vd_omni · GE.2011.0124 · 2012-04-17 · fr

AX.________, BX.________ c/Municipalité de Riex | Selon l'art. 20 al. 2 LPA-VD, lorsqu'une partie s'adresse en temps utile à une autorité incompétente, le délai est réputé sauvegardé. Dans ce cas, l'autorité saisie à tort atteste la date de réception. L'administré qui conteste immédiatement l'annonce de travaux par substitution auprès de la municipalité forme un recours qui aurait dû être transmis à la CDAP. La municipalité ne pouvait faire abstraction de cette contestation, procéder aux travaux et envoyer la facture aux recourants.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 17.04.2012 GE.2011.0124

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 17 avril 2012
Composition
M. Pierre Journot,
président
;
M. François Gillard et M. Guy Dutoit, assesseurs; Mme Cléa Bouchat
Schumacher, greffière.
Recourants
AX.________ et BX.________,
à 1********
Autorité intimée
Municipalité de
Riex
,
dont le conseil est l'agent d'affaires Jacques Lauber
Objet
Décision de la Municipalité de Riex du 26
mai 2011 (frais d'intervention de la commission de salubrité et d'entreprise
de nettoyage)
Vu les faits suivants
A.
AX.________ et BX.________ sont propriétaires de
la parcelle n° ******** de la commune de Riex (devenue Bourg-en-Lavaux en date
du 1
er
juillet 2011) sise à la rue ******** comportant un jardin de
704 m
2
et trois bâtiments dont la maison d'habitation (n° ECA ********).
Au numéro ******** de la même rue, Y.________ est propriétaire de la maison
d'habitation voisine (n° ECA ********) sise sur la parcelle n° ********. Un mur
mitoyen sépare les deux habitations.
B.
Par lettre du 8 mai 2009 - signée par le Syndic,
Z.________, et le médecin, Dr A.________ -, la commune de Riex a informé les
propriétaires X.________ et Y.________ que la Commission de salubrité avait procédé
à une visite de contrôle en date du 7 mai 2009. Celle-ci avait constaté la
présence sur les escaliers de la propriété de AX.________ et BX.________:
"
de
grandes quantités de fientes sèches de pigeons, responsables d'émanations très
nuisibles pour tout le voisinage et également susceptibles d'être la source
d'infections par contact, notamment pour les enfants en bas âge du quartier et
de passage ainsi que pour les habitants du quartier et notamment pour M. Y.________,
le plus proche, greffé rénal sous immunorégulateurs.
Du point de
vue médical et santé publique, il est exigé que toutes les surfaces souillées
soient au plus vite nettoyées et dorénavant tenues propres et également que les
sites de nidification des pigeons, voire les pigeons-même soient définitivement
éliminés.
Ainsi, compte
tenue de ce qui précède, la Commission de Salubrité attend que les
propriétaires de la Rue ******** No ******** et ******** - 1097 Riex, réalisent
les travaux demandés au 15 juillet 2009 au plus tard
.
En cas de non réalisation de ces travaux au
15.07.2009, ce dossier devrait être référé à la Préfecture du district de
Lavaux-Oron pour suites et dénonciation.
De plus, comme le prévoit le règlement de
police communal, au chapitre XVI, art. 93 et 97, la Municipalité fera procéder à
cette désinfection d'office et aux frais des propriétaires."
C.
Le 3 juillet 2009, l'entreprise Comas - dont le
but social est l'exploitation d'une société de désinfection, désinsectisation
et dératisation - a procédé à des travaux de dépigeonnage sur mandat de AX.________
et BX.________. Les travaux ont consisté en la "
protection des trois poutres par la
pose de grillage et pics anti-pigeons
". AX.________
et BX.________ se sont acquittés du montant total des travaux s'élevant à fr.
1050.- le 3 août 2009.
D.
Le 19 août 2009, la municipalité, sous la plume
du Municipal B.________, a adressé un courrier à AX.________ et BX.________
dont la teneur est la suivante:
" A ce jour, la commission doit
constater une petite amélioration, malheureusement insuffisante.
L'entreprise spécialisée ECO2NET SA
procédera au nettoyage avec injection, extraction + antibactérien et
désinfection le mardi 25 août 2009 à 10h00 sur place.
