vd_omni · FI.2005.0219 · 2006-03-13 · fr

Annelies NICHELE/ Commission communale de recours en matière de taxes et impôts, Municipalité d'Ormont-Dessous | Taxes annuelles pour l'évacuation des eaux usées et l'enlèvement des ordures se composant d'une taxe personnelle de base et d'une taxe quantitative variable. La perception directe auprès du propriétaire et non auprès de l'occupant effectif est conforme au principe de causalité. Au surplus, il n'est pas contraire à l'égalité de traitement de ne percevoir du propriétaire d'une résidence secondaire que la taxe quantitative variable.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 13.02.2006 FI.2005.0219

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 13 mars 2006
Composition
M. Robert Zimmermann, président;
Mme Lydia Masmejan et M. Marc-Etienne Pache, assesseurs. M.
Patrick Gigante, greffier.
recourante
Annelies NICHELE,
à Epalinges,
autorité intimée
Commission communale de recours en
matière de taxes et d’impôts communaux
d’Ormont-Dessous,
autorité concernée
Municipalité d'Ormont-Dessous
Objet
élimination des eaux usées et taxe de raccordement ;
taxe de ramassage des ordures
Recours Annelies NICHELE c/ décision de la Commission
communale de recours en matière de taxes et d’impôts d’Ormont-Dessous du 4
octobre 2005 (taxes annuelles d'épuration des eaux et déchets)
Vu les faits suivants
A.
Annelies Nichele possède dans le village du Sépey, sur le
territoire de la Commune d’Ormont-Dessous, deux appartements et un studio dans le
bâtiment n° ECA 1’889 de style chalet, ainsi qu’un studio dans le bâtiment n°
ECA 3'291 situé dans le village des Mosses; elle loue ceux-ci deux à trois
mois par année et occupe un appartement durant la saison d’été. En date du 9
septembre 2005, elle s’est vue notifier, par le boursier communal, les taxes
annuelles pour l’évacuation et l’épuration des eaux usées, ainsi que celles ayant
trait à l’enlèvement et l’élimination des déchets pour l’année en cours, selon
le calcul suivant :
Libellé
n° ECA
valeur
taux
montant
Le Sépey
:
Taxe d’épuration
1889
3
70,00
210,00
Taxe
d’épuration
1889
5
70,00
350,00
Taxe
d’épuration
1889
5
70,00
350,00
Taxe déchets
1889
3
20,00
60,00
Taxe
déchets
1889
5
20,00
100,00
Taxe
déchets
1889
5
20,00
100,00
Les Mosses :
Taxe d’épuration
3291
3
70,00
210,00
Taxe
déchets
3291
3
20,00
60,00
Annelies Nichele a recouru contre ce bordereau à la
Commission communale de recours en matière d’impôts et de taxes de la Commune
d’Ormont-Dessous. Cette autorité s’est réunie et, après avoir convoqué la
recourante ainsi qu’un représentant de la municipalité, a rejeté le recours par
décision du 4 octobre 2005.
B.
Annelies Nichele s’est pourvue auprès du Tribunal
administratif en temps utile contre la décision de l’autorité communale de
recours dont elle demande l’annulation. En substance, elle se plaint de la
violation du principe de l’équivalence en ce que le principe de causalité consacré
par la législation fédérale sur la protection de l’environnement ne serait pas
respecté par les taxes qui lui ont été notifiées. Ses moyens seront repris
ci-après dans la mesure utile.
La Municipalité et la Commission communale de
recours d’Ormont-Dessous concluent toutes deux au rejet du recours et à la
confirmation de la décision attaquée.
Considérant en droit
Taxe annuelle d’épuration des eaux
1.
La recourante, qui possède quatre
appartements de vacances à Ormont-Dessous, se plaint d’une inégalité de traitement
avec les autres propriétaires d’immeubles. Elle reproche à la municipalité
d'avoir fait application dans le cas d'espèce d’un tarif faisant totalement
abstraction de la consommation réelle d'eau potable; or, vu le faible taux
d'occupation de l'immeuble, la prise en compte de cette consommation
aboutirait, selon elle, à un résultat nécessairement inférieur. Dès lors, pour
elle, la décision entreprise conduit au surplus à une violation du principe de
causalité consacré par la LPE et ses dispositions d'application.
a) En vigueur depuis le 1er novembre
1992, la l
oi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (ci-après :
LEaux) consacre la prévention et la réparation des atteintes
nuisibles aux eaux, soit de toute pollution ou toute intervention susceptible
de nuire à l'aspect ou aux fonctions d'une eau (art. 4 lit. c LEaux). Le
principe du traitement des eaux polluées y est consacré à l'article 7 al. 1.
