vd_omni · AC.2007.0009 · 2007-04-11 · fr

ANDREY/Service des eaux, sols et assainissement, Municipalité de Grandson, Service de l'aménagement du territoire, SCHENK | Le changement d'affectation d'un bâtiment situé hors zone à bâtir, qui implique un changement significatif de l'utilisation du bâtiment du point de vue de la planification ou de l'environnement, est soumis à autorisation. Celle-ci ne peut être octroyée ou refusée qu'après une mise à l'enquête publique et la consultation des autorités cantonales compétentes.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 11.04.2007 AC.2007.0009

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 11 avril 2007
Composition
Mme Aleksandra Favrod, présidente; MM. François Gillard
et François Despland, assesseurs; M. Yann Jaillet, greffier.
Recourant
René ANDREY,
à
Yverdon-les-Bains, représenté par Me Franck-Olivier KARLEN, avocat à Morges.
Autorité intimée
Service des eaux, sols et
assainissement
, à Lausanne.
Autorités concernées
1.
Municipalité de Grandson
2.
Service de l'aménagement du
territoire
, à Lausanne
Propriétaire
Joël SCHENK,
à Cheyres
Objet
Autorisation cantonale spéciale
Recours René ANDREY c/ décision du Service des eaux,
sols et assainissement du 19 décembre 2006
(refus d'autoriser
l'exploitation d'un dépôt de pneus usagés sur la parcelle no 1'401, au
lieu-dit "Les Prés de la Grange")
Vu les faits suivants
A.
La parcelle no 1'401, propriété de M. Joël Schenk, est
colloquée en zone agricole de la Commune de Grandson, au lieu-dit "Les
Prés de la Grange". Située dans l’angle aigu formé par la jonction de deux
chemins agricoles en béton, elle supporte le bâtiment no ECA 961, un ancien
hangar agricole qui a été partiellement détruit par un incendie mais dont le local
bétonné au sous-sol est encore en état.
Ce local est actuellement loué par M. René Andrey,
afin d’y stocker des pneus usagés. Après un tri, les pneus en état sont envoyés
sur le marché africain (Cameroun), à prix réduit, tandis que les autres sont acheminés
à la cimenterie Holcim d’Eclépens pour y être incinérés. Sous la raison
commerciale EMRA, ce commerce est avant tout à vocation humanitaire. Le tonnage
annuel de l’exploitation s’élève à 46 tonnes, soit l'équivalent de quatre
containers ou 12'000 pneus.
B.
En été 2005, M. Andrey a déposé auprès de la Police
cantonale du commerce une demande d’autorisation d’exercer le commerce
d’occasions. Cette autorité s’est alors adressée au Service des eaux, sols et
assainissement (ci-après : le SESA), au Service de l’aménagement du
territoire (ci-après : le SAT) et à la Municipalité de Grandson (ci-après:
la municipalité), pour préavis.
Le 31 août 2005, le SAT a adressé à la Municipalité
de Grandson la lettre suivante :
"(…)
Vu ce qui précède et pour
autant que l’ensemble des Services de l’Etat soient favorables à un tel projet,
notre service serait, sur le principe, en mesure de se déterminer positivement
sur le changement d’affectation souhaité (art. 24a LAT). Néanmoins, il est
impératif que l’ensemble des conditions suivantes puissent être
respectées :
-
Fournir un rapport technique établi par un ingénieur
civil garantissant que la structure du bâtiment ne présente aucun risque
d’effondrement et qu’elle permette également, comme désiré par M. Audrey
[sic]
, une végétalisation de la dalle du
rez-de-chaussée.
-
Transmettre une garantie du propriétaire du bien-fonds
considéré qu’aucune activité professionnelle ne sera entreprise dans le
bâtiment (usage de dépôt uniquement).
-
Aucuns travaux ne pourront être entrepris, hormis
la suppression des soubassements non détruits dans l’incendie ainsi que la
végétalisation de la dalle du rez-de-chaussée. La pose d’une clôture sur le
pourtour de la parcelle, ainsi que tout stockage effectué à l’extérieur du
bâtiment sont exclus.
-
Vu la détermination de l’ECA, une borne hydrante
existante ou susceptible d’être installée doit se trouver dans un rayon de 200
mètres du bâtiment et le bâtiment doit être équipé des moyens de défense
incendie nécessaires (extincteur, etc.).
Si les exigences
susmentionnées peuvent être respectées par le requérant, il sera nécessaire de
soumettre ce changement d’affectation dans les plus brefs délais à une enquête
publique afin de régulariser la situation qui prévaut aujourd’hui. Ce dossier
d’enquête devra être établi conformément aux dispositions légales (art. 69
RLATC et 106 LATC) et comprendre outre les documents usuels (plan de situation
du géomètre, plan et coupe du bâtiment) le rapport technique suscité.
Dans le cas contraire, si
l’ensemble des conditions suscitées ne peuvent pas être remplies, il sera
nécessaire que votre autorité impartisse au propriétaire du bien-fonds, dans le
cadre d’une décision, un délai pour cesser l’utilisation de cet ancien hangar
pour du stockage de pneus. Par la même occasion, il pourrait être également
utile d’exiger qu’il évacue, outre les pneus entreposés, les divers matériaux
et déchets (gravats, palettes, métaux, meubles, etc.) stockés sur sa propriété.
(…)"
Lors d’une inspection locale le 1
er
décembre 2006, en présence de Me Karlen, pour M. Andrey, et de représentants du
SESA, de la municipalité et de l’établissement cantonal d’assurances
(ci-après : l’ECA), il a été prévu que le changement d’affectation des
locaux devait être autorisé préalablement par la Commune de Grandson. Dans ce
cas, il a également été exigé l’installation d’un extincteur près de la porte
de sortie, la pose d’une clôture autour du bâtiment et l’interdiction
d’entreposer des pneus à l’extérieur, sauf dans une benne ou un container
clôturé. Il a en outre été convenu que l’autorisation d'exploiter du SESA ne
pourrait être délivrée qu’avec l’accord écrit de la commune, après une mise en
conformité des mesures de prévention incendie.
Par décision du 19 décembre 2006, le SESA a refusé
de délivrer à M. Andrey l’autorisation sollicitée, avançant le préavis négatif
de la commune.
C.
Le 9 janvier 2007, M. Andrey, par l’intermédiaire de son
avocat, a formé recours contre cette décision, concluant à son annulation et à
la délivrance de l’autorisation d’exploiter sollicitée. Son argumentation sera
reprise plus loin dans la mesure utile.
Dans sa réponse du 12 février 2007, le SESA expose
en substance que les conditions relevant de sa compétence pour l’octroi de
l’autorisation sollicitée sont remplies sous réserve de l’accord écrit de la
commune.
Dans ses observations, le SAT indique que, faute de
mise à l’enquête publique, il n’avait pas pris de décision formelle, mais qu’il
avait donné un avis préalable. Il a précisé que l’autorisation du SESA était
nécessaire au changement d’affectation de la parcelle litigieuse.
Le 12 février 2007, la municipalité a expliqué
qu’elle était
"fermement et totalement opposée à toute idée et à toute
procédure de changement d’affectation de la parcelle en cause"
,
observant que l’affectation sollicitée conduirait à l’enlaidissement du
territoire et que les entrepôts ou les dépôts à la vue du public étaient
interdits sur le territoire communal, sauf dans la zone industrielle. Elle a
ajouté qu’elle n’avait pas effectué d’enquête publique puisqu’elle n’avait reçu
aucun dossier dans ce but.
M. Joël Schenk a fait part de ses observations par
lettre du 17 janvier 2007.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
a) L'art. 22 de la loi fédérale sur l'aménagement du
territoire du 22 juin 1979 (LAT) dispose qu'aucune construction ou installation
ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l’autorité compétente
(al. 1) et que l’autorisation est délivrée si la construction ou l’installation
est conforme à l’affectation de la zone (al. 2 let. a). Cette disposition ne
mentionne pas le changement d'affectation parmi les objets soumis à
autorisation: elle semble en somme partir du point de vue selon lequel la
construction, qu'elle soit nouvelle ou transformée, peut être examinée en
elle-même sous l'angle de sa conformité à l'affectation de la zone.
Selon l'art. 24 LAT toutefois, hors zone à bâtir,
des autorisations peuvent être délivrées exceptionnellement pour de nouvelles
constructions ou installations, ou pour tout changement d'affectation, si
l'implantation de ces constructions ou installations est imposée par leur
destination (let. a) et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (let. b). La
situation est légèrement différente lorsque un changement d'affectation hors
des zones à bâtir ne nécessite pas de travaux au sens de l'art. 22 al. 1 LAT. L'art.
24a LAT prévoit à cet égard qu'un tel changement doit être autorisé, s'il n'a
pas d'incidence sur le territoire, l'équipement et l'environnement (al. 1 let.
a) et s'il ne contrevient à aucune autre loi fédérale (let. b). Cette
disposition-cadre correspond dans ses grandes lignes à celle de l'art. 103 de
la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4
décembre 1985 [LATC]), dont le champ d'application a été étendu par l'art. 68
let. b du règlement d'application de la LATC du 19 septembre 1986 (RATC), qui  subordonne
le changement de destination de constructions existantes à l'autorisation de la
municipalité.
b) Dans un arrêt concernant un bâtiment agricole
utilisé comme entreprise sanitaire, mais hors de la zone à bâtir, le Tribunal
fédéral a jugé qu'un changement d'affectation survenant sans mesures
constructives n'échappe à l'exigence d'autorisation que si la nouvelle
affectation est - elle aussi - conforme à celle de la zone ou si le changement
est insignifiant du point de vue de l'environnement ou de la planification (ATF
113 Ib 219, consid. 4 d, p. 223). Dans sa jurisprudence initiale, reprenant
celle de la Commission cantonale de recours en matière de construction (CCR),
le Tribunal de céans considérait pour sa part qu'un changement d'affectation
était soumis à autorisation en application de l'art. 103 LATC, la notion de
changement d'affectation devant être interprétée d'une manière extensive (v.
notamment arrêts AC.1995.0018 du 9 juillet 1997 et références citées;
AC.1996.0214 du 26 août 1997; AC.1994.0204 du 29 décembre 1994). Par
la suite (arrêt AC.1997.0044 du 23 novembre 1999 publié à la RDAF 2001, 244 et
ss), le tribunal a relativisé cette jurisprudence en constatant que les
affaires jugées précédemment se caractérisaient toutes par le fait qu'on était
en présence d'un changement fondamental puisqu’une catégorie définie
d'affectation - l'habitation - avait été totalement abandonnée au profit, dans
un cas, d'un institut de beauté (RDAF 1988, 369) et dans un autre cas d'une
affectation à l'usage de bureaux (RDAF 1990, 425; 1992, 219). Il en déduisait
qu'il fallait être particulièrement attentif à ne pas étendre le champ
d'application du permis de construire lorsque des travaux ne sont pas en cause
en précisant à cet égard que, vu la garantie de la liberté individuelle, le
permis de construire ne doit pas devenir un moyen de contrôle systématique sur
la présence et l'activité des personnes ou sur l'utilisation des biens dans les
constructions existantes. Même si la jurisprudence a pu varier légèrement sur
certains points, il a été jugé de manière constante qu'un changement
d'affectation ne peut être soumis à autorisation que si l'on est en présence
d'une nouvelle utilisation du bâtiment qui, par rapport à la précédente,
implique un changement significatif du point de vue de la planification (c'est
à dire de l'affectation définie par l'autorité de planification) ou du point de
vue de l'environnement (v. notamment ATF 113 Ib précité et RDAF 2000 I p. 248).
c) S’agissant de la forme de la demande de permis,
l’art. 108 LATC concrétisé par l’art. 69 RATC - dispose ce qui suit :
"
1
La demande de permis est adressée à
la municipalité. Elle est signée par celui qui fait exécuter les travaux et,
s'il s'agit de travaux à exécuter sur le fonds d'autrui, par le propriétaire du
fonds. Elle indique les dérogations requises et les dispositions réglementaires
sur lesquelles elles sont fondées.
2
Le
règlement cantonal et les règlements communaux déterminent, pour les divers
modes de construction et catégories de travaux, les plans et les pièces à
produire avec la demande, ainsi que le nombre d'exemplaires requis. La demande
n'est tenue pour régulièrement déposée que lorsque ces exigences sont remplies.
3
[…]"
Dans le canton de Vaud, l’autorité désignée par la
loi pour la délivrance du permis de construire est la municipalité,
conformément aux art. 17 et 104 LATC. Selon une jurisprudence constante du
Tribunal administratif, les décisions d’octroi ou de refus des autorisations de
construire ressortent à la compétence de la municipalité, à l’exclusion de
celles d’un conseiller municipal, du syndic, d’une direction des travaux ou
d’un fonctionnaire communal (RDAF 1991, 99 ; 1976, 265 ; 1972,
341 ; AC.2003.0089 du 9 juin 2004). Toutefois, aux termes de l’art. 25 al.
3 LAT, pour tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir,
l’autorité cantonale compétente décide si ceux-ci sont conformes à
l’affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée. L'art. 81 al.
1 1
ère
phrase LATC précise que pour tous les projets de construction
ou de changement de l'affectation d'une construction ou d'une installation
existante situés hors de la zone à bâtir, le département décide si ceux-ci sont
conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée.
Il est encore indiqué que cette décision ne préjuge pas de celle des autorités
communales (art. 81 al. 1 2
ème
phrase LATC) et que les conditions
fixées dans cette autorisation spéciale sont incluses dans l’autorisation
communale (art. 81 al. 3 1
ère
phrase LATC). L’art. 120 let. a LATC
prévoit d’ailleurs expressément l’exigence d’une autorisation spéciale pour les
constructions hors des zones à bâtir.
2.
En l’espèce, le recourant a requis auprès de la Police
cantonale du commerce une autorisation d'exercer le commerce d'occasions, dans
le sous-sol de l'ancien hangar agricole de la parcelle no 1'401. Afin de
statuer, cette autorité a sollicité les préavis du SAT, du SESA et de la
Municipalité de Grandson. Le SESA a refusé d’accorder une autorisation selon
l’ordonnance fédérale sur les mouvements de déchets (OMod), au motif que la
municipalité était opposée au changement d’affectation. Il ressort pourtant des
dossiers du SAT et du SESA, ainsi que de leurs déterminations dans la présente
procédure, que les conditions relatives au changement d’affectation au regard
de leurs compétences pourraient être remplies. En d'autres termes, ces services
paraissent favorables, sur le principe, au changement d’affectation nécessaire
à l'activité du recourant. La décision litigieuse est dès lors doublement
surprenante. D'une part, elle va à l'encontre des conclusions auxquelles le
SESA était lui-même parvenu. D'autre part, elle se fonde sur un motif qui ne
découle pas de l'OMod et qui n'est pas de sa compétence. Mais surtout, elle fait
fi de la procédure applicable dans de tels cas. Au vu des changements
importants qu'engendrerait la nouvelle affectation  du hangar en question – ce
dont  la municipalité se prévaut –, c'est en effet lors d'une procédure de mise
à l'enquête que les autorités cantonales devront se prononcer. Or, l'autorité
intimée a statué en dehors d'une telle procédure. Sa décision doit dès lors
être annulée. Il lui appartiendra de rendre une nouvelle décision dans le cadre
de l'enquête publique à laquelle la municipalité ne manquera pas de procéder, lorsque
le recourant aura déposé un dossier complet de demande de permis. Enfin, la
question de la remise en état des lieux pourrait, le cas échéant, se poser.
3.
Conformément à l’article 55 LJPA, les frais et dépens sont
en principe supportés par la partie qui succombe. Le recours étant admis et la
décision attaquée annulée, les frais seront laissés à la charge de l’Etat. Des
dépens doivent être mis à la charge de l’autorité intimée en faveur du recourant,
qui a consulté un mandataire professionnel.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête :
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du Service des eaux, sols et assainissement du
19 décembre 2006 est annulée.
III.
Il n’est pas perçu d’émolument.
IV.
L’Etat de Vaud, par l’intermédiaire du Service des eaux, sols
et assainissement, versera à M. René Andrey une indemnité de 1'000 (mille)
francs à titre de dépens.
Lausanne, le 11 avril 2007
La présidente :                                                                                          Le
greffier :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.