vd_omni · GE.2020.0064 · 2020-11-24 · fr

A.________/Association Régionale d'Action Sociale Broye-Vully, Municipalité d'Avenches | Accueillante en milieu familial, au bénéfice d'une autorisation définitive d’accueil familial de jour, portant sur l’accueil simultané de cinq enfants de zéro à douze ans et trois enfants dès six ans en âge de scolarité obligatoire, dont le contrat de travail avec l'association régionale est résilié en raison de la décision de la commune où elle est domiciliée de créer son propre réseau, et qui, à la suite d'une dénonciation de parents, se voit délivrer une nouvelle autorisation d'accueil limitée, jusqu'à la fin des rapports de travail, à cinq enfants âgés de zéro à douze ans.Aucune dérive grave, impliquant des mesures d’urgence, n’a été constatée chez la recourante; dès lors, il ressort de la réglementation applicable qu'un avertissement aurait dû lui être notifié, préalablement à toute autre mesure. Faute d'avertissement, l’association intimée demeurait liée par le contenu et la portée de l’autorisation d'accueil jusqu’à son échéance.La décision attaquée apparaît en outre comme étant non conforme au principe de proportionnalité. Recours admis dans la mesure de sa recevabilité.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 24.11.2020 GE.2020.0064

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
24 novembre 2020
Composition
M. Guillaume Vianin, président; MM. Roland Rapin et Marcel-David Yersin, assesseurs; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourante
A.________
à ********
représentée par Me Noudemali Romuald Zannou, avocat à Genève.
Autorité intimée
Association Régionale d'Action
Sociale Broye-Vully,
à Payerne.
Autorité concernée
Municipalité d'Avenches,
à
Avenches.
Objet
Accueil familial de jour
Recours A.________ c/ décision de l'Association Régionale
d'Action Sociale Broye-Vully du 23 avril 2020 (modification de l'autorisation
de pratiquer l'accueil familial de jour)
Vu les faits suivants:
A.
Réseau d’accueil de jour des enfants pour la région de la Broye et du
Vully Vaudois, le réseau ARAJ (Association du réseau d’accueil de jour)
Broye-Vully, constitué en 2014, regroupe vingt-six communes; il propose trois
types d’accueil: l’accueil préscolaire collectif (crèches), l’accueil
parascolaire (UAPE) et l’accueil familial de jour (Accueillant(e)s en Milieu
Familial; [https://www.arasbroyevully.ch/association-du-reseau-daccueil-de-jour/]).
Ce réseau est géré par l’Association régionale d'action sociale Broye-Vully
(ARAS).
B.
Par contrat de travail du 14 juillet 2009, l’ARAS, alors structure de
coordination de l’accueil familial de jour de la région Broye-Vully, a engagé A.________,
née en ********, et domiciliée à ********, en qualité d’accueillante en milieu
familial, à compter du 1
er
août 2009. La rémunération se compose
d’un salaire horaire de 5 fr.20 par enfant, y compris une indemnité équivalant
à 8,33% (10,64% dès l’âge de cinquante ans) du salaire pour les vacances. En
dernier lieu, une autorisation définitive d’accueil familial de jour, portant
sur l’accueil simultané de cinq enfants de zéro à douze ans et trois enfants
dès six ans en âge de scolarité obligatoire, a été délivrée à l’intéressée le
17 août 2017. Cette autorisation est valable du 1
er
août 2017 au 31
juillet 2022.
Les quatre communes de la région d’Avenches
(Avenches, Cudrefin, Faoug et Vully-les-Lacs) ont décidé de quitter l’ARAJ et
de former leur propre réseau d’accueil à compter du 1
er
janvier 2021,
lequel sera géré par Association Régionale Pour l’Enfance et la Jeunesse
(ARPEJE). Le 13 février 2020, l’ARAS a dès lors résilié le contrat de travail
la liant avec A.________ pour le 31 décembre 2020 et révoqué son autorisation
d’accueil familial de jour à cette dernière date.
Le 10 février 2020, l’ASIA (Association scolaire
intercommunale d’Avenches et environ, a informé les accueillantes concernées de
ce qu’elle allait reprendre la gestion administrative et financière des places
d’accueil dans la région concernée. Elle leur a annoncé que des nouveaux
contrats allaient entrer en vigueur.
C.
Auparavant, à la fin du mois de janvier 2020, une plainte concernant les
conditions de l’accueil des enfants par A.________ est parvenue en mains de
l’ARAS. B.________, dont le fils, C.________, âgé de quatre ans et demi,
fréquente la structure d’accueil de jour, a reproché à l’intéressée de fumer
chez elle en présence des enfants et d’embrasser parfois ceux-ci sur la bouche.
La coordinatrice, D.________, a entendu A.________ chez elle le 5 février 2020,
en présence de B.________. A l’issue de cette réunion, les époux B.________ ont
informé l’ARAS de ce qu’ils mettaient un terme à l’accueil de leur fils C.________
chez A.________; ils ont évoqué en outre les troubles que leur fils aurait développés
depuis cet accueil, de même que ceux développés par d’autres enfants l’ayant
précédé chez l’intéressée. Le 10 février 2020, l’ARAS a adressé à A.________ un
«rappel des bonnes pratiques»
, aux termes duquel:
«(…)
Par le présent courrier, nous faisons suite aux signalements
reçus de deux parents qui nous ont fait part de différents reproches à votre
encontre.
En date du 5 février 2020, notre coordinatrice Mme D.________
a organisé une rencontre à votre domicile avec l'une des parents concerné (Mme B.________),
au cours de laquelle les différents points reprochés ont été discutés.
Par la présente, nous vous rappelons les bonnes pratiques
suivantes:
Fumée:
Selon le
point 2.2. des directives pour l'accueil de jour des enfants:
"L'accueillante
s'engage à veiller à ce que personne ne fume dans le logement en présence des
enfants accueillis."
Nous
précisons que fumer à la fenêtre ou sous la hotte de la cuisinière sont considérés
comme fumer dans le logement.
Embrasser les
enfants sur la bouche:
Il est
interdit dans le cadre de l'accueil familial de jour d'embrasser un enfant
accueilli sur la bouche. Lorsqu'un enfant le fait spontanément, il vous
appartient de lui expliquer que vous n'êtes pas d'accord avec cette pratique et
que vous embrassez sur la joue.
Activités
proposées aux enfants et Télévision:
L'AMF doit
proposer des activités et des jeux ou jouets adaptés à l'âge des enfants
accueillis et propres à stimuler leur développement.
L'activité
télévision en fait partie, de manière mesurée et réfléchie.
Nous avons
pris bonne note du fait que, dans l'organisation de votre journée, les enfants
peuvent regarder la télévision au moment des arrivées du matin entre 6h30 et
8h, ainsi qu'entre la fin du repas et le départ pour l'école (20 à 30 minutes),
puis, parfois, au moment des départs, soit dès 17h00.
Nous relevons
que, lors de la rencontre précitée, vous avez discuté de ces différents
éléments avec professionnalisme et vous assurons que vous gardez toute notre
confiance.
(…)»
Le même jour, l’ARAS a confirmé aux époux B.________
qu’elle avait pris bonne note de ce que leur fils C.________ ne serait plus accueilli
par A.________, ajoutant:
«(…)
L'ARAS Broye-Vully met au centre de ses préoccupations le
bien être de chaque enfant placé auprès de nos accueillantes en milieu familial
et veille à la qualité de cet accueil. C'est pourquoi, nous prenons très au
sérieux vos allégués concernant les troubles que votre enfant aurait développé
depuis son arrivée chez Mme A.________, mais également le fait que vous
affirmiez que d'autres enfants qui ont été accueillis par Mme A.________ ont
eux aussi eus le même type de problèmes.
Afin d'avoir des éléments utiles à prendre une décision, nous
vous remercions donc de bien vouloir nous indiquer:
·
les troubles que vous évoquez pour votre enfant ont-ils été
diagnostiqués par un pédiatre ou un pédopsychiatre ? Le cas échéant avez-vous
un rapport que vous seriez prêt à mettre à notre disposition ?
·
les noms et prénoms des enfants dont vous faites allusion afin
que nous puissions prendre contact avec leurs parents dans les meilleurs
délais.(…)»
Le 12 février 2020, les époux B.________ ont
maintenu leurs griefs à l’encontre de A.________; ils ont en outre fait état
d’actes de maltraitance à l’égard de leur fils et d’autres enfants (coups de
pied aux fesses, coups derrière la tête, propos visant à rabaisser).
D.
Le 18 février 2020, l’ARAS a informé A.________ de ce qu’elle allait
procéder à une évaluation de son activité auprès d’un panel composé de
plusieurs familles sélectionnées; elle a prié cette dernière de ne pas
accueillir de nouveaux enfants dans l’attente de son rapport. Responsable de
l'unité de la Petite Enfance au sein de l’ARAJ, E.________ a auditionné huit
familles auxquelles il a soumis le même questionnaire concernant l’évaluation
de l’activité de A.________. Quatre questionnaires ont un contenu favorable;
les signataires se sont déclarés satisfaits dans l’ensemble de l’accueil de
leurs enfants et recommandent l’intéressée. Quatre questionnaires contiennent
en revanche une appréciation plutôt négative; on en cite plusieurs extraits:
« (…)
Pouvez-vous nous raconter le placement de votre enfant chez
Mme A.________ ?
Réponse questionnaire n°1:
Oui, et je vous précise que cela ne s'est pas bien passé du
tout ! Lorsque j'ai mis fin au contrat j'ai dit que je prenais une année
sabbatique pour protéger ma fille mais ceci n'était pas vrai. Quand le
placement de ma fille a commencé tout s'est bien passé la 1
ère
semaine.
Par la suite, ça s'est empiré. En effet, ma fille pleurait tous les matins
avant d'aller chez Mme A.________ et elle m'a raconté que Mme A.________
l'obligeait à faire la sieste le matin alors qu'elle ne la faisait plus chez
nous depuis longtemps. Je précise qu'à la maison elle faisait la sieste
uniquement l'après-midi. Lorsque Mme A.________ l'obligeait à faire la sieste
le matin elle l'enfermait dans une chambre et dans le noir. Suite à ça, j'ai
tenté d'en discuter avec Mme A.________ et je n'ai pas été entendue. En effet,
elle me rétorquait et se justifiait que j'amenais ma fille trop tôt et qu'elle
ne dormait pas assez.
