vd_omni · AC.2015.0194 · 2016-07-08 · fr

RSO SERVICES SA, TAMOIL SA/Département du territoire et de l’environnement (DTE) | Recours contre des décisions en constitution de garanties financières pour la couverture des frais d'investigation, de surveillance et d'assainissement d'un site contaminé susceptible d'engendrer des atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 32dbis LPE).Conditions d'application de l'art. 32dbis LPE: - Le garant, selon l'art. 32dbis al. 1 LPE, est la personne à l'origine des mesures nécessaires. Dans le cas particulier, il n'est pas contesté que les deux sociétés recourantes sont, chacune pour leur terrain, la personne qui assume ces frais, s'agissant de toutes les opérations de surveillance et d'assainissement qui ont déjà été mises en œuvre. Pour les frais de surveillance et d'assainissement futurs, ou postérieurs aux décisions attaquées, il est manifestement conforme au droit fédéral de désigner également ces deux sociétés comme garantes.- Les montants de la garantie financière ont été fixés en fonction d'une estimation des frais effectuée par un bureau spécialisé, connaissant les opérations en cours sur les deux sites. Ils se fondent sur des éléments objectifs et plausibles, pour la détermination des frais prévisibles de surveillance et d'assainissement. En l'occurrence, les frais prévisibles n'apparaissent pas disproportionnés pour les opérations décrites par le bureau spécialisé.- Le texte de l'art. 32dbis al. 1 LPE ne subordonne pas la possibilité, pour l'autorité, d'exiger une garantie à l'existence d'un risque de défaillance du perturbateur. Cependant la condition du risque de défaillance résulte du principe de la proportionnalité. En l'espèce, le risque de défaillance pouvait être admis, compte tenu de la cessation d'une partie des activités déployées par les sociétés recourantes sur les terrains litigieux. Rejet du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 08.07.2016 AC.2015.0194

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
8 juillet 2016
Composition
M. André Jomini,
président
;
Mme Claude-Marie Marcuard et M. Michel Mercier, assesseurs; Mme Cécile
Favre, greffière.
Recourante
s
TAMOIL
S.A.,
RSO SERVICES S.A.,
toutes deux à
Collombey-Muraz,
et représentées par Me Jacques
BONVIN et Me Isabelle FELLRATH, avocats à Genève,
Autorité intimée
Département du territoire et de
l’environnement (DTE),
Direction
générale de l'environnement (DGE), à Lausanne,
Objet
Recours Tamoil S.A. et RSO Services S.A. c/ décisions du
Département du territoire et de l’environnement du 24 juin 2015 en
constitution d'une garantie financière.
Vu les faits suivants :
A.
La société Tamoil S.A., dont le siège est à Collombey-Muraz (canton du
Valais), a notamment pour but le commerce de produits pétroliers de toute
nature (y compris le transport, l'entreposage et la distribution notamment au
travers d'un réseau de stations-service). Cette société est propriétaire, sur
le territoire de la commune d'Aigle, de la parcelle n° 1167, d'une surface
totale de 91'592 m², où se trouvent les installations d'un dépôt de produits
pétroliers (Tamoil Dépôt Aigle, ou TDA).
La société RSO Services S.A., dont le siège est
également à Collombey-Muraz et qui fait partie du groupe Tamoil, a pour but de
fournir des prestations de service aux sociétés de ce groupe. Elle est
propriétaire d'une parcelle voisine de la parcelle n° 1167, la parcelle n° 1161,
d'une surface de 188'036 m², qui est aménagée comme gare de chargement (avec
des quais, des voies de chemin de fer, des entrepôts, etc.).
Le dépôt TDA et la gare de chargement ont été
utilisés pendant plusieurs années dans le cadre de l'exploitation de la
raffinerie de Collombey, appartenant à Tamoil S.A. Les installations de cette
raffinerie se trouvent à proximité, sur le territoire du canton du Valais
(commune de Collombey-Muraz).
B.
Conformément à l'art. 32c al. 2 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur
la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01), le canton de Vaud a établi
un cadastre des sites pollués. Les parcelles n° 1167 et n° 1161, en tant
qu'aires d'exploitations liées à la raffinerie, font partie des sites pollués
inscrits au cadastre cantonal. La parcelle n° 1167 nécessite des mesures de
surveillance, tandis que la parcelle n° 1161 nécessite des mesures
d'assainissement.
C.
Le 13 janvier 2015, Tamoil S.A. a diffusé un communiqué de presse annonçant
qu'elle envisageait l'interruption des activités de sa raffinerie suisse de
Collombey, produisant 55'000 barils par jour. Ce communiqué indique notamment
que la société a enregistré des pertes importantes au cours des dernières
années et que malgré de gros investissements "pour accroître la
compétitivité de la raffinerie et en améliorer les  performances économiques et
environnementales […], la poursuite des opérations de raffinage à Collombey
n'[était] pas viable pour le moment". Toutefois, Tamoil S.A. prévoyait de
maintenir ses activités dans le commerce de détail et de gros en Suisse, où
elle dispose d'un réseau de 300 stations-service, d'un réseau indépendant de
distributeurs régionaux et de 12 entrepôts.
D.
Le 22 janvier 2015, le Directeur de l'environnement industriel, urbain
et rural (DIREV) de la Direction générale de l'environnement (DGE) du
Département du territoire et de l'environnement (DTE) du canton de Vaud a écrit
à Tamoil S.A. pour indiquer que le Département souhaitait obtenir des
informations sur les activités maintenues à la gare de chargement d'Aigle. Une
réunion a été organisée le 6 février 2015, avec des représentants de la DGE et
de Tamoil S.A. A cette occasion, la DGE a abordé le sujet suivant, d'après
l'ordre du jour: "Demande de garantie financière (art. 32d
bis
LPE)".
Après la séance du 6 février 2015, la DGE a
également écrit à Tamoil S.A., le 25 février 2015. Dans cette lettre, la DGE a
pris acte de la volonté du groupe de maintenir en Suisse des activités de
commerce, avec un réseau de distributeurs locaux, et d'utiliser pour cela les
installations de la gare de chargement ainsi que du dépôt d'Aigle. Comme le
changement d'exploitation nécessite des travaux d'adaptation de ces
installations, la DGE s'est prononcée sur des mesures à réaliser, notamment des
mesures transitoires, afin que les modifications soient conformes aux exigences
en matière de protection de l'environnement et de défense incendie. Dans cette
lettre, la DGE a également mentionné les mesures d'assainissement déjà
réalisées sur le site de la gare de chargement, selon le plan d'assainissement
en cours.
Puis, le 16 mars 2015, la DGE a adressé à Tamoil
S.A., d'une part, et à RSO Services S.A., d'autre part, un projet de décision
relative à la constitution d'une garantie financière selon l'art. 32d
bis
al. 1 et 2 LPE, en invitant ces deux sociétés à se déterminer.
E.
Le 2 avril 2015, la DGE a communiqué à chacune des deux sociétés
précitées un document établi par le bureau A&H Ingénieurs et Géologues
Conseils Sàrl, intitulé "Estimation des coûts d'assainissement et de
surveillance selon OSites". Pour la parcelle n° 1167 (dépôt TDA), le coût
estimé est de 16'092 fr. pour la prestation "Surveillance OSites durant 5
ans". Pour la parcelle n° 1161 (gare de chargement), le coût estimé est de
178'956 fr., pour les prestations "Assainissement de la passerelle de
chargement camion (G9)" et "Surveillance OSites durant 5 ans".
F.
Par lettres du 15 avril 2015, Tamoil S.A. et RSO Services S.A. ont
communiqué leurs déterminations à la DGE, au sujet de la garantie financière
demandée.
Parallèlement, la DGE et Tamoil S.A. ont poursuivi
leurs discussions au sujet du plan d'assainissement en cours sur le site d'Aigle
(rencontre le 2 juin 2015, notamment, puis lettre de la DGE du 12 juin 2015
indiquant les informations et documents à transmettre).
G.
Le 24 juin 2015, la Cheffe du DTE a adressé à Tamoil S.A. une "décision
en constitution d'une garantie financière selon l'art. 32d
bis
al. 1
et 2 LPE", dont le dispositif est le suivant:
"1. Tamoil SA procède à la constitution d'une garantie
financière sous une forme adéquate pour un montant total de 16'000 fr. à charge
de Tamoil SA en faveur du DTE selon l'art. 32d bis al. 1 et 2 LPE;
2. Un délai de 45 jours est imparti à Tamoil SA pour
constituer la garantie;
3. La présente décision est prise sans frais."
A cette décision est annexé le document précité du
bureau A&H Ingénieurs et Géologues Conseils Sàrl, relatif à l'estimation
des coûts d'assainissement.
H.
Toujours le 24 juin 2015, la Cheffe du DTE a rendu une décision analogue
visant RSO Services S.A. Son dispositif est le suivant:
"1. RSO Services SA procède à la constitution d'une
garantie financière sous une forme adéquate pour un montant total de 180'000
fr. à charge de RSO Services SA en faveur du DTE selon l'art. 32d bis al. 1 et
2 LPE;
2. Un délai de 45 jours est imparti à RSO Services SA pour
constituer la garantie;
3. La présente décision est prise sans frais."
Le document précité du bureau A&H Ingénieurs et
Géologues Conseils Sàrl, relatif à l'estimation des coûts d'assainissement, est
annexé à la décision.
I.
Agissant le 6 août 2015 par la voie du recours de droit administratif,
Tamoil S.A. demande au Tribunal cantonal d'annuler la décision du DTE du 24
juin 2015, lui imposant de constituer une garantie financière. Elle se plaint
d'une violation du droit d'être entendu, d'une constatation manifestement
inexacte des faits pertinents ainsi que d'une violation de l'art. 32d
bis
LPE. La cause a été enregistrée sous la référence AC.2015.0193.
J.
Agissant le même jour, également par la voie du recours de droit
administratif, RSO Services S.A. demande au Tribunal cantonal d'annuler la
décision du DTE du 24 juin 2015, lui imposant de constituer une garantie
financière. Elle se plaint aussi d'une violation du droit d'être entendu, d'une
constatation manifestement inexacte des faits pertinents ainsi que d'une
violation de l'art. 32d
bis
LPE. La cause a été enregistrée sous la
référence AC.2015.0194.
K.
Dans ses réponses du 8 octobre 2015, la DGE conclut au rejet des deux
recours et à la confirmation des décisions du 24 juin 2015.
L.
Les deux recourantes ont répliqué le 2 novembre 2015, persistant dans
leurs conclusions.
M.
Les parties ont comparu à l'audience du 8 décembre 2015. Après la
clôture de l'instruction, elles ont confirmé leurs conclusions.
Considérant en droit:
1.
Il y a lieu de joindre les deux procédures AC.2015.0193 et AC.2015.0194
pour le jugement et de statuer en un seul arrêt (cf. art. 24 al. 1 de la loi du
28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]).
2.
Les deux décisions attaquées sont fondées sur la loi fédérale sur la
protection de l'environnement (LPE). Elles peuvent faire l'objet d'un recours
de droit administratif au Tribunal cantonal, selon les art. 92 ss LPA-VD. Les deux
sociétés recourantes, tenues en vertu des décisions attaquées de constituer une
garantie financière, ont qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD, par
renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Elles ont agi en temps utile (art. 95 LPA-VD) et
en respectant les exigences de motivation (art. 79 LPA-VD). Il y a donc lieu
d'entrer en matière.
3.
Les recourantes se plaignent d'une violation du droit d'être entendu en
faisant valoir que les autorités ne leur ont communiqué, avant de rendre les
décisions, aucun document pertinent hormis un tableau très sommaire
récapitulant l'estimation des coûts d'assainissement. Dans ces conditions,
elles n'auraient pas pu exercer efficacement leur droit d'être entendues afin
de se déterminer en connaissance de cause sur le bien-fondé de la garantie.
En vertu de l'art. 33 al. 1 LPA-VD, hormis lorsqu'il
y a péril en la demeure, les parties à une procédure administrative ont le
droit d'être entendues avant toute décision les concernant. La loi cantonale de
procédure administrative précise que le droit d'être entendu comprend le droit
de participer à l'administration des preuves (art. 34 LPA-VD) et le droit de
consulter le dossier (art. 35 LPA-VD). Ces normes du droit cantonal
concrétisent la garantie de l'art. 29 al. 2 Cst., selon laquelle le droit
d'être entendu comprend notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur
les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa
situation juridique, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit
donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à
l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur
son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF
141 V 557 consid. 3.1; ATF 140 I 85 consid. 6.3.1; ATF 137 II 266 consid. 3.2;
ATF 135 II 286 consid. 5.1; ATF 135 I 279 consid. 2.3).
Dans le cas particulier, les recourantes ont reçu de
la DGE, quelques mois avant que la constitution d'une garantie ne soit exigée
par une décision formelle, un projet de décision indiquant le fondement de
cette mesure, puis une estimation des coûts. Les décisions attaquées du 24 juin
2015 reprennent les indications communiquées auparavant, à propos desquelles
les recourantes avaient pu se déterminer. Au regard des exigences du droit
d'être entendu, telles qu'elles ont été rappelées ci-dessus, la procédure
suivie par les services du Département cantonal n'est pas critiquable, les
recourantes ayant pu prendre connaissance préalablement des éléments pertinents
et s'exprimer à leur sujet. C'est une autre question de savoir si d'autres
éléments pertinents auraient dû être pris en considération et si d'autres faits
auraient dû être établis ou prouvés. Ce point sera abordé plus bas, dans
l'examen des conditions matérielles du droit fédéral pour exiger une garantie.
Le grief de violation du droit d'être entendu est donc mal fondé.
4.
Les recourantes soutiennent que les conditions de l'art. 32d
bis
LPE ne sont pas réunies, parce que les décisions attaquées ne font état d'aucun
risque concret d'atteintes nuisibles ou incommodantes. Les deux sociétés
affirment se conformer aux directives et exigences de la DGE, d'une part pour
assainir et assurer la surveillance du site d'Aigle, et d'autre part pour
obtenir une exploitation sûre du site dans le futur. Les garanties auraient été
exigées en fonction d'un hypothétique risque de vente des activités en Suisse
du groupe, et en raison d'une incertitude concernant l'exploitation future du
site. Or ces risques, qui ne seraient pas réels, seraient de nature purement économique
et ils ne justifieraient pas l'application de l'art. 32d
bis
LPE.
a) L'art. 32d
bis
LPE fait partie des
dispositions de la LPE réglant l'assainissement de sites pollués par des
déchets, à savoir les art. 32c à 32e LPE. L'art. 32c al. 1 LPE énonce
l'obligation d'assainir ces sites, lorsqu'ils engendrent des atteintes
nuisibles ou incommodantes ou qu'il existe un danger concret que de telles
atteintes apparaissent. L'art. 32c al. 2 LPE charge les cantons d'établir un
cadastre des sites pollués. Selon l'art. 32c al. 1 in fine LPE, le Conseil
fédéral peut édicter des dispositions sur la nécessité de l'assainissement, sur
les objectifs et sur l'urgence des assainissements. Le Conseil fédéral a, sur
cette base, adopté l'ordonnance du 26 août 1998 sur l'assainissement des sites
pollués, ou ordonnance sur les sites contaminés (OSites, RS 814.680).
Il est précisé dans cette ordonnance ce que le droit
fédéral entend par "sites pollués" (art. 2 al. 1 OSites). Ces sites
comprennent en particulier les "aires d'exploitation", à savoir les
sites pollués par des installations ou des exploitations désaffectées ou encore
exploitées dans lesquelles ont été utilisées des substances dangereuses pour
l'environnement (let. b). Quand les sites pollués nécessitent un assainissement,
ils sont dénommés "sites contaminés"; il en va ainsi s'ils engendrent
des atteintes nuisibles ou incommodantes ou s'il existe un danger concret que
de telles atteintes apparaissent (art. 2 al. 2 et 3 OSites). L'autorité
compétente doit examiner si les sites pollués nécessitent une surveillance ou
un assainissement; ces indications sont mentionnées dans le cadastre (art. 8
OSites).
b) En l'occurrence, les aires d'exploitation du
dépôt TDA et de la gare de chargement d'Aigle ont été recensées comme des sites
pollués au sens des dispositions précitées, et l'autorité cantonale compétente
(aujourd'hui: la DGE) a retenu que le dépôt TDA (parcelle n° 1167) nécessitait
une surveillance, tandis que la gare de chargement (parcelle n° 1161)
nécessitait un assainissement. Cela n'est pas contesté, et des mesures de
surveillance comme d'assainissement ont déjà été ordonnées et réalisées. Ces
mesures sont toujours actuelles, un programme de surveillance et
d'assainissement étant en cours d'exécution, et il ressort du dossier que la
DGE se prononce régulièrement à ce sujet, en fonction notamment des indications
données par Tamoil S.A.
La prise en charge des frais de surveillance et
d'assainissement est réglée, au niveau de la loi, à l'art. 32d LPE. En
principe, ces frais sont à la charge de celui qui est à l'origine des mesures
nécessaires (art. 32d al. 1 LPE). Il peut s'agir d'une personne qui a rendu les
mesures nécessaires par son comportement, voire d'une personne qui n'est
impliquée qu'en tant que détenteur du site (art. 32d al. 2 LPE). Lorsque les
personnes qui sont à l'origine des mesures ne peuvent pas être identifiées, ou
lorsqu'elles sont insolvables, l'art. 32d al. 3 LPE prévoit qu'il incombe à la
collectivité publique compétente de prendre à sa charge la part de frais due
par ces personnes (responsabilité subsidiaire).
c) En 2009, une initiative parlementaire intitulée
"Responsabilité des sociétés pour les frais d'assainissement des sites
contaminés" a été déposée devant le Conseil des Etats. Sur cette base, la
Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie
du Conseil des Etats (CEATE-E) a élaboré un projet de modification de la LPE (le
rapport de la Commission est publié in FF 2012 8671). Cette démarche tendait à
créer une norme légale permettant d'exiger que la personne à l'origine des
mesures d'investigation, de surveillance et d'assainissement de sites pollués
garantisse la couverture des frais de ces mesures, à un stade précoce de la
procédure. La Commission a fait cette proposition après avoir constaté que
divers cas concrets d'assainissement de sites pollués ou contaminés avaient
révélé des difficultés du point de vue juridique, car les entreprises
concernées pouvaient utiliser des moyens du droit privé et des opérations commerciales
pour se soustraire à leurs responsabilités environnementales; un risque
significatif existait que la Confédération et les cantons doivent prendre en
charge une grande partie des frais, en vertu de leur responsabilité subsidiaire
(FF 2012 8672).
L'initiative parlementaire a abouti à l'adoption le
22 mars 2013 par les Chambres fédérales de l'art. 32d
bis
LPE, dont
le titre est "garantie de la couverture des frais" et dont les alinéas
1 et 2, entrés en vigueur le 1
er
novembre 2013, ont la teneur suivante:
1
L'autorité peut exiger d'une personne à
l'origine des mesures nécessaires qu'elle garantisse sous une forme adéquate, à
hauteur de la part prévue, la couverture des frais d'investigation, de
surveillance et d'assainissement d'un site pollué susceptible d'engendrer des
atteintes nuisibles ou incommodantes.
2
Le montant de la garantie est fixé en
fonction notamment de l'étendue, du type et de l'intensité de la pollution. Il
est adapté lorsque l'amélioration de l'état des connaissances le justifie.
Le rapport de la CEATE-E se réfère à une expertise
juridique rédigée en octobre 2008 par les professeurs Jean-Baptiste Zufferey et
Isabelle Romy (avis de droit intitulé "Les responsabilités financières des
sociétés et de leurs groupes pour les frais d'assainissement des sites
contaminés", ci-après: expertise Zufferey/Romy). Il a été déduit de cette
expertise que, sans modification légale, il était difficile de poursuivre une
société perturbatrice par comportement ou par situation, après la vente d'un
bien-fonds d'un site contaminé à une société à faible capacité financière, qui
ne pourra pas assumer les coûts d'assainissement (FF 2012 8674).
d) La garantie de l'art. 32d
bis
LPE est
en effet une innovation. Auparavant, il était certes possible d'inscrire une
hypothèque légale sur les immeubles d'un site contaminé, pour le montant de la
responsabilité potentielle de chacun de leurs propriétaires. Les cantons
peuvent prévoir cette mesure (hypothèque légale de droit cantonal, art. 836
CC), mais dans l'expertise Zufferey/Romy de 2008, trois difficultés ont été
relevées: l'hypothèque légale n'existe pas tant que l'Etat n'est pas au
bénéfice d'une créance exigible, avec un montant établi; elle n'a d'intérêt que
si le terrain grevé prend de la valeur, donc après la dépollution; elle ne peut
pas déployer ses effets sur les autres biens immobiliers du perturbateur. Le
législateur vaudois a effectivement prévu, dans la loi du 17 janvier 2006 sur
l'assainissement de sites pollués (LASP; RSV 814.68 – loi qui règle l'application
de l'OSites dans le canton de Vaud, cf. art. 1 al. 1 LASP), la garantie par une
hypothèque légale privilégiée des créances résultant de cette loi; cette
garantie vaut aussi pour le remboursement des frais assumés par l'Etat pour
l'exécution des décisions par substitution (art. 5 al. 1 LASP). L'hypothèque
légale ne peut pas être inscrite à titre préventif – avant que la
responsabilité subsidiaire de la collectivité publique ne soit effectivement
engagée –, puisqu'elle découle d'une décision fixant le montant de la créance
de l'Etat (cf. art. 5 al. 3 LASP).
Le garant, selon l'art. 32d
bis
al. 1 LPE,
est la personne à l'origine des mesures nécessaires. En d'autres termes, c'est
la personne qui, en principe, doit assumer les frais de surveillance et d'assainissement
du site pollué (cf. art. 32d al. 1 LPE). Dans le cas particulier, il n'est pas
contesté que les deux sociétés recourantes sont, chacune pour leur terrain, la
personne qui assume ces frais, s'agissant de toutes les opérations de
surveillance et d'assainissement qui ont déjà été mises en œuvre. Pour les
frais de surveillance et d'assainissement futurs, ou postérieurs aux décisions
attaquées, il est manifestement conforme au droit fédéral de désigner également
ces deux sociétés comme garantes.
Dans chaque cas, le département cantonal a fixé le
montant de la garantie financière en fonction d'une estimation des frais
effectuée par un bureau spécialisé, connaissant les opérations en cours sur les
deux sites. Ce bureau a en effet été mandaté par les recourantes pour étudier
un concept d'assainissement. Au demeurant, il n'était pas critiquable, de la
part de l'autorité cantonale, de demander des renseignements à ce bureau; cette
demande de renseignements pouvait être présentée de manière informelle, sans
interpeller préalablement les recourantes.
e) Pour le dépôt TDA, ce bureau a estimé les frais
de surveillance pendant 5 ans (de 2015 à 2019) à 16'092 fr. Il résulte de
l'audition des parties à l'audience que les différents postes de cette
estimation (tournées d'échantillonnage, mise à disposition de pompes et de
matériel de mesure, analyses, rapports) ne sont pas critiqués et qu'ils
correspondent au coût prévisible d'opérations nécessaires, sur la base des
informations disponibles. En définitive, le montant de la garantie (16'000 fr.)
correspond à cette estimation.
Pour la gare de chargement (point G9), la décision
du département fixe une garantie plus élevée, l'estimation du bureau spécialisé
portant non seulement sur des frais de surveillance pendant 5 ans (calculés de
la même manière que pour le premier site), mais également sur des frais
d'assainissement d'une passerelle de chargement (mise en place de pompes,
pompage, transport et élimination des hydrocarbures extraits, installation d'un
dispositif de stripping, etc.). Le montant total de ces frais est estimé à
178'956 fr. et il a été arrondi à 180'000 fr. dans la décision fixant la
garantie. Il n'est pas contesté dans le recours qu'à ce point G9, les
opérations décrites sommairement dans l'estimation des coûts sont des
opérations d'assainissement a priori nécessaires, qui entrent dans le cadre
d'un programme d'assainissement en cours d'exécution. Il a du reste été
précisé, à l'audience de jugement, que le bureau auteur de cette estimation
était également à l'origine du programme d'assainissement; il est à même de
déterminer quels moyens doivent être mis en œuvre et le département cantonal a
repris sans autre ces indications.
f) Les recourantes déplorent que les autorités
cantonales n'aient pas élaboré avec elles un plan global d'assainissement. Il
ressort en outre du dossier que la mise en place du nouveau modèle
d'exploitation par Tamoil du site d'Aigle doit encore faire l'objet d'analyses
et, le cas échéant, de décisions prises en application du droit fédéral sur la
protection de l'environnement (ou éventuellement du droit fédéral sur la
protection des eaux), non seulement en vue de l'assainissement d'un site
contaminé mais aussi pour limiter préventivement les immissions ou les
atteintes. Quoi qu'il en soit, il n'incombe pas au département cantonal,
lorsqu'il impose la constitution d'une garantie en application de l'art. 32d
bis
LPE, de prendre une décision qui examinerait tous les aspects de
l'assainissement du site pollué ou contaminé, et qui réglerait entièrement les
questions d'application du droit fédéral de la protection de l'environnement
sur le site.
En définitive, aussi bien pour le dépôt TDA que pour
la gare de chargement, les décisions attaquées se fondent sur des éléments
objectifs et plausibles, pour la détermination des frais prévisibles de
surveillance et d'assainissement. A ce stade, il y a nécessairement des
incertitudes; c'est pourquoi l'art. 32d
bis
al. 2, 2
e
phrase LPE prévoit la possibilité d'adapter le montant de la garantie "lorsque
l'amélioration de l'état des connaissances le justifie", c'est-à-dire si
l'on constate que les frais d'assainissement seront finalement sensiblement
plus importants, ou au contraire sensiblement plus faibles. L'autorité ne peut
cependant retenir d'emblée le "worst-case-scenario" et elle doit
tenir compte du principe de la proportionnalité (cf. Beatrice Wagner Pfeifer,
Umweltrecht – Besondere Regelungsbereiche, Zurich 2013, p. 175). En
l'occurrence, dans les deux cas, les frais prévisibles n'apparaissent pas disproportionnés
pour les opérations décrites par le bureau spécialisé.
Les décisions attaquées retiennent, en substance, un
risque de défaillance des sociétés tenues de prendre en charge les mesures de
surveillance et d'assainissement. Il est en effet exposé que Tamoil S.A. aurait
annoncé à plusieurs reprises son intention de vendre la société et toutes ses
activités connexes en Suisse; que Tamoil S.A. aurait fait état, notamment en
décembre 2012, d'une situation financière préoccupante de la société; qu'il
ressort d'une rencontre entre Tamoil S.A., la DGE et l'ECA le 6 février 2015
que l'exploitation future du site reste incertaine.
Le texte de l'art. 32d
bis
al. 1 LPE ne
subordonne pas la possibilité, pour l'autorité, d'exiger une garantie à
l'existence d'un risque de défaillance du perturbateur. Dans un rapport rédigé
en 2014, sur mandat de l'Office fédéral de l'environnement, les professeurs Zufferey
et Romy indiquent cependant que la condition du risque de défaillance résulte
du principe de la proportionnalité. Selon ces auteurs, il suffit toutefois que
l'autorité, au moyen d'indices, rende vraisemblable que le perturbateur entend
échapper à ses obligations – en prenant des dispositions pour réduire sa
surface financière, en rechignant à exécuter les mesures d'investigation ou
d'assainissement demandées, en refusant de donner des renseignements sur sa
situation financière, ou encore lorsqu'il existe des rumeurs quant à une
éventuelle délocalisation du siège de l'entreprise à l'étranger (rapport
intitulé "La garantie de la couverture des frais de défaillance –
Explications et remarques sur l'art. 32d
bis
al. 1 et 2 LPE", p.
7).
Dans le cas particulier, le département cantonal
expose, dans sa réponse, qu'il pouvait tenir compte de la situation financière
préoccupante de Tamoil S.A. sur la base de déclarations de cette société faites
en décembre 2012 et en novembre 2013. La première déclaration, dans une lettre
ouverte de Tamoil S.A. à l'Union pétrolière suisse, mentionnait les
conséquences de la crise libyenne en 2011, qui pouvait menacer la survie du
groupe (à l'époque, les actionnaires principaux du groupe étaient libyens). En
novembre 2013, des problèmes de trésorerie et des difficultés financières
avaient été évoqués dans un courrier adressé aux autorités valaisannes.
Les recourantes rétorquent que c'est la situation
financière de Tamoil S.A. au premier semestre 2015, et non les années
précédentes, qui aurait dû .re prise en considération. Un processus de vente
total de Tamoil S.A., engagé en 2014, avait échoué dans le courant de la même
année, de sorte que le groupe avait décidé de conserver tout ce qui était
rentable; un nouveau processus de vente a été entrepris en janvier 2015, mais
il est limité à la raffinerie, située sur le territoire du canton du Valais. Cela
implique le maintien d'activités dans le canton de Vaud, dans une configuration
modifiée impliquant une incidence environnementale fortement réduite. Les
recourantes font notamment valoir que Tamoil S.A. a manifesté une volonté de
coopération en donnant suite à diverses demandes de la DGE, à propos de ses
installations à Aigle (nettoyage des huiles lourdes dans les réservoirs,
lignes, caniveaux et égouts, mise en place d'écrémeurs des séparateurs
d'hydrocarbures, réparation de bassins de rétention, etc.).
Il n'est pas contestable que la cessation des
activités de la raffinerie de Collombey est un élément important, dans
l'histoire du groupe Tamoil, qui devait amener les autorités compétentes, dans
les cantons de Vaud et du Valais, à examiner les risques de diminution du
capital des sociétés suisses du groupe, de délocalisation des activités,
d'abandon des sites de Collombey et d'Aigle, etc. Les autorités valaisannes ont
du reste pris certaines mesures, de droit cantonal, pour obtenir de Tamoil S.A.
qu'elle couvre et garantisse des frais de remise en état de la raffinerie (voir
l'arrêt du Tribunal fédéral 1C_564/2015 du 2 juin 2016). Quand bien même Tamoil
S.A. met en place de nouvelles activités sur son site d'Aigle, les éléments
précités étaient objectivement de nature à permettre au département cantonal
d'envisager un risque de défaillance, pour la prise en charge des frais de surveillance
et d'assainissement.
Comme l'exposent les professeurs Zufferey et Romy, l'autorité
doit tenir compte du principe de la proportionnalité (art. 5 al. 2 Cst.)
lorsqu'elle décide d'exiger une garantie sur la base de l'art. 32dbis al. 1
LPE. Il en découle que, plus le montant de la garantie est élevé, plus la
nécessité de cette garantie doit être démontrée. En l'occurrence, s'agissant du
dépôt TDA, le montant de la garantie est faible (16'000 fr.), au regard de la
valeur totale de l'immeuble et de l'importance économique du groupe Tamoil. Au
cours du premier semestre 2015, c'est-à-dire dans la période de transition
résultant de la fermeture de la raffinerie et compte tenu des incertitudes
existant à ce moment-là, il n'était à l'évidence pas disproportionné d'exiger
une telle garantie, étant précisé qu'elle  devait être fournie sous forme de
garantie bancaire ou de dépôt d'une cédule hypothécaire.
La proportionnalité de la décision du département
cantonal doit également être admise en ce qui concerne la gare de chargement. Certes,
le montant de la garantie est sensiblement plus important (180'000 fr.) mais il
correspond au coût de mesures de surveillance et d'assainissement bien
définies, dont la recourante, propriétaire du bien-fonds, ne conteste en
définitive pas qu'elles doivent être réalisées à bref délai et prises en charge
normalement par elle. Pour les opérations décrites dans la décision attaquée,
la recourante ne prétend pas qu'elle pourrait les réaliser à un coût
sensiblement moindre. Il convient de rappeler que le texte de l'art. 32d
bis
al. 1 LPE ne soumet pas la décision de garantie à la réalisation de conditions
particulières, et que l'obligation de respecter le principe de la
proportionnalité laisse en somme à l'autorité administrative une grande marge
d'appréciation, en fonction de l'évaluation des risques qu'elle fait. Dès lors,
les décisions attaquées ne violent pas le droit fédéral. Les griefs des
recourantes sont par conséquent mal fondés.
5.
Il y a lieu de rappeler que l'art. 32d
bis
al. 2, 2
e
phrase LPE prévoit une adaptation du montant de la garantie "lorsque
l'amélioration de l'état des connaissances le justifie". Il incombera donc
au département cantonal de se prononcer à nouveau sur la garantie lorsque les
mesures de surveillance ne seront plus nécessaires, et après que les opérations
d'assainissement du point G9 de la gare de chargement auront été entreprises.
La question de la garantie pourra aussi être réexaminée, sur requête des
sociétés recourantes, si après la mise en place du nouveau modèle
d'exploitation du site d'Aigle, il est démontré qu'il n'y a plus aucun risque
de défaillance, en ce qui concerne la prise en charge des frais de surveillance
et d'assainissement. Il n'y a toutefois pas lieu d'examiner plus avant ces
questions dans le présent arrêt.
6.
Il résulte des considérants que les deux recours, mal fondés, doivent
être rejetés. Cela entraîne la confirmation des décisions attaquées. Les
recourantes, qui succombent, doivent supporter les frais de justice (art. 49
al. 1 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Les causes AC.2015.0193 et AC.2015.0194 sont jointes.
II.
Les recours formés par Tamoil S.A., d'une part, et par RSO Services S.A.,
d'autre part, sont rejetés.
III.
Les décisions prises le 24 juin 2015 par le Département du territoire et
de l'environnement sont confirmées.
IV.
Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
de Tamoil S.A.
V.
Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
de RSO Services S.A.
VI.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 8 juillet 2016
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'OFEV.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.