vd_omni · AC.2021.0167 · 2022-06-02 · fr

A.________ /Municipalité de Lausanne,B.________, C.________, Direction du logement | Recours contre la décision de la Municipalité de Lausanne d'exercer son droit de préemption au sens de l'art. 31 LPPPL. La LPPPL ne donne pas aux municipalités la compétence de rendre une décision portant sur les indemnisations prévues par l'art. 35 LPPPL (principe soumis à coordination de la CDAP au sens de l'art. 34 ROTC), si bien que les conclusions prises à ce titre par la recourante sont irrecevables (consid. 2). La délégation de compétence fournie à la Municipalité par le Conseil communal est suffisante et couvre l'exercice du droit de préemption (consid. 5). Les autres griefs formels doivent également être rejetés (consid. 4 et 6). Le droit de préemption de la LPPPL peut porter sur un immeuble particulier faisant l'objet d'une vente "en bloc" ou "en portefeuille", une telle condition n'étant pas prévue par le texte légal et le TF ayant confirmé - dans le cadre d'un droit de préemption de droit civil - qu'il n'est pas possible de limiter ou d'exclure le droit de préemption par convention entre les parties à l'acte de vente (consid. 7 à 9). L'autorité intimée ne devait pas reprendre les crédits hypothécaires prévus par les parties. Il n'est sur ce point pas établi qu'il s'agissait d'un élément essentiel du contrat (consid. 10). La création de LUP dans le bâtiment litigieux est envisageable. Dès lors que l'exercice du droit de préemption est discrétionnaire, un changement d'avis de l'autorité préemptrice n'est pas constitutif, de manière générale, d'une attitude contradictoire contraire aux principes du droit administratif. Les parties à l'acte de vente sont protégées par le système mis en place par le législateur aux art. 37 et 38 LPPPL. Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 02.06.2022 AC.2021.0167

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 2 juin 2022
Composition
M. Serge Segura,
président
; Mme Marie-Pierre Bernel et
M. Stéphane Parrone, juges.
Recourante
A.________
à ******** représentée
par Me Cécile BERGER MEYER, avocate, à Genève
Autorité intimée
Municipalité de Lausanne,
représentée
par Me Thibault BLANCHARD, avocat, à Lausanne
Autorité concernée
Direction du logement,
à Lausanne
Tiers intéressé
B.________
à ********
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
Lausanne du 22 avril 2021 portant sur la vente du bien-fonds 5724 de B.________
Vu les faits suivants:
A.
La parcelle n° 5724 du Registre foncier de la Commune de Lausanne a été
acquise par B.________ (ci-après également : la venderesse) le 25 septembre
2009. D'une surface de 897 m
2
, elle abrite un bâtiment (n° ECA 13340)
de 216 m
2
, le solde étant constitué d'un revêtement dur de 50 m
2
et d'une place-jardin de 631 m
2
.
Le bâtiment ECA 13340 comporte 15 logements mis en
location dont 1 de 6 pièces (d'une surface de 107 m
2
), 1 de 5 pièces
(d'une surface de 79 m
2
), 7 de 4 pièces (d'une surface de 67 m
2
),
1 de 3,5 pièces (d'une surface de 67 m
2
) et 4 de 3 pièces (d'une
surface de 52 m
2
). Les loyers mensuels des appartements (hors
acomptes de charges) sont de 2'200 fr. pour le 6 pièces, de 1'990 fr. pour le 5
pièces, de respectivement 899, 1'030, 1'450, 1'500, 1'675 (2x) et 1'700 fr.
pour les 4 pièces, de 1'500 fr. pour le 3,5 pièces et respectivement de 1'135, 1'255,
1'360 et 1'362 fr. pour les 3 pièces, selon un état locatif au 31 mai 2020 (les
chiffres étant identiques dans un état au 31 janvier 2021, celui-ci faisant état
toutefois de deux appartements de 3,5 pièces et de six de 4 pièces).
B.
C.________, propriétaire de B.________, avait conclu avec D.________ un
contrat-cadre de prêt hypothécaire, signé les 6 septembre et 28 octobre 2016, en
lien avec le bien-fonds n° 5724. Ce contrat encadrait deux prêts hypothécaires,
le premier d'un montant de 2'400'000 fr., à taux fixe de 2,28% du 30 novembre
2016 au 31 octobre 2025 et le second d'un montant de 480'000 fr., à taux fixe
de 2,28% du 30 novembre 2016 au 31 octobre 2025.
C.
Dans le courant de l'année 2020, B.________ et E.________ ont entrepris
des discussions en vue de la vente de la parcelle n° 5724. Celle-ci était
envisagée dans le cadre de l'acquisition par E.________ de plusieurs parcelles
appartenant à la venderesse et formant un tout au sens des parties. Par
courriel de Me Michel Monod, notaire, du 31 mars 2020, la Commune de Lausanne a
été interpellée quant à un éventuel exercice de son droit de préemption légal.
Le délégué à la Commission immobilière de la Ville de Lausanne a répondu, par courrier
du 27 avril 2020, au nom de la Municipalité, et informé B.________ et le notaire
prénommé, de la renonciation par l'autorité à faire valoir son droit de préemption.
Ce courrier indiquait notamment :
"[…]
Comme cela avait été mentionné, le
soussigné a pu procéder à une visite du bâtiment sis chemin ******** et de
certains des logements loués par le service social de la Ville de Lausanne.
A l'issue de cette visite, il est
apparu que l'acquisition éventuelle de l'immeuble ne présentait plus d'intérêt
pour la Commune de Lausanne. Dès lors, il a été proposé à la Municipalité de
renoncer à exercer le droit de préemption LPPPL dans le cadre de cette transaction,
ce qu'elle a accepté lors de sa séance du 23 avril 2020.
[...]"
Les parties avaient fait établir un projet d'acte de
vente du 4 avril 2020 qui prévoyait notamment que le prix de vente de l'ensemble
des parcelles objets de la vente était de 26'590'000 fr. et que celui de la
parcelle n° 5724 était de 5'790'000 francs. Il ne contenait aucune clause relative
au sort des dettes hypothécaires contractées par la venderesse.
Pour un motif inconnu, cette vente ne s'est
finalement pas faite.
D.
Par la suite, à une date indéterminée, des négociations ont été menées
entre B.________ et F.________ (ci-après : F.________), agissant comme
gestionnaire et pour le compte d'A.________ (ci-après : A.________ ou
l'intéressée), en vue de la vente de quatre immeubles sis dans des communes
différentes, dont la parcelle n° 5724 de la commune de Lausanne. Dans ce cadre,
un échange de courriels est intervenu entre Me Frank Meister, notaire, et G.________,
de la Direction générale du territoire et du logement (DGTL). Dans un courriel
du 14 janvier 2021, ce dernier a exposé notamment ce qui suit :
"[…]
Vous nous exposez que A.________,
à Genève (CHE-********), souhaite acheter plusieurs immeubles sis dans le canton
de Vaud, chaque immeuble étant la propriété de la même personne morale, savoir B.________,
à Montreux (CHE-********), étant toutefois souligné que lesdits immeubles ne
sont pas sis dans la même commune.
Les parties entendent signer un
seul acte de vente à un prix de vente global (le prix de vente de chaque
immeuble étant toutefois en principe indiqué dans l'acte) : en effet, dans
l'esprit des parties, il s'agit de la vente par un propriétaire à un acheteur
de tout une partie d'un patrimoine immobilier.
Dans ce contexte, vous souhaitez
savoir si une commune pourrait exercer avec succès son droit de préemption
légal sur l'immeuble sis sur son territoire et, si nous devions répondre par
l'affirmative, si notre appréciation serait différente si le prix de vente de chaque
immeuble pris isolément n'était pas indiqué dans l'acte de vente.
Le cas que vous soumettez à notre
examen est un cas limite par rapport à l'application ou non du droit de préemption
de l'art. 31 LPPPL.
En effet, à teneur de l'art. 33 LPPPL,
la commune "doit notifier aux parties à l'acte de vente sa décision
d'acquérir le bien-fonds, aux prix et conditions fixés par cet acte".
Cette disposition légale prévoit
donc que c'est l'acte de vente lui-même qui doit être repris par la commune, et
non pas une partie seulement de cet acte de vente, soit en l'espèce la partie
qui ne concernerait par hypothèse que la seule commune sur le territoire de
laquelle se situerait l'un ou l'autre bien-fonds vendu.
Il découle de ce qui précède, qu'à
notre sens, cet acte de vente qui porte en réalité sur le transfert "en
bloc" d'un patrimoine incluant des immeubles sis sur le territoire de
plusieurs communes n'ouvre pas la voie au droit de préemption de l'art. 31
LPPPL, et ce, que l'acte de vente mentionne ou non le "prix" de chaque
immeuble.
[…]"
Par courriel du 25 janvier 2021, D.________ a notamment
confirmé à Me Frank Meister que la venderesse n'encourait pas de pénalité en
lien avec la résiliation de ses prêts hypothécaires, vu la reprise par
l'intéressée de leurs conditions.
Les négociations ont abouti à la signature d'un acte
de vente du 29 janvier 2021 portant sur la vente des parcelles n
os
1191 d'Ecublens, 434 de Crissier, 5724 de Lausanne et 290 de Nyon, pour un montant
global de 27'300'000 fr., dont 7'300'000 fr. pour la parcelle n° 5724. Ce contrat
contenait notamment les clauses suivantes :
"Article 1.
Objet de la vente
B.________ déclare vendre à A.________,
qui déclare acheter globalement les immeubles susdésignés, étant ici expressément
stipulé que la présente transaction est souscrite par l'acquéresse comme une
acquisition de tous les immeubles susdésignés à un prix de vente global.
[…]
Article 2.
Etat juridique et matériel
[…]
5.
En application de l'article 261 al.
1 du Code des obligations, tous les baux conclus avec les locataires des
immeubles vendus, baux dont l'acquéresse déclare avoir parfaite connaissance,
passeront à ce dernier [sic] avec la propriété desdits immeubles.
[…]
L'acquéresse déclare expressément
qu'elle ne fera pas usage des dispositions de l'art. 261 al. 2 du code des
obligations (résiliation anticipée du contrat de bail à loyer). […]
L'acquéresse déclare qu'elle
n'entend pas soustraire au marché locatif les immeubles objet du présent acte.
[…]
Article 4.
Cédules hypothécaires
La venderesse requiert en cet
instant le transfert des cédules hypothécaires sus-désignées, gratuitement, en
faveur de l'acquéresse, libres de tout nantissement ou autres restrictions au
droit d'aliéner, soit libres d'engagement envers les tiers.
A.________ devient ainsi seule
débitrice desdites cédules hypothécaires, à l'entière décharge et libération de
la venderesse.
Les comparants déclarent avoir
connaissance du fait qu'aux termes des décomptes de remboursement des prêts
consentis par D.________, à Winterthur, CHE-********, à la venderesse,
lesquelles étaient garantis par les cédules hypothécaires sus-désignées, aucune
pénalité n'est due.
[…]
Article 9.
Paiement du prix et libération du
prix de vente
Le paiement du prix de vente
intervient comme suit :
L'acquéresse paye ce jour – dont quittance
par le notaire soussigné – la somme de CHF 11'940'000.- (onze millions neuf
cent quarante-mille francs), par virement sur le compte de consignation numéro
[…] du notaire Frank Meister auprès de […], ce dont le notaire susnommé
s'assurera avant de déposer l'acte au registre foncier.
Le notaire susnommé versera ce
montant, immédiatement libérable, à la venderesse, dont quittance est ici donnée,
sous réserve de bonification.
En outre, la venderesse reçoit en
cet instant, dont quittance, une lettre de paiement irrévocable sur le compte
de consignation sus-indiqué, pour une exécution au 2 février 2021, de la part D.________,
à Winterthur, CHE-********, pour le compte de l'acquéresse pour un montant de CHF
15'360'000 (quinze millions trois cent soixante mille francs) – montant qui
sera versé à la venderesse sans délai, sous réserve de la consignation légale
stipulée ci-dessous.
IV.
DROIT DE PREEMPTION LEGAL
En cas d'exercice du droit de
préemption légal consacré par la loi sur la préservation et la promotion du
parc locatif (LPPPL), l'acquéresse se trouvera déliée de toute obligation
envers la venderesse et de toute responsabilité pour les frais découlant du présent
contrat. Elle sollicitera de la part du préempteur, sur la base de l'art. 35
al. 3 LPPPL, une indemnité couvrant les frais engagés internes et externes dans
le cadre de toute la procédure transactionnelle, à savoir notamment le sourcing,
la négociation, la due diligence technique, financière et juridique jusqu'à la
préparation, la négociation et la finalisation du présent acte aux conditions
contractuelles prévues entre l'acquéresse et le gestionnaire F.________.
Les comparants conviennent que,
dans l'hypothèse où le droit de préemption serait exercé, le droit d'emption de
l'acquéresse l'emportera sur le droit de réméré de la venderesse (articles 37
et 38 de la Loi précitée).
Il est précisé qu'à teneur du
courriel de M. G.________ du département des institutions et du territoire daté
du 14 janvier 2021, signé des comparants, légalisé et ci-annexé sous
Pièce C
,
le présent acte de vente portant sur le transfert "en bloc" d'un
patrimoine incluant des immeubles sis sur le territoire de plusieurs communes
n'ouvre pas la voie au droit de préemption de l'art. 31 LPPPL, et ce, que l'acte
de vente mentionne ou non le "prix" de chaque immeuble."
En parallèle à la signature de cet acte de vente, l'intéressée
a conclu avec D.________ un contrat-cadre hypothécaire, signé les 25 janvier et
27 février 2021, portant sur un montant de prêt de 3'760'000 francs. Ce contrat
a été décliné en deux prêts hypothécaires, le premier pour un montant de 2'727'000
fr., à taux fixe de 2,28% du 2 février 2021 au 31 octobre 2025, et le
second pour un montant de 1'033'000 fr., à taux fixe de 0,63% du 2 février 2021
au 31 janvier 2022.
E.
Le 17 mars 2021, Me Frank Meister a informé les autorités de la Commune de
Lausanne de l'acte de vente intervenu. Par courrier du 18 mars 2021, le délégué
à la Commission immobilière de la Ville de Lausanne a indiqué à B.________, à A.________
et au notaire que la Commune de Lausanne étudiait la possibilité d'acquérir le
bien-fonds n° 5724 en exerçant son droit de préemption. Un délai était en outre
imparti aux parties à l'acte de vente pour se déterminer, ce qu'a fait l'intéressée
le 7 avril 2021. En substance, elle se référait à l'avis exprimé par la DGTL,
rappelait que la transaction devait être considérée comme un tout, que l'absence
de pénalités dues à la rupture des financements hypothécaires de la venderesse
liée à la reprise des conditions menée en parallèle du contrat de vente en
faisait intégralement partie et qu'en cas d'exercice du droit de préemption,
ces financements devaient être repris par la préemptrice, respectivement que
les frais seraient à sa charge.
Le 12 avril 2021, une conférence téléphonique a eu
lieu entre les représentants de l'intéressée et le délégué à la Commission
immobilière. A cette occasion, ce dernier a expliqué que la Commune de Lausanne
ne reprendrait pas la dette hypothécaire et que les frais qui feraient l'objet
d'une prise en charge étaient ceux figurant à l'art. 35 al. 4 de la loi du 10
mai 2016 sur la préservation et la promotion du parc locatif (LPPPL; BLV 840.15).
F.
Par décision du 22 avril 2021, la Municipalité de la Commune de Lausanne
(ci-après : l'autorité intimée) a exercé son droit de préemption sur le bien-fonds
n° 5724, aux prix et conditions fixés par l'acte de vente du 29 janvier 2021.
S'agissant des griefs soulevés par l'intéressée, l'autorité intimée les a
exposés et a motivé sa décision ainsi :
"Conformément aux articles 31
et suivants de la LPPPL, la présente décision d'exercice du droit de préemption
est motivée comme suit :
1.
l'exercice
du droit de préemption par la Commune de Lausanne vise à la création de LUP ;
2.
la
commune de Lausanne est située dans le district de Lausanne, qui est touché par
la pénurie au sens de l'article 2 de la LPPPL, conformément à l'arrêté du Conseil
d'Etat du Canton de Vaud du 16 décembre 2020 ;
3.
le
bien-fonds en question présente une surface de 897 m2, inférieure à la surface
minimale de 1'500 m2 requise à l'article 31, alinéa 2 de la LPPPL, mais il est
situé sur le territoire de la commune de Lausanne, soit dans un centre cantonal
reconnu par le plan directeur cantonal."
A.________ (ci-après : la recourante) a, par acte de
son conseil du 25 mai 2021, déféré cette décision devant la Cour de droit administratif
et public du Tribunal cantonal (CDAP) et pris les conclusions suivantes :
"
Préalablement
1.
Déclarer
le présent recours recevable.
2.
Ordonner
à la Commune de Lausanne de produire le préavis N° 2016/55 de la Municipalité,
du 22 septembre 2016.
3.
Ordonner
à la Commune de Lausanne de produire le procès-verbal daté et signé de la séance
du Conseil communal du 17 janvier 2017 conférant autorisation générale d'acquérir
et d'aliéner à la Municipalité de la Commune de Lausanne.
4.
Ordonner
à la Commune de Lausanne de produire l'acte relatif à la vente des parcelles
5724, 10359 et 10360 de la Commune par B.________ à E.________, à l'origine de
la décision de renonciation à la préemption de la Commune de Lausanne du 23
avril 2020 sur la parcelle 5724 de la Commune de Lausanne.
5.
Ordonner
à la Commune de Lausanne de produire le procès-verbal de la séance de la
Municipalité relatif à la Décision de préemption du 22 avril 2021.
Principalement
6.
Admettre
le recours.
7.
Constater
la nullité, respectivement annuler, la décision de préemption du 22 avril 2021
de la Commune de Lausanne portant sur le bien-fonds 5724 de la Commune, sis
chemin du Cap 16.
Subsidiairement
8.
Assortir
la décision de préemption du 22 avril 2021 de l'obligation pour la Commune de
Lausanne de reprendre le premier prêt hypothécaire du 27 janvier 2021 souscrit
par F.________ auprès de D.________ d'un montant de CHF 2'727'000.- à taux fixe
de 2.28% par année du 02 février 2021 au 31 octobre 2025.
9.
Assortir
la décision de préemption du 22 avril 2021 de l'obligation pour la Commune de
Lausanne de reprendre le deuxième prêt hypothécaire du 27 janvier 2021 souscrit
par F.________ auprès de D.________ d'un montant de CHF 1'033'000.- à taux fixe
de 0.63% par année du 02 février 2021 au 31 janvier 2022.
10.
Condamner
la Commune de Lausanne au paiement de CHF 153'510.45 au titre d'indemnité
couvrant les frais engagés dans le cadre de la conception du projet immobilier
rendu caduc par l'exercice du droit de préemption.
11.
Condamner
la Commune de Lausanne au paiement de CHF 240'900.- correspondant aux droits de
mutation relatifs à l'Immeuble.
12.
Condamner
la Commune de Lausanne au paiement de CHF 17'915.75 correspondant aux
honoraires de notaire ainsi qu'aux droits d'enregistrement de l'acte relatifs à
l'Immeuble;
13.
Condamner
la Commune de Lausanne au paiement des intérêts au taux de 0.63% par année
courus sur le montant de CHF 3'540'000.- depuis le transfert de propriété
jusqu'à l'inscription de la Commune de Lausanne au registre foncier comme
propriétaire de la parcelle 5724 de la Commune de Lausanne.
Plus subsidiairement
14.
Condamner
la Commune de Lausanne au paiement de CHF 153'510.45 au titre d'indemnité
couvrant les frais engagés dans le cadre de la conception du projet immobilier
rendu caduc par l'exercice du droit de préemption, augmentés des coûts de rupture,
au moment de la décision du Tribunal de céans, (i) du crédit hypothécaire de
CHF 2'727'000.- au taux fixe de 2.28% par année et (ii) du crédit hypothécaire
du 27 janvier 2021 de CHF 1'033'000.- au taux fixe de 0.63% par année.
15.
Condamner
la Commune de Lausanne au paiement de CHF 240'900.- correspondant aux droits de
mutation relatifs à l'Immeuble.
16.
Condamner
la Commune de Lausanne au paiement de CHF 17'915.75 correspondant aux
honoraires de notaire ainsi qu'aux droits d'enregistrement de l'acte relatifs à
l'Immeuble;
17.
Condamner la
Commune de Lausanne au paiement des intérêts aux taux de 0.63% par année courus
sur le montant de CHF 3'540'000.- depuis le transfert de propriété jusqu'à
l'inscription de la Commune de Lausanne au registre foncier comme propriétaire
de la parcelle 5724 de la Commune de Lausanne.
En tout état
18.
Débouter
la Commune de toutes autres, contraires ou plus amples conclusions.
19.
Condamner
la Commune au paiement de tous frais judiciaires ainsi qu'à des dépens, lesquels
comprendront une indemnité équitable pour les honoraires de la soussignée, fixée
au taux de CHF 300.- (HTVA) par heure de travail du conseil soussigné, prenant
en compte le résultat de la présente procédure."
La DGTL s'est déterminée sur le recours le 22 juin
2021 et a conclu d'une part à son admission et d'autre part à ce qu'il soit
constaté que le droit de préemption ne s'applique pas au transfert global d'un
portefeuille d'immeubles. Au surplus, en cas de rejet du recours, elle concluait
à ce qu'il soit ordonné à la Commune de Lausanne de verser à l'acquéreur évincé
les indemnités prévues à l'art. 35 LPPPL.
Par acte de son conseil du 16 août 2021, l'autorité
intimée a répondu au recours et conclu, avec suite de frais et dépens, à son
rejet, dans la mesure de sa recevabilité.
La recourante, par son conseil, a déposé une
réplique le 18 octobre 2021 et pris une conclusion supplémentaire 19 (
recte
20) tendant à ce qu'il soit ordonné à l'autorité intimée de produire
l'intégralité des décisions de préemption rendues à compter du 1
er
janvier 2020, accompagnées de l'intégralité des décisions ou des accords sur
l'indemnisation des coûts subis par les acquéreurs évincés.
L'autorité intimée a dupliqué, par son conseil, le
10 décembre 2021.
Les arguments des parties seront repris, dans la
mesure utile, dans la partie
en droit
.
G.
Dès lors qu'elle n'a pas encore fait l'objet d'une jurisprudence du
Tribunal cantonal, la question de savoir si l'autorité communale prévue par
l'art. 33 LPPPL est compétente pour statuer sur les prétentions en
indemnisation des parties originelles à l'acte de vente (vendeur et acquéreur
évincé par le droit de préemption) a été soumise à la procédure de coordination
au sens de l'article 34 du règlement organique du Tribunal cantonal, du 13
novembre 2007 (ROTC; BLV 173.31.1). Cette disposition prévoit que les questions
juridiques de principe et les changements de jurisprudence sont discutés entre
tous les juges de la section concernée ou entre tous les juges de la Cour de
droit administratif et public si l'objet concerne plus d'une section. En
l'occurrence, la question étant relative à la compétence de la CDAP, elle a
donc été soumise à l'ensemble du collège.
H.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
La décision attaquée est une décision finale d'application de la LPPPL,
en lien avec l'exercice du droit de préemption communal institué par cette loi.
Elle peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92
ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV
173.36). Les conditions de recevabilité du recours sont manifestement remplies,
de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
L'autorité intimée conteste la recevabilité des conclusions en paiement
figurant sous ch. 10 à 17 des conclusions du recours. En substance, elle
considère ne pas avoir de pouvoir de décision en matière d'indemnisation de
l'acquéreur évincé par l'exercice du droit de préemption fondé sur les art. 31
ss de la loi du 10 mai 2016 sur la préservation et la promotion du parc locatif
(LPPPL; BLV 840.15). Ainsi, à son sens, des prétentions visant à obtenir les
indemnisations prévues à l'art. 35 al. 3 à 5 LPPPL doivent faire l'objet d'une
action devant les tribunaux civils, la loi ne prévoyant pas d'action de droit administratif
devant la CDAP.
La recourante au contraire considère que la LPPPL
confère un pouvoir de décision en cette matière à l'autorité communale faisant
exercice de son droit de préemption. De ce fait, ses conclusions seraient
recevables et il s'imposait que l'autorité intimée statue sur les montants réclamés,
ce qu'elle n'a pas fait.
a) Lorsqu'elle rend une décision, l'administration
n'agit pas en vertu d'un droit qui lui appartient, mais en vertu d'une compétence
qui lui est attribuée par la loi (ATF 137 I 58 consid. 4.3.3). Cette distinction
est à la base de celle entre le contentieux administratif objectif et subjectif,
le premier relevant du juge administratif et le second, des tribunaux civils
(cf. arrêts CDAP GE.2018.0183 du 4 février 2019 consid. 3a; GE.2017.0170 du 15
février 2018 consid. 1a; Jacques Dubey/Jean-Baptiste Zufferey, Droit administratif
général, 2014, n°209, p. 75). Consacrée par l’art. 1
er
al. 3 de
l’ancienne loi cantonale sur la juridiction et la procédure administrative (LJPA),
en vigueur jusqu’au 31 décembre 2008, cette distinction n’a pas été fondamentalement
remise en cause avec l’adoption de la LPA-VD (arrêt CDAP GE.2017.0170 du 15
février 2018 consid. 1a). Ainsi, l'action de droit administratif est ouverte
pour toute contestation relative à des prétentions de droit public qui ne
peuvent pas faire l'objet d'une décision (Benoît Bovay, Procédure
administrative, 2
ème
éd., Berne 2015, p. 661; Pierre Moor/Etienne
Poltier, Droit administratif, vol. II, 3
ème
éd., Berne 2011, pp. 626-627).
Certes, ce critère de répartition a fait l'objet en
doctrine de critiques et de propositions de modification (cf. par exemple Pierre
Moor, Proposition de réforme sur la répartition des compétences, JT 2005 III
35, ou Mercedes Novier, Contentieux de la fonction publique communale: autorité
compétente dans le Canton de Vaud?, JT 2021 III 111). Il n'appartient toutefois
pas aux tribunaux mais au législateur, s'il le désire, de modifier
l'attribution légale des compétences entre les autorités administratives –
respectivement la CDAP sur recours – et les tribunaux civils pour statuer sur
le contentieux de droit public cantonal.
La question de savoir si la loi confère à l'autorité
administrative une compétence décisionnelle doit être résolue dans chaque cas
particulier en interprétant les règles de droit régissant le rapport de droit
litigieux (arrêts CDAP GE.2016.0077 du 10 août 2016 consid. 1b; GE.2006.0180 du
28 juin 2007 et références).
b) Selon la jurisprudence, la loi s'interprète en
premier lieu d'après sa lettre. Si le texte légal n'est pas absolument clair,
si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il y a lieu de rechercher
la véritable portée de la norme, en la dégageant de sa relation avec d'autres
dispositions légales, de son contexte, du but poursuivi, de son esprit ainsi
que de la volonté du législateur, telle qu'elle résulte notamment des travaux
préparatoires. A l'inverse, lorsque le texte légal est clair, l'autorité qui
applique le droit ne peut s'en écarter que s'il existe des motifs sérieux de
penser que ce texte ne correspond pas en tous points au sens véritable de la disposition
visée et conduit à des résultats que le législateur ne peut avoir voulus et qui
heurtent le sentiment de la justice ou le principe de l'égalité de traitement.
De tels motifs peuvent résulter des travaux préparatoires, du fondement et du
but de la prescription en cause, ainsi que de sa relation avec d'autres
dispositions légales. En outre, il appartient à l'autorité de remédier à une
éventuelle lacune apparente de la loi, lorsque celle-ci, même interprétée,
n'apporte pas de solution sur un point qu'elle devrait régler, ou occulte
lorsque le législateur a omis d'adjoindre, à une règle conçue de façon générale,
la restriction ou la précision que le sens et le but de la règle considérée ou
d'une autre règle légale imposent dans certains cas. L'autorité n'est en
revanche pas autorisée à pallier l'absence d'une règle qui paraît simplement
désirable au regard du sens et du but de la loi (ATF 135 IV 113 consid. 2.4.2
et les arrêts cités).
c) Il convient donc d'examiner tout d'abord le cadre
légal entourant l'exercice du droit de préemption. L'art. 31 LPPPL a la teneur
suivante :
"
1
Les communes
bénéficient d'un droit de préemption pour leur permettre d'acquérir en priorité
un bien-fonds mis en vente et affecté en zone à bâtir légalisée.
2
Le droit de préemption
ne peut s'exercer qu'aux conditions cumulatives suivantes :
-  il doit viser la création
de LUP ;
-  il doit répondre à une pénurie
au sens de l'article 2 dans le district concerné ;
-  la surface de la parcelle
visée doit être d'au moins 1'500 m2, sauf si elle se trouve dans un périmètre compact
d'agglomération ou dans un centre cantonal reconnu par le plan directeur
cantonal, ou si elle est attenante à un terrain propriété de la commune.
3
Le droit de préemption
ne peut s'exercer en cas de vente à ses descendants, à ses pères et mères, à ses
frères et sœurs, à ses demi-frères et demi-sœurs, à son conjoint, à son partenaire
enregistré ou à son concubin."
L'art. 32 LPPPL prévoit quant à lui ce qui suit :
"1
Le propriétaire
qui aliène un bien-fonds soumis au droit de préemption selon l'article 31 est
tenu d'aviser immédiatement la commune territoriale, mais au plus tard lors du
dépôt de l'acte de vente au registre foncier.
2
Le propriétaire doit
également procéder à cet avis en cas de promesse de vente.
3
Lorsque la commune
envisage d'exercer son droit de préemption, elle entend préalablement le propriétaire
et le tiers acquéreur."
Quant à l'art. 33 LPPPL il prescrit que la commune
doit notifier aux parties à l'acte de vente sa décision d'acquérir le bien-fonds,
aux prix et conditions fixés par cet acte, dans un délai de quarante jours à
compter de la notification de l'avis prévu par l'art. 32 LPPPL.
Les conséquences de cette décision sont traitées à l'art.
35 LPPPL dont la teneur est la suivante :
"
1
Le bien-fonds
acquis est voué sans retard à la construction.
2
Si le préempteur ne
réalise pas lui-même la construction, il le met à disposition, par voie d'adjudication
publique, en principe par l'octroi d'un droit de superficie ne permettant que
la réalisation de LUP.
3
Lorsque les circonstances le justifient, l'acquéreur évincé a droit à une juste
indemnité couvrant les frais engagés dans le cadre de la conception du projet
immobilier rendu caduc par l'exercice du droit de préemption.
4
En cas d'acquisition
du bien-fonds, les droits d'enregistrement de l'acte, les émoluments du
registre foncier, les honoraires de notaire relatifs à l'acte et les intérêts
courus qui ont été payés par l'acquéreur évincé, sont remboursés par le préempteur.
5
Les intérêts courus
sont calculés pour la période comprise entre le versement des fonds par
l'acquéreur évincé et le paiement effectif du prix de vente par le préempteur,
au taux usuel d'une hypothèque en premier rang."
Ces dispositions ont été introduites dans le cadre
des travaux parlementaires portant sur le projet de loi sur la préservation du
parc locatif vaudois (LPPL) et modifiant celle du 16 mai 2006 sur l'énergie (LVLEne;
BLV 730.01). Le projet présenté par le Conseil d'Etat ne prévoyait pas de droit
de préemption et son texte a été particulièrement remanié durant les débats,
pour devenir la LPPPL (pour le contenu du projet initial, voir Bulletin du
Grand Conseil, Législature 2012-2017, tome 17 Conseil d'Etat, pp. 409 ss). Le
droit de préemption figurait toutefois dans le projet de modification de la loi
du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV
700.11) dans le cadre du préavis du Conseil d'Etat au Grand Conseil sur l'initiative
populaire cantonale "Stop à la pénurie de logements" et notamment
également sur la motion Jérôme Christen et consorts  transformée en postulat en
faveur de l'introduction d'un droit de préemption permettant de faciliter la
politique foncière des collectivités publiques (voir Bulletin du Grand Conseil,
Législature 2012-2017, tome 16, Conseil d'Etat, pp. 406 ss pour le Préavis et
les projets de modifications législatives). Ce projet introduisait notamment l'existence
d'un droit de préemption aux nouveaux art. 85c à 85g LATC. L'art. 85e, intitulé
"Décision" avait alors la teneur suivante :
"
1
Dans un délai
de 60 jours à compter de la notification de l'avis au sens de l'article 85d, le
département en charge des opérations foncières ou la commune territoriale
notifient aux parties liées par l'acte de vente leur décision d'acquérir le
bien-fonds aux prix et conditions fixés dans l'acte.
2
En cas de renonciation
à l'exercice du droit de préemption, le département en charge des opérations foncières
ou la commune en avisent les parties sans retard.
3
Lorsque les circonstances
le justifient, l'acquéreur évincé a droit à une juste indemnité couvrant les frais
engagés dans le cadre de la conception du projet immobilier rendu caduc par
l'exercice du droit de préemption.
4
En cas d'acquisition du
bien-fonds, les droits d'enregistrement de l'acte, les émoluments du registre foncier,
les honoraires de notaire relatifs à l'acte et les intérêts courus qui ont été
payés par l'acquéreur évincé, sont remboursés par le préempteur.
5
Les intérêts courus sont
calculés pour la période comprise entre le versement des fonds par l'acquéreur évincé
et le paiement effectif du prix de vente par le préempteur, au taux usuel d'une
hypothèque en premier rang."
L'art. 85f, intitulé "Mise en œuvre de la
décision", correspondait quant à lui en substance à la teneur de l'art. 35
al. 1 et 2 LPPPL actuel.
Le rapport explicatif ne précisait toutefois pas si
la décision d'acquisition du bien-fonds aux prix et conditions fixés dans
l'acte de vente (cf. art. 85e al. 1 du projet de réforme de la LATC) devait
également porter sur les indemnisations. La commission du Grand Conseil avait
dans un premier temps supprimé l'ensemble des dispositions relatives au droit
de préemption avant de réintroduire ce mécanisme. Dans ce cadre, l'art. 85e a
été adopté par la commission sans discussion et à l'unanimité (cf. Bulletin du Grand
Conseil, Législature 2012-2017, Grand Conseil, tome 16, p. 488). Lors des
débats du Grand Conseil, cette disposition ainsi que l'art. 85f ont également
été adoptés sans modification ni discussion (cf. Bulletin du Grand Conseil,
Législature 2012-2017, tome 17, Grand Conseil, p. 32). Par la suite, une motion
d'ordre a interrompu les travaux et la commission a soumis au Grand Conseil un
nouveau projet de LPPPL (Bulletin du Grand Conseil, Législature 2012-2017, tome
17, Grand Conseil, pp. 192-198 pour la motion d'ordre, puis pour la reprise des
débats sur le nouveau projet de loi, tome 19, Grand Conseil, pp. 21 ss).
S'agissant plus particulièrement des art. 33 et 35 LPPPL (ce dernier alors
numéroté 34), il ressort des interventions du rapporteur de la commission, le
député Marc-Olivier Buffat, que ce dernier article porte sur la mise en œuvre de
la décision (Bulletin du Grand Conseil, Législature 2012-2017, tome 19, Grand
Conseil, pp. 100-101). Ces dispositions ont toutefois été adoptées en premier
débat sans discussion. Les deuxième et troisième débats ont également vu
l'adoption de ces articles sans discussion (Bulletin du Grand Conseil,
Législature 2012-2017, tome 19, Grand Conseil, pp. 144-150 pour le deuxième
débat et pp. 219 à 225 pour le troisième débat).
d) En l'espèce, la recourante estime que la compétence
de l'autorité communale pour rendre une décision quant à la prise en charge des
frais, respectivement l'octroi des indemnités, est fondée sur l'art. 35 al. 3
et 4 LPPPL. A son sens, cette compétence ressort du texte de la disposition, de
la systématique de la loi, aucune compétence décisionnelle n'étant attribuée à
une autre autorité et le texte légal ne renvoyant ni au droit privé ni à d'autres
dispositions de droit public. En outre, cette interprétation systématique
serait soutenue par l'absence de disposition procédurale dans la LPPPL, contrairement,
par exemple, à la loi du 25 novembre 1974 sur l'expropriation (LE; BLV 710.01)
à ses art. 19 ss. Une compétence décisionnelle a, selon la recourante,
d'ailleurs été reconnue dans de nombreux domaines en lien avec l'octroi d'indemnités
fondées sur le droit public. Le volume des travaux parlementaires justifierait
encore une telle interprétation, le législateur ayant voulu soumettre la contestation
de l'indemnité à la voie classique du recours contre une décision administrative,
dans la mesure où il n'a pas prévu un moyen de droit spécifique. Enfin, le but de
l'art. 35 al. 3 LPPPL étant d'apporter une certaine protection à l'acquéreur évincé
ayant engagé des frais importants, il convient de retenir que la contestation
de la décision de préemption dans son principe ainsi que la fixation de
l'indemnité doivent former un tout afin d'éviter de devoir multiplier les
procédures.
Contrairement à ce que paraît soutenir la
recourante, le texte légal n'évoque explicitement une décision à rendre par l'autorité
communale qu'à l'art. 33 LPPPL. Au demeurant, le terme
"décision"
n'est utilisé à l'art. 35 LPPPL que dans son titre :
"Mise en œuvre de
la décision"
. Cette dernière disposition fait pour le reste état des
obligations de la commune préemptrice et notamment de l'étendue des
indemnisations dues à l'acquéreur évincé, sans toutefois indiquer qu'il reviendrait
à dite commune de statuer sur les éventuelles prétentions des parties originelles
à l'acte de vente. Au contraire, le titre de la disposition paraît l'exclure
dans la mesure où il se réfère à
"la décision"
, soit celle de
l'art. 33 LPPPL. Une analyse du titre de ce dernier article parvient à la même
conclusion. En effet, il s'agit du seul titre des dispositions de la section II
du chapitre III de la loi qui fait référence à la prise d'une décision. On peut
dès lors admettre que l'intention du législateur – qui met ainsi la décision de
l'art. 33 LPPPL en exergue – était bien que celle-ci ne porte que sur la volonté
d'acquisition du bien-fonds, aux prix et conditions de l'acte de vente, à
l'exclusion des effets mentionnés à l'art. 35 LPPPL. Au vu de ces éléments, il
n'y a pas de doute que si le législateur avait voulu mettre d'autres décisions dans
la compétence de l'autorité communale, il l'aurait mentionné explicitement dans
les dispositions légales topiques.
On ne peut en outre tirer de la teneur de l'art. 35
LPPPL que la décision de l'art. 33 LPPPL devrait couvrir non seulement le
principe de l'exercice du droit mais également les indemnisations, ce que paraît
toutefois soutenir la recourante. En effet, le texte de l'article montre que la
question des indemnisations ne doit intervenir qu'une fois la vente conclue entre
le vendeur et l'autorité communale, soit après que la décision relative à
l'exercice du droit est définitive et exécutoire. En effet, avant cela,
l'acquéreur n'est pas
"évincé"
(al. 3) dans la mesure où il
est encore envisageable que la décision soit annulée sur recours ou que l'autorité
y renonce. En outre, les frais mentionnés à l'al. 4 ne sont dus qu'en cas
d'acquisition du bien-fonds, soit lorsque la vente est inscrite formellement au
Registre foncier, ce qui ne peut avoir lieu avant que la décision précitée ne
soit entrée en force. Enfin, les intérêts dus en application de l'al. 5 le sont
entre le dépôt des fonds par l'acquéreur évincé et le paiement du prix de vente
par la commune préemptrice. Or, encore une fois, l'acquéreur n'est évincé qu'au
moment où la décision sur l'exercice du droit est définitive et exécutoire et
le prix ne peut être versé avant que la vente ne soit conclue. Cela explicite
ainsi que ces différents frais ne peuvent être pris en charge qu'une fois la
décision entrée en force. Au demeurant, certains ne seront connus qu'une fois
la vente instrumentée par le notaire et le prix de vente payé, soit
postérieurement au rendu de la décision de l'art. 33 LPPPL.
On ne saurait donc en déduire, à défaut d'un texte
explicite confiant un tel pouvoir décisionnel, que l'art. 35 LPPPL pourrait constituer
une base légale formelle suffisante pour conférer ce pouvoir.
Cette interprétation est au demeurant confirmée par
la systématique de la loi.
La structure de la section II du chapitre III de la
LPPPL, qui porte sur le droit de préemption, fait figurer tout d'abord l'art.
33 LPPPL, qui porte sur la décision d'exercice de ce droit, puis l'art. 35 LPPPL
qui est expressément intitulé
"Mise en œuvre de la décision"
. Cette
structure montre que le système prévoit plusieurs étapes. Tout d'abord, le
propriétaire aliénateur doit annoncer la vente à l'autorité communale (art. 32
LPPPL), ensuite celle-ci dispose d'un délai de quarante jours pour faire valoir
son droit (art. 33 LPPPL), enfin il convient de s'acquitter des frais et
indemnités mentionnés à l'art. 35 LPPPL. La loi différencie donc clairement ces
étapes dont les objectifs sont distincts. Au demeurant, l'intention de faire
une claire distinction entre les différentes étapes est confirmée par les travaux
parlementaires, qui ont vu une nouvelle répartition des alinéas présents dans les
articles de la proposition faite par le Conseil d'Etat pour la modification de
la LATC. En effet, les normes figurant dans les art. 33 et 35 LPPPL étaient
alors intégrées au même article (85e). Leur séparation démontre la volonté du
législateur de distinguer la décision relative au droit de préemption des
conséquences financières de son exercice. Cette structure impose ainsi de déterminer
les compétences décisionnelles de manière séparée. Or, force est de constater
que l'art. 35 LPPPL ne prévoit pas qui a la compétence de fixer le montant des
indemnisations dues. Au vu des éléments développés plus haut, il n'y a pas lieu
de considérer qu'il s'agirait d'une lacune qu'il conviendrait de combler en faisant
application de la compétence donnée à l'autorité communale à l'art. 33 LPPPL.
La recourante considère encore que l'absence de
procédure spécifique dans la LPPPL démontrerait que le législateur entendait
soumettre la contestation de l'indemnité à la voie classique du recours à l'encontre
d'une décision administrative. Elle ne saurait être suivie. L'inexistence d'une
disposition spécifique démontre plutôt que le législateur entendait renvoyer au
régime usuel pour les prétentions pécuniaires, soit celui des affaires
patrimoniales de droit public cantonal (cf. art. 103 du Code de droit privé
judiciaire vaudois du 12 janvier 2010 [CDPJ; BLV 211.02]) et non au régime de la
décision, qui nécessite – comme on l'a rappelé plus haut – une base légale formelle.
La recourante soutient également que la compétence
décisionnelle de l'autorité communale en matière d'indemnisation se déduirait de
la nécessité de simplifier la procédure pour l'acquéreur évincé. Cela ne
ressort toutefois pas du texte légal ni des travaux parlementaires et encore
moins de la systématique de la loi. Si l'art. 35 LPPPL vise en effet à
permettre à l'acquéreur évincé de bénéficier d'une certaine protection financière
en cas de préemption, cela n'implique aucunement que la détermination des
indemnités doive faire l'objet d'une décision municipale. On relèvera d'ailleurs
que les garanties procédurales (par exemple relatives à l'allégation, à la formulation
des conclusions ou en matière de moyens de preuve) ne sont pas moindres dans le
cadre d'une action de droit administratif. On ne saurait en tirer dès lors que
la volonté du législateur était de soumettre les indemnités au régime de la décision.
Enfin, les exemples de procédure cités par la
recourante ne plaident pas pour une solution différente. En effet, les législations
évoquées comme la loi du 28 février 1989 sur la faune (LFaune; BLV 922.03) ou la
loi du 29 novembre 1961 sur les améliorations foncières (LAF; BLV 913.11) comportent
des normes explicites donnant compétence décisionnelle à certaines autorités en
matière d'indemnisation. D'ailleurs, le fait que dans certains cas le législateur
ait justement prévu un système instituant la même autorité comme compétente
pour statuer sur un acte et ses conséquences financières démontre que tel
n'était pas le cas en l'espèce.
Il convient donc en définitive de se référer aux
règles générales de compétence applicables en matière de créances de droit public.
Avec la recourante, il y a lieu d'exclure l'application
des règles prévues par la loi du 16 mai 1961 sur la responsabilité de l'Etat,
des communes et de leurs agents (LRECA; BLV 170.11), celle-ci portant sur la réparation
des dommages causés illicitement ou en violation de devoirs de service dans
l'exercice de la fonction publique cantonale ou communale (art. 1 al. 1 LRECA).
A comprendre la recourante, cela imposerait de retenir une compétence décisionnelle
de l'autorité communale, ce qui n'est pas envisageable comme on l'a vu
précédemment.
Les prétentions de droit public qui ne peuvent faire
l'objet d'une décision sont sujettes aux règles applicables aux affaires de droit
public cantonal (voir sur ce sujet, Moor/Poltier, op. cit., pp. 626-627). A défaut
de base légale instituant un pouvoir décisionnel, les prétentions issues de l'art.
35 LPPPL sont ainsi justiciables par le biais de l'action de droit administratif.
Le Tribunal cantonal n'est compétent pour une telle action que pour autant qu'une
loi spéciale le prévoie (art. 106 LPA-VD). La LPPPL ne contient aucune norme
procédurale, ce qui exclut de retenir cette compétence. A ce défaut, la
compétence de traiter de ces prétentions ressort du juge ordinaire – soit du
juge civil.
Au vu des considérations qui précédent, il convient
de constater que ni l'autorité communale prévue par l'art. 33 LPPPL ni la CDAP
ne sont compétentes pour statuer sur les prétentions en indemnisation des
parties originelles à l'acte de vente (vendeur et acquéreur évincé par le droit
de préemption). Les conclusions en paiement prises par la recourante (conclusions
10 à 17) sont par conséquents irrecevables.
3.
La recourante requiert diverses mesures d'instruction tendant à la
production de plusieurs documents et à l'audition de témoins.
a) La procédure administrative est en principe
écrite (art. 27 al. 1 LPA-VD). Lorsque les besoins de l'instruction l'exigent,
l'autorité peut tenir audience (art. 27 al. 2 LPA-VD). Le droit d'être entendu
garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération
suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend le droit pour l'intéressé de
produire des preuves et d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de
preuves pertinentes, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre.
Toutefois, l'autorité peut mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves
administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant d'une manière
non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées,
elle a acquis la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son
opinion (ATF 145 I 73 consid. 7.2.2.1; 140 I 285 consid. 6.3.1; 138 III 374
consid. 4.3.2; 136 I 229 consid. 5.3; cf. aussi arrêts TF 6B_1155/2015 du 14 mars
2016 consid. 2.2; 1C_608/2014 du 3 septembre 2015 consid. 2.1).
b) aa) Il convient tout d'abord de constater que
certains des documents requis par la recourante ont été produits par l'autorité
intimée dans ou en complément à son dossier. Il s'agit du préavis 2020/37 et du
procès-verbal de la séance du 3 novembre 2020 du Conseil communal relatifs à la
compétence conférée par ce dernier à l'autorité intimée en vue de l'acquisition
d'immeubles. Les réquisitions tendant à la production du préavis 2016/55 et à
la décision du Conseil communal y relative, qui correspondent dans leur contenu
matériel aux documents produits n'ont donc plus d'objet. Il en va de même de
celle tendant à la production du projet d'acte de vente du 4 avril 2020 entre B.________
et E.________, produit dans le dossier de l'autorité intimée.
bb) La recourante requiert la production du procès-verbal
de la séance de l'autorité intimée relatif à la décision querellée. Elle expose
que cette pièce serait utile à déterminer la composition de dite autorité au moment
de la prise de décision afin de vérifier que les dispositions légales ont été
respectées. Ce document n’est cependant pas nécessaire pour que le tribunal
puisse évaluer les aspects formels de la prise de décision (cf. consid. 6b
ci-dessous) et cette réquisition doit être rejetée.
cc) En réplique, la recourante a requis la
production de l'intégralité des décisions de préemption rendues depuis le 1
er
janvier 2020 et des décisions ou des accords en lien avec l'indemnisation des acquéreuses
évincés.
Les conclusions en paiement prises par la recourante
étant irrecevables, il n'y a pas de pertinence à requérir la production des
pièces litigieuses.
dd) Enfin, la recourante requiert l'audition de
témoins, soit H.________, G.________, I.________, J.________ et K.________. Les
faits soumis à leur audition sont pour partie en lien avec les conclusions en paiement
irrecevables. En outre, les documents produits au dossier sont suffisants pour
permettre au tribunal de statuer. Si bien que la requête d'audition doit être
rejetée.
4.
La recourante se plaint d'une violation de son droit d'être
entendue et de l'art. 42 al. 1 LPA-VD du fait que la décision serait insuffisamment
motivée. Celle-ci n'aborderait en particulier pas certains arguments soulevés, n'indiquerait
pas comment les logements d'utilité publique (LUP) seraient créés, ni ne se
prononcerait sur la reprise du financement hypothécaire ou des frais évoqués
par la recourante en amont de la décision. Ce défaut de motivation aurait forcé
la recourante à recourir "à l'aveugle".
a) Le droit d'être entendu découlant de l'art. 29
al. 2 Cst. implique notamment pour l'autorité l'obligation de motiver sa
décision (cf. art. 42 let. c LPA-VD). Cette garantie tend à éviter que l'autorité
ne se laisse guider par des considérations subjectives ou dépourvues de
pertinence; elle contribue ainsi à prévenir une décision arbitraire. L'objet et
la précision des indications à fournir dépendent de la nature de l'affaire et des
circonstances particulières du cas (ATF 112 Ia 107 consid. 2b p. 109). Il
suffit que l'autorité mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont
guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que
l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en
connaissance de cause. L'autorité n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter
tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut
se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige. Dès lors
que l'on peut discerner les motifs qui ont guidé la décision de l'autorité, le
droit à une décision motivée est respecté même si la motivation présentée est
erronée (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1 p. 564; arrêt TF 1B_145/2016 du 1
er
juillet 2016 consid. 2). La motivation peut par ailleurs être implicite et
résulter des différents considérants de la décision (ATF 141 V 557 consid.
3.2.1 p. 565). Pour autant qu'elle ne soit pas d'une gravité particulière, la
violation du droit d'être entendu commise en première instance peut être guérie
si le justiciable a la faculté de se déterminer dans la procédure de recours,
si l'autorité de recours dispose d'un plein pouvoir d'examen, en fait et en
droit (ATF 135 I 279 consid. 2.6.1).
b) La recourante reproche donc à l'autorité intimée
de ne pas avoir traité certains des griefs soulevés dans ses déterminations du
7 avril 2021.
Tout d'abord, comme évoqué sous consid. 2 ci-dessus,
les conclusions relatives au paiement des frais et indemnités auxquels prétend
la recourante sont irrecevables, l'autorité intimée ne disposant pas d'une
compétence décisionnelle en la matière. On ne perçoit dès lors pas pour quelles
raisons elle aurait dû se déterminer à ce sujet dans sa décision sur l'exercice
du droit de préemption. Cela étant, force est de constater que l'autorité intimée
l'a fait, malgré tout. En effet, la décision querellée fait état – certes de manière
générale – des prétentions de la recourante et confirme que l'autorité intimée
ne prendra à sa charge que les frais mentionnés à l'art. 35 al. 4 LPPPL. A ce titre,
le déni de justice invoqué par la recourante ne saurait être pris en compte.
De même, elle confirme qu'elle n'entend pas
reprendre la dette hypothécaire, ce qui, selon la recourante, était une
condition de la vente globale (cette question particulière est examinée plus
bas sous consid. 10). Certes, la motivation figurant dans la décision est
sommaire. Il est toutefois clair que l'autorité intimée estime qu'une telle reprise
ne correspond pas aux exigences des art. 33 et 35 LPPPL, ce qui est en soit suffisant.
D'ailleurs, la recourante a été parfaitement en mesure de contester cet aspect
dans son recours.
Quant à la constitution de LUP – dont l'intention est
également contestée par la recourante, ce qui sera examiné plus bas (consid. 11)
– l'autorité intimée fait état de son intention d'en créer dans le dispositif
de sa décision. Elle n'aborde pas la manière dont elle escompte aboutir à leur
réalisation. Cela étant, elle n'a pas besoin de présenter un projet totalement
abouti au stade de l'exercice du droit de préemption (voir arrêt CDAP AC.2020.0080
du 22 mars 2021 consid. 5b). Cette motivation sommaire a été complétée dans les
écritures déposées par l'autorité intimée dans le cadre de la présente
procédure, et la recourante a eu l'opportunité de se déterminer. Dès lors, même
s'il devait y avoir eu un défaut de motivation, il a été guéri dans le cadre de
la procédure de recours, la Cour disposant d'un pouvoir d'examen complet.
Il en va de même de l'argument de la recourante tiré
du fait que le droit de préemption ne serait pas applicable en cas d'acquisition
d'un portefeuille d'immeuble. Il ressort, implicitement, de la décision que l'autorité
intimée ne partage pas l'opinion formulée par la recourante, et validée par la
DGTL. L'autorité intimée a, dans ce cas également, complété sa motivation dans
ses écritures, si bien qu'un éventuel défaut de motivation a été guéri dans le
cadre de la procédure de recours. La recourante n'a manifestement pas eu de
difficulté à faire valoir son argumentation sur ce point, déjà dans son recours.
En définitive, l'ensemble des griefs de la recourante
doit être écarté.
5.
La recourante fait ensuite valoir plusieurs griefs à l'encontre de la
validité de la décision querellée. Dans un premier temps, elle expose que l'autorité
intimée était incompétente pour la rendre.
a) L'art. 33 LPPPL confie à la commune la compétence
décisionnelle quant à l'exercice du droit de préemption.
b) Selon l'art. 1 al. 1 de la loi du 28 février 1956
sur les communes (LC; BLV 175.11), les autorités communales sont le conseil
général ou communal (let. a), la municipalité (let. b) et le syndic (let. c). La
compétence d'acquérir ou d'aliéner des immeubles, de droits réels immobiliers
et d'actions ou parts de sociétés immobilières appartient au conseil communal
ou général (art. 4 al. 1 ch. 6 1
ère
phrase LC). Le conseil peut toutefois
accorder à la municipalité l'autorisation générale de statuer sur les aliénations
et les acquisitions en fixant une limite (art. 4 al. 1 ch. 6 3
ème
phrase
LC).
L'art. 20 let. f du règlement du Conseil communal de
Lausanne du 12 novembre 1985 prévoit que ce conseil délibère sur :
"l'acquisition et
l'aliénation d'immeubles, de droits réels immobiliers et d'actions ou parts de sociétés
immobilières. L'article 44 chiffre 1 LC est réservé. Le Conseil peut accorder à
la Municipalité l'autorisation générale de statuer sur les aliénations et les
acquisitions en fixant une limite. Le Conseil est informé des acquisitions et
des aliénations par le rapport de gestion."
c) L'autorité intimée a transmis au Conseil communal
le 17 septembre 2020 le préavis n° 2020/37 portant sur le maintien des conditions
définies par l'autorisation générale de statuer sur les acquisitions d'immeubles,
de droits réels immobiliers et d'actions ou parts de sociétés immobilières et
sur les aliénations d'immeubles et de droits réels immobiliers accordée à la
Municipalité, par voie d'extrait de procès-verbal du Conseil communal en date
du 17 janvier 2017 (1) et sur l'octroi d'un crédit complémentaire du patrimoine
financier de 30 millions de francs, s'ajoutant au crédit d'acquisition initial
de 40 millions de francs, accordé par le préavis n° 2016/55 en date du 17 janvier
2017 (2). L'autorité intimée y évoque les besoins financiers liés à l'acquisition
d'immeubles et fait notamment référence à l'entrée en vigueur, le 1
er
janvier 2020, du droit de préemption des art. 31 ss LPPPL. Elle précise
notamment que les fonds requis seront notamment utilisés pour procéder à des
acquisitions d'immeubles en lien avec ce droit, la quasi-totalité des affaires
en cours mentionnées dans le préavis étant liée à des opportunités d'exercice du
droit de préemption.
Lors de sa séance du 3 novembre 2020, le Conseil
communal de Lausanne a adopté le préavis n° 2020/37.
d) Il ressort de ce qui précède que la loi prévoit
que le conseil communal est compétent en principe pour l'acquisition de biens
immobiliers, une délégation à la municipalité étant possible pour autant que le
règlement communal le prévoie. Or, en l'espèce, le Conseil communal de Lausanne
a fait usage de cette possibilité à l'art. 20 let. f de son règlement.
L'adoption du préavis n° 2020/37 a consacré cette délégation de compétence dans
le cadre du crédit octroyé (en l'espèce augmenté de 30 millions de francs). Ainsi,
l'autorité intimée dispose bel et bien d'une délégation de compétence octroyée
par le Conseil communal conformément aux dispositions légales et réglementaires.
Se pose encore la question de la portée de cette
délégation, singulièrement de la possibilité de faire usage du droit de préemption
des art. 31 ss LPPPL. Certes, le préavis ne contient pas une conclusion portant
expressément sur cet usage. Toutefois, son texte mentionne à plusieurs reprises
le droit de préemption, et notamment que l'augmentation du plafond de dépense
est liée aux possibilités d'acquisition qui se présentent depuis son
introduction. En outre, le préavis, qui délègue la compétence de décider
l'acquisition de biens immobiliers, ne restreint pas les modalités de celle-ci.
Il emporte dès lors clairement le pouvoir de faire usage du droit de
préemption, qui constitue un outil permettant d'effectuer la mission confiée,
soit acquérir des bien-fonds et non un objet de nature différente qui devrait
faire l'objet d'une délégation séparée.
Ainsi, l'autorité intimée disposait de la compétence
pour rendre la décision querellée et le grief de la recourante doit être rejeté.
6.
La recourante conteste ensuite la validité de la décision querellée en
raison du fait que celle-ci n'indiquerait pas la composition de l'autorité intimée
au moment de la prise de décision et ne serait signée que par le syndic et le
secrétaire municipal.
a) Le contenu formel d'une décision fait l'objet de
l'art. 24 LPA-VD dont la teneur est la suivante :
"La décision contient les
indications suivantes, exprimées en termes clairs et précis :
a. le nom de l'autorité qui a statué
et sa composition s'il s'agit d'une autorité collégiale ;
b. le nom des parties et de leurs
mandataires ;
c. les faits, les règles
juridiques et les motifs sur lesquels elle s'appuie ;
d. le dispositif ;
e. la date et la signature ;
f. l'indication des voies de droit
ordinaires ouvertes à son encontre, du délai pour les utiliser et de l'autorité
compétente pour en connaître."
S'agissant plus particulièrement des actes d'une
municipalité, l'art. 67 LC prévoit :
"1
Pour être
réguliers en la forme, les actes de la municipalité doivent être donnés sous la
signature du syndic et du secrétaire ou de leur remplaçant désigné par la
municipalité, et munis du sceau de cette autorité ; s'ils sont pris en exécution
d'une décision du conseil général ou communal, ils doivent mentionner cette
décision, laquelle est jointe à l'acte.
2
La municipalité peut,
par décision, déléguer des pouvoirs de signature à l'un de ses membres, à un
cadre ou un employé communal. La délégation s'opère par une procuration
expresse donnée sous la signature du syndic et du secrétaire ou de leur remplaçant
désigné par la municipalité, et munie du sceau de cette autorité.
3
La procuration peut
être spéciale ou générale. Dans ce dernier cas, elle indique les limites et la
durée du mandat.
4
Les actes pris en
vertu d'une délégation de pouvoirs doivent être donnés sous la signature du ou
des membres de la municipalité ou de la personne au bénéfice de la délégation.
5
Les décisions rendues
sur la base d'une délégation sont susceptibles d'un recours administratif
auprès de la municipalité. Le recours s'exerce conformément à la loi sur la procédure
administrative."
b) Il est exact en l'espèce que la décision querellée,
qui est revêtue de la signature du syndic et du secrétaire municipal, comme le
prescrit l'art. 67 LC, indique que l'autorité qui a pris la décision est la
municipalité sans toutefois en donner la composition. Toutefois, comme le
précise la jurisprudence, lorsque la composition de l'autorité appelée à
statuer ne lui est pas communiquée, le justiciable est censé connaître cette
information lorsqu'elle est aisément disponible, par exemple par le truchement
d'un annuaire officiel ou d'un site internet (cf. ATF 135 II 430 consid. 3.3.2 p.
438; 134 I 20 consid. 4.3.1 p. 21/22, arrêts CDAP GE.2020.0170 du 4 février
2021 consid. 4; AC.2020.0075 du 30 septembre 2020 consid. 2; AC.2010.0198
du 14 octobre 2011 consid. 2a). En l'espèce, la composition municipale est à disposition
sur le site internet communal ce qui fait qu'il n'y a pas à douter que la recourante
pouvait connaître la composition de l'autorité. Celle-là ne prétend pas au
demeurant que cette indication lui était nécessaire pour envisager une éventuelle
demande de récusation d'un membre de la municipalité. Dans ces conditions,
annuler la décision attaquée pour non-respect de l'art. 42 let. a LPA-VD
relèverait du formalisme excessif (arrêts CDAP déjà cités AC.2020.0075 du 30
septembre 2020 consid. 2; AC.2010.0198 du 14 octobre 2011). Cette lacune est en
d'autres termes sans pertinence.
Il en va de même de l'argument tendant à faire
accroire que la délégation donnée par le Conseil communal à la municipalité
impliquerait une signature de l'acte par l'ensemble des membres de cette dernière.
En effet, la délégation mentionnée à l'art. 67 al. 4 LC est celle du pouvoir
municipal et non du Conseil communal, comme le démontrent clairement la teneur
et l'articulation des al. 2 à 5 de l'art. 67 LC.
Enfin, la recourante invoque en réplique que l'indication
de la composition de la municipalité devrait lui permettre de vérifier le
respect du quorum et de la majorité fixée aux art. 65 al. 1 et 2 LC, respectivement
de l'art. 19 du règlement du 14 décembre 1965 de la municipalité de Lausanne.
Elle ne fait toutefois pas valoir de soupçons quant à une informalité ni n'étaye
ce point, motivant ainsi insuffisamment son grief, qui doit être écarté.
Les griefs relatifs à la validité de la décision
attaquée doivent donc être rejetés.
7.
La recourante conteste que le droit de préemption prévu par les art. 31
ss LPPPL puisse être exercé en cas de vente "en bloc" ou "en
portefeuille", soit la vente de plusieurs immeubles en même temps,
éventuellement sis sur le territoire de communes différentes.
a) Il ne paraît pas contesté par la recourante que
l'art. 31 LPPPL constitue une base légale suffisante pour fonder le droit de
préemption des communes vaudoises dans son principe. Tel est en effet le cas,
la disposition précitée étant claire. Il s'agit donc de déterminer l'étendue conférée
à ce droit par la législation cantonale.
b) La recourante soutient que retenir qu'une commune
serait en droit d'acquérir un immeuble isolé dans le cadre d'une vente en
portefeuille pour laquelle un seul acte de vente est conclu reviendrait à lui
accorder un droit de préemption dit renforcé, dans la mesure où elle serait en
droit d'exercer son droit de préemption à des conditions autres que celles
auxquelles l'acquéreur est soumis.
La notion de droit de préemption "limitatif"
ou "qualifié" correspond à l'hypothèse où le prix de vente a déjà été
fixé ou déterminé par les parties au contrat de préemption ou lorsque la loi
confère au préempteur le droit d'acquérir le bien à un prix différent de celui
convenu entre les parties à l'acte d'aliénation (Thierry Tanquerel, Le droit de
préemption légal des collectivités publiques, in La maîtrise publique du sol :
expropriation formelle et matérielle, préemption, contrôle du prix, Genève/Bâle/Zurich
2009, p. 150 [ci-après : Tanquerel, Le droit de préemption]; Thierry Tanquerel,
Manuel de droit administratif, 2
ème
éd., Genève/Zurich/Bâle 2018, p.
609 n. 1819). La notion n'a en revanche pas été développée en lien avec d'autres
conditions de l'acte de vente.
En tous les cas, il est manifeste que les art. 31 ss
LPPPL n'instituent pas un droit de préemption qualifié. En effet, l'art. 33
LPPPL indique explicitement que la commune doit acquérir le bien-fonds aux prix
et conditions fixés par l'acte de vente. La possibilité éventuelle d'acquérir
un bien spécifique faisant l'objet d'une vente en portefeuille ne modifie pas
la nature du droit de préemption conféré par la loi. Cette question doit
s'envisager dans le cadre de l'examen des modalités d'exercice du droit de préemption
et de la nature des conditions mentionnées à l'art. 33 LPPPL que doit reprendre
la commune préemptrice.
8.
Il convient donc d'examiner tout d'abord si les règles légales excluent
explicitement que le droit de préemption porte sur un immeuble objet d'une
vente en portefeuille.
a) Les conditions d'exercice du droit de préemption
institué par la LPPPL figurent aux art. 31 et 33 LPPPL. La lecture de ces
dispositions amène à retenir les conditions suivantes :
o
Le bien-fonds
doit être mis en vente (art. 31 al. 1 LPPPL);
o
Il doit être
affecté en zone à bâtir légalisée (art. 31 al. 1 LPPPL);
o
L'exercice du
droit de préemption doit viser la création de LUP (art. 31 al. 2 LPPPL);
o
Le district dans
lequel se trouve le bien-fonds doit être en état de pénurie au sens de l'art. 2
LPPPL (art. 31 al. 2 LPPPL);
o
La surface de
la parcelle doit être d'au moins 1'500 m
2
, à l'exception de celles
situées dans un périmètre compact d'agglomération ou dans un centre cantonal reconnu
par le plan directeur cantonal (PDCn) (art. 31 al. 2 LPPPL);
o
L'acquéreur du
bien-fonds ne doit pas être un descendant du vendeur, son père ou sa mère, son
frère, sa sœur, son demi-frère, sa demi-sœur, son conjoint, son partenaire
enregistré ou son concubin (art. 31 al. 3 LPPPL);
o
L'acquisition
du bien-fonds doit être faite aux prix et conditions de l'acte de vente (art.
33 LPPPL);
o
La notification de la décision doit intervenir dans les 40 jours
après l'avis du vendeur (art. 33 et 32 LPPPL).
b) Le projet initial du Conseil d'Etat, en réponse à
l'initiative "Stop à la pénurie de logement" (cf. Bulletin du Grand
Conseil, Législature 2012-2017, tome 16, Conseil d'Etat, pp. 406 ss pour le Préavis
et les projets de modifications législatives), prévoyait aux art. 85c et 85e
LATC nouveaux des conditions similaires à celles existantes dans la législation
finalement entrée en vigueur. L'exposé des motifs ne faisait pas état de
limitations complémentaires, notamment en lien avec l'achat d'un immeuble spécifique
au sein d'un portefeuille vendu en bloc. Au contraire, il se référait à une
définition générale du droit de préemption soit la
"
f
aculté en vertu de laquelle une personne (le
préempteur) peut exiger d’une autre personne (le promettant) le transfert de la
propriété d’une chose, dans l’éventualité où le promettant la vend à un tiers
(ou passe avec ce dernier un acte assimilé à la vente)"
(Bulletin du
Grand Conseil, op. cit., p. 414). Lors des débats parlementaires, la question
spécifique d'une limitation en cas de vente de plusieurs bien-fonds simultanément
n'a pas été abordée (pour les travaux de la commission, voir Bulletin du Grand
Conseil, Législature 2012-2017, Grand Conseil, tome 16, pp. 485 ss; pour le premier
débat, tome 17, pp. 508 ss; pour le nouveau premier débat, tome 19, pp. 21 ss
et 97 ss, pp. 144-150 pour le deuxième débat et pp. 219 à 225 pour le troisième
débat). Il convient au demeurant de préciser que la commission parlementaire
ayant revu l'entier du projet et intégré les dispositions sur le droit de
préemption dans la LPPPL plutôt que dans la LATC, elle a en particulier réexaminé
les conditions d'exercice du droit (cf. notamment Bulletin du Grand Conseil,
Législature 2012-2017, Grand Conseil, tome 19 pp. et 97 s et les interventions
du rapporteur de la commission M. Marc-Olivier Buffat).
c) Le texte légal ne prévoit donc pas comme condition
que le droit de préemption soit exercé sur un immeuble vendu seul. Les travaux
parlementaires ne laissent d'ailleurs pas transparaître que tel aurait été la
volonté du législateur. En effet, lors des nombreux débats, il n'en a jamais
été fait état. De même, lorsque la commission parlementaire a repris le projet
et l'a transformé afin d'aboutir au projet de LPPPL, elle n'a ni intégré dans
le texte légal ni mentionné que sa volonté était d'exclure les objets insérés
dans une vente "en bloc". Au contraire de ce que plaide la recourante,
on ne saurait déduire du silence du législateur la volonté d'exclure un tel
objet. Une telle restriction, d'importance, aurait certainement été discutée en
commission ou lors des débats. On ne saurait donc considérer que le texte légal
exclut la possibilité d'exercer le droit de préemption des art. 31 ss LPPPL en
cas de vente de biens immobiliers "en bloc".
9.
La recourante et la DGTL considèrent que l'acquisition de l'ensemble des
bien-fonds vendus en portefeuille est une condition de l'acte de vente. A leur
sens, cette condition s'imposerait à l'autorité intimée qui ne pourrait dès
lors exercer son droit de préemption, celui-ci étant restreint aux bien-fonds
sis sur son territoire politique, sur l'ensemble des objets inclus dans la vente.
a) Comme rappelé ci-dessus, le préempteur doit procéder
à l'acquisition du bien-fonds au prix et conditions de l'acte de vente (art. 33
LPPPL). Si la notion de prix est explicite et se suffit à elle-même, il n'en va
pas de même de celle de "condition". Celle-ci comporte en effet un aspect
subjectif – lié aux conditions légales du contrat de vente et à la liberté
contractuelle notamment – et sa portée n'est pas définie dans la loi. Or, comme
le souligne justement l'autorité intimée, et même la recourante, des conditions
qui viseraient expressément à empêcher une commune préemptrice d'exercer le droit
conféré par la loi pourraient être constitutives d'un abus de droit. Il n'est
d'ailleurs pas possible aux parties à l'acte juridique "vente" ni d'exclure
ni de limiter directement la survenance du cas de préemption par convention
(voir à ce sujet arrêt TF 5A_1006/2015 du 2 août 2016 consid. 4.2).
b) La jurisprudence a déjà eu l'occasion de dire que
lorsque le droit public cantonal ne définit pas un aspect du droit de préemption,
il convient de se référer au droit civil fédéral à titre de droit cantonal
supplétif (cf. Tanquerel, Le droit de préemption, pp. 155-156, qui cite
l'arrêt non publié du TF 1P.767/1991 du 22 avril 1993, qui portait sur la définition
des actes de ventes soumis au droit de préemption public cantonal). Il y a donc
lieu donc de se référer au mécanisme des art. 681 ss du Code civil suisse du 10
décembre 1907 (CC; RS 210) qui portent sur les droits de préemption légaux de
droit privé.
L'art. 681 al. 1 CC prévoit notamment que les droits
de préemption légaux peuvent être invoqués aux conditions applicables aux
droits de préemption conventionnels. Il renvoie ainsi aux dispositions des art.
216 ss du Code des obligations du 30 mars 1911 (CO; RS 220) qui concernent notamment
ce type de droits. L'art. 216d al. 3 CO prévoit en particulier que sauf clause
contraire du pacte de préemption, le titulaire du droit de préemption peut
acquérir l’immeuble aux conditions dont le vendeur est convenu avec le tiers. La
teneur de cette disposition est similaire à celle de l'art. 33 LPPPL et fait
également référence aux conditions convenues entre le vendeur et le tiers
préempté. Le législateur cantonal ayant voulu se référer à une définition
usuelle du droit de préemption, on doit admettre que les art. 216d al. 3 CO et
33 LPPPL ont un contenu identique. Ainsi, la jurisprudence rendue en
application de cette disposition est donc pertinente pour évaluer la portée de
l'art. 33 LPPPL.
c) Dans un arrêt du 2 août 2016 (5A_1006/2015), le
Tribunal fédéral a eu l'occasion d'examiner la possibilité d'exercer un droit de
préemption légal (en l'espèce, celui du copropriétaire, cf. art. 682 CC) dans
le cadre de la vente "en bloc" de six objets immobiliers différents. La
recourante disposait d'un droit de préemption sur trois des éléments vendus (les
parts de copropriété relatives à un appartement, un jardin et une cour) et demandait
à l'exercer sur deux d'entre eux (le jardin et la cour). Les intimés
s'opposaient à l'exercice du droit en indiquant qu'il ne pouvait porter sur des
parties de la vente, l'ensemble étant mentionné dans l'acte de vente comme une
unité économique. Ce document précisait d'ailleurs expressément que le droit de
préemption ne pouvait être exercé que sur l'ensemble. Le Tribunal fédéral a toutefois
estimé que l'on se trouvait dans un cas de préemption et que les immeubles
individuels restaient indépendants du point de vue de l'application des droits
réels et, qu'ainsi, l'identité entre la chose vendue et la chose préemptée existait
(consid. 6.1). Notre Haute Cour s'est également interrogée sur une éventuelle
limitation du droit de préemption dans le sens où il devrait être exercé sur tous
les biens immobiliers objets du prix global ou même s'il fallait renoncer à l'exercer
si la séparation des biens objets du droit et des autres entraînait un
préjudice pour le débiteur du droit de préemption (consid. 6.2). Dans ce cadre,
il a notamment examiné la doctrine qui tendait à admettre que la volonté des
parties à l'acte juridique "vente" devait être déterminante. En
conséquence, au sens de dite doctrine, si le lien indissoluble entre les
immeubles vendus ensemble à un prix global était un point essentiel du contrat,
le titulaire du droit de préemption était également lié et l'exercice du droit
de préemption était exclu (consid. 6.2.3
in fine
et la référence citée).
Le Tribunal fédéral a toutefois écarté cette position (consid. 6.3.1). Il a
également rejeté une application par analogie du droit allemand, excluant l'exercice
du droit en cas de vente pour un prix global (consid. 6.3.2). En définitive, le
Tribunal fédéral a considéré qu'il était possible d'exercer un droit de préemption
portant sur un objet spécifique même en cas de vente d'un ensemble de biens immobiliers
constituant une unité économique.
d) Avec l'autorité intimée, il faut admettre que la
situation examinée par le Tribunal fédéral dans l'arrêt 5A_1006/2015 précité et
les questionnements abordés sont pertinents pour interpréter la portée du droit
de préemption cantonal des art. 31 ss LPPPL. La situation était en effet
similaire à celle examinée dans la présente cause. Les parties à l'acte de
vente s'étaient entendues pour procéder à une vente d'un ensemble de biens
immobiliers, étant précisé que pour elles il s'agissait d'une condition de la
vente. En effet, le vendeur n'entendait pas vendre une partie seulement des
biens immobiliers concernés. En application de la jurisprudence, il est donc possible
au préempteur de faire valoir son droit pour un bien-fonds particulier intégré
à l'ensemble du "portefeuille" vendu. Cette solution s'impose en
particulier au vu de l'interdiction de l'exclusion ou de la limitation du droit
de préemption par convention entre les parties à l'acte de vente (cf. consid.
9b ci-dessus). Si une telle interdiction prévaut en matière de droit de
préemption légal (ou conventionnel d'ailleurs) de droit privé, il ne saurait en
aller autrement en matière de droit de préemption de droit public cantonal. A
défaut, les conditions d'exercice de celui-ci pourraient être altérées par les
parties à l'acte de vente alors que seul le législateur est compétent pour les
définir, par voie légale.
En définitive, le droit de préemption des art. 31 ss
LPPPL peut être exercé en lien avec un bien-fonds spécifique même si celui-ci fait
partie d'un portefeuille ou d'une vente "en bloc" de divers biens
immobiliers, situés ou non sur la même commune. Le grief de la recourante doit
donc être rejeté.
10.
La recourante estime que l'autorité intimée doit reprendre les crédits hypothécaires
conclus en vue de l'acquisition du bien-fonds 5724 de la commune de Lausanne. Cette
reprise des prêts constitue à son sens l'une des conditions de la vente.
a) La jurisprudence fédérale a déjà pu confirmer que
pour exercer un droit de préemption qui n'est pas limitatif (donc ordinaire),
le contenu du contrat entre le tiers et le promettant est déterminant. Cela
vaut tant pour le montant du prix de vente que pour d'autres modalités
contractuelles, constituant des clauses accessoires de l'accord. Si le
préempteur n'est pas en mesure d'exécuter les clauses accessoires, elles
doivent être converties en une créance pécuniaire (ATF 134 III 597 consid.
3.4.1 et les références citées). Cela étant, la doctrine est divisée quant au
fait que les clauses accessoires doivent être, ou non, intégrées à l'acte de
vente, et donc revêtir la forme authentique, pour lier le préempteur. Une première
opinion est que ce sont les conditions effectives qui prévalent, y compris les
clauses accessoires non stipulées en la forme authentique (Paul-Henri Steinauer,
Les droits réels, tome II, 5
ème
éd., Berne 2020, n. 2488, se fondant
sur l'ATF 82 II 576 – JT 1957 I 470). A l'inverse, certains auteurs considèrent
que seules les stipulations insérées dans l'acte de vente et revêtues de la
forme authentique lient le préempteur. A leur sens, soutenir le contraire revient
à faire courir à celui-ci des risques (incertitudes quant au contenu et à la
portée de déclarations non ténorisées, multiplication de clauses pour décourager
l'exercice du droit) qu'il ne se justifie guère de mettre à sa charge puisque
les parties avaient la faculté de les inclure dans l'acte qui constitue le cas
de préemption. Elles en étaient de surcroît tenues s'agissant des stipulations
objectivement essentielles (Bénédict Foex/Irène Martin-Rivara, in Commentaire romand,
Code des obligations I, 3
ème
éd., Bâle 2021, n. 17 ad art. 216d CO).
Dans un arrêt récent (5A_782/2020 du 23 août 2021
consid. 4.4), le Tribunal fédéral a tranché la querelle de doctrine et maintenu
la jurisprudence existante jusqu'alors. En conséquence, l'ayant droit du droit
de préemption doit acquérir l'objet de la vente aux conditions réelles de
l'acte de vente, en incluant une convention annexe qui ne revêt pas la forme
authentique (cf. consid. 4.4.2 et 4.4.3). Les règles générales d'interprétation
du contrat s'appliquent et, dans le cadre du principe de la confiance, il est
justifié de tenir compte de la situation particulière du titulaire du droit de
préemption qui n'a pas participé à la conclusion du contrat et donc d'appliquer
un critère objectif, tandis que les circonstances individuelles inhérentes à la
personne du vendeur ou de l'acheteur doivent plutôt passer au second plan
(consid. 4.4.2). Au surplus, c'est la loi qui détermine ce qui est soumis à la
forme dans ce contrat. Il n'existe aucune base pour faire dépendre l'étendue de
l'obligation de passer un acte en la forme authentique (art. 216 al. 1 CO) de
l'existence éventuelle d'un droit de préemption. La situation particulière du
titulaire du droit de préemption sera prise en compte dans l'interprétation du
contrat (consid. 4.4.3).
b) Il s'agit en l'espèce de déterminer si la convention
passée entre les parties à l'acte de vente du 29 janvier 2021 portait,
explicitement, implicitement ou éventuellement en lien avec un accord
complémentaire, sur les contrats de prêts hypothécaires conclut entre D.________
et C.________ (pour le compte de B.________). Les deux contrats de prêts du 2
décembre 2016 (pièce 23), encadrés par le contrat-cadre de prêt hypothécaire du
6 septembre 2016 (pièce 22), indiquent qu'ils sont, à taux fixe, fermes et résiliables
moyennant un préavis de 6 mois au plus tôt pour le 31 octobre 2025. Ces
documents ne permettent toutefois pas de déterminer les éventuelles pénalités en
cas de résiliation des prêts hors délai. Certes, le contrat-cadre renvoie aux
"Dispositions générales régissant les prêts hypothécaires" (version
mai 2012), sans que celles-ci ne soient produites. De telles pénalités sont
toutefois usuelles dans le cadre de crédits hypothécaires à durée minimale, et on
peut admettre que tel était le cas en l'espèce. Cela étant, les contrats ayant
été conclus en 2016 avec un terme le plus proche en 2025, il est vraisemblable
que les pénalités concernées aient été relativement importantes. Il ressort par
ailleurs du dossier que ces contrats ont été résiliés. Des décomptes finaux ont
été établis par D.________ le 27 janvier 2021, valeur au 3 février 2021 (pièce
33). Ils ne font pas état de pénalités facturées à la venderesse, ce qui est
d'ailleurs confirmé par le courriel de L.________ du 25 janvier 2021, dont le contenu
paraît attester que des pénalités auraient été dues dans d'autres conditions
(pièce 24). Au demeurant, ce courriel répond à un autre du notaire mandaté, du 25
janvier 2021, s'enquérant de l'existence de telles pénalités. La venderesse
désirait en effet le cas échéant les faire supporter à la recourante.
Cela étant, l'acte de vente du 29 janvier 2021 mentionne
à ce titre uniquement, à son art. 4, que les parties ont connaissance du fait
qu'aux termes des décomptes de remboursement des prêts consentis par D.________,
aucune pénalité n'est due. Le ch. IV du contrat porte quant à lui sur le droit
de préemption légal mais ne fait pas état spécifiquement du sort des prêts hypothécaires
en cas d'exercice dudit droit.
Il convient également de relever que la venderesse
était disposée à se séparer du bien-fonds litigieux déjà en 2020, ceci pour le
prix de 5'790'000 francs. Le projet d'acte de vente du 6 avril 2020 ne contient
aucune référence au sort d'éventuelles pénalités hypothécaires ni à l'éventuelle
reprise des contrats de prêts par l'acquéreuse envisagée. Or, la reprise de tels
prêts nécessite un acte revêtant la forme authentique (Foëx/Martin-Rivera, op.
cit., n. 11 ad art. 216 CO).
La vente actuelle porte sur un montant de 7'300'000
fr. pour l'acquisition du bien-fonds litigieux, soit une augmentation du prix d'un
peu plus de 1'500'000 francs. Il n'y a pas à douter que le montant total des
éventuelles pénalités en raison de la résiliation des prêts soit inférieur. On
peut dès lors s'étonner que la mention de la prise en charge de celle-ci ou du
sort des prêts hypothécaires ne figure aucunement dans le projet d'acte du 6
avril 2020, si ces éléments étaient, pour la venderesse, essentiels et qu'elle
n'aurait pas procédé à la vente autrement. La seule indication tendant en ce
sens est celle figurant dans le courriel du notaire du 25 janvier 2021. Il s'agit
cependant d'une vérification afin, le cas échéant, de discuter du sort de la
pénalité. On ne peut en tirer la conclusion que la vente aurait été invalidée
si, en définitive, la venderesse avait dû en assumer le paiement.
Au surplus, on relèvera que le sort donné aux différents
contrats de prêts hypothécaires en cas d'exercice du droit de préemption ne
ressort pas du dossier. En particulier, les contrats conclus par la recourante avec
D.________ n'en font pas mention (cf. pièces 20 et 21). Il n'est pas non plus établi
si la venderesse devrait rétroactivement s'acquitter de quelconques pénalités.
On ne peut donc en tirer une conclusion.
En définitive, il n'est pas établi que la prise en
charge d'une éventuelle pénalité – ou la reprise des prêts hypothécaires sous
une forme ou une autre – constituait un élément essentiel du contrat. Partant,
on ne saurait exiger la reprise des prêts de la part de l'autorité intimée et
le recours doit être rejeté sur ce point.
11.
La recourante considère encore que l'autorité intimée n'a pas exercé son
droit de préemption afin de répondre aux besoins en logements d'utilité
publique mais pour résoudre un conflit d'opinion avec les services cantonaux quant
à l'applicabilité de ce droit dans le cas d'une vente en portefeuille. Elle
invoque également que la surface des logements présents dans l'immeuble
litigieux, respectivement leur loyer, ne sont pas conformes aux critères fixés
par la loi et son règlement.
a) Comme évoqué plus haut, l'art. 31 LPPPL prévoit à
son alinéa 2 que l'exercice du droit de préemption doit viser la création de
LUP. Quant à l'art. 35 al. 2 LPPPL, il indique que si le préempteur ne réalise
pas lui-même la construction, il le met à disposition, par voie d'adjudication
publique, en principe par l'octroi d'un droit de superficie ne permettant que
la réalisation de LUP.
L'art. 34 al. 1 du règlement du 25 octobre 2017
d'application de la loi du 10 mai 2016 sur la préservation et la promotion du
parc locatif (RLPPPL; BLV 840.15.1) précise qu'au moins 70% de la surface utile
principale (définie à l'art. 4 RLPPPL) selon la norme SIA 416 édition 2003,
existante sur un bien-fonds acquis au moyen du droit de préemption prévu par
les art. 31 ss LPPPL, doivent être voués aux LUP; ratio qui peut être ramené à
65% dans le cas où une part de ces surfaces de plancher est affectée à d'autres
fonctions que l'habitation. A son alinéa 3, l'art. 34 RLPPPL précise également
que la commune ayant préempté des logements existants dispose d'un délai de 3
ans pour en faire reconnaître le caractère d'utilité publique. Ce délai peut
être prolongé d'au maximum deux ans sur demande motivée au département.
L'art. 27 al. 2 LPPPL prévoit en outre que pour être
reconnu d'utilité publique un logement à loyer abordable doit remplir les conditions
cumulatives suivantes : il fait partie d'un immeuble comprenant au moins quatre
logements (let. a); il est destiné à la location à long terme (let. b); il
respecte, par type d'appartement, les limites de loyers et de surfaces fixées
par l'Etat (let. c). Les limites de surfaces admissibles sont fixées à
l'art. 27 al. 1 RLPPPL, soit entre 30 et 40 m
2
pour un 1 pièce,
entre 50 et 55 m
2
pour un 2 pièces, entre 60 et 77 m
2
pour un 3 pièces, entre 80 et 99 m
2
pour un 4 pièces et entre 100 et
121 m
2
pour un 5 pièces. Des dérogations sont envisageables pour des
logements protégés ou pour étudiants (art. 27 al. 2 RLPPPL), ou pour des motifs
d'optimisation de l'espace en cas de construction de nouveaux logements ou
lorsque les travaux de transformation de logements existants seraient
disproportionnés (art. 27 al. 3 let. a et b RLPPPL). Les limites de loyers des
logements à loyer abordable sont définies à l'art. 28 RLPPPL, qui précise
notamment que pour une commune en zone VI selon le règlement, ce qui est le cas
de la commune de Lausanne (voir classification des communes vaudoises par zone
géographique disponible sous https://www.vd.ch/themes/territoire-et-construction/logement/promotion/),
le loyer maximum par m
2
pour une année pour un 1 pièce est de 250
fr., pour un 2 pièces de 243 fr., pour un 3 pièces de 240 fr., pour un 4 pièces
de 237 fr. et pour un 5 pièces de 234 francs. Au regard de l'art. 28 al. 3
RLPPPL, ces limites doivent être indexées, les indices de référence étant
l'indice suisse des prix à la consommation du mois de mars 2017, soit 100.7
(indice de base 100.0 pour décembre 2015) et l'indice zurichois des coûts de la
construction du mois d'avril 2016, soit 99.2 (indice de base 100.0 pour le mois
d'avril 2010). Ainsi, les loyers admis, en fonction de l'indice du mois d'août
2020, sont de 251 fr. pour un 1 pièce, de 244 fr. pour un 2 pièces, de 241 fr.
pour un 3 pièces, de 238 fr. pour un 4 pièces et de 235 fr. pour un 5 pièces
(voir le document d'indexation disponible sous https://www.vd.ch/fileadmin/user_upload/themes/vie_privee/logement/fichiers_pdf/lpppl_limites-loyers-lla_indexation_2020.pdf).
Ce plafond peut être augmenté en fonction de performances énergétiques accrues
(art. 28 al. 5 RPPPL) ou des caractéristiques des logements protégés, des logements
pour étudiants ou des logements d'une société coopérative reconnue d'utilité publique
par la Confédération et ayant adhéré à la charte vaudoise pour la promotion des
logements coopératifs innovants et participatifs (art. 28 al. 6 RLPPPL). En
outre ces valeurs plafonds peuvent être augmentées pour des logements à loyer
abordable qui ne sont pas soumis à quotas et qui ne sont ni des logements pour
étudiants, ni des logements protégés (art. 28 al. 7 RLPPPL).
b) S'agissant de la réalisation des LUP exigés par
la loi, la jurisprudence a indiqué que le tribunal doit s'en tenir à un examen
de faisabilité
prima facie
. Il n'y a pas lieu de se prononcer sur l'ensemble
des éléments du projet potentiel (arrêt CDAP AC.2020.0080 du 22 mars 2021 consid.
5b). En particulier, l'examen de la rentabilité du projet ne fait pas partie des
conditions de l'art. 31 LPPPL (
idem
, consid. 5c).
c) aa) En l'espèce, la recourante fait valoir que
l'autorité intimée n'aurait pas réellement l'intention de créer des nouveaux
LUP mais voudrait faire trancher la question de l'achat d'un bien-fonds intégré
à une vente "en bloc". Elle pose donc la question du degré d'examen par
le tribunal de l'intention de créer des LUP par l'autorité préemptrice, respectivement
du projet développé à cette fin.
Dans un premier argument, la recourante expose que
le Délégué à la Commission immobilière aurait déclaré à Arnaud Andrieu et J.________
que l'autorité intimée était obligée d'exercer son droit de préemption au vu de
l'avis de l'autorité cantonale exprimé par courriel du 14 janvier 2021 –
indiquant qu'à son sens l'exercice du droit de préemption n'était pas
envisageable dans le cadre d'une vente
"en portefeuille"
.
Dans un second argument, la recourante évoque que l'autorité
intimée aurait renoncé à exercer son droit lors de la vente avortée de 2020,
alors que le prix était inférieur à celui convenu aujourd'hui. Cela
confirmerait que l'intention communale tendrait à un autre but que celui de
créer des LUP. A ce titre, elle estime que l'autorité intimée doit démontrer
son projet de construction de LUP dans l'immeuble litigieux.
L'autorité intimée fait quant à elle valoir que son
changement de position résulte du budget supplémentaire de 30 millions de francs
alloué le 3 novembre 2020 par le Conseil communal de Lausanne. Elle aurait
toujours été intéressée par le bien litigieux dans lequel elle loue des
appartements pour les services sociaux. En outre, si la commune avait désiré faire
trancher des controverses juridiques, elle aurait pu faire usage de son droit
lors du projet de vente de 2020, qui portait également sur une vente en bloc de
plusieurs immeubles. Au surplus, la rentabilité du projet serait sans
pertinence.
bb) L'immeuble litigieux contient actuellement 15
appartements, dont 1 de 6 pièces (d'une surface de 107 m
2
), 1 de 5
pièces (d'une surface de 79 m
2
), 7 de 4 pièces (d'une surface de 67
m
2
), 1 de 3,5 pièces (d'une surface de 67 m
2
) et 4 de 3
pièces (d'une surface de 52 m
2
; voir l'état locatif en pièce 13, qui
contient toutefois une différence avec celui produit en annexe de la pièce 5
qui fait état de 2 appartements de 3,5 pièces et de 6 de 4 pièces). La surface
de ces appartements ne correspond pas aux critères fixés à l'art. 27 al. 1 RLPPPL.
Toutefois, aucun élément présent au dossier ne permet de penser qu'il serait
impossible de réduire le nombre de pièces des logements, ce qui permettrait de
les faire coïncider avec les exigences du règlement. En effet, la suppression
d'une ou deux pièces dans chaque appartement les placerait dans les standards
prévus. Il en va de même pour les loyers qui, s'ils ne correspondent pas aujourd'hui
à l'art. 28 RLPPPL, peuvent être ajustés pour être conformes, sans que cela
soit critiquable (cf. arrêt AC.2020.0080 déjà cité consid. 5b
in fine
). On
ne peut donc exclure qu'il soit possible de créer des LUP conformes dans le
bâtiment existant.
cc) S'agissant de la question de la rentabilité, il
a déjà été jugé que ce critère n'est pas pertinent (cf. arrêt AC.2020.0080 cité
plus haut). Son examen appartient aux autorités compétentes pour le contrôle de
la gestion de l'autorité préemptrice et non au tribunal. En effet, cet examen
comprend un volet politique, relatif à la manière dont la commune dispose de
son patrimoine, qui ne saurait faire l'objet d'un contrôle judiciaire.
dd) Dans la mesure où la création de LUP dans le bâtiment
litigieux est envisageable, l'argumentation tirée par la recourante de la
renonciation à l'exercice du droit de préemption en 2020 tombe à faux. En
effet, l'exercice dudit droit est discrétionnaire et ne doit répondre qu'aux
conditions fixées par les art. 31 ss LPPPL. Pour des raisons tenant à ses
besoins, ses financements ou au climat politique, une commune – au demeurant comme
tout bénéficiaire d'un droit de préemption – peut renoncer à faire valoir son
droit. Cela n'exclut pas qu'elle en fasse usage par la suite, même dans un futur
proche. Une telle renonciation ne saurait valoir de manière générale et son
objet ne peut qu'être circonscrit à la vente qui lui est communiquée. Ainsi, on
ne saurait voir dans un revirement de position lors d'une vente ultérieure une
attitude contradictoire contraire aux principes du droit administratif.
Au surplus, le législateur a prévu un mécanisme octroyant
une protection particulière au vendeur et à l'acquéreur évincé par l'intermédiaire
des droits de réméré et d'emption des art. 37 et 38 LPPPL. Ainsi, si une commune
préemptrice venait à ne pas répondre aux exigences de l'art. 31 LPPPL lui
permettant d'exercer son droit, en particulier en ne créant pas de LUP, les
parties à l'acte originel sont en mesure – pour autant que les conditions d'exercice
des droits de réméré et d'emption soient réalisées – d'en réaliser la vente,
respectivement de récupérer la propriété du bien-fonds.
Le grief doit donc être rejeté dans son ensemble.
12.
La recourante ne conteste pas que les autres conditions d'exercice du droit
de préemption, telles qu'évoquées sous consid. 8a ci-dessus, soient réalisées.
En particulier, il n'est pas invoqué que la parcelle ne serait pas située dans un
périmètre de centre cantonal ou que la décision ne serait pas intervenue dans le
délai légal. Il n'y a donc pas lieu d'examiner plus avant ces conditions, qui
paraissent respectées.
13.
Les conclusions en paiement formées par la recourante étant irrecevables,
il n'y a pas lieu d'examiner les griefs formulés en lien avec ces prétentions.
14.
Les motifs qui précédent entraînent le rejet du recours et la
confirmation de la décision attaquée. Un émolument judiciaire sera mis à la
charge de la recourante qui succombe (art. 49 LPA-VD et 4 du tarif du 28 avril
2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA ; BLV
173.36.5.1]). L'autorité intimée, qui a procédé par l'intermédiaire d'un
conseil professionnel, a droit à des dépens (art. 55 LPA-VD, 10 et 11 TFJDA).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
II.
La décision prise par la Municipalité de la commune de Lausanne le 22 avril
2021 est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 4'000 (quatre mille) francs est mis à la
charge de A.________.
IV.
A.________ versera à la Commune de Lausanne une indemnité de 3'000
(trois mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 2 juin 2022
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis
d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),
le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent
exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées
comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles
soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.