vd_omni · AC.1996.0081 · 1996-08-22 · fr

COIGNY Odette et crts c/DTPAT/La Tour-de-Peilz | L'affectation par un PPA d'une grande parcelle (17'000 m2) utilisée depuis toujours à des fins agricoles mais légalisée en zone de construction de faible densité n'est pas contraire au droit fédéral.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 22.08.1996 AC.1996.0081

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 22 août 1996
sur le recours interjeté par
André et
Odette COIGNY, la SOCIETE D'ART PUBLIC et la LIGUE SUISSE DU PATRIMOINE
NATIONAL
, tous représentés par Me Edmond de Braun, avocat à Lausanne
contre
la décision du
Département des travaux
publics, de l'aménagement et des transports
du 20 mars 1996 écartant le
recours interjeté contre la décision du
Conseil communal de la Commune de La
Tour-de-Peilz
du 17 mai 1995 adoptant le plan partiel d'affectation
"Campagne Rossier".
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. J.-C. de
Haller, président; M. R. Ernst et M. J.-D. Rickli, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     La SI
Villard-sur-la-Tour SA (ci-après SI Villard) est propriétaire, à La
Tour-de-Peilz, d'une grande parcelle d'un peu plus de 17'000 mètres carrés,
immatriculée au registre foncier sous no 1025. Cet immeuble, qui a toujours été
de nature agricole et viticole, est propriété depuis le début du siècle de la
famille Siordet, fondatrice de la SI Villard en 1937. Actuellement, les
actionnaires sont tous membres d'une hoirie successorale, puisqu'il s'agit des
quatre filles de feu Madeleine Siordet, décédée en 1994.
B.                    Le bien-fonds en
question se trouve dans la partie est du territoire communal, pour laquelle le
plan des zones de 1972 prévoit une grande zone (environ un tiers de la totalité
du territoire de la commune) devant être régie par un plan spécial. Celui-ci a
été légalisé au début des années 1980 (approbation par le Conseil d'Etat le 24
février 1982) sous la forme du plan d'extension partiel Crêt Richard, Villard,
La Doge, La Poneyre, Burier-Dessus (ci-après PEP Crêt Richard). Ce plan
colloque la parcelle 1025 en zone de villa II. Au sud de celle-ci, la grande
propriété La Doge est en zone protégée, à l'est les terrains voisins sont en
zone agricole, au nord a été créée une petite zone de villa I, alors qu'à
l'ouest, à part une petite zone de verdure, commence la zone 5 du plan des
zones de 1972 (ordre non contigu de faible densité et de bâtiments bas).
Pour la zone de villa
II, le PEP Crêt Richard autorise la construction de villas de deux niveaux
habitables, plus un niveau dans les combles, avec deux logements au maximum par
villa, le CUS étant limité à 0,2 et la surface minimale de chaque parcelle
étant fixée à 1'000 mètres carrés. Est exigé en outre dans tous les cas
l'établissement d'un plan de quartier ou d'un plan d'extension partiel.
La parcelle 1025
bénéficie d'un équipement en services publics (accès, conduite) qui est réalisé
dans le chemin des Bulesses, qui en longe les limites sud et est.
C.                    L'un des membres de
l'hoirie propriétaire de la SI Villard, Françoise Guisan, a décidé avec son
mari, et l'accord de ses soeurs, de construire une maison d'habitation sur une
partie de la parcelle 1025. A cette fin, a été élaboré un projet de plan
partiel d'affectation (PPA) intitulé "Campagne Rossier" qui englobe
toute la parcelle et prévoit la réalisation à court terme d'une maison
individuelle dans la partie supérieure du côté ouest (secteur II, partagé en
une aire des constructions, d'une part, et une aire des aménagements
extérieurs, d'autre part), le solde du bien-fonds (secteur I) étant maintenu en
zone villa II avec, comme condition imposée, l'adoption d'un plan de quartier
ou d'un plan partiel d'affectation.
