vd_omni · GE.2019.0162 · 2020-06-03 · fr

A.________ /Département des infrastructures et des ressources humaines, Autorité de protection des données et de droit à l'information | Demande d'accès à des documents officiels. Les conclusions du recourant telles que modifiées en cours de procédure échappent à l'objet de la contestation tel que circonscrit par la décision attaquée et sont en conséquence irrecevables (consid. 2). C'est à juste titre que l'autorité intimée a estimé qu'il convenait de masquer (caviarder) les noms et initiales des collaborateurs de l'Etat de Vaud sur les documents auxquels le recourant demande à avoir accès; de telles données personnelles ne peuvent être communiquées qu'aux conditions de l'art. 15 al. 1 LPrD - notamment si le requérant justifie d'un intérêt prépondérant à la communication primant celui de la personne concernée à ce que les données ne soient pas communiquées (let. c) -, qui ne sont pas réunies en l'occurrence (consid. 3). Modalités de consultation des documents officiels en application de la LInfo, prise de position du Préposé au droit à l'information sur ce point (consid. 4). En l'espèce, compte tenu de la situation sanitaire (COVID-19), toute mesure permettant d'éviter qu'un administré soit tenu de se rendre dans les bureaux de l'administration et d'y passer quelques heures constitue une mesure de précaution qui s'impose quand la présence personnelle de l'intéressé n'est pas indispensable; l'art. 13 al. 1 LInfo doit ainsi être interprété en ce sens qu'en l'état à tout le moins, l'envoi d'une copie des documents par courrier postal ou électronique doit être privilégié, aucun motif objectif important n'imposant la présence physique du recourant dans les locaux de l'administration pour consultation (consid. 4d). Admission partielle du recours dans la mesure de sa recevabilité et réforme de la décision attaquée dans ce sens.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 03.06.2020 GE.2019.0162

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 3 juin 2020
Composition
M. Laurent Merz,
président
; M. André Jomini et M. Alex
Dépraz, juges
; M. Vincent Bichsel, greffier
Recourant
A.________,
à ********,
Autorité intimée
Département des infrastructures et
des ressources humaines,
Secrétariat général,
à Lausanne
Autorité concernée
Préposé au droit à l’information,
à
Lausanne
Objet
Loi sur l'information
Recours A.________ c/ décision du Secrétaire général du
Département des infrastructures et des ressources humaines du 28 juin 2019
(étendue et modalités de la consultation de documents)
Vu les faits suivants:
A.
Par courrier électronique adressé le 9 mars 2017 au Secrétariat général du
Département des infrastructures et des ressources humaines (SG-DIRH), A.________
(le recourant) a indiqué avoir été informé qu'un audit technique portant sur
l'application ACTIS (application mise à disposition du public par
l'administration cantonale relative à la saisie, au traitement et au suivi des
demandes de permis de construire, ainsi qu'aux dossiers de construction) avait
été réalisé à la fin de l'année 2015 et requis que lui soit communiquée copie
du rapport d'audit en cause.
Par décision du 25 avril 2017, le SG-DIRH a refusé
de transmettre au recourant l'intégralité de ce rapport (correspondant au support
écrit d'une présentation orale comprenant des diapositives). Cette décision a
été annulée, sur recours, par un arrêt GE.2017.0086 rendu le 9 janvier 2018 par
la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal, la cause
étant renvoyée à l'autorité "
pour qu'elle rende une nouvelle décision
[…]
autorisant la consultation en fixant les modalités
[…]
après caviardage
des éléments mentionnés sous le considérant 2f
, […]
l'autorité intimée
étant chargée d'organiser cette consultation dans ses locaux
" (consid.
3).
Par décision du 16 février 2018, le SG-DIRH a invité
le recourant à venir consulter le rapport d'audit concerné dans ses locaux et
fixé les modalités d'une telle consultation, en référence à cet arrêt.
B.
Par courrier électronique adressé le 13 juin 2019 au SG-DIRH, A.________
a requis que lui soit communiquée gratuitement copie de "
tous les
rapports, procès-verbaux, présentations et autres documents écrits, établis
après le rapport intitulé
« Audit - EDV ACTIS » du 29/01/2015 (mandaté à
la société B.________
[
recte:
B.________
]
par
l'Etat de Vaud), qui traitent des problématiques de sécurité ou de performance
identifiés par le rapport précité, ainsi que des mesures prises pour y remédier
",
respectivement, à ce défaut, que lui soit indiqué "
tout autre moyen par
lequel
[il]
pourrai
[t]
consulter lesdits documents
". Il s'est
référé aux art. 8 ss de la loi vaudoise du 24 septembre 2002 sur l'information
(LInfo; BLV 170.21).
Le 28 juin 2019, le SG-DIRH a rendu à ce propos une
décision dont il résulte en particulier ce qui suit:
"Nous vous informons, à titre
liminaire, que le rapport « Audit - EDV ACTIS » établi par la société B.________,
et plus particulièrement les diverses recommandations énumérées en page 69, a
servi d'élément déclencheur à la prise de décision de remanier complètement ce
logiciel ACTIS. Les diverses possibilités d'amélioration de cette application
n'ont pas fait l'objet d'un traitement individuel. Il n'existe en outre aucun
document en rapport avec un éventuel suivi périodique des évolutions. Il a
juste été tenu compte de manière générale du contenu du rapport dans les travaux
de développement d'ACTIS. Nous attirons enfin votre attention sur le fait que
le rapport n'a pas trait à des questions touchant à la sécurité de
l'application ACTIS. Seuls des éléments en lien avec sa performance ont été mis
en lumière à cette occasion.
