vd_omni · AC.2002.0161 · 2004-05-28 · fr

c/DINF/Aclens | Pesée d'intérêts liée à la création d'une zone à bâtir; notion de terrain déjà largement bâti. Appréciation du besoin dans les 15 ans à venir en tenant compte des capacités des zones déjà légalisées et du développement constaté les 15 dernières années.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.05.2004 AC.2002.0161

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 28 mai 2004
sur le recours interjeté par
Jean-Pierre
Gremay,
1023 Aclens, assisté par Me Franck-Olivier Karlen, rue des Alpes 3,
case postale, à 1110 Morges 1,
contre
la décision rendue le 13 août 2002 par
Département
des infrastructures
, rejetant le recours formé contre la décision rendue le
7 mars 2000 par le
Conseil général d’Aclens,
représenté par sa
municipalité au nom de qui agit Me Philipe Journot, avocat à Lausanne
adoptant
le plan partiel d'affectation "Le Chalet" et levant son opposition.
* * * * * * * * * * * * * * *
*
Composition de la section: M. Eric Brandt,
président; M. Rolf Ernst et M. Antoine Thélin, assesseurs. Greffière: Mlle
Emilia Antonioni, ad hoc.
Vu les faits suivants:
A.                     Le territoire de la
commune d’Aclens est régi par le plan des zones et son règlement sur plan
d'extension tous deux approuvés le 17 février 1982 par le Conseil d'Etat. La
première version du plan des zones mise à l'enquête publique classait les
parcelles 160 et 393 du cadastre communal en zone intermédiaire. Puis, à la
suite d'une enquête complémentaire, ces parcelles ont été attribuées à la
« zone à occuper par plan de quartier ».
Le secteur
« Chalet » dans lequel sont comprises les parcelles 160 et 393 a fait
l’objet d’un plan partiel d’affectation dès 1983. Il prévoyait d’accueillir de
l’habitat de faible densité apparenté à la zone villa. Il définissait
l’implantation des futures constructions, leur orientation et le gabarit, la
desserte par le chemin Creux, et la répartition des frais d’équipement. La
version finale du plan partiel présentée en juillet 1986 a été refusée par
le Conseil général qui a considéré que le plan de quartier constituait une
évolution trop brutale pour la collectivité d’Aclens.
B.                    Une légalisation du
secteur « Chalet » a alors été entreprise par étapes. Un premier plan
partiel d’affectation du 3 septembre 1993 a inclus les parcelles 25 et 161 dans
la zone à bâtir. Le rapport explicatif « le Chalet » du mois
d’octobre 1999, portant sur les parcelles 160 et 393, donne les indications
suivantes  au sujet du changement d’affectation des parcelles 25 et
161 :
"Parcelle 25
Le bâtiment d’exploitation est localisé en zone
agricole. Il s’inscrit dans la morphologie générale du village (implantation,
gabarits) et se conforme à la typologie villageoise traditionnelle dans la
mesure où une large cour est prévue.
Le bâtiment d’habitation s’implante en zone à
occuper par plan de quartier et fait ainsi partie de deux systèmes :
l’exploitation agricole, d’une part, à laquelle il est relié par une cour, et
le nouveau quartier du « Chalet », d’autre part, auquel il participe
grâce à son implantation.
Parcelle 26
Il s’agit de la seule parcelle déjà bâtie dans
le périmètre du plan.
Le bâtiment existant est désormais entouré d’un
périmètre d’évolution de manière à permettre son agrandissement ou son
éventuelle reconstruction.
Un second périmètre a été défini, destiné à
accueillir une nouvelle construction. Une densité équivalente à celle de la
zone villas a été attribuée à la parcelle.
Le choix de l’implantation, de l’orientation et
du gabarit ont été dictés par deux paramètres : l’intégration au bâti
villageois existant, dans la mesure où la parcelle est contiguë à la zone de
village, et l’aménagement d’ensemble du futur quartier du « chalet »,
auquel le nouveau bâtiment devra également s’intégrer.
Le principe d’accès par une desserte interne au
quartier a été maintenu."
C.                    L'étude d'un plan
partiel d’affectation comprenant les parcelles 160 et 393 a ensuite été entreprise.
Le projet de plan prévoit d’affecter ces deux parcelles à l’habitation
individuelle et familiale ; il définit les périmètres d’évolution des
bâtiments, l’axe des faîtes, les surfaces de plancher maximum autorisées ainsi
que l’accès. Par rapport au projet de 1986, il prévoit ce qui suit :
"Comme le plan partiel d’affectation
précédent, la proposition contenue dans le plan de quartier de 1986 n’a pas été
reprise telle quelle, mais elle a été modifiée pour s’adapter à l’évolution du
marché, et pour s’intégrer au mieux au bâti villageois existant :
-
La proposition initiale prévoyait un
certain nombre de constructions d’imposantes dimensions, mais n’autorisait que
de grands logements, qui trouveraient difficilement acquéreur à l’heure
actuelle. Ainsi, la surface au sol des bâtiments a été légèrement réduite,
alors que les gabarits correspondent à ceux du village. L’indice est resté
identique à celui du plan de 1986.
