vd_omni · AC.2010.0339 · 2013-06-27 · fr

BLUM/Service du développement territorial, Municipalité de Rougemont, BLUM BURI, MAYTAIN, Service de l'agriculture, Centrale des autorisations (CAMAC) | Ordre de démolition de l'extension d'un ancien rural réalisée sans autorisation en 1990 pour la création d'un petit abri à moutons construit sur la zone intermédiaire. La zone intermédiaire est en principe inconstructible, mais le règlement communal peut autoriser dans la zone agricole des constructions à but agricole. L'art. 32 du RPEP de Rougemont prévoit que la zone intermédiaire est en principe inconstructible, mais que la municipalité peut autoriser pour des besoins objectivement fondés des amélioration ou des extensions modestes des bâtiments existants. La notion de besoin objectivement fondé prévue par les anciens art. 20 LPEP et 27 al. 2 OLPEP englobait aussi les constructions agricoles. L'extension du rural réalisée en 1990 pour la création d'un petit abri à moutons répond à la notion de besoin objectivement fondé et il s'agit d'une légère extension admissible au regard des art. 51 LATC et 34 RPEP. L'ordre de démolition apparaît ainsi disproportionné.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 27.06.2013 AC.2010.0339

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 27 juin 2013
Composition
M. Eric Brandt,
président
;
M. Antoine Thélin, assesseur
et Mme Silvia Uehlinger, assesseur
; Mme Leticia Garcia, greffière.
Recourant
Frédéric BLUM,
à Flendruz, représenté par Marc-Etienne FAVRE, Avocat  à Lausanne,
Autorité intimée
Service du
développement territorial,
représenté par Edmond
DE BRAUN, avocat, à Lausanne,
Autorités concernées
1.
Municipalité de
Rougemont,
à Rougemont,
2.
Service de
l'agriculture,
à Lausanne,
3.
Centrale des
autorisations (CAMAC),
à Lausanne,
Propriétaires
1.
Claire-Lise BLUM
BURI,
à Rougemont,
2.
Séverine MAYTAIN
(BLUM),
à Hermenches,
Objet
Permis de construire
Recours Frédéric BLUM c/ décision du
Service du développement territorial du 7 octobre 2010 refusant de délivrer
l'autorisation spéciale requise pour la construction d'un enclos à cervidés
et ordonnant la démolition d'un abri à moutons sur le territoire de la
Commune de Rougemont.
Vu les faits suivants
A.
Frédéric Blum, domicilié à Flendruz, exerce à
titre principal une activité de garde forestier. Il détient en propriété
commune avec
Claire-Lise Blum-Buri et Séverine Maytain
(Blum) les parcelles n
os
671 et 238 du cadastre de la Commune de Rougemont, situées au
lieu-dit « Les Allamans ». La parcelle n° 238 d’une surface totale de
11'754 m
2
longe en
amont depuis la route des Allamans la rive boisée d’un ruisseau sur une
longueur d’environ 150 m. avec une largeur moyenne de 80 m. dans sa partie
supérieure. Elle est contiguë par ses limites nord et est à la parcelle n° 671
d’une superficie de 13'738 m
2
, qui présente une longueur d’environ 250 m. en direction de l’est
sur une profondeur moyenne de l’ordre de 60 m. La partie inférieure de la
parcelle n° 238 est classée en zone intermédiaire par le plan des zones
communal et la partie supérieure, ainsi que la totalité de la parcelle n° 671
en zone agricole. La parcelle n° 238 comprend un bâtiment d’habitation le long
de la route des Allamans (ECA n° 39), un bâtiment agricole implanté à une
distance d’environ 25 m. en amont de la route des Allamans (ECA n° 40) et une
petite dépendance (ECA n° 1209) située à proximité du bâtiment d’habitation. Un
ancien rural est également construit dans la partie centrale de la parcelle n° 671
(ECA n° 600).
B.
Frédéric Blum a déposé le 24 août 2010 une
demande de reconnaissance d’une exploitation au sens de l’art. 6 de
l’ordonnance fédérale sur la terminologie agricole et la reconnaissance des
formes d’exploitation (OTerm; RS 910.91) pour l’exploitation d’un élevage de
cerfs au lieu-dit « Les Allamans ». L’élevage est prévu avec 15
biches et leurs faons pendant 18 mois, et un cerf mâle. La surface de pâturage
s’élève à 243 ares, sur les parcelles n
os
238 et 671. En outre, 416 ares sont utilisés comme prairies
fauchées sur les parcelles n
os
690 et 780 ainsi que sur la parcelle n° 1’236 de Saanen sur le
canton de Berne. Il est encore précisé que le précédant exploitant était
l’agriculteur Jean-Claude Henchoz.
