vd_omni · GE.2000.0047 · 2000-10-09 · fr

c/DSAS | La lettre par laquelle le chef du DSAS, se fondant sur les résultats d'un audit mené par le contrôle cantonal des finances, informe l'EMS de l'appréciation qu'il porte sur la gestion administrative de l'établissement, l'invite à prendre "les mesures qui s'imposent" et confirmant certaines mesures envisagées ne constitue pas une décision susceptible de recours. Recours déclaré irrecevable.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 09.10.2000 GE.2000.0047

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 9 octobre 2000
sur le recours interjeté par
A.________
(EMS B.________), à ********, assistée de son conseil Me Laurent Trivelli,
avocat à Lausanne,
contre
la décision du
Chef du Département de la
santé publique et de l'action sociale
(ci-après : DSAS) du 22 mars 2000.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: Mme Isabelle
Guisan, présidente; Mme Dominique Anne Thalmann et M. Jean-Luc Colombini,
assesseurs. Greffier: M. Thibault Blanchard.
Vu les faits suivants:
A.                     Le 25 août 1999, le
Conseil d'Etat du canton de Vaud (ci-après : CE) a décidé de charger le DSAS de
confier au Contrôle cantonal des finances (ci-après : CCF), conformément aux
voeux des commissions des finances et de gestion du Grand Conseil, le mandat
d'audit de l'ensemble des EMS vaudois reconnus d'intérêt public et des EMS dont
les bénéficiaires peuvent être mis au bénéfice d'une aide des régimes sociaux.
Ce mandat prévoyait
notamment ce qui suit :
"
(...)
3.       Etendue
du mandat
Le
présent mandat porte sur l'ensemble des établissements médicaux-sociaux vaudois
d'intérêt public et des EMS dont les pensionnaires peuvent être mis au bénéfice
d'une aide de l'Etat (ci-après : les EMS), selon la liste annexée au présent
mandat. L'examen portera plus particulièrement sur les comptes 1997 et 1998 des
établissements qui n'ont pas encore été contrôlés par le CCF, l'opportunité
d'une extension à d'autres exercices comptables ou d'autres établissements
étant toutefois réservée et laissée à la libre appréciation du CCF.
Compte
tenu des délais impartis, le mandat ne couvre pas un contrôle général de la
comptabilité et de la gestion des EMS audités mais doit être focalisé sur les
aspects mentionnés sous le point 5 ci-après.
4.       Objectifs
Les
objectifs du mandat sont les suivants :
-    Effectuer
un contrôle de la comptabilité des EMS afin de vérifier le respect des
directives de l'Etat.
-    Permettre
au Conseil d'Etat et aux commissions permanentes de disposer d'un panorama
complet de la situation dans l'ensemble des EMS.
-    Recueillir
des informations utiles aux travaux du comité de pilotage chargé de réfléchir
sur les formes juridiques, les directives comptables à mettre en oeuvre, la
définition de normes d'audits et de modes de financement des EMS.
5.       Aspects
particuliers à examiner
Le
mandat confié au CCF portera, en particulier, sur l'examen des éléments
suivants :
-    Rémunération
de la direction et des proches (selon la notion fiscale, applicable par
analogie); appréciation du bien-fondé de ces rémunérations et comparaisons en
regard des normes édictées par la profession;
-    Assujettissement
des salaires aux charges sociales;
-    Frais
privés présents dans la comptabilité de l'EMS; prestations appréciables en
argent en faveur de la direction ou des personnes proches;
-    Appréciation
sur la régularité de la comptabilité;
-    Appréciation
sur le financement de l'EMS;
-    Adéquation
de l'effectif du personnel à l'autorisation d'exploiter;
-    Organe
de révision : en existe-t-il un ? Si oui, est-il compétent et
indépendant ?
-    Examen
des écarts entre les comptes annuels et le formulaire CSI;
-    Examen
sur l'existence de provisions à caractère de réserves, comptabilisées notamment
dans les passifs transitoires;
-    Contrôle
de la séparation des patrimoines d'exploitation, hors exploitation et privés;
-    Examen
des garanties, mises en gage, etc. données par l'EMS;
-    Comptes
d'investissements;
-    Adéquation
du loyer versé par l'EMS en cas de location d'immeubles en regard de la
redevance immobilière.
6.       Retours
d'informations
Les
constatations et conclusions du CCF seront consignées dans deux types de
rapports :
-    Chaque
EMS fera l'objet d'un rapport individuel;
-    Un
rapport global sur l'ensemble des EMS contrôlés, pouvant être rendu public
(...)."
B.                    Les travaux du CCF dans
les établissements médicaux-sociaux ont débuté le 21 septembre 1999 et ont pris
fin le 12 novembre 1999.
Dans le courant du
mois de décembre 1999, le CCF a remis à la recourante un projet de rapport
individuel en consultation. Par courrier du 29 décembre 1999, la fiduciaire
C.________ SA à ********- société spécialisée dans la gestion administrative et
financière des EMS - a formulé un certain nombre de remarques et de critiques
qu'elle a adressées au CCF en le priant de modifier, respectivement d'intégrer
ces observations dans son rapport final.
C.                    Le CCF a rendu son
rapport individuel définitif le 11 février 2000.
D.                    Le 25 février 2000, le
CE a décidé, pour des raisons de confidentialité, de ne pas publier les
rapports individuels sur chaque EMS, mais seulement de rendre public le futur
rapport de synthèse du CCF. Ce rapport synthétise l'ensemble des constatations
et conclusions effectuées par le CCF au terme de ses travaux d'audit. Pour
garantir l'anonymat des constatations, il ne contient aucune donnée
individuelle.
Le même jour, le CE a
également décidé de prendre acte qu'un document de synthèse établi par le DSAS
serait rendu public et de remettre le rapport global du CCF ainsi que le futur
document de synthèse du DSAS aux EMS, aux associations professionnelles, à la
presse ainsi qu'à quiconque en ferait la demande. Il a décidé, enfin,
d'informer les présidents des commissions des finances, de gestion et de
systèmes d'information en leur distribuant un exemplaire du rapport de synthèse
du CCF.
E.                    Le CCF a envoyé son
rapport individuel et son rapport de synthèse définitifs aux directions des EMS
audités le 29 février 2000. L'ensemble des rapports individuels ont en outre
été distribués à la Présidente du CE, aux Chefs des Départements des finances
et de la santé et de l'action sociale, ainsi qu'aux Présidents de la COFIN et
de la COGEST. Le CCF a également adressé au Conseil d'Etat son rapport de
synthèse.
S'agissant de l'EMS de
la recourante, le rapport individuel reprend les conclusions du projet de
rapport qui concernent la rémunération de la directrice, le dépôt de garantie
et les provisions à caractère de réserve auxquelles il ajoute une critique
concernant l'enregistrement des revenus immobiliers 1998 des appartements sécuritaires
propriété de la recourante dans les comptes de l'EMS.
F.                     Le DSAS a établi son
document de synthèse appelé "Analyse et déterminations" le 1er mars
2000. Ce document, qui a été rendu public, a pour but de présenter le réseau
des EMS vaudois, de synthétiser les résultats des contrôles du CCF, d'indiquer
l'appréciation globale du DSAS et de faire état des mesures et actions déjà
prises et envisagées. Il est rédigé de façon tout à fait anonyme et ne nomme
jamais les EMS audités. Il se contente de relever des chiffres et des
pourcentages s'agissant des résultats du contrôle du CCF. L'"appréciation
globale" établit un état des lieux synthétique de la situation des EMS
vaudois à la fin 1998 sur la base des travaux et constatations du CCF, porte une
appréciation objective sur les EMS en tenant compte de l'ensemble des
constatations du CCF et met en évidence les établissements cumulant plusieurs
manquements relevés par le CCF. Dans ce document - toujours sans les nommer -,
les EMS sont classifiés en trois catégories, à savoir A : EMS ne présentant
aucun problème ou des problèmes mineurs (bon); B : EMS présentant des problèmes
acceptables (satisfaisant); et C : EMS présentant des problèmes importants
(insatisfaisant). Cette classification ne tient compte que des questions
relatives à la gestion administrative des EMS et des constatations du CCF. Elle
ne donne en revanche aucune indication sur la qualité de la prise en charge des
pensionnaires, qu'il s'agisse des prestations de soins ou d'hébergement
médico-social.
Au titre des mesures
correctrices et actions envisagées, ce rapport du DSAS relève notamment ce qui
suit :
"(...) Face aux différents manquements
constatés au sein d'un certain nombre d'EMS, l'Etat ne dispose actuellement que
de très peu de moyens légaux pour réagir et appliquer des sanctions aux
établissements ne respectant pas les normes établies. Trois seules sanctions
sont aujourd'hui possibles :
- la dénonciation au préfet avec, en général,
une amende de fr. 100.- (...);
- le retrait de l'autorisation d'exploiter
(...);
- le retrait de la reconnaissance d'intérêt
public (...).
L'Etat a d'ores et déjà pris les mesures
globales suivantes:
- Création d'un Comité de pilotage chargé de
définir une procédure de reporting, des normes comptables et d'audit et de
réfléchir sur les modes de financement des EMS et les formes juridiques;
- Révision de la loi sur la santé publique;
- Renforcement des contrôles sanitaires,
fermeture d'EMS et changement des directions;
- Formation du personnel;
- Contrôle généralisé des EMS par le CCF;
- Engagement d'un contrôleur de gestion."
G.                    Il ressort du
procès-verbal de la séance du 16 mars 2000 de la Commission d'hébergement
médico-sociale (CHMS), notamment ce qui suit :
"(...) Monsieur D.________ demande que
soit communiquée à chaque EMS, individuellement, la catégorie à laquelle il
appartient, dans le classement fait par le DSAS à la suite des rapports CCF.
Messieurs E.________, de ******** et F.________ appuient cette demande, le
premier souhaitant que ce classement soit également fourni aux personnes en
charge du placement en EMS et les seconds aux associations faîtières. Monsieur
G.________ leur répond que cette question est actuellement à l'étude au sein du
DSAS."
H.                    Le 22 mars 2000, le Chef
du DSAS a communiqué à la recourante l'appréciation de son département sur son
établissement par une correspondance dont le contenu est le suivant :
"
Contrôle des EMS vaudois par le
Contrôle cantonal des finances
Madame la Directrice,
Le Contrôle cantonal des finances (CCF) a rendu
ses rapports suite à l'audit de l'ensemble des EMS vaudois. Les travaux du CCF
portaient sur l'examen de la gestion administrative des établissements.
Sur la base des constatations et conclusions du
CCF, le Département de la santé et de l'action sociale (DSAS) a effectué une
appréciation globale pour chaque EMS. Cette appréciation ne concerne que la
gestion administrative et conclut que votre établissement présente une
situation insatisfaisante.
Cette appréciation concerne les années 1997 et
1998, exercices sur lesquels portent les investigations du CCF.
Je vous demande de prendre immédiatement, à
l'échelle de votre établissement, les mesures qui s'imposent pour pallier aux
manquements relevés dans votre rapport individuel.
Les conclusions du CCF ont été prises en compte
immédiatement par mon département. Leur analyse a débouché sur le constat
qu'environ un quart des établissements présente une situation insatisfaisante
sur le plan des objectifs contrôlés. Cette situation n'est pas tolérable. Pour
y remédier, le Département de la santé et de l'action sociale (DSAS) entend
prendre plusieurs mesures qui vous ont été annoncées lors de notre rencontre du
1er mars dernier et concernent notamment :
- le renforcement du contrôle financier
(formules de "reporting") et engagement d'un contrôleur de gestion;
- le renforcement des contrôles de la qualité
et de la prise en charge par la CIVEMS;
- l'édiction de normes salariales à caractère
contraignant pour la direction;
- le DSAS n'acceptera plus que les EMS reconnus
d'intérêt public soient exploités en raison individuelle. Une évaluation des
modalités et conséquences de leur transformation en une autre forme juridique
(...) sera effectuée pour chaque établissement, avec son concours;
- l'évaluation de l'organisation de l'Etat.
Je vous confirme ma ferme intention de rétablir
une confiance entre la population et les établissements médicaux-sociaux. Afin
de renforcer leur crédibilité, je souhaite qu'à titre individuel, les
établissements se regroupent au sein d'une seule association professionnelle,
qui deviendra le partenaire de l'Etat.
Par ailleurs, le statut du personnel en EMS est
une préoccupation de mon département. J'encourage dès lors les partenaires
sociaux à conclure une convention collective de travail, dont les conséquences
financières et sur l'emploi devront être évaluées et soumises au DSAS.
Le monde des EMS va connaître plusieurs
réformes, dont l'objectif central est de le crédibiliser. Il est indispensable,
à l'avenir, que la totalité des établissements offrent des prestations
d'hébergement de bonne qualité, à un coût acceptable pour l'ensemble des
résidents et une bonne gestion administrative. Je vous remercie d'ores et déjà
d'y veiller.
En vous remerciant de l'attention que vous
porterez à ces lignes, je vous transmets, Madame la Directrice, mes salutations
distinguées."
I.                      Le 12 avril 2000,
A.________ a déposé un pourvoi au Tribunal administratif contre la lettre du
Chef du DSAS du 22 mars 2000 en concluant, avec suite de dépens, à l'annulation
de la décison attaquée et à ce que la gestion de la situation administrative de
l'établissement soit considérée comme "bonne".
S'agissant de la
qualification de l'objet du recours, la recourante fait observer ce qui suit :
"Le courrier du Chef du Département de la
santé et de l'action sociale du 22 mars 2000 est fondé sur le rapport rendu par
le Contrôle cantonal des finances sur les divers EMS vaudois.
Dans son courrier du 22 mars 2000, le Chef du
Département de la santé et de l'action sociale mentionne que ses constatations
conduiront notamment à l'édiction de normes salariales à caractère contraignant
pour la direction d'une part, et que les EMS reconnus d'intérêt public ne
pourront plus être exploités en raison individuelle d'autre part.
Par ailleurs, il ressort du procès-verbal de la
Commission cantonale d'hébergement médico-social (CHMS), tenue le 16 mars 2000
en présence de nombreux hauts fonctionnaires de l'Etat :
- que certains souhaitent que le classement des
EMS soit fourni aux personnes en charge de placement en EMS;
- et que cette question est actuellement à
l'étude au sein du département.
La collocation de tous les EMS vaudois en
"bons", "satisfaisants" ou "insatisfaisants",
selon le courrier du Chef du Département de la santé et de l'action sociale du
22 mars 2000, correspond au classement mentionné dans le procès-verbal de la
séance du 16 mars 2000.
Un tel classement, s'il était utilisé,
mentionné ou publié (notamment), aurait immédiatement des incidences graves et
catastrophiques pour les EMS n'entrant pas dans le "moule théorique"
de l'Etat :
- la reconnaissance d'intérêt public de
certains EMS pourrait être remise en cause;
- des établissements bancaires pourraient en
déduire à tort des difficultés financières de certains EMS, et restreindre ou
supprimer leurs crédits;
- les responsables de placement en EMS
pourraient également en déduire que des EMS qui ne seraient pas colloqués en
"bons" présenteraient des risques pour les patients, qui ne se
verraient dès lors plus conseillés d'y entrer; avec, à la clef, une diminution
importante du nombre de résidents.
L'article 29 LJPA stipule (...)
Même si la lettre du Chef du Département de la
santé et de l'action sociale du 22 mars n'apparaît pas, dans sa forme, comme
une décision, il n'en demeure pas moins que, matériellement, elle a le
caractère d'une décision au sens de la disposition précitée.
Un EMS est jaugé, et se voit attribuer une
appréciation qui aura, rapidement et immanquablement, des conséquences
juridiques, financières, administratives, etc.
Il n'y a dès lors pas l'ombre d'un doute que la
lettre du Chef du Département de la santé et de l'action sociale doit être
considérée comme une décision au sens de l'art. 29 LJPA.
(...)".
J.                     La recourante a requis
à titre d'effet suspensif et de mesures provisionnelles, compte tenu des
risques de préjudice liés à une éventuelle divulgation de l'appréciation
litigieuse et du rapport du CCF, qu'interdiction soit faite à tous les services
de l'administration cantonale, notamment au sein du DSAS, de faire état ou
d'utiliser de quelconque manière que ce soit la décision attaquée et le rapport
qui la fonde.
Elle s'est acquittée
dans le délai imparti de l'avance de frais requise, par 1'500 francs.
K.                    L'autorité intimée s'est
déterminée le 1er mai 2000 sur la requête d'effet suspensif et de mesures
provisionnelles. Elle a tout d'abord contesté que la communication du 22 mars
2000 puisse constituer une décision au sens de l'art. 29 LJPA. S'agissant de
l'interdiction de diffusion, elle a exposé qu'aucune autre publication que celles
déjà effectuées conformément à la loi n'était envisagée et s'en est remise à
justice. En revanche, elle s'est opposée à l'interdiction d'utiliser la
décision et/ou le rapport individuel considérant que ces documents ne
constituaient pas des décisions administratives, que, dépourvus de caractère
contraignant, leur utilisation ne pouvait à ce stade porter un quelconque
préjudice à leur destinataire et enfin, qu'une interdiction générale irait à
l'encontre de la protection des pensionnaires d'EMS en cas d'urgence ou de
gravité.
L.                     Par décision incidente
du 3 mai 2000, le magistrat instructeur du Tribunal administratif a rejeté la
requête d'effet suspensif et de mesures provisionnelles.
M.                    Par lettre du 15 mai
2000, la recourante a déclaré, par l'intermédiaire de son conseil, prendre acte
de l'engagement pris par l'autorité intimée dans ses déterminations de ne pas
divulguer la décision et le rapport individuel litigieux et renoncer à se
pourvoir contre la décision incidente du 3 mai 2000.
N.                    L'autorité intimée a
déposé sa réponse au recours le 26 mai 2000. Contestant le fait que sa lettre
du 22 mars 2000 constitue une décision au sens de l'art. 29 LJPA, elle s'est
limitée à une détermination sur la question de la recevabilité du recours. Elle
sollicite que cette question soit tranchée de façon préjudicielle (sic) par le
tribunal, avant tout examen du fond du litige, pour des raisons d'économie de
la procédure, et conclut à l'irrecevabilité du recours avec suite de frais.
O.                    Le 20 juin 2000, la
recourante a versé au dossier la copie d'un courrier adressé par le Service de
la santé publique aux Réseaux de soins ou, cas échéant, aux Commissions
sanitaires de zone le 28 avril 2000 prévoyant notamment ce qui suit :
"
Extension du réseau des UAT - Appel
d'offre
Madame, Messieurs,
Compte tenu des résultats de la consultation du
20 janvier 2000 effectuée auprès des associations représentatives des
institutions médico-sociales, nous lançons, par la présente, l'appel d'offre
prévu en vue d'une extension ciblée et limitée du réseau des UAT bénéficiant
d'une contribution financière du Service de la santé publique.
Cette extension se situe dans le cadre des
réallocations décidées par le Conseil d'Etat en compensation de la réduction
des 400 lits liée au programme d'économies EMS 2000. Elle est limitée en termes
de volume, puisqu'elle concerne une centaine de places supplémentaires d'UAT
pour l'ensemble du canton. Elle est par ailleurs ciblée puisqu'elle s'adresse
aux établissements reconnus d'intérêt public susceptibles de créer une unité ou
d'étendre leurs capacités dans le respect des critères listés ci-dessous et
fondés sur les bases légales en vigueur.
(...)
Critères de candidature
Pour pouvoir soumissionner au présent appel
d'offre, les EMS ou divisions C d'hôpitaux doivent répondre aux critères
suivants :
(...)
10. ne pas présenter de problèmes majeurs de
gestion mis en évidence notamment par l'enquête du Contrôle cantonal des
finances.
Procédure
La procédure arrêtée est la suivante :
(...)
- Les réseaux de soins ou les commissions
sanitaires de zone réceptionnent les propositions et séléctionnent les offres
de manière à :
(...)
- assurer le
respect des critères de candidatures listés plus haut, en établissant la fiche
de synthèse annexée; (...).
- Les dossiers ainsi sélectionnés, ainsi que
les fiches de synthèse, devront parvenir au Service de la santé publique d'ici
au 2 juin 2000.
- Le Service de la santé publique examinera les
dossiers et effectuera les consultations requises. Le Département de la santé
et de l'action sociale statuera ensuite sur les offres qu'il retient et en
informera les institutions concernées, en principe au plus tard d'ici l'été
2000.
(...)."
Elle en déduit que
l'Etat n'a nullement renoncé à utiliser directement et concrètement le rapport
querellé.
P.                    Le tribunal a délibéré
par voie de circulation.
Q.                    Les arguments respectifs
des parties sont repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considère en droit:
1.                     L'art. 4 al. 1 de la
loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (ci-après
: LJPA) prévoit que le Tribunal administratif connaît en dernière instance
cantonale de tous les recours contre les décisions administratives cantonales
ou communales lorsque aucune autre autorité n'est expressément désignée par la
loi pour en connaître. Il examine d'office si les conditions de recevabilité du
recours sont remplies (cf. A. Koelz/I. Haener, Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2ème éd., Zurich 1998, n° 410 p. 150; P.
Moor, Droit administratif, vol. II : Les actes administratifs et leur contrôle,
Berne 1991, p. 347). En particulier, il examine d'office sa compétence (art. 6
LJPA) et notamment l'existence d'une décision au sens de l'art. 29 LJPA.
2.                     Déposé dans le délai
prescrit par l'art. 31 al. 1 LJPA, le recours est intervenu en temps utile. Il
est au surplus recevable en la forme.
3.                     S'agissant de l'objet
de la contestation, la recourante s'en prend à la lettre du Chef du DSAS du 22
mars 2000 par laquelle ce dernier l'a informée que  son établissement présentait
une situation de gestion insatisfaisante. Elle considère en substance que cette
lettre, en portant une telle appréciation de la gestion administrative et en
classant l'EMS dans des catégories schématiques, aura inévitablement et à court
terme des conséquences dommageables tant du point de vue juridique (risque de
refus de la reconnaissance d'intérêt public), financier (risque de restriction
ou de suppression des crédits bancaires), qu'administratif (risque de
diminution du nombre des résidents), et constituerait ainsi, matériellement du
moins, une décision susceptible de recours au sens de l'art. 29 LJPA. Elle fait
également valoir que l'autorité intimée reconnaît elle-même que ses
constatations fondées sur les conclusions du CCF vont notamment conduire à
l'édiction de normes salariales à caractère contraignant pour la direction de
l'EMS et que les EMS reconnus d'intérêt public ne pourront plus être exploités
en raison individuelle. L'autorité intimée considère, quant à elle, que l'acte
attaqué se limitant à apprécier la gestion de l'EMS audité en fonction des
conclusions du rapport du CCF, l'appréciation qu'il contient n'entraînerait
aucune conséquence juridique pour son destinataire. Cette évaluation ne
toucherait pas le rapport juridique entre l'Etat et l'EMS concerné. En outre,
si d'aventure la reconnaissance d'intérêt public de l'EMS devait être
ultérieurement remise en cause, une décision susceptible de recours serait
rendue seulement à ce moment-là. L'acte attaqué apparaîtrait bien plutôt comme
une "requête" en vue de faire prendre des mesures que comme une
"condamnation sous menaces de sanctions". Pour le reste, si elle a
informé l'EMS qu'elle entendait prendre des mesures pour remédier aux carences
constatées par le CCF, l'autorité intimée considère qu'il s'agit-là d'une
simple déclaration d'intention et non d'une décision impliquant des obligations
pour l'EMS. Le courrier du 22 mars 2000 aurait, sous cet aspect, davantage les
caractéristiques d'un programme que celles d'une décision.
4.                     En procédure administrative
vaudoise, un recours ne peut être dirigé que contre une décision conformément à
l'art. 29 al. 1 LJPA, par quoi il faut entendre toute mesure prise par une
autorité dans un cas d'espèce et ayant pour objet de créer, de modifier ou
d'annuler des droits ou des obligations, de constater l'existence,
l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations, ou de rejeter ou de
déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou
constater des droits ou obligations (art. 29 al. 2 LJPA). La définition
contenue à l'art. 29 LJPA - comme celle qu'énonce l'art. 5 PA - correspond à
l'institution générale de la décision administrative (arrêt TA CR 96/0324 du 12
mai 1997, publié in RDAF 1998 I 88, c. 1a p. 89). La décision est donc un acte de
souveraineté individuel, qui s'adresse à un particulier, et qui règle de
manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un
rapport juridique concret relevant du droit administratif (ATF 121 II 473, c.
2a p. 477 et les réf. citées, JT 1997 I 370). En d'autres termes, elle
constitue un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé,
l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle
d'une autre manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 121 I
173, c. 2a p. 174 s.).
La décision a donc
pour objet de régler une situation juridique, c'est-à-dire de déterminer des
droits et obligations de sujets de droit en tant que tels (P. Moor, op. cit.,
p. 106). Elle se distingue, par ses effets sur la situation ou le comportement
de son destinataire, des actes qui n'affectent les droits et obligations de
personne, par exemple de simples communications, renseignements,
recommandations, explications ou opinions qui ne fixent pas de façon contraignante
les conséquences juridiques d'une situation de fait (ATF 121 II 473 précité, c.
2c; A. Koelz/I. Haener, op. cit., n° 502 s. p. 181).
Si unilatérale qu'elle
soit dans sa nature, la décision crée une relation juridique. S'agissant de son
interprétation, une fois émise, elle est nécessairement soumise au principe de
la confiance (P. Moor, op. cit., p. 121). Une décision de l'autorité ne
s'interprète donc pas seulement d'après sa lettre. En vertu du principe de la
confiance, elle a le sens que le destinataire pouvait et devait de bonne foi
lui donner, d'après les circonstances qu'il connaissait ou devait connaître au
moment de la réception de l'acte (ATF 115 II 415, c. 3a, JT 1991 I 130 et
l'arrêt cité).
5.                     En l'espèce, d'après
une interprétation objective fondée sur le principe de la confiance, force est
d'admettre que l'acte attaqué par la recourante, ne présente pas les
caractéristiques d'une décision susceptible de recours.
a) Dans la première
partie du courrier litigieux, l'autorité intimée se contente tout d'abord de
reprendre les conclusions de son rapport "Analyse et déterminations"
du 1er mars 2000 établies sur la base des travaux et constatations du CCF et de
porter une appréciation globale de l'EMS audité. Cette appréciation ne fait
rien d'autre que révéler ou constater un état de pur fait : la satisfaction ou
l'insatisfaction de la gestion administrative de l'EMS. Une telle appréciation
n'a aucunement pour objet de régler, à titre formateur ou constatatoire, une
situation juridique entre l'EMS et la collectivité publique. Elle ne détermine
en aucun cas les droits ou obligations de l'EMS face à l'Etat, mais se limite à
relever que l'EMS présente des problèmes de gestion sans en tirer une
quelconque conséquence juridique.
b) En outre, lorsque
l'autorité intimée demande à la recourante de "prendre immédiatement les
mesures qui s'imposent pour pallier aux manquements relevés par le CCF",
elle ne l'astreint nullement à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose
de manière contraignante, comme elle le soutient d'ailleurs à juste titre.
N'évoquant ni sanction ni suite juridique d'une éventuelle inaction, elle se
contente d'émettre ainsi une invitation dépourvue de tout caractère
obligatoire.
A cet égard,
l'autorité intimée ne précise pas quelles mesures la recourante est invitée à
prendre et renvoie simplement cette dernière au rapport individuel du CCF. Au
demeurant, la recourante portant l'essentiel de ses griefs sur le contenu
matériel de ce rapport, on peut se demander pourquoi elle ne l'a pas contesté
en tant que tel dès qu'elle en a eu connaissance plutôt que de s'en prendre
aujourd'hui seulement au courrier attaqué.
c) Enfin, l'acte
attaqué mentionne un certain nombre de mesures à venir. Il présente, de ce
point de vue-là, bel et bien un caractère de programme et non celui d'une
réglementation juridique individuelle et concrète, comme l'a relevé à juste
titre l'autorité intimée. Cette dernière se contente en effet de communiquer à
la recourante ses intentions pour résoudre un problème concret, sans pour
autant définir clairement l'attitude qu'elle adoptera à l'avenir et sans
restreindre d'autant sa marge d'appréciation ultérieure. Elle ne préjuge en
rien ses éventuelles décisions futures. Une telle déclaration d'intention ne
constitue pas non plus une décision (cf. ATF 114 Ib 190, c. 1a p. 191).
Si l'on peut certes
redouter, comme le craint expressément la recourante, que le classement contenu
dans le courrier litigieux du 22 mars 2000 déploie ultérieurement des effets
juridiques défavorables - par exemple, dans le cadre d'une procédure de retrait
de l'autorisation d'exploiter ou de retrait de la reconnaissance d'intérêt
public - de tels effets juridiques n'en constituent pas pour autant son objet
actuel, contrairement à ce qu'elle prétend, de sorte que, à l'instar des actes
matériels, l'acte querellé ne saurait faire l'objet d'un recours (sur les actes
matériels, cf. notamment P. Moor, op. cit., p. 106 ss). Seules d'éventuelles
futures mesures juridiques contraignantes seraient susceptibles de recours.
Pour le reste, on ne
voit pas non plus en quoi le courrier du Service de la santé publique du 28
avril 2000 démontrerait - si telle est bien l'intention de la recourante - que
la lettre du DSAS du 22 mars 2000 constitue une décision susceptible de
recours. La recourante se plaint en effet uniquement que l'un des critères de
candidature à l'extension des UAT se réfère à l'audit mené par le CCF. Elle
dirige ainsi à nouveau ses griefs contre le rapport du CCF et non contre le
courrier attaqué; de sorte que l'on peut à nouveau se demander pourquoi elle ne
s'en est pas pris directement à cet acte-là plutôt qu'au courrier qu'elle tente
vainement de mettre en cause par la présente procédure. La production d'une
telle pièce accrédite davantage la thèse selon laquelle les décisions
formellement susceptibles de recours, c'est-à-dire déployant directement des
effets juridiques défavorables (par exemple, éviction de la soumission de la
recourante fondée sur l'existence de problèmes de gestion relevés par le CCF),
restent à venir.
En l'absence de
décision susceptible de recours au sens de l'art. 29 LJPA, il convient dès lors
de déclarer le recours irrecevable.
6.      Vu l'issue du pourvoi,
les frais du présent arrêt seront mis à la charge de la recourante qui succombe
et qui, pour les mêmes raisons, n'a pas droit à des dépens (art. 55 al. 1
LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
irrecevable.
II.                     L'émolument et
les frais d'instruction, par 1'000 (mille) francs, sont mis à la charge de la
recourante, le solde de l'avance effectuée, soit 500 (cinq cents) francs, lui
étant restitué.
III.                     Il n'est pas
alloué de dépens.
gz/Lausanne, le 9 octobre 2000
La présidente :                                                                                          Le
greffier :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avi d'envoi ci-joint.