vd_omni · FI.1997.0092 · 2006-08-07 · fr

A. et B. c/Municipalité de 1********, Serv. de l'intérieur et des cultes | Les recourants demandent la révision d'une taxation communale pour le raccordement aux réseaux d'eau et d'égouts après avoir appris l'existence d'une convention d'exonération conclue en 1977 entre la commune et les anciens propriétaires des parcelles en cause. Bien que la convention apparaisse comme valide, les recourants ne peuvent s'en prévaloir dès lors que les droits et obligations découlant de celle-ci ne leur ont jamais été valablement cédés et qu'elle n'a pas été inscrite au registre foncier. Les recourants ne peuvent au demeurant pas faire valoir un droit à l'égalité de traitement dans la mesure où la municipalité a décidé d'appliquer à l'avenir scrupuleusement le règlement communal. Rejet du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 07.08.2006 FI.1997.0092

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du
7 août 2006
Composition
M. Xavier Michellod, président; MM. André Donzé et Marc‑Etienne
Pache, assesseurs; Mme Véronique Aguet, greffière.
recourants
1.
A.________,
à 1********,
2.
B.________,
à 1********,
autorité intimée
Municipalité de 1********,
à
1********
autorité concernée
Service de l'intérieur,
Cité-Derrière
17,
à Lausanne
Objet
Recours A.________e et B.________ c/décisions de la
Municipalité de 1******** du 15 mai 1997 (refus d'entrer en matière sur une
demande de révision) - dossier joint FI 97/0093
Vu les faits suivants
A.
a) B.________ a acquis le 8 juillet 1994 de C.________ la parcelle
n° 2********, sise sur la commune de 1********, dans le quartier dit "3********".
Ce fonds est grevé de deux servitudes de passage, inscrites le 24 mars 1939.
Elles concernent deux canalisations, l'une d'eau et l'autre d'égouts. Dans le
courant de l'année 1995, B.________ a construit sur ce bien-fonds un bâtiment.
Le 27 juin 1994, la commune de 1******** lui a facturé deux taxes provisoires
de raccordement aux réseaux d'eau et d'égouts d'un montant de 1'768.50 francs
chacune. Le 4 octobre 1996, les taxes définitives ont été facturées, s'élevant
chacune à 2'398.05 francs. B.________ n'a pas contesté cette taxation et s'est
acquitté du solde en date du 13 décembre 1996.
b) A.________ a acheté à D.________, le 20 novembre
1986, la parcelle n° 4********, sise sur la commune de 1********, dans le
quartier dit "5********". A.________ a construit un bâtiment sur sa
parcelle. Le 6 décembre 1994, la commune de 1******** lui a facturé deux taxes
provisoires de raccordement au réseau d'eau, par 2'767.50 francs, et d'égouts,
par 3'075 francs. Le 4 octobre 1996, les taxes définitives lui ont été
facturées, soit un solde de 486 francs pour le raccordement d'eau et de 178.50
francs pour le raccordement aux égouts. A.________ n'a pas déposé de
réclamation contre la taxation définitive et s'est acquitté du solde le 31
octobre 1996.
B.
a) Au cours du mois de mai 1997, B.________ et A.________
ont appris l'existence d'une convention d'équipement signée le 18 mars 1977
entre la commune de 1******** et les propriétaires des biens-fonds situés aux
lieux-dits "3********" et "5********". Parmi les signataires
de cette convention figuraient les précédents propriétaires des parcelles
n°2******** et 4********, à savoir C.________ et D.________.
b) Il ressort notamment de cette convention que la
Municipalité de la commune de 1******** s'engageait à aménager, s'agissant de
l'épuration des eaux, à ses propres frais, les collecteurs communaux
conformément au plan directeur des égouts. En contrepartie, chaque propriétaire
était tenu d'assumer, au moment de la délivrance du permis de construire, le
paiement de la taxe communale de raccordement (article 2).
Concernant l'adduction d'eau, la Municipalité
s'obligeait à aménager le réseau communal de distribution. En échange, chaque
propriétaire s'engageait à raccorder à ses frais les nouveaux bâtiments prévus
par le plan de quartier à la conduite principale. Ce raccordement était dès
lors exonéré du paiement de la taxe communale. En outre, les propriétaires
étaient tenus de céder gratuitement à la commune de 1******** la propriété de
la canalisation dont ils auraient réglé le coût et de constituer, en faveur de
celle-ci, une servitude personnelle de canalisation d'eau (article 3). Les
frais d'extension du réseau d'eau devaient être répartis entre les
propriétaires de parcelles comprises dans le plan de quartier au prorata de
leurs surfaces, quel que soit l'avantage retiré des travaux (article 8). A
l'article 7, les propriétaires prenaient l'engagement de concéder à la Municipalité
de la commune de 1******** toutes servitudes personnelles permettant
l'extension des réseaux d'eau et d'égouts. L'article 10 stipulait qu'en cas
d'aliénation totale ou partielle des fonds, les propriétaires signataires
s'obligeaient à faire reprendre par le nouvel acquéreur les engagements
résultant de la convention, à charge pour ce dernier de procéder de même en cas
d'aliénation subséquente.
c) L'ancienne Municipalité de la commune de
1******** a exonéré des taxes de raccordement les propriétaires des parcelles
situées dans les quartiers "5********" et du "3********",
pour des permis de construire délivrés entre 1979 et 1991. La plupart des
bénéficiaires de l'exonération n'étaient pas signataires de la convention. B.________
et A.________ sont les premiers propriétaires de biens-fonds concernés par la
convention qui ont été assujettis aux taxes communales de raccordement.
C.
B.________ et A.________ ont chacun demandé à la
Municipalité de 1******** la révision de leur taxation, afin d'être exonérés
des taxes de raccordement. Par décision du 15 mai 1997, et après avoir entendu
les recourants le 14 mai 1997, la Municipalité de 1******** a déclaré ne pas
entrer en matière sur la requête de révision.
D.
Par courriers postés le 3 juin 1997, A.________ et B.________
ont recouru en temps utiles contre cette décision auprès du Tribunal
administratif. En substance, ils demandent la révision des décisions de
taxation, en ce sens que les sommes versées leur soient remboursées avec
intérêts.
Sur demande des recourants, les deux recours ont été
joints le 3 juillet 1997.
Dans sa réponse du 5 août 1997, la Municipalité de 1********
a conclu au rejet du recours. A l'appui de sa conclusion, elle explique que la
Municipalité qui était en exercice jusqu'au 1
er
janvier 1994
exonérait les propriétaires des parcelles situées dans le quartier du "3********"
des taxes de raccordement. Toutefois, depuis cette date, la Municipalité de 1********
considère que seuls les signataires de la convention ayant participé aux frais
d'équipement peuvent bénéficier de la clause d'exonération. L'autorité intimée
soutient en effet que les droits et les obligations n'étaient pas
transmissibles aux nouveaux acquéreurs des parcelles puisque la convention ne
figure pas au registre foncier. Dès lors, seul le règlement sur la distribution
des eaux est applicable. Enfin, elle fait valoir qu'un accord permettant
l'exonération de certains propriétaires enfreindrait le principe de l'égalité.
Les parties se sont encore prononcées par courriers du 23 août 1997,
respectivement du 18 septembre 1997.
Interpellé sur les questions soulevées par les
recourants, le Service de l'intérieur, en qualité d'autorité de surveillance
des communes, a déposé un préavis le 21 octobre 1997. En substance, il estime
que la convention ne peut déployer des effets qu'entre les signataires de 1977,
faute d'avoir été inscrite au registre foncier ou ancrée dans un règlement, une
interprétation contraire allant à l'encontre du principe de l'égalité de
traitement. Elle relève dans ce sens que la convention avait avant tout été
établie pour régler les frais d'équipement du plan de quartier en voie de
légalisation et que si les parties avaient souhaité qu'elle déploie des effets
envers des tiers non signataires, elle aurait dû faire l'objet d'une
inscription au registre foncier, sans quoi aucune obligation n'aurait pu être
exigée des acquéreurs qui avaient acquis leur bien en toute bonne foi sur la
base des indications figurant au registre foncier.
E.
Le dossier a été repris par un nouveau magistrat
instructeur le 14 mars 2006, et le tribunal a statué à huis clos.
Considérant en droit
1.
La commune de 1******** a adopté un règlement du service
de distribution de l'eau, approuvé par le Conseil d'Etat le 22 février 1980.
L'art. 40 de ce règlement prévoit la perception d'une taxe unique fixée au
moment du raccordement direct ou indirect au réseau principal de distribution.
Cette taxe est calculée au taux de 6
‰ de la valeur d'assurance incendie
selon l'indice de l'année en cours des immeubles bâtis. En vertu de l'art. 1
er
du règlement, la perception de cette taxe est régie par la loi du 5 décembre
1956 sur les impôts communaux (art. 4 LIC).
2.
En principe, une décision qui n'a pas fait l'objet d'un
recours ou qui, sur recours, a été confirmée ou modifiée, entre en force non
seulement formellement, mais aussi matériellement. Partant, elle devient
définitive et lie aussi bien le contribuable que l'administration, qu'elle soit
ou non conforme au droit matériel. Il s'agit d'un impératif de la sécurité du
droit qui se justifie notamment par le fait que le contribuable peut se faire
entendre lors de la taxation ou, du moins, lors du contrôle exercé par la voie
du recours. Pour cette raison, on peut revenir sur une décision de taxation
qu'exceptionnellement, à savoir lorsque les conditions d'une révision sont
réunies (ATF 81 I 7/JdT 1955 I 539; Blaise Knapp, Précis de droit
administratif, 4
ème
éd., Bâle 1991, p. 275; Pierre Moor, Droit
administratif, vol. II, 2
ème
éd., Berne 2002, p. 341 ss). Les motifs
justifiant une révision sont énumérés limitativement dans les lois applicables.
En l'espèce, l'article 1
er
du règlement communal sur le service de
distribution de l'eau renvoie à la loi sur les impôts communaux du 5 décembre
1956 (LIC) qui permet elle-même l'application par analogie des articles 100 et
ss de la loi du 26 novembre 1956 sur les impôts directs cantonaux, en vigueur
jusqu'au 31 décembre 2000 (aLI). L'article 107 aLI, applicable par analogie aux
décisions relatives à des taxes communales, détermine les conditions de la
révision et prévoit notamment qu'une taxation définitive peut être révisée sur
demande du contribuable, dans les trois mois dès la découverte du motif de
révision, mais au plus tard dans les quatre ans dès la communication de la
décision attaquée lorsque le requérant découvre des faits nouveaux importants
ou des preuves qu'il n'avait pu invoquer dans la procédure de taxation ou de
recours (let. c).
3.
La question litigieuse consiste en l'espèce à déterminer
si la convention du 18 mars 1977, invoquée par les recourants et dont ils n'ont
pris connaissance qu'au mois de mai 1997, constitue un motif de révision des
taxations définitives du 4 octobre 1996.
a) S'agissant de la taxe de raccordement aux
canalisations d'égouts, en vertu de l'article 2 de la convention du 18 mars
1977, les propriétaires s'engageaient à assumer, au moment de la délivrance du
permis de construire, le paiement de la taxe de raccordement. Ainsi, même s'il
était admis que la convention était applicable aux recourants, et si les
conditions de révision étaient par ailleurs remplies, une exonération ne
saurait être admise.
b) En revanche, s'agissant du raccordement aux
canalisations d'eau, l'article 3
in fine
prévoyait l'exonération du
paiement de toute taxe communale y relative. Par conséquent, il s'agit
d'examiner la validité et la portée de cet accord, puis de déterminer au besoin
si les droits et les obligations qui en découlent ont été cédés aux recourants
lorsqu'ils ont acquis la propriété des biens-fonds.
De l'avis de l'intimée, le principe de l'égalité de
traitement interdit de privilégier certains bénéficiaires sur le plan fiscal
par une convention d'équipement. Par ailleurs, elle soutient que, depuis la
mise en vigueur du règlement communal du service de distribution de l'eau, le
régime de la distribution de l'eau serait exhaustivement réglé par ce texte.
Par ces motifs, elle laisse entendre que la convention serait illégale, ou du
moins caduque.
La convention du 18 mars 1977 a pour objet
l'équipement d'un quartier. Ces questions relèvent du droit public et elle doit
être considérée comme un contrat de droit public (ATF 103 Ia 31 consid. 2a, JdT
1979 I 162). En matière fiscale, les arrangements au bénéfice des contribuables
qui portent sur le sens et la portée de l'obligation fiscale sont en principe
exclus à moins qu'ils soient prévus par la loi (Danielle Yersin, L'égalité de traitement
en droit fiscal
in
RDS 1992). Dans ce cas, le privilège fiscal signifie
qu’on accorde à un contribuable un traitement spécial qui s’écarte de la
réglementation légale et qui lui procure des avantages économiques. En
revanche, en matière parafiscale, comme il y a échange de prestations, dont
l'objet est fixé en fonction de circonstances concrètes, les arrangements entre
l'administration et les contribuables sont admissibles. En d'autres termes, le
contrat est licite dès qu'il n'institue pas un privilège fiscal mais qu'il
permet à l'autorité d'individualiser sa prestation au regard d'un
contre-prestation de même valeur qu'elle n'est pas en droit d'exiger
unilatéralement (Pierre Moor, Droit administratif, volume II, Berne 2002, p.
387 s). Ainsi selon la jurisprudence, il n’y a pas de véritables conventions
d’exemption fiscale lors des fréquents arrangements passés par les communes au
sujet de taxes d’équipement dont le propriétaire est exonéré mais doit fournir
une contre-prestation en nature (par exemple céder du terrain). Il n’y a pas
violation de l’égalité devant la loi quand il ne s’agit pas, au fond, d’un
privilège, mais de la compensation d’une prestation en nature ou en services
fournie par un contribuable pour une valeur équivalant au montant de la taxe
(ATF 103 Ia 505, JdT 1979 I 354; ATF 103 Ia 31, JdT 1979 I 162).
En l'espèce, le contrat du 18 mars 1977 ne
constituait pas à première vue une convention d'exemption fiscale. En effet, à
l'exonération des taxes de raccordement d'eau correspondait l'obligation pour
le propriétaire d'effectuer à ses frais le raccordement à la conduite
principale des nouveaux bâtiments prévus par le plan de quartier. En raison de
ce rapport d'équivalence, la convention paraît avoir été légale au moment de sa
conclusion. Les propriétaires qui avaient participé au financement du réseau de
distribution d'eau pouvaient ainsi être exonérés. L'autorité intimée relève
toutefois que la mise en vigueur, le 22 février 1980, du règlement du service
de distribution de l'eau a rendu caduque la convention, en raison du fait que
ce texte règle de façon exhaustive les rapports juridiques entre la commune et
tous les bénéficiaires de raccordement de la commune. Une dérogation au
règlement par acte juridique créerait une inégalité de traitement inadmissible.
Toutefois, la jurisprudence admet que, dans la mesure où l'arrangement fiscal
conclu est admissible, le contrat de droit public qui les prévoit ne devient
pas nul du fait de l'adoption du règlement communal. En effet, les droits subjectifs
publics ou privés, constitués valablement, jouissent des droits acquis et ne
deviennent pas caducs par le fait de l'entrée en vigueur d'une réglementation
légale incompatible avec eux (ATF 103 Ia 31, JdT 1979 I 166 consid. c; ATF 106
Ia 168; Xavier Oberson, Le droit fiscal suisse, Bâle 1998, p. 452).
c) Cette question est toutefois sans incidence en
l'espèce dans la mesure où il n'apparaît nullement que les droits et les
obligations ayant leur source dans la convention du 18 mai 1977 ont été
valablement cédés aux recourants. En effet, il ressort des extraits du Registre
foncier des parcelles des recourants que les parties n'ont pas inscrit un droit
de bénéficier d'un raccordement gratuit aux canalisations d'eau, ni fait
mention de la convention; elles n'ont ainsi à l'évidence pas voulu créer une
servitude foncière sur les parcelles en cause. La convention signée en 1977
avait pour but de régler une situation précise, soit l'équipement d'un plan de
quartier. Cet accord a été signé par la commune de 1******** et les
propriétaires de l'époque et engageait ainsi uniquement ces parties. En effet,
le contrat ne crée de droit qu'entre partie. Une convention ne peut donc
obliger que les cocontractants, et non des tiers (Pierre Engel, Traité des
obligations en droit suisse, Berne 1997, p. 18 ss; Pierre Tercier, Le droit des
obligations, 2
ème
éd., Zurich 1999, n° 178 ss). Le fait que les
parties aient prévu, selon l'article 10 de la convention, que chaque signataire
s'engageait à faire reprendre les engagements résultant du contrat, à charge
pour ce dernier de procéder de même en cas d'aliénation subséquente, ne crée
pas un transfert automatique des droits et obligations résultant de la
convention à l'acquéreur des biens-fonds. En effet, une telle reprise du contrat
ne peut se faire qu'avec l'accord du cédant et du cessionnaire (cf. Daniel
Guggenheim, Le droit suisse des contrat, tome II, les effets des contrats,
Genève 1995, p. 349). Les obligations propter rem fondées sur un acte juridique
doivent apparaître au registre foncier pour produire leurs effets de nature
réelle et lier également les ayants causes des parties originaires sans que
soit effectué un transfert particulier. A défaut d'inscription, les conventions
ne lient les ayants causes que si les droits et les obligations leur ont été
spécialement transférés (ATF 124 III 289, JdT 1999 I 170, 173 et références
citées). Or, il apparaît clairement en l'espèce que la convention du 18 mars
1977 n'a jamais été transférée aux recourants lors de l'achat de leur terrain,
ceux-ci en ayant appris l'existence, selon leurs dires, "par des voies peu
officielles", seulement en 1997. Ces derniers ne peuvent ainsi pas être au
bénéfice de droits et d'obligations personnels dont ils n'avaient même pas
connaissance. Il n'est par ailleurs aucunement allégué qu'une référence à cette
convention figurait dans les contrats de vente signés par les recourants ou
qu'ils auraient eux-mêmes participé au financement du réseau d'eau dans une
mesure plus importante que leur obligation légale. Partant, ils n'avaient aucun
droit à bénéficier d'une exonération des taxes de raccordement résultant de la
convention signée en 1977 et seul le règlement communal sur le service de
distribution de l'eau leur était applicable. Ils n'invoquent au demeurant pas
que celui-ci ait été appliqué de façon erronée.
4.
En outre, les recourants se plaignent d'une inégalité de
traitement dans la mesure où les précédents propriétaires acquéreurs de
terrains concernés par la convention ont été exonérés de la taxe.
a) Selon la jurisprudence, le principe de la
légalité de l'activité administrative (cf. art. 5 al. 1 Cst.) prévaut sur celui
de l'égalité de traitement. Le principe de l'égalité de traitement interdit
notamment qu'une même autorité rende des décisions contradictoires (André
Grisel, Traité de droit administratif, vol. I, Neuchâtel 1984, p. 361). Deux
décisions sont contradictoires lorsqu'elles règlent de façon différente des
situations dont la ressemblance exige un traitement identique, ou encore,
lorsqu'elles règlent de façon semblable des situations dont la différence
requiert un traitement distinct.
Mais une mauvaise application ou la fausse
application de la loi dans un cas particulier n'attribue pas à l'administré le
droit d'être traité par la suite illégalement (ATF 115 Ia 81, consid. 2, p.
83). L'égalité devant la loi ne protège pas le particulier qui requiert aussi
le même traitement illégal que l'autorité a pu accorder à un tiers; il n'y a en
principe pas d'égalité dans l'illégalité, à défaut de quoi, le principe
constitutionnel aurait pour effet d'inviter l'autorité qui s'est trompée à
persévérer dans l'erreur (Grisel, op. cit., p. 362). Toutefois, la
jurisprudence déroge exceptionnellement à cette règle dans le cas où l'autorité
manifeste clairement son intention de poursuivre une pratique illégale (ATF 103
Ia 242, consid. 3a, p. 244), et pour autant qu'aucun intérêt public ou privé
prépondérant ne s'oppose au maintien de cette pratique (ATF 123 II 248, consid.
3c, p. 254). Lorsqu'un tel intérêt est touché, le droit à l'égalité n'est plus
susceptible d'être invoqué efficacement pour exiger la poursuite d'une pratique
illégale (Grisel, op. cit., p. 363 et les références citées).
En l'espèce, il n'est pas clairement précisé si les
bénéficiaires de l'exonération avaient participé aux frais de raccordement,
s'ils avaient concédé des servitudes de conduite ou si la convention leur avait
été formellement transférée. Cependant, dans la mesure où ces cas étaient
semblables au cas d'espèce et au vu de ce qui précède, c'est à tort que
l'ancienne municipalité de la commune de 1******** a exonéré certains
bénéficiaires de raccordement non signataires de la convention. Toutefois, il
ressort clairement des différents courriers et du comportement de la
Municipalité de 1********, en place depuis le 1
er
janvier 1994,
qu'elle désire à l'avenir appliquer scrupuleusement son règlement du service
des eaux et ne pas exonérer certains bénéficiaires de raccordement qui n'y
auraient pas droit. Les recourants ne peuvent ainsi invoquer aucun droit à une
égalité de traitement.
5.
Il résulte des considérants qui précèdent qu'aucun motif
pertinent ne justifiait que l'autorité intimée entre en matière sur la requête
de révision des recourants. Le recours doit ainsi être rejeté et la décision
attaquée maintenue. Vu le sort du recours, un émolument de justice doit être
mis, solidairement, à la charge des recourants qui succombent (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de 1******** du 15 mai 1997
est maintenue.
III.
Un émolument de justice de 1'000 (mille) francs est mis à
la charge des recourants, solidairement entre eux
Lausanne, le 7 août 2006
Le président:                                                                                             La
greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.