D.                    Le PPA "Campagne
Rossier" a été soumis à l'enquête publique du 28 octobre au 28 novembre
1994, et il s'est heurté à plusieurs oppositions, dont celles des époux André
et Odette Coigny, propriétaires de la grande propriété La Doge, immédiatement
au sud de la parcelle 1025, et de la Société d'Art Public. Ces oppositions ont
été levées le 17 mai 1995 par le Conseil communal de La Tour-de-Peilz qui a
adopté le plan. Les époux Coigny et la Société d'Art Public ont contesté cette
adoption en portant l'affaire devant le Département des travaux publics, de
l'aménagement et des transports (ci-après : DTPAT) conformément à l'art. 60a
LATC. Par décision du 20 mars 1996, le DTPAT a rejeté le recours. C'est contre
cette décision qu'est dirigé le présent pourvoi.
E.                    La municipalité et la SI
Villard se sont déterminées, en concluant au rejet du recours. Les arguments
des parties seront repris ci-après pour autant que de besoin. Le tribunal a
procédé à une vision locale, en présence des parties et de leurs conseils le 7
août 1996. A cette occasion, la municipalité a produit, conformément à une
réquisition du juge instructeur, deux documents, soit un avant-projet de plan
directeur de La Tour-de-Peilz, définissant la conception de l'urbanisation et des
affectations, et d'une annexe indiquant la capacité constructive des zones
légalisées pour l'habitation à La Tour-de-Peilz.
Considérant en droit:
1.                     Déposé dans le délai
légal et selon les formes prescrites par la loi, le recours des époux André et
Odette Coigny est recevable à la forme dès lors que ces personnes,
propriétaires voisins de la parcelle dont l'aménagement est litigieux, ont la
qualité pour recourir au sens de l'art. 37 LJPA.
Différente est la
situation de la Société d'Art Public, section vaudoise de la Ligue suisse du
patrimoine national, et de cette dernière. Le Tribunal administratif a en effet
abandonné la jurisprudence antérieure, qu'il avait reprise de l'ancienne
Commission cantonale de recours en matière de constructions, selon laquelle les
associations à but idéal étaient autorisées à intervenir dans les procédures
concernant des tiers pour défendre des intérêts généraux pour autant que
ceux-ci soient en harmonie avec leurs buts statutaires et correspondent à
l'intérêt protégé par la norme dont la violation est alléguée (RDAF 1993 p.
227, plus spéc. 229). Après avoir mis en doute le bien-fondé de cette
jurisprudence, au regard du texte de l'art. 37 LJPA, mais sans trancher la
question (arrêt AC 94/189 du 12 janvier 1996, Lémanparc), le Tribunal
administratif a considéré que les associations à but idéal ne sont habilitées à
recourir que si et dans la mesure où elles peuvent fonder leur légitimation sur
une disposition légale spéciale (arrêts AC 95/289 du 29 mai 1996; AC 95/073 du
28 juin 1996). Aucune des deux associations recourantes ne peut justifier un
intérêt digne de protection au sens de l'art. 37 LJPA, c'est-à-dire qui se
trouve dans une relation particulièrement étroite et digne d'être prise en
considération avec l'objet du litige. Elles ne peuvent pas davantage invoquer
une disposition spéciale de la LATC les autorisant à recourir contre les
décisions prises par les autorités en matière de planification et d'aménagement
du territoire. Seul entrerait peut-être en ligne de compte l'art. 90 LPNMS,
encore que, dans ce cadre-là, la légitimation n'existerait que pour attaquer
les décisions fondées sur les dispositions de cette loi (ATF 121 II 48).
Le Tribunal
administratif ne tranchera toutefois pas in casu la question de la recevabilité
du recours des deux associations recourantes, parce que celles-ci agissent
conjointement avec des personnes physiques qui ont incontestablement la qualité
pour recourir, et qu'il y aura de toute manière lieu d'entrer en matière sur
les griefs formulés.
2.                     En substance, et
principalement, les recourants contestent le principe même de l'urbanisation du
secteur concerné par le PPA "Campagne Rossier". Pour eux, il s'agit
de terres agricoles, utilisées de cette manière depuis toujours et qu'il s'impose,
dans le cadre d'un aménagement rationnel et cohérent du territoire de maintenir
dans cet état. Ils en veulent pour preuve que, dans l'immédiat, seule une
petite partie (2'000 mètres carrés) de la parcelle doit être affectée à une
construction, le statut du solde n'étant en fait pas modifié par le PPA
litigieux, puisqu'il faudra une nouvelle mesure d'aménagement pour permettre la
construction de villas. Pour les recourants, l'affectation prévue est contraire
aux art. 15 et 16 LAT. Ils font également valoir que la réglementation du PPA,
loin de préciser et de concrétiser le régime de la zone villa II tel qu'il est
fixé par le PEP Crêt Richard l'affaiblit en réalité et est par conséquent
contraire aux mesures prévues pour la zone de villa II par le PEP Crêt Richard
(établissement d'un plan de quartier ou d'un plan d'extension partiel, par quoi
il faut entendre selon les recourants un plan d'aménagement de détail
obligatoire, Gestaltungsplan).
Cette argumentation ne
saurait toutefois emporter la conviction. On peut bien entendu penser ce qu'on
veut de l'idée consistant à affecter à la construction la parcelle 1025, mais
on ne peut pas faire abstraction du fait que cette idée a été consacrée par la
réglementation communale sous la forme d'un plan d'extension partiel, adopté en
1982, c'est-à-dire il y a quinze ans. Il est vrai que l'adaptation d'un plan
d'affectation est toujours possible, et le droit fédéral l'impose même "
...
lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées
" (art. 21 al.
2 LAT). Mais on ne voit pas, en l'espèce, quelle modification sensible des
circonstances pourrait justifier une telle mesure, et les recourants n'en
allèguent d'ailleurs aucune, se bornant à affirmer que l'aménagement prévu en
1982 était une erreur. Une telle appréciation, qui fait intervenir des
questions d'opportunité échappant à la cognition qui est celle du Tribunal
administratif dans la présente procédure (art. 36 lit. c LJPA, a contrario; AC
94/064 du 7 septembre 1994) n'est étayée par aucune démonstration concrète
permettant de considérer que l'on est en présence d'une mesure d'aménagement
contraire au droit. Le PEP Crêt Richard a été régulièrement mis à l'enquête
publique en 1979 et son approbation tant par le conseil communal en décembre
1980 que par le Conseil d'Etat le 24 février 1982 est intervenue sous l'empire
de la LAT, le respect des exigences posées par cette législation ayant été
ainsi dûment contrôlé. Des objections de fond contre la légalité du plan
auraient dû être soulevées à l'époque et, pour des raisons de sécurité du
droit, il exclut de les faire valoir dans la procédure actuelle (ATF 115 Ib
335; ATF 107 Ia 334 consid. 1c; ATF 106 Ia 386 consid. 3 b et c).
D'ailleurs, la
question de savoir si un bien-fonds doit être inclu ou maintenu dans une zone à
bâtir s'apprécie en fonction de chaque cas particulier, au regard de divers
éléments tels que la situation du terrain dans le territoire communal, ses
caractéristiques propres et celles de son environnement, les conditions
topographiques, géographiques et géologiques locales, la capacité des zones
constructibles existantes, l'infrastructure générale et l'équipement, les
exigences de l'agriculture et de la protection du paysage, et les objectifs
d'aménagement retenus par la commune ainsi que la planification directrice (v. Eric
Brandt, Les plans d'affectation dans le contentieux administratif vaudois,
RDAF 1986 p. 213 et ss, plus spéc. 243). Or, le simple examen du plan de zone
de 1972 démontre que la parcelle no 1025 se trouve dans le prolongement de la
zone 5 (ordre non contigu de faible densité et de bâtiments bas) et que tout le
secteur à l'ouest de ce terrain est fortement bâti. Si l'on tient compte du
fait que toute la partie est du territoire communal est soustraite à la
construction, que ce soit dans le périmètre du PEP Crêt Richard ou dans ceux du
plan d'extension cantonal no 244 (CESSEST de Burier) ou du plan d'extension
partiel En Sully, on se rend compte que la seule possibilité pour la Commune de
La Tour-de-Peilz d'affecter quelques surfaces supplémentaires à la construction
consiste à étendre quelque peu vers l'est la grande zone de villa constituant
la partie centrale du territoire communal. La parcelle no 1025, qui est bordée
à l'ouest - partiellement - et au nord par des secteurs constructibles, et qui est
bien délimitée à l'est par des routes qui en ont permis l'équipement fournit
dans ce cadre-là une solution raisonnable.
Les considérations qui
précèdent conduisent le tribunal à écarter l'argument des recourants, selon
lequel l'immeuble de la SI Villard devrait être affecté à l'agriculture en
dépit de sa collocation actuelle en zone de villa.
3.                     Les recourants
soutiennent également que le PPA, en tant que plan de détail exigé par le PEP
Crêt Richard est lacunaire et insuffisant parce que, loin de préciser le PEP,
il en affaiblirait la réglementation faute de préciser différents éléments
(hauteur des bâtiments, aménagements extérieurs, nombre de niveaux et de
logements, intégration au site, etc.).
Le grief, qui revient
pratiquement à exiger une mesure d'aménagement ayant le caractère détaillé d'un
plan de quartier, n'est pas fondé. Le règlement du PEP Crêt Richard, s'il
impose l'établissement d'un plan d'affectation, laisse le choix entre la forme
du plan de quartier et celui du plan d'extension partiel (terminologie
correspondant aux art. 23 et ss de l'ancienne LCAT). D'ailleurs, les
différences qui existaient sous l'empire de l'ancienne législation entre plan
de quartier et plan d'extension partiel se sont fortement atténuées avec
l'entrée en vigueur en 1985 de la LATC (Droit vaudois de la construction, ad
art. 44 LATC). Le Tribunal administratif a déjà eu l'occasion de rappeler que,
du point de vue de leur contenu la LATC ne distingue pas les plans
d'affectation selon qu'il s'agit d'un plan général ou d'un plan partiel,
l'obligation de procéder par voie de plan de quartier dépendant de la
réalisation des conditions particulières posées par les art. 64 et 67 al. 2
LATC (AC 94/0238 du 19 mars 1996). Certes, la LATC de 1985 a-t-elle étendu la
faculté de réglementer l'implantation des constructions au moyen de plans
partiels d'affectation qui peuvent ainsi fixer les conditions de construction
telles que coefficient d'occupation et d'utilisation du sol, distances aux
limites, implantation, contiguïté, formes et structures des bâtiments et des
toitures, choix des matériaux et des couleurs etc. (v. AC 95/0012 du 27 juin
1996).
En adoptant ainsi un
plan partiel d'affectation, conformément à l'art. 44 lit. b LATC, l'autorité
communale a parfaitement respecté l'exigence formelle découlant du règlement du
PEP Crêt Richard. Il est vrai que le règlement accompagnant le PPA
"Campagne Rossier" n'est pas très détaillé, mais il ne contredit en
rien les normes fixées par le PEP Crêt Richard, que ce soit en ce qui concerne
le CUS de 0,2 (le bâtiment projeté occupe une surface au sol de 250 mètres
carrés sur une surface totale de la parcelle de 2'200 mètres carrés), la
surface de la parcelle (plus de deux fois supérieure aux 1'000 mètres carrés
exigés), le nombre de niveaux ou d'habitation. Si certaines questions sont
réglées de manière assez vague, rien ne permet d'affirmer que le projet qui
sera réalisé sera contraire aux prescriptions et, de toute manière, la
réalisation elle-même sera précédée d'une enquête publique permettant de
s'opposer à la délivrance d'un permis de construire qui serait, par hypothèse,
contraire à la réglementation adoptée. Il demeure que dans la mesure où les
conditions permettant d'exiger la confection d'un plan de quartier ne sont pas
réalisées, les recourants n'ont aucun droit d'exiger davantage de précisions,
puisqu'aucun principe de droit fédéral ou cantonal n'impose en l'occurrence un
plan de détail et que la LATC ne fixe pas un contenu minimum pour les plans
d'affectation qu'ils soient généraux ou partiels (AC 94/0238 du 19 mars 1996).
Dans la mesure où
l'argumentation des recourants peut aussi être comprise comme signifiant que
les mesures imposées par le PPA litigieux seraient insuffisantes pour assurer
la protection du site, le moyen ne peut qu'être écarté. D'une part, la plus
grande partie de la parcelle no 1025 voit son aménagement purement et
simplement différé faute d'intention concrète et immédiate de réalisation.
D'autre part, le bâtiment projeté dans le secteur II reçoit une implantation
qui en limite l'impact sur le site parce qu'il est en dessous de la crête et au
centre d'une très grande parcelle, suivant d'ailleurs les suggestions faites
par le Service de l'aménagement du territoire lors de l'examen préalable (v.
rapport d'examen du 30 juin 1994). Le bâtiment sera ainsi peu visible depuis
les propriétés voisines, et même pas visible du tout depuis le Château La Doge,
comme l'inspection locale a permis de le vérifier.
4.                     Enfin, les recourants
ont fait valoir que le rapport exigé par l'art. 26 OAT n'aurait pas été joint
au dossier. Celui-ci comprend toutefois un document, émanant de la
municipalité, et daté du 21 avril 1994, qui "
... présente de manière
exhaustive le contexte dans lequel s'inscrit le projet
" (rapport
d'examen du SAT, du 30 juin 1994, p. 2). Ce document ne contient certes aucun
point relatif aux observations émanant de la population (mais il y a eu une
enquête publique qui a suscité quelques oppositions figurant au dossier), aux
conceptions et plans sectoriels de la Confédération (mais il n'y en a pas à
propos de la région concernée) ni au plan directeur (mais il est en voie
d'élaboration, la municipalité ayant produit à l'audience du 7 août 1996 un
avant-projet). Dans ce rapport toutefois, la municipalité expose bien que le
projet de PPA litigieux correspond à sa politique de développement en limitant
l'utilisation à des fins de construction à un seul bâtiment, le report de
l'affectation du solde de la parcelle permettant d'attendre le résultat des
études d'urbanisation en cours tout "
en respectant les objectifs de
l'aménagement du territoire avec une utilisation judicieuse et mesurée du sol
"
(rapport du 21 avril 1994 ch. 4 in fine).
Dans ces conditions,
et compte tenu notamment de la position du Service de l'aménagement du territoire,
le Tribunal administratif admet que la municipalité a satisfait aux exigences
de l'art. 26 OAT en fournissant les éléments d'appréciation nécessaires (AC
94/0189 du 12 janvier 1996 p. 16).
5.                     Le recours doit dans
ces conditions être rejeté, aux frais des recourants qui doivent des dépens
aussi bien à la Commune de La Tour-de-Peilz qu'à la SI Villard, qui ont toutes
deux procédé avec l'aide d'un conseil (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté dans la mesure où il est recevable.
II.                     Un émolument
de justice de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge des
recourants, solidairement.
III.                     Les
recourants verseront, solidairement, à la Commune de La Tour-de-Peilz une
indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
IV.                    Les recourants
verseront, solidairement, une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à la
SI Villard-sur-la-Tour SA, à titre de dépens.
fo/Lausanne, le 22 août 1996
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.