vd_omni · AC.2017.0003 · 2017-12-14 · fr

A.________/Municipalité de Chexbres, B.________ | Recours contre une décision levant l'opposition de l'association recourante et délivrant le permis de construire relatif à la construction de quatre villas avec deux logements chacune sur deux parcelles sises dans le périmètre du plan de protection de Lavaux.- Projet conforme à l'affectation de la zone selon le plan général d'affectation. La validité du classement en zone de villas des deux parcelles litigieuses n'est pas remise en question par la dernière révision de la LLavaux. La municipalité pouvait donc, sans abuser du pouvoir d'appréciation dont elle dispose dans ce domaine, ne pas appliquer l'art. 77 LATC et délivrer le permis de construire pour un projet conforme à la planification en vigueur (consid. 2).- Hauteur des bâtiments réglementaire (consid. 3). - Grief relatif au non respect de la limite des constructions fixée à l'art. 37 LRou irrecevable. L'association recourante ne prétend pas que les constructions souterraines ne respecteraient pas la réglementation communale applicable dans la zone de villas. Pour le surplus, elle n'a pas qualité pour se plaindre que ces constructions ne respectent pas la limite des constructions fixée à l'art. 37 al. 1 LRou (consid. 4).Rejet du recours dans la mesure où il est recevable.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 14.12.2017 AC.2017.0003

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TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 14 décembre 2017
Composition
M. André Jomini, président; M. Jacques Haymoz et
M. Gilles Grosjean Giraud, assesseurs; Mme Cécile Favre, greffière.
Recourante
A.________
à ********
représentée par Me Laurent FISCHER, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Chexbres,
représentée
par Me Philippe VOGEL, avocat à Vevey,
Constructrice
B.________
à ********
représentée par Me Alain
THEVENAZ, avocat à Lausanne,
Objet
permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
Chexbres du 16 novembre 2016 levant son opposition et délivrant le permis de
construire relatif à la construction de quatre villas avec deux logements
chacune, sur les parcelles n° 558 et n° 559, promises-vendues à B.________
(CAMAC n° 160175)
Vu les faits suivants:
A.
La C.________ est propriétaire, sur son territoire, des parcelles
adjacentes n° 558 (surface totale: 2'338 m
2
) et n° 559 (surface
totale: 2'789 m
2
). Elle a conclu avec B.________ une promesse de
vente portant sur ces deux biens-fonds. L'intéressée est déjà propriétaire des
parcelles directement voisines au nord.
B.
Les parcelles n° 558 et n° 559 sont actuellement plantées en vigne, dans
un terrain en pente (terrasses) desservi par le Chemin ********. Ce chemin
longe la limite sud des deux parcelles et il se termine, sous la parcelle n°
559, en place de rebroussement. Les parcelles précitées sont classées dans la
zone de villas du plan des zones communal, approuvé par le Conseil d'Etat le 24
février 1984. Selon le règlement communal sur le plan d'extension et la police
des constructions des 24 février 1984/15 janvier 1993 (RPE), cette zone est
destinée à la construction de villas comptant au maximum deux appartements
accolés ou superposés dont les communs pourront être distincts ou groupés (art.
12 al. 1 RPE); la construction de deux bâtiments contigus peut également être
autorisée, s'ils sont édifiés simultanément (art. 12 al. 2 RPE). La dimension
des villas est notamment réglée par les 16 et 17 RPE; le nombre de niveaux
habitables est limité à deux, soit un rez-de-chaussée et des combles habitables
(art. 16 al. 1 RPE).
Les parcelles n° 558 et n° 559 sont par ailleurs
incluses dans le périmètre du plan de protection de Lavaux, régi par la loi du
12 février 1979 sur le plan de protection de Lavaux (LLavaux; RSV 701.43; cf.
art. 2 LLavaux). Elles sont classées dans le territoire d'agglomération II de
ce plan (art. 14, art. 21 ss LLavaux).
C.
B.________ a déposé le 30 juillet 2013 une demande de permis de
construire pour un projet de quatre villas, de deux logements chacune, à
édifier sur les parcelles n° 558 et n° 559. Le projet a été mis à l'enquête
publique en septembre 2013 et l'A.________ a formé opposition, en critiquant
notamment le nombre de niveaux des bâtiments, chacune des villas présentant,
selon elle, en tout cas trois niveaux hors sol (dénommés rez, combles et
surcombles).
La municipalité a délivré le permis de construire
requis le 11 décembre 2013, et elle a rejeté l'opposition de A.________.
Celle-ci
a recouru contre cette décision
devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) en
concluant à l'annulation du permis de construire. La recourante se plaignait de
la violation de plusieurs règles du droit des constructions, à propos de la
dimension des constructions autorisées en zone de villas (nombre de niveaux,
altitude des niveaux, hauteur à la corniche et au faîte, dimensions des
lucarnes), de l'implantation du parking souterrain et de l'esthétique des
bâtiments; elle critiquait par ailleurs l'augmentation du trafic qui
découlerait de la création des logements.
Par arrêt du 17 avril 2014 (AC.2014.0007), la CDAP a
admis le recours et annulé la décision municipale du 11 décembre 2013. Elle a
admis le grief relatif au non-respect de la hauteur réglementaire, le projet
comportant plus de deux niveaux habitables (consid. 2). Elle n'a pas examiné
les autres griefs soulevés par la recourante.
D.
Le 18 décembre 2015, B.________ a déposé auprès de la municipalité un
nouveau projet de construction de quatre villas, de deux logements chacune, sur
les parcelles n° 558 et n° 559, avec des parkings souterrains pour un total de
19 places, et la création de trois places extérieures. Selon les plans
d'architecte du 17 décembre 2015, les villas projetées comprennent deux niveaux
habitables (rez-de-chaussée et combles).
La demande de permis de construire a été mise à l'enquête
publique du 16 janvier au 14 février 2016 (dimanche).
A.________ a formé opposition le 15 février 2016.
Elle critiquait l'accès aux parcelles par le Chemin ******** qu'elle estimait
insuffisant, compte tenu du nombre de places projetées; elle critiquait
également l'altitude du niveau du rez-de-chaussée, au regard de l'art. 17 al. 1
RPE. Elle faisait en outre grief à la municipalité de ne pas avoir appliqué
l'art. 77 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les
constructions (LATC; RSV 700.11), qui règle l'effet anticipé d'un projet de
plan, pour refuser le permis de construire. Selon elle, à la suite de la
révision de la LAT (loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du
territoire [LAT; RS 700], entrée en vigueur le 1
er
mai 2014) et de
la modification du plan directeur cantonal en cours, la commune devrait réduire
sa zone à bâtir (cf. art 15 al. 2 LAT) et les parcelles litigieuses devraient
être dézonées en priorité.
Le projet a été soumis à la Commission consultative
de Lavaux qui a émis un préavis favorable (préavis 10/2016 du 25 février 2016).
E.
Le 16 novembre 2016, la municipalité a rejeté l'opposition de A.________
et elle a délivré le permis de construire requis (n° 127/2015). Elle estimait
en substance que l'accès aux parcelles n° 558 et n° 559, par le Chemin ********,
était suffisant pour accueillir le trafic supplémentaire généré par les 22
places de parc prévues par le projet, tout en précisant que ce chemin avait été
dimensionné en tenant compte de toutes les parcelles colloquées en zone de
villas, y compris les parcelles n° 558 et n° 559. Selon elle, l'altitude du
niveau du rez-de-chaussée avait été calculée correctement depuis le niveau du
plancher (cf. art. 17 RPE). Elle indiquait par ailleurs qu'elle n'entendait pas
faire application de l'art. 77 LATC, en précisant que dans le cadre de la
planification future les parcelles litigieuses devraient être maintenues dans
la zone à bâtir.
F.
Par acte du 3 janvier 2017, A.________ recourt contre la décision
municipale du 16 novembre 2016 devant la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal (CDAP) en concluant à la réforme de la décision en ce sens
que le permis de construire sollicité est refusé. A titre subsidiaire, elle
conclut à l'annulation de la décision et au renvoi du dossier de mise à
l'enquête à l'autorité communale pour nouvelle décision dans le sens des
considérants. La recourante reprend en substance les griefs développés dans son
opposition. Elle met en doute par ailleurs le fait que les dimensions des
lucarnes soient réglementaires.
La recourante requiert plusieurs mesures
d'instruction, dont la tenue d'une inspection locale. Elle demande en outre que
le Service du développement territorial (SDT) soit interpellé sur l'opportunité
de prévoir une zone réservée incluant les parcelles n° 558 et n° 559, en vue du
redimensionnement de la zone à bâtir de la commune de Chexbres et qu'il se
détermine sur l'ampleur de cette réduction au regard des modifications de la
LLavaux entrées en vigueur le 1
er
septembre 2014.
Dans sa réponse du 9 février 2017, la municipalité
conclut au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Elle
expose notamment que les parcelles concernées sont situées dans une zone à
bâtir, qui est pour l'essentiel bâtie, et qu'elles sont proches du centre de la
localité. Elle relève que le projet correspond à 20 habitants supplémentaires
et qu'il n'épuise pas le nombre d'habitants supplémentaires admis "hors
centre" de la localité selon les critères de développement du plan
directeur cantonal, d'après les calculs de l'aménagiste mandaté par la commune,
le bureau D.________.  Selon un document établi le 6 février 2017 par ce
bureau, qui se réfère à la "dernière version de la mesure A11 du plan
directeur cantonal (édition du 29.10.2016)" (c'est-à-dire la 4
ème
adaptation du plan directeur cantonal, qui sera adoptée par le Grand Conseil le
20 juin 2017 et soumise au Conseil fédéral pour approbation), les terrains
constructibles "hors centre", qui comptaient 167 habitants fin 2014,
pourraient accueillir 28 habitants supplémentaires jusqu'en 2036. Le bureau D.________
retient qu'avec le projet litigieux, la plus grande partie de la croissance
autorisée jusqu'en 2036 serait utilisée, et qu'un redimensionnement des
secteurs "hors centre" devra être traité dans le cadre du plan
général d'affectation en cours de révision.
La constructrice a répondu le 28 avril 2017 en
concluant au rejet du recours.
La recourante a répliqué le 20 juin 2017, sans
modifier ses conclusions.
G.
Le 26 septembre 2017, la recourante a signalé la parution du rapport
final de l'étude de base "paysage et nature", document établi dans le
cadre de l'élaboration du plan d'affectation cantonal (PAC) Lavaux. Elle a par
ailleurs fait valoir que les parcelles litigieuses se trouvaient dans un
territoire d'intérêt biologique supérieur (TIBS) figurant sur des cartes du
réseau écologique du canton.
H.
Une inspection locale a eu lieu le 23 novembre 2017, en présence des
parties. Un procès-verbal de cette mesure d'instruction a été établi.
Considérant en droit:
1.
La voie du recours de droit administratif, au sens des art. 92 ss de la
loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36),
est ouverte contre la décision d'une municipalité qui octroie un permis de
construire  en levant les oppositions.
L'association recourante se prévaut d'un droit de
recours fondé sur l'art. 52a de la Constitution cantonale (Cst-VD;
RSV 101.01). Cette disposition prévoit que "la région de Lavaux, de la
Lutrive à Corsier, est déclarée site protégé" (art. 52a al. 1 Cst-VD). Le
périmètre du plan de protection est défini précisément par la loi sur le plan
de protection de Lavaux et les deux parcelles concernées sont incluses dans ce
périmètre (territoire d'agglomération II; cf. art. 2, 14 et 21 ss LLavaux). Aux
termes de l'art. 52a al. 2 Cst-VD, toute atteinte à la protection de la région
de Lavaux "peut être attaquée sur le plan administratif ou judiciaire par
ceux qui sont lésés et par les associations de protection de la nature et celles
de la protection du patrimoine". Selon la jurisprudence cantonale, A.________
est une association de protection de la nature ou du patrimoine qui peut se
prévaloir du droit de recours prévu par cette disposition de la Constitution
cantonale, y compris pour saisir le Tribunal cantonal d'un recours de droit
administratif contre une décision d'une municipalité au sujet d'un permis de
construire dans le périmètre protégé. Une norme spéciale du droit cantonal
autorisant A.________ à recourir, sa qualité pour agir est fondée sur l'art. 75
let. b LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD) et non pas sur l'art. 75 let. a
LPA-VD. A l'évidence, la recourante n'a pas elle-même un intérêt personnel
digne de protection à l'annulation de la décision attaquée, à l'instar d'un
propriétaire voisin, et ce n'est pas une association constituée par des voisins
directs dans le but de préserver ce quartier de Chexbres. La recourante ne se
prévaut du reste que du droit de recours conféré par l'art. 52a al. 2 Cst-VD.
Dans ce cadre, A.________ peut se plaindre d'une
violation des normes définissant la protection de la région de Lavaux ainsi que
des normes des règlements communaux de police des constructions qui
concrétisent la LLavaux (cf. AC.2012.0304 du 10 décembre 2013 consid. 1). En
font notamment partie les règles sur la hauteur des constructions, décisives
pour leur impact visuel. Dans les territoires d'agglomération I et II du plan
de protection, la LLavaux fixe du reste des principes à ce sujet (art. 20 let.
b, art. 21 let. d LLavaux); la traduction de ces principes dans les règlements
communaux, en fonction des caractéristiques des zones concernées, a précisément
pour effet de concrétiser les objectifs de protection du site.
Le présent recours a par ailleurs été déposé dans le
délai légal (art. 95 LPA-VD) et il respecte les exigences formelles de l'art.
79 LPA-VD (par renvoi de l'art.
99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
La recourante soutient que la municipalité aurait dû refuser le permis
de construire parce que, depuis des révisions récentes, la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire (LAT) et la loi sur le plan de protection de Lavaux
(LLavaux) imposeraient une réduction de la zone à bâtir de la commune,
singulièrement dans le secteur où se trouvent les parcelles n° 558 et n° 559.
Selon la recourante, ces deux parcelles devraient être dézonées en priorité.
Elle laisse aussi entendre qu'avant le dézonage proprement dit, une zone
réservée aurait pu être envisagée, par la commune ou par le Département du
territoire et de l'environnement, et qu'il fallait refuser le permis de
construire pour ne pas compromettre cette mesure d'aménagement.
a) En l'occurrence, les parcelles n° 558 et n° 559
sont classées dans la zone de villas du plan général d'affectation de 1984, qui
a donc été adopté après l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire (LAT), le 1
er
janvier 1980. Cette zone
se situe dans le prolongement du village de Chexbres, en direction de l'Est.
Elle dispose des voies d'accès adaptées: elle est principalement desservie,
depuis le village de Chexbres, par la route de ********, et s'agissant des
parcelles litigieuses par une route communale (chemin ********). Elle est
équipée (cf. art. 19 LAT) et les parcelles colloquées dans cette zone sont pour
la plupart construites. Il ne s'agit pas d'une petite zone à bâtir isolée et
insérée dans le territoire agricole ou viticole (comme dans l'affaire traitée
dans l'arrêt du Tribunal fédéral 2C_176/2016 du 10 mai 2017), mais bien d'un
secteur du territoire bâti de Chexbres, lequel ne se limite pas au périmètre du
centre de la localité.
b) Lorsqu'un plan d'affectation en vigueur a été
établi sous l'empire de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (à
partir du 1
er
janvier 1980), afin de mettre en œuvre les objectifs
et principes de cette législation, il bénéficie d'une présomption de validité
(cf. ATF 120 Ia 227 consid. 2c; 118 Ib 38 consid. 4a). Dans cette loi, la zone
à bâtir est définie à l'art. 15 LAT et une nouvelle teneur de cette disposition
est en vigueur depuis le 1
er
mai 2014. Elle prévoit en particulier
que "les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent
aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes" (al. 1) et que
"les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites" (al. 2).
Les règles du droit fédéral de l'aménagement du
territoire n'imposent pas un refus des permis de construire tant que le
redimensionnement n'est pas réalisé. Le nouvel art. 15 al. 2 LAT ne contient
pas d'interdiction de construire immédiatement applicable pour les communes
concernées. Cette révision de la loi fédérale ne remet
a priori
pas en
cause le droit des propriétaires d'obtenir un permis de construire pour un
projet conforme à un plan d'affectation en vigueur. Il n'y a pas lieu de
considérer que l'entrée en vigueur de la novelle du 15 juin 2012 constitue à
elle seule, pour les communes dont la zone à bâtir est surdimensionnée, une
modification sensible des circonstances au sens des art. 21 al. 2 LAT et 63
LATC (cf. AC.2016.0305 du 3 août 2017 consid. 2c/cc et les arrêts cités). En
d'autres termes, même si la révision de la LAT du 15 juin 2012 a pour finalité
de mettre un frein au mitage du territoire, notamment par la réduction des
zones à bâtir surdimensionnées, ce but doit en principe être atteint par des
mesures de planification, d'abord par l'adaptation des plans directeurs
cantonaux aux prescriptions fédérales, dans le délai de cinq ans à compter de
l'entrée en vigueur de la révision (art. 38a al. 1 LAT; cf. TF 1C_387/2016 du 1
er
mai 2017 consid. 4.4; 1C_461/2015 du 9 décembre 2015 consid. 4.2). Jusqu'à
l'approbation de cette adaptation par le Conseil fédéral, les dispositions
transitoires interdisent l'augmentation de la surface totale des zones à bâtir
légalisées dans le canton concerné (cf. art. 38a al. 2 LAT); dans l'intervalle,
elles ne prohibent en revanche pas la mise en œuvre d'une planification
conforme à la LAT (TF 1C_341/2015 du 9 décembre 2015 consid. 5.2) et le droit
des propriétaires d'obtenir un permis de construire pour un projet respectant
le plan d'affectation actuel n'est en principe pas compromis (AC.2017.011 du 14
août 2017 consid.1b; AC.2016.0305 du 3 août 2017 consid. 2c/cc; AC.2014.0364 du
21 juin 2016 consid. 5b; AC.2014.0314 du 4 septembre 2015 consid. 10d;
AC.2014.0389 du 15 décembre 2015 consid. 1b et AC.2014.0013 du 2 novembre 2015
consid. 3d). Ainsi, la municipalité pouvait considérer que la réglementation de
la zone de villas était toujours applicable.
c) En réalité, d'après son argumentation, la
recourante fait plutôt grief à la municipalité de ne pas avoir appliqué des
mesures conservatoires pour éviter de compromettre une révision future du plan
d'affectation communal. Elle se réfère en effet à l'art. 77 LATC, qui confère à
certaines conditions un "effet anticipé négatif" à un projet de plan
d'affectation. Cette disposition a la teneur suivante:
Art. 77   Plans et règlements en
voie d'élaboration
1
Le permis de
construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de
construction, bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements,
compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un
plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais
non encore soumis à l'enquête publique. Dans les mêmes conditions, le
département peut s'opposer à la délivrance du permis de construire par la
municipalité lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une zone réservée sont
envisagés. La décision du département lie l'autorité communale.
2
L'autorité élaborant
le plan ou le règlement est tenue de mettre à l'enquête publique son projet
dans le délai de huit mois à partir de la communication par la municipalité de
la décision du refus de permis, dont un double est remis au département.
3
Le projet doit être
adopté par l'autorité compétente dans les six mois dès le dernier jour de
l'enquête publique.
4
Le département,
d'office ou sur requête de la municipalité, peut prolonger les délais fixés aux
alinéas 2 et 3 de six mois au plus chacun. Le Conseil d'Etat dispose de la même
faculté lorsqu'il s'agit d'un plan ou d'un règlement cantonal.
5
Lorsque les délais
fixés ci-dessus n'ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande
de permis de construire. La municipalité doit statuer dans les trente jours,
après avoir consulté le département.
Il résulte de la jurisprudence que l'art. 77 LATC,
instituant en quelque sorte des mesures provisionnelles pouvant être prises
dans le cadre d'une procédure de planification, peut être appliqué en lien avec
l'instauration d'une zone réservée au sens de l'art. 27 LAT (cf. aussi art. 46
LATC; arrêts CDAP AC.2015.0326 du 7 juin 2016 consid. 3; AC.1995.0202 du 23
février 1996, publié in RDAF 1996 p. 476; TF 1C_241/2016 du 21 avril 2017
consid. 4). L'art. 77 LATC confère à la municipalité une simple faculté.
Un refus fondé sur l'art. 77 LATC doit permettre d'empêcher la réalisation d'un
projet conforme à une réglementation devenue inadaptée et qui compromettrait la
révision de cette dernière. L'application de l'art. 77 LATC suppose que
l'intention de réviser la réglementation en vigueur ait fait l'objet d'un début
de concrétisation, au moins sous la forme d'études préliminaires. La révision
doit de surcroît répondre à un réel besoin de planification (arrêts TF
1C_696/2013 du 31 janvier 2014 consid. 2.2; 1C_22/2012 du 30 août 2012 consid.
7). Compte tenu des concepts juridiques largement indéterminés utilisés par
l'art. 77 LATC, la municipalité qui applique cette disposition jouit d'une
grande latitude de jugement (AC.2016.0305 du 3 août 2017 consid. 2 et les
références).
d) En l'occurrence, il ressort de la réponse de la
municipalité que les autorités communales n'envisagent pas de sortir les
parcelles litigieuses de la zone à bâtir, et qu'elles n'ont pas non plus étudié
l'éventualité de créer une zone réservée dans ce secteur de la zone de villas.
La municipalité a par ailleurs expliqué que le Service du développement
territorial (SDT) avait renoncé à intervenir, parce que la procédure
d'autorisation avait déjà été engagée avant la modification de la LAT en mai
2014 (s'agissant du premier projet de construction de villas sur ces
parcelles). L'autorité cantonale de planification n'a en effet pas envisagé
d'adopter un plan cantonal instituant une zone réservée; c'est pourquoi le SDT
ne s'est pas opposé à la délivrance du permis de construire sur la base de
l'art. 77 al.1, 2
e
phrase LATC. Dans la présente procédure de
recours, il suffit de prendre acte de cette position du SDT et il n'y a pas
lieu d'interpeller ce service au sujet de l'évolution prévisible des mesures
d'aménagement du territoire à Chexbres, ni à propos de la réglementation
actuellement applicable aux parcelles litigieuses.
On ne voit pas en quoi la municipalité aurait mal
apprécié la situation, en retenant que le régime juridique découlant du plan
d'affectation en vigueur était applicable sans réserve, parce qu'il n'y avait
pas, au niveau communal, de projet de révision de ce régime nécessitant des
mesures conservatoires (zone réservée, effet anticipé négatif).
e) La recourante fait également valoir que les
communes de la région de Lavaux devront procéder à une réduction des zones à
bâtir en raison de la modification de la LLavaux du 21 janvier 2014, entrée en
vigueur le 1
er
septembre 2014, et que les parcelles concernées
devraient être dézonées en priorité.
L'art. 4 LLavaux, dans sa teneur en vigueur dès le 1
er
septembre 2014, dispose qu'un plan d’affectation cantonal est élaboré pour le
territoire compris à l’intérieur du périmètre de protection défini par la carte
annexée, à l’exception des secteurs déjà colloqués dans une zone à bâtir
légalisée qui seront régis par des plans d’affectation communaux (al. 2). Dans
les limites de cette loi et du plan d’affectation cantonal, les communes demeurent
compétentes pour adopter des plans et règlements d’affectation (al. 3).  Le
statut juridique de la propriété est régi par le plan d’affectation cantonal et
les plans et règlements d’affectation communaux auxquels il renvoie (al. 4).
Les dispositions transitoires de la loi du 21
janvier 2014 (chapitre VII de la LLavaux) prévoient ce qui suit :
Art. 2
1 Le Plan d’affectation cantonal
et l’adaptation des plans d’affectation communaux auxquels il renvoie doivent
être mis à l’enquête publique dans un délai de 5 ans à compter de l’entrée en
vigueur de la présente loi.
2 Les plans mentionnés à l’alinéa
1er doivent être adoptés dans un délai de 2 ans dès la date de clôture de
l’enquête publique.
3 Pendant le délai prévu à
l’alinéa 1er, les municipalités des communes concernées peuvent refuser des
permis de construire qui seraient contraires aux plans d’affectation mentionnés
à l’alinéa 1er, alors même que ceux-ci ne sont pas encore soumis à l’enquête
publique. Lors de la délivrance de permis de construire, elles prennent en
compte prioritairement la préservation du site défini par le périmètre du plan
de protection de Lavaux et le plan directeur cantonal.
4 Dès le début de l’enquête
publique et pendant le délai prévu à l’alinéa 2, les municipalités des communes
concernées refusent tout permis de construire allant à l’encontre des plans mis
à l’enquête.
5 Le département dispose du droit
de recours prévu par l’article 104a LATC à l’encontre des permis de construire
délivrés par les municipalités des communes concernées avant l’adoption des
plans prévus à l’alinéa 1er.
Cette révision de la LLavaux a été adoptée comme
contre-projet à une initiative populaire. Selon l'exposé des motifs de ce
contre-projet du Conseil d'Etat (BGC 2012-2017, tome 8, Conseil d'Etat, p. 234
ss), le territoire de Lavaux est régi principalement par des plans
d'affectation communaux. Avec le contre-projet, les zones à bâtir seront
toujours définies par les communes. Celles-ci devront toutefois adapter leurs
planifications en prenant en compte prioritairement la préservation du site de
Lavaux et le Plan directeur cantonal en vigueur au moment de l'adoption de la
présente loi. Il s'agit en particulier d'adapter les périmètres constructibles
pour répondre aux conditions de dimensionnement des zones à bâtir (mesures A11
et A12 de l'actuel Plan directeur cantonal). Les communes, comme le canton pour
le plan d'affectation cantonal, disposeront d'un délai de 5 ans à compter de
l'entrée en vigueur de la loi révisée pour mettre à l'enquête publique les adaptations
des plans d'affectation et d'un délai de 2 ans pour les faire adopter ensuite.
Les parcelles n° 558 et n° 559 sont classées dans le
territoire d'agglomération II selon le plan de protection de Lavaux, modifié en
2010. Ce périmètre est destiné à l'habitat en prédominance; les équipements
collectifs et les activités y sont tolérés dans la mesure où ils sont
compatibles avec l'habitat (art. 21  let. a LLavaux).  La LLavaux ne fixe pas
d'autres principes que ceux contenus dans la LAT pour le redimensionnement des
zones à bâtir surdimensionnées incluses dans le périmètre du plan de protection
de Lavaux. En particulier, elle ne prévoit pas un délai plus court pour
l'adaptation des plans d'affectation communaux. Ce qui vient d'être exposé à
propos de la validité du classement en zone de villas des deux parcelles
litigieuses (supra, consid. 2b-d) n'est pas remis en question par la dernière
révision de la LLavaux. La municipalité pouvait donc, sans abuser du pouvoir
d'appréciation dont elle dispose dans ce domaine, ne pas appliquer l'art. 77
LATC et délivrer le permis de construire pour un projet conforme à la
planification en vigueur.
f) La recourante se réfère encore à un document
"étude de base, nature et paysage", élaboré récemment sous la
responsabilité du Service du développement territorial (SDT) en vue de
l'établissement du plan d'affectation cantonal (PAC) Lavaux. Ce document
indique (p. 69) que dans les "franges entre territoire viticole et
territoires bâtis", la stratégie des communes ("stratégie de dézonage
PGA") doit consister à "prioriser le dézonage des parcelles
cadastrées en vigne". Or ces études de base ne sont pas des instruments de
planification et elles ne fixent pas des principes qui lieraient les autorités
chargées d'établir ou de réviser les plans d'affectation; ce sont bien plutôt
des analyses de la situation existante et des intérêts à prendre en
considération. On ne saurait donc déduire d'une telle étude de base que les
vignes situées en périphérie d'une localité doivent être conservées telles
quelles et, dans tous les cas, être sorties du territoire constructible. Du
reste, les représentants de la municipalité ont expliqué, à l'inspection
locale, que dans le cadre des travaux du comité de pilotage pour l'élaboration
du PAC Lavaux, il avait été admis que les parcelles n° 558 et n° 559 devaient
rester dans la zone à bâtir. Cette prise de position est compréhensible car les
terrains directement voisins au sud sont déjà tous construits, de sorte que les
parcelles litigieuses ne font plus partie de l'important espace viticole qui
s'étend en direction du lac, sous le chemin ********.
La recourante a de plus signalé, après le délai de
réplique, l'existence de cartes du réseau écologique cantonal, qui sont
publiées sur le site internet de l'Etat de Vaud (thème environnement, rubrique
faune et nature, nature et paysage, réseau écologique). Ces documents, élaborés
en 2012 par le Service des forêts, de la faune et de la nature, figurent une
portion d'un territoire d'intérêt biologique supérieur (TIBS) à proximité des
parcelles litigieuses – quelques dizaines de mètres à l'ouest – (carte
"analyse globale – région Centre") et une "surface de
continuum" de part et d'autre du ruisseau des Fosses qui coule au
nord-ouest de la parcelle n° 559 (carte "analyse par sous-réseau, région
Centre, sous-réseau des eaux libres"). Ces cartes, qui sont à l'échelle
1:100'000, ne donnent pas des indications très précises au sujet des
territoires ou des surfaces qu'elles figurent; leurs limites sont
approximatives. Quoi qu'il en soit, on ne voit pas en quoi ces cartes seraient pertinentes
dans le cas particulier, la recourante se bornant du reste à se référer à ces
documents sans en déduire de conclusions concrètes. Si l'on peut admettre que
des terrains voisins abritent des biotopes ou des éléments naturels dignes de
protection – il n'est pas douteux que cela puisse être le cas du ruisseau ********
et du cordon boisé qui l'entoure; en revanche, on comprend mal pourquoi les
jardins d'agrément des villas voisines à l'ouest constitueraient des terrains
d'intérêt biologique supérieur –, on ne saurait en tirer la conclusion que les
deux parcelles litigieuses sont inconstructibles, ni que les villas projetées
portent atteinte à des éléments naturels protégés. En définitive, les documents
auxquels la recourante se réfère ne sont pas concluants.
3.
La recourante fait grief au projet de ne pas respecter les règles sur la
hauteur des niveaux définies à l'art. 17 RPE. Selon elle, l'altitude la plus
élevée du rez-de-chaussée, qui correspond au niveau du plafond, ne devrait pas
dépasser de plus de 0.50 m le niveau moyen du terrain naturel.
a) Selon la décision municipale, il y a lieu de se
référer à la hauteur sur dalle (au niveau du plancher du rez-de-chaussée) et
non pas à la hauteur sous plafond et, de ce point de vue, le rez-de-chaussée
est réglementaire. La règle communale pertinente est l'art. 17 RPE, intitulé
"Niveau du rez-de-chaussée et hauteur maximale à la corniche" qui
dispose ce qui suit:
Le premier niveau habitable ne
peut dépasser de plus de 0,50 m. le niveau moyen du terrain naturel (moyenne
des cotes d'altitude aux angles extrêmes du bâtiment).
Dans les zones hachurées sur le
plan, la hauteur à la corniche mesurée au chéneau ne peut dépasser de plus de
4,50 m. le niveau moyen du sol naturel au droit de la façade aval (moyenne des
cotes d'altitude aux angles sortants dedite façade).
En cas de configuration
particulière du sol ou lorsque celui-ci a subi antérieurement des modifications
artificielles, la Municipalité est compétente pour fixer les niveaux à prendre
en considération.
Pour le bâtiment 1, le niveau moyen du terrain
naturel (MTNB) est de 560.16 et le niveau du plancher du rez-de-chaussée (NREZ)
est de 560.16. Pour le bâtiment 2, le MTNB est de 560.77 et le NREZ 559.06.
Pour le bâtiment 3, le MTNB est de 557.84 et le NREZ est de 556.23. Pour le
bâtiment 4, le MTNB est de 556.88 et le NREZ de 555.66. Ainsi pour les quatre
bâtiments projetés, le niveau du rez-de-chaussée ne dépasse pas le niveau moyen
du terrain naturel (voir les coupes des bâtiments 1, 2, 3, 4). Il apparaît en
revanche que le plafond du rez-de-chaussée, qui est 2.80 m plus haut que le
plancher, dépasserait de plus de 50 cm le niveau moyen du terrain naturel. La
contestation porte donc sur l'interprétation de la notion de "premier
niveau habitable", à l'art. 17 al. 1 RPE.
b) L'art. 21 let. d. LLavaux, applicable aux
bâtiments sis dans le territoire d'agglomération II, dispose que les
constructions nouvelles ont en principe une hauteur maximum de deux niveaux, y
compris les parties dégagées par la pente. Cette prescription impose seulement
un gabarit de construction à l'intérieur duquel il ne peut être aménagé plus de
deux niveaux (cf. arrêt TF 1C_477/2009 du 17 juin 2010 consid. 3.1) mais elle
ne définit pas la manière de mesurer la hauteur depuis le terrain naturel.
c) La jurisprudence cantonale reconnaît à la
municipalité un certain pouvoir d’appréciation dans l’interprétation des
règlements communaux (cf. notamment AC.2015.0102 du 19 novembre 2015 consid. 3;
AC.2014.0417 du 3 novembre 2015 consid. 3b/aa; AC.2014.337 du 3 mars 2015
consid. 4b). L'autorité cantonale de recours n'est cependant pas définitivement
liée par l'interprétation faite d'une disposition réglementaire communale et
elle peut adopter une autre interprétation si celle-ci repose sur des motifs
sérieux, objectifs et convaincants, tirés du texte ou de la systématique de la
norme, de sa genèse ou de son but (arrêt TF 1C_103/2008 du 23 septembre 2008
consid. 2.4 et les arrêts cités). Lorsque plusieurs interprétations sont
envisageables, il faut s’en tenir à celle qui respecte l’exigence d’une base
légale précise pour les restrictions du droit de propriété issues du droit
public (arrêts AC.2009.0229 du 20 juillet 2010 consid. 1b, AC.2009.0167 du 22
mars 2010 consid. 4, AC.2007.0267 du 5 mai 2008 consid. 5).
d
)
La municipalité estime ici que le niveau du rez-de-chaussée doit être calculé
au niveau du plancher, et non au niveau du plafond. La constructrice relève
également que, de manière générale, lorsque des règlements communaux fixent des
règles relatives à la hauteur d'un niveau de construction, ils le font par
rapport au plancher du niveau en cause et non par rapport au plafond.
Lorsqu'un règlement communal prévoit des règles
limitant la hauteur des constructions (hauteur à la corniche, au faîte,
notamment), le point de mesure inférieur est généralement le niveau du plancher
du rez-de-chaussée. Il n'est pas critiquable de retenir que le plancher du
rez-de-chaussée est également le point déterminant pour l'application de l'art.
17 al. 1 RPE. Il ressort en outre des explications et schémas produits par
l'architecte de la constructrice, qui figurent au dossier de la municipalité,
qu'un bâtiment dont le plafond du rez-de-chaussée ne dépasserait pas de plus de
0.50 m le niveau moyen du terrain naturel, comporterait un rez-de-chaussée dont
tous les côtés seraient enterrés, ce qui en ferait un sous-sol inhabitable. Il
en résulterait que seul le niveau des combles serait autorisé pour
l'habitation. Or, l'art. 16 RPE autorise la construction de deux niveaux
habitables et non d'un seul – ce qui est en outre conforme au principe de
l'art. 21 let. c LLavaux. L'interprétation que fait la recourante de l'art. 17
al. 1 RPE n'est donc pas défendable. Il y a donc lieu de s'en tenir à
l'interprétation de la municipalité selon laquelle le niveau du rez-de-chaussée
correspond au niveau de la dalle du plancher.
e) La recourante craint également que
l'interprétation que fait la municipalité de l'art. 17 al. 1 RPE n'encourage la
création de larges remblais du côté aval de la construction augmentant l'impact
des constructions. Elle ne soutient toutefois pas, à juste titre, que les
villas projetées prendraient appui, côté aval, sur de tels remblais. De manière
générale, elle ne critique pas sérieusement l'intégration des villas dans le
paysage des vignes de Lavaux. La Commission consultative de Lavaux n'a du reste
pas émis de remarques particulières sur l'intégration des villas projetées, et
les constatations faites lors de l'inspection locale ne permettent pas de
mettre en doute l'appréciation de cet organe spécialisé.
4.
La recourante fait valoir que les constructions souterraines ou
enterrées, sous le niveau des rez-de-chaussée, sont trop proches de la route
communale (chemin ********) et qu'elles ne respectent pas la limite des
constructions fixée à l'art. 37 de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes
(LRou; RSV 725.01).
a) La recourante ne prétend pas que les
constructions souterraines ne respecteraient pas la réglementation communale
applicable en zone de villas (réglementation concrétisant la LLavaux, dans le
territoire constructible – cf. supra, consid. 1). D'après l'art. 39bis al. 2
RPE, les constructions souterraines peuvent être implantées en limite de
propriété moyennant que le profil et la nature du sol ne soient pas
sensiblement modifiés et qu'il n'en résulte pas d'inconvénients sérieux pour le
voisinage. Les constructions souterraines litigieuses ne sont pas implantées
directement en limite de propriété et les mouvements de terre, dans ce terrain
en pente, ne sont pas excessifs puisqu'ils consistent pour l'essentiel à créer
des terrasses larges de 3 m environ devant les villas; les murs de soutènement
de ces terrasses ne sont pas très élevés. Au regard du règlement communal, ces
constructions souterraines sont donc admissibles. Un aménagement identique
aurait pu être créé dans le terrain, avec un mur de soutènement - pour qu'un
espace plat soit disponible devant les pièces du rez-de-chaussée - sans que les
terrasses ne reposent sur la dalle supérieure d'un local enterré. En d'autres
termes, compte tenu de la pente du terrain, des aménagements extérieurs de ce
genre sont admissibles voire nécessaires, et ils ne dépendent pas de la
création de constructions souterraines. La recourante ne critique pas, au
reste, les aménagements extérieurs prévus et elle ne prétend pas qu'ils
porteraient atteinte au site.
b) La recourante invoque une disposition de la
législation cantonale relative aux limites de constructions le long des routes
cantonales et communales. L'art. 37 al. 1 LRou, intitulée "Constructions
souterraines et dépendances de peu d'importance" dispose ce qui suit:
A défaut de plan fixant la limite
des constructions souterraines, l'autorité compétente peut autoriser celles-ci
ainsi que les dépendances de peu d'importance à une distance de 3 mètres au
moins du bord de la chaussée; l'autorisation est refusée lorsque la sécurité du
trafic ou la stabilité de la chaussée l'exigent.
Selon le plan de géomètre (plan de situation), la
distance légale de 3 mètres par rapport au chemin ******** (cf. art. 37 al. 1
LRou) est clairement respectée pour les constructions souterraines en ce qui
concerne les bâtiments 1 et 2. Cette question n'est pas si évidente pour les
bâtiments n° 3 et 4. A l'angle sud-ouest de la construction souterraine sous le
bâtiment n° 3, la distance entre le bâtiment et la limite de la parcelle est
légèrement inférieure à 3 m; cependant, la limite de la parcelle ne correspond
pas au bord de la chaussée, qui se trouve à une trentaine de centimètres de la
limite de propriété, comme cela a pu être constaté à l'inspection locale. Il
est probable que la distance de 3 m de l'art. 37 al. 1 LR est respectée à cet
endroit.
Pour le bâtiment n° 4, les angles sud-est et
sud-ouest de la construction souterraine sont prévus sur la limite sud de la
parcelle n° 559. Le plan de situation n'indique pas précisément, à cet endroit,
le bord de la chaussée. Près de l'angle sud-ouest, il se trouve une place
d'évitement, utilisée parfois comme place de stationnement, entre la limite de
propriété et l'espace utilisé par les véhicules en mouvement. Près de l'angle
sud-est, il y a plusieurs places de stationnement marquées au sol, de sorte que
l'emplacement de la chaussée – place de rebroussement à cet endroit – est à une
certaine distance de la limite de propriété. Il est probable qu'une distance
d'environ 3 mètres sépare la chaussée de la construction souterraine. Cette
question n'a toutefois pas à être examinée plus avant.
c) En effet, les règles sur les limites des
constructions définies dans la LRou sont instituées essentiellement pour
préserver l'espace nécessaire à la construction et à l'élargissement d'ouvrages
publics (plus particulièrement les routes). Elles ont notamment pour but
d'assurer la sécurité du trafic en général et d'éviter l'implantation de
bâtiments ou groupes de bâtiments représentant un obstacle pour la circulation
routière en bordure de la voie publique (AC.2013.0041 du 12 juin 2014 consid.
6b). L'association recourante, lorsqu'elle exerce le droit de recours de l'art.
52a Cst-VD, ne peut pas se plaindre de la violation de normes qui n'ont pas
pour objet de définir les mesures de protection de la région de Lavaux (cf.
supra, consid. 1). Les règles de la législation sur les routes qui visent à
permettre l'élargissement des voies publiques ou la sécurité de la circulation
routière ne peuvent à l'évidence pas être invoquées dans ce cadre. Il résulte
de la jurisprudence cantonale que la recourante n'a pas, dans le cadre de
l'art. 75 let. b LPA-VD, qualité pour soulever le grief de violation des règles
sur la distance entre les constructions souterraines et la route communale. Ce
grief est donc irrecevable.
5.
Dans un dernier grief, la recourante indique craindre que les dimensions
des velux (tabatières) dépassent les dimensions réglementaires.
L'art. 5.6 RPE, applicables également en zone de
villas en vertu du renvoi de l'art. 51bis RPE, a la teneur suivante:
Lucarnes: Autant que possible, les combles prennent jour sur
les façades à pignon. Des petites fenêtres rampantes (type tabatière) ou des
lucarnes peuvent être aménagées sur le pan des toitures aux conditions
suivantes:
a) Tabatières:
- surface maximum par tabatière: 1 m²
- surface maximum des tabatières par pan de toiture: 3%
- Saillie maximum par rapport à  la couverture: 0,20 m.
En l'occurrence sur les plans des toitures des
bâtiments 1, 2, 3, 4, il est mentionné huit velux d'une dimension de 1 m². Sur
le plan de de situation établi par l'architecte, la dimension des velux est de
0.92 m
2
pour les bâtiments 1 et 2, et 0.97, respectivement 0.98 m
2
pour les bâtiments 3 et 4. Dans sa réponse, la municipalité indique qu'elle
exige que les velux ne dépassent pas 1 m², que ce soit au niveau de la surface
vitrée ou au niveau de la surface du velux hors tout. Elle confirme dès lors
l'interprétation selon laquelle la surface maximale par tabatière doit être
calculée hors tout. Dans ses déterminations, la constructrice ne conteste pas
cette interprétation de l'art. 5.6 let. a RPE. Il  n'y a donc pas de motifs de
présumer que la surface hors tout des velux dépassera 1 m². Ce grief est mal
fondé.
6.
Les considérations qui précèdent conduisent au rejet du recours, dans la
mesure où il est recevable, et à la confirmation de la décision attaquée. Les
frais de la cause doivent ainsi être mis à la charge de la recourante qui
succombe. Par ailleurs, la municipalité et la constructrice, ayant procédé avec
le concours d'un mandataire professionnel, ont droit à des dépens, qui seront
supportés par la recourante (art. 49 et 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
II.
La décision de la Municipalité de Chexbres du 16 novembre 2016 est
confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge de la recourante.
IV.
Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à payer à titre de
dépens à la Commune de Chexbres, est mise à la charge de la recourante.
V.
Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à payer à titre de
dépens à  B.________, est mise à la charge de la recourante.
Lausanne, le 14 décembre 2017
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.