vd_omni · GE.1993.0011 · 1992-12-28 · fr

c/ DISP, Santé publique | L'art. 1 al. 3 litt. d LJPA exclut la compétence du TA pour statuer sur les recours contre des "décisions" du DISP appliquant la convention collective de subventionnement des EMS

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 08.07.1993 GE.1993.0011

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
du 8 juillet 1993
__________
sur le recours interjeté par
A.________
et B.________ W.________
, pour l'EMS "X.________" à
Z.________,
contre
la décision du 28 décembre 1992 du
Département de l'intérieur et de la santé publique, Service de la santé
publique (ci-après : le département) fixant la participation financière de
l'Etat à l'établissement médico-social qu'elle exploite.
***********************************
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de :
MM.       J.-C. de Haller, président
V. Pelet, assesseur
Mme      H. Dénéréaz Luisier, assesseur
constate en fait  :
______________
A.                            Les recourants
exploitent, sous la dénomination "X.________ E.M.S", à Z.________, un
établissement sanitaire privé soumis à la loi du 5 décembre 1978 sur la
planification et le financement des établissements sanitaires d'intérêt public
(ci-après : LPF, RSV 5.1.A).
B.                            Le 1er octobre
1992, le Service de la santé publique leur a communiqué le calcul du forfait
investissement pour l'exercice 1992, fixé à 396'800 francs, et les a invités à
formuler le cas échéant une contre-proposition dans un délai échéant le 2
novembre 1992, les avisant que passé ce
délai le forfait serait considéré comme accepté.
Par
courriers des 8 octobre et 30 novembre 1982, les recourants ont contesté le
calcul du Service de la santé publique, et en ont demandé le réexamen. Par
décision du 28 décembre 1992, le Département de l'intérieur et de la santé
publique a fixé à 407'400 francs le forfait investissement total pour 1992
alloué aux recourants. C'est contre cette décision qu'est dirigé le présent recours,
déposé le 18 janvier 1993. Le département intimé s'est déterminé en date du 7
avril 1993, alors que l'Association vaudoise d'établissements médicaux-sociaux
(AVDEMS), invitée également à déposer des observations, n'a pas donné suite.
Par avis du 8 avril 1993, le juge instructeur a invité les parties ainsi que
l'AVDEMS à se prononcer sur la question de la qualité pour recourir et de la
compétence du Tribunal administratif. Ces observations ont été versées au
dossier, les recourants, le département intimé et l'AVDEMS concluant tous trois
à la recevabilité du recours et à la compétence du Tribunal administratif.
Par lettre
du 27 mai 1993, le juge instructeur a informé les parties que le tribunal
statuerait préjudiciellement sur ces points.
droit :
______
1.                             La première
question à trancher est celle de la qualité pour recourir, s'agissant de
l'octroi de subventions. Dans un arrêt du 25 septembre 1992, (GE 92/017), le
Tribunal administratif a admis que le destinataire d'une subvention remplissait
la condition posée par l'art. 37 LJPA (intérêt protégé par la loi applicable)
lorsque la réglementation sur laquelle est fondée le subventionnement lui donne
un droit à cette aide financière. Tel est le cas, selon la jurisprudence,
lorsque les conditions d'octroi des subventions sont fixées par la loi
elle-même, sans marge d'appréciation pour l'administration (ATF 116 Ib 309; 110
Ib 152, consid. 1b). En dehors de cette situation, c'est-à-dire lorsque
l'administration jouit d'un pouvoir discrétionnaire, le droit de recourir est
limité aux conditions d'exercice de ce pouvoir, au regard des principes
constitutionnels régissant le droit administratif, notamment ceux de la
légalité, de la bonne foi, de l'égalité de traitement, de la proportionnalité
et de l'interdiction de l'arbitraire.
En l'espèce,
l'art. 25 LPF impose à l'Etat de participer au financement des EMS. En outre,
l'art. 26 LPF, modifié par la novelle du 11 décembre 1991, prévoit que l'Etat
supporte sous forme de subvention les investissements des établissements
sanitaires privés reconnus d'intérêt public, en précisant que les critères et
les modalités d'établissement de la subvention sont fixés par le plan. Ces
dispositions créent donc un droit à l'octroi de la subvention, avec la
conséquence que les conditions de l'art. 37 LJPA sont réunies.
Autre chose
est en revanche de savoir si le litige divisant les parties relève de la
compétence du Tribunal administratif.
2.1                          Le Tribunal
administratif connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre
les décisions administratives cantonales ou communales lorsqu'aucune autre
autorité n'a été expressément désignée par la loi pour en connaître (art. 4 al.
1er LJPA). Cette disposition doit être lue en relation avec l'art. 29 LJPA, qui
définit la notion de décision sujette à recours, et l'art. 1er al. 3, qui
exclut du champ d'application de la LJPA "
les actions d'ordre
patrimonial intentées pour ou contre une collectivité ou un établissement de
droit public cantonal"
, notamment les "
contestations relatives
à l'exécution des contrats de droit administratif entre personnes morales de
droit public ou entre personnes morales de droit public et personnes de droit
privé".
2.2                          Ce partage de
compétences s'inspire de la distinction entre contentieux administratif
objectif et subjectif, à laquelle la doctrine et la jurisprudence vaudoise se
sont constamment référées depuis qu'elle a été exposée par Zwahlen (Le jugement
des contestations administratives dans le canton de Vaud, JT 1939 III p. 34
ss.). Le contentieux objectif porte sur la légalité d'un acte administratif
contraignant, indépendamment des droits ou obligations auxquels cet acte donne
naissance ou qu'il constate; le moyen juridictionnel généralement donné dans ce
domaine est le recours, qui tente à la modification de l'acte (décision), à son
annulation ou à la constatation de sa nullité. Le contentieux subjectif met en
présence deux parties, dont l'une conclut et l'autre s'oppose soit à
l'exécution d'une prestation, soit à l'attribution ou à la reconnaissance de
droits ou d'avantages déduits directement de la loi ou d'un acte juridique
bilatéral; le moyen juridictionnel à disposition pour résoudre ce genre de
conflits est l'action (v. Conseil d'Etat, arrêt R2 134/82 du 18 mars 1983, RDAF
1984 p. 335, spéc. 339; arrêt Vollenweider c. Municipalité de C.________ du 24
octobre
1984, JT 1986 III 29). Alors que le
contentieux objectif relevait des autorités administratives (Conseil d'Etat et
commissions de recours), le contentieux subjectif était en principe du ressort
des tribunaux civils (Zwahlen, op. cit., p. 49; arrêt du Tribunal cantonal du
20 décembre 1978 dans la cause D.________ c/Etat de Vaud; du 30 octobre 1984
dans la cause Commune de C.________ c. E.________ et consorts, JT 1986 III p.
21, spéc. 28). Cette conception a été reprise par le législateur lors de
l'adoption de la loi sur la juridiction et la procédure administrative : "
La
compétence du Tribunal administratif est limitée au contentieux objectif, soit
à celui qui naît d'une décision sujette à recours et qui tente à rétablir la
légalité d'une situation menacée par ladite décision. Dans la mesure en
revanche où il s'agit de déterminer si un administré dispose contre l'Etat d'un
droit subjectif, notamment de nature pécuniaire (contentieux administratif
subjectif), la contestation restera de la compétence des autorités judiciaires
(procédure d'expropriation et d'expropriation matérielle par exemple). C'est la
situation actuelle, et celle que prévoyait aussi l'avant-projet de 1973."
(BGC
automne 1989 p. 531)
.
2.3
Il faut
remarquer toutefois que cette distinction, inspirée du droit français, se prête
mal à une utilisation en tant que règle de conflit. Elle a d'ailleurs été
critiquée en doctrine (v. Jean-François Poudret et Pierre Moor, JT 1986 III p.
1 et ss.). Les définitions proposées par Zwahlen pour distinguer les
contestations objectives et subjectives sont trop générales pour fournir autre
chose qu'une base de réflexion. Elles marquent leur limite lorsque se mêlent
dans une situation litigieuse complexe, d'une part un acte donnant naissance à
un droit public subjectif, d'autre part à un second acte interférant avec le
premier, mais dont la légalité est susceptible d'être examinée indépendamment
de celui-ci. L'affaire jugée le 19 décembre 1985 par le tribunal neutre
institué en application de la loi du 26 janvier 1832 sur les conflits de
compétence entre les pouvoirs exécutifs et judiciaires (RDAF 1986 p. 103) en
fournit l'illustration : Mettant alternativement l'accent sur le contrat conférant
un droit d'usage du domaine public ou sur la décision municipale qui retirait
ce droit, le Tribunal cantonal et le Conseil d'Etat considéraient, l'un, que
l'objet du litige était la reconnaissance d'un droit à l'usage (et que l'examen
de la légalité de la décision qui mettait obstacle à ce droit n'était qu'un
accessoire), l'autre, que la régularité de cette décision était au contraire au
centre de la discussion (les droits subjectifs qui lui étaient opposés n'étant
qu'un élément de la question, à examiner sous l'angle du principe de la bonne
foi). Si l'on en reste à cette approche superficielle, une même affaire peut
ainsi échoir aux tribunaux ordinaires ou aux organes de la juridiction
administrative selon la formulation donnée
par le demandeur ou recourant à ses conclusions. Cette dualité n'avait du reste
pas échappé au professeur Zwahlen (JT 1937 III p. 49). La même difficulté se
présente en l'espèce, où la contestation porte assurément sur l'exécution d'une
prestation découlant d'un contrat de droit administratif, mais également sur la
"décision" réservée par ledit contrat et faisant obstacle aux
prétentions de l'une des parties.
2.4                          En définitive,
ce que l'on peut retenir de la jurisprudence est que les actions fondées sur le
droit public cantonal sont du ressort des tribunaux ordinaires, à moins que la
loi n'en dispose autrement, tandis que les recours, sous la même réserve,
relève des organes de la juridiction administrative. Savoir quand une
contestation se liquide par voie d'action plutôt que par un recours exige en
revanche que l'on raisonne sur d'autres bases que celles qui viennent d'être
évoquées.
3.1                          En présence
d'une contestation de droit administratif, il convient en premier lieu de
rechercher si la loi confère à une autorité administrative un pouvoir de
décision lui permettant de régler de manière définitive et exécutoire le
rapport juridique en cause. Si tel est le cas, les tribunaux civils ne sont pas
compétents (v. Moor, JT 1986 III, p. 9). Il est bien entendu que, pour exclure
l'action, la décision doit porter sur l'objet même du litige et y mettre fin en
liant de manière définitive - sous réserve d'un recours - aussi bien
l'administration que l'administré; un acte administratif qui constituerait un
simple élément du litige, mais ne le réglerait pas et n'aurait pas l'effet d'un
"donné" (Tatbestandswirkung) ou un effet formateur (Bindungswirkung),
peut être revu dans sa légalité par le juge de l'action.
3.2                          En l'espèce,
est litigieux le mode de calcul du subventionnement auquel ont droit les
recourants, conformément à l'art. 26 LPF. Ce calcul est établi en fonction des
modalités prévues par une convention du 28 février 1992 entre le Département de
l'intérieur et de la santé publique, représentant l'Etat de Vaud, d'une part,
et l'AVDEMS, représentant les établissements médicaux-sociaux au sens de l'art.
5 LPF, d'autre part (convention relative à la participation financière
complémentaire de l'Etat pour les établissements reconnus d'intérêt public en
la forme commerciale, anciennement dits établissements "assimilés").
Comme le
département intimé l'a exposé dans sa réponse du 7 avril 1993, le but de cette
convention est de fixer des règles qui permettent de rémunérer
le capital investi par une personne privée
et affecté à un but reconnu d'intérêt public. Ce contrat est limité dans le
temps (deux ans) et renouvelable. Il prévoit que l'exploitant de l'EMS met son
équipement à disposition, l'Etat versant en contre-partie une participation à
l'investissement sous forme de forfait, dû pour toute la durée du contrat. Ce
forfait est calculé à partir de la valeur intrinsèque des biens mobiliers et
immobiliers, sur la base d'une expertise, le taux de rendement étant fixé en
fonction du taux d'intérêt officiel des hypothèques en premier rang du Crédit
Foncier Vaudois, l'Etat ne prenant ainsi pas en compte l'endettement réel du
propriétaire.
Il résulte
de ce qui précède que tout le système de subventionnement prévu par l'art. 26
LPF repose, quant aux modalités d'application, sur une base conventionnelle,
c'est-à-dire un contrat de droit public ou de droit administratif, ou encore
d'une convention dont l'objet est régi par le droit public (sur la notion de
contrat de droit administratif, voir Knapp, Précis de droit
administratif, 4ème éd., Nos 1489 et ss; Moor, Droit administratif, vol.
II p. 237 ss; Grisel, Traité de droit administratif, 2ème éd. p. 444 ss;
Gygi, Verwaltungsrecht, 1986, p. 206 ss; Schwarzenbach, Grundriss
des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 8ème éd. p. 40 ss); ATF 112 II 107; 105 Ia
394, consid. 3a; 102 II 57, consid. 1).
