vd_omni · AC.2007.0275 · 2008-03-17 · fr

CABALA/Municipalité de Bioley-Orjulaz | Des panneaux solaires d'une surface d'environ 12 m2 dressés au-dessus du toit d'une véranda selon un angle de 35 à 45°, d'une manière dissociée et créant un imposant volume supplémentaire, ne peuvent être tenus pour un ouvrage de "minime importance" susceptible d'être dispensé de l'enquête publique, en dépit de l'art. 72d al. 1 § 1 RLATC mentionnant expressément à cet égard les ouvrages liés à l'utilisation des énergies renouvelables. En l'espèce, l'enquête ne s'impose pas après coup. Renvoi de la cause à la municipalité pour qu'elle examine si les panneaux sont conformes aux exigences légales.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 17.03.2008 AC.2007.0275

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
17 mars 2008
Composition
Mme Danièle Revey,
présidente
; François Despland et Jean-Daniel Beuchat; Mme
Nathalie Neuschwander, greffière.
Recourant
Robert CABALA,
à Bioley-Orjulaz,
représenté par Me Olivier SUBILIA, avocat à Lausanne.
Autorité intimée
Municipalité de Bioley-Orjulaz.
Objet
permis de construire
Recours Robert CABALA c/ décision de la Municipalité de
Bioley-Orjulaz du 19 octobre 2007 exigeant le dépôt d'un dossier d'enquête
conforme à la pergola réalisée, initialement dispensée d'enquête par décision
du 16 novembre 2006
Vu les faits suivants
A.
Robert et Ofelia Cabala sont propriétaires de la parcelle
nº 353 du cadastre de Bioley-Orjulaz, d'une surface de 853 m², sur laquelle est
érigée une villa située en zone de village A, selon le plan partiel
d'affectation communal approuvé le 2 mars 1994 par le Conseil d'Etat.
La parcelle n° 353 est bordée:
-      au
Nord par une route publique,
-      à l'Ouest
par la parcelle n° 12, sise en zone agricole,
-      au
Sud par la parcelle n° 355, qui supporte une villa, appartenant à Nicolas et
Ariane Favre,
-      au
Sud-Est par la parcelle n° 356, qui supporte une villa, appartenant à Fabien et
Chantal Goy,
-      à
l'Est par la parcelle n° 354, qui supporte une villa, appartenant à Vincenzo
Scoppa et Ghyslaine Margairaz.
B.
Par lettre du 1
er
novembre 2006, Robert Cabala
a requis de la Municipalité de Bioley-Orjulaz (ci-après: la municipalité) l'autorisation
de poser une véranda au Sud de sa maison, en remplacement de la pergola existante.
Il a joint un plan de situation, des croquis des façades du projet ainsi que
des photos - à titre de modèle - d'une véranda déjà construite pour une autre
villa. Il résultait de ces documents que la véranda aurait une largeur de 4 m
sur une profondeur de 3 m, ainsi qu'une hauteur de 2 m au Sud et de
2,45 m au Nord, contre la façade du bâtiment. Son toit serait ainsi
incliné vers le Sud dans cette mesure. Les panneaux solaires ne figuraient sur
aucune de ces pièces, mais Robert Cabala précisait que "
sur le toit de
la véranda sera incorporé
[sic]
des panneaux solaires"
Les voisins directs de Robert Cabala (Nicolas Favre,
copropriétaire de la parcelle n° 355, Fabien Goy, copropriétaire de la parcelle
n° 356 et Vincenzo Scoppa, copropriétaire de la parcelle n° 354) ont donné le 9
novembre 2006 leur accord de principe à un projet défini comme "
poser
une véranda en remplacement
[de la pergola] [...]
avec capteur solaire
sur le toit.
"
C.
Le 16 novembre 2006, la municipalité a autorisé Robert
Cabala à réaliser la véranda projetée, après l'avoir dispensé d'enquête
publique, en se bornant à procéder à une "
enquête administrative de dix
jours au pilier public
." A cette occasion, elle a indiqué que "
Sans
nouvelle de notre part d'ici au 27 novembre 2006, vous pourrez commencer les
travaux. Cependant, il est impératif que ceux-ci correspondent au descriptif
que vous nous avez soumis.
"
D.
Le 13 septembre 2007, la municipalité a adressé à Robert
Cabala une lettre dont le contenu est le suivant:
"Monsieur,
Suite à vos divers entretiens avec M. Joseph Despont, syndic, et à sa
visite sur place le 6 septembre dernier, nous vous confirmons que la pose des
panneaux solaires n'est pas conforme à votre demande du 1
er
novembre
2006.
