vd_omni · GE.2017.0142 · 2018-02-26 · fr

A.________, B.________/Municipalité de Morges, Centre de vie enfantine, Association régionale pour l'action sociale Morges-Aubonne-Cossonay, Réseau d'accueil de jour des enfants de Morges-Aubonne | L'organisation d'un accueil préscolaire, parascolaire ou en famille d'accueil dont l'accès à l'offre d'accueil et l'accessibilité financière sont garantis par la loi poursuit manifestement un but d'intérêt public et relève de la compétence de l'Etat et des communes en collaboration avec des partenaires privés; les réseaux doivent comprendre au moins une commune. En reconnaissant et en subventionnant les réseaux d'accueil qui satisfont aux conditions posées par la loi, la FAJE agit dans le cadre des compétences qui lui ont expressément été déléguées par une loi au sens formel, sous la surveillance de l'Etat en vue d'accomplir une tâche publique. En se soumettant aux conditions légales en vue de leur reconnaissance, les réseaux d'accueil participent également, à l'évidence, à l'exercice de cette tâche publique (consid. 1e bb et cc). L'acte par lequel une structure d'accueil accepte ou refuse l'accès d'un enfant en fonction des critères légaux revêt forcément un caractère unilatéral et contraignant pour les parents requérants. Il en est de même de la politique tarifaire du réseau qui ne saurait faire l'objet d'une négociation entre la structure et les bénéficiaires. Il en résulte que l'admission ou le refus d'un enfant en structure d'accueil, ainsi que la "résiliation" d'un placement en cours, pour des motifs financiers et de domicile, revêtent le caractère d'une décision administrative susceptible de recours (consid. 1edd).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 26.02.2018 GE.2017.0142

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
26 février 2018
Composition
Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente; M. François Kart et M. Laurent Merz, juges.
Recourants
1.
A.________
à ********
2.
B.________
à ********
représentés par Me Joëlle VUADENS, avocate
à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Morges,
représentée
par Me Alain THEVENAZ, avocat à Lausanne,
Autorités concernées
1.
Association régionale pour l'action
sociale Morges-Aubonne-Cossonay (ARASMAC),
2.
Réseau d'accueil de jour des enfants
de Morges-Aubonne
(AJEMA),
Tiers intéressé
Centre de vie enfantine,
à Morges,
Objet
Recours A.________ et consorts c/ décision de la
Municipalité de Morges du 10 juillet 2017 (irrecevabilité du recours formé
contre la résiliation du contrat d'accueil relatif à leur fille C.________)
Vu les faits suivants:
A.
L'Association pour la régionalisation de l'action sociale (ci-après: ARASMAC)
est une association de communes au sens des art. 112 à 127 de la loi vaudoise
du 28 février 1956 sur les communes (LC; RSV 175.11) auxquels renvoie l'art. 1
des statuts de cette association. Son siège est à Morges (art. 2 des Statuts).
L'Association est dotée de la personnalité morale de droit public à la suite de
l'approbation par le Conseil d'Etat, de ses Statuts (art. 3 des Statuts). Elle
regroupe 62 communes (art. 4 des Statuts). Outre ses buts principaux (art. 5
des Statuts), à savoir l'application des dispositions que la loi vaudoise du 2
décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051) met dans les
attributions des associations de communes et l'application du règlement vaudois
du 28 janvier 2004 sur les agences d'assurance sociales (RAAS; RSV 831.15.1) -,
elle s'est dotée d'un but optionnel (au sens de l'art. 112 al. 2
in fine
LC; art. 6 des Statuts) portant sur la création d'un réseau d'accueil de jour,
le Réseau d'Accueil de jour des enfants de la région Morges-Aubonne (ci-après:
AJEMA).
A ce jour, trente-sept communes ont
adhéré à ce but optionnel, dont la commune de Morges.
B.
La Gracieuse est un centre d'accueil collectif préscolaire pour les
enfants âgés de 4 à 30-36 mois. Selon le chiffre 1 du Règlement et Conditions
d'accueil en vigueur depuis le 1
er
janvier 2015 du Centre de vie
enfantine de la ville de Morges (ci-après: règlement CVE), regroupant, outre La
Gracieuse, le CVE Beausobre, le chalet Sylvana et l'APEMS, ce centre dépend de
la Municipalité de Morges (ci-après: municipalité) qui en assume la
responsabilité financière et fonctionnelle; il est rattaché à la Direction
jeunesse, sécurité sociale et logement (JSSL). Le CVE a adhéré au réseau d'accueil
de jour des enfants de la région Morges-Aubonne (ci-après: AJEMA).
C.
B.________ et A.________ sont les parents de C.________ Caroppi, née le
16 septembre 2014. Par contrat du 1
er
août 2015, C.________ a été
placée en accueil de jour à la Gracieuse, pour un taux de fréquentation de
100%. Les parents étaient alors domiciliés à Echandens, commune membre du
réseau. La contribution mensuelle a été fixée à
119 fr. 40, facturée mensuellement d'avance, payable à 30 jours. Ce contrat a
été modifié le 1
er
octobre 2015 avec un taux de fréquentation de 60
% et une contribution mensuelle de 225 fr., puis le 1
er
janvier
2016, pour un taux de fréquentation de 100 % et une contribution mensuelle de
375 francs. Les parents avaient alors déménagé à Denens, commune non membre du réseau
mais avec laquelle l'AJEMA a une convention de collaboration permettant le
placement. La Gracieuse a pris connaissance de ce déménagement via le
formulaire rempli par les parents le 8 décembre 2015. Le 16 mars 2016, le JSSL
a adressé aux parents de C.________ un rappel concernant des factures ouvertes
pour les mois d'août, octobre, novembre, décembre 2015 ainsi que janvier et
février 2016 pour un montant total de 1'574 fr. 55, en précisant qu'à défaut de
règlement dans les dix jours, une résiliation du contrat de placement pour le
30 avril 2016 était envisagée. Le 24 mars 2016, le JSSL a accepté la proposition
de A.________ du 22 mars 2016 de paiement en dix mensualités des arriérés de
frais de garde et renouvelé une précédente demande de production par
l'intéressé de ses justificatifs de revenus 2015 et 2016. Un plan de paiement a
été établi le 29 mars 2016. A la suite de la production des justificatifs de
revenus du couple, le contrat de placement de C.________ a été renouvelé le 1
er
mai 2016 avec un taux de fréquentation de 100 % et une contribution mensuelle
de 375 francs.
Il ressorts d'échanges de courriels (14 et 26
octobre 2016)  internes au réseau AJEMA qu'au mois d'octobre 2016, une des
collaboratrices du service s'est aperçue que la commune de Denens ne faisait pas
partie du réseau. Après vérification téléphonique auprès de Robert Caroppi, il
a été pris note que la famille devait déménager à nouveau sur Morges en janvier
2017.
Le 1
er
novembre 2016, le JSSL a adressé à
B.________ et A.________ un rappel de paiement de frais de garde pour un
montant de 2'240.30 avec menace de résiliation du contrat pour le 31 janvier
2017 et annulation de l'arrangement de paiement du 29 mars 2016.
Au mois de novembre 2016, recevant les courriers
adressés à B.________ et A.________ en retour avec la mention "a
déménagé", le JSSL a procédé à des vérifications d'adresse auprès du
Contrôle des habitants de Denens et de Lausanne et constaté que les intéressés
avaient déménagé à Lausanne dès le 1
er
mars 2016. Le 22 novembre
2016, le JSSL a adressé à B.________ et A.________ une "décision
administrative"  les informant qu'au vu de leur déménagement dans une
commune non affiliée au réseau, le contrat de placement de C.________ prenait
fin le 30 novembre 2016 et qu'une facture corrective appliquant un tarif
maximum leur serait envoyée. Dans une lettre du 22 novembre 2016, les
intéressés ont expliqué à la Gracieuse qu'ils avaient dû quitter leur précédent
domicile en raison de la destruction de leur maison ce dont ils avaient informé
l'ARASMAC et qu'ils avaient prévu leur retour dans la région morgienne pour le
1
er
janvier 2017. Ils demandaient donc la reconsidération de la
décision de mettre un terme au contrat de placement de C.________ et l'octroi
d'un délai pour produire les justificatifs nécessaires à la poursuite du
contrat. Par courrier du 2 décembre 2016, le JSSL a informé les intéressés de
"la suspension de (sa) décision administrative du 22 novembre 2016"
en leur rappelant qu'un montant de 2'437.30 fr. restait en souffrance et devait
être réglé jusqu'au 31 décembre 2016; comme le domicile des parents se trouvait
en dehors du réseau AJEMA, le JSSL annonçait une "facture corrective de
CHF 15'725.- (…), correspondant à la différence entre la redevance actuelle et
l'application du tarif maximum en conformité avec le règlement du Centre de Vie
Enfantine". Le 12 décembre 2016, B.________ et A.________ ont annoncé à la
cheffe de JSSL qu'au sujet de la facture corrective de 15'725 fr., ils
entendaient démontrer avoir informé ARASMAC/AJEMA de leur départ temporaire sur
Lausanne et réservaient leur position à ce sujet. Dans sa réponse du 21
décembre 2016, la cheffe du JSSL rappelait aux intéressés qu'il subsistait un retard
de paiement de 1'040 fr. pour des frais de garde et confirmait la facture
corrective de 15'725 fr. conformément à l'art. 6 du règlement de la Gracieuse.
Par lettre du 11 janvier 2017, B.________ et A.________ ont fait part de leur
incapacité de s'acquitter d'une telle somme et estimaient qu'une partie de la
responsabilité (50%) de cette facturation était du ressort de l'ARASMAC/AJEMA,
qui n'avait pas fait suivre l'information concernant leur déménagement
provisoire à Lausanne. Ils proposaient donc un arrangement de paiement pour la
moitié de la somme uniquement, soit pour 7'862 fr. 50. Le 20 janvier 2017, la
cheffe du JSSL indiquait aux intéressés que le montant de l'arriéré de frais de
garde était en réalité de 3'634 fr. et non de 1'040 fr., en leur impartissant
un ultime délai au 31 janvier 2017 pour s'en acquitter à défaut de quoi
l'enfant ne serait plus accueilli à partir du 1
er
février 2017. Quant
à la facture corrective, elle était considérée comme une conséquence directe du
lieu de domicile des parents en dehors du réseau, indépendamment de tout
problème de communication.
Le 10 janvier 2017, B.________ et A.________ ont annoncé
leur départ de Lausanne et leur installation à Morges avec effet au 1
er
février 2017.
Par courrier du 10 février 2017, la cheffe du JSSL a
pris note de l'installation des intéressés à Morges en date du 1
er
janvier 2017 et leur a accordé un plan de paiement des arriérés d'un montant de
19'759 fr. 30 par mensualités de 300 fr. jusqu'à la reprise d'une activité
lucrative par B.________.
Le 19 avril 2017, le JSSL a adressé aux parents de C.________
une "décision administrative", les informant de la résiliation du
contrat de placement de l'enfant pour le 31 mai 2017, en raison du non respect
du plan de paiement. Le 8 juin 2017, le JSSL, a adressé à B.________ et A.________
une nouvelle "décision administrative". Tout en constatant que le
plan de recouvrement des arriérés n'était toujours pas respecté et en se
référant à des échanges de correspondance entre les parties, ce service de la
municipalité a informé les parents que "la décision administrative du 19
avril 2017 résiliant
(
votre) contrat au 31
mai 2017" était suspendue, mais que dit contrat n'allait pas être renouvelé
au-delà du 31 juillet 2017, date pour laquelle il était résilié. La
"décision" précisait qu'elle était susceptible de contestation dans
un délai de 10 jours auprès de la Cheffe du JSSL et que cette procédure n'avait
pas d'effet suspensif.
Par courrier du 12 juin 2017, les parents de C.________
ont contesté cette décision auprès de la Cheffe du JSSL. Par lettre du 20 juin
2017, celle-ci a maintenu la décision du 8 juin 2017 concernant la résiliation
du contrat de placement de C.________ au 31 juillet 2017 et indiqué aux
intéressés que la décision du 20 juin 2017 était susceptible de réclamation
écrite auprès de la Municipalité de Morges dans un délai de 10 jours dès sa
communication, la procédure n'ayant pas d'effet suspensif.
Le 10 juillet 2017, la municipalité a informé B.________
et A.________ que leur recours à l'encontre de la décision de la Cheffe du JSSL
du 20 juin 2017 confirmant une précédente décision du 8 juin 2017 était
irrecevable, malgré l'indication de cette voie de droit. La municipalité
considérait en substance que nonobstant leur désignation, les "décisions
administratives" des 8 et 20 juin 2017 n'étaient pas des décisions
administratives au sens de l'art. 3 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur
la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36) et qu'il s'agissait d'un
"droit formateur relevant du domaine contractuel et non pas d'une
manifestation de la puissance publique". "Indépendamment de cet
aspect procédural", la municipalité confirmait toutefois la décision du
CVE de résilier le contrat de placement de C.________ pour non paiement des
frais de pension. Ce courrier indiquait les voies et délais de recours au Tribunal
cantonal et retirait l'effet suspensif à un éventuel recours.
D.
Par acte de leur conseil du 18 août 2017, B.________ et A.________ (les
recourants) ont recouru contre la décision d'irrecevabilité du 10 juillet 2017
de la Municipalité de Morges (autorité intimée) par devant la Cour de droit administratif
et public du Tribunal cantonal (CDAP) en concluant à son annulation, à
l'annulation de la décision de résiliation du contrat de placement de C.________
au 31 juillet 2017 et à la poursuite de ce contrat sans interruption depuis le
mois d'août 2017. Ils demandaient par ailleurs la restitution de l'effet
suspensif au recours.
La municipalité s'est opposée à la restitution de
l'effet suspensif par écriture de son conseil du 24 août 2017.
Le 29 août 2017, la juge instructrice de la CDAP a
restitué l'effet suspensif au recours, décision confirmée le 18 octobre 2017 ensuite
d'un recours incident (arrêt RE.2017.0011). A la même date, l'ARASMAC et
l'AJEMA ont été requises à participer à la procédure en qualité d'autorités
concernées. Bien qu'invitées à se déterminer sur le recours par avis de la juge
instructrice du 5 septembre 2017, ces autorités n'ont pas procédé, ni produit
leurs dossiers.
La municipalité a déposé sa réponse au recours le 25
septembre 2017. Les recourants ont répliqué le 31 octobre 2017. La municipalité
a dupliqué le 21 novembre 2017.
Le 11 janvier 2018, la municipalité à transmis au
tribunal des attestations du Contrôle des habitants de Lausanne, desquelles il
ressort que les recourants et leur fille ont pris domicile dans cette commune
depuis le 1
er
septembre 2017. Alléguant ne pas avoir été informée de
ce changement d'adresse, la municipalité a demandé le retrait immédiat de
l'effet suspensif au recours, les recourants ne remplissant manifestement pas
les conditions permettant le placement de leur fille dans une structure membre
de l'AJEMA.
Invités à se déterminer sur la question de l'effet
suspensif ou à retirer leur recours au vu de ce nouvel élément, les recourants
ont, par lettre de leur conseil du 19 janvier 2018, maintenu leur recours.
La cour a statué par voie de circulation. Les
arguments des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
Se pose en premier lieu la question de la compétence de la cour de céans
pour connaître du présent litige. Selon l'art. 6 al. 1 de la loi vaudoise du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), l'autorité
examine d'office si elle est compétente.
a) Aux termes de l'art. 92 al. 1 LPA-VD, le Tribunal
cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours
rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune
autre autorité pour en connaître.
Selon l'art. 3 LPA-VD, est une décision toute mesure
prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et
ayant pour objet (al. 1)  de créer, de modifier ou d'annuler des droits et
obligations (let. a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de
droits et obligations (let. b) ou encore de rejeter ou de déclarer irrecevables
des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et
obligations (let. c); sont également des décisions les décisions incidentes,
les décisions sur réclamation ou sur recours, les décisions en matière
d'interprétation ou de révision (al. 2). L'art. 3 al. 1 LPA-VD définit la
notion de décision de la même manière que l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale du
20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021). Cette notion
vise tout acte individuel et concret d'une autorité, qui règle de manière unilatérale
et contraignante des droits ou des obligations (ATF 135 II 38
consid. 4.3); en d'autres termes, constitue une décision un acte étatique qui
touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à
s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière
obligatoire ses rapports avec l'Etat (ATF 141 II 233 consid. 3.1; ATF 135 II 22
consid. 1.2; TF, arrêt 1C_113/2015 du 18 septembre 2015 consid. 2.2).
A teneur de l'art. 4 LPA-VD, sont des autorités
administratives les organes du canton, des communes, des associations ou
fédérations de communes et des agglomérations, ainsi que les personnes
physiques ou morales, qui sont légalement habilités à rendre des décisions.
b) Selon l'art. 39 de la Constitution du Canton de
Vaud du 14 avril 2003
(Cst-VD; RSV 101.01), l'Etat et les communes assurent un service public (al.
1). En tenant compte de l'initiative et de la responsabilité individuelles, ils
assument les tâches que la Constitution et la loi leur confient (al. 2). Sous
leur responsabilité, ils peuvent déléguer certaines tâches (al. 3).
Les décisions sont en général rendues
par des autorités administratives dépendant du pouvoir exécutif, conformément
aux compétences définies par la loi. Dans la mesure où la loi le prévoit, les
sujets de droit privé chargés d’une tâche de droit public peuvent également
avoir la compétence de rendre des décisions (art. 4 LPA-VD; arrêt GE.2013.0002
du 30 août 2013 consid. 1a/bb et les références). Dans ce cadre, c'est
l'interprétation de la loi qui permet de déterminer ce qui est une tâche
publique, qui assume cette tâche et comment elle doit être menée à bien (ATF
138 II 134 consid. 4.3.1 et la référence;
TF, 2C_246/2009 du 22 mars
2010 consid. 2.1 et 2.2.2; TF, 4A_503/2010 du 20 décembre 2010 consid. 3.2; arrêts
GE.2017.0170 du 15 février 2018 consid. 1a
).
La délégation de tâches publiques à un organisme
extérieur à l'administration (au sens de l'art. 39 al. 3 Cst-VD) peut
comprendre implicitement le pouvoir décisionnel nécessaire à l'accomplissement
des tâches concernées, pour autant qu'une loi spéciale ne l'exclue pas. Une
telle délégation n'inclut toutefois pas automatiquement le transfert implicite
d'une compétence décisionnelle; encore faut-il que l'exercice d'un pouvoir
décisionnel s'avère indispensable pour permettre à l'organisme délégataire de
tâches publiques d'accomplir celles-ci. Le plus souvent, la question de savoir
si et dans quelle mesure la délégation d'une tâche d'intérêt public englobe
celle d'une compétence décisionnelle ne trouvera pas de réponse évidente dans
le texte légal, de sorte qu'il conviendra de déterminer, par la voie de
l'interprétation, l'éventuelle existence et, le cas échéant, l'étendue et le
champ d'application précis d'un tel pouvoir. Si, à l'issue d'une telle analyse,
l'existence d'un pouvoir décisionnel dérivant de la délégation de tâches
publiques demeure ambiguë, seule une délégation distincte et explicite dudit
pouvoir décisionnel pourra être admise; cela se justifie au regard des enjeux
en présence, soit la délégation d'une part de puissance publique en faveur d'un
organisme, souvent de droit privé, extérieur à l'administration, ainsi que la
sécurité du droit pour les administrés (ATF 137 II 409 consid. 6.2 et les
références; arrêt
GE.2013.0002 précité, consid. 1a/bb
).
Qu'une compétence décisionnelle soit expressément
déléguée à un organisme extérieur à l'administration ou qu'elle lui soit
implicitement conférée à la faveur de la délégation d'une tâche publique dont
l'exécution requerra nécessairement le transfert d'un pouvoir décisionnel, la
clause de délégation elle-même doit dans tous les cas s'appuyer sur une base
légale suffisante émanant du législateur au sens formel (ATF 137 II 409
précité, consid. 6.2 et les références; arrêt GE.2015.0154 du 10 mars 2016,
consid. 1;
GE.2013.0002 précité, consid. 1a/bb
).
c)
La décision, acte
unilatéral, doit être distinguée des actes bilatéraux, soit des contrats de
droit privé ou de droit administratif. En droit suisse, le contrat de droit
privé et le contrat de droit administratif se distinguent essentiellement par
leur objet; un contrat relève du droit administratif notamment lorsqu’il met
directement en jeu l’intérêt public, parce qu’il a pour objet même une tâche
d’administration publique ou une dépendance du domaine public (ATF 105 Ia 392
consid. 3 et les références; TF, 2C_246/2009 du 22 mars 2010 consid. 2.1
et 2.2.2; TF, 4A_503/2010 du 20 décembre 2010 consid. 3.2; arrêts GE.2017.0170
du 15 février 2018 consid. 1a; GE.2015.0124 du 26 janvier 2016 consid. 1c).
Le caractère bilatéral du contrat de droit
administratif présuppose l’autonomie de la volonté des deux parties, au
contraire de la décision. Il s'agit ainsi de définir le fondement des droits et
obligations résultant de l'acte juridique concerné: soit les prestations dues
de part et d’autre sont prédéterminées par la loi, immédiatement ou non, auquel
cas il s'agit d’une décision; soit elles ne peuvent être rapportées à une
norme, et leur fondement ne pourra être que l’accord de volonté des parties
(arrêt CCST.2006.0003 du 27 octobre 2006 consid. 14a; Moor/Poltier, Droit
administratif, Vol. II, 3
ème
éd., Berne 2011, ch. 3.1.2.2a p. 424).
Dans ce cadre, la seule existence de négociations
entre l'autorité et l'administré ou encore d’une manifestation de la volonté de
ce dernier (s’ajoutant à celle de l’autorité) ne sont pas suffisants pour
distinguer une décision d'un contrat.
Certaines
décisions nécessitent au demeurant l'accord de l'administré - telle la
nomination d'un fonctionnaire (cf. Moor/Poltier,
op. cit.
, ch. 3.1.2.2a
p. 425s, où il est relevé à cet égard qu'en pareille hypothèse, le statut du
fonctionnaire est défini par la loi et que la volonté du candidat à la fonction
a pour objet non le statut lui-même mais l'acceptation de ce statut). Quant à
la forme que les parties ont donnée à la détermination de leur relation, elle
peut constituer un indice (par exemple l'existence d'un document signé par les
deux parties) - qui n'est toutefois pas toujours présent, pas toujours univoque
et peut ne pas représenter leur volonté réelle (cf. Tanquerel, Manuel de droit
administratif, Genève/Zurich/Bâle 2011, n° 974 p. 331-332; arrêt GE.2015.0124
précité, consid. 1c).
d) Aux termes de l'art. 63 al. 2 Cst-VD, en
collaboration avec les partenaires privés, l'Etat et les communes organisent un
accueil préscolaire et parascolaire des enfants.
Selon son art. 1, la loi vaudoise du 20 juin 2006
sur l'accueil de jour des enfants (LAJE; RSV 211.22) a dans ce cadre pour
objets d'assurer la qualité de l'ensemble des milieux d'accueil de jour des
enfants (let. a), de tendre, sur tout le territoire du canton, à une offre
suffisante en places d'accueil, accessibles financièrement (let. b),
d'organiser le financement de l'accueil de jour des enfants (let. c), enfin
d'instituer la Fondation pour l'accueil de jour des enfants (FAJE), sous forme
d'une fondation de droit public (let. d). Cette loi s'applique (art. 3) à
l'accueil collectif préscolaire (let. a), à l'accueil collectif parascolaire
(let. b), à l'accueil familial de jour (let. c) et aux réseaux d'accueil de
jour (let. d).
S'agissant spécifiquement des réseaux d'accueil de
jour - soit de toute structure, reconnue par la Fondation, regroupant des
collectivités publiques, des partenaires privés, des structures d'accueil
collectif préscolaire ou parascolaire et des structures de coordination
d'accueil familial de jour s'occupant de l'accueil de jour
(cf. art. 2 LAJE) -, il résulte de la LAJE en particulier ce qui suit:
"
Art. 27   Constitution du
réseau
1
Les collectivités
publiques, les partenaires privés, les structures d'accueil collectif et les
structures de coordination d'accueil familial de jour, satisfaisant aux
conditions de la présente loi, peuvent constituer un réseau d'accueil de jour.
2
En principe, un
réseau d'accueil de jour comprend au moins une commune.
3
Les constituants d'un
réseau d'accueil de jour en fixent librement l'organisation et le statut
juridique, et notamment les conditions d'adhésion des futurs membres.
4
Si un réseau ne se
constitue pas en personne morale, ses membres désignent un représentant auprès
de la Fondation.
Art. 28    Accès à l'offre
d'accueil
Les enfants des habitants ou des
employés des membres du réseau ont accès, selon les disponibilités, à toute
l'offre d'accueil collectif et familial proposée par les structures membres du
réseau.
Art. 29    Politique tarifaire
1
Chaque réseau fixe sa
propre politique tarifaire en fonction du revenu des personnes ayant
l'obligation d'entretien directe ou indirecte de l'enfant accueilli.
2
L'accessibilité
financière aux prestations d'accueil est garantie.
3
Le montant maximum
facturé aux parents ne peut dépasser le coût moyen des prestations concernées
au sein du réseau d'accueil de jour. Le coût moyen est calculé selon les
modalités fixées par la Fondation.
[...]
Art. 31    Reconnaissance du
réseau
1
Pour être reconnu par
la Fondation, un réseau d'accueil de jour doit remplir les conditions minimales
suivantes:
a.
offrir des places d'accueil pour les enfants, satisfaisant aux conditions du
régime d'autorisation et de surveillance au sens de l'Ordonnance et de la
présente loi, dans deux au moins des trois types d'accueil suivants: accueil
collectif préscolaire, accueil collectif parascolaire, accueil familial de
jour;
b.
présenter un plan de développement de l'offre en places d'accueil tendant à
une taille optimale tenant compte des objectifs fixés par la Fondation
conformément à l'article 41 de la présente loi; ce plan de développement devra
être actualisé tous les 5 ans;
c.
fournir au Service cantonal chargé de la recherche et de l'information
statistiques les informations demandées par la Fondation;
d.
fournir à la Fondation leurs comptes annuels, ainsi que ceux des structures
d'accueil et de coordination qui en sont membres;
e. établir une politique
tarifaire conformément à l'article 29 de la présente loi;
f.
définir en cas d'insuffisance de places des critères de priorité tenant
compte notamment du taux d'activité professionnelle des parents, de la
situation sociale des familles, des besoins en accueil d'urgence;
g.
distribuer les subventions de la Fondation aux structures d'accueil et de
coordination membres du réseau;
h. gérer une liste d'attente
centralisée documentant l'offre et la demande.
2
Après mise en
demeure, la Fondation retire sa reconnaissance si ces conditions ne sont plus
respectées.
Art. 32    Conséquences de la
reconnaissance
Les réseaux reconnus au sens de
l'article 31 bénéficient des subventions versées par la Fondation. Celle-ci en
fixe le montant."
Quant à la FAJE, il s'agit d'une fondation de droit
public, dont le but est d'utilité publique et qui est dotée de la personnalité
morale et placée sous la surveillance de l'Etat (art. 1 et 33 LAJE). Elle a
notamment pour missions, selon l'art. 41 al. 1 LAJE, de coordonner et de
favoriser le développement de l'offre en matière d'accueil de jour, notamment
en fixant des objectifs visant à l'extension des réseaux d'accueil de jour à
une taille optimale et la pleine couverture du territoire cantonal (let. c), de
reconnaître les réseaux d'accueil de jour, au sens de l'art. 31 LAJE (let. d)
et de subventionner l'accueil de jour, par l'intermédiaire des réseaux
d'accueil de jour (let. e).
Selon l'art. 54 LAJE, un recours est ouvert au
Tribunal cantonal contre les décisions prises en vertu de la présente loi.
e) En l'occurrence, la municipalité conteste le
caractère de décision administrative de la résiliation du contrat de placement
de C.________, estimant que la question relève exclusivement du domaine
contractuel.
aa) Il s'impose de constater d'emblée que la LAJE ne
définit pas la nature des relations entretenues entre les parents et les
réseaux d'accueil de jour et ne prévoit pas que ces derniers bénéficieraient
d'une compétence décisionnelle s'agissant de l'accueil par les structures qui
en font partie. Le seul statut juridique d'un réseau d'accueil de jour - qui
est fixé librement par ses constituants (cf. art. 27 al. 3 LAJE) - ne permet
pas en tant que tel d'apprécier l'existence et, le cas échéant, l'étendue d'un
tel pouvoir décisionnel, dès lors que les
sujets de droit privé
peuvent également en bénéficier si les conditions sont réunies (cf. consid. 1b
supra) et qu'à supposer qu'il s'agisse d'un organisme de droit public, une
habilitation législative serait également nécessaire pour qu'il puisse rendre
des décisions - compte tenu de son statut particulier d'organisme de droit
public décentralisé, qui n'est pas intégré dans la relation administrative
hiérarchique (cf. Moor/Poltier,
op. cit.
, ch. 2.1.2.5 p. 196 s).
Se pose dès lors la question de savoir si les
réseaux d'accueil de jour se sont vus confier une tâche publique et, le cas
échéant, si la délégation de cette tâche comprend le pouvoir implicite de
rendre des décisions en matière d'accueil par les structures qui en font
partie.
bb) L'organisation d'un accueil préscolaire, d'un
accueil parascolaire et/ou d'un accueil familial de jour (cf. art. 31 al. 1
let. a LAJE) dont l'accès à l'offre d'accueil
(cf. art. 28 LAJE) et l'accessibilité financière (cf. art. 29 LAJE) sont
garanties poursuit manifestement un but d'utilité publique; s'agissant
spécifiquement de l'accueil préscolaire et parascolaire, ce but se fonde au
demeurant directement sur l'art. 63 al. 2 Cst-VD, dont il résulte que
l'organisation de tels accueils relève de la compétence de l'Etat et des
communes, en collaboration avec les partenaires privés - étant rappelé que les
réseaux d'accueil de jour comprennent en principe au moins une commune (cf.
art. 27 al. 2 LAJE). En reconnaissant et subventionnant les réseaux d'accueil
de jour qui satisfont aux conditions posées par l'art. 31 LAJE, la FAJE agit
dans le cadre des compétences qui lui ont expressément été déléguées par une
loi au sens formel (cf. art. 41 al. 1 let. d et e LAJE), sous la surveillance
de l'Etat (art. 33 LAJE), en vue d'accomplir une tâche publique - soit l'accès
à une offre suffisante en places d'accueil à un coût acceptable pour la
collectivité (cf. art. 1 let. b LAJE); en se soumettant aux conditions légales
des art. 27 ss LAJE, les réseaux d'accueil de jour participent également, à
l'évidence, à l'exercice de cette tâche publique.
cc) La reconnaissance d'un réseau d'accueil de jour
par la FAJE suppose notamment que celui-ci définisse en cas d'insuffisance de
places, des critères de priorité tenant compte notamment du taux d'activité
professionnelle des parents, de la situation sociale des familles, des besoins
en accueil d'urgence (art. 31 al. 1 let. f LAJE) et qu'il gère une liste
d'attente centralisée documentant l'offre et la demande (art. 31 al. 1 let. e
LAJE). Les structures en charge de l'accueil de jour des enfants doivent ainsi appliquer
des critères de priorité prédéterminés que les parents n'ont aucune possibilité
de négocier ni même d'en vérifier l'application correcte, notamment sous
l'angle du principe de l'égalité de traitement, étant entendu que l'accès à
l'offre d'accueil leur est garanti par la loi en fonction des disponibilités
(art. 28 LAJE). Il en résulte que l'acte par lequel une structure d'accueil
accepte ou refuse l'accès à un enfant plutôt qu'à un autre, en effectuant un
examen multicritères et en établissant une liste d'attente par ordre de
priorité, revêt nécessairement un caractère unilatéral et contraignant pour les
parents requérants; de la même façon, la politique tarifaire arrêtée par le
réseau ne saurait faire l'objet d'une négociation entre la structure et les bénéficiaires
(v. notamment arrêts GE.2015.0154 du 10 mars 2016 en matière de tarif et
GE.2013.0213 du 1
er
juillet 2014 en matière de réintégration d'un
enfant dans une structure d'accueil). En définitive, la marge de
"négociation" ou de "choix" qui subsiste en matière de
placement d'un enfant dans une structure d'accueil reconnue selon la LAJE et
qui pourraient revêtir un caractère contractuel ne peut concerner que la
décision de demander l'accès à une place dans telle ou telle structure du
réseau plutôt que dans une autre, l'inscription en liste d'attente, le moment
du début du contrat et le taux de fréquentation.
dd) Il y a ainsi lieu d'admettre que le fait pour
une structure d'accueil d'accepter ou de refuser le placement d'un enfant revêt
toutes les caractéristiques d'une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD. A plus
forte raison, et par extension, la "résiliation" d'un placement en
cours, que ce soit pour des raisons de facturation ou de domicile, équivaut à
une "exclusion" de la structure qui touche le droit des particuliers
d'accéder à l'offre d'accueil (art. 28 LAJE) et est ainsi constitutive d'une
décision administrative.
Par conséquent,
dans la mesure où la décision résiliant, respectivement refusant de renouveler
le contrat de placement a été prise (à tout le moins indirectement) en
application de la LAJE, la cour de céans est compétente pour connaître du
présent recours en application de l'art. 54 LAJE.
ee) Quant à l'autorité ayant rendu cette décision,
la question de sa compétence est moins claire. Il est en effet regrettable que l'ARASMAC
et l'AJEMA, bien que requises à participer à la procédure en qualité
d'autorités concernées, ne se soient pas manifestées, et que le partage de
compétences, notamment en matière de règlement de conflits soit si ambigu, et
ce au détriment d'une certaine sécurité du droit pour les administrés, et d'une
absence dommageable de transparence et d'efficacité dans le traitement des
dossiers.
Ainsi, les statuts de l'ARASMAC sont muets à ce
sujet. Les seules dispositions utiles dans ce cadre concernent la fixation du
but optionnel d'application des dispositions de la LAJE et l'énumération des
communes ayant adhéré au réseau AJEMA (art. 6 Statuts). Les statuts de l'AJEMA
ne figurent pas sur son site Internet et n'ont pas été produits par les parties
dans le cadre de la présente procédure, ce qui est déplorable. Le règlement CVE
prévoit sous ch. 15 que:
"Toute réclamation de la part
du parent doit être adressée à la direction de la structure. Si le litige n'est
pas résolu, le parent peut s'adresser à la Municipalité, en qualité d'organe de
recours. En cas de litige persistant, le Comité de direction de l'ARASMAC peut
être saisi par l'intermédiaire du réseau AJEMA".
Le contrat de placement reprend partiellement et
complète cette disposition sous rubrique
"Règlement de conflits"
:
"En cas de conflits, les
parties sont tenues de négocier. A défaut d'accord, le différend peut être
soumis au Comité de direction de l'ARASMAC (Association régionale pour l'Action
sociale Morges-Aubonne-Cossonay) après consultation de la personne responsable
de la coordination du Réseau AJEMA.
La décision prise peut faire
l'objet d'un recours auprès du tribunal cantonal, Cour de droit administratif
et public, avenue Eugène-Rambert 15, 1014 Lausanne. Le recours s'exerce par
écrit dans les 30 jours dès la communication de la décision attaquée. Il est
adressé à l'autorité de recours. L'acte de recours doit être signé et indiquer
les conclusions et motifs du recours. La décision attaquée est jointe au
recours. Le recours est accompagné, le cas échéant, de la procuration du
mandataire. (LPA-VD, chap. IV, art. 73 et ss.)"
Au vu de ces dispositions règlementaires, il est
douteux que la décision du 10 juillet 2017 émanant de la municipalité sans
avoir été soumise au Comité de direction de l'ARASMAC puisse être considérée
comme étant une décision finale susceptible de recours (art. 74 LPA-VD). Quoi
qu'il en soit, la question peut rester indécise au vu de l'issue du litige (cf.
consid. 2 ci-dessous).
2.
a) L’objet du litige est défini par trois éléments: la décision
attaquée, les conclusions du recours et les motifs de celui-ci. Selon le
principe de l’unité de la procédure, ne peuvent être examinés et jugés, en
principe, que les rapports juridiques à propos desquels l’autorité
administrative s’est prononcée préalablement, d’une manière qui la lie sous la forme
de décision. L’objet du litige peut être réduit devant l’autorité de recours,
mais pas étendu, ni modifié (ATF 136 V 362 consid. 3.4.2 p. 365). Le juge
administratif n’entre pas en matière sur des conclusions qui vont au-delà de
l’objet du litige qui lui est soumis (ATF 134 V 418 consid. 5.2.1 p. 426; 125 V
413 consid. 1a p. 414, et les références citées).
b) En l'espèce, la décision entreprise résilie le
contrat en cours au 31 juillet 2017 d'une part, et refuse son renouvellement à
partir du mois d'août 2017 d'autre part. Les conclusions des recourants tendent
à l'annulation de la décision de résiliation au 31 juillet 2017 d'une part, et
à la poursuite du contrat depuis le mois d'aout 2017 d'autre part. Il y a donc
identité d'objet entre la décision attaquée et les conclusions du recours.
aa) Il résulte du règlement CVE (notamment art. 4, 5
par. 5, 6 par. 8, et 8) que le contrat de placement est conclu en principe pour
une année scolaire et qu'il ne se renouvelle pas automatiquement, mais au
contraire fait l'objet d'un nouvel examen et d'un nouveau contrat chaque année
et lors de chaque modification de circonstances (adaptation du tarif,
modification des revenus des parents, modification de taux de fréquentation,
etc.). On en veut pour preuve le nombre de contrats établis et renouvelés en
faveur des recourants à chaque changement de circonstances depuis le placement
de leur fille à la Gracieuse. Il en résulte que la conclusion des recourants
tendant à l'annulation de la décision dans la mesure où elle met un terme au
placement de l'enfant au 31 juillet 2017 est irrecevable faute d'intérêt actuel
au recours (art. 75 al. 1 let. a LPA-VD). En effet, le contrat pour l'année
2016/2017 prend de toute manière automatiquement fin à l'échéance du 31 juillet
2017, un nouveau contrat devant être établi pour l'année scolaire suivante. La
"décision administrative" du 8 juin 2017 du JSSL confirmée par la
cheffe de ce service le 20 juin 2017, puis par la décision entreprise le 10
juillet 2017, ne dit pas autre chose: la décision de résiliation du 19 avril
2017 pour non respect du plan de paiement et "suspendue" jusqu'au
terme ordinaire du contrat, soit au 31 juillet 2017, moment à partir duquel le
placement n'est pas renouvelé.
bb) La seule question qui reste donc à résoudre est celle
de savoir si les parents de C.________ ont droit au renouvellement de leur
contrat à partir du 1
er
août 2017. Il faut donc examiner si les conditions
d'accès à la structure d'accueil sont remplies à partir de cette date. Il est
vrai qu'initialement, les motifs invoquées dans la décision entreprise pour
justifier le refus de renouvellement du contrat d'accueil avaient trait aux
retards de paiement par les recourants d'un montant de 19'759 fr. 30 résultant
principalement d'une facture corrective à la suite du déménagement des intéressés
dans une commune non membre du réseau et avec laquelle la commune de Morges n'a
pas conclu de convention de collaboration. Ayant appris cette circonstance
fortuitement et tardivement, la municipalité a appliqué un tarif maximum avec
effet rétroactif. On peut s'interroger sur la légalité de cette pratique au vu
de la circulaire no 5 de l'AJEMA du 2 novembre 2010 qui confirme qu'en cas de
déménagement des parents dans une commune hors réseau, il n'existe pas de droit
au placement et qu'en vue d'atténuer les effets brutaux d'une fin anticipée du
contrat, le placement pourrait se poursuivre exceptionnellement un mois après
le déménagement aux mêmes conditions tarifaires. Cette directive semble ainsi
écarter implicitement l'application d'un "tarif maximum" dans ces cas
dans la mesure où "le parent avec des revenus peu importants ne pourra pas
s'acquitter de la redevance". Au demeurant, aucune autre disposition du
règlement CVE ne prévoit l'application du tarif maximum en cas de déménagement
des parents dans une commune hors réseau mais confirme également, à l'instar de
la directive, la fin automatique du droit au placement (ch. 2.1, et 8 par.
4 règlement CVE). Le tribunal n'a toutefois pas à trancher ce motif, qui sort
du cadre de la décision entreprise (cf. consid. 2a et 2b-aa ci-dessus) et dans
la mesure où une autre circonstance portée à sa connaissance en cours de
procédure suffit pour nier le droit au placement de l'enfant C.________ à la
Gracieuse à partir du mois d'août 2017.
Selon le ch. 2.1 du règlement CVE, intitulé
"Accès
à la structure d'accueil"
:
"L'accès à la structure
d'accueil est réservée aux enfants dont le-s parent-s ou le-s détenteur-s de
l'autorité parentale faisant ménage commun avec l'enfant (ci-après "le
parent") est domicilié sur le territoire d'une des communes affiliées au Réseau
AJEMA ou est employé par une entreprise affiliée à ce même réseau (…)
L'accès à la structure pour les
enfants dont le parent ne remplit pas une de ces conditions n'est possible que
dans le cadre d'un accord valablement conclu par le réseau AJEMA avec un autre
réseau d'accueil de jour reconnu par la Fondation pour l'accueil de jour des
enfants (FAJE)."
Le ch. 8 par. 4 du règlement CVE prévoit que:
"En cas de déménagement, le
contrat est automatiquement revu en fonction des conditions d'admission (art. 2
ci-dessus)."
Enfin, la Directive no 5 du réseau AJEMA
susmentionnée décide:
"D'accepter dans des cas
exceptionnels de déménagement du parent dans une commune sans réseau reconnu
par le FAJE ou dans un réseau qui n'a pas de convention de collaboration avec
le Réseau AJEMA, le placement se poursuive un mois après le déménagement, aux
mêmes conditions pour le calcul de la redevance."
cc) En l'occurrence, il n'est pas contesté que le
contrat de placement de C.________ n'a pas été renouvelé à partir du 1
er
août 2017. Le présent recours visant à la reconduction de ce contrat a été
déposé le 18 août 2017. Une décision restituant l'effet suspensif au recours a
été rendue par la juge instructrice le 29 août 2017, confirmée par arrêt
RE.2017.00.11 du 18 octobre 2017. Or, les recourants ont emménagé à Lausanne le
1
er
septembre 2017, soit peu de temps après l'introduction de leur
recours et alors que la décision de restitution de l'effet suspensif était
contestée (arrêt RE.2017.0011 du 18 octobre 2017) sans en informer la structure
d'accueil ou la municipalité, ni le tribunal par ailleurs. Il est manifeste
qu'à partir de la date de leur déménagement, ils n'avaient plus le droit de
placer leur enfant à la Gracieuse en vertu des dispositions règlementaires
précitées, Lausanne étant une commune hors réseau AJEMA et avec laquelle ce
réseau n'a pas conclu de convention de collaboration. La conclusion des
recourants tendant à l'attribution d'une place pour leur enfant dans une
structure membre du réseau s'avère dès lors manifestement mal fondée.
3.
Il s'ensuit que le recours doit être rejeté dans la mesure de sa
recevabilité. La décision attaquée est confirmée. Les recourants, qui
succombent, supporteront les frais de justice (art. 49 al. 1 LPA-VD). Ils
devront par ailleurs des dépens à la Commune de Morges, qui a procédé par
l'intermédiaire d'un mandataire professionnel (art. 55 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
II.
La décision rendue le 10 juillet 2017 par la Municipalité de Morges en
tant qu'elle confirme le refus d'une place d'accueil à la Gracieuse pour
l'enfant C.________ est confirmée.
III.
Les frais de justice, par 500 (cinq cents) francs, sont mis à la charge
de B.________ et A.________, solidairement entre eux.
IV.
B.________ et A.________, débiteurs solidaires, verseront à la Commune
de Morges une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 26 février 2018
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.