vd_omni · PS.1997.0168 · 1997-12-31 · fr

c/ BRAPA | Calcul des avances; prise en considération du revenu du ''beau-père''.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 31.12.1997 PS.1997.0168

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 31 décembre 1997
sur le recours interjeté par Mme
X.________
,
domiciliée au ******** à ********,
contre
la décision du
Bureau de recouvrement et
d'avances de pensions alimentaires
du 24 avril 1997 lui refusant le droit
aux avances sur pensions alimentaires impayées dès le 1er octobre 1996 et
réclamant la restitution du montant de 2'040 francs correspondant aux avances
versées sans droit.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Eric Brandt,
président; M. Jean-Luc Colombini et
Mme Marianne Bornicchia, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Par jugement du 5
septembre 1994, le président du Tribunal civil du district de Lausanne a
prononcé le divorce des époux X.________ L'autorité parentale sur les deux
enfants nés respectivement le 13 décembre 1990 et le 1er juillet 1993 a été
attribuée à leur mère; leur père devant contribuer aux frais d'entretien par le
versement d'une pension mensuelle de 450 francs pour chacun d'entre eux. Mme
X.________ a fait appel aux prestations du Bureau de recouvrement et d'avances
de pensions alimentaires (ci-après le Bureau) dès le mois de septembre 1994. Le
Bureau a ainsi versé régulièrement une avance de 1'200 francs par mois jusqu'au
mois de juin 1996.
En date du 22 mai
1996, Mme X._______ a avisé le Bureau de son changement d'adresse au 1er
juillet 1996 en vue de se mettre en ménage avec Y.________ lui-même veuf et
père de deux enfants. Par décision du 4 juillet 1996, le Bureau a réduit le
montant de l'avance à 508 francs pour tenir compte de la participation de
Y.________ aux frais du ménage.
Mme X.________ s'est mariée le 13
septembre 1996 à Y.________. Lors de la révision du calcul des rentes de 1997,
le Bureau a supprimé le droit aux avances dès le 1er octobre 1996 par une
décision du 24 avril 1997; le revenu du ménage dépassant la limite de 5'000
francs fixée par les normes pour deux adultes et quatre enfants selon le calcul
suivant:
Salaire de Mme
X.________                                                      fr.           2'244.--
Allocations familiales                                                                fr.             940.--
Salaire de Y.________                                                              fr.           4'743.--
Rente d'orphelins pour les 2 enfants de Y._______                      fr.             776.--
Total                                        fr.           8'703.--
============
Mme X._______ a
recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 7 mai 1997. A
l'appui de son recours elle fait valoir que son mari, Y._______ ne lui verse
rien pour l'entretien de ses enfants et que ses factures de garderie pour la
garde de ses enfants avaient plus que doublé; elle avait perdu en outre les
subsides concernant les cotisations d'assurance-maladie puisque le revenu de
son mari était également pris en considération.
Le Bureau s'est
déterminé sur le recours le 30 juin 1997 en concluant à son rejet.
Considérant en droit:
1.                     Déposé dans le délai de
30 jours fixé à l'art. 24 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide
sociale (ci-après la loi ou LPAS), le recours est déposé en temps utile. Il
remplit au surplus les conditions de forme requises à l'art. 31 LJPA.
2.                     a) Selon l'ancienne
version de l'art. 20b LPAS, en vigueur jusqu'au 10 février 1997, l'Etat peut
accorder au créancier d'aliments - enfant ou adulte - qui se trouve dans une
situation économique difficile des avances totales ou partielles sur les
pensions futures. Les montants versés à ce titre ne sont pas remboursables par
la personne bénéficiaire. L'ancien art. 20 du règlement du 18 novembre 1977
d'application de la LPAS (aRPAS), en vigueur jusqu'au 10 février 1997,
précisait que l'avance n'était accordée qu'aux personnes dont le revenu, ou
respectivement la fortune, étaient inférieurs aux limites fixées par le
département; il était tenu compte des autres ressources du bénéficiaire,
notamment des avantages tirés du partage de la vie en commun avec de tierces
personnes (parents, concubins, etc.). Le département a ainsi établi des "Normes
concernant les avances sur pensions alimentaires impayées" (ci-après les
normes), dont la dernière version étaient en vigueur depuis le 1er juillet
1991. Le chiffre II desdites normes prévoyait que des avances sur pensions
alimentaires ne pouvaient être accordées que dans la mesure où le revenu
mensuel global ne dépasse pas 4'000.- francs pour un ménage d'un adulte et deux
enfants. Pour un ménage formé de deux adultes et d'un enfant, la limite
s'élevait à 4'100 francs, et pour deux adultes et deux enfants, à 4'600 francs,
montant auquel s'ajoutaient 200 francs de plus par enfant, soit 5'000 francs
pour un ménage formé par deux adultes et quatre enfants. Le montant maximum des
avances s'élevait à 300 francs pour un adulte seul, à 900 francs pour un adulte
et un enfant, à 1'400 francs pour un adulte et deux enfants et à 1'800 francs
pour un adulte et trois enfants avec 200 francs de plus par enfant dès le
quatrième.
b) La Chambre des
prestations sociales (PS) du Tribunal administratif a été amenée à vérifier la
constitutionnalité des différents barèmes qui ont été appliqués dans le canton
de Vaud en matière de prévoyance sociale notamment pour l'octroi de l'aide
financière aux demandeurs d'emploi non indemnisés par l'assurance-chômage
(appelée aide financière "Bouton d'Or").
aa) L'art. 19 de la loi du 17 mai 1993 sur
l'emploi et l'aide aux chômeurs (LEAC) prévoyait que l'Etat allouait des
indemnités aux chômeurs qui n'avaient pas ou plus droit aux prestations de
l'assurance-chômage. Ces indemnités remplaçaient les "
secours"
que l'art. 32 de la loi du 8 septembre 1952 sur la lutte contre le chômage
permettait d'allouer "
à des personnes sans travail qui, pour des
raisons indépendantes de leur volonté, n'étaient pas ou plus au bénéfice des
autres actions de lutte contre le chômage
." Le Conseil d'Etat qui
n'avait toutefois pas encore arrêté les modalités d'application de la nouvelle
réglementation, le Tribunal administratif avait jugé que les "
Instructions
administratives concernant l'aide financière aux demandeurs d'emploi non
indemnisés par l'assurance-chômage (Bouton d'Or)
" (ci-après:
instructions), édictées par le Département de la prévoyance sociale et des
assurances et celui de l'agriculture, de l'industrie et du commerce,
continuaient de s'appliquer dans leur teneur antérieure à la nouvelle loi,
jusqu'à ce que de nouvelles dispositions d'application aient été adoptées par
l'autorité compétente dans les formes requises par la loi (arrêt PS 94/015 du
21 avril 1994; PS 94/048 du 11 mai 1994 et PS 94/104 du 13 mai 1994).
bb) Le chiffre 4 des instructions disposait que
les indemnités étaient basées sur le gain assuré au sens de
l'assurance-chômage, ce gain étant toutefois plafonné à 4'900 francs. Lorsque
le chômeur vivait avec son conjoint ou en concubinage, le salaire global du
couple était pris en considération jusqu'à concurrence du plus haut salaire
assuré (4'900 francs); on en déduisait le salaire du conjoint ou du partenaire,
et le solde constituait le salaire indemnisable (ch. 4.2 lit. a). Le Tribunal
administratif avait toutefois jugé que ce mode de calcul était contraire au
principe constitutionnel de l'égalité de traitement, dans la mesure où il
tenait compte du revenu du conjoint ou de la personne faisant ménage avec le
requérant pour la détermination du présumé gain assuré, sans prendre en
considération les charges grevant ce revenu ni les avantages effectifs
résultant de la vie commune, et en fixant le même plafond que pour une personne
seule (voir arrêt PS 92/236 du 11 février 1993; PS 92/384 du 29 juin 1993; PS
93/251 du 3 février 1994).
cc) En décembre 1993, le Département de la
prévoyance sociale et des assurances et celui de l'agriculture, de l'industrie
et du commerce avait apporté à leurs instructions administratives plusieurs
modifications, qui devaient entrer en vigueur le 1er janvier 1994. En
particulier, le chiffre 4.2 de ces nouvelles instructions disposait qu'en cas
de vie commune le gain déterminant pour le calcul des indemnités correspondait
au gain assuré du requérant, dont on déduisait 65 % du salaire du conjoint ou
de l'ami; cette déduction ne devait cependant être opérée que si les salaires
cumulés étaient supérieurs à 4'900 francs. Le Tribunal administratif a
toutefois jugé que l'entrée en vigueur de la LEAC, qui avait entraîné l'abrogation
de la loi du 8 septembre 1952 sur la lutte contre le chômage ainsi que de son
arrêté d'application du 19 décembre 1952, avait enlevé aux départements
susmentionnés la compétence de modifier les instructions administratives (v.
arrêts PS 94/015, 94/048 et 94/104, précités). Il s'ensuivait que les
modifications apportées aux instructions après l'entrée en vigueur de la LEAC
(le 7 août 1993) n'avaient aucun caractère obligatoire à l'égard des organes
d'application de l'aide financière "Bouton d'Or".
Le Tribunal administratif avait d'ailleurs
considéré que le mode de calcul proposé par le chiffre 4.2 des nouvelles
instructions administratives ne répondait toujours pas au principe de l'égalité
de traitement, notamment en raison des différences du montant de l'aide pour un
gain familial identique, lorsqu'il était composé de deux salaires ou d'un seul
salaire. Il existait aussi une inégalité due au plafond du gain assuré fixé à
4'900 francs, en ce sens qu'un gain familial total inférieur à ce plafond pouvait
donner droit à une aide financière nettement supérieure à celle accordée
lorsque le gain familial total était légèrement supérieur à ce plafond. Cette
situation résultait du fait que les nouvelles instructions administratives
prévoyaient de déduire le revenu du conjoint du gain assuré du requérant, alors
qu'il devait logiquement être déduit de l'ensemble des gains du ménage (arrêt
PS 94/417 du 16.12.94).
dd) Afin de combler une lacune consécutive à
l'inconstitutionnalité des normes édictées, le tribunal a fixé le mode de
calcul de l'indemnité permettant de tenir compte équitablement du revenu du
conjoint ou de l'ami du requérant en se basant sur les principes suivants : en
se référant à l'art. 42 de l'ancien arrêté du 19 décembre 1952 appliquant la
loi sur la lutte contre le chômage précisant que l'aide financière était
accordée aux personnes "
dont la situation matérielle la justifie"
,
le tribunal a considéré que ce principe également exprimé au chiffre 1 des
instructions ("
Le demandeur d'emploi peut bénéficier... de l'aide
financière...si son manque de ressources matérielles la justifie"
)
demeurait applicable. Pour apprécier la situation matérielle du requérant, il a
précisé qu'il fallait tenir compte non seulement des ressources qu'il a pu
conserver (prestations d'assurances, fortune, etc.), mais encore de celles de
la personne, conjoint ou ami, avec laquelle il fait le cas échéant ménage
commun. Il fallait en outre prendre en considération la présence d'un ou
plusieurs enfants dans ce ménage. Comme dans d'autres domaines de l'aide
sociale, tel celui des subsides en matière d'assurance maladie, il y avait lieu
de fixer des limites de revenus au-delà desquelles le droit aux prestations
n'est plus ouvert. En présence d'une personne faisant ménage commun avec le
requérant, l'indemnité "Bouton d'Or", ajoutée au revenu de cette
personne, ne devait pas procurer au couple un revenu global dépassant un
certain montant, qui devait être augmenté en fonction du nombre d'enfants
compris dans le ménage.
ee) Le tribunal a estimé que cette limite
pouvait être fixée à 3'000 francs pour une personne seule. Pour respecter le
facteur d'équivalence, le plafond pour un couple était porté à une fois et
demie ce montant, soit à 4'500 francs, et augmenté de 750 francs (0,25 x 3'000)
par enfant (arrêt PS 94/417 du 16.12.94). Le salaire du mari ou de l'amie
devait être en outre retenu à sa valeur nette, c'est-à-dire après déduction des
cotisations obligatoires aux assurances sociales et à la caisse de pensions
auxquelles il convenait d'ajouter le douzième d'un éventuel treizième salaire.
Il y avait aussi lieu, pour tenir compte de la part de ce revenu qui pouvait
effectivement être affectée aux besoins du ménage, de soustraire les pensions
dues en vertu d'une obligation d'entretien - pour autant que leur versement
régulier soit prouvé - et les saisies de salaire, quelle que soit la cause de
la dette (voir notamment l'arrêt PS 94/557 du 11 octobre 1995).
