vd_omni · AC.2013.0183 · 2013-07-03 · fr

SCILIMATI/Municipalité d'Ollon, Service du développement territorial | Parcelle en zone agricole (se trouvant derrière une halle située en zone industrielle), partiellement utilisée pour entreposer des matériaux et pour manœuvrer avec des machines de chantier ainsi que comme aire de stationnement. Il s'agit d'activités qui ne répondent à aucun besoin agricole et ne satisfont donc pas aux conditions de l'art. 16a LAT. L'art. 43 OAT n'est pas non plus applicable dans la présente affaire, la halle n'étant ni antérieure au 1er janvier 1980 ni devenue contraire à l'affectation de la zone. Le recourant a porté atteinte à un intérêt public important, à savoir le principe de la séparation entre zone à bâtir et zones inconstructibles, de sorte que la dérogation à la règle ne saurait être considérée comme mineure. Erreur probable du mandataire architecte, mais le recourant ne peut pas se prévaloir de sa propre bonne foi dans le cadre de la pesée des intérêts en présence. En ce qui concerne le coût de la remise en état, le recourant a fait valoir lors de l'inspection locale un montant de l'ordre de 40'000 francs. A supposer que ce chiffre soit exact, il ne paraît pas excessif au regard de l'intérêt public poursuivi, même s'il est relativement important. La décision est en outre suffisamment précise et le fait que la demande de remise en état vise une zone qui, selon le plan directeur communal en cours d'élaboration, sera transférée en zone artisanale n'est pas déterminant. Rejet du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 03.07.2013 AC.2013.0183

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
3 juillet
2013
Composition
Mme Isabelle Guisan,
présidente
; M. Robert Zimmermann, juge, et Mme
Silvia Uehlinger, assesseur; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourant
Yves SCILIMATI,
à Gryon, représenté par Patrick Foetisch, avocat, à Villars-sur-Ollon
Autorité intimée
Service du
développement territorial,
à Lausanne
Autorité concernée
Municipalité d'Ollon
Objet
Remise en état
Recours Yves SCILIMATI c/ décision du
Service du développement territorial du 6 novembre 2012 (refusant
l’autorisation de construire un mur sur la parcelle n
o
7426 et le
sommant de procéder à la remise en état puis au réensemencement du terrain
dans un délai au 31 mai 2013)
Vu les faits suivants
A.
Yves Scilimati est propriétaire des parcelles n
os
7151
(1042 m
2
, en mutation), 7426 (2346 m
2
), 7428 (447 m
2
,
en mutation) et 7429 (505 m
2
, en mutation) du cadastre de la Commune
d’Ollon, à Huémoz, parcelles qu’il a reçues en donation de son père Donato
Scilimati. Celui-ci avait sollicité et obtenu le 13 octobre 2005 un permis de
construire une halle/dépôt sur ces parcelles ainsi que sur les parcelles n
os
7425 (368 m
2
, mutation en 2005: 1002 m
2
), 7423 (1036 m
2
)
et 7422 (409 m
2
), qui appartenaient alors à Eugène et Jean-Daniel Bonzon,
Béatrice Bochatay et Chantal Schmidt. Le permis de construire susmentionné
précisait que les aménagements extérieurs (terrasses, murs, haies, clôtures,
etc.) devraient faire l’objet d’une demande d’autorisation auprès de la Municipalité
d’Ollon (ci-après : la municipalité).
Les parcelles en question sont
situées partiellement dans la zone artisanale, telle que est décrite aux art.
32 ss du plan partiel d’affectation du Village de Huémoz, approuvé le 22
janvier 1998 (ci-après: le PPA), partiellement en zone intermédiaire
(art. 43 PPA) et partiellement en zone agricole. Un plan directeur communal
est actuellement en cours d’élaboration. Il englobe une partie des parcelles
propriété d’Yves Scilimati, qui devraient passer en zone artisanale.
B.
Interpellée par Yves Scilimati sur un avant-projet
de construction d’un muret extérieur et d’aménagement d’une plateforme en grave
sur la future parcelle n
o
7426, la municipalité a répondu le 27 mars
2012 ce qui suit:
"
De
l’examen détaillé auquel nous avons procédé, il ressort que ce projet est situé
en zone intermédiaire du PPA DU VILLAGE DE HUEMOZ. Le Plan Directeur communal
prévoyant toutefois d’étendre la zone artisanale côté Ouest, nous pouvons
émettre un préavis de principe favorable. En conséquence nous restons dans
l’attente des documents nécessaires à l’engagement de la procédure d’enquête,
ces derniers devront toutefois être assortis de la dérogation que le projet
requiert
"
.
C.
