vd_omni · PS.2006.0183 · 2006-12-12 · fr

X./Caisse cantonale de chômage, Office régional de placement de la Riviera | L'assuré qui annonce une perte de travail à temps partiel en raison de la perte d'un des emplois exercé à concurrence d'une activité à plein temps est réputé rechercher un emploi à plein temps. Le recourant, qui conservait un emploi à 60 % jusqu'en mars, s'est de bonne foi annoncé comme chômeur partiel en demandant une indemnisation correspondant à sa perte de travail à 40% lors de son inscription au chômage en janvier, et a modifié son inscription pour s'annoncer comme chômeur à 100% seulement à partir de mars. La caisse ayant admis son inscription à 40% en janvier en toute connaissance de cause et sans faire de réserve, elle ne pouvait ensuite refuser de lui verser des indemnités en janvier et février sous prétexte qu'il aurait refusé de s'inscrire au chômage à 100% dès le mois de janvier et que son salaire à 60% pris en compte comme gain intermédiaire était supérieur au montant de son gain assuré à 40%.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 12.12.2006 PS.2006.0183

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du
12 décembre 2006
Composition
M. François Kart, président; MM. Marc-Henri Stoeckli et
Guy Dutoit, assesseurs; Sophie Yenni Guignard, greffière.
Recourant
X.________,
à ********,
Autorité
intimée
Caisse cantonale de chômage
,
Autorité concernée
Office régional de placement de la
Riviera
.
Objet
Indemnité de chômage
Recours X.________ c/ décision sur opposition de la Caisse
cantonale de chômage du 17 août 2006 (droit à l'indemnité de chômage)
Vu les faits suivants
A.
Ensuite de la perte de son emploi à 40% auprès de
Y.________, X.________ a revendiqué le versement de l'indemnité de chômage à
partir du 1
er
janvier 2006 en mentionnant dans le formulaire de demande
d'indemnités qu'il était disposé à travailler à 40%. Lors de son premier
entretien conseil avec l'Office régional de placement de la Riviera (ci-après
l'ORP) le 6 janvier 2006, il a indiqué qu'il exerçait en parallèle une activité
à 60% pour le compte de Z.________, que cette activité se poursuivait jusqu'au
28 février 2006 et qu'il serait ensuite au chômage à 100%.
B.
X.________ s'est inscrit comme demandeur d'emploi à 100% le
1
er
mars 2006.
C.
Par décision du 30 mars 2006, la caisse cantonale de
chômage (ci-après la caisse) a nié le droit à l'indemnité de chômage de X.________
du 1
er
janvier au 28 février 2006, au motif que le gain
intermédiaire réalisé auprès de Z.________ durant cette période était supérieur
au gain assuré calculé sur la base de son activité à 40%. Par décision distincte
du même jour, la caisse a demandé la restitution des indemnités versées à tort
en janvier et février 2006, à raison de 2'731.50 francs.
D.
X.________ a fait opposition à ces deux décisions par
courrier adressé à la caisse le 4 avril 2006, en concluant à leur annulation.
En substance, il expliquait qu'il avait demandé le versement des indemnités de
chômage à 40% en janvier et février 2006 pour compléter son activité à 60% chez
Z.________, qu'il avait toujours voulu s'assurer un taux d'activité de 100%, et
que la caisse avait considéré à tort qu'il désirait travailler seulement à 40%;
il faisait encore valoir que ni l'ORP ni la caisse n'avaient été en mesure de
lui expliquer clairement quel serait le calcul de ses indemnités s'il
s'inscrivait au chômage à 40%.
E.
Dans le cadre du traitement de l'opposition, la caisse a
demandé par courrier du 12 juillet 2006 à l'ORP de se déterminer sur le taux
d'aptitude au placement de X.________ du 1
er
janvier au 28 février
2006. L'ORP s'est déterminé par courrier du 21 juillet 2006 en indiquant que l'aptitude
au placement de X.________ à 40% durant les mois de janvier et février 2006
était sans équivoque, que l'assuré avait refusé de s'inscrire à 100% sans tenir
compte des conseils de l'ORP ni de la caisse, et qu'il avait été averti des
conséquences. Il se référait notamment aux procès-verbaux d'entretien versés au
dossier, dont on reproduit ci-dessous les extraits suivants:
"Procès-verbal de l'entretien-conseil du 06.01.06
(..) L'assuré
travaille encore auprès de la société Z.________ à Vevey à raison de 60%.
Néanmoins il
prévoit la fin de cet emploi pour fin février en raison des difficultés que
rencontre l'entreprise. Pour l'instant, l'assuré ne veut pas être inscrit à
100% en GI pour le poste actuel, il demande expressément une inscription à 40%.
Situation à revoir fin février 06. (…)
Procès-verbal de l'entretien-conseil du 22.02.06
Tél. avec la
caisse de chômage au sujet du taux de placement.
Après analyse
de la situation du DE, il s'avère qu'il serait préférable d'inscrire le DE à
100% dès le 01.01.06 (comme proposé lors du premier entretien-conseil) de ce
fait Mme A.________ de la Caisse prendra contact avec le DE pour lui expliquer
les motifs du changement.
22.02.06 /
12.34
Réponse de la caisse. l'assuré veut rester inscrit à 40%
jusqu'à nouvel avis.
Procès-verbal de l'entretien-conseil du 01.03.06
L'assuré
passe à la réception pour demander le changement de taux d'activité dans
plasta: depuis le 01.03.2006 est disponible à 100%. Plusieurs fois je lui pose
la question si c'est bien à partir du 01.03.2006. A chaque fois me répond oui.
Lui dis le risque de ne rien toucher pour les mois de janvier et février 06.
Procède à la modification Plasta (…)"
F.
Par décision du 17 août 2006, la caisse a rejeté
l'opposition de X.________ et confirmé la décision attaquée. Elle retenait
d'une part que l'assuré ne pouvait pas prétendre à des indemnités de chômage
aux mois de janvier et février 2006 puisque ses revenus étaient supérieurs à
son gain assuré durant cette période, et d'autre part que la taux d'aptitude au
placement n'était pas modifiable, puisque l'assuré avait refusé en toute
connaissance de cause de s'inscrire à 100%.
G.
X.________ a recouru contre cette décision auprès du
Tribunal administratif le 23 août 2006, en concluant à son annulation, et
subsidiairement à la remise de l'obligation de restituer. A l'appui de son
recours il reprenait et complétait les arguments développés lors de son
opposition. Il relevait notamment qu'il était absurde de soutenir qu'il était
disposé à travailler seulement à 40%, qu'il avait toujours été disponible à
100%, ainsi qu'en attestaient les preuves de ses recherches d'emploi des mois
de janvier et février 2006, et qu'il lui avait paru logique de demander une
indemnisation correspondant à la perte de travail subie, laquelle était de 40%;
il contestait en outre avoir reçu des informations claires et complètes.
H.
La caisse a répondu le 11 octobre 2006 en concluant au
rejet du recours. Elle relevait notamment qu'il ressortait des pièces au
dossier que X.________ avait sciemment et en toute connaissance de cause opté
dans un premier temps pour ne pas s'inscrire à 100%, que son aptitude au
placement à 40% avait été confirmée par l'ORP et qu'elle ne pouvait modifier
cette décision.
I.
L'ORP a transmis son dossier le 7 septembre 2006 en
concluant également au rejet du recours.
J.
X.________ a déposé des déterminations complémentaires le
25 octobre 2006, auxquelles la caisse et l'ORP ont répondu les 2 et 3 novembre
2006.
K.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
L.
Les arguments respectifs des parties seront repris
ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
Déposé dans le délai de 30 jours prévu à l'art. 60 al. 1
de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des
assurances sociales (LPGA), le recours satisfait en outre aux autres conditions
de forme, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
Est en premier lieu litigieuse la décision par laquelle la
caisse a nié le droit du recourant à l'indemnité de chômage en janvier et février
2006 au motif que son gain assuré à 40% était inférieur au salaire provenant de
son activité à 60%. Le recourant conteste cette interprétation en faisant
valoir qu'il s'est annoncé comme chômeur partiel du 1
er
janvier au
28 février 2006 parce qu'il avait perdu l'un de ses emplois à temps partiel,
qu'il a toujours été dans son intention de travailler à temps complet et que
dans la mesure où la caisse tient compte de son activité à 60% comme d'un gain
intermédiaire, il convient de calculer ses indemnités par rapport à un gain
assuré à 100%.
3.
a) Selon l'art. 8 al. 1
er
de la loi
fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en
cas d'insolvabilité (LACI), l'assuré a droit à l'indemnité de chômage notamment
s'il est partiellement sans emploi, s'il a subi une perte de travail à prendre
en considération et s'il est apte au placement. Est réputé partiellement sans
emploi aux termes de l'art. 10 al. 2 LACI (a) celui qui n'est pas partie à un
rapport de travail et cherche à n'exercer qu'une activité à temps partiel ou
(b) celui qui occupe un emploi à temps partiel et cherche à le remplacer par
une activité à plein temps ou à le compléter par une autre activité à temps
partiel. Est apte au placement le chômeur qui est disposé à accepter un travail
convenable et est en mesure et en droit de le faire (art. 15 al. 1er LACI).
L'aptitude au placement comprend ainsi deux éléments : la capacité
de travail d'une part, c'est-à-dire la faculté de fournir un travail
- plus précisément d'exercer une activité lucrative salariée - sans
que l'assuré en soit empêché pour des causes inhérentes à sa personne, et
d'autre part la disposition à accepter un travail convenable au sens de
l'art. 16 LACI, ce qui implique non seulement la volonté de prendre
un tel travail s'il se présente, mais aussi une disponibilité suffisante quant
au temps que l'assuré peut consacrer à un emploi et quant au nombre des
employeurs potentiels.
La jurisprudence a précisé que l’aptitude au
placement n’est pas sujette à fractionnement, en ce sens qu’il n'existe pas de
situations intermédiaires entre l’aptitude et l’inaptitude au placement - par
exemple une aptitude seulement partielle (v. notamment arrêt TFA non publié du
12 mai 2004, C.287/2003; TA, arrêt PS.2004.0105 du 1
er
novembre 2004).
En cas notamment de chômage partiel, il convient en particulier de distinguer
entre l'aptitude au placement et la perte de travail à prendre en
considération. Ainsi c’est sous l’angle de la perte de travail à prendre en
considération qu’il faut, le cas échéant, tenir compte du fait qu’un assuré au
chômage ne peut ou ne veut travailler à plein temps. Par exemple, s’il exerçait
une activité à plein temps avant le chômage et qu’il ne désire ensuite
travailler qu’à mi-temps, l‘assuré subit une perte de travail de moitié
seulement, qui se traduit par la prise en considération de la moitié également
de son gain assuré (ATF 126 V 126 cons. 2). A l'inverse, l'assuré qui annonce
une perte de travail partielle en raison de la diminution d'une activité
précédemment exercée à temps complet, ou suite à la perte d'un des emplois à
temps partiel exercé à concurrence d'une activité à plein temps, est réputé
rechercher un emploi à plein temps. Dans ce cas, l'activité résiduelle
conservée par l'assuré inscrit en tant que demandeur d'emploi et faisant
contrôler son chômage doit être traitée sous l'angle du gain intermédiaire
conformément à l'art. 24 al. 1er LACI (cf. pour un cas d'application
PS.1996.0248 du17 avril 1997). Si l'assuré n'est disposé à accepter qu'un
travail à temps partiel, on pourra admettre son aptitude au placement dans le
cadre d'une perte de travail partielle. Il appartiendra alors à l'assuré de
démontrer sa disponibilité pour un emploi à temps partiel en effectuant des
recherches d'emploi adéquates (cf. arrêt TFA non publié du 12 mai 2004,
C.287/2003).
b) En l'occurrence, il n'est pas contesté que le
recourant s'est trouvé au chômage ensuite de la perte d'un de ses emplois à
temps partiel. Il n'est pas non plus contesté qu'avant la perte de son emploi à
temps partiel, le recourant travaillait à temps complet en étant occupé à
raison de 40% chez Y.________ et 60% chez Z.________. Enfin, il résulte
clairement des pièces au dossier que le recourant n'entendait pas réduire son
activité à 40%, mais qu'il pensait obtenir le versement des indemnités de
chômage partielles pour compenser la perte de son emploi à 40% jusqu'à la fin
de son contrat à 60%, et qu'à partir du 1er mars 2006 il serait disponible à
100% (cf. procès-verbal de l'entretien conseil du 6 janvier 2006). Au
demeurant, on ne voit pas pour quel motif il aurait revendiqué l'indemnité de
chômage en continuant à travailler 60% s'il entendait réellement réduire son
taux d'activité à 40%. Il faut donc admettre que le recourant exerçait durant
la période litigieuse une activité à 60% qu'il cherchait à compléter jusqu'à
concurrence d'un plein temps. Il se trouvait donc partiellement sans emploi au
sens de l'art. 10 al. 2 let. b LACI, et subissait une perte de travail à
prendre en considération au sens de l'art. 5 OACI. Enfin, sous l'angle de
l'aptitude au placement, on ne saurait considérer que le recourant était inapte
au seul motif qu'il désirait conserver son emploi auprès de Z.________ durant
les mois de janvier et février 2006, sachant que cette activité devait de toute
manière se terminer à la fin du mois de février 2006. En effet, selon la jurisprudence,
une personne partiellement au chômage ne saurait être déclarée inapte au
placement seulement parce qu'elle n'est pas prête à abandonner une activité exercée
à temps partiel au bénéfice d'une autre activité, hypothétique, plus étendue
(cf. ATFA C.287/2003 précité consid. 3 et réf.) Le recourant remplissait donc les
conditions susmentionnée pour avoir droit à l'indemnité de chômage.
c) Inscrit en qualité de demandeur d'emploi et
faisant contrôler son chômage, le recourant a obtenu par son activité
résiduelle un revenu qui doit être traité sous l'angle du gain intermédiaire au
sens de l'art. 24 al. 1
er
LACI. Selon cette disposition, est en
effet réputé intermédiaire tout gain que le chômeur retire d'une activité
salariée ou indépendante durant une période de contrôle. Or en cas de gain
intermédiaire, l'indemnité de chômage doit être calculée en fonction de la
perte de gain subie et non pas de la perte de travail comme prévu à l'art.11
LACI. Ainsi la jurisprudence a-t-elle précisé qu'un chômeur partiel dans la
situation du recourant ne saurait prétendre à des indemnités de chômage lorsque
le revenu qu'il tire de son activité lucrative dépendante et résiduelle satisfait
aux conditions d'un travail convenable, et notamment excède le montant de
l'indemnité légale maximale (en l'espèce 80% de la perte de gain prise en
considération) qu'il pourrait toucher en cas de chômage complet (v. notamment
arrêt TFA non publié du 22 septembre 1996, C 90/95, ATF 121V 353, arrêt TA
PS.1996.0248 du 17 avril 1997). Il en résulte que pour la période litigieuse,
le recourant avait droit à une compensation correspondant à 80% de la perte de
gain déterminante, soit la différence entre le revenu de son activité à 60%,
pris en compte à titre de gain intermédiaire, et le gain assuré calculé sur la
base de la totalité des revenus qu'il obtenait avant son chômage, soit des
revenus correspondant à une activité à 100%. Partant, c'est à tort que la
caisse a nié son droit aux indemnités pour les mois de janvier et février 2006
en tenant compte d'un gain assuré calculé sur sa seule activité à 40%.
4.
La caisse expose que le recourant aurait délibérément pris
le risque de perdre son droit aux indemnités de chômage en refusant de modifier
son inscription et d'annoncer un taux de disponibilité au placement de 100% dès
le 1
er
janvier 2006. Selon elle, en ignorant les avertissements qui
lui ont été adressés et en persistant à demander son inscription au chômage à 40%
en janvier et février 2006, le recourant aurait volontairement renoncé à
percevoir des indemnités de chômage complètes, de sorte que l'hypothèse d'un
malentendu serait exclue. Le recourant pour sa part invoque sa bonne foi et le
fait qu'il aurait été informé de manière inexacte et incomplète.
a) Selon l'art. 27 LPGA, les assureurs et les
organes d'exécution des diverses assurances sociales, dans les limites de leur
domaine de compétence, sont tenus de renseigner les personnes intéressées sur leurs
droits et obligations (alinéa 1). Par ailleurs, chacun a le droit d'être
conseillé, en principe gratuitement, sur ses droits et obligations; sont
compétents pour cela les assureurs à l'égard desquels les intéressés doivent
faire valoir leurs droits ou remplir leurs obligations (alinéa 2). Dans le
domaine de l'assurance-chômage, ces principes sont concrétisés à l'art. 19a
OACI en vertu duquel les organes d’exécution renseignent les assurés sur leurs
droits et obligations, notamment sur la procédure d’inscription et leur
obligation de prévenir et d’abréger le chômage.
aa) Le devoir d'information institué par l'art. 27
al. 1er LPGA porte sur les droits et devoirs des personnes concernées. Il doit
leur permettre d'accomplir les démarches qui s'imposent à eux (Kieser,
ATSG-Kommentar, Zurich/Bâle/Genève 2003, § 7-9, ad art. 27, p. 317). Cette
disposition peut être comprise comme une obligation générale et permanente de
renseigner, indépendante de la formulation d'une demande par les personnes
intéressées. Elle peut notamment être satisfaite par le biais de brochures,
fiches ou instructions (FF1999 II/2 p. 4229). Le but de cette disposition est
double : préserver l'existence matérielle d'individus après la survenance
du risque assuré, d’une part, limiter le phénomène de l'exclusion dont les
composantes tiennent à la fois à l'ignorance par l'assuré de ses droits et à la
complexité croissante des formalités administratives, d’autre part (Kieser, op.
cit., § 7 ad art. 27, p. 317; Locher, Grundriss des Sozialversicherungsrechts,
Berne 2003, p. 430). Ainsi, renversant en quelque sorte la présomption selon
laquelle « nul n'est censé ignorer la loi » ou « nul ne saurait
tirer avantage de sa propre ignorance du droit », le devoir d'informer
l'assuré lorsque celui-ci est manifestement incapable de comprendre seul la
loi, voire en ignore l'existence, découle du principe de la bonne foi qui,
appliqué à l’autorité, a la portée d’une garantie constitutionnelle (R. Spira,
Du droit d’être renseigné et conseillé par les assureurs et les organes
d’exécution des assurances sociales, in SZS 2001 pp. 530-531).
En vertu de ce principe, l'administration est,
malgré un texte légal contraire, liée par les renseignements inexacts qu'elle
fournit à l'administré, et a fortiori par les assurances qu'elle lui donne:
elle sera tenue de s'y conformer ou de réparer de quelque autre manière le
préjudice subi par celui qui s'est fié à ce qu'elle a dit. Ainsi, en créant une
apparence de droit sur laquelle l'administré se fonde pour adopter un comportement
qu'il considère dès lors comme conforme au droit, l'autorité est liée par les
conséquences qui peuvent être raisonnablement déduites de son activité ou de sa
passivité ; elle sera liée si l'administré, sachant qu'elle est au
courant, peut de bonne foi conclure de son mutisme qu'elle considère la
situation comme régulière (Moor, Droit administratif, vol. I, ch. 5.3.2.1 et
5.3.2.2).
b) En l'espèce, il n'est pas contesté, ni d'ailleurs
contestable, que le recourant s'est annoncé comme un chômeur partiel, en
demandant la compensation de sa perte de travail à 40%. Il résulte en outre
clairement des pièces au dossier, et notamment des procès-verbaux
d'entretien-conseils consignés par l'ORP, que le recourant n'a à aucun moment
indiqué qu'il entendait réduire son activité à 40%. Il a d'ailleurs démontré
qu'il recherchait un emploi à temps complet, puisqu'il était prêt à accepter
immédiatement un travail à temps partiel en complément de son activité à 60%,
et qu'il a effectué durant la période litigieuse des offres d'emploi aussi bien
pour des postes à temps partiel que pour des postes à temps complet. En
réalité, force est de constater qu'on est bien en présence d'un malentendu. En
effet, selon les indications concordantes de toutes les parties, le recourant
ne souhaitait pas "déranger son employeur" en lui faisant remplir des
attestations de gain intermédiaire pour les mois de janvier et février 2006,
raison pour laquelle il aurait demandé à être inscrit au chômage à 40%. Il
pensait manifestement pouvoir distinguer dans sa demande d'indemnités de
chômage entre son temps partiel chômé et son temps partiel actif, et que le
temps partiel actif ne serait pas pris en compte du point de vue de son droit
aux indemnités de chômage. A l'évidence, sa demande était fondée sur une
méconnaissance du statut de chômeur partiel au sens des dispositions
mentionnées ci-dessus. Quoiqu'il en soit, on constate que ni l'ORP ni la caisse
n'ont fait en sorte de dissiper cette confusion. L'ORP a en effet procédé à
l'inscription du recourant à 40% à l'issue de l'entretien du 6 janvier 2006
sans émettre de réserve, et le formulaire remis par la caisse au recourant le 9
janvier 2006 porte une mention manuscrite indiquant qu'il n'est pas nécessaire
de produire les attestations du second employeur, soit en l'espèce Z.________. Peu
importe que les autorités aient tenté par la suite de corriger leur erreur en
proposant au recourant de modifier son inscription et d'annoncer son chômage à
100% dès le 1
er
janvier 2006. Les procès-verbaux consignés par l'ORP
auxquels se réfère la caisse ne démontrent en effet nullement que le recourant
aurait été clairement informé que son inscription à 40% relevait d'un
malentendu et qu'elle ne correspondait en réalité pas à son statut. Il ne
pouvait en conséquence se rendre compte de son erreur, et pouvait de bonne foi
penser qu'en restant inscrit à 40%, son gain assuré serait calculé sur la base
de ce taux d'activité et que les revenus de son activité restante à 60% ne
seraient pas pris en compte, ce qui lui permettrait d'obtenir des indemnités de
chômage. Les seules indications portées au procès-verbal du 1
er
mars
2006 selon lesquelles le recourant aurait été avisé qu'il risquait de perdre
son droit aux indemnités pour les mois de janvier et février 2006 ne sont pas suffisantes
pour admettre qu'il aurait été informé de façon complète et exacte. Elles
n'indiquent ainsi nullement qu'il lui aurait été expliqué à ce moment-là que
son activité à 60% serait prise en compte comme gain intermédiaire et que son
gain assuré serait calculé sur la base des revenus de son activité à 40%. Dès
lors, le recourant doit être protégé dans sa bonne foi, et la caisse ne saurait
lui opposer son refus de modifier le taux d'inscription au chômage avant le 1
er
mars 2006 pour justifier la décision attaquée.
5.
Compte tenu de ce qui précède, il convient d'admettre que
c'est à tort que la caisse a nié le droit du recourant aux prestations de
l'assurance-chômage en janvier et février 2006, de sorte que le recours doit
être admis déjà pour ce motif. Ceci implique que la demande en restitution des
indemnités prétendument versées à tort durant la période litigieuse est
également mal fondée, de sorte que le recours doit aussi être admis sur ce
point.
Aux termes de l'art. 61al. 1 let. a LPGA, l'arrêt
sera rendu sans frais; il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision sur opposition de la Caisse cantonale de chômage
du 17 août 2006 est réformée en ce sens que l'opposition formée par X.________
le 4 avril 2006 est admise.
III.
Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 12 décembre 2006
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est
communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
La présente décision peut
faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au
Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours
s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :
a)    quelle
décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;
b)    pour
quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;
c)    quels moyens de preuve le
recourant invoque à l'appui de ses motifs.
La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a
été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve,
lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.