vd_omni · GE.2013.0045 · 2013-11-27 · fr

X.________ c/Service de la promotion économique et du commerce (SPECo), Municipalité de Bex | Confirmation de la fermeture d'un bar à café fondée sur la clause d'ordre public; un trafic de stupéfiants s'est progressivement développé depuis cet établissement, au point que son tenancier en a pratiquement perdu le contrôle. Au surplus, la décision attaquée n'a pas pour effet d'interdire au recourant l'exercice de la profession d'aubergiste et celui-ci paraît avoir renoncé à l'usage de la licence retirée. Rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 27.11.2013 GE.2013.0045

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 27
novembre 2013
Composition
M. Rémy Balli,
président
;
M. Pierre-André Berthoud
et M. Robert Zimmermann, juges; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourant
X.________, Y.________,
à 1********,
représenté par M
e
Pascal Nicollier, avocat à Vevey.
Autorité intimée
Service de la promotion économique et du commerce,
à Lausanne.
Autorité concernée
Municipalité de 1********,
représentée
par M
e
Minh Son Nguyen, avocat à Vevey.
Objet
Patentes d’auberge
Recours Y.________, X.________ c/
décision du Service de la promotion économique et du commerce du 14 février
2013 (retrait de licence et fermeture du Y.________ avec effet immédiat)
Vu les faits suivants
A.
Le 1
er
décembre 2008, le Département
de l’économie (actuellement: Département de l’économie et du sport – DECS) a
délivré à X.________ une autorisation provisoire d’exercer et d’exploiter le Y.________,
sis rue ********, à 1******** au sens des art. 35 et 36 de la loi vaudoise du
26 mars 2002 sur les auberges et débits de boissons (LADB; RSV 935.31). Une licence
définitive n° LADB-EV-2009-******** a été octroyée à l’intéressé le 7 mai 2009,
pour la période du 1
er
mai 2009 au 30 avril 2014.
B.
Entre les mois de mars 2009 et mars 2011, X.________
a fait l’objet de plusieurs dénonciations pour contraventions au règlement
communal de police. Le 6 juin 2011, le Commandant de la Police municipale de 1********,
constatant certains problèmes dans la gestion du Y.________, a attiré
l’attention de X.________ sur le fait que la consommation de produits illicites
ne devait pas être tolérée dans et aux abords de l’établissement. Il a proposé
à l’intéressé de fermer les WC à clef, afin d’exercer un contrôle des personnes
les utilisant. Ces problèmes perdurant, la Police du Chablais vaudois a informé
X.________, par courrier du 6 décembre 2012, que la présence quasi-constante de
personnes susceptibles de s’adonner au trafic de stupéfiants au Y.________
était inacceptable, des patrouilles de police ayant préalablement constaté que
cet établissement constituait la base de départ pour les endroits où les trafiquants
font leurs affaires sur le territoire communal. X.________ a été invité à
porter une attention particulière à sa clientèle et une fois encore, à mettre
ses WC sous clef. Le 22 décembre 2012, deux rapports de police ont été dressés.
A teneur du premier, une personne signalée s’est dirigée vers le Y.________ pour
s’approvisionner en produits stupéfiants; plusieurs bellerins ont en outre
signalé aux agents qu’un probable trafic s’y déroulerait. Aux termes du second,
il a été relevé la présence de quatre à cinq personnes se trouvant en même
temps dans les toilettes de l’établissement, laissées sans surveillance.
X.________ a été convoqué dans les
locaux de la Police cantonale du commerce (ci-après: PCC), le 15 janvier 2013.
Il a été invité à respecter les conditions d’exploitation de son établissement
et rendu attentif aux problèmes qui y ont été constatés par le passé. X.________
a oralement été averti que la PCC n’hésiterait pas à fermer le Y.________ si
celui-ci était l’objet d’un nouveau rapport faisant état de problèmes en lien
avec le trafic de stupéfiants.
Ultérieurement, il a été établi par
la police que plusieurs trafiquants agissant à 1******** se regroupaient
régulièrement au Y.________. La Brigade des stupéfiants a en outre constaté que
plusieurs transactions avaient été passées entre des clients du Y.________ et
des toxicomanes. La police est derechef intervenue au Y.________ le 7 février
2013; elle y a interpellé dans la salle à boire douze individus appartenant à
une frange de la population connue pour pratiquer le trafic de cocaïne, dont
quatre en situation irrégulière en Suisse. L’un deux était en possession d’un
sachet de marijuana et douze autres sachets ont été découverts sous un fauteuil
de l’établissement. Il ressort en outre de ce rapport que X.________ était
conscient de ce que cette clientèle nuisait à la réputation de son
établissement, mais ne savait pas comment y remédier, ajoutant qu’il n’était
pas au courant de l’activité des ressortissants africains qui occupent
régulièrement son bar, n’y consommant généralement qu’une boisson payante.
C.
Le 14 février 2013, le Service de la promotion
économique et du commerce (ci-après: SPECo) a retiré avec effet immédiat la
licence n° LADB-EV-2009-******** et ordonné la fermeture immédiate du Y.________.
Il a chargé la Police du Chablais vaudois d’exécuter la décision et a retiré
l’effet suspensif attaché au recours. La décision a par ailleurs été assortie
de la menace de la peine d’amende prévue par l’art. 292 CP. Un émolument de 500
fr. a en outre été mis à la charge de X.________. Lors du contrôle des lieux
effectué le même jour, les agents ont découvert, sous les coussins d’un canapé
où avaient précédemment pris place quatre consommateurs, neuf sachets contenant
de la marijuana. Ils ont saisi la licence et ordonné la fermeture de
l’établissement.
D.
X.________ a recouru contre cette dernière
décision, dont il demande l’annulation.
Par décision incidente du 28 mars
2013, le juge instructeur a rejeté la requête tendant à la restitution de
l’effet suspensif. La décision du SPECo, du 14 février 2013, a été déclarée
exécutoire nonobstant recours.
Appelée à la procédure, la
Municipalité de 1******** propose le rejet du recours et la confirmation de la
décision attaquée.
X.________ a requis la suspension
de la cause afin de pouvoir présenter au SPECo et aux autorités communales un
nouveau concept lui permettant de demander la réouverture de l’établissement.
Avec l’accord préalable des parties, le juge instructeur a suspendu
l’instruction de la cause le 24 mai 2013.
Le 2 octobre 2013, le juge
instructeur a invité les parties à renseigner le Tribunal sur l’avancement de
leurs discussions. Le SPECo et la Municipalité ont fait savoir qu’ils étaient
demeurés sans la moindre nouvelle de X.________. Le 11 octobre 2013, ce dernier
a demandé au SPECo de lui indiquer sous quelles conditions le Y.________
pourrait être de nouveau ouvert.
Le 14 octobre 2013, l’instruction
de la procédure a été reprise. Le SPECo a produit son dossier. X.________ s’est
déterminé à son tour; il a rappelé qu’il était sans nouvelles du SPECo suite à
son courrier du 11 octobre 2013.
E.
Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de
circulation.
Considérant en droit
1.
a) La liberté économique est garantie (art. 27 al.
1, 94 al. 1 Cst. et 26 al. 1 Cst./VD). Elle protège le libre choix de la
profession, le libre accès à une activité économique lucrative et son libre
exercice (art. 27 al. 2 Cst. et 26 al. 2 Cst./VD;
ATF
137 I 167 consid. 3.1 p. 172; 136 I 197 consid. 4.4.1 p. 203/204; 135 I 130
consid. 4.2  p. 135, et les arrêts cités
).
Elle peut être invoquée tant par les personnes physiques que par les
personnes morales (ATF 131 I 223 consid. 4.1 p. 230 s.).
Elle vaut notamment pour l’activité d’aubergiste (arrêt GE.2008.0193
du 30 mars 2009).
Conformément à l'art. 36 al. 1 Cst.,
toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale;
les restrictions graves doivent être prévues par une loi; les cas de danger
sérieux, direct et imminent sont réservés. Toute restriction d'un droit
fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un
droit fondamental d'autrui (art. 36 al. 2 Cst.) et proportionnée au but visé
(art. 36 al. 3 Cst.). Sont autorisées les mesures de police, les mesures de
politique sociale ainsi que les mesures dictées par la réalisation d'autres
intérêts publics (ATF 131 I 223 consid. 4.2 p. 231 s. et les références
citées).
