vd_omni · FO.2019.0012 · 2021-03-09 · fr

A.________, B.________/Commission foncière rurale Section I, Direction générale du territoire et du logement, C.________, D.________ | Contestation par les fermiers de la détermination du prix licite du domaine agricole qu'ils exploitent dans le cadre de sa vente à un tiers. Qualité pour recourir reconnue aux fermiers, même si cette qualité est contestée en justice (consid. 1). Capacité d'exploiter à titre personnel reconnue à celle qui entend acquérir le domaine et qui est titulaire d'un CFC d'agricultrice et d'un CFC de professionnelle du cheval, malgré son jeune âge et son peu d'expérience dans le domaine (consid. 4). Le projet d'exploiter le manège agricole existant à cet endroit apparaît réalisable nonobstant le fait qu'il se situe en zone agricole puisque la prescription trentenaire des infrastructures semble acquise (consid. 5). S'agissant de la détermination du prix licite, il faut reconnaître que le TF a exclu que la valeur ECA puisse être un élément de calcul. Toutefois, la méthode utilisée par l'autorité intimée, qui intègre dans son calcul la valeur des bâtiments en sus de celle des terrains (méthode PL2) correspond à la jurisprudence fédérale. Dans l'hypothèse où, comme ici, les constructions ont une valeur intrinsèque particulière du fait que les bâtiments se situent en zone agricole, il convient de procéder à l'estimation de leur valeur vénale et d'incorporer ce montant dans le calcul du prix licite. En l'occurrence, le prix convenu est supérieur au prix licite déterminé par la CDAP, ce qui entraîne l'admission partielle du recours et la réforme de la décision en ce sens que le prix licite est fixé à un montant inférieur (consid. 6 et 7).Recours au TF admis (2C_334/2021).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 09.03.2021 FO.2019.0012

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
9 mars 2021
Composition
M. Serge Segura,
président
; M. Pascal Langone, juge;
M. Antoine Rochat, assesseur; Mme Estelle Cugny, greffière
Recourants
1.
A.________
,
à
******,
représenté par Me Mathias KELLER, avocat
à Lausanne,
2.
B.________
,
à
******,
représentée par Me Mathias KELLER, avocat
à Lausanne,
P_FIN
Autorité intimée
Commission foncière
rurale Section I,
à Lausanne
P_FIN
Autorité concernée
Direction générale du
territoire et du logement,
Service juridique,
à Lausanne
P_FIN
Propriétaire
C.________
,
à
******,
représenté par Me Félicien MONNIER, avocat
à Lausanne,
P_FIN
Tiers intéressé
D.________
,
à
******,
représentée par Me Félicien MONNIER, avocat à Lausanne,
P_FIN
Objet
Droit foncier rural
Recours A.________ et B.________ c/ décision
de la Commission foncière rurale Section I du 23 avril 2019 autorisant
l'acquisition de la parcelle n° 2204 à Bex, propriété de C.________,
promise-vendue à D.________
Vu les faits suivants:
A.
C.________ est propriétaire des parcelles nos 2204
et 2205 du registre foncier de la Commune de Bex, sises en zone agricole selon
le plan général d'affectation de cette commune, acquises par succession de
E.________, sa tante. Celle-ci tenait la propriété de ces parcelles de sa
qualité d'héritière de son époux F.________. La parcelle n° 2205, libre de
toute construction, est d'une surface de 15'039 m
2
en pré-champ.
Quant à la parcelle n° 2204, sa surface est de 10'232 m
2
. Plusieurs
bâtiments sont situés sur cette parcelle. Tout d'abord s'y trouve un bâtiment
agricole de 1'084 m
2
(n° ECA 3832), correspondant à un hangar
agricole comportant huit boxes pour chevaux, un manège disposant d'une surface
d'évolution équestre d'environ 38 mètres sur 21 mètres ainsi qu'un couvert à
véhicule. Une habitation et rural de 303 m
2
(n° ECA 16 et 17), comportant
une habitation, une grange, une sellerie et une écurie de quatre box pour
chevaux, est également présente sur la parcelle. La construction du manège et
du hangar agricole sur la propriété, alors en mains de F.________, a été
autorisée le 18 mars 1980 par la Municipalité de la commune de Bex.
B.
Le 18 mai 2016, un contrat de bail à ferme portant
sur les biens-fonds précités a été signé par E.________ et A.________. Ce
contrat mentionne que les parties bailleresses sont F.________ et E.________,
que la durée du bail est de 6 ans, soit du 1
er
mai 2016 au 30 avril
2022 et que le fermage est fixé à 1'650 fr. annuellement. Selon un avenant à ce
contrat des 11 et 18 mai 2016, il est précisé que les bailleurs mettent à
disposition de A.________ deux boxes vides ainsi que l'usage des installations
du manège (manège et sellerie), de l'eau et de l'électricité pour les deux
chevaux du précité, en échange d'un fermage mensuel de 400 fr., l'entretien de
la propriété en collaboration avec un tiers, les soins ordinaires à prodiguer
au cheval des bailleurs, son fourrage ainsi que la vidange de la fosse à purin
et l'évacuation du fumier. Un second contrat de bail à ferme non daté, portant
sur les bâtiments sis sur la parcelle n° 2204, soit l'habitation et le rural
(nos ECA 16 et 17) et le bâtiment agricole (n° ECA 3832), ainsi qu'une place-jardin,
a été signé par E.________ d'une part et B.________ et A.________ d'autre part.
Ce contrat est conclu pour une durée de 9 ans, soit du 1
er
janvier
2017 au 1
er
janvier 2026. Le fermage prévu consiste en l'entretien
des bâtiments et rural et de services auprès des bailleurs.
C.
D.________, née le 1
er
février 1990, a
obtenu un certificat fédéral de capacité (CFC) de professionnelle du cheval –
soins aux chevaux le 2 août 2013. Elle a également obtenu un CFC d'agricultrice
le 22 juin 2018.
D.
Selon documents du 5 septembre 2016 émis par
l'Etablissement d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels du
Canton de Vaud (ECA), la valeur d'assurance du bâtiment ECA n° 16 est évaluée à
633'438 fr., celle du bâtiment ECA n° 17 576'495 fr., et celle du bâtiment ECA
n° 3832 à 730'167 francs.
E.
G.________ SA a rendu, le 16 décembre 2016, un
rapport d'expertise concernant les parcelles nos 2204 et 2205 de la commune de
Bex. Il en ressort en particulier qu'il s'agit d'un domaine agricole composé de
deux biens-fonds, d'une surface totale d'environ 2,5 hectares, accueillant une
ferme et un manège. Le bâtiment ECA n° 16 a été à l'origine construit en 1917
et a subi d'importants travaux de rénovation en 1984. Si le bâtiment a fait
l'objet d'un entretien soigné, il démontre toutefois une vétusté et une
obsolescence relativement importante en lien avec l'éloignement de la dernière
période de rénovations lourdes datant de 1984. Quant au bâtiment ECA n° 3832,
sa construction date de 1980 et il accueille une travée disposant de huit boxes
à chevaux et un couvert à véhicule ainsi qu'un manège disposant d'une surface
d'évolution équestre d'environ 38 mètres par 21 mètres. Son état d'entretien
est conforme à l'âge du bâtiment et les experts relèvent que la conformité des
boxes à chevaux n'est pas avérée, la surface desdits étant de 8,85 m
2
alors que la norme impose une surface minimale de 9 m
2
. Quant à
la valeur des parcelles, les experts retiennent que la valeur intrinsèque de la
parcelle n° 2204 est de 1'300'000 francs. Cette valeur représenterait dans
un marché libre la valeur vénale du bien. Toutefois, au vu de son affectation
agricole, la valeur de transfert de la propriété est limitée par le prix
licite. Pour le reste, le rapport se réfère aux valeurs estimées par un second
rapport, du 6 décembre 2016, établi par H.________ Sàrl. Il ressort en
substance de celui-ci que la valeur vénale de la parcelle n° 2205 est de 64'668
francs. Le prix maximum non surfait de la parcelle n° 2204 est évalué quant à
lui à 671'000 fr., étant précisé que l'expert s'est fondée sur une estimation
fiscale de 550'000 fr. et y a appliqué un coefficient de 1.22.
F.
I.________ SA à Bex a établi en mars 2019 un budget
d'exploitation relatif au projet de D.________ sur les parcelles nos 2204 et
2205 de la commune de Bex. Il en ressort notamment que, sous réserve d'un
emprunt hypothécaire de 700'000 fr., l'achat sera financé par des fonds
propres. Par ailleurs les éléments suivants figurent dans le rapport :
"[…]
Activité équestre
Les deux parcelles
agricoles seront utilisées à des fins équestres : pensions pour chevaux et
école d'équitation ; parcs extérieurs pour les chevaux, surface à faucher
(production de fourrage). Mme D.________ planifie de gérer une école
d'équitation utilisant 6 poneys (en sa propriété) et 12 pensions de chevaux
privés. Grâce aux boxs existants, ainsi qu'au manège couvert, l'exercice de ces
activités sont idéales. L'activité pourra démarrer dès la reprise du domaine.