De plus, lorsque j'allais chercher ma fille le soir, elle
avait très faim et c'était récurrent. Elle me racontait que les repas de midi
n'étaient pas bons. Pour les 4h, elle me racontait que Mme A.________ lui
donnait uniquement 1 yaourt ou une compote alors que ma fille mangeait
régulièrement à la maison un yaourt, un fruit et ou des biscuits en plus. Je
peux imaginer que si ma fille ne mangeait pas à midi elle devait avoir très
faim pour le gouter.
A plusieurs reprises je me suis trouvé dans la difficulté
pour placer ma fille lorsque Mme A.________ ne pouvait pas effectuer son
travail pour des raisons de maladie ou de vacances. En effet, elle m'annonçait
tardivement ses absences et il arrivait qu'au dernier moment elle change ses
plans et m'indiquait qu'elle était finalement présente. Nous avons d'ailleurs
eu des soucis suite à une semaine de vacances qu'elle a annulée au dernier
moment et elle estimait que c'était à moi de prendre en charge cette semaine le
fait que j'avais réussi à trouver une solution pour placer ma fille et que je
m'étais engagé auprès d'une autre personne. Par gain de paix, j'ai signé ce
décompte d'heure et ensuite j'ai appelé votre réseau pour faire part de ce
problème et vous avez corrigé correctement le décompte d'heure de Mme A.________.
Suite aux problèmes de santé de Mme A.________ (oreille)
quand elle a repris son activité d'AMF ma fille me racontait que les enfants ne
devaient plus faire de bruit car elle avait mal à la tête. Mme A.________ était
donc certainement couchée et c'était son mari qui s'occupait des enfants. De
plus, ma fille rentrait le soir avec les culottes sales et elle avait mal aux
fesses. Elle me racontait que personne ne venait lui essuyer les fesses
lorsqu'elle allait aux toilettes. J'ai tenté d'en parler à Mme A.________ mais
celle-ci refusait de me parler car j'avais résilié mon contrat. J'ai donc pu en
parler à son mari lequel m'a rétorqué qu'ils agissaient bien car à son âge elle
devait savoir se nettoyer les fesses toute seule.
D'autre part quand j'allais chercher ma fille le soir, je
constatais que Mme A.________ n'était pas présente. C'était donc son mari qui
m'accueillait. Il m'arrivait également de croiser Mme A.________ qui quittait
son domicile quand j'arrivais. Elle me disait qu'elle allait à la pharmacie ou
autres. J'estime que c'était Mme A.________ qui devait nous accueillir vu que
c'est elle la maman de jour et non pas son mari.
Réponse questionnaire n°2:
J'ai rencontré Mme A.________ au mois de (…). Son discours
était bienveillant et elle nous a mis tout de suite en confiance en nous
indiquant par exemple qu'il n'y avait pas de télé chez elle sauf 5 minutes le
matin. La 1
ère
fois que nous avons mis notre fille deux heures
là-bas tout c'est bien passé. Par la suite la relation avec ma fille s'est
détériorée. A chaque fois que nous devions laisser notre fille elle s'agrippait
à nous et ne voulait pas y aller. Pour la séparation du matin, Mme A.________
nous a proposé de l'occuper pour nous permettre de partir immédiatement. Chose
qui nous déplaisait. Nous lui en avons fait part et elle l'a accepté.
Je tiens à préciser que ma fille pleurait beaucoup le matin
lors de la séparation ce qui n'était pas habituelle et c'était stressant pour
nous. Nous avions mal au ventre quand nous la laissions chez Mme A.________.
D'autres jours et régulièrement, Mme A.________ nous écrivait
vers 10h.00 pour nous dire que notre fille pleurait beaucoup et qu'il fallait
venir la chercher tout de suite. Ceci ne nous rassurait pas du tout.
Nous avons aussi constaté à plusieurs reprises que les
enfants étaient tous devant la télé et qu'ils avaient l'obligation d'y rester.
J'ai été témoin d'une scène où je parlais à Mme A.________ et une petite fille
a demandé à sortir du canapé. Mme A.________ lui a ordonné de rester en place
car elle discutait avec moi...
En quelques mois j'ai pu constater que son discours n'était
pas sincère et j'avais l'impression qu'elle était dure, presque agressive avec
les enfants. Je dirais même qu'elle avait l'air excédée.
C'est en premier Mme A.________ qui nous a fait part de son
envie de stopper le placement chose que nous aurions fait également.
Réponse questionnaire n°6:
Ma fille allait chez Mme A.________ depuis l'âge de 6 mois.
J'ai aussi souvent donné un coup de main à Mme A.________ avec les enfants. Nos
relations se sont dégradées depuis une année, deux ans. Je me suis sentie
manipulée car une amie proche que nous avons en commun m'a indiqué qu'elle
parlait dans mon dos. Je suis au courant que des mamans se sont plaintes
concernant la cigarette et les bisous sur la bouche entre autre. Je précise
aussi qu'il m'arrivait de fumer dans la cuisine avec Mme A.________ lorsqu'elle
gardait les enfants mais ceux-ci n'avaient pas accès à cette pièce. J'étais au courant
pour les bisous sur la bouche mais comme je considérais Mme A.________ comme
une maman de cœur cela ne me dérangeait pas.
Je dois aussi vous dire qu'à l'époque la famille A.________
m'avait donné un coup de main en m'avançant de l'argent que je remboursais par
des acomptes mensuels.
Je tiens à vous faire part que M. A.________ est venu chez
moi le mardi 25 février le matin pour venir me faire signer la feuille de
présence de février et il m'a mal parlé. Il m'a dit que tout ce qui arrivait
était de ma faute et que je savais trop de chose. Lors de cette échange, je
n'étais pas sereine ce d'autant plus que j'étais en présence de C.________ que
je garde provisoirement pour dépanner Mme B.________. En échange, je reçois des
habits et de la nourriture. Je vous informe aussi que j'ai averti le CSR de
cette situation. De plus, la famille B.________ vu le service que je leur rends
se sont d'eux même proposés de régler le solde de CHF 3'000.00 que je devais à
la famille A.________.
Pour le placement de ma fille je dois dire que pendant de
nombreuses années j'étais très satisfaite. Il me semble que maintenant Mme A.________
est plus fatiguée et plus nerveuse. Je pense néanmoins que ceci est normal vu
ce qu'elle a vécu. J'ai mis un terme au placement car ma fille est grande
maintenant et qu'elle est autonome. J'ai retiré ma fille à la (…)
Réponse questionnaire n°7:
La 1
ère
rencontre avec Mme A.________ s'est bien
passée. Je lui ai fait part que j'avais besoin d'avoir pleine confiance en la
personne qui garde ma fille et je lui ai clairement indiqué que nos relations
resteraient professionnelles. Au début ma fille était petite, tout se passait
bien.
La 1
ère
chose qui nous a gênés c'était l'odeur de
la cigarette. Nous avons eu des échanges par SMS à ce sujet. Mme A.________
n'avait pas nié, et j'ai pu constater qu'il y avait eu une amélioration. Ma
fille ne sentait plus la cigarette, mais après quelques semaines l'odeur de
cigarette était revenue. Cette odeur était présente dès le matin. J'ai donc
pris l'initiative d'en parler à Mme A.________ un matin ou j'ai déposé ma fille
et nous avons eu des échanges tendus car elle me maintenait ne plus fumer à
l'intérieur de l'appartement en présence des enfants ce qui j'en suis persuadée
était faux. Pour preuve, ma fille avait dit à son papa « Tatie fume à la
cuisine ».
A la même période nous avions remarqué que Mme A.________
faisait des bisous sur la bouche. J'en ai parlé de vive voix avec elle et elle
m'a rétorqué que c'était ma fille qui lui tournait la tête pour lui faire un
bisou sur la bouche. Nous n'en avons plus parlé par la suite.
Nous avons eu aussi une histoire ou ma fille, certainement
par le manque d'activité, avait cassé un vase qui tenait à cœur à Mme A.________
après avoir passé deux heures devant la télévision. Je précise que c'est Mme A.________
elle-même qui m'a informé qu'elle mettait les enfants devant la télévision le
matin à l'arrivée du 1
er
enfant jusqu'à l'arrivée du dernier qu'elle
gardait. Selon mes souvenirs, celui-ci arrivait vers 9h.00.
J'ai abordé le sujet de la télévision avec Mme A.________ par
SMS. Je me rappelle que Mme A.________ m'avait répondu « si j'arrête la TV pour
ta fille, je punis tous les autres enfants ». Nos échanges se sont arrêtés là à
ce sujet.
Nous avons commencé à apprendre à notre fille la propreté.
Nous avons demandé à Mme A.________ de mettre notre fille sur le pot. Mme A.________
n'avait pas de pot et elle n'avait pas de réducteur de WC. Je lui ai donc
fourni un pot et un réducteur de WC pour que ma fille continue son apprentissage
de la propreté. Un jour, j'ai reçu un message vocal de Mme A.________ qui
m'indiquait qu'elle avait mis ma fille sur le pot et que celle-ci hurlait. Je
confirme d'ailleurs avoir entendu ma fille hurlant dans ce message vocal. Elle
me demandait si c'était normal ? Je lui ai demandé comment elle avait procédé
pour comprendre la réaction de ma fille. Elle m'a répondu qu'elle avait pris ma
fille, lui avait enlevé le Pampers et l'avait mise sur le pot sans avoir
d'échange avec elle. Ensuite nous sommes partis en Croatie ou ma fille est
devenue propre. J'ai constaté que ma fille était propre dans son environnement
familial et que chez Mme A.________ elle nous demandait de porter un Pampers.
Nous constations également que lorsque nous allions chercher notre fille mon
mari et moi-même, elle devait absolument se rendre aux toilettes chez Mme A.________.
Nous avions l'impression que certains jours elle se retenait toute la journée
pour déféquer. Lors d'un échange téléphonique avec Mme A.________, celle-ci
m'avait dit qu'elle n'avait jamais eu à s'occuper de la propreté d'un enfant en
10 ans d'activité. Chose qui m'a fortement surprise.