Nous vous prions de bien vouloir libérer la
place devant votre propriété pour cette date."
E.
Dans une lettre du 24 août 2009 adressée à la municipalité
de Riex, AX.________ et BX.________ ont affirmé leur désaccord aussi bien au
sujet du constat d'un nettoyage insuffisant qu'à celui de la procédure que la
commune souhaite entreprendre. Les propriétaires contestaient encore la
conformité de la composition de la commission de salubrité au motif que
celle-ci semblait ne comprendre que deux membres et non trois comme l'exige
l'art. 93 du règlement communal. Ils estimaient au surplus que la lettre du 19
août ne comportait pas "
la description de la raison pour laquelle vous trouvez le travail
soit insuffisant
". Ils concluaient ainsi:
"Dans ces circonstances, nous vous
demandons de bien vouloir revenir sur votre décision du 19 août 2009, de nous
faire savoir les explications d'une Commission de salubrité en conformité avec
la loi et en cas de confirmation, de nous accorder le temps de terminer ces
travaux, jugés insuffisants selon le Municipal B.________.
Si la commune va mandater une entreprise, ça
ne sera ni à nos frais ni à notre responsabilité."
F.
Le lendemain, AX.________ et BX.________ ont à
nouveau adressé une lettre à la commune l'informant, qu'à la suite des travaux
de nettoyages entrepris, la société ECO2NET avait endommagé la porte de leur
garage, la couleur ayant été enlevée partiellement en raison de la haute
pression du Karcher utilisé. Ils l'informaient également avoir fermé l'accès de
leurs escaliers au public d'une manière provisoire.
G.
Le 9 septembre 2009, la municipalité a accusé
réception de la précédente lettre et annoncé vouloir réparer le dommage causé.
Quant à la planche faisant office de porte installée sur les escaliers
extérieurs, la commune a déclaré ne pas y voir d'inconvénient pour autant que l'accès
libre au voisin, M. Y.________, soit permis en tout temps pour lui permettre de
nettoyer les parties vitrées de sa façade moyennant un avertissement écrit. Elle
a annoncé qu'elle lui ferait prochainement parvenir la facture détaillée des
frais relatifs à l'intervention. Quelques jours plus tard, sans autre mention
particulière, AX.________ et BX.________ ont reçu une facture d'un montant
total de fr. 944.30 comportant l'entête "
Intervention de nettoyage sur ordre
"Commission de salubrité" de vos escaliers rue ********, suite divers
courriers
" et les postes suivants:
"Déplacement commission salubrité pour
constat sur place, 6h à fr. 50.-:   300.-
Délégué commission salubrité sur place
durant le nettoyage, 4h à fr. 50.-: 200.-
Frais administratifs et intervention employé
communal:                             100.-
Facture eco2net SA - selon annexe:                                                        344.30"
H.
Dans une lettre du 22 septembre 2009 adressée à
la commune, AX.________ et BX.________ ont contesté ladite facture tant dans
son principe que dans sa quotité (en particulier les 10 heures de la commission
leur paraissaient surestimés). Quant au motif des travaux, ils ont affirmé que
ceux-ci ne reposaient pas sur des considérations de salubrité en faisant
référence au procès-verbal du Conseil communal du 29 juin 2009 dans lequel le
Municipal B.________ avait affirmé que: "
Vu l'ambiance du voisinage entre ces
personnes [MM. X.________ et Y.________], il semble que l'accumulation de
fientes de ces bestioles soit un prétexte de plus pour envenimer leurs
rapports. Donc, votre municipalité, d'entente avec la commission de salubrité
(c'est une première à Riex) a donné un ultime délai au 15 juillet pour
désinfecter les lieux. Passé ce délai, soit le 16 au matin, nous chargerons une
entreprise spécialisée d'exécuter le travail
".
Les époux X.________ se sont par ailleurs étonnés de n'avoir toujours pas été
informés des explications qui ont motivé le constat des travaux insuffisants
entrepris par la société Comas Désinfection. Finalement, ils ont conclu leur
lettre de la manière suivante: "
si, contre toute attente, vous deviez considérer que l'envoi de
votre facture constitue une décision, la présente doit être considérée comme un
recours et adressée à l'autorité compétente
".
