vd_omni · AC.2021.0350 · 2022-08-15 · fr

A.________/Direction générale du territoire et du logement, Municipalité d'Ormont-Dessus, B.________ | Interdition d'utilisation et ordre de remise en état prooncés par la DGTL suite à des travaux réalisés sans autorisation, en zone agricole et l'aménagement d'une route d'accès hors de la zone à bâtir conformément à une servitude inscrite au Registre foncier, pour accéder à un chalet, utilisé en résidence principale. Ces travaux dépassent le cadre admis par les art. 24c LAT et 42 OAT pour les transformations partielles de bâtiments et leurs abords qui ne sont pas conformes à la zone. L'autorité intimée était dans cette mesure fondée à retenir qu'un tel aménagement ne pouvait pas être régularisée en application des art. 24c LAT et 42 OAT. L'application de l'art. 39 OAT n'entre pas en ligne de compte s'agissant de la construction d'une voie d'accès ou de stationnement et l'aspect extérieur de la construction ayant changé. En l'occurrence, peu importe qu'une servitude de passage aie été inscrite au bénéfice de la parcelle du recourant dans le cadre d'un SAF qui est en cours depuis plusieurs dizaines d'années: le recourant ne peut soutenir s'être fondé sur les assurances de la Commission de classification pour procéder à l'aménagement litigieux et ne pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire. Il a procédé à cet aménagement sans autorisation et après que son mandataire professionnel (géomètre) de l'époque eût reçu le préavis négatif du SDT. Il savait qu'une autorisation spéciale du SDT puis de la DGTL était indispensable et qu'il ne pouvait se fonder ni sur l'inscription figurant au Registre foncier ni sur les éventuelles déclarations ou la décision de la CCl pour réaliser les travaux en l'absence de l'autorisation spéciale. L'ordre de remise en état doit être confirmé: il est justifié par l'intérêt prépondérant de la séparation de l'espace bâti et non bâti et les coûts de remise en état n'apparaissent pas disproportionnés au regard de cet intérêt public. Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.08.2022 AC.2021.0350

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
15 août 2022
Composition
M. Stéphane Parrone,
président
; Mme Imogen Billotte, juge et Mme
Bénédicte Tornay Schaller, assesseure.
Recourant
A.________,
c/o G.________, à ********,
représenté par Me Alexandre BERNEL, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Direction générale du territoire et
du logement,
à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité d'Ormont-Dessus,
représentée
par Me Jacques HALDY, avocat, à Lausanne,
Tiers intéressé
B.________,
à
********,.
Objet
Remise en état
Recours A.________ c/ décision de la Direction générale du
territoire et du logement du 8 octobre 2021 confirmant l'interdiction immédiate
d'utiliser le chemin d'accès sur les parcelles n
o
6465 (propriété
de B.________) et n
o
6466 (propriété de A.________) et d'utiliser
les places de parc et de retournement sur la parcelle n° 6466 et ordonnant la
remise en état des lieux
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire de la parcelle n
o
6466 du cadastre
de la Commune d'Ormont-Dessus, sise au chemin de ********. Située entre les
villages d'Ormont-Dessous et d'Ormont-Dessus, elle est affectée à la "
Zone
agricole et alpestre
" selon le plan
d'affectation
communal (plan des zones) et les règles de construction figurant dans le
règlement communal sur le plan d'extension et la police des
constructions
du 1
er
novembre 1995, modifié en 2001
(RPE)
. Le bien-fonds s'étend sur une surface totale de 691 m
2
et supporte une habitation de 99 m
2
(bâtiment ECA n
o
102,
édifié au XIX
ème
s. et recensée en note *4*, construit comme école
et dont l'usage était ensuite une résidence secondaire). Le solde de la
parcelle est cadastré en nature de jardin (592 m
2
).
La parcelle de A.________ jouxte le bien-fonds n
o
6465, propriété de B.________, à l'est, tandis qu'elle est adjacente, à
l'ouest, à la parcelle n
o
6467. Les deux parcelles voisines
disposent d'un accès direct au domaine public, contrairement à la parcelle du
précité. Afin de garantir l'accès à cette dernière, une servitude de passage n
o
234231
a été inscrite le 20 décembre 1911 au bénéfice de l'actuelle parcelle n
o
6466 – parcelle n
o
192 à l'époque – et à charge de l'actuelle
parcelle n
o
6465 – parcelle n
o
261 à l'époque. Le tracé
du droit de passage figuré en noir sur le plan y relatif permettait de gagner le
bâtiment ECA n
o
102 depuis le chemin de la Lavanche (DP n
o
77) situé au sud-est, en traversant la parcelle n
o
6465 au sud
du bâtiment ECA n
o
117. L'inscription précisait que le propriétaire
du fonds dominant aurait le "
droit de faire les travaux nécessaires pour
améliorer et maintenir le sentier existant
".
B.
A l’initiative des propriétaires exploitant les parcelles au-dessus de Vers
l’Eglise, sur le territoire de la Commune d’Ormont-Dessus, un premier syndicat
d’améliorations foncières a été constitué en 1975 dans le but d’aménager le
chemin de Chersaulaz et de le prolonger jusqu’à En la Lex. En raison
d’importantes avalanches dans la région les 9 et 10 février 1984, le Conseil
d’Etat a ordonné, par arrêté du 25 juillet 1984, un remaniement parcellaire en
liaison avec la réalisation d’ouvrages de protection contre les avalanches sur
le territoire de la Commune d’Ormont-Dessus. Un deuxième syndicat a été
constitué à cet effet le 10 janvier 1985. Selon le journal L'Est vaudois du 21
mars 1991, le Conseil d'Etat aurait étendu le périmètre du syndicat
d’améliorations foncières par décret 27 juillet 1984 après les avalanches catastrophiques
de février 1984 (cf.:
https://scriptorium.bcu-lausanne.ch/zoom/234169/view?page=5&p=separate&search=%22chersaulaz%22&hlid=5669085673&tool=search&view=698,1478,2827,3942
;
cf aussi:
https://scriptorium.bcu-lausanne.ch/zoom/288001/view?page=248&p=separate&search=%22chersaulaz%22&hlid=74288978&tool=search&view=0,0,1713,2484
).
Le Syndicat d'améliorations foncières de Chersaulaz
(ci-après aussi: le syndicat ou le SAF), dans le périmètre duquel étaient situées
les parcelles n
os
6465 à 6467, avait pour buts d'assurer "
la
construction de chemins et des ouvrages nécessaires d'assainissement et
d'amélioration du sol
" ainsi que "
le remaniement parcellaire
en corrélation avec l'exécution de grands travaux (protection contre les
avalanches)
" (art. 3 des Statuts du Syndicat d'améliorations foncières
de Chersaulaz adoptés le 21 mars 1975, modifiés en 1985, 1986, 1993 et 2010 [ci-après:
les statuts]). La Commission de classification (ci-après aussi: la commission
ou la CCl) devait se conformer aux prescriptions de la loi sur les améliorations
foncières, ainsi qu'aux directives et instructions du Service en charge des
améliorations foncières et du Service en charge de l'information sur le
territoire (art. 24 des statuts).
Une enquête publique portant sur la modification de
l'avant-projet de travaux et le projet d'exécution des travaux collectifs et
privés, ainsi que sur le projet de nouvel état a eu lieu du 19 novembre 2001 au
19 décembre 2001.
Dans le cadre de cette procédure, la radiation de la
servitude n
o
234231 a été proposée par la commission. Parallèlement,
une nouvelle servitude de passage à pied (servitude n
o
AF 105) était
prévue, qui relierait la parcelle n
o
6466 à la route privée desservant
la parcelle voisine n
o
6467, route faisant elle-même l'objet d'une
servitude de passage à pied et à véhicule (servitude n
o
AF 93) au
bénéfice de la parcelle n
o
6466. En d'autres termes et comme par le
passé, l'accès direct à la parcelle n
o
6466 ne serait possible qu'à
pied.
A.________ a formé opposition par courrier du 14
décembre 2001, que la Commission de classification a enregistré sous le n
o
170. Dans ce document, A.________ indiquait accepter la radiation de la servitude
n
o
234231 et la création des servitudes AF n
os
93 et 105.
Il ajoutait néanmoins ce qui suit: "
Pour l'été, nous souhaiterions
détenir une nouvelle servitude de passage à pied et à véhicule sur la parcelle
6465 à la limite de cette parcelle et des parcelles 6426 et 6467 en bordure de
la forêt.
" Cette nouvelle servitude avait pour but de permettre
l'accès en véhicule à moteur à son chalet en passant sur la parcelle n
o
6466,
plus précisément à l'est de l'aire forestière située au nord de la parcelle n
o
6465.
Le 10 avril 2002, la Commission de classification a personnellement
entendu A.________ suite au dépôt de son opposition. On extrait notamment ce
qui suit du procès-verbal dressé à cette occasion: "
M. A________ s'approchera
de Mme C.________ pour obtenir son accord quant à l'inscription d'une servitude
de passage 'à pied et à véhicules', ou sur les parcelles de M. D.________
[…]
et sa femme E.________. Un délai fixé au
30 juin 2002
lui est
attribué, pour effectuer ces négociations.
"
Par décision du 1
er
décembre 2003, la
Commission de classification a statué sur l'opposition n
o
170 de A.________
et "
décidé d'inscrire une servitude de passage à pied et à véhicules n
o
1042 conformément au tracé défini sur place en
[sa]
présence
". Il
ressort des plans y relatif que la servitude permettrait de relier la parcelle
n
o
6466 au chemin des Grangettes, situé au nord, en passant sur la
parcelle n
o
6465, à l'est de l'aire forestière. Par acte du même
jour, adressé aux propriétaires de la parcelle voisine n
o
6465,
la Commission de classification a indiqué qu'elle avait décidé la création de
la servitude précitée à charge de leur bien-fonds. Ces deux décisions sont entrées
en force sans avoir été contestées.
Un plan de géomètre intitulé "
Modification
suite à l'enquête publique du 19.11.2001 au 19.12.2001
" était annexé à
cette décision. Il figurait la servitude n
o
AF 1042 et le
déplacement de la limite nord de la parcelle n
o
6466 afin de permettre
l'aménagement de la servitude et la création d'un accès.
Le 18 mars 2008, le bureau de géomètres a établi un
nouveau "Plan n
o
21" intitulé "
Remaniement parcellaire
– nouvel état
[…]
SERVITUDES
", qui couvrait en particulier la
parcelle n
o
6466 et comportait les trois servitudes précitées. Selon
les mentions figurant sur ce document, le plan tenait notamment compte "
de
la liquidation de l'enquête publique sur le nouvel état
" et il s'agissait
d'une "
nouvelle édition mise à jour
" du plan mis à l'enquête publique
du 19 novembre au 19 décembre 2001.
La Commission de classification n'a pas procédé à
une nouvelle mise à l'enquête publique du projet modifié, ni soumis les
modifications – en particulier celles relatives à la parcelle n
o
6466 – au Service du développement territorial (SDT, actuellement Direction
générale du territoire et du logement [DGTL]).
Le 29 octobre 2009, le géomètre officiel a dressé un
plan intitulé "
PLAN CADASTRAL – SERVITUDES – DOSSIER TECHNIQUE N° 387
",
qui porte l'"[a]
ttestation de la commission de classification
"
sous la forme de la signature de son président et de son secrétaire. Ce plan,
"
établi sur la base du plan transitoire du transfert de propriété
"
,
concerne les feuilles n
os
20 et 21 et précise qu'il ne bénéficie
pas de la foi publique pour le "
traitement des servitudes existantes
".
La servitude n
o
AF 1042 ne figure pas sur ce plan qui comporte uniquement,
s'agissant de la parcelle n
o
6466, les servitudes modifiées n
os
AF
93 et 105.
Le 1
er
février 2010, le Chef du Département
de l'économie (ci-après: le chef du département) a arrêté au 1
er
mars 2010 la date à laquelle la propriété des immeubles et les autres droits
seraient transférés des anciens sur les nouveaux biens-fonds. Dès cette date,
les anciens documents du Registre foncier seraient caducs.
Le 1
er
mars 2010, la servitude n
o
234231 a été radiée et les servitudes n
os
AF 93 (ID 001-2010/000881),
105 (ID 001-2010/000890) et 1042 (ID 001-2010/001123) ont été inscrites au
Registre foncier au bénéfice de la parcelle n
o
6466. Parallèlement,
la surface de cette dernière a été modifiée, conformément au déplacement de la
limite nord du bien-fonds. La pièce justificative de chacune de ces trois
servitudes est celle du 1
er
mars 2010 (
001-2010/000818/0
),
dont l'inscription a été requise par l'"
Etat de Vaud Service des Améliorations
Foncières, Lausanne
", mentionné comme "
Personne requérante
"
au Registre foncier.
C.
Par courrier du 22 octobre 2012, le bureau F.________ a informé le SDT qu'il
était mandaté par A.________ pour aménager la servitude n
o
1042
afin de permettre l'accès à la parcelle n
o
6466. Le courrier précisait
que dans le cadre du SAF, la servitude de passage à pied et pour tous véhicules
avait "
été inscrite sur la parcelle n
o
6465 en faveur de la
parcelle n
o
6466
" et qu'elle était "
destinée à
remplacer la servitude de 'passage à pied' inscrite à l'ancien état
". Avant
d'établir le dossier définitif, le bureau souhaitait toutefois connaître la
position du SDT sur ce projet.
Dans sa prise de position du 11 mars 2013, le SDT a expliqué
que, selon le Service des améliorations foncières, le chemin privé (servitude n
o
1042) n'était pas prévu dans le SAF. Il a en outre préavisé négativement le
projet, motif pris qu'il était situé hors de la zone à bâtir mais ne pouvait
être autorisé en vertu des art. 24 ss de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700).
Aucune suite n'a été donnée à cette prise de
position par A.________ ou le bureau F.________.
D.
Suite à la dénonciation d'un voisin, transmise par la Municipalité d'Ormont-Dessus
(ci-après: la municipalité) au SDT comme objet de sa compétence le
14 novembre 2019, ce dernier a constaté que divers travaux avaient été
effectués sur la parcelle n
o
6466 depuis 2013, afin d'aménager
l'accès à la parcelle et réaliser une place de stationnement à proximité du
chalet. Au niveau de la servitude, le terrain, affecté alors à cet endroit d'une
pente régulière jusqu'à la lisière de la forêt, a notamment été progressivement
remblayé par l'apport de tout-venant et aplani pour améliorer l'accès au chalet.
Une place de stationnement et à tourner a également été réalisée avec du tout-venant
à proximité et à l'arrière du bâtiment.
Par décision du 2 décembre 2019, le SDT a ordonné
l'arrêt immédiat de tous les travaux en cours sur les parcelles n
os
6465 et 6466.
Le 17 décembre 2019, le SDT a transmis à A.________ un
projet de décision relative à la remise en état de sa parcelle, lui impartissant
un délai pour exercer son droit d'être entendu à cet égard. L'intéressé s'est
déterminé le 15 juin 2020 sous la plume de son conseil. En substance, il rappelait
que l'inscription de la servitude n
o
AF 1042 au Registre foncier
avait été décidée dans le cadre de la procédure d'amélioration foncière,
procédure approuvée le 1
er
mars 2010 par le Chef du Département de
l'économie, c'est-à-dire le département auquel était rattaché le SDT. A.________
estimait que la servitude entrait dans le cadre des objectifs de droit public
poursuivis par le SAF qui avait de ce fait confirmé sa compatibilité au droit public.
Il requérait qu'une copie des documents relatifs à la radiation de l'ancienne
servitude et à la constitution de la servitude n
o
AF 1042 soit versée
au dossier de la DGTL et se réservait de se déterminer après consultation de
ces documents. A.________ ajoutait encore que, dans l'hypothèse où une
autorisation de la DGTL serait nécessaire, elle devrait être délivrée sur la
base de l'art. 24
c
LAT, respectivement en vertu du principe de la bonne
foi eu égard aux assurances que les autorités lui auraient données à l'époque. A
titre subsidiaire, il soutenait que le caractère disproportionné d'une démolition
s'opposerait quoi qu'il en soit à la remise en état de la parcelle.
Le 8 décembre 2020, soit après que les documents relatifs
aux modifications des servitudes de la parcelle n
o
6466 opérées dans
le cadre du SAF eurent été versés à la procédure, A.________ a indiqué que leur
consultation confirmait son appréciation: la servitude n
o
AF
1042 avait été constituée et inscrite au Registre foncier dans les formes prescrites
et avec l'accord des autorités compétentes.
E.
Par décision du 8 octobre 2021, la DGTL a ordonné, à titre conservatoire,
l'interdiction immédiate d'utiliser le chemin d'accès sur les parcelles n
os
6465 et 6466, ainsi que l'utilisation des places de stationnement et de
retournement sur la parcelle n
o
6466. Elle a en outre ordonné à
A.________ la remise en état des parcelles n
os
6465 (démontage
du chemin d'accès; remise en état conformément à l'état initial; réensemencement
du terrain) et 6466 (démontage des places de parc et de retournement; remise en
état du sol conformément à l'état initial; réensemencement du terrain), ainsi
que l'évacuation des matériaux dans des installations de recyclage officielles.
Un délai échéant le 31 mai 2022 était imparti à A.________ pour procéder à la
remise en état, une séance de constat serait fixée ultérieurement. Un émolument
de 2'880 fr. était mis à la charge du précité, qui était encore informé qu'en
cas d'inaction de sa part, le département procéderait à une exécution par
substitution et qu'une procédure pénale serait engagée à son encontre.
Par acte du 10 novembre 2021, A.________ (ci-après:
le recourant) a interjeté recours contre cette décision à la Cour de droit administratif
et public du Tribunal cantonal (CDAP), concluant, principalement, à sa réforme en
ce sens qu'un délai lui soit accordé pour déposer une demande d'autorisation concernant
les aménagements litigieux et l'interdiction d'utiliser ces derniers supprimée.
Subsidiairement, il sollicite le renvoi du dossier à la DGTL pour nouvelle
décision dans le sens des considérants.
Dans sa réponse du 8 décembre 2021, la DGTL (ci-après:
l'autorité intimée) a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision
entreprise, motif pris que la servitude inscrite au Registre foncier dans le
cadre de la procédure d'améliorations foncières ne serait d'aucune pertinence
puisqu'"
aucun chemin d'accès à la parcelle n
o
6466 ne
figure
[rait]
sur le plan des travaux collectifs du remaniement parcellaire
déposé à l'enquête publique du 22 août au 22 septembre 2011
". Les travaux
seraient pour le reste non autorisables dans la mesure où ils ne seraient pas
conformes à la zone agricole ni ne pourraient bénéficier d'une dérogation au sens
des art. 24 ss LAT. L'autorité intimée ajoute que l'interdiction immédiate
d'utiliser le chemin d'accès et la place de rebroussement aurait été prononcée
par décision du SDT du 2 décembre 2019, entrée en force sans avoir été attaquée,
de sorte que cette question ne pourrait plus être remise en cause dans le cadre
de la présente procédure.
Le recourant a maintenu sa position par lettre du 13
janvier 2022.
F.
Le 11 mai 2022, le recourant a transmis au Tribunal une attestation d'établissement
émanant du Contrôle des habitants de la commune indiquant qu'il était, ainsi
que son épouse, désormais et depuis le 1
er
février 2022,
formellement domicilié sur la parcelle n° 6466 d'Ormont-Dessus.
G.
Une inspection locale s'est déroulée le 20 mai 2022 en présence du
recourant, accompagné de son conseil, ainsi que des représentants de l'autorité
intimée et de la municipalité accompagnée également de son conseil. On extrait
ce qui suit du procès-verbal dressé à cette occasion:
"[…]
L'inspection locale débute à 9h40 sur la parcelle no 6465, au croisement
de l'accès aménagé litigieux et du chemin des Grangettes.
[…]
La situation des parcelles nos
6465 et 6466 est observée. Il est constaté que l'accès litigieux est
actuellement couvert de hautes herbes et que le sol n'est pratiquement pas
visible.
A la demande du président, G.________
indique que le sol a été aplani et qu'un accès permettant le passage d'un
véhicule a été réalisé au moyen de tout-venant. Le terrain était auparavant en
pente et empêchait la circulation.
A.________ explique que la création
de cet accès s'est avérée nécessaire en raison des difficultés de mobilité que
lui-même, H.________ et G.________ éprouvent pour se rendre jusqu'au chalet
depuis le chemin des Grangettes et y porter leurs bagages.
B.________ confirme que son
terrain était, à cet endroit, affecté d'une pente régulière jusqu'à la lisière
de la forêt. Elle ajoute avoir, depuis 2016 déjà, constaté la réalisation de
travaux successifs pour améliorer l'accès au chalet du recourant. En 2017, elle
avait sollicité que ce dernier effectue une mise à l'enquête publique, afin que
tout soit fait dans les formes. Cette demande n'a cependant pas été satisfaite.
Elle a réagi lors de la pose de perches à neige en 2019, qui laissaient
supposer que le chemin d'accès serait déneigé et donc l'assiette de la
servitude peut-être goudronnée.
A la demande du président, B.________
indique que l'agriculteur qui exploitait sa parcelle est décédé mais qu'un
nouvel agriculteur l'exploitera à l'avenir. Elle précise que son but a toujours
été que sa parcelle demeure agricole et exploitable, y compris sur le tracé de
la servitude. Or, l'aménagement du chemin a engendré la création d'un remblai
qui sépare l'accès litigieux ainsi que la forêt du reste de sa parcelle. Le
petit remblai ainsi créé était d'ailleurs surmonté d'un becquet qui constituait
un obstacle supplémentaire mais qui semble avoir été supprimé ou s'être
affaissé.
La conciliation est tentée. Elle
n'aboutit pas.
Le président interroge les
représentants de l'autorité intimée sur la question de la procédure d'amélioration
foncière, puisque c'est dans ce cadre que la servitude de passage du recourant
a été inscrite au Registre foncier à la demande, d'ailleurs, du Service des
améliorations foncières.
I.________ explique que cette
servitude n'était pas couverte par le but assigné au Syndicat d'améliorations
foncières (SAF). Cela étant, la CCl peut prendre ou non en considération les
vœux des propriétaires concernés, sans que cela ne dispense cependant ces derniers
d'obtenir une autorisation du service cantonal compétent en matière de constructions
hors zone à bâtir. Le Service du développement territorial (SDT, actuelle
Direction générale du territoire et du logement) n'a jamais été consulté au
sujet de cette servitude et ce n'est qu'en 2021, lors de la demande préalable,
que la DGTL en a été informée. Elle rappelle encore qu'il s'agit d'un SAF
conséquent qui est actuellement dépourvu de CCl.
Me Bernel répond que si la
servitude en question ne faisait certes pas partie des travaux collectifs, ni n'était
subventionnée, elle a fait l'objet d'une décision formelle de la CCl,
détentrice d'un pouvoir de puissance publique, dans la procédure d'amélioration
foncière à l'occasion de laquelle le SDT a été consulté. Par ailleurs, la
servitude a été décidée en contrepartie de la renonciation à une servitude
antérieure. Dans ces conditions, l'autorité intimée ne peut pas refuser
l'aménagement de l'accès conformément à l'assiette de la servitude. A supposer
que tel fût le cas, le propriétaire pourrait encore se prévaloir du principe de
la confiance.
I.________ rappelle qu'une
servitude de passage à pied a certes été supprimée au sud-est du chalet mais
qu'elle a été remplacée par une servitude correspondante au sud-ouest de
celui-ci. Elle ajoute que les travaux litigieux ont été réalisés après le
préavis négatif rendu en 2013 par le SDT.
La cour et les parties se
déplacent au nord-est du chalet. Me Bernel définit le tracé de l'ancienne
servitude de passage à pied supprimée.
La cour et les parties se rendent
à l'angle sud-ouest du chalet. Les parties indiquent le tracé de la nouvelle
servitude de passage à pied (no AF 105). Me Bernel ajoute qu'une servitude de
passage public à pied a été inscrite au Registre foncier sur la parcelle privée
no 6465.
A la demande du président, les représentants
de la DGTL confirment n'avoir jamais vu les plans modifiés pour ajouter la
servitude de passage à pied et véhicule en faveur de la parcelle du recourant
et à charge de la parcelle no 6465. Elle précise qu'à l'époque, le Service des
améliorations foncières ne faisait pas partie du SDT. Les questions relatives à
la procédure d'amélioration foncière devraient en réalité être posées à la CCl,
qui n'existe plus, respectivement à la Direction générale de l'agriculture, de
la viticulture et des affaires vétérinaires (DGAV). D'ailleurs tous les plans
se trouvent à la DGAV. Enfin, elle rappelle qu'il s'agissait d'un SAF énorme et
que la servitude en cause concernait des travaux mineurs qui n'étaient, comme
déjà dit, pas couverts par le but du SAF.
Me Bernel rétorque que la CCl a
quant à elle considéré que cette servitude était au contraire couverte par le
but qu'elle poursuivait, puisqu'elle a décidé de modifier les plans pour
l'ajouter et la faire inscrire au Registre foncier.
I.________ ajoute que la DGTL n'a
pas d'instructions à donner au SAF et que c'est la DGAV qui serait en tous les
cas compétente car il s'agit de terrains agricoles. Elle ajoute que la DGTL est
en principe consultée par le SAF.
Il est constaté que les parcelles
avoisinantes bénéficient toutes d'un accès en véhicule jusqu'au domaine public.
A la demande du président, le
recourant confirme avoir pris domicile principal dans le chalet depuis le début
de l'année. Quant à B.________, elle confirme que la route n'est pas déneigée
jusqu'au chalet du recourant, mais jusqu'au virage situé au niveau de la
parcelle no 6470. Pour le solde de la route menant à son chalet qu'elle
n'occupe pas à l'année, elle a engagé un privé pour le déneigement. En revanche
la fin du chemin des Grangettes aboutissant à la servitude du recourant n'est
pas déneigée. Elle ajoute que certains voisins vivent ici à l'année.
H.________ explique qu'G.________,
A.________ et elle-même ont tous plus de 80 ans et qu'il devient de plus en plus
difficile d'accéder et d'occuper le chalet sans avoir un accès direct. Cela
vaut évidemment en hiver, mais également en été. Si l'accès ne peut pas être
maintenu, ils ne pourront plus se rendre au chalet.
Sous l'angle juridique, Me Bernel
et les représentants de l'autorité intimée, se rapportent à leurs écritures
respectives.
[…]"
Des photographies prises à l'occasion de
l'inspection locale ont été versées au dossier.
Les parties ont eu l'occasion de se déterminer sur
le contenu du procès-verbal précité. Ainsi, par lettre du 13 juin 2022, la DGTL
a effectué les précisions et corrections suivantes:
"[…]
-    § 4: L'aspect du chemin à la date de la tenue de l'inspection
locale n'est pas représentatif de l'ampleur des travaux effectués. En effet, à
l'altitude des parcelles en cause, la fin mai coïncide avec la période où les
foins sont en pleine croissance et dissimulent majoritairement le sol.
S'agissant de l'aspect général de la parcelle, la présence de hautes herbes
tout autour du bâtiment ECA n° 102 laisse planer un doute quant à son occupation
permanente par le propriétaire et son épouse, ceci en relation avec
l'attestation de domicile produite par le recourant.
-    § 7: Ajouter «sur place Mme B.________ a indiqué que des travaux
de terrassement ont été entrepris au fur et à mesure à partir de 2016,
précisant que des remblais ont été effectués à hauteur de 1 m depuis la lisière
forestière sur le pâturage. Les travaux d'excavation sont encore bien visibles
en lisière».
-    § 8: Supprimer «petit» car le remblai est clairement identifiable
sur place.
-    § 11: Corriger «le Service du développement territorial (SDT,
actuelle Direction générale du territoire et du logement) n'a jamais été
consulté
au sujet de la constitution d'une servitude de passage à pied et à
véhicules (réf. ID.001-2010/001123) inscrite au Registre foncier en 2010. En décembre
2019, le SDT a été saisi d'une dénonciation de la part de la Municipalité
portant sur la réalisation d'un chemin d'accès sur les parcelles n
os
6465 et 6466. L'instruction du dossier a révélé qu'en 2013, le SDT a émis un
préavis négatif concernant une demande préalable de M. A.________ visant à l'aménagement
d'un accès privé à la parcelle n° 6466 sur la base de la servitude de passage à
pied et à véhicules précitée (cf. let. E, p. 2, décision de la DGTL du 8 octobre
2021)
».
-    § 12: Corriger «la servitude ne faisait pas partie [...] ». La
DGTL confirme que le SDT n'a pas été consulté dans le cadre de la procédure AF
concernant l'inscription de cette nouvelle servitude de passage à pied et à véhicules.
Les compétences respectives du SDT et d'une commission de classification sont
distinctes: l'autorité compétente en matière d'autorisation de construire hors
des zones à bâtir est définie aux art. 25 al. 2 LAT ainsi que 4 al. 3 let. a et
120 al. 1 let. a LATC, à savoir le service en charge de l'aménagement du
territoire, alors que les compétences de la CCL relèvent de la LAF. En l'espèce,
le chemin d'accès fait l'objet d'une servitude privée: si la légitimation
existe sous l'angle du droit privé - la servitude de passage à pied et pour tous
véhicules est inscrite en faveur du propriétaire du fond dominant - la
procédure d'autorisation de construire a pour but de clarifier la question de
savoir si des prescriptions de droit public s'opposent à la construction. En
l'espèce situés hors zone à bâtir, ces biens-fonds ne sont pas constructibles
et il n'est pas nécessaire d'y avoir accès par un chemin carrossable (ATF 110
II 127 s., JdT 1985 I 115).
-    § 15: Préciser s'il s'agit bien de la servitude AF n° 902.
-    § 16: Supprimer la phrase «elle ( ?) précise qu'à l'époque, le
Service des améliorations foncières ne faisait pas partie du SDT». Les
questions relatives à la procédure d'améliorations foncières doivent être
adressées à la CCL, dont la composition n'est actuellement pas définie, respectivement
à la DGAV. Les archives des améliorations foncières relatives aux syndicats
hors zone à bâtir se trouvent à la DGAV, laquelle est la plus à même de prendre
contact avec les commissions de classification des syndicats et consulter les
pièces. S'agissant de l'ampleur du SAF de Chersaulaz, la DGTL renvoie à ses précédentes
écritures.
-    § 18: Supprimer ce paragraphe (cf. paragraphe 12 ci-dessus). En
principe, le service en charge de l'aménagement du territoire est consulté dans
le cadre des procédures d'améliorations foncières.
-    § 19: L'affirmation selon laquelle les parcelles avoisinantes
bénéficient toutes d'un accès en véhicule jusqu'au domaine public doit être
nuancée. S'agissant d'un secteur d'alpages, il est normal que des bâtiments
soient dépourvus d'accès. Soutenir une position consistant à considérer que tous
les bâtiments non conformes situés en zone agricole et alpestre doivent bénéficier
d'un accès carrossable serait clairement contraire au principe de séparation entre
territoire bâti et non bâti, qui est un principe cardinal et de rang
constitutionnel en aménagement du territoire (art. 75 Cst.).
[…]"
Le recourant s'est également déterminé le 30 juin
2022 de la façon suivante:
"[…]
En page 2, à la fin du § « La cour et les parties [...I » il faut lire,
après « passage public à pied », «et à véhicules est inscrite au Registre
foncier notamment sur la parcelle privée n° 6465»
1
.
A la fin du paragraphe « Me Bernel
rétorque que la CCI (..)», il faut ajouter la phrase « Me Bernel répète que,
comme cela ressort du dossier et contrairement à ce que soutiennent aujourd'hui
les représentants du Service du développement territorial, celui-ci était en
charge de l'affaire lorsque la servitude grevant actuellement la parcelle de Mme
B.________ a été inscrite »
2
.
[…]
1
II s'agit de la servitude ID 001-2010/000996 selon
extrait du Registre foncier produit en pièce 7 de l'onglet de pièces sous
bordereau du 15 juin 2020.
2
Cela ressort clairement de la décision du 1" mars
2010 de M. Mermoud, Chef du département de l'économie, qui indique « Service du
développement territorial » comme service compétent, cf pièce 8 de l'onglet de
pièces sous bordereau du 15 juin 2020
.
"
Le recourant a encore réagi par lettre du 4 juillet
2022 suite aux déterminations de la DGTL du 13 juin 2022.
"[…]
§4 Dire que «L'aspect du chemin à
la date de la tenue de l'inspection locale n'est pas représentatif de l'ampleur
des travaux effectués» est un pur jugement de valeur de la part de la DGTL, qui
n'a pas été exprimé sur place. Il en va de même du doute qu'évoque la DGTL
quant à une « occupation permanente » du chalet compte tenu de la présence de
hautes herbes. Au demeurant, la DGTL perd de vue que la validité d'un domicile
principal ne suppose pas une occupation permanente de celui-ci.
§7 Le recourant n'a pas souvenir
que Madame B.________ aurait évoqué une hauteur d'un mètre de remblai. En tous
les cas, aucun constat de ce genre n'a été effectué sur place et cela ne correspond
pas à la réalité.
§8 Bien au contraire, en faisant un
parallèle avec la pente naturelle du terrain dans le secteur, la Cour a
constaté dans ce §8 qu'il s'agissait d'un petit remblai. La DGTL tente
vainement de substituer sa propre appréciation - erronée - à celle de votre Autorité
en demandant que le terme « petit » soit retiré.
§11 Pas de remarque de la part du
recourant sur la demande de correction de la DGTL.
§12 La correction de la coquille
se justifie. Pour le reste, les commentaires formulés par la DGTL à propos de
ce paragraphe n'ont pas été exprimés sur place, notamment les références
légales et jurisprudentielles qu'ils contiennent. Ces éléments sont malvenus à
ce stade de la procédure et au demeurant sans pertinence, compte tenu de
l'argumentation du recours.
§15 Le numéro 902 n'a pas été
articulé lors de la séance, mais c'est bien de cette servitude qu'il s'agit.
§16 Il est vrai qu'il s'agit de
supprimer la phrase « Elle précise qu'à l'époque, le Service des améliorations
foncières ne faisait pas partie du SDT », puisqu'en réalité le SDT avait la charge
des améliorations foncières à l'époque déjà.
§18 Le recourant ne s'oppose pas à
la suppression de ce paragraphe.
§19 Votre Autorité a fait le
constat objectif selon lequel tous les chalets avoisinants bénéficient d'un
accès pour véhicule. Les considérations générales de la DGTL, non exprimées en
audience, selon lesquelles il n'en n'irait pas toujours ainsi en zone agricole
n'ont pas leur place dans le procès-verbal d'inspection locale
[…]"
.
B.________ a également réagi au procès-verbal et aux
déterminations qui ont suivi en indiquant notamment:
"
[…]
Je pense aussi ne pas avoir évoqué une hauteur de 1 mètre de
remblai lors de l'audience, bien qu'il fût clairement identifiable sur place.
Je vous fais parvenir en annexe
pour votre appréciation quelques photos prises le 1
er
janvier 2017,
montrant le remblai que j'estimerais sur photos entre 50 cm et 1 m, ainsi que
le matériel de type gravier estimé au moment des photos à 1 mètre—cube (m3) réparti
pour aménager l'intersection de l'aménagement des A.________ et du chemin
communal, à l'époque encore non goudronné, pour rehausser et renforcer le
virage avec une grosse pierre.
Dans un courriel le 10 janvier
2017 à M. G.________, suite à une brève entrevue le 31 décembre 2016 avec M. A.________
j'ai évoqué environ « 1 m
3
de matériel type gravier» que j'ai
demandé de retirer, ainsi que «un remblai clairement accentué» rendant
l'exploitation agricole mécanique impossible.
Extrait de ce courriel du 10.01.2017 de B.________ à G.________:
«...
C'est à la mi-août
2016 que j'ai parlé avec A.________ et H.________ pour la première fois suite
aux premiers gros travaux en juillet sans information préalable ni au
propriétaire ni au locataire, ce qui nous a tous deux grandement surpris.
Lors de cette discussion, il me fut confirmé de votre part
qu'en aucun cas il ne s'agira d'un chemin, mais que le but est d'aménager un
accès «à plat» pour les personnes moins mobiles et surtout pour déposer/chercher
des marchandises. A.________ et H.________ m'avaient assuré alors que
l'inclinaison serait remise en état pour rendre à nouveau le fauchage mécanique
possible jusqu'à la lisière en rabotant le renflouement ou en amenant de la
terre pour que le pré soit en pente douce jusqu'à la limite.
Or le 31.12.2016, nous avons constaté que le remblai a été
clairement accentué contrairement à la discussion d'août, et que qui plus est,
environ 1 m3 de matériel type gravier a été mis en place.
Par la présente, nous vous prions au printemps de retirer
tout le matériau amené afin qu'il ne se répande pas dans le pré (ou déjà
répandu pendant la fonte).» […]"
Par lettre du juillet 2022, le recourant s'est
encore déterminé spontanément sur ce dernier courrier.
H.
Le 3 décembre 2021, le géomètre cantonal a publié dans la Feuille des
avis officiels (FAO) l'approbation officielle par le Canton de Vaud de la nouvelle
mensuration cadastrale des plans 1, 2, 4, 13 et 16 à 32 du SAF. A ce jour, le SAF
n'a pas été dissous et demeure constitué (cf. SDT et DGAV, Mentions AF: liste
pour les notaires, mise à jour le 23 décembre 2019, document disponible à la
page Internet:
https://www.vd.ch/fileadmin/user_upload/themes/territoire/ameliorations_foncieres/fichiers_pdf/LIS_2019_mentions_AF_en_cours.pdf
,
p. 7).
La Cour a ensuite statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
La voie du recours de droit administratif, au sens des art. 92 ss LPA-VD
(loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative; BLV 173.36), est
ouverte contre les décisions prises par le service cantonal compétent (la DGTL)
concernant les constructions hors de la zone à bâtir. Le recours est intervenu
en temps utile (cf. art. 95 et 96 al. 1 let. c LPA-VD) et il respecte les conditions
formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Dès
lors qu'il est directement touché dans ses droits et obligations, le propriétaire
des aménagements concernés par la décision attaquée a manifestement qualité
pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD). Il y a ainsi lieu d'entrer en matière.
2.
D'emblée, le Tribunal constate que la décision du 2 décembre 2021 ordonnait
l'arrêt des travaux mais non, comme le souligne à juste titre le recourant, l'interdiction
d'utiliser les aménagements litigieux. En revanche, la décision dont est
recours en a clairement interdit l'utilisation, de sorte que cette injonction,
contestée par le recourant, fait manifestement partie de l'objet du litige à trancher
par le Tribunal de céans (sur ce point, cf. consid. 6 ci-dessous).
3.
La décision attaquée a trait à des travaux réalisés sans autorisation,
en zone agricole et l'aménagement d'une route d'accès hors de la zone à bâtir conformément
à une servitude inscrite au Registre foncier, pour accéder à un chalet, utilisé
comme résidence secondaire dans un premier temps et actuellement en résidence principale
selon les déclarations du recourant.
a) Pour tous les projets de construction situés hors
de la zone à bâtir, il incombe à une autorité cantonale, conformément à l'art.
25 al. 2 LAT, de décider s'ils sont conformes à l'affectation de la zone ou si
une dérogation peut être accordée. Dans le canton de Vaud, cette compétence
appartient formellement au département en charge de l’aménagement du territoire
et de la police des constructions (cf. art. 10 et 120 al. 1 let. a de la loi
vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions [LATC; BLV 700.11]), soit actuellement le Département des institutions,
du territoire et du sport (DITS) [anciennement Département du territoire et de
l’environnement (DTE)]; elle est déléguée à la DGTL (anciennement SDT).
b) Compte tenu de la nature des travaux entrepris
sur les parcelles n° 6465 et 6466, les dispositions des art. 24a (changement
d'affectation sans travaux), 24b (activités accessoires non agricoles), 24d
(habitation sans rapport avec l'agriculture, constructions et installations dignes
de protection) et 24e (détention d'animaux à titre de loisir) ne trouvent pas application
en l'espèce. Le bâtiment en cause, n'ayant pas d'usage agricole depuis sa construction
et servant d'habitation, n'est pas conforme à l'affectation de la zone. Tout
projet constructif le concernant doit donc bénéficier d'une dérogation dont l'octroi
est soumis aux conditions des art. 24c LAT, ainsi que 41 et 42 de l'ordonnance
du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1).
Ces dispositions, en vigueur depuis le 1
er
septembre 2000, ont été modifiées par novelles du 23 décembre 2011, respectivement
du 10 octobre 2012; les modifications sont entrées en vigueur le 1
er
novembre 2012 (RO 2012 5535 et 5537). Ces novelles ne contiennent pas de
disposition transitoire relative à l'application du nouveau droit dans les procédures
en cours. Dans une procédure de régularisation de travaux effectués sans droit
toutefois, l'autorisation ne peut être accordée que si la construction n'est
pas matériellement illégale, cette question s'examinant en principe selon le
droit applicable au moment où les travaux ont été effectués. Le droit
postérieur n'est applicable que s'il est plus favorable au constructeur ou si
le constructeur a éludé l'exigence d'une autorisation dans l'intention
d'échapper au droit futur plus restrictif (TF 1C_139/2014 du 17 mars 2015;
1C_179/2013 du 15 août 2013 consid. 1.2 et réf., concernant précisément l'art.
24c LAT).
La révision de la LAT et de l'OAT entrée en vigueur
le 1
er
novembre 2012 a eu pour conséquence de restreindre les possibilités
de modifications des aspects extérieurs des bâtiments et d'agrandissement hors
volume existant (cf. AC.2017.0312 du 20 juin 2018 consid. 2b; AC.2013.0367
précité consid. 2b et Rapport explicatif de la Commission de l'environnement, de
l'aménagement du territoire et de l'énergie du Conseil national du 22 août 2011
relatif à l'initiative cantonale "
Constructions hors des zones à bâtir
",
in FF 2011 6533, p. 6539).
Les travaux litigieux ont été effectués postérieurement
au 1
er
novembre 2012 compte tenu de la lettre adressée le 22 octobre
2012 par le géomètre mandaté par le recourant. Il s'ensuit que leur
admissibilité doit être examinée au regard de la législation applicable dès
cette date.
L'art. 24c LAT institue une garantie générale de la
situation acquise en faveur des constructions hors de la zone à bâtir qui
peuvent être utilisées conformément à leur destination mais ne sont plus conformes
à l'affectation de la zone (al. 1).
L’autorité compétente peut
autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation
partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que
les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement (al. 2). Les modifications
apportées à l’aspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un usage d’habitation
répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique ou encore
viser à une meilleure intégration dans le paysage (al. 4). Dans tous les cas, les
exigences majeures de l’aménagement du territoire doivent être remplies (al. 5).
L'art. 41 al. 1 OAT précise que le champ
d'application de l'art. 24c LAT est restreint aux constructions et installations
qui ont été érigées ou transformées légalement avant l'attribution du
bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit fédéral (constructions
et installations érigées selon l'ancien droit). La date déterminante est en
principe celle du 1
er
juillet 1972, date de l'entrée en vigueur de la
loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution,
qui a introduit expressément le principe de la séparation du territoire bâti et
non bâti (ATF 129 II 396 consid. 4.2.1 p. 398).
L'
art. 42 OAT
définit de façon qualitative et quantitative la transformation partielle et
l'agrandissement mesuré au sens de l'
art. 24c al. 2 et 3 LAT
.
Cette disposition a la teneur suivante:
"
1
Une
transformation est considérée comme partielle et un agrandissement est considéré
comme mesuré lorsque l'identité de la construction ou de l'installation et de
ses abords est respectée pour l'essentiel. Sont admises les améliorations de
nature esthétique.
2
Le moment déterminant pour l'appréciation du respect de l'identité est
l'état de la construction ou de l'installation au moment de l'attribution du
bien-fonds à un territoire non constructible.
3
La question de savoir si l'identité de la construction ou de
l'installation est respectée pour l'essentiel est à examiner en fonction de
l'ensemble des circonstances. Les règles suivantes doivent en tout cas être
respectées:
a.
à l'intérieur du volume bâti existant, la surface
brute de plancher imputable ne peut pas être agrandie de plus de 60 %, la pose
d'une isolation extérieure étant considérée comme un agrandissement à l'intérieur
du volume bâti existant;
b.
un agrandissement peut être réalisé à l'extérieur
du volume bâti existant si les conditions de l'art. 24c, al. 4 LAT sont
remplies; l'agrandissement total ne peut alors excéder ni 30 % ni 100 m2, qu'il
s'agisse de la surface brute de plancher imputable ou de la surface totale (somme
de la surface brute de plancher imputable et des surfaces brutes annexes); les
agrandissements effectués à l'intérieur du volume bâti existant ne comptent que
pour moitié;
c.
les travaux de transformation ne doivent pas
permettre une modification importante de l'utilisation de bâtiments habités
initialement de manière temporaire.
4
[…]
"
D'après la jurisprudence, l'identité
du bâtiment est maintenue lorsque les modifications projetées sauvegardent pour
l'essentiel le volume et l'apparence de la construction et n'ont pas d'effets sensiblement
nouveaux du point de vue de l'occupation du sol, de l'équipement et de
l'environnement. La transformation doit être d'importance réduite par rapport à
l'état existant de l'ouvrage. Elle doit en particulier respecter les limites
chiffrées fixées par l'
art. 42 al. 3 let. a et b OAT
(ATF
127 II 215 consid. 3a et 3b p. 218 s.; 123 II 256 consid. 4 p. 261; TF
1C_401/2018 du 24 septembre 2019 consid. 3.1; 1C_118/2018 du 12 mars 2019 consid.
2.2; 1C_486/2015 du 24 mai 2016 consid. 3.3.1). L'exigence de maintien de
l'identité du bâtiment ne va toutefois pas jusqu'à empêcher d'effectuer, dans
le cadre des transformations autorisées, des améliorations esthétiques sur des
constructions ou installations dont l'aspect esthétique n'était pas
satisfaisant (TF 1C_335/2012 du 19 mars 2013 consid. 5.1).
Il découle de l’art.
42 al. 3 let. b, 1
ère
phrase OAT qu’un agrandissement
à l'extérieur du volume bâti existant ne peut être réalisé qu'à la condition
préalable que l'un des critères alternatifs de l'
art. 24c
al. 4 LAT
soit réalisé: les modifications apportées à l'aspect extérieur
du bâtiment doivent ainsi être
nécessaires
à un usage d'habitation répondant
aux normes usuelles
ou à un assainissement énergétique ou encore viser à une meilleure intégration
dans le paysage. Des modifications peuvent être qualifiées de nécessaires à un
usage d'habitation répondant aux normes usuelles lorsqu'elles sont requises
pour rendre les locaux d'habitation conformes aux standards modernes et au
niveau de confort actuel, comme par exemple la construction d'une annexe abritant
cuisine ou locaux sanitaires (Rudolf Muggli
/M
ichael Pflüger
,
Bâtiments d'habitation existants sis
hors de la zone à bâtir, Territoire et Environnement
,
janvier n° 1/13, VLP-ASPAN, p. 18 et 19). L’adjectif
"
nécessaire
"
doit être
interprété de façon restrictive (Rudolf Muggli, Commentaire pratique LAT:
Construire hors zone à bâtir, Genève/Zurich/Bâle 2017, n° 36
ad
art. 24c
LAT). En prévoyant des exigences élevées pour l'agrandissement du volume
visible du bâtiment, l’art. 24c al. 4 LAT vise en particulier à empêcher la
disparition latente du caractère typique des paysages à la suite de la
démolition de constructions traditionnelles et de leur remplacement par des
bâtiments d'un caractère visiblement différent (cf. Rapport explicatif de la Commission
de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie du Conseil
national du 22 août 2011 relatif à l'initiative cantonale Constructions hors
des zones à bâtir,
in
FF 2011 6533, p. 6539).
c) A l'occasion de la vision locale, le Tribunal a
pu constater que, à l'arrière du bâtiment ECA n° 102 se trouvent une place de
stationnement et de retournement ainsi qu'un chemin carrossable longeant la
lisière forestière sur la parcelle n° 6465 constitués par des remblais. En l'occurrence,
l'accès litigieux a été aménagé par le recourant par l'apport de matériaux
(pose de tout-venant) modifiant le terrain (prairie) d'origine. Il ne s'agit
pas de simples travaux d'entretien, mais bien de travaux soumis à autorisation
au sens de l'art. 22 LAT. L'aménagement de la voie d'accès permet en fait un
accès carrossable jusqu'à l'entrée du chalet, même si la végétation n'avait pas
été fauchée à l'occasion de l'audience fin mai, période où les foins étaient en
pleine croissance et dissimulaient en partie le sol. Cet accès modifie de
manière importante l'accès d'origine au chalet. En particulier au niveau du
chemin d'accès, la prairie, qui était alors en pente douce jusqu'à la lisière
de forêt est désormais séparée de celle-ci par une saillie constituée suite à l'apport
de tout-venant destiné à aplanir le chemin. Les aménagements effectués ne
respectent pas l'identité de la construction et de ses abords qui sont de
nature alpestre, forestière, agricole et dépourvus de tout aménagement. Les
modifications ne correspondent pas à l'état des lieux existant au 1
er
juillet 1972.
Le Tribunal de céans a déjà eu l'occasion de se
prononcer sur la conformité de chemins d'accès hors zone à bâtir, qui sont
qualifiés de constructions ou installations soumises à autorisation au sens de
l'art. 22 LAT (cf. notamment AC.2017.0154 du 30 août 2018; AC.2012.0108 du 15
octobre 2013; AC.2016.0179 du 31 janvier 2017 s'agissant d'un chemin de
desserte agricole).
La jurisprudence fédérale exclut en principe la création
de nouveaux chemins dans la zone agricole lorsqu’ils ont pour fonction
d’équiper des terrains de la zone à bâtir (ATF 118 Ib 497 consid. 4). La
jurisprudence retient par ailleurs que des installations d’équipement
(installations d’approvisionnement en eau, routes privées), lorsqu’elles visent
uniquement à desservir des constructions non conformes à l’affectation de la
zone agricole, ne peuvent en principe pas être autorisées sur la base de l’art.
24 LAT, parce que leur implantation hors de la zone à bâtir n’est pas imposée par
leur destination (arrêts du TF 1C_257/2012 du 6 septembre 2012 consid. 3.1 ;
1A.32/2005 du 8 décembre 2005 consid. 3.1 ; 1A.256/2004 du 31 août 2005 consid.
5 ; arrêts du Tribunal cantonal AC.2011.0300 du 15 mars 2013 consid. 2). Des exceptions
ne sont admises – restrictivement – qu’en présence de circonstances
particulières qui indiquent que leur implantation en dehors de la zone à bâtir
est imposée par leur destination.
En l'occurrence, les travaux réalisés par le recourant
ne sont pas imposés par leur destination dans la zone agricole et alpestre dès
lors que le chemin litigieux n'a aucune vocation agricole et qu'ils n'ont d'autre
objectif que de permettre au propriétaire de disposer d'un accès carrossable et
aisé à sa maison. La création d'un nouvel accès carrossable n'est ainsi pas
conforme à la zone, faute d'une nécessité agricole (art. 16a LAT et 34 OAT). Les
aménagements litigieux ne répondent à aucun intérêt public et tendent
manifestement à estomper le principe de séparation entre territoire bâti et non
bâti en créant une infrastructure propre à la zone à bâtir, alors que le
secteur se situe dans les pâturages, à proximité de l'aire forestière, hors de
tout contexte bâti. L'accès ou le sentier qui existait a été élargi et empiète sur
la prairie qui est exploitée. Son revêtement a été modifié. Les travaux de
transformation effectués sur le chemin situé en zone agricole ont pour
conséquence de tolérer une nouvelle construction non agricole hors de la zone à
bâtir; de par leur portée, ils ne sauraient être qualifiés de dérogation
mineure au principe de séparation des zones constructibles et non
constructibles (art. 75 al. 1 Cst. et 1 al. 1 LAT).
Ces travaux dépassent le cadre admis par les art.
24c LAT et 42 OAT pour les transformations partielles de bâtiments et leurs
abords qui ne sont pas conformes à la zone. L'autorité intimée était dans cette
mesure fondée à retenir qu'un tel aménagement ne pouvait pas être régularisée
en application des art. 24c LAT et 42 OAT.
4.
Les parcelles n
os
6465 et 6466 étant comprises dans le territoire
à habitat traditionnellement dispersé défini par le Plan directeur cantonal
(PDCn), il convient d'examiner si l'art. 39 OAT est applicable.
a)
L'art. 39 OAT, concrétise
l'art. 24 let. a LAT et prévoit ce qui suit:
"
Art.
39 Constructions dans les territoires à habitat traditionnellement dispersé et
constructions protégées en tant qu’éléments caractéristiques du paysage
1
Dans les territoires
à habitat traditionnellement dispersé qui sont désignés dans le plan directeur
cantonal et dans lesquels, compte tenu du développement spatial souhaité, l’habitat
permanent doit être renforcé, les cantons peuvent autoriser, au titre de
constructions dont l’implantation est imposée par leur destination (art. 24,
let. a, LAT):
a.         les changements d’affectation, à des fins d’habitation
sans rapport avec l’agriculture, de constructions existantes comportant des
logements, si la construction après transformation est habitée à l’année;
b.         les changements d’affectation de constructions ou de
complexes de bâtiments existants comportant des logements, à des fins servant
le petit artisanat et le commerce local (p. ex. les fromageries, les
entreprises de transfor­mation du bois, les ateliers mécaniques, les
serrureries, les commerces de détail, les cafés); la partie réservée à
l’artisanat ou au commerce ne doit en règle générale pas occuper plus de la
moitié de la construction ou du com­plexe de bâtiments existants.
2
Les cantons peuvent
autoriser, au titre de constructions dont l’implantation est imposée par leur
destination, les changements d’affectation de constructions existantes,
protégées en tant qu’éléments caractéristiques du paysage:
a.         si le paysage et les constructions forment un ensemble
digne de protection et qu’ils ont été placés sous protection dans le cadre d’un
plan d’affectation;
b.         si l’aspect dudit paysage dépend du maintien de ces
constructions;
c.         si la conservation à long terme de ces constructions ne
peut être assurée d’une autre manière, et
d.         si le plan directeur cantonal définit les critères permettant
de juger si les paysages et les constructions sont dignes de protection.
3
Des autorisations ne
peuvent être délivrées sur la base du présent article que si l’aspect extérieur
et la structure architecturale de la construction demeurent inchangés pour
l’essentiel.
4
Une autorisation
fondée sur l’al. 2 devient caduque si la construction ou, pour autant que cela
relève de la responsabilité du propriétaire, le paysage environnant n’est plus
digne de protection.
5
En cas de modification
illégale apportée dans un paysage au sens de l’al. 2, une autorité cantonale
veille à ce qu’une décision de remise en état conforme au droit soit prise et
exécutée.
"
Selon la fiche "
Mesure C 23
" du PDCn,
dans son état 7 juillet 2022 (4
ème
adaptation ter du plan directeur
cantonal de 2008 approuvée le 7 juillet 2022 par le Conseil fédéral), le Canton
de Vaud favorise le maintien de la population dans les territoires à habitat
traditionnellement dispersé. Il y renforce l'habitat permanent en autorisant le
changement d'affectation à des fins d'habitation sans rapport avec
l'agriculture ou servant le petit artisanat, le tourisme rural et le commerce
local. Aux termes de l'encadré gris figurant dans la mesure (p. 188-189), le
Canton se base pour le changement d'affectation sur les critères fixés par
l'art. 39 al. 3 OAT. En complément, il applique le critère selon lequel les
aménagements extérieurs respectent l'identité des lieux, ne modifient que peu
la topographie naturelle et le contexte végétal et n'augmentent pas les
surfaces imperméables. On notera que la mesure concernée ne fait état d'aucune
limite quantitative s'agissant des changements d'affectation.
Selon Muggli pour ce qui est de l'art. 39 al. 1 let.
a OAT, à la différence de ce que prévoit l'art. 24c LAT, les possibilités
d'agrandissement à l'intérieur du volume bâti existant ne sont soumises à aucune
limite en termes de surface. Muggli précise néanmoins que si la légalité et
constitutionnalité de l'art. 39 al. 1 OAT ont toujours été controversées, elles
n'ont semble-t-il jamais été vérifiées par les tribunaux. De l'avis de cet
auteur, elles sont, depuis la révision partielle de 1998 (introduction des art.
24b et 24d, et davantage encore depuis celle de 2011 (extension du champ
d'application de l'art. 24c LAT), sujettes à caution. L'art. 39 OAT ne peut en
effet s'appuyer sur aucune norme de délégation législative comparable à l'art.
37a LAT (relatif aux constructions et installations à usage commercial sises
hors zone à bâtir et non conformes à l'affectation de la zone), si bien que,
depuis la révision partielle de 1998 au plus tard, il entre en conflit avec les
dispositions dérogatoires détaillées qui ont remplacé l'ancien art. 24 LAT,
comme c'est le cas pour l'art. 24c LAT (Muggli, Commentaire pratique LAT: construire
hors zone à bâtir, Berne 2017, n° 36 ad art. 24 LAT, sur le même sujet cf.
aussi David Boulaz, La protection du paysage, Etude de droit fédéral et
vaudois, thèse Lausanne 2017, p. 505).
En outre, dans une note relative à un arrêt rendu
par le Tribunal fédéral dans une affaire concernant la démolition et
reconstruction d'une villa mitoyenne dans un territoire à habitat
traditionnellement dispersé (1C_382/2010 du 13 avril 2011), il est relevé que
cette autorité n'a pas examiné en détail le lien entre les art. 24c LAT et 39
OAT. En effet, le Tribunal fédéral a considéré que l'art. 24c LAT ne trouvait
pas application dans le cas examiné, dès lors que la maison en question avait
été utilisée à des fins agricoles après 1972. Néanmoins, la note relève que la
question du lien entre les art. 24c LAT et 39 OAT se pose, et notamment de
l'application par analogie de l'art. 24c LAT aux constructions en territoire à
habitat traditionnellement dispersé (RDAF 2013 I p. 451).
b) Les parcelles n
os
6465 et 6466 sont comprises
dans le territoire à habitat traditionnellement dispersé défini par le PDCn et
l'art. 39 OAT donne la faculté aux cantons d'autoriser des changements d'affectation
dans de tels territoires. Le recourant indique qu'il occupe le chalet désormais
à l'année et non plus en tant que résidence secondaire. Or, même à supposer que
le bâtiment ECA n° 102 soit habité à l'année (art. 39 al. 1 let. a OAT), on ne
saurait retenir que l'aspect extérieur de la construction soit également demeuré
inchangé (art. 39 al. 3 let. c OAT). Il apparaît d'ailleurs douteux que l'art.
39 OAT permette la construction d'une voie d'accès ou de stationnement, même si
son but est de favoriser le maintien de logements permanents. Dès lors, l'application
de l'art. 39 OAT n'entre pas non plus en ligne de compte (cf. à titre d'exemple
TF 1C_508/2018 du 15 juillet 2019).
5.
Le cas d'espèce pose cependant une difficulté particulière en ce qu'une
servitude de passage a été inscrite au bénéfice de la parcelle du recourant dans
le cadre d'un SAF qui est en cours depuis plusieurs dizaines d'années, ce qui
implique d'examiner la procédure relative aux améliorations foncières.
Sur le fond, l'argumentaire du recourant est principalement
basé sur l'existence de la servitude n
o
AF 1042, prétendument inscrite
au Registre foncier en 2010 avec l'accord des autorités compétentes, à savoir
le SDT, respectivement le chef du département auquel le SDT était hiérarchiquement
soumis. Ce constat aurait dû, selon le recourant, conduire l'autorité intimée à
régulariser les travaux litigieux. Selon cette dernière toutefois, la servitude
précitée n'aurait aucune incidence sur l'issue du litige, puisqu'elle aurait
été négociée entre les parties. Contrairement à ce que soutient le recourant, ni
le SDT ni le chef du département n'auraient jamais été invités à se prononcer à
son sujet, de sorte qu'elle ne lierait pas la DGTL et que les règles usuelles hors
de la zone à bâtir seraient applicables.
Dans ces conditions, il s'avère nécessaire, à titre
liminaire, de circonscrire la portée de la servitude n
o
AF 1042, avant
d'en examiner les éventuelles conséquences sur la décision entreprise.
a) La procédure d'amélioration foncière est gouvernée
par la loi du 29 novembre 1961 sur les améliorations foncières (LAF; BLV
913.11). Elle régit les entreprises individuelles ou collectives dont le but
consiste à améliorer les conditions d'exploitation ou d'utilisation du sol, en
vue de mettre celui-ci rationnellement en valeur, et vise notamment à protéger
le sol contre les dévastations causées par les phénomènes naturels (art. 1 al.
1 et 3 let. e). Il revient à la Commission de classification de prendre les mesures
permettant d'atteindre le but du syndicat, en préparant l'exécution des travaux,
ses projets étant soumis à l'enquête publique (art. 33 al. 2 LAF).
Le remaniement parcellaire consiste en une répartition
rationnelle, entre les mêmes propriétaires, de toutes les terres comprises dans
un périmètre formant un tout économique ou géographique, en vue d'une meilleure
utilisation du sol; il peut comporter l'exécution des travaux nécessaires tels
que l'exécution des travaux nécessaires tels que chemins, ouvrages d'assainissement
et conduites (art. 52 al. 1 et 2 LAF). Selon la jurisprudence, la procédure de
remaniement est caractérisée par une succession d'opérations soumises à enquête
publique dans l'ordre, non impératif mais logique, mentionné à l'art. 63 al. 1
LAF relatif aux remaniements parcellaires agricoles, mais applicable par
analogie à toutes les entreprises d'améliorations foncières (cf. art. 35 LAF). Le
résultat de chacune des phases de la procédure de remaniement peut être attaqué
par la voie de l'opposition, puis du recours. Si le délai de recours n'est pas
utilisé ou si le recours est rejeté, le résultat de la phase en question
acquiert force de chose jugée; en règle générale, il ne peut plus être attaqué
dans les phases suivantes de la procédure. Inversement, les propriétaires ne
peuvent pas mettre en cause des objets autres que ceux de l'enquête en cours,
mais ils doivent attendre la succession normale des opérations (arrêt AF.2020.0005
du 23 décembre 2021 consid. 2b et les références citées).
S'agissant des remaniements parcellaires agricoles (cf.
art. 55 à 73 LAF), il incombe à la Commission de classification de procéder à
la répartition des terres (art. 55 LAF) et notamment, concernant les ouvrages
collectifs et privés (art. 60 LAF), de fixer le réseau des chemins et des
collecteurs principaux de drainage, ainsi que l'emplacement d'autres ouvrages, de
manière que le nouvel état de propriété soit rationnellement exploitable (al.
1), d'opérer graphiquement sur un plan la distinction entre les ouvrages collectifs
qui seront transférés dans les biens du domaine public de la commune
territoriale ou inscrits comme servitudes personnelles en faveur de la commune
à l'usage du public et les ouvrages privés à exécuter (al. 2) et de déterminer,
après consultation du comité de direction, le revêtement des chemins, dans la
mesure compatible avec les normes arrêtées par le département (al. 3). C'est également
la CCl qui est compétente pour supprimer, maintenir, modifier ou créer les
servitudes de passage en fonction du nouvel état de propriété; elle peut
également adapter au nouvel état de propriété, sous réserve d'indemnités
éventuelles, d'autres droits réels restreints ou des droits personnels annotés,
dans la mesure où leur maintien est incompatible avec le but poursuivi par le
syndicat (art. 62 LAF).
Conformément à l'art. 63 al. 1 LAF, les différentes
étapes sont soumises à l'enquête publique, en principe dans l'ordre suivant: le
périmètre général de l'entreprise et les sous-périmètres (a); l'avant-projet
des travaux collectifs et privés, les aires de colonisation éventuelles (b); l'estimation
des terres et des valeurs passagères, la répartition des nouveaux biens-fonds
et l'adaptation des servitudes et des autres droits, les contributions de
plus-value spéciale, ainsi que le tableau des soultes (c); le projet
d'exécution des travaux collectifs et privés (d); la répartition des frais d'exécution
(e); le plan des ouvrages exécutés, collectifs et privés (f); la répartition
des frais d'entretien, lorsque celui-ci est assumé par un syndicat d'entretien
(g). Selon l'al. 2 de cette même disposition, dans toute la mesure du possible,
plusieurs objets seront regroupés dans le cadre d'une même enquête.
Toute question soumise à l'enquête publique peut faire
l'objet d'une réclamation, adressée à la CCl pendant le délai d'enquête (art.
99 al. 1 LAF). Cette dernière est également compétente pour examiner les réclamations
portant sur les objets qui sont de son ressort, en vertu de la loi, du
règlement ou des statuts, mais qui ne font pas l'objet d'une enquête publique
(art. 90 al. 2 LAF).
Tout au long de la procédure d'amélioration foncière,
les services de l'Etat doivent, dans un souci de coordination, être consultés s'ils
sont concernés par les travaux projetés ou exécutés dans le cadre du SAF. Avant
la mise à l'enquête publique, l'avant-projet des travaux collectifs et privés est
soumis pour préavis liants aux services de l'Etat concernés (art. 5 al. 3 LAF).
La procédure de consultation est régie par l'art. 7 RLAF, qui précise notamment
que les services qui seront appelés à délivrer ultérieurement une autorisation
spéciale, cf. art. 120 s. LATC et annexe II au RLATC – ce qui est le cas de
la DGTL, auparavant du SDT, pour les constructions hors de la zone à bâtir –
émettent un préavis liant. Des modifications aux documents d'enquête ne peuvent
être apportées que dans le cadre de la liquidation des réclamations d'enquête et
doivent être datées et portées en surcharge de couleur après biffage des éléments
caducs (art. 6 al. 2 RLAF). Cela étant, lorsqu'une modification est apportée au
projet des travaux (avant-projet ou projet d'exécution), l'accord des services
concernés doit être obtenu (art. 5 al. 5 RLAF). Après l'enquête publique et la
liquidation des réclamations par la Commission de classification, le
département doit encore approuver l'avant-projet des travaux collectifs et privés
et publier sa décision qui intègre les autorisations spéciales (art. 5 al. 4
LAF). Si des modifications apparaissent nécessaires au stade de l'exécution des
travaux, il est possible d'y procéder mais avec, ici encore, l'accord des
services de l'Etat concernés (art. 53 al. 2 RLAF).
A son
entrée en vigueur en 1962, l'art.
5 LAF prévoyait uniquement que les projets d'améliorations foncières devaient
tenir compte, dans toute la mesure du possible, des intérêts de la région telle
que la protection de la nature, des sites, des eaux de source et des nappes
souterraines. Plusieurs modifications successives ont réglé la délivrance des
autorisations spéciales requises pour les travaux envisagés par le syndicat
d'améliorations foncières. Ces autorisations relèvent de la compétence de l'administration
cantonale alors que le syndicat est une corporation de droit public cantonal
(art. 20 LAF) indépendante de l'administration cantonale. Il s'agissait de
codifier la procédure dite de "
consultation des services de l'Etat
"
(BGC printemps 1987 p. 639, modification de l'art. 5 LAF par la novelle du 27 mai
1987). Par la suite, la novelle du 5 novembre 1997 a encore modifié l'art. 5
LAF qui implique désormais que, par analogie avec la procédure suivie pour les
projets soumis à étude d'impact, le dossier de l'avant-projet des travaux collectifs
et privés comporte des préavis liants préalablement requis des services
consultés. Suite à la liquidation des réclamations par la commission de classification,
l'approbation cantonale de l'avant-projet des travaux collectifs est publiée
avec les autorisations spéciales, "
de façon à coordonner l'ouverture
des voies de recours
" (BGC novembre 1997 p. 4060 et arrêt AF.2016.0001
du 13 janvier 2020 consid. 2b). Enfin, la novelle du 2 mars 2010 a ajouté une
phrase à l'art. 5 al. 4 LAF pour le cas où une autorité, à laquelle il incombe
de rendre une autorisation spéciale, n'est en mesure de le faire que sur la
base d'un projet d'exécution qui fait défaut à ce stade. Dans cette hypothèse, le
département doit néanmoins pouvoir approuver l'avant-projet et permettre la
poursuite des activités du syndicat, de sorte que l'autorité qui ne peut délivrer
son autorisation spéciale, fournira un préavis permettant au département de
constater que le projet est conforme en l'état, même si les autorisations
formelles ne seront délivrées qu'une fois le projet d'exécution connu (BGC
printemps 2010, p. 209).
En application des principes qui précèdent, le Tribunal
de céans a déjà jugé que la modification de l'avant-projet des travaux collectifs
déjà mis à l'enquête publique impose la consultation des services de l'Etat concernés
en vertu des art. 5 et 7 RLAF (cf. arrêt AF.2014.0009 du 22 mai 2015 consid. 2).
Dans cette affaire, la modification avait au demeurant elle-même fait l'objet
d'une mise à l'enquête publique, sans que les services concernés ne fussent
cependant consultés. Avant cela, l'ancien Tribunal administratif avait eu à connaître
d'un cas dans lequel les autorités compétentes en matière de protection de la
nature et de la faune n'avaient pas eu l'occasion de se prononcer sur un aspect
des travaux (voûtage d'un fossé), "
puisque le projet qui leur
[avait
été]
présenté en consultation préalable en prévoyait le maintien à ciel
ouvert et que la demande a
[vait]
été formulée en cours d'enquête sur réclamation
du propriétaire concerné
[…].
Or, la mise sous tuyau du fossé E, qui vis
[ait]
à canaliser les eaux de drainage et de ruissellement en provenance de la route
cantonale
[…]
, nécessit
[ait]
une autorisation expresse de la Conservation
de la faune en vertu
[de la loi]." Dans ces conditions, on ne pouvait
"
admettre que l'autorisation délivrée par la Conservation de la faune à
ce titre dans le cadre de la procédure de consultation des Services de l'Etat
devrait également s'étendre au voûtage du fossé E qui n'était pas prévu
initialement
" (arrêt TA AF.1991.0156 du 25 novembre 1992 consid. 2b).
b) En l'espèce, les parcelles n
os
6465 et 6466 appartiennent à un secteur situé hors de la zone à bâtir, de sorte
que l'aménagement de la servitude n
o
AF 1042 était soumise à
autorisation spéciale (art. 25 al. 2 LAT; art. 120 LATC) et, partant, à préavis
liant en vertu de l'art. 7 al. 2 RLAF. Il ressort cependant du dossier que la
servitude n
o
AF 1042 ne figurait pas sur les documents mis à l'enquête
publique à compter du 19 novembre 2001, raison pour laquelle le SDT n'a
pas émis de préavis liant lors de sa consultation dans ce cadre.
La servitude n
o
AF 1042 résulte
en réalité de la décision de la CCl du
1
er
décembre 2003,
rendue suite à l'opposition formée le 14 décembre 2001, soit dans le cadre
de l'enquête publique, par A.________ et aux termes de laquelle le précité
réclamait précisément l'inscription d'une telle servitude. La décision du 1
er
décembre
2003 a certes été prise par la CCl en accord avec les deux propriétaires
concernés et n'a pas fait l'objet d'un recours. S'agissant cependant d'une
modification de l'avant-projet/projet d'exécution, la CCl aurait dû recueillir
l'accord du SDT, conformément à l'art. 5 al. 5 RLAF, ce dont on ne trouve toutefois
pas trace au dossier et l'autorité intimée indiquant que le SDT ne s'est jamais
prononcé à cet égard.
En définitive, contrairement à ce que prévoit la
LAF, le SDT n'a jamais, sans que cette carence ne lui soit imputable, ni été
consulté ni donné son accord à l'aménagement de la servitude n
o
AF
1042. A cet égard, il est évident que ni l'accord des propriétaires concernés,
ni la décision du 1
er
décembre 2003 – rendue par la CCl en sa
qualité de corporation de droit public cantonal, cf. art. 20 LAF – ne sauraient
se substituer à la décision de l'autorité cantonale compétente pour les
aménagements hors de la zone à bâtir, qui fait précisément défaut en l'espèce.
c) Le recourant soutient néanmoins que l'"
approbation
"
du 1
er
février 2010 du département de l'Economie, autorité hiérarchiquement
supérieure au SDT, aurait "
couvert
" la servitude n
o
AF 1042. La DGTL ne serait par conséquent plus autorisée à revenir sur cette
approbation en ordonnant la remise en état litigieuse.
Cette affirmation du recourant procède en réalité d'une
confusion entre les décisions du département prévues aux art. 5 al. 4 LAF,
respectivement 68 LAF. La première constitue une décision d'approbation de
l'avant-projet des travaux collectifs et privés, qui intègre les autorisations
spéciales, qui est rendue après l'enquête publique et la liquidation des
réclamations par la CCl (art. 5 al. 4 LAF). Quant à la seconde, elle arrête la
date à laquelle la propriété des immeubles et les autres droits sont transférés
des anciens sur les nouveaux biens-fonds. En l'occurrence, la décision du 1
er
février 2010 a été rendue sur la base de l'art. 68 LAF, qui n'est pas une
décision d'approbation.
Cela étant, il convient de relever que cet article
dispose que le transfert de propriété et des autres droits ne peut être ordonné
que si les objets soumis à l'enquête prévue à l'art. 63 al. 1 let. c LAF – à savoir
notamment l'adaptation des servitudes et autres droits – ont été définitivement
réglés et si les documents nécessaires à l'inscription du nouvel état de propriété
au registre foncier (dossier du transfert de propriété) ont été acceptés par le
département (art. 69 al. 1 LAF).
En l'espèce, puisque la décision de l'art. 68 LAF a
été rendue par le département, cela signifie que les documents nécessaires à l'inscription
du nouvel état de propriété au Registre foncier ont été acceptés. Par ailleurs,
il ressort de la PJ
001-2010/000818/0
que c'est l'Etat de Vaud, par son Service des améliorations foncières, qui a
requis l'inscription de la servitude n
o
AF 1042. Il est toutefois difficilement
compréhensible que le département et, à sa suite le service, ait accepté de
faire inscrire la servitude n
o
AF 1042 sur la seule base de la décision
de la CCl et sans se rendre compte qu'elle n'avait pas été soumise aux éventuels
services concernés, en particulier au SDT.
En l'état du dossier, il semble plutôt
que le manquement soit imputable à la CCl qui paraît avoir omis de recueillir
l'accord du SDT quant aux modifications des servitudes concernant la parcelle n
o
6466, intervenues suite à l'enquête publique.
On relèvera que si, comme le soutient
la DGTL, il s'agissait d'une servitude, non couverte par le but du SAF, la CCl
n'avait pas à transmettre la modification au SDT et cela pourrait expliquer que
le SDT ne se soit pas prononcé et n'ait pas délivré de préavis liant ou autre. A
cet égard, on peut aussi signaler que dans la prise de position du 11 mars 2013,
on trouve la position du "SDT-AF" qui dit que la servitude ne faisait
pas partie du SAF. Certes cette prise de position n'est pas une décision
formelle, mais elle n'a néanmoins pas été contestée par le recourant.
d) Quoi qu'il en soit, ces questions
souffrent de demeurer indécises. En effet, un éventuel manquement ne saurait
être opposable à l'actuelle DGTL au seul motif que la CCl est une corporation
de droit public cantonal. Si, en effet, le recourant lui-même s'est
certainement fié à la décision de la CCl du 1
er
décembre 2003 et ne pouvait
déceler l'incompétence de cette dernière pour autoriser l'aménagement d'une
servitude hors de la zone à bâtir, les conditions du principe de la confiance
ne sont, quoi qu'il en soit, pas réunies.
aa) Selon l'art. 5 al. 3 Cst., les organes
de l’État et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la
bonne foi. De ce principe général découle notamment le droit fondamental du
particulier à la protection de sa bonne foi dans ses relations avec les
autorités, consacré à l'art. 9 Cst. in fine (cf. arrêt TF 2C_78/2019 du 20
septembre 2019 consid. 8.1).
Au sens large, le principe de la bonne
foi (ou principe de la confiance) exige que l'administré puisse se fier aux assurances
et aux attentes créées par le comportement de l'administration; il est dans ce
sens étroitement lié au principe de la sécurité du droit (cf. arrêts CDAP
AC.2021.0078 du 26 janvier 2022 consid. 3b; AC.2020.0152 du 18 mars 2021
consid. 3a; AC.2020.0073 du 12 janvier 2021 consid. 3b/aa; Thierry Tanquerel,
Manuel de droit administratif, 2e éd., Genève/Zurich 2018, n. 568 p. 203 et les
références). Ce principe suppose que les rapports juridiques se fondent et
s'organisent sur une base de loyauté et sur le respect de la parole donnée. Le
principe de la loyauté impose aux organes de l'Etat ainsi qu'aux particuliers
d'agir conformément aux règles de la bonne foi. Cela implique notamment qu'ils
s'abstiennent d'adopter un comportement contradictoire ou abusif (ATF 136 I 254
consid. 5.2).
bb) En l'occurrence, le recourant ne peut
soutenir s'être fondé sur les assurances de la CCl pour procéder à l'aménagement
litigieux auquel il ne pourrait renoncer sans subir de préjudice. Il ne pouvait
de bonne foi se croire autorisé à construire. En effet, le recourant a procédé
à cet aménagement sans autorisation et après que son mandataire professionnel (géomètre)
de l'époque eût reçu le préavis négatif du SDT en 2013. La position exprimée
par ce service dans sa lettre du 11 mars 2013 est parfaitement claire et cela implique
qu'au moment de l'exécution des travaux, le recourant savait qu'une
autorisation spéciale du SDT puis de la DGTL était indispensable et qu'il ne
pouvait se fonder ni sur l'inscription figurant au Registre foncier ni sur les éventuelles
déclarations ou la décision de la CCl pour les réaliser. La situation aurait peut-être
été différente s'il avait procédé à ces travaux en 2010 déjà et sans faire face
à un refus du SDT. Au demeurant, le fait que le mandataire du recourant ait
interpellé le SDT par lettre le 22 octobre 2012 avant de faire réaliser les travaux
montre bien que la seule existence d'une servitude au Registre foncier, même résultant
d'une décision de la CCl, ne permettait pas de réaliser les travaux litigieux
en l'absence de l'autorisation spéciale. A compter du refus de l'autorité
intimée, le recourant ne pouvait plus ignorer être soumis à autorisation et a
tout de même exécuté les travaux. Dans ces circonstances, il ne peut plus se prévaloir
du principe de la confiance ou d'un éventuel manquement du SDT ou de la DGTL.
6.
Reste encore à déterminer si l’interdiction
d'utiliser le chemin aménagé par le recourant et l'ordre de sa remise en état se
justifient au regard de la loi et des principes développés par la jurisprudence.
a) Selon les art. 105 al. 1 et 130 al.
2 LATC, la municipalité, et à son défaut, le département compétent, est en
droit de faire supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont
pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. L’ordre de rétablir
l’état antérieur vise à assurer l’application conforme du droit de
l’aménagement du territoire. Les constructions illégales, contraires à la LAT,
doivent être démolies; à défaut, le principe de la séparation du territoire
bâti et non-bâti serait battu en brèche, et la violation de la loi récompensée
(ATF 136 II 359 consid. 6). La DGTL, comme autorité compétente pour l’octroi
d’autorisations dérogatoires au sens des art. 24ss LAT, est en droit de faire supprimer,
aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes aux
prescriptions légales et réglementaires (art. 130 al. 2 LATC). Contrairement à
ce que sa formulation peut laisser entendre, cette disposition n'accorde pas
une latitude de jugement ou un pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente,
mais lui impose une obligation quand les conditions en sont remplies (cf.
AC.2011.0276 du 9 mai 2012, AC.2011.0065 du 27 janvier 2012, consid. 3a). A
contrario, lorsque les conditions ne sont pas remplies, l’autorité compétente
doit renoncer à la suppression de travaux qui ne sont pas conformes aux
prescriptions légales et réglementaires. Par démolition, il faut entendre non
seulement la démolition proprement dite de travaux effectués sans droit, mais
aussi la remise en état des lieux (cf. AC.2011.0065, précité; AC.2010.0270 du
27 octobre 2011, consid. 5a, et les arrêts cités; Benoît Bovay, Le permis de
construire en droit vaudois, Lausanne 1988, p. 200). La seule violation des
dispositions de forme relatives à la procédure d'autorisation de construire est
en principe insuffisante pour justifier l'ordre de démolition d'un ouvrage non
autorisé, si ledit ouvrage est conforme aux prescriptions matérielles
applicables. En outre, la violation du droit matériel par les travaux non autorisés
ne suffit pas non plus à elle seule à justifier leur suppression. L'autorité
doit examiner la nature et l'importance des aspects non réglementaires des
travaux et procéder à une pesée des intérêts en présence, soit l'intérêt public
au respect de la loi (et donc à la suppression de l'ouvrage non réglementaire
construit sans permis) et l'intérêt privé au maintien de celui-ci (voir
AC.2008.0178 précité et les références citées, notamment RDAF 1982 p. 448).
L’ordre de démolir une construction ou
un ouvrage édifié sans permis et pour lequel une autorisation ne pouvait être
accordée n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité.
Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle
se préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter
les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a; 111 Ib
213 consid. 6 et les arrêts cités). Les mesures de remise en état doivent
toutefois être strictement limitées à ce qui est nécessaire pour atteindre le
but recherché. L'autorité doit en effet renoncer à de telles mesures si les
dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de
nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage,
si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il
y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme
au droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 136 II 359 consid. 7.1; 123
II 248 consid. 4b; arrêts AC.2011.0065 et AC.2010.270 précités, et les arrêts
cités; AC.2011.0276 précité; AC.2011.0120 du 4 novembre 2011).
Il existe un intérêt public important,
maintes fois rappelé par la jurisprudence, à ce que le principe de la séparation
de l'espace bâti et non bâti, déduit aujourd'hui de l'art. 75 al. 1 Cst., soit
respecté et à limiter le nombre et les dimensions des constructions hors zone à
bâtir (cf. ATF 132 II 21 consid. 6.4 p. 40; 111 Ib 213 consid. 6b p. 225; arrêts
TF 1C_61/2014 du 30 juin 2015 consid. 5.3; 1A.301/2000 du 28 mai 2001 consid.
6c, in ZBl 103/2002 p. 364). Les constructions illégales, contraires à la LAT,
doivent en principe être démolies; à défaut, le principe de la séparation du
territoire bâti et non bâti serait battu en brèche, et la violation de la loi
récompensée (ATF 136 II 359 consid. 6 p. 364). Toujours en ce qui concerne
l'intérêt public, la jurisprudence considère que l'application du droit fédéral
dérogatoire hors zone à bâtir se doit d'être rigoureuse, de sorte que les
autorités chargées de son application puissent le faire de manière cohérente et
assurent ainsi le respect du principe de la sécurité du droit (ATF 132 II 21
consid. 6.4 p. 39 ss).
b) En l'occurrence, le recourant a agi
sans tenir compte de la prise de position en 2013. Il doit par conséquent en
assumer les conséquences. Le recourant ne peut finalement se prévaloir que de
motifs de convenance personnelle, à savoir faciliter l'accès en véhicule à sa
résidence. Or, un accès piéton est assuré et l'intérêt privé au maintien des
aménagements opérés pour rendre carrossable le chemin, alors même qu'ils n'ont
pas fait l'objet d'une procédure d'autorisation de construire hors de la zone à
bâtir au sens des art. 24ss LAT en bonne et due forme, est manifestement contraire
à l'intérêt public qui veut que la zone agricole reste inconstructible. On
relèvera qu'une remise en état permettra une exploitation complète de la prairie
concernée y compris sur le tracé de la servitude, ce qui n'était plus le cas
après l'aménagement du chemin et le remblai opéré.  L'atteinte portée au
principe cardinal de la séparation du territoire bâti et non bâti doit être
qualifiée d'importante et les intérêts privés du recourant ne sauraient faire
obstacle à la remise en état. La création non autorisée d'un chemin et d'une
place de rebroussement /stationnement en tout-venant en zone agricole fonde une
infraction manifeste à ce principe, de sorte que l'ordre de remise en état doit
être confirmé, malgré ses incidences financières pour le recourant. Celles-ci ne
paraissent au demeurant pas excessives au point de devoir renoncer à la mesure
ordonnée. Le propriétaire a placé l'autorité intimée devant le fait accompli et
il lui incombe de rétablir une situation conforme au droit.
Il convient ainsi d'exiger du propriétaire
de la parcelle n° 6466 la démolition du chemin d'accès, ainsi que de la place
de stationnement et de retournement réalisés après 2013 et la remise en herbe des
surfaces concernées par les travaux. L'accès au bâtiment pourra s'effectuer
ainsi à pied depuis les routes existantes. Le terrain naturel sera reconstitué
et réensemencé en prairie de fauche.
Le délai d'exécution fixé au 31 mai
2022 par la décision entreprise étant aujourd'hui échu, il appartiendra à
l'autorité intimée de fixer un nouveau délai d'exécution et date de séance sur
place.
Concernant l'interdiction immédiate
d'utiliser le chemin d'accès et la place de rebroussement, la décision du 2
décembre 2021 ordonnait l'arrêt des travaux mais non, l'interdiction d'utiliser
les aménagements litigieux. En revanche, la décision dont est recours en a
clairement interdit l'utilisation du chemin. Compte tenu des considérants qui
précèdent et qui conduisent à une remise en état des aménagements effectués, aucun
motif impérieux ne justifie d'autoriser l'utilisation du chemin aménagé avant
sa démolition. Il s'agit dès lors de confirmer l'interdiction prononcée jusqu'à
remise en état.
7.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet
du recours et à la confirmation de la décision attaquée, le dossier étant
renvoyé à la DGTL pour fixer un nouveau délai de remise en état au recourant.
Vu l'issue du pourvoi, le recourant supportera les frais de la cause (art. 49,
91 et 99 LPA-VD) ainsi qu'une indemnité à titre de dépens en faveur de la Municipalité,
qui a procédé par l'intermédiaire d'un avocat (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Direction générale du territoire et du logement du 8 octobre
2021 est confirmée.
III.
L'émolument judiciaire, arrêté à 2'000 (deux mille) francs, est mis à la
charge du recourant.
IV.
Le recourant versera à la Municipalité d'Ormont-Dessus un montant de
1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 15 août 2022
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial
(OFDT/ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),
le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions,
les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer
succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme
moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient
en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.