vd_omni · GE.2022.0019 · 2022-06-20 · fr

A.________/Municipalité de B.________, C.________, Département des institutions et du territoire | Décision de la Cheffe du Département des institutions et du territoire autorisant la communication d'un rapport d'enquête portant sur le fonctionnement d'une municipalité, notamment en ce qui concerne le respect des règles en matière de récusation, à une des sociétés à l'origine de l'enquête. Recours à titre personnel du syndic contre cette décision. Pas de violation de l'art. 64 al. 2 LC (consid. 6): sous réserve de certains passages qui seront caviardés dans la version qui sera transmise, le rapport litigieux ne comprend pas d'éléments couverts par le secret des délibérations. Pas de violation de l'art. 9 al. 2 LInfo (consid. 7): le rapport ligieux, qui n'a pas été établi par un collaborateur de l'autorité intimée mais par une autre autorité cantonale dans le cadre du devoir de surveillance de l'Etat sur les communes, ne saurait être considéré comme un document interne. Pas de violation de l'art. 16 al. 2 let. a LInfo (consid. 8): c'est aux autorités concernées d'évaluer si la diffusion d'informations ou de documents serait susceptible de perturber sensiblement le processus de décision ou leur fonctionnement; or en l'occurrence, tant la municipalité que l'autorité intimée ont écarté un tel risque; peu importe l'avis contraire du recourant. Pas de violation de l'art. 15 LPrD (consid. 9): la société requérante a un intérêt légitime à connaître les résultats de l'enquête, notamment sur les faits qu'elle a dénoncés, et à savoir si la municipalité était régulièrement constituée dans les différentes procédures auxquelles elle était partie; cet intérêt l'emporte sur celui du recourant à ce que les agissement retenus à son encontre soient tenus secrets. Recours rejeté.Recours au TF rejeté, dans la mesure de sa recevabilité (arrêt 1C_388/2022, 1C_591/2022 du 28 avril 2023).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 20.06.2022 GE.2022.0019

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
20 juin 2022
Composition
Mme Mihaela Amoos Piguet,
présidente
; M. Guillaume Vianin et M.
Serge Segura, juges; M. Christophe Baeriswyl, greffier.
Recourant
A.________,
à ********, représenté
par Me Alain DUBUIS, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Département des institutions et du
territoire,
à Lausanne, représenté par Direction générale des affaires
institutionnelles et des communes (DGAIC), à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de B.________,
représentée
par Me Alain THÉVENAZ, avocat à Lausanne,
Tiers intéressé
C.________,
à ********,
représentée par Me Isabelle SALOME DAÏNA, avocate à Lausanne,
Objet
Loi sur
l'information
Recours A.________ c/ décision de la Cheffe du Département
des institutions et du territoire du 17 décembre 2021 (LInfo; communication
d'un rapport d'enquête administrative concernant le fonctionnement de la
Municipalité de B.________).
Vu les faits suivants:
A.
Le 17 août 2021, la société C.________ a saisi le Conseil d'Etat d'une
dénonciation concernant le fonctionnement de la Municipalité de B.________. Elle
faisait principalement grief à A.________, syndic de cette commune, de ne pas
respecter les règles de récusation, en particulier de participer activement aux
discussions de la municipalité et d'influencer les décisions de manière
significative dans des dossiers qui le concernaient spécialement. Elle signalait
également des conflits d'intérêts toujours dans la personne du syndic. Parallèlement,
une autre société s'est plainte de faits similaires.
Le 21 septembre 2021, la Cheffe du Département des
institutions et du territoire (DIT) a confié à la Préfète du district de
l'Ouest lausannois (ci-après: la préfète) le soin de diligenter une enquête
administrative sur les faits relatés par les dénonciateurs.
Le 29 octobre 2021, la préfète a rendu son rapport.
B.
Le 10 novembre 2021, la société C.________ a sollicité de la Cheffe du DIT
une copie du rapport d'enquête administrative établi par la préfète.
Invitée à se déterminer sur cette demande, la municipalité
a déclaré, par lettre du 25 novembre 2021, s'en remettre à l'appréciation du
Conseil d'Etat.
Dans des déterminations séparées du 26 novembre
2021, A.________ s'est opposé à la communication du rapport d'enquête
administrative, faisant valoir notamment que ce dernier contenait des informations
relatives au processus décisionnel de la municipalité couvert par le secret des
délibérations garanti par l'art. 64 al. 2 de la loi vaudoise du 28 février 1956
sur les communes (LC; BLV 175.11). Parallèlement, il a requis un délai pour se
déterminer à titre personnel sur la teneur du rapport et l'accès à l'intégralité
du dossier d'enquête, notamment aux deux dénonciations, aux annexes mentionnées
dans le rapport, ainsi qu'aux procès-verbaux des auditions effectuées par la
préfète.
Par décision du 17 décembre 2021, la Cheffe du DIT a
fait droit à la demande de la société C.________, sous réserve des
procès-verbaux annexés au rapport et de certains passages qui seraient caviardés.
