vd_omni · CCST.2007.0004 · 2008-04-16 · fr

Association des géotechniciens et des géologues vaudois et crts c/ loi sur le cadastre géologique | L'obligation de fournir à l'Etat des informations relatives à un sondage souterrain n'est contraire ni à la garantie de la propriété ni à la liberté économique.

Vaud Tribunal cantonal Cour constitutionnelle 16.04.2008 CCST.2007.0004

TRIBUNAL CANTONAL
COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du 16 avril 2008
Composition
M:
François Kart, president; MM. Alain
Zumsteg et Pascal Langone, juges, MM. Jacques Giroud et Joël Krieger, juges
suppléants.
Requérants
1.
Association des géotechniciens et
des géologues vaudois, M. A. Oulevey,
à Lausanne,
2.
De Cérenville Géotechnique SA,
à
Ecublens VD,
3.
ABA-GEOL SA,
à Payerne,
4.
Géotechnique appliquée Dériaz SA,
à
Le Mont-sur-Lausanne,
5.
Bureau Technique Norbert SA,
à
Lausanne,
6.
Géotest SA,
à Le
Mont-sur-Lausanne,
7.
Bureau d'Etudes Géologiques SA,
à
Chailly-Montreux,
8.
Géologie opérationnelle SA,
à
Ste-Croix,
9.
MFR Géologie-Géotechnique SA,
à
Epalinges,
10.
Karakas & Français SA,
à
Lausanne,
11.
Marco BARRAGANS,
à Aigle,
tous représentés par
Me Henri BAUDRAZ,
Avocat, à Lausanne,
autorité intimée
Grand Conseil,
autorité concernée
Conseil d'Etat,
Objet
Requête Association des géotechniciens et des géologues
vaudois et consorts c/ loi sur le cadastre géologique du 6 novembre 2007
Vu les faits suivants
A.
Le 6 novembre 2007, le Grand Conseil
a adopté une loi sur le cadastre géologique (ci-après LCG). Cet acte a été
publié dans la Feuille des avis officiels du 20 novembre 2007.
B.
Par requête du 7 décembre 2007,
remise à la poste le même jour, cette loi a été soumise à la Cour
constitutionnelle par l’Association des géotechniciens et des géologues vaudois
(ci-après AGGV) et les consorts suivants : De Cérenville Géotechnique SA,
CSD Ingénieurs Conseils SA, Géotechnique appliquée Dériaz SA, Bureau Technique
Norbert SA, Géotest SA, Bureau d’Etudes Géologiques SA, Géologie opérationnelle
SA, MFR Géologie-Géotechnique SA et Karakas-Français SA. Ils concluent dans cet
acte à ce que soient «
déclarés contraires au droit supérieur et
partant nuls et annulés les art. 5, art. 8 al. 1 deuxième phrase, art. 9 al. 3
et art. 12 de la Loi sur le cadastre géologique du 6 novembre 2007
».
C.
Par lettre du 10 décembre 2007, reçue
au greffe de la Cour constitutionnelle le lendemain, le conseil des requérants
a déclaré que la société ABA-GEOL SA ainsi que Marco Barragans, dont la raison
de commerce est Barragans Marco Ingénieur Civil & Géotechnicien Conseil,
pour lesquels il produisait une procuration, se joignaient « à la requête
formellement ».
D.
Par courrier du 13 décembre 2007, le
conseil susmentionné a produit un exemplaire de la requête du 7 décembre 2007,
dont seule la page de garde avait été modifiée pour y faire figurer comme
requérants ABA-GEOL SA ainsi que « Barragans Marco Ingénieur Civil &
Géotechnicien Conseil » et en retirer CSD Ingénieurs Conseils SA.
E.
Dans sa réponse du 14 janvier 2008,
signée par sa présidente et son secrétaire général, le Grand Conseil a conclu
au rejet de la requête dans la mesure où elle était recevable. Par lettre de la
même date, le Conseil d’Etat a déclaré qu’il se ralliait aux déterminations du
Grand Conseil.
F.
Un second échange d’écritures a eu
lieu les 5 février et 3 mars 2008.
G.
La cour a décidé à l’unanimité de statuer
par voie de circulation (art. 14 de la loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction
constitutionnelle (LJC ; RSV 173.32).
Considérant en droit
1.
La Cour constitutionnelle examine d'office et librement la
recevabilité des requêtes dont elle est saisie (CCST.2005.0003 du 26 octobre
2005, c. 2a).
a) Selon l'article 136 alinéa 2 lettre a de la
Constitution du 14 avril 2003 du Canton de Vaud (Cst-VD, RSV 101.01), la cour
contrôle, sur requête déposée dans les vingt jours dès leur publication, la
conformité des normes cantonales au droit supérieur. Peuvent notamment faire
l'objet d'un tel contrôle les lois et décrets du Grand Conseil (art. 3 al. 2
litt. a LJC).
b) La requête a été déposée en temps utile (art. 5
al. 1 LJC). Contrairement à ce qu’indique l’autorité intimée sous chiffre 6 de
sa réponse, si deux nouveaux requérants ne sont apparus sur la page de garde de
la requête qu’avec le courrier de leur conseil du 13 décembre 2007, celui-ci
avait précédemment déclaré qu’ils se joignaient à la requête par lettre du 10
décembre 2007, à savoir le dernier jour du délai de vingt jours courant dès la
publication officielle de l’acte attaqué; leur intervention dans la procédure
n’est dès lors pas tardive.
c) A qualité pour agir contre une règle de droit
cantonal, toute personne physiques ou morale qui a un intérêt digne de
protection à ce que l'acte soit annulé (art. 9 al. 1 LJC).
Il suffit au requérant d'invoquer la violation de
règles de rang supérieur même si celles-ci ne lui confèrent à elles seules
aucun droit (Exposé des motifs et projet de loi [EMPL] sur la juridiction
constitutionnelle, juin 2004, Tiré à part, pp. 1ss; Moritz, Contrôle des
normes: la jurisprudence constitutionnelle vaudoise à l'épreuve de l'expérience
jurassienne, in RDAF 2005 I, n. 41ss). L'intérêt digne de protection n'est pas
nécessairement juridique mais peut être de pur fait, soit lorsqu'aucune règle
de droit supérieur conférant un droit particulier, ni aucune violation d'une
règle protectrice ne peut être invoquée (CCST.2006.0002 du 30 mai 2006, c. 2;
question laissée indécise dans la cause CCST.2005.0003 du 26 octobre 2005, c.
2b). Le requérant peut notamment faire valoir que la norme attaquée est
contraire à des principes constitutionnels qui ne confèrent à eux seuls aucun
droit, tels ceux de la légalité et de l'égalité, ou à des dispositions
programmatiques du droit supérieur qui concernent les objectifs ou les tâches
de l'Etat, pour autant que le requérant ait un intérêt digne de protection au
respect des principes et dispositions dont il allègue la violation (Moritz, op.
cit., no 42 p. 19; CCST.2005.0003 du 26 octobre 2005, c. 2b).
Si un simple intérêt de fait suffit, le requérant
doit toutefois avoir été atteint dans une mesure et avec une intensité plus
grandes que la généralité des administrés et doit se trouver avec l'objet du
litige dans un rapport spécial, direct et digne d'être pris en considération;
ainsi, l'intérêt doit être personnel (CCST.2005.0003 du 26 octobre 2005, consid.
2b). Si un intérêt actuel peut être exigé de celui qui entend recourir contre
une décision, tel ne peut pas être le cas pour le contrôle d'une norme qui
n'est pas en vigueur. Il suffit que l'intérêt du requérant soit virtuel, à
savoir qu'avec un minimum de vraisemblance il puisse être touché une fois ou l'autre
par la norme en cause (CCST.2005.0003 du 26 octobre 2005, c. 2b). Ainsi un
intérêt de fait virtuel est suffisant.
S’agissant de l’intérêt digne de protection des
associations, la jurisprudence du Tribunal fédéral reconnaît à celles-ci le
droit de recourir dans l'intérêt de leurs membres, lorsque les statuts leur
assignent ce but et que la majorité ou un nombre important d'entre eux sont
touchés et auraient personnellement qualité pour recourir (voir notamment les
ATF  122 I 90 consid. 2c p. 92; 120 Ib 27 consid. 2 p. 29; ATF 119 Ia 197
consid. 1c p. 201; 118 Ib 381 consid. 2b/cc p. 391; 118 Ib 206 consid. 8c p.
216; 114 Ia 452 consid. 1d p. 456; 113 Ia 468 consid. 1b p. 471).
d) En l’espèce, les requérants s’en prennent
notamment à l’art. 5 LCG qui contraint « le bureau spécialisé » en
matière géologique à transmettre des informations au département en charge de
l’information du territoire. En tant que personnes physiques ou morales
exerçant l’activité d’un tel bureau ou en tant qu’association ayant pour but la
défense des intérêts de leurs membres, dont la totalité exercent cette même
activité, ils sont touch¿ plus que quiconque par la réglementation entreprise
et ont donc qualité pour agir. Peu importe que, comme le prétend l’autorité
intimée, les géologues ne seraient « pas les plus directement touchés par
les dispositions contestées » (réponse, chiffre 12) parce que le résultat
de leur travail ne leur appartiendrait pas : ce sont bien eux seuls qui
sont visés par l’obligation instaurée par la loi de sorte que leur habilitation
à saisir la Cour constitutionnelle ne fait pas de doute.
2.
a) Les requérants prétendent tout d’abord que la garantie
de la propriété serait violée par l’art. 5 LCG, dont la teneur est la
suivante :
« Le bureau spécialisé transmet au département, au plus
tard une année après la fin de l’opération de sondage :
a. les informations de base
relatives à l’opération, telles que le lieu (géoréférencement, la date, le type
et le but de l’opération ainsi que le nom de l’entreprise exécutante, du bureau
spécialisé et du maître de l’ouvrage ;
b. le descriptif géologique et/ou
géotechnique ;
c. les résultats bruts des essais
in situ et en laboratoire.
Le département peut recueillir d’autres informations, sous
réserve d’accord des ayants droits. »
Selon eux, ils seraient titulaires de
droits de la propriété intellectuelle sur les données à transmettre selon cette
disposition, de sorte qu’ils pourraient invoquer la protection de l’art. 26 al.
1er Cst, en vertu duquel la propriété est garantie.
Il est vrai que cette garantie
s’étend, outre à la propriété des biens meubles et immeubles, non seulement aux
droits réels restreints, aux droits contractuels mais aussi aux droits de la
propriété intellectuelle (ATF 128 I 295, consid. 6a). Ces derniers sont cependant
régis par un numerus clausus et ne sont reconnus que dans les limites fixées
par la loi, la jurisprudence et la doctrine (Troller, Précis du droit suisse
des biens immatériels, 2ème éd., 2006, p. 20). On distingue le droit d’auteur,
instauré par la loi fédérale sur le droit d’auteur et les droits voisins
(LDA ; RS 231.1), qui protège des œuvres dont le seul but est d’être
perçues comme matérialisation d’une idée créatrice, d’avec les inventions,
marques et designs, qui n’ont pour fonction principale que d’atteindre un but
industriel ou commercial (Troller, ibidem). Alors que les œuvres
littéraires ou artistiques sont rendues visibles ou audibles, les inventions
sont utilisées pour la production de biens, les marques sont employées dans la
concurrence pour distinguer des marchandises ou des services et les dessins et
modèles industriels servent d’exemples pour la production d’objets (Troller,
op. cit., p. 27). Or, le droit d’auteur invoqué par les requérants sur les
données à transmettre en application de l’art. 5 LCG (requête, p. 4) n’est pas
prévu par la LDA. A son art. 2 al. 1
er
let. a et d, celle-ci
comprend bien dans la définition des œuvres protégées celles qui recourent à la
langue, qu’elles soient littéraires, « scientifiques » ou autres
(let. a) ainsi que celles qui sont «
à contenu scientifique ou
technique, tels que les dessins, les plans, les cartes ou les ouvrages sculptés
ou modelés
» (let. d). Mais les œuvres recourant à la langue ne sont
protégées que si elles présentent un cachet propre et une originalité, ce qui
est exclu pour un texte imposé par la logique des faits, comme un mode
d’emploi, une dépêche de journal ou une prévision météorologique
(Barrelet/Egloff, Le nouveau droit d’auteur, 2ème éd., 2000, p. 14). Quant aux
œuvres à contenu scientifique ou technique ne recourant pas à la langue, elles
ne sont protégées que si la manière de représenter l’objet observé est si
particulière que l’on puisse admettre que personne d’autre ne l’a exprimée de
façon identique (Troller, Manuel du droit suisse des biens immatériels, tome I,
2ème éd., 1996, p. 279) ; tel sera par exemple le cas pour des
représentations de rochers choisies pour des raisons artistiques (ATF 103 Ib
327, consid. 3) ou des cartes de géographie constituant des créations originales
ayant un cachet propre (cf. la jurisprudence citée par Troller, ibidem, note 38
et Cherpillod, Le droit d’auteur en Suisse, CEDIDAC, 1986, p. 18, note 35).
Cela étant, les données relatives à un
sondage, qui se bornent à décrire cette opération sans qu’on puisse y voir une
création originale, ne sauraient bénéficier du droit d’auteur et conférer des
droits de propriété intellectuelle. Ces données ne sont en réalité pas
différentes à cet égard du protocole opératoire d’un chirurgien ou du rapport d’un
expert en automobiles au sujet du coût d’une réparation. Dans ces conditions,
les requérants ne peuvent pas prétendre que leur droit de propriété serait
atteint par la disposition litigieuse.
De toute manière, même s’il l’était,
les conditions d’une restriction à ce droit fondamental posées à l’art. 36 Cst
seraient réunies. En effet, une base légale est instaurée par l’art. 5 LCG. Il
existe au surplus un intérêt public, comme l’expose l’autorité intimée sous
chiffres 31 ss de la réponse,  à constituer un cadastre géologique, notamment
pour prévenir des accidents dus à la méconnaissance du sous-sol et pour
protéger les eaux souterraines. Enfin, la collecte de données auprès des
professionnels de la géologie n’est pas disproportionnée, comme l’expose l’autorité
intimée sous chiffres 33 ss de la réponse, puisqu’elle est nécessaire pour
compléter les informations que les services de l’Etat détiennent déjà.
Quant à la pleine indemnité prévue en
cas de restriction de la propriété, elle n’est due selon l’art. 26 al. 2 Cst
que lorsque cette restriction « équivaut à une expropriation », par
quoi il faut entendre une expropriation matérielle (Auer/Malinverni/Hottelier,
Droit constitutionnel suisse, vol. II, 2ème éd., n. 832, p. 395). Il faut par
conséquent que l’usage actuel d’une chose ou son usage futur prévisible soit
interdit ou restreint d’une manière particulièrement grave, de sorte que le
lésé se trouve privé d’un attribut essentiel de son droit de propriété (ATF 131
II 151 consid. 2.1). Or, le transfert des données énumérées à l’art. 5 al. 1
er
LCG ne prive pas de leur usage son détenteur. Celui-ci n’est pas non plus
empêché de tirer un profit de ces données, comme ce serait le cas pour une
œuvre d’art reproductible, puisque leur établissement permet de réclamer une
rémunération à celui qui les a commandées. On peut se demander dès lors quelle
atteinte pourrait être portée par le transfert des données, si ce n’est
peut-être la suppression d’une position privilégiée sur le marché des sondages,
puisque tel propriétaire voisin serait enclin à attribuer sa confiance à un
sondeur qui détient déjà certaines informations ; une telle atteinte
serait alors de peu de gravité, moindre par exemple que celle causée par une
limitation de la hauteur des bâtiments ou de la couleur des tuiles, dont il est
admis qu’elle ne donne pas droit à une indemnité (Aubert/Mahon, Petit
commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, 2003, n. 13
ad 26).
Quant aux personnes, mandants ou
maîtres de l’ouvrage, qui chargent les requérants de recueillir les données
litigieuses, elles ne sont pas non plus lésées par la transmission prévue à
l’art. 5 LCG, ne pouvant pas davantage invoquer l'existence d'un droit de propriété
ou prétendre que celui-ci ne peut être restreint ou revendiquer une
indemnisation.
b) Les requérants soutiennent encore
que l’art. 5 LCG ne serait pas conforme à la liberté économique inscrite aux
art. 27 Cst et 26 Cst-VD, dès lors que, dans les faits, seuls les sondeurs
vaudois connaîtraient la règle de la transmission des données et s’y
soumettraient, tandis que leurs concurrents d’autres cantons ou étrangers
pourraient l’ignorer sans être sanctionnés. En réalité, la disposition en cause
vaut indistinctement pour tous les bureaux spécialisés et il n’y a pas à présumer
qu’elle serait appliquée de façon différenciée, ce qui créerait pour les
professionnels vaudois une entrave à leur liberté économique. Ce moyen doit dès
lors être rejeté.
3.
Les requérants prétendent de plus que
l’art. 8 al. 1
er
LCG serait contraire aussi bien à la garantie de la
propriété qu’à la liberté économique en tant qu’il prévoit, s’agissant «
des
données obtenues avant l’entrée en vigueur de la loi
» que le
département «
peut recueillir
», qu’il «
indemnise
celui qui les fournit des frais justifiés de transmission
». Une telle
indemnisation limitée à des frais de communication ne serait pas admissible vu
la possibilité implicite de contraindre les intéressés à procéder à cette
opération. En réalité, comme l’expose l’autorité intimée sous chiffres 48 ss de
la réponse, la disposition précitée ne permet pas d’obliger les bureaux
spécialisés à transmettre des données récoltées avant l’entrée en vigueur de la
loi, de sorte qu’il ne s’agit ici que de créer la base légale pour une
contrepartie à une remise volontaire. Les droits constitutionnels susmentionnés
ne sont donc aucunement atteints et ce moyen doit être rejeté.
4.
Les requérants se plaignent aussi de
ce que, selon l’art. 9 LCG, «
les données du cadastre sont accessibles
au public sous réserve des art. 10 à 12
», ce qui correspondrait à une
expropriation, partant à une violation de la garantie de la propriété. Un tel
grief doit être écarté dès lors que, comme exposé au considérant 2 ci-dessus,
les requérants ne sont pas titulaires de droits de propriété intellectuelle sur
les données à transmettre et que, même s’ils l’étaient, une restriction de ces
droits se justifierait. En particulier, contrairement à ce qu’ils soutiennent,
l’intérêt public à prévenir des accidents dus à la méconnaissance du sous-sol
et à protéger les eaux souterraines implique que quiconque est susceptible
d’agir dans ce domaine ait accès au cadastre et non seulement les organes de
l’Etat. Quant à une atteinte à la liberté économique, les requérants n’exposent
pas en quoi elle serait créée par la publicité en cause, de sorte que la Cour
n’a pas à examiner ce grief (art. 8 LJC).
5.
Si les requérants font valoir
différents moyens à l’encontre de l’art. 10 LCG, ils n’ont pas fait figurer
cette disposition dans leurs conclusions. Or, celles-ci doivent trouver place
dans la requête, conformément à l’art. 31 al. 2 LJPA, applicable par renvoi de
l’art. 12 al. 2 LJC. Si elles n’y sont indiquées que partiellement, le juge ne
peut pas pallier cette carence. L'objet du litige est en effet circonscrit par
les conclusions des parties, lesquelles lient l'autorité de recours (arrêt du
Tribunal fédéral du 30 septembre 1997 publié in RDAF 1998 I 263). A l'échéance
du délai de recours, la contestation est nouée de manière définitive, dans le
cadre tracé par les parties elles-mêmes, par le biais de conclusions qu'elles
ont prises en temps utile. Si les parties ont certes la faculté,
ultérieurement, de réduire leurs conclusions ou de les préciser, elles ne
peuvent en revanche ni les augmenter ni les modifier, ce qui reviendrait à
étendre l'objet de la contestation (arrêts TA AC 2005.0131 du 7.11.07, consid.
2, AC.1998.0065 du 10 décembre 1998 et CR. 2000.0051 du 9 août 2000). Cela
étant, la Cour ne peut pas être tenue pour saisie d’une requête à l’encontre de
l’art. 10 LCG.
Même si l’on considérait que des
conclusions informelles en annulation de l’art. 10 al. 2 et 3 LCG pouvaient
être tirées des moyens exposés par les requérants, elles devraient être
rejetées pour les motifs suivants. Au titre de restrictions à l’accès public au
cadastre, l’art. 10 LCG prévoit que «
sont réservés le secret
commercial et les dispositions d’autres lois qui restreignent ou excluent
l’accès aux données
» (al. 1
er
), qu’il «
incombe à
celui qui invoque un secret de le justifier
» (al. 2) et que «
le
département statue sur la demande de secret
» (al. 3). Les requérants
font d’une part valoir que le département serait « juge et partie »
s’il devait statuer sur la divulgation d’un secret puisque cela implique qu’il
en prenne préalablement connaissance. C’est oublier cependant que le secret de
l’art. 10 LCG, en tant que restriction au principe de l’accès au public, ne
vaut pas à l’égard de l’autorité, liée par le secret de fonction. Ils font
valoir d’autre part que le département ne présenterait pas de garantie eu égard
au respect des règles de procédure. Rien ne permet pourtant de douter que cette
autorité n’applique les règles de la procédure administrative, sa décision
étant au surplus sujette à recours. Les moyens des requérants se révèlent dès
lors infondés.
6.
Les requérants prétendent enfin que
l’art. 12 LCG, qui traite des limites du secret, serait contraire à la loi sur
les fichiers informatiques et la protection des données personnelles
(LIPD ; RSV 172.65). Il ne s’agit cependant pas là de « droit
supérieur » au sens des art. 3 al. 1
er
et 8 LJC (CCST 2005.0001
du 28 juin 2005, consid. 2), de sorte que ce moyen doit lui aussi être rejeté.
7.
Les motifs qui précèdent conduisent
au rejet de la requête. Un émolument d’arrêt sera mis à la charge des
requérants.
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I.
La requête formée par l’Association des géotechniciens et
des géologues vaudois et les consorts figurant sur la page de garde du présent
arrêt est rejetée.
II.
Un émolument de justice de 3'000 fr. (trois mille francs)
est mis à la charge des requérants, solidairement entre eux.
Lausanne, le 16 avril 2008
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.