I.
En réponse à cette lettre, la commune a, le 30 septembre
2009, affirmé que la commission de salubrité, bien que nouvellement constituée,
était conforme au règlement communal. Suite à une prise de contact avec
l'entreprise Comas initialement mandatée par AX.________ et BX.________, la
commune a déclaré que la société ne procédait pas à des travaux de nettoyage,
mais s'occupait uniquement de la protection des bâtiments. Tout en s'opposant à
la contestation relative à la disproportion des heures de travail effectuées
par la commission de salubrité, la commune a confirmé sa créance.
J.
Le 18 mars 2010, AX.________ et BX.________ ont
fait opposition au commandement de payer adressé par la commune de Riex.
K.
La commune de Riex a ouvert action en
reconnaissance de dette auprès de la Justice de Paix du district de Lavaux-Oron
qui a tenu audience le 7 septembre 2010. Par jugement incident du 1
er
décembre 2010, le juge de paix a décliné sa compétence au motif qu'il
s'agissait d'un contentieux administratif objectif relevant de la compétence du
juge administratif puisque les frais engendrés dans le cadre d'une exécution
par substitution résultaient de l'inexécution d'une obligation de droit public.
Le 13 décembre 2010, la commune de Riex a recouru contre dite décision auprès
de la Chambre des recours du Tribunal cantonal. Elle a toutefois retiré son
recours, si bien que le Président de la Chambre des recours a rayé l'affaire du
rôle le 14 mars 2011.
L.
Par décision du 26 mai 2011, la commune de Riex
a, tout en reprenant les faits et les arguments précédemment développés dans
les diverses correspondances, condamné AX.________ et BX.________ à régler le
montant de fr. 944.30, intérêt de 5% dû dès le 30 octobre 2009. La décision
comportait l'indication des voies de droit, en l'occurrence auprès de la Cour
de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP).
M.
Le 22 juin 2011, AX.________ et BX.________
(ci-après: les recourants) ont recouru auprès de la CDAP contre la décision du
26 mai 2011 en alléguant que la procédure suivie par la Municipalité de Riex
n'est pas conforme aux règles légales, que les prétentions de la commune sont
totalement infondées et que les mesures prises sont disproportionnées.
Dans sa réponse du 25 juillet 2011,
la commune de Riex a, par l'intermédiaire de son conseil, conclu au rejet du
recours et à la confirmation de la décision du 26 mai 2011 avec suite de frais
et dépens.
Interpellée par le juge instructeur
sur la compétence de la Commission communale de recours en matière d'impôts, la
municipalité de Riex a, le 20 septembre 2011, affirmé que l'affaire portait sur
une contribution de remplacement - contestée par les recourants tant sur son
principe que sur sa quotité - visant à remplacer une prestation de droit
public, si bien qu'il y avait lieu de soumettre la légalité de la contribution
aux mêmes voies de droit que celles qui auraient prévalu pour l'obligation
principale. Il confirmait ainsi la compétence de la CDAP, par attraction de
compétence.
Le 14 octobre 2011, les recourants
ont quant à eux allégué qu'un recours à la Commission communale de recours pour
les taxes demandées par commission de salubrité était possible, par analogie à
la voie de droit ouverte pour les taxes d'épuration.
Les recourants ont rappelé par
lettre du 14 avril 2012, qu'ils avaient demandé l'audition de témoins.
N.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Avant d'entrer en matière, le cas échéant, sur les
questions de fond soulevées par les recourants, il importe de s'interroger sur
la nature de la décision entreprise, sur les griefs recevables, ainsi que sur
la régularité de la procédure suivie par l'autorité intimée.
La facture adressée aux recourants
pour l'intervention et nettoyage sur ordre de la Commission de salubrité comporte
trois postes distincts dont il y a lieu de distinguer la nature:
- Un montant total de frs. 500.-
correspondant aux dix heures de travail de la Commission de salubrité.;
- Un montant de frs. 100.- relatif
aux "
frais administratifs et intervention
employé communal
";
- Un montant de frs. 344.30
correspondant aux travaux de nettoyage commandés par la commune à l'entreprise
Eco2net SA.
2.
Concernant les frais relatifs à l'intervention
de la Commission de salubrité, la commune s'est basée, pour fixer son montant, sur
le Règlement communal sur le tarif des taxes pour permis de construire, permis
d'habiter ou d'occuper, taxes diverses et contributions de remplacement du 25
août 2007 approuvé par le Conseil d'Etat le 25 février 1998. Celui-ci prévoit
une rémunération horaire de fr. 50.- par heure et par membre lorsqu'il est
question d'une intervention de la commission dans le cadre de la délivrance
d'un permis d'habiter ou d'occuper. Il n'est pas certain que les mêmes frais
puissent être facturés pour d'autres interventions de cette commission. On peut
en effet se demander si une telle analogie est conforme au principe de la
légalité en matière fiscale, que l'art. 127 al. 1 de la Constitution fédérale
du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) exprime en ces termes:
" Les principes généraux régissant le
régime fiscal, notamment la qualité de contribuable, l’objet de l’impôt et son
mode de calcul, sont définis par la loi."
Quoi qu'il en soit, ces frais
correspondent à une taxe dont la contestation aurait dû être transmise et
tranchée en premier lieu par la Commission communale de recours. En effet, la
CDAP connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues
par les autorités administratives uniquement lorsque la loi ne prévoit aucune
autre autorité pour en connaître (art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]). Aussi, si
une voie de recours administratif est préalablement prévue dans une disposition
spéciale, la voie du recours de droit administratif devant la CDAP n'est
ouverte qu'en deuxième instance. La loi vaudoise du 5 décembre 1956 sur les
impôts communaux (LICom; RSV 650.11) contient une telle disposition à son art.
45 al. 1 qui dispose que chaque commune doit instituer une commission de
recours de trois membres au moins, nommés par le  conseil communal ou général
au début de chaque législature pour la durée de celle-ci. Celle-ci est
compétente pour statuer sur toute décision prise en matière d'impôts ou taxes
communaux et de taxes spéciales (art. 45 al. 2 LICom). Le recours s'exerce
conformément à la LPA-VD (art. 46 LICom). Les règles de procédure de la loi
cantonale sur les impôts communaux s’imposent aux communes, qui ne peuvent pas
prévoir, en l'indiquant dans la décision, une voie de recours directement à la
CDAP.
3.
Reste à savoir si, comme le soutient la commune,
le lien de connexité entre l'obligation primaire (l'obligation de nettoyer les
fientes de pigeons) et la contribution perçue (rémunération de la commission de
salubrité) est tel qu'il paraît justifié d'entrer en matière sur l'ensemble des
moyens invoqués. La jurisprudence admet en effet que lorsque la CDAP est saisie
d'un litige concernant une obligation primaire imposée à l'administré, elle
traite également, par attraction de compétence, de la question de la
contribution de remplacement (arrêt du TF 2P.337/2005 du 16 novembre 2006
consid. 4.2). Dans le cas d'espèce, la contribution perçue n'a pas pour objet
de compenser l'avantage que représente pour l'assujetti la dispense de
l'obligation primaire. Elle n'est pas indissociable de l'obligation primaire,
comme ce serait le cas pour un permis de construire qui, d'une part, arrête le
nombre des places de stationnement à réaliser et, d'autre part, fixe la
contribution de remplacement pour les places manquantes. Elle sert au contraire
à rémunérer un service de la commune, soit la mise en œuvre de l'administration.
Elle répond préférablement à la définition d'un émolument, celui-ci étant
"
dû précisément à
raison d'une prestation que l'administration fournit au contribuable ou que
celui-ci occasionne
" (Pierre Moor, Droit
administratif, vol. I, 2
ème
éd., p. 353) et "
est la forme la plus générale de
rémunération de l'activité administrative
"
(Xavier Oberson, Droit fiscal suisse, 3
ème
éd., § 7, p. 4). Sont
considérés comme des émoluments par exemple, le recouvrement des frais en
matière d'inspectorat des viandes (ATF 99 Ia 697), de ceux relatifs aux mesures
de canalisation ou d'épuration des eaux (ATF 112 Ia 260), de ceux liés au
prononcé de l'avertissement de la police du commerce suite aux manquements constatés
dans un café-restaurant (arrêt GE.2010.0148 du 5 juillet 2011), de ceux liés au
prononcé des décisions du Service de la consommation et des affaires
vétérinaires suite au contrôle d'échantillons de lait (arrêt GE.2010.0187 du 29
mars 2011), des frais de contrôle liés au travail au noir (arrêt GE.2009.0220
du 23 février 2010) ou encore des frais du géomètre et de l'architecte mandatés
par la commune pour des contrôles supplémentaires des plans déposés par le
constructeur (arrêt FI.2005.0024 du 4 juin 2007). Plus généralement, les frais
de contrôle constituent une contribution causale (sur cette notion cf. ATF 135
I 130 consid. 2), soit une taxe liée aux prestations particulières de
l'administration (arrêts GE.2009.0215 du 23 mars 2011 consid. 2; FI.2005.0024 précité).
On ne peut donc pas suivre la commune lorsqu’elle soutient qu'il s'agit d'une
contribution de remplacement dont le sort doit suivre celui de l'obligation
primaire, soit la voie du recours de droit administratif, par attraction de
compétence. L'assujettissement à une taxe doit dès lors pouvoir faire l'objet
d'un recours judiciaire selon la procédure prévue par les art. 45 ss LICom
quand bien même l'autorité intimée a elle-même indiqué expressément et sans
réserve comme seule voie de droit le recours à la CDAP. La cour de céans
n'étant compétente qu'en seconde instance, elle ne saurait se substituer à la
Commission de recours et priver par là même les recourants d’une double
instance prévue par la loi (art. 45 al. 2 LICom et 92 al. 1 LPA-VD; arrêt
AC.2008.0094 du 20 octobre 2010 consid. 2b s'agissant d'une taxe communale
égout épuration).
4.
Pour ce qui concerne les fr. 100.- facturés à
titre de frais administratifs et intervention d'un employé communal, il s'agit
d'un émolument communal, plus précisément d'un émolument de chancellerie exigée
en contrepartie d'un travail administratif ne nécessitant pas un examen
approfondi. Elle est en principe modique et doit suivre le principe
d'équivalence (ATF 126 I 180 c. 2 in JdT 2002 I 413; 123 I 254 c. 2b in JT 99 I
70; 107 Ia 29). Les considérations précédemment développées aux considérants 2 et
3 valent également pour l'émolument de chancellerie. La contestation sur ce
point aurait dû être transmise et tranchée en premier lieu par la Commission de
recours.
Le dossier sera transmis à
l'autorité compétente (ATF 134 I 199 consid. 1.3; 130 II 65 consid. 7) pour
qu'elle statue, après avoir entendu les recourants, sur les deux objets
litigieux.
5.
S'agissant des frais des travaux engagés par la
commune, le recours est dirigé contre une décision ordonnant une exécution par
substitution, se fondant sur une décision de base prononcée le 8 mai 2009. La
Municipalité a adressé la facture des frais provoqués par l'exécution par
équivalent correspondant à une rémunération que celle-ci doit au tiers à qui
elle a confié la tâche (fr. 344.30).
a) Le Règlement de police de la
commune de Riex - adopté par la Municipalité le 7 décembre 1971, par le Conseil
communal le 20 décembre 1971 et par le Conseil d'Etat le 5 mai 1972 - contient
les dispositions suivantes:
"
Art. 93 :
La municipalité veille
aux conditions de salubrité dans la commune, au contrôle des denrées
alimentaires et des eaux, à l’hygiène des constructions et des habitations, aux
mesures à prendre pour combattre les maladies transmissibles ou en limiter les
effets, au service des inhumations, selon les lois, règlement et arrêtés en la
matière. Elle est assistée par la commission de salubrité.
Art. 97 :
Pendant les grandes chaleurs et, en outre, chaque fois que la municipalité
l’ordonne, les particuliers sont tenus de désinfecter les lieux d’où
s’échappent des émanations fétides, en se conformant à cet effet aux ordres de
l’autorité de police. En cas de refus, la municipalité fait procéder à cette
désinfection d’office et aux frais du propriétaire."
