vd_omni · AC.2017.0167 · 2018-09-04 · fr

A.________ SA/Municipalité d'Orbe, Direction générale de l'environnement DGE-DIREV, B._______ et consorts | Recours d'un opérateur de téléphonie mobile contre le refus de la municipalité de délivrer un permis de construire pour l'installation au sommet d'un immeuble d'habitation d'une station de base de téléphonie mobile comprenant six antennes. L'opérateur a qualité pour recourir (consid. 1). L'irrégularité de la fiche technique jointe au dossier d'enquête publique ne justifie pas en soi l'annulation de l'ensemble de la procédure de permis de construire, compte tenu du fait qu'une fiche corrigée a été produite; en particulier l'étendue du périmètre servant à déterminer la qualité pour agir n'est pas modifiée (consid. 2). Absence de motifs d'esthétique et d'intégration justifiant un refus (consid. 3a). Dans une zone à bâtir et en l'absence de planification communale spécifique, il n'existe pas de motifs imposant la recherche d'une autre implantation (consid. 3b). Rappel du système légal et de la jurisprudence du TF concernant les antennes de téléphonie mobile (consid. 4a à 4c). La nouvelle fiche technique est correcte et les valeurs limites de l'ORNI sont respectées (consid. 4e et 5 à 7). Les documents produits ne sont pas de nature à permettre de s'écarter de la jurisprudence du TF selon laquelle les valeurs limites fixées dans l'ORNI sont actuellement satisfaisantes (consid. 8a à 8d). L'électrosensibilité dont se prévaut l'un des opposants ne justifie pas d'imposer des contraintes supplémentaires pour l'installation de la station, compte tenu du fait qu'un lien de causalité entre le rayonnement non ionisant et de tels troubles n'est actuellement pas reconnu par le TF et l'OFEV (consid. 8e). Recours admis et dossier renvoyé à la municipalité pour délivrance du permis de construire.Recours au TF contre refus de suspension irrecevable (1C_25/2018 du 19 janvier 2018).Recours au fond rejeté dans le mesure où il est recevable (1C_518/2018 du 14 avril 2020).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 04.09.2018 AC.2017.0167

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 4 septembre 2018
Composition
M. Stéphane Parrone, président; Mme Dominique von der Mühll et M. Bertrand Dutoit, assesseurs; M. Maxime Dolivo, greffier.
Recourante
A.________,
à ********,
Autorité intimée
Municipalité d'Orbe,
représentée
par Me Jean-Daniel THERAULAZ, avocat à Lausanne,
Autorité concernée
Direction générale de
l'environnement (DGE),
à Lausanne,
Opposants
1.
B.________,
à ********,
2.
C.________,
à ********,
3.
D.________,
à ********,
4.
E.________,
à ********,
5.
F.________,
à ********,
6.
G.________,
à ********,
7.
H.________,
à ********,
8.
I.________,
à ********,
9.
J.________,
à ********,
10.
K.________,
à ********,
11.
L.________,
à ********,
12.
M.________,
à ********,
13.
N.________,
à ********,
14.
O.________,
à ********,
15.
P.________,
à ********,
16.
Q.________,
à ********,
17.
R.________,
à ********,
18.
S.________,
à ********,
19.
T.________,
à ********,
20.
U.________,
à ********,
21.
V.________,
à ********,
22.
W.________,
à ********,
23.
X.________,
à ********,
24.
Y.________,
à ********,
25.
Z.________,
à ********,
tous représentés par Me Nicolas
SAVIAUX, avocat à Lausanne,
Propriétaires
1.
AA.________,
à ********,
2.
AB.________,
à ********,
3.
AC.________,
à ********,
4.
AD.________,
à ********,
Objet
Permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité d'Orbe
du 28 mars 2017 (construction d'une nouvelle station de base de téléphonie
mobile sur la parcelle n° 934, propriété de AA.________ et AB.________ et AC.________
et AD.________, CAMAC 164122)
Vu les faits suivants:
A.
AA.________, AB.________, AD.________ et AC.________ (ci-après les
propriétaires) sont propriétaires de la parcelle n° 934 du Registre foncier,
sur le territoire de la commune d'Orbe. Ce terrain, d'une surface de 2'404 m
2
,
est colloqué en zone d'habitation collective par le plan général d'affectation
(PGA) approuvé par le Conseil d'Etat le 23 mai 1986. Il s'y trouve un bâtiment
d'habitation (n° ECA 1294) et deux garages collectifs. Selon l'article 19 du
Règlement sur le plan général d'affectation et sur les constructions, approuvé
par le Conseil d'Etat le 27 septembre 1991 (RPAC), cette zone est destinée à
l'habitation collective; des villas peuvent y être autorisées, ainsi que des
établissements artisanaux ou commerciaux, pour autant qu'ils ne portent pas
préjudice à l'habitation et ne compromettent pas le caractère du quartier.
B.
Le 6 juillet 2016, les propriétaires ont déposé auprès de la
Municipalité d'Orbe (ci-après: la municipalité) une demande de permis de
construire pour une nouvelle station de base de téléphonie mobile, à installer
sur le toit du bâtiment n° ECA 1294. Selon les plans au dossier, établis par le
bureau technique AE.________ SA, il s'agit d'un mât fixé à la charpente,
dépassant de 2.95 m environ le niveau du faîte. Ce projet avait été conçu pour
le compte de la société A.________ (ci-après: A.________). Le dossier contient
une "fiche de données spécifique au site concernant les stations de base
pour téléphonie mobile et raccordements sans fil [WLL]" datée du 24 juin
2016, signée par A.________ et calculée par AE.________ SA.
C.
Mis à l'enquête publique du 27 août au 26 septembre 2016, le projet a
suscité quatre oppositions, dont une opposition commune, à l'initiative de B.________,
comportant plusieurs dizaines de signatures. En substance, les opposants ont
fait valoir que l'implantation de l'antenne serait trop proche des habitations,
en raison des risques pour la santé des rayons non ionisants, aussi bien pour
les habitants que pour les écoliers d'un bâtiment proche, que les valeurs
limites fixées par les dispositions fédérales en la matière seraient
"presque" atteintes, qu'elles seraient obsolètes et que d'autres
implantations – moins risquées – seraient possibles.
Le dossier a ensuite été transmis aux services
concernés de l'administration cantonale. La Direction de l'environnement
industriel, urbain et rural, division Air, climat et risques technologiques
(DGE-ARC) a délivré l'autorisation spéciale requise, qui a été incluse dans la
synthèse CAMAC n°164122 du 17 novembre 2015. Ce préavis retient, sur la base
des données figurant dans la fiche de données spécifique au site, que le projet
(avec six antennes, trois de 800-900 MHz et trois de 1800-2100 MHz) respecte la
valeur limite de l'installation fixée par l'Ordonnance sur la protection contre
le rayonnement non ionisant du 23 décembre 1999 (ORNI; RS 814.710). Il était
demandé à l'opérateur responsable de l'installation de faire procéder à des
mesures de contrôle du rayonnement non ionisant, dans les six mois suivant la
mise en exploitation; il était aussi demandé que l'installation soit intégrée à
un système d'assurance qualité (AQ), selon la circulaire du 16 janvier 2006 de
l'Office fédéral de l'environnement (OFEV). Le préavis ajoutait, en relation
avec une convention signée le 24 août 1999 entre les opérateurs de téléphonie
mobile et l'Etat de Vaud (concernant la coordination des emplacements des
antennes de téléphonie mobile) qu'il n'y avait "pas d'autres sites prévus
à coordonner".
D.
Par décision du 28 mars 2017, la municipalité a refusé de délivrer le
permis de construire. Tout en indiquant que les arguments des opposants
"concernant leurs craintes liées aux nuisances de l'installation"
devaient être écartés, la municipalité, à l'appui de sa décision de refus, a
relevé qu'elle était compétente pour éviter l'enlaidissement du territoire et,
partant, pour limiter la prolifération des antennes de téléphonie mobile et a
déploré l'existence de projets successifs qui "semblent mener immanquablement
à une prolifération d'antennes de téléphonie mobile sans que soit examinée avec
toute l'attention nécessaire la possibilité d'utiliser des mâts préexistants ou
la faculté d'autres implantations, susceptibles de provoquer moins de craintes
chez nombre d'opposants". Ainsi, aussi longtemps qu'un examen approfondi
avec une planification de l'ensemble des antennes de téléphonie mobile n'aura
pas été réalisé, il apparaissait à la municipalité nécessaire de refuser le
projet soumis à l'enquête.
Par acte du 10 mai 2017, A.________ (ci-après: la
recourante), en tant que constructrice, a recouru auprès de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), concluant à l'admission du
recours et à la réforme de la décision attaquée en ce sens qu'elle est mise au
bénéfice d'un permis de construire pour son installation de téléphonie mobile,
subsidiairement à l'annulation de la décision attaquée, le dossier étant
renvoyé à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des
considérants.
La municipalité a déposé sa réponse et son dossier
le 7 juillet 2017. Elle conclut au rejet du recours.
La Direction générale de l'environnement (DGE) a
déposé des déterminations le 10 juillet 2017. Elle confirme son préavis
figurant dans la synthèse CAMAC.
Agissant conjointement, et par la voix d'un conseil
commun, des opposants au projet (ci-après: les opposants) ont déposé le 16 août
2017 des observations concluant à l'irrecevabilité du recours et,
subsidiairement, à son rejet.
E.
Le 29 août 2017, les opposants ont requis la suspension de la procédure
de recours jusqu'à droit connu sur la plainte pénale déposée par W.________ et V.________,
faisant tous deux partie des opposants et tous deux propriétaires de parcelles
voisines de la parcelle n° 934. Les intéressés ont déposé plainte pénale
notamment contre A.________ et AE.________ SA le 28 août 2017 auprès du
Ministère public de l'arrondissement de Lausanne pour faux dans les titres et
pour tentative d'escroquerie au procès. En substance, ils soutiennent que les
personnes physiques et morales visées par leur plainte ont établi puis utilisé
une "fiche de données spécifique au site concernant les stations de base
pour téléphonie mobile et raccordements sans fil [WLL]" à dessein
falsifiée dans la procédure administrative. Ils relèvent de nombreuses erreurs
dans ce document en estimant qu'elles ont été commises volontairement pour
induire l'autorité en erreur.
F.
La recourante a déposé une réplique le 5 septembre 2017, s'opposant à la
requête de suspension formulée par les opposants. Sur le fond du litige, la
recourante indique qu'elle a, suite au dépôt des observations des opposants du
16 août 2017 et en lien avec les critiques formulées par ceux-ci, procédé à une
vérification de sa "fiche de données spécifique au site concernant les
stations de base pour téléphonie mobile et raccordements sans fil [WLL]"
du 24 juin 2016. Il est ressorti de cette vérification qu'une erreur avait été
commise dans la position des antennes sur le plan de situation qui a servi à
illustrer les calculs. La recourante a dès lors calculé une nouvelle fiche de
données spécifique qu'elle a établie le 28 août 2017 et produite en annexe à sa
réplique. Dans cette écriture, la recourante a notamment indiqué avoir revu les
paramètres du secteur 3, soit la répartition de la distribution de la puissance
entre les bandes hautes (950 W ERP au lieu de 650 W ERP) et les bandes basses
(450 W ERP au lieu de 750 W ERP), la puissance totale de l'antenne prévue
restant inchangée (1400 W ERP).
