vd_omni · AC.2000.0025 · 2001-10-09 · fr

LE PINOCCHIO SA et crt /Lausanne | Transformation de la terrasse couverte d'un restaurant, aménagée sur la dalle supérieure d'un local implanté dans l'espace réglementaire, en véranda servant de salle à manger supplémentaire. Aggravation de l'atteinte à la réglementation. Ordre de démolition confirmé.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 09.10.2001 AC.2000.0025

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 9 octobre 2001
sur le recours interjeté par
LE PINOCCHIO
SA
et
Giuseppe FAMIGLIETTI
, représentés par Me Antoine Campiche,
avocat à Lausanne
contre
la décision du 8 février 2000 de la
Municipalité
de Lausanne
, représentée par Me Edmond de Braun, avocat à Lausanne
(démolition d'une véranda et remise en état d'une terrasse à l'avenue de la
Harpe 16, parcelle no 5294).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Alain
Zumsteg, président; M. Jean-Luc Colombini et M. Jean-Daniel Rickli, assesseurs.
Greffier: M. Mathieu Piguet.
Vu les faits suivants:
A.                     La société Le Pinocchio
SA, à Lausanne, est propriétaire de la parcelle no 5294 du cadastre de la
Commune de Lausanne. Elle y exploite depuis 1987, au numéro 16 de l'avenue de
la Harpe, un restaurant qui occupe l'entier du rez-de-chaussée du bâtiment no
ECA 1886. Giuseppe Famiglietti est directeur de cette société et titulaire de
la patente pour l'exploitation du restaurant.
Comportant deux étages
sur rez-de-chaussée, le bâtiment no ECA 1886 est flanqué, au sud, d'une
construction annexe abritant autrefois un jeu de boule et dont la dalle
supérieure, située au niveau du rez-de-chaussée du bâtiment principal, a été
utilisée depuis de nombreuses années comme terrasse. Ce local s'étend jusqu'à
la limite des propriétés voisines au sud (parcelles nos 5295 et 5297). Il est
aujourd'hui utilisé en partie pour la fabrication des pâtes (côté rue) et pour
le reste comme vestiaire du personnel. D'après les plans mis à l'enquête en mai
1969, il a été édifié en excavant l'espace compris entre le sous-sol du
bâtiment principal et un mur préexistant, sis à la limite de propriété et qui
soutenait déjà une terrasse auparavant. Ce mur, dont le couronnement surplombe
les propriétés voisines d'environ 2 m, était surmonté d'une balustrade
métallique à claire-voie.
Une partie de la
terrasse a été couverte, il y a de nombreuses années, par une toiture en
appentis adossée à la façade sud et appuyée sur des piliers métalliques fixés,
comme la balustrade, sur l'ancien mur de soutènement de la terrasse, en limite
de propriété.
B.                    Du 27 octobre au 16
novembre 1989, Le Pinocchio SA a soumis à l'enquête publique la construction
d'une véranda accolée à la façade ouest du bâtiment no ECA 1886 et destinée à
servir de salle à manger pour une quarantaine de personnes. Ce projet a été
abandonné. En revanche un autre projet, consistant à aménager une véranda au
sud, a fait l'objet le 17 juin 1994 d'une réunion entre M. Famiglietti, M.
Crotti, son architecte et des représentants du Service de l'urbanisme et du
Service d'architecture de la ville de Lausanne. Une note au dossier du Service
de l'urbanisme relate l'entrevue comme suit :
"M. Crotti
demande si une véranda fermée pourrait remplacer la terrasse ouverte du
restaurant sise au Sud.
Cette formule n'est
pas possible en regard du RPE (art. 27). Une dérogation n'est non plus pas
envisageable car elle n'est pas "corrigible" avec la parcelle
voisine.
Nous avons donc
proposé à nos interlocuteurs de remettre à l'enquête une terrasse fermée à
l'Ouest comme celle qui fut l'objet d'une procédure très avancée en 1989 et qui
était défendable avec 6 m. de distance à la limite (opposition retirée par la
suite).
Attendons."
C.                    Au cours des années 1995
et 1996, le restaurant a fait l'objet de plaintes de voisins en raison de
nuisances sonores dues à l'exploitation de la terrasse en soirée. Le Service de
la police du commerce de la ville Lausanne a invité Giuseppe Famiglietti à
"
prendre toutes les mesures utiles afin qu'à l'avenir le voisinage ne
soit plus dérangé par le bruit
" (lettre du 10 août 1995). La police
communale a en outre établi deux rapports de dénonciation pour fermeture
tardive, ce qui a valu un avertissement à Giuseppe Famiglietti le 1er juillet
1996.
D.                    Dans le courant de
l'année 1997 Le Pinocchio SA a entièrement fermé la partie couverte de la
terrasse, sur toute la longueur de la façade sud du bâtiment no ECA 1886 et
jusqu'à la limite de la parcelle voisine no 5297. La barrière métallique qui clôturait
la terrasse au sud, ainsi que la toiture existante, soutenue par des piliers
métalliques, ont été conservées. Les travaux ont consisté à fermer l'espace
situé sous l'auvent, au sud par un mur percé de larges fenêtres et recouvert de
plaques de granit jointoyées, aux extrémités est et ouest par des éléments
préfabriqués, en grande partie vitrés. A l'intérieur et dans les embrasures de
fenêtre, le mur est habillé de plaques de ciment structuré, de couleur
beige-ocre. Le sol a été revêtu d'un carrelage. Le plafond est lambrissé de
planches d'aspect rustique, qui doublaient déjà la toiture existante, mais qui
ont été démontées, revernies, puis remontées après la pose d'une isolation. Un
four à pizza électrique et des meubles de service (amovibles) occupent
l'extrémité est du local. Le reste est occupé par des tables et des chaises
destinées à la clientèle. Ce nouveau local est ouvert sur les autres salles du
bâtiment par les portes-fenêtres et fenêtres de la façade sud, qui n'ont pas
été modifiées. Il n'est chauffé que par le four à pizza.
E.                    Le 8 février 2000, la
directrice des travaux de la ville de Lausanne a adressé la lettre suivante à
Giuseppe Famiglietti:
"Monsieur,
Suite à une visite
effectuée sur place par le service d'architecture / section analyse et
inspection des constructions, nous constatons que la terrasse ouverte a été
transformée, il y a quelques mois, en véranda fermée, ceci malgré la séance du
17 juin 1994 où il vous avait été précisé que cette formule ne pouvait être
autorisée en regard de l'article 27 du Règlement concernant le plan d'extension
(RPE).
Se fondant sur ce
qui précède, la Municipalité exige en vertu de l'article 105 de la Loi sur
l'aménagement du territoire et les constructions (LATC), la démolition de la
véranda et la remise en état de la terrasse. Un délai au
8 mai 2000
vous
est accordé pour faire le nécessaire.
Par ailleurs, compte
tenu de la gravité de cette infraction, la Municipalité vous informe qu'elle
vous défère à la Préfecture du district en vertu des articles 130 de la LATC et
61 du Règlement sur les constructions (RC). (...)"
F.                     La société Le Pinocchio
SA et Giuseppe Famiglietti ont recouru auprès du Tribunal administratif le 29
février 2000, concluant à l'annulation de cette décision, sous suite de frais
et dépens. Ils contestent la nécessité d'une mise à l'enquête pour les travaux
litigieux tout en admettant qu'ils ont été négligents en ne sollicitant pas de
permis de construire. Ils prétendent que leur intention était de réduire les
nuisances sonores pour le voisinage et de remédier au manque de place dans la
cuisine. Ils auraient agi en ayant "
le sentiment que les travaux
entrepris correspondaient à ce sur quoi la municipalité s'était prononcée
favorablement lors des discussions qui avaient eu lieu en 1989.
" Ils
font enfin valoir que les travaux litigieux n'aggravent pas l'atteinte à la
réglementation en vigueur et que, même si tel était le cas, l'ordre de
démolition violerait le principe de proportionnalité, voire même le droit
fédéral, dès lors que des mesures devaient être prises pour lutter contre les
émissions sonores.
Dans sa réponse du 20
avril 2000, la Municipalité de Lausanne (ci-après: la municipalité) conclut au
rejet du recours. Elle allègue que la couverture et l'exploitation de la
terrasse bénéficient tout au plus d'une tolérance, que les recourants ont
délibérément violé une règle de procédure en renonçant à requérir une
autorisation qu'ils savaient nécessaire, qu'ils ont effectué les travaux
litigieux malgré le refus que leur avait opposé la municipalité en 1994, que
l'ouvrage réalisé aurait dû faire l'objet d'une mise à l'enquête publique et
d'une demande d'autorisation spéciale, qu'il ne respecte pas la distance aux
limites fixée par le règlement communal, qu'il aggrave l'atteinte à la réglementation
en vigueur et que l'ordre de démolition n'est pas contraire au principe de la
proportionnalité.
G.                    Le Tribunal
administratif a procédé à une visite des lieux le 12 mars 2001 en présence de
M. Christian Murmann, administrateur de la société Le Pinocchio SA, assisté de
l'avocat Antoine Campiche; la municipalité était représentée par l'avocat
Edmond C. de Braun, accompagné de M. Cosandey, chef de l'Office de la police
des constructions, de Mme Piemontesi, adjointe administrative, et de M. Hey,
inspecteur au Service d'architecture; l'Office cantonal de la police du
commerce était représenté par Mme Merz, juriste; Giuseppe Famiglietti, excusé,
était représenté par Me Campiche.
La visite des lieux a
été suivie d'une audience de débats dans les locaux du Tribunal administratif.
L'exploitation de la
terrasse n'a pas été remise en cause par les représentants de l'autorité
intimée. Les parties se sont accordées à dire que l'ouvrage litigieux avait été
réalisé au cours de l'année 1997. En revanche, l'interdiction de la
construction d'une véranda fermée signifiée à l'exploitant en juin 1994
concernait, selon la municipalité, l'ensemble de la terrasse située au sud du
restaurant et, d'après les recourants, uniquement la terrasse "
ouverte
",
au sud-ouest, encore existante aujourd'hui. Pour le reste, les parties ont
repris les arguments développés dans leurs écritures. Le tribunal a rejeté la
requête de Me Campiche tendant à associer le Service de l'environnement et de
l'énergie (SEVEN) à l'instruction et aux débats.
Considérant en droit:
1.                     La parcelle litigieuse
et les parcelles voisines, à l'est de l'avenue de la Harpe, sont comprises dans
la zone urbaine de l'ordre non contigu de la ville de Lausanne. Les
constructions y sont régies par les dispositions du troisième chapitre du titre
III du règlement du 3 novembre 1942 concernant le plan d'extension de la
commune (ci-après: RPE). Selon l'art. 23 RPE, l'ordre non contigu est
obligatoire. Il est notamment caractérisé par l'implantation et les distances à
observer entre bâtiments et limites de propriété, ou entre bâtiments situés sur
une même propriété (lit. a). La distance entre un bâtiment et la limite de la
propriété voisine est d'au moins 6 mètres lorsque la plus grande des dimensions
en plan du bâtiment ne dépasse pas 18 mètres (art. 27, première phrase RPE), ce
qui est le cas en l'espèce.
Il n'est pas contesté
que la façade sud du bâtiment qui abrite le restaurant des recourants se trouve
à moins de six mètres de la limite de propriété avec la parcelle no 5297. Cette
construction n'est donc pas conforme au règlement communal actuellement en
vigueur. Il en va a fortiori de même pour le local annexe (ancien jeu de
boule), sur lequel a été édifiée la véranda litigieuse. Ce local s'étend en
effet jusqu'à la limite de propriété, et personne ne prétend qu'il s'agirait
d'une dépendance dont la présence dans l'espace réglementaire entre bâtiment et
limite de propriété pourrait être autorisée en application de l'art. 39 al. 1
RATC et 108 RPE. D'une surface totale de plus de 90 m², communiquant avec le
sous-sol du bâtiment principal et servant à une activité professionnelle, cette
construction ne répond pas à la définition d'une dépendance de peu d'importance
(v. art. 39 al. 2 RATC et 108 al. 2 RPE).
2.                     Dans la mesure où les travaux
litigieux consistent à surélever une partie de cet ouvrage non réglementaire,
en y remplaçant une terrasse pourvue d'un simple couvert par un local
entièrement fermé d'une surface d'environ 49 m², ils ne pourraient être
autorisés que dans les limites de l'art. 80 al. 2 LATC, c'est-à-dire à
condition de ne "
pas aggraver l'atteinte à la réglementation en vigueur
ou les inconvénients qui en résultent pour le voisinage
". Certes cette
disposition, prise à la lettre, ne vise que les bâtiments existants "
non
conformes aux règles de la zone à bâtir entrées en force postérieurement
",
mais elle peut être appliquée par analogie aux bâtiments non réglementaires dès
leur édification, lorsqu'ils ont bénéficié d'une autorisation qu'il n'est pas
question de révoquer ou lorsque, comme en l'espèce, ils sont l'objet d'une
tolérance de la part des autorités (v. arrêt AC 99/0128 du 18 janvier 2000 et
les références; Raymond Didisheim, Le statut des ouvrages non réglementaires en
droit vaudois, particulièrement dans les zones à bâtir, RDAF 1987 p. 389, spéc.
392). La question de savoir si la terrasse qui existait déjà avant la
construction du jeu de boule respectait le règlement applicable au moment de
son aménagement, apparaît ainsi sans pertinence.
Pour déterminer si une
aggravation de l'atteinte à la réglementation en vigueur résulte ou non du
projet, au sens de la disposition précitée, il faut rechercher le but que
poursuivent les normes transgressées (RDAF 1989, 314; arrêt AC 7462 du 13 mai
1992 et 91/0139 du 1er juin 1992). Les distances aux limites tendent
principalement à préserver un minimum de lumière, d'air et de soleil entre les
constructions afin de garantir un aménagement sain et rationnel (v. Jean-Luc
Marti, Distances, coefficients et volumétrie des constructions en droit
vaudois, Lausanne 1988, p. 87). Elles visent également à garantir un minimum de
tranquillité aux habitants (arrêt AC 91/0129 du 4 novembre 1992). Le but de
l'ordre non contigu est notamment de placer les immeubles dans les meilleures
conditions d'hygiène possible en aérant non seulement l'intérieur des
propriétés, mais également la rue, et d'empêcher qu'une implantation anarchique
des bâtiments ne compromette les conditions d'hygiène des immeubles voisins ou
ne rompe l'équilibre entre les constructions existantes (Marti, op. cit., p.
40). Selon une jurisprudence constante de l'ancienne Commission cantonale de
recours en matière de constructions, confirmée par le Tribunal administratif,
la création de volumes supplémentaires dans un espace où la construction est
proscrite doit être considérée comme une aggravation de l'atteinte à la
réglementation (v. notamment prononcés nos 5766 du 10 janvier 1989, 6178 du 9
juin 1989 et 6532 du 18 mai 1990; arrêts AC 7581 du 1er juin 1992; 91/0217 du
26 novembre 1992; 95/0238 du 25 janvier 1996 et 98/0098 du 30 novembre 1999).