L'art. 10 al. 1 LEaux impose aux cantons la construction de réseaux d'égouts
publics et de stations centrales d'épuration des eaux usées provenant des zones
à bâtir (lit. a) et des groupes de bâtiments hors des zones à bâtir pour
lesquels des méthodes spéciales de traitement n'assurent pas une protection
suffisante des eaux ou ne sont pas économiques (lit. b). L'obligation de
raccordement et de prise en charge des eaux polluées est fixée à l'art. 11
LEaux; l'alinéa premier de cette disposition prévoit le déversement obligatoire
dans les égouts des eaux polluées produites dans le périmètre des égouts
publics, tandis que l'alinéa 2 détermine le champ d'application du périmètre
des égouts public, à savoir les zones à bâtir (lit. a), les autres zones, dès
qu'elles sont équipées d'égouts (lit. b) ou lorsque le raccordement est
opportun et peut être raisonnablement envisagé (lit. c).
aa) Le financement de ces tâches est
prévu à l'art. 60a LEaux. Cette disposition, issue de la novelle du 20 juin
1997, prévoit à son alinéa premier, 1ère phrase, que les cantons
"(...)veillent
à ce que les coûts de construction, d'exploitation, d'entretien,
d'assainissement et de remplacement des installations d'évacuation et
d'épuration des eaux, concourant à l'exécution de tâches publiques, soient mis,
par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge de ceux qui
sont à l'origine de la production d'eaux usées"
. Il s'agit là d'une
mise en oeuvre du principe de causalité consacré par l'art. 2 de la l
oi
fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l’environnement (ci-après :
LPE) dont l'application et la concrétisation est confiée aux
cantons
(cf. ATF 128 I 46, consid. 1b) et
une grande souplesse en
la matière leur est conférée. Toutefois, pour être conformes, ces taxes devront
donner la priorité à la consommation d'eau comme critère de fixation (v. Peter
Karlen, Die Erhebung von Abwasserabgaben aus rechtlicher Sicht, in DEP 1999, p.
539 ss, not. 552, 557). Elles devront en outre s'inscrire dans les
conditions-cadres énoncées à l'art. 60a LEaux al. 1, 2ème phrase (v. FF 1996 IV
1213 et ss, not. 1219), lesquelles recoupent au moins en partie les principes
relevant de l'équivalence et la couverture des coûts, inhérents à toute
contribution causale (sur ce point, v. Pierre Moor, Droit administratif, vol.
III, Berne 1992, ch. 6.5.1.2, p. 314; Danielle Yersin, L'égalité de traitement
en droit fiscal, rapport publié in RDS 1992 II, p. 144 et ss, not. 217;
références citées).
bb) Dans le canton de Vaud, les
obligations de raccordement et de traitement ont, à teneur de la loi vaudoise
du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution (ci-après:
LVPEP), été transférées aux communes; celles-ci ont l'obligation, d'une part,
d'organiser la collecte et l'évacuation des eaux usées provenant de leur
territoire (art. 20 al. 1 LVPEP), d'autre part, d'organiser l'épuration de ces
dernières (art. 29 al. 1 LVPEP).
b) De façon générale, le fondement des
contributions causales perçues par les communes repose sur l'art. 4 de la loi
vaudoise du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (ci-après : LIC),
base légale des contributions prélevées en vertu d'un rapport de droit public;
on rappelle le contenu de cette disposition:
"Indépendamment des impôts énumérés à
l'article premier et de la taxe de séjour prévue par l'article 3bis, les
communes peuvent percevoir des taxes spéciales en contrepartie de prestations
ou avantages déterminés ou de dépenses particulières.
Ces taxes doivent faire l'objet de règlements soumis à l'approbation du
Conseil d'Etat.
Elles ne peuvent être perçues que des personnes bénéficiant des prestations
ou avantages ou ayant provoqué les dépenses dont elles constituent la
contrepartie.
Leur montant doit être proportionné à ces prestations, avantages ou
dépenses."
En application de cette disposition,
les communes disposent, pour le financement de leurs tâches, des moyens mis en
oeuvre par l'art. 66 LVPEP:
"Les communes peuvent percevoir,
conformément à la loi sur les impôts communaux, un impôt spécial et des taxes
pour couvrir les frais d'aménagement et d'exploitation du réseau des
canalisations publiques et des installations d'épuration.
Elles peuvent également percevoir une taxe d'introduction et une redevance
annuelle pour l'évacuation des eaux claires dans le réseau des canalisations
publiques. La redevance annuelle est proportionnelle au débit théorique évacué
dans les canalisations."
aa) L'alinéa premier de cette
disposition permet aux communes de percevoir deux taxes différentes. On
rappelle en effet que l'émolument, comme la charge de préférence, sont des
contributions causales liées à une prestation de l'Etat (v. sur cette question,
Marc-Olivier Buffat, Les taxes liées à la propriété foncière, en particulier
dans le canton de Vaud, thèse Lausanne 1989, p. 49; Blaise Knapp, Précis de
droit administratif, 4ème éd., Bâle et Francfort s./M. 1991, n° 2775). En
premier lieu, les communes peuvent exiger du propriétaire une taxe de
raccordement d'un bâtiment à un collecteur public d'évacuation des eaux usées.
En second lieu, elles peuvent percevoir une taxe annuelle couvrant les dépenses
d'exploitation et d'entretien des installations mises à contribution pour
l'évacuation et le traitement des eaux, usées notamment. Pour Buffat, cette
taxe annuelle constituerait le prix à payer par le propriétaire en échange du
droit de déverser ses eaux usées dans les canalisations publiques (op. cit., p.
171). Il est généralement admis qu'il s'agit d'un émolument destiné à
constituer la contrepartie d'une activité publique fournissant une prestation
individualisée et dû par conséquent dès que cette activité s'est déroulée ou
que la prestation a été fournie (v. Moor, op. cit., ch. 7.2.4.1, p. 364,
références citées; cf. arrêt FI 1997.0012 du 12 mai 1997).
bb) Comme toute contribution fiscale,
la redevance doit reposer sur une base légale et son montant doit respecter le
principe d'équivalence, lequel concrétise (v. art. 4 al. 4 LIC) ceux de
proportionnalité et de l'interdiction de l'arbitraire. Il en résulte que le
montant réclamé doit être en rapport avec la valeur objective de la prestation
fournie et rester dans des limites raisonnables. La taxe litigieuse doit ainsi
tenir compte, dans la répartition entre les usagers des coûts engendrés par les
services publics, du principe de causalité énoncé aux art. 2 LPE et 3a LEaux,
rester dans les limites définies par le droit cantonal et respecter les
principes de l'égalité de traitement et de l'interdiction de l'arbitraire (v.
arrêt FI 2000.0011 du 28 novembre 2000). Pour des motifs pratiques, la
jurisprudence admet cependant un certain schématisme dans le choix, par le
législateur communal, des critères permettant de cerner l'avantage que retire
un propriétaire du raccordement de son immeuble au réseau collectif, ceux-ci
peuvent tenir
compte de normes fondées sur des situations moyennes (ATF du
29 mai 1999 in RDAF 1999 I p. 94 consid. 3a p. 97 s ; 122 I 61, consid. 3b
p. 67 et les arrêts cités). L
es contributions doivent toutefois
être établies selon des critères objectifs et s'abstenir de créer des
différences qui ne se justifieraient pas par des motifs pertinents (v. ATF 126
I 180, cons. 3a/bb; 122 I 279, cons. 6c; 121 II 183, cons. 4). La liberté
d'appréciation et l'autonomie laissées au législateur communal doivent ainsi
être préservées dans cette mesure; le juge ne peut sanctionner une règle
communale pour violation du principe de l'égalité de traitement que si elle
aboutit à un résultat insoutenable ou établit des différences qui ne se
justifient par aucun motif raisonnable (v., outre la jurisprudence précitée,
Danielle Yersin, p. 210; ZBl 1985, 107; voir aussi DFJP/OFAT, Etude relative à
la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, p. 245, ch. 31).
