vd_omni · AC.2013.0016 · 2014-04-22 · fr

OULEVEY/Service du développement territorial, Municipalité de Chesalles-s-Moudon | L'inspection locale a permis de constater que les accès aux bâtiments de l'exploitation du recourant imposaient une implantation en retrait de l'aire de travail et d'accès, justifiant que l'habitation soit implantée dans l'alignement de la façade nord-ouest du bâtiment d'exploitation principal; le critère de l'ensemble architectural avec le centre d'exploitation étant ainsi respecté. La situation du recourant est donc fondamentalement différente de celle de l'exploitant qui cherche à construire une nouvelle habitation à proximité d'un centre d'exploitation existant en zone agricole ou celle d'un centre d'exploitation qu'il déplace dans le territoire agricole. Le SDT n'a en outre pas examiné la nécessité de l'habitation du recourant à proximité du centre d'exploitation. Si l'habitation du recourant est considérée comme conforme à la zone agricole, la piscine aménagée l'est aussi. Recours partiellement admis.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 22.04.2014 AC.2013.0016

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 22 avril 2014
Composition
M. Eric Brandt, président;
M. Claude Bonnard, assesseur
et M. François Gillard, assesseur
; Mme Leticia Garcia, greffière.
Recourant
Roland OULEVEY,
à Chesalles-sur-Moudon, représenté par Me Jean-Philippe DUMOULIN, avocat
à Lausanne,
Autorité intimée
Service du
développement territorial,
Autorité concernée
Municipalité de Chesalles-s-Moudon,
représentée
par Me Serge DEMIERRE, avocat à Moudon,
Objet
autorisation cantonale spéciale
Recours Roland OULEVEY c/ décision du
Service du développement territorial du 28 novembre 2012 (ordonnant le
démontage de la piscine et le terrain naturel rétabli et ensemencé sur la
parcelle n° 2 de Chesalles-sur-Moudon)
Vu les faits suivants
A.
Roland Oulevey, exploitant agricole, est
propriétaire, depuis le 9 novembre 1993, du bien-fonds no 2 de la commune de
Chesalles-sur-Moudon. D’une surface de plus de 155'000 m
², ce bien-fonds est en grande partie colloqué en zone agricole,
seule une petite partie est située en zone village, tel que cela ressort du
plan général d’affectation communal approuvé par le Conseil d’Etat le 18 mai 1979.
Roland Oulevey a soumis à l’enquête
publique, du 20 juillet au 8 août 1993, un projet de construction d’une villa
familiale (bâtiment ECA no 96), située entièrement en zone village, à la limite
de la zone agricole, selon le plan dressé pour enquête, daté du 16 juin 1993,
et établi par le bureau technique Pierre-André Nicod à Moudon. La Municipalité
de Chesalles-sur-Moudon (ci-après : la municipalité) a délivré, en date du
9 août 1993, le permis de construire sans avoir consulté le Département des
infrastructures (actuellement le Département de l’intérieur), par le biais du
Service du développement territorial (ci-après : le SDT) dans le cadre de
la synthèse CAMAC 12705 du 30 juillet 1993, compte tenu du fait que le projet précité
se trouvait entièrement à l’intérieur de la zone village.
B.
Le 1
er
juin 2005, Roland Ouveley
s’est adressé à la municipalité pour solliciter une autorisation de construire
une piscine de 7.6 m x 4.6 m dans son jardin, juste à côté de sa villa. Par
lettre du 2 juin 2005, la municipalité a informé Roland Ouveley que son projet
serait mis en consultation sous forme d’enquête administrative, au pilier
public, dès le 2 juin 2005 et pour une durée de 20 jours. Le projet n’ayant
suscité aucune opposition, la municipalité a accordé, le 23 juin 2005, à Roland
Ouveley l’autorisation de construire une piscine sur sa propriété.
C.
Roland Ouveley et son épouse ont construit
eux-mêmes, à l’exception des fondations, la piscine familiale. Il leur a fallu
plus de cinq ans pour en achever la construction.
D.
Au début de l’année 2012, Roland Ouveley a déposé
une demande auprès du SDT en vue d’obtenir une autorisation pour fermer sa
terrasse et y poser un poêle à bois. A la lecture du plan du 29 février 2012
dressé pour l’enquête de ce projet, le SDT s’est aperçu que la piscine et une
partie de la villa se situent en zone agricole et non en zone village.
E.
Le 11 avril 2012, la Centrale des autorisations
CAMAC a adressé à la municipalité sa synthèse, aux termes de laquelle il
ressort que le SDT a refusé de délivrer l’autorisation spéciale requise. Au vu
du statut litigieux d’une partie de la villa, érigée en zone agricole, et de la
piscine, réalisée entièrement dans la partie de la parcelle sise hors zone à
bâtir, le SDT a fait savoir qu’il ne pouvait pas admettre de nouveaux travaux
de construction qui auraient pour conséquence d’aggraver davantage – dans la
zone agricole – l’atteinte à la non-conformité de la construction.
F.
Par décision du 11 février 2013, le SDT a
ordonné que la piscine et tous les aménagements extérieurs (margelle,
dallettes, cheminement, terrasse, locaux techniques, rocaille) soient démontés
et que les matériaux de construction de la piscine et ceux utilisés pour les
aménagements extérieurs évacués vers une installation ad hoc (ch. 1), que le
terrain naturel soit rétabli et ensemencé (ch. 2). Il a encore indiqué que la
partie du bâtiment ECA no 96 sise en zone agricole pouvait être tolérée (ch. 3)
et qu’une mention indiquant le statut illicite, mais toléré de cette partie
d’habitation, devra être inscrite au Registre foncier, étant précisé qu’en cas
de démolition volontaire ou accidentelle, celle-ci devra être entièrement
reconstruite en zone village (ch. 4). Le SDT a imparti un délai au 30 avril 2013
pour procéder aux mesures de remise en état ordonnées (ch. 5).
G.
Le 10 janvier 2013, Roland Oulevey
(ci-après : le recourant), par l’intermédiaire de son conseil, a interjeté
recours devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(ci-après : le tribunal) contre la décision précitée concluant, avec suite
de frais et dépens, à sa réforme en ce sens que les chiffres 1, 2 et 5 soient
annulés, subsidiairement à son annulation.
Le SDT a déposé ses déterminations
le 11 février 2013 en concluant, avec suite de frais et dépens, au rejet du
recours et à la confirmation de la décision attaquée dans tous ses
considérants. Le 11 mars 2013, la municipalité a conclu en substance à
l’admission du recours.
H.
Le tribunal a tenu une audience, avec inspection
locale, le 4 juin 2013, en présence des parties. Il ressort notamment ce qui
suit du compte-rendu de l’audience :
« (…)
Le
président demande si le SDT autorise la construction de piscines pour les
exploitants de domaines agricoles. La représentante du SDT déclare qu’il existe
une pratique cantonale qui autorise ce type de construction, dont la surface ne
doit toutefois pas excéder les 40 m², et celle-ci est considérée comme étant un
aménagement extérieur.
Le
président procède à une lecture du plan de situation établi pour la
construction de la villa en 1993, et constate que la délimitation de la zone
agricole ne correspond pas au tracé du plan des zones, qui est en revanche
correctement reporté sur le plan de situation établi en 2012 par le même bureau
de géomètre pour le projet de fermeture de la terrasse. Selon le tracé de la
zone dessiné sur le plan de 1993, la piscine serait pour les 2/3 en zone
agricole, alors que selon le plan de situation de 2012, la piscine se
trouverait entièrement en zone agricole.
Le
recourant indique que sa piscine mesure 7.60 mètres de long sur 4.60 mètres de
large, ce qui représente une surface de moins de 40 m². La recourante précise
que pour l’implantation de la piscine, ils ont voulu aligner le bord sud de
celle-ci sur la façade nord-est de la villa pour assurer un dégagement devant
la terrasse et bénéficier d’un meilleur ensoleillement.
Me
Demierre indique que la municipalité a été surprise par la décision du SDT
compte tenu de la qualité d’exploitant agricole du recourant. Les recourants
précisent qu’ils pensaient que leur maison était déjà considérée comme une
habitation rattachée à leur exploitation agricole.
La
représentante du SDT relève que la jurisprudence du Tribunal fédéral n’autorise
pas la construction de piscines en zone agricole.
Le
président fait remarquer qu’en 2005, la municipalité aurait dû transmettre le
projet de piscine au SDT car il y a avait une emprise sur la zone agricole. Le
syndic Rüfenacht et la municipale Ruiz déclarent qu’ils n’étaient pas en
fonction en 2005 lorsque la municipalité a décidé de délivrer aux recourants le
permis de construire relatif à leur piscine.
