vd_omni · AC.1990.5499 · 1997-09-30 · fr

Commune La Tour-de-Peilz c/SFFN | Révocation d'une décision formellement en force : principes.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.09.1997 AC.1990.5499

cANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 30 septembre 1997
sur le recours interjeté par la
COMMUNE DE
LA TOUR-DE-PEILZ
, représentée par Me Daniel Dumusc, avocat à Montreux,
contre
la décision du
Service des forêts et de la
faune
du 30 novembre 1990 (révocation de l'autorisation de transformer et
d'agrandir un refuge forestier au lieu-dit "Le Fort"
Commune de
Noville
).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Alain
Zumsteg, président; Mme D.-A. Thalmann et M. G. Berthoud, assesseurs.
Greffière: Mme Dominique-Anne Kirchhofer-Burri.
Vu les faits suivants:
A.                     La Commune de la
Tour-de-Peilz (ci-après la commune) est propriétaire d'un refuge au lieu-dit
"Le Fort", sur le territoire de la Commune de Noville, dans le site
des Grangettes. Construit dans un secteur forestier, à quelques cent mètres du
Rhône et à un peu plus de six cents mètres du lac Léman, le refuge se présente
comme un bâtiment principal de deux étages, auquel est adossé un couvert.
Alimenté en eau, mais dépourvu d'électricité, il devait d'abord servir à loger
les équipes chargées de l'entretien de la forêt. Pouvant accueillir jusqu'à 46
personnes (16 dans le bâtiment principal et 30 sous le couvert), il est aussi
loué à des groupes tels qu'écoles, amis de la nature, sociétés ou familles.
B.                    En septembre 1989 la
commune a sollicité l'autorisation d'effectuer des transformations et un
agrandissement : elle souhaitait améliorer l'alimentation en eau du refuge, y
amener l'électricité, transformer le rez-de-chaussée du bâtiment principal
(pour y accueillir 30 personnes en aménageant une cuisine, une pièce de
service, des toilettes séparées pour hommes et femmes), créer à l'étage un
appartement (comprenant un hall d'entrée, deux chambres et une salle de bains)
et agrandir le couvert pour y recevoir jusqu'à 60 personnes. Ce projet n'a fait
l'objet d'aucune opposition lors de sa mise à l'enquête publique et a obtenu un
préavis favorable de la Commune de Noville; toutefois, par crainte que cette
réalisation n'entraîne une augmentation sensible de la circulation sur les
chemins d'accès au refuge, une séance de discussion entre représentants du
Service de l'aménagement du territoire (SAT), de la section protection de la
nature du Service des eaux et de la protection de l'environnement, de la
Conservation de la faune et du Service des forêts, fut organisée le 13 décembre
1989. Outre les diverses mesures arrêtées à cette occasion concernant la
circulation, il fut retenu que la construction projetée était conforme à
l'affectation de la zone et que seule une autorisation du Service cantonal des
forêts était dès lors nécessaire. Le SAT a en conséquence retourné le dossier
au Service des forêts et de la faune comme objet de sa compétence, sans
formuler de remarque dans son préavis. Le Service des bâtiments, le Service des
eaux et de la protection de l'environnement, l'Inspecteur des forêts du 5ème
arrondissement et le Conservateur de la nature n'ayant pas davantage formulé
d'observations à l'encontre du projet, le Service des forêts et de la faune a
accordé son autorisation le 28 mai 1990.
C.                    Quelques mois plus tard,
le SAT l'a toutefois enjoint de révoquer son autorisation. Il faisait valoir
que, suite à l'adoption de l'art. 24 sexies al. 5 de la Constitution fédérale,
les services de la Confédération avaient procédé à l'inventaire des marais et
des sites marécageux d'une beauté particulière et avaient retenu le site des
Grangettes parmi les objets à protéger; le Département des travaux publics, de
l'aménagement et des transports avait alors pris diverses mesures
conservatoires, et l'intégration du site des Grangettes dans une zone réservée
faisait désormais l'objet d'une étude. Il convenait en conséquence de remettre
en question l'autorisation délivrée le 28 mai 1990 pour ne pas compromettre ces
objectifs de protection.
Considérant que
l'intérêt public à la protection de l'environnement devait l'emporter sur
l'intérêt privé au maintien de l'autorisation et constituait un juste motif de
révocation, le Service des forêts et de la faune a donné suite à cette
injonction le 30 novembre 1990. Sa décision a été notifiée à la Municipalité de
La Tour-de-Peilz par l'intermédiaire de celle de Noville le 11 février 1997.
D.                    Recourant au Conseil
d'Etat le 21 du même mois, la Municipalité de La Tour-de-Peilz (ci-après la
municipalité) a conclu à l'annulation de cette décision; elle soutenait
qu'aucun intérêt public ne justifiait une révocation de l'autorisation donnée :
le projet litigieux, conforme aux lois en vigueur, avait fait l'objet d'un
examen particulièrement attentif de la part des services de l'Etat, et aucune
modification de la législation n'était intervenue entre l'octroi de
l'autorisation et l'injonction du SAT.
Dans sa réponse, le
Service des forêts et de la faune a conclu au rejet du recours et au maintien
de la décision attaquée. Il exposait que la décision litigieuse s'inscrivait
dans le contexte général de la zone réservée à l'étude pour la région des
Grangettes, et que la création d'une telle zone avait pour effet de bloquer
immédiatement tout projet s'inscrivant dans le périmètre protégé. Il suggérait
de suspendre la procédure jusqu'à droit connu sur le sort de la zone réservée.
Le Conservateur de la
nature a encore observé que la région des Grangettes figurait à l'inventaire
fédéral des paysages, ainsi qu'à l'inventaire des marais et des sites
marécageux d'intérêt national, auxquels s'appliquaient des mesures de
conservation très contraignantes, comme par exemple la suppression des
constructions érigées depuis 1983.
Complétant son
argumentation, la municipalité a rappelé que l'autorisation spéciale avait été
accordée après un examen plus qu'attentif, en conformité avec le règlement
relatif à la zone réservée, lequel permettait d'accorder une autorisation
spéciale préalable pour des aménagements, des constructions ou des
installations non contraires aux buts poursuivis. Elle s'opposait au surplus à
une suspension de la procédure.
Le Conservateur de la
nature, le Conservateur de la faune, et le Service des forêts et de la faune
n'ont pas formulé d'observations complémentaires.
E.                    Le dossier a été
transmis d'office au Tribunal administratif lors de son entrée en fonction le
1er juillet 1991.
Le Département des
travaux publics, de l'aménagement et des transports, par l'intermédiaire du
Service de justice et législation, a encore soutenu que la décision attaquée ne
résultait pas d'une pesée de tous les intérêts en présence, les intérêts
protégés par les lois fédérales sur la protection de la nature et du paysage,
et sur l'aménagement du territoire, de même que par la Constitution fédérale,
n'ayant pas été pris en compte. Selon lui, une révocation se justifiait dans la
mesure où aucun droit subjectif n'avait été concédé, ni aucun usage fait de
l'autorisation - ce qui aurait porté une grave atteinte au site - et qu'il
existait un intérêt public manifestement prépondérant.
Les parties ont
confirmé leurs positions respectives lors d'une séance d'audition préalable
tenue le 2 novembre 1993 au Tribunal administratif. Avec leur accord,
l'instruction de la cause a été suspendue jusqu'à l'adoption du plan
d'affectation cantonal no 291 alors à l'étude (ci-après PAC 291), dont le but
était de regrouper, de coordonner et de mettre en application l'ensemble des
mesures de protection concernant les marais et les sites marécageux d'une
beauté particulière, d'intérêt national, situés sur la Commune de Noville, mais
au plus tard jusqu'au 2 novembre 1994. Le PAC 291 n'ayant toutefois pas encore
été adopté à cette date, les parties ont requis une prolongation de la suspension
de l'instruction jusqu'à l'échéance d'un délai de trois mois dès la clôture de
l'enquête relative au PAC 291, mais au plus tard jusqu'au 2 novembre 1995. En
novembre 1995, l'enquête publique sur le PAC 291 étant close (elle a eu lieu du
25 avril au 26 mai 1995), la commune a avisé le Tribunal administratif qu'elle
maintenait son recours; un ultime échange d'écritures a été ordonné.
A cette occasion, la
municipalité a réaffirmé que le règlement relatif à la zone protégée
n'interdisait pas l'exécution de travaux; elle en voulait pour preuve l'octroi
d'une autorisation hors zone à bâtir accordée pour la réhabilitation d'une
ferme au lieu-dit "L'Essert", dans le périmètre de la zone réservée.
Selon elle, la décision de révocation litigieuse était aussi disproportionnée
eu égard à l'adoption d'un plan partiel d'affectation autorisant l'extension de
la zone du camping, aménagé lui aussi dans la réserve des Grangettes. Elle
constatait enfin que, selon le PAC 291, le refuge était colloqué dans un
secteur de forêt à vocation mixte et que les dispositions de la loi fédérale
sur l'aménagement du territoire (LAT), auquel le règlement du PAC 291 renvoyait
implicitement, avaient été soigneusement examinées au cours de la procédure
d'octroi de l'autorisation spéciale. Une révocation de cette autorisation était
dès lors infondée.
Le SAT a pour sa part
mis en cause la validité de l'autorisation spéciale donnée à la commune, dès
lors que le Service des forêts et de la faune ne s'était pas fondé pour la
délivrer sur la loi foresti¿e, mais sur des dispositions de la LAT dont
l'application relevait de la compétence du SAT. Il considérait en outre que,
dans la mesure où elle ne serait pas nulle de plein droit, l'autorisation
spéciale devait être révoquée du fait qu'elle négligeait dans une notable
mesure l'intérêt de l'aménagement du territoire, et qu'elle avait été rendue au
mépris d'un intérêt public important. Il contestait enfin que le projet
litigieux puisse être comparé à la réhabilitation de la ferme de l'Essert, d'une
part parce que les travaux de réhabilitation s'étaient avérés indispensables et
urgents pour préserver ce monument historique classé, d'autre part parce que
les intérêts en jeu n'étaient pas comparables.
Considérant en droit:
1.                     Aucune construction ou
installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité
compétente (art. 22 al. 1 LAT). L'autorisation est délivrée si (a) la
construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone et (b)
le terrain est équipé (art. 22 al. 2 LAT). Toutefois, en dérogation à l'art. 22
al. 2 lit. a, des autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles
constructions ou installations, ou pour tout changement d'affectation si (a)
l'implantation de ces constructions ou installations en dehors de la zone à
bâtir est imposée par leur destination et si (b) aucun intérêt public
prépondérant ne s'y oppose (art. 24 al. 1 LAT). Le droit cantonal peut en outre
autoriser la rénovation de constructions ou d'installations, leur
transformation partielle ou leur reconstruction pour autant que ces travaux
soient compatibles avec les exigences majeures de l'aménagement du territoire
(art. 24 al. 2 LAT). Le canton de Vaud a fait usage de cette faculté en
prévoyant que le Département des travaux publics, de l'aménagement et des
transports (DTPAT) "
peut autoriser la rénovation de constructions ou
d'installations non conformes à l'affectation de la zone, leur transformation
partielle ou leur reconstruction pour autant que ces travaux soient compatibles
avec les exigences majeures de l'aménagement du territoire. Une transformation
est partielle lorsqu'elle ne comporte que des modifications intérieures, des
agrandissements ou des changements de destination d'importance réduite par
rapport à l'ensemble de la construction et qu'il n'en résulte pas d'effet
notable sur l'affectation du sol, l'équipement ou l'environnement.
"
(art. 81 al. 4 LATC).
2.                     En l'occurrence le
refuge dont la transformation et l'agrandissement sont litigieux (ci-après le
refuge) se situe dans un secteur forestier. L'aire forestière est définie et
protégée par la législation sur les forêts (art. 18 al. 2 LAT). En 1990, date
de la décision révoquée, l'ordonnance d'exécution de la loi fédérale concernant
la haute surveillance de la Confédération sur la police des forêts du 1er
octobre 1965 prévoyait que les constructions en forêt qui ne servaient pas à
des fins forestières étaient en principe interdites (art 28 al. 1). Dans les
forêts publiques, on pouvait construire les cabanes nécessaires au traitement
de la forêt, sous réserve de l'autorisation des services cantonaux compétents
(art. 28 al. 2). Le sol forestier occupé par de telles constructions restait
néanmoins soumis à la législation forestière (art. 28 al. 4). Le règlement
d'application de la loi forestière vaudoise du 5 juin 1979 autorisait en outre
la construction de refuges rustiques ou de cabanes dans les forêts publiques, à
condition qu'ils soient accessibles au public ou qu'ils disposent des locaux
nécessaires au bien-être du personnel forestier, au travail en cas
d'intempéries, au dépôt d'outillage ou de matériel forestier (art. 12 al. 1).
Ces constructions devaient être soumises à l'autorisation préalable du
Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce (art. 14 al. 1).
D'autre part les constructions non conformes à l'affectation de l'aire
forestière devaient faire l'objet d'une autorisation exceptionnelle selon
l'art. 24 LAT (ATF 112 Ib 258; 115 Ib 136 c. 4). Ces autorisations étaient du
ressort du DTPAT (art. 121 lit. a LATC).
Il ressort de
l'autorisation du 28 mai 1990 et de la séance du 13 décembre 1989 entre les
représentants des différents services consultés, que le Service des forêts et
de la faune a jugé le projet litigieux conforme à l'affectation de la zone
forestière; la transformation et l'agrandissement du refuge relevaient selon
lui de l'art. 22 LAT, à l'exclusion de l'art. 24 LAT. Cette opinion était
erronée :
Selon la jurisprudence
relative à la zone agricole régie par l'art. 16 LAT, un bâtiment n'est conforme
à la zone au sens de l'art. 22 al. 2 lit. a LAT que si, par son ordonnancement
concret, il est nécessaire à l'exploitation agricole à l'endroit projeté et
n'est pas surdimensionné; il faut en outre qu'aucun intérêt public prépondérant
ne s'y oppose (ATF 112 Ib 259 ss). Ces principes sont aussi applicables
lorsqu'il s'agit d'examiner si des constructions en forêt sont conformes à la
zone (ATF 118 Ib 335 - JT 1994 I 436). A teneur de cette jurisprudence et de
l'art. 28 de l'ordonnance d'exécution de la loi fédérale concernant la haute
surveillance de la Confédération sur les forêts, la construction de cabanes
forestières dans les forêts publiques n'est ainsi conforme à la zone que si
elle était nécessaire au traitement de la forêt. La recourante soutient qu'après
les transformations le refuge servirait d'abord à loger les équipes chargées de
l'entretien du domaine; selon elle, le projet litigieux aurait pour but de leur
offrir des conditions de logement satisfaisantes. Or, s'il n'est pas exclu que
des bûcherons logent encore dans le refuge à l'avenir, ce ne sera qu'à titre
occasionnel, cette pratique étant de moins en moins courante de nos jours (v.
lettre de l'Inspecteur des forêts du 17 octobre 1989). En réalité il apparaît
que le projet litigieux a pour but d'offrir une infrastructure pour une partie
des cours de sciences naturelles des élèves de la Commune de la Tour-de-Peilz
(v. lettre de l'Inspecteur des forêts précitée) et qu'il tend en outre à
améliorer le confort du refuge pour des groupes tels qu'amis de la nature,
sociétés locales ou familles, en leur offrant l'électricité, une cuisine, des
toilettes séparées et un meilleur système d'alimentation en eau. Il s'ensuit
que ni le refuge ni les travaux projetés ne servent à proprement parler un but
forestier; ils ne sont pas nécessaires au traitement de la forêt et ne
remplissent partant pas les conditions posées par la jurisprudence pour être
autorisés sur la base de l'art. 22 LAT. Les seuls travaux prétendument liés au
traitement de la forêt, à savoir la création d'un logement pour les bûcherons,
sont de surcroît surdimensionnés: compte tenu du fait qu'aujourd'hui les
équipes chargées de l'entretien des forêts ne dorment que rarement sur place,
la construction pour leurs besoins d'un appartement d'environ 26 m2, comprenant
un hall d'entrée, deux chambres et une salle de bains, est en effet superflue.
Dans ces circonstances c'est à tort que l'autorité intimée avait jugé le projet
litigieux conforme à l'affectation de la zone et l'avait autorisé sur la base de
l'art. 22 LAT. Une décision du DTPAT, fondée sur l'art. 24 LAT, eût été
nécessaire. Elle s'imposait d'autant plus que le refuge est situé dans le
périmètre du plan d'extension cantonal no 56 (ci-après PEC 56) adopté par le
Conseil d'Etat le 15 novembre 1957 et dont le règlement prévoit que sont seules
admises dans la zone (a) les constructions existantes ou destinées à compléter
une exploitation existante, (b) les constructions et installations nécessaires
à l'exploitation agricole ou sylvicole, (c) une utilisation du sol pour
l'agriculture et la sylviculture (à l'exclusion de gravières, aérodromes,
dépôts d'entreprises, camping, etc.), toutes ces constructions devant être
préalablement autorisées par le DTPAT.
3.                     Pour savoir si une
autorisation exceptionnelle aurait pu être délivrée, il convient tout d'abord
de se demander si les travaux envisagés entrent dans la notion de nouvelles
constructions visées à l'art. 24 al. 1 LAT ou s'ils peuvent être considérés
comme une transformation partielle au sens de l'art. 24 al. 2 LAT. Le droit
fédéral fixe impérativement le genre d'ouvrage auxquels s'appliquent les
conditions plus souples de l'art. 24 al. 2 LAT; les travaux plus importants
tombent sous le coup de l'al. 1 (ATF 118 Ib 359 consid. 3 a).
a) La transformation
partielle est une notion de droit fédéral; elle présuppose qu'une construction
existe déjà à un emplacement déterminé et que son identité est fondamentalement
conservée du point de vue du volume et de l'apparence; il ne doit pas y avoir
en outre d'incidences nouvelles sur l'affectation de la zone, l'équipement ou
l'environnement (JT 1986 I 553 consid. 3 b et les références citées; F. Meyer
Stauffer in ASPAN, Territoire et environnement, novembre 1994, p. 34). La
transformation partielle d'une construction ou installation existante peut
consister en un agrandissement, une transformation intérieure de l'immeuble ou
un changement d'affectation (DFJP/ OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire, ad art. 24, p. 295, note 35). Pour mesurer
l'importance d'une transformation partielle on ne peut recourir à une
appréciation schématique; la jurisprudence n'a d'ailleurs pas retenu jusqu'ici
un critère purement quantitatif (v. en ce sens ATF 119 Ia 300 consid. 3 c).
Mais une interprétation restrictive se justifie par le fait que l'un des buts
essentiels de la LAT est de marquer une nette distinction entre le régime de la
zone constructible et celui de la zone inconstructible. Selon le Tribunal
fédéral, l'agrandissement - qui se mesure par rapport au bâtiment existant -
doit ainsi être de peu d'importance (ATF 112 Ib 94, JT 1988 I 443); tel n'est
pas le cas de l'agrandissement d'un restaurant ou d'une maison de vacances
d'environ un tiers (JT 1988 I 443 et ss).
En l'occurrence il est
prévu de porter la surface du couvert, qui mesure actuellement environ 24 m2, à
47 m2; ce faisant, le couvert serait presque agrandi de moitié, ce qui ne
saurait être considéré comme un agrandissement de peu d'importance. Le couvert,
dont la surface deviendrait ainsi plus grande que celle du bâtiment principal
(46 m2), verrait en outre son apparence profondément modifiée : le toit serait
en effet rehaussé, sa pente adoucie et ses pans prolongés; les façades,
agrandies, comprendraient désormais des fenêtres (deux au nord-est, une au
nord-ouest, une au sud-ouest) et une grande lucarne à un pan de plus de 4
mètres 50 de large (au nord-ouest); enfin, des toiles seraient fixées sous
l'avant-toit en façade sud-ouest pour protéger du soleil les utilisateurs du
refuge. L'ensemble de ces travaux auraient ainsi pour effet de créer un ouvrage
qui n'aurait plus de rapport avec le couvert rustique actuel. Quant au bâtiment
principal, son organisation intérieure serait entièrement modifiée de façon à
pouvoir accueillir 30 personnes (contre 16 actuellement); elle comprendrait une
cuisine, une pièce de service, des toilettes séparées pour hommes et femmes,
ainsi qu'à l'étage un appartement de deux chambres avec hall et salle de bains.
Or cette nouvelle organisation ne s'intègre pas logiquement au bâtiment dans le
cadre de l'affectation de la zone: elle n'est en effet pas dictée par des
raisons liées au traitement de la forêt, mais par le désir d'améliorer le
confort des utilisateurs du refuge. Il s'ensuit que les travaux projetés ne peuvent
être considérés comme une transformation partielle au sens de l'art. 24 al. 2
LAT (v. DFJP/ OFAT, op. cit., p. 295, note 36). Il n'est dès lors pas
nécessaire d'examiner si, et le cas échéant dans quelle mesure, il pourrait
être autorisé selon le droit cantonal. Comme il ne s'agit pas d'une
transformation partielle, il n'est pas davantage nécessaire d'examiner si le
projet est compatible avec les exigences majeures de l'aménagement du
territoire (JT 1986 I 553 consid. 3 b).
b) Lorsque l'on ne se
trouve pas en présence d'une transformation partielle, le projet doit être
considéré comme une construction nouvelle au sens de l'art. 24 al. 1 LAT (ATF
107 Ib 242; 108 Ib 361). Reste à déterminer si les conditions posées par cette
disposition sont réunies dans le cas particulier. L'art. 24 al. 1 LAT exige en
premier lieu que l'implantation de la construction hors de la zone à bâtir soit
imposée par sa destination (lit. a). Pour satisfaire à cette exigence, il faut
que des raisons objectives - techniques, économiques ou découlant de la
configuration du sol - justifient la réalisation de l'ouvrage à l'emplacement
prévu. Le lien entre l'implantation et la destination de la construction peut
être positif: l'emplacement est dicté en fonction de celle-ci. Mais le lien
peut être également négatif, quand il est impossible d'implanter la
construction ou l'installation en zone à bâtir. Des motifs de convenance
personnelle ou financière ne suffisent pas à justifier une implantation en
dehors de la zone à bâtir (JT 1992 I 464 consid. 3 a et les références citées;
F. Meyer Stauffer, op. cit., p. 33).
Si l'on peut admettre
qu'à l'époque de sa construction (en 1932), le refuge ne pouvait remplir sa
fonction qu'en étant érigé dans la forêt, hors de la zone à bâtir, tel n'est plus
le cas aujourd'hui. En effet les équipes chargées de l'entretien des forêts
disposent de moyens de locomotion leur permettant normalement de rejoindre leur
domicile chaque soir, surtout dans une zone aussi facile d'accès. Ainsi, dans
la mesure où le refuge est censé servir de logement aux bûcherons, son
implantation dans l'aire forestière ne répond à aucun besoin objectivement
fondé. Quant aux activités récréatives et de loisirs pour lesquelles sont
effectivement conçues les transformations projetées, elles peuvent normalement
trouver place en zone à bâtir ou dans des zones spécialement affectées à cet
effet; il n'existe a priori aucune nécessité, même relative, de leur sacrifier
une partie de l'aire forestière (dans ce sens, à propos d'une place communale
de jeu et de fête, ATF 114 Ib 235). On observera enfin que lorsque des travaux
débordent du cadre de l'art. 24 al. 2 LAT, le constructeur ne peut pas
justifier son projet par l'implantation de la construction existante à
transformer (arrêt AC 95/0195 du 25 janvier 1996). Ainsi, faute de répondre à
la condition posée par l'art. 24 al. 1 lit. a LAT, les travaux projetés ne
pouvaient pas bénéficier d'une autorisation exceptionnelle du DTPAT. Les
conditions de l'art. 24 al. 1 lit. a et b LAT étant cumulatives, point n'est
besoin d'examiner cette seconde disposition.
4.                     Les réglementations
entrées en vigueur postérieurement à la décision du Service des forêts et de la
faune du 30 novembre 1990 ne permettraient pas non plus d'autoriser les travaux
litigieux :
a) La loi fédérale du
4 octobre 1991 sur les forêts (LFo) interdit les défrichements (art. 5 al. 1),
par quoi il faut entendre tout changement durable ou temporaire de
l'affectation du sol forestier (art. 4). N'est pas considérée comme
défrichement l'affectation du sol forestier à des constructions et
installations forestières, de même qu'à de petites constructions et
installations non forestières (art. 4 lit. a de l'ordonnance du 30 novembre
1992 sur les forêts
OFO
). Mais on a vu que les transformations projetées ne correspondaient ni
à l'une ni à l'autre de ces hypothèses. Dans ces conditions une autorisation ne
pourrait être accordée que si le défrichement répondait à des exigences primant
l'intérêt à la conservation de la forêt et à condition que (a) l'ouvrage pour
lequel le défrichement est sollicité ne puisse être réalisé qu'à l'endroit
prévu; (b) l'ouvrage remplisse, du point de vue matériel, les conditions posées
en matière d'aménagement du territoire; (c) le défrichement ne présente pas de
sérieux danger pour l'environnement (art. 5 al. 2 LFo). Or, ainsi qu'on vient
également de le voir, la première et la seconde de ces conditions ne sont pas
remplies.
b) D'autre part la
procédure d'adoption du plan d'affectation cantonal no 291 (destiné à abroger
le PEC 56 et le plan de la zone réservée des Grangettes adoptés par le Conseil
d'Etat le 11 juin 1993) est toujours en cours, mais ne devrait pas modifier la
situation. Selon le plan mis à l'enquête, le refuge se situe dans un secteur de
forêt à vocation mixte, destiné à permettre le développement de peuplements
caractéristiques des forêts alluviales dans leur composition et leur structure,
tout en conservant ses fonctions de production et d'espace de détente (art. 12
al. 1 lit. b du règlement); les constructions isolées existantes et leurs
abords sont régis par la législation fédérale et cantonale applicable aux
constructions hors des zones à bâtir (art. 13 al. 1, 1ère phrase), soit
notamment par l'art. 24 LAT, dont on sait qu'il ne permet pas les
transformations projetées.
5.                     Une décision
administrative formellement en force peut être révoquée lorsqu'elle ne
correspond pas ou ne correspond plus à l'intérêt public ni au droit en vigueur.
La contrariété à l'ordre juridique peut affecter la décision ab initio ou
n'intervenir que postérieurement (arrêt AC 93/287 du 1er juillet 1994). La
jurisprudence a toutefois posé des limites à la révocation, la sécurité du
droit pouvant imposer qu'un acte qui a constaté ou créé une situation juridique
ne soit pas remis en cause par la suite. En l'absence de règles sur la
révocation prévues dans la loi, l'autorité doit mettre en balance d'une part
l'intérêt à une application correcte du droit objectif, d'autre part les
exigences de la sécurité du droit. Celles-ci l'emportent en principe lorsque la
décision en cause a créé un droit subjectif au profit de l'administré, lorsque
celui-ci a déjà fait usage d'une autorisation obtenue, ou encore lorsque la
décision est le fruit d'une procédure au cours de laquelle les divers intérêts
en présence ont fait l'objet d'un examen approfondi. Cette règle n'est
cependant pas absolue, et la révocation peut intervenir même dans une des trois
hypothèses précitées lorsqu'elle est commandée par un intérêt public
particulièrement important. Dans certains cas une indemnité est due. Au
contraire, les exigences de la sécurité du droit peuvent être prioritaires même
lorsqu'aucune de ces trois hypothèses n'est réalisée (ATF 121 II 276, 119 Ib 155
et les références citées). En outre l'application correcte du droit objectif
doit en principe l'emporter sur le principe de sécurité du droit, lorsque les
intérêts qui s'opposent sont ceux de deux collectivités publiques (ATF 99 Ib
459).
En l'espèce, le refuge
est compris dans le périmètre du site des Grangettes qui figure à l'inventaire
fédéral des paysages, des sites et des monuments naturels d'importance
nationale (objet 15 02), à l'inventaire fédéral des zones alluviales
d'importance nationale (objet 123) et à l'inventaire fédéral des sites
marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale (objet 129). Or
l'inscription dans un inventaire fédéral montre que l'objet mérite spécialement
d'être conservé intact ou en tout cas d'être ménagé le plus possible (art. 6
al. 1 de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage du 1er
juillet 1966, LPN). Ainsi les cantons doivent-ils prendre les mesures de
protection et d'entretien nécessaires pour atteindre les buts visés par la
protection, et veiller en particulier à ce que les exploitations existantes ou
futures, notamment l'agriculture et la sylviculture, la navigation et les
activités de loisirs, soient en accord avec le but visé par la protection (art.
5 al. 2 lit. c de l'ordonnance sur les zones alluviales du 28 octobre 1992) ou
encore à ce que des installations ou constructions qui ne servent ni à
l'entretien des biotopes, ni au maintien des habitats typiques, ne soient
érigées ou agrandies que si elles ont une importance nationale, ne peuvent être
réalisées qu'à l'endroit prévu et n'entrent pas en contradiction avec les buts
visés par la protection (art. 5 al. 2 lit. d de l'ordonnance sur les sites
marécageux du 1er mai 1996). Il s'ensuit que la protection du lieu-dit "Le
Fort", dans lequel se situe le refuge, répond à un intérêt public
particulièrement important. Or les travaux projetés sont en contradiction avec
le but général visé par cette protection : ils ne seraient pas réalisés pour
conserver la flore et la faune des lieux et ils permettraient en définitive une
utilisation plus intensive du refuge, dont il y a tout lieu de craindre qu'elle
porte atteinte aux éléments protégés. Dans ces circonstances, la protection du
site des Grangettes devait l'emporter sur le fait que le projet litigieux avait
fait l'objet d'un examen approfondi de la part des services de l'Etat, et une
révocation de l'autorisation spéciale accordée par le Service des forêts et de
la faune le 28 mai 1990 se justifiait.
Contrairement à ce que
soutient implicitement la recourante, le caractère prépondérant de la
protection du site des Grangettes n'est pas affaibli par l'autorisation qui a
été accordée de réhabiliter une ferme sise au lieu-dit "L'Essert", ni
par le projet d'étendre la zone du camping, toutes deux situées dans le site
des Grangettes. Il apparaît en effet que la restauration et la transformation
de la ferme de "L'Essert" permettait de sauver ce bâtiment classé
dont le très mauvais état nécessitait une intervention urgente (il constitue l'un
des derniers témoins d'un certain type d'architecture de la plaine du Rhône).
Quant à l'agrandissement de la zone du camping que prévoit le PAC 291, il
marque certes la volonté de tolérer les activités touristiques et de loisirs
dans le périmètre du site marécageux à protéger, mais aussi de les concentrer à
un endroit précis, compatible avec les buts de protection poursuivis par le
plan; il ne saurait constituer un motif de tolérer ailleurs, en particulier
dans le secteur forestier de "Le Fort", une aggravation des atteintes
existantes.
6.                     Conformément à l'art.
55 LJPA, il convient de mettre un émolument de justice à la charge de la
Commune de la Tour-de-Peilz.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision du
Service des forêts et de la faune du 30 novembre 1990 révoquant l'autorisation
délivrée le 28 mai 1990 pour la transformation et l'agrandissement d'un refuge
forestier au lieu-dit "Le Fort", est confirmée.
III.                     Un émolument
de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune de La
Tour-de-Peilz.
ft/Lausanne, le 30 septembre 1997
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).