vd_omni · AC.2002.0187 · 2004-12-20 · fr

CARBURA Tanklager AG, Commune d'Aigle, Commune d'Aigle, ESSO SUISSE GMBH/ECA, ESSO Suisse Gmbh, Municipalité d'Aigle, Service de l'environnement et de l'énergie, Service des eaux, sols et assainisseme | L'entreprise qui exploite un dépôt de carburant doit faire inscrire les servitudes nécessaires sur les fonds voisins en vue d'assurer le respect des mesures et distances de sécurité prévues par l'OPAM. Si le dépôt de carburant est constitué en application des dispositions fédérales destinées à assurer l'approvisionnement du pays, l'inscription de la servitude peut intervenir dans le cadre de la procédure d'expropriation de l'art. 17 LAP, à défaut d'accord avec les propriétaires voisins.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 20.12.2004 AC.2002.0187

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 20 décembre 2004
Composition
M. Eric Brandt, président;
M. Antoine Thélin
et M. Olivier Renaud
, assesseurs.
recourantes
Commune
d'Aigle,
à Aigle représentée par Me Jean ANEX,
avocat, à Lausanne,
CARBURA
Tanklager AG,
à Zürich, représentée par Me Philippe
VOGEL, avocat, à Lausanne,
ESSO SUISSE
GMBH,
à Zürich, représentée par Me Philippe VOGEL,
avocat, à Lausanne,
autorités intimées
Municipalité
d'Aigle,
représentée par Me Jean ANEX, avocat, à
Lausanne,
ECA,
à Pully, représenté par Me Denis SULLIGER, avocat, à Vevey,
I
I
autorités concernées
Service de
l'environnement et de l'énergie,
à Epalinges,
Service des
eaux, sols et assainissement,
à Lausanne,
Objet
Permis de
construire; protection contre les accidents majeurs
Recours Commune d'Aigle contre décision de
l'ECA du 12 septembre 2002 autorisant un changement d'affectation de
réservoirs (dossier joint 02/0214)
Vu les faits suivants
A.
La société Esso Suisse GmbH
exploitait sur la parcelle 1278 du cadastre de la Commune d’Aigle un dépôt de
carburant (dépôt des ìles). La parcelle, d’une superficie de 79'126 m2, est
limitée au sud-ouest par une route communale longeant la rive boisée du Rhône
d’Aigle à Ollon et au nord-est par la voie ferrée desservant la zone
industrielle. La commune d'Aigle est propriétaire des parcelles voisines n°
1208 et 1279 contiguës à la limite est du dépôt. L'ensemble de ces terrains est
classé en zone industrielle A par le plan d'affectation partiel
"Modification des zones industrielles", approuvé par le Conseil
d'Etat le 8 avril 1998 (ci-après : le plan partiel d'affectation). Les
installations comprenaient trois bassins (bassin A, bassin B, bassin C)
comportant au total dix réservoirs. Les quatre réservoirs du bassin A, d’une
capacité de 16'700 m3 chacun, étaient affectés au stockage de l’essence. Les
trois réservoirs du bassin B et les trois réservoirs du bassin C étaient
utilisés pour le stockage du mazout (huile de chauffage) avec une capacité de
30'300 m3 pour chaque réservoir à l’exception d’un réservoir de 16'700 m3 dans
le bassin C. Le dépôt est équipé d'une station de remplissage pour les
camions, accessible depuis la route communale, et d’une station de remplissage
raccordée à la voie ferrée.
Une petite surface
forestière de forme triangulaire contiguë au dépôt de carburants grève les deux
parcelles communales et le plan partiel d'affectation prévoit au nord de cette
aire forestière, le long du dépôt, une bande de verdure destinée à la création
d'allées et de rideaux d'arbres. Le plan partiel d'affectation montre également
la présence d'une aire forestière au nord des bassins B et C du dépôt de
carburants puis, plus au nord, une zone d'extraction de graviers.
B.
La société Carbura Tanklager AG à
Ürdorf, en qualité de promettant acquéreur du dépôt des îles, ainsi que la
société Esso Suisse GmbH ont déposé le 1
er
novembre 2001 une demande
de permis de construire en vue de transformer les installations. Les travaux
suivants étaient envisagés :
·
Remplacement de l’essence stockée
dans les quatre citernes du bassin A par du « jet kérosène » ;
·
Remplacement des huiles de chauffage
stockées dans les trois citernes du bassin B par du « jet
kérosène » ;
·
Réfection d’un réservoir de 100 m3
pour le stockage d’additifs ;
·
Equipement de tous les réservoirs des
bassins A et B avec une membrane flottante à double joint ;
·
Mise à jour des installations de
lutte contre l’incendie, par l’augmentation du débit minimum, l'aménagement
d’un bassin réservoir de 2'100 m3 d’eau et la construction d’une station de
pompage.
C.
La société Carbura Tanklager AG a
fait établir ensuite au mois de février 2002 un rapport désigné « Enquête
préliminaire d’impact sur l’environnement ». En ce qui concerne les
accidents majeurs, le rapport comporte la précision suivante :
« Les restrictions
constructives imposées aux parcelles sud par le risque de feu de bassin restent
inchangées par rapport à la situation actuelle. Il en va de même du risque de
pollution des eaux souterraines lié au scénario catastrophe du jet de carburant
par-dessus les murs d’enceinte des bassins.
Le risque d’explosion du
nuage de gaz à partir du  bassin B qui contiendra du kérosène est supérieur à
celui qui prévaut actuellement avec les huiles de chauffage. Mais la
probabilité qu’un tel nuage se forme est infime compte tenu de la faible
volatilité et du point éclair élevé (30 ° C au minimum) du kérosène ainsi que
des caractéristiques météorologiques bien ventilées du Chablais. »
L’annexe 4 du
rapport d’impact comporte un plan définissant à l’échelle 1 : 2000 les
rayons de létalité de feux de bassin et de propagation de nuage de gaz. Le
rayon de létalité de feux de bassin R1 empiète sur les terrains voisins de la
commune (parcelles n° 1208 et 1279) sur une profondeur d’environ 70 m et le
rayon de létalité de feux de bassin R50 sur une profondeur d’environ 30 m. En
outre, le périmètre de propagation de nuage de gaz R0.21
bar
touche chacun des angles ouest
des terrains communaux par un arc de cercle avec un rayon de l’ordre de 60 m.
D.
L’Etablissement cantonal d’assurances
(ECA) a rendu le 12 septembre 2002 une décision finale sur l’étude d’impact; la
décision constate que le projet de transformation pouvait être considéré
conforme aux dispositions fédérales et cantonales en matière de protection de
l’environnement. Il appartenait encore à la Municipalité de la Commune d’Aigle
(ci-après la municipalité) de se déterminer sur la demande de permis de
construire conformément aux dispositions de la législation applicable en
matière d’aménagement du territoire. La décision comprend en annexe les
différentes autorisations spéciales requises par le projet. L'autorisation
spéciale de l’Etablissement cantonal d’assurances, figurant à l'annexe 1 de la
décision finale, comporte la précision suivante :
« 5. L’ECA réserve
toutes mesures constructives sur les parcelles voisines au dépôt dans les
périmètres R1 et R50 de l’OPAM selon l’affectation des futures
constructions. »
Par ailleurs, le
préavis du Service de l’environnement et de l'énergie (SEVEN) fixe différentes
mesures de précaution en matière de protection contre les accidents majeurs :
« 8.         Suivant la
fréquentation et les distances des futures constructions dans le voisinage du
dépôt, et avec les réserves pour les mesures constructives émises par l’ECA en
matière de protection incendie, le détenteur des installations devra réévaluer
son risque selon l’OPAM et prendre toutes les mesures complémentaires pour
amener le risque à un niveau acceptable. Le cas échéant, ceci devra être
déterminé sur la base d’une étude de risque (calcul des probabilités et des
conséquences) que le détenteur devra établir. Des mesures complémentaires
peuvent être envisagées en matière d’aménagement sur les parcelles voisines.
Comme relevé dans l’enquête préliminaire d’impact sur l’environnement, le
danger représenté par le scénario OPAM d’un incendie de bassin grève les
possibilités d’occupation au sol et le détenteur du projet devra essayer de
trouver un accord avec les propriétaires des parcelles voisines. En cas
d’échec, la question de la prise en charge de la moins value consécutive aux
restrictions de construction devra alors être déterminée sur la base notamment
de l’historique du dépôt et de l’affectation des sols.
Au sujet de ce point, le SEVEN
précise encore que :
-             Les rayons de
létalité de feux de bassin et de propagation de nuage de gaz                     figurent
à l’annexe 4 du rapport succinct (R50 signifie « Zone de létalité à                 50 % »,
R1 à « 1% »).
-             Le risque
actuel est manifestement acceptable vu le voisinage existant et les                  mesures
de sécurité prévues.
-             En cas de feu
de bassin, le risque pour les personnes resterait                                      manifestement
acceptable, sans étude complémentaire (sans étude de                            risque)
si leur nombre maximal augmente à 2 dans le R50 (25 m depuis le               bord
du bassin A et 3 5m depuis le bord du bassin C) et à 58 dans le R1               (55
m pour A et 75 m pour C), ce qui peut correspondre au cas d’un dépôt                       dans
le R50. D’autres cas de figure ont aussi été évalués par le détenteur et                  ils
figurent dans les compléments du 10.06.02.
-           La distance de
mise en danger des personnes en cas d’explosion d’un                            nuage
de gaz (environ 90 m du bord des bassins A et B) est plus grande                       dans
les directions NORD et EST qu’en cas de feux de bassin. La                                    probabilité
d’avoir les conditions climatiques permettant la formation d’un                 nuage
de gaz est nettement plus basse avec le kérosène que avec            l’essence.
Le détenteur doit considérer ce point et ses conséquences en cas                  de
vente d’une partie de son terrain dans ces directions.
-           En cas de feu
de bassin non maîtrisé, il y a le risque d’un Boil-over après                        quelques
heures d’incendie. La prévision d’évacuation des personnes est de                        800
m et ceci devra figurer dans le plan d’intervention des sapeurs-                                  pompiers.
La situation existante est manifestement acceptable car il n’y a                       pas
de bâtiments à forte densité de personnes et difficiles à évacuer dans ce        rayon
(hôpital, prison, etc.). »
E.
a) La Commune d’Aigle a recouru
contre la décision finale de l’ECA et ses annexes auprès du Tribunal
administratif le 3 octobre 2002 en concluant à son annulation. L’instruction de
la cause a été suspendue jusqu’à droit connu sur la décision municipale sur la
demande de permis de construire.
b) Lors de sa séance
du 7 octobre 2002, la municipalité a décidé de refuser le permis de construire
en raison des périmètres de danger touchant les parcelles voisines, notamment
sur les parcelles communales n° 1208 et 1279. Les sociétés Esso Suisse GmbH et
Carbura Tanklager AG ont recouru contre cette décision auprès du Tribunal
administratif le 24 octobre 2002. Elles concluent à l’annulation de la décision
municipale et à l’octroi du permis de construire.
c) L’instruction des
deux recours a été jointe; le Service des eaux, sols et assainissement,
l’Etablissement cantonal d’assurances et le Service de l’environnement et de
l’énergie se sont déterminés sur les recours. La Commune d’Aigle ainsi que les
sociétés Esso Suisse GmbH et Carbura Tanklager AG se sont également déterminées
sur les recours. La parcelle 1278 a été vendue le 28 novembre 2002 par Esso
GmbH à Carbura Tanklager SA.
F.
Le tribunal a tenu une audience le 26
janvier 2004 à Aigle en présence des parties.
a) L'expert
technique de Carbura ainsi que la chimiste OPAM du SEVEN expliquent la portée
des rayons de létalité de feu de bassin et de propagation de nuages de gaz,
tels qu'ils figurent sur l'annexe 4 du dossier de la demande de permis de
construire. Le rayon de létalité R50 définit le périmètre dans lequel 50% des
personnes peuvent décéder en cas de feu de bassins. Le rayon de létalité R1
définit le périmètre dans lequel seul 1% des personnes présentes peuvent
décéder en cas de feu de bassins. Le rayon Rmax du nuage de gaz dessine le
périmètre dans lequel un risque d'explosion peut se provoquer en cas de fuite
de gaz; le gaz étant plus lord que l'air, il se propage le long de la citerne
et des murs de bassins. La définition de ce rayon s'applique uniquement au
bassin contenant des citernes avec kérosène et non pas aux citernes avec
mazout. Le rayon R.0.21bar du nuage de gaz dessine le périmètre à l'intérieur
duquel les vitres des bâtiments peuvent subir des dégâts en cas d'explosion, en
particulier les vitrages. Les directives OPAM appliquent les mêmes critères
pour la délimitation des périmètres du nuage de gaz pour l'essence que pour le
kérosène alors que les dangers de ces deux produits sont différents. En effet,
le point éclair de l'essence se situe à une température de - 20
°
alors que le point
éclair du kérosène à une température + 30
°
. Cette situation s'explique par le fait que le
kérosène est un combustible dont les caractéristiques se situent à mi-chemin
entre l'essence et le mazout. Il est donc moins volatile que l'essence; le
périmètre du nuage de gaz du kérosène serait moins important et devrait tenir
compte de cette caractéristique. La définition de ces périmètres ne signifie
pas que toute construction doit être interdite. Mais des mesures de précaution
doivent être prises notamment quant à la conception des constructions, le choix
des matériaux et l'implantation des bâtiments et en fonction de sa destination;
par exemple, une installation de fabrication de béton, comme celle que la
commune avait projetée, peut prendre place à l'intérieur de ces périmètres, ce
que l'ECA avait confirmé à la commune.
b) Il existe encore
un autre périmètre de 800 m autour du dépôt concernant le risque de
"boilover"
.
Le phénomène du
boilover
est expliqué de la manière suivante par la
chimiste OPAM du SEVEN : en cas d'incendie, soit d'un feu de bassin ou d'un feu
de citerne, l'eau déversée par les pompiers coule au fond de la citerne ou du
bassin, étant plus lourde que le mazout ou le kérosène; l'eau s'accumule ainsi
au fond. Pendant l'incendie, une onde de chaleur se propage progressivement vers
le fond de la citerne ou du bassin; l'eau surchauffée se transforme alors en
vapeur qui, par un effet de piston de grande ampleur propage l'hydrocarbure en
flamme à l'extérieur. Le phénomène du
boilover
est prévisible en cas
d'incendie, car il se produit seulement après plusieurs heures, lorsque le feu
n'est pas maîtrisé par les pompiers; ce délai permet, lorsque le risque se
concrétise, de procéder aux mesures de sécurité nécessaires, le cas échéant,
les évacuations des populations menacées.
c) Le tribunal pose
la question de savoir quelle est la procédure applicable lorsqu'un projet de
construction se situe à l'intérieur de l'un des périmètres de danger définis
par l'OPAM. Il ressort en substance des réponses données qu'il n'existe pas une
procédure d'autorisation spéciale pour les demandes de permis de construire
concernant des bâtiments touchés par ces périmètres. L'idée est ainsi émise
qu'il appartiendrait à l'exploitant du dépôt de carburants de vérifier si les
demandes de permis de construire publiées dans le secteur touchent les
périmètres de sécurité et, le cas échéant, d'intervenir pour s'assurer que les
mesures de précaution nécessaires soient prises, le cas échéant, en prenant à
sa charge les frais de construction supplémentaires qui en résulteraient. S'il
n'est pas possible de limiter ou réduire le danger par des dispositions
constructives concernant à la fois les choix d'implantation sur le terrain
concerné ou les matériaux de construction utilisés, l'exploitant du dépôt
devrait alors restreindre son activité afin de réduire le risque. En dehors des
mesures de prévention déjà prises pour lutter dans le périmètre du dépôt en cas
d'incendie (stockage de mousse, réserve d'eau, etc.), il n'est pas envisageable
de prévoir d'emblée des mesures constructives qui permettraient de réduire les
périmètres de danger en dehors de l'examen d'un cas particulier. Le tribunal se
déplace ensuite sur les lieux en présence des parties et effectue une visite
des installations et du local de gardiennage.
G.
Les parties ont eu la possibilité de
se déterminer sur le procès-verbal mis au net à la suite de l’audience. Par
ailleurs, le tribunal a formulé une proposition transactionnelle visant à
compléter le chiffre 8 du préavis du Service de l’environnement et de l’énergie.
La municipalité s’est opposée à la proposition du tribunal et la société
constructrice a sollicité la levée de l’effet suspensif en vue de l’aménagement
des installations de sécurité. Par décision du 16 juillet 2004, le tribunal a
levé l’effet suspensif en autorisant la société Carbura Tanklager AG à titre de
mesures provisionnelles urgentes à réaliser les travaux de défense incendie du
dépôt des îles.
Considérant en droit
1.
a) L’art. 74 de la Constitution
fédérale (Cst) attribue à la Confédération la compétence de légiférer sur la
protection de l’être humain et de son environnement naturel contre les
atteintes nuisibles ou incommodantes (al. 1). Elle veille ainsi à prévenir ses
atteintes, les frais de prévention et de réparation étant à la charge de ceux qui
en sont la cause (al. 2). La Loi fédérale sur la protection de l’environnement
du 7 octobre 1983 (LPE) a ainsi pour but de protéger les hommes, les
animaux et les plantes, leur biocénose et leur biotope contre les atteintes
nuisibles ou incommodantes, et de conserver durablement les ressources
naturelles, en particulier la diversité biologique et la fertilité du sol (art.
1 al. 1 LPE). Selon l’art. 2 LPE, celui qui est à l’origine d’une mesure
prescrite par la loi fédérale en supporte les frais.
b) L’art. 10 LPE
réglemente la protection contre les catastrophes. Selon cette disposition,
quiconque exploite ou entend exploiter des installations qui, en cas
d’événements extraordinaires, peuvent causer de graves dommages à l’homme ou à
l’environnement, doit prendre les mesures propres à assurer la protection de la
population et de l’environnement. Il y a notamment lieu de choisir un
emplacement adéquat, de respecter les distances de sécurité nécessaires, de
prendre les mesures techniques de sécurité, d’assurer la surveillance de
l’installation et l'organisation du système d’alerte. Selon le message du
Conseil fédéral relatif à une loi fédérale sur la protection de l’environnement
du 31 octobre 1979, les mesures de prévention doivent être prises en priorité
sur les lieux mêmes du danger et dans ses environs immédiats. Elles comprennent
avant tout des dispositifs techniques de sécurité, des installations de
surveillance, l’équipement et l’entraînement de groupes d’intervention
spéciaux, formés du personnel d’exploitation. Comme elle ne supprime pas tous
les risques, il est judicieux de prévoir des mesures contre les conséquences
funestes que pourrait avoir une extension des dégâts à l’extérieur ; la
loi prescrit le choix d’un emplacement adéquat et les distances de sécurité
indispensables, «
qui doivent être garantis par des achats de terrain
ou des servitudes
» (FF 1979 III p. 782).
c) L’ordonnance de
la protection contre les accidents majeurs du 27 février 1991 (OPAM) fixe à son
art. 3 les mesures de sécurité générales. Le détenteur de l’entreprise est
ainsi tenu de prendre, pour diminuer les risques, toutes les mesures adéquates.
Sont considérées comme telles, les mesures disponibles selon l’état de la
technique, complétées par les mesures conformes à son expérience, pour autant
qu’elles soient financièrement supportables. En font partie les mesures qui
permettent de réduire le danger potentiel, d’empêcher les accidents majeurs et
d’en limiter les conséquences (al. 1). Lors du choix des mesures, on
tiendra compte des causes possibles d’accidents majeurs propres à l’entreprise
ou à son voisinage (al. 2). Au moment d’engager les mesures, l’autorité
appliquera tout spécialement les principes énoncés à l’annexe 2. A cet égard,
l’annexe 2 à l’OPAM fixe les principes à respecter pour les mesures de sécurité
générale en ce qui concerne les entreprises utilisant des substances, des
produits ou des déchets spéciaux. Le détenteur de l’entreprise doit alors
choisir un site approprié et respecter les distances de sécurité nécessaires
(annexe 2.1., let. a). Selon l’art. 22 OPAM, l’Office fédéral de
l'environnement, des forêts et du paysage (l'Office fédéral ou OFEFP) élabore
au besoin des directives expliquant les principales dispositions de
l’ordonnance concernant notamment les mesures de sécurité à prendre. A cet
effet, l’Office fédéral, en collaboration avec la société Carbura Tanklager AG,
a adopté des directives sur la prévention des accidents majeurs dans les
installations de stockage d’hydrocarbure. La version révisée de 1999 fixe les
différentes distances de protection à respecter selon les types d’événements
dommageables. C’est ainsi que pour le scénario « incendie d’un
bassin » les directives proposent de définir des rayons de létalité R1 et
R50 sur le voisinage de chaque bassin considéré. Ces indications permettent de
calculer l’ampleur des dommages pour l’incendie d’un bassin. La directive vise
aussi à cerner les effets dommageables pour l’environnement dans le scénario
« explosion » d’une citerne et dans le cas spécial de l’explosion
d’un nuage de gaz. Dans ces catégories, trois types de rayon d’action sont
examinés. Celui concernant les dommages matériels provoqués par les vitres qui
volent en éclat a une pression de 0.003 bar. Le deuxième rayon est celui dans
lequel l’explosion provoque 10 % de décès à cause de la surpression de 0.21
bar. Enfin, dans un rayon où la surpression s’élève à 0.48 bar, la proportion
de décès est estimée à 70 %.
2.
a) En l’espèce, l’instruction du
recours a démontré que les périmètres de létalité ainsi que les rayons liés au
risque d’explosion grèvent une partie importante des terrains communaux sis à
l’est du dépôt ainsi que des terrains situés au nord du dépôt; ces terrains
sont classés en zone à bâtir par le plan partiel d’affectation et ils sont
actuellement libres de construction. Mais les mesures de précaution
qu’impliquent les différents rayons et périmètres de protection varient en
fonction des caractéristiques des constructions qui peuvent être édifiées sur
ces parcelles compte tenu de la réglementation de la zone; sont en particulier
déterminants pour fixer les mesures de sécurité nécessaires le nombre
d'ouvriers travaillant dans les périmètres concernés, le type d’activités et
les matériaux utilisés, ainsi que le type de production industrielle ou
artisanale en cause avec les différents produits utilisés ou stockés dans les
futurs bâtiments. Il n’est ainsi pas possible de déterminer d’emblée les
mesures de précaution nécessitées par la définition des périmètres de létalité
et rayons de protection sur les terrains voisins.
b) Par ailleurs, les
projets de construction situés dans le voisinage du dépôt sont soumis à une
autorisation spéciale en vertu de l'art. 120 let. b de la loi vaudoise sur
l'aménagement du territoire et des constructions du 4 décembre 1985 (LATC).
Cette disposition prévoit en effet que les ouvrages nécessitant des mesures
particulières de protection contre les dangers d'incendie et d'explosion ainsi
que contre les dommages causés par les forces de la nature sont soumis à une
autorisation spéciale du département désignés dans la liste annexée au
règlement d'application de la LATC (art. 121 let. c LATC). En tant qu'il vise
les dangers d'incendie et d'explosion, l'art. 120 let. b LATC se prête à
constituer une règle cantonale d'exécution de la législation fédérale
concernant la prévention des accidents majeurs. L'autorité compétente pour
l'autorisation est en principe le Département de la sécurité et de
l'environnement (voir annexe II au RATC), mais les constructions qui sont soumises
à une autorisation spéciale au sens de l'art. 120 let. b LATC ne sont pas
toutes désignées dans l'annexe II au RATC. Par ailleurs, le plan partiel
d'affectation modifiant les zones industrielles ne comporte aucune indication
sur l'existence des périmètres de protection autour du dépôt, de sorte que
l'exigence de l'autorisation cantonale requise en pareil cas ne semble pas
pouvoir être respectée de manière effective, à défaut d'une information
publique sur la portée et les effets des périmètres de létalité et des rayons
de protection des nuages de gaz; cette situation résulte de l'absence d'une
coordination entre la délimitation des zones à bâtir par le plan partiel
d'affectation et les mesures de protection de l'environnement qui ont une
influence directe sur la constructibilité des zones voisines du dépôt.
c) Dans ces
conditions, le tribunal estime qu'il est conforme au principe de causalité, tel
qu'il est défini aux art. 74 al. 2 Cst et 2 LPE, de mettre à la charge de l'entreprise
exploitante l'obligation de prendre les dispositions nécessaires pour assurer
le respect des mesures de sécurité dans le voisinage du dépôt de carburant,
notamment par l'inscription de servitudes. Mais il convient de relever à cet
égard que la société Carbura Tanklager AG exécute une tâche étatique;
l'art. 102 Cst. charge en effet la Confédération d'assurer
l'approvisionnement du pays en biens et services de première nécessité afin de
pouvoir faire face à une menace de guerre, à une autre manifestation de force
ou à une grave pénurie à laquelle l'économie n'est pas en mesure de remédier
par ses propres moyens. A cet effet, la loi fédérale sur l'approvisionnement
économique du pays, du 8 octobre 1982 (LAP), précise que les installations
d'entreposage et de stockage font partie des biens et services d'importance
vitale (art. 2 LAP); or, la Confédération doit assurer l'approvisionnement du
pays en collaboration avec les cantons et l'économie privée (art. 3 al. 1 LAP).
Ainsi, les travaux de transformation du dépôt pour assurer les stockages
nécessaires à l'économie répondent à un intérêt public important. Si les
terrains nécessaires à la construction d'entrepôts et d'installations destinés
à l'entreposage de réserves obligatoires ou les entrepôts et installations
nécessaires au stockage de ces réserves ne peuvent être obtenus à des
conditions raisonnables et de gré à gré, le Département fédéral de l'économie
peut user du droit d'expropriation conformément à la loi fédérale du
20 juin 1930 sur l'expropriation (art. 17 LAP).
3.
a) Cela étant précisé, le tribunal
constate que les travaux de transformation des dépôts en cause apportent une
amélioration de la situation actuelle. En effet, les mesures de sécurité seront
renforcées. Le remplacement des citernes d’essence par du "jet-kérosène"
limite les risques d’explosion, même si le remplacement des citernes de mazout
par du kérosène augmente légèrement le danger concernant la création de nuages
de gaz. Toutefois, globalement, le danger sera atténué après la réalisation des
travaux notamment le renforcement des mesures de sécurité. Par ailleurs, selon
l'art. 8 al. 1 du règlement du 8 novembre 1989 d'application de la loi fédérale
sur la protection de l'environnement (RAPE), il appartient au Service de
l'environnement et de l'énergie d'évaluer les analyses de risques et de
prescrire les mesures de diminution du potentiel du danger. Or, le maintien des
distances de sécurité et les mesures de précaution à prendre à l’intérieur de
ces périmètres existaient bien avant les travaux de transformations litigieux
et de telles obligations entrent dans le cadre des mesures d’assainissement qui
s’imposaient déjà à la société Esso Suisse GmbH puis à la société Carbura
Tanklager AG en vertu de l’art. 16 LPE. Selon l'art. 18 LPE la transformation
ou l'agrandissement d'une installation est subordonnée à l'exécution simultanée
de l'assainissement. Selon l'art 16 let. b RAPE le Service de l'environnement
et de l'énergie est l'autorité compétente pour ordonner l'assainissement des
installations existantes. Ainsi, il apparaît que les travaux de transformation
du dépôt doivent être subordonnés à l'exécution simultanée de l'assainissement
des installations par la délimitation des périmètres de sécurité au moyen de
servitudes appropriées.
b) Dans la décision
finale sur l'étude d'impact, le Service de l'environnement et de l'énergie a
bien émis certaines considérations concernant les distances des futures
constructions dans le voisinage. Mais l'autorité chargée d'assurer
l'assainissement de l'installation a simplement demandé au détenteur de
l'installation de réévaluer son risque compte tenu des mesures de précaution
qui seraient prescrites par l'Etablissement cantonal d'assurances par rapport à
ces nouvelles constructions et de prendre toutes les mesures complémentaires pour
réduire le risque à un niveau acceptable.  La décision précise encore que le
détenteur devra essayer de trouver un accord avec les propriétaires des
parcelles voisines dans l'hypothèse où les mesures de sécurité grèveraient les
possibilités d'utilisation; à défaut d'accord, la question de la prise en
charge de la moins value devrait alors être déterminée "sur la base
notamment de l'historique du dépôt et de l'affectation des sols".  Une
telle solution n'est pas satisfaisante.
aa) Tout d'abord, le
système actuel ne garantit pas que les projets de constructions situés dans le
voisinage du dépôt soient soumis à l'autorisation spéciale au sens de l'art.
120 let. b LATC. En effet, alors que l'ancien art. 121 let. b LATC, en vigueur
jusqu'au 30 novembre 2004, précisait que le Département de la sécurité et de
l’environnement (prévoyance sociale et des assurances) était compétent pour
statuer sur les projets de construction nécessitant des mesures particulières
de protection contre les dangers d'incendie et d'explosion, cette règle a été
supprimée sans pour autant avoir été remplacée par l'art. 120 let. c LATC. En
effet, cette disposition-ci  renvoie à l'autorité compétente désignée dans la
liste annexe au RATC, qui ne comprend précisément pas les constructions situées
dans le voisinage de dépôts de carburant. Il a échappé au législateur que cette
modification supprimait  la désignation de l'autorité compétente pour statuer
sur les autorisations spéciales visée par l'art. 120 let. b LATC. Ainsi, aucun
contrôle officiel n'est actuellement assuré  pour définir les mesures de
sécurité des installations et constructions situées dans les périmètres de
protection du dépôt, et il est douteux que le détenteur du dépôt soit à même
d'exercer ce contrôle.
bb) A supposer que le
détenteur du dépôt ait connaissance d'un projet de construction situé dans le
voisinage - ce qui n’est en l'état actuel du droit pas assuré - il devrait
procéder à une étude de réévaluation du risque pour prendre éventuellement,  de
son propre chef, des mesures de précaution supplémentaires pour maintenir le
risque à un niveau acceptable. Ce processus est aléatoire et laissé à la seule
discrétion du détenteur, sans aucun contrôle de l'autorité compétente pour
assurer la mise en oeuvre de toutes les mesures complémentaires effectivement
nécessaires.
cc) En  ce qui
concerne les distances à respecter et la définition des restrictions
d'utilisation des terrains voisins,  le système actuel ne prévoit aucune
procédure pour définir ces limites de manière contraignante à l'égard des
particuliers, notamment des voisins qui n'ont pas connaissance de ces
restrictions à défaut d'une coordination avec les mesures de planification
prévues par le plan d'affectation. Aussi, la décision ne précise pas le cadre
dans lequel un éventuel accord sur le versement d'une moins-value devrait
intervenir, ni la procédure à suivre en vue d'obtenir le versement d'une
indemnité compensant la moins-value liée aux restrictions apportées à
l'utilisation du bien fonds.
c) Ainsi, dès lors
que la planification communale en force à proximité du dépôt n'a pas pris en
considération ces différentes contraintes, l'ensemble de ces questions doit
être traité dans le cadre d'une servitude qui permet d'exiger le respect des
distances de sécurité, d'interdire ou de limiter certains types d'activités
particulièrement exposées aux risques, que ce soit en raison du nombre d'emploi
et de personnes présentes dans l'entreprise ou des matériaux stockés ou encore
des procédés de fabrication. La servitude doit aussi poser l'exigence selon
laquelle les projets de constructions touchés doivent être soumis à une
autorisation de l'Etablissement cantonal d'assurance qui fixera les mesures de
sécurité requises en vertu de l'art. 120 let. b LATC. La servitude doit  prévoir
la  procédure d'évaluation des conséquences financières des restrictions à
imposer, le moment venu, au propriétaire du terrain. Le contrat de constitution
de la servitude doit prévoir à la fois une servitude foncière (art. 730 al. 1
CC) concernant les restrictions d'utilisation et les distances à respecter
ainsi qu'une servitude personnelle (art. 781 al. 1 CC) en faveur de l'Etat de
Vaud concernant le respect de l'exigence de l'autorisation spéciale requise par
l'art. 120 let. b LATC, indiquant que elle est l'autorité compétente pour
statuer sur cette autorisation. Le ou les contrats de servitude doivent être
élaborés d'entente entre  le Service de l'environnement et de l'énergie,
l'Etablissement cantonal d'assurance, la Municipalité et chacun des propriétaires
concernés. Si la détentrice du dépôt, les autorités et les propriétaires
concernés ne parviennent pas à la conclusion d'un contrat de servitude, il
appartiendra au département fédéral compétent d'obtenir l'inscription de cette
servitude par l'exercice du droit d'expropriation prévu par l'art. 17 LAP (cf.
ATF 114 Ib 321 consid. 3 p. 323).
4.
Il résulte des considérants qui
précèdent que le recours de la Commune d'Aigle doit être partiellement admis en
ce sens que la décision attaquée doit être annulée et le dossier renvoyé à
l'Etablissement cantonal d'assurance afin que celui-ci, d'entente avec le
Service de l'environnement et de l'énergie, ordonne l'assainissement du dépôt
par une condition imposant à la société Carbura Tanklager AG de constituer les
servitudes nécessaires pour rendre effectives les mesures de précaution requises
par l'ordonnance sur les accidents majeurs et ses annexes. De son côté, le
recours des sociétés Carbura Tanklager AG et Esso Suisse GmbH doit également
être partiellement admis en ce sens que la Municipalité d'Aigle doit délivrer
le permis de construire requis en reprenant la charge relative à l'ordre
d'assainissement. Il n'est pas nécessaire que l'inscription de la servitude
intervienne préalablement à l'exécution des travaux, car l'art. 18 al. 1 LPE
prévoit que les travaux de transformation sont subordonnés à l'exécution
"simultanée" de l'assainissement. Il suffit que la mise en service
des réservoirs rénovés à leur nouvelle affectation, qui nécessitera un permis
d'utiliser selon l'art. 128 LATC, soit subordonnée à l'inscription de la
servitude.
5.
Au vu de ce résultat, il y a  lieu de
répartir les frais de justice, arrêtés à 2'500 fr., à parts égales entre
la recourante Commune d'Aigle et les recourantes Carbura Tanklager AG et Esso Suisse
GmgH. En outre, il convient de compenser les dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours de la Commune d'Aigle (AC
2002/0187) est partiellement admis et la décision  de l'Etablissement cantonal
d'assurances du 12 septembre 2002 est annulée et le dossier retourné à cette
autorité afin de la compléter par un ordre d'assainissement conforme aux
considérants du présent arrêt.
II.
Les recours formés par la société
Carbura Tanklager AG ainsi que la société Esso Suisse GmbH (AC 2002/0214) sont
partiellement admis et la décision de la Municipalité d'Aigle du 8 octobre 2002
refusant le permis de construire est annulée et le dossier est retourné à cette
autorité afin qu’elle statue conformément aux considérants du présent arrêt.
III.
Un émolument de justice de 1'250
(mille deux cent cinquante) francs est mis d'une part mis à la charge des
sociétés Esso Suisse GmbH et Carbura Tanklager AG, solidairement entre elles et
d'autre part à la charge de la Commune d’Aigle.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 20 décembre 2004
Le
président:
Le présent arrêt
est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt
peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de
droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux
art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)