vd_omni · AC.2009.0105 · 2010-12-24 · fr

PRO NATURA c/ Municipalité de Montreux, RAMSEIER, GUDET, BIJELIC, SESA, CCFN, ECA, SFFN | La délimitation d'une zone de danger qui touche une zone à bâtir nécessite une modification du plan d'affectation. La zone à bâtir, légalisée dans l'ignorance des données scientifiques sur les dangers naturels menaçant le terrain, ne répond pas à la condition de l'aptitude à la construction posée par l'art. 15 1ère phrase LAT (terrain propre à la construction), et elle n'est pas conforme à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 24.12.2010 AC.2009.0105

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 24 décembre 2010
Composition
M. Eric Brandt,
président
;
Mme Silvia Uehlinger et M. Bertrand
Dutoit, assesseurs; Marie Wicht, greffière.
Recourants
1.
PRO NATURA VAUD,
à Lausanne,
2.
PRO NATURA,
à Basel, représentée
par PRO NATURA VAUD à Lausanne.
Aut
orité intimée
Municipalité de Montreux,
représentée
par Me Alain THEVENAZ, avocat à Lausanne.
Autorités concernées
1.
Service des eaux, sols et
assainissement,
à Lausanne,
2.
Centre de Conservation de la faune
et de la nature,
à St-Sulpice,
3.
Etablissement cantonal d'assurance
contre l'incendie et les éléments
naturels,
à Pully,
4.
Service des forêts, de la faune et
de la nature,
à Lausanne.
Constructeurs
1.
Nicolas GUDET,
à Montreux,
représenté par Me Jean HEIM, avocat à Lausanne,
2.
Niko BIJELIC,
à Muraz
(Collombey), représenté par Me Jean HEIM, avocat à Lausanne.
Propriétaires
1.
Dora RAMSEIER,
à Forel (Lavaux),
représentée par Me Jean HEIM, avocat à Lausanne,
2.
Walter RAMSEIER,
à Uvrier
.
Objet
Permis de
construire
Recours PRO NATURA VAUD, PRO NATURA c/ décision de la
Municipalité de Montreux du 10 janvier 2007 (projet de bâtiments
administratifs et artisanaux, reprise du dossier AC.2007.0019)
Vu les faits suivants
A.
a) Dora et Walter Ramseier sont propriétaires de la parcelle n° 8’046 du
cadastre de la Commune de Montreux. Ce bien-fonds présente une surface totale
de 12'011 m2. Il est longé à l'ouest par la rive boisée de la Baye de Clarens,
au nord par la forêt située dans le prolongement du cours d'eau et à l'est par
l'ancien coteau viticole des Bonnettes. La partie plus resserrée de la parcelle
au sud débouche sur la route de Brent (RC 737) qui constitue l'accès principal
au terrain.
b) La parcelle n° 8’046 a été classée en zone
industrielle II par le plan d'extension partiel « La Foge »
approuvé par le Conseil d'Etat le 18 novembre 1977 (PEP « La Foge »).
Le règlement spécial du PEP « La Foge » (RPEP) prévoit que la zone
est destinée « aux constructions réservées à l'industrie et à l'artisanat non
gênant pour le voisinage ainsi qu'aux locaux techniques administratifs et
commerciaux en rapport avec ces activités ». La hauteur des constructions,
mesurée à la corniche, est déterminée directement sur le plan par secteurs
(art. 13 RPEP). Les dimensions en plan des bâtiments et groupes de bâtiments
n'est pas limitée (art. 2 RPEP).
c) L'implantation des bâtiments doit respecter
une distance de 10 m à la limite de propriété lorsque les parcelles voisines
sont classées en zone d'habitation ou d'utilité publique. Si la limite de la zone
ne correspond pas à une limite de propriété, la distance est fixée par rapport
à la limite de la zone. Lorsque les parcelles voisines sont classées en zone
industrielle, la distance à la limite est réduite à 7 m. La distance entre
bâtiments sur une même parcelle est en principe de 14 m. Toutefois, la
municipalité peut accorder des exceptions lorsque aucun local affecté au travail
sédentaire ou à l'habitation n'est éclairé ou aéré par des ouvertures
pratiquées dans les façades opposées; enfin, un espace libre de toute
construction, fixé à 10 m au moins, sera réservé en bordure des zones de forêts
(art. 3 RPEP).
B.
a) Nicolas Gudet et Niko Bijelic ont étudié un projet de cinq bâtiments
à usage mixte (artisanat, bureaux et logements de service) à implanter sur la
parcelle n° 8'046. Le premier bâtiment (A et B) est situé dans la partie
inférieure de la parcelle, en liaison avec la route de Brent. Les quatre
bâtiments dans la partie amont (C, D, E et F) sont implantés
perpendiculairement au coteau des Bonnettes contre lequel ils s'appuient. Ils
sont reliés entre eux par des constructions basses situées au pied du coteau.
Les toitures plates végétalisées des bâtiments et des éléments de liaison sont
en relation directe avec le coteau pour en constituer, en quelque sorte, le
prolongement. Le rez-de-chaussée du premier bâtiment (A et B) est prévu pour des
surfaces d'atelier à aménager au gré du preneur et le 1
er
étage pour
des surfaces de bureau. Le 2
ème
étage du corps de bâtiment B
comporte un logement de service et une surface de bureau.
b) Les bâtiments C, D, E et F, échelonnés dans la
pente, comprennent des surfaces d'atelier à aménager au gré du preneur au rez
inférieur et au rez supérieur, des surfaces de bureau et, pour les seuls
bâtiments D, E et F, un logement de fonction. Les constructions basses de
liaison entre bâtiments sont des éléments enterrés destinés à des surfaces de
dépôt. L'accès aux bâtiments est prévu depuis la route de Brent par une
desserte interne longeant les constructions projetées sur la partie ouest du
terrain. Les espaces entre chaque bâtiment sont aménagés en parkings.
c) Une demande de permis de construire a été déposée
le 31 mai 2006 et elle a été mise à l'enquête publique avec l’ensemble du dossier
du 27 juin au 17 juillet 2006. Elle a soulevé notamment l'opposition de l'Association
Pro Natura Vaud, qui a notamment relevé que l'implantation prévue pour le
bâtiment F et pour la voie d'accès à ce dernier ne respecterait pas la distance
de 10 m à la lisière de la forêt longeant le cours d'eau. L'opposante se
plaignait aussi du fait que les dangers et les risques d'inondation n'auraient
pas été pris en considération.
C.
Le dossier de la demande a été transmis à la Centrale des autorisations CAMAC
(ci-après : la centrale des autorisations) afin qu’elle recueille les avis
et autorisations spéciales des différents services concernés de
l’administration cantonale.
a) Le Service des forêts, de la faune et de la
nature, a demandé que l'implantation des bâtiments E et F ainsi que le tracé de
la voie de desserte soient modifiés de manière à respecter la distance de 10 m
à la lisière.
b) Le Centre de Conservation de la faune et de la
nature a demandé l’établissement d’un rapport sur les espaces naturels et les
espaces verts. Le rapport du bureau Hintermann et Weber du 2 octobre 2006 fait
un état des lieux des valeurs présentes sur le site et en évalue la qualité
paysagère et écologique ; il dresse également un catalogue de propositions
de mesures pour l’aménagement des espaces naturels. Le rapport met de plus en
évidence les valeurs naturelles du site, qui présente un intérêt biologique important
en raison de la présence de la Baye de Clarens et de l'ancien coteau viticole
dont le caractère naturel est prononcé. La Baye de Clarens est le seul cours
d'eau des Préalpes dont le régime est resté naturel. Son lit et ses berges sont
restés naturels sur une bonne partie de son cours et elle constitue un corridor
biologique de première importance, permettant des échanges faunistiques entre
les parties basses, moyennes et élevées de la Riviera. La Baye de Clarens est
portée à l’inventaire cantonal des monuments naturels et des sites (objet N°
182). Le coteau est partiellement boisé et couvert de fourrés, et constitue un
biotope important pour la faune, ce d’autant plus qu’il est en relation directe
avec le corridor biologique de la Baye de Clarens. Les relevés faunistiques ont
mis en évidence la présence de reptiles tels que la vipère aspic.
Le rapport indique les différentes mesures proposées
pour l'aménagement et l’entretien du coteau, de la forêt, des abords de la Baye
de Clarens et des toitures végétalisées, afin de maintenir la perméabilité
biologique sur le cours de la Baye de Clarens et d'offrir sur le coteau des
biotopes favorables aux reptiles, en premier lieu en faveur de la vipère aspic
qui est fortement menacée (considérée comme étant au bord de l'extinction selon
la liste rouge de l'Office fédéral de l'environnement - 2005). Le rapport
comporte encore la conclusion suivante :
« Les
aménagements prévus sont fortement orientés de manière à conserver et même à
renforcer les fonctions écologiques existantes. Les milieux de valeur sont
préservés et les fonctions d'échange maintenues (bord de la Baye, coteau). Les
espèces animales ciblées sont en premier lieu les reptiles (vipère aspic), mais
les mesures prévues profitent aussi à d'autres groupes (oiseaux). Les mesures
prévues sont compatibles avec l'occupation du site (activités artisanales) et
les travaux d'entretien inhérents. Les mesures ont été définies de manière à ce
que l'entretien des secteurs à vocation naturelle puisse être réalisé de manière
rationnelle et effective. »
D.
a) La centrale des autorisations a transmis le 3 novembre 2006 à la
Municipalité de Montreux (ci-après : la municipalité) la synthèse des
différentes autorisations cantonales requises par le projet. Le Service des
forêts, de la faune et de la nature a pris note de la modification de l’implantation
des bâtiments E et F et il a constaté qu’il subsistait un léger empiètement de
la voie d’accès sur la distance de 10 m à la lisière au droit du bâtiment C,
mais il a délivré l'autorisation requise par la législation forestière.
b) Le Centre de Conservation de la faune et de la
nature a procédé à l’examen des différentes mesures prévues par le rapport
Hintermann et Weber. Le rapport propose pour le coteau d’entretenir les
terrasses sous la forme de prairies extensives ; pour la forêt, de
favoriser l’aménagement d’une lisière étagée ; pour le bord de la
Baye de Clarens, la suppression des arbres exotiques et la plantation de
buissons indigènes. Le rapport formule aussi des propositions en ce qui
concerne la végétalisation des toitures. Le Centre de Conservation de la faune
et de la nature a constaté que ces mesures avaient été intégrées dans les plans
modifiés de la demande de permis de construire et qu’elles permettront une
intégration paysagère harmonieuse de la future zone industrielle, tout en
favorisant des milieux naturels d’intérêt. Il demande toutefois que ces
aménagements soient réalisés d’un seul tenant, dans l’année qui suit la
délivrance (ou l’entrée en force) du permis de construire, et que le secteur du
coteau soit inscrit dans le projet de nouveau plan général d’affectation sur le
plan des valeurs naturelles.
c) Le Service des eaux, sols et assainissement a
fixé différentes conditions concernant l’évacuation des eaux claires
directement dans le cours de la Baye de Clarens et il a demandé aux
constructeurs de remplir et de lui remettre le questionnaire 71 concernant la
gestion des eaux et des déchets de chantier, au plus tard quinze jours avant le
début du chantier.
E.
a) Lors de sa séance du 1
er
décembre 2006, la municipalité a
décidé de lever les oppositions et de délivrer le permis de construire. Elle a
notifié à l’association Pro Natura Vaud le 10 janvier 2007 la décision levant
son opposition.
b) Les associations Pro Natura et Pro Natura Vaud
ont contesté la décision municipale par le dépôt d’un recours auprès du
Tribunal administratif (actuellement Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal) le 1
er
février 2007. Les associations intéressées
relèvent que la Baye de Clarens est un cours d’eau au régime torrentiel formant
un couloir biologique ; le projet serait situé sur une terrasse alluviale
fortement exposée aux crues. Le PEP « La Foge » adopté en 1977 ne
serait plus d’actualité dans un secteur fortement exposé aux dangers naturels.
Les recourantes mettent aussi en cause la validité de l’autorisation que doit
délivrer le Service des eaux, sols et assainissement pour les constructions
situées à moins de 20 m d’un cours d’eau. Elles contestent également la dérogation
admise pour la distance à la lisière et estiment qu’un espace devrait être
défini pour maintenir les fonctions biologiques de la Baye de Clarens. Les
associations recourantes concluent à l’admission du recours et à ce que la
décision de la municipalité du 10 janvier 2007 soit annulée.
c) Le Service des eaux, sols et assainissement
s’est déterminé sur le recours le 22 février 2007. Il estime que le projet
serait conforme aux normes en cours. Il produit également un diagramme sur
« les déterminations concrètes de l’espace nécessaire pour les cours
d’eau ». Les constructeurs Nicolas Gudet et Niko Bijelic ont déposé un
mémoire le 21 mars 2007 et ils concluent au rejet du recours. La municipalité
s’est déterminée le 10 avril 2007 ; elle relève notamment que le permis de
construire serait conforme au plan d’affectation en force et elle conclut au
rejet du recours. Les associations recourantes ont enfin déposé un mémoire
complémentaire le 12 mai 2007.
F.
a) Le tribunal a ordonné dans l’intervalle une expertise aux fins de
déterminer si la parcelle en cause était soumise à des dangers particuliers
selon les critères établis par les recommandations fédérales. Il a désigné à
cette fin l’ingénieur G. de Montmollin du bureau d’étude Stucky, qui a déposé la
première version de son rapport d’expertise le 22 mai 2007. Il ressort de
l’expertise et de la carte des dangers que la majeure partie de la zone d’étude
est placée en zone de danger résiduel, alors que la zone située en bordure de
la Baye de Clarens est située en zone de danger élevé. L’expert estime par
ailleurs que les risques d’érosion de la berge en rive gauche sont relativement
importants et peuvent conduire à un déplacement de la berge allant de 2 m (profil
en travers C10 graphique de la page 29 du rapport d’expertise du 22 mai 2007)
pour atteindre environ 22 m (profil en travers C12 graphique de la page 30 du
rapport). L’expertise comporte une proposition de mesure formulée dans les
termes suivants :
« Les
dangers menaçant la parcelle considérée sont principalement à mettre en lien
avec des problèmes d’érosion de berge. Afin de réduire l’impact d’une
éventuelle érosion de berge sur l’aval du cours d’eau, il est proposé de
supprimer les murs de berge existants de manière à coucher les berges (pente
environ 1V pour 2H) et de placer les mœllons formant les murs ainsi que les
enrochements existants au pied de la berge. Ces travaux devront maintenir le
caractère irrégulier de la berge et du pied de berge de manière à améliorer
l’aspect paysager et créer la macro rugosité.
Sur
le talus des berges, des essences arborescentes et buissonnantes à enracinement
profond devront être plantées. Les espèces définies par un bureau spécialisé,
(…) seront choisies parmi les espèces qui croissent naturellement sur le bord
des cours d’eau de la région. Dans la partie inférieure de la berge, des
espèces arborescentes seront privilégiées afin de limiter les risques de
déracinement et de chute.
(...) »
b) Le tribunal a tenu une audience le 22 mai 2007 à
Montreux, au cours de laquelle l’expert a présenté les résultats de son
expertise. Le tribunal a procédé ensuite à une visite des lieux en présence des
parties. Celles-ci ont eu la possibilité de se déterminer sur le rapport
d’expertise ainsi que sur le compte rendu résumé de l’audience. A la demande du
tribunal, l'expert a produit le 12 juin 2007 un complément au rapport
d’expertise portant notamment sur les risques liés à la présence d’un glissement
actif en rive droite situé en face du projet contesté. Le tribunal a ensuite
demandé le 20 juin 2007 à l’Etablissement cantonal d’assurance de se prononcer
sur l’octroi de l’autorisation spéciale concernant les travaux contestés,
compte tenu du résultat de l’expertise.
c) La détermination de l’Etablissement cantonal
d’assurance du 2 juillet 2007 comporte les précisions suivantes :
« (…)
Deux
problématiques sont à considérer : le danger d’inondation ; le danger
d’érosion des berges.
a) Danger
d’inondation.
Le danger d’inondation
a été cartographié comme résiduel sur l’ensemble de la parcelle lors de la première
analyse du bureau Stucky, version présentée lors de la séance du TA le 22 mai
2007. La prise en compte des apports liée à la transversale de Tusingne ne
change pas cette classification. Par contre, la prise en compte du glissement de
terrain sis en rive droite au droit de la parcelle montre que cette dernière
peut être submergée dans l’hypothèse où toute la masse glissée se retrouve
subitement dans le cours d’eau, et ce, même s’il s’agit à ce moment-là d’une
crue de temps de retour faible (probabilité élevée – moins de 30 ans). ;
le niveau d’eau reste inférieur à 50 cm (niveau faible), mais le débit
spécifique atteint 0.4 à 1.9 m2/s (niveau moyen).
Dans la mesure où
une telle déstabilisation se produirait avec un temps de retour inférieur ou
égal à 300 ans, la cartographie devrait alors être modifiée et l’ensemble de la
surface de la parcelle serait colorée en bleu (danger moyen) conduisant alors à
l’exigence de mesures particulières de protection contre les crues pour l’ensemble
des bâtiments. Ce doute doit être levé et l’ECA demande qu’un spécialiste en géologie
se prononce tant sur la potentialité d’une déstabilisation totale du secteur en
glissement que sur la probabilité afin de préciser si ce scénario peut être
classé comme résiduel ou pas.
b) Danger
d’érosion des berges.
L’ECA tient à
préciser que le mode de représentation du danger d’érosion selon les couleurs
jaune, bleu et rouge tel que proposé par le bureau Stucky est une
interprétation de la recommandation fédérale « Prise en compte des dangers
dus aux crues dans le cadre des activités d’aménagement du territoire »,
1997. L’ECA a donc demandé au bureau Stucky de faire valider ce mode de
représentation par l’office fédéral, ce qui a été fait en date du 28 juin 2007
par courrier électronique (message de M. J-P. Jordan du BAFU à M. G. de
Montmollin du bureau Stucky dont copie est jointe).
Selon le principe
de gestion des zones de dangers par l’ECA, la zone rouge est inconstructible au
sens où l’ECA ne délivre pas l’autorisation spéciale ; les zones bleu et
jaune restent en principe constructibles pour autant que des mesures soient
prises, ces mesures devant être telles qu’aucun dommage ne puisse survenir aux
bâtiments jusqu’à un temps de retour de 100 ans, c’est-à-dire pour des événements
de probabilités élevées et moyennes. Ainsi compte tenu que la probabilité des
intensités d’érosion de berges est classée comme élevée pour les berges pour
les profils C11 et C12 (aval) et moyenne pour le profil C10 (amont) sur
l’ensemble du profil (page 34 rapport Stucky), les bâtiments doivent être
construits en dehors de toute la zone d’érosion quelle que soit la couleur.
Concernant
l’aménagement des espaces extérieurs, l’ECA rappelle que la zone bleue est une
zone dans laquelle les parcelles sont menacées à l’extérieur. Ainsi, et compte
tenu du caractère soudain du phénomène d’érosion des berges, le parking et les
voies de circulation doivent être soit construits en dehors de cette zone, soit
protégés par un mur de soutènement suffisamment profond (2 m au minimum). Pour
la zone jaune, l’ECA n’exige pas de mesures particulières puisqu’il ne s’agit
pas de bâtiments à proprement parler ni de la sécurité des personnes.
En conclusion
Qu’il s’agisse de
danger d’inondation ou de celui d’érosion des berges, les niveaux de danger
sont compatibles avec la délivrance de l’autorisation spéciale nécessaire selon
l’art. 120 LATC ; la zone rouge étant externe à la parcelle. Toutefois,
des mesures doivent être prises. Il s’agit pour l’érosion des berges de
localiser les bâtiments en dehors de la zone d’érosion (toutes couleurs
confondues) et de protéger le parking et la voie de circulation dans la bleue
par un mur de soutènement. Pour l’inondation, il s’agit de faire établir une
expertise géologique visant à confirmer ou infirmer la potentialité d’une
stabilisation totale de la zone de glissement en rive droite, et dans
l’affirmative, de préciser sa probabilité (inférieure ou supérieure à 300 ans).
Dans le cas où l’expertise géologique conduit à un scénario probable (déstabilisation
totale avec tempos de retour inférieur ou égal à 300 ans), le démarrage des
travaux est conditionné à la définition des mesures de protection
nécessaires ; ces dernières devant faire l’objet d’un rapport présenté à
l’ECA. »
d) Les constructeurs se sont déterminés sur cet
avis. En ce qui concerne le danger d’inondation, ils estiment qu’il serait
disproportionné d’exiger pour le projet contesté l’établissement d’un rapport
géologique sur un risque de glissement faible à très faible, et qui a déjà fait
l’objet d’une surveillance de la part des autorités concernées. S’agissant du
danger d’érosion des berges, les constructeurs relèvent que, selon l’avis de
l’expert, l’intensité du danger varie peu en fonction de la fréquence de l’événement,
soit du niveau de probabilité. Ainsi, à leur avis, que la probabilité d’érosion
de la berge soit élevée ou moyenne, l’intensité du danger demeurerait
inchangée. Ils relèvent encore que selon la carte des dangers établie par
l’expert, l’ensemble des bâtiments seraient situés dans la zone d’intensité de
danger résiduel, permettant d’autoriser les constructions.
G.
a) Par arrêt du 16 avril 2008 (AC.2007.0019), le Tribunal cantonal a
admis le recours et il a annulé la décision de la municipalité du 10 janvier
2007 en retournant le dossier à l’Etablissement cantonal d’assurance afin qu’il
statue sur l’autorisation prévue en matière de dangers naturels, ainsi qu’au
Département de la sécurité et de l’environnement afin qu’il statue sur
l’autorisation requise par la législation en matière d’aménagement des cours
d’eau. Le tribunal a considéré en substance que l’Etablissement cantonal
d’assurance n’avait pas délivré l’autorisation spéciale requise en relation
avec les mesures de prévention contre les dangers et qu’il n’était pas en
mesure de le faire en raison des incertitudes concernant le glissement situé
sur la rive droite de la Baye de Clarens, en face du projet contesté. Le
tribunal a aussi considéré que le Département de la sécurité et de
l’environnement n’avait pas encore statué sur le respect des exigences
relatives au droit fédéral sur l’aménagement des cours d’eau.
b) En statuant sur un recours formé par Dora
Ramseier, Nicolas Gudet et Niko Bijelic contre l’arrêt du Tribunal cantonal, le
Tribunal fédéral a annulé l’arrêt du 16 avril 2008 et il a renvoyé la cause à
la Cour de droit administratif et public pour nouvelle décision dans le sens
des considérants. Le tribunal a considéré pour l’essentiel que la présence d’un
assesseur qui avait démissionné au 31 décembre 2007, dans la composition de la
section qui avait jugé l’affaire en 2008, n’était pas conforme aux exigences de
l’art. 30 al. 1 Cst. relatives à la composition correcte de l’autorité
judiciaire, même si les parties avaient donné expressément leur accord à ce que
l’assesseur en cause participe à la section qui a statué sur le recours. L’accord
des parties ne permettait pas au tribunal de s’écarter d’une composition
régulière de la section devant juger la cause, car il existait un intérêt
public important à ce que la justice soit rendue par des juges établis par la
loi (ATF 1C_235/2008 du 13 mai 2009).
c) A la suite de la notification de l’arrêt du 13
mai 2009, l’instruction de la cause a été reprise sous la référence
AC.2009.0105.
H.
a) Pendant la procédure de recours au Tribunal fédéral, la Commune de
Montreux a mandaté le Dr Aurèle Jean Parriaux, professeur à l’Ecole
polytechnique fédérale de Lausanne, afin qu’il se prononce sur les dangers liés
aux glissements de terrain. La mission du professeur Aurèle Jean Parriaux a été
précisée par le Service des eaux, sols et assainissement dans une lettre du 22
mai 2008, qui a posé les questions suivantes à l’expert:
« Question 1
Quel est le
comportement ordinaire et quelle est l’évolution attendue du glissement de
terrain situé en face du projet, sur rive droite du ruisseau, notamment en
relation avec les phénomènes d’érosion de ce dernier ?
Question 2
Quelle est la
vraisemblance d’une rupture totale extraordinaire du glissement avec un apport
de l’ensemble de la masse glissée dans le lit du ruisseau ? Cette
vraisemblance peut-elle être qualifiée de : nulle, très faible, faible,
moyenne ou élevée ?
Question 3
Serait-il
proportionné et vraisemblable d’envisager un scénario concomitant d’un
glissement total, de la masse instable et d’une crue à fréquence élevée (temps
de retour de 30 ans) et par conséquent d’un embâcle, qui aboutirait dans la
matrice des dangers de crue, à une probabilité autre que
résiduelle ? »
b) Le professeur Aurèle Jean Parriaux a répondu de
la manière suivante aux questions qui lui étaient posées dans un rapport du 27
août 2008:
«
Question 1
(…)
Il y a lieu de
distinguer ici les deux glissements en terrains meubles (nord et sud) et un
possible glissement rocheux.
Concernant le
glissement meuble nord, les crues de la rivière et les érosions latérales qui y
sont liées, agissent dans le sens d’un délestage du pied qui repose sur les
alluvions subactuelles. Une érosion latérale remobilise les alluvions en place
de la rive droite et emportent par la même occasion le pied du glissement qui
repose dessus. Le fait qu’on se trouve à l’extérieur du méandre renforce cette
action. Les crues, qui seront probablement plus violentes encore dans le futur
en raison du changement climatique, vont donner lieu un jour ou l’autre à un
tel phénomène. Toutefois, les mouvements du glissement resteront modestes et
les masses mobilisées de faible ampleur en raison de la forte plasticité de la
matrice en glissement. Le glissement meuble sud est peu influencé directement
par l’érosion de la rivière puisque sa base se trouve légèrement perchée
au-dessus du lit. Il jouit des mêmes propriétés au sens du matériel que le
glissement nord. Sa haute plasticité rend peu probable un mouvement rapide qui
lui soit propre. En revanche, sa stabilité est influencée de manière indirecte
avec la stabilité du panneau rocheux sur lequel il repose.
Le massif rocheux
qui borde le glissement nord et qui supporte le glissement sud offre une
structure défavorable à sa stabilité en raison d’un pendage en partie tourné
vers le vide (voir détail dans le corps du rapport). Sa stabilité est
influencée en première ligne avec l’érosion de la rivière car c’est cette
dernière qui peut entailler le pied de la série et provoquer un glissement
couches sur couches. Dans les conditions actuelles, ce paquet rocheux est
stable et il peut le rester encore longtemps. Toutefois, si l’instabilité
devait se déclencher, elle pourrait provoquer un danger important par le volume
de rocher qui envahirait le lit de la rivière et ceci rapidement.
Question 2
(…)
Là encore, il
faut distinguer la situation pour les glissements meubles et un possible
glissement rocheux. En ce qui concerne le glissement meuble nord, un apport de
l’ensemble de la masse dans le lit du ruisseau peut être qualifié de très
faible. Il en est de même pour le glissement meuble sud, sans prendre en compte
la stabilité de son substrat rocheux. Si un glissement couche sur couche devait
affecter le paquet molassique entre les deux glissements, il est vraisemblable
qu’une grande masse de rocher disloqué envahisse rapidement le lit, provoquant
son obturation partielle. En revanche, la probabilité qu’un tel événement se
produise dans les prochaines décennies est très faible.
Question 3
(…)
Cette question
fait appel d’une part à la notion de fréquence de phénomènes, d’autre part à la
concomitance de deux types de phénomènes (crue et glissement).
Sur la fréquence
des phénomènes, les directives de l’OFEV de 1997 ne considèrent pas le
paramètre fréquence ou probabilité pour les glissements de terrain en raison de
leur caractère continu. Seule leur vitesse entre dans l’évaluation du danger.
Dans notre cas, ceci s’applique bien aux deux glissements meubles (nord et
sud). Tous deux ont visiblement des vitesses modérées qui correspondent à la
classe de danger faible. Concernant un possible glissement rocheux, les choses
sont plus délicates. Ce n’est pas un phénomène continu puisque cette assise ne
bouge pas sensiblement pour le moment. Sur le plan géodynamique, un glissement
rocheux est plutôt à apparenter à un éboulement vu la rapidité du phénomène. On
pourrait donc théoriquement considérer une probabilité ou une période de
retour. Les directives OFEV 1997 distinguent pour les éboulements un danger
élevé pour des événements à période de retour inférieure à 300 ans, puis un
danger résiduel lorsque cette valeur est dépassée. Mais en fait, la notion de
période de retour ne s’applique plus vraiment dans notre cas. En effet, le
glissement rocheux massif qui est évoqué, s’il a lieu, ne pourra plus se
reproduire puisque le danger aura disparu une fois l’événement produit. Nous ne
sommes donc pas dans un cas de phénomènes répétitifs pour lesquels la notion de
période de retour a un sens. Ces questions sont actuellement en révision à
l’OFEV. Une nouvelle directive établie en collaboration avec le groupe AGN,
traitant notamment des glissements discontinus, devrait voir le jour l’an
prochain. Mais à ce stade, il est difficile d’aller plus loin dans l’analyse.
Sur le deuxième
point, le danger de glissement est bien à considérer comme concomitant avec les
crues, surtout lorsque celles-ci entaillent le pied des masses instables. Les
conditions de déclenchement des glissements rocheux (mise en pression des
fissures) sont souvent les mêmes que celles qui conduisent à de fortes crues.
Il est donc justifié, dans une analyse de risques, de coupler ces dangers.
Qu’en est-il
alors de la période de retour d’un événement couplé glissement-crue ? La
matrice d’évaluation du danger de crue sans glissement a déjà été définie par
l’étude hydrologique. Ce qui pourrait la modifier, c’est un événement
glissement avec obturation massive du lit et ceci au moment même de la crue.
Dans le couplage, c’est la période de retour de l’obturation, donc du
glissement massif qui est surtout significative pour une telle évaluation.
Un scénario d’obturation
du lit par un des glissements meubles suite à une crue trentenaire est très peu
vraisemblable en raison des faibles vitesses de ces glissements et le caractère
plastique du matériel.
Le cas d’un
possible glissement rocheux est plus complexe. Les prochaines crues
correspondant à une fréquence de 30 ans ont très peu de chances de déclencher
un tel glissement. Il s’agit ici plutôt d’un problème de progression de
l’érosion du pied du massif rocheux, par les crues d’une part, mais aussi par
l’altération des marnes. Il faut donc plutôt prendre en compte une notion de
fatigue de l’appui de ces couches, qui ne peut qu’augmenter avec le temps. En
d’autres termes, la prochaine crue trentenaire aura moins d’influence qu’une
même crue trentenaire qui se produira au siècle prochain.
Pour revenir à la
notion de période de retour d’un événement couplé glissement rocheux-crue,
c’est surtout la période de retour du glissement rocheux qui influence l’évaluation.
Or, le glissement rocheux correspond au moins à un danger résiduel au sens
défini par l’OFEV, c’est-à-dire un danger très peu probable mais qui aurait des
conséquences importantes. Déterminer si un tel événement a une période de
retour inférieure (danger élevé) ou supérieure à 300 ans (danger résiduel)
n’est raisonnablement  pas possible en raison de l’incertitude scientifique de
tels pronostics dans le futur pour des glissements rocheux et l’inadéquation de
la notion de période de retour dans un tel cas (voir ci-dessus). Cette
incertitude est directement reportée sur l’évaluation de la période de retour
d’une crue exceptionnelle se produisant en même temps que le glissement
rocheux.
C’est pourquoi,
il serait plus raisonnable à mon avis de ne pas mettre trop de poids sur cette
question de la période de retour et d’investir plutôt dans une solution
concrète qui supprime ce danger. La confortation du pied du possible glissement
rocheux par quelques ancrages, tel que proposé dans le corps du rapport, apporterait
cette garantie pour des coûts très modestes. Une telle mesure pourrait être une
condition à l’acceptation des constructions sur la rive gauche. »
c) Reprenant l’instruction
de la cause, le tribunal a demandé à l’auteur de l’expertise portant sur la
carte des dangers liés à la Baye de Clarens au lieu-dit « Les
Bonnettes », si le risque de glissement d’une période de retour inférieure
à 300 ans pouvait entraîner une modification des limites de la zone de danger.
Les constructeurs ont toutefois informé le tribunal le 3 février 2010 qu’ils
avaient décidé de faire procéder aux travaux de renforcement suggérés dans le
rapport du professeur Aurèle Jean Parriaux. Ils ont produit à cet effet un
rapport du bureau d’ingénieurs et géologues Tissières SA du 21 mai 2010.
I.
a) Les constructeurs ont en outre demandé au tribunal le 23 juillet 2009
et le 31 mai 2010 d’interpeller les différentes autorités cantonales chargées
de statuer sur les autorisations spéciales requises en matière de zones de
danger pour qu’elles délivrent les autorisations requises en la matière. Le
tribunal a par la suite interpellé les parties sur la question de savoir si des
zones de glissement de terrain sur le secteur amont de la Baye de Clarens
pouvaient également avoir une influence sur la délimitation de la zone de
danger. Les constructeurs ont estimé que la carte des dangers n’allait pas être
modifiée et que toutes les mesures étaient prises pour parer aux dangers de la
zone de glissement située sur la rive droite de la Baye de Clarens, en relevant
que l’expertise du bureau spécialisé avait répondu à la question des
conséquences possibles pour le projet litigieux d’un glissement à l’amont de
celui-ci. Les constructeurs indiquaient en outre qu’ils étaient prêts à mettre
en œuvre toutes mesures proposées par les experts pour écarter tout danger
(lettre des constructeurs du 16 juin 2010).
b) Le Service des eaux, sols et assainissement s’est
déterminé le 25 juin 2010; il est d’avis que les mesures préconisées par le
bureau Stucky dans le rapport du 12 juin 2007 et dans celui du bureau
d’ingénieurs et géologues Tissières SA du 21 mai 2010 écartent tout danger, de
sorte qu’il est en mesure d’accorder l’autorisation nécessaire prévue par la
législation en matière de police des eaux dépendant du domaine public. L’Etablissement
cantonal d'assurance s’est déterminé le 29 juin 2010 dans les termes suivants:
« L’intégration
des facteurs d’influence lors de l’élaboration d’une carte des dangers Eau
constitue un élément méthodologique tel que défini par les directives fédérales
« Protection contre les crues des cours d’eau », OFEG, 2001. Pour le
canton de Vaud, c’est le Service des eaux, sols et assainissement (SESA) qui
est garant de la mise en œuvre de cette méthodologie par les bureaux
spécialisés.
A ce titre, notre
Etablissement s’en remet à la décision du SESA concernant la question de savoir
si d’autres glissements à l’amont du projet litigieux pourraient avoir
également un impact comme facteur d’influence sur la délimitation des zones de
dangers. »
c) La municipalité s’est
déterminée le 28 juin 2010; elle estime qu’il appartient au Service des eaux,
sols et assainissement et à l’Etablissement cantonal d'assurance de se
déterminer sur la question soulevée par le tribunal. Le tribunal a ensuite
transmis aux parties, le relevé des zones de glissement à l’amont du projet
contesté.
Considérant en droit
1.
La qualité pour recourir des associations Pro Natura Vaud et Pro Natura
Suisse n’est pas contestée par les parties, à juste titre. En effet, le droit
de recours de l’association Pro Natura Vaud se fonde sur l’art. 90 de la loi
sur la protection de la nature, des monuments et des sites du 10 juin 1969
(LPNMS; RSV 450.11). La qualité pour recourir doit être reconnue aux
associations d'importance cantonale qui se vouent à la protection de la nature sur
la base de l'art. 90 LPNMS lorsque les intérêts protégés par cette législation
sont en cause (AC.2009.0209 du 26 mai 2010 et les arrêts cités), ce qui est le
cas en l’espèce; en effet, le projet de construction touche la rive boisée du
cours de la Baye de Clarens, porté à l’inventaire cantonal des sites au sens
des art. 12 ss LPNMS, sous n° 182. L’association Pro Natura Vaud a également
qualité pour soulever le grief du contrôle incident du plan d’affectation pour
le motif que ce dernier ne répond plus aux nouvelles exigences applicables en
matière de protection de la nature (voir arrêt AC.2007.0019 du 16 avril 2008
consid. 4b). L’association Pro Natura Suisse a aussi qualité pour recourir en
application de l’art. 12 al. 1 let. b de la loi fédérale sur la protection de
la nature du 1er juillet 1966 (LPN; RS 451), en relation avec l’art. 1
er
chiffre 3 de l’annexe à l’ordonnance relative à la désignation des
organisations habilitées à recourir dans les domaines de la protection de
l’environnement, des dangers naturels ainsi que de la protection de la nature et
du paysage (ODO; RS 814.076).
2.
Les associations recourantes invoquent essentiellement, à l’appui de
leur recours, le fait que la Baye de Clarens est un cours d’eau au régime
torrentiel, avec des crues importantes et une grande capacité d’érosion des
berges. Elles estiment que la décision municipale ne tient pas suffisamment
compte de cet aspect. Elles soutiennent aussi que le plan d’extension partiel
« La Foge », approuvé par le Conseil d’Etat en 1977, ne serait plus
adapté et devrait être modifié notamment pour tenir compte des distances à
respecter par rapport aux cours d’eau. Elles demandent qu’un espace de
protection du cours d’eau soit défini conformément à la législation fédérale
sur les cours d’eau.
a) Dans l’arrêt du 16 avril 2008, le tribunal a
examiné dans le détail les différentes bases légales liées à la problématique
de la délimitation des zones de dangers et des autorisations cantonales qu’elles
impliquent, sans qu’il soit nécessaire d’y revenir. Il suffit juste de préciser
que, depuis l’arrêt du 16 avril 2008, la loi sur la police des eaux dépendant
du domaine public du 3 décembre 1957 (LPDP; RSV 721.01) a été modifiée pour
introduire le 11 novembre 2008 aux art. 2 à 2g les dispositions concernant la
préservation de l’espace nécessaire aux cours d’eau; en outre, la modification précise
à l’art. 2h LPDP la procédure d’établissement des cartes de dangers « eau ».
Cette dernière disposition prévoit que les communes établissent les cartes de
dangers liées aux eaux en se conformant aux recommandations de la
Confédération, du service en charge du domaine des eaux, ainsi que des autres
services spécialisés (al. 1). Le bassin versant constitue l’unité spatiale de
travail (al. 3), les communes devant tenir compte des cartes de dangers dans
leur planification et prendre les mesures nécessaires pour assurer la sécurité
des personnes et des biens importants (al. 4).
b) L’obligation de se conformer aux recommandations de
la Confédération pour l’établissement de la carte de dangers « eau »
impose de prendre notamment en considération la directive de l’Office fédéral
des eaux et de la géologie (OFEG) désignée: « Protection contre les crues
des cours d’eau » publiée en 2001 (ci-après: directive « Protection
contre les crues »). Cette directive, toujours en vigueur, est donc contraignante
par le renvoi de l’art. 2h al. 1 LPDP; elle traite des différents types de
dangers et facteurs d’influence à prendre en considération lors de
l’établissement d’une carte de dangers (directive « Protection contre les
crues » p. 42).
aa) La directive « Protection contre les crues »
précise que les crues sont dangereuses à plusieurs titres: elles peuvent
déborder et, chargées de sédiments, endommager les cultures et les
constructions; elles peuvent éroder et aussi affouiller les fondations des
constructions existantes; elles peuvent encore mobiliser les matériaux charriés
et d’autres matériaux solides, et par leur action dynamique, déstabiliser les
ouvrages de protection, emporter des personnes ou des véhicules et détruire des
bâtiments. Suivant l’action prépondérante d’une crue, la distinction doit être
faite entre inondation, érosion des berges ou dépôt de lave torrentielle. Pour
la plupart des crues, on assiste à une combinaison de ces trois types de dangers,
entraînant souvent aussi un dépôt de sédiments grossiers, c’est-à-dire un dépôt
étendu du matériau de charriage. Ce processus n’est souvent pas mentionné en
tant que tel, car il est toujours lié à une inondation dynamique. En plus de
ces types de dangers, il existe d’autres facteurs d’influence importants. La
directive « Protection contre les crues » mentionne en page 42 les
éléments suivants:
«
Les
embâcles
. Après une avalanche, lors de vents impétueux et lors
d’intempéries, du bois mort, du bois flottant et d’autres matériaux solides
empêchent souvent l’écoulement naturel des eaux, ceci particulièrement aux
rétrécissements, tels que barrages, ponts ou tronçons de gorge. A l’arrière de tels
bouchons, un exhaussement se produit. Il s’ensuit un débordement du cours d’eau
qui se cherche de nouveaux passages. Lors d’une soudaine rupture, une vague ou
une lave torrentielle chargée de bois et de matériaux charriés va dévaler les
pentes.
Les obstructions
du chenal
. Les éboulements, les glissements de terrain, les avalanches ou
les laves torrentielles peuvent provoquer un rehaussement du fond du lit ou
même l’obstruer complètement. De telles obstructions provoquent des inondations
en amont et menacent l’aval par le risque d’une rupture (accompagnées d’une
onde de submersion). »
bb) Il ressort clairement
de la directive fédérale que les glissements de terrain font partie des
facteurs d’influence à prendre en considération pour évaluer les dangers des
crues, notamment en raison des obstructions que de tels glissements peuvent
provoquer, des inondations en amont qui en résultent et du risque de rupture
accompagné d’une vague ou d’une lave torrentielle avec une onde de submersion
particulièrement dangereuse. C’est précisément ce phénomène qui a incité
l’Etablissement cantonal d'assurance à demander à éclaircir la question du
glissement de terrain situé en face du projet de construction, et qui a donné
lieu au rapport du professeur Parriaux du 27 août 2008. Les constructeurs ont
décidé de suivre les recommandations formulées dans ce rapport pour stabiliser
le glissement de roche sur la rive droite de la Baye de Clarens. En effet,
l’importance du volume de roche en cause (12'000 m3) était de nature à provoquer
un rehaussement du fond du lit et même l’obstruer, au moins partiellement, en
provoquant des inondations en amont sur le terrain des constructeurs. Cette
situation montre à quel point le facteur d’influence du glissement de terrain
joue un rôle déterminant pour la délimitation des zones de dangers.
cc) Sur le site « Géoplanet », le tribunal
constate la présence de plusieurs glissements à l’amont du projet. A environ
500 m au nord, on trouve deux importants glissements de part et d’autre du
cours d’eau, entre le hameau de Brent et le lieu-dit « Le Poyet ». Selon
la légende de la carte, il s’agit d’un glissement actif d’une profondeur entre
2 et 10 m avec une vitesse moyenne de déplacement de 2 à 10 cm par année. Plus
en amont, au sud du lieu-dit « Chantemerle » sur le territoire de la
Commune de Blonay, une surface encore plus importante de glissement longe la
rive droite de la Baye de Clarens sur plusieurs centaines de mètres comprenant
des secteurs actifs et même très actifs avec une vitesse de glissement
supérieure à 10 cm par an. On retrouve, plus en amont, deux glissements très
actifs longeant la rive gauche de la Baye de Clarens, entre les lieux-dits
« Chantemerle » et « Thoinex », et plus haut encore,
d’importantes surfaces de glissements peu actifs et actifs, notamment au
lieu-dit « Crosat ». Selon la directive fédérale, l’obstruction du
cours d’eau par de tels glissements constitue une menace réelle à l’aval par le
risque de rupture accompagné de l’onde de submersion qui en résulte et pouvant
affecter non seulement le terrain des constructeurs, mais encore toutes les
habitations à l’aval, situées à proximité du cours d’eau dans l’agglomération
fortement urbanisée de Clarens.
c) Ces zones de glissement font donc partie des facteurs
d’influence qui doivent être pris en considération dans le cadre de
l’élaboration de la carte de dangers selon la directive « Protection
contre les crues ». L’élaboration de la carte de dangers doit s’étendre sur
l’ensemble du bassin versant de la Baye de Clarens qui touche les Communes de
Montreux et de Blonay, et l’étude nécessite donc des investigations sur les
risques de glissements de terrain à prendre en considération. Le rapport
d’expertise de juin 2007 sur les dangers liés à la Baye de Clarens au lieu-dit
« Les Bonnettes » a été limité par le tribunal à l’aspect purement
hydraulique soulevé par les associations recourantes  et il ne prend donc pas
en considération les dangers liés à la géologie, tels que les glissements de
terrain (page 1, chiffre 1.1 du rapport). Le rapport d’expertise permet ainsi d’apprécier
la zone de danger concernant les inondations, l’érosion et les laves
torrentielles, de manière conforme aux directives fédérales, sans toutefois
inclure le facteur d’influence du risque d’obstruction du chenal par des
glissements de terrain. La prise en compte de tels risques nécessite une étude
plus approfondie à réaliser sur l’ensemble du bassin versant et les
caractéristiques des glissements existants. C’est pourquoi les données qui
résultent du rapport d’expertise, complètes en ce qui concerne l’aspect
hydraulique, ne constituent pas une base suffisante pour permettre aux
autorités cantonales de statuer sur les autorisations spéciales relevant de
leur compétence, tant que la délimitation de la zone de danger ne tient pas
compte des facteurs d’influence liés aux glissements de terrain situés en amont
de la parcelle des constructeurs. Les autorités responsables de l’établissement
de la carte de dangers doivent étudier les probabilités et fréquences des
dangers liés aux glissements de terrain mentionnés ci-dessus, comme le professeur
Aurèle Jean Parriaux l’a fait pour le glissement situé sur la rive droite de la
Baye de Clarens dans son rapport du 27 août 2008, pour déterminer ensuite dans
quelle mesure le scénario d’un glissement de terrain lié à une crue doit être
pris en considération et pourrait intervenir ou influencer la délimitation des différentes
zones de dangers.
3.
a) La parcelle des constructeurs est classée en zone à bâtir par le PEP « La
Foge ». Les associations recourantes estiment que ce plan, relativement
ancien, devrait être modifié et ne serait plus adapté aux nouvelles exigences
légales. A cet égard, le tribunal avait considéré dans l’arrêt du 16 avril 2008
que le PEP « La Foge » comportait d’importantes lacunes en ce qui
concerne la délimitation de l’aire forestière et la désignation des biotopes
dignes de protection; ces lacunes pouvaient toutefois être compensées au moyen des
conditions fixées par les autorisations spéciales du Service des forêts, de la
faune et de la nature et du Centre de Conservation de la faune et de la nature
(arrêt AC.2007.0019 du 16 avril 2008 consid. 4e aa/bb). Le tribunal avait
laissée ouverte la question de savoir si le PEP « La Foge » tenait
suffisamment compte des exigences spécifiques du droit fédéral sur l’aménagement
des cours d’eau, en ce qui concerne notamment la détermination de l’espace
minimal du cours d’eau, en l’absence d’une autorisation cantonale sur ce point
(arrêt AC.2007.0019 précité consid. 4 e/cc). En revanche, le tribunal n’a pas
examiné la question de savoir si le PEP « La Foge » répondait aux
exigences spécifiques applicables en matière de zones de dangers.
b) La condition fondamentale pour qu’un terrain
puisse être classé en zone à bâtir est qu’il soit « propre à la
construction » (art. 15 1
ère
phrase de la loi fédérale du 22
juin 1979 sur l'aménagement du territoire; LAT, RS 700; FF 1978 I 1026; ATF 113
Ia 450 consid. 4c). Cette condition est remplie lorsque les qualités du terrain
répondent aux exigences que pose l’utilisation prévue. Il s’agit d’une part de
la qualité du terrain et de sa situation de fait (topographie, exposition,
climat, etc.), c’est-à-dire des données naturelles (voir art. 1
er
al. 1 3
ème
phrase LAT). Pour apprécier si un terrain est propre à la
construction dans une région exposée aux dangers de glissements de terrain, le
Tribunal fédéral a jugé, dans un arrêt publié aux ATF 114 Ia 245 ss, qu’il fallait
examiner si le danger était si grand qu’il faille considérer la région comme
impropre à la construction. Dans cette affaire, les experts avaient estimé que
les perspectives de succès de travaux de consolidation du glissement étaient
mauvaises et impropres à garantir la sécurité. L’autorité de planification ne
pouvait donc attendre, pour apprécier le caractère constructible du terrain,
que les travaux proposés se révèlent après coup impropres à garantir la
sécurité ou que des dommages se soient effectivement produits (ATF 114 Ia 245
consid. 6 p. 252 ss). Les terrains exposés à des dangers naturels élevés ne
sont pas propres à la construction au sens de l’art. 15 1
ère
phrase
LAT; en effet, aucune construction ni extension de bâtiment n’est admissible en
zone de danger élevé selon la recommandation « Aménagement du territoire
et dangers naturels », publiée en 2005 par les Offices fédéraux du
développement territorial, des eaux et de la géologie, ainsi que de
l’environnement, des forêts et du paysage (p. 27 de la recommandation, voir
aussi ATF Ia.171/2000 du 16 août 2000 consid. 3 et les références citées). La
présence d’une zone de danger élevé (rouge), sur un terrain classé en zone à
bâtir, a pour conséquence de rendre la zone à bâtir non conforme au droit
fédéral sur l’aménagement du territoire. Le classement dans la zone à bâtir a alors
été adopté dans l’ignorance d’une donnée essentielle sur l’aptitude à la
construction du terrain, et le statut de zone à bâtir de ce terrain n’était
vraisemblablement pas conforme à la règle de l’aptitude à la construction posée
par l’art. 15 LAT. Le statut constructible résulte d’un défaut d’informations
scientifiques et techniques sur les dangers naturels auxquels le terrain était probablement
déjà exposé lors de la procédure d’approbation du plan d’affectation.
c) En l’espèce, le PEP « La Foge » a été adopté
en 1977, avant l’entrée en vigueur de la loi fédérale sur l’aménagement du
territoire le 1er janvier 1980, et il fait partie des plans d’affectation visés
par l’art. 35 al. 3 LAT. Le contrôle incident d’un tel plan à
l’occasion d’une demande de permis de construire est admissible lorsque les
circonstances se sont modifiées à un tel point qu’une adaptation du plan est
nécessaire (voir ATF 127 I 103 consid. 6b p. 105). A cet égard, la délimitation
d’une zone de danger qui toucherait la parcelle des constructeurs serait une
circonstance nouvelle qui nécessiterait un changement du plan d’affectation. La
partie de la zone à bâtir prévue par le PEP « La Foge » qui pourrait
être grevée par des zones de dangers élevés (rouge) ne serait alors plus
conforme à l’art. 15 1ère phrase LAT.
Par ailleurs, la directive fédérale « Protection
contre les crues » insiste sur la nécessité d’une approche globale de
l’ensemble du cours d’eau et de son bassin versant pour apprécier les situations
de danger, identifier les déficits écologiques et y remédier. Une protection
contre les crues durable doit laisser suffisamment d’espace pour le
développement d’une diversité naturelle des structures pour les habitats
aquatiques, amphibiens et terrestres et créer des liaisons entre les habitats.
L’un des principes proposés par la directive consiste à retenir l’eau où cela
est possible et à l’évacuer si cela est nécessaire. Selon ce principe, les débits
de crue devraient être retardés dans des zones de rétention afin de pouvoir
écarter les pointes de crues. Les zones naturelles de rétention de crues
doivent donc être préservées, le cas échéant, reconstituées. La protection
contre les crues est ainsi assurée avec un minimum d’intervention sur le milieu
naturel. Le PEP « La Foge » a toutefois été conçu et adopté avant
l’entrée en vigueur de la loi fédérale sur l'aménagement des cours d'eau du 21
juin 1991 (LACE; RS 721.100; voir aussi arrêt AC.2007.0019 du 16 avril 2008
consid. 4b) et il ne tient pas compte du concept de lutte contre les crues de
la directive fédérale « Protection contre les crues ». Ainsi, il se
pose aussi la question de savoir si la partie de la zone à bâtir prévue par le
PEP « La Foge » de 1977 le long de la Baye de Clarens devrait ou non être
réexaminée pour prendre en considération les dispositions fédérales concernant
l’aménagement des cours d’eau et les impératifs de protection contre les crues.
d) Cela étant précisé, le tribunal constate que le
canton de Vaud n’a pas encore légiféré sur la question de la prise en compte des
cartes de dangers dans les procédures de demande de permis de construire (art.
103 ss de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions; LATC, RSV 700.11) et celles concernant les plans d’affectation
(art. 56 ss LATC). Il est vrai que la jurisprudence a précisé qu’il appartenait
à l’Etablissement cantonal d'assurance de déterminer si un projet de
construction pouvait ou non être autorisé dans une zone de danger rouge,
c’est-à-dire les territoires dont il est connu par expérience ou dont il est
possible de prévoir qu’ils comportent un risque d’éboulement, de glissement de
terrain, d’avalanche, d’inondation ou de phénomènes naturels similaires
représentant un danger considérable pour la vie et la propriété. Le tribunal
avait relevé à ce sujet que les restrictions graves au droit de propriété qui
résultent d’une zone de danger devaient pouvoir faire l’objet d’un contrôle
juridictionnel (AC.2009.0027 du 8 janvier 2010 consid. 2). Pour éviter les
incertitudes qui résultent de la situation actuelle et pour donner aux
propriétaires concernés la possibilité de contester la délimitation et la prise
en compte de la zone de danger, que ce soit dans la procédure de demande de
permis de construire que dans le cadre de la procédure d’adoption d’un plan
d’affectation (voir arrêt AC.2009.0091 du 17 février 2010 consid. 3c), il
serait possible d’adopter des règles claires dans la LATC. Par exemple, le
canton de Berne a modifié en janvier 2009 la loi sur les constructions du 2
juin 1985 (LCBe; RSB 721.0) dans le but de préciser les effets juridiques des
cartes de dangers dans le cadre d’une demande d’autorisation de construire
(art. 6 LCBe), et pour réglementer la mise en œuvre de la prise en compte de
ces zones lors de la procédure d’approbation des plans d’affectation (art. 71
LCBe).
Quoi qu’il en soit, l'art. 89 LATC interdit toute
construction sur un terrain qui ne présente pas une solidité suffisante ou qui
est exposé à des dangers spéciaux tels que l'avalanche, l'éboulement,
l'inondation et les glissements de terrain, avant l'exécution de travaux
propres, à dire d'experts, à le consolider ou à écarter ces dangers; cette
disposition précise que l'autorisation de construire n'engage pas la
responsabilité de la commune ou de l'Etat. Le législateur cantonal laisse au
propriétaire constructeur la responsabilité de prendre toutes les mesures
propres à consolider le terrain ou à écarter les dangers de glissement, que le
terrain soit situé en zone à bâtir ou hors des zones à bâtir. Ainsi, même si le
terrain est classé en zone à bâtir, il appartient au constructeur de prouver
que les mesures de sécurité sont prises pour écarter tout danger (voir
notamment les arrêts AC.2009.0082 du 26 février 2010 consid. 2a, AC.2008.0290
du 9 octobre 2009 consid. 3a, AC.2007.0277 du 16 décembre 2008, AC.2006.0098 du
22 décembre 2006 consid. 5a, AC.2003.0104 du 2 mars 2004 consid. 7c, AC.1995.0157
du 24 décembre 1997).
4.
a) En définitive, le tribunal constate que les autorités cantonales
appelées à se prononcer sur les autorisations spéciales requises en matière de
dangers naturels ne disposent pas des informations suffisantes en l’absence
d’une carte de dangers établie conformément à la directive fédérale
« Protection contre les crues », c’est-à-dire en tenant compte des facteurs
d’influence liés aux glissements de terrain. De plus, le PEP « La
Foge » pourrait ne plus être adapté aux nouvelles circonstances qui
résultent à la fois de la délimitation de la zone de danger et des impératifs
liés à la protection du cours d’eau contre les crues, qui impliquent notamment
la délimitation d’espaces de protection ou de retenue suffisants, en fonction
d’un concept global de l’ensemble du cours d’eau dans son bassin versant. Le
recours doit donc être admis et la décision attaquée annulée.
b) Il appartient encore
au tribunal de statuer sur les frais et dépens. Les frais d’expertise ont été
nécessités par l’absence d’une carte de dangers. Toutefois, le mandat donné à
l’expert par le tribunal était trop limité et ne permettait pas, dans les
délais fixés, d’entreprendre toutes les démarches, les études et les recherches
nécessaires à l’élaboration d’une carte de dangers de manière conforme à l’art.
2h LPDP (disposition qui n’était pas en vigueur au moment de l’expertise). En
particulier, le mandat donné à l’expert ne comprenait pas l’analyse des
facteurs d’influence de nature géologique. Pour ces motifs, le tribunal estime
qu’il se justifie de laisser les frais d’expertise à la charge de l’Etat. Pour
les mêmes motifs, le tribunal renoncera à percevoir un émolument de justice et
compensera les dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité de Montreux du 10 janvier 2007 est
annulée.
III.
Les frais d’expertise sont laissés à la charge de l’Etat.
IV.
Il n’est pas prélevé d’émolument de justice et les dépens sont
compensés.
Lausanne, le 24 décembre 2010
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.