vd_omni · AC.2000.0101 · 2000-10-18 · fr

OKON Boleslas et crts c/Ormont-Dessus | Un projet de route publique ne peut être autorisé dans le cadre de la procédure de permis de construire, mais doit être soumis à la procédure de l'art. 13 LR. Le plan routier est un plan d'affectation spécial qui a aussi la portée d'une autorisation de constuire.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 18.10.2000 AC.2000.0101

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 18 octobre 2000
sur le recours formé par
Boleslas
,
Liliane
et
Serge OKON
, domiciliés Jolimont 6, à 1008 Prilly
contre
la décision de la
Municipalité
d'Ormont-Dessus
du 30 juin 2000 levant leur opposition au projet de route
de déviation "Les Aviolats - Vers-l'Eglise".
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Eric Brandt,
président; M. Rolf Ernst et M. Antoine Thélin, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     La Commune
d'Ormont-Dessus a déposé une demande de permis de construire en vue de la
construction d'une route de déviation entre les Aviolats et Vers-l'Eglise,
faisant partie d'un projet de protection contre les avalanches. Le formulaire
de la demande précise qu'il s'agit de la "construction d'un ouvrage dans
le cadre d'une entreprise de grands travaux en relation avec un syndicat
d'améliorations foncières". L'enquête publique a été ouverte du 2 mai au
22 mai 2000 et elle a soulevé une douzaine d'oppositions, dont celle de
Boleslas et Liliane Okon, adressée le 20 mai 2000 à la Municipalité
d'Ormont-Dessus (ci-après : la municipalité). Le dossier a été transmis à la
Centrale des autorisations (ci après : la centrale ou CAMAC) qui informait la
municipalité le 18 mai 2000 qu'elle ne pouvait délivrer l'autorisation spéciale
sans connaître le résultat de l'enquête publique et demandait de lui
transmettre dès la fin de l'enquête les observations ou oppositions soulevées
par le projet; elle précisait que le dossier ne pouvait être considéré comme complet
en l'absence de ces documents.
B.                    Par lettre du 30 juin
2000, la municipalité informait Boleslas et Liliane Okon qu'elle avait décidé
de lever leur opposition; ces derniers ont contesté la décision communale par
le dépôt d'un recours au Tribunal administratif le 10 juillet 2000. Le Service
des forêts, de la faune et de la nature (ci-après : le service des forêts ou
SFFN) s'est déterminé sur le recours le 31 juillet 2000. Il relevait que les
différentes autorités cantonales concernées n'avaient pas délivré
d'autorisation car le dossier était resté en suspens auprès de la CAMAC dans
l'attente de la production de l'ensemble des oppositions et des interventions
déposées pendant l'enquête publique; le service mettait ainsi en cause la
validité de la décision du 30 juin 2000.
La section
Conservation de la nature (ci-après : la CN) du Service des forêts s'est
déterminée le 7 août 2000. Elle relève également que les oppositions n'ont pas
été transmises à la CAMAC et que la synthèse des autorisations n'a pas été transmise
à la municipalité.
Dans ses
déterminations du 10 août 2000, le Service des routes relève que la législation
routière concernant la procédure applicable à la construction de routes ne
s'appliquerait pas en raison du fait que le projet s'inscrivait dans le cadre
de mesures forestières de défense contre les avalanches, en corrélation avec
une entreprise d'améliorations foncières. Il souligne aussi l'intérêt public à
disposer d'un itinéraire de secours vers Les Diablerets en provenance de cette
station par la rive gauche de la Grande Eau lorsque la route principale sur la
rive droite est menacée, voire coupée par les avalanches. Le projet se
justifierait donc pleinement, indépendamment de la procédure qui avait présidé
à son élaboration et à son adoption.
La municipalité s'est
également déterminée sur le recours le 14 août 2000; elle relève que le projet
concerne une route de déviation à construire entre les Aviolats et
Vers-l'Eglise dont la plus grande partie du tracé est comprise dans le
périmètre du syndicat d'améliorations foncières de Chersaulaz. Seules trois
propriétés hors syndicat seraient touchées. La variante retenue prendrait en
compte les impératifs liés à la protection de la nature (marais d'importance
nationale), à la géométrie de la route, et à la présence de la ligne du chemin
de fer.
Considérant en droit:
1.                     Déposé dans les forme
et délai requis par l'art. 31 de la loi sur la juridiction et la procédure
administratives du 18 décembre 1989 (LJPA), le recours est recevable et il y a
lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.                     a) La municipalité a
engagé la procédure de demande de permis de construire prévue aux art. 103 ss
de la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4
décembre 1985 (LATC). L'art. 109 LATC prévoit que la demande est mise à
l'enquête publique par la municipalité pendant vingt jours (al. 1); l'avis
d'enquête étant affiché au pilier public et publié dans la Feuille des avis
officiels du canton de Vaud et dans un journal local au moins (al. 2). Les oppositions
motivées et les observations sur le projet sont déposées par écrit au greffe
municipal dans le délai d'enquête, durant lequel elles peuvent être consultées
par les intéressés. L'art. 113 LATC prévoit que dans les cas où une
autorisation cantonale est nécessaire, la municipalité transmet la demande
d'autorisation et les pièces annexes aux départements intéressés avant
l'ouverture de l'enquête publique (al. 1); une fois le délai d'enquête expiré,
les oppositions et les observations soulevées par l'enquête sont immédiatement
communiquées aux départements intéressés (al. 2). L'art. 114 LATC prévoit que
la municipalité est tenue de se déterminer en accordant ou refusant le permis
de construire dans un délai de trente jours dès le dépôt de la demande (al. 1).
Lorsque l'autorisation ou l'approbation cantonale est requise, le délai de
trente jours ne court que dès la réception des décisions cantonales (al. 3).
Selon l'art. 116 LATC, les auteurs d'oppositions motivées ou d'observations
sont avisés de la décision accordant ou refusant le permis avec l'indication
des dispositions légales et réglementaires invoquées lorsque l'opposition est
écartée (al. 1). Pour les oppositions, l'avis, sous pli recommandé, précise en
outre la voie, le mode et le délai de recours. L'art. 75 du règlement
d'application du 19 septembre 1986 de la loi sur l'aménagement du territoire et
les constructions (RATC) précise encore que le permis ne peut être délivré par
la municipalité avant l'octroi de l'autorisation spéciale cantonale (al. 1).
b) Le dossier de la
demande de permis de construire a bien été transmis à la centrale, mais la
municipalité n'a pas communiqué les oppositions. Le dossier est ainsi resté
ouvert et les différentes autorités cantonales concernées n'ont pas délivré les
autorisations requises par le projet; à cet égard, le projet nécessite
notamment une autorisation de défrichement en vertu de l'art. 5 al. 2 de la loi
fédérale sur les forêts du 4 octobre 1991 (LFo) car il implique un déboisement
de 400 m²; une autorisation pour les constructions hors des zones à bâtir
requise par l'art. 24 al. 1 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire
du 22 juin 1979 (LAT) dès lors que le projet traverse des zones agricoles;
enfin, une autorisation cantonale en matière protection de la nature en raison
de la proximité du tracé avec le périmètre d'un bas marais d'importance
nationale. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, le permis de construire
délivré par l'autorité communale pour une construction hors des zones à bâtir sans
autorisations cantonales préalables est frappé de nullité et il ne peut
déployer aucun effet (ATF 111 I 220-221 consid. 5b).
c) La municipalité n'a
pas formellement délivré le permis de construire mais elle a déjà décidé de
lever l'opposition des recourants en leur notifiant sa décision. Il est vrai
que l'art. 116 LATC n'exige pas de notifier en même temps le permis de
construire au constructeur et l'avis aux opposants. Mais en principe, la
décision sur la demande de permis de construire doit être prise avant que
l'avis aux opposants soit notifié. Il est cependant possible que l'autorité
municipale statue sur le principe de l'autorisation de construire sans délivrer
formellement le permis de construire en avisant les opposants de sa décision.
Il faut alors que l'avis aux opposants mentionne de manière aussi complète et
précise que possible toutes les conditions liées à l'octroi du permis de
construire en rapport avec les griefs soulevés dans l'opposition (arrêt AC
99/048 du 20 septembre 2000). L'avis à notifier aux opposants doit donc les
informer de la décision prise par la municipalité sur la demande de permis de
construire, même si le permis n'est pas formellement notifié, et mentionner
aussi les décisions prises par les autorités cantonales concernées sur les
autorisations spéciales requises par le projet.
d) En l'espèce, la
municipalité n'a pas pris de décision sur la demande de permis de construire en
se prononçant sur une seule des oppositions soulevées par le projet avant même
que les autorisations cantonales requises par le projet lui soient transmises;
cette situation entraînerait vraisemblablement la nullité de la décision
municipale levant l'opposition des recourants, ou en tous les cas son
annulation (voir notamment l'arrêt GE 97/055 du 17 juillet 2000 consid. 2b sur
la question de la nullité).
