vd_omni · AC.2009.0301 · 2010-05-10 · fr

Carrosserie Centrale CCSD Sàrl/Municipalité de Bussigny-près- Lausanne, CFF - ACQUISITIONS | L'ordre de démolition de deux cabanes en bois, installées aux abords immédiats d'une ligne à haute tension liée à l'exploitation de la voie ferrée, édifiées sans permis et pour lesquelles une autorisation ne peut être accordée, ne saurait être annulé, sous prétexte qu'il existe d'autres constructions illégales dans le voisinage. Le Tribunal n'a en effet pas de raisons de douter de la volonté des CFF de faire respecter les prescriptions de l'art. 38 OLEI sur toute la longueur de la ligne à haute tension, pour toutes les constructions illicites, ni de celle de la Municipalité de se conformer à cette norme de rang supérieur à la réglementation communale.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 10.05.2010 AC.2009.0301

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
10 mai
2010
Composition
M. Robert Zimmermann,
président
;
M. François Despland, assesseur
et M. Jean-Daniel Beuchat, assesseur
; Mme Valérie Duvanel-Donzel, greffière.
Recourante
Carrosserie
Centrale CCSD Sàrl, M. Soltan HOSSEINI,
à
Bussigny-près-Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de
Bussigny-près-Lausanne,
représentée par
Jean-Michel HENNY, Avocat, à Lausanne,
Tiers intéressé
CFF - ACQUISITIONS,
à Lausanne,
Objet
permis de construire
Recours Carrosserie Centrale CCSD Sàrl c/
décision de la Municipalité de Bussigny-près-Lausanne du 14 décembre 2009
(ordre d'évacuation de matériaux entreposés sur la parcelle n° 3257)
Vu les faits suivants
A.
Les Chemins de fer fédéraux suisses (ci-après:
les CFF) sont propriétaires de la parcelle n°2154 du Registre foncier de la
commune de Bussigny-près-Lausanne. Ils étaient également propriétaires de la
parcelle voisine, portant le n°3257. Les lieux sont classés dans la zone
industrielle régie par les art. 38ss du règlement communal du plan d’extension
et de la police des constructions, approuvé le 7 août 1953 par le Conseil
d’Etat (RPE). Ils se trouvent à proximité immédiate des voies de chemin de fer.
Sur la parcelle n°2154 se trouvent des installations électriques (sous-station
et lignes d’alimentation) nécessaires à l’exploitation de la voie ferrée. La
parcelle n°3257 est grevée d’une servitude, en faveur de la parcelle n°2154,
relative à l’aménagement d’une ligne de transport d’électricité à haute
tension. En 2007, les CFF ont vendu la parcelle n°3257 à la société Carosserie
centrale CCSD Sàrl (ci-après: CCSD).
B.
Le 11 septembre 2007, la Municipalité de
Bussigny-près-Lausanne a octroyé à CCSD un permis de construire portant sur la
création d’un bâtiment pour un atelier de carrosserie et des locaux
administratifs, sur la parcelle n°3257. A cette décision est jointe la synthèse
établie le 29 août 2007 par la Centrale des autorisations du Département des
infrastructures (synthèse CAMAC), relative aux autorisations spéciales
nécessaires pour la réalisation du projet. Cette synthèse comprend également
l’accord des CFF, requis par l’art. 18m al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre
1957 sur les chemins de fer (LCdF; RS 742.01), dès lors que le bien-fonds de la
constructrice est contigu de celui des CFF. Ceux-ci, selon leur prise de
position du 23 août 2007 faisant partie intégrante du permis de construire, ont
subordonné leur accord à plusieurs charges et conditions, ayant trait à
l’obligation du maître de l’ouvrage de ne rien faire qui puisse compromettre la
sécurité des installations ferroviaires, s’agissant notamment de la ligne de
transport électrique sous haute tension. Les bâtiments autorisés ont été
édifiés.
C.