Dès lors que ces panneaux ne sont pas adaptés à la pente du toit de
votre jardin d'hiver, vos êtes tenus de les modifier en conséquence ou alors de
les supprimer purement et simplement.
Compte tenu des avertissements verbaux antérieurs, nous vous
impartissons un ultime délai au vendredi 12 octobre 2007 pour vous mettre en
conformité.
A
défaut, ces travaux seront effectués, à vos frais, par une entreprise mandatée
par la Municipalité."
E.
Le 8 octobre 2007, Robert Cabala, agissant par
l'intermédiaire de son avocat, aurait écrit une lettre à la municipalité. Cette
pièce n'est pas produite par les parties. Selon ce que l'intéressé allègue en
procédure, il a fait savoir à cette occasion à l'autorité intimée qu'elle
n'était pas légitimée à ordonner la démolition des travaux sans rendre une
décision susceptible de recours. Il a contesté en outre qu'elle puisse revenir
sur une autorisation donnée sans réserve, alors que la construction
correspondait - d'après lui - à la demande et aux croquis présentés.
F.
Par décision du 19 octobre 2007, la municipalité a exigé
de Robert Cabala, dans un délai de quinze jours, le dépôt d'un dossier
d'enquête conforme aux installations réalisées. Elle a considéré que la construction
exécutée ne correspondait pas au dossier fourni ni aux discussions menées entre
le constructeur et le syndic. En effet, les panneaux solaires ne couvraient pas
le toit de la véranda en suivant la pente de celle-ci, mais formaient avec le
toit un angle de l'ordre de 45°; elle a estimé que cette différence était
considérable quant "
à l'impact pour le voisinage immédiat
".
G.
Par acte du 12 novembre 2007, Robert Cabala a saisi le
Tribunal administratif, devenu le 1
er
janvier 2008 la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal, d'un recours dirigé contre la
décision précitée de la municipalité, concluant, avec dépens, à l'annulation de
cette décision et à ce qu'il soit autorisé à maintenir en l'état la
construction réalisée.
L'effet suspensif provisoire a été accordé au
recours.
Dans sa réponse au recours du 14 décembre 2007,
l'autorité intimée a conclu au rejet du pourvoi. Elle a annexé des photos de la
construction réalisée.
La Cour a statué par voie de circulation du dossier.
Considérant en droit
1.
a) Selon l'art. 103 al. 1
er
, 1
ère
phrase,
de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et des
constructions (LATC; RSV 700.11), aucun travail de construction ou de
démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la
configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne
peut être exécuté avant d'avoir été autorisé.
La demande de permis est adressée à la municipalité,
en vertu de l'art. 108 al. 1
er
, 1
ère
phrase, LATC; elle
est mise à l'enquête publique pendant trente jours, selon l'art. 109 al. 1
er
LATC, sous réserve de l'art. 111 LATC qui dispose ce qui suit :
Art. 111 - Dispense d'enquête
publique
La municipalité peut dispenser de
l'enquête publique les projets de minime importance, notamment ceux qui sont
mentionnés dans le règlement cantonal.
Cette règle est complétée par l'art. 72d du
règlement d'application de la LATC du 19 septembre 1986 (RLATC; 700.11.1), dont
la teneur est la suivante:
Art. 72d - Objets pouvant être
dispensés d'enquête publique
La municipalité peut dispenser de
l'enquête publique notamment les objets mentionnés ci-dessous pour autant
qu'aucun intérêt public prépondérant ne soit touché et qu'ils ne soient pas
susceptibles de porter atteinte à des intérêts dignes de protection, en
particulier à ceux des voisins:
-     les constructions et installations de minime importance ne
servant pas à l'habitation ou à l'activité professionnelle, telles que cabane,
garage à deux voitures, place de stationnement pour trois voitures, chemin
d'accès privé, piscine non couverte, fontaine, bassin, clôture fixe ou mur de
clôture, cheminée extérieure, ouvrage lié à l'utilisation des énergies
renouvelables et antenne réceptrice privée ou collective de petites dimensions;
-     les constructions et installations mobilières ou provisoires de
minime importance telles que mobilhome, tente, dépôt et matériel pour une durée
de 3 à 6 mois, non renouvelable;
-     les travaux de transformation de minime importance d'un bâtiment
existant consistant en travaux de rénovation, d'agrandissement, de
reconstruction, tels que la création d'un avant-toit, d'un balcon, d'une
saillie, d'une isolation périphérique, d'une rampe d'accès;
-     les aménagements extérieurs tels que la modification de minime
importance de la topographie d'un terrain;
-     les autres
ouvrages de minime importance tels que les excavations et les travaux de
terrassement.
b) Le Tribunal administratif a déjà jugé à plusieurs
reprises que la municipalité ne peut accorder une dispense d'enquête que si le
projet n'est pas susceptible de porter atteinte à quiconque posséderait un
intérêt digne de protection (art. 72d RLATC) à empêcher la construction. En
d'autres termes, il faut qu'aucune personne pouvant posséder la qualité pour
recourir au Tribunal administratif (notamment les voisins) ne soit touchée par
la décision attaquée (v. TA arrêts AC.2006.0234 du 8 janvier 2007; AC.2005.0220
du 31 octobre 2006; AC.2004.0087 du 16 décembre 2004; AC.2004.0081 du 12
novembre 2004; AC.2003.0063 du 18 septembre 2003; AC.2001.0255 du 21 mars
2002). En particulier l'art. 72d RLATC ne permet pas de dispense d'enquête
lorsqu'un voisin spécialement concerné et d'emblée sollicité de consentir au
projet a précisément refusé son consentement (arrêt AC.2003.0063 précité).
2.
En l'espèce, la municipalité avait d'abord autorisé le
propriétaire le 16 novembre 2006 à construire une véranda (remplaçant une
pergola existante) et à poser des panneaux solaires, sans enquête publique au
sens de l'art. 109 LATC, étant rappelé que l'affichage au pilier public ne
remplace pas une telle enquête. A posteriori toutefois, selon la décision
attaquée du 19 octobre 2007, la municipalité a exigé la constitution d'un
dossier en vue de procéder à une enquête publique ultérieure pour le motif que
les travaux réalisés ne respectaient pas l'autorisation du 16 novembre 2006.
a) On peut certes se demander si, à elle seule, la transformation
de la pergola en véranda n'aurait pas nécessité une enquête publique. La
question souffre néanmoins de rester indécise dès lors qu'à eux seuls, les
panneaux solaires tels que réalisés exigent de toute façon une telle enquête. Selon
les photos produites par la municipalité en effet, ils recouvrent la totalité
de la véranda, d'une surface en plan de 4 m sur 3 m, soit 12 m
2
; de
surcroît, ils ne sont pas accolés au toit d'une pente de 8 à 9°, mais dressés
au-dessus de lui, selon un angle non négligeable (de l'ordre de 45° selon la
municipalité, d'environ 30° d'après une analyse grossière des photos, étant
encore précisé que la pente du toit est de 8° à 9° seulement), d'une manière
complètement dissociée et créant un imposant volume supplémentaire. La taille, l'implantation
et la visibilité des panneaux interdisent ainsi de considérer qu'il s'agit d'un
ouvrage de "
minime importance
" susceptible d'être dispensé de
l'enquête publique selon l'art. 72d RLATC, en dépit de son al. 1 § 1
mentionnant expressément à cet égard les ouvrages liés à l'utilisation des
énergies renouvelables (étant encore précisé que l'art. 97 al. 5 LATC ne
conduit pas davantage à une autre conclusion). A cela s'ajoute que leur installation
pose, suivant les cas, des questions d'intégration et d'esthétique (art. 86
LATC). A titre de comparaison, la jurisprudence ne permet pas d'accorder une
dispense d'enquête publique pour des châssis-rampants ou velux (Droit fédéral
et vaudois de la construction, éd. Lausanne 2002, chiffre 2.2 ad art. 111 LATC,
p. 284), soit des ouvrages en toiture pouvant gêner le voisinage, à l'instar de
panneaux solaires.
Encore faut-il examiner si la mise à l'enquête
s'impose après coup.
b) Selon la jurisprudence du Tribunal administratif,
une mise à l'enquête ne s'impose pas nécessairement après coup, pour juger si
des travaux réalisés sans enquête étaient conformes aux dispositions légales et
réglementaires, lorsque cette mesure paraît inutile à la sauvegarde des
intérêts de tiers et n'est pas susceptible d'apporter au débat des éléments
nouveaux, ce qui est en particulier le cas lorsque les travaux sont achevés
depuis plusieurs mois et sont visibles pour les tiers. L'enquête publique n'est
pas une fin en soi, l'essentiel étant de savoir si son absence gêne
l'administré dans l'exercice de ses droits. La seule violation des dispositions
de forme relatives à la procédure d'autorisation de construire ne permet pas en
principe d'ordonner la suppression des travaux qui, s'ils avaient fait l'objet
d'une demande en bonne et due forme, auraient dû être autorisés (v. par exemple
arrêts AC.2006.0234 précité, AC.2005.0109 du 27 décembre 2005; AC.2004.0024 du
17 mai 2004 et AC.2001.0224 du 6 août 2003 et réf. cit).
La jurisprudence a ajouté
quelques précisions relatives aux conditions auxquelles l'autorité peut
renoncer à l'ouverture d'une enquête publique après la réalisation de travaux.
Il faut tout d'abord que les voisins aient été informés du projet litigieux de
manière à pouvoir se déterminer en connaissance de cause. Un croquis sommaire
avec la description de l'ouvrage qui ne comporte pas les éléments déterminants
pour se prononcer, tels que la couleur définitive, les matériaux, les
dimensions précises de l'ouvrage, la taille des ouvertures, la hauteur de la
toiture et le mode de couverture, ne suffit pas. De surcroît, la construction
déjà partiellement ou totalement réalisée ne permet pas toujours d'obtenir des
renseignements précis d'ordre technique ou sur les dimensions de l'ouvrage, en
particulier de son importance, de son impact sur le paysage et de ses nuisances
pour les tiers intéressés (voir AC.2003.0262 du 7
décembre
2005
).
Aussi le tribunal doit-il
tenir compte du fait que les travaux réalisés sans autorisation ou au bénéfice
d'une dispense d'enquête publique accordée à tort par la municipalité, ne
doivent pas placer le constructeur dans une position plus favorable que celui
qui effectue toutes les démarches afin de respecter les formalités de l'enquête
publique (cf. AC.2005.0121 du 27 avril 2006).
En l'espèce, la municipalité justifie sa décision
d'imposer une enquête publique par son seul souci de ne pas créer un précédent
relatif à la pose de panneaux, non incorporés dans la toiture existante, sans
avoir procédé formellement à une mise à l'enquête publique. Ce souci est
légitime. En l'espèce toutefois, la construction est achevée et visible depuis
des mois. Sa réalisation, associée au dossier en mains de la municipalité,
donne tous les renseignements nécessaires, s'agissant en particulier de la
question de "
l'impact sur le voisinage
", à savoir les
questions d'intégration et d'esthétique que l'installation soulève au regard de
l'art. 86 LATC et en particulier de l'art. 3.21 du règlement communal. Or, la
construction n'a suscité aucune intervention auprès de la municipalité;
celle-ci n'allègue pas qu'un des voisins se serait plaint du fait qu'il n'avait
pas consenti à de tels travaux. Du reste, les propriétaires des trois villas
directement avoisinantes ont donné leur consentement et ne se sont pas
manifestés après coup. La municipalité ne prétend pas davantage que les travaux
réalisés auraient suscité des réactions de tiers protestant contre le fait qu'ils
n'auraient pas pu contester le projet avant sa réalisation, parce qu'il(s)
serai(en)t particulièrement touché(s) par l'ouvrage (TA, arrêt AC.2006.0076 du
6 juin 2007 et réf. cit, qui rappelle que celui qui proteste contre l'exécution
d'un ouvrage édifié sans autorisation doit intervenir sans délai auprès de
l'autorité et ne pas laisser le constructeur poursuivre les travaux dont il
entend contester le principe).
La mise à l'enquête publique n'apportera pas au
débat d'autres questions que celles qui se posent déjà (dans ce sens, TA arrêt
AC.2006.0100 du 5 juillet 2007). Dans ces conditions, la constitution d'un
dossier en vue d'une mise à l'enquête publique des travaux a posteriori, par le
seul souci de respecter les exigences formelles de l'art. 109 LATC  - et non la
protection des droits éventuels de tiers lésés - ne se justifie pas.
En définitive, la décision attaquée doit être
annulée en tant qu'elle impose une enquête publique, celle-ci ne s'imposant
plus a posteriori. Il est donc superflu d'examiner sur ce point les arguments
du recourant relatifs à la bonne foi (cf. néanmoins ci-dessous).
3.
Conformément aux conclusions du recourant, il reste à
examiner s'il doit être autorisé à maintenir en l'état la construction
réalisée. A cet égard, il se prévaut des principes de la bonne foi et de la
proportionnalité.
a) Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant
pour l'ensemble de l'activité étatique, le droit à la protection de la bonne
foi préserve la confiance légitime que le citoyen met dans les assurances
reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations
ou un comportement déterminé de l'administration (ATF 131 II 627 consid. 6.1 p.
636; 129 I 161 consid. 4.1 p. 170; 128 II 112 consid. 10b/aa p. 125; 126
II 377 consid. 3a p. 387 et les arrêts cités). Selon la jurisprudence, un
renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger
celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation
en vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dans une situation
concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée
avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu
se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il
faut encore que celui-ci se soit fondé sur les assurances ou le comportement
dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait
renoncer sans subir de préjudice, et que la réglementation n'ait pas changé
depuis le moment où l'assurance a été donnée (ATF 131 II 627 consid. 6.1 p.
637; 129 I 161 consid. 4.1 p. 170; 122 II 113 consid. 3b/cc p. 123 et les
références).
Le recourant prétend que la municipalité se serait
contentée en substance des documents fournis relatifs à la seule véranda; elle
ne lui aurait demandé aucune explication complémentaire relative à la pose de
ces panneaux. De son côté, l'autorité intimée conteste une telle affirmation.
Elle allègue que cette question a été discutée entre le syndic et le recourant
et qu'il avait été convenu que ces panneaux couvriraient le toit de la véranda
dont ils suivraient la pente. Le recourant réplique que la pente des panneaux
solaires est dictée par des considérations techniques; en effet, pour produire
de l'énergie, ils doivent être nécessairement inclinés, faute de quoi, ils sont
inutiles. Il s'agit ainsi d'un élément notoire que l'autorité intimée ne
pouvait ignorer au moment où elle a consenti aux travaux. Partant, il doit être
maintenu dans l'autorisation de construire la véranda et ses panneaux solaires.
b) L'autorisation donnée par la municipalité l'a été
sur la base du dossier produit. Elle ne vaut par conséquent que pour les
informations qui résultaient de ce dossier. Or, conformément à la partie
"en fait", les panneaux solaires ne figuraient ni sur les
photos-témoins déposées, ni sur les croquis. Pareille absence ne pouvait que
laisser penser que les panneaux seraient accolés au toit d'une pente de 8 à 9°
et non pas dressés au-dessus de lui, selon un angle de 30 à 45°. De surcroît,
le propriétaire indiquait expressément dans sa demande que les panneaux
seraient "
incorporés
" sur le toit de la véranda, ce qui
tendait également à laisser penser qu'ils seraient insérés sur ce toit, dont
ils épouseraient la pente. En définitive, la demande présentée était inexacte
et lacunaire en ce qui concernait l'implantation des panneaux solaires, de
sorte que la municipalité ne saurait être tenue par le consentement donné.
C'est ainsi en vain que le recourant invoque le principe de la bonne foi sous
cet angle. On notera encore que son argument selon lequel l'inclinaison des
panneaux solaires seraient un "fait notoire" ne conduit pas à une
autre conclusion: s'il est vrai qu'une pente de 30 à 45° est idéale, une pente
moindre permet également une installation rentable.
Le recourant ne s'est donc pas conformé au permis
délivré le 16 novembre 2006.
c) Pour le surplus, il n'appartient pas au tribunal de
trancher en première instance, en place de la municipalité, la question de
savoir si les panneaux solaires tels que construits sont conformes aux
exigences légales (en procédant par exemple à la pesée des intérêts publics
différents pouvant entrer en conflit, soit utilisation des énergies
renouvelables et intégration de la construction à son environnement; cf. loi
sur l'énergie du 16 mai 2006 [LVLEne; RSV 730.01]; AC.2006.0249 du 29 mars
2007; AC.2001.0069 du 16 août 2001) et si, dans la négative, un ordre de
démolition serait proportionné. Sous cet angle, le recourant fournira à la
municipalité des plans - à l'échelle - de l'intégralité de la véranda et des
panneaux solaires réalisés.
4.
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission partielle
du recours. Le dossier doit être renvoyé à la municipalité pour qu'elle prenne
une nouvelle décision au sens du consid. 3c ci-dessus.
Un émolument judiciaire réduit est mis à la charge
du recourant; il n'y a pas lieu d'allouer des dépens au recourant qui a
provoqué la procédure en ne se conformant pas au permis de construire délivré
le 16 novembre 2006.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision rendue le 19 octobre 2007 par la Municipalité de
Bioley-Orjulaz est annulée et le dossier renvoyé à l'autorité intimée pour
décision dans le sens des considérants.
III.
Un émolument judiciaire réduit de 1'000 (mille) francs est
mis à la charge du recourant.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 17 mars 2008
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.