vd_omni · GE.2007.0161 · 2009-05-01 · fr

Commune de Lonay, Commune de Givrins/Autorité de surveillance des finances communales | Le fait que l'arrêté du Conseil d'Etat, sur la base duquel les décisions contestées ont été prises, n'ait pas fait l'objet d'un contrôle abstrait de sa conformité au droit supérieur par la Cour constitutionnelle, n'empêche pas le Tribunal cantonal de procéder au contrôle concret de la constitutionnalité de ces normes, dans un d'application (consid. 7).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 01.05.2009 GE.2007.0161

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 1
er
mai 2009
Composition
M. Robert Zimmermann,
président
;
Mme Isabelle Guisan et
M. Rémy Balli, juges; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourantes
1.
Commune de Lonay,
à Lonay, représentée par Me Philippe Richard, avocat à Lausanne
2.
Commune de Givrins,
à Givrins, représentée par Me Philippe Richard, avocat
à Lausanne
Autorité intimée
Autorité de surveillance
des finances communales
Objet
Divers
Recours Communes de Lonay et de Givrins
c/ décisions de l'Autorité de surveillance finances communales du 31 juillet
2007
Vu les faits suivants
A.
Aux termes de l’art. 168 Cst.-VD, la loi détermine
le pouvoir fiscal des communes; entre celles-ci, la charge fiscale ne doit pas
présenter des écarts excessifs (al. 1); la péréquation financière atténue les
inégalités de charge fiscale consécutives aux différences de capacité
contributive entre les communes (al. 2). Pour  l’application de cette
disposition constitutionnelle, le Grand Conseil a, le 28 juin 2005, adopté la
loi sur les péréquations intercommunales (LPIC; RSV 175.51). Celle-ci définit
les mécanismes de péréquation directe et indirecte (art. 1 al. 1), lesquels
visent, selon l’al. 2 de cette disposition: à réduire les écarts fiscaux entre
communes (ch. 1); à assurer à celles-ci les ressources nécessaires pour
l’accomplissement de leurs tâches, en contribuant à l’équilibre durable de
leurs finances (ch. 2); à répartir entre les communes certaines charges
relevant du canton et des communes (ch. 3); à compenser les charges
particulières des villes-centres (ch. 4); à répartir entre les communes
certaines charges engendrant entre elles des disparités excessives (ch. 5).
L’art. 2 al. 1 prévoit que les communes font l’objet d’une classification, sur
une échelle allant de zéro à vingt (au dixième de point) selon trois critères,
soit: l’effort fiscal - par quoi on entend le rapport entre l’impôt et certaines
taxes communales, d’une part, et l’impôt cantonal, d’autre part (ch. 1); la
capacité financière, tenant compte du montant des recettes communales moyennes
perçues par habitant, du taux d’imposition moyen des communes et du montant par
habitant des recettes conjoncturelles (ch. 2), et la population communale (ch.
3). Ces critères sont pris en considération dans une proportion définie par
décret (art. 2 al. 2). L’art. 3 LPIC énumère les impôts communaux déterminants
pour le rendement communal du point d’impôt, l’art. 4 les impôts et taxes
communaux déterminants pour l’effort fiscal au sens de l’art. 2 al. 1 ch. 1 et
l’art. 5, les impôts et taxes déterminants pour la capacité financière au sens
de l’art. 2 al. 1 ch. 2. S’agissant de la péréquation indirecte, l’art. 6 LPIC
dispose que les participations communales à certaines charges partagées entre
le canton et les communes sont calculées d’après la classification prévue à
l’art. 2 (al. 1); la part à charge de chaque commune est déterminée par sa
population pondérée par sa classification (al. 2). Selon l’art. 7 LPIC, il est
créé un fonds de péréquation directe horizontale (al. 1), auquel chaque commune
verse annuellement un montant équivalent au rendement communal d’un nombre de
point d’impôt fixé par décret (al. 2). A teneur de l’art. 8 LPIC, le montant du
fonds de péréquation est redistribué intégralement aux communes; il est
affecté, par ordre de priorité: à la prise en charge de la part des dépenses
des communes dépassant un plafond fixé par décret, dans des domaines
déterminés, et à concurrence d’un nombre de points d’impôt défini par le décret
(ch.1); à la limitation de l’effort péréquatif total des communes, lequel ne
pourra dépasser un plafond, déterminé en points d’impôt, défini par le décret
(ch. 2); à la limitation de la charge fiscale maximale des communes à un
plafond défini par le décret (ch. 3); à la redistribution aux communes en
fonction de la classification prévue à l’art. 2, la part de chaque commune
étant déterminée par sa population pondérée par sa classification (ch. 4). Le
département en charge des relations avec les communes gère les mécanismes
péréquatifs (art. 9 LPIC). Une commission paritaire, composée de représentants
de l’Etat et des communes contrôle les calculs pour la classification des
communes et établit, à l’intention du Conseil d’Etat, un préavis pour les
décisions à prendre en application de la loi (art. 10 LPIC). La classification
est calculée annuellement; des acomptes sont perçus et versés sur la base de la
situation financière antérieure des communes; un décompte final des soldes dus
ou à recevoir est effectué dans les six mois suivant la fin de l’exercice (art.
11 LPIC). L’art. 12 LPIC prévoit qu’un décret détermine: la pondération des
critères utilisés pour la classification des communes, conformément à l’art. 2
(ch. 1); le nombre de points alimentant le fonds de péréquation directe
horizontale (ch. 2); la nature des dépenses communales soumises au mécanisme de
plafonnement selon l’art. 8 ch. 1 (ch. 3); le plafond au-delà duquel les
dépenses communales sont prises en charge, ainsi que la proportion de cette
prise en charge (ch. 4); le plafond de l’effort péréquatif total des communes,
exprimé en points d’impôt, selon l’art. 8 ch. 2 (ch. 5); la charge fiscale
maximale des communes selon l’art. 8 ch. 3, ainsi que les modalités de ce
plafonnement (ch. 6); les années de référence pour le calcul des acomptes dus
par les communes ou à recevoir par elles (ch. 7). Aux termes de l’art. 13 LPIC,
un arrêté du Conseil d’Etat détermine les modalités annuelles de calcul de la
classification des communes et  associations de communes (al. 1); les modalités
techniques d’application peuvent être définies par voie de règlement (al. 2).
La LPIC est entrée en vigueur le 1
er
janvier 2006.
Le 28 juin 2005, le Grand Conseil a
adopté le décret fixant pour les années 2006, 2007, 2008 et 2009 les modalités
d’application de la LPIC (DLPIC; RSV 175.515). Les critères de classification
des communes sont pris en considération dans la proportion de 30% pour l’effort
fiscal, 50% pour la capacité financière et 20% pour la population (art. 2
DLPIC). Chaque commune verse un montant annuel équivalent à 13 points d’impôts
communaux (art. 3 DLPIC). Selon l’art. 4 al. 1 du décret, sont plafonnées les
charges liées aux transports publics, routiers et scolaires, regroupées dans un
compte unique, pour autant qu’elles dépassent l’équivalent de 8 points d’impôts
communaux (ch. 1), ainsi que les charges liées à l’entretien des forêts, pour
autant qu’elles dépassent l’équivalent d’un point d’impôt (ch. 2). Les dépenses
communales nettes dépassant le plafond sont prises en charge dans la mesure des
moyens disponibles, par l’affectation de 4 points d’impôt au plus, prélevés sur
le fond de péréquation horizontale directe; cette prise en charge ne peut
dépasser les 75% des dépenses en question (art. 4 al. 2 DLPIC). Une éventuelle
insuffisance de financement serait compensée par une diminution de la
proportion du dépassement pris en charge (art. 4 al. 3 DLPIC). L’art. 5 du décret
prévoit qu’aucune commune ne pourra voir son effort péréquatif net total
dépasser l’équivalent de 70% du taux d’imposition communal moyen, augmenté du
rendement moyen, exprimé en points d’impôts, des recettes conjoncturelles,
constituées par l’impôt sur les successions et les donations, l’impôt sur les
droits de mutation et l’impôt sur les gains immobiliers (al. 1); un dépassement
de ce plafond sera intégralement compensé par le fonds de péréquation
horizontale directe (al. 2). Aux termes de l’art. 6 DLPIC, les communes qui
verraient, en fonction de l’application de leur classification, leur taux
dépasser 85 points, peuvent bénéficier d’une aide correspondant au montant du
dépassement, pour autant qu’elles l’affectent à la diminution de leur taux
d’imposition (al. 1); l’aide accordée est diminuée en proportion si la commune
diminue son taux au-dessous du plafond de 85 points (al. 2). Selon l’art. 8
DLPIC, la moyenne de rendement des impôts des années 2003 et 2004 servira de
base de calcul de la classification provisoire des communes pour l’exercice
2006, en tenant compte des taux d’imposition 2004 (al. 1); le rendement des
impôts de l’année 2005 servira de base de calcul de la classification
provisoire des communes pour l’exercice 2007, le rendement de 2006 à la
classification provisoire pour 2008 et le rendement de 2007 à la classification
provisoire pour 2009 (al. 2); la classification définitive sera calculée sur la
base des résultats et des taux effectifs des exercices concernés, conformément
à l’art. 11 LPIC (al. 3). Le décret produit ses effets du 1
er
janvier 2006 au 31 décembre 2009 (art. 9 al. 1 DLPIC).
B.
Le 11 janvier 2006, le Conseil d’Etat a adopté
un arrêté fixant les critères applicables pour la classification provisoire des
communes pour 2006, tant pour la péréquation intercommunale que pour la facture
sociale (ci-après: l’arrêté de 2006). L’art. 3 al. 1 définit les planchers et
plafonds applicables aux critères de classification des communes de la manière
suivante :
Critères de classification
Rendement 2003    Rendement 2004
Plafond
Plancher    Plafond Plancher
Critère 1 : effort fiscal                     72%    40%       69.5% 39%
Critère 2 : capacité financière          1'400   5'700      1'300   4’800
Critère 3 : population                      4.6      2.0         4.6      2.0
Classement final                            16.4    3.100      16.20   3.299
L’art. 3 al. 2 précise que les
communes dont la classification se situe au-delà du plancher ou du plafond
reçoivent respectivement le minimum ou le maximum de points pour le critère
considéré. Quant à la répartition de la facture sociale entre les communes,
elle se fait selon une échelle constituée pour moitié par une classification
arithmétique et pour moitié par une classification géométrique (art. 5).
Plusieurs communes, ainsi que des
particuliers, ont adressé à la Cour constitutionnelle des requêtes, tendant à
l’annulation de l’arrêté, que celle-ci a rejetées, en tant qu’elles étaient
recevables, par arrêt du 30 mai 2006 (cause CCST.2006.0002). Par arrêt du 7
novembre 2006, le Tribunal fédéral a rejeté le recours de droit public formé
par six communes contre cet arrêt (causes 2P.170/171/172.2006).
C.
Le 9 juillet 2007, le Conseil d’Etat a adopté un
arrêté fixant les critères applicables pour la classification définitive des
communes pour 2006, tant pour la péréquation intercommunale que pour la facture
sociale (ci-après: l’arrêté de 2007). L’art. 3 al. 1 définit les planchers et
plafonds applicables aux critères de classification des communes de la manière
suivante:
Critères de classification                Base :
rendement 2006
Plafond                    Plancher
Critère 1 : effort fiscal                     72%                  41%
Critère 2 : capacité financière          1'300
fr.             7'550 fr.
Critère 3 : population                      4.7                    2
Classement final                            16.17                4.4
L’art. 3 al. 2 précise que les
communes dont la classification se situe au-delà du plancher ou du plafond
reçoivent respectivement le minimum ou le maximum de points pour le critère
considéré. Quant à la répartition de la facture sociale entre les communes,
elle se fait selon une échelle constituée pour moitié par une classification
arithmétique et pour moitié par une répartition géométrique (art. 5).
Le 31 juillet 2007, l’Autorité de
surveillance des finances communales, dépendant du Département des institutions
et des relations extérieures (remplacé depuis par le Département de
l’intérieur, ci-après: le Département), a notifié aux communes le décompte
définitif concernant la péréquation pour 2006.
D.
Les communes de Lonay et Givrins ont recouru
auprès du Tribunal administratif contre les décisions les concernant, dont
elles ont demandé principalement l’annulation et subsidiairement la réforme, en
ce sens que le montant dû par la commune de Lonay soit réduit à 2'700'271 fr.,
plus subsidiairement à 3'174'735 fr. en encore plus subsidiairement à 4'013'505
fr., et que le montant dû par la commune de Givrins soit réduit à 1'447'440
fr., plus subsidiairement à 1'633'652 fr., et encore plus subsidiairement à
2'204'840 fr. Le Département, se déterminant au nom du Conseil d’Etat,  propose
le rejet du recours. Les recourantes ont répliqué. Le Département a dupliqué
spontanément.
E.
La cause a été reprise par la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal, à la suite de l’intégration à
celui-ci du Tribunal administratif, effective dès le 1
er
janvier
2008. Elle a été suspendue le 6 mai 2008, jusqu’à droit connu dans les causes
parallèles GE.2006.0065 et GE.2007.0163.
F.
Le 23 juillet 2008, le Tribunal cantonal a rendu
son arrêt dans les causes GE.2006.0065 et GE.2007.0163. Copie de cet arrêt a
été communiquée aux recourantes, lesquelles ont, le 17 novembre 2008, maintenu
leur recours et demandé la tenue d’une audience. A la requête du juge
instructeur, le Département a produit des pièces.
G.
Le Tribunal a tenu audience le 1
er
avril 2009, au Palais de justice de l’Hermitage, à Lausanne. Il a entendu, pour
la commune de Lonay, M. Philippe Guillemin, syndic, et pour la commune de
Givrins, Mme Marie-Joëlle Semadeni, syndic, ainsi que M. Philippe Zuberbühler,
vice-syndic, tous assisistés par Mme Andrea Arn et Me Philippe Richard, avocat.
Le Département était représenté par MM. Eric Golaz, chef du Service des
communes et des relations institutionnelles, Fabrice Weber, directeur de
l’ASFICO, et David Equey, adjoint. Les recourants ont produit diverses pièces.
A l’issue de l’audience, les recourants ont réitéré leur demande d’expertise.
Les parties ont renoncé à d’autres mesures d’instruction, ainsi qu’à la
possibilité, qui leur a été offerte, de produire des déterminations écrites
finales. Elles ont plaidé.
H.
Le 8 avril 2009, le juge instructeur a rendu une
décision incidente, rejetant la demande d’expertise.
I.
Le Tribunal a délibéré par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
a) Formé contre le décompte définitif de la
péréquation pour 2006 concernant les recourantes, le recours est recevable
quant à son objet (cf. arrêt GE.2006.0065 du 23 juillet 2008, consid. 3c).
b) Les décisions attaquées ont pour
effet d’obliger les recourantes à verser des montants déterminés dans un fonds
de péréquation, selon une clé de répartition qu’elles contestent. A suivre
leurs conclusions, ainsi que l’argumentation développée à l’appui du recours,
ces montants devraient être réduits dans une mesure importante. En cela, les
recourantes agissent, à l’instar d’un particulier, pour la sauvegarde de leur
patrimoine financier, ce qui justifie d’admettre leur qualité pour agir (arrêt
GE.2006.0065, précité, consid. 4b), sous réserve du point que les recourantes
ne peuvent intervenir que pour elles-mêmes, et non point pour d’autres communes
qui n’auraient pas recouru. Il n’y a dès lors pas lieu d’examiner le grief
d’inégalité de traitement entre communes qui ne sont pas parties à la
procédure. Cela concerne notamment les comparaisons faites, dans la réplique du
31 mars 2008 (ch. 42, 43, 44, 48 et 49), entre les communes de Paudex,
St-Sulpice, La Rippe, Villars-sous-Champvent, Rossenges, Bretonnières, Romanel-sur-Morges,
Rossinière, Signy-Avenex, Vaux-sur-Morges, Coinsins, Dully, Buchillon,
Chéserex, Montricher, Bougy-Villars, Mies, Crans-près-Céligny, Grens, Mex,
Arnex-sur-Morges.
2.
Les recourantes ont requis une expertise.
a) Le droit d’être entendu comprend
notamment celui de proposer des mesures d’instruction, propres à établir ou
éclaircir les faits
(ATF 133 I 270 consid. 3.1 p. 277;
132 II 485 consid. 3.2 p. 494; 132 V 368 consid. 3.1 p. 370/371, et les arrêts
cités). Ce droit n’est toutefois ni illimité, ni inconditionnel: l
’autorité peut mettre un terme à l’instruction lorsque les preuves
administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant de
manière non arbitraire à une appréciation anticipée de la valeur probante des
mesures proposées, elle acquis la certitude que celles-ci ne modifieraient pas
son opinion (ATF 134 I 140 consid.
5.3 p. 148; 130 II 425 consid. 2.1 p.
428/429; 125 I 209 consid. 9b p. 219; 122 II 464 consid.
4c p.
469/470, et les références citées).
b) Le Tribunal établit les faits
sans être lié par les offres de preuve des parties (art. 28 de la loi du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative – LPA-VD, RSV 173.36). Il peut
ordonner une expertise (art. 29 al. 1 let. c LPA-VD). A l’appui de leur
requête, les recourantes ont fait valoir la nécessité d’éclairer, sous l’angle
technique et statistique, l’application de la législation sur les péréquations
intercommunales. Si la matière est assurément complexe, le Tribunal et les
parties la maîtrisent suffisamment. Les recourantes ont pu s’appuyer sur les
compétences précises et étendues de Mme Andrea Arn, boursière de
Crans-près-Céligny, syndique de Buchillon et membre de la Commission paritaire
instituée par l’art. 10 LPIC. Le Département est représenté par ses trois spécialistes,
MM. Golaz, Weber et Equey, dont les deux premiers sont également membres de la
Commission paritaire. Quant au Tribunal, siègeant régulièrement dans la même
composition pour toutes les affaires de péréquation, fort de l’expérience
accumulée et renseigné amplement par les écritures jointes au dossier et les
débats de l’audience du 1
er
avril 2009, il s’estime en mesure de
statuer en connaissance de cause, sans autre complètement de l’instruction. La
demande d’expertise doit ainsi être rejetée, comme le juge instructeur l’a fait
selon sa décision du 8 avril 2009
(cf. également en ce
sens
les arrêts précités CCST.2006.0002, consid. 8, et
GE.2006.0065, consid. 5
).
3.
Il se pose la question de l’effet, pour le sort de
la présente cause, des arrêts rendus le 30 mai 2006 par la Cour
constitutionnelle (CCST.2006.0002) et le 23 juillet 2008 par le Tribunal
cantonal (GE.2006.0065).
a)
La Cour
constitutionnelle contrôle la conformité des normes cantonales au droit
supérieur (art. 136 let. a Cst-VD). Ce contrôle, de nature abstraite, porte
notamment sur les lois et décrets du Grand Conseil, ainsi que sur les
règlements du Conseil d’Etat (art. 3 al. 2 let. a et b de loi du 5 octobre 2004
sur la juridiction constitutionnelle – LJC, RSV 173.32).
En droit suisse, on distingue le
contrôle abstrait et concret (ou préjudiciel) de la constitutionnalité des
normes édictées par le législateur cantonal. Les tribunaux cantonaux, ainsi que
les autorités d’application, ont le droit et l’obligation d’examiner, à titre
préjudiciel, la conformité au droit supérieur (international, fédéral et
cantonal) des actes normatifs cantonaux qu’ils appliquent au cas qui leur est
soumis (
ATF 127 I 185 consid. 2 p. 187/188; 117 Ia 262
consid. 3a p. 265/266, et les arrêts cités; cf.
Robert
Zimmermann
, Le contrôle préjudiciel en droit fédéral et
dans les cantons suisses, thèse Genève, 1987, p. 153, 216-218). En pareil cas,
l'admission éventuelle du recours  entraîne uniquement l'annulation de la
décision d'application, mais non point de la norme elle-même (ATF 132 I 49
consid. 4 p. 54, 153 consid. 3 p. 154; 131 I 166 consid. 1.4 p. 169/170, 313
consid. 2.2 p. 315, et les arrêts cités). Dans le système du contrôle de
constitutionnalité qui prévaut en droit suisse, diffus et non concentré, le
fait qu’une norme ait été soumise en temps utile au contrôle abstrait possible
n’exclut pas un contrôle concret ultérieur (arrêt de la Cour constitutionnelle
du 26 octobre 2005 dans la cause CCST.2005.0003, consid. 3b). Encore faut-il,
en pareil cas, que le grief soulevé à titre incident contre la norme déjà
contrôlée par la Cour constitutionnelle porte sur des éléments, découlant de
l’espèce, différents de ceux tranchés précédemment, à peine d’ouvrir la voie à
des décisions contradictoires, en violation des règles gouvernant la
juridiction constitutionnelle. Il n’y a partant plus de place pour un contrôle
concret  lorsque le recourant se borne à réitérer, à titre préjudiciel, des
moyens déjà soumis à la Cour constitutionnelle et tranchés par elle dans le
cadre du contrôle abstrait de normes (arrêt
s
GE.2006.0065, précité, consid. 6a;
GE.2006.0022
du 5 février 2007
, consid. 2).
b) Dans son arrêt du 30 mai 2006
(CCST.2006.002), la Cour constitutionnelle a jugé que les art. 2 LPIC et 3 de
l’arrêté ne violent pas l’art. 168 Cst-VD, en tant que ces dispositions
prennent en compte d’autres critères que celui de la capacité contributive,
soit ceux de l’effort fiscal et de la population, et, s’agissant de l’art. 3 de
l’arrêté, fixe sur cette base des plafonds et des planchers de rendement
(consid. 4). La Cour constitutionnelle a considéré que l’application de ces
nouveaux critères ne contrevient pas à l’art. 168 Cst-VD et cela quand bien
même certaines communes à capacité financière moindre que d’autres
supporteraient des charges péréquatives plus élevées, ce qui peut être le cas
de communes appliquant un taux d’impôt inférieur à celles comparées (consid.
5). La Cour constitutionnelle a également admis que l’art. 3 de l’arrêté puisse
établir des planchers et des plafonds s’écartant de la proportion entre les
critères, telle que fixée à l’art. 2 DLPIC. Le mécanisme des planchers et des
plafonds ne détourne pas cette disposition, eu égard à la réserve que fait
l’art. 2 al. 2 DLPIC en faveur de l’arrêté, concédant ainsi au Conseil d’Etat
une marge d’appréciation pour la gestion globale du système. Les dérogations y
relatives sont au demeurant validées par la Commission paritaire instituée par
l’art. 10 LPIC, organisme qui dispose à cet égard d’un véritable pouvoir de
décision (consid. 8). S’agissant de la péréquation indirecte (verticale) de la
facture sociale, la Cour constitutionnelle a jugé que celle-ci reposait sur la
Constitution (consid. 6). Il appartient au Conseil d’Etat de fixer le mode de
calcul de cette répartition, qui doit être «approprié» (consid. 7, premier
paragraphe). Le
recours à une combinaison de facteurs
géométrique et arithmétique pour la répartition de la facture sociale, destinée
à contercarrer certains effets pervers du système (notamment au détriment que
pourrait causer une répartition purement géométrique aux communes à forte
capacité financière), ne heurte pas le droit supérieur (consid. 7, deuxième
paragraphe).
c) Dans son arrêt du 23 juillet
2008, le Tribunal cantonal a jugé qu’il n’y avait pas lieu de revenir sur les
griefs, déjà tranchés par la Cour constitutionnelle, selon lesquels l’art. 2
LPIC violerait l’art. 168 Cst-VD, parce qu’il prend en compte les critères de
l’effort fiscal et de la population (consid. 7a). Le Tribunal cantonal a écarté
le moyen selon lequel la prise en charge par les communes d’une part de la
péréquation indirecte ou verticale («facture sociale») ne reposerait pas sur la
Constitution (consid. 8). Il en a fait de même du grief selon lequel le système
des plafonds et planchers institué par l’art. 3 de l’arrêté de 2006 ne
reposerait ni sur la Constitution, ni sur la loi; il a en outre considéré qu’il
n’était ni arbitraire, ni contraire à l’égalité de traitement de fixer des
planchers et des plafonds à des critères de classification eux-mêmes déjà
pondérés (consid. 9). Il a enfin rejeté les griefs, selon lesquels certaines
communes paieraient des charges péréquatives plus élevées que d’autres communes
à capacité financière supérieure, en violation de l’art. 168 Cst-VD (consid.
10), ainsi que les moyens tirés de l’autornomie communale et des droits
politiques (consid. 11). Cet arrêt est entré en force.
Selon le principe de
l’autorité de la chose jugée, un arrêt en force lie définitivement
les parties, les juges et les autorités, même dans d'autres affaires entre les
mêmes parties, lorsque la solution dépend des points tranchés au fond dans
l’arrêt en question (ATF 123 III 16 consid. 2a p. 18; arrêts GE.2007.0122 du 5
juin 2008, consid. 3a; GE.2007.0015 du 28 juin 2007, consid. 3a; PS.2001.0254
du 23 août 2001, consid. 2, et les références citées). Cela présuppose que le
même litige, fondé sur un état de fait et des moyens de droit identiques, est à
nouveau soumis au juge (ATF 125 III 241 consid.
1 p. 242; 123 III 16
consid. 2a p. 18/19; 121 III 474 consid. 4a p. 476/477; 119 II 89 consid.
2a p. 90, 115 II 187 consid. 3b p. 190, et les arrêts cités).
L'autorité de la chose jugée ne s’attache qu'au dispositif du jugement et ne
vaut que pour les moyens que le tribunal pouvait examiner (arrêts GE.2007.0122,
GE.2007.0015 et PS.2001.0254 précités, et les références citées).
Le Tribunal cantonal, statuant dans
la présente cause, n’a dès lors pas de raison de s’écarter des principes fixés dans
les arrêts précités des 30 mai 2006 (CCST.2006.0002) et 23 juillet 2008 (GE.2006.0065),
dans la mesure où l’argumentation présentée par les recourantes n’est pas
différente ou nouvelle par rapport aux griefs déjà examinés.
4.
Selon les recourantes, le mécanisme des plafonds
et des planchers institué par l’arrêté de 2007 ne trouverait sa base ni dans
l’art. 168 Cst-VD, ni dans la LPIC, ni dans le DLPIC.
La Cour constitutionnelle et le
Tribunal cantonal ont déjà eu l’occasion de dire que le système des plafonds et
planchers institué par l’arrêté de 2006 était conforme à la Constitution. Cette
jurisprudence, dont il n’y a pas lieu de se départir, s’applique par analogie à
l’arrêté de 2007, qui ne diffère de celui de 2006 que par le fait qu’il est
définitif et non plus provisoire, le mécanisme de son fonctionnement étant le
même. Pour le surplus, les recourantes ne font pas valoir, sous ce rapport,
d’autres moyens que ceux déjà examinés dans les arrêts CCST.2006.0002 et
GE.2006.0065. Elles sont renvoyées aux considérants de ces arrêts, en tant que
de besoin.
5.
a) Dans leur réplique du 31 mars 2008, les
recourantes allèguent que l’art. 2 LPIC violerait l’art. 168 Cst-VD, parce
qu’il prend en compte les critères de l’effort fiscal et de la population;
l’application de ces critères dans leur cas conduirait en outre à un résultat
arbitraire, dans la mesure où elle favoriserait les communes dont le taux
d’impôt est élevé. En cela, les recourants réitérent des griefs déjà soumis à
la Cour constitutionnelle, qu’elle a tranchés dans un sens défavorable aux
recourants. Il n’y a dès lors pas lieu d’y revenir.
b) Les recourantes se prévalent
d’un mémoire rédigé par Fabrice Weber, chef de l’Autorité de surveillance des
finances cantonales, en vue de l’obtention d’un diplôme  auprès de l’Institut
des hautes études en administration publique. Ce document, établi en novembre
2007, est intitulé «Réforme de la péréquation vaudoise (face à la RPT) – un
modèle pratique pour 2010». L’auteur y relève que le système instauré par la
LPIC a pleinement atteint les objectifs fixés; ce modèle doit cependant être
modifié, à raison de l’accroissement de la facture sociale qui résultera de la
mise en œuvre de la nouvelle répartition des tâches entre la Confédération et
les cantons (p. 24). Dans ce contexte, l’auteur préconise une réforme des mécanismes
péréquatifs pour 2010, dans le cadre de laquelle il propose de renoncer au
critère de l’effort fiscal (p. 26). A ce propos, l’auteur relève que ce critère
aurait le défaut de ne pas tenir compte de l’usage que font les communes de
leurs ressources et de favoriser les communes inutilement dépensières; le
critère de l’effort fiscal refléterait les besoins de financement réels de la
commune, mais pas le degré de qualité de ces besoins (p. 26). Cela étant,
l’auteur propose de créer de nouveaux indices, propres à déterminer la capacité
financière des communes. Même si les considérations de Fabrice Weber apportent
de l’eau au moulin des recourants, elles sont émises en vue de la réforme des
mécanismes péréquatifs, rendue nécessaire par des changements à venir dans la
répartition des charges, entre Confédération et cantons, d’une part, et canton
et communes, d’autre part. Ces réflexions tournées vers l’avenir ne sont pas de
nature à remettre en cause le système actuel, dont l’auteur dit par ailleurs
qu’il fonctionne conformément aux buts recherchés. Quel que soit le critère
utilisé, l’équilibre du système péréquatif impose de tenir compte de la
capacité financière des communes, qui dépend de facteurs indépendants de la
gestion économe des deniers publics et influe considérablement sur le type de
contribuables résidant sur le territoire communal (proportion des personnes
physiques et morales; rapport entre les hauts et les bas revenus; répartition
entre les classes d’âge, etc.) et les prestations fournies à la population.
Pour le surplus, le mémoire de Fabrice Weber montre que le système péréquatif
découlant de la LPIC a eu pour effet de réduire l’écart entre les taux d’impôt
communaux, dans une proportion significative (p. 21-24). En l’occurrence, le
taux d’impôt des recourantes est fixé à un niveau inférieur à la moyenne (soit
60 et 64%). Il suit de là que la prise en compte du critère de l’effort fiscal
a pour effet d’abaisser la classification de ces communes et par là,
d’accroître leurs charges péréquatives. Ce fait, incontesté, ne justifie pas de
s’écarter de l’arrêt de la Cour constitutionnelle, qui l’avait déjà retenu dans
son appréciation, comme un élément relevant de l’autonomie communale en matière
de fixation du taux d’impôt. A cet égard, semble paradoxal l’argument selon
lequel l’autonomie communale interdirait de prendre en compte un élément qui
relève précisément de cette autonomie. En conclusion, l’application en l’espèce
du critère de l’effort fiscal ancré à l’art. 2 LPIC n’aboutit pas en l’occurrence
à des résultats incompatibles avec l’art. 168 Cst-VD.
6.
Lors de l’audience du 1
er
avril 2009,
les recourantes ont soulevé pour la première fois le grief selon lequel l’art.
5 de l’arrêté de 2007, en tant qu’il introduit un facteur géométrique dans la
répartition de la facture sociale, en le combinant avec le facteur
arithmétique, fausserait l’application du système, au détriment des communes
rangées dans la classe zéro. Sur ce point, les recourantes sont renvoyées à
l’arrêt de la Cour constitutionnelle du 30 mai 2006 (consid. 7, deuxième
paragraphe), dont le Tribunal cantonal n’a pas de raison de s’écarter en
l’occurrence.
7.
Les recourantes soutiennent que les décisions
attaquées heurteraient la Constitution et la LPIC. Elles exposent à cet égard
que la modification des plafonds et des planchers, déterminants pour la
pondération des critères de la péréquation, apportée par le Conseil d’Etat dans
l’arrêté de 2007 par rapport à celui de 2006, entraînerait des distorsions
arbitraires et discriminatoires des mécanismes péréquatifs. Ces griefs auraient
pu être soumis à la Cour constitutionnelle, à l’appui d’une requête tendant au
contrôle abstrait de la constitutionnalité de l’arrêté de 2007 (cf. art. 136
let. a Cst-VD et 3 de la loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction
constitutionnelle – LJC; RSV 173.32). Qu’une telle requête n’ait pas été formée
à l’époque n’empêche pas le Tribunal cantonal, saisi d’un recours contre une
décision d’application de l’arrêté, de vérifier la conformité de celui-ci au
droit supérieur, dans le cadre d’un contrôle concret (arrêts GE.2006.0065,
précité, consid. 6a; GE.2006.0022 du 5 février 2007, consid. 2; arrêt de la
Cour constitutionnelle du 26 octobre 2005 dans la cause CCST.2005.0003, consid.
3b).
8.
Dans un premier moyen tiré du principe de la
légalité, les recourantes allèguent que les décisions attaquées seraient
incompatibles avec l’art. 6 LPIC.
a) Le droit est le fondement et la
limite de l’activité de l’Etat (art. 5 al. 1 Cst. et 7 al. 1 Cst.-VD). Le
Grand Conseil adopte les lois et les décrets (art. 103 al. 2 Cst-VD). Le
Conseil d’Etat édicte les dispositions nécessaires à leur application (art. 120
al. 2, deuxième phrase, Cst-VD). Le principe de la légalité veut que tout acte
étatique repose sur une base légale matérielle, suffisamment précise et adoptée
par l’organe compétent au regard de l’ordre constitutionnel (ATF 128 I 113
consid. 3c p. 121). Le principe de la légalité recouvre deux aspects. Le
premier est celui de la suprématie de la loi, qui impose aux organes étatiques
de se soumettre à l’ordre juridique et de n’exercer leur activité que dans le
cadre tracé par la loi; cette exigence implique que les normes d’un degré
inférieur soient conformes à celles de degré supérieur. Le second aspect est
celui de la réserve de la loi, qui veut que toute atteinte aux droits
constitutionnels soit fondée sur la loi (ATF 131 II 562 consid. 3.1 p. 565).
b) Aux termes de l’art. 6 LPIC, les
participations communales à certaines charges partagées entre le canton et les
communes sont calculées d’après la classification prévue à l’art. 2 (al. 1); la
part à charge de chaque commune est déterminée par sa population pondérée par
sa classification (al. 2). L’art. 2 al. 1 prévoit que les communes font l’objet
d’une classification, sur une échelle allant de zéro à vingt (au dixième de
point) selon trois critères, soit: l’effort fiscal - par quoi on entend le
rapport entre l’impôt et certaines taxes communales, d’une part, et l’impôt
cantonal, d’autre part (ch. 1); la capacité financière, tenant compte du
montant des recettes communales moyennes perçues par habitant, du taux
d’imposition moyen des communes et du montant par habitant des recettes
conjoncturelles (ch. 2), et la population communale (ch. 3). Ces critères sont
pris en considération dans une proportion définie par décret (art. 2 al. 2),
soit le DLPIC. Quant au système des plafonds et des planchers institué par les
art. 3 des arrêtés de 2006 et 2007, il est en soi conforme à la Constitution et
à la loi (arrêt  CCST.2006.0002, précité; cf. également arrêt GE.2006.0065,
précité, consid. 9).
9.
Dans un deuxième moyen tiré du principe de la
légalité, les recourantes font valoir que le Conseil d’Etat n’était pas
habilité à modifier les planchers et les plafonds, comme il l’a fait dans
l’arrêté de 2007, par rapport à celui de 2006.
a) La délégation de compétences
législatives à l’exécutif ou à un autre organe est admissible, pour autant
qu’elle soit prévue dans une loi au sens formel,  pas prohibée par le droit
cantonal, limitée à un domaine précis et que la loi contienne elle-même les
traits essentiels de la réglementation à adopter, lorsque la situation des
particuliers est atteinte de manière importante (ATF 128 I 113 consid.
3c
p. 122, 327 consid. 4.1 p. 337; 118 Ia 245 consid. 3b p. 247, 305 consid. 2b p.
310ss).
Il est impossible de définir, une fois pour toutes,
quelles règles sont si importantes qu’elles doivent nécessairement être
contenues dans une loi au sens formel. Tout dépend des circonstances. On admet
une  telle exigence lorsqu’il s’agit de restreindre les droits constitutionnels
des citoyens, de mettre à la charge de ceux-ci des obligations fondées sur le
droit public, en tenant compte de la nature et de la gravité des ces
restrictions ou obligations (ATF 128 I 113 consid. 3c p. 122; 123 I 221 consid.
4a p. 226 ; cf. en dernier lieu arrêt GE.2007.0122 du 5 juin 2008, consid.
5c).
b) Le Conseil d’Etat est chargé de
l’application de la loi (art. 15 LPIC), et du décret (art. 10 DLPIC). Il lui
incombe notamment de nommer les membres de la Commission paritaire, de ratifier
les décisions prises par celle-ci (art. 10 LPIC et 7 al. 2 DLPIC) et d’édicter
l’arrêté de classification (art. 13 LPIC et 7 al. 1 DLPIC). On ne voit pas en
quoi le Conseil d’Etat, en agissant comme il l’a fait en l’occurrence, aurait
violé l’art. 15 LPIC.
c) Les arrêtés de 2006 et 2007
reposent sur une base différente: le rendement de l’impôt des années 2003 et
2004 pour le premier; de l’année 2006 pour le second. Le plafond et le plancher
varient dans une très faible mesure (entre 72 et 69,5% pour le plafond et entre
39 et 41% pour le plancher), s’agissant du critère de l’effort fiscal (n°1) et
de la population (n°3), où le plafond oscille entre 4.6 et 4.7, et le plancher
reste à 2. S’agissant du critère de la capacité financière (n°2), le plafond
varie entre 1'400 fr. pour 2003 et 1'300 fr. pour 2004, selon l’arrêté de 2006;
il revient à 1'300 pour 2006, selon l’arrêté de 2007. Quant au plancher, il a
été fixé à 5'700 fr. pour 2003 et 4'800 fr. pour 2004, selon l’arrêté de 2006;
il a été fixé à 7'550 fr. pour 2006, selon l’arrêté de 2007. Les recourantes
critiquent le relèvement du plancher de 4'800 fr. à 7'550 fr., pour le décompte
de 2007. Elle tiennent cette modification pour illégale; le même plancher
devrait être retenu, pour les acomptes comme pour le décompte.
aa) Comme les représentants de
l’Etat l’ont expliqué lors de l’audience du 1
er
avril 2009, la
modification du plancher litigieuse s’est faite selon la méthode de calcul
suivante: se fondant sur l’accroissement du rendement de l’impôt pour 2006, il
a été établi un montant moyen par habitant (soit 2'944 fr.). Par rapport à
cette moyenne, ont été envisagés, comme hypothèse de travail, trois montants
correspondant à un, deux ou trois écarts-types (soit 5'049 fr., 7'154 fr. et 9'259
fr.). Sur le vu des résultats produits, la Commission paritaire a proposé au
Conseil d’Etat de fixer le plancher à 7'550 fr., correspondant à environ deux
écarts-type et demi par rapport à la moyenne. Lors de l’audience du 1
er
avril 2009, les recourantes ont produit un graphique, illustrant sous forme de
courbe les conséquences de la modification du plancher qu’elles contestent,
ainsi qu’un tableau illustrant l’effet cumulé avec la double pondération des
critères (cf. à ce propos l’arrêt GE.2006.0065, précité, consid. 9d). Les
représentants de l’Etat ont, lors de l’audience, admis que ces documents
avaient été établis sur une base correcte. En particulier, le graphique montre
bien que le déplacement vers la droite du plancher a pour effet d’inclure dans
la péréquation des communes à forte capacité. L’objectif poursuivi tendait
précisément à éviter la «cassure statistique», revendiquée par les recourantes.
De même, M. Fabrice Weber a fait la démonstration, lors de l’audience du 1
er
avril 2009, qu’à suivre la thèse soutenue par les recourantes (l’immutabilité
du plancher, entre les acomptes et le décompte) leur surcroît de participation
à la facture sociale aurait été réduit dans une mesure sensible. La différence
aurait alors dû être répercutée sur les communes se trouvant entre le plafond
et le plancher fixé pour le critère n°2 selon l’arrêté de 2006. Or, c’est
précisément ce que n’a pas voulu la Commission paritaire, suivie sur ce point
par le Conseil d’Etat.
bb) La modification du plancher
pour le critère n°2, entraînant celle du plafond et du plancher pour le
classement final, relève d’un choix politique qui échappe, par sa nature même,
au contrôle judiciaire, dans la même mesure que le choix politique des
autorités communales de fixer librement leur taux d’impôt, avec toutes les
conséquences qui en résultent sous l’angle de la péréquation. Dans son arrêt du
30 mai 2006, la Cour constitutionnelle a relevé que la LPIC ne détermine pas
les modalités de calcul de la répartition de la facture sociale, domaine laissé
à la compétence du Conseil d’Etat (art. 13 LPIC), pour autant que le mode de
calcul soit «approprié» (consid. 7, premier paragraphe, de cet arrêt). Les
recourantes contestent que tel soit le cas en l’espèce.
La conformité de l’arrêté de 2007
au droit supérieur s’examine au regard de l’objectif assigné par l’art. 168 al.
2 Cst-VD, d’atténuer les inégalités de charge fiscale consécutive aux
différences de capacité contributive entre les communes. Or, la modification du
plancher litigieuse a pour effet d’accroître le nombre de communes
contributrices à la répartition finale de la facture sociale, en alourdissant
la charge des communes riches pour soulager d’autant le fardeau des pauvres,
choix qui entre précisément dans les prévisions de l’art. 168 al. 2 Cst-VD. On
peut même se demander si le respect rigoureux de l’objectif constitutionnel
n’obligeait pas le Conseil d’Etat à modifier le seuil du plancher pour le
critère n°2, comme il l’a fait dans l’arrêté de 2007. Quoi qu’il en soit, on ne
saurait en tout cas dire que la solution retenue ne serait pas idoine, comme
l’exige l’arrêt de la Cour constitutionnelle.
d) En conclusion sur ce point,
compte tenu de la très grande marge de manœuvre concédée au Conseil d’Etat par
le législateur en édictant l’art. 13 LPIC, l’arrêté de 2007 produit des
résultats conformes à l’art. 168 al. 2 Cst-VD et repose sur une base légale
suffisante. Il en va de même, des décisions attaquées qui appliquent
correctement cet arrêté.
10.
Les recourantes se plaignent d’inégalité de
traitement.
a)
ll y a
inégalité de traitement au sens de l'art. 8 al. 1 Cst. lorsque, sans motifs
sérieux, une norme soumet des situations de fait semblables à des règles
juridiques différentes; les situations comparées ne doivent pas nécessairement
être identiques en tous points, mais leur similitude doit être établie en ce
qui concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à prendre (ATF
133 I 249 consid. 3.2. p. 254/255; 132 I 68 consid.
4.1 p.
74, 157 consid. 4.1 p. 162/163, et les arrêts cités
).
b)
Le
calcul du montant péréquatif dû par chaque commune du canton est établi sur la
base d’une fiche technique. L’ensemble de cette documentation a été jointe au
dossier; les recourant
e
s y ont
eu intégralement accès, ainsi qu’à la notice établie en novembre 2006 par le
Département à l’intention des communes, expliquant l’élaboration de la fiche
technique. Le Tribunal en retient les points essentiels suivants. Conformément
à l’art. 3 LPIC, le produit de certains impôts est pris en compte pour le
calcul de la valeur du point d’impôt communal; cela concerne l’impôt sur le
revenu et la fortune des personnes physiques; l’impôt spécial affecté; l’impôt
personnel; l’impôt sur le bénéfice net et sur le capital des personnes morales;
l’impôt spécial des étrangers; l’impôt à la source; l’impôt complémentaire sur
les immeubles appartenant à des personnes morales; l’impôt foncier. Le produit
de ces impôts, divisé par le taux communal, donne la valeur du point d’impôt
communal. L’effort fiscal corrigé tient compte des variations du taux communal
pendant la période de référence. Il se calcule en divisant le montant des
impôts suivant le taux par le taux communal pour 2005; ce produit est multiplié
par le taux pour l’année 2006, augmenté du montant des impôts ne suivant pas le
taux. L’effort fiscal cantonal est obtenu par la valeur du point d’impôt
communal multiplié par le taux cantonal (151.5 dès 2004). La capacité fiscale
structurelle correspond à une valeur théorique, soit celle des recettes
communales si était appliqué le taux moyen de toutes les communes (71.8); à ce
montant est ajouté celui des recettes conjoncturelles; le total permet de
déterminer la capacité fiscale théorique totale. Ces éléments servent à
déterminer les critères de l’effort fiscal, de la capacité financière et de la
population, retenus pour fixer la péréquation. L’effort fiscal (critère n°1),
au sens des art. 2 et 4 LPIC, résulte de la division de l’effort fiscal corrigé
par l’effort fiscal cantonal; il est exprimé en pour-cent. La capacité
financière (critère n°2) résulte de la division de la capacité fiscale
théorique totale par le nombre d’habitants; il est exprimé en francs par
habitant. Le critère de la population (n°3) est déterminé par le logarithme 10
de la population en 2005, exprimé en valeur logarithmique. Pour chacun de ces
critères et pour le classement final, le classement se fait, pour l’ensemble
des communes, sur une échelle allant de zéro à vingt. C’est à ce stade
qu’interviennent les plafonds et les planchers fixés par l’arrêté. La commune
dont les valeurs sont situées entre le plafond et le maximum constaté reçoit
automatiquement vingt points pour les critères n°1 et 3, et zéro point pour le
critère n°2. Pour chacun des critères est calculé le nombre de points pour la
commune concernée, entre zéro et vingt points, selon la formule suivante :
20 x (résultat de la commune – minimum plafonné) / (maximum plafonné – minimum
plafonné). Pour le critère n°2, la courbe et la formule sont inversées par
rapport aux critères n°1 et 3 (plus la valeur obtenue par la commune est
élevée, plus elle se rapproche de zéro). Le même mécanisme est appliqué pour la
détermination du classement final, en tenant compte de la pondération attachée
à chaque critère, selon l’art. 2 DLPIC. Hormis les griefs relatifs à la prise
en compte d’autres critères que la capacité financière, ainsi qu’aux plafonds
et planchers, les recourantes ne remettent pas en cause l’établissement de la
fiche technique pour chacune des communes concernées. Le Département a produit
un tableau du classement de l’ensemble des communes. Il en ressort que sur
l’échelle de classification allant de zéro à vingt points, douze communes,
regroupant au total 8'563 habitants et dont le taux d’imposition moyen est de
54,31%, reçoivent la note zéro. Seize communes reçoivent entre 0,2 et 3,8
points. Au total, vingt-huit communes, regroupant 27'708 habitants et dont le
taux d’imposition moyen est de 64,4 %, présentent un écart positif de quatre
points. A l’autre extrémité du classement, on trouve cent communes à quatre
points d’écart négatifs (soit entre 16 et 19,9 points); elles regroupent
236'588 habitants et leur taux d’imposition moyen est de 81,45%. Enfin, six
communes ont reçu la note 20; elles regroupent 38'632 habitants et leur taux d’imposition
moyen est de 81,25%.
c) Dans leur réplique du 31 mars
2008, les recourantes critiquent l’application du système dans la mesure où
l’art. 3 de l’arrêté, après avoir fixé des plafonds et des planchers pour les
trois critères (déjà pondérés), fixe un nouveau plafond et un nouveau plancher
pour le classement final (dernière ligne du tableau reproduit à l’art. 3 de
l’arrêté). Les recourantes illustrent cette distorsion en produisant deux
tableaux à l’appui de leur réplique, qui montrent que ce mécanisme accroît
sensiblement leur charge péréquative. Dans sa duplique, le Département ne
conteste pas ce fait. Il explique que la double application des plafonds et des
planchers est indispensable pour assurer la cohérence du système, considéré
globalement. Sans ce mécanisme, l’effet redistributeur de la péréquation serait
diminué à cause de l’étirement des communes tout au long de la courbe. Faute de
contributeurs en suffisance, il faudrait augmenter le nombre de points d’impôt
à redistribuer, avec le risque d’un accroissement des taux, ce qui irait à
l’encontre des objectifs de la loi. Sans doute, un certain nombre de communes
disposant des ressources fiscales les plus importantes supporteraient les
conséquences négatives de la correction apportée par l’art. 3 de l’arrêté, mais
cela serait indispensable à l’équilibre du système. Cette conception,
assurément discutable du point de vue des recourantes, n’en est pas
insoutenable pour autant. Elle permet, en tout cas, d’assurer l’effet
redistributeur voulu par l’art. 168 Cst-VD, illustré par le tableau produit par
le Conseil d’Etat. D’autres modalités auraient certes été envisageables.
Toutefois, eu égard à la latitude concédée au Conseil d’Etat dans l’édiction de
l’arrêté, selon les art. 2 al. 2 et 12 LPIC, le Tribunal cantonal n’a pas de
raison d’intervenir en l’occurrence. Quant à la solution préconisée par les
recourantes, elle présente l’inconvénient majeur de réduire la part des
communes contributrices et d’aboutir au résultat paradoxal d’augmenter les
moyens mis à disposition du fond de contribution, soit d’accroître la charge
des communes, considérée globalement.
11.
Sous l’angle de l’égalité de traitement, les
recourantes font valoir qu’elles  paieraient des charges péréquatives plus
élevées que d’autres communes à capacité financière supérieure, en violation de
l’art. 168 Cst-VD.
a) Dans un premier moyen, les
recourantes exposent être discriminées relativement aux communes de Mex,
Coppet, Crans-près-Céligny, Bursinel, Mies, Bougy-Villars, Chéserex, Dully,
Coinsins et Vaux-sur-Morges. Selon les fiches techniques de calcul fournies par
le Département, la situation se présente de la manière suivante:
Habitants
Taux
fiscal
Valeur
du
point
(fr)
Effort
fiscal
(critère 1)
Capacité
financière
(critère 2)
Population
(critère 3)
Montant
total à
payer
(fr)
Montant par
habitant
Nombre de points
pour
payer
Classe
Lonay
2’291
60%
106’844
45,65%
4’739
3.360
4'784’635
2’088
45
5.1
Givrins
872
64%
60’738
45,61%
5’790
2.941
2'808’304
3’220
46
1.2
Mex
571
50%
46’480
36,95%
6’344
2.757
2'120’779
3’714
45
0
Coppet
2’542
60%
217’656
43,98%
6’384
3.405
9'415’121
3’703
43
0.2
Crans-
Céligny
1’804
60%
162’517
44,01%
6’571
3.256
6'889’226
3’818
42
0
Bursinel
371
59%
31’763
43,25%
6’852
2.569
1'395’221
3’760
44
0
Mies
1’486
60%
137’048
42,89%
7’223
3.172
5'716’146
3’846
42
0
Bougy-Villars
434
57%
38’652
42,95%
7’504
2.637
1'651’591
3’805
43
0
Chéserex
1’163
40%
164’721
28,18%
10’419
3.066
5'220’688
4’488
32
0
Dully
497
50%
62’824
34,45%
11’228
2.696
2'132’639
4’291
34
0
Coinsins
388
39%
96’138
26,97%
18’185
2.589
2'227’725
5’741
23
0
Vaux-sur-Morges
166
53%
62’376
35,73%
27’141
2.220
1'250’413
7’532
20
0
Aucune des communes citées ne se
trouve dans une situation identique à celles des recourantes, relativement aux
éléments déterminant la charge péréquative. Les communes prises en comparaison
disposent d’une capacité financière (critère n°2) supérieure à celle des
recourantes.
Certaines d’entre elles versent une contribution
plus élevée au fonds de péréquation que les recourantes, tant en valeur absolue
que si l’on rapporte le montant à payer au nombre d’habitants (cela concerne
les communes de Coppet, de Crans-près-Céligny, de Mies et de Chéserex). Sous
cet aspect, la comparaison que font les recourantes ne tient pas. On relèvera,
en passant, que Givrins paie plus que Lonay. Pour les cas où des communes
payent moins que les recourantes, alors que leur capacité financière est plus
grande, leur contribution est de toute manière plus élevée que celle des
recourantes, lorsqu’elle est rapportée au nombre d’habitants (cela concerne les
communes de Mex, de Bursinel, de Bougy-Villars, de Dully, de Coinsins et de
Vaux-sur-Morges). Pour le surplus, l’argumentation développée par les
recourantes à l’appui de leur réplique du 31 mars 2008 (ch.
35 à 39), revient à critiquer la façon dont l’arrêté de 2007 met en
œuvre les trois critères retenus par l’art. 2 DLPIC
,
selon le mécanisme dit de la double pondération de planchers et des plafonds
. Ce grief se confond avec le précédent (consid.
1
0
ci-dessus); il
n’y a dès lors pas lieu d
e s
’y
arrêter
.
b) Dans un deuxième moyen, les
recourantes
font valoir que des communes
dont la classification serait proche de la leur, payeraient des charges
péréquatives moins élevées.
Il convient à ce propos de
distinguer selon que le moyen concerne
Givrins ou
Lonay
.
aa)
Givrins
s’estime discriminée par rapport aux communes de
Paudex, St-Sulpice, La Rippe, Villars-sous-Champvent, Rossenges et
Bretonnières.
Selon les fiches techniques de calcul
fournies par le Département, la situation se présente de la manière suivante:
Habitants
Taux fiscal
Valeur du point (fr)
Effort fiscal (critère 1)
Capacité financière (critère 2)
Population (critère 3)
Montant total à payer (fr)
Montant par habitant
Nbre de points pour payer
Classe
Givrins
872
64%
60’738
45,61%
5’790
2.941
2'808’304
3’220
46
1.2
Paudex
1’356
65%
106’549
45,11%
6’035
3.132
4'675’372
3’448
44
0.8
St-Sulpice
2’927
58%
212’749
41,18%
5’976
3.466
10'024’985
3’425
47
0.6
La Rippe
941
57%
54’181
42,21%
4’700
2.974
2'440’741
2’593
45
3.1
Villars s/Ch.
53
62%
1’612
46,13%
2’308
1.724
70’367
1’327
43
8.5
Rossen-
ges
54
60%
1’265
45,88%
2’263
1.732
64’239
1’189
51
8.5
Breton-
nières
202
50%
4’285
38,60%
1’808
2.305
207’648
1’027
48
8.9
Aucune des communes citées ne se
trouve dans une situation identique à celle de Givrins, relativement aux
éléments déterminant la charge péréquative. Le cas le plus proche, en termes
d’habitants, est celui de La Rippe. Le taux fiscal et la valeur du point
d’impôt sont toutefois différents; cela explique que la charge de Givrins, dont
la capacité financière est supérieur
e
, soit plus élevée que celle de La Rippe. Quant aux communes à
capacité financière supérieure (soit Paudex et St-Sulpice), elles paient plus à
la péréquation, par habitant. Si Paudex a besoin de moins de points d’impôt
pour payer la péréquation (44 au lieu de 46), cela tient à la valeur de ce
point, supérieur à raison de la capacité contributive moyenne des contribuables
de cette commune,
plus élevée que
celle des contribuables de Givrins.
Pour le
surplus, la situation de celle-ci n’est en rien comparable avec les communes de
Villars-sous-Champvent, Rossenges et Bretonnières, très peu peuplées, et dont
la capacité financière est
nettement
inférieure à celle de
Givrins
. Celle-ci appuie son argumentation sur le fait que selon ses
propres calculs, la classification des communes en question (12,5) serait
proche de la sienne (12,4). Mais cette évaluation ne tient pas compte des
plafonds et des planchers.
Ce grief se confond avec le
précédent (consid.
10
ci-dessus); il n’y a dès lors pas lieu d
e s
’y
arrêter
.
bb) Lonay s’estime discriminée
par rapport aux communes de Trélex, Prangins et Perroy. Selon les
fiches techniques de calcul fournies par le Département, la situation se
présente de la manière suivante:
Habitants
Taux fiscal
Valeur du point (fr)
Effort fiscal (critère 1)
Capacité financière (critère 2)
Population (critère 3)
Montant total à payer (fr)
Montant par habitant (fr)
Nbre de points pour payer
Classe
Lonay
2’291
60%
106’844
45,65%
4’739
3.360
4'784’635
2’088
45
5.1
Trélex
1’213
67%
70’261
47,80%
4’722
3.084
2'690’514
2’218
38
5.2
Prangins
3’517
65%
265’430
47,35%
6’042
3,546
10'440’411
2’968
39
2.6
Perroy
1’219
59%
60’789
47,15%
4’707
3.086
2'620’547
2’149
43
5
Aucune des communes citées ne se
trouve dans une situation identique à celle de Lonay, relativement aux éléments
déterminant la charge péréquative. La commune de Prangins, d’une capacité
financière supérieure, paye plus à la péréquation que la recourante, même s’il
lui faut pour cela moins de points d’impôts, la valeur de celui-ci étant de
plus du double à Prangins. Trélex et Perroy ont une capacité
financière légèrement inférieure à celle de Lonay. En termes
absolus, leur participation à la péréquation est nettement moindre; cela
s’explique toutefois par
ce qu’elles sont moins
populeuses q
ue Lonay, ainsi qu’
au
regard de
la valeur moindre du point d’impôt. Par
habitant, la part de Trélex et Perroy est légèrement supérieure à celle de
Lonay.
Celle-ci appuie son argumentation sur le fait
que selon ses propres calculs, la classification des communes en question (1
3
,
3 et 13,4
) serait proche de la sienne (
13,5
). Mais cette évaluation ne tient pas compte des plafonds et des
planchers
.
Ce grief se confond
avec le précédent (consid.
1
1
ci-dessus); il n’y a dès lors pas lieu d
e
s’
y
arrêter
.
12.
Les recourantes se plaignent de la répartition,
inégalitaire à leurs yeux, de la facture sociale. A l’appui de leur grief, les
recourantes ont produit, lors de l’audience du 1
er
avril 2009, les
deux tableaux suivants, le premier concernant Givrins et le deuxième Lonay:
Effort fiscal (critère 1)
Capacité financière (critère 2)
Population
Facture sociale (fr)
Valeur du point (fr)
Facture sociale/pts d’impôt
Contribution au fonds (pts d’impôt)
Givrins
45,65%
5'790
872
2'051’610
60’738
33,8
12,5
Bougy-Villars
43%
7'503
434
1'148’460
38’652
29,7
13
Mex
36,9%
6’343
571
1'510’992
46’860
32,3
13
Montricher
45,4%
9’835
762
2'016’420
102’687
19,6
13
Vaux s/Morges
35,7%
27’140
166
439273
62’376
7
13
Coinsins
27%
18’184
388
1'026’734
96’185
10,7
13
Bursinel
43,2%
6’852
371
981’748
31’763
30,9
13
Dully
34,4%
11’227
497
1'315’172
62’824
20,9
13
Lonay
45,6%
4’739
2291
3'706’058
106’844
34,7
10,1
Bougy-Villars
43%
7'503
434
1'148’460
38’652
29,7
13
Eclépens
35,3%
5’410
944
2'309’285
69’181
33,4
12,7
Mex
36,9%
6’343
571
1'510’992
46’860
32,3
13
Montricher
45,4%
9’835
762
2'016’420
102’687
19,6
13
Paudex
45,1%
6’035
1356
3'317’151
106’549
31,1
12,7
Buchillon
46,1%
10’860
588
1'555’978
51’241
30,4
13
Vaux s/M.
35,7%
27’140
166
439273
62’376
7
13
Chéserex
28,2%
10’418
1163
3'077’555
164’721
18,7
13
Coinsins
27%
18’184
388
1'026’734
96’185
10,7
13
Crans-près-Céligny
44%
6’571
1804
4'773’782
163’517
29,4
13
Givrins
45,65%
5'790
872
2'051’610
60’738
33,8
12,5
Mies
42,9%
7’223
1486
3'932’284
137’048
28,7
13
Bursinel
43,2%
6’852
371
981’748
31’763
30,9
13
Dully
34,4%
11’227
497
1'315’172
62’824
20,9
13
Aucune de ces communes ne se trouve
dans une situation analogue à celle des recourantes, du point de vue des
charges péréquatives. La plupart d’entre elles disposent d’une capacité
financière supérieure, mais payent moins au titre de la facture sociale que les
recourantes (bien qu’il faille faire sur ce point une réserve, concernant
Crans-près-Céligny et Mies, lesquelles versent un montant supérieur à Lonay). Ce
constat ne suffit pas pour admettre le recours sur ce point, cas la
démonstration des recourantes est biaisée. Premièrement, elle ne tient pas
compte de la classification, alors que celle-ci influe sur le calcul de la part
mise à la charge de chaque commune (art. 6 al. 2 LPIC). Ainsi, s’agissant du
premier tableau, Givrins est rangée dans la classe 1,2, alors que toutes les
autres sont dans la classe zéro. Pour ce qui est du deuxième tableau, Lonay a
reçu la note 5,1 et toute les autres zéro, sauf Eclépens et Paudex (0,8), ainsi
que Givrins (1,2). Pour cette raison déjà, la comparaison que font les
recourantes ne tient pas. Deuxièmement, les recourantes ne s’arrêtent pas sur
les différences de taux d’imposition; or, cet élément est décisif, car il
influe directement sur la valeur du point d’impôt, et par là, sur la
péréquation. Toutes les communes comparées, y compris les recourantes,
pratiquent des taux inférieurs à la moyenne cantonale, ce qui explique qu’elles
soient mises à contribution plus que les autres. Troisièmement, les recourantes
comparent la charge de la facture sociale en fonction du nombre de points
d’impôt nécessaires pour son paiement. Cette conception est erronée dans la
mesure où la péréquation au sens de l’art. 168 Cst.-VD a pour but d’atténuer
les différences de charge fiscale entre les contribuables, et non point entre
communes. Cette faille de raisonnement s’illustre si l’on prend le cas de
Montricher, commune dont la situation est la plus proche de Givrins. L’effort
fiscal est semblable (45,6 % et 45,4%), ainsi que l’effectif de la population
(872 et 762 habitants). Le taux d’impôt est légèrement supérieur à Montricher
(68%) qu’à Givrins (64%). La capacité financière de Montricher est supérieure
(9'835 fr.) par rapport à celle de Givrins (5'790 fr.). Malgré cela, la part de
la facture sociale de Givrins est légèrement supérieure (2'051'610 fr. au lieu
de 2’01'420 fr.). Alors que Givrins a besoin de 46,3 points d’impôt pour
financer sa participation à la facture sociale, 32,6 points suffisent à
Montricher. Cela s’explique par la valeur du point d’impôt à Montricher,
presque du double de celle de Givrins (102'687 fr. au lieu de 60'738 fr.), ce
qui se répercute sur la classification différente de ces deux communes (0 pour
Montricher et 1,2 pour Givrins). En revanche, si l’on compare la charge par contribuable,
celle de toutes les communes comparées est supérieure à celle des recourantes,
comme le montre le tableau suivant:
Habitants
Facture sociale
Prix par habitant
Givrins
872
2'051’610
2’352
Lonay
2291
3'706’058
1’617
Bougy-Villars
434
1'148’460
2’646
Mex
571
1'510’992
2’646
Montricher
762
2'016’420
2’646
Vaux s/Morges
166
439’273
2’646
Coinsins
388
1'026’734
2’646
Bursinel
371
981’748
2’646
Dully
497
1'315’172
2’646
Eclépens
944
2'309’285
2’446
Paudex
1356
3'317’151
2’446
Buchillon
588
1'555’978
2’646
Chéserex
1163
3'077’555
2’646
Crans-près-Céligny
1804
4'773’782
2’646
Mies
1486
3'932’284
2’646
Le grief est ainsi mal fondé.
13.
Les recourantes allèguent que les mécanismes de
péréquation institués par la LPIC, le DLPIC et l’arrêté, opaques dans leur mise
en œuvre, entraveraient les communes dans l’exercice de leur autonomie,
garantie par l’art. 147 Cst-VD,  contrecarreraient l’objectif constitutionnel
de fusion des communes, ancré à l’art. 151 Cst-VD, et rendraient impossible la
prévision des charges péréquatives.
a) Les communes vaudoises ne
disposent d’aucun autonomie en matière de péréquation financière
intercommunale, qu’elle soit directe ou indirecte (ATF 2P.170/171/172/2006,
précité, consid. 3.3; arrêts CCST.2006.0002, précité, consid. 2b et
GE.2006.0065, précité, consid. 11; cf. également, s’agissant de la péréquation
financière saint-galloise, ATF 135 I 43 consid. 1.2 p. 45/46). Les communes
vaudoises sont autonomes, en revanche, dans le domaine de la fixation, du
prélèvement et de l’affectation des taxes et impôts communaux (art. 139 al. 1
Cst-VD). Cette autonomie fiscale est toutefois restreinte par le système de
péréquation (ATF 2P.170/171/172/2006, précité, consid. 3.3).
b) Sans doute, la classification des
commune est-elle établie sur la base des taux et des résultats des exercices
concernés, actuelle, et non point prévisionnelle. L’estimation, en vue de
l’établissement du budget communal, de la contribution péréquative future s’en
trouve compliquée, parce que les éléments de calcul ne sont pas entièrement
déterminés à ce stade. Mais ce défaut est inhérent à la péréquation; il découle
de la LPIC et du DLPIC, lesquels trouvent un appui suffisant dans la
Constitution et la loi. Au demeurant, quoi qu’en disent les recourant
e
s, l’établissement du budget ne s’en trouve pas
rendu impossible. Cet acte politique dépend d’autres facteurs, parfois tout
aussi imprévisibles, comme la conjoncture économique, par exemple. L’actualité
récente foisonne de cas d’erreurs d’appréciation, favorables ou défavorables à
la collectivité publique, qu’il a fallu corriger après coup. Dans ce contexte,
toute compensation d’un surcroît de charges ou d’un défaut de ressources,
notamment par une augmentation du taux d’impôt, représente un rattrapage a
posteriori, bien connu dans le domaine des finances publiques. Il est possible
que l’accroissement des charges péréquatives puisse amener certaines communes à
relever leur taux d’impôt. Mais cette opération n’a rien de choquant en soi;
elle concourt plutôt à la réalisation de l’objectif d’atténuation des
inégalités entre communes, fixé à l’art. 168 al. 1 Cst
-
VD (cf. ATF
2P.170/171/172/2006, précité,
consid. 3.3; arrêt GE.2006.0065, précité, consid. 11; cf. également arrêt
GE.2008.0189 du 1
er
mai  2009, consid. 5c/bb).
14.
Le recours doit ainsi être rejeté, dans la
mesure où il est recevable, et les décisions attaquées confirmées. Les frais
sont mis à la charge des recourantes; l’allocation de dépens n’entre pas en
ligne de compte (art. 49 et 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est
recevable.
II.
Les décisions rendues le 31 juillet 2007 par
l’Autorité de surveillance des finances communales, fixant le décompte
définitif de la péréquation pour 2006 concernant les recourantes, sont
confirmées.
III.
Un émolument de 2'000 fr. est mis à la charge
des recourantes, solidairement entre elles.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 1
er
mai 2009
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires
de l'avis d'envoi ci-joint. Il peut faire l'objet, dans les trente jours
suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.