vd_omni · AC.2019.0298 · 2021-09-08 · fr

A.________/Département du territoire et de l’environnement (DTE), Conseil communal de Concise | Recours contre les décisions communale et cantonale adoptant respectivement approuvant partiellement le Plan général d'affectation de la Commune de Concise.- Déclassement de la parcelle du recourant annulé en raison d'une pesée incomplète des intérêts en présence: colloquée jusqu'ici en zone à bâtir, la parcelle litigieuse se trouve en bordure du village et accolée à des parcelles bâties. A proximité du centre, elle peut se prévaloir d'une desserte suffisante en transports publics. Son maintien en zone à bâtir apparaît ainsi justifié. Initialement, le déclassement était lié à un échange à effectuer avec une autre parcelle du recourant devant être classée en zone à bâtir. Cet échange ayant été refusé, le déclassement devait faire l'objet d'une nouvelle pesée des intérêts circonstanciée (consid. 4). Par ailleurs, même si les possibilités de construction sur la parcelle pourraient être limitées pour des motifs de protection paysagère liée à l'ISOS, on ne saurait d'emblée exclure toute possibilité de construction (consid. 5).- Grief relatif au refus de compenser, cas échéant, le déclassement de la parcelle précitée, avec le classement en zone à bâtir d'une autre parcelle au motif que cette dernière est comprise dans les surfaces d'assolement (SDA): l'art. 30 al. 1bis OAT n'exclut pas a priori le classement d'une surface d'assolement en zone à bâtir, moyennant une compensation immédiate avec une parcelle de qualité identique. Une telle compensation n'apparaît pas non plus de nature à mettre en péril le quota minimal cantonal des SDA qui doit être préservé. En revanche, l'objectif de la Mesure F12 du PDCn consistant à recenser toutes les surfaces répondant aux critères des surfaces d'assolement pourrait s'opposer à une telle compensation si la parcelle à déclasser devait être reconnue comme SDA. Pesée des intérêts incomplète (consid. 6). Admission du recours, annulation des décisions et renvoi de la cause pour nouvelles instruction et décisions sur ces points.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 08.09.2021 AC.2019.0298

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 8 septembre 2021
Composition
Mme Imogen Billotte,
présidente
;
Mme Danièle Revey, juge et Mme
Silvia Uehlinger, assesseure; Mme Cécile Favre, greffière.
Recourant
A.________,
à ********, représenté
par Me Yves NICOLE, avocat, à Yverdon-Les-Bains,
Autorités intimées
1.
Département des institutions et du
territoire (DIT), auparavant Département du territoire et de l’environnement
(DTE),
représenté par la Direction générale du territoire et du
logement, Service juridique, à Lausanne,
2.
Conseil communal de Concise,
représenté par la Municipalité de Concise, à Concise,
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ c/ décisions du Conseil communal de
Concise des 25 juin 2018 et 24 juin 2019 et du Département du territoire et
de l’environnement (DTE) du 26 août 2019, adoptant respectivement approuvant
partiellement le Plan général d'affectation de la Commune de Concise
Vu les faits suivants:
A.
Le territoire de la Commune de Concise est actuellement régi par le Plan
des zones de février 1979 et le règlement communal sur le Plan d'extension et
la police des constructions (RPE), approuvés par le Conseil d'Etat le 3
septembre 1980.
B.
A.________ est propriétaire notamment des parcelles contiguës n
os
85 et 91 de la Commune de Concise, sises au lieu-dit "********", dans
la partie inférieure du village, à proximité de l'église. La parcelle n° 85 est
une vaste parcelle de 29'787 m
2
, sise à l'entrée de la localité à l'ouest,
entre la route cantonale au nord et le chemin ******** au sud. Elle est
construite dans sa partie ouest et colloquée en zone agricole et viticole selon
le Plan des zones. D'une surface de 2'247 m
2
en nature de pré-champ,
la parcelle n° 91 est quant à elle colloquée pour l'essentiel en zone de la
périphérie du village ancien et dans sa partie sud en zone du village ancien, selon
le Plan des zones. Elle se trouve en bordure de la zone de la périphérie du
village ancien, sans toutefois disposer d'un accès direct à la route cantonale
au nord ni au chemin ********, au sud. La parcelle n° 91 est contiguë, à l'ouest,
à la parcelle n° 85, au sud, aux parcelles n
os
88, 89 et 90, à l'est,
à la parcelle n° 87 et au nord, à la parcelle n° 86. Ces parcelles sont toutes
construites, étant toutefois précisé que la parcelle n° 90 est colloquée en
zone agricole. La parcelle n° 87 n'est toutefois construite que dans sa partie
supérieure et comporte pour l'essentiel un grand dégagement. A teneur du
registre foncier, la parcelle n° 91 est au bénéfice d'une servitude de passage
à pied et pour tous véhicules, à charge des parcelles n
os
85 et 86,
l'emprise de ce passage étant de deux mètres de large sur la parcelle n° 85 et d'un
mètre de large sur la parcelle n° 86. La parcelle n° 91 est grevée d'une
restriction au droit de bâtir en faveur de la parcelle n° 86 selon laquelle il
est interdit, sur une distance de dix mètres à partir de la limite sud de la parcelle
n° 86, la construction de tout bâtiment au-dessus de la cote altimétrique
maximale de la tablette du mur faisant limite entre les deux biens-fonds, selon
emprise figurant sur le plan annexé au registre foncier.
C.
Le village de Concise est recensé à l'inventaire fédéral des sites
construits à protéger en Suisse (ISOS) comme village d'importance nationale (Ordonnance
fédérale du 13 novembre 2019 concernant l'ISOS: OISOS; RS 451.12, objet n°
4371; cf. aussi ISOS, volume 1.1, 2013). Cet inventaire retient notamment des qualités
de situation remarquables pour le village, s'étendant des rives du lac au
sommet d'un coteau situé au pied du Mont-Aubert en une longue succession de
noyaux perpendiculaires à l'orientation du relief qui se sont adaptés à la
topographie et aux voies de circulation routière puis ferroviaire. L'ISOS
retient aussi des qualités spatiales prépondérantes en raison de l'enchaînement
continu du bâti historique le long d'une rue principale qui suit chaque inflexion
du relief et de la grande continuité du noyau inférieur, typique des
agglomérations vigneronnes. L'implantation de l'église et de la cure sur un monticule
marque le changement d'orientation principal de l'axe du bâti.
S'agissant des parcelles n
os
85 et 91, elles
sont incluses dans l'échappée sur l'environnement (EE) II, désignée "
Prés
et vergers dégageant la silhouette du périmètre inférieur du côté occidental
dominé par un coteau de vignes
" avec un objectif de sauvegarde "
a
".
La partie sud des parcelles n
os
91 et 87 est comprise dans le périmètre
(P) 1, désigné "
Composante inférieure de l'agglomération viticole
groupée autour de l'église, front aval parallèle au lac, ess. composée
d'habitations en ordre contigu, 17
e
-19
e
s., accès au port
",
avec un objectif de sauvegarde "
A
".
D.
La Commune de Concise a entrepris de réviser sa planification dès 2003.
Un premier examen préalable par les services cantonaux a eu lieu le 16
septembre 2010. A cette occasion, le Service immeubles, patrimoine et sites
(SIPAL, actuellement Direction générale des immeubles et du patrimoine: DGIP),
section Monuments et sites (MS), relevait que le projet de révision ne tenait
pas compte de l'ISOS et recommandait que les périmètres de la zone du village
ancien soient calqués, dans toute la mesure du possible, sur les périmètres ISOS.
S'agissant plus particulièrement du périmètre P1 et de l'échappée sur
l'environnement EE II, cette autorité demandait la création d'un secteur de
protection du village ancien ou de zone de verdure destinée à la protection du
site, reprenant les périmètres ISOS sur les parcelles n
os
91 et 87
notamment.
E.
A la suite de cet examen préalable, la Municipalité de Concise a tenu
une séance avec le Service du développement territorial (SDT, actuellement la
Direction générale du territoire et du logement: DGTL) et le SIPAL/DGIP, le 28
janvier 2011. Le compte-rendu de cette séance, du 4 février 2011, relève ce qui
suit en relation avec les parcelles n
os
91 et 85:
"Modification 11 (Déplacement
d'une zone constructible)
Comme discuté le 2 décembre 2010,
la parcelle 91 est restituée à la zone agricole. En contre partie, une nouvelle
zone constructible (Zone village ancien) est créée au Sud de la parcelle n° 85,
le long de la route communale."
F.
Les services cantonaux ont procédé à un second examen préalable complémentaire
et ont rendu un rapport de synthèse d'examen préalable, le 26 août 2013.  Dans
ce cadre, il était indiqué que la Commune de Concise pourrait éventuellement
bénéficier d'une définition en tant que centre local, cette procédure étant
menée en parallèle à la révision de la planification communale.
Ce second rapport de synthèse relève notamment ce
qui suit s'agissant du dimensionnement de la zone à bâtir (chiffre 3.1):
"
Dimensionnement de la
zone à bâtir
L'examen préalable avait conclu
qu'il restait suffisamment de réserves en zone à bâtir pour les 15 prochaines
années. Il en avait découlé qu'aucune extension de la zone à bâtir ne pouvait être
admise, à l'exception de 3 "rattachements" à la zone à bâtir permettant
un aménagement rationnel. Il s'agissait des modifications n° 1, 6 et 8 pour
lesquelles il était néanmoins demandé de réduire au maximum les surfaces mises
en zone à bâtir.
La probable définition de Concise
en tant que centre local oblige à revoir cet état de fait.
En effet, à l'intérieur du
périmètre de centre, le dimensionnement de la zone à bâtir n'est pas soumis au
taux cantonal de référence. Ainsi, la question du surdimensionnement de la zone
à bâtir de Concise pourrait être réglée par ce biais. Néanmoins, le périmètre
de centre n'étant pas encore validé, cette affirmation doit encore être
vérifiée.
Une fois le périmètre de centre
validé et signé, une nouvelle MADR sera établie. Il s'agira de contrôler les
données pour ensuite poursuivre la procédure. Les nouveaux résultats seront
intégrés dans le rapport 47 OAT."
Sous chiffre 4.3 intitulé "
création et
maintien du milieu bâti
", le rapport de synthèse précité indique ce
qui suit s'agissant de la modification n° 8:
"Modification n° 8: de zone
agricole à zone de village ancien (parcelle n° 90) et modification n° 11: de
zone agricole à zone de village ancien (parcelle 85 partiellement).
Ces deux extensions de la zone de
village ancien, en lien avec le retour à la zone agricole de la parcelle n° 91
(modifications n° 18 a et b) se font au détriment de SDA, cet aspect est donc
réservé (cf. point 4.4). Pour le reste, elles ne soulèvent pas de remarque.
Comme mentionné au point 3.1, tant
que la procédure relative au centre local n'est pas aboutie, le SDT réserve également
son préavis sur cet aspect."
S'agissant des modifications relatives à la parcelle
n° 91, incluses apparemment dans les modifications n° 18, le rapport de
synthèse précité préavise favorablement le retour à la zone agricole de cette
parcelle, une telle solution étant favorable du point de vue de la protection
du site.
Ce rapport formule encore des remarques relatives à
la parcelle n° 87 (contiguë à l'est à la parcelle n° 91), pour laquelle un
périmètre de construction semblait initialement prévu. Selon le SIPAL/DGIP, ce
périmètre se situe dans l'axe de vision de l'église depuis la route (cantonale)
et au centre du dégagement créé entre les bâtiments sis "********" et
le village ancien. Cette autorité demandait le déplacement de ce périmètre pour
regrouper les constructions vers le haut ou le bas de la parcelle et un examen
de l'accès à ce périmètre.
Enfin, s'agissant de la zone agricole et des
surfaces d'assolement (SDA), ce rapport de synthèse relevait, sous chiffre 4.4,
que le projet n'était pas conforme et nécessitait un complément. Il rappelait que
toute extension de la zone à bâtir se faisant au détriment de SDA devait être
compensée selon la mesure F12 du Plan directeur cantonal.
G.
Le 29 septembre 2014, le bureau d'architectes et d'urbanistes mandaté
dans le cadre de la révision de la planification communale a élaboré un rapport
intitulé "
Validation du périmètre de centre local
". Aux termes
de ce document (cf. p. 4), le secteur "********" est inclus dans le
périmètre de centre, tout en précisant que la parcelle n° 91, affectée en zone
à bâtir, n'est pas réalisable en raison de l'absence d'accès. Il a donc été
proposé au propriétaire de reporter la surface en zone à bâtir sur la parcelle
n° 85 au sud. Parallèlement, la parcelle n° 90, déjà bâtie, serait également
affectée en zone à bâtir. Ce rapport retient qu'il s'agit d'un prolongement
cohérent de la zone à bâtir actuelle. Le plan annexé indique ainsi un périmètre
de centre excluant la parcelle n° 91, mais incluant en traitillé la parcelle n°
90 et une portion de la parcelle n° 85 bordant le chemin ********. Les
constructions sises en aval de cette route, en face des parcelles précitées,
sont incluses dans le périmètre de centre.
Dans une lettre du SDT/DGTL, du 10 juillet 2015,
adressée à la Municipalité de Concise, ce service indique que le statut de centre
local a été octroyé à la Commune de Concise par la Cheffe du Département du
territoire et de l'environnement, le 22 juin 2015. S'agissant du secteur "********",
le SDT/DGTL refusait toutefois le tracé proposé et indiquait avoir adapté le tracé
permettant de compenser l'exclusion de la parcelle n° 91 du périmètre de centre
pour que cette extension (sur la parcelle n° 85) ait une aire équivalente à
celle de la parcelle n° 91.
H.
A la suite du second examen préalable du 26 août 2013, le projet de révision
de la planification a été remanié. Selon le rapport d'aménagement élaboré
conformément à l'art. 47 de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur
l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), du 16 septembre 2015 (ci-après:
rapport 47 OAT 2015, p.10-11; cf. aussi p. 40, 59 et 61), le secteur "********"
n'avait pas encore été accepté à ce stade. La parcelle n° 91 a été exclue du
périmètre de centre car elle n'est pas accessible. Il a été proposé au propriétaire
de reporter l'équivalent de sa surface en zone à bâtir (2'236 m
2
) sur
la parcelle n° 85 (à concurrence de 2'333 m
2
), dont il est également
propriétaire, permettant ainsi que ses droits à bâtir restent inchangés. Ce
secteur comprend une surface supérieure car elle englobe également la parcelle
n° 90 (791 m
2
) qui appartient à un propriétaire différent. Il s'agissait
d'être cohérent dans le tracé de la zone à bâtir en proposant d'inclure
également la parcelle n° 90 en zone constructible, qui contient par ailleurs
une habitation. Le rapport précité retient encore que cette proposition
d'échange entre la parcelle n° 91 et la parcelle n° 85, ainsi que la mise en
zone à bâtir de la parcelle n° 90 ne soulevaient pas de remarque particulière.
La compensation en SDA était assurée au niveau communal. La Municipalité
souhaitait donc que la totalité de ce secteur "********" soit incluse
dans le périmètre de centre.
I.
Le 6 juin 2016, les services cantonaux ont rendu un nouveau rapport de
synthèse d'examen préalable de ce projet. S'agissant de la parcelle n° 91, il était
proposé d'abandonner le projet de report de droits à bâtir sur la parcelle n°
85, impliquant une emprise sur des surfaces d'assolement. Pour compenser
d'autres emprises sur des SDA en relation avec le développement d'une nouvelle
zone d'installations publiques, le rapport de synthèse indiquait que vu la
proposition de retour à la zone agricole de la parcelle n° 91, il appartenait à
la Commune de Concise de déterminer si elle souhaitait utiliser cette surface à
titre de compensation dans le cadre de ce projet d'installations publiques,
après confirmation que les terres de la parcelle n° 91 pouvaient bien être
considérées comme étant des SDA (cf. rapport précité, p. 8-9).
Ce rapport prenait aussi position sur le périmètre
de centre local (cf. rapport précité, p. 10) et retenait que, vu le surdimensionnement
et les SDA, la parcelle n° 85 ne pouvait être incluse dans le périmètre de
centre.
J.
A la suite de ce troisième examen préalable, le projet de révision de la
planification communale a été modifié et un rapport d'aménagement selon l'art.
47 OAT a été élaboré le 16 février 2017 (ci-après: rapport 47 OAT 2017). En ce
qui concerne la parcelle n° 91, il est indiqué en page 14, que le potentiel de
cette parcelle avait été comptabilisé à tort à l'intérieur du périmètre du
centre et son potentiel devait être reporté hors du centre. Ce potentiel est
estimé à 13.3 habitants pour une surface en zone à bâtir de 2'236 m
2
avec un indice d'utilisation du sol de 0.33, soit une surface brute de plancher
réalisable de 664 m
2
. Ce rapport indique encore (p. 17; voir aussi
p. 50 et 68) ce qui suit:
"La parcelle n° 91, attenante
au village, est déclassée. Ce secteur mérite d'être conservé, pour:
des caractéristiques paysagères et
patrimoniales (vergers et échapée visuelle sur l'église);
une meilleure cohérence urbaine
(construire le long du domaine public pour faciliter l'accessibilité, éviter la
dispersion des constructions).
En contre-partie du déclassement
de la parcelle n° 91 pour les points soulevés ci-dessus, il a été proposé de
reporter une partie des droits sur les parcelles n° 90 et 95 [recte: 85], comme
prévu dans la version du périmètre du centre de juillet 2015 ainsi que les
versions antérieures."
En page 18 de ce rapport figure une photographie illustrant
la vue de la route cantonale (RC 401) sur l'église depuis l'entrée du village,
au niveau de la parcelle n° 85, avec notamment le dégagement sur les parcelles
n
os
91 et 87.
K.
Le 23 novembre 2017, le SDT/DGTL a rendu un rapport de synthèse
préalable intitulé "ultime contrôle". Ce rapport se fondait sur un
projet daté du 24 octobre 2017 qui ne figure pas au dossier de la présente
procédure. Il constatait que la zone à bâtir en centre devait être dimensionnée
de manière à pouvoir accueillir 268 nouveaux habitants potentiels au maximum.
La capacité d'accueil du projet de PGA s'élevait à 245 habitants potentiels, ce
qui était conforme à la mesure A11 du plan directeur cantonal. Hors centre, la
zone à bâtir devait être dimensionnée pour accueillir 16 nouveaux habitants
potentiels au maximum. La capacité d'accueil du projet de PGA s'élevait à 16
habitants potentiels ce qui était conforme. Il convenait encore de mettre à
jour le rapport explicatif du PPA La Raisse qui concerne une autre partie du
territoire communal.
Ce rapport prenait encore notamment note de la
suppression de la proposition d'extension de la zone d'installations publiques,
ainsi que de l'abandon de toutes les propositions d'extension en emprise sur des
SDA. La réduction de la zone à bâtir pouvait conduire, sous réserve d'une étude
pédologique, à un gain d'environ 3'000 m
2
de SDA.
L.
Dans sa version du 5 janvier 2018, le rapport d'aménagement selon l'art.
47 OAT (ci-après: rapport 47 OAT 2018, p.12 ) indique notamment que l'indice
d'utilisation du sol (IUS) dans la zone de périphérie du village ancien est de
0.33 au vu du règlement et non de 0.5 tel que résultant de l'application informatique
du bilan des réserves à bâtir. Dans le périmètre de centre local, l'IUS passera
de 0.33 à 0.50. En ce qui concerne la parcelle n° 91, ce rapport indique
qu'elle est déclassée et que ce secteur mérite d'être conservé pour des caractéristiques
paysagères et patrimoniales (vergers et échappée visuelle sur l'église) et pour
une meilleure cohérence urbaine (construire le long du domaine public pour
faciliter l'accessibilité, éviter la dispersion des constructions). Ce rapport
retient encore que la parcelle n° 91 pourrait, sous réserve d'une étude
pédologique, faire partie de l'inventaire cantonal des SDA (cf. p. 55).
M.
Le projet de plan général d'affectation du sol (PGA), ainsi que d'une
modification du plan partiel d'affectation La Raisse (PPA La Raisse) a été mis
à l'enquête publique, du 23 janvier 2018 au 23 février 2018. Selon le plan mis
à l'enquête, la parcelle n° 91 est colloquée en zone agricole. Les parcelles n
os
90 et 85 restent entièrement en zone agricole. Quant à la parcelle n° 87,
contiguë à l'est à la parcelle n° 91, elle est colloquée en zone de village I
et aire de jardin.
Le 16 février 2018, A.________ a formé opposition à
ce projet. Il indiquait avoir montré depuis 2001 une volonté d'équiper et de
construire sa parcelle n° 91 et que plusieurs projets avaient été présentés à
la municipalité. Il se prévalait aussi d'un accord en 2011 entre la municipalité
et le SIPAL/DGIP pour résoudre l'échange de l'affectation de la parcelle n° 91
avec une partie de la parcelle n° 85 au sud.
N.
Le 6 juin 2018, la Municipalité de Concise (ci-après: la Municipalité) a
présenté un préavis n° 21/2018 au Conseil communal de Concise (ci-après: le
Conseil communal) en vue de l'adoption de la révision du plan général
d'affectation (PGA). En ce qui concerne la zone de village I correspondant à l'ancienne
zone du village ancien, ce préavis indique que la parcelle n° 90 (recte: 91)
affectée par le Plan des zones de 1979 en zone à bâtir est dézonée et affectée
à la zone agricole. Ce préavis propose des réponses aux différentes oppositions.
S'agissant de celle de A.________, ce préavis indique que la Municipalité a
tenté de compenser le déclassement de la parcelle n° 91 par une modification de
l'affectation d'une partie de la parcelle n° 85 en zone à bâtir, sur la base
d'une continuation le long du chemin ********, en relation avec la construction
en vis-à-vis, s'intégrant mieux dans l'esprit de la rue et préservant la vue
sur l'église en évitant toute construction sur la parcelle n° 91. Le SDT/DGTL a
refusé cette modification; la parcelle n° 85 est affectée en zone agricole et
constitue une surface d'assolement qui ne peut pas être affectée à une zone à
bâtir. A cela s'ajoute que la parcelle n° 91 ne possède pas d'accès et se situe
dans le périmètre de vue sur l'église. La présence de constructions sur cette
parcelle porterait atteinte au dégagement existant.
Le 14 juin 2018, une commission ad hoc du conseil
communal a rendu un rapport relatif au préavis précité. Cette commission a pris
position comme suit sur le projet de réponse à l'opposition de A.________:
"La parcelle n° 91 n'est pas
en zone SDA, selon les données fournies par le guichet cartographique du plan
directeur cantonal du 12 juin 2018, voir sous
www.pdcn.vd.ch
.
La réponse de la commune n'est pas recevable en l'état et invitons la
municipalité à revoir sa réponse, à documenter et justifier cette dernière.
L'opposition est maintenue, la
réponse de la commune n'est pas soutenue par la commission."
O.
Dans sa séance du 25 juin 2018, le Conseil communal a approuvé le
préavis n° 21 de la Municipalité.
Le 28 septembre 2018, le SDT/DGTL a informé la
Municipalité que la mise en vigueur au 1
er
septembre 2018 de la modification
de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions
(LATC; BLV 700.11) impliquait de nouvelles exigences à prendre en compte dans la
révision de la planification communale, en particulier en relation avec la
garantie de la disponibilité des terrains et de la taxe sur la plus-value. Une
modification était aussi prévue s'agissant de la zone agricole protégée. Ces
modifications ont donné lieu à une enquête publique complémentaire, du 16 mars
au 14 avril 2019.
Le 6 mai 2019, la Municipalité a présenté son
préavis n° 33/2019 au Conseil communal en vue de l'adoption des compléments à la
révision du PGA, tels que mis à l'enquête publique complémentaire.
P.
Le 24 juin 2019, le Conseil communal a approuvé ce préavis.
Dans sa dernière teneur du 24 juin 2019, le rapport
47 OAT (ci-après: rapport 47 OAT 2019) comporte un plan délimitant le périmètre
de centre local (p. 10). Les parcelles n
os
91, 90 et 85 en sont exclues.
S'agissant du dimensionnement de la zone à bâtir, ce rapport retient, à l'issue
du redimensionnement opéré dans le cadre de la révision de la planification, dans
le périmètre du centre, un potentiel d'augmentation total de 245 habitants,
pour un maximum de 268, soit un sous-dimensionnement de 23 habitants. Hors
centre, l'augmentation maximale de 16 habitants est atteint, de sorte que le dimensionnement
est considéré correct.
La motivation relative au déclassement de la
parcelle n° 91 est identique à celle retenue dans le rapport 47 OAT 2018.
Q.
Le 26 août 2019, le Département du territoire et de l'environnement
(DTE) [actuellement: Département des institutions et du territoire: DIT] a approuvé
partiellement cette nouvelle planification, sous réserve des droits des tiers,
à l'exception de la parcelle n° 1967 qui demeure dans son affectation initiale.
R.
A.________ a recouru contre ces décisions, par son conseil, le 25 septembre
2019, devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(CDAP). Il conclut à l'admission de son recours et principalement à la réforme
des décisions en ce sens que la parcelle n° 91 de Concise est maintenue en zone
à bâtir et colloquée en zone de village I. Subsidiairement, il conclut à la
réforme des décisions en ce sens qu'en cas de déclassement de la parcelle n°
91, une surface équivalente à la surface de ce fonds est colloquée en zone de
village I au sud de la parcelle n° 85, le long du chemin ********. Plus
subsidiairement, il conclut à l'annulation des décisions. Il requiert la tenue
d'une inspection locale.
Le département cantonal intimé (DTE/DIT), représenté
par le SDT/DGTL, s'est déterminé sur le recours, le 15 janvier 2020. Il conclut
au rejet du recours et à la confirmation des décisions attaquées.
Le 28 janvier 2020, le Conseil communal, représenté
par la Municipalité de Concise (ci-après: la Municipalité) a renoncé à se
déterminer sur le recours.
Le recourant s'est déterminé le 17 février 2020.
L'instruction de la cause a ensuite été suspendue
dans l'attente de l'issue d'un référendum populaire contre le PGA litigieux. A
l'issue de la votation populaire favorable au projet, l'instruction de la cause
a été reprise en octobre 2020.
Le 11 novembre 2020, la Municipalité a requis une levée
partielle de l'effet suspensif, portant uniquement sur les parcelles n'ayant
pas fait l'objet d'un recours. Interpellé à ce sujet, le recourant a déclaré ne
pas s'opposer à cette requête, pour autant que l'effet suspensif soit maintenu
sur les parcelles n
os
91 et 85. Cette requête a été rejetée par
décision incidente du 1
er
février 2021.
Le Tribunal a tenu audience le 13 janvier 2021. A
cette occasion, il a procédé à une vision locale en présence des parties.
Postérieurement à l'audience, le DTE a été invité à
préciser la nécessité de sortir la parcelle n° 91 de la zone à bâtir et à préciser
l'impact en termes de nombre d'habitants, du maintien de cette parcelle en zone
constructible. La DGTL, agissant pour le DTE, a répondu, le 16 février 2021, en
rappelant que la parcelle n° 91 était située hors centre. Se référant à la
fiche d'application "
Comment dimensionner les zones à bâtir d'habitation
et mixtes
", elle retenait une surface de plancher déterminante par
habitant de 50 m
2
. En tenant compte d'un indice d'utilisation du sol
moyen de 0.5, elle estimait que la parcelle n° 91 permettrait un développement
d'environ 22 habitants supplémentaires (2236 m
2
x 0.5/50). Elle
indiquait encore que selon une simulation effectuée avec les données au 31
décembre 2019, la Commune de Concise présenterait un surdimensionnement de 37
habitants en centre et de 144 habitants hors du centre.
Le recourant s'est déterminé le 8 mars 2021 en
contestant d'une part l'appréciation selon laquelle sa parcelle n° 91 serait
hors centre, faute d'une décision formelle à ce sujet. Il estime en conséquence
possible de remettre en cause cette appréciation dans le cadre de la présente
procédure. D'autre part, le recourant conteste la méthodologie du
dimensionnement fondée sur des plafonds de population à un horizon donné,
puisqu'une telle méthodologie serait susceptible de compromettre le
développement vers l'intérieur des constructions. Il conteste la nouvelle
estimation effectuée par la DGTL qui aurait pris en considération des parcelles
contenant un potentiel de densification de parcelles extrêmement petites,
parfois de quelques mètres carrés, qui ne seraient manifestement pas constructibles
en pratique.
Considérant en droit:
1.
Formé en temps utile (art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur
la procédure administrative: LPA-VD; BLV 173.36), le recours respecte les
exigences légales de motivation (art. 76 et 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99
LPA-VD) et le recourant a manifestement qualité pour recourir (art. 75 let. a
LPA-VD), de sorte que le recours est recevable.
2.
Le présent recours porte sur un plan d'affectation communal. L'art. 43
al. 2 LATC prévoit, pour les plans d'affectation communaux, que les décisions du
département et les décisions communales sur les oppositions sont susceptibles
d'un recours au Tribunal cantonal avec libre pouvoir d'examen.
Conformément à l'art. 33 al. 3 let. b de la loi
fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), le droit
cantonal doit prévoir qu'au moins une autorité de recours ait un libre pouvoir
d'examen.
Selon la jurisprudence, le libre
examen dont doit disposer l'autorité de recours cantonale, en vertu de l'art.
33 al. 3 let. b LAT, ne se réduit pas à un contrôle de la constatation des
faits et de l'application du droit; il comporte aussi un contrôle de l'opportunité.
L'autorité doit vérifier que la planification contestée devant elle soit juste
et adéquate. Son rôle spécifique d'autorité de recours ne se confond toutefois
pas avec celui de l'organe compétent pour adopter le plan; elle doit préserver
la liberté d'appréciation dont celui-ci a besoin dans l'accomplissement de sa
tâche (art. 2 al. 3 LAT). Cette liberté d'appréciation implique qu'une mesure
d'aménagement appropriée doit être confirmée; l'autorité de recours n'est pas
habilitée à lui substituer une autre solution qui serait également convenable
(ATF 127 II 238 consid. 3b/aa; AC.2019.0387 du 28 janvier
2021)
. Elle suppose également que le contrôle de l'opportunité s'exerce
avec retenue sur des points qui concernent principalement des intérêts locaux,
tandis que, au contraire, la prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre
supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle
strict (TF 1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 6.1 et les références citées).
Dans le cadre de son contrôle, l'autorité de recours examine les différents
points faisant l'objet du rapport au sens de l'art. 47 OAT. Il s'agit notamment
de la conformité du plan d'affectation aux buts et principes régissant
l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT). Il implique également de
s'assurer que les principes de planification posés aux art. 2 et 3 OAT sont
respectés (AC.2018.0318 du 2 juin 2020 consid. 3 et les références citées).
3.
Le recourant conteste en substance le déclassement de sa parcelle n° 91
de la zone à bâtir et son exclusion du périmètre de centre alors qu'elle est sise
en bordure du village à quelques dizaines de mètres du coeur de celui-ci, à distance
raisonnable de la gare et à proximité d'un arrêt de bus. Cette parcelle ne
dispose pas d'un accès direct à la route, mais elle bénéficie d'une servitude
de passage à pied et pour tous véhicules à la charge des parcelles n° 85 et n°
86 au nord et pourrait donc être équipée. Le recourant fait valoir une atteinte
à la garantie de la propriété (art. 26 de la Constitution fédérale de la
Confédération suisse, du 18 avril 1999: Cst.; RS 101) et conteste l'intérêt public
à une telle atteinte, ainsi que la proportionnalité de celle-ci (art. 36 al. 2 et
3 Cst.). Il estime que le déclassement ne remplirait pas les critères à prendre
en considération selon la mesure A11 du Plan directeur cantonal.
a) L'art. 36 Cst. prévoit que toute restriction à un
droit fondamental doit être fondée sur une base légale, être justifiée par un
intérêt public et proportionnée au but visé. L'art. 15 LAT, dans sa teneur en
vigueur depuis le 1
er
mai 2014, prévoit ce qui suit:
"Zones à bâtir
1
Les zones à bâtir
sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour
les quinze années suivantes.
2
Les zones à bâtir
surdimensionnées doivent être réduites.
3
L'emplacement et la
dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières
communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du
territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et
préserver la nature et le paysage.
4
De nouveaux terrains
peuvent être classés en zone à bâtir si les conditions suivantes sont réunies:
a.
ils sont propres à la construction;
b.
ils seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze
prochaines années même si toutes les possibilités d'utilisation des zones à
bâtir réservées ont été épuisées et ils seront équipés et construits à cette
échéance;
c.
les terres cultivables ne sont pas morcelées;
d.
leur disponibilité est garantie sur le plan juridique;
e.
ils permettent de mettre en oeuvre le plan directeur.
5
La Confédération et
les cantons élaborent ensemble des directives techniques relatives au
classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la manière de calculer la surface
répondant aux besoins."
Le Plan directeur cantonal (PDCn) a notamment fait
l'objet d'une quatrième adaptation ayant pour objectif de mettre en conformité le
domaine de l'urbanisation aux exigences de la LAT entrée en vigueur en mai
2014. Une 4
ème
adaptation bis, adoptée par le Conseil d'Etat le 30
janvier 2019 et approuvée par le Conseil fédéral le 20 décembre 2019, concerne
des adaptations mineures de compétence du Conseil d'Etat liées aux projets d'agglomération.
Aux termes du PDCn (cf. p. 34), les centres locaux remplissent la même fonction
de relais que les centres régionaux, mais à un échelon plus fin. Ils sont essentiels
pour maintenir une offre équitable en services de proximité sur l'ensemble du
territoire, notamment pour les personnes âgées et les familles (cf. la mesure
B12 du PDCn). Les centres locaux sont définis par les plans directeurs
régionaux. La mesure A11 du PDCn, intitulée "zones d'habitation et mixtes"
indique en introduction ce qui suit:
"Problématique
Les réserves légalisées de terrains
à bâtir sont réparties inégalement entre les communes et leur localisation ne
répond souvent plus aux critères de qualité actuels. L’article 15 LAT établit
que les zones à bâtir ne doivent pas dépasser les besoins prévisibles pour les
15 prochaines années. Les communes définissent leur croissance démographique
dans les limites fixées par la présente mesure, selon la typologie du projet de
territoire et les perspectives démographiques établies par Statistique Vaud.
En 2015, hors des centres, les réserves
sont le plus souvent excédentaires. Dans les centres, en tenant compte de
l'ensemble des projets des communes, le potentiel est souvent également supérieur
aux besoins à 15 ans et nécessite donc une priorisation."
La mesure A11 proprement dite est ainsi libellée:
"Les communes évaluent, avant
de soumettre au Canton tout plan d'affectation, la nécessité de redimensionner
leurs zones à bâtir en vérifiant l'adéquation entre leur capacité d'accueil en habitants
et la croissance démographique projetée, limitée par type d'espace du projet de
territoire cantonal selon le tableau suivant:
Périmètre compact d'agglomération
et de centre cantonal [...]
Périmètre des centres régionaux
[...]
Périmètre des centres locaux: 1.5%
de la population 2015
Périmètre des localités à densifier
[...]
Villages et quartiers hors centre:
croissance annuelle maximale: 0.75% de la population 2015.
Il peut être dérogé au potentiel
de croissance démographique prévu si un intérêt public le justifie, notamment
lorsqu’il s’agit d’utiliser le volume bâti existant et de préserver le bâti
densifié existant dans la zone à bâtir.
La dérogation par rapport à la croissance
prévue sera compensée par les localités qui n’utilisent pas leur potentiel de
croissance démographique. Les extensions du territoire d’urbanisation ne
peuvent pas dépasser les chiffres décrits dans la ligne d’action A1.
Les communes qui doivent redimensionner
leurs zones à bâtir révisent leurs plans d'affectation et soumettent leur
projet à l'approbation du Canton au plus tard cinq ans après l’adoption du Plan
directeur cantonal par le Grand Conseil. Jusqu'à cette date, les communes
peuvent utiliser le 31 décembre 2036 comme horizon de planification.
Cette révision prend en compte au
moins les aspects suivants:
•la qualité de la desserte en
transports publics;
•l'accès en mobilité douce aux
services et équipements;
•la qualité des sols et les ressources,
dont les surfaces d'assolement;
•l'environnement, notamment la nature,
le paysage, et la maîtrise d'éventuels risques et nuisances;
•la capacité des équipements et
des infrastructures;
•la possibilité d'équiper à un
coût proportionné;
•la disponibilité des terrains.
Pour répondre aux besoins à 15
ans, les communes, dans l’ordre:
1. réaffectent les terrains excédant
les besoins ou peu adéquats au développement;
2. densifient le territoire
urbanisé;
3. mettent en valeur les réserves et
les friches, notamment par la densification.
L’extension de la zone à bâtir n’est
admise que lorsque la capacité découlant des trois points précédents est
insuffisante pour répondre aux besoins à 15 ans. Elle se fait en priorité dans
les sites stratégiques, puis dans les périmètres compacts d'agglomération ou de
centre et enfin en continuité du territoire urbanisé dans le respect de l'art.
15 LAT.
La mise à jour des plans
d’affectation doit garantir une densification des zones à bâtir. La densité des
nouvelles zones d'habitation et mixtes ne peut être inférieure à:
•80 habitants + emplois à
l'hectare hors des centres, avec un IUS minimum de 0.4;
•125 habitants + emplois à
l'hectare dans les centres et les localités à densifier, avec un IUS minimum de
0.625;
•250 habitants + emplois à l'hectare
dans les sites stratégiques d'agglomération et de développement mixtes, avec un
IUS minimum de 1.25.
Les communes précisent leurs
objectifs de mixité dans leurs plans d’affectation."
La fiche A11 indique encore, dans les "
principes
de mise en œuvre
", que "
les communes justifient leur dimensionnement
dans le projet d'agglomération, le plan directeur (inter-)communal ou le
rapport de conformité selon l'article 47 de l'OAT
."
Le PDCn fixe ainsi l'année de référence à 2015 (à
savoir au nombre d'habitants au 31 décembre 2015) et arrête l'horizon de
planification à 2036. Il limite, pour les centres locaux tels que Concise, le
taux de croissance annuel à 1,5% (mesure A11). Le développement maximal des
quartiers en centre se calcule ainsi en multipliant la croissance annuelle
admise de 1,5% par le nombre d'années qui séparent la date de référence de
l'horizon de planification, soit 21 ans. Il correspond dès lors à une
croissance totale de 31,5% (1,5% x 21). Pour les quartiers hors centre, le taux
de croissance annuel est de 0,75%, soit une croissance totale de 15,75% (0,75%
x 21). Les communes appelées à redimensionner leurs zones à bâtir doivent
réviser leurs plans d'affectation et soumettre leur projet à l'approbation du canton
au plus tard cinq ans après l'adoption du PDCn par le Grand Conseil (à savoir
juin 2022, mesure A11).
La capacité d'accueil en habitants d'un plan
d'affectation correspond à la population qu'il permet d'accueillir sur le
territoire communal. Elle est composée des habitants existants et du potentiel
d'accueil en nouveaux habitants, que l'on appelle réserve. En bref, le
potentiel d'accueil est apprécié en évaluant pour chaque parcelle la surface de
plancher déterminante (SPd) pouvant être dévolue au logement, à soustraire la
SPd déjà bâtie, puis à diviser le résultat par la surface nécessaire par
habitant, soit 50 m
2
.
b) Dans le cas présent, la Commune de Concise constitue
un centre local au sens du PDCn. Lors de l'élaboration du périmètre de centre
en 2015, la parcelle n° 91 a été sortie de ce périmètre. Le déclassement définitif
de la parcelle n° 91 est motivé, selon les autorités communales (voir le préavis
municipal n° 21/2018), par le fait que la Municipalité a tenté de compenser le
changement d'affectation de cette parcelle en affectant une partie de la
parcelle n° 85 en zone à bâtir, ce qui aurait été refusé par le SDT/DGTL dès
lors que la parcelle n° 85 constitue une surface d'assolement (SDA) qui ne peut
être affectée en zone à bâtir. Par ailleurs, la parcelle n° 91 ne possède pas d'accès.
Enfin, cette parcelle se situe dans le périmètre de vue sur l'église et la
présence de constructions sur cette parcelle porterait atteinte au dégagement existant
(voir aussi le rapport 47 OAT 2019, p. 12). La décision cantonale attaquée reprend
cette motivation en indiquant que la parcelle n° 91 est située en bordure d'une
parcelle affectée en zone agricole répondant aux critères des SDA. De plus, une
construction sur cette parcelle porterait atteinte au dégagement sur l'église. L'autorité
cantonale intimée a encore motivé ce déclassement par le fait que la commune
serait surdimensionnée.
4.
S'agissant du motif lié à un surdimensionnement, comme on l'a vu, l'art.
15 al. 2 LAT prévoit que les zones à bâtir surdimensionnées doivent être
réduites.
a) Dans le cas présent, il ressort du rapport 47 OAT
2018, ainsi que de la dernière version de ce document, du 24 juin 2019 (rapport
47 OAT 2019), que, selon le bilan des réserves à bâtir du 13 octobre 2017
annexé au rapport précité, la population au 31 décembre 2015 était de 954
habitants, soit 851 en centre et 103 hors centre. La population maximale au 31
décembre 2036 sera de 1'238 habitants, soit 1'119 en centre et 119 hors centre.
La capacité d'accueil autorisée entre 2015 et 2036, conformément au PDCn, est ainsi
de 268 habitants en centre (851 x 31,5%) et de 16 habitants hors centre (103 x
15,75%). Après redimensionnement dans le cadre de la révision du PGA communal,
la synthèse des potentiels d'accueil est le suivant (rapport 47 OAT 2019, p.
15): le potentiel de densification total en centre est de 245 habitants et hors
centre de 16 habitants. En conséquence, il subsiste un léger sous-dimensionnement
en centre de 23 habitants (268 – 245), alors que le dimensionnement hors centre
correspond entièrement à l'augmentation maximale de la population à l'horizon
2036 (16 – 16 = 0). Au vu de ce qui précède, la planification litigieuse laisse
subsister une marge d'accueil de 23 habitants en centre. La Commune n'est, dans
cette mesure pas surdimensionnée, ce que confirment d'ailleurs les décisions
attaquées.
Il ressort du dossier que le potentiel d'accueil sur
la parcelle n° 91, d'une surface de 2'247 m
2
, a été estimé à 13.3
habitants pour une surface de 2'236 m
2
avec un indice d'utilisation
du sol de 0.33, soit une surface brute de plancher réalisable de 664 m
2
(cf. rapport 47 OAT 2017, p.14). Dans le cadre de la présente procédure,
l'autorité intimée a été invitée à préciser cette estimation et aboutit à un
potentiel de 22 habitants, en tenant compte d'un indice d'utilisation du sol moyen
de 0.5. Force est ainsi de constater que ce potentiel, qui devrait encore être quelque
peu réduit en raison d'éventuelles contraintes liées à l'ISOS (cf. ci-dessous
consid. 5), pourrait en principe être absorbé par la marge existante de 23 habitants
en centre et la parcelle n° 91 pourrait, de par sa situation, être incluse dans
le périmètre de centre. Demeurent aussi réservés d'éventuels changements de
cette marge en lien avec d'autres parcelles dont le nombre d'habitants pourrait
devoir être revu, suite à des recours pendants.
Dans sa dernière écriture du 16 février 2021,
l'autorité cantonale intimée semble remettre en question les données précitées
validées par les décisions attaquées, dès lors qu'elle indique que, selon les
données au 31 décembre 2019, la Commune de Concise serait surdimensionnée à
concurrence de 37 habitants en centre et 144 habitants hors centre. A l'appui
de cette allégation, l'autorité intimée a présenté une nouvelle simulation qui
indique une augmentation de la population, au 31 décembre 2019 par rapport à 2015,
de 54 habitants en centre et de 17 habitants hors centre. Cette simulation
comporte toutefois des données qui divergent parfois sensiblement de celles
figurant dans le bilan des réserves annexé au rapport 47 OAT. Ainsi, plusieurs
surfaces parcellaires divergent, de même que les surfaces brutes de plancher relatives
à ces parcelles. Ces différences aboutissent en particulier à une capacité de
réserve hors centre qui passe de 12 à 131. Un tel écart est incompréhensible et
nullement motivé. S'il devait être confirmé, il ne pourrait avoir pour conséquence
que d'annuler purement et simplement l'ensemble de la planification litigieuse
vu le surdimensionnement constaté, ce qui n'est nullement allégué par l'autorité
cantonale intimée. Au contraire, cette autorité a validé par son approbation
les chiffres figurant dans le rapport 47 OAT et fondés sur le bilan des
réserves annexé dans ce rapport, établi le 13 octobre 2017. Surtout, il n'est
pas praticable de changer en cours de procédure les modes de calcul conformes
au PDCn et à l'art. 15 LAT, qui plus est sans que ces modifications soient
expliquées et validées par une nouvelle version du PDCn. Les planificateurs
communaux doivent pouvoir s'appuyer sur des éléments ne souffrant pas de variations
non prévues par le législateur. Le Tribunal ne retiendra en conséquence pas
cette nouvelle simulation, mais se réfère aux données figurant dans le rapport
47 OAT validées par les décisions attaquées. Sur cette base, comme indiqué ci-dessus,
la Commune de Concise dispose d'une réserve de 23 habitants en centre.
b) Comme le relève le recourant, la parcelle n° 91,
jusqu'ici colloquée en zone à bâtir, se trouve en bordure du village et accolée
au nord, à l'est et au sud, à des parcelles bâties. A proximité du centre, elle
peut se prévaloir d'une desserte suffisante en transports publics. Elle semble
ainsi remplir pour l'essentiel les critères de la mesure A11 précitée
justifiant son maintien en zone à bâtir. Il ressort du dossier que son exclusion
du périmètre du centre était liée à un échange à effectuer avec une partie de
la parcelle n° 85 bordant le chemin ********, qui aurait été affectée en zone à
bâtir et incluse dans le périmètre de centre. Par la suite, ce transfert d'une
partie de la parcelle n° 85 en zone à bâtir a été refusé, pour des motifs l4 eiés
à la préservation de surfaces d'assolement. La question du maintien de la
parcelle n° 91 en zone à bâtir n'a alors pas été réexaminée, alors que le sort
de cette parcelle avait été jusque-là conditionné à cet échange avec la
parcelle n° 85 également propriété du recourant. Or, à partir du moment où cet
échange était refusé, un déclassement pur et simple de la parcelle n° 91 devait
faire l'objet d'une nouvelle pesée d'intérêts circonstanciée. En l'occurrence, comme
on l'a vu, cette parcelle se trouve en bordure immédiate du périmètre du centre
et le redimensionnement effectué dans le cadre de la révision du PGA laisse
subsister un potentiel de développement en centre. Pour justifier le déclassement
de la parcelle n° 91, les autorités intimées font valoir que cette parcelle ne dispose
pas d'accès. Cette appréciation perd de vue, d'une part l'art. 54 LATC qui prévoit
l'obligation pour les collectivités concernées de procéder à l'équipement des terrains
situés en zone à bâtir, d'autre part l'existence d'une servitude de passage
dont bénéficie cette parcelle, à la charge des parcelles n
os
85 et
86 au nord. Il n'est ainsi nullement allégué ni démontré que l'équipement de cette
parcelle à un coût proportionné ne serait pas possible (cf. mesure A11
précité). Ce motif ne saurait ainsi justifier à lui seul le déclassement de la
parcelle, ainsi que sa collocation hors du périmètre du centre. La pesée des
intérêts effectuée à cet égard paraît donc incomplète.
Les autorités intimées font valoir un motif
supplémentaire lié aux contraintes paysagères résultant de l'ISOS, en particulier
la préservation d'une échappée visuelle sur l'église, depuis l'entrée du
village. Cette question sera examinée dans le considérant suivant.
5.
Le village de Concise est recensé à l'ISOS. La parcelle n° 91 est
incluse dans l'échappée sur l'environnement (EE) II, désignée "
Prés et
vergers dégageant la silhouette du périmètre inférieur du côté occidental
dominé par un coteau de vignes
" avec un objectif de sauvegarde "
a
".
La partie sud de cette parcelle, de même que de la parcelle n
o
87 est
comprise dans le périmètre (P) 1, désigné "
Composante inférieure de
l'agglomération viticole groupée autour de l'église, front aval parallèle au lac,
ess. composée d'habitations en ordre contigu, 17
e
-19
e
s.,
accès au port
", avec un objectif de sauvegarde maximal "
A
".
a) Conformément à l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale
du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451) qui
donne mandat au Conseil fédéral en ce sens, l'OISOS recense les sites
construits d'importance nationale. Les inventaires fédéraux sont assimilés matériellement
à des conceptions et à des plans sectoriels au sens de l'art. 13 al. 1 LAT.
Dans le cadre de leur obligation générale de planifier de l'art. 2 LAT, les
cantons doivent tenir compte, dans leur planification directrice, de ces
inventaires en tant que forme spéciale des conceptions et plans sectoriels de
la Confédération (art. 6 al. 4 LAT). En raison de la force obligatoire des
plans directeurs pour les autorités (art. 9 LAT), les conditions de protection
figurant dans les inventaires fédéraux se retrouvent dans les plans d'affectation
(art. 14 ss LAT). En principe, l'inventaire ISOS doit ainsi être transcrit dans
les plans directeurs cantonaux, puis dans la planification locale au moyen des
instruments prévus à l'art. 17 LAT. Ces mesures lient ainsi non seulement les autorités
dans l'exécution de leurs tâches, mais également les particuliers (ATF 135 II 209
consid. 2.1 p. 213; TF 1C_87/2019 du 11 juin 2020 consid. 3.1.2 et les références
citées). Selon l'art. 6 al. 1 LPN, l'inscription d'un objet d'importance
nationale dans un inventaire fédéral indique que l'objet mérite spécialement
d'être conservé intact ou en tout cas d'être ménagé le plus possible, y compris
au moyen de mesures de reconstitution ou de remplacement adéquates. L'inventaire
ISOS doit être pris en considération dans la pesée des intérêts de chaque cas
d'espèce - y compris lors de l'accomplissement de tâches purement cantonales et
communales -, en tant que manifestation d'un intérêt fédéral (Thierry Largey,
La protection du patrimoine, in RDAF 2012 p. 295). Une atteinte demeure possible
lorsqu'elle n'altère pas l'identité de l'objet protégé ni le but assigné à sa
protection; celui-ci découle du contenu de la protection mentionné dans l'inventaire
et les fiches qui l'accompagnent (TF 1C_87/2019 précité consid. 3.1.2 et les
références citées).
En cas de tâches cantonales ou communales, la protection
des sites construits est assurée par le droit cantonal ou communal pertinent,
notamment par le plan directeur et les plans d’affectation communaux. Les
cantons et les communes ont ainsi l’obligation de prendre en compte les
objectifs de protection poursuivis par l’ISOS lors de l’adoption d’un nouveau
plan d’affectation (TF 1C_188/2007 du 1
er
avril 2009, in DEP 2009 p.
509; cf. art. 11 OISOS; AC.2019.0280 du 19 mars 2021; AC.2019.0130 du 16 janvier
2020; Aurélien Wiedler, Plans d'affectation et objectifs de protection de
l'ISOS, DC 2020/5, p. 253 ss). Dans le cadre d'une révision de la planification,
il faut s'assurer que les conditions de protection figurant dans un tel
inventaire se retrouvent dans la planification (AC.2018.0250 du 30 avril 2020
consid. 2).
La mesure C11 du PDCn indique que les inventaires
relatifs à la protection du patrimoine culturel sont intégrés dans toutes les planifications
et constituent des données de base pour les projets cantonaux, régionaux ou
communaux. Par opposition a des inventaires, planifications ou mesures ayant un
effet contraignant induisant des restrictions d'usage d'un bien-fonds et ayant
des effets directs sur l'affectation du sol, le PDCn recense l'ISOS comme un inventaire
à effet d'alerte, c'est-à-dire un inventaire restreignant les possibilités
d'aménagement et de modification des objets qu'il protège, et pour certains les
activités qui y sont pratiquées. Cet effet d'alerte se traduit généralement par
des dispositions permettant d'assurer la protection d'un tel inventaire (cf. à
ce sujet Wiedler, op. cit., p. 253 ss, 255-6).
b) Dans le cas présent, la planification litigieuse
a effectivement intégré les exigences précitées de l'ISOS dans la partie inférieure
du village. Ainsi, la parcelle n° 87 contiguë à la parcelle litigieuse n° 91,
ainsi que les parcelles voisines à l'est n
os
27 et 17, toutes colloquées
en zone de village I, comportent une partie constructible ainsi qu'une "
aire
de jardin
". Selon l'art. 8.2 du règlement général sur l'aménagement du
territoire et les constructions (RPGA), ces aires de jardin affectées à la zone
de village I sont destinées à assurer le dégagement de certaines parties du
village sensibles d'un point de vue paysager et patrimonial. La construction
dans ces aires est limitée, notamment aux chemins d'accès, équipements de jeux
à ciel ouvert, piscines non couvertes, constructions enterrées, cabanons de jardin,
etc. A la lumière de cette planification, ces restrictions seraient également possibles
sur la parcelle n° 91 afin de préserver le dégagement prévu à cet endroit,
comme le relève le recourant, tout en maintenant une partie de la parcelle constructible.
Ainsi, même si les possibilités de construction sur cette parcelle pourraient
être limitées de ce fait, on ne saurait d'emblée exclure toute possibilité de
construction pour des motifs de protection paysagère liée à l'ISOS.
Force est ainsi de constater que les motifs invoqués
pour justifier le déclassement de la parcelle n° 91 de la zone à bâtir et du
périmètre du centre ne sont pas suffisants en l'état. La pesée des intérêts effectuée
à cet égard est incomplète.
6.
Le recourant conclut subsidiairement à la compensation initialement
envisagée entre sa parcelle n° 91 et une partie de sa parcelle n° 85. L'autorité
cantonale intimée motive
son refus d'une telle compensation
par le fait que la parcelle n° 85 est colloquée en zone agricole et comprise
dans les surfaces d'assolement
(SDA).
a) L'art. 15 al. 3 LAT, dans sa nouvelle teneur au 1er
mai 2014, prévoit que l'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent
être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et
principes de l'aménagement du territoire. En particulier, il faut maintenir les
surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage.
En vertu de l'art. 26 OAT, les surfaces d'assolement
font partie du territoire qui se prête à l'agriculture au sens de l'art. 6 al.
2 let. a LAT; elles se composent des terres cultivables comprenant avant tout
les terres ouvertes, les prairies artificielles intercalaires et les prairies
naturelles arables. Elles sont garanties par des mesures d'aménagement du territoire
(al. 1). Les surfaces d'assolement sont délimitées en fonction des conditions
climatiques (période de végétation, précipitations), des caractéristiques du
sol (possibilités de labourer, degrés de fertilité et d'humidité) ainsi que de
la configuration du terrain (déclivité, possibilité d'exploitation mécanisée).
La nécessité d'assurer une compensation écologique doit également être prise en
considération (al. 2). Une surface totale minimale d'assolement a pour but
d'assurer au pays une base d'approvisionnement suffisante, comme l'exige le
plan alimentaire, dans l'hypothèse où le ravitaillement serait perturbé
(al. 3).
Selon l'art. 28 OAT, au cours de l'élaboration de
leur plan directeur (art. 6 à 12 LAT), les cantons circonscrivent les surfaces
d'assolement visées à l'art. 26 al. 1 et 2 LAT dans le cadre de la délimitation
des autres parties du territoire qui se prêtent à l'agriculture (al. 1).
Ils fixent les surfaces d'assolement par commune, les reportent sur des cartes,
les chiffrent et en indiquent l'emplacement exact, l'étendue et la qualité; ils
montrent également celles de ces surfaces qui sont situées dans des zones à
bâtir non équipées ou dans d'autres zones non affectées à l'agriculture (al. 2).
Aux termes de l'art. 29 OAT, la
Confédération fixe dans le plan sectoriel des surfaces d'assolement (ci-après:
PS SDA) la surface totale minimale d'assolement et sa répartition entre les
cantons, ce qui a été exécuté par arrêté fédéral du 8 avril 1992 concernant le
plan sectoriel des surfaces d'assolement (FF 1992 II 1616); il en résultait,
pour le canton de Vaud, une surface minimale de 75'800 hectares (art. 1). Le PS
SDA a été soumis à un remaniement récent. Sa nouvelle version a été adoptée par
le Conseil fédéral le 8 mai 2020. Le contingent de SDA pour le canton de Vaud
reste fixé à 75'800 hectares. Ce plan sectoriel fixe un certain nombre de
principes, notamment que les cantons sont tenus de répertorier dans leur inventaire
des SDA tous les sols de qualité SDA (principe P4), que les inventaires des SDA
doivent être établis sur la base de données pédologiques fiables; tel est le
cas si elles ont fait l'objet d'une vérification sur le terrain et si les nouveaux
relevés de données pédologiques sont effectués selon la méthode standard de
cartographie FAL 24+ (principe P5). Les principes P8 à P11 régissent la
compensation des SDA. En particulier le principe P9 prévoit que si la compensation
de SDA implique un risque pour un canton de ne plus pouvoir respecter son contingent
de SDA, il est alors tenu de compenser dans tous les cas les SDA utilisées par
une surface équivalente en tenant compte de leur qualité. Le principe P10 prévoit
que les cantons dont les inventaires de SDA reposent sur une base de données imprécise
sont tenus d'introduire dans leur plan directeur des dispositions sur la
compensation. Celles-ci définiront les cas dans lesquels la consommation de SDA
figurant dans un inventaire de SDA doit être compensée.
L'art. 30 OAT a pour sa part la teneur suivante:
"
Art. 30
Garantie des surfaces d'assolement
1
Les cantons veillent à ce que les surfaces
d'assolement soient classées en zones agricoles; ils indiquent dans leur plan
directeur les mesures nécessaires à cet effet.
1bis
Des surfaces d'assolement ne peuvent être
classées en zone à bâtir que:
a)
lorsqu'un objectif que
le canton également estime important ne peut pas être atteint judicieusement
sans recourir aux surfaces d'assolement; et
b)
lorsqu'il peut être assuré
que les surfaces sollicitées seront utilisées de manière optimale selon l'état
des connaissances.
2
Les cantons s'assurent que leur part de la
surface totale minimale d'assolement (art. 29) soit garantie de façon
durable. Si cette part ne peut être garantie hors des zones à bâtir, ils
prévoient des zones réservées (art. 27 LAT) pour des territoires non équipés
sis dans des zones à bâtir.
3
Le Conseil fédéral peut délimiter des zones
d'affectation de caractère temporaire (art. 37 LAT) aux fins de garantir des
surfaces d'assolement situées dans des zones à bâtir.
4
Les cantons suivent les modifications qui
affectent l'emplacement, l'étendue et la qualité des surfaces d'assolement; ils
renseignent au moins tous les quatre ans l'ARE sur ces modifications (art. 9,
al. 1)."
b) Dans le canton de Vaud, la Mesure F12 du PDCn
(adaptation 4bis du 20 décembre 2019) fixe comme objectifs de protéger les surfaces
d'assolement, de garantir le contingent cantonal de manière durable et en tout
temps, d'établir et tenir à jour la liste des besoins pour les projets importants
attendus et de recenser des SDA supplémentaires et les intégrer dans
l'inventaire cantonal. Les communes quant à elles doivent veiller à ce que les
SDA soient classées en zone agricole et doivent réduire les zones à bâtir, en
priorité sur les terrains possédant les caractéristiques des SDA. La Mesure F12
précise ainsi qu'il convient de recenser toutes les surfaces qui répondent aux
critères des surfaces d'assolement mais qui n'ont pas été prises en considération
à ce jour, de retrouver des surfaces d'assolement lors du redimensionnement des
zones à bâtir, de procéder à des améliorations de sols dégradés (par un usage
particulier) et de réviser l'inventaire cantonal (let. C).
Dans le préambule de la Mesure F12, il est précisé
que les données cantonales sur les SDA ont été révisées à l'occasion de la 1
ère
adaptation du PDCn ‑ entrée en vigueur en 2011 ‑ et
que, depuis, les emprises sur les SDA se sont poursuivies de telle sorte que la
marge de manoeuvre cantonale par rapport au contingent minimal ‑ alors
confortable (750 ha) ‑ a diminué de 110 ha par année en
moyenne. Aujourd'hui, le Canton de Vaud se trouve dans une situation critique:
à fin 2016, la marge cantonale ne s'élevait plus qu'à 61 ha; elle doit être
considérée comme quasi inexistante (p. 295).
Le 9 juin 2021, le Conseil d'Etat a adopté un document
cadre intitulé "Stratégie cantonale des surfaces d'assolement 2021-2024".
Aux termes de ce document, il est prévu que la Direction générale de l'environnement
(DGE) élabore d'ici fin 2022 un plan d'action sols, dans le cadre duquel elle
établira un concept de cartographie des sols prenant en compte les données disponibles
et identifiant celles dont l'acquisition est encore nécessaire (cf. chiffre 3.1).
Il est aussi indiqué (cf. chiffre 3.2) qu'à moyen terme, la mise en oeuvre du
PS SDA nécessitera de mener des travaux de pédologie conséquents, dont la
réalisation occupera intensivement les cantons durant plusieurs années voire au-delà
d'une décennie. En perspective de cette cartographie nationale, le Centre de
compétences sur les sols de la Confédération établira entre 2021 et 2023 la
méthode de cartographie et de classification des sols et de saisie des données
pédologiques. En d'autres termes, si la méthode de cartographie prévue par le
PS SDA en vigueur (FAL 24+) peut être appliquée dès à présent par les cantons,
il est prévu qu'elle soit affinée pour intégrer la révision de la
classification des sols, également en cours. Selon le tableau 2 du document précité,
le calendrier prévu au niveau cantonal pour disposer d'une méthode efficace de
cartographie pédologique se situe à l'horizon 2024.
c) Dans ses écritures, l'autorité cantonale intimée
considère que le transfert d'une partie de la parcelle n° 85 en zone à bâtir
serait contraire aux dispositions précitées, s'agissant d'une parcelle
inventoriée en SDA. Cette appréciation est correcte dans son principe. Quant à
la question d'une compensation éventuelle avec la parcelle n° 91, l'autorité cantonale
intimée estime que la Mesure F12 du PDCn exclut dorénavant toute compensation
simultanée. Celle-ci est remplacée par une gestion cantonale et centralisée des
SDA.
Dans le cas particulier, il a été confirmé en
audience que la parcelle n° 91 n'était pas inventoriée en SDA et qu'aucun
examen pédologique n'avait été effectué à cet égard. Il n'est ainsi pas possible
de déterminer si concrètement une compensation entre les parcelles n
os
91 et 85 est envisageable.
L'art. 30 al. 1
bis
OAT n'exclut pas a priori le classement d'une surface d'assolement en zone à
bâtir, moyennant une compensation immédiate avec une parcelle de qualité
identique. Une telle compensation n'apparaît pas non plus de nature à mettre en
péril le quota minimal cantonal des SDA qui doit être préservé. En revanche,
l'objectif de la Mesure F12 du PDCn consistant à recenser toutes les surfaces
répondant aux critères des surfaces d'assolement pourrait s'opposer à une telle
compensation si la parcelle n° 91 devait être reconnue comme SDA. Force est ainsi
de constater que la pesée d'intérêts effectuée à cet égard est incomplète et que
le dossier doit être renvoyé aux autorités intimées pour complément
d'instruction et nouvelles décisions
. Dès lors que cette nouvelle pesée
d'intérêts pourrait éventuellement aboutir à une modification de l'affectation
d'une partie de la parcelle n° 85, il se justifie d'annuler les décisions
attaquées en tant qu'elles portent sur cette parcelle également. Enfin, une
éventuelle modification de la planification relative aux parcelles n
os
91 et 85 pourrait aussi justifier une modification de l'affectation de la
parcelle n° 90, actuellement colloquée en zone agricole. En effet, du point de
vue de la cohérence de la planification le long du chemin ********, si une partie
de la parcelle n° 85 devait être affectée en zone à bâtir à cet endroit, la
question d'une modification de l'affectation de la parcelle n° 90 se poserait
également. Il convient donc aussi d'annuler les décisions attaquées en tant
qu'elles portent sur la parcelle n° 90.
7.
Vu les considérants qui précèdent, il convient d'admettre le recours,
d'annuler les décisions attaquées en tant qu'elles concernent les parcelles n
os
91, 85 et 90 et de renvoyer le dossier aux autorités intimées pour nouvelles
décisions au sens des considérants.
Il n'y a pas lieu de mettre des frais de justice à
la charge de l'autorité cantonale intimée qui succombe (art. 52 LPA-VD). Au vu
des circonstances, il est renoncé à percevoir un émolument de justice à la
charge de l'autorité communale intimée. Les autorités intimées verseront au
recourant qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un avocat, une
indemnité à titre de dépens (art. 55 LPA-VD; art. 10-11 du tarif du 28 avril
2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative: TFJDA; BLV
173.36.5.1).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du Département des institutions et du territoire (auparavant
Département du territoire et de l'environnement), du 26 août 2019 est annulée
en tant qu'elle concerne les parcelles n
os
91, 85 et 90.
III.
Les décisions du Conseil communal de Concise, du 25 juin 2018 et du 24
juin 2019 sont annulées, en tant qu'elles concernent les parcelles n
os
91, 85 et 90.
IV.
Le dossier est renvoyé aux autorités intimées pour nouvelles décisions
au sens des considérants.
V.
Il n'est pas perçu d'émolument de justice.
VI.
L'Etat de Vaud, par le Département des institutions et du territoire
versera à A.________ une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
VII.
La Commune de Concise versera à A.________ une indemnité de 2'000 (deux
mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 8 septembre 2021
La présidente:                                                                                          La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis
d'envoi ci-joint, ainsi qu'à
l'Office fédéral du développement
territorial ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer
les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.