vd_omni · AC.2023.0432 · 2024-12-02 · fr

Département des institutions, du territoire et du sport (DITS)/Municipalité de Romanel-sur-Lausanne, A.________ | Admission du recours du DITS contre un permis de construire pour un complexe comprenant notamment des activités industrielles et artisanales, une permanence médicale, un cabinet médical ainsi que 73 logements seniors. Les logements seniors projetés sont à l'évidence non-conformes à l'affectation de la zone industrielle. Il en va de même des activités de service: dans ce SSDA d'importance cantonale, il existe un intérêt public particulièrement important à ce que les parcelles en cause soient utilisées conformément à l'affectation de la zone industrielle, c'est-à-dire pour des activités primaires et secondaires.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 02.12.2024 AC.2023.0432

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 2 décembre 2024
Composition
M. Pascal Langone,
président
; MM. Jean-Claude Pierrehumbert
et Jean-Marie Marlétaz, assesseurs; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourant
Département
des institutions, du territoire et du sport (DITS),
représenté par sa Direction
générale du territoire et du logement (DGTL), à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité
de Romanel-sur-Lausanne,
à Romanel-sur-Lausanne, représentée par Me Marc-Etienne
FAVRE, avocat à Lausanne,
Propriétaire
A.________,
à ********,
représentée par Me Alexandre KIRSCHMANN,
avocat à Lausanne.
Objet
permis de construire
Recours Département des institutions, du territoire et du
sport (DITS) c/ décision de la Municipalité de Romanel-sur-Lausanne du 7
novembre 2023 délivrant le permis de construire un complexe d'activités
industrielles et artisanales, permanence médicale, cabinet médical, centre
d'accueil médical, logements séniors, sur les parcelles n
os
121 et
122, propriété de A.________.
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est une société dont le siège est à ********, et qui a pour
but l'achat et la vente d'immeubles, la gestion immobilière et la promotion
immobilière. Elle est propriétaire des parcelles n
os
121 et 122 du
registre foncier, sur le territoire de la commune de Romanel-sur-Lausanne,
situées au lieu-dit "Le Raffort". D'une surface de 6'955 m
2
,
la parcelle n
o
121 est essentiellement occupée par un bâtiment
industriel (ECA n
o
221): il s'agit de l'ancienne usine de la Bière
du Boxer, aujourd'hui désaffectée. Du point de vue cadastral, le bien-fonds est
imbriqué dans la parcelle n
o
122, d'une surface de 12'386 m
2
.
Cette dernière sert de dépôt de matériaux. Elle supporte un petit bâtiment
industriel (ECA n
o
701) ainsi que de nombreux containers, silos,
engins de chantier, bennes et autres éléments de construction. Les parcelles n
os
121 et 122 sont classées en zone industrielle selon le plan des zones de la
commune de Romanel-sur-Lausanne approuvé par le Conseil d'Etat le 5 février
1986. Cette affectation est définie par le règlement communal sur le plan
d'extension et la police des constructions (RPE), approuvé par le Conseil
d'Etat en même temps que le plan des zones. Ce règlement prévoit, à son art.
37, ce qui suit:
"Cette zone est réservée aux
établissements industriels, fabriques, entrepôts, ainsi qu'aux entreprises
artisanales qui entraîneraient dans d'autres zones des inconvénients pour le
voisinage.
Des appartements incorporés aux
bâtiments industriels pourront être admis, s'ils sont nécessités par une
obligation de gardiennage."
B.
Les parcelles n
os
121 et 122 sont comprises dans un secteur
industriel identifié comme site stratégique de développement d'activités (SSDA),
d'importance cantonale, par la mesure D11 du Plan directeur cantonal (PDCn; adaptation
4quater du 11 novembre 2022). L'identification de SSDA s'inscrit dans la
politique des pôles de développement, laquelle a pour objectif d'améliorer
l'offre foncière dans le canton de Vaud pour répondre aux besoins de l'économie
et de la promotion du logement. Les SSDA ont un fort potentiel d'accueil
d'emplois et/ou une vocation particulière en adéquation avec une localisation
stratégique sur le territoire cantonal. La mesure D11 vaut système de gestion
des zones d'activités au sens de l'art. 30a de l'ordonnance sur l'aménagement
du territoire (OAT; RS 700.1).
Les parcelles n
os
121 et 122
appartiennent au SSDA de Vernand (ch. 16 sur la liste des SSDA identifiés par
la mesure D11), sur le territoire des communes de Lausanne et de
Romanel-sur-Lausanne. D'après les données du guichet cartographique du canton
de Vaud (rubrique Couches > Aménagement > Système de gestion des zones
d'activités), les parcelles n
os
121 et 122 sont désignées comme des
surfaces bâties possédant un potentiel de densification. Une portion de la
parcelle n
o
122 est en outre hachurée, ce qui signifie que cette
dernière appartient aux secteurs potentiellement mobilisables (réserves
potentielles).
C.
La propriétaire A.________ a élaboré un projet tendant à valoriser les parcelles
n
os
121 et 122 par la construction d'un complexe de commerces,
permanence médicale, cabinet médical, centre d'accueil médical, logements
seniors avec services dédiés à la personne, et garage souterrain. Une première
demande de permis de construire pour ce projet a été mise à l'enquête publique
du 22 juin au 21 juillet 2019 (CAMAC n
o
180101). Dans ce cadre,
l'ancien Service du développement territorial (SDT; ci-après et désormais: la
Direction générale du territoire et du logement [DGTL]) a fait en substance
savoir, le 23 juillet 2019, que le projet n'était pas conforme au plan
d'affectation.
La demande de permis de construire n'a finalement pas
abouti, la Direction générale de la mobilité et des routes, par le Voyer de
l'arrondissement Centre (DIRH/DGMR/VA2), ayant refusé de délivrer
l'autorisation spéciale requise, en raison d'un raccordement au réseau routier
insuffisant.
D.
À la suite des remarques du SDT, la requérante a déposé, le 4 août 2021,
une demande de permis complémentaire pour son projet (CAMAC n
o
205143), portant désormais sur un ouvrage décrit de la manière suivante:
"Construction d’un complexe
d'activités industrielles et artisanales, permanence médicale, cabinet médical,
centre d’accueil médical, logements séniors avec services dédiés à la personne.
Parking souterrain. Démolition bâtiments ECA Nos 223 et 701."
Le projet prévoit la construction de quatre
bâtiments distincts sur les parcelles n
os
121 et 122. Ces bâtiments,
de deux (B1 et B2) à trois niveaux (B3 et B4), seront implantés au nord de
l'ancienne usine de la Bière du Boxer. Ils seront séparés par divers
aménagements extérieurs (placette, aire de détente, aire de jeux, cour et
jardin). Aux étages supérieurs, 73 logements destinés aux seniors seront réalisés,
soit 61 appartements de 2,5 pièces et 12 appartements de 3,5 pièces. Au
rez-de-chaussée, des locaux pour les activités médicales sont prévus, ainsi
qu'un espace communautaire doté d'une cuisine, destiné aux repas, rencontres et
activités socio-culturelles des résidents. Le premier sous-sol, ou niveau -1,
comprendra notamment des bureaux et un quai de livraison pour les logements. Au
deuxième sous-sol (niveau -2), des modifications ont été apportées par rapport
au projet initial: les locaux commerciaux initialement envisagés seront
remplacés par des espaces destinés aux activités artisanales et industrielles.
Une surface de 1'467 m
2
sera ainsi consacrée à ces activités, en
plus de dix autres locaux à caractère artisanal ou industriel. Ces derniers,
accessibles depuis le parvis par des escaliers, disposeront d'enseignes
alignées, comme indiqué dans les plans de coupes longitudinales et
transversales. Enfin, le projet prévoit la réalisation de nombreux locaux
techniques et espaces de stockage, etc. à tous les niveaux des quatre
bâtiments.
E.
Le dossier de la demande de permis complémentaire a été mis à l'enquête
publique du 18 septembre au 17 octobre 2021. Il a fait l'objet, durant ce
délai, de plusieurs oppositions.
Dans une lettre adressée à la municipalité le 28
septembre 2021, en cours d'enquête complémentaire, la DGTL a relevé que le
projet présentait "
le risque de ne pas être conforme à la
réglementation communale
". Le service cantonal a expressément réservé
un éventuel recours du département compétent.
La demande de permis de construire complémentaire a
fait l'objet d'une (première) synthèse n
o
205143 établie le 18 mars
2022 par la Centrale des autorisations en matière de construction (CAMAC). La
DGMR a à nouveau refusé de délivrer son autorisation spéciale, ce qui a amené
la constructrice à remanier son projet s'agissant de l'accès à la route
cantonale. À la suite de cette modification, une (seconde) synthèse CAMAC a été
établie le 29 août 2023, annulant et remplaçant celle du 18 mars 2022, et
contenant les préavis et autorisations spéciales des services de
l'administration cantonale, y compris l'autorisation spéciale de la DGMR, par
le Voyer d'arrondissement (DIRH/DGMR/VA2).
F.
En cours d'instruction, des échanges ont eu lieu entre les autorités
cantonales et communales. Par lettres du 24 janvier et du 31 mars 2023, la
Municipalité de Romanel-sur-Lausanne (ci-après: la municipalité) a demandé une
rencontre avec une délégation du Conseil d'Etat, afin d'exposer ses arguments
concernant le projet en cause. Le 18 juillet 2023, les Cheffes des Départements
des institutions, du territoire et du sport (DITS), de l'économie, de
l'innovation, de l'emploi et du patrimoine (DEIEP) et de la culture, des
infrastructures et des ressources humaines (DCIRH) ont répondu à la
municipalité par une lettre qui a la teneur suivante:
"
[…]
Si les refus d'autorisation spéciale d'accès par le voyer
d'arrondissement, signifiés en application de la Loi sur les routes (LRou), ont
[…]
empêché toute délivrance de permis
de construire, nous observons également que le contenu des deux projets mis à
l'enquête pose problème du point de vue de l'aménagement du territoire et qu'il
est incompatible avec les objectifs poursuivis dans ce secteur.
En premier lieu, ces projets ne
sont pas conformes aux règles de la zone industrielle
[…]
, qui n'autorisent pas l'implantation dans cette zone de
commerces, d'activités tertiaires et, à l'exception des appartements nécessités
par une obligation de gardiennage, de logements.
En second lieu, les projets
concernés ne sont pas conformes aux objectifs de développement des zones
d'activités de Romanel-Nord et de Lausanne-Vernand.
[…]
.
En cohérence avec ce statut de
SSDA, des démarches visant à adapter les planifications en vigueur et les
droits à bâtir, dans le but d'y renforcer les potentialités d'accueil
d'activités industrielles et artisanales, ont été entamées. Elles se sont traduites
par une vision directrice du développement du site, laquelle a donné lieu à un
accord-cadre adopté le 1
er
septembre 2021, après signature par
l'ensemble des partenaires, dont la commune de Romanel-sur-Lausanne et les
différents services cantonaux concernés
[…]
.
Cet accord-cadre formalise l'accord des partenaires du projet sur la vision du
développement, les procédures d'affectation à engager ainsi que les modalités
du partenariat.
Par la suite, les travaux
d'élaboration du plan d'affectation cantonal (PAC) "Vernand",
auxquels la commune de Romanel-sur-Lausanne est associée, ont été entamés, et
se poursuivent actuellement. Les objectifs d'aménagement identifiés dans
l'étude "ZIZA Vernand – Vision directrice" et dans son addenda
servent de base à ces travaux, et les affectations correspondant à des
logements et à des activités commerciales importantes ne sont en particulier
pas conformes aux buts visés.
Compte tenu de ces éléments, le
projet envisagé par le propriétaire des parcelles n°121 et 122 de
Romanel-sur-Lausanne ne peut être soutenu par les membres du Conseil d'Etat. En
conséquence, les soussignées considèrent que la rencontre d'une délégation du
Conseil d'Etat sollictée par la Municipalité de Romanel-sur-Lausanne n'est pas
nécessaire.
[…]
"
Dans sa lettre du 23 août 2023 adressée le 23 août
2023 à la municipalité, la DGTL écrivait notamment ce qui suit:
"Le projet est
[…]
non conforme à la zone actuelle
[industrielle]
, et surtout non conforme au PAC
en cours d'élaboration. Il s'inscrit sur un site stratégique de développement
d'activités (SSDA) selon la mesure D11 du plan directeur cantonal, qui vise
l'accueil d'activités artisanales et industrielles.
Jusqu'à la semaine dernière, le
projet était bloqué par un préavis négatif de la DGMR relatif à un double accès
à la route cantonale RC 401. Le projet d'accès ayant été régularisé, le préavis
de la DGMR sera probablement modifié.
[…]
Au vu de ce qui précède, nous vous
saurions gré de bien vouloir nous faire parvenir une copie de votre décision
d'octroi ou de refus du permis de construire, le département en charge de
l'aménagement du territoire fera recours auprès de la CDAP
[…]
."
G.
Par décision du 7 novembre 2023, la municipalité a levé les oppositions
et délivré le permis de construire requis.
H.
Agissant le 8 décembre 2023 par la voie du recours de droit
administratif, le Département des institutions, du territoire et du sport
(DITS) demande à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal
cantonal d'annuler le permis de construire octroyé à la requérante et de
renvoyer le dossier à la commune de Romanel-sur-Lausanne pour nouvel examen et
nouvelle décision.
Dans sa réponse du 16 février 2024, la municipalité
conclut principalement à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son
rejet.
Le 17 mai 2024, la constructrice a répondu au
recours, en concluant principalement à son irrecevabilité, subsidiairement à
son rejet. À titre de mesures d'instruction, la constructrice requiert son
audition, la tenue d'une inspection locale, et la production du rapport 47 OAT
relatif au PAC Vernand en cours d'élaboration.
Le 5 août 2024, le DITS, représenté par sa Direction
générale du territoire et du logement (DGTL), a répliqué, en maintenant ses
conclusions.
Le 6 septembre 2024, la constructrice a dupliqué,
confirmant les conclusions prises au pied de sa réponse. Elle a également
réitéré ses réquisitions d'instruction.
Dans ses déterminations du 9 septembre 2024, la
municipalité maintient les conclusions prises dans sa réponse.
Considérant en droit:
1.
La décision d’octroi du permis de construire, prise par la municipalité
qui a simultanément rejeté les oppositions, peut faire l'objet d'un recours de
droit administratif au Tribunal cantonal, selon les art. 92 ss de la loi sur la
procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Selon l'art. 75 al. 1 LPA-VD
(applicable par renvoi de l’art. 99 LPA-VD) a qualité pour recourir toute
personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité
précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte
par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce
qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a), ainsi que toute autre personne ou
autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b).
Conformément à l'art. 104a al. 1 de la loi sur
l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), le
département peut recourir dans les délais légaux contre une décision accordant
un permis de construire au sens des articles 103 ss. L'art. 104a LATC confère
au département un droit de recours légal, sans que le législateur ait entendu
limiter cette faculté à certains domaines (CDAP AC.2013.0175 du 10 décembre
2013 consid. 1). Toutefois, le droit de recours au sens de l’art. 104a LATC
n’est pas abstrait. Il faut que le département puisse faire valoir un intérêt
public spécifique à l’annulation ou à la modification du permis de construire. Tel
est le cas en l'espèce: le DITS se prévaut de l'intérêt cantonal à ce que les
parcelles n
os
121 et 122, concernées par la demande de permis de
construire et comprises dans un secteur identifié comme SSDA, soient utilisées
conformément à l'affectation de la zone industrielle, en accueillant des
entreprises à caractère artisanal et industriel. Un intérêt spécifique est donc
donné. Le DITS, qui est en charge de l'aménagement du territoire (art. 4 al. 2
LATC), a ainsi la qualité pour recourir (art. 75 let. b LPA-VD, applicable par
renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le recours remplit au surplus les exigences
formelles de recevabilité (en particulier art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi
de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière, ce qui entraîne le
rejet des conclusions principales de l'autorité intimée et de la constructrice.
2.
Au fond, le DITS reproche à la municipalité d'avoir autorisé, sur les
parcelles n
os
121 et 122, un complexe fournissant des prestations de
service non-conforme à l'affectation de la zone industrielle. Il prétend que la
décision attaquée contrevient aux objectifs fixés dans la planification
directrice cantonale, et ne tient pas assez compte de l'intérêt cantonal à
disposer d'une offre foncière et immobilière suffisante pour les entreprises
des secteurs primaire et secondaire.
a) La zone industrielle est normalement réservée aux
activités des secteurs primaire et secondaire (TF 1C_220/2018 du 11 juillet
2019 consid. 4.4 et la référence). Selon la jurisprudence cantonale, les
activités sans rapport avec la production, la fabrication ou la transformation
de biens matériels ne sont en principe pas compatibles avec une zone
industrielle et artisanale. Des activités commerciales peuvent toutefois
également être autorisées dans une zone industrielle ou artisanale lorsque
l'autorité a développé une pratique constante consistant à admettre dans ce
type de zone des activités commerciales non industrielles, telles que la vente,
les activités de services, de détente ou de loisirs (CDAP AC.2023.0114 du 15
novembre 2023 consid. 3b/aa).
Dans la commune de Romanel-sur-Lausanne, la zone
industrielle est définie par l'art. 37 RPE, qui réserve cette zone "
aux
établissements industriels, fabriques, entrepôts, ainsi qu'aux entreprises
artisanales qui entraîneraient dans d'autres zones des inconvénients pour le
voisinage
". Cette disposition prévoit en outre que "[d]
es appartements
incorporés aux bâtiments industriels pourront être admis, s'ils sont nécessités
par une obligation de gardiennage.
"
b) Dans leurs écritures, la municipalité et la
constructrice expliquent en substance que le projet litigieux est conforme à
l'affectation de la zone industrielle de la commune de Romanel-sur-Lausanne.
Elles se prévalent de la liberté d'appréciation particulière dont bénéficie
l'autorité communale dans l'interprétation de son règlement, en particulier de
l'art. 37 RPE. Cette disposition admet, selon elles, des prestations de service
en zone industrielle. L'autorité intimée et la constructrice relèvent à ce propos
que le secteur dans lequel se trouvent les parcelles n
os
121 et 122
accueille déjà plusieurs entreprises dont les activités ne sont pas liées à
l'artisanat ou à l'industrie. Elles affirment que le complexe projeté n’est pas
incompatible avec la planification directrice cantonale, laquelle admet
l’exercice d’activités de service dans le SSDA de Vernand, celui-ci n’étant pas
réservé exclusivement aux secteurs primaire et secondaire. Elles soulignent
enfin que les autorités communales ont développé une véritable pratique
consistant à autoriser des projets sans caractère artisanal ou industriel en
zone industrielle. Cette pratique doit profiter à la constructrice, qui a, s'il
fallait admettre que le projet n'était pas conforme à l'affectation de la zone
industrielle, le droit d'être traitée de manière égale dans l'illégalité.
c) aa) L'octroi d'une autorisation de construire
fait partie des activités ayant des effets sur l'organisation du territoire
pour lesquelles l'art. 3 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire (OAT;
RS 700.1) prescrit une pesée des intérêts (cf art. 1 al. 2 let. c OAT). Cette
règle dispose en effet ce qui suit:
"
1
Lorsque, dans
l’accomplissement et la coordination de tâches ayant des effets sur
l’organisation du territoire, les autorités disposent d’un pouvoir
d’appréciation, elles sont tenues de peser les intérêts en présence. Ce
faisant, elles:
a. déterminent
les intérêts concernés;
b. apprécient
ces intérêts notamment en fonction du développement spatial souhaité et des
implications qui en résultent;
c. fondent leur
décision sur cette appréciation, en veillant à prendre en considé­ration, dans
la mesure du possible, l’ensemble des intérêts concernés.
2
Elles exposent leur
pondération dans la motivation de leur décision."
bb) Lorsque, statuant sur une demande d'autorisation
de construire, l'autorité communale interprète son règlement en matière de
police des constructions et apprécie les circonstances locales, elle bénéficie
d'une liberté d'appréciation particulière, que l'instance cantonale de recours
contrôle avec retenue (cf. art. 3 al. 2 de la loi fédérale sur l'aménagement du
territoire [LAT; RS 700]). Une autorité de recours ne peut ainsi pas choisir
entre plusieurs solutions disponibles et appropriées ou remplacer une
appréciation adéquate de la commune par sa propre appréciation. Elle ne doit
cependant pas seulement intervenir lorsque l'appréciation de l'instance
précédente est insoutenable, auquel cas l'étendue de son pouvoir d'examen
s'apparenterait à un contrôle limité à l'arbitraire, ce qui serait contraire à
l'art. 33 al. 3 let. b LAT. Conformément aux art. 46 et 49 de la Constitution
fédérale (Cst.; RS 101), l'autorité de recours doit en particulier sanctionner
l'appréciation communale lorsque celle-ci contrevient au droit supérieur. Sur
des éléments susceptibles de heurter le droit supérieur, il appartient à la
commune de motiver soigneusement sa décision. Le contrôle de l'opportunité
s'exerce donc avec retenue sur des points concernant principalement des intérêts
locaux, tandis que, au contraire, la prise en considération adéquate d'intérêts
d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par
un contrôle strict. L'autorité intervient ainsi non seulement lorsque la mesure
d'aménagement retenue par la commune est insoutenable, mais aussi lorsqu'elle
paraît inappropriée à des intérêts qui dépassent la sphère communale (ATF 146
II 367 consid. 3.1.4; CDAP AC.2020.0276 du 18 mars 2021 consid. 2d).
c) Les parcelles n
os
121 et 122 sont
colloquées en zone industrielle. Elles font également partie du SSDA de Vernand,
tel qu'il a été identifié par la mesure D11 du PDCn. Cette dernière préconise,
parmi les orientations visées, de "
maintenir une offre adéquate pour le
secteur secondaire, notamment dans les sites stratégiques de développement
d'activités
[SSDA]
situés en agglomération
" et de "
limiter
les cas de reconversion de zones d'activités en zone d'habitation et mixtes
[…]". Ces orientations sont cohérentes avec la ligne d'action D1 fixées
par le PDCn. D'après cette dernière, les zones d'activités abritent de plus en
plus d'activités tertiaires au détriment de l'accueil des activités secondaires
et artisanales. Il convient donc de préciser les conditions d'implantation
d'activités tertiaires dans les zones d'activités et
de
favoriser l'implantation d'activités tertiaires
dans les zones
résidentielles et mixtes afin de disposer d'un potentiel suffisant pour les
activités secondaires et artisanales dans les zones d'activités. Toujours
d'après la ligne d'action D1, le canton connaîtra une pénurie de surfaces en
zones d'activités à l'horizon 2030 dans la plupart des agglomérations.
Dans son recours, le DITS déplore précisément la
raréfaction des surfaces utiles aux activités artisanales et industrielles. Il indique
que "
des démarches visant à adapter les planifications en vigueur et
les droits à bâtir dans le but de renforcer les potentialités d'accueil
d'activités industrielles et artisanales ont été entamées
". Le DITS
précise à ce sujet que le canton de Vaud élabore actuellement, en collaboration
avec les communes de Lausanne et de Romanel-sur-Lausanne, le plan d'affectation
cantonal (PAC) Vernand. Ce plan vise en particulier à réserver en priorité les
potentiels de développement aux activités à caractère artisanal et industriel
(cf. CDAP AC.2022.0197 du 5 décembre 2023 consid. 3). Il existe ainsi, au vu de
ce qui précède, un intérêt public particulièrement important à ce que les
parcelles n
os
121 et 122 soient utilisées conformément à
l'affectation de la zone industrielle, c'est-à-dire pour des activités
primaires et secondaires. Dans un contexte où les zones industrielles tendent à
se tertiariser, la préservation d'un potentiel d'accueil pour les entreprises
des secteurs primaire et secondaire représente un enjeu stratégique et
économique majeur. Les incertitudes actuelles liées aux évolutions économiques
renforcent la nécessité d'assurer le maintien et la vitalité d'un tissu local
d'entreprises artisanales et industrielles, en garantissant des espaces
spécifiquement dédiés à leurs activités. C'est précisément l'objectif poursuivi
par le DITS au travers de son recours.
d) Le projet litigieux consiste à ériger quatre
bâtiments distincts sur les parcelles n
os
121 et 122, au nord de
l'usine désaffectée de la Bière du Boxer. Il est prévu d'y réaliser 73
logements pour seniors. Les résidents du complexe bénéficient, au
rez-de-chaussée, d'un espace communautaire destiné aux rencontres, aux repas et
aux activités socio-culturelles. Le projet comprend en outre des locaux pour
les activités médicales, soit un centre d'accueil, une permanence et un
cabinet. Il y a d'emblée lieu de relever qu'un projet prévoyant la réalisation
de plusieurs dizaines de logements pour seniors n'a, à l'évidence, pas sa place
en zone industrielle. Il n'est conforme ni aux objectifs du SSDA de Vernand, ni
à la planification d'affectation communale. L'art. 37 RPE n'admet dans la zone
industrielle de la commune de Romanel-sur-Lausanne que les appartements rendus
nécessaires par une obligation de gardiennage, ce que ne sont pas des logements
pour seniors. Il est au surplus contraire aux buts et aux principes du droit de
l'aménagement du territoire d'intégrer, au sein d'un même bâtiment mixte, des
activités médicales destinées aux seniors d'un côté, et des activités
artisanales et industrielles, par définition gênantes pour les résidents, de
l'autre. L'objectif central du projet reste la création d'un espace de vie
conçu pour répondre aux besoins des seniors, avec des logements et une
infrastructure médicale sur place pour garantir leur bien-être et faciliter
leurs accès aux soins. Or, il est contradictoire de proposer des soins aux
seniors dans un complexe qui abriterait également des entreprises artisanales
et industrielles susceptibles de générer des nuisances et des désagréments
considérables pour ces mêmes usagers. Pour ces motifs déjà, le projet ne
saurait être qualifié de conforme à l'affectation de la zone.
e) Ensuite, s'il fallait considérer que les
activités envisagées relèvent, en faisant abstraction du logement, des
prestations de service, comme paraissent le soutenir les parties, elles ne
seraient pas davantage conformes à l'affectation de la zone industrielle. On
relève d'emblée que bien que la constructrice ait modifié son projet en y
intégrant des surfaces destinées aux activités artisanales et industrielles,
ces dernières, issues d'un changement d'affectation des locaux commerciaux
initialement prévus (CAMAC n
o
180101), restent marginales par
rapport à l'ensemble du projet. Les espaces réservés aux activités artisanales
et industrielles se limitent essentiellement au sous-sol du complexe. Le projet
se concentre principalement sur la création d'un établissement destiné aux
seniors, offrant des logements et des espaces médicaux pour leurs soins.
Dans leurs écritures, la municipalité et la
constructrice soutiennent que le projet n'est pas contraire à l'affectation de
la zone industrielle, car l'art. 37 RPE admet, d'après elles, l'implantation
d'activités de service dans cette zone. La municipalité se prévaut à cet égard
de la liberté d'appréciation particulière dont elle bénéficie dans
l'interprétation de la réglementation communale. Elle perd cependant de vue que
les parcelles n
os
121 et 122, sur lesquelles est projeté le complexe
litigieux, appartiennent à un SSDA d'importance cantonale. S'agissant de la
prise en compte d'un intérêt qui dépasse la sphère communale, la CDAP procède à
un contrôle strict de la bonne application de la norme en cause. Or, à lire
l'art. 37 RPE, on ne voit pas que l'implantation d'activités de service
pourrait être admise en zone industrielle, cette dernière étant réservée "
aux
établissements industriels, fabriques, entrepôts, ainsi qu'aux entreprises
artisanales qui entraîneraient dans d'autres zones des inconvénients pour le
voisinage
". La portée extensive que confère la municipalité, par voie
d'interprétation, à l'art. 37 RPE contrevient au droit supérieur. En effet, les
parcelles n
os
121 et 122 sont comprises dans un SSDA où, comme on
l'a vu, l'intérêt public tendant à favoriser l'implantation d'activités
primaires et secondaires revêt une importance particulière. En autorisant, sur
ces parcelles, un projet offrant des prestations de service, la municipalité
n'a pas tenu compte de l'intérêt cantonal, d'ordre supérieur, à ce que les
terrains de la constructrice soient utilisés conformément à l'affectation de la
zone industrielle, c'est-à-dire pour des activités primaires et secondaires (ce
qui est également contraire, sous l'angle de la pesée des intérêts, à l'art. 3
OAT). Or, cette orientation est essentielle, puisqu'elle vise à garantir,
conformément à la planification directrice cantonale, une utilisation judicieuse
de l'espace industriel disponible: il s'agit en particulier d'éviter que des
projets de nature différente viennent compromettre l'utilisation des zones
industrielles pour leur affectation première. Ainsi, à considérer le caractère
de service des prestations proposées, le projet ne serait pas pour autant
conforme à l'affectation de la zone. De ce point de vue, la municipalité a fait
une application de l'art. 37 RPE contraire au droit supérieur.
Le grief du DITS est par conséquent fondé. Cela
entraîne l'admission du recours, sans qu'il ne soit besoin d'examiner les
autres critiques formées par le département.
f) C'est à tort que la municipalité invoque, dans
une argumentation subsidiaire, sa pratique constante consistant à autoriser,
dans la zone industrielle, des activités de service. La présence d'un intérêt
public prépondérant, soit une utilisation des parcelles affectées en zone
industrielle conforme à leur destination (en excluant le logement et, dans ce
secteur compris dans le SSDA de Vernand, les activités de service), fait d'emblée
obstacle à la mise en œuvre d'une exception au principe selon lequel il n'y a
pas d'égalité dans l'illégalité (cf., parmi d'autres, l'arrêt TF 1C_85/2024 du
24 octobre 2024 consid. 2.1 et les références; sur les rapports entre les
principes de l'égalité et de la légalité, cf. Dubey/Zufferey, Droit
administratif général, Bâle 2014, n
os
681 ss).
g) Vu l'issue de la cause, il n'y a pas lieu
d'accéder aux réquisitions d'instruction formées par la constructrice. On ne
voit pas en quoi la tenue d'une inspection locale ou l'audition de l'intéressée
seraient susceptibles de conduire à une appréciation différente s'agissant de
la question – juridique – de la conformité du projet à l'affectation de la zone
industrielle (sur l'appréciation anticipée des preuves, cf. ATF 145 I 167
consid. 4.1; 140 I 285 consid. 6.3.1; CDAP AC.2021.0135 du 20 janvier 2022 consid.
2a/aa et les références). Il n'est pas nécessaire de solliciter la production
du rapport 47 OAT relatif au PAC Vernand – si tant est que ce document existe –
dont le contenu n'est, comme le souligne la constructrice elle-même, "
pas
encore définitif
" (duplique, ch. 42, p. 7), et qui est partant
susceptible de faire l'objet de modifications. Le PAC Vernand ne fait au
demeurant pas partie de l'objet de la contestation.
3.
Le considérant qui précède conduit à l'admission du recours, bien fondé.
Cela entraîne l'annulation de la décision attaquée. Un émolument judiciaire est
mis à la charge de la constructrice, qui succombe (art. 49 LPA-VD). Il n'y a
pas lieu d'allouer de dépens, le DITS ayant procédé sans avocat (art. 55
LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision rendue le 7 novembre 2023 par la Municipalité de
Romanel-sur-Lausanne est annulée.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge de la propriétaire A.________.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 2 décembre 2024
Le président:                                                                                            Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure, ainsi qu’à l’Office fédéral du développement territorial (OFDT/ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.