vd_omni · FI.2003.0023 · 2003-07-15 · fr

VAN DEN BROEK Isabelle c/Commission communale de recours en matière d'impôt de Bofflens | Une taxe annuelle destinée à couvrir le coût de construction et l'entretien de la canalisation, doit inclure dans sa taxe de calcul la consommation effective de l'immeuble. Annulation d'une taxe forfaitaire pour une résidence secondaire.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.07.2003 FI.2003.0023

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 15 juillet 2003
sur le recours interjeté par
Isabelle VAN
DEN BROEK
et consort, chemin du Grammont 1, 1806 Saint-Légier-La Chiésaz
contre
la décision sur recours rendue le 14 mars 2003
par la
Commission communale de recours en matière d'impôt de Bofflens
(taxe forfaitaire annuelle pour l'entretien du réseau d'épuration des eaux
usées).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Etienne
Poltier, président; M. Philippe Maillard et M. Antoine Thélin, assesseurs.
Greffier: M. Patrick Gigante.
Vu les faits suivants:
A.                     La taxe litigieuse a
déjà été soumise au Tribunal administratif, sur recours d'Isabelle van den
Broek (cause n° 2002/0075; arrêt du 28 janvier 2003); on reprend ci-après dans
la mesure utile les faits retenus :
A.           Isabelle van den Broek d'Obrenan
et sa mère, Cora-Irène Bourlon de Rouvre-Schlatter, sont propriétaires en
indivision de la parcelle n° 6 du cadastre communal de Bofflens. D'une
contenance de 116 m², cette parcelle abrite une maison d'habitation n° ECA 55,
d'une emprise au sol de 42 m²; celle-ci serait occupée quelques jours par an,
seulement par l'une des deux membres de l'indivision.
B.           En date du 29 août 2001, la
Municipalité de Bofflens a notifié à Isabelle van den Broek une facture portant
à la fois sur la consommation d'eau potable du 30 juin 2000 au 30 juin 2001 et
sur la taxe d'épuration des eaux usées durant la même période et dont la teneur
était la suivante:
"Consommation
d'eau - forfait annuel, soit 200 m³
Consommation d'eau       200
m³ à CHF 1,50 le m³           CHF     300,00
Taxe d'épuration              200 m³ à CHF 1.- le m³              CHF     200,00
CHF     500,00
Location compteur
CHF
20,00
Net à 30 jours                                                                CHF     520,00
(...)"
Isabelle van den Broek a contesté
cette facture en ce qu'elle ne tient aucun compte de la consommation d'eau
effective. La municipalité, par courrier du 4 décembre 2001, lui a fait savoir
qu'elle avait appliqué aux deux taxes le minimum forfaitaire réglementaire de
200 m³ prévu pour les "petits" consommateurs et les résidences
secondaires (article 33 lit. a de l'Avenant au Règlement communal sur les
égouts et l'épuration des eaux usées; ci-après : avenant au RCE); en outre, la
municipalité lui a indiqué qu'elle entendait percevoir une taxe d'épuration
personnelle forfaitaire de 300 francs par résidence secondaire (art. 33 lit. c,
ibid.). Isabelle van den Broek a, nonobstant ces explications, maintenu son
pourvoi.
Par courrier du 27 décembre 2001,
la municipalité, constatant qu'elle avait commis une erreur, est revenue sur la
facture du 29 août 2001 et a indiqué à Isabelle van den Broek qu'elle allait
lui notifier une taxe d'épuration personnelle de 300 francs (au lieu de 200
fr.), conformément à l'art. 33 lit. c annexe RCE. Un bordereau rectificatif de
620 francs lui a en conséquence été notifié le 20 mars 2002. Isabelle van den
Broek ayant indiqué qu'elle maintenait son pourvoi, le dossier a été transmis à
la Commission communale de recours en matière d'impôt et de taxe de Bofflens.
Par courrier du 24 septembre 2002, cette dernière autorité a fait savoir à
Isabelle van den Broek qu'après s'être réunie, sans convoquer ni entendre préalablement
la recourante, elle avait décidé de maintenir les taxes querellées.
C.           Isabelle van den Broek a déféré en
temps utile la décision de la commission communale de recours au Tribunal
administratif, en concluant à son annulation. La recourante y consentant, le
juge instructeur a transmis le pourvoi, en tant qu'il était dirigé contre la
facture relative à la consommation d'eau potable, au Service de l'intérieur
comme objet de sa compétence; ce dernier service s'est à son tour dessaisi en
faveur du Secrétariat général du Département de la sécurité et de
l'environnement. En revanche, le juge instructeur a enregistré le recours,
dirigé contre la taxe annuelle d'épuration des eaux usées, celui-ci relevant de
la compétence du Tribunal administratif.