3.3                          On pourrait il
est vrai se demander quelle serait, dans un tel système, la position d'un EMS
non membre de l'AVDEMS ou ne reconnaissant pas les pouvoirs de représentation
de cette association. La question peut toutefois demeurer ouverte, les
recourants n'ayant pas allégué être dans une telle situation.
3.4                          La
jurisprudence et la doctrine récentes reconnaissent que les contrats de droit
public ou de droit administratif peuvent aussi être admis tacitement, dans la
mesure où ils ne sont pas expressément exclus par la loi (voir, outre les
références citées ci-dessus, ATF 105 Ia 207; ATF 103 Ia 509). En l'espèce, la
loi (art. 26 LPF) fixe le cadre du subventionnement, en précisant qu'il s'agit
de prendre en charge le service de la dette des emprunts nécessaires à la
rénovation, à la construction et à l'équipement des EMS, sans régler en
revanche les modalités selon lesquelles le système doit être mis en place et
appliqué. Aurait parfaitement été concevable un règlement d'application, édicté
par le Conseil d'Etat ou éventuellement le Département de l'intérieur, et
reprenant les diverses modalités prévues par la Convention du 28 février 1992.
Il aurait alors appartenu à l'autorité d'appliquer cette réglementation par voie
de décisions, c'est-à-dire d'actes administratifs unilatéraux.
En l'espèce toutefois, l'autorité intimée et
les EMS - ou la plupart d'entre eux, en tous cas - groupés au sein de l'AVDEMS,
ont préféré procéder par voie conventionnelle. Dès lors que cette solution
n'est pas expressément exclue par la loi, elle est admissible. Mais elle
entraîne alors la conséquence que l'on se trouve en présence de parties à un
contrat arrêtant leurs positions respectives quant à l'application de celui-ci,
le cas échéant au terme de négociations. Cette caractéristique est
particulièrement mise en évidence en l'espèce par la manière dont le
département prend contact avec chacun des EMS concernés pour lui communiquer le
montant du forfait investissement calculé par ses soins, en l'invitant à
formuler une contre-proposition. Cette lettre, du 1er octobre 1992, donne les
éléments de calcul, se réfère expressément à la convention précitée et donne un
délai au terme duquel l'autorité considère que le forfait investissement sera
accepté. On doit bien admettre qu'il ne s'agit pas là d'une décision d'une
autorité usant de ses prérogatives de puissance publique, mais d'une partie à
un contrat prenant une position quant à l'application de celui-ci (voir
notamment JT 1983 I p. 125 et 126). Dans la mesure où cette position est
contestée, il s'agit clairement d'un objet qui tombe sous le coup de
l'exclusion prévue par l'art. 1er al. 3 lit. d LJPA. Il en résulte que le
Tribunal administratif n'est pas compétent pour en connaître, ce qu'il doit
vérifier d'office (art. 6 al. 1 LJPA).
4.                             Il est vrai
que la convention du 28 février 1992 prévoit elle-même le recours au Tribunal
administratif (art. 21 in fine). Mais celui-ci, en tant qu'autorité instituée
par la Constitution cantonale pour connaître des contestations administratives
ne saurait se voir attribuer des compétences autrement que par la voie
législative, c'est-à-dire normalement par la loi du 18 décembre 1989 sur la
juridiction et la procédure administratives. On ne conçoit pas qu'il puisse
être saisi, en tant que corps, en vertu de la seule volonté des parties, au
bénéfice d'une clause d'une convention de droit public s'apparentant en quelque
sorte à un compromis arbitral.
5.                             Le tribunal
doit dans ces conditions décliner sa compétence. Il appartiendra aux parties,
le cas échéant, de saisir le juge civil compétent ratione valoris selon les
formes prévues à cet effet par la procédure civile.
Dans la
mesure où les parties ont pu être induites en erreur aussi bien par le texte de
l'art. 21 de la convention que par l'indication portée dans la décision
entreprise et prévoyant la possibilité d'un recours au Tribunal administratif,
le présent arrêt doit être rendu sans frais ni dépens (art. 55 al. 2 LJPA).
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                       Décline sa
compétence et raye la cause du rôle;
II.                      Dit que le présent
arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 8 juillet 1993/gz
Au
nom du Tribunal administratif  :
Le
président :
Le présent arrêt est notifié :
- aux recourants, A.________ et
B.________ W.________, EMS "X.________", à Z.________, sous pli
recommandé;
- au DISP, Service de la santé publique et de la planification. 1014 Lausanne;
- à l'AVDEMS, Pré-de-la-Tour 7, 1009 Pully.