Mme D.________ ne
sera pas en mesure de produire son propre fourrage sur la parcelle 2204
(utilisation pour la pâture/parcs). La parcelle 2205 sera toute, ou en partie,
fauchée pour la production de fourrage (travaux par tiers). Le solde du
fourrage grossier devra donc être acheté.
[…]
Charges de
structure
[…]
Mme D.________ sera
seule à gérer ce domaine, dans un premier temps. La première année, elle
garderait un emploi hors exploitation à 50% et la deuxième année, elle
diminuerait à 25%. Le but est de ne pas garder cet emploi par la suite, si le
travail du domaine est suffisant.
[…]
Ce petit domaine, en
zone agricole, n'est pas une entreprise agricole au sens de l'art. 7 de la
LDFR. Le nombre d'unité de main d'œuvre standard (UMOS) est inférieur à 0.6.
L'UMOS estimé pour la surface des pré-champs, ainsi que de la charge de travail
des chevaux, correspond à 0.32 UMOS.
[…]"
Le rapport relève encore que la marge
annuelle brute de l'exploitation, selon une variante "prudente" sera
de 166'922 fr. et le revenu agricole prévisionnel de 78'037 francs. Le solde
prévisionnel disponible pour le service de la dette s'élève quant à lui à
environ 80'000 fr., ce qui selon le rapport couvre les besoins. Enfin, il est
mentionné qu'à terme
"il est potentiellement envisageable d'aménager 4
boxs supplémentaires, ainsi qu'une stabulation pour 4 chevaux. A ce moment, un
employé à temps partiel serait engagé, ce qui laisserait du temps à D.________ pour
développer les autres activités, tel [sic] que l'équithérapie."
Par courrier du 27 octobre 2020, un
établissement bancaire a confirmé son accord de principe pour un financement à
hauteur de 700'000 fr. pour l'acquisition par D.________ des parcelles
litigieuses. La déclaration d'impôt 2018 de la précitée montre qu'elle dispose
de suffisamment de fonds personnels pour assurer le paiement du solde du prix.
G.
Le 20 mars 2019, C.________ et D.________, par leur
mandataire, ont transmis à la Commission foncière rurale, section I (ci-après :
l'autorité intimée), une requête en vue de l'autorisation de l'acquisition par la
prénommée des parcelles nos 2'204 et 2'205 de la commune de Bex.
Le 27 mars 2019, les personnes
susmentionnées ont signé, par devant notaire, un acte de vente conditionnelle
et à terme, avec droit d'emption, concernant les parcelles en question pour un
prix de 1'100'000 francs. Ce contrat prévoit notamment :
"[…]
BAIL-DIVERS
:
11. L'acquéreur
déclare savoir que les bâtiments numéros 16, 17 et 3832 ECA et la surface en
nature de jardin de 2'452m2 dépendant du bien-fonds feuillet 2204 de Bex font
l'objet d'un document intitulé "bail à ferme agricole" signé par feue
E.________, épouse du précédent propriétaire, en faveur de tiers, document dont
la validité juridique est contestée par C.________.
C.________ s'engage
à entreprendre sans retard les démarches nécessaires auprès des tiers
signataires dudit document en vue de trouver un accord amiable avec ces
derniers en vue de la libération par leurs soins des lieux dans les meilleurs
délais, et, à défaut d'accord, d'introduire les procédures judiciaires
nécessaires en vue de faire constater l'invalidité du document précité et
d'obtenir le départ des tiers signataires. C.________ s'engage à informer
l'acquéreur de l'avancement et du résultat de ses démarches.
[…]
13. Le bien-fonds
feuillet 2205 de Bex et la surface en nature de pré-champ de 6'484m2 dépendant
du bien-fonds feuillet 2204 de Bex font l'objet d'un bail à ferme agricole
conclu pour la période du 1
er
mai 2016 au 30 avril 2022, contrat
dont l'acquéreur déclare avoir bonne connaissance. Conformément à l'article 14
de la loi fédérale sur le bail à ferme agricole, ce bail passe à l'acquéreur.
Cette dernière
déclare avoir été informée de la procédure à suivre, des délais et échéance
pour résiliation de ce bail à ferme agricole.
[…]"
H.
Par décision du 17 avril 2019, l'autorité intimée a
autorisé l'acquisition des parcelles nos 2204 et 2205 de Bex par D.________,
pour un prix total de 1'100'000 fr., soit 1'035'332 pour le feuillet 2204 et
64'668 fr. pour le feuillet 2205. Cette décision a été communiquée le 23 avril
2019 à B.________ et A.________.
I.
Par acte du 24 mai 2019, B.________ et A.________
(ci-après les recourants) ont déféré la décision précitée auprès de la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) et conclu à son
annulation. C.________ et D.________ (ci-après les tiers intéressés), par leur
mandataire, ont répondu au recours le 1
er
juillet 2019 et
conclu à son rejet. L'autorité intimée a déposé sa réponse le 17 septembre
2019 et également conclu au rejet du recours.
Les recourants, par leur conseil, ont
déposé un mémoire complémentaire, le 13 novembre 2019, au pied duquel ils ont
conclu principalement à l'admission du recours et à la réforme de la décision
attaquée en ce sens que l'autorisation requise est refusée. Subsidiairement,
ils ont conclu à l'annulation de la décision et au renvoi de la cause à
l'autorité intimée pour nouvel examen dans le sens des considérants de l'arrêt
à intervenir. L'autorité intimée s'est déterminée complémentairement, le 16
décembre 2019. Les tiers intéressés, par leur mandataire, se sont déterminés,
le 30 janvier 2020. Les recourants, par leur conseil, ont encore déposé des
déterminations, les 13 mars et 16 septembre 2020.
Sur requête du juge instructeur, la
Direction générale du territoire et du logement, division hors zone à bâtir
(ci-après DGTL) s'est déterminée sur le recours, le 14 octobre 2020.
L'autorité intimée a déposé de
nouvelles déterminations, le 30 octobre 2020. Les tiers intéressés l'ont
également fait, le 2 novembre 2020, par l'intermédiaire de leur nouveau conseil.
Les recourants ont déposé une détermination finale, le 27 novembre 2020.
Les arguments des parties seront
repris, autant que de besoin, dans la partie droit.
J.
Le 3 juin 2019, C.________ a formé, par
l'intermédiaire de son conseil, une requête de mesures provisionnelles devant
le Président du Tribunal civil de l'arrondissement de l'Est vaudois tendant
principalement à ce que les recourants libèrent les deux parcelles litigieuses.
Il a déposé une requête de conciliation le 20 juin 2019, reprenant les mêmes
conclusions et concluant également au versement par les recourants d'une somme
de 224'000 fr. avec intérêts à 5% l'an dès le 21 juin 2019.
Par ordonnance de mesures
provisionnelles du 7 août 2019, la Présidente du Tribunal civil de
l'arrondissement de l'Est vaudois a notamment rejeté la requête formée par C.________
le 3 juin 2019. L'ordonnance précitée retient en substance que les baux à ferme
conclus entre les recourants et E.________, respectivement F.________, sont a
priori valables et que rien ne permet en l'état de remettre en doute la volonté
des précités d'affermer leurs parcelles.
K.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
a) La décision attaquée a été prise conformément
aux art. 61 al. 1 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier
rural (LDFR; RS 211.412.11) et 5 al. 1 de la loi vaudoise du 13 septembre 1993
d'application de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural
(LVLDFR; BLV 211.42). L’art. 13 al. 4 LVLDFR renvoie à la loi vaudoise du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Aux termes
de l'art. 92 al. 1 LPA-VD, la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les
décisions rendues par les autorités administratives lorsqu’aucune autre
autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître. Cette
compétence n'étant attribuée à aucune autre autorité, le tribunal de céans est
compétent pour statuer sur les recours interjetés contre les décisions de
l'autorité intimée.
b) Déposé en temps utile (art. 95
LPA-VD), le mémoire de recours remplit en outre les conditions formelles posées
par la loi (art. 79 al. 1 et 99 LPA-VD), de sorte qu'il est recevable en la
forme. Les tiers intéressés contestent toutefois la qualité pour recourir des
recourants. Il convient donc d'examiner si ceux-ci peuvent contester la
décision querellée, qui autorise l'achat par D.________ des parcelles nos 2'204
et 2'205 de la commune de Bex.
c) aa) L'art. 83 al. 3 LDFR dispose ce
qui suit :
"1
La demande d’autorisation est adressée à l’autorité cantonale
compétente en matière d’autorisation (art. 90, let. a).