B.                    Par arrêt du 28 janvier
2003, le Tribunal administratif a annulé la décision sur recours rendue le 24
septembre 2002 par la commission communale de recours pour vice de forme.
C.                    La commission communale
de recours a repris l'instruction du dossier et a convoqué Isabelle van den
Broek à la séance qu'elle a tenue le 17 février 2003; celle-ci a maintenu les
griefs invoqués à l'encontre du bordereau du 29 août 2001, modifié le 27
décembre 2001. Par décision du 14 mars 2003, la commission communale de recours,
"bien que consciente de la justesse des arguments présentés"
,
a néanmoins rejeté le pourvoi.
Isabelle van den
Broek, tant en son nom qu'en celui de sa mère (elle détient à cette fin une
procuration de celle-ci) a derechef interjeté recours au Tribunal administratif
contre cette décision, en concluant à son annulation. La municipalité et la
Commission communale de recours en matière d'impôt de Bofflens ont toutes deux
conclu à la confirmation de la décision attaquée.
Considérant en droit:
1.                     Sur le plan matériel,
la recourante se plaint d'une inégalité de traitement avec les autres
propriétaires d'immeubles. Elle reproche à la municipalité d'avoir fait
application dans le cas d'espèce d'un forfait de 300 francs, lequel ferait
totalement abstraction de la consommation réelle d'eau potable; or, vu le
faible taux d'occupation de l'immeuble, la prise en compte de cette
consommation aboutirait, selon elle, à un résultat nécessairement inférieur.
Dès lors, pour elle, la décision entreprise conduit au surplus à une violation
du principe de causalité consacré par la LPE et ses dispositions d'application.
a) En vigueur depuis
le 1er novembre 1992, la LEaux a remplacé l'ancien texte qui datait du 8
octobre 1971 (LPEP); elle consacre désormais la prévention et la réparation des
atteintes nuisibles aux eaux, soit de toute pollution ou toute intervention
susceptible de nuire à l'aspect ou aux fonctions d'une eau (art. 4 lit. c
LEaux). Le principe du traitement des eaux polluées y est consacré à l'article
7 al. 1. L'art. 10 al. 1 LEaux impose aux cantons la construction de réseaux
d'égouts publics et de stations centrales d'épuration des eaux usées provenant
des zones à bâtir (lit. a) et des groupes de bâtiments hors des zones à bâtir
pour lesquels des méthodes spéciales de traitement n'assurent pas une
protection suffisante des eaux ou ne sont pas économiques (lit. b).
L'obligation de raccordement et de prise en charge des eaux polluées est fixée
à l'art. 11 LEaux; l'alinéa premier de cette disposition prévoit le déversement
obligatoire dans les égouts des eaux polluées produites dans le périmètre des
égouts publics, tandis que l'alinéa 2 détermine le champ d'application du
périmètre des égouts public, à savoir les zones à bâtir (lit. a), les autres
zones, dès qu'elles sont équipées d'égouts (lit. b) ou lorsque le raccordement
est opportun et peut être raisonnablement envisagé (lit. c).
aa) Le financement de
ces tâches est prévu à l'art. 60a LEaux. Cette disposition, issue de la novelle
du 20 juin 1997, prévoit à son alinéa premier, 1ère phrase, que les cantons
"(...)veillent
à ce que les coûts de construction, d'exploitation, d'entretien,
d'assainissement et de remplacement des installations d'évacuation et
d'épuration des eaux, concourant à l'exécution de tâches publiques, soient mis,
par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge de ceux qui
sont à l'origine de la production d'eaux usées"
. Il s'agit là d'une
mise en oeuvre du principe de causalité consacré par l'art. 2 LPE dont
l'application est confiée aux cantons; une grande souplesse en la matière leur
est conférée. Toutefois, pour être conformes, ces taxes devront donner la
priorité à la consommation d'eau comme critère de fixation (v. Peter Karlen,
Die Erhebung von Abwasserabgaben aus rechtlicher Sicht, in DEP 1999, p. 539 ss,
not. 552, 557). Elles devront en outre s'inscrire dans les conditions-cadres
énoncées à l'art. 60a LEaux al. 1, 2ème phrase (v. FF 1996 IV 1213 et ss, not.
