vd_omni · PS.2001.0160 · 2004-03-29 · fr

c/Service de l'emploi | La révocation ex tunc de la décision accordant les allocations d'initiation au travail ne se justifie pas dès lors que les conditions d'octroi des allocations étaient remplies et que l'initiation a finalement échoué en raison du comportement de l'assuré. Seule une révocation ex nunc entre en ligne de compte.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.03.2004 PS.2001.0160

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 29 mars 2004
sur le recours formé par
X.________
,
domicilié 1********à Z.________
contre
la décision du
Service de l'emploi
, 1
ère
instance cantonale de recours en matière d'assurance-chômage du
10 octobre 2001 rejetant le recours formé contre une décision de
l'Office
régional de placement de Nyon
du 1
er
mai 2001
révoquant une décision d'allocations d'initiation au travail en faveur de
A.________prise le 24 octobre 2000.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Eric Brandt,
président; M. Marc-Henri Stoeckli et M. Rolf Wahl, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     A.________a déposé le
18 octobre 2000 à l'Office régional de placement d'Aubonne une
demande d'allocations d'initiation au travail auprès de l'entreprise X.________
Distribution à Z.________. Il s'agissait d'acquérir une formation technique sur
le matériel de golf en vue d'effectuer une prospection de la clientèle ainsi
qu'une formation en informatique spécifique aux besoins. X.________ a signé le
formulaire de confirmation de l'employeur précisant que l'initiation au travail
débutait le 1
er
novembre 2000 pour se terminer au
30 avril 2001 avec un salaire effectif de 4'000 fr. qui était
maintenu après l'initiation. L'employeur s'engageait à initier l'assuré au
travail dans son entreprise selon le plan de formation établi d'entente avec
l'Office régional de placement et d'informer l'office de l'échec possible de
l'initiation avant la résiliation du contrat de travail. Le temps d'essai devait
être limité à un mois et, après la période d'essai, le contrat de travail ne
pouvait en principe être résilié avant la fin de l'initiation que pour de
justes motifs. Le temps de formation comprenait le premier mois une formation
informatique et administrative, le second mois une formation sur produits
Cleveland (club de golf + textile) et le troisième mois une formation sur
produits Newport (chaussures + textile); puis le quatrième mois une
introduction sur les clients avec le travail sur les expositions qui
s'étendaient au cinquième mois. Le sixième mois était réservé au travail
individuel sur le terrain. Le contrat de travail a été signé le
20 octobre 2000 pour une durée indéterminée avec un salaire initial
fixé à 4'000 fr. par mois.
B.                    Par décision du
24 octobre 2000, l'Office régional de placement d'Aubonne a accepté
la demande d'allocations d'initiation au travail aux conditions fixées dans la
confirmation de l'employeur et du plan de formation.
C.                    En date du
8 mars 2001, X.________ a résilié le contrat de travail pour le
30 avril 2001. La lettre de résiliation précise les motifs de la
manière suivante :
"(…)
Nous justifions notre décision par le fait que
la situation du marché de la chaussure et du textile, actuellement très tendue,
ne nous a pas permis d'atteindre nos objectifs commerciaux. Par conséquent,
nous n'avons pas les moyens financiers de supporter les frais d'un représentant
supplémentaire.
(…)"
Par lettre du
22 mars 2001, X.________ a précisé à l'attention de l'office régional
les motifs de la résiliation du contrat de travail dans les termes suivants :
"(…)
Comme convenu lors de notre entretien de ce
jour, je vous informe par la présente des raisons pour lesquelles j'ai mis un
terme au contrat de travail qui me lie à Monsieur A.________.
Ainsi que le prévoit votre programme de
placement, Monsieur A.________a bénéficié, lors de son entrée en service dans
ma société, d'une formation sur les produits qu'il serait amené à vendre,
dispensée par mes fournisseurs. Dans un second temps, j'ai personnellement
accompagné Monsieur A.________lors de plusieurs tournées chez des clients et
l'ai également informé du fonctionnement interne et des différentes procédures
administratives.