Le 1er septembre 2017, la municipalité s'en est
remise à justice concernant la requête de suspension.
Les opposants se sont déterminés le 11 septembre
2017 sur la réplique de la recourante. Ils ont maintenu leur conclusion tendant
à la suspension de la procédure administrative jusqu'à droit connu sur la
procédure pénale ouverte suite à la plainte.
Au niveau pénal, la Procureure de l’arrondissement
de Lausanne a, par ordonnance du 15 septembre 2017, immédiatement suspendu la
cause pénale pour une durée indéterminée. Elle a considéré que la cause pénale
devait être suspendue jusqu’à droit connu sur la présente cause déjà pendante
devant la CDAP en raison du fait qu’il n’était pas efficient de mener
parallèlement deux instructions visant à établir les mêmes faits. Le 29
septembre 2017, W.________ et V.________, sous la plume de leur conseil de
choix, ont recouru contre cette ordonnance en concluant, avec suite de frais et
de dépens, à son annulation et à ce que la Procureure soit invitée à instruire
sur la plainte. Le 22 novembre 2017, la Procureure a informé la Chambre des
recours pénale que la CDAP avait suspendu la procédure pendante devant elle et
que ce fait nouveau entraînait la reprise de la cause pénale, le motif de la
suspension ayant disparu.
Contrairement à ce que paraissent avoir retenu les
autorités pénales, le magistrat instructeur de la CDAP n'avait pas statué sur
la requête de suspension déposée le 29 août 2017. Par décision rendue le 18
décembre 2017, le juge instructeur de la CDAP a rejeté la requête de suspension
des opposants, considérant en substance que la procédure administrative pouvait
suivre son cours nonobstant la procédure pénale, celle-ci n'étant pas
susceptible d'avoir une influence déterminante sur la décision administrative à
prendre.
Un délai au 15 janvier 2018 a dès lors été imparti à
la DGE-ARC pour se déterminer sur la nouvelle fiche de données spécifique du 28
août 2017 produite par la recourante et pour indiquer si, compte tenu des
modifications apportées, elle maintenait l'autorisation spéciale contenue dans
la synthèse CAMAC n° 164122. La DGE-ARC a également été invitée à prendre en
compte l'expertise privée produite par les opposants à l'appui de leurs
observations.
Les opposants ont recouru le 11 janvier 2018 contre
la décision du magistrat instructeur instruisant la cause au fond refusant de
suspendre l'instruction du recours au fond auprès de la CDAP. Par arrêt du 14
février 2018, le recours a été déclaré irrecevable, l'avance de frais n'ayant
pas été effectuée dans le délai fixé (cause RE.2018.0001).
Par recours en matière de droit public, les
opposants ont également recouru le 15 janvier 2018 contre la décision du
magistrat instructeur refusant de suspendre l'instruction auprès du Tribunal
fédéral. Par arrêt du 19 janvier 2018, le Tribunal fédéral a déclaré le recours
irrecevable estimant en substance que les opposants n'avaient pas démontré
subir un préjudice irréparable de nature juridique.
La DGE-ARC a déposé des déterminations le 29 janvier
2018 sur la nouvelle "fiche de données spécifique au site concernant les
stations de base pour téléphonie mobile et raccordements sans fil [WLL]"
du 28 août 2017. Elle indique que les exigences de l'ORNI sont respectées et
confirme la délivrance de l'autorisation spéciale.
La recourante a déposé des déterminations
complémentaires le 14 février 2018 et a confirmé ses conclusions.
Les opposants ont déposé le 21 mars 2018 des
observations et confirmé également leurs conclusions.
G.
La Cour a procédé à une inspection locale et a tenu sur place une
audience d'instruction le 22 juin 2018, en présence des parties qui ont été
entendues dans leurs explications.
Les parties ont été informées à l'issue de
l'inspection locale que l'instruction était en principe close. Elles ont pu
présenter leurs observations sur le procès-verbal de l'inspection locale. A
cette occasion, l'opposant Z.________ a produit une déclaration écrite.
H.
La Cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
a) Aux termes de l'art. 75 al. 1 let. a de la loi cantonale 28 octobre
2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), a qualité pour
former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure
devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire,
qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.
La notion d'intérêt digne de protection est la même
que celle de l'art. 89 al. 1 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral
(LTF; RS 173.110) qui ouvre la voie du recours au Tribunal fédéral, de sorte
que la jurisprudence de ladite instance est applicable à l'art. 75 LPA-VD.
Constitue un intérêt digne de protection, au sens de ces dispositions, tout
intérêt pratique ou juridique à demander la modification ou l'annulation de la
décision attaquée que peut faire valoir une personne atteinte par cette
dernière. L'intérêt digne de protection consiste ainsi en l'utilité pratique
que l'admission du recours apporterait au recourant en lui évitant de subir un
préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision
attaquée lui occasionnerait (ATF 133 II 400 consid. 2.2 p. 404, 409 consid. 1.3
p. 412; 131 II 365 consid. 1.2, 588 consid. 2.1, 651 consid. 3.1; 131 V 300
consid. 3; v. aussi TF 1C_463/2007 du 29 février 2008 et 1C_133/2007 du 27
novembre 2007).
b) Les opposants estiment que le recours de A.________
doit être déclaré irrecevable faute de qualité pour recourir. Ils relèvent que A.________
n'a pas pris part à la procédure devant l'autorité précédente. Elle n'a pas
déposé de demande de permis de construire, ni n'a signé celle déposée le 22
juin 2016: la demande de permis de construire est libellée au nom des
propriétaires et seules ces quatre personnes l'ont signée. L'auteur des plans est
AE.________ SA, qui n'est pas constructrice, qui n'a pas recouru et qui est
distincte de A.________. Il n'y a aucune mention de A.________ sous la rubrique
du prometteur-acquéreur, ni en première page, ni en page de signature de la
demande de permis de construire du 22 juin 2016.
c) Certes A.________ n'a pas signé la demande de
permis de construire. Il faut toutefois constater que la recourante y apparaît
et est mentionnée dans le formulaire idoine comme maître de l'ouvrage,
responsable de la direction des travaux (p. 2) et destinataire des factures (p.
13) où apparaît en outre la signature d'une représentante de A.________. La
signature de A.________ apparaît également sur les plans en tant que maître de
l'ouvrage. En outre, A.________ a signé la fiche de données spécifique au site
en tant qu'"entreprise responsable de l'installation". La feuille
d'enquête communale mentionne enfin sous "Description de l'ouvrage" :
"Nouvelle station de base de téléphonie mobile A.________
(VD_2296A)". Il est ainsi indéniable que A.________ est la constructrice
et la future exploitante de l'installation litigieuse. Il ressort d'ailleurs
des oppositions et de leurs écritures que les opposants ont bien compris qui
était l'opérateur qui allait exploiter la station de base mise à l'enquête. Un
propriétaire qui signe les documents d'enquête indique par là qu'il a consenti
au projet de construction; il n'y a donc pas lieu de rechercher sur la base de
quel titre juridique repose ce consentement (AC.2008.0104, AC.2004.0218 du 13
juin 2006 consid. 2c). En l'occurrence, il est établi que les propriétaires ont
signé les plans de mise à l'enquête publique. Ils autorisent donc la
constructrice à effectuer les travaux envisagés. Il est patent que l'antenne
projetée n'a pas vocation à être utilisée par les propriétaires de l'immeuble
pour leur propre compte. La recourante, au bénéfice d'une concession, est la
constructrice, respectivement la future exploitante de l'installation
litigieuse, dont elle restera à n'en pas douter propriétaire. On relèvera en
outre que la décision attaquée est adressée à la mandataire de la recourante (à
savoir AE.________ SA) et que la recourante figure parmi les destinataires en
copie.
En tant que future exploitante de l'installation
litigieuse et destinataire de la décision attaquée, la recourante jouit sans
conteste de la qualité pour recourir au sens de l'art. 75 LPA-VD. Aux termes du
contrat de bail conclu avec les propriétaires du fonds, elle demeurera
propriétaire des installations de télécommunication à construire et de
l’équipement qui s’y rapporte. Son mémoire de recours satisfait par ailleurs
aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. art. 79 LPA-VD, applicable
par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière
sur le fond.
d) S'agissant de la qualité de partie à la procédure
des différents opposants, il faut relever qu'aux termes de l'art. 13 al. 1 let.
d LPA-VD, ont qualité de parties en procédure administrative les personnes
intervenant dans une procédure d'enquête publique ou de consultation. Les
parties peuvent se faire représenter en procédure (art. 16 al. 1 LPA-VD).
Lorsque plusieurs parties font valoir des droits de manière conjointe
(consorité active) ou les défendent conjointement (consorité passive), ils doivent
en principe avoir qualité de partie, bien que, au niveau du recours, la qualité
pour agir de l'un des recourants valide la recevabilité de la procédure du
groupe de consorts (Benoît Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, pp.
138-139). En l'espèce, les intéressés se sont opposés à la délivrance du permis
de construire dans le cadre de la procédure de première instance et il est
avéré que la majorité d'entre eux habitent soit dans l'immeuble sur lequel sera
installée l'antenne, soit à proximité directe, de sorte que la qualité de
partie doit leur être reconnue sans qu'il soit nécessaire d'examiner la
situation individuelle de chaque opposant.
2.
Les opposants soutiennent que la première fiche de données spécifique du
24 juin 2016 étant non conforme à l'ORNI et étant illégale, toute la procédure
administrative subséquente est nulle et doit aboutir au rejet de la demande de
permis de construire.
a) En matière d'installation de téléphonie mobile,
la qualité pour agir est reconnue à toute personne qui se trouve à l'intérieur
du périmètre au sein duquel le rayonnement non ionisant atteint 10% ou plus de
la valeur limite de l'installation, sur la base de la fiche de données
spécifique au site (ATF 133 II 409 consid. 1.3; ATF 128 II 168 consid. 2). Ces
personnes ont qualité pour agir même si le rayonnement concret sur leur
immeuble, compte tenu de l'atténuation de la puissance dans la direction
principale de propagation, s'élève à moins de 10% de la valeur limite de
l'installation. Elles ne sont pas uniquement habilitées à se plaindre d'un
dépassement des immissions ou des valeurs limites de l'installation sur leur
propriété, mais peuvent en général également remettre en question la légalité
du projet de construction (ATF 128 II 168 consid. 2; TF 1C_112/2007 du 29 août
2007 consid. 2; cf. également Laurent Pfeiffer, La qualité pour recourir en
droit de l'aménagement du territoire et de l'environnement – Etude de droit
fédéral et vaudois, thèse Genève/Zurich/Bâle 2013, p. 119 ss et les
références).
La distance jusqu’à laquelle le droit d’opposition
peut être exercé est calculée selon une formule simplifiée – indiquée par
l’OFEV dans sa recommandation pour l’exécution et les mesures de l’ORNI, ch.
2.4.2. Ce calcul est effectué par les opérateurs et inscrit dans la fiche de
données spécifiques au site, de sorte que toute personne peut aisément vérifier
sa légitimation.
b) Dans le cadre de la procédure de recours, la
recourante a produit une nouvelle fiche de données spécifiques datée du 28 août
2017. Il résulte de cette nouvelle fiche que la distance maximale pour faire
opposition est égale à celle résultant de la fiche erronée produite à l'appui
de la demande de permis de construire, soit 714 m.
En l'occurrence, le dépôt d'une nouvelle fiche de
données spécifiques avait essentiellement pour but d'assurer le respect des
valeurs limites de l'installation fixées par l'ORNI après que des erreurs ont
été relevées dans le cadre de la première fiche déposée. Cela a entraîné de
nouveaux calculs ainsi que l'adaptation de la puissance des antennes afin de
rester dans le cade fixé par l'ORNI. Ces corrections n'ont pas impliqué
d'augmentation de la puissance émettrice de l'installation de nature à aggraver
les immissions dans le voisinage. Compte tenu des distances maximales pour faire
opposition qui sont identiques, d'autres voisins ne sont pas touchés par cette
modification mineure du projet initial et celle-ci pouvait intervenir dans le
cadre de la procédure de recours sans qu'un renvoi à l'autorité intimée ne
s'impose.
D'une manière générale, on rappellera qu'une
irrégularité de l'enquête publique ne peut entraîner l'annulation de la
décision municipale que si le vice a pour conséquence de gêner l'administré
dans l'exercice de ses droits et qu'il en subit un préjudice (cf. AC.2017.0264
du 20 avril 2018 consid. 2a). Les opposants ne prétendent pas que tel serait le
cas.
Compte tenu de ce qui précède et dans la mesure où
toutes les parties, y compris la DGE, ont pu se déterminer sur la nouvelle
fiche, il n'existe pas de motif de recommencer ab initio une procédure de
permis de construire.
3.
Il convient d'examiner les motifs ayant fondé le refus de permis de
construire par la municipalité. Cette autorité semble s'appuyer sur des motifs
d'esthétique et d'intégration, qu'elle lie avec la question du nombre et de
l'implantation des antennes sur le territoire communal.
La municipalité rappelle en effet dans sa décision
que le RPAC contient une disposition générale concernant l'esthétique (art. 65)
qui l'autorise à refuser tout permis pour une construction susceptible de
compromettre l'aspect ou le caractère d'un site. Elle en déduit qu'elle est
"compétente pour éviter l'enlaidissement du territoire et partant pour
limiter la prolifération des antennes de téléphonie mobile". Elle ajoute
que "les opposants ne soulèvent pas le moyen tiré du caractère
éventuellement inesthétique du projet querellé. Ils font en revanche valoir
qu'il existerait des solutions alternatives, soit une autre implantation, soit
une utilisation en partage d'installations préexistantes". Pour le reste,
la décision ne contient pas de considérations quant à l'impact esthétique du
projet ou son intégration.
a) On examinera tout d'abord la question de
l'esthétique et de l'intégration de l'antenne projetée, prise en tant que telle.
aa) L'art. 86 LATC dispose que la municipalité
veille à ce que les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que
les aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural
satisfaisant et s'intègrent à l'environnement (al. 1). Elle refuse le permis
pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect
et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de
nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle
(al. 2). Les règlements communaux doivent contenir des dispositions en vue
d'éviter l'enlaidissement des localités et de leurs abords (al. 3).
Fondé sur l'art. 86 al. 3 LATC, le RPAC d'Orbe
prévoit une disposition en matière d'esthétique, soit l'art. 65 RPAC, lequel a
la teneur suivante:
"La Municipalité peut prendre toutes mesures pour éviter
l'enlaidissement du territoire communal.
Les entrepôts ou dépôts, ouverts à la vue du public, sont
interdits, sauf dans la zone industrielle. La Municipalité peut exiger la
plantation d'arbres, de groupe d'arbres ou de haies pour masquer les
installations existantes. Elle peut en fixer les essences. Les constructions,
agrandissements, transformations de toutes espèces, les crépis et les
peintures, les affiches, etc., de nature à nuire au bon aspect d'un lieu, sont
interdits.
Sur l'ensemble du territoire communal, principalement à
proximité des routes, chemins et sentiers, les installations et travaux non
soumis à autorisation doivent avoir un aspect satisfaisant".
D'après la jurisprudence, il incombe au premier chef
aux autorités communales de veiller à l'aspect architectural des constructions;
elles disposent à cet égard d'un large pouvoir d'appréciation (ATF 115 Ia 370
consid. 3; 115 Ia 363 consid. 2c; 115 Ia 114 consid. 3d; 101 Ia 213 consid.
6a). Dans ce cadre, l'autorité doit prendre garde à ce que la clause
d'esthétique ne vide pas pratiquement de sa substance la réglementation du plan
d’affectation en vigueur (ATF 115 Ia 114 consid. 3d; 114 Ia 343 consid. 4b; TF
1C_506/2011 du 22 février 2011 consid. 3.3). Dès lors que l'autorité municipale
dispose d'un large pouvoir d'appréciation, le Tribunal cantonal s'impose une
certaine retenue dans l'examen de la question de l’esthétique, en ce sens qu'il
ne substitue pas sans autre sa propre appréciation à celle de cette autorité,
mais se borne à ne sanctionner que l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation,
la solution dépendant étroitement des circonstances locales (cf. notamment TF
1C_450/2008 du 19 mars 2009, AC.2012.0388 du 28 novembre 2013 consid. 6a;
AC.2013.0207 du 26 novembre 2013 consid. 3a; AC.2013.0258 du 19 novembre 2013
consid. 3a).
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral dans des
affaires relatives à des installations de téléphonie mobile, une intervention
de l'autorité communale ou cantonale sur la base de l'art. 86 LATC ou de
dispositions communales de portée analogue ne peut s'inscrire que dans la ligne
tracée par la loi elle-même et par les règlements communaux. Elle doit se
justifier par un intérêt public prépondérant, tel que la protection d'un site
ou d'un ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques remarquables.
Une clause d'esthétique ne doit pas être appliquée de manière à vider
pratiquement de sa substance la réglementation sur les zones en vigueur, mais
dans le respect du principe de la proportionnalité, à l'instar de toute
restriction à la garantie de la propriété et à la liberté économique (cf.
arrêts TF 1C_340/2015 du 16 mars 2016 consid. 6.1.1; 1C_337/2015 du 21 décembre
2015 consid. 6.1.1; 1C_506/2011 du 22 février 2012 consid. 3.3. et les
références).
bb) En l'espèce, à la lecture de la décision
attaquée, on ne discerne pas clairement si le refus du permis de construire se
fonde réellement sur la clause d'esthétique en lien avec le projet en question.
Si tel devait être le cas, force est de constater que cette décision ne
contient pas de motivation concrète quant à l'esthétique et à l'intégration de
l'antenne projetée, par rapport au contexte environnant. En particulier, l'autorité
intimée ne fait valoir, dans ce cadre, aucun intérêt public prépondérant – ce
qui serait pourtant nécessaire au vu de la jurisprudence fédérale
susmentionnée.
On retiendra que l'antenne de téléphonie mobile
querellée se situerait sur un immeuble locatif des années septante dans un
quartier d'habitations composé de maisons individuelles. Ce secteur consiste en
une zone résidentielle sans valeur architecturale ou homogénéité particulières.
Orbe est certes inscrit comme village d'importance nationale à l'inventaire
ISOS, mais la parcelle qui doit accueillir l'installation litigieuse se situe
en dehors du périmètre protégé et l'autorité intimée ne prétend dès lors pas
que l'antenne projetée serait susceptible de porter atteinte aux objectifs
poursuivis par l'inventaire. La vision locale a pour le surplus confirmé que le
secteur en question est clairement distinct de la vieille ville. Il ne comporte
aucun bâtiment figurant au recensement architectural du canton de Vaud (cf. les
informations figurant au Guichet cartographique cantonal, à l'adresse
www.geo.vd.ch/theme/patrimoine_thm). En définitive, il n'existe pas de motifs
suffisants liés à l'esthétique ou à l'intégration qui justifieraient de refuser
le permis de construire pour cette antenne.
b) La municipalité motive également sa décision en
indiquant vouloir se protéger d'une prolifération mal maîtrisée d'antennes sur
le territoire communal. Elle semble lier ce motif à la fois à des questions
d'esthétique, aux craintes et inquiétudes provoquées chez les habitants, ainsi
qu'à des "nuisances" dont elle ne précise cependant pas la nature
(décision, p. 3, let. h).
L'autorité intimée mentionne une autre mise à
l'enquête d'une installation de téléphonie mobile pour la même société, sur le
toit de la tour de la société ******** à Orbe. Elle déplore l'existence de
projets successifs qui, abstraction faite des éventuelles oppositions, semblent
mener immanquablement à une prolifération d'antennes de téléphonie mobile sans
que soit examinée avec toute l'attention nécessaire la possibilité d'utiliser
des mâts préexistants ou la faculté d'autres implantations.
aa) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral,
s’agissant d’une installation conforme à la zone et ne nécessitant aucune
dérogation, la question de l’intérêt public et, dès lors, du besoin, ne se pose
pas (cf. TF 1C_13/2009 du 23 novembre 2009 consid. 6; TF 1A.162/2004 du 3 mai
2005 consid. 4 et les références). Une pesée globale des intérêts telle que
prévue à l'art. 24 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du
territoire (LAT; RS 700) – qui s'applique à l'implantation d'installations hors
de la zone à bâtir – n'a ainsi pas lieu d'être et, dans cette mesure, il n'est
pas nécessaire d'examiner l'existence d'un besoin ni de rechercher des lieux
d'implantation alternatifs. Une installation ne saurait dès lors être refusée
au motif qu'elle ne correspond pas à un réel besoin, qu’elle pourrait être
placée sur un mât existant d’un autre opérateur ou qu’il existerait des sites
mieux adaptés ailleurs (cf. TF 1C_419/2010 du 15 octobre 2010 consid. 5; TF
1A.264/2000 du 24 septembre 2002 consid. 9). Dans la zone à bâtir, il incombe
ainsi à l’opérateur seul de choisir l’emplacement adéquat de l’installation de
téléphonie mobile (cf. TF 1A.202/2004 du 3 juin 2005 consid. 2.4; voir
également AC.2014.0193 du 4 mars 2015 consid. 4a; AC.2013.0306 du 15 septembre
2014 consid. 7a et les références), du moins sous réserve des dispositions de
la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS
814.01) et des règles cantonales d'esthétique ou d'intégration.
En vertu du droit fédéral, les installations de
téléphonie mobile desservant le milieu bâti doivent en principe être réalisées
dans la zone à bâtir qu'elles desservent (ATF 138 II 173 consid. 5.3 et les
références). Il est possible de prévoir des mesures d'aménagement du territoire
qui ont des effets sur le choix de la localisation d'antennes de téléphonie
mobile, pour autant que l'on respecte les limites découlant du droit des
télécommunications et du droit de la protection de l'environnement. (ATF 138 II
173 consid. 5.3; ATF 133 II 321 consid. 4.3.1 et 4.3.2). Lorsque l'autorité
cantonale ou communale décide d'établir une planification pour ce type
d'installations, cette planification peut être positive, négative ou en cascade
(ATF 141 II 245 consid 2.1). Les installations de téléphonie mobile peuvent en
outre être soumises aux dispositions cantonales ou communales d'esthétique ou
d'intégration (arrêt TF 1C_49/2015 du 9 décembre 2015 consid. 3.3 et la
référence).
bb) En l'espèce, comme le reconnaît la municipalité,
le RPAC d'Orbe ne règle pas la question de la construction des antennes de
téléphonie mobile sur le territoire communal: il n'existe ni des prescriptions
excluant en principe les installations de téléphonie mobile dans des zones
déterminées nécessitant une protection particulière (planification négative)
ni, à l'inverse, des prescriptions délimitant des zones suffisantes destinées
spécialement à ces installations (planification positive).
Par ailleurs, il n'est pas contesté que le projet
litigieux se situe à l'intérieur du périmètre des zones à bâtir définies par le
règlement communal de police des constructions. Partant, la recourante n'est
pas tenue d'établir l'existence d'un besoin ou de fixer ses équipements sur une
installation déjà existante, mais reste libre d'implanter ses antennes à
l'endroit prévu. Mis à part la question de l'esthétique (déjà traitée) et la
question du respect des normes environnementales (qui sera examinée ci-dessous
en lien avec les arguments des opposants), la municipalité n'invoque pas de
motif concret qui permettrait, au vu de la jurisprudence du Tribunal fédéral,
de refuser de délivrer le permis de construire.
On relèvera que les emplacements alternatifs mentionnés
par la municipalité ne pouvaient
a priori
de toute manière pas entrer en
considération. En particulier, vu leur éloignement, la caserne des pompiers
d'Orbe ou la route de l'Etraz ne permettraient pas de respecter l'objectif
consistant à couvrir le nord de la ville d'Orbe, ou plus précisément les
quartiers situés au nord et à l'ouest d'Orbe, jusqu'au village de Montcherand
et jusqu'à Agiez, ou le tronçon d'autoroute à l'ouest de la bretelle d'Orbe.
Selon les explications fournies par la recourante, ce site n'était pas
envisageable non plus compte tenu de la proximité avec le site existant sur la
tour ******** qui entraînerait des interférences.
Il peut également être relevé que l'Etat de Vaud et
les différents opérateurs de téléphonie mobile ont passé une convention, le 24
août 1999, laquelle n'impose une coordination des projets que lorsque, dans la
zone à bâtir, la distance entre les périmètres des installations projetées est
de 100 m ou moins (cf. art. III de la convention). Or, d'après la carte synoptique
publiée par l'Office fédéral de la communication (OFCOM), qui peut être
consultée sur Internet
(www.bakom.admin.ch/bakom/fr/page-daccueil/frequences-et-antennes/emplacement-des-stations-emettrices.html),
la station de base de téléphonie mobile la plus proche de l'emplacement
litigieux est située à une distance approximative à vol d'oiseau de 370 m au
sud-ouest. En l'espèce, il n'y a donc pas d'autres antennes ou projets dans le
périmètre et la tour ******** évoquée se situe, à vol d'oiseau, à plus de 1.5
km de la parcelle n° 934. Une coordination ne peut être exigée (cf. notamment
AC.2015.0039 du 5 octobre 2015 consid. 3 et les références). Dans ces
conditions, la convention signée le 24 août 1999 entre les opérateurs de
téléphonie mobile et l'Etat de Vaud n'impose pas de procédure de coordination
pour l'installation projetée, ce qui a été confirmé par la DGE-ARC dans son autorisation
spéciale.
En conséquence, les motifs de refus d'octroi du
permis de construire invoqués par la municipalité et examiné ci-dessus
s'avèrent injustifiés.
On soulignera toujours, s'agissant de l'implantation
de l'antenne, que les opposants ont remis en question l'objectif de couverture
annoncé par la recourante en se fondant sur les cartes fournies par l'opérateur
pour la mise à l'enquête (pièce 126, p. 3). Il est à cet égard insuffisant de
se fonder, sans autre forme de démonstration, sur des informations publiées sur
le site Internet de l'opérateur relatives à la qualité de son réseau,
informations dont il n'est pas interdit de supposer qu'elles revêtent, de par
leur présence sur une page à vocation commerciale, un caractère promotionnel
plus que technique. Cet argument n'a ainsi pas de portée s'agissant de
l'emplacement de l'antenne.
4.
Pour leur part, les opposants invoquent principalement des craintes pour
la santé des habitants voisins. En substance, ils font valoir que
l'installation litigieuse ne serait pas conforme à l'Ordonnance du Conseil
fédéral sur la protection contre le rayonnement non ionisant du 23 décembre 1999
(ORNI; RS 814.710) en contestant à cet égard l'appréciation formulée dans ses autorisations
par le service cantonal spécialisé. Les opposants considèrent notamment que des
indications et des opérations incorrectes minorent faussement l'intensité de
champ électrique due à l'installation. Ils soutiennent également que les
valeurs limites de l'installation ne seraient pas respectées dans plusieurs
lieux à usage sensible (LUS). Ils font aussi valoir que l'antenne exposerait de
façon accrue un établissement scolaire qui accueille 400 élèves, soumettant
ainsi les écoliers aux rayonnements non ionisants, avec d'éventuels risques
pour leur santé et leur développement, Les opposants invoquent également l'art.
8 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés
fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH; RS 0.101), l'art. 10 al. 2 de la
Constitution fédérale (Cst.; RS 101), l'art. 12 al. 2 de la Constitution du
Canton de Vaud (Cst.-VD; RSV 101.01), et l'art. 28 du Code civil (CC; RS 210).
L'opposant Z.________, pour qui les champs électromagnétiques constitueraient
une menace de mort, invoque l'art. 2 CEDH, l'art. 10 al. 1 Cst. et l'art. 12
al. 1 Cst.-VD. La violation du principe de précaution prévu aux art. 74 al. 2
Cst., 1
er
al. 2 et 11 LPE est également invoquée. En particulier, se
référant à différents rapports et études versés au dossier, les opposants font
valoir que le Tribunal de céans devrait constater qu'en raison de l'évolution
des connaissances scientifiques, les valeurs limites des installations fixées
par l'ORNI ne sont plus adéquates pour assurer le respect du principe de
précaution.
a) La question des nuisances provoquées par une
installation de téléphonie mobile doit être examinée au regard de la LPE et de
ses dispositions d'application. Cette loi a en particulier pour but de protéger
les hommes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 1 al. 1 LPE),
provoquées notamment par des rayonnements (cf. art. 7 al. 1 LPE). Pour
déterminer à partir de quel seuil les atteintes sont nuisibles ou
incommodantes, le Conseil fédéral a édicté par voie d'ordonnance des valeurs
limites d'immissions (cf. art. 13 al. 1 LPE); c'est sur cette base que se fonde
l'ORNI. Cette ordonnance règle en particulier les nuisances des installations
de téléphonie mobile (cf. ch. 6 annexe 1 ORNI). Elle s'applique non seulement à
la protection contre le rayonnement nuisible et incommodant, mais également à
la limitation préventive des nuisances (cf. ATF 126 II 399 consid. 3c). Aussi,
pour qu'une installation soit conforme à la LPE, il ne suffit pas que les
valeurs limites d'immissions soient respectées. Il faut encore examiner si le
principe de prévention commande des limitations supplémentaires. Ce principe
postule que les atteintes qui ne sont pas nuisibles ou incommodantes, mais qui
pourraient le devenir, doivent être réduites à titre préventif assez tôt (art.
1 al. 2 LPE); il exige que, indépendamment des nuisances existantes, les
émissions soient limitées à titre préventif dans la mesure que permettent
l'état de la technique et les conditions d'exploitation, pour autant que cela
soit économiquement supportable (art. 11 al. 2 LPE). A la base du principe de
prévention se trouve notamment l'idée qu'il faut éviter les risques sur
lesquels il n'est pas possible d'avoir une vue d'ensemble; il ménage ainsi une
marge de sécurité, qui tient compte de l'incertitude quant aux effets à long
terme des nuisances sur l'environnement (AC.2013.0306 du 15 septembre 2014
consid. 2a et les références citées).
S'agissant des rayonnements non ionisants, l'Office
fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (OFEFP; dénommé
actuellement Office fédéral de l'environnement [OFEV]) et le Conseil fédéral
ont été confrontés aux incertitudes scientifiques concernant les effets de ces
rayons, notamment à long terme. Comme l'indique le rapport explicatif de
l'OFEFP du 23 décembre 1999 relatif au projet d'ORNI (ci-après: le rapport
explicatif), le concept suivant a finalement été mis en place pour respecter
les exigences de la LPE:
– des valeurs limites d'immissions ont été prévues,
correspondant à celles qui ont été publiées par la Commission internationale
pour la protection contre le rayonnement non ionisant (ICNIRP). Ces valeurs
concernent les effets thermiques. Elles se fondent sur des effets qui
présentent un risque pour la santé et qui ont pu être reproduits de manière
répétée dans des investigations expérimentales. Elles permettent d'éviter avec
certitude certaines atteintes qui ont été prouvées. Elles ne permettent en
revanche pas de respecter les exigences de la LPE, qui demande que les valeurs
limites d'immissions répondent non seulement à l'état de la science, mais aussi
à l'état de l'expérience (voir à cet égard le rapport explicatif, p. 6 et 7);
– une limitation préventive des émissions a été
prévue au moyen de valeurs limites des installations. Ces dernières ont pour
but de combler les lacunes des valeurs limites d'immissions évoquées ci-dessus.
Elles sont orientées vers l'avenir en ce sens qu'elles ont pour objectif de
maintenir dès à présent les risques d'effets nuisibles, qui ne peuvent être que
présumés ou qui ne sont pas encore prévisibles, aussi bas que possible. Ces
valeurs limites visent notamment à assurer le respect de l'art. 11 al. 2 LPE,
dans la mesure où elles fixent la valeur limite de l'installation aussi basse
que le permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation tout
en demeurant économiquement supportables. Ces valeurs limites tiennent
également compte du fait que les immissions de plusieurs installations peuvent
se cumuler, ce qui implique de s'assurer, par une limitation suffisamment
sévère des émissions de chacune des installations, que la valeur limite
d'immissions ne soit pas dépassée en cas de recouvrement des rayonnements. Ces
valeurs n'ont pas à être respectées partout, mais elles doivent impérativement
l'être dans les lieux à utilisation sensible (rapport explicatif, p. 7 et 8).
Selon l'art. 3 al. 3 ORNI, par lieux à utilisation sensible (LUS), on entend
les locaux situés à l’intérieur d’un bâtiment dans lesquels des personnes
séjournent régulièrement durant une période prolongée (let. a), les places de
jeu publiques ou privées définies dans un plan d'aménagement (let. b) et les
parties de terrains non bâtis sur lesquelles des activités au sens des let. a
et b sont permises (let. c) (sur cette question, voir aussi Anne-Christine
Favre et Fabia Jungo, Chronique du droit de l'environnement – La protection
contre le bruit et les rayons non ionisants, in: RDAF 2010 I 199, spéc. p. 219
ss; Denis Esseiva, Protection contre le rayonnement non ionisant, in: JDC 2007
p. 109 ss.). Pour ce qui concerne les stations émettrices de téléphonie mobile
et raccordements téléphoniques sans fil, et s'agissant, comme en l'espèce,
d'installations émettant à la fois dans la gamme de fréquence autour de 900 MHz
ou dans des gammes de fréquence plus basses, et dans la gamme de fréquence
autour de 1'800 MHz ou dans des gammes de fréquence plus élevées, la valeur
limite de l'installation pour la valeur efficace de l'intensité de champ
électrique est fixée à 5,0 V/m (ch. 64 let. c annexe 1 ORNI).
b) Dans un arrêt du 30 août 2000 (ATF 126 II 399,
RDAF 2001 I 668), le Tribunal fédéral a jugé que l'ORNI réglementait de manière
exhaustive la limitation préventive des émissions de rayonnement non ionisant
(principe rappelé à l'ATF 133 II 64 consid. 5.2, RDAF 2008 I 563). A cette
occasion, il a estimé que le concept et les valeurs limites fixées dans cette
ordonnance étaient conformes aux principes de la LPE, compte tenu des connaissances
scientifiques encore lacunaires quant aux effets des rayonnements non ionisants
sur la santé humaine, en particulier s'agissant des effets non thermiques.
Selon cet arrêt, les valeurs limites ont été fixées de manière à ménager une
marge de sécurité permettant de tenir compte des incertitudes liées aux effets
biologiques à long terme, conformément aux principes découlant de l'art. 11 al.
2 LPE, de sorte que les autorités chargées d'autoriser ou non un projet
d'installation de téléphonie mobile ne peuvent exiger des mesures préventives
plus sévères en se fondant sur cette disposition (consid. 4b). Dans le même
arrêt, le Tribunal fédéral a précisé qu'il se réservait de réexaminer sa
jurisprudence – ce qui pourrait amener à considérer que des valeurs limites
plus sévères doivent être fixées – en cas de nouvelles connaissances
scientifiques au sujet des effets sur l'organisme du rayonnement non ionisant
(consid. 4c). Depuis lors, le Tribunal fédéral a retenu à plusieurs reprises,
sur la base notamment de rapports de l'OFEV – service spécialisé de
l'administration fédérale en la matière – que l'évolution de l'état de la
science ne justifiait pas une nouvelle solution (par ex. TF 1C_360/2009 du 3
août 2010 consid. 4) et que la question de la protection contre les immissions
en matière d'installations de téléphonie mobile était réglée à satisfaction
dans l'ORNI (ATF 133 II 321 consid. 4.3.4, RDAF 2008 I 529; TF 1C_431/2010 du
15 octobre 2010 consid. 6, qui avait trait à l’implantation d’une antenne de
téléphonie mobile à proximité d’une école enfantine). Selon le Tribunal
fédéral, les critères généralement reconnus pour établir un diagnostic objectif
d'électrosensibilité font défaut et un lien de causalité entre les champs
électromagnétiques et les problèmes de santé liés à l'électrosensibilité n'a
pas pu être démontré (TF 1C_118/2010 du 20 octobre 2010 consid. 4.2.1).
Plus récemment, le Tribunal fédéral a renoncé à
remettre en cause les valeurs contenues dans l'ORNI dans une affaire où les
opposants invoquaient une étude scientifique selon laquelle il existerait dans
la ville brésilienne de Belo Horizonte, dans un spectre de rayonnement
correspondant aux valeurs autorisées par la législation Suisse, un taux de
cancer supérieur à la moyenne. Le Tribunal fédéral a estimé qu'il n'y avait pas
lieu de s'écarter de l'avis de l'OFEV selon lequel, du fait des défauts
méthodologiques de l'étude, rien ne permettait d'affirmer que les cas de cancer
mentionnés étaient dus à l'installation de téléphonie mobile (cf. TF 1C_286/2014
du 2 décembre 2014 mentionné in VLP-ASPAN 2/2015 p. 18).
Les dernières jurisprudences du Tribunal fédéral en
la matière (TF 1C_576/2016 du 27 octobre 2017; 1C_323/2017 du 15 janvier 2018;
1C_348/2017 du 21 février 2018) confirment cette position.
c) Selon l'art. 12 ORNI, l'autorité veille au
respect des limitations des émissions (al. 1). Pour vérifier si la valeur
limite de l'installation, au sens de l'annexe 1, n'est pas dépassée, elle
procède ou fait procéder à des mesures ou à des calculs, ou elle se base sur
des données provenant de tiers; l'OFEV recommande des méthodes de mesure ou de
calcul appropriées (al. 2). Conformément à cette délégation de compétence,
l'OFEV a édicté, en 2002, deux recommandations d'exécution de l'ORNI,
complétées, en 2003, par un projet de recommandation. La première
(Recommandation d'exécution de l'ORNI – Stations de base pour téléphonie mobile
et raccordement sans fil [WLL]) concerne la problématique des installations
émettrices avant leur mise en service. La seconde (Recommandation sur les
mesures - Stations de base pour téléphonie mobile [GSM]) ainsi que le projet
(Recommandations sur les mesures - Stations de base pour téléphonie mobile
[UMTS-FDD] concernent le rayonnement émis par les stations de base après leur
mise en service; ces deux dernières recommandations ont été élaborées en
étroite collaboration avec l'institut national de métrologie (METAS) (cf. TF
1C_653/2013 du 12 août 2014 consid. 3.1.2).
La première recommandation contient des indications
sur la manière d'évaluer, lors de la procédure d'autorisation, les
installations émettrices avant leur mise en service. Elle précise les méthodes
de calcul du RNI au stade de la planification: il s'agit soit d'un calcul de
prévision, qui ne repose pas sur des mesures (ch. 2.3.1), soit d'une
extrapolation d'une mesure de réception de RNI (ch. 2.3.2); dans les deux cas,
on est en présence du résultat d'une opération de calcul (cf. TF 1C_653/2013
précité consid. 3.1.2).
Dans l’arrêt Morat (TF 1C_661/2012 du 5 septembre
2013), dans lequel le Tribunal fédéral a renvoyé la cause à l’instance
inférieure afin que celle-ci vérifie la légalité de l’installation à l’aide
d’une nouvelle fiche de données spécifiques au site, conforme à l’ORNI, il
s’est aussi penché, pour des motifs d’économie de procédure, sur le grief des
recourants selon lequel les recommandations de mesure de l’OFEV et de
l’Institut fédéral de métrologie ne correspondent plus à l’état de la
technique. Le Tribunal fédéral est parvenu à la conclusion qu’au vu de l’évolution
technique dans le secteur des télécommunications au cours des dix dernières
années, il s’avérait opportun de vérifier cette question, raison pour laquelle
il a enjoint l’instance inférieure de demander à METAS de rédiger un rapport
officiel sur la question (cons. 4). Ce rapport officiel était publié au moment
où le Tribunal fédéral devait se pencher sur l’arrêt Erlenbach (ZH), de sorte
qu’il pouvait s’y référer pour apprécier les griefs des recourants dans cette
procédure, qui étaient de même teneur. Le Tribunal fédéral a relevé que le
rapport arrivait à la conclusion que les recommandations de mesure publiées
auparavant pour les services de téléphonie mobile de 2e, 3e et 4e génération
(GSM, UMTS et LTE) correspondaient encore à l’état actuel de la technique. En
ce qui concerne l’incertitude de mesure, METAS a précisé que dans la pratique
des mesures de téléphonie mobile, les laboratoires de mesure accrédités
reçoivent des incertitudes de mesure élargies typiquement entre ± 36 pour cent
et ± 44 pour cent. L’incertitude de mesure élargie désigne un intervalle avec
un niveau de confiance de 95 pour cent; autrement dit, la vraie valeur de la
grandeur mesurée se situe avec une probabilité de 95 pour cent dans
l'intervalle. L’incertitude élargie maximale admise selon les recommandations
est de ± 45 pour cent. Il n’existe actuellement aucune possibilité, avec les
équipements de mesure et les techniques modernes, de réduire cette valeur dans
la détermination expérimentale de la valeur maximale locale de l’intensité du
champ électrique dans les locaux. Par conséquent, selon l’estimation de
l’autorité spécialisée, les recommandations de mesure correspondent encore à
l’état actuel de la technique (cons. 8).
Les dernières jurisprudences du Tribunal fédéral en
la matière (TF 1C_343/2015 du 30 mars 2016; 1C_323/2017 du 15 janvier 2018;
1C_348/2017 du 21 février 2018) confirment sur ce point également sa position.
d) En l'occurrence, le projet litigieux constitue
une nouvelle installation fixe qui doit être aménagée et exploitée de telle
manière que la valeur limite de l'installation et les valeurs limites
d'immissions au sens des annexes 1 et 2 à l'ORNI soient respectées en tous
lieux à utilisation sensible (LUS), respectivement dans les lieux de séjour
momentané (cf. art. 4 al. 1 ORNI, mis en relation avec les ch. 64 et 65 de
l'annexe 1; art. 5 et 13 al. 1 ORNI, mis en relation avec l'annexe 2).
e) Dans un premier moyen, les opposants invoquent
une violation de l'art. 64 let. c de l'ORNI en ce que la valeur limite de l'ORNI
applicable au projet litigieux est de 5.0 V/m alors que, pour un lieu à
utilisation sensible – le LUS 05 utilisé comme habitation, soit la maison n°
ECA 2663, sise sur la parcelle 2751 d'Orbe, propriété de W.________, opposant,
et domicile de Z.________, opposant – l'intensité de champ électrique due à
l'installation s'élèverait à 5.46 V/m en données corrigées, comme cela serait
démontré dans l'expertise de AF.________, ingénieur radio, produite à l'appui
des observations des opposants. Se référant aux preuves produites dans ce
rapport d'expertise, les opposants contestent, entre autres, des indications et
des opérations qu'ils considèrent comme incorrectes et estiment qu'elles
minorent faussement l'intensité de champ électrique due à l'installation dans le
LUS 05 habitation, à savoir la maison n° ECA 2663 sur la parcelle n° 2751.
Comme évoqué, suite aux critiques mentionnées dans
le rapport de AF.________, la recourante a vérifié sa fiche de données
spécifique du site du 24 juin 2016. Il en est ressorti une erreur dans la
position des antennes sur le plan de situation qui a servi de base aux calculs
(en annexe à la fiche de données spécifique au site). Cette erreur de
positionnement a obligé la recourante à revoir les paramètres de son secteur 3
(antenne dirigée à 270°) afin de respecter la valeur limite de l'installation
fixée par l'ORNI sur le LUS 5. Ainsi, sur le secteur 3, la distribution de la
puissance entre les bandes hautes et les bandes basses a été répartie
différemment: la puissance allouée à la bande basse a été diminuée (450 W ERP
au lieu de 750 W ERP) et celle allouée à la bande haute a été augmentée (950 W
ERP au lieu de 650 W ERP), la puissance totale du secteur 3 restant inchangée
(1400 W ERP). En effet, l'influence de champ sur le LUS 5 étant majoritairement
le fait de la bande basse, une baisse de la puissance sur cette bande permet,
selon la recourante, de respecter la valeur limite de l'installation pour la
position corrigée tout en conservant la puissance totale allouée sur ce
secteur. La recourante a dès lors calculé une nouvelle fiche de données datée
du 28 août 2017, et modifié les LUS concernés. S'agissant des erreurs évoquées
par les opposants concernant l'utilisation de certains LUS, la recourante a
expliqué que l'utilisation d'un LUS n'a aucune influence sur la valeur limite
d'installation qui lui est applicable. Seules les gammes de fréquences
déterminent la valeur limites de l'installation (4, 5 ou 6 V/m, selon l'art. 64
Annexe 1 ORNI), quelle que soit l'utilisation du LUS (école, habitation,
église, étable, etc.).
Interpellée pour se prononcer sur la nouvelle fiche
de données spécifique du site du 28 août 2017, la DGE a conclu que les
immissions calculées pour le dernier étage du bâtiment supportant les antennes
sont inférieures aux exigences définies dans l'ORNI pour des expositions
permanentes. Il en est de même pour les immissions calculées pour les bâtiments
voisins les plus exposés. Le projet respecte donc la valeur limite de
l'installation. Les calculs ont également été faits pour des expositions de
courtes durées sous le toit du bâtiment supportant les antennes, derrière les
équipements techniques. Selon la DGE, le projet respecte aussi la valeur limite
d'immissions.
Le Tribunal de céans ne dispose d'aucun élément pour
retenir que la procédure n'aurait pas été menée conformément à la
recommandation précitée. La nouvelle fiche de données spécifiques, établie par
l'opérateur, a pris en compte les erreurs de positionnement relevées par les
opposants, puis a été vérifiée à nouveau par la DGE. Les opposants n'ont
d'ailleurs pas remis en question à proprement parler les calculs opérés sur
cette deuxième fiche de données spécifique. Après vérification attentive par la
Cour, dont l'un des juges assesseurs spécialisés est un physicien, on retiendra
que l'installation projetée respecte la valeur limite de l'installation au LUS
5 telle que prévue au ch. 64 de l'Annexe 1 ORNI et que, de manière générale,
les calculs contenus dans la nouvelle fiche technique sont corrects. Le respect
de cette valeur limite sera au surplus vérifié concrètement lorsque
l'installation aura été mise en service.
5.
Les opposants invoquent ensuite, pour treize LUS dont l'intensité en
données corrigées est supérieure à 3,5 V/m, un possible non-respect de la
valeur limite de l’installation de 5,0 V/m. Les opposants se fondent sur le
travail de AF.________, selon qui cette valeur limite ne serait pas respectée
pour ces LUS dès lors que "l'impossibilité de déterminer le champ précis
par calcul, ajoutée aux incertitudes de la mesure qui dans le cas le plus
défavorable mais que l'on ne saurait exclure entraîne une mesure 45 % plus
basse que le champ réel, a pour conséquence que les LUS où le champ calculé
dépasse 3,5 V/m pourraient de fait recevoir un champ supérieur à 5,0 V/m,
valeur limite de l'installation" (pièce 126, page 20).
Pour fonder leur grief, les opposants retiennent
qu'il est impossible de donner une fiabilité aux champs calculés. Ils évoquent
le rapport du METAS du 11 juin 2014 et les incertitudes qu'il souligne. Ils en
déduisent que l'on ne saurait exclure qu'une mesure soit 45 % plus basse que le
champ réel, ce qui implique que les LUS où le champ calculé dépasse 3,5 V/m
pourraient de fait recevoir un champ supérieur à 5,0 V/m, valeur limite de
l'installation. Ainsi, pour eux, en l'état actuel des connaissances
scientifiques, il est absolument certain qu'il sera impossible de pouvoir
garantir que le rayonnement des installations sera conforme aux exigences
définies dans l'ORNI pour des expositions permanentes, dans plusieurs autres
LUS.
Les déterminations du 29 janvier 2018 de la
DGE/DIREV-ARC sur la nouvelle fiche de données spécifique comportent les
précisions suivantes (p. 4):
"Etant donné les résultats des évaluations du
rayonnement non ionisant présentés, la DGE/DIREV/ARC demande que l'opérateur
responsable de l'installation fasse procéder, à ses frais, à des mesures de
contrôle dans les 6 mois qui suivent la mise en exploitation des installations
dans la configuration définie dans la fiche de données spécifique. Les
résultats de ces mesures devront être transmis à la DGE/DIREV/ARC pour contrôle
et à la commune. Ces mesures devront être effectuées par un organisme
indépendant et certifié. Au cas où l'installation ne serait que partiellement
réalisée, les mesures de contrôle devraient être faites au plus tard 1 année
après la mise en service de l'installation.
Les mesures seront effectuées conformément aux documents
"Recommandation sur les mesures concernant les stations de base GSM"
(juin 2002), "Recommandation sur les mesures : UMTS" (Projet du
17.09.2003) et "Technical Report: Measurement Method for LTE Base Stations
(mai 2012)" présentés par le METAS et l'OFEV.
Si les mesures indiquent que la valeur limite de
l'installation n'est pas respectée, il conviendra d'adapter l'installation de
manière à ce que la valeur limite puisse être respectée selon les normes en
vigueur (adaptation de la puissance, de l'azimut, de l'angle d'inclinaison ou
du type d'antenne). Dans ce cas, une nouvelle fiche de données spécifique devra
être fournie à la DGE/DIREV/ARC et à la commune. Si cela s'avère nécessaire, la
DGE/DIREV/ARC fixera de nouveaux paramètres d'exploitation.
Les mesures de contrôle seront effectuées aux emplacements
suivants, sous réserve d'information ou transformations postérieures à cette
décision : LSM 1 et volume à baliser sous les antennes, LUS 2, 3, 4, 5, 5a, 5b,
7, 9, 11, 12, 13, 14."
En l'espèce, comme évoqué, il résulte du document
"Fiches de données spécifiques" du 28 août 2017 figurant au dossier
que l'installation projetée respecte la valeur limite de l'installation telle
que prévue au ch. 64 de l'Annexe 1 ORNI pour tous les LUS en question. Il n'est
au demeurant pas inutile de rappeler qu'aux termes de la synthèse CAMAC
n°164122 et de la détermination du 29 janvier 2018, la DGE-ARC a expressément
demandé que l'installation en cause soit intégrée à un système d'assurance
qualité (AQ), conformément à la circulaire de l'OFEV du 16 janvier 2006 (voir
notamment à ce sujet AC.2013.0306 du 15 septembre 2014 consid. 3 et les
références). Partant, la recourante ne pourra exploiter les antennes projetées
que dans le cadre de la puissance déclarée dans la fiche de données spécifique
au site et les angles d'inclinaison autorisés par le permis de construire.
Toute augmentation de la puissance de rayonnement ou tout changement de l'angle
d'inclinaison des antennes sera considéré comme une modification de
l'installation au sens du ch. 62 al. 5 de l'annexe 1 à l'ORNI et devra être
documenté par une nouvelle fiche de données spécifique au site et autorisé (cf.
art. 11 ORNI; TF 1C_410/2007 du 29 septembre 2008 consid. 6 et la référence).
L'intégration des antennes litigieuses au système d'assurance qualité permettra
ainsi de s'assurer à satisfaction qu'elles seront effectivement exploitées
conformément à l'autorisation délivrée et non à leur puissance maximale.
La recommandation d'exécution contient des
indications sur la manière d'évaluer, lors de la procédure d'autorisation, les
installations émettrices avant leur mise en service. Elle précise les méthodes
de calcul du RNI au stade de la planification: il s'agit soit d'un calcul de
prévision, qui ne repose pas sur des mesures (ch. 2.3.1), soit d'une
extrapolation d'une mesure de réception de RNI (ch. 2.3.2); dans les deux cas,
on est en présence du résultat d'une opération de calcul.
A la différence de la recommandation d'exécution,
les recommandations GSM et UMTS ne concernent pas un calcul, mais une mesure.
Ces dernières recommandations distinguent encore les mesures de réception des
mesures de contrôle. Les mesures de réception ont pour objectif de vérifier
officiellement si la valeur limite de l'installation est respectée lorsque
l'installation fonctionne dans le mode d'exploitation provoquant la plus grande
charge potentielle, à savoir dans les conditions les moins favorables admises
par l'autorisation; les recommandations parlent à ce propos de mode
"déterminant" ou "critique". Les mesures de contrôle visent
à constater la charge de RNI dans les conditions réelles d'exploitation de
l'installation, à savoir dans le mode d'exploitation effectif (ch. 1 et 4.1 des
recommandations GSM et UMTS).
En l'espèce, au stade de la planification, il n'y a
pas lieu de refuser le projet en raison de l'incertitude inhérente aux calculs
effectués, conformément aux explications développées plus haut. Le moment venu,
des contrôles permettront de vérifier concrètement si la valeur limite de
l'installation est respectée.
6.
Les opposants invoquent ensuite une possible violation des valeurs
limites de l'ORNI dans le LUS 02 et dans les appartements des trois opposantes
habitant dans l'immeuble n° ECA 1294, sur lequel la recourante veut placer ses
antennes, en ce que l'intensité dans le LSM 01 est fixée à 32.57 V/m alors que,
aux dires de la recourante, suite à l'utilisation d'un "maillage"
sous le plancher du LSM 01, l'intensité de champ électrique due à
l'installation serait réduite à 3.56 V/m dans le LUS 02. Les opposants
reprochent à la recourante de ne pas avoir communiqué les marques, type, caractéristiques
et diagramme d'atténuation de ce "maillage" (blindage) censé
permettre une telle atténuation. En l'absence de communication quant à ce
"maillage", les opposants estiment qu'il convient de se référer, par
précaution, à la fiche complémentaire 4a sans blindage du LUS 02, produite dans
l'expertise AF.________ – laquelle fiche indique, dans le LUS 02, une intensité
de champ électrique due à l'installation de 19.84 V/m, qui ne respecterait pas
la valeur limite de l'ORNI fixée pour le projet querellé, à savoir 5.0 V/m.
Dans son écriture du 5 septembre 2017, la recourante
a précisé que la pose du maillage métallique était illustrée à deux endroits:
d'abord sur les plans de permis de construire sous la mention "
nouveau
grillage de protection sous planché
(sic)
grenier selon NIS
"
puis dans la fiche de données spécifique au site en page 5 sous remarques:
"
Un maillage métallique sera posé au sol, sur tout l'étendu
(sic)
de
l'espace sous toit
". La recourante précise qu'il est établi et admis
par l'OFEV que le métal permet une atténuation de 15 dB, en mentionnant les
Recommandations d'exécution de l'ORNI (OFEV, 2002, page 25). Cette atténuation
est une atténuation minimale, relative à la nature du matériau, sans égard à la
marque ou au type du maillage. L'efficacité du maillage est, le cas échéant,
vérifiée lors des mesures de réception sur site. La recourante a encore précisé
la référence du matériel qu'elle a l'habitude d'utiliser.
Dans ses déterminations du 29 janvier 2018, la DGE
relève que les immissions calculées pour le dernier étage du bâtiment
supportant les antennes sont inférieures aux exigences définies dans l'ORNI
pour des expositions permanentes. Le projet respecte donc la valeur limite de
l'installation (LUS). Les calculs ont également été faits et vérifiés pour des
expositions de courtes durées sous le toit du bâtiment supportant les antennes,
derrière les équipements techniques. Le projet respecte ainsi la valeur limite
d'immissions au lieu de séjour momentané le plus exposé. En l'absence de protection
spécifique sous les antennes, la DGE demande toutefois qu'une signalisation et
un balisage soient mis en place sur une zone de 2 m
2
sous les
antennes afin d'en limiter l'accès. Des mesures de contrôle confirmeront ou non
cette disposition. En aucun cas le galetas ne pourra être transformé en un lieu
à utilisation sensible (LUS) sans mesures particulières et sans accord de la
DGE. De plus, une signalisation devra clairement indiquer que la valeur limite
de l'installation est nettement dépassée à cet endroit.
Le Tribunal constate tout d'abord que la valeur
limite de l'installation (5 V/m) sera respectée pour le LUS 02 avec la pose
d'un maillage adéquat. L'on constate en outre que les éléments figurant au
dossier sont suffisants pour garantir que, parmi les différents modèles de
maillage existants, celui mis en place par l'opérateur permettra de respecter
les valeurs limites pour le LUS 02. Dans le cas d'espèce, le rayonnement est
réduit par un grillage installé près de l'antenne litigieuse, qui limite les
émissions dans une direction donnée, soit vers le bas en direction du LUS situé
dans le bâtiment supportant l'antenne. On peut ainsi admettre que ce grillage
fait en quelque sorte partie de l'installation elle-même et qu'on est par
conséquent en présence d'une forme de limitation des émissions à la source. Il
résulte de ce qui précède que les valeurs limites de l'installation devraient
être respectées pour tous les LUS, y compris dans le bâtiment destiné à
supporter l'antenne litigieuse.
Compte tenu de ce qui précède, il ne se justifie pas
de s'écarter de l'appréciation de la DGE, plus précisément en lien avec les
craintes que nourrissent les opposants, pour les locaux se situant directement
sous l'antenne. Le système de vérification prévu par la DGE, qui sera mis en
œuvre après la pose de l'installation, constituera en outre une garantie
supplémentaire du respect des valeurs limites posées par l'ORNI.
7.
Les opposants invoquent ensuite une exposition déraisonnable aux
antennes azimut 270° pour le LUS 05 habitation (5.46 V/m selon eux), le LUS 05a
garage (4.31 V/m selon eux) et pour les habitations situées sur la crête, à
savoir, le LUS 07 (4.31 V/m selon eux), le LUS 09 (4.01 V/m selon eux) et
l'habitation sise sur la parcelle n° 936. Les ondes qui passeraient entre le
LUS 07 et le LUS 09 iraient ensuite percuter de plein fouet, à seulement 154
mètres de la station, la façade orientale du Collège ********, qui est déjà
impacté par les antennes du chemin de Montchoisi et par les antennes de
l'avenue de Thienne. Or, le projet éluderait l'exposition accrue de cet
établissement qui accueille 400 élèves et 40 enseignants. Les opposants
invoquent l'absence totale de prise en compte de la configuration orographique.
Comme évoqué, la valeur limite de l’installation est
respectée pour les trois lieux à utilisation sensible les plus exposés. De ce
fait, il en va a fortiori de même concernant ceux qui sont plus éloignés.
Certes, un calcul n'a pas été effectué spécifiquement pour le collège communal,
mais ce bâtiment, qui ne figure pas au nombre des LUS examinés, est plus
éloigné et se situe en retrait par rapport aux LUS n° 7 et 9 retenus.
On rappellera par ailleurs que les valeurs limites
de l'ORNI ont été fixées de manière à prendre en considération le fait que les
immissions de plusieurs installations peuvent se cumuler (cf. supra consid.
4a). La DGE a tenu compte des antennes existant sur des sites voisins (p. 3 de
la détermination de la DGE du 29 janvier 2018 sur la nouvelle fiche technique).
A titre d'exemple, le Tribunal fédéral a déjà jugé
que, concernant l'installation d'une antenne à moins de 100 m d'une école
enfantine, il n'y avait pas lieu d'imposer à l'opérateur des mesures
supplémentaires au titre du principe de prévention dans la mesure où la
réglementation et les valeurs limites étaient respectées (cf. TF 1C_431/2010
précité consid. 6).
Il s'ensuit que les griefs des opposants doivent
être rejetés, l’installation litigieuse respectant les exigences actuelles de
la LPE et de l’ORNI.
8.
Les opposants invoquent une violation de l'art. 8 CEDH (droit au respect
de la vie privée et familiale), des art. 10 al. 2 Cst. et 12 al. 2 Cst.-VD
(droit à la liberté personnelle), ainsi que de l'art. 28 CC (protection de la
personnalité). Z.________, pour qui les champs électromagnétiques
constitueraient
une menace de mort, invoque les art. 2 CEDH, 10 al. 1
Cst. et 12 al. 1 Cst.-VD, lesquels consacrent le droit à la vie. La violation
du principe de précaution au sens de l'art. 74 al. 2 Cst. et des art. 1
er
al. 2 et 11 LPE est également invoquée.
a) En substance, les recourants reprochent aux
autorités ne pas avoir tenu suffisamment compte des résultats des travaux
scientifiques démontrant selon eux que les valeurs limites de l'installation
devraient être fixées à un niveau nettement plus bas qu'actuellement. Faisant
valoir que de multiples scientifiques, médecins, ingénieurs, physiciens
dénoncent depuis des décennies les effets nuisibles des ondes
électromagnétiques sur la santé des êtres vivants, les opposants se fondent
notamment sur les documents suivants (observation, p. 15 ss):
-
un ouvrage intitulé "Antennes de téléphonie mobile,
technologies sans fil et santé", réédité le 6 novembre 2008, écrit par le
Dr en médecine ******** et préfacé par ********, bio-ingénieur;
-
un rapport "Biolnitiative" intitulé "Les preuves
scientifiques des dangers pour la santé de la téléphonie mobile - août
2007" et le rapport Biolnitiative 2012 intitulé "1800 nouvelles
études renforcent la certitude de la nocivité des ondes et de l'urgence des
nouvelles normes de protection";
-
des lignes directrices de l'association "Académie Européenne
de Médecine Environnementale" publiées en 2016;
-
un article de ******** rédigé le 1
er
décembre 2015,
intitulé "Un smartphone pour Noël, un cadeau empoisonné", paru dans
le journal n° 30 de Alternative santé;
-
un article publié le 21 septembre 2013 sur le site Internet
"Sign Of The Times", consistant en un entretien avec le physicien ********
intitulé "L'utilisation abusive des micro-ondes en tant qu'arme furtive
secrète et clandestine, existant depuis au moins 50-60 ans";
-
un fascicule publié par AF.________, ingénieur, intitulé
"Ondes électromagnétiques. Elles donnent mal à la tête depuis bientôt 100
ans", 2
ème
édition, avril 2015;
-
les travaux du Prof. ********, professeur de 1955 à 1960 à
l'école d'anthropologie de Paris et la revue de l'Association de bio
électronique Vincent "Sources Vitales" n° 103 de juin 2017;
-
un article de ********, géobiologiste à Neuilly-Plaisance, publié
dans la revue Sources Vitales n° 103 de juin 2017 et intitulé "Influences
sur la santé des CEM de basses et hautes fréquences";
-
un ouvrage du Dr en biologie ******** intitulé "Des
abeilles, des oiseaux et des hommes. La destruction de la nature par
l'électrosmog";
-
divers appels et résolutions intervenus en lien avec ce sujet:
o
l'"Appel de Fribourg" du 9 octobre 2002 de la Société
Interdisciplinaire de Médecine Environnementale (IGUMED) qui requiert une
réduction massive des valeurs limites, des puissances d'émission et des charges
en ondes radio;
o
le cinquième colloque de l'Appel de Paris du 18 mai 2015, sur le
sujet de l'hypersensibilité aux champs électromagnétiques et aux produits
chimiques multiples;
o
L'Appel aux Nations-Unies, aux Etats membres de l'ONU et à l'OMS
du 11 mai 2015 par 190 scientifiques de 39 pays pour demander d'adopter des
directives plus protectrices quant à l'exposition aux champs électromagnétiques
(CEM) et à la technologie sans fil;
o
Une résolution 1815 du 27 mai 2011 de la Commission permanente,
agissant au nom de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, intitulée
"Le danger potentiel des champs électromagnétiques et leur effet sur
l'environnement";
o
une résolution relative à la reconnaissance de
l'électro-hypersensibilité proposé au Sénat belge par le Dr ******** et consorts;
-
une étude de décembre 2015 du Prof. AG.________, cancérologue,
intitulée "Détection de marqueurs biologiques communs entre
électro-hypersensibilité et sensibilité chimique multiple pour le diagnostic
objectif et la caractérisation étiopathogénique d'une même pathologie";
-
des attestations et certificats médicaux faisant état des
troubles dont souffre l'opposant Z.________;
-
les arguments des parents de AH.________ concernant les effets possibles
de l'antenne en question sur les problèmes de santé dont est atteint leur fils
(troubles moteurs cérébraux, autisme et épilepsie).
b) L'art. 8 CEDH protège le droit de l'individu au
respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance.
La Cour européenne des droits de l'homme (ci-après : la Cour européenne) a
rappelé que le domicile est normalement le lieu, l'espace physiquement
déterminé où se développe la vie privée et familiale. L'individu a droit au
respect de son domicile, conçu non seulement comme le droit à un simple espace
physique mais aussi comme celui à la jouissance, en toute tranquillité, dudit
espace. Des atteintes du droit au respect du domicile ne visent pas seulement
les atteintes matérielles ou corporelles, telles que l'entrée dans le domicile
d'une personne non autorisée, mais aussi les atteintes immatérielles ou
incorporelles, telles que les bruits, les émissions, les odeurs et autres
ingérences. Si les atteintes sont graves, elles peuvent priver une personne de
son droit au respect du domicile parce qu'elles l'empêchent de jouir de son
domicile (Moreno Gòmez c/Espagne, n° 4143/02, § 53, CEDH 2004; X, Hatton et
autres c/Royaume-Uni [GC], n° 36022/97, § 96, CEDH 2003-VIII).
La Cour européenne a été saisie de la demande d'une
personne suisse sensible à des émissions dues au phénomène de l'électrosmog,
qui faisait valoir une atteinte à sa santé causée par le projet d'une antenne
de téléphonie mobile en Suisse et qui remettait notamment en cause les
dispositions prises par les autorités en la matière. La Cour européenne a
déclaré que l'incidence directe provenant du projet de construction prévu et
les craintes y liées portant sur l'augmentation des émissions prétendument
nocives sur le droit de la requérante au respect de sa vie privée et familiale
permettaient de conclure à l'applicabilité de l'art. 8 CEDH. La cour a examiné
si les autorités suisses avaient pris les mesures nécessaires pour assurer la
protection effective du droit au respect de la vie privée et familiale de la
requérante, dont la sensibilité au phénomène d'électrosmog avait été reconnue.
Elle a constaté que les autorités nationales avaient soigneusement pris en
compte le fait que la requérante était particulièrement sensible au phénomène
d'électrosmog et que, de surcroît, la législation nationale permettait de prendre
les mesures adéquates afin de protéger plus spécifiquement la santé de la
requérante, si les antennes de téléphonie mobile s'avéraient un jour
effectivement constituer un risque sérieux pour la santé de la population, tout
en relevant que la nocivité des antennes pour la santé de la population n'était
pas scientifiquement prouvée et que dès lors on ne pouvait imposer à la Suisse
l'obligation d'adopter des mesures plus amples (Katharina Luginbühl c/Suisse,
arrêt du 17 janvier 2006, JAAC 2006, N° 110, p. 1832 à 1843).
c) Pour sa part, le Tribunal fédéral, ainsi qu'on
l'a expliqué plus haut (cf. consid. 4b), considère qu'il n'y a actuellement pas
lieu de remettre en cause les valeurs limites de l'ORNI et retient que les
critères généralement reconnus pour établir un diagnostic objectif
d'électrosensibilité font défaut et qu'un lien de causalité entre les champs
électromagnétiques et les problèmes de santé liés à l'électrosensibilité n'a
pas pu être démontré.
d) En l'espèce, il est établi que le projet en question
respecte les normes en vigueur et en particulier les valeurs limites, qui
intègrent les principes de prévention et de précaution (cf. TF 1C_92/2008 du 16
décembre 2008 consid. 3.4).
On rappellera qu'en 2014, l'OFEV a mis en place un
groupe consultatif d'experts en matière de RNI appelé BERENIS. Il s'agit d'une "structure
de soutien qui examine les nouveaux travaux scientifiques relatifs [au RNI] et
choisit les études méritant à ses yeux une évaluation détaillée du point de vue
de la protection des personnes". Les experts ont établi des critères de
sélection des études méritant d'être évaluées. Le groupe d'experts BERENIS
publie les résultats de ses évaluations sous forme de lettres d'information
trimestrielles sur la page Internet de l'OFEV. Or, et même dans leurs derniers
travaux, les experts mandatés par l'OFEV n'ont pas indiqué qu'il était
nécessaire de revoir les valeurs de l'ORNI.
Par surabondance, on mentionnera encore qu'en
France, l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de
l’environnement et du travail (ANSES) a publié très récemment un rapport
particulièrement détaillé de 359 pages sur la question de l'hypersensibilité
aux ondes électromagnétiques, s'appuyant sur l'ensemble de la littérature
scientifique disponible. Selon les conclusions de ce rapport, aucune preuve
expérimentale solide ne permet actuellement d'établir un lien de causalité
entre l'exposition aux champs électromagnétiques et les symptômes décrits par
les personnes se déclarant électo-hypersensibles (avis de l'ANSES et rapport
d'expertise collective de mars 2018 "Hypersensibilité électromagnétique ou
intolérance environnementale idiopathique attribuée aux champs
électromagnétiques", p. 7 et p. 273 ss, disponible sur le site Internet de
l'ANSES: www.anses.fr, onglet "Avis, rapports, publications").
En définitive, la Cour de céans doit en principe
s'appuyer, pour de telles questions hautement techniques, sur le travail des
autorités administratives spécialisées, et notamment sur l'avis de l'OFEV, sur
lequel se fonde le Tribunal fédéral (cf. TF 1A.62/2001 du 24 octobre 2001
consid. 3a/aa [publié aux ATF 128 I 59 s'agissant de la qualité pour agir]). La
Cour doit par ailleurs s'en tenir au cadre qu'a expressément fixé le Tribunal
fédéral pour l'examen des projets d'antennes de téléphonie mobile (cf.
supra
consid. 4b). Or les documents produits par les opposants ne sont pas de nature
à permettre de s'écarter de cette jurisprudence selon laquelle la question de
la protection contre les immissions en matière d'installations de téléphonie
mobile est réglée à satisfaction dans l'ORNI.
e) S'agissant plus particulièrement de l'opposant Z.________,
ce dernier produit également des certificats médicaux dont le but est de
démontrer les effets nuisibles des rayonnements d'antennes sur sa propre
personne. Il allègue que des critères sont désormais reconnus pour établir un
diagnostic objectif d'électrosensibilité ainsi qu'un lien de causalité entre
les champs électromagnétiques et les problèmes de santé liés à l'électrosensibilité.
Il met en avant les travaux du cancérologue français AG.________ et produit un
certificat établi par ce praticien.
Il n'est pas question en l'espèce d'examiner ou de
remettre en cause la réalité des souffrances et problèmes de santé décrits par
l'intéressé. Mais, comme on l'a expliqué (cf.
supra
consid. 4b),
puisqu'il ressort de la jurisprudence du Tribunal fédéral qu'un rapport
objectif entre les champs magnétiques et l'apparition des symptômes n'a pas pu
être démontré à l'heure actuelle, il ne se justifie pas d'imposer à la
recourante des contraintes supplémentaires pour l'installation de l'antenne en
question, qui respecte la réglementation. La situation particulière de
l'opposant Z.________ ne saurait constituer un motif pour s'écarter des valeurs
limites de l'installation, dont il a été rappelé ci-dessus qu'elles revêtent un
caractère exhaustif (cf. l'arrêt TF 1C_92/2008 précité consid. 3.6, dans lequel
le Tribunal fédéral retient que "l'«électro-sensibilité» de certaines
personnes, quelles qu'en soient les causes, ne justifie pas de réexaminer la
légalité des valeurs limites fixées par l'ORNI"). Au demeurant, on
relèvera que plusieurs articles de presse (accessibles en ligne) au sujet du Pr.
AG.________ permettent de réaliser que ce praticien est passablement
controversé dans son pays et a récemment été visé par une procédure
disciplinaire de l’Ordre des médecins français en rapport avec ses diagnostics
d’électro-hypersensibilité. On notera accessoirement que le rapport de l'ANSES
cité plus haut comprend une analyse de l'étude réalisée par le Pr. AG.________
dont se prévalent les opposants, laquelle analyse retient en substance que les
résultats de l'étude ne sont pas concluants et ne constituent pas un fondement
suffisant pour poser des diagnostics d'EHS (cf. annexe 4 au rapport de l'ANSES
précité, p. 317 à 323). Se basant sur l'avis de l'OFEV, le Tribunal fédéral a
estimé qu'il n'existait pas de méthode reconnue médicalement pour diagnostiquer
l'électrosensibilité (TF 1C_92/2008 précité consid. 3.6.2); sa jurisprudence
n'a pas changé sur ce point. La position de l'OFEV n'est au demeurant pas
isolée: le rapport de l'ANSES retient lui aussi qu'un diagnostic médical fiable
n'est actuellement pas possible (p. 52 ss, spéc. ch. 3.4 p. 64).
Au vu de ce qui précède, les griefs des opposants,
et notamment de Z.________, doivent être rejetés.
9.
Il résulte des considérants qui précèdent que la nouvelle installation
projetée est conforme au droit et que la municipalité ne pouvait pas refuser de
délivrer le permis de construire. Le recours doit être admis et la décision
annulée, la cause étant renvoyée à la municipalité pour qu'elle délivre le
permis de construire.
Conformément aux art. 49 al. 1 et 55 al. 2 LPA-VD,
les frais et dépens sont en principe mis à la charge de la partie déboutée. Lorsque
la procédure met en présence, outre le recourant et l'autorité intimée, une ou
plusieurs autres parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant –
en l'espèce, les opposants –, c'est en principe à cette partie adverse
déboutée, à l'exclusion de la collectivité publique dont la décision est
annulée ou modifiée, d'assumer les frais et dépens. La règle n'est toutefois
pas absolue. Si les circonstances le justifient, les frais peuvent être mis à
charge de la commune; tel est le cas notamment lorsque les frais de procédure
sont entraînés exclusivement par une erreur administrative, ou encore lorsque la
municipalité se fait en quelque sorte le porte-parole des très nombreux
opposants qui sont intervenus dans la procédure de mise à l'enquête. Enfin,
lorsque l'équité l'exige, l'émolument peut être réparti entre la commune et les
opposants (AC.2016.0330 du 24 mars 2017 consid. 5 et les références citées).
En l'espèce, on retiendra le fait que, dans sa
décision, la municipalité se fonde notamment sur "l'inquiétude d'une
partie importante de la population" et, tout en citant la jurisprudence
pertinente du Tribunal fédéral, n'en tire pas réellement les conséquences et
développe plutôt certains arguments des opposants. En conséquence, il se
justifie de répartir l'émolument de justice à parts égales entre l'autorité
intimée et les opposants; cet émolument sera arrêté à 5'000 fr. compte tenu des
opérations d'instruction effectuées et de l'ampleur du dossier (art. 49 al. 1,
51 et 57 LPA-VD et art. 4 al. 1 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires
et des dépens en matière administrative [TFJDA; RSV 173.36.5.1]). La recourante
n'étant pas représentée par un mandataire professionnel, elle n'a pas droit à
des dépens.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision rendue le 2 juillet 2015 par la Municipalité d'Orbe est
annulée et le dossier est renvoyé à cette autorité pour nouvelle décision dans
le sens des considérants.
III.
Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis
à la charge de la Commune d'Orbe.
IV.
Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis
à la charge des opposants, solidairement entre eux.
V.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 4 septembre 2018
Le
président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'à l'Office fédéral de l'environnement (OFEV).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),
le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.