vd_omni · GE.1997.0136 · 1997-08-21 · fr

ASSOCIATION ENVIRONNEMENT ET DEVELOPPEMENT c/DJPAM | L'autorité cantonale peut, pour respecter le monopole assuré à la loterie romande par une convention intercantonale, refuser d'autoriser une loterie en invoquant la nécessité d'éviter la prolifération de ces manifestations. Principes de la légalité, de l'intérêt public et de la proportionnalité. (RECOURS ADMIS PAR LE TRIBUNAL FÉDÉRAL).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 09.07.1998 GE.1997.0136

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 9 juillet 1998
sur le recours interjeté le 12 septembre 1997
par l'
ASSOCIATION ENVIRONNEMENT ET DEVELOPPEMENT
, dont le conseil est
l'avocat Eric Golaz, Petit-Chêne 18, 1003 Lausanne
contre
la décision du 21 août 1997 du
Département
de la justice, de la police et des affaires militaires
(refus d'autoriser
l'organisation et l'exploitation d'une loterie).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Jean-Claude
de Haller, président; M. Edmond-C. de Braun et M. Jean Koelliker, assesseurs.
Greffière : Mme Nathalie Krieger.
Vu les faits suivants :
A.                     Il existe trois
loteries permanentes sur le territoire suisse, soit la LORO (Loterie romande)
dans les cantons romands, la SEVA dans le canton de Berne, et l'ILL pour le
reste de la Suisse alémanique, les Grisons et le Tessin. Ces trois loteries
sont regroupées au sein d'une société simple, la loterie à numéros (LONO). A
cela s'ajoute le Sport-Toto, qui est un organisme à part, finançant uniquement
le sport.
En 1937, en créant la
LORO, tous les cantons romands ont adhéré à une convention intitulée
"convention relative à la loterie de la Suisse romande". Cette
convention a par la suite été abrogée et remplacée par plusieurs accords
successifs dont le dernier (8
ème
convention relative à la loterie de la Suisse romande, ci-après : 8
ème
convention) a
été signée le 4 avril 1979, avant d'être modifiée par plusieurs avenants (la
dernière fois en 1995).
S'agissant de la
répartition des bénéfices, le canton de Vaud a créé un organe spécifique chargé
de cette tâche, soit la Société vaudoise d'aide sociale et culturelle (SVASC).
B.                    L'Association
Environnement et Développement (ci-après : l'association) a annoncé le 14
octobre 1995 au Conseil d'Etat son intention d'organiser une loterie, dans le
but de financer des projets pour la protection de l'environnement et le
développement. Cette annonce a suscité le 28 février 1996 une prise de position
du gouvernement, lequel à cette occasion a conclu à l'impossibilité d'autoriser
une nouvelle loterie permanente. Ce projet a également provoqué l'intervention
le 1er juillet 1996 de la Communauté d'intérêts des loteries suisses auprès du
Conseil d'Etat.
Suivant la
recommandation du gouvernement, l'association a tenté - en vain - d'obtenir
auprès de la SVASC, l'allocation d'une somme d'argent, qui lui ne lui a pas été
octroyée en raison de son montant (7'500'000 fr. par année). Dès lors,
l'association a le 25 avril 1997 requis du Département de la justice, de la
police et des affaires militaires (ci-après : le département) l'autorisation
d'organiser et d'exploiter sur le territoire du canton de Vaud une loterie sous
la dénomination "Loterie pour l'environnement et le développement".
C.                    Par décision du 21 août
1997, le département a refusé de donner une suite favorable à la requête de
l'intéressée pour le motif que la valeur globale d'émission des billets de la
loterie envisagée allait dépasser la somme de 100'000 fr. et contrevenait ainsi
à l'art. 6 de la 8
ème
convention passée entre la Loterie de la Suisse romande et les cantons
cocontractants.
D.                    Par acte du 12 septembre
1997, l'association a saisi le Tribunal administratif d'un recours dirigé
contre la décision du département. En substance, la recourante, qui admet que
la valeur globale d'émission de billets de loterie sera supérieure à 100'000
fr., fait valoir que la convention intercantonale n'a pas été soumise à une
décision du Grand Conseil et n'a pas fait l'objet d'une publication officielle.
Elle en déduit que la décision attaquée viole le droit fédéral et cantonal,
ainsi que le principe de la légalité.
Dans sa réponse au
recours du 30 octobre 1997, l'autorité intimée conclut au rejet du recours aux
frais de son auteur.
E.                    Dans son mémoire
complémentaire du 4 décembre 1997, la recourante estime que l'autorité
compétente s'appuie sur une norme qui n'a reçu l'aval d'aucune autorité
législative pour empêcher l'application d'une loi cantonale et que c'est en ce
sens que le principe de la légalité est violé. Elle reproche également à
l'autorité intimée de ne pas respecter le principe de la proportionnalité dans
la mesure où le monopole instauré est en effet disproportionné par rapport au
but recherché soit la limitation des possibilités de jouer. Elle soutient
également qu'en poursuivant des buts purement économiques la convention
intercantonale viole le principe de l'intérêt public.
Dans ses
déterminations complémentaires du 22 janvier 1998, l'autorité intimée fait
valoir que la convention intercantonale n'avait pas à être approuvée par le
Grand Conseil. Elle relève que cet accord a été avalisé par le Conseil d'Etat.
Elle souligne que la loterie envisagée ne rentre pas dans le cadre de celles
que le département peut autoriser puisqu'elle est exclue par la convention.
Selon elle, la décision attaquée respecte les principes de la proportionnalité
et de l'intérêt public.
F.                     Le tribunal a statué
sans organiser de débat, conformément à son avis du 23 janvier 1998.
Considérant en droit :
1.                     Aux termes de l'art. 35
al. 6 de la Constitution fédérale, la Confédération peut prendre les mesures
nécessaires concernant les loteries. La loi fédérale sur les loteries et les
paris professionnels du 8 juin 1923 (LLP) se fonde sur cette délégation de
compétence. Elle interdit les loteries (art. 1er al. 1 LLP), sauf celles
servant à des fins d'utilité publique ou de bienfaisance (art. 3 LLP). Elle
réserve le droit des cantons de soumettre les loteries d'intérêt public ou de
bienfaisance à des restrictions plus sévères ou de les interdire complètement
(art. 16 LLP). La LLP est complétée par une ordonnance d'exécution du 27 mai
1924 (OLP).
Dans le canton de
Vaud, la loi du 17 novembre 1924 relative à la mise en vigueur de la loi
fédérale du 8 juin 1923 sur les loteries et paris professionnels (ci-après : la
loi vaudoise) prévoit à son art. 3 que les loteries visant un but d'utilité
publique ou de bienfaisance et comportant des lots en nature ou en espèce sont
soumises à autorisation du Département de la justice, de la police et des
affaires militaires et que les conditions et les modalités de l'autorisation
sont déterminées par les art. 6 à 16 de la loi fédérale. Le canton de Vaud
s'est également doté d'un règlement du 21 juin 1995.
2.                     Il résulte de la
réglementation décrite ci-dessus que l'interdiction de principe des loteries
découlant de l'art. 1 LLP ne s'étend pas à celles qui servent à des fins
d'utilité publique ou de bienfaisance (art. 3 LLP) et que ces dernières peuvent
être autorisées par l'autorité cantonale compétente (dans le canton de Vaud : le
Département de la justice, de la police et des affaires militaires, devenu le
1er avril 1998 le Département de la sécurité et de l'environnement, ci-après :
le département), dans la mesure où les conditions posées par le droit fédéral
(art. 5 à 16 LLP, par renvoi de l'art. 3 al. 2 de la loi vaudoise) sont
respectées et si
"... des raisons d'intérêt public (abus du nombre des
loteries, simultanéité de plusieurs loteries, absence de nécessité, etc) ne s'y
opposent pas"
(art. 4 de la loi vaudoise).
Il n'est pas contesté
que la loterie que la recourante entend organiser peut être qualifiée d'intérêt
public et de bienfaisance ni qu'elle remplit les conditions posées par le droit
fédéral. Toute la question est donc de savoir si le motif de refus invoqué par l'autorité
intimée (monopole réservé par la 8
ème
convention à la Loterie romande pour les
loteries prévoyant un montant de lots supérieur à 100'000 fr.) peut être
considéré comme une raison d'intérêt public au sens de l'art. 4 de la loi
vaudoise.
3.                     La convention passée
par l'Etat de Vaud avec les autres cantons romands l'oblige à respecter le
monopole ainsi constitué en faveur de la Loterie romande. Indépendamment de la
question de savoir si cet accord aurait dû revêtir la forme d'un concordat pour
être valable (question qui sera examinée ci-dessous), il faut relever que
l'ordre constitutionnel suisse autorise les cantons à créer des monopoles, pour
autant qu'ils soient justifiés par un intérêt public suffisant, notamment par
des motifs de police ou de politique sociale, et qu'ils respectent le principe
de la proportionnalité (ATF 124 I 27 consid. 2 et 3a et les réf. cit.).
