vd_omni · AC.2020.0174 · 2022-03-15 · fr

A.________, B.________ et C.________/Département des finances et des relations extérieures, Municipalité de Nyon | Recours déposé par les propriétaires d'une villa inscrite à l'Inventaire des monuments non classés contre une décision du DFIRE classant leur immeuble et la parcelle sur laquelle il repose comme monument historique. Il n'était pas impératif que la Commission des monuments historiques cantonale établisse un préavis avant que l'autorité intimée rende la décision de classement litigieuse; rejet du grief de violation de l'art. 84 LPNMS (consid. 3). La mesure de classement litigieuse est admissible puisque les conditions permettant une restriction à la garantie de la propriété des recourants sont réunies. La protection de l'ensemble de la villa et de son parc arboré se justifie dans la mesure où ceux-ci constituent une unité indissociable, et que le déplacement de la villa sur la parcelle ainsi que la construction d'un nouveau bâtiment à la place d'une partie du parc existant tels que projetés par les recourants porteraient atteinte à la substance même du monument et lui feraient perdre son identité. La restriction ordonnée répond à un intérêt public certain à la préservation du monument compte tenu de sa valeur architecturale, paysagère et historique. En outre, le classement du monument ne contrevient pas au principe de la proportionnalité, dès lors que l'intérêt public au classement de l'ensemble, seule mesure apte à atteindre le but de protection, l'emporte sur l'intérêt privé des recourants à pouvoir réaliser le projet de construction envisagé, la mesure litigieuse ne les empêchant pas d'obtenir un rendement suffisant de leur propriété immobilière ni de rénover celle-ci; l'intérêt public à la densification invoqué par les recourants, de nature très générale et limitée en l'espèce, doit également céder devant l'intérêt public à la préservation du monument (consid. 4-6). Rejet du recours et confirmation de la décision attaquée.Recours au TF rejeté (arrêt 1C_221/2022 du 24 juillet 2023).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.03.2022 AC.2020.0174

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
15 mars 2022
Composition
M. Pascal Langone,
président
; Mme Renée-Laure Hitz et Mme Christina
Zoumboulakis, assesseures; M. Daniel Perret, greffier.
Recourants
1.
A.________,
à ********, représentée
par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne,
2.
B.________,
à ********, représenté
par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne,
3.
C.________ Sàrl,
à ********, représentée
par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Département des finances et des
relations extérieures,
Secrétariat général,
à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Nyon,
à Nyon.
Objet
Divers
Recours A.________ et consorts c/ décisions du Département
des finances et des relations extérieures du 11 juin 2020 (levée des
oppositions et classement de la villa ECA 1054, sise sur la parcelle n° 691
de la commune de Nyon).
Vu les faits suivants:
A.
A.________ et B.________ sont propriétaires de la parcelle n° 691 du cadastre
de la Commune de Nyon. Sur ce bien-fonds d'une surface totale de 3'048 m² sont
érigés un immeuble d'habitation de 131 m², portant le n° ECA 1054, sis au n° 28
de la route de Saint-Cergue, ainsi qu'un pavillon de 11 m². Le reste de la
surface de la parcelle (2'906 m²) est en nature de jardin. La parcelle constitue
ainsi un parc à la végétation abondante, avec de nombreux arbres sur tous ses côtés,
et au sein duquel vient s'inscrire le bâtiment d'habitation précité.
Orientée selon un axe sud-ouest/nord-est, la
parcelle présente la forme générale d'un rectangle, à l'exception de son côté
ouest, dont le tracé suit un cours d'eau sinueux dénommé "
Le Cossy
".
Elle longe à l'est la route de Saint-Cergue, et est bordée au nord et au sud de
parcelles de forme similaire et d'orientation identique, lesquelles sont également
délimitées par le cours d'eau susmentionné à l'ouest et la route susdite à l'est.
Elle s'inscrit ainsi dans une rangée de parcelles qui sont colloquées en zone à
bâtir (zone de l'ordre non contigu) selon le plan d'affectation communal approuvé
par le Conseil d'Etat le 16 novembre 1984, sauf pour une petite partie de leur
surface à l'ouest colloquée en zone de verdure le long du cours d'eau "
Le
Cossy
". A l'exception d'une parcelle au nord sur laquelle est érigé un
bâtiment d'habitation de dimensions comparables (sis au n° 32 de la
route de Saint-Cergue), ces parcelles supportent chacune une barre d'immeubles
d'habitation ou une série d'immeubles d'habitation mitoyens.
B.
Dans le cadre du recensement architectural du canton effectué par l'Etat
de Vaud, le bâtiment d'habitation ECA 1054 sis sur la parcelle n° 691 de Nyon a
obtenu en 2011 la note *2*, attribuée aux monuments d'importance régionale. Il a
été porté dans son ensemble à l'Inventaire des monuments non classés le 10 juin
2015.
La fiche du recensement architectural consacrée à l'objet
précité mentionne ce qui suit (fiche n° 444 du 14 juin 2011) :
"Villa «La
Paisible» édifiée en 1895 pour le banquier Auguste Gonet. Adjonction d'une
véranda vers 1896.
Cette villa
unifamiliale, très bien conservée, représente le dernier témoin d'un ensemble
originel constitué d'une dizaine de villas construites au milieu de beaux parcs
arborés, par le promoteur-architecte-entrepreneur Canel. Ces villas construites
à la route de Saint-Cergue étaient le fruit d'une seule promotion immobilière,
planifiée selon un concept éclectique très en vogue vers 1900, chaque villa ayant
son propre style architectural (à l'italienne, asymétrique, comme ici, ou à la
française, en chalet suisse, en style rustique, etc.).
La famille Gonet est prépondérante
pour la ville de Nyon dès la fin du XIXe siècle.
ACV : Plan
1866-1868 : folio 35, No 12, art. 1407 - folio 34, No 4, art. 1407 : pré à
NATTHEY Alexandre Louis Octave ffeu Samuel Claire à cet emplacement.
Cad. 1871-1941 :
folio 1265, art. du 1407 : "pré" à Alexandre Louis Octave NATTHEY. La
partie à joux (ouest) est acquise par Marc Adam CANEL en 1884 (voir folio 1335),
puis une partie du terrain est acquise en 1895 par la famille GONET.
Folio 842,
art. 1407 : "pré", du terrain est déduit pour la construction du
bâtiment en 1895. La même année, celui-ci est taxé au même folio en tant que "logements
et caves" (avec ajout en 1896 des mentions "vérandah, chambre à lessive")
au prix de 20'000 frs. Sur le même article, un "pavillon" est taxé 2'000
frs en 1930 (ECA 1055). Propriété des héritiers de Louis Abram GONET."
C.
A une date indéterminée, A.________ et B.________ ont formé le projet de
déplacer le bâtiment ECA 1054 sur une distance d'environ 20 mètres en direction
de la route de Saint-Cergue, afin de dégager une surface permettant de
construire un immeuble d'environ 20 logements sur la parcelle n° 691 de Nyon.
Au sujet de la technique du déplacement d'immeuble,
on extrait d'un document établi le 22 août 2017 par le bureau d'ingénieurs
civils D.________ SA, à Nyon, les passages suivants :
"
[...]
Il s'agit dans
un premier temps de réaliser une reprise en sous-œuvre (
[...]
A), c'est-à-dire de démolir par petites longueurs le mur
au niveau que l'on aura choisi préalablement (en général un peu au-dessus des
fondations) et de bétonner par petites longueurs un socle monolithique en béton
armé. Lors de cette reprise en sous-œuvre, on profite de prévoir une couche de
séparation ainsi que des réservations pour glisser les poutres, qui seront
mises en place par la suite.
On installe
ensuite la grille de poutres qui soutiendra l'immeuble ainsi que les profilés
servant de rails (B).
L'étape
suivante (C) consiste à soulever l'immeuble avec des vérins synchronisés puis à
le redéposer (D) sur des rouleaux insérés entre la grille de poutres et les
rails.
On peut
ensuite faire avancer l'immeuble jusqu'à sa position définitive en le poussant
avec des vérins synchronisés (E).
Une fois à
destination on soulève à nouveau l'immeuble (F) pour enlever les rouleaux puis
on le redescend sur la fondation qui aura été construite au préalable (G).
Enfin, on peut enlever la grille
de poutre et boucher les réservations (H).
Projet de
déplacement de la villa route de St-Cergue 28 à Nyon
La villa doit
être déplacée de 19 mètres en direction de la route de St-Cergue. Elle peut
conserver son altitude actuelle. Le poids à déplacer est d'environ 800 tonnes.
Il est envisagé
à ce stade de situer le niveau de séparation à environ 1m au-dessus du sol
actuel de la cave.
L'absence de
pente et le poids modeste de la villa, si on le compare à certains projets de
déplacement réalisés par l'entreprise ********, permettent d'envisager ce projet
de déplacement en toute confiance.
En conclusion,
il n'y a pas d'obstacle technique au déplacement projeté. Des réalisations
similaires ont été menées à plusieurs reprises dans le passé à l'entière
satisfaction de tous les acteurs concernés."
Informé du projet précité, le Service Immeubles,
Patrimoine et Logistique du canton de Vaud (SIPaL) a rendu le 3 novembre 2017
un préavis négatif sur celui-ci, en précisant que si une demande formelle de
permis de construire en ce sens devait être déposée, il mettrait en œuvre des mesures
conservatoires pour protéger l'objet concerné et ferait engager une procédure
de classement comme monument historique. Le Service considérait en substance
que l'opération de déplacement du bâtiment constituerait une atteinte à sa substance,
et que la disparition de son jardin, son rapprochement de la rue et l'implantation
d'une nouvelle construction plus volumineuse seraient autant d'atteintes
supplémentaires.
D.
Dans le courant du premier semestre 2019, A.________ et B.________ ont déposé
auprès de la Municipalité de Nyon une demande de permis de construire portant
sur la rénovation et le déplacement de la villa existante sur leur parcelle ainsi
que la construction d'un nouveau bâtiment de 14 logements avec garage souterrain
de 16 places et 5 places de stationnement extérieures. Il ressort des plans de
construction qu'il était envisagé de déplacer la villa existante en direction
de la route de Saint-Cergue à l'est sur une distance d'environ 18.43 mètres,
ceci afin de permettre la construction d'un nouveau bâtiment de logements à l'ouest,
en partie sur l'emplacement actuel de la villa. Arborant des dimensions largement
supérieures à celles de la villa, le nouveau bâtiment projeté, de style
moderne, se présentait sous la forme générale d'une pyramide à étages rectangulaires
(soit quatre niveaux : un rez-de-chaussée et trois étages), dont au moins une
des façades serait végétalisée avec des plantes grimpantes. Le projet
impliquait en outre l'abattage d'un certain nombre d'arbres sur la surface de la
parcelle.
A réception du dossier relatif au projet de
construction, la Centrale des autorisations CAMAC a consulté les diverses
instances cantonales concernées. Dans le document de synthèse qu'elle a établi le
30 août 2019, elle relevait ainsi que la Direction générale des immeubles et du
patrimoine, Section monuments et sites (ci-après : DGIP-MS) avait refusé d'octroyer
l'autorisation spéciale requise, de sorte que le permis de construire sollicité
ne pouvait être délivré. Reproduite dans la synthèse CAMAC, la position
exprimée par la DGIP-MS était la suivante :
"
Mesure
de protection du bâtiment
L'ensemble du bâtiment ECA 1054
est inscrit à l'inventaire cantonal des monuments historiques non classés du 10
juin 2015 au sens des articles 49 et suivants de la Loi sur la protection de la
nature, des monuments et des sites (LPNMS).
Qualité de l'objet
et du site :
Recensement
architectural :
ll a par ailleurs obtenu la note
*2* lors de la révision du recensement architectural de la commune de Nyon en
2011. D'importance régionale, l'ensemble doit être conservé dans sa forme et sa
substance et d'éventuelles modifications ne doivent pas altérer son caractère.
Inventaire
des sites construits à protéger en Suisse (ISOS) :
L'ISOS, dans sa
première version de 1992, identifiait déjà Nyon comme une petite ville d'intérêt
national. Au sens de l'ISOS, le bâtiment susmentionné faisait partie de l'ensemble
individuel El 0.0.47 : «Villas 1900-1930 dans parcs (le long des routes d'accès
nord)».
Est-ce, comme le
craignait alors l'ISOS, que «du fait de l'absence de tout aménagement organisé»,
le bâtiment fait dorénavant partie du périmètre P 4 dans la version révisée du
1er août 2014 : «Extension résultant de l'apparition de la gare et de la ligne
en dir. du Jura, rangées d'imm. locatifs et commerciaux implantées parallèlement
et perpendicul. à la route de Saint-Cergue, dès dernier t. 19e s., nvelle phase
de développ. dès fin 20e s.» caractérisé par «l'intérêt de la structure et du
caractère spécifique».
L'évolution constatée en 2014 par
l'ISOS est décrite ainsi : la partie orientale de la route [de Saint-Cergue]
est bordée par une rangée d'immeubles de cinq à six niveaux, certains remontant
aux années 1930, la plupart datant néanmoins du dernier tiers du 20e, voire du début
du 21e siècle. Ils forment un front de rue rectiligne, continu et très net. En
vis-à-vis au contraire, l'espace-rue se fait plus verdoyant. Il s'agit à l'origine
d'un secteur de maisons individuelles entourées de jardins qui ont été remplacées
par des immeubles dès les années 1970.
Substance
patrimoniale :
Les villas
construites à la fin du XIXe siècle à la route de Saint-Cergue sont le fruit d'une
seule promotion immobilière, planifiée par un privé.
Au nombre de 7
en 1900, si l'on en croit la carte Siegfried (mais qui ne semble pas très exacte),
et d'une bonne douzaine en 1940, elles ont été implantées sur des terres
appartenant au XIXe siècle à la famille Natthey (notaires, propriétaires de la
maison de la Combe). Ces terrains ont été achetés, lotis et construits par l'entrepreneur
bien connu de la place, Marc Canel. Une fois terminées, ces villas sont
revendues à des particuliers.
Le
promoteur-architecte-entrepreneur Canel, omniprésent dans le domaine de la
construction à Nyon, imagine un concept très en vogue vers 1900 : chaque villa
aura son propre style architectural : une villa à l'italienne, asymétrique, une
villa à la française (démolie), une villa-chalet suisse, une villa rustique,
etc. Toutes se côtoient mais conservent leur caractère propre, dans un esprit éclectique
typique de cette époque.
Le terrain est
acquis en 1895 par la famille Gonet, fondatrice de la banque Gonet & Cie
(siège place Bel-Air), qui y construit une villa la même année (date présente
sur un bassin de fontaine, et mention aux Archives communales de Nyon dans PV de
Municipalité: Marc Canel annonce la construction de la villa pour Gonet le 29
avril 1895).
La maison reçoit
une véranda peu de temps après sa construction. Appelée La Paisible, elle est
habitée par Auguste Gonet. La famille est prépondérante pour la ville de Nyon
dès la fin du XIXe siècle.
Dans un style italianisant, la
villa unifamiliale représente l'un des derniers témoins d'un ensemble originel
constitué d'une dizaine de villas construites à la fin du XIXe siècle, au
milieu de beaux parcs arborés. L'intérieur est très bien conservé.
Examen de la
demande :
Le bâtiment ECA
1054, ni d'autres villas à la Route de Saint-Cergue ne figuraient au
recensement architectural initial de Nyon des années 1970, ni à sa révision partielle
de 1990. A l'occasion de l'ultime révision du recensement de 2010, il a été
décidé d'y porter les quatre villas restantes :
Fiche      Adresse                Parcelle       ECA            note          Mesure
LPNMS
444         St-Cergue
28         691             1054            2               Inv. 10.6.2015
445         St-Cergue
30         690             1056            3               PGN 13.1.2011
446         St-Cergue
32         689             1059            3               -
447         St-Cergue
34         688             1062            3               PGN 13.1.11
En 2010 ces
quatre individus formaient le reliquat de ce quartier à l'urbanisation
caractéristique. Au moment de la présente demande, la villa à la route de Saint-Cergue
28 en est le dernier témoin.
Il est notamment
aussi le dernier à témoigner du mode d'implantation en retrait de la rue,
entouré d'un aménagement paysager original.
L'opération de déplacement du
bâtiment, le privant de son soubassement constituerait en tant que tel une
atteinte à sa substance et un risque pour les autres structures qu'il s'agirait
de «rénover». La disparition de son jardin, son rapprochement de la rue au bord
de laquelle se dresse un front d'immeubles au gabarit disproportionné et l'implantation
d'une nouvelle construction, clairement plus volumineuse et la coupant de son
prolongement paysager, sont autant d'atteintes supplémentaires.
Détermination
:
La DGIP-MS
constate que cette réalisation porterait atteinte à l'objet inscrit à l'inventaire
cantonal des monuments historiques non classés. L'autorisation spéciale au sens
des articles 17 et 51 de la Loi sur la protection de la nature, des monuments
et des sites ne peut pas être délivrée. La DGIP-MS se voit contrainte de
prendre les mesures conservatoires (art. 47 LPNMS) et d'engager au nom du
Département une procédure de classement comme Monument historique (art. 52
LPNMS)."
Le document de synthèse CAMAC précisait encore, à
titre informatif, que les autres instances cantonales consultées auraient pour leur
part délivré les autorisations spéciales respectives requises.
E.
Ayant pris connaissance de la position exprimée par la DGIP-MS dans la synthèse
CAMAC, la Municipalité de Nyon a émis le 2 septembre 2019 un préavis négatif s'agissant
du classement du bâtiment ECA 1054 au sens de la
loi du 10 décembre
1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS; BLV
450.11)
. En substance, si elle reconnaissait que "
la villa
présent
[ait]
des qualités
«architecturales
» indéniables en
tant qu'objet individuel, respectivement quant à son rapport à la rue ainsi que
l'ensemble qu'elle constitu
[ait]
avec son parc
", la
Municipalité estimait cependant que "
la mise sous protection de cet
objet au titre de l'ISOS
[était]
peu appropriée dans la mesure où toutes
les autres villas du site
[avaient]
été remplacées dans le processus de
transformation de la Ville,
[si bien qu']
aujourd'hui, il parai
[ssait]
peu pertinent de s'appuyer sur cet inventaire pour assurer la protection de
cet objet (parc et villa)
". En regard du fait que la villa, bien que
déplacée, ne serait pas détruite, la Municipalité jugeait ainsi que "
le
recensement architectural pourra
[it]
être considéré comme respecté
".
F.
Du 5 octobre au 4 novembre 2019, le Département des finances et des relations
extérieures (ci-après : DFIRE) a mis à l'enquête publique le projet de décision
de classement protégeant la villa ECA 1054, route de Saint-Cergue 28 à Nyon.
Les pièces y relatives ont été déposées au Greffe de la commune. A l'appui de
sa démarche, le DFIRE produisait l'argumentaire ci-après :
"
Intérêt
de l'objet
Les villas
construites à la fin du XIXe siècle à la route de Saint-Cergue à Nyon sont le
fruit d'une seule promotion immobilière, planifiée par un privé, l'entrepreneur
Marc Canel. Au nombre de 7 en 1900 et d'une bonne douzaine en 1940, elles ont
été implantées sur des terrains achetés, lotis et construits par Marc Canel.
Une fois terminées, ces villas sont revendues à des particuliers.
Le
promoteur-architecte-entrepreneur Canel, omniprésent dans le domaine de la
construction à Nyon, imagine un concept très en vogue vers 1900 : chaque villa
aura son propre style architectural. Toutes se côtoient mais conservent leur
caractère propre, dans un esprit éclectique typique de cette époque.
Le terrain
(parcelle 691) est acquis en 1895 par la famille Gonet, fondatrice de la banque
Gonet & Cie, qui y construit une villa la même année, appelée La Paisible.
Dans un style italianisant, la
villa unifamiliale représente l'un des derniers témoins de l'ensemble originel construit
à la fin du XIXe siècle, au milieu de beaux parcs arborés. L'intérieur de la
demeure est très bien conservé.
Dernier
représentant d'une urbanisation caractéristique, premières mesures
Depuis les
années 1970, mais en particulier depuis 1986 lorsque la parcelle 691 et les
parcelles avoisinantes ont été affectées à la zone de moyenne densité, on
observe une mutation du tissu urbain, sa densification, et la disparition
progressive de toutes les constructions ayant composé le quartier.
La DGIP-MS
(alors : SIPaL) a reconnu le danger en 2010 lors de la révision du recensement
architectural de la commune de Nyon. Elle a recensé les quatre dernières
constructions. La plus remarquable d'entre elles, celle dont il est question
aujourd'hui, a reçu la note *2* (monument d'intérêt régional). Elle a été
portée à l'Inventaire (art. 49 LPNMS) le 10 juin 2015. Les autres ont reçu la
note *3* (ECA 1056, 1059 et 1062).
Malgré les oppositions
des milieux intéressés (dont celle des propriétaires de La Paisible) et même des
réticences de la Commune, deux des quatre maisons et leurs jardins ont été
démolis et remplacés par des immeubles exploitant au maximum la capacité
constructive des terrains, selon le plan de 1986.
Aujourd'hui, les villas à la route
de Saint-Cergue 28 et 32 et leurs jardins sont les derniers témoins de ce quartier
historique, et des projets existent pour les démolir ou les altérer de façon
importante.
Qualités du
bâtiment et du site
En plus des
qualités évoquées ci-dessus qui lui ont valu sa mesure de protection, le
bâtiment ECA 1054, ayant bénéficié d'un entretien suivi, possède une
authenticité et un état sanitaire remarquables. Il s'agit d'un seul logement,
bourgeois, de 131 m2 au sol, sur trois niveaux (environ 300 m2).
Sa position dans le site se caractérise
par une recherche de pittoresque et de dégagement, la mettant en valeur à la
rupture entre un plateau côté Bise et un petit vallon formé par le ruisseau Le Cossy
côté Vent.
Atteintes
au bâtiment et à ses abords
Le projet
consiste à déplacer le bâtiment (sans sa partie souterraine) d'une vingtaine de
mètres et de bâtir dans la parcelle dégagée, aux limites admissibles, un petit
immeuble de trois niveaux avec parking souterrain.
La séparation
du bâtiment de ses fondations et autres démontages, son installation sur des
rails, les mouvements provoqués par sa translation risque
[sic]
de porter le cas échéant atteinte à sa
substance.
La position de
la villa dans la parcelle changerait fondamentalement par la suppression du
jardin de l'entrée (cour d'honneur) et du vaste jardin à la végétation centenaire
(ancien verger) à l'arrière; elle serait prise dans un environnement minéral,
enserrée entre deux barres d'immeubles.
L'intérieur de
l'immeuble est profondément affecté par l'implantation d'un ascenseur, ainsi
que de systématiques modifications du cloisonnement, voire de la structure.
Les gabarits des immeubles
seraient disproportionnés et ils seraient trop proches de la villa. Les façades
par terrasses successives sont totalement étrangères aux règles en matière d'urbanisme
et inadéquates dans le quartier, et dans le voisinage de la maison protégée. Le
rapport aux immeubles de sept étages situés de l'autre côté de la Route de
Saint-Cergue est encore plus défavorable.
De la
proportionnalité du classement
Le propriétaire
d'un objet figurant à l'inventaire a l'obligation d'annoncer au Département
tous travaux qu'il envisage d'y apporter. Celui-ci peut, soit autoriser les
travaux annoncés, soit ouvrir une enquête en vue de classement (art. 16 et 17
LPNMS).
La tentative
des promoteurs du projet de sauvegarder l'objet, par son déplacement et la
perte du rapport avec le jardin font perdre une grande partie des qualités de l'objet
(implantation, rapport au jardin). Pour ce motif le classement est la seule option
apte à sauvegarder l'entier de ses valeurs patrimoniales."
Le 29 octobre 2019, dans une écriture commune, A.________,
B.________ et la société C.________ Sàrl (laquelle était au bénéfice d'un droit
d'emption sur la parcelle des prénommés) ont formé opposition au projet de
décision précité. En bref, les opposants faisaient valoir principalement que la
mesure de classement constituait une violation de la garantie de la propriété,
que l'atteinte portée ne reposait sur aucun intérêt public et qu'elle était
contraire au principe de la proportionnalité. Ils soutenaient également que la
villa ne saurait être protégée pour elle-même car elle faisait par le passé
partie d'un quartier érigé tel un ensemble.
G.
Une séance de conciliation a été tenue dans la villa ECA 1054 le 18
février 2020 en présence des opposants assistés de leur avocat, des
représentants du DFIRE, du responsable de la police des constructions de la Ville
de Nyon, des architectes du projet de construction, ainsi que des représentants
de l'association ********.
Il ressort du compte-rendu de la séance établi à la
suite de celle-ci notamment que les opposants ont répété la position exprimée
dans leur écriture d'opposition. Ils relevaient que leur projet de construction
visait à la remise en état et au maintien du bâtiment historique et constituait
la seule solution viable et rentable pour les propriétaires; il permettrait de
valoriser ce terrain proche de la gare de Nyon tout en conservant la villa et
une partie de l'arborisation de la parcelle. Ils précisaient aussi que l'état
actuel de la bâtisse était mauvais et que les propriétaires avaient besoin de
liquidités pour entretenir ce bâtiment. Les architectes ont pour leur part précisé
notamment que le coût de la rénovation de la villa était estimé à 2.4 millions
de francs, et que le déplacement de celle-ci était devisé à 700'000 francs. Ils
relevaient par ailleurs que la toiture du bâtiment prenait l'eau, et que
diverses fissures, notamment sur la partie sud, étaient apparues.
Le 5 mars 2020, le compte-rendu de la séance a été adressé
aux parties, qui ont été invitées à formuler leurs remarques ainsi qu'à se
déterminer sur la procédure de classement.
Les opposants se sont déterminés le 19 mars 2020 par
courrier électronique de leur avocat, en maintenant leurs oppositions. Ils ont
demandé certaines modifications du compte-rendu de la séance de conciliation et
ont précisé qu'ils souhaitaient conserver la villa à laquelle ils sont
attachés. Ils ont en outre rappelé que la solution proposée serait financièrement
judicieuse et architecturalement sensée.
H.
Par décision du 11 juin 2020, le Chef du DFIRE a levé les oppositions au
projet de classement du bâtiment ECA 1054 et de la parcelle 691 sis à Nyon. En
substance, l'autorité a considéré qu'un classement en application de la LPNMS
se justifiait dès lors que la villa ECA 1054, avant-dernier témoin d'un
quartier historique inscrite à l'Inventaire des monuments non classés,
présentait un intérêt patrimonial au sens de cette loi. Elle a relevé que la mise
en œuvre de cette mesure était devenue nécessaire compte tenu du projet de
construction des propriétaires du bâtiment, lequel, consistant à déplacer la
villa existante (à l'exclusion de sa partie souterraine) et à construire un
nouveau bâtiment sur la parcelle, était propre à mettre en péril la bâtisse
protégée; l'intervention prévue, portant tant sur le second œuvre et les décors
que sur les aspects structurels, pouvait être qualifiée de lourde; la
séparation de la villa de ses fondations et les mouvements qui seraient provoqués
par sa translation pourraient avoir des conséquences irréversibles. En outre, s'agissant
de la protection des abords du bâtiment, le déplacement de la villa et la
nouvelle construction projetée (trop volumineuse et dont les façades par terrasses
successives étaient étrangères et inadéquates aux abords de la maison
existante) modifieraient fondamentalement les lieux, notamment au vu de la
suppression de l'écrin de verdure qui entourait le bâtiment actuel; la villa
faisait ainsi partie d'un corpus entier (bâtiment et jardin) que le projet présenté
par les propriétaires perturberait assurément. L'autorité a dès lors retenu que
le classement de l'édifice renforcerait sa protection et permettrait de s'assurer
de sa parfaite conservation dans les années à venir; il s'agissait de la seule
mesure de protection apte à répondre à l'intérêt public prépondérant consistant
en la protection du patrimoine construit au sens de la LPNMS, aucune solution
permettant de concilier l'intérêt public de conservation du monument et les
intérêts privés des propriétaires n'ayant été trouvée en l'espèce. L'autorité a
relevé en outre que cette mesure respectait le principe de proportionnalité dès
lors qu'elle n'empêcherait pas la réalisation de travaux préalablement autorisés
par le canton et qui ne porteraient pas atteinte au bâtiment protégé; elle précisait
à cet égard que le classement n'excluait pas un agrandissement mesuré de la
villa, respectivement la construction d'un nouveau bâtiment, plus modeste, à ses
côtés; un projet serait adapté au site s'il n'entrait pas en contradiction avec
la valeur historique ou patrimoniale du bâtiment et de son environnement.
Par une seconde décision du même jour, le Chef du
DFIRE a procédé au classement de la villa ECA 1054, route de Saint-Cergue 28, à
Nyon. Le contenu de cette décision est notamment le suivant :
"
[...]
2)  Etendue
du classement
Le classement s'étend à la villa
ECA 1054 et à la parcelle 691.
3)  Intérêt
de l'objet
La villa
unifamiliale du banquier Auguste Gonet, appelée La Paisible, représente l'avant-dernier
témoin d'un ensemble originel constitué d'une dizaine de villas construites au
milieu de beaux parcs arborés, par le promoteur-architecte-entrepreneur Canel.
Ces villas, construites à la route de Saint-Cergue, étaient le fruit d'une
seule promotion immobilière, planifiée selon un concept éclectique très en
vogue vers 1900, chaque villa ayant son propre style architectural (à l'italienne,
asymétrique, à la française, en chalet suisse, en style rustique, etc.).
Le terrain est acquis
en 1895 par la famille Gonet, fondatrice de la banque Gonet & Cie (siège
place Bel-Air), qui y construit une villa la même année (date présente sur yin
bassin de fontaine et mention aux Archives communales de Nyon dans PV de Municipalité).
La famille est prépondérante pour la ville de Nyon dès la fin du XIX
ème
siècle.
La maison reçoit une véranda peu
de temps après sa construction. L'intérieur et l'extérieur sont très bien
conservés.
4)  Mesures
de protection déjà prises
Inventaire des monuments non classés
du 10 juin 2015.
5)  Mesures
de conservation et de restauration nécessaires
Maintien du
bâtiment ECA 1054 à son emplacement actuel.
Entretien du
bâtiment ECA 1054 et de son site.
Entretien de la parcelle (691).
6)  Autorisation
du Département
Toutes réparations, modifications
ou transformations des parties de l'objet classé devront, au préalable,
recevoir l'autorisation du Département en charge de la protection du patrimoine
ainsi que toute intervention sur la parcelle.
7)  Dispositions
pénales
Toute personne
contrevenant à la présente décision est susceptible d'être poursuivie sur la
base de l'article 92 LPNMS dont la teneur est la suivante :
«Celui qui contrevient à la
présente loi ou à ses règlements d'application, ainsi qu'aux mesures prises en
exécution de ces lois et règlements, est passible d'une amende pouvant s'élever
jusqu'à vingt mille francs. La poursuite a lieu conformément à la loi sur les
contraventions.»
8)  Mention
au Registre Foncier
Le classement
sera, conformément aux articles 39 et 62 LPNMS, mentionné au Registre foncier de
La Côte, districts de Morges et de Nyon, sous la désignation «Monument
historique».
Commune de Nyon
Parcelle n° 691,
plan 22
Ass. inc. n° 1054
[...]
".
I.
Par acte du 7 juillet 2021, A.________, B.________ et C.________ Sàrl ont
interjeté recours auprès de la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (ci-après : CDAP) contre les deux décisions précitées, concluant,
avec suite de frais et dépens, à ce qu'elles soient annulées. Les recourants ont
en outre produit un bordereau de pièces.
Le 6 août 2020, le DFIRE a produit son dossier et
déposé sa réponse, concluant au rejet du recours.
Le 8 septembre 2020, la Municipalité de Nyon a produit
son dossier et a renvoyé à son préavis du 2 septembre 2019 adressé à la
Direction de l'archéologie et du patrimoine (cf. lettre E ci-dessus) pour faire
office de réponse au recours.
Par avis du 27 novembre 2020, le juge instructeur a
informé les parties qu'il était envisagé de mettre en œuvre une inspection locale
sur la parcelle n° 691 de la Commune de Nyon. La date de cette mesure d'instruction
a par la suite été fixée au 7 mai 2021.
Le tribunal a tenu audience le 7 mai 2021 en présence
des parties et de leurs représentants. A cette occasion, il a procédé à une
vision locale. Le procès-verbal de l'audience a la teneur suivante :
"
[...]
L'audience
débute à 9h30 sur la parcelle n°691.
Me Haldy produit des pièces.
Il n'y a pas d'autres réquisitions
d'entrée de cause.
Le Tribunal constate que la
bâtisse est en mauvais état, que sa façade Sud-Ouest comporte des fissures. Les
recourants précisent que la toiture est en très mauvais état. Ce qui implique des
coûts de rénovation importants. La maison n'est pas habitée depuis environ 5
ans. En l'état, la maison n'est pas habitable.
Selon les recourants, le
déplacement de la maison est réalisable sans risque d'effondrement et le coût
de ce déplacement est estimé entre 800'000 francs et 1 million de francs.
Selon le Département, il y a une certaine crainte à déplacer le bâtiment mais
cela est réalisable en prenant les précautions techniques nécessaires. Selon le
Département, un déplacement exclurait le classement du bâtiment. Les recourants
estiment les coûts totaux de rénovation du bâtiment (sans le déplacement) à environ
2 millions de francs. Le Département précise qu'en cas de classement d'un
bâtiment, l'Etat financerait jusqu'à 50% l'étude des spécialistes sur les
éléments patrimoniaux du bâtiment. Ensuite, il pourrait prendre à sa charge, s'il
y a demande, de l'ordre de 20% des coûts des travaux portant sur ces éléments patrimoniaux.
Le Département précise qu'il ne
serait pas opposé à une extension modérée du bâtiment, notamment du côté de la
verrière. Ce qui impliquerait le maintien des éléments de végétation représentatifs.
En revanche, un 2
ème
bâtiment indépendant ne serait envisageable qu'en
lien avec le bâtiment principal.
Les parties s'accordent à suspendre
jusqu'à fin juin 2021 en vue de trouver une solution transactionnelle.
On se déplace le long de la Route de
Saint-Cergue jusqu'au numéro 32 pour observer une maison à laquelle la note
"3" a été attribuée dans le cadre du recensement architectural cantonal.
La séance est
levée à 10h55."
Par avis du 10 mai 2021, le juge instructeur a transmis
aux parties le procès-verbal de l'audience du 7 mai précédent et les a informées
que la cause était suspendue jusqu'au 30 juin suivant.
Par lettre du 17 juin 2021, dont copie a été
transmise aux autres parties pour information le 21 juin suivant, le DFIRE a annoncé
rejeter en définitive l'option d'une solution transactionnelle et a requis en
conséquence la reprise de la cause afin que le jugement au fond soit rendu.
Par avis du 15 décembre 2021, le juge instructeur, au
titre de mesure d'instruction, a imparti au DFIRE un délai au 31 janvier 2022
pour inviter la Commission des monuments historiques à donner son préavis, en
application de l'art. 84 LPNMS,
sur le projet de classement du
bâtiment ECA 1054, à la route de Saint-Cergue 28 à Nyon, ainsi que pour
produire ce préavis.
Par lettre du 21 décembre 2021, le DFIRE
a indiqué que la Commission des monuments historiques précitée ne fonctionnait
plus depuis une vingtaine d'années, de sorte qu'il n'était pas en mesure d'inviter
celle-ci à formuler un préavis. Il a relevé en outre qu'il semblait complexe de
réactiver cette Commission, respectivement de nommer une commission
ad hoc
dans un délai raisonnable, au vu de l'abrogation prochaine de la LPNMS. Il a
dès lors invité le juge instructeur à interpeller cas échéant la Commission fédérale
des monuments historiques, précisant que celle-ci avait récemment été sollicitée
dans deux affaires liées au classement d'objets historiques dans le canton de
Vaud.
Invités à se déterminer sur la réponse
du DFIRE, les recourants ont requis par lettre du 23 décembre 2021 qu'il soit passé
au jugement de la cause en prenant en compte le fait que le dossier n'avait pas
été soumis à la Commission cantonale des monuments historiques.
Par avis du 11 janvier 2022, le juge instructeur a
informé les parties qu'après avoir pris connaissance de leurs derniers courriers
respectifs, il renonçait à interpeller
la Commission fédérale des
monuments historiques. Il a précisé que la Cour statuerait en l'état du dossier.
Le tribunal a ensuite statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
Fondées sur
la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de
la nature, des monuments et des sites (LPNMS; BLV 450.11), l
es décisions
attaquées, par lesquelles le Chef du Département des finances et des relations
extérieures a levé les oppositions au projet de classement de la villa ECA 1054,
sise sur la parcelle n° 691 de la commune de Nyon, et procédé au classement de la
villa et de la parcelle précitées, peuvent faire l'objet d'un recours de droit
administratif au Tribunal cantonal (art. 90
LPNMS
; art. 92
ss de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD;
BLV 173.36]).
Les recourants, A.________ et B.________ en tant que
propriétaires concernés et la société C.________ Sàrl en tant que promettant
acquéreur, auteurs d'une opposition commune levée au terme de la procédure devant
l'autorité précédente, ont manifestement qualité pour recourir en application
de l'art. 75 al. 1 let. a LPA-VD. Au surplus, le recours a été interjeté en
temps utile (art. 95 LPA-VD) et satisfait aux autres conditions formelles de recevabilité
(art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il
y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
a) La LPNMS a notamment pour but de protéger et conserver les monuments de
la préhistoire, de l'histoire, de l'art ou de l'architecture et les antiquités
immobilières situées ou trouvées dans le canton (art. 1 let. c LPNMS).
A cette fin, la loi prévoit deux types de protection
pour les monuments historiques et les antiquités, savoir une protection générale
(art. 46 à 48 LPNMS; cf. consid. 2b ci-dessous) ou spéciale (art. 49 à 66
LPNMS; cf. consid. 2c ci-dessous).
b) Le chapitre IV de la LPNMS prévoit une "
protection
générale
" des monuments historiques et des antiquités qui ne font pas l'objet
d'une mesure de protection spéciale. Ainsi, selon l'art. 46 LPNMS, "[s]
ont
protégés conformément à la présente loi tous les monuments de la préhistoire,
de l'histoire, de l'art et de l'architecture et les antiquités immobilières situés
dans le canton, qui présentent un intérêt archéologique, historique, artistique,
scientifique ou éducatif
" (al. 1)
; "[s]
ont également protégés les terrains contenant ces objets
et leurs abords
" (al. 2); "[a]
ucune atteinte ne peut leur être
portée qui en altère le caractère
" (al. 3)
.
La loi prévoit dans ce cadre la possibilité de
prendre des mesures de sauvegarde. Lorsqu'un "
danger imminent
"
menace un objet présentant "
un intérêt archéologique, historique, artistique,
scientifique ou éducatif
" (art. 46 al. 1 LPNMS, relatif à la "
protection
générale
" des monuments historiques) – et
a fortiori
lorsqu'un tel
danger menace un objet inscrit à l'inventaire cantonal –, l'art. 47 LPNMS
permet au département cantonal de prendre des "
mesures conservatoires
",
à savoir les "
mesures nécessaires à sa sauvegarde
". La portée
de ces mesures conservatoires est définie à l'art. 48 LPNMS.
c) La mise à l'inventaire et le classement sont les
instruments de la "
protection spéciale
" des monuments
historiques et des antiquités (v. le titre du chap. V de la LPNMS).
Selon l'art. 31 du règlement du 22 mars 1989 d'application
de la LPNMS (RLPNMS; BLV 450.11.1), le recensement architectural sert de base à
l'inventaire prévu à l'art. 49 LPNMS, dont l'al. 1 dispose qu'"[u]
n
inventaire sera dressé de tous les monuments de la préhistoire, de l'histoire,
de l'art et de l'architecture et des antiquités immobilières situés dans le
canton, qui méritent d'être conservés en raison de l'intérêt archéologique,
historique, artistique, scientifique ou éducatif qu'ils présentent
".
L'inventaire oblige le propriétaire à annoncer les
travaux qu'il envisage au département, qui peut soit autoriser les travaux
annoncés, soit ouvrir une enquête en vue du classement de l'objet (art. 16 et
17 LPNMS, par renvoi de l'art. 51 LPNMS). Les biens qui reçoivent la note *1*
ou *2* à l'occasion du recensement sont automatiquement portés à l'inventaire (cf.
brochure "
Recensement architectural du canton de Vaud
", 2
e
éd. (mai 2002), pp. 13, 15 et 20, disponible sur le site internet officiel de l'Etat
de Vaud, à l'adresse https://www.vd.ch/themes/territoire-et-construction/monuments-et-sites/recenser-le-patrimoine-architectural/
; CDAP, arrêt AC.2018.0028 du 8 mars 2019 consid. 8b/ee; v. aussi Aurélien
Wiedler, La protection du patrimoine bâti, thèse Lausanne 2019, p. 275).
De son côté, le classement a pour effet qu'aucune atteinte
ne peut être portée à l'objet classé sans autorisation préalable du département
cantonal compétent (art. 23 et 54 LPNMS) et emporte une obligation d'entretien
pour son propriétaire (art. 55 LPNMS).
Le droit cantonal vaudois prévoit ainsi une protection
spéciale des monuments "en deux temps", c'est-à-dire d'abord par l'inscription
à l'inventaire cantonal, puis si nécessaire par le classement entraînant directement
des restrictions de la propriété (CDAP AC.2020.0046 du 13 novembre 2020 consid.
2b/bb; AC.2017.0414 du 4 juillet 2018 consid. 2c; AC.2014.0245 du 16 avril 2015
consid. 4b). Ce système présente pour tous les intéressés l'avantage d'une certaine
prévisibilité. La première étape, celle de l'inventaire – automatique pour les
biens en note *1* et *2* –, est propre à démontrer l'existence d'un intérêt
public particulier au maintien du bâtiment, et le cas échéant à son classement
ultérieur comme monument historique. Cette présomption n'est certes pas irréfragable.
d) S'agissant plus spécifiquement du classement d'un
monument historique, comme en l'espèce, la procédure est régie par les art. 52
à 54 LPNMS. L'art. 52 al. 1 LPNMS dispose ainsi que "[p]
our assurer la
protection d'un monument historique ou d'une antiquité au sens de l'article 46
de la présente loi, il peut être procédé à son classement par voie de décision
assorti au besoin d'un plan de classement
". La décision de classement
définit, selon l'art. 53 LPNMS, "
l'objet classé, le cas échéant ses abords
et l'intérêt qu'il présente
" (let. a), "
les mesures de protection
déjà prises
" (let. b) et "
les mesures de conservation ou de
restauration nécessaires
" (let. c). L'art. 54 LPNMS renvoie ensuite aux
art. 22 à 28 LPNMS, applicables par analogie (section II ["
Classement
"]
du chapitre III de la loi, intitulé "
Protection spéciale de la nature
et des sites
"). Cela signifie en particulier que le projet de décision
de classement d'un monument historique, élaboré par le service cantonal
compétent, doit être soumis à une enquête publique (art. 24 LPNMS, dépôt
pendant trente jours au greffe municipal), et qu'ensuite il appartient au
département compétent de rendre la décision de classement (art. 26 LPNMS).
e) Dans la procédure de classement d'un monument
historique, il incombe à l'autorité (en l'occurrence, au département cantonal
compétent) de procéder à une pesée des intérêts en présence. Cette procédure
présente certaines analogies avec une procédure de classement d'un immeuble
dans une zone à protéger au sens de l'art. 17 de la loi fédérale du 22 juin
1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). S'agissant de la pesée des
intérêts, on peut donc se référer à l'art. 3 de l'ordonnance du 28 juin 2000
sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) qui définit, lorsqu'il s'agit de
l'accomplissement de tâches ayant des effets sur l'organisation du territoire,
la façon dont les autorités exercent leur pouvoir d'appréciation. Il leur
incombe d'abord de déterminer les intérêts concernés (art. 3 al. 1 let. a OAT),
puis de les apprécier (art. 3 al. 1 let. b OAT) pour ensuite fonder leur
décision sur cette appréciation, en veillant à prendre en considération, dans
la mesure du possible, l'ensemble des intérêts concernés (art. 3 al. 1 let. c
OAT). Les autorités doivent exposer leur pondération dans la motivation de leur
décision (art. 3 al. 2 OAT) (CDAP AC.2020.0046 du 13 novembre 2020 consid. 4b;
AC.2016.0246 du 7 août 2019 consid. 2b).
Dans une première étape, lorsqu'il ouvre une procédure
en vue du classement d'un bâtiment, le département cantonal doit donc
déterminer les intérêts concernés, en obtenant toutes les informations
nécessaires sur l'objet à protéger, sur les autres politiques publiques à
prendre en considération (par exemple la réalisation d'un plan d'affectation en
vigueur) et sur la situation du propriétaire intéressé (CDAP AC.2020.0046
précité consid. 4c; AC.2016.0246 précité consid. 2b et c).
3.
Dans un premier grief de nature formelle, les recourants se plaignent d'une
violation de l'art. 84 LPNMS. Aux termes de cette disposition, "[la Commission
des monuments historiques]
donne son préavis notamment sur les décisions de
classement et de déclassement des monuments historiques, des sites bâtis et
archéologiques
" (ch. 2).
En l'occurrence, les recourants font valoir qu'il ne
ressort nullement du dossier que la Commission des monuments historiques aurait
été saisie dans le cadre de la procédure de classement en cause. Ils soutiennent
qu'en l'absence d'un préavis de cette autorité, la décision de classement litigieuse
doit être annulée; selon eux, sans ce préavis, le dossier n'est pas complet et la
cause doit être renvoyée à l'autorité intimée pour qu'elle puisse procéder à la
pesée des intérêts compte tenu de ce préavis nécessaire, une réparation du vice
lors de la procédure de recours n'étant pas possible.
a) Selon l'art. 82 LPNMS, la Commission des
monuments historiques est composée de onze à treize membres, nommés par le Conseil
d'Etat (al. 1); elle comprend notamment le conservateur cantonal des monuments
et sites, l'archéologue cantonal, l'architecte cantonal, des professionnels
actifs dans le domaine de l'architecture, de l'archéologie, de l'histoire régionale
et de la formation académique de ces disciplines, ainsi que deux membres au
moins d'associations privées poursuivant les buts définis par la présente loi (al.
2); un représentant du département en charge du patrimoine culturel mobilier et
immatériel participe aux travaux lorsque ceux-ci portent sur un bien culturel immobilier
lié à un élément du patrimoine culturel mobilier ou immatériel (al. 3).
Les compétences de cette Commission font l'objet de
l'art. 83 LPNMS. Aux termes de cette disposition, la Commission a un caractère consultatif
(al. 1); elle peut proposer toutes mesures propres à concourir aux buts de la LPNMS
(al. 2); elle peut déléguer ses pouvoirs à des sous-commissions permanentes ou
occasionnelles (al. 3).
b) En l'espèce, il n'est pas contesté que le dossier
ne comprend pas de préavis de la Commission des monuments historiques relatif
au projet de classement de la villa des recourants. Dans le cadre de l'instruction
du présent recours, le juge instructeur a invité l'autorité intimée à produire un
tel préavis en application de l'art. 84 ch. 2 LPNMS
.
L'autorité a répondu en indiquant que la Commission
des monuments historiques ne fonctionnait plus depuis une vingtaine d'années,
de sorte qu'elle n'était pas en mesure d'inviter celle-ci à formuler un préavis;
elle a relevé en outre qu'il semblait complexe de réactiver cette Commission,
respectivement de nommer une commission
ad hoc
dans un délai
raisonnable, au vu de l'abrogation prochaine de la LPNMS. Elle a dès lors suggéré
d'interpeller la Commission fédérale des monuments historiques le cas échéant.
Se déterminant sur ce qui précède, les recourants
ont requis qu'il soit passé au jugement de la cause en prenant en compte le
fait que le dossier n'avait pas été soumis à la Commission cantonale des monuments
historiques.
c) Il s'agit d'abord de déterminer si la loi rend
impératif l'établissement d'un préavis par la
Commission des
monuments historiques dans le cadre d'une décision de classement.
La loi s'interprète en premier lieu
selon sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est pas absolument
clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il convient de rechercher
quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les
éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation
historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur
lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation
téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales
(interprétation systématique;
ATF 144 V 313
consid. 6.1;
142 IV 389
consid. 4.3.1;
141 III 53
consid. 5.4.1).
En l'occurrence, pour la protection des monuments
historiques, l'exécution de la loi relève du département en charge des monuments,
sites et archéologie (art. 87 al. 1 LPNMS). Il ressort des art. 77 à 88 LPNMS que
la
Commission des monuments historiques
est
une autorité instaurée par la loi, indépendante du département précité. S'agissant
des compétences de cette Commission, l'art. 84 LPNMS ne fait qu'énumérer une
liste non exhaustive des cas dans lesquels celle-ci est habilitée à formuler un
préavis, lequel a un caractère consultatif (art. 83 al. 1 LPNMS). Ainsi, la Commission
"
donne notamment
son préavis sur les décisions de classement et
de déclassement des monuments historiques
" (art. 84 ch. 2 LPNMS). La formulation
de cette disposition ne permet pas de retenir ou d'exclure, de manière décisive,
que l'intervention de la Commission serait impérative. Quant aux dispositions de
la loi régissant la procédure de classement (art. 52 à 54 LPNMS, ainsi que 22 à
28 LPNMS par renvoi de l'art. 54 LPNMS), elles ne prévoient pas l'intervention de
la
Commission des monuments historiques dans ce cadre
, à l'exception
toutefois de la situation dans laquelle il est envisagé de modifier ou d'abroger
une décision de classement; dans ce cas, l'art. 27 al. 2 LPNMS précise que "
le
préavis de la Commission des monuments historiques est nécessaire
". Dès
lors que cette situation spécifique est la seule pour laquelle l'intervention
de la Commission est expressément exigée, on en déduit qu'il n'en va pas de
même dans les autres cas, en particulier pour les décisions prononçant le
classement de monuments historiques. Le règlement d'application de la loi (RLPNMS)
n'apporte pour sa part aucune précision supplémentaire.
Cette interprétation n'est pas contredite par les indications
figurant dans l'Exposé des motifs et projet de loi (EMPL) sur la protection de
la nature, des monuments et des sites, lequel se limite à mentionner que "
la
commission pour la protection de la nature et la commission des monuments
historiques ont, elles aussi, un caractère consultatif. Elles sont pratiquement
appelées à donner leur préavis sur toutes les décisions importantes prises en
application de la loi
" (Bulletin du Grand Conseil [BGC], Automne 1969 –
Février 1970, p. 787
ad
art. 79 à 81 et 82 à 84 LPNMS). On ne saurait du
reste rien retirer par analogie des dispositions de la LPNMS relatives à la Commission
pour la protection de la nature (art. 79 à 81), autre autorité instaurée par cette
loi. A cet égard, il ne ressort pas des motifs de l'arrêt CDAP AC.2016.0238 du 15
octobre 2018 cité par les recourants que la LPNMS imposerait de consulter la Commission
pour la protection de la nature dans le cadre de chaque décision de classement,
mais bien plutôt que c'étaient les circonstances concrètes du cas d'espèce qui
rendaient nécessaire l'établissement d'un préavis par cette autorité.
d) Il apparaît par ailleurs que l'établissement d'un
préavis par la
Commission des monuments historiques se
heurterait
à des difficultés concrètes cas échéant. En effet, comme l'expose l'autorité
intimée, cette Commission n'est plus active depuis une vingtaine d'années. A
cela s'ajoute que la LPNMS va être abrogée prochainement (il ressort des
transcriptions des séances du Grand Conseil du canton de Vaud que le projet de
loi sur la protection du patrimoine culturel immobilier du 27 mai 2020, destiné
à remplacer la LPNMS, a été adopté par le Grand Conseil lors de sa séance du mardi
30 novembre 2021). Dans ces conditions, force est de constater qu'il s'avère
peu envisageable de réactiver la Commission précitée ou de nommer une
commission particulière aux fins de rendre un préavis sur la décision de classement
contestée dans un délai raisonnable. Du reste, informés de ces circonstances, les
recourants eux-mêmes ont implicitement renoncé à requérir la saisie de la
Commission cantonale des monuments historiques
et
ont
sollicité qu'il soit passé au jugement de la cause en prenant
en compte le fait que le dossier n'avait pas été soumis à cette autorité.
e) Il convient encore d'examiner la suggestion de l'autorité
intimée d
'interpeller la Commission fédérale des monuments
historiques (ci-après : la CFMH) pour rendre un avis sur la mesure de classement
litigieuse.
En vertu du droit fédéral, la CFMH est habilitée à
établir des expertises spéciales dans certains cas (art. 17a de la loi fédérale
du 1
er
juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage [LPN;
RS 451]), notamment lorsqu'un projet ‒ même en dehors du cadre des tâches
fédérales au sens de l'art. 2 LPN ‒ pourrait porter préjudice à un objet
ayant une importance particulière (art. 25 al. 1 let. e de l'ordonnance du 16
janvier 1991 sur la protection de la nature et du paysage [OPN; RS 451.1]; Tribunal
fédéral [TF], arrêt 1C_503/2019 du 7 avril 2021 consid. 3.2.1).
En l'occurrence, invités à se déterminer
sur la proposition de l'autorité intimée, les recourants n'ont pas adhéré à
celle-ci, mais ont demandé que la cause soit jugée en l'état. Cela étant, il
apparaît qu'aucune des parties n'a fermement requis la saisie de la CFMH.
f) Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al.
2 de la Constitution fédérale suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) n'empêche pas
l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées
lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire
à une appréciation anticipée des preuves proposées, elle a la certitude qu'elles
ne pourraient pas l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1;
138 III 374 consid. 4.3.2; 136 I 229 consid. 5.3; 134 I 140 consid. 5.3; 130 II
425 consid. 2.1 et les réf. cit.).
En l'occurrence, au regard des circonstances
décrites aux considérants précédents, ainsi que sur la base d'une appréciation anticipée
des preuves, le tribunal considère qu'il n'y a pas lieu d'ordonner de mesure d'instruction
supplémentaire, en particulier tendant à la production d'un préavis de la
Commission des monuments historiques, d'une commission cantonale
constituée spécifiquement pour le cas présent,
ou
de la CFMH, les faits résultant des pièces présentes au dossier
permettant de trancher la cause en l'état, pour les motifs qui seront exposés
dans la suite de cet arrêt.
g) Partant, le grief soulevé par les recourants doit
être rejeté.
4.
Sur le fond, les recourants soutiennent en substance que le classement
de leur villa constitue une restriction grave et injustifiée de leur droit de propriété.
a) Dans la mesure où le litige concerne l'adoption d'une
mesure de protection au sens de l'art. 17 LAT, les parties sont admises à se
prévaloir de la garantie de la propriété (art. 26 al. 1 Cst.) et, partant, se
plaindre du fait que les nouvelles restrictions qui leur sont imposées ne
reposent pas sur une base légale, ne sont pas justifiées par un intérêt public
ni conformes au principe de la proportionnalité (cf. art. 36 al. 1 à 3 Cst.; ATF
135 I 176 consid. 4; 126 I 219 consid. 2a et les arrêts cités; TF 1C_104/2019
du 21 avril 2020 consid. 3.1.1).
b)
En l'espèce, il convient d'abord de
déterminer précisément l'objet sur lequel porte le classement attaqué.
A
cet égard, on rappelle qu'aux termes de l'art. 53 LPNMS,
la
décision de classement définit notamment l'objet classé, le cas échéant ses
abords et l'intérêt qu'il présente (let. a), ainsi que l
es mesures de
conservation ou de restauration nécessaires (let. c)
.
En l'occurrence, il ressort de la
décision entreprise que le classement en cause s'étend à la villa ECA 1054 et à
la parcelle n° 691 de
la commune de Nyon
sur laquelle se
trouve ce bâtiment (ch. 2 de la décision de classement).
L'emplacement de la villa et de la parcelle est
situé en zone de l'ordre non contigu selon le plan d'affectation communal, où
il est possible d'édifier un bâtiment d'habitation d'au maximum six étages sur
rez-de-chaussée, avec une surface bâtie n'excédant pas un cinquième de la
surface totale de la parcelle et un indice d'utilisation de 0.65,
respectivement un bâtiment d'habitation de trois étages sur rez-de-chaussée,
avec une surface bâtie n'excédant pas un quart de la surface totale de la parcelle
et un indice d'utilisation de 0.8 (cf. art. 28, 29 31, 32 et 64 du
règlement communal de Nyon sur le plan d'extension et la police des
constructions du 16 novembre 1984 [ci-après : le RPE]
).
La
décision de classement impose
le maintien du bâtiment ECA 1054 à son
emplacement actuel,
l'e
ntretien dudit
bâtiment et de son site, ainsi que l'entretien de la parcelle n° 691 (ch. 5 de
la décision). Ces mesures ont principalement pour effet concret d'empêcher la construction
du nouvel immeuble d'habitation (14 logements sur quatre niveaux) projeté par
les recourants sur leur parcelle, ainsi que de limiter toute possibilité de
construction future. La décision de classement impose donc bien aux recourants une
restriction importante de leur droit de propriété.
c) Si
les recourants ne
contestent pas que le classement litigieux est fondé sur une base légale, ils
font en revanche valoir que cette mesure ne répond pas à un intérêt public (cf.
consid. 5 ci-dessous) et qu'elle viole de surcroît le principe de proportionnalité
(cf. consid. 6 ci-dessous).
5.
Les recourants exposent que la villa érigée sur leur parcelle est en
mauvais état et nécessite des travaux lourds de rénovation et de transformation
pour être mise aux normes. Ces travaux entraînant des coûts très importants,
les recourants ont développé un projet prévoyant la construction d'un nouvel
immeuble d'habitation de 14 logements sur le côté ouest de la parcelle, ce qui
implique le déplacement de la villa existante d'environ 20 mètres vers l'est en
direction de la route de Saint-Cergue. La construction et la valorisation de ce
nouveau bâtiment leur permettront ainsi de financer la rénovation de la villa, qu'ils
tiennent à préserver et à conserver car ils s'y déclarent très attachés. Selon les
recourants, l'intérêt public bien compris ne résiderait dès lors pas dans un classement
de la villa, ce qui aurait pour effet de figer la situation et d'entraver le
maintien du bâtiment faute de pouvoir le rénover, mais au contraire dans leur
projet visant à la préservation de la villa avec son déplacement, projet qui permettrait
la rénovation du bâtiment sans agrandissement, le maintien d'un écrin de
verdure et une meilleure mise en évidence de la villa pour le public.
a) D'après la jurisprudence du Tribunal fédéral, les
restrictions de la propriété ordonnées pour protéger les monuments et les sites
naturels ou bâtis sont en principe d'intérêt public (ATF 135 I 176 consid. 6.1;
126 I 219 consid. 2c; 119 Ia 305 consid. 4b et les arrêts cités). Tout objet ne
méritant pas une protection, il faut procéder à un examen global, objectif et basé
sur des critères scientifiques, qui prenne en compte le contexte culturel,
historique, artistique et urbanistique du bâtiment concerné. Les constructions
qui sont les témoins et l'expression d'une situation historique, sociale, économique
et technique particulière, doivent être conservées. De plus, la mesure ne doit pas
être destinée à satisfaire uniquement un cercle restreint de spécialistes; elle
doit au contraire apparaître légitime aux yeux du public ou d'une grande partie
de la population, pour avoir en quelque sorte une valeur générale (ATF 135 I
176 consid. 6.2; TF 1C_708/2020 du 27 janvier 2022 consid. 3 et les arrêts
cités). Il incombe à l'autorité compétente, dans chaque cas particulier, de
procéder à un examen soigneux de la situation pour déterminer jusqu'à quel
point l'intérêt public justifie le classement d'un monument, ou pour évaluer
les mesures de protection nécessaires (ATF 120 Ia 270 consid. 4a; TF 1C_101/2010
du 11 mai 2010 consid. 3.1).
b) aa) En l'espèce, le bâtiment
ECA
1054
dans son ensemble a obtenu en 2011 la note *2* au recensement
architectural en raison de ses caractéristiques patrimoniales et a été inscrite
en 2015 à l'Inventaire des monuments non classés (cf. art. 26, 27, 30 et
31 RLPNMS). Il s'agit ainsi d'un "Monument d'importance régionale", à
l'égard duquel la brochure "
Recensement architectural du canton de Vaud
"
prescrit les mesures suivantes (p. 15) :
"L'édifice devrait être
conservé dans sa forme et sa substance. De cas en cas, on peut cependant envisager
des modifications qui n'en altèrent pas le caractère. Avant toute modification,
il faut envisager l'opportunité de réaliser une étude archéologique préalable, une
recherche d'archives et une documentation photographique.
Mesures de
protection: A priori, le monument a une valeur justifiant un classement comme
monument historique. En attendant l'éventualité de cette mesure, il est inscrit
à l'inventaire."
L'inscription du bâtiment précité à l'Inventaire consacre
en elle-même l'existence d'un intérêt public particulier à sa protection,
conformément à la jurisprudence citée plus haut; cette présomption est toutefois
réfragable (cf. consid. 2c ci-dessus; CDAP AC.2020.0046 du 13 novembre 2020
consid. 4c/aa). Il ne ressort pas du dossier que les recourants se seraient
opposés à cette mise à l'Inventaire en 2015. Du reste, dans leurs écritures, ceux-ci
ne semblent pas mettre en cause la valeur architecturale du bâtiment protégé. Ils
contestent en revanche la décision de classement prise par l'autorité intimée dès
lors que celle-ci a pour effet de les empêcher de déplacer le bâtiment d'une
vingtaine de mètres sur la parcelle et de construire un nouvel immeuble dans l'espace
ainsi libéré.
bb) Dans sa décision attaquée, l'autorité intimée
justifie l'intérêt public à protéger la villa et la parcelle appartenant aux
recourants en substance pour les motifs que cette villa unifamiliale édifiée en
1895 représente l'avant-dernier témoin d'un ensemble originel constitué d'une
dizaine de villas construites au milieu de beau parcs arborés par un promoteur-architecte-entrepreneur
notoire, selon un concept éclectique très en vogue à l'époque en vertu duquel
chaque villa disposait de son propre style architectural, en l'occurrence à l'italienne
pour la villa en cause. Cette appréciation se fonde sur la fiche du recensement
architectural établie le 14 juin 2011, sur la position exprimée par la
Direction générale des immeubles et du patrimoine, Section monuments et sites (DGIP-MS)
dans le document de synthèse CAMAC du 30 août 2019, laquelle avait initialement
été formulée le 11 juillet 2019 par le Directeur général de la DGIP et le
Conservateur cantonal des monuments et sites, ainsi que sur l'argumentaire
déposé par l'autorité intimée à l'appui de son projet de décision de classement
lors de l'enquête publique du 5 octobre au 4 novembre 2019. Dans cet
argumentaire, également établi par la DGIP, il est précisé que ce bâtiment possède
une authenticité et un état sanitaire remarquables, que sa position dans le
site se caractérise par une recherche de pittoresque et de dégagement qui le met
en valeur entre un plateau et un petit vallon formé par un ruisseau, et qu'il constitue
avec une autre villa de la même promotion immobilière sise à proximité au n° 32
de la route de Saint-Cergue les derniers représentants d'une urbanisation
caractéristique. Selon la position de la DGIP-MS reproduite dans le document de
synthèse CAMAC susmentionné, ce bâtiment est notamment aussi le dernier à témoigner
du mode d'implantation en retrait de la rue, entouré d'un aménagement paysager
original.
En matière de protection des monuments historiques,
la DGIP-MS et le Conservateur cantonal des monuments et sites sont des organes
disposant de compétences spécialisées particulières (art. 1a al. 4 RLPNMS; art.
87 al. 1 et 4, 82 al. 2 LPNMS). Lorsque ceux-ci s'expriment de manière claire
et sans réserve au sujet des qualités d'un bâtiment, l'autorité judiciaire doit
en principe respecter l'avis qu'ils donnent (ATF 139 II 185 consid. 9.3 et les
références citées, à propos de la prise en compte des avis des services
spécialisés de l'administration ou d'organes indépendants spécialisés).
Dans sa décision levant les oppositions au projet de
classement de la villa et de la parcelle des recourants, l'autorité intimée a considéré
notamment que l'intervention technique projetée par les recourants pour
déplacer la villa pouvait être qualifiée de lourde, qu'elle présentait des
risques pour l'intégrité du bâtiment et qu'elle pourrait entraîner des dommages
irréversibles à ce dernier. Lors de l'audience du 7 mai 2021, les représentants
de l'autorité intimée, tout en continuant à faire part de leur crainte, ont cependant
reconnu que l'opération était réalisable en prenant les précautions techniques
nécessaires. En tout état de cause, la question de la faisabilité technique du
déplacement de la villa et des éventuels risques inhérents à cette entreprise
peut demeurer ouverte, dès lors que le déplacement du bâtiment aurait en lui-même
pour effet de priver de fondement la mesure de classement de cet objet, pour
les motifs développés ci-après.
cc) Il résulte des avis des autorités spécialisées
exposés plus haut qu'une part importante du caractère de la villa tient à son
emplacement sur la parcelle et aux aménagements arborés qui l'entourent. Or,
dans leurs avis, ces autorités spécialisées indiquent qu'en cas de réalisation
du projet de construction prévu par les recourants, la position de la villa
dans la parcelle changerait fondamentalement par la suppression du jardin de l'entrée
(cour d'honneur) et du vaste jardin à la végétation centenaire (ancien verger)
à l'arrière, et que la villa se retrouverait prise dans un environnement
minéral, enserrée entre deux barres d'immeubles. Elles relèvent que la villa se
verrait dès lors atteinte dans sa substance par la disparition de son jardin,
son rapprochement de la rue au bord de laquelle se dresse un front d'immeubles
au gabarit disproportionné, ainsi que l'implantation d'une nouvelle construction,
clairement plus volumineuse et la coupant de son prolongement paysager. Elles précisent
encore que les gabarits des immeubles seraient disproportionnés et qu'ils
seraient trop proches de la villa, que les façades par terrasses successives du
nouvel immeuble projeté sont totalement étrangères aux règles en matière d'urbanisme
et inadéquates dans le quartier ainsi que dans le voisinage de la villa
protégée, et que le rapport aux immeubles de sept étages situés de l'autre côté
de la route de Saint-Cergue est encore plus défavorable.
Les recourants font valoir que le déplacement de la villa
ne lui ferait pas perdre son identité; la maison serait ainsi davantage visible
depuis la rue, tout en conservant un écrin de verdure appréciable. Du reste, son
nouvel emplacement ne serait nullement choquant par rapport à la conception
originelle de l'ensemble, avec une partie des bâtiments en bordure de route. En
revanche, un agrandissement de la villa mettrait à mal l'espace vert jouxtant
immédiatement ce bâtiment et porterait bien plus atteinte à son identité que
son déplacement et la construction d'un bâtiment voisin sur la parcelle.
Les avis de la DGIP-MS et du Conservateur cantonal
des monuments et sites mettent clairement en évidence les caractéristiques du
quartier, ce qui permet de mieux comprendre le contexte urbanistique,
architectural et historique. La description de la situation de la villa et du
parc arboré environnant est suffisamment précise et cohérente, compte tenu de
ce qui a aussi pu être observé lors de l'inspection locale par le tribunal de
céans, dont la composition comprend deux assesseures spécialisées; tout au plus
peut-on relever encore pour être complet que le tribunal a constaté que la bâtisse
était en mauvais état, que sa façade sud-ouest comportait des fissures, et que
la villa n'était pas habitable en l'état. Les explications au sujet des liens
existant entre la villa et son cadre environnant (en particulier les aménagements
arborés et les divers éléments composant le jardin) ainsi que des rapports avec
les autres bâtiments du quartier sont claires et convaincantes.
L'art. 46 LPNMS prévoit la protection des monuments qui
présentent un intérêt patrimonial, ainsi que les terrains contenant ces objets
et leurs abords. Selon la jurisprudence, il est admissible de considérer, au
regard des circonstances, qu'un bâtiment et le parc dans lequel il se trouve
forment une unité indissociable constituant un monument à part entière (TF
1C_104/2019 du 21 avril 2020 consid. 3.3; CDAP AC.2018.0115
et
0116 du 10 juillet 2020 consid. 2c/bb; AC.2020.0046 du 13 novembre 2020 consid.
4
). On relèvera en outre que la CFMH a édité en 2007 un guide de base intitulé
"
Principes pour la conservation du patrimoine culturel bâti en Suisse
",
qu'elle a complété en 2018 en publiant une série de documents thématiques. Ainsi,
dans le document "
Protection des abords des monuments
" (consultable
sur le site internet de l'Administration fédérale à l'adresse https://www.bak.admin.ch/bak/fr/home/baukultur/ekd/
grundsatzdokumente-leitsaetze.html), elle expose en introduction que "[t]
out
monument s'inscrit dans un espace avec lequel il interagit sur différents
plans. Le périmètre entourant un monument constitue par conséquent une partie
essentielle de celui-ci. Il est déterminant pour l'impact visuel et la
perception du monument; d'où l'attention particulière qu'il faut lui porter
".
Plus bas, elle précise que "[l]
e monument et ses abords forment une
unité spatiale et interagissent : l'espace entourant le monument fait partie
intégrante de celui-ci. La transformation des abords d'un monument ne doit en
rien affecter l'impression visuelle produite par celui-ci. Toute modification
inadaptée à la situation spécifique du monument perturbe le jeu d'interactions
complexe entre le monument et ses abords et amoindrit la valeur du monument
".
Dans le cas présent, les avis de la DGIP-MS et du Conservateur cantonal des
monuments et sites expliquent clairement les raisons pour lesquelles le nouvel
emplacement de la villa en bordure de route, mais également la construction du
nouveau bâtiment à proximité, changeraient radicalement le rapport de la villa
avec ses abords, en particulier avec les divers éléments composant le jardin. La
villa quitterait aussi sa position recherchée la mettant en valeur dans le site,
de même qu'elle perdrait son mode d'implantation en retrait de la rue, dont
elle est un des derniers témoins historiques dans le quartier. Par ailleurs, elle
ne s'accorderait pas avec le nouveau bâtiment projeté, en raison du volume imposant
et des façades en terrasses ‒ même travaillées et vertes ‒  présentés
par ce dernier.
Le dossier ne comprend pas d'avis contraire émis par
un organisme ou une personne spécialisés. Les recourants ne font qu'opposer
leur propre opinion. Ils n'ont pas produit de contre-rapport d'expert privé
avant que l'autorité intimée rende les décisions attaquées, ni ensuite dans le
cadre de la présente procédure de recours, alors qu'il leur était loisible de
le faire. Ils n'ont par ailleurs pas
adhéré à la proposition de l'autorité
intimée
d
'interpeller la CFMH pour rendre un avis sur la
mesure de classement litigieuse.
Par conséquent, le
tribunal ne voit pas de raison de s'écarter de l'appréciation des autorités spécialisées
en la matière. Il s'ensuit que la villa et le parc adjacent forment un ensemble
qui présente un intérêt patrimonial susceptible de justifier sa protection; or,
le déplacement de la villa et la nouvelle construction projetée, qui
modifieraient fondamentalement les lieux, seraient bien comparables à un cas de
démolition "classique" du bâtiment à protéger, contrairement à ce que
soutiennent les recourants, dans la mesure où cette action aurait pour effet de
porter atteinte à ce qui fait la valeur patrimoniale de cet ouvrage.
Les recourants soutiennent encore que la
préservation intégrale du jardin de la villa répondrait à un intérêt public
limité, puisque ce jardin n'est pas accessible au public. Or, le fait que le
jardin se situe sur une propriété privée qui n'est pas accessible au public ne
permet pas de conclure que la mesure aurait pour seul but de satisfaire un
cercle restreint de spécialistes; en réalité, la question est de savoir si le
classement apparaît légitime aux yeux du public ou d'une grande partie de la
population (
CDAP AC.2018.0115 et 0116 précité consid. 6d/bb
).
Tel est manifestement le cas au vu des qualités reconnues au parc arboré et à son
aménagement paysager original.
dd) Au vu de ce qui précède, il existe bel et bien
un intérêt public au classement de la villa et de l'intégralité du parc arboré tels
qu'ils existent sur la parcelle, en tant que ceux-ci constituent une unité
indissociable. Dans ces conditions, classer uniquement le bâtiment indépendamment
de son cadre n'aurait pas de sens et porterait atteinte à la substance même du
monument, soit à ce qui fait en grande partie sa valeur sur le plan du patrimoine.
La lecture historique, paysagère, architecturale et culturelle du monument et
son statut de témoin remarquable du passé en seraient irrémédiablement affectés.
L'autorité intimée indique d'ailleurs que, en cas de déplacement, la villa ne serait
ni classée ni porté à l'Inventaire, et que cela entraînerait de même une
révision de la note attribuée au recensement architectural.
ee) Les recourants reprochent à l'Etat d'agir de
manière tardive, en voulant protéger seulement maintenant un des derniers
bâtiments de la promotion immobilière restants après que les autres aient déjà
été démolis.
Les critiques des recourants s'avèrent toutefois dépourvues
de portée. En effet, d'une part, les autres bâtiments précédemment démolis
bénéficiaient d'une note moins élevée au recensement architectural (*3* au lieu
de *2*pour la villa des recourants), de sorte que l'intérêt à les protéger
apparaissait moindre. A l'inverse, l'inscription en 2015 de la villa des
recourants à l'Inventaire des monuments non classés constituait un signal reconnaissable
de son probable futur classement comme monument protégé. D'autre part, c'est la
demande de permis de construire déposée par les recourants eux-mêmes pour le
projet immobilier impliquant leur villa qui est directement à l'origine de la procédure
ayant abouti à la décision de classement prise par l'autorité intimée. On
notera du reste que les intéressés avaient précédemment été informés, par un
préavis rendu par le SIPaL le 3 novembre 2017, qu'une procédure de classement de
leur villa comme monument historique serait engagée en cas de dépôt d'une
demande formelle de permis de construire impliquant le déplacement de ce
bâtiment.
Quant à l'argument des recourants selon lequel ce
serait l'ensemble des bâtiments qui en ferait leur spécification à protéger, et
non pas un spécimen isolé, il est sans fondement, l'ensemble des villas ne
bénéficiant d'aucune note de site à l'Inventaire. Il n'est au demeurant pas insoutenable
de considérer que lorsque le nombre d'immeubles historiques de valeur se réduit,
l'intérêt à la conservation des immeubles restants prend de l'importance.
c) En définitive, il n'est pas contestable que le
site concerné dans sa globalité présente un intérêt public certain, suffisant pour
envisager une mesure de protection au sens de la LPNMS.
6.
Il reste dès lors à examiner si la mesure de protection envisagée au nom
de l'intérêt public à la préservation du patrimoine est conforme au principe de
la proportionnalité, ce que contestent les recourants. Selon eux, la décision
attaquée est mal fondée parce qu'elle "n'apprécie pas d'une façon correcte
l'intérêt au classement", d'une part, et qu'elle "sous-estime et fait
fi des autres intérêts publics et privés s'opposant au classement", d'autre
part.
a) Le principe de la proportionnalité exige qu'une
mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés ‒ règle
de l'aptitude ‒, que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure
moins incisive ‒ règle de la nécessité ‒, et qu'il existe un
rapport raisonnable entre le but visé et les intérêts publics ou privés
compromis ‒ règle de la proportionnalité au sens étroit ‒ (ATF 140
I 168 consid. 4.2.1; 135 I 233 consid. 3.1; TF 1C_104/2019 du 21 avril 2020
consid. 3.1.1).
En vertu de la règle de la nécessité,
une mesure de classement ne
s'impose que si les mesures prévues par les
plans et règlement d'affectation ou la clause d'esthétique ne permettent pas d'atteindre
les objectifs de protection et de conservation recherchés (CDAP AC.2016.0005 du
3 mai 2016 consid. 3d; AC.2013.0214 du 29 juillet 2014 consid. 3d). L'instrument
de la zone n'est par exemple pas adapté lorsque la mesure de protection, à côté
d'une obligation de s'abstenir – pouvant résulter d'un plan de zones classique
et du règlement qui l'accompagnent – nécessite d'imposer une obligation de
faire; notamment l'obligation d'entretenir le bâtiment protégé ou encore les
travaux de restauration à entreprendre pour assurer son développement ou sa
mise en valeur (AC.2020.0046 du 13 novembre 2020 consid. 5a/aa; AC.2016.0005
précité consid. 2c; AC.2007.0103, AC.2007.0107 du 4 novembre 2008 consid. 4b
confirmé par l'ATF 135 I 176 consid. 8).
Sous l'angle de la proportionnalité au
sens étroit, une mesure de protection des monuments est incompatible avec la
Constitution si elle produit des effets insupportables pour le propriétaire ou
ne lui assure pas un rendement acceptable (TF 1C_72/2017 du 14 septembre 2017
consid. 7.1). Savoir ce qu'il en est dépend notamment de l'appréciation des
conséquences financières de la mesure critiquée; il incombe à l'autorité d'établir
les faits de telle manière qu'apparaissent clairement toutes les conséquences
de la mesure, des points de vue de l'utilisation future du bâtiment et des
possibilités de rendement pour son propriétaire (ATF 126 I 219 consid. 6c
i.
f.
et consid. 6h; TF
1C_72/2017 précité consid. 7.1;
1C_52/2016 du 7 septembre 2016 consid. 3.2). La seule diminution des
expectatives de rendement que pourrait entraîner une mesure de protection n'est
en elle-même pas suffisante à exclure la mise en œuvre de la mesure, l'intérêt
privé à une utilisation financière optimale de l'immeuble devant en principe
céder le pas devant l'intérêt public lié à la protection des monuments et sites
bâtis (ATF 126 I 219 consid. 2c; 120 Ia 270 consid. 6c; TF 1C_72/2017 précité
consid. 7.4). En cas de classement, la possibilité d'obtenir un rendement des
bâtiments existants et de densifier les parcelles en cause, cas échéant
partiellement seulement, entrent également en ligne de compte pour juger de la
proportionnalité de la mesure (TF 1C_104/2019 du 21 avril 2020 consid. 3.2 et
consid. 3.3.3; 1C_545/2014 du 22 mai 2015 consid. 5.5). Quant à l'intérêt
public à la densification, il peut arriver qu'il entre en conflit avec l'intérêt
public à la protection du patrimoine. L'un ne l'emportant pas nécessairement
sur l'autre, il convient de les prendre en considération dans la pesée des
intérêts en présence (p. ex. CDAP AC.2016.0126 du 13 avril 2017 consid. 7), étant
rappelé que l'objectif de densification ne doit pas être appliqué aveuglément (AC.2013.0420
du 31 juillet 2014 consid. 5b). Selon les circonstances, l'interdiction de
densifier peut ainsi concerner un bien-fonds colloqué en zone de forte densité
(
AC.2020.0046 du 13 novembre 2020 consid. 5a/bb;
AC.2015.0135
du 22 mars 2016 consid. 4).
b) aa) En l'occurrence, du point de vue de la règle
de la nécessité, il n'est pas contesté que
ni le règlement
communal de Nyon (en particulier la clause d'esthétique – intérêt général
prévue à l'art. 77 RPE), ni les autres mesures de protection générale prévues
par la législation cantonale ne sont à eux seuls suffisants pour refuser l’autorisation
de réaliser des travaux portant atteinte aux biens immobiliers protégés. A cet
égard, on relèvera ainsi que, dans
un préavis du 2 septembre 2019, la
Municipalité de Nyon a exprimé en substance l'opinion que le projet de construction
mis à l'enquête publique par les recourants pourrait être considéré comme
respectant le recensement architectural
. En outre, il ressort du
document
de synthèse CAMAC du 30 août 2019 que, hormis la DGIP-MS, toutes les autres
instances cantonales consultées auraient délivré les autorisations spéciales
respectives requises.
Dans ces conditions, l'appréciation de l'autorité
intimée consistant à considérer que seul le classement des objets concernés est
apte à atteindre le but de protection nécessaire à garantir leur préservation, pour
une durée illimitée (cf. art. 27 et 54 LPNMS) et quels que soient les
propriétaires ou les circonstances, n'apparaît pas critiquable.
bb)
Sous l'angle de la proportionnalité
au sens étroit, les recourants soutiennent que la décision de classement attaquée
"sacrifierait complètement" leurs intérêts privés, dès lors qu'elle
rendrait impossible de trouver une solution permettant de rénover la villa et
de valoriser leur fonds; en revanche, grâce au projet de construction qu'ils
proposent, l'avenir de la villa serait assuré.
S'agissant
plus particulièrement de la transformation et de la rénovation de la villa, les
recourants ont produit une estimation financière chiffrant le coût des travaux à
un montant total de 2'882'100 francs (pièce n° 2). Lors de l'audience du 7 mai
2021, ils ont indiqué qu'ils estimaient les coûts totaux de rénovation du
bâtiment, sans son déplacement, à environ deux millions de francs.
Les propriétaires recourants peuvent
certes se prévaloir d'un intérêt privé à la valorisation de leur parcelle.
Néanmoins, conformément à la jurisprudence rappelée au consid. 6a ci-dessus, l'intérêt
privé à une utilisation financière optimale d'un immeuble doit en principe
céder le pas devant l'intérêt public lié à la protection des monuments et des
sites.
Dans la décision attaquée levant les oppositions au classement de
la villa des recourants, l'autorité intimée relève que la mesure de classement n'exclut
pas toute possibilité de construction : un agrandissement mesuré de la villa,
respectivement la construction d'un nouveau bâtiment plus modeste à ses côtés, sont
ainsi envisageables; l'autorité précise à cet égard que, du point de vue des impératifs
liés à la préservation du patrimoine, un projet serait adapté au site s'il n'entrait
pas en contradiction avec la valeur historique ou patrimoniale du bâtiment et
de son environnement. Les recourants soutiennent que les alternatives évoquées
par l'autorité intimée ne seraient ni possibles ni réalistes; ils relèvent ainsi
qu'un agrandissement de la villa n'offrirait pas autant de surfaces de plancher
que la construction d'un nouveau bâtiment voisin, étant rappelé que, selon eux,
plus de 2'000 m² de surface brute de plancher habitable pourraient être ajoutés
sur leur parcelle en vertu des règles de constructibilité applicables. Entendus
dans le cadre de l'audience du 7 mai 2021, les représentants de l'autorité
intimée ont confirmé que cette dernière ne serait pas opposée à une extension
modérée de la villa existante, notamment du côté de la verrière, ce qui impliquerait
le maintien des éléments de végétation représentatifs; ils ont ajouté qu'un second
bâtiment indépendant ne serait en revanche envisageable qu'en lien avec le bâtiment
principal. Cela étant,
si la perspective de valorisation de la
parcelle des recourants apparaît certes moindre en cas de classement, elle n'est
toutefois pas inexistante. La villa pourra quant à elle continuer à être utilisée
conformément à sa destination par ses actuels ou futurs propriétaires ou par d'éventuels
locataires, après avoir fait l'objet, cas échéant, de réparations ou
rénovations, si bien qu'il y a lieu de constater que la mesure de classement ne
prive pas les propriétaires recourants de tout avantage financier (ATF 135 I 176
consid. 8.2 et CDAP AC.2016.0246 du 7 août 2019 consid. 2e). Nonobstant ce qui
précède, les recourants
font valoir que
l'autorité
intimée,
malgré la position qu'elle exprime, finirait
tout de même par rejeter tout projet concret en le "
trait
[ant]
de
verrue faisant perdre son identité au bâtiment
". Outre le fait que
cette affirmation n'est étayée d'aucune façon par les recourants, le tribunal
de céans ne voit au demeurant pas de raison de mettre en doute les déclarations
de l'autorité intimée. Ainsi, les recourants n'établissent pas que la mesure de
protection litigieuse les empêcherait d'obtenir un rendement suffisant de leur
propriété immobilière, ni qu'elle ne leur permettrait pas de disposer des fonds
nécessaires pour rénover leur villa.
A cet égard, il y a lieu de relever que
l'obligation du propriétaire d'entretenir un monument historique classé, selon
l'art. 55 LPNMS, découle de l'intérêt public à la conservation de l'objet et
que, même si l'entretien se révèle en définitive coûteux, cela ne saurait être
un argument pour s'opposer au classement, lorsqu'il est justifié. La loi tient
toutefois compte du principe de la proportionnalité puisqu'elle prévoit une participation
de l'Etat à l'entretien et la restauration des monuments historiques classés
(art. 56 LPNMS; CDAP AC.2018.0115 et 0116 du 10 juillet 2020 consid. 7c/bb;
AC.2016.0246 précité consid. 2e). Le classement du
bâtiment en cause
ouvrira ainsi la voie à des subventions et sera donc potentiellement favorable
aux propriétaires recourants à cet égard. En l'occurrence, lors de l'audience
du 7 mai 2021,
les représentants de l'autorité intimée ont précisé que l'Etat
pourrait financer jusqu'à la moitié l'étude des spécialistes sur les éléments
patrimoniaux de l'objet classé, ainsi que prendre à sa charge 20% des coûts des
travaux portant sur ces éléments patrimoniaux.
cc) Les recourants invoquent également
l'intérêt public à la densification comme élément à prendre en compte dans la
pesée des intérêts. Ils font valoir que le projet de construction qu'ils souhaitent
réaliser sur leur parcelle permet "de densifier un emplacement central,
proche des transports publics et des commodités".
Si le but principal de la révision du 15 juin 2012
de la LAT et de ses instruments de mise en œuvre était certes de favoriser la densification
et le développement de l'urbanisation à l'intérieur du milieu bâti afin de freiner
le mitage du territoire, l'art. 8a al. 1 let. c LAT précise cependant que la
densification du milieu bâti doit être de qualité, ce qui implique de préserver
l'identité historique des sites et la valeur patrimoniale et architecturale des
objets et quartiers, ainsi que de leurs environnements (Aurélien Wiedler, La
protection du patrimoine bâti, thèse Lausanne 2019, p. 94).
En l'occurrence, il ressort des
éléments au dossier que la parcelle des recourants est située à proximité du
centre de la ville de Nyon et d'une gare CFF. Elle fait partie d'un quartier
qui a connu un développement urbain prononcé, notamment au cours des dernières
décennies. Elle est
colloquée en zone à bâtir sur la plus grande partie
de sa surface
, comme les parcelles alentours, lesquelles
supportent
pour la plupart une barre d'immeubles d'habitation ou une série d'immeubles d'habitation
mitoyens. On observera cependant qu'une zone de verdure le long du cours d'eau
"
Le Cossy
" a été préservée à l'ouest sur toutes ces parcelles.
En outre, comme il a été relevé plus haut au consid. 5b/bb, il demeure encore à
proximité sur une parcelle au nord un autre bâtiment d'habitation, créé à la
même époque dans le cadre de la même promotion immobilière, comparable à la
villa des recourants par ses dimensions, son orientation et son positionnement sur
sa parcelle.
Les recourants fondent l'intérêt à la
densification de leur parcelle essentiellement sur l'emplacement de celle-ci
par rapport aux transports publics et aux "commodités" du
centre-ville. Or, ainsi exprimé de manière très générale, cet intérêt demeure trop
limité, au regard de l'exigence d'une densification de qualité prévue par la
loi, pour l'emporter sur l'intérêt concrètement établi dans le cas particulier à
préserver la valeur historique et architecturale de la villa dans son environnement
d'époque. En effet, le maintien en l'état de la villa et de son parc arboré fait
également sens en considération de l'intégration de ces objets dans l'environnement
du quartier, compte tenu de l'îlot de verdure qu'ils constituent en relation
avec la zone de verdure s'étendant à l'ouest, d'une part, ainsi que de leur
rapport avec l'autre villa susmentionnée, d'autre part. Au demeurant, l'intérêt
public à la densification ne sera pas totalement compromis par le classement puisque,
comme déjà mentionné, un agrandissement mesuré de la villa des recourants est
envisageable. Ainsi, même en combinaison avec les intérêts privés des recourants,
l'intérêt public à la densification ne saurait primer sur l'intérêt public à la
protection du patrimoine.
dd) Tout bien considéré, si les
intérêts privés et public en cause ne sont pas négligeables, ils doivent
néanmoins céder le pas à l'intérêt public à classer et sauvegarder la villa
ECA 1054 et la parcelle n° 691 de
la commune de Nyon
.
c) Le grief de violation du principe
de proportionnalité tombe ainsi à faux.
7.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation
des décisions attaquées.
Les recourants, qui succombent, supportent solidairement
les frais de justice, arrêtés à 3'000 francs (art. 49 al. 1, 51 al. 2, 91 et 99
LPA-VD; art. 4 al. 1 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et
des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Il n'y a pas lieu
d'allouer de dépens, l'autorité intimée et la Commune ayant procédé sans l'assistance
d'un mandataire professionnel (art. 55 al. 1
a contrario
, 91 et 99
LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les décisions du Département des finances et des relations extérieures du
11 juin 2020 sont confirmées.
III.
Un émolument de justice de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge des recourants A.________, B.________ et C.________ Sàrl, solidairement
entre eux.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 15 mars 2022
Le président:                                                                                            Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis
d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),
le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire
de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent
exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.