vd_omni · AC.2016.0275 · 2019-07-04 · fr

Association Rives publiques/Municipalité de Tannay, A.________, Département du territoire et de l’environnement (DTE) | Confirmation de la jurisprudence qui dénie la qualité pour recourir aux personnes physiques qui réclament l'ouverture d'un passage public le long des rives du lac: leur intérêt relève de l'action populaire, qui est prohibée. L'association qui les regroupe n'a pas non plus qualité pour recourir faute de pouvoir la tirer de celle de ses membres.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 04.07.2019 AC.2016.0275

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 4 juillet 2019
Composition
M. Pierre Journot, président; M. François Kart et Mme
Marie-Pierre Bernel, juges
Recourante
Association Rives publiques,
à
Mies, représentée par l’avocat Raphaël MAHAIM, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Tannay,
représentée par l'avocat Rolf Ditesheim, à Lausanne
Autorité concernée
Département du territoire et de
l’environnement (DTE),
représenté par Direction générale de l’environnement
DGE
Tiers intéressé
A.________
à ********
représentée par l’avocat Marc-Etienne FAVRE, à
Lausanne,
Objet
Décision de la Municipalité de Tannay du 20 juin 2016
(chemin de la petite rive, parcelle 236 propriété de A.________)
Vu les faits suivants:
A.
Sur le territoire de la Commune de Tannay, diverses parcelles riveraines
du lac Léman sont grevées, le long de leur limite avec le domaine public du
lac, d’une servitude de passage à pied de 2 m de largeur inscrite au registre
foncier en faveur de l’État de Vaud. Selon son intitulé, cette servitude se
confond avec la servitude légale de marchepied dont elle suit le sort. Parmi
les parcelles grevées, on constate que sur certaines parcelles, la servitude s’étend
sur toute la longueur de la rive tandis que sur d’autres, elle est interrompue
en son milieu.
Tel est le cas sur la parcelle 236 propriété de A.________:
l’assiette de la servitude (no 126’289) s’étend depuis un ouvrage artificiel (apparemment,
à l’origine, deux slips de mise à l’eau) sur une longueur d’environ 30 m jusqu’à
l’angle sud-ouest de la parcelle. À cet endroit, l’assiette de la servitude 126’289
donne sur l’extrémité aval du domaine public (DP) 1051 qui est un chemin public
remontant depuis le lac jusque sur la Route Suisse qui passe à l’amont de
parcelles riveraines.
La parcelle 236 est séparée du chemin DP 1051 par
une clôture qui comporte un portail fermé à clé à son extrémité aval, là où l’assiette
de la servitude publique 126’289 donne sur l’extrémité du chemin DP 1051. Au
registre foncier a été inscrite, le 13 février 1998, une mention de précarité
de construction; cette mention repose sur une convention passée entre le
département cantonal des travaux publics et les propriétaires d’alors de la
parcelle 236. Cette convention se réfère au règlement d’application de la loi
sur le marchepied le long des lac et sur les plans riverains (RLML, BLV
721.09.1) pour autoriser le maintien de la clôture et du portail « conforme
audit règlement ». Ce règlement permet au département d’autoriser un portail
sans serrure, à la fois sur l’espace asservi au marchepied (art. 2 RLML) ainsi
que, exceptionnellement, des portails semblables au travers des passages
publics riverains (art. 3 RLML).
A l’autre extrémité riveraine de la parcelle 236,
une servitude analogue de passage public grève la rive sur une longueur de 35 m
environ, entre un autre ouvrage artificiel et l’angle nord-est de la parcelle.
La rive de la parcelle 236 est ainsi libre de servitude de passage en son
milieu, sur une distance d’environ 45 m.
B.
Sur la parcelle riveraine adjacente au sud-ouest (parcelle 816), la
servitude de passage public en faveur de l’État de Vaud, qui constitue le
prolongement du DP 1051, est inscrite tout le long de la rive.
Une petite grève s’est formée naturellement dans l’angle
formé par la rive des parcelles 236 et 816. Les propriétaires de cette dernière
parcelle ont installé une clôture avec un portail fermé à clé le long de l’assiette
de la servitude publique, côté lac. Les décisions de la municipalité refusant d’autoriser
cet ouvrage et ordonnant sa démolition, de même que la décision de l’autorité
cantonale refusant l’autorisation spéciale requise, ont été confirmées par un
arrêt de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(AC.2013.0043 du 30 juin 2014): en bref, la clôture litigieuse avait été érigée
en violation de la loi sur le marchepied et de la servitude de passage public; elle
empêchait l’accès au marchepied depuis le domaine public constitué par la grève;
cette clôture avait pour conséquence de rendre inaccessible la petite grève qui
s’était formée en permettant aux recourants de s’en réserver l’usage privatif.
Depuis lors, la clôture litigieuse sur la parcelle
816 a été enlevée.
C.
Victor von Wartburg, qui avait, le 22 juin 2012, coupé les grillages des
deux portails décrits ci-dessus et fait l’objet d’une plainte de A.________ et
de l’occupant de la parcelle 816, a été libéré des chefs d’accusation de
dommages à la propriété qualifiés et de dommages à la propriété par arrêt de la
Cour d’appel pénale du Tribunal cantonal du 5 octobre 2015. La Cour d’appel
pénale a considéré qu’il avait agi de manière licite, conformément aux
prescriptions légales des art. 14 du Code pénal (CP; RS 311.0) et 737 du Code
civil (CC; RS 210) en vue de rétablir une situation de droit, de sorte qu’il
devait être libérée de toute infraction. La Cour d’appel a retenu que l’intéressé
avait à de multiples reprises essayé par les voies légales et auprès de
diverses autorités d’obtenir gain de cause mais l’autorité cantonale et
communale s’étaient constamment renvoyé la balle; il avait tenté d’agir par la
voie judiciaire mais la justice avait dénié à son association ainsi qu’à ses
membres la qualité pour recourir.
D.
L’association Rives Publiques, dans une lettre du 7 juin 2013 signée par
son président Victor von Wartburg et par plusieurs personnes physiques parmi
lesquelles B.________, C.________ et D.________, a demandé à la municipalité de
Tannay la suppression des ouvrages litigieux déjà décrits. Diverses
correspondances ont été échangées. Après la notification de l’arrêt
AC.2013.0043 du 30 juin 2014 cité ci-dessus, la municipalité a fait établir un
relevé des servitudes sur la rive communale et interpellé la Direction générale
de l’environnement, qui a pris position par lettre du 26 mai 2015: comme les deux
servitudes grevant la parcelle 236 ne se rejoignent pas au centre de la
parcelle, seul le marchepied des navigateurs, pêcheurs et douaniers devait être
accordé; la pose d’une serrure au portail était justifiée pour éviter d’induire
en erreur les promeneurs, ensuite contraints de faire demi-tour, voire pour « endiguer
toute curiosité malsaine ».
Rappelant l’arrêt de la Cour d’appel pénale du 7
octobre 2015, l’avocat de l’association Rive Publiques et consorts a écrit le 9
juin 2016 à la municipalité de Tannay pour demander que soit rendue une
décision formelle de suppression de la clôture et du portail installés sur la
parcelle 236.
Par lettre du 20 juin 2016, la municipalité a
déclaré qu’elle ne donnerait pas suite à la lettre du 9 juin 2016, rappelant
notamment que l’association Rive Publiques et les particuliers n’avaient pas
qualité pour recourir.
E.
Par acte du 23 août 2016, l’association Rive Publiques ainsi qu’B.________,
C.________ et D.________, ont recouru contre la lettre du 20 juin 2016 de la Municipalité
de Tannay du 20 juin 2015 en concluant à son annulation et à ce qu’ordre soit
donné à la commune de Tannay d’ordonner la suppression de la barrière et du
portail situés en bordure de la parcelle 236, sous la menace de l’art. 292 CP.
Par réponse du 15 novembre 2016, la municipalité a
conclu au rejet du recours.
La Direction générale de l’environnement a conclu à
l’irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet, dans ses
déterminations du 15 novembre 2016.
F.
Diverses correspondances ont encore été échangées.
G.
La Cour de droit administratif et public (CDAP) a statué dans deux causes
apparemment semblables:
a) Dans l'arrêt AC.2016.0212 du 7 août 2017, la CDAP
a déclaré irrecevable le recours interjeté par l'association Rives Publiques
ainsi que par Victor von Wartburg contre une décision du Département du
territoire et de l'environnement autorisant le renouvellement d'une concession
pour le maintien d'enrochements sur le domaine public cantonal du lac (parcelle
381 de Mies). Vu la distance séparant ses parcelles de la parcelle 381, Victor
von Wartburg ne pouvait être qualifié de voisin immédiat; en outre, les
enrochements concernés ne sont pas sur l'assiette de la servitude de passage
public à pied mais en contrebas du mur sur le couronnement duquel passe le
tracé de la servitude. Par surabondance, à supposer que les enrochements
litigieux soient de nature à entraver l'exercice de la servitude, il y avait
lieu de confirmer l'appréciation des précédents arrêts selon laquelle Victor
von Wartburg ne dispose pas d'un intérêt digne de protection au sens de l'art.
75 LPA-VD à contester la décision attaquée, son intérêt à la réalisation du
chemin piétonnier le long des rives se confondant avec celui de tous les
habitants de la commune. Quant à l'association Rives Publiques, elle n'était
pas touchée par la décision attaquée à l'instar d'un particulier et le tribunal
lui avait déjà dénié la qualité pour recourir faute par la majorité de ses
membres (non allégués pêcheurs) d'être directement touchés par la décision
attaquée. Enfin, son but essentiel n'était pas la protection de la nature, des
monuments et des sites au sens de l'art. 90 de la loi sur ces objets (LPNMS;
RSV 450.11).
Dans l'arrêt AC.2016.0073 du 8 août 2017, la CDAP a
déclaré irrecevable le recours, interjeté par l'Association Rives du Lac et par
diverses personnes physiques, dirigé contre la décision de la municipalité de
La Tour-de-Peilz ordonnant la démolition d'une clôture avec portail fermé à clé
sur le tracé de la servitude de passage public à pied longeant la rive du lac.
Les recourants contestaient le délai imparti pour la démolition, qui reportait
celle-ci à 30 jours après la future autorisation exécutoire d'aménager un
chemin piétonnier en rive du lac. L'association recourante n'avait pas de droit
de recours légal et ses membres n'étaient pas plus touchés par la décision
entreprise que les autres habitants de la commune ou, d'une façon générale, que
les promeneurs qui apprécient de longer les rives du lac. Quant aux personnes
physiques recourantes, leur intérêt se confondait aussi avec celui de tous les
habitants si bien qu'elles n'étaient pas touchées dans une mesure et avec une
intensité particulière et ne se trouvaient pas dans un rapport étroit, spécial
et digne d'être pris en considération avec l'objet de la contestation. À
supposer que certains soient des pêcheurs amateurs et que ceux-ci bénéficient
de la servitude de marchepied, ce qui n'était pas démontré, ils ne seraient pas
plus touchés que l'ensemble des pêcheurs amateurs.
H.
Les recourants ont été invités à dire s'ils maintenaient leurs
conclusions compte tenu des arrêts AC.2016.0212 du 7 août 2017 et AC.2016.0073
du 8 août 2017. À leur requête, la présente cause a été suspendue dans
l'attente du sort des recours interjetés contre ces arrêts devant le Tribunal
fédéral. Celui-ci, statuant le 29 octobre 2018, a rejeté les recours dirigés
contre les arrêts résumés ci-dessus (1C_493/2017 concernant Rives Publiques et
1C_468/2017 concernant Rives du Lac).
Les recourants ont été invités à se déterminer sur
le maintien de leur recours.
Deux recours analogues (AC.2016.0276 et
AC.2018.0148) ont été retirés et rayés du rôle le 3 avril 2019.
Par lettre du 12 mars 2019, les recourants ont
persisté dans les conclusions de leur recours.
I.
A.________ a déposé des déterminations du 30 avril 2019 dans lesquelles
elle conclut à l’irrecevabilité, subsidiairement au rejet du recours.
Le conseil des recourants a été invité à produire
une procuration d’B.________, C.________ et D.________. Par lettre du 7 juin
2019, il a déclaré que ces personnes ne désiraient plus participer à la
procédure en raison du temps écoulé et de leur âge avancé. Le 11 juin 2019, le
juge instructeur a mis hors de cause sans frais les recourants B.________, C.________
et D.________. Le conseil de la municipalité a commenté la situation par lettre
du 11 juin 2019.
Considérant en droit:
1.
Dans sa lettre du 20 juin 2016, la municipalité refuse de donner suite à
la requête tendant à ce que soit ordonnée la démolition d’une clôture et d’un
portail sur la parcelle 236.
On peut se demander si cette lettre est constitutive
d’une décision au sens de l’art. 3 LPA-VD, en particulier si elle a pour objet
de rejeter ou déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier,
annuler ou constater des droits et obligations (art. 3 al. 1 let. c LPA-VD). La
question peut rester indécise en raison des considérants qui suivent.
2.
L’association Rives Publiques reste seule en cause suite au désistement
des trois personnes physiques qui avaient recouru conjointement avec elle et
qui ont été mises hors de cause sans frais par le juge instructeur. Il y a lieu
néanmoins, pour examiner la qualité pour recourir de l’association, de rappeler
les règles générales en la matière.
3.
L'art. 75 LPA-VD prévoit ce qui suit :
"Art. 75 - Qualité pour agir
1
A qualité pour former recours :
a.  toute
personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité
précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte
par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce
qu'elle soit annulée ou modifiée ;
b.  toute
autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir."
Selon la jurisprudence constante (v. récemment
1C_431/2017 du 11 mars 2019, consid. 3.1.1), la partie recourante doit se
trouver dans une relation spéciale, étroite et digne d'être prise en
considération avec l'objet de la contestation. Elle doit en outre retirer un
avantage pratique de l'annulation ou de la modification de la décision
contestée, ce qui implique qu'elle soit touchée dans une mesure et avec une
intensité plus grandes que la généralité des administrés (ATF 143 II 506
consid. 5.1 p. 512; 141 II 50 consid. 2.1 p. 52). En d'autres termes, la
personne qui souhaite former un recours doit être potentiellement directement
touchée par l'acte qu'elle attaque. En effet, afin d'exclure l'action
populaire, la seule poursuite d'un intérêt général et abstrait à la correcte
application du droit ne suffit pas (ATF 144 I 43 consid. 2.1 p. 46; 139 II 499
consid. 2.2 p. 504; 137 II 30 consid. 2.2.3-2.3 p. 33 s.).
Dans l'arrêt 1C_493/2017 du 29 octobre 2018 qui
concerne notamment l'Association Rives Publiques, le Tribunal fédéral a retenu
que l'annulation ou la modification de la concession pour le maintien des
enrochements n'avait pas d'incidence sur la mise en œuvre de la servitude de
passage public si bien que les recourants n'avait aucun intérêt pratique à la
modification ou à l'annulation de la concession attaquée (considérant 3.4).
Dans leur lettre du 12 mars 2019, les recourants attirent l'attention sur un
passage de ce considérant selon lequel
"il n'y a pas lieu d'examiner
dans quelle mesure ils disposeraient d'un intérêt reconnu par les dispositions
du droit fédéral à ester auprès de la juridiction cantonale administrative pour
faire valoir la mise en oeuvre effective de la servitude de passage public le
long des rives".
Les recourants en déduisent que cet arrêt ne tranche
pas de manière générale la question de la qualité pour recourir de
l'association recourante ni de celle de ses consorts personnes physiques.
En réalité, la question litigieuse a été jugée dans
la cause concernant l'association Rives du Lac. Selon l'arrêt AC.2016.0073 du 8
août 2017, les personnes physiques qui réclament l'ouverture d'un passage le
long des rives du lac ne peuvent se prévaloir d'un intérêt distinct de celui de
tous les habitants et, d'une façon plus générale, de celui de tous les
promeneurs appréciant de longer les rives du lac. En effet, ils ne sont pas
touchés dans une mesure et avec une intensité particulière, et ils ne se
trouvent pas dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en
considération avec l'objet de la contestation. Leur intérêt se confond
finalement avec l'intérêt public et leur intervention relève de l'action
populaire, qui est prohibée. Cet arrêt a été confirmé par l'arrêt du Tribunal
fédéral 1C_468/2017 du 29 octobre 2018: alors que les recourants se plaignaient
de ce qu'en déniant la qualité pour recourir à ceux qui n'habitent pas
directement sur le bord du lac, on prive tout habitant de la commune du droit
de faire constater les violations du droit par les autorités communales ou
cantonales, le Tribunal fédéral a jugé que c'est précisément ce qu'a souhaité
le législateur cantonal en proscrivant l'action populaire, à laquelle sont
assimilés les recours dont le seul but est de garantir l'application correcte
du droit (consid. 4). Quant à la qualité de pêcheur amateur alléguée par
certains recourants, il n’est pas certain qu’elle en ferait des usagers
légitimes de la servitude de marchepied et de toute manière, le tribunal de
céans a déjà jugé qu’ils ne seraient pas plus touchés que l’ensemble des
pêcheurs amateurs (AC.2016.0079 déjà cité, consid. 5).
On note pour terminer que le recours insiste sur
l'absence, dans le texte de l'art. 75 LPA-VD, de l'adverbe
"particulièrement" que l'on trouve dans la disposition correspondante
de l'art. 89 de la loi sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) qui ouvre la
voie du recours en matière de droit public à quiconque "est
particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué".
Selon les recourants, le législateur cantonal aurait souhaité rendre la qualité
pour recourir plus large. En réalité, le critère de l'intérêt digne de
protection se définit en suivant la jurisprudence fédérale relative à l'art. 89
LTF (v. p. ex. AC.2018.0206 du 12 avril 2019, consid. 1b; pour plus de détails
sur le "tri des griefs" sans pertinence ici v. p. ex. AC.2014.0140 du
16 janvier 2015, consid. 1 et AC.2010.0022 du 15 avril 2011).
4.
Selon la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, une association
jouissant de la personnalité juridique est autorisée à former un recours en son
nom propre lorsqu'elle est touchée dans ses intérêts dignes de protection. De
même, sans être elle-même touchée par la décision entreprise, une association
peut être admise à agir par la voie du recours (nommé alors recours corporatif)
pour autant qu'elle ait pour but statutaire la défense des intérêts dignes de
protection de ses membres, que ces intérêts soient communs à la majorité ou au
moins à un grand nombre d'entre eux et, enfin, que chacun de ceux-là ait
qualité pour s'en prévaloir à titre individuel. En revanche, elle ne peut
prendre fait et cause pour l'un de ses membres ou pour une minorité d'entre eux
(v. en dernier lieu l'ATF 5C_2/2017 du 11 mars 2019, consid. 1.2.1, et les
références citées).
a) L'association Rives Publiques ne prétend pas être
touchée par la décision attaquée à l'instar d'un particulier.
b) Quant au recours corporatif, il résulte du
considérant précédent que les personnes physiques qui réclament l'ouverture
d'un passage le long des rives du lac n'ont pas qualité pour recourir. Ainsi,
quelles que soient les personnes physiques membres de l'association Rives
Publiques, aucune d'entre elles ne peut avoir personnellement qualité pour
recourir si bien que cette association ne peut pas se voir reconnaître cette
qualité en la tirant de celle de ses membres.
C'est en vain enfin que les recourants invoquent
l'arrêt du Tribunal fédéral qui a reconnu à la section Bern-Mittelland du
Touring Club Suisse (constituée en association au sens de l'art. 60 CC) la
qualité pour contester l'instauration d'une zone 30 sur une route de grand
transit (ATF 136 II 539, consid. 1.1). Les recourants voudraient en tirer que
le Tribunal fédéral a retenu comme critère déterminant l'existence d'un lien
étroit et direct entre le but statutaire de l'association et le domaine dans
lequel la décision a été prise. Ce lien direct est effectivement exigé mais les
recourants perdent de vue que la condition première du recours corporatif
présuppose que les membres de l'association aient eux-mêmes qualité pour
recourir, ce que le Tribunal fédéral a jugé plausible dans le cas de la section
concernée du Touring Club Suisse s'agissant d'un axe routier fréquenté, mais
est au contraire exclu pour ce qui concerne l'association Rives Publiques pour
les motifs déjà exposés. On notera au passage que la qualité pour recourir a
été déniée au TCS dans des cas où le critère de la majorité des membres n'était
pas rempli (1C_117/2017 du 20 mars 2018, 1C_170/2015 du 18 août 2015).
5.
Vu ce qui précède, le recours sera déclaré irrecevable. Un émolument,
réduit pour tenir compte de l’absence d’audience, sera mis à la charge des
recourants. Des dépens seront alloués à la municipalité et à A.________,
assistées d’un mandataire rémunéré.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est irrecevable.
II.
Un émolument de 2000 (deux mille) francs est mis à la charge des
recourants, solidairement entre eux.
III.
Les recourants, solidairement entre eux, doivent à la commune de Tannay
la somme de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens.
IV.
Les recourants, solidairement entre eux, doivent à A.________ la somme
de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 4 juillet 2019
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l’avis
d’envoi ci-joint.
Il peut faire l’objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d’un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s’exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.