vd_omni · GE.2006.0061 · 2007-06-06 · fr

X._______ /Municipalité de Nyon | Question de la recevabilité du recours soulevée tardivement par l'autorité intimée au cours de l'audience. En outre, l'autorité n'a pas pu prouver que la notification orale de l'acte avait été régulière. Le délai de recours ne commence donc à courir qu'après la notification par voie postale. Le recours a été déposé dans le délai légal et est recevable.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 06.06.2007 GE.2006.0061

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du
6 juin 2007
Composition
Mme Isabelle Guisan, présidente; M. Guy Dutoit et M.
Jean-Daniel Henchoz, assesseurs; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourant
X._______,
à Nyon,
Autorité intimée
Municipalité de Nyon,
représentée par Gloria
Capt, avocate, à Lausanne
.
Objet
Autorisation d’exploiter un service de taxis
Recours X._______ c/ décision de la Municipalité de Nyon
du 13 mars 2006 (lui retirant avec effet immédiat ses deux autorisations de
taxi respectivement de type A et de type B)
Vu les faits suivants
A.
X._______ est un exploitant de taxis de la Commune de
Nyon, titulaire d'une autorisation de type B (autorisation d'exploiter
publiquement un service de taxis sur le territoire communal, sans permis de
stationnement sur le domaine public) depuis le 20 avril 1994. Il est également
titulaire d’une autorisation de type A lui permettant de stationner sur le
domaine public, suite à un arrêt rendu par le Tribunal administratif le 13 janvier
1997.
B.
Le 3 mars 2004, la Municipalité de la Commune de Nyon
(ci-après: la municipalité), représentée par A._______, municipale, B._______,
chef de la police municipale, et C._______, brigadier, ont entendu le
recourant. Le procès-verbal d’audition mentionne en préambule ce qui suit:
« Cette audition, qui
a été ordonnée par la Municipalité, selon décision du 23 février 2004, est
rendue nécessaire notamment par le fait que:
-
le courrier qui vous est adressé sous lettre
signature nous est systématiquement retourné avec la mention « non
réclamé »;
-
notre préposé au service des taxis, le brigadier
C._______, rencontre des difficultés dans la gestion administrative de votre
dossier. ».
A l’occasion de cet entretien, diverses questions
ont été posées à l'intéressé concernant ses domiciles, son taux d’activité, le
nom de ses chauffeurs et leurs taux d’activité, le paiement des charges
sociales, les véhicules utilisés, ainsi que des faillites le touchant de près
ou de loin.
C.
Le 18 mars 2004, X._______ a écrit à la municipalité qu’il
considérait que les informations requises relevaient d'un abus d’autorité. Il
s’est également plaint du fait que la police municipale faisait preuve d’une
grande tolérance à l’égard de ses concurrents et violait le principe de
l’égalité de traitement.
D.
Par courrier du 14 avril 2004, la municipalité a écrit à l'intéressé
ce qui suit:
« Vous avez été
entendu le 3 mars 2004 en présence de Madame A._______, Municipale de police.
A la suite du procès-verbal
qui a été établi, notre Autorité a requis des investigations complémentaires
afin de se déterminer en toute connaissance de cause.
Nous vous invitons à nous
communiquer, conformément à votre engagement, les taux d’activité moyens de [divers
noms des chauffeurs].
Notre détermination ne vous
parviendra pas avant la fin du mois de mai 2004. ».
Le 28 avril 2004, X._______ a répondu à la
municipalité qu’il la considérait comme incompétente pour exiger les
renseignements en cause. En conséquence, il réclamait qu’une décision
susceptible de recours soit rendue à son égard. Par courrier du 9 août 2004, la
municipalité a une nouvelle fois invité le recourant à lui communiquer les taux
d’activité moyens de ses chauffeurs. Elle lui indiquait également qu'en raison
d’investigations complémentaires toujours en cours, sa détermination ne lui
parviendrait pas avant la fin du mois de septembre 2004. Le 22 décembre 2004,
la municipalité, se référant à son courrier du 9 août 2004 qui lui avait été
retourné avec la mention «
non réclamé
», et qu’elle avait
renvoyé sous pli simple, a invité «
une dernière fois
» le
recourant à lui transmettre les taux d’activité moyens des chauffeurs occupés à
la conduite du véhicule VD *******, ainsi que le nombre d’heures qu’il
consacrait lui-même à la conduite du véhicule susmentionné. Elle terminait
ainsi son courrier: «
Vu ce qui précède, et en raison d’investigations
complémentaires qui sont toujours en cours, votre autorisation de type A est
renouvelée de façon provisoire à partir du 1
er
janvier 2005
. ».
E.
En date du 21 décembre 2005, la Police municipale de Nyon
a dénoncé X._______ à l’Inspection cantonale du travail avec copie au Registre
du commerce, à l’Administration fédérale des contributions, Division principale
de la taxe sur la valeur ajoutée, à la Caisse cantonale vaudoise de
compensation AVS et à la SUVA. Elle mentionnait notamment le fait qu’elle
n’avait pas pu obtenir divers renseignements et que tout lui laissait croire
que des irrégularités existaient au niveau TVA, AVS, LAA, inscription au
registre du commerce, tenue d’une comptabilité et durée du travail des
conducteurs.
