vd_omni · AC.1993.0018 · 1993-09-09 · fr

RIVA SA c/DTPAT et Oulens | Changement de titulaire d'un pc octroyé en zone agricole; exigence d'une enquête compl. justifiée à l'origine mais qui pouvait être rapportée à l'audience; recours admis.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 09.09.1993 AC.1993.0018

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
__________
du 9
septembre 1993
sur le recours interjeté par
l'entreprise
RIVA SA
, à Lausanne, dont le conseil est l'avocat Maurice Von der Mühll, à
Lausanne,
contre
la décision de
la Municipalité d'Oulens-sous-Echallens
,
représentée par l'avocat Alexandre Bonnard, à Lausanne, du 21 janvier 1993,
suspendant les effets du permis de construire no 92-1 délivré le 1er septembre
1992 pour la modernisation d'une installation de production de béton;
et
sur le recours interjeté par
les
entreprises RIVA SA
, à Lausanne, et
BETONFRAIS & POMPAGES SA
, à
Crissier, dont le conseil est l'avocat Maurice Von der Mühll, à Lausanne,
contre
la décision du
Département des travaux
publics, de l'aménagement et des transports, Service de l'aménagement du
territoire
, rendue le 29 mars 1993 et notifiée le 5 avril 1993 par
la
Municipalité d'Oulens-sous-Echallens
, représentée par l'avocat Alexandre
Bonnard, à Lausanne, imposant une enquête publique complémentaire pour le
projet faisant l'objet du permis de construire no 92-1.
***********************************
Statuant dans sa séance du 5 juillet 1993,
le Tribunal administratif, composé de
MM.       A. Zumsteg, juge
P. Richard, assesseur
G. Dufour, assesseur
Greffier : M. C. Parmelin, sbt
constate en fait  :
______________
A.                            L'entreprise
Riva SA est propriétaire de la parcelle no 379 du cadastre de la Commune
d'Oulens-sous-Echallens, en bordure de la route cantonale RC 303c reliant
Oulens à Bettens. Elle y exploite une installation de production de béton,
ainsi qu'un atelier destiné à la fabrication et au dépôt d'éléments de béton
préfabriqués. Elle occupe actuellement quelque huitante employés. Précédemment
classée en zone industrielle, cette parcelle fait actuellement partie de la zone
agricole du plan des zones communal approuvé par le Conseil d'Etat le 24
janvier 1992.
B.                            Le 18 juin
1992, la société recourante a déposé une demande de permis de construire
tendant à moderniser son installation de production de béton. Selon le
descriptif technique joint à la demande, les travaux envisagés comprenaient le
remplacement du malaxeur à béton existant par une installation plus
performante, la mise en place d'un nouveau silo à ballast de 100 m3 à côté de
l'existant et d'un second silo à ciment de 42 m3, l'installation d'un local de
commande, ainsi que l'aménagement d'une fosse de débourbage destinée à
recueillir les eaux de lavage des camions de transport du béton. La production
de béton estimée pour les prochaines années était de 20 mètres cubes à l'heure,
une petite partie pour l'usine, le reste pour l'alimentation des chantiers.
C.                            L'enquête
publique a eu lieu du 17 juillet au 5 août 1992 sans susciter d'opposition. Le
12 août 1992, le Département des travaux publics, de l'aménagement du territoire
et des transports, Centrale des autorisations, a procédé à la notification
unique des diverses décisions cantonales que le projet impliquait. Considérant
que les travaux envisagés pouvaient être admis à titre de transformation
partielle au sens des art. 24 al. 2 LAT et 81 al. 4 LATC, le Service de
l'aménagement du territoire a pour sa part accordé l'autorisation préalable
nécessaire aux constructions prévues hors zones à bâtir. La municipalité a
délivré le permis de construire sollicité en date du 1er septembre 1992,
assorti de diverses conditions spéciales non litigieuses en l'état.
D.                            Par acte
notarié du 21 octobre 1992, la société Riva SA a concédé à l'entreprise
Bétonfrais & Pompages SA, à Crissier, un droit de superficie sur une
surface de 920 mètres carrés englobant les installations de production de béton
existantes et celles faisant l'objet du permis de construire délivré le 1er
septembre 1992 à l'entreprise Riva SA. Elle a constitué une servitude de
passage à pied et pour tous véhicules en faveur de la superficiaire lui
permettant d'accéder aux installations depuis la route cantonale.
La
Municipalité d'Oulens-sous-Echallens a eu connaissance de cette transaction à
réception du bordereau de contribution des droits de mutation notifié le 15
janvier 1993. Au vu des éléments nouveaux apportés à la suite de l'entretien
qu'elle a eu à ce sujet avec les représentants des entreprises concernées, la
Municipalité d'Oulens-sous-Echallens a pris en date du 21 janvier 1993 la
décision de suspendre jusqu'à nouvel avis l'autorisation de construire délivrée
à Riva SA le 1er septembre 1992. Cette décision fixait également pour le 1er
février 1993 un entretien avec l'entreprise Riva SA et le directeur de
l'entreprise Bétonfrais & Pompages SA au terme duquel la municipalité a
maintenu sa position.
Agissant par
l'intermédiaire de l'avocat Maurice Von der Mühll, l'entreprise Riva SA a
recouru le 29 janvier 1993 contre cette décision en concluant, avec dépens, à
son annulation. Elle a validé son recours par le dépôt d'un mémoire motivé daté
du 10 février 1993.
E.                            Par courrier
du 11 février 1993, la Municipalité d'Oulens-sous-Echallens a soumis le cas au
Service de l'aménagement du territoire en précisant son intention de "
révoquer
le permis de construire accordé à Riva SA sur la base d'indications inexactes
en fonction de l'intérêt essentiel que nous paraît être le fait qu'aucune
nouvelle construction industrielle appartenant à un tiers non déjà installé
dans cette zone ne doit être construite en zone agricole
". Elle a indiqué
aux recourantes les motifs de sa décision dans une lettre du même jour.
F.                            Le 29 mars
1993, le Service de l'aménagement du territoire a informé la Municipalité
d'Oulens-sous-Echallens qu'elle demandait l'ouverture au nom de la
superficiaire d'une enquête publique complémentaire de manière à déterminer si
le projet, avec les nouvelles conditions d'exploitation qu'il emporte, pouvait
être admis. Elle invitait pour le surplus l'autorité municipale à demander aux
sociétés intéressées la production des documents nécessaires à l'évaluation des
conditions d'exploitation de l'installation de béton et, en particulier, des
déterminations sur la fréquence d'utilisation des installations litigieuses, le
mode d'exploitation, le tonnage produit, ainsi que le nombre de mouvements de
camions journaliers.
La société
Riva SA et l'entreprise Bétonfrais & Pompages SA ont recouru le 16 avril
1993, par l'intermédiaire de leur conseil, contre cette décision en concluant,
avec dépens, à son annulation. Les services de l'Etat se sont déterminés en
date des 7 et 19 avril 1993 sur le recours qui a été joint pour l'instruction
et le jugement au recours formé le 29 janvier 1993 par Riva SA.
G.                            Interpellé
dans le cadre de la procédure de recours, le Service de lutte contre les nuisances
s'est déterminé le 10 avril 1993 en ce sens :
"Dans le cadre de la consultation de
notre service, nous n'avons pas estimé nécessaire de demander un pronostic de
bruit pour la transformation de cette entreprise pour les raisons suivantes:
- Pour le genre d'installations prévues et en
fonction de l'affectation des zones à bâtir les plus exposées, les valeurs
limites d'immission pour un degré de sensibilité II peuvent être respectées
sans protection particulière.
- En fonction des augmentations de trafic
annoncées (30 mouvements par jour) et en considérant que la totalité de ces
mouvements traverse le village d'Oulens, l'augmentation de la charge sonore
peut être estimée inférieure à 0.3 dB(A). Dans ces conditions, les exigences de
l'art. 9 OPB sont vérifiées.
Par contre, il va sans dire que les nuisances
sonores globales de l'entreprise devront être limitées de manière à respecter
les valeurs limites d'immission pour les zones à bâtir les plus exposées.
En application de l'art. 12 OPB, notre service
procèdera à un contrôle au plus tard un an après la mise en service de
l'installation modifiée.
Concernant le domaine de la protection de
l'air, notre expérience montre que la production de béton ne pose pas de
problèmes de voisinage au niveau des émissions de poussières.
D'autre part, l'augmentation prévisible du
trafic contribuera à une augmentation des émissions des NOx de la RC 303c de
l'ordre de 5%. Avec cette prévision, il n'est pas nécessaire de demander un
pronostic d'immission de NO2 afin de garantir le respect des valeurs limites
d'immission définies dans l'annexe 7 de l'OPair."
La
Municipalité d'Oulens-sous-Echallens et les recourantes ont formulé leurs
observations complémentaires et finales en date des 29 avril, 24 mai et 9 juin
1993.
H.                            Le Tribunal
administratif a tenu audience à Oulens-sous-Echallens le 5 juillet 1993 en
présence des représentants des sociétés recourantes et de la municipalité
assistés de leurs conseils respectifs. Il a entendu le représentant du Service
de lutte contre les nuisances et procédé à une visite des lieux en présence des
parties et intéressés qui a permis de constater que l'entreprise Bétonfrais
& Pompages SA exploitait déjà les installations existantes. Le Service de
l'aménagement du territoire n'était pas représenté.
I.                              Le Tribunal
administratif a communiqué le dispositif de l'arrêt aux parties le 8 juillet
1993.
Considérant en droit :
________________
1.                             Le permis de
construire est délivré au terme d'une procédure, décrite aux chapitres V et VI
de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC) et III de son règlement d'application (RATC), qui doit
notamment permettre aux autorités cantonale et communale de s'assurer de la
conformité du projet aux prescriptions légales et réglementaires et aux plans
d'affectation légalisés ou en voie d'élaboration (art. 104 al. 1 LATC) et aux
tiers d'être informés et de faire valoir leurs observations, cas échéant leur
opposition (art. 109 LATC). Pour cette raison, l'autorité ne saurait revenir sans
motifs importants sur une autorisation de construire délivrée au terme d'une
telle procédure.
La
municipalité voit une telle raison dans le fait que l'entreprise lui a caché le
fait qu'elle n'entendait pas exploiter elle-même les nouvelles installations,
mais qu'elle envisageait d'en concéder les droits d'exploitation à un tiers.
Selon l'art.
104 al. 3 LATC, le permis est personnel et la municipalité doit être avisée
sans délai en cas de changement de titulaire. Cette exigence n'est pas purement
formelle, mais elle doit notamment permettre à l'autorité de s'assurer que le
changement de titulaire n'entraîne pas un changement d'affectation soumis à
autorisation (art. 68 lit. b RATC; ATF 113 Ib 219 = JT 1989 I 461). Dans le cas
particulier, l'entreprise Riva SA a omis d'avertir la municipalité de la
constitution du droit de superficie sur les installations existantes et
projetées en faveur de l'entreprise Bétonfrais & Pompages SA et du
changement de titulaire du permis de construire qui en découlait (art. 779 al.
1 et 675 al. 1 CC). La contravention à l'art. 104 al. 3 LATC justifiait le
mesure prise à titre conservatoire par la municipalité pour éviter en
particulier que la nouvelle exploitante ne fasse usage du permis et exclue de
ce fait une éventuelle révocation ultérieure de celui-ci.
La
législation vaudoise, il est vrai, ne connaît pas l'institution de la
suspension des effets d'un permis de construire régulièrement délivré. Cet
obstacle n'est cependant pas décisif; la doctrine et la jurisprudence admettent
en effet qu'un permis de construire devenu définitif et qui ne serait plus
conforme au droit en vigueur puisse être révoqué en l'absence d'une base légale
expresse (RDAF 1992, p. 477 et les références citées). S'agissant au surplus
d'une mesure moins grave que la révocation du permis de construire, il est
conforme au principe de la proportionnalité de ne pas dénier, par principe,
toute validité à la décision de la municipalité pour un motif tiré du principe
de la légalité. Celle-ci peut d'ailleurs s'appuyer sur la disposition générale
de l'art. 4 LATC qui enjoint l'autorité à appliquer, parmi plusieurs mesures
permettant d'atteindre l'objectif visé, celle qui lèse le moins les intéressés.
Cette question ne revêt d'ailleurs qu'une importance limitée dès lors que la
mesure provisionnelle prise par la Municipalité d'Oulens-sous-Echallens n'a
plus de portée propre depuis la décision du département exigeant une enquête
publique complémentaire.
2.                             La seule
question à résoudre est donc celle de savoir si le changement d'exploitant ou
de titulaire du permis de construire entraîne une modification du projet
autorisé justifiant une enquête publique complémentaire au sens de l'art. 72b
RATC.
La personne
de l'exploitant joue un rôle important en matière d'autorisation hors des zones
à bâtir (ainsi, l'implantation d'un hangar en zone agricole est-elle
subordonnée à l'existence d'un besoin objectivement fondé, qui s'apprécie
notamment en fonction de la situation actuelle de l'exploitation). Le
changement d'exploitant peut donc constituer un fait nouveau de nature à
entraîner la révocation d'un permis de construire régulièrement délivré si elle
modifie de manière sensible la situation de fait sur la base de laquelle le
permis a été délivré. C'est ce qu'affirme le département dans ses
déterminations - même si cette question excède l'objet du recours et n'a pas à
être tranchée en l'état - lorsqu'il considère le détachement d'une partie du
bien-fonds par l'octroi à un tiers d'un droit de superficie revient en réalité
à créer, au bénéfice de ce tiers, une nouvelle installation sans relation avec
la situation existante et propre à l'entreprise Riva SA, de sorte que
l'autorisation de construire devrait être réexaminée sur la base de l'art. 24
al. 1 LAT.
Le dossier
d'enquête ne contenait aucune indication sur les conditions d'exploitation
propres à l'entreprise Bétonfrais & Pompages SA. Les renseignements requis
à cet égard par le département étaient donc pertinents. L'entreprise Bétonfrais
& Pompages a toutefois précisé que les données fournies dans le
questionnaire et le descriptif technique présentés à l'appui de la demande de
permis restaient valables en ce qui la concernait et qu'elle respecterait
strictement les conditions assorties au permis de construire délivré à Riva SA.
a)
Interrogée sur les points qu'elle considérait comme essentiels pour prendre une
décision définitive, la Municipalité d'Oulens-sous-Echallens a principalement
invoqué l'augmentation prévisible des nuisances dues à la capacité de
production accrue et au champ d'activité différent de l'entreprise Bétonfrais
& Pompages SA.
Selon les
explications fournies à l'audience, la capacité maximale de production des
installations existantes est de 150 mètres cubes par jour. Les nouvelles
installations permettraient une production de béton de 20 mètres cubes par
heure, ce qui correspond à un maximum théorique de 45'000 mètres cubes par
année. L'entreprise Bétonfrais & Pompages SA a cependant précisé qu'en
fonction de l'expérience faite dans les autres centrales qu'elle exploite et de
la conjoncture défavorable, il s'agissait d'une production qui ne serait jamais
atteinte, estimant à 15'000 mètres cubes la production annuelle de la centrale
d'Oulens-sur-Echallens. Ce chiffre correspond à la production actuelle de la centrale
de Puidoux, dont la capacité est une fois et demie supérieure à l'installation
projetée; il n'est pas contesté par les autorités intimées. On constate ainsi
que les explications données sur la production prévisible des nouvelles
installations concordent avec les données figurant dans le descriptif
technique.
Il est vrai
en revanche que les champs d'activité respectifs des deux entreprises sont
différents et que le rythme de production peut varier. L'entreprise Riva SA est
plus particulièrement spécialisée dans la production d'éléments en béton
préfabriqués. L'essentiel du béton qu'elle produisait à la centrale d'Oulens
était ainsi absorbé pour les besoins de l'entreprise, seule une part estimée à
10 % environ étant directement livrée aux clients. L'entreprise Bétonfrais
& Pompages SA consacre en revanche une part plus importante de ses
activités à la livraison de béton. Elle dispose à cet effet d'une quarantaine
de véhicules répartis entre les quatre centrales à béton qu'elle exploite
actuellement. Elle a estimé à 21 véhicules le nombre de mouvements de camions
journalier. Le trafic induit par la nouvelle exploitante sera donc plus
important que celui auquel l'autorité pouvait raisonnablement s'attendre si
l'entreprise Riva SA avait continué à exploiter ses installations.
Le projet a
cependant été soumis au Service de lutte contre les nuisances pour évaluer
l'impact des nouvelles installations et de leur exploitation sur le voisinage
au niveau du bruit et de la pollution de l'air. Dans ses calculs, le Service de
lutte contre les nuisances a tenu compte d'un volume de chargement utile de 500
mètres cubes par camion et d'un nombre de mouvements journalier de 30
véhicules, légèrement supérieur à l'estimation des recourantes. Il retient, sur
la base de ces données, une augmentation de 0,3 dB(A) en raison du trafic
supplémentaire engendré par la nouvelle exploitation et conclut de ce fait au
respect des exigences posées à l'art. 9 de l'Ordonnance sur la protection
contre le bruit du 15 décembre 1986 (OPB). Le service spécialisé a également
exclu tout dépassement des valeurs limites d'immission fixées à l'art. 7 de
l'Ordonnance sur la protection de l'air du 16 décembre 1985 (OPair).
Tous les
éléments nécessaires pour apprécier la compatibilité du projet avec les
exigences de la protection de l'environnement à la suite du changement
d'exploitant ont ainsi pu être fournis dans le cadre de la présente procédure.
b) La
Municipalité d'Oulens-sous-Echallens a encore fait part de ses craintes que
Bétonfrais & Pompages SA ne procède à des transports de nuit avec toutes
les nuisances qu'une telle pratique occasionnerait. Elles ne sont toutefois pas
fondées. La livraison de nuit représente une dérogation à l'interdiction
générale du travail de nuit et nécessite de ce fait l'octroi d'une autorisation
préalable du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce
conformément à l'art. 23 de la loi fédérale du 13 mars 1964 sur le travail dans
l'industrie, l'artisanat et le commerce (RS 822.11). L'octroi de cette dérogation
est subordonnée à l'existence de raisons techniques ou économiques rendant le
travail de nuit indispensable (pour un exemple, voir Tribunal administratif,
arrêt GE 92/002, du 11 mai 1992). Le directeur de Bétonfrais & Pompages SA
a d'ailleurs précisé qu'en dix ans, l'entreprise n'avait dû recourir qu'une
seule fois à une telle autorisation et pour une durée limitée, répondant ainsi
aux appréhensions de la municipalité sur ce point.
c) Ainsi, au
vu des explications apportées aussi bien par les entreprises recourantes que
par le Service de lutte contre les nuisances, force est de constater qu'à
l'issue de l'audience les autorités intimées disposent de tous les éléments
nécessaires pour apprécier les conséquences du changement d'exploitant et
rendre, si elles estiment que les conditions en sont remplies, une décision
révoquant le permis de construire délivré à l'entreprise Riva SA. En l'état,
une enquête publique complémentaire n'aurait pour seul intérêt que de faire
connaître aux tiers le nom de la nouvelle exploitante. Or l'art. 104 al. 3 LATC
n'exige nullement une telle formalité, et en l'absence de modification du
projet de construction en tant que tel, une enquête publique complémentaire ne
s'impose pas non plus au regard de l'art. 72b RATC.
3.                             Les considérants
qui précèdent conduisent à l'admission des recours et à l'annulation des
décisions attaquées. Les frais du présent arrêt peuvent être laissés à la
charge de l'Etat. Les recourantes étaient assistées d'un avocat; elles ont donc
droit à des dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                       Le recours est
admis.
II.                      La décision de la
Municipalité d'Oulens-sous-Echallens, du 21 janvier 1993, suspendant les effets
du permis de construire no 92-1 délivré le 1er septembre 1992 à Riva SA, est
annulée.
III.                     La décision du
Service de l'aménagement du territoire, du 29 mars 1993, imposant une enquête
publique complémentaire pour le projet faisant l'objet du permis de construire
susmentionné, est annulée.
IV.                    La Commune
d'Oulens-sous-Echallens et l'Etat de Vaud, Service de l'aménagement du
territoire, verseront à titre de dépens, chacun pour moitié, une indemnité de
Fr. 1'500.-- (mille cinq cents francs) à Riva SA et Bétonfrais & Pompages
SA, solidairement créancières de ce montant.
fo/Lausanne, le 9 septembre 1993
Au
nom du Tribunal administratif  :
Le juge :                                                                                                                                               Le
greffier :
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les 30 jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le
recours s'exerce conformément aux art. 103 et suivants de la Loi fédérale
d'organisation judiciaire (RS 173.110)