Le 10 novembre 2009, les CFF se sont adressés à
la Municipalité pour s’inquiéter du fait que deux bâtiments en bois et un
pavillon en toile avaient été installés  sur la parcelle n°3257, immédiatement
sous la ligne à haute tension. Le 19 novembre 2009, la Municipalité a indiqué à
CCSD que les constructions litigieuses n’avaient pas été autorisées et l’a
invitée à les supprimer. Le 30 novembre 2009, les CFF sont intervenus dans le
même sens auprès de CCSD. Celle-ci a fait valoir, le 7 décembre 2009, qu’en
avril 2008, époque de la réalisation des travaux, il avait été admis que des
containers destinés au stockage de matériel puissent être déposés à l’endroit
où les deux cabanes en bois avaient été érigées, en mars 2009; elle en a déduit
qu’elle était en droit d’agir comme elle l’a fait. Le 14 décembre 2009, la
Municipalité a ordonné à la recourante de démolir les ouvrages  litigieux dans
un délai expirant le 28 décembre 2009.
D.
CCSD a recouru, en concluant au maintien des
ouvrages visés par la décision du 14 décembre 2009. Les CFF et la Municipalité
proposent le rejet du recours. Invitée à répliquer, la recourante a maintenu
ses conclusions.
E.
Le 19 février 2010, le juge instructeur a rejeté
la demande de levée de l’effet suspensif attaché au recours, présentée par les
CFF et la Municipalité.
F.
Le Tribunal a tenu une audience avec inspection
locale, le 26 mars 2010 à Bussigny-près-Lausanne. Il a entendu Soltan Hosseini,
assisté de Me Laurent Maire, pour la recourante; Jean-Daniel Lüthi, Conseiller
municipal, et Damien Guélat, chef de service, assistés de Me Jean-Michel Henny,
pour la Municipalité; Valérie Lieb et Joël Odin, pour les CFF.
G.
Le 30 mars 2010, le juge instructeur a rejeté la
demande de suspension de la procédure présentée par la recourante.
H.
La recourante et la Municipalité ont produit un
mémoire complémentaire dans le délai imparti après l’audience, ce que les CFF
ont renoncé à faire.
I.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Le litige a trait à l’ordre de démolition des
deux constructions en bois, ainsi qu’un pavillon de toile, installés sur la
parcelle n°3257, aux abords immédiats de la ligne à haute tension liée à
l’exploitation de la voie ferrée. La toile de tente, également visée par la
décision attaquée, a été enlevée; elle ne se trouvait plus sur place au moment
de l’inspection locale.
2.
Les mesures nécessaires à l’élimination d’une
situation contraire au droit doivent être dirigées contre le perturbateur. A
cet égard, on distingue le perturbateur par comportement et par situation. Le
perturbateur par comportement est la personne dont les actes ou omissions, ou
ceux des tiers qui dépendent de lui, ont provoqué l’atteinte au bien de police
protégé; le perturbateur par situation est la personne tenue de remettre une
chose dans un état conforme à l’ordre public, en raison de ses liens avec cette
chose, généralement parce qu’elle en dispose ou en jouit comme propriétaire,
fermier, locataire ou administrateur (ATF 122 II 65 consid.
6a p. 70;
119 Ib 492 consid. 4b/dd p. 503; 118 Ib 407 consid. 4c p. 415; 114 Ib 44
consid.
2c/aa p. 50; arrêts AC.2009.0231 du 15 janvier 2010,
consid. 1b; AC.2004.0052 du 22 mars 2005, consid. 1b). La recourante est
propriétaire de la parcelle n°3257; c’est elle qui a édifié les constructions
litigieuses; à cet égard, elle est perturbatrice, tant par situation que par
comportement, partant destinataire de l’ordre de remise en état (arrêts
AC.2009.0231, précité, consid. 1c; AC.2004.0052, précité, consid. 1b et 2;
AC.1999.0105 du 28 décembre 2000; AC.7590 du 2 septembre 1994).
3.
a) Aucune construction ou installation ne peut
être créée ou transformée sans l’autorisation de l’autorité compétente (art. 22
al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire - LAT;
RS 700; art. 103 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du
territoire et les constructions – LATC, RSV 700.11). Par constructions et
installations, on entend tous les aménagements durables créés par la main de
l'homme, qui sont fixés au sol et qui ont une incidence sur son affectation,
soit qu'ils modifient sensiblement l'espace extérieur, soit qu'ils produisent des
effets sur l'équipement ou sont susceptibles de porter atteinte à
l'environnement et à l'homme (ATF 123 II 256 consid. 3 p. 259, et les arrêts
cités; cf. en dernier lieu arrêt AC.2008.0312 du 27 octobre 2009, consid. 1, et
les références).
b) Les installations litigieuses
comprennent deux cabanes en bois, posées sur une dalle de béton, accolées l’une
à l’autre; leur surface est de 80m2 environ, leur  hauteur au faîte de 2,2 m
environ. Ces cabanes servent à l’entreposage de matériel, d’argon et de pneus,
ainsi que de containers pour les déchets. Il s’agit indéniablement de
constructions au sens des art. 22 al. 1 LAT et 103 al. 1 LATC, et leur
édification nécessitait une autorisation de construire. Lors de l’audience du
26 mars 2010, la Municipalité a confirmé n’avoir jamais été saisie d’une
demande de permis de construire, qu’elle n’a, à plus forte raison, pas accordé.
c) A teneur de l’art. 38 al. 1 de
l’ordonnance fédérale du 30 mars 1994 sur les lignes électriques (OLEI, RS
734.31), mis en relation avec l’Annexe 8 de cette ordonnance, la distance
horizontale entre les conducteurs à haute tension, leurs supports et les
bâtiments, doit être d’au moins 5 m. Cette norme n’est manifestement pas
respectée en l’espèce, de sorte qu’une autorisation ne pourrait être accordée
pour régulariser la situation des constructions litigieuses, dont le maintien
serait contraire au droit.
4.
a) La Municipalité peut faire supprimer les
constructions qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et
réglementaires (art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC).
L’ordre
de supprimer une installation édifiée sans permis et pour laquelle une
autorisation ne peut être accordée n’est en principe pas contraire au principe
de la proportionnalité. L’autorité renonce toutefois à une telle mesure si les
dérogations à la règle sont mineures, si l’intérêt public lésé n’est pas de
nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de
l’ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou
encore s’il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction
comme conforme au droit qui a changé dans l’intervalle (ATF 123 II 248 consid.
4 p. 254ss; 111 Ib 213 consid. 6 p. 221ss; 108 Ia 216 consid. 4 p. 217; cf. en
dernier lieu arrêt AC.2009.0212 du 19 février 2010, consid. 2a, et les
références citées).
b) Les constructions litigieuses
sont des extensions de l’activité de la recourante, la carrosserie, dont les
besoins dépassent la disponibilité des locaux existants. La recourante allègue
que l’édification des constructions litigieuses lui aurait coûté 70'000 fr.,
montant auquel il faudrait ajouter les frais de démolition, de l’ordre de
15'000 fr. L’intérêt privé dont se prévaut la recourante est ainsi d’ordre
essentiellement économique. L’intérêt public opposé est lié à la sécurité
publique, et cela sous quatre aspects. Premièrement, il est important que la
ligne, les conducteurs et leurs supports soient en tout temps accessibles,
notamment en cas de panne; pour cela, il faut que leurs abords soient dégagés.
Deuxièmement, une éventuelle rupture et chute de la ligne au sol, à la suite
d’un accident ou d’intempéries, serait propre à provoquer l’incendie des
cabanes en bois. Troisièmement, et inversement, un incendie qui détruirait ces
cabanes, contenant des matériaux inflammables (dont des pneus), pourrait
détruire les lignes électriques, qui prennent feu à la température de 200°.
