vd_omni · FI.2016.0028 · 2016-06-22 · fr

A. X.________/Municipalité de L'Abbaye | Exécution d'une transaction judiciaire qui faisait suite à un litige portant sur un talus. Rappel des principes applicables en la matière. L'autorité intimée, qui a considéré qu'il restait encore certains travaux à effectuer, a mandaté directement une entreprise tierce pour les réaliser. Elle aurait dû toutefois au préalable sommer le recourant de les effectuer lui-même, en le menaçant en cas d'inexécution de recourir à l'exécution par équivalent. Ce n'est que dans un deuxième temps, en cas d'inexécution dans le délai imparti, que l'autorité intimée aurait pu ordonner l'intervention d'une entreprise tierce. Violation des exigences légales et jurisprudentielles en matière d'exécution par substitution. Les frais engagés par l'entreprise tierce ne peuvent dès lors pas être mis à la charge du recourant.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 22.06.2016 FI.2016.0028

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
22 juin 2016
Composition
M. Eric Kaltenrieder, président; M. Alain Maillard et M. Cédric Stucker, assesseurs; M. Christophe Baeriswyl, greffier.
Recourant
A. X.________
,
à
1********,
Autorité intimée
Municipalité de L'Abbaye,
à l'Abbaye
Objet
Taxe ou émolument cantonal (sauf véhicules)
Recours A. X.________ c/ décision de la Municipalité de
L'Abbaye du 28 janvier 2016 (facture de 3'700 fr.)
Vu les faits suivants
A.
A. X.________ est propriétaire sur le territoire de la Commune de
L'Abbaye, dans la localité de 1********, de la parcelle no 2********. B.
Y.________ Z.________ est propriétaire de la parcelle voisine no 3********.
B.
Dans le courant de l'année 2012, B. Y.________ Z.________ a fait
construire sur sa propriété un parking souterrain. La réalisation de ce projet
a notamment entraîné des travaux de terrassement. Un arrangement a été conclu
entre B. Y.________ Z.________ et A. X.________, en vertu duquel ce dernier a
accepté en particulier que la terre excavée de la parcelle n°3******** soit
entreposée sur sa propre parcelle n°2********, en contrepartie de quoi il a pu
disposer de cette terre pour réaliser sur sa parcelle des travaux
d'aplanissement de son terrain.
Après la réalisation des travaux menés sur chacune
des parcelles, la configuration présentée par le terrain le long de la limite
de propriété a suscité des discussions entre les deux propriétaires. Le litige
portait notamment sur un talus aménagé par A. X.________, qui empiétait sur la
parcelle de sa voisine. Aucun accord n'est intervenu à ce stade.
Le 16 avril 2014, B. Y.________ Z.________ est
intervenue auprès de la Municipalité de L'Abbaye (ci-après: la municipalité),
qui, par décision du 30 avril 2014, a ordonné à A. X.________ de procéder à la
remise en état de son terrain dans un délai de trois mois.
Parallèlement, une procédure devant le Juge de paix
des districts du Jura-Nord vaudois et du Gros-de-Vaud a été introduite par A.
X.________, qui réclamait que B. Y.________ Z.________ construise un muret ou
tout autre ouvrage jugé suffisant.
Le 28 août 2014, la municipalité a rendu une
nouvelle décision, par laquelle elle a suspendu l'ordre de remise en état
jusqu'à droit connu sur la procédure en cours devant la justice de paix.
C.
Le 29 septembre 2014, B. Y.________ Z.________ a contesté cette décision
devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). La
cause a été enregistrée sous la référence AC.2014.0338.
La cour a tenu audience le 12 juin 2015. La
conciliation, tentée, a abouti à la transaction suivante:
I.
A. X.________ s'engage à retirer le talus de telle sorte qu'il
n'empiète plus sur la parcelle 3********, la pente actuelle étant maintenue et
le sommet étant reculé d'autant.
II.
A. X.________ exécutera ses travaux dans les règles de l'art,
sous sa responsabilité, d'ici au 30 septembre 2015. B. Y.________ Z.________
autorisera en tout temps l'accès à sa propriété pour l'exécution desdits
travaux; elle enlèvera notamment la palissade en bois se trouvant à proximité
du talus pour la durée des travaux.
III.
A. X.________ assumera les frais de ces travaux. Pour sa part, B.
Y.________ Z.________ participera aux coûts de ceux-ci par un versement unique
et forfaitaire de 3'500 (trois mille cinq cents) francs, montant payable d'ici
le 30 juin 2015 en main de M. A. X.________.
IV.
A la fin des travaux, les parties s'engagent à établir un
procès-verbal de réception en présence du syndic C.________ et du géomètre D.________.
V.
Les parties précisent que la terre et les matériaux retirés pour
l'exécution du chiffre I ci-dessus pourront rester et seront étalés sur la
planie.
VI.
Au vu de l'accord qui précède, la municipalité par son syndic déclare
révoquer les décisions des 30 avril et 28 août 2014. B. Y.________ Z.________
déclare retirer son recours. Chaque partie garde ses frais et renonce à des
dépens pour le surplus.
VII.
Les parties par leurs conseils adresseront à la Justice de paix des districts du Jura, Nord vaudois et Gros-de-Vaud une déclaration de
transaction (...) invitant le Juge à rayer la cause du rôle. Chaque partie
garde ses frais et renonce à des dépens pour cette procédure également.
Par décision du 22 juin 2015, le juge instructeur a
pris acte du retrait du recours et rayé la cause du rôle.
D.
Le 27 octobre 2015, la municipalité a été avisée de la fin des travaux
de retrait du talus.
Le 10 novembre 2015, le syndic C.________ et le
géomètre D.________ se sont rendus sur place pour vérifier les travaux
accomplis. Ils ont constaté qu'il restait encore à enlever les cailloux sur la
surface traitée, à remettre en place la barrière séparant les deux propriétés
et à replanter trois arbrisseaux. Afin, selon le procès-verbal établi, de
"
clore cette affaire au plus vite, vu la période hivernale imminente
",
ils ont décidé d'un commun accord de mandater directement l'entreprise
E.________ SA
pour ces travaux.
Le 14 décembre 2015, la municipalité a reçu de l'entreprise
E.________ SA
la facture relative à ces
derniers travaux. Celle-ci s'élevait à un montant de 3'700 francs. La municipalité
l'a réglée le 2 février 2016.
Le 28 janvier 2016, la municipalité a adressé à A.
X.________ une lettre ainsi libellée:
"Par la présente [...], nous vous informons de ce qui
suit:
·
En date du 18 janvier 2016, la Municipalité a décidé de vous
retourner la facture de fr. 3'700.-. Dans un premier temps, notre autorité a
avancé ce montant par souci de régularité avec l'entreprise concernée.
Nous appliquons ainsi la décision de la Cour de droit
administratif et public, comme précisé dans la décision du juge instructeur du
22 juin 2015 au § III.
Ces dispositions peuvent faire l'objet d'un recours au
Tribunal cantonal, Cour de droit administratif et public [...]."
E.
Le 17 février 2016 (date du cachet postal), A. X.________ a saisi la
CDAP d'un recours contre cette lettre qu'il qualifiait de décision. L'acte, qui
ne comportait ni conclusions, ni motifs, a été régularisé dans le délai
imparti. Le recourant a fait valoir avoir respecté les termes de la transaction
du 12 juin 2015. Il n'avait pas à prendre en charge d'autres frais. Il a dès
lors conclu à l'annulation de la décision attaquée.
Dans sa réponse du 7 avril 2016, l'autorité intimée
a conclu au rejet du recours.
Les écritures déposées dans le cadre de la cause
AC.2014.0338 ont été versées au dossier.
La cour a statué par voie de circulation, sans autre
mesure d'instruction.
Considérant en droit
1.
Le Tribunal cantonal examine d'office et librement la recevabilité des
recours qui lui sont soumis.
a) A teneur de l'art. 92 de la loi vaudoise du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le Tribunal
cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours
rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune
autre autorité pour en connaître.
L'art. 3 LPA-VD définit la décision en ces termes:
"
1
Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en
application du droit public, et ayant pour objet:
a.  de
créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations;
b.  de
constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations;
c.  de
rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier,
annuler ou constater des droits et obligations.
2
Sont également des décisions les décisions incidentes, les décisions sur
réclamation ou sur recours, les décisions en matière d'interprétation ou de
révision.
3
Une décision au sens de
l'alinéa 1, lettre b), ne peut être rendue que si une décision au sens des
lettres a) ou c) ne peut pas l'être."
La décision est un acte de souveraineté individuel,
qui s'adresse à un particulier, et qui règle de manière obligatoire et
contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret
relevant du droit administratif (ATF 135 II 38 consid. 4.3 p. 45 et les
réf. cit.; 121 II 473 consid. 2a p. 372). En d'autres termes, elle constitue un
acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à
faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre
manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid.
1.2 p. 24; 121 I 173 consid. 2a p. 174).
b) En l'espèce, de prime abord, on ne voit pas en
quoi le fait de retourner au recourant la facture d'une entreprise privée
constituerait une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD.
Toutefois, à l'analyse des pièces du dossier, on
constate que c'est en fait l'autorité intimée, par son syndic, qui a mandaté
directement l'entreprise en question pour terminer les travaux de remise en
état du talus séparant la propriété du recourant de celle de B. Y.________
Z.________. Elle a estimé en effet lors de l'inspection locale du 10 novembre
2015 que les travaux effectués par l'intéressé n'étaient pas suffisants et ne
respectaient pas les termes de la transaction judiciaire du 12 juin 2015.
L'acte attaqué doit ainsi être considéré comme une
décision sur les frais suite à l'exécution par substitution du chiffre I de la
transaction judiciaire du 12 juin 2015. Le recours auprès de la CDAP est dès
lors ouvert. Pour le surplus, l'acte du 17 février 2016, qui ne comportait ni
conclusions, ni motifs, a été régularisé dans le délai imparti. Il a de plus
été déposé dans le délai prescrit par l'art. 95 LPA-VD. En tant que
destinataire de la décision attaquée, le recourant dispose par ailleurs
manifestement de la qualité pour agir.
Il convient ainsi d'entrer en matière.
2.
a) L'exécution des décisions – auxquelles sont assimilées les
transactions passées devant une autorité de juridiction administrative (cf.
dans ce sens, Benoît Bovay, Procédure administrative, 2
ème
éd.,
Berne 2015, p. 405) – non pécuniaires est réglée par l'art. 61 LPA-VD, dont la
teneur est la suivante:
"
1
Pour exécuter les décisions non
pécuniaires, l’autorité peut procéder:
a.
à
l’exécution directe contre la personne de l’obligé ou de ses biens;
b.
à
l’exécution par un tiers mandaté, aux frais de l’obligé.
2
L’autorité peut au besoin recourir à l’aide de
la police cantonale ou communale.
3
Avant de recourir à un moyen de contrainte,
l’autorité en menace l’obligé et lui impartit un délai approprié pour
s’exécuter. Elle attire son attention sur les sanctions qu’il peut encourir.
4
S’il y a péril en la demeure, l’autorité peut
procéder à l’exécution sans en avertir préalablement l’obligé.
5
Les frais mis à la charge de l’obligé sont fixés
par décision de l’autorité."
L'exécution par équivalent est l'un des trois moyens
d'exécution forcée dont dispose l'autorité, les deux autres étant la contrainte
directe et l'exécution immédiate. Elle correspond à l'ensemble des actes par
lesquels les agents de l'Etat ou les tiers qu'il charge de cette tâche
remplissent une obligation à la place de l'obligé et à ses frais (ATF 105 Ib
343). Exceptés les cas d'urgence, elle comprend plusieurs phases: premièrement,
la prise d'une décision de base avec sommation et menace d'exécution par
substitution (art. 61 al. 3 LPA-VD); deuxièmement, la constatation de
l'inexécution et la décision de confier les travaux à un tiers; troisièmement,
la décision sur les frais suite à l'exécution (art. 61 al. 5 LPA-VD). Même si
la deuxième phase ne figure pas clairement à l'art. 61 al. 1 LPA-VD, il est
admis que chacune de ces phases constitue une nouvelle décision susceptible de
recours (arrêts AC.2008.0014 du 31 octobre 2008 consid. 6 et les références
citées). Selon la jurisprudence toutefois, une décision qui ne fait qu'ordonner
l'exécution de travaux commandés par une décision entrée en force ne peut pas
faire l'objet d'un recours tendant à contester le bien-fondé de cette dernière,
dès lors qu'elle ne modifie pas la situation juridique de l'administré (cf.
notamment ATF 119 Ib 492 consid. 3c p. 499 et arrêts AC.2008.0135 du 5 février
2009 consid. 2; AC.2004.0295 du 5 août 2005 et AC.2005.0052 du 29 avril 2005
consid. 2). En effet, les mesures qui se fondent sur une décision antérieure ne
peuvent plus être attaquées pour des motifs qui pouvaient être invoqués à
l'encontre de la décision initiale (RDAF 1986 p. 314; André Grisel, Traité de
droit administratif, vol. II, p. 994). Partant, la validité de la décision de
base (Sachverfügung) ne pourra plus être remise en question aux stades
ultérieurs de la procédure, sauf en cas de nullité ou de violation d'une
liberté publique inaliénable et imprescriptible (ATF 105 Ia 15 consid. 3 et
références; André Grisel, Traité de droit administratif, 1984, p. 638 s.). En
revanche, les conditions de l’exécution par substitution, soit le choix de
l’entrepreneur, ainsi que les délais et modalités d’exécution, peuvent être
contestés dans la mesure où ils n’ont pas été définis par la décision de base
(arrêt AC.2009.0247 du 30 mars 2010 consid. 1). La présence d’indications
telles que le coût probable des travaux de démolition ne saurait être érigée en
condition de validité de la décision d’exécution (arrêts AC.2010.0185 du 6
décembre 2010 consid. 5; AC.2009.0247 du 30 mars 2010). Le contrôle de la
proportionnalité de la mesure reste quant à lui garanti, puisque les recourants
peuvent, à réception de la décision arrêtant les frais mis à leur charge, faire
recours s'ils estiment excessifs les coûts de l'exécution par équivalent (André
Grisel, op. cit., p. 639; art. 61 al. 5 LPA-VD).
L'autorité peut faire procéder à l'exécution par
équivalent sans sommation préalable s'il y a péril en la demeure (art. 61 al. 4
LPA-VD) ou lorsqu'il est d'emblée clair que l'intéressé n'obtempérera pas à
l'injonction parce qu'il n'a pas les moyens ou la volonté nécessaires (ATF 105
Ib 343 consid. 4b; 94 I 403 consid. 3 p. 408; 91 I 295 consid. 3a). Même si
cette dernière circonstance n’est pas mentionnée à l’art. 61 LPA-VD, il faut
considérer qu’elle garde sa pertinence, à l’instar de ce qui est le cas en
droit fédéral par rapport à l’art. 41 al. 2 de la loi fédérale du 20 décembre
1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021) dont la teneur est
similaire (arrêt AC.2010.0185 du 6 décembre 2010 consid. 3 en référence à l'ATF
105 Ib 343 consid. 4c; arrêt GE.2011.0124 du 17 avril 2012 consid. 5a).
b) En l'espèce, le recourant et sa voisine étaient
en litige au sujet d'un talus séparant les deux propriétés. Ils l'ont réglé en
concluant une transaction judiciaire dans le cadre de la procédure
AC.2014.0338. Le recourant s'est ainsi engagé à retirer à ses frais le talus
litigieux, de telle sorte qu'il n'empiète plus sur la parcelle de sa voisine,
la pente étant maintenue et le sommet étant reculé d'autant. Il devait exécuter
ces travaux jusqu'au 30 septembre 2015.
Le 10 novembre 2015, le syndic s'est rendu sur place
pour vérifier les travaux entrepris. Il a estimé que ceux-ci n'étaient pas suffisants.
Il restait encore à son sens à enlever les cailloux sur la surface traitée, à
remettre en place la barrière séparant les deux propriétés et à replanter trois
arbrisseaux. La municipalité a mandaté directement une entreprise pour réaliser
ces derniers travaux. Conformément à l'art. 61 al. 3 LPA-VD, elle aurait dû
toutefois au préalable sommer le recourant de les effectuer lui-même, en le
menaçant en cas d'inexécution de recourir à l'exécution par équivalent. Il n'y
avait en effet pas péril en la demeure au sens de l'art. 61 al. 4 LPA-VD. Il
n'était par ailleurs pas d'emblée clair que le recourant n'obtempérerait pas à
l'injonction. Ce n'est que dans un deuxième temps, en cas d'inexécution dans le
délai imparti, que la municipalité aurait pu ordonner l'intervention d'une
entreprise tierce, en rendant une décision sujette à recours que le recourant
aurait pu contester, en remettant notamment en cause le choix de l'entrepreneur
ou les modalités d'exécution.
Force est ainsi de constater que l'autorité intimée
n'a pas respecté les exigences légales et jurisprudentielles en matière
d'exécution par substitution. Elle a privé le recourant de la possibilité de
contester que la remise en place notamment de la barrière séparant les deux
propriétés fasse partie des travaux qu'il s'était engagé à réaliser aux termes
de la transaction judiciaire du 12 juin 2015. Dans la mesure où l'autorité
intimée ne pouvait pas faire abstraction de la phase de sommation prévue par
l'art. 61 al. 3 LPA-VD et mandater directement l'entreprise
E.________ SA
, les frais des travaux engagés
par cette dernière ne peuvent pas être mis à la charge du recourant (pour un
cas similaire, cf. arrêt GE.2011.0124 du 17 avril 2012 consid. 7).
3.
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à
l'annulation de la décision attaquée.
Les frais de la cause sont mis à la charge de
l'autorité intimée, qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD).
Il n'est pas alloué de dépens, le recourant ayant
procédé sans l'assistance d'un mandataire professionnel (art. 10 du Tarif des
frais judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015 –
TFJDA; RSV 173.36.5.1).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité de L'Abbaye du 28 janvier 2016 est
annulée.
III.
Les frais de la cause, par 500 (cinq cents) francs, sont mis à la charge
de la Commune de L'Abbaye.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 22 juin 2016
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.