De manière générale, l’exécution des
décisions non pécuniaires est réglée par l’art. 61 LPA-VD, qui a la teneur
suivante:
«1. Pour exécuter les décisions non
pécuniaires, l’autorité peut procéder:
a.       à l’exécution directe contre la
personne de l’obligé ou de ses biens;
b.      à l’exécution par un tiers mandaté,
aux frais de l’obligé.
2. L’autorité peut au besoin recourir à
l’aide de la police cantonale ou communale.
3. Avant de recourir à un moyen de
contrainte, l’autorité en menace l’obligé et lui impartit un délai approprié
pour s’exécuter. Elle attire son attention sur les sanctions qu’il peut
encourir.
4. S’il y a péril en la demeure, l’autorité
peut procéder à l’exécution sans en avertir préalablement l’obligé.
5. Les frais mis à la charge de l’obligé
sont fixés par décision de l’autorité».
L'exécution par équivalent est l'un
des trois moyens d'exécutions forcée dont dispose l'autorité, les deux autres
étant la contrainte directe et l'exécution immédiate. Elle correspond à l'ensemble
des actes par lesquels les agents de l'Etat ou les tiers qu'il charge de cette
tâche remplissent une obligation à la place de l'obligé et à ses frais (ATF 105
Ib 343). Exceptés les cas d'urgence, elle comprend plusieurs phases: premièrement,
la prise d'une décision de base avec sommation et menace d'exécution par
substitution (art. 61 al. 3 LPA-VD); deuxièmement, la constatation de
l'inexécution et la décision de confier les travaux à un tiers; troisièmement,
la décision sur les frais suite à l'exécution (art. 61 al. 5 LPA-VD). Même si
la deuxième phase ne figure pas clairement à l'art. 61 al. 1 LPA-VD, il est
admis que chacune de ces phases constitue une nouvelle décision susceptible de
recours (arrêts AC.2008.0014 du 31 octobre 2008 consid. 6 et les références
citées). Selon la jurisprudence toutefois, une décision qui ne fait qu'ordonner
l'exécution de travaux commandés par une décision entrée en force ne peut pas
faire l'objet d'un recours tendant à contester le bien-fondé de cette dernière,
dès lors qu'elle ne modifie pas la situation juridique de l'administré (cf.
notamment ATF 119 Ib 492 consid. 3c p. 499 et arrêts AC.2008.0135 du 5 février
2009 consid. 2; AC.2004.0295 du 5 août 2005 et AC.2005.0052 du 29 avril 2005
consid. 2). En effet, les mesures qui se fondent sur une décision antérieure ne
peuvent plus être attaquées pour des motifs qui pouvaient être invoqués à
l'encontre de la décision initiale (RDAF 1986 p. 314; André Grisel, Traité de
droit administratif, vol. II, p. 994). Partant, la validité de la décision de
base (Sachverfügung) ne pourra plus être remise en question aux stades
ultérieurs de la procédure, sauf en cas de nullité ou de violation d'une
liberté publique inaliénable et imprescriptible (ATF 105 Ia 15 consid. 3 et
références; André Grisel, Traité de droit administratif, 1984, p. 638 s.). En
revanche, les conditions de l’exécution par substitution, soit le choix de
l’entrepreneur, ainsi que les délais et modalités d’exécution, peuvent être
contestés dans la mesure où ils n’ont pas été définis par la décision de base
(arrêt AC.2009.0247 du 30 mars 2010 consid. 1). La présence d’indications
telles que le coût probable des travaux de démolition ne saurait être érigée en
condition de validité de la décision d’exécution (arrêts AC.2010.0185 du 6
décembre 2010 consid. 5; AC.2009.0247 du 30 mars 2010). Le contrôle de la
proportionnalité de la mesure reste quant à lui garanti, puisque les recourants
peuvent, à réception de la décision arrêtant les frais mis à leur charge, faire
recours s'ils estiment excessifs les coûts de l'exécution par équivalent (André
Grisel, op. cit., p. 639; art. 61 al. 5 LPA-VD).
L'autorité peut faire procéder à
l'exécution par équivalent sans sommation préalable s'il y a péril en la
demeure (art. 61 al. 4 LPA-VD) ou lorsqu'il est d'emblée clair que l'intéressé
n'obtempérera pas à l'injonction parce qu'il n'a pas les moyens ou la volonté
nécessaires (ATF 105 Ib 343 consid. 4b; 94 I 403 consid. 3 p. 408; 91 I 295
consid. 3a). Même si cette dernière circonstance n’est pas mentionnée à l’art.
61 LPA-VD, il faut considérer qu’elle garde sa pertinence, à l’instar de ce qui
est le cas en droit fédéral par rapport à l’art. 41 al. 2 PA dont la teneur est
similaire (arrêt AC.2010.0185 du 6 décembre 2010 consid. 3 en référence à l'ATF
105 Ib 343 consid. 4c)
b) En l'espèce, les recourants
contestent tant les modalités de l'exécution par substitution que le principe même
de sa nécessité. Il convient dès lors d'examiner si ces griefs sont recevables
et s'ils sont bien-fondés.
6.
Se pose au préalable la question de savoir si le
principe de l'exécution par substitution peut encore être remis en cause et si,
partant, la correspondance de l’autorité intimée du 8 mai 2009 doit être
considérée comme une décision encore susceptible de recours au sens de l’art.
78 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV
173.36).
a) Par décision, on entend, selon
l’art. 3 LPA-VD, toute mesure prise par une autorité dans un cas d’espèce, en
application du droit public, ayant pour objet de créer, de modifier ou
d’annuler des droits et obligations (let. a) ; de constater l’existence,
l’inexistence ou l’étendue de droits ou d’obligations (let. b) ; de rejeter ou
de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou
constater des droits et obligations (let. c). La décision est ainsi un acte de
souveraineté individuel, qui s'adresse à un particulier et qui règle de manière
obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport
juridique concret relevant du droit administratif (ATF 121 II 473, traduit in
JdT 1997 I 370 consid. 2a). En d'autres termes, elle constitue un acte étatique
qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à
s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière
obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 121 I 173 précité ;
PE.2009.166 du 19 mars 2010 consid. 1a et les réf. cit.).
b) L'acte du 8 mai 2009 constitue
la décision de base qui impartissait aux recourants, ainsi qu'aux propriétaires
de la rue ********, un délai au 15 janvier 2009 pour procéder aux travaux de
nettoyage, sous la menace que la municipalité procède à la désinfection
d'office et aux frais des propriétaires. Elle enjoint un comportement précis et
détermine d’avance la mesure qui sera prise à son encontre s’il n’obtempère
pas. Une telle déclaration d’intention, qui fixe l’attitude qu’adoptera
l’autorité dans un cas concret, clairement défini, constitue une décision qui
doit pouvoir faire l’objet d’un recours immédiat, sans que l’administré qui
conteste l’obligation qui lui est faite doive attendre la sanction qui lui est
promise pour faire trancher le litige (ATF 114 Ib 191 consid. 1a, s’agissant
d’une déclaration d’intention relative à des décisions futures). Faute de
contestation, la décision est devenue définitive et exécutoire. Les recourants
ne semblent d'ailleurs pas être opposés au principe d'un dépigeonnage dès lors
qu'ils ont obtempéré à l'injonction comprise dans la décision de base. Ils sont
dès lors à tard pour remettre en cause le principe même du dépigeonnage. On
s'étonnera par ailleurs que les recourants sont seuls en cause alors que la
décision d'origine s'adressait aux propriétaires de la rue ******** n
os
******** et ********, soit également aux voisins des recourants.
7.
S'agissant de la deuxième étape de la procédure,
la municipalité a prononcé une décision le mercredi 19 août 2009 (reçue au plus
tôt le jeudi 20 août) ayant pour objet l'annonce d'une exécution par
substitution pour le mardi 25 août 2009, quand bien même les recourants
s'étaient exécutés le 3 juillet 2009. Aucune constatation de l'insuffisance des
travaux engagés par les recourants n'était motivée. La décision du 19 août 2009
ne contenait par ailleurs pas l'estimation des coûts engendrés par les travaux
de substitution ni même l'indication des voies de recours. Les recourants se
sont d'emblée opposés à ladite décision dans une lettre du 24 août 2009
adressée à la Municipalité de Riex en contestant, d'une part, les mesures de
remise en état exigées et, d'autre part, la procédure opérée par la commune. Ils
demandaient, cas échéant, un délai supplémentaire pour terminer les travaux et
se conformer aux exigences de la municipalité. Cette contestation doit être
considérée comme un recours qui aurait dû être transmis à la cour de céans (cf.
art. 20 al. 2 LPA-VD qui dispose que lorsqu'une partie s'adresse en temps utile
à une autorité incompétente, le délai de recours est réputé sauvegardé). Au
lieu de cela, l'autorité intimée a, le 11 septembre 2009, adressé aux
recourants la facture comprenant les frais des travaux engagés ainsi que les
diverses taxes examinées ci-dessus. Dès réception de cette dernière, les
recourants se sont à nouveau opposés par le biais d'une lettre adressée à la
municipalité, le 22 septembre 2009, en précisant que "
si, contre toute attente, vous deviez
considérer que l'envoi de votre facture constitue une décision, la présente
doit être considérée comme un recours et adressée à l'autorité compétente
".
Force est de constater que la
procédure d'exécution par substitution à laquelle a procédé la municipalité ne
respecte pas les exigences jurisprudentielles. En ordonnant l'intervention par
un tiers pour le 25 août 2009 dans une lettre du 19 août 2009, l'autorité
intimée a agi avec précipitation alors qu'il n'y avait pas d'urgence. On ne
saurait en effet admettre que les fientes de pigeons créaient un tel danger
qu'il y avait péril en la demeure et que cette manière précipitée de procéder
était justifiée. De plus, vu les travaux commandés par les recourants à la
société Comas pour un montant de frs. 1'050.,-, on ne peut affirmer que les
recourants s'opposaient d'emblée à se soumettre à la décision. Ils se sont
montrés coopérants en répondant à l'injonction ordonnée par la commune et ont
engagé des frais conséquents pour se conformer à sa décision. On s'étonnera
encore que seuls les recourants ont répondu à l'ordre de remise en état, alors
que l'injonction était adressée aussi bien aux recourants qu'à leurs voisins
domiciliés au n° ******** de la rue ********. La municipalité aurait dû
transmettre à la cour de céans le recours interjeté le 24 août 2009 par les
recourants. Après avoir cru qu'elle pouvait intenter des poursuites sur la base
d'une facture, la municipalité a compris qu'elle devait rendre une décision
formelle. Aussi, la décision du 26 mai 2011 attaquée ne fait que reprendre les
éléments contenus dans les actes des 25 août, 9 et 30 septembre 2009.
Partant, la Municipalité a négligé
le respect des étapes de la procédure commandée pour toute exécution par
équivalent. La décision ordonnant l'intervention d'une entreprise de nettoyage
doit être annulée, si bien que les frais de nettoyage ne peuvent pas être mis à
la charge des recourants. Le recours doit être admis sur ce point.
8.
Le recours est partiellement admis en ce qu'il
concerne les frais de nettoyage. S'agissant des considérants 2 à 4, la cause
est transmise à la Commission communale de recours en matière d'impôt de Riex (Bourg-en-Lavaux)
pour qu'elle se prononce sur les arguments des recourants. Compte tenu des
circonstances, le présent jugement est rendu sans frais (art. 50, 91 et 99
LPA-VD). Les recourants n'ont pas droit à des dépens (art. 55
a contrario
,
91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision rendue le 26 mai 2011 par la
Municipalité de Riex (Bourg-en-Lavaux) est annulée en tant qu'elle concerne les
frais de nettoyage (considérants 5 à 7).
III.
En tant qu'elle concerne la rémunération des
membres de la commission de salubrité (considérants 2 et 3) et les frais
administratifs et l'intervention d'un employé communal (considérant 4), la
cause est transmise à la Commission de recours en matière d'impôt de la Commune
de Riex (Bourg-en-Lavaux) comme objet de sa compétence.
IV.
L'arrêt est rendu sans frais.
V.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 17 avril 2012
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.