever les oppositions, ceci sans délivrer le permis de construire. Le
Tribunal fédéral a notamment constaté que cette manière de procéder n'était pas
conforme à l'art 116 LATC. Comme on l'a vu plus haut, aucune disposition légale
n'impose en revanche à la municipalité de se prononcer sur tous les griefs des
opposants lorsqu'on se trouve dans la situation inverse, soit lorsque le permis
de construire est refusé.
2.
La recourante soutient que la décision attaquée est insuffisamment
motivée. Elle invoque à cet égard une violation de l'art. 42 let. c et d de la
loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36).
Elle invoque également, de manière générale, une violation de son droit d'être
entendu.
a) Selon l’art. 42 LPA-VD, la décision contient
notamment les faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels elle
s'appuie (let. c) et le dispositif (let. d). Quant au droit d'être entendu
prévu par les art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et 17 al. 2 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003
(Cst-VD; RSV 101.01), il comprend en particulier le devoir, pour l'autorité, de
motiver sa décision, afin que le justiciable puisse la comprendre, la contester
utilement s'il y a lieu et exercer son droit de recours à bon escient. L'autorité
doit ainsi mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur
lesquels elle a fondé son raisonnement, de manière à ce que l'intéressé puisse
se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de
cause (ATF 139 IV 179 consid. 2.2; 138 IV 81 consid. 2.2; 134 I 83 consid. 4.1).
La violation du droit d'être entendu commise en première instance peut être
guérie si le justiciable dispose de la faculté de se déterminer dans la
procédure de recours, pour autant que l'autorité de recours dispose d'un plein
pouvoir d'examen, en fait et en droit (ATF 135 I 279 consid. 2.6.1; 133 I 201
consid. 2.2; 132 V 387 consid. 5.1 p. 390 et les arrêts cités).
b) Avec la recourante, on peut constater que la
décision attaquée n'expose pas de manière parfaitement claire les dispositions
légales et réglementaires dont la violation justifierait le refus du permis de
construire. Cela étant, à la lecture de la décision, la recourante pouvait
comprendre que l'autorité intimée contestait la légalité et la réglementarité
des constructions souterraines, notamment au regard de l'art. 84 LATC. Cette
motivation de la décision attaquée, même succincte et peu claire, lui permettait
de comprendre la portée de la décision et d'exercer son droit de recours à bon
escient, ce qu'elle a d'ailleurs fait. On relève au surplus que, contrairement
à ce que soutient la recourante, la décision attaquée contient un dispositif
puisqu'elle indique expressément que le permis de construire est refusé. Enfin,
pour les raisons évoquées plus haut, on ne saurait considérer que la décision
était insuffisamment motivée au motif qu'elle ne se prononçait pas sur la
recevabilité des oppositions et sur tous les griefs des opposants.
c) Vu ce qui précède, le grief relatif à la
violation du droit d'être entendu n'est pas fondé.
3.
Sur le fond, dès lors qu'est litigieuse l'interprétation des
dispositions d'un règlement communal, il convient de rappeler en préambule que,
selon la jurisprudence constante, la municipalité jouit d’un certain pouvoir
d’appréciation dans l’interprétation qu’elle fait des règlements communaux (v.
p. ex. AC.2013.0230 du 4 février 2014 consid. 9c; AC.2013.0237 du 12
décembre 2013 consid. 4c/aa et les références citées). Elle dispose
notamment d’une latitude de jugement pour interpréter des concepts juridiques
indéterminés dont la portée n'est pas imposée par le droit cantonal (cf.
notamment arrêts AC.2014.0337, 2014.0409 du 3 mars 2015 consid. 4b; AC.2012.0184
du 28 mars 2013 consid. 3c/aa; AC.2009.0229 du 20 juillet 2010
consid. 1b; AC.2008.0152 du 8 octobre 2009 consid. 3c). Selon le
Tribunal fédéral, l'autorité cantonale de recours n'est toutefois pas
définitivement liée par l'interprétation faite d'une disposition réglementaire
communale et peut adopter une autre interprétation si celle-ci repose sur des
motifs sérieux, objectifs et convaincants, tirés du texte ou de la systématique
de la norme, de sa genèse ou de son but (cf. arrêt TF 1C_103/2008 du 23
septembre 2008 consid. 2.4 et les arrêts cités). Lorsque plusieurs
interprétations sont envisageables, il faut s’en tenir à celle qui respecte
l’exigence d’une base légale précise pour les restrictions du droit de
propriété issues du droit public (cf. arrêts AC.2009.0229 du 20 juillet 2010
consid. 1b; AC.2009.0167 du 22 mars 2010 consid. 4; AC.2007.0267
du 5 mai 2008 consid. 5).
4.
A l'appui de son refus du permis de construire, la municipalité soutient
en premier lieu que le sous-sol commun aux trois villas ne respecte pas les
périmètres d'implantation définis par les plans et coupes techniques. Elle fait
valoir à cet égard que, sauf disposition réglementaire contraire, les
périmètres d'implantation des bâtiments figurés sur un plan d'affectation
s'appliquent non seulement aux constructions hors-sol, mais également aux
constructions en sous-sol. L'opposante B.________ relève pour sa part que la
villa intermédiaire a été déplacée vers le sud et qu'elle ne respecte également
pas les périmètres d'implantation. La recourante soutient que le projet
querellé respecte parfaitement les périmètres d'implantation, à l'exception
d'un garage pour lequel une dérogation a été demandée.
a) L'art. VI RPPA a la teneur suivante:
"
Implantation
Les bâtiments doivent
impérativement s'inscrire dans les périmètres d'implantation définis par les
plans et coupes techniques.
Peuvent être construits hors des
périmètres d'implantation:
les superstructures, les
avant-toits, les balcons jusqu'à 2,00 mètres, les bacs à fleurs, les
sauts-de-loup, les piscines et les divers éléments d'aménagements extérieurs.
Toutefois, aucun élément construit
ne s'approchera à moins de cinq mètres de la limite de propriété de la parcelle
N°343."
Selon la jurisprudence, l'empiètement d'un élément
de construction sur le périmètre d'implantation défini par un plan partiel
d'affectation doit être traité de la même manière qu'un empiètement sur la
distance à respecter entre le bâtiment et la limite de propriété car il a les
mêmes effets (cf. arrêts AC.2010.0299 du 18 octobre 2011 consid. 2c;  AC.2004.0025
du 21 juin 2004 consid. 1d et les références citées). L'empiètement d'un
élément de construction souterrain sur un périmètre d'implantation doit par
conséquent être examiné au regard de l'art. 84 LATC dont la teneur est la
suivante:
"
Art. 84   Constructions souterraines
1
Le règlement communal peut prévoir que les
constructions souterraines ou semi-enterrées ne sont pas prises en
considération:
– dans
le calcul de la distance aux limites ou entre bâtiments;
– dans
le coefficient d'occupation ou d'utilisation du sol.
2
Cette réglementation n'est applicable que dans la
mesure où le profil et la nature du sol ne sont pas sensiblement modifiés et
s'il n'en résulte pas d'inconvénient pour le voisinage.".
b) En l'espèce, il n'est pas contesté que les
constructions prévues en sous-sol ne s'inscrivent pas dans les périmètres
d'implantation définis par les plans et coupes techniques.
On l'a vu, l'art.
84 LATC permet de déroger aux règles fixant les distances entre bâtiment et
limite de propriété ou entre bâtiments – et donc aussi aux périmètres
d’implantation fixés par un plan d’affectation – que si cette possibilité est
expressément prévue par le règlement communal. Or, le règlement communal de
Veytaux ne prévoit aucune disposition d’application de l’art. 84 LATC. Les
constructions en sous-sol, qui dépassent les périmètres d’implantation, ne sont
par conséquent pas conformes au règlement communal. Partant, il se justifiait,
pour ce seul motif, de refuser de délivrer le permis de construire sollicité.
5.
La recourante soutient que le refus du permis de construire serait
motivé par le fait que toutes les oppositions n'ont pas été retirées et non pas
en raison d'une non réglementarité du projet. Elle relève à cet égard que
l'autorité intimée lui aurait à plusieurs reprises affirmé que son projet était
réglementaire. Elle soutient par conséquent que la décision municipale est
arbitraire et que l'attitude municipale est contradictoire, faisant fi
d'assurances qui lui auraient été données.
a) aa) Une décision est arbitraire lorsqu'elle
contredit clairement la situation de fait, qu'elle viole gravement une norme ou
un principe juridique clair et indiscuté. Il n'y a pas arbitraire du seul fait
qu'une solution autre que celle choisie semble concevable, voire préférable. Il
ne suffit pas que la motivation soit insoutenable; il faut encore que cette
décision apparaisse arbitraire dans son résultat (cf. ATF 141 I 201 consid. 6.1
et les arrêts cités).
bb) En l'espèce, il est vrai que la municipalité
semblait disposée à délivrer le permis de construire dans l'hypothèse où
l'opposante B.________ avait retiré son opposition, attitude qui apparaît
curieuse dès lors que la seule question qu'il appartenait à l'autorité intimée
de trancher était celle de la réglementarité du projet. Cela étant, on relève
que la municipalité a finalement refusé le permis de construire pour des motifs
de fond qui, on l'a vu, sont pertinents. Dans ces conditions, le grief
d'arbitraire n'est pas fondé.
b) aa) Le principe de la bonne foi protège le
citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des
autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des
déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Ce principe découle
des art. 5 al. 3 et 9 Cst et vaut pour l'ensemble de l'activité étatique
(ATF 138 I 49 consid. 8.3.1; 129 I 161 consid. 4.1; 128 II 112 consid.
10b/aa; 126 II 377 consid. 3a et les arrêts cités). Selon la jurisprudence, un
renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger
celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation
en vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dans une situation
concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée
avoir agi dans les limites de ses compétences, et que l'administré n'ait pas pu
se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il
faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il
se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans
subir de préjudice, que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où
l'assurance a été donnée et que l'intérêt à une application correcte du droit
objectif ne soit pas prépondérant par rapport à la protection de la confiance
(ATF 137 II 182 consid. 3.6.2; 131 II 627 consid. 6.1; 129 I 161 consid. 4.1;
122 II 113 consid. 3b/cc et les références citées).
Ce principe est l'émanation d'un principe plus
général, celui de la confiance, lequel suppose que les rapports juridiques se
fondent et s'organisent sur une base de loyauté et sur le respect de la parole
donnée. Le principe de la loyauté impose aux organes de l'Etat ainsi qu'aux
particuliers d'agir conformément aux règles de la bonne foi. Cela implique
notamment qu'ils s'abstiennent d'adopter un comportement contradictoire ou
abusif (ATF 136 I 254 consid. 5.2).
bb) En l'occurrence, on a vu que la municipalité
semblait disposée à délivrer le permis de construire dans l'hypothèse où
l'opposante B.________ avait retiré son opposition. Cette position municipale
se fondait apparemment sur le constat que le nouveau projet de la recourante,
bien que non conforme au PPA, était préférable à celui bénéficiant d'un permis
de construire en force (cf. procès-verbal de la séance de conciliation du
16 décembre 2015). Cela étant, on relève que l'autorité communale avait
attiré l'attention de la constructrice sur le fait que son projet ne paraissait
pas respecter le PPA en tous points (cf. procès-verbal de la séance de
conciliation du 16 décembre 2015). Il ne ressort en outre pas du dossier que
des garanties auraient clairement été données à la recourante selon lesquelles
il était acquis qu'un permis de construire allait lui être délivré. Dans ces
circonstances, la recourante ne peut pas se prévaloir d'une violation du principe
de la bonne foi.
6.
Dès lors que la municipalité a, à juste titre, refusé de délivrer le
permis de construire en raison de la non-conformité du projet à l'art. VI RPPA,
la question de savoir si le permis pouvait également être refusé en raison de
la violation de l'art. IX RPPA (non-respect de la notion de "villas
unifamiliales") souffre de demeurer indécise. De même, il n'est pas
nécessaire d'examiner les autres griefs invoqués par l'opposante B.________
(dépassement de la surface brute de plancher utile autorisée par le PPA,
non-respect de l'art. XV RPPA relatif aux places de parc intérieures et
extérieures, non-respect de l'art. XIII RPPA relatif à la largeur de l'entrée
pour véhicules, disparition des liaisons piétonnes extérieures prévues côté
ouest, atteinte  aux objectifs du PPA consistant à maintenir la topographie
générale des lieux et à y insérer les constructions dans les courbes de niveaux
existantes, tout en sauvegardant les murs de vigne).
7.
Il convient encore d'examiner si c'est à juste titre que la municipalité
a ordonné la reprise des travaux correspondant aux permis de construire en
force (permis n
os
846/860, 846/861 et 920) en exigeant que, dans un
certain délai, les travaux exécutés correspondent à la définition de
commencement des travaux figurant à l'art. 64 RC.
a) L'art. 118 LATC prévoit ce qui suit:
Art. 118 Péremption ou retrait de
permis
1
Le permis de
construire est périmé si, dans le délai de deux ans dès sa date, la
construction n'est pas commencée.
2
La municipalité peut
en prolonger la validité d'une année si les circonstances le justifient.
3
Le permis de
construire peut être retiré si, sans motifs suffisants, l'exécution des travaux
n'est pas poursuivie dans les délais usuels; la municipalité ou, à défaut, le
département peut, en ce cas, exiger la démolition de l'ouvrage et la remise en
état du sol ou, en cas d'inexécution, y faire procéder aux frais du
propriétaire.
4
La
péremption ou le retrait du permis de construire entraîne d'office l'annulation
des autorisations et des approbations cantonales.
b) Il résulte de l'art. 118 al. 3 LATC que, dans
l'hypothèse où l'exécution de travaux pour lesquels un permis de construire en
force a été délivré a commencé mais ne se poursuit pas dans les délais usuels
(ce qui semble le cas en l'espèce), la municipalité a la faculté de retirer le
permis de construire. En l'espèce, la municipalité aurait pu, en se fondant sur
cette disposition, donner un délai à la recourante pour poursuivre les travaux
en l'informant que, en cas de non-respect de cette injonction, le permis de
construire serait retiré. Elle aurait pu également éventuellement menacer la
constructrice de constater la péremption du permis de construire en application
des art. 118 al. 1 et 2 LATC si les travaux n'avaient pas commencé dans un
certain délai. Aucune base légale ne lui permettait en revanche d'ordonner purement
et simplement à la recourante de reprendre et de continuer les travaux.
A toutes fins utiles, on relèvera qu'il n'est pas
certain que la jurisprudence déjà ancienne qui laissait aux communes la
compétence pour définir la notion de commencement des travaux doive être
maintenue: la notion de
"commencement des travaux"
,
déterminante pour l'application du délai de deux ans et déterminer la
péremption du permis de construire au sens de l'art. 118 LATC, fait en effet
partie des règles formelles fixées par le droit cantonal et ne semble pas
pouvoir faire l'objet d'une disposition communale qui lui donnerait un contenu
différent, ce qui reviendrait à modifier le délai (cf. arrêts AC.2008.0046 du
18 mai 2008 consid. 2; AC.2007.0172 du 4 mars 2008 consid. 2b).
c) Lors de l'audience, le conseil de la municipalité
a indiqué que cette dernière souhaitait en réalité faire application de l'art.
92 LATC, ceci en raison du danger créé par les travaux d'excavation auxquels la
recourante a procédé.
L'art. 92 al. 1 LATC prévoit que la municipalité
ordonne la consolidation, le cas échéant, la démolition de tout ouvrage
menaçant ruine ou présentant un danger pour le public ou les habitants
En l'espèce, si la municipalité entendait ordonner
des travaux de consolidation en application de l'art. 92 LATC afin de remédier
à un problème de sécurité, il lui appartenait de le dire clairement en
précisant les travaux devant être mis en œuvre. La municipalité ne pouvait
ainsi se contenter d'ordonner la reprise des travaux comme elle l'a fait dans
la décision attaquée du 16 septembre 2016.
d) Il résulte de ce qui précède que la décision
rendue le 16 septembre 2016 relative à la reprise des travaux ne repose pas sur
une base légale suffisante. Partant, le recours formé le 19 octobre 2016 contre
cette décision doit être admis.
Il résulte des considérants que le recours contre la
décision de la Municipalité de Veytaux du 16 septembre 2016 refusant le permis
de construire pour le projet mis à l'enquête publique du 10 janvier au 8
février 2015 doit être rejeté. Vu le sort de ce recours, les frais de la cause
sont mis à la charge de la recourante. Celle-ci versera des dépens à la commune
de Veytaux et à l'opposante B.________, qui ont procédé par l'intermédiaire
d'un mandataire professionnel.
Le recours contre la décision municipale du 16
septembre 2016 relative à la reprise des travaux correspondant aux permis de
construire n
os
846/860, 846/861 et 920 est admis. Vu le sort de ce
recours, les frais de la cause sont mis à la charge de la commune de Veytaux.
Celle-ci versera des dépens à la recourante, qui a procédé par l'intermédiaire
d'un mandataire professionnel.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours contre la décision de la Municipalité de Veytaux du 16
septembre 2016 refusant le permis de construire pour le projet mis à l'enquête
publique du 10 janvier 2015 au 8 février 2015 par A.________ est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Veytaux du 16 septembre 2016 refusant
le permis de construire pour le projet mis à l'enquête publique du 10 janvier
2015 au 8 février 2015 par A.________ est confirmée.
III.
Un émolument de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de A.________.
IV.
A.________ versera à la commune de Veytaux une indemnité de 3'000 (trois
mille) francs à titre de dépens.
V.
A.________ versera à B.________ une indemnité de 3'000 (trois mille)
francs à titre de dépens.
VI.
Le recours contre la décision de la Municipalité de Veytaux du 16
septembre 2016 ordonnant la reprise des travaux correspondant aux permis de
construire n
os
846/860, 846/861 et 920 est admis.
VII.
La décision de la Municipalité de Veytaux du 16 septembre 2016 ordonnant
la reprise des travaux correspondant aux permis de construire n
os
846/860, 846/861 et 920 est annulée.
VIII.
Un émolument de 1000 (mille) francs est mis à la charge de la commune de
Veytaux.
IX.
La commune de Veytaux versera à A.________ une indemnité de 1'500 (mille
cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 30 juin 2017
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.