vd_omni · GE.2018.0263 · 2019-05-01 · fr

A.________/Municipalité de Grandson, B.________ | Le refus de la Municipalité de mettre à disposition une parcelle dans le cadre de jardins familiaux propriétés de la commune est une décision sujette à recours. En l'espèce, la mise à disposition et l'usage des parcelles sont régies par un règlement communal qui relève du droit public et la Municipalité agit en tant que détentrice de la puissance publique lorsqu'elle décide de l'attribution ou de la non-attribution de parcelles. En l'occurrence, le refus de la Municipalité, fondé sur le règlement communal qui prévoit que l'exploitation d'une parcelle est incessible, ne porte pas atteinte aux principes de la bonne foi et de l'égalité de traitement. Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 01.05.2019 GE.2018.0263

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
1
er
mai
2019
Composition
M. Stéphane Parrone,
président
;
M. Pascal Langone et Mme Mélanie Pasche, juges.
Recourante
A.________
à
********
Autorité intimée
Municipalité de Grandson,
à
Grandson
Tiers intéressé
B.________
à
********.
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
Grandson du 5 décembre 2018 résiliation du contrat de bail jardins familiaux
parcelle ******** - Tuileries
Vu les faits suivants:
A.
A partir des années 70, feu C.________ a exploité un terrain cultivable
mis à disposition par la Municipalité de Grandson (ci-après: la Municipalité) dans
le cadre de "Jardins familiaux" sis sur le territoire de la commune,
aux Tuileries, entre le Bois des Vernes et la voie CFF, sur une parcelle propriété
de la commune. Ce jardin, portant le n° ********, supporte une cabane de 14,7 m
2
et elle est destinée à la culture des légumes, des petits fruits et des
fleurs à usage privé.
B.
Le 17 avril 2007, feu C.________ a conclu avec la commune un
"contrat de bail pour parcelles" ayant pour objet le jardin familial
n° ******** des Tuileries. Des "conditions générales d'utilisation des
jardins communaux" régissaient l'exploitation de la parcelle.
C.
En novembre 2013, est entré en vigueur le Règlement communal sur
l'utilisation des parcelles communales "Jardins familiaux" (ci-après:
le règlement communal), approuvé alors par le Département de l'Intérieur le 14
novembre 2013. Ce règlement régit les modalités d'attribution, de location,
d'exploitation et de cession des terrains cultivables, dits "Jardins
familiaux", mis par la Municipalité à la disposition des ménages de Grandson
ou subsidiairement de la région (art. 1 du règlement communal).
D.
Par lettre du 10 avril 2017, la fille de feu C.________, A.________, s'est
adressée à la commune de Grandson afin de manifester son souhait de
"reprendre le jardin et le cabanon" à son nom évoquant notamment
qu'elle entendait ainsi soulager son père vu son âge. On ignore la réponse de
la commune à cette lettre.
E.
En date du 16 décembre 2017, C.________ est décédé.
F.
Le 16 janvier 2018, la Municipalité a adressé à A.________ une lettre
dont la teneur est la suivante:
"Nous avons pris connaissance
du décès de M. C.________, locataire de la parcelle susmentionnée [n° ********],
et nous vous adressons nos condoléances.
Malgré l'attachement sentimental
manifeste que vous portez à cette parcelle, le règlement d'Utilisation des
jardins familiaux est clair et stipule notamment à son article 18 :
« La cession directe d'une
parcelle par son locataire à un tiers, tout comme la sous-location ou le prêt à
titre gratuit, même dans le cadre familial, sont strictement interdits. (...) »
Dès lors, nous vous informons que
cette parcelle sera réattribuée à un nouveau locataire. Nous vous remercions
donc de prendre contact avec le Chef du Service technique, M. D.________, aux
coordonnées mentionnées ci-dessus."
Ce courrier ne comporte pas d'indication de voies de
droit.
G.
A.________ a répondu par lettre du 28 janvier 2018 de la façon suivante:
"J'ai bien reçu votre
courrier du 16 janvier 2018 et en ai pris bonne note. Je me permets cependant
de vous signaler que je reste propriétaire avec mes frères de l'appartement de
mon papa, celui-ci est à la rue du ********.
Dans l'absolu, je vous demande de
nous laisser encore profiter de cet endroit car des souvenirs familiaux y sont
liés. Il est bien clair que je comprends votre règlement, par contre je sais
aussi que toutes les parcelles ne sont pas occupées par des Grandsonnois
locataires ou propriétaires ou remis à des tiers sans passer par la commune.
J'ai tenu mes frères au courant de
votre courrier ils appuient ma demande auprès de votre autorité.
Dans l'espoir d'une réponse
positive à ma demande je vous envoie mes meilleures salutations."
Par courrier du 26 février 2018, la commune, par son
service technique, a répondu de la façon suivante:
"
Jardins familiaux,
parcelle ********
Madame,
Votre courrier concernant la
parcelle susmentionnée reçu le 1
er
février 2018 nous est bien
parvenu et a retenu notre meilleure attention.
A titre exceptionnel, le bail de
la parcelle n°******** vous est laissé à bien plaire une année supplémentaire,
mais sera réattribué dès 2019 à un locataire sur liste d'attente auprès de la
commune.
Nous ne manquerons pas de vous
tenir informée des démarches de réattribution en fin d'année 2018.
[...]"
Ce courrier ne comporte pas d'indication de voies de
droit.
Courant septembre 2018, A.________ s'est adressée à
nouveau à la commune par courriel. La Municipalité lui a répondu par lettre du
3 octobre 2018 notamment en lui rappelant que la parcelle n° ******** lui avait
été attribuée à titre exceptionnel pour l'année 2018 et qu'il serait
prochainement pris contact avec elle pour "la suite des démarches de
changement de locataire".
Le 5 décembre 2018, la Municipalité a adressé à A.________
une décision, avec indication des voies de droit, dont la teneur est la
suivante:
"
Résiliation contrat de
bail jardins familiaux parcelle ******** - Tuileries
Madame,
Conformément à nos derniers
échanges, nous vous informons que Mme E.________ reprendra la parcelle de
jardin ******** des Tuileries au 1
er
janvier 2019.
Nous vous contacterons
ultérieurement pour convenir d'un rendez-vous avec Mme E.________. Dans
l'intervalle, nous vous encourageons à la contacter directement (********) pour
convenir de la reprise des aménagements éventuels de votre parcelle. En effet,
selon ce qui aura été décidé, la parcelle pourrait devoir être libérée de tout
aménagement au changement de locataire.
M. D.________, Chef du Service
technique, reste à votre disposition aux coordonnées susmentionnées."
H.
Le 27 décembre 2018, A.________ (ci-après: la recourante) a saisi la
Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d’un recours
évoquant l'injustice de la décision ainsi que des situations selon elle similaires
n'ayant pas conduit à la résiliation. Elle conclut implicitement à l'annulation
de la décision.
Le 26 février 2019, la Municipalité s’est déterminée
et a produit son dossier. Elle observe notamment que la recourante n'est pas
signataire ou cosignataire du contrat de bail litigieux et qu'elle n'a pas
contesté les courriers des 16 janvier 2018 et 26 février 2018.
Appelée à participer à la procédure comme tiers
intéressée, E.________ ne s'est pas déterminée.
A.________ s'est encore déterminée le 18 mars 2019
en rappelant l'historique du bail et en invoquant implicitement une inégalité
de traitement.
Le Tribunal a statué, par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
a) Il importe au préalable de vérifier la compétence du Tribunal de
connaître du présent recours à raison de la matière.
On rappelle à titre préliminaire que le Tribunal
cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours
rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune
autre autorité pour en connaître (cf. art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). Est une
décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en
application du droit public, et ayant pour objet (art. 3 al. 1 LPA-VD): de
créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (let. a); de constater
l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (let. b); de
rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier,
annuler ou constater des droits et obligations (let. c). Sont des autorités
administratives les organes du canton, des communes, des associations ou
fédérations de communes et des agglomérations, ainsi que les personnes
physiques ou morales, qui sont légalement habilités à rendre des décisions
(art. 4 LPA-VD).
La notion de décision s'entend d'une
mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit
public. La décision est un acte de souveraineté individuel, qui s'adresse à un
particulier, et qui règle de manière obligatoire et contraignante, à titre
formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret relevant du droit
administratif.
La décision, acte unilatéral, doit être distinguée
des actes bilatéraux, soit des contrats de droit privé ou de droit
administratif. Le caractère bilatéral du contrat de droit administratif
présuppose l’autonomie de la volonté des deux parties, au contraire de la
décision. Il s'agit ainsi de définir le fondement des droits et obligations
résultant de l'acte juridique concerné: soit les prestations dues de part et
d’autre sont prédéterminées par la loi, immédiatement ou non, auquel cas il
s'agit d’une décision; soit elles ne peuvent être rapportées à une norme, et
leur fondement ne pourra être que l’accord de volonté des parties (arrêt
CCST.2006.0003 du 27 octobre 2006 consid. 14a; Moor/Poltier, Droit
administratif, vol. II, 3
ème
éd., Berne 2011, ch. 3.1.2.2a p. 424).
La forme que les parties ont donnée à la détermination de leur relation peut
constituer un indice (par exemple l'existence d'un document signé par les deux
parties), qui n'est toutefois pas toujours présent, pas toujours univoque et
peut ne pas représenter leur volonté réelle (cf. Thierry Tanquerel, Manuel de
droit administratif, 2
ème
éd., Genève/Zurich/Bâle 2018, n. 974
p. 341 s.; arrêt GE.2015.0124 du 26 janvier 2016 consid. 1c).
Une autorité applique incontestablement des règles
de droit public lorsqu'elle gère son patrimoine administratif, par quoi on
entend toutes les choses publiques servant directement, c’est-à-dire par leur
utilisation en tant que telle, à remplir une tâche publique. En font partie les
immeubles qui abritent les écoles, les hôpitaux, les gares, les musées, les
bibliothèques et, de manière générale, les établissements publics et les
services administratifs de l’Etat (ATF 143 I 37 consid. 6.1; 138 I 274 consid.
2.3.2; arrêts TF 2C_719/2016 du 24 août 2017 consid. 3.3.1; 4A_250/2015 du 21
juillet 2015 consid. 4.1; 1C_379/2014 du 29 janvier 2015 consid. 5.3). En
revanche, lorsque l’Etat gère son patrimoine financier, soit les biens qui ne
servent qu’indirectement, grâce à leur valeur en capital et à leur rendement, à
remplir des tâches publiques et pouvant, à ce titre, produire un revenu, voire
être réalisés, il agit comme un particulier et n’accomplit pas une tâche
publique (arrêts TF 4A_250/2015 précité consid. 4.1; 1C_379/2014 précité
consid. 5.3; Tanquerel, op. cit., n. 184).
Du point de vue de sa gestion "externe",
c’est-à-dire dans les relations de la collectivité publique avec les tiers, le
patrimoine financier est ainsi soumis au droit privé, en particulier s'agissant
de l'acquisition, de la vente et de la location de ces biens (Tanquerel, op.
cit., n. 184 et les réf. citées, soit ATF 112 II 35 consid. 2 p. 37; TF 1C_312/2010
du 8 décembre 2010 consid. 3.2; sur la question de l'application des droits
fondamentaux dans la gestion du patrimoine financier, Tanquerel, op. cit., n.
185 ss). Les litiges qui concernent leur gestion sont dès lors soumis en
principe à la juridiction civile (Moor/Bellanger/Tanquerel, Droit
administratif, vol. III, 2
ème
éd., Berne 2018, ch. 8.6.2.2
p. 767; cf. encore arrêt GE.2018.0188 du 5 février 2019 consid. 1).
b) En l'occurrence, le présent litige porte sur la
mise à la disposition de la recourante ou de son père par la Municipalité d'une
parcelle dans le cadre de jardins familiaux propriété de la commune. Cette mise
à disposition est régie par un règlement communal, adopté par le Conseil
communal le 12 septembre 2013 et approuvé par le Département de l'Intérieur,
alors compétent, le 14 novembre de cette même année. En vertu de l'art. 1
dudit règlement, qui régit les modalités d'attribution, de location,
d'exploitation et de cession des terrains cultivables, dits "Jardins
familiaux", la Municipalité est chargée de l'attribution des parcelles en
donnant, dans la mesure du possible et en fonction des demandes existantes, la
préférence à des habitants de la localité (art. 6 et 7 du règlement communal),
un traitement prioritaire étant prévu pour les demandes des ménages à revenu
modeste (art. 8 du règlement communal). Conformément à l'art. 4 du règlement
communal les baux sont annuels. En édictant un règlement communal, la
Municipalité s'est ainsi dotée de règles de droit public, comme elle a la
compétence de le faire en vertu de l'art. 42 de la loi du 28 février 1956 sur
les communes (LC; BLV 175.11) pour l'administration des biens communaux (voir
art. 44 LC), l'administration du domaine public et des biens affectés aux
services publics.
La mise à disposition de parcelles de terrain
cultivable par la commune accomplit certainement une mission d'intérêt public.
On peut penser notamment à un rôle social et à l'encouragement du respect et
l'échange entre les citoyens, à la promotion et au maintien d'un travail de la
terre respectueux de l'environnement et à la possibilité pour les plus modestes
d'accéder à un terrain à des conditions abordables. On peut dès lors estimer
que les terrains dont l'autorité intimée est propriétaire sont mis au service
d'une tâche publique, ce que semble confirmer l'existence du règlement communal
dont s'est dotée la Municipalité. La question de savoir si le contrat de
location des parcelles est soumis au droit privé n'est pas déterminante en
l'espèce, puisqu'il apparaît en effet que la phase préalable, à savoir
l'attribution des terrains, est régie par des règles de droit public
spécifiques. Il est dès lors manifeste que les normes régissant l'usage de ces
jardins relèvent du droit public et que la Municipalité agit en tant que
détentrice de la puissance publique lorsqu'elle décide de l'attribution ou de
la non-attribution de parcelles.
Dès lors, la mise à disposition d'un tel terrain et,
partant, son retrait, sont des décisions au sens de l'art. 3 LPA-VD contre
lesquelles la voie du recours devant l'autorité de céans est ouverte.
c) Aux termes de l'art. 75 LPA-VD, a qualité pour
recourir toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure
devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire,
qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a), et toute autre
personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b).
La qualité pour agir – qui s'examine conformément
aux prescriptions de l'art. 89 al. 1 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal
fédéral (LTF; RS 173.110) (CDAP AC.2010.0234 du 22 octobre 2010 consid. 2) –
est reconnue à quiconque qui est atteint par la décision attaquée et a un
intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Cet intérêt
peut être juridique ou de fait; il ne doit pas nécessairement correspondre à
celui protégé par la norme invoquée. Il faut toutefois que le recourant soit
touché plus que quiconque ou la généralité des administrés dans un intérêt
important, résultant de sa situation par rapport à l'objet litigieux. Un
intérêt digne de protection existe lorsque la situation de fait ou de droit du
recourant peut être influencée par le sort de la cause; il faut que l'admission
du recours procure au recourant un avantage de nature économique, matérielle ou
autre (ATF 135 II 145 consid. 6. 1, 430 consid. 1.1; 133 II 400 consid. 2.4.2
et les arrêts cités). L'intérêt doit être direct et concret; en particulier, la
personne doit se trouver dans un rapport suffisamment étroit avec la décision;
tel n'est pas le cas de celui qui n'est atteint que de manière indirecte et
médiate (ATF 135 II 145 consid. 6.1; 130 V 196 consid. 3, 514 consid. 3.1 et
les arrêts cités). Le recours formé dans le seul intérêt de la loi ou d'un
tiers est irrecevable (ATF 135 II 145 consid. 6.1; 133 II 249 consid. 1.3.2,
468 consid. 1; 124 II 499 consid. 3b et les arrêts cités).
En l'occurrence, la recourante a pu, dans les faits,
bénéficier du jardin communal pendant l'année 2018. La décision attaquée a pour
effet de confirmer la résiliation du bail et la reprise de la parcelle n° ********
par un tiers. A ce titre, on admettra que la recourante est atteinte par la
décision et qu'elle puisse justifier de la qualité pour agir à l'encontre de la
décision même si elle n'a jamais été signataire du bail portant sur la parcelle
en question.
d) L'autorité intimée mentionne que la recourante
n'a pas contesté formellement les courriers qui lui ont été adressés les 16
janvier et 26 février 2018.
Une décision est en règle générale définitive lorsqu'elle
ne peut plus faire l'objet d'un recours, le délai imparti à cet effet s'étant
écoulé sans avoir été utilisé (cf. art. 58 let. a LPA-VD). Dès lors que les
administrés ou institutions qui auraient qualité pour recourir y renoncent ou
que la loi la met à l’abri de tout recours, la décision est définitive, ce qui
signifie que, quelque irrégulière qu’elle soit (sauf nullité), elle bénéficie
de la force de chose décidée et sera de droit aussi longtemps que l’autorité
compétente ne l’aura pas modifiée aux conditions propres – et restrictives – de
ce genre d’opération. Ainsi, elle acquiert, pour ses destinataires, force
formelle et matérielle de chose décidée et ne peut plus être mise en cause par
eux que par une voie juridictionnelle extraordinaire (v. André Grisel, Traité
de droit administratif, tome II, Neuchâtel 1984, pp. 891-892; Benoît Bovay,
Procédure administrative, Berne 2000, p. 285).
Selon l'art. 27 al. 2 Cst./VD, les parties ont le
droit de recevoir une décision motivée avec indication des voies de recours.
Cette exigence est reprise à l'art. 42 al. 1 let. f LPA-VD, qui dispose que la
décision contient l’indication des voies de droit ordinaires ouvertes à son
encontre, du délai pour les utiliser et de l’autorité compétente pour en
connaître. D'après un principe général du droit découlant de l'art. 9 Cst.
protégeant la bonne foi du citoyen, lorsqu’il existe une obligation de
mentionner une voie de droit, son omission ne doit pas porter préjudice au
justiciable; celui-ci ne doit en outre pas devoir pâtir d'une indication
inexacte ou incomplète sur ce point (ATF 134 I 199 consid. 1.3.1 p. 202; 131 I
153 consid. 4 p. 158; 127 II 198 consid. 2c p. 205, et les arrêts cités).
L'erreur peut consister en l'omission pure et simple de l'indication obligatoire
de la voie de droit, ou en une indication fausse, peu claire, équivoque ou
incomplète, notamment pour ce qui concerne le délai de recours (ATF 117 Ia 297
consid. 2 p. 298/299). Cela étant, celui qui s'aperçoit du vice affectant
l'indication de la voie de droit ou qui devait s'en apercevoir en faisant usage
de la prudence que l'on pouvait attendre de lui, ne peut se prévaloir d'une
indication inexacte ou incomplète sur ce point (ATF 138 I 49 consid. 8.3.2 p.
54; 129 II 125 consid. 3.3 p. 134/135; 127 II 198 consid. 2c p. 205; 121 II 72
consid. 2a p. 78; 119 IV 330 consid. 1c p. 333, et les arrêts cités; indication
erronée du délai de recours contre une décision d’adjudication, v. ATF
2P.56/2006 du 17 mars 2006; cf. également arrêt PS.2005.0054 du 15 juin 2005
consid. 1a p. 3). En particulier, ne mérite pas de protection la partie dont
l’avocat eût pu déceler l’omission ou l’erreur par la seule lecture du texte
légal, sans recourir à la consultation de la jurisprudence ou de la doctrine
(ATF 138 I 49 consid. 8.3.2 p. 54; 134 I 199 consid. 1.3.1 p. 203; 127 II 198
consid. 2 c p. 205).
En l’espèce, et à l'inverse de la lettre du 5
décembre 2018, les courriers des 16 janvier et 26 février 2018 ne mentionnent
pas de voies de droit. Même si elle aurait pu les contester immédiatement, il
semble que c'est seulement à la réception de la correspondance de l'autorité
intimée du 5 décembre 2018 l'informant de la reprise effective du jardin par un
tiers que la recourante, qui souhaite conserver l'exploitation de la parcelle
et en avait obtenu l'autorisation pour l'année 2018, a réalisé que le refus d'un
transfert en sa faveur était définitif et qu'elle n'obtiendrait pas la
possibilité de reprendre le bail de feu son père. L’on ne saurait dès lors
reprocher à la recourante, qui n'était pas assistée, de n’avoir pas recouru en
janvier et février 2018, ceci d’autant moins que ces correspondances, pour
autant qu'elles puissent être assimilables à des décisions au sens de l’art. 3
al. 1 LPA-VD, omettent de mentionner une voie de droit.
e) Pour le surplus, le recours contre la décision
du 5 décembre 2018 a été interjeté en temps utiles et satisfait aux autres
conditions formelles de recevabilité de l’art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi
de l'art. 99 LPA-VD,
Il y a donc lieu d’entrer en matière sur le fond.
2.
Sur le fond, la recourante conteste la décision du 5 décembre 2018 lui
confirmant la résiliation du bail et l'informant qu'un tiers reprendra la
parcelle en question. Sur le plan matériel, on comprend que la recourante
soutient que la décision attaquée serait contraire aux principes de la bonne
foi et de l’égalité de traitement. A titre principal, elle demande à pouvoir
continuer à exploiter la parcelle qui avait été attribuée à son père et conclut
donc implicitement à l’annulation de la décision du 5 décembre 2018.
a) Il ressort de la jurisprudence constante du
Tribunal cantonal que la Municipalité jouit d’un certain pouvoir d’appréciation
dans l’interprétation qu’elle fait de ses règlements communaux (cf. par exemple
AC.2015.0102 du 19 novembre 2015 consid. 3; AC.2014.0417 du 3 novembre 2015
consid. 3b/aa; AC.2014.337 du 3 mars 2015 consid. 4b). Selon le Tribunal
fédéral, l'autorité cantonale de recours n'est cependant pas définitivement
liée par l'interprétation faite d'une disposition réglementaire communale et
peut adopter une autre interprétation si celle-ci repose sur des motifs
sérieux, objectifs et convaincants, tirés du texte ou de la systématique de la
norme, de sa genèse ou de son but (arrêt du TF 1C_103/2008 du 23 septembre 2008
consid. 2.4 et les arrêts cités). Lorsque plusieurs interprétations sont
envisageables, il faut s’en tenir à celle qui respecte l’exigence d’une base
légale précise pour les restrictions du droit de propriété issues du droit
public (AC.2015.0055 du 21 janvier 2016 consid. 4c; AC.2014.337 précité consid.
4b; AC.2009.0229 du 20 juillet 2010 consid. 1b; AC.2009.0167 du 22 mars 2010
consid. 4).
b) Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant
pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi protège le
citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des
autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des
déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (ATF 129 I 161
consid. 4.1 p. 170; 128 II 112 consid. 10b/aa p. 125; 126 II 377 consid. 3a p.
387 et les arrêts cités). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une
décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un
administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition
que (a) l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de
personnes déterminées, (b) qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les
limites de ses compétences et (c) que l'administré n'ait pas pu se rendre
compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu; (d) il faut
encore qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se
prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans
subir de préjudice, et (e) que la réglementation n'ait pas changé depuis le
moment où l'assurance a été donnée (ATF 137 II 182 consid. 3.6.2 p. 193; 131 II
267 consid. 6.1 p. 636 et les références citées).
c) Une décision viole le principe de l'égalité,
garanti par l’art. 8 Cst., lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui
ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait
à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au
vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas
traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière
différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se
rapporte à une situation de fait importante. Les situations comparées ne
doivent pas nécessairement être identiques en tous points, mais leur similitude
doit être établie en ce qui concerne les éléments de fait pertinents pour la
décision à prendre (ATF 2C_608/2007 du 30 mai 2008 consid. 4; 1P.707/2004 du 8
juin 2005 consid. 2.1; références citées).
d) En l'espèce, le règlement communal a notamment la
teneur suivante:
"
2.          ATTRIBUTION
DES PARCELLES
Art. 6 :    La Municipalité est
chargée de l'attribution des parcelles. Dans la mesure du possible et en
fonction des demandes existantes, la préférence sera donnée à des habitants de
la localité.
Art. 7 :    L'attribution des
parcelles se fait dans l'ordre de la liste d'attente, en donnant la priorité
aux habitants de la commune de Grandson.
Art. 8:     La Municipalité
accordera un traitement prioritaire aux demandes des ménages à revenu modeste.
Art. 9 :    Aucun ménage ne pourra
obtenir ou garder la jouissance d'une parcelle s'il bénéficie déjà, comme
locataire ou comme propriétaire, d'un terrain cultivable d'au moins 200 m2.
Art. 10 :  Une seule parcelle est
attribuée par ménage.
[...]
5.           RESILIATION
Art. 17 :  La fin des rapports
contractuels intervient à la demande du locataire ou de la Municipalité. Elle
est communiquée par courrier recommandé avant le 30 septembre, le contrat
prenant fin le 31 décembre de cette même année.
Art. 18 : La cession directe d'une
parcelle par son locataire à un tiers, tout comme la sous-location ou le prêt à
titre gratuit, même dans le cadre familial, sont strictement interdits. En cas
de non-respect de cette clause, la jouissance de la parcelle est retirée avec
effet immédiat.
Art. 19 :  Le renoncement à
l'utilisation de la parcelle ou son retrait par la Municipalité, ne donne droit
à aucune indemnité.
Art. 20:   En principe, en fin de
bail, les parcelles sont rendues libres de toute construction. La Municipalité,
par son délégué, peut, de cas en cas, autoriser la reprise par le nouveau
locataire de la construction érigée, aux conditions suivantes :
·
la construction est conforme aux présentes conditions. Elle devra
sinon être adaptée ou démolie
·
la reprise des équipements sera faite à bien plaire
Art. 21 : Le changement de
planification de la zone actuellement affectée aux jardins familiaux entraîne
la fin des rapports contractuels entre la commune et les locataires.
[...]"
De ce qui précède, on retient que la résiliation du
bail afférant à la parcelle est intervenue au décès de C.________. La
recourante, qui n'a signé aucun bail, ne bénéficie d'aucun droit de par sa
qualité d'héritière, conformément à l'art. 18 du règlement communal dont
l'interprétation est claire: l'exploitation d'une parcelle est incessible, ce
qui implique que le décès d'un locataire met fin au bail. On soulignera que si
la recourante a disposé d’un droit de jouissance sur la parcelle pendant
l'année 2018, l'on ne saurait y voir la conclusion d'un nouveau bail compte
tenu des termes utilisés et l'autorité intimée ayant expressément mentionné
qu'elle agissait exceptionnellement et à bien plaire, pour une durée limitée. Cela
étant, la question du respect de la bonne foi de l'autorité en l'occurrence ne
se pose pas.
Ainsi, il ressort du texte du règlement communal que
la fin du contrat de bail a été entraînée de plein droit par le décès du
locataire en date du 16 décembre 2017, laissant la liberté à l'autorité intimée
d'attribuer la parcelle à un nouveau locataire, comme le lui permet l'art. 6 du
règlement communal. Il faut en effet garder à l'esprit que l'autorisation
d'exploiter cette parcelle était donnée sous forme de bail, renouvelable. Or,
quelle qu’en soit la forme, cette autorisation avait un statut de précarité,
puisqu’elle était révocable (art. 4, 17 ou 21 du règlement communal), celui qui
en bénéficie ne pouvant par ailleurs se prévaloir de droits acquis. En outre,
ce droit d'usage est clairement limité dans le temps, même s'il était
reconductible tacitement, et n’est pas cessible, à l’inverse d'un droit privé. La
recourante ne peut ainsi se prévaloir d’aucun droit au maintien de la
jouissance de la parcelle attribuée alors à son père.
Quant à la prétendue violation de l’égalité de
traitement, la recourante n’apporte aucun élément concret à l’appui de son
argumentation. Elle paraît reprocher à la Municipalité d'autoriser des
personnes n'habitant pas la commune à continuer d'exploiter les parcelles,
alors même qu'elle est elle-même propriétaire sur la commune. Il ressort du dossier
que la recourante a mentionné en particulier le locataire de la parcelle
voisine qui a pu la conserver nonobstant un déménagement hors de Grandson. Or,
il ne ressort pas du règlement communal qu'un déménagement constituerait un
motif de résiliation du bail d'une parcelle. En outre, et même si la préférence
et la priorité sont données aux habitants de Grandson lors de l'attribution d'une
parcelle (art. 6 et 7 du règlement communal), le règlement autorise que les
terrains soient mis à disposition de personnes habitant la région (art. 1 du
règlement communal). Dès lors, toute comparaison avec ce locataire est vaine.
3.
Les considérants qui précèdent conduisent par conséquent au rejet du
recours et à la confirmation de la décision attaquée. Le sort du recours
commande que la recourante en supporte les frais (art. 49 al. 1 et 91 LPA-VD). Il
n'y a pas lieu à allouer des dépens, l'autorité intimée n'ayant  pas procédé
par l'intermédiaire d'un avocat.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Grandson, du 5 décembre 2018, est
confirmée.
III.
Les frais d’arrêt, par 500 (cinq cents) francs, sont mis à la charge de
la recourante.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 1
er
mai 2019
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.