vd_omni · GE.1994.0010 · 1993-12-15 · fr

TOLL Nils c/Mun. de Lutry | Le stationnement permanent d'un bateau dans un port constitue un usage privatif du domaine public lacustre soumis à une concession délivrée par le Conseil d'Etat. L'autorisation que les communes concessionnaires délivrent aux particuliers est une ''sous concession du domaine public''. Les relations entre la commune et les particuliers dans ce domaine sont régies exclusivement par le droit public. L'autorité communale dispose d'un large pouvoir d'appréciation mais doit respecter les principes de l'égalité de traitement et de l'interdiction de l'arbitraire.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.11.1994 GE.1994.0010

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
du 29 novembre 1994
__________
sur le recours interjeté par
Nils TOLL
, Linnegatan 35, à
Stockholm (Suède), faisant élection de domicile pour les besoins de la présente
cause au domicile de son fils, Christian Toll, Grand-Rue 8, 1009 Pully, et
représenté par La Défense automobile et sportive protection juridique SA, Av.
Général Guisan 11, 1009 Pully,
contre
la décision du 15 décembre 1993 de la Municipalité de Lutry retirant une
autorisation d'amarrage dans le port de Lutry.
***********************************
Statuant à huis
clos,
le Tribunal
administratif, composé de :
M.        E.
Brandt, président
Mmes  D.-A. Thalmann, assesseur
V. Jaccottet Sherif, assesseur
Greffière : Mme M.-C. Etégny, sbt
constate en fait  :
______________
A.                     Le recourant Nils Toll, alors domicilié à Lutry,
a déposé le 12 juin 1979 une demande d'inscription en vue d'obtenir une place
d'amarrage dans le port de Lutry. Par lettre du 9 septembre 1988, il a accepté
la place d'amarrage No 111 proposée par la Municipalité de Lutry le 18
août 1988. Le bateau à moteur stationné sur cette place est enregistré VD
11'841 (No de matricule 990.304.774), le permis de navigation étant établi au
nom de Nils Toll.
Dans le courant du printemps 1993, Nils Toll a
demandé la transmission en faveur de son fils Christian Toll de l'autorisation
d'amarrage qui lui avait été délivrée. La Municipalité de Lutry lui a répondu
le 10 juin 1993 pour lui signifier son refus. Invoquant le règlement du port,
elle relevait que l'autorisation d'amarrage est personnelle et incessible et
qu'elle ne peut qu'exceptionnellement autoriser la transmission de ce droit en
faveur d'un descendant en ligne directe. Elle considérait que le motif invoqué,
soit le cadeau du bateau fait par le recourant à son fils pour son 26ème
anniversaire, ne justifiait pas une décision exceptionnelle de transmission de
l'autorisation.
B.                     Le 15 décembre 1993, la Municipalité de Lutry a
adressé à Nils Toll, qui s'était établi entre-temps à Pully, puis à Stockholm,
une décision ainsi libellée :
"Vous êtes
titulaire d'une autorisation d'amarrage pour la place No 111 dans le port de
Lutry depuis le 09 septembre 1988.
Nous constatons que
vous avez quitté la commune de Pully le 28 octobre 1993 pour vous installer en
Suède, rue Linnegatan 35 à Stockholm.
Par conséquent et en
application des dispositions de l'art. 17/2 du règlement du port de Lutry
du 06 août 1993, nous vous informons du retrait de l'autorisation d'amarrage
susmentionné pour le 31 janvier 1994.
La place d'amarrage
doit être libérée à la même date".
A la suite de diverses circonstances énoncées
plus loin, la décision du 15 décembre 1993 n'a finalement été notifiée à Nils
Toll que le 1er février 1994. Entre-temps, la Municipalité de Lutry a imparti à
son fils Christian Toll un délai au 31 janvier 1994 reporté au 31 mars 1994
pour libérer la place d'amarrage.
C.                    Nils Toll a recouru contre cette décision par pli
du 7 février 1994, complété d'un mémoire du 21 février 1994. Il conclut
principalement à l'annulation de la décision entreprise; subsidiairement, il
conclut au renvoi de la cause à la Municipalité de Lutry pour une nouvelle
décision.
La Municipalité de Lutry s'est déterminée sur le
recours; elle conclut, avec suite de dépens, principalement à l'irrecevabilité
du recours et subsidiairement à son rejet.
Les arguments des parties seront repris plus
loin autant que de besoin.
Le recourant a procédé à l'avance de frais
requise par Frs 1'000.--. Le juge instructeur a accordé l'effet suspensif
au recours le 10 février 1994.
et considère en droit :
________________
1.                     a) L'art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la
juridiction et la procédure administratives (LJPA) prévoit que le recours
s'exerce dans les dix jours à compter de la communication de la décision
attaquée et qu'il doit être validé par le dépôt d'un mémoire dans les vingt
jours à compter également de la communication de la décision attaquée. Dès lors
que la décision du 15 décembre 1993 a été notifiée le 1er février 1994, selon
accusé de réception signé par le recourant à cette date, le recours introduit
le 7 février, et validé par un mémoire le 21 février 1994, a donc été déposé en
temps utile. Les parties admettent d'ailleurs que le délai de recours a été
respecté.
b)  La Municipalité de Lutry conteste néanmoins
la recevabilité du recours au motif que le recourant aurait accepté la décision
municipale; elle a d'abord cherché à lui communiquer par pli recommandé la
décision du 15 décembre 1993. Elle a ensuite décidé, le 28 janvier 1994, d'envoyer
la décision sous pli simple en Suède. Le 28 janvier 1994 également, elle a
écrit à Christian Toll, à Pully, pour l'informer que l'autorisation d'amarrage
accordée à son père était résiliée pour le 31 janvier 1994. S'appuyant sur le
fait que la formule de renouvellement de l'autorisation d'amarrage pour 1994,
signée par Nils Toll le 3 décembre 1993, mentionnait pour adresse celle de son
fils Christian Toll à Pully, l'autorité communale en a déduit que ce dernier
s'occupait de l'entretien du bateau. Elle l'a prié d'informer son père de la
résiliation de l'autorisation d'amarrage et de libérer la place dans le port au
31 janvier 1994. A réception de la lettre, le 31 janvier 1994, Christian Toll a
écrit le même jour pour demander une prolongation du délai pour le retrait du
bateau. Ainsi, la Municipalité de Lutry prétend que Nils Toll a demandé par
l'intermédiaire de son fils la prolongation du délai pour le retrait du bateau
- ce qui lui a été accordé - de sorte que la décision de retrait de
l'autorisation d'amarrage aurait été acceptée et serait entrée en force. Comme
on l'a vu, le recourant a finalement reçu la décision en mains propres le 1er
février 1994.
La validité de la notification de la décision
dépend du lieu et du destinataire. Ont notamment été considérées comme
valablement notifiées des décisions qui sont parvenues à l'adresse du
destinataire, telle qu'elle figure au contrôle des habitants ou à l'une des
adresses communiquées par le destinataire à l'autorité, toutes les
notifications devant cependant avoir lieu à la même adresse (cf. André
Grisel, Traité de droit administratif, p. 876 et les références
citées).
Par ailleurs, la décision doit en principe être
notifiée au destinataire ou à une personne autorisée à le représenter. Les
membres de la famille du destinataire, à condition de faire ménage commun avec
lui, ont qualité pour prendre possession d'envois postaux (André Grisel,
op. cit. p. 876). En outre, le principe de la bonne foi commande que
lorsqu'une partie a appris l'existence de la décision, elle doit s'efforcer
d'en connaître le contenu pour exercer éventuellement les moyens de droit dont
elle dispose (André Grisel, op. cit. p. 878 et les références
citées).
En l'espèce, la Municipalité de Lutry a cherché
vainement, à notifier la décision litigieuse au domicile suédois de son
destinataire. Simultanément à sa deuxième tentative, le 28 janvier 1994, elle
s'est adressée à Christian Toll, fils du destinataire, l'informant du contenu
de la décision du 15 décembre 1993 sans toutefois mentionner les voies de
recours. Nils Toll, informé par son fils, s'est rendu rapidement auprès de
l'administration de Lutry pour prendre connaissance de la décision en cause.
On ne saurait déduire des circonstances qui
précèdent que la décision attaquée ait été valablement notifiée au recourant
avant le 1er février 1994. En effet, le courrier recommandé envoyé à l'adresse
suédoise ne l'a pas été selon les formes requises pour la notification de
décision à l'étranger. Par ailleurs, père et fils ne font pas ménage commun; le
fils n'a pas non plus été chargé de représenter son père. A suivre le point de
vue de l'autorité intimée, il faudrait admettre que Nils Toll aurait été
représenté et engagé par les actes concluants de son fils portant sur une
décision non encore formellement notifiée. Le tribunal de céans ne peut
partager cette manière de voir. En demandant un nouveau délai pour l'évacuation
de la place d'amarrage, Christian Toll, personnellement et directement
interpellé par l'autorité communale, n'a rien fait d'autre que de réagir
aussitôt à une exigence immédiate de cette dernière, le délai imparti ne
pouvant être manifestement respecté. Ce comportement n'implique pas
l'acceptation de la décision en cause par son père, Nils Toll.
Dans ces circonstances, la décision n'est pas
entrée en force et le recours doit être déclaré recevable.
2.                     a)  Conformément à l'art. 36 LJPA, le recourant
peut invoquer la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir
d'appréciation (lettre a) et l'inopportunité, si la loi spéciale le prévoit
(lettre c).
La loi du 5 septembre 1944 sur l'utilisation des
lacs et cours d'eau dépendant du domaine public ne prévoit pas le recours pour
inopportunité de sorte que le tribunal doit limiter son examen de la décision
attaquée au contrôle de la légalité, conformément à l'art. 36 let. a LJPA.
b)                     aa)  Le stationnement permanent d'un bateau dans
un port constitue un usage privatif du domaine public lacustre soumis, même
sans base légale, non pas à une autorisation révocable en tout temps mais à une
concession (voir art. 2, 4, 24 et 26 de la loi du 5 septembre 1944
précitée et ATF 95 I 249). En l'espèce, en vertu d'une concession délivrée par
le Conseil d'Etat le 30 décembre 1937 et renouvelée le 20 avril 1988, la
Commune de Lutry s'est vu déléguer la compétence de réglementer l'usage du port
de cette localité et de conférer aux particuliers le droit d'en user
conformément à la réglementation applicable. Ces droits d'usage du domaine
public aux particuliers peuvent être qualifiés de "sous concession du
domaine public"(cf. JT 1986 III 36 et les références citées). L'octroi
d'un usage privatif du domaine public prend la forme d'une autorisation
délivrée par la commune concessionnaire. Les relations entre la commune et les
particuliers dans ce domaine sont régies exclusivement par le droit public. Par
ailleurs, l'autorité appelée à délivrer une telle autorisation dispose d'un
large pouvoir d'appréciation. Elle est cependant tenue de respecter les
principes de l'égalité de traitement et de l'interdiction de l'arbitraire (André
Grisel, op. cit., p. 565).
bb)  L'ancien règlement du port de Lutry du 6
décembre 1986, sous l'empire duquel Nils Toll s'est vu attribuer une place
d'amarrage, a été remplacé par un règlement adopté par la municipalité le 1er
mars et par le Conseil communal de Lutry le 17 mai 1993 et approuvé par le
Conseil d'Etat le 6 août 1993. Selon l'art. 6 de ce règlement, les places
d'amarrage sont attribuées pour une durée d'une année dont l'échéance est fixée
au 31 décembre. L'autorisation est ensuite renouvelée d'année en année sauf
dénonciation par la municipalité ou par le bénéficiaire, par lettre
recommandée, au plus tard trois mois avant l'échéance. L'art. 7 précise
notamment que l'autorisation est personnelle et incessible, qu'aucune
autorisation n'est délivrée aux enfants de moins de 16 ans révolus pour une
place à l'eau et que la municipalité peut exceptionnellement autoriser la
transmission du droit en faveur d'un descendant en ligne directe.
L'art. 11 prévoit comme suit un ordre
d'attribution des places :
a)           aux
personnes domiciliées sur le territoire de la commune;
b)           aux habitants de communes vaudoises non riveraines d'un lac;
c)           aux autres habitants, dans l'ordre de priorité suivant :
1.         de
communes vaudoises riveraines d'un lac;
2.         d'autres cantons;
3.         d'autres pays.
La municipalité tient à cet effet une liste
d'attente qui peut être consultée par les intéressés. S'agissant du retrait des
autorisations, l'art. 17 du règlement prévoit que la municipalité peut en
tout temps, moyennant un préavis de trente jours, retirer l'autorisation à des
titulaires enfreignant le règlement; la décision sera précédée d'un
avertissement. De même, l'autorisation peut être retirée dans certaines
circonstances, l'une étant le départ définitif du titulaire de la Suisse.
Enfin, tout propriétaire ou détenteur d'une embarcation bénéficiant d'une
autorisation doit, dans les quinze jours, annoncer à l'autorité portuaire tout
changement d'adresse (art. 12).
c)  Le recourant soutient que la décision
litigieuse est illégale : la Commune de Lutry aurait fait preuve d'un excès de
liberté d'appréciation en estimant que le retrait de l'autorisation, dans le
cas du départ à l'étranger du titulaire, pouvait être décidé en tout temps. En
d'autres termes, la municipalité n'aurait pu retirer le droit d'usage de la
place d'amarrage que moyennant un préavis recommandé de trois mois avant
l'échéance de l'année civile (art. 6 du règlement).
On l'a vu, en cas d'infraction au règlement par
le titulaire d'une place, la municipalité peut en tout temps, après un
avertissement, retirer l'autorisation moyennant un préavis de trente jours
(art. 17 al. 1er du règlement). En revanche, l'art. 17
al. 2 du règlement ne mentionne ni délai ni échéance pour le retrait de
l'autorisation lorsque le titulaire quitte définitivement la Suisse. L'autorité
intimée a toutefois appliqué par analogie les principes et délais fixés à l'al.
1er de ce même article.
A la différence de l'art. 6, qui est une
disposition générale portant sur le renouvellement de l'autorisation,
l'art. 17 traite du retrait de l'autorisation, qui revêt en principe le
caractère d'une sanction administrative (cf. JT 1986 III 32). L'al. 2 de
l'art. 17 prévoit également le retrait de l'autorisation dans les cas où
le droit concédé ne remplirait plus son but (permis de navigation annulé,
autorisation délivrée pour le même bateau dans une autre commune, place
inoccupée, départ définitif de Suisse du titulaire). Ainsi, la collectivité
accorde à l'administré certains droits qu'elle détient et dont elle peut fixer
les limites et l'étendue (JT 1986 III 18). Elle dispose d'un pouvoir de retrait
- assimilable à un pouvoir de révocation de la concession - fondé comme en
l'espèce sur la sauvegarde de l'intérêt public à une distribution équitable des
places disponibles sur le domaine public. En précisant dans son règlement les
cas de retrait, la municipalité fixe, comme elle en a le droit, les limites du
droit concédé. On ne voit pas en quoi ce point du règlement serait contraire aux
dispositions de la loi sur l'utilisation des lacs et cours d'eau dépendant du
domaine public. Cela étant, on doit admettre que l'autorité communale n'a pas
outrepassé son pouvoir d'appréciation en appliquant les modalités du retrait
fixées à l'al. 1er de l'art. 17 à une mesure prise conformément à
l'al. 2 de cette même disposition.
d)  Le recourant prétend aussi que la décision
litigieuse ne présenterait pas un intérêt public suffisant. L'intérêt en cause
est celui d'une attribution équitable des places disponibles sur le domaine
public. L'art. 11 du règlement cité plus haut, tend à favoriser une
répartition équitable de l'utilisation des places d'amarrage, le domicile
constituant un critère d'attribution des places. Depuis des années, le nombre des
places d'amarrage est largement insuffisant pour satisfaire la demande. Au 31
décembre 1993, 236 personnes domiciliées à Lutry (prioritaires) et 109
domiciliées hors de la commune figuraient sur la liste d'attente pour une place
d'amarrage dans le port. Le retrait de l'autorisation répond donc manifestement
au but poursuivi; en effet, l'intérêt privé du recourant, désormais domicilié
en Suède, à conserver la place octroyée en 1988 ne saurait l'emporter sur
l'intérêt public à mettre une telle place à disposition de personnes
domiciliées sur le territoire de la commune et du canton.
e)  Le recourant déclare aussi que son fils
Christian Toll a toujours disposé du bateau et qu'il l'a piloté dès avant sa
majorité; le retrait de l'autorisation entraînerait en outre une perte
financière puisqu'il faudrait se séparer du bateau. A son avis, cette situation
justifierait le maintien de la place d'amarrage. Cet argument n'est toutefois
pas pertinent. Aucune pièce au dossier ne permet de conclure que Nils Toll ait
accepté une place d'amarrage pour son fils. Durant le premier semestre 1993 il
a écrit à la Commune de Lutry pour lui demander la transmission de
l'autorisation au nom de son fils, ce qui lui a été refusé le 10 juin 1993.
Nils Toll n'a pas réagi à ce refus. Au surplus, on relèvera que Christian Toll,
domicilié à Pully, ne fait pas partie des habitants des autres communes
prioritaires.
f)  Enfin, selon le recourant, le règlement
communal et, partant, la décision, violeraient le principe de proportionnalité
dès lors qu'aucune indemnisation n'est prévue (perte d'une partie du montant
annuel de la taxe; dévaluation du bateau). En d'autres termes, le retrait de
l'autorisation accordée ferait subir au recourant un dommage qui justifierait
une compensation financière.
S'agissant de la taxe annuelle, l'art. 45
al. 1er du règlement prévoit que la location des places est faite par
année civile et les taxes correspondantes dues pour l'année entière, quelle que
soit la durée effective de leur utilisation.
La perte d'une partie du montant annuel de la
taxe d'amarrage qui ne représente pas une somme importante ne saurait donner
lieu à une restitution.
Au surplus, la demande d'indemnisation est
irrecevable devant le Tribunal administratif en vertu de l'art. 1er
al. 3 LJPA, qui exclut les actions d'ordre patrimonial telles les actions
en dommages-intérêts, intentées pour ou contre une collectivité (sur la
question des contentieux objectif et subjectif, voir JT 1986 III 3 ss et RDAF
1992 p. 129 ss). Le recourant est libre d'agir devant les tribunaux ordinaires
s'il s'estime fondé à réclamer un dédommagement.
3.                     Les considérants qui précèdent conduisent à
conclure que la décision litigieuse a été prise en conformité du droit. Elle
doit donc être confirmée, le recours étant rejeté dans la mesure où il est
recevable. Il y a lieu de fixer un nouveau délai au recourant pour libérer la
place d'amarrage.
Conformément à l'art. 55 LJPA, les frais de
la cause arrêtés à Frs 1'000.-- sont mis à la charge du recourant qui
succombe.
Il convient en outre
d'allouer des dépens à la Commune de Lutry qui obtient gain de cause et compte
moins de dix mille habitants, arrêtés à Frs 800.--.
Par ces
motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                 Le recours est rejeté dans la mesure où il est
recevable;
II.                 La décision rendue le 15 décembre 1993 par la
Municipalité de Lutry est maintenue, un nouveau délai au 31 décembre 1994 étant
imparti à Nils Toll pour libérer la place d'amarrage No 111 sise dans le port
de Lutry;
III.                Des dépens à charge du recourant sont alloués par
Frs 800.-- (huit cents francs) à la Municipalité de Lutry;
IV.               Un émolument de Frs 1'000.-- (mille francs) est
mis à la charge du recourant.
Lausanne, le 29
novembre 1994/gz
Au
nom du Tribunal administratif  :
Le président :                                                                                                  La
greffière :
Le présent arrêt est notifié
aux parties selon l'avis d'envoi ci-joint.