C.
a) Préalablement, Frédéric Blum avait déposé une
demande de permis de construire pour la réalisation d’un enclos pour cervidés
sur les parcelles n
os
238 et 671. La demande comporte un plan de situation indiquant le
périmètre de la clôture d’une hauteur de deux mètres et un portail d’accès en
relation avec le rural de l’ancienne exploitation (ECA n° 40). La demande a été
mise à l’enquête publique du 14 juillet au 12 août 2010. La Centrale des
autorisations (CAMAC) a transmis à la Municipalité de Rougemont le 7 octobre
2010 la synthèse des différentes autorisations cantonales requises par le
projet.
b) Le Service de l’aménagement du
territoire (ci-après: le service ou SDT) a refusé l’autorisation requise pour
les constructions hors des zones à bâtir. Il relevait que l’ancien rural sur la
parcelle n° 238 (ECA n° 40), construit en 1914, avait été agrandi en 1990 au nord
par un abri à moutons sans que l’exploitant d’alors n’ait requis une autorisation
de construire préalable. En outre, l’enclos n’était pas rattaché à une
exploitation agricole reconnue par le Service de l’agriculture et seules les
dispositions concernant la détention des animaux à titre de loisir pouvaient
s’appliquer mais les conditions requises concernant en particulier la proximité
de l’habitation de l’exploitant n’étaient pas remplies. De plus, l’extension
nord de la construction rurale ne pouvait être admise car la construction n’était
plus utile à l’agriculture et elle se situait dans une zone intermédiaire
inconstructible. En revanche, le Service des forêts, de la faune et de la
nature, le Service des eaux, sols et assainissement ainsi que le Service de
l’environnement et de l’énergie étaient en mesure de délivrer les autorisations
requises par les législations spécifiques qu’ils sont chargés d’appliquer dans
leur sphère respective de compétence.
c) Frédéric Blum s’est adressé le 5
novembre 2010 à la Centrale des autorisations (CAMAC) en relation avec la
synthèse des autorisations du 7 octobre 2010. En se référant à un échange de
messages électroniques du 13 juillet 2010 émanant de deux intervenants du
service, selon lesquels la nécessité agricole du projet avait été établie et
que seule la question de la zone intermédiaire restait en suspens, Frederic
Blum demandait la révision de la décision de synthèse sur ce point et la
notification d’une nouvelle décision. A défaut, il précisait que sa lettre du 5
novembre 2010 devait être considérée comme un recours contre la décision de
synthèse du 7 octobre 2010 tendant, d’une part, à l’annulation de cette
décision et, d’autre part, au renvoi du dossier au département compétent pour
nouvelle décision dans le sens des considérants.
D.
a) La centrale des autorisations (CAMAC) n’a pas
modifié la décision de synthèse et la correspondance de Frédéric Blum a été
transmise comme un recours à la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (ci après: le tribunal).
b) La municipalité s’est déterminée
sur le recours le 20 janvier 2011 en indiquant qu’elle était favorable au
projet.
c) Le Service de l’agriculture
s’est déterminé le 27 janvier 2011 en précisant que la demande de
reconnaissance de l’exploitation avait été déposée tardivement au mois d’août
2010 et qu’il n’avait pas été en mesure de la traiter pendant l’année écoulée.
Il était prévu toutefois d’intégrer la visite de l’exploitation dans le
programme des visites de reconnaissance à effectuer par la Commission
consultative ad hoc, et une décision serait prochainement rendue.
d) Le service a déposé un mémoire
réponse le 28 janvier 2011. Il conclut principalement à l’irrecevabilité du
recours pour le motif qu’il serait dirigé contre la synthèse de la Centrale des
autorisations, qui ne serait pas en elle-même une décision. Il conclut
subsidiairement au rejet du recours.
e) Frédéric Blum a sollicité le 21
février 2011 la suspension de l’instruction de la cause jusqu’à droit connu sur
la demande de reconnaissance de l’exploitation et le service s’est opposé à cette
demande par lettre du 3 mars 2011.
E.
a) En date du 11 mars 2011, le Service de
l’agriculture a rendu une décision de reconnaissance d’exploitation dans les
termes suivants :
« (…)
2.    Après examen du dossier et visite des lieux le 15 février
2011, et ayant aussi pris l’avis de la Commission consultative pour la
reconnaissance des exploitations et des communautés le 24 février 2011, le
service de l’agriculture constate que :
a) L’entreprise se consacre à la garde d’animaux. Des bovins
sont provisoirement détenus en hivernage par une exploitation voisine dans le
rural disponible (bâtiment ECA No 40), copropriété de M. Blum et de sa famille.
A cet endroit, M. Blum prévoit, sous réserve d’une autorisation de construction
hors des zones à bâtir (à ce jour litigieuse), de réaffecter ce rural pour y
gérer un élevage de cervidés (une quinzaine de femelles et leurs faons; ainsi
qu’un mâle reproducteur), ceci dans la mesure où l’installation d’une clôture
adéquate pourrait être réalisée sur le pourtour de la surface herbagère attenante
à ce rural, soit les parcelles 238 et 671 totalisant à elles seules plus de 2,4
hectares de surface agricole utile (SAU), en copropriété de M. Blum et de sa
famille.
b)  L’entreprise comprend une unité de production, formée des
éléments constitutifs précités et d’autres prairies de fauche et surfaces
herbagères sises sur les communes de Rougemont et Saanen, totalisant
globalement 6,6 hectares de SAU, ainsi qu’une ancienne grangette au sommet
d’une forte pente (bâtiment ECA No 600 - sans chemin d’accès ni électricité ),
sise sur la parcelle 671, actuellement vide et pouvant tout au plus servir à
remiser du petit matériel, voire du fourrage. Les machines, en propriété de M.
Blum, sont remisées en divers endroits, principalement dans l’ancien rural de
son beau- père, M. André Saugy, au Château à Rougemont, qui vient lui-même de
cesser son exploitation. M. Blum exercera son activité agricole à 40%, à côté
de son métier de garde-forestier. Il est au bénéfice d’une formation complémentaire
agricole.
c)  L’entreprise de M. Blum est autonome sur les plans juridique,
économique, organisationnel et financier et est indépendante d’autres
exploitations. Elle correspond du reste au cœur du domaine familial sur lequel
M. Blum avait jadis été élevé par ses grands-parents, suite au décès prématuré
de son père.
d) L’entreprise disposera de son propre résultat d’exploitation,
lorsque M. Blum sera autorisé à acquérir et garder de manière adéquate le
cheptel qu’il a d’ores et déjà réservé.
e)  L’entreprise sera exploitée toute l’année, avec ou sans
cervidés, le cas échéant avec d’autres espèces animales pouvant être gardées
sur les surfaces prévues, contenues par une simple clôture électrique ne
nécessitant pas d’autorisation spéciale.