C.
Le 20 décembre 2021, la Direction générale des affaires institutionnelles
et des communes (DGAIC) a répondu à A.________ que, malgré les dénonciations
déposées, aucune procédure n'était ouverte à ce jour à son encontre et qu'il
n'y avait donc pas de "dossier" constitué, les mesures prises jusqu'alors
s'étant limitées à l'enquête administrative ayant conduit au rapport du 29 octobre
2021. Elle a précisé toutefois que, si le Conseil d'Etat recevait une demande
de suspension de la part des autorités ******** et décidait d'ouvrir une
procédure à son encontre, son droit d'être entendu serait bien entendu respecté
et qu'il aurait la possibilité de se déterminer dans ce cadre.
Les 24 décembre 2021 et 25 janvier 2022, A.________
a réitéré sa requête tendant à ce que le dossier complet de l'enquête lui soit
mis à disposition.
Le 31 janvier 2022, la DGAIC a maintenu sa position
déjà exprimée dans sa lettre du 20 décembre 2021. Elle a néanmoins transmis à
l'intéressé une copie des dénonciations qu'il demandait.
D.
Par acte du 1
er
février 2022, A.________, agissant à titre
personnel, a recouru devant la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision du 17 décembre 2021, en concluant
principalement à ce que le rapport d'enquête administrative du 19 octobre 2021 ne
soit "aucunement communiqué, transmis ou diffusé à C.________, ni autres
personnes dénonciatrices ou à des tiers", subsidiairement au renvoi de la cause
à la Cheffe du DIT pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Sur le
plan formel, le recourant se plaint d'une violation du droit d'être entendu,
reprochant à l'autorité intimée de ne pas lui avoir donné accès à l'intégralité
du dossier de la cause et de n'avoir traité qu'une partie des moyens qu'il
avait soulevés dans ses déterminations du 26 novembre 2021; sur le fond, il
invoque une violation de la loi vaudoise du 24 septembre 2002 sur l'information
(LInfo; BLV 170.21) et de la loi vaudoise du 11 septembre 2007 sur la
protection des données personnelles (LPrD; BLV 172.65). A titre de mesures d'instruction,
il requiert qu'une copie de l'intégralité du dossier, dont les deux
dénonciations et les annexes au rapport d'enquête administrative, lui soit transmise.
Dans sa réponse du 23 février 2022, la Cheffe du DIT
a conclu au rejet du recours. Dans leurs déterminations du 23 février 2022, la
Municipalité de B.________ et la société C.________ en ont fait de même.
Le recourant a déposé le 31 mars 2022 un mémoire complémentaire,
dans lequel il a confirmé ses conclusions. A titre de mesures d'instruction, il
requiert, outre la communication du dossier complet, la production de toutes
les procédures judiciaires l'opposant lui et/ou son épouse à la société C.________.
La société C.________, la Cheffe du DIT et la
Municipalité de B.________ se sont déterminées sur cette écriture les 6 et 11
avril 2022. Elles se sont pour l'essentiel référées à leurs précédentes écritures.
Le recourant s'est encore exprimé les 14 et 22 avril
2022.
Considérant en droit:
1.
Si l'autorité intimée s'en remet à justice s'agissant de la recevabilité
du recours, elle relève néanmoins que la qualité pour recourir du recourant lui
semble douteuse. Il convient d'examiner cette question à titre préalable.
a) Aux termes de l'art. 75 let. a de la loi vaudoise
du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), applicable
par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, a qualité pour former recours toute personne
physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente
ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la
décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle
soit annulée ou modifiée. Le critère de l'intérêt digne de protection à
l'annulation respectivement la modification de la décision attaquée est
également prévu par la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF;
RS 173.110) pour le recours en matière de droit public (art. 89 al. 1 let.
c LTF); il convient d'appliquer ce critère en tenant compte de la jurisprudence
du Tribunal fédéral (TF) dans le cadre du recours en matière de droit public (principe
de l'unité de la procédure, cf. art. 111 al. 1 LTF).
Selon la jurisprudence, l'intérêt digne de
protection au sens des dispositions évoquées ci-dessus consiste dans l'utilité
pratique que l'admission du recours apporterait au recourant en lui évitant de
subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la
décision attaquée lui occasionnerait. Cet intérêt doit être direct et concret;
le recourant doit se trouver dans une relation spéciale, étroite et digne
d'être prise en considération avec l'objet de la contestation; il doit en outre
retirer un avantage pratique de l'annulation ou de la modification de la
décision contestée qui permette d'admettre qu'il est touché dans un intérêt personnel
se distinguant nettement de l'intérêt général, de manière à exclure l'action
populaire (cf. ATF 144 I 43 consid. 2.1; 139 II 499 consid. 2.2; ATF 137 II 30
consid. 2.2.3 et les références).
b) En l'espèce, l'autorité intimée fait valoir que
le recourant ne serait qu'indirectement concerné par le rapport d'enquête du 29
octobre 2021, qui portait sur le fonctionnement de la municipalité dans son ensemble,
et qu'il n'aurait participé à la procédure de première instance que de manière
spontanée, sans y avoir été invité à titre personnel.
L'enquête menée par la préfète du district de
l'Ouest lausannois à la demande de l'autorité intimée fait suite à deux
dénonciations, dont celle déposée par la société C.________, qui se plaignait de
dysfonctionnements graves au sein de la municipalité. Etaient spécifiquement
visés les agissements du recourant, qui aurait participé activement aux
discussions de la municipalité et aurait influencé les décisions de manière significative
dans des affaires dans lesquelles il avait des intérêts personnels. L'enquête a
consisté à éclaircir les faits dénoncés et à déterminer en particulier si les
règles sur la récusation avaient été respectées.
Comme le recourant le relève dans ses écritures, le
rapport d'enquête faisant l'objet de la décision attaquée l'accuse nommément
d'un certain nombre de faits, qui pourraient justifier l'ouverture d'une
procédure à son encontre en application de l'art. 139b LC, si la municipalité
ou la majorité des deux tiers du conseil communal en font la demande, et le
prononcé d'une suspension, voire d'une révocation. On ne saurait dès lors
retenir que l'intéressé ne serait qu'indirectement concerné par ce rapport.
Au regard de ces éléments, il convient d'admettre que
le recourant a un intérêt digne de protection à obtenir l'annulation de la décision
attaquée. Pour le surplus, le recours a été déposé en temps utile et respecte
les exigences formelles de l'art. 79 al. 1 LPA-VD. Il convient donc d'entrer en
matière.
2.
Le litige porte sur la question de savoir, si c'est à juste titre que
l'autorité intimée a accédé à la demande de la société C.________, tendant à la
communication du rapport d'enquête du 29 octobre 2021.
3.
La cour de céans s'estime suffisamment renseignée pour pouvoir statuer en
connaissance de cause, sans qu'il n'y ait lieu de donner suite aux mesures
d'instruction requises par le recourant, notamment la production de toutes les
procédures judiciaires l'opposant lui et/ou son épouse à la société C.________,
qui ne sont pas pertinentes pour l'issue du litige. L'autorité peut en effet
renoncer à procéder à des mesures d'instruction lorsque les preuves déjà
administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une
manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont
encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener
à modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1; 140 I 285 consid. 6.3.1 et
les références citées).
4.
Sur le plan formel, le recourant se plaint d'une violation du droit
d'être entendu, faisant grief à l'autorité intimée de ne pas lui avoir donné
accès à l'intégralité du dossier de la cause, de n'avoir traité qu'une partie
des moyens qu'il avait soulevés dans ses déterminations du 26 novembre 2021 et
d'avoir manqué de clarté en n'indiquant pas précisément les passages qui
seraient caviardés.
a) Tel qu'il est garanti par l’art. 29
al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril
1999 (Cst.; RS 101), le droit d'être entendu comprend le droit pour chaque
intéressé de s’expliquer avant qu’une décision ne soit prise à son détriment,
celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de
la décision, celui d’avoir accès au dossier, de participer à l’administration
des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est
de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 145 I 73 consid. 7.2.2.1; 142
II 218 consid. 2.3; 140 I 285 consid. 6.3.1 et les références citées).
Le droit de consulter le dossier s'étend à toutes les pièces
décisives et garantit que les parties puissent prendre connaissance des
éléments fondant la décision et s'exprimer à leur sujet (ATF 132 II 485 consid.
3.2).
Le droit d'être entendu implique également pour
l'autorité l'obligation de motiver sa décision, afin que le justiciable puisse
la comprendre, la contester utilement s'il y a lieu et exercer son droit de
recours à bon escient. Pour répondre à ces exigences, l'autorité doit mentionner,
au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé
sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée
de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (
ATF 143 IV
40
consid. 3.4.3;
141 IV 249
consid.
1.3.1;
139 IV 179
consid. 2.2).
Elle n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits,
moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se
limiter à ceux qui lui paraissent pertinents (
ATF 142 II 154
consid.
4.2;
139 IV 179
consid. 2.2).
La motivation peut être implicite et résulter des différents considérants de la
décision (
ATF 141 V 557
consid. 3.2.1).
Selon la jurisprudence, le droit d'être entendu est
une garantie de nature formelle, dont la violation entraîne en principe l'annulation
de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le
fond (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1;
ATF 135 I 187
consid.
2.2;
ATF 126 I 19
consid. 2d/bb).
Selon la jurisprudence, sa violation peut cependant être réparée lorsque la partie
lésée a la possibilité de s'exprimer devant une autorité de recours jouissant d'un
plein pouvoir d'examen (ATF 145 I 73 consid. 4.4; 142 II 218 consid. 2.8.1;
ATF 135 I 279
consid.
2.6.1 et les références citées).
b) En l'espèce, le recourant souhaiterait avoir
accès à l'intégralité du dossier d'enquête. Il reproche en particulier à
l'autorité intimée de ne pas lui avoir communiqué les annexes mentionnées dans
le rapport du 29 octobre 2021, ainsi que les procès-verbaux des auditions
effectuées par la préfète. Ces pièces n'étaient toutefois pas visées par la
requête de la société C.________, qui ne portait que sur la communication du
rapport proprement dit, dont le recourant a eu connaissance. Elles ne font donc
pas partie du dossier ayant conduit au prononcé de la décision attaquée.
L'autorité intimée ne s'est du reste pas fondée sur ces documents pour statuer.
On relèvera encore que, si dans ses déterminations du 26 novembre 2021 le
recourant a requis à pouvoir consulter l'intégralité du dossier d'enquête, c'est
uniquement pour pouvoir se déterminer à titre personnel sur le rapport du 29 octobre
2021, dont il conteste fermement la teneur et les conclusions, et non pour
répondre à la requête de la société C.________. Or, comme l'autorité intimée le
lui a indiqué dans ses lettres des 20 décembre 2021 et 31 janvier 2022, ce
n'est que dans le cadre de l'éventuelle procédure qui pourra être ouverte à son
encontre en raison des faits retenus par la préfète qu'il aura accès aux pièces
demandées et pourra exercer son droit d'être entendu.
S'agissant de la motivation de la décision, contrairement
à ce que le recourant soutient, l'autorité intimée a répondu de manière
complète et circonstanciée aux différents arguments soulevés par l'intéressé dans
ses déterminations du 26 novembre 2021. Elle a même partiellement accédé aux
demandes du recourant, en excluant la communication des procès-verbaux de la
municipalité et en ordonnant le caviardage de certains passages du rapport. Elle
n'a certes pas examiné la requête sous l'angle de la LPrD. Le recourant s'était
toutefois limité dans ses déterminations du 26 novembre 2021 à mentionner cette
loi, sans en tirer aucun argument.
En ce qui concerne enfin l'indication des passages qui
seraient caviardés, l'autorité intimée ne pouvait pas être plus claire, sauf à
mentionner expressément dans la décision attaquée les passages en question et
dévoiler ainsi à la société C.________ une partie du rapport, ce que le
recourant n'aurait pas manqué de lui reprocher. A cela s'ajoute que l'intéressé
aurait pu obtenir davantage de précisions, s'il avait consulté le dossier de la
cause qui comporte la version caviardée que l'autorité intimée entend
transmettre à la société C.________, comme cette dernière l'a précisé dans son
mémoire de réponse. Il n'a toutefois pas fait une telle demande.
Le grief tiré de la violation du droit d'être
entendu doit être rejeté.
5.
Avant d'examiner les griefs au fond du recourant, il convient de rappeler
au préalable quelques considérations générales.
a) La LInfo a pour but de garantir la transparence des
activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion publique
(art. 1 al. 1 LInfo). Elle fixe les principes, les règles et les procédures
liées à l'information du public et des médias sur l'activité des autorités, s'agissant
notamment de l'information transmise d'office par les autorités respectivement
de l'information transmise sur demande (art. 1 al. 2 let. a et b LInfo).
Elle s'applique aux autorités communales et à leurs administrations, à l'exclusion
de leurs fonctions juridictionnelles (art. 2 al. 1 let. e LInfo).
b) Concernant les informations transmises sur
demande, l'art. 8 LInfo pose le principe selon lequel les renseignements,
informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la présente
loi sont accessibles au public (al. 1), sous réserve des cas décrits au
chapitre IV (art. 15 à 17 LInfo) (al. 2).
Aux termes de l'art. 9 al. 1 LInfo, on entend par
"
document officiel
" tout document achevé, quel que soit son
support, qui est élaboré ou détenu par les autorités, qui concerne l'accomplissement
d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à un usage personnel. Ces
conditions sont cumulatives (arrêts GE.2020.0066 du 8 mars 2021 consid. 2b/aa;
GE.2019.0085 du 14 juillet 2020 consid. 2b; GE.2018.0105 du 25 juillet 2019 consid.
3a; ég. Exposé de motifs et projet de loi [EMPL] sur l'information, Bulletin du
Grand Conseil [BGC] septembre-octobre 2002, p. 2647
ad
art. 9).
Les documents officiels sont ceux qui ont atteint leur stade définitif
d'élaboration. Cette réserve du caractère achevé d'un document doit permettre à
l'administration de travailler et de faire évoluer ses projets avec toute la
latitude nécessaire à cette fin (arrêts
GE.2020.0066 du 8 mars 2021
consid. 2b/aa;
GE.2019.0019 du 4 octobre 2019 consid. 2).
En revanche, les documents internes, notamment les
notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité collégiale ou
entre ces derniers et leurs collaborateurs, sont exclus du droit à l'information
garanti par la LInfo (art. 9 al. 2 LInfo). L'art. 14 du règlement d'application
de la LInfo, du 25 septembre 2003 (RLInfo; BLV 170.21.1), précise dans ce cadre
que sont des documents internes les notes et courriers échangés entre les
membres d'une autorité collégiale, entre ces derniers et leurs collaborateurs ou
entre leurs collaborateurs personnels, ainsi que les documents devant permettre
la formation de l'opinion et de la décision d'une autorité collégiale.
c) S'agissant des "
limites
" à
l'accessibilité des renseignements, informations et documents officiels réservées
par l'art. 8 al. 2 LInfo, le chapitre IV de la LInfo (art. 15 à 17) prévoit en
particulier ce qui suit:
"Art. 15    Autres lois applicables
1
Les dispositions
d'autres lois qui restreignent ou excluent la transmission d'informations ou l'accès
à des documents officiels sont réservées, y compris les dispositions protégeant
le droit d'auteur.
Art. 16     Intérêts prépondérants
1
Les autorités peuvent
à titre exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre des informations,
de le faire partiellement ou différer cette publication ou transmission si des
intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent.
2
Des intérêts publics
prépondérants sont en cause lorsque :
a.     la
diffusion d'informations, de documents, de propositions, d'actes et de projets
d'actes est susceptible de perturber sensiblement le processus de décision ou
le fonctionnement des autorités;
b.     une
information serait susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre publics;
c.     le
travail occasionné serait manifestement disproportionné;
d.     les
relations avec d'autres entités publiques seraient perturbées dans une mesure
sensible.
3
Sont réputés intérêts
privés prépondérants :
a.     la
protection contre une atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du consentement
de la personne concernée;
b.     la
protection de la personnalité dans des procédures en cours devant les
autorités;
c.     le
secret commercial, le secret professionnel ou tout autre secret protégé par la
loi.
4
Une personne
déterminée sur laquelle un renseignement est communiqué de manière non anonymisée
doit en être informée préalablement.
5
Elle dispose d'un
délai de dix jours dès notification de l'information pour s'opposer à la
communication au sens de l'article 31 de la loi sur la protection des données ou
pour faire valoir les droits prévus aux articles 32 et suivants de cette même
loi.
Art. 17     Refus partiel
1
Le refus de communiquer
un renseignement ou un document conformément à l'article 16 ne vaut le cas
échéant que pour la partie du renseignement ou du document concerné par cet
article et tant que l'intérêt public ou privé prépondérant existe.
2
L'organisme sollicité
s'efforce de répondre au moins partiellement à la demande, au besoin en ne
communiquant pas ou en masquant les renseignements ou les parties d'un document
concernés par l'intérêt public ou privé prépondérant."
6.
Le recourant fait valoir que le rapport d'enquête litigieux serait
couvert par le secret des délibérations des séances de la municipalité garanti
par l'art. 64 al. 2 LC.
Cette disposition, qui constitue une
lex
specialis
réservée par l'art. 15 LInfo, prévoit que les séances et les
discussions de la municipalité ne sont pas publiques et que les procès-verbaux
de ces séances ne sont pas communiqués à des tiers, sauf en cas de demande de
l'autorité de surveillance ou d'une autorité judiciaire.
L'autorité intimée estime avoir respecté ces exigences,
en excluant de la communication les procès-verbaux des séances de la municipalité
et en caviardant certains passages qui font état des discussions au sein de la
municipalité. Le recourant conteste cette appréciation, affirmant que le
rapport litigieux contient un certain nombre d'éléments sur la manière dont la
municipalité prend ses décisions et qu'il décrit les opinions des différents
membres de la municipalité. Pour lui, il serait dans cette mesure couvert dans
son intégralité par l'art. 64 al. 2 LC.
Le rapport demandé ne contient aucune
retranscription des procès-verbaux des séances de la municipalité. Il se limite
à mentionner les faits propres à contrôler le respect des règles sur la récusation,
en indiquant pour l'essentiel qui était présent lors de telle séance et en
résumant brièvement l'objet de celle-ci, ainsi que les éventuelles décisions
prises. Comme l'autorité intimée le retient, de tels éléments ne sont pas couverts
par le secret des délibérations, étant précisé que les interventions des
membres de la municipalité ou à tout le moins leurs noms ne figurent pas dans la
version que l'autorité intimée entend transmettre à la société C.________ . En
particulier, la composition dans laquelle la municipalité siège doit être
connue des destinataires des décisions rendues pour précisément leur permettre
de détecter d'éventuels problèmes de récusation et de les soulever le cas échéant.
L'art. 65a al. 3 LC prévoit du reste expressément qu'il est fait mention de la
récusation sur l'extrait de décision, ce qui démontre que cette question doit
faire l'objet d'une certaine publicité. On mentionnera encore que le rapport fait
également état d'un certain nombre de faits qui ne se sont pas déroulés lors de
séances de la municipalité, tel l'historique des procédures de construction ayant
conduit aux dénonciations examinées par l'enquête, et qui échappent dès lors de
toute manière à la protection conférée par l'art. 64 al. 2 LC.
A noter en outre que la municipalité, qui serait
pourtant la principale concernée par une violation du secret des délibérations,
ne s'est pas opposée à la demande de la société C.________, concluant même dans
le cadre de la présente procédure au rejet du recours, en soulignant que le
rapport d'enquête ne comportait aucun élément couvert par l'art. 64 al. 2 LC.
Le grief tiré de la violation de l'art. 64 al. 2 LC
doit être rejeté.
7.
Le recourant soutient par ailleurs que le rapport d'enquête serait un document
interne au sens de l'art. 9 al. 2 LInfo, soustrait au droit à l'information.
a) Selon la jurisprudence, le caractère de document
interne au sens des art. 9 al. 2 LInfo et 14 RLInfo doit être reconnu aux
documents dont la communication aurait pour effet de divulguer le processus de
formation de la volonté de l'autorité dans un cas d'espèce; seuls les documents
contenant, outre des données techniques ou juridiques, une appréciation
politique qui nécessite une prise de décision, pourraient de cas en cas, être
soustraits au droit à l'information (arrêts GE.2019.0005 du 24 janvier 2020
consid. 3d/aa GE.2019.0034 du 11 octobre 2019 consid. 2b et les références).
Dans un arrêt GE.2011.0011 du 12 octobre 2012, la cour de céans a retenu par
ailleurs ceci s'agissant des rapports d'expertise (consid. 4c):
"Il convient dès lors
d'interpréter l'art. 9 al. 2 LInfo en ce sens que peut être soustrait au public
tout ce qui concourt à former la volonté du Conseil d'Etat dans la mesure où il
s'agit de notes internes ou de projets établis par des collaborateurs de l'Etat
de Vaud. En revanche, dans la mesure où le Conseil d'Etat fait appel à des
ressources extérieures ou mandate des experts, il paraît conforme au sens et à
l'esprit de l'art. 9 LInfo que le rapport établi par le tiers mandaté (p. ex.
un rapport d'expertise) ne soit pas exclu du droit à l'information. A titre
d'exemple, on peut citer, dans le domaine de la protection des eaux, une
expertise externe qui serait requise pour déterminer l'état d'un lac ou d'un
cours d'eau ou, dans un autre secteur, un avis de droit d'un spécialiste en
matière de zone de danger. Il importe donc de distinguer entre les documents
qui sont véritablement des notes internes et les documents qui résultent de
travaux extérieurs que le Conseil d'Etat (ou une autre autorité exécutive) a demandé
à un expert extérieur indépendant et qui, selon l'expérience, sont souvent déterminants
pour la prise de décisions."
b) En l'espèce, le rapport d'enquête litigieux n'a
pas été établi par un collaborateur du Département des institutions et du
territoire, mais par une autre autorité cantonale, en l'occurrence la Préfète du
district de l'Ouest lausannois, dans le cadre du devoir de surveillance de
l'Etat sur les communes. Il a été commandé par l'autorité intimée pour éclaircir
les faits relatés dans les dénonciations dont elle a été saisie. L'enquête visait
à déterminer si les règles sur la récusation étaient respectées au sein de la
municipalité. Le rapport se limite à cette question. Il ne comporte aucune
appréciation politique, étant précisé que la préfète ne participera pas à la
prise de décision dans le cadre de l'éventuelle procédure qui pourrait être ouverte
à l'encontre du recourant sur la base de l'art. 139b al. 1 LC. Il peut être
assimilé dans cette mesure à un rapport d'expertise établi par un tiers
extérieur à l'administration. Il ne saurait pour ces motifs être qualifié de document
interne au sens des art. 9 al. 2 LInfo et 14 RLInfo, notion qui doit être interprétée
de manière restrictive (cf. arrêt GE.2019.0010 du 4 octobre 2019 consid. 2b). Du
reste, il ne s'est pas limité à un usage interne à l'administration cantonale,
puisqu'il a été communiqué à la municipalité pour qu'elle prenne position sur
les faits retenus par la préfète.
Le grief tiré de la violation de l'art. 9 al. 2
LInfo doit être rejeté également.
8.
Le recourant conteste en outre l'appréciation de l'autorité intimée,
selon laquelle aucun intérêt public ne s'opposerait à la communication du rapport
d'enquête. Il affirme que la diffusion de ce rapport mettrait à mal le bon déroulement
des activités de la municipalité. Il invoque en d'autres termes l'intérêt
public visé par l'art. 16 al. 2 let. a LInfo.
Dans ses déterminations du 25 novembre 2021 à l'autorité
intimée, la municipalité n'a pas caché qu'elle rencontrait des difficultés dans
le traitement de ses différents dossiers, en raison de multiples affaires
juridiques en cours et de tensions importantes. Ces difficultés trouvent
toutefois leur origine dans les faits relatés par le rapport d'enquête et non
dans l'établissement de ce rapport.
Quoi qu'il soit, comme la société C.________ le
relève dans ses écritures, il appartient aux autorités concernées, et non au
recourant, d'évaluer si la diffusion d'informations ou de documents serait susceptible
de perturber sensiblement le processus de décision ou leur fonctionnement. Or
la municipalité ne s'est pas opposée à la communication du rapport d'enquête.
Dans le cadre de la présente procédure, elle a même appelé de ses voeux une transparence
totale sur le fonctionnement du collège municipal. Quant à l'autorité intimée, qui
pourrait être amenée à prononcer des mesures à l'encontre du recourant sur la
base de l'art. 139b al. 1 LC, elle a écarté également tout risque de perturbation
du processus décisionnel.
Le grief tiré de la violation de l'art. 16 al. 2
let. a LInfo doit être écarté aussi.
9.
Le recourant se plaint encore d'une violation de la LPrD, soulignant que
le rapport d'enquête contiendrait un certain nombre de données personnelles
sensibles le concernant et que les conditions légales pour permettre leur
communication à un tiers ne seraient pas réalisées.
a) Par donnée personnelle, on entend toute
information qui se rapporte à une personne identifiée ou identifiable (cf. art.
4 al. 1 ch. 1 LPrD) et, par donnée sensible, toute donnée personnelle se
rapportant notamment aux opinions ou activités politiques (cf. art. 4 al. 1 ch.
2, 1
er
tiret, LPrD).
L'art. 15 LPrD, qui constitue une
lex specialis
réservée par l'art. 15 LInfo, traite de la question de la communication de
données personnelles. Il a la teneur suivante:
"
1
Les données
personnelles peuvent être communiquées par les entités soumises à la présente
loi lorsque:
a.
une
disposition légale au sens de l'article 5 le prévoit;
b.
le requérant
établit qu'il en a besoin pour accomplir ses tâches légales;
c.
le
requérant privé justifie d'un intérêt prépondérant à la communication primant
celui de la personne concernée à ce que les données ne soient pas communiquées;
d.
la
personne concernée a expressément donné son consentement ou les circonstances permettent
de présumer ledit consentement;
e.
la
personne concernée a rendu les données personnelles accessibles à tout un chacun
et ne s'est pas formellement opposée à leur communication; ou
f.
le
requérant rend vraisemblable que la personne concernée ne refuse son accord que
dans le but de l'empêcher de se prévaloir de prétentions juridiques ou de faire
valoir d'autres intérêts légitimes; dans ce cas, la personne concernée est invitée,
dans la mesure du possible, à se prononcer, préalablement à la communication
des données.
2
L'alinéa 1 est
également applicable aux informations transmises sur demande en vertu de la loi
sur l'information.
3
Les autorités peuvent
communiquer spontanément des données personnelles dans le cadre de
l'information au public, en vertu de la loi sur l'information, à condition que
la communication réponde à un intérêt public ou privé prévalant sur celui de la
personne concernée."
Les conditions énumérées à l'art. 15 al. 1 LPrD ne sont
pas exhaustives; il suffit que l'une de ces conditions soit réalisée pour que
la communication soit permise (cf. exposé des motifs et projet de loi
[EMPL], BGC législature 2007-2012, Conseil d'Etat, Tome I, p. 155 s.).
b) En l'espèce, il n'est pas contesté que le recourant
est mentionné à plusieurs reprises dans le rapport d'enquête soit nommément
soit par sa fonction de syndic. Il est ainsi clairement identifié et
identifiable. Le rapport contient donc bien des données personnelles concernant
le recourant. Ces données ne sauraient en revanche être qualifiées de "
sensibles
".
Le rapport fait certes état de l'activité du recourant en sa qualité de municipal
et de syndic. Il s'agit là toutefois de charges publiques électives. Or les données
qui nécessitent une protection accrue selon la LPrD sont celles qui se rapportent
à la vie privée d'une personne (cf. EMPL,
op. cit
., p. 147). Comme l'autorité
intimée le relève, cela exclut donc les mandats publics, qui, de par leur
nature, font l'objet d'une certaine publicité.
Cela étant, le fait que les données personnelles
concernant le recourant contenues dans le rapport d'enquête ne sont pas
sensibles ne signifie pas qu'elles peuvent être communiquées à un tiers sans autre
formalité. Leur transmission ne peut en effet intervenir qu'aux conditions de
l'art. 15 al. 1 LPrD. Seule l'hypothèse prévue par l'art. 15 al. 1 let. c
LPrD paraît entrer en considération dans le cas particulier (la société C.________
ne se prévaut du reste d'aucune autre des hypothèses prévues par la loi).
Conformément cette disposition, il convient de procéder à une pesée des
intérêts en présence et comparer l'intérêt de la société C.________ à l'accès au
rapport demandé à celui du recourant à ce que ce document ou à tout le moins les
données personnelles qu'il comporte ne soient pas transmis.
Comme le recourant le relève, il est vrai que l'autorité
intimée n'a pas respecté la procédure prévue à l'art. 16 al. 4 et 5 LInfo. L'intéressé
a toutefois été informé de la demande de la société C.________ en même temps
que les autres membres de la municipalité. Il s'est par ailleurs déterminé à
titre personnel sur cette demande, à laquelle il s'est fermement opposé. Le
vice n'a donc pas eu d'incidence sur les droits de l'intéressé.
Ainsi qu'on l'a déjà indiqué, l'enquête mise en
oeuvre à la demande de l'autorité intimée fait suite à deux dénonciations,
notamment celle déposée par la société C.________, qui reprochait pour l'essentiel
au recourant d'être intervenu dans des affaires dans lesquelles il avait des
intérêts personnels. Quoi qu'en dise le recourant, celle-ci a incontestablement
un intérêt légitime à connaître les résultats de cette enquête, notamment sur
les faits qu'elle a dénoncés, et à savoir si la Municipalité de B.________
était régulièrement constituée dans les différentes procédures auxquelles elle
était partie et si les règles en matière de récusation ont été respectées à ces
occasions. Elle a également un intérêt à ce que le nom du recourant ne soit pas
anonymisé, ce qui n'aurait de toute manière pas de sens dans la mesure où celui-ci
resterait identifiable. De son côté, le recourant ne fait pas expressément état
dans ses écritures d'un intérêt privé à ce que le rapport d'enquête demeure
confidentiel. On comprend néanmoins qu'il s'oppose à la diffusion de ce
rapport, car il ne lui est pas favorable et l'accuse d'un certain nombre de
faits qu'il conteste. Il veut en particulier empêcher que la société C.________
puisse s'en servir dans le cadre des multiples procédures qui les opposent lui
et/ou son épouse. Il est douteux qu'un tel intérêt soit digne de protection. On
pourrait même se demander si l'objection du recourant ne tomberait pas sous le
coup de l'hypothèse prévue par l'art. 15 al. 1 let. f LPrD. Quoi qu'il en soit,
dans le cadre de la pesée des intérêts en présence, celui de la société C.________
à la communication du rapport d'enquête l'emporte sur celui du recourant à ce que
les agissements retenus à son encontre soient tenus secrets, ce d'autant plus
que ceux-ci s'inscrivent dans le cadre de son activité de syndic, qui revêt un
caractère public et doit faire l'objet d'une certaine publicité.
Le grief tiré de la violation de l'art. 15 LPrD s'avère
mal fondé.
10.
Le recourant prétend enfin que la demande de la société C.________, qui
poursuivrait un objectif étranger à la LInfo, serait abusive.
Il lui échappe toutefois que le droit d'accès
institué à l'art. 8 al. 1 LInfo n'est pas conditionné à l'existence d'un
intérêt à la consultation de documents publics (cf. en particulier TF 1C_136/2019
du 4 décembre 2019 consid. 2.4). La demande d'information n'a du reste pas à
être motivée, comme l'art. 10 al. 1 LInfo le dispose expressément. Ce n'est que
dans le cas où le document demandé implique la communication de données personnelles
que la pesée des intérêts en présence prévue par l'art. 15 al. 1 LPrD est
nécessaire (cf. arrêt GE.2021.0145 du 3 novembre 2021 consid. 2a et les références
citées). Or, comme on l'a relevé au considérant précédent, l'intérêt de la société
C.________ à la communication du rapport d'enquête l'emporte dans ce cadre sur
celui du recourant à ce que ce rapport soit tenu secret. Le fait que la société
C.________ n'a pas caché son intention d'utiliser le rapport en question dans
le cadre des procédures qui l'opposent au recourant et/ou à son épouse ne rend
pas pour autant sa démarché abusive.
Le grief tiré de la violation du principe de l'abus
de droit doit être écarté aussi.
11.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la
confirmation de la décision attaquée.
L'arrêt sera rendu sans frais, la procédure en
matière de LInfo étant gratuite (cf. art. 27 al. 1 LInfo).
La société C.________ et la Commune de B.________,
qui ont procédé par l'intermédiaire d'un avocat, ont droit chacune à des dépens,
qui seront mis à la charge du recourant, qui succombe (cf. art. 55 al. 1 LPA-VD).
Compte tenu du travail effectué, ceux-ci seront fixés respectivement à 2'000 fr.
et 500 fr. (cf. art. 11 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière
administrative du 28 avril 2015 [TFJDA; BLV 173.36.5.1]).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Cheffe du Département des institutions et du
territoire du 17 décembre 2021 est confirmée.
III.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires.
IV.
A.________ versera à la Commune de B.________ une somme de 500 (cinq cents)
francs à titre d'indemnité de dépens.
V.
A.________ versera à la société C.________ une somme de 2'000 (deux
mille) francs à titre d'indemnité de dépens.
Lausanne, le 20 juin 2022
La
présidente:
Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),
le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions,
les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer
succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme
moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient
en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.