vd_omni · GE.2008.0207 · 2010-11-24 · fr

X.________ c/Municipalité de Lausanne | Licenciement pour justes motifs; la résiliation des rapports de service est abusive, car elle résulte d'une violation par l'employeur du devoir de protection qui lui incombe en vertu de l'art. 328 CO, applicable par analogie en droit de la fonction publique; en effet, la recourante a occupé le même bureau qu'un collègue, qui avait pris l'habitude de fouiller dans ses dossiers pour rechercher le moindre reproche à formuler à son encontre, dans le but de la dénigrer auprès de leurs supérieurs, qui étaient au courant de la situation; en parallèle, malgré le fait que l'état de santé de la recourante se détériorait progressivement, l'employeur a commencé à l'accabler de reproches, sans lui accorder la moindre forme de reconnaissance de son travail, ce qui a conduit la recourante à être déstabilisée et à perdre tous ses repères; enfin, l'employeur n'a pas recherché une solution alternative au licenciement litigieux, alors que le règlement sur le personnel prévoit la possibilité d'un déplacement dans une autre fonction, que la commission paritaire a émis un préavis dans ce sens, et que la recourante, âgée de 53 ans, est au bénéfice d'un parcours professionnel exemplaire.Recours au TF admis par arrêt du 7 février 2012.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 24.11.2010 GE.2008.0207

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 24 novembre 2010
Composition
M. Eric Brandt,
président
;
Mme Isabelle Perrin et M. Laurent Merz,
assesseurs
; Mme Marie Wicht, greffière.
recourante
X.________,
à 1********, représentée par le SYNDICAT SUISSE DES SERVICES
PUBLICS, SSP-VPOD, Section de Lausanne-Ville, à Lausanne.
autorité intimée
Municipalité de
Lausanne,
représentée par le Service juridique de la ville de
Lausanne, à Lausanne
.
Objet
Fonctionnaires communaux
Recours X.________ c/ décision de la
Municipalité de Lausanne du 26 septembre 2008 (licenciement pour justes
motifs)
Vu les faits suivants
A.
X.________, née le ********, est titulaire d'une
licence en sociologie et d'une demi-licence en psychologie. Elle a été engagée dès
le 1
er
juillet 1988 en temporaire par la Commune de Lausanne en
qualité d'enquêtrice auxiliaire auprès du secrétariat général de la direction
de la sécurité sociale. Elle a ensuite été nommée à titre provisoire dès le 1
er
janvier 1989 en qualité d'assistante sociale, puis affectée au service social
et du travail dès le 1
er
janvier 1990, date à laquelle elle a été
nommée définitivement. A sa demande, X.________ a par la suite été transférée
au service des assurances sociales, auprès du bureau des prestations
complémentaires à l'AVS/AI, en qualité d'enquêteuse, à partir du 1
er
janvier 1991. L'intéressée avait pour principale mission d'instruire les
demandes de prestations complémentaires, en rassemblant les informations et
justificatifs utiles destinés aux gestionnaires des prestations complémentaires
(gestionnaires PC), qui s'en servent pour déterminer les droits des assurés.
B.
Par courrier du 9 mai 2007, X.________ a été
informée par son employeur qu'une procédure administrative était engagée à son encontre,
en raison du fait qu'elle n'avait pas atteint plusieurs objectifs qui lui
avaient été fixés à réitérées reprises. Le 15 juin 2007, l'intéressée a été
auditionnée. Le 21 juin 2007, elle a été mise en demeure d'améliorer ses prestations
sur onze points précis; un délai de six mois a été imparti à X.________ pour
faire ses preuves. Un entretien a eu lieu le 28 mars 2008 pour faire le bilan
sur la situation. L'intéressée a été suspendue dans son activité le 2 avril
2008, avec effet immédiat et maintien du droit au traitement, jusqu'à droit
connu sur la procédure administrative ouverte à son encontre. Dans sa séance du
16 juillet 2008, la Municipalité de Lausanne (ci-après: la municipalité) a refusé
d'ouvrir une enquête interne administrative pour vérifier si les accusations de
harcèlement moral formulées par X.________ contre certains collaborateurs du
service étaient fondées, et la municipalité a décidé de licencier l'intéressée pour
justes motifs. Il ne s'agit toutefois que d'une décision de principe, car X.________
a demandé à être entendue par la commission paritaire. Celle-ci s'est réunie le
26 août 2008; elle a estimé que le licenciement de l'intéressée était une mesure
disproportionnée, compte tenu notamment de l'âge de la collaboratrice et du
nombre d'années travaillées au service de la commune. La commission paritaire a
également relevé qu'un déplacement de l'intéressée dans un autre service de
l'administration aurait dû être envisagé, avant même l'ouverture de l'enquête
administrative dirigée à son encontre.