Les mesures restreignant
l'activité économique peuvent viser à protéger l'ordre, la santé, la moralité
et la sécurité publics, ainsi que la bonne foi en affaires (ATF 131 I 223
consid. 4.2 p. 231; 125 I 322 consid. 3a p. 326, 335 consid. 2a p. 337, et les
arrêts cités).
Sont en revanche
prohibées les mesures de politique économique ou de protection d'une profession
qui entravent la libre concurrence en vue de favoriser certaines branches
professionnelles ou certaines formes d'exploitation (ATF 131 I 223 consid.
4.2
p. 231 s.; 130 I 26 consid. 6.3.3.1 p. 53; 125 I 209 consid. 10a p. 221, 322
consid.
3a p. 326 et les arrêts cités; cf. au surplus, Klaus
Vallender/Peter Hettich/Jens Lehne, Wirtschaftsfreiheit und begrenzte
Staatsverantwortung, 4
ème
édition, Berne 2006, § 5 N. 103 et ss).
b) Aux termes de
son article 1
er
al. 1, la loi du 26 mars 2002 sur les
auberges et les débits de boissons (LADB; RSV 935.31
)
a pour but de régler les conditions d'exploitation des
établissements permettant le logement, la restauration, le service de boissons
ainsi que les autres débits de mets et boissons (let. a), de contribuer à la
sauvegarde de l'ordre et de la tranquillité publics (let. b), de promouvoir un
développement de qualité de l'hôtellerie et de la restauration, en particulier
par la formation et le perfectionnement professionnels (let. c) et de contribuer
à la protection des consommateurs et à la vie sociale (let. d). A teneur de
l’art.
4 LADB
, l
'exercice de l'une des activités soumises à la présente loi
nécessite l'obtention préalable auprès de l'autorité compétente d'une licence
d'établissement qui comprend l'autorisation d'exercer et l'autorisation
d'exploiter (al. 1). L'autorisation d'exercer est délivrée à la personne
physique responsable de l'établissement (al. 2). L'autorisation d'exploiter est
délivrée au propriétaire du fonds de commerce (al. 3). Selon l’art. 37 LADB, les
titulaires des autorisations d'exercer et d'exploiter répondent de la direction
en fait de l'établissement.
Toute intervention de
police, faisant l’objet d’un rapport, doit être signalée au Département (art.
47 al. 3 LADB).
A teneur de l’art.
60 al. 1 LADB, le département retire la licence ou l'autorisation
simple au sens de l'article 4 et ordonne la fermeture d'un établissement
lorsque
l'ordre public l'exige (let. a);   les locaux, les installations ou
les autres conditions d'exploitation ne répondent plus aux conditions de
l'octroi de la licence ou de l'autorisation simple (let. b); les émoluments
cantonaux ou communaux liés à la licence ou à l'autorisation simple ne sont pas
acquittés dans le délai fixé par le règlement d'exécution (let. c);
les contributions aux assurances sociales que l'exploitant est
également tenu de payer n'ont pas été acquittées dans un délai raisonnable
(let. d).
c)
P
our les infractions qu’il réprime, l’art. 60 LADB ne prévoit pas
d’autres sanctions que le retrait de l’autorisation et la fermeture de
l’établissement. Il a cependant été jugé que, même si le texte légal était muet
sur ce point, l’exigence de gradation de la sanction découlait directement du
principe constitutionnel de proportionnalité (cf. art. 36 al. 3 Cst. et 38 al.
3 Cst./VD).
A cela s’ajoute que le département peut,
dans les cas d'infractions de peu de gravité, adresser un avertissement aux
titulaires de la licence, de l'autorisation d'exercer, de l'autorisation
d'exploiter ou de l'autorisation simple au sens de l'article 4 (art. 62 LADB).
Dès lors, l’autorité ne peut se passer d’un avertissement préalable
à la sanction que s'il y a urgence ou si le comportement répréhensible est à ce
point grave qu'il mérite une mesure immédiate (cf. dans ce sens arrêts
GE.2008.0180 du 2 avril 2009; GE.2006.0183 du 4 janvier 2007; GE.2003.0026 du
18 août 2003). Ainsi, le Tribunal a
confirmé la
fermeture d'une discothèque ordonnée selon l’art. 60 al. 1 let. a LADB, dès
lors que ses exploitants avaient, en trois ans, fait la démonstration de leur
incapacité à respecter les conditions de sécurité auxquelles l'octroi de la
licence était assorti (arrêt GE.2008.0212 du 2 décembre 2008, recours rejeté
par ATF 2C_42/2009 du 27 mars 2009). De même, le retrait de l'autorisation
d'exercer et de l'autorisation d'exploiter un établissement public a été
confirmé, le tenancier ayant laissé son bar servir de plate-forme à un trafic
de stupéfiants; il a été jugé en pareil cas que l'intérêt public au maintien de
l'ordre public l'emportait en l'occurrence sur l'intérêt privé (arrêt
GE.2006.0183, déjà cité).
d) Se
lon le
principe de la proportionnalité, une mesure restrictive doit être apte à
produire les résultats escomptés (règle de l’aptitude) et que ceux-ci ne
puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité);
le principe de la proportionnalité proscrit toute restriction allant au-delà du
but visé; il exige un rapport raisonnable entre ce but et les intérêts publics
ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant
une pesée des intérêts en présence – ATF 137 I 167 consid. 3.6 p. 175/176; 136
I 87 consid. 3.2 p. 91/92, 197 consid. 4.4.4 p. 205, et les arrêts cités).
2.
a) En l’occurrence, il n’est pas certain que le
recours, dirigé contre le retrait de la licence n° LADB-EV-2009-******** du 1
er
décembre 2008 et la fermeture du café-bar «Y.________», ait encore un objet. En
effet, cet établissement est fermé depuis le 14 février 2013 et la décision de
l’autorité intimée a été déclarée exécutoire, nonobstant recours. Par surcroît,
le recourant a indiqué qu’il comptait mettre sur pied un nouveau concept et présenter
celui-ci aux autorités cantonales et communales, avant de requérir
ultérieurement la réouverture de l’établissement. La décision attaquée n’a pas
pour effet d’interdire au recourant
l’exercice de la
profession d’aubergiste (cf. par comparaison, arrêt GE.2007.0071 du 18
septembre 2007). Dès lors, le recourant paraît avoir renoncé à l’usage de la
licence retirée. Du reste, celui-ci n’est nullement privé de la faculté de
requérir à tout moment l’octroi d’une nouvelle licence pour exploiter sous une
autre forme l’établissement ci-devant fermé. Quoi qu’il en soit, compte tenu de
l’issue du recours, cette question procédurale souffre de demeurer indécise.
b) Le retrait des autorisations
liées au Y.________ et la fermeture de cet établissement sont fondés sur la
clause d’ordre public visée à l’art. 60 al. 1 let. a LADB. Une enquête de
police a en effet établi que cet établissement servait de plaque tournante à un
trafic de stupéfiants qui, par le passé, a déjà sérieusement préoccupé les
autorités communales et cantonales. Plusieurs mesures similaires avait alors dû
être prises par les autorités, ce qui avait conduit à la fermeture non
seulement du Y.________, mais également du Z.________ (cf. sur ce point, arrêt
GE.2006.0183, déjà cité). Le recourant ne l’ignorait certainement pas; du
reste, cette situation lui a été rappelée lorsqu’il a été entendu dans les
locaux de la PCC, le 15 janvier 2013. Ce nonobstant, ce trafic paraît
aujourd’hui en recrudescence et semble s’être développé notamment depuis le Y.________.
A deux reprises, le recourant a du reste été informé par la police de ce que
des trafiquants s’adonnaient à leur commerce illicite depuis son établissement,
en juin 2011 et en en décembre 2012. Il a d’ailleurs été invité en vain à
prendre des mesures aussi simples que la mise des toilettes sous clef afin que
cette situation cesse. Le 15 janvier 2013, la PCC a mis le recourant en garde
contre les conséquences qu’entraînerait un non respect des conditions
d’exploitation. Pourtant, l’intervention policière ultérieure, du 7 février
2013, démontre un certain laxisme de la part du recourant dans la gestion de
son établissement, voire une certaine tolérance vis-à-vis des trafiquants et
autres dealers indésirables, ce qui a conduit à lui faire perdre le contrôle de
celui-ci. On aurait pu en effet s’attendre, surtout au vu de ce qui précède, à
ce que le recourant prenne des mesures efficaces pour juguler le trafic qui se
développe à partir du Y.________. Or, il n’en est rien; au contraire, le
recourant est paru à ce point dépassé par les événements que les trafiquants
qui fréquentent régulièrement son établissement semblent au contraire y avoir
pris leurs aises.
Force est ainsi d’admettre que
l’urgence en la matière et la gravité du comportement répréhensible du
recourant, qui s’est avéré dans l’incapacité d’exercer les responsabilités inhérentes
à l’octroi d’une licence d’établissement public, appelaient une mesure de
fermeture immédiate de la part de l’autorité intimée. Le maintien de
l’exploitation de cet établissement constitue, cela étant, la seule source de
revenu du recourant; il répond sans nul doute à un intérêt privé manifeste. Au
terme de la pesée des intérêts en présence, il n’en demeure pas moins que
l’importance de l’intérêt public concerné commande la confirmation de la
décision attaquée.
c) La mesure apparaît également
conforme sous l’angle de la proportionnalité. A plusieurs reprises, l’attention
du recourant a été attirée sur le fait qu’un trafic de stupéfiants prenait
forme et se développait depuis son établissement. Nonobstant ces mises en
gardes et le précédent évoqué à bon escient par l’autorité intimée, le
recourant n’a rien entrepris pour rétablir la situation et empêcher ainsi les
trafiquants de perpétrer leur commerce illicite au Y.________ et depuis cet
établissement. Dans ces circonstances, l’on ne voit guère d’autre mesure que la
fermeture immédiate du café-bar pour que le but recherché, à savoir empêcher la
recrudescence d’un trafic de stupéfiants à 1******** depuis un établissement
public, puisse être atteint. Un avertissement préalable à la fermeture aurait
été dépourvu de toute efficacité. Du reste, la mesure est d’autant moins
incisive que, comme indiqué ci-dessus, le recourant a abandonné l’idée d’exploiter
l’établissement sous sa forme actuelle et projette de transformer celui-ci,
avec l’aide de la Fondation A.________ au demeurant. Il lui appartiendra, le
cas échéant, de soumettre au préalable ce nouveau projet aux autorités
cantonales et communales afin d’obtenir, pour autant qu’il en remplisse les
conditions, l’octroi d’une nouvelle licence. Cette dernière question est
cependant exorbitante au présent recours.
3.
Les considérants qui précèdent conduisent par
conséquent le Tribunal à rejeter le recours, en tant que celui-ci a encore un
objet, et à confirmer la décision attaquée. Le sort du recours commande qu’un
émolument judiciaire soit mis à la charge du recourant (art. 48, 49 al. 1 et 91
de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative – LPA-VD;
RSV 173.36). Des dépens seront alloués à la Commune de 1********, qui
obtient gain de cause avec l’assistance d’un conseil (art. 55 al. 1 et 91
LPA-VD).
Au surplus, une indemnité sera
allouée au conseil d’office du recourant. Au regard des opérations figurant sur
la liste produite par celui-ci (
[
10.04 x 180 fr.
]
+
[
1.39 x 110 fr.
]
), cette indemnité sera arrêtée à 2'255 fr., débours et TVA (8%)
inclus.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté, dans la mesure où il est
recevable.
II.
La décision du Service de la promotion
économique et du commerce, du 14 février 2013, est confirmée.
III.
Les frais d’arrêt, par 1'500 (mille cinq cents)
francs, sont mis à la charge de X.________.
IV.
X.________ versera 1'000 (mille) francs à la Commune
de 1********, à titre de dépens.
V.
L’indemnité
d’office de Me Pascal Nicollier
, conseil du
recourant
, est arrêtée à  2'255 (deux mille
deux cent cinquante-cinq) francs, débours et TVA inclus
.
VI.
X.________ est
, dans la
mesure de l’art. 123 CPC, applicable par renvoi de l’art. 18 al. 5 LPA-VD, tenu
au remboursement des frais judiciaires et de l’indemnité du conseil d’office
mis à la charge de l’Etat.
Lausanne, le 27 novembre 2013
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.