3.                     a) La loi sur l'emploi du 17 mai 1993 a été
abrogée par la  nouvelle loi du 25 septembre 1996 sur l'emploi et l'aide aux
chômeurs (LEAC). Le législateur a comblé la lacune réglementaire qui avait
amené le tribunal a fixer les limites de revenus donnant droit aux prestations
de l'aide financière "Bouton d'Or", remplacée par le revenu minimum
de réinsertion (chapitre IV de la LEAC). Le législateur a notamment délimité le
cadre des prestations financières de l'Etat à l'article 40 LEAC:
"Le montant du RMR est forfaitaire. Il
dépend de la situation familiale et financière du requérant. Il est établi, par
le Conseil d'Etat, sur la base du barème applicable à l'Aide sociale vaudoise
et majoré d'un complément compris entre Fr. 150.- et Fr. 200.- selon décision
du Conseil d'Etat.
La fortune du requérant ne peut excéder les
limites fixées par la législation fédérale sur les prestations complémentaires
à l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité.
Si le requérant, ou une personne tenue de
l'assister financièrement en vertu du droit civil, perçoit un revenu, celui-ci,
après déduction de certaines charges, est déduit du montant alloué au titre de
RMR, les mesures de réinsertion sociale et professionnelle subsistant."
b) Le règlement
d'application du 25 juin 1997 de LEAC (REAC) précise à son article 5 que le
revenu minimum de réinsertion (RMR) comprend un montant forfaitaire déterminé
par la composition du ménage du requérant ainsi que par l'âge des enfants à sa
charge (al. 1). Le forfait RMR inclut un montant de 150 francs correspondant à
l'exécution du contrat de réinsertion (al. 2). Les ressources éventuelles du
ménage du requérant sont déduites du forfait RMR. Une tabelle annexée au
règlement fixe le montant du forfait par type de ménage. Ainsi, le ménage formé
par un couple et quatre enfants dont l'un des enfants est âgé de plus de douze
ans et les trois autres de moins de douze ans s'élève à
4'658.- francs
.
Ce montant est supérieur de 150 francs aux prestations de l'aide sociale
vaudoise, destinées à couvrir les besoins vitaux et personnels indispensables
du requérant au sens de l'art. 17 LPAS.
c) Il résulte
notamment de cette modification législative que l'ensemble de la jurisprudence
du tribunal relative au calcul des prestations de l'aide financière
"Bouton d'Or" n'a plus d'objet dans la mesure où elle tendait à
combler une lacune de la législation qui maintenant n'existe plus. La référence
de l'art. 40 al. 1 LEAC aux prestations de l'Aide sociale vaudoise permet en
outre d'assurer une concordance entre le mode de calcul des prestations
d'assistance et celui du revenu minimal de réinsertion. La jurisprudence du
Tribunal administratif qui étendait au barème du Bureau les limites qui
résultaient du calcul des prestations de l'aide financière "Bouton
d'Or" (voir notamment les arrêts PS 94/567 du 17 mai 1995, PS 95/143 du 17
novembre 1995 et PS 95/071 du 17 janvier 1996) doit donc être réexaminée en
fonction des nouvelles dispositions sur le revenu minimal de réinsertion.
Ainsi, les limites du barème fixé par le Bureau doivent être considérées comme
conformes aux critères de la situation économique difficile posé par l'article
20b LPAS, dans la mesure où elles ne sont pas inférieures au forfait RMR pour
le ménage considéré. En l'espèce, la limite de 5'000 francs fixée pour un
couple et quatre enfants dépasse de plus de 300 francs le montant du forfait
RMR pour le ménage considéré, de sorte que cette limite, dans le cas
particulier, ne saurait être critiquée.
d) Par ailleurs, il
convient de relever que le nouvel article 20b LPAS adopté par le Grand Conseil
le 5 novembre 1996, délègue expressément au Conseil d'Etat la compétence de
fixer les montants des limites de fortune et de revenu en deçà desquelles les
avances ne sont pas octroyées. Faisant usage de cette compétence, le Conseil
d'Etat a repris dans le règlement du 29 janvier 1997 modifiant la RPAS les
limites résultant du barème du Bureau fixant notamment à son article 20b une
limite de 4'600 francs pour deux adultes mariés et deux enfants, montant porté
à 5'000 francs pour deux adultes mariés et quatre enfants.
4.-                    a) L'art. 21c du RPAS
prévoit que le revenu déterminant donnant droit au versement d'avances se
calcule à partir du revenu du travail sous déduction des charges sociales
usuelles auquel s'ajoute l'ensemble des autres revenus dont dispose le
requérant, notamment les allocations familiales, les prestations d'assurance,
les éventuelles rentes, les contributions d'entretien et les revenus de la
fortune. Le salaire des enfants mineurs ou majeurs vivant avec le bénéficiaire
dont il a la charge d'entretien, n'est compté que s'il dépasse la limite de
500.- fr. En cas de ménage commun avec un tiers ou un enfant majeur indépendant
financièrement, il est ajouté au revenu du bénéficiaire un montant
correspondant à la moitié des frais fixes du ménage comprenant entre autres le
loyer et les charges, ainsi que les taxes radio TV et téléphone. Pour tenir
compte de la réalité économique, le tribunal estime qu'il convient encore de
déduire du revenu du requérant les pensions dues en vertu d'une obligation
d'entretien (à l'exclusion de celles dues en vertu de l'art. 328 CC), pour
autant que leur versement régulier soit prouvé. En revanche, le tribunal estime
que les parts du salaire faisant l'objet de saisie, de même que les mensualités
destinées au remboursement de prêts n'ont pas à être déduit du revenu déterminant,
à défaut de quoi, l'Etat subventionnerait indirectement le remboursement des
dettes du bénéficiaire au profit des créanciers, ce qui sort du cadre de la loi
sur la prévoyance et l'aide sociale et détourne le but des prestations d'aide
sociale.
b) En l'espèce, le
revenu mensuel net de la recourante s'élève à 2'224.- fr. avec la part du 12ème
du 13ème salaire et les allocations familiales à 940.- fr. soit un total de
3'164.- fr. Si la recourante vivait seule avec ses deux enfants, la limite de revenu
applicable s'élèverait à fr. 4'000 (art. 20b RPAS) et la recourante aurait
droit au versement des avances. Il se pose donc la question de savoir dans
quelle mesure le revenu du mari de la recourante (4'743.- fr.) peut être mis à
contribution pour l'entretien de la recourante et de ses deux enfants. La
solution retenue par l'autorité intimée, consiste à prendre en compte la
totalité du revenu du mari. Cette solution n'est pas en contradiction avec le
devoir réciproque des époux de pourvoir à l'entretien de "la famille"
selon l'art. 163 CC, dont la teneur est la suivante: "
Mari et femme
contribuent, chacun selon ses facultés, à l'entretien convenable de la
famille"
. En effet, la notion de famille au sens de l'art. 163 CC
s'étend aux personnes à l'égard desquelles un seul des époux a un devoir légal
d'entretien. Tel est le cas des enfants d'une précédente union;  lorsqu'ils
vivent dans le ménage. Les beaux-enfants (Stiefkinder) font donc partie de la
famille pour l'application de l'art. 163 CC (Henri Deschenaux et Paul-Henri
Steinauer: Le nouveau droit matrimonial, p.54). Ainsi, c'est à juste titre
que l'autorité intimée a pris en considération le salaire du mari de la
recourante pour fixer le revenu déterminant au sens des art. 20b et 20c RPAS.
c) C'est donc à juste
titre que l'autorité intimée a constaté dans la décision attaquée que la
recourante ne remplissait plus les conditions donnant droit au versement
d'avance depuis son mariage le 13 septembre 1996 et que les avances versées
depuis cette date doivent être restituées. Par ailleurs, le revenu global
déterminant dépasse la limite fixée à l'art. 20b RPAS de plusieurs milliers de
francs; la recourante n'aurait de toute manière pas droit au versement
d'avances même si l'on déduisait de ce revenu les fais de garde de ses enfants
ainsi que les rentes d'orphelins versées aux deux enfants du mari de la
recourante.
5.                     Il résulte des
considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision
attaquée maintenue. Conformément à l'article 15 al. 2 RPAS, applicable par
analogie aux avances sur pensions alimentaires, la procédure est en principe
gratuite. Il ne sera donc pas perçu de frais de justice.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision du
Bureau de recouvrement et d'avances de pensions alimentaires du 24 avril 1997
est maintenue.
III.                     Il n'est pas
perçu de frais de justice ni alloué de dépens.
ml/Lausanne, le 31 décembre 1997
Le
président:
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint