vd_omni · AC.2022.0428 · 2024-06-12 · fr

A.______, Municipalité d'Orbe, B.________ et C.________, Communauté des propriétaires des copropriétaires d'étages des PPE D.________ à I.________ / Direction générale du territoire et du logement | Annulation d'un ordre portant sur la suppression d'une digue/tranchée drainante aménagée en zone agricole afin de prévenir les risques d'inondation du quartier résidentiel en contrebas, et renvoi de la cause à la DGTL pour qu'elle se prononce à nouveau sur la remise en état sans fixer des obligations à l'égard de tiers (propriétaires d'immeubles voisins, promoteur du quartier, commune), mais exclusivement, le cas échéant, à l'égard du propriétaire de la parcelle concernée, qui a la maîtrise effective du sol.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 12.06.2024 AC.2022.0428

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
12 juin 2024
Composition
M. André Jomini,
président
; M. Michel Mercier et Mme Silvia
Uehlinger, assesseurs; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourants
1.
A.________,
à ********, représenté
par Me Mathias KELLER, avocat à Lausanne,
2.
Municipalité d'Orbe,
à Orbe, représentée
par Me Jean-Daniel THERAULAZ, avocat à Lausanne,
3.
B.________,
et
C.________,
à
********, tous deux représentés par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-les-Bains,
4.
Communautés des copropriétaires
d'étages des PPE D.________, E.________, F.________, G.________, H.________
et I.________,
à ********, toutes représentées par Me Charles MUNOZ,
avocat à Yverdon-les-Bains,
Autorité intimée
Direction générale du territoire et
du logement (DGTL),
à Lausanne,
Autorité concernée
Direction générale de
l'environnement (DGE),
à Lausanne.
Objet
Remise en état
Recours A.________, B.________ et consort, communautés des
copropriétaires d'étages des PPE D.________, E.________, F.________, G.________,
H.________ et I.________, et Municipalité d'Orbe c/ décision de la Direction
générale du territoire et du logement du 21 novembre 2022 (parcelle n
o
2705, aménagement d'une digue sans autorisation en zone agricole - remise en
état des lieux) - dossiers joints: AC.2023.0002, AC.2023.0004 et AC.2023.0005
Vu les faits suivants:
A.
A.________, agriculteur, est propriétaire depuis le 5 avril 2011 de la
parcelle n
o
2705 du registre foncier, sur le territoire de la
commune d'Orbe. D'une surface de 9'524 m
2
, cette parcelle en
nature de champ, pré et pâturage est actuellement cultivée. Elle est classée en
zone agricole, d'après un plan des zones communal approuvé par le Conseil
d'Etat le 23 mai 1986. Elle fait en outre partie des terrains recensés dans
l'inventaire cantonal des surfaces d'assolement (SDA).
La limite nord de la parcelle n
o
2705
(sur une longueur d'environ 240 m) est contiguë à la limite sud du périmètre du
plan de quartier (PQ) "Creux de Rave", approuvé par le Département
des travaux publics, de l'aménagement et des transports le 13 août 1996. La
bande de terrain à bâtir longée par la parcelle n
o
2705 est formée
des cinq parcelles adjacentes n
os
2726, 2343, 2710, 2711 et 2365. Des
bâtiments d'habitation de plusieurs appartements ont été construits sur ces
biens-fonds, avec le régime de propriété par étages (PPE).
La promotion a notamment été assurée par C.________.
Cette société, dont le siège est sis à ********, a pour but la réalisation de
toutes affaires immobilières, soit notamment l'achat, la mise en valeur, la
vente de tous immeubles, ainsi que tous travaux du bâtiment. Elle est
administrée par B.________.
B.
Le 13 décembre 2012, A.________ a écrit au Service du développement
territorial (SDT; désormais la Direction générale du territoire et du logement
[DGTL]) et à la Municipalité d'Orbe (ci-après: la municipalité), en expliquant
ce qui suit. Les copropriétaires d'étages voisins des PPE, dans le périmètre du
PQ, ont fait exécuter divers travaux sur la parcelle n
o
2705, sans
autorisation ni enquête publique préalable. Selon leur description, ces travaux
consistent en la création d'une digue, soit un remblai de terre longeant deux tranchées
remplies de plusieurs centaines de mètres cube de gravier. Ce dispositif serait
destiné à drainer et collecter les eaux de ruissellement de la parcelle n
o
2705,
en pente descendante en direction du nord. La surface concernée, d'environ
2'000 m
2
, ne peut pas être exploitée et serait donc soustraite à
l'agriculture. En définitive, A.________ demandait à la municipalité d'ordonner
le rétablissement de l'état antérieur, et au SDT de confirmer à cette dernière
qu'elle devait prendre cette mesure.
Le 22 janvier 2013, la municipalité a répondu à
l'avocat de A.________ dans les termes suivants:
"
[...]
De ce que nous constatons dans ce dossier, il nous
apparaît que les constructions en zone agricole relèvent du Canton et que c'est
à celui-ci qu'une autorisation aurait dû être demandée.
Les travaux que vous relevez ont
apparemment été réalisés avant l'acquisition de cette parcelle par votre client
[A.________]
au propriétaire J.________
et fils. Ils n'ont pas fait l'objet d'une demande préalable à l'autorité
communale.
On peut légitimement penser qu'à
la signature de l'achat de cette parcelle devant notaire, votre client était en
parfaite connaissance de l'état du terrain dont il s'est porté acquéreur.
Dans la mesure où il n'appartient
pas à la collectivité publique de se substituer à un juge civil concernant des
travaux qui auraient été faits de manière illicite et forte de ce constat, la
Municipalité demande au propriétaire du terrain, actuellement votre client M. A.________,
soit de solliciter l'autorisation cantonale pour légaliser les travaux
effectués, soit de remettre le terrain en l'état antérieur, à charge pour lui
de s'adresser à son vendeur ou à tout responsable.
Nous nous permettons de relever
que si ces travaux avaient été réalisés dans le but d'éviter un écoulement
d'eau sur la parcelle voisine, la seule remise en l'état antérieur pourrait
contribuer à créer un litige au sens des dispositions du Code civil en matière
d'écoulement des eaux."
Une facture relative aux travaux évoqués ci-dessus a
été établie par l'entreprise K.________ le 8 octobre 2007. Cette facture, pour
un montant de 50'000 fr., a été adressée à C.________. Elle décrit les travaux
effectués pour la création d'une tranchée filtrante: - creuse, fouille en
rigole, chargement et évacuation des déblais (creuse de 230 ml x 0.8 largeur x
2.3 profondeur moyenne); - fourniture et mise en place d'un drain (230 ml); -
fourniture et mise en place de boulets drainants (423 m
3
);
-raccordement au drain existant (il s'agit du collecteur eau claire communal).
C.
Des pourparlers ont ensuite été menés entre les intéressés afin de
résoudre certains problèmes liés à la construction des bâtiments d'habitation voisins,
notamment les risques d'inondation dans les sous-sols à cause des eaux de pluie
provenant de la parcelle n
o
2705. Une modification du plan de
quartier a été envisagée. Ces démarches n'ont pas abouti à une solution
s'agissant du maintien ou de la suppression de l'ouvrage réalisé en 2007 le
long de la limite nord de la parcelle précitée.
Par l'intermédiaire de son avocat, A.________ a dès
lors interpellé à nouveau le SDT qui lui a répondu, le 3 avril 2017, par une
lettre comportant les passages suivants:
"
[…]
La fouille drainante, sans rapport avec l'exploitation du
champ de votre client, ne peut être considérée comme conforme à la zone
agricole et vous posez à juste titre la question de la remise en état des
lieux.
Selon vos termes, cet ouvrage a
été réalisé "par le promoteur et les copropriétaires" du plan de
quartier "Creux de Rave", et vous exigez que le SDT rende une
décision à leur encontre
[…]
.
La décision de remise en état des
lieux que vous exigez de la part du SDT sera dirigée contre votre mandant. Du
fait de son titre de propriété du bien-fonds n
o
2705, celui-ci
répond en tant que perturbateur par situation des travaux réalisés sur sa
propriété.
Face à une situation contraire au
droit, le SDT ne choisit pas d'adresser sa décision soit au perturbateur par
situation, soit au perturbateur par comportement. En l'espèce, celle-ci sera
notifiée à votre mandant
[…]
".
Le SDT encourageait en outre les intéressés à
trouver une solution conventionnelle dans le cadre des démarches relatives à
une modification du plan de quartier.
L'avocat de A.________ a répondu au SDT par une
lettre du 27 juin 2019, en indiquant qu'aucune solution conventionnelle n'avait
pu intervenir. Il ajoutait ce qui suit:
"Dans ces circonstances, une
décision de remise en état de la fouille drainante réalisée sans autorisation
sur la parcelle 2705, colloquée en zone agricole, doit être rendue par votre
autorité.
Mon mandant a pris bonne note que
cette remise en état sera ordonnée à son encontre. Il y procédera dès que votre
décision sera définitive et exécutoire."
D.
Le 14 février 2020, le SDT a communiqué aux intéressés un projet de
décision concernant la remise en état des lieux sur la parcelle n
o
2705, en leur permettant de se déterminer. Puis, le 13 octobre 2021, un nouveau
projet de décision leur a été adressé, avec également la possibilité de se
déterminer.
Une décision formelle a été rendue par la DGTL le 21
novembre 2022. Son dispositif (ch. III) est le suivant:
"A. Mesures de remise en
état des lieux
Sont ordonnés concernant la
parcelle n
o
2705 :
1. Le démontage de la digue aux
frais de C.________ et de M. B.________.
2. La remise en état du terrain de
la digue conformément à l'état initial
[...]
,
aux frais de C.________ et de M. B.________.
3. L'établissement, à charge du
propriétaire de la parcelle n
o
2705, d'un concept de remise en état
des sols adapté à soumettre à l'examen de la DGE-GEODE/sols afin qu'elle puisse
fixer les conditions techniques de remise en état des sols.
4. L'établissement aux frais du
propriétaire de la parcelle n
o
2705 d'une étude hydrogéologique de
la parcelle n
o
2705 par un bureau spécialisé agréé par la DGE-Eaux
et forces hydrauliques portant sur l'évacuation des eaux de surface.
5. Les travaux de remise en état
des terrains seront suivis par un spécialiste de la protection des sols engagé
par le propriétaire de la parcelle n
o
2705 qui devra régulièrement
informer la DGE-GEODE/sols de l'avancement des travaux et des résultats du
suivi. La DGE-GEODE/sols devra valider les mesures entreprises et le planning
des travaux.
6. L'évacuation des matériaux
utilisés dans des installations de recyclage des matériaux officielles aux
frais de C.________ et de M. B.________.
7. Les mesures 1, 2, 4 à 6 ne
seront exécutées qu'une fois connu et autorisé le concept de remplacement de la
digue par les propriétaires des parcelles n
os
2726, 2343, 2710, 2711
et 2365. L'autorité municipale compétente fixera un calendrier d'exécution de
ces mesures.
B. Autres mesures
8. Ordre est donné à l'autorité
municipale et aux propriétaires des parcelles n
os
2726, 2343, 2710,
2711 et 2365 de mettre en place un concept de gestion des eaux claires à
réaliser sur les parcelles précitées en zone à bâtir.
9. Ordre est donné à l'autorité
municipale et aux propriétaires des parcelles n
os
2726, 2343, 2710,
2711 et 2365 de mandater un bureau spécialisé en gestion des eaux afin de
présenter un projet de remplacement de la digue, à réaliser en zone à bâtir.
10. Les projets mentionnés sous
chiffres 8 et 9 ci-dessus seront transmis à l'autorité municipale et soumis à
l'enquête publique conformément à l'art. 103 LATC.
11. Un délai
au 31 mars 2023
est imparti
aux propriétaires des parcelles n
os
2726, 2343,
2710, 2711 et 2365 pour déposer auprès de l'autorité municipale un projet de
remplacement de la digue à réaliser en zone à bâtir ainsi qu'un projet de
gestion des eaux claires à réaliser sur leurs parcelles.
12. Un délai
au 31 mars 2023
est imparti
au propriétaire de la parcelle n
o
2705 pour
présenter le concept de remise en état des sols ainsi que l'étude
hydrogéologique (points A3 et A4 ci-dessus).
13. Une séance de constat sera
fixée ultérieurement. Le propriétaire de la parcelle n
o
2705, les
propriétaires des parcelles n
os
2726, 2343, 2710, 2711 et 2365 ainsi
que C.________ et M. B.________ devront être présents ou se faire représenter.
Cette séance sera conduite par
l'autorité communale, laquelle rendra compte à la DGTL de ce qu'elle aura
constaté, en joignant des photographies à son rapport. La DGTL ne sera pas
représentée lors de cette séance de constat. Elle aura pour but de constater la
bienfacture de la remise en état de la parcelle n
o
2705."
La décision (ch. IV) fixe en outre un émolument de
5'600 fr. à supporter solidairement par ses destinataires. Elle prévoit (ch. V)
l'éventualité d'une exécution par substitution ainsi que d'une dénonciation
pénale et elle statue que l'inscription d'une hypothèque légale en garantie des
frais engagés – en cas d'exécution par substitution – serait requise sur la
parcelle n
o
2705 conformément à la législation cantonale sur
l'aménagement du territoire et les constructions.
E.
Le 20 décembre 2022, A.________ (ci-après: le recourant n
o
1)
a saisi la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal
d'un recours à l'encontre de cette décision, en prenant les conclusions
suivantes:
"I. Le Recours est admis.
II. La décision de la Direction
générale du territoire et du logement du 21 novembre 2022 est réformée en ce
sens que :
o
aucune
obligation n'est mise à la charge du propriétaire de la parcelle n
o
2705 autre que de tolérer les travaux de remise en état et de participer à la
séance de constat ;
o
les
mesures de remise en état des lieux III A3, III A4, III A5 et III B12 ne sont
pas à charge du propriétaire de la parcelle n
o
2705 mais à la charge
de C.________ et de B.________ solidairement entre eux, et, subsidiairement, à
charge de la Commune d'Orbe ;
o
l'émolument
prévu sous chiffre IV n'est pas à charge de A.________, encore plus
subsidiairement que celui-ci est réduit à CHF 100.- à charge de A.________ ;
o
aucune
exécution forcée, dénonciation pénale ou inscription d'hypothèque légale ne
pourra survenir à charge du propriétaire de la parcelle n
o
2705 (ch.
V.-)."
Subsidiairement, il conclut à l'annulation de cette
décision et au renvoi de la cause à l'autorité inférieure pour nouvelle
décision dans le sens des considérants.
La cause a été enregistrée sous la référence
AC.2022.0428.
F.
Communiquée à plusieurs autres destinataires, la décision du service
cantonal a suscité le recours auprès de la CDAP, le 5 janvier 2023, de B.________
et de la société C.________ (ci-après: les recourants n
o
2), ces
derniers concluant à son annulation. À titre de mesures d'instruction, ils ont
notamment sollicité l'audition, en qualité de témoins, des anciens
propriétaires de la parcelle n
o
2705.
La cause a été enregistrée sous la référence
AC.2023.0002.
G.
Agissant le 9 janvier 2023 par la voie du recours de droit
administratif, les communautés des copropriétaires d'étages des PPE D.________,
E.________, F.________, G.________, H.________ et I.________ (ci-après: les
recourantes n
o
3) demandent à la CDAP d'annuler la décision de la
DGTL. À titre de mesures d'instruction, elles ont également requis l'audition
des anciens propriétaires de la parcelle n
o
2705.
La cause a été enregistrée sous la référence
AC.2023.0004.
H.
Le même jour, la municipalité (ci-après: la recourante n
o
4)
a également recouru contre cette décision, en prenant les conclusions
suivantes:
"I. Principalement
Le recours est admis.
La Municipalité d'Orbe n'a pas la
qualité pour défendre et se trouve écartée de la procédure.
II. Subsidiairement
Le recours est admis.
La décision dont est recours est
modifiée en son chiffre IV en ce sens que l'émolument de justice est supporté
solidairement par tous les destinataires de la décision dont est recours à
l'exception de la commune.
III. Le chiffre IV, litt. b de la
décision dont est recours est modifié en ses chiffres 8 et 9 en ce sens que les
démarches décrites à l'art. 8 d'une part le mandat donné à l'art. 9 sont à la
charge financièrement exclusive des propriétaires des parcelles 2726, 2343,
2710, 2711 et 2365 du territoire communal."
La cause a été enregistrée sous la référence
AC.2023.0005.
I.
Par ordonnance du 14 février 2023, le juge instructeur a ordonné la jonction
des causes AC.2022.0428, AC.2023.0002, AC.2023.0004 et AC.2023.0005.
J.
Dans sa réponse du 10 mai 2023, la DGTL conclut au rejet des différents recours
et à la confirmation de sa décision.
Dans sa réponse du 10 mai 2023, la DGE conclut au
rejet des différents recours et à la confirmation de la décision du 21 novembre
2022.
Le 7 juillet 2023, le recourant A.________ a
répliqué, persistant dans ses conclusions.
Le 28 août 2023, B.________ et C.________ se sont
déterminés sur la réponse de la DGTL et la réplique du recourant.
K.
Le 12 mars 2024, la CDAP a procédé à une inspection locale en présence
des parties.
Le 14 mars 2024, A.________ a produit des pièces
évoquées au cours de l'inspection locale.
Considérant en droit:
1.
La voie du recours de droit administratif, au sens des art. 92 ss de la
loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36),
est ouverte contre une décision prise par la DGTL, concernant des constructions
ou des installations hors de la zone à bâtir. Déposés en temps utile (cf. art.
95 LPA-VD), les différents recours respectent en outre les conditions formelles
de recevabilité (en particulier art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99
LPA-VD). Tous destinataires de la décision attaquée, qui les astreint à
diverses charges et obligations en lien avec la remise en état de la tranchée
drainante aménagée sur la parcelle n
o
2705, la municipalité, A.________,
B.________ et C.________, ainsi que les copropriétaires des parcelles n
os
2726, 2343, 2710, 2711 et 2365 – qui se désignent dans leur recours comme les communautés
des propriétaires d'étages PPE D.________, E.________, F.________, G.________, H.________
et I.________ – ont  qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi
de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2.
Les recourants contestent l'ordre de remise en état et la répartition
des charges et obligations auxquelles ils sont astreints.
a) Selon l'art. 105 al. 1 de la loi du 4 décembre
1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11),
une municipalité ou le département en charge de l’aménagement du territoire est
en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux
frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions
légales et réglementaires. Selon la jurisprudence cantonale, le prononcé d'une
mesure de remise en état présuppose une analyse de la légalité de la
construction concernée, même si elle a été réalisée sans autorisation. S'il
apparaît que l'ouvrage ne peut pas être autorisé, alors se pose la question de
la proportionnalité de la mesure (CDAP AC.2023.0033 du 24 juillet 2023 consid.
2a; AC.2022.0232 du 14 mars 2023 consid. 3a). Le principe de la
proportionnalité s'oppose à la remise en état lorsque l'écart par rapport à une
construction conforme aux règles n'est pas important et si les divers intérêts
publics ne justifient pas l'atteinte que le propriétaire subirait (Zufferey,
Droit public de la construction, Berne 2024, n
o
1019 et les arrêts
cités).
b) En l'occurrence, l'ouvrage litigieux est qualifié
de "
digue
" dans la décision attaquée (cf. notamment ch. 1 et 2
du dispositif): il s'agit d'une tranchée drainante réalisée en 2007 en zone
agricole, sur toute la longueur de la parcelle n
o
2705, les travaux
consistant à aménager une fouille remplie de gravier (423 m
3
)
jusqu'en surface, doublée d'une digue en terre, destinée à faire barrage aux
eaux ruisselant de la parcelle amont, susceptibles d'inonder le sous-sol des
bâtiments érigés en contrebas, voire du garage souterrain construit auparavant
au centre du périmètre du plan de quartier. L'entreprise en charge de ces
travaux a établi une facture pour un montant total de 50'000 fr. qu'elle a
adressée à la société C.________. La tranchée précitée, avec un talus (ou digue
stricto sensu
) d'environ 50 cm de haut, améliore le dispositif prévu
initialement, lors de la constructions des bâtiments voisins, à savoir une
première tranchée (ou tranchée primaire) moins importante, aménagée sur la
limite de propriété sur une centaine de mètres. D'après les chiffres de la
DGTL, à cause de l'ouvrage litigieux, plus de 1'000 m
2
sont
soustraits à un usage agricole (culture ou pâture).
c) La décision attaquée retient que l'ouvrage
litigieux – la digue créée en limite nord de la parcelle n
o
2705 –
ne peut pas être considéré comme conforme à l'affectation de la zone agricole (art.
16a de la loi sur l'aménagement du territoire [LAT; RS 700] et 34 de
l'ordonnance sur l'aménagement du territoire [OAT; RS 700.1]), attendu qu'il
s'agit d'un ouvrage destiné à protéger des constructions sises en zone à bâtir;
il aurait donc dû être réalisé entièrement dans la zone à bâtir du PQ
"Creux-de-Rave" (p. 7).
Dans une argumentation similaire, les recourants n
os
2 et 3 critiquent cette application du droit fédéral de l'aménagement du
territoire, en faisant valoir que si la tranchée filtrante, qui a une fonction
équivalente à celle d'un drainage, peut vraisemblablement être considérée comme
une installation soumise à autorisation, il est contestable de considérer qu'un
tel ouvrage n'aurait pas un but agricole. C'est selon eux un aménagement
conforme à la zone agricole. Ce dispositif est en outre efficace: depuis
l'aménagement de la tranchée, le lotissement ******** et le quartier
résidentiel qui se trouve en aval n'ont plus connu d'inondations.
Il n'est pas contesté que l'ouvrage réalisé en 2007
l'a été sans autorisation de construire, alors que cette formalité pouvait être
exigée, hors de la zone à bâtir, par le service cantonal (SDT, DGTL), que l'on
admette ou non la conformité à l'affectation de la zone agricole (cf. art. 22,
art. 24 ss et art. 25 al. 2 LAT). Vu l'issue de la présente cause – impliquant
une nouvelle analyse globale de la situation par la DGTL et une nouvelle pesée
des intérêts (cf.
infra
consid. 2f) –, il ne se justifie pas d'examiner
plus avant, dans le présent arrêt, quelles dispositions du droit matériel de
l'aménagement du territoire doivent s'appliquer en l'espèce, dans une procédure
de régularisation.
c) La DGTL a déterminé plusieurs
"responsables" en faisant appel aux notions de "perturbateur par
comportement" et de "perturbateur par situation". S'agissant de
la remise en état, elle a astreint les recourants n
o
2 au
démantèlement de la digue (cf. décision attaquée, chap. III, let. A, ch. 1), à la
remise en état du terrain (ch. 2), ainsi qu'à l'évacuation des matériaux dans
des installations de recyclage (ch. 6). Elle a en outre chargé le recourant n
o
1 d'élaborer un concept de remise en état des sols de la parcelle n
o
2705 adapté à soumettre au service spécialisé de l'administration cantonale
(ch. 3) et de mettre en œuvre une expertise hydrogéologique (ch. 4) Prenant
d'autres mesures encore (let. B.), la DGTL a ordonné aux recourants n
o
3 et 4 de mettre en place un concept de gestion des eaux claires à réaliser sur
les parcelles voisines (ch. 8) et de présenter un projet de remplacement de la
digue réalisable en zone à bâtir (ch. 9). La motivation de la décision attaquée
est essentiellement fondée, comme on l'a vu (cf.
supra
consid. 2a), sur
l'art. 105 al. 1 LATC qui désigne le "propriétaire" comme le
destinataire de l'ordre de remise en état en cas de travaux non conformes aux
dispositions légales et réglementaires, La DGTL ajoute néanmoins ce qui suit
(p. 12): "[s]
elon la jurisprudence, les mesures nécessaires à éliminer
une situation contraire au droit doivent être dirigées contre le perturbateur.
Le perturbateur est celui qui a occasionné un dommage ou un danger par lui-même
ou par le comportement d'un tiers relevant de sa responsabilité (perturbateur
par comportement), mais aussi celui qui exerce sur l'objet qui a provoqué une
telle situation un pouvoir de fait ou de droit (perturbateur par situation)
".
La DGTL cite à ce propos deux arrêts du Tribunal fédéral (ATF 122 II 65 consid.
6a; 107 Ia 19 consid. 2 ).
d) aa) La LAT n'énonce pas de règle spécifique au
sujet de l'ordre de remise en état, en cas de construction non autorisée (dans
ou hors de la zone à bâtir). Le législateur fédéral a vraisemblablement estimé
qu'il n'était pas nécessaire d'énoncer un principe à ce propos, le droit
cantonal pouvant régler la compétence et la procédure lorsqu'une remise en état
entre en considération (cf. art. 25 al. 1 LAT). Dans son commentaire de l'art.
22 LAT, Ruch relève que le droit de l'aménagement du territoire a développé un
système spécifique de sanctions, avec une pesée des intérêts correspondant à
celle prévue en droit cantonal vaudois sur la base de l'art. 105 LATC (cf. Alexander
Ruch, Commentaire pratique LAT: Autorisation de construire, protection juridique
et procédure, 2020, art. 22 N. 68). Ce commentaire ne mentionne pas la théorie
du perturbateur car il envisage uniquement la situation où l'ordre de
démolition est signifié au "maître d'ouvrage" (dans la version
originale en langue allemande du commentaire: "
Bauherr
").
Pour qu'un ordre de démolition ou de remise en état
puisse être exécuté, il est nécessaire qu'il soit adressé à celui qui a la
maîtrise effective sur l'immeuble, en d'autres termes le propriétaire – d'où la
formulation de l'art. 105 al. 1 LATC. Fréquemment, le propriétaire foncier au
moment où l'autorité exige la remise en état est la personne qui était déjà
propriétaire de l'immeuble lorsque les travaux de construction ont été
réalisés, voire au moment où l'autorisation de construire a été demandée (lorsque
la remise en état est ordonnée en raison d'une exécution des travaux non
conforme à ce qui avait été autorisé): Dans cette situation
"classique", où l'autorité vise exclusivement à assurer la bonne
application du droit de l'aménagement du territoire et des constructions, il
n'y a aucune nécessité de prévoir un autre destinataire que le propriétaire
foncier pour l'ordre de remise en état. Si ce dernier estime que l'irrégularité
ne lui est pas imputable mais qu'elle résulte d'une faute d'un tiers, singulièrement
d'un entrepreneur ayant mal exécuté les travaux, il lui incombe de régler ces
questions dans le cadre des rapports de droit privé. L'autorité chargée de la
police des constructions n'a pas à examiner ces questions de responsabilité.
Cela étant, en cas de changement de propriétaire,
c'est-à-dire quand, au moment de l'ordre de remise en état, l'immeuble
n'appartient plus à celui qui avait réalisé les travaux mais à son successeur,
l'autorité doit examiner soigneusement qui a le pouvoir juridique d'exécuter
cet ordre. On a parfois utilisé la notion ou le principe du perturbateur pour
justifier une solution propre à garantir une application correcte du droit des
constructions. Ainsi, dans la doctrine, on expose que si un ordre de démolition
est notifié à un perturbateur par comportement qui, ayant aliéné la chose
depuis, n'en est plus propriétaire, ce destinataire n'aura pas le pouvoir
juridique de l'exécuter, et l'autorité devra prendre à l'égard du propriétaire
actuel qui refuserait l'exécution des travaux une seconde décision, à l'effet
de l'obliger à les souffrir (Moor/Flückiger/Martenet, Droit administratif, Les
fondements, 3
ème
éd., Berne 2011, p. 120).
bb) Dans la décision attaquée, la DGTL ne se limite
pas à imposer un ordre de remise en état au propriétaire actuel (depuis 2011)
de l'immeuble, mais elle prévoit diverses obligations à la charge de tiers, en
appliquant le principe du perturbateur.
Il convient d'examiner si les deux arrêts du
Tribunal fédéral cités par la DGTL à l'appui de cette solution impliquent que
l'on doive considérer que l'art. 105 al. 1 LATC, nonobstant son texte qui définit
le propriétaire comme le destinataire de l'ordre de remise en état, permet,
voire impose de fixer des obligations à la charge de tiers, parce qu'ils seraient
perturbateurs par situation ou par comportement.
Le premier arrêt cité (ATF 107 Ia 19) a été rendu en
1981. Le Tribunal fédéral s'est prononcé sur un ordre de démolition prononcé
par une autorité du canton de Schwyz avant l'entrée en vigueur de la LAT. Dans
cette affaire, un architecte, mandaté par son épouse, avait construit, sur leur
propriété, une maison de plusieurs appartements non conforme aux plans
autorisés, dans l'intention, pour les constructeurs, de pouvoir aménager un
étage dans le toit. Après avoir ordonné l'arrêt des travaux, l'autorité en
charge de l'aménagement du territoire a adressé aux constructeurs un ordre de
démolition. Le Tribunal fédéral a dû examiner si c'est à bon droit que l'ordre
de démolition avait été donné aux constructeurs (et anciens propriétaires) ou
s'il n'aurait pas dû être donné aussi ou exclusivement à la communauté des
copropriétaires d'étages (par la suite, la propriété des constructeurs a été
constituée en PPE). Il a statué, à cette occasion, que les mesures nécessaires
à l'élimination d'une situation contraire au droit pouvaient sans arbitraire
être dirigées contre le perturbateur ("
Störer
"); ce peut être
aussi bien la personne qui a occasionné le dommage ou le danger par elle-même
ou par le comportement d'un tiers relevant de sa responsabilité (perturbateur
par comportement), que celle qui exerce sur la chose qui a provoqué une telle
situation le pouvoir de fait ou de droit (perturbateur par situation).
L'obligation d'éliminer la perturbation peut être imposée alternativement ou
cumulativement à tout perturbateur, aussi bien de comportement que de
situation. Si l'ordre de démolition est donné à un perturbateur qui n'a pas le
pouvoir de disposer de l'immeuble ou n'en a pas le pouvoir exclusif, l'ordre de
démolition n'est pas nul pour autant; il est seulement inexécutoire en l'état.
Pour éliminer l'obstacle à l'exécution, l'autorité doit rendre, à l'égard de
celui qui a le droit de disposition et qui refuse de démolir, une décision
ordonnant d'éliminer ou de tolérer l'élimination de la situation contraire au
droit (cf. ATF 107 Ia 19 consid. 2).
Cela étant, le Tribunal fédéral n'a pas cherché à
poser dans cet arrêt un principe général – celui du perturbateur – pour le
champ d'application de la LAT. Saisi d'un recours de droit public pour
violation de l'art. 4 aCst., il a en définitive considéré que la solution de la
juridiction cantonale n'était pas arbitraire, en tant qu'elle admettait la
notification de l'ordre de remise en état aux constructeurs, anciens
propriétaires (perturbateurs par comportement). On ne saurait toutefois déduire
de cet arrêt que le droit cantonal doit dans tous les cas permettre d'imposer
la remise en état à un tiers, singulièrement à l'ancien propriétaire qui n'a
plus la maîtrise sur la chose. Il existe cependant des situations où le
promoteur immobilier, ayant vendu le bâtiment en cours d'exécution des travaux,
est encore pratiquement en mesure de corriger des irrégularités de l'ouvrage,
de sorte qu'il est expédient d'en faire le destinataire de l'ordre de remise en
état. Dans cette situation, il est concevable de qualifier l'ancien
propriétaire de perturbateur par comportement, quand bien même l'élément
décisif n'est pas son comportement mais bien plutôt sa position d'ancien
propriétaire titulaire de l'autorisation de construire et maître de l'ouvrage.
Il convient de relever que dans un arrêt de principe
rendu peu après à propos de l'admissibilité de l'ordre de démolir des
constructions entreprises sans autorisation valable hors de la zone à bâtir et
en violation des prescriptions matérielles des art. 24 ss LAT (dans une
situation où le bien-fonds n'avait pas changé de propriétaire), le Tribunal
fédéral a mentionné exclusivement le maître de l'ouvrage ("
Bauherr
")
comme le destinataire d'une telle décision, sans faire référence à la théorie
ou au principe du perturbateur (ATF 111 Ib 213 consid. 6).
La DGTL a encore cité l'arrêt publié aux ATF 122 II
65, concernant  des mesures de contrôle de l'isolation acoustique après
l'exécution des travaux de construction d'un nouveau bâtiment d'habitation, en
application d'une règle spéciale du droit fédéral de la protection de
l'environnement (art. 35 de l'ordonnance sur la protection contre le bruit
[OPB; RS 814.41]: "[a]
près l'achèvement des travaux de construction,
l'autorité d'exécution contrôle, par pointages, si les mesures d'isolation
acoustique satisfont aux exigences
"). Vu que, dans cette affaire, il
existait des doutes sérieux quant à savoir si les exigences des normes topiques
étaient remplies (cf. art. 32 OPB), il a été nécessaire d'ordonner des mesures
de contrôle supplémentaires de l'isolation acoustique. Le Tribunal fédéral a
statué que si le maître de l'ouvrage n'avait plus le pouvoir de disposer de
tous les appartements du bâtiment qu'il a construit, il convenait d'appliquer
les prescriptions en matière de protection de l'environnement, qui ont pour but
d'empêcher ou de supprimer des situations contraires à la réglementation de
police, en se fondant sur les principes généraux de police. Les mesures doivent
à cet égard être prises en principe à l'encontre des auteurs du trouble
(perturbateur par comportement et/ou perturbateur par situation), et ces
derniers doivent également en supporter les frais. Le regeste de l'arrêt énonce
donc le principe suivant: "[s]
ont assujettis au contrôle de l'art. 35
OPB non seulement le maître de l'ouvrage, mais tous les perturbateurs
"
(dans le texte allemand: "
sämtliche Störer
"). Dans le cas
d'espèce, les personnes tenues de mettre en œuvre ou de tolérer le contrôle de
l'art. 35 OPB étaient, outre le maître de l'ouvrage et copropriétaire, les
autres copropriétaires ainsi que la communauté des copropriétaires.
La jurisprudence fédérale établie dans cet arrêt
concerne ainsi uniquement une mesure fondée sur le droit fédéral de la
protection de l'environnement, qui n'est du reste pas une mesure de remise en
état, mais simplement une mesure de contrôle (avant une éventuelle décision
ultérieure distincte, ordonnant alors une amélioration de l'isolation
acoustique). L'ATF 122 II 65 n'est pas directement pertinent pour définir le
cercle des destinataires d'un ordre de remise en état après des travaux de
construction réalisés sans droit en zone agricole.
bb) Cela étant, il est vrai que le principe du
perturbateur (ou les notions de perturbateur par comportement et par situation)
a souvent été mentionné dans la jurisprudence cantonale relative aux ordres de
démolition ou de remise en état d'ouvrages non conformes aux règles du droit de
l'aménagement du territoire et des constructions.  En particulier, dans l'arrêt
AC.2004.0052 du 22 mars 2005 (publié in: RDAF 2006 I 264 ss), l'ancien Tribunal
administratif a intégré le raisonnement de l'ATF 107 Ia 19, en jugeant que
l'autorité compétente devait notifier l'ordre de remise en état des lieux
simultanément au perturbateur par situation si le perturbateur par comportement
auquel l'ordre avait été adressé n'avait pas le pouvoir juridique de l'exécuter
sans l'accord du propriétaire (arrêt cité par Bovay et al., Droit fédéral et
vaudois de la construction, 4
ème
éd., Bâle 2010, p. 417). On
retrouve une formule analogue dans de nombreux arrêts rendus par le Tribunal
administratif et, à sa suite, par la CDAP (AC.2002.0200 du 28 décembre 2006;
AC.2009.0231 du 15 janvier 2010; AC.2009.0301 du 10 mai 2010; AC.2008.0068 du 3
juin 2010; AC.2009.0178 du 14 juin 2010; AC.2009.0291 du 23 novembre 2010;
AC.2011.0265 du 21 mars 2012; AC.2010.0036 du 23 mai 2012; AC.2011.0123 du 8
février 2013; AC.2012.0069 du 25 mars 2013; AC.2013.0202 du 12 juillet 2013;
AC.2012.0108 du 15 octobre 2013; AC.2013.0236 du 31 octobre 2013; AC.2013.0192
du 28 mars 2014; AC.2015.0362 du 14 décembre 2016; AC.2016.0386 du 29 septembre
2017; AC.2017.0461 du 21 septembre 2018; AC.2018.0377 du 6 mars 2019;
AC.2016.0351 du 23 mai 2019; AC.2020.0113 du 14 avril 2021; AC.2021.0306 du 1
er
novembre 2022; AC.2022.0239 du 3 mars 2023; AC.2022.0383 du 24 mai 2023;
AC.2022.0003 du 8 juin 2023; AC.2023.0135 du 28 juin 2023; AC.2022.0064 du 14
mars 2024). On relève cependant qu'on ne trouve pas, dans les affaires
susmentionnées, d'occurrence où l'ordre de remise en état aurait dû être
notifié à un destinataire autre – autrement dit un tiers – que le titulaire
d'un droit réel sur la parcelle en cause, à savoir, le plus souvent, le
propriétaire ou l'ancien propriétaire. Dans l'affaire AC.2012.0108, un ordre de
remise en état, s'agissant de la suppression d'un chemin provisoire aménagé en
zone agricole, a certes été notifié aux constructeurs; toutefois, si ces
derniers n'étaient pas propriétaires du bien-fonds, ils n'en étaient pas moins
au bénéfice d'un droit de nature réelle (servitude de passage). Dans la cause
AC.2013.0202, l'ordre de remise en état, s'agissant de l'obturation des
ouvertures d'un bâtiment squatté, n'a pas été adressé aux propriétaires, mais à
l'usufruitière, qui avait l'usage et la jouissance du bâtiment visé, et était
donc à même de procéder efficacement au rétablissement de l'état de droit. Une
autre affaire encore (AC.2011.0265) porte sur l'ordre signifié à une commune, à
l'origine de la construction d'un refuge forestier, de remettre en état les
lieux, alors qu'elle n'était pas propriétaire de l'immeuble: cette affaire est
toutefois particulière, dans la mesure où elle concerne une commune et, surtout,
qu'elle a trait à l'application de la législation forestière, domaine autonome
distinct des normes de l'aménagement du territoire (cf. en particulier art. 18
al. 3 LAT). Dans plusieurs autres causes, l'ordre de remise en état a été
adressé au promoteur (AC.2011.0123, AC.2012.0069, AC.2013.0236, AC.2015.0362),
néanmoins ancien propriétaire des parcelles en cause. Au vu de ce qui précède,
il y a ainsi lieu de se demander s'il est judicieux de faire intervenir la
notion de perturbateur dans le cadre d'une procédure de remise en état des
lieux, ou si une telle mesure ne devrait pas plutôt être prise exclusivement à
l'encontre du propriétaire (voire de l'ancien propriétaire).
e) Le principe du perturbateur ("
Störerprinzip
")
relève de l'administration ou du droit de police (cf. ATF 122 II 65 consid. 6a:
"
polizeirechtlich
"; cf. ég. Rouiller, L'exécution anticipée
d'une obligation par équivalent, in: Mélanges André Grisel, Neuchâtel 1983, p.
597 ss). Il veut qu'une mesure de police soit dirigée contre la personne qui
menace ou lèse le bien de police qu'elle a pour objet de protéger ou de
préserver, sans égard à la question de savoir si cette personne commet ou non
une faute (Dubey/Zufferey, Droit administratif général, Bâle 2014, n
o
1303). La notion de perturbateur est ainsi liée à celle d'atteinte, ou de
menace d'atteinte (cf. ATF 127 I 60 consid. 5c; 122 II 65 consid. 6a; CDAP
AC.2021.0086 du 9 novembre 2021 consid. 2b/aa: "
doit être considérée
comme un perturbateur par comportement la personne qui crée un dommage ou un
danger en raison de ses propres actes ou omissions ou de ceux d'un tiers placé
sous sa responsabilité, alors que le perturbateur par situation s'entend de la
personne qui dispose de la maîtrise effective ou juridique de la chose ayant
provoqué la situation contraire à l'ordre public
"; cf. ég. Fellrath,
Paramètres généraux de répartition des frais d'investigation, de surveillance
et d'assainissement des sites pollués: état de la pratique et de la
jurisprudence en droit suisse, in: DEP 2018 283 ss, p. 290 s.). Le perturbateur
par comportement est celui qui a causé directement le danger ou l'atteinte à
l'ordre public; pour qu'il y ait perturbateur par situation, il faut, en ce
sens, que la chose elle-même ait constitué directement la source de ce danger
ou de cette atteinte. La désignation du perturbateur selon le droit de police
est indépendante des questions de savoir s'il a commis une faute et s'il
devrait répondre du dommage selon les règles du droit privé. Le perturbateur
par situation ne peut en particulier se libérer en alléguant que la mise en
danger ou le trouble de l'ordre public a été provoqué directement par le
comportement d'un tiers, lui-même contraire à l'ordre public. Ce qui est
décisif, c'est le rapport existant entre la situation de la chose et
l'événement. Il incombe dès lors au perturbateur par situation de veiller en
premier lieu à ce que sa chose ne porte pas atteinte à l'ordre public, et c'est
contre lui qu'interviendront au premier chef les organes de police (Rouiller,
op.
cit.
, p. 598).
La notion de perturbateur joue un rôle essentiel en
droit fédéral de la protection des eaux, voire de la protection de
l'environnement, où il s'agit d'assurer le maintien ou le rétablissement d'une situation
conforme avec l'ordre juridique le plus rapidement possible, pour éviter qu'une
menace ne se réalise ou qu'une atteinte ne se péjore (p.ex. en cas de pollution
des eaux en cours ou à venir).  En revanche, on ne voit pas pour quelles
raisons il faudrait systématiquement faire intervenir le principe du
perturbateur dans le cadre d'une mesure tendant à la remise en état des lieux
fondée sur le droit de l'aménagement du territoire, lorsque l'ouvrage en tant
que tel ne crée aucun risque actuel ni ne génère aucun dommage pour les eaux ou
l'environnement. Dans le cas particulier, avec la procédure de remise en état,
il s'agit en effet non pas de protéger l'environnement, ni plus spécifiquement des
tiers, contre une atteinte directe, mais bien de garantir qu'il ne se trouve
pas, en zone agricole, de constructions ou d'ouvrages non susceptibles d'être
autorisés sur la base des art. 22 et 24 ss LAT, vu l'intérêt public à maintenir
une utilisation agricole effective du terrain (cela correspond à l'intérêt à la
garantie des SDA, selon les art. 26 ss OAT). Du reste, informé en 2012 par le
recourant n
o
1 de la présence de l'ouvrage litigieux réalisé cinq
ans auparavant, le service cantonal n'a jamais évoqué la nécessité de prendre
des mesures de police, la tranchée drainante ne représentant pas un risque car,
au contraire, elle a pu contribuer à prévenir des dommages sur les fonds
voisins (inondation des sous-sols des bâtiments ou du garage).
f) En l'espèce, en effectuant la pesée des intérêts
prescrite par l'art. 105 al. 1 LATC (contrôle de la proportionnalité de l'ordre
de remise en état), la DGTL a en définitive considéré que le démontage de la
digue était admissible du point de vue du propriétaire foncier (le recourant n
o
1) parce qu'il n'était pas exigé de lui mais imposé à des tiers (les recourants
n
os
2 et 3). La décision attaquée fixe certaines obligations à la
charge du propriétaire de la parcelle, qui consistent à payer certains frais
d'étude, d'élaboration de concept ou de surveillance, mais cette obligation est
accessoire par rapport à celle de démonter la digue en évacuant les matériaux.
Or on ne voit pas pour quel motif la DGTL s'est écartée du texte de l'art. 105
al. 1 LATC, qui fait en principe du propriétaire foncier le destinataire de
l'ordre de remise en état. Quand bien même la jurisprudence mentionne
fréquemment le principe du perturbateur dans ce contexte, on ne voit aucun
motif, en l'absence d'atteinte ou de risque pour l'environnement à cause de la
présence de l'ouvrage litigieux dans cette bande de terrain agricole, de considérer
que l'ordre de remise en état doit viser une personne autre que celui qui a la
maîtrise effective sur la chose, à savoir le propriétaire foncier actuel, déjà
propriétaire au moment de l'ouverture de cette procédure administrative et
ayant acquis le terrain en connaissance de cause (la digue étant clairement
visible).
Les griefs des différents recours sont donc fondés,
dans la mesure où ils font valoir que c'est en violation du droit que les tiers
ou autres perturbateurs – les recourants n
os
2, 3 et 4 – peuvent
être les destinataires de l'ordre de remise en état. La décision attaquée doit
être annulée et la cause renvoyée à la DGTL pour nouvelle décision (cf. art. 90
al. 2 LPA-VD): il appartiendra à l'autorité cantonale d'examiner, au terme
d'une pesée complète des intérêts, si le démontage de la digue doit être exigé,
seul le recourant n
o
1 pouvant être le destinataire de l'ordre de
remise en état, le cas échéant. Dans ce cadre, la DGTL devra une fois encore se
prononcer sur la possibilité de régulariser l'ouvrage litigieux, voire sur la
possibilité d'en tolérer le maintien. Il convient de préciser qu'il
n'appartient pas à l'autorité administrative de régler les questions relevant
du droit privé fédéral (garantie des défauts de la chose vendue, responsabilité
découlant de l'exécution de travaux sur le fonds d'autrui, réglementation du
code civil relative à l'écoulement des eaux, etc. – cf. CDAP AC.2023.0021 du 1
er
mars 2024 consid. 2b).
3.
Les quatre recours, concluant tous (au moins subsidiairement) à
l'annulation de la décision attaquée, doivent par conséquent être admis. Cela
entraîne l'annulation de la décision de la DGTL.
Vu l'issue de la cause, il se justifie de renoncer à
la perception d'un émolument judiciaire (art. 49 LPA-VD). Les recourants, tous
assistés d'un avocat, ont droit à des dépens, mis à la charge de l'Etat de Vaud,
par la caisse de la DGTL (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Les recours déposés par A.________ (AC.2022.0428), par B.________ et C.________
(AC.2023.0002), par les communautés des copropriétaires d'étages des PPE D.________,
E.________, F.________, G.________, H.________ et I.________ (AC.2023.0004),
ainsi que par la Municipalité d'Orbe (AC.2023.0005) sont admis.
II.
La décision rendue le 21 novembre 2022 par la Direction générale du
territoire et du logement (DGTL) est annulée. La cause est renvoyée à cette
autorité pour nouvelle décision au sens des considérants.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV.
Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à verser à A.________ à
titre de dépens, est mise à la charge de l'Etat de Vaud, par la caisse de la
DGTL.
V.
Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à verser à B.________ et C.________,
créanciers solidaires, à titre de dépens, est mise à la charge de l'Etat de
Vaud, par la caisse de la DGTL.
VI.
Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à verser aux copropriétaires
des communautés des copropriétaires d'étages des PPE D.________, E.________, F.________,
G.________, H.________ et I.________, créanciers solidaires, à titre de dépens,
est mise à la charge de l'Etat de Vaud, par la caisse de la DGTL.
VII.
Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à verser à la Commune d'Orbe
à titre de dépens, est mise à la charge de l'Etat de Vaud, par la caisse de la
DGTL.
Lausanne, le 12 juin 2024
Le président:
Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.