vd_omni · AC.1994.0138 · 1995-05-10 · fr

VAUTHEY Gérard c/ DTPAT/Montreux | 1. En élevant le CUS de 2,5 à 3, le PPA ne maintiendrait pas une densité moyenne de construction "comparable-2, comme l'exige le droit communal (encore en vigueur)2. Si les travaux préparatoires du plan prévoient le maintien de vues, le plan doit en tenir compte. 3. Respect OPB au stade PPA.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 10.05.1995 AC.1994.0138

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 10 mai 1995
sur le recours interjeté par
Gérard VAUTHEY
,
représenté par l'avocat Jean Luthy, à Lausanne
contre
la décision rendue le 24 juin 1994 par le
Département
des travaux publics, de l'aménagement et des transports (DTPAT)
, rejetant
la requête déposée contre la décision du
Conseil communal de Montreux
,
du 29 septembre 1993, écartant son opposition au projet de plan partiel
d'affectation "Dessous Sâles".
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. E. Poltier,
président; M. A. Chauvy et M. J.-D. Rickli, assesseurs. Greffier: M. J.-C.
Weill.
Vu les faits suivants:
A.                     Sur le territoire
communal de Montreux, la rue du Marché, la rue Industrielle, la rue de la Gare
ainsi que les domaines ferroviaires du MOB et des CFF délimitent un
compartiment de terrain proche du quartier de Sâles. Schématiquement, ce
secteur se présente sous la forme d'une planie à hauteur de la rue de la Gare,
à laquelle succède une pente marquée en direction du lac, jusqu'au niveau du
domaine ferroviaire.
Cet îlot comprend la
parcelle 140 (Gérard Vauthey), les parcelles 142/2851 (Terra AG et crts) et les
parcelles 143/159. La parcelle 140 mesure 2143 mètres carrés; elle supporte une
maison de maître (villa "Beaux-Cèdres"), entourée d'arbres et de
verdure, qui occupe une position dominante à hauteur de la rue de la Gare.
Quant aux parcelles 142/2851, totalisant 4329 mètres carrés, elles sont
décrites comme une "friche industrielle".
B.                    A partir d'un cahier des
charges d'aménagement établi par la municipalité le 7 juillet 1989, un projet
de plan partiel d'affectation "Dessous Sâles" a été élaboré; son
périmètre doit englober les parcelles 140, 142/2851 et 143/159. Lors de sa
séance du 29 septembre 1993, le conseil communal a adopté le PPA, comme aussi
la réponse proposée par la municipalité aux oppositions intervenues en cours
d'enquête; ce dont Gérard Vauthey, l'un des opposants, a été avisé le 22
novembre 1993.
C.                    Le 13 décembre 1993,
Gérard Vauthey a déféré cette décision au Conseil d'Etat par la voie d'une
requête en réexamen de son opposition.
Par arrêté du 9
février 1994, étendu aux procédures pendantes devant lui à cette date, le
Conseil d'Etat a modifié la procédure de requête dans divers domaines. Il a
notamment ajouté à la LATC un art. 60a, ainsi libellé :
"Le recours n'est recevable que si le
recourant est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.
Le Département des travaux publics, de
l'aménagement et des transports statue sur les oppositions tant en légalité
qu'en opportunité. Il jouit d'un libre pouvoir d'examen.
La décision du département est notifiée à
chaque recourant avec indication du droit de recourir au Tribunal
administratif, dans les 10 jours. Les articles 31 ss LJPA sont au surplus
applicables."
Le 24 juin 1994, le
Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports a rejeté la
requête au fond, avec suite de frais.
D.                    Contre cette décision,
Gérard Vauthey a recouru les 5/12 juillet 1994 au Tribunal administratif : pour
l'essentiel, il soutient que l'attribution des droits de bâtir serait
constitutive d'une inégalité de traitement et invite le tribunal à déclarer
illégal le PPA. La municipalité et les propriétaires des parcelles 142/2851
concluent au rejet du pourvoi.
Le 17 octobre 1994, le
tribunal s'est rendu sur les lieux en présence du recourant assisté de son
conseil, d'un représentant de la municipalité, et d'un représentant des
propriétaires des parcelles 142/2851 assisté de son mandataire technique ainsi
que de son conseil. Après avoir procédé à des mesures d'instruction
complémentaires, le tribunal a arrêté sa décision, dont il a notifié le
dispositif aux parties en date du 20 décembre 1994.