3.                     Par économie de
procédure, il convient encore d'examiner si la voie de la procédure
d'autorisation de construire choisie par la commune est conforme au droit
applicable aux projets de route. Le tribunal est en effet tenu d'appliquer le
droit d'office sans être limité par les moyens des parties (art 53 LJPA, voir
aussi les arrêts GE 99/025 du 31 juillet 2000 et AC 96/173 du 30 janvier 1997,
ainsi que les ATF 117 Ib 117 consid. 4a, 115 Ib 57, 58 consid. 2b pour le droit
public fédéral).
a) La loi sur les
routes du 10 décembre 1991 (LR) prévoit à son art. 13 que les projets de
construction de routes sont mis à l'enquête publique durant trente jours dans
la commune territoriale concernée (al. 1). Pour les routes communales, le plan
doit être adopté par le conseil général ou communal selon la procédure prévue
par les art. 57 à 62 LATC, applicables par analogie. L'art. 57 LATC prévoit que
le plan est soumis à l'enquête publique pendant une durée de trente jours.
Pendant l'enquête, le dossier comprenant le projet et ses annexes est déposé au
greffe municipal; avis étant donné de ce dépôt par affichage au pilier public
et par l'insertion avant le début de l'enquête dans la Feuille des avis
officiels du canton de Vaud et dans un journal local au moins (al. 1). Les
propriétaires dont les immeubles sont touchés sont en outre avisés par une
lettre recommandée, sauf s'il s'agit du plan général d'affectation ou d'un plan
partiel s'appliquant à des fractions importantes du territoire de la commune
(al. 2). Les oppositions et les observations auxquelles donne lieu le projet
sont déposées par écrit au greffe municipal ou postées à son adresse durant le
délai d'enquête. L'art. 58 LATC prévoit que la municipalité peut entendre les
opposants à la fin de l'enquête (al. 1); la municipalité établit ensuite à
l'attention du conseil communal un préavis contenant un résumé des oppositions
et des propositions de réponses à chacune d'elles. Les conclusions du préavis
indiquent, s'il y a lieu, les modifications proposées au projet soumis à
l'enquête (al. 2). Lorsque le conseil communal adopte le projet sans
modification susceptible de porter atteinte à des intérêts dignes de
protection, le dossier est adressé sans délai par la municipalité au
Département des infrastructures (al. 3). L'envoi du plan au Département des
infrastructures est accompagné de toutes les pièces utiles y compris les
oppositions et les observations suscitées par l'enquête, les décisions sur les
oppositions, le préavis municipal et l'extrait du procès-verbal des séances du
conseil communal comportant les décisions prises (al. 5). L'art. 60 LATC
prévoit que la municipalité notifie à chaque opposant la décision communale sur
son opposition en indiquant les voies et délais de recours au Département des
infrastructures, qui se prononce sur l'approbation du plan en même temps qu'il
statue sur les recours, sa décision étant susceptible d'un recours au Tribunal
administratif.
b) Le Service des
routes estime cependant que l'art. 13 LR ne serait pas applicable en raison du
fait que le projet contesté par les recourants s'inscrit dans le cadre des
mesures forestières de la défense contre les avalanches, en corrélation avec
une entreprise d'amélioration foncière. Il ne relèverait donc pas de la
législation routière. Cependant, la loi fédérale sur les forêts ne prévoit pas
de procédure spéciale pour les projets de construction qui se substituerait aux
procédures prévues par le droit cantonal. L'art. 11 LFo précise au contraire que
l'autorisation de défricher ne dispense pas son titulaire de demander
l'autorisation de construire prévue par la loi fédérale sur l'aménagement du
territoire. L'art. 13 de l'ordonnance sur les forêts du 30 novembre 1992 (OFo)
ne fixe que des restrictions à l'utilisation des routes forestières. En outre,
l'art. 19 LFo prévoit bien que les cantons doivent assurer la sécurité des
zones de rupture d'avalanche ainsi que des zones de glissement de terrain,
d'érosion et de chutes de pierres là où la protection de la population ou des
biens d'une valeur notable l'exigent. Mais cette disposition ne fixe pas non
plus de procédure spéciale pour une route de détournement destinée à dévier le
trafic lorsque la route principale est fermée en raison des dangers d'avalanche
ou lorsqu'elle est effectivement coupée par une avalanche. La loi forestière
vaudoise du 19 juin 1996 (LvFo) ne réglemente en outre que les modalités de
l'examen préalable (art. 64 LvFo) et de l'enquête publique (art 65 LvFo) pour
tous les projets de construction ou d'installation en forêt, de défrichement ou
de dérogation à la distance des constructions à la lisière; mais ces
dispositions n'ont pas pour effet de créer une procédure spécifique qui se
substituerait à la procédure de l'art. 13 LR pour la construction d'une route.