Dans un arrêt du 6 avril 1995 (AC 94/0170) le Tribunal administratif a par
ailleurs précisé que
"l'implantation d'une construction vouée à
l'habitation ou une activité professionnelle dans les espaces où cette faculté
est exclue constitue déjà en soi une transgression importante des intérêts que
tendent à protéger les règles relatives aux distances entre bâtiments et
limites de propriété"
(consid. 3b/bb). Plus récemment le Tribunal
administratif a également jugé que le fait de fermer, meubler et chauffer un
simple couvert préexistant impliquait une aggravation de l'atteinte aux
dispositions communales relatives à l'ordre non contigu et aux distances aux
limites (arrêt AC 00/0056 du 19 décembre 2000).
En l'occurrence, la
terrasse couverte a été entièrement fermée, son toit isolé et son sol recouvert
d'un carrelage. Ces aménagements, ainsi que la chaleur procurée par le four à
pizza, permettent l'exploitation de cette surface durant une période de l'année
plus longue (de mars à octobre aux dires des recourants). Il ne s'agit non pas
de simples "
travaux intérieurs
", comme le prétendent les
recourants, mais au contraire d'une construction d'une certaine importance, qui
a pour conséquence l'extension de la surface fermée du restaurant Le Pinocchio.
Certes, la terrasse couverte était déjà destinée à la clientèle. Il n'en
demeure pas moins que les recourants, par la réalisation des travaux non
autorisés, ont créé un nouveau local que l'on peut même hésiter à qualifier de
"
véranda
", vu l'importance des éléments de maçonnerie dans la
partie sud de l'ouvrage. Cette construction conduit indéniablement à une
aggravation à l'atteinte aux art. 23 et 27 RPE, dans la mesure où elle a été
réalisée là ou tout ouvrage est prohibé. Elle ne peut par conséquent pas être
autorisée.
3.                     Le fait que les travaux
litigieux permettent de mieux préserver le voisinage du bruit provenant de
l'exploitation de la terrasse, ne change rien à ce constat. La loi fédérale sur
la protection de l'environnement impose certes de limiter les nuisances,
notamment le bruit, par des mesures prises à la source (v. art. 11 al. 1er
LPE). Cela ne signifie toutefois pas que ce but autorise à déroger à d'autres
dispositions légales, en particulier aux règles sur les constructions et
l'aménagement du territoire. Le droit fédéral de la protection de
l'environnement et le droit cantonal sur les constructions ne doivent pas
s'opposer, mais s'appliquer de manière coordonnée. Ainsi, contrairement à ce que
prétendent les recourants la force dérogatoire du droit fédéral n'autorise
nullement à réaliser une construction contraire à la réglementation communale
au seul motif qu'elle constituerait un moyen (parmi d'autres) de limiter des
nuisances.
4.                     La municipalité est en
droit de faire supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux
qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires (art. 105
al. 1 LATC). Par démolition, il faut entendre non seulement la démolition
proprement dite de travaux effectués sans droit, mais aussi la remise en état
des lieux (RDAF 1992 p. 480; arrêts AC 92/046 du 25 février 1993, AC 96/0069 du
15 octobre 1996). La non-conformité d'un ouvrage aux prescriptions légales ou
réglementaires ne peut cependant pas justifier dans tous les cas un ordre de
démolition. Cette question doit être examinée en application des principes
constitutionnels, dont celui de la proportionnalité. L'autorité doit ainsi
renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si
l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la remise
en état des lieux causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de
bonne foi se croire autorisé à construire, ou encore s'il y a des chances
sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit (ATF 111
Ib 224, consid. 4b/c; 108 Ia 216 ss; 104 Ib 303 consid. 5b).
a) On a vu que cette
dernière hypothèse était exclue. Par ailleurs, les recourants ne peuvent en
aucun cas se prévaloir de leur bonne foi. Ils savaient pertinemment que les
travaux litigieux nécessitaient une autorisation en bonne et due forme,
puisqu'ils s'étaient déjà adressés aux autorités communales en 1989 et en 1994
lorsqu'ils avaient envisagé la création d'une véranda. Au cours de la séance de
juin 1994, la municipalité les a rendus attentifs au fait qu'une véranda fermée
ne pourrait pas être autorisée à la place de la "
terrasse ouverte du
restaurant sise au Sud
". Selon les recourants, ces termes
désigneraient non pas la terrasse couverte dont la transformation en un local
clos fait l'objet du présent litige, mais plutôt la partie non couverte de
ladite terrasse, également située sur la dalle supérieure de l'ancien jeu de
boule, mais à l'ouest du couvert. Cette argumentation ne résiste pas à
l'examen. Il résulte clairement du dossier qu'il n'a jamais été question
d'aménager une véranda à cet endroit. Les recourants exposent eux-mêmes, plans
à l'appui, que les deux emplacements envisagés en 1989 étaient d'une part celui
qui a fait l'objet d'une enquête publique (véranda accolée à la partie sud de
la façade ouest du bâtiment ECA no 1886), d'autre part la partie couverte de la
terrasse, devant la façade sud (v. mémoire de recours, p. 3-4, et pièces 2 et
3). Le compte-rendu de la séance du 20 juin 1994 est sans équivoque : le seul
projet sur lequel les services d'urbanisme et d'architecture étaient prêts à
entrer en matière était celui mis à l'enquête en 1989, soit la véranda accolée
à la façade ouest.
b) L'atteinte portée à
la réglementation n'est pas minime. Il s'agit de l'agrandissement, jusqu'à la
limite de propriété voisine, du rez-de-chaussée d'un bâtiment qui ne respecte
déjà pas la distance minimum jusqu'à ladite limite. Le volume bâti
supplémentaire est important et conduit à une dérogation majeure aux règles de
l'ordre non contigu applicables dans ce secteur, ainsi qu'à la séparation très
claire que le plan d'extension communal entend marquer entre la zone urbaine de
l'ordre contigu et la zone urbaine de l'ordre non contigu.
c) Selon les pièces
fournies par les recourants, le coût des travaux s'est élevé à 68'360 francs.
Le coût d'une remise des lieux dans leur état antérieur devrait toutefois
s'avérer bien moins élevé, dans la mesure où elle n'implique que l'enlèvement
des parois préfabriquées installées aux extrémités est et ouest de la véranda,
ainsi que la démolition des éléments de maçonnerie fermant l'ancienne terrasse
au sud. La municipalité a clairement fait savoir qu'elle ne s'opposait pas au
maintien du couvert préexistant, dont la structure n'a pas été touchée par les
travaux litigieux. En outre, quoique la décision attaquée ne soit pas très
précise sur ce point, on peut escompter que la municipalité n'exigera pas la
dépose du nouveau dallage appliqué sur le toit de l'ancien jeu de boule. La
décision attaquée ne viole ainsi pas le principe de la proportionnalité. Elle
doit être confirmée.
d) Cette décision
donnait aux recourants un délai de trois mois, soit au 8 mai 2000 pour procéder
à la démolition de la véranda et à la remise en état de la terrasse. Compte
tenu de l'écoulement du temps, il convient de fixer aux recourants un nouveau
délai pour supprimer les aménagements non autorisés. Vu la relativement faible
importance des travaux à entreprendre, un nouveau délai de trois mois apparaît
suffisant.
5.                     Conformément aux art.
38 et 55 LJPA, un émolument de justice sera mis à la charge des recourants
déboutés. La Commune de Lausanne, qui a procédé avec le concours d'un avocat et
obtient gain de cause, a pour sa part droit à des dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision de
la Municipalité de Lausanne du 8 février 2000 est confirmée, un nouveau délai
au
8 janvier 2002
étant imparti à Le Pinocchio SA et à Giuseppe
Famiglietti pour s'exécuter.
III.                     Un émolument
judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge des
recourants, Le Pinocchio SA et Giuseppe Famiglietti, solidairement.
IV.                    Le Pinocchio SA
et Giuseppe Famiglietti verseront solidairement à la Commune de Lausanne une
indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à titre de dépens.
Lausanne, le 9 octobre 2001
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint