vd_omni · GE.1998.0011 · 1998-08-03 · fr

PLAKATRON AG c/décision de la Municipalité de Nyon | Un panneau d'affichage multiprismes modifie de façon sensible la configuration du sol et nécessite un permis de construire, ou en tous cas une autorisation LATC.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 03.08.1998 GE.1998.0011

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 3 août 1998
sur le recours interjeté le 2 février 1998 par
PLAKATRON AG
, représentée
par l'avocate Graziella Burnand, à Lausanne
contre
la décision de la
Municipalité de Nyon
du 12 janvier 1998 lui refusant une autorisation d'affichage.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Jean-Claude
de Haller, président; Mme Dominique Anne Thalmann et M. Jean-Claude Maire,
assesseurs.
Vu les faits suivants :
A.                     Le 29 octobre 1997, la
société Plakatron AG, dont le siège est à Wallisellen, a requis de la
Municipalité de la Commune de Nyon l'autorisation de poser un dispositif de
réclame lumineux sur la parcelle 1945, propriété de la société coopérative
Migros-Genève, le long de la RC 19 A à l'entrée de Nyon côté Jura. Cette
requête expose que ce dispositif a des dimensions hors tout de 291 cm sur 163
cm et une épaisseur de 32 cm, et qu'il repose sur des supports à une hauteur de
80 cm du sol. Il s'agit d'un panneau éclairé bénéficiant d'une alimentation
électrique et équipé d'un mécanisme rotatif permettant, grâce à un système de
multiprismes, d'afficher de la publicité à raison de trois affiches différentes
sur une même surface.
B.                    Cette requête a été
écartée par une décision de la municipalité du 12 janvier 1998, contre laquelle
est dirigé le présent recours, déposé le 2 février 1998.
C.                    La parcelle 1945 est
située à l'entrée nord-ouest de la localité de Nyon, sur la route conduisant
depuis la sortie de l'autoroute Lausanne-Genève à cette localité. Elle régie
par un plan de quartier approuvé par le Conseil d'Etat du canton de Vaud le 17
juin 1977. Ce plan prévoit notamment, le long de la RC 19 B, sur la parcelle en
question, une bande de terrain d'une largeur de 5 mètres environ qui est
incorporée à la "zone de verdure à boiser" sur laquelle le règlement
impose une arborisation d'essences à hautes futaies (art. 12). C'est
précisément sur cette bande de terrain que doit être implanté le dispositif
d'affichage concerné par la demande d'autorisation de la recourante.
D.                    Par décision du 12
janvier 1998, la Municipalité de Nyon a refusé l'autorisation sollicitée, en
invoquant en substance que les directives qu'elle avait adoptées en matière de
concept global d'affichage ne prévoyait pas d'emplacement pour des procédés
d'affichage multiprismes, et qu'au surplus les dimensions du procédé prévu
étaient supérieures aux dimensions maximum établies par ces mêmes directives. A
la suite du recours, la municipalité a déposé une réponse en date du 24 avril
1998, concluant au rejet du recours. Le tribunal a entendu les parties à son
audience du 3 juin 1998, au cours de laquelle la recourante a produit trois
photographies, la municipalité déposant de son côté une note de plaidoirie.
Considérant en droit :
1.                                Conformément
à l'art. 17 de la loi du 6 décembre 1988 sur les procédés de réclame (ci-après
LPR), les affiches ne sont autorisées que sur les emplacements et les supports
spécialement désignés à cet effet, de façon permanente ou temporaire, par
l'autorité compétente (al. 1er). Les communes doivent autoriser un ou plusieurs
emplacements si la demande leur en est faite (al. 2). A l'intérieur de la
localité délimitée par les signaux officiels de début et de fin de localité,
l'autorité compétente est la municipalité (art. 23 al. 1 LPR). Pour déterminer
les emplacements admissibles, elle doit prendre en considération les buts
poursuivis par la loi, qui sont d'assurer la protection des sites, le repos
public et la sécurité de la circulation des piétons et des véhicules (art. 1er
al. 1 LPR).
S'agissant de la
protection des sites, l'art. 4 LPR interdit de façon générale tous les procédés
de réclame qui, par leur emplacement, leurs dimensions, leur éclairage, le
genre des sujets représentés, leur motif ou le bruit qu'ils provoquent, nuisent
au bon aspect ou à la tranquillité d'un site, d'un point de vue, d'une
localité, d'un quartier, d'une voie publique, d'un lac ou d'un cours d'eau.
Cette règle est directement inspirée de l'art. 86 al. 2 de la loi du 4 décembre
1985 sur l'aménagement du territoire et des constructions (ci-après LATC) qui
régit l'esthétique des bâtiments et leur intégration dans l'environnement. Les
exigences posées par ces deux lois sont analogues. Elles confèrent à l'autorité
chargée de vérifier leur respect un large pouvoir d'appréciation, s'agissant de
règles dont l'application relève avant tout des circonstances locales (voir
notamment ATF 115 Ia 367; RDAF 1987, p. 155; voir aussi Droit vaudois de la
construction, Payot Lausanne 1987, note 3 ad art. 86 LATC). Seul peut donc être
censuré par le Tribunal administratif un abus de cette liberté d'appréciation
(voir art. 36 lit. a LJPA; Tribunal administratif, arrêt AC 94/084, du 6 juin
1995).
2.                     Le refus d'autorisation
attaqué est motivé essentiellement par le fait qu'aucun emplacement n'est prévu
pour l'affichage mobile multiprismes sur le territoire communal de Nyon et par
le non-respect d'un certain nombre de dimensions (hauteur, largeur, etc.). Ces
restrictions résultent du concept global pour l'affichage, adopté par les
autorités nyonnaises sous la forme de directives du Service de l'urbanisme
approuvé par la municipalité le 15 septembre 1997, avec publication sous la
forme d'un avis à la population que ce texte peut être consulté par les
intéressés auprès du Service de l'urbanisme. La référence au conseil général
d'affichage est expressément prévue par l'art. 27 al. 1 du règlement sur les
procédés de réclame adopté le 1er juillet 1996 par le Conseil communal et
approuvé par le Conseil d'Etat du canton de Vaud le 17 juillet 1996 (ci-après :
le règlement). Ce règlement est lui-même fondé sur l'art. 18 LPR, qui donne aux
autorités communales la compétence d'adopter un
"règlement communal
d'application de la présente loi, destiné à assurer la protection des sites et
des monuments, le repos public et la sécurité de la circulation des piétons et
des véhicules"
.
Dans la mesure où la
décision attaquée repose sur des normes qui n'ont pas la forme d'un règlement
communal, faute d'adoption par le Conseil communal et d'approbation par le
Conseil d'Etat, la légalité des mesures imposées par la municipalité de Nyon à
l'égard des demandeurs d'emplacements d'affichage a été mis en doute par la
recourante.
3.                     Traditionnellement, le
principe de la légalité se compose de deux sous-principes, soit celui de la
suprématie de la loi et celui de la réserve de la loi. Selon ce dernier, qui
s'est imposé dans tous les domaines de l'activité administrative, y compris
dans le domaine de l'administration de prestations, une autorité ne peut agir,
notamment par voie de décision, que si une loi valable l'y autorise. Son
respect n'implique cependant pas toujours l'adoption d'une loi au sens formel,
une norme générale et abstraite étant suffisante, pourvu qu'elle soit édictée
conformément à la constitution, le rang et le degré de précision de la norme
dépendant de la nature de la matière. Par ailleurs, une délégation de la
compétence législative à une autorité exécutive est admissible lorsque le droit
cantonal ne l'exclut pas, qu'elle est limité à un domaine déterminé, qu'elle
résulte d'une loi formelle et que celle-ci contient elle-même les principes de
la réglementation dans la mesure où elle touche de manière importante la
situation juridique de l'administré. Le degré de précision que doit atteindre
la clause de délégation varie en fonction de la matière à réglementer, mais le
contenu doit en tout cas être suffisamment défini pour que son application
puisse être prévisible (sur tous ces points, voir PS 94/048 du 11 mai 1994,
RDAF 1995 p. 173 ss plus spéc. 175 et 176, ainsi que les nombreuses références
citées). En bref, le principe est d'une manière générale que l'introduction
d'obligations nouvelles et importantes à la charge du citoyen doit rester dans
la compétence du législateur qui ne peut confier cette tâche à l'exécutif sans
une délégation de compétence précise fixant expressément l'étendue et le cadre
de l'obligation en cause, ce principe étant applicable sans réserve aux simples
ordonnances d'exécution, mais aussi en matière d'ordonnances de substitution
(ATF 121 II 470, consid. 2d).
4.                     En l'espèce, les normes
opposées à la recourante pour justifier le refus de l'autorisation sollicitée
résultent des directives établies par le Service d'urbanisme communal,
approuvées par la municipalité et ayant fait l'objet d'une publication dans la
FAO et Le Quotidien de La Côte. Faute d'approbation par le Conseil d'Etat,
elles n'ont pas force de loi (art. 94 al. 2 de la loi sur les communes du 28
février 1956 (RSV 1.8). Il s'agit d'une ordonnance administrative dite
interprétative qui codifie en quelque sorte la pratique, en interprétant les
concepts juridiques indéterminés et en orientant l'exercice de la liberté
d'appréciation. Ce type d'ordonnance, s'il présente notamment l'avantage
d'assurer une certaine égalité de traitement et de faciliter le contrôle
juridictionnel, ne peut ni limiter ni restreindre la liberté d'appréciation que
la loi réserve à l'autorité (voir une décision du Conseil fédéral du 6 mars
1995, JAAC 60 (1996) 15, et les nombreuses références citées). En particulier,
s'agissant de la délivrance d'une autorisation de police, elles ne suffisent
pas à exclure une décision positive à d'autres conditions que celles qu'elles
prévoient (voir par exemple ATF 119 Ib 33 consid. 3d). Il s'ensuit que le refus
municipal opposé dans la présente cause à la recourante, en tant qu'il est
fondé sur le non-respect des normes prévues par les directives, est dépourvu de
base légale.
5.                     L'autorité intimée
s'est également référée, en cours de procédure, à la réglementation du plan de
quartier "En Gravette". Il est vrai que l'endroit prévu pour la
publicité litigieuse se situe dans une zone de verdure. Mais la recourante fait
observer avec raison (lettre du 29 avril 1998) que cette mesure d'affectation,
relativement ancienne, paraît en contradiction avec les directives pour
l'affichage, texte plus récent, qui inclut le secteur incriminé dans la zone à
densité d'affichage moyenne. De toute manière, le règlement ne paraît pas
exclure toute installation en zone de verdure, puisqu'il prévoit notamment que
peuvent y être aménagées des places de jeu (art. 13), ce qui implique des
installations d'une certaine importance (balançoires, toboggans, etc.) dont
l'impact sur le paysage est certainement comparable à celui d'un panneau
multiprismes du type de celui qui est envisagé par la recourante. On ne peut
donc tirer du plan de quartier Les Gravettes ni du règlement s'y référant
qu'une autorisation serait absolument exclue.
6.                     En revanche, l'autorité
intimée a raison lorsqu'elle fait valoir que le procédé de réclame litigieux
est une construction au sens de l'art. 103 LATC, parce qu'elle modifie de façon
sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation du terrain, et qu'une
autorisation à ce titre est nécessaire. Si on se réfère à la casuistique
résultant de la jurisprudence (voir Droit vaudois de la construction, 2
ème
éd. 1994,
remarque 2.1 ad 103 LATC), on remarque en effet que la délivrance d'un permis
de construire a été exigée pour des ouvrages tels qu'une antenne parabolique
individuelle, un barbecue, une cabane à outils, ou encore une étagère à
bateaux. Un panneau multiprismes aux dimensions relativement importantes, tel
que celui qui est prévu par le projet de la recourante, est comparable à ces
ouvrages. C'est en vain que la recourante se réfère, sur ce point, à deux
autres installations de publicité existant actuellement à Nyon (lettre du 28
mai 1998, chiffre 2). D'une part, le représentant de l'autorité intimée a
expliqué, lors de l'audience du 3 juin 1998, qu'il s'agissait d'installations
datant de plusieurs années, qui ne seraient pas autorisées aujourd'hui sans
recours aux procédures prévues par la loi; d'autre part, la jurisprudence a
toujours affirmé la primauté du principe de la légalité sur celui de l'égalité,
parce qu'il ne suffit pas que la loi ait été mal appliquée dans un cas pour
prétendre à un droit à l'égalité dans l'illégalité (ATF 124 IV 47, et les réf.
cit.), une exception n'entrant en ligne de compte que lorsqu'une autorité
persiste dans une pratique illégale, ce qui n'est pas le cas en l'espèce.
6.                     Il résulte des
considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision
attaquée annulée, le dossier étant retourné à l'autorité municipale pour
qu'elle statue à nouveau. L'admission du recours n'implique toutefois pas, en
l'espèce, que la recourante obtienne gain de cause, parce qu'il n'est pas
évident qu'une autorisation doive être délivrée, et le sera effectivement. Dans
ces conditions, l'émolument judiciaire perçu à l'occasion du présent arrêt doit
être réparti entre la recourante et l'autorité intimée, les dépens étant par
ailleurs compensés (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête :
I.                      Le recours est
admis;
II.                     La décision du
12 janvier 1998 de la Municipalité de Nyon refusant une autorisation
d'affichage à Plakatron AG est annulée, le dossier étant retourné à l'autorité
municipale pour nouvelle décision au sens des considérants;
III.                     L'émolument
judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de la recourante,
par 1'000 (mille) francs, et de la Commune de Nyon, par 1'000 (mille) francs.
IV.                    Les dépens sont
compensés.
Lausanne, le 3 août 1998/gz
Le
président :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.