-
Les toitures ne comportent qu’un
étage de combles.
-
Le système de desserte est plus
rationnel que dans la proposition précédente, ce qui permet de ménager plus
d’espaces verts. Il permet également de reproduire des séquences proches de
celles du village, à savoir la succession suivante : desserte / cour /
maison / jardin.
-
Le périmètre du plan se situe sur un
ancien verger dont il reste la majorité des arbres fruitiers ; ceux-ci
participent en effet à la lecture paysagère du site (relation entre le coteau
viticole et le village). Dans la mesure du possible, les arbres situés entre
les périmètres sont maintenus.
-
Les garages sont implantés à
l’intérieur des périmètres d’évolution des nouvelles constructions. Le long du
chemin creux, ils peuvent être aménagés au même niveau que le chemin, donc en
contrebas du terrain, la partie supérieure pouvant en être aménagée en terrasse
(niveau plain-pied de la construction principale).
-
Le stationnement des visiteurs
s’effectue sur les espaces-cour.
-
La position des périmètres
d’évolution permet de reprendre le même type de structure en cas de
développements ultérieurs sur les parcelles 8, 10, 19 et 20. Elle permet
également de préserver des dégagements visuels entre le village et le vignoble.
-
La desserte principale a aussi
fonction d’espace commun. Elle peut comporter certains aménagements, par
exemple alignement d’arbres, mobilier, etc. La circulation y est mixte
(piétons/voitures).
Certains principes du plan initial ont
néanmoins été maintenus, notamment le fait que tous les accès s’effectuent
depuis le « chemin creux », de manière à éviter le conflit entre
trafic résidentiel et agricole sur les chemins ruraux."
D.                    Le projet de plan
partiel d’affectation a été mis à l’enquête publique le 18 décembre 1999.
Jean-Pierre Gremay, propriétaire des parcelles 10 et 162 du cadastre communal
d’Aclens, s’est opposé au projet en invoquant les problèmes d’accès générés par
la nouvelle zone. Le 7 mars 2000, le Conseil général a levé les oppositions et
adopté le plan partiel d’affectation. Cette décision a été notifiées aux
opposants le 21 mars 2000.
E.                    Par courrier du 30 mars
2000, Jean-Pierre Gremay a recouru contre cette décision auprès du Département
des infrastructures (ci-après : département) en faisant valoir les griefs
suivants :
-
Les parcelles inclues dans le PPA,
situées au pied du coteau viticole, constituent une zone sensible sous l’angle
de la protection du site ; il convient d’étudier avec attention la
légalité et l’opportunité du projet ;
-
Le trafic engendré par les nouveaux
bâtiments entraînerait des perturbations à l’exploitation agricole, notamment
un conflit entre trafic résidentiel et agricole sur les chemins ruraux
utilisés ;
-
Le trafic engendré imposerait un
élargissement du « chemin Creux » qui se ferait en empiétant sur les
parcelles sises au sud dudit chemin, sur une parcelle dont il est
propriétaire ;
-
La planification communale tendant à
développer le secteur par petites étapes sans procéder dès maintenant à
l’examen des conséquences liées au développement urbanistique de toute la zone
est contraire au principe élémentaire d’une planification raisonnable."
F.                     Par décision du 13 août
2002, le département a rejeté le recours. Jean-Pierre Gremay a recouru contre
cette décision le 4 septembre 2002 auprès du Tribunal administratif en faisant
valoir les mêmes griefs que ceux soulevés dans son recours auprès du département.
Le 19 septembre 2002, le Service de l’aménagement du territoire a informé le
Tribunal administratif qu’il renonçait à déposer des observations sur le
contenu du recours en renvoyant à ses déterminations déposées dans le cadre de
l’instruction du recours de première instance. La Municipalité d’Aclens
(ci-après : la municipalité) a transmis ses observations au Tribunal
administratif le 3 octobre 2002. Elle fait valoir les éléments suivants :
"Trafic routier :
-
le projet prévoit d’éclairer et de
goudronner le chemin creux jusqu’à l’accès au bâtiment prévu sur parcelle
393 ;
-
non carrossable depuis ce point, le
chemin ne conduira pas à des perturbations sur le réseau de chemins agricoles
situé à l’Ouest ;
-
le gabarit du chemin creux est arrêté
à 4.40 mètres. L’étude du Bureau Biner et Nicole démontre que l’emprise
définitive du chemin s’inscrit entièrement dans le périmètre du domaine
public ;
-
le réseau d’accès constitué par le
chemin creux et le chemin du petit pavé permet d’absorber le trafic actuel,
celui lié au PPE litigieux et celui lié au développement de la dernière portion
de la zone à occuper par plan de quartier. A partir de là, il ne saurait être
question de reprocher à la Commune un manque de planification du trafic futur.
Développement par étape du secteur :
Le recours reproche à la décision attaquée de
ne pas traiter la question du « saucissonnage » par le plan de
quartier. Ce reproche est infondé. La décision attaquée traite de cet argument
en page 11, sous lettre f. De la même manière il convient de retenir les
éléments suivants :
-
le développement par étapes de la
zone à occuper par plan de quartier résulte de la volonté du législatif
communal ;
-
à cet égard, la Commune dispose d’une
liberté d’appréciation, selon article 2 al. 3 LAT ;
-
toutefois, l’autorité de recours
n’est pas restreinte dans son pouvoir d’examen ;
-
elle est cependant – précisément –
autorité de recours et non de planification ;
-
elle ne peut se substituer à la
Commune ;
-
elle doit examiner si celle-ci est
restée dans les limites d’une appréciation consciencieuse des intérêts à
prendre en considération ;
-
aucun élément au dossier ne vient
dire qu’une telle appréciation n’a pas eu lieu ;
-
au contraire, toujours à propos du
trafic, il est démontré que les mesure prévues permettent d’absorber tout le
trafic futur résultant de l’aménagement de toutes les parcelles
constructibles ;
-
à cet égard, le recourant fait valoir
que la Commune a l’intention de développer les zones intermédiaire sises aux
abords des zones à occuper par plan de quartier ;
-
cet argument ne repose sur
rien ;
-
en tout cas pas sur un soi-disant
témoignage, qui a été immédiatement contredit par son soi-disant auteur.
La municipalité
conclut ainsi au rejet du recours. Le département a renoncé à déposer des
déterminations sur le recours. Le 17 février 2003, Jean-Pierre Gremay, a déposé
un mémoire-complémentaire par lequel il fait valoir des nouveaux griefs
relatifs à l’exigence de concertation (art. 26 OAT), aux principes de
développement durable (art. 2, 73 et 104 de la Constitution fédérale ; RS
100), aux nuisances sonores générées par le trafic, au problème d’évolution
trop brutale de la zone, au problème d’accès routier qui aurait été de toute
manière insatisfaisante, à une variante de l’accès aux villas. La municipalité
a déposé un mémoire de duplique le 17 mars 2003 en confirmant ses conclusions
tendant au rejet du recours.
G.                    Le
Tribunal administratif a tenu une audience à Aclens et procédé à une inspection
locale le 21 mars 2003 en présence des parties. A cette occasion, la
municipalité a notamment produit un document, montrant l’évolution de la
population communale durant les 18 dernières années :
Date
Nb d’habitants
Augmentation annuelle
Date
Nb d’habitants
Augmentation annuelle
31.12.1985
268
31.12.1994
293
4
31.12.1986
270
2
31.12.1995
296
3
31.12.1987
272
2
31.12.1996
311
15
31.12.1988
275
3
31.12.1997
324
13
31.12.1989
277
2
31.12.1998
355
31
31.12.1990
280
3
31.12.1999
359
4
31.12.1991
282
2
31.12.2000
361
2
31.12.1992
286
4
31.12.2001
365
4
31.12.1993
289
3
31.12.2002
378
13
Total pour la période allant de 1985 à 2002 :
110
La municipalité a par
ailleurs indiqué quelles étaient les réserves en terrain à bâtir. Elle a
précisé que l'augmentation de la population de 31 personnes en 1998 était due
aux travaux de transformation d'une ancienne ferme réalisés par la commune dans
la zone de village. Le procès-verbal mis au net à la suite de l'audience a été
communiqué aux parties.
H.                    Par courrier du 3 juin
2003, le recourant a informé le Tribunal administratif qu’un projet de
construction sur la commune d’Aclens mis à l’enquête publique, faisait l’objet
d’opposition pour des raisons analogues à celles invoquées dans son propre
recours. Par échange de courrier, la municipalité a demandé le 6 juin 2003 de
ne pas tenir compte de cet élément intervenu hors délais dans la présente
procédure.
I.                      L’assesseur Rolf Ernst
qui a participé à l'audience du 21 mars 2003 a pris sa retraite le 31 décembre
2003. Avec l’accord des parties, la section du tribunal statue dans la ma même
composition que celle qui a effectué l'inspection locale.
Considérant en droit:
1.                     Les parcelles 160 et
393 du plan de quartier « Chalet » se situent à l’intérieur d’une
« zone à occuper par plan de quartier » conformément à l’art. 52 du
règlement sur le plan général d’affectation et la police des constructions de
la commune d’Aclens. Cet article définit ce qui suit :
« Cette zone, affectée à habitation peut
être occupée que sur la base d’un plan de quartier. Jusqu’à l’adoption de
celui-ci, elle demeure provisoirement inconstructible. »
Un plan de quartier
est un plan d’affectation communal qui a pour but de définir les conditions
détaillées d’urbanisme, d’implantation et de construction dans un périmètre
déterminé (art. 64 ss LATC).
Dans la présente espèce,
l’adoption d’un tel plan est aussi de nature à classer les parcelles concernées
en zone à bâtir. Le passage de la zone intermédiaire à la zone soumise à plan
de quartier opéré par le plan des zones - enquête complémentaire - du 17
février 1982 n’a pas classé les parcelles concernées en zone à bâtir qui
restent en zone inconstructible. Le règlement se limite à préciser que les
parcelles inclues dans cette zone seront vouées à l’habitation. Or, lorsque la
zone à occuper par plan de quartier se situe hors de la zone à bâtir, elle
déploie les mêmes effets que la zone intermédiaire (ATF 112 Ia 155 = JdT 1988 I
464 ; Brandt/Moor, Commentaire LAT, art. 18 N. 125). De ce fait, en
colloquant ces parcelles en zone à bâtir, le nouveau plan doit respecter les buts
et les principes d’aménagement du territoire relatifs à l’extension des zones à
bâtir (art. 1, 3, 15 et 19 LAT).
2.                     a) La zone à bâtir est
une notion de droit fédéral que les cantons et les communes ont la faculté de
préciser, d’affiner ou de compléter ; mais ils ne peuvent, en aucun cas,
affaiblir le principe fondamental de la séparation des zones constructibles et
non constructibles (ATF 116 Ia 197 consid. 2b ; ATF 115 II 167 consid.
7b). Les cantons et les communes ont la faculté de subdiviser la zone à bâtir
en zones dans lesquelles le mode et la mesure de l’utilisation du sol
diffèrent, en vue d’y améliorer la qualité de vie, la protection contre les
immissions, des buts d’esthétique et la protection des utilisations économiques
les plus faibles (art. 1 al 2 let. b et c ainsi que art. 3 al. 2 et 3 LAT).
Dans leur plan d’affectation, les communes doivent prendre en considération les
besoins de l’économie en tenant compte des circonstances régionales, par
exemple des réserves importantes des communes voisines (ZBl 1997, p. 266
consid. 7b ; Zen-Ruffinen / Guy-Ecabert, Aménagement du territoire,
construction, expropriation, Berne 2001, p. 141).
b) Lors de
l’élaboration du plan, il est indispensable de veiller au respect des principes
régissant l’aménagement du territoire qui ont notamment trait à l’agriculture
(art. 1 al. 2 let a et art. 3 al. 2 let. a LAT), à la protection de la nature
et du paysage (art. 3 al. 2 let. b, c et d LAT), à la sécurité et la salubrité
de l’habitat (art. 1 al. 2 let. b ainsi que l'art. 3 al. 3 let b LAT), à la
protection de l’environnement (art. 1 al. 2 let a et art. 3 let. b LAT), au
respect des intérêts régionaux (art. 1 al. 2 let. c et art. 3 al. 3) et à la
planification des équipements (art. 1 al. 2 let. d et art. 3 al. 3 let. d LAT)
(Zen-Ruffinen / Guy-Ecabert, op. cit. no 317 et ref. cités).
c) L’art. 15 de la Loi
fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (ci-après : LAT),
définit la zone à bâtir comme il suit :
« Les zones à bâtir comprennent les
terrains propres à la construction qui
a)
sont déjà largement bâtis
b)
seront probablement nécessaires à la
construction dans les quinze ans à venir et seront équipés dans ce laps de
temps. ».
L’art. 15 LAT définit
donc trois critères pour délimiter les zones à bâtir : l’aptitude à la
construction, la densité des constructions et le besoin en constructions dans
les quinze ans à venir auquel est associée l’exigence d’équipement. Au premier
critère : l’aptitude, s’ajoutent les deux autres : la densité et/ou
le besoin. (Flückiger, Commentaire LAT, art. 15 N. 19ss). L’application de ces
critères ne s’effectue pourtant pas parcelle par parcelle, mais en fonction de
la cohérence de l’ensemble d’un périmètre qui doit à son tour s’intégrer dans
l’entier de l’aménagement local, voir régional (Flückiger, Commentaire LAT,
art. 15 N. 24).
d) Le respect des
principes généraux relatifs à l’aménagement du territoire ainsi que de tous les
intérêts publics ou privés déterminants lors d’un cas d’application de
l’art. 15 LAT nécessitent que l’on procède à une pesée des intérêts
en présence
(Flückiger, Commentaire
LAT, art. 15 N. 25).
3.                     a) L’aptitude à la
construction (art. 15 in initio LAT) doit être comprise comme une exigence
minimale, en ce sens qu’un terrain qui n’est techniquement pas constructible ne
peut jamais être considéré comme propre à la construction (Zen-Ruffinen /
Guy-Ecabert, op. cit. no 317 et ref. cités). Il est en particulier nécessaire
que les territoires satisfassent aux exigences que détermine l’utilisation
prévue (ATF 114 245 consid. 5c p. 251= JdT 1990 I 460 ; ATF 113 Ia 444 c.
4c = JdT 1989 I 429). Il s’agit d’une part des données naturelles telles que la
qualité du sol, la situation du terrain et de l’autre des buts et des principes
applicables en droit de l’aménagement du territoire (Flückiger, Commentaire
LAT, art. 15 N. 44). Ainsi, un terrain exposé au danger de glissement n’est pas
propre à la construction de logements (ATF 114 245 c. 5c p. 251= JdT 1990 I
460).
En l’espèce, les
terrains concernés sont techniquement propres à la construction. En effet, la
configuration du territoire ne pose aucun danger pour des constructions vouées
à l’habitation. Quant au problème d’accès aux parcelles par le chemin Creux
relevé par le recourant, il ne rend en principe pas le terrain inconstructible,
mais il devra d’une part être étudié avec l’équipement de la parcelle. La
création de l’accès aux constructions entrera ensuite dans la balance des
intérêts en présence lorsqu’il s’agira de savoir si les modifications apportées
au territoire portent atteinte à la législation en matière de protection de la
nature et des sites. Ce problème est enfin abordé très précisément lors de la
demande de permis de construire de la parcelle.
b) En vertu du
principe du regroupement, les terrains propres à la construction peuvent faire
partie de la zone à bâtir s’ils sont « largement bâtis » (art. 15
let. a et 36 al. 3 LAT ; ATF 116 Ia 335 consid. 4 ; TA arrêt AC
96/0154 du 9 février 1999 consid. 4a). Par terrains largement bâtis, il
faut entendre des espaces où se sont développées de manière organique des
constructions qui, à raison de leur destination, trouvent normalement place
dans une zone à bâtir : habitations, industrie, artisanat, commerce,
installations publiques et privées assurant une fonction sociale, etc.
(Flückiger, Commentaire LAT, art. 15 N.  59). Cette notion doit être
interprétée de manière restrictive. La présence de quelques bâtiments agricoles
n’est pas déterminante, il doit s’agir d’un ensemble formant un noyau, un
centre (ATF 116 Ia 335 c. 4a p. 337 = JdT 1992 I 451). L’existence d’un
ensemble construit compact, d’une structure traditionnelle du milieu bâti et
d’une liaison avec les autres zones à bâtir et les infrastructures publiques
sont des éléments permettant de déterminer s’il s’agit de terrains largement
bâtis (Flückiger, Commentaire LAT, art. 15 N. 60). La notion ne dépend pas
seulement du nombre de constructions existantes ; l’ensemble doit posséder
une qualité de milieu bâti suffisante ou doit, selon les cas pouvoir être
rattaché à une structure urbanistique (ATF 117 Ia 437 consid. 3e ; TA
arrêt AC 96/0154 du 9 février 1999 consid. 4a ; Flückiger, Commentaire
LAT, art. 15 N. 62). Les terrains largement bâtis comprennent aussi les brèches
dans la continuité du tissu bâti, c’est à dire des surfaces non bâties
d’importance, adjacentes aux constructions, en règle générale déjà équipées
comprises dan un milieu bâti, contribuant à la qualité de ce milieu et
empreintes dans les constructions existantes (ATF 121 II 424 consid. 5a ;
119 Ib 136 consid. 4b). La notion de terrain déjà largement bâti doit être
appréhendée dans l’appartenance à un territoire ; autrement dit, elle
dépasse le niveau de la parcelle. La situation d’un fonds donné doit en
conséquence être analysée dans son ensemble et dans ses rapports avec celle des
terrains voisins (TA, arrêts AC 2001/0031 du 27 septembre 2001 et AC 1998/0150
du 26 août 1999).
En l’espèce, le plan
de quartier sur lequel portent les parcelles litigieuses se situe en bordure de
différentes zones : à l’ouest avec la zone agricole, au sud-ouest avec la
zone intermédiaire au sud et au nord avec une zone à occuper par plan de
quartier dont une petite partie a été légalisée. Seule la parcelle 161 se
situant au nord-est du périmètre concerné est construite. Le plan de quartier
se situe donc dans un territoire qui n’est pas construit. On remarque par
ailleurs que l’entier périmètre à occuper par plan de quartier, constitue par
rapport à la zone à village une excroissance entourée au sud à l’ouest par de
la zone agricole, au nord et au sud-ouest par de la zone intermédiaire. A
l’est, les parcelles 8 et 9 qui se situent en zone village créent un lien avec
la zone à bâtir.
De toute évidence, les
parcelles litigieuses ne se situent pas dans un milieu largement bâti. Elles ne
sont pas construites et ne constituent ou ne continuent pas le noyau construit
sur le territoire ; de plus, il ne s’agit pas non plus de brèches dans le
territoire : les parcelles sont en effet presque entièrement entourées de
zones libres de toute construction et/ou inconstructibles. Elles ne peuvent
donc pour ces raisons, être classées en zone à bâtir.
c) Les terrains
propres à la construction qui ne sont pas largement bâtis, peuvent être classés
en zone à bâtir seulement s’ils seront probablement nécessaires à la
construction dans les quinze ans à venir et équipés dans ce laps de temps (art.
15 let. b LAT). Le critère des quinze ans à venir a été relativisé par la
jurisprudence. Il ne constitue qu’un élément à prendre en considération dans la
pesée des intérêts, car la demande privée ne suffit pas à justifier l’extension
de zones à bâtir (ATF non publié du 13 août 2001 rendu en la cause
1P.218/2001; ATF 116 Ia 339 consid. 3b/aa ; 114 Ia 365 consid. 4 ;
arrêt TA AC 2001/0031 du 27 septembre 2001 ; RDAF 1999 I 396).
aa) La question de
savoir si une commune dispose de réserves suffisantes s’apprécie en tenant
compte des objectifs des plans directeurs et en fonction de la situation locale
et régionale ainsi que des autres besoins à prendre en considération, notamment
dans le domaine de la protection des terrains agricoles et du paysage (ATF 118
Ia 158 consid 4d ; 115 Ia 360 consid. 3f/bb). Le besoin en terrains à
bâtir dans les quinze ans ne se laisse pas déterminer mathématiquement de
manière précise. La jurisprudence fait usage de la méthode des tendances
probables : celle-ci consiste à comparer la surface de terrain utilisée
pour la construction dans les dix à quinze dernières années avec les réserves
disponibles, puis à extrapoler cette évolution dans les quinze ans à venir,
compte tenu d’une progression constante, pondérable en fonction de facteurs de
correction accélérant ou retardant l’évolution (Flückiger, Commentaire LAT,
art. 15 N. 62 et références citées en particulier ATF 116 Ia 221 c. 3b = JdT
1992 I 425). La durée de quinze ans ne doit pas être interprétée de manière
trop absolue : elle constitue une simple indication d’ordre prospectif
signifiant que les zones à bâtir ne doivent être délimitées en principe ni à
court ou à moyen terme (cinq ans), ni à long ou très long terme (vingt ou
trente ans) (Flückiger, Commentaire LAT, art. 15 N. 78). Mais le besoin dans
les quinze ans détermine en principe la limite supérieure de la taille de la
zone à bâtir (Flückiger, Commentaire LAT, art. 15 N. 79).
Les éléments
significatifs pour déterminer le besoin en terrains à bâtir sont : les
réserves en terrains disponibles dans les zones à bâtir actuelles,
l’utilisation passée et future de terrains à bâtir, la volonté communale de
maîtriser la croissance, le développement démographique, le développement
économique, le développement régional, l’état et développement du réseau des
transports, possibilités financières et techniques de la commune en matière
d’équipement notamment (Flückiger, Commentaire LAT, art. 15 N. 81).
Dans le calcul du
besoin en zones à bâtir, il faut aussi tenir compte de la capacité des autres
communes de la région (ATF non publié rendu le 13 août 2001 en la cause
1P.218/2001/bie, reprennant aussi les autres critères mentionnés
ci-dessus; ATF 118 Ia 151 consid. 4d = JdT 1994 I 411 ; Flückiger,
Commentaire LAT, art. 15 N 84).
bb) Le besoin en
terrains n’est pas suffisant, il faut encore qu’ils puissent être équipés dans
les quinze ans. Les facteurs économiques ont donc une influence prépondérante
sur le développement en zone à bâtir. Si la commune ne peut équiper dans les 15
ans à venir les terrains nécessaires à la construction dans ce laps de temps,
ceux-ci ne doivent pas être (ou rester) affectés à la zone à bâtir, même si le
besoin peut être prouvé (Zen-Ruffinen / Guy-Ecabert, Aménagement du territoire,
construction, expropriation, Berne 2001, no 330 et 332).
cc) En l’espèce, la
municipalité constate que la population a augmenté de 110 personnes durant les
18 dernières années, soit du 31 décembre 1985 au 31 décembre 2002. En
effet, on assiste à une progression constante de 2 à 4 personnes par année avec
une plus nette augmentation dans les années 1996, 1997 et 2002 pour ces années,
le nombre d’habitants progresse respectivement de 13, 15 et 13 personnes. Quant
à l’augmentation de 31 personnes constatée en 1998, elle correspond à la
rénovation et à la transformation du bâtiment de la commune.
Se fondant sur cette
évolution, on peut estimer que la population augmentera dans les prochaines 15
années d’une centaine de personnes approximativement. La municipalité a
pourtant fait valoir en audience que la prochaine implantation d’un centre de
distribution de l’entreprise Coop sur la commune d’Aclens créera 550 places de
travail. Elle devrait donc aussi pouvoir répondre à la demande de logement
générée.
Le territoire de la
commune d’Aclens comprend actuellement différentes réserves en zone à bâtir.
En zone village, le
rapport d’aménagement relatif à la modification de la zone village du mois de
mai 1997 indique les éléments suivants :
« Globalement, Aclens offre une typologie
de bâtiments qui se caractérise par le fait que les granges et les hangars sont
en général accolés à l’habitation. Il s’agit de grands volumes aux vides
d’étage généreux, dont le gabarit moyen est d’environ 7 à 8 mètres à la
sablière.
Un certain resserrement des constructions
résulte d’un développement au coup par coup du village et de la création de
nombreuses annexes allant du poulailler au garage.
Si plusieurs bâtiments sont déjà affectés à
l’habitation, il en reste encore un grand nombre voués à l’activité agricole ou
vides. Ceux-ci pourraient être convoités à plus ou moins long terme par des
particuliers pour les transformer en logements.
Ces changements d’affectation à l’intérieur de
volumes importants risquent de provoquer une augmentation importante de la
densité et une sur-occupation des espaces extérieurs de proximité (dégagements,
stationnement, etc.).
Ces changements d’affectation à l’intérieur de
volumes importants risquent de provoquer une augmentation importante de la
densité et une sur-occupation des espaces extérieurs de proximité (dégagements,
stationnement, etc.).
En effet, si l’on considère la totalité des
constructions susceptibles de subir un tel changement, la surface brute de
plancher potentiellement réalisable s’élève à 14'000 m2 environ. Ceci
permettrait de réaliser près de 100 logements nouveaux, à l’intérieur des
volumes existants. Avec un taux d’occupation de 2,5 personnes par logement, on
devrait accueillir à terme près de 250 habitants à l’intérieur du périmètre du
village. Ce constat doit cependant être relativisé par le fait que la vocation
agricole de la commune reste encore très présente et que la répartition des
zones à bâtir est telle qu’elle ne coupe pas le village de ses prolongements
ruraux. Ce dispositif évite le développement de fermes de
« colonisation » à l’extérieur du village.
Le rapport explicatif
du plan partiel d’affectation « le Chalet » du mois octobre 1999
(ci-après : le rapport explicatif « le Chalet ») confirme cet
état de fait (p. 19). Etant donné les conditions techniques particulières, il
va de soit que la reconversion des bâtiments agricoles ne peut se faire aussi
facilement que la construction de nouvelles parcelles. La transformation d’un
bâtiment en zone village par la commune datant de 1998 laquelle a permis
d’abriter 31 personnes supplémentaires, montre qu’un potentiel important existe
pour de telles constructions. Et il ne peut pas être exclu que ce développement
se produise progressivement dans les quinze prochaines années. Tel est
d’ailleurs le souhait de la commune qui veut éviter la colonisation à
l’extérieur du village. Cependant, il n’est pas possible de définir très
précisément le nombre de personnes pouvant être accueillies dans cette zone. Le
nombre de 250 personnes est donc un ordre de grandeur.
Le rapport explicatif
« le Chalet » (p. 19 et 21), et le Plan partiel d’affectation de la
zone village du 13 septembre 1999, indiquent en outre qu’il existe des
potentialités de densification en zone village par la construction de nouveaux
bâtiments. Des périmètres d’évolution sont prévus pour les parcelles 80, 402,
54, 51, 47, 27, 18, 2, 3, 4, 39, 38, 37, 33. Les nouveaux périmètres ont une
surface de 6'600 m2, peuvent contenir 50 logements et 125 habitants.
Le rapport explicatif
« le Chalet » (p. 18) indique les potentialités actuelles en zone
villa : la parcelle 316 comporte 1539 m2 (avec un potentiel de 8
habitants), la parcelle 96, 4'533 m2 (avec un potentiel de 12 habitants) ainsi
que la parcelle 320, 1440 m2. Au sujet de cette dernière parcelle, la
municipalité a informé en cours d’audience qu’elle en était la propriétaire.
Cependant, elle avait l’intention de vendre cette parcelle, en vue d’un projet
de construction 17 ou 18 villas qui allait être mis à l’enquête publique. A
travers la presse locale, le 30 mai 2003, des représentants de la municipalité
ont fait savoir que pour cette zone de 15'000 m2, « à raison de 800 m2 par
construction, il y a de la place pour seize villas de 200 m2 de surface
(rez-de-chaussée + combles habitables). C’est à dire que, le cas échéant, une
villa pourrait accueillir deux ménages. Le quartier pourrait accueillir
potentiellement 60 nouveaux habitants. » (Journal de Morges, 30 mai 2003,
N° 41, p. 10).
Compte tenu du fait
que la zone village comporte un potentiel maximum de 250 habitants à
développement lent, de 125 habitants pour des nouvelles constructions à
développement plus rapide et de 80 habitants en zones villa qui peuvent elles
aussi être développées rapidement, on obtient un potentiel global de 455
habitants dans les zones à bâtir existantes. Il faut de ce fait considérer que
ces réserves permettent de répondre largement aux besoins pour 100 personnes pour
les quinze prochaines années. Il n’est donc actuellement pas nécessaire de
classer les parcelles 160 et 393 par un plan de quartier en zone à bâtir.
Pour permettre la
légalisation de nouvelles parcelles, la commune pourra par exemple, redéfinir
plus sévèrement de la zone village à la limite des constructions agricoles (TA,
arrêt du 5 avril 2004, AC 2003/0197).
On notera par ailleurs
que ces potentiels peuvent dans un premier temps répondre à la demande
supplémentaire engendrée par l’implantation de la nouvelle entreprise sur le
territoire de la commune. Pour le surplus, on remarque que la municipalité ne
peut sérieusement pas faire valoir l’arrivée d’une entreprise sur son
territoire engendrant 550 places de travail, dont la main-d’œuvre principale est
peu qualifiée, pour demander le classement des parcelles litigieuses en zone
villa. Une partie du potentiel en zone à bâtir dont elle dispose se trouve déjà
classée dans de telles zones. Si la municipalité souhaite aussi accueillir sur
son territoire comme habitants les travailleurs de cette nouvelle l’entreprise,
elle devra engager une réflexion plus générale au niveau du plan d’affectation
des zones. En effet, une très forte augmentation de la population nécessite que
le plan général d’affectation soit revu dans son ensemble et une légalisation
au coups par coups est dès lors incompatible avec les exigences fondamentales
de l’aménagement du territoire (ATF 124 II 391 consid. 2c = JdT 1999 I
599, 600).
Etant donné que les
conditions relatives à l’art. 15 LAT pour le classement des parcelles 160 et
393 en zone à bâtir ne sont pas remplies, il est inutile de procéder et à la
pesée d’intérêts complémentaire qui s’imposerait au regard des principes
d’aménagement du territoire pour entreprendre l’analyse des autres griefs
soulevés par le recourant.
4.                     Il résulte des
considérants qui précèdent que le recours est admis et les décisions du
département et du Conseil général sont annulées. Au vu de ce résultat et
conformément à l'art. 55 al. 1 LJPA, il y a lieu de mettre à la charge de la
commune d'Aclens un émolument de justice de 1000 fr. La commune versera en
outre à titre de dépens une indemnité de 1000 fr. au recourant.
Le sort des frais de
justice et dépens résultant du recours interjeté auprès du département doit
être tranché par cette autorité compte tenue de l'issue du recours formé devant
le Tribunal administratif. Le dossier est donc renvoyé au département pour
nouvelle décision sur point.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     Les décisions
du Département des infrastructures du 13 août 2002 et du Conseil général du 7
mars 2000 sont annulées.
III.                     Un émolument
de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de la Commune d'Aclens.
IV.                    La Commune d'Aclens
versera à Jean-Pierre Gremay une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de
dépens.
V.                     Le dossier est
renvoyé au Département des infrastructures afin qu'il statue sur le sort des
frais et dépens du recours déposé devant cette instance.
Lausanne, le 28 mai 2004.
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Dans la mesure où il applique le droit
public fédéral, il peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa
notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le
recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation
judiciaire (RS 173.110)