3.1                   L'autorité intimée a
exposé en procédure, s'agissant de l'intérêt public, que la préoccupation des
autorités vaudoises en adhérant à la 8
ème
convention était de
veiller à "... maximiser les bénéfices tirés de l'exploitation de la
Loterie intercantonale, afin d'aider financièrement le plus possible de projets
culturels, sociaux, de recherche...", et d'éviter une multiplication des loteries
qui compromettrait fortement cet objectif (mémoire de réponse du 30 octobre
1997, p. 6). S'agissant plus précisément de la limite de 100'000 fr. en-dessus
de laquelle le monopole s'applique, il a été précisé qu'il s'agissait d'éviter
que les loteries puissent devenir des instruments de criminalité économique,
par quoi il faut vraisemblablement entendre notamment le blanchiment d'argent
(mémoire complémentaire du 22 janvier 1998 p. 4).
Même si cette
argumentation n'est guère développée, le tribunal admet qu'on est là en
présence de motifs relevant aussi bien de la police que de la politique
sociale. Il relève également que les risques engendrés par la multiplication
possible des loteries sur un territoire ne sont pas négligeables. L'état de
concurrence ainsi créé ne manquerait pas de nuire aux fins d'utilité publique
poursuivies, notamment en induisant des frais publicitaires qu'une situation
monopolistique permet d'éviter; il accroîtrait également une offre susceptible
d'augmenter considérablement le nombre de joueurs et l'importance des mises,
avec les problèmes sociaux qu'une telle situation est susceptible d'engendrer
(le tribunal se réfère à cet égard à l'avis de droit du 8 septembre 1995 de
l'avocat Mouquin, pièce 7 du bordereau des pièces produites par la Police
cantonale du commerce. Or la protection des personnes socialement faibles ou
agissant avec légèreté est un objectif de politique sociale qui, selon la
jurisprudence, correspond à un intérêt public évident (ATF 120 Ia 286, consid.
3b et les réf. cit.), surtout à une époque où, comme la presse s'en est fait
récemment l'écho, la tendance à jouer augmente très sérieusement dans la
population suisse (26,5 % par rapport à 1996, si l'on en croit le journal Le
Matin du 8 juillet 1998).
Il en résulte que le
monopole résultant de l'adhésion du canton de Vaud à la 8
ème
convention
respecte l'exigence de l'intérêt public. Il reste à examiner si celles de la
légalité et de la proportionnalité sont elles aussi satisfaites.
3.2                   S'agissant du principe
de la légalité, la recourante fait valoir que la convention intercantonale, qui
n'a pas revêtu la forme d'un concordat (qui suppose l'approbation du
législateur avec possibilité de référendum populaire) ne saurait fonder le
refus qui lui a été opposé.
Les cantons ont le
droit de conclure entre eux des conventions sur des objets de législation,
d'administration ou de justice, le droit de la Confédération d'en empêcher
l'exécution conformément à l'art. 7 al. 2 de la Cst étant réservé (ATF 122 I 86
consid. 3a). Ce sont les cantons qui arrêtent la procédure selon laquelle les
traités intercantonaux sont conclus, et ils peuvent partager à cet égard les
compétences entre le gouvernement, le parlement et le corps électoral, laissant
par exemple à l'exécutif le soin de passer les conventions sur les matières
réglementaires et requérir l'approbation du législatif lorsqu'il s'agit
d'adopter des normes générales et abstraites (voir par exemple Aubert,
Droit constitutionnel suisse, vol. I p. 333). De son côté, le Tribunal fédéral
a constaté à plusieurs reprises que toutes les conventions entre cantons ne
sont pas nécessairement des concordats au sens que donnent à ce terme les
constitutions cantonales (ATF 97 I 241; 96 I 213). Il en résulte que toute
espèce d'accord, portant sur une tâche administrative commune quelconque, ne
doit ainsi pas revêtir la forme d'un concordat, une convention administrative
résultant des déclarations de volonté concordantes émises par les gouvernements
cantonaux concernés pouvant fort bien suffire (ATF 97 I 246, déjà cité). Dans
le canton de Vaud, où la question est évoquée par l'art. 52 al. 2 de la Cst, on
peut ainsi admettre qu'un accord est soumis à ratification par le Grand Conseil
lorsqu'il porte sur un objet que la Cst place dans la compétence de cette
autorité, soit de convention à caractère normatif, mais que le gouvernement a
le droit de conclure un accord intercantonal dans les domaines relevant de sa
compétence sur le plan interne (sur tous ce points, le tribunal peut se référer
aux explications fournies par le Conseil d'Etat du canton de Vaud dans son
rapport du 3 septembre 1980 sur la motion du député Georges Peters et consorts
relative au KISS, BGC automne 1980 p. 484 ss, plus spéc. 495 ss).
Il est certain que la
8
ème
convention ne saurait se voir reconnaître la force d'une loi, dans la
mesure où son adoption n'a pas eu lieu selon les formes propres à ce genre
d'acte, et où elle se borne à régir les conditions d'exercice du pouvoir que
reconnaît la loi à l'autorité cantonale (art. 5 LLP; art. 3 et 4 de la loi
vaudoise). Reflétant toutefois l'opinion des autorités cantonales signataires
sur l'intérêt public en cause, elle constitue un indice que des intérêts
publics s'opposent à la multiplication des loteries. D'un autre côté, une loi
au sens formel et matériel (art. 4 de la loi vaudoise) autorise expressément
l'autorité à refuser une autorisation si des raisons d'intérêt public s'y
opposent. Or, l'autorité intimée a précisément fait valoir de tels motifs (voir
considérant 3.1 ci-dessus) en se référant notamment à la nécessité de maximiser
les bénéfices de manière à ce que l'aide financière qu'ils permettent soit la
plus substantielle possible, à éviter que les loteries deviennent des
instruments de criminalité économique et d'éviter les problèmes sociaux que
pourrait engendrer une multiplication des loteries. Dans ces conditions elle
était fondée à considérer, en tout cas sans qu'il soit possible de lui
reprocher à cet égard un abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA),
qu'autoriser la loterie projetée par la recourante était de nature à déboucher
sur une situation préjudiciable aux intérêts publics visés. La décision
attaquée, qui confirme le monopole contesté par la recourante, est ainsi bel et
bien fondée sur une disposition légale, même si cette dernière laisse un assez
large pouvoir d'appréciation à l'autorité cantonale.
3.3                   S'agissant de la
violation du principe de la proportionnalité, il faut rappeler que ce dernier
exige qu'une mesure, même justifiée par un intérêt public prépondérant, se
limite à ce qui est nécessaire pour la protection de celui-ci (ATF 117 Ia 318
consid. 4d, et les réf. cit.), l'adaptation de cette mesure à son but
(Tauglichkeit) étant un aspect de ce principe (ATF 112 Ia 70 consid. 5c). En
vérifiant ces points, l'autorité doit procéder à une confrontation soigneuse
des intérêts privés - notamment de nature économique - et publics en cause
(RDAF 1992 p. 281, et les réf. cit.).
A cet égard, la
recourante fait valoir que le refus pur et simple qui lui a été opposé va
au-delà de ce qui est nécessaire au vu du but visé par la convention, à
laquelle elle fait du reste le grief d'être de nature essentiellement
financière. Ce reproche n'est toutefois pas fondé. Comme la recourante l'admet
(mémoire complémentaire du 4 décembre 1997, p. 3 et 4), la protection du public
contre le jeu peut justifier qu'on limite de manière drastique les possibilités
d'organiser des loteries, l'interdiction de principe découlant du droit fédéral
répondant même selon elle "sans discussion possible" à cette
exigence. Or, la politique suivie par les autorités vaudoises - et celle de ses
partenaires dans le cadre de la 8
ème
convention - ne revient pas à interdire
purement et simplement toutes les loteries, comme l'affirme inexactement la
recourante, mais seulement celles offrant un montant total de lots supérieur à
100'000 fr. L'autorité intimée a exposé de manière convaincante qu'il
s'agissait là d'éviter la multiplication des loteries organisées à des fins
d'intérêts public, de manière à éviter la concurrence et notamment des
campagnes publicitaires ayant le double effet négatif de pousser les gens à
jouer et de diminuer les bénéfices de l'opération, et par conséquent leur
répartition aux institutions et organismes devant en bénéficier. Elle a également
invoqué que la multiplication des loteries en rendrait le contrôle difficile,
avec un risque que ces dernières soient utilisées à des fins délictueuses. Tous
ces motifs revêtent une importance certaine, et on ne voit pas que l'intérêt de
la recourante à collecter des fonds en faveur de projet relatifs à la
protection de l'environnement et à l'aide au développement - intérêt qui, soit
dit en passant, est lui aussi de nature économique - puisse être considéré
comme manifestement préférable. En tous cas, au bénéfice du très large pouvoir
d'appréciation que la loi reconnaît à l'autorité cantonale dans l'octroi
d'autorisations de loteries, on ne peut pas affirmer que le refus opposé à la
recourante aille au-delà de ce qu'exige la réalisation des objectifs poursuivis
par elle, c'est-à-dire qu'il viole le principe de proportionnalité ou relève
d'un excès du pouvoir d'appréciation dans la pesée des intérêts.
4.                     Il résulte de ce qui
précède que, en tous points mal fondé, le recours doit être rejeté, aux frais de
la recourante qui n'a pas droit à des dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête :
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     Un émolument
judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la
recourante.
III.                     Il n'est pas
alloué de dépens.
Lausanne, le 9 juillet 1998/gz
Le président :                                                                                            La
greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.