vd_omni · AC.2018.0406 · 2019-11-25 · fr

A.________, B.________ /Municipalité de Chardonne, C.________, D.________ | Les promettant-acquéreurs d'une parcelle sise à Chardonne déposent une 1ère demande d'autorisation préalable d'implantation laquelle est refusée en juillet 2017, au motif que la parcelle concernée était comprise dans le périmètre de la zone réservée mis à l'enquête publique par la commune du 22 avril au 22 mai 2017 (effet anticipé négatif). 1er recours à la CDAP rejeté par arrêt du 15 mars 2018 (AC.2017.0309) entré en force.Le plan de la zone réservée a été adopté par le conseil communal le 27 février 2018, mais deux amendements ont entraîné une mise à l'enquête publique complémentaire. Le plan amendé a fait l'objet d'un préavis municipal adopté par le conseil communal le 25 juin 2019. Dans l'intervalle, la commune avait sollicité et obtenu du SDT une prolongation de six mois du délai pour adopter un plan ou règlement d'affectation communal (art. 77 al. 3 et 4 aLATC), soit jusqu'au 22 mai 2018. Le 26 avril 2018, les promettant-acquéreurs ont renouvelé leur demande d'autorisation préalable d'implantation. Celle-ci a été refusée au motif que la zone réservée communale avait été désormais adoptée, dans le respect des délais prescrits.La situation doit être examinée sous l'empire du droit en vigueur à l'époque du dépôt de la demande. Les conditions posées par les art. 77 et 79 aLATC ont été respectées en l'espèce, compte tenu de la prolongation de délai requise par la commune et obtenue du SDT. A la lumière du nouveau droit, la solution n'aurait pas été différente puisque l'art. 49 LATC prévoit d'emblée un délai de douze mois, après le refus d'un permis de construire (ou d'une demande d'implantation préalable), pour l'adoption du plan d'affectation.Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 25.11.2019 AC.2018.0406

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
25 novembre 2019
Composition
Mme Marie-Pierre Bernel,
présidente
;
M.
André Jomini, juge, et M. Jean-Etienne Ducret, assesseur.
Recourants
1.
A.________
à ********
2.
B.________
à ********
tous deux représentés par Me Alexandre REIL,
avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Chardonne,
représentée
par Me Denis SULLIGER, avocat à Vevey,
Propriétaires
1.
C.________
à ********
2.
D.________
à ********
toutes deux représentées par Me Jacques
HALDY, avocat à Lausanne
.
Objet
permis de construire
Recours A.________ et consort c/ décision de la
Municipalité de Chardonne du 2 octobre 2018 (renouvellement d'une demande
d'autorisation préalable d'implantation)
Vu les faits suivants:
A.
C.________ et D.________ sont propriétaires en main commune de la
parcelle n° 2189 du registre foncier, sur le territoire de la commune de
Chardonne. Cette parcelle est située dans la zone d'habitation de faible
densité du plan général d'affectation entré en vigueur le 5 décembre 2005. Elle
supporte actuellement un bâtiment d'habitation (villa) ainsi qu'un garage et
une annexe. Les propriétaires ont conclu avec A.________ et B.________
(représentant de la société précitée) une promesse de vente portant sur cette
parcelle.
B.
Le 12 décembre 2016, la Municipalité de Chardonne (ci-après: la
municipalité) a adressé un courrier à B.________ exposant en substance qu'elle
envisageait de mettre à l'enquête publique une zone réservée englobant
notamment la parcelle n° 2189 afin de mener à bien le redimensionnement de ses
zones à bâtir. Elle a indiqué qu'elle se réservait de refuser un éventuel
permis de construire en application de l'art. 77 de la loi du 4 décembre 1985
sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) et a
joint un avis informant les propriétaires de la commune de ce qui précède qui
avait paru dans la Feuille des avis officiels le 30 août 2016.
Le 13 décembre 2016, A.________ et B.________
(ci-après: les constructeurs), ont déposé, en tant que promettant-acquéreurs de
la parcelle n° 2189, une demande d'autorisation préalable d'implantation en vue
de la construction de trois immeubles de quinze logements en propriété par
étages.
Le 30 mars 2017, la municipalité a informé les
architectes des constructeurs de ce que le projet serait prochainement mis à
l'enquête publique mais qu'elle refuserait "la délivrance du permis de
construire à l'issue de la procédure d'enquête publique en application de l'article
77 [LATC]" dès lors que la parcelle n° 2189 se situait dans le périmètre
de la zone réservée qui serait prochainement mise à l'enquête publique.
La demande d'autorisation préalable d'implantation a
été mise à l'enquête publique du 5 avril au 8 mai 2017. Le projet a suscité
plusieurs oppositions.
C.
La municipalité a mis à l'enquête publique du 22 avril au 22 mai 2017 le
plan d'une zone réservée communale (sur les parcelles hors périmètre de centre).
A son ch. 3.2 "
périmètre de la zone réservée
", le rapport
explicatif du 17 mars 2017 expose ce qui suit:
"Sous réserve des 10
parcelles faisant l'objet de projets de construction mentionnées ci-dessous, la
zone réservée est établie sur l'ensemble de la zone des villages, de la zone
d'habitation de moyenne densité, de la zone d'habitation de faible densité
ainsi que sur la zone d'utilité publique et d'équipements collectifs située
dans le territoire urbanisé. La zone réservée est également établie sur le PPA
"La Garde – Mont-Pélerin", sur le PQ "Le Mirador" et sur le
PQ "Résidences du Parc", situés en zone à bâtir, qui feront l'objet
d'une réflexion dans le cadre de la révision du PGA.
Les 10 parcelles non concernées
par la zone réservée sont celles sur lesquelles un dossier de projet de
construction a été déposé au BTI (bureau technique intercommunal, ndr) avant le
30 août 2016, c'est-à-dire préalablement à la publication de l'avis de la FAO
indiquant l'intention de la Municipalité d'établir une zone réservée. Cette
exception se justifie en raison des frais déjà engagés de bonne foi par les
propriétaires concernés, sur la base des plans en vigueur. Il s'agit des
parcelles n° 2234/2253/2396/3252/3415/3465/3481/3506/3525 et 3555."
D.
Le 12 juillet 2017, la municipalité a refusé "la délivrance du permis
de construire" dès lors que la parcelle n° 2189 était située dans le
périmètre de la zone réservée mise à l'enquête publique.
Le 12 septembre 2017, B.________ et A.________ ont
recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(CDAP) contre cette décision. La Cour a statué par un arrêt rendu le 15 mars
2018 (cause AC.2017.0309). Elle a rejeté le recours et confirmé la décision
attaquée. Le considérant 3 de cet arrêt a la teneur suivante (sans les
citations d'articles de loi ni les références jurisprudentielles):
"3. Même si elle se réfère à
un permis de construire, la décision attaquée refuse en réalité une demande
d'autorisation préalable d'implantation au motif que celle-ci serait contraire
à la zone réservée communale mise à l'enquête.
a) L'art. 77
LATC a la teneur suivante: [texte de cette disposition légale]
L'art. 79 LATC dispose: [texte de
cette disposition légale]
Lorsque le droit cantonal prévoit
l'effet anticipé négatif d'une norme non encore approuvée, et empêche ainsi la
construction d'un ouvrage supposé conforme au droit en vigueur, il est
nécessaire que cette mesure soit limitée dans le temps. Cette limitation
découle de la nature juridique de l'effet anticipé, qui équivaut à une
suspension de la procédure ou à un blocage temporaire, en d'autres termes à des
mesures provisionnelles […]. Une telle mesure constitue une restriction à la
garantie de la propriété; à ce titre, elle doit remplir les conditions exigées ordinairement
à cet égard, à savoir respecter les principes de la légalité, de l'intérêt
public et de la proportionnalité. En particulier, elle ne doit pas, en
application du principe de la proportionnalité, s'étendre dans le temps au-delà
d'un certain délai. Cette exigence se concrétise aux art. 77 et 79 LATC par la
fixation de délais, d'une part pour mettre à l'enquête publique la
planification annoncée et d'autre part pour adopter cette planification. Les
délais des art. 77 et 79 LATC ne sont pas des délais d'ordre mais des délais
impératifs destinés à limiter strictement l'effet paralysant des dispositions
futures sur les droits des requérants […].
