vd_omni · CP.2006.0001 · 2006-10-24 · fr

Municipalité de Concise/Juge instructeur (VP), Juge instructeur (PJ), Juge instructeur (FK), Juge instructeur (EB), Juge instructeur (AZ), Service des routes, DE HALLER | La Cour plénière peut statuer elle-même sur une requête de récusation dirigée contre l'ensemble des juges, lorsque dite requête est abusive ou manifestement mal fondée (consid. 2b et 3b). Ne constitue pas un motif de récusation la participation, dans une cause antérieure distincte, à une séance de coordination au sens de l'art. 21 al. 1 ROTA réglant une question de principe déterminante pour la nouvelle cause à juger (consid. 3). Il ne peut être admis sans autre argument que des plaintes déposées par un avocat auprès du Grand Conseil placent les juges concernés dans un rapport d'inimitié personnelle avec leur auteur, permettant à ce dernier d'exiger systématiquement leur récusation (consid. 4).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 24.10.2006 CP.2006.0001

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 24 octobre 2006
Composition
M. Jacques Giroud, juge présidant, Mme Danièle Revey,
vice-présidente et juge rapporteur, M. Pierre-André Berthoud, juge suppléant,
Mme Isabelle Guisan, juge suppléante, M. Pascal Langone, juge, M.
Pierre-André Marmier, juge suppléant,
M. Xavier Michellod, juge ad hoc, M. Robert Zimmermann, juge,
requérante
Municipalité de Concise,
à
Concise, représentée par Me Jean ANEX, avocat à Aigle,
autorité intimée
Service des routes,
représentée
par Me Jean Jacques SCHWAAB, avocat à Lausanne,
intimés
1.
M. le Juge instructeur
Pierre
Journot
, par porteur,
2.
M. le Juge instructeur
François Kart
,
par porteur,
3.
M. le Juge instructeur
Alain Zumsteg
,
par porteur,
4.
M. le Juge instructeur
Eric Brandt
,
par porteur,
5.
M. le Juge instructeur
Vincent Pelet
,
par porteur,
Objet
demandes de
récusation
Municipalité de Concise - demande de récusation des juges
Pierre Journot, François Kart, Alain Zumsteg, Eric Brandt et Vincent Pelet
(GE.2005.0128; CP.2005.0015)
Vu les faits suivants
A.
Le 16 février 2005, le Département des infrastructures
(ci-après: DINF) a annoncé aux municipalités du canton, dont celle de Concise,
qu'il entendait étendre les tronçons de routes cantonales en traversée de
localité, tronçons administrés, exploités et entretenus par les communes.
Relevant de l'assainissement du budget de l'Etat, cette mesure serait prise en
application de la modification du règlement d'application de la loi du 10
décembre 1991 sur les routes (LRou). Le 10 août 2005, le département a rendu la
décision annoncée à l'endroit de la commune de Concise.
Agissant le 25 août 2005 par l'intermédiaire de Me
Jean Anex, avocat, la commune de Concise a déféré la décision du DINF du 10
août 2005 auprès du Tribunal administratif, concluant à son annulation, respectivement
à sa réforme et à son complément dans le sens de l'argumentation du recours.
Le dossier a d'abord été attribué au juge instructeur
Jean-Claude de Haller, qui a enregistré la cause sous la référence GE.2005.0128
et débuté l'instruction. D'autres communes ont parallèlement recouru auprès du
Tribunal administratif contre les décisions similaires du DINF. L'ensemble des
recours a par conséquent été confié à un seul juge instructeur, Pierre Journot.
Le 10 octobre 2005, celui-ci a annoncé à la commune de Concise qu'il reprenait
l'instruction de son dossier, précisant que le Tribunal administratif
appliquerait l'art. 21 de son règlement organique du 18 avril 1997 (ROTA),
relatif à la coordination de la jurisprudence.
B.
Le 19 octobre 2005, Me Jean Anex a déposé au nom de la commune
de Concise une
requête de récusation dirigée contre le juge instructeur
Pierre Journot, à la suite de l'avis précité du 10 octobre 2005. A l'appui, il
relevait notamment que le juge Pierre Journot était l'un des "
quatre
magistrats incriminés et dénoncés par le conseil soussigné dans le cadre de sa
dénonciation au président du Grand Conseil (...) ayant donné lieu au rapport de
'l'organe de préenquête'
communiqué le 17 mars 2005."