Nous avons pu identifier les
documents qui traitent de questions liées à la performance du logiciel ACTIS et
désignées par le rapport de la société B.________, à savoir diverses
présentations du 4 mai 2015, 15 septembre 2015, 16 février 2016, 22 mars 2016, 30
juin 2016 et du 25 août 2016. Vous pouvez venir les consulter dans nos locaux.
Des parties de ces documents ont
toutefois dû être caviardées:
-
La page 69 du rapport, qui contient la liste des recommandations,
est reproduite dans certains de ces documents. Or, dans la mesure où la CDAP a
considéré dans son arrêt du 9 janvier 2018 (réf. GE.2017.0086, consid. 2f)
qu'il se justifiait de caviarder certains éléments sur cette page, nous avons
également masqué les mêmes éléments dans les documents qui pourront être
consultés;
-
Les noms des personnes figurant dans les documents ont également
été caviardés, afin de protéger leur personnalité (cf. art. 16 al. 3 LInfo).
La consultation pourra s'effectuer
conformément aux modalités suivantes:
1.
Vous
disposerez de trois heures pour consulter les documents;
2.
La
consultation aura lieu durant les heures d'ouverture au public, à savoir du
lundi au vendredi, de 7h30 à 12h00 et de 13h30 à 17h00;
3.
Nous
vous laissons le soin de contacter notre secrétariat afin de déterminer le jour
et l'heure de la consultation;
4.
Vous
aurez la possibilité de prendre des notes manuscrites. En revanche, toute
photographie des documents ou autre moyen de reproduction ne sera pas autorisé;
des mesures seront prises afin de nous assurer du respect de cette modalité.
Une photocopieuse ne vous sera pas non plus mise à disposition afin de ne pas
perturber la bonne marche du service."
C.
a) A.________ a formé recours contre cette décision devant la CDAP par
acte du 27 juillet 2019, prenant en substance les conclusions suivantes:
"2.   La décision rendue par l'intimé en date du 28 juin 2019 est
annulée.
3.    L'intimé doit identifier les documents qui traitent de questions
liées à la sécurité du logiciel ACTIS et désignées par le rapport de la société
B.________.
4.
Principalement:
Les documents identifiés ayant trait à la performance ou à la
sécurité du logiciel ACTIS avec les codes informatiques et évaluations de
charges caviardés (ci-après, les
documents
caviardés
) sont transmis au recourant par courrier ou e-mail sans aucune
restriction.
Subsidiairement:
Le recourant peut consulter les
documents
caviardés
sans aucune restriction; le recourant obtiendra sur simple
demande une copie des
documents caviardés
contre émolument (art. 17 al. 3 RLInfo
[règlement
d'application de la LInfo, du 25 septembre 2003; BLV 170.21.1]
)."
Il a fait valoir que le rapport d'audit en cause
évoquait également des "
risques
" respectivement des "
erreurs
silencieuses
" et des "
anomalies
" qui représentaient
un "
problème de sécurité pour l'application ACTIS et ses utilisateurs
",
et requis que lui soient communiqués les documents portant sur de tels problèmes
de sécurité. Il s'est en outre opposé aux "
restrictions imposées à
l'utilisation des renseignements obtenus
", en lien avec l'interdiction
qui lui était faite de photographier ou de reproduire de toute autre manière
les documents consultés et l'absence de mise à disposition d'une photocopieuse,
estimant que ces restrictions violaient le droit applicable respectivement
l'interdiction de l'arbitraire. Il a enfin contesté le "
caviardage
systématique de toutes données personnelles
" sur les documents en
cause "
puisque la transmission de noms propres ne constitu
[ait]
pas
nécessairement une atteinte notable à la sphère privée
"; précisant qu'il
"
acquies
[çait]
au caviardage des codes informatiques et
évaluations de charges
", il souhaitait en outre "
voir précisé
pour chaque partie de texte caviardé à laquelle des catégories
[…]
elle
appart
[enait]".
b) Invité par le tribunal à indiquer s'il souhaitait
que son recours soit transmis au Préposé au droit à l'information comme objet
de sa compétence, en référence à la disposition de l'art. 21 LInfo, le
recourant a refusé cette proposition par courrier du 9 août 2019.
c) L'autorité intimée a conclu au rejet du recours
dans sa réponse du 5 septembre 2019, exposant en particulier ce qui suit:
"
Contenu du rapport d'audit et sécurité de l'application ACTIS
[…]
k)  Contrairement
à l'avis du recourant, le rapport d'audit n'a pas trait à des questions
touchant à la sécurité de l'application ACTIS. Seuls des éléments en lien avec
sa performance ont été mis en lumière à cette occasion.
[…]
S'il apparaît raisonnable de penser que certains aspects
touchant la sécurité informatique et des principes régissant cette dernière
[…]
ont été abordés dans le rapport d'audit,
l'objectif de ce dernier n'était en aucun cas focalisé sur la sécurité au sens
strict, mais abordait d'autres aspects tels que l'organisation, les processus,
l'architecture, etc.
l)   L'autorité
intimée n'a par conséquent élaboré aucun document officiel traitant des
questions de sécurité de l'application ACTIS sur la base du rapport d'audit.
[…]
[…]
Modalités
de consultation
o)
[…]
le législateur a voulu garantir une
certaine marge d'appréciation aux autorités dans la fixation des modalités de
consultation des documents officiels. Celles-ci sont libres de choisir la façon
qu'elles jugent la plus adéquate pour permettre aux administrés de faire valoir
leur droit à l'information.
p)  En
l'espèce, les modalités de consultation des documents litigieux
[…]
fixées par l'autorité intimée dans sa
décision du 28 juin 2019
[…]
sont
conformes aux exigences posées par la LInfo.
[…]
La LInfo
[…]
n'oblige de surplus pas
l'autorité intimée à mettre à disposition du recourant une photocopieuse.
q)  Il
convient également de rappeler à ce stade que le recourant, dans le dessein de
discréditer l'Etat et ainsi de promouvoir son application « ******** », a pris
pour habitude de publier systématiquement sur son site internet « ********
» des extraits des documents officiels relatifs au logiciel ACTIS et à
l'abonnement InfoCamac qui lui sont remis par l'autorité intimée. Ces extraits
sont sortis de leur contexte et ne constituent pas des informations fiables sur
ce logiciel ou cet abonnement.
[…]
Caviardage
s)
[…]
certains documents litigieux
[…]
reproduisent la page 69 du rapport
d'audit.
[…]
Plusieurs informations sur
cette page ont été caviardées, car, comme l'a justement constaté la CDAP au
consid. 2f de son arrêt du 9 janvier 2018
[…]
,
elles relèvent de la sphère privée de tiers ou concernent des informations
purement internes à l'administration (cf. art. 9 al. 2 et 16 al. 3 LInfo). Il
est donc légitime que ces mêmes informations soient à leur tour cachée dans les
documents litigieux
[…]
.
t)   Les
documents litigieux font
[…]
mention de
plusieurs collaborateurs de l'Etat qui travaillent de près ou de loin sur le
projet ACTIS. Afin de protéger la personnalité et la sphère privée de ces
derniers (cf. art. 16 al. 3 let. a LInfo), l'autorité intimée est dès lors
tenue d'effacer leurs noms ou leurs initiales, à l'instar de ce qu'elle a fait
dans le rapport d'audit. A noter que, hormis les informations mentionnées à la
lettre s) des présentes déterminations, les données caviardées dans les documents
litigieux ne concernent que les noms ou les initiales des collaborateurs."
d) Le recourant a maintenu les conclusions de son
recours dans sa réplique du 27 septembre 2019. En lien avec sa demande en tant
qu'elle portait sur les documents traitant de questions liées à la sécurité du
logiciel ACTIS, il a notamment relevé qu'étaient concernés les documents
établis "
après
" le rapport d'audit - et non seulement "
sur
la base
" de ce rapport. Quant aux restrictions à l'utilisation des
renseignements qui lui étaient imposées, il a en substance fait valoir que la
charge de travail pour l'autorité intimée serait moindre si une copie des
documents en cause lui était directement remise, de sorte que l'autorité
intimée devait opter pour cette solution. Il a relevé pour le reste que les
motifs de sa demande ou encore l'usage qu'il faisait des documents étaient sans
incidence sur l'application de la LInfo. Il s'est enfin "
oppos
[é]
avec
force au caviardage des noms de collaborateurs de l'Etat
", l'autorité
intimée n'ayant aucunement établi que la communication de ces noms entraînerait
une atteinte notable à la sphère privée des personnes concernées. Par écriture
du 29 septembre 2019, le recourant a modifié le ch. 3 des conclusions de son
recours en ce sens que "
l'intimé d
[evait]
identifier les
rapports procès-verbaux, présentations et autres documents écrits établis après
le 29 janvier 2015 et qui trait
[ai]
ent des problématiques de sécurité ou
de performance du logiciel ACTIS abordées par le rapport d'audit
".
L'autorité intimée a maintenu ses conclusions dans
le sens d'un rejet du recours dans sa duplique du 30 octobre 2019. Elle s'est
opposée à la modification des conclusions du recours, soutenant que le
recourant cherchait en réalité à les augmenter; à supposer que cette modification
soit acceptée, la nouvelle demande devrait à son sens dans tous les cas être
rejetée "
dans la mesure où elle s'avérerait désormais trop générale
".
Par écriture du 22 novembre 2019, le recourant a
fait valoir, en particulier, que la modification de ses conclusions visait
uniquement à préciser et clarifier sa demande et contesté que cette dernière
serait insuffisamment précise. Il s'est encore spontanément adressé au tribunal
le 28 janvier 2020 afin d'attirer son attention sur la teneur d'un courrier
électronique qui lui avait été adressé le même jour par l'autorité intimée en
lien avec les modalités de consultation de documents dans le cadre d'une autre
demande (ayant fait l'objet de l'arrêt GE.2019.0010 rendu le 4 octobre 2019 par
la cour de céans) - modalités en substance similaires à celles contestées dans
le cadre du présent litige. Il a prié le tribunal "
de considérer une
mention de tous les détails d'application nécessaires à l'autorité intimée pour
sa  mise en œuvre fidèle de la décision attaquée, par exemple en lien avec les
délais d'exécution et les modalités de consultation des documents demandés (en
précisant les aspects de la décision qui sont de portée générale et donc
applicables à toutes les futures affaires)
".
e) Par avis du 21 février 2020, le juge en charge de
l'instruction de la cause a relevé que, s'agissant de la question des modalités
d'accès à des documents officiels, il apparaissait opportun d'interpeller le
Préposé au droit à l'information. Il a en conséquence invité ce dernier à
participer à la procédure en qualité d'autorité concernée et à répondre à
différentes questions à ce propos.
Par écriture du 6 mars 2020, le Préposé au droit à
l'information a en substance répondu comme il suit aux questions qui lui
étaient posées:
"
Le Préposé au droit à l'information a-t-il édicté des recommandations
au sujet de la possibilité d'obtenir une photocopie (ou une copie au format
pdf) de documents pouvant être consultés dans les locaux de l'administration,
respectivement au sujet de la possibilité de photographier ou reproduire de
toute autre manière de tels documents?
Non, notre Autorité n'a pas
édicté de recommandations de ce type. Toutefois, elle admet largement, depuis
2013, que si une entité refuse de remettre une copie d'un document, la personne
concernée est libre d'en prendre une photographie ou de faire usage d'un
scanner.
[…]
La
longueur du document ou son contenu (texte, données graphiques, etc.
), ainsi que le temps de consultation autorisé
sont-ils des critères déterminants, à propos du droit d'obtenir ou non des
copies?
Sur ce point, dès lors qu'elle est saisie, notre Autorité fait
application des règles générales qui suivent:
-      en droit fédéral, selon l'art. 6 al. 2 de la loi fédérale sur
le principe de la transparence dans l'administration (LTrans - RS 152.3), toute
personne « peut consulter les documents officiels sur place ou en demander une
copie ». A cet égard, le Message du Conseil fédéral (FF 2003 1845) explique que
« les documents officiels doivent en principe être mis à disposition sous la
forme désirée, pour autant que l'autorité requise en dispose ».
-      en droit cantonal, dans son exposé des motifs portant sur la
loi topique (BGC 2002, p. 2652), le Conseil d'Etat indique que l'art. 13 LInfo
consiste en une disposition qui précise comment les citoyens peuvent avoir
accès aux documents officiels qu'ils souhaitent consulter. « Les autorités
doivent donc évaluer pour chaque demande de consultation de dossier laquelle
des deux alternatives (consultation sur place ou obtention d'une copie) leur
permet une charge de travail appropriée. Une consultation sur place se justifie
par exemple en fonction de la nature et du volume du dossier ».
-      en d'autres termes, une fois le principe de la transmission du
document officiel admis par l'autorité compétente, celle-ci doit faire
application du principe de l'économie de procédure. La non-transmission d'une
copie doit se fonder sur un élément objectif. On peut ici penser aux cas où la
demande d'accès porte sur un dossier comportant de très nombreuses pièces ou
des plans volumineux. A contrario, la plupart des documents sont aujourd'hui
scannés, de sorte qu'une transmission par voie informatique constituera le plus
souvent le moyen de transmission le plus économe.
Sur la base de ce qui précède,
c'est donc en fonction de la nature des documents demandés, de leur volume et
de leur mode de stockage que l'autorité compétente devra apprécier la manière
la plus économe de transmettre l'information en question.
A cet égard, il faut insister sur
le fait que la possibilité de consulter un document de l'administration
implique le droit d'utiliser cette information, dans les limites fixées par
l'ordre juridique (normes pénales, droit d'auteur, par exemple).
[…]
En conclusion, le mode de transmission de
l'information ne doit pas servir à limiter son utilisation, en dehors des
normes légales existantes."
Invitée à se déterminer, l'autorité intimée a relevé
par écriture du 18 mars 2020 qu'aucune recommandation concernant les modalités
de consultation des documents officiels n'avait été établie par le Préposé au
droit à l'information et s'est dite surprise que ce dernier ait donné dans son
avis
"
l'impression de juger l'affaire
"; rappelant en
outre qu'une voie de recours était ouverte auprès de l'Autorité de protection
des données et de droit à l'information et que le recourant avait refusé de
porter le litige devant cette autorité (cf. let. C/b
supra
),
elle a estimé que, dans ces conditions, "
il ne devrait plus être tenu
compte à ce stade de la position du Préposé
[au droit]
à l'information
".
Egalement invité à se déterminer, le recourant a en
substance fait valoir par écriture du 11 mai 2020 qu'il n'y avait aucun motif
de s'écarter de la position du Préposé au droit à l'information (laquelle
rejoignait la sienne propre telle qu'il l'avait développée dans ses écritures),
que l'écriture de ce dernier répondait parfaitement aux questions qui lui
étaient posées et que l'autorité intimée n'avait apporté "
aucun élément
contradictoire
".
D.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
Déposé en temps utile (art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur
la procédure administrative - LPA-VD; BLV 173.36), le recours satisfait aux
autres conditions formelles de recevabilité (cf. en particulier art. 79 al. 1
LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD; concernant la modification
du ch. 3 de ses conclusions par le recourant en cours de procédure, cf. consid.
2
infra
), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
Dans sa demande du 13 juin 2019, le recourant a requis l'accès à tous
les documents écrits établis après le rapport "
Audit - EDV ACTIS
"
et traitant des problématiques de sécurité ou de performance "
identifiées
"
par ce rapport (cf. let. B
supra
); implicitement, le recourant s'est
ainsi référé aux documents établis à la suite et sur la base du rapport en
cause, après que les problématiques en cause ont été identifiées dans ce
rapport. C'est sur cette demande qu'a statué l'autorité intimée en rendant la
décision attaquée; elle a notamment relevé à ce propos que le rapport "
Audit
- EDV ACTIS
" n'avait pas trait à des questions touchant à la sécurité
de l'application ACTIS, avant de préciser dans sa réponse au recours que
l'objectif de ce rapport n'était pas focalisé sur la sécurité au sens strict et
qu'elle n'avait dès lors élaboré aucun document officiel traitant des questions
de sécurité sur cette base (cf. let. C/c
supra
).
Le recourant a modifié le ch. 3 ses conclusions dans
son écriture du 29 septembre 2019 en ce sens en substance qu'il souhaite
désormais avoir accès à tous les documents écrits établis postérieurement au
rapport "
Audit - EDV ACTIS
" et qui traitent de problématiques
de sécurité ou de performance du logiciel ACTIS "
abordées
" par
ce rapport. Cette nouvelle conclusion, qui supposerait au demeurant en premier
lieu que soient précisément identifiées les problématiques de sécurité qui sont
réputées avoir été "
abordées
" dans le rapport en cause -
question qui pourrait prêter à interprétation, le recourant semblant considérer
que la simple mention de "
risques
", "
erreurs
silencieuses
" ou autres "
anomalies
" serait suffisante
dans ce cadre -, échappe à l'objet de la contestation tel que circonscrit par
la décision attaquée et, partant, à l'objet du litige; elles sont en conséquence
irrecevables (cf. art. 79 al. 2, 1
ère
phrase, LPA-VD;
concernant les notions d'objet de la contestation et d'objet du litige, cf. TF
2C_470/2017 du 6 mars 2018 consid. 3.1 et les références).
Pour le reste, le tribunal a pu se convaincre, en
parcourant le rapport "
Audit - EDV ACTIS
", que ce document ne
portait pas directement sur des questions de sécurité de l'application
concernée, comme le relève l'autorité intimée. Dans ces conditions, aucun
élément ne permet de remettre en cause les affirmations de cette dernière selon
lesquelles aucun document officiel traitant de problématiques de sécurité qui
auraient été "
identifiées
" dans ce rapport n'a été établi sur
cette base. La conclusion (initiale) du recourant tendant à ce que l'autorité
intimée identifie de tels documents (ch. 3), à supposer qu'elle conserve
un objet dans ce contexte - l'autorité intimée ayant en définitive fait droit à
cette conclusion en indiquant que les documents en cause n'existaient pas -, devrait
en conséquence dans tous les cas être rejetée.
3.
Cela étant, l'autorité intimée a identifié six documents écrits traitant
de problématiques liées à la performance du logiciel ACTIS et désignées par le
rapport "
Audit - EDV ACTIS
", savoir les "
présentations
"
des 4 mai 2015, 15 septembre 2015, 16 février 2016, 22 mars 2016, 30 juin 2016
et 25 août 2016. Elle estime que certaines parties de ces documents doivent
toutefois être masquées (caviardées), notamment les noms et initiales des
collaborateurs de l'Etat travaillant "
de près ou de loin
" sur
le projet ACTIS.
Le recourant conteste le caviardage systématique des
noms des collaborateurs de l'Etat, l'autorité intimée n'ayant aucunement établi
que la transmission de ces noms occasionnerait une atteinte notable à la sphère
privée des personnes concernées.
a)
Selon son art. 1 al. 1, la loi vaudoise du 24 septembre 2002 sur
l'information (LInfo; BLV 170.21) a pour but de garantir la transparence des
activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion
publique. Cette loi pose à son art. 8 le principe selon lequel les
renseignements, informations et documents officiels détenus par les organismes
qui y sont soumis sont accessibles au public (al. 1); les cas décrits au
chapitre IV (art. 15 à 17) sont réservés (al. 2).
b) Aux termes de l'art. 16 LInfo, les autorités
peuvent à titre exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre des
informations, de le faire partiellement ou différer cette publication ou
transmission si des intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent (al.
1).
A
titre d'intérêt privé
prépondérant, est notamment prévue dans ce cadre la protection contre une
atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du consentement de la
personne concernée (al. 3 let. a). Une personne déterminée sur laquelle un
renseignement est communiqué de manière non anonymisée doit en être informée
préalablement (al. 4); elle dispose d'un délai de dix jours dès notification de
l'information pour s'opposer à la communication au sens de l'art. 31 de la loi
vaudoise du 11 septembre 2007 sur la protection des données personnelles (LPrD;
BLV 172.65) ou pour faire valoir les droits prévus aux art. 32 et suivants de
cette même loi (al. 5). D'une façon générale, l'art. 17 LInfo prévoit en outre
que le refus de communiquer un renseignement ou un document conformément à
l'article 16 LInfo ne vaut le cas échéant que pour la partie du renseignement
ou du document concerné par cet article et tant que l'intérêt public ou privé
prépondérant existe (al. 1); l'organisme sollicité s'efforce de répondre au
moins partiellement à la demande, au besoin en ne communiquant pas ou en
masquant les renseignements ou les parties d'un document concernés par
l'intérêt public ou privé prépondérant (al. 2).
En lien avec la disposition de l'art. 16 al. 3 let.
a LInfo, le recourant se réfère à l'Exposé des motifs et projet de loi (EMPL)
sur l'information dont il résulte en particulier ce qui suit (BGC
septembre-octobre 2002, p. 2658):
"Le projet de loi protège
contre une atteinte notable à la sphère privée. Dans cet ordre d'idée, la
transmission d'un document contenant des noms de personne n'est pas
nécessairement de ce fait une atteinte notable à la sphère privée. Sont en
revanche considérés comme documents officiels contenant des données
personnelles pouvant faire l'objet d'une atteinte notable à la sphère privée
les documents officiels dont les informations se réfèrent à une ou plusieurs
personnes, notamment celles portant une appréciation ou un jugement de valeur
sur une personne physique ou morale de droit privé nommément désignée ou
aisément identifiable ou incluant la description du comportement d'une telle
personne. Peuvent également être considérées comme des atteintes notables à la
sphère privée, selon les circonstances, la divulgation des documents faisant
référence à des données personnelles sensibles au sens de la loi fédérale sur
la protection des données du 19 juin 1992
[…]
."
c) Les al. 4 et 5 de l'art. 16 LInfo ont été modifié
respectivement introduit en même temps qu'a été adoptée la LPrD. Selon son art.
3, cette dernière loi s'applique à tout traitement de données des personnes
physiques ou morales (al. 1). S'agissant de la communication de données
personnelles - soit de toute information qui se rapporte à une personne
identifiée ou identifiable (art. 4 ch. 1 LPrD) -, l'art. 15 LPrD prévoit en
particulier ce qui suit:
Art. 15       Communication
1
Les données
personnelles peuvent être communiquées par les entités soumises à la présente
loi lorsque:
a.
une
disposition légale au sens de l'article 5 le prévoit;
b.
le
requérant établit qu'il en a besoin pour accomplir ses tâches légales;
c.
le
requérant privé justifie d'un intérêt prépondérant à la communication primant
celui de la personne concernée à ce que les données ne soient pas communiquées;
d.
la
personne concernée a expressément donné son consentement ou les circonstances
permettent de présumer ledit consentement;
e.
la
personne concernée a rendu les données personnelles accessibles à tout un
chacun et ne s'est pas formellement opposée à leur communication; ou
f.
le
requérant rend vraisemblable que la personne concernée ne refuse son accord que
dans le but de l'empêcher de se prévaloir de prétentions juridiques ou de faire
valoir d'autres intérêts légitimes;
[…]
.
2
L'alinéa 1 est
également applicable aux informations transmises sur demande en vertu de la loi
sur l'information.
[…]
En lien avec la modification de la LInfo (ch. 5), il
résulte notamment ce qui suit de l'EMPL sur la protection des données
personnelles (mars 2007, tiré à part n° 411, p. 53):
"L'article 16 LInfo est également
modifié afin de permettre une coordination entre le projet de loi et la LInfo,
dans les cas où des documents publics contiennent des données personnelles. Ces
dernières doivent en effet être rendues anonymes avant la transmission des
documents officiels concernés. Si l'anonymisation n'est pas possible, la
communication doit être faite conformément à l'article 14 du projet de loi sur
la protection des données
[correspondant à
l'art. 15 LPrD]
.
[…]
"
Depuis l'entrée en vigueur de la LPrD (et des
modifications de la LInfo en découlant), il convient ainsi d'appliquer le
principe selon lequel les documents officiels contenant des données
personnelles doivent être rendus anonymes avant que des tiers ne puissent y
avoir accès, sous réserve des hypothèses prévues par l'art. 15 al. 1 LPrD. Le
fait que, selon l'art. 16 al. 3 let. a LInfo, seule une atteinte "
notable
"
constitue un intérêt privé prépondérant justifiant qu'une information ne soit
pas transmise n'y change rien, pas davantage que la teneur de l'EMPL sur
l'information rappelée ci-dessus selon laquelle la transmission d'un document
contenant des noms de personne n'est pas nécessairement de ce fait une atteinte
notable à la sphère privée au sens de cette disposition; s'agissant des données
personnelles, la LPrD constitue en effet une loi spéciale par rapport à la
LInfo, qui doit dès lors céder le pas à la LPrD, ce d’autant plus que la LPrD est
postérieure à la LInfo (CDAP GE.2010.0030 du 21 juin 2010 consid. 5b;
cf. ég. GE.2018.0245 du 31 janvier 2019 consid. 2c, confirmé par TF
1C_136/2019 du 4 décembre 2019).
d) En l'espèce, les noms des collaborateurs de
l'Etat de Vaud mentionnés dans les six documents répondant à la demande du
recourant identifiés par l'autorité intimée constituent à l'évidence des données
personnelles au sens de l'art. 4 ch. 1 LPrD
- s'agissant d'informations qui se rapportent à des personnes identifiées, en
lien avec la part que ces dernières ont prise au projet de remaniement complet
du logiciel ACTIS; ces documents doivent en conséquence en principe être rendus
anonymes avant toute transmission à un tiers, sous réserve des hypothèses
prévues par l'art. 15 al. 1 LPrD (applicable par renvoi de l'art. 15 al. 2
LPrD). Il en va de même des initiales des collaborateurs de l'Etat de Vaud mentionnées
dans ces mêmes documents, qui peuvent permettre d'identifier les personnes
concernées.
Cela étant, il apparaît d'emblée que la seule
hypothèse susceptible d'entrer en ligne de compte dans les circonstances du cas
d'espèce concerne la situation dans laquelle le requérant peut justifier d'un
intérêt prépondérant à la communication primant celui de la personne concernée
à ce que les données ne soient pas communiquées (art. 15 al. 1 let. c
LPrD). L'appréciation de la situation sous cet angle implique une pesée des
intérêts - qui découle au demeurant également directement du fait qu'il ne peut
être porté atteinte à la sphère privée et aux données personnelles, qui sont
protégées par l'art. 13 al. 1 et al. 2 Cst., qu'aux conditions de l'art.
36 Cst., soit notamment au terme d'une pesée des intérêts et dans le respect du
principe de la proportionnalité (cf. TF 1C_136/2019 précité, consid. 2.4). Il
s'impose de constater dans ce cadre que le recourant ne se prévaut d'aucun
intérêt spécifique - dont il conviendrait d'examiner s'il devrait être qualifié
de prépondérant - à la communication des noms des personnes concernées, pas
même indirectement. Dans ce contexte, l'intérêt général à l'information du
requérant ne saurait à l'évidence en tant que tel l'emporter sur l'intérêt à la
protection des données du tiers concerné, sauf à vider de toute portée l'art. 15
al. 1 let. c LPrD - à tout le moins lorsque cette disposition est
appliquée par renvoi de l'art. 15 al. 2 LPrD -, ce qui ne correspondrait
manifestement pas à la volonté du législateur. Dans ces conditions et faute de
toute autre indication de la part du recourant, l'autorité intimée pouvait
considérer que l'intérêt de ce dernier à la communication des noms et initiales
des collaborateurs de l'Etat en cause ne l'emportait pas sur celui des
personnes concernées à protéger leurs données personnelles (cf. TF 1C_136/2019
précité, consid. 2.5). Il sera encore relevé, à toutes fins utiles, que la loi
n'impose pas de demander systématiquement l'autorisation des personnes
concernées, l'autorité ne devant le faire, selon l'art. 16 al. 4 LInfo, que
lorsqu'elle envisage une transmission de leurs données personnelles non
anonymisées (TF 1C_136/2019 précité, consid. 2.4
in fine
).
4.
Le recourant conteste également les modalités de consultation qui lui
sont imposées. Il se plaint d'une violation de l'art. 13 LInfo, qui exigerait
de l'autorité intimée qu'elle opte pour la solution offrant pour elle une
charge de travail minimum, à savoir en l'espèce la transmission d'une copie des
documents par courrier postal ou électronique; il se réfère à l'avis du Préposé
au droit à l'information du 6 mars 2020.
a)  Aux termes de l'art. 13 al. 1 LInfo, "
la
consultation des documents officiels s'exerce sur place ou par l'obtention
d'une copie
" (cf. ég. art. 11 al. 2 let. c LInfo, dont il résulte que
l'autorité peut percevoir un émolument lorsqu'une copie est demandée). Le
législateur cantonal n'a pas conféré à la personne requérante le droit de
choisir entre ces différentes modalités. Il appartient en principe à
l'administration de décider comment elle organise la consultation. On peut
notamment le déduire de l'EMPL sur l'information précité, dont il résulte en
particulier que "
les autorités doivent
[…]
évaluer pour chaque
demande de consultation laquelle des deux solutions alternatives leur permet
d'y consacrer une charge de travail appropriée. Une consultation sur place se
justifie par exemple en fonction de la nature et du volume du document. Les
autorités qui proposent une consultation sur place doivent dès lors organiser
des conditions de consultation convenables, comme par exemple la mise à
disposition d'un local au sein du service concerné. Lors de telles
consultations sur place, les autorités s'organisent comme elles l'entendent
"
(p. 2652
ad
art. 13).
Le droit cantonal vaudois ne connaît pas de règle
correspondant à l'art. 6 al. 2 de la loi fédérale du 17 décembre 2004 sur
le principe de la transparence dans l'administration (LTrans; RS 152.3). Selon
cette disposition, l'intéressé "
peut consulter les documents officiels
sur place ou en demander une copie
". L'art. 5 al. 1 de l'ordonnance
fédérale du 24 mai 2006 sur le principe de la transparence dans
l'administration (OTrans; RS 152.31) précise à ce propos que, "
à la
requête du demandeur, l'autorité lui remet une copie du document, sous réserve
des restrictions liées à sa conservation
". Ainsi, le document doit
être copié, pour être remis à l'intéressé, quand cette opération ne risque pas
de l'endommager. On peut relever que, dans son Message du 12 février 2003 relatif
à la loi fédérale sur la transparence de l'administration (FF 2003 1807), le
Conseil fédéral indique que l'information sera normalement fournie sans forme
particulière (communication orale, message électronique, télécopie, etc.) mais
que, pour des raisons d’économie, il serait souhaitable que l’administration
traite le plus grand nombre de demandes possible par voie électronique (pp.
1844 ss). Cela étant, les règles de la LTrans ne s'appliquent pas à une
administration cantonale (cf. art. 2 LTrans; il existe une exception pour les
informations sur l'environnement, compte tenu de la réglementation spéciale des
art. 10e ss de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de
l'environnement - LPE; RS 814.01 - qui prévoit l'application par analogie de la
LTrans [art. 10g al. 4 LPE], exception qui n'entre toutefois pas en
considération en l'espèce dès lors que les documents à consulter ne concernent
pas la protection de l'environnement). Celui qui demande des informations à un service
de l'administration vaudoise ne peut donc pas se prévaloir directement des art.
6 al. 2 LTrans et 5 al. 1 OTrans s'agissant des modalités de consultation.
b)
Selon la jurisprudence, les parties à une procédure (pénale, civile,
administrative) peuvent déduire du droit d'être entendu garanti par la
Constitution fédérale (art. 29 al. 2 Cst.) le droit d'obtenir ou de faire des
photocopies des pièces au dossier pour autant que cela n'entraîne aucun
inconvénient excessif pour l'administration (cf. ATF 122 I 109 consid. 2b, ATF
117 Ia 424 consid. 28, ATF 116 Ia 325 consid. 3a). Cette garantie ne s'applique
en principe pas en dehors d'une procédure judiciaire ou administrative; la
transmission d'informations à une personne qui en fait la demande sur la base
de la LInfo, qui se distingue de la transmission de pièces du dossier aux
parties à une procédure, n'est ainsi pas soumise aux exigences de l'art. 29 al.
2 Cst.
Dans un arrêt 1P.601/2003 du 26 novembre 2003
(consid. 2.4) auquel le recourant se réfère (de même que le Préposé au droit à
l'information), le Tribunal fédéral a fait application de la jurisprudence rappelée
ci-dessus en lien avec la demande d'une personne exerçant ses droit politiques
dans le canton de Genève tendant à la consultation des comptes de partis
politiques, en application de la loi genevoise du 15 octobre 1982 sur l'exercice
des droits politiques (LEDP; RS/GE A 5 05). Le recourant ne peut déduire de cet
arrêt, qui porte sur la portée de dispositions relatives à l'exercice des
droits politiques - au surplus selon la réglementation applicable dans un autre
canton -, un droit à la remise d'une copie par l'administration vaudoise en
application de la LInfo.
c)
Selon sa prise de position dans la présente affaire
(cf. let. C/e
supra
), le Préposé au droit à l'information
estime en substance que, dans le cadre de la LInfo, les modalités de
consultation les plus expédientes doivent être privilégiées. Dans ce cadre, la
plupart des documents étant désormais scannés, une transmission par voie
informatique constitue le plus souvent le moyen de transmission le plus
économe; quoi qu'il en soit, la non-transmission d'une copie doit se fonder sur
un élément objectif (nombre élevé de pièces ou plans volumineux, par exemple).
Il s'inspire notamment des normes précitées du droit fédéral (sans pour autant
affirmer qu'elles seraient directement applicables).
Le statut du Préposé cantonal à la protection des
données et à l'information (actuellement: Autorité de protection des données et
de droit à l'information) est défini dans la LPrD. Il est désigné par le
Conseil d'Etat et exerce son activité de manière indépendante (art. 34 al. 1 et
35 al. 1 LPrD). Dans le domaine de la LInfo, le Préposé est notamment chargé
"
d'informer, d'office ou à la demande de particuliers ou d'entités, des
modalités d'accès à des documents officiels
" (art. 27a let. b LInfo).
Sa prise de position du 6 mars 2020 est, précisément, une information sur les
modalités d'accès ou de consultation des documents officiels. Cette
information, basée sur son expérience, n'a pas la même portée juridique qu'une
décision qu'il peut rendre en tant qu'autorité de recours (cf. art. 21 et 27a
let. a LInfo); ce n'est en particulier pas une directive ni une instruction
impérative aux services de l'administration. Néanmoins, le Tribunal cantonal
doit tenir compte de l'avis ou de la pratique d'une autorité indépendante
spécialisée, quoi que semble en penser l'autorité intimée dans sa dernière
écriture du 18 mars 2020.
d) Cela étant, il convient de tenir compte des circonstances
particulières prévalant actuellement - mais pas encore à la date à laquelle la
décision attaquée a été rendue - qui ont amené le Conseil d'Etat à prononcer
l'état de nécessité (cf. arrêté du 18 mars 2020 d'application de l'ordonnance
fédérale 2 sur les mesures destinées à lutter contre le coronavirus [COVID-19]
et sur les mesures de protection de la population et de soutien aux entreprises
face à la propagation du coronavirus [COVID-19]). L'administration cantonale a
activé ses plans de continuité (généralisation du télétravail) et les
prestations des services ont dû être organisées en respectant les mesures
sanitaires. Les services préparent un retour à la normale, conjugué aux
indispensables mesures de protection sanitaire tant pour le personnel que pour
la clientèle (cf. La Gazette, média de la fonction publique vaudoise, "
Les
services de l'Etat: continuité assurée
", article publié le 15 mai
2020). Il n'y a pas lieu d'examiner plus en détail dans le cadre de la présente
procédure ce qu'implique concrètement l'état de nécessité dans l'organisation
actuelle du travail du SG-DIRH. Il faut en revanche constater que toute mesure
permettant d'éviter qu'un administré ou bénéficiaire d'une prestation étatique
soit tenu de se rendre dans les bureaux de l'administration et d'y passer
quelques heures constitue en l'état une mesure de précaution qui s'impose,
quand la présence personnelle de l'intéressé n'est pas indispensable. Cette
nouvelle situation sanitaire justifie que certaines pratiques soient adaptées.
La règle de l'art. 13 al. 1 LInfo, qui en temps
ordinaire laisse un large pouvoir d'appréciation à l'autorité pour définir les
modalités de consultation d'un document, doit en conséquence être interprétée
en ce sens que, provisoirement à tout le moins, l'envoi d'une copie par
courrier postal ou électronique doit être privilégié, sauf si des motifs
objectifs importants imposent la présence physique de l'intéressé dans les
locaux de l'administration pour la consultation. De tels motifs n'existent à
l'évidence pas dans le cas particulier; la crainte de l'autorité intimée liée à
l'usage que pourrait faire le recourant des documents concernés (cf. let. q de
sa réponse au recours, reproduite sous let. C/c
supra
) ne saurait être
considérée comme déterminante dans ce cadre, le droit d'accès comportant en
tant que tel un risque de divulgation des renseignements obtenus que les
modalités de consultation imposées par la décision attaquée ne sont pas aptes à
empêcher - dès lors que l'intéressé aurait eu la possibilité de prendre des
notes manuscrites. Par ailleurs, il apparaît que l'envoi de la centaine de
pages (106) que totalisent les six documents concernés, photocopiées ou
scannées, ne constitue pas une charge de travail considérable, à tout le moins
pas dans une mesure telle qu'il se justifierait que le recourant vienne
consulter ces documents dans les locaux de l'administration nonobstant les
remarques qui précèdent en lien avec la situation sanitaire. L'autorité intimée
pourra le cas échéant percevoir un émolument, aux conditions des art. 11
LInfo et 17 RLInfo. Cette solution correspond en outre aux recommandations du
Préposé au droit à l'information. Dans les conditions actuelles, les
conclusions du recourant tendant à ce que les documents concernés lui soient transmis
"
par courrier ou e-mail
" (au format PDF) sont par conséquent
bien fondées.
5.
Il s'ensuit que le recours doit être partiellement admis dans la mesure
où il est recevable, la décision attaquée étant réformée en ce sens que les
modalités de consultation sont l'envoi, par courrier postal ou électronique,
d'une copie des six documents répondant à la demande du recourant identifiés
par l'autorité intimée.
Conformément à l'art. 27 al. 1 LInfo, la procédure
est gratuite. Le recourant ayant agi sans l'aide d'un mandataire, il n'est pas
alloué de dépens (art. 55 al. 1
a contrario
, 91 et 99 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis dans la mesure où il est recevable.
II.
La décision rendue le 28 juin 2019 par le Secrétaire général du
Département des infrastructures et des ressources humaines est réformée en ce
sens que les modalités de consultation sont l'envoi, par courrier postal ou
électronique, d'une copie des six documents répondant à la demande du
recourant.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument ni alloué de dépens.
Lausanne, le 3 juin 2020
Le
président:
Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF;
RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113
ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.