Le travail de M. A.________consistait à
prospecter et acquérir de nouveaux clients en Suisse romande et en Valais,
c'est à dire établir des relations commerciales en vue d'obtenir des
rendez-vous lors des expositions d'achat.
A l'occasion de la Swisspo de Zürich, j'ai
malheureusement constaté qu'il n'avait reçu la visite d'aucun client et, par
conséquent, réalisé aucune commande. Plusieurs facteurs me permettaient déjà de
douter du succès de M. A.________à l'issue de cette exposition, ce qui m'a
amené à prendre la décision de résilier le contrat de travail de M. A.________.
Je rajoute également que ma société n'a pas les
moyens financiers de supporter les charges d'un représentant qui ne réalise pas
un chiffre d'affaires suffisant.
Je regrette d'avoir eu à prendre cette
décision, mais la conjoncture actuelle ne me permet pas de prendre des risques
financiers qui pourraient mettre en péril l'existence même de ma société.
(…)".
D.                    Par décision du 1
er
mai 2001,
l'Office régional de placement de Nyon a révoqué la décision accordant les
allocations d'initiation au travail en invitant la caisse de chômage à statuer
sur la restitution des allocations versées pendant la période allant du 1
er
novembre 2000
au 30 avril 2001. L'office régional reprochait à l'employeur d'avoir
résilié le contrat de travail avant la fin de la période d'initiation sans
justes motifs. Il apparaissait ainsi que les conditions posées à l'origine pour
l'octroi des prestations n'étaient plus remplies.
E.                    X.________ a recouru
contre cette décision auprès du Service de l'emploi le 7 mai 2001 en
apportant les précisions suivantes :
"(…)
Suite au courrier de l'ORP de Nyon du 1
er
courant, je vous informe par la présente que je conteste la décision no
205289704, relative aux allocations d'initiation au travail concernant monsieur
A.________.
(…)
Comme déjà mentionné dans notre courrier du 22
mars 2001, la tâche de Monsieur A.________consistait à prospecter et acquérir
de nouveaux clients en Suisse Romande et en Valais, c'est à dire, établir des
relations commerciales en vue d'obtenir des rendez-vous lors des expositions d'achat.
Compte tenu du fait que je connaissais Monsieur
A.________, je n'ai pas souhaité porter préjudice à son avenir professionnel.
C'est pourquoi, d'entente avec Monsieur B.________ de l'ORP de Nyon, j'ai
rédigé le courrier du 22 mars 2001 dans des termes diplomatiques. Vous
constaterez cependant que j'ai fait mention de plusieurs facteurs qui m'ont
amené à prendre congé de Monsieur A.________.
Cependant, mon courrier n'étant à l'évidence
pas suffisamment explicite, je m'exprimerai cette fois de façon beaucoup plus
claire.
1.            Organisation du travail
En tant qu'employeur, j'ai demandé à plusieurs
reprises à M. A.________de me fournir des programmes hebdomadaires, afin d'être
informé de son travail. Sur 6 mois d'activité, je n'ai reçu que 6 rapports
hebdomadaires, malgré mes rappels successifs.
Après lecture de ces rapports, il ressortait
déjà que Monsieur A.________n'était pas rationnel dans l'organisation de ses
tournées.
Lors d'une mise au point à ce sujet, Monsieur
A.________m'a précisé qu'il avait suffisamment d'expérience pour s'organiser
tout seul, et que je devais lui faire confiance et attendre les résultats.
2.            Assiduité au travail
Sa présence quasi journalière dans nos bureaux
témoignait également de son caractère peu assidu au travail. En effet, le
programme du représentant se calque sur l'horaire d'ouverture des commerces,
c'est à dire que le lundi est consacré au travail interne (livraison-réception
de marchandise-rapport internes), la plupart des magasins étant fermés. Les
autres jours de la semaine doivent être consacrés aux visites. Les journées de
Monsieur A.________se présentaient de la manière suivante : arrivée vers 9h30,
départ vers 11h30, arrivée vers 13h30 et re-départ vers 15h30. Le territoire de
Monsieur A.________s'étendant de la Suisse Romande au Valais, il lui était
difficile, dans ces conditions de visiter un nombre suffisant de clients. Je
précise en outre que sa présence au bureau du mardi au vendredi était inutile,
Monsieur A.________n'ayant pas de tâche administrative.
