vd_omni · AC.2023.0088 · 2023-10-10 · fr

A.________, B.________/Municipalité de Vully-les-Lacs, C.________, D.________ | Rejet du recours dirigé contre le refus de la municipalité d'autoriser, à titre dérogatoire, l'aménagement d'un étage supplémentaire pourvu d'un toit plat et d'un observatoire (planétarium) sur un garage.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 10.10.2023 AC.2023.0088

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 10 octobre 2023
Composition
M. André Jomini,
président
; MM. Raymond Durussel et
Jean-Daniel Beuchat, assesseurs; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourants
1.
A.________,
à
********,
2.
B.________,
à
********,
tous deux représentés par Me José ZILLA,
avocat à Neuchâtel,
Autorité intimée
Municipalité de Vully-les-Lacs,
à
Salavaux, représentée par Me Aurore ESTOPPEY, avocate à Lausanne,
Opposants
1.
C.________,
à********,
2.
D.________,
à
********,
tous deux
représentés
par Me John-David BURDET, avocat à Lausanne
.
Objet
permis de construire
Recours A.________ et B.________ c/ décision de la
Municipalité de Vully-les-Lacs du 14 février 2023 refusant d'octroyer le
permis de construire requis pour la transformation d'un bâtiment sur la
parcelle n
o
834 (CAMAC 208717).
Vu les faits suivants:
A.
A.________ et B.________ sont propriétaires de la parcelle n
o
834 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Vully-les-Lacs,
près du centre de la localité de Bellerive. D'une surface de 1'209 m
2
,
cette parcelle supporte une maison d'habitation, à savoir une villa avec une
toiture à deux pans (ECA n
o
6463a) ainsi que, à l'est de la villa,
un garage double à toit plat (ECA n
o
6463b).
B.
La commune de Vully-les-Lacs résulte de la fusion en 2011 de plusieurs
communes, dont celle de Bellerive. Les plans d'affectation de ces anciennes
communes et leurs règlements sont toujours en vigueur. La parcelle n
o
834 est soumise à la réglementation du plan général d'affectation des zones
(PGA) de Bellerive, adopté par le Conseil général le 25 juin 1992 et approuvé
par le Conseil d'Etat le 18 septembre 1992. Ce plan délimite une zone de
village A, qui correspond aux noyaux des quatre villages de l'ancienne commune (Bellerive,
Cotterd, Vallamand-Dessous et Salavaux), et une zone de village B dans le
prolongement des zones de village A (à Bellerive, Salavaux et
Vallamand-Dessous). La parcelle n
o
834 est classée dans la zone de
village A à Bellerive, à l'extrémité de cette zone en direction de l'est. Les
normes de police des constructions se trouvent dans le règlement sur le plan
général d'affectation et la police des constructions de l'ancienne commune de
Bellerive (RPGA).
C.
Le 13 novembre 2022, A.________ et B.________ ont déposé une demande de
permis de construire (CAMAC n
o
208717) pour un ouvrage ainsi décrit:
"Transformation intérieure et
extérieure du bâtiment principal (construction d'un jardin d'hiver) et du
bâtiment adjacent (construction d'un étage supplémentaire sur le garage et d'un
observatoire) avec extension de la surface des panneaux photovoltaïques
actuellement disponible."
Le projet comprend donc deux volets. Il consiste,
d'une part, en la réalisation d'un jardin d'hiver, à l'extérieur, au sud-est de
la villa
(ECA n
o
6463a)
. D'autre part,
les constructeurs souhaitent réaliser un étage supplémentaire sur le garage (ECA
n
o
6463b). Il est prévu d'y aménager notamment un réduit, une
salle de bain, une cuisine ainsi qu'un loft. Cet étage supplémentaire est
pourvu d'un toit plat. Selon les plans d'architecte, il doit être relié au
niveau supérieur du bâtiment d'habitation principal, avec un passage depuis les
pièces du premier étage. Le projet entraîne une augmentation de 105 m
2
de
la surface brute utile de plancher existante. Sur la dalle supérieure de cet étage
supplémentaire, les propriétaires ont prévu d'aménager un observatoire
("planétarium") de forme sphérique de 2,3 mètres de diamètre sur un
cylindre (hauteur: environ 3,3 mètres), ainsi que des panneaux solaires sur une
surface de 22 m
2
. Il serait possible d'accéder à l'observatoire
depuis l'extérieur par un escalier en colimaçon projeté au sud du garage.
Dans leur demande de permis de construire, les
constructeurs ont sollicité l'octroi d'une dérogation portant sur le toit plat
et sur l'aménagement de l'observatoire. Ils ont motivé cette requête comme il
suit:
"Vu la situation du lieu et
de la construction, la vue en direction du Sud et du lac ne sera pas modifiée
pour les autres propriétés. De plus, même s'il est classé en Zone A, le
quartier est manifestement construit avec des maisons modernes, de sorte que
l'observatoire et le toit plat ne trancheront pas dans le paysage et ne
provoqueront pas d'atteintes au voisinage."
D.
Le dossier de demande de permis de construire a été mis à l'enquête
publique du 23 novembre au 22 décembre 2022. Durant ce délai, le projet de
construction a suscité l'opposition d'C.________ et D.________, copropriétaires
de la parcelle voisine n
o
1142, ces derniers se plaignant, en
substance, de possibles nuisances en lien avec l'observatoire.
Les services concernés de l'administration cantonale
ont délivré des autorisations spéciales regroupées dans la synthèse établie le 6
janvier 2023 par la Centrale des autorisations en matière de construction (synthèse
CAMAC n° 208717).
Par décision du 14 février 2023, la Municipalité de
Vully-les-Lacs (ci-après: la municipalité) a délivré le permis de construire
pour le jardin d'hiver prévu au sud-est du bâtiment d'habitation principal.
Elle a en revanche refusé d'autoriser la construction d'un étage supplémentaire
sur le garage et de l'observatoire, en retenant en substance que la toiture
plate de ce bâtiment accolé à la villa n'était pas conforme à la règle
définissant les toitures admissibles (à deux pans; art. 9 ch. 3 let. a RPGA).
La municipalité a considéré qu'elle n'était pas habilitée à octroyer une
dérogation sur ce point (art. 31 RPGA). Enfin, elle a retenu que l'observatoire
s'intégrerait mal dans la zone de village, où du reste le nombre d'étages est
limité à deux (art. 9 ch. 6 let. e, art. 33 et art. 20 RPGA).
E.
Agissant le 16 mars 2023 par la voie du recours de droit administratif, A.________
et B.________ demandent à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal
cantonal d'annuler la décision du 14 février 2023 en tant qu'elle refuse
d'autoriser la transformation du bâtiment ECA 6463b et, partant, de délivrer le
permis de construire requis pour l'étage supplémentaire et l'observatoire. En
substance, les recourants estiment que le refus de la municipalité de leur
octroyer une dérogation pour le toit plat et l'observatoire n'est pas justifié.
Ils prétendent que la municipalité a déjà autorisé plusieurs constructions à
toit plat sur le territoire communal.
Dans sa réponse du 26 mai 2023, la municipalité
conclut au rejet du recours.
Le 6 juin 2023, les opposants – ayant la possibilité
de participer à la procédure avec la qualité de partie – ont déposé une
réponse, concluant au rejet du recours.
Le 13 juillet 2023, les recourants ont répliqué,
maintenant leurs conclusions.
Considérant en droit:
1.
La voie du recours de droit administratif auprès du Tribunal cantonal,
au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; BLV 173.36), est ouverte à l'encontre d'une décision
portant refus du permis de construire (cf. art. 114 s. de la loi du 4 décembre
1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11]).
Les propriétaires de la parcelle concernée ont qualité pour recourir (art. 75
let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Déposé en temps utile (art. 95
LPA-VD), le recours satisfait en outre aux autres conditions formelles de
recevabilité (notamment art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a
donc lieu d'entrer en matière.
Il convient de préciser que l'objet du litige est
limité au refus d'autorisation pour l'étage supplémentaire, l'observatoire et
l'extension des panneaux photovoltaïques. L'autre volet de la décision de la
municipalité du 14 février 2023, à savoir l'octroi du permis de construire pour
le jardin d'hiver, est entré en force.
2.
Les recourants font valoir que le refus de la municipalité de leur
octroyer une dérogation pour le toit plat et l'observatoire n'est pas justifié.
a) aa) En droit communal, le régime applicable
spécifiquement à la "zone de village A, B" est défini à l'art. 9
RPGA. A propos des toitures, l'art. 9 ch. 3 let. a RPGA prévoit ce qui suit:
"En règle générale, les
toitures sont à deux pans, les toits à pans inversés sont interdits.
Dans la zone de village B, la
Municipalité peut, cas échéant, autoriser l'aménagement d'une toiture plate
dans les terrains en pente, pour autant qu'il s'agisse de constructions en
terrasse."
L'art. 9 ch. 3 RPGA règle encore d'autres aspects
des toitures, notamment à propos de la couverture (let. b, en principe tuiles
de terre cuite naturelle), de l'orientation du faîte principal (let. c), et de
l'obligation d'avoir un avant-toit (let. d).
L'art. 9 ch. 3 let. a al. 1 RPGA énonce une "
règle
générale
" pour toute la zone de village (A et B) en vertu de laquelle
les toitures sont à deux pans. Par conséquent, les toits plats sont interdits.
L'al. 2 de cette disposition prévoit un régime différent pour la zone de
village B; cela n'a toutefois pas d'influence sur la réglementation de la zone
de village A, seule applicable à la parcelle n
o
834. Lorsqu'une
norme du droit communal fixe une règle générale, cela signifie que cette règle
est applicable, sauf s'il y a lieu de faire une exception. Les motifs
d'exception, ou de dérogation, sont prévus par le droit cantonal, pour la zone
à bâtir. L'art. 85 al. 1 LATC a la teneur suivante:
"Dans la mesure où le
règlement communal le prévoit, des dérogations aux plans et à la réglementation
y afférente peuvent être accordées par la municipalité pour autant que des
motifs d'intérêt public ou des circonstances objectives le justifient. L'octroi
de dérogations ne doit pas porter atteinte à un autre intérêt public ou à des
intérêts prépondérants de tiers."
En l'occurrence, le règlement communal prévoit la
possibilité d'accorder des dérogations. L'art. 31 RPGA (règle applicable à
toutes les zones) est libellé comme il suit:
"La Municipalité se réserve
le droit d'accorder des dérogations de minime importance dans les limites des
lois et règlements en vigueur, lorsque l'état des lieux présente des problèmes
particuliers, notamment en raison de la topographie, de la forme des parcelles,
des accès, de l'intégration des constructions dans l'environnement construit
pour autant qu'il n'en résulte pas d'inconvénients majeurs pour les voisins.
[...]
"
Le législateur communal a ainsi énuméré certaines
circonstances objectives propres à justifier une dérogation, et il a limité la
marge de la municipalité en limitant cette possibilité aux cas de minime
importance, ce qui n'est pas contraire à l'art. 85 al. 1 LATC.
Lorsque, statuant sur une demande d'autorisation de
construire, l'autorité communale interprète son règlement en matière de police
des constructions et apprécie les circonstances locales, elle bénéficie d'une
liberté d'appréciation particulière, que l'instance cantonale de recours
contrôle avec retenue (cf. art. 3 al. 2 de la loi fédérale sur l'aménagement du
territoire [LAT; RS 700]). Une autorité de recours ne peut ainsi pas choisir
entre plusieurs solutions disponibles et appropriées ou remplacer une
appréciation adéquate de la commune par sa propre appréciation (ATF 146 II 367
consid. 3.1.4; TF 1C_124/2022 du 6 juin 2023 consid. 4.1.1). Selon la
jurisprudence, l'autorité de recours, dont le pouvoir d'examen est libre (art.
33 al. 3 let. b LAT), doit en particulier sanctionner l'appréciation de
l'autorité communale lorsque celle-ci contrevient au droit supérieur, viole les
principes constitutionnels d'égalité de traitement et de proportionnalité ou
encore apparaît objectivement insoutenable (cf. notamment ATF 146 II 367
consid. 3.1.4; TF 1C_124/2022 précité consid. 4.1.1).
Selon la jurisprudence, les dispositions
dérogatoires ne doivent pas nécessairement être interprétées de manière
restrictive, mais selon les méthodes d'interprétation ordinaires. Une
dérogation importante peut ainsi se révéler indispensable pour éviter les
effets rigoureux de la réglementation ordinaire. En tous les cas, la dérogation
doit servir la loi ou, à tout le moins, les objectifs recherchés par celle-ci :
l'autorisation exceptionnelle doit permettre d'adopter une solution reflétant
l'intention présumée du législateur s'il avait été confronté au cas particulier.
L'octroi d'une dérogation suppose une situation exceptionnelle et ne saurait
devenir la règle, à défaut de quoi l'autorité compétente pour délivrer des
permis de construire se substituerait au législateur cantonal ou communal par
le biais de sa pratique dérogatoire. Il implique une pesée entre les intérêts
publics et privés de tiers au respect des dispositions dont il s'agirait de
s'écarter et les intérêts du propriétaire privé à l'octroi d'une dérogation,
étant précisé que des raisons purement économiques ou l'intention d'atteindre
la meilleure solution architecturale, ou une utilisation optimale du terrain,
ne suffisent pas à elles seules à justifier une dérogation (cf. TF 1C_124/2022
précité consid. 4.2.2 et les réf. cit.).
bb) En l'occurrence, les recourants ont requis
l'octroi d'une dérogation portant sur le toit plat et sur l'aménagement de
l'observatoire. Ils ont motivé cette requête en exposant, en substance, que
leur projet n'avait que peu d'impact sur le paysage et sur le voisinage. Ils
ont souligné en particulier qu'il n'entraînait pas une perte de vue en
direction du lac pour les voisins. Pour sa part, la municipalité a estimé que
le refus d'accorder une dérogation était justifié: selon elle, la création d'un
toit plat avec observatoire en lieu et place d'une toiture à deux pans ne peut
être considérée comme une dérogation de minime importance au sens de l'art. 31
RPGA.
Il n'est pas contesté que le toit plat projeté n'est
pas conforme à la réglementation communale. Le garage existant ne pourrait
plus, avec sa transformation en bâtiment destiné en partie à l'habitation,
bénéficier du régime particulier pour les constructions annexes (pavillons,
réduits de jardin, garage pour deux voitures – cf. art. 9 ch. 4 RPGA), de sorte
que les règles ordinaires de la zone de village A pour les bâtiments
(principaux) sont applicables. En effet, le projet litigieux ne consiste pas en
une légère modification du garage (ECA n
o
6463b), qui a été conçu, à
l'origine, comme une dépendance séparée du bâtiment principal (ECA n
o
6463a), sur un niveau, à laquelle d'autres prescriptions s'appliquent pour la
forme des toitures (cf. art. 9 ch. 4 let. a
in fine
RPGA). Il vise au
contraire à agrandir la maison d'habitation en créant un nouveau logement sur
le garage, logement qui, relié au niveau supérieur de la villa, ne serait du
reste plus dans un bâtiment distinct.
On doit admettre avec la municipalité que si, dans
un noyau villageois, la réglementation communale exige des toitures à deux pans
traditionnelles, autoriser à titre exceptionnel un toit plat sur un bâtiment de
deux niveaux ne constituerait pas une dérogation de minime importance, au sens
de l'art. 31 RPGA. On ne voit du reste pas quelles circonstances objectives
justifieraient la non-application d'une règle ayant une influence sensible sur
l'aspect des bâtiments. A l'évidence, la configuration des lieux ou
l'intégration dans l'environnement construit n'imposent pas d'autoriser le
projet litigieux. La municipalité n'a donc pas violé le droit communal ni le
droit supérieur en refusant la dérogation requise pour le toit plat (et
l'observatoire posé sur ce toit plat).
b) En lien avec la dérogation, les recourants invoquent
encore une violation du principe de l'égalité de traitement. Ils prétendent que
la municipalité s'écarte de manière constante des prescriptions réglementaires
en autorisant la construction de bâtiments à toit plat en zone de village A et
B, si bien qu'elle aurait dû délivrer le permis de construire pour leur projet.
aa) Le principe de l'égalité de traitement consacré
à l'art. 8 al. 1 Cst. prohibe des distinctions juridiques qui ne se justifient
par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer
ainsi que l'omission des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances,
ce qui est semblable devant être traité de manière identique et ce qui est
dissemblable devant être traité de manière différente (ATF 142 I 195 consid.
6.1; 139 I 242 consid. 5.1; 137 V 334 consid. 6.2.1). Le principe de la
légalité de l'activité administrative prévaut en principe sur celui de
l'égalité de traitement. Il peut être toléré une égalité dans l'illégalité s'il
y a lieu de prévoir que l'administration persévérera dans l'inobservation de la
loi. Il faut encore que l'autorité n'ait pas respecté la loi selon une pratique
constante, et non pas dans un ou quelques cas isolés, et qu'aucun intérêt
public ou privé prépondérant n'impose de donner la préférence au respect de la
légalité (ATF 146 I 105 consid. 5.3.1; 139 II 49 consid. 7.1; 136 I 65 consid.
5.6).
bb) Les recourants prétendent que la municipalité a
autorisé la construction de plusieurs constructions à toit plat, notamment,
dans la localité de Bellerive, une maison moderne et un immeuble locatif au
chemin du Bas de Chaux, en zone de village B. A Constantine et à Salavaux,
l'autorité intimée aurait délivré des permis de construire pour plusieurs
maisons et immeubles locatifs à toit plat. Les recourants en déduisent que la
municipalité a la volonté claire de s'écarter de la réglementation communale.
Cet argument ne convainc pas. Les recourants
n'invoquent en réalité qu'un seul cas d'octroi de dérogation dans la zone de
village A. Les constructions situées dans d'autres zones (zone de village B) de
Bellerive, ou sur d'autres parties du territoire de la commune de
Vully-les-Lacs ne sont pas pertinentes. Dans sa réponse, la municipalité a bien
expliqué qu'elle n'avait pas établi une pratique dérogatoire constante: la
toiture plate du bâtiment construit sur la parcelle n
o
1101, au
chemin du Bas de Chaux 19, à Bellerive, n'a pas été autorisée et fait l'objet
d'une procédure de régularisation; concernant le bâtiment sis au chemin du Bas
de Chaux 16, il s'agit, selon la municipalité, d'un cas isolé, qui ne saurait
constituer une pratique constante. Dans ces conditions, il y a lieu d'admettre
qu'il n'est pas établi que l'autorité aurait adopté une pratique constante
contraire à la loi, ni,
a fortiori
, qu'elle aurait l'intention de
persévérer dans cette dernière. Le grief que les recourants tirent du principe
de l'égalité de traitement doit être rejeté.
c) C'est ainsi à bon droit que l'autorité intimée,
compte tenu du large pouvoir d'appréciation dont elle bénéficie dans
l'interprétation du règlement communal, a refusé d'accorder la dérogation
requise. Le projet litigieux étant irrégulier sur ce point, il n'est pas
nécessaire d'examiner les autres griefs formés par les recourants.
3.
Le considérant qui précède conduit au rejet du recours, mal fondé, et à
la confirmation de la décision attaquée. Un émolument judiciaire est mis à la
charge des recourants, qui succombent (art. 49 LPA-VD). Ceux-ci supporteront
également une indemnité de dépens en faveur de la municipalité et des
opposants, qui ont procédé avec l'aide d'avocats (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 14 février 2023 par la Municipalité de
Vully-les-Lacs est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
des recourants A.________ et B.________.
IV.
Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à verser à la Commune
de Vully-les-Lacs à titre de dépens, est mise à la charge des recourants A.________
et B.________, solidairement entre eux.
V.
Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à verser aux opposants
C.________ et D.________, créanciers solidaires, à titre de dépens, est mise à
la charge des recourants A.________ et B.________, solidairement entre eux.
Lausanne, le 10 octobre 2023
Le président:                                                                                            Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.