E.                    Le territoire communal
est régi par un plan d'affectation et une réglementation (RPA) légalisés le 15
décembre 1972 : les lieux font partie de la zone à restructurer de type A (art.
17 à 19 RPA), à l'exception de la partie bâtie de la parcelle 140, classée en
zone urbaine (art. 7 et ss RPA). Une modification de la réglementation
communale (NRPA) a été mise à l'enquête publique du 3 juin au 4 juillet 1994;
le conseil communal n'a toutefois pas encore statué.
Considérant en droit:
1.                     Quand bien même cette
question n'a pas été débattue, il s'agit tout d'abord de déterminer d'office si
le Conseil d'Etat était ou non habilité à modifier le régime légal de la LATC
par la voie d'un simple arrêté, celui du 9 février 1994.
Sur ce point, le
tribunal se réfère à un arrêt préjudiciel rendu le 7 septembre 1994 (en la
cause AC 94/0057) : le tribunal y retient que les mesures prises par le Conseil
d'Etat s'inscrivent dans le cadre des compétences - telles que précisées par la
jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 117 Ia 352) - conférées aux gouvernements
cantonaux par l'art. 36 al. 2 LAT. Ainsi, quand bien même l'arrêté du 9 février
1994 pourrait apparaître comme une entorse au principe du parallélisme des
formes, sa constitutionnalité doit être confirmée : force est dès lors
d'admettre que le DTPAT était compétent pour prendre la décision attaquée.
2.                     On l'a vu, le nouvel
art. 60a al. 2 LATC habilite le département à statuer tant en légalité qu'en
opportunité. La situation se présente différemment devant le tribunal puisque,
aux termes de l'art. 36 LJPA, ne peuvent être invoquées devant lui que la
violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (lit.
a), la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (lit. b) ou
encore l'inopportunité si la loi spéciale le prévoit (lit. c) : or, sur ce
dernier point, la LATC, telle que modifiée par le Conseil d'Etat le 9 février
1994, ne contient aucune disposition prévoyant un examen en opportunité par le
tribunal.
3.                     Selon le PPA et son
règlement, la parcelle 140 correspond au secteur 1, destiné à assurer la
conservation d'un patrimoine architectural de qualité ainsi qu'à préserver
l'îlot de verdure actuel : le bâtiment existant (villa Beaux-Cèdres) doit être
conservé, et ne peut faire l'objet que de travaux peu importants. Quant aux
parcelles 142/2851, elles constituent le secteur 2, voué à la construction d'un
complexe à affectations multiples articulé en une partie inférieure (étages -
3, - 2, - 1 et rez-de-chaussée inférieur), une partie intermédiaire
(rez-de-chaussée et étage + 1) et une partie supérieure (étages + 2, + 3, + 4
et + 5) : le plan et les coupes définissent le gabarit maximum des
constructions et, pour chaque partie, la surface brute de plancher utile
maximum.
4.                     Le droit à l'égalité de
traitement postule que les situations de fait semblables soient assujetties à
des règles de droit semblables, et les situations de fait dissemblables à des
règles de droit dissemblables. Dans sa décision, le DTPAT se borne à rappeler
au recourant la portée limitée de ce principe en matière d'aménagement du
territoire; pour le surplus, il considère que les parcelles 140 et 142/2851
présentent des caractéristiques suffisamment dissemblables pour justifier
l'application d'un traitement différent.
Reprenant ce même
grief à l'appui de son pourvoi, le recourant se plaint que, sans compensation
aucune, il doive se contenter du statu quo sur sa parcelle alors que les
parcelles 142/2851 bénéficieraient d'un indice de construction beaucoup plus
élevé. La municipalité objecte que le PPA "
s'inscrit dans une cohérence
générale qui prend pleinement en compte les particularités propres à chaque
parcelle comprise à l'intérieur de son périmètre, tant en ce qui concerne les
affectations que l'organisation des accès, les potentialités constructives et les
données du site
".
Au vu des
considérations qui vont suivre, il suffit de rappeler ici que, selon la
jurisprudence, il découle de la nature des choses que les zones doivent être
délimitées avec un certain schématisme de telle sorte que des biens-fonds se
trouvant dans une situation comparable et présentant les mêmes caractéristiques
peuvent être traités de manière différente. La délimitation des périmètres ne
doit pas toutefois être arbitraire, mais doit être justifiée par des
considérations d'urbanisme objectives et bien étudiées; tel n'est pas le cas si
la mesure contredit une planification raisonnable ou est fondée sur des motifs
étrangers au but poursuivi (notamment ATF 107 Ib 334, cons. 4a).
5.                     a) En zone à
restructurer, l'art. 18 al. 2 RPA subordonne tous travaux d'une certaine
importance à l'établissement d'un plan spécial. A teneur de l'art. 19 RPA, la
densité moyenne de construction autorisée par les plans spéciaux prévus à
l'art. 18 al. 2 doit être comparable à celle de la zone urbaine (ordre non
contigu) dans la zone à restructurer de type A.
Quand bien même le
territoire communal ne fait encore l'objet d'aucun plan directeur (que
commandent pourtant les art. 35 et ss LATC comme aussi l'art. 2 al. 2 NRPA), il
est prévu d'abroger d'ores et déjà l'art. 19 RPA. Toutefois, non encore adoptée
par le conseil communal, la nouvelle réglementation ne déploie aucun effet
anticipé positif (v. notamment ATF 100 Ia 157; TA, arrêts AC 7423 du 20
décembre 1991 et 94/230 du 19 avril 1995) : autrement dit, l'art. 19 RPA
continue à s'imposer pleinement, en l'état du droit positif.
b) Aujourd'hui, les
parcelles 142/2851 sont classées en zone à restructurer de type A : il s'agit
donc de vérifier si la densité moyenne de construction attribuée par le plan
serait "comparable" à celle autorisée en zone urbaine (ordre non
contigu). C'est d'ailleurs pour tenter de répondre à cette question que, après
l'audience, le tribunal a procédé à des mesures d'instruction complémentaires :
la municipalité a ainsi été invitée soit à indiquer la densité moyenne en zone
urbaine (ordre non contigu), soit à reconstituer, au moyen d'une simulation, la
densité moyenne des constructions sur les parcelles 142/2851 et 143.
c) En appliquant
strictement les art. 7 à 10 RPA, la municipalité parvient, pour les parcelles
142/2851, à un coefficient d'utilisation du sol de 3,03; le PPA donnerait
droit, lui, à un CUS de 3,01. La municipalité souligne toutefois que,
fussent-ils extrêmement proches, ces chiffres doivent être relativisés : la
notion de "densité comparable" éluderait en effet les données
objectives de l'aménagement (en particulier les caractéristiques locales,
l'intégration structurelle et les éléments de programme nécessaires à la
cohérence de l'ensemble); les art. 6 al. 2 RPA et 66 LATC permettraient
d'ailleurs, selon elle, de s'écarter des exigences de l'art. 19 RPA.
Pour sa part, le
recourant soutient que la simulation opérée par la municipalité fait
abstraction de certaines contraintes, et n'a ainsi qu'une signification
théorique. Quant aux propriétaires des parcelles 142/2851, ils adhèrent aux
chiffres produits par la municipalité; ils rappellent par ailleurs que toutes
questions d'opportunité échappent au pouvoir d'examen du tribunal.
d) Les règles propres
à la zone urbaine (ordre non contigu) régissent les distances (art. 7 RPA), la
hauteur à la corniche (art. 8 RPA), la longueur des bâtiments (art. 9 RPA)
ainsi que le nombre de niveaux (art. 10 RPA); dans le cas particulier, il faut
aussi tenir compte de la limite des constructions instituée en 1990 le long de
la rue de la Gare et de la rue Industrielle. Un exercice de simulation doit
toutefois faire intervenir d'autres critères que les seules possibilités
réglementaires : normes dimensionnelles en usage (résultant des données constructives,
des contraintes d'utilisation ou encore de la possibilité d'éclairage des
locaux) et conditions locales d'aménagement.
En imaginant une
occupation optimale des parcelles 142/2851 (par un bâtiment de 3600 mètres
carrés de surface brute de plancher le long de la rue Industrielle et par un
autre de 9540 mètres carrés de surface brute de plancher au niveau du domaine
ferroviaire), la municipalité a précisément raisonné de façon trop théorique,
en partant du postulat que le bien-fonds considéré serait normalement équipable
: or, la construction qu'elle figure en amont ne pourrait abriter suffisamment
d'emplacements de stationnement, alors que la seconde poserait d'épineux
problèmes d'accès que diverses contraintes ne permettraient pas de résoudre. En
réalité, il apparaît plus réaliste de simuler une mise en valeur sous la forme
d'un bâtiment de 4000 mètres carrés de surface brute de plancher environ
abritant un vaste parking semi-enterré accessible à partir de la rue
Industrielle, et d'un autre ouvrage offrant quelque 6500 mètres carrés de
surface brute de plancher implanté en aval : on parviendrait ainsi à un indice
d'utilisation du sol de l'ordre de 2,50, qui avoisine d'ailleurs celui de la
parcelle 143 (2,39 selon le calcul municipal). Soit encore dit à l'intention de
la municipalité, l'art. 6 al. 2 RPA - qui, tout comme l'art. 19 RPA, est
d'ailleurs appelé à disparaître - ne saurait être d'aucun secours ici : en
effet, si selon l'art. 6 al. 2 RPA un plan spécial peut permettre à certaines
conditions de s'écarter de la densité de construction normalement autorisée,
cette règle à caractère très général ne saurait primer sur la lex specialis
instituée par l'art. 19 RPA en zone à restructurer. La municipalité fait
également allusion à l'art. 66 LATC, selon lequel un plan de quartier peut
s'écarter des normes du plan d'affectation, à condition de respecter les
objectifs d'aménagement locaux et les principes applicables à l'extension des
zones à bâtir. Mais, dans une commune où les objectifs d'aménagement présentent
encore des contours extrêmement imprécis, les conditions posées par la
disposition précitée - fût-elle applicable par analogie à un PPA - ne sont
manifestement pas remplies; on doit même plutôt admettre que l'art. 19 RPA
contient à tout le moins l'expression actuelle de tels objectifs.
e) En conclusion, en
élevant le CUS grosso modo de 2,5 à 3 sur les parcelles 142/2851, le PPA ne
ménagerait pas une densité moyenne de construction "comparable" à
celle que permettraient aujourd'hui les règles de la zone urbaine (ordre non
contigu), appliquées en fonction de la réalité des faits : l'art. 19 RPA serait
ainsi transgressé. La décision attaquée apparaît dès lors illégale et doit être
annulée pour ce motif déjà.
6.                     a) Au recourant, qui
s'était plaint que le plan porte atteinte aux échappées dont on jouit
aujourd'hui depuis la villa Beaux-Cèdres, le DTPAT objecte que le droit public
ne consacre aucun droit à la vue; il ajoute que "
tout le dégagement
côté sud et sud-est est maintenu
". Le recourant, insatisfait de cette
réponse, reprend ce grief à l'appui de son pourvoi.
b) On le répète, il
n'existe encore à Montreux aucun plan directeur, fût-ce à l'état d'ébauche.
Dans ces conditions, ce moyen doit être examiné à la lumière des travaux
préparatoires du PPA : il importe en effet de s'assurer que les objectifs
d'aménagement présentés dès le départ par la municipalité aient bien trouvé
leur pleine expression dans le plan, sans quoi celui-ci apparaîtrait arbitraire
au sens de la jurisprudence citée au considérant 4 ci-dessus.
Le 7 juillet 1989,
après avoir mis en oeuvre la Commission communale consultative d'urbanisme, la
municipalité a adopté un cahier des charges en vue de l'aménagement du secteur
considéré. On extrait de ce document les passages suivants :
"Contraintes
En matière de
contraintes, on relève cinq éléments caractéristiques du secteur :
...
3) une situation de
"charnière" entre le tissu urbain de l'ancien village de Sâles, la
rue Industrielle, le parc des Beaux-Cèdres, la future route d'accès au garage-parc
MOB, le domaine ferroviaire et les groupements de bâtiments anciens
avoisinants;
4) des vues et
dégagements permettant une lecture des paysages urbain et périurbain, ainsi que
de l'arrière plan (toitures, crêtes, arrière-pays, rive, lac).
...
Objectifs
d'aménagement
Au vu de la
situation et des caractéristiques mentionnées, le nouvel aménagement doit
prendre en compte les objectifs suivants :
...
j) prendre en
compte et gérer les vues sur et depuis le quartier;
...
Implantations et
architecture
...
Le palier supérieur
s'exprime par des corps de bâtiments de hauteurs différenciées (lecture de la
dénivellation), le niveau fini du bâtiment le plus élevé ne dépassant pas celui
de l'immeuble existant au sud (parcelle 143). L'ordonnance des bâtiments devrait
notamment ménager le maintien de vues depuis le bâtiment des Beaux-Cèdres,
annexe 3.
Au surplus, le
parti architectural doit mettre en évidence le caractère de
"charnière" du secteur, tout en assurant une certaine continuité avec
les groupes de bâtiments environnants.
..."
Les principes guidant
ce cahier des charges ont été repris par la municipalité dans son rapport du 3
mai 1991 au Service de l'aménagement du territoire. Ce dernier document a par
la suite fait partie du dossier d'enquête du projet de plan, rendu public du 16
juin au 16 juillet 1992.
c) Le complexe à
affectations multiples prévu sur les parcelles 142/2851 présenterait, en plan,
une forme en arc de cercle; il culminerait à l'altitude de 430.50, soit
approximativement à hauteur de la toiture de la villa Beaux-Cèdres. Le dernier
niveau (étage + 5) de ce complexe s'articulerait en deux corps : par rapport à
la villa Beaux-Cèdres, l'un se situerait en plan à quelque 30 mètres au sud-est
et l'autre à environ 60 mètres à l'est.
La visite des lieux a
permis de se convaincre que l'aile est du complexe à affectations multiples
assurerait une transition assez heureuse avec le tissu bâti ou tel qu'autorisé
par les règles valables dans le secteur 3 du plan; quant à l'étage + 5, il se
trouverait en retrait du champ des vues vers le sud-est dont on jouit depuis la
villa Beaux-Cèdres. En revanche, l'autre aile du complexe, et plus
particulièrement son étage + 5, amputerait ce dégagement sur une largeur de
quelque 20 mètres; or, si d'emblée il était prévu que l'altitude des bâtiments
prévus dans le périmètre du plan culmine à peu près à hauteur du toit de la
villa Beaux-Cèdres (voir annexe 3 au cahier des charges), leur ordonnance en
plan devait en revanche ménager le maintien des vues depuis la villa Beaux-Cèdres
(voir cahier des charges, Implantations et architecture, 4ème alinéa).
d) En conclusion, le
plan ne respecterait pas en tous points l'un des principes qui ont guidé son
élaboration : le recours doit donc être admis pour ce motif également. En
réalité, la municipalité paraît surtout tenir au niveau + 5 pour éviter de
"
compromettre irrémédiablement la faisabilité économique de la
restructuration envisagée
" (réponse de la municipalité à la requête en
réexamen, p. 4) : une préoccupation de cette nature, qui privilégie les
intérêts des propriétaires des parcelles 142/2851 davantage que ceux de la
collectivité, n'est guère pertinente.
7.                     Vu le sort du pourvoi,
le PPA devra vraisemblablement être remanié, puis faire l'objet d'une nouvelle
enquête.
Ce devrait être
l'occasion pour la municipalité d'étoffer le dossier en fonction des exigences
de la législation régissant la protection contre le bruit (voir notamment art.
24 LPE; art. 29 et ss OPB). En l'état, on peut sérieusement se demander dans
quelle mesure la construction, sur les parcelles 142/2851, de bâtiments
comprenant des locaux à usage sensible au bruit (à commencer par des logements)
se révélera conciliable avec la proximité du domaine ferroviaire : en effet, la
notice d'impact établie le 7 décembre 1990 par l'ingénieur Blum passe
totalement sous silence cet aspect de la question. Au stade de l'adoption d'un
plan partiel, l'autorité doit s'être assurée que les exigences posées par la
LPE, notamment en matière de protection contre le bruit, spécialement
s'agissant de logements, pourront effectivement être respectées; étant entendu
que l'examen des questions de détail peut être renvoyé à la procédure de permis
de construire.
8.                     L'autorité intimée et
la municipalité ayant agi dans le cadre de leurs attributions de droit public,
elles ne supporteront ni frais ni dépens quand bien même elles succombent. En
revanche, il y a lieu d'astreindre les propriétaires des parcelles 142/2851 au
paiement d'un émolument de justice, arrêté à Fr. 3'000.--; ils verseront
également au recourant, qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un homme
de loi, des dépens fixés à Fr. 2'500.-- (voir art. 55 al. 1er LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision du
Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports du 24 juin
1994 est annulée.
III.                     Un émolument
de justice de Fr. 3'000.-- (trois mille francs) est mis à la charge de la
société Terra AG et consorts.
IV.                    Une somme de
Fr. 2'500.-- (deux mille cinq cents francs) est allouée au recourant Gérard
Vauthey à titre de dépens à la charge de la société Terra AG et consorts.
fo/Lausanne, le 10 mai 1995
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint