vd_omni · GE.2013.0107 · 2016-03-16 · fr

X.________ SA, Y.________/Municipalité de Lausanne, Direction des sports, de l'intégration et de la protection | La décision de l’autorité intimée de limiter l’horaire d’ouverture du "Jagger's" de 17 à 3 heures, d’une part, et de soumettre implicitement la prolongation de cet horaire aux conditions consacrées par l’art. 6 al. 1 RME 2013/RME 2015 d’autre part, est conforme au principe de légalité (consid. 4.1) et justifiée par un intérêt public, soit la sécurité et l’ordre publics, la lutte contre les nuisances sonores et la tranquillité publique, ainsi que, plus généralement, la qualité de vie des résidents lausannois. La possibilité d'obtenir une prolongation de l'heure d'ouverture jusqu'à 05h00 est en outre offerte (consid. 4.2 et 5). La limitation incriminée constitue ainsi pour les recourantes une restriction "économiquement supportable" (consid. 4.3). Pas de droit acquis au maintien de l’horaire d’ouverture qui résultait de la teneur de précédentes réglementations, aujourd’hui abrogées (consid. 7). Les périmètres d'observation et de conciliation délimités par l'autorité intimée sont extrêmement vastes et excèdent ainsi les quelques mètres se trouvant directement à la sortie de l'établissement. Compte tenu de la capacité de l'établissement de 93 personnes, le nombre d'agents exigés pour garantir la prévention et la sécurité est excessif. Le principe de proportionnalité n'est ainsi pas respecté (consid. 8). La différence de traitement entre établissements de nuit et ceux de jour est justifiée (consid. 9). Admission partielle du recours et renvoi de la cause à l'autorité intimée pour complément d'instruction et nouvelle décision au sens des considérants.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 16.03.2016 GE.2013.0107

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 16 mars 2016
Composition
Mme Mihaela Amoos Piguet,
présidente
; MM. Robert Zimmermann et
Pascal Langone, juges; Mme Cynthia Christen, greffière
Recourants
1.
X.________ SA,
à 1********,
2.
A. Y.________,
à 1********,
représenté par X.________ SA, à 1********,
Autorité intimée
Direction des sports, de
l'intégration et de la protection
de la population,
Autorité concernée
Municipalité de Lausanne,
Secrétariat
municipal,
Objet
Recours X.________ SA et consort c/ décision de la Direction
des sports, de l'intégration et de la protection de la population du 17 mai
2013 (imposant des nouvelles conditions d'exploitation selon le "concept
de sécurité et de prévention - propreté publique - bonnes pratiques", du
1
er
juin 2013)
Vu les faits suivants
A.
La société X.________ SA exploite la discothèque sans restauration
"Z.________" sise à la rue 2********, à 1********. Cet établissement
est au bénéfice d’une licence d’exploitation, délivrée à X.________ SA le 30
juin 2012 par le Service de la promotion économique et du commerce (SPECo) pour
la période du 1
er
juillet 2012 au 31 décembre 2013, avec une
capacité d’accueil de 93 personnes, y compris le personnel. L’autorisation
d’exercer a été initialement délivrée à B.________ C.________, puis, par
décision du 25 janvier 2013 annulant et remplaçant la décision précitée, à D. E.________,
à titre provisoire. Le 19 juillet 2013, l’autorisation d’exercer a été
transférée à A. Y.________.
B.
Le 1
er
octobre 2011, est entré en vigueur le Règlement
municipal sur les établissements et les manifestations, du 17 août 2011
(ci-après: RME 2011). Aux termes de l’art. 4 RME 2011 sont des établissements
de nuit, ceux au bénéfice: d’une licence de discothèque au sens de l'art. 16 al.
1 de la loi vaudoise du 26 mars 2002 sur les auberges et débits de boisson
(LADB; RSV 935.31), d’une licence de night-club au sens de l’art. 17 al. 1 LADB,
d’une autorisation spéciale au sens de l’art. 21 LADB. L’horaire d’ouverture
des établissements de nuit est fixé, selon l’art. 5 al. 1 RME 2011, de 17 à 4
heures. A teneur de l’art. 6 RME 2011, ceux-ci peuvent bénéficier d’une
ouverture avancée entre 14 et 17 heures ou prolongée entre 4 et 5 heures,
moyennant le paiement d’une taxe, selon le tarif établi par la Municipalité. Selon le Tarif municipal relatif aux avancements et aux prolongations des
horaires d’ouverture des établissements et des manifestations, du 17 août 2011,
un montant de 27 fr. doit être acquitté pour une ouverture avancée entre 14 et
17 heures, contre 75 fr. pour une ouverture prolongée entre 4 et 5 heures. L’art.
22 RME  2011 précise, pour sa part, que la direction peut imposer la mise en
place d’un concept de sécurité et/ou d’un service d’ordre et de prévention
(agents de sécurité) à l’extérieur de l’établissement selon un périmètre de
sécurité et/ou d’observation, avec pour finalité notamment: d’éviter toute
propagation sonore sur la voie publique (let. a), de sensibiliser les
consommateurs à l’entrée comme à la sortie de l’établissement sur la nécessité
de respecter le voisinage (let. b), de solliciter les forces de police en cas
d’abus ou d’impossibilité à gérer la situation (let. c).
C.
Le 29 novembre 2012, la Municipalité de Lausanne (ci-après: la Municipalité ou l’autorité concernée) a adopté le rapport-préavis n°3******** (ci-après:
le rapport-préavis), dans lequel elle envisage une série de mesures pour
préciser les conditions d’exploitation des établissements de nuit, fixer
l’heure de police et les possibles heures de prolongation, ainsi que les
conditions auxquelles ceux-ci peuvent obtenir des prolongations d’horaires.
Dans le cadre des mesures prises en vue de pacifier
les nuits de 1******** et améliorer la sécurité, les représentants de la Police du commerce de la Ville de Lausanne (ci-après: PolCom ou autorité intimée) ont rencontré
le représentant de la société exploitante, le responsable de la sécurité et
deux de ses agents afin d’élaborer un concept de sécurité et de prévention
contre les nuisances concernant la discothèque "Z.________" le 22
janvier 2013. Le 28 mars 2013, la Municipalité de Lausanne a adopté à l'égard de tous les établissements de nuit de la commune, parmi lesquels le "Z.________",
un
"Concept de sécurité et de prévention – propreté publique – bonnes
pratiques"
(ci-après: le concept de sécurité).
Le 17 avril 2013, le nouveau règlement municipal sur
les établissements et les manifestations (ci-après: RME 2013) a été approuvé
par le Département de l’intérieur. Aux termes de son art. 5 al. 1, le RME 2013
limite désormais l’horaire des établissements de nuit de 17 à 3 heures. L’art.
6 al. 1 RME 2013 permet une ouverture prolongée des établissements de nuit de 3
à 5 heures, moyennant le paiement d’une taxe selon un tarif arrêté par la Municipalité et
"(…) pour autant qu’ils respectent les prescriptions fédérales,
cantonales et communales relatives à l’exploitation des établissements ainsi
que les conditions posées par les articles 9 et 22 du présent règlement"
.
L’art. 9 RME 2013 impose des restrictions d’horaires à certaines conditions, lorsque
l’exploitation de l’établissement est susceptible de provoquer des
inconvénients appréciables dans les secteurs où l’habitat est prépondérant (cf.
art. 77 du règlement communal sur le plan général d’affectation, du 26 juin
2006 [RPGA]; let. a), lorsque l’ordre public, la tranquillité publique ou la
sécurité publique sont menacés, notamment lorsque les exigences fixées à l’art.
22 du présent règlement ne sont pas remplies (let. b), lorsque des incivilités
ou des problèmes de propreté de la voie publique existent dans les abords
immédiats de l’établissement définis dans le périmètre de conciliation fixé par
la direction (let. c); lorsque l’établissement est en retard dans le paiement
de taxes auxquelles il est assujetti en vertu de la législation en matière
d’auberges et de débits de boissons ou dans le paiement d’autres contributions
publiques (let. d). L’art. 22 RME 2013, qui reprend, les termes de l’art. 22
RME 2011, permet d'imposer la mise en place d'un concept de sécurité et/ou d'un
service d'ordre et de prévention (agents de sécurité) à l'extérieur de
l'établissement selon un périmètre de sécurité et/ou d'observation. Ce nouveau
règlement est entré en vigueur le 1
er
juin 2013, aucune disposition
de droit transitoire n'ayant été prévue.
Un nouveau Tarif municipal relatif aux avancements
et aux prolongations des horaires d’ouverture des établissements et des
manifestations est entré en vigueur le même jour.
D.
Le 17 mai 2013, la Direction des sports, de l'intégration et de la
protection de la population de la Ville de Lausanne a notifié à X.________ SA
et A. Y.________ le concept de sécurité pour faire partie intégrante des
conditions d’exploitation du "Z.________". En substance, ce concept
contient les  données générales de l’établissement, parmi lesquelles la
capacité d’accueil limitée à 93 personnes et l’horaire d’ouverture, de 17 à 3
heures (ch. 1). Il impose aux exploitants, au plus tard à l’ouverture au public
ou trente minutes avant le début de l’activité imposant un service de sécurité,
et trente minutes après la fermeture ou la dispersion totale des clients, la
présence de quatre agents de sécurité le jeudi, cinq à six le vendredi et le
samedi (ch. 3.1) et arrête les conditions d’engagement de ceux-ci (ch. 3.2). Il
prévoit plusieurs mesures dont la mise en place d’une
"zone de
conciliation"
sur la rue 2********, allant des nos ******** à ********
à nord et des nos ******** à ******** au sud, dans lequel le service de
sécurité assure une action de conciliation (demander le calme et sensibiliser
aux nuisances), ainsi que la prévention contre le bruit et les bagarres; une
"zone
d’observation"
comprend tout le carrefour entre l’avenue 4********, la
rue 5******** et la rue 2******** et se prolonge le long de cette dernière,
côté ouest jusqu’à l’intersection avec la rue de 6******** et l’avenue 7********;
une deuxième
"zone d’observation"
se poursuit à l’est de la
rue 2********, au droit du numéro ******** au nord et ******** au sud et
descend le long de l’avenue 8******** au dessous de l’intersection avec la rue 9********.
Dans le périmètre d’observation, le service de sécurité doit prêter une
attention particulière, sans obligation d’intervention directe, afin de
détecter les troubles et les nuisances (ch. 4.1/4.2). Le concept fixe en outre
les responsabilités principales des titulaires des autorisations d’exercer et
d’exploiter, du responsable de soirée et du responsable de la sécurité (ch. 5).
Il contient des directives relatives à l’exploitation de l’établissement (ch.
6), parmi lesquels des fouilles de sécurité (6.6), des saisies d’armes et
d’objet dangereux sans restitution (6.7), ainsi que de produits stupéfiants (6.8).
Il contient également des directives ayant trait aux niveaux sonores (ch. 7) et
aux cotisations et redevances (ch. 8). Les coordonnées des répondants y sont
rappelées (ch. 9). La décision retire l’effet suspensif attaché à un éventuel
recours.
E.
X.________ SA et A. Y.________ ont recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) par acte du 14 juin 2013
réceptionné le 17 juin suivant. Elles ont conclu à son annulation et à la
restitution de l'effet suspensif. Celle-ci leur a été accordée par décision
incidente de la juge instructrice du 1
er
octobre 2013, relativement
à la mise en place du concept de sécurité.
F.
Par ordonnance du 19 février 2014, la juge instructrice a suspendu la procédure
jusqu'à droit connu dans la cause pilote GE.2013.0105. Le Tribunal a tranché
l'affaire précitée le 4 novembre 2014. L'instruction de la présente cause a été reprise le 31 mars 2015.
G.
Des modifications de la loi sur les auberges et débits de boisson du 13
janvier 2015 sont entrées en vigueur le 1
er
juillet 2015 (LADB
2015). Aucune disposition de droit transitoire n'a été prévue.
Les al. 1 et 2 de l'art. 22 LADB ont conservé leur
teneur précédente, à savoir:
"1
Le règlement
communal de police fixe l'horaire d'exploitation des établissements. Il         peut
opérer une distinction entre les différents types d'établissements et les          différentes
zones ou quartiers de la commune. Il peut aussi fixer des conditions     particulières
visant à protéger les riverains des nuisances excessives.
2
Le titulaire de
l'autorisation d'exploiter fixe librement l'horaire d'exploitation de son            établissement
dans ces limites. Les heures d'ouverture habituelles sont     communiquées à la
municipalité et affichées à l'extérieur de l'établissement."
Le nouvel art. 53 LADB prévoit ce qui suit:
"1
Les règlements
communaux prescrivent les mesures de police nécessaires pour empêcher, dans les
établissements, tous actes de nature à troubler le voisinage ou à porter
atteinte à l'ordre ou à la tranquillité publics. Ils peuvent imposer des
prescriptions destinées à assurer la sécurité, la tranquillité et la salubrité
publiques tant à l'intérieur qu'aux abords immédiats de l'établissement.
2
Les titulaires d'une
licence peuvent notamment être contraints de charger des agents de sécurité
privés de fouiller les personnes souhaitant accéder à l'établissement, sur une
base volontaire et indépendamment d'un soupçon concret. La fouille consiste
alors en une palpation par-dessus les vêtements à la recherche d'objets interdits
par la commune, notamment d'armes ou d'objets dangereux, ou encore de produits
stupéfiants.
3
Les titulaires d'une
licence doivent refuser l'accès à leur établissement aux personnes qui refusent
la fouille imposée au sens de l'alinéa 2 ou dont celle-ci révèle qu'elles sont
en possession d'objets interdits.
4
Les titulaires d'une
licence remettent à l'autorité compétente au sens de la législation sur les
armes les objets que les personnes fouillées lui auront spontanément remis pour
destruction.
5
L'exploitation des établissements ne doit pas être de nature à troubler l'ordre et la
tranquillité publics. Les titulaires de la licence doivent veiller au respect
de ceux-ci dans l'établissement et à ses abords immédiats."
H.
Le nouveau règlement municipal lausannois sur les établissements et les
manifestations (ci-après: RME 2015) a été approuvé par la Cheffe du Département et des institutions le 2 juillet 2015 et est entré en vigueur le 1
er
septembre 2015, aucune disposition de droit transitoire n'ayant été prévue. Les
art. 5 al. 1, 6 al. 1 et 9 RME 2015 sont demeurés en substance identiques à
ceux adoptés en 2013. Le nouvel art. 22 RME 2015 prévoit quant à lui notamment que
la mise en place d'un concept de sécurité et d'un service d'ordre, assuré par
des agents de sécurité au bénéfice des autorisations cantonales, est
obligatoire, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur des établissements de nuit. Le
concept de sécurité doit inclure le nombre d'agents de sécurité minimal, selon
les jours et les heures. Des mesures complémentaires peuvent être imposées par
l'autorité communale (al. 2). Les titulaires de la licence doivent charger
leurs agents de sécurité privés de fouiller les personnes souhaitant accéder à
l'établissement et qui consentent à la fouille, indépendamment d'un soupçon
concret. La fouille consiste en une palpation par-dessus les vêtements à la
recherche de tout objet dangereux, d'armes ou de produits stupéfiants, qui sont
tous interdits. Sont considérés comme objets dangereux tous les objets propres
à porter atteinte à l'intégrité corporelle ou à causer un dommage matériel,
notamment les objets piquants, tranchants, contondants, explosibles ou
projetant des substances. Les armes factices sont également interdites (al. 3).
L'accès à l'établissement doit être interdit à toutes personnes refusant la
fouille. Si la fouille révèle que des personnes sont en possession d'objets
interdits, l'accès à l'établissement ne doit être admis que si ceux-ci sont
saisis, sans restitution possible (al. 4). Les titulaires de la licence
remettent à la police municipale tous les objets interdits découverts lors des
fouilles ou durant l'exploitation, pour destruction (al. 5).
I.
Le 5 mars 2015, le recours interjeté devant le Tribunal fédéral par la
municipalité (2C_1105/2014) contre l'arrêt de la CDAP du 4 novembre 2014 (GE.2013.0105) a été retiré, ce qui a rendu cet arrêt définitif. Cela
étant et compte tenu des modifications législatives intervenues depuis le dépôt
de recours, l'autorité intimée a, par écriture du 31 août 2015, demandé au
Tribunal d'inviter les recourantes à se déterminer sur un éventuel retrait de
leur recours. Elle a, pour le cas où celles-ci ne retireraient pas leur
recours, conclu au maintien de la décision contestée.
Par ordonnance du 18 septembre 2015, la juge instructrice
a constaté que les recourantes n'avaient pas donné suite à son ordonnance du 2
septembre précédent, par laquelle un délai échéant au 14 septembre 2015 leur
avait été imparti pour se déterminer sur un éventuel retrait de leur recours.
J.
Les arguments des parties sont repris ci-dessous dans la mesure de leur
pertinence.
K.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Le recours ayant été interjeté dans la forme prescrite (art. 79 de la
loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008, [LPA-VD ; RSV
173.36]) et le délai de trente jours (art. 77 LPA-VD), il y a lieu d’entrer en
matière.
2.
Les recourantes se plaignent en premier lieu d’un vice rédhibitoire dans
la procédure ayant conduit à la décision attaquée. Elles invoquent à cet égard
une violation de leur droit d’être entendu.
La décision contestée
est un acte étatique individuel ayant pour but de régler de manière obligatoire
et contraignante un rapport juridique concret soumis au droit administratif;
l'autorité intimée a rendu en pareil cas une décision administrative sujette à
recours, ce qui confère aux recourantes la qualité de partie à une procédure
contentieuse à laquelle elles doivent pouvoir participer, cela dans le respect
de droits dont l'exercice leur est garanti par la Constitution fédérale de la
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et la Constitution du
Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst./VD, RSV 101.01), notamment celui d'être
entendu (art. 9 et 29 Cst.; art. 27 al. 2 Cst./VD).
a) Tel qu'il est garanti à l'art. 29 al. 2 Cst., le
droit d'être entendu comprend notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer
sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa
situation juridique, le droit de consulter le dossier et de participer à
l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur
son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF
137 II 266 consid. 3.2 p. 270; 137 IV 33 consid. 9.2 p. 48/49; 135 I 279
consid.
2.3 p. 282;
132 II 485 consid.
3.2 p. 494, V 368 consid. 3.1 p. 371; 129 II 497 consid. 2.2 p. 504 s.; 127 I
54 consid. 2b p. 56; 124 I 48 consid.
3a p. 51 et les arrêts cités). Il
s’agit de permettre à une partie de pouvoir mettre en évidence son point de vue
de manière efficace (ATF 111 Ia 273 consid. 2b p. 274; 105 Ia 193 consid 2b/cc
p. 197; 2C_770/2013 du 28 octobre 2013 cpmsod. 2.2).
Le Tribunal fédéral détermine le contenu et la
portée de l'art. 29 al. 2 Cst. au regard de la situation concrète et des
intérêts en présence (ATF 135 I 279 consid. 2.2 p. 281; 123 I 63 consid. 2d p.
68 ss). Il prend notamment en considération, d'une part, l'atteinte aux
intérêts de la personne touchée, telle qu'elle résulte de la décision en cause,
et, d'autre part, l'importance et l'urgence de l'intervention administrative
(ATF 135 I 279 consid. 2.2 pp. 281/282; 2P.63/2003 du 29 juillet 2003 consid.
3.2). D'une manière générale, plus la décision est susceptible de porter
gravement atteinte aux intérêts de la personne touchée, plus le droit d'être
entendu doit lui être accordé et reconnu largement (ATF 135 I 279 consid. 2.2
p. 281; 105 Ia 193 consid. 2b/cc p. 197; voir aussi ATF 2P.46/2006 du 7 juin
2006 consid. 4.3, avec références).
Cette garantie étant de nature
formelle, l'intéressé n'a pas à prouver que s'il avait été entendu, la décision
aurait été différente, mais il suffit qu'il établisse n'avoir pu exercer son
droit (
ATF 137 I 195
consid.
2.2 p. 197;
135 I 279
consid.
2.6.1 p. 285;
122
II 464; 120 V 357;
Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif II,
3
ème
édition, Berne 2011,
ch. 2.2.7.4).
Par exception au principe de la nature formelle du droit d'être
entendu, une violation de ce dernier est considérée comme réparée lorsque l'intéressé
jouit de la possibilité de s'exprimer librement devant une autorité de recours
disposant du même pouvoir d'examen que l'autorité inférieure, et qui peut ainsi
contrôler librement l'état de fait et les considérations juridiques de la
décision attaquée (ATF 133 I 201 consid.
2.2 p. 204; 129 I 129
consid. 2.2.3 p. 135; 127 V 431 consid. 3d/aa p. 437; 126 V 130 consid.
2b
p. 132). Toutefois, la réparation de la violation du droit d'être entendu doit
rester l'exception (ATF 126 V précité) et n'est admissible que dans l'hypothèse
d'une atteinte qui n'est pas particulièrement grave aux droits procéduraux de
la partie lésée. Si en revanche, l'atteinte est importante, il n'est pas
possible de remédier à la violation, ce qui doit conduire à l’annulation de la décision
entachée de vice (ATF 124 V 180 consid. 4b pp. 184/185; v. dans le même sens,
arrêts GE.2013.0018 du 4 juin 2013; GE.2012.0212 du 22 avril 2013).
b) Dans le cas présent, les recourantes font valoir
que le concept de sécurité faisant partie de la décision attaquée leur aurait
été imposé par l’autorité intimée, sans qu’une concertation préalable n’ait été
mise sur pied avec les exploitants d’établissements de nuits, dont elles-mêmes.
Des pièces produites, il ressort que la municipalité
a entrepris depuis de nombreuses années plusieurs démarches aux fins de
pacifier les nuits de 1********. En 2004 déjà, les autorités communales ont
renforcé leur collaboration avec neuf des principaux établissements de nuit,
sur un mode volontaire, afin de préserver la tranquillité publique et la
sécurité des noctambules, ainsi que l’image de la ville (cf. rapport-préavis,
pp. 7/8). Avant l’adoption dudit préavis, les autorités ont rencontré des
représentants de l’association "F.________", qui rassemble un certain
nombre d’exploitants d’établissements intéressés; ceux-ci ont pu émettre
plusieurs propositions allant dans le sens souhaité par les autorités. Six
séances d’information à l’attention des intéressés sur les intentions des
autorités communales ont été mises sur pied à cette époque. Après l’adoption,
le 29 novembre 2012, du rapport-préavis, la municipalité a souhaité pouvoir
s’entretenir avec tous les exploitants des établissements de nuit concernés,
afin d’élaborer avec eux un concept de sécurité. C’est dans ce contexte que des
représentants de l’autorité intimée ont rencontré celui de la société
exploitante ainsi que le responsable de la sécurité et deux de ses agents afin
d’élaborer un concept de sécurité et de prévention contre les nuisances
concernant la discothèque "Z.________" le 22 janvier 2013. De la note
interne établie à cet effet, il ressort que ces derniers ont mentionné les
dispositions prises pour assurer la sécurité à l’intérieur de l’établissement.
Les représentants de l’autorité intimée leur ont alors fait part des
propositions que celle-ci entendait mettre sur pied, à savoir le nombre
d’agents de sécurité à engager, leur affectation et la mise en place d’une zone
de conciliation sur la rue 2******** et d’une zone d’observation à proximité.
Ces deux périmètres ont du reste été définis lors de cette rencontre. Le 28
mars 2013, les recourantes ont été invités à compléter leurs observations en
communiquant les coordonnées des responsables de soirée et de la sécurité au
sein de leur établissement, ce qu’elles ont fait.
c) Il ressort de ce qui précède que les recourantes
ont été consultées avant que l’autorité intimée ne rende la décision attaquée.
Force est ainsi de retenir qu’elles ont eu la faculté de s’exprimer durant la
procédure dont la décision attaquée est issue. C’est par conséquent en vain
qu’elles invoquent un vice rédhibitoire à cet égard, leur droit d’être entendu
ayant été respecté. Ce premier moyen, d’ordre formel, doit en conséquence être
écarté.
3.
Les recourantes requièrent du Tribunal qu’il constate la non-conformité
des art. 5 al. 1, 6 al. 1 et 22 RME 2013 mentionnés dans la décision au droit
supérieur ainsi que du Tarif municipal relatif aux avancements et aux
prolongations des horaires d’ouverture des établissements et des manifestations
dans sa teneur modifiée du 1
er
juin 2013. Or ces nouvelles
réglementations n’ont pas été attaquées dans les vingt jours suivant la
publication de leur approbation par le Département de l’intérieur, conformément
aux articles 3 al. 3 et 5 al. 2 de la loi vaudoise du 5 octobre 2004 sur la
juridiction constitutionnelle (LJC; RSV 173.32). Le RME 2015, qui a remplacé le
RME 2013 dès son entrée en vigueur, de même que les modifications de la LADB entrées en vigueur en 2015 non plus. Cela ne signifie pas pour autant que la conformité
de ces dispositions réglementaires communales au droit supérieur échappe
désormais à tout contrôle. Cette omission ne porte pas à conséquence puisque
demeure la faculté du Tribunal d’en effectuer le contrôle constitutionnel, mais
de manière préjudicielle, soit lors de l’examen d’un recours dirigé contre une
décision d’application (arrêts GE.2013.0105 du 4 novembre 2014, consid. 3; GE.2007.0161
du 1
er
mai 2009, consid. 7; GE.2006.0065 du 23 juillet 2008, consid.
6a; GE.2006.0022 du 5 février 2007, consid. 2; arrêt de la Cour constitutionnelle du 26 octobre 2005 dans la cause CCST.2005.0003, consid. 3b). Cela
étant, une éventuelle admission du recours ne conduirait qu’à l’annulation de
la décision attaquée.
4.
Les recourantes s’en prennent à la décision attaquée, en ce qu’elle tend
à la réduction de l’horaire d’ouverture des établissements nocturnes, ramenant
de 04h00 à 03h00 l’heure de fermeture de police. Elles estiment que les réductions
d'horaires introduites constituent des atteintes à leur liberté économique non
conformes au droit.
a) La liberté économique est
garantie
(art. 27 al. 1, 94 al. 1 Cst. et 26 al. 1 Cst./VD) et protège le libre
choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative et
son libre exercice (art. 27 al. 2 Cst. et 26 al. 2 Cst./VD;
ATF 138 I
378 consid. 6.1 p. 384/385; 137 I 167 consid. 3.1 p. 172; 136 I 197 consid.
4.4.1 p. 203/204; 135 I 130 consid. 4.2 p. 135 et les arrêts cités
).
Elle vaut notamment pour l’activité d’aubergiste et
l’exploitation d’établissements publics soumis à la LADB (arrêts GE.2010.0214 du 12 septembre 2011; GE.2008.0244 du 6 janvier 2011; GE.2008.0193
du 30 mars 2009) et est invocable aussi bien par les personnes physiques que
morales (ATF 135 I 130 consid. 4.2 p. 135; 131 I 223 consid. 4.1 p. 230 ss).
La liberté économique n'est cependant pas absolue. Les
restrictions à la liberté économique ne sont conformes à la Constitution que pour autant qu’elles se fondent
sur une base légale, se
justifient par un intérêt public et respectent le principe de la
proportionnalité
(art. 36 al. 1 à 3 Cst.; ATF 136 I 1 consid. 5.1 p. 12;
131 I 223 consid. 4.1 p. 230/231; 130 I 26 consid. 4.5 p. 42/43, et les arrêts
cités). Sont ainsi autorisées les restrictions à la liberté économique reposant
sur des mesures de police, des mesures de politique sociale ou des mesures
dictées par la réalisation d'autres intérêts publics (ATF 136 I 197 consid.
4.4.1 p. 204; 131 I 223 consid. 4.2 p. 231; 125 I 322 consid. 3a p. 326, 335
consid. 2a p. 337, et les arrêts cités).
Il faut encore qu’elles
se conforment au principe de l’égalité des concurrents et évitent de toucher au
noyau de la liberté (cf. Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier,
Droit constitutionnel suisse, 2
ème
éd. Berne 2006, p. 457 n° 976).
Sont
en revanche prohibées les mesures de politique économique ou de protection
d'une profession qui entravent la libre concurrence en vue de favoriser
certaines branches professionnelles ou certaines formes d'exploitation (ATF 131
I 223 consid.
4.2 p. 231 s.; 130 I 26 consid. 6.3.3.1 p. 53;
125 I 209 consid. 10a p. 221, 322 consid.
3a p. 326 et les arrêts
cités).
b) Cela étant, les recourantes invoquent une violation
des principes de la légalité (consid. 4.1), d'intérêt public (consid. 4.2) et
de proportionnalité (consid. 4.3).
4.1              a) Le principe de la légalité veut que tout
acte étatique repose sur une base légale matérielle, suffisamment précise et
adoptée par l’organe compétent au regard de l’ordre constitutionnel (ATF 128 I
113 consid. 3c p. 121). Le principe de la légalité recouvre deux aspects. Le
premier est celui de la suprématie de la loi, qui impose aux organes étatiques
de se soumettre à l’ordre juridique et de n’exercer leur activité que dans le
cadre tracé par la loi; cette exigence implique que les normes d’un degré
inférieur soient conformes à celles de degré supérieur. Le second aspect est
celui de la réserve de la loi, qui veut que toute atteinte aux droits
constitutionnels soit fondée sur la loi (ATF 131 II 562 consid. 3.1 p. 565).
Aux termes de l’art. 138 al. 1 Cst./VD, outre les
tâches propres qu'elles accomplissent volontairement, les communes assument les
tâches que la Constitution ou la loi leur attribuent. Elles veillent au
bien-être de leurs habitants et à la préservation d'un cadre de vie durable.
L'Etat confie aux communes les tâches qu'elles sont mieux à même d'exécuter que
lui (al. 2). L’art. 139 Cst./VD précise que les communes disposent d'autonomie,
en particulier dans l'ordre public (let. e). D'après les al. 1 et 2 de l’art.
22 LADB mentionné
supra
, les communes sont compétentes pour réglementer
les horaires d'exploitation des établissements et le cas échéant pour imposer
des restrictions d'horaire visant à assurer l'ordre et la tranquillité publics,
ainsi que la salubrité publique. L'art. 22 LADB prévoit expressément la
possibilité, pour les communes, d'effectuer des distinctions selon les types
d'établissements et selon les différents quartiers (cf. également l'art. 2 al.
2 let. c de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC; RSV 175.11)
concernant les mesures propres à assurer l'ordre et la tranquillité publics,
ainsi que la salubrité publique; sur cette problématique, voir l'arrêt GE.2008.0181
du 28 décembre 2009, consid. 2d; cf. aussi ATF
1A.240/2005 du 9
mars
2007 consid. 4.5.1 et 4.5.3; arrêt AC.2008.0322 du 28 décembre 2009
)
. Le Tribunal fédéral a confirmé que cette disposition constituait
une clause de délégation permettant aux communes de prendre des mesures pour
protéger les riverains (ATF 2C_881/2013 du 18 février 2014 consid. 4.5.4).
Conformément à la délégation de compétence pour
établir les dispositions réglementaires nécessaires en matière d'établissements
publics prévue à l'art. 117 du Règlement général de la police de la commune de
Lausanne (ci-après: RGP), approuvé le 16 décembre 2002, la municipalité a
adopté en 2015 le RME 2015, qui a abrogé le RME 2013, ayant lui-même abrogé le
RME 2011. Aucun de ces règlements ne contenant de dispositions transitoires,
leurs dispositions doivent, comme déjà mentionné, être respectées dès leur
entrée en vigueur.
L'art. 5 al. 1 RME 2011 fixait l'heure de police
pour les établissements de nuit de 17h00 à 04h00. Le législatif communal a par
la suite adopté l’art. 5 RME 2013/RME 2015, dont l’al. 1 arrête de 17h00 à
03h00 l’horaire de police des établissements de nuit, dont la discothèque des
recourantes. L’heure d’ouverture de ces établissements est ainsi ramenée de
04h00 à 03h00.
En vertu de l'art. 6 RME 2011
, les établissements de nuit pouvaient bénéficier
d'une ouverture prolongée entre 04h00 et 05h00, moyennant le paiement d'une
taxe.
L’art. 6 al. 1 RME 2013/RME 2015 permet, notamment, à l’autorité
de retarder la fermeture des établissements de 03h00 à 05h00, moyennant le
paiement d’une taxe fixée selon le tarif adopté par la municipalité et à
condition que ceux-ci respectent les prescriptions fédérales, cantonales et
communales relatives à l’exploitation des établissements, ainsi que les
conditions posées par les art. 9 et 22 RME 2013/RME 2015. L’art. 6 RME 2013/RME
2015, qui subordonne la prolongation de l’horaire d’ouverture à des conditions
supplémentaires, s’inscrit également dans le cadre conféré par l’art. 22 LADB
aux communes. Quant à l’émolument dont les établissements doivent s’acquitter
en contrepartie de la prolongation de leur ouverture, il fait partie du champ
d’application de l’art. 4 al. 1 de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts
communaux (LICom; RSV 650.11), aux termes duquel les communes peuvent percevoir
des taxes spéciales en contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou
de dépenses particulières. Ces taxes doivent faire l'objet de règlements soumis
à l'approbation du chef de département concerné (ibid., al. 2). Cet émolument a
été fixé à 75 fr. par heure supplémentaire d’ouverture dès 03h00 (cf. art. 1
er
let. b du Tarif municipal relatif aux avancements et aux prolongations des
horaires d’ouverture des établissements et des manifestations).
b) A cela s’ajoute que l’art. 53 al. 1, 2
ème
phrase, LADB prescrit aux règlements communaux de prévoir les mesures de police
nécessaires pour empêcher, dans les établissements, tous actes de nature à
troubler le voisinage ou à porter atteinte à l'ordre ou à la tranquillité
publics. Selon l'art. 77 du règlement communal du plan général d’affectation
(RPGA), approuvé le 4 mai 2006, lorsque les établissements publics et ceux qui
y sont assimilés sont susceptibles de provoquer des inconvénients appréciables
dans les secteurs où l'habitat est prépondérant, la municipalité peut imposer
des restrictions d'usage ou les interdire. Cette disposition relève du domaine
de l'aménagement du territoire et des constructions, mais elle n'exclut pas
l'adoption de mesures de police en vue de protéger l'ordre et la tranquillité
publics (ATF 2C_881/2013 du 18 février 2014 consid. 4.5.1). La fermeture des
établissements à 03h00 et les conditions permettant la prolongation de leur
ouverture à 05h00 font indiscutablement partie de telles mesures - d'intérêt
public -, qui relèvent de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection
de l’environnement (LPE; RS 814.01). En effet, l’une des mesures adéquates pour
réduire les nuisances de bruit nocturnes conformément à la LPE consiste à limiter l’horaire d’exploitation des locaux (arrêt AC.2011.0127 du 13 mars
2012, consid. 1c;  cf. en outre arrêts AC.2008.0264 du 3 septembre 2009;
AC.2006.0175 du 27 novembre 2007; AC.2005.0064 du 8 mars 2006).
c) Il appert ainsi que la décision de l’autorité
intimée de limiter l’horaire d’ouverture du "Z.________" de 17 à 3
heures, d’une part, et de soumettre implicitement la prolongation de cet
horaire aux conditions consacrées par l’art. 6 al. 1 RME 2013/RME 2015, d’autre
part, est conforme au principe de légalité (cf. arrêt GE.2013.0105 précité,
consid. 5).
4.2              Les
recourantes estiment que la réduction de l'horaire d'ouverture prévue
réglementairement ne servirait pas l'intérêt public.
a) La problématique de la vie nocturne préoccupe les
autorités lausannoises depuis plusieurs années. Dans son rapport-préavis, la
municipalité relevait à l’attention du Conseil communal ce qui suit (p. 2):
"(…) 1********
est connue pour être la ville la plus festive de Suisse romande. Le dynamisme
nocturne est cité par l’office du tourisme et la diversité de l’offre
culturelle et des manifestations est activement soutenue par les autorités.
Elle attire ainsi les noctambules bien au-delà du périmètre de l’agglomération.
Si le dynamisme de la vie nocturne de 1******** constitue pour une part un
atout, notamment pour les jeunes, pour les acteurs de la vie nocturne et pour
certains commerçants (appoint touristique, vente de boissons, etc.), elle pose
aussi d’importants problèmes.
L’attractivité
festive génère des coûts pour la collectivité et une notoriété négative en
raison des excès inhérents à la forte concentration de noctambules. Une
meilleure réglementation de la vie de nuit est ainsi devenue nécessaire, afin
d’éviter que les grands titres des médias, relatifs aux nuisances et à la
sécurité, ne faisant fuir les habitants et les visiteurs de 1********, au
détriment, aussi bien des finances publiques et de l’ambiance urbaine que du
commerce en général. Si 1******** n’a nullement l’intention de devenir une
ville musée, la Municipalité a la ferme intention de pacifier les nuits,
d’améliorer la sécurité et de veiller à une meilleure cohabitation entre
logement et animation (…)".
Depuis 1995, une vingtaine de nouveaux
établissements de nuit ont été ouverts à 1********, faisant passer le nombre de
discothèques et de night-clubs de 18 à 36. Ainsi, en quinze ans, l’offre a
doublé pour atteindre une capacité de 8'200 places (rapport-préavis
p.
3)
. Avec l’augmentation régulière de l’offre de discothèques et
de night-clubs à 1********, une série de nuisances qui, jusqu’alors,
demeuraient confinées dans une proportion encore raisonnable et gérable pour
les autorités est dès lors apparue. En outre, cette augmentation a contribué
dans une large mesure à accroître les nuisances déjà constatées. L’abondance de
l’offre et l’intensité de la vie nocturne ont conduit de nombreux intéressés à
sortir et à fréquenter 1********, du début de la soirée jusqu’à l’aube. Le flux
de personnes engendré par cette fréquentation et son importance a par
conséquent posé aux autorités lausannoises des difficultés considérables de
gestion de la foule, notamment en raison de la confrontation entre divers
groupes composant celle-ci (ibid., p. 4). Des litiges ont régulièrement surgi
entre clients, groupes de clients, ainsi qu’entre le personnel de sécurité des
clubs et la clientèle, dégénérant parfois en altercations physiques. A ces
difficultés se sont ajoutées les nuisances sonores induites par le comportement
de la clientèle. Par surcroît, les débordements dus à la consommation excessive
d’alcool ou à la prise de stupéfiants ont considérablement accru ces difficultés
de gestion, rendant celle-ci beaucoup plus complexe. Au final, il en est
résulté une dégradation progressive de la vie nocturne à 1********, au point
que d’importants problèmes de sécurité ont été constatés. Le rapport-préavis
poursuit à cet égard (p. 7):
"(…) Ainsi,
pendant la période 2005-2008, la police a enregistré en moyenne 13'000
infractions par an à 1********, soit 101 pour mille habitants, contre 55 dans
le canton. Ce score élevé est surtout dû à l’attractivité du quartier du
Centre, où l’on dénombre 432 infractions pour mille habitants. Dans l’ensemble
des autres quartiers de 1******** on n’a relevé, en moyenne, que 68 infractions
pour mille habitants.
Bien que le quartier
du Centre ne regroupe que 9,0 % de la population de 1******** et 1,7 % de la
population vaudoise, il a concentré 38,8 % des délits commis à 1******** et
13,8 % de ceux perpétrés dans le canton de Vaud. Même si l’étude en question ne
distingue par les délits commis de jour ou de nuit, l’importance de la vie de
nuit joue un rôle vraisemblablement significatif sur la surreprésentation du
centre-ville.
En ce qui concerne
les interventions de Police-secours, sur les 35'000 sollicitations qui ont été
enregistrées en 2011, la moitié s’est déroulée entre 20h00 et 06h00, et, pour
deux tiers d’entre elles, durant les nuits de jeudi, vendredi et samedi. Les
interventions caractérisées par un certain degré de violence représentent
environ 850 interventions par année (…)".
Depuis lors, ces chiffres ont encore augmenté. Les
statistiques de la police communale (Brigade de vie nocturne et de prévention
du bruit) démontrent qu’entre 2011 et 2012, les interventions se sont accrues
de 19% durant les nuits de vendredi à samedi et de 12% les nuits de samedi à
dimanche; dans la majorité des cas, la police est intervenue entre 01h00 et
05h00. En moyenne, il a été répertorié 1'800 interventions de police sur
l’année, tous établissements compris, soit 36 par semaine. Toujours en 2012, la
police est intervenue à 728 reprises durant les trois nuits séparant le jeudi
soir du dimanche matin, contre 137 interventions durant les quatre autres nuits
de la semaine.
b) Ces constatations démontrent la réalité de
l’intérêt public mis en avant par l’autorité intimée à l’appui de la décision
attaquée. Destinée à réduire les troubles à l'ordre et à la tranquillité
publics causés par l'ouverture tardive de tels établissements de nuit dans des
quartiers destinés prioritairement à l'habitation, la réduction des horaires
d'ouverture s'inscrit dans le cadre de la politique poursuivie par la
municipalité, qui vise à
"pacifier les nuits de 1********"
et
à améliorer la sécurité, notamment dans les secteurs où l'habitat demeure
prépondérant (cf. rapport-préavis). On se réfère à l’arrêt GE.2012.0210 du 26
août 2013 (confirmé par l’ATF 2C_881/2013 du 18 février 2014, déjà cité). Les
autorités communales doivent pouvoir garantir aux habitants de la commune le
maintien d’une certaine qualité de vie, laquelle est mise en danger par les
nuisances qu’une vie nocturne intense est susceptible de générer. Elles sont
par ailleurs en charge de la sécurité publique, dont les agents sont
régulièrement mis à contribution du fait des débordements provoqués par le
comportement excessif des noctambules. Cette problématique préoccupe non
seulement les autorités de 1********, mais également les autorités cantonales. Le
Grand Conseil a d'ailleurs modifié la LADB en 2015, dans le sens d’un
durcissement des conditions d’exploitation. Dans l’Exposé des motifs n°********
et projet de loi (décembre 2013), le Conseil d’Etat a rappelé à cet égard les
nuisances
résultant de l’exploitation d'établissements publics, à
savoir outre le bruit, l'insécurité, les souillures ou la diminution des places
de parc disponibles.
Plus loin, il a relevé que l
'intensité
de la vie nocturne de 1******** avait atteint un niveau exigeant des mesures
complémentaires pour maintenir l'ordre public et la sécurité.
Ces
mesures répondent à l'évidence à un intérêt public, dès lors qu'elles visent à
déplacer la clientèle des établissements de nuit dans des zones plus
appropriées au divertissement nocturne, soit dans des quartiers à faible
densité d'habitations, en particulier le quartier du Flon (arrêt GE.2012.0210,
déjà cité).
Dans l'arrêt AC.2011.0227 du 30 août 2012, le
Tribunal cantonal a d'ailleurs encore relevé que le maintien de l'habitat au
centre-ville répondait à un intérêt public important, visant à localiser
l'urbanisation dans les centres bien desservis par les transports publics, se
référant à la ligne d'action A1 du Plan directeur cantonal (PDCn), lequel
prévoit de maintenir le poids démographique des centres, notamment celui du
centre cantonal de 1********, en stimulant et en facilitant l'urbanisation dans
le territoire déjà urbanisé et déjà desservi par les transports publics.
Ces considérations ont toutes été confirmées dans
l'arrêt pilote GE.2013.0105 du 4 novembre 2014.
c) La
police a dû intervenir au
"Z.________" à de multiples reprises entre 2010 et 2013. De manière
plus générale, les statistiques démontrent par ailleurs que, de 2010 à 2012, la
police est intervenue à 330 reprises dans les établissements de nuit exploités
dans le secteur "10********-2********", à l’intérieur duquel se
trouve le "Z.________". Dans ces conditions, l’intérêt public invoqué
en l’occurrence, à savoir la sécurité et l’ordre publics, la lutte contre les
nuisances sonores et la tranquillité publique, ainsi que, plus généralement, la
qualité de vie des résidents de 1********, s’impose et justifie à tout le moins
que des conditions plus rigoureuses soient dorénavant imposées aux exploitants
d’établissements nocturnes, parmi lesquels figurent celui des recourants.
Au surplus, ceux-ci conservent la possibilité d'obtenir une prolongation
de l'heure d'ouverture jusqu'à 05h00, à condition que les nouvelles conditions
du RME 2015 (art. 6 al. 1) soient remplies.
4.3              Les recourantes donnent à entendre que la
réduction des horaires d'ouverture serait de nature à leur causer un préjudice
financier conséquent, sans toutefois le chiffrer. Elles ne citent pas non plus
d'autres mesures moins incisives qui pourraient être envisagées pour permettre
d'apaiser le quartier.
a) Le principe de la proportionnalité exige qu'une
mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de
l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins
incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant
au-delà du but visé et exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les
intérêts publics ou privés compromis (ATF 137 I 167 consid. 3.6 p. 175/176; 136
I 87 consid. 3.2 p. 91/92, 197 consid. 4.4.4 p. 205, et les arrêts cités).
b) Il découle du rapport-préavis que la mesure à
laquelle s'opposent les recourantes s'inscrit dans un plan d'action plus vaste
et coordonné et en constitue un élément essentiel. Aucune autre mesure moins
incisive que la limitation des heures d'ouverture de la discothèque litigieuse,
telle que celles proposées par les intéressées, n'est susceptible de limiter de
manière aussi efficace les troubles pour le voisinage dans les quartiers où
l'habitat est prépondérant et de permettre ainsi aux habitants de bénéficier de
plages de repos, sachant qu'un établissement public provoque inévitablement des
nuisances, qu'elles découlent ou non d'une consommation excessive d'alcool, en
termes de bruit, d'insécurité, de salissures et de trafic de voitures (cf. arrêt
GE.2014.0017 du 4 juillet 2014, consid. 10c)).
L'institution d'horaires de fermeture à 03h00 ne
constitue par ailleurs pas une atteinte grave à la liberté économique des
intéressées, étant précisé que tous les établissements de nuit sont (ou seront)
logés à la même enseigne. En effet, la discothèque peut ouvrir et ces horaires
ne peuvent être assimilés à un ordre de fermeture matérielle (cf., pour une
situation identique, arrêt 2C_881/2013 du 18 février 2014 consid. 4.4;
GE.2012.0210 du 26 août 2013 consid. 7b). Si les recourantes subissent un
préjudice économique, lié au manque à gagner dû à la réduction d'horaire qui
leur est imposée et en particulier à l'éventuelle impossibilité d'obtenir une
prolongation d'horaire, leur intérêt privé ne saurait l'emporter sur l'intérêt
public évident qui consiste à préserver un quartier constitué essentiellement
d'habitations (cf. arrêts 2C_378/2008 du 20 février 2009 consid. 3.3.2;
GE.2012.0210 du 26 août 2013 consid. 7b). Il convient également de
souligner que les clients ne se rendent pas uniquement dans les discothèques à
la fermeture des établissements de jour. La limitation incriminée constitue
ainsi pour les recourantes une restriction "économiquement
supportable", ce d'autant que comme déjà mentionné, la faculté de demander
une prolongation jusqu'à 05h00 demeure (cf. arrêts GE.2013.0105 du 4 novembre
2014, consid. 7b; GE.2014.0017 du 4 juillet 2014, consid. 10d)).
5.
Les recourantes font également valoir que la réduction des heures
d’ouverture de leur établissement devrait s’examiner exclusivement au regard du
droit fédéral de la protection de l’environnement. Les dispositions
réglementaires lausannoises et la décision litigieuse iraient à l’encontre des
objectifs poursuivis par la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de
l'environnement (LPE; RS 814.01).
a) Depuis l'entrée en vigueur de la LPE, le 1
er
janvier 1985, et de l'ordonnance fédérale sur la protection contre le
bruit du 15 décembre 1986 (ci-après: OPB), le 1
er
avril 1987, la
protection des personnes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes -
notamment contre le bruit - est réglée par le droit fédéral. Les règles du
droit fédéral de la protection de l'environnement sur la limitation des
émissions de bruit s'appliquent aux établissements publics tels que cafés,
restaurants, discothèques, etc. qui produisent généralement du bruit extérieur
provenant des salles intérieures, d'une terrasse, du parking destiné aux
clients voire des abords immédiats de l'établissement. Les limitations de
l'horaire d'exploitation tendent à garantir le respect pendant la nuit des
exigences du droit fédéral de la protection de l'environnement, afin que les
habitants du voisinage ne soient pas exposés à des nuisances excessives (ATF
1A.109/2005 & 1P.269/2005 du 6 décembre 2005, consid. 3.2; 130 II 32
consid. 2.1 et les arrêts cités). Cette législation l'emporte sur les règles de
droit cantonal ou communal limitant qualitativement les nuisances, telles que
les dispositions des plans et règlements d'affectation (art. 65 LPE; ATF 118 Ib
590 cons. 3a; 116 Ib 175 ss. consid. 1b/bb). Les règlements de police relevant
du droit cantonal ou communal fixant les heures limites d'exploitation de tels
établissements n'ont plus de portée propre, mais ils conservent tout au plus la
valeur de règles d'exécution du droit fédéral (ATF 123 II 74, v. également
Anne-Christine Favre, Le bruit des établissements publics, in: RDAF 2000, p. 2
ss., spéc. p 1, 3 et 18 et les réf. citées). La réglementation communale fixe
toutefois le cadre maximum à l'intérieur duquel les règles de droit fédéral de
la protection de l'environnement s'appliquent pour fixer les heures d'ouverture
de ces établissements selon le seul critère déterminant de la gêne sensible
pour le voisinage, correspondant au critère des valeurs limites d'immission au
sens de l'art. 15 LPE (cf. sur ce point, arrêts AC.2004.0203 du 24 novembre
2006; AC.2005.0068 du 25 avril 2006 et les réf. citées).
Au sens de l’art. 11 al. 2 LPE, indépendamment des
nuisances existantes, il importe, à titre préventif, de limiter les émissions
dans la mesure que permettent l'état de la technique et les conditions
d'exploitation et pour autant que cela soit économiquement supportable. Ces
mesures peuvent effectivement être interprétées comme des décisions de
limitation des émissions de bruit, prises à titre préventif et indépendamment
des nuisances existantes, conformément à ce que prescrit l'art. 11 al. 2 LPE
(v. ATF
1A.240/2005 du 9 mars 2007 consid. 4.1).
Or, dans
la systématique de la loi fédérale, des mesures de ce genre peuvent être
ordonnées indépendamment de l'existence d'atteintes nuisibles ou incommodantes,
et notamment même si les valeurs limites d'exposition au bruit - pour les
installations auxquelles elles s'appliquent - ne sont pas dépassées (cf. ATF
124 II 517 consid. 4b p. 521).
b) En l’espèce cependant, les restrictions sur
l’horaire d’ouverture des établissements concernés ne poursuivent pas
uniquement des objectifs visant à lutter contre les nuisances sonores et la
tranquillité publique, comme les recourants le sous-entendent. Ces mesures
s’inscrivent également – et surtout – dans un but tendant à assurer la sécurité
et l’ordre publics (cf. rapport-préavis, p. 12). Par ailleurs, il a été établi
supra que lesdites mesures étaient économiquement supportables (cf. arrêt
GE.2013.0105 du 4 novembre 2014, consid. 7b).
6.
Les recourantes estiment que les critères applicables pour déterminer si
une prolongation peut être octroyée seraient aussi "vastes
qu'imprécis". L'imposition de taxes par heure de prolongation prévue par
l'art. 1 du Tarif municipal relatif aux avancements et aux prolongations des
horaires d’ouverture des établissements et des manifestations ne serait en
outre "pas valable".
En l'occurrence, la décision contestée ne se
prononce pas sur une éventuelle prolongation des horaires d'ouverture ni
n'impose de taxe de prolongation. Elle ne constitue ainsi pas une décision
d'application permettant d'examiner si les dispositions qui traitent de ces
questions sont conformes au droit supérieur ou non, étant rappelé que le Tarif
n'a pas été contesté lors de son adoption. Les griefs des recourantes n'ont
ainsi pas à être examinés dans la présente procédure.
7.
Les recourantes allèguent que le fait que l'établissement litigieux a
précédemment joui de la possibilité d'ouvrir jusqu'à 05h00 comme constitutif d'un
droit acquis.
a) Le Tribunal fédéral admet que la protection de la
situation des droits acquis peut découler du principe de la bonne foi dans la
mesure où sont en cause, dans les relations juridiques considérées, des
rapports de confiance entre l'administré et l'Etat (ATF 128 II 112
consid. 10a p. 125; arrêt 2C_881/2013 du 18 février 2014 consid. 5).
La délivrance d'une autorisation de police ne
bénéficie pas d'une protection de la situation acquise (cf. arrêt 2C_881/2013
du 18 février 2014 consid. 5.3, et la référence citée). L'octroi d'une
licence d'établissement ou d'une autorisation d'exercer ou d'exploiter ne
confère pas un droit acquis permettant à tout successeur de l'établissement
d'obtenir automatiquement le renouvellement de la licence ou des autorisations
liées à l'établissement aux mêmes conditions. Au moment du changement
d'exploitant, l'autorité compétente doit en effet procéder à un réexamen
complet des conditions d'exploitation et notamment vérifier si l'établissement
pourrait nécessiter un assainissement du point de vue de la protection contre
le bruit (cf. arrêts GE.2012.0210 du 26 août 2013 consid. 2; AC.2011.0227
du 30 août 2012 consid. 1 d/ee; cf. aussi arrêt 2C_881/2013 du 18 février 2014
consid. 5.3).
b) La décision attaquée relevant du régime
d'autorisation des établissements publics,  les recourantes ne sauraient se
prévaloir de droits acquis. L'horaire d'exploitation des établissements relève
de la compétence de la commune (cf. art. 22 al. 1, 1
ère
phrase,
LADB); il ne fait donc pas partie de la licence d'exploiter délivrée par le canton.
Il ne figure pas non plus sur l'autorisation d'exercer. L’art. 117 RGP charge
la municipalité d’établir les dispositions réglementaires nécessaires en
matière d’établissements publics et d’arrêter les taxes. Cela explique que, dès
lors et jusqu’au 31 mai 2013, les recourantes aient successivement été soumises
au règlement municipal sur les établissements, du 10 avril 2003, en vigueur
depuis le 1
er
mai 2003, lequel a été abrogé par le RME 2011, entré
en vigueur le 1
er
octobre 2011. Le régime prévu par ces deux textes
était identique en ce sens que l’horaire d’ouverture des établissements de nuit
au bénéfice d’une licence de discothèque s’entendait de 17h00 à 04h00 avec
possibilité de prolongation jusqu’à 05h00, moyennant le paiement d’une taxe. Or
le RME 2013, entré en vigueur le 1
er
juin 2013, a modifié ce régime puisqu’il ramène, en son art. 5 al. 1, l’heure de fermeture des
établissements de nuit de 04h00 à 03h00, et fixe, en son art. 6 al. 1, de
nouvelles conditions pour autoriser la prolongation de l’ouverture jusqu’à
05h00. La municipalité ayant décrété l'entrée en vigueur du RME 2013 au 1
er
juin 2013, celui-ci, qui ne contenait pas de disposition de droit transitoire,
était exécutoire depuis cette date. Dès ce moment, les recourantes étaient tenues
de s'y conformer. Les recourantes ne peuvent ainsi prétendre à l’existence d’un
droit acquis au maintien de l’horaire d’ouverture qui résultait de la teneur de
précédentes réglementations, aujourd’hui abrogées. Le même raisonnement est
applicable au RME 2015. Quoi qu'il en soit, il y a lieu de rappeler que le RME 2015,
comme précédemment le RME 2013, prévoit, moyennant le respect de certaines
conditions, la possibilité de garder l'établissement ouvert jusqu'à 05h00,
comme auparavant. Les griefs des recourantes se révèlent ainsi infondés (cf. arrêts
GE.2013.0105 du 4 novembre 2014, consid. 10; GE.2014.0017 du 4 juillet 2014
consid. 5).
8.
Les recourantes soutiennent que le service de sécurité est
"surdimensionné" d'une part et estiment ne pas avoir à régler les
incivilités ou problèmes de propreté sur la voie publique.
Le concept de sécurité imposé par l’autorité intimée
aux recourantes implique la présence de quatre agents de sécurité sur place le
jeudi, jusqu'à six le vendredi et le samedi, au plus tard à l’ouverture au
public et trente minutes après la fermeture ou la dispersion totale des clients
(ch. 3.1). Cette exigence est en partie liée à la mise en place des périmètres
de conciliation et d’observation (ch. 4. et 4.2) décrits supra.
a) Il ressort de l'arrêt pilote GE.2013.0105 que la
décision d'imposer la mise en place de périmètres de conciliation et de
prévention excédant les abords immédiats d'un établissement de nuit, soit les
quelques mètres autour de sa sortie, ne trouve aucune assise dans la loi  (cf.
consid. 5). Le Tribunal a, dans cette affaire, par ailleurs considéré
qu'imposer aux recourants la présence de quatre agents de sécurité sur place le
jeudi, cinq le vendredi et six le samedi, au plus tard à l’ouverture au public
et trente minutes après la fermeture ou la dispersion totale des clients, était
disproportionné, compte tenu de la capacité d’accueil de l'établissement de 200
personnes et de l'espace - limité - dans lequel ses agents de sécurité devaient
assurer la prévention et la sécurité (cf. consid. 8). Par comparaison, le
Tribunal a également relevé que dans une autre affaire (GE.2012.0194 du 7
novembre 2013), trois agents seulement avaient été requis par la Police cantonale du commerce pour un autre établissement de nuit de 1********, d’une capacité
de 550 personnes, ce uniquement  les vendredis et samedis de 23h00 à 5h30 ou
jusqu’à ce que la clientèle quitte les lieux.
b) En l'occurrence, la municipalité a, après avoir
pris connaissance de l'arrêt pilote GE.2013.0105 précité, maintenu
l'intégralité de la décision entreprise. Les périmètres d'observation et de
conciliation qu'elle a délimités sont extrêmement vastes et excèdent ainsi les
quelques mètres se trouvant directement à la sortie de l'établissement. Par
ailleurs, compte tenu de la capacité de l'établissement de 93 personnes, le
nombre d'agents exigés pour garantir la prévention et la sécurité est indubitablement
excessif. Le principe de proportionnalité n'est ainsi pas respecté. Le chiffre
3 de la décision attaquée ne saurait dès lors être maintenu.
9.
Les recourantes se plaignent en outre d’une inégalité de traitement.
Elles font valoir à cet égard que les établissements de jour ne seraient, pour
leur part, nullement soumis à des obligations d'exploitation aussi restrictives
et coûteuses.
a) Une décision ou un arrêté viole le principe de
l'égalité de traitement consacré à l'art. 8 al. 1 Cst. lorsqu'il établit des
distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au
regard de la situation de fait à réglementer ou qu'il omet de faire des
distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce
qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est
dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement
différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante
(ATF 137 I 58 consid. 4.4 p. 68; 136 I 297 consid. 6.1 p. 304; 134 I 23 consid.
9.1 p. 42 et la jurisprudence citée). Les situations comparées ne doivent pas
nécessairement être identiques en tous points, mais leur similitude doit être
établie en ce qui concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à
prendre (ATF 129 I 113 consid. 5.1 p. 125; 125 I 1 consid. 2b/aa p. 4; 123 I 1
consid. 6a p. 7 et la jurisprudence citée).
b) Les établissements de jour sont définis à l’art.
4 al. 2 RME 2013/RME 2015. Il s’agit d’établissements définis aux art. 11 à 15
LADB permettant la vente et le service d’alcool, soit les hôtels, les
cafés-restaurants, les cafés-bars, les buvettes et les établissements
d’agritourisme (art. 4 al. 2 let. a ch. 1 à 5 RME 2013/RME 2015); sont
concernés en outre les salons de jeux au sens de l’art. 18 LADB (art. 4 al. 2
let. a ch. 6 RME 2013/RME2015) et les établissements particuliers au sens de
l’art. 21 LADB (ibid., ch. 7), s’ils ont opté pour un horaire de jour. Ces
établissements sont soumis à l’horaire défini à l’art. 5 al. 2 let. a RME 2013/RME2
2015, soit de 06h30 à minuit, les samedis, dimanches et jours fériés (ch. 1),
de 05h00 à minuit les autres jours (ch. 2). Le champ d’application de cette
disposition s’étend également aux établissements sans alcool (art. 4 al. 2 let.
b RME 2013/RME 2015), à savoir les tea-rooms et bars à café au sens des art. 19
et 20 LADB (ch. 1 et 2), ainsi que les établissements particuliers au sens de
l’art. 21 LADB (ch. 3), s’ils ont opté pour un horaire de jour, et ceux
accueillant moins de dix lits ou de dix personnes au sens de l’art. 3 al. 1
let. h LADB (ch. 4). L’horaire de ces établissements est de 05h00 à minuit,
tous les jours (art. 5 al. 2 let. b RME 2013/RME 2015). Moyennant le paiement
d’une taxe, tous les établissements visés par l’art. 4 al. 2 RME 2013/RME 2015
peuvent requérir une prolongation jusqu’à 01h00 du dimanche soir au jeudi soir
(art. 7 al. 1 let. a RME 2013/RME 2015), respectivement jusqu’à 02h00 vendredi
soir et samedi soir (ibid., let. b). L’art. 9 RME 2013/RME 2015 permettant à la
municipalité d’imposer des restrictions d’horaire leur est également
applicable, de même que l’art. 22 RME 2013/RME 2015, du reste.
La différence de traitement entre établissements de
nuit et ceux de jour est consacrée, pour l’essentiel, à l’art. 6 al. 1 RME
2013/2015; seuls les premiers sont tenus de respecter les prescriptions
fédérales, cantonales et communales relatives à l’exploitation des
établissements, ainsi que les conditions posées par les art. 9 et 22 RME 2013/RME
2015, pour pouvoir prétendre à la prolongation de l’horaire d’ouverture. La
situation n’est toutefois en rien comparable; les établissements de jour ne
contribuent guère à l’accroissement de la fréquentation des rues de 1********
par les noctambules. Du reste, leur exploitation ne revêt certainement pas le
caractère festif des établissements de nuit et leur destination, quoique
parfois récréative, ne s’inscrit pas dans le
dynamisme de la vie
nocturne de 1********. L’exploitation de certains de ces établissements de jour
est certes parfois génératrice de nuisances et a pu rendre nécessaire, en
certaines occasions, l’intervention des forces de police. Ce sont-là toutefois
des situations individuelles, souvent exceptionnelles, que des mesures
administratives relevant de la LADB permettent de sanctionner. Elles ne
remettent pas en cause la justification de la différence de traitement entre
les deux types d’établissement (cf. arrêts
GE.2013.0105 du 4 novembre
2014, consid. 9;
GE.2014.0017 du 4 juillet 2014 consid. 11).
10.
Les recourantes ne se sont pas opposées aux obligations de fouilles de
sécurité sur la clientèle, à la saisie d'armes et d'objets dangereux ainsi que
de produits stupéfiants imposées par le concept de sécurité aux ch. 6.6, 6.7 et
6.8. Dans l'affaire pilote GE.2013.0105 précitée (cf. consid. 5 d) et e)), le
Tribunal a estimé qu'à défaut de délégation de compétences, ces tâches, qui
relevaient de la mission générale de la police, ne pouvaient être exercées par
des agents de sécurité privés. Depuis lors, le canton d'une part et l'autorité
intimée d'autre part se sont toutefois dotés des bases légales nécessaires à
une délégation, à savoir les art. 53 LADB et 22 RME 2015.
11.
a) Les considérants qui précèdent conduisent à l’admission partielle du
recours. Les chiffres 3. ("Personnel de sécurité") ainsi que 4.1 et
4.2 ("Périmètres de conciliation et d’observation") de la décision
attaquée seront annulés. Le dossier sera retourné à l'autorité intimée afin
qu'elle définisse de nouvelles conditions quant au nombre d’agents de sécurité
requis et au périmètre qu’implique le concept de sécurité, conformément aux
considérants du présent arrêt. Dite décision sera confirmée pour le surplus.
b) Le sort du recours commande qu’un émolument
réduit soit mis à la charge des recourantes (art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). Les
recourantes ayant agi seules, il n'y a pas lieu à l'octroi de dépens (art. 55
al. 1, 91 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
Les chiffres 3. ("Personnel de sécurité"), 4.1 et 4.2 ("Périmètres
de conciliation et d’observation") de la décision de la Municipalité de
Lausanne, Direction des sports, de l'intégration et de la protection de la
population, du 17 mai 2013 sont annulés.
III.
La cause est renvoyée à la Municipalité de Lausanne pour complément
d’instruction et nouvelle décision conformément aux considérants du présent
arrêt.
IV.
La décision de la Municipalité de Lausanne, Direction des sports, de
l'intégration et de la protection de la population, du 17 mai 2013 est
confirmée pour le surplus.
V.
Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge des
recourantes, solidairement entre elles.
Lausanne, le
16 mars 2016
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.