F.
Le 23 décembre 2005, la municipalité a envoyé à
l'intéressé un courrier qui commençait par la phrase suivante: «
En
raison d’investigations complémentaires qui sont toujours en cours, votre
autorisation de type A est renouvelée de façon provisoire à partir du 1
er
janvier 2006.
».
G.
Par décision du 13 mars 2006, la municipalité a retiré les
deux autorisations de type A et B de X._______ avec effet immédiat et pour une
durée indéterminée. Elle a précisé qu’une nouvelle demande ne pourrait être
présentée avant l’expiration d’un délai de deux ans. Elle motivait sa décision
comme suit:
« - non-respect répété
du Règlement concernant le service des taxis, en particulier les articles 43,
46, 49, 51, 52 et 54;
- refus réitérés de
renseigner l’autorité compétente (cf. divers courriers, téléphones et
convocations);
- infractions aux
dispositions de l’Ordonnance sur la durée du travail et du repos des
conducteurs professionnels (OTR2 articles 17/5, 22/2, 22/3, 23/1, 23/2, 23/5) +
93/2 LCR + 26 et 74/5 OAC;
- non-respect de vos
obligations d’indépendant et d’employeur en matière de TVA, AVS, LAA
(impossibilité de fournir une comptabilité, pas d’inscription du Registre du
Commerce);
- gestion financière
déficitaire (faillite précédente qui s’est soldée par un découvert de plus de
Fr. 80'000.--, actes de défauts de biens, poursuites en cours, impôts
communaux, cantonal et fédéral impayés depuis 2003).
Enfin, nous constatons que:
-
Le véhicule Citroën (anciennement VD *******) a été
immatriculé le 6 mars 2006 au nom de la Société anonyme D._______, place
1._______, 1260 Nyon (café-bar-dancing). Ce véhicule porte actuellement les
plaques VD *******.
-
Vos plaques de transport professionnel de personnes
VD ******* ont été déposées à l’Office postal de Prangins le 7 mars 2006.
-
Vous ne disposez actuellement d’aucun véhicule pour
exercer votre activité.
Au vu de
tous les éléments invoqués, il appert que vous ne remplissez plus les
conditions requises pour l’exploitation d’un service de taxis. »
H.
Par recours du 3 avril 2006 (sceau postal du 4 avril
2006), X._______ (ci-après: le recourant) a conclu à l’annulation de la
décision précitée, au renvoi du dossier pour octroi des concessions A et B de
taxis, à ce que ordre doit donné à la municipalité de lui délivrer
immédiatement ces documents sous la sanction de l’art. 291 (sic) CP, sous
suite de frais. Il estime en premier lieu que le document du 13 mars 2006 n’est
pas véritablement une décision motivée, car elle se limite à un catalogue abstrait
de violations et mettrait à sa charge des obligations inexistantes. Le
recourant considère en outre que son droit d’être entendu a été violé. De plus,
il soutient être harcelé par les autorités, qui abuseraient de leur pouvoir à
son égard et n’interviendraient pas auprès de ses concurrents alors même que
ceux-ci violeraient également les règles légales. Il se réfère à la liberté
économique, à l’égalité de traitement et au principe de la proportionnalité
ainsi qu’au Traité de l’Union européenne.
Le même jour, le recourant a déposé une demande de
mesures provisionnelles, tendant au maintien des concessions A et B.
Le recourant s'est acquitté en temps utile de
l'avance de frais requise.
I.
Le 18 mai 2006, la municipalité a déposé ses observations
en concluant au rejet du recours. Elle explique que la décision fait suite à
des problèmes récurrents rencontrés avec l'intéressé depuis plusieurs années,
notamment l’impossibilité d’obtenir des renseignements requis au début de
l’année 2004 déjà.
J.
Le 19 juin 2006, le recourant a déposé sa réponse aux
observations de la municipalité. Il conteste les reproches qui lui sont faits
et explique notamment n’avoir pas fourni les renseignements demandés par les
autorités car celles-ci se fondaient sur des bases légales dépassées.
K.
Par décision incidente du 5 juillet 2006, le juge
instructeur du Tribunal administratif a partiellement admis la requête d’effet
suspensif, soit uniquement en tant qu’elle concernait l’autorisation de type A.
Il a considéré que, dans la mesure où le recourant n’exploitait plus de
véhicule en concession B, sa requête d’effet suspensif était dénuée d’objet sur
ce point.
L.
Dans sa réponse du 6 octobre 2006, la municipalité estime
n’avoir pas violé le droit d’être entendu du recourant et expose les raisons
pour lesquelles elle considère que ce dernier a transgressé de façon grave et
répétée plusieurs dispositions du règlement communal du service des taxis. Elle
a requis en outre la production de deux dossiers pénaux concernant l'intéressé,
ainsi que diverses mesures d’instruction.
M.
Le 13 décembre 2006, le recourant a déposé un mémoire
complémentaire.
N.
Le 13 février 2007, la municipalité a confirmé les
conclusions prises dans sa réponse et a réitéré sa requête de mesures
d’instruction.