1219), lesquelles recoupent au moins en partie les principes relevant de
l'équivalence et la couverture des coûts, inhérents à toute contribution
causale (sur ce point, v. Pierre Moor, Droit administratif, vol. III, Berne
1992, ch. 6.5.1.2, p. 314; Danielle Yersin, L'égalité de traitement en droit
fiscal, rapport publié in ZSR/RDS 1992 II, p. 144 et ss, not. 217; références
citées).
bb) Dans le Canton de
Vaud, les obligations de raccordement et de traitement ont, à teneur de la loi
vaudoise du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution
(ci-après: LVPEP), été transférées aux communes; celles-ci ont l'obligation,
d'une part, d'organiser la collecte et l'évacuation des eaux usées provenant de
leur territoire (art. 20 al. 1 LVPEP), d'autre part, d'organiser l'épuration de
ces dernières (art. 29 al. 1 LVPEP).
b) De façon générale,
le fondement des contributions causales perçues par les communes repose sur
l'art. 4 LIC, base légale des contributions prélevées en vertu d'un rapport de
droit public; on rappelle le contenu de cette disposition:
"Indépendamment des impôts
énumérés à l'article premier et de la taxe de séjour prévue par l'article 3bis,
les communes peuvent percevoir des taxes spéciales en contrepartie de
prestations ou avantages déterminés ou de dépenses particulières.
Ces taxes doivent faire l'objet de règlements soumis à
l'approbation du Conseil d'Etat.
Elles ne peuvent être perçues que des personnes bénéficiant des
prestations ou avantages ou ayant provoqué les dépenses dont elles constituent
la contrepartie.
Leur montant doit être proportionné à ces prestations, avantages
ou dépenses."
En application de
cette disposition, les communes disposent, pour le financement de leurs tâches,
des moyens mis en oeuvre par l'art. 66 LVPEP:
"Les communes peuvent
percevoir, conformément à la loi sur les impôts communaux, un impôt spécial et
des taxes pour couvrir les frais d'aménagement et d'exploitation du réseau des
canalisations publiques et des installations d'épuration.
Elles peuvent également percevoir une taxe d'introduction et une
redevance annuelle pour l'évacuation des eaux claires dans le réseau des
canalisations publiques. La redevance annuelle est proportionnelle au débit
théorique évacué dans les canalisations."
aa) L'alinéa premier
de cette disposition permet aux communes de percevoir deux taxes différentes.
On rappelle en effet que l'émolument, comme la charge de préférence, sont des
contributions causales liées à une prestation de l'Etat (v. sur cette question,
Marc-Olivier Buffat, Les taxes liées à la propriété foncière, en particulier
dans le Canton de Vaud, thèse Lausanne 1989, p. 49; Blaise Knapp, Précis de
droit administratif, 4ème éd., Bâle et Francfort s./M. 1991, n° 2775). En
premier lieu, les communes peuvent exiger du propriétaire une taxe de
raccordement d'un bâtiment à un collecteur public d'évacuation des eaux usées.
En second lieu, elles peuvent percevoir une taxe annuelle couvrant les dépenses
d'exploitation et d'entretien des installations mises à contribution pour
l'évacuation et le traitement des eaux, usées notamment. Pour Buffat, cette
taxe annuelle constituerait le prix à payer par le propriétaire en échange du
droit de déverser ses eaux usées dans les canalisations publiques (op. cit., p.
171). Il est généralement admis qu'il s'agit d'un émolument destiné à constituer
la contrepartie d'une activité publique fournissant une prestation
individualisée et dû par conséquent dès que cette activité s'est déroulée ou
que la prestation a été fournie (v. Moor, op. cit., ch. 7.2.4.1, p. 364,
références citées; cf. arrêt FI 1997/0012 du 12 mai 1997).
bb) Comme toute
contribution fiscale, la redevance doit reposer sur une base légale et son
montant doit respecter le principe d'équivalence, lequel concrétise (v. art. 4
al. 4 LIC) ceux de proportionnalité et de l'interdiction de l'arbitraire. Il en
résulte que le montant réclamé doit être en rapport avec la valeur objective de
la prestation fournie et rester dans des limites raisonnables.
