vd_omni · AF.2021.0003 · 2022-10-10 · fr

A.________/Commission de classification du Syndicat AF 2982, Comité de direction du Syndicat AF 2982 B.________ | Dans le cadre d'un syndicat d'améliorations foncières, la décision relative à la clé de répartition des frais de réfection d'un chemin constitue une décision incidente, toutefois susceptible de recours car elle ne pourra plus être remise en cause lors de la répartition finale des frais. Détermination des points couverts par l'enquête publique et qui entrent en force à son issue (c. 1).Les frais d'opérations des améliorations foncières mis à la charge des propriétaires constituent des contributions causales qui doivent respecter le principe de la couverture de coûts et de l'équivalence. Au regard de la base légale, la délégation de la détermination de la clé de répartition à la commission de classification est admissible (c. 2).En l'espèce, les deux critères retenus composant la clé de répartition des frais conduisent à un résultat qui échappe au grief de l'arbitraire au vu de la grande marge de manœuvre dont jouit la commission de classification en cette matière (c. 3).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 10.10.2022 AF.2021.0003

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 10 octobre 2022
Composition
Mme Annick Borda,
présidente
; M. Etienne Poltier, juge
suppléant;
M. Jean-Marie Marlétaz, assesseur.
Recourante
Communauté des
propriétaires d'étages A.________, p.a ********,
à ********, représentée par Me Pierre-Yves BRANDT, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Commission de
classification du Syndicat AF 2982,
B.________
,
à ********,
Vu les faits suivants:
A.
Les chemins "B.________" et "********" ont été
réalisés au cours des trente-cinq dernières années, sur le territoire de la
commune d'********, à ********. Il s'agissait ainsi d'équiper (en voie d'accès
et en collecteurs) un secteur du plan partiel d'affectation "********
(ci-après: PPA ECVA, du 14 août 1985); ces ouvrages ont été réalisés au fur et
à mesure de la construction des chalets sis dans ce PPA (quelques chalets
préexistaient toutefois). A l'heure actuelle, la chaussée présente un état de
dégradation important, dû notamment à l'intense circulation de camions à
destination des chantiers de construction des chalets; elle nécessite une
rénovation complète des fondations et du revêtement (voir le rapport technique
n° AF2989 établi par la commission de classification en relation avec le projet
de rénovation des routes et la réfection du réseau d'assainissement, pour le
syndicat d'améliorations foncières "B.________" à ********; ci-après
le syndicat; la Commission de classification est abrégée ci-après ccl).
Le syndicat précité a été constitué à fin 2018,
notamment dans le but de réaliser la réfection de ces ouvrages; à teneur des
statuts approuvés le 22 septembre 2018, ce syndicat a également pour but de
réaliser l'adaptation des servitudes, voire des limites y relatives, ainsi que
la détermination de la clé de répartition des frais de réfection et d'entretien
(art. 1.4 des statuts).
Une étude préliminaire s'est déroulée en 2018 afin
de fixer dans leur grande ligne les objectifs poursuivis par cette opération
foncière (ce document a été mis en consultation publique du 16 mars au 16 avril
2018).
B.
a) La ccl a mis à l'enquête publique, du 6 juillet au 6 août 2021,
divers objets, conformément aux buts du syndicat. Il s'agissait du périmètre du
syndicat, de l'avant-projet des travaux collectifs et privés, de l'adaptation
des servitudes et autres droits, du projet d'exécution des travaux collectifs
et privés, de la clé de répartition des frais de réfection des travaux
collectifs et enfin de la clé de répartition des frais d'entretien du chemin.
b) S'agissant du périmètre, celui-ci englobe
principalement l'ensemble des parcelles desservies par les chemins "B.________"
et "********" ; les surfaces incluses dans le périmètre sont
pour l’essentiel colloquées en zone à bâtir, conformément au PPA ECVA. Tel est
le cas notamment de la parcelle de base ********, qui accueille les bâtiments
de la PPE A.________ (bâtiments ECA n°******** et ********).
c) Au titre de l'avant-projet des travaux
collectifs, la mise à l'enquête porte sur le projet de réfection des deux
chemins précités; cet avant-projet concernait également la réfection d'autres
infrastructures collectives (eau potable, gaz, téléréseau, téléphone, TV et
internet, électricité; collecteurs principaux pour les eaux usées et pour les
eaux claires); on note également la réalisation de travaux en lien avec les
ruisseaux du ******** et de ********.
d) L'enquête portait également sur la clé de
répartition des frais de réfection des chemins privés précités. Sur ce point,
le rapport de la ccl se lit comme suit :
"La CCL a retenu deux
critères principaux reflétant les causes de la dégradation de l'ouvrage :
a)
Le trafic A
généré par
l'utilisation « normale », c'est à-dire quotidienne ou régulière
,
de l'ouvrage, principalement par les habitants pour rejoindre et quitter leur
habitation et pour entretenir leurs biens.
b)
Le trafic B
généré par
les chantiers
successifs
qui ont permis d'ériger les bâtiments présents dans le périmètre
du Syndicat.
[...]
Formules de calcul :
Eléments déterminants selon état des lieux du 1
er
janvier 2021
Tbr
i
=
Tbr
n=
nombre de parcelles = 25
n
Frr
i
=
Frr
x D
i
(
Fa
i
+
Fb
i
)
n=
nombre de parcelles = 25
2
∑
1
n
D
i
x Fa
i
∑
1
n
D
i
x Fb
i
Nomenclature:
Taxe de base route (Tbr)
: Chaque propriétaire compris
dans le périmètre du Syndicat doit contribuer pour une part fixe aux frais
inhérents à la bonne marche du Syndicat (comité de direction) et au traitement
impartial du dossier (commission de classification). La ventilation a été
arrêtée par la CCL et figure dans le tableau présenté au chapitre 8.
Frais de réfection route (Frr)
: frais de l'étude
préliminaire en améliorations foncières, frais des investigations
complémentaires sur les ouvrages, frais des travaux d'entretien d'urgence,
frais des travaux de réfection.
Distance parcourue (D)
: voir plan de situation
La longueur d'utilisation est mesurée à l'axe du chemin et exprimée
en ml. La distance est pondérée par les facteurs de trafic A et B chacun pour
moitié.
[...]
Si plusieurs places de parc sont rattachées à une propriété,
la distance considérée est la moyenne pondérée au nombre de places (parc 5039).
"
On notera que cette dernière phrase a été biffée lors de la
liquidation de l’enquête. Le rapport poursuit :
"
Facteur de trafic A (Fa):
Parcelle construite : facteur trafic A égal au nombre de
logement. Source: RCB
Parcelle non construite: facteur trafic A fixé à 0,1 (trafic
minimal pour l'entretien).
Pylône télécabine et antenne télécommunication: facteur
trafic A fixé à 0,3 (trafic pour l'entretien commercial)
Facteur de trafic B (Fb):
Parcelle construite: facteur trafic B égal au volume de tout
bâtiment construit [m
3
]. Source: ECA
Parcelle non construite: facteur trafic B égal à 0 m
3
Pylône télécabine et antenne télécommunication: facteur
trafic B fixé à 100 m
3
."
L'enquête avait également pour objet la clé de
répartition des frais de réfection des collecteurs EC et EU lesquelles ne font
pas l'objet du présent litige.
e) Il en va d'ailleurs de même d'autres objets
(adaptation des servitudes et autres charges). Au surplus, la clé de
répartition des frais d'entretien des chemins privés, contestée à l'issue de
l'enquête, fera l'objet d'une nouvelle enquête et de nouveaux critères de
répartition de sorte qu'il est prématuré de développer cet aspect ici. Enfin,
l'avant-devis général évalue le coût total de l'opération à quelque CHF
1'570'000.
C.
a) En marge de l'enquête publique, la ccl a tenu diverses séances
d'explication, afin de compléter l'information des propriétaires concernés.
Elle a également assisté
in corpore
à l'assemblée générale de la PPE
"A.________", en juillet 2021.
b) Néanmoins, la PPE précitée a déposé une
réclamation au dossier d'enquête en date du 4 août 2021. Elle y contestait
notamment la clé de répartition des travaux de réfection des chemins et la clé
de répartition des frais d'entretien de ceux-ci.
D.
a) Aux fins de liquidation de l'enquête, la ccl a complété son rapport
initial (daté du 14 juin 2021) le 12 novembre 2021. Elle y explique notamment
les modifications qu'elle apporte sur divers points au tableau intitulé «
Répartition
des coûts de réfection de la route par propriétaire
», spécialement
pour la PPE A.________. Elle explique également que, pour tenir compte de la
réclamation de cette propriétaire, elle entend modifier les critères présidant
à la répartition des frais d'entretien des chemins et, pour ce motif, procéder
à une nouvelle enquête sur cet objet.
b) Par décision du 12 novembre 2021, la ccl a très
partiellement admis l'opposition de la PPE A.________ s’agissant de la clé de
répartition des travaux de réfection des chemins. En substance, la ccl explique
ce qui suit à ce propos:
" 5.4. Cela étant dit, en procédant à l'examen de
l'opposition de la PPE "A.________" et en particulier aux remarques
formulées lors de la séance d'assistance à l'enquête publique, la CCL constate
que certains ajustements doivent être effectués pour ce qui concerne la formule
de calcul et son application à la PPE "A.________", qui manquait sur
certains points de précision:
a) Nombre d'unités de logement: le registre foncier mentionne
le groupement des appartements n°11 et 12. Il semble qu'un studio ait été réuni
à l'appartement voisin. La CCL réduit ainsi le nombre d'appartements et le
porte à 14 unités, contrairement aux 15 unités retenues dans le dossier
d'enquête. Il conviendra toutefois de contrôler le nombre d'appartements qui
sera mentionné au RCB au moment de la mise à jour des clés pour l'établissement
du dossier d'enquête sur la répartition des frais.
b) Dans le dossier d'enquête, la distance parcourue (D) était
la moyenne pondérée au nombre de places. Cela ne tient pas compte du
rattachement des places de parc aux différents appartements de la PPE. La
distance parcourue (D) a donc fait l'objet d'un nouveau calcul en considérant
successivement les possibilités de parcage de chaque appartement. La résultante
est la moyenne des distances parcourues par chaque appartement (somme des
distances divisées par 14). Le nouveau calcul figure dans le tableau en annexe
8 du rapport d'enquête modifié de la CCL de ce jour.
c) Les 2 parkings extérieurs de la PPE "A.________"
sont situés bien au-delà des 2 entrées principales du bâtiment. Pour la CCL,
ces places n'ont pas à intervenir dans le calcul de la distance parcourue pour
la construction du bâtiment de la PPE (pondération du critère "trafic
B"). Une deuxième distance est donc intégrée à la clé de répartition des
frais de réfection pour ce qui concerne le critère "trafic B". Il
s'agit de la moyenne de la distance des deux entrées du bâtiment, lesquelles
ont été utilisées pour le chantier."
On retrouve d'ailleurs ces éléments intégrés dans le
tableau («
Répartition des coûts de réfection de la route par
propriétaire »,
version 23 septembre 2021; liquidation d'enquête
selon l'art. 5 RLAF). En substance, on note surtout, s'agissant du facteur A,
qui totalise 50% de la clé de répartition des frais, que la PPE précitée doit
assumer 11.804% de ce poste, soit une part substantielle du total réparti à ce
titre entre les différents propriétaires, étant précisé que ce pourcentage
tient compte de la longueur utile du chemin et du nombre de logements.
E.
a) Agissant par acte du 15 décembre 2021 déposé par l'intermédiaire de
l'avocat Pierre-Yves Brandt, la communauté des copropriétaires d'étage PPE A.________
a formé recours contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif
et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP). Elle conclut avec dépens
principalement à la réforme de cette décision en ce sens que la clé de
répartition des frais de réfection du chemin "B.________" ne fait
plus de distinction entre trafic A et B, le critère du nombre de logements
étant abandonné au profit du seul critère des surfaces de plancher
déterminantes, subsidiairement du seul critère du volume bâti. Elle conclut
subsidiairement à l'annulation de la décision attaquée, le dossier étant
renvoyé à la Commission de classification pour nouvelle instruction et nouvelle
décision dans le sens des considérants.
b) La ccl a déposé sa réponse le 11 février 2022;
elle conclut avec dépens au rejet du recours.
c) Les parties ont déposé des écritures
complémentaires (la recourante en date du 22 mars 2022; la ccl en date du 5
avril suivant).
Considérant en droit:
1.
a) Le conseil de la recourante a reçu la décision en cause le 15 novembre
2021 ; en conséquence, le recours formé le 15 décembre suivant a été formé
en temps utile. On notera également que la PPE A.________ s'est réunie en
assemblée générale le 10 décembre 2021; à cette occasion, elle a pris la
décision de former recours contre la décision ici en cause. Au surplus, il va
de soi que cette PPE, en tant que destinataire de la décision attaquée, est
légitimée à recourir, de sorte que son pourvoi apparaît comme recevable.
b) La ccl intimée a renoncé à arrêter définitivement
la clé de répartition des frais d'entretien des ouvrages collectifs; le seul
objet du litige concerne désormais la clé de répartition des frais de réfection
des chemins. Cela soulève une question de procédure, qui a trait à la nature à
première vue incidente de la décision relative à la clé de répartition des
frais.
aa) La loi du 28 octobre 2008 sur la
procédure administratives (LPA-VD, BLV 173.36) a, sur ce point, la teneur
suivante :
Art. 74 Décisions susceptibles de recours
1
Les décisions finales sont susceptibles de
recours.
2
L'absence de décision peut également faire
l'objet d'un recours lorsque l'autorité tarde ou refuse de statuer.
3
Les décisions incidentes qui portent sur la
compétence ou sur une demande de récusation sont séparément susceptibles de
recours de même que les décisions sur effet suspensif et sur mesures
provisionnelles.
4
Les autres décisions incidentes notifiées
séparément sont susceptibles de recours :
a.  si elles
peuvent causer un préjudice irréparable au recourant, ou
b.  si l'admission
du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet
d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.
5
Dans les autres cas, les décisions incidentes ne
sont susceptibles de recours que conjointement avec la décision finale.
La loi du 29 novembre 1961 sur les améliorations
foncières (LAF; BLV 913.11) prévoit par ailleurs ce qui suit au sujet des
enquêtes :
Art. 63 Objet
1
Sont soumis à l'enquête publique, en principe
dans l'ordre suivant :
a)  le
périmètre général de l'entreprise et les sous-périmètres ;
b)  l'avant-projet
des travaux collectifs et privés, les aires de colonisation éventuelles ;
c)  l'estimation
des immeubles et des valeurs passagères, la répartition des nouveaux immeubles
et l'adaptation des servitudes et des autres droits, les contributions de
plus-value spéciale, ainsi que le tableau des soultes ;
d)  le projet
d'exécution des travaux collectifs et privés ;
e)  la
répartition des frais d'exécution ;
f)   le plan
des ouvrages exécutés, collectifs et privés ;
g)  la
répartition des frais d'entretien, lorsque celui-ci est assumé par un syndicat
d'entretien.
2
Dans toute la mesure du possible, plusieurs
objets seront regroupés dans le cadre d'une même enquête.
3
Des enquêtes sont également ouvertes sur des
objets spéciaux lorsque la présente loi le prescrit, ou lorsque la nécessité en
est reconnue par le département. Il en va ainsi notamment pour les taxes-types
visées à l'article 57 et la clé de répartition des frais. Ce département peut
exceptionnellement autoriser une enquête séparée sur les arbres échangés.
La répartition des frais d'un syndicat
d'améliorations foncières fait l'objet de l'enquête prévue à l'art. 63 al. 1
let. e LAF. Il s'agit logiquement d'une étape terminale des opérations du
syndicat. Les décisions définitives concernant les frais d'exécution valent
titre exécutoire au sens de la LP (art. 46 LAF).
L'enquête sur la clé de répartition des frais ne
fixe pas définitivement la part des frais incombant à chacun des propriétaires.
En ce sens, son résultat (soit le contenu de l'enquête ou celui des décisions
rendues sur réclamation, art. 99 LAF) peut être considéré comme une décision
incidente qui ne met pas fin à la procédure. Il en résulte que le recours n'est
recevable que si la décision relative à la clé de répartition des frais peut
causer un préjudice irréparable au recourant.
bb) Cette condition doit être considérée comme
réalisée. En effet, selon la jurisprudence en la matière, qui a été celle de la
Commission centrale des améliorations foncières (déjà sous l'empire de la loi
de 1907: prononcé Panchaud du 7 octobre 1936, confirmé par l'ATF P 641 du 4
juin 1937), du Tribunal administratif (p. ex. AF.2000.0007 du 5 juin 2001) puis
de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (p. ex.
AF.2009.0004
du 6 octobre 2010; AF.2006.0001 du 2 septembre 2008
et les réf. citées),
la procédure de remaniement parcellaire se
caractérise par une succession d'opérations
permettant de sérier les
problèmes et d'assurer la bonne marche de l'entreprise. Ces opérations sont
soumises à enquête publique, dans un ordre énuméré à l'art. 63 al. 1
LAF qui n'est pas impératif, mais logique. Le résultat de chacune de
s
phases de la procédure de remaniement peut être attaqué par la voie de
la réclamation, puis du recours. Si le délai de recours n'est pas utilisé ou si
le recours est rejeté, le résultat de la phase en question acquiert force de
chose jugée; en règle générale, il ne peut plus être attaqué dans les phases
suivantes de la procédure (ATF 94 I 602 - JT 1970 I 3). Inversement, les
propriétaires ne peuvent pas mettre en cause des objets autres que ceux de
l'enquête en cours, mais ils doivent attendre la succession normale des
opérations (RDAF 1982 p.314).
Certaines enquêtes sont précisément
conçues pour constituer la base d'une enquête ultérieure. Ainsi en va-t-il de
l'enquête sur l'avant-projet des travaux collectifs (art. 63 al. 1 let. b LAF),
qui prépare (avant même la répartition des nouvelles parcelles selon l'art. 63.
1 let. c LAF) l'enquête sur le projet d'exécution des travaux collectifs  (art.
63 al. 1 let. d LAF). C'est pourquoi les propriétaires concernés ne peuvent pas
remettre en cause le principe et le tracé d'un chemin, tel qu'il résulte de
l'avant-projet des travaux collectifs, lors de l'enquête sur le projet
d'exécution: seules sont dès lors admises les critiques portant sur les
modalités d'exécution de l'ouvrage
(RDAF 1982 p.314 précité;
v.
aussi RDAF 1998 I 215). De même, l'enquête sur les taxes types que la loi
permet d'organiser (art. 57 in fine et LAF, art. 63 al. 3 LAF) permet de
préparer l'enquête sur les estimations et le nouvel état. Quant à l'enquête sur
la clé de répartition des frais (art. 63 al. 3 LAF également), elle sert
précisément à préparer la répartition des frais de l'art. 63 al. 1 let. e LAF.
Ainsi, c'est précisément parce que le résultat d'une
enquête ne peut plus être remis en cause dans les étapes ultérieures de la
procédure que ce résultat est susceptible d'engendrer un préjudice irréparable:
même considérées comme incidentes, les décisions relatives à la clé de
répartition des frais doivent pouvoir faire l'objet d'un recours immédiat.
Considérer qu'elles ne seraient susceptibles de recours que conjointement avec
la décision finale (comme l'art. 74 al. 4 LPA-VD le prévoit pour les décisions
qui n'engendrent aucun préjudice irréparable) sur la répartition des frais
reviendrait à mettre à néant la possibilité, voulue par le législateur à l'art.
63 al. 3 LAF, d'arrêter préalablement la clé de répartition des frais d'une
manière qui ne puisse plus être remise en cause lors de la répartition finale
des frais d'exécution au sens de l'art. 63 al. 1 let. e LAF. On notera
d'ailleurs, puisque l'art. 74 LPA-VD est calqué sur les art. 92 et suivants de
la loi sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), que cette autorité admet (à
certaines conditions restrictives) que la condition du préjudice irréparable
puisse être tenue pour réalisée en cas de recours contre une autorisation
préalable de construire, ceci afin d'éviter de faire perdre toute utilité
pratique à ce type d'institution du droit cantonal (voir en dernier lieu
l'arrêt du TF 1C_40/2012 du 14 février 2012 et les références citées, notamment
ATF 135 II 30 ; sur ce thème, voir plus généralement Isabelle Häner,
Endverfügung
– Teilverfügung – Zwischenverfügung,
in : Häner/Waldmann, éd., 8.
Forum für Verwaltungsrecht, Brennpunkt « Verfügung », Berne 2022, p.
19 ss, spéc. 23 ss et 31 ss).
c)  Il convient encore de préciser la portée de
l’enquête sur la clé de répartition des frais de réfection des chemins dans le
cas d’espèce. Le rapport de la ccl pose tout d’abord des règles de calcul – et
celles-ci peuvent être assimilées à des normes (sur cet aspect, qui constitue
le coeur du litige, voir consid. 2c et d et 3) – que la ccl devra appliquer
dans le cadre de l’enquête subséquente sur les frais. Cependant, les documents
d’enquête comportent déjà un début d’application concrète de la clé adoptée, en
tant qu’ils fixent les distances déterminantes pour le calcul posé par les deux
critères prévus (critère utilisation ; critère volume bâti) ; elles
ont donc dans cette mesure la portée de décisions. Ces distances apparaissent
dans les deux plans « dressés pour le calcul des distances de la clé de
répartition des frais de réfection », versions des 14 juin et 23 septembre
2021, ainsi que dans les deux tableaux intitulés « Répartition des coûts
de réfection de la route par propriétaire », dans leurs versions établies
aux mêmes dates. Ces éléments doivent être considérés comme des points couverts
par l’enquête sur la clé de répartition des frais et ils sont de ce fait
susceptibles eux aussi d’entrer en force, notamment s’ils ne sont pas contestés.
Or, la recourante ne conteste pas les distances qui la concernent, telles
qu’elles résultent de ces documents, dans leur version du 23 septembre 2021.
A cet égard, la Cour observe encore que le rapport
de la ccl comportait quelques indications sur le mode de calcul de cette/ces
distances pour les parcelles concernées, lesquelles n’étaient pas très
précises. Entre la version mise à l’enquête et celle retenue pour la
liquidation de l’enquête, on note des différences qui résultent d’une
interprétation différente des jalons donnés sur ce point au ch. 4.3 du rapport
de la ccl ; si les critères relatifs au calcul de la distance avaient été
à proprement parler modifiés, une nouvelle enquête eût été nécessaire pour
permettre aux autres propriétaires, auxquels ces critères étaient susceptibles
de s’appliquer, de se déterminer. Tel n’est toutefois pas le cas en
l’occurrence.
Il en découle que la question des
« distances » (spécifiquement les distances résultant de l’annexe 8
pour le facteur A, utilisation, et « la distance chantier » pour le
facteur B), nouvellement traitée lors de la liquidation de l’enquête s’agissant
de la recourante doit être considérée comme entrée en force, en particulier
pour cette dernière.
d) aa) La recourante a requis une inspection locale.
Sur la base d’une appréciation anticipée des preuves, la cour s’estime
suffisamment renseignée par les éléments du dossier, complété d’ailleurs par le
lot de photographies que la recourante a produit. On ne donnera donc pas suite
à cette réquisition.
bb) La recourante a également demandé qu’une
simulation de calcul soit ordonnée sur la base du critère qu’elle propose.
Compte tenu des considérations qui suivent (voir spéc. consid. 3b ci-après),
une telle mesure d’instruction ne paraît pas utile, de sorte que l’on n’y
donnera pas suite.
d) La recourante critique l’établissement des faits
arrêté par la ccl, qu’elle estime incomplet ; selon elle, les frais de
réfection sont liés au premier chef aux importants dégâts découlant des travaux
sur la parcelle n°3'382.
A cet égard, la ccl relève qu'elle a pris en
considération cet aspect: au demeurant, sur un total de 50% lié au facteur B,
le propriétaire de cette dernière parcelle doit assumer plus de 30% de ceux-ci,
ce qui représente plus de CHF 300'000. Ce premier moyen de fait doit ainsi être
écarté. En tous les cas, on ne voit pas que cette évaluation soit constitutive
d'un abus du pouvoir d'appréciation, qui aurait dû conduire la commission
intimée à retenir un pourcentage plus élevé.
2.
a) L'art. 44 LAF fixe quelque principes relatifs à la répartition des
frais des opérations d'amélioration foncière; il prévoit ce qui suit:
"
1
Les
propriétaires participent aux frais, déduction faite des subventions,
proportionnellement aux avantages procurés à leurs fonds par les travaux
collectifs et géométriques, suivant le tableau dressé par la commission de
classification. La commission de classification peut répartir d'une manière
distincte les frais provoqués par des travaux réalisés sans subvention ou
intéressant des parcelles ne donnant pas droit aux subventions.
2
Pour les travaux
privés, les frais sont supportés en principe par les intéressés, déduction
faite des subventions éventuelles".
On note que le département compétent a établi un
Guide à l'usage des communes et des entreprises AF intitulé " Les
démarches foncières en pays de Vaud"; la jurisprudence a eu l'occasion de
se référer à plusieurs reprises à ce document (CDAP, AF.2012.0004 du 31 janvier
2014, considérant 3.1; voir spécialement chapitre 18 de ce document).
b) La nature de la contribution demandée des
propriétaires aux frais du syndicat doit ici être précisée. En effet, la ccl se
réfère à des principes de nature fiscale, applicables aux contributions
causales; la recourante estime au contraire que l’on ne se trouve pas en
présence d'un prélèvement de cette nature. Toutefois, la question a été
tranchée par la jurisprudence du Tribunal fédéral dans une espèce similaire,
qui concernait également un syndicat d'améliorations foncières (ATF 107 Ib
289); suivant cet arrêt, il s'agit de charges de préférence. On peut certes se
demander si ce type de prélèvement constitue une taxe ou plutôt une charge de
préférence ; dans le cas d'espèce, il n'est de toute manière pas
contestable, au vu de cette jurisprudence, que l'on se trouve en présence d’une
contribution causale, liée à l'avantage que retirent les propriétaires
concernés des opérations du syndicat. Il en découle que l'art. 127 Cst.
(spécialement ses al. 1 et 2) sont applicables. On présentera ici après quelques
développements relatifs au principe de la légalité en matière fiscale, puis à
propos du principe d'égalité de traitement en cette matière (sur les points qui
suivent, cf. ATF 143 I 227 consid. 4.2 et les références; voir aussi F.
Aubry Girardin, in Commentaire romand de la Constitution, Bâle 2021, art. 127 N
15 ss et 23 ss; R. Wiederkehr/P. Richli, Praxis des Allgemeinen
Verwaltungsrechts II, Berne 2014, p. 416-431, avec une abondante
casuistique, et les remarques critiques de ces auteurs, p. 432 ss).
c) aa) Le principe de la légalité en droit
fiscal, érigé en droit constitutionnel indépendant à l'
art.
127 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril
1999 (Cst.; RS 101)
et qui s'applique à toutes les contributions
publiques, tant fédérales que cantonales ou communales, prévoit que les
principes généraux régissant le régime fiscal, notamment la qualité de
contribuable, l'objet de l'impôt et son mode de calcul, doivent être définis
par la loi. Si cette dernière délègue à l'organe exécutif la compétence
d'établir une contribution, la norme de délégation ne peut constituer un
blanc-seing en faveur de cette autorité; elle doit indiquer, au moins dans les
grandes lignes, le cercle des contribuables, l'objet et la base de calcul de
cette contribution. Sur ces points, la norme de délégation doit être
suffisamment précise (exigence de la densité normative). Il importe en effet
que l'autorité exécutive ne dispose pas d'une marge de manœuvre excessive et
que les citoyens puissent cerner les contours de la contribution qui pourra
être prélevée sur cette base.
bb) Ces exigences valent en principe pour les
impôts comme pour les contributions causales. Si la qualité de contribuable et
l'objet de l'impôt doivent toujours être définis dans une loi formelle, la
jurisprudence a cependant assoupli cette exigence en ce qui concerne le mode de
calcul de certaines de ces contributions. La compétence d'en fixer le montant
peut ainsi être déléguée à l'exécutif lorsqu'il s'agit d'une contribution dont
la quotité est limitée par des principes constitutionnels contrôlables, tels
que ceux de la couverture des frais et de l'équivalence. Le principe de la
légalité ne doit toutefois pas être vidé de sa substance ni, inversement, être
appliqué avec une exagération telle qu'il entrerait en contradiction avec la
réalité juridique et les exigences de la pratique (cf. ATF 135 I 130 consid.
7.2 p. 140; TF arrêt 2C_780/2015 du 29 mars 2016 consid. 3.1, résumé in
Archives 84 p. 829).
cc) La plupart des contributions causales - en
particulier celles dépendant des coûts, à savoir celles qui servent à couvrir
certaines dépenses de l'Etat, telles que les émoluments et les charges de
préférence - doivent respecter le principe de la couverture des frais. Selon ce
principe, le produit global des contributions ne doit pas dépasser, ou
seulement de très peu, l'ensemble des coûts engendrés par la branche ou
subdivision concernée de l'administration, y compris, dans une mesure
appropriée, les provisions, les amortissements et les réserves.
dd) Les différents types de contributions
causales ont en commun d'obéir au principe de l'équivalence - qui est
l'expression du principe de la proportionnalité en matière de contributions
publiques -, selon lequel le montant de la contribution exigée d'une personne
déterminée doit être en rapport avec la valeur objective de la prestation
fournie à celle-ci (rapport d'équivalence individuelle; cf. ATF 139 I 138
consid. 3.2 p. 141; 139 III 334 consid. 3.2.4 p. 337; 135 I 130 consid. 2 p.
133).
ee) L'assouplissement du principe de la
légalité en matière fiscale ne se justifie à travers l'application des
principes constitutionnels susmentionnés que dans la mesure où la
réglementation en cause vise à, respectivement a pour effet de, mettre la
totalité des coûts d'une prestation de l'Etat à la charge de ses bénéficiaires.
Tel n'est pas le cas lorsqu'une contribution ne permet de couvrir, conformément
à la réglementation applicable, qu'une partie des dépenses effectives. Les
principes de l'équivalence et de la couverture des frais ne permettent alors
pas d'encadrer de manière suffisante la contribution en cause.
Sur ce dernier point il faut relever que l'art. 44
LAF (qui parle de participation aux frais) peut être interprété en ce sens que
la totalité des frais de l'opération foncière menée par ce syndicat doit être
mis à la charge des propriétaires concernés, sous déduction bien sûr des
subventions allouées.
ff) Sous l'angle de la base légale, on peut donc
déduire de la jurisprudence que la délégation au pouvoir exécutif de la tâche
d'arrêter les règles de calcul nécessaires en matière de contributions causales
est très largement admise, pour autant que le principe de couverture des coûts
et celui de l'équivalence permettent un contrôle suffisant du prélèvement en
cause. S'agissant des syndicats d'améliorations foncières, soit d'entités qui
ne sont pas mentionnées à l'art. 46 LPA-VD, le régime découle exclusivement de
la LAF et notamment des art. 44 et 63 LAF. L'art. 44, aux al. 1 et 2 précités,
prévoit notamment quelques critères de calcul au niveau de la loi formelle et
ceux-ci sont précisés dans des documents établis par la commission de
classification en tant qu'organe du syndicat; ces documents (clé de répartition
des frais, facultative certes, et la répartition des frais proprement dite,
obligatoire), font l'objet des enquêtes publiques prévues à l'art. 63 LAF,
spécialement al. 1 let. e et al. 3. En conséquence, la délégation intervient en
faveur de la commission de classification, qui constitue en quelque sorte le
pouvoir exécutif du syndicat. En principe, l'on doit en conclure que le régime
mis en place pour la répartition des frais dans les syndicats d'améliorations
foncières respecte le principe de la couverture des coûts (comme on l'a vu
ci-dessus en relation avec l'art. 44 LAF), ainsi que celui de l'équivalence
(pour autant que les critères retenus par la commission de classification pour
évaluer les avantages obtenus par les différents propriétaires soient
adéquats).
d) On rappelle aussi que l'exigence d'une base
légale permet dans une large mesure d'assurer le respect de l'égalité de
traitement. Une norme unique, censée saisir une multiplicité de situations, va
s'appliquer aux différents cas d'espèce à traiter; en substance, c'est bien le
but visé par l'adoption de la clé de répartition des frais de réfection du
chemin: elle permet d'arrêter des critères censés s'appliquer de manière
uniforme aux différents propriétaires concernés. Encore faut-il que les
critères retenus soient adéquats pour évaluer les avantages reçus par ces
derniers. Pour cela, la norme elle-même doit respecter le principe de l'égalité
de traitement et celui de la prohibition de l’arbitraire. La jurisprudence du
Tribunal fédéral l'exprime d'ailleurs ainsi (ATF 142 V 316, considérant 6.1.1):
"6.1.1 La
protection de l'égalité (art. 8 Cst.) et celle contre l'arbitraire (art. 9
Cst.) sont étroitement liées. Une norme est arbitraire lorsqu'elle ne repose
pas sur des motifs sérieux ou si elle est dépourvue de sens et de but (
ATF 136 I 241
consid. 3.1 p. 250). Elle viole le principe de l'égalité de traitement consacré
à l'art. 8 al. 1 Cst. lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se
justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à
réglementer ou qu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des
circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de
manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente
(
ATF 134 I 23
consid. 9.1 p. 42)."
On relève enfin que les exigences découlant du
principe de l'égalité de traitement dans le domaine fiscal (art. 127 al. 2
Cst.) sont similaires. On ajoutera, avec la jurisprudence, que la réglementation
légale en la matière est nécessairement schématique en raison de la
multiplicité des situations individuelles à considérer, ce qui est toutefois
compatible avec les principes ancrés à l'art. 127 Cst.; en fin de compte, il
suffit que la réglementation n'aboutisse pas de façon générale à une charge
sensiblement plus lourde ou à une inégalité systématique à l'égard de certaines
catégories de contribuables (dans ce sens, voir notamment ATF 133 II 305
consid. 5.1 et les références).
3.
En somme, le débat porte en l'occurrence sur les critères retenus dans
la clé de répartition des frais tels que mis à l'enquête – et non, on le
rappelle (consid. 1c), sur les distances calculées pour l’application de ces
critères; si l'on qualifie les principes arrêtés par l'autorité intimée de
norme, ceux-ci violent le principe de l'égalité de traitement s'ils ne peuvent
se justifier par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait
réglementée ou s’ils omettent de faire des distinctions qui s'imposent au vu des
circonstances. Il en découlerait que la contribution prélevée auprès de la
recourante ne serait, potentiellement, pas conforme au principe de
l'équivalence, c'est à dire ne serait pas proportionnée aux avantages retirés
par celle-ci, telle que comparée au prélèvement opéré auprès des autres
propriétaires (on voit ici que les principes d’équivalence et d’égalité de
traitement rappelés plus haut convergent, dans une certaine mesure en tous les
cas).
a) A titre de rappel, on se souvient que la ccl se
base, non pas sur un, mais sur deux critères, lesquels sont censés nuancer et
pondérer entre eux les éléments des différentes situations à régler. Un premier
critère vise à saisir un premier type d'utilisation de la voirie, soit celle
qui a trait à l'accès aux différents chantiers pour la réalisation, au fil du
temps, des différents bâtiments et chalets dans le périmètre desservi ; un
tel usage était en effet de nature à entraîner une usure significative des
chemins en cause. Quant au second critère, il vise à saisir l'utilisation au
quotidien de cette voirie, pour accéder à ces bâtiments en cause; la ccl
s'appuie ici sur le nombre de logements présents dans chaque construction,
chaque logement étant censé générer un nombre de mouvements présumé égal (tel
est du moins le postulat de base pour l’application du facteur A ; la ccl
s’en est toutefois écartée dans le cadre de l’annexe 8, mais celle-ci concerne
la question - distincte - du
calcul des distances
pour le facteur A
« utilisation » ; sur ce point l’annexe 8 retient pour
l’appartement 3 de la PPE recourante, qui ne dispose pas de place de parc, des
mouvements égaux à 0). C'est ce second critère qui est critiqué par la
recourante. A ses yeux, il aurait été beaucoup plus adéquat de retenir un
critère un peu plus nuancé, en lien avec la norme VSS SN 640281 qui permet de
fixer le nombre de places de parc par bâtiment (en substance une place de parc
par logement, sous quelques réserves; au-delà de 100m
2
, un logement
d'une surface allant jusqu'à 200m
2
nécessite deux places, alors
qu'un logement allant jusqu'à 300m
2
en nécessiterait trois). En
d'autres termes, il s'agirait, pour la recourante, de fixer la contribution en
fonction de la surface du logement considéré, laquelle pourrait générer un
trafic supérieur à celui d'un logement ordinaire, d'une surface inférieure à
100m
2
. Si l'on comprend bien, il ne s'agirait donc pas de recenser
les places de parc existantes (qu'elles bénéficient d'une autorisation de
construire ou non), mais de procéder dans l’abstrait à un calcul du nombre de
places en fonction des surfaces de planchers des logements considérés ; la
recourante ajoute que cette solution serait réalisable sans frais excessifs.
b) aa) On se souvient que le législateur, lorsqu'il
adopte des normes, bénéficie d'une marge de manœuvre étendue pour fixer des
règles respectant le principe de l'égalité de traitement; en somme, il est
essentiel que la règle adoptée puisse se fonder sur des motifs raisonnables,
ceux-ci pouvant être liés à la situation à régler ou tenir compte des objectifs
poursuivis (voir à cet égard Commentaire romand de la constitution, Bâle 2021,
Vincent Martenet, art. 8 n°13, 18ss, 32 et 39ss et les références; pour le
droit fiscal,
ibid.
Aubry Girardin, art. 127 N 42).
bb) En somme, la clé de répartition litigieuse
assimile la situation de la recourante (ou plus précisément chacun des nombreux
logements de petite taille composant l'immeuble de celle-ci) à celle de chalets
individuels comportant de grands, voire de très grands gabarits. Ce faisant,
elle ne procède pas à une distinction, souhaitée par la recourante, propre à
tenir compte de la taille de ces différents immeubles, pour s'appuyer
exclusivement sur le nombre de logements qui s'y trouvent.
La distinction proposée par la recourante pourrait
certainement se défendre. Autrement dit, la solution qu'elle suggère serait
sans doute admissible au regard des principes du droit fiscal; elle serait
vraisemblablement également praticable par l'autorité (le recensement des
surfaces des différents logements des bâtiments en cause ne paraît pas
constituer une mesure d'instruction hors de portée de la ccl, avec l’appui de
la commune, p.ex.).
cc) Cependant, la question n'est pas là: il s'agit
bien au contraire de déterminer si la méthode choisie par l'autorité intimée ne
repose sur aucun motif raisonnable. On relève d'ailleurs qu'elle présente, à
l'instar de celle de la recourante, un certain schématisme, lequel est
toutefois assez largement admis dans le domaine fiscal (voir d'ailleurs à ce
sujet Danielle Yersin, L'égalité de traitement en droit fiscal, RDS 1992 II
pages 145 ss, spéc. p.209 ss). En l'occurence, la méthode retenue par
l'autorité intimée retient des critères qui reposent essentiellement sur une
justification situationnelle (Martenet, op. cit. art. 8 N 41). A cet égard,
force est de constater que les deux critères retenus (soit les volumes
construits, d'une part, le nombre de logements, d'autre part) reposent sur une
base objective, même si d'autres solutions peuvent être admises également, de
sorte qu’ils doivent être considérés comme appropriés; ils le sont à tout le
moins suffisamment pour que l'autorité de céans n'ait
a priori
pas à
intervenir.
Concrètement, le facteur B (qui table sur le volume
construit) n’est pas critiqué (même si la recourante paraît vouloir remplacer
l’un et l’autre facteurs par le critère unique qu’elle propose) ; au
demeurant, l’application de ce critère ne lui est pas défavorable (il conduit à
une part de 0.772 % sur les 50 % correspondant au critère « chantier » ;
les chiffres donnés ici sont ceux du tableau de répartition dressé en lien avec
la liquidation de l’enquête). Par contre, le facteur A est fortement
contesté : il aboutit pour elle à une part de 11.804 %, sur un total de
50% pour ce facteur à répartir entre l’ensemble des biens-fonds desservis,
alors même que l’immeuble de la recourante se trouve au début du chemin en
cause (sont décomptés 123 ml ; par opposition à 471 ml, au bout de ce
chemin). Cette part au critère A, pris isolément, peut paraître élevée ;
il demeure que seul est déterminant le résultat découlant conjointement des
facteurs A et B : la formule de calcul, prise globalement, apparaît en
définitive admissible et, en tous les cas, échappe au grief de l’arbitraire.
4.
Il découle des considérants qui précèdent que le recours doit être
rejeté et la décision attaquée confirmée. Cela étant, les frais d'arrêt doivent
être mis à la charge de la recourante, qui n'a pas droit à l'allocation de
dépens (art. 49 et 55 LPA-VD). Au surplus, la commission de classification, qui
n'a pas consulté de mandataire professionnel, n'a pas droit à des dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue par la Commission de classification du syndicat AF
"B.________" le 12 novembre 2021 est confirmée.
III.
L'émolument d'arrêt, par CHF 3'000 (trois mille francs)
est mis à la charge de la Communauté des
propriétaires d'étage A.________ à Villars-sur-Ollon.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 10 octobre 2022
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi
ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.