vd_omni · AC.2018.0088 · 2018-10-12 · fr

A.________ /Municipalité d'Ormont-Dessous, Service du développement territorial, Service de la promotion de l'économie et de l'innovation, B.________ | Recours contre les refus du SDT et du SPEI de délivrer les autorisations spéciales requises et celui de la municipalité de délivrer le permis de construire pour un projet qui consiste à installer un couvert amovible sur une partie de la terrasse existante devant une buvette exploitée uniquement en hiver, qui est construite dans le périmètre d'un site marécageux d'importance nationale règlementé notamment par le PAC 292A. Le projet litigieux, qui n'aura pas pour conséquence d'augmenter la surface utilisable, mais uniquement une meilleure utilisation certains jours de la saison, et qui n'est pas situé dans un endroit spécialement sensible du site marécageux, doit être considéré comme une rénovation admissible au sens de l'art. 23d al. 2 let.b LPN. Des mesures seront prises pour protéger les oiseaux. Par ailleurs, le projet est conforme à l'art. 43 OAT. Admission du recours et renvoi de la cause au SDT pour qu'il délivre l'autorisation spéciale, les autres autorisations, cantonales et communale, devant elles aussi être octroyées.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 12.10.2018 AC.2018.0088

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 12 octobre 2018
Composition
M. André Jomini,
président
; M. Gilles Grosjean Giraud et Mme
Sophie Pasche, assesseurs; Mme Marlène Antonioli, greffière.
Recourante
A.________,
à ********, représentée
par Me Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, avocat à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Municipalité d'Ormont-Dessous,
au
Sépey,
2.
Service du développement territorial
(SDT),
à Lausanne,
3.
Service de la promotion de
l'économie et de l'innovation,
(SPEI),
à Lausanne,
Opposante
B.________,
à ********,
Objet
permis de construire
Recours A._______ c/ décision de la Municipalité
d'Ormont-Dessous du 2 février 2018 refusant de délivrer le permis de
construire un couvert amovible sur la parcelle n
o
3180 et contre
les décisions du SDT et du Service de la promotion économique et du commerce
(SPECo, actuellement SPEI) refusant les autorisations cantonales spéciales
(CAMAC 174291).
Vu les faits suivants:
A.
A._______ est propriétaire de la parcelle n° 3180 du registre foncier,
sur le territoire de la commune d'Ormont-Dessous. Sur cette parcelle de 4'063 m
2
a été construit, au début des années 1970, le bâtiment ECA n° 1893 (voir plans
datés du 27 mai 1971). Dans ce bâtiment de 200 m
2
est exploité le
restaurant C._______, qui est un self-service avec terrasse, ouvert uniquement durant
la saison d'hiver. Selon la licence délivrée par le Département de l'économie
et du sport (actuellement Département de l'économie, de l'innovation et du
sport) le 4 avril 2017, valable jusqu'au 31 mai 2019, ce restaurant dispose
d'une salle d'une capacité d'accueil de 80 personnes et d'une terrasse pour 100
personnes.
B.
A l'angle sud-est de la même parcelle, à 30 m environ du restaurant, est
construit un chalet de 15 m
2
utilisé par l'école suisse de ski.
Derrière ce bâtiment, sur la parcelle voisine (parcelle n
o
3148), se
trouve une cabine électrique de 6 m
2
, propriété de D._______. Plus
au sud, sur la parcelle n
o
3020 appartenant également à A._______ et
située à environ 120 m du restaurant, s'élèvent un petit chalet de 12 m
2
,
ainsi que les installations pour le départ du téléski du Crettex, et à l'angle
sud-ouest de la parcelle, un hangar de 72 m
2
. Un autre bâtiment de
21 m
2
et d'autres installations de remontées mécaniques appartenant
à A._______ sont construits à 50 m environ du restaurant, sur la parcelle n
o
1436 adjacente au nord à la parcelle n
o
3180.
La route cantonale passe à l'ouest de la parcelle, à
environ 300 m du restaurant. Des parkings sont aménagés le long de la route
dans ce secteur, qui comporte les bâtiments du centre de la station
(hôtel-restaurant, commerces). Des bâtiments résidentiels (petits et grands
chalets) se trouvent à environ 150 m du restaurant (au sud-est) et 250 m (en
amont, à l'ouest).
Pour accéder au restaurant depuis la route cantonale
du col des Mosses, il faut traverser le camping des Mosses, qui est situé sur
la parcelle voisine (parcelle n
o
2986). Ce camping dispose de plus
d'une centaine d'emplacements pour caravanes. La majorité des places est
occupée par des caravanes qui semblent y être installées de façon permanente
(aménagements de porches d'entrée devant les caravanes).
C.
La parcelle n° 3180 se situe dans le périmètre du site marécageux
d'importance nationale n° 99 "Col des
Mosses
- La Lécherette" (d'une surface de 1588 ha et s'étendant sur le territoire
des communes de Ormont-Dessous et de Château-d'Oex) inscrit à l'inventaire
fédéral en vertu de l'annexe I de l'ordonnance du 1
er
mai 1996 sur
la protection des sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance
nationale (ordonnance sur les sites marécageux; RS 451.35).
Dans ce site, plusieurs marais sont protégés, étant
inscrits dans des inventaires fédéraux (voir sur le site internet
https://www.bafu.admin.ch/bafu/fr/home.html
,
sous cartes/Biodiversité et Payasages/Inventaires fédéraux). Il y a en
particulier sur le côté nord-ouest du restaurant un secteur de l'ensemble de bas-marais
inscrit sous n
o
1562 à l'inventaire fédéral des bas-marais
d'importance nationale. Il y a également le haut-marais n
o
554
inscrit à l'inventaire fédéral des hauts-marais et de marais de transition
d'importance nationale; une tourbière de ce haut-marais se trouve le long de la
limite ouest du camping au sud du restaurant, ce bâtiment étant lui-même dans
la zone de contact.
En fonction de ces mesures fédérales de protection
du site et des biotopes, les autorités cantonales ont élaboré le plan
d'affectation cantonal n° 292A "
Site marécageux Col des Mosses - La
Lécherette
" (ci-après: PAC 292A), qui a été mis à l'enquête publique
en été 2012 puis adopté par le Département du territoire et de l'environnement
(DTE) le 25 mars 2015. Le PAC 292A recouvre quasiment l'ensemble du périmètre
du site marécageux ainsi que de celui des marais avec leurs zones-tampon.
Selon le PAC 292A, la parcelle n
o
3180 est
colloquée en zone agricole protégée IV et en zone d'activité touristique B
(zone destinée à la pratique du ski, aux installations de remontées mécaniques
et à certaines autres installations liées à la pratique sportive – voir l'art.
21 du règlement du plan d'affectation cantonal [RPAC]). A l'emplacement du
restaurant, ces deux zones sont superposées.
Lors de l'élaboration du PAC 292A, le Service du
développement territorial (SDT) a établi un catalogue des atteintes existantes
portées au site marécageux (document intitulé "
Inventaire des atteintes
",
daté du 30 mai 2012). Le restaurant de C._______ y est mentionné dans la liste
des éléments dépréciatifs de la "
Sous-unité paysagère 1: Plaine des
Mosses
", situé entre le Col des Mosses et les Communs de l'Arsat. Il
est précisé que les éléments dépréciatifs sont nombreux dans ce secteur du fait
de la pression touristique/urbanistique. Le camping, le départ du ski-lift du Crettex,
le hangar au Crettex, la cabine électrique, le hangar téléski du Crettex sont
entre autres également répertoriés comme éléments dépréciatifs.
D.
Le 17 octobre 2017, A._______ a demandé le permis de construire "
un
couvert amovible non isolé sur la terrasse existante
". Le restaurant
dispose actuellement d'une terrasse aménagée le long de sa façade sud. Construite
avec des planches en bois qui sont posées sur une dalle en béton, sur une
largeur d'environ 4.80 m, elle est située à une hauteur de 1.10 m par rapport
au terrain naturel, au niveau de l'entrée du restaurant. Le long de la façade
sud, la terrasse n'est pas couverte (le prolongement de cette terrasse à
l'ouest du bâtiment est en revanche surplombé d'un balcon en bois). La façade
sud du restaurant est percée de trois grandes fenêtres au niveau du
rez-de-chaussée et de plusieurs petites fenêtres carrées avec entourage en
ciment au 1
er
étage. Cette façade est recouverte d'un crépi blanc et
elle est surplombée par un avant-toit d'environ 50 cm.
Le projet consiste à abriter la terrasse sud sur une
longueur de 14.80 m, soit sur une surface de 70 m
2
environ, en
installant sept modules de verre pouvant s'emboîter aux deux extrémités, d'une
largeur chacun de 2.10 m, avec une hauteur d'environ 2.80 m (au niveau de la
façade du restaurant) et 2.50 m (à la limite extérieure de la terrasse).
Lorsque la terrasse n'est pas couverte, les modules sont en quelque sorte
stockés aux deux extrémités de la façade. Il n'est pas prévu d'installation de
chauffage de la terrasse couverte.
Mis à l'enquête publique du 8 novembre au 7 décembre
2017, ce projet a suscité l'opposition de B._______. Cette organisation a fait
valoir que de nombreux oiseaux se trouvaient dans cette région et qu'elle
craignait que ces derniers s'écrasent contre les vitres de la véranda projetée.
Elle a demandé que la constructrice se renseigne auprès de la Station
ornithologique suisse de Sempach ou de l'association BirdLife Suisse afin de
trouver la meilleure solution pour éviter des collisions. Elle a également
demandé que soit précisée la manière dont les vitrages seraient retirés et
entreposés en fin de saison, tout en soulignant qu'il serait important de
démonter la véranda au plus vite après la saison de ski car de nombreux oiseaux
menacés, souvent migrateurs, nichent dans le secteur du restaurant.
Le 23 janvier 2018, la Centrale des autorisations du
Département des infrastructures et des ressources humaines (CAMAC) a établi sa
synthèse des autorisations cantonales. Le SDT n'a pas délivré l'autorisation
spéciale requise pour les constructions hors zone à bâtir en relevant ce qui
suit:
"Ce projet est situé à l'intérieur du périmètre du plan
d'affectation cantonal (PAC) n
o
292 "Col des Mosses – La
Lécherette", approuvé par notre département le 25 mars 2015. Etant donné
sa situation et sa destination, ce PAC doit être considéré comme une zone
spéciale située hors de la zone à bâtir au sens de l'art. 50a LATC. Ce projet
est donc soumis à autorisation spéciale de notre département (art. 25 al. 2 LAT
[
loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement
du territoire (LAT; RS 700)]
et 120 al. 1 let. a LATC [
loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire
et les constructions (LATC; RSV 700.11)]
).
Le projet consiste à agrandir le restaurant " C._______"
(bâtiment ECA n
o
1893) en créant un couvert vitré sur une terrasse
existante.
Selon l'article 9 du règlement du PAC n
o
292
(RPAC), les constructions et installations existantes à vocation touristique
telles que remontées mécaniques, infrastructures liées aux campings, buvettes
d'alpage, restaurants et parcs de stationnement peuvent être entretenues et
rénovées. L'article 9 RPAC ne prévoit pas d'agrandissement pour ce type de
constructions.
Par conséquent, le projet d'agrandissement du bâtiment ECA n
o
1893 n'est pas conforme à la destination de la zone. En outre, le projet ne
peut pas non plus être considéré comme imposé par sa destination hors de la
zone à bâtir au sens de l'art. 24 LAT.
Etant donné ce qui précède, notre service refuse de délivrer
l'autorisation requise pour la construction d'un couvert amovible sur la
terrasse du bâtiment ECA n
o
1893".
Le Service de la promotion économique et du commerce
(SPECo -  actuellement Service de la promotion de l'économie et de l'innovation
[SPEI]), par la Police cantonale du commerce, a également refusé de délivrer
l'autorisation spéciale requise selon la loi sur les auberges et les débits de
boissons (LADB; RSV 935.31) tout en précisant qu'il pourrait reconsidérer cette
décision en cas de modification du préavis du SDT.
La Direction générale de l'environnement, Direction
des ressources et du patrimoine naturels, Biodiversité et paysage
(DTE/DGE/DIRNA/BIODIV), a quant à elle relevé ce qui suit dans son préavis:
"Le projet ne concerne qu'un espace limité et
entièrement déjà construit. Sa réalisation ne va pas altérer l'aspect extérieur
du site et n'exercera pas d'effet négatif sur des milieux naturels ou le paysage.
La DGE-BIODIV relève toutefois que les abris vitrés sont
souvent des pièges mortels pour les oiseaux. Une attention particulière sera
portée sur le fait d'éviter les collisions".
Cette Direction a précisé qu'elle aurait ainsi
délivré l'autorisation spéciale requise aux conditions que toutes les mesures
nécessaires pour éviter les collisions des oiseaux contre les vitres soient
prises, le détail des mesures prévues étant envoyé à un de leurs collaborateurs
avant le début des travaux, et qu'aucune atteinte ne soit portée au site
marécageux, aucun dépôt de machines, outils et matériaux n'étant autorisé à
l'intérieur des zones de marais autour du restaurant.
Le 2 février 2018, la Municipalité d'Ormont-Dessous
(ci-après: la municipalité) a communiqué à A._______ sa décision de refus du
permis de construire, justifié par le refus des autorisations spéciales du SDT
et du SPECo.
E.
Le 5 février 2018, A._______ a recouru devant la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal contre cette décision municipale et
contre le refus de délivrer les autorisations spéciales du SDT et du SPECo
figurant dans la synthèse CAMAC du 23 janvier 2018. Elle conclut à l'annulation
de ces décisions.
Dans sa réponse au recours du 6 avril 2018, la
municipalité relève l'importance de la construction de ce couvert amovible,
non-isolé sur une terrasse existante, afin que le tourisme des Mosses puisse
progresser, mais surtout continuer à faire vivre une région des Alpes
vaudoises. Elle précise également qu'une autre buvette (buvette de l'********) sera
démolie dès que son exploitant prendra sa retraite.
Dans sa réponse du 12 avril 2018, le SDT conclut au
rejet du recours. Dans sa réponse datée du même jour, le SPECo conclut
également au rejet du recours.
Dans ses déterminations du 10 avril 2018, B._______ conclut
au rejet du recours. Cette organisation rappelle qu'elle a fait opposition au
projet au motif que le dossier d'enquête ne contenait aucune information
relative aux risques majeurs que la véranda occasionnera pour l'avifaune. Elle
ajoute que le bâtiment existant est une construction qui est digne de figurer
dans les atteintes portées à la qualité du paysage du site marécageux et que
toute mesure constructive, pour autant qu'elle soit admissible, doit permettre
d'améliorer l'intégration de ce bâtiment dans le paysage. Elle s'en remet
toutefois à l'appréciation du tribunal sur ces aspects.
La recourante a répliqué le 3 mai 2018.
F.
Le 29 août 2018, le tribunal a procédé à une inspection locale, avec une
séance d'instruction, en présence des parties.
Considérant en droit:
1.
La voie du recours de droit administratif, au sens des art. 92 ss de la
loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), est
ouverte contre les décisions prises par la municipalité et les services cantonaux
spécialisés, qui refusent un projet de construction sur une parcelle située
hors de la zone à bâtir (art. 123 al. 3 de la loi du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11). Déposé dans
le délai de 30 jours fixé par l’art. 95 LPA-VD, le recours est intervenu en
temps utile. La société propriétaire de l'immeuble, qui a demandé en vain
l'autorisation de construire, a qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD).
Le recours respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79
LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en
matière sur le fond.
2.
La recourante demande que le SDT délivre l'autorisation spéciale en
faisant valoir que, d'une part, le projet ne porte aucune atteinte aux biotopes
du site marécageux, ce qui est relevé dans le préavis positif de la DGE, et que,
d'autre part, le restaurant, qui est lié à la pratique du ski, est situé dans
une zone d'activités sportives qui se superpose à la zone agricole – zone
spéciale permettant certaines installations non agricoles. La recourante se
prévaut aussi des art. 24 ss de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), en faisant valoir que le restaurant
est une installation imposée par sa destination à l'endroit en question.
a) La parcelle se trouve dans le périmètre d'un site
marécageux d'importance nationale. Même si des secteurs de haut et bas-marais
protégés se trouvent à proximité, le restaurant n'est cependant pas situé dans
un marais d'importance nationale. C'est donc bien le régime juridique applicable
aux sites marécageux qui est applicable. Ce régime est fixé en grande partie
par le droit fédéral.
Selon l'
art. 78 al. 5 de la
Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.
; RS 101), les marais et les
sites marécageux d'une beauté particulière qui présentent un intérêt national
sont protégés; il est interdit d'y aménager des installations ou d'en modifier
le terrain; font exception les installations qui servent à la protection de ces
espaces ou à la poursuite de leur exploitation à des fins agricoles. Cette
disposition a été concrétisée dans
la loi fédérale du 1
er
juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451),
aux
art. 23a ss. Pour l
es marais d'une beauté
particulière et d'importance nationale, l'
art. 23a LPN
renvoie au régime applicable aux biotopes d'importance nationale (
art. 18a, 18c et 18d LPN
). Pour les sites marécageux d'une
beauté particulière et d'importance nationale, l'art. 23b LPN en précise la
définition et la procédure de délimitation, alors que les
art.
23c et 23d LPN
précisent le but de la protection ainsi que le régime
juridique qui leur est applicable.
L'art. 23d LPN est formulé ainsi:
"Aménagement et exploitation des sites marécageux
1
L'aménagement et l'exploitation des sites
marécageux sont admissibles, dans la mesure où ils ne portent pas atteinte aux
éléments caractéristiques des sites marécageux.
2
Sont en particulier admis à la condition
prévue à l'al. 1:
a. l'exploitation agricole et sylvicole;
b. l'entretien et la rénovation de bâtiments et
d'installations réalisés légalement;
c. les mesures visant à protéger l'homme contre les
catastrophes naturelles;
d. les installations d'infrastructure nécessaires à
l'application des let. a à c ci-dessus.
"
Le Tribunal fédéral a relevé que les marais et
sites marécageux d'une beauté particulière et d'un intérêt national
bénéficient en vertu de la Constitution d'une protection absolue dans le sens
d'une interdiction de toute modification, sous réserve de l'exception prévue
à l'art. 78 al. 5 Cst.
in fine
. La jurisprudence et la doctrine
considèrent que le législateur, en recourant aux termes "dans la mesure
où ils ne portent pas atteinte" dans l'art. 23d LPN, est allé à la
limite de la constitutionnalité, l'art. 78 al. 5 Cst. limitant les
aménagements à ceux qui servent à la protection de l'objet ou à son
exploitation agricole. De manière générale, il convient donc de donner une
interprétation restrictive aux aménagements permis par l'art. 23d LPN, qui
sera ainsi aussi proche que possible de l'esprit de l'art. 78 al. 5 Cst. (
ATF 138 II 281
consid. 6.3;
138 II 23
consid.
3.3.; 1C_502/2016 du 21 février 2018, consid. 4. et les réf.cit.). Le
Tribunal fédéral a ainsi écarté la possibilité d'agrandir et,
a fortiori
,
de construire un bâtiment dans le périmètre d'un site marécageux, à
l'exception des bâtiments et installations servant à la protection des sites
marécageux, lesquels sont autorisés en vertu de la disposition
constitutionnelle (ATF 138 II 23). Il a également considéré que la
reconstruction d'un bâtiment ne saurait être autorisée sur la base de l'art.
23d al. 2 let. b LPN (1C_515/2012 du 17 septembre 2013).
Dans l'ordonnance sur les sites marécageux
(ordonnance du 1
er
mai 1996 sur la protection des sites marécageux
d'une beauté particulière et d'importance nationale; RS 451.35), le Conseil
fédéral a encore précisé les règles sur les constructions et installations
admissibles dans un site marécageux. L'art. 5 al. 2 let. d de cette
ordonnance admet l'agrandissement d'installations, sans caractère agricole ni
fonction de protection du site marécageux, qui ont une importance nationale
et qui ne peuvent être réalisées qu'à l'endroit prévu. Il est toutefois
manifeste que la pose du dispositif de couverture de la terrasse n'est pas
visée par cette disposition.
b) Ces règles du droit fédéral s'imposent aux
cantons qui ne peuvent pas prévoir, dans leur réglementation (loi cantonale,
plan d'affectation cantonal ou communal), d'autoriser des constructions dans un
site marécageux qui ne correspondraient pas aux exigences de l'art. 23d LPN. Il
faut donc vérifier si l'installation litigieuse peut entrer dans le champ
d'application de l'art. 23d al. 2 let. b LPN, singulièrement si on peut
l'interpréter comme faisant partie de travaux de rénovation d'un ancien
bâtiment réalisé légalement. Cette dernière condition – la conformité du
bâtiment au droit de l'aménagement du territoire, au moment où il a été
construit – n'est pas discutée, étant donné que le restaurant, composante de
l'équipement du domaine skiable de la station des Mosses, a été édifié sur la
base d'un permis de construire valable délivré en 1971.
La notion de rénovation n'est pas définie très précisément
dans la doctrine ou la jurisprudence. Dans l'arrêt 1C_515/2012 déjà cité, au
considérant 6.1, le Tribunal fédéral a rangé dans la rénovation les mesures de
conservation de la substance réelle des bâtiments dans le cadre d'une durée de
vie normale, reprenant ainsi une définition proposée par la doctrine (voir Peter
Keller in: Keller/Zufferey/Fahrländer/Maurer, Commentaire LPN,
Zurich 1997,
art. 23d N. 14, où il est indiqué qu'il s'agit de "
besondere
Massnahmen zur Erhaltung und Modernisierung im Rahmen der normalen Lebensdauer
";
David Boulaz, La protection du paysage, Berne 2017, p. 333). Une rénovation au
sens de l'art. 23d al. 2 let. b LPN n'est pas un agrandissement ni une
reconstruction. Le Tribunal fédéral a précisé que la reconstruction d'un
bâtiment se distingue de sa rénovation et de son entretien en ce sens qu'elle
prolonge considérablement l'atteinte portée au site protégé. De plus, elle implique
des modifications de terrain qui ne sont pas admissibles au sein d'un site
marécageux (TF 1C_515/2012 consid. 6.1; Boulaz, op.cit., p. 334). Le Tribunal
fédéral a aussi considéré que le changement total d'affectation, en
l'occurrence la transformation d'une partie d'un bâtiment servant à des fins
agricoles en lieu d'habitation, ne pouvait être qualifié de mesure d'entretien
et de rénovation (ATF 123 II 248).
La notion de rénovation est également employée, en
droit fédéral, aux art. 24 ss LAT. L'art. 24c al. 1 LAT dispose que hors de la
zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées
conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation
de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise. Il
est précisé à l'alinéa 2 de cet article que l'autorité compétente peut
autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur
transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction,
pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement. Selon
la doctrine, par rénovation au sens de l'art. 24c al. 2 LAT, il faut sans doute
entendre le "gros" entretien non périodique, allant au-delà d'un
entretien courant, que requiert par exemple le maintien d'une construction dans
un état conforme aux normes usuelles (adaptation aux besoins actuels). Une
rénovation ne sert donc pas simplement, comme l'entretien périodique, à assurer
le maintien de la valeur de la construction, mais implique en général, du point
de vue économique, un accroissement de cette valeur. Pour appliquer l'art. 24c al.
2 LAT, il n'est toutefois pas nécessaire de faire une distinction claire entre
rénovation et agrandissement, puisque les deux sont admis au titre de "
garantie
de la situation acquise
" (Rudolf Muggli, Commentaire pratique LAT:
construire hors zone à bâtir, Genève 2017, art. 24c N. 23).
Dans l'application de l'art. 23d LPN, il importe en
revanche de bien déterminer ce qui est admissible au titre de la rénovation,
puisque les travaux dépassant le cadre de la rénovation – c'est-à-dire
constituant un agrandissement – ne sont pas admis (voir Keller
,
op.cit.,
art. 23d N. 14).
Il convient de relever ici que l'art. 9 RPAC, qui
définit les travaux admissibles dans le périmètre du site marécageux, prévoit
que "
les constructions et installations à vocation touristique telles
que remontées mécaniques, infrastructures liées aux campings, buvette d'alpage,
restaurants et parcs de stationnement peuvent être entretenues et rénovées
"
(let. e). Cette norme du droit cantonal est compatible avec le régime du droit
fédéral, s'agissant de la possibilité de rénover, mais non pas d'agrandir, le
restaurant litigieux. Au demeurant, l'art. 9 let. e RPAC n'est pas plus
restrictif que l'art. 23d al. 2 let. b LPN, de sorte qu'il n'a pas de portée
indépendante. Même si le restaurant est classé par le PAC 292A dans une zone
spéciale destinée aux activités touristiques, en particulier à la pratique du
ski, il n'est pas possible d'admettre des travaux sur les constructions
existantes qui excéderaient ce que prévoit l'art. 23d LPN.
c) En l'espèce, la recourante a le projet d'abriter
la terrasse, dans le but d'offrir des conditions plus confortables aux skieurs
– essentiellement aux familles ou aux enfants, qui forment la clientèle
habituelle de la station – pour les pauses dans la journée de ski. Comme cela a
été exposé par la recourante, qui exploite des installations dans plusieurs
stations des Préalpes, cela correspond aux attentes actuelles des familles, qui
souhaitent s'adonner au ski dans des conditions moins rigoureuses que dans les
années 1970, lorsque le restaurant a été mis en exploitation. Ces travaux n'ont
pas pour but d'augmenter la capacité d'accueil de l'établissement, celle-ci restant
identique du point de vue de la police du commerce, à savoir 80 places en salle
et 100 en terrasse. Par ailleurs, la terrasse ne deviendrait pas une extension
de la salle, aucun accès direct n'étant créé entre la salle et la terrasse. Par
temps ensoleillé et suffisamment chaud, la terrasse ne serait pas couverte. En
outre, dès la fin de la saison de ski, le restaurant n'est plus en exploitation
et le couvert amovible peut être rangé (aux deux extrémités de la terrasse).
Du point de vue de l'emprise au sol: la terrasse est
déjà une véritable installation permanente (sur un socle de béton aménagé dès
l'origine) et elle ne sera pas agrandie. Il n'y aura pas d'augmentation de la
surface utilisable, mais uniquement une meilleure utilisation (d'un point de
vue commercial) de cette surface certains jours de la saison. Il n'est pas
prévu d'installation technique (chauffage notamment). Par ailleurs, l'investissement
correspond à ce qui peut être dépensé pour une rénovation périodique.
d) Le SDT estime toutefois que l'impact du projet
sur le bâtiment et le paysage est trop important. Il relève que, quand la
terrasse n'est pas couverte, les éléments coulissants seront stockés de part et
d'autre de la terrasse et qu'ils auront donc un impact permanent sur le paysage
et l'environnement. L'organisation opposante fait valoir de son côté que toute
mesure constructive, pour autant qu'elle soit admissible, devrait permettre
d'améliorer l'intégration du restaurant dans le paysage.
Selon l'art. 4 al. 1 de
l'ordonnance sur les sites marécageux, le paysage sera protégé contre les
modifications qui portent atteinte à la beauté du site marécageux ou à son
importance nationale (let. a); les éléments et les structures caractéristiques
des sites marécageux seront sauvegardés, notamment les éléments
géomorphologiques, les biotopes, les éléments culturels ainsi que les
constructions et les structures traditionnelles de l'habitat (let. b); les
espèces végétales et animales protégées ainsi que les espèces végétales et
animales menacées et rares seront particulièrement ménagées (let. c). L'art. 5 al.
2 let. d de la même ordonnance ajoute que les cantons veillent en particulier à
ce que l'aménagement et l'exploitation admissibles selon l'art. 23
d
al. 2
LPN ne portent pas atteinte aux éléments caractéristiques des sites marécageux.
L'art. 8 précise, sous l'intitulé "
réparation des dommages
",
que les cantons veillent à ce que les atteintes déjà portées à des objets
soient réparées le mieux possible, chaque fois que l'occasion s'en présente.
En l'occurrence, le restaurant n'est pas situé dans
un environnement non bâti, mais il est au contraire entouré de bâtiments et
d'installations hétéroclites. Ainsi, quand on regarde dans sa direction depuis
la route cantonale, soit depuis l'est, on voit, au premier plan, les nombreuses
caravanes installées dans le camping. Si on regarde en direction du restaurant
depuis le sud, on voit d'autres chalets ainsi que les installations de téléski.
Depuis le nord, la terrasse est cachée par le bâtiment. Depuis les pentes de ski,
à l'ouest, le restaurant apparaît comme un élément parmi d'autres, qui ne sont
pas bien intégrés dans le paysage (pylônes pour le téléski, camping, cabine
électrique, etc.) En outre, durant la saison d'hiver, des structures en métal
pour le dépôt des skis ("racks") sont installées devant la terrasse.
Ce lieu n'est pas un endroit spécialement sensible du
site marécageux. Il s'y concentre plusieurs constructions ou installations que le
SDT avait qualifiées d'éléments dépréciatifs lorsqu'il faisait l'inventaire des
atteintes au moment de l'adoption du PAC 292A. Le restaurant y figure. Or, l'ajout
de la couverture de la terrasse ne modifie pas sensiblement la nature et
l'ampleur de l'atteinte, puisque les éléments vitrés sont prévus sur un socle
en béton existant. Hors saison de ski, seuls deux éléments, à chaque extrémité
de la terrasse, d'une largeur de 2.10 m, avec une vitre latérale de 4.70 m de
long au sud-est et une vitre latérale de 4.81 m de long au sud-ouest, seraient
encore visibles. Ces ajouts sont prévus contre un bâtiment dont le style est assez
différent de celui des chalets typiques de la vallée des Ormonts et de la
région de l'Etivaz; on voit mal comment, par des mesures architecturales, on
pourrait transformer ce bâtiment en chalet bien intégré, car cela nécessiterait
des travaux importants (création d'avant-toits, etc) qui iraient au-delà de la
rénovation. Il faut dès lors considérer que la couverture de la terrasse
existante est en quelque sorte insignifiante, puisqu'elle ne rendra pas le bâtiment
du restaurant davantage visible; elle n'est pas susceptible d'accroître
l'impact de ce bâtiment sur le paysage parce que la configuration des abords du
camping et du départ des remontées mécaniques est telle que les atteintes
existantes ne sont pas modifiées par l'ajout de cette structure. La
possibilité, pour la recourante, de mieux utiliser la terrasse – c'est-à-dire
d'offrir des conditions plus agréables à sa clientèle, quelques mois par année
quand les marais protégés sont recouverts de neige – n'a pas d'impact sur la
protection des biotopes, ce que le service spécialisé (de la DGE) a d'emblée
précisé.
En ce qui concerne la protection des oiseaux, il
paraît possible de prendre des mesures pour éviter les collisions contre les
vitres. Les précautions doivent être prises pour plusieurs espèces d'oiseaux,
mais en particulier pour des oiseaux migrateurs, dont le passage dans la région
des Mosses est postérieur à la saison de ski; la couverture de la terrasse est
alors repliée, ce qui diminue très sensiblement la surface vitrée et le risque
de collision. Dans la synthèse CAMAC, la DGE a indiqué que les mesures
nécessaires devraient être définies précisément, le cas échéant, avant le début
des travaux. Compte tenu de cet avis du service spécialisé, il faut considérer
que le traitement de cette question ne fait pas obstacle à la délivrance du
permis de construire.
Le projet litigieux doit en définitive être
considéré comme une rénovation admissible au sens de l'art. 23d al. 2 let. b LPN.
e) Le SDT retient par ailleurs que comme le
restaurant est situé hors des zones à bâtir, le projet doit également respecter
les exigences des art. 24 ss LAT. Il n'est pas nécessaire d'examiner plus
avant, dans le présent arrêt, la portée du PAC 292A qui classe le terrain à la
fois dans une zone agricole protégée et dans une zone d'activités touristiques,
laquelle est décrite à l'art. 21 RPAC comme une "zone spéciale au sens de
l'article 50a LATC". En effet, il suffit de considérer que la rénovation,
admissible en vertu de l'art. 23d LPN, l'est également au regard des art. 24 ss
LAT.
L'art. 24c LAT règle le statut des "
constructions
et installations existantes sises hors de la zone à bâtir et non conformes à
l'affectation de la zone
" (titre de cette disposition). Comme cela a
déjà été exposé (supra, consid. 2b), la garantie de la situation acquise permet
à l'autorité compétente d'autoriser la rénovation de ces constructions, et
aussi leur transformation partielle voire leur agrandissement. Lorsqu'il s'agit
de rénover ou transformer des bâtiments d'habitation, singulièrement des "
bâtiments
d'habitation agricoles et des bâtiments d'exploitation agricole qui leur sont
contigus
" (art. 24c al. 3 LAT), l'art. 24c al. 4 LAT
dispose
que "
les modifications apportées à l'aspect extérieur du bâtiment
doivent être nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles
ou à un assainissement énergétique ou encore viser à une meilleure intégration
dans le paysage
".
Cela étant, s'agissant de la garantie de la
situation acquise, le législateur fédéral a prévu une réglementation spéciale
(par rapport à celle de l'art. 24c LAT), pour les constructions et
installations à usage commercial sises hors zone à bâtir et non conformes à
l'affectation de la zone: l'art. 37a LAT charge le Conseil fédéral de définir
les conditions auxquelles sont autorisés les changements d'affectation
("Zweckänderungen") de telles constructions. Avec cette
réglementation spéciale, le législateur fédéral entendait donner aux autorités
cantonales une marge de manœuvre plus importante que celle octroyée à l'art.
24c LAT pour les constructions qui ne sont pas à usage commercial (cf. Muggli,
op. cit., art. 37a N. 1). Le détail de cette réglementation figure à l'art. 43 de
l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), ainsi
libellé:
"
1
Les changements
d'affectation et les agrandissements de constructions et installations
artisanales ou commerciales devenues contraires à l'affectation de la zone
peuvent être autorisés:
a.si la construction ou l'installation a été érigée ou
transformée légalement;
b. s'il n'en résulte aucun nouvel impact important sur le
territoire et l'environnement;
c.si la nouvelle utilisation ne contrevient à aucune autre
loi fédérale;
2
La surface utilisée pour un usage non conforme à
l'affectation de la zone peut être agrandie de 30 %, les agrandissements
effectués à l'intérieur du volume bâti existant comptant pour moitié.
3
Si l'agrandissement de la
surface utilisée pour un usage non conforme à l'affectation de la zone en
dehors du volume bâti existant excède 100 m
2
, il ne pourra être
autorisé que s'il est indispensable au maintien de l'entreprise."
Cette disposition, qui permet des agrandissements,
ne s'oppose a fortiori pas aux rénovations, "
s'il n'en résulte aucun nouvel
impact important sur le territoire et l'environnement
". Pour la
rénovation du bâtiment litigieux, ce ne sont donc pas les critères de l'art.
24c al. 4 LAT qui sont applicables, puisque le bâtiment n'est pas voué à
l'habitation. Il faut plutôt évaluer de manière plus générale, dans le cadre de
la pesée des intérêts prescrite par l'art. 43 OAT, si la rénovation, qui
modifie effectivement quelque peu l'aspect extérieur du bâtiment, est
nécessaire pour une exploitation normale, conforme aux exigences actuelles, du
restaurant. Il peut être répondu de manière positive à cette question. En
effet, la capacité de la salle du restaurant – salle et terrasse – n'est pas
modifiée, ce qui exclut un "nouvel impact important sur le territoire et
l'environnement" -  mais l'objectif poursuivi est de pouvoir accueillir
les skieurs dans des conditions plus confortables que celles prévalant
aujourd'hui, conformément à ce qu'attend désormais la clientèle d'une station
de ski des Préalpes.
En définitive, le projet litigieux, admissible en
tant que rénovation au regard des dispositions de la loi sur la protection de
la nature applicables aux sites marécageux, entre également dans le cadre fixé
par la loi sur l'aménagement du territoire, en matière de garantie de la
situation acquise. Il n'est donc pas, en tant que tel, contraire au droit
fédéral.
3.
Il résulte par ailleurs des considérants précédents que le projet
litigieux est compatible avec la réglementation du PAC 292A. Aucune règle du
droit cantonal ne fait obstacle, en l'espèce, à l'octroi d'une autorisation
fondée sur l'art. 23d al. 2 LPN. Il résulte en outre des déterminations de la
municipalité qu'elle soutient ce projet et partant qu'elle est disposée à
l'autoriser. Quant au service cantonal chargé d'appliquer la loi sur les
auberges et débits de boissons, il a lui aussi indiqué qu'il pourrait délivrer
son autorisation si l'autorisation spéciale du SDT était finalement accordée.
Dans ces conditions, la recourante est donc fondée à
se plaindre d'une violation du droit fédéral ainsi que de la réglementation du
RPAC. La décision du SDT refusant l'autorisation spéciale doit être annulée, ce
qui entraîne l'annulation des autres décisions négatives dépendant de cette
décision principale, à savoir celles de la municipalité et du SPECo.
La cause doit en conséquence être renvoyée au SDT,
autorité compétente dans la procédure d'autorisation spéciale selon les art.
120 ss LATC. Il incombera à ce service de délivrer son autorisation et de
veiller à ce que le SPEI délivre lui aussi son autorisation spéciale. Les
différentes autorisations cantonales seront ensuite communiquées par la CAMAC à
la municipalité, qui devra octroyer le permis de construire. Elle veillera à ce
que les mesures adéquates pour la protection des oiseaux soient mises en œuvre,
cette question devant de toute manière faire l'objet d'un contrôle par la DGE.
4.
Vu l'issue de la cause, il n'y a pas lieu de percevoir un émolument
judiciaire. La recourante, qui obtient gain de cause, est assistée d'un avocat;
elle a droit à des dépens, à la charge de l'Etat de Vaud, par la caisse du
Département du territoire et de l'environnement, Service du développement
territorial (art. 55 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
Les décisions prises le 2 février 2018 par la Municipalité d'Ormont-Dessous,
d'une part, et le 23 janvier 2018 par le Service du développement territorial et
le Service de la promotion économique et du commerce, d'autre part, sont annulées,
la cause étant renvoyée au Service du développement territorial afin que les
autorités compétentes délivrent les autorisations requises.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV.
Une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs, à payer à la recourante
à titre de dépens, est mise à la charge de l'Etat de Vaud, par le Service du
développement territorial.
Lausanne, le 12 octobre 2018
Le
président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'à l'OFDT/ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.