vd_omni · GE.2023.0106 · 2024-04-29 · fr

A.________/Département de la santé et de l'action sociale | Enquête discplinaire ouverte à l'encontre d'un médecin-dentiste, qui a fait l'objet de plusieurs plaintes de la part de patients. Retrait de l'autorisation de pratiquer, assortie de conditions résolutoires, aux termes desquelles le recourant pourrait, s'il les remplit, recouvrer son autorisation, prononcé à l'issue de cette enquête. Une telle sanction disciplinaire n'est pas prévue dans le catalogue de l'art. 43 LPMéd. Recours admis et annulation de la décision attaquée pour complément d'instruction et nouveau prononcé disciplinaire.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.04.2024 GE.2023.0106

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 29 avril 2024
Composition
Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente;
Mme Danièle Revey, juge; M. Etienne Poltier, juge suppléant.
Recourant
A.________,
représenté par Me Grégoire
AUBRY, avocat à Bienne,
Autorité intimée
Département de la santé et de
l'action sociale,
à Lausanne.
Objet
Santé publique
Recours A.________ c/ décision du Département de la santé
et de l'action sociale du 1er mai 2023 prononçant le retrait de
l'autorisation de pratiquer.
Vu les faits suivants:
A.
a) Né le ******** 1953 et de nationalité américaine, le Dr A.________
est titulaire d'un diplôme américain de médecin dentiste depuis 1982. Ce
diplôme a été reconnu en Suisse en 2010; dès cette date, il est au bénéfice d'une
autorisation de pratiquer sous sa propre responsabilité professionnelle dans le
canton de Vaud.
b) L'intéressé a exercé en Suisse, où il a ouvert
deux cliniques, l'une à ******** et l'autre à ******** (canton de Neuchâtel),
sous le nom d'******** Sàrl; il travaillait en principe, chaque semaine, trois
jours à ******** et deux jours à ********. Par la suite, en raison d'une
diminution de sa patientèle, il n'a plus travaillé que deux jours à ******** et
un jour à ********. On note par ailleurs qu'il s'est trouvé bloqué hors de
Suisse alors qu'il était en vacances en Ukraine au début de la pandémie de
COVID-19, ce de mars à juin 2020.
c) Dans un message du 10 août 2022 à la Direction
générale de la santé
(ci-après: la DGS), le Dr A.________ indiquait qu'il avait dû fermer ses
cliniques (apparemment au deuxième semestre 2021); il faisait aussi état d'une
procédure de faillite (la faillite de la Sàrl précitée a été déclarée le 25
octobre 2022). Il ajoutait qu'il avait quitté la Suisse au début octobre 2021.
Par la suite, il a encore informé le Conseil de santé, le 4 novembre 2022, qu'il
s'occupait aux Etats-Unis du rapatriement de son épouse et de la mère de
celle-ci, en provenance d'Ukraine; cette procédure le retenait aux Etats-Unis,
mais il espérait que ses démarches soient finalisées d'ici le mois d'avril
2023.
Aucun élément au dossier ne permet de dire que le Dr
A.________ serait actuellement de retour en Suisse.
d) Le Département de la santé et de l'action sociale
(ci-après: DSAS) a déduit de l'absence de Suisse du praticien précité que l'autorisation
de pratiquer qui lui avait été délivrée était suspendue de fait depuis juillet
2022 (au demeurant, le dossier ne comporte aucune décision formelle de l'autorité
compétente prononçant une telle suspension).
B.
a) Le 21 janvier 2021, le Médecin-dentiste conseil de l'Etat de Vaud a
reçu un signalement concernant le Dr A.________ pour violation des règles de l'art;
ce signalement concernait le traitement orthodontique de B.________. Un second
avis a été demandé par cette patiente au C.________, pour qui le traitement
orthodontique effectué par le Dr A.________ était une erreur et une violation
des règles de l'art. Il faut ajouter à ce sujet que les soins dispensés à cette
patiente se sont poursuivis pendant la période durant laquelle le Dr A.________
était bloqué en Ukraine (soit en mars et juin 2020); concrètement, le Dr A.________
procédait par télé-médecine durant cette période, donnant des instructions à sa
remplaçante la Dre D.________. Or, cette praticienne n'était pas au bénéfice d'une
reconnaissance de son diplôme de médecin-dentiste en Suisse ni d'une
autorisation de pratiquer dans le canton de Vaud.
On note, plus généralement, que de nombreux patients
du Dr A.________ ont préféré attendre son retour, alors que d'autres ont choisi
la voie de la télé-médecine pendant son absence.
b) À la suite de ce signalement, une enquête
disciplinaire a été ouverte à l'encontre de l'intéressé, l'instruction de
celle-ci étant confiée à une délégation du Conseil de santé. Le Dr A.________ a
été entendu en août 2021 par cette délégation.
c) Durant l'été 2022, de nouveaux signalements ont
été adressés à l'Office du médecin cantonal (ci-après: l'OMC).
aa) Divers patients ou parents de patients du Dr A.________
se plaignaient du fait que le cabinet de celui-ci avait définitivement fermé du
jour au lendemain, qu'ils n'arrivaient pas à récupérer leur dossier; certains
ajoutaient qu'ils avaient payé une avance pour leur traitement et qu'ils ne
pouvaient pas la récupérer.
bb) Le 2 août 2022, l'OMC a reçu un autre
signalement. Celui-ci concernait un patient du Dr A._______ en lien avec des
soins dispensés par son remplaçant, le Dr E.________.
d) Par lettre du 1
er
septembre 2022, le
département s'est adressé au Dr A.________, pour lui indiquer que l'enquête
disciplinaire était étendue au signalement du 2 août 2022; au surplus, il était
invité à préciser s'il acceptait de renoncer à son autorisation de pratiquer et
ainsi à restituer celle-ci, vu son départ de Suisse, ce qui mettrait fin à la
procédure. Le 27 septembre 2022, ce praticien a toutefois exprimé le souhait de
conserver son autorisation de pratiquer en Suisse.
Le 1
er
novembre 2022, l'OMC a reçu un
nouveau signalement encore contre le Dr A.________.
C.
Ce praticien a été convoqué à une audition du Conseil de santé fixée au
8 novembre 2022; l'intéressé a indiqué qu'il était retenu aux Etats-Unis
de sorte qu'il ne pourrait pas se présenter à la date prévue. Il s'est exprimé
par écrit en date des 5 et 9 décembre 2023; il a expliqué, de manière générale,
comment il procédait s'agissant des traitements prépayés par ses patients. Il a
également indiqué comment, selon lui, ses patients pouvaient récupérer leur
dossier, sous format informatique, en se connectant au portail de son site web;
il s'est enfin prononcé sur le signalement du 2 août 2022 en contestant une
éventuelle faute.
Dans la décision dont il sera question plus loin, le
département résume ainsi la fin des travaux de la délégation du Conseil de
santé:
"Les réponses du Dr A.________,
tant en ce qui concerne le remboursement des traitements déjà payés que la
récupération des dossiers des patients, paraissant en contradiction avec les
plaintes et signalements reçus par l'OMC, ainsi que le fait de ne pas pouvoir
auditionner celui-ci sur la nouvelle plainte, ont conduit la délégation à
préaviser au Conseil de santé de retirer l'autorisation de pratiquer du Dr A.________
en l'informant des conditions auxquelles sera soumise la restitution de
celle-ci, dans l'hypothèse o
ù il émettrait le souhait de
revenir travailler dans le canton de Vaud, à savoir une entrevue avec le
Médecin cantonal et démontrer avoir remboursé les acomptes de ses patients et
leur avoir restitué leur dossier."
D.               Par décision du 1
er
mai 2023,
le département a décidé:
"I.    De retirer
l'autorisation de pratiquer du Dr A.________.
II.    De soumettre la restitution
de l'autorisation de pratiquer du Dr A.________ à:
·
la preuve que les acomptes de tous ses patients ont été
remboursés;
·
la preuve que tous ses dossiers dentaires de ses patients leur
ont été remis;
·
une entrevue avec le Médecin cantonal."
Dans ses considérants en droit, le département
procède à quelques rappels de dispositions légales (les art. 40, relatif aux
devoirs professionnels des médecins, et 43 de la loi fédérale, du 23 juin 2006,
sur les professions médicales universitaires [LPMéd; RS 811.11], ce
dernier portant sur les mesures disciplinaires susceptibles d'être prononcées:
l'art. 191 de la loi vaudoise du 29 mai 1985 sur la santé publique [LSP; BLV
800.01], soit la disposition vaudoise correspondant à l'art. 43 LPMéd). La
décision rappelle également qu'une enquête disciplinaire a été ouverte à l'encontre
de l'intéressé; elle précise enfin ce qui suit:
"Lors de l'instruction de
ladite enquête, le Conseil de santé a reçu une nouvelle plainte à l'encontre du
Dr A.________ et a appris que celui-ci avait fermé son cabinet et quitté la
Suisse. Plusieurs de ses patients se sont plaints d'avoir payé en avance leur
traitement qui n'était pas terminé et de ne pouvoir récupérer ni leur avance,
ni leur dossier".
Par son comportement, le Dr A.________
n'a pas respecté ses devoirs professionnels en déléguant des actes dentaires à
des personnes non autorisées à pratiquer, semble ne pas avoir respecté les
règles de l'art et avoir manqué à ses devoirs professionnels, en ne remboursant
pas les avances de frais des traitements de certains patients et en ne leur
remettant pas leur dossier."
E.                a) Agissant par acte du 1
er
juin 2023, soit en temps utile, déposé par l'intermédiaire de son avocat, l'intéressé
a recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal vaudois (ci-après: CDAP); il conclut avec dépens à
l'annulation de l'acte attaqué.
b) Le département, par la DGS, a déposé sa réponse
au recours en date du 3 juillet 2023; il conclut à son rejet.
c) Le recourant, toujours par son conseil, a produit
un mémoire complémentaire en date du 9 août 2023; il y confirme ses conclusions
et ses moyens. La DGS en a fait de même dans une écriture du 28 août 2023.
Considérant en droit:
1.
a) En tant que destinataire de la décision attaquée, laquelle retire son
autorisation de pratiquer la médecine et restreint ainsi sa liberté économique,
le recourant bénéficie d'un intérêt (de nature juridique) à la modification de
la décision attaquée; sa légitimation à recourir doit ainsi être reconnue (art.
75 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD;
BLV 173.36]).
b) Certes, le recourant a quitté la Suisse. L'autorité
intimée en déduit qu'il a renoncé à son autorisation de pratiquer, ce qui l'a
conduite, aussi bien dans la décision attaquée que dans ses écritures, à
considérer que cette autorisation était suspendue de fait, ce d'autant que le
recourant avait fermé ses cabinets. On observe à ce propos que la doctrine
déduit de l'art. 40 let. a LPMéd une obligation du médecin de prodiguer des
soins personnels (voir à ce propos Yves Donzallaz, Traité de droit médical,
volume II, Le médecin et les soignants, Berne 2021, N 5014 ss; cette obligation
doit cependant être comprise avec certaines nuances et certaines limites: cf. N
5015). De même, le médecin exerçant à titre indépendant est censé le faire dans
des locaux adaptés, soit dans un cabinet médical (cf. Donzallaz,
op.
cit
., N 5289 ss). S'il ne se trouve pas en Suisse ou s'il n'y dispose pas d'un
cabinet médical, le recourant n'est pas en mesure de pratiquer son art; le
département en déduit une suspension de fait de son autorisation de pratiquer.
Toutefois, sur le plan du droit, il faut relever que le recourant maintient son
intention de poursuivre sa pratique en Suisse; il a donc un intérêt à contester
les conditions posées pour obtenir une nouvelle autorisation. Dans cette
optique, il dispose en outre d'un intérêt digne de protection à contester la
mesure disciplinaire prononcée contre lui; une récente jurisprudence du
Tribunal fédéral confirme en effet que, par ce biais, le recourant défend un
intérêt à tout le moins réputationnel, suffisant à fonder sa qualité pour
recourir (dans ce sens, TF 2C_384/2022 du 14 novembre 2023, spécialement
consid. 1.2.3).
2.
Avant d'examiner les mérites du recours, il convient de procéder à un
rappel du cadre légal, au demeurant complexe; il est caractérisé par le
coexistence désormais d'une législation fédérale et d'une législation cantonale
(le principe de la primauté du droit fédéral, art. 49 Cst., doit cependant être
observé).
a) aa) La LPMéd établit les règles régissant
l'exercice des professions médicales universitaires à titre d'activité économique
privée sous propre responsabilité professionnelle (art. 1 al. 3 let. e LPMéd).
La LPMéd réglemente de manière exhaustive l'exercice d'une telle profession à
titre indépendant (Message du Conseil fédéral du 3 décembre 2004 concernant la
loi fédérale sur les professions médicales universitaires, FF 2005 157 ss,
p. 160 et p. 185
ad
art. 1).
L'art 34 al. 1 LPMéd soumet l'exercice d'une
profession médicale universitaire à titre d'activité économique privée sous
propre responsabilité professionnelle à une autorisation du canton sur le
territoire duquel la profession médicale est exercée. Les conditions
professionnelles et personnelles de l'autorisation de pratiquer sont réglées
exhaustivement à l'art. 36 LPMéd, les cantons n'étant pas habilités à en
ajouter d'autres (FF 2005 209, ad art. 36). L'art. 36 al. 1 let. b LPMéd
prévoit, parmi d'autres conditions requises, que le requérant soit digne de
confiance et présente, tant physiquement que psychiquement, les garanties
nécessaires à un exercice irréprochable de la profession.
bb) Aux termes de l'art. 37 LPMéd, intitulé "
restrictions
à l'autorisation et charges
", le canton peut prévoir que
l'autorisation de pratiquer à titre d'activité économique privée sous propre
responsabilité professionnelle soit soumise à des restrictions temporelles,
géographiques ou techniques ainsi qu'à des charges pour autant que ces
restrictions et ces charges soient imposées par la Confédération ou qu'elles
soient nécessaires pour garantir des soins médicaux fiables et de qualité. Les restrictions
techniques peuvent consister en la limitation à un domaine particulier ou à des
activités médicales déterminées (FF 2005 210,
ad
art. 37). Quant aux
charges, elles ont un contenu positif, le praticien doit exercer selon des
modalités particulières, supplémentaires, qui ne sont pas imposées aux autres
praticiens et parmi lesquelles on compte la présence de personnel auxiliaire
pour certains actes thérapeutiques (Jean-François Dumoulin,
in
Ayer/Kieser/Poledna/Sprumont [éd.], Loi sur les professions médicales,
Commentaire, Bâle 2009 [ci-après: Commentaire LPMéd], N 2 et 24
ad
art.
37).
L'art. 38 LPMéd prévoit que l'autorisation est
retirée si les conditions de l'octroi ne sont plus remplies ou si l'autorité
compétente constate, sur la base d'événements survenus après l'octroi de
l'autorisation, que celle-ci n'aurait pas dû être délivrée. A la différence de
ce qui prévaut pour les sanctions disciplinaires, la mesure administrative
consistant dans le retrait de l'autorisation de pratiquer prévue par cette
disposition ne nécessite pas de faute du professionnel de santé. Il s'agit en
quelque sorte d'un "retrait de sécurité" (Jean-François Dumoulin,
in
Commentaire LPMéd, N 4
ad
art. 38b).
cc) Les conditions professionnelles et personnelles
pour l'octroi de l'autorisation de pratiquer sont réglées exhaustivement à
l'art. 36 LPMéd et les cantons ne sont pas habilités à en ajouter d'autres (cf.
TF 2C_316/2018 du 19 décembre 2018 consid. 5.1; CDAP GE.2012.0168 du 10
décembre 2012 consid. 3a; voir aussi FF 2005 157, spéc. ch. 2.6
ad
art. 36 LPMéd p. 210; Sprumont/Guinchard/Schorno,
in
Commentaire LPMéd, N 21
ad
compétences cantonales résiduelles; Jean-François Dumoulin,
in
Commentaire LPMéd, N 5 ss
ad
art. 36). Les cantons se voient donc
attribuer par la loi fédérale sur les professions médicales des compétences
résiduelles de nature exécutive (cf. TF 2C_316/2018 du 19 décembre 2018 consid.
5.1; Sprumont/Guinchard/Schorno,
in
Commentaire LPMéd, N 6
ad
compétences cantonales résiduelles). Cela signifie que l'art. 37 LPMéd permet
certes aux cantons de subordonner l'autorisation de pratiquer à des
restrictions et à des charges, pour autant que celles-ci soient nécessaires
pour garantir des soins médicaux fiables et de qualité, mais que ces
restrictions et ces charges ne doivent pas constituer des conditions
professionnelles ou personnelles supplémentaires, ajoutées en violation du
principe de la primauté du droit fédéral (sur ce principe: art. 49 al. 1 Cst.;
ATF 143 I 352 consid. 2.2; CCST.2018.0005 du 30 novembre 2018
consid. 2a; CCST.2014.0003 du 16 février 2015 consid. 5a).
dd) Intitulé "Mesures disciplinaires",
l'art. 43 al. 1 LPMéd dispose qu'en cas de violation des devoirs
professionnels, des dispositions de la présente loi ou de ses dispositions
d'exécution, l'autorité de surveillance peut prononcer les mesures
disciplinaires suivantes: un avertissement (let. a); un blâme (let. b); une
amende de 20'000 francs au plus (let. c); une interdiction de pratiquer à titre
d'activité économique privée sous propre responsabilité professionnelle pendant
six ans au plus (interdiction temporaire; let. d), une interdiction définitive
de pratiquer à titre d'activité économique privée sous propre responsabilité professionnelle
pour tout ou partie du champ d'activité (let. e). Le prononcé d'une mesure
disciplinaire suppose que la violation d'un devoir professionnel soit imputable
à faute (condition subjective). Il en va différemment des restrictions à
l'autorisation de pratiquer ou de son retrait (art. 37 et 38 LPMéd), qui ne
dépendent pas de l'existence d'une faute (Walter Fellmann,
in
Commentaire LPMéd, N 35
ad
art. 40). La LPMéd unifie le droit
disciplinaire en prévoyant des mesures uniformes en cas de violation des
obligations professionnelles (FF 2005 212). Ces mesures ne peuvent être ni
restreintes, ni élargies par le droit cantonal (Tomas Poledna,
in
Commentaire
LPMéd, N 2 ad art. 43)
b) Dans le canton de Vaud, l'exercice des
professions de la santé est régi par la LSP. Depuis l'entrée en vigueur de la
LPMéd, les dispositions relatives aux professions médicales universitaires sont
devenues en partie caduques en vertu de la primauté du droit fédéral (art. 49
Cst.). Demeurent toutefois applicables les dispositions régissant les domaines
pour lesquels la LPMéd prévoit que le canton reste compétent pour édicter des
prescriptions complémentaires. Les cantons conservent également des
prérogatives en ce qui concerne l'exercice des professions médicales
universitaires exercées à titre dépendant (Sprumont/Guinchard/Schorno,
in
Commentaire LPMéd, N 18 ss
ad
compétences cantonales résiduelles); on ne
se trouve toutefois pas dans cette configuration en l'espèce. Dans le Canton de
Vaud, l'organe compétent est le Département de la santé publique et de l'action
sociale (cf. art. 75 et 76 LSP).
L'art. 79 LSP prévoit que l'autorisation de
pratiquer peut être retirée pour une durée déterminée ou indéterminée, ou
encore être assortie de conditions, si une ou plusieurs des conditions requises
pour son octroi ne sont pas ou plus réunies. Tout comme l'art. 38 LPMéd par
rapport à l'art 43 LPMéd, l'art. 79 LSP doit être considéré comme une
disposition complémentaire à l'art. 191 LSP, en ce sens que l'autorisation de
pratiquer peut également être retirée pour d'autres motifs que disciplinaires,
notamment si les conditions de son octroi ne sont plus réunies (CDAP
GE.2014.0195 du 1
er
avril 2015 consid. 4b; GE.2010.0105 du 30 mai
2011 consid. 6b/aa).
L'art. 191 LSP qui a trait aux mesures
disciplinaires en droit vaudois a la teneur suivante:
"
1
Lorsqu'une
personne n'observe pas la présente loi ou ses dispositions d'application,
lorsqu'elle a fait l'objet d'une condamnation pour un crime ou un délit,
lorsqu'elle est convaincue d'immoralité ou
de
procédés frauduleux ou lorsqu'elle fait preuve dans l'exercice de sa
profession de négligence, de resistance aux ordres de l'autorité ou
d'incapacité, le département peut lui infliger les sanctions administratives
suivantes:
a.
l'avertissement;
b.
le
blâme;
c.
l'amende
de 500 fr. à 200'000 fr.;
d.
la
mise en place de conditions, la limitation, la suspension, le retrait
temporaire ou définitif de l'autorisation de pratiquer, d'exploiter ou de
diriger ou encore le retrait de la qualité de responsable;
e.
la
fermeture des locaux;
f.
l'interdiction de pratiquer.
2
Ces sanctions peuvent
être cumulées.
3
Sauf dans les cas où
un avertissement est prononcé, le département peut publier la décision
prononcée dès qu'elle est exécutoire."
Ainsi, si l'art. 191 LSP prévoit, outre
l'avertissement (let. a, cf. art. 43 al. 1 let. a LPMéd), le blâme (let. b; cf.
art. 43 al. 1 let. b LPMéd), l'amende (de 500 à 200'000 fr., let. c, cf. art.
43 al. 1 let. c LPMéd qui prévoit toutefois une limitation de l'amende à 20'000
francs), l'interdiction temporaire de pratiquer (let. d, cf. art. 43 al. 1 let.
d LPMéd qui la limite toutefois à six ans au plus), et l'interdiction
définitive de pratiquer (let. f; cf. art. 43 al. 1 let. e LPMéd), qui sont
toutes des mesures qui ont un équivalent, à quelques détails près, dans la
législation fédérale, l'art. 191 LSP prévoit également deux types de mesures
disciplinaires qui ne figurent pas au catalogue des mesures autorisées par
l'art. 43 LPMéd, soit d'une part la mise en place de conditions, la limitation
ou la suspension de l'autorisation de pratiquer, d'exploiter ou de diriger ou
encore le retrait de la qualité de responsable (let. d) et d'autre part la
fermeture des locaux (let. e). On précise encore que l'art. 40 LPMéd fixe, pour
les professions que cette loi régit, des devoirs professionnels uniformes et
exhaustifs pour toute la Suisse et que l'art. 43 LPMéd contient une liste
exhaustive des mesures disciplinaires pouvant être prononcées, liste que les
cantons ne peuvent pas modifier (ATF 143 1 352, consid. 3.3); il est ainsi fort
douteux que l'art. 191 LSP, disposition cantonale, ait encore une portée
propre, sinon en tant qu'il confère la compétence pour en décider au
département, à tout le moins s'agissant des professions régies par la LPMéd.
c) En cas de pratique problématique d'une profession
médicale, la LPMéd offre
ainsi
principalement deux moyens d'action aux autorités compétentes. Selon les
circonstances du cas d'espèce, elles peuvent ouvrir une procédure disciplinaire
(art. 43 ss LPMéd) ou doivent statuer sur le retrait de l'autorisation de
pratiquer (art. 38 LPMéd). Ces procédures ont des objets différents (cf. Yves
Donzallaz,
op. cit
., N 2864 ss; Thierry Tanquerel, Caractéristiques et
limites du droit disciplinaire,
in
Tanquerel/Bellanger [éd.], Le droit
disciplinaire, Genève/Zurich 2018, p. 15 ss; Christinat/Sprumont, La
surveillance disciplinaire dans le domaine de la santé,
in
Tanquerel/Bellanger (éd.),
op. cit
., p. 117). La procédure disciplinaire
vise les cas de violation des devoirs professionnels, des dispositions de la
LPMéd ou de ses dispositions d'exécution (art. 43 al. 1 LPMéd), alors qu'une
autorisation de pratiquer doit être retirée lorsque les conditions de son
octroi ne sont pas ou plus remplies, l'autorité ne disposant pas d'une marge
d'appréciation dans un tel cas (cf. Donzallaz,
op. cit
., N 2873).
Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. doit être respecté
quel que soit le type de procédure engagée (cf. Donzallaz,
op. cit
., N
2874 et p. 4911 ss). Dans le cadre d'une procédure disciplinaire, s'appliquent
de surcroît les garanties de l'art. 6 § 1 CEDH (TF 2C_804/2022 du 20 juin 2023
consid. 5.2; Donzallaz,
op. cit
., N 4911 ss), voire celles
découlant de l'art. 6 § 2 CEDH (Donzallaz,
op. cit
., N 4904 ss). Ces
deux différentes procédures, disciplinaire et "ordinaire", sont
spécifiquement réglées, en droit cantonal, dans le règlement du 26 janvier 2011
sur l'exercice des professions de la santé (REPS; BLV 811.01.1). Concernant la
procédure disciplinaire, le droit cantonal prévoit que, dès l'ouverture de
celle- ci, le Conseil de santé informe la personne mise en cause des faits qui
lui sont reprochés, sous réserve d'un intérêt privé ou public prépondérant
(art. 67 al. 1 REPS). Celle-ci a le droit de consulter le dossier en tout
temps, sauf intérêt public ou privé prépondérant. Aussitôt le motif disparu, le
droit de consulter le dossier dans son entier renaît, ce dont l'autorité
informe la personne mise en cause sans délai (art. 67 al. 2 REPS).
L'instruction est menée par une délégation du Conseil de santé (ci-après
délégation; cf. art. 68 al. 1 REPS), qui statue notamment sur les
réquisitions de la personne mise en cause (art. 68 al. 5 REPS). A l'issue de
l'instruction, elle établit un rapport, qui est transmis à cette dernière (art.
69 al. 1 REPS), pour qu'elle puisse prendre connaissance du dossier complet et
faire part de ses déterminations au Conseil de santé (art. 69 al. 2 REPS). Le
Conseil de santé se réunit ensuite en vue de rendre son préavis, lors d'une
audience à laquelle il peut inviter la personne mise en cause, puis il délibère
et préavise à huis clos (cf. art. 70 REPS). Le département est compétent
pour prononcer, le cas échéant, une mesure disciplinaire (cf. art. 191 al. 1
LSP).
S'agissant de la procédure de retrait d'une autorisation
de pratiquer, l'art. 71 REPS prévoit qu'en l'absence d'une procédure spéciale,
les art. 71 à 73 REPS s'appliquent. L'art. 73 REPS a la teneur suivante:
"
1
Lorsque le
département envisage de prononcer un retrait, une limitation d'autorisation ou
une sanction, la partie concernée est informée de l'ouverture de la procédure.
2
Le département décide
après avoir pris l'avis du service de la santé publique et accordé à
l'intéressé un délai pour consulter le dossier et se déterminer.
3
Pour le surplus, la
loi sur la procédure administrative est applicable".
Il résulte expressément de cette disposition que le
département entend la personne concernée avant de décider d'un retrait d'une
autorisation de pratiquer. Il doit lui avoir accordé un délai pour consulter le
dossier et se déterminer (art. 73 al. 2 REPS). Ces dispositions concrétisent
les art. 79 al. 4 LSP et 33 ss LPA-VD, applicables au surplus à la procédure
relative au retrait d'autorisation par le département (cf. art. 73 al. 3
LPA-VD). A l'instar de la jurisprudence précitée imposant à l'autorité d'entendre
la partie concernée lorsqu'elle envisage de fonder sa décision sur une norme ou
un motif juridique non évoqué dans la procédure antérieure, la doctrine
considère que lorsque l'autorité ouvre une procédure disciplinaire et
s'aperçoit durant l'instruction que les conditions du maintien de
l'autorisation de pratiquer pourraient ne plus être remplies, elle doit en
informer le médecin et lui permettre de se déterminer (cf. Christinat/Sprumont,
op. cit
., p. 140 s.)
3.
L'objet du recours appelle également quelques remarques liminaires.
a) La procédure ouverte à l'encontre de l'intéressé
est une enquête disciplinaire et celle-ci a débouché, notamment, sur la
sanction disciplinaire la plus grave, soit le retrait (non temporaire) de son
autorisation de pratiquer.
b) On observe cependant que la décision pose
diverses conditions à une restitution éventuelle de l'autorisation de pratiquer
de l'intéressé; or, si l'art. 43 al. 4 LPMéd autorise l'autorité de
surveillance à restreindre l'autorisation de pratiquer ou à l'assortir de
charges, durant le déroulement de l'enquête disciplinaire, cela n'est pas
possible à l'issue de celle-ci (dans ce sens, CDAP GE.2018.0190 du 6 août 2019
consid. 2c). Cet arrêt relève cependant que l'art. 37 LPMéd autorise de telles
charges ou conditions, mais cela dans une procédure soit de retrait de l'autorisation
de pratiquer de l'art. 38 LPMéd, soit dans le cadre d'une procédure d'octroi,
régie à l'art. 36 LPMéd.
La décision attaquée, pas plus que les avis adressés
par les autorités compétentes au recourant, ne mentionnent l'ouverture d'une
procédure de retrait de l'autorisation de pratiquer. L'autorité intimée s'est
en effet toujours placée sur le terrain de la procédure disciplinaire, sans
jamais signaler au recourant qu'elle entendait s'engager aussi,
alternativement, dans une procédure relevant des art. 36 ou 38 LPMéd (sinon de
manière implicite, ce qui est insuffisant, lorsqu'elle insiste sur le fait que
le médecin "
doit être digne de confiance et avoir un comportement
irréprochable"
; voir sa réponse au recours du 3 juillet 2023, p. 3,
ainsi que son écriture complémentaire, du 28 août 2023, p. 3). Autrement
dit, l'autorité intimée, si elle avait voulu se placer dans une procédure
distincte de celle de l'enquête disciplinaire, aurait dû en informer
expressément le recourant afin qu'il puisse exercer son droit d'être entendu
dans ce cadre étendu (dans le même sens, CDAP GE.2023.0020 du 22 août 2023
consid. 2c et d). L'autorité de recours elle-même ne saurait convertir la
décision attaquée, en quelque sorte en première instance, en une décision de
retrait de l'autorisation de pratiquer ou d'un nouvel octroi de celle-ci, sur
la base des art. 36 et 38 LPMéd, sauf à modifier l'objet du recours, ce qui n'est
pas possible.
c) Les développements qui suivent abordent dès lors
la décision attaquée uniquement sous l'angle du droit disciplinaire.
4.
Comme on l'a vu, s'agissant des mesures disciplinaires susceptibles d'être
prononcées à l'égard de médecins, il convient de se référer au catalogue
exhaustif de l'art. 43 LPMéd. Or, celui-ci prévoit notamment une
interdiction de pratiquer à titre d'activité économique privée sous propre
responsabilité professionnelle pendant six ans au plus (interdiction
temporaire; let. d), une interdiction définitive de pratiquer à titre
d'activité économique privée sous propre responsabilité professionnelle pour
tout ou partie du champ d'activité (let. e). La décision attaquée prévoit quant
à elle un "
retrait de l'autorisation de pratiquer
", assorti de
conditions résolutoires, aux termes desquelles le recourant pourrait, s'il les
remplit, recouvrer son autorisation.
a) On constate d'emblée que la décision attaquée
utilise une formulation qui s'écarte des termes de l'art. 43 LPMéd. Mais il y a
plus: elle ne prononce ni une interdiction de pratiquer temporaire (et dont la
durée serait fixée par la décision), ni une interdiction définitive. La mesure
est ici de durée indéterminée et liée à des conditions potestatives, qu'il
appartiendrait au recourant de satisfaire. Force est ainsi de constater que l'on
se trouve en présence d'une sanction disciplinaire non prévue au catalogue de l'art.
43 LPMéd; de surcroît, le principe de proportionnalité ne peut pas autoriser
une atténuation de la mesure d'interdiction de pratiquer définitive en l'accompagnant
d'une condition résolutoire. Ne reposant dès lors pas sur une base légale
suffisante, la décision attaquée ne saurait être confirmée par la cour de
céans.
b) Par ailleurs, compte tenu de la marge d'appréciation
qui doit être laissée à l'autorité intimée, la décision attaquée ne peut guère
être réformée, par le prononcé d'une sanction plus légère. Tel est d'autant
moins le cas que l'état de fait retenu par la décision attaquée comporte des
incertitudes significatives. On se souvient en effet que la sanction attaquée a
été prononcée en raison du fait que l'intéressé "
semble ne pas avoir
respecté les règles de l'art et avoir manqué à ses devoirs professionnels
";
autrement dit les manquements évoqués, possibles et peut-être vraisemblables,
ne sont nullement établis.
c) Cela conduit à l'annulation de la décision
attaquée, ainsi qu'au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour complément d'instruction
(la faculté devant être accordée dans ce cadre à l'intéressé de faire valoir
son droit d'être entendu) et nouveau prononcé disciplinaire.
5.                Cela étant, il convient néanmoins de
souligner que l'autorité intimée insiste à juste titre sur le fait qu'une
pratique professionnelle de la médecine en Suisse ou dans le canton de Vaud,
suppose la présence de celui-ci sur place, sa disponibilité et l'existence d'un
cabinet médical. Il va donc de soi que le recourant, s'il entend reprendre sa
pratique dans le canton de Vaud, devra établir qu'il satisfait ces différentes
exigences, ainsi qu'à toutes celles qui découlent de l'art. 36 LPMéd (voir
aussi art. 75 al. 3
ter
LSP, même si cette disposition paraît aller
au-delà du droit fédéral). Cela justifie donc que le recourant fournisse un
dossier à cet égard, une entrevue avec le médecin cantonal paraissant dans ces
conditions appropriée.
6.                Il découle des considérations qui
précèdent que le recours doit être admis; la décision attaquée doit être
annulée, le dossier étant renvoyé à l'autorité intimée pour complément d'instruction
et nouvelle décision dans le sens des considérants (voir notamment consid. 4).
Compte tenu de l'issue de la procédure, le présent
arrêt doit être rendu sans frais; le recourant, qui a procédé par l'intermédiaire
d'un mandataire professionnel, a droit au surplus à l'allocation de dépens (cf.
art. 49 et 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Cheffe du département de la santé et de l'action sociale
du 1
er
mai 2023 concernant le docteur A.________ est annulée. Le
dossier lui est renvoyé pour complément d'instruction et nouvelle décision dans
le sens des considérants.
III.
Le présent arrêt est rendu sans frais.
IV.
Le Département de la santé et de l'action sociale doit au recourant A.________
une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 29 avril 2024
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'à l'Office fédéral de la santé publique.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.