vd_omni · FO.2009.0016 · 2010-05-12 · fr

Département de l'économie/Commission foncière rurale Section I, X.________, Y.________ | Droit foncier rural; autorisation d'acquérir une parcelle située en zone agricole; même si des bâtiments sis sur une parcelle située en zone agricole ne sont plus nécessaires à l'agriculture ou ne servent qu'à des fins d'habitation, ils tombent dans le champ d'application de la loi fédérale sur le droit foncier rural (LDFR), dans la mesure où l'on n'est pas en présence d'une procédure de "désassujettissement" à la LDFR ou d'une procédure tendant à accorder une exception à l'interdiction de morcellement pour des immeubles à usage mixte (art. 2 al. 2 let. d LDFR); l'autorisation d'acquérir le bien-fonds concerné doit ainsi être subordonnée à la fixation par l'autorité intimée d'un prix licite (non surfait), car le caractère impératif de l'art. 66 LDFR exclut de s'en remettre au vendeur pour fixer le prix licite; le dossier ne contenant aucun élément permettant d'établir le prix licite pour l'acquisition de la parcelle en cause, il est retourné à l'autorité intimée pour complément d'instruction et nouvelle décision.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 12.05.2010 FO.2009.0016

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 12 mai 2010
Composition
M. Eric Brandt,
président
;
M. Antoine Rochat et M.
Antoine Thélin, assesseurs; Mme Marie Wicht, greffière.
Recourant
Département de
l'économie,
à Lausanne.
Autorité intimée
Commission foncière
rurale, Section I,
à Lausanne.
Tiers intéressés
1.
X.________,
à Pailly, représentée par Me Michel MOUQUIN, notaire à Echallens,
2.
Y.________,
à Pailly,
représenté
par Me Michel MOUQUIN, notaire à Echallens
.
Objet
Droit foncier rural
Recours Département de l'économie c/
décision de la Commission foncière rurale Section I du 26 juin 2009 autorisant
l'acquisition de la parcelle n° ******** de la Commune de Pailly /
autorisation 6648 pour un prix de 800'000 fr.
Vu les faits suivants
A.
X.________ est propriétaire de la parcelle n° ********
du cadastre de la Commune de Pailly (ci-après: la parcelle n° ********, la
parcelle ou le bien-fonds). Cette parcelle, située en zone agricole, recouvre
une surface totale de 13'355 m
2
, comprenant une habitation et un
bâtiment agricole pour respectivement 169 m
2
et 320 m
2
,
une surface de place-jardin pour 1'291 m
2
, ainsi que 11'575 m
2
en
pré-champ. Le bien-fonds a été estimé fiscalement en 2001 pour un montant de
143'000 fr.
B.
Le 10 juin 2009, Me Michel Mouquin, notaire à
Echallens, a déposé, en qualité de mandataire de la venderesse X.________ et de
l'acquéreur Y.________ (ci-après: les tiers intéressés), une requête auprès de
la Commission foncière rurale, Section I, (ci-après: la commission foncière
rurale), pour obtenir l'autorisation d'acquérir la parcelle n° ********. Le
prix de vente convenu a été fixé à 800'000 fr. Il est mentionné sur cette
requête que l'acquéreur a l'intention d'exploiter personnellement le bien-fonds
au sens de l'art. 9 de la loi fédérale sur le droit foncier rural (ci-après:
LDFR), et qu'il dispose de biens-fonds agricoles, en tant que propriétaire et
locataire, pour une surface totale de 235'443 m
2
(215'443 m
2
en propriété et 20'000 m
2
en location).
C.
a) Lors de sa séance du 26 juin 2009, la
commission foncière rurale a autorisé l'acquisition de la parcelle n° ********
par Y.________ au prix de 800'000 fr. Par recours déposé le 31 juillet 2009
auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(ci-après: la CDAP), le Département de l'économie (ci-après: le département),
en sa qualité d'autorité de surveillance, a contesté la décision de la commission
foncière rurale en concluant avec suite de frais à son annulation. Le
département se prévaut de l'absence de fixation d'un prix licite par la
commission foncière rurale, qui n'a fourni aucun élément dans sa décision
permettant de déterminer si l'exigence du prix licite posée par la loi était
respectée par la vente concernée. En outre, le département met en doute
l'intention de l'acquéreur d'exploiter personnellement le bien-fonds, au motif
que ce dernier n'est plus exploitant de l'entreprise agricole dont il est
propriétaire, l'ayant remise à son fils; si l'acquéreur entendait se réclamer
d'autres motifs d'acquisition, il aurait ainsi dû l'exprimer clairement.
b) La commission foncière rurale s'est
déterminée sur le recours le 31 août 2009 en concluant à son rejet. Les tiers
intéressés en ont fait de même en concluant également au rejet du recours. Ces
derniers ont notamment indiqué que l'acquéreur avait effectivement remis en
fermage son domaine agricole à l'un de ses fils, et qu'il n'exploitait ainsi
pas personnellement ledit domaine, mais qu'il bénéficiait des crédits
d'investissement dans l'agriculture qui n'avaient pas été modifiés lors de la
reprise de l'exploitation par son fils. L'acquéreur se prévaut ainsi du motif
d'acquisition prévu à l'art. 64 al. 1 let. a LDFR, selon lequel l'autorisation
d'acquérir un immeuble agricole est accordée à un acquéreur qui n'est pas
personnellement exploitant lorsque l'acquisition sert notamment à améliorer les
structures d'une entreprise affermée. Concernant la fixation du prix licite, celui-ci
ne serait pas surfait, selon les tiers intéressés, compte tenu de la surface de
la parcelle et du volume des bâtiments existants. Le département a déposé un
mémoire complémentaire le 19 octobre 2009 en maintenant implicitement son
recours.
c) A la suite d'un arrêt rendu le
14 septembre 2009 par la CDAP dans une cause similaire relative à l'exigence de
déterminer le prix licite (FO.2009.0002), le juge instructeur a invité les
parties le 15 décembre 2009 à se déterminer à ce sujet. La commission foncière
rurale a indiqué le 19 janvier 2010 qu'elle se référait à sa réponse au
recours. Le juge instructeur a enfin proposé aux tiers intéressés le 20 janvier
2010 de retirer leur requête tendant à obtenir une autorisation d'acquérir la
parcelle n° ********, mais ils n'ont pas donné suite à cette possibilité.
Considérant en droit
1.
La loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit
foncier rural (LDFR; RS 211.412.11) a pour but d’encourager la propriété
foncière rurale, de renforcer la position de l’exploitant à titre personnel en
cas d’acquisition d’entreprises et d’immeubles agricoles et de lutter contre
les prix surfaits des terrains agricoles (art. 1 al. 1 LDFR). A cet effet, elle
contient notamment des dispositions sur l’acquisition des terrains appropriés à
un usage agricole ou horticole en soumettant la transaction au régime de
l’autorisation (art. 61 al. 1 LDFR), celle-ci n’étant accordée que si les
motifs de refus prévus par la loi ne sont pas réalisés (art. 61 al. 2 LDFR). A
teneur de l'art. 63 al. 1 LDFR, l'autorisation d'acquérir une entreprise ou un
immeuble agricole est refusée lorsque l'acquéreur n'est pas exploitant à titre
personnel (let. a), lorsque le prix convenu est surfait (let. b) ou lorsque
l’immeuble à acquérir est situé en dehors du rayon d’exploitation de
l’entreprise de l’acquéreur, usuel dans la localité (let. d). L'art. 64 LDFR
prévoit cependant un régime d'exception permettant d'octroyer l'autorisation
bien que l'acquéreur ne soit pas personnellement exploitant. Tel est notamment
le cas lorsque "
l'acquisition sert à maintenir l'affermage d'une
entreprise affermée en totalité depuis longtemps, à améliorer les structures
d'une entreprise affermée ou à créer ou à maintenir un centre de recherches ou
un établissement scolaire"
(art. 64 al. 1 let. a LDFR).
Un juste motif au sens de l'art. 64 al. 1 LDFR ne donne toutefois
droit à autorisation que si le motif de refus de l'art. 63 al. 1 let. b LDFR
n'existe pas (ATF 122 III 287, JdT 1998 I 147). Il convient ainsi d'examiner au
préalable si le prix d'acquisition convenu est surfait au sens de l'art. 63 al.
1 let. b LDFR.
2.
a) Selon
l'art. 66 LDFR,
le prix d'acquisition est surfait quand il dépasse de plus de 5 pour cent le
prix payé en moyenne pour des entreprises ou des immeubles agricoles
comparables de la même région au cours des cinq dernières années (al. 1). Les
cantons peuvent augmenter ce pourcentage jusqu'à 15 % dans leur législation
(al. 2). La détermination du prix licite doit être effectuée par comparaison
avec des transactions portant sur des immeubles présentant des caractéristiques
semblables, eu égard notamment à la déclivité du terrain, la qualité du sol, le
motif de l'aliénation et les possibilités d'utilisation future (ATF 5A.11/1995
du 21 décembre 1995 consid.
2, in CDA 1996, p. 49; Hans
Rudolf Hotz, Le droit foncier rural,
Commentaire de la
loi fédérale sur le droit foncier rural du 4 octobre 1991 [ci-après:
commentaire LDFR], Brugg 1998,
n. 8 ss ad art. 66).
b) A l'appui de sa décision,
l'autorité intimée soutient que le prix ne serait pas surfait, sans indiquer cependant
les motifs qui l'amènent à une telle conclusion. Elle se réfère uniquement aux
bâtiments édifiés sur la parcelle pour parvenir à cette constatation; elle n'a ainsi
pas cherché à déterminer le prix licite, se contentant d'estimer que le prix
n'était pas surfait. A cet égard, l'autorité intimée relève qu'elle ne pourrait
retenir une "valeur agricole" aux immeubles bâtis sur la parcelle,
car ceux-ci seraient situés en zone "constructible" (cf. réponse au
recours). L'assujettissement du bien-fonds à la LDFR n'est pourtant pas
contesté. Il est vrai que certains biens-fonds situés hors des zones à bâtir -
et donc présumés agricoles - ne sont en réalité d'aucune utilité à
l'agriculture: ainsi, par exemple, une maison d'habitation sans rapport avec
une exploitation agricole ne justifie nullement des mesures particulières en
faveur de l'agriculture. En pareil cas toutefois, l'art. 84 LDFR permet de
faire constater par l'autorité compétente que l'immeuble considéré n'est pas
soumis au champ d'application de la LDFR (cf. ATF 132 III 515 consid. 3.3.2;
129 III 186 consid. 2); le cas échéant, une mention sera inscrite au registre
foncier (art. 86 LDFR; cf. aussi l'art. 3 ODFR pour les exceptions à l'obligation
de mentionner), avec pour effet d'informer les tiers que l'immeuble en
question, bien que situé hors de la zone à bâtir, n'est pas assujetti à la LDFR
(Beat Stalder, in commentaire LDFR, n. 4 ad art. 84).
On ne se trouve cependant pas en
l'espèce en présence d'une procédure de "désassujettissement" ou en
constatation de non assujettissement à la LDFR de la parcelle n° ********. En
effet, la requête en cause tend exclusivement à autoriser l'acquisition d'un
immeuble agricole (art. 61 al. 1 LDFR). A cela s'ajoute le fait que l'on n'est
pas non plus en présence d'une procédure tendant à accorder une exception à
l'interdiction de morcellement notamment pour des immeubles à usage mixte qui
ne sont pas partagés en une partie agricole et une partie non agricole (art. 2
al. 2 let. d LDFR), soit une procédure visant à exclure du champ d'application
de la LDFR la seule partie non agricole d'un immeuble à usage mixte (art. 60
al. 1 let. a LDFR; cf. ATF 132 III 515 consid. 3.3.3; 125 III 175).
Il s'ensuit que, quand bien même
ils ne seraient peut-être plus nécessaires à l'agriculture ou qu'ils
serviraient uniquement à des fins d'habitation, les bâtiments sis sur la
parcelle n° ******** tombent dans le champ d'application de la LDFR.
Contrairement à l'avis de l'autorité intimée, l'autorisation d'acquérir doit
ainsi être subordonnée à la condition impérative du prix licite (non surfait)
qui ne peut pas être éludée, même si la fixation d'un tel prix peut s'avérer
difficile concernant des immeubles agricoles bâtis.
Le tribunal a en effet jugé que le
caractère impératif de l'art. 66 LDFR excluait de s'en remettre au vendeur pour
fixer le prix licite (arrêt FO.2006.0014 du 30 novembre 2007 consid. 4d). Dans
le cadre de sa marge d'appréciation, l'autorité intimée est tenue de rechercher
des éléments de comparaison, quitte à ce qu'elle doive élargir ses
investigations à d'autres cantons ou à procéder à une expertise (arrêts FO.2008.0028
du 17 février 2010 consid. 3b, FO.2009.0002 du 14 septembre 2009 consid. 3a et FO.2006.0014
précité consid. 4d; cf. également Yves Donzallaz, Traité de droit agraire
suisse: droit public et droit privé, tome 2, Berne 2006, n. 3547).
3.
L'art. 28 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur
la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36) prévoit que l'autorité établit
les faits d'office. Elle n'est pas liée par les offres de preuves formulées par
les parties.
La proc
édure
administrative est régie essentiellement par la maxime inquisitoriale, selon
laquelle les autorités définissent les faits pertinents et les preuves
nécessaires, qu'elles ordonnent et apprécient d'office. Cette maxime doit
cependant être relativisée par son corollaire, soit le devoir de collaboration
des parties à l'établissement des faits prévu par l'art. 30 al. 1 LPA-VD, ainsi
que par le droit des parties, compris dans le droit d'être entendu, de
participer à la procédure, en particulier à l'administration des preuves et, le
cas échéant, d'influencer la prise de décision (
ATF 128 II 139
consid. 2b p. 142;
120 V 357
consid. 1a p. 360)
.
Conformément à l'art. 63 al. 1 let.
b LDFR, l'acquisition d'un immeuble agricole est refusée lorsque le prix
convenu est surfait. L'autorité doit par conséquent procéder à l'examen du prix
de vente et fixer le prix licite. Les parties présentent à l'autorité un
contrat de vente qui fait mention du prix de vente. L'autorité compétente en
matière d'autorisation doit refuser un prix de vente qui serait supérieur au
prix licite (Hotz, commentaire LDFR, n. 24 ad art. 66).
Le dossier ne contient en l'espèce
aucun élément permettant d'établir le prix licite pour l'acquisition de la
parcelle en cause. Il n'appartient pas au tribunal de remédier à ces
insuffisances en procédant aux investigations que l'autorité de première
instance a négligé d'effectuer en vertu de la maxime d'office. Un tel procédé
aurait pour effet de priver les parties d'une instance de recours (dont la
fonction est d'assurer le contrôle de la légalité d'une décision censée prise
au terme d'une procédure complète et régulière, et non de suppléer aux carences
de l'autorité de première instance). Il convient dès lors d'annuler la décision
attaquée qui repose sur une constatation incomplète des faits pertinents (art.
76 let. b LPA-VD) et de renvoyer la cause à l'autorité intimée pour complément
d'instruction et nouvelle décision (dans ce sens, arrêts FO.2008.0028 précité
consid. 3b in fine, FO.2009.0002 précité consid. 4 et FO.2002.0029 du 28
février 2003 consid. 2). Par conséquent, la question de l'existence d'une
exception au principe de l'exploitation à titre personnel selon l'art. 64 al. 1
let. a LDFR ne peut être examinée dans le cadre de la présente procédure,
puisqu'un juste motif au sens de cette disposition ne donne droit à autorisation
que si le prix d'acquisition n'est pas surfait, ce qu'il incombe à l'autorité intimée
de vérifier (cf. dans ce sens arrêt FO.2009.0017 du 28 décembre 2009 consid. 4c).
L'autorité intimée en profitera
également pour compléter l'instruction sur la question de savoir si l'exception
au principe de l'exploitation à titre personnel prévue à l'art. 64 al. 1 let. a
LDFR est réalisée.
4.
Il résulte des considérants qui précèdent que le
recours doit être admis et la décision attaquée annulée; le dossier de la cause
est retourné à l'autorité intimée pour compléter l’instruction dans le sens des
considérants et statuer à nouveau. Par ailleurs, selon la jurisprudence du
tribunal rendue en application de l’art. 55 de l'ancienne loi du 18 décembre
1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), abrogée dès le
1
er
janvier 2009 et remplacée par la LPA-VD, lorsque la procédure
met en présence, outre le recourant et l'autorité intimée, une ou plusieurs
autres parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en
principe à la partie adverse, à l'exclusion de la collectivité publique dont la
décision est annulée ou modifiée, de supporter les frais et dépens (RDAF 1994
p. 324). Il n’y a pas lieu de modifier cette pratique après l’entrée en vigueur
de la nouvelle loi sur la procédure administrative (cf. arrêt AC.2008.0299 du
31 août 2009 consid. 4c). Les frais de justice sont ainsi mis à la charge des
tiers intéressés, ce d'autant plus que la possibilité leur a été donnée de
retirer leur requête tendant à obtenir une autorisation d'acquérir la parcelle
n° ********, mais qu'ils n'ont pas donné suite à cette possibilité. Il n’est au
surplus pas alloué de dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Commission foncière rurale,
Section I, du 26 juin 2009 est annulée et le dossier retourné à cette autorité
pour compléter l’instruction dans le sens des considérants et statuer à
nouveau.
III.
Les frais de justice, arrêtés à 1'500 (mille
cinq cents) francs, sont mis à la charge des tiers intéressés X.________ et Y.________,
solidairement entre eux.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 12 mai 2010
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.