La taxe litigieuse
doit ainsi tenir compte, dans la répartition entre les usagers des coûts
engendrés par les services publics, du principe de causalité énoncé aux art. 2
LPE et 3a LEaux, rester dans les limites définies par le droit cantonal et
respecter les principes de l'égalité de traitement et de l'interdiction de
l'arbitraire (v. arrêt FI 2000/0011 du 28 novembre 2000). Pour des motifs de
praticabilité, la jurisprudence admet cependant un certain schématisme dans le
choix, par le législateur communal, des critères permettant de cerner
l'avantage que retire un propriétaire du raccordement de son immeuble au réseau
collectif; les contributions doivent toutefois être établies selon des critères
objectifs et s'abstenir de créer des différences qui ne se justifieraient pas
par des motifs pertinents (v. ATF 126 I 180, cons. 3a/bb; 122 I 279, cons. 6c;
121 II 183, cons. 4). La liberté d'appréciation et l'autonomie laissées au
législateur communal doivent ainsi être préservées dans cette mesure; le juge
ne peut sanctionner une règle communale pour violation du principe de l'égalité
de traitement que si elle aboutit à un résultat insoutenable ou établit des
différences qui ne se justifient par aucun motif raisonnable (v., outre la
jurisprudence précitée, Danielle Yersin, p. 210; ZBl 1985, 107; voir aussi
DFJP/OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, p.
245, ch. 31).
Ainsi l'égalité de
traitement entre les contribuables ayant leur domicile dans la commune et les
propriétaires de résidences secondaires devant les taxes foncières doit, en
principe, être respectée. Dans un arrêt du 20 novembre 1995, le Tribunal
fédéral a ainsi exposé, en matière de taxes d'ordures ménagères, qu'on ne
pouvait pas déduire du principe de causalité de l'art. 2 LPE que seule une
répartition des frais en fonction de la quantité effective d'ordures ménagères
était admissible, mais qu'en revanche la perception d'une taxe plus élevée pour
les ordures ménagères de propriétaires d'appartements ou de maisons qui n'ont
pas de domicile dans la commune est contraire au principe de l'égalité devant
la loi (v. DEP 1996, 829). De l'avis du Tribunal administratif, cette
jurisprudence n'impose toutefois pas aux cantons et aux communes, dans le cadre
des contributions causales de leur compétence, de prévoir un tarif plus bas
pour les propriétaires de résidences secondaires ou de maisons de vacances que
celui pratiqué pour les résidents principaux (arrêt FI 2000/0011, déjà cité).
Du reste, dans un arrêt antérieur, du 10 juillet 1997, le Tribunal fédéral a
estimé que le principe de l'égalité de traitement n'était pas violé lorsque la
taxe de raccordement à une station d'épuration des eaux provenant de maisons de
vacances ou d'exploitation de la restauration était calculée uniquement sur le
nombre de lits ou le nombre de places assises, car les stations d'épuration
doivent être conçues en fonction d'une charge maximale. Par surcroît, dans le
même arrêt, il a confirmé que les problèmes particuliers engendrés par les
résidences secondaires et les maisons de vacances (dimensionnement,
disponibilité opérationnelle, éloignement, etc..), pouvaient être pris en
compte dans les taxes d'utilisation annuelles, mais pas par la notification de
taxes de raccordement plus élevées (v. ZBl 1999, 174).
cc) De façon générale,
les taxes d'utilisation comprennent une taxe de base
(Grundgebühr)
et
une taxe quantitative
(Verbrauchsgebühr)
. La taxe de base, fixe, se
fonde sur le coût du maintien de la valeur de remplacement des infrastructures
et sur le coût de l'évacuation des eaux pluviales; elle devrait s'élever à
environ 30-50% du total des frais et être déterminée en fonction de la surface
du bien-fonds raccordé. La taxe quantitative (également appelée taxe de
consommation), variable, subvient aux charges non couvertes par la taxe de
base; elle devrait représenter 50-70% du total des frais et dépendre de la
consommation effective (cf. Karlen, op. cit., p. 556; cf. en outre FF 1996 IV
1213 et ss, not. 1219; v. également VSA - Association suisse des professionnels
de la protection des eaux -/ ORED - Union des villes suisses -; Directive
concernant le financement et l'assainissement au niveau des communes et de
leurs groupement, mars 1994, pp. 28-29). Toutefois, ce critère n'est au
demeurant guère adéquat pour les immeubles connaissant une faible utilisation
ou une utilisation sporadique, à l'image des résidences secondaires; en effet,
les installations publiques sont établies et entretenues en tenant compte des
capacités maximales qui doivent être offertes aux immeubles raccordés (v. sur
ce point, arrêt FI 1996/0044 du 6 septembre 1996). Il n'en demeure pas moins
que, selon le Tribunal fédéral, une taxe annuelle hybride - comme c'est le cas
ici - destinée à couvrir non seulement le coût de construction de la
canalisation mais aussi son entretien doit inclure dans sa base de calcul la consommation
effective de l'immeuble (v. ATF Hoirs B. c/TA et St-Légier-La Chiésaz du 10
octobre 2001, in RDAF 2001 II 539, cons. 4a; contra cependant, ATF S. et
consorts c/ TA et Chavornay, du 7 octobre 1999, in RDAF 2000 I 280, dans lequel
le Tribunal fédéral, s'agissant il est vrai d'une taxe d'élimination des
déchets, s'est montré moins rigoureux).
La répartition choisie
entre les deux composantes de la taxe devrait être inscrite dans la
réglementation communale; dans certaines situations en effet les communes,
notamment lorsqu'elles comprennent une forte proportion de résidences
secondaires ou de maison de vacances, auront intérêt à prélever une taxe de
base plus élevée (v. VSA/ORED, Commentaire relatif à la directive précitée, p.
50).
2.                     En l'espèce, la
municipalité a fait application, dans le bordereau contesté, de l'art. 33
avenant RCE, adopté par le conseil général le 16 décembre 1998 et approuvé par
le Conseil d'Etat le 14 janvier 2000, à teneur duquel :
"a) Pour tous m³ d'eau
potable utilisée, il est perçu une taxe annuelle de Fr. 1.-- mais au minimum
Fr. 200.--.
b) D'autre part, il est perçu annuellement une taxe personnelle
de Fr. 120.-- par adulte.
Il est tenu compte de la résidence dans la commune au 1er
janvier. En cas de départ ou d'arrivée en cours d'année, il est perçu une demi
taxe personnelle.
c) Il est perçu un forfait total annuel de Fr. 300.-- par
résidence secondaire."
a) A en croire les
recourantes, le bâtiment incriminé serait occupé à raison de quelques jours
seulement par Cora-Irène Bourlon de Rouvre-Schlatter; il en résulterait une
consommation d'eau potable relativement faible. Dès lors, si l'on ne tenait pas
compte des deux éléments dont se compose la taxe annuelle, concrétisés in casu
par le forfait découlant de la règle précitée, la contribution litigieuse que
l'on calculerait exclusivement en fonction des mètres cubes d'eau potable
effectivement consommée par les occupants de l'immeuble, ne dépasserait sans
doute pas quelques dizaines de francs; l'autorité intimée, quand bien même elle
s'est retranchée derrière la réglementation communale pour confirmer le
bordereau contesté, en convient du reste elle-même. Or, en lieu et place, c'est
une taxe de 300 francs qui a été notifiée aux recourantes.
b) En réalité, le
système forfaitaire découlant de l'art. 33 lit. c avenant RCE se révèle
incompatible avec l'art. 60a LEaux; un tel forfait ne répond pas au postulat
incitatif consacré par cette dernière disposition (v. sur cette question, FF
1996 IV 1219; cf. en outre RDAF 2001 II 539, déjà cité, cons. 5b/bb). On voit
en effet que, dans le cas d'une résidence secondaire, il est fait totalement
abstraction de la consommation effective. Il est vrai que l'avantage économique
que retire le propriétaire d'une telle résidence, en ne l'occupant que quelques
jours par an, de l'utilisation du réseau collectif est plus difficilement
quantifiable que chez le résident principal. Cela étant, il ne se justifie
nullement de mettre en place dans ce cas un régime différent, en introduisant
une taxe fixée sur une base exclusivement forfaitaire pour les propriétaires de
résidence secondaire. Ainsi, la taxe incriminée, outre qu'elle ne respecte pas
le principe de l'équivalence, n'est pas conforme à l'égalité de traitement
entre propriétaires.
c) Cette constatation
devrait conduire la Commune de Bofflens à revoir prochainement la problématique
de la taxation des résidences secondaires. Dans cette optique, si l'on garde à
l'esprit les deux éléments dont se compose une taxe annuelle d'utilisation,
serait sans doute conforme à l'art. 60 LEaux et au principe de l'équivalence un
système de perception comprenant une taxe de base fixe schématique, par
personne ou par ménage (soit en l'espèce 120 francs, conformément à l'art. 33
lit. b avenant RCE). Cette taxe personnelle devrait être couplée avec une taxe
de consommation, calculée en fonction des mètres cubes d'eau potable utilisée
(sur le modèle de la lettre a de la disposition précitée), sans toutefois que
l'on exige du propriétaire un montant minimum.
3.                     Les considérants qui
précèdent conduisent ainsi le tribunal à admettre le recours et à annuler la
décision attaquée; un émolument judiciaire sera mis à la charge de la Commune
de Bofflens, celle-ci succombant.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision
sur recours rendue le 14 mars 2003 par la Commission communale de recours en
matière d'impôt de Bofflens est annulée.
III.                     Un émolument
d'arrêt de 100 (cent) francs est mis à la charge de la Commune de Bofflens.
Lausanne, le 15 juillet 2003
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint