vd_omni · AC.2014.0347 · 2016-01-29 · fr

SWISSCOM (Suisse) SA Legal & Regulatory/Direction générale de l'environnement, OFFICE FEDERAL DE LA COMMUNICATION, Office fédéral de l'environnement OFEV, Municipalité de Lonay | Détermination du critère permettant de fixer le seuil à partir duquel la différence entre deux mesures de réception d’une installation de téléphonie mobile peut entraîner une modification des bases de l’autorisation (seuil de déclenchement). Les parties sont d’accord pour retenir que la détermination du seuil de déclenchement doit garantir, avec une probabilité de 95%, que l'intensité ne dépasse pas ce seuil, compte tenu des incertitudes de mesure.L’OFEV préconise de retenir un facteur de correction de 1.65 à l’incertitude de mesure standard, alors que l’OFCOM propose d’utiliser un facteur de correction de 2 à l’incertitude de mesure standard. Le tribunal considère que la méthode de détermination du seuil de déclenchement proposée par l’OFCOM repose sur une base scientifique bien établie, qui a le mérite de la clarté scientifique et qui est utilisée dans d’autres domaines, notamment pour les mesures de pollution de l’air, et qui est reprise par la directive européenne 2014/30/UE pour les normes de compatibilité électromagnétique (Normes CEM). Il s’agit d’une méthode de traitement des incertitudes de mesure plus générale qui prend aussi en considération les incertitudes des valeurs négatives, alors que la méthode proposée par l'OFEV ne prend en compte que les valeurs positives.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.01.2016 AC.2014.0347

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 29 janvier 2016
Composition
M. Eric Brandt, président;
M. Bertrand Dutoit et M. Claude Bonnard, assesseurs; Mme Leticia
Blanc, greffière.
Recourante
SWISSCOM (Suisse) SA,
à Bern,
représentée par Me Amédée KASSER, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Direction générale de
l'environnement,
DGE-DIREV,
à Lausanne,
Autorités concernées
1.
OFFICE FEDERAL DE LA COMMUNICATION,
à Bienne,
2.
Office fédéral de l'environnement
OFEV,
à Bern,
3.
Municipalité de Lonay,
à Lonay,
Objet
Divers
Recours SWISSCOM (Suisse) SA c/ décision du Direction
générale de l'environnement du 6 janvier 2012 ordonnant de prendre les mesures de correction de manière à permettre le respect de la valeur limite de
l'installation pour l'ensemble du voisinage de la station de base, sis route
de Denges 2 à Lonay (suite de l'arrêt du TF du 12 août 2014, AC.2012.0030)
Vu les faits suivants
A.
Par arrêt du 12 août 2014, le Tribunal fédéral a annulé l’arrêt rendu
par la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(ci-après : le tribunal) le 1
er
juillet 2013 dans la
cause AC.2012.0030. Il a renvoyé la cause au tribunal pour nouvelle décision. Les
faits ayant donné lieu à l’arrêt AC.2012.0030 concernent une décision du
Service de l’environnement et de l’énergie (actuellement la DGE-ARC) ordonnant de prendre des mesures de correction des émissions sur l’antenne de
téléphonie mobile située à la route de Denges 2, à Lonay, de manière à
respecter les valeurs limites de l’installation pour l’ensemble du voisinage.
En droit
1.
a) L’arrêt du Tribunal fédéral pose trois principes concernant les
mesures de contrôle destinées à vérifier le respect des valeurs limites d’immissions
fixées pour les installations de téléphonie mobile :
-    L’autorité chargée de veiller au respect des
limitations des émissions au sens de l’art. 12 de l’ordonnance sur la
protection contre le rayonnement non ionisant du 23 décembre 1999 (ORNI, RS 814.717) peut procéder à une seconde mesure de réception même lorsque les conditions
d’exploitation de la station n’ont pas changé afin de contrôler le respect des
valeurs limites des rayons non ionisants dont les effets sur la santé sont
encore peu connus (consid. 3.3).
-    Compte tenu de l’incertitude entachant toute mesure du
rayonnement non ionisant, il faut s’attendre à ce que des mesures répétées pour
un même lieu par diverses personnes et au moyen d’un équipement différent
conduisent à des résultats divergents. De petites différences entre les
résultats de mesure ne peuvent donc représenter que des fluctuations
statistiques dues à l’incertitude de la mesure sans que les émissions aient
changé. En revanche, plus cet écart devient important, plus il est probable
qu’une différence effective des émissions en soit la cause.
-    Le Tribunal fédéral demande à l’instance cantonale de
déterminer des critères objectifs permettant de fixer le seuil à partir duquel
la différence entre la première mesure de réception et la seconde mesure peut
entraîner une modification des bases de l’autorisation, c’est-à-dire une modification
effective des immissions mesurées au lieu d’utilisation sensible déterminant.
b) Selon l’art. 11 al. 3 de la Loi fédérale sur la protection de l’environnement du 7 octobre 1983 (LPE ; RS 814.01), les émissions sont limitées plus sévèrement si les atteintes, eu égard à la charge
actuelle de l’environnement, sont nuisibles ou incommodantes. L’art. 13 al. 1
LPE précise que c’est le Conseil fédéral qui édicte par voie d’ordonnance les
valeurs limites d’immissions applicables à l’évaluation des atteintes nuisibles
ou incommodantes. Pour les rayons non ionisants, ce principe est repris à
l’art. 5 ORNI. Cette disposition prévoit que s’il est établi ou à prévoir
qu’une installation entraînera, à elle seule, ou associée à d’autres
installations, des immissions dépassant une ou plusieurs valeurs limites d'immissions
de l’annexe 2, l’autorité impose une limitation d’émissions complémentaires ou
plus sévère (al. 1). L’autorité doit alors ordonner une limitation des
émissions jusqu’à ce que les valeurs limites d’immissions ne soient plus
dépassées (al. 2).
Selon le ch. 64 de l’annexe ORNI, la valeur limite d’installation
à respecter dans les Lieux à Utilisation Sensible (LUS) est de 5.0 V/m
(volt/mètre) pour les installations qui émettent à la fois dans la gamme de
fréquence de 900 MHz et à la fois dans la gamme de fréquence de 1800 MHz, ce
qui est le cas des antennes en cause, situées à la route de Denges à Lonay.
c) Lors de la première mesure de réception du 10 mai 2010, la valeur du champ électrique mesurée au LUS n° 5 s’élevait à 6.11. V/m. La société recourante a alors proposé de réduire la puissance maximale des
cellules de manière à ce que la valeur de l’installation pour le mode
d’exploitation déterminant atteigne 4.95 V/m sur le LUS No 5, soit le plus
exposé. Le Service de l’environnement et de l’énergie (SEVEN) a pris note de ces
modifications et les a intégrées comme faisant partie des nouvelles
caractéristiques maximales autorisées de l’antenne. Il en résultait une
nouvelle fiche de données spécifiques attestant que l’installation était
conforme aux exigences requises, en particulier aux valeurs limites d’installation
au LUS n° 5 notamment. Le SEVEN a accepté en date du 30 juin 2010 la nouvelle fiche de données spécifiques fixant ainsi les nouvelles conditions
d’exploitation de l’installation.
2.
a) Lors de la deuxième mesure de réception, le rayonnement non ionisant
mesuré au LUS 5 s’élevait à 6.74 V/m. Il convient donc de déterminer si l’écart
entre la valeur limite des immissions imposée à 4.95 V/m au LUS 5 lors de
l’acceptation de la nouvelle fiche de données spécifiques du 10 juin 2010 et la nouvelle mesure effectuée le 13 décembre 2011 à 6.74 V/m dépasse le seuil de déclenchement, imposant l’obligation de limiter plus sévèrement les
émissions de l’installation au sens de l’art. 11 al. 3 LPE et 5 al. 1 et 2 ORNI
pour respecter les valeurs limites d’installation au LUS 5. A cet égard,
l’Office fédéral de l’environnement (OFEV) ainsi que l’Office fédéral de la
communication préconisent deux méthodes distinctes.
b) Les deux Offices fédéraux considèrent que la
détermination du seuil de déclenchement doit permettre un degré de confiance de
l’ordre de 95%, soit garantir avec une probabilité de 95% que la vraie
intensité du champ ne dépasse pas ce seuil. Toutefois, l’OFEV, applique la
marge de 5% de manière asymétrique, c’est-à-dire seulement en cas de
dépassement positif de la valeur limite. Selon le tableau annexé à la prise de
position de l’OFEV au Tribunal fédéral du 19 décembre 2013, avec une situation
d’immissions inchangées, la probabilité que la deuxième mesure (VA2) soit
supérieure à la première mesure (VA1) est de 50%; cette probabilité est réduite
à 16% lorsque l’on ajoute à la première mesure (VA1) son incertitude de mesure
standard (µ1), et enfin, si on ajoute à la première mesure (VA1), son incertitude
de mesure standard (µ1) multipliée par un facteur de 1.65 la probabilité est
réduite à 5%.
c) Le facteur de 1.65 semble alors avoir été calculé
par l’OFEV pour réduire la marge d’erreur liée à l’incertitude de mesure à 5%
de probabilité de dépassement seulement. Pour l’OFCOM (annexe à la prise de
position au TF du 4 février 2014), la plage de tolérance acceptable autour de
la valeur lue doit être déterminée de telle manière qu’à l’intérieur de cette
plage, se trouve la valeur réelle avec une probabilité au moins égale à 95%. La
plage de tolérance s’étend alors aussi bien aux résultats positifs que négatifs,
soit aussi bien les valeurs mesurées supérieures à la valeur réelle et celles inférieures.
En prenant en compte une plage définie par l’incertitude de mesure standard (µ1)
aux deux points d’inflexion de la courbe de Gauss (loi normale), 68.3% des
mesures lues se trouvent dans la plage ainsi définie par rapport à la valeur
réelle. La valeur réelle se situe alors avec une probabilité de 68.3% dans la
plage définie par l’incertitude de mesure standard. Pour que la valeur réelle
se situe avec une probabilité de plus de 95% dans la plage de tolérance,
l’incertitude de mesure élargie doit correspondre au double de l’incertitude de
mesure standard. Toutes les valeurs lues dans la plage déterminée par
l’incertitude de mesure élargie, correspondant au double de l’incertitude de
mesure standard (2 x µ1), comprennent la valeur réelle avec une probabilité de
95.4%.
d) Le tribunal considère que la méthode de
détermination du seuil de déclenchement proposée par l’OFCOM repose sur une
base scientifique bien établie, qui a le mérite de la clarté scientifique et
qui est utilisée dans d’autres domaines, notamment pour les mesures de
pollution de l’air, et qui est reprise par la
directive européenne 2014/30/UE
pour les normes de compatibilité électromagnétique (Normes CEM). Il s’agit
d’une méthode de traitement des incertitudes de mesure plus générale qui prend
aussi en considération les incertitudes des valeurs négatives.
3.
a) Selon l’OFEV, pour déterminer le seuil de déclenchement pour une
limitation plus sévère des émissions, il faut prendre en considération
l’incertitude de mesure standard, qui s’élève à 20.1% pour cette mesure UMTS,
et multiplier cette incertitude par le facteur 1.65. Comme la valeur d’immissions
faisant l’objet de l’autorisation modifiée à la suite de la première mesure de
réception s’élève à 4.95 V/m pour LUS 5, l’application de l’incertitude de
mesures de 20.1% s’élève à 0.99 V/m (4.95 V/m x 20.1%). En multipliant
l’incertitude de mesures standards pour le LUS 5 par le facteur proposé de
1.65, on obtient une valeur d’appréciation pour le seuil de déclenchement de 6.58 V/m (à savoir, 4.95 + [0.99 V/m x 1.65]). Or, en appliquant le facteur de correction
de 1.65, on constate que la valeur d’immissions mesurées lors de la seconde
mesure de réception effectuée le 13 décembre 2011 est supérieure à ce seuil
puisqu’elle s’élève à 6.74 V/m, ce qui nécessiterait une limitation plus sévère
des émissions en application des art. 11 al. 3 LPE et 5 al. 1 et 2 ORNI.
b) En revanche, la méthode de calcul préconisée par
l’OFCOM utilise un facteur de correction de 2, au lieu de celui de 1.65
préconisé par l’OFEV. Avec le facteur de correction de 2, appliqué à
l’incertitude de mesure standard qui correspond à 0.99 V/m, on obtient un
seuil de déclenchement qui atteint une valeur de 6.93 V/m (4.95 V/m + [0.99
V/m x 2]). Ainsi, la deuxième mesure de réception effectuée en décembre 2011
resterait inférieure au seuil de déclenchement et ne nécessiterait pas la mise
en œuvre d’une limitation plus sévère des émissions au sens de l’art. 11 al. 3
LPE et 5 al. 1 et 2 ORNI. Comme la méthode de détermination de la marge
d’incertitude de l’OFCOM présente une plus grande acceptabilité (voir consid. 2d
ci-dessus) il y a lieu de considérer que la deuxième mesure de réception (VA2)
se situe avec une probabilité de 95.4% dans la plage correspondant au double de
l’incertitude de mesure standard. En effet, en appliquant un facteur 2 à
l’incertitude de mesures standards, la deuxième mesure de réception de 6.74 V/m
sur le LUS n° 5 au mois de décembre 2011 reste inférieure au seuil de
déclenchement de 6.93 V/m. Partant, aucune mesure de limitation supplémentaire
des émissions au sens de l’art. 11 al. 3 LPE et 5 al. 1 et 2 ORNI ne peut être
imposée à la société recourante.
4.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis
dans le sens des considérants et la décision du Service de l’environnement et de
l’énergie du 6 janvier 2012 ordonnant de prendre les mesures de correction
de manière à permettre le respect de la valeur limite d’installation pour
l’ensemble du voisinage de la station de base de la route de Denges 2 à Lonay
doit être annulée.
Compte tenu de l’issue du recours, le tribunal
statuera sans frais. S’agissant de la question de la répartition des dépens, le
tribunal constate que l’essentiel de l’argumentation développée dans le recours
du 6 février 2012 s’avérait mal fondée, ce que le Tribunal fédéral a constaté
dans son arrêt du 12 août 2014. En particulier, le Tribunal fédéral a confirmé
qu’il était possible d’effectuer une deuxième mesure de réception. Ainsi, en
application de l’art. 56 al. 1 et 2 de la loi sur la procédure administrative
du 28 octobre 2008 (LPA-VD ; RSV 173.36), les dépens en faveur de la
société recourante seront réduits à 500 francs.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis dans le sens des considérants.
II.
La décision du Service de l’environnement et de l’énergie du 6 janvier 2012 ordonnant de prendre les mesures de correction concernant la station de
base sise à la route de Denges 2, à Lonay, est annulée.
III.
Les frais de justice sont laissés à la charge de l’Etat.
IV.
L’Etat de Vaud, par l’intermédiaire du budget de la Direction générale de l’environnement, est débiteur de la société recourante Swisscom
(Suisse) SA d’un montant de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 29 janvier 2016
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel
subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être
rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les
moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en
quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve
doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie;
il en va de même de la décision attaquée.