2
Celle-ci communique sa décision aux parties contractantes, au
conservateur du registre foncier, à l’autorité cantonale de surveillance (art.
90, let. b), au fermier et aux titulaires du droit d’emption, du droit de
préemption ou du droit à l’attribution.
3
Les parties contractantes peuvent interjeter un recours devant
l’autorité cantonale de recours (art. 88) contre le refus d’autorisation,
l’autorité cantonale de surveillance, le fermier et les titulaires du droit
d’emption, du droit de préemption ou du droit à l’attribution, contre l’octroi
de l’autorisation."
La jurisprudence a reconnu de longue
date au fermier la qualité pour recourir contre l'autorisation (arrêts CDAP
FO.2016.0012 du 7 septembre 2017, consid. 1b; FO.2014.0014 du 20 janvier 2015
consid. 1b; arrêt TA FO.1998.0011 du 30 octobre 1998 consid. 1d). A l'inverse,
il ne suffit pas d'appartenir aux catégories mentionnées à l'art. 83 al. 3 LDFR
pour se voir reconnaître la qualité pour recourir (arrêt TF 5A.21/2006 du 9
novembre 2006 consid. 1.5). Même ces personnes doivent respecter les conditions
générales de légitimation prévues par l'art. 89 al. 1 LTF, à savoir être
particulièrement atteintes par la décision attaquée et avoir un intérêt digne
de protection à son annulation ou à sa modification. Le recourant doit ainsi
démontrer l'existence d'un intérêt juridique ou de fait, qui soit actuel,
pratique et particulier (ATF 139 II 233 consid. 5.2.1; arrêt TF 5A.21/2005 du
17 novembre 2005 consid. 4.2), qui plus est en lien avec les buts poursuivis
par la LDFR, à savoir l’encouragement de la propriété paysanne, le renforcement
de la position de l’exploitant à titre personnel et la lutte contre les prix
surfaits (Herrenschwand/Stalder, in Das baüerliche Bodenrecht, Kommentar zum
BGBB, 2ème édition, Brugg 2011, n. 12a ss et 17 ad art. 83). Il y a lieu de
garder à l'esprit que la LDFR a institué une autorité cantonale de surveillance
qui a qualité pour recourir contre la décision d'octroi d'une autorisation
(art. 83 al. 3 et 90 al. 1 let. b LDFR) et donc pour tâche de veiller au
respect des dispositions légales en matière d'octroi d'autorisation (arrêt TF
5A.21/2005 du 17 novembre 2005 consid. 4.2).
Le titulaire du droit d'emption, de
préemption ou du droit à l'attribution n'a pas d'intérêt digne de protection à
contester une autorisation d'acquérir accordée à un tiers, car il peut en
principe exercer son privilège et prétendre à l'appropriation du bien
indépendamment de toute procédure d'autorisation et/ou de recours. En
particulier en effet, le titulaire d'un droit de préemption légal qui entend
l'exercer doit l'invoquer dans les trois mois à compter du moment où il a eu
connaissance de la conclusion du contrat et de son contenu, à savoir même après
la délivrance de l'autorisation, au plus tard deux ans après l'inscription du
nouveau propriétaire au registre foncier (art. 261e CO et 681a CC). Dans un tel
cas, le titulaire du droit n'a la qualité pour recourir contre l'autorisation
d'acquérir accordée à un tiers que s'il établit un besoin de protection
dépassant son droit de s'approprier un immeuble ou une entreprise agricole. Une
telle exception est notamment réalisée lorsqu'il renonce à exercer son droit en
estimant que le prix est surfait. Il en va de même lorsqu'il ne peut exercer
son droit dans le cadre de l'aliénation en cause, par exemple lorsque le
privilège voulu pourrait être exercé sur l'ensemble de l'entreprise agricole
(art. 11 al. 1, 36 al. 1, 42 al. 1, 47 al. 1 LDFR) mais que, dans le cas
concret, seul un immeuble agricole et non l'entreprise agricole est aliéné en
exécution d'un partage matériel (Herrenschwand/Stalder, op. cit., n. 15 ad art.
83 et Beat Stalder, in Commentaire de la LDFR, 1ère édition, Brugg 1998, n. 15
ad art. 83, auxquels il est renvoyé pour plus de précisions; voir aussi arrêt
TF 5A.21/2006 du 9 novembre 2006 consid. 5.1).
Cette considération ne s'applique
toutefois pas au fermier: du fait de la vente de l'immeuble ou de l'entreprise
agricole, celui-ci est atteint dans son intérêt digne de protection même
lorsqu'il ne veut pas exercer son (éventuel) droit de préemption. Il doit
notamment s'accommoder du fait que le contrat de bail à ferme est résilié si
l'acquéreur entend exploiter lui-même (art. 15 de la loi fédérale du 4 octobre
1985 sur le bail à ferme agricole [LBFA; RS 221.213.2]); c'est pourquoi il a un
intérêt évident à pouvoir se plaindre que l'autorisation d'acquérir a été
accordée à tort (Herrenschwand/Stalder, op. cit., n. 16 ad art. 83; Stalder,
op. cit., n. 16 ad art. 83).
bb) Les tiers intéressés paraissent
tout d'abord contester la qualité de fermier des recourants. Il ressort
toutefois clairement des contrats produits que les parcelles litigieuses leur ont
été affermées. Certes, la validité des contrats est contestée en justice par C.________.
Toutefois, sa requête de mesures provisionnelles a été rejetée et la Présidente
du Tribunal civil a considéré que rien ne permettait – en l'état – de
considérer que ces contrats ne seraient pas valables. Dans la mesure où les
tiers intéressés n'ont pas apporté d'éléments supplémentaires par rapport à
ceux soulevés devant le juge civil, il n'y a pas lieu de s'écarter de cette
appréciation. La Cour considère dès lors que les recourants sont bien
titulaires d'un bail à ferme sur les parcelles nos 2204 et 2205.
Les tiers intéressés relèvent encore
que seuls les fermiers titulaires d'un droit d'emption ou de préemption ont la
qualité pour recourir, le cercle des détenteurs de cette qualité devant être
interprété restrictivement. A leur sens, la mention du fermier à l'art. 83 al.
3 LDFR ne serait qu'un exemple de titulaire potentiel des droits précités. Ce
serait cette titularité qui fonderait la qualité pour recourir et non son
expectative. Les recourants estiment quant à eux qu'une interprétation
littérale de l'art. 83 al. 3 LDFR impose de considérer que le fermier dispose
d'un droit propre, hors titularité d'un droit d'emption ou de préemption.
La jurisprudence considère que le
fermier dispose en effet d'un droit propre à recourir, même s'il n'est pas
titulaire d'un droit de préemption. Celui-ci est atteint dans son intérêt digne
de protection du seul fait de la vente, celle-ci impliquant une menace de
résiliation du bail conformément à l'art. 15 al. 1 LBFA (cf. arrêt CDAP
FO.2018.0006 du 21 juin 2018 consid. 2c; arrêt TA FO.1998.0011 du
30 octobre 1998 consid. 1d déjà cité). Les recourants disposent donc de la
qualité pour recourir et le recours étant recevable, il convient d'entrer en
matière sur le fond.
2.
Les recourants requièrent la production de diverses
pièces : intégrale du procès-verbal de la séance de l'autorité intimée du 17
avril 2019, toutes pièces définissant la composition des membres de celle-ci
lors de la séance du 17 avril 2019, la liste de tous les immeubles dont
l'autorisation d'acquérir a été délivrée pour un prix calculé selon la méthode
PL2 depuis 2010, pièce émanant de la banque de D.________ définissant le calcul
de l'amortissement de l'emprunt hypothécaire exigé annuellement, détail du
calcul des recettes prévues, détail des charges prévues, détail du parc de
machines prévu. Ils requièrent également que le Département de l'économie, de
l'innovation et du sport soit invité à se déterminer sur le recours et plus
particulièrement sur la possibilité d'appliquer la méthode PL2 lorsque l'écart
avec la méthode PL1 dépasse 15%. Enfin, ils demandent qu'une expertise
comptable sur le budget, le financement et la viabilité du projet de D.________
soit diligentée.
a) Le droit d'être entendu garanti par
l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18
avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend notamment le droit pour l'intéressé de
produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres
de preuves pertinentes, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à
rendre (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1; 135 II 286 consid. 5.1; 135 I 279 consid.
2.3). L'autorité peut cependant renoncer à procéder à des mesures d'instruction
lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que,
procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves
qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient
l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1; 137 III 208
consid. 2.2).
b) Les pièces dont la production est
requise portent tout d'abord sur la capacité de D.________ à réaliser son
projet et en particulier sur son financement et sa viabilité financière. Comme
cela sera exposé sous consid. 6 ci-dessous, l'autorité compétente ne doit
toutefois pas examiner ces points mais uniquement se prononcer sur le côté
réalisable du projet. Ainsi, il n'y a pas lieu de requérir les documents demandés
ou une expertise. Au demeurant, les éléments figurant au dossier sont
suffisants pour permettre de se prononcer sur les points soumis à l'examen de
la Cour de céans.
Ensuite, les réquisitions portent sur
la composition de l'autorité intimée et les décisions rendues par celle-ci. Le
dossier est suffisamment complet également sur ces points.
Enfin, il n'y a pas lieu d'interpeller
le Département de l'économie et de l'innovation sur la seule interprétation
d'une directive émise par ses soins, celle-ci ne pouvant de toute façon pas
lier le tribunal. Les mesures d'instructions doivent donc être intégralement rejetées.
3.
Dans un grief de nature formelle, les recourants paraissent
considérer que la composition de l'autorité intimée lors de la séance dans
laquelle la décision a été prise serait invalide. Si la décision ne mentionne
pas la composition de celle-ci lors de la séance du 17 avril 2019, la page de
garde du procès-verbal de la séance – sur laquelle figure les noms des membres
présents – a été produite en procédure, ce qui guérit tout éventuel vice. Pour
le reste, les recourants ne font pas valoir que l'absence de cette indication
les ait empêchés de faire valoir un motif de récusation. Le grief doit donc
être rejeté.
4.
Les recourants contestent que D.________ dispose
des qualités nécessaires pour être considérées comme une exploitante
personnelle. Aucune des parties ne contestant que l'acquisition des parcelles
litigieuses est soumise à la LDFR, il convient dès lors de rappeler les
conditions auxquelles une personne peut acquérir un immeuble agricole.
a) Aux termes de l'art. 61 LDFR, celui
qui entend acquérir une entreprise ou un immeuble agricole doit obtenir une
autorisation (al. 1), laquelle est accordée lorsqu'il n'existe aucun motif de
refus (al. 2). Sont des acquisitions, le transfert de la propriété, ainsi que
tout autre acte juridique équivalant économiquement à un transfert de la
propriété (al. 3). L’art. 62 LDFR prévoit des exceptions au principe de
l’acquisition soumise à autorisation, par exemple lorsque l’acquisition est
faite par succession et par attribution de droit successoral (let. a), par un
descendant, le conjoint, les père et mère ou des frères ou des sœurs de
l’aliénateur ou l’un de leurs enfants (let. b) ou par un propriétaire commun ou
un copropriétaire (let. c).
A teneur de l'art. 63 al. 1 LDFR,
l'autorisation d'acquérir une entreprise ou un immeuble agricole est refusée
lorsque l'acquéreur n'est pas exploitant à titre personnel (let. a), lorsque le
prix convenu est surfait (let. b) ou lorsque l'immeuble à acquérir est situé en
dehors du rayon d'exploitation de l'entreprise de l'acquéreur, usuel dans la
localité (let. d). L’art. 9 LDFR définit les notions d'exploitant à titre
personnel (al. 1) et de capacité d’exploiter à titre personnel (al. 2). Selon
cette disposition, est exploitant à titre personnel quiconque cultive lui-même
les terres agricoles et, s’il s’agit d’une entreprise agricole, dirige
personnellement celle-ci (al. 1); est capable d’exploiter à titre personnel
quiconque a les aptitudes usuellement requises dans l’agriculture de notre pays
pour cultiver lui-même les terres agricoles et diriger personnellement une
entreprise agricole (al. 2). Cette disposition définit les notions d'exploitant
à titre personnel (al. 1) et de capacité d'exploiter à titre personnel (al. 2).
La distinction entre ces deux notions provient de l'ancien droit successoral
paysan (art. 620 et 621 al. 2 aCC). Dans son Message du 19 octobre 1988 à
l'appui des projets de la loi fédérale sur le droit foncier rural (FF 1988 III
889), le Conseil fédéral a exposé que les deux notions étaient étroitement
liées et que rien ne s'opposerait à ce que la capacité d'exploiter soit définie
comme un élément de la notion d'exploitant à titre personnel. C'était
uniquement parce que l'ancien droit distinguait les deux notions qu'il
convenait de mentionner spécialement la capacité d'exploiter dans un alinéa
séparé (FF 1988 III 924; RNRF 87/2006 p. 273, 5A.20/2004). En outre, ces
notions n'étant ainsi, pour l'essentiel, pas différentes de celles qui ont été
développées sous l'empire de l'ancien droit successoral paysan par la
jurisprudence du Tribunal fédéral, celle-ci demeure pertinente (ATF 134 III 586
consid. 3.1.2 p. 588 ss; arrêt TF 5A.17/2996 du 21 décembre 2006 consid. 2.4.1).
L'art. 9 LDFR distingue implicitement
entre l'exploitant à titre personnel d'immeubles et celui d'entreprises
agricoles. Dans le cas de l’exploitation de bien-fonds agricoles – ce qui est
le cas des parcelles litigieuses -, il suffit que l'exploitant cultive
personnellement les terres. Pour de nouveaux immeubles qu'il n'exploite pas
encore, l'acquéreur doit s'engager à cultiver personnellement les terrains
qu'il entend acquérir (Yves Donzallaz, Traité de droit agraire suisse, 2006,
vol. II, n° 3215 ss et n° 3298 ss; arrêt TF 2C_747/2008 du 5 mars 2009 consid.
3.1 précité); s'agissant d'un fait futur, il lui suffit de rendre ce
comportement vraisemblable, ce qui peut être le cas par la simple mise en
évidence de ses attaches actuelles ou passées avec l'agriculture. Il faut
apprécier la compétence de manière concrète, c’est-à-dire par rapport aux
connaissances effectives que nécessite une exploitation rationnelle du
bien-fonds en cause (Donzallaz, op. cit., n° 3197). Le fait d’être répertorié
comme exploitant dans les registres cantonaux constitue un indice allant dans
le sens de l'existence des qualités personnelles, bien qu’il ne s'agisse pas
d'une preuve absolue (Donzallaz, op. cit., n° 3285). Il ne s’agit en effet pas
d’une condition de l'art. 9 LDFR et son absence ne permet pas de conclure à
l'inexistence de telles qualités, les registres en cause servant
essentiellement à gérer les paiements directs et certains agriculteurs y
renoncent (arrêt TF 2C_747/2008 du 5 mars 2009 consid. 3.3 précité). Dans certains
cas, les circonstances personnelles peuvent jouer un rôle manifestement
important dans l’octroi de l’autorisation, en dépit de toute formation,
spécialement pour l’achat des seuls immeubles agricoles (Donzallaz, op. cit.,
n° 3272). Dans son Message à l'appui du projet de LDFR, le Conseil fédéral a
également relevé que la notion de l'exploitant à titre personnel n'excluait pas
comme telle l'exploitation personnelle au titre d'activité de loisirs (hobby),
soit que l’exploitant n’y consacre pas l’essentiel de son temps. Le droit
foncier rural ne devrait en effet pas être aménagé comme un droit exclusivement
réservé aux agriculteurs; la compréhension qui se manifeste à l'égard des
préoccupations de l'agriculture en serait sinon diminuée. Par ailleurs, des
immeubles de faible rendement tels que prairies arides, terrains humides, etc.,
importants du point de vue écologique, ne sont souvent plus cultivés que grâce
au dévouement d'amateurs (FF 1988 III 946, voir également dans ce sens,
Donzallaz, op. cit. n° 3306 ss).
La capacité d'exploiter à titre
personnel (art. 9 al. 2 LDFR) suppose que l'intéressé possède la moyenne des
qualités tant professionnelles que morales et physiques qui, d'après les usages
propres à l'agriculture, sont requises pour exploiter de façon convenable un
domaine agricole. Une telle capacité n'existe, en règle générale, que si
l'intéressé a fréquenté une école d'agriculture (FF 1988 924/925; pour plus de
détails: Yves Donzallaz, op. cit., no 3215 ss.) ou, suivant les cas, s'il a
déjà exploité dans les règles de l'art un immeuble ou une entreprise comparable
à celui ou celle qu'il entend acquérir (arrêts TF 5A.17/2006 du 21 décembre 2006
consid. 2.4.1; 5A.9/2001 du 30 juillet 2001 consid. 2b et 4a). Seul celui qui
est au bénéfice d'une formation ou de connaissances pratiques suffisantes, au
plus tard au moment où la décision d'autorisation doit être prise, peut se voir
octroyer une autorisation d'acquérir (arrêt TF 5A.17/2006 du 21 décembre 2006
consid. 2.4.1).
b) Selon la jurisprudence, le but de
l'assujettissement de l'aliénation à autorisation est de garantir que le
transfert de propriété corresponde aux objectifs du droit foncier rural, au
premier rang desquels figure la concrétisation du principe de l'exploitation à
titre personnel (ATF 145 II 328 consid. 3.3.1 p. 333; 133 III 562 consid. 4.3
p. 564; 132 III 658 consid. 3.3.1 p. 659). Dans l'ATF 122 III 287, le Tribunal
fédéral a en effet posé le principe selon lequel le but de politique agricole
de la loi sur le droit foncier rural n'est pas simplement de maintenir le statu
quo, mais de renforcer la position des exploitants à titre personnel et de
privilégier l'attribution des immeubles à de tels exploitants lors de chaque
transfert de propriété, c'est-à-dire de réellement promouvoir le principe de
l'exploitation à titre personnel (ATF 145 II 328 consid. 3.3.1 p. 334; 133 III
562 consid. 4.4.2 p. 566; 122 III 287 consid. 3b in initio p. 289). La loi sur
le droit foncier rural cherche, dans cette mesure, à exclure du marché foncier
tous ceux qui visent à acquérir les entreprises et les immeubles agricoles
principalement à titre de placement de capitaux ou dans un but de spéculation
(ATF 145 II 328 consid. 3.3.1 p. 334; 135 II 123 consid. 4.3 p. 125).
c) En l'espèce, les recourants
contestent tant le fait que D.________ dispose des capacités pour être
exploitante à titre personnel que le fait qu'elle compte exercer elle-même l'exploitation
du domaine.
aa) S'agissant tout d'abord de la
capacité d'exploiter à titre personnel de D.________, les recourants font en
particulier valoir que celle-ci ne disposerait pas des compétences nécessaires
au vu de son jeune âge et de son manque d'expérience.
D.________, âgée de 29 ans au moment
de la délivrance de l'autorisation, est titulaire d'un CFC d'agricultrice et
d'un CFC de professionnelle du cheval – soins aux chevaux. Comme évoqué plus
haut (cf. consid. 4a ci-dessus), c'est déjà suffisant pour lui reconnaître les
compétences nécessaires au sens de la LDFR. En effet, les diplômes dont elle
peut se prévaloir portent clairement sur les domaines nécessaires à
l'exploitation agricole et, de plus, également sur l'environnement équestre.
Les recourants ne développent aucun argument remettant en cause les formations
suivies par D.________ et en particulier l'adéquation de celles-ci avec les
compétences exigées pour être exploitant à titre personnel.
Les recourants tentent d'ajouter une
condition complémentaire soit l'existence d'une expérience dans le domaine. Un
tel critère ne figure ni dans la loi ni dans les critères développés par la
jurisprudence et la doctrine. Au contraire, suivre les recourants sur ce point
aurait pour conséquence qu'un jeune agriculteur – formé – ne pourrait jamais
reprendre un domaine s'il ne dispose pas d'expérience. Or, tel n'est manifestement
pas le but poursuivi par la loi qui vise à concrétiser le principe de
l'exploitation à titre personnel et non d'en exclure des personnes qualifiées.
La jurisprudence a d'ailleurs déjà reconnu les capacités nécessaires à des
personnes qui ne disposaient pas d'une expérience professionnelle dans le
domaine agricole (cf. arrêt CDAP FO.2020.0004 du 9 octobre 2020 consid. 3c et
3d).
On relèvera par surabondance que D.________
exerce depuis juin 2019 comme aide agricultrice. Elle bénéficie dès lors au jour
du rendu du présent arrêt d'une expérience professionnelle dans le domaine de
l'agriculture.
bb) S'agissant ensuite de
l'exploitation à titre personnel, les recourants soutiennent que les pièces du
dossier démontrent que D.________ n'entend pas exploiter personnellement le
domaine.
Ils se fondent tout d'abord sur le
fait que l'acte de vente prévoit la reprise par D.________ des baux relatifs
aux espaces de pré-champs des parcelles nos 2'204 et 2'205, alors même que
celui relatif aux bâtiments et à l'espace autour d'eux devrait faire l'objet
d'action du vendeur en vue du constat de leur nullité ou encore leur
résiliation. Cela signifierait selon eux que celle-ci n'aurait l'intention
d'exploiter uniquement les boxes et le manège à chevaux avec la surface d'évolution
équestre, à l'exclusion des prés-champs. On ne saurait les suivre. Même si
l'existence des baux à ferme est litigieuse, il est constant que l'acquéreur
d'un immeuble agricole n'a pas d'autre choix que reprendre de telles
obligations. Cela n'implique aucunement qu'il ne veuille ensuite procéder
lui-même à leur résiliation et exploiter les terres acquises. D'ailleurs, l'art.
15 LBFA, comme rappelé ci-dessus, permet à l'acquéreur qui entend exploiter
personnellement un immeuble agricole de résilier les baux à ferme liés à
celui-ci. L'acte de vente dont se prévalent les recourants mentionnent
expressément que D.________ est consciente des possibilités et modalités de
telles résiliations. On ne saurait dès lors en déduire que la présence du
chiffre 11 de l'acte de vente, qui impose au vendeur de procéder afin que le
bail concernant les bâtiments et la place-jardin sis sur la parcelle n° 2'204
soit supprimé, signifie que l'acquéreuse n'exploitera pas personnellement le
reste du domaine.
Les recourants se réfèrent encore à
l'appui de leur argumentation au budget d'exploitation prévisionnel qui indique
que la fauche de la parcelle n° 2'205 pour la production de fourrage sera
effectuée par un tiers. Ce document mentionne également, dans ses conclusions,
qu'à terme, un employé à temps partiel sera engagé après l'aménagement de
quatre boxes et une stabulation pour quatre chevaux. A comprendre les
recourants, aucun exploitant à titre personnel ne pourrait faire appel à des
tiers pour des travaux ponctuels ou engager du personnel. Il n'apparaît
aucunement que tel soit le cas et que l'exigence posée par la loi implique que
l'acquéreur soit l'unique travailleur sur le domaine. D'ailleurs, comme relevé
plus haut, le message admet que l'activité agricole soit un hobby et que
l'exploitant personnel n'y consacre pas la majorité de son temps. Cela étant,
les recourants omettent de relever que le même budget d'exploitation indique
clairement à quel taux D.________ compte se consacrer au domaine. Dans un
premier temps, elle conservera un emploi à mi-temps – afin d'assurer son niveau
de vie – et ensuite réduira celui-ci à un quart-temps, le but étant de se
consacrer entièrement au domaine quand cela sera viable économiquement. Cette
planification montre que D.________ entend se consacrer personnellement à
l'exploitation.
cc) Les recourants invoquent encore
que le prix d'achat impliquerait que D.________ ne disposerait pas elle-même
des fonds nécessaire à l'acquisition. Il ressort toutefois des pièces produites
qu'elle a les liquidités permettant de conclure la vente.
dd) En définitive, ce grief doit être
rejeté.
5.
Les recourants soutiennent que l'exploitation d'un
manège équestre serait contraire à la zone agricole et qu'ainsi d'une part il
serait démontré que D.________ n'entend pas exploiter le domaine
personnellement et que, d'autre part, son projet ne serait pas viable. Ils
évoquent également des arguments économiques pour fonder leur appréciation sur
ce dernier point.
a) Tout d'abord, il sied de préciser
que le grief ne concerne dans les faits par la qualité d'exploitant à titre
personnel, dont les critères ont été examinés au considérant précédent. En
fait, l'adéquation à la zone entre dans le champ du caractère réalisable du
projet de l'acquéreur.
En effet, l'autorité doit s'assurer
que le projet est réalisable (cf. Yves Donzallaz, op. cit., n. 3298, qui cite
le Tribunal fédéral en disant que le projet du repreneur doit être pratiquement
réalisable. Cet avis se réfère à l'arrêt TA FO.1997.0035 du 22 décembre 1997
consid. 6 et à sa propre référence à l'ATF 94 II 254 consid. 3a). Il s'agit
uniquement de vérifier qu'il n'existe pas un obstacle évident à la
concrétisation du projet – comme par exemple dans l'ATF 94 II 254 l'âge des
acquéreurs ou dans l'arrêt TA FO.1997.0035 le fait que l'acquéreur ne soit pas
réellement en mesure d'exploiter lui-même le domaine et qu'il doive faire appel
à des membres de sa famille.
A ce titre, l'incompatibilité du
projet avec la zone agricole pourrait être un motif rendant le projet
irréalisable.
Dans sa détermination du 14 octobre
2020, la DGTL relève que la réalisation d'une place pour l'utilisation de
chevaux et destinée à l'enseignement de l'équitation ne pourrait être examinée
en conformité à l'affectation de la zone agricole, mais uniquement comme une
activité accessoire non agricole au sens de l'art. 24b de la loi fédérale du 22
juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). Par ailleurs, les
exigences posées par l'art. 16a bis LAT ne paraissent à son sens également pas
réalisées. L'autorité en déduit donc que les constructions et activités
projetées ne seraient pas conformes à l'affectation de la zone agricole.
Cela étant, le projet ne s'inscrit pas
dans un terrain nu sur lequel il conviendrait de bâtir les infrastructures
nécessaires. Au contraire, un manège et des boxes sont présents depuis 1980.
D'ailleurs, les recourants exploitent eux-mêmes ces infrastructures. On peut
dès lors s'étonner qu'ils invoquent la non-conformité de celles-ci à la zone
agricole, alors même qu'ils n'évoquent pas vouloir renoncer à l'exploitation
qu'ils en font. Cette question mise à part, force est de constater que les
constructions sont âgées d'environ 40 ans. Il est ainsi dès plus probable
qu'elles puissent continuer à être exploitées même si leur conformité à la zone
agricole devait être niée, le propriétaire des parcelles pouvant se prévaloir
de la prescription trentenaire. Dès lors, le projet de base formé par D.________,
qui n'inclut aucune construction nouvelle paraît réalisable au sens de la LDFR.
Savoir si son évolution, avec la construction de nouveaux boxes ou d'autres
infrastructures, sera envisageable sort du cadre de la décision rendue et des
éléments devant être examinés par l'autorité. En effet, à défaut, celle-ci
devrait se projeter sur des dizaines d'années pour envisager toutes les
évolutions possibles d'un domaine, ce qui excède clairement le cadre légal.
b) Les recourants soutiennent
également que l'autorité intimée devait examiner la viabilité économique du
projet, au-delà de son côté réalisable. En effet, ils invoquent des griefs en
lien avec la structure de crédit ou encore les estimations de rendement.
L'art. 61 al. 2 LDFR définit l'examen
auquel l'autorité doit procéder dans la mesure où il prescrit que
l'autorisation d'acquérir un immeuble ou une entreprise agricole est accordée
s'il n'existe aucun motif de refus. Il ne s'agit dès lors pas pour celle-là
d'examiner des critères qui sont extérieurs aux motifs de refus définis à
l'art. 63 al. 1 let. a à c LDFR. Comme évoqué plus haut, l'autorité doit
cependant s'assurer que le projet du repreneur est pratiquement réalisable (cf.
les références citées : Yves Donzallaz, op. cit., n. 3298; arrêt TA FO.1997.0035
du 22 décembre 1997 consid. 6; ATF 94 II 254 consid. 3a). Il ne ressort toutefois
pas de ces jurisprudences que cet examen implique celui de la viabilité
économique à moyen ou long terme du projet, ce qui serait d'ailleurs très
complexe à établir au stade de l'acquisition de parcelles. En effet, une telle
projection implique des estimations quant aux perspectives de rendement et donc
des évaluations faites par des experts. Une telle complexité et le
renchérissement de la procédure qui y est lié n'aurait pour conséquence que de
rendre la transmission de parcelles agricoles très difficile, ce qui sort du
cadre légal. Les recourants veulent ici étendre de manière exorbitante les
exigences fixées à l'acquisition d'immeubles agricoles. Le grief doit donc être
rejeté sans qu'il soit nécessaire d'examiner plus avant les considérations des
recourants.
6.
Enfin, les recourants contestent que le prix
d'acquisition convenu entre le propriétaire et l'acquéreuse soit licite au sens
de la LDFR.
a) A teneur de l'art. 63 al. 1 LDFR,
l'autorisation d'acquérir une entreprise ou un immeuble agricole est refusée
lorsque le prix convenu est surfait (let. b). Conformément à l'art. 66 al. 1
LDFR, le prix d'acquisition est surfait quand il dépasse de plus de 5% le prix
payé en moyenne pour des entreprises ou des immeubles agricoles comparables de
la même région au cours des cinq dernières années. Les cantons peuvent
augmenter ce pourcentage jusqu'à 15 % dans leur législation (art. 66 al. 2
LDFR). Le Canton de Vaud n'a pas fait usage de cette possibilité.
L'art. 66 al. 1 LDFR s'est révélé
compliqué à appliquer et les cantons ont mis en place des pratiques variées
(Yves Donzallaz, op. cit., n° 3503 ss, p. 688). Dans deux arrêts (arrêts TF
2C_234/2015 du 19 août 2015 et 2C_46/2015 du 9 juillet 2015), le Tribunal
fédéral a reconnu qu'une comparaison directe entre des objets similaires
soulevait de nombreuses difficultés (v. ég. l'arrêt CDAP FO.2017.0008 du 23
juillet 2018).
b) Afin de surmonter ces difficultés,
plusieurs méthodes d'estimation ont été développées, dont la méthode dite du
ratio. Cette méthode consiste, pour obtenir le prix licite de l'objet à
estimer, à multiplier la valeur de rendement de celui-ci par un ratio
prédéterminé. Ce ratio, pour sa part, est déterminé sur la base de la valeur de
rendement et du prix licite d'objets vendus dans la région concernée.
Dans ce cadre, la valeur de rendement
sert d'indicateur: est à la base de cette méthode l'idée que la relation entre
la valeur de rendement et le prix de vente se déplace dans un certain
intervalle qu'il est possible de déterminer statistiquement, même si les objets
vendus sont différents et que leur prix de vente ne peut pas être directement
comparé; comme les différences entre les biens se répercutent sur la valeur de
rendement, le ratio défini de la sorte permet de déterminer le prix licite même
sans comparaison directe. Cette méthode dite du ratio prend implicitement en
considération tous les paramètres qui influencent la détermination de la valeur
de rendement, à savoir le terrain, les bâtiments agricoles et l'habitation. Le
Tribunal fédéral a qualifié ladite méthode d'admissible, dans la mesure où elle
repose sur un nombre d'objets comparés suffisamment importants et pour autant
qu'une plus-value soit prise en considération lorsque la valeur intrinsèque des
bâtiments est supérieure à la moyenne ou que d'importants investissements ont
été consentis peu de temps avant l'évaluation du bien (arrêts TF susmentionnés
2C_234/2015 consid. 5.5 et 2C_46/2015 consid. 5.3). Ainsi, en ce qui concerne
les biens-fonds comportant des bâtiments, le Tribunal fédéral a considéré qu'il
était admissible d'appliquer la méthode du ratio uniquement aux biens-fonds et
d'estimer les bâtiments séparément à leur valeur intrinsèque. Il relève
néanmoins que cette méthode pourrait aboutir à une estimation trop élevée car,
en principe, le prix du terrain est moins élevé dans le cas de la vente d'une
entreprise agricole que dans le cas de la vente d'immeubles agricoles (arrêt TF
susmentionné 2C_46/2015 consid. 5.3).
Dans les deux arrêts précités, le
Tribunal fédéral a jugé que la méthode du ratio est particulièrement adaptée
pour fixer le prix licite des entreprises agricoles car celles-ci ne sont pas
directement comparables (arrêts TF susmentionnés 2C_234/2015 consid. 5.5; ég.
2C_46/2015 consid. 5.2). Le Tribunal fédéral relève en outre que le prix licite
ne peut évidemment jamais, même au terme d'un examen approfondi, être déterminé
avec une précision mathématique; la méthode choisie par le législateur entraîne
immanquablement que les résultats se tiennent dans une certaine marge d'appréciation
dont il faut s'accommoder (arrêts TF susmentionnés 2C_234/2015 consid. 5.5; ég.
2C_46/2015 consid. 5.3 et les réf. citées).
c) Dans le canton de Vaud, la
Commission foncière a adopté la méthode du ratio après avoir analysé tous les
dossiers d’autorisations de vente de biens-fonds bâtis délivrées au fil du
temps, en comparant les prix pratiqués avec les estimations fiscales (EF) de
ces biens au jour de la délivrance de l’autorisation. Elle a expliqué sa
pratique dans des circulaires successives adressées aux praticiens (citées
notamment dans les arrêts CDAP FO.2016.0008 du 30 décembre 2019, FO.2014.0008
du 8 octobre 2015, FO.2017.0008 du 23 juillet 2018, FO.2015.0003 du 13 octobre
2015): un tableau statistique a été établi dans lequel ont été ventilés, selon
diverses régions et types d’estimation fiscale, les ratios entre ces prix de
vente majorés de 5% (pour correspondre à la définition du prix licite) et les
estimations fiscales. La circulaire de la Commission foncière du 26 octobre
2018 intitulée "Prix licites des biens-fonds bâtis assujettis à la LDFR
dès le 1er janvier 2019" contient le tableau suivant :
Ratios Prix
d'acquisition / Valeur EF (par région et type d'EF 2013-2018)
Région
Divers
EF
EFO1
RG92-94
Aigle (sans les Ormonts, Gryon et
Leysin)
1.55
2.32
1.27
Les Ormonts, Gryon, Leysin
2.01
2.45
2.26
Pays d' Enhaut
2.42
4.69
Vevey, Lavaux (sans
Foret-Lavaux), Lausanne Est
1.67
4.00
1.82
Oron (+ Forel-Lavaux), Moudon,
Payerne, Avenches
2.37
4.13
Yverdon, Grandson, Orbe
2.88
3.61
1.70
Echallens,
Cossonay (sauf Pied du Jura). I Lausanne-Nord
1.81
3.43
2.20
Morges, Aubonne (+ L'Isle,
Montricher, Mont-la-Ville)
1.58
4.40
1.61
Rolle, Nyon
1.89
6.24
La Vallée
1.34
2.54
NB: type
d'EF: RG92 ou 94: dernière révision générale non agricole / EF01 : ajustement
des EF dos immeubles agricoles à la valeur de rendement agricole, dans le cadre
de l'harmonisation fiscale fédérale, y compris RG96 à 80% (dès 2018) / Divers :
autres EF résultant d'adaptations individuelles et ponctuelles.
La circulaire correspondante du 30
septembre 2019 applicable au 1er janvier 2020 contient, pour les EF de types
"RG92-94" et la région Aigle, un ratio de 1,27.
La Cour de droit administratif et
public a déjà jugé que la pratique adoptée par la Commission foncière est compatible
avec le recours à une méthode par ratio admise par le Tribunal fédéral. La
méthode se fonde certes sur un ratio appliqué non pas à la valeur de rendement
mais à l'estimation fiscale, mais celle-ci correspond précisément à la valeur
de rendement (art. 2 al. 5 de la loi du 18 novembre 1935 sur l'estimation
fiscale des immeubles; LEFI; BLV 642.21) pour ce qui concerne les terrains
agricoles. Un supplément peut être ajouté à l'estimation fiscale pour tenir
compte de la valeur des bâtiments, ce qui est un procédé admis également et
tient compte des éventuelles différences d'une vente à l'autre. Il n'y a enfin
pas de raison de douter qu'une relation d'une certaine stabilité permette de
relier l'estimation fiscale aux prix pratiqués.
La Cour de droit administratif et
public a admis sur le principe la pratique de la Commission foncière, du moins
quant à la méthode du ratio appliqué à l'estimation fiscale (méthode
"PL1"; arrêts CDAP FO.2010.0027 du 19 août 2011; FO.2014.0022 du 30
juin 2015). Elle s'en est écartée pour un domaine aux dimensions
exceptionnelles (arrêt CDAP FO.2012.0022 du 13 juin 2013). Elle s'y est tenue
dans l'arrêt FO.2014.0008 du 8 octobre 2015, en excluant la prise en
compte, en sus du ratio, de la valeur d'assurance incendie des bâtiments
(méthode "PL2") pour le motif que dans le cas d'espèce, la
pondération à l'aide de la valeur d'assurance incendie aboutissait à une
diminution du prix licite alors que la prise en compte des bâtiments devait au
contraire entraîner une augmentation (voir encore l'arrêt CDAP FO.2017.0008 du
23 juillet 2018 qui consacre cette solution dans la même cause). Dans un arrêt
plus récent (arrêt CDAP FO.2016.0008 du 30 décembre 2019 consid. 4), la Cour a
admis, sans véritablement l'analyser, l'application de la méthode PL2 en
approuvant le calcul de la Commission foncière qui fixait le prix licite en
intégrant la valeur ECA des bâtiments.
Il ressort toutefois de l'arrêt TF
2C_999/2015 du 29 mai 2017 consid. 8.3 que la valeur ECA ne doit pas être prise
en compte dans le calcul car il s'agit d'une notion cantonale, que tous les
cantons ne connaissent pas, et qui est dès lors incompatible avec l'art. 66
LDFR.
d) En l'espèce, il convient tout
d'abord de constater que le prix de la parcelle n° 2205, de 64'668 fr., n'est pas
contesté par les recourants. L'autorité intimée s'est fondée sur la méthode du
ratio pour le calculer et son appréciation n'est pas sujette à la critique.
Il ressort des explications données
par l'autorité intimée qu'elle a fait application de la méthode PL2 pour
calculer le prix licite de la parcelle n° 2204 en intégrant, pour deux parts,
la valeur issue du ratio et, pour une part, celle correspondant au total des
valeurs ECA des bâtiments présents sur la parcelle. Les recourants contestent
la conformité de cette méthode avec les principes développés par la
jurisprudence fédérale, respectivement par l'autorité de surveillance. Ils
estiment encore que cette méthode viole le principe de l'égalité ressortant des
articles 8 Cst. et 10 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003
(Cst-VD; BLV 101.01).
aa) De manière générale, les
recourants critiquent l'intégration de la valeur ECA des bâtiments dans le
calcul opéré par l'autorité intimée. Ils considèrent en substance que sa prise
en compte serait contraire à la jurisprudence fédérale et à l'art. 66 LDFR
et qu'elle entraînerait un résultat inégal dans son résultat, en comparaison
avec les situations ou seule la méthode PL1 est utilisée.
Avec les recourants, il convient de
reconnaître que le Tribunal fédéral a exclu que la valeur ECA puisse être un
élément de calcul du prix licite. Dans l'arrêt TF 2C_999/2015 du 29 mai 2017
consid. 8.3 rendu sur un cas jugé dans l'arrêt CDAP FO.2014.0008 du 8 octobre
2015, notre Haute Cour indique que cette valeur est une notion cantonale qui
n'est pas connue par tous les cantons et que sa prise en compte serait dès lors
contraire au caractère fédéral de la législation sur le droit foncier rural et
en particulier celle relative au prix licite. Le Tribunal fédéral n'était
certes interpellé qu'indirectement sur cette question dans la mesure où, dans
le cas d'espèce qui lui était soumis, la Cour de céans n'avait pas retenu que
la valeur ECA du bâtiment devait être intégrée au calcul, au motif que celle-ci
réduisait le prix licite final. Toutefois, le considérant topique de l'arrêt
fédéral est clair et sa portée ne peut être réduite au seul cas jugé. Au demeurant,
le Tribunal fédéral ne prévoit aucune exception au principe qu'il développe. Certes,
dans l'arrêt CDAP FO.2016.0008 du 30 décembre 2019, soit postérieurement
au rendu de l'arrêt fédéral, la Cour de céans a admis un calcul intégrant la
valeur ECA. On relèvera toutefois que ce point n'était pas particulièrement
contesté dans la mesure où l'on requerrait que le prix licite soit fixé de
manière plus élevée que celui arrêté par la Commission foncière rurale. On ne
saurait cependant tirer de cette jurisprudence que la Cour aurait validé
l'utilisation de la valeur ECA de manière générale. Ainsi, il convient, avec
les recourants, de considérer que l'arrêt précité du Tribunal fédéral invalide
la méthode PL2 dans le sens où elle intègre la valeur ECA dans son calcul.
bb) Les recourants paraissent encore
soutenir que la méthode PL2 serait de manière générale contraire au droit fédéral.
La méthode PL2, qui intègre dans son
calcul la valeur des bâtiments en sus de celle des terrains, correspond
toutefois à la jurisprudence fédérale. Le Tribunal fédéral a en effet considéré
qu'il est tout à fait admissible de calculer d'une part la valeur de rendement
des terrains puis de calculer séparément la valeur des immeubles afin ensuite
d'arriver au prix licite (arrêts TF 2C_234/2015 consid. 5.5 et 2C_46/2015
consid. 5.3 cités plus haut). Certes, l'estimation fiscale vaudoise, utilisée
comme base pour la méthode dite des rations (PL1), comprend déjà la valeur des
bâtiments (cf. arrêt TF 2C_999/2015 du 29 juin 2017 consid. 8.3). Toutefois, le
Tribunal fédéral n'a validé cette méthode que pour autant qu'une plus-value
soit prise en considération lorsque la valeur intrinsèque des immeubles est
supérieure à la moyenne ou que d'importants investissements ont été consentis
peu de temps avant l'évaluation du bien (arrêts TF 2C_999/2015 du 29 juin 2017
consid. 5.2 et les références citées). Ainsi, il n'est aucunement exclu par la
jurisprudence d'intégrer une pondération relative à celle-ci en sus de la
valeur intégrée à l'estimation fiscale.
La méthode PL2 opère cette plus-value
par l'intégration de la valeur des bâtiments pour une part du prix licite, deux
parts étant attribuées à l'estimation fiscale. Ce calcul apparaît adéquat dans
la mesure où il donne une prédominance à la valeur de rendement (soit
l'estimation fiscale) sur la valeur particulière des bâtiments, ce qui
correspond aux critères de la jurisprudence fédérale. Il reste ainsi à
déterminer comment évaluer les bâtiments. Si la valeur ECA des bâtiments ne
peut correspondre à celle à prendre en compte (cf. consid. 6d/aa ci-dessus), et
que la valeur de rendement est déjà intégrée à l'estimation fiscale, seule la
valeur vénale de ceux-ci est envisageable. Ainsi, il convient – dans les cas où
les constructions ont une valeur intrinsèque particulière – de procéder à
l'estimation de leur valeur vénale et d'incorporer ce montant dans le calcul du
prix licite.
7.
En l'espèce, il convient tout d'abord de déterminer
si les bâtiments présents sur la parcelle n° 2204 (nos ECA 16, 17 et 3832) ont
une valeur intrinsèque particulière qui justifie l'application de la méthode
PL2.
L'autorité intimée considère que tel
est le cas car le manège et les boxes constituent un bien rare, seul exemple
chablaisien d'une telle structure en zone agricole. Les recourants estiment que
la preuve de cette rareté n'a pas été faite.
La jurisprudence fédérale qui prévoit
la prise en compte de la valeur des bâtiments, ne précise pas les critères
permettant de considérer que l'on est en présence d'une valeur intrinsèque
particulière. Si elle mentionne une valeur actuelle des bâtiments supérieure à
la moyenne ou encore la présence d'investissements importants réalisés
récemment (cf. notamment arrêts TF déjà cités 2C_999/2015 consid. 5.2,
2C_234/2015 consid. 5.5 et 2C_46/2015 consid. 5.3), elle ne limite pas la
notion de valeur intrinsèque particulière à la seule prise en compte des
matériaux des bâtiments ou à leur méthode de construction. Au contraire, il
convient d'admettre que c'est l'ensemble des circonstances permettant de
justifier que cette valeur est supérieure à celle généralement admise pour un
bien comparable qui doivent être considérés. Dès lors, il est, sur le principe,
tout à fait envisageable de prendre en compte la rareté d'une infrastructure.
Il n'est en effet pas contestable qu'il s'agit d'un élément devant être
intégrer au calcul de la valeur vénale d'un bien immobilier.
En l'espèce, il n'apparaît pas que
l'état des bâtiments – anciens même s'ils sont bien conservés –, le type de
construction ou encore les matériaux utilisés apportent une valeur particulière
à l'ensemble (cf. sur ce point les considérations du rapport d'expert de G.________
SA). Cela n'est d'ailleurs pas soutenu par l'autorité intimée ou les tiers
intéressés. La rareté du bien, qui fonde donc cette valeur intrinsèque
particulière selon l'autorité intimée, s'envisage au regard du fait que
l'infrastructure concernée serait unique dans la région. Il convient ainsi tout
d'abord de vérifier que tel soit le cas.
Les tiers intéressés ont produits
diverses pièces relatives à des manèges pour chevaux situés dans le Chablais.
Selon ces documents, ces installations sont toutes situées dans des zones
spéciales (zone de détente et de loisirs, zone équestre, zones d'installations
publiques, zone d'activités touristiques ou encore zone d'activités
tertiaires). Il n'est pas établi que d'autres seraient situées en zone agricole,
ce qui n'est d'ailleurs ni allégué ni rendu vraisemblable par les recourants.
Ceux-ci invoquent que la preuve de la rareté n'est pas amenée par les pièces
susmentionnées. Il est exact qu'il appartient en l'espèce aux tiers intéressés,
qui s'en prévalent, d'amener cette preuve. Cependant, s'agissant d'un fait
négatif – l'absence d'autres manèges en zone agricole – celle-ci est impossible
à fournir. Seule une vraisemblance suffisante du fait allégué peut être exigée.
Or, les exemples produits par les tiers intéressés étayent la position de
l'autorité intimée sur ce point et rendent suffisamment vraisemblable qu'aucune
autre installation du même type n'est présente en zone agricole. Dès lors, il
appartenait aux recourants de démontrer, par l'apport de preuves
complémentaires, que tel n'est pas le cas. A défaut d'autres éléments, la Cour
doit considérer que la preuve du caractère unique de l'infrastructure équestre
présente sur la parcelle n° 2'204 est amenée.
Il reste encore à déterminer si cette
rareté constitue un élément suffisant pour qu'il altère la valeur intrinsèque
des bâtiments au sens de la jurisprudence. A ce titre, le rapport d'expert cité
plus haut ne mentionne pas s'il a tenu compte de cet élément dans son
appréciation de la valeur vénale des bâtiments. Ce point n'est toutefois pas
décisif. En effet, le fait que les infrastructures puissent bénéficier le cas
échéant d'un régime dérogatoire et exister malgré le fait qu'elles ne soient
pas conformes à la zone, constitue clairement un élément à prendre en compte
dans l'estimation de leur valeur. Il n'apparaît dès lors pas que l'autorité
intimée ait procédé arbitrairement en tenant compte de la valeur des bâtiments
d'une manière particulière dans le cadre de la fixation du prix licite.
8.
En dernier lieu, il convient de procéder au calcul
du prix licite en se fondant sur la méthode PL2 et en intégrant la valeur
vénale des bâtiments.
L'analyse immobilière effectuée par G.________
SA le 16 décembre 2016 indique que la valeur intrinsèque de l'ensemble de
la parcelle n° 2'204 est de 1'300'000 fr., et celle uniquement liée aux
bâtiments et à la place-jardin de 1'258'000 francs. Le terrain qui n'est pas
lié aux bâtiments doit être estimé à sa valeur de rendement, seul ce dernier
montant doit donc être pris en compte, le solde étant compris dans l'estimation
fiscale.
L'autorité intimée a tout d'abord
retenu que l'estimation fiscale (RG92) de la parcelle est de 550'000 fr., ce
qui ressort de l'extrait du registre foncier. Elle a appliqué un ratio de 1.27,
ce qui est conforme à la directive rendue et n'est d'ailleurs pas contesté par
les recourants. Un montant de 698'500 fr. correspond donc à la valeur selon la
méthode PL1. Il convient d'y intégrer celle relative aux bâtiments, soit
1'258'000 fr., pour aboutir à un prix licite de la parcelle n° 2204 de 885'000
fr. [(698'500 x 2) + 1'258'000]/3). La décision querellée retient un prix
licite total de 1'100'000 fr. pour les deux parcelles, soit 1'035'332 fr. pour
la parcelle n° 2204 et 64'668 fr. pour la parcelle n° 2205.
Les recourants ont soulevé – certes
s'agissant du prix admis par l'autorité intimée – que l'autorité de
surveillance n'admettait la méthode PL2 que pour autant que le prix licite
o
btenu
par ce biais ne soit pas supérieur de plus de 15% à celui obtenu par l'application
des ratios. Ils se fondent en particulier sur les directives du Département de
l'économie rappelées dans l'arrêt CDAP FO.2012.0022 du 13 juin 2013 au consid.
3. En l'espèce, le prix licite susmentionné est en effet supérieur à cette
limite de 15%. Toutefois, celle-ci ne ressort ni des dispositions légales ni de
la jurisprudence. Or, on peut admettre que dans certains cas la valeur
intrinsèque particulière des bâtiments impliquent une hausse sensible du prix
d'acquisition, sans que cela soit sujet à critique.
Il n'en demeure pas moins que le prix
de vente convenu entre C.________ et D.________ pour la parcelle n° 2'204, soit
1'035'332 fr., est supérieur au prix licite tel que calculé ci-dessus. Il est
ainsi surfait au sens de l'art. 63 al. 1 let. b et 66 LDFR.
9.
Les considérants qui précèdent entraînent
l'admission partielle du recours et la réforme de la décision querellée en ce
sens que le prix licite d'acquisition de la parcelle n° 2204 est fixé à 885'000
francs. Les recourants obtenant partiellement gain de cause, les frais doivent
être répartis entre C.________ et D.________, d'une part, et A.________ et B.________,
d'autre part (art. 49 al. 1 LPA-VD et 4 al. 1 du tarif du 28 avril 2015 des
frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV
173.36.5.1]). Au vu du sort du recours, les dépens doivent être compensés.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision de la Commission foncière rurale,
section I, du 17 avril 2019 est réformée en ce sens que l'autorisation
d'acquisition des parcelles nos 2'204 et 2'205 de la commune de Bex par D.________
est accordée pour un prix licite total de 949'668 fr, soit 885'000 fr. pour la
parcelle n° 2204 et 64'668 fr. pour la parcelle n° 2205.
III.
Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents)
francs est mis à la charge de C.________ et D.________, solidairement entre
eux.
IV.
Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents)
francs est mis à la charge de A.________ et B.________, solidairement entre
eux.
V.
Les dépens sont compensés.
Lausanne, le 9 mars 2021
Le président:
La
Greffière
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal
fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public
s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le
Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à
celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit
être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et
les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement
en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de
preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de
la partie; il en va de même de la décision attaquée.