vd_omni · FO.2021.0007 · 2022-05-25 · fr

A.________ /Commission foncière rurale Section I, B.________, C.________ | Recours contre une décision de la CFR I qui a refusé l'autorisation d'acquérir une parcelle agricole sollicitée par une société non exploitante agricole.L'appel d'offres public publié dans la FAO faisait état d'un bail à ferme valable jusqu'à fin 2035; or, l'existence de ce bail n'est pas établie. En revanche, la parcelle en cause paraît faire l'objet d'un prêt de jouissance à tout le moins jusqu'à fin 2024. Qu'il s'agisse d'un bail ou d'un prêt, ni l'un ni l'autre élément n'a été pris en considération au moment de l'annonce du prix, dont le caractère licite doit désormais être examiné. L'appel d'offres public publié ne répondait ainsi pas aux exigences légales, en particulier en matière de transparence; il n'était pas exact et, partant, de nature à dissuader le dépôt d'offres d'exploitants à titre personnel. Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 25.05.2022 FO.2021.0007

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
25 mai 2022
Composition
Mme Marie-Pierre Bernel,
présidente
;
Mme
Annick Borda, juge et  M. Etienne Poltier, juge suppléant.
Recourante
A.________,
à ********, représentée
par Me Sophie VAUTIER DREYER, notaire à Cossonay-Ville,
Autorité intimée
Commission foncière rurale Section
I,
à Lausanne,
Tiers intéressés
1.
B.________,
à
********,
2.
C.________,
à
********
,.
Objet
droit foncier
rural
Recours A.________ c/ décision de la Commission foncière
rurale Section I, du 23 avril 2021, refusant l'autorisation pour la société A.________
d'acquérir la parcelle n° 391 de Daillens, propriété de B.________ et C.________
Vu les faits suivants:
A.
a) D.________ – mère de B.________ et de C.________ – était propriétaire,
avant son décès, de divers immeubles situés sur le territoire de la commune de
Daillens. Tel était le cas en particulier de la parcelle n° 88, dénommée "Le
Château", immense bâtisse ayant un long passé historique. Elle détenait
également divers immeubles composés de terrains agricoles; ceux-ci ne constituaient
toutefois pas une entreprise agricole. Quoi qu’il en soit, ces biens-fonds sont
exploités personnellement et à temps partiel par B.________, dont la profession
principale est installateur sanitaire, mais qui est titulaire d’un CFC
agricole.
b) Après le décès de D.________, le certificat d’héritiers
a été inscrit au registre foncier le 3 décembre 2002 en faveur de C.________ et
B.________, ainsi que de leur père E.________. A la suite du décès de ce
dernier, C.________ et B.________ ont été inscrits au registre foncier le 10
avril 2017 en qualité de membres de la communauté héréditaire propriétaire. Ces
derniers ont alors constaté que le bâtiment "Le Château" entraînait
pour eux des charges financières qu’ils n’étaient pas en mesure d’assumer; ils
ont décidé de s’en séparer, au profit de la société A.________.
c) Cette société a émis le souhait de pouvoir
acquérir également la parcelle n° 391 de Daillens, exploitée par B.________.
Dite parcelle présente une surface totale de 17'157 m
2
, dont 17'057 m
2
en nature de pré-champ et 100 m
2
de forêt. Il n’est au demeurant pas
contesté que ce dernier bien-fonds, de nature agricole, est soumis à la loi
fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11).
B.
a) Dans le cadre de ce projet d’aliénation, le notaire honoraire Raymond
Ramoni s’est adressé à la Commission foncière rurale section I (ci-après: la CFR
I), en faisant état d’un prix de vente de 60'000 francs; il envisageait de
mandater un expert, afin de faire vérifier s’il s’agissait d’un prix licite
pour ce bien-fonds. Par lettre du 18 mai 2020, la CFR I a indiqué que ce prix,
prima
facie
, n’était pas considéré comme surfait au sens de l’art. 66 LDFR, ce
qui rendait une expertise superflue.
b) Sophie Vautier Dreyer, notaire successeur du
notaire Ramoni, a repris ce dossier. Afin de réaliser le projet de vente précité,
elle a fait publier, dans les éditions du 25 septembre 2020 de la Feuille des
avis officiels du canton de Vaud (ci-après: FAO) et dans une autre publication
agricole, un appel d’offres fondé sur l’art. 64 al. 1 let. f LDFR. Le texte de
cet appel d’offres public se lit comme suit:
"
APPEL D’OFFRES
PUBLIC
destiné exclusivement à des
exploitants agricoles à titre personnel
La présente publication est opérée
en application de l’article 64, al. 1
er
, lettre f, LDFR.
La parcelle suivante a trouvé un
acquéreur qui n’est pas exploitant agricole, aux conditions ci-dessous:
Daillens, n° 391
, pré-champ
17'057 m
2
et forêt 100 m
2
, au lieu dit «Grand-Record», au
prix de
Fr. 60'000.—
La parcelle ci-dessus fait l’objet
d’un bail à ferme agricole de longue durée jusqu’à fin 2035, qui doit être
respecté.
Tout exploitant agricole à titre
personnel au sens de l’article 9 LDFR peut présenter, dans le délai imparti de
15
jours dès la présente publication
, une offre ferme pour l’acquisition de la
parcelle, au moins égale au prix figurant ci-dessus.
Dans le même délai, tout offrant
devrait justifier, par la production de tout élément probant, de sa qualité d’exploitant
agricole à titre personnel, et en particulier de sa capacité à cultiver lui-même
les terres agricoles.
Les offres, ainsi que les pièces
justificatives, sont à remettre à
l’Etude de la notaire Sophie Vautier
Dreyer, chemin du Bosquet 6, case postale 82, 1304 Cossonay.
L’oblitération postale attestera du
respect du délai de 15 jours."
En substance, cet appel d’offres a suscité la
réaction d’un intéressé; par la suite, celui-ci a toutefois retiré son offre. Cela
étant, la notaire Sophie Vautier Dreyer a déposé en date du 26 mars 2021 une
requête à la CFR I, fondée sur l’art. 64 al. 1 let. f LDFR, en vue d’obtenir une
autorisation d’acquérir en faveur d’A.________.
c) Prenant connaissance du dossier, la commission a
invité la notaire précitée à produire le bail à ferme agricole conclu avec B.________,
avec échéance en 2035. En réponse, le notaire honoraire Raymond Ramoni a
précisé que B.________ exploitait actuellement la parcelle n° 391 de
Daillens en qualité de propriétaire commun avec sa sœur, de sorte qu’il n’était
pas en mesure de produire un contrat de bail écrit qui n’existait pas. En
revanche, il a indiqué qu'A.________ et B.________ avaient conclu un bail à
ferme, lequel ne ferait pas l’objet d’un contrat distinct puisqu’il serait
intégré à l’acte de transfert immobilier à intervenir au sujet de la parcelle n° 391,
B.________ continuant à l'avenir à s’occuper, comme jusqu’à ce jour, de la
parcelle n° 391 de Daillens non plus en qualité de propriétaire, mais au
titre de fermier, et ce jusqu’à ce qu’il ne puisse plus prétendre aux paiements
directs, soit jusqu’à la fin de l’année 2035, B.________ étant né en 1970. Le
notaire honoraire Ramoni a encore précisé que les parties étaient convenues que
B.________ ne s’acquitterait d’aucun fermage, A.________ se satisfaisant du
fait que le terrain soit entretenu par un professionnel. Enfin le bail, conclu
à titre strictement personnel, ne pourrait en aucun cas être prolongé au-delà
du 31 décembre 2035.
C.
Par décision prise lors de sa séance du 23 avril 2021 et communiquée à
la notaire Sophie Vautier Dreyer par courrier recommandé reçu par cette
dernière le 25 mai 2021, la CFR I a refusé l’autorisation sollicitée. Elle a
retenu principalement que l’appel d’offres public, paru notamment dans la FAO,
comportait des indications inexactes dans la mesure où, au moment de cette
parution, il n’existait aucun bail à ferme d’une durée courant jusqu’en 2035. Pour
la commission, le montant du prix indiqué, qui doit être licite, importe sans
doute, mais tel est le cas également de "
la disponibilité réelle et
dans le temps de dite parcelle
". Or, le fait que la parcelle en cause
fasse l’objet d’un bail à ferme de longue durée pouvait être de nature à dissuader
un exploitant à titre personnel de faire une offre, dans la mesure où celui-ci
souhaiterait en principe pouvoir l’exploiter dès l’acquisition. La publication
de l’appel d’offre étant viciée, l’autorisation requise ne pouvait être délivrée.
D.
Dans une lettre adressée à la CFR I le 4 juin 2021, la notaire Sophie
Vautier Dreyer a écrit en substance ce qui suit: "
je vous informe que
mes mandants m’ont priée d’interjeter recours contre votre décision du 23 avril
2021
[…]
".
Cette écriture conclut en substance à la réforme de
la décision attaquée en ce sens que l’autorisation sollicitée est accordée. Ce pourvoi
a aussitôt été transmis par la CFR I à la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal vaudois (ci-après: la CDAP), laquelle a enregistré ce
recours au nom de "B.________
et consort
".
B.________, courant juillet 2021, a protesté auprès
du Tribunal cantonal pour préciser que ni lui-même, ni sa sœur C.________ ne souhaitaient
être considérés comme recourants. B.________ a même ajouté qu'en tant qu’exploitant
à titre personnel, il n’était pas favorable à la démarche correspondant au
recours (cf. aussi le courrier de C.________ du 1
er
février 2022,
dans lequel elle indique qu’elle ne doit pas non plus être considérée comme l’auteur
du recours).
Ré-interpellée, la notaire Sophie Vautier Dreyer a
précisé en fin de compte que le recours devait être considéré comme déposé par A.________;
elle a joint à sa correspondance une pièce datée du 16 août 2021 émanant d’A.________,
confirmant avoir donné mandat à la notaire précitée pour interjeter recours à l’encontre
de la décision de la CFR I à propos du refus du transfert de la parcelle n° 391
de Daillens. Dès cette date, l’enregistrement du recours a été modifié comme
émanant de cette dernière société.
La CFR I a déposé sa réponse le 20 août 2021; elle a
conclu à la confirmation de sa décision, ainsi qu’au rejet du recours. A ses
yeux, il n’existait, au moment de la publication de la FAO, aucun bail à ferme
sur la parcelle en cause, ce d’autant qu'en l’absence de tout fermage, il ne
saurait y avoir bail à ferme.
Le 27 janvier 2022 toutefois, B.________ a produit
un bail à ferme qui le liait à son père E.________, portant entre autres biens-fonds
sur la parcelle n° 391 de Daillens. Le contrat était conclu avec effet au
1
er
janvier 2004, pour se terminer le 31 décembre 2012, sous réserve
de prolongation tacite de ce contrat. Le fermage était fixé à 13'600 francs pour
l’ensemble des biens-fonds en cause.
La CFR I a complété sa prise de position le 17 mars
2022, afin de prendre en considération le bail produit par B.________. En substance,
l'autorité intimée retient que ce bail ne modifie pas son appréciation, ce d’autant
qu’il ne correspond pas au bail à ferme évoqué dans l’appel d’offres publié. En
effet le bail produit, conclu en 2004 pour une durée venant à échéance en 2012,
était à chaque fois prolongeable pour une durée de six ans, la prochaine
échéance intervenant le 31 décembre 2024 et non en 2035. Au surplus, pour l’autorité
intimée, le bail à ferme échéant en 2035 n’était de toute manière pas encore
conclu au moment de cette publication.
Invitée à compléter ses déterminations, la
recourante n’a pas réagi.
La CDAP a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
a) La décision attaquée, fondée sur le droit public fédéral – à
savoir les dispositions de la LDFR relatives aux autorisations pour
l'acquisition d'entreprises et d'immeubles agricoles (art. 61 ss LDFR) – peut
faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal, selon
la procédure des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours a été formé dans le délai légal
(art. 95 LPA-VD).
b) Le recours a été formé "
au nom de
mes mandants
". Dans le cas d’espèce, les mandants des notaires
Ramoni/Vautier Dreyer étaient C.________ et B.________, d’une part, A.________,
d’autre part. Il s’avère que l’indication donnée par la notaire était imprécise,
puisqu’aussi bien C.________ et B.________ ont indiqué depuis lors qu’ils ne
devaient pas être considérés comme les auteurs du recours (il y a pu y avoir,
semble-t-il, malentendu à ce sujet entre la notaire et ses clients). En
revanche, la société A.________ a confirmé qu’elle avait donné mandat de recourir
en son nom à la notaire Vautier Dreyer.
En définitive, il faut considérer ce point comme
acquis, malgré un certain flottement initial; on peut d’ailleurs déplorer que l’acte
de recours n’ait pas mentionné expressément le nom de chacun des recourants (on
rappelle qu’il est, en principe, indispensable que le nom des recourants soit
précisé avant l’échéance du délai de recours). Au surplus, il n’y a pas d’exigence
d’action commune des parties à l’acte de transfert projeté pour le dépôt d’un
recours dans le cadre de l’art. 83 al. 3 LDFR. Il y a lieu dès lors d'entrer en
matière.
2.
Avant d’examiner plus en détail les arguments des parties, on rappellera
ici le cadre normatif déterminant, cela à l’aide d’un extrait d’un arrêt du
Tribunal fédéral, qui portait sur l’application de l’art. 64 al. 1 let. f LDFR,
soit la norme ici en cause (ATF 145 II 328):
"
[...]
3. Celui qui entend acquérir une entreprise ou un immeuble
agricole doit obtenir une autorisation; l’autorisation est accordée lorsqu’il n’existe
aucun motif de refus (art. 61 al. 1 et 2 LDFR). Selon l’art. 63 al. 1
LDFR, l’acquisition d’une entreprise ou d’un immeuble agricole est refusée
lorsque l’acquéreur n’est pas exploitant à titre personnel (let. a) ou lorsque le
prix convenu est surfait (let. b). L’autorisation peut être accordée à un acquéreur
qui n’est pas personnellement exploitant si celui-ci prouve qu’il existe, pour
ce faire, un juste motif au sens de l’art. 63 al. 1 LDFR. Tel est notamment le
cas lorsque, malgré une offre publique à un prix qui ne soit pas surfait (art.
66 LDFR), aucune demande n’a été faite par un exploitant à titre personnel
(art. 64 al. 1 let. f LDFR).
[…]
3.3
3.3.1. Le but de l’assujettissement
de l’aliénation à autorisation est de garantir que le transfert de propriété
corresponde aux objectifs du droit foncier rural, au premier rang desquels figure
la concrétisation du principe de l’exploitation à titre personnel (ATF 133 III
562 consid. 4.3 p. 564, 132 III 658 consid. 3.3.1 p. 659), Ainsi, comme susmentionné,
l’autorisation doit, en principe, être refusée lorsque l’acquéreur n’est pas
exploitant à titre personnel (art. 63 al. 1 let. a LDFR), sauf si celui-ci prouve
que, malgré une offre publique à un prix qui ne soit pas surfait, aucune demande
n’a été faite par un exploitant à titre personnel (art. 64 al. 1 let. f LDFR):
dans le cadre de la procédure d’autorisation, si le propriétaire qui veut
vendre fournit la preuve qu’à la suite de la publication de l’appel public aucune
offre ou seulement des offres insuffisantes ont été présentées par des exploitants
à titre personnel, l’acquéreur qui n’est pas exploitant à titre personnel obtiendra
l’autorisation d’acquérir, pour autant que le prix convenu ne soit pas surfait
(cf. BANDLI/STADLER, in: Das bäuerliche Bodenrecht, 2
e
éd., n
o
38 ad art. 64 LDFR). Dans le cas contraire, l’autorisation devra être refusée
(ce qui est qualifié d’effet «destructeur» en ce sens que ce mécanisme interdit
la vente à un non-exploitant mais ne fonde nullement une obligation [positive]
du propriétaire de conclure avec l’exploitant ayant formulé une offre). Ainsi,
l’art. 64 al. 1 let. f LDFR est en accord avec un des buts essentiels de
la loi sur le droit foncier rural qui consiste à renforcer la position de l’exploitant
à titre personnel en cas d’acquisition d’entreprises et d’immeubles agricoles
(art. 1 al. 1 let. b LDFR). Dans l’ATF 122 III 287, le Tribunal fédéral a posé
le principe selon lequel le but de politique agricole de la loi sur le droit
foncier rural n’est pas simplement de maintenir le statu quo, mais de renforcer
la position des exploitants à titre personnel et de privilégier l’attribution
des immeubles à de tels exploitants lors de chaque transfert de propriété, c’est-à-dire
de réellement promouvoir le principe de l’exploitation à titre personnel (ATF
122 III 287 consid. 3b in initio p. 289). La loi sur le droit foncier rural
cherche, dans cette mesure, à exclure du marché foncier tous ceux qui visent à
acquérir les entreprises et les immeubles agricoles principalement à titre de
placement de capitaux ou dans un but de spéculation (ATF 135 II 123 consid. 4.3
p. 125). On peut conclure, au regard de cette jurisprudence, que l’obligation
de publication d’un appel d’offres public tend à maintenir autant que possible
les immeubles et exploitations agricoles en mains des exploitants à titre
personnel. Dans un second temps, c’est-à-dire lorsque l’offre n’est suivie d’aucune
demande de la part d’un tel exploitant, l’exception de l’art. 64 al. 1 let. f
LDFR tend à sauvegarder, sous l’angle de la garantie de la propriété (art. 26 Cst.),
les intérêts de l’agriculteur désireux de vendre (ATF 135 II consid. 4.2 p. 125).
3.3.2. Il est ensuite relevé que l’art.
64 al. 1 let. f LDFR mentionne que le vendeur doit faire paraître une «offre
publique» («trotz öffentlicher Ausschreibung», «nonostante pubblico bando»).
Or, bien que le Tribunal fédéral n’ait jamais eu à se prononcer formellement
sur ce point, il ressort d’arrêts traitant de droit foncier rural qu’il considère
qu’il ne s’agit pas là d’une offre au sens du droit privé, mais bien plutôt d’un
appel d’offres public (ATF 133 III 562 consid. 4.4.2 p. 565; 132 III 658 consid.
3.3.2 p. 660; 132 III 515 consid 3.3.1 p. 518). La doctrine va dans le
même sens (YVES DONZALLAZ, RVJ, 1993, p. 360; ROLAND NIKLAUS, in Mélanges
publiés par l’Association des notaires vaudois, 2005, p. 309; BANDLI/STADLER,
op. cit. n° 38 ad art. 64 LDRF p. 872). Ainsi, si à la fin de la procédure d’autorisation
le propriétaire refuse de vendre, une responsabilité précontractuelle (culpa in
contrahendo) ne saurait, du seul chef de la mise en application de l’art. 64 al.
1 let. f LDFR, entrer en ligne de compte (MICHEL MOOSER, LDFR: deux cas d’acquisition
par un non-exploitant [art. 64 al. 1 litt. e et f], Jusletter du 16 janvier
2017, p. 9).
La loi ne règle pas la procédure à
suivre dans ce cadre de l’appel d’offres public. Elle ne détermine pas non plus
le contenu de cet appel, si ce n’est qu’elle exige (cf. art. 64 al. 1 let. f
LDFR) «une offre publique à un prix qui ne soit pas surfait (art. 66 LDFR)». A
cet égard, il semble que la loi impose au propriétaire désireux de vendre son
bien de requérir une décision en constatation (art. 84 LDFR) tendant à fixer le
prix d’acquisition licite (cf. art. 63 al. 1 let. b cum art. 1 al. 1 let. c et
66 LDFR) avant de procéder à la publication de l’appel d’offres. Il est
néanmoins vrai qu’il existe des cas où le propriétaire n’aura pas besoin de
requérir une telle décision pour arrêter ce prix, où l’exploitant intéressé
sera aussi à même de facilement l’évaluer et où l’autorité compétente ne devra
pas non plus mandater un expert pour déterminer que le prix figurant dans l’appel
d’offres n’est pas surfait: tel peut être le cas où est en cause un simple
immeuble agricole, sans bâtiment, dont l’estimation du prix ne pose pas de
problème compte tenu de sa situation, son accès, les qualités du sol, etc. Le
prix d’un bien peut aussi être extrêmement modeste, ce qui rendrait l’exigence
d’une décision en constatation du prix licite peu adéquate. Il apparaît, en
outre, que dans la pratique, à tout le moins dans le canton de Vaud, l’autorité
compétente n’exige pas une décision en constatation avant la publication de l’appel
d’offres; elle ordonne elle-même, si besoin est, une expertise pour évaluer
ledit prix, afin de vérifier que le prix de la transaction ne soit pas surfait
(ROLAND NIKLAUS, op. cit., p. 305), comme cela a été le cas dans la présente
affaire.
Le simple fait que l’autorité
compétente n’impose pas que l’appel d’offres public fasse état du prix licite
au sens de l’art. 63 let. b LDFR constaté dans une décision permet de conclure
que la «demande» de l’exploitant à titre personnel de l’art. 64 al. 1 let. f
LDFR ne doit pas être une offre de contracter selon les art. 3 ss CO («Antrag»
et «proposta»). En effet, l’offre au sens du droit privé doit comprendre les
éléments objectivement essentiels du contrat, de façon à ce que son destinataire
puisse décider sans autre s’il l’accepte ou s’il la refuse, en partant de l’idée
que la conclusion du contrat ne dépend que de son éventuel consentement (ARIANE
MORIN, in: Commentaire Romand, Code des obligations I, 2
e
éd.,
n° 80 ad art. 1 CO). Dans le cas de la vente d’un immeuble ou d’une entreprise
agricole, une telle offre devrait donc comporter le prix proposé par le
pollicitant (auteur de l’offre). Or, dans la plupart des cas, il n’est pas
concevable d’imposer à l’exploitant intéressé de formuler un prix pour un bien
dont il ne connaît même pas le prix licite.
[…]
Il est vrai que le mécanisme de l’appel
d’offres a pour effet de bloquer et, selon son issue, d’annihiler le projet de
vente du propriétaire au potentiel acquéreur qui n’est pas exploitant à titre
personnel. Ce blocage n’est toutefois que temporaire. Il appartient, dans ce
cadre, à la Commission foncière de fixer des délais aux différentes parties, y
compris un délai à l’exploitant pour déposer une offre de contracter une fois
les renseignements nécessaires obtenus, permettant de mener à bien la procédure
d’autorisation d’acquérir dans un laps de temps acceptable. Cette durée peut,
au demeurant, grandement varier en fonction du type de bien en vente. En outre,
il convient de relever que l’on se trouve, certes, dans une procédure d’autorisation
d’acquérir par un tiers qui n’est pas exploitant au terme de laquelle l’exploitant
qui a fait une offre ne détient aucun droit (rien n’oblige le vendeur à céder
son entreprise à l’exploitant ayant formulé une offre si l’autorisation d’acquérir
a été refusée au tiers qui n’est pas exploitant: il peut renoncer à vendre son
bien ou le vendre à un autre exploitant). Toutefois, il ne faut pas oublier que
les restrictions d’acquérir, respectivement d’aliéner contribuent à la
réalisation d’un des objectifs essentiels de la loi sur le droit foncier rural,
à savoir favoriser l’exploitant à titre personnel lors de l’acquisition d’entreprises
agricoles (cf. SCHMID-TSCHIRREN/HOTZ, in Das bäuerliche Bodenrecht, 2
e
éd., n° 8 ad art. 1 LDFR).
Au regard de ces éléments, considérer
que l’exploitant doit présenter une offre de contracter au sens des art. 3 ss
CO en réponse à la publication de l’appel d’offres public de l’art. 64 al. 1
let. f LDFR revient à contourner l’un des buts de la loi sur le droit foncier
rural, à savoir renforcer la position de l’exploitant à titre personnel en cas
d’acquisition d’entreprises et d’immeubles agricoles, puisqu’à ce stade, la
personne intéressée n’est pas en mesure d’y procéder faute d’informations suffisantes
sur le bien en vente."
Par ailleurs, la doctrine confirme les exigences de
clarté que doivent offrir les informations fournies lors de l’appel d’offres
public prévu par l’art. 64 al. 1 let. f LDFR. Il convient par exemple de
préciser si la vente porte sur une entreprise agricole ou, au contraire, sur un
immeuble agricole. En outre, lorsque plusieurs immeubles agricoles sont mis en
vente, l’annonce doit indiquer le prix convenu pour chacun de ces immeubles; le
but est ici de permettre à l’autorité de vérifier que ce prix ne présente pas
de caractère surfait, cela pour chacun des biens-fonds concernés. De plus, l’appel
d’offres doit répondre à des exigences de transparence; il doit être rédigé de
manière neutre et ne pas comporter de formulation de nature à dissuader des
exploitants à titre personnel éventuellement intéressés par le dépôt d’une offre
(voir à ce sujet BANDLI/STALDER, op. cit., n° 38 ad art.  64 LDFR).
3.
a) aa) Pour l’autorité intimée, la formulation de l’appel d’offres
public n’est pas conforme à la réalité ou, à tout le moins, est de nature à
dissuader les intéressés de déposer une offre. En effet, un exploitant à titre
personnel souhaite
a priori
exploiter effectivement la parcelle qu’il acquiert
et ce dès le transfert; un report de cette disponibilité au-delà de 2035 constitue
à cet égard un élément dirimant.
bb) La recourante ne l’entend pas ainsi. Elle estime
que les propriétaires actuels peuvent fort bien souhaiter aliéner leur
bien-fonds, tout en conservant la disposition de ce bien, par le biais d’un
bail à ferme, jusqu’en 2035.
cc) Avant d’aller plus loin dans la discussion de
ces arguments, on procèdera encore à quelques rappels au sujet du bail à ferme
agricole (tel que régi par la loi fédérale du 4 octobre 1985 sur le bail à
ferme agricole – LBFA; RS 221.213.2). L’art. 4 LBFA définit ce contrat comme
suit:
"Le bail à ferme agricole est
un contrat par lequel le bailleur s’oblige à remettre au fermier, moyennant un
fermage, l’usage d’une entreprise ou d’un immeuble à des fins agricoles et à
lui en laisser percevoir les fruits ou les produits."
On note au passage que la vente ne rompt pas le bail
(art. 14 LBFA, sous réserve de quelques exceptions prévues à l’art. 15 LBFA). A
teneur de ce contrat, le fermier a l’obligation d’exploiter la chose affermée
avec soin et notamment de maintenir durablement la productivité du sol (art. 21
al. 1 LBFA); il assume également une obligation d’entretien (qui ne s’étend toutefois
pas aux grosses réparations éventuellement nécessaires durant le bail, art. 22
LBFA). De plus, les art. 35a ss LBFA régissent le fermage. Ainsi, selon l’art.
35a al. 1 LBFA, le fermage peut consister soit en argent, soit en une quote-part
des fruits (métayage), soit en une autre prestation en nature. Selon l’art. 36
LBFA, le fermage est soumis au contrôle de l’autorité et il ne peut dépasser la
mesure licite. Concrètement, le fermage d’une entreprise agricole est soumis à
autorisation, alors que celui d’un immeuble agricole obéit à un régime d’opposition,
susceptible d’être formée par l’autorité compétente (art. 42 ss LBFA).
Autrement dit, le fermage constitue un élément
essentiel du contrat de bail à ferme; celui-ci peut faire l’objet d’un paiement
en argent ou au moyen d’une quote-part des fruits ou, enfin, au moyen d’une
autre prestation; toutefois cette prestation doit être une prestation
supplémentaire, distincte de celles correspondant à l’exécution des obligations
du fermier, tel que l’entretien (voir à ce sujet Claude PAQUIER-BOINAY, Le
contrat de bail à ferme agricole: conclusion et droit de préaffermage, thèse Lausanne
1991, p. 72 ss et 106 ss). En l’absence de fermage, le contrat doit
être considéré comme un prêt à usage ou prêt de jouissance; cette qualification
doit donc être retenue en présence d’un contrat marqué par sa gratuité; il en
va ainsi lorsque la seule prestation attendue de l’emprunteur a trait à l’entretien
du bien-fonds ou au maintien de sa capacité de rendement (PAQUIER-BOINAY, op. cit.,
p. 127 ss).
b) aa) En premier lieu, la CFR I avait fondé son
refus sur l’absence de bail à ferme sur la parcelle considérée. En effet,
malgré les réquisitions de production de l’autorité intimée, la recourante n’avait
produit aucun document à cet égard. Certes, l’instruction a révélé en fin de
compte l’existence d’un contrat portant notamment sur la parcelle n° 391
et obligeant B.________ à l’égard de l’hoirie de E.________. Il demeure que ce
contrat ne correspondait pas à celui mentionné dans l’appel d’offres public, notamment
du fait qu’il ne venait pas à échéance en 2035 comme annoncé. Apparemment, les
notaires qui avaient formulé l’appel d’offres public ignoraient l’existence de
ce bail et visaient de toute manière un autre contrat.
bb) Le contrat évoqué dans cet appel d’offres était
en réalité un contrat (dont on peut se demander s’il était projeté ou conclu)
entre la société recourante et B.________; ce contrat devait être formalisé
ultérieurement, en lien avec l’acte de vente. Pour la recourante, ce contrat
constituait bien une réalité.
Selon l’autorité intimée, il n’y a pas lieu de tenir
compte d’un bail à ferme qui n’est pas en vigueur au moment de la publication de
l’appel d’offres, mais qui doit prendre effet ultérieurement (qu’il soit déjà
conclu ou qu’il ne soit qu’envisagé). Cette question peut en définitive rester indécise.
En effet, un autre aspect apparaît déterminant: la mention de l’existence d’un
contrat de bail pour une durée courant jusqu’en 2035 constitue assez clairement
un élément dissuasif, de nature à décourager le dépôt d’offres d’exploitants à
titre personnel. Au surplus, tel que décrit en procédure par la notaire
mandatée par la recourante, le contrat en question n’est pas un bail à ferme,
mais plutôt un prêt de jouissance, à caractère gratuit; la contrepartie
attendue de B.________ n’est en effet pas un fermage, la prestation évoquée
étant simplement l’entretien de la parcelle. Dépourvu de caractère onéreux, un
tel contrat grevant la parcelle est de nature à réduire la valeur nette du bien-fonds
à aliéner, au point que le prix annoncé ne devrait pas pouvoir être considéré
comme licite, à tout le moins pas sans vérification préalable. Ainsi il
apparaît que, d'emblée, la procédure a été mal engagée puisque la mention du
bail ou du prêt faisait défaut lors de l'annonce du prix à la CFR I, laquelle
n'en a pas tenu compte lorsqu'elle a indiqué le 18 mai 2020 au notaire Ramoni
que,
prima facie
, le prix de 60'000 fr. ne paraissait pas surfait, ce
qui rendait une expertise superflue.
Au reste, l’appel d’offres publié à forme de l’art. 64
al.1 let. f LDFR invitait encore les intéressés à présenter une "offre
ferme"; on peut relever la difficulté à déposer une telle offre, vu les
incertitudes planant sur le "bail à ferme" mentionné par le même
document. On peut aussi se demander si cette exigence est bien conforme à la
jurisprudence citée plus haut (ATF 145 II 328), selon laquelle l’exploitant à
titre personnel intéressé n’a pas à présenter dans le délai fixé une offre au
sens de l’art.  3 CO; cette dernière question peut toutefois aussi demeurer
indécise.
cc) Il découle des considérations qui précèdent que
les informations données dans l’appel d’offres public ici en cause ne répondent
pas aux exigences de transparence posées par la doctrine (STALDER/BANDLI, n° 38
ad art. 64 LDFR). En outre et surtout, elles sont de nature à renverser le
constat initial de la CFR I, selon lequel le prix de 60'000 fr. pour ce
bien-fonds pouvait être considéré comme licite. Ces considérations conduisent
dès lors au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.
4.
Vu l’issue du pourvoi, l’émolument d’arrêt doit être mis à la charge de
la recourante, qui succombe; celle-ci n’a, pour le même motif, pas droit à l’allocation
de dépens (art. 49 et 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 23 avril 2021 par la Commission foncière rurale,
Section I, relative à une autorisation d’acquérir la parcelle n° 391 de
Daillens par A.________ est confirmée.
III.
L’émolument d’arrêt, par 2'000 (deux mille) francs, est mis à la charge
d'A.________.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 25 mai 2022
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),
le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.