(…)
Le
tribunal et les parties se dirigent vers la piscine litigieuse. Les recourants
expliquent avoir commencé les travaux de construction en 2005 et les avoir
achevé en 2011-2012 ; ils indiquent que le coût de ceux-ci s’est élevé
entre 20'000 fr. et 30'000 fr. Les recourants précisent avoir eux-mêmes réalisé
certains travaux. Le recourant explique que la piscine est composée d’une coque
en aluminium (8'000 fr.), laquelle est isolée par du sagex, et que le tout a
été posé sur une fondation en béton (qui a été exécutée par une entreprise de
maçonnerie).
Il
est constaté que la piscine a été construite sur un talus situé dans le
prolongement nord-ouest de la villa, ce qui a permis de réduire les travaux
d’excavation, la piscine étant partiellement enterrée. Une forme de rocaille a
été aménagée autour de la partie qui n’est pas enterrée. Une terrasse en bois a
été aménagée sur le côté sud-est de la piscine.
La
représentante du SDT indique que la piscine aurait dû être construite au nord
de la parcelle, soit dans la zone à bâtir.
Les
recourants expliquent avoir décidé de construire leur maison à côté de leur
exploitation lors du partage successoral avec le frère du recourant, qui a
repris l’habitation familiale donnant sur la rue Centrale, laquelle se trouve
un peu plus loin dans le village.
(…) ».
Le 12 juillet 2013, le SDT a déposé
ses déterminations sur la question de la conformité du logement du recourant
avec la zone agricole, en concluant au rejet du recours et à la confirmation de
la décision attaquée dans tous ses considérants. Le recourant s’est également déterminé
sur la question précitée en date du 15 juillet 2013, en réitérant les
conclusions prises au pied de son recours du 10 janvier 2013. La municipalité
s’est ralliée, le 15 juillet 2013, aux déterminations du recourant.
Considérant
en droit
1.
Déposé en temps utile, le recours satisfait aux
conditions formelles énoncées à l’art. 79 de la loi du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative (LPA-VD ; RSV 173.36). Il y a donc lieu d’entrer
en matière sur le fond.
2.
Le recourant conteste le fait de devoir démonter
sa piscine et les différents aménagements qui lui sont liés ainsi que de devoir
rétablir et ensemencer le terrain naturel. Il fait valoir sa bonne foi, dans la
mesure où la municipalité lui a accordé l'autorisation de construire la piscine
litigieuse en zone agricole par décision du 23 juin 2005.
a) Selon l'art. 22 al. 2 let. a de
la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune
construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans
autorisation de l'autorité compétente. L'al. 2 dispose que l'autorisation est
délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de
la zone (let. a) et si le terrain est équipé (let. b). L'art. 103 al. 1 de la
loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC; RSV 700.11) prévoit pour sa part qu'aucun travail de
construction ou de démolition en surface ou en sous-sol, modifiant de façon
sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un
bâtiment, ne peut être exécuté sans avoir été autorisé. Si la notion de
construction ou d'installation n'est pas définie dans la loi, elle a fait
l'objet de nombreuses précisions jurisprudentielles. Sont ainsi considérés
comme des constructions ou installations, tous les aménagements durables et
fixes créés par la main de l'homme, exerçant une incidence sur l'affectation du
sol par le fait qu'ils modifient sensiblement l'espace extérieur, qu'ils ont
des effets sur l'équipement ou qu'ils sont susceptibles de porter atteinte à
l'environnement (cf. Ruch, Commentaire LAT ad art. 22 n° 24, et
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, Berne 2001 n° 491 ss). Une autorisation est ainsi nécessaire non
seulement pour les constructions proprement dites, mais aussi pour les simples
modifications du terrain, si elles sont importantes, telles que l'exploitation
d'une gravière, l'aménagement d'un terrain de golf ou le remblai d'une place de
dépôt. La modification du terrain par nivellement, excavation ou comblement
n'est d'ailleurs pas seule déterminante pour l'assujettissement à la procédure
d'autorisation; celui-ci dépend surtout de l'importance globale du projet, du
point de vue de l'aménagement du territoire. La procédure d'autorisation doit
permettre à l'autorité de contrôler, avant la réalisation du projet, sa
conformité aux plans d'affectation et aux diverses réglementations applicables.
Pour déterminer si l'aménagement prévu est soumis à cette procédure, il faut
évaluer si, en général, d'après le cours ordinaire des choses, cet aménagement
entraînera des conséquences telles qu'il existe un intérêt de la collectivité
ou des voisins à un contrôle préalable (
ATF 119 Ib 222
consid.
3a p. 227; voir aussi
ATF 123 II 256
consid.
3 p. 259, 120 Ib 379 consid. 3c p. 383/384).
b) L'assujettissement a ainsi été
admis pour divers travaux de remblayage ou de creusement (ATF du 2 mai 2001
publié in Pra 2001 126 753 et la jurisprudence citée), mais aussi en l'absence
de toute modification de terrain, lorsque le projet a une incidence sur
l'affectation du sol. Il peut s'agir d'un impact esthétique, par effet de
contraste sur l'environnement; tel est le cas des clôtures et barrières hors de
la zone à bâtir (
ATF 118 Ib 49
).
L'impact sur l'environnement est aussi déterminant, comme dans le cas de la
création d'une piste d'atterrissage pour parapentes (
ATF 119 Ib 222
) ou
d'un parcours de golf (arrêt du 21 juillet 1994 dans la cause Grimisuat).
Le
tribunal a notamment retenu que la pose d'une clôture, entourant la totalité du
terrain sis pour partie en zone constructible et pour partie en zone agricole,
avec des aménagements extérieurs (pelouse engazonnée avec, le long de la
clôture, une bordure de copeaux de bois avec des plantes) avait matériellement
intégré la parcelle agricole à la zone à bâtir. Ces aménagements soustrayaient
de facto et durablement le terrain à un usage agricole (pâture ou culture) pour
en faire un prolongement du jardin privatif de la villa en zone constructible.
En outre, ces aménagements faussaient la perception paysagère de la limite
entre zone agricole et zone à bâtir en donnant clairement l'impression que la
parcelle agricole appartenait à la zone à bâtir. Ayant dès lors un impact
certain sur l'affectation du sol et le paysage, les travaux étaient soumis à
autorisation (AC.2005.0236 du 13 août 2007).
Sont notamment assujetties à
autorisation des installations destinées à un cross équestre, telles qu'un
muret en pierres cimentées ou un fossé, peu importe qu’elles soient démontables
facilement ou ne soient utilisées qu'une fois par an (AC.2003.0003 du 29
octobre 2003); l’aménagement d'un remblai de terre (de 30 m) autour d'une
piscine (AC.1998.0088 du 19 août 1999; dans le même sens, AC.1995.0203 du 29
mai 1996); une palissade (AC.1994.0260 du 24 avril 1996). Enfin, l’ancienne Commission
cantonale de recours en matière de construction a jugé que la construction
d’une piscine était soumise à l’exigence d’une autorisation de construire (RDAF
1975 p. 214), même une piscine gonflable de type « Zodiac (RDAF 1989 p. 82
et 1990 p. 240) et qu’elle ne pouvait être dispensée de l’enquête publique sauf
circonstances exceptionnelles (RDAF 1975, p. 214, 1989, p. 82).
c) En l'occurrence, au vu de la
jurisprudence précitée,
la réalisation de la
piscine avec les aménagements extérieurs qui lui sont liés étaient clairement
soumis à une autorisation de construire au sens des art. 22 al. 1 LAT et 103
al. 1 LATC. De plus, comme la piscine est implantée pour l’essentiel en zone
agricole, elle nécessitait une autorisation de l’autorité cantonale.
En effet, selon l'art. 25 al. 2 de
la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700),
pour tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir,
l’autorité cantonale compétente décide si ceux-ci sont conformes à
l’affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée. Conformément
à l'art. 81 al. 1 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), pour tous les projets de
construction ou de changement de l'affectation d'une construction ou d'une
installation existante situés hors de la zone à bâtir, le département décide si
ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut
être accordée. L'art. 120 al. 1 let. a LATC prévoit expressément que les
constructions hors des zones à bâtir ne peuvent être construites,
reconstruites, agrandies, transformées ou modifiées dans leur destination, sans
autorisation spéciale, l'autorité compétente étant le département cantonal
(art. 121 let. a LATC), respectivement le SDT. Selon l'art. 104 LATC, avant de
délivrer le permis, la municipalité s'assure que le projet est conforme aux
dispositions légales et réglementaires et aux plans d'affectation légalisés ou
en voie d'élaboration (al. 1); elle vérifie si les autorisations cantonales et
fédérales préalables nécessaires ont été délivrées (al. 2).
En outre, selon la jurisprudence,
une autorisation délivrée en dehors de la zone à bâtir par l'autorité communale
est nulle, l'autorisation cantonale étant un élément constitutif et
indispensable de l'art. 24 LAT; une simple autorisation communale est donc
insuffisante (
ATF 132 II 21 traduit in JdT 2006 I p.
707 consid. 3.2.2 p. 710;
111 Ib 213 traduit in JdT
1987 I p. 630; 1C_265/2012 du 25 mars 2013 consid. 3; 1C_537/2011 du 26
avril 2012 consid. 2.2.1).
3.
a) Selon la jurisprudence, l’inobservation des
règles de police des constructions relatives aux formalités de l’enquête publique
ne suffit pas pour refuser ou annuler l’autorisation de construire délivrée
sans enquête. La seule violation des dispositions de forme relatives à la
procédure d’autorisation de construire ne permet en principe pas d’ordonner la
suppression de travaux qui, s’ils avaient fait l’objet d’une demande en bonne
et due forme, auraient dû être autorisés (RDAF 1979 p. 231). D’autre part, pour
juger si des travaux réalisés sans enquête publique sont conformes aux
dispositions légales et réglementaires, il ne se justifie pas nécessairement de
les soumettre après coup à une telle enquête, lorsque cette mesure apparaît
inutile à la sauvegarde des intérêts des tiers et n’est pas susceptible
d’apporter au débat des éléments nouveaux (voir les arrêts AC.2012.0122 du 17
mai 22013 consid. 4a et GE.2009.0203 du 25 août 2011 consid. 2c et les
références).
b) La jurisprudence a encore
précisé les conditions auxquelles l'autorité peut renoncer à l'ouverture d'une
enquête publique après la réalisation de travaux. Il faut tout d'abord que les voisins
et tiers concernés, ainsi que les autorités cantonales compétentes pour se
prononcer sur le projet, aient été informés du projet litigieux de manière à
pouvoir se déterminer en connaissance de cause. De surcroît, la construction
déjà partiellement ou totalement réalisée ne permet pas toujours d'obtenir des
renseignements précis d'ordre technique ou sur les dimensions de l'ouvrage, en
particulier de son importance, de son impact sur le paysage et de ses nuisances
pour les tiers intéressés (voir arrêt AC 2003.0262 du 7 décembre 2005). Aussi
le tribunal doit tenir compte du fait que les travaux réalisés sans
autorisation ou au bénéfice d'une dispense d'enquête publique accordée à tort
par la municipalité, ne doivent pas placer le constructeur dans une position
plus favorable que celui qui effectue toutes les démarches afin de respecter
les formalités de l'enquête publique (arrêt AC.2005.0121 du 27 avril 2006
consid. 2a).
c) En l’espèce, l’autorité
cantonale a, dans un premier temps, demandé au recourant de produire un plan ou
un croquis de la piscine permettant de juger de ses dimensions, ainsi qu’un
dossier de photographies de la piscine dans le cadre de la synthèse CAMAC
relative au projet de fermeture de la terrasse. Puis, dans la décision
attaquée, le SDT a formulé la remarque suivante:
« Quand bien
même les travaux exécutés (habitation + piscine) ont été réalisés par un
exploitant agricole, , ils ne peuvent manifestement pas être considérés comme
conformes à l’affectation de la zone agricole (art. 16a LAT et 34 OAT) du fait
qu’ils auraient pu être entrepris dans la partie du bien fonds sise en zone à batir.
(…) »
Toutefois, la question de savoir si
l’habitation du recourant exploitant pouvait ou non être autorisée en zone
agricole devait être examinée pour le motif suivant: lors de l’octroi du permis
de construire l’habitation, le recourant et les autorités communales ont été trompés
par un plan du géomètre reportant de manière inexacte la limite de la zone
agricole sur le plan de situation, faisant croire que l’habitation se situait
entièrement dans la zone à bâtir, ce qui n’est pas le cas. De fait, une partie
de la construction de l’habitation du recourant empiète ainsi sur la zone
agricole, sans que l’on puisse lui reprocher d’avoir voulu contourner les
exigences applicables aux constructions hors des zones à bâtir. Il est donc
important que le recourant sache si le statut de la partie de sa maison située en
zone agricole est conforme ou non à la zone agricole, dès lors qu’il est un exploitant
agricole et que son centre d’exploitation se trouve à proximité directe.
Selon la jurisprudence relative à
l’art. 34 al. 3 OAT, et qui prévalait déjà sous l’ancien droit (cf. ATF 121 II
307, JdT 1996 I 463 ; arrêts non publiés du Tribunal fédéral du 19
septembre 2001 1A. 19/2001 et du 28 avril 1998 cités in Bulletin d’information
OFAT 3/98 p. 14), il doit exister un lien fonctionnel direct entre le logement
et l'exploitation. Un logement n'est censé réputé conforme à la zone agricole
que si la présence permanente sur le domaine des personnes concernées est
indispensable, ce point devant être examiné au regard des tâches de
surveillance nécessitées par l'exploitation (ATF 1C_136/2009 du 4 novembre
2009 ; Tribunal administratif, AC.2006.0153 consid. 2). Ainsi, une maison
d’habitation pour une petite entreprise agricole peut être reconnue comme
conforme à l’affectation de la zone lorsque le mode d’exploitation exige la
présence continuelle de la famille de l’exploitant et si l’agriculture liée à
l’exploitation du sol constitue à long terme un important moyen d’existence.
Mais l’aménagement de logements supplémentaires pour abriter les employés d’une
exploitation ne peut être admis en zone agricole lorsqu’une partie du personnel
n’est pas employée à plein temps pour les travaux agricoles et que la zone à
bâtir est proche (ATF 129 II 396 consid. 4.2.1 ; ATF 121 II 67 consid. 3c
p. 70-71).
d) En l’espèce, on ignore les
caractéristiques de l’exploitation du recourant, en particulier, la surface
exploitée, le nombre d’UGB et si la présence de batail impose un logement à
proximité. Par ailleurs, le logement du recourant semble respecter les
exigences de l’art. 83 du règlement d'application du 19 septembre 1986 de la
loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (RLATC;
RSV 700.11.1), en particulier en ce qui concerne l’alinéa 3 de cette
disposition, précisant que les différents bâtiments d’exploitation d’une
entreprise agricole, y compris l’habitation de l’exploitant, doivent être regroupés
et former un ensemble architectural. En effet, à la suite de la visite des
lieux, il apparaît que les contraintes de l’exploitation, en particulier les
accès aux bâtiments de l’exploitation, imposaient une implantation en retrait
de l’aire de travail et d’accès située au nord-est du bâtiment d’exploitation
principal, ce qui pouvait impliquer une implantation de l’habitation dans
l’alignement de la façade nord-ouest du même bâtiment, qui permet de répondre
au critère de l’ensemble architectural.
Par ailleurs, il y a lieu de
relever que l’essentiel des bâtiments de l’exploitation agricole du recourant
sont situés en zone de village et qu’il existe un intérêt public important
visant à permettre le maintien des exploitations dans les villages à vocation
agricole pour éviter l’emprise de nouvelles installations dans les terres et
paysages agricoles encore intacts. Dans ce contexte, un léger empiètement de
l’habitation de l’exploitant sur la zone agricole, alors que l’implantation de
l’habitation respecte le critère de l’ensemble architectural avec le centre
d’exploitation, apparaît préférable à un déplacement de l’ensemble de
l’exploitation dans la zone agricole.
La situation du recourant est donc
fondamentalement différente de celle de l’exploitant qui recherche à construire
une nouvelle habitation à proximité d’un centre d’exploitation existant en zone
agricole ou celle d’un centre d’exploitation qu’il déplace dans le territoire
agricole. Dans ce cas, pour éviter une nouvelle emprise dans la zone agricole,
et aussi  des frais d’infrastructure très importants pour la collectivité (ATF
121 II 307 consid. 5
e
p. 314-315), la jurisprudence demande
d’examiner la question de la proximité de la zone à bâtir pour apprécier les
besoins de gardiennage et ceux visant à assurer la présence de l’exploitant sur
place (surveillance du bétail, etc.), qui peuvent être aussi satisfaits depuis
la zone à bâtir. Mais, cette exception semble ne concerner que les petites
exploitations. Dans l’arrêt ATF 121 II 307, le Tribunal fédéral a admis la
conformité à la zone agricole d’une nouvelle habitation liée à une exploitation
de 4.5 ha comprenant 9.5 UGB de bétail. Dans cette affaire, les exploitants
avaient reçu le domaine des parents auxquels un droit d’habitation avait été
accordé dans la maison d’habitation existante. Le Tribunal fédéral a précisé
dans un « obiter dictum » que la question de la conformité du
logement à la zone agricole pourrait être remise en cause pour « une plus
petite exploitation», qui pourrait être exploitée de manière raisonnable d’une
zone à bâtir proche ou d’un hameau agricole, en se référant à l’ATF 121 II 67,
mais sans trancher la question (ATF 121 II 307 consid. 5e). Toutefois, dans
l’ATF 121 II 67, le Tribunal fédéral a refusé des logements supplémentaires
pour le personnel, alors que l’exploitation en zone agricole comprenait déjà un
logement principal de cinq pièces sur deux niveaux et un logement de deux pièces
et demi dans les combles. Il ressort de cet arrêt que la présence permanente de
l’ensemble des collaborateurs sur l’exploitation n’était pas nécessaire (ATF
121 II 76 consid.3b et c).
Dans le même sens, l’ATF 117 Ib 266
concerne le logement hors de la zone à bâtir pour le personnel d’exploitation
d’un restaurant de montagne. Dans cette affaire, le couple gérant le restaurant
bénéficiait de son propre logement et de dix chambres doubles pour le personnel,
composé de 30 employés. Les logements existants pour les employés permettaient
déjà d’héberger la moitié, voire les deux tiers du personnel, et la zone
d’habitation la plus proche, située à un kilomètre environ, soit 20 à 30
minutes à pieds, permettait d’y loger une partie du personnel. Il existait
aussi un télésiège dont la station supérieure se trouvait à 20-30 minutes à
pieds du restaurant. Comme le personnel nécessaire à l’ouverture et à la
fermeture du restaurant devait être présent en tout temps, les possibilités
d’hébergement sur place suffisaient (ATF 117 Ib 266 consid. 2b p. 268). On ne
peut donc pas déduire de la jurisprudence du Tribunal fédéral une obligation de
construire l’habitation de l’exploitant en zone à bâtir, qui aurait pour
corollaire une interdiction de construire le logement de l’agriculteur en zone
agricole. Le Tribunal fédéral a, au contraire, plusieurs fois mis l’accent sur
le fait qu’il existe un intérêt public important à conserver de petites
exploitations agricoles familiales, en particulier dans les régions d’exode
rural. Des restrictions à la liberté économique sont d’ailleurs admises pour
conserver une forte population paysanne, assurer la productivité de
l’agriculture et consolider la propriété rurale (art. 31bis al. 3 aCst et art.
104 al. 2 nCst). Le maintien d’habitations de familles paysannes en zone
agricole correspond également aux principes de l’aménagement du territoire tels
qu’ils résultent de l’ancien art. 22 quater aCst (art. 75 nCst) selon lesquels
il faut assurer avec les mesures d’aménagement du territoire, une utilisation
judicieuse du sol et une occupation rationnelle du territoire (ATF 121 II 307
consid. 5f p. 315-316). Une habitation de l’exploitant conforme à la
destination de la zone agricole est au surplus soumise aux restrictions de
l’art. 85 RLATC.
Dans la situation du recourant, qui
possède une exploitation dans la zone de village empiétant très légèrement sur
la zone agricole, il convient d’examiner la nécessité de l’habitation de
l’exploitant à proximité du centre d’exploitation selon les critères posés par
la jurisprudence à l’ATF 121 II 307 consid. 5e. Il faut donc que soit établie
la nécessité de la présence durable de la famille de l’exploitant et que
l’agriculture constitue un important moyen d’existence afin que l’habitation
puisse être reconnue comme conforme à l’affectation de la zone agricole. Si ces
critères sont remplis, alors le léger empiètement de l’habitation du recourant
sur la zone agricole est conforme à la destination de la zone selon l’art. 16a
al. 1 et 22 al. 2 let. a LAT. Or, si l’habitation de l’agriculteur est conforme
à la zone agricole, la piscine aménagée par celui-ci est en principe aussi admissible.
e) Le dépôt d’une demande de permis
de construire en vue d’une éventuelle régularisation devrait donc non seulement
porter sur la construction de la piscine mais aussi et surtout sur la
conformité de l’habitation du recourant à la zone agricole. L’autorité
cantonale doit disposer de toutes les informations nécessaires pour déterminer
le statut applicable à l’habitation du recourant, et ensuite celui de la
piscine, en particulier pour décider si elle peut être considérée comme une
installation annexe ou accessoire à l’habitation et, dans l’affirmative, si
elle est ou non conforme à la zone agricole. La demande que devra déposer le
recourant doit donc aussi porter sur la régularisation de la partie de
l’habitation en zone agricole ainsi que sur la construction de la piscine.
Il apparaît en outre qu’une telle
demande doit faire l’objet d’une enquête publique, qui a un double but. D'une
part, elle est destinée à porter à la connaissance de tous les intéressés,
propriétaires voisins, associations à but idéal ou autres, les projets de
construction au sens large du terme, y compris les démolitions et modifications
d'affectation d'un fonds ou d'un bâtiment qui pourraient les toucher dans leurs
intérêts; d'autre part, l'enquête publique doit permettre à l'autorité
d'examiner si le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires
ainsi qu'aux plans d'affectation légalisés ou en voie d'élaboration en tenant
compte des éventuelles interventions de tiers intéressés ou des avis et
autorisations spéciales des autorités cantonales; le cas échéant, de fixer les
conditions nécessaires au respect de ces dispositions; l'enquête publique est
en principe nécessaire lorsque la décision municipale implique une pesée des
intérêts en présence (
voir
AC.2003.0006
du 7 décembre 2004;
AC.
20
02.0174 du 9 décembre 2002; AC.
19
98.0107 du 31 août 1999
).
Les conditions d’une enquête
publique apparaissent remplies en l’espèce, car elle est susceptible d’apporter
des éléments nouveaux au dossier, qui découlent en particulier de l’examen des
caractéristiques de l’exploitation, afin de déterminer si l’habitation peut
être considérée comme nécessaire à proximité de l’exploitation, si elle est
conforme à la zone agricole et si le revenu agricole de la famille de
l’exploitant
constitue un important moyen d’existence. En
outre, l’habitation de l’exploitant en zone agricole n’est admise que si aucun
intérêt public prépondérant ne s’y oppose (art. 81 al. 2 LATC). La décision à
rendre implique donc une pesée d’intérêts pour laquelle l’enquête est en principe
nécessaire. Sur ce point, le tribunal relève que l’espace sur lequel
l’habitation du recourant est implantée, avec la piscine dans son prolongement,
forme une sorte de terre-plein qui domine les terres cultivables et labourées de
la parcelle 2, lesquelles répondent aux critères de délimitation de la zone
agricole, tels qu’ils sont définis par l’art. 16 al. 1 let a LAT.
4.
Il résulte des considérants qui précèdent que le
recours doit être partiellement admis et la décision attaquée annulée. Il
convient de renvoyer l'affaire à l’autorité intimée afin qu'elle fixe au
recourant un délai pour la production d’un dossier complet de demande de permis
de construire en vue de la régularisation de son habitation et de la piscine et
qu’elle statue à nouveau au terme de la procédure d’enquête publique.
En ce qui concerne la répartition
des frais et dépens, le tribunal constate que le recourant a placé l’autorité
cantonale devant le fait accompli en construisant la piscine sans l’autorisation
spéciale cantonale requise; il est donc à l’origine de la procédure par un
comportement fautif, de sorte que les frais de justice doivent être mis à sa
charge (voir l’art. 49 al. 2 LPA-VD); pour le même motif il n’a pas droit à
l’allocation de dépens (voir l’art. 56 al. 1 LPA-VD par analogie). En outre, la
municipalité a autorisé la piscine après une « enquête
administrative », qui n’est pas prévue par la LATC, sans transmettre le
dossier à l’autorité cantonale, alors qu’elle savait qu’une autorisation du SDT
était nécessaire en zone agricole; elle a aussi contribué à l’ouverture de la
procédure par ce comportement et elle ne peut prétendre à l’allocation de
dépens (art. 56 al. 1 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision du Service du développement
territorial du 28 novembre 2012 est annulée et le dossier lui est retourné pour
compléter l’instruction dans le sens des considérants et statuer à nouveau.
III.
Un émolument de justice de 2'500 (deux mille
cinq cents) francs est mis à la charge du recourant.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 22 avril 2014
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.