vd_omni · AC.2022.0270 · 2024-01-29 · fr

A.________ /Direction générale du territoire et du logement, Commune de Gryon | Confirmation de la décision de la DGTL, rejetant la demande d'indemnité pour expropriation matérielle de la recourante, propriétaire de deux parcelles colloquées en zone à bâtir selon un plan d'extension partiel (PEP) adopté en 1969, repris sans changement lors de l'adoption du plan d'extension communal (PEC) en 1983. La DGTL pouvait considérer que la planification en question n'était pas conforme à la LAT, puisqu'elle maintenait en zone à bâtir des parcelles pourtant éloignées du centre du village et isolées des parcelles bâties les plus proches par une large bande de forêt. La DGTL a par conséquent retenu à juste titre que l'adoption de la nouvelle planification, ayant pour conséquence de restituer ces parcelles dans une large mesure à la zone agricole, constituait la première mesure d'aménagement conforme à la LAT et considéré dès lors qu'il s'agissait d'un refus de classement et non un déclassement. Contrairement à ce que soutenait la recourante, l'introduction du régime de la taxe sur la plus-value n'a pas eu pour effet de supprimer cette distinction, la jurisprudence rendue en matière de refus de classement conservant toute sa pertinence. L'indemnisation de la recourante ne se justifie en outre pas en application du principe de la bonne foi; la recourante, qui a acquis les parcelles en 2005, devait nécessairement avoir des doutes sur leur constructibilité. Recours rejeté.Recours au TF rejeté (1C_131/2024 du 25 août 2025).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.01.2024 AC.2022.0270

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
29 janvier 2024
Composition
M. Alex Dépraz,
président
; Mme Imogen Billotte et M. Alain
Thévenaz, juges; Mme Magali Fasel, greffière.
Recourante
A.________
à ******** représentée
par Me Marc-Olivier BUFFAT, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Direction générale du territoire et
du logement,
à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Gryon.
Objet
Expropriation matérielle
Recours A.________ c/ décision de la Direction générale du
territoire et du logement du 12 juillet 2022 rejetant sa demande d'indemnité pour
expropriation matérielle (parcelles n° ******** et ******** de la Commune de
Gryon).
Vu les faits suivants:
A.
A.________ (ci-après également: la propriétaire ou la recourante) est
propriétaire des parcelles n
os
******** et ******** sises sur le
territoire de la Commune de Gryon (ci-après: la commune) depuis le 25 septembre
2005.
B.
La parcelle n
o
******** s'étend sur une surface en forte
pente de 14'273 m
2
, en nature de champ, pré, pâturage (11'215 m
2
),
forêt (2'648 m
2
), route, chemin (381 m
2
) et bâtiment (29
m
2
). Les parties Est et Sud de la parcelle n
o
********
abritent l'une des trois aires du bas-marais des Verneys (ci-après: le
bas-marais) répertorié en 1998 à l'Inventaire fédéral des bas-marais
d'importance nationale (objet n°1356). Sous réserve d'une station
transformatrice (bâtiment ECA n
o
******** de 29 m
2
) et
d'une route d'accès aménagée desservant la parcelle voisine n
o
********,
la parcelle demeure libre de constructions ou aménagements. La partie Nord-Est,
incluse dans le plan d'extension partiel "Frience – Fracherets" du 29
janvier 1986 (ci-après: le PEP Frience-Fracherets), est colloquée en zone de
chalets. Pour le reste, la parcelle était comprise dans le plan d'extension
partiel "Les Verneys" du 17 octobre 1969 (ci-après: le PEP Les
Verneys) qui l'affectait à la zone de chalets familiaux et à habitation
collective, sous réserve d'une bande de terrain attribuée à la zone de pistes
de ski et une surface forestière à l'ouest.
Quant à la parcelle n
o
********,
elle est constituée d'un terrain en forte pente de 6'037 m
2
, en
nature de champ, pré, pâturage (2'555 m
2
), forêt (3'291 m
2
),
accès, place privée (106 m
2
) et route chemin (85 m
2
). La
partie Nord du bien-fonds appartient à l'aire forestière. La partie Sud-Est de
la parcelle, incluse dans le PEP Frience-Fracherets, était attribuée à la zone
de chalets. Quant à la partie Sud-Ouest, elle était pour partie colloquée en
zone de chalets familiaux et à habitation collective et, pour une autre partie,
en zone hôtelière et commerciale selon le PEP Les Verneys. A l'exception d'une
route d'accès et d'un couvert à voiture semi-enterré en limite Sud-Ouest, la
parcelle ne supporte pas de constructions ou aménagements.
Les deux parcelles précitées se
trouvent à l'extrémité Nord d'une percée de la zone à bâtir dans l'aire
forestière et à proximité immédiate de deux surfaces comprises – à l'instar de
celle située sur la parcelle n
o
******** – dans le bas-marais
composé de trois aires distinctes localisées dans le secteur. Selon le Guichet
cartographique cantonal (accessible à la page Internet: https://www.geo.vd.ch)
et le Guichet cartographique communal (accessible à la page Internet:
https://gryon.geocommunes.ch), elles sont soumises à un danger d'effondrements
faible et, partiellement, soumises à un danger d'inondations faible, ainsi qu'à
un danger de glissements de terrain permanents moyen.
Les parcelles n
os
********
et ******** sont situées à plus de 4 km du centre du village (zone village
selon le plan d'extension communal du 6 mai 1983 [ci-après: le PEC] et le
règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions du
20 mars 1987 [ci-après: le RPEC]). Elles se situent au sud du secteur de
l'Alpe des Chaux, zone à bâtir touristique (zone de chalets) qui permet
d'accéder au domaine skiable, dont elles sont séparées par une large bande de
forêt. La route privée sans issue des Verneys, dont l'utilisation est garantie
par des servitudes inscrites au Registre foncier et qui s'achève à proximité
des biens-fonds de la propriétaire, permet de rallier le réseau routier
communal (DP 1070, route de l'Alpe des Chaux). S'agissant des transports
publics, la gare de la Barboleuse de la ligne ferroviaire Bex-Villars-Bretay se
trouve à plus de 4 km par le réseau routier. Hormis la navette touristique de
Gryon, l'arrêt de bus le plus proche (arrêt facultatif "
bif. Alpes des
Chaux
") est situé à environ 1,5 km et n'est pas desservi toute
l'ann.. Le secteur des Verneys est peu bâti puisque seules les parcelles n
os
734, 1579 et 2517 supportent des bâtiments d'habitation, ce qui n'est pas le
cas des biens-fonds de la propriétaire ou des parcelles voisines n
os
735
à 737, 740 et 2518.
C.
En 2007, A.________ a déposé une demande d'autorisation préalable
d'implantation qui n'a pas abouti. En 2009, la société a déposé une nouvelle
demande d'autorisation préalable d'implantation pour un projet de huit chalets.
Les oppositions formées ont été levées et l'autorisation délivrée. Sur recours
des opposants, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(ci-après: la CDAP) a annulé l'autorisation par arrêt AC.2009.0250 du 28
février 2011, motif pris que le PEP Les Verneys devait être adapté en raison
d'un changement sensible des circonstances. Cette adaptation ne remettrait pas
nécessairement en cause la constructibilité de la partie supérieure du PEP,
mais devrait tenir compte de la proximité du biotope d’importance nationale et
des autres contraintes naturelles comme le levé de la lisière actualisé.
Sur cette base, la propriétaire a entrepris des
démarches en vue de construire sa parcelle tout en respectant les considérants
de l'arrêt précité. Elle a également sollicité la municipalité qui a, par
courrier du 16 mai 2011, informé le Service du développement territorial
(ci-après: le SDT, désormais la Direction générale du développement territorial
[DGTL]) que la propriétaire souhaitait toujours valoriser ses parcelles suite à
l'arrêt de la CDAP et demandait que les mesures de protection du bas-marais et
de sa zone tampon soient prises en vue de l'adaptation du PEP Les Verneys.
Afin de discuter des "
possibilités de
valorisation
[des]
propriété
[s]
de A.________, respectivement
d'échange avec la commune ou autres alternatives
", une entrevue a eu
lieu le 25 août 2015 entre les représentants de la société B.________, mandatée
par A.________, et les représentants de la municipalité. Selon la "note de
séance" du 8 septembre 2015 émanant de la société B.________, les
représentants de la municipalité ont clairement indiqué à cette occasion que
"
tout ce qui est en dehors du périmètre
[de]
centre devra être
sorti de la zone à bâtir
". Cette note concluait ainsi: "
Les
propos récoltés lors de cette séance correspondent malheureusement aux
dernières informations obtenues sur le sujet. L'inflexibilité est totale et
aucune solution pour un maintien en zone à bâtir n'est en l'état pensable.
"
La recommandation émise par B.________ était de mandater un avocat pour obtenir
une indemnité du fait de l'exclusion future des parcelles d'A.________ de la
zone à bâtir.
D.
Le Conseil communal de Gryon a approuvé le 31 octobre 2016 la
modification du PEC et du PEP "Les Verneys", colloquant notamment une
importante partie des parcelles ******** et ******** en zone agricole,
respectivement forestière. Le Département du territoire et de l'environnement a
approuvé préalablement cette modification. La CDAP a rejeté, par arrêt du 15
novembre 2019 (cause AC.2018.0058), le recours interjeté par A.________ contre
ces décisions, qu'elle a confirmées. En l'absence de recours interjeté contre
cet arrêt auprès du Tribunal fédéral, le nouveau plan est entré en vigueur le
15 novembre 2019.
E.
Le 26 août 2020, A.________ a introduit une requête de conciliation
auprès du Tribunal d'arrondissement de l'Est vaudois en concluant, avec suite
de frais et dépens, à ce que la Commune de Gryon soit condamnée à lui payer la
somme de 900'000 fr., plus intérêts à 5% l'an dès le 15 novembre 2019 pour
expropriation matérielle.
A la suite d'un changement législatif entré en
vigueur le 1
er
octobre 2020 (nouveaux art. 72 à 73b de la loi du 4
décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV
700.11), le dossier a été transmis comme objet de sa compétence à la DGTL.
A.________ a été invitée à se déterminer sur le
projet de décision de la DGTL.
F.
Le 12 juillet 2022, la DGTL a rejeté la demande d'indemnisation d'A.________.
G.
A.________, agissant par acte de son avocat du 9 septembre 2022, a
recouru à l'encontre de cette décision auprès de la CDAP, concluant
principalement à son annulation et au renvoi de la cause à la DGTL,
subsidiairement à sa réforme en ce sens qu'une pleine indemnité compensatrice,
incluant les investissements et frais consentis à concurrence de 137'095 fr. 15
lui soit allouée. A titre de mesure d'instruction, A.________ a requis la mise
en œuvre d'une expertise destinée à évaluer la moins-value de ses parcelles.
La Municipalité de Gryon a conclu le 12 octobre 2022
au rejet du recours.
Dans sa réponse du 28 novembre 2022, la DGTL a également
conclu au rejet du recours.
La recourante a répliqué le 1
er
février
2023, maintenant ses conclusions. Elle a déposé une écriture complémentaire le
8 septembre 2023.
Considérant en droit:
1.
Le recours est dirigé contre une décision de la DGTL statuant sur une
demande d'indemnisation pour expropriation matérielle qui avait été introduite
le 26 août 2020 par la recourante devant le Tribunal d'arrondissement de l'Est
vaudois en application de la loi du 25 novembre 1974 sur l'expropriation (LE;
BLV 710.01). Selon les art. 116 LE ss, l'action en paiement d'une
indemnité pour expropriation matérielle relève en principe de la compétence
exclusive du président du tribunal du lieu de situation de l'immeuble frappé de
la restriction. Toutefois, depuis l'entrée en vigueur le 1
er
octobre
2020 de la loi du 23 juin 2020 modifiant celle du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11),
l'art. 72 al. 1 LATC confère au département en charge de
l'aménagement du territoire la compétence de statuer sur les demandes
d'indemnisation pour expropriation matérielle fondée sur une mesure
d'aménagement du territoire (voir également art. 124a LE). Selon les
dispositions transitoires de la loi du 23 juin 2020 (art. 136e LATC), les
nouvelles dispositions s'appliquent également aux demandes pendantes devant les
tribunaux qui sont transmises au département à l'entrée en vigueur de la
présente loi.
En l'occurrence, il n'est pas contesté que la
demande d'indemnisation fait suite à une mesure d'aménagement du territoire, soit
la modification de la planification communale, si bien que la DGTL – à laquelle
la compétence pour statuer a été déléguée (art. 43a du règlement du 22
août 2018 sur l'aménagement du territoire [RLAT; BLV 700.11.2]) – était
compétente pour statuer sur la demande d'indemnisation litigieuse (cf. arrêt
partiel AC.2021.0370 du 2 mars 2022); la recourante ne le conteste au demeurant
pas. La CDAP est dès lors compétente pour statuer sur le recours dirigé contre
la décision de la DGTL rejetant la demande d'indemnisation (art. 73a LATC et 92
de la loi du 28 décembre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV
173.36).
Pour le surplus, déposé dans le délai de 30 jours
fixé par l'art. 95 LPA-VD en tenant compte des féries (art. 96 LPA-VD), le
recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles
énoncées à l'art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD. La recourante, qui
est propriétaire des biens-fonds pour lesquelles une indemnité pour
expropriation matérielle est refusée, a manifestement qualité pour recourir
(art. 75 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).
Il convient dès lors d'entrer en matière.
2.
La décision attaquée rejette la demande d'indemnisation de la recourante
suite au classement partiel des parcelles n°******** et ******** hors de la
zone à bâtir, selon la décision du Conseil communal du 31 octobre 2016, entrée
en vigueur le 15 novembre 2019.
Il convient dans un premier temps de rappeler les
bases légales applicables.
a) Selon la jurisprudence constante, il y a
expropriation matérielle au sens de l'
art. 26 al. 2 Cst.
("
Une pleine indemnité est due en cas
[...]
de restriction de la
propriété qui équivaut à une expropriation
") et de l'
art. 5 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement
du territoire (LAT; RS 700)
("
Une juste indemnité est accordée
lorsque des mesures d'aménagement apportent au droit de propriété des
restrictions équivalant à une expropriation
") lorsque l'usage actuel
d'une chose ou son usage futur prévisible est interdit ou restreint de manière
particulièrement grave, de sorte que l'intéressé se trouve privé d'un attribut
essentiel de son droit de propriété. Une atteinte de moindre importance peut
aussi constituer une expropriation matérielle si elle frappe un ou plusieurs
propriétaires de manière telle qu'ils devraient supporter un sacrifice trop
considérable, incompatible avec le principe de l'égalité de traitement. Dans
l'un et l'autre cas, la protection ne s'étend à l'usage futur prévisible que
dans la mesure où il apparaît, au moment déterminant, comme très probable dans
un proche avenir. Par usage futur prévisible d'un bien-fonds, on entend
généralement la possibilité de l'affecter à la construction (ATF 131 II 151
consid. 2.1, 728 consid. 2; 125 II 431 consid. 3a; arrêts TF 1C_332/2022
du 13 juillet 2023 destiné à la publication, consid. 3.2; 1C_435/2020 du 5 mai
2021 consid. 3.2, 1C_653/2017 du 12 mars 2019 consid. 2.2, 1C_215/2015 du 7
mars 2016 consid. 3.1 et les arrêts cités).
Depuis que s'applique l'art. 5 al. 2 LAT, la
jurisprudence distingue généralement deux hypothèses: d'une part le
déclassement ("
Auszonung
") et d'autre part le
refus de classement en zone à bâtir
(non-classement,
"
Nichteinzonung
").
On parle de déclassement lorsqu'un bien-fonds classé
dans une zone à bâtir est frappé d'une interdiction de construire. Cela présuppose
toutefois qu'au moment de l'entrée en force de la mesure de planification qui
produirait l'effet d'une expropriation matérielle, la parcelle en question se
trouvait comprise dans une zone à bâtir édictée conformément aux prescriptions
de la législation fédérale en matière d'aménagement du territoire. Il y a en
revanche refus de classement lorsque la modification d'un plan d'affectation,
qui a pour effet de sortir une parcelle de la zone à bâtir où elle se trouvait
auparavant, intervient pour adapter ce plan aux exigences de la LAT, entrée en
vigueur en 1980, et partant pour mettre en œuvre les principes du droit
constitutionnel en matière de droit foncier. Tel est le cas de la décision par
laquelle l'autorité de planification, adoptant pour la première fois un plan
d'affectation conforme aux exigences constitutionnelles et légales, ne range
pas un bien-fonds déterminé dans la zone à bâtir et cela même si ce terrain
était constructible selon la réglementation antérieure (cf. notamment ATF 125
II 431 consid. 3b; arrêt TF 1C_332/2022 précité, consid. 3.3.1; Enrico Riva, in
Commentaire pratique LAT, vol. I, 2016, n. 177ss ad art. 5 LAT). Pour qu'un
plan soit conforme à la LAT, il ne suffit pas que le plan d'affectation ait été
adopté sous l'empire de la LAT, mais il faut (aussi) qu'il respecte
matériellement les buts et les principes de l'aménagement du territoire (arrêt
TF 1C_332/2022 précité, consid. 3.6.2).
D'une manière générale, la jurisprudence considère
que l'un des buts principaux de la législation fédérale sur l'aménagement du
territoire est de concentrer le peuplement dans les zones à bâtir et d'empêcher
de construire en ordre dispersé, de sorte que les petites zones à bâtir
paraissent en principe non seulement inappropriées, mais également contraires à
la loi (
ATF 124 II 391
consid.
3a
p. 395; arrêt TF 1C_612/2018 du 16 octobre 2019 consid 5.1).
b) L'introduction dans l'ancienne Constitution
fédérale, en 1969, de l'art. 22
quater
, relatif à l'aménagement du
territoire (actuellement art. 75 Cst.), puis l'adoption de la législation
fédérale fondée sur cette norme (loi sur la protection des eaux du 8 octobre
1971 puis LAT du 22 juin 1979) ont entraîné une modification essentielle du
contenu de la propriété foncière. Depuis lors, en vue d'assurer une utilisation
judicieuse du sol et une occupation rationnelle du territoire, des zones
doivent être délimitées en fonction de l'usage distinct qui peut en être fait;
il convient plus particulièrement de distinguer les zones à bâtir de celles qui
ne le sont pas, la faculté de construire n'étant reconnue qu'à une partie des
propriétaires fonciers (cf. Riva, op. cit., n. 148 ad art. 5 LAT). En tant que
concrétisation de la nouvelle définition du contenu de la propriété, les
mesures de non-classement ne donnent en principe pas lieu à indemnisation. La
suppression de la faculté de bâtir ne prive le propriétaire d'aucun attribut
essentiel de la propriété car depuis l'adoption des normes constitutionnelles
et législatives précitées, seuls les biens-fonds classés dans une zone à bâtir
conforme au droit fédéral ont encore le droit d'être bâtis (cf. Riva, op. cit.,
n°189 ad art. 5 et la jurisprudence citée). Il existe toutefois des exceptions
à ce principe de non-indemnisation, qu'il n'y a cependant pas lieu d'évoquer
dans le présent arrêt (cf. Riva, op. cit., n°190 ad art. 5 LAT; cf.
également Lukas Bühlmann/Samuel Kissling, Obligation d'indemniser en cas de
dézonage, Territoire & Environnement 4/2019, p. 21).
c) Avant même la révision de la LAT du 15 juin 2012
(en vigueur depuis le 1
er
mai 2014) – donc avant que le droit
fédéral ne prescrive expressément que "
les zones à bâtir
surdimensionnées doivent être réduites
" (nouvel art. 15 al. 2 LAT), ce
qui a amené de nombreuses communes à entreprendre une révision de leur plan général
d'affectation –, la jurisprudence du Tribunal fédéral a admis la possibilité
d'un cas de refus de classement ("
Nichteinzonung
"), non seulement
en cas de révision d'un plan de zones adopté avant la LAT, mais également en
cas d'adaptation d'un plan d'affectation édicté sous l'empire de la LAT (après
le 1
er
janvier 1980) mais qui, matériellement, ne respectait pas les
principes de planification du droit fédéral (cf. ATF 131 II 728 consid. 2.3,
125 II 326 consid. 5c; arrêts TF 1C_275/2018 du 15 octobre 2019 consid. 2.3,
1C_573/2011 du 30 août 2013 consid. 2.2 in ZBl 116/2015 p. 201; Riva, op. cit. n.
184 ad art. 5 LAT; Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes
Umweltschutzrecht, 7
e
éd. Berne 2022 p. 666). Cette jurisprudence
doit en principe encore être appliquée quand la mesure d'aménagement litigieuse
est adoptée après le 1
er
mai 2014, dans le cadre de la mise en œuvre
de l'art. 15 al. 2 LAT; il est en effet admis que la révision de la LAT de 2012
n'a pas, à l'instar de l'adoption de cette loi en 1979, modifié le contenu ou
la définition de la propriété foncière (cf. Riva, op. cit., n. 152 ad art. 5 LAT;
Bühlmann/Kissling, op.cit., p. 21; Arnold Marti, Commentaire de l'arrêt TF
1C_573/2011 in ZBl 116/2015 p. 209; Peter Hänni, Die Rückzonungspflicht nach
dem revidierten Raumplanungsgesetz: Entschädigungspflicht wegen materieller
Enteignung? in: Zufferey/Waldmann, Révision 2014 de la loi sur l'aménagement du
territoire, Zurich 2015 p. 252 [ci-après: Révision 2014]; Peter Karlen, Das
Enteignungsrecht zwischen Beständigkeit und Wandel, ZBl 120/2019 p. 647 ss,
655). Ainsi, une révision de plan général d'affectation destinée à mettre en œuvre
le nouvel art. 15 al. 2 LAT n'équivaut pas par principe à un refus de
classement, là où une zone à bâtir surdimensionnée doit être réduite. Il faut
donc apprécier la situation concrète, dans chaque cas particulier, en fonction
des règles jurisprudentielles rappelées plus haut.
Comme la jurisprudence l'a récemment relevé,
l'examen rétrospectif après 40 ans de la conformité au droit fédéral du premier
plan d'affectation établi sous l'empire de la LAT peut s'avérer délicate (arrêt
AC.2021.0370 du 16 mai 2023 consid. 2d). En effet, il est difficile de se
replacer dans les conditions de l'époque pour déterminer si le
surdimensionnement des zones à bâtir, corrigé après 2014, procédait d'une
erreur de pronostic sur l'évolution future ou au contraire de la volonté
délibérée des autorités communales et cantonale (cf. art. 26 LAT) de ne pas
considérer ou d'outrepasser la limite des quinze ans de l'ancien art. 15 al. 1
let. b LAT (cf. Karlen, op. cit., p. 655; Jacques Dubey, La jurisprudence
en aménagement du territoire, in: Recueil des Journées suisses du droit de la
construction 2023, Fribourg 2023, p. 220). Cette analyse est d'autant plus
délicate lorsqu'il s'agit, comme en l'occurrence, d'examiner la situation d'une
station de montagne, dans une région où se sont développées les résidences
secondaires, où le développement de telles constructions a été freiné à partir
du 11 mars 2012, lorsque le peuple et les cantons ont accepté l'initiative
populaire "
Pour en finir avec les constructions envahissantes de
résidences secondaires
", le nouvel art. 75b al. 1 Cst. plafonnant le
pourcentage de résidences secondaires à 20% au maximum du parc de logements et
de la surface brute au sol habitable de chaque commune (en d'autres termes la
"Lex Weber") (arrêt AC.2021.0370 du 16 mai 2023 consid. 2e et les
références citées). Dans l'arrêt précité, qui fait l'objet d'un recours
actuellement pendant auprès du Tribunal fédéral, la CDAP – procédant à l'examen
rétrospectif décrit ci-dessus – a ainsi considéré que la zone à bâtir résultant
d'un plan adopté par la Commune d'Ormont-Dessus en 1982 ne pouvait être
qualifiée de surdimensionnée mais qu'elle résultait d'un "mauvais
pronostic" des autorités des besoins en terrains à bâtir, si bien que la
modification du plan décidée en 2016 ne pouvait être qualifiée, s'agissant de
la parcelle du recourant de non-classement mais bien de déclassement; elle a en
conséquence annulé la décision de la DGTL rejetant la demande d'indemnité pour
expropriation matérielle et lui a renvoyé la cause pour qu'elle en examine les
autres aspects.
3.
a) En l'occurrence, la décision attaquée rejette la demande
d'indemnisation au motif que la mise hors de la zone à bâtir d'une partie des
parcelle n° ******** et ******** répond aux critères du non-classement (ou
refus de classement, "
Nichteinzonung
"). La constructibilité
des parcelles s'appuyait sur le PEP Les Verneys, qui date de 1969, soit un plan
adopté avant l'entrée en vigueur de la LAT. Le PEC, approuvé quant à lui le 6
mai 1983, n'aurait jamais été dimensionné en fonction des besoins prévisibles
futurs pour les quinze années à venir. Même si le plan de 1983 était
formellement conforme à la législation fédérale, il ne répondait pas aux
exigences de la LAT au niveau de son contenu, puisqu'il attribuait à la zone de
chalets de larges secteurs qui n'étaient à l'évidence pas largement bâtis au
sens de l'art. 15 let. a LAT et qui n'allaient pas être nécessaires dans
les quinze ans à venir. La commune devait se conformer au droit fédéral avec
les conditions actuellement en vigueur – celles de la LAT révisée applicable
depuis le 1
er
mai 2014 – qui imposent de dimensionner correctement
la zone à bâtir. La modification du PEC et du PEP Les Verneys, entrée en
vigueur le 15 novembre 2019, avait précisément pour but d'adapter ces plans à
la LAT; c'est pourquoi le plan de 2019 devrait être considéré comme la première
mesure d'aménagement conforme au droit fédéral.
b) Invoquant à tout le moins implicitement une
violation des dispositions légales rappelées plus haut (cf.
supra
consid. 2) ainsi que celles du droit cantonal (art. 71 ss LATC), la
recourante fait grief à la décision attaquée de se fonder uniquement sur la
distinction "
subtile
" entre non-classement et déclassement à
laquelle le législateur cantonal ne se serait pas référé. En outre, elle se
fonde sur les deux arrêts préalablement rendus par la CDAP en lien avec les
parcelles litigieuses (cf.
supra
let. C et D) dont il résulterait à son
avis que celles-ci pouvaient être considérées comme faisant partie de la zone à
bâtir après l'entrée en vigueur de la LAT; les parcelles litigieuses auraient
ainsi été confirmées comme étant constructibles au moment de l'adoption de la
planification communale en 1983 soit après l'entrée en vigueur de la LAT. Dans
ses déterminations du 8 septembre 2023, la recourante s'est largement référée à
l'arrêt AC.2021.0370 précité à l'appui de son argumentation tendant à ce que la
mesure d'aménagement concernant sa parcelle soit qualifiée de déclassement, tout
en relevant que cet arrêt faisait l'objet d'un recours au Tribunal fédéral et
qu'elle laissait à l'appréciation de la Cour l'opportunité de suspendre la
procédure jusqu'à ce que le Tribunal fédéral se soit prononcé.
4.
Il convient d'abord d'écarter l'argument de la
recourante selon lequel la
distinction entre "
non classement
"
et "
déclassement
" sur laquelle se fonde la décision attaquée
ne serait pas applicable.
Contrairement à ce que paraît soutenir la
recourante, il ne résulte pas des art. 71 ss LATC que le droit cantonal
aurait étendu le droit à une juste indemnité en cas d'expropriation matérielle.
Ainsi, le texte de l'art. 71 LATC ("
Les restrictions au droit de
propriété résultant d'une mesure d'aménagement du territoire donnent droit à
une juste indemnité, si elles constituent un inconvénient majeur"
(al. 1); "est considéré comme inconvénient majeur toute
restriction au droit de propriété résultant d'une mesure d'aménagement du
territoire et équivalant à une expropriation matérielle. (al. 2)
")
correspond dans une large mesure aux bases légales de droit fédéral régissant
l'expropriation matérielle (art. 5 al. 1 et 2 LAT selon lesquels "
Le
droit cantonal établit un régime de compensation permettant de tenir compte
équitablement des avantages et des inconvénients majeurs qui résultent des
mesures d'aménagement."(al. 1); "une juste indemnité est
accordée lorsque des mesures d'aménagement apportent au droit de propriété des
restrictions équivalant à une expropriation (al. 2)"
). Comme le relève
à raison l'autorité intimée dans sa réponse, la modification du 23 juin 2020 de
la LATC avait pour objectif une modification de la procédure – soit un
transfert des procédures d'indemnisation pour expropriation matérielle de la
justice civile vers une procédure administrative –  et non un changement des
conditions de l'indemnisation (voir Exposé des motifs et projet de
décret/projet de loi modifiant la loi sur l'aménagement du territoire et les
constructions du 4 décembre 1985 et la loi sur l'expropriation du 25 novembre
1974 et Rapport du Conseil d'Etat au Grand Conseil sur la motion Régis
Courdesse et consorts – Autorité administrative (commission cantonale) en
matière d'expropriation matérielle, BGC 2017-2022, Tome 14 Conseil d'Etat,
p. 425 ss, spéc. p. 429; voir également arrêt partiel AC.2021.0370
précité; arrêt CACI du 14 janvier 2022/26).
Enfin, la recourante ne peut tirer argument du
régime de la taxe sur la plus-value (art. 64 ss LATC) applicable aux
avantages majeurs résultant des mesures d'aménagement du territoire
(art. 5 al. 1bis ss LAT). En effet, la perception d'une taxe sur la
plus-value en cas d'avantages majeurs résultant d'une mesure d'aménagement du
territoire n'implique pas nécessairement par parallélisme que toute réduction
des droits à bâtir d'une parcelle donne lieu au versement d'une indemnité pour
expropriation matérielle. Peu importe également que le produit de la taxe serve
à alimenter le versement des indemnités dues au titre d'expropriation
matérielle (art. 67 al. 1 let. a LATC). Comme l'observe
l'autorité intimée, la taxe ne correspond qu'à une proportion de la plus-value
(20%) tandis que celui qui peut prétendre à une indemnité pour expropriation
matérielle bénéficie d'une pleine indemnisation. Enfin, on ne voit pas ce que
la recourante entend tirer de l'arrêt AC.2021.0111 du 3 octobre 2022 qui porte
sur une décision de taxation de la plus-value d'une parcelle et non sur une
demande d'indemnisation et qui n'est donc pas, pour les motifs déjà développés,
pertinent pour la résolution du litige. Pour le surplus, il est sans incidence
pour les conditions d'obtention d'une indemnité pour expropriation matérielle
que cet arrêt ait considéré, pour des motifs relevant de la protection de la
bonne foi (consid. 5), que la taxation sur la plus-value devait en
l'espèce se fonder sur une appréciation globale des deux parcelles faisant
l'objet du changement d'affectation.
Vu les motifs qui précèdent, il n'y a pas de lieu
d'instruire, comme le requiert la recourante, sur le montant des indemnités
versées à ce jour, en regard des montants perçus à titre de taxe de plus-value.
La requête de la recourante à cet égard doit dès lors être rejetée par
appréciation anticipée des moyens de preuve.
5.
Dans un deuxième temps, il convient d'examiner si c'est à juste titre
que l'autorité intimée a qualifié le changement d'affectation des deux
parcelles litigieuses de non-classement plutôt que de déclassement.
D'abord, on relèvera que le PEP Les Verneys, qui
date de 1969, est antérieur à l'entrée en vigueur de la LAT et ne peut être dès
lors considéré comme étant conforme à cette loi. On doit en revanche se
demander – procédant à l'examen rétrospectif décrit plus haut (cf.
supra
consid. 2c) – si la Commune de Gryon, en approuvant le PEC le 6 mai 1983, qui a
maintenu inchangé le contenu du PEP Les Verneys, a adopté une planification qui
respecte les exigences de la LAT, en particulier celles de l'art. 15 LAT, et
aurait ainsi intégré le périmètre du PEP Les Verneys dans sa planification
communale.
A cet égard, l'adoption du PEC en 1983 maintenant
inchangé le PEP Les Verneys, a confirmé le maintien en zone à bâtir d'une
majeure partie des parcelles n° ******** et ********. Celles-ci sont pourtant
éloignées du périmètre du centre du village, qui se situe à plus de quatre
kilomètres, et isolées des parcelles bâties les plus proches par une large
bande de forêt. Les parcelles en cause, même si elles sont relativement proches
du secteur de l'Alpe des Chaux, qui constitue un ensemble bâti destiné à
l'hébergement touristique et qui se situe au départ des pistes de ski, sont
isolées de cette agglomération par une large bande de forêt. On ne saurait pour
le surplus considérer que l'unique construction qui était alors existante (cf.
arrêt AC.2009.0250 du 28 février 2011 consid. 2d) représentait un ensemble bâti
au sens de l'art. 15 LAT, ce que le Tribunal cantonal avait d'ailleurs déjà
laissé entendre dans l'arrêt AC.2009.0250 précité (consid. 2d), rendu avant
l'entrée en vigueur de la nouvelle législation sur les résidences secondaires.
Compte tenu de l'ensemble de ces circonstances, l'autorité
intimée pouvait par conséquent considérer que ni le PEP Les Verneys, ni le PEC
ne constituaient une mesure d'aménagement du territoire conforme à la LAT. En
restituant à la zone agricole et à la zone forestière une large partie des
parcelles n° ******** et ******** par décision du 31 octobre 2016 adoptant la
modification du PEC et du PEP Les Verneys, l'autorité communale a par
conséquent adopté pour la première fois, s'agissant des parcelles litigieuses,
une planification conforme à la LAT. Autrement dit, contrairement à ce qui
était le cas dans la cause ayant donné lieu à l'arrêt AC.2021.0370 précité, on
doit considérer que l'on se trouve dans une situation de non-classement en
raison des caractéristiques mêmes de la zone à bâtir et sans qu'il soit
nécessaire d'examiner pour l'ensemble de la commune si la planification de 1983
était du point de vue du dimensionnement des zones à bâtir conforme à la LAT,
question qui peut demeurer indécise en l'espèce. Il n'y a donc pas lieu de
suspendre la présente cause jusqu'à droit connu sur le recours au Tribunal
fédéral contre l'arrêt AC.2021.0370 précité.
On se trouve par conséquent bien en présence d'un
refus de classement en zone à bâtir, comme l'a retenu à juste titre l'autorité
intimée, et non d'un déclassement.
c) Il convient encore d'examiner si une
indemnisation se justifie en application du principe de la bonne foi, comme le
prétend à titre subsidiaire la recourante.
aa) La jurisprudence reconnaît un droit à l'indemnisation
pour expropriation matérielle lorsque celle-ci s'impose en vertu de la
protection de la bonne foi, par exemple parce que le propriétaire s'est fié,
dans le cas concret, à des assurances erronées faites par les autorités (cf.
ATF 132 II 218 p. 228ss). Une indemnisation n'entre toutefois en considération
que si l'usage futur prévisible apparaît, au moment déterminant, comme très
probable dans un proche avenir. Par usage prévisible d'un bien-fonds, on entend
généralement la possibilité de l'affecter à la construction (cf. ATF 131 II 151
consid. 2.1; 125 II 431 consid. 3b). La probabilité de réalisation doit être
examinée à la lumière de l'ensemble des facteurs juridiques et matériels. Pour
savoir plus particulièrement s'il existait une véritable chance de construire
sur un bien-fonds, on se fondera – par rapport au moment où la restriction de
propriété a eu force de loi – sur le droit de la Confédération, du canton et de
la commune, sur l'état de la planification communale et cantonale, sur
l'utilisation du bien-fonds, sur ses conditions d'équipement et sur le
développement de l'immobilier dans les environs. Ce sont principalement les
données juridiques qui seront déterminantes (cf. Riva, op. cit., n. 171 ad
art. 5 LAT). D'un point de vue juridique, il est important que la
réalisation de la construction ne dépende plus que de l'initiative d'un
propriétaire, sans nécessiter par exemple l'extension préalable d'une zone ou
l'adoption d'un plan de quartier (Maya Hertig Randall, L'expropriation
matérielle, in Tanquerel/Bellanger [éd.], La maîtrise du sol: expropriation
formelle et matérielle, préemption, contrôle du prix, 2009, p. 121).
bb) Contrairement à ce que soutient la recourante,
il n'est pas possible de retenir que l'octroi par la Municipalité d'une
autorisation préalable d'implantation le 24 septembre 2009 – autorisation
annulée par la CDAP sur recours (arrêt AC.2009.0250 précité) – constituait une
assurance de la constructibilité de la parcelle. Au contraire, la recourante
pouvait, de bonne foi, compter avec de possibles restrictions des possibilités
de construire sur ses parcelles pour des motifs environnementaux et
d'aménagement du territoire, qui étaient d'emblée reconnaissables au moment de
l'acquisition des biens-fonds. Il résulte de l'arrêt précité que la
constructibilité des parcelles en cause supposait une adaptation de la
réglementation en vigueur (cf. arrêt AC.2009.0250 du 28 février 2011 consid. 2,
dans le cadre duquel le Tribunal cantonal a procédé au contrôle incident du PEP
Les Verneys et constaté que la vaste zone à bâtir en aval des constructions
déjà réalisées était vraisemblablement surdimensionnée par rapport aux besoins
de la commune et ne répondait pas aux exigences de l'art. 15 LAT et à
l'obligation faite aux cantons de prévoir des zones à protéger). Certes, comme
le relèvent les recourants, il résulte de l'arrêt AC.2018.0058 précité
(consid. 6a/ff) que les parcelles ont par la suite été équipées au moins
partiellement; ce seul élément ne permet toutefois pas de considérer qu'une
possibilité de construire paraissait très probable dans un proche avenir. En
effet, le PEP Les Verneys ne tenait pas compte des besoins de protection dictés
par le droit fédéral, en lien en particulier avec la protection du bas-marais
répertorié dans un inventaire fédéral. On relèvera à cet égard que la
recourante, qui a acquis les parcelles en cause en 2005, devait nécessairement
avoir des doutes sur leur constructibilité (à tout le moins en ce qui concerne
la parcelle ********), du fait de leur intégration en 1998 dans le périmètre
d'un inventaire fédéral, qui suppose une interdiction de principe de construire
jusqu'à ce que les cantons aient pris les mesures de protection et d’entretien
qui s'imposent (cf. art. 7 de l'ordonnance fédérale du 7 septembre 1994 sur la
protection des bas-marais d'importance nationale; RS 451.33). En outre, la
recourante devait savoir que l'extension de la zone forestière, qui ne
correspondait plus au relevé de la lisière forestière, était susceptible de restreindre
le potentiel constructible des parcelles acquises. A cela s'ajoute que la
recourante ne pouvait ignorer que les parcelles qu'elle entendait bâtir se
situaient en marge de la zone construite de la Commune de Gryon et étaient
presque totalement entourées de forêt. C'est pour cette raison d'ailleurs que
la zone en question a été d'emblée identifiée comme un secteur devant être
restitué prioritairement à la zone agricole dans le cadre d'une première étape
de redimensionnement de la zone à bâtir manifestement surdimensionnée (voir à
ce sujet l'arrêt AC.2018.0058 du 15 novembre 2019, lettre G et H de l'état de
fait, ainsi que les consid. 5e et 6a/aa en particulier). On relèvera enfin que
l'estimation fiscale des parcelles (166'000 fr. pour la parcelle n° ********
d'une surface de 14'273 m
2
et 70'000 fr. pour la parcelle n°********
d'une surface de 6'037 m
2
), telle qu'elle résulte des don$nées du
registre foncier, est plus proche de la valeur d'un terrain agricole que d'un
bien-fonds situé en zone à bâtir.
Ainsi, même si la recourante n'a pas ménagé ses
efforts pour valoriser les parcelles qu'elle détient, des obstacles juridiques
rendaient toute construction d'emblée peu probable. Vu les contraintes
affectant les parcelles n° ******** et ********, leur utilisation pour la
construction ne pouvait ainsi pas être considérée comme très probable dans un
proche avenir si on se place au moment de l'entrée en vigueur de la
modification du PEC et du PEP Les Verneys le 15 novembre 2019.
6.
En définitive, l'autorité intimée a considéré à juste titre que les
conditions pour obtenir une indemnité à titre d'expropriation matérielle n'étaient
pas réunies. Il n'y a donc pas lieu d'instruire plus avant la question de la
quotité du dommage, respectivement de renvoyer la cause à l'autorité intimée à
cet effet; la requête de la recourante tendant à la désignation d'un expert
chargé d'évaluer la moins-value des parcelles litigieuses doit être rejetée par
appréciation anticipée des preuves.
7.
Il suit de ce qui précède que le recours doit être rejeté et la décision
attaquée confirmée. Les frais judiciaires seront supportés par le recourant,
qui succombe (art. 49 LPA-VD). L'allocation de
dépens
ne se justifie pas (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Direction générale du territoire et du logement du 12
juillet 2022 est confirmée.
III.
Un émolument de 4'000 (quatre mille) francs est mis à la charge d'A.________.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 29 janvier 2024
Le président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'OFDT/ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.