Ainsi l'égalité de traitement entre
les contribuables ayant leur domicile dans la commune et les propriétaires de
résidences secondaires devant les taxes foncières doit, en principe, être
respectée. Dans un arrêt du 20 novembre 1995, le Tribunal fédéral a exposé, en
matière de taxes d'ordures ménagères, qu'on ne pouvait pas déduire du principe
de causalité de l'art. 2 LPE que seule une répartition des frais en fonction de
la quantité effective d'ordures ménagères était admissible, mais qu'en revanche
la perception d'une taxe plus élevée pour les ordures ménagères de
propriétaires d'appartements ou de maisons qui n'ont pas de domicile dans la
commune est contraire au principe de l'égalité devant la loi (v. DEP 1996,
829). De l'avis du Tribunal administratif, cette jurisprudence n'impose
toutefois pas aux cantons et aux communes, dans le cadre des contributions
causales de leur compétence, de prévoir un tarif plus bas pour les propriétaires
de résidences secondaires ou de maisons de vacances que celui pratiqué pour les
résidents principaux (arrêt FI 2000.0011, déjà cité). Du reste, dans un arrêt
antérieur, du 10 juillet 1997, le Tribunal fédéral a estimé que le principe de
l'égalité de traitement n'était pas violé lorsque la taxe de raccordement à une
station d'épuration des eaux provenant de maisons de vacances ou d'exploitation
de la restauration était calculée uniquement sur le nombre de lits ou le nombre
de places assises, car les stations d'épuration doivent être conçues en
fonction d'une charge maximale. Par surcroît, dans le même arrêt, il a confirmé
que les problèmes particuliers engendrés par les résidences secondaires et les
maisons de vacances (dimensionnement, disponibilité opérationnelle,
éloignement, etc..), pouvaient être pris en compte dans les taxes d'utilisation
annuelles, mais pas par la notification de taxes de raccordement plus élevées
(v. ZBl 1999, 174).
cc) U
ne taxe annuelle hybride
destinée à couvrir non seulement le coût de construction de la canalisation
mais aussi son entretien est incompatible avec le principe d'une imposition
égale si elle n'inclut pas dans sa base de calcul la consommation effectuée par
l'immeuble (ATF 125 I 1, consid. 2b/ee p. 6).
De façon générale,
les taxes d'utilisation comprennent une taxe de base
(Grundgebühr)
et
une taxe quantitative
(Verbrauchsgebühr)
. La taxe de base, fixe, se
fonde sur le coût du maintien de la valeur de remplacement des infrastructures
et sur le coût de l'évacuation des eaux pluviales; elle devrait s'élever à
environ 30-50% du total des frais et être déterminée en fonction de la surface
du bien-fonds raccordé. La taxe quantitative (également appelée taxe de
consommation), variable, subvient aux charges non couvertes par la taxe de
base; elle devrait représenter 50-70% du total des frais et dépendre de la
consommation effective (cf. Karlen, op. cit., p. 556; cf. en outre FF 1996 IV
1213 et ss, not. 1219). Toutefois, ce critère n'est au demeurant guère adéquat
pour les immeubles connaissant une faible utilisation ou une utilisation
sporadique, à l'image des résidences secondaires; en effet, les installations
publiques sont établies et entretenues en tenant compte des capacités maximales
qui doivent être offertes aux immeubles raccordés (v. sur ce point, arrêt FI
1996.0044 du 6 septembre 1996). Il n'en demeure pas moins que, selon le
Tribunal fédéral, une taxe annuelle hybride destinée à couvrir non seulement le
coût de construction de la canalisation mais aussi son entretien doit inclure
dans sa base de calcul la consommation effective de l'immeuble (v. ATF 128 I
46, déjà cité, consid. 4a; contra cependant, ATF 2P.447/1998 du 7 octobre 1999,
in RDAF 2000 I 280, dans lequel le Tribunal fédéral, s'agissant il est vrai d'une
taxe d'élimination des déchets, s'est montré moins rigoureux).
La répartition choisie entre les deux
composantes de la taxe devrait être inscrite dans la réglementation communale;
dans certaines situations en effet les communes, notamment lorsqu'elles comprennent
une forte proportion de résidences secondaires ou de maison de vacances, auront
intérêt à prélever une taxe de base plus élevée. Dans l’arrêt FI 2003.0023 du
15 juillet 2003, le Tribunal administratif, confronté à une réglementation
communale prévoyant une taxe exclusivement forfaitaire pour les propriétaires
de résidences secondaires, a jugé celui-ci
incompatible avec l'art. 60a
LEaux (v. dans le même sens, arrêt FI 2003.0065 du 1
er
octobre 2003)
; un tel forfait ne répond pas en effet au postulat incitatif consacré par
cette dernière disposition (v. sur cette question, FF 1996 IV 1219; cf. en
outre ATF 128 I 46, déjà cité, cons. 5b/bb) :
«  On voit en effet que, dans le cas d'une résidence
secondaire, il est fait totalement abstraction de la consommation effective. Il
est vrai que l'avantage économique que retire le propriétaire d'une telle
résidence, en ne l'occupant que quelques jours par an, de l'utilisation du
réseau collectif est plus difficilement quantifiable que chez le résident principal.
Cela étant, il ne se justifie nullement de mettre en place dans ce cas un
régime différent, en introduisant une taxe fixée sur une base exclusivement
forfaitaire pour les propriétaires de résidence secondaire. Ainsi, la taxe
incriminée, outre qu'elle ne respecte pas le principe de l'équivalence, n'est
pas conforme à l'égalité de traitement entre propriétaires. »
dd) Il reste que les articles 3a et 60a LEaux
n'imposent pas que les coûts soient répartis exclusivement en proportion des
quantités d'eaux usées produites (cf. sur ce point, la jurisprudence relative
aux taxes d'élimination des déchets, ATF 2P.194/1994 du 20 novembre 1995, consid.
11b et 2P.402/1996 du 29 mai 1997, in RDAF 1999 I p. 94 consid. 3b p. 98 s.; Karlen,
op. cit., p. 550). La relative souplesse de telles limites permet aux cantons
d'éviter des coûts administratifs démesurés découlant de l'évaluation du type
et de la quantité d'eaux usées (FF 1996 IV 1213 p. 1220; v. en outre, André
Müller, Finanzierung der kommunalen Abwasserentsorgung aus ökonomischer Sicht,
in DEP 1999 p. 509, p. 522).
2.
En l’occurrence, la taxe litigieuse repose sur l’art. 42
lit. b du Règlement communal du 21 octobre 1970 sur les égouts et l’épuration
des eaux (ci-après : RCEE), dont la teneur est la suivante :
«            En contrepartie du raccordement direct ou
indirect d’un bâtiment au réseau principal d’évacuation, il est perçu du
propriétaire :
(…)
b)           Une taxe annuelle STEP et collecteurs financés selon les principes
suivants :
Personnes établies :
1.           Une taxe « habitant » due pour l’entier de l’année, pour
toute personne âgée de 18 ans révolus inscrite au Contrôle des habitants au 1
er
janvier, dont la valeur unitaire est au maximum de Fr. 70.--, selon le tarif
annexé au présent règlement, TVA en sus.
2.           Une taxe annuelle par logement basée sur l’unité locative due par
le propriétaire reconnu comme tel au 1
er
janvier, dont la valeur
unitaire est au maximum de Fr. 100.--, TVA en sus, selon le tarif annexé au
présent règlement.
Résidences secondaires :
1.           Une taxe annuelle par logement basée sur l’unité locative due par
le propriétaire reconnu comme tel au 1
er
janvier, dont la valeur
unitaire est au maximum de Fr. 100.--, TVA en sus, selon le tarif annexé au
présent règlement.
(...) »
La taxe est calculée conformément au tableau
figurant à l’Annexe 1 audit règlement, dont le contenu est le suivant :
Dénomination
Nombre de pièces
Pièces de base
Unité locative (UL)
Studio
1
2
3
Appartement
2
2
4
Appartement
3
5
Appartement
4
2
6
Appartement
5
2
7
Appartement
6 et plus
2
8
Taxe habitant :
de Fr. 50.-- à Fr. 70.--
Unité locative :
de Fr. 70.-- à Fr. 100.--
«
L’unité locative prend en compte, d’une part, deux pièces de base (une
cuisine et une salle de bain, avec ou sans WC) et, d’autre part, le nombre de
pièces habitables de logements : (séjour(s), chambre(s) à coucher,
chambre(s) à manger, chambre(s) de jeu, carnotzet(s), ainsi que les cuisines
et salles de bain/WC supplémentaires). A noter que chaque pièce dont la
surface excède 30 m
²
vaut deux unités locatives ».
a) De ce qui précède, on retient que le système
retenu par la Commune d’Ormont-Dessous se compose d’une taxe personnelle de
base en fonction du nombre d’habitants et d’une taxe quantitative variable,
calculée non pas selon les mètres cubes d’eau effectivement consommés, mais en fonction
de la taille de l’objet raccordé, traduite ici en unités locatives. Le Tribunal
fédéral, dans l’ATF 128 I 46, consid. 4b in fine, a sans doute condamné la
perception de taxes annuelles faisant totalement abstraction du volume des eaux
usées sous une forme ou sous une autre (nombre de m3, de logements, de
personnes, etc.). En l’espèce toutefois, il a été fait usage du critère de
l’unité locative (ou équivalent-habitant :
« Einwohnergleichwert »)
,
que l’on rencontre parfois dans la pratique et que la doctrine cite du reste
comme exemple, tant s’agissant de mesurer la taxe de base que la taxe
quantitative (v. Karlen, op. cit., pp. 558-560). La mesure de l’avantage est en
effet lié à la quantité d'eaux usées déversées dans les installations et ce
critère présuppose que cette quantité varie en fonction de la taille de l’objet
raccordé. Certes, ce système fait abstraction de la consommation réelle ;
le volume d'eau évacué n'a du reste qu'une très petite influence sur les coûts
du réseau d'évacuation (v. Müller, op. cit., pp. 511 et 525). L’essentiel est
cependant de retenir, contrairement à l’opinion de la recourante, qu’il n’apparaît
pas contraire au droit fédéral, puisqu’il contribue
également
à diminuer l'utilisation des installations de traitement et ménage par
conséquent l'environnement.
b) Quant au choix de considérer le propriétaire de
l'immeuble d'où dites eaux proviennent comme unique contribuable de la taxe
annuelle d'exploitation et d'entretien du réseau public, à l'exclusion de
l'occupant effectif, il n'est en aucun cas contraire au principe de causalité.
Le fait de mettre à disposition de tiers des logements accentue le débit des
eaux dans le réseau des collecteurs publics et, partant, génère une charge
supplémentaire pour l'environnement; il consacre en réalité la responsabilité
du pollueur par situation au sens des articles 2 LPE et 3a LEaux (v. arrêt FI
2000.0017 du 2 octobre 2000, références citées).
c) La recourante perd en outre de vue que le système
adopté ici pour les résidences secondaires exonère les propriétaires de
celle-ci de la taxe personnelle de base, puisqu’ils ne payent que la taxe
quantitative variable, en fonction du nombre d’unités locatives. Elle n’est
donc pas fondée à se plaindre d’une inégalité de traitement avec les
propriétaires de résidences à l’année.
Taxe annuelle pour l’enlèvement et l’élimination
des ordures
3.
Les critiques formulées par la recourante contre la taxe
qui lui a été notifiée pour l'évacuation et l'élimination des ordures ménagères
sont, pour l'essentiel, les mêmes que celles formulées contre la taxe
d'évacuation et d'épuration des eaux usées.
a) La notion de déchets est définie à l'art. 7 al. 6
LPE; on entend par ce terme
«
les choses meubles dont le
détenteur se défait ou dont l'élimination est commandée par l'intérêt
public »
(v. au sujet des conséquences de cette définition, ATF 123 II
359). En la matière, les communes disposent ainsi d'une liberté de choix; leurs
critères doivent cependant répondre aux exigences posées par l'art. 32a al. 1
LPE. Le détenteur des déchets doit, selon la première phrase de cette
disposition, teneur en vigueur depuis le 1er juillet 1997, assumer le coût de
leur élimination; ce n'est que si celui-ci ne peut être identifié ou s'il est
insolvable que les cantons assument le coût de l'élimination des déchets, vu
l'art. 32 al. 2 LPE. Aussi bien dans l'ancien texte que dans le texte actuel,
il s'agit là d'une concrétisation du principe général de causalité (ou du « pollueur-payeur »)
énoncé à l'art. 2 LPE; le nouveau droit n'apporte guère d'innovations sur ce
point.
aa) La concrétisation du principe de causalité a
ainsi pour conséquence que le financement de l'élimination des déchets incombe
principalement à leur détenteur. L'art. 32a al. 1 LPE - issu de la novelle du
20 juin 1997, en vigueur depuis le 1er novembre 1997 - précise à cet égard que
pour l'exécution de cette tâche, les collectivités publiques doivent veiller à
ce que son coût soit mis à la charge de ce dernier par l'intermédiaire
d'émoluments ou d'autres taxes. Ces frais doivent être répercutés sur le
détenteur des déchets, soit de façon directe, soit de façon indirecte par
l'intermédiaire des particuliers exploitants de l'installation d'élimination;
les cantons édictent à cet égard les normes juridiques nécessaires ou chargent
les communes de le faire (v. FF 1996 IV 1213 et ss, not. 1233). Le montant de
l'émolument est fixé en fonction des critères énoncés aux lettres a à e,
lesquels recoupent notamment les principes de la couverture des coûts ou de celui
de l'équivalence, principes centraux dans le domaine des émoluments (v. sur ce
point, Benoît Revaz, Financement de l'élimination des déchets: Principes et
couverture des taxes d'élimination, in DEP 1999, p. 306 et ss, not. 311). On
rappellera sur ce point que le montant de la taxe doit être en rapport avec la
prestation fournie et demeurer dans des limites raisonnables; la valeur de la
prestation se mesure soit à son utilité pour le contribuable, soit à son coût
par rapport à l'ensemble des dépenses de la collectivité. Il n'est pas
nécessaire en revanche que, dans chaque cas, l'émolument corresponde exactement
au coût de l'opération administrative (v. RDAF 2000 II 280, déjà cité).
bb) Ainsi, les cantons disposent d'une grande marge
de manoeuvre en la matière. Plusieurs types de taxes peuvent être
schématiquement distinguées: les taxes fixées sans considération de la quantité
des déchets, celles proportionnelles à cette quantité et enfin, les taxes
combinées (Revaz, ibid., p. 314-316). Dans son message à l'appui de l'adoption
du projet de loi, le Conseil fédéral a envisagé la combinaison d'une taxe de
base et d'une taxe proportionnelle à la quantité des déchets; il a également
imaginé la perception d'une partie des taxes sous la forme d'une contribution sur
la propriété foncière proportionnelle à la taille de l'habitation (FF 1996 IV
1233). Les cantons, voire les communes si cette tâche leur est déléguée, ont,
en la matière une certaine liberté quant au choix du système qui leur paraît
approprié en la circonstance; la seule restriction à ce libre choix les oblige
à renoncer à des taxes fixées indépendamment de la quantité des déchets
produits, un tel critère n'étant, au regard du nouveau droit, plus admissible
(Revaz, p. 321). L’utilisation du critère de la valeur assurance-incendie a en
revanche été condamnée tant par le Tribunal administratif (arrêt FI 1998/0074
du 30 juin 1999) que par le Tribunal fédéral (ATF
2P.249/1999 et 2A.425/1999,
du 24 mai 2000). L'avantage économique retiré par chaque bénéficiaire d'un
service public est souvent difficile, voire impossible à déterminer en
pratique. Il en va notamment ainsi en matière de ramassage et d'élimination des
ordures, où cet avantage dépend de nombreux éléments, tels que la quantité de
déchets produite, la variation des frais de ramassage en fonction de
l'éloignement et de la période de l'année. Pour cette raison, la jurisprudence
admet que les taxes d'utilisation soient aménagées de manière schématique et
tiennent compte de normes fondées sur des situations moyennes (ATF du 29 mai
1999, in RDAF 1999 I p. 94 consid. 3a p. 97 s. ; ATF 122 I 61, consid. 3b
p. 67 et les arrêts cités).
b) Le législateur vaudois a adopté, le 13 décembre
1989, la loi sur la gestion des déchets (ci-après: LGD). Suivant en cela l'exemple
des articles 49 à 51 LVPEP, il en a confié l'exécution des différentes tâches
aux communes; à teneur de l'art. 10 al. 1 LGD en effet:
«  Les communes sont tenues de collecter, de transporter
et de traiter les déchets urbains et les boues d'épuration, conformément au
plan de gestion des déchets. Sous réserve de l'article 18 ci-après, elles ont
l'obligation de traiter les déchets solides provenant des entreprises. »
Quant au financement de ces tâches, le législateur
a, dans ses travaux, relevé qu'il ressortait des expériences faites en Suisse
et à l'étranger que l'application stricte du principe de causalité avait pour
conséquence d'engendrer une charge financière trop importante pour le
producteur, d'où une distorsion dans la concurrence. Par ailleurs, pour le
législateur vaudois, la tentation serait trop grande pour le détenteur de se
débarrasser de ses déchets de façon clandestine (tourisme sauvage des déchets
ou
"littering"
), sans que l'environnement que la législation
est censée préserver n'y trouve son compte (cf., pour une réponse éventuelle à
ces critiques, la contribution de Margrit Huber-Berninger, Verursachergerechte
Gebühren für die Entsorgung von Siedlungsabfällen - zwingend oder à discrétion
?, in DEP 1999, p. 336 et ss, not. 343-344). Aussi, le législateur vaudois a
préféré appliquer de façon mesurée le principe de causalité, en permettant sa
concrétisation dans toute sa latitude. L'art. 24 al. 1 LGD pose dès lors le
principe du financement des frais d'exploitation - les investissements étant
pris en charge dans le cadre d'une subvention (v. art. 25 LGD) - à teneur
duquel:
« Le coût des mesures de collecte, de transport et de
traitement des déchets est supporté par les personnes ou les collectivités qui
les mettent en place ».
L'art. 29 LGD fixe, pour sa part, les modalités de
ce financement:
« Les communes peuvent percevoir, conformément à la loi
sur les impôts communaux, des taxes spéciales pour couvrir les frais de
ramassage, de transport, de traitement ou d'élimination des déchets urbains.
Ces taxes peuvent être perçues proportionnellement à la quantité de déchets
produits. »
En la matière, les communes disposent ainsi d'une
liberté de choix; leurs critères doivent cependant répondre aux exigences
susrappelées des art. 32a al. 1 LPE et 4 al. 4 LIC (v. sur ce point, arrêt FI
2000.0114 du 7 juillet 2005, références citées).
4.
La taxe litigieuse en l’espèce repose sur le Règlement
communal du 15 janvier 2003 sur la collecte, le traitement et l’élimination des
déchets (ci-après : RCD), dont on extrait les dispositions suivantes :
«
Art. 15 - Principe
Pour couvrir tout ou partie des frais de gestion des déchets,
la taxe annuelle perçue tient compte des :
Frais d’infrastructure : abris, containers, ramassage, transport, centre
de tri.
Frais de traitement et d’élimination : centres agréées.
Art. 16 - Financement
On distingue trois modes de financement des frais
précités :
Personnes établies :
1.           Une taxe « habitant » due pour l’entier de l’année en
cours, par toute personne âgée de 18 ans révolus au Contrôle des habitants au 1
er
janvier, selon le tarif annexé au présent règlement.
2.           Une taxe annuelle par logement basée sur l’unité locative due par
le propriétaire reconnu comme tel au 1
er
janvier, selon le tarif
annexé au présent règlement.
Résidences secondaires :
1.           Une taxe annuelle par logement basée sur l’unité locative due par
le propriétaire reconnu comme tel au 1
er
janvier, selon le tarif
annexé au présent règlement.
(...) »
La taxe est calculée conformément au tableau
figurant à l’Annexe 1 audit règlement, dont le contenu est le suivant :
«(…)
A) Taxe habitant (frais variables)
Elle est de Fr. 70.-- au maximum, TVA non comprise.
B) Unité locative
Elle est de Fr. 40.-- au maximum, TVA non comprise.
Elle
prend en compte, d’une part, deux pièces de base (une cuisine et une salle de
bain, avec ou sans WC) et, d’autre part, le nombre de pièces habitables de
logements (séjour(s), chambre(s) à coucher, chambre(s) à manger,
chambre(s) de jeu, carnotzet(s), ainsi que les cuisines et salles de bain/WC
supplémentaires). A noter que chaque pièce dont la surface excède 30 m²  vaut
deux unités locatives.
Dénomination
Nombre de pièces
Pièces de base
Unité locative (UL)
Studio
1
2
3
Appartement
2
2
4
Appartement
3
2
5
Appartement
4
2
6
Appartement
5
2
7
Appartement
6 et plus
2
8
(…) »
a)
La taxe litigieuse se décompose
d'une taxe personnelle de base par habitant d'une taxe quantitative dont la
quotité est fonction de la taille de l’objet, en unités locatives. En d'autres
termes, elle présuppose que la quantité de déchets à collecter puis à traiter
est, dans la plupart des cas, proportionnelle à la taille du ménage. Sans
doute, ce système apparaît comme très schématique; dans sa jurisprudence
(rappelée dans l'ATF
2P.447/1998
, déjà cité), le Tribunal
fédéral a toutefois reconnu que l'avantage économique retiré par chaque
bénéficiaire d'un service public de collecte et d'élimination des ordures était
difficile à chiffrer, de sorte que les taxes d'utilisation peuvent tenir compte
de normes fondées sur ces situations moyennes (cons. 4a). Dans cette optique,
le système mis en place par la Commune d’Ormont-Dessous, qui, dans les grandes
lignes, permet d'apprécier l'avantage retiré par le contribuable de la
prestation de collectivité, échappe à toute critique au regard du principe de
l'équivalence.
b) Comme pour la taxe annuelle
d’évacuation des eaux usées,
le système adopté ici pour les résidences
secondaires n’exige des propriétaires de celle-ci que la taxe quantitative
variable, en fonction du nombre d’unités locatives. La recourante n’est donc
pas fondée à se plaindre d’une inégalité de traitement avec les propriétaires
de résidences à l’année.
5.
La recourante, qui concentre ses critiques à
l’encontre des taxes qui lui ont été notifiées sur la violation du principe
d’équivalence, n’a pas évoqué la violation du principe de la couverture des
coûts. Dans ces conditions, faute de grief topique, il n’est pas nécessaire de
compléter l’instruction sur ce point et d’inviter la municipalité à produire,
par surcroît, les comptes épuration et collecte/élimination des déchets.
6.
Les considérants qui précèdent conduisent ainsi le
tribunal à rejeter le recours et à confirmer la décision attaquée. La
recourante succombant, un émolument d’arrêt sera mis à sa charge.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Commission communale de recours en
matière de taxes et d’impôts d’Ormont-Dessous du 4 octobre 2005 est confirmée.
III.
Un émolument de 500 (cinq cents) francs est mis à la
charge d’Annelies Nichele.
Lausanne, le 13 mars 2006
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint