vd_omni · GE.1992.0090 · 1992-12-17 · fr

c/Mun. Corsier | En l'absence de disposition expresses contraires,la mise à la retraite anticipée d'un fonctionnaire ne dépend pas de l'existence de motifs précis.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 17.12.1992 GE.1992.0090

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
du 17 décembre 1992
__________
sur le recours interjeté par
X.________
,
à ********, dont le conseil est l'avocat Jacques Matile à Lausanne,
contre
la décision de la Municipalité de Corsier,
représentée par l'avocat Ph. Vogel, à Vevey, du 23 juin 1992, le mettant à la
retraite avec effet au 1er janvier 1993.
***********************************
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
M.           J.-C. de Haller,
président
M.           V. Pelet, assesseur
Mme      C. Staeger, assesseur
Greffier : M. J.-C. Weill
constate en fait  :
______________
A.                            Né en 1932,
X.________ occupe depuis le 1er février 1971 le poste de secrétaire communal de
la Commune de Corsier.
B.                            Le statut du
personnel communal de Corsier (ci-après statut) a été adopté par le conseil
communal le 22 novembre 1989; il a été approuvé par le Conseil d'Etat, le 26
janvier 1990. Aux termes de l'art. 14 du statut, la limite d'âge est atteinte à
65 ans (al. 1er); toutefois, à la demande de la municipalité ou du
fonctionnaire, la mise à la retraite
intervient dès l'âge limite inférieur prévu par les statuts de la Caisse
intercommunale de pensions (CIP), approuvés par le Conseil d'Etat le 8 juillet
1987 et dont l'art. 48 dispose que les assurés peuvent prendre leur retraite à
l'âge de 57 ans au plus tôt.
C.                            Le 23 juin
1992, la municipalité a écrit à X.________ qu'elle avait décidé de le mettre à
la retraite dès le 1er janvier 1993 en application de l'art. 14 al. 2 du
statut. Cette lettre de la municipalité était signée par le syndic et tous les
conseillers municipaux.
D.                            C'est contre
cette décision que, par acte du 17 juillet 1992, X.________ a recouru : il
conclut, avec dépens, à l'annulation de la décision attaquée. En substance, il
soutient que la mesure critiquée, résultant d'une incompatibilité d'humeur,
l'atteindrait financièrement de manière excessive. Dans le délai imparti à cet
effet, le recourant a versé un montant de Fr. 600.-- à titre d'avance de frais.
La
municipalité a procédé le 30 septembre 1992 : elle propose, avec dépens, le
rejet du recours. En résumé, elle observe que la mise en retraite avant terme
est une faculté à la libre disposition des deux parties au rapport de service,
sans que des motifs susceptibles de la justifier doivent être démontrés.
Les parties
ont échangé réplique et duplique (10 et 18 novembre 1992), et ont encore, le 9
décembre 1992, déposé chacune une écriture.
E.                            Selon les
calculs effectués dans le cadre de la procédure d'instruction par la CIP, la
pension de retraite anticipée servie au recourant s'élèverait à Fr.
4'120.--/mois au 1er janvier 1993, contre Fr. 5'030.--/mois au 1er janvier 1995
et Fr. 5'520.--/mois au 1er janvier 1998.
F.                            Le Tribunal
administratif a siégé le 15 décembre 1992, en l'absence des parties.
et considère en droit :
________________
1.                             Dans la
mesure où il tend à l'allocation d'une indemnité (conclusion subsidiaire III),
le recours n'est pas recevable devant le Tribunal administratif (art. premier
al. 3, lit. c LJPA; art. 81 du statut).
2.                             En vertu de
l'art. 36 LJPA, le Tribunal administratif connaît des griefs tirés de la
violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation. Mais
le grief d'inopportunité ne peut être soulevé devant lui que si la loi spéciale
le prévoit. Tel n'est pas le cas dans la présente cause et il appartient à
l'autorité de recours d'examiner le bien-fondé de la décision entreprise sous
l'angle de la légalité (v. p. ex. Tribunal administratif, arrêt GE 91/009 du 4
septembre 1991) et de l'abus et de l'excès du pouvoir d'appréciation (art. 36
lit. a LJPA). Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant
des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des
considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions
applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux
du droit administratif (interdiction d'arbitraire, égalité de traitement, bonne
foi et proportionnalité) (ATF 110 V 365 considérant 3b in fine; 108 lb 205
considérant 4a).