Me Jean Anex
se référait également à un arrêt de la Cour plénière du 15 septembre 2004
traitant de la récusation de l'intéressé. Il indiquait enfin, en reprenant les
termes d'un avis du juge Jean-Claude de Haller du 7 avril 2005, qu'il lui
paraissait évident que le juge Pierre Journot n'était pas en état de statuer "
dans
des conditions d'impartialité et de sérénité normales
", au vu du
nombre et de l'importance (dans plusieurs dossiers) des griefs formés par le soussigné
à son encontre. Enregistrée sous la référence CP.2005.0015, cette requête a été
attribuée au juge instructeur François Kart.
C.
Par courrier du 9 novembre 2005 adressé à la Cour plénière,
le mandataire de la commune de Concise a étendu sa requête de récusation du 19
octobre 2005 ainsi qu'il suit:
"Je complète ma
requête (...) par l'invocation de tous les faits et moyens articulés dans mes
dénonciations des 25 octobre et 2 novembre 2005 à Madame la Présidente du Grand
Conseil à raison des irrégularités persistantes et nouvelles,
graves
,
de tels juges TA. Il est clair que les motifs de récusation valent à l'encontre
de tous ceux qui sont incriminés et que l'on en est certainement à un stade où
la Cour plénière n'est plus en situation de fonctionner dans les causes où
j'interviens et où elle doit en conséquence déférer les demandes de récusation
à telle autorité compétente à constituer et mettre en œuvre selon le droit
positif (...)".
Par avis du 15 décembre 2005, le juge instructeur
François Kart a invité la commune de Concise à préciser si sa requête
complémentaire portait sur le Tribunal administratif en corps ou sur des juges
déterminés, respectivement à indiquer les motifs de récusation pour chacun des
juges concernés.
Répondant le 22 décembre 2005, le mandataire de la
commune de Concise a déclaré en substance qu'au vu de son intervention au Grand
Conseil du 2 novembre 2005 dirigée à l'encontre du juge François Kart, "
on
voit évidemment mal que ce magistrat puisse agir dans une cause où j'interviens,
fût-ce pour instruire une demande de récusation selon avis TA du 2.11.2005
!
"
Il ajoutait qu' "
on constate que mes requêtes de récusation visent à ce
jour des juges déterminés et qu'elles sont motivées de manière détaillée et circonstanciée.
Je n'ai jusqu'ici pas pris de conclusions en récusation du TA in corpore."
Enfin, il s'interrogeait sur
"la question
[...]
de savoir si, vu
le nombre des juges incriminés, la Cour plénière est encore en état de
fonctionner et de statuer au niveau du
quorum
dans les affaires où
j'interviens."
D.
Entre-temps, le 21 novembre 2005, le juge instructeur
Pierre Journot a joint l'ensemble des recours dirigés contre les décisions du
DINF concernant la délimitation des tronçons de routes cantonales en traversée
de localité, à l'exception du recours de la commune de Concise. Il a indiqué
que le Tribunal administratif examinerait d'abord à titre préjudiciel, à huis
clos et conformément à l'art. 21 ROTA, les questions de principe relatives à la
base légale ou à la compétence de l'autorité intimée. Une séance à cet effet
s'est déroulée le 15 décembre 2005; elle réunissait l'ensemble des juges
siégeant dans la chambre des affaires générales (GE), qui regroupe la totalité
des juges du Tribunal administratif, ainsi que les deux assesseurs membres de
la section appelée à rendre l'arrêt proprement dit. Par arrêt du 21 décembre
2005 notifié le même jour (GE.2005.0097), le Tribunal administratif a rejeté
les recours en question - hormis celui déposé par la commune de Concise,
demeuré pendant.
E.
Par courrier du 12
janvier 2006, Me Jean Anex a
affirmé qu'en raison de ses particularités, le cas de sa mandante ne pouvait
être réglé sur la base de l'arrêt du Tribunal administratif du 21 décembre
2005. Le Tribunal administratif ayant alors statué in corpore, il devrait en
aller de même pour la cause de sa cliente. Toutefois, une telle composition
était inconcevable dans la mesure où elle entraînait le fonctionnement des six
juges dits "incriminés". Dans ces conditions, la cause devait être
déférée au Tribunal neutre.
Cette nouvelle requête de récusation, en définitive dirigée
contre les six juges Alain Zumsteg, Eric Brandt (cf. plainte du 2 novembre
2004), Vincent Pelet (cf. plaintes des 2 novembre 2004 et 2 novembre 2005), Pierre
Journot (cf. plaintes des 2 novembre 2004 et 25 octobre 2005), Jean-Claude de
Haller (cf. plainte du 25 octobre 2005) et François Kart (cf. plainte du 2
novembre 2005), a été enregistrée sous la référence CP.2006.0001 et confiée à
la juge instructeur Danièle Revey. Par avis du 10 février 2006, celle-ci a indiqué
que les écritures des 25 octobre et 2 novembre 2005 auxquelles renvoyait la requête
du 22 décembre 2005 étaient produites au dossier. Le juge Jean-Claude de Haller
n'étant plus en fonction, elle a considéré qu'il ne faisait plus l'objet de la
demande de récusation, sous réserve de l'avis contraire des parties.
Par avis du 6 mars 2006, la juge instructeur a
communiqué les déterminations des parties (lesquelles ne s'opposaient pas à ce
que la requête ne soit plus dirigée contre le juge Jean-Claude de Haller) et
clos l'instruction sous réserve des mesures que les délibérations pourraient
susciter. Elle a précisé que la Cour plénière – sans les juges intimés –
statuerait sans audience et communiquerait sa décision par écrit aux parties.
Le mandataire de la commune de Concise s'est encore
exprimé le 16 mars 2006. Il soulignait qu'à son sens, l'arrêt du 21 décembre
2005 avait été rendu à l'issue d'une seule séance, réunissant l'ensemble du
tribunal et deux assesseurs, non pas à la suite d'une audience de jugement
distincte de la séance de coordination.
F.
Par arrêts du 15 juin 2006 (1A.20/2006; 1A.22/2006;
1A.26/2006; 1P.60/2006; 1P.70/2006), le Tribunal fédéral a déclaré
irrecevables, respectivement mal fondés, les recours formés par diverses
communes contre l'arrêt du Tribunal administratif du 21 décembre 2005.
G.
Le 10 octobre 2006, la juge instructeur a annoncé aux
parties que le projet d'arrêt était mis en circulation auprès de la Cour
plénière. Simultanément, elle a communiqué pour information l'écriture de la
requérante du 16 mars 2006, expédiée après la clôture de l'instruction.
Considérant en droit
1.
a) Selon l'art. 15 al. 2 lettre e LJPA, la Cour plénière a
la compétence pour statuer sur les demandes de récusation d'un juge. D'après
l'art. 43 al. 3 LJPA, la récusation en corps du Tribunal administratif est
jugée par le Tribunal neutre institué par la loi vaudoise du 12 décembre 1979
d'organisation judiciaire (OJV).
b) En l'espèce, la commune de Concise a d'abord
déposé une requête de récusation contre le juge Pierre Journot, juge
instructeur de l'affaire GE.2005.0128, en raison des dénonciations et griefs
dont celui-ci avait fait l'objet de la part du mandataire de la requérante;
cette première requête a été enregistrée sous la référence CP.2005.0015. Pour
des motifs similaires, la commune a ensuite demandé la récusation du juge
François Kart, juge instructeur de la première requête de récusation et, dans
la foulée, a étendu sa première requête de récusation aux trois autres juges dont
son mandataire s'était plaint, soit Alain Zumsteg, Eric Brandt et Vincent
Pelet. Ce second volet a été enregistré sous la référence CP.2006.0001 et
confié à la juge Danièle Revey.
En définitive, le présent litige CP.2006.0001 porte ainsi
sur la récusation du juge François Kart dans la cause traitant de la récusation
du juge Pierre Journot, puis sur la récusation des cinq juges Pierre Journot,
Alain Zumsteg, Eric Brandt, Vincent Pelet et François Kart dans l'affaire au
fond GE.2005.0128. On relèvera à cet égard que la présente Cour plénière a été à
même de se constituer des huit juges ou juges suppléants requis par l'art. 3 ROTA
- le juge ad hoc Xavier Michellod étant assimilié à un juge suppléant
conformément à l'art. 7 al. 4 LJPA - sans intégrer les cinq juges en cause.
c) Cela étant, il apparaît que la commune de Concise
entend encore demander simultanément, toujours dans l'affaire au fond
GE.2005.0128, la récusation de l'ensemble des juges ayant participé à la séance
de coordination du 15 décembre 2005 (à savoir l'ensemble des juges du Tribunal
administratif). A l'appui, elle soutient en substance que ceux-ci ont statué
dans la cause de principe GE.2005.0097, de sorte qu'ils ne seraient plus en
mesure de statuer de manière indépendante et impartiale dans sa propre cause.
Postérieure aux deux requêtes précitées, cette
nouvelle demande doit également être traitée ici, étant précisé qu'elle pose
d'emblée la question de savoir si les juges en cause peuvent statuer sur leur
propre récusation (cf. consid. 3 infra).
2.
a) A teneur de l'art. 43 al. 1 LJPA, les juges peuvent
être récusés lorsqu’il existe des circonstances importantes de nature à
compromettre leur impartialité, telles que participation antérieure au litige,
rapport de dépendance, de parenté ou d’alliance avec une partie ou un
mandataire.
Selon les art. 6 par. 1 CEDH, 30 al. 1
Cst. et 28 Cst./VD,
toute personne a droit à ce que sa cause soit
entendue par un tribunal établi par la loi, compétent, indépendant et
impartial, c'est-à-dire par des juges qui offrent la garantie d'une
appréciation parfaitement
objective de la cause (ATF 129 III 445 consid.
3.3.3 p. 454; 129 V 196 consid. 4a p. 198; 128 V 82 consid. 2a p. 84, et les
arrêts cités). La garantie d'un tribunal indépendant et impartial permet au justiciable
d'exiger la récusation d'un juge dont la situation ou le comportement est de
nature à faire naître un doute sur son impartialité. Elle tend notamment à
éviter que des circonstances extérieures à la cause ne puissent influencer le
jugement en faveur ou au détriment d'une partie. Elle n'impose pas la
récusation seulement lorsqu'une prévention effective du juge est établie, car
une disposition interne de sa part ne peut guère être prouvée; il suffit que
les circonstances donnent l'apparence de la prévention et fassent redouter une
activité partiale du magistrat. Seules des circonstances constatées
objectivement doivent être prises en considération; les impressions purement
individuelles d'une des parties au procès ne sont pas décisives (cf. ATF 131 I
24 consid. 1.1 p. 25; 129 III 445 consid. 3.3.3 p. 454; 128 V 82 consid. 2a p.
84, et les arrêts cités). La récusation doit demeurer l'exception (
ATF 116 Ia 14
consid.
4 p. 19), en particulier en cas de récusation en corps d'un tribunal, qui a
pour effet de soustraire la cause au juge primitivement prévu par la loi. Un
risque de prévention ne doit dès lors pas être admis trop facilement, sous
peine de compromettre le fonctionnement normal des tribunaux, mais doit se
justifier par des motifs particulièrement importants (
ATF 122 II 471
consid.
3b p. 477).
b) D'après la jurisprudence relative à
l'art. 30 al. 1 Cst., le juge dont la récusation est demandée ne devrait en
principe pas participer à la décision à rendre à ce sujet (
ATF 122 II 471
consid.
2b p. 476
; 114 Ia 278
; 105 Ib 301
consid.
1b p. 303). L'alinéa 3 de l'art. 43 LJPA précité concrétise ce principe en
prévoyant que la récusation en corps du Tribunal administratif est jugée par le
Tribunal neutre institué par la loi vaudoise d'organisation judiciaire. La
jurisprudence admet toutefois une exception au principe précité, en considérant
que, même si cette décision devait incomber, selon la loi de procédure
applicable, à une autre autorité, un tribunal dont la récusation est demandée
en bloc peut écarter lui-même la requête lorsque celle-ci est abusive ou
manifestement mal fondée (
ATF 129 III 445 consid. 4.2.2; 114
Ia 278
consid. 1 p. 279
; 105 Ib 301
consid.
1c et d p. 304). Elle admet en outre que les juridictions cantonales peuvent
aussi appliquer cette jurisprudence - développée dans le cadre d'une demande de
récusation des juges du Tribunal fédéral - sans tomber dans l'arbitraire, à la
condition que le caractère abusif ou manifestement infondé de la demande de
récusation ne soit pas admis trop facilement, vu qu'il s'agit d'une exception
au principe selon lequel le juge dont la récusation est
demandée
ne doit pas faire partie de la composition de l'autorité chargée de statuer sur
son déport (cf. arrêts non publiés 1P.553/2001 du 12 novembre 2001 consid. 2b
et 6P.54/2005 du 12 octobre 2005 consid. 3.2
).
3.
Il sied en premier lieu d'examiner le bien-fondé de la
requête tendant à la récusation des juges ayant participé à la séance de coordination
du 15 décembre 2005 (à savoir l'ensemble des juges du Tribunal administratif).
a) Selon la jurisprudence, le fait que
le juge a déjà participé à l'affaire à un stade antérieur de la procédure peut
éveiller le soupçon de partialité. Le Tribunal fédéral a renoncé à résoudre une
fois pour toutes la question de savoir si le cumul des fonctions contrevient ou
non aux art. 30 al. 1 Cst. et 6 par. 1 CEDH. Il exige, cependant, que l'issue
de la cause ne soit pas prédéterminée, mais qu'elle demeure au contraire
indécise quant à la constatation des faits et à la résolution des questions
juridiques (ATF 131 I 24 consid. 1.2, 113 consid. 3.4;
126 I 168
consid. 2a
p. 169 et les arrêts cités).
Ce principe est concrétisé en droit
vaudois par l'art. 43 al. 1 LJPA selon lequel la participation antérieure au
litige constitue un motif de récusation. Plus précis, l'art. 21 de la loi
d'organisation judiciaire (relative aux juges civils et pénaux) indique que
doit se récuser tout magistrat qui a été saisi du même litige à raison d'une
autre qualité ou fonction. S'agissant des juges fédéraux, l'art. 22 al. 1
lettre b OJ dispose de même qu'ils doivent se récuser dans une affaire en
laquelle ils ont agi précédemment à un autre titre. Cette solution se justifie
dans la mesure où l'on ne saurait parler d'un cumul de fonctions lorsqu'un juge
agit à deux reprises au même titre. Ainsi, l'art. 43 al. 1 LJPA doit
s'interpréter en ce sens
que seule la participation antérieure au
même litige, mais à un autre titre, constitue un motif de récusation (cf. arrêt
TA CP.2006.0004 du 13 octobre 2006).
Pour être complet, on se référera
encore à la jurisprudence relative à l'art. 22 al. 1 lettre b OJ, applicable
par analogie à l'art. 43 al. 1 LJPA, conformément au paragraphe précédent.
Selon cette jurisprudence, la loi prend en considération le fait d'avoir agi
dans la
même cause
, c'est-à-dire dans la procédure ayant conduit à la
décision attaquée et non pas dans une procédure distincte ou préalable se
rapportant à la même affaire au sens large (Jean-François Poudret, COJ, n. 3.1
ad art. 22, p. 111; voir p. ex. l'arrêt 1P.550/1988 du 6 juin 1989 où le même
juge avait statué successivement aux niveaux cantonal et fédéral, mais pas dans
la même affaire). Encore faut-il que la participation antérieure à la même
affaire soit intervenue à un
autre titre
. Il est donc exclu d'obtenir la
récusation d'un juge fédéral au seul motif qu'il a eu à statuer précédemment,
ès qualités, sur un recours visant une décision rendue dans la même cause (
ATF 84 II 459
consid.
4).
b) Il résulte de ce qui précède que la
demande de récusation de l'ensemble des juges du Tribunal administratif est
manifestement mal fondée. D'une part, hormis Pierre Journot, les juges ne sont
pas intervenus dans le jugement de principe proprement dit (GE.2005.0097), mais
se sont bornés à participer à une séance de coordination antérieure,
conformément à l'art. 21 al. 1 ROTA selon lequel "
l
es
questions juridiques de principe et les changements de jurisprudence sont
discutés entre les juges et juges suppléants de la chambre concernée
(...)".
D'autre part, à supposer même qu'il faille
considérer qu'ils ont participé au jugement proprement dit (étant précisé en
faveur de cette hypothèse qu'à teneur de l'art. 21 al. 2 ROTA "
la
solution adoptée, à la majorité des juges et juges suppléants, lie les sections
"),
ils auraient de toute façon agi ès qualités, et non pas à un
autre titre. Enfin, le seul fait que l'un d'entre eux puisse entendre se fonder
sur l'arrêt de principe GE.2005.0097 pour traiter de manière similaire les
mêmes griefs soulevés dans un cas distinct ne relève pas d'une prévention mais
d'un souci légitime de cohérence dans la jurisprudence. Du reste, le motif de
récusation dont se prévaut ici la commune de Concise pourrait la contraindre, si
elle devait déférer au Tribunal fédéral l'arrêt à rendre dans sa cause particulière
GE.2005.0128, à requérir pareillement la récusation des juges fédéraux ayant
confirmé le jugement de principe GE.2005.0097.
La requête de récusation dirigée contre l'ensemble
des juges étant manifestement mal fondée, la Cour plénière peut l'écarter
elle-même. Il est donc superflu de transmettre cette demande au Tribunal
neutre.
4.
Il reste à déterminer si les plaintes formulées par
le mandataire de la requérante d'abord le 2 novembre 2004 à l'encontre des
juges Pierre Journot, Alain Zumsteg, Eric Brandt et Vincent Pelet puis les
25 octobre et 2 novembre 2005 à l'encontre du juge François Kart
notamment,
justifient de les récuser dans l'affaire au fond GE.2005.0128. A l'appui, la
requérante affirme en substance que le contenu de ses écritures empêcherait les
cinq juges en cause
de juger "
dans des conditions
d'impartialité et de sérénité normales
".
Les plaintes du mandataire de la requérante
auprès du Grand Conseil à l'encontre des quatre premiers juges précités ont
donné lieu à une "préenquête". Au terme de celle-ci toutefois, le
bureau du Grand Conseil a renoncé à ouvrir une procédure contre les juges en
cause. Quant aux plaintes ultérieures de ce mandataire, elles n'ont pas donné
lieu à des suites particulières. Dans ces conditions, on ne saurait considérer
sans autre argument que ces démarches placent les cinq intéressés dans un
rapport d'inimitié personnelle avec leur auteur, permettant à ce dernier
d'exiger systématiquement leur récusation. Comme l'a relevé le Tribunal fédéral
dans un arrêt non publié 1P.359/2004 du 14 septembre 2004 consid. 1.3, les
magistrats judiciaires ont le devoir et la capacité de s'élever au-dessus des
contingences, de considérer impassiblement les causes qui leur sont soumises et
de statuer en toute sérénité. Au demeurant, on relèvera que le mandataire de la
commune de Concise a, depuis le 2 novembre 2004, normalement procédé ou
continué à procéder devant certains des juges dits incriminés sans en requérir
la récusation (par exemple AC.2005.0118 [Brandt], RE.2004.0024 [Pelet],
AC.2005.0181 [Journot]), alors qu'il est manifeste que les motifs allégués ne
s'arrêtent pas, fussent-ils avérés, à la cause de la commune de Concise.
Par conséquent, les requêtes de
récusation dans l'affaire au fond GE.2005.0128 dirigées à l'encontre des cinq
juges en cause en raison des plaintes du mandataire de la requérante doivent
être rejetées. Il s'ensuit qu'il en va de même, doit-on préciser, de la requête
de récusation formulée contre le juge François Kart dans l'affaire traitant de
la récusation du juge Pierre Journot (CP.2005.0015).
5.
Vu ce qui précède, la demande doit
être rejetée, aux frais de la requérante qui succombe. Il n’y a pas lieu
d’allouer des dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le demande est rejetée.
II.
Un émolument de 500 (cinq cents francs) est mis à la
charge de la commune de Concise.
III.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 24 octobre 2006
Le juge présidant:                                                                                     La
juge rapporteur:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.