vd_omni · GE.1992.0124 · 1992-04-16 · fr

c/ DJPAM | L'autorité peut prendre en photo sur la voie publique le conducteur et les passagers d'un véhicule automobile. Aucune disposition du droit public en vigueur ne permet d'exiger la destruction de ces photos.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 04.03.1993 GE.1992.0124

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 4 mars 1993
__________
sur le recours interjeté par
X.________
,
à ********
contre
le refus du 16 avril 1992, confirmé le 9
octobre 1992, du Département de la justice, de la police et des affaires
militaires de détruire un document administratif (photo-radar).
***********************************
Statuant par voie de circulation,
le Tribunal administratif, composé de :
MM.       J.-C. de Haller, président
V. Pelet, assesseur
Mme      V. Jaccottet-Sherif, assesseur
constate en fait  :
______________
A.                            Le 5 juin
1991, la recourante X.________ a commis un excès de vitesse au volant de sa
voiture sur la route principale Cheseaux-Lausanne, alors qu'elle roulait en
direction de Lausanne peu après le magasin de meubles Segalo, avant d'arriver
au carrefour du solitaire. L'excès de vitesse (100 km/h. au lieu de 80 km/h.) a
été constaté au moyen d'un appareil radar "Multanova Mobile", avec
photographie prise de face du véhicule de la recourante. Cette dernière a confirmé
être la conductrice du véhicule au moment de l'infraction en remplissant le
formulaire qui lui a été adressé par le bureau du radar de la gendarmerie
vaudoise, et elle a payé l'amende de Fr. 160.-- infligée pour l'infraction
précitée par le préfet du district de Lausanne (prononcé du 22 août 1991).
B.                            Le 1er
septembre 1991, la recourante s'est adressée au préfet du district de Lausanne
pour mettre en cause la légalité de la prise de photographie dans des
circonstances de ce genre, et demandé la destruction du document. Le préfet a
répondu le 11 septembre 1991, en se référant à l'art. 133 OAC et à l'art. 21 de
la loi du 17 novembre 1975 sur la police cantonale. La recourante a répondu
dans une longue lettre du 2 octobre 1991, contestant l'argumentation qui lui était
opposée et maintenant ses conclusions tendant à la destruction de la
photographie de l'infraction du 5 juin 1991 et de son négatif. Le même jour, le
mari de la recourante, M. X.________, a présenté une requête allant dans
le même sens, invoquant que lui aussi figurait sur la photographie litigieuse
sans être l'auteur d'une quelconque infraction.
C.                            Le dossier a
été transmis au Service de justice et législation, Département de la justice,
de la police et des affaires militaires, qui a échangé avec la recourante et
son mari plusieurs correspondances entre le 6 janvier et le 18 mars 1992, date
à laquelle le Chef du Service de justice, constatant l'inutilité de poursuivre
cet échange de correspondances a retourné le dossier à la préfecture, en
écrivant à la recourante qu'il ne lui appartenait pas de déterminer l'autorité
compétente pour statuer sur sa requête.
D.                            Le 16 février
1992, les époux X.________ ont été à nouveau photographiés lors d'un contrôle
radar à Cheseaux, le véhicule étant à cette occasion piloté par M. X.________,
la recourante étant passagère.
E.                            Le 31 mars
1992, la recourante s'est adressée derechef au préfet du district de Lausanne,
en lui demandant de statuer sur sa requête ou alors de transmettre le dossier à
l'autorité compétente. Le même jour, elle a écrit au Chef du Département JPAM,
lui demandant d'intervenir en tant qu'autorité supérieure de la police
cantonale, de constater l'illégalité du procédé consistant à prendre en photo
des conducteurs de véhicules et d'ordonner à la police cantonale la destruction
du négatif en sa présence. Dans cette lettre la recourante réclame une décision
formelle, qu'elle a obtenue en date du 16 avril 1992, le Chef du Département
JPAM constatant son incompétence à intervenir dans une affaire pénale et indiquant
la possibilité d'une voie de recours auprès du Tribunal administratif.
F.                            La recourante
n'a pas exercé de recours dans le délai indiqué. Elle a en revanche à nouveau
écrit le 1er octobre 1992 au Chef du Département JPAM pour déposer une plainte,
demandant à ce magistrat d'intervenir en qualité de supérieur hiérarchique de
la police, reprenant également sa conclusion tendant à la destruction de la
photographie litigieuse et de son négatif. Le même jour, M. X.________ a
également renouvelé sa requête allant dans le même sens. Le 9 octobre 1992, le
Chef du Département JPAM a répondu aussi bien à la recourante qu'à son mari
qu'il n'entendait pas entrer en matière, au bénéfice des explications déjà
fournies, qu'il considérait que la pratique de la police était conforme à la
loi et qu'il n'interviendrait pas dans une affaire judiciaire, par ailleurs
terminée par une décision en force. Le 16 octobre 1992, la recourante s'est
adressée au Tribunal administratif pour lui demander de statuer sur la légalité
du procédé consistant à photographier des personnes au volant ou passagers d'un
véhicule privé et à utiliser les photographies comme moyen de preuve, et
d'ordonner la destruction de ce matériel. Le Tribunal administratif a
enregistré l'affaire comme un recours, le 19 octobre 1992. Une avance de frais
a été réclamée à la recourante, puis le juge instructeur a recueilli les
déterminations du Département JPAM. Ces déterminations, signées par le
commandant de la police cantonale, et datées du 14 décembre 1992 ont été
communiquées à la recourante, avec avis que le Tribunal administratif
délibérerait à huis clos, sauf requête motivée tendant à la fixation d'une
audience dans un délai échéant le 15 janvier 1993.
et considère en droit :
_______________________
1.                             La recourante
s'est adressée au Tribunal administratif, moins de 10 jours après le refus
définitif, daté du 9 octobre 1992, du Chef du Département JPAM de prendre
position sur les conclusions formulées, mais demande au Tribunal administratif
de statuer "en lieu et place du préfet de Lausanne". Compte tenu de
l'ensemble du dossier, qui révèle une situation passablement compliquée par les
différentes démarches de la recourante et de son mari et par les transferts de
dossiers d'une autorité à l'autre, il convient de préciser tout d'abord l'objet
du litige et de vérifier la compétence du Tribunal administratif pour en
connaître, conformément à l'art. 6 LJPA.
2.                             La recourante
conteste tout d'abord expressément le droit de l'autorité de prendre en
photographie, lors d'un contrôle radar, un conducteur auteur d'une infraction
(photo du 5 juin 1991) et de conserver ce document. Il convient d'examiner ce
point en priorité.
2.1                          Dans la mesure
où la recourante demande à l'autorité de céans de corriger un déni de justice
commis à son détriment par le préfet du district de Lausanne, le recours est
clairement irrecevable. Sans doute, le refus sans raison de statuer est-il
assimilé par la loi à une décision négative (art. 30 LJPA), mais il n'existe de
recours au Tribunal administratif contre les décisions des préfets que lorsque
la loi le prévoit expressément (art. 4 al. LJPA). Or, en l'espèce, ni la loi du
29 mai 1973 sur les préfets (RSV 1.5.A) ni la loi du 18 novembre 1969 sur les
contraventions (RSV 3.7.A) ni le code de procédure pénale du 12 septembre 1967
RSV 2.10) ne contiennent de dispositions prévoyant la compétence du Tribunal
administratif. En fait, s'agissant à l'origine d'une contravention poursuivie
pénalement conformément à la loi sur les contraventions, toute contestation à
ce sujet devait être adressée dans le délai légal au préfet lui-même, par la
voie de la réclamation tendant à un nouvel examen (art. 70a), comme le prononcé
préfectoral l'indique du reste expressément. Ensuite, restait ouverte la voie
de l'opposition (art. 74 et ss) qui aurait rendu le prononcé caduc (art. 79) et
entraîné la transmission d'office de la cause à l'autorité judiciaire. En tout
état de cause, il n'existe dans ce domaine aucune compétence du Tribunal
administratif, qui doit donc refuser de se saisir du dossier.
En passant,
le Tribunal administratif notera que le grief de déni de justice fait au préfet
du district de Lausanne paraît, à première vue, fort peu consistant, si l'on
tient compte du fait que celui-ci a répondu en détail le 11 septembre 1991 à la
première intervention de la recourante, et que, face à une nouvelle requête, il
a transmis le dossier au service juridique de l'Etat.
2.2                          Dans la mesure
où la démarche de la recourante tend également à contester la position adoptée
par le Département JPAM, le recours est irrecevable, respectivement mal fondé.
2.2.1                       La recourante ne
peut en effet prétendre s'en prendre, en octobre 1992, à une décision qui lui a
été communiquée, avec indication - il est vrai pas entièrement exacte - des
voies de recours, en avril de la même année. Seule pourrait donc être attaquée
la lettre du 9 octobre 1992, par laquelle le Chef du Département JPAM refuse de
réexaminer la question. Mais, dans une telle hypothèse, le Tribunal
administratif n'examinerait que le point de savoir si le refus d'entrer en
matière était ou non fondé, au regard des conditions fixées dans ce domaine par
la jurisprudence (ATF 118 Ib 138; 109 Ib 251 considérant 4a). En substance, une
autorité n'est tenue de se saisir d'une demande de nouvel examen que si les
circonstances se sont modifiées dans une mesure notable depuis la première
décision, ou si le requérant invoque des faits et des moyens de preuve
importants qu'il ne connaissait pas lors de la première décision, ou dont il ne
pouvait pas se prévaloir ou n'avait pas de raison de se prévaloir à cette
époque (ATF 100 Ib 371 consid. 3a avec références). L'autorité saisie d'une
demande de nouvel examen doit tout d'abord contrôler si les conditions requises
pour l'obliger à statuer sont remplies. Si tel est le cas, elle doit entrer en
matière sur le fond, au besoin compléter l'instruction, et rendre une nouvelle
décision au fond contre laquelle sont normalement ouvertes les voies de droit
habituelles. Mais si elle estime que les conditions requises ne sont pas
remplies, alors même que le requérant prétendrait le contraire, elle peut
refuser d'examiner le fond de la requête sans que sa décision fasse courir un
nouveau délai de recours.
Ces
conditions ne sont pas réalisées en l'espèce, de sorte que le Département DJPAM
était fondé, le 9 octobre 1992, à refuser d'ouvrir un débat clos par sa
décision du 16 avril 1992.
2.2.2                       Si, en revanche,
la requête du 1er octobre 1992 de la recourante doit être considérée comme une
plainte adressée à l'autorité hiérarchique dirigeant la police cantonale - et
les termes utilisés dans la lettre du 1er octobre 1992 laissent penser que
telle est bien son intention - la recourante n'a pas qualité pour porter le
litige devant le Tribunal administratif. La démarche équivaut en effet à une
dénonciation, soit à une requête présentée à une autorité à l'effet de lui
faire prendre une mesure à l'égard d'une tierce autorité, qui lui est
subordonnée (voir notamment Moor, Droit administratif, vol. II No
5.2.2.2; Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition No 1785 et
ss; voir également, par analogie, art. 70 de la loi fédérale du 20 décembre
1968 sur la procédure administrative). Dans un tel cadre, le dénonciateur n'a
pas la qualité de partie (art. 70 al. 2 LPA) et le refus de l'autorité de
donner suite ne peut faire l'objet d'aucun recours (Knapp, op. cit. No
1792; Moor, op. cit. p. 341; ATF 109 Ia 251; 109 Ib 246).
2.2.3                       Enfin, les
conclusions de la recourante ne sont pas davantage recevables si l'on doit
considérer sa démarche comme une plainte au Tribunal administratif. Celui-ci
n'est pas autorité de surveillance de l'administration, et il ne peut se saisir
d'une cause que lorsqu'est contestée devant lui une décision formant l'objet de
la contestation, sans lequel il ne saurait y avoir de jugement au fond (voir
art. 4 al. 1 LJPA; ATF 110 V 48).
2.2.4                       En fait, seule
l'utilisation des moyens de droit mis à sa disposition à l'encontre du prononcé
préfectoral sanctionnant l'infraction commise aurait pu permettre à la
recourante de faire contrôler la légalité de la procédure instruite à son
encontre - et des moyens de preuve utilisés - par les autorités prévues à cet
effet, conformément aux règles du Code de procédure pénale, jusque et y compris
la Cour de cassation pénale du Tribunal cantonal. Dès lors qu'elle a renoncé à
le faire, c'est en vain qu'elle multiplie des démarches devant des autorités
administratives incompétentes.
3.                             La recourante
conteste également la légalité du procédé consistant à prendre en photographie
le passager d'un véhicule en infraction, au regard du principe régissant la
protection de la personnalité.
3.1                          Pour le
Département intimé, la base légale des contrôles de vitesse par appareils
radars avec photographies résulte des instructions du Département fédéral de
justice et police, du 28 juin 1984, concernant les contrôles de vitesse dans la
circulation routière, instructions elles-mêmes fondées sur l'art. 133 OAC.
Cette disposition donne au Département la compétence d'établir les instructions
concernant les contrôles de vitesse et les méthodes de mesure. Dans la
mesure où l'exigence d'une base légale matérielle suffisante est satisfaite par
une disposition de nature réglementaire (base légale matérielle ATF 109 Ib 295)
et dans la mesure où l'art. 133 OAC comporte une subdélégation de compétence au
DFJP, on peut admettre l'existence d'une base légale suffisante au bénéfice du
pouvoir réglementaire propre ainsi conféré au DFJP (ATF 117 Ib cons. 4b).
De toute
manière, il n'est pas certain qu'une base légale soit nécessaire pour la prise
en photographie d'une personne circulant sur la voie publique, D'une part, la
liberté personnelle n'englobe pas la protection de toute possibilité de choix
et de détermination de l'homme, si peu importante soit-elle, ne recouvrant que
les libertés élémentaires dont l'exercice est indispensable à l'épanouissement
de la personne humaine (ATF 114 Ia 286, cons. 6a, et les références citées).
Or, si le droit à l'image fait partie des attributs de la personnalité (voir
notamment Tercier, Nouveau droit de la personnalité, No 453) la
protection du droit ne saurait avoir un caractère absolu, en particulier
lorsque, selon la théorie dite des trois sphères, l'événement considéré
concerne la vie publique de l'individu et non sa vie privée ou sa vie intime (Tercier,
op. cit. No 458 et 466). Celui qui participe à un cortège ou à une
manifestation publique ne peut prétendre bénéficier d'une protection aussi
étendue que celui qui est atteint dans sa sphère privée (voir notamment Trachsler,
Rechtliche Fragen bei der fotograflischen Aufnahme, Zürich 1975; Grossen,
La Protection de la personnalité en droit privé, RDS 1960 II p. 98 ss; Barrelet,
Droit suisse des massmédias, Berne 1987, p. 187). Lorsqu'elle circule sur la
voie publique, une personne admet qu'elle y soit vue, fût-ce dans un véhicule,
et le cas échéant prise en photographie, que ce soit par une personne exerçant
une fonction officielle (gendarme) ou par des privés, que ces derniers agissent
professionnellement (journalistes, publicistes) ou dans le cadre d'une autre
activité (simples touristes). Dans la mesure où l'image d'une personne dans de
telles circonstances est une donnée dite libre, (comme par exemple le nom, la
profession, l'adresse, etc), elle peut être utilisée sans motif particulier et
sans consentement spécial (Tercier, op. cit. No 468).
4.                             La recourante
demande ensuite que l'autorité fasse cesser cette pratique policière jusqu'au
moment où une base légale formelle en aura réglé les modalités. Cette
conclusion est irrecevable (elle devrait de toute manière être écartée, au
bénéfice des considérants qui précèdent sur le problème de la base légale).
Dans la mesure où la recourante ne s'en prend pas à une décision qui la
concerne seule, à l'exclusion de l'ensemble des administrés, sa démarche doit
être qualifiée comme une dénonciation, soit une requête présentée à une
autorité à l'effet de lui faire prendre une mesure à l'égard d'une tierce
autorité qui lui est subordonnée (voir notamment Moor, Droit
administratif, vol 2 No 5 2.2.2; Knapp, Précis de droit administratif,
4ème édition No 1785 et ss; voir également art. 70 LPA). Le dénonciateur, qui
n'a pas qualité de partie, ne peut pas agir par la voie du recours contre le
refus de l'autorité de donner suite ( voir Moor, op. cit. p. 341; Knapp,
op. cit. No 1792; ATF 109 Ia 251; 109 Ib 246).
5.                             La recourante
requiert enfin la destruction de la photographie la représentant aux côtés de
son époux, le 16 février 1992. Cette conclusion, qui ne peut se fonder sur
aucune disposition de droit administratif vaudois ou fédéral, n'est pas
recevable. La loi du 1er décembre 1980 sur les dossiers de police judiciaire
(RSV 2.11.c) n'est pas applicable aux dossiers constitués par la police
lorsqu'il s'agit, comme en l'espèce, de condamnations portées au registre des
contraventions de circulation (art. 1er, al. 1). La loi du 25 mai 1981 sur les
fichiers informatiques et la protection des données personnelles (RSV 3.3)
n'entre pas davantage en ligne de compte, la donnée litigieuse n'étant pas
"enregistrée, mémorisée, traitée et transmise par des moyens
informatiques" (art. 1er al. 1).
Il en
résulte que, ne pouvant fonder son droit sur une disposition légale expresse,
le recourant ne peut faire valoir ici que le droit à la pétition garanti par
l'art. 57 de la Constitution fédérale. Conformément à la doctrine et à la
jurisprudence, la pétition est une demande d'intervention adressée à une
autorité, dans un but d'intérêt privé ou d'intérêt public, qui oblige le
destinataire à en prendre connaissance mais non pas à l'examiner au fond et à
prendre à son sujet une décision motivée pouvant donner lieu à un recours (sur
touts ces points, voir Grisel, Traité de droit administratif, p. 952 et
953, et les références citées).
En
définitive, la seule voie de droit ouverte à la recourante, si elle entend
faire constater une atteinte illicite à ses droits par l'intervention policière
du 16 février 1992, est celle des actions prévues par le droit privé (art. 28
et ss CC). Une telle action suppose une atteinte illicite à la personnalité,
condition dont la réalisation est très douteuse en l'espèce, pour dire le
moins, au vu des considérants qui précèdent. Elle n'est de toute manière pas de
la compétence du Tribunal administratif, du juge civil.
4.                             Le recours
doit dans ces conditions être écarté, les frais étant mis à la charge de la
recourante déboutée (art. 55 LJPA).
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                       Le recours est
rejeté dans la mesure où il est recevable.
II.                      Un émolument d'arrêt
de Fr. 500.-- est mis à la charge de la recourante, montant compensé par
l'avance de frais effectuée.
Lausanne, le 4 mars 1993/gz
Au
nom du Tribunal administratif  :
Le
président :
Le présent arrêt est communiqué :
- à la recourante X.________, personnellement,
sous pli recommandé, "La Pacédora", à 1037 Etagnières;
- au Département de la justice, de la police et des affaires militaires du
canton de Vaud, Pl. du Château 1 à 1014 Lausanne;
- au Département de l'Intérieur et de la santé publique, Service de
l'intérieur, Château cantonal, 1014 Lausanne;
- à la Préfecture du district de et à Lausanne, Pl. du Château 1 à 1014
Lausanne.