Au fil des semaines, l'attitude de Monsieur
A.________et sa façon d'appréhender le travail de représentant m'ont amené à
douter de son succès.
3.            Résultats
L'objectif fixé à l'engagement ne pouvait être
atteint, compte tenu des faits cités précédemment. J'ai malgré tout, et à
contre-cœur, accordé ma confiance à Monsieur A.________jusqu'à la fin de la
période d'achats, qui concordait avec la fin de la SWISSPO, en espérant obtenir
des résultats lors de cette exposition. Cependant, durant cet événement,
Monsieur A.________n'a reçu aucune visite de clients, et n'a donc réalisé
aucune vente. Pour information, le coût de la SWISSPO s'élève à fr.14'000.--.
En conclusion, les raisons du licenciement de
Monsieur A.________sont :
- son incapacité à établir et concrétiser des
contacts
- son  manque d'engagement
- son manque de réalisme quant aux réalités du marché actuel
- son esprit pas travailleur
Dans ces conditions, nous espérons que vous
comprendrez qu'une société privée ne peut se permettre le luxe d'entretenir un
employé qui ne remplit pas sa part du contrat.
Nous estimons pour notre part avoir mis tous
les moyens nécessaires à la disposition de Monsieur A.________pour qu'il puisse
mener à bien sa mission.
(…)"
F.                     Invité à se déterminer
sur les motifs de la rupture du contrat de travail, l'assuré A.________a
précisé le 30 mai 2001 à l'attention de la caisse de chômage que
seuls des motifs économiques avaient été invoqués. Il précise que lors de son
engagement, il avait été convenu d'atteindre certains objectifs, spécialement
au niveau du développement à moyen et long terme avec des produits nouveaux.
Toutefois, comme les mois de novembre, décembre et janvier n'étaient pas
propices à un résultat, il était utopique de fixer un chiffre d'affaires
pendant cette période. L'assuré parle d'une réunion au mois de février 2001
dans lequel il était fait état d'un potentiel de développement auprès d'une
clientèle différente de celle du sport. L'assuré précise encore que : "le
créneau touché fonctionnait de manière différente en termes commandes et
rentrées d'argent dans le temps, le "hic" serait venu, toujours selon
mon employeur, du banquier de la société qui aurait refusé un dépassement de la
limite de crédit exigeait mon licenciement sous peine de couper toute aide
financière à la société".
G.                    Par décision du
10 octobre 2002, le Service de l'emploi a rejeté le recours en
confirmant la décision de l'Office régional de placement de Nyon. L'autorité de
recours a relevé que l'employeur ne disposait pas de justes motifs pour
licencier l'assuré.
H.                    X.________ a contesté
cette décision par le dépôt d'un recours auprès du Tribunal administratif le
7 novembre 2001, dont la teneur est la suivante :
"(…)
Au sujet du plan de formation, Monsieur
X.________ a demandé à plusieurs reprises à Monsieur A.________de lui présenter
des programmes hebdomadaires, ceci sans succès. Monsieur A.________estimant
qu'il connaissait suffisamment ce secteur d'activité et que Monsieur X.________
devait lui faire confiance et attendre les résultats. Nous précisons que Monsieur
A.________a exercé le métier de représentant durant 10 ans à son propre compte.
l'AIT était destinée à remettre à niveau ses connaissances du marché et des
produits, remise à niveau indispensable après une période de chômage de 8 mois.
Cependant, Monsieur A.________estimait maîtriser son métier; il refusait toute
aide ou formation supplémentaire et, sur cette base, Monsieur X.________ l'a
laissé exercer librement son activité, tout en lui fixant un objectif à
atteindre au terme de la période de vente, c'est à dire à fin avril 2001.
A cette date, Monsieur X.________ a pu
constater, au cours de la Swisspo (exposition professionnelle), que Monsieur
A.________n'avait pas rempli sa part du contrat, aucun rendez-vous, ni aucune
commande n'ayant été conclu durant toute la durée du salon.
Compte tenu des faits susmentionnés, nous ne
pouvons accepter votre décision du 10 octobre 2001. Nous estimons avoir rempli
notre part du contrat, contrairement à Monsieur A.________, qui a largement
tiré parti de la situation, et qui espérait de plus pouvoir profiter de
l'assurance chômage afin d'obtenir des indemnités supplémentaires.
(…)"
L'Office régional de
placement s'est déterminé sur le recours en estimant que le comportement de
l'employé était la cause de la résiliation du contrat de travail.
Considérant en droit:
1.                     a) Selon l'ancien art.
65 LACI, dans sa version en vigueur jusqu'au 31 décembre 2002, les
assurés dont le placement est difficile et qui, accomplissant une initiation au
travail dans une entreprise, reçoivent de ce fait un salaire réduit, peuvent
bénéficier d'allocations d'initiation au travail lorsque :
"(...)
a) Ils remplissent la condition fixée à
l'article 60, 1er alinéa, lettre b;
b) Le salaire réduit durant la mise au courant
correspond au moins au travail fourni et
c) Qu'au terme de cette période, l'assuré peut
escompter un engagement aux conditions usuelles dans la branche et la région,
compte tenu, le cas échéant, d'une capacité de travail durablement restreinte.
(...)"
b) L'art. 66 LACI
précise que les allocations d'initiation au travail couvrent la différence
entre le salaire effectif et le salaire normal que l'assuré peut prétendre au
terme de sa mise au courant, compte tenu de sa capacité de travail, mais tout
au plus 60 pour cent du salaire normal (al. 1). Pendant le délai-cadre, elles
sont versées pour six mois au plus; dans des cas exceptionnels, notamment pour
des chômeurs âgés, pour douze mois au plus (al. 2). D'autre part, bien que les
assurés soient eux-mêmes titulaires du droit aux allocations d'initiation au
travail, celles-ci sont versées par la caisse à l'employeur; ce dernier les
verse à son tour à l'assuré avec le salaire convenu (art. 90 al. 4 OACI).
c) Selon la circulaire
de l'OFIAMT (actuellement Seco) relative aux mesures de marché du travail
(MMT), le placement d'un assuré est réputé difficile lorsque l'assuré a de
grandes difficultés à trouver un emploi en raison de son âge avancé, de mauvais
antécédents professionnels ou lorsqu'il a déjà touché 150 indemnités de chômage
(Circulaire MMT p. 128). Lorsque ces conditions sont réunies, l'employeur
s'engage à initier l'assuré au travail dans son entreprise avec un encadrement
adéquat et à conclure avec lui un contrat de travail d'une durée indéterminée;
si le contrat ne prévoit pas de période d'essai, celle-ci ne peut excéder un
mois. S'il apparaît après le début de l'initiation que celle-ci ne pourra
raisonnablement être menée à bien, le rapport de travail doit être résilié par
un congé. L'autorité qui a autorisé l'initiation au travail doit être avisée au
préalable du possible échec de l'initiation. Elle devrait alors tenter de
rétablir l'entente entre le travailleur et l'employeur avant la notification du
congé afin que l'initiation puisse être achevée comme prévu. L'employeur ne devrait
toutefois faire usage de son droit de  résiliation que pour des motifs graves,
c'est à dire lorsque la poursuite du rapport d'initiation ne peut plus être
exigée de lui; tel serait le cas si le travailleur ne possède pas les capacités
nécessaires ou s'il enfreint les règles de la bonne foi. L'autorité peut alors
exiger la restitution de tout ou partie des allocations déjà versées
(Circulaire MMT p. 131).
2.                     a) Par décision du 1
er
mai
2001, l'Office régional de placement a révoqué la décision du 24 octobre 2000
par laquelle avait été acceptée la demande d'allocations d'initiation au
travail. Il est reproché à l'employeur d'avoir résilié le contrat de travail
pendant la période d'initiation sans invoquer de justes motifs au sens de
l'art. 337 CO. La décision invite la caisse de chômage à statuer en matière de
restitution des allocations versées pendant la période concernée allant du 1
er
novembre 2000
au 30 avril 2001. Ainsi, le recours ne met pas en cause la
restitution des allocations versées à tort, mais le principe de la révocation
de la décision accordant les allocations d'initiation au travail.
b) Il convient
d'examiner si les conditions applicables à la révocation d'un acte
administratif sont remplies. La révocation est un acte administratif qui en
abroge ou en modifie un autre au détriment d'un administré. Ainsi, par
définition, la révocation porte atteinte aux intérêts d'un administré, en le
privant d'un avantage qui résultait de l'acte révoqué (André Grisel, Traité de
droit administratif, vol. I, p. 430). Un acte administratif peut être révoqué
s'il se trouvait contradiction avec un état de fait ou de droit existant lors
de son adoption ou avec une nouvelle situation de fait ou de droit qui s'est
créée postérieurement. Dans le premier cas, la révocation déploie ses effets
depuis l'origine de l'acte jusqu'au moment où elle est prononcée ("ex
tunc"); en revanche, dans le second cas, l'acte révoqué déploie ses effets
jusqu'au moment de la décision de révocation qui le modifie ou l'abroge (André
Grisel, op. cit. p. 430). Pour déterminer si un acte administratif peut être
révoqué, il convient de procéder à une pesée des intérêts en présence en
comparant d'un côté l'intérêt au respect du droit objectif et de l'autre
l'intérêt à la sécurité des relations juridiques. Le premier intérêt requiert
la révocation des actes qui ne sont pas en accord avec l'ordre juridique. Le
second s'oppose à la révocation des actes dont les administrés pouvaient
escompter le maintien. La jurisprudence fédérale pose une présomption selon
laquelle l'intérêt à la sécurité du droit l'emporte sur l'intérêt à
l'application du droit objectif lorsque l'acte révoqué a créé des droits
subjectifs ou s'il a été adopté après un examen complet de la situation de fait
et de droit ou s'il s'agit d'une autorisation de police que le bénéficiaire a
déjà utilisée. Toutefois, même dans ces trois hypothèses, un acte administratif
peut être révoqué pour un motif d'intérêt public particulièrement important
(voir ATF 119 Ia 305 consid. 4c p. 310; 115 Ib 152, consid. 3a p. 155, 111 Ib
209, consid. 1 p. 210; 109 Ib 246 consid 4b p.252; 107 Ib 35 consid. 4a p. 36;
voir aussi André Grisel, op. cit. p. 431 et ss). Ainsi, pour déterminer si la
décision du 24 octobre 2000 allouant les allocations d'initiation au
travail peut être révoquée, il convient de déterminer si cette décision est
conforme à la situation de fait et droit existente au moment de son adoption et
à celui du terme de l'initiation. La question d'une éventuelle restitution sous
l'angle de la reconsidération ou de la révision procédurale doit être tranchée
par la caisse de chômage dans la procédure ultérieure de restitution (ATF 126 V
402 consid. 2b/cc; DTA 2001 148, consid 1b).
c) En l'espèce, il
ressort du dossier de la cause que l'employeur a réalisé les premiers éléments
de la formation dispensée à l'assuré; notamment sur les produits qu'il était
amené à vendre, puis dans le cadre des premières tournées de visites chez les
clients (lettre de l'employeur du 22 mars 2001). Par la suite,
l'assuré, qui avait exercé le métier de représentant durant dix ans, avait
refusé toute formation supplémentaire et toute mise à niveau de ses
connaissances après sa période de chômage (recours de l'employeur au Service de
l'emploi du 7 novembre 2001). L'assuré n'a en outre pas respecté les
instructions et conditions nécessaires à la réalisation du travail, notamment
en refusant d'établir des programmes hebdomadaires, en n'effectuant pas les
tournées de clients requises par l'employeur et enfin sans concrétiser aucun
résultat dans son activité de prospection (lettre de l'employeur du
7 mai 2001).
Dans sa lettre
adressée à la caisse de chômage le 30 mai 2001, l'assuré a estimé que
les objectifs qui lui étaient assignés n'étaient pas réalistes compte tenu des
périodes de travail à prendre en considération; il a aussi soutenu que le
financement de son emploi n'était plus assuré par l'établissement bancaire de
l'employeur. On ne saurait déduire de cette correspondance que l'assuré n'a pas
reçu la formation qui était prévue et pour laquelle les allocations
d'initiation au travail ont été versées. Sans doute, l'employeur a-t-il fixé
des objectifs de ventes à l'assuré, mais il ressort du dossier que ce dernier
n'a pas suivi les instructions qui lui étaient données et n'a pas fait preuve
de toute la diligence requise dans son travail. Ces circonstances ne permettent
toutefois pas de considérer que les conditions d'octroi d'une allocation
d'initiation au travail n'étaient pas remplies au moment où elles ont été
accordées (ce que l'autorité intimée admet sous chiffre 4 de la décision
attaquée); cette situation pouvait justifier la résiliation du contrat de
travail pour le terme de l'initiation. A cet égard, la formulation des
obligations de l'employeur figurant dans la confirmation relative à
l'initiation au travail précise que "le contrat de travail ne peut, en
principe, être résilié avant la fin de l'initiation que pour de justes motifs
au sens de l'art. 337 CO". Or une telle formule manque de clarté en ce
sens qu'elle ne précise pas l'échéance du congé; l'employeur ne peut donc
savoir si la résiliation doit s'entendre comme la signification du congé ou la
prise d'effet de celui-ci. Le tribunal considère, qu'en présence d'une telle
formulation, l'employeur peut comprendre de bonne foi qu'il lui est interdit
d'empêcher l'accomplissement de l'initiation prévue (arrêts PS 2003/0219 du
29 janvier 2004; PS 2003/0095 du 13 novembre 2003; PS
2002/0066 du 10 octobre 2003; PS 2002/0123 du 23 mai 2003).
Ainsi, le tribunal
retient de ces circonstances que le comportement de l'assuré pendant la période
d'initiation, en particulier son refus de respecter les instructions et les
formations qui lui étaient proposées par l'employeur ont finalement rendu
impossible la réalisation du but recherché par l'initiation. Dans ce cas, la
révocation de la décision accordant les allocations d'initiation au travail ne
peut prendre effet qu'au moment où la résiliation est intervenue et déployer
ainsi un effet "ex-nunc". De plus, on ne saurait reprocher à l'employeur
de n'avoir pas respecté ses obligations en ayant résilié le contrat de travail
pour le terme de l'initiation dès lors que la formulation concernant cet aspect
n'était pas claire. En définitive, il ressort du dossier de la cause que
l'échec de l'initiation n'est pas imputable à l'employeur, mais résulte de
l'évolution des rapports de travail et du comportement de l'assuré à l'égard de
ses obligations contractuelles. La révocation de la décision avec un effet au
terme de l'initiation ne permet pas de maintenir la décision attaquée qui
imposait un effet "ex-tunc" supprimant le droit aux allocations dès
la première décision du mois d'octobre 2000.
3.                     Il résulte des
considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision
attaquée annulée de même que la décision de l'Office régional de placement du 1
er
mai 2001
révoquant la décision d'octroi des allocations d'initiation au travail du
24 octobre 2000. Par ailleurs, il n'y a pas lieu de percevoir de
frais de justice ni d'allouer de dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision du
Service de l'emploi du 10 octobre 2001 est annulée ainsi que la
décision de l'Office régional de placement du 1
er
mai 2001.
III.                     Il n'est pas
perçu de frais de justice, ni alloué de dépens
jc/Lausanne, le 29 mars 2004
Le
président:
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
La présente
décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication,
d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004
Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires,
indiquant :
a)    quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de
la présente décision;
b)    pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette
autre décision;
c)    quels moyens
de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.
La présente décision et l'enveloppe dans
laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve,
lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.