vd_omni · PS.2016.0090 · 2017-06-23 · fr

A.________/Service de prévoyance et d'aide sociales, CENTRE SOCIAL REGIONAL RIVIERA Site de Montreux | Annulation d'une décision limitant la prise en charge d'un loyer hors normes à partir du 1er janvier 2017. Même si l'autorité a régulièrement attiré l'attention de la recourante sur le fait que la prise en charge de l'intégralité de son loyer hors normes était exceptionnelle et l'a invitée à déménager ou à prendre un colocataire pour diminuer ses frais, l'état médical de la recourante a justifié jusqu'à présent une prise en charge de l'intégralité de son loyer. En l'absence d'une évolution favorable de la situation, il doit en aller de même après le 1er janvier 2017. Il appartiendra au CSR de réévaluer la situation de la recourante à la fin de l'année 2017 et de rendre une nouvelle décision prolongeant ou refusant de prolonger l aprise en charge du loyer hors normes de l'intéressée.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 23.06.2017 PS.2016.0090

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 23 juin 2017
Composition
M. Pierre Journot,
président
; MM. Robert Zimmermann et Laurent
Merz, juges; Mme Estelle Cugny, greffière.
Recourante
A.________
à ******** représentée par l'avocat Laurent PFEIFFER, à Lausanne
Autorité intimée
Service de prévoyance
et d'aide sociales,
BAP / Av. des Casernes 2 -
CP,
à Lausanne
Autorité concernée
CENTRE SOCIAL REGIONAL
RIVIERA Site de Montreux,
à Montreux
Objet
aide sociale
Décision du Service de prévoyance et d'aide
sociales du 23 novembre 2016 (prise en charge des frais effectifs du loyer
pour 2017 par le RI)
Vu les faits suivants
A.
A.________ est née le 4 avril 1951. Victime d'une
agression, le 29 décembre 2010, elle est gravement atteinte dans sa santé.
B.
Depuis le 1
er
juillet 2011, l'intéressée
vit à Veytaux, dans un appartement dont le loyer mensuel net s'élève à 1'500
fr., plus 350 fr. d'acompte de chauffage, eau chaude et frais accessoires, ce
qui représente un montant total de 1'850 francs.
D'après le certificat de la Dresse B.________,
spécialiste en médecine interne, du 26 avril 2016, l'intéressée souffre de
vertiges quotidiens, avec des troubles de l'équilibre sévères, de problèmes du
genou droit secondaires à l'agression qu'elle a subie. Outre d'une hypertension
artérielle et d'un diabète, elle souffre de problèmes digestifs très sévères entraînant
des nausées et des vomissements très fréquents et passe plus de la moitié de son
temps en position couchée. Le certificat retient que, physiquement, il n'est
pas envisageable que l'intéressée puisse préparer un déménagement ou déménager.
Le certificat du 14 avril 2016 du Dr C.________,
médecin-psychiatre et de D.________, psychologue psychothérapeute, expose également
ce qui suit :
"Mme A.________
a subi une agression le 29.12.2010 alors qu'elle vivait dans un chalet
au-dessus des Diablerets, inaccessible en voiture. Avec les séquelles tant
psychiques que physiques de cette agression, elle a dû trouver en urgence un
logement accessible. Elle s'y trouve encore actuellement et doit pouvoir y
rester.
Un état dépressif
sévère lié à des problèmes physiques qui la laissaient clouée au lit a perduré
pendant près de 2 ans après cette agression. Elle a pu résister et peu à peu se
soigner, grâce à cet appartement qui est devenu un refuge. Très isolée
socialement, elle a néanmoins de bons rapports avec son bailleur et des voisins
proches. (...) Un déménagement aurait des conséquences extrêmement
préoccupantes sur la santé toujours fragile de notre patiente, lui faisant
perdre ses repères.
(...)".
C.
Au bénéfice du revenu d'insertion (ci-après : RI)
depuis plusieurs années, A.________ perçoit depuis le mois de mai 2015 une
rente AVS d'un montant de 507 fr. et des prestations complémentaires  (ci-après
: PC) par 2'201 fr., ce qui représente un montant total de 2'708 fr. par mois. D'après
le projet de décision du 12 octobre 2016 de l'Office de l'Assurance-Invalidité
pour le canton de Vaud figurant au dossier, elle perçoit en outre, depuis le 1
er
janvier 2015, une allocation pour impotent de degré moyen d'un montant mensuel
de 1'175 francs.
D.
Jusqu'au 31 décembre 2016, le  Centre social
régional de la Riviera (ci-après : CSR) a fixé le droit mensuel au RI de
l'intéressée en tenant compte d'un forfait de base, d'un forfait pour les frais
particuliers et de l'intégralité du loyer. A maintes reprises, le CSR a
cependant attiré l'attention de A.________ sur le fait qu'un loyer de 1'850 fr.
était supérieur aux normes (842 fr.), augmentées de 20 % en raison de la
pénurie de logements vacants (1'010 fr. 40) et l'a rendue attentive à la
nécessité de  déménager ou de prendre un co-locataire afin de réduire ses
frais.
Par décision du 18 avril 2013, le CSR
a ramené la prise en charge du loyer de l'intéressée à 1'010 fr. 40 plus 350
fr. de charges dès le 1
er
janvier 2013. Cette décision a été annulée
sur recours par le Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après : SPAS),
qui a considéré que le loyer intégral devait être pris en charge jusqu'au 31
mars 2014. Le loyer de l'intéressée a continué d'être entièrement pris en
charge au titre du RI au-delà de cette date par le CSR.
E.
Par décision du 27 mai 2016, le CSR a fixé le droit
mensuel au RI de A.________ pour mai 2016 selon le décompte suivant:
total forfait:                  Fr       1110.00
total loyer                    Fr.       1850.00
Total des revenus        Fr.     - 2708.00
Total frais particuliers   Fr.           50.00
Total du droit mensuel Fr.       302.00
Au surplus, la décision prononce que
la prise en charge du loyer effectif de 1'850 fr. prendra fin le 31 décembre
2016 et qu'à partir du 1
er
janvier 2017, elle sera plafonnée à 1'010
fr. 40, ce qui correspond au montant maximum prévu par la réglementation, de sorte
que la différence de 489 fr. 60 sera à la charge de la bénéficiaire à partir de
cette date.
F.
Par décision du 23 novembre 2016, le SPAS a rejeté,
dans la mesure de sa recevabilité, le recours interjeté par A.________ contre
la décision du CSR du 27 mai 2016. La décision rejette également la demande
d'assistance judiciaire formée par l'intéressée et confirme la décision
entreprise.
S'agissant du calcul des prestations
du RI, la décision retient ce qui suit (consid. 6) :
"La recourante
n'a pas pris de conclusions s'agissant du calcul de son droit au RI. La
décision rendue par l'autorité intimée calcule d'une part le droit au RI de la
recourante et, d'autre part, limite la prise en charge du loyer hors normes de
la recourante au 31 décembre 2016, ledit loyer n'étant plus pris en
considération à partir du 1
er
janvier 2017 qu'à hauteur de Fr.
1'010.40, plus les charges.
Il faut souligner
que la recourante est, depuis mai 2015, bénéficiaire d'une rente AVS et, depuis
août 2015, d'une rente PC.
La loi fédérale sur
les prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI du 6 octobre 2006 précise à
son article 2 que ces prestations sont destinées à la couverture des besoins
vitaux des bénéficiaires. Les prestations complémentaires prennent ainsi en
compte, dans le calcul de leurs prestations, un montant destiné à la couverture
des besoins vitaux par Fr. 19'290.00 pour une personne seule et des frais de
logement et les frais accessoires y relatifs plafonnés à Fr. 13'200.00 pour une
personne seule,
La LASV prévoit
quant à elle que ses prestations sont subsidiaires à l'entretien prodigué par
la famille, aux prestations des assurances sociales et aux autres prestations
sociales fédérales, cantonales, communales ou privées (art. 3 la. 1
er
LASV).
Il apparaît dès
lors, au vu des dispositions citées ci-dessus, que la recourante bénéficie de
la couverture de ses besoins vitaux par le biais des prestations de l'AVS et
des prestations complémentaires. Le RI ne saurait dès lors être accordé en
vertu du principe de la subsidiarité. L'autorité intimée était en droit de
refuser toute prestation au titre du RI à la recourante. Dans la mesure
cependant où il a procédé à un calcul de son droit au RI, l'autorité de céans
renonce à réformer in pejus la décision attaquée. De même, elle maintient la
décision attaquée dans la mesure où elle limite la prise en charge de
l'intégralité du loyer de la recourante au 31 décembre 2016.
En définitive, dans
la mesure où le recours porterait également sur le calcul du droit au RI, il
faut également considérer qu'il est mal fondé."
G.
Par acte du 19 décembre 2016 de son avocat, A.________
a recouru en temps utile devant la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (ci-après : CDAP) contre la décision du SPAS, concluant à son
annulation et au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision
dans le sens des considérants. Elle reproche au service intimé de n'avoir fait
aucun cas des certificats médicaux attestant de son impossibilité de déménager
ou de partager son logement avec un colocataire pour réduire ses frais de logement
et demande que son loyer continue d'être entièrement pris en charge par le
biais du RI à partir du 1
er
janvier 2017. La recourante a également
demandé l'assistance judiciaire et des mesures provisionnelles tendant à la
prise en charge des frais effectifs de son loyer pendant la procédure de
recours.
Le 23 décembre 2016, le juge
instructeur a accordé le bénéfice de l'assistance judiciaire à la recourante
dans la mesure suivante : exonération d'avances et des frais judiciaires et
assistance d'office d'un avocat en la personne de Me Laurent Pfeiffer.
Le 9 janvier 2017, l'autorité intimée
a conclu au rejet du recours et des mesures provisionnelles.
Par décision du 16 janvier 2017, le
juge instructeur a rejeté la requête de mesures provisionnelles.
H.
a) Le 16 janvier 2017, le juge instructeur a
interpellé les parties ainsi qu'il suit :
"Il résulte
apparemment du dossier que le CSR a accordé le revenu d'insertion en prenant en
compte la rente AVS et les prestations complémentaires dont la recourante
bénéficie depuis plus d'une année. En revanche, le SPAS considère apparemment
qu'en vertu du principe de subsidiarité, la recourante, parce que son minimum
vital est garanti par la rente AVS et les prestations complémentaires, n'aurait
pas droit au revenu d'insertion, la décision attaquée renonçant toutefois à une
reformatio in pejus.
La position du SPAS
semble en contradiction avec la formule de "Budget RI" qui contient,
dans l'énumération des revenus pris en compte, une rubrique "rente
AVS/AI/PC/AA/LPP (montant mensuel)", ce qui paraît impliquer que le revenu
d'insertion est accordé en complément de ces prestations.
Le CSR et le SPAS
sont invités à se déterminer d'ici au 15 février 2017 sur ce point. Ils
préciseront si l'octroi du RI en complément des prestations AVS/AI et PC
correspond à une pratique constante (égalité de traitement) et si l'on se
trouve en présence d'un changement de pratique. Ils se détermineront également
sur l'existence d'une règle analogue à l'art. 4 de la loi sur les prestations
complémentaires cantonales pour familles et les prestations cantonales de la
rente-pont (LPCFam; RSV 850.053) qui exclut le cumul des prestations."
b) Le 10 février 2017, le SPAS a
développé sa position – à laquelle le CSR se rallie intégralement – ainsi qu'il
suit :
"La question de
l'intervention du RI parallèlement au régime AVS/AI et PC (en particulier
AVS/PC) ne s'est posée, dans le cadre des recours, que dernièrement s'agissant
de personnes bénéficiant d'une rente AVS et de PC pour le montant maximal prévu
par ces lois. Depuis 2006, le RI est régulièrement versé en complément de
rentes AI partielles complétées ou non par des rentes PC tenant compte d'un
revenu hypothétique. Le RI intervient également dans le cas des personnes
vivant en concubinage puisque cette notion n'est pas reconnue dans les régimes
AVS/AI et PC. C'est la première fois que, dans le cadre d'une décision sur
recours, nous avons été appelés à examiner la question de la subsidiarité du RI
au regard du régime fédéral AVS/PC versant des rentes complètes. Nous estimons
que, lorsque des rentes complètes AVS et des prestations complémentaires sont
délivrées, rentes assurant au sens des lois fédérales le minimum vital du
bénéficiaire, le RI, qui poursuit le même but ne doit pas intervenir puisqu'il
n'avait plus de raison d'être. Le régime AVS/PC prévoit en effet des
prestations pour une personne seule de Fr. 19'290.00 (Fr. 1'607.50 par
mois), soit un montant supérieur aux normes RI (Fr. 1'110.00 plus Fr.
65.00) plus un montant au titre de loyer de Fr. 13'200.00 (soit Fr. 1'100.00
par mois) soit un montant équivalent ou supérieur aux Normes RI (Fr. 737.00
à 886.00 plus les charges plus 20 % en cas de pénurie). Le régime fédéral prend
également en charge les quotes-parts et les franchises LAMal ainsi que divers autres
frais à l'instar du RI. Dès lors, nous estimons que la recourante relève
exclusivement du régime fédéral AVS/PS et que le régime cantonal d'aide sociale
ne peut plus être sollicité.
S'agissant de la
contradiction apparente soulevée dans votre courrier du 16 janvier 2017 entre
le formulaire de déclaration de revenu et la décision attaquée, elle n'existe,
à notre sens pas. En effet, le poste "revenus AVS/AI/PC/AA/LPP" est
parfaitement justifié dans la mesure où le RI intervient dans ces cas lorsque
le minimum vital de la famille n'est pas couvert par les prestations fédérales
comme déjà mentionnés ci-dessus. Il s'agit notamment des cas de couple de
concubins lorsque seul un de ses membres bénéficie de telles prestations
fédérales, des cas dans lesquels des rentes partielles ou sous déduction d'un
revenu hypothétique sont versées, ou encore des cas dans lesquels un enfant
mineur perçoit des prestations. Dans tous ces exemples, le régime fédéral
n'assure pas le minimum vital de l'ensemble de la famille aidée ce qui justifie
l'intervention du RI et par conséquent l'existence de ce poste de revenu
déductible sur le formulaire incriminé.
Enfin, la base
légale excuant le cumul de prestation se trouve à notre sens dans la
combinaison des articles 1
er
et 3 LASV, le premier prévoyant la
couverture du minimum vital et le second prévoyant la subsidiarité du RI
s'agissant notamment des autres prestations sociales."
c) Le 2 mars 2017, la recourante, par
la plume de son avocat, s'est déterminée de la manière suivante :
"Contrairement
à ce que soutient le SPAS, les articles 1 et 3 LASV ne signifient en rien qu'un
cumul de prestation est exclu avec celles du régime fédéral AVS/PC. La
prestation financière est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des
moyens nécessaires pour satisfaire les besoins vitaux et d'autres besoins
personnels spécifiques importants (art. 34 LASV).
Les prestations dont
bénéficie la recourante ne couvrent pas l'entier de son loyer. En effet, les
prestations complémentaires s'élèvent à 13'200 fr. par année, soit 1'100 fr.
par mois. Or le loyer de la recourante est de 1'850 francs et celle-ci ne peut
donc pas payer les 750 fr. à sa charge.
Contrairement à la
loi sur les prestations complémentaires cantonales pour familles et les
prestations cantonales de la rente-pont (ci-après : LPCFam), le principe de
subsidiarité du revenu d'insertion ne signifie pas qu'un cumul avec les
prestations octroyées au niveau fédéral est exclu (art. 4 LPCFam a contrario).
Ni la LASV ni son règlement ne disposent d'une telle base légale.
Partant,
l'interprétation faite par le SPAS des normes de la LASV et de son règlement va
à l'encontre du but de ces lois et ne repose sur aucun juste motif. A nouveau,
la recourante se trouve dans une situation médicale grave qui, de par son
caractère exceptionnel, doit bénéficier d'une aide également
exceptionnelle."
I.
Les parties se sont ainsi déterminées les 18
janvier, 10 et 14 février, ainsi que 2 mars 2017 au sujet du cumul du RI avec
les prestations AVS/AI et les prestations complémentaires.
Ultérieurement, la recourante a encore
écrit et adressé des pièces au tribunal les 4, 10, 16 et 17 mars 2017. Parmi
les nombreux documents produits, se trouve la copie d'une lettre du 1
er
mars 2017 de la Caisse cantonale vaudoise de compensation AVS à la recourante,
dont il ressort que le montant du loyer de la recourante de 1'500 fr. plus
350 fr. de charges est bien indiqué dans la décision allouant des
prestations à cette dernière. Toutefois, conformément aux dispositions légales
relatives aux dépenses de loyer, le montant maximal qui peut être retenu à
titre de dépense est de 13'200 fr. par an pour les personnes seules, de sorte
que, sur le décompte annexé, le montant du loyer a été indiqué puis ramené au
montant maximum pour le calcul de la prestation.
J.
La question de savoir si la loi exclut le cumul des
prestations du revenu d'insertion avec celles d'une rente AVS/AI complétée par
des prestations complémentaires fédérales a été soumise à la procédure de
coordination prévue par l'art. 34 du règlement organique du Tribunal cantonal
du 13 novembre 2007 (ROTC; RSV 173.31.1).
K.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
La décision du CSR du 27 mai 2016 fixe le droit au
RI de la recourante à 302 fr. par mois en tenant compte de son loyer
effectif de 1'500 fr. mais ramène ce dernier montant à 1010 fr. 40  à compter
du 1
er
janvier 2017 (ce qui implique sur le principe que la
recourante ne percevrait plus de prestation du RI). Sur recours, la décision du
SPAS du 23 novembre 2016 retient, par substitution de motifs, que le CSR était
en droit de refuser toute prestation au titre du RI pour le motif que le
minimum vital de la recourante est assuré par les prestations du système
fédéral d'assurances sociales, ce qui exclut le recours au RI en vertu du
principe de la subsidiarité.
La recourante plaide qu'en l'absence
de base légale l'interdisant, un cumul de prestations des assurances sociales
et du RI n'est pas exclu. Elle conclut en conséquence à l'octroi de prestations
du RI couvrant l'entier de son loyer, plaidant qu'elle se trouve dans une
situation médicale grave justifiant une telle prise en charge.
2.
a) L'art. 12 de la Constitution fédérale de la
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) dispose que quiconque est
dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son
entretien a le droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens
indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. La
dignité humaine doit être respectée et protégée (art. 7 Cst). La jurisprudence
considère que la mise en œuvre de l'art. 12 Cst. incombe aux cantons. Ce droit
fondamental à des conditions minimales d'existence ne garantit toutefois pas un
revenu minimum, mais uniquement la couverture des besoins élémentaires pour
survivre d'une manière conforme aux exigences de la dignité humaine, tels que
la nourriture, le logement, l'habillement et les soins médicaux de base (ATF
142 I 1 consid. 7.2.1; 139 I 272 consid. 3.2). Ces principes sont repris par la
Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; RSV 101.01), qui prévoit
que toute personne dans le besoin a droit à un logement d'urgence approprié et
aux moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité
humaine (art. 33), d'une part, ainsi qu'aux soins médicaux essentiels et à
l'assistance nécessaire devant la souffrance (art. 34 al. 1), d'autre part. Ces
principes sont concrétisés dans la loi vaudoise du 2 décembre 2003 sur l'action
sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051), qui a pour but de venir en aide aux
personnes ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à
la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence
conforme à la dignité humaine (art. 1 al. 1). Cette loi règle l'action sociale
cantonale, qui comprend notamment le RI (art. 1 al. 2).
Le RI comprend notamment une
prestation financière (art. 27 LASV).
Cette dernière est
composée d'un montant forfaitaire pour l'entretien, d'un montant forfaitaire
destiné à couvrir les frais particuliers pour les adultes et d'un supplément
correspondant au loyer effectif dans les limites fixées par le règlement (art.
31 al. 1 LASV). Elle est accordée dans les limites d'un barème établi par le
règlement, après déduction des ressources du requérant (al. 2). Une franchise,
dont le règlement fixe les modalités et le montant, est prise en compte lors de
la déduction des ressources lorsque celles-ci proviennent d'une activité
lucrative, à condition que cette activité ne constitue pas une mesure
d'insertion sociale ou professionnelle (al. 3). Ces ressources comprennent
notamment les rentes, pensions, suppléments pour soins intenses au sens de
l'art. 42 ter al. 3 LAI et autres prestations périodiques (art. 26 al. 2
let. h du règlement du 26 octobre 2005 d'application de la LASV; RLASV;
RSV 850.051.1). L'allocation pour impotence, à l'exclusion du supplément pour
soins intenses ne font cependant pas partie des ressources soumises à déduction
(art. 27 al. 1 let. b RLASV). L'art. 33 LASV précise encore que les frais
d'acquisition du revenu et d'insertion, de santé, de logement et les frais
relatifs aux enfants mineurs dans le ménage, dûment justifiés, peuvent être
payés en sus des forfaits entretien et frais particuliers.
L'art. 22 al. 1 RLASV énumère les
postes pris en compte dans le barème des normes fixant les montants maximums
pouvant être alloués aux bénéficiaires du RI, à savoir notamment un forfait
pour l'entretien et l'intégration sociale adapté à la taille du ménage (de
1'110 fr. pour une personne seule d'après le barème), le forfait frais
particuliers pour les adultes dans le ménage (de 50 fr. pour une personne
seule) et les frais de logement plafonnés, charges en sus (let. a, c et e).
L'art. 22 al. 2 RLASV précise que peuvent en outre être alloués conformément à
l'art. 33 LASV les frais en relation avec le bail à loyer et les charges et la
fourniture d'électricité (let. f). Enfin, l'art. 24 RLASV, qui règle l'aide
financière exceptionnelle, prévoit que des prestations ne figurant pas à l'art.
22 al. 2 RLASV ou dont le montant dépasse les limites fixées par le département
peuvent être en outre allouées à titre exceptionnel lorsque le requérant fait
valoir un besoin particulier et impérieux en rapport avec son état de santé, sa
situation économique ou familiale, son insertion ou pour garantir l'économicité
du dispositif; le SPAS doit valider l'octroi de telles prestations.
S'agissant plus particulièrement des
frais de logement, le barème établi par le règlement de la LASV prévoit qu'un
loyer mensuel d'un montant maximum de 842 fr., charges en sus, est admis pour
les logements occupés par une personne seule se situant dans la région de la
Riviera. Lorsque le taux de vacance cantonal est inférieur à 1 %, comme c'est
le cas en l'espèce, le département en charge de l'action sociale peut fixer un
taux de majoration des frais de loyer d'au maximum 20 % (art. 22a al. 1 RLASV),
ce qui porte le loyer pris en charge à 1'010 fr. 40. L'art. 22a al. 2 RLASV
prévoit encore que lorsque les frais de loyer dépassent le barème, taux de
majoration compris, le loyer effectif est pris en charge au plus tard jusqu'à
l'échéance du bail ou jusqu'à une année dès l'octroi du RI si le bail est
conclu pour plus d'une année; le dépassement du barème est toutefois plafonné à
800 fr. pour une personne seule et à 1'200 fr. pour une famille. La recourante
bénéficie de cette prise en charge jusqu'au 31 décembre 2016.
b) L'aide financière aux personnes est
subsidiaire à l'entretien prodigué par la famille à ses membres, aux
prestations des assurances sociales et aux autres prestations sociales,
fédérales, cantonales, communales ou privées; elle peut, le cas échéant, être
accordée en complément de revenu ou à titre d'avance sur prestations sociales (art.
3 al. 1 LASV). La subsidiarité de l'aide implique pour les requérants
l'obligation d'entreprendre toutes démarches utiles auprès des personnes ou
organismes concernés pour éviter ou limiter leur prise en charge financière
(al. 2). La prestation financière, dont l'importance et la durée dépendent de
la situation particulière du bénéficiaire, est versée complètement ou en
complément de revenus ou encore à titre d'avance remboursable sur des
prestations d'assurances sociales ou privées et d'avances sur pensions
alimentaires (art. 36 LASV).
Cette réglementation correspond aux
principes dégagés par la Conférence suisse des institutions d'action sociale
(CSIAS), en particulier le principe de subsidiarité qui régit le domaine de
l'aide sociale en Suisse. Selon ce principe, l'aide sociale n'intervient que si
la personne ne peut subvenir elle-même à ses besoins et si toutes les autres
sources d'aide disponibles ne peuvent être obtenues à temps et dans une mesure
suffisante. Il n'y a ainsi pas de droit d'option entre les sources d'aide
prioritaires et l'aide sociale. En particulier, l'aide sociale est subsidiaire
par rapport aux prestations légales de tiers. Avant de pouvoir obtenir une aide
sociale, toutes les prétentions de droit public ou de droit privé doivent être
épuisées. Il s'agit de prestations d'assurances sociales, de contributions
d'entretien et d'aide découlant du droit de la famille, de prétentions
résultant de contrats, de demandes de dommages et intérêts et de bourses (CSIAS,
Aide sociale - concepts et normes de calcul, 4ème éd., Berne 2005, A.4-1).
c) Dans le cas particulier, la
recourante bénéficie d'une rente de vieillesse et de prestations
complémentaires, auxquelles s'ajoutent une allocation pour impotent de degré
moyen. Les personnes qui ont leur domicile et leur résidence habituelle (art.
13 LPGA; RS 830.1) en Suisse ont droit à des prestations complémentaires en
application de la loi fédérale du 6 octobre 2006 sur les prestations
complémentaires à l'AVS et à l'AI (LPC; RS 831.30) dès lors, notamment,
qu'elles ont droit à une rente de vieillesse de l'assurance-vieillesse et
survivants (AVS) ou à une allocation pour impotent de l'assurance-invalidité
(AI; art. 4 al. 1 LPC). Le montant de la prestation complémentaire annuelle
correspond à la part des dépenses reconnues qui excède les revenus déterminants
(art. 9 al. 1 LPC). Font partie des dépenses reconnues les montants destinés à
la couverture des besoins vitaux, soit, par année, 19'290 fr. pour les
personnes seules (art. 10 al. 1 let. a LPC; montant valable depuis le 1
er
janvier 2015). Le loyer d'un appartement et les frais accessoires sont pris en
compte au titre de dépenses reconnues jusqu'à concurrence de 13'200 fr. pour
les personnes seules (art. 10 al. 1 let. b LPC).
L'art. 2 al. 2 LPC dispose cependant que
les cantons peuvent allouer des prestations allant au-delà de celles qui sont
prévues par la loi et fixer les conditions d'octroi de ces prestations. D'après
la doctrine (Michel Valterio, Commentaire de la loi fédérale sur les
prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI, Genève/Zurich/Bâle 2015, pp. 17
et 18), "
pour le législateur, la LPC ne devait pas empêcher les cantons
de continuer à développer leurs prestations sociales. C'est pourquoi l'art. 2
al. 2 LPC les autorise expressément à étendre leurs prestations d'assurance ou
d'aide au-delà de ce que prévoit le droit fédéral et à en fixer de manière
autonome les conditions d'octroi. Plusieurs cantons accordent ainsi aux
rentiers des prestations financières supplémentaires (PS). Ces prestations,
souvent appelées aides financières, subsides, prestations complémentaires
extraordinaires, etc., sont en général calculées selon le principe des
prestations complémentaires, mais elles se distinguent notamment de celles-ci
par des montants supérieurs pour les besoins vitaux, des limites plus élevées
pour le loyer et par le fait qu'elles prennent en compte certaines autres
catégories de dépenses. Les PS compensent aussi les frais de séjour non
couverts des personnes résidant dans un home. Leur but est donc en principe de
prendre en charge les dépenses que les prestations complémentaires ne
parviennent pas à couvrir. Comme il n'existe pas de loi fédérale régissant les
PS, les systèmes cantonaux sont très différents."
d) De ce qui précède, on conclut,
d'une part, que le système de la LPC, même s'il poursuit un but identique à la
LASV, à savoir la couverture des besoins vitaux des bénéficiaires (art. 2 al. 1
LPC et 1 al. 1 LASV), n'est pas exhaustif, puisqu'il prévoit expressément que
les cantons peuvent allouer des prestations allant au-delà de celles qui sont
prévues par le droit fédéral (art. 2 al. 2 LPC). D'autre part, le principe de
subsidiarité de l'aide sociale instauré à l'art. 3 al. 1 LASV ne peut avoir d'autre
corollaire que l'obligation pour le bénéficiaire d'épuiser toutes les
prétentions de droit public et privé à disposition avant que l'aide sociale
n'intervienne. A moins que le système cantonal n'interdise le cumul de
prestations, comme c'est le cas par exemple à l'art. 4 de la loi sur les
prestations complémentaires cantonales pour familles et les prestations
cantonales de la rente-pont du 23 novembre 2010 (LPCFam; RSV 850.053), qui
exclut le cumul du droit à des prestations complémentaires au sens de la LPC et
à des prestations complémentaires cantonales pour familles (art. 4 al. 3 LPCFam),
on ne voit pas ce qui empêcherait la personne qui en remplit les conditions de percevoir
des prestations complémentaires et de bénéficier de prestations supplémentaires
si le droit cantonal est plus généreux. En droit vaudois, le législateur a
expressément prévu la possibilité d'octroyer des prestations du RI en
complément de revenus (cf. art. 3 al. 1
in fine
LASV), d'une part, et
n'a pas prévu de règle analogue à l'art. 4 LPCFam excluant le cumul du droit à
des prestations complémentaires au sens de la LPC et à des prestations
complémentaires cantonales pour familles (art. 4 al. 3 LPCFam), d'autre part. C'est
dire que le RI n'interviendra que si les autres sources d'aide disponibles ne
peuvent pas être obtenues dans une mesure suffisante et que, si les conditions
d'octroi sont remplies, il pourra être versé au-delà de ce que prévoit le droit
fédéral. Par ailleurs, on peine à suivre le raisonnement du SPAS lorsqu'il
soutient que la loi exclut le cumul des prestations AVS/AI/PC et RI tout en
admettant que la pratique apporte des exceptions à ce principe dans les
hypothèses où les rentes PC tiennent compte d'un revenu hypothétique (d'après
les Normes RI 2017, p. 26) et chez les personnes vivant en concubinage lorsque
l'une d'elles est bénéficiaires des PC (cas prévu dans les Normes RI 2014, p.
39 et Normes RI 2017, p. 26) ou encore dans l'hypothèse évoquée par le SPAS en
procédure, à savoir celle d'un enfant mineur qui perçoit des prestations. Il
apparaît en effet que si le législateur interdit un cumul, il devrait aussi
énumérer les exceptions au principe. La question à résoudre est donc celle de
savoir si le législateur vaudois a prévu des prestations financières allant
au-delà de ce que prévoit la LPC en matière de participation au loyer.
En matière de couverture des besoins
vitaux, le régime des prestations complémentaires est plus généreux que le
droit vaudois puisqu'il prévoit des prestations pour une personne seule de
19'290 fr. par an, ce qui représente 1'607 fr. 50 pars mois, contre 1'110 fr.
plus 50 fr. pour le RI. La participation aux frais de logement du droit
cantonal peut en revanche s'avérer selon les cas plus favorable, à l'exemple de
la situation de la recourante. Tandis que le régime fédéral prévoit un montant
plafonné à 13'200 fr. par an, soit 1'100 fr. par mois, pour couvrir le
loyer d'un appartement et les frais accessoires, le droit vaudois prévoit qu'un
loyer mensuel de 842 fr., majoré à 1'010 fr. 40 pour tenir compte de la
pénurie, charges en sus, est admis pour les logements occupés par une personne
seule se situant dans la région de la Riviera. La prise en charge d'un
dépassement du barème est en outre envisagée, plafonnée à 800 fr. pour une
personne seule. Il s'ensuit que le raisonnement de l'autorité intimée, qui
consiste à dire que le RI n'a plus sa raison d'être puisque le minimum vital de
l'intéressée est assuré par le régime des prestations complémentaires ne peut
être suivi. Reste à savoir si la prétention de la recourante à la prise en
charge de son loyer effectif peut être accueillie.
e) La directive sur les loyers du 1
er
février 2017, modifiée en dernier lieu le 1
er
février 2016, édictée
par le Département de la santé et de l'action sociale à l'attention des
autorités d'application de la LASV, prévoit à son chiffre 3.5.1 que le montant
effectif du loyer peut continuer à être pris en charge par le RI au-delà du
délai prévu à l'art. 22a al. 2 RLASV si le bénéficiaire ne peut pas déménager
ou vivre en colocation pour des raisons médicales (handicap, maladie, etc.). Il
doit produire un certificat médical mentionnant les raisons pour lesquelles il
est en incapacité de déménager ou de vivre en colocation. Le délai de cette
prise en charge exceptionnelle est limité à une année. Si la situation du
bénéficiaire n'a pas évolué, la prise en charge pourra être prolongée mais
toujours pour une période d'une année au maximum.
f) Les certificats médicaux au dossier
font état chez la recourante de vertiges quotidiens, avec des troubles de
l'équilibre sévères, de problèmes du genou droit, d'hypertension artérielle et
d'un diabète, de problèmes digestifs très sévères entraînant nausées et
vomissement très fréquents. La recourante passe plus de la moitié de son temps
en position couchée. Physiquement, il n'est pas envisageable que la recourante
puisse préparer un déménagement ou déménager. Sur le plan psychique, un
déménagement aurait des conséquences extrêmement préoccupantes sur une santé
toujours fragile, faisant perdre ses repères à la recourante.
Même si l'autorité a régulièrement
attiré l'attention de la recourante sur le fait que la prise en charge de
l'intégralité de son loyer hors normes était exceptionnelle et l'a invitée à
déménager ou à prendre un colocataire pour diminuer ses frais, l'état médical
de la recourante a justifié jusqu'à présent une prise en charge de
l'intégralité de son loyer. En l'absence d'une évolution favorable de la
situation, il doit en aller de même après le 1
er
janvier 2017. Il
appartiendra au CSR de réévaluer la situation de la recourante à la fin de
l'année 2017 et de rendre une nouvelle décision prolongeant ou refusant de
prolonger la prise en charge du loyer hors normes de l'intéressée.
3.
Les considérants qui précèdent conduisent à
l'admission du recours et à la réforme de la décision attaquée en ce sens que
le loyer effectif de la recourante continue d'être pris en charge à partir du 1
er
janvier 2017 au titre des prestations du RI. L'arrêt sera rendu sans frais car
la procédure dans les affaires de prestations sociales (PS) est gratuite (art.
4 al. 3 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative
du 28 avril 2015; TFJDA; RSV 173.36.5.1).
La recourante a été mise au bénéfice
de l'assistance judiciaire, sous la forme de l'assistance d'un conseil d'office.
Pour l'indemnisation de ce dernier, les dispositions régissant l'assistance
judiciaire en matière civile sont applicables par analogie (art. 18 al. 5
LPA-VD). Pour la fixation de l'indemnité, on retient le taux horaire de 180 fr.
(art. 2 al. 1 let. a du règlement du Tribunal
cantonal du
7 décembre 2010 sur l’assistance judiciaire en matière civile [RAJ; RSV
211.02.3]). Il sera retenu un montant d’honoraires de 2'844 fr. correspondant
au temps indiqué par le mandataire d'office dans sa liste d'opérations (soit
15h48), temps qui paraît approprié aux nécessités du cas. L'avocat d'office ne
fait en revanche pas valoir de débours. Compte tenu de la TVA au taux de 8 %,
l'indemnité totale s'élèverait ainsi à 3'071 fr. 50. La recourante ayant eu
gain de cause, elle a toutefois droit à l'allocation de dépens, à la charge de
l'autorité intimée (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du 23 novembre 2016 du Service de
prévoyance et d'aide sociales est réformée en ce sens  qu'est annulé le passage
de la décision du 27 mai 2016 du CSR selon lequel dès le 1
er
janvier
2017 le loyer sera plafonné à 1'010 fr. 40 + charges, ce qui signifie que 489
fr. 60 seront à la charge de la recourante; le loyer effectif de la recourante
continue d'être pris en compte  à partir du 1
er
janvier 2017 pour le
calcul des prestations du RI.
III.
Le présent arrêt est rendu sans frais.
IV.
L'Etat de Vaud, par la caisse du Service de
prévoyance et d'aide sociales, doit verser à la recourante le montant de 3'070
(trois mille septante) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 23 juin 2017
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit
social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux
articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF
- RS 173.110). Il
doit être rédigé dans une langue
officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et
être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué
viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être
jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va
de même de la décision attaquée.