vd_omni · GE.2018.0149 · 2019-02-12 · fr

A.________/Service de la santé publique Office du Médecin cantonal, B.________ | Confirmation de la décision du Service de la santé publique, refusant de délivrer une autorisation de diriger au directeur d'un EMS, en raison de l'insuffisance de sa formation. Selon l'art. 12 RES, le directeur doit notamment justifier de connaissances de base suffisantes, en démontrant être titulaire d'un diplôme de niveau universitaire ou HES, ou être au bénéfice d'une formation jugée équivalente. Tel n'est pas le cas du directeur en cause, qui a échoué à démontrer être en possession d'une telle formation, les diverses formations entreprises à l'étranger ne pouvant être qualifiées d'équivalentes à un bachelor ou un master. La décision attaquée ne viole pas le principe de l'égalité de traitement, du fait que l'autorité intimée a admis avoir exceptionnellement autorisé des individus non titulaires d'une formation de base de niveau HES à exercer en tant que responsables d'exploitation dans des EMS, dès lors que les personnes en question étaient titulaires, en plus de la formation spécifique de directeur d'institutions médico-sociales, de diplômes de niveau tertiaire non HES, ce dont le directeur en cause ne peut se prévaloir. Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 12.02.2019 GE.2018.0149

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
12 février 2019
Composition
Mme Mélanie Pasche, présidente; M. Guillaume Vianin et M. Laurent Merz, juges; Mme Magali Fasel, greffière.
Recourante
A.________
à ********
représentée par Me Christophe de Kalbermatten, avocat, à Sion,
Autorité intimée
Département de la santé et de
l'action sociale, Service de la santé publique, Office du Médecin cantonal,
BAP,
à Lausanne,
Tiers intéressé
B.________
à ********.
Objet
Santé publique
Recours A.________ c/ décision du Service de la santé
publique, Office du Médecin cantonal, du 21 juin 2018 (refusant de délivrer
une autorisation de diriger à B.________)
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est une société anonyme de droit suisse, avec siège à ********,
dont le but est ********. C.________ en est son directeur avec signature
collective à deux.
B.
Le 12 août 2016, D.________ (ci-après: D.________), sous la signature de
son directeur C.________, s'est adressée au Service de la santé publique pour lui
remettre le dossier de B.________ (ci-après également: l'intéressé, ou le tiers
intéressé), en précisant que ce dernier avait été nommé directeur de E.________
et de F.________ à ******** à compter du 1
er
août 2016. D.________
demandait ainsi implicitement que l'intéressé soit admis à diriger les
établissements précités en qualité de responsable de l'exploitation.
Le curriculum vitae de l'intéressé mentionnait ce
qui suit sous la rubrique "formation":
Diplôme Fédéral de Direction d'Institutions Sociales                2009
à 2011
Espace Compétences - Suisse
5
ème
année de diplôme en comportement humain                     2000
à 2001
et psychologie – Bachelor
MBC&Seminary – Baltimore USA
Diplôme en éducation de l'enfant et de l'adolescent, 4 ans       1992
à 1996
Centre de formation ITN - France
Formation en management                                                       1987
Eric Kratuhammer SA
Diplôme de technique et psychologie de vente             1985
à 1986
Cafi SA – Lausanne
Premier de promotion avec mention très bien
Brevet des collèges                                                                  1977
Scolarité obligatoire en France
Le 6 décembre 2016, l'Office du médecin cantonal a
répondu à D.________ que le dossier transmis pour B.________ était incomplet. Il
précisait que selon la directive relative aux connaissances professionnelles
des responsables de l'exploitation d'établissements médico-sociaux (EMS), le
candidat devait justifier des connaissances de base par un diplôme de niveau
HES ou universitaire et par une expérience pratique de direction et de conduite
du personnel de deux ans au minimum. Il devait justifier également de
connaissances spécifiques au domaine médico-social, comme par exemple par un
diplôme postgrade à la direction d'institutions médico-sociales. En l'absence
des pièces justifiant au minimum que les exigences légales de base étaient
remplies, l'Office du médecin cantonal n'était pas en mesure de reconnaître B.________
dans la fonction de responsable d'exploitation. Un délai au 16 décembre 2016
était imparti pour fournir les informations et documents demandés.
Le 18 mai 2017, D.________ a adressé à l'Office du médecin
cantonal des pièces complémentaires.
Le 22 juin 2017, B.________ a été convié, en sa
qualité de directeur de E.________, à un rendez-vous organisé le 2 août 2017
auprès de l'Office du Médecin cantonal. A la suite de cette entrevue, l'Office
du Médecin cantonal a prié l'intéressé de lui adresser, d'ici au 20 septembre
2017, une attestation formelle d'équivalence de niveau Bachelor concernant son
titre "Diplôme privé d'enseignement supérieur en Education de l'enfance et
de l'adolescence" délivré par l'Institut Théologique de Nîmes (ITN)
(France).
Par courriel du 8 septembre 2017 à l'Office du médecin
cantonal, B.________ lui a adressé le document demandé concernant "le niveau
Bachelor de [ses] études (Baccalauréat, en français québécois)". Etait
jointe une attestation établie le 7 septembre 2017 à Montréal, et émanant de la
Faculté de Théologie Evangélique, Université Acadia University, à la teneur
suivante:
"Par la présente, nous attestons que M. B.________,
[...], après l'évaluation de son dossier et de ses études, il a obtenu le
niveau, premier cycle universitaire complété, qui correspond au baccalauréat en
théologie au Canada."
L'Office du médecin cantonal a interpellé le 21
septembre 2017 le Doyen de la faculté de théologie et de sciences des religions
de l'Université de Lausanne (UNIL) sur la question de savoir si un baccalauréat
en théologie délivré par la faculté de théologie évangélique de l'Université
Acadia University donnait accès à une voie master au sein de sa faculté.
Le conseiller aux études en théologie a répondu à
l'Office du médecin cantonal le 26 septembre 2017 que la Faculté de théologie
évangélique à Montréal, affiliée à l'Acadia University, était une haute école
reconnue au Canada, et par conséquent par l'UNIL. Par contre, sans diplôme et
relevé de notes, le conseiller aux études n'était pas en mesure de déterminer
si le bachelor était équivalent à un bachelor délivré par une université ou HES
suisse, et s'il donnait accès à un master UNIL.
Le 28 septembre 2017, l'Office du médecin cantonal
s'est alors à nouveau adressé à B.________, en lui demandant de lui transmettre
d'ici au 13 octobre 2017 son bulletin des notes obtenues aux examens de fin de
premier cycle universitaire. Il l'a en outre informé que sauf opposition de sa
part d'ici au 13 octobre 2017, son dossier serait soumis au groupe de référence
interinstitutionnel pour préavis.
Le 2 novembre 2017, B.________ a communiqué à
l'Office du médecin cantonal les "deux derniers relevés de notes"
encore en sa possession. Le même jour, l'Office du médecin cantonal lui a
toutefois fait savoir que le document ne correspondait pas à sa demande.
Conformément à son courrier du 28 septembre 2017, il s'agissait de faire
valider, par l'Université de Lausanne, l'attestation d'équivalence au
baccalauréat délivrée par la faculté de théologie évangélique de l'Université
Acadia University au Canada. A cet effet, il était nécessaire d'obtenir le
bulletin de notes correspondant aux années d'études du premier cycle
universitaire (et non pas de la 5
ème
année). L'intéressé était prié
d'adresser ce document d'ici au 9 novembre 2017.
Le 19 décembre 2017, l'Office du médecin cantonal a
demandé le préavis du groupe de référence interinstitutionnel, en indiquant que
la formation de l'intéressé ne répondait pas aux exigences de base, à savoir
être porteur d'un diplôme HES ou avoir acquis une formation jugée équivalente
par le Département.
Le 29 janvier 2018, le groupe de référence
interinstitutionnel a fait part à l'Office du médecin cantonal de sa prise de
position en ces termes:
"Quant au principe
Le groupe a relevé une pratique constante qui fait
jurisprudence selon laquelle le diplôme de directeur d'institution est reconnu
comme suffisant pour diriger un établissement. En délivrant ledit diplôme,
l'autorité compétente atteste du fait que le concerné remplit les conditions
nécessaires. Le groupe ne voit aucun motif qui justifierait de se départir de
cette pratique. Qui plus est, il lui paraît souhaitable de maintenir la
possibilité pour des professionnels qui n'ont pas suivi un cursus HES de
pouvoir accéder à la fonction de directeur. On pense notamment aux titulaires
du brevet en gestion RH.
Quant au cas d'espèce
Sur la base du dossier que vous lui avez soumis le 19
décembre 2017, le groupe constate que M. B.________ est titulaire depuis 2011
d'un diplôme fédéral de directeur d'institution sociale (correspondant à
l'actuel diplôme de directeur d'institution sociale, socio-éducative et d'EMS);
qu'il dispose en outre d'une expérience de direction d'EMS de quelque 8 années;
enfin, qu'il assume ses fonctions de directeur depuis le 1
er
août
2016. Le groupe conclut que M. B.________ répond parfaitement aux critères
définis par la directive, tant pour les connaissances de base que pour la
formation spécifique exigée.
Le groupe s'inscrit donc en faux contre votre préavis."
Le 13 février 2018, l'Office du médecin cantonal
s'est une nouvelle fois adressé au conseiller aux études en théologie de l'UNIL,
en lui faisant savoir qu'il n'avait pu obtenir que deux relevés de notes. Il
lui soumettait en outre copie du diplôme de base obtenu à l'ITN le 27 août 1995,
ainsi que l'attestation délivrée par la faculté de théologie évangélique de l'Université
Acadia University.
Le 8 mars 2018, le conseiller aux études en
théologie de l'UNIL a répondu à l'Office du médecin cantonal que les relevés de
notes transmis étaient très peu clairs et peu lisibles. Dans l'état du dossier,
il jugeait probable que l'UNIL accepte cet étudiant, dans la mesure où
l'Université Acadia de Montréal reconnaissait ce titre, et que l'UNIL
reconnaissait cette Université. Il réservait toutefois pour statuer sur une
éventuelle mise à niveau un relevé de notes plus lisible et détaillé.
Par pli recommandé du 28 mars 2018, le médecin
cantonal a fait savoir à A.________ et à l'intéressé que ce dernier ne
disposait pas d'un justificatif formel relatif à une formation de base de
niveau HES reconnu en Suisse. Lors de l'entrevue du 2 août 2017, l'intéressé
avait indiqué être au bénéfice d'une attestation délivrée par le SECO
reconnaissant une équivalence de niveau "bachelor" de son diplôme en
éducation de l'enfant et de l'adolescent de l'ITN, qui lui avait permis
d'accéder à la formation spécifique de directeur d'institution sociale. Cette
attestation n'avait toutefois jamais été présentée. Aucune équivalence formelle
n'avait en outre pu être établie par l'UNIL. Un ultime délai au 31 décembre
2018 était dès lors imparti pour apporter la preuve formelle que l'intéressé
remplissait les exigences légales, à savoir être au bénéfice d'une formation de
base de niveau HES ou universitaire, niveau bachelor au moins, reconnue en
Suisse. Sans production du justificatif requis à l'échéance, le président de A.________
devrait soumettre le dossier d'un nouveau candidat répondant aux critères
légaux. Dans l'intervalle, l'autorisation d'exploiter l'établissement a été
renouvelée en faisant état de la fonction "ad interim" du tiers
intéressé jusqu'au 31 décembre 2018.
Le 20 avril 2018, D.________ a adressé de nouvelles
pièces à l'Office du médecin cantonal, en particulier une attestation du 19
février 2016 du Secrétariat d'Etat à la formation, à la recherche et à
l'innovation (SEFRI) attestant que l'intéressé a obtenu le 10 novembre 2011 le
diplôme de "Directeur d'institution sociale diplômé". Il était
précisé qu'il s'agissait d'un titre reconnu par l'Etat, que cette formation
correspondait au niveau tertiaire et qu'il s'agissait d'une formation
réglementée qui fournissait les qualifications nécessaires pour exercer la
profession de directeur d'institution sociale.
Le 21 juin 2018, le Département de la santé et de
l'action sociale a décidé de ne pas délivrer l'autorisation de diriger à B.________
(ch. 1), et d'accorder à A.________ un délai au 28 septembre 2018 pour
soumettre au Service de la santé publique un dossier complet d'un nouveau
candidat remplissant les conditions de la loi du 29 mai 1985 sur la santé publique
et de la directive relative aux connaissances professionnelles des responsables
de l'exploitation d'établissements médico-sociaux (EMS) (ch. 2), l'intéressé devant
assurer la responsabilité de l'exploitation sous la supervision directe d'une
personne au bénéfice d'une autorisation illimitée de diriger un établissement
sanitaire dans le canton de Vaud dans l'intervalle (ch. 3). En substance,
l'autorité a retenu que B.________ ne remplissait par le critère de la
formation de base de niveau HES ou formation jugée équivalente.
C.
Par acte du 23 juillet 2018, A.________, représentée par Me Christophe
de Kalbermatten, a recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit
administratif et public (CDAP), en concluant principalement à sa réforme dans
le sens de la délivrance à B.________ de l'autorisation de diriger, et
subsidiairement à son annulation et au renvoi de la cause à l'intimé pour
nouvelle décision. Elle se prévaut notamment du fait que selon le courrier du
12 novembre 2010, figurant au dossier de l'intimé, du Président de la
Commission d'examen professionnel supérieur fédéral de directeur d'institution,
les qualifications scolaires de B.________ étaient acceptées comme niveau
secondaire en Suisse. Dans un autre moyen, elle soutient que B.________ dispose
de deux diplômes de niveau universitaire ou équivalent, dans la mesure où sa
formation en théologie a été reconnue par l'UNIL comme équivalent à un bachelor
et permettant l'inscription en master à l'université; elle relève en outre
qu'il dispose d'une expérience pratique de plus de dix ans, au lieu des deux
années demandées dans le règlement. Quant à ses connaissances spécifiques, il est
au bénéfice d'une formation spécifique couronnée par le diplôme fédéral de
"Directeur d'institution sociale diplômé". La recourante se prévaut
enfin du préavis du groupe de référence interinstitutionnel, estimant dès lors que
B.________ réalise tous les critères légaux et réglementaires devant conduire à
la délivrance d'une autorisation de diriger. A titre de mesure d'instruction,
la recourante a requis l'audition de B.________.
Le 23 août 2018, l'autorité intimée a conclu au
rejet du recours.
Dans ses déterminations du 14 septembre 2018, la
recourante a maintenu sa position. Elle s'est pour le surplus prévalue de la
Convention de Lisbonne pour soutenir que le principe de reconnaissance posé
dans dite convention établissait une reconnaissance automatique sans exiger de
relevé de notes. Elle a produit avec son écriture un relevé de notes émanant de
l'ITN, ainsi qu'une attestation de l'Institut théologique et missionnaire du 3
mai 2009. Elle a en outre produit le relevé de notes du Maryland Bible College
& Seminary.
Le 4 octobre 2018, l'autorité intimée a maintenu ses
déterminations du 23 août 2018.
Le 31 octobre 2018, la recourante a elle aussi
maintenu sa position.
D.
Le 19 novembre 2018, l'autorité intimée a expliqué avoir, par économie
de procédure, effectué un complément d'instruction après avoir reçu de
nouvelles pièces de la part de la recourante dans le cadre d'une demande de
réexamen. Elle a ainsi en particulier adressé le dossier complet du tiers
intéressé au service des immatriculations de l'UNIL. Ce dernier ayant indiqué
qu'il ne pouvait pas fournir de vérifications sur les équivalences de diplômes
à des tiers, l'autorité intimée s'est alors adressée en ces termes le 1
er
novembre 2018 à Swissuniversities:
"Dans le cadre de l'analyse du dossier d'un candidat au
poste de directeur d'un établissement sanitaire, nous nous permettons de vous
solliciter afin de savoir si la formation de la personne concernée est
équivalente à une formation de niveau bachelor suisse. J'ai contacté
l'Université de Lausanne, qui m'a conseillé de m'adresser à vous.
Le candidat n'a apparemment pas de diplôme de fin d'école
secondaire. Il a obtenu un diplôme en éducation de l'enfant et de l'adolescent
à l'Institut théologique de Nîmes en 1995, puis a étudié une année (en
2000-2001) au Maryland Bible College and Seminary à Baltimore (USA). Cette
formation a été considérée comme étant de niveau secondaire par la commission
d'examen de directeur d'institution sociale le 12 novembre 2010 puis
équivalente à un bachelor en théologie au Canada par l'Acadia University le 7
septembre 2017.
Notre question est la suivante: sur la base des éléments
fournis, est-il possible de déterminer si la formation du candidat est
équivalente à un niveau
universitaire ou HES
suisse (bachelor)?
Nous vous transmettons les diplômes et équivalences obtenus
par le candidat afin que vous ayez en votre possession tous les éléments pour
nous donner votre avis (les documents ont été anonymisés par nos soins)."
Le 5 novembre 2018, Swissuniversities a répondu à
l'autorité intimée qu'étant donné que le candidat ne disposait pas de diplôme
officiel d'une haute école/université étrangère reconnue, elle ne pouvait pas
entrer en matière.
L'autorité intimée a alors demandé à
Swissuniversities s'il était bien exact que l'attestation d'Acadia University
en possession du candidat n'était pas considérée comme un diplôme d'une haute
école/université étrangère reconnue. Toujours le 5 novembre 2018,
Swissuniversities a répondu: "Non, il ne s'agit pas d'un bachelor ou d'un
master. Je n'ai pas vérifié si cette université est reconnue". Dans le
même échange, l'autorité intimée a encore demandé ce qui suit:
"Mais même dans l'hypothèse où l'université serait
reconnue (je crois que c'est le cas), une simple attestation ne suffit pas,
c'est juste? Il faudrait un diplôme officiel de bachelor ou de master."
Swissuniversities a répondu par l'affirmative à
cette question.
E.
Dans ses déterminations du 10 décembre 2018 sur les nouvelles pièces
produites par l'autorité intimée, la recourante a confirmé ses conclusions.
Elle a en particulier déploré que l'autorité intimée n'ait pas instruit
complètement le dossier avant de rendre sa décision, relevant que les arguments
et pièces produits pour le rejet matériel de la demande l'auraient très
vraisemblablement conduite à apprécier différemment la situation, voire à
choisir de ne pas s'engager dans la voie d'un recours onéreux pour elle. A son
sens, il convenait d'en tenir compte dans la répartition des frais et dépens. A
ses yeux, l'appréciation de Swissuniversities ne constituait pas une
modification d'un état de fait précédent mais un moyen de fait qui aurait dû
être administré et connu avant la décision. Ainsi pour la recourante,
l'autorité intimée avait constaté les faits pertinents de façon inexacte et
incomplète, ce qui devait conduire à annuler sa décision, et, en cas de rejet
du recours, à renoncer à mettre des frais et dépens à sa charge.
Dans d'ultimes déterminations du 10 janvier 2019,
l'autorité intimée a une nouvelle fois conclu au rejet du recours, en observant
que le tiers intéressé, bien qu'ayant tous les documents nécessaires en sa
possession depuis le début de l'affaire, n'avait pas entamé lui-même de
procédure de reconnaissance de ses diplômes en Suisse. Ainsi devant la
réticence de B.________ à effectuer ces démarches, l'autorité intimée estimait
qu'il ne pouvait lui être fait grief de les avoir effectuées à sa place,
notamment par le biais d'un complément d'instruction après avoir reçu ses
bulletins de notes, dans un souci d'économie et de célérité de la procédure.
Considérant en droit:
1.
Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l’art. 95 de la loi vaudoise
du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le
recours est intervenu en temps utile. Il satisfait de surcroît aux conditions
formelles énoncées par l’art. 79 LPA-VD si bien qu’il y a lieu d’entrer en
matière sur le fond.
2.
A titre de moyens de preuve, la recourante demande l'audition du tiers
intéressé en qualité de témoin.
Cette requête doit être rejetée. En effet, le droit
de faire administrer des preuves, comme composante du droit d'être entendu,
n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves
administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une
manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont
encore proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à
modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1). Or, tel est le cas en
l'espèce, la Cour de céans s'estimant suffisamment renseignée pour pouvoir
statuer sur le recours en connaissance de cause.
3.
Se pose la question du droit applicable.
En l'espèce, la demande tendant à la délivrance
d'une autorisation d'exploiter en faveur du tiers intéressé a été déposée le 12
août 2016. La décision attaquée date, pour sa part, du 21 juin 2018.
Lorsqu'une personne demande à l'État une
autorisation ou un avantage, le droit déterminant est le droit en vigueur au
moment où l'autorité statue en première instance (ATF 136 V 24 consid. 4.3 p.
27 et l'arrêt cité). Ce principe vaut également si la situation juridique a été
créée par un fait antérieur au changement législatif (ATF 133 II 97 consid. 4.1
p. 101 s.; TF 2C_493/2017 du 5 février 2018, consid. 3.2).
La présente affaire doit ainsi être examinée en
appliquant le droit en vigueur le 21 juin 2018, au moment de la décision
attaquée. A cet égard, l'art. 70 de la loi fédérale sur l'encouragement des
hautes écoles et la coordination dans le domaine suisse des hautes écoles du 30
septembre 2011 (LEHE; RS 414.20), dans sa version jusqu'au 31 janvier 2017,
sous le titre " Constatation de l'équivalence de diplômes étrangers "
reconnaissait au Secrétariat d'Etat à la formation, à la recherche et à
l'innovation (ci-après: le SEFRI) la compétence pour statuer sur les demandes
d'équivalence de diplômes étrangers avec des diplômes des hautes écoles
spécialisées aux fins de les faire valoir sur le marché du travail. Selon la
nouvelle version de cette disposition, en vigueur depuis le 1
er
février 2017, la compétence du SEFRI se limite à la reconnaissance des diplômes
étrangers dans le domaine des hautes écoles aux fins d'exercer une profession
réglementée, sous réserve de la compétence des cantons pour la reconnaissance
des diplômes des professions réglementées au niveau intercantonal.
Swissuniversities est devenu compétent pour octroyer une recommandation de
reconnaissance (et non plus une décision) en matière de reconnaissance
académique (Message du 24 février 2016 relatif à l'encouragement de la
formation, de la recherche et de l'innovation pendant les années 2017 à 2020
[FF 2016 3082 ch. 3.3 Introduction]).
4.
a) Selon l'art. 148 de la loi cantonale du 29 mai 1985 sur la santé
publique (LSP; BLV 800.01), qui a trait au responsable de l'exploitation,
celui-ci doit (al. 1) justifier de connaissances professionnelles suffisantes,
fixées par le département (let. a); avoir l'exercice des droits civils (let. b);
ne pas avoir été condamné pour un crime ou un délit incompatible avec la
profession (let. c); bénéficier d'un état de santé physique ou psychique qui
lui permet d'assumer les charges liées à la direction de l'établissement (let.
d); n'être débiteur d'aucun acte de défaut de biens, provisoire ou définitif (let.
e), et suivre la formation continue fixée par le département (let. f).
L'art. 148 al. 2 LSP dispose que le département
prend l'avis des associations concernées pour fixer les exigences mentionnées sous
lettres a) et f). Le responsable d'exploitation qui répond aux conditions
précitées reçoit une autorisation de diriger un établissement sanitaire (art.
148 al. 4 LSP).
Conformément à l'art. 148 al. 5 LSP, le Conseil
d'Etat règle les conditions d'octroi et d'exercice de l'autorisation. En vertu
de cette délégation de compétence, le Conseil d'Etat a édicté le règlement sur
les établissements sanitaires et les établissements apparentés de droit privé
dans le Canton de Vaud du 26 janvier 2011 (RES; BLV 810.03.1).
Le chapitre II RES a trait aux connaissances
professionnelles du responsable d'exploitation. Selon l'art. 11 al. 1 RES, les
responsables d'exploitation doivent disposer de connaissances professionnelles
spécifiques à l'établissement qu'ils dirigent, conformément aux articles 12 et
suivants du règlement.
L'art. 12 RES a la teneur suivante:
" 1 Pour diriger un hôpital, une clinique, un centre de
traitement et de réadaptation ou un établissement médico-social, le responsable
de l'exploitation doit satisfaire aux conditions suivantes :
a.           Connaissances de base :
1.         être titulaire d'un diplôme de niveau
universitaire ou HES, ou au bénéfice d'une formation jugée équivalente par le
département ;
2.         justifier d'une expérience pratique de direction
et de conduite du personnel de deux ans au moins ;
b.           Connaissances spécifiques :
-           justifier d'une formation spécifique au domaine
hospitalier, respectivement médico-social, reconnue par le département et
comprenant au moins les branches suivantes :
-           comptabilité, gestion et économie
sanitaires ;
-           conduite du personnel ;
-           relations humaines, notions
d'épidémiologie, prise en charge et accueil des patients ;
-           législation et organisation
sanitaires et sociales sur les plans suisse et vaudois."
La Directive relative aux connaissances
professionnelles des responsables de l'exploitation d'établissement
médicaux-sociaux (EMS) du Département de la santé et de l'action sociale du 31
juillet 2008 prévoit à son chiffre 1 que pour diriger un EMS, le responsable de
l'exploitation doit satisfaire aux conditions suivantes:
"1.
Connaissances de base
·
Etre porteur d'un
diplôme de niveau HES
, ou avoir acquis
une formation jugée équivalente par le Département.
·
Justifier d'une
expérience pratique de direction et de
conduite du personnel
de deux ans au minimum."
b) Entre également en ligne de compte, la Convention
du 11 avril 1997 sur la reconnaissance des qualifications relatives à
l'enseignement supérieur dans la région européenne (ci-après: Convention de
Lisbonne; RS 0.414.8), signée le 24 mars 1998 et entrée en vigueur le 1
er
février 1999 pour la Suisse, qui a trait à la reconnaissance des diplômes à des
fins académiques. La France a en effet ratifié ce traité (entré en vigueur le 1
er
décembre 1999 [Convention de Lisbonne: i. f. Champ d'application le 21 août
2018]); le Canada en a fait de même, avec une entrée en vigueur le 1
er
août 2018, postérieurement à la décision attaquée. Les Etats-Unis n'ont pas
ratifié cette convention. Ladite convention concerne les qualifications de
l'enseignement supérieur, ce à quoi on peut se demander si le "diplôme
privé d'enseignement supérieur" délivré par l'ITN pourrait correspondre.
La section VI de ce texte traite de la
reconnaissance des qualifications d'enseignement supérieur. Les art. VI.1 et
VI.2 ont la teneur suivante:
" Art. VI.1
Chaque Partie reconnaît, aux fins de l'accès aux programmes
relevant de son système d'enseignement supérieur, les qualifications délivrées
par les autres Parties et qui satisfont, dans ces Parties, aux conditions
générales d'accès à l'enseignement supérieur, à moins que l'on ne puisse
démontrer qu'il existe une différence substantielle entre les conditions
générales d'accès dans la Partie dans laquelle la qualification a été obtenue
et dans la Partie dans laquelle la reconnaissance de la qualification est
demandée.
Art. IV.2
Alternativement, il suffit qu'une Partie permette au
titulaire d'une qualification délivrée dans une des autres Parties d'obtenir
une évaluation de cette qualification, à la demande du titulaire, et les
dispositions de l'article IV.1 s'appliquent, mutatis mutandis, à un tel cas "
c) On rappellera encore que les universités suisses
(art. 1 al. 1 des Directives du 4 décembre 2003 de la Conférence universitaire
suisse pour le renouvellement coordonné de l'enseignement des hautes écoles
universitaires suisses dans le cadre du processus de Bologne; RS 414.205.1]) et
les HES (art. 4 al. 1 de la loi fédérale du 6 octobre 1995 sur les hautes
écoles spécialisées [LHES; RS 414.71]) ont repris le système mis en place par
la Déclaration de Bologne du 19 juin 1999 qui comprend deux cycles: le premier
au terme duquel est délivré le bachelor et le second qui se conclut avec le
master. Ces deux cycles ont remplacé la licence (art. 1 al. 2 des Directives de
Bologne).
Par définition, les masters obtenus à la fin des
études "postgrades" impliquent préalablement l'obtention d'un
"grade", soit un bachelor, soit un master de deuxième cycle. Dès
lors, le détenteur d'un master postgrade devrait également posséder un de ces
deux titres. Cependant, il apparaît qu'il est possible d'obtenir un master
postgrade sans détenir un grade de base. En effet, les personnes qui ne
détiennent ni un bachelor ni un master de base d'une haute école peuvent être admises
aux études postgrades si elles fournissent d'une autre manière la preuve de
leur aptitude à suivre ces dernières (art. 3 al. 2 de l'ordonnance du 2
septembre 2005 du DFE concernant les filières d'études, les études postgrades
et les titres dans les hautes écoles spécialisées; RS 414.712). On peut donc
être détenteur d'un master postgrade d'une HES sans avoir un bachelor ou un
master de base (TF 2C_731/2010 du 16 novembre 2011, consid. 2.1).
5.
En l'occurrence, il n'est pas contesté que B.________ est un responsable
d'exploitation au sens de l'art. 148 LSP. En tant que tel, et pour être admis à
diriger, comme en l'espèce, un établissement médico-social, il doit dès lors satisfaire
aux conditions de l'art. 12 RES, dont la recourante ne remet à juste titre pas
en question la constitutionnalité dans le cadre d'un contrôle concret de la
norme.
Selon la décision attaquée, le refus de délivrer au
tiers intéressé l'autorisation de diriger n'est pas directement lié aux
capacités de celui-ci, mais à ses connaissances de base, singulièrement à
l'absence de diplôme de niveau universitaire ou HES (cf. art. 12 al. 1 let. a
ch. 1 RES). L'autorité intimée admet que le tiers intéressé remplit les
conditions posées à l'al. 1 let. a ch. 2 relatives à l'expérience pratique, de
même que celles de l'al. 1 let. b ayant trait aux connaissances spécifiques. Seule
demeure ainsi litigieuse la question de savoir s'il est titulaire d'un diplôme
de niveau universitaire ou HES, ou au bénéfice d'une formation jugée
équivalente par le département (cf. art. 12 al. 1 let. a ch. 1 RES). L'autorité
intimée a nié que tel soit le cas, en précisant dans la décision attaquée que
le fait que l'intéressé justifie de connaissances spécifiques (au sens de
l'art. 12 al. 1 let. b RES) ne se substitue pas au critère énoncé à l'al. 1
let. a ch. 1 RES, les deux critères étant cumulatifs et non optionnels.
Il y a dès lors lieu d'examiner si les diplômes et
formations du tiers intéressé peuvent être considérés comme des diplômes de
niveau universitaire ou HES, le litige portant sur la qualification de ses
titres.
Aucune pièce au dossier ne permet d'attester que le
tiers intéressé est au bénéfice d'un diplôme de fin d'école secondaire. Il
allègue avoir obtenu en 1977 son "brevet des collèges", en précisant
à cet égard "Scolarité obligatoire en France" dans son curriculum
vitae. Le diplôme national du brevet évalue les connaissances et les
compétences acquises à la fin du collège
(http://www.education.gouv.fr/cid2619/le-diplome-national-du-brevet.html). Un
tel diplôme ne peut dès lors être considéré comme de niveau universitaire ou
HES; la recourante ne le soutient du reste pas. Quant au diplôme de technique
et psychologie de vente (1985 à 1986), daté du 3 juillet 1987, et l'attestation
du 16 mai 1988 selon laquelle le tiers intéressé a participé et terminé avec
succès le training de formation vente, ils ne remplissent à l'évidence pas les
conditions de l'art. 12 al. 1 let. a ch. 1 RES. Reste dès lors à examiner ce
qu'il en est du diplôme en éducation de l'enfant et de l'adolescent (1992 à
1996), ainsi que de la 5
ème
année de diplôme en comportement humain
et psychologie (2000 à 2001).
Selon le curriculum vitae du tiers intéressé,
celui-ci a étudié de 1992 à 1996 auprès de l'ITN, et a achevé avec succès le
programme d'études de quatre ans en Education de l'enfant et de l'adolescent
requis pour l'obtention du diplôme décerné le 27 août 1995 par ledit Institut. On
notera à cet égard qu'il est douteux que le tiers intéressé ait étudié jusqu'en
1996, dans la mesure où le diplôme au dossier a été délivré en 1995. Quoi qu'il
en soit, selon son curriculum vitae, de 1993 à 1996, soit durant presque
l'entier de sa formation auprès de l'ITN, B.________ a été administrateur et
enseignant en théologie auprès de cet Institut. Il n'a par ailleurs pas été en
mesure de produire de bulletins de notes en lien avec cette formation, malgré
les requêtes de l'autorité intimée dans ce sens, sinon finalement, en cours de
procédure, le 14 septembre 2018. Au vu de ces éléments, l'autorité intimée
était légitimée à estimer qu'il pouvait exister une "différence
substantielle" entre la qualification dont la reconnaissance était
demandée et la qualification correspondante, au sens de l'art. VI. 1 de la
Convention de Lisbonne. Or selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, le
principe de l'acceptation mutuelle exige que les certificats attestant de
l'aptitude aux études supérieures, respectivement les diplômes de fin d'étude,
soient de valeur équivalente, ce qui n'est pas le cas en présence de différences
importantes. Chaque partie peut ainsi refuser la reconnaissance si elle prouve
que la différence entre la qualification étrangère pour laquelle la
reconnaissance est demandée et celle émanant de son propre système
d'enseignement supérieur à laquelle la qualification étrangère correspond est
substantielle. Chaque partie peut définir elle-même les différences
substantielles entre les deux qualifications; le fardeau de la preuve incombe à
l'autorité qui évalue les qualifications étrangères; elle doit renverser la
présomption d'équivalence en prouvant que les conditions déterminées entre les
parties ne sont pas remplies (art. III.3 de la Convention de Lisbonne; ATF 140
II 185 consid. 4.2 p. 190 et TF 2C_493/2017 du 5 février 2018, consid. 5.3).
En demandant de produire les bulletins de note du
tiers intéressé, l'autorité intimée entendait dès lors pouvoir évaluer la
qualification étrangère, dans la mesure où aucun élément ne lui était
communiqué, que ce soit, notamment, sur la nature des cours dispensés, leur
nombre, ou encore les exigences posées à l'obtention du diplôme concerné, et ce
dans une situation particulière où le tiers intéressé était à la fois étudiant
et enseignant, ainsi qu'administrateur de la structure concernée, laquelle
n'existe au demeurant plus depuis de nombreuses années. Les parties n'ont
toutefois pas été en mesure de produire les documents demandés, sinon dans le
cadre du deuxième échange d'écritures, alors que la procédure était pendante
depuis plus de deux années devant l'autorité intimée. C'est dans ce contexte
que cette dernière s'est adressée à l'UNIL, puis à Swissuniversities, devenu
compétent pour octroyer une recommandation de reconnaissance (cf. consid. 4
supra), afin de savoir si le diplôme en question pouvait être reconnu.
Or Swissuniversities a répondu de façon claire que
le tiers intéressé ne disposait d'aucun diplôme officiel d'une haute école ou
université étrangère reconnue.
Quant à l'année d'études du tiers intéressé à
Baltimore (USA) au sein du Maryland Bible College and Seminary entre 2000 et
2001, respectivement l'attestation d'Acadia University, Swissuniversities a
également indiqué qu'il ne s'agissait pas d'un bachelor ou d'un master (cf.
échange du 5 novembre 2018 entre Swissuniversities et l'autorité intimée).
Aucun élément ne permet de s'écarter de cette
appréciation. La recourante ne conteste d'ailleurs pas sérieusement le résultat
de l'instruction menée par l'intimée. Elle déplore essentiellement que cette
mesure d'instruction soit intervenue postérieurement à la notification de la
décision attaquée, expliquant qu'elle aurait alors "très
vraisemblablement" apprécié différemment la situation, voire ne se serait
pas engagée dans la voie d'un recours. On relèvera à cet égard que la
recourante ne peut être suivie lorsqu'elle fait grief à l'autorité intimée de
n'avoir pas valablement instruit la demande qui lui était soumise: l'autorité
intimée a en effet mis en œuvre toutes les mesures qui s'imposaient; c'est la
recourante qui a tardé à produire les pièces demandées, respectivement n'a pas
produit les pièces permettant l'examen de la demande, ce qui a conduit à une
procédure de près de deux années avant que la décision attaquée ne soit rendue.
C'est au demeurant au candidat qu'il incombe de produire les attestations,
diplômes et certificats obtenus, de même que les pièces établissant son
expérience professionnelle, et, sur requête, de fournir également toutes
indications sur le contenu de sa formation professionnelle (art. 14 al. 3 RES).
Pour le surplus, les éléments d'information
communiqués par l'UNIL à l'autorité intimée ne permettent pas non plus de
considérer que le diplôme de l'ITN, respectivement l'année d'études à
Baltimore, constitueraient une formation de base au sens de l'art. 12 al. 1
let. a ch. 1 RES. Certes le conseiller aux études en théologie a répondu à
l'Office du médecin cantonal le 26 septembre 2017 que la Faculté de théologie
évangélique à Montréal, affiliée à l'Acadia University, était une haute école
reconnue au Canada, et par conséquent par l'UNIL. Par contre, sans diplôme et
relevé de notes, il n'était pas en mesure de déterminer si le bachelor était
équivalent à un bachelor délivré par une université ou HES suisse, et s'il
donnait accès à un master UNIL. Le 13 février 2018, l'Office du médecin
cantonal a soumis au conseiller aux études en théologie de l'UNIL la copie du
diplôme de base obtenu à l'ITN le 27 août 1995, ainsi que l'attestation
délivrée par la faculté de théologie évangélique de l'Université Acadia
University. Or le conseiller a expliqué que les relevés de notes transmis
étaient très peu clairs et peu lisibles, réservant un relevé de notes plus
lisible et détaillé pour se prononcer.
Enfin, la recourante ne peut valablement soutenir
que le diplôme de directeur d'institution sociale du 10 novembre 2011 – qui a
été retenu comme formation spécifique au sens de l'art. 12 al. 1 let. b. RES - puisse
se substituer, ou remplacer, les connaissances de base prévues à l'al. 1 let. a
ch. 1 RES. Le texte réglementaire est clair: les conditions posées en terme de
connaissances de base et de connaissances spécifiques sont cumulatives et non
alternatives. A cet égard, l'attestation du 10 février 2016 (pièce 20 de la
recourante) du Secrétariat d'Etat à la formation, à la recherche et à
l'innovation (SEFRI), selon laquelle la formation de "Directeur
d'institution sociale diplômé" correspond au niveau tertiaire (ISCED 757
[ISCED 2011]) et est une formation réglementée qui fournit les qualifications
nécessaires pour exercer la profession de directeur d'institution sociale,
n'est d'aucun secours à la recourante: ladite attestation ne permet en effet
pas de considérer que le tiers intéressé présente, du seul fait qu'il a suivi
la formation de directeur d'institution sociale diplômé, les connaissances de
base requises à l'art. 12 al. 1 let. a ch. 1 RES. La recourante ne peut pas non
plus se prévaloir du préavis du groupe de référence interinstitutionnel du 29
janvier 2018. Ledit groupe n'a en effet pas tenu compte de la teneur de la
disposition réglementaire dans le cadre de sa prise de position, se référant à
la pratique selon laquelle le diplôme de directeur d'institution serait reconnu
comme suffisant. Or l'autorité intimée a expliqué à cet égard sans être
contredite avoir exceptionnellement autorisé des individus non titulaires d'une
formation de base de niveau HES à exercer en tant que responsables
d'exploitation dans des EMS. Ces personnes étaient toutefois titulaires de
diplômes de niveau tertiaire non HES, tels que des brevets fédéraux dans le
domaine des ressources humaines, à titre de formation de base, en plus de leur
formation spécifique de directeur d'institutions médico-sociales. Or le tiers intéressé
ne dispose pas d'autre formation de niveau tertiaire que celle, spécifique, de
directeur d'institution sociale, socio-éducative et d'EMS, ce qui a conduit
l'autorité intimée à s'écarter du préavis du 29 janvier 2018. Pour le surplus,
l'art. 4 de la directive relative aux connaissances professionnelles des
responsables de l'exploitation d'établissements médicaux de soins ambulatoires,
d'établissements sanitaires apparentés et de maisons de naissance du 31 juillet
2008 dont se prévaut la recourante se limite à définir le cadre et les
conditions dans lesquels intervient le groupe interinstitutionnel, sans que
l'on puisse déduire de cette disposition un caractère contraignant de la prise
de position du groupe pour le Département.
Une décision viole le principe de l'égalité
lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun
motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou
lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des
circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de
manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière
différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se
rapporte à une situation de fait importante. Les situations comparées ne
doivent pas nécessairement être identiques en tous points, mais leur similitude
doit être établie en ce qui concerne les éléments de fait pertinents pour la
décision à prendre (ATF 129 I 113 consid. 5.1 p. 125; 125 I 1 consid. 2b/aa p.
4; 123 I 1 consid. 6a p. 7 et la jurisprudence citée). Le principe de la
légalité de l'activité administrative prévaut en principe sur celui de
l'égalité de traitement. En conséquence, le justiciable ne peut généralement
pas se prétendre victime d'une inégalité devant la loi lorsque celle-ci est
correctement appliquée à son cas, alors qu'elle aurait été faussement, voire
pas appliquée du tout, dans d'autres cas (ATF 136 V 390 consid. 6a p. 392 et
les références citées). Cela présuppose cependant, de la part de l'autorité
dont la décision est attaquée, la volonté d'appliquer correctement à l'avenir
les dispositions légales en question. Le citoyen ne peut prétendre à l'égalité
dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que l'administration persévérera
dans l'inobservation de la loi (arrêt TF 2C_442/2012 du 14 décembre 2012
consid. 5.5, in RDAF 2013 II 60; 1C_482/2010 du 14 avril 2011 consid. 5.1; ég.
ATF 136 I 65 consid. 5.6 p. 78 s. et les références citées). Il faut encore que
l'autorité n'ait pas respecté la loi selon une pratique constante, et non pas
dans un ou quelques cas isolés (ATF 132 II 485 consid. 8.6 p. 510), et qu'aucun
intérêt public ou privé prépondérant n'impose de donner la préférence au
respect de la légalité (voir arrêt TF 2C_490/2014 du 26 novembre 2014 consid.
3.2).
Or en l'occurrence, si l'autorité intimée a admis
avoir exceptionnellement autorisé des individus non titulaires d'une formation
de base de niveau HES à exercer en tant que responsables d'exploitation dans
des EMS, elle a bien expliqué que ces personnes étaient toutefois titulaires de
diplômes de niveau tertiaire non HES, tels que des brevets fédéraux dans le
domaine des ressources humaines, à titre de formation de base, en plus de leur
formation spécifique de directeur d'institutions médico-sociales. Ainsi la situation
de ces personnes diverge de celle du tiers intéressé, qui n'a pas d'autre
formation de niveau tertiaire que celle, spécifique, de directeur d'institution
sociale, socio-éducative et d'EMS. Ainsi qu'on l'a vu, la loi a été
correctement appliquée à son cas, et il n'y a pas d'éléments permettant de
retenir que l'autorité intimée entendrait persévérer dans l'inobservation de la
loi. On ne peut dès lors voir dans les explications qu'elle a données, respectivement
dans la décision attaquée, une violation du principe de l'égalité de
traitement.
Dans ces conditions, l'autorité intimée était fondée
à considérer que le tiers intéressé n'est pas titulaire d'un diplôme de niveau
universitaire ou HES, si bien que faute de connaissances de base au sens de
l'art. 12 al. 1 let. a ch. 1 RES, il ne peut pas diriger les établissements
exploités par la recourante en qualité de responsable d'exploitation.
6.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté et la
décision attaquée confirmée. Succombant, la recourante supportera les frais de
justice, par 1'500 fr., et n'a pas droit à des dépens (art. 49, 55, 91 et
99 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 21 juin 2018 par le Service de la santé publique,
Office du médecin cantonal, est confirmée.
III.
Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de
la recourante A.________.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 12 février 2019
La
présidente:
la
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.