3.                             La création,
la modification et la rupture des rapports de service entre administration et
fonctionnaires sont assujetties à la règle de la réserve de la loi (voir
notamment Grisel, Droit administratif, volume I, p. 319). On l'a vu, la
mise à la retraite est expressément prévue par le statut, lequel a été adopté
par le conseil communal en vertu de la compétence que lui confère l'art. 4 al.
1er ch. 9 de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC); qui plus est, le
statut a été approuvé par le Conseil d'Etat. L'exigence d'une base légale est
donc incontestablement satisfaite.
A juste
titre, personne ne soutient que la décision incriminée aurait été prise par une
autorité incompétente : abstraction faite du cas où la mise à la retraite est
sollicitée par le fonctionnaire lui-même, c'est bien la municipalité qui est
habilitée par le statut à prononcer une telle mesure. Quant à l'unique règle de
forme prescrite, elle a été observée : en effet, à teneur de l'art. 15 al. 1er
du statut, une mise à la retraite est subordonnée à un préavis de 6 mois.
4.                             L'examen du
statut fait apparaître que le législateur communal a entendu opérer une
distinction fondamentale entre deux catégories de cas de fin des fonctions.
D'un côté, la suppression d'emploi (art. 18), le renvoi (art. 19 et 20) ou
encore la révocation disciplinaire (art. 78) permettent à la municipalité de se
séparer d'un fonctionnaire unilatéralement et en tout temps; toutefois, comme
dans toutes ces hypothèses certaines conditions matérielles doivent impérativement
être remplies, l'autorité est alors tenue de motiver sa décision. A l'inverse,
la retraite - laquelle suppose bien sûr que la limite d'âge inférieure soit
atteinte - dépend uniquement d'une demande qui peut être faite soit par la
municipalité soit par le fonctionnaire, avec un préavis de 6 mois (art. 14 al.
2 et 15 al. 1er du statut). Chacune des parties peut ainsi exercer ce qu'en
droit privé on appellerait un droit formateur. L'idée est ici de permettre tant
à l'intéressé qu'à l'autorité de nomination de profiter d'un régime de
prévoyance professionnelle très favorable quant à l'âge limite pour mettre fin
à des rapports de service que l'on ne veut pas prolonger. Les motifs guidant
celui qui fait usage de cette faculté ne sont pas déterminants, dans la mesure
où l'art. 14 du statut n'en fait pas une condition de validité de la démarche.
Il en résulte que, lorsqu'il s'agit - comme en l'espèce - d'une autorité
publique, celle-ci dispose d'un pouvoir discrétionnaire ou encore, selon la
terminologie allemande, de libre appréciation (ATF 91 I 75; Knapp,
Précis de droit adminstratif, 4ème édition, No 158 et ss, plus précisément No
161).
Mais, même
lorsqu'elle jouit d'un pouvoir discrétionnaire, l'autorité n'est pas libre
d'agir comme bon lui semble. Elle ne peut, comme on l'a vu ci-dessus (cons. 2),
ni renoncer à exercer ce pouvoir, ni faire abstraction des principes
constitutionnels régissant le droit administratif, notamment ceux de la
légalité, de la bonne foi, de l'égalité de traitement, de la proportionnalité
et de l'interdiction de l'arbitraire (Knapp, op cit., No 163 et ss).
L'exercice d'un contrôle judiciaire dans ce cadre-là garde tout son sens, même
si le juge administratif doit alors observer une très grande retenue dans
l'examen de la manière dont l'administration a exercé ses prérogatives
(Tribunal administratif, arrêt du 25 septembre 1992, GE 92/017, considérant
1.2). C'est dès lors sous cet angle extrêmement restreint que la décision de la
Municipalité de Corsier doit être examinée, notamment quant aux motifs qui ont
amené cette autorité à la prendre. (TA, arrêt GE 91/038 du 17.11.92).
5.                             L'argumentation
du recourant consiste à soutenir que le principe de la mise à la retraite
anticipée, tel qu'il est prévu par l'art. 14 al. 2 du statut, est incompatible
avec le système général de la fonction publique; qu'il est arbitraire; et qu'il
viole le principe de la garantie des droits acquis, en tout cas dans la mesure
où il ne prévoit pas une indemnisation de l'intéressé lorsque celui-ci subit,
comme en l'espèce, des conséquences financières graves. Est également invoqué
le grief de détournement de pouvoir dans la mesure où il est reproché à la
municipalité intimée d'avoir indûment utilisé la voie de la mise à la retraite
au lieu de prononcer un renvoi pour justes motifs ou une révocation
disciplinaire.
5.1                          Selon la
jurisprudence, les prétentions des fonctionnaires, notamment sur le plan
financier, ne deviennent des droits acquis que si la loi fixe une fois pour
toutes les situations particulières et les soustrait aux modifications légales,
ou lorsqu'on été données des assurances précises à l'occasion d'un engagement
individuel. En-dehors de là, la situation des fonctionnaires ne constitue pas
un droit acquis même si elle doit alors être protégée contre les mesures du
législateur par l'interdiction de l'arbitraire et l'obligation de respecter le
droit à l'égalité (sur tous ces points, voir ATF 117 V 229, plus spécialement
235, considérant 5 b, et les références citées).
Ces
principes s'appliquent sans autre à l'exercice du pouvoir réglementaire par les
autorités communales. Le recourant qui n'a reçu aucune assurance précise quant
à sa pension ne peut donc prétendre que la modification, en 1989, du statut des
fonctionnaires communaux a porté atteinte à ses droits acquis parce que
comportant - tout au moins selon lui - un changement de régime, notamment en ce
qui concerne l'âge de la retraite. On est typiquement en présence d'un
changement de la réglementation générale applicable à tous les fonctionnaires de
la commune.
5.2                          L'argument du
recourant n'est pas davantage pertinent lorsqu'il soutient que les dispositions
du statut du personnel communal sont lacunaires, dans la mesure où elles
permettent une mise à la retraite anticipée comportant une substantielle
réduction de pension et doivent dès lors être interprétées dans le sens que la
mise à la retraite anticipée ne serait possible qu'avec l'accord de
l'intéressé, ou alors moyennant une indemnisation des pertes financières
subies.
Une
disposition légale ou réglementaire doit tout d'abord être interprétée selon sa
teneur littérale, et l'autorité est en principe liée par un texte clair et sans
équivoque. Ce n'est qu'exceptionnellement, lorsqu'il existe des raisons de
penser que la lettre de la norme ne correspond pas à son sens véritable,
c'est-à-dire notamment lorsque les conséquences de son application paraissent
ne pas correspondre à l'intention du législateur, qu'il convient d'en
rechercher par voie d'interprétation l'esprit et l'objectif véritables (sur tous
ces points, voir ATF 114 II 404 = JDT 1990 I 636, plus spécialement 639).
En l'espèce,
le texte de l'art. 14 al. 2 du statut ne prête à aucune confusion et n'exige
aucune démarche tendant à l'interpréter : une possibilité de mise à la retraite
dès 57 ans est aménagée pour le statut du personnel communal (par combinaison
avec les dispositions des statuts de la Caisse intercommunale de pensions),
l'initiative pouvant être prise soit par le fonctionnaire soit par
l'administration. Aucune condition ni restriction n'ont été prévues, mais il
serait erroné d'en déduire, comme le faire le recourant, qu'il s'agit d'une
lacune. Conformément à la jurisprudence, un texte est lacunaire lorsqu'il ne
permet pas de résoudre une question juridique qui se pose nécessairement (voir
notamment ATF 113 V 6 considérant 2c; sur la notion générale de lacune, voir Moor,
Droit administratif, vol. I, 2.4.4). Dans le cas particulier, on ne voit pas où
serait la question non résolue. Le fait qu'un assuré part à la retraite sans
disposer de ses pleins droits est attaché au système de prévoyance
professionnelle suisse, qui fait dépendre le montant des prestations du nombre
d'années de cotisation. Sans doute le statut des fonctionnaires cantonaux
présente-t-il à cet égard une particularité, puisque le législateur a
expressément prévu qu'en plus de la condition liée à l'âge, une mise à la
retraite anticipée supposait que l'intéressé ait acquis ses pleins droits (art.
42 al. 2 LCP, RSV 1.7). Mais ce n'est pas parce que le législateur cantonal,
réglementant le statut des fonctionnaires cantonaux, a prévu une norme expresse
et précise que celle-ci devrait s'appliquer par analogie à d'autres personnes,
soumise à d'autres régimes. Le statut du personnel de la Commune de Corsier -
comme la plupart des autres statuts communaux - n'a pas repris une telle règle,
qui n'est imposée par ailleurs par aucun principe général. On ne saurait dans
ces conditions parler d'une lacune.
5.3                          Il reste à
examiner si le grief d'arbitraire formulé par le recourant à l'encontre de la
décision entreprise est ou non fondé, ce moyen se confondant en fait avec celui
tiré du détournement de pouvoir.
Est
arbitraire une décision qui, bien que conforme à la lettre de la loi, en
dénature le but et la portée et conduit à des résultats que le législateur ne
peut avoir voulus et qui heurtent le sentiment d'équité et de justice (ATF 117
Ia 27 = JDT 1992 I 181; ATF 109 Ia 22; RDAF 1984, p. 298).
En l'espèce,
le recourant soutient que les motifs qui ont conduit l'autorité communale à le
mettre à la retraite anticipée résident dans une incompatibilité d'humeur entre
lui-même et le syndic, ce dernier essayant "... d'avoir la peau du
secrétaire municipal X.________... pour des raisons obscures que l'on
ignore..." (mémoire du 10 novembre 1992, p. 2). De son côté, la
Municipalité de Corsier, sans nier les difficultés relationnelles existant
entre le syndic et le recourant, insiste sur le fait que sa démarche était
fondée sur la nécessité d'assurer le bon fonctionnement de l'administration, compte
tenu précisément des difficultés de nature personnelle susmentionnées qui
rendaient toute collaboration impossible entre le syndic et son principal
collaborateur (lettre du 9 novembre 1992 de Me Vogel).
Le tribunal
est ici confronté à des versions qui s'opposent. Il doit prendre acte que le
dossier produit par la municipalité intimée fait état de différents manquements
et griefs articulés ces dernières années à l'encontre du secrétaire communal,
mais doit aussi relever que l'autorité communale a renoncé - à première vue à
juste titre - à les invoquer à l'appui d'une procédure de révocation ou de
renvoi. D'un autre côté, le recourant prête au syndic des intentions qu'il est
incapable d'étayer au moyen d'éléments concrets, puisqu'il déclare lui-même ne
pas savoir pourquoi on lui en voudrait. Force est donc de constater que, comme
le relève l'autorité intimée et quelles qu'en soient les raisons profondes, les
circonstances permettant une collaboration normale entre le recourant et
l'autorité communale, et en particulier le syndic, n'existent plus. La manière
dont est rédigé le mémoire établi par le recourant le 15 août 1992 est à cet
égard tout à fait révélatrice. Or, une des responsabilités principales d'une
municipalité est d'assurer un bon fonctionnement de l'administration. Dès lors
qu'elle constatait que tel n'était pas le cas à Corsier, et même sans vouloir
entrer dans le détail de différends de nature personnelle, la Municipalité de
Corsier pouvait sans arbitraire décider qu'il convenait de mettre fin à une
situation qui ne pouvait plus durer. Il est révélateur à cet égard que la
décision entreprise ait été signée de tous les membres de la municipalité, de
manière tout à fait inhabituelle, et le tribunal ne conçoit pas que les membres
d'une autorité qui ont prêté le serment prévu par l'art. 9 LC puissent prêter
la main unanimement à un règlement de comptes personnel. C'est pour résoudre un
problème de gestion de personnel communal que la décision litigieuse a été
prise. Même si les conséquences financières pour le recourant sont lourdes, on
ne saurait y voir un détournement du pouvoir, soit un acte accompli dans les
limites des attributions de l'autorité mais pour des motifs étrangers à ceux
dont elle devrait s'inspirer (RDAF 1985 p. 397).
En réalité,
et sans méconnaître l'aspect douloureux que comporte pour l'intéressé une telle
issue, le Tribunal administratif considère que la plus grande latitude doit
être laissée aux autorités publiques, responsables de l'activité de
l'administration, pour utiliser le mieux possible les moyens mis à leur
disposition, notamment dans le domaine de la gestion du personnel. Il serait
contradictoire d'exiger d'elles qu'elles remplissent leurs tâches avec le
maximum d'efficacité que l'ont est en droit d'attendre et de leur refuser en
même temps les moyens d'obtenir ce résultat (TA, arrêt GE 91/038, du 17
novembre 1992).
6.                             Le recours
doit dans ces conditions être rejeté, les frais étant mis à la charge du
recourant débouté. S'agissant d'un contentieux très particulier, et conformément
à sa jurisprudence, le Tribunal administratif n'allouera pas de dépens à la
municipalité intimée bien qu'elle ait consulté avocat (TA, arrêt GE 92/077 du
26 novembre 1992).
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                       Le recours est
rejeté.
II.                      Un émolument d'arrêt
de Fr 500.--, compensé par l'avance de frais effectuée, est mis à la charge du
recourant.
III.                     Il n'est pas alloué
de dépens.
Lausanne, le 17 décembre 1992/gz
Au
nom du Tribunal administratif  :
Le président :                                                                                                                                     Le
greffier :
Le présent arrêt est notifé :
- au recourant personnellement par
l'intermédiaire de son conseil, l'avocat Jacques Matile, à Lausanne, sous pli
recommandé;
- à la Municipalité de Corsier, par
l'intermédiaire de son conseil, l'avocat Ph. Vogel, à Vevey.