vd_omni · AC.2001.0192 · 2002-04-23 · fr

BORCARD Daniel c/SAT | Pas d'application des art. 24C LAT et 41 OAT en cas d'agrandissement d'une construction non agricole sise hors de la zone à bâtir et autorisée en 1973 dans la zone sans affectation spéciale.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 23.04.2002 AC.2001.0192

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 23 avril 2002
sur le recours interjeté par
Daniel BORCARD
,
chemin des Gavardes 2, à 1073 Savigny,
contre
la décision du 17 août 2001 du Département des
infrastructures,
Service de l'aménagement du territoire
, lui refusant
l'autorisation spéciale pour la construction d'une véranda et d'une terrasse
ainsi que la fermeture d'un balcon (parcelle no 1096, cadastre de Savigny).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. François
Kart, président; M. Alain Matthey et M. Jean W. Nicole, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Daniel Borcard est
propriétaire de la parcelle no 1096 de la Commune de Savigny sise en zone
agricole selon le règlement communal sur le plan d'extension et la police des
constructions du 27 février 1981 (ci-après : RPE). Cette parcelle, d'une
surface de 4'549 m2, supporte une villa construite sur la base d'un permis de
construire délivré le 28 février 1973.
B.                    Du 29 juin 2001 au 19
juillet 2001, Daniel Borcard a fait mettre à l'enquête publique la création
d'une véranda sur la terrasse existant à l'ouest de la villa et la fermeture
d'un balcon longeant la face sud; ces deux aménagements se situeraient au
niveau du premier étage. Daniel Borcard a en outre fait mettre à l'enquête publique
le remplacement par une dalle en béton de la toiture en éternit de l'appentis
non cadastré accolé à la façade ouest afin de créer une nouvelle terrasse.
Le 7 septembre 2001,
la municipalité a informé Daniel Borcard qu'elle ne pouvait pas délivrer le permis
de construire en raison du refus du Service de l'aménagement du territoire
(SAT) de délivrer l'autorisation spéciale requise pour les constructions hors
de la zone à bâtir.
C.                    Daniel Borcard s'est
pourvu contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 20 septembre
2001. Après avoir rencontré le recourant sur les lieux, le SAT a écrit à la
municipalité le 17 octobre 2001 pour l'informer qu'il était disposé à réformer
sa décision en ce qui concerne la construction de la terrasse. Dans ses déterminations
du 5 octobre 2001, la municipalité a précisé qu'elle n'avait pas de griefs à
formuler au sujet du projet du recourant et qu'elle s'en remettait pour le
surplus à justice. Le Service des eaux, sols et assainissement (SESA) a déposé
des déterminations le 9 octobre 2001 en s'en remettant à justice. Le SAT a
déposé sa réponse le 3 décembre 2001 en concluant au rejet du
recours. Le tribunal a tenu audience à Savigny le 20 mars 2002; à cette
occasion, il a procédé à une visite des lieux.
Considérant en droit:
1.                     Vu le courrier adressé
par le SAT à la municipalité le 17 octobre 2001, dont une copie a été adressée
au Tribunal administratif, le remplacement de la toiture en éternit de
l'appentis accolé à la façade ouest par une dalle en béton faisant office de
terrasse n'est plus litigieux. Reste par conséquent à examiner le projet de
création d'une véranda sur la terrasse existant en façade ouest et la fermeture
du balcon en façade sud.
2.                     a) La construction de
la véranda et la fermeture du balcon impliqueraient une extension de la surface
habitable, ceci quand bien même il n'y aurait pas d'augmentation de l'emprise
de la construction au niveau du sol.  Comme le bâtiment existant se trouve en
zone agricole et qu'il n'a aucun caractère agricole, le projet ne saurait être
autorisé comme conforme à la zone au sens de l'art. 22 de la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT); il doit par conséquent être
examiné sur la base des art. 24 ss LAT applicables hors de la zone à bâtir.
b) S'agissant de la
modification et de l'agrandissement d'un bâtiment existant, le projet doit en
premier lieu être examiné au regard de l'art. 24 c LAT. Cette disposition
prévoit ce qui suit :
"Hors de la zone à bâtir, les
constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur
destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone
bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.
L'autorité compétente peut autoriser la
rénovation de telles constructions et installations, leur transformation
partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que
les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement. Dans tous les cas,
les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être satisfaites."
Le champ d'application
de cette disposition est défini à l'art. 41 de l'ordonnance du Conseil fédéral
sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT) à teneur duquel :
"L'art. 24c LAT est applicable aux
constructions et installations qui ont été érigées ou transformées conformément
au droit matériel en vigueur à l'époque, mais qui sont devenues contraires à
l'affectation de la zone à la suite d'une modification de la législation ou des
plans d'aménagement."
aa) En l'espèce, le
permis de construire délivré le 28 février 1973 l'a été sous l'empire d'un plan
communal des zones approuvé par le Conseil d'Etat le 24 août 1965. La
parcelle 1096 se trouvait alors dans la zone dite "rurale et
périphérique" (zone sans affectation spéciale) prévue par le règlement
communal sur les constructions et l'aménagement du territoire du 1er avril
1966. Selon les art. 49 à 51 de ce règlement, des villas pouvaient être
construites dans cette zone à condition que la surface de la parcelle soit de
4'500 m2 et que la construction n'excède pas le 1/15ème de la surface de la
parcelle. Pour sa part, l'art. 56 septies de l'ancienne loi du
5 février 1941 sur les constructions et l'aménagement du territoire
(LCAT), en vigueur à l'époque, prévoyait que des constructions non agricoles
pouvaient être érigées dans les zones sans affectation spéciale sur une
parcelle d'au moins 4'500 m2 avec un indice d'utilisation du sol n'excédant pas
0,1.
La construction
existante a une emprise au sol d'un peu plus de 130 m2. et elle est construite
sur une parcelle supérieure à 4'500 m2. Elle a par conséquent été érigée
conformément à la réglementation communale et cantonale applicable à l'époque
de la construction.
bb) Le respect du
droit matériel en vigueur, au sens où l'entend l'art. 41 OAT, doit également
être examiné au regard de l'ancienne loi fédérale du 8 octobre 1971
sur la protection des eaux contre la pollution (LPEP). Entrée en vigueur le 1er
juillet 1972, la LPEP a en effet introduit pour la première fois une séparation
stricte des territoires constructibles et non constructibles (v. à cet égard le
document édité par le Département fédéral de l'environnement, des transports,
de l'énergie et de la communication et par l'Office fédéral du développement
territorial intitulé "Nouveau droit de l'aménagement du territoire.
Explications relatives à l'ordonnance sur l'aménagement du territoire et
recommandations pour la mise en oeuvre" p. 42; v. également arrêts TA AC
99/0223 du 9 janvier 2001 et AC 00/0191 du 26 juin 2001). Depuis le 1er juillet
1972, la zone sans affectation spéciale ne pouvait plus être considérée comme
une zone à bâtir: la jurisprudence du Tribunal fédéral a en effet précisé à
plusieurs reprises que ne pouvaient être assimilées à une zone à bâtir les
zones sans affectation spéciale de l'ancien droit cantonal (v. arrêt TA AC
01/0075 du 23 août 2001).
cc) En 1973, la
Commune de Savigny était déjà régie par un plan délimitant des zones à bâtir et
la construction litigieuse a pris place en dehors de ces zones. S'appliquait
par conséquent l'art. 20 LPEP qui, dans cette hypothèse, exigeait que le
constructeur démontre objectivement l'existence d'un besoin. La notion de
besoin était précisée à l'art. 27 al. 1 et 2 de l'ancienne ordonnance générale
du Conseil fédéral sur la protection des eaux du 19 juin 1972 (OGPEP) dont le
texte était le suivant :
"Le besoin de construire ou de transformer
un bâtiment ou une installation en dehors des zones à bâtir ou du périmètre
délimité par le plan directeur des égouts est considéré comme objectivement
fondé lorsque les constructions projetées constituent une nécessité absolue
pour le requérant et que leur éloignement est justifié par le but auquel elles
sont destinées, ou qu'elles sont souhaitables dans l'intérêt public. La
possibilité de raccordement à une canalisation ne justifie en aucun cas
l'existence d'un besoin objectivement fondé.
Les bâtiments et installations pour lesquels il
peut, objectivement, exister un besoin justifié au sens de l'art. 20 de la loi,
sont notamment, les suivants :
-             exploitations agricoles, cultures maraîchères et horticoles;
-             stations de chemins de fer de montagne, restaurants de montagne,
refuges        de haute montagne;
-             sanatoriums;
-             installations militaires, de protection civile et douanière;
-             installations destinées à l'exploitation de matières premières;
-             installations servant à la fabrication et à l'entreposage de
marchandises dangereuses;
-             stands et installations de tir."
Dans le cas d'espèce,
il n'est pas démontré que l'on se trouvait au moment de la construction en 1973
dans une des hypothèses prévues par l'art. 27 OGPEP. Le recourant ne le prétend
d'ailleurs pas, mais allègue que le propriétaire de l'époque avait été
exproprié pour l'exploitation d'une gravière à proximité. Or, il ne s'agit pas
d'un motif qui  justifiait d'autoriser une construction en dehors de la zone à
bâtir en application des art. 20 LPEP et 27 de l'OGPEP: en effet, quand bien
même le propriétaire de l'époque aurait dû renoncer à construire sur une de ses
parcelles pour permettre l'exploitation d'une gravière, ceci n'impliquait
manifestement pas la nécessité de construire sur une autre parcelle sise hors
de la zone à bâtir, le propriétaire pouvant acquérir du terrain en zone
constructible. A cela s'ajoute que la version selon laquelle le propriétaire de
l'époque aurait été exproprié est sujette à caution dès lors que, selon les
explications fournies à l'audience par le représentant du SESA, il n'y a jamais
eu de base légale pour exproprier un propriétaire en relation avec l'exploitation
d'une gravière. Le fait que, dès l'origine, la construction aurait été
raccordée pour l'évacuation des eaux usées n'est pas non plus décisif puisque
l'art. 27 al. 1 in fine OGPEP prévoyait expressément que la possibilité de
raccordement à une canalisation ne justifiait en aucun cas l'existence d'un
besoin objectivement fondé.
dd) Il résulte de ce
qui précède que, au moment de la délivrance du permis de construire, la
construction n'était pas conforme aux art. 20 LPEP et 27 OGPEP. La construction
litigieuse n'a par conséquent pas été érigée conformément au droit matériel en
vigueur à l'époque au sens de l'art. 41 OAT. Partant, selon le texte clair de
cette disposition, les aménagements litigieux ne peuvent pas être autorisés sur
la base de l'art. 24c LAT.
c) Reste à examiner si
ces travaux pourraient être autorisés en application de l'art. 24 LAT.
L'art. 24 LAT prévoit
ce qui suit :
"En dérogation à l'art. 22, 2ème al., let.
a, des autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou
installations, ou pour tout changement d'affectation, si :
a)       L'implantation
de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par
leur destination;
b)       Aucun
intérêt prépondérant ne s'y oppose."
Les aménagements
litigieux ne sauraient être autorisés sur la base de cette disposition. En
effet, ces aménagements impliquent une extension des surfaces destinées au
logement, ceci dans une habitation qui n'a aucun caractère agricole. Or, au
même titre que sous l'empire de l'ancien droit, on ne saurait considérer que
l'implantation ou l'extension d'un bâtiment d'habitation par un non exploitant
est imposée par sa destination: le logement hors de la zone à bâtir doit en
effet être réservé aux agriculteurs et cela à des conditions précises (v. AC
00/0191 déjà cité).
3.                     Le recourant soutient
encore que le projet permettrait des économies d'énergie, une meilleure gestion
des eaux de pluie et qu'il corrigerait un défaut de construction et de
conception au niveau de l'étanchéité de la terrasse et de son exposition. Il
soutient en outre que la fermeture de la terrasse et du balcon assurerait une
protection contre les nuisances de la gravière située à proximité dont une
extension est prévue.
On vient de voir que
l'extension de la construction litigieuse, qui n'a aucun caractère agricole et
dont l'implantation hors de la zone à bâtir n'est pas imposée par sa
destination, ne saurait être autorisé sur la base des articles 24 et suivants
LAT. Peu importe dès lors qu'une telle extension puisse avoir certaines
conséquences positives, notamment en ce qui concerne les économies d'énergie et
la protection contre les nuisances: il s'agit là en effet d'éléments dont il
n'y a pas lieu de tenir compte dans l'application des art. 24 et suivants LAT.
Par surabondance, on
relèvera que, en procédure, les services cantonaux spécialisés ont relativisé
l'intérêt du projet s'agissant des économies d'énergie, de la gestion des eaux
et de la protection contre les nuisances. Il n'y a toutefois pas lieu
d'examiner plus avant cette question vu ce qui vient d'être dit.
4.                     Les considérations qui
précèdent conduisent ainsi au rejet du recours. Vu l'issue du pourvoi, le
recourant supportera les frais de la cause, fixés à 2'500 francs .
Conformément à la
jurisprudence du Tribunal administratif (v. notamment arrêts AC 00/0026 du 4
juillet 2000 et AC 01/0189 du 10 janvier 2002), le SAT n'a pas droit aux dépens
qu'il a requis, quand bien même il obtient gain de cause avec l'assistance d'un
avocat.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision du
Service de l'aménagement du territoire du 17 août 2001 est confirmée.
III.                     Un émolument
de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge du recourant Daniel
Borcard.
IV.                    Il n'est pas alloué
de dépens.
np/Lausanne, le 23 avril 2002.
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)