Un refus fondé sur l'art. 77 LATC
doit empêcher que la réalisation d'un projet conforme à une réglementation
devenue inadaptée ne compromette la révision de cette dernière. L'application
de l'art. 77 LATC suppose que l'intention de réviser la réglementation en
vigueur ait fait l'objet d'un début de concrétisation, au moins sous la forme
d'études préliminaires. La révision doit de surcroît répondre à un réel besoin
de planification […]. Compte tenu des concepts juridiques largement
indéterminés utilisés par l'art. 77 LATC, la municipalité qui applique cette
disposition, jouit d'une grande latitude de jugement […]. La municipalité
dispose donc d'un pouvoir d'appréciation qui lui permet notamment de délivrer
le permis de construire alors même que le projet serait contraire à la
réglementation future envisagée […].
Quant à l'art. 79 LATC, qui règle
le refus d’autorisations de bâtir, il s'applique à partir du moment où les
plans et règlements envisagés sont soumis à l'enquête publique; dès cet
instant, la municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre
du projet. Cette disposition est impérative et s'applique d'office […].
b) A titre
préalable, il y a lieu de déterminer si l'art. 79 LATC s'applique aussi à la
demande d'autorisation préalable d'implantation alors que le texte de la
disposition se réfère au "permis de construire". La CDAP a encore récemment
confirmé qu'une municipalité pouvait examiner déjà au stade de la demande
d'autorisation préalable d'implantation la conformité d'un projet avec une
future planification et cas échéant la refuser sur la base de l'art. 77 LATC
dès lors que celle-ci, déploie pour les éléments qu'elle couvre, les mêmes
effets juridiques qu'un permis de construire […]. Pour les mêmes motifs, il
convient de considérer que l'art. 79 LATC est également applicable en cas de
demande d'autorisation préalable d'implantation. Pour le surplus, il n'y a pas
lieu d'examiner ici la question de savoir dans quelle mesure une municipalité
est liée par une autorisation préalable d'implantation au moment où elle statue
sur une demande de permis de construire […].
c) En l'espèce,
il n'est pas contesté que la parcelle 2189, sur laquelle est prévue le projet
litigieux, est située dans le périmètre de la zone réservée mise à l'enquête du
22 avril au 22 mai 2017. L'implantation de trois nouveaux bâtiments
d'habitation sur cette parcelle serait contraire à la zone réservée telle que
mise à l'enquête. Il en résulte que, à première vue, la municipalité n'avait
d'autre choix que de refuser la demande d'autorisation préalable d'implantation
en application de l'art. 79 LATC.
d) Les
recourants font valoir la nullité de la zone réservée. S'ils ne remettent pas
en cause le surdimensionnement des zones à bâtir et donc la nécessité de
réviser la planification communale, ils soutiennent qu'il serait contraire à
l'art. 27 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire
(LAT; RS 700) et au principe de la proportionnalité de prévoir une zone
réservée sur l'ensemble des parcelles situées en zone à bâtir à l'exception du
périmètre du centre. Ils font valoir que le périmètre envisagé serait manifestement
excessif, respectivement que les autorités communales auraient dû au moins
prendre en considération l'existence du funiculaire reliant Vevey à la station
de Mont-Pélerin. Ils relèvent également que le périmètre du centre, tel que
défini dans le projet de zone réservée, englobe les parcelles situées à
proximité des lignes de transports publics. Seules les parcelles pouvant être
réaffectées en zone agricole devraient être incluses dans la zone réservée.
Comme le Tribunal cantonal a eu
l'occasion de le relever […], ce n'est que dans la procédure relative à la zone
réservée que se posera la question du bien-fondé de cette zone. Or, la présente
procédure ne porte que sur une demande d'autorisation préalable d'implantation.
Contrairement à ce que soutiennent les recourants, il n'y a dès lors pas lieu
d'examiner à ce stade déjà si le périmètre de la zone réservée est conforme à
l'art. 27 LAT et au principe de la proportionnalité. Pour le surplus,
l'intention de la municipalité d'établir une zone réservée pour mener à bien le
redimensionnement de ses zones à bâtir – lequel n'est d'ailleurs pas contesté
par les recourants – est suffisamment établie pour fonder l'application des
art. 77 et 79 LATC.
e) Les
recourants soulèvent le grief d'une inégalité de traitement avec les
propriétaires qui échappent à l'application de la zone réservée. Ils
soutiennent avoir  comme ceux-ci engagé de bonne foi des démarches pour
valoriser leur parcelle avant le 30 août 2016. Ils soutiennent également que le
refus de tout permis de construire postérieurement au 30 août 2016
constituerait une violation de l'art. 77 LATC, la municipalité n'ayant, à ce
moment-là, pas encore concrétisé son intention de réviser la planification.
La décision attaquée a été prise
le 12 juillet 2017. Or, à cette date, la municipalité avait mis à l'enquête
publique la zone réservée, ce qui justifie l'application de l'art. 79 LATC. Les
arguments des recourants tombent donc à faux dans la mesure où est déterminante
pour l'application de cette disposition le moment où la municipalité statue sur
la demande et non celle où le projet est élaboré.
Certes, il résulte du rapport
explicatif accompagnant le projet de zone réservée que la municipalité n'a pas
inclus dans celle-ci les parcelles situées dans le périmètre pour lesquelles un
dossier de projet de construction a été déposé au bureau technique
intercommunal avant le 30 août 2016. Cela étant, les recourants n'apportent pas
d'éléments probants qui tendraient à démontrer qu'ils disposaient déjà à cette
date d'un projet de construction élaboré. Le fait qu'ils aient déposé le 13
décembre 2016 une demande d'autorisation préalable d'implantation et non une
demande de permis de construire tend plutôt à démontrer le contraire. Les
recourants ne sauraient donc se prévaloir d'une inégalité de traitement avec
des constructeurs qui avaient un projet élaboré avant le 30 août 2016 et qui se
trouvaient donc dans une situation différente. Pour le surplus, il n'est pas
nécessaire d'examiner ici à partir de quelle date la municipalité pouvait se
prévaloir de l'art. 77 LATC pour refuser un permis de construire ou une
autorisation préalable d'implantation.
f) Les
recourants se plaignent d'une violation de l'art. 114 LATC et du principe de la
bonne foi. Ils soutiennent en substance que la municipalité aurait
volontairement tardé à statuer sur leur demande d'autorisation préalable
d'implantation pour rendre sa décision après la mise à l'enquête publique du
projet de zone réservée.
L'art. 114 LATC dispose ce qui
suit: [texte de cette disposition légale]
Le délai institué par l'art. 114
al. 1 LATC est un délai d'ordre. Il permet au constructeur cas échéant de
saisir le département en cas de retard à statuer de la municipalité (art. 114
al. 4 LATC). En l'espèce, les recourants ne soutiennent pas avoir entrepris
cette procédure ni s'être plaints d'une manière ou d'une autre du délai mis par
la municipalité pour statuer sur leur demande. Quoiqu'il en soit, le temps qui
s'est écoulé entre le 14 juin 2017, date de la réception de la synthèse CAMAC
qui contient les autorisations cantonales (art. 114 al. 3 LATC), et le 12
juillet 2017, date de la décision attaquée, n'excède pas 40 jours si bien que
cette disposition a été respectée. Quant au temps qui s'est écoulé entre la
date du dépôt de la demande et celle de la mise à l'enquête de celle-ci, il
s'explique par les précisions et modifications demandés aux recourants par le
bureau technique intercommunal. Ce grief doit donc également être rejeté.
g) Il n'y a donc
pas de motif de s'écarter en l'espèce du raisonnement suivi par l'autorité
intimée. C'est à juste titre que celle-ci a refusé en se fondant sur
l'art. 79 LATC la demande d'autorisation préalable d'implantation des
recourants au motif qu'elle n'était pas conforme à la zone réservée mise à l'enquête."
L'arrêt AC.2017.0309 du 15 mars 2018 est entré en
force.
E.
Le projet de zone réservée a été soumis par la municipalité au Conseil
communal de Chardonne (ci-après: le conseil communal) par un préavis municipal
du 15 janvier 2018 (préavis n° 08/2017-2018). Dans sa séance du 27 février
2018, le conseil communal a adopté le plan de la zone réservée (cf. ch. I de la
décision: "adopter la zone réservée instituée sur les parcelles sises hors
périmètre de centre et son règlement, tels qu'ils ont été soumis à l'enquête
publique du 22 avril au 22 mai 2017"), avec deux amendements au règlement
(ch. 2 de la décision); ces amendements concernent la possibilité de construire
une dépendance, d'une part, et de réaliser des agrandissements mesurés des
bâtiments existants liés aux activités professionnelles ou aux besoins des
propriétaires sans augmentation du nombre de logements, d'autre part. Ces
modifications ont fait l'objet d'une enquête publique complémentaire, du 12
janvier au 11 février 2019. La municipalité a ensuite présenté au conseil
communal un préavis complémentaire, proposant l'adoption du plan et du
règlement de la zone réservée avec les modifications mises à l'enquête publique
complémentaire (préavis complémentaire n° 12/2018-2019 relatif au préavis n° 08/2017-2018,
du 6 mai 2019). Dans sa séance du 25 juin 2019, le conseil communal a adopté
les conclusions du préavis municipal.
Avant de présenter son premier préavis au conseil
communal, la municipalité avait, le 9 novembre 2017, demandé au Service du développement
territorial (SDT) une prolongation de six mois du "délai mentionné à
l'article 77 al. 3 LATC", avec la motivation suivante: "
le délai
légal venant à échéance au 22 novembre 2017, sachant que nous avons refusé la
délivrance de permis de construire en invoquant l'article 79 LATC et que nous
ne pourrons pas présenter au conseil communal ledit préavis avant le printemps
2018
". Le 22 novembre 2017, le SDT a accordé une prolongation de six
mois du délai pour l'adoption de la zone réservée, soit jusqu'au 22 mai 2018.
F.
Le 26 avril 2018, A.________ – avec l'approbation des deux propriétaires
de la parcelle n° 2189 –, a écrit à la municipalité en déclarant renouveler la
"demande de permis de construire" du 13 décembre 2016. Ils ont joint
à leur lettre le dossier déposé avec cette demande (dossier déjà en possession
de la municipalité).
Dans une lettre du 18 mai 2018 adressée à la
municipalité, A.________ a précisé que "
dans la mesure où les délais
[…] impartis pour adopter définitivement la zone réservée ont été dépassés
",
il lui incombait de se prononcer sur la demande de permis de construire "
en
faisant abstraction de l'existence du projet de zone réservée et statuer
uniquement sur la base du droit en vigueur au jour du dépôt de [sa] requête de
renouvellement de demande de permis de construire
".
Le 29 mai 2018, la municipalité a répondu à A.________
que, comme le conseil communal avait adopté le 27 février 2018 la zone réservée
englobant la parcelle n° 2189, aucun permis de construire ne pouvait en conséquence
être délivré. Elle se déclarait prête à rendre une décision formelle sur ce
point. Le 12 juin 2018, A.________ a demandé une décision formelle. Le 9
juillet 2018, la municipalité lui a répondu en substance, après avoir cité
l'art. 79 LATC, qu'elle ne pourrait pas refuser la mise à l'enquête d'un
nouveau projet, si un dossier d'enquête usuel lui était remis, mais qu'elle
serait en revanche contrainte de refuser de délivrer le permis de construire.
Le 8 août 2018, par l'intermédiaire de son avocat, A.________
a demandé à la municipalité de se "
déterminer sur la demande de permis
de construire sans délai, en faisant abstraction de la zone réservée
".
Le 20 septembre 2018, cet avocat a ajouté qu'il attendait que "
la
commune délivre l'autorisation sollicitée
".
G.
Le 2 octobre 2018, la municipalité a adressé la décision suivante à
l'avocat d'A.________:
"Nous nous référons à votre
lettre du 20 septembre 2018 par laquelle vous sollicitez la délivrance d'un
permis de construire pour trois immeubles et un parking souterrain sur la
parcelle n° 2189 […].
Il est rappelé que le 30 mars
2017, notre autorité avait fait savoir à JE.________ Architectes SA que la
Municipalité entendait opposer au projet susmentionné l'article 77 LATC, dès
lors que la parcelle n° 2189 se situait dans le périmètre de la zone réservée.
Nonobstant l'avertissement qui précède,
le projet a été mis à l'enquête publique du 5 avril au 8 mai 2017 et a suscité
11 oppositions.
Par décision du 12 juillet 2017,
aujourd'hui définitive et exécutoire, notre autorité a refusé le permis de
construire en invoquant l'article 79 LATC dès lors que la zone réservée avait
été soumise à l'enquête publique du 22 avril au 22 mai 2017.
L'article 77 alinéa 3, lequel
renvoie à l'article 79 alinéa 2 LATC, prévoit que le projet de plans et de
règlement envoie d'élaboration doit être "adopté" par l'autorité
compétente dans les 6 mois dès le dernier jour de l'enquête publique.
Tel est bien le cas en l'espèce
puisque le Conseil communal de Chardonne a pris une telle décision dans sa
séance du 27 février 2018. Il s'ensuit que la Municipalité a, dans sa séance du
28 mai 2018, décidé de refuser la délivrance du permis de construire
sollicité."
H.
Agissant le 7 novembre 2018 par la voie du recours de droit
administratif, A.________ et B.________ demandent à la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal d'annuler la décision entreprise
et de renvoyer le dossier à l'autorité communale pour nouvelle décision dans le
sens des considérants.
Dans sa réponse du 7 janvier 2019, la municipalité
conclut au rejet du recours.
Dans leur mémoire du 6 décembre 2018, les
propriétaires concluent à l'admission du recours. Elles ont confirmé leurs
conclusions dans leurs déterminations du 21 janvier 2019.
La municipalité a, le 7 février 2019, exposé que la
commune avait obtenu du Service du développement territorial (SDT) une
prolongation du délai de l'art. 77 al. 3 LATC.
Les recourants ont répliqué le 18 février 2019.
Considérant en droit:
1.
Le recours remplit manifestement les conditions de recevabilité des art.
92 ss de la loi sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36 – cf. arrêt
AC.2017.0309 du 15 mars 2018 consid. 1), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en
matière sur le fond.
2.
Dans le recours, il est fait valoir qu'en l'absence d'approbation
définitive de la zone réservée, le délai de six mois fixé à l'art. 79 al. 2 de
la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC) étant très
largement dépassé, la constructrice était habilitée à renouveler sa demande de
permis de construire auprès de la municipalité, qui aurait dû exclusivement
statuer selon le droit en vigueur, sans pouvoir lui opposer un refus fondé sur
l'art. 79 al. 1 LATC.
a) L'effet anticipé d'un plan d'affectation en voie
d'élaboration était réglé dans la loi cantonale, jusqu'au 31 août 2018, aux
art. 77 LATC (avant l'enquête publique) et 79 LATC (après l'enquête publique).
Le 1
er
septembre 2018 est entrée en vigueur la novelle du 17 avril
2018 qui a modifié la partie "aménagement" de la LATC. Cette novelle
a notamment abrogé les anciens art. 77 et 79 LATC, qui ont été remplacés par
les art. 47 et 49 LATC. Les dispositions transitoires de la novelle précitée
(art. 3 de la loi du 17 avril 2018) ne prévoient rien à propos de l'effet
anticipé des projets de plan d'affectation.
b) Les recourants ont contesté en vain l'effet
anticipé négatif du projet de zone réservée, sur lequel était fondée la
décision municipale du 12 juillet 2017 leur refusant l'autorisation préalable
d'implantation qu'ils avaient demandée le 13 décembre 2016 (cf. arrêt
AC.2017.0309 du 15 mars 2018). Lorsque la municipalité avait rendu sa décision
négative, le plan déployant cet effet anticipé – le plan de la zone réservée –
avait déjà été mis à l'enquête publique; c'est pourquoi l'ancien art. 79 LATC
(art. 79 aLATC) a été appliqué, qui avait la teneur suivante:
"Plans et règlements soumis à
l'enquête publique:
1
Dès l'ouverture d'une
enquête publique concernant un plan ou un règlement d'affectation, la
municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet.
2
L'article 77, alinéas
3 à 5, est applicable par analogie, les délais des alinéas 3 et 4 ne courant
que dès la communication de la décision du refus."
Quant à l'art. 77 aLATC, il était ainsi libellé:
"Plans et règlements en voie
d'élaboration:
1
Le permis de
construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de
construction, bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements,
compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un
plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais
non encore soumis à l'enquête publique. Dans les mêmes conditions, le
département peut s'opposer à la délivrance du permis de construire par la
municipalité lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une zone réservée sont
envisagés. La décision du département lie l'autorité communale.
2
L'autorité élaborant
le plan ou le règlement est tenue de mettre à l'enquête publique son projet
dans le délai de huit mois à partir de la communication par la municipalité de
la décision du refus de permis, dont un double est remis au département.
3
Le projet doit être
adopté par l'autorité compétente dans les six mois dès le dernier jour de
l'enquête publique.
4
Le département, d'office
ou sur requête de la municipalité, peut prolonger les délais fixés aux alinéas
2 et 3 de six mois au plus chacun. Le Conseil d'Etat dispose de la même faculté
lorsqu'il s'agit d'un plan ou d'un règlement cantonal.
5
Lorsque les délais
fixés ci-dessus n'ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande
de permis de construire. La municipalité doit statuer dans les trente jours,
après avoir consulté le département."
c) En l'occurrence, les recourants ont annoncé à la
municipalité pour la première fois le 26 avril 2018 qu'ils renouvelaient leur
demande d'autorisation. Ils utilisaient ainsi la faculté prévue par l'art. 77
al. 5 aLATC, applicable par renvoi de l'art. 79 al. 2 aLATC. A cette date, les
nouveaux art. 47 et 49 LATC n'étaient pas encore en vigueur. Les recourants ont
ensuite indiqué à plusieurs reprises qu'ils requéraient une décision formelle
sur ce point.
Il convient de préciser que tant les recourants que
la municipalité retiennent, dans cette procédure, que la contestation porterait
sur le renouvellement d'une demande de permis de construire alors qu'en
réalité, la demande d'autorisation déposée le 13 décembre 2016 était une
demande d'autorisation préalable d'implantation, au sens de l'art. 119 LATC. La
portée juridique de l'autorisation préalable d'implantation est restreinte et
elle ne vise pas tous les aspects du projet. Cette autorisation peut, selon les
cas, se limiter à régler la question de l'implantation proprement dite; elle
peut aussi régler celles du volume, de la hauteur, voire de l'affectation de
l'ouvrage projeté, si ces indications figurent dans la demande. L'autorité
compétente tranche des questions de principe, à propos en particulier du droit
de construire, de l'emplacement, du type d'ouvrage et des rapports de surface.
Ensuite, dans une seconde phase, le permis de construire doit être délivré si
la demande en est faite dans le délai de deux ans prévu à l'art. 119 al. 2
LATC, si le projet de construction est conforme aux conditions fixées dans
l'autorisation d'implantation et si, sur les points non réglés dans cette
autorisation préalable, il est conforme aux normes applicables (cf. notamment
arrêt AC.2016.0230 du 13 septembre 2017 consid. 2a). En l'espèce, seule la
demande d'autorisation préalable d'implantation pouvait être renouvelée dans le
cadre prévu par les art. 77 et 79 aLATC, étant rappelé que ces mesures provisionnelles
(effet anticipé d'un projet de plan d'affectation ou d'un projet de zone
réservée) sont applicables non seulement dans la procédure de permis de
construire proprement dit mais également dans celle de l'autorisation préalable
d'implantation. Il faut aussi rappeler que le propriétaire ayant obtenu une
autorisation préalable d'implantation avant l'adoption d'une zone réservée ne
peut pas prétendre à la délivrance du permis de construire en invoquant cette
première décision de la municipalité si, entretemps, la zone réservée est
entrée en vigueur. En d'autres termes, l'autorisation préalable d'implantation
ne crée pas un "droit acquis" à la délivrance du permis de construire
en cas de changement de réglementation ou de planification (arrêt AC.2018.0273
du 20 février 2019 consid. 4c).
d) A la date du dépôt de la requête de
renouvellement de la demande d'autorisation préalable d'implantation, le conseil
communal avait déjà adopté le plan de la zone réservée. La décision de l'organe
délibérant du 27 février 2018 est claire. Il ne s'agit pas d'une adoption
partielle: le périmètre, comprenant la parcelle litigieuse, n'a pas été modifié
par rapport au plan mis à l'enquête publique et la décision d'adoption ne
comporte aucune réserve ni condition. La seconde décision du conseil communal,
du 25 juin 2019 (après une enquête complémentaire), confirme intégralement la
première décision.
Saisie de la requête de renouvellement, la
municipalité devait examiner si le délai de l'art. 77 al. 3 aLATC avait été
respecté, entre la fin de l'enquête publique pour le projet de zone réservée
(22 mai 2017) et la décision du conseil communal du 27 février 2018. Le texte
de l'art. 77 al. 3 aLATC mentionne bien, comme date déterminante, celle de
l'adoption du plan d'affectation – décision de la compétence du conseil
communal ou général, pour un plan communal – et non pas celle de l'approbation
par l'autorité cantonale conférant force obligatoire au plan (art. 26 de la loi
fédérale sur l'aménagement du territoire [LAT; RS 700], art. 43 LATC, art. 61
aLATC; cf. à ce propos: Benoît Bovay, Le permis de construire en droit vaudois,
2
e
éd. Lausanne 1988, p. 140). Le délai fixé à l'art. 77 al. 3 aLATC
était de six mois, mais l'art. 77 al. 4 aLATC permettait une prolongation de
six mois ce qui, en l'espèce, a été accordé à la commune par le Service du
développement territorial (au nom du département cantonal chargé de
l'aménagement du territoire). Il s'ensuit que le délai pour l'adoption de la
zone réservée devait être considéré comme observé, au sens de l'art. 77 al. 5
aLATC, si le conseil communal se prononçait avant le 22 mai 2018. La décision
d'adoption de la zone réservée est bel et bien intervenue dans ce délai.
La municipalité était dès lors fondée à ne donner
aucune suite à la requête des recourants, les conditions légales pour un
renouvellement de la demande d'autorisation préalable d'implantation et,
partant, pour une nouvelle décision sur la base de l'art. 77 al. 5, 2
ème
phrase aLATC, n'étant pas remplies.
e) Il convient de relever que, depuis le 1
er
septembre 2018, la loi prévoit d'emblée un délai de douze mois, après le refus
du permis de construire, pour l'adoption du plan d'affectation ayant déployé un
effet anticipé négatif depuis sa mise à l'enquête publique (art. 49 al. 2
LATC). Si la municipalité s'était fondée sur le nouveau droit – ce qu'elle
n'était quoi qu'il en soit pas tenue de faire puisque, d'après le texte de la
décision attaquée, la requête des recourants avait été écartée lors de la
séance du 28 mai 2018 –, elle n'aurait en définitive pas pris une décision
différente, le conseil communal ayant précisément adopté la zone réservée dans
les douze mois suivant le refus de l'autorisation litigieuse.
3.
Il s'ensuit que le recours, mal fondé, doit être rejeté, ce qui entraîne
la confirmation de la décision attaquée.
Les recourants, qui succombent, doivent supporter
les frais de justice (art. 49 al. 1 LPA-VD). Les propriétaires de la parcelle
n° 2181, qui sont intervenus pour appuyer les conclusions du recours, n'ont pas
à payer de frais de justice; ils n'ont toutefois pas droit à des dépens,
n'obtenant pas gain de cause (cf. art. 55 LPA-VD). Vu l'issue de la cause, la
commune aurait en principe droit à des dépens, la municipalité ayant consulté
un avocat. Il faut cependant relever qu'un élément décisif pour le sort de la
contestation – et pour l'appréciation de l'opportunité d'un recours –, à savoir
la prolongation de délai accordée par le SDT en vertu de l'art. 77 al. 4 aLATC,
n'a été porté à la connaissance des recourants qu'au mois de février 2019. Dans
ces conditions particulières, il se justifie de dispenser les recourants du
paiement de dépens à la commune.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 2 octobre 2018 par la Municipalité de Chardonne
est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la
charge des recourants.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 25 novembre 2019
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.