Sur demande de Yves Scilimati, la municipalité a
mis à l’enquête publique du 15 septembre au 14 octobre 2012 un projet décrit de
la façon suivante:
"
Projet
de construction d’un mur pour aménagement d’une plateforme
"
. Selon le plan dressé pour enquête le
10 avril 2012, le mur en question serait situé en limite ouest de la parcelle n° 7151,
soit en zone intermédiaire pour sa plus grande partie, et en zone artisanale pour
une très petite partie. La demande de permis de construire mentionne sous
chiffre 11:
"
Demande de
dérogation: dérogation à l’article 43, alinéa 1 du PPA Village de Huémoz (zone
intermédiaire). Application: projet en adéquation avec le plan directeur
communal en cours d’étude
"
. Yves Scilimati a rempli le formulaire 66b, intitulé
"
Construction ou installation hors
zone à bâtir
"
, dans
lequel il précise la destination de l’ouvrage, soit
"
Projet de construction d’un mur pour aménagement d’une plateforme
"
. En page 2 dudit formulaire, à la
rubrique
"
but et
justification des travaux projetés
"
, on lit:
"
Le
projet consiste à ériger un mur pour aménager une plateforme nécessaire à
manoeuvrer les véhicules. Ce projet, préavisé favorablement par la Commune d’Ollon
est en adéquation avec le plan directeur communal actuellement à l’étude
"
.
D.
La synthèse de la Centrale des autorisations en
matière d'autorisations de construire (CAMAC) a été communiquée à la
municipalité le 6 novembre 2012. Le Service du développement territorial, Hors
zone à bâtir (SDT-HZB) a refusé de délivrer l’autorisation spéciale requise
pour les motifs suivants:
"
Le projet étant compris à l’intérieur de
la zone intermédiaire du PPA du Village de Huémoz et de la zone agricole du PGA
communal, il est soumis à autorisation du notre département selon l’article
120, alinéa 1er, lettre a LATC.
Après examen des
pièces du dossier, il apparaît que le projet vise à agrandir hors des zones à
bâtir une planie existant en zone artisanale. Des remblais ainsi qu’un mur de
soutènement sont prévus à cet effet.
Sur cette base,
le SDT peut se déterminer comme suit:
- Selon l’article
51, al. 2 LATC, les zones intermédiaires sont inconstructibles. Ces
dispositions mentionnent par ailleurs que le règlement communal peut toutefois
y autoriser, dans la mesure où l’affectation future n’en sera pas compromise,
l’extension de constructions agricoles ou viticoles existantes ou de nouvelles
constructions agricoles ou viticoles. La plateforme projetée étant liée à un
bâtiment artisanal, sis en zone à bâtir, il ne satisfait manifestement pas à
ces critères et n’est donc pas conforme à la zone (art. 22 LAT).
- Les critères de
la zone agricole (cf. art. 16a LAT et 34 OAT) ne sont pas remplis non plus
puisque les travaux ne répondent à aucun besoin agricole.
-
L’agrandissement de la plateforme n’est nullement imposé par sa destination
hors des zones à bâtir au sens de la jurisprudence en la matière (art. 24 LAT),
ceci d’autant plus qu’elle ne répond qu’à un intérêt privé.
- Le bâtiment
artisanal duquel dépendent les travaux étant en zone constructible, les
articles 37a LAT et 43 OAT ne sont pas non plus applicables.
- Selon la
jurisprudence en la matière, tout équipement lié à la zone à bâtir doit en
principe être réalisé à l’intérieur de celle-ci.
Au vu de ce qui
précède, le SDT est contraint de refuser l’autorisation des travaux envisagés
en application des articles 16a, 22, 24 LAT et 34 OAT.
Pour le surplus,
nous constatons (après comparaison des vues aériennes de 2004 et 2007-09) que
des travaux ont été effectués en zone agricole. Il s’agit d’une partie de
l’aire stationnement et de dépôts divers. Ces interventions n’ont fait l’objet
d’aucune autorisation de notre service.
Compte tenu des
règles susmentionnées, ces travaux illicites ne sont pas régularisables a
posteriori. Nous ordonnons dès lors leur remise en état puis le réensemencement
du terrain. Un délai au 31 mai 2013 est accordé au propriétaire pour ce faire.
Une inspection locale est d’ores et déjà fixée au 7 juin 2013 à 14h30.
Au cas où les exigences
formulées ci-dessus ne seraient pas remplies dans le délai prescrit, le
département réserve, en cas d’inexécution, le droit de faire exécuter les
travaux aux frais du propriétaire, selon l’article 130 alinéa 2 in fine LATC;
l’inscription d’une hypothèque légale en garantie des frais engagés sera requise.
De plus, la
présente décision vous est communiquée sous la menace comminatoire de la peine
d’amende prévue à l’article 292 du Code pénal
"
.
E.
Le 20 novembre 2012, Yves Scilimati a reçu de la
municipalité les documents suivants:
- copie de la synthèse CAMAC et
- copie du courrier qu’elle adressait le même jour à la CAMAC, dans
lequel elle exposait ce qui suit:
"
(…).
Par la présente, nous tenons à vous préciser que nous regrettons
vivement votre décision, en effet, d’une part le plan directeur est actuellement
en cours et que, d’autre part, il manque incontestablement de zones artisanales
sur le territoire communal
"
.
Le 9 janvier 2013, la municipalité
a écrit à Yves Scilimati pour lui rappeler le délai de remise en état et de réensemencement
de son terrain, imparti par le SDT au 31 mai 2013.
Yves Scilimati, représenté dès ce
moment là par un avocat, a répondu à la municipalité le 5 février 2013. Il a notamment
expliqué que les dispositions légales citées par le SDT n’étaient, de son point
de vue, pas de droit réellement impératif, qu’il pouvait renoncer à la
construction du mur, mais qu’en revanche, l’exigence de réensemencement n’était
à ses yeux pas acceptable. Enfin, l’intéressé a, «
pour être prudent
»,
prié la municipalité de considérer son courrier comme un recours
"
tendant à prendre acte du refus
d’édifier un mur et de procéder à un remblai de l’aménagement extérieur
jusqu’au dit mur, mais s’opposant à d’autres mesures
"
.
Le 18 février 2013, la municipalité
a écrit à Yves Scilimati qu’elle n’avait pas recouru contre le préavis négatif
des services cantonaux et qu’elle était dans l’obligation de refuser le permis
de construire sollicité. Par la même occasion, elle lui a rappelé l’ordre de
remise en état décrété par le SDT. Cette décision mentionnait les voies et le délai
de recours.
F.
Le 18 mars 2013,
Yves
Scilimati (ci-après: le recourant)
a formé recours
devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP)
contre la décision de la municipalité du 18 février 2013, en concluant à
l’annulation de la décision attaquée et en reprenant pour l’essentiel les
arguments déjà invoqués. Il ajoute que la décision n’est pas complète pour ce
qui concerne le mur, qu’il est lui-même de bonne foi, que les aménagement faits
ne violent pas les art. 24 ss
de la loi fédérale du 22
juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et
ne seraient que la conséquence d’une mise en place du terrain dans
le cadre d’une construction ordinaire. L’ordre de remise en état ne serait selon
lui pas exécutable. En conclusion, il "
ne demande pas la délivrance du
permis de construire le mur dans sa totalité, ou pour la partie du mur sur
lequel l’autorité ne s’est pas prononcée. En revanche, il s’oppose à la
décision dans la mesure où les travaux "illicites" devraient être
supprimés par une remise en état et par un réensemencement du terrain
".
Le 28 mars 2012, la municipalité a
produit son dossier, sans formuler d’autres observations. Le SDT s’est
déterminé le 17 avril 2013 en concluant au rejet du recours dans la mesure où
il était recevable. Sur la forme, il estime que le recourant a eu connaissance
de la décision attaquée à fin novembre 2012 déjà, ce qui impliquerait que le
recours serait tardif. Sur le fond, le SDT estime que la procédure de
planification municipale ne peut pas déployer d’effets anticipés positifs.
Le recourant a déposé des
observations complémentaires le 18 avril et le 14 mai 2013. Le SDT s’est
déterminé le 3 mai 2013.
G.
Le tribunal a tenu audience à Huémoz le 17 juin
2013 en présence des parties et de leur conseil. On extrait ce qui suit du
compte-rendu d'audience qui a été transmis aux parties:
"
Me Foetisch déclare que son client ne
conteste pas le refus de permis de construire pour ce qui concerne la
construction de la partie du mur hors zone; la partie de mur située en zone
artisanale étant insignifiante, sa construction est abandonnée. Reste contesté
l’ordre de remise en état.
Il est procédé à
un examen des plans pour déterminer dans quelle zone se trouve la partie de
terrain dont la remise en état a été ordonnée. Il est constaté qu’il s’agit de
la zone agricole et que le plan du géomètre du 10 avril 2012, qui indique
"
zone intermédiaire
"
, est erroné.
Le recourant et
son père expliquent qu’ils n’ont pas procédé à de grands aménagements: le
goudron ne mord sur la zone agricole que sur un petit angle, le sol a été
uniquement aplani et la surface n’accueille que des matériaux inertes. Un
grillage a été posé sur la limite de propriété pour éviter que les enfants qui
lugent en hiver ne se blessent sur les tas de cailloux. Le recourant et son
père insistent sur leur bonne foi et sur le souhait qu’ils ont eu de faire
toutes les constructions dans le respect de la loi.
Le syndic
explique que le nouveau plan directeur en cours d’adoption prévoit de
transformer cette partie de zone agricole en zone artisanale, la commune
manquant de zones artisanales. Au vu de la récente révision de la LAT
notamment, la date d’entrée en vigueur de ce nouveau plan directeur n’est pas
encore prévisible. Pour ce qui concerne le plan d’affectation de Huémoz, qui a
quinze ans, il n’est pas urgent de le réviser, mais le syndic confirme que,
lorsque ce sera le cas, la commune a clairement l’intention d’agrandir la zone
artisanale.
Le représentant
du SDT explique que la remise en état impliquerait également de déplacer en
limite de zone artisanale le grillage qui n’a pas sa place en zone agricole. Il
faudrait utiliser de la semence de pâturage. Il n’est en revanche pas
nécessaire de reconstituer le niveau exact du terrain naturel avant aménagement.
Interrogés sur
les coûts de remise en état, le recourant et son père invoquent un montant de
40'000 francs environ pour l’évacuation des cailloux, des déchets et du
gravier, l’acheminement de terre végétale et le réensemencement. Ils
s’inquiètent de savoir où ils pourront entreposer notamment les cailloux,
qu’ils récupèrent sur certains chantiers avant de les utiliser sur d’autres
chantiers. Une partie de leur halle est mise gratuitement à disposition des
remontées mécaniques, ce qui ne sera peut-être plus possible s’ils doivent
l’utiliser pour entreposer ce qui se trouve actuellement en zone agricole. Le
représentant du SDT ne met pas en doute le montant avancé par le recourant pour
les travaux de remise en état et de réensemencement.
Le permis de construire
de 2005 prévoyait qu’un plan des aménagements extérieurs devait être soumis à
la commune. Aucune trace n’est trouvée de ce plan.
Le recourant
s’étonne de ce que de nombreux dépôts analogues au sien existent à d’autres
endroits sur le territoire communal et que personne n’intervienne à leur
encontre
"
.
H.
Les arguments des parties seront repris
ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant
en droit
1.
Le Tribunal cantonal examine d'office et
librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis.
a) La procédure d'enquête publique
et de délivrance du permis de construire est régie par la loi sur l'aménagement
du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; RSV 700.11) ainsi
que par le règlement d'application de cette loi (RLATC; RSV 700.11.1). Selon
l’art. 123 LATC, les décisions cantonales comportant les délais et les voies de
recours sont communiquées à la municipalité, qui les notifie selon les articles
114 à 116 LATC; une copie de la notification est adressée au département. Il
résulte de l'art. 114 al. 1 LATC que la municipalité est tenue de se déterminer
en accordant ou en refusant le permis de construire, dans les 40 jours dès le
dépôt de la demande de permis conforme aux exigences légales et réglementaires
et des pièces qui doivent l'accompagner, ou dès le profilement exécuté si
celui-ci a été exigé après la demande de permis, délai réduit à 20 jours s'il n'y
a pas eu d'enquête publique. Lorsque l'autorisation ou l'approbation cantonale
doit être requise, les délais prévus au premier alinéa ne courent que dès la
réception de la décision cantonale (al. 2).
Selon l’art. 95 al. 1 de la loi du
28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le
recours au Tribunal cantonal s’exerce dans les 30 jours dès la notification de
la décision ou du jugement attaqué. Les décisions sont en principe notifiées à
leurs destinataires sous pli recommandé ou par acte judiciaire. Si les
circonstances l'exigent, notamment lors de décisions rendues en grand nombre,
l'autorité peut notifier ses décisions sous pli simple ou sous une autre forme.
La notification doit dans tous les cas intervenir par écrit (art. 44 al. 1 et
al. 2 LPA-VD).
b) Dans le cas présent, le recours
n'a été interjeté que le 18 mars 2013 contre la décision rendue par le SDT plus
de quatre mois auparavant, soit le 6 novembre 2012. Cela tient au fait que la
municipalité n'a ni statué sur la demande de permis de construire, ni notifié immédiatement
au recourant, sous pli recommandé ou par acte judiciaire comme l'exige l'art. 44
al. 1 LPA-VD, la décision du SDT intégrée dans la synthèse CAMAC. Elle a tout
d’abord, le 20 novembre 2012, adressé en copie au recourant la synthèse CAMAC avec
une copie de son propre courrier au département déplorant la décision prise, sans
statuer sur la demande de permis, puis, par courrier du 9 janvier 2013, a
rappelé au recourant les termes de la décision du SDT, mais toujours sans
statuer sur la demande de permis. Le 18 février 2013 seulement, elle a procédé
à une notification formelle du refus du permis de construire.