C.
Par décision du 26 septembre 2008, la
municipalité a maintenu sa décision antérieure et licencié X.________ pour le
31 décembre 2008, compte tenu de l'accumulation des insuffisances et
manquements constatés dans l'exercice de sa fonction d'enquêtrice. X.________ a
recouru contre cette décision le 19 octobre 2008 auprès de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal en concluant, avec suite de frais
et dépens, principalement à sa réformation, en ce sens qu'il n'est pas mis fin
à ses rapports de service avec la Commune de Lausanne et que son déplacement
dans une autre fonction en rapport avec ses capacités est ordonné.
Subsidiairement, elle conclut à l'annulation de la décision attaquée et au
renvoi du dossier de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans
le sens des considérants. Un bordereau de pièces a été joint au recours. La
municipalité s'est déterminée sur le recours le 3 décembre 2008 en concluant à
son rejet sous suite de frais et dépens. X.________ a déposé un mémoire
complémentaire le 8 janvier 2009 en maintenant ses conclusions et en produisant
de nouvelles pièces.
D.
Une audience a été tenue par le tribunal le 15
juillet 2009, au cours de laquelle ont été entendus: X.________, assistée de
son représentant, le chef du service des assurances sociales et l'adjoint au
chef du service juridique de la commune, présents en qualité de représentants
de l'autorité intimée, ainsi que plusieurs témoins. Les témoins dont l'audition
a été requise par l'intéressée sont les suivants: Y.________, psychothérapeute
de la recourante, Z.________, ancien enquêteur et collègue de la recourante, A.________,
ancien responsable de la centrale d'enquêtes et supérieur hiérarchique de la
recourante, B.________, médecin traitant de la recourante, et C.________,
ancienne enquêtrice et collègue de la recourante. Le tribunal a également
entendu les témoins suivants: D.________, enquêteur et ancien collègue de la
recourante, E.________, chef du bureau des prestations complémentaires et
ancien supérieur hiérarchique de la recourante, et F.________, ancien assistant
de E.________. X.________ a produit un dossier de pièces au cours de
l'audience. Un compte rendu résumé de cette audience, sur lequel les parties se
sont déterminées, a été établi. La municipalité a en outre été invitée à
produire les rapports mensuels de travail d'X.________ pour les années 2004 à
2007 et celle-ci a produit de nouvelles pièces le 31 août 2009.
E.
Le juge instructeur a mandaté, en qualité
d'expert, G.________, médiateur professionnel, afin de déterminer si les
conditions de collaboration d'X.________ au sein du service des assurances
sociales étaient constitutives d'un harcèlement moral. L'expert a procédé à
l'audition d'X.________, D.________, E.________, et F.________ le 25 mars 2010,
et il a rendu son rapport d'expertise le 16 juillet 2010. L'expert conclut à
l'absence de harcèlement moral, mais relève la présence d'une situation de souffrance
professionnelle, caractérisée par de nombreux arrêts de travail pour cause de
maladie. L'employeur, au courant de cette situation, n'aurait pas pris les
mesures nécessaires pour protéger la santé physique et psychique de sa
collaboratrice. De même, selon l'expert, la hiérarchie n'aurait pas réagi avec
diligence concernant les rapports de travail difficiles entre X.________ et son
collègue D.________. Les parties se sont déterminées sur le rapport
d'expertise.
F.
Une nouvelle audience a été tenue par le tribunal
à la demande de la municipalité le 7 octobre 2010, en présence d'X.________ et
de son représentant, ainsi que de l'adjoint au chef du service juridique et de
l'adjoint au chef du service des assurances sociales de la commune, en tant que
représentants de celle-ci. Un compte rendu résumé de cette audience, sur lequel
les parties se sont déterminées, a été établi.
Considérant en droit
1.
La recourante est au bénéfice du statut de
fonctionnaire de la Commune de Lausanne. En cette qualité, elle est soumise au
règlement lausannois du 11 octobre 1977 pour le personnel de l'administration
communale (ci-après: RPAC), en application de l'art. 1 al. 1 RPAC.
2.
a) La décision attaquée est fondée sur l'art. 70
RPAC, dont la teneur est la suivante:
"
Renvoi pour justes motifs
Art.
70. ― 1
La Municipalité peut en tout temps licencier
un fonctionnaire pour de justes motifs en l'avisant trois mois à l'avance au
moins si la nature des motifs ou de la fonction n'exige pas un départ immédiat.
2
Constituent de justes motifs l'incapacité ou l'insuffisance dans
l'exercice de la fonction et toutes autres circonstances qui font que, selon
les règles de la bonne foi, la poursuite des rapports de service ne peut être
exigée."
b) Le RPAC prévoit également ce qui
suit:
c)
licenciement
Art. 71ter
.
―
1
Si la nature des motifs
implique un licenciement immédiat ou que le fonctionnaire ne remédie pas à la
situation malgré la ou les mises en demeure, le licenciement peut être
prononcé.
2
Le licenciement ne peut être prononcé qu'après audition du fonctionnaire
par un membre de la Municipalité.
3
A l'issue de son audition, le fonctionnaire doit être informé de la
possibilité de demander la consultation préalable de la Commission paritaire
prévue à l'article 75.
4
La décision municipale doit être communiquée par écrit à
l'intéressé; elle est motivée et mentionne les voies et délais de recours.
"
d) déplacement
à la place du renvoi
Art. 72. ­
―
Si
la nature des justes motifs le permet, la Municipalité peut ordonner, à la
place du licenciement, le déplacement du fonctionnaire dans une autre fonction
en rapport avec ses capacités. Le traitement est alors celui de la nouvelle
fonction."
3.
a) Les justes motifs de renvoi des
fonctionnaires ou d'employés de l'Etat peuvent procéder de toutes circonstances
qui, selon les règles de la bonne foi, excluent la poursuite des rapports de
service, même en l'absence de faute; de toute nature, ils peuvent relever
d'événements ou de circonstances que l'intéressé ne pouvait éviter, ou au
contraire d'activités, de comportements ou de situations qui lui sont
imputables (cf. plus particulièrement, Peter Hänni, La fin des rapports de
service en droit public, in RDAF 1995, p. 407 ss, spéc.
421 ss; Pierre Moor, Droit administratif, vol.
III,
Berne 1992, n
os
5425-5426;
Tomas Poledna, Disziplinarische
und administrative Entlassung von Beamten. Vom Sinn und Unsinn einer
Unterscheidung, in ZBl 1995 p. 49 ss.). Les conditions justifiant
une résiliation ne se déterminent pas de façon abstraite ou
générale, mais dépendent concrètement de la position et des responsabilités de
l'intéressé, de la nature et de la durée des rapports de travail, ainsi que du
genre et de l'importance des griefs en cause (ATF 2P.149/2006 du 9 octobre 2006
consid. 6.2; 2P.163/2005 du 31 août 2005 consid. 5.1).
b) En l'espèce, la recourante a été
licenciée au motif que ses prestations professionnelles étaient qualitativement
et quantitativement en baisse, en particulier depuis la fin de l'année 2003. Le
tribunal va passer en revue les principaux points d'insatisfaction mis en
évidence par l'employeur:
aa) qualité des enquêtes: l'autorité
intimée soutient que les enquêtes réalisées par la recourante étaient lacunaires,
manquaient de clarté ou de concision, et devaient ainsi être complétées ou
retravaillées par les gestionnaires PC, alors que cette tâche ne rentrait pas
dans leurs attributions. L'employeur n'a pourtant pas requis l'audition de
gestionnaires PC mécontents du travail de la recourante, ni produit de
témoignages de leur part. L'autorité intimée avait pourtant la possibilité de
demander leur audition en vue de l'audience du 15 juillet 2009, mais elle a
indiqué qu'elle renonçait à faire entendre des témoins (cf. courrier du 23
janvier 2009). Le chef du service des assurances sociales a d'ailleurs admis
lors de l'audience du 15 juillet 2009 qu'il n'avait jamais reçu de plaintes
directement de la part des gestionnaires PC. De même, le tribunal ne dispose pas
du nombre de dossiers qui seraient retournés de manière justifiée à la recourante
pour complément, et il ne peut dès lors se prononcer sur la proportion de dossiers
incomplets par rapport aux dossiers correctement traités. Dans ces
circonstances, le tribunal considère que le grief dirigé contre la recourante
concernant la qualité de ses enquêtes n'est pas suffisamment établi et ne
saurait être retenu comme juste motif de licenciement.