c) Lorsque la
construction de routes fait partie des buts d'un syndicat d'améliorations
foncières, celles-ci peuvent être autorisées sur la base de l'avant-projet des
travaux collectifs et du projet d'exécution des travaux collectifs, qui sont
mis à l'enquête publique selon la procédure prévue par l'art. 63 de la loi sur
les améliorations foncières du 29 novembre 1961. Mais le projet de route
communale en cause comporte des terrains qui ne sont pas compris dans le
périmètre du syndicat d'améliorations foncières de Chersaulaz; il est
d'ailleurs vraisemblable que le syndicat a renoncé expressément à intégrer la
construction de la route dans le projet des travaux collectifs. Dès lors,
aucune disposition du droit fédéral ou cantonal des forêts ou du droit cantonal
des améliorations foncières ne prévoit une procédure spécifique pour la
construction de routes publiques qui permettrait de se substituer à la
procédure générale prévue par l'art. 13 LR; cette procédure doit donc être
suivie pour la réalisation du projet litigieux.
4.                     a) Il convient encore
de préciser que la procédure de l'art. 13 LR a un caractère mixte ou double. Le
projet de route est mis à l'enquête publique sous la forme d'un plan
d'affectation spécial au sens de l'art. 14 de la loi fédérale sur l'aménagement
du territoire du 22 juin 1979 (LAT), mais il a aussi matériellement la portée
d'un projet de construction, car s'il est approuvé et s'il entre en force, il
implique l'octroi d'une autorisation de construire (ATF 116 Ib 162-163 consid.
1a).  Ainsi, en tant qu'élément de planification, les plans des projets de
routes adoptés selon la procédure prévue par l'art. 13 LR constituent des plans
d'affectation spéciaux qui établissent le tracé des routes; par conséquent, les
terrains sur lesquels cette planification spéciale exerce son empire reçoivent
une affectation spéciale distincte de celle des territoires traversés par
l'ouvrage routier (ATF 112 Ib p. 166, 167 consid. 2b). Le plan de routes prévu
par l'art. 13 LR vaut également plan de demande de permis de construire et la
décision communale d'adoption par le conseil de la commune, une fois en force
après son approbation par l'autorité cantonale, a la portée matérielle d'une
autorisation de construire.
b) Cette procédure spécifique
résulte du fait que la construction d'une nouvelle route est une activité qui a
des influences sur l'organisation du sol au sens de la législation fédérale sur
l'aménagement du territoire (art. 1 al. 1, 2 et 8 LAT) et qui est ainsi soumise
aux règles de planification (art. 14, 18 et 21 LAT) de coordination (art. 25a
LAT) et de protection juridique (art. 33 LAT) prévues par cette législation
(voir
Brandt/Moor
, Commentaire
LAT, art. 18 n°153 à 159). Il convient de relever à cet égard que l'obligation de
coordination prévue à l'art. 25a LAT impose que le projet de construction de
routes tienne compte également des aspects relatifs à la protection contre le
bruit, ce qui nécessite l'établissement d'un pronostic de bruit pour les
secteurs situés à proximité de locaux à usage sensibles au bruit (ATF 116 Ib
159 ss); il y a donc lieu de consulter aussi le Service de l'environnement et
de l'énergie.
c) Il résulte des
considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision
attaquée annulée. Le dossier est renvoyé à la municipalité afin qu'elle procède
conformément à l'art. 13 LR, en complétant le dossier sur les aspects de la
protection contre le bruit et en tenant compte des remarques qui lui seront
communiquées par les différents services cantonaux. Il appartient à l'autorité
communale de décider si elle ouvre une nouvelle enquête publique conforme à
l'art. 57 LATC ou si elle estime que l'enquête effectuée selon les dispositions
de l'art. 109 LATC suffit pour saisir le conseil communal; étant précisé que
d'éventuelles modifications susceptibles de porter atteinte à des intérêts
dignes de protection seront soumises à une enquête complémentaire (art 57 al. 4
LATC). Enfin, il appartiendra à l'autorité d'approbation du plan de veiller à
la coordination des différentes autorisations cantonales requises par le projet
de route, notamment en ce qui concerne l'autorisation de défrichement (sur
cette dernière question voir
Brandt/Moor
Commentaire LAT art. 18 n° 87 à 89).
d) Compte tenu des
circonstances particulières du cas d'espèce, il n'y a pas lieu de percevoir de
frais de justice ni d'allouer de dépens (art. 55 al. 3 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision de
la Municipalité d'Ormont-Dessus du 30 juin 2000 levant l'opposition des
recourants est annulée, le dossier étant retourné à l'autorité communale afin
qu'elle procède conformément aux considérants du présent arrêt.
III.                     Il n'est pas
perçu de frais de justice ni alloué de dépens.
ft/pe/Lausanne, le 18 octobre 2000
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)