vd_omni · AC.1999.0140 · 2000-03-13 · fr

BCV c/DIRE/Vufflens-la-Ville | L'art. 6 ter Cst VD, issu de l'initiative Sauver la Venoge constitue aux côtés d'autres dispositions, une base légale suffisante pour la création de zones inconstructibles du PAC Venoge (30 m. de part et d'autre du cours d'eau, voire une bande plus large, comme en l'espèce, en présence de circonstances particulières).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 13.03.2000 AC.1999.0140

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 13 mars 2000
sur le recours interjeté par
BANQUE
CANTONALE VAUDOISE
, à Lausanne, représentée par l'avocat Denis Sulliger, à
Vevey
contre
la décision rendue sur recours le 11 août 1999
par le
Département des institutions et des relations extérieures
rejetant son pourvoi relatif au plan de protection de la Venoge
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Etienne
Poltier , président; M. J.-A. Rickli et Mme Silvia Uehlinger, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     a) Le 10 juin 1990, le
peuple vaudois a accepté l'initiative constitutionnelle "Sauvez la
Venoge". Cette votation a donc entraîné l'introduction d'un article 6ter
dans la Constitution du canton de Vaud (Cst. VD), selon lequel le cours, les
rives et les abords de la Venoge sont protégés (al. 1); un plan d'affectation
cantonal doit en outre préciser l'étendue de cette protection (al. 2).
b) Conformément à ce
mandat constitutionnel, le Département des travaux publics, de l'aménagement et
des transports (ci-après : DTPAT), après des études préliminaires, a élaboré un
projet de plan de protection de la Venoge, couvrant 41 km de cours d'eau et
concernant 59 communes. Le département a procédé, au cours du printemps 1995 et
conformément à l'art. 73 LATC, à une première consultation des communes au
sujet du projet.
Ce dernier a été mis à
l'enquête publique du 25 octobre au jeudi 23 novembre 1995.
B.                    Après avoir confié au
Bureau Econat, à Yverdon, à l'urbaniste Jean-Daniel Urech, à Lausanne, et au Bureau
Ecotec, à Genève, diverses études portant sur le bassin versant et les rives,
le département, notamment sur la base des éléments recueillis durant l'enquête
publique, a élaboré le rapport exigé par l'art. 26 OAT au sujet du plan de
protection de la Venoge, ce en juin 1997.
a) Les auteurs du plan
ont tout d'abord retenu que la disposition constitutionnelle visait tout à la
fois la Venoge elle-même et son affluent le Veyron; cela se justifiait
notamment du fait que le Veyron, au confluent de ces deux cours d'eau, présente
un débit égal à celui de la Venoge, le Veyron étant d'ailleurs plus long que la
Haute Venoge. En outre, selon la décision attaquée, il résulte des débats au
Grand Conseil précédant la votation populaire que la protection devait porter
sur l'un comme l'autre de ces cours d'eau (v. à ce sujet BGC février 1990, 2360
ss, spéc. 2378; v. cependant p. 2364 où le Conseil d'Etat semble affirmer, au
contraire, que l'initiative ne concernerait pas le Veyron).
b) Au surplus, les
auteurs du plan ont d'emblée choisi, selon l'objectif de protection visé –
milieu naturel, paysage, par exemple – de définir des périmètres de protection
divers, à géométrie variable. De surcroît, compte tenu du fait que lesdits
périmètres sont très étendus, ils ne pouvaient être soumis à un degré de
protection identique; les auteurs du plan ont donc choisi l'option de viser une
protection ciblée, plus pointue, pour les éléments méritant une protection
particulière.
c) Le projet comporte
au demeurant deux volets principaux, constituant chacun un instrument de nature
différente au vu de la mise en œuvre de la disposition constitutionnelle. Il
s'agit tout d'abord du plan d'affectation cantonal à proprement parler, lequel
comporte des mesures d'affectation au sens de la législation sur l'aménagement
du territoire, et par ailleurs du plan directeur des mesures (abrégé PDM); ce
dernier dresse en quelque sorte la liste des mesures positives qui sont
nécessaires pour maintenir et restaurer les milieux naturels favorables à la
flore et à la faune, voire pour assurer le respect d'autres objectifs de la
règle constitutionnelle.
S'agissant du plan,
celui-ci comporte quatre périmètres distincts. Le premier englobe les cours
d'eau eux-mêmes, jusqu'à la limite des hautes eaux (en moyenne annuelle); il
s'agit ici d'assurer principalement une protection qualitative et quantitative
des eaux de ces rivières (art. 8 du règlement accompagnant le plan; abrégé
ci-après : RPAC). Le deuxième périmètre couvre les couloirs de la Venoge et du
Veyron, lesquels sont protégés dans leur intégralité (art. 11 RPAC); il s'agit
des zones de libre évolution du cours d'eau, à l'intérieur desquels aucune
intervention n'est en principe réalisée (al. 2; voir cependant art. 12 et 13
RPAC). Ce périmètre comprend, selon le rapport 26 OAT, les berges, les zones
alluviales, les zones de libre évolution des cours d'eau, la végétation
riveraine, les surfaces nécessaires à leur restauration, ainsi que le delta de
la Venoge; le couloir a une largeur minimale de 30 mètres à compter de part et
d'autre du bord du cours d'eau, mais il a parfois été délimité plus largement,
notamment en raison des risques d'inondation. Dans le troisième périmètre, qui
s'étend aux vallées de la Venoge et du Veyron, il s'agit de préserver le patrimoine
paysager et naturel lié à ces cours d'eau (art. 14 RPAC). Le quatrième
périmètre englobe enfin l'ensemble du bassin versant de ces cours d'eau;
s'appliquent ici diverses dispositions de nature à préserver la Venoge et le
Veyron d'atteintes polluantes diverses.
S'agissant plus
particulièrement de la zone protégée des couloirs de la Venoge et du Veyron,
les art. 22 ss RPAC définissent de manière plus précise les affectations du
sol; le plan prévoit ainsi la délimitation de zones alluviales (il s'agit de zones
alluviales d'importance nationale, régies notamment par l'art. 22 RPAC), des
zones protégées proprement dites où l'exploitation agricole est admise à
certaines conditions, mais non la construction (art. 23) et des zones
intermédiaires (art. 24). Le plan délimite par ailleurs, à l'intérieur du même
périmètre, des zones à bâtir maintenues – il en est d'autres qui sont
déclassées. Selon l'art. 25 al. 3 RPAC, les zones à bâtir maintenues dans le
périmètre précité doivent faire l'objet de prescriptions spéciales pour
garantir les objectifs de protection de la Venoge; ces dernières sont fixées
par de nouveaux plans d'affectation ou introduites par la modification des
plans d'affectation existants (alinéa 4).
Par ailleurs, l'art.
31 RPAC précise que les plans d'affectation communaux approuvés avant l'entrée
en vigueur du plan de protection de la Venoge et non conformes à celui-ci
doivent être mis à jour lors de chaque révision, mais au plus tard dans les
huit ans à compter de leur date d'approbation (alinéa 1); auparavant, les
projets de construction prévus dans des zones à bâtir non adaptées au plan
d'affectation cantonal doivent faire l'objet d'un préavis du service de
l'aménagement du territoire (alinéa 2). On notera que, dans un souci de
lisibilité de la documentation soumise à l'enquête publique, le dossier
comportait des plans des déclassements, établis par communes au 1:5000; ceux-ci
indiquaient en effet les surfaces actuellement sises en zone à bâtir qui
deviendront à l'avenir inconstructibles.
C.                    L'enquête publique a
suscité 170 oppositions et 31 remarques; le DTPAT a statué sur celles-ci par
décisions du 28 août 1997.
D.                    La Banque Cantonale
Vaudoise (ci-après : BCV) est propriétaire de la parcelle 238 de la Commune de
Vufflens-la-ville, située au lieu-dit "Moulin de la Palaz". Il s'agit
d'un bien-fonds de 8'635 m²; à teneur du plan général d'affectation de la
Commune de Vufflens-la-Ville, approuvé par le Conseil d'Etat du canton de Vaud
le 5 mars 1986 (ce dernier a encore approuvé des modifications au dit plan le
28 mars 1990), dite parcelle est affectée en zone artisanale.
On notera encore que
ce bien-fonds était propriété de Françoise Percy Davis, depuis le 2 décembre
1987; la BCV l'a acquis dans le cadre d'une vente forcée qui s'est déroulée le
7 octobre 1992, soit postérieurement à l'adoption de l'art. 6ter Cst. VD.
E.                    La BCV a formé
opposition au projet de PAC Venoge, dans le cadre de l'enquête publique. Par
décision du 28 août 1997, le Département des travaux publics de l'aménagement
et des transports (DTPAT); devenu depuis lors le Département des
infrastructures (ci-après : DINF); a écarté cette opposition. Dite décision
souligne que le périmètre 2 (couloirs de la Venoge et du Veyron) constitue
l'une des pièces maîtresse du dispositif de protection; elle rappelle que
l'ampleur du couloir, qui est de 30 m. de largeur au minimum, peut être étendu
en présence de circonstances particulières. Elle poursuit ainsi :
"Dans le cas particulier, cette parcelle
est située dans son entier dans la zone à risque d'inondation fort à moyen.
Bordée sur deux de ses côtés par une aire
boisée, sur un troisième côté par une route et sur le dernier par la Venoge et
le chemin qui l'en sépare, cette parcelle est, de plus, par le jeu des diverses
règles de distance, d'ores et déjà inconstructible sur une partie importante de
sa surface.
Enfin, l'aire boisée dont il vient d'être
question fait incontestablement partie d'un contexte paysager devant être
protégé."
Dite décision ajoute
encore une précision pour justifier le traitement distinct des parcelles 238,
respectivement 196, cette dernière étant sise de l'autre côté de la route
cantonale.
b) La BCV a ensuite
recouru sans succès auprès du Département des institutions et des relations
extérieures (ci-après : DIRE), lequel a statué par décision du 11 août 1999. Ce
dernier rappelle (consid. II b/aa) les objectifs généraux de la délimitation
des couloirs de la Venoge et du Veyron. S'agissant du risque d'inondation
invoqué par le DTPAT, cette décision indique ce qui suit :
"Les secteurs soumis à un risque
d'inondation fort à moyen correspondent généralement à des milieux naturels de
valeur. En outre, la protection des constructions et installations qui
pourraient y être édifiées est susceptible d'impliquer des interventions lourdes
sur le cours d'eau. Or, la limitation, voire la suppression, de ce type
d'intervention est manifestement un des objectifs qui peuvent être déduits de
l'art. 6ter CV. L'affectation de ces secteurs en zone protégée inconstructible
entre par conséquent dans le cadre du mandat constitutionnel."
S'agissant par
ailleurs de l'argument paysager, également évoqué par le DTPAT, le DIRE retient
que la parcelle 238 se trouve dans un secteur boisé qui possède indéniablement
une certaine valeur dans la mesure notamment où, pour l'essentiel, il a
conservé son caractère naturel (ibidem).
c) C'est cette
dernière décision que la BCV a entreprise au Tribunal administratif, par acte
du 1er septembre 1999, déposé par l'intermédiaire de l'avocat Denis Sulliger;
elle conclut en substance et avec dépens à la réforme de cette décision en ce
sens que seule la partie qui se trouve à une distance inférieure de 30 m. à la
limite des hautes eaux de la Venoge est colloquée dans le périmètre 2 du plan
d'affectation cantonal no 284.
Le Service de
l'aménagement du territoire, la Conservation de la faune, le Service des eaux,
sols et assainissement, ainsi que la Municipalité de Vufflens-la-Ville,
représentée par l'avocat Philippe Richard, ont conclu au rejet du recours; les
services précités ont au demeurant été invités à verser au dossier des éléments
complémentaires, sur lesquels on reviendra plus bas.
d) Le Tribunal
administratif a tenu audience à Vufflens-la-Ville le 1er mars 2000, en présence
des représentants des parties.
A cette occasion, le tribunal a procédé à une vision locale, laquelle
s'est déroulée après de fortes pluies; il a ainsi pu constater, alors que la
Venoge avait atteint un niveau proche de celui des hautes eaux, les
conséquences de crues dans ce secteur. En particulier, le cordon boisé qui
ceint la parcelle 238 à proximité de la dérivation du secteur de la Pale
présentait de nombreuses surfaces inondées; en revanche, on ne notait pas
encore la présence d'eau sur la parcelle 238 elle-même. La municipale Rossel a
indiqué avoir pu constater des inondations sur une partie de ce bien-fonds;
elle a présenté au tribunal des photographies dans ce sens.
La parcelle 238 se
présente comme une surface en nature de pré-champs, qui prend place à un niveau
inférieur à celui de la route cantonale qui la borde au nord-ouest; côté
Venoge, elle est bordée par un étroit cordon boisé, ainsi que par un chemin de
berge. Elle est pour le surplus enserrée par des surfaces forestières qui se
trouvent de part et d'autre du canal de la Pale, comme on l'a signalé déjà
ci-dessus. Elle est caractérisée par le fait qu'elle prend place dans un
secteur vierge de toute construction. Sur le plan paysager, il s'agit d'un
compartiment de terrain présentant un certain charme, les arbres de haute
futaie masquant au demeurant les zones villas sises à l'aval du village de
Vufflens-la-Ville, depuis la route cantonale. Le compartiment de terrain qui
s'offre à la vue au nord-ouest de la route cantonale - c'est-à-dire de l'autre
côté de celle-ci, par rapport à la parcelle 238 - est quant à lui marqué par de
nombreuses constructions, à caractère artisanal, notamment un hangar à
proximité du cours de la Venoge; on note également la présence d'une ancienne
scierie, ainsi que d'autres bâtiments qui se trouvent en zone artisanale, selon
la planification actuellement en vigueur et qui seront maintenus dans une zone
mixte (périmètre C "Moulin de la Palaz, ouest"). Par ailleurs, on
note la présence, vis-à-vis de l'extrémité nord de la parcelle 238, du
bien-fonds 196, qui accueille actuellement une maison d'habitation.
Lors de l'audience,
les représentants de la municipalité ont précisé que, parallèlement à
l'élaboration du PAC Venoge, les options de base retenues par les autorités
communales en relation avec le plan des zones avaient fortement évolué depuis
l'entrée en vigueur, le 5 mars 1986, du plan antérieur. Ainsi, la municipalité
a-t-elle proposé l'abandon d'une part importante de la zone artisanale qui
prévalait dans le secteur de la Palaz (pour la parcelle 238, notamment, mais
aussi de l'autre côté de la route cantonale), cela pour adopter une zone
protégée - correspondant au périmètre du couloir protégé du PAC Venoge - et une
zone de verdure; elle n'a maintenu une zone d'habitation individuelle que sur
la parcelle 196, déjà bâtie, bien-fonds qui se trouve jouxter immédiatement
d'autres surfaces largement bâties et affectées à la zone mixte du Moulin de la
Palaz, comme on l'a vu (au nord de la parcelle 196). La municipalité a encore
précisé que le projet de révision du plan des zones qui vient d'être décrit
brièvement devrait être soumis au Conseil communal de Vufflens-la-Ville au
courant du mois d'avril 2000; la recourante a indiqué pour sa part qu'elle
avait formé opposition à ce plan.
Considérant en droit:
1.                     a) La BCV est
propriétaire d'un bien-fonds actuellement colloqué en zone artisanale, qui se
verrait déclassé en application du projet de plan. La BCV peut ainsi
incontestablement se prévaloir d'un intérêt digne de protection au sens de
l'art. 37 LJPA, de sorte qu'elle a qualité pour recourir.
b) Le PAC litigieux a
été élaboré à la suite de l'adoption, par le souverain, de l'art. 6ter Cst VD;
à teneur de dite disposition:
"Le
cours, les rives et les abords de la Venoge sont protégés.
Un
plan d'affectation cantonal précise l'étendue de cette protection. Ce plan                    et
les dispositions accessoires comprennent toutes mesures utiles                                notamment
pour :
a)
assurer l'assainissement des eaux;
b)
maintenir et restaurer les milieux naturels favorables à la flore et à la   faune,
notamment la végétation riveraine;
c) classer
les milieux naturels les plus intéressants;
d)
interdire toute construction, équipement, installation ou intervention dont          la
réalisation irait à l'encontre des objectifs ci-dessus."
La recourante ne
paraît pas contester sérieusement que l'adoption de cette règle le 10 juin 1990
par le peuple vaudois constitue un élément nouveau, pouvant être considéré
comme une
"circonstance sensiblement modifiée"
au sens de
l'art. 21 al. 2 LAT, permettant une adaptation de la planification existante
(voir à ce sujet Aemisegger et al., Commentaire de la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire, Zurich, 1999, plus spécialement Thierry Tanquerel,
no 37 et 38 ad. art. 21 LAT, au sujet des changements législatifs; on peut
faire des remarques similaires à propos des art. 37 LEaux, 3 et 4 LACE évoqués
plus loin).
c) Le plan ici
litigieux comporte des restrictions au droit de la propriété de la recourante;
il convient ainsi de vérifier si celles-ci reposent sur une base légale,
répondent à un intérêt public et enfin sont conformes au principe de la
proportionnalité.
aa) S'agissant tout
d'abord du droit fédéral, on rappelle que, dans le cadre de leurs tâches
d'aménagement du territoire, les cantons et les communes soutiennent les
efforts qui sont entrepris aux fins notamment de protéger les bases naturelles
de la vie, telles que le sol, la terre, l'eau, la forêt et le paysage (art. 1er
al. 2a LAT). Selon l'art. 3 al. 2 LAT, le paysage doit en outre être préservé;
cette disposition précise qu'il convient notamment de tenir libre les bords des
lacs et des cours d'eau et de faciliter au public l'accès aux rives et le
passage le long de celles-ci (lit. c), ainsi que de conserver les sites
naturels et les territoires servant au délassement (lit. e). Par ailleurs,
selon l'art. 17 LAT, les zones à protéger comprennent les cours d'eau, les lacs
et leurs rives (lit. a), les paysages d'une beauté particulière (lit. b) ou
encore les monuments naturels (lit. c) et les biotopes dignes d'être protégés
(lit. d). Selon l'alinéa 2 de cette disposition, le droit cantonal peut
prescrire, au lieu de délimiter des zones à protéger, d'autres mesures
adéquates.
Le droit cantonal
comporte des règles similaires. Ainsi, l'art. 1er LATC indique que
l'aménagement du territoire tient compte des exigences découlant de la
protection des sites et des espaces naturels (al. 3). Selon l'art. 47 LATC, les
plans et les règlements d'affectation – il peut s'agir de plans d'affectation
communaux ou cantonaux – peuvent contenir des dispositions relatives aux
paysages, aux sites, aux rives de lacs et de cours d'eau (al. 2 ch. 2). L'art.
54 LATC, enfin, prévoit expressément la possibilité de délimiter des zones
protégées, qui peuvent être destinées en particulier à la protection des sites,
des paysages d'une beauté particulière, des rives de lacs et de cours d'eau
(al. 1, 1
ère
phrase); en outre, les mesures de protection adéquates peuvent
également être prescrites dans le cadre d'autres zones, définies aux art. 48,
50a, 51 et 52 LATC. On peut signaler également les règles de la loi du 10
décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites
(ci-après: LPNMS) et ses dispositions d'application (v. p. ex. art. 7 LPNMS).
Cette loi prévoit notamment la possibilité de procéder à des mesures de
classement de paysages ou de milieux naturels intéressants (art. 20 ss LPNMS);
il s'agit-là au demeurant d'un instrument qui présente toutes les
caractéristiques d'un plan d'affectation cantonal. L'art. 45 al. 2 lit. c
prévoit pour sa part expressément que l'Etat peut établir des plans
d'affectation cantonaux pour les paysages, les sites, les rives de lacs et de
cours d'eau (v. aussi art. 24 LPNMS).
Dans le souci d'être
complet, on signalera également l'art. 37 de la loi fédérale du 24 janvier 1991
sur les eaux (ci-après : LEaux; RS 814.20). Selon cette disposition, les cours
d'eau ne peuvent être endigués ou corrigés que si ces interventions s'imposent
pour protéger des personnes ou des biens importants (al. 1 lit. a) ou
permettent d'améliorer l'état d'un cours d'eau déjà endigué ou corrigé (lit. c;
on laissera de côté ici la lettre b, sans pertinence). Lors de telles
interventions, le tracé naturel des cours d'eau doit autant que possible être
respecté ou rétabli; les eaux et les rives doivent être aménagées de façon à ce
qu'elles puissent accueillir une faune et une flore diversifiées, que les
interactions entre eau superficielle et eau souterraine soient maintenues
autant que possible et enfin à ce qu'une végétation adaptée à la station puisse
croître sur les rives (al. 2). La loi fédérale du 21 juin 1991 sur
l'aménagement des cours d'eau (LACE; RS 721.100) complète les règles qui
précèdent et notamment l'art. 37 al. 1 lit. a précité. Selon l'art. 3 LACE, les
cantons assurent la protection contre les crues en priorité par des mesures
d'entretien et de planification (al. 1); si cela ne suffit pas, ils prennent
les autres mesures qui s'imposent telles que corrections, endiguement et bassin
de rétention des crues (al. 2). Lors de telles mesures, le tracé naturel des
cours d'eau doit être autant que possible respecté ou, à défaut, reconstitué
(cette disposition reproduit en outre des exigences similaires à celles de
l'art. 37 al. 2 LEaux, pour ces interventions). Ces dispositions sont
complétées, au niveau cantonal, par la loi du 3 décembre 1957 sur la police des
eaux dépendant du domaine public (ci-après LVPol). Quoi qu'il en soit, ce
dispositif légal, postérieur à l'entrée en vigueur du plan des zones
actuellement en force, comporte une approche de la gestion des cours d'eau plus
respectueuse de la nature et de l'environnement que par le passé. Pour le
surplus, les exigences qui découlent de ces derniers textes doivent bien
évidemment être prises en compte dans le cadre de la mise en oeuvre de l'art.
6ter Cst. VD, quand bien même cette disposition n'aurait pas pour objectif
propre la police des eaux dépendant du domaine public. En d'autres termes, le
principe de coordination vaut également dans le cadre de l'élaboration du PAC
Venoge; il convient ainsi d'y intégrer les préoccupations d'intérêt public
découlant par exemple de la LACE, laquelle prévoit précisément des mesures
d'aménagement pour prévenir les conséquences néfastes des crues.
bb) La conjonction de
la norme constitutionnelle précitée et des textes de droit fédéral et de droit
cantonal susmentionnés conduit à admettre que, sur le principe, la mesure
attaquée repose sur une base légale suffisante.
La recourante qualifie
toutefois l'affectation en zone protégée de la parcelle 238 de mesure de
classement, relevant de l'art. 6ter al. 2 lit. c. Or, ce bien-fonds, même s'il
a conservé un caractère naturel, ne saurait être considéré, selon elle, comme
faisant partie des milieux naturels les plus intéressants; à tout le moins,
cela n'a pas été démontré par les autorités intimées ou concernées. A cela, le
SAT rétorque, non sans raison, que l'on n'a pas affaire en l'occurrence à un
classement, mais seulement à la collocation de la parcelle en question dans une
zone de non bâtir; cette mesure peut reposer notamment sur l'art. 6ter al. 2
lit. b et d. Dans ce cadre, il s'agirait seulement de maintenir et restaurer
des milieux naturels favorables à la flore et à la faune, notamment la
végétation riveraine. La recourante considère que l'on joue en quelque sorte
sur les mots; selon elle, en effet, la mesure attaquée revient matériellement à
un classement de la parcelle 238.
Le tribunal constate
que l'inclusion de la parcelle 238 dans le périmètre du couloir protégé de la
Venoge entraîne son inconstructibilité et, partant, implique une restriction au
droit de propriété analogue à celle d'une mesure de classement, au sens
technique que lui donne la LPNMS. Il n'en reste pas moins que l'art. 6ter Cst.
VD (à son al. 2 lit. b et d) autorise des mesures, sans doute analogues à
celles d'un classement au sens formel, mais consistant essentiellement dans une
interdiction de construire visant d'autres buts que la seule préservation des
milieux naturels les plus intéressants. Au surplus, la règle constitutionnelle
reformule d'une certaine manière le principe de la proportionnalité à son al. 2
lit. c; ce principe s'est concrétisé, dans le cadre du plan, par le concept
d'une protection à géométrie variable. A cet égard, le plan a choisi d'accorder
une protection accrue essentiellement - si l'on fait abstraction des cours
d'eau eux-mêmes de la Venoge et du Veyron - aux couloirs entourant ces
derniers; ceux-ci sont composés en principe d'une bande de 30 mètres de chaque
côté à compter de la limite des hautes eaux. Cette protection accrue dans la
bande de 30 mètres n'étant au demeurant pas contestée, il reste ici à
déterminer si elle se justifie également à proximité immédiate, sur une
profondeur un peu plus importante, à savoir ici sur une profondeur de l'ordre
de 100 mètres environ au vu de circonstances porpres au bien-fonds en question.
On constate à vrai dire ici que la question de l'existence d'une base légale ne
fait ici en définitive guère de doute, le débat se déplaçant plutôt sur le
terrain du respect du principe de proportionnalité (v. ci-après consid. 2).
Le tribunal ne peut
ainsi pas faire sienne l'affirmation de la recourante selon laquelle la mesure
frappant la parcelle 238 serait dépourvue de base légale ou qu'elle serait
contraire à l'art. 6ter Cst. VD.
2.                     On examinera ci-après
simultanément l'exigence d'un intérêt public et celle du respect du principe de
la proportionnalité, s'agissant du déclassement projeté de la parcelle 238. On
rappellera encore que le principe de la proportionnalité se décompose lui-même
en trois règles.
aa) Selon la règle
d'aptitude tout d'abord, le moyen choisi doit être propre à atteindre le but
visé. Lorsque la loi laisse à l'autorité, comme en l'occurrence, le choix entre
diverses mesures pour lesquelles elle est également compétente, sa liberté est
restreinte, la sélection étant orientée par l'exigence d'une adéquation à la
fin d'intérêt public qui est poursuivie (v. notamment, s'agissant d'une norme,
l'exemple illustré par l'ATF 119 Ia 348, déjà cité, cons. 3b, dans lequel le
Tribunal fédéral a jugé qu'une loi genevoise réquisitionnant les logements
laissés vides de manière abusive, en situation de pénurie, était un moyen
propre à prévenir les crises et à en atténuer les effets lorsque ces dernières
sont inévitables; v. également ATF 118 Ia 394, cons. 4 et 5; cf. au surplus les
exemples cités par Moor, op. cit., pp. 418-420).
La règle de la
nécessité exige qu'entre plusieurs moyens, soit choisi celui qui porte
l'atteinte la moins grave aux intérêts privés. Selon cette dernière, une
restriction au droit de propriété ne doit pas imposer au propriétaire des
obligations qui vont au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre le but
d'intérêt public recherché (cf. Eric Brandt, Les plans, in L'aménagement du territoire
en droit fédéral et cantonal, Lausanne 1989, p. 78, références citées). Dès
lors, l'autorité concernée a l'obligation d'adopter la mesure la moins
incisive, c'est à dire celle qui est la moins préjudiciable au particulier pour
parvenir au but d'intérêt public visé (ATF 108 Ia 219-220; 110 Ia 33-34). Cela
dit, pour prendre l'exemple de l'expropriation formelle, cette règle ne
signifie pas que seul ce qui est absolument nécessaire puisse être exproprié,
le critère est plutôt celui d'une exécution raisonnable de l'ouvrage (v. Moor,
op. cit., vol. III, p. 403).
Enfin, le principe de
la proportionnalité stricto sensu ou de la subsidiarité limite le choix des
mesures administratives. Il s'agit de déterminer l'importance prise par la
mesure sur la situation de l'administré et d'examiner si le but atteint par
cette mesure n'exige pas de ce dernier des sacrifices excessifs. Cette règle
permet ainsi de mettre en balance les effets de la mesure sur l'administré et
le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (v. Moor, op. cit.,
vol. I, p. 421, références citées), ce en comparant la situation actuelle avec
l'utilisation possible de la parcelle résultant de l'adoption de la mesure (v.
sur ce point ATF 115 Ia 27, cons. 4 b, cc).
bb) La recourante
tient la motivation de la décision attaquée pour indigente. Force est de
relever que ce grief n'est pas dénué de pertinence, dès lors que les
considérations particulières relatives au cas de la parcelle 238 sont des plus
maigres (en tous les cas, la décision du DIRE n'apporte quasiment aucun
complément à celle de la décision sur opposition).
La décision sur
opposition relevait, de manière générale, qu'il pouvait se justifier, selon les
endroits, de délimiter le périmètre des couloirs de la Venoge et du Veyron sur
une largeur plus importante que 30 m, cela pour des raisons précises,
lesquelles ont fait l'objet d'un examen attentif au cas par cas; ces raisons
pouvaient avoir trait à des risques d'inondation, au rétablissement prévu à
l'endroit concerné du cours naturel du cours d'eau, à l'instauration d'une zone
de libre évolution de celui-ci, à la présence de biotopes ou d'éléments
naturels liés au cours d'eau, ou enfin, plus simplement, à la délimitation en
fonction de critères clairement lisibles sur le terrain. Cette décision fait
ici référence, tout d'abord, à l'examen effectué par le bureau Econat et aux
propositions élaborées par ce dernier; celles-ci ont ensuite fait l'objet
d'ajustements de la part des services de l'Etat, après discussion avec
l'autorité communale.
La recourante proteste
ici contre le caractère tardif de la présentation de ces motifs en procédure,
ce dont il faut prendre acte. Cependant, ces éléments supplémentaires - qui
découlaient d'une réflexion antérieure, mais peut-être ignorée de la recourante
- apparaissent en définitive, non pas comme une substitution de motifs, mais
néanmoins comme un complément de justification des mesures attaquées. Dans la
mesure où la recourante a pu s'exprimer à leur sujet, il n'y a au demeurant pas
de raison d'en faire abstraction; il convient ainsi que le tribunal procède à
leur examen.
aaa) Le bureau Econat
délimite en premier lieu le site à prendre en considération. A cet endroit,
l'élément marquant est constitué, hormis la Venoge, par une dérivation desservant
le Moulin de la Palaz; ce canal est entouré par un cordon boisé. La parcelle
238 se trouve ainsi entièrement ceinte par le cordon en question au nord et à
l'est; elle est bordée en outre par la route cantonale, au nord-ouest, ainsi
que par la Venoge et le boisement riverain de celle-ci, au sud-ouest.
La fiche descriptive
de la mesure no 3 établie par le mandataire précité indique au demeurant ce qui
suit :
"Fonctions du site
- Zone riveraine, site naturel refuge pour une
flore et faune spécialisées.
- Corridor d'échange de faune.
- Eléments paysagers importants pour la commune.
- Activités humaines : surface agricole et quartier d'habitations villageoises.
Problèmes identifiés
- Forte érosion sur les berges; capacité
d'écoulement du lit insuffisante en cas de fortes crues.
- Artificialisation du  milieu riverain; cordon boisé trop étroit.
- Diverses infrastructures empiétant sur le couloir riverain; elles doivent
notamment être protégées en cas de crues.
- Tronçon peu favorable pour les échanges de la grande faune.
Objectifs de la mesure
- Gérer l'écoulement des eaux en cas de crues.
- Limiter l'importance des mesures de protection des eaux à prendre pour
protéger les lieux et les terres.
- Rétablir des conditions suffisantes pour permettre les échanges de faune le
long des berges.
Interventions proposées
- Elargissement du lit de la Venoge (côté rive
droite). La nécessité de ces travaux devra être confirmée par les études en
cours (SEPE).
- Renforcement du cordon boisé riverain à entourer d'une zone-tampon de
protection (prairie de fauche).
- Plan de gestion forestier prévoyant notamment le rajeunissement des arbres de
futaie menacés par l'érosion hydraulique.
- Aménagement des berges du pont routier (actuellement, plans inclinés bétonnés
peu favorables aux échanges de faune). Par ex.: par l'aménagement de buses
latérales dans le remblai.
- Adaptation du plan de zone communal aux objectifs définis ci-dessus;
exclusion des surfaces constructibles situées à l'intérieur du couloir
riverain."
Au surplus, les études
effectuées sous l'égide du Département de génie rural de l'Ecole polytechnique
fédérale par l'Institut d'aménagement des terres et des eaux (ci-après : IATE)
ont confirmé que la parcelle 238 se trouve dans un secteur à risque moyen
d'inondation, cela même après réalisation des mesures d'interventions urgentes
proposées par les auteurs du rapport (voir document de l'IATE intitulé : Etude
des dangers liés aux inondations et à l'érosion; synthèse, actions
prioritaires, principes de gestion, annexe 4 chiffre 1401 B). Le rapport
intitulé "Etude des dangers liés à l'érosion", qui établit un
diagnostic à court et moyen termes (établi lui aussi par l'IATE) indique encore
en annexe J, fiche C18, que les potentialités d'effondrement des berges et d'évolution
du tracé sont très importantes sur le tronçon canalisé de la Venoge à la Pale.
Il suggère en conséquence, si nécessaire, l'élargissement du lit de la Venoge
en rive droite, afin d'augmenter le gabarit d'écoulement.
bbb) Au vu de ces
différents éléments, il apparaît que l'inclusion de la parcelle 238 dans le
périmètre 2 (couloir de la Venoge) répond à un intérêt public, qui relève tout
à la fois de la protection de la nature, au sens large (art. 6ter al. 2 lit. b
et d Cst. VD) et d'impératifs de police des eaux (art. 37 LEaux, 3 LACE et
LVPol), les préoccupations de cette nature ne devant pas être ignorées dans la
mise en oeuvre du mandat constitutionnel découlant de l'initiative "Sauver
la Venoge".
ccc) La nouvelle
affectation prévue pour la parcelle 238 constitue l'un des moyens retenu pour
l'exécution de la mesure 3 élaborée par le bureau Econat, laquelle comportait
déjà une proposition dans le sens d'un déclassement. On peut d'ailleurs
observer que cette mesure 3 a été reprise sans modification significative par
les auteurs du plan.
La première
question à résoudre, au regard de la règle d'aptitude (soit le premier élément
du principe de la proportionnalité) est de vérifier que cette mesure précitée
est propre à atteindre les buts d'intérêt public visés. Pour procéder à cet
examen, il faut cependant prendre en compte l'ensemble des mesures proposées,
qui forment un tout; au demeurant les autres mesures que celles qui découlent
du PAC ici litigieux apparaissent en effet, a priori, comme réalisables, de sorte
que l'on ne saurait en faire abstraction et considérer en conséquence que les
objectifs fixés ne peuvent être atteints. On a vu également que l'art. 3 LACE
préconise de lutter contre les crues en priorité par des mesures d'aménagement
et d'entretien; en d'autres termes, le législateur privilégie les mesures de
planification, telle celle litigieuse en l'espèce, pour la réalisation
d'objectifs de police des eaux. L'idée est de prévenir, par le biais de
solutions relevant de l'affectation, la nécessité de recourir à des
interventions sur les cours d'eau plus lourdes de conséquences pour la faune,
la flore et la nature (notamment des corrections de cours d'eau). Dans le cas
d'espèce, les auteurs du plan - s'ils ont envisagé des mesures d'ajustement des
corrections existantes (en rive droite de la Venoge, pour en élargir le lit) -
ont voulu éviter en revanche que la nécessité se fasse sentir ultérieurement
(en raison de constructions sur la parcelle 238) de prendre de nouvelles
mesures de correction, plus incisives celles-là, pour la protection de biens
importants. En outre et surtout l'interdiction de construire prévue sur la
parcelle 238 paraît à même d'assurer dans une très large mesure la préservation
d'un milieu favorable à la faune, en le mettant à l'abri de pressions humaines
diverses (constructions; trafic, perturbations liées à ce dernier, tel que
dérangement dû aux phares de voiture). Ainsi, au regard de la règle d'aptitude,
il n'est pas véritablement douteux que la mesure querellée soit adéquate.
ddd) Sous l'angle de la règle de nécessité, il y a lieu d'examiner si
les autorités en charge du dossier disposent d'autres solutions que celles
retenues, notamment s'agissant de l'affectation de la parcelle 238, ou si
d'autres mesures moins contraignantes permettaient d'atteindre des objectifs
semblables. La recourante fait par exemple valoir qu'une partie de son
bien-fonds aurait sans doute pu être laissé en zone constructible.
Celle-ci conteste
l'affirmation de l'ex-DTPAT selon laquelle, en raison de diverses contraintes,
la parcelle 238 serait d'ores et déjà pratiquement inconstructible; elle a en
effet fourni un plan, dont il résulte que, toutes déductions opérées (y compris
celle liée à une bande riveraine de la Venoge de 30 m.), il subsisterait des
possibilités de construire sur une surface de 5'000 m² environ. Il reste que la
parcelle 238 ne saurait être découpée aisément en divers compartiments, les uns
grevés d'une interdiction de bâtir, les autres étant laissés au contraire en
surface constructible. Celle-ci constitue en effet un ensemble naturel
cohérent, dans ses diverses composantes. Elle forme en effet en quelque sorte
un espace clos par divers boisements, lesquels se prolongent et se complètent
dans leur fonctions naturelles, permettant par exemple la prospérité de
diverses espèces. A cet égard, il ne serait pas judicieux d'autoriser, à
proximité de la route cantonale, soit à bonne distance des cordons boisés,
l'implantation d'installations susceptibles d'accroître la pression humaine
dans ce secteur au détriment notamment de la faune. Une telle solution aurait
en outre pour inconvénients d'entraîner une rupture au plan paysager. Enfin, la
création d'une petite zone à bâtir isolée dans ce compartiment de terrain ne se
justifierait pas non plus.
La recourante fait
valoir, il est vrai, la situation de la parcelle 196, qui se trouve de l'autre
côté de la route cantonale, au nord de la parcelle 238. A cet endroit, le PAC a
en effet maintenu une zone à bâtir à prescriptions spéciales et le futur plan
des zones communal maintient une affectation en zone d'habitation individuelle.
Une telle différenciation n'est toutefois pas dépourvue de fondement; la
parcelle 196, en effet, est aujourd'hui bâtie et elle doit bénéficier de la
garantie des situations acquises (voir, pour une situation similaire, ZBl 2000,
89, spéc. consid. 5); par ailleurs, le compartiment de terrain dans lequel se
trouve la parcelle 196 apparaît comme moins marqué par les éléments naturels
environnants, puisqu'il jouxte la future zone mixte, sise immédiatement au nord
et déjà largement bâtie. Dans ces conditions, l'autorité d'aménagement n'a pas
abusé de son pouvoir d'appréciation en prévoyant une zone à bâtir pour la
parcelle 196 et les parcelles avoisinantes au nord, tout en excluant toute construction
sur la parcelle 238.
En conclusion sur ce
point, le tribunal retient que la règle de nécessité est respectée également
par la mesure litigieuse.
eee) Il reste encore à
examiner si, au regard de la règle de proportionnalité au sens étroit, la recourante
ne doit pas se voir imposer un sacrifice excessif au regard des buts d'intérêt
public poursuivis.
La protection des
milieux naturels à proximité du lit de la Venoge constitue un but d'intérêt
public important, puisque aussi bien cet objectif a obtenu une consécration
dans la constitution cantonale. Au demeurant, s'agissant de la protection d'une
bande minimale de 30 mètres de part et d'autre du cours de la Venoge, la
question du caractère excessif de la protection ne se pose pratiquement pas; une
telle mesure apparaît en quelque sorte comme minimale pour respecter les voeux
du constituant. S'agissant du solde de la parcelle 238, le tribunal constate
que sa valeur, au regard des objectifs poursuivis par l'art. 6 Cst. VD, est
similaire au couloir de 30 mètres; cela résulte notamment du fait qu'elle est
entièrement comprise dans le périmètre délimité par une dérivation de la
Venoge, dont l'état naturel a jusqu'ici été préservé. On ne saurait dès lors
retenir que la valeur naturelle du secteur en question apparaît comme
négligeable, voire doit être relativisée au point de céder le pas devant
l'intérêt privé de la recourante au maintien de l'affectation existante. Ainsi,
quand bien même la perte pour la recourante des possibilités de bâtir dont elle
bénéficiait par le passé apparaît comme très lourde de conséquence, l'on ne
saurait pour autant considérer qu'elle subit de ce fait un préjudice excessif,
qui rendrait la mesure attaquée disproportionnée (on laissera ici de côté la
circonstance relative à l'acquisition par la recourante du bien-fonds après
l'adoption de la règle constitutionnelle; celle-ci a pu en effet se trouver
face à certaines contraintes, soit dans la situation de devoir acquérir le
bien-fonds pour éviter des pertes plus importantes sur ses créances
hypothécaires).
3.                     Il découle des
considérations qui précèdent que le PAC Venoge, en tant qu'il prévoit d'inclure
la totalité de la parcelle 238 dans le couloir de protection de la Venoge, doit
être confirmé, le recours étant dès lors rejeté.
Cela étant, la
recourante devra supporter l'émolument d'arrêt et n'aura pas droit à des dépens
(art. 55 al. 1 LJPA).
Quant à l'Etat de
Vaud, il n'aura pas droit à des dépens, même s'il est intervenu à la procédure
par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel; on doit en effet retenir
qu'il était en mesure de procéder en l'espèce sans le concours d'un conseil.
Quant à la Commune de Vufflens-la-Ville, qui n'a pas conclu à l'allocation de
dépens, quand bien même elle était également assistée d'un conseil, il faut
constater qu'elle s'est bornée à des interventions limitées, en appui de la
position cantonale; cela ne justifie pas, en équité, l'allocation de dépens
(art. 55 al. 3 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision
rendue sur recours le 11 août 1999 par le Département des institutions et des
relations extérieures est maintenue.
III.                     L'émolument
d'arrêt, par 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de la
Banque Cantonale Vaudoise.
IV.                    Il n'est pas
alloué de dépens.
ft/pe/Lausanne, le 13 mars 2000
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Dans la mesure où le présent arrêt
applique le droit fédéral, il peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa
notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le
recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation
judiciaire (RS 173.110)