vd_omni · GE.1999.0093 · 1999-11-19 · fr

UNIA et consorts c/DEC | Renonciation à l'exigence d'un intérêt actuel pour juger de la légalité d'une autorisation d'employer des travailleurs dans le commerce de détail deux dimanches avant Noël.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 19.11.1999 GE.1999.0093

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 19 novembre 1999
sur le
recours interjeté par :
1)
l'association
unia,
2)
le Syndicat de
l'industrie et du bâtiment (SIB),
3)
la Fédération
interprofessionnelle des salariés (FIPS),
4)
le Syndicat de
l'industrie, de la construction et des services (FTMH), section Arc lémanique
tous représentés par Me Jean-Michel Dolivo, avocat à Lausanne,
contre
la décision du
Département de l'économie
du
29 juin 1999 rejetant leur recours contre une décision du Service de l'emploi
accordant à la
Société industrielle et commerciale de Montreux (SICOM)
l'autorisation d'occuper des travailleurs les dimanches 13 et 20 décembre 1998.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Alain
Zumsteg, président; Mme Dominique Anne Thalmann et M. Jean-Luc Colombini,
assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Depuis 1995 un marché
de Noël est organisé à Montreux, à l'initiative d'un groupe de commerçants du
lieu. Cette année-là, comme la précédente, la municipalité avait autorisé
l'ouverture des magasins du centre-ville les deux dimanches précédant Noël. Le
Service de l'emploi avait en revanche refusé l'autorisation d'occuper des
travailleurs durant ces deux dimanches, mais sa décision avait l'objet d'un
recours au Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce. En
1996, le Service de
l'emploi n'a pas été formellement saisi d'une
demande de dérogation à l'interdiction d'occuper des travailleurs le dimanche,
mais il a émis l'avis qu'une autorisation n'était pas nécessaire pour les
commerces satisfaisant aux besoins du tourisme et qu'il appartenait à la
municipalité de faire la distinction entre ces derniers et les autres. La
municipalité a en conséquence de nouveau autorisé les commerces du centre-ville
à ouvrir leurs portes les dimanches 15 et 22 décembre 1996, à l'exception des
grands magasins ABM et Migros. Ceux-ci ont néanmoins été autorisés à ouvrir le
dimanche 22 décembre 1996 par décision sur mesures provisionnelles ordonnée
dans le cadre des recours qu'ils avaient déposé contre la décision municipale.
En 1997 la municipalité a également autorisé l'ouverture des commerces du
centre-ville les deux dimanches précédant Noël. De son côté le Département de
l'agriculture, de l'industrie et du commerce avait, par une circulaire du 1er
décembre 1997, autorisé de manière globale les entreprises du commerce de
détail à employer leur personnel deux dimanches par année. Cette circulaire
ayant fait l'objet d'un recours, son exécution a été suspendue par mesure
préprovisionnelle du 10 décembre 1997, puis par décision sur effet suspensif du
19 décembre 1997. Ces décisions n'ont toutefois été publiées que dans la
Feuille des avis officiels que le 9 janvier 1998 et n'ont, semble-t-il, pas
empêché que des travailleurs soient occupés dans les commerces du centre de
Montreux les dimanches 14 et 21 décembre 1997.
B.                    La dernière édition du
marché de Noël a eu lieu du 4 au 24 décembre 1998. Elle comportait une centaine
de stands, sous la forme de petits chalets en bois décorés, proposant
principalement des idées de cadeaux, des décorations de Noël, des produits de
l'artisanat ou du terroir. Les stands étaient pour la plupart groupés le long
de la Grand-Rue et sous le marché couvert. La manifestation s'accompagnait de
diverses animations, telles que crèche vivante, démonstrations d'artisans,
spectacles et productions musicales. Bénéficiant d'une large promotion, le
marché de Noël a connu un remarquable succès,  drainant selon ses organisateurs
120'000 visiteurs, dont 15'000 à 20'000 pour les seuls dimanches 13 et 20
décembre 1998.
C.                    En novembre 1998, la
municipalité de Montreux a décidé d'autoriser, en application de l'art. 8 du
règlement communal sur les jours et heures d'ouverture et de fermeture des
magasins, les commerçants qui en feraient la demande à ouvrir leurs magasins
les vendredis 11 et 18 décembre, jusqu'à 22 h 00, et les dimanches 13 et 20
décembre, de 14 h 00 à 18 h 00. Cette décision réservait, pour les commerces
employant du personnel, l'autorisation exigée par l'art. 19 de la loi fédérale
du 13 mars 1964 sur le travail dans l'industrie, l'artisanat et le commerce
(LTr).
D.                    Le 3 décembre 1998 la
Société industrielle et commerciale de Montreux (SICOM) a sollicité du Service
de l'emploi, pour 32 commerces du centre de Montreux dont la liste était
jointe, l'autorisation d'employer du personnel les dimanches 13 et 20 décembre
1998 de 14 à 18 h 00. La liste comprenait des grands magasins, tels qu'ABM et
Migros, ainsi que des magasins plus spécialisés offrant tous genres de marchandises
(radio-tv, alimentation, textiles, chaussures, etc.). Tous ces magasins se
trouvaient dans le secteur où devait se tenir le marché de Noël; cinq d'entre
eux y avaient loué un chalet. A la demande était jointe, pour chaque commerce
figurant sur la liste, une requête individuelle indiquant le nombre et le sexe
des travailleurs concernés et comportant l'engagement de leur verser un
supplément de salaire d'au moins 50 %.
Le Service de l'emploi
a délivré l'autorisation requise le 7 décembre 1998.
E.                    Contre cette décision,
les syndicats unia, SIB, FIPS et FTMH ont recouru le 10 décembre 1998, tant
auprès du Département de l'économie que du Tribunal administratif. Ils
invoquaient une violation de l'interdiction du travail dominical, les
conditions d'une dérogation selon l'art. 19 LTr n'étant, selon eux, pas
réunies. Le recours s'accompagnait d'une requête d'effet suspensif. Par
décision incidente du 11 décembre 1998, la conseillère d'Etat, cheffe du
Département de l'économie, a rejeté cette requête, alors que le juge
instructeur du Tribunal administratif, par décision du même jour, l'admettait à
titre préprovisionnel. Cette mesure a toutefois été levée, par la section des
recours du Tribunal administratif en ce qui concerne le dimanche 13 décembre
1998 (décision incidente du 11 décembre 1998 dans la cause RE 98/0044), puis
par le juge instructeur s'agissant du dimanche 20 décembre 1998 (décision
incidente du 15 décembre 1998 dans la cause GE 98/0171). Les magasins qui en
avaient obtenu l'autorisation ont ainsi été ouverts les dimanches 13 et 20
décembre 1998.
Les syndicats unia,
SIB, FIPS et FTMH ont retiré le recours
"omissio medio"
qu'ils
avaient adressé au Tribunal administratif, tout en maintenant le recours au
Département de l'économie, considérant qu'ils avaient toujours intérêt à ce que
la question litigieuse soit tranchée dès lors qu'elle était de nature à se
répéter l'année suivante, à un moment où il serait trop tard pour que les
autorités de recours puissent se prononcer sur le fond.
Le Département de
l'économie a rejeté le recours le 29 juin 1999.
F.                     Les syndicats unia,
SIB, FIPS et FTMH (section Arc lémanique) ont recouru contre cette décision le
14 juillet 1999. Ils concluent à l'annulation de la décision
attaquée. L'autorité intimée et la SICOM se
sont déterminées sur le recours, respectivement les 20 et 26 août 1999. Ils
concluent à son rejet.
Considérant en droit:
1.                     a) Le recours a été
déposé au nom de (1) unia – Syndicat industrie et bâtiment (SIB), (2) unia –
Fédération interprofessionnelle des salariés (FIPS) et (3) unia – Syndicat
industrie de la construction et des services (FTMH), section Arc lémanique.
Aucune de ces dénominations ne correspond à celle des personnes morales dont
les statuts avaient été produits dans le cadre du recours contre la décision du
Service de l'emploi du 7 décembre 1998 (GE 98/0171). Selon ces statuts, unia
une association syndicale active dans le secteur tertiaire privé. Elle
constitue une personne morale distincte du SIB, de la FIPS et de la FTMH. Bien
que ceux-ci participent à unia et que leurs membres travaillant dans le secteur
tertiaire y soient automatiquement affiliés, aucune des trois appellations
figurant dans l'acte de recours ne désigne un sujet de droit particulier.
Invité à donner des précisions sur ce point, l'avocat des recourants avait
expliqué qu'en vertu de la double affiliation, chaque membre de la FIPS était
soumis aux statuts de la FIPS d'une part et d'unia d'autre part, qu'il en
allait de même pour le SIB et la FTMH, de sorte que
"la désignation de
la personnalité morale"
des recourants devait être selon lui (1) unia,
(2) SIB - unia, (3) FIPS - unia et (4) FTMH section Arc lémanique – unia (v.
lettre du 15 février 1999 dans la cause GE 98/171). Or il s'agit toujours de
désignations de fantaisie qui ne correspondent pas aux noms que les différents
syndicats concernés se donnent dans leurs statuts. On considérera néanmoins que
les recours, malgré cette désignation inexacte des recourants, émanent de
l'association unia ayant son siège à Berne, de la Fédération
interprofessionnelle des salariés (FIPS) ayant son siège à Lausanne, du
Syndicat de l'industrie et du bâtiment (SIB) ayant son siège principal à Zurich
et de la section Arc lémanique du Syndicat de l'industrie, de la construction
et des services (FTMH).
b) La décision
attaquée a été rendue en application de la loi fédérale du 13 mars 1964 sur le
travail dans l'industrie, l'artisanat et le commerce (LTr). Elle pouvait faire
l'objet d'un recours au Tribunal administratif dans les 30 jours dès sa
communication (art. 56 al. 1 LTr; art. 4 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989
sur la juridiction et la procédure administratives [LJPA]). Le recours a été
déposé en temps utile et il est recevable en la forme.
c) Aux termes de
l'art. 58 al. 1 LTr,
"ont qualité pour recourir les employeurs et
travailleurs intéressés et leurs associations, ainsi que toute personne qui
justifie d'un intérêt direct".
Cette règle s'impose dans la présente procédure, le droit cantonal
devant reconnaître aux organisations habilitées à recourir les mêmes droits de
partie que le droit fédéral (ATF 118 Ib 395 consid. 3b et les arrêts cités).
Elle confère qualité pour recourir à toute association de travailleurs de la
branche concernée, que les travailleurs directement touchés en soient ou non
membres (ATF 119 Ib 378 c. 2b/aa; 116 Ib 271 c. 1a; 98 Ib c. 1). Il n'y a dès
lors pas lieu de se demander si les associations recourantes sont elles-mêmes
touchées par la décision attaquée, ni si la majorité ou du moins un nombre
important de leurs membres auraient eux-mêmes qualité pour recourir et que la
défense de leurs intérêts fait partie des tâches statutaires des recourantes.
En l'occurrence, aucune d'elles n'est spécifiquement active dans le secteur de
la vente et du commerce, et l'on peut douter que le SIB et la FTMH puissent
être reconnus comme associations de travailleurs
"de la branche
concernée"
. Toutefois le sociétariat de la FIPS est ouvert aux
travailleurs et travailleuses de toutes professions, et cette organisation se
donne pour but de protéger et promouvoir les intérêts professionnels, matériels
et culturels de ses membres (v. art. 2 lit. a et 6 des statuts); quant à unia,
elle est
"ouverte à toute personne active dans le secteur tertiaire
privé"
(art. 3 al. 1 des statuts) et
"défend les intérêts
matériels, professionnels, sociaux et culturels de ses membres"
(art.
2 al. 2 des statuts). On ne saurait dès lors dénier la qualité pour agir à ces
deux associations.
d) Le droit de
recourir suppose un intérêt digne de protection à ce que la décision attaquée
soit annulée ou modifiée (v. art. 37 al. 1 LJPA). Cet intérêt ne peut résider
dans la solution d'une question théorique, fût-elle de principe (v. ATF 123 II
287); il doit être actuel et pratique, et subsister jusqu'au prononcé de la
décision sur recours; s'il s'éteint pendant la procédure, le recours n'est plus
recevable (ATF 118 Ia 53 c. 3c; 111 Ib 185). La jurisprudence admet cependant
que l'on renonce à l'exigence de l'intérêt actuel et pratique lorsque les
questions soulevées pourraient se reposer en tout temps et dans des
circonstances identiques ou analogues, que leur solution présente un intérêt
public important et qu'elles peuvent difficilement être examinées à temps par
un tribunal dans un cas concret (outre les arrêts cités, v. ATF 111 Ib 59
consid. 2b et les réf.) Ces conditions sont en l'occurrence remplies. On a vu
que la demande de la SICOM avait été déposée le 3 décembre 1998, soit dix jours
avant le premier dimanche pour lequel une autorisation était sollicitée. Un délai
si bref ne permettait à aucune des autorités successives de recours de se
prononcer, et il est très vraisemblable que les choses se passeront de manière
analogue en 1999. Les questions soulevées par le recours risquent ainsi de se
poser à nouveau dans des termes quasi identiques, de sorte qu'il convient
d'entrer en matière.
2.                     Sous réserve
d'exceptions dont il sera question plus loin, il est interdit d'occuper des
travailleurs le dimanche (art. 18 al. 1 LTr). Sur les motifs et l'importance de
cette interdiction, le Tribunal fédéral s'est exprimé en ces termes :
"Il
est vrai que le travail du dimanche n'a pas d'effet direct sur la santé, mais
son incidence sur le plan social et culturel est des plus importantes. Non
seulement le dimanche est un jour sacré selon la tradition chrétienne et il
garde encore cette signification pour une partie de la population, mais surtout
l'institution d'un même jour libre pour tous permet aux personnes sous pression
dans leur travail de bénéficier de repos et de loisirs en dehors de la vie de
tous les jours. Il permet le calme intérieur, qui ne serait pas pensable sans
calme extérieur. Un temps libre commun rend possible, dans une grande mesure,
la communication et les contacts à l'intérieur et à l'extérieur de la famille,
ce qui n'est pas réalisable par du temps libre individuel durant la semaine
(ATF 116 Ib 284 consid. 4a p. 288). Cela ressort aussi du message du Conseil
fédéral concernant un projet de loi sur le travail du 30 septembre 1960 (FF
1960 II 885 p. 956). Le législateur a restreint le travail dominical plus
rigoureusement encore que le travail nocturne, d'abord en considération de la
sanctification du dimanche, mais aussi par égard pour la vie familiale."
(ATF 120 Ib 333 consid. 3a).
Le Conseil fédéral et
les Chambres ont tenté d'assouplir cette réglementation en ajoutant aux
possibilités de dérogation existantes l'exception suivante :
"Les
entreprises du commerce de détail peuvent, sans autorisation officielle,
occuper des travailleurs pendant six dimanches et jours fériés par an au
maximum, pour autant que les prescriptions sur la fermeture des magasins
permettent d'exploiter ces entreprises ces jours-là."
(art. 19 al. 4
de la LF du 22 mars 1996 modifiant la LTr, rejetée en votation populaire du 1er
décembre 1996, FF 1996 I 1279). L'analyse du résultat de la votation populaire
a montré que l'assouplissement du travail dominical faisait partie des
innovations ayant joué un rôle déterminant dans le net rejet (67% des voix
exprimées) de la modification (v. FF 1998 I 1131), de sorte que le législateur
a renoncé à autoriser plus largement le travail du dimanche dans les magasins
(v. LF du 20 mars 1998, acceptée en votation populaire du 29 novembre 1998).
3.                     L'autorité cantonale
peut autoriser temporairement le travail du dimanche en cas de besoin dûment
établi. Les travailleurs ne peuvent être affectés à ce travail que s'ils y
consentent, et l'employeur est tenu de leur verser, en contrepartie, un
supplément de salaire d'au moins 50 % (art. 19 al. 1 LTr). La demande de permis
doit être motivée, présentée par écrit et indiquer, entre autres, si les
travailleurs intéressés ont donné leur consentement (cf. art. 52 de
l'ordonnance du 14 janvier 1966 concernant la LTr, ci-après
OLT1). Le Tribunal fédéral a cependant admis,
dans un cas où le besoin était de durée très limitée, mais concernait un canton
tout entier, qu'on ne pouvait pas exiger que tout employeur présente une
demande individuelle et qu'il était admissible que le permis concerne aussi les
employeurs qui n'en avaient pas fait explicitement la demande et omette
d'indiquer le nombre de travailleurs concernés, ainsi que leur accord, la
nécessité de ce dernier et d'un supplément de salaire devant figurer dans
l'autorisation générale elle-même (ATF non publié du 5 septembre 1995 dans la
cause SIB c/ Conseil d'Etat du canton du Tessin, consid. 6, 2A.413/1994).
Contrairement aux art.
10 al. 2 LTr (déplacement des limites du travail de jour) et 23 al. 1 LTr
(travail par équipes), mais conformément à l'art. 52 al. 1 de l'ancienne loi du
18 juin 1914 sur le travail dans les fabriques, qui se servait des termes
"si
des raisons impérieuses le justifient"
, l'art. 19 LTr exige un
"besoin
urgent"
(par exemple le respect d'un délai de livraison absolu, et non
le simple désir de livrer rapidement, v. Hug, Commentaire de la loi fédérale
sur le travail, Berne 1971, n. 6 ad art. 17, p. 178, et n. 5 ad art. 19, p.
193). Appelé à examiner un refus d'autoriser tous les commerçants de la ville
de Porrentruy à occuper leur personnel un dimanche de décembre 1993, le
Tribunal fédéral a considéré que l'augmentation de la demande en biens de
consommation pendant la période précédant Noël et le besoin accru des
consommateurs qui doit être satisfait durant une période très limitée dans le
temps, ne permettaient pas encore d'établir l'urgence à satisfaire ce besoin
par une ouverture des commerces le dimanche. Il relevait que les consommateurs
pouvaient acquérir des biens de consommation pendant les jours ouvrables, la
Commune de Porrentruy autorisant deux ouvertures nocturnes des commerces durant
la période précédant Noël, et qu'une ouverture dominicale ne correspondait pas
non plus à un besoin urgent des commerces, quand bien même cette ouverture,
accompagnée d'animations diverses, aurait un effet publicitaire bienvenu (ATF
120 Ib 334-335 c. 4b).
A la suite de cet
arrêt l'Office fédéral de l'industrie, des arts et métiers et du travail
(OFIAMT) a publié une circulaire (DTA 1995 p. 28 ss, spéc. 30) dont on extrait
le passage suivant :
"(…)
L'autorisation de travailler le dimanche dans les commerces ne peut, d'une
part, être octroyée du seul fait de l'accroissement de la demande de la part
des consommateurs. L'augmentation du besoin de consommation ne constitue donc
pas en soi un impératif urgent.
D'autre part, l'appréciation du Tribunal
fédéral dans ce cas particulier ne permet pas de conclure à la totale
irrecevabilité de la preuve d'un besoin urgent de travailler le dimanche dans
les cas où sont pratiquées des ventes du soir. D'autres critères sont également
à prendre en considération, comme les données locales individuelles ou les
caractéristiques de la clientèle.
Si le Tribunal fédéral se limitait
essentiellement à l'appréciation des conditions préalables à l'octroi d'une
autorisation dans la seule cause en question, sa réflexion n'en indique pas
moins une certaine orientation à la pratique de l'octroi d'autorisations. Le
travail du dimanche peut ainsi être autorisé dans les commerces dont
l'exploitation est liée à des événements particuliers, à raison de trois ou
quatre dimanches au maximum (même répartis au cours de l'année civile), comme,
par exemple :
- lors de foires, d'expositions ou de marchés de Noël;
- lors d'opérations de vente s'adressant à un public déterminé (exposition de
matériel de camping ou de machines agricoles, salon de l'automobile, etc.).
Un lien objectif entre de tels événements
(foires, messes
[sic]
ou marchés de Noël) et l'exploitation des commerces est impérieux : le
bien-fondé de l'exploitation – qui, au besoin, se limitera à un domaine précis
– reposera obligatoirement sur l'événement en question.
Cette énumération n'est exhaustive que sous
réserve de certains cas particuliers : la preuve du besoin urgent peut, en
effet, être établie sur la base de l'appréciation globale d'une situation
donnée."
En octobre 1997
l'OFIAMT a publié une nouvelle circulaire consacrée au travail du dimanche dans
les magasins; elle visait
"à uniformiser la pratique d'un canton à
l'autre – en respectant toutefois les conditions locales – notamment en ce qui
concerne la vente du dimanche d'application générale telle qu'elle est
pratiquée pendant la période précédant Noël".
Sur la notion de
"besoin
urgent
", cette circulaire s'exprimait en ces termes :
"Sur les différents cas qui lui ont été
soumis à ce jour en matière de travail du dimanche dans les magasins, le
Tribunal fédéral a statué que l'augmentation du volume de la clientèle et la
demande accrue de biens de consommation ne constituent pas en soi la preuve
d'un besoin urgent exigeant le travail temporaire du dimanche. Selon lui
l'existence d'un simple besoin n'est pas suffisante. Mais, se référant
notamment aux ventes traditionnelles du dimanche pendant la période précédant
Noël, le Tribunal fédéral retient en revanche que les circonstances locales et
les spécificités de la clientèle peuvent être considérées comme un besoin
justifiant, dans une certaine mesure, le travail du dimanche dans le secteur de
la vente".
S'agissant de l'octroi de permis, la circulaire indiquait en outre :
"(…) on établira une distinction entre
ventes du dimanche généralisées (pratiquées par exemple dans tout un quartier,
une agglomération ou une région) et cas particuliers (pour certaines
entreprises considérées individuellement).
Les expériences accumulées ces dernières années,
de même que la libéralisation apportée à certaines prescriptions cantonales sur
la fermeture des magasins, qui autorisent actuellement les ventes du dimanche,
permettent d'admettre que le besoin d'une autorisation limitée de travailler le
dimanche dans la vente est fondé. Il est donc
aujourd'hui possible, tant en vue d'une
harmonisation de la pratique de l'octroi des permis que par esprit de
rationalisation, d'octroyer
deux permis globaux par an
sans trop de
contraintes administratives : l'analyse du besoin est superflue, puisque l'on
peut, sur la base d'une appréciation générale, considérer le besoin comme fondé
dans ce contexte précis. Il ne sera pas octroyé de permis allant au-delà de ces
limites, exception faite de circonstances locales ou régionales tout à fait
particulières.
Outre ces permis globaux, il est possible de
continuer d'octroyer des permis individuels pour le travail du dimanche dans le
secteur de la vente, pour autant qu'il s'agisse de cas isolés dont le besoin
urgent puisse, sur la base d'une évaluation de la situation particulière de
l'entreprise, être considéré comme établi : Il peut par exemple s'agir de
foires-expositions locales, d'expositions de camping, de salons de l'automobile
ou encore de cérémonies de commémoration marquantes pour une entreprise".
Bien qu'elle n'y fasse
pas expressément référence, on peut supposer que cette circulaire a été
largement inspirée par l'arrêt du Tribunal fédéral du 5 septembre 1995 dans la
cause SIB c/ Conseil d'Etat du canton du Tessin (précité). Cette affaire
portait sur une décision du Département des finances et de l'économie du canton
du Tessin, confirmée sur recours par le Conseil d'Etat, qui autorisait
l'ouverture des magasins, des salons de coiffure, des pharmacies, des
boucheries et des charcuteries les dimanches 11 et 18 décembre 1994 de 13h30 à
18h00. Contestée par le Syndicat de l'industrie et du bâtiment, cette
dérogation générale à l'interdiction du travail dominical a été jugée
compatible avec le droit fédéral. L'analyse des considérants montre que deux
éléments ont joué un rôle décisif dans ce jugement : tout d'abord
l'autorisation, qui portait uniquement sur deux dimanches de décembre 1994 (et
un jeudi jusqu'à 21h00), a été considérée comme tout à fait ponctuelle, même si
des autorisations semblables avaient été accordées chaque année, pour un ou
deux dimanches après-midi, depuis 1970. Le Tribunal fédéral constatait qu'au
Tessin les ouvertures dominicales dans la période précédant Noël avaient été
autorisées depuis 1934, si bien qu'une telle répétition pouvait être considérée
comme l'indice d'un besoin. Cette
"habitude invétérée des consommateurs
tessinois d'effectuer des achats les dimanches avant Noël pou[v]ait faire
craindre qu'en cas de fermeture des magasins ils satisfassent leurs exigences
en Italie, de sorte que, dans la situation économique difficile où se trouvait
le Tessin, la nécessité d'éviter une telle situation, associée au besoin accru
de biens de consommation durant cette période, pouvait être considérée comme un
besoin urgent propre à justifier une dérogation ponctuelle à l'interdiction du
travail dominical"
(cf. consid. 5d).
4.                     Dans la mesure où elle
affirme qu'il est possible d'octroyer deux permis globaux par an
"sans
trop de contraintes administratives"
, en particulier sans analyse du
besoin,
"puisque l'on peut, sur la base d'une appréciation générale,
considérer le besoin
comme fondé dans ce contexte précis"
, la circulaire de l'OFIAMT consacre une interprétation incompatible
aussi bien avec le texte de l'art. 19 LTr, qu'avec la volonté du législateur.
On ne peut s'écarter du texte clair d'une disposition légale que s'il existe
des raisons sérieuses de penser qu'il ne reflète pas le véritable sens de la
norme. De telles raisons peuvent résulter des travaux préparatoires, du sens et
du but de la norme ou de son rapport avec d'autres dispositions légales (ATF
125 II 117 c. 3a; 124 II 265 c. 3a et les références). Or rien ne permet de
penser que l'exigence d'un besoin
"dûment établi
" devrait
s'accompagner d'une réserve telle que, pour deux dimanches par année, le besoin
urgent serait présumé et n'aurait dès lors plus à être établi. Une telle
dérogation ressemblerait beaucoup à la règle que le législateur a vainement
tenté d'introduire dans le cadre du projet de modification de la LTr du 22 mars
1996, rejeté en votation populaire le 1
er
décembre 1996 (v.
ci-dessus, consid. 2). Tout au plus les dimanches où l'ouverture des commerces
de détail serait admise
"sans trop de contraintes administratives
"
sont-ils réduits à deux au lieu des six que prévoyait le projet du Conseil
fédéral. Peu importe en outre que ce dernier ait donné son aval à la circulaire
de l'OFIAMT (plus précisément à une circulaire du 10 mars 1997 qui annonçait
celle d'octobre) en considérant qu'elle n'était pas en contradiction avec la
volonté populaire exprimée lors de la votation du 1
er
décembre 1996 (v. réponse
à l'interpellation Rennwald, du 10 octobre 1997, BO CN, automne 1997, p. 2312).
Comme son administration, le gouvernement est lié au principe de la légalité,
en particulier au principe de la suprématie de la loi. On observera d'ailleurs
que le Conseil fédéral voyait dans la circulaire de mars 1997 une limitation de
la pratique antérieure, consacrée par la circulaire de juin 1995, selon
laquelle les cantons pouvaient autoriser le travail dominical, jusqu'à quatre
dimanches par an, pour tous les magasins d'une commune ou partie de commune
dont l'ouverture était liée à des événements particuliers tels que foires,
expositions, ventes de Noël, etc. On ne trouve en revanche pas, dans la réponse
à l'interpellation Rennwald, une caution explicite à une pratique plus libérale
qui consisterait à autoriser le travail dominical deux dimanches par année,
sans que le besoin ait à être prouvé, et en l'absence de circonstances locales
ou régionales particulières (cette condition n'étant imposée, aux termes de la
circulaire d'octobre 1997, que pour des ouvertures allant au-delà de deux
dimanches).
5.                     En l'occurrence les
autorisations contestées ont été sollicitées en étroite relation avec le marché
de Noël organisé de manière régulière depuis quelques années à Montreux. Il
s'agit d'une manifestation d'envergure, à vocation à la fois commerciale et
touristique, mise sur pied par les commerçants avec l'appui des autorités
locales, et qui attire un nombre considérable de visiteurs durant une période
limitée de deux à trois semaines. Hormis cinq d'entre eux, les commerçants pour
qui les autorisations d'occuper
leur personnel le dimanche ont été sollicitées
par la SICOM ne tiennent pas de stands au marché de Noël. Ils participent
toutefois à la manifestation au travers de leurs associations professionnelles
(SICOM et Association des commerçants, hôteliers et restaurateurs de Montreux
centre), principaux associés (au côté de la caisse AVS-CIVAS, à Lausanne) de la
S.à r.l. constituée en 1995 pour la mise sur pied du marché de Noël. Ce dernier
est ainsi lié à l'ensemble des commerces du centre-ville, non seulement sur le
plan géographique, mais également d'un point de vue économique. Avec ses
chalets dont la plupart sont situés le long de la Grand-Rue, devant les
vitrines des magasins qui bordent cette dernière, le marché n'est pas conçu
comme une manifestation indépendante de l'activité commerciale habituelle du
centre-ville; celle-ci constitue au contraire un élément d'animation important,
sans lequel on peut présumer que le marché perdrait une bonne part de son
attractivité, notamment pour ses visiteurs venant de l'extérieur (le nombre
élevé de visiteurs les deux dimanches où les magasins étaient ouverts
l'après-midi, tend d'ailleurs à le confirmer). Compte tenu de ces éléments, qui
distinguent très nettement le marché de Noël de Montreux des simples animations
et décorations que beaucoup de commerçants ont l'habitude de mettre en place à
l'approche des fêtes de fin d'année, c'est à juste titre que le Service de
l'emploi et, après lui, le Département de l'économie, ont admis qu'une
ouverture limitée des commerces du centre de Montreux les dimanches 13 et 20
décembre 1998 répondait à un besoin urgent au sens de l'art. 19 al. 1 LTr.
Il n'est par ailleurs
pas contesté que les autres conditions posées par cette disposition
(consentement des travailleurs concernés et versement d'un supplément de
salaire d'au moins 50 %) aient été réunies.
6.                     Les recourants mettent
en revanche en cause le respect de l'art. 71 OLT1, qui définit les conditions
dans lesquelles l'autorité peut permettre à des femmes de travailler le
dimanche; il rappelle que dans les commerces de détail, le personnel compte
avant tout des femmes.
L'art. 71 lit. b OLT1
permet précisément de déroger à l'interdiction du travail nocturne ou dominical
des femmes (art. 34 al. 3 LTr) en tant que c'est conforme à l'usage de la
profession. Tel est manifestement le cas dans le secteur de la vente au détail,
dont le personnel de vente est en majorité composé de femmes et où l'ouverture
des commerces le dimanche, lorsqu'elle peut être autorisée en application de
l'art. 19 LTr ou des dispositions édictées en application de l'art. 27 LTr, ne
serait pas concevable sans l'apport de cette main-d'œuvre féminine (v. ATF non
publié du 24 novembre 1998 dans la cause SIB c/ Tribunal administratif du
canton du Tessin, 2A.16/1998).
7.                     Le recours devant être
rejeté, un émolument de justice sera mis à la charge de ses auteurs (art. 38 et
55 LJPA). La SICOM, qui a procédé par l'intermédiaire d'un avocat et obtient
gain de cause, a en outre droit à des dépens, qui seront mis à la charge des
recourants (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision du
Département de l'économie du 29 juin 1999 confirmant celle du Service de
l'emploi autorisant les commerces représentés par la société industrielle et
commerciale de Montreux à occuper du personnel les dimanches 13 et 20 décembre
1998, est confirmée.
III.                     Un émolument
de 1'000 (mille) francs est mis à la charge des recourants, solidairement.
IV.                    Les recourants
verseront solidairement à la société industrielle et commerciale de Montreux
une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
gz/Lausanne, le 19 novembre 1999/vz
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).