Les deux avis du 20 novembre 2012
et du 9 janvier 2013 doivent à tout le moins être considérés comme des notifications
irrégulières qui ne peuvent entraîner aucun préjudice pour les parties. Il
reste qu'une notification viciée n'est pas dépourvue de conséquences, dans la
mesure où le destinataire d'un tel envoi reste tenu pour sa part par le
principe général de la bonne foi.
La protection des parties est
suffisamment garantie lorsque la notification irrégulière atteint son but
malgré cette irrégularité. Il y a donc lieu d'examiner, d'après les
circonstances du cas concret, si la partie intéressée a réellement été induite
en erreur par l'irrégularité de la notification et a, de ce fait, subi un
préjudice. Il convient à cet égard de s'en tenir aux règles de la bonne foi qui
imposent une limite à l'invocation du vice de forme (ATF 122 I 97 consid. 3a/aa
p. 99, 111 V 149 consid. 4c p. 150 et les références; ZB1 95/1994 p.
530 consid. 2; Jean-François Egli, La protection de la bonne foi dans le
procès, in Juridiction constitutionnelle et juridiction administrative, Zurich
1992, p. 231 sv). Cela signifie notamment qu'une décision, fut-elle notifiée de
manière irrégulière, peut entrer en force si elle n'est pas déférée au juge
dans un délai raisonnable (SJ 2000 I 118 consid. 4).
En l’occurrence, le courrier de la
municipalité du 20 novembre 2012 pouvait en toute bonne foi être interprété par
le recourant, qui n’était alors pas représenté par une mandataire
professionnel, comme une simple information transmise dans le cadre d’un litige
opposant la commune au SDT. On ne pouvait attendre de sa part qu’il comprenne
qu’il devait attaquer le document joint au courrier de la municipalité s’il
entendait contester le refus du SDT. Pour ce qui concerne ensuite la
communication de la municipalité du 9 janvier 2013, il faut relever que
l’avocat du recourant a expressément demandé à la municipalité que son courrier
du 5 février 2013 soit considéré comme un recours. Il a d’ailleurs formulé des
conclusions à l’encontre de la décision du SDT. Or la municipalité a
manifestement considéré que sa communication du 9 janvier 2013 ne constituait
pas une décision, puisqu’elle a notifié formellement sa décision de refus du
permis de construire le 18 février 2013, avec indication cette fois des voie et
délai de recours. Le recours du 18 mars 2013 doit ainsi être considéré comme interjeté
en temps utile et, partant, est recevable.
2.
Il ressort des écritures (cf. courrier du 5
février 2013 et recours, ch. 12 et conclusions) et des déclarations faites lors
de l’audience que le recourant ne conteste pas le refus du permis de construire
un mur sur sa parcelle.
Reste ainsi seule litigieuse la question de
l’ordre de remise en état du SDT.
a) Selon l'art. 14 LAT, les plans
d'affectation doivent régler le mode d'utilisation du sol en délimitant en
premier lieu les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger. Le
permis de construire est délivré si la construction ou l'installation est
conforme à l'affectation de la zone et si le terrain est équipé, le droit
fédéral et le droit cantonal pouvant poser d'autres conditions (art. 22 LAT). À
l'intérieur de la zone à bâtir, c'est le droit cantonal qui règle les
exceptions (art. 23 LAT). En revanche, les exceptions prévues hors de la zone à
bâtir sont régies par le droit fédéral (art. 24 ss LAT). Les cantons règlent la
compétence et la procédure (art. 25 al. 1 LAT), ce que le canton de Vaud a fait
en désignant la municipalité comme autorité compétente pour délivrer le permis
de construire (art. 104 LATC). Le droit fédéral impose en outre, pour tous les
projets de construction situés hors de la zone à bâtir, l'intervention d'une
autorité cantonale (en l'occurrence le département cantonal en charge de
l'aménagement du territoire, art. 81 LATC). C'est cette autorité cantonale qui
décide si les projets de construction situés hors de la zone à bâtir sont
conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée
(art. 25 al. 2 LAT).
b) Pour se prononcer sur le
bien-fondé de la décision attaquée, il convient en premier lieu d’examiner si
les activités mises en cause peuvent être autorisées en application de l’art.
16a LAT comme conformes à l’affectation de la zone agricole. Cet article
dispose ce qui suit:
"
1
Sont conformes à l'affectation de la
zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à
l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice. Cette notion de
conformité peut être restreinte en vertu de l'art. 16, al. 3.
1bis
Les constructions et installations nécessaires à la production
d'énergie à partir de biomasse ou aux installations de compost qui leur sont
liées peuvent être déclarées conformes à l'affectation de la zone et autorisées
dans une exploitation agricole si la biomasse utilisée est en rapport étroit
avec l'agriculture et avec l'exploitation. Les autorisations doivent être liées
à la condition que ces constructions et installations ne serviront qu'à l'usage
autorisé. Le Conseil fédéral règle les modalités.
2
Les constructions et installations qui servent au développement
interne d'une exploitation agricole ou d'une exploitation pratiquant
l'horticulture productrice sont conformes à l'affectation de la zone. Le
Conseil fédéral règle les modalités.
3
Les constructions et installations dépassant le cadre de ce qui
peut être admis au titre du développement interne peuvent être déclarées
conformes à l'affectation de la zone et autorisées lorsqu'elles seront
implantées dans une partie de la zone agricole que le canton a désignée à cet
effet moyennant une procédure de planification
"
.
En l’espèce, le recourant ne
soutient pas qu’il exercerait sur la partie agricole de sa propriété une
activité conforme à l’affectation de la zone agricole. Il a admis, et cela a
été constaté lors de l’inspection locale, qu’il utilisait ce secteur pour
entreposer des matériaux et pour manœuvrer avec ses machines de chantier ainsi
que comme aire de stationnement. Il s’agit d’activités qui ne répondent à aucun
besoin agricole et ne satisfont donc pas aux conditions de l’art. 16a LAT.
Le recourant se réfère encore à l’art. 43
de l’ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1),
qui met en œuvre l’art. 37a LAT, se rapportant aux constructions et
installations à usage commercial sises hors zone à bâtir et non conformes à
l'affectation de la zone, et définit les conditions auxquelles sont autorisés
les changements d'affectation de telles constructions érigées avant le 1
er
janvier 1980 ou devenues contraires à l'affectation de la zone en raison d'une
modification du plan d'affectation. Cette disposition n’est pas applicable dans
la présente affaire, la halle n’étant ni antérieure au 1
er
janvier
1980 ni devenue contraire à l'affectation de la zone en raison d'une
modification du plan d'affectation.
Enfin, le recourant déplore que la
zone agricole n’ait pas été déterminée de manière plus adéquate, en se référant
à l’art. 16 al. 2 LAT. Ce grief n’est pas recevable dans le cadre d’un recours
déposé contre un refus de permis de construire ou un ordre de remise en état.
3.
a) Selon les art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC,
la municipalité, et à son défaut, le département compétent, est en droit de
faire supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas
conformes aux prescriptions légales et réglementaires. Contrairement à ce que
sa formulation peut laisser entendre, cette disposition n'accorde pas une
latitude de jugement ou un pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, mais
lui impose une obligation quand les conditions en sont remplies (cf. arrêt
AC.2012.0034 du 25 juin 2012 consid. 3a; Benoît Bovay, Le permis de construire
en droit vaudois, 2ème éd., Lausanne 1988, p. 200). Par démolition, il faut
entendre non seulement la démolition proprement dite de travaux effectués sans
droit, mais aussi la remise en état des lieux (arrêt AC.2012.0034 précité
consid. 3a et les références). La seule violation des dispositions de forme
relatives à la procédure d'autorisation de construire est en principe
insuffisante pour justifier l'ordre de démolition d'un ouvrage non autorisé, si
ledit ouvrage est conforme aux prescriptions matérielles applicables. En outre,
la violation du droit matériel par les travaux non autorisés ne suffit pas non
plus à elle seule à justifier leur suppression. Le respect du principe de la
proportionnalité exige qu'il soit procédé à une pesée des intérêts public et
privé opposés (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une
pesée des intérêts en présence – ATF 137 I 167 consid. 3.6 p. 175/176; 136
I 87 consid. 3.2 p. 91/92, 197 consid. 4.4.4 p. 205, et les arrêts cités). Même
un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut invoquer le principe de
proportionnalité (arrêt AC.2012.0034 précité consid. 3a).
Selon la jurisprudence, l'ordre de
démolir une construction illicite n'est en soi pas contraire au principe de la
proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit
s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au
droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 123 II 248
consid. 4a p. 255; 111 Ib 213 consid. 6b p. 224 et la jurisprudence citée).
L'autorité doit cependant renoncer à une telle mesure si les dérogations à la
règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier
le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci
pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des
chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui
aurait changé dans l'intervalle (ATF 123 II 248 consid.
3a/bb p. 252;
111 Ib 213 consid. 6b p. 224; 102 Ib 64 consid. 4 p. 69).
En
ce qui concerne l'intérêt public lésé, l'application du droit fédéral
dérogatoire hors zone à bâtir se doit d'être rigoureuse, de sorte que les
autorités chargées de son application puissent le faire de manière cohérente et
assurent ainsi le respect du principe de la sécurité du droit (ATF 132 II 21
consid. 6.4 p. 40); l'intérêt public à empêcher toute construction
illicite hors de la zone à bâtir l'emporte manifestement sur l'intérêt du
constructeur à conserver les locaux supplémentaires non autorisés (ATF
1A.161/2004 du 1
er
février 2005 consid. 4).
b) En l’occurrence, comme cela a été
dit ci-dessus, tant
le terrassement du
sol que l’utilisation du terrain comme
site de stockage de
matériaux de construction divers et comme aire de stationnement n’ont pas lieu
d’être
en zone agricole. Le recourant a porté atteinte à un
intérêt public important, à savoir le principe de la séparation entre zone à
bâtir et zones inconstructibles,
de sorte que la
dérogation à la règle ne saurait être considérée comme mineure.
Le recourant se prévaut de sa bonne
foi, en particulier du fait qu’il a obtenu l’autorisation de construire une
halle implantée en limite de zone artisanale et qu’il a besoin de la partie
située en zone agricole, à l’arrière de la halle, pour y entreposer des
matériaux et effectuer des manœuvres avec ses machines. Cet argument est
compréhensible. Il revenait toutefois à l’architecte ayant conçu la halle de
tenir compte de cet élément. L’architecte ne pouvait ignorer que
l’équipement lié à la zone à bâtir doit en principe être réalisé à
l’intérieur de celle-ci
et aurait dû tenir compte du
dégagement nécessaire autour de la halle lors de son implantation. On
rappellera à cet égard que le permis de construire la halle mentionnait
expressément que les aménagements extérieurs (terrasses notamment) devraient
faire l’objet d’une demande d’autorisation auprès de la municipalité. S
elon la jurisprudence, un propriétaire ne peut valablement se
prévaloir du fait que les manquements incriminés sont imputables à son
mandataire pour demander à l'autorité de tolérer un état contraire au droit (arrêts
AC.2008.0084 du 27 novembre 2008 consid. 2d et les références citées
). Le tribunal a considéré que même des recourants qui avaient sans
doute été induits en erreur par leurs cocontractants ne pouvaient pas invoquer
leur propre bonne foi pour s’opposer à une demande de régularisation (arrêt AC.
2006.0031 du 16 mai 2007 consid. 3, résumé in Benoît
Bovay /Denis Sulliger,
Aménagement du
territoire, droit public des constructions et permis de construire,
Jurisprudence rendue en 2007 par le Tribunal administratif du canton de Vaud,
RDAF 2008 I, p. 215 ss n° 90
). Le
recourant ne peut dès lors pas se prévaloir de sa propre bonne foi dans le
cadre de la pesée des intérêts en présence.
Quant à l'autorité municipale, le
fait qu’elle se soit déclarée favorable au projet litigieux ne saurait
équivaloir à une quelconque autorisation. En outre, la compétence pour statuer
sur les constructions hors zone à bâtir appartient à l'autorité cantonale. Le recourant
ne peut ainsi déduire aucun argument de l'attitude de l’autorité municipale.
En ce qui concerne le coût de la
remise en état, le recourant a fait valoir lors de l’inspection locale un
montant de l'ordre de 40'000 francs. A supposer que ce chiffre soit exact –
étant précisé qu'il semble très élevé eu égard aux travaux à réaliser et quand
bien même il n’a pas été contesté par le SDT –, il ne paraît pas excessif au
regard de l'intérêt public poursuivi, même s'il est relativement important.
c) Le recourant se plaint enfin de
ne pas savoir avec quelle qualité de végétation, avec quelles exigences
d’entretien et pour quelle durée il doit réensemencer son terrain.
La jurisprudence relative à
l’art. 42 al. 1 LPA-VD exige des décisions administratives qu'elles
formulent de manière clairement reconnaissable les points sur lesquels elles
fixent les droits et obligations de leur destinataire, ce qui implique qu'elles
ne se contentent pas seulement d'énoncer le contenu des normes applicables
(voire d'y renvoyer seulement), mais qu'elles les appliquent concrètement en
formulant clairement les obligations imposées (GE.2009.0250 du 8 août 2011
consid. 4; AC.2009.0167 du 22 mars 2010 consid. 2; AC.2009.0143 du 24
novembre 2009 consid. 2). Il n'appartient pas au tribunal, dont le pouvoir
d'examen est limité au contrôle de la légalité, ainsi que de l'excès ou de
l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 98 LPA-VD), de donner à une décision
contestée le dispositif précis dont elle se trouve dépourvue et de
reconstituer, comme s'il était l'instance précédente, l'état de fait ou la
motivation qu'aurait dû comporter la décision attaquée (arrêts AC.2011.0167 du
17 décembre 2012 consid. 1a/bb; GE.2012.0039 du 25 mai 2012 consid. 1; AC.2011.0216
du 26 mars 2012 consid. 2b; AC.2011.0009 du 19 octobre 2011 consid. 2).
Dans le cas présent, la décision s’avère
assez précise, l’absence d’indication quant à la semence devant être employée et
aux conditions d’entretien laissant une certaine marge d’appréciation au
recourant mais ne l’empêchant pas d’exécuter la décision. Au surplus, la
question a été évoquée en cours d’audience comme le relate le compte-rendu
établi à cette occasion :
"
Le représentant du SDT explique que la remise en état impliquerait
également de déplacer en limite de zone artisanale le grillage qui n’a pas sa
place en zone agricole. Il faudrait utiliser de la semence de pâturage. Il
n’est en revanche pas nécessaire de reconstituer le niveau exact du terrain
naturel avant aménagement
"
.
4.
Tant le recourant que l’autorité communale ont
déploré que la demande de remise en état vise une zone qui, selon le plan
directeur communal en cours d’élaboration, sera transférée en zone artisanale.
L'effet anticipé des plans et
règlements en voie d’élaboration fait l’objet de dispositions distinctes en
droit cantonal selon le stade d’avancement de la procédure. L’art. 77 LATC a la
teneur suivante:
"
1
Le
permis de construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de
construction, bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements,
compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un
plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais
non encore soumis à l'enquête publique. Dans les mêmes conditions, le
département peut s'opposer à la délivrance du permis de construire par la
municipalité lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une zone réservée sont
envisagés. La décision du département lie l'autorité communale.
2
L'autorité élaborant le plan ou le règlement est tenue de mettre à
l'enquête publique son projet dans le délai de huit mois à partir de la
communication par la municipalité de la décision du refus de permis, dont un
double est remis au département.
3
Le projet doit être adopté par l'autorité compétente dans les six
mois dès le dernier jour de l'enquête publique.
4
Le département, d'office ou sur requête de la municipalité, peut
prolonger les délais fixés aux alinéas 2 et 3 de six mois au plus chacun. Le
Conseil d'Etat dispose de la même faculté lorsqu'il s'agit d'un plan ou d'un
règlement cantonal.
5
Lorsque les délais fixés ci-dessus n'ont pas été observés, le
requérant peut renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité
doit statuer dans les trente jours, après avoir consulté le département
"
.
L'art. 79 LATC prévoit ce qui suit
dès l’ouverture de l’enquête publique:
"
1
Dès
l'ouverture d'une enquête publique concernant un plan ou un règlement
d'affectation, la municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à
l'encontre du projet.
2
L'article 77, alinéas 3 à 5, est applicable par analogie, les
délais des alinéas 3 et 4 ne courant que dès la communication de la décision du
refus
".
Les termes des articles 77 et 79
LATC indiquent que ces dispositions ont un effet paralysant (négatif),
c’est-à-dire qu’elles ont pour but d’empêcher la construction d'un ouvrage
supposé conforme au droit en vigueur et non conforme au droit futur. Elles ne visent
en revanche pas à autoriser des constructions ou affectations non conformes au
droit en vigueur, comme cela serait le cas en l’espèce. Au demeurant, pour ce
qui concerne la zone agricole, la question est réglée par le droit fédéral qui
ne prévoit pas d’
"
autorisation
provisoire
"
pour des
constructions non conformes à l’affectation de la zone.
5.
Les considérants qui précèdent conduisent au
rejet du recours et à la confirmation de la décision attaqués. Il appartiendra
au SDT de fixer un nouveau délai d'exécution pour les mesures de remise en état
énumérées dans la décision du 6 novembre 2012.
Conformément aux art. 49 et 55
LPA-VD et à l'art. 4 du tarif du 11 décembre 2007 sur les frais judiciaires en
matière de droit administratif et public (TFJAP; RSV.173.36.5.1), un émolument
de justice sera mis à la charge du recourant débouté.
Il
n'y a pas lieu à l'allocation de dépens (art. 56 al. 3 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Service du développement
territorial du 6 novembre 2012 est confirmée.
III.
Les frais de la cause, arrêtés à 3’000 (trois mille)
francs, sont mis à la charge du recourant.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 3 juillet 2013
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'OFDT.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.