Quatrièmement, une interruption du transport d’électricité à cet endroit paralyserait
le trafic ferroviaire régional. Au regard de l’art. 38 OLEI, qui vise
précisément à éviter que des constructions soient érigées à une distance trop
proche des lignes à haute tension, par exigence de sécurité,  l’intérêt public l’emporte
sur l’intérêt privé contraire de la recourante. La dérogation à l’art. 38 OLEI
qu’impliquerait le maintien des constructions litigieuses n’est assurément pas
mineure, puisqu’elle revient à priver cette norme de tout effet pour la partie
de la parcelle n°3257 qu’elle concerne.
c)
Découlant
directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique,
le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il
met dans les assurances reçues des autorités. Il le protège donc lorsqu'il a
réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement
déterminé de l'administration (ATF 129 I 161 consid. 4.1 p. 170, 361 consid.
7.1 p. 381, et les arrêts cités). Le permis de construire du 11 septembre 2007
se réfère à la synthèse CAMAC, ainsi qu’à la prise de position des CFF du 23
août 2007. Sur cette base, la recourante ne pouvait ignorer qu’
il lui était interdit d’édifier quoi que ce soit à proximité de la
ligne à haute tension. La recourante soutient cependant que les CFF auraient
consenti à l’édification des ouvrages en question; elle se prévaut à cet égard
du procès-verbal n°14 de la visite de chantier organisée le 3 avril 2008 par le
maître de l’ouvrage, à laquelle M. Joël Odin, chargé de sécurité des CFF, n’a
pas participé. Il ressort de cette pièce que des containers destinés au
stockage du matériel pourraient être déposés «dans l’emprise des lignes CFF»,
moyennant envoi d’un plan d’implantation à M. Odin. Pour la recourante, la
cabane en bois remplacerait avantageusement les containers, de type Portakabin,
admis durant les travaux; il n’y aurait dès lors plus rien à y redire.
Cette conception ne peut être
partagée, pour trois raisons au moins. Premièrement, le dépôt des containers
évoqués dans le procès-verbal de la réunion du 3 avril 2008 était subordonné à
la présentation d’un «plan d’implantation»; or, cette pièce n’a jamais été
produite. Deuxièmement, l’accord des CFF, présumé mais jamais confirmé, aurait
tout au plus porté sur des containers, dont la présence sous la ligne à haute
tension pouvait à la rigueur être admise, s’agissant d’éléments mobiles, comme
l’explique le procès-verbal de la séance du 3 avril 2008 et comme les
représentants des CFF l’ont confirmé lors de l’audience du 26 mars 2010; un tel
accord n’a jamais été donné pour une construction en bois, fixée sur une dalle
de béton. Troisièmement, l’accord des CFF à ériger les constructions
litigieuses à l’endroit en question n’aurait de toute manière pas eu pour effet
de dispenser la recourante d’obtenir l’autorisation municipale - ce qu’elle n’a
pas fait.
5.
a) Le maître de l’ouvrage qui n’est pas de bonne
foi peut aussi invoquer le principe de la proportionnalité. Il doit cependant
prendre en compte que l’autorité, au regard de l’égalité de traitement et du
respect de la loi, accorde un plus grand poids à l’intérêt lié au
rétablissement de l’état antérieur et ne tienne pas ou peu compte des inconvénients
qui en résulteraient pour le constructeur (ATF 132 II 21 consid. 6.4 p. 39/40;
111 Ib 213 consid.  6b p. 224, et les arrêts cités; arrêt AC.2009.0212, précité).
Selon le principe de la proportionnalité, une mesure
restrictive doit être apte à produire les résultats escomptés (règle de
l’aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins
incisive (règle de la nécessité); le principe de la proportionnalité proscrit
toute restriction allant au-delà du but visé; il exige un rapport raisonnable
entre ce but et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la
proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts en présence
– ATF 135 I 169 consid. 5.6 p. 174/175, 176 consid. 8.1 p. 186, et les arrêts
cités).
b) La suppression des constructions
litigieuses permet d’assurer le respect des prescriptions de l’art. 38 OLEI à
l’endroit considéré. Eu égard à l’importance de ces constructions, on ne
discerne pas quelle mesure moins radicale que la démolition pourrait atteindre
ce but. La recourante se plaint des conséquences importantes pour elle de
l’ordre de remise en état. Outre le coût des travaux de démolition, elle fait
valoir que sa parcelle, largement inconstructible, ne suffit pas à ses besoins et
que les locaux aménagés dans les constructions litigieuses sont nécessaires au
développement de ses activités. Ces éléments ne sont pas dénués de poids et on
peut se réjouir, avec la recourante, de la bonne marche de ses affaires. Cela
étant, la recourante connaissait (ou devait connaître) les contraintes pesant
sur la parcelle n°3257, au moment où elle a acheté ce bien-fonds, notamment la
servitude le grevant en faveur des CFF. Compte tenu des intérêts en présence,
et spécialement des impératifs liés à la sécurité des personnes et des biens,
on ne saurait reprocher à la Municipalité d’avoir ordonné la suppression des
constructions édifiées sans autorisation.
6.
La recourante expose qu’il existe, dans le
voisinage, d’autres constructions illégales. Lors de l’inspection locale, le
Tribunal a pu vérifier ce fait, s’agissant d’un cabanon de jardin érigé sur la
partie Nord-Ouest de la parcelle n°3257. Cela ne conduit toutefois pas à
l’admission du recours et à l’annulation de la décision attaquée. En effet,
le principe de la légalité de l'activité administrative prévaut sur
celui de l'égalité de traitement. En conséquence, le justiciable ne peut
généralement pas se prétendre victime d'une inégalité devant la loi, lorsque
celle-ci est correctement appliquée à son cas, alors qu'elle aurait été
faussement, voire pas appliquée du tout, dans d'autres cas (ATF 126 V 390
consid. 6a p. 392; 117 Ib 266 consid. 3f p. 270; 116 Ib 228 consid. 4 p.
234/235; 108 Ia 212 et les arrêts cités). Cela présuppose cependant, de la part
de l'autorité dont la décision est attaquée, la volonté d'appliquer
correctement à l'avenir les dispositions légales en question. Le citoyen ne
peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que
l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi (ATF 127 I 1
consid.
3a p. 2/3; 126 V 390 consid. 6a p. 392; 115 Ia 81 consid. 2 p.
82/83; 112 Ib 381 consid.
6 p. 387; 110 II 398 consid. 2 p. 401,
et les arrêts cités).
Lors de
l’audience du 26
mars
2010, les
représentants de la Municipalité ont émis des réserves quant à la démolition de
ce cabanon, servant au dépôt d’outils de jardinage. Pour les CFF en revanche,
le doute n’est pas permis: cette construction n’est pas conforme
aux exigences de l’art. 38 OLEI; partant, elle
doit
dès lors être supprimée. Le Tribunal n’a pas de raisons de douter de la volonté
des CFF de faire respecter les prescriptions de l’art. 38 OLEI sur toute la
longu
eur de la ligne à haute tension, pour toutes les
constructions illicites, ni de celle de la Municipalité de se conformer à cette
norme de rang supérieur à la réglementation communale.
7.
Le recours doit ainsi être rejeté, et la
décision attaquée confirmée. Les frais sont mis à la charge de la recourante,
ainsi que des dépens en faveur de la Municipalité (art. 49, 55, 52 et 56 de la
loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative – LPA-VD, RSV 173.36).
Il n’y a pas lieu d’allouer des dépens en faveur des CFF, qui ne sont pas
intervenus par l’entremise d’un mandataire extérieur.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 14 décembre 2009 par la
Municipalité de Bussigny-près-Lausanne est confirmée.
III.
Un émolument de 2'500 fr. est mis à la charge de
la recourante.
IV.
La recourante versera à la Municipalité de
Bussigny-près-Lausanne une indemnité de 2'000 fr. à titre de dépens.
V.
Il n’est pas alloué de dépens pour le surplus.
Lausanne, le 10 mai 2010
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint. Il peut faire l'objet, dans les
trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le
recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss
de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le
recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.