vd_omni · AC.1997.0068 · 1998-03-02 · fr

PIGUET Madeleine c/ La Sarraz, SLN et MASETTI Paolo | Dans une zone "à occuper par plan spécial" que le règlement communal destine à l'extension de la localité, et où les parcelles sont déjà construites, la municipalité peut, sans exiger l'établissement d'un plan de quartier, autoriser des transformations intérieures (ici d'un établissement public). Les constructions existantes ne sont pas des bâtiment non conforme aux règles de la zone selon 80 LATC. Le grief relatif au bruit s'analyse selon l'OPB.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 02.03.1998 AC.1997.0068

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 2 mars 1998
sur le recours interjeté par
Madeleine
PIGUET
, route de la Foule 12, 1315 La Sarraz, dont le conseil est l'avocat
Benoît Bovay, à Lausanne
contre
les décisions de la
Municipalité de La
Sarraz
(10 avril 1997) et de divers services cantonaux (synthèse du 16
janvier 1997), en particulier du
Service de la police administrative
,
levant son opposition et délivrant l'autorisation spéciale au projet de
transformation d'un pub existant en cabaret et café, avec création d'une loge
d'artiste à l'étage dans l'hôtel-restaurant du Soleil, exploité par son
propriétaire
Paolo Masetti
, 14, rte de la Foule, 1315 La Sarraz.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Pierre
Journot, président; M. Renato Morandi et M. Jean-Daniel Rickli, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     L'hôtel-restaurant du
Soleil se trouve à la sortie sud de la localité de La Sarraz, peu avant
l'endroit où la route menant à Cossonay franchit la Venoge. Il s'agit d'un
établissement dont la commune précise qu'il est connu depuis 1884. L'intimé,
qui en est propriétaire, l'exploite depuis 1989. Il est titulaire à cet effet
d'une patente qui, dans sa teneur du 11 avril 1994, mentionne un pub de
soixante places, une salle à manger de quarante places et une terrasse de
cinquante places, le tout au rez-de-chaussée, ainsi qu'une salle de société de
trente places au premier étage.
L'établissement occupe
la parcelle no 581 qui affecte sensiblement la forme d'un triangle dont le plus
grand côté, du côté est, est bordé par la route cantonale menant à Cossonay. Le
bâtiment, d'une surface de 187 m2, est construit en limite nord de la parcelle
où il jouxte la parcelle 340 de la recourante Madeleine Piguet, construite d'un
bâtiment implanté à quelque 5 mètres de la façade nord de l'établissement.
L'établissement est
doté de deux parkings. L'un est situé au sud le long de la route cantonale; il
comprend de 11 à 12 places selon la décision attaquée; il s'agit du parking
destiné au cabaret litigieux selon les explications de l'intimé dans ses
déterminations du 6 juin 1997; le second parking se trouve au nord de la
parcelle; il s'agit du parking destiné à la partie café-restaurant de
l'établissement, selon la décision du service de la police administrative; on y
accède par un chemin débouchant plus au nord sur la route cantonale, ainsi que
cela ressort du plan de situation figurant au dossier. Le même chemin sert
d'accès au bâtiment de la recourante, dont l'angle sud-est se trouve à une
quinzaine de mètres de ce second parking.
Les terrains
environnant l'intersection que forment la route de Cossonay et le cours de la
Venoge sont classés en zone industrielle (sauf au sud-est où se trouve une zone
de sports et de loisirs), avec quelques bandes de zone de verdure, notamment le
long du cours de la Venoge. Entre cette intersection et le village de La Sarraz
se trouvent plusieurs zones à occuper par plan spécial (plan de quartier ou
plan d'extension partiel). Celles qui sont directement attenantes au village sont,
d'après les explications non contestées de la commune, d'ores et déjà affectées
à la construction et construites depuis plusieurs années déjà. Seule subsiste,
comme zone à occuper par plan spécial, celle qui jouxte la zone industrielle et
où se trouvent les parcelles des parties. Cette zone affecte à peu près la
forme d'un losange d'environ 90 mètres sur 200 mètres. Il s'agit d'un groupe
d'une demi-douzaine de parcelles qui portent toutes au moins un bâtiment. Ce
quartier de "la Foule" était précédemment un hameau séparé de
l'agglomération. D'après la recourante, il est majoritairement affecté à
l'habitation. D'après les explications de la commune, seules trois parcelles
comportent encore une surface partiellement constructible; elle précise que
depuis 1986, considérant que l'élaboration d'un plan de quartier à la Foule
serait sans proportion avec les avantages consentis et le coût de l'opération,
elle a été amenée à délivrer diverses autorisations de transformation qu'elle
énumère dans sa réponse du 4 juin 1997. Il en résulte notamment que la
recourante a été autorisée à effectuer des transformations intérieures et
extérieures de son bâtiment en 1989 et en 1990 pour modifier deux appartements
et créer un appartement supplémentaire, tandis que l'intimé a reçu de
semblables autorisations en 1989 (transformations intérieures et extérieures de
l'hôtel-restaurant) et en 1993 (création d'une véranda et fermeture de balcon).
D'autres bâtiments d'habitation de la même zone ont aussi bénéficié d'une
autorisation de transformer, de même que, plus anciennement, une fromagerie
située sur la parcelle 442, à l'ouest de celle de la recourante.
B.                    L'intimé a soumis à la
commune un projet de transformation consistant à créer au rez-de-chaussée,
actuellement occupé par le café-restaurant (pub) une séparation laissant
subsister au nord (du côté du bâtiment de la recourante) un restaurant de
quarante places et un café de vingt places, tandis que serait créé dans la
partie sud (à l'opposé du bâtiment de la recourante) un cabaret de
quarante-cinq places comprenant une scène. L'escalier tournant existant,
reliant le rez-de-chaussée à la partie du premier étage qui sert de salon à
l'hôtel, serait supprimé tandis qu'une partie de ce salon serait, après
cloisonnement, transformé en loge pour les artistes. Le solde du bâtiment, à
savoir le bureau et l'appartement du propriétaire au premier étage ainsi que
les chambres situées dans les combles, ne seraient pas modifiés.
La demande de permis
de construire, dans la rubrique correspondante, n'indique aucun degré de
sensibilité au bruit et n'en propose point.
L'enquête publique a
eu lieu du 26 octobre au 14 novembre 1996. Outre celle de la recourante, elle a
suscité diverses oppositions, certaines regroupées en une pétition.
D'après la synthèse
établie par la Centrale des autorisations le 16 janvier 1997, le Service de la
police administrative, au vu des préavis du Laboratoire cantonal et du Service
de lutte contre les nuisances, a délivré l'autorisation spéciale requise.
L'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie, le Service de l'emploi,
le Service des eaux et de la protection de l'environnement ainsi que le Voyer
du 4ème arrondissement en ont fait de même.
Au préalable, le
Service de la police administrative avait organisé le 16 décembre 1996 une
inspection locale de l'établissement, en présence des représentants de la
municipalité, du Service de lutte contre les nuisances et des opposants.
La décision du Service
de la police administrative, telle qu'elle ressort de la synthèse élaborée par
la Centrale des autorisations le 16 janvier 1997, se réfère à cette inspection
locale. Elle expose notamment ce qui suit:
"(...)
b)  Heures de police : selon l'article 62 LADB, il s'agit d'une
compétence communale. Ledit Service constate toutefois qu'actuellement le
Règlement de police communal prévoit, à l'article 120, 24h00 comme heure de
fermeture pour les établissements publics les vendredis et samedis et 23h00 les
autres jours de la semaine, avec prolongation d'ouverture possible d'un maximum
de deux heures. Il n'y a aucune autre précision dans ledit Règlement, la
Commune ne possédant pas jusqu'à présent d'établissement de nuit (dancing).
(...)
d)  Isolation phonique de l'établissement : le Service de lutte contre
les nuisances, présent lors de l'inspection locale, est compétent pour ce
problème. Le Service de la police administrative se réfère donc à son préavis.
Il relève toutefois qu'une climatisation sera installée pour le dancing,
évitant ainsi l'ouverture des fenêtres.
e)  Tranquillité publique, bruits de comportement : le problème de la
tranquillité publique est également un domaine qui relève de la compétence
communale, selon l'article 60 LADB. Cependant, le SPA tient à relever que, même
si l'heure de police sera plus tardive, la clientèle d'un dancing-night-club
(dès 18 ans révolus) est différente, plus calme que celle d'un café-restaurant
exploité sous forme de pub ou d'un dancing-discothèque (dès 16 ans). De plus,
l'établissement en question est situé au bord de la route cantonale."
Le préavis auquel se
réfère le Service de la police administrative est également reproduit dans la
synthèse précitée dans les termes suivants :
"
Le Service de lutte contre les
nuisances
préavise favorablement au présent projet dont l'exécution devra
respecter les conditions impératives ci-dessous :
LUTTE CONTRE LE BRUIT
Les exigences en matière de lutte contre le
bruit de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE) décrites
dans l'ordonnance fédérale sur la protection contre le bruit du 15 décembre
1986 (OPB) sont applicables.
L'annexe n° 6 de l'OPB fixe les valeurs limites
d'exposition au bruit de l'industrie et des arts et métiers (bruits
d'exploitation). Cette annexe vise à protéger les voisins des bruits produits
par la construction en question.
