vd_omni · AC.2023.0355 · 2023-11-23 · fr

A.________, B.________/Municipalité d'Etoy | Admission du recours et renvoi de la cause à la municipalité pour qu'elle mette à l'enquête publique une demande d'autorisation préalable d'implantation pour un bâtiment, aucun motif ne permettant de justifier ce refus.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 23.11.2023 AC.2023.0355

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 23 novembre 2023
Composition
M. André Jomini,
président
; Mme Danièle Revey et Mme Annick
Borda, juges; Mme Marlène Antonioli, greffière.
Recourants
1.
A._______,
à ********,
2.
B._______,
à ********,
tous deux représentés par Me Pierre-Xavier
LUCIANI, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité d'Etoy,
représentée par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne.
Objet
permis de construire
Recours A._______ et B._______ c/ décision de la
Municipalité d'Etoy du 14 septembre 2023 (implantation d'un bâtiment de
plusieurs logements avec activités commerciales; CAMAC 226449).
Vu les faits suivants:
A.
A._______ et B._______ sont propriétaires en société simple de la
parcelle n° 660 du registre foncier, sur le territoire de la commune d'Etoy.
Cette parcelle, dont la surface totale est de 8'239 m
2
, est incluse
dans le périmètre du plan d'affectation cantonal (PAC) n° 299 "Littoral
Parc" (zone intercommunale d'activités) adopté le 12 décembre 1996 par le
Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, et elle
est classée dans une zone à bâtir. Le PAC n° 299 a fait l'objet d'une révision
(nouveau PAC n° 299bis), qui a été adoptée le 10 novembre 2011 par le
département cantonal chargé de l'aménagement du territoire (en l'occurrence le
Département de l'économie). Cette décision a fait l'objet d'un recours, que la
Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal a partiellement
admis par un arrêt AC.2011.0322 rendu le 7 octobre 2014. Cette décision a été
annulée "en ce qu'elle concerne […] la zone d'affectation mixte et les
zones de verdure prévues […] sur les parcelles […] 660 […] de la commune
d'Etoy" et la cause a été renvoyée "à l'autorité de planification
pour compléter l'instruction dans le sens des considérants et statuer à
nouveau" (ch. II du dispositif de l'arrêt). En l'état, les autorités de
planification n'ont pas adopté un nouveau régime d'affectation pour la parcelle
n° 660.
B.
Le 28 août 2023, A._______ et B._______ (les consorts A._______ et
B._______) ont remis à la Municipalité d'Etoy (la municipalité) une demande
d'autorisation préalable d'implantation pour un bâtiment de plusieurs logements
et activités commerciales. Le dossier comporte, outre la formule officielle de
demande, un plan de situation du géomètre, un plan d'implantation de
l'architecte (tous deux à l'échelle 1:1000) et un rapport acoustique (examen
des nuisances dues au trafic).
C.
Le 14 septembre 2023, la municipalité a rendu la décision suivante:
"[…]
Nous nous permettons de vous informer que le règlement du Plan d'affectation
cantonal Littoral Parc ne permet pas l'implantation de logements autre qu'un
logement de service. D'autre part, les nouvelles surfaces commerciales ne sont
pas autorisées.
En outre, le secteur où se situe
la parcelle 660 fait actuellement l'objet d'une révision par la Direction
générale du territoire et du logement (DGTL), à la suite de l'annulation par la
Cour de droit administratif et public (CDAP) de la zone mixte prévue à l'époque
dans ce secteur.
Nous nous permettons également de
vous signaler que des échanges de correspondance entre le service cantonal
précité et la famille de vos mandants, ont eu lieu ces dernières années en
relation avec les possibilités de développement de cette parcelle. Nous vous
laissons, le cas échéant, le soin de les contacter.
Tenant compte de ce qui précède,
la Municipalité refuse le projet soumis à étude et vous renvoie, à décharge, le
dossier complet et original.
[indication
des voies de droit]."
D.
Agissant le 12 octobre 2023 par la voie du recours de droit
administratif, les consorts A._______ et B._______ demandent à la CDAP de
donner à la municipalité l'ordre "
de soumettre sans délai à l'enquête
publique le dossier CAMAC n° 226449 relatif à un projet d'implantation sur la
parcelle RF n° 660 de la commune d'Etoy
".
E.
Il n'a pas été demandé de réponse. La municipalité a été invitée à
produire son dossier. Le 2 novembre 2023, cette autorité a indiqué que le
dossier avait été retourné à l'architecte des propriétaires. La municipalité a
par ailleurs présenté spontanément (alors qu'elle n'y avait pas été requise)
des déterminations sur le recours. Puis les deux parties ont encore écrit au
tribunal.
Considérant en droit:
1.
a) La voie du recours de droit administratif, au sens des art. 92 ss de
la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36),
est ouverte contre une décision d'une municipalité refusant de délivrer un
permis de construire, dans la procédure régie par les art. 103 ss de la loi du
4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV
700.11). La procédure administrative est alors introduite par le dépôt d'une
demande formelle de permis de construire (art. 108 LATC) et, en principe, la
demande de permis est mise à l'enquête publique (art. 109 LATC). Il arrive
cependant que, saisie d'une demande de permis, la municipalité refuse d'emblée
d'autoriser le projet, sans organiser d'enquête publique; elle rend alors une
décision finale qui peut faire l'objet d'un recours. Il en va de même lorsque
le constructeur présente non pas une demande de permis de construire
stricto
sensu
mais une demande d'autorisation préalable d'implantation au sens de
l'art. 119 LATC, soumise en principe aux mêmes règles de procédure .
Avec l'autorisation préalable d'implantation, le
droit cantonal permet au constructeur de soumettre à l'autorité compétente un
projet moins élaboré. La portée juridique d'une telle autorisation est
restreinte et elle ne vise pas tous les aspects du projet; elle peut, selon les
cas, se limiter à régler la question de l'implantation proprement dite, voire
celles du volume, de la hauteur ou de l'affectation de l'ouvrage projeté. Dans
cette procédure, l'autorité compétente tranche des questions de principe, à
propos en particulier du droit de construire, de l'emplacement, du type
d'ouvrage et des rapports de surface. Ensuite, dans une seconde phase, le
permis de construire doit être délivré si la demande en est faite dans un délai
de deux ans (art. 119 al. 2 LATC), si le projet de construction est conforme
aux conditions fixées dans l'autorisation d'implantation et si, sur les points
non réglés dans cette autorisation préalable, il est conforme aux normes
applicables. La LATC, comme d'autres législations cantonales, permet un
déroulement par étapes de la procédure d'autorisation de construire, grâce à la
procédure d'autorisation préalable d'implantation. Il est parfois expédient ou
économique d'obtenir de l'autorité municipale une décision de principe sur un
projet. Vu les effets de l'autorisation préalable, cela permet de garantir la
sécurité du droit, la procédure – avec en principe une enquête publique – étant
transparente aussi bien pour les constructeurs que pour les éventuels tiers intéressés
(cf. CDAP AC.2022.0276 du 30 septembre 2022 consid. 1 et les arrêts cités).
b) Lorsqu'un propriétaire foncier dépose une demande
formelle de permis de construire ou de permis d'implantation et que la
municipalité écarte d'emblée cette demande – ou, selon les termes utilisés dans
la décision attaquée, "refuse le projet" –, avant d'examiner si elle
devait être mise à l'enquête publique et si des autorisations spéciales voire
des préavis de services de l'administration cantonale étaient requis, la décision
de la municipalité  peut faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal. Même
si elle n’intervient pas au terme du processus normal institué par la LATC, il
s’agit d’une décision finale sur la demande déposée formellement, ayant les
mêmes effets qu'un refus ordinaire du permis de construire ou de l'autorisation
préalable d'implantation (cf. notamment AC.2022.0276 déjà cité, AC.2018.0222
du 7 décembre 2018, AC.2012.0321 du 3 février 2013).
c) La procédure de mise à l'enquête publique est
régie notamment par les art. 108 et 109 LATC. Aux termes de l'art. 108 al.
1 LATC, la demande de permis est adressée à la municipalité. L'art. 109 al. 1
LATC dispose que la demande de permis est mise à l'enquête publique par la
municipalité pendant trente jours. Les art. 108 et 109 LATC sont également
applicables en cas de demande d'autorisation préalable d'implantation (art. 119
al. 1 LATC).
Il ressort de la jurisprudence cantonale que
lorsqu'un propriétaire foncier demande un permis de construire ou une
autorisation préalable d'implantation, la mise à l'enquête publique constitue
la règle
, dont la municipalité ne peut s’écarter (sauf si les
conditions d'une dispense d'enquête, en raison de la nature de l'ouvrage, sont
réunies – cf. art. 111 LATC) que dans le cas où le projet est
manifestement
incompatible avec les dispositions réglementaires ou lorsque les plans
sont affectés de lacunes telles que l'on ne peut se faire une idée exacte du
projet. En dehors de ces situations spéciales, le constructeur peut exiger la
mise à l'enquête publique, quand bien même il aurait de bonnes raisons de
craindre un rejet de la demande d'autorisation, à l'issue de l'enquête
(AC.2018.0222
du 7 décembre 2018 consid. 2, AC.2012.0321 du 26 février 2013 consid. 2 et les
arrêts cités; Benoît Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, 2
e
éd. Lausanne
1988 p. 79) .
d) En raison de l'arrêt de la CDAP AC.2011.0322 du 7
octobre 2014 – qui a annulé, sur la parcelle n° 660 et sur des parcelles
voisines, la révision du PAC n
o
299 adoptée en 2011 – et de l'absence,
depuis neuf ans, de décision des autorités de planification sur l'urbanisation
de ce secteur, décision qui devrait être prise sur la base d'une "étude
plus fine d'urbanisme", conformément à l'arrêt de renvoi précité (cf.
consid. 8 dudit arrêt), il n'est pas évident de déterminer le régime applicable
au bien-fonds des recourants, ni quel serait le cas échéant l'effet anticipé de
la planification encore à établir. Il en va ainsi en particulier de la question
de savoir quels logements – logements ordinaires, de service, de gardiennage – sont
admissibles. Dans leur demande d'autorisation préalable d'implantation, les
recourants ne précisent pas le nombre de logements envisagés, ni leur nature.
Cela ne constitue cependant pas une lacune ni une irrégularité évidente de la
demande, puisque les requérants ne cherchent à obtenir qu'une décision de
principe, sur certains aspects de leur projet, singulièrement sur
l'implantation (en plan et non pas en volume, d'après les documents produits). On
ne se trouve donc pas dans une des situations exceptionnelles évoquées par la
jurisprudence et la doctrine (cf.
supra
, consid. 1c), où la municipalité
pourrait d'emblée mettre un terme à la procédure administrative régulièrement
engagée selon la LATC, qui plus est, comme en l'espèce, par une décision très
sommairement motivée.
La décision de la municipalité viole manifestement
le droit cantonal, de sorte qu'elle doit être annulée. Il y a lieu d'appliquer
la procédure simplifiée de l'art. 82 LPA-VD et de ne pas ordonner d'échange
d'écritures.
2.
Le recours doit par conséquent être admis et la cause doit être renvoyée
à la municipalité pour nouvelle décision (cf. art. 90 al. 2 LPA-VD) –
c'est-à-dire pour qu'elle soumette la demande d'autorisation préalable
d'implantation à la procédure ordinaire prévue selon l'art. 119 LATC, ceci sans
désemparer, afin que le dépassement du délai de l'art. 114 LATC ne soit pas
trop important.
Vu l'issue de la procédure, l'émolument judiciaire
est mis à la charge de la commune (art. 49 al. 1 LPA-VD). Les recourants, qui
obtiennent gain de cause avec l'assistance d'un avocat, ont droit à des dépens,
à la charge de la commune (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision rendue le 14 septembre 2023 par la Municipalité d'Etoy est
annulée et la cause est renvoyée à cette autorité pour nouvelle décision au
sens des considérants.
III.
Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de
la Commune d'Etoy.
IV.
Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à payer aux recourants A._______
et B._______, pris solidairement, à titre de dépens, est mise à la charge de la
Commune d'Etoy.
Lausanne, le 23 novembre 2023
Le président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.