O.
Le 22 février 2007, le juge d’instruction de
l’arrondissement de la Côte a remis en consultation au Tribunal administratif
des dossiers en relation avec le recourant.
P.
Constatant que l’ensemble des dossiers pénaux concernant
le recourant n’avait pas été produit, le juge instructeur a invité le juge
d’instruction de l’arrondissement de la Côte de lui faire parvenir l’ensemble
des dossiers ouverts à l’encontre du recourant. Ces dossiers sont parvenus au
Tribunal administratif le 8 mai 2007.
Q.
Une audience a eu lieu le 9 mai 2007, en présence des
parties et de son conseil en ce qui concerne la municipalité. A cette occasion,
ces dernières ont pu faire entendre leurs arguments. La municipalité a
notamment produit une copie de son exemplaire de la décision litigieuse, sur
laquelle figure l’annotation manuscrite suivante: «
Notifié le 13.03.06
à 1725. Déclare ne plus travailler et devoir aller au social. Refuse de signer
et de prendre la lettre. Refuse après lecture de la première page
».
Sur cette base, modifiant ses conclusions initiales, elle a soutenu que le
recours déposé le 4 avril 2006 était tardif en raison du fait que la décision
attaquée avait été notifiée oralement au recourant le 13 mars 2006 et que le
délai de recours serait donc venu à échéance le 2 avril 2006. En cours d’audience,
l’autorité intimée a soutenu également que le recours était sans objet, vu
qu’il concernait des autorisations qui n’auraient de toute façon pas été
valables au-delà du 31 décembre 2006. Elle a aussi attiré l’attention du
tribunal sur la
situation douteuse du recourant sous l’angle de la
police des étrangers et a produit un courrier du service de la population du 16
février 2007 impartissant un dernier délai à l'intéressé pour fournir les
documents nécessaires à la réactivation de son autorisation d’établissement. Se
prononçant sur la pratique municipale, B._______ a déclaré qu’il était toléré
que les exploitants de taxis soient simplement détenteurs du véhicule utilisé
et non propriétaires, comme l’exigeait le règlement. Répondant à une question
du recourant, B._______ a aussi indiqué ne pas avoir retiré l’autorisation à un
autre exploitant ayant provoqué un accident mortel de la circulation. Le
brigadier C._______ a enfin été entendu à titre de témoin. Il a déclaré ce qui
suit:
« Je suis responsable
des taxis à la Commune de Nyon. Cette activité représente ¼ de mon travail.
Depuis 5 ans environ, je rencontre d’importants problèmes de communication avec
le recourant, que je n’arrivais jamais à joindre par téléphone et qui ne
répondait pas non plus à mes nombreux courriers. Je n’ai jamais eu ce type de
problème avec les autres exploitants. En 2007, je n’ai aperçu le recourant au
volant du véhicule VD ******* qu’à deux seules reprises. Je le vois trop peu
pour savoir s’il respecte ou viole le règlement. Sur le plan administratif en
revanche, je suis confronté aux problèmes évoqués ci-dessus. Enfin, je conteste
persécuter le recourant, car je traite tout le monde de la même manière. Les
plaques VD ******* sont utilisées alternativement sur deux véhicules, ce dont
le recourant ne m’a pas avisé comme il devait le faire. »
R.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
S.
Les arguments respectifs des parties seront repris
ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
Selon l’art. 31 al. 1 de la loi du 18 décembre
1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le recours
s’exerce par écrit dans les vingt jours dès la communication de la décision
attaquée.
En l’espèce, il y a lieu d’examiner la question de
la recevabilité du recours, soulevée par l’autorité intimée au cours de
l’audience.
Le Tribunal administratif relève tout d’abord à cet
égard que le grief est soulevé à un stade tardif de la procédure et qu’il
paraît peu judicieux de rendre une décision d’irrecevabilité lorsque la
procédure a atteint le stade de l’audience de jugement, d’autant plus que
l’autorité intimée avait connaissance de cette pièce depuis le 13 mars 2006 et
n'en a jamais fait état avant l'audience de jugement. En outre, il faut
constater que le procès-verbal de notification de la décision attaquée laisse
planer de sérieux doutes sur le caractère complet de la notification orale de
l’acte. Si, comme cela est indiqué sur le document en cause, seule la première
page a été lue, cela signifie automatiquement que le recourant n’a pas été
informé des voies de recours existantes - qui figurent au bas de la seconde
page -, ce qui suffit à vicier la notification. N’ayant pu prouver la
notification régulière de l’acte le 13 mars 2006, l’autorité intimée doit
supporter l’échec du fardeau de la preuve. Il faut dès lors partir de l’idée
que, selon l’expérience générale de la vie, l’acheminement d’un courrier peut
prendre deux à trois jours et que la décision litigieuse a pu être notifiée le
15 ou le 16 mars 2006, ce qui entraîne la recevabilité du recours.
2.
L’autorité intimée soutient ensuite que le recours serait
sans objet. Selon elle, le recours est dirigé contre le retrait des
autorisations délivrées pour l’année 2006, aujourd’hui caduques et aucune
nouvelle autorisation n’a été délivrée pour l’année 2007. Même s’il admettait
le recours, le tribunal ne pourrait à ses yeux que constater l’illégalité du
retrait des autorisations couvrant l’année 2006, mais ne pourrait pas accorder
au recourant des autorisations pour 2007. Par ailleurs, toujours selon
l’autorité intimée, le recourant aurait dû recourir en janvier 2007 contre le
non-renouvellement de ses autorisations pour 2007.
Par décision incidente du 5 juillet 2006, le juge
instructeur a admis la requête d’effet suspensif du recourant en tant qu’elle
concernait l’autorisation de type A, le recourant demeurant au bénéfice de dite
autorisation pendant le déroulement de la procédure. Il a par contre considéré
que, dans la mesure où le recourant n’exploitait plus de véhicule en concession
B, sa requête d’effet suspensif était dénuée d’objet sur ce point. Sur la base
de ces faits, le recourant n’avait aucune raison de recourir contre le
non-renouvellement de ses autorisations pour 2007, d’autant plus que celui-ci
ne s’est pas manifesté sous la forme d’une décision susceptible de recours,
mais a simplement consisté en une inaction de l’autorité. Il ne peut ainsi être
reproché au recourant de n’avoir pas déposé de recours contre l’absence de
renouvellement pour l’année 2007. L’intérêt du recourant à une admission du
recours demeure, dans la mesure où une telle admission lui permettrait d’être
en bien meilleure position pour requérir le renouvellement de ses autorisations
pour 2007, et en particulier lui éviterait d’être soumis au délai d’attente de deux
ans imposé par la décision attaquée. L'argument de l'intimée doit dès lors être
également rejeté sur ce point.
3.
De son côté, le recourant allègue
tout d'abord que la décision litigieuse n’est pas une décision au sens formel,
dans la mesure où elle se limite à «
énoncer un catalogue abstrait
»
de prétendues violations.
Est une décision toute mesure prise par une autorité
dans un cas d’espèce et ayant pour objet (a) de créer, de modifier ou d’annuler
des droits ou des obligations; (b) de constater l’existence, l’inexistence ou
l’étendue de droits ou d’obligations; (c) de rejeter ou de déclarer
irrecevables les demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des
droits ou obligations (art. 29 al. 2 LJPA). En l’occurrence, la
décision entreprise correspond aux critères énumérés ci-dessus, le retrait des
concessions A et B constituant une annulation des droits du recourant. Le fait
que la motivation soit relativement abstraite n’enlève rien à son caractère de
décision.
4.
a) L’art. 8 de la loi vaudoise du 25 novembre 1974 sur la
circulation routière (LVCR) donne la compétence aux communes de réglementer le
service de taxis, l’administration du domaine public étant en outre une tâche
propre des communes dont la gestion incombe aux municipalités (art. 2 al. 2
lettre c et 42 ch. 2 de la loi cantonale du 28 février 1956 sur les communes
[LC]) dans les limites posées par les principes constitutionnels tels que la
liberté économique (art. 27 Cst.) et l’égalité de traitement (art. 8 Cst.)
(v. arrêt du Tribunal fédéral 2P.39/2002 du 28 octobre 2002). Le Tribunal
administratif n’a donc pas la compétence de réexaminer l’opportunité des
décisions de la municipalité en matière de service de taxis, son pouvoir
d’examen étant limité au contrôle de la légalité et à l’abus ou l’excès du
pouvoir d’appréciation de l’autorité communale.
b) En l'espèce, le règlement concernant le service
des taxis de la Commune de Nyon (ci-après: le règlement) a été adopté par le
conseil communal les 11 mai 1959, 14 décembre 1964, 26 mai 1975 et 8 mars 1982.
Il a été approuvé par le Conseil d'Etat les 17 juillet 1959, 20 mars 1965, 15
octobre 1975 et 12 novembre 1982 et approuvé par la Division fédérale de la
police, à Berne, les 11 novembre 1975 et 5 octobre 1982. Selon l'art. 43 règlement,
pour obtenir l'autorisation d'exploiter un service de taxis, il faut avoir une
bonne réputation (lettre a), établir que les conducteurs et les véhicules
répondent aux exigences du règlement (lettre b), être propriétaire des voitures
utilisées (lettre c), disposer de locaux suffisants pour garer les véhicules et
les entretenir (lettre d) et offrir aux conducteurs des conditions de travail
garantissant la sécurité du service, notamment en ce qui concerne le repos et
les vacances (lettre e). L’autorisation de type A, avec permis de stationnement
aux emplacements désignés par le Service de police, n’est délivrée que dans la
mesure où les exigences de la circulation, de la place disponible et des
besoins du public le permettent (art. 45 règlement). L’autorisation de
type B, sans permis de stationnement sur le domaine public, est accordée sans
limitation quant au nombre (art. 46 règlement). Les autorisations sont
valables du 1er janvier au 31 décembre. Elles doivent être renouvelées à la fin
de l'année (art. 48 règlement). L’autorisation n’est pas renouvelée ou elle est
retirée si l’exploitant ou les conducteurs à son service ont enfreint de façon
grave ou répétée les dispositions du règlement, les mesures d’exécution ou les
règles de la circulation. Il en est de même lorsque l’exploitant ne remplit
plus les conditions pour l’octroi de l’autorisation. Le retrait ou le refus de
renouvellement est ordonné à titre temporaire ou pour une durée indéterminée.
Si le retrait ou le refus de renouvellement est prononcé pour une durée
indéterminée, une nouvelle demande ne pourra pas être présentée avant
l’expiration d’un délai de deux ans (art. 49 règlement). L’exploitant
remet au service de police un état détaillé des conducteurs à son service et
des véhicules autorisés. Toute modification doit être immédiatement annoncée.
L’engagement de nouveaux conducteurs ou la mise en service de nouveaux
véhicules ne peut s’effectuer qu’avec l’autorisation préalable de la
municipalité (art. 51 règlement). L’exploitant est tenu de se prêter aux
contrôles exercés par le service de police (art. 54 règlement).
5.
a) Selon l’art. 27 Cst., la liberté
économique est garantie; elle comprend
notamment
le
libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice.
L’atteinte à ce droit fondamental doit se fonder sur une base légale
suffisante, être justifiée par un intérêt public et être proportionnée au but
visé (art. 36 Cst.).
Le principe de la proportionnalité exige qu'une
mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de
l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins
incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant
au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les
intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens
étroit, impliquant une pesée des intérêts - ATF 130 II 425 consid. 5.2 p. 438
s.; 126 I 219 consid. 2c et les arrêts cités).
b)
Dans la mesure où le recourant, dans sa réponse aux
déterminations de l’autorité intimée, remet en question le bien-fondé des
obligations découlant du règlement, qui serait obsolète et dépourvu de base
légale pour ce qui concerne la durée du travail et du repos, il y a lieu de
procéder au
contrôle de la constitutionnalité dudit règlement
.
Ce contrôle se limitera toutefois aux dispositions pertinentes pour le cas
d’espèce (soit les art. 43, 51 et 54 du règlement), ce qui n’est pas le
cas des dispositions relatives à la durée du travail et du repos, comme on le
verra ci-dessous (consid. 6b/aa).
Les
art. 43, 51 et 54 du règlement posent des conditions à l’exercice de
l’activité d’exploitant de taxis. Ils trouvent leur fondement dans
l’art. 8 LVCR et disposent à ce titre d’une base légale suffisante.
Ils sont justifiés par un intérêt public, à savoir la sécurité des
employés des exploitants, la sécurité des clients et la sécurité des autres
usagers de la route. En particulier
l’obligation de se prêter aux
contrôles exercés par le service de police doit permettre aux autorités de
disposer des informations nécessaires à la gestion du service des taxis.
Enfin, les conditions posées ne portent que très légèrement atteinte à
la liberté économique des exploitants de taxis et sont proportionnées au but
visé (cf. ATF 92 I 100, 102 s.; Etienne Grisel, Liberté économique, Berne
2006, p. 246).
Les art. 43, 51 et 54 du règlement doivent dès
lors être considérés comme conformes aux exigences constitutionnelles.
6.
Le recourant fait grief à l’autorité intimée d’avoir violé
son droit d’être entendu, garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. Il estime
qu’on ne lui a pas donné la possibilité de réfuter les motifs invoqués à
l’appui du retrait. Cette argumentation ne peut être suivie. En effet, le
recourant a été entendu par l’autorité intimée le 3 mars 2004. A l’occasion de
cet entretien, diverses questions lui ont été posées sur des points - retenus
par l'autorité pour fonder sa décision du 13 mars 2006 - concernant ses
domiciles, le nom de ses chauffeurs et leurs taux d’activité, le paiement des
charges sociales, son taux d’activité, les véhicules utilisés, des faillites le
touchant de près ou de loin. Par ailleurs, les divers courriers des autorités
communales lui demandant des renseignements peuvent être considérés comme
autant d’invitations à s’exprimer.
La garantie constitutionnelle du droit d’être
entendu implique également que l’administré soit informé du contenu d’une
procédure ouverte à son encontre, de manière à ce qu’il soit conscient de
l’importance des intérêts en jeu et qu’il puisse prendre les mesures
nécessaires (Jean-François Aubert / Pascal Mahon, Petit Commentaire de la
Constitution fédérale de la Confédération suisse, Zurich-Bâle-Genève 2003,
n° 6 ad art. 29 Cst., p. 267). En l’occurrence, même si le
procès-verbal de l’audition du 3 mars 2004 ne fait état d’aucune information ou
avertissement relatif au retrait de l’autorisation A ou B, il faut considérer
que les lettres envoyées par la suite, notamment à la fin de l’année 2004 et
2005 (indiquant «
en raison d’investigations complémentaires qui sont
toujours en cours, votre autorisation de type A est renouvelée de façon provisoire »
)
devaient permettre au recourant de se rendre compte qu’il risquait de
perdre ses autorisations s’il ne réagissait pas. La décision attaquée n’a ainsi
pas été rendue en violation du droit d’être entendu de l’intéressé.
7.
Il convient d’examiner ensuite si les motifs invoqués par
l’autorité intimée sont pertinents, en particulier si les faits reprochés au
recourant sont avérés. A cet égard, la maxime inquisitoire, qui domine la
procédure administrative, impose à l'autorité d'établir d'office l'ensemble des
faits déterminants avant de rendre sa décision en procédant spontanément et
dans la mesure où l'on peut raisonnablement l'exiger d'elle aux investigations
nécessaires à cet effet (cf. parmi d'autres ATF 110 V 48 consid.
4a et les références citées; Alfred Koelz / Isabelle Haener,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2e éd., Zurich
1998, n° 268 p. 97).
Ce principe n'est toutefois pas absolu. Sa portée
est restreinte par le devoir qui incombe aux parties de collaborer à
l'établissement des faits pertinents, notamment dans les procédures qu'elles
introduisent elles-mêmes ou dans lesquelles elles font valoir leurs propres
droits.
a) L’intimée se fonde tout d'abord sur des «
infractions
aux dispositions de l’Ordonnance sur la durée du travail et du repos des
conducteurs professionnels (OTR2 articles 17/5, 22/2, 22/3, 23/1, 23/2, 23/5) +
93/2 LCR + 26 et 74/5 OAC
», ainsi que sur le non-respect des «
obligations
d’indépendant et d’employeur en matière de TVA, AVS, LAA (impossibilité de
fournir une comptabilité, pas d’inscription du Registre du Commerce)
».
Ces allégations ne sont pas documentées et aucun élément de preuve ne ressort
du dossier de sorte qu'on ne saurait tenir ces infractions pour établies. La
municipalité elle-même ne semble concevoir que de simples soupçons, comme cela
ressort de sa dénonciation à l’inspection cantonale du travail, dans laquelle
elle indiquait que tout lui « laissait croire » que des irrégularités
existaient au niveau TVA, AVS, LAA, inscription au registre du commerce, tenue
d’une comptabilité et durée du travail des conducteurs.
b) L’intimée invoque ensuite le non-respect répété
du règlement, en particulier les art. 43, 46, 49, 51, 52 et 54. Elle cite
ensuite les refus réitérés de renseigner l’autorité compétente (cf. divers
courriers, téléphones et convocations), de même que la gestion financière
déficitaire (faillite précédente qui s’est soldée par un découvert de plus de
Fr. 80'000.--, actes de défauts de biens, poursuites en cours, impôts
communaux, cantonal et fédéral impayés depuis 2003). Il s’agit en fait de
répétitions, ces infractions représentant en réalité les violations des
art. 43, 51, 52 et 54 du règlement. Quant aux art. 46 (relatif à
l’autorisation B qui peut être accordée sans limitation quant au nombre) et 49
(fixant les conditions du retrait ou du refus de renouvellement des
autorisations) du règlement, il ne s'agit pas de dispositions susceptibles d'être
violées et ne peuvent donc être prises en considération. Il y a dès lors lieu
d’examiner si les autres dispositions invoquées, soit les art. 43, 51, 52
et 54 du règlement, ont en revanche effectivement été transgressées.
Au vu des pièces figurant au dossier ainsi que de
l’audience du 9 mai 2007, la violation des art. 51 (relatif aux documents
qui doivent être remis au service de police par l'exploitant) et 54 (relatif à
l'obligation de l'exploitant de se prêter aux contrôles du service de police)
du règlement est claire. Le recourant s’est constamment refusé à remettre les
informations requises aux autorités et a tenté de manière répétée de se
soustraire au contrôle du service de police. La violation de l’art. 52 du
règlement (concernant la gestion du personnel et des clients) n’est quant à
elle pas avérée. Reste à examiner la violation de l’art. 43 du règlement.
La municipalité n’expose pas de manière explicite en quoi cet article serait
violé. Compte tenu des faits mentionnés dans la décision attaquée (à savoir la
situation financière du recourant), il apparaît que c’est principalement la
condition de la bonne réputation (lettre a) qui pose problème. En effet,
concernant la condition relative à l'obligation d'être propriétaire des
voitures utilisées (lettre c), il ressort des déclarations de B._______ en
audience que la commune tolère que les exploitants de taxis soient simplement
détenteurs du véhicule utilisé. S'agissant de la condition imposant de disposer
de locaux suffisants pour garer les véhicules et les entretenir (lettre d),
l’autorité intimée n’avance aucun élément permettant de mettre en doute sa
réalisation. Quant à la condition exigeant d'offrir au conducteur des
conditions de travail garantissant la sécurité du service (lettre e), elle a
été examinée ci-avant sous point aa.
Le recourant ne remet pas
sérieusement en cause, à juste titre, la condition de bonne réputation à
laquelle est subordonné l'octroi des autorisations de taxi. Le Tribunal fédéral
a en effet jugé que l’exploitation - d’une manière indépendante - d’un service
de taxi avec permis de stationnement sur des emplacements balisés sur le
domaine public se rapprochait d’un service public, avec les exigences que cela
comportait (cf. arrêt du Tribunal fédéral 2P.56/2002 du 18 juin 2002 consid. 3.1).
Le Tribunal administratif a ainsi précisé que ceux qui exerçaient un tel
service de taxi devaient être particulièrement fiables, d’autant que les
clients n’avaient en principe pas le choix du chauffeur auquel ils se confiaient.
Les titulaires d’une autorisation A doivent donc présenter de sérieuses
garanties de rapidité, de sûreté, de courtoisie, de sang-froid, d’honnêteté et
de respect de l’ensemble des législations (arrêts TA GE.2006.0016 du 16 janvier
2007 et GE.2004.0132 du 30 juin 2005). Dans un autre arrêt, le Tribunal
administratif a renoncé à examiner l'ensemble des circonstances, notamment des
manquements répétés à la réglementation intercommunale en matière de taxis, des
infractions à la législation sur la sécurité routière, des dettes et des actes
de défaut de biens, qui auraient pu porter atteinte à la bonne réputation. Il a
en effet jugé qu'au regard du comportement des intéressés durant plus de trois
ans, empreint d'irrespect, voire d'ignorance des lois et des autorités chargées
de les appliquer, l'intérêt public à les empêcher d'exploiter leur service de
taxis - durant la procédure de recours au fond - prenait le pas sur leur
intérêt privé à se voir provisoirement réintégrés dans l'exercice de leur
profession (arrêt TA GE.2001.0118 du 19 septembre 2002; il convient de relever
que l’intérêt privé des recourants était dans cette affaire limité étant donné
que le retrait visait uniquement une autorisation B, alors que les recourants
étaient par ailleurs titulaires d'une autorisation de type A sur le territoire
d’autres communes).
Dans un arrêt portant sur le refus
de délivrer une autorisation de pratiquer le placement privé, le Tribunal
administratif a rappelé que le droit fédéral ne précisait pas la notion de
bonne réputation et qu'en général, on entendait par ce terme l'absence de
condamnation pénale non radiée, mais qu'on ne pouvait exclure que la réputation
d'une personne soit entachée sans qu'il y ait de telles inscriptions au casier
judiciaire. Il a ajouté que lorsqu'il s'agissait de savoir si un requérant pouvait,
en raison de son honorabilité, être admis à une profession soumise à
autorisation, l'autorité qui devait apprécier ce fait ne pouvait pas se
contenter de considérer les choses d'une manière purement formelle, mais devait
bien plutôt examiner de façon concrète et sur la base du principe de la
proportionnalité - qui comprend notamment la nécessaire adéquation d'une
exigence avec le but recherché - si la conduite du requérant était entachée au
point qu'il apparut comme inapte à exercer la profession en cause, notamment au
vu de son caractère et de la confiance que l'on pouvait avoir en lui. Il a jugé
que tel était le cas d'une personne qui avait pratiqué le placement privé,
personnellement et en fait, grâce à des prête-noms ou à des sociétés, sans
avoir obtenu l'autorisation nécessaire et au mépris d'une interdiction
clairement signifiée par l'autorité compétente (arrêt TA GE.2001.0037 du 5
novembre 2001 et les références citées, soit ATF 100 Ia 197; 104 Ia 187; JT
1980 I 59).
En l’espèce, il apparaît
que le comportement du recourant a durant plusieurs années été empreint
d'irrespect, voire d'ignorance des lois et des autorités chargées d'appliquer
ces dernières. Sa situation financière est en outre des plus précaires (sont
avérés une faillite qui s’est soldée par un découvert de plus de
Fr. 80'000.-- et des actes de défauts de biens). A cela s’ajoute le fait
que, selon les informations obtenues lors de l’audience, le recourant est en
situation douteuse sous l’angle de la police des étrangers (cf. courrier du
SPOP du 16 février 2007 impartissant un dernier délai au recourant pour fournir
les documents nécessaires à la réactivation de son autorisation
d’établissement). Quant aux procédures pénales pendantes, elles ne fournissent
pas d’indications déterminantes dans la mesure où elles n’ont pas encore donné
lieu à un jugement entré en force. Enfin, il y a lieu de relever à décharge du
recourant que son attitude à l'égard de ses clients ou de ses collègues
chauffeurs de taxi n’a apparemment jamais fait l’objet de plaintes. Malgré
cette dernière circonstance, le tribunal, appréciant l’ensemble des éléments,
admet l’interprétation de l’intimée selon laquelle le recourant ne remplit plus
l'exigence de bonne réputation, soit qu'il ne présente pas les garanties de
rapidité, de sûreté, d’honnêteté et de respect de l’ensemble des législations
dont doivent disposer, selon la jurisprudence susmentionnée, les titulaires
d’une autorisation A. C’est ainsi à juste titre que celle-ci lui a été retirée.
Le retrait de l’autorisation B doit faire l'objet
d'une appréciation différente. Il faut se souvenir que les sanctions
administratives n’ont pas tant pour but de punir que d’obtenir le respect des
règles légales (cf. arrêt TA GE.2006.0179 du 2 mars 2007). Dans l’application
de ces sanctions, l’administration est liée par les principes généraux du droit
administratif, en particulier le principe de la proportionnalité. Pour
comparaison, dans l’arrêt GE.2006.0016 mentionné ci-dessus concernant un
recourant qui avait persisté dans son comportement contraire au droit
(violation des règles de stationnement) après une mise en garde, un
avertissement, un sévère avertissement et une sanction administrative, celui-ci
s’était vu sanctionné d’une décision de retrait de son autorisation B pendant
un mois, avec sursis, et délai d’épreuve pendant deux ans. Les mêmes faits
avait justifié le refus d’une autorisation A, lequel avait été considéré comme
proportionné puisque le recourant disposait encore d’une autorisation B. En
l’espèce, un retrait de durée indéterminée de l’autorisation B paraît
disproportionné. Il faut garder à l’esprit que les faits reprochés à
l’intéressé consistent avant tout en des insoumissions à des ordres de
l’autorité, qui sont graves de par leur caractère répétitif, mais qui ne
constituent pas en tant que telles des délits majeurs (cf. pour comparaison
l’art. 292 CP punissant d’une simple amende l’insoumission à une décision
de l’autorité). L’intérêt public en cause ne justifie pas de priver le recourant
de toute possibilité d’activité professionnelle. Un retrait de l’autorisation B
d’une durée limitée aurait pu se justifier, mais un retrait de durée
indéterminée, soit en réalité de deux ans au minimum, est contraire au principe
de proportionnalité. Le recours doit ainsi être partiellement admis et la cause
retournée à la municipalité pour nouvelle décision dans le sens des
considérants, à savoir la délivrance d'une autorisation B en faveur du
recourant à partir du jour où le présent arrêt entrera en force et valable
jusqu’au 31 décembre 2007. Il reviendra à l'intéressé de requérir, s'il le
souhaite, le renouvellement de cette autorisation en temps utile pour l’année
prochaine.
c) La décision attaquée repose aussi sur le fait que
le recourant ne disposait d’aucun véhicule pour exercer son activité.
L'intéressé a déclaré au cours de l’audience exercer son activité au moyen du
véhicule VD *******, appartenant à sa sœur, mais immatriculé à son nom, fait
qui n’a pas été contesté par l’autorité intimée. Les faits étant établis dans
leur état au jour où l’autorité statue et l’instance de recours pouvant ainsi
tenir compte de faits postérieurs à la décision attaquée (Pierre Moor, Droit
administratif, vol. II, 2
e
éd., Berne 2002, p. 265 s),
il faut ainsi considérer que le recourant dispose d’un véhicule pour exercer
son activité.
8.
Le recourant soutient enfin être harcelé par les
autorités, qui abuseraient de leur pouvoir à son égard et n’interviendraient
pas auprès de ses concurrents alors même que ceux-ci violeraient également les
règles légales.
D'une façon générale, le principe de
la légalité l'emporte sur celui de l'égalité. Un administré ne peut pas
invoquer le principe de l'égalité de traitement pour bénéficier d'un traitement
accordé illégalement à des tiers. En d'autres termes, il n'y a pas d'égalité
dans l'illégalité. Si toutefois l'autorité ne paraît pas disposée à renoncer à
sa pratique contraire à la loi, l'intérêt du justiciable à l'égalité de
traitement l'emporte sur le respect de la légalité; encore faut-il, en ce cas,
qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant ne s'y oppose. Tout dépend donc
de l'attitude de l'autorité (cf.
ATF 126 V 390
consid. 6a p. 392
; 125 II 152
consid. 5 p. 166
; 122 II 446
consid. 4a p. 451/452 et les arrêts cités).
En l’occurrence, le tribunal estime convaincant le
témoignage du brigadier C._______ affirmant qu’il traite de la même manière
tous les exploitants de taxis. Les motivations de l’autorité intimée paraissent
cependant moins claires lorsque le commandant B._______ indique qu’il n’a pas
retiré l’autorisation à un autre exploitant ayant provoqué un accident mortel
de la circulation. Cela étant, on ne saurait admettre que l’on est en présence d’une
pratique illégale dans laquelle l’autorité a l’intention de persévérer et le
recourant ne peut pas se prévaloir du principe de l’égalité dans l’illégalité
pour obtenir une restitution de son autorisation A.
9.
Au vu des considérants qui précèdent, le recours doit être
partiellement admis et la cause retournée à l’autorité intimée pour nouvelle
décision dans le sens des considérants au sujet de l’autorisation B. La
décision attaquée est confirmée au surplus.
Vu l'issue du pourvoi, l’émolument sera mis
partiellement à charge du recourant et partiellement à charge de l’autorité
intimée. Cette dernière, qui a procédé avec le concours d'un mandataire
professionnel, a droit à des dépens réduits (art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision de la Municipalité de Nyon du 13 mars 2006 est
partiellement annulée et le dossier retourné à l’autorité pour nouvelle
décision dans le sens des considérants en ce qui concerne l’autorisation B. La
décision est confirmée au surplus.
III.
Un émolument partiel de 200 (
deux
cents
) francs est mis à la charge de la Commune de Nyon.
IV.
Un émolument partiel de 300 (trois
cents) francs est mis à la charge de X._______.
V.
X._______ versera à la Municipalité de Nyon un montant de
1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
san/Lausanne, le 6 juin 2007
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.