Ces valeurs limites sont aussi valables pour le
bruit causé par les installations techniques des immeubles (en particulier
ventilation), par les parcs à voitures situés hors des routes et par le trafic
sur l'aire d'exploitation.
Dans le cas de ce changement d'affectation, les
niveaux d'évaluation mesurés dans le voisinage ne devront pas dépasser les
valeurs de planification.
D'autre part, l'isolation phonique des parties
transformées des bâtiments doit répondre aux exigences de la norme SIA 181/1988
de l'Association suisse des ingénieurs et architectes (art. 32 OPB).
Pour des locaux utilisés pour la diffusion de
musique, des précautions particulières doivent être prises concernant
l'enveloppe phonique du bâtiment.
Le Service de lutte contre les nuisances attire
l'attention de l'exploitant sur la nouvelle ordonnance fédérale son et laser
qui limite le niveau sonore à l'intérieur de l'établissement à 93 dB(A)."
C.                    Par décision du 10 avril
1997, la municipalité a décidé de lever l'opposition de la recourante. Elle en
a fait de même des autres oppositions par décisions des 9 et 10 avril 1997.
La municipalité en a
informé l'intimé par lettre du 10 avril 1997 précisant que la municipalité ne
statuerait sur le permis de construire qu'une fois le délai de recours écoulé.
Rien n'indique que l'intimé ait eu connaissance des décisions notifiées aux
opposants.
Il résulte notamment
de la décision municipale notifiée à la recourante que le règlement de police
communal a été modifié récemment par le conseil communal et autorise désormais
la fermeture à 4 heures du matin de l'établissement projeté. Selon la réponse
municipale au recours, du 4 juin 1997, cette modification du règlement de
police était directement liée au projet litigieux.
La recourante a reçu
en consultation le 30 avril 1997 le plan de situation ainsi que les plans de
détail.
En outre, par lettre
du 30 avril 1997, la municipalité a communiqué à la recourante la synthèse de
la Centrale des autorisations du 16 janvier 1997.
D.                    Par acte du 5 mai 1997,
la recourante a recouru en concluant à l'annulation des autorisations de la
municipalité et des services cantonaux. La recourante a effectué une avance de
frais de 1'500 fr.
La municipalité
conclut au rejet du recours par acte du 4 juin 1997. Le Service des eaux et de
la protection de l'environnement s'en est remis à justice par acte du même
jour. Par acte du 9 juin 1997, l'Office cantonal de la police du commerce a
déclaré "
confirmer son préavis favorable
" et s'en remettre à
justice pour le surplus. Le Service de lutte contre les nuisances, le 9 juin
1997 également, n'a pas pris de conclusions mais a proposé trois mesures
préventives concernant les portes et fenêtres, l'emplacement du climatiseur et
la pose d'une paroi le long du parking.
Par acte du 6 juin
1997, l'intimé a conclu en substance au rejet du recours et au refus de l'effet
suspensif.
Le constructeur a
demandé la levée de l'effet suspensif, provisoirement accordé par l'accusé de
réception du recours, mais aucune décision n'a été prise faute de délivrance
d'un permis de construire susceptible d'exécution (lettre du juge instructeur
aux parties du 5 février 1998).
L'intimé a déposé le
26 janvier 1998 un recours de droit public pour déni de justice. Le tribunal a
alors informé les parties qu'il statuerait à huis clos avant l'échéance du
délai imparti par le Tribunal fédéral pour lui communiquer le dossier de la
cause.
Interpellée, la
commune a versé au dossier des pièces relatives à la modification du règlement
de police. Dans sa nouvelle teneur, ce règlement maintient les heures de
fermeture des établissements publics à 24 heures les vendredis et samedis et 23
heures le autres jours, mais il précise (art. 119 al. 3):
"Toutefois, les établissements à vocation
nocturne, bénéficiaires de patentes de night-club (dancing ou discothèques) ne
peuvent être ouverts qu'à partir de 18 heures et doivent être fermés et évacués
à 4 h."
Cette disposition
nouvelle a fait l'objet d'un préavis de la municipalité du 27 janvier 1997,
adopté par le conseil communal le 7 mars 1997 et approuvé par le Conseil d'Etat
le 21 mai 1997.
Considérant en droit:
1.                     La recourante a demandé
la tenue d'une audience sur place en expliquant dans sa lettre du 14 juillet
1997 qu'il fallait effectuer divers essais afin de déterminer les nuisances
qu'elle redoute.
En matière
d'autorisation de construire, le Tribunal fédéral a déjà jugé que ni l'art. 49
LJPA ("
d'office ou sur requête motivée, le magistrat instructeur peut
fixer des débats
") ni l'art. 4 Cst. ne confèrent de prétention à l'organisation
d'un débat oral (ATF 1P.601/1996 du 27 mars 1997 concernant l'arrêt AC 96/180
relatif à un projet de construction dans la région des Chevalleyres, connu du
conseil de la recourante). En outre, lorsque l'octroi du permis de construire
au propriétaire de la parcelle voisine ne produit aucun effet sur d'éventuelles
prétentions des propriétaires voisins qui pourraient dériver de servitudes ou
de règles sur l'exercice de la propriété foncière, les recourants ne sont pas
atteints dans leurs droits ou obligations à caractère civil au sens de l'art. 6
§ 1 CEDH, de sorte qu'ils ne peuvent pas invoquer utilement la garantie d'un
débat public prévue par cette disposition (ATF précité du 27 mars 1997, consid.
3b).
En l'espèce, la
recourante a pu développer ses arguments par écrit. Ceux-ci tiennent pour
l'essentiel à l'admissibilité de transformations dans la zone régie par l'art.
80 du règlement communal sur le plan général d'affectation et la police des
constructions, ainsi qu'aux nuisances que provoquerait l'établissement
transformé. Il n'est pas nécessaire de se rendre sur place pour statuer sur la
première question qui est juridique et peut être résolue sur la base des
renseignements issus du dossier, et il serait inutile de le faire pour statuer
sur la seconde, l'établissement, qui existe déjà, n'étant pas encore transformé
ni exploité dans la forme prévue par le projet incriminé. Il n'y a donc pas
lieu de donner suite à la requête d'audience de la recourante.
2.                     La recourante fait
valoir que le projet litigieux ne serait pas conforme au règlement communal.
a)                     Le règlement communal
sur le plan général d'affectation et la police des constructions (ci-dessous:
le règlement communal), approuvé en dernier lieu par le Conseil d'Etat le 6
août 1993, contient un chapitre 18 intitulé "
Zone à occuper par plan
spécial (plan de quartier ou plan partiel d'affectation)
". Ce chapitre
est constitué par l'art. 80 du règlement, qui a la teneur suivante :
"Cette zone, destinée à l'extension de
l'agglomération, est soumise à l'approbation d'un plan de quartier ou d'un plan
partiel d'affectation, fixant l'implantation, la volumétrie, les accès ainsi
que les matériaux et l'arborisation, de manière à obtenir une bonne intégration
de l'ensemble dans le site.
Sa destination sera conforme au plan directeur.
Cependant, la Municipalité peut autoriser la
transformation, l'agrandissement ou la reconstruction des bâtiments situés dans
le périmètre du plan partiel d'affectation "de l'ancienne tannerie"
(parcelle nos 273 et 274) sans passer par la légalisation d'un plan spécial,
tant que ces mêmes bâtiments seront affectés principalement à l'exploitation
d'une blanchisserie et accessoirement à d'autres petites industries non
gênantes pour le voisinage.
En cas de nouvelles affectations (principales
ou accessoires), la contrainte du plan spécial deviendra obligatoire.
Dans tous les cas, les dispositions des art.
120 à 123 LATC sont expressément réservées."
b)                     On observera au passage
qu'on peut se demander si l'art. 80 du règlement communal cité ci-dessus
respecte l'obligation de planifier des art. 2 LAT et 43 LATC ainsi que la
jurisprudence fédérale qui condamne l'adoption de zones à bâtir dont la
constructibilité est subordonnée à une nouvelle procédure de planification (ATF
112 Ia 155; voir un exemple d'application dans la décision rendue le 14 mai
1997 par le Département TPAT admettant partiellement un recours dirigé contre
le plan de quartier de la Valsainte à Vevey, dossier AC 97/090). L'art. 80 du
règlement communal paraît au demeurant plus sévère et donc contraire à la force
dérogatoire de l'art. 80 LATC sur les constructions non conformes aux règles de
la zone à bâtir. Ce n'est toutefois pas le lieu d'en juger car on ne saurait
procéder au contrôle préjudiciel de la validité d'un plan lors de la procédure
relative à une autorisation de construire (AC 94/247 du 17 août 1995, RDAF 1995
p. 364; ATF 121 II 317).
c)                     La recourante soutient
que la transformation litigieuse fait partie des travaux qui sont subordonnés à
l'élaboration d'un plan de quartier ou d'un plan partiel d'affection. Faute
d'un tel plan, le bâtiment devrait être considéré comme non conforme à la zone
et sa transformation ne pourrait pas être autorisée puisqu'il ne se trouve pas
dans le secteur de l'ancienne tannerie (au vu du plan des zone, ce secteur -
parcelle 273 et 274 - se trouve effectivement à un autre endroit du territoire
communal, au nord de la vielle ville). L'art. 80 LATC prohiberait ces travaux,
notamment parce qu'ils entraîneraient une aggravation des inconvénients pour le
voisinage.
D'après les
explications fournies dans la réponse de la commune intimée, la municipalité
considère que l'élaboration d'un plan de quartier, à laquelle elle a procédé
pour les zones voisines, serait excessivement onéreuse pour cette zone-là,
presque entièrement déjà construite. Des autorisations de transformer ont donc
été délivrées depuis 1986 sur la parcelles qui sont effectivement toutes déjà
construites d'au moins un bâtiment.
aa)                   Il n'y a pas lieu de
juger ici du sort qu'il faudrait réserver à un projet de construction nouvelle
dans la pratique municipale qui, pour des motifs pragmatiques et économiques, a
renoncé à exiger l'élaboration d'un plan de quartier dans la zone concernée. Il
suffit de constater que le plan de quartier réservé par le règlement communal
devrait fixer "l'implantation, la volumétrie, les accès ainsi que les
matériaux et l'arborisation, de manière à obtenir une bonne intégration de
l'ensemble dans le site". Aucun de ces éléments n'est en cause en l'espèce
puisque les travaux litigieux sont exclusivement des transformations
intérieures. La décision de la municipalité, du moins en tant qu'elle entre en
matière sur les transformations intérieures litigieuses sans exiger
l'élaboration du plan d'affectation réservé dans le règlement communal, échappe
à la critique.
bb)                   Quant à l'art. 80 LATC
invoqué par la recourante, il concerne les bâtiments non conformes aux règles
de la zone à bâtir, qu'il régit de la manière suivante:
"Bâtiments existants non conformes aux
règles de la zone à bâtir
Les bâtiments existants non conformes aux
règles de la zone à bâtir entrées en force postérieurement, relatives aux
dimensions des bâtiments, à la distance aux limites, au coefficient
d'occupation ou d'utilisation du sol, ou à l'affectation de la zone, mais
n'empiétant pas sur une limite des constructions, peuvent être entretenus ou
réparés.
Leur transformation dans les limites des
volumes existants ou leur agrandissement peuvent être autorisés, pour autant
qu'il n'en résulte pas une atteinte sensible au développement, au caractère ou
à la destination de la zone. Les travaux ne doivent pas aggraver l'atteinte à
la réglementation en vigueur ou les inconvénients qui en résultent pour le
voisinage."
On ne peut pas suivre
l'argumentation de la recourante qui revient à considérer tout bâtiment
existant dans la zone litigieuse comme contraire aux règles en vigueur. Le
bâtiment litigieux, en particulier, existe depuis plus d'un siècle et il s'y
exploite un établissement public depuis lors. Il se trouve dans une zone que le
règlement communal destine à l'extension de l'agglomération. Rien n'indique que
cette situation soit ou ait pu être par le passé contraire aux règles en
vigueur. Il n'est pas possible dans ces conditions de soutenir qu'il s'agit d'un
bâtiment non conforme aux règles de la zone au sens de l'art. 80 LATC. Cette
construction existante ne portant pas déjà atteinte à la réglementation en
vigueur, on ne voit pas comment, au sens de l'art. 80 LATC, le projet litigieux
pourrait aggraver cette atteinte ou les inconvénients qui en résultent pour les
voisins.
cc)                   Les griefs de la
recourante à l'encontre de la transformation prévue tiennent surtout au fait
que cette transformation entraîne indirectement l'exploitation jusqu'à 4 heures
du matin d'un établissement dont l'ouverture était précédemment soumise à des
horaires plus stricts. Ces griefs ne relèvent pas du règlement communal sur les
constructions, mais des règles sur la protection contre le bruit.
3.                     Si elle est bien prévue
par les règles cantonales (art. 2 al. 2 du règlement d'application de la LPE du
8 novembre 1989, modifié le 23 décembre 1993, art. 120 ss LATC, annexe II RATC,
art. 52 de la loi du 11 décembre 1984 sur les auberges et les débits de
boissons, ci-après: LADB, art. 24 du règlement d'application de la LADB et
annexe II au RATC), la décision attaquée doit être examinée sous l'angle du
droit fédéral de la protection de l'environnement (sur la portée respective de
ce dernier et du droit cantonal ou communal, voir en dernier lieu l'arrêt AC
97/017 du 24 octobre 1997 déjà cité, à Essertines-sur-Yverdon, qui dresse un
tableau détaillé de la jurisprudence; voir également AC 00/7486 du 12/03/92, à
Morges; AC 00/7529 du 07/04/92, à Villars-le-Terroir; AC 93/0229 du 19/07/94 à
Coppet; AC 96/0167 du 28/02/97 à Yverdon-les-Bains).
a)                     La décision attaquée a
considéré, par renvoi au préavis du Service de lutte contre les nuisances,
qu'en matière de protection contre le bruit, les valeurs de planification
devaient être respectées, ce qui revient à refuser au projet litigieux le
bénéfice de l'art. 8 OPB qui régit la modification d'installations existantes
de manière plus favorable (respect des valeurs d'immissions) que ne le font les
art. 25 LPE et 7 OPB pour les nouvelles installations (sur le champ
d'application respectif de ces règles, voir ATF du 14 juillet 1997 destiné à la
publication, reproduit dans le DEP 1997 p. 484, consid. 4c/aa). L'assimilation
du projet litigieux à la construction d'une installation nouvelle n'est pas
contestée en l'espèce.
b)                     En revanche,
l'affirmation du préavis du SLN selon laquelle les valeurs limites de l'annexe
6 OPB sont applicables est en contradiction avec la jurisprudence la plus
récente du Tribunal fédéral concernant des établissements analogues (ATF du 28
mars 1996, DEP 1997 p. 197, concernant un pub à Delémont; ATF du 24 juin 1997,
DEP 1997 p. 495, concernant un pub saint-gallois au bord du lac de Constance;
ATF du 14 juillet 1997, DEP 1997 p. 484, concernant un tea-room dans la
localité fribourgeoise de M.). Le tribunal fédéral a considéré que les valeurs
limites n'ont de sens qu'en relation avec la procédure de mesure et
d'appréciation qui leur est propre; des bruits d'intensité égale pouvant
s'avérer plus ou moins gênant selon leur genre, il est nécessaire, pour qu'un
niveau de bruit donné puisse être assimilé à une gêne pour le bien-être de la
population (art. 15 LPE), de procéder à de études socio-psychologiques
approfondies avant de fixer des valeurs limites pour un bruit déterminé. De
telles études sont disponibles sur une grande échelle pour l'effet nuisible des
bruits routiers et ferroviaires, mais les valeurs limites de l'annexe 6 ont dû
être fixées sur une base beaucoup plus étroite concernant quelques bruits
typiques de l'industrie. L'établissement de valeurs limites présuppose en outre
qu'on se trouve en présence de situations susceptible d'être rattachées à un
type donné et qu'on puisse les quantifier du point de vue acoustique de manière
simple et fiable. Spécifiques aux bruits typiques de l'industrie et de
l'artisanat (bruit de machines par exemple), ces valeurs limites de l'annexe 6
OPB ne peuvent être transposées au bruit des auberges, discothèques et autres
établissements analogues dont les immissions consistent essentiellement en
bruits de comportement humain (conversations, cris, rires, tintement de verres
et cliquetis de vaisselle, musique, applaudissement, claquements de portières,
etc.). L'annexe 6 OPB ne contient d'ailleurs pas de correction de niveau pour
de tels bruits. Il est douteux que le niveau moyen pondéré déterminant dans
l'annexe 6 permette de saisir de manière appropriée les bruits humains qui
surviennent de manière irrégulière et très diversifiée quant à leur genre et à
leur intensité. Les bruits d'établissements publics se concentrent en général
sur quelques heures du jour ou de la nuit si bien que le niveau moyen pondéré
résultant du ch. 31 de l'annexe 6 OPB (de 7 à 19 heures et de 19 heures à 7
heures) ne se prête pas à l'appréciation de la gêne effective pour le voisinage
(l'ATF du 24 juin 1997 précité, DEP 1997 p. 503 consid. 6d, relève que selon
les annexes 3 et 4 OPB, le repos nocturne commence à 22 heures). A ceci
s'ajoute que le bruit humain se caractérise par un contenu informatif qui peut
être perçu comme très gênant mais qui ne se reflète pas dans des valeurs
limites d'exposition. Les bruits de voisinage de courte durée et non
périodiques ne peuvent par principe pas non plus être saisis statistiquement à
l'aide de valeurs moyennes servant à la mesure du bruit. Le Tribunal fédéral a
donc été amené à condamner l'application de l'annexe 6 OPB, ne fût-ce que par
analogie, au bruit des établissements publics (ATF précités, en particulier
celui du 24 juin 1997, DEP 1997 p. 495, spéc. p. 499 in fine). Il a jugé que
lorsque les conditions qui permettraient l'application de valeurs limites ne
sont pas remplies, le juge doit, sans se référer à de telles valeurs limites,
apprécier le cas d'espèce en se fondant sur son expérience et déterminer si
l'on se trouve en présence d'une gêne insupportable au vu des critères des art.
15, 19 et 23 LPE, ainsi que le prévoit l'art. 40 al. 3 OPB . Des mesures de
bruit peuvent parfois s'avérer d'une certaine aide mais faute de valeurs
limites éprouvées, elles n'ont qu'une importance secondaire. Il faut tenir
compte du caractère du bruit, du moment et de la fréquence auxquels il survient
ainsi que de la sensibilité au bruit et de la charge sonore préexistante de la
zone concernée (ATF des 24 juin et 14 juillet 1997 précités, DEP 1997 p. 500 et
493). Comme l'a dit le Tribunal fédéral dans un arrêt légèrement antérieur, il
faut, conformément à l'art. 15 LPE, se fonder sur l'expérience, à défaut de
méthodes scientifiques de détermination, pour évaluer les immissions. Il y a
donc lieu d'examiner si les nuisances invoquées sont propres à gêner de manière
sensible la population dans son bien-être. En retenant ce dernier critère, le
législateur fédéral a adopté un point de vue objectif. Il faut certes tenir
compte des caractéristiques de la zone ou du quartier et ne pas fixer la limite
du tolérable en faisant abstraction de l'effet des immissions sur des
catégories de personnes particulièrement sensibles (cf. art. 13 al. 2 LPE),
mais il ne suffit pas de constater que certains voisins directs se déclarent incommodés
pour qualifier le bruit d'excessif (ATF 123 II 74, spéc. p. 86).
De manière plus
générale, on constate que la jurisprudence fédérale, qui a même qualifié
d'atteinte au sens de l'art. 7 al. 1 LPE le bruit provoqué par des enfants sur
la place de jeux d'un bâtiment d'habitation (ATF 123 II 74 déjà cité), conçoit
très largement le champ d'application du droit fédéral de la protection contre
le bruit (non sans susciter d'ailleurs quelques critiques, v. Irene Graf,
"Kein Kinderspiel" in DEP 1997 p. 331) mais qu'au terme de
développements complexes, elle s'en remet finalement à l'appréciation et à
l'expérience (voir par exemple l'arrêt concernant la place de jeu pour enfants,
où le Tribunal fédéral se réfère en définitive à l'avis du DFI selon lequel le
bruit en cause est "mineur" d'après son expérience, l'usage usuel de
la place de jeu ne risquant pas de causer du "bruit inutile"). Il
n'en reste pas moins que comme le tribunal administratif en a jugé dans un
arrêt déjà ancien (AC 00/7529 du 7 avril 1992 concernant une discothèque à
Villars-le-Terroir à proximité du Hameaux de la Fontaine), on ne saurait tirer
argument de l'existence de règles communales sur l'ordre et la tranquillité
publics pour en conclure que les bruits de comportement émanant de l'aire
d'exploitation de certaines installations fixes échappent à l'OPB. Même si
cette dernière ne comporte aucune valeur limite pour ce type d'immissions
sonores, il appartient à l'autorité d'exécution d'évaluer les immissions
prévisibles et de veiller à ce que, "...
selon l'état de la science et
de l'expérience,...
" ces immissions "...
ne gênent pas de
manière sensible la population dans son bien-être"
(art. 15 LPE,
auquel renvoie l'art. 40 al. 3 OPB). Elle est en outre tenue de respecter
également le principe de prévention posé par l'art. 11 al. 2 LPE (dans ce sens
: AGVE 1990, nos 39 et 40, p. 282 et ss). Sans doute l'évaluation des
immissions consécutives au comportement de la clientèle sur l'aire
d'exploitation d'un établissement public reposera-t-elle, le plus souvent, sur
des bases empiriques. Il n'en demeure pas moins que cette appréciation
préalable est indispensable si l'on veut éviter que se créent des installations
dont l'exploitation pourrait se révéler irrémédiablement incommodante pour le
voisinage.
Il n'appartient pas au
Tribunal administratif de procéder lui-même à cette appréciation fondée sur
l'expérience car son pouvoir d'appréciation est limité au contrôle de la
légalité, ce qui inclut certes la sanction de l'excès ou de l'abus du pouvoir
d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA) mais ne lui permet pas de substituer son
appréciation à celle que l'autorité compétente à renoncé à effectuer.
En l'espèce, force est
de constater que dans son préavis, le Service de lutte contre les nuisances
s'est contenté de renvoyer aux règles qu'il considère comme applicables (ce
renvoi est d'ailleurs erroné comme on l'a vu) sans qu'on puisse savoir quels
sont les éléments concrets qu'il pourrait avoir retirés de l'inspection locale,
notamment quant à la disposition des locaux, au bruit provoqué par
l'exploitation actuelle et à celui que pourrait provoquer l'exploitation
transformée selon le projet litigieux. Même les considérants plus complets de
la décision du Service de la police administrative reproduits dans la synthèse
du 16 janvier 1997 ne tiennent aucun compte de la question des heures
d'exploitation puisque c'est exclusivement dans la décision communale
postérieure qu'est évoquée la possibilité d'une exploitation jusqu'à 4 heures
du matin. Dans sa réponse au recours du 9 juin 1997, le SLN se borne à déclarer
que lors de l'inspection locale, il était apparu que le projet pouvait répondre
aux exigences de l'OPB. Cette affirmation est inutile en l'absence
d'explications permettant de connaître les éléments sur lesquels elle se fonde.
Au surplus, le SLN énumère aussi dans sa réponse trois mesures préventives
(concernant l'isolation des portes et fenêtres, l'emplacement du climatiseur
ainsi que la construction d'une paroi isolante entre le parking et les voisins)
susceptibles de réduire les nuisances sonores. On ignore si cette réponse
constitue une révocation du préavis sur lequel est fondée la décision attaquée
mais de toute manière, elle ne suffit pas à compléter les insuffisances de la
décision attaquée. En effet, selon la jurisprudence fédérale déjà citée, il
incombe à l'autorité compétente non seulement de se prononcer sur les
conditions à imposer aux propriétaires en matière de constructions ou
d'équipements, mais également de se prononcer sur les modalités d'exploitation
tels que les horaires d'ouverture, le volume de la musique diffusée, sans
compter la nécessité d'examiner si l'exploitation du pub entraîne une
utilisation accrue des voies de communication et de procéder à la fixation du
degré de sensibilité (voir l'ATF du 28 mars 1996 déjà cité, DEP 1997 p. 197,
spéc. p. 203 s; on précisera toutefois qu'en l'espèce, on peut déduire de
l'art. 119A du règlement communal que le degré III de sensibilité au bruit est
applicable). La plupart de ces éléments font défaut et il est même certain que
la question de l'horaire d'ouverture, ou du moins celle de son extension à 4
heures du matin, a totalement échappé à l'autorité cantonale puisque la
possibilité d'un modification du règlement de police communal n'y est même pas
évoquée, ce qui s'explique par le fait que la modification du règlement de
police dont découle cette extension est postérieure à la décision des services
cantonaux. La décision cantonale attaquée est ainsi fondée sur un examen
incomplet et insuffisamment motivée, ce qui empêche le contrôle de sa
conformité à la loi (voir une solution analogue dans l'arrêt déjà cité, AC
00/7529 du 07/04/92). Elle ne saurait donc être maintenue sous l'angle du droit
fédéral sur la protection contre le bruit. Il en va de même de la décision
municipale, dans la mesure où elle lève l'opposition de la recourante sur un
point qui n'a pas fait l'objet d'un examen suffisant de la part de l'autorité
cantonale.
4.                     La recourante allègue
encore en quelques lignes que l'intimé entretiendrait mal les conduites et la
fosse septique et que les conditions posées par le Service des eaux ne seront
pas respectées. Ces allégations non documentées (il faut rappeler à cet égard
que la procédure est écrite et ne comporte qu'un seul échange d'écriture, art.
44 al. 1 LJPA), qui contiennent d'ailleurs un procès d'intention, ne sont
étayées par aucun élément du dossier. La commune relève d'ailleurs sans être
contredite qu'il n'existe pas de fosse septique et que la bâtiment est
normalement raccordé aux égouts.
Dépourvu de
consistance, ce grief-là doit être rejeté.
5.                     Vu ce qui précède, le
recours est admis partiellement. Le dossier doit être renvoyé aux autorités
intimées. La municipalité devra statuer à nouveau après que l'autorité
cantonale aura rendu une nouvelle décision statuant de manière complète du
point de vue du droit fédéral de la protection de l'environnement.
L'arrêt sera rendu aux
frais de l'intimé, qui doit des dépens à la recourante assistée d'un mandataire
rémunéré.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
partiellement admis.
II.                     La décision de
la Municipalité de La Sarraz ainsi que celle du Service de la police
administrative sont annulées, le dossier étant renvoyé à ces autorités pour
nouvelle décision.
III.                     Un émolument
de 1'500 (mille cinq cent) francs est mis à la charge de l'intimé Paolo
Masetti.
IV.                    La somme de
1000 (mille) francs est allouée à la recourante Madeleine Piguet à la charge de
l'intimé Paolo Masetti.
ft/Lausanne, le 2 mars 1998
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)