3.    Au vu de ces considérants, le Service de l’agriculture conclut
qu’il peut être donné suite à la demande et décide :
-    de reconnaître l’exploitation de M. Frédéric Blum à Rougemont
comme une exploitation au sens de l’art. 6 de l’ordonnance  fédérale du 7
décembre 1998 sur la terminologie agricole et la reconnaissance des formes
d’exploitation, avec effet au 24 août 2010. (…) »
b) Les parties ont été invitées à
se déterminer sur la décision de reconnaissance d’exploitation. Le service a
conclu au rejet du recours dans la mesure où il est recevable par lettre du 18
mars 2011 en estimant qu’il appartenait à Frédéric Blum de déposer une demande
de réexamen de la décision communiquée avec la synthèse de la Centrale des
autorisations (CAMAC). Frédéric Blum a demandé que le service se détermine formellement
dans le cadre de la procédure de recours sur le fait nouveau constitué par la
décision de reconnaissance par lettre du 24 mars 2011. Il a déposé en outre une
demande de réexamen le 4 avril 2011 sur laquelle le service s’est déterminé le
12 avril 2011 en lui demandant de retirer son recours et de produire tous
justificatifs permettant de déterminer la viabilité de l’exploitation.
Le 11 avril 2011, Frédéric Blum a
déposé directement auprès du conseil du Service du développement territorial
une demande de réexamen fondée sur la décision de reconnaissance du Service de
l’agriculture du 11 mars 2011. Il a joint à son envoi un devis d’investissement
ainsi qu’un budget provisionnel. Le devis d’investissement s’élève à 41'675.60 fr.
et comprend l’installation de la clôture (16'475.60 fr.), la modification du
couvert (3'500 fr.), l’achat des animaux : 15 bichettes de 1,5 ans
(15 x 600 fr.) et 1 mâle de 4 ans (1x 1'200 fr.), soit 10'200 fr. et le rachat
du tracteur Aebi (10'000 fr.).
Le budget
d’exploitation annuel de l’élevage de cerfs se présente de la manière
suivante :
« Poste
Charges
Produits
Frais d’entretien des machines
1'000.00
Carburants
1'000.00
Assurances
750.00
Electricité
1000.00
Charges bâtiments
500.00
Loyers
2000.00
Soins bétail
1000.00
Compléments alimentaires
1'500.00
Entretien clôture bâtiments
1'000.00
Publicité
200.00
Frais d’élimination (4.5’/kg/PM)
2'025.00
Remboursement emprunt (6 ans)
7'000.00
Vente de viande (30.-/Kg/PM)
13'500.00
Contributions
12'000.00
Bio
1'500.00
(evnt vente fourrage bio ou repas
printemps automne)
18'975.00
27'000.00
8'025.00 »
Le service a en outre directement
répondu au conseil de Frédéric Blum sur la demande de réexamen le 2 mai 2011 en
lui demandant de produire un budget prévisionnel démontrant que l’exploitation
pourrait être rendue viable à terme. Frédéric Blum a déposé des déterminations complémentaires
le 30 mai 2011. Il a notamment expliqué qu’il devait être en mesure de
commencer l’activité à la fin du mois de mai dès lors que les bêtes lui étaient
livrées à cette échéance et il n’avait pas eu d’autre choix que d’anticiper
l’autorisation en entreprenant à ses propres risques les travaux de pose des
piquets et d’un treillis, le tout étant facilement démontable.
c) Le tribunal a tenu une audience
à Rougemont le 24 août 2011 au cours de laquelle il a procédé à une inspection
locale. Le compte-rendu de l’audience comporte les précisions suivantes :
« Le
recourant explique que la clôture encerclant en partie les parcelles nos 671 et
238 a été réalisée au mois de mai 2011. Les cerfs se trouvent déjà sur ces
parcelles. A ce jour, il dispose de 15 biches et d’un cerf. Il pourrait
augmenter le nombre de bêtes jusqu’à 20 biches et un cerf. Il explique que les
petits restent auprès de leur mère pendant environ 14 à 18 mois. Les animaux
sont abattus sur place avec une arme de petit calibre, le but étant de produire
de la viande. Il se rend tous les jours auprès des cerfs pour affourager et
s’assurer qu’ils disposent de suffisamment d’eau.
Le
recourant explique avoir été reconnu comme agriculteur. Parallèlement à
l’élevage de cerfs, il exploite plusieurs hectares pour le fourrage. Il
travaille environ à 20% comme agriculteur et à environ 80% pour une coopérative
active dans le négoce de bois. Il déploie cette activité principale dans le
secteur de la Broye, ainsi que dans le canton de Fribourg. Il explique être
complètement libre dans l’organisation de son temps. Son objectif est de
travailler à environ 40 ou 50% dans le négoce de bois et de vouer le reste de
son temps à l’agriculture. Il se rend compte qu’il est difficile de vivre
uniquement de l’agriculture, ce d’autant plus qu’il a une famille à charge. Il
envisage de faire le point sur les retombées financières de l’élevage dans cinq
ans. Le terrain est en location pour le moment.
S’agissant
de la grange située sur la parcelle n° 671, le recourant explique qu’elle n’est
pas utilisable en hiver dès lors qu’elle n’est pas accessible en voiture. Elle
sert à stocker le surplus de matériel et fait office de mirador. Le recourant
affourage les bêtes autour de cette grange en été. Il précise que les parcelles
sont très pentues, et de manière encore plus marquée dans la partie ouest du
parc.
Le
recourant explique que le parc des cerfs est divisé en quatre sous parcs. En
hiver, les bêtes demeureront dans la partie sud de la parcelle n° 238, soit
dans la partie de la parcelle située en zone intermédiaire. Les cerfs restent à
l’extérieur tout l’hiver et peuvent s’abriter sous le couvert d’environ 25 m
2
du bâtiment ECA n° 40. Cela représente suffisamment d’espace pour 15 biches.
Le
représentant du SDT expose qu’il est problématique que la clôture englobe la
partie de la parcelle n° 238 colloquée en zone intermédiaire, dès lors que
selon l’art. 32 du règlement communal, la zone intermédiaire est, à terme,
vouée à la construction. Ce point est contesté par le mandataire du recourant.
Ce dernier rappelle que les parcelles en cause étaient déjà exploitées par les
grands-parents de son client et qu’elles accueillaient alors des vaches. Il y
avait déjà une barrière à cette époque qui, certes, était légèrement
différente.
Le
recourant fait remarquer que la partie de la parcelle n° 238 colloquée en zone
intermédiaire est entourée tant à l’est qu’à l’ouest par des groupes de chalets
construits dans le cadre de promotions réalisées dans les années 1970 et qui ne
peuvent pas être étendus.
Sur
question du tribunal, le représentant du SDT expose que, selon lui, la barrière
ne pourrait pas  être détournée de son but dans l’hypothèse où l’exploitation
du recourant ne se révélait pas viable et qu’elle était abandonnée dans
quelques années.
Le
mandataire du recourant fait valoir que les activités qui sont conformes à la
zone agricole le sont également à la zone intermédiaire.
Les
représentants de la municipalité exposent que la Commune de Rougemont n’entend
pas faire passer la partie de la parcelle colloquée en zone intermédiaire en
zone constructible. Un nouveau plan d’affectation est en cours d’élaboration
depuis un certain temps.
Le
représentant du SDT considère que la clôture érigée par le recourant est une
nouvelle installation qui détourne la zone intermédiaire de sa fonction. Il se
pose la question de savoir si le fait d’ériger une clôture autour de la zone intermédiaire
pourrait être imposé par sa destination, à savoir faire pâturer l’herbe qui se
trouve à cet endroit.
Quand
au déroulement de la procédure, le représentant du SDT estime que le deuxième
recours est recevable et que le premier n’a plus d’objet. Cela étant, l’ordre
de démolition est maintenu.
L’audience
est suspendue à 15h 20 et reprise sur la parcelle n° 238 à 15h 30 en présence
des parties pour procéder à une inspection locale.
Le
tribunal constate l’existence de la clôture principale et des différentes
clôtures séparant les sous parcs.
Le
recourant indique que la clôture séparant les deux sous parcs situés au sud de
la parcelle n° 238 correspond approximativement à la limite entre les zones
intermédiaire et agricole.
Le
tribunal et les parties se rendent devant le couvert à moutons. Il est constaté
que ce dernier est ouvert sur les côtés nord et est. L’on distingue la partie
du toit originale et la partie ajoutée. Le recourant explique que les cerfs
viennent se mettre à l’ombre à cet endroit et y mangent en hiver. Le bâtiment
(ECA n° 40) contient une installation pour sécher le foin, ce qui n’est pas le
cas de la grange située sur la parcelle n° 671.
Le recourant
explique que seuls les poteaux situés aux angles du parc ont des fondations
bétonnées et il rappelle que, selon le plan général d’affectation à l’étude,
cette partie de la parcelle devrait rester en zone intermédiaire. »
La possibilité a été donnée aux
parties de se déterminer sur le compte-rendu de l’audience. Le service s’est
déterminé le 1er septembre 2011 et Frédéric Blum a déposé des observations le 6
septembre 2011.
Considérant en droit
1.
a) Les zones agricoles servent à garantir la
base d’approvisionnement du pays à long terme, à sauvegarder le paysage et les
espaces de délassement et à assurer l’équilibre écologique; elles devraient
être maintenues autant que possible libres de toute construction en raison des
différentes fonctions de la zone agricole selon l’art. 16 al. 1 de la loi
fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700). Selon
l’art. 16a al. 1 LAT, les constructions et installations qui sont nécessaires à
l’exploitation agricole ou à l’horticulture productrice sont conformes à
l’affectation de la zone agricole. L’art. 34 de l’ordonnance sur l’aménagement
du territoire du 28 juin 2000 (OAT; RS 700.1) précise de la manière suivante la
notion de conformité à la destination de la zone agricole:
« (…)
al. 1 :      Sont conformes à l’affectation de la
zone agricole les constructions et installations qui servent à l’exploitation
tributaire du sol ou au développement interne, ou qui sont – dans les parties
de la zone agricole désignées à cet effet conformément à l’art. 16a, al. 3, LAT
– nécessaires à une exploitation excédant les limites d’un développement interne
et qui sont utilisées pour:
a.     la production de denrées se prêtant
à la consommation et à la transformation et provenant de la culture de végétaux
et de la garde d’animaux de rente;
b.    l’exploitation de surfaces proches de
leur état naturel.
al. 2        Sont en outre conformes à l’affectation
de la zone les constructions et installations qui servent à la préparation, au
stockage ou à la vente de produits agricoles ou horticoles:
a.     si ces derniers sont produits dans
la région et que plus de la moitié d’entre eux proviennent de l’exploitation où
se trouvent lesdites constructions et installations ou d’exploitations
appartenant à une communauté de production;
b.    si la préparation, le stockage ou la
vente ne revêt pas un caractère industriel; et
c.     si l’exploitation où se trouve
lesdites constructions et installations conserve son caractère agricole ou
horticole.
al. 3        Sont enfin conformes à l’affectation de
la zone les constructions qui servent au logement indispensable à l’entreprise
agricole, y compris le logement destiné à la génération qui prend sa retraite.
al. 4        Une autorisation ne peut être délivrée
que:
a.     si la construction ou l’installation
est nécessaire à l’exploitation en question;
b.    si aucun intérêt prépondérant ne
s’oppose à l’implantation de la construction ou de l’installation à l’endroit
prévu; et
c.     s’il est prévisible que
l’exploitation pourra subsister à long terme.
al. 5        Les constructions et installations qui
servent à l’agriculture pratiquée en tant que loisir ne sont pas réputées conformes
à l’affectation de la zone agricole. (…) »
b)
Ainsi,
seules les constructions dont la destination correspond à la vocation agricole
du sol peuvent donner lieu à une autorisation ordinaire au sens de l'art. 22
LAT. En d'autres termes, le sol doit être le facteur de production primaire et
indispensable et les modes d'exploitation dans lesquels le sol ne joue pas un
rôle essentiel ne sont pas agricoles (
ATF 133 II 370
consid.
4.2 p. 375;
129 II 413
consid. 3.1
p. 415;
125 II 278
consid. 3a
p. 281 et les références citées). Selon la jurisprudence, l'élevage ou la garde
d'animaux est tributaire du sol lorsque les animaux sont nourris de façon
prépondérante par des fourrages produits sur l'exploitation (
ATF 133 II 370
consid.
4.2 p. 375;
117 Ib 270
consid. 3a
p. 279 et les références citées). Cela étant, la conformité d'un projet ou
d'une installation à la zone agricole dépend d'une appréciation globale à long
terme du système d'exploitation et des moyens mis en oeuvre pour sa réalisation
(
ATF 117 Ib 502
consid.
4a p. 504). S'agissant de la garde de chevaux, la jurisprudence considère que
lorsque l'appréciation globale à long terme du système d'exploitation révèle
que l'élevage de ces animaux est devenu une activité commerciale qui ne
correspond pas à l'engraissement du bétail ou à une autre activité accessoire
usuelle et nécessaire à une exploitation agricole traditionnelle, la conformité
des installations à la destination de la zone agricole ne saurait être admise (
ATF 122 II 160
consid.
3b p. 162; arrêts 1C_24/2008 du 17 février 2009 consid. 4.1, in RtiD 2009 II p.
168; 1A.210/2000 du 1er mai 2001 consid. 4c/aa et les références citées).
c) Il n’est pas contesté
que l’exploitation envisagée par le recourant est tributaire du sol. Il
bénéficie en effet de la base d’affouragement nécessaire à l’élevage, qui n’est
pas pratiqué à titre de loisir mais dans l’objectif de créer un revenu agricole
dans le contexte difficile d’une exploitation agricole de montagne. Le système
d’exploitation est destiné à l’élevage et à l’engraissement des jeunes faons pour
la vente, de sorte que l’élevage n’apparaît pas comme une activité de loisir
mais il est bien orienté sur la production de viande par une activité agricole
tributaire du sol visant l’élevage et l’engraissement des jeunes faons. L’exploitation
apparaît comme une transition du métier de garde forestier de l’exploitant à une
activité agricole tout d’abord accessoire, mais en vue d’une augmentation
progressive pour en faire une activité principale. Les responsables techniques
de l’autorité intimée ont d’ailleurs confirmé dans le message électronique qu’ils
ont adressé à leur conseil en date du 13 juillet 2011, que «
la
nécessité agricole du projet était démontrée, sur la base du préavis du SAGR et
des comptes d’exploitation du requérant
».
Le Tribunal fédéral s’est prononcé
sur la conformité à la zone agricole d’un élevage de daims à Wattwill, dans le
canton de St. Gall (ATF 1A.64/2006 du 7 novembre 2006). Il a mis l’accent sur
la nécessité d’un revenu suffisant pour assurer la viabilité à long terme de
l’exploitation, requise par l’art. 34 al. 4 let. c OAT. Il a considéré qu’un
revenu mensuel de l’ordre de 1’360 fr. était insuffisant pour garantir une
viabilité de l’exploitation à long terme (consid. 4). De plus, les seules
déclarations de l’exploitant selon lesquelles il était décidé à continuer
l’exploitation jusqu’à l’âge de la retraite (6 ans plus tard) et de la remettre
ensuite à sa fille âgée de 19 ans ou à un agriculteur qui serait prêt à la
reprendre ne suffisaient pas à prouver que l’exploitation pouvait subsister à
long terme, même si l’exploitation dans sa forme actuelle existait depuis 15
ans déjà (consid. 5).
d) En l’espèce, le budget
d’exploitation annuel présenté par le recourant à l’autorité intimée le 11
avril 2011 montre un revenu net annuel de l’ordre de 8'000 fr. pendant les six
premières années nécessaires à l’amortissement du crédit qu’il a contracté. Par
la suite, le revenu net sera porté à 15'000 fr. par année. Il n'est pas
nécessaire d'examiner si une telle marge de revenu peut être jugée suffisante
selon la
jurisprudence fédérale pour un exploitant reconnu exerçant à temps partiel, car
de toute manière, pour apprécier la conformité à la zone agricole, il convient
de prendre en considération toutes les fonctions de la zone agricole. L’art. 16
al. 1 LAT précise à cet égard que les zones agricoles servent non seulement à
garantir la base d’approvisionnement nécessaires du pays à long terme, mais
aussi à sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et à assurer
l’équilibre écologique; c’est en raison de ces différentes fonctions que les
zones agricoles doivent être maintenues autant que possible libres de toute
construction. L’un des buts essentiel de la loi fédérale sur l’agriculture du
29 avril 1998 (LAgr; RS 910.1) consiste en ce que l’agriculture contribue
substantiellement à l’entretien du paysage (art. 1er let. c LAgr). L’entretien
du paysage agricole constitue une fonction essentielle dévolue à la zone
agricole. Or, à cet égard, l’exploitation du recourant permet d’entretenir un
vaste pâturage en très forte pente à l’entrée nord de Rougemont qui fait partie
du paysage agricole de montagne  caractéristique de Rougemont et aussi de
l’ensemble du Pays-d’Enhaut. L’exploitation du recourant est donc conforme à
l’une des fonctions importantes de la zone agricole concernant l’entretien et
la protection du paysage. L’activité du recourant comme garde-forestier est une
garantie de la viabilité de l’exploitation à long terme, car elle assure un
revenu stable et régulier à la famille de l’exploitant.
Il faut relever aussi que l’exploitation
du recourant n’est pas destinée à une activité de loisir ou de divertissement.
Il n’y a pas de place d’observation pour les touristes ni de restaurant
attenant et l’exploitation est destinée essentiellement à la production de
viande de « chasse » par l’engraissement d’animaux dans des
conditions de détention naturelles. A la différence des chevaux, les cervidés
ne peuvent pas être utilisés à des fins de divertissement. En outre, la clôture
ne risque pas d’être détournée de son utilisation par une autre affectation
non-conforme à la zone agricole ce qui pourrait être le cas d’éventuels
bâtiments d’exploitation. Aussi, l’inspection locale a démontré que la clôture
n’a pas d’impacts négatifs sur le paysage et elle peut servir à d’autres modes
d’exploitation agricole.
En outre, les parcelles n° 671 et
238 forment ensemble la base d’exploitation d’un domaine agricole ancestral,
exploité d’ailleurs par les grands-parents du recourant, dont le centre
d’exploitation est constitué par le bâtiment rural ECA n° 40. Il n’est pas
contesté que ce domaine a toujours été utilisé pour l’élevage et que les
différents pâturages étaient également clôturés que ce soit pour la détention
de bovins ou de moutons. La clôture en cause destinée à la détention de cervidés
apparaît comme une adaptation d’une installation existante liée aux nouveaux
besoins d’élevage. Il n’y a pas de changement de destination de l’installation
qui conserve la même fonction; le représentant de l’autorité intimée a d’ailleurs
déclaré lors de l’inspection locale que la barrière ne pourrait pas être
détournée de son but dans l’hypothèse où l’exploitation du recourant ne se
révélait pas viable et qu’elle était abandonnée dans quelques années. L’ouvrage
conserve donc le caractère agricole, confirmé par la décision du Service de
l’agriculture du 11 mars 2011.
2.
a) L’autorité intimée estime toutefois que la
partie de la clôture située en zone intermédiaire ne serait pas admissible pour
le motif que la zone intermédiaire serait inconstructible. Selon l’art. 51
LATC, la zone intermédiaire comprend les terrains dont la destination est
définie ultérieurement (al. 1). Elle est en principe inconstructible mais
le règlement communal peut autoriser l’extension des constructions agricoles ou
viticoles existantes ou de nouvelles constructions agricoles ou viticoles dans
la mesure où l’affectation future n’en sera pas compromise (al. 2). Le
règlement communal peut donc autoriser dans la zone intermédiaire les
constructions à but agricole (voit ATF 1A.74/2006  du 19 mai 2006 consid. 2 qui
relève cette possibilité).
Le r
èglement
communal sur le plan d’extension et de la police des constructions
approuvé par le Conseil d’Etat le 16 décembre 1988 (RPEP) traite de
la zone intermédiaire dans les termes suivants :
«
Art.
31
La
zone intermédiaire s'étend au terrain dont l'affectation sera définie ultérieurement.
Art. 32
En tant que
telle, cette zone est inconstructible. Cependant, des plans partiels
d'affectation ou des plans de quartier peuvent y être établis, dans les limites
fixées par l'article 48 LATC. La Municipalité, pour des bâtiments existants et
pour des besoins objectivement fondés, peut autoriser des améliorations ou des
extensions modestes.»
Le règlement communal ne permet pas
explicitement les constructions agricoles nouvelles. Néanmoins, aussi longtemps
que l'affectation du secteur n'est pas définie, le besoin d'y sauvegarder le
paysage et d'y assurer l'équilibre écologique subsiste comme dans le territoire
agricole. La fonction de la clôture nouvelle correspondant, comme on l'a vu, à
celle des clôtures traditionnelles, cet ouvrage peut être autorisé au titre de
l'amélioration modeste d'une installation existante.
La notion de besoin objectivement
fondé a été introduite par la législation fédérale sur la protection des eaux.
A
partir du 1er juillet 1972, date de
l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur la protection des eaux contre la
pollution du 8 octobre 1971 (LPEP), les permis de construire n'étaient
généralement délivrés que dans les zones à bâtir ou, lorsque celles-ci
faisaient défaut, dans le périmètre du plan directeur des égouts, si le
déversement des eaux usées dans les canalisations était assuré (art. 19 LPEP).
En revanche, en dehors de ce périmètre, des permis ne pouvaient être délivrés
que dans la mesure où le requérant pouvait démontrer objectivement l'existence
d'un besoin (
ATF 102 Ib 213
consid.
1a et les références), et à la condition qu'un système d'évacuation et
d'épuration approuvé par le service technique cantonal de la protection des
eaux ait été prévu (art. 20 LPEP). Ces dispositions, à côté des buts de police
tendant à la protection des eaux, poursuivaient également des objectifs
d'aménagement du territoire (
ATF 103 Ib 215
consid.
1d;
ATF 101 Ib 195
consid.
2c, 304 consid. 2b;
ATF 100 Ib 91
consid.
4). L’art. 27 de l’ordonnance générale sur la protection des eaux du 19 juin
1972 (OLPEP) a précisé la notion de besoin objectivement fondé (voir
ATF 107 Ib 224
/225 consid.
3c aa,
ATF 106 Ia 186
consid. 4b aa et
ATF 102 Ib 79
consid. 4a).
L’art 27 al. 2 OLPEP mentionnait
les catégories de bâtiments et installations pour lesquelles il pouvait exister
un besoin objectivement fondé. Il s’agissait notamment des exploitations agricoles,
des cultures maraîchères, et horticoles, des restaurants de montagne ou des
refuges de haute montagne ainsi que des installations destinées à l’exploitation
de matière première. Dès l’entrée en vigueur de la loi fédérale sur
l’aménagement du territoire le 1er janvier 1980, les art. 19 et 20 LPEP ont été
remplacés par les art. 16, 22 et 24 LAT (ATF 108 Ib 359 consid. 4a p. 362).
b) Ainsi, la notion de besoin
objectivement fondé prévue par l’art. 32 RPEP, interprétée selon le sens donné
à cette notion par les anciens art. 20 LPEP et 27 OLPEP, comprend les
constructions agricoles. L’art. 32 RPEP, qui est une disposition d’application
de l’art. 51 al. 2 LCAT, autorise donc aussi les améliorations et les
extensions modestes des constructions agricoles. La nouvelle clôture pour
cervidés, qui répond à un besoin objectivement fondé pour les conditions de
détention d’un élevage à caractère agricole, peut ainsi être admise dans la
zone intermédiaire. Par ailleurs, une clôture, même renforcée aux angles, ne
compromet pas le développement futur de la zone intermédiaire.
3.
La décision attaquée ordonne aussi la démolition
de l’extension du rural (ECA n°40) par un abri à moutons réalisé en 1990 sans
une autorisation préalable cantonale, pour le motif que la construction ne
serait plus utile à l’agriculture et qu’elle se situe dans une zone
intermédiaire non constructible.
a) Selon l’art. 105 LATC, la
municipalité, et à son défaut le département compétent, est en droit de faire
supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes
aux prescriptions légales et réglementaires. Par démolition, il faut entendre
non seulement la démolition proprement dite de travaux effectués sans droit,
mais aussi la remise en état des lieux (RDAF 1992 p. 480; AC.1992.0046 du 25
février 1993; AC.1996.0069 du 15 octobre 1996 et AC.2004.0239 du 8 août 2005).
La seule violation des dispositions de forme relatives à la procédure
d'autorisation de construire est en principe insuffisante pour justifier
l'ordre de démolition d'un ouvrage non autorisé, si ledit ouvrage est conforme
aux prescriptions matérielles applicables (RDAF 1979 p. 231). En outre, la
violation du droit matériel par les travaux non autorisés ne suffit pas non
plus à elle seule à justifier leur suppression. L'autorité doit examiner la
nature et l'importance des aspects non réglementaires des travaux et procéder à
une pesée des intérêts en présence, soit l'intérêt public au respect de la loi
(et donc à la suppression de l'ouvrage non réglementaire construit sans permis)
et l'intérêt privé au maintien de celui-ci (AC.2010.0045 du 9 août 2011 consid.
6a voir aussi RDAF 1976 p. 265; RDAF 1979 p. 231, 302; RDAF 1982 p. 448).
b) L'ordre de démolir une
construction ou un ouvrage édifié sans permis et pour lequel une autorisation
ne pouvait être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la
proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit
s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une situation
conforme au droit que des inconvénients qui en découlent pour le constructeur
(ATF 108 Ia 216 consid. 4b). L'autorité doit cependant renoncer à une telle
mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé
n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au
maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à
construire ou encore s'il a des chances sérieuses de faire reconnaître la
construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF
111 Ib 213 consid. 6 p. 221; 108 Ia 216 consid. 4 p. 217; RDAF 1993 p. 310
consid. 2b et les arrêts cités).
c) En l’espèce, il n’est pas
contesté que le domaine était exploité par un agriculteur au moment où les
travaux d’agrandissement du rural (ECA n° 40) ont été réalisés en 1990 et il
n’est pas non plus contesté que cette légère extension s’intégrait dans le
cadre de l’exploitation agricole de l’époque. Même si les travaux ont été
réalisés sans l’autorisation cantonale préalable requise par les art. 81 LATC
et 25 LAT, il convient d’examiner leur conformité à la réglementation de la
zone intermédiaire. En effet, la seule violation des dispositions de forme
relatives à la procédure d'autorisation de construire est en principe
insuffisante pour justifier l'ordre de démolition d'un ouvrage non autorisé, si
ledit ouvrage est conforme aux prescriptions matérielles applicables.
Or, le tribunal a constaté que
l’art. 32 RPEP, qui est une disposition d’application de l’art. 51 al. 2 LCAT,
autorise précisément les améliorations et les extensions modestes des
constructions agricoles (voir consid. 2c ci-dessus). L’inspection locale a
permis de constater que l’extension de l’abri à moutons constituait une modeste
extension du rural existant et il apparaît donc que les travaux réalisés en
1990 pour cette extension et la création de l’abri à moutons entrent tout à
fait dans le cadre des travaux admissibles selon l’art. 32 RPEP. L’ordre de
démolition d’une construction qui a été édifiée de manière conforme aux prescriptions
matérielles qui lui étaient applicables au moment où il a été construit
apparaît clairement disproportionné et il doit être annulé. Ce d’autant plus
que cet ouvrage a conservé actuellement sa fonction agricole et qu’il
représente toujours une extension admissible du rural existant conforme aux
art. 51 al. 2 LATC et 32 RPEP. Il appartiendra au service de déterminer si le
recourant doit procéder ou non à une procédure de régularisation par le dépôt
d’une demande de permis de construire pour la légalisation de cette légère
extension du rural.
4.
L’autorité intimée a encore estimé que le
recours du 5 novembre 2010 devait être déclaré irrecevable pour le motif qu’il
avait été dirigé contre la décision de synthèse de la Centrale des
autorisations du 7 octobre 2010 et mentionnait comme autorité intimée le
Département des infrastructures en lieu et place du Service du développement
territorial rattaché au Département de l’économie.
a) Le formalisme excessif est une
forme particulière de déni de justice prohibé par l'art. 29 al. 1 Cst. Il est
réalisé lorsque la stricte application des règles de procédure ne se justifie
par aucun intérêt digne de protection, devient une fin en soi et complique de
manière insoutenable la réalisation du droit matériel ou entrave de façon
inadmissible l'accès aux tribunaux. L'excès de formalisme peut résider soit
dans la règle de comportement imposée au justiciable, soit dans la sanction qui
lui est attachée (
ATF 135 I 6
consid. 2.1 p. 9 ;  130 V
177
consid. 5.4.1 p. 183/184;
128 II 139
consid. 2a
p. 142;
127 I 31
consid. 2a/bb
p. 34;
125 I 166
consid. 3a
et 3d p. 170 ss).
b) En l’espèce, il est vrai que le
recours du 5 novembre 2010 est formellement dirigé contre la décision de la
synthèse de la Centrale des autorisations CAMAC du 7 octobre 2010 et mentionne
aussi comme autorité intimée le Département des infrastructures. Cependant, il
ressort de l’acte de recours que seule la décision du Service du développement territorial
est en cause. Même si cette décision est qualifiée à tort de « préavis
négatif du Service du développement territorial » il apparaît que le recourant
remet en cause l’appréciation de cette autorité concernant le caractère
agricole de l’exploitation qui avait été admis par les spécialistes techniques
compétents pour se prononcer sur le caractère agricole ou non d’une
exploitation. Ce serait faire preuve de formalisme excessif que de déclarer le
recours irrecevable pour le seul motif qu’il est dirigé contre la synthèse de
la Centrale des autorisations (CAMAC) au lieu du refus du service de délivrer
l’autorisation spéciale hors des zones à bâtir, car une telle manière de
procéder ne se justifie par aucun intérêt digne de protection et deviendrait un
but en soi en compliquant de manière insoutenable la procédure de recours engagée
par le recourant, en le privant de la possibilité de contester la décision du
service par l’écoulement du délai de recours.
5.
En définitive, il résulte des considérants qui précèdent
que le recours doit être admis et la décision du Service du développement
territorial contenue dans la synthèse de la Centrale des autorisations (CAMAC)
du 7 octobre 2010 doit être annulée. Le dossier est retourné au service afin
qu’il délivre l’autorisation requise pour la réalisation de l’enclos à cervidés.
Pour l’ordre de démolition de la
légère extension du rural (ECA n° 40) par la création de l’abri à mouton, il
doit aussi être annulé et le dossier retourné au service afin qu’il détermine
si l’ouverture d’une procédure de régularisation se justifie ou non.
En ce qui concerne la répartition
des frais et dépens, l’art. 52 al. 1 de la loi sur la procédure administrative
du 28 octobre 2008
(
LPA-VD
; RSV
173.36
) ne permet pas de mettre à la charge
du service les frais de justice, qui seront donc laissés à la charge de l’Etat.
Le recourant obtient gain de cause avec l’aide d’un homme de loi, et il a droit
aux dépens qu’il a requis, réduits à 1000 fr. (art. 55 al. 1 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est  admis
II.
La décision du Service du développement
territorial comprise dans la synthèse de la Centrale des autorisations du 7
octobre 2010 est annulée, le dossier étant retourné au service pour statuer à
nouveau dans le sens des considérants du présent arrêt.
III.
Les frais de justice sont laissés à la charge de
l’Etat.
IV.
L’Etat de Vaud est débiteur du recourant d’une
indemnité de 1'000  (mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 27 juin 2013
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.