Après l'été 2018, notre fille était vraiment réticente à
aller chez Mme A.________. Je constatais que l'appartement était dans la pénombre
le matin et parfois Mme A.________ était en peignoir pour nous accueillir.
J'indique que ma fille aimait bcp le mari de Mme A.________ qui faisait des
balades avec les enfants.
Nos relations se sont vraiment dégradées à l'automne (…)
quand Mme A.________ a commencé à me harceler de SMS pour me dire que ma fille
devait être une princesse chez nous et qu'elle ne respectait pas les règles.
Dès ce moment, nous avons cherché une nouvelle solution de
placement et avons trouvé à une place à ********.
Je n'ai pas pris contact avec la coordination car j'étais
pris dans le tourbillon de ma vie active. Je ne saurais pas vous dire
exactement pourquoi je ne vous ai pas contacté mais je savais que je pouvais le
faire. J'avais en tête que je devais sauver ma fille et la sortir de cet
endroit.
Début (…)j'ai finalement retiré avec effet immédiat ma fille
de chez Mme A.________ car ça sentait une nouvelle fois fortement la cigarette.
Je l'ai interpellé et nous avons eu un échange une nouvelle fois tendu à sujet
.Elle n'a pas nié mais a dit que c'était «********» qui avait fumé. «********»
est apparemment son cousin qui vit avec eux. J'ai eu l'occasion de le croiser à
plusieurs reprises dans leur appartement. J'ai même pu visiter l'appartement et
voir la chambre à «********». Cette réponse ne m'a pas convenue et j'ai donc
pris la décision de partir avec ma fille.
Je précise aussi, que nos relations sont devenues encore plus
tendues lorsque j'ai remis ma résiliation de contrat.
En (…) Mme A.________ m'écrivait par SMS pour me dire qu'il
ne fallait pas que j'écrive à l'ARAJ car ça risquait de nuire à son activité et
qu'elle pouvait perdre son autorisation pour la garde des enfants en milieu
familial.
En
conclusion, je pense que Mme A.________ n'apprécie pas les enfants dès le
moment où ils commencent à parler.
(…)
Si vous
deviez replacer un enfant, seriez-vous contente de retourner chez Mme A.________
?
Réponse questionnaire n°1:
Non, pour moi
elle n'a pas les qualités pour faire ce métier. J'aimerais ajouter que le dernier
jour de placement ou je suis allé chercher ma fille Mme A.________ avait
préparé le gouter avec du chocolat Kinder pour les enfants. Ma fille ayant vu
ceci elle a demandé à en avoir un également. Mme A.________, en ma présence lui
a dit « NON, ce n'est pas pour toi ». Ma fille a bien évidemment mal pris ce
refus et s'est mise à pleurer. A ce moment-là, Mme A.________ s'est adressée à
moi et ma fille et a dit : «Si j'étais ta grand-maman je t'en aurais déjà donné
une !»
Réponse questionnaire n°2:
Non, nous ne
serions pas d'accord de remettre un enfant chez Mme A.________.
Réponse questionnaire n°6:
Aujourd'hui
je ne mettrais pas un nouvel enfant chez Mme A.________ et je ne la
conseillerais pas. Pour moi elle a fait son temps et elle est moins investie
dans son travail.
Je me dois
aussi de vous faire part d'une expérience que j'ai vécu il n'y a pas si
longtemps que ça chez Mme A.________. C'était au mois de novembre 2019, j'étais
chez Mme A.________ et elle servait de la soupe pour le repas de midi. Elle
était beaucoup trop chaude, ça se voyait sur l'enfant. L'enfant ne voulait plus
manger mais Mme A.________ lui a forcé à manger en lui disant «Arrête de te
foutre de ma gueule ! Manges ». Je suis intervenue et elle m'a aussi parlé de
manière agressive. Je me rappelle également qu'une fille ne voulait pas faire
la sieste chez Mme A.________ et elle sortait du lit fréquemment. Mme A.________
l'obligeait à faire la sieste et la remettait violemment dans le lit. Un jour
j'étais présente lorsqu'elle a donné une grosse fessée à (…)            qui lui
a laissé les marques des doigts sur les fesses. Je n'ai rien osé dire car je
sais que plein de parents ont besoin d'elle.
Je me
rappelle d'un enfant qui s'appelle (…) qui a beaucoup subi l'agressivité de Mme
A.________ car il était compliqué pour les repas.
Pour moi
depuis qu'elle a eu des problèmes de santé tout a beaucoup changé.
Réponse questionnaire n°7:
Non, nous ne
retournerons pas chez Mme A.________ et nous ne la recommanderions pas!.
(…)»
Le 6 mars 2020, E.________ a rendu son rapport; ses
conclusions sont les suivantes:
«A la vue des évaluations menées auprès du panel de familles,
nous ne constatons pas de dérives dites « graves » par l'AMF. Cependant, elle
doit être cadrée sur divers points et nous devons procéder aux contrôles
approfondis du respect de certaines règles.
Dès lors, en
ma qualité de Responsable de l'unité de la Petite Enfance, je préavise à:
-
Nouveau rappel par écrit des bonnes pratiques à l'AMF
-
Quatre contrôles au domicile non-annoncés, à effectuer par les
coordinatrices durant l'année 2020. Intégrer ma présence sur deux d'entre eux.
-
Clarifier rapidement le rôle et la position de M. A.________ en
lui proposant d'obtenir une autorisation d'accueil en milieu familial de jour
-
Modifier l'autorisation en milieu familial de jour de Mme A.________
-
Avoir un échange constructif avec l'AMF sur son activité (nombre
et âge des enfants, fatigue, état émotionnel, envie, etc.).
Le 11 mars 2020, F.________, responsable de la
structure de coordination au sein de l’ARAS, E.________ et G.________,
coordinatrice, ont reçu A.________ et son époux H.________ dans les locaux de
l’ARAS. Ils ont exposé à ces derniers la synthèse des réponses fournies aux
huit questionnaires et ont recueilli leurs explications. A l’issue de cet entretien,
l’ARAS a remis à A.________, en mains propres, une correspondance intitulée
«Modification
de votre autorisation d'accueil familial de jour et rappel des bonnes
pratiques»
et à teneur de laquelle:
« (…)
Il ressort de
nos diverses entrevues, les points positifs suivants :
· Vous êtes
une personne ouverte à la discussion
· Vous faites
preuve d'empathie
· Vous êtes
aimable
· Vous faites
preuve de compr.ension et de flexibilité concernant les situations    professionnelles
des parents
· Vous êtes
bonne cuisinière et vous offrez un cadre sécurisant pour les enfants    accueillis
Cependant,
compte tenu de diverses informations concordantes ressortant desdits entretiens
et confirmés par nos collègues coordinatrices, il nous paraît aujourd'hui,
nécessaire de réadapter votre autorisation d'accueil en milieu familial de
jour. C'est pourquoi, nous vous informons que nous vous octroierons, dès et y
compris le 1
er
juillet 2020, une autorisation d'accueil pour 5
enfants de 0 à 12 ans. Celle-ci, vous sera adressée prochainement par courrier
séparé.
De plus, à
compter de ce jour, vous n'êtes plus autorisée à accepter de nouveau placement
sans l'accord préalable des coordinatrices.
D'autre part,
nous vous rappelons également les bonnes pratiques suivantes qui sont à mettre
immédiatement en application :
Fumée:
Selon le
point 2.2. des directives pour l'accueil de jour des enfants:
«L'accueillante
s'engage à veiller à ce que personne ne fume dans le logement en présence des
enfants accueillis. »
Nous
précisons que fumer à la fenêtre ou sous la hotte de la cuisinière sont
considérés comme fumer dans le logement.
Embrasser les
enfants sur la bouche:
Il est
interdit dans le cadre de l'accueil familial de jour d'embrasser un enfant
accueilli sur la bouche. Lorsqu'un enfant le fait spontanément, il vous
appartient de lui expliquer que vous n'êtes pas d'accord avec cette pratique et
que vous embrassez sur la joue.
Activités
proposées aux enfants et Télévision :
L'AMF doit
proposer des activités et des jeux ou jouets adaptés à l'âge des enfants
accueillis et propres à stimuler leur développement.
L'activité
télévision en fait partie, de manière mesurée et réfléchie.
Nous avons
pris bonne note du fait que, dans l'organisation de votre journée, les enfants
peuvent regarder la télévision au moment des arrivées du matin entre 6h30 et
8h, ainsi qu'entre la fin du repas et le départ pour l'école (20 à 30 minutes),
puis, parfois, au moment des départs, soit dès 17h00.
Communication
et relation avec les parents:
Eviter au
maximum la communication par SMS qui doit se limiter à des échanges
d'informations simples à caractère organisationnel.
Formaliser
verbalement les moments difficiles ou les situations compliquées rencontrées
durant la journée avec les enfants avec bienveillance, dénué de tout jugement.
Maintenir une
relation professionnelle avec les parents conformément au cahier des charges de
votre activité qui précise : Même si des liens chaleureux se tissent, l'accueil
familial reste une activité professionnelle avec toute la distance que cela
implique.
Rôle de votre
époux:
Le cahier des
charges de votre activité précise que I'AMF ne doit pas confier l'enfant à une
tierce personne quelle qu'elle soit. Il est admis et accepté qu'un conjoint
participe ponctuellement à la prise en charge et/ou à la surveillance des
enfants accueillis. Cependant, il ne peut le faire de manière régulière et
récurrente. De plus, sauf exception de courte durée l'accueillante se doit de
toujours être présente.
Nous sommes
persuadés que vous êtes en mesure d'assimiler les fondements de cette décision
avec professionnalisme tout en conservant notre pleine et entière confiance.
(…)»
Le 13 mars 2020, F.________ a informé les
accueillantes familiales au service de l’ARAS des directives du Conseil d’Etat
en lien avec la pandémie du coronavirus (Covid-19); l’activité de l’ensemble
des accueillantes a dû être suspendue. Le 15 mars 2020, H.________ a informé
l’ARAS de ce qu’il emménageait provisoirement chez des connaissances.
E.
Le 22 avril 2020, l’ASIA a adressé aux accueillantes concernées, dont A.________,
une correspondance les informant, notamment, de ce que les nouveaux contrats de
travail qu’elle conclurait avec elles se baseraient essentiellement sur ceux
conclus avec l’ARAJ et que les salaires versés seraient identiques.
Le 23 avril 2020, l’ARAS a notifié à A.________ une
nouvelle autorisation définitive de pratiquer l’accueil familial de jour,
l’autorisant à accueillir, du 1
er
juillet au 31 décembre 2020, cinq
enfants âgés de zéro à douze ans.
F.
Par acte du 28 mai 2020, A.________ a recouru auprès de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision
précitée; ses conclusions sont les suivantes:
« (…)
Principalement
1.           Admettre
le présent recours.
2.           Annuler
la Décision du 23 avril 2020 rendue par l'Association régionale                            d'action
sociale Broye-Vully (ci-après : ARAS) à l'encontre de la recourante.
3.           Condamner
l'ARAS à verser à la recourante, un montant de CHF 3'500.-             pour les
dommages-intérêts liés aux frais de relogement de son époux.
4.           Condamner
l'ARAS à verser à la recourante, un montant de CHF 5'000.-             pour
tort moral.
5.           Condamner
l'ARAS aux frais de la procédure et aux dépens de CHF 5'000.-                    pour
les honoraires d'avocat.
6.           Débouter
l'ARAS et ses acolytes de toutes autres ou contraires conclusions.
Subsidiairement
7.           Annuler
la Décision du 23 avril 2020 rendue par l'Association régionale                            d'action
sociale Broye-Vully (ci-après : ARAS) à l'encontre de la recourante.
8.           Renvoyer
la cause à l'Association régionale d'action sociale Broye-Vully                         pour
nouvelle décision.
9.           Condamner
l'ARAS à verser à la recourante, un montant de CHF 3'500.-             pour les
dommages-intérêts liés aux frais de relogement de son époux.
10.          Condamner
l'ARAS à verser à la recourante, un montant de CHF 5'000.-             pour
tort moral.
11.          Condamner
l'ARAS aux frais de la procédure et aux dépens de CHF 5'000.-                    pour
les honoraires d'avocat.
12.          Débouter
l'ARAS et ses acolytes de toutes autres ou contraires conclusions.
Subsidiairement
Acheminer la
recourante à prouver par toutes voies de droit les faits allégués dans le
présent recours et lui réserver la contre-preuve de tout allégué contraire.
(…)»
L’ARAS a produit son dossier; dans sa réponse, elle
propose le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée.
Appelée à la procédure, la Municipalité d’Avenches a
renoncé à se déterminer.
A.________ a répliqué; elle maintient ses
conclusions.
L’ARAS a dupliqué; elle maintient les siennes.
G.
Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
a) Aux termes de l’art. 92 al. 1 de la loi cantonale du 28 octobre 2008
sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal cantonal
connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par
les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité
pour en connaître.
b) En l'occurrence, le recours est dirigé contre la
décision du 23 avril 2020 par laquelle l'autorité communale compétente pour
autoriser l'accueil familial de jour (cf. art. 16 al. 1 en relation avec l'art.
16d al. 1 de la loi cantonale du 20 juin 2006 sur l'accueil de jour des enfants
[LAJE; BLV 211.22]) a délivré une nouvelle autorisation définitive, pour la
période du 1
er
juillet au 31 décembre 2020, en réduisant la capacité
d’accueil de la recourante. Une telle décision peut faire l'objet d'un recours
au Tribunal cantonal (cf. art. 54 LAJE). Au surplus, le recours ayant été
interjeté dans la forme (art. 79 LPA-VD) et le délai (art. 95 LPA-VD) prescrits
par la loi, il y a lieu d’entrer en matière.
2.
a) L'art. 79 al. 2 LPA-VD, applicable au recours de droit administratif
devant le Tribunal cantonal par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, précise que le
recourant ne peut pas prendre des conclusions qui sortent du cadre fixé par la
décision attaquée. L’objet du litige est défini par trois éléments: la décision
attaquée, les conclusions du recours et les motifs de celui-ci. Selon le
principe de l’unité de la procédure, ne peuvent être examinés et jugés, en
principe, que les rapports juridiques à propos desquels l’autorité
administrative s’est prononcée préalablement, d’une manière qui la lie sous
forme de décision. L’objet du litige peut être réduit devant l’autorité de
recours, mais pas étendu, ni modifié (ATF 136 V 362 consid. 3.4.2 p. 365). Le
juge administratif n’entre pas en matière sur des conclusions qui vont au-delà
de l’objet du litige qui lui est soumis (ATF 134 V 418 consid. 5.2.1 p. 426;
125 V 413 consid. 1a p. 414, et les références citées).
b) Le litige a exclusivement trait à la décision du
23 avril 2020, par laquelle l’autorité intimée a délivré une nouvelle
autorisation définitive à la recourante, pour la période du 1
er
juillet au 31 décembre 2020, limitée à l’accueil de cinq enfants âgés de zéro à
douze ans, alors que la précédente autorisation lui permettait d’accueillir en
sus trois enfants dès six ans en âge de scolarité obligatoire. La recourante,
qui conclut à l’annulation de cette dernière décision, a cependant pris en outre
des conclusions tendant au paiement d’une indemnité à titre de réparation du
préjudice résultant du relogement de son époux et d’une indemnité à titre de
réparation du tort moral subi. Ces conclusions, qui tendent à l’octroi d’une
prestation pécuniaire sous forme d'indemnité à charge de l’autorité intimée,
sont d'ordre patrimonial et sortent du cadre de la décision attaquée. Elles
sont, partant, irrecevables dans la présente procédure au regard des principes
rappelés ci-dessus, dont il n'y a pas lieu de s'écarter.
c) A cela s’ajoute que dans le canton de Vaud, la
responsabilité de la collectivité publique et de ses agents est régie de
manière générale par la loi du 16 mars 1961 sur la responsabilité de l’Etat et
de ses agents (LRECA; RSV 170.11). Aux termes de l’art. 1 al. 1 LRECA, cette loi
règle la réparation des dommages causés illicitement ou en violation de devoirs
de service dans l'exercice de la fonction publique cantonale ou communale. En
vertu de l’art. 14 LRECA, les actions fondées sur cette loi ressortissent –
sous réserve d'exceptions non réalisées en l'espèce – aux tribunaux ordinaires,
soit à la juridiction civile (art. 17 al. 1 LRECA). La CDAP n’est donc pas
compétente pour statuer sur des prétentions en responsabilité contre une
collectivité publique. Celui qui prétend avoir subi un préjudice (dommage ou
tort moral) du fait d'un agent public doit faire valoir ses prétentions en
responsabilité contre la collectivité publique dont dépend cet agent (cf. art.
4 ss LRECA), par la voie de l'action prévue par les art. 14 ss LRECA (cf. sur
ce point arrêt GE.2014.0076 du 24 octobre 2014 consid. 1b).
3.
a) Selon l'art. 75 let. a LPA-VD, a qualité pour former recours toute
personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité
précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte
par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce
qu'elle soit annulée ou modifiée. Constitue un intérêt digne de protection, au
sens de cette disposition, tout intérêt pratique ou juridique à demander la
modification ou l'annulation de la décision attaquée que peut faire valoir une
personne atteinte par cette dernière. L'intérêt digne de protection consiste
ainsi en l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant
en lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle
ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait (ATF 133 II 400 consid.
2.2, 409 consid. 1.3; 131 II 365 consid. 1.2, 588 consid. 2.1, 651 consid. 3.1;
131 V 300 consid. 3). L'intérêt digne de protection doit également être actuel
(ATF 128 II 34 consid. 1b, avec les réf.cit.). Il doit exister non seulement au
moment où le recours est déposé, mais encore lors du prononcé de la décision
sur recours. Si l'intérêt actuel disparaît en cours de procédure, le recours
devient sans objet, alors qu'il est irrecevable si l'intérêt actuel faisait
déjà défaut au moment du dépôt du recours (ATF 139 I 206 consid. 1.1 et la
jurisprudence citée). De cette manière, les tribunaux sont assurés de trancher
uniquement des questions concrètes et non de prendre des décisions à caractère
théorique, ce qui répond à un souci d'économie de procédure (ATF 136 I 274
consid. 1.3; CDAP PE.2014.00335 du 28 janvier 2015).
b) La décision attaquée n’a d’effet que pour la période
allant du 1
er
juillet au 31 décembre 2020. En effet, à compter du 1
er
janvier 2021, le réseau d’accueil des quatre communes de la région d’Avenches,
où est domiciliée la recourante, ne sera plus géré par l’autorité intimée mais
par l’ASIA. Tenant compte de la circonstance que cette décision n’a jusqu’à
présent pas déployé ses effets en raison de l’effet suspensif provisoirement
accordé (cf. art. 80 al. 1 LPA-VD), dont l’autorité intimée n’a pas requis la
levée, on peut dès lors se demander si la recourante a toujours un intérêt
actuel à la contester. On retire cependant de la correspondance qu’elle a
adressée le 22 avril 2020 aux accueillantes que l’ASIA s’inspirera pour
l’essentiel de la situation qui prévaut actuellement avec l’autorité intimée
pour définir le cadre des relations juridiques futures qui la lieront avec ces
dernières. Par conséquent, il n’est pas du tout exclu que, comme la recourante
le redoute, l’ASIA lui délivre une autorisation d’accueil définitive dont la
portée se limitera à celle de la décision attaquée. La contestation pourrait
dès lors se reproduire en tout temps dans des circonstances identiques ou
analogues. Dans cette mesure, on retiendra que la recourante conserve un
intérêt digne de protection à attaquer la décision attaquée.
4.
La recourante se plaint en premier lieu d’une violation de son droit
d’être entendue, expliquant que la décision attaquée avait été prise sans
qu’elle ne puisse oralement s’expliquer au préalable, ni être confrontée aux
parents ayant été auditionnés par l’autorité intimée.
a) Le droit d'être entendu découlant des art. 29 al.
2 Cst. et 27 al. 2 Cst-VD comprend notamment le droit pour l'intéressé de
s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de
fournir les preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la
décision (ATF 125 V 332 consid. 3a p. 335), celui d'avoir accès au dossier (ATF
126 I 7 consid. 2b p. 10), ainsi que celui de participer à l'administration des
preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos lorsque
celles-ci sont de nature à influencer la décision à rendre (ATF 137 II 266
consid. 3.2 p. 270; 137 IV 33 consid. 9.2 p. 48/49; 135 I 279 consid. 2.3 p.
282). Le droit d'être entendu se rapporte surtout à la constatation des faits
et ne porte en principe pas sur la décision projetée; l'autorité n'a donc pas à
soumettre par avance aux parties, pour prise de position, le raisonnement
qu'elle entend tenir (ATF 145 I 167 consid. 4.1 p. 171 et les références
citées).
A lui seul, l'art. 29 al. 2 Cst. ne confère pas le
droit d'être entendu oralement. Le droit d'être entendu n'empêche pas
l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées
lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire
à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a
la certitude que ces dernières ne pourraient pas l'amener à modifier son
opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 p. 299, 68 consid. 9.6.1 p. 76; 131 I 153
consid. 3 p. 157; 130 II 425 consid. 2.1 p. 429).
Le
droit d'être entendu
est une garantie de nature formelle, dont la violation entraîne en principe
l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du
recours sur le fond. Par exception au principe de la nature formelle du droit
d'être entendu, une violation de ce dernier est considérée comme réparée
lorsque l'intéressé jouit de la possibilité de s'exprimer librement devant une
autorité de recours disposant du même pouvoir d'examen que l'autorité inférieure,
et qui peut ainsi contrôler librement l'état de fait et les considérations
juridiques de la décision attaquée (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1 p. 226 s.; 138
II 77 consid. 4 p. 84; 137 I 195 consid. 2.3.2 p. 197s.; Jacques
Dubey/Jean-Baptiste Zufferey, Droit administratif général, Bâle 2014, n°1988).
Toutefois, la réparation de la violation du droit d'être entendu doit rester
l'exception (ATF
126 V 130
consid. 2b
p. 132) et n'est admissible que dans l'hypothèse d'une atteinte qui n'est pas
particulièrement grave aux droits procéduraux de la partie lésée. C’est
seulement si l'atteinte est particulièrement importante qu’il n'est pas
possible de remédier à la violation (
ATF 124 V 180
consid.
4b). Une réparation de la violation du droit d'être entendu peut également se
justifier, même en présence d'un vice grave, lorsque le renvoi constituerait
une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure (cf.
ATF 137 I 195 consid. 2.3.2 p. 197 s.; 133 I 201 consid. 2.2 et les références;
arrêt 2C_980/2013 du 21 juillet 2014 consid. 4.3).
En matière de rapports de travail de droit public,
des occasions relativement informelles de s'exprimer avant le licenciement
peuvent remplir les exigences du droit constitutionnel d'être entendu, pour
autant que la personne concernée ait compris qu'une telle mesure pouvait entrer
en ligne de compte à son encontre (ATF 144 I 11 consid. 5.3 p. 17; arrêts
8C_301/2017 du 1
er
mars 2018 consid. 3.2; 8C_817/2015 du 6 juillet
2016 consid. 4.3.1; 8C_243/2015 du 17 mars 2016 consid. 5.5 et les arrêts
cités). La personne concernée ne doit pas seulement connaître les faits qui lui
sont reprochés ou plus généralement les faits qui justifient un congé, mais
doit également savoir qu'une décision allant dans une certaine direction est
envisagée à son égard (ATF 144 I 11 consid. 5.3 déjà cité; arrêt 8C_158/2009 du
2 septembre 2009 consid. 5.2, non publié in ATF 136 I 39). Le droit d'être
entendu doit par principe s'exercer avant le prononcé de la décision (ATF 142
II 218 consid. 2.3 p. 222).
b) En l'espèce, il convient de constater que
l'autorité intimée n'a pas communiqué à la recourante le rapport d'enquête
établi le 6 mars 2020. Les représentants de l’autorité intimée, dont la
coordinatrice, se sont contentés de lui exposer la synthèse des réponses
fournies aux huit questionnaires adressés aux familles sélectionnées. La
recourante n'a dès lors pas eu l'occasion de s'expliquer, respectivement de
participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se
déterminer à leur propos, avant que l’autorisation définitive du 17 août 2017
ne soit révoquée et remplacée par une nouvelle autorisation, modifiant le cadre
de l'autorisation définitive d’accueil (sur ce point, arrêt GE.2013.0018 du 4
juin 2013). On peut du reste se demander si la recourante n’aurait pas dû être
confrontée aux parents interrogés par l’autorité intimée, dès l’instant où la
qualité de ses prestations faisait l’objet d’une discussion. En dépit de ce
vice, dans la mesure où la recourante a pu faire valoir ses moyens à l'occasion
de la présente procédure en connaissance du rapport d'enquête établi, et dès
lors que la cour de céans dispose du même pouvoir d'examen en fait et en droit
que l'autorité précédente (cf. art. 98 LPA-VD), il apparaît qu'il se justifie
d'entrer en matière sur le fond du litige, non sans hésitation, mais uniquement
afin d'éviter un allongement inutile de la procédure (dans le même sens, arrêt
GE.2016.0096 du 7 septembre 2016). Cette solution s’impose d’autant plus que,
comme on le verra dans les considérants qui suivent, la décision attaquée ne
résiste pas à l’examen sur le plan matériel.
5.
a) A teneur de l'art. 316 CC, le placement d'enfants auprès de parents
nourriciers est soumis à l'autorisation et à la surveillance de l'autorité de
protection de l'enfant ou d'un autre office du domicile des parents
nourriciers, désigné par le droit cantonal (al. 1). Le Conseil fédéral édicte
des prescriptions d’exécution (al. 2).
Au vu de sa formulation ("[…] édicte
des
prescriptions d'exécution" et non
les
prescriptions d'exécution),
l'art. 316 al. 2 CC est interprété en ce sens qu'il donne la compétence au
Conseil fédéral d'édicter des dispositions qui n'épuisent pas la matière. Le
droit fédéral d'exécution constitue une réglementation minimale que les cantons
peuvent compléter et développer, mais pas contredire (TF 5A.3/2003 du 14
juillet 2003 consid. 5.1; Jean-François Perrin,
in
: Commentaire romand,
Code civil I, art. 1-359 CC, Bâle 2010, n. 2 ad art. 316 CC).
bb) Les prescriptions d’exécution sont contenues
dans l'ordonnance fédérale du 19 octobre 1977 sur le placement d’enfants (OPE;
RS 211.222.338; ci-après aussi: l'Ordonnance). Après une Section 1
"Dispositions
générales"
(art. 1-3), celle-ci comporte notamment une Section 2
"Placement
chez des parents nourriciers"
(art. 4-11), une Section 3
"Placement
à la journée"
(art. 12) et une Section 4
"Placements dans des
institutions"
(art. 13-20).
Le placement à la journée signifie que l'enfant est
accueilli seulement durant la journée et ne passe pas la nuit là où il est
placé (Kurt Affolter-Fringeli/Urs Vogel,
in
: Berner Kommentar, Die
elterliche Sorge/der Kindesschutz, Art. 296-317 ZGB, Berne 2016, n. 40 ad art.
316 CC). Ce sont les dispositions relatives au placement à la journée qui sont
pertinentes en lien avec l'activité d'accueillante en milieu familial.
Selon l’art. 12 al. 1 OPE, les personnes qui,
publiquement, s'offrent à accueillir régulièrement dans leur foyer, à la
journée et contre rémunération, des enfants de moins de 12 ans doivent
l'annoncer à l'autorité. Conformément à l'art. 12 al. 2 OPE, les dispositions
concernant le placement d'enfants chez des parents nourriciers s'appliquent par
analogie à la surveillance qu'exerce l'autorité en cas de placement à la
journée (art. 5 et 10). Lorsqu'il est impossible de remédier à des manques ou
de surmonter des difficultés en prenant d'autres mesures, ou que celles-ci
apparaissent d'emblée insuffisantes, l'autorité interdit aux parents
nourriciers d'accueillir d'autres enfants; elle en informe les représentants
légaux des pensionnaires (art. 12 al. 3 OPE).
Le droit fédéral soumet ainsi le placement à la
journée à une obligation d'annonce et à une surveillance, mais non à
autorisation (Peter Breitschmid, in: Basler Kommentar, Zivilgesetzbuch I, Art.
1-456 ZGB, 5
e
éd., Bâle 2014, n. 7 ad art. 316 CC; Affolter/Vogel,
op. cit., n. 41 ad art. 316 CC; Linus Cantieni/Stefan Blum, Kindes- und
Erwachsenenschutzrecht, Zurich 2016, p. 603; Christoph Häfeli, Grundriss zum
Kindes- und Erwachsenenschutz, 2
e
éd., Berne 2016, n. 41.16 p. 433;
Yvo Biderbost, Handkommentar zum Schweizer Privatrecht, Personen- und
Familienrecht – Partnerschaftsgesetz, Art. 1-456 ZGB – PartG, 3
e
éd., 2016, p. 1050). Certains cantons sont allés au-delà des exigences du droit
fédéral et ont soumis cette activité à autorisation (Affolter/Vogel, op. cit.,
n. 41 ad art. 316 CC).
Selon l'art. 5 al. 1 en relation avec l'art. 12 al.
2 OPE, l'autorité compétente pour surveiller les personnes pratiquant l'accueil
à la journée doit veiller à ce que les qualités personnelles, les aptitudes
éducatives, l'état de santé de ces personnes et des autres personnes vivant dans
leur ménage, ainsi que les conditions de logement offrent toute garantie que
l'enfant placé bénéficiera de soins, d'une éducation et d'une formation
adéquats et que le bien-être des autres enfants vivant dans la famille sera
sauvegardé.
Intitulé
"Surveillance"
, l'art. 10
OPE prévoit qu'un spécialiste relevant de l'autorité fait des visites aussi
fréquentes qu'il le faut au domicile des parents nourriciers, mais au moins une
fois par an; il en rend compte dans un procès-verbal (al. 1). Il examine si les
conditions auxquelles le placement est subordonné sont remplies. Au besoin, il
conseille les parents nourriciers (al. 2). L'autorité veille à ce que la
représentation légale de l'enfant soit dûment réglée et que l'enfant soit
associé à toutes les décisions déterminantes pour son existence en fonction de
son âge (al. 3).
En vertu de l'art. 2 al. 1 let. a OPE, l'autorité de
protection de l'enfant du lieu de placement est compétente pour recevoir
l'annonce et pour exercer la surveillance, s'agissant du placement de l'enfant
à la journée. Les cantons peuvent confier ces tâches à une autre autorité ou à
un autre service cantonal ou communal approprié (art. 2 al. 2 let. b OPE).
Aux termes de l'art. 3 al. 1 OPE, les cantons
peuvent, aux fins d'assurer la protection des mineurs vivant en dehors de leur
foyer, édicter des dispositions allant au-delà de celles de l'ordonnance. Dans
le droit vaudois, la question est réglée par la LAJE.
b) aa) A teneur de son article 3, la LAJE s'applique
à l'accueil collectif préscolaire (let. a), à l'accueil collectif parascolaire
(let. b), à l'accueil familial de jour (let. c) et aux réseaux d'accueil de
jour (let. d). Le Titre II
"Autorisation et surveillance"
de
la LAJE comporte des dispositions générales  (Chapitre I, art. 5 à 8), puis des
dispositions spéciales consacrées à l'accueil collectif de jour préscolaire et
parascolaire primaire (Chapitre II, art. 9 à 14) et à l'accueil familial de
jour (Chapitre III, art. 15 à 24). Faisant partie des dispositions générales et
intitulé
"Régime d'autorisation et de surveillance"
, l'art. 5
dispose que les trois types d'accueil mentionnés ci-dessus sont soumis au
régime d'autorisation et de surveillance défini par l'Ordonnance et la présente
loi. Sous le titre
"Autorité compétente pour l'accueil familial de
jour"
, l’art. 6d LAJE prévoit que les communes ou associations de
communes sont compétentes pour autoriser et surveiller l'accueil familial de
jour (al. 1). Une commune peut, par contrat de droit administratif au sens de
la loi cantonale du 28 février 1956 sur les communes (LC; BLV 175.11), déléguer
à la municipalité d'une autre commune ou à l'autorité exécutive d'une
association de communes l'exercice de cette compétence (al. 2).
L'accueil familial de jour est régi spécialement par
le Chapitre III (art. 15 à 24) de la LAJE. Aux termes de l’art. 15 al. 1 LAJE,
les personnes qui accueillent dans leur foyer, à la journée et contre
rémunération, régulièrement et de manière durable, des enfants doivent y être
autorisées. L’art. 16 LAJE précise que les autorités désignées à l'article 6d
al. 1 sont compétentes pour autoriser l'accueil familial de jour aux conditions
fixées par l'OPE et la présente loi (al. 1). Elles assurent la surveillance des
personnes pratiquant l'accueil familial de jour par l'intermédiaire d'une
coordinatrice (al. 2). L’art. 17 LAJE prescrit que, pour être autorisées, les
personnes doivent déposer une demande auprès de l'autorité compétente (al. 1).
La demande d'autorisation doit être accompagnée d'un extrait de casier judiciaire
et d'un certificat médical attestant que la personne concernée se trouve dans
un état physique et psychique lui permettant d'exercer l'activité d'accueil
familial de jour (al. 2). L'autorité compétente demande l'extrait de casier
judiciaire de toute personne vivant dans le même foyer (al. 3). La procédure
d'autorisation est fixée par le règlement. Elle prévoit notamment une enquête
socio-éducative, menée par une coordinatrice, relative aux personnes
candidates. Elle prévoit une autorisation provisoire avant l'autorisation
définitive. Cette dernière peut être limitée dans le temps (al. 4).
bb) Sous la note marginale "d)
conditions", l'art. 18 LAJE a la teneur suivante:
"
1
L'octroi de l'autorisation est subordonné au respect de l'Ordonnance, ainsi
qu'à celui de la présente loi et des directives du Service.
2
Les personnes qui accueillent des enfants dans
leur foyer, à la journée et contre rémunération, régulièrement et de manière
durable doivent être affiliées à une structure de coordination d'accueil
familial de jour."
Les sanctions sont, quant à elles, définies à l’art.
19 LAJE, de la manière suivante:
"
1
Le
non-respect de la présente loi ou des conditions d'autorisation peut entraîner
la suspension de l'autorisation par l'autorité compétente.
2
S'il
y a péril en la demeure, l'autorité compétente retire l'autorisation et prend
immédiatement les mesures adéquates.
3
Le Service peut être saisi si l'autorité
compétente ne prend pas les mesures adéquates. Dans ce cas, il révoque lui-même
les autorisations. Sont de plus réservées les dispositions de la loi sur les
communes."
L’art. 20 LAJE permet en outre à l’autorité
compétente de prononcer une interdiction, dans la mesure suivante:
"
Indépendamment
du régime d'autorisation, le Service peut, en respectant notamment le principe
de proportionnalité, intervenir si les conditions d'accueil ne sont pas
satisfaisantes. Cette intervention peut consister:
-
en un avertissement;
-
en une interdiction d'accueillir pour une durée déterminée ou
indéterminée."
cc) Conformément à l'art. 17 al. 4 LAJE, la
procédure d’autorisation est réglée par le règlement d’application de la loi du
20 juin 2006 sur l'accueil de jour des enfants, du 3 avril 2019 (RLAJE; BLV
211.22.1). La procédure d'autorisation en matière d'accueil familial de jour
est réglée au Titre III (art. 21 à 36), lequel distingue notamment entre la
procédure d'autorisation provisoire (Chapitre I, art. 21 à 27), la procédure
d'autorisation définitive (Chapitre II, art. 28 à 31), la surveillance
(Chapitre III, at. 32), la procédure de suspension et retrait de l’autorisation
(Chapitre IV, art. 33 et 34) et la procédure d’interdiction (Chapitre V, art.
35 et 36). S’agissant des autorités compétentes, on rappelle que les
autorisations sont délivrées et la surveillance est exercée par la commune ou
l'association de communes, pour l'accueil familial de jour (art. 3 let. c
RLAJE).
Aux termes de l'art. 29 RLAJE, la commune statue sur
l'octroi ou le refus de l'autorisation définitive de pratiquer l'accueil
familial de jour en tenant compte des pièces du dossier, du rapport de la
coordinatrice et de son préavis (al. 1). Elle informe de sa décision la
coordinatrice et, en cas de refus, l'OAJE (al. 2). L’art. 30 RLAJE précise que
l'autorisation définitive de pratiquer l'accueil familial de jour est délivrée
en principe pour une durée de cinq ans et mentionne l'âge et le nombre des
enfants qui peuvent être accueillis simultanément (al. 1). Elle peut être
assortie de charges et conditions (al. 2). A teneur de l’art. 32 RLAJE, la
commune charge la coordinatrice d'effectuer au moins une visite par an au
domicile de la titulaire d'une autorisation de pratiquer l'accueil familial de
jour (al. 1). La coordinatrice peut, en tout temps, se présenter au domicile
pour effectuer une visite impromptue, afin de vérifier que les conditions
générales ainsi que les charges et conditions particulières sont respectées
(al. 2). L’art. 33 RLAJE confère à la commune, lorsqu’elle a connaissance que
la titulaire d'une autorisation provisoire ou définitive de pratiquer l'accueil
familial de jour fait l'objet d'une procédure administrative, civile ou pénale
pour des faits pouvant justifier le retrait de l'autorisation, la faculté de
suspendre ladite autorisation jusqu'à droit connu sur le résultat de la
procédure (al. 1). En temps utile, la commune informe la coordinatrice, l'OAJE
et les parents des enfants accueillis de la décision de suspension de
l'autorisation provisoire ou définitive et collabore avec eux afin de trouver
une solution pour l'accueil des enfants (al. 2). A l'issue de la procédure
administrative, civile ou pénale ayant motivé la décision de suspension de
l'autorisation provisoire ou définitive, la commune réexamine cette dernière et
statue (al. 3). Aux termes de l’art. 34 RLAJE, si la titulaire d'une autorisation
provisoire ou définitive de pratiquer l'accueil familial de jour ne se conforme
pas aux conditions résultant du régime d'autorisation, la commune ordonne une
enquête qu'elle confie à la coordinatrice, sous réserve d'un cas de péril en la
demeure au sens de l'article 19 al. 2 LAJE (al. 1). Sur la base des pièces du
dossier, du rapport d'enquête de la coordinatrice et de son préavis, la commune
impartit à la titulaire d'une autorisation provisoire ou définitive de
pratiquer l'accueil familial de jour un délai afin de prendre les mesures
nécessaires pour remédier aux manquements constatés (al. 2). Si des mesures ne
sont pas prises, n'ont pas d'effet ou apparaissent insuffisantes, la commune
retire l'autorisation provisoire ou définitive de pratiquer l'accueil familial
de jour (al. 3). En temps utile, la commune informe la coordinatrice, l'OAJE et
les parents des enfants accueillis des mesures prises et collabore avec eux
afin de trouver une solution pour l'accueil des enfants (al. 4).
Enfin, aux termes de l’art. 36 RLAJE:
"
1
A l'issue de l'enquête, l'OAJE prononce en fonction de la gravité ou de la
répétition des manquements à l'OPE, à la LAJE ou aux directives pour l'accueil
familial de jour:
a.         un
avertissement;
b.         une interdiction, temporaire ou définitive,
d’accueillir des enfants.
2
En temps utile, il informe la commune, la
coordinatrice et les parents des enfants accueillis des mesures prises et
collabore avec eux afin de trouver une solution pour l'accueil des
enfants."
6.
La recourante se plaint tout d’abord d’une violation du principe de
légalité; elle fait valoir que la mesure prise à son encontre serait contraire
aux art. 5, 10 et 12 OPE, de même qu’aux art. 18 et 19 LAJE.
a) Conformément à l'art. 36 al. 1 Cst., toute
restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale; les
restrictions graves doivent être prévues par une loi; les cas de danger
sérieux, direct et imminent sont réservés. Toute restriction d'un droit
fondamental doit en outre être justifiée par un intérêt public ou par la
protection d'un droit fondamental d'autrui (art. 36 al. 2 Cst.) et
proportionnée au but visé (art. 36 al. 3 Cst.). Sont autorisées les mesures de
police, les mesures de politique sociale ainsi que les mesures dictées par la
réalisation d'autres intérêts publics (ATF 131 I 223 consid. 4.2 p. 231 s. et
les références citées). Les mesures restreignant l'activité économique peuvent
notamment viser à protéger la santé publique (ATF 131 I 223 consid. 4.2 p. 231;
125 I 322 consid. 3a p. 326, 335 consid. 2a p. 337).
aa) Garantie par les art. 27 al. 1 Cst. et 26 al. 1
Cst-VD, la liberté économique comprend notamment le libre accès à une activité
lucrative privée et son libre exercice (art. 27 al. 2 Cst. et 26 al. 2 Cst-VD).
La
liberté économique
protège toute activité
économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production
d'un gain ou d'un revenu (cf. ATF 143 I 403 consid. 5.6.1 p. 411; 143 II 598
consid. 5.1 p. 612; 138 I 378 consid. 6.1; 137 I 167 consid. 3.1 p. 172).
L'individu protégé est celui qui est engagé dans le processus économique, qui
produit ou échange des biens ou des services, dans un but lucratif (Andreas
Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol.
II, 3
ème
éd., Berne 2013, p. 423).
La liberté économique appartient indifféremment aux
indépendants et aux salariés (Etienne Grisel, Liberté économique, Berne 2006,
n. 421 et les réf.). Cette extension de la liberté économique aux salariés et
employés est toutefois plus formelle que matérielle, cette liberté se réduisant
pour eux au libre choix de la place de travail, un choix étroitement lié à la
conjoncture économique. Cela leur permet tout de même de se plaindre de ce que
la législation cantonale leur interdit l'exercice indépendant d'une profession
(Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., n. 932).
Lorsqu'une activité devient une tâche publique, elle
sort du champ d'application de la liberté économique (Grisel, op. cit., n.
291). Comme la liberté économique ne protège que les activités lucratives
privées, personne ne peut s'en prévaloir dans l'accomplissement d'une tâche
publique, que celle-ci soit soumise au droit public ou au droit privé et
qu'elle tende ou non à l'obtention d'un gain (Jacques Dubey, Droits
fondamentaux, vol. II: Libertés, garanties de l'Etat de droit, droits sociaux
et politiques, Bâle 2018, n. 2787 avec renvoi à ATF 132 I 201 consid. 7.1; voir
aussi Klaus A. Vallender, in: Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler
Kommentar, 3
e
éd., Zurich 2014, n. 10 ad art. 27 Cst.; Regina Kiener/Walter
Kälin/Judith Wyttenbach, Grundrechte, 3
e
éd., Berne 2018, § 31 n.
20). Peu importe en outre que la tâche publique relève ou non de la puissance
publique (Jörg Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4
e
éd., Berne 2008, p. 1065 et les réf.). La fonction publique échappant à la
liberté économique, les administrés se prévaudraient vainement de l'art. 27
Cst. pour exiger leur nomination à un poste officiel (Grisel, op. cit., n.
435).
bb) Comme indiqué ci-dessus, le champ d'application
de la liberté économique dépend notamment du point de savoir si l'on a affaire
à une tâche publique. Dans plusieurs arrêts toutefois, la Cour de céans a jugé
que les réseaux d'accueil de jour, qu'ils pratiquent l'accueil préscolaire,
parascolaire ou l'accueil familial de jour, accomplissent une tâche publique
(voir GE.2017.0142 du 26 février 2018 consid. 1e/bb; GE.2015.0154 du 10 mars
2016 consid. 1f/aa). La question apparaît ainsi comme étant controversée (alors
que la surveillance de ladite activité constitue, elle, clairement une telle
tâche [comme la surveillance administrative en général: Stéphane Voisard,
L'auxiliaire dans la surveillance administrative, Du droit bancaire et
financier au droit administratif général, th. Fribourg 2014, p. 211 n. 325]).
Elle est demeurée ouverte dans l’arrêt GE.2018.0036 du 27 mars 2019, le recours
ayant été admis pour un autre motif.
En la présente espèce, il n’y a pas lieu de se
demander plus avant si cette jurisprudence doit être revue compte tenu des considérations
qui suivent.
b) Au préalable, on rappelle que la loi s'interprète
en premier lieu selon sa lettre (ATF 144 II 121 consid. 3.4 p. 126). Lorsque le
texte légal est clair, l'autorité qui applique le droit ne peut s'en écarter
que s'il existe des motifs sérieux de penser que ce texte ne correspond pas en
tous points au sens véritable de la disposition visée et conduit à des
résultats que le législateur ne peut avoir voulus (ATF 143 II 685 consid. 4 p.
689) et qui heurtent le sentiment de la justice ou le principe de l'égalité de
traitement (ATF 143 I 109 consid. 6 p. 118; 140 V 458 consid. 5.1 p. 461).
Selon la jurisprudence, en effet, il n'y a lieu de déroger au sens littéral
d'un texte clair par voie d'interprétation que lorsque des raisons objectives
permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable de la
disposition en cause (ATF 140 V 449 consid. 4.2 p. 455). De tels motifs peuvent
découler des travaux préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi
que de la systématique de la loi (ATF 144 II 121 consid. 3.4 p. 126; 143 I 109
consid. 6 p. 118, 272 consid. 2.2.3 p. 277). Les travaux préparatoires peuvent
être pris en considération s'ils donnent une réponse claire à la question
litigieuse (ATF 142 II 399 consid. 3.3 p. 403; 140 I 305 consid. 6.1 p. 311);
ils ont une importance particulière s'agissant de normes récentes (ATF 143 I
272 consid. 2.5.2 p. 282; 142 II 399 consid. 3.3 p. 403; 141 II 262 consid. 4.2
p. 272).
c) aa) En dernier lieu depuis le 1
er
août
2017, la recourante est au bénéfice d’une autorisation définitive d’accueil de
jour, dont le cadre s’étend à l’accueil simultané de cinq enfants de zéro à
douze ans et trois enfants dès six ans en âge de scolarité obligatoire, valable
jusqu’au 31 juillet 2022. La commune d’Avenches, où la recourante est domiciliée,
ayant quitté le réseau de l’ARAJ pour constituer avec les trois autres communes
avoisinantes, son propre réseau à compter du 1
er
janvier 2021, le
maintien de cette autorisation n’aurait guère de sens au-delà de cette date. En
effet, à compter du 1
er
janvier 2021, l’ARAJ n’aura plus de
compétence pour autoriser l’accueil de jour dans les quatre communes concernées
et y exercer la surveillance des accueillantes (cf. art. 16 al. 1 et 2 LAJE). Cette
modification des circonstances imposait en quelque sorte à l’autorité intimée de
révoquer l’autorisation du 17 août 2017; elle n’en était pas moins liée à
l’égard de la recourante, jusqu’au 31 décembre 2020, par le contenu et la
portée de celle-ci.
Cette autorisation a été délivrée
«pour autant
que les conditions actuelles soient maintenues».
La révocation d’une
décision favorable à son destinataire peut être utilisée pour sanctionner ce
dernier de l’inexécution ou de l’exécution imparfaite d’une obligation
découlant de la loi ou de la décision en cause (cf. Dubey/Zufferey, op. cit.,
nos 1026 et 2238). En l’espèce, l’autorité intimée a fait application de l’art.
19 LAJE. Cette disposition lui confère la faculté, en cas de non-respect de la
loi ou des conditions d'autorisation, de suspendre l'autorisation provisoire ou
définitive d’accueil (al. 1). S'il y a péril en la demeure, elle peut en outre
retirer l'autorisation et prendre immédiatement les mesures adéquates (al. 2). Quoi
que cela ne figure pas expressément dans le texte légal, et que celui-ci soit
muet sur ce point, on admettra, compte tenu du principe
«a majore ad minus»
et au vu de l’exigence de gradation de la sanction, qui découle directement du
principe de proportionnalité (cf. art. 36 al. 3 Cst. et 38 al. 3 Cst./VD),
conformément auquel le droit inférieur doit être interprété, que l’autorité
intimée avait également la possibilité de modifier le cadre de l’autorisation définitive
d’accueil, pour autant que les conditions en soient réunies. Sur ce point, la
motivation de la décision attaquée (qui en est dépourvue) doit pour l’essentiel
être recherchée dans la correspondance de l’autorité intimée, remise en mains
propres à la recourante à l’issue de l’entretien du 11 mars 2020. En substance,
quatre raisons ont commandé à l’autorité intimée de revenir sur l’autorisation
d’accueil délivrée à la recourante et de modifier le cadre de celle-ci: l’odeur
de fumée de cigarette dans son appartement; le fait qu’elle embrasse parfois
les enfants sur la bouche; l’usage du poste de télévision; la collaboration de
son époux à l’accueil des enfants.
bb) L’accueillant doit posséder les qualités
personnelles et les aptitudes éducatives exigées par les directives pour
l'accueil familial de jour (cf. art. 23 al. 2 RLAJE). S'agissant des
obligations générales pour l'accueil familial de jour, les Directives pour
l'accueil de jour des enfants établies par le SPJ (Directives SPJ), dans leur
teneur en vigueur depuis le 1
er
février 2008, prévoient notamment
que toute personne au bénéfice d'une autorisation provisoire ou définitive de
pratiquer l'accueil familial de jour a l'obligation de (ch. 5):
«a)          préparer
pour les enfants accueillis des repas et collations fondés sur une                       alimentation
saine et équilibrée,
b)           aménager
pour les enfants un temps de repos (sieste) adapté à leur âge,
c)           veiller
à ce que chaque enfant accueilli bénéficie de sorties régulières en                        plein
air,
d)           ne
pas laisser les enfants confiés sous la surveillance d’une personne qui                       n’est
pas au bénéfice de l’autorisation, sauf en cas d’urgence,
e)           saisir
rapidement la structure de coordination à laquelle elle est affiliée                            (cas
échéant  la  coordinatrice), de toute difficulté qu’elle ne pourrait pas                 régler
directement avec les parents de l’enfant accueilli,
f)            informer
la coordinatrice de toute modification des conditions d’accueil,
g)           prendre
toute mesure utile au regard de ce que le bien des enfants accueillis                   commande
en cas de maladie ou d’accident (aviser immédiatement les                           parents
en cas d’accident, adapter la prise en charge d’un enfant affecté                       d’une
maladie contagieuse, etc.),
h)           participer
au moins une fois par an aux rencontres de soutien organisées                        sous
la responsabilité du Département de la formation, de la jeunesse et de                      la
culture (SPJ et Direction générale de l’enseignement post-obligatoire),
i)            veiller
à sa propre formation continue, notamment dans le cadre des offres                      élaborées
par les structures de coordination ou les coordinatrices,
j)            respecter
son devoir de discrétion au sujet des informations dont elle prend                     connaissance
dans le cadre de son activité.»
Si l’on s’en tient à ce
texte, seul le reproche d’avoir confié les enfants à son époux, H.________, de
manière régulière et récurrente, pourrait éventuellement être retenu à
l’endroit de la recourante, dans la mesure où il contreviendrait à la lettre d).
En effet, l’accueillante de jour ne doit pas confier les enfants sous la
surveillance d’une personne non agréée et non titulaire de l’autorisation
d’accueil, fût-ce son conjoint. En l’occurrence ce reproche, contesté par la
recourante, doit être relativisé; seuls les parents ayant répondu au
questionnaire n°1 ont évoqué ce point. Il n’est donc pas exclu que ce soit seulement
de façon occasionnelle ou ponctuelle que les enfants aient été laissés sous la
surveillance du seul H.________.
Les autres griefs évoqués à l’endroit de la
recourante n’ont sans doute pas trait à des obligations codifiées dans les
directives précitées. Il tombe toutefois sous le sens que l’accueillante de jour
ne saurait nuire d’aucune façon à la santé physique des enfants qui lui sont
confiés, comme elle ne saurait perturber leur développement psychique. Cela
fait partie de la qualité de l'ensemble des milieux d'accueil de jour des
enfants, que la LAJE a pour but d’assurer (cf. art. 1
er
let. b). Or,
il ressort des questionnaires sur la base desquels l’autorité intimée a établi
son rapport que plusieurs parents, rapportant les propos de leurs enfants, se
sont plaints de ce que la recourante fumait parfois à l’intérieur de son
appartement, en présence de ces derniers, bien que cette dernière le conteste.
En outre, plusieurs parents, en particulier les époux B.________, ont évoqué le
fait qu’il soit arrivé à la recourante d’embrasser leurs enfants sur la bouche,
même si cette dernière paraît le minimiser quelque peu, parlant à cet égard
d’un accident. Sans doute, les réponses au questionnaire n°6 suscitent les plus
grandes réserves, l’interlocutrice de l’autorité intimée ayant contracté un
prêt auprès de la recourante, dont les époux B.________, en conflit avec cette
dernière, ont réglé le solde. L’autorité intimée aurait dû faire preuve de
prudence à cet égard dans cette appréciation. Il n’en demeure pas moins que le comportement
de la recourante, attesté par trois parents, outre les époux B.________, demeure
peu compatible avec les obligations d’une accueillante de jour; il devait sans
doute impliquer de la part de l’autorité intimée qu’elle prenne des mesures à
l’encontre de la recourante.
cc) Ceci étant, l’autorité intimée devait agir dans
le cadre de la légalité et il appert surtout qu’elle s’est affranchie de certaines
règles applicables en la matière. On constate en premier lieu que l’autorité
intimée a estimé que la dénonciation des époux B.________ lui paraissant
suffisamment sérieuse pour qu’elle ordonne une enquête. Elle a donc
implicitement exclu, vu l’art. 34 al. 1 RLAJE, que la situation était
constitutive d’un cas de péril en la demeure au sens de l'article 19 al. 2 LAJE;
à juste titre, au vu des circonstances. L’auteur du rapport a lui-même admis
qu’aucune dérive «grave», qui eût appelé des mesures d’urgence, n’avait été
constatée chez la recourante. Or, à l’issue de cette enquête, l’autorité
intimée a décidé unilatéralement de réduire le nombre d’enfants que la
recourante était autorisée jusque-là à accueillir. Elle a cependant perdu de
vue que cette situation lui imposait, vu les art. 34 al. 2 et 36 al. 1 let. a RLAJE,
de prononcer, préalablement à toute autre mesure, un avertissement à l’endroit
de la recourante, afin que cette dernière puisse prendre conscience des
manquements constatés dans ses prestations d’accueil de jour et y remédier à
l’avenir. L’autorité intimée ne saurait à cet égard invoquer le rappel qu’elle
a adressé à la recourante le 10 février 2020, dépourvu du reste d’autre indication;
en effet, ce rappel, qui fait sans doute suite à la dénonciation des époux B.________,
est antérieur à l’enquête qu’elle a diligentée et qui a abouti à la mesure
contestée. C’est seulement après avoir constaté qu’en dépit d’un avertissement
prononcé à l’encontre de la recourante, la situation perdure et les manquements
se répètent que l’autorité intimée pourrait être habilitée à prendre d’autres
mesures, soit modifier ou révoquer l’autorisation du 17 août 2017 et délivrer
éventuellement une nouvelle autorisation, assortie de nouvelles conditions plus
restrictives.
Il résulte de ce qui précède que, tant et aussi longtemps
que la recourante n’avait pas, préalablement à toute mesure, fait l’objet d’un
avertissement, l’autorité intimée demeurait liée par le contenu et la portée de
l’autorisation du 17 août 2017 jusqu’à son échéance. C’est par conséquent de
façon contraire au texte légal que cette autorisation a été révoquée et
remplacée par la décision attaquée.
d) Il appert ainsi que la décision attaquée ne résiste
pas au premier grief d’ordre matériel que la recourante fait valoir à son
encontre.
7.
La recourante se plaint également d’une violation du principe de
proportionnalité. Par surabondance de moyens, il importe d’examiner également
ce grief.
a) Le principe de proportionnalité exige qu'une
mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de
l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins
incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant
au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les
intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens
étroit, impliquant une pesée des intérêts; v. ATF 143 I 403 consid. 5.6.3 p.
412; 142 I 76 consid. 3.5.1 p. 84; 142 I 49 consid. 9.1 p. 69; 136 IV 97
consid. 5.2.2 p. 104 et les arrêts cités; arrêts 1C_267/2019 du 5 mai 2020
consid. 6.1; 2C_206/2017 du 23 février 2018 consid. 8.3).
b) Comme on l’a vu plus haut, il peut être admis,
sur la base des questionnaires remplis par les parents sélectionnés par
l’autorité intimée à des fins d’enquête, que la recourante a violé ses
obligations d’accueillante en fumant chez elle, en présence des enfants, et en
embrassant parfois à tout le moins l’un d’entre eux sur la bouche. La décision
attaquée, qui consiste, sans aucun avertissement préalable, à réduire le nombre
des enfants que la recourante est autorisée à accueillir chez elle, n’en
suscite pas moins plusieurs interrogations au regard du principe de
proportionnalité.
Tout d’abord, il est douteux qu’une telle décision
puisse produire les résultats escomptés par l’autorité intimée, à moins de
retenir que la recourante ne soit plus en mesure d’assumer l’accueil de huit
enfants au total, ce que l’autorité intimée elle-même se garde d’invoquer. On
ne voit guère de raison objective justifiant que la recourante ne puisse
dorénavant plus accueillir que cinq enfants âgés de zéro à douze ans et qu’elle
soit privée du droit d’accueillir en sus trois enfants dès six ans en âge de
scolarité obligatoire. L’autorité intimée n’explique pas en quoi la limitation
du nombre d’enfants va conduire à améliorer la qualité de l’accueil de jour par
la recourante.
En outre, l’autorité intimée aurait dû se demander
si un simple avertissement, dans le sens du rappel qu’elle a adressé à la
recourante le 10 février 2020 avant son enquête, n’était pas suffisant pour
conduire cette dernière à respecter ses obligations et améliorer la qualité de
l’accueil. Cela d’autant plus que le comportement passé de la recourante ne
paraît pas avoir donné lieu à d’autres observations de sa part jusqu’à l’ouverture
de cette procédure. Comme l’indique l’auteur du rapport d’enquête, la
recourante avait au demeurant besoin d’un cadre de la part de ses supérieurs. Même
si elle peut se justifier au regard de l’importance de l’intérêt public ici en
cause, la modification des termes de l’autorisation définitive du 17 août 2017,
impliquant une réduction du nombre d’enfants à accueillir, apparaît à cet égard
comme beaucoup trop incisive et constitue, compte tenu des manquements
constatés, une mesure trop extrême. En sus d’un avertissement, l’autorité
intimée aurait pu, afin d’obtenir les résultats escomptés, dépêcher une
coordinatrice chez la recourante pour lui rappeler ses obligations
d’accueillante, voire la conseiller dans l’exécution de ses tâches.
c) La décision attaquée apparaît dès lors comme
étant non conforme au principe de proportionnalité.
8.
a) Les considérants qui précèdent conduisent le Tribunal à admettre le
recours, dans la mesure de sa recevabilité, et à annuler la décision attaquée. Il
appartiendra à l’autorité intimée, si elle l’estime utile (compte tenu du fait
qu’à compter du 1
er
janvier 2021, la recourante devrait dépendre
d’un autre réseau d’accueil), de reprendre l’instruction de la procédure et de
rendre, le cas échéant, une nouvelle décision à l’endroit de la recourante,
dans le respect des considérants du présent arrêt.
b) Le sort du recours commande que l’autorité
intimée, qui succombe, supporte les frais de justice (cf. art. 49 al. 1, 91 et
99 LPA-VD). En outre, des dépens seront alloués à la recourante, qui a obtenu pour
l’essentiel gain de cause avec l’assistance d’un conseil (cf. art. 55 al. 1, 91
et 99 LPA-VD); ceux-ci seront fixés conformément à l’art. 11 du tarif des frais
judiciaires et des dépens en matière administrative, du 28 avril 2015 (TFJDA;
BLV 173.36.5.1).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Dans la mesure où il est recevable, le recours est admis.
II.
La décision de l'Association Régionale d'Action Sociale Broye-Vully, du
23 avril 2020, est annulée; la cause lui est renvoyée afin qu’elle procède
conformément au considérant 8a) du présent arrêt.
III.
Les frais d’arrêt, par 1'000 (mille) francs, sont mis à la charge de
l’Association régionale d'action sociale Broye-Vully.
IV.
L’Association régionale d'action sociale Broye-Vully versera à A.________
une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à titre de dépens.
Lausanne, le 24 novembre 2020
Le
président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.