vd_omni · GE.2023.0162 · 2024-02-02 · fr

A.________, B.________/Autorité de protection des données et de droit à l'information, Autorité de surveillance LPP et des fondations de Suisse occidentale | Recours contre la décision du préposé à l'information confirmant le refus d'accès à des documents en mains de l'autorité de surveillance des fondations (As-SO).L'autorité intimée ne précise pas quels sont les éléments dont la communication porterait atteinte à la sphère privée des fondations. Il aurait convenu que l'autorité intimée demande à l'As-SO de produire les documents dont la consultation était requise afin d'évaluer concrètement l'atteinte portée à la sphère privée des fondations et des tiers par une éventuelle communication aux recourants.La décision attaquée est également lacunaire dans la mesure où elle ne procède pas à une balance des intérêts entre le droit à l'information et l'atteinte à la sphère privée des fondations ou des tiers. La décision étant insuffisamment motivée, le recours est admis et la cause est renvoyée à l'autorité intimée pour qu'elle statue dans le sens des considérants.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 02.02.2024 GE.2023.0162

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
2 février 2024
Composition
M. François Kart,
président
;
M. Alex
Dépraz et M. Raphaël Gani, juges
; Mme Liliane
Subilia-Rouge, greffière.
Recourants
1.
A.________,
à
********,
2.
B.________,
à
********,
tous deux
représentés par Me Blaise
KRÄHENBÜHL, avocat à Genève,
Autorité intimée
Autorité de protection des données
et de droit à l'information,
à Lausanne,
Autorité concernée
Autorité de surveillance LPP et des
fondations de Suisse occidentale,
à Lausanne.
Objet
Loi sur
l'information
Recours A.________ et B.________ c/ décision sur recours
de l'Autorité de protection des données et de droit à l'information du 26
juin 2023 (LInfo)
Vu les faits suivants:
A.
A.________
et B.________ sont domiciliés à ********.
Le second est également propriétaire (ou copropriétaire dans le cadre d'une
succession indivise) de diverses parcelles à ********. Ils sont tous deux des
voisins de la fondation C.________ (ci-après également: la fondation), sise au
Chemin ********, soit sur la parcelle n° ******** de la Commune de ********,
où la fondatrice a fait ériger un centre musical. Constituée en ********, la
fondation a pour
le but d’offrir à de jeunes musiciens de la région un
cadre dédié au développement de leur art.
B.________ indique que
lui-même et ses parents, qui ont toujours résidé dans ce quartier, étaient en
outre proches de sa fondatrice D.________, durant les nombreuses années au
cours desquelles elle a vécu au Chemin ********
.
La Fondation E.________ (
ci-après également:
la fondation E.________)
est une
fondation
basée à
********
, qui a été fondée en
********, et a pour but de lutter contre la pauvreté et de promouvoir
l’éducation, les religions ainsi que toute autre activité en faveur de la
communauté.
B.
Par courriel du 22 mai 2022,
A.________
s'est adressée à l'
Autorité de surveillance LPP et des
fondations de Suisse occidentale (ci-après: l'As-SO)
, en lui
demandant de lui transmettre:
–
tous
documents et autorisations ayant été échangés et remis en lien avec la vente de
parcelles de la fondation;
–
les
états financiers de la fondation depuis sa création;
–
les
éventuels rapports (par exemple à la suite de contrôles) établis par l'As-SO
concernant la fondation.
Le 25 mai 2022, l'As-SO a répondu que les documents
demandés contenaient des données personnelles au sens de la loi sur la
protection des données personnelles du 11 septembre 2007 (LPrD; BLV 172.65).
Par conséquent, la communication de documents ne pouvait intervenir qu'aux
conditions prévues par l'art. 15 LPrD. Elle lui demandait dès lors de
préciser les motifs de sa requête.
Le 25 octobre 2022, dans un courrier adressé à l'As-SO,
A.________
et B.________ ont précisé qu'ils souhaitaient
s'assurer que la fondation avait agi en conformité avec ses statuts et avec les
intentions de la fondatrice. Ils s'interrogeaient en particulier au sujet de la
vente de la parcelle n° ******** de ******** par la fondation.
Par décision du 10 novembre 2022, l'As-SO
a indiqué qu'elle ne pouvait pas transmettre les renseignements et documents
suivants concernant la fondation: acte constitutif, états financiers depuis sa
constitution, rapports de révision, procès-verbaux du conseil de fondation, ensemble
des communications importantes entre l'As-SO et la fondation. Elle a notamment
expliqué qu'un intérêt privé prépondérant s'opposait à la transmission des
documents demandés dans la mesure où ces derniers contenaient de nombreuses
données de personnes physiques et morales, dont des données financières, ainsi
que des secrets d'affaires. Aucune transmission ne se justifiait non plus sur
la base de la loi sur l'information du 24 septembre 2002 (LInfo; BLV
170.21).
C.
Le 12 décembre 2022,
A.________
et
B.________
ont sollicité pour la fondation E.________
l'accès aux mêmes documents que pour la fondation. Ils précisaient que leur
intérêt pour la fondation était à la base de leur souci de vérifier la gestion
de la fondation sœur E.________.
Par décision du 19 décembre 2022, l'As-SO
a indiqué qu'elle ne pouvait pas transmettre les renseignements et documents requis
concernant la fondation E.________. Elle a repris la motivation exposée dans sa
décision du 10 novembre 2022.
D.
Le 12 décembre 2022, A.________
et
B.________ ont
déposé un recours auprès l'Autorité de protection des données et de droit à
l'information (APDDI) contre la décision du 10 novembre 2022 de l'As-SO.
Le 18 janvier 2023, A.________
et
B.________
ont déposé un recours auprès de l'APDDI contre la décision du 12 décembre 2022 de
l'As-SO.
Le 18 janvier 2023, A.________
et
B.________
ont demandé à l'As-SO une copie des dispositions contractuelles ou
testamentaires de D.________ à l'origine de la création des deux fondations
précitées, notamment du testament et de son codicille postérieur. Ces documents
ont été transmis après avoir été caviardés.
Le 7 février 2023, l'APDDI a joint les recours
déposés le 12 décembre 2022 et le 18 janvier 2023.
Une séance de conciliation s'est déroulée le 21 mars
2023. Elle a partiellement abouti, en ce sens que les parties se sont mises
d'accord pour laisser un délai de 20 jours à A.________
et
B.________
afin de leur permettre de préciser l'objet de leur demande d'accès.
Le 6 avril 2023, A.________
et
B.________
ont reformulé leur demande d'information de la manière suivante. Ils
demandaient à consulter tous les documents officiels concernant les deux fondations,
caviardés au besoin dans la stricte mesure du nécessaire (soit uniquement pour
protéger les données personnelles de tiers non impliqués), soit principalement:
-
les comptes annuels (bilan, compte de résultat et annexe),
-
les rapports de l'organe de révision,
-
les procès-verbaux du conseil de fondation entérinant les comptes,
-
les rapports d'activités,
-
les rapports sur les indemnités versées aux membres du conseil de
fondation,
-
tous autres documents utiles éventuellement requis par l'As-SO selon
l'art. 10
al. 1 du règlement du 10 novembre 2011 sur la surveillance LPP et des
fondations (RLPPF),
-
tous les rapports éventuels émis par l'As-SO et tous les autres
documents en lien avec la vente des terrains par la fondation en 2021.
Sur
le plan temporel, la demande d'information était circonscrite de la manière suivante:
-
pour la fondation, à ********: du 1
er
janvier 2013 au
31 décembre 2022,
-
pour la fondation E.________, à ********: du 1
er
janvier 2019 au 31 décembre 2021.
Par courrier du 11 mai 2023, l'As-SO, au vu de
l'ampleur de la demande d'accès ainsi exprimée, a déclaré maintenir sa décision
en refus. A ce stade, l'APDDI a constaté l'échec de la conciliation.
E.
Le 26 juin 2023, l'APDDI a rejeté les recours déposés par A.________
et
B.________ contre les décisions du 10 novembre 2022 et du 19
décembre 2022.
Elle a estimé que la demande d'accès apparaissait
disproportionnée par rapport à l'intérêt privé prépondérant que constituait la
protection de la sphère privée en jeu dans l'affaire, cela compte tenu du but
assigné à l'As-SO, des moyens de contrôle mis en œuvre par le législateur et la
possibilité pour A.________
et
B.________ d'alerter les
autorités supérieures par le biais d'une éventuelle dénonciation. Elle a
constaté la même disproportion entre l'intérêt privé prépondérant des deux
fondations et l'intérêt privé revendiqué par A.________
et
B.________
en tant que bénéficiaires des prestations culturelles de la fondation.
F.
Le 28 août 2023,
A.________
et
B.________
(ci-après: les
recourants) ont attaqué la décision de l'APDDI du 26 juin 2023 devant la Cour
de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP). Ils
ont pris les conclusions suivantes au fond:
"2.
Annuler la décision de l'Autorité de protection des données et de droit à
l'information du 26 juin 2023.
3. Statuant à nouveau, ordonner à
l'Autorité de surveillance LPP et des fondations de Suisse occidentale de
transmettre aux Recourants:
- Tous les documents
officiels dont elle dispose, datés entre le 1
er
janvier 2013 et le
31 décembre 2022 concernant la Fondation C.________ à ********;
- Tous les
documents officiels dont elle dispose, datés entre le 1
er
janvier
2019 et le 31 décembre 2021, concernant la Fondation E.________ à ********.
4.            Sous suite de frais
et dépens."
Les recourants se fondent
sur la LInfo et estiment notamment que la décision attaquée ne respecte pas les
art. 8, 16 et 17 LInfo.
L'As-SO (ci-après aussi: l'autorité concernée) s'est
déterminée le 29 septembre 2023. Elle relève que les conclusions des recourants
vont au-delà de la demande initiale qui avait fait l'objet de la décision
attaquée.
Le 19 septembre 2023, l'APPDI (ci-après: l'autorité
intimée) a indiqué qu'elle renonçait à déposer une réponse.
Les recourants ont remis des observations le 18
octobre 2023.
Le 24 octobre 2023, l'autorité intimée a indiqué
qu'elle continuait à s'en référer purement et simplement à sa décision.
L'autorité concernée s'est déterminée le 27 novembre
2023.
Le 7 décembre 2023, les recourants ont indiqué
qu'ils n'avaient pas de commentaire à ajouter et qu'ils maintenaient leurs
argumentation et conclusions.
Considérant en droit:
1.
Le litige porte sur une décision de rejet de l'APDDI, basée sur la LInfo.
En vertu de l'art. 21 al. 1 LInfo,
l'intéressé peut recourir au Préposé (à savoir l'APPDI), ou directement au
Tribunal cantonal. Ce dernier est compétent pour statuer dans un second temps
si le Préposé est saisi en premier, dès lors qu'il connaît des recours contre
les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités
administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en
connaître (cf. art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008
sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). Le Tribunal de céans est
ainsi compétent pour traiter du présent recours.
Les recourants, destinataires de la décision
entreprise, disposent d'un intérêt digne de protection à demander son
annulation, dans le but qu'il soit donné suite à leur demande (cf. art. 75
LPA-VD applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD et art. 27 al. 3
LInfo; ATF 135 II 145 consid. 3).
En revanche, les recourants ne peuvent pas prendre
de conclusions qui sortent du cadre fixé par la décision attaquée (cf. art. 79
al. 2 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Dans ce
contexte, l'autorité concernée estime que la conclusion des recourants tendant
à la transmission de "
tous les documents officiels
" n'est pas
entièrement recevable. Elle serait recevable uniquement en tant qu'elle vise
les documents faisant l'objet de la décision attaquée, à savoir ceux qui ont
été mentionnés dans la demande du 6 avril 2023. L'autorité concernée ne peut
pas être suivie. En effet, la demande du 6 avril 2023 requérait déjà la
transmission de "
tous les documents officiels concernant les deux
fondations, caviardés au besoin dans la stricte mesure du nécessaire (soit
uniquement pour protéger les données personnelles de tiers non impliqués), soit
principalement
[énumération]
". Cela étant, au vu du caractère
complet de l'énumération figurant dans la demande du 6 avril 2023, il est
probable que l'autorité intimée ne dispose guère d'autres documents officiels
que ceux énumérés dans ce document.
Pour le surplus, le recours a été interjeté dans le
délai utile (art. 95 LPA-VD), et le mémoire respecte les conditions
formelles énoncées notamment à l’art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de
l’art. 99 LPA-VD. Partant, il convient d’entrer en matière sur le recours.
2.
Avant d'examiner les griefs au fond des recourants, il convient d'exposer
quelques principes généraux.
a) L'As-SO, destinataire des demandes d'informations
des recourants, est un établissement public autonome auquel le Canton de Vaud a
confié une tâche publique de surveillance des fondations. En vertu de l'art. 2
al. 1 let. f LInfo, l'As-SO est soumise à la LInfo, ce qu'elle-même
ne conteste d'ailleurs pas (cf. sur cette question CDAP GE.2017.0114 / GE.2018.0025
du 12 novembre 2018 consid. 2).
b) La LInfo a pour but de garantir la transparence
des activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion
publique (art. 1 al. 1 LInfo). Elle fixe les principes, les règles et
les procédures liées à l'information du public et des médias sur l'activité des
autorités, s'agissant notamment de l'information transmise d'office par les
autorités respectivement de l'information transmise sur demande (art. 1
al. 2 let. a et b LInfo).
La LInfo vise à améliorer les relations entre
l'administration et les citoyens, en les rendant plus simples et plus fluides.
A cet effet, elle instaure une présomption de publicité en lieu et place d'une
présomption de secret applicable jusque-là (cf. entre autres CDAP GE.2021.0171
du 1
er
avril 2022 consid. 3c/ff et les références citées).
c) Concernant les informations transmises sur
demande, l'art. 8 LInfo pose le principe selon lequel les renseignements,
informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la
présente loi sont accessibles au public (al. 1), sous réserve des cas
décrits au chapitre IV (art. 15 à 17 LInfo) (al. 2).
Aux termes de l'art. 9 al. 1 LInfo, on
entend par "
document officiel
" tout document achevé, quel que
soit son support, qui est élaboré ou détenu par les autorités, qui concerne
l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à un usage personnel.
Ces conditions sont cumulatives (CDAP GE.2020.0066 du 8 mars 2021 consid. 2b/aa;
GE.2019.0085 du 14 juillet 2020 consid. 2b; GE.2018.0105 du 25 juillet
2019 consid. 3a; voir aussi Exposé de motifs et projet de loi [EMPL] sur
l'information, Bulletin du Grand Conseil [BGC] septembre-octobre 2002 [ci-après:
BGC septembre-octobre 2002], p. 2647
ad
art. 9).  La loi ne
vise pas seulement les documents produits par l’autorité, mais aussi ceux
détenus par elle (CDAP GE.2020.0066 du 8 mars 2021 consid. 2b/aa;
GE.2019.0034 du 11 octobre 2019 consid. 2b; GE.2019.0010 du 4 octobre 2019
consid. 2a; voir également BGC septembre-octobre 2002, p. 2634 ss,
spéc. p. 2647-2649).
c) S'agissant des "
limites
" à
l'accessibilité des renseignements, informations et documents officiels
réservées par l'art. 8 al. 2 LInfo, le chapitre IV de la LInfo (art. 15
à 17) prévoit en particulier ce qui suit:
"Art. 15    Autres
lois applicables
1
Les dispositions
d'autres lois qui restreignent ou excluent la transmission d'informations ou
l'accès à des documents officiels sont réservées, y compris les dispositions
protégeant le droit d'auteur.
Art. 16     Intérêts
prépondérants
1
Les autorités peuvent
à titre exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre des informations,
de le faire partiellement ou différer cette publication ou transmission si des
intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent.
2
Des intérêts publics
prépondérants sont en cause lorsque:
a.     la
diffusion d'informations, de documents, de propositions, d'actes et de projets
d'actes est susceptible de perturber sensiblement le processus de décision ou
le fonctionnement des autorités;
b.     une
information serait susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre publics;
c.     le
travail occasionné serait manifestement disproportionné;
d.     les
relations avec d'autres entités publiques seraient perturbées dans une mesure
sensible.
3
Sont réputés intérêts
privés prépondérants:
a.     la
protection contre une atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du
consentement de la personne concernée;
b.     la
protection de la personnalité dans des procédures en cours devant les autorités;
c.     le
secret commercial, le secret professionnel ou tout autre secret protégé par la
loi.
4
Une personne
déterminée sur laquelle un renseignement est communiqué de manière non
anonymisée doit en être informée préalablement.
5
Elle dispose d'un
délai de dix jours dès notification de l'information pour s'opposer à la
communication au sens de l'article 31 de la loi sur la protection des données
ou pour faire valoir les droits prévus aux articles 32 et suivants de cette
même loi.
Art. 17     Refus partiel
1
Le refus de
communiquer un renseignement ou un document conformément à l'article 16 ne vaut
le cas échéant que pour la partie du renseignement ou du document concerné par
cet article et tant que l'intérêt public ou privé prépondérant existe.
2
L'organisme sollicité
s'efforce de répondre au moins partiellement à la demande, au besoin en ne
communiquant pas ou en masquant les renseignements ou les parties d'un document
concernés par l'intérêt public ou privé prépondérant."
d) Parmi les
lex specialis
réservées par
l'art. 15 LInfo figure la LPrD. Par donnée personnelle, on entend toute
information qui se rapporte à une personne identifiée ou identifiable (cf.
art. 4 al. 1 ch. 1 LPrD). La communication de données
personnelles est régie par l'art. 15 LPrD, qui a la teneur suivante:
"
1
Les données
personnelles peuvent être communiquées par les entités soumises à la présente
loi lorsque:
a.
une
disposition légale au sens de l'article 5 le prévoit;
b.
le
requérant établit qu'il en a besoin pour accomplir ses tâches légales;
c.
le
requérant privé justifie d'un intérêt prépondérant à la communication primant
celui de la personne concernée à ce que les données ne soient pas communiquées;
d.
la
personne concernée a expressément donné son consentement ou les circonstances
permettent de présumer ledit consentement;
e.
la
personne concernée a rendu les données personnelles accessibles à tout un
chacun et ne s'est pas formellement opposée à leur communication; ou
f.
le
requérant rend vraisemblable que la personne concernée ne refuse son accord que
dans le but de l'empêcher de se prévaloir de prétentions juridiques ou de faire
valoir d'autres intérêts légitimes; dans ce cas, la personne concernée est
invitée, dans la mesure du possible, à se prononcer, préalablement à la
communication des données.
2
L'alinéa 1 est
également applicable aux informations transmises sur demande en vertu de la loi
sur l'information.
3
Les autorités peuvent
communiquer spontanément des données personnelles dans le cadre de
l'information au public, en vertu de la loi sur l'information, à condition que
la communication réponde à un intérêt public ou privé prévalant sur celui de la
personne concernée."
Les conditions énumérées à l'art. 15 al. 1
LPrD ne sont pas exhaustives; il suffit que l'une de ces conditions soit
réalisée pour que la communication soit permise (cf. CDAP GE.2022.0235 du 10
novembre 2022 consid. 9a; GE.2022.0019 du 20 juin 2022 consid. 9a).
e) Au niveau fédéral, l'art. 6 al. 1 de la
loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans
l'administration (LTrans; RS 152.3) prévoit que toute personne a le droit de
consulter des documents officiels et d'obtenir des renseignements sur leur
contenu de la part des autorités. La LTrans prévoit des exceptions à ce
principe (art. 7) respectivement différents "
cas particuliers
"
(art. 8). Tout comme la LInfo (art. 8 al. 1), la LTrans (art. 6
al. 1) pose une présomption en faveur du libre accès aux documents officiels.
Le statut par défaut d’un document officiel est ainsi l’accessibilité publique
(Alexandre Flückiger / Mike Minetto, La communication de documents
officiels contenant des données personnelles: la pesée des intérêts dans la
pratique des autorités fédérales, RDAF 2017 I 558 ss, p. 570 ch. 2.2.1).
Si l'autorité décide de limiter ou refuser l'accès à
des documents officiels, elle supporte en conséquence le fardeau de la preuve
destinée à renverser cette présomption (ATF 142 II 324 consid. 3.4; TF
1C_59/2020 du 20 novembre 2020 consid. 4.1; CDAP GE.2019.0010 du 4 octobre
2019 consid. 4a, qui se réfère à la jurisprudence du Tribunal
administratif fédéral [TAF] en application de la LTrans, et GE.2018.0105 du 25
juillet 2019 consid. 4d). En énumérant à l'art. 7 al. 1 LTrans –
respectivement à l'art. 16 LInfo, qui doit être interprété de manière
similaire (cf. CDAP GE.2019.0010 précité consid. 4a et la référence) – de
façon exhaustive les différents cas où les intérêts publics ou privés
apparaissent prépondérants, le législateur a procédé de manière anticipée à une
pesée des intérêts en cause (ATF 144 II 77 consid. 3 et les références; TF
1C_59/2020 précité, consid. 4.1). Le refus d'accès (total ou partiel) à un
document officiel doit toutefois se justifier par un risque à la fois important
et sérieux d'atteinte aux intérêts publics ou privés prépondérants protégés par
les art. 7 LTrans et 16 LInfo; ces dernières dispositions doivent en
conséquence être interprétées de façon restrictive (ATF 142 II 324 consid. 3.4
et les références; CDAP GE.2021.0070 du 29 juillet 2022 consid. 4c; GE.2018.0169
du 2 mai 2019 consid. 3c; GE.2017.0086 du 9 janvier 2018 consid. 2d
et les références) – ce qui résulte au demeurant expressément de la teneur de
l'art. 16 al. 1 LInfo (ce n'est ainsi que "
à titre
exceptionnel
" que l'accès peut être refusé).
Il n'en demeure pas moins que l'autorité doit
procéder à une réelle pesée des intérêts, sans règle de primauté dans le sens
qu'il n'y a pas de principe selon lequel la protection de la personnalité
l'emporte sur le principe de la transparence en cas de doute, ni de principe
inverse (Astrid Epiney,
in
Philippe Meier/Sylvain
Métille
[édit.],
Commentaire
romand,
Loi fédérale sur la protection des données, Bâle
2023, n° 30
ad
art. 36, présentant aussi la doctrine
divergente).
Le Tribunal cantonal a admis que les intérêts privés
prépondérants des conseillers communaux s'opposaient à la communication de
leurs coordonnées privées (adresses postales, numéros de téléphone et adresses
e-mail), dès lors qu'ils pouvaient être contactés par un autre moyen (cf. CDAP GE.2022.0175
du 11 décembre 2023 consid. 4). Le Tribunal a aussi jugé que les membres
de la direction de l'ECA ne font pas partie des personnalités publiques que la
jurisprudence contraint à s'accommoder de la publication de leurs données
personnelles. Il a donc considéré que c'est sans abuser de son pouvoir
d'appréciation que l'ECA avait refusé, tout en fournissant les
maxima
et
minima
pratiqués, de communiquer le détail, pour chaque directeur, des
diverses sommes qu'elle avait versées (CDAP GE.2019.0029 du 18 juin 2019
consid. 2a). Dans l'arrêt GE.2018.0218 du 6 mars 2019 (consid. 3),
concernant le refus de Tridel SA de communiquer au recourant deux rapports
d'audit concernant le versement de primes exceptionnelles à certains membres du
conseil d'administration et employés, le Tribunal a considéré que le caviardage
du nom des membres du conseil d'administration ne répondait à aucun intérêt
public ou privé prépondérant qui pourrait s'opposer à la transmission au
recourant. En revanche, la transmission du nom d'un employé, cumulée avec celle
du montant et des causes de l'indemnité reçue relevait de la protection de la
sphère privée de l'employé que l'employeur se doit de protéger en vertu du
droit du travail notamment. Il en allait de même du nom du mandataire externe
qui pouvait prétendre à la protection des informations concernant ses relations
contractuelles avec l'autorité et sa rémunération. Il en résultait que le nom
de ces deux personnes devait être caviardés dans le rapport transmis au
recourant en application de l'art. 16 al. 3 LInfo.
f) Le droit d'accès institué à l'art. 8
al. 1 LInfo n'est pas conditionné à l'existence d'un intérêt à la
consultation de documents publics (cf. en particulier TF 1C_136/2019 du 4
décembre 2019 consid. 2.4; TAF A-1353/2022 du 2 février 2023
consid. 5.3.2.4 et les références citées; CDAP GE.2002.0019 du 20 juin
2022 consid. 10). La demande d'information n'a du reste pas à être
motivée, comme l'art. 10 al. 1 LInfo le dispose expressément. Ce
n'est que dans le cas où le document demandé implique la communication de
données personnelles que la pesée des intérêts en présence prévue par
l'art. 15 al. 1 LPrD est nécessaire (cf. CDAP GE.2021.0145 du 3
novembre 2021 consid. 2a et les références citées).
La prise en compte de l'intérêt du titulaire du
droit d'accès joue également un rôle lorsqu'un abus de droit entre en
considération (cf. ATF 141 III 119 consid. 7.1.1). Tel est le cas lorsque
le droit d'accès est exercé dans un but étranger à la loi, par exemple lorsque
le droit d'accès n'est utilisé que pour nuire au débiteur de ce droit (cf.
arrêt du TF 4A_36/2010 du 20 avril 2010 consid. 3.1, dans la perspective
de l'art. 8 de la loi fédérale du 25 septembre 2020 sur la protection des
données [LPD; RS 235.1]) ou pour économiser les frais à payer normalement pour
obtenir ces données. Il faudrait probablement aussi considérer comme contraire
à son but et donc abusive l'utilisation du droit d'accès dans le but exclusif
d'espionner une (future) partie adverse et de se procurer des preuves
normalement inaccessibles à une partie. Le droit d'accès n'est en effet pas
destiné à faciliter les preuves ou à interférer dans le droit de la procédure
civile (cf. ATF 138 III 425 consid. 5.5, concernant l'art. 8 LPD; cf.
aussi
CDAP
GE.2021.0140
du 3 février 2022, par lequel la CDAP a rejeté le
recours d’un administré contre le refus du Service de l’économie de la Ville de
Lausanne de lui fournir des renseignements sur l’identité de l’organisatrice
d’une manifestation afin de la faire témoigner dans un procès pénal, estimant qu'une
telle demande était étrangère aux buts poursuivis par la LInfo
). Serait
aussi abusive une requête qui ne constituerait qu'un prétexte à une recherche
indéterminée de moyens de preuve (
fishing expedition
). On ne saurait en
revanche conclure directement à un abus lorsque le requérant n'exige que la
remise de documents dont il pourrait exiger l'apport dans une procédure civile
ou pénale ordinaire et qu'il a un intérêt à l'accès aux données le concernant
pour contrôler leur exactitude; même s'il voulait contrôler ces données
également en vue d'une éventuelle action civile ou pénale ultérieure (dans ce
sens, cf. ATF 138 III 425 consid. 5.6; CDAP GE.2022.0019 du 20 juin 2022 consid. 10,
validé par l'arrêt TF 1C_388/2022 / 1C_591/2022 du 28 avril 2023)
.
3.
Le droit d’être entendu garanti à l’art. 29 al. 2 de la Constitution
fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101)
implique en particulier pour l'autorité l'obligation de motiver sa
décision, afin que l'intéressé puisse la comprendre et l'attaquer utilement
s'il y a lieu et que l'autorité de recours puisse exercer son contrôle.
L'autorité doit mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et
sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse
se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de
cause. Elle n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les
faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais elle peut au
contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige
(ATF 142 I 135 consid. 2.1; 141 V 557 consid. 3.2.1; 138 I 232 consid.
5.1; 137 II 266 consid. 3.2
). La
motivation peut être implicite et résulter des différents considérants de la
décision (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1; arrêt
TF 2C_1132/2018 du 21
janvier 2019 consid. 3.1).
4.
a) En l'espèce, l'autorité intimée a estimé que l'exception du secret
commercial ne pouvait pas être retenue, mais a estimé que l'intérêt privé
prépondérant que constitue le respect de la sphère privée des fondations
l'emportait tant sur l'intérêt privé des recourants à contrôler le travail de
l'autorité concernée que sur leur intérêt privé de bénéficiaires des
prestations culturelles de la fondation.
A titre préalable, on relève que la LPrD s'applique
également aux personnes morales (art. 3 al. 1 LPrD; ce qui n'est pas
le cas de la LPD dans sa version du 25 septembre 2020). Selon la jurisprudence
constante, la protection de la personnalité – qui implique la protection de la
sphère privée ou secrète – peut être invoquée tant par une personne physique
que par une personne morale, dans la mesure où elle ne touche pas à des
caractéristiques qui, en raison de leur nature, appartiennent seulement aux
personnes physiques (ATF 138 III 337 consid. 6.1 et les références citées). Cela
étant, le besoin de protection des données personnelles est naturellement moins
important s'agissant d'une personne morale que pour une personne physique (cf.
entre autres arrêt TAF du 3 novembre 2020 A-3334/2019 / A-3382/2019
consid. 7.1.2).
L'argumentation de l'autorité intimée s'avère
problématique à plusieurs égards.
Il ressort en premier lieu de la décision attaquée
que l'autorité intimée ne précise pas quels sont les éléments dont la
communication porterait atteinte à la sphère privée des fondations. On ne sait pas
s'il s'agit de noms, d'adresses, d'informations financières, d'activités ou
encore d'autres choses. Il aurait convenu que l'autorité intimée demande à
l'As-SO de produire les documents dont la consultation était demandée afin
d'évaluer concrètement l'atteinte portée à la sphère privée par la
communication aux recourants des données contenues dans ces documents.
Cette lacune n'est pas négligeable car, dans la
pondération des intérêts, il faut notamment tenir compte de la nature des
données visées, du rôle et de la position de la personne concernée, et de la
gravité des conséquences que la divulgation entraînerait pour elle (cf.
Flükiger/Minetto, op. cit., p. 570 ch. 2.2.3). Les intérêts sont
d'autant moins identifiables que, dans les premières décisions, l'autorité
concernée ne mentionnait pas uniquement la nécessité de protéger la sphère
privée des fondations mais aussi celle de protéger la sphère de tiers
puisqu'elle indiquait que les documents requis "
contiennent de
nombreuses données de personnes physiques et morales
". Les intérêts
des tiers n'apparaissent cependant plus dans la décision attaquée. Or il est
essentiel de savoir quelles sont les personnes dont les données sont concernées.
En effet, comme indiqué ci-avant, le besoin de protection des données
personnelles peut être moins important s'agissant d'une personne morale que
pour une personne physique; il varie aussi selon la fonction de la personne. Il
en découle que la décision attaquée n'est pas suffisamment motivée quant aux éléments
dont la communication porterait atteinte à la sphère privée des fondations ou
de tiers.
La décision attaquée est également lacunaire dans la
mesure où elle ne procède pas à une balance des intérêts correcte entre le
droit à l'information – tel qu'il découle de la LInfo et qui constitue en tant
que tel un intérêt public – et l'atteinte à la sphère privée des fondations ou
des tiers. En effet, l
'autorité intimée remet en cause le projet
des recourants de contrôler le travail effectué par l'autorité concernée. Elle
souligne que, au-delà des compétences à détenir pour procéder à cette vérification,
il ne faut pas omettre le fait que l'autorité concernée est elle-même soumise à
des contrôles de différents types. Elle expose en outre qu'en cas de soupçons,
les recourants disposent du moyen de la dénonciation auprès des instances
supérieures. Il y a toutefois lieu de rappeler qu'il existe un droit à l'information
indépendamment du but poursuivi (sous réserve de quelques exceptions mentionnées
ci-avant).
Dans l'arrêt GE.2017.0114 / GE.2018.0025 du 12
novembre 2018 consid. 4c/bb déjà, le Tribunal de céans avait estimé que
même si la recourante sollicitait des informations en vue de rechercher une
éventuelle responsabilité de l'Etat, si elle parvenait à la conclusion que l'As-SO
avait violé les devoirs qui lui incombaient dans la gestion des fondations, cela
ne s'opposait pas à la demande de consultation.
Dans cette
perspective, l'intérêt à contrôler l'activité de l'autorité concernée relève du
but même de la LInfo et ne peut pas être, d'emblée, qualifié de mineur, comme
l'a fait l'autorité intimée.
C'est à tort que celle-ci n'a pas procédé à
une réelle balance des intérêts entre le droit à l'information – tel qu'il
découle de la LInfo et qui constitue en tant que tel un intérêt public – et
l'atteinte à la sphère privée des fondations ou des tiers (dans une mesure qui
doit être précisée), à la lumière de la requête formulée par les recourants.
Devant le Tribunal de céans, l'autorité intimée n'a
pas davantage motivé l'acte contesté, puisqu'elle s'est contentée d'y renvoyer
et de conclure au rejet du recours.
b) Il s'ensuit que la décision attaquée est insuffisamment
motivée. Or, de jurisprudence constante, il n'appartient pas au Tribunal de
reconstituer, comme s'il était l'instance précédente, l'état de fait ou la
motivation qu'aurait dû comporter la décision attaquée (art. 42 let. c
LPA-VD; cf. notamment CDAP GE.2020.0168 du 30 novembre 2020; PE.2019.0312 du
8 septembre 2020; PS.2018.0008 du 18 mai 2018 consid. 5b;
GE.2012.0146 du 19 décembre 2012 consid. 2a et les références; AC.2009.0173
du 22 septembre 2009; PE.2009.0010 du 1
er
mai 2009), ce d'autant que
le vice n'a pas été réparé en procédure de recours. Il convient en conséquence
de renvoyer la cause à l'autorité intimée pour qu'elle statue à nouveau par une
décision formelle comportant la motivation requise.
5.
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à
l'annulation de la décision entreprise, le dossier étant renvoyé à l'autorité
intimée pour qu'elle rende à bref délai une décision au sens des considérants.
L'arrêt est rendu sans frais (art. 27 al. 1 LInfo).
Les recourants, qui obtiennent gain de cause avec le
concours d'un avocat, ont droit solidairement entre eux à une indemnité à titre
de dépens (cf. art. 55 al. 1 LPA-VD; art. 10 et 11 du tarif du
28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA;
BLV 173.36.5.1]) dont il convient d'arrêter le montant total à 1'500 fr., à la
charge de l'autorité intimée.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision sur recours de l'Autorité de protection des données et de
droit à l'information du 26 juin 2023 est annulée, le dossier lui étant renvoyé
pour qu'elle rende à bref délai une nouvelle décision dans le sens des
considérants.
III.
Il est statué sans frais.
IV.
L'Etat de Vaud, soit pour lui l'Autorité de protection des données et de
droit à l'information, versera à A.________
et
B.________
, solidairement entre eux,
la somme de 1'500 (mille cinq cents)
francs à titre de dépens.
Lausanne, le 2 février 2024
Le président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.