vd_omni · GE.2021.0009 · 2022-01-10 · fr

Municipalité d'Yverdon-les-Bains/Préfet du district du Jura-Nord vaudois, Direction générale de l'environnement DGE-DIRNA | Recours d'une municipalité contre deux décisions préfectorales refusant d'autoriser le tir, la capture et l'effarouchement de corbeaux freux également durant la période de protection dont bénéficie l'espèce (16 février au 31 juillet). Même si cette période est écoulée au jour du prononcé du présent arrêt, les conditions pour renoncer à l'exigence d'un intérêt actuel sont réalisées (consid. 1). Constat que bien que problématiques et incommodantes à divers égards,les nuisances invoquées en lien avec la présence de corbeaux freux (déjections, nuisances sonores diurnes et nocturnes, dégâts au patrimoine arboricol et végétal) ne constituent pas des dégâts atteignant le seuil d'importance requis par la législation applicable pour que des mesures puissent être entreprises pendant la période de protection de l'espèce (consid. 4). Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 10.01.2022 GE.2021.0009

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 10 janvier 2022
Composition
M. François Kart,
président
; Mme Silvia Uehlinger, assesseure et
M. Roland Rapin, assesseur; Mme Nadia Egloff, greffière.
Recourante
Municipalité d'Yverdon-les-Bains
,
représentée
par Me Guillaume LAMMERS, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Préfet du district du
Jura-Nord vaudois
, à
Yverdon
-les-Bains,
Autorité concernée
Direction générale de
l'environnement DGE-DIRNA,
Unité droit et études
d'impact
, à Lausanne.
Objet
Chasse
Recours Municipalité d'Yverdon-les-Bains c/
décisions du Préfet du district du Jura-Nord vaudois du 20 novembre 2020
autorisant le tir ou la capture en cas de dommages importants aux cultures et
aux biens et autorisant des mesures d'effarouchement depuis le sol.
Vu les faits suivants:
A.
Les premiers corbeaux freux se sont installés sur
le territoire de la Commune d’Yverdon-les-Bains en 2006 et leur population s’y est
depuis développée. La Municipalité d’Yverdon-les-Bains (ci-après: la municipalité)
est depuis plusieurs années saisie de plaintes de riverains liées à ces
volatiles.
B.
Le 16 novembre 2018, à la demande de la
municipalité, le Préfet du district du Jura-Nord vaudois (ci-après: le Préfet)
a rendu deux décisions valables du 1
er
décembre 2018 au 30 novembre
2019, la première portant autorisation de tirer ou de capturer des corbeaux
freux dans un périmètre précis du territoire communal (Centre-ville, Av. de
Grandson, rue des Jordils, Parc des Casernes), la seconde autorisant dans ce
même périmètre l'utilisation de rapaces (Autour des palombes borgne) pour des effarouchements
depuis le sol et pour empêcher la construction de nids de corbeaux freux.
C.
Saisi en 2019 d'une nouvelle demande de la
municipalité, le Préfet a autorisé le 13 septembre 2019 le tir et la capture de
corbeaux freux du 1
er
décembre 2019 au 30 novembre 2020, sur les
mêmes secteurs.
Le 2 octobre 2019, l’association
BirdLife Suisse a recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif
et public du Tribunal cantonal (CDAP) (cause enregistrée sous la référence
GE.2019.0210), en faisant valoir que l'autorisation délivrée ne comportait aucune
réserve quant à la protection légale, prévue par le droit fédéral, dont
bénéficiait le corbeau freux entre le 16 février et le 31 juillet.
Le 21 octobre 2019, après avoir pris
connaissance des motifs contenus dans le recours, le Préfet a annulé
l'autorisation délivrée le 13 septembre 2019 et rendu une nouvelle décision
autorisant le tir ou la capture de corbeaux freux du 1
er
décembre
2019 au 15 février 2020 et du 1
er
août 2020 au 30 novembre 2020 sur
les secteurs concernés.
Par décision du 22 octobre 2019, le
juge instructeur de la cause GE.2019.0210 a rayé la cause du rôle, le recours
étant devenu sans objet. La municipalité n’a pas recouru contre la nouvelle
décision préfectorale du 21 octobre 2019.
D.
Le 5 novembre 2020, un municipal et le directeur du
service des travaux de la ville d'Yverdon ont conjointement adressé au Préfet
une demande d’autorisation de tir et d'effarouchement de corbeaux freux valable
une année, pour les secteurs suivants: Centre-ville, Av. de Grandson, Rue des
Jordils, Parc des Casernes, Parc du Castrum et Rue Pestalozzi. Ils ont invoqué
d’importantes nuisances sonores durant la période de nidification, ainsi que des
déprédations liées aux fientes sur le mobilier urbain et privé.
Le préfet a transmis cette demande au
surveillant permanent de la faune pour préavis le 11 novembre 2020, en l’informant
du fait qu’il entendait délivrer une autorisation respectant la période de protection
de l’espèce. Le 12 novembre 2020, le surveillant permanent de la faune a rendu
un préavis favorable qui précisait que la période de protection concernant le
corbeau freux devait être respectée.
Le 20 novembre 2020, le Préfet a rendu
deux décisions intitulées "
Autorisation de tir ou de capture en cas de
dommages importants aux cultures et aux biens
". La première autorisait
le tir ou la capture de corbeaux freux sur le périmètre précité du 1
er
décembre 2020 au 15 février 2021 et du 1
er
août 2021 au 30 novembre
2021. La seconde autorisait sur ce même périmètre des mesures d’effarouchement
au moyen de buses de Harris du 1
er
décembre 2020 au 15 février 2021
et du 1
er
août 2021 au 30 novembre 2021.
E.
Par acte du 6 janvier 2021, la municipalité (ci-après:
la recourante) a recouru contre ces deux décisions en concluant principalement
à ce qu’elles soient modifiées en ce sens que le tir, la capture et les mesures
d’effarouchement de corbeaux freux étaient également autorisés du 16 février au
31 juillet 2021, subsidiairement à leur annulation et au renvoi de la cause au
Préfet pour nouvelles décisions dans le sens des considérants.
Le 7 janvier 2021, le juge instructeur
a levé l'effet suspensif au recours.
Le Préfet a déposé sa réponse le 5
février 2021, indiquant qu'il maintenait sa décision.
La Direction générale de
l'environnement (DGE) s'est déterminée sur le recours le 18 mars 2021. Elle conclut
au rejet du recours.
La recourante et la DGE ont déposé des
observations complémentaires. La recourante s'est encore spontanément déterminée
le 21 septembre 2021.
Considérant en droit:
1.
a) Dès lors qu'elles ne sont pas susceptibles de
recours devant une autre autorité, les décisions litigieuses peuvent faire
l’objet d’un recours de droit administratif au Tribunal cantonal au sens des
art. 92 ss de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; BLV 173.36).
b) aa) Aux termes de l'art. 75 al. 1
let. a LPA-VD (applicable par renvoi de l’art. 99 LPA-VD), a qualité pour
former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure
devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire,
qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection
à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.
L’intérêt digne de protection consiste
dans l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant
(cf. ATF 138 II 191 consid. 5.2 p. 205), en lui évitant de subir un préjudice
de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui
occasionnerait (ATF 139 III 504 consid. 3.3; 138 III 537 consid. 1.2.2 p. 539).
L'intérêt digne de protection doit être actuel, c'est-à-dire qu'il doit exister
non seulement au moment du dépôt du recours, mais encore au moment où l'arrêt
est rendu (ATF 137 I 296 consid. 4.2; 137 II 40 consid. 2.1). Si l'intérêt actuel
disparaît en cours de procédure, le recours devient sans objet, alors qu'il est
irrecevable si l'intérêt actuel faisait déjà défaut au moment du dépôt du
recours (ATF 142 I 135 consid.1.3.1; 139 I 206 consid. 1.1; 137 I 23 consid.
1.3.1). Ainsi, les tribunaux sont assurés de trancher uniquement des questions
concrètes et non de prendre des décisions à caractère théorique, ce qui répond
à un souci d'économie de procédure (ATF 140 IV 74 consid. 1.3.1 p. 77; 136 I
274 consid. 1.3).
Selon la jurisprudence, il est
exceptionnellement justifié de renoncer à l'exigence d'un intérêt actuel
lorsque la contestation à la base de la décision attaquée peut se reproduire en
tout temps dans des circonstances identiques ou analogues, que sa nature ne
permet pas de la trancher avant qu'elle ne perde son actualité et que, en
raison de sa portée de principe, il existe un intérêt public suffisamment important
à la solution de la question litigieuse (ATF 142 I 135 consid. 1.3.1 p. 143;
140 IV 74 consid. 1.3.3 p. 78; 139 I 206 consid. 1.1 p. 208; TF 2C_793/2020 du
8 juillet 2021 consid. 1.4).
bb) En l’espèce, les décisions
querellées autorisent le tir, la capture et l’effarouchement de corbeaux freux
du 1
er
décembre 2020 au 15 février 2021 et du 1
er
août
2021 au 30 novembre 2021. La période additionnelle durant laquelle la recourante
souhaite pouvoir faire exercer ces mesures, soit du 16 février au 31 juillet
2021, est aujourd’hui écoulée, si bien que l’intéressée ne dispose plus d’un
intérêt actuel à recourir sur ce point. Il existe toutefois un intérêt à ce que
le tribunal de céans statue sur la question litigieuse. On ne saurait en effet
exclure que la recourante dépose dans les mois à venir de nouvelles demandes
d’autorisations de tir, de capture ou d’effarouchement de corbeaux freux, la
problématique liée à cette espèce en ville d’Yverdon-les-Bains ne paraissant vraisemblablement
pas pouvoir être résolue d’ici à la fin de l’année. La recourante le confirme
d’ailleurs implicitement lorsqu’elle indique qu’
"
il est vraisemblable qu'une décision similaire à celle faisant l'objet du
recours soit rendue à la fin de l'année 2021, si bien qu'il faut considérer que
le recours garde son caractère actuel
"
(cf. observations complémentaires du 30 juin 2021). Or, eu égard à la période
de validité relativement brève des décisions rendues en la matière par le
Préfet et compte tenu des délais liés à la procédure de recours (notamment pour
préserver le droit d’être entendu des parties), il n’est pas certain que la
contestation puisse être tranchée par le tribunal de céans avant qu’elle ne
perde son actualité. Dans ces circonstances, la qualité pour recourir doit être
reconnue à la recourante.
c) Interjeté en temps utile, le
recours satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles de recevabilité
(art. 79 al. 1, 95, 96 al. 1 let. c et 99 LPA-VD). Il y ainsi lieu d’entrer en
matière.
2.
a) aa) La loi fédérale sur la chasse et la
protection des mammifères et oiseaux sauvages du 20 juin 1986 (LChP; RS 922.0) vise
notamment à la conservation de la diversité des espèces et celle des biotopes
des mammifères et oiseaux indigènes et migrateurs vivant à l'état sauvage (art.
1 al. 1 let. a). Elle concerne les animaux vivant en Suisse à l'état sauvage
suivants: les oiseaux, les carnivores, les artiodactyles, les lagomorphes, le
castor, la marmotte et l'écureuil (art. 2 let. a à e). L'art. 5 al. 1 LChP
énumère les diverses espèces pouvant être chassées – le corbeau freux n’est pas
mentionné – sauf pendant certaines périodes de protection qui sont mentionnées.
L'art. 5 al. 6 LChP prévoit que le Conseil fédéral peut, après avoir entendu
les cantons, réduire la liste des ani­maux dont la chasse est autorisée dans
l’ensemble de la Suisse lorsque cela s’im­pose pour protéger des espèces
menacées, ou la compléter en indiquant les périodes de protection, dès lors que
les populations des espèces protégées permettent qu’on les chasse à nouveau.
L'art. 3
bis
de l'ordonnance
fédérale sur la chasse et la protection des mammifères et oiseaux sauvages du
29 février 1988 (OChP; RS 922.01) prévoit ceci:
"
Art. 3
bis
Espèces pouvant être chassées et périodes de
protection
1. La liste des
espèces pouvant être chassées selon l’art. 5 de la loi sur la chasse est
limitée ou étendue comme suit:
a.
(...)
b. le corbeau freux
peut être chassé.
2. Les périodes de
protection selon l’art. 5 de la loi sur la chasse sont limitées ou étendues
comme suit:
(...)
c.
(…)
corbeau freux
(…)
: du 16 février au
31 juillet
(…)
"
La mention du corbeau freux à l'art. 3
bis
OChP a été introduite par une modification entrée en vigueur le 15 juillet 2012.
A teneur de l'art. 7 al. 1 LChP, tous
les animaux visés à l’art. 2 LChP qui n’appartiennent pas à une espèce pouvant
être chassée, sont protégés (espèces protégées).
L'art. 12 LChP est ainsi libellé:
"
Art. 12 Prévention des dommages causés
par la faune sauvage
1 Les cantons
prennent des mesures pour prévenir les dommages dus à la faune sauvage.
2 Les cantons
peuvent ordonner ou autoriser en tout temps des mesures contre cer­tains
animaux protégés ou pouvant être chassés, lorsqu’ils causent des dégâts importants.
Seuls des personnes titulaires d’une autorisation de chasser ou des organes de
surveillance peuvent être chargés de l’exécution de ces mesures.
2
bis
Le
Conseil fédéral peut désigner des espèces protégées pour lesquelles la com­pétence
d’ordonner les mesures prévues à l’al. 2 appartient à l’Office fédéral.
3 Les cantons déterminent
les mesures qui peuvent légalement être prises à titre individuel en vue de
protéger du gibier les animaux domestiques, les biens-fonds et les cultures. Le
Conseil fédéral désigne les espèces protégées contre lesquelles il est permis
de prendre de telles mesures.
4 Lorsque la
population d’animaux d’une espèce protégée est trop nombreuse et qu’il en
résulte d’importants dommages ou un grave danger, les cantons peuvent prendre des
mesures pour la réduire, avec l’assentiment préalable du Département.
(…)
"
L'art. 12 LChP prévoit ainsi trois
types de mesures distinctes, à savoir: les
mesures
dites
exceptionnelles
,
qui peuvent être prises contre certains animaux protégés ou pouvant être chassés,
lorsqu'ils causent des dégâts importants (al. 2); les
mesures
dites
individuelles
,
qui tendent à protéger les animaux domestiques, les biens-fonds et les cultures
du gibier (al. 3); et les mesures de régulation, qui tendent à réduire une population
d'animaux d'une espèce protégée, ce qui suppose d'importants dommages ou un
grave danger (al. 4) (cf. ATF 136 II 101 consid. 5.1 p. 107).
bb) Dans son message du 27 avril 1983
concernant la LChP (FF 1983 II 1229, 1236), le Conseil fédéral indiquait que le
corbeau freux (contrairement au grand corbeau) n'était pas mentionné à l'art. 5
LChP comme espèce pouvant être chassée au motif qu'on ne le rencontrait pas
fréquemment chez nous, sauf dans les régions les plus septentrionales de Suisse,
limite sud de la distribution de cette espèce. Il ajoutait que lorsqu'il causait
des dégâts, il était possible d'en autoriser la chasse en vertu de l'art. 11 du
projet (soit l’actuel art. 12 LChP), disposition dont les deux premiers alinéas
avaient la teneur suivante:
"
Les
cantons prennent des mesures pour prévenir les dommages dus à la faune sauvage
"
(al. 1).
"
Ils
peuvent ordonner ou autoriser, même en dehors des périodes de chasse, le tir de
certains animaux protégés ou pouvant être chassés, lorsqu’ils causent des
dégâts importants. Ils ne peuvent toutefois en charger que des personnes ayant
le droit de chasser ou des organes de surveillance
" (al. 2).
cc) Au plan cantonal, la loi vaudoise
sur la faune du 28 février 1989 (LFaune; BLV 922.03) dispose à son art. 58 "
Protection
des cultures et des biens
" que le Conseil d'Etat fixe dans quelles
conditions des tirs ponctuels peuvent être exécutés à titre individuel contre
certaines espèces de gibier ou contre les espèces protégées désignées par le
Conseil fédéral qui causent des dégâts dans les cultures, dans les habitations
et leurs dépendances directes ou dans certains ouvrages techniques. Il est
précisé à l’art. 74 al. 1 LFaune que le canton est subdivisé en
circonscriptions à la tête de chacune desquelles est placé un surveillant
permanent de la faune.
Le règlement d'exécution de la LFaune
du 7 juillet 2004 (RLFaune; BLV 922.03.1) prévoit ce qui suit à son art. 108:
"
Art. 108 Protection des cultures et des
biens (loi, art. 58)
1.
Les préfets peuvent donner l'autorisation de capturer
ou de tirer dans les habitations, leurs dépendances directes et les cultures
les animaux des espèces suivantes :
-
(…)
corbeau freux
(…)
2. Les tirs ne
peuvent être exécutés qu'avec une arme admise dans l'exercice de la chasse et
la capture qu'au moyen d'une chatière.
3. Les préfets
fixent les conditions de tir ou de capture conformément aux directives du
département et les mentionnent sur l'autorisation.
4. Avant de délivrer
une autorisation, ils consultent le surveillant permanent de la faune. Ils
peuvent lui déléguer leurs compétences en la matière.
"
La mention du corbeau freux à l'art.
108 al. 1, 1
er
tiret RLFaune a été introduite par une modification
entrée en vigueur le 1
er
juillet 2019.
dd) La DGE a édicté une "
Directive d'application de l'art.
108 RLFAUNE
", qui est entrée en vigueur le 24 juin 2016 après son
approbation par la Cheffe du Département du territoire et de l'environnement.
Dans sa version au 17 juin 2019, celle-ci énumère (cf. ch. 3) les diverses
espèces – dont le corbeau freux – qui, en vertu des art. 5 LChP et 3
bis
OChP et hors période de protection, peuvent faire l'objet de mesures
individuelles. Il y est indiqué que des demandes pendant les périodes de
protection peuvent également être faites. La directive prévoit que le requérant
doit notamment prouver que des dégâts avérés ont été commis dans un passé
récent ou démontrer que des tirs sont nécessaires pour prévenir des dommages.
Avant de délivrer une autorisation, le préfet consulte le surveillant permanent
de la faune, qui contrôle si la mesure est justifiée (dégâts avérés ou prévisibles).
L'autorisation est délivrée pour une période d'un an, renouvelable à échéance;
elle peut être de durée plus longue, par exemple pour les problèmes récurrents
dans les vignes. L'autorisation est transmise notamment à la DGE pour la tenue
d'un fichier cantonal des autorisations. L'autorisation n'ouvre pas de voie de
recours sauf si, notamment, elle porte sur une mesure prévue durant une période
de protection; dans ce cas, elle est notifiée par courrier électronique, avec
mention des voies de droit, aux communes et organisations habilitées à recourir
au sens de l'art. 12 al. 1 de la
loi fédérale du 1
er
juillet 1966 sur la
protection de la nature et du paysage (
LPN; RS 451) (cf. ch. 7.1 et 7.2).
3.
Le litige porte en l'espèce sur le refus du Préfet
d'autoriser des mesures de tir, de capture et d'effarouchement de corbeaux
freux également durant la période de protection dont bénéficie cette espèce,
soit du 16 février au 31 juillet. Les questions à résoudre sont ainsi celles de
savoir si les nuisances invoquées par la recourante constituent effectivement
des dégâts au sens de la réglementation applicable et, dans l'affirmative, si ces
dégâts revêtent le degré d'importance requis à l'art. 12 al. 2 LChP pour que les
mesures susmentionnées puissent également être autorisées durant la période de
protection prévue pour le corbeau freux.
A cet égard, il convient d'emblée de
clarifier le statut de protection conféré au corbeau freux par la législation
fédérale. Contrairement à ce qu'allègue la DGE, il ne s'agit pas d'une espèce protégée.
Les
"
espèces protégées
"
sont en effet celles qui jouissent d’une protection
absolue et qu’il n’est pas permis de chasser. Les
"
espèces pouvant être chassées
"
sont celles qui, bien que protégées pendant la période où la chasse
est prohibée, peuvent être chassées pendant les périodes d’ouverture de la
chasse (cf. Message du Conseil fédéral du 27 avril 1983 concernant la LChP; FF
1229, 1235). Tel est le cas du corbeau freux, qui peut être chassé mais qui bénéficie
néanmoins d’une période de protection du 16 février au 31 juillet (cf. art. 3
bis
al. 1 let. b et al. 2 let. c OChP).
4.
a) On a vu que l'art. 12 al. 2 LChP permet aux
cantons (soit dans le canton de Vaud aux Préfets) d'autoriser "
en tout
temps
" des mesures contre certains animaux pouvant être chassés "
lorsqu'ils
causent des dégâts importants
". Ni la réglementation applicable (LChP,
OChP, LFaune, RLFaune) ni les directives d'application de la DGE ne déterminent
ce qu'il faut entendre par "dégâts", respectivement par "dégâts
importants" au sens de l'art. 12 al. 2 LChP. Cette disposition n'évoque
des dégâts que de manière générale, sans les délimiter d'un point de vue
qualitatif. La notion de dégâts/dommages laisse ainsi supposer une interprétation
relativement large (Michael Bütler in Peter M. Keller/Jean-Baptiste Zufferey/Karl-Ludwig
Fahrländer, Commentaire LPN, 2
ème
éd., Zurich 2019, Partie spéciale
LChP, n° 47 p. 952). Tout au plus peut-on relever que l'art. 4 al. 1 let. a à e
OChP énumère plus précisément les "dommages" susceptibles d'être à l'origine
de mesures de régulation au sens de l'art. 12 al. 4 LChP, soit les atteintes à
l'habitat, la mise en péril de la diversité des espèces, les dommages
importants aux forêts, aux cultures ou aux animaux de rente, un grave danger
pour l'homme, la propagation d'épizooties, une grave menace pour les zones
habitées ou les bâtiments et installations d'intérêt public, ainsi que des
pertes sévères dans l'utilisation des régales cantonales de la chasse.
Le critère que pose l'art. 12 al. 2
LChP pour admettre des mesures contre des animaux pouvant être chassés
également durant la période de protection de l'espèce, à savoir la commission
de "dégâts importants", constitue ainsi une notion juridique indéterminée.
Si l'autorité qui interprète et applique une notion indéterminée jouit d'une
relative liberté, elle ne se livre pas moins à une opération juridique, que le
contrôle de la légalité auquel le juge est amené à procéder sur recours va vérifier
(Pierre Moor, Droit administratif, vol. I, 3
ème
éd., 2012, p. 749;
TF 1P.71/2005 du 25 avril 2005 consid. 2.3; CDAP GE.2005.0225 du 7 décembre
2006 consid. 4c).
b) aa) Dans son
message de 1983 concernant la LChP, le Conseil fédéral a expressément souligné
à propos de l'art. 11 al. 2 du projet (soit l'actuel art. 12 al. 2 LChP) que
cette disposition devrait être appliquée dans les cantons à titre exceptionnel
seulement et qu'il faudrait faire preuve de la plus grande retenue si l'espèce
était protégée (FF 1983 II 1229, 1244).
Dans un arrêt
portant sur une demande de tir de hérons cendrés (espèce protégée) causant des
dommages dans des piscicultures, le Tribunal fédéral a précisé que pour savoir
si l'on était en présence d'une mesure exceptionnelle au sens de l'art. 12 al.
2 LChP, ce n'était pas tant l'intention poursuivie par les autorités ordonnant
la mesure que l'ampleur de cette mesure qui était déterminante. Une mesure ne
pouvait être qualifiée d'exceptionnelle au sens de l'art. 12 al. 2 LChP que
si elle visait uniquement des individus isolés et individualisés. Il y avait
lieu de rappeler que, conformément à l'intention du législateur, il convenait
de se montrer d'autant plus strict que l'animal visé était une espèce protégée,
et non une espèce pouvant être chassée. Selon l'Office fédéral de
l'environnement (OFEV), une mesure exceptionnelle ne devait pas viser plus de
10% environ de la population reproductrice d'une espèce déterminée. Le Tribunal
fédéral a souligné que cette limite, qui ne faisait d'ailleurs pas l'objet
d'une directive du Département fédéral, n'avait pas un caractère absolu et
qu'il s'agissait d'un simple ordre de grandeur qui pouvait cependant servir de
valeur indicative, en tous les cas s'agissant d'une espèce protégée (ATF 136 II
101 consid. 5.5).
bb) Le 23 août 2017, le Conseil
fédéral a soumis au Parlement un projet de modification de la LChP. Celui-ci
prévoyait notamment de reprendre dans la LChP les adaptations apportées à
l'OChP en 2012 et d'ajouter la mention du corbeau freux à l'art. 5 al. 1 let. m
LChP comme espèce pouvant être chassée. Il était par ailleurs envisagé de compléter
l'art. 12 al. 2 LChP en ce sens que des mesures pouvaient .re ordonnées à tout
moment contre certains animaux protégés ou pouvant être chassés également lorsqu'ils
constituaient "
un danger concret pour l'homme
" (cf. FF 2017
5745, spéc. p. 5752 et 5768).
Le
27 septembre 2020, la population suisse a rejeté la révision de la LChP, de
sorte que les règles en vigueur continuent à s’appliquer. Il est néanmoins intéressant
de reproduire ici un extrait du message du Conseil fédéral du 23 août 2017
concernant la modification envisagée de la LChP
(FF 2017 5745
ss, p. 5769 s.):
"
Le corbeau freux est nettement plus rare en
Suisse que la corneille noire ou la corneille mantelée, notre pays se trouvant
en effet à la limite de l’aire de répartition géographique de l’espèce. Vu sa
rareté en Suisse, le corbeau freux avait déjà été protégé dans la première loi
fédérale sur la chasse et la protection des oiseaux, entrée en vigueur en 1876.
Il a été attesté comme oiseau nicheur en Suisse pour la première fois en 1963.
Depuis 1990, les couples nicheurs se sont multipliés, dépassant le nombre de
4000 actuellement. L’espèce s’est propagée du nord-ouest de la Suisse jusque
sur le Plateau, avec pour conséquence qu’en 2010, pour la première fois, le
corbeau freux ne figurait plus sur la «liste rouge des oiseaux nicheurs de Suisse».
Nichant en colonie, cette espèce est régulièrement à l’origine de conflits avec
la population, surtout à l’intérieur des localités ou aux abords. Le bruit et
les souillures dues aux fientes sont les principales causes de désagréments. Le
bruit ne constituant toutefois pas un dégât dû à la faune au sens du droit
fédéral et les souillures étant limitées à l’espace occupé par les colonies
nicheuses, les cantons et la Confédération n’avaient pas la possibilité
jusqu’ici d’autoriser des mesures cynégétiques pour résoudre les conflits. En
classant le corbeau freux dans les espèces pouvant être chassées, les cantons
disposent d’une plus grande marge de manœuvre. Cette espèce est toutefois très
sensible à la pression de la chasse; les interventions doivent par conséquent
être planifiées avec le doigté nécessaire.
"
Le Conseil fédéral a par ailleurs
relevé ce qui suit à propos de l'art. 12 al. 2 LChP (p. 5778):
"
Pour ce qui est des tirs selon l’art. 12,
al. 2, les cantons doivent faire preuve de retenue, spécialement lorsqu’il
s’agit d’animaux protégés. Dans le cas des espèces pouvant être chassées, les
tirs ne doivent en aucun cas remplacer à grande échelle la régulation des populations.
Il n’en reste pas moins que, en vertu de l’art. 12, al. 2, les cantons peuvent
autoriser ou ordonner, durant la période de protection, le tir d’animaux
pouvant être chassés afin de réduire leur nombre localement en raison de
circonstances particulières, par exemple pour éviter d’importants dégâts dans
les quartiers d’hiver (cf. p. 30 pour les explications relatives à la notion de
«dégâts importants»). Le Tribunal fédéral (TF) s’est penché à plusieurs
reprises ces dernières années sur le champ de validité de l’art. 12, al. 2. Il
a retenu que le tir doit viser les animaux isolés qui peuvent être mis en lien
causal avec les dégâts documentés ou – lorsque, pour des raisons pratiques,
cela n’est pas possible ou uniquement à grands frais – il faut que ce lien soit
fortement plausible. En outre, le TF a confirmé la pratique établie selon
laquelle les tirs effectués en vertu de l’art. 12, al. 2, ne doivent pas, au
total, viser plus de 10 % environ d’une population dans une région. Si un nombre
de tirs supérieur est nécessaire pour prévenir les dommages, il faut, dans le
cas des espèces pouvant être chassées, augmenter la régulation de base par la
chasse ordinaire; pour les espèces protégées, il faut prévoir une régulation
des populations selon l’art. 12, al. 4, ou le nouvel art. 7a. Certaines
espèces, telles que l’ours ou le loup, ont de grandes capacités d’apprentissage,
si bien que certains individus peuvent développer un comportement les rendant
clairement problématiques, contre lequel il est possible d’agir en vertu de
l’art. 12, al. 2. Ainsi, certains individus réussissent à attaquer des animaux de
rente malgré des mesures de protection des troupeaux réputées efficaces; dans
de tels cas, les cantons n’ont pas d’autre choix que de réagir rapidement en
autorisant des tirs pour éviter tout dommage supplémentaire. Certains individus
peuvent également parfois perdre leur crainte naturelle et apparaître de plus
en plus souvent dans les zones habitées, en particulier lorsqu’ils sont nourris
ou lorsqu’ils trouvent de la nourriture à proximité des habitations. Ces
animaux pouvant ensuite constituer un danger pour l’homme dans des zones
habitées, il s’agit de reconnaître très tôt ces changements de comportement. Il
appartient alors aux cantons et aux communes d’empêcher autant que possible que
l’ours ou le loup aient accès à de la nourriture. Si nécessaire, il doit
cependant aussi être possible de tirer des animaux isolés. C’est pourquoi
l’art. 12, al. 2, est complété du fait constitutif qu’est le «danger concret
pour l’homme». Le risque de collision entre des oiseaux et des avions au décollage
ou à l’atterrissage sur les aérodromes et aux abords de ceux-ci (risque
d’impact avec des oiseaux) représente un autre cas de «danger concret pour
l’homme» au sens de l’art. 12, al. 2. En plus d’une gestion adaptée des
terrains et de méthodes d’effarouchement non létales (p. ex. rapaces spécialement
dressés, bruit), le tir d’oiseaux isolés peut aider à tenir les nuées d’oiseaux
éloignées de l’aérodrome. Étant donné qu’il n’est pas possible de désigner un
animal spécifiquement responsable du danger, il est particulièrement important
de limiter les tirs à l’aire de l’aérodrome
(...)"
On reproduit ci-dessous le passage du
message auquel se réfère le Conseil fédéral s'agissant de la notion de
"dégâts importants" (cf. art. 7a du projet de loi, Régulation des
espèces protégées; p. 5774):
"(...)
La loi se fonde souvent sur des
aspects quantitatifs de la notion de dommages causés par la faune sauvage. Selon
l’avis de droit de 2008, cette notion couvre une large palette: des dommages insignifiants
aux dommages excessifs, en passant par les dégâts importants et les dégâts
considérables. L’avis de droit précise que les mesures prises contre certains
individus d’espèces protégées ou pouvant être chassées sont admissibles si les
dégâts causés sont «importants», alors que la régulation de populations
d’espèces protégées est soumise à des conditions plus strictes et doit être
liée à des dégâts considérables. Un dommage important cause donc moins
d’atteintes qu’un dommage «considérable. La notion quantitative de dégâts considérables
a été reprise des dispositions de régulation visées à l’art. 12, al. 4, et a
été introduite à l’art. 7a de manière délibérée, sur la base des conclusions de
l’avis de droit. La notion quantitative de dégâts importants a quant à elle été
maintenue à l’art. 12, al. 2. Les versions allemande et italienne font la même
distinction («grosse» et «ingenti» pour «considérables» et «erhebliche» et «rilevanti»
pour «importants»). L’utilisation de notions juridiques indéterminées telles
que «concret» ou «considérable» laisse à la Confédération et aux cantons une
marge de manœuvre pour le droit d’exécution et pour les décisions dans les cas
particuliers. Les dégâts dus à la faune sauvage ou le danger pour l’homme ne doivent
cependant pas seulement être évoqués comme un risque potentiel abstrait, mais
aussi montrer une évolution inéluctable à partir d’événements récents documentés
dont on sait par expérience qu’ils finiront par créer des «dégâts
considérables» ou un «danger concret pour l’homme». Il faut donc une certaine
immédiateté ou plus précisément une proximité dans le temps entre
l’intervention de régulation et le dommage ou le danger concret qui menace
(...)"
cc) Dans le cadre du projet de
révision de la LChP, il était également prévu de réviser l'OChP. L'Office
fédéral de l'environnement (OFEV) a à cet égard élaboré le 8 mai 2020 un rapport
explicatif relatif au projet d'ordonnance soumis à consultation. Bien que les
modifications de l'OChP soient également devenues caduques à la suite du refus
par le peuple en septembre 2020 de la révision de la LChP, il s'avère néanmoins
intéressant de reproduire ici certains extraits de ce rapport explicatif.
L'OFEV indiquait ainsi ce qui suit à
propos du nouvel art. 14a OChP intitulé "
Couvaison
", dont l'al.
2 prévoyait que l'interdiction d'endommager et de détruire des nids au sens de
l'art. 20 al. 2 let. a de l'ordonnance du 16 janvier 1991 sur la protection de
la nature et du paysage (OPN; RS 451.1) ne s'appliquait aux nids et aux lieux
d'incubation d'oiseaux dans ou sur des bâtiments ainsi qu'aux nids en colonie
sur le territoire urbanisé que pendant la période de couvaison visée à l'al. 1
(c'est-à-dire du début
de la construction du nid jusqu’à
ce que tous les jeunes oiseaux soient capables de voler):
"
Al. 2 : cet alinéa précise que
l’interdiction de détruire ou d’enlever les nids utilisés pendant plusieurs
années dans ou sur les bâtiments au sens de l’art. 20, al. 2, let. a, OPN s’applique
uniquement pendant la période de couvaison au sens de l’al. 1
(...)
Cet alinéa
mentionne aussi les nids en colonie sur le territoire urbanisé. Cette
disposition se réfère en particulier aux corbeaux freux qui nichent en colonies
souvent dans les vieux arbres de jardins ou de parcs à proximité directe de
bâtiments et qui peuvent constituer une nuisance importante de par le bruit et
leurs déjections. Cependant, comme ni le bruit, ni les déjections ne sont
assimilés à des dommages causés par la faune sauvage, les mesures visées à
l’art. 12, al. 2, LChP ne peuvent en principe pas être autorisées pendant la
période de protection prévue par le droit fédéral. Comme cette espèce aviaire
peut être chassée, les exploitants de biens immobiliers pourraient être
autorisés à prendre de telles mesures contre les nids dans le cadre des mesures
individuelles de protection pendant la période de chasse de ces oiseaux fixée
au niveau fédéral (art. 12, al. 3, LChP). Il en va de même pour les villes ou
les communes concernant la gestion des colonies de corbeaux freux qui causent
des problèmes dans leurs parcs et espaces verts (cimetières ou hôpitaux p.
ex.). La protection des mères devant subvenir aux besoins de leur progéniture
doit être garantie dans tous les cas (art. 9, al. 2, OChP).
"
d) aa) En l'espèce, à l'appui de sa
requête, la recourante invoque
d'importantes nuisances
sonores diurnes et nocturnes pour les riverains de colonies de corbeaux freux,
des dégradations affectant le patrimoine arboricole et végétal, ainsi qu'une problématique
liée aux fientes, dont elle indique qu'elles dégradent le mobilier urbain et
privé et représentent de surcroît un danger au plan sanitaire. Elle relève que
ces excréments posent particulièrement problème lorsque les colonies sont
installées au-dessus de chemins fréquentés, de parkings, de cours d'école, de
places de jeux ou de jardins d'enfants. Elle expose à ce dernier égard que le
jardin d'une garderie d'Yverdon-les-Bains, envahi de fientes et de branches (dont
la chute pouvait blesser un enfant), a dû être fermé en mars 2021 après que des
corbeaux freux ont installé leurs nids dans l'arbre surplombant cette aire de
sortie, soit une situation s'inscrivant également dans la notion de dégâts selon
la recourante. Elle précise que la solution provisoire ayant permis à la
garderie d'utiliser son jardin pour la suite de l'année, à savoir des mesures de
nettoyage, ne pourra vraisemblablement pas être reconduite à l'avenir, vu son coût
notamment. La recourante explique qu’en dépit des mesures prises dès 2009 pour
limiter le problème (tirs hors période de protection, élagage d'arbres, mesures
d'effarouchement sonores, par laser, à l'aide de rapaces prédateurs ou de
drones), les effectifs de corbeaux freux augmentent depuis plusieurs années, si
bien que ces mesures ont été renforcées dès 2019 par des effarouchements à
l'aide de buses de Harris qui chassent en groupe et s'attaquent aux nids avant
l'éclosion des œufs. Elle relève qu'au vu de l'expérience des années
précédentes, il n'est plus possible de régler efficacement la problématique sans
agir sur les nids et les œufs, ce qui implique de pouvoir procéder aux tirs et aux
effarouchements en particulier de mi-janvier à début mars, période de
construction des nids et de ponte des œufs, ce qui demeurerait proportionné par
rapport au but de protection poursuivi par la LChP. Elle considère que les divers
buts d'intérêt public que poursuit la lutte contre les corbeaux freux (protection
du mobilier urbain et des biens privés, préservation du bien-être psychologique
des riverains et de la santé des habitants, lutte contre de possibles contaminations)
doivent l’emporter dans l’appréciation globale de la situation et conduire à
autoriser le tir et l’effarouchement des volatiles y compris durant la période
de protection.
La DGE estime qu'il n’apparaît pas que
la situation de la ville d'Yverdon-les-Bains serait si exceptionnelle qu'elle
justifierait d'aller dans le sens de la recourante, qui requiert des mesures jugées
disproportionnées par rapport à la plus grande retenue commandée par le droit
fédéral. Elle souligne que les secteurs d'intervention définis concernent au
moins 165 nids, soit plus de 38% du montant total des nids recensés en avril 2021
sur le territoire communal, alors que selon la jurisprudence fédérale une
mesure exceptionnelle ne devrait pas viser plus de 10% de la population
reproductrice d'une espèce déterminée (cf. ATF 136 II 101). Elle soutient que
l'ampleur des mesures requises par la recourante est ainsi trop importante pour
autoriser une exception au sens de l'art. 12 al. 2 LChP. Se disant consciente de
l'impact du corbeau freux, notamment sonore, elle indique qu’il convient
cependant d’apprécier la notion de "dégâts". Or, tel que le droit cantonal
le prévoit, il s'agit de dégâts matériels, auxquels ne sont pas assimilables les
nuisances sonores qui doivent être considérées comme des "atteintes"
au sens de l'art. 7 al. 1 de la loi du 7 octobre 1983 sur la protection de l’environnement
(LPE; RS 814.01).
bb) Dans sa réponse au recours, le Préfet
explique avoir pris les décisions querellées conformément à l'art. 3
bis
al. 2 let. c OchP et "
sur la base
" de la décision rendue par
la CDAP le 22 octobre 2019 dans l'affaire GE.2019.0210. Dans cette précédente cause,
le Tribunal cantonal n'a cependant pas eu à trancher la question ici litigieuse
de savoir si des mesures de tir, de capture et d'effarouchement de corbeaux
freux peuvent également être autorisées durant la période de protection, l'affaire
ayant en effet été rayée du rôle par le juge instructeur au motif que le
recours était devenu sans objet, suite à la nouvelle décision préfectorale – spontanément
– rendue le 21 octobre 2019. En d'autres termes, la décision du 22 octobre 2019
ne revêt pas la valeur de précédent que semble lui accorder le Préfet.
cc) Il n'est pas contesté que
les corbeaux freux sont à l'heure actuelle répartis sur le territoire
communal dans de très nombreuses colonies et que la recourante a entrepris dès 2009
diverses mesures pour tenter de résoudre le nombre croissant de conflits avec
la population qui se sent importunée par ces oiseaux à divers égards. Il a
ainsi été procédé à des effarouchements sonores, par laser, ainsi qu'à l'aide
de rapaces et des tirs ont également été effectués. Des nids ont été survolés avec
des drones et certains ont été détruits par les pompiers. Des arbres sur le
domaine public ont par ailleurs été élagués et des propriétaires ont été
invités à tailler les arbres sensibles situés sur le domaine privé, à leurs
frais, ce qu'une majorité d'entre eux a accepté de faire (cf. rapport 30/20 du Service
communal des travaux et de l'environnement à l'attention de la Municipalité). La
croissante augmentation du nombre de nids occupés dans les zones d'habitation de
la Commune d'Yverdon-les-Bains (cf. rapports de suivi pour 2020 et 2021) témoigne
cependant de l'efficacité relative de ces actions. Plus de dix ans plus tard, on
constate en effet que la population de corbeaux freux ne s'est pas stabilisée et
que les effectifs augmentent même d'année en année, avec un accroissement très
important en 2021 (+ 40% de nids occupés par rapport à 2020).
Cela étant, il convient de garder à
l'esprit qu'une intervention durant la période de protection d'une espèce, comme
le requiert la recourante, doit demeurer exceptionnelle et nécessite la commission
de "
dégâts importants
" selon l'art. 12 al. 2 LChP. Or, on a vu
ci-dessus que le Conseil fédéral et l'OFEV ont eu l'occasion de préciser
les contours qu'il convenait de donner à cette notion juridique indéterminée
à laquelle fait appel cette disposition. Tous deux ont à cet égard explicitement
indiqué que les nuisances sonores engendrées par les corbeaux freux ne peuvent
pas être reconnues comme des dégâts (cf. FF 2017 5745, p. 5769 et Rapport
explicatif du 8 mai 2020 concernant la révision de l'OChP, commentaire de
l'art. 14a), opinion que partage de surcroît la DGE, qui indique qu'il s'agit
là d'atteintes au sens de la LPE, non de dégâts ainsi que l'entend la réglementation
applicable. Le tribunal de céans ne voit pas de motif de remettre en question l'appréciation
de l'OFEV et de la DGE, autorités spécialisées qui disposent de connaissances spécifiques
en la matière. Il s'ensuit que le premier argument invoqué par la recourante pour
pouvoir faire procéder à des tirs, des captures et des effarouchements durant
la période de protection de l'espèce, soit des nuisances sonores diurnes et
nocturnes, ne saurait être retenu.
L'existence de dégâts importants au
sens de l'art. 12 al. 2 LChP ne peut davantage être admise en lien avec les déjections
des corbeaux freux. Cette problématique n'a certes pas à être sous-estimée. La
collectivité publique ainsi que les propriétaires privés peuvent en effet être
amenés à devoir multiplier les nettoyages dans les environs immédiats des colonies
– en particulier lorsque ces dernières surplombent des endroits sensibles tels
que bancs publics, arrêts de transports publics, parcs, places de jeux ou chemins
très fréquentés –, ce qui peut engendrer, outre un surcroît de travail, des coûts
non négligeables.
Bien que conscient de toutes ces difficultés
et complications, qui sont également le lot d'autres communes depuis plusieurs
années, l'OFEV a toutefois récemment relevé, sans ambiguïté, que les déjections
des corbeaux freux ne sont pas non plus assimilables à des dommages causés par la
faune sauvage, de sorte que les mesures visées à l’art. 12 al. 2 LChP ne peuvent
en principe pas être autorisées pendant la période de protection prévue par le
droit fédéral (cf. Rapport explicatif du 8 mai 2020 concernant la révision de l'OChP,
commentaire de l'art. 14a). Là encore, le tribunal de céans ne voit pas de
raison de se départir de l'appréciation de cette autorité spécialisée.
On ne saurait enfin reconnaître l'existence
de dégâts importants affectant le patrimoine arboricole et végétal, la recourante
se limitant à évoquer des "dégradations" sans chiffrer plus
précisément le montant des pertes potentiellement encourues.
dd) Il y a ainsi lieu de constater que,
certes incommodants et problématiques à divers égards, les nuisances et les désagréments
invoqués par la recourante en lien avec la présence de corbeaux freux en ville
d'Yverdon-les-Bains ne constituent pas des dégâts atteignant le seuil d'importance
que le législateur avait à l'esprit en édictant l'art. 12 al. 2 LChP à partir
duquel des mesures pourraient être entreprises durant la période de protection
de l'espèce. Partant, c'est à juste titre que le Préfet a refusé d'autoriser des
tirs, des captures et des effarouchements de corbeaux freux du 16 février au 31
juillet.
5.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet
du recours et à la confirmation des décisions attaquées.
Succombant, la recourante supportera les frais
de la cause et n'a pas droit à des dépens (art. 49, 55, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces
motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les décisions du Préfet du district du Jura-Nord
vaudois du 20 novembre 2020 sont confirmées.
III.
Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la
charge de la Commune d'Yverdon-les-Bains.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 10 janvier 2022
Le président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires
de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral de l'environnement.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral
suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux
conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral
(LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles
113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en
va de même de la décision attaquée.