bb) fautes d'orthographe: l'autorité
intimée soutient que la recourante commettrait de nombreuses fautes
d'orthographe dans ses courriers. Le tribunal constate toutefois que l'autorité
intimée n'a pas produit de courriers permettant au tribunal d'examiner la
fréquence et la nature des fautes reprochées. Par ailleurs, les rapports mensuels
de travail de la recourante transmis par l'autorité intimée comportent peu de
fautes d'orthographe et sont bien rédigés, ce qui pourrait laisser supposer que
l'employeur exagère les fautes commises dans la rédaction des courriers. Ce
grief n'est de toute manière pas suffisamment établi et ne saurait constituer
un juste motif de licenciement.
cc) difficulté à se conformer
aux directives et instructions reçues: le tribunal constate qu'en effet,
l'employeur a dû répéter à plusieurs reprises à la recourante qu'il ne fallait
pas menacer un assuré de refus ou de suppression des prestations tant que ce
dernier transmettait des documents, même si ces derniers ne correspondaient pas
aux attentes des enquêteurs. De même, la recourante a dû être rendue attentive
à plusieurs reprises au fait qu'elle omettait de communiquer sur son rapport
mensuel de travail le nombre d'emails à caractère professionnel reçus au cours
du mois concerné, qui ne provenaient pas des services de la ville de Lausanne. Il
en est de même concernant la soumission à un contrôle des courriers munis de la
signature digitalisée du chef de service. Enfin, la recourante n'a pas toujours
respecté certaines directives, notamment celles relatives aux horaires de
passage au domicile des assurés. Ces omissions n'apparaissent toutefois pas revêtir
un tel caractère de gravité qu'elles justifieraient un licenciement, car elles
ne semblent pas être le fruit d'une mauvaise volonté de la part de la recourante
(cf. par exemple courriel adressé le 14 juin 2006 par la recourante à E.________
dans le dossier transmis par l'autorité intimée "rapports mensuels
2004-2007").
dd) retards dans le traitement
des enquêtes: les anciens collègues de la recourante ont indiqué, lors de
l'audience du 15 juillet 2009, qu'il n'était pas toujours facile de faire
comprendre aux supérieurs certains motifs de retard dans le traitement des
enquêtes, alors que ces retards n'étaient pas toujours de la responsabilité des
enquêteurs (cf. audition de Z.________ et de C.________). L'autorité intimée
n'a pas produit au tribunal le nombre de retards imputables à la recourante
avec justificatifs à l'appui, de sorte que ce motif de licenciement n'est pas
suffisamment établi pour que le tribunal puisse en examiner le bien-fondé.
ee) volume de travail
insatisfaisant: là encore, l'employeur n'a pas produit de statistiques
permettant de constater que le nombre d'enquêtes traitées par la recourante est
clairement insuffisant par rapport à ses collègues.
ff) difficulté à travailler de
manière autonome: on constate en effet que la recourante posait de
nombreuses questions, en particulier dans ses rapports mensuels de travail, et
que ses supérieurs étaient agacés par ce comportement. Dans les interrogations
de la recourante se trouvent également de nombreuses propositions
d'amélioration de l'organisation du service. Si l'on peut admettre que ces
multiples interrogations sont à la longue sources d'agacement et d'irritation,
on peut douter du fait qu'elles constituent un juste motif de licenciement.
En tout état de cause, il incombait
à l'autorité intimée d'établir et de prouver de manière circonstanciée les
justes motifs qui l'ont amenée au licenciement litigieux. Il ne suffit en effet
pas de renvoyer globalement au dossier de la cause, d'autant plus lorsque,
comme en l'espèce, l'employée conteste pour sa part de manière précise les
reproches formés à son encontre. Toutefois, même à supposer que l'ensemble des
reproches formulés soient établis et constituent dans leur globalité de justes
motifs de licenciement, la résiliation par l'employeur doit être qualifiée
d'abusive, comme nous le verrons ci-après.
4.
a) Le Tribunal fédéral a considéré que le
caractère abusif d'un licenciement ne résultait pas seulement des motifs de la
résiliation, mais aussi de la manière dont la partie qui résilie exerçait son
droit. Cette jurisprudence peut être appliquée par analogie en droit de la
fonction publique. Il s'agit en effet avant tout d'une concrétisation de
l'interdiction générale de l'abus de droit et des conséquences juridiques qui
en résultent. Ainsi, même quand une partie résilie de manière justifiée, elle
doit faire usage de son droit avec modération. Une violation gD.________ère du
contrat, notamment une atteinte grave de la personnalité dans le cadre d'une
résiliation, peut rendre celle-ci abusive. Il faut considérer en particulier,
qu'en vertu de l'art. 328 CO, l'employeur a l'obligation de respecter et de
protéger les droits de la personnalité de son employé. Il doit s'abstenir de
toute atteinte aux droits de la personnalité qui n'est pas justifiée par le
contrat, et doit également protéger son collaborateur contre des atteintes de
la part de supérieurs, de collègues ou de tiers. Cette obligation est le
corollaire du devoir de fidélité de l'employé (art. 321a CO). Le Tribunal
fédéral en a déduit qu'un licenciement n'était pas abusif lorsque le caractère
difficile d'un employé avait contribué à créer une situation conflictuelle sur
le lieu de travail qui se répercutait négativement sur le travail en commun, et
lorsque l'employeur avait pris auparavant toutes les mesures que l'on pouvait
attendre de lui pour désamorcer le conflit. Si l'employeur ne s'était pas
soucié de résoudre le conflit, ou ne l'avait fait qu'insuffisamment, il n'avait
pas satisfait à son devoir de protection, et le licenciement devait dès lors
être tenu pour abusif (ATF 125 III 70 consid. 2c; ATF 4C.253/2001 du 18
décembre 2001 consid. 2 et 3). Finalement, l'appréciation du caractère abusif
d'un licenciement suppose l'examen de toutes les circonstances du cas d'espèce
(ATF 131 III 535 consid. 4.2; ATF 4C.174/2004 du 5 août 2004 consid. 2.5).
b) En l'espèce, le tribunal considère
que l'employeur n'a pas satisfait au devoir de protection qui lui incombe en
vertu de l'art. 328 CO, applicable par analogie en droit de la fonction
publique. En effet, les conditions de travail de la recourante ont contribué à l'éventuelle
baisse de ses prestations.
aa) Tout d'abord, le tribunal
constate que la recourante a partagé son bureau pendant une quinzaine d'années
avec un collègue, D.________, également enquêteur, qui a progressivement
accumulé de la rancœur à son égard, et qui, selon ses propres propos, ne
pouvait plus la supporter (cf. compte rendu résumé de l'audience du 15 juillet
2009). Il estimait que la personnalité de la recourante était "spéciale",
sans toutefois pouvoir donner des exemples précis et objectifs (cf. compte
rendu résumé de l'audience du 15 juillet 2009). Cette personnalité, associée au
fait qu'elle ne respecterait pas certaines directives, avait conduit D.________
à surveiller sa collègue et à contrôler ses dossiers pour se plaindre ensuite
auprès de ses supérieurs des manquements constatés. E.________, chef du bureau
des prestations complémentaires, a confirmé, lors de l'audience du 15 juillet
2009, que D.________ lui communiquait ses reproches à l'égard de la recourante,
par oral ou dans les rapports mensuels de travail, et il a reconnu qu'il savait
que D.________ "fouillait" dans les dossiers de la recourante.
Des propos assez virulents exprimant
la violence de la rancœur accumulée et le désir de D.________ de voir la
recourante quitter son poste ressortent d'ailleurs des rapports mensuels de
travail. On peut citer par exemple les rapports mensuels de travail de D.________
pour les mois d'août 2004 ("je rappellerais que X.________, bien que
dépourvue de toute méchanceté, est tout de même quelqu'un pour le moins de
spécial (je ne pense pas vous l'apprendre), d'extrêmement pénible à vivre au
quotidien et dont le comportement ou les paroles ont depuis longtemps eu le don
d'exaspérer les collègues qui l'entourent. J'en suis le témoin privilégié
depuis une quinzaine d'années et en ai trop vu, su, entendu, appris ou constaté
pour avoir le moindre recul ou laisser la plus petite marge à l'intéressée qui
est "grillée" à mes yeux depuis longtemps."); de mai 2005
("je me demande si elle est encore la bonne personne au bon poste… Son
remplacement – ou déplacement – a-t-il seulement été envisagé? (…) Je ne
l'apprécie pas, c'est un fait, et ne lui ferai aucun cadeau, c'est clair
(…)"); de juin 2005 ("comme j'ai cru comprendre qu'une fois qu'on est
nommé, on devient pratiquement indéboulonnable, faisons avec puisqu'on ne peut
faire sans… Avec mes grands regrets."); et de février 2006 ("tout
ceci a pour but de vous faire comprendre que j'en suis arrivé à un stade de
ras-le-bol tel que sa seule présence, sa manière de parler aux collègues ou au
téléphone, sa façon de marcher, de rire, (…) etc, tout, absolument tout, est
source d'agacement et de malaise chez moi. (…) Le problème X.________, pour
moi, est le problème No 1 aujourd'hui et rien n'est plus important").
A la suite du rapport mensuel de D.________
de février 2006, E.________ mentionne que la situation devient préoccupante et
qu'il conviendrait d'en parler lors d'une séance à fixer par sa hiérarchie (extrait
du rapport mensuel PC de février 2006). En mars 2006, E.________ doit réitérer
sa demande d'organisation d'une séance, n'ayant reçu aucun signe de la part de
ses supérieurs à ce sujet (extrait du rapport mensuel PC de mars 2006). Le 16
mai 2006, D.________ bouscule avec véhémence des bacs en plastique dans le
bureau qu'il partage avec la recourante, mécontent de l'emplacement auquel
celle-ci les a posés. E.________ indique par courriel adressé le même jour au
chef de service (M. H.________) et à l'adjoint de ce dernier (M. I.________)
qu'il est nécessaire qu'une rencontre ait lieu entre M. D.________ et M. I.________,
la situation se dégradant encore. Toutefois, malgré le fait que la situation
soit préoccupante depuis fort longtemps, aucune mesure concrète n'est
entreprise. En revanche, le dossier qui pourra servir à justifier l'ouverture
d'une procédure de licenciement pour justes motifs commence à être établi. En
effet, une séance a lieu entre M. H.________ et M. E.________ le 27 avril 2006,
à la suite de laquelle ce dernier rédige un projet de lettre d'avertissement à
l'encontre de la recourante. En juin 2006, E.________ indique dans son rapport
mensuel que la préparation du prochain entretien de collaboration de la
recourante est en cours, dont la constitution d'un dossier regroupant les
dysfonctionnements constatés. En août 2006, E.________ annonce que la
constitution du dossier relatif à la recourante se poursuit, et en septembre
2006, que le dossier est maintenant pratiquement complet. En novembre 2006, E.________
rappelle dans son rapport mensuel qu'il serait sage de déplacer M. D.________
dans un autre bureau et remet à M. H.________ un rapport du 22 novembre 2006 recensant
l'ensemble des dysfonctionnements relatifs à la recourante. En janvier 2007, E.________
constate qu'aucun changement concret relatif à M. D.________ n'est intervenu et
il craint un débordement de sa part. Enfin, en avril 2007, un autre bureau est
attribué à D.________, après son rapport mensuel de mars 2007 dans lequel il
exprime son "ras-le-bol stratosphérique", et le fait que, pour sa
part, il se retrouve "dans la dernière ligne droite" dans le cadre de
la "problématique X.________" et qu'il envisage de prendre certaines
décisions le concernant, s'"il a été décidé de ne rien décider". Il
semble ainsi que de telles menaces étaient nécessaires à l'employeur pour
réagir enfin.
Les tensions avec D.________ ont pourtant
pris de l'ampleur déjà courant 2004 (par exemple rapport mensuel de travail d'F.________
de juin 2004, où il est mentionné que D.________ est venu lui faire part de son
exaspération et que ce dernier a menacé la recourante d'écrire un rapport écrit
à son sujet, ce qui a eu pour effet de rompre le dialogue entre les deux collègues;
également, rapport mensuel d'août 2004 de D.________ qui indique que le
dialogue avec la recourante n'a toujours pas été renoué après deux mois et demi
et que cette situation lui convient parfaitement). Dans le rapport mensuel d'F.________
d'avril 2005, ce dernier indique que M. D.________ est à nouveau venu le voir
pour lui faire part de son désarroi concernant la recourante et F.________
l'aurait informé qu'ils s'occupaient "de suivre l'évolution de la
situation", ce qui démontre bien la passivité des employeurs face à cette
problématique. Par ailleurs, le fait de tempérer l'exaspération de M. D.________,
de lui demander de garder son calme ainsi que de ne pas se focaliser sur le
travail de sa collègue sont des mesures clairement insuffisantes au vu de la "rage"
accumulée par M. D.________ à l'égard de la recourante, telle qu'elle ressort
des propos formulés par ce dernier dans ses rapports mensuels de travail.
Il aura donc fallu trois ans pour
que l'employeur se décide à entreprendre quelque chose de concret, puisqu'un
autre bureau est finalement attribué à M. D.________, après avoir laissé la
recourante dans un cadre de travail hostile pendant tout ce temps. Il aurait
pourtant été nécessaire de mettre les choses à plat entre les deux collègues, par
exemple d'organiser une confrontation et de chercher à déterminer pour quel
motif D.________ en était arrivé à un tel point d'exaspération à l'égard de la
recourante. Au lieu de ça, l'employeur a, en demeurant passif, implicitement
adhéré au comportement de D.________, qui consistait à surveiller et à stigmatiser
systématiquement la recourante auprès de ses supérieurs; l'employeur n'a ainsi
pas permis à la recourante d'évoluer dans un cadre de travail sain. En
particulier, la menace en juin 2004 de D.________ à la recourante d'écrire un
rapport écrit à son sujet à l'intention de leurs supérieurs et la rupture du
dialogue qui a suivi ne sauraient constituer une ambiance de travail propice à
l'épanouissement et à la concentration nécessaires pour exercer une activité
professionnelle dans les meilleures conditions. C'est d'ailleurs depuis 2004
que la recourante n'aurait cessé, selon ses supérieurs, d'accumuler les
insuffisances. Il est ainsi vraisemblable qu'un tel climat malsain ait
contribué à la baisse des prestations de la recourante, qui a été laissée, au
su de ses supérieurs, "en pâture" auprès de son collègue. E.________
a d'ailleurs reconnu, lors de l'audience du 15 juillet 2009, que les tensions
constatées avec D.________ coïncidaient avec la période pendant laquelle la
qualité du travail de la recourante avait diminué.
bb) L'employeur aurait d'autant
plus dû se soucier de protéger sa collaboratrice, après avoir constaté que son
état de santé se détériorait. En effet, de janvier à avril 2004, la recourante
est absente à quatre reprises pour un total de 28 jours. Or, c'est justement
quelques mois plus tard, soit en septembre 2004, lors de l'entretien de
collaboration, que les reproches commencent à s'accumuler contre la recourante,
sans plus aucune forme de reconnaissance de son travail et de sa bonne volonté.
En annexe au rapport d'entretien figure une liste de tous les points
susceptibles d'amélioration; il en est de même pour l'entretien de
collaboration de l'année 2005. Or, pendant ces périodes-là, l'employeur
constate que la recourante maigrit de plus en plus et que son état de santé
fragilisé ne lui permet plus d'exercer son activité convenablement (courriel de
E.________ du 18 avril 2005 accompagné d'un rapport du 13 avril 2005). Or, il
est patent que l'accumulation de reproches, sans aucun point positif, est
susceptible de faire perdre tous ses repères à la personne concernée et de
provoquer des troubles somatiques. La psychothérapeute entendue lors de
l'audience du 15 juillet 2009 a d'ailleurs relevé que le souci de la recourante
de correspondre aux exigences de ses supérieurs l'avait déstabilisée et égarée
en raison de l'accumulation de critiques dont elle faisait l'objet et du manque
de reconnaissance sur les aspects positifs de son travail. Dans un rapport
clinique du 30 octobre 2008, la même psychothérapeute a indiqué que "la
personnalité de Mme X.________ fait qu'il est difficile pour elle de réagir et
de se dégager d'une situation où elle est déconsidérée". La
psychothérapeute parle également "d'une dégradation progressive du
sentiment d'intégrité personnelle, associée à une perte des repères dans la
relation à ses collègues (plus particulièrement ses supérieurs hiérarchiques),
ainsi que dans l'exécution de son travail proprement dit (aucun repère pour
savoir ce qui est juste ou faux)". Le médecin traitant de la recourante a
également indiqué, lors de l'audience du 15 juillet 2009, que l'avalanche
soudaine de reproches, après un parcours professionnel exemplaire, avait mis la
recourante sous une pression croissante, provoquant l'apparition de troubles
somatiques. Le manque de repères induit par le manque de reconnaissance du
travail et de la bonne volonté de la recourante, cumulé au climat malsain dans
lequel celle-ci travaillait et à la dégradation constatée de son état de santé,
n'ont pu que contribuer à la baisse de ses prestations.
L'autorité intimée soutient que
l'on ne saurait lui reprocher quoi que ce soit au sujet de l'état de santé de
la recourante, en particulier puisque le médecin traitant de la recourante
lui-même avait estimé qu'elle était apte au travail (courrier adressé le 5
décembre 2006 par le docteur B.________ au docteur J.________). Il est vrai également
que E.________ s'est soucié de l'état de santé de la recourante et qu'il a jugé
la situation préoccupante, puisqu'il a proposé qu'elle consulte le
médecin-conseil de la ville (courriel précité du 18 avril 2005). Toutefois,
même si les médecins consultés, que ce soit le médecin-conseil de la ville ou
le médecin traitant de la recourante, n'ont pas estimé qu'il était nécessaire
de mettre celle-ci en arrêt-maladie, cela ne signifie pas pour autant que la dégradation
avérée de l'état de santé de la recourante ne devait pas être prise en
considération. L'employeur aurait ainsi d'autant plus dû être vigilant dans son
devoir de protection à l'égard de sa collaboratrice.
cc) Dans ces circonstances, la
résiliation des rapports de service de la recourante est abusive, car elle
résulte d'une dégradation des conditions de travail de cette dernière. Cette
dégradation a été tolérée par l'employeur, qui n'a pris aucune mesure en voyant
le climat hostile dans lequel elle travaillait, et qui a au contraire commencé
à la même période à l'accabler de reproches sans plus lui accorder la moindre
forme de reconnaissance de son travail et de sa bonne volonté, alors qu'il
était conscient de sa fragilité et de sa souffrance. Si l'expert mandaté par le
tribunal n'a pas constaté de mobbing à l'encontre de la recourante, il a tout
de même relevé que l'employeur n'avait pas pris les mesures nécessaires pour
protéger la santé physique et psychique de sa collaboratrice, ce que le
tribunal constate également. En outre, il faut relever que la commission
paritaire a estimé que le licenciement de la recourante était disproportionné
et qu'un déplacement dans une autre fonction de l'administration communale
aurait dû être envisagé, avant même l'ouverture de la procédure de
licenciement. Le tribunal constate que l'employeur n'a examiné à aucun moment la
possibilité d'une telle alternative, alors que l'art. 72 RPAC prévoit cette
possibilité. L'autorité intimée soutient à cet égard qu'au vu de la nature des
justes motifs (de trop nombreuses insatisfactions à l'encontre de la
recourante), cette éventualité n'avait pas à être examinée. Le chef du service
des assurances sociales a même indiqué, dans une note à la municipalité du 23
septembre 2008, qu'il ne saurait la recommander à quiconque pour les motifs
invoqués tout au long de la procédure. Pourtant, il ne s'agit pas d'une situation
dans laquelle il y aurait rupture irréversible du rapport de confiance, causée
par exemple par une grave violation des devoirs de l'employée, où un refus de
déplacer le collaborateur est compréhensible. Il s'agit au contraire d'une
situation dans laquelle un employeur décide de licencier une collaboratrice
dont le parcours professionnel s'est révélé exemplaire pendant de très
nombreuses années (et qui était d'ailleurs citée en exemple par E.________, cf.
audition de Z.________ lors de l'audience du 15 juillet 2009), alors qu'une
situation de souffrance s'est intensifiée au fil des années sans aucune mesure
de protection de la part de l'employeur. Les circonstances du cas d'espèce
paraissent pourtant suffisamment dramatiques pour justifier que l'employeur se
penche davantage sur la problématique et recherche une alternative à une mesure
aussi drastique qu'un licenciement. Or, cette alternative n'a même pas été
jugée digne d'être examinée par l'employeur, malgré, pourtant, le préavis de la
commission paritaire. Le fait de ne même pas avoir envisagé le déplacement de
la recourante dans une autre fonction renforce ainsi le caractère abusif du
licenciement litigieux.
5.
Il résulte des considérants qui précèdent que le
recours doit être admis et la décision attaquée annulée. Aucun émolument de
justice n'est perçu, ainsi qu'il est d'usage en matière de contentieux de la
fonction publique communale (cf. notamment arrêt GE.2008.0160 du 13 janvier
2009). S'agissant des frais d'expertise et des indemnités versées aux témoins,
ils sont laissés à la charge de l'Etat. Obtenant gain de cause et ayant procédé
par l'intermédiaire d’un mandataire auquel il se justifie d'en allouer (arrêt
GE.2006.0018 du 27 août 2007 et références citées), la recourante a droit à des
dépens, qui sont mis à la charge de l'autorité intimée (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité de Lausanne du 26
septembre 2008 est annulée.
III.
Il n'est pas perçu de frais de justice.
IV.
Les frais d'expertise, arrêtés à 11'440 francs,
ainsi que les indemnités versées aux témoins, arrêtées à 419.75 francs, sont
laissés à la charge de l'Etat.
V.
Une indemnité, arrêtée à 2'000 francs, à la
charge de la Commune de Lausanne, est allouée à la recourante X.________ à
titre de dépens.
Lausanne, le 24 novembre 2010
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.