vd_omni · AC.2004.0214 · 2007-06-22 · fr

WWF SUISSE, WWF Vaud/Département des institutions et des relations extérieures, Service de l'aménagement du territoire, Service des forêts, de la faune et de la nature, Municipalité de Chevroux, Département des infrastructures | La modification des périmètres des zones alluviales d'importance nationale, des bas-marais d'importance nationale et des réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs d'importance internationale et nationale par le Conseil fédéral ne peut faire l'objet d'un réexamen dans le cadre du recours devant le Tribunal administratif. En revanche, les surfaces concernées nécessaires à l'extension d'une place de stationnement font partie des biotopes d'importance régionale au sens de l'art. 18b LPN. L'extension de la place de stationnement dans le cadre de la procédure d'adoption d'un plan partiel d'affectation ne doit pas servir à détourner les exigences de l'art. 24 LAT (examen de l'implantation imposé par la destination et pesée des intérêts). Les différentes variantes examinées permettent de justifier l'extension envisagée de la place de stationnement et les mesures de compensation renforcées proposées par l'expertise assurent la conformité du projet à l'art. 18 al. 1ter LPN.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 22.06.2007 AC.2004.0214

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 22 juin 2007
Composition
M. Eric Brandt, président ; M.
Bernard Dufour et M. Bertrand Dutoit
,
assesseurs, Mme Séverine Rossellat greffière.
Recourants
1.
La fondation
WWF Suisse,
à
Zurich, et l'association
WWF Vaud,
à Vevey, toutes deux représentées
par Me Raphaël DALLEVES, avocat à Sion
Autorités intimées
1.
Département des institutions et des
relations extérieures,
représenté par Service juridique et législatif, à
Lausanne,
2.
Département des infrastructures
.
Autorités concernées
1.
Service de l'aménagement du
territoire,
à Lausanne
2.
Centre de Conservation de la faune
et de la nature,
à St-Sulpice,
3.
Municipalité de Chevroux,
représentée par Yves
NICOLE, avocat à Yverdon-Les-Bains
.
Objet
Plan d'affectation, extension d'un place de parc sur un
marais.
Recours WWF SUISSE et consort c/ décisions du Département
des institutions et des relations extérieures et du Département des
infrastructures du 24 août 2004 (PPA "Entre Le Village et le Port"
et décision de classement d'une partie du lac de Neuchâtel et de rives sur le
territoire de la Commune de Chevroux)
Vu les faits suivants
A.
a) Par décision du 24 août 2004, le Département des
institutions et des relations extérieures (ci-après : DIRE) a rejeté les
recours formés par l’Association WWF Vaud et par la Fondation WWF Suisse contre
la modification du plan partiel d’affectation « Entre le Village et le
Port » à Chevroux et la décision rejetant leur opposition à l’arrêté de
classement d’une fraction du lac de Neuchâtel et de la rive et ses abords sur
le territoire de la Commune de Chevroux.
b) L’autorité cantonale a estimé en substance que
l’extension de la place de parc du port sur une partie de la roselière
existante résultait d’une pesée d’intérêts conforme aux prescriptions fédérales
applicables en matière de protection de l’environnement.
c) L’ Association WWF
Vaud et la Fondation WWF Suisse ont contesté cette décision par le dépôt d’un
recours auprès du Tribunal administratif le 22 septembre 2004. Elles concluent
à l’annulation de la décision du DIRE du 24 août 2004 et également à l’annulation
de la décision du Département de la sécurité et de l’environnement du 15
décembre 2003, afin qu’il soit constaté  que la surface relative à
l’extension du parking de 12’000 m² soit englobée, respectivement ajoutée au
plan de classement mis à l’enquête publique en novembre – décembre 1995 et
adopté le 10 novembre 2000. L’association et la fondation recourantes demandent
également l’annulation de la décision du Conseil général de la Commune de
Chevroux du 17 juin 2002 adoptant la modification du plan partiel d’affectation
« Entre le Village et le Port ».
d) La Municipalité de
Chevroux (ci-après : la municipalité), le Service de justice, de l’intérieur et
des cultes, le Centre de conservation de la faune et de la nature, le Service
de l’aménagement du territoire (ci-après : SAT) ainsi que l’Office fédéral
de l’environnement, des forêts et du paysage se sont déterminés sur le recours
en concluant à son rejet.
B.
Le 29 novembre 2004, l’Association WWF Vaud et la Fondation
WWF Suisse ont également recouru auprès du Tribunal administratif contre la
décision du Département des infrastructures du 24 août 2004 approuvant le plan
partiel d’affectation « Entre le Village et le Port » et son
règlement, en demandant la jonction de la cause avec le recours formé le 22
septembre 2004 contre l’arrêté de classement et la décision communale
d’adoption de la modification du plan partiel d’affectation « Entre le
Village et le Port ». Les différentes autorités concernées se sont
également déterminées sur le recours en concluant à son rejet.
C.
a) Le Tribunal administratif a tenu une audience le 8 juin
2006 à Chevroux en présence des parties. Préalablement à l'audience, le
tribunal avait ordonné une expertise sur la justification du besoin
d’agrandissement du parking et sur les mesures de compensation écologiques
prévues, en mandatant à cette fin l’ingénieur Pedro de Aragao du bureau
CERT-ARAGAO ainsi que le Dr Alain Maibach du bureau d’étude en environnement
AMAibach Sàrl.
b) Les experts ont répondu de la manière suivante
aux questions posées :
«
Quels
sont les besoins en places de stationnement compte tenu des différentes
fonctions que la place doit remplir?
Le parking du
port de Chevroux remplit différentes fonctions:
-
en hiver
,
il est utilisé pour l'entreposage des bateaux ("hivernage");
-
en été
,
il est utilisé par les usagers du port et par ceux de la plage pour le
stationnement de leurs véhicules; les observations menées sur place permettent
de constater que la grande majorité des voitures qui s'y parquent appartiennent
aux usagers du port (propriétaires de bateaux et plaisanciers), la plupart des
usagers de la plage arrivant plus tard en seconde partie de la matinée et dans
l'après-midi et ne trouvant plus de place dans le parking;
quelque 80
bers restent entreposés en été le long de la bande séparant le parking de la
roselière;
les clients
du magasin d'alimentation situé au nord-ouest du parking disposent de cinq
places réservées; l'accès à ces places est pratiquement impossible le dimanche
dès 11h00 du matin, la route du port étant barré dès que le parking est
complet;
le
café-restaurant "La Roselière" n'a pas de places spécifiques pour ses
clients, ceux-ci sont supposés utiliser les places du parking du port; en
pratique et pour les raisons indiquées ci-dessus, le dimanche ces clients ne
peuvent pas accéder au parking du port dès le milieu ou la fin de la matinée vu
que la route d'accès est barrée et le parking totalement plein.
En hiver, de
nombreuses dizaines de bateaux restent à l'eau, dans le port, car le parking
n'est pas assez grand pour accueillir toutes les embarcations devant être
entreposées à terre pour éviter les dégâts dûs au gel. De même, en hiver,
quelque 350 bers sont entreposés le long de la ligne du stand de tir, en
lisière de forêt, par manque de place sur l'aire du parking.
En été, par
beau temps, quelque 300 voitures ne trouvant pas de place au parking du port
doivent stationner sur les terrains de foot et de pétanque et aux abords de ces
terrains. La très grande majorité de ces véhicules appartiennent aux usagers de
la place, arrivant plus tard que les usagers du port, ceux-ci ayant pu se garer
au parking du port.
Les autorités
communales dénomment le parcage de ces 300 voitures "stationnement
sauvage". Cette dénomination n'est pas exacte dans le sens où le parcage
sur le terrain de foot et les parcelles voisines est parfaitement organisé: les
véhicules y sont guidés et canalisés par des agents d'une entreprise de
sécurité mandatée par le municipalité et le stationnement y est payant. On peut
néanmoins comprendre l'expression dans le sens où ce parcage se fait sur des
surfaces non prévues et non aménagées à cet effet, au détriment des usages
(sportifs et de loisirs) pour lesquels ils ont été conçus.
Les observations n'ont pas permis de déceler un véritable
"stationnement sauvage" ailleurs dans le village, si ce n'est:
- le long et
surtout à l'extrémité du chemin du Stade, en lisière de forêt;
- le long du
chemin du camping;
probablement
sur des places réservées aux restaurants au centre du village, notamment celui
du café du port.
Par contre,
un véritable parcage "sauvage" est relevé à l'intérieur même du
parking du port: les voies de connexion des allées de circulation et les
extrémités des bandes de stationnement sont accaparées par les véhicules
n'ayant pas trouvé de place sur des cases balisées; la pelouse et les
accotements de la route du port à proximité immédiate de l'entrée du parking
sont eux aussi accaparés par des voitures ayant pu y arriver avant que la route
du port soit barrée à l'amont par les agents de sécurité.
Les
besoins en places de parc en relation avec le fonctionnement du port et l'usage
de la plage
sont les suivants:
-
en hiver
,
il faut 475 places d'hivernage pour les bateaux (offre actuelle: 313 bateaux);
- en été
, il faut 720 places de parc pour le stationnement des usagers du port
(325 places de parc) et de la plage (395 places de parc) et 430 places
d'entreposage pour les bers (offre actuelle: 387 places "voitures" et
80 places d'entreposage pour les bers).
Les
observations menées sur place dans le cadre de la présente expertise ont permis
de conclure qu'il serait intéressant de réduire la "pression" du
stationnement le long des chemins du Stade et du camping, ceci pour favoriser
les déplacements piétonniers et cyclables et de réduire l'accaparement de
l'espace public par les voitures. Cette limitation du parcage sur la voirie
publique rend nécessaire la mise à disposition d'au moins 40 places de parc
publiques supplémentaires. La prise en compte de cet objectif fait qu'au final
le besoin total en places de parc "voitures", en été, est évalué à
760
places
.
2)           Quelle
est la surface nécessaire pour répondre à ces besoins?
La surface
nécessaire pour répondre aux besoins évalués ci-dessus est estimée comme suit:
-
en hiver
,
il faut quelque 19'000 m
2
pour l'hivernage des bateaux ;
- en été
, il faut quelque 21'000 à 21'400 m
2
pour le stationnement
des usagers du port et de la plage et 2'600 m
2
places d'entreposage
pour les bers, soit un total de 23'600 à 24'000 m
2
.
3)           Est-ce
qu'une extension de la place de stationnement actuelle est nécessaire pour
répondre à ces besoins et dans l'affirmative quelle est la surface de l'agrandissement
de la place de stationnement qui serait nécessaire?
Les besoins
estivaux sont plus élevés que ceux de l'hiver, ils sont donc déterminants pour
la définition de la surface totale nécessaire à la satisfaction des besoins en
parcage liés au port et à la plage.
L'expertise
permet de conclure qu'une extension de la place de stationnement actuelle est
nécessaire pour répondre aux besoins estivaux et hivernaux: cet agrandissement
est justifié. La surface totale nécessaire est comprise entre 23'600 et 23'800
m
2
, soit le double de la surface du parking actuel (12'000 m
2
).
Quelle est
l'organisation de la place de stationnement et des circulations qui permettrait
de limiter l'importance de l'agrandissement?
Si le parking
ne devait être utilisé que par des voitures, il serait possible de trouver des
principes d'aménagement permettant de limiter l'ampleur des surfaces
nécessaires (places de stationnement étroites et disposées obliquement par
rapport aux allées de circulation mises à sens unique, allées de circulation
étroites…). Or, l'hivernage des bateaux et leur manutention (manœuvres de
transport et de parcage, besoins de place pour dégager les bateaux que l'on
veut remettre à l'eau, "coincés" derrière d'autres bateaux qui ne
seront remis à l'eau que plus tard…) fait que la marge de manœuvre pour réduire
l'importance de l'agrandissement est faible.
La figure
4.a, chapitre 4 du présent rapport illustre schématiquement une solution
d'aménagement de l'extension, reproduisant le principe d'organisation du
parking actuel. On constate qu'il est possible, dans l'emprise prévue pour
l'extension, de dégager une zone-tampon de 10 mètres de large à l'extrémité
nord-est du parking agrandi, séparant la dernière rangée de stationnement de
voitures du périmètre de la roselière. Cette zone-tampon est ainsi plus large
que les 6 mètres disponibles aujourd'hui, en bordure du parking actuel.
5)           Quelles
sont les mesures à prévoir, dans l'aménagement de la place de stationnement,
notamment pour assurer une compensation écologique des emprises sur la
roselière?
Les experts
définissent différents types de mesures directes et d'accompagnement,
véritablement indispensables pour que l'on puisse admettre la réalisation de
l'extension du parking.
Dans le
domaine des
déplacements et du stationnement
, il importe de définir les
principes et mesures d'accompagnement suivantes:
élaboration
d'une stratégie multimodale des déplacements et de stationnement dans le
village, englobant l'ensemble de la voirie publique, y compris le chemin du
Stade, la route du port et le chemin du camping, et portant également sur les
principes de signalisation et d'information des usagers;
dès la mise
en service de l'extension du parking, suppression définitive de tout
stationnement temporaire ou durable sur les terrains de foot et de pétanque;
mise en œuvre
d'une modération du trafic et d'une diminution des possibilités de
stationnement le long des chemins du Stade et du camping;
mise en
œuvre, en saison estivale, d'un contrôle strict et régulier du trafic et du
stationnement dans le village et à l'intérieur du parking agrandi, de façon à
éliminer toute pratique de stationnement "sauvage".
Dans le
domaine
de la protection et de la gestion des milieux naturels
, les mesures sont
les suivantes:
A)          Déplacement
des plantes rares touchées par le remblayage
L'objectif
spécifique de cette mesure est la conservation d'espèces végétales rares et
menacées.
Mesure
complémentaire obligatoire
: ces interventions seront
effectuées sous la direction d'un expert botaniste. D'une manière plus
générale, le requérant promoteur de l'extension du parking devrait s'engager à
s'attacher les services d'un responsable biologiste pour un suivi
environnemental du chantier.
B)          Exécution
des travaux hors période de reproduction et de développement de la faune, soit
entre la mi-août et la mi-mars
L'objectif
spécifique de cette mesure est la limitation des impacts directs et indirects
sur la faune.
Mesure
complémentaire obligatoire:
compte tenu de la valeur
des sites et de leur grande sensibilité, le requérant promoteur de l'extension
du parking devrait s'engagera à s'attacher les services d'un responsable
biologiste pour un suivi environnemental du chantier.
C)          Abandon
de la ligne de tir de l'ancien stand de Chevroux pour le stockage des bers en
été et des bateaux en hiver
L'objectif
spécifique de cette mesure est la restitution des terrains de la ligne de tir à
une gestion nature au sein du périmètre "Zone alluviale d'importance
nationale".
Mesure
complémentaire obligatoire:
les bers devront être
évacués dès l'ouverture du nouveau parking.
Autre
mesure complémentaire:
nous suggérons que cette
surface soit gérée en lisière étagée, avec manteau buissonnant et ourlet.
D)          Recreusage
d'un étang atterri sur une surface de 1'600m
2
dans les marais
adjacents au nord-est et liaison avec le lac par un chenal long de 90m par 5 de
large
Cette mesure
correspond à la compensation principale à l'extension du parking sur une
surface de marais d'importance nationale.
Les objectifs
spécifiques de cet aménagement sont de permettre d'augmenter le potentiel
biologique des roselières intérieures et de contribuer à compenser la
régression des plans d'eau constatée ces dernières décennies, non seulement
dans la région de Chevroux, mais tout au long de la Grande Cariçaie.
E)
Elaboration d'un cahier des charges du projet d'exécution
contenant les points suivants
:
Mode de
remblayage.
Nature des
matériaux utilisés pour le remblayage. De préférence, des matériaux graveleux
et/ou sableux issus directement du Lac de Neuchâtel seront utilisés. On
renoncera en particulier à l'utilisation de matériaux terreux ou graveleux liés
à la destruction de bâtiments ou autres.
Nature du
revêtement du parking. Hormis les surfaces de roulement, nous recommandons un
revêtement graveleux et perméable favorisant l'infiltration des eaux pluviales.
Nature des
éclairages : Si ceux-ci sont jugés indispensables, nous recommandons qu'ils
soient limités à la zone centrale du parking et dirigés uniquement sur les
bandes de roulement. Seule l'utilisation d'ampoules pauvres en UV (de type
Sodium-xénon) devrait être utilisée.
Garantir
l'interdiction d'utilisation d'installations d'amplification du son dans toute
l'aire du parking et du restaurant.
Définir une
zone de transition entre le parking et le talus, utilisée exclusivement pour le
dépôt des bers, afin de limiter la pression des utilisateurs du parking en
limite du marais.
Un biologiste
spécialisé en botanique devra être consulté pour planifier le transfert des
espèces végétales menacées (mesure a).
Etude de faisabilité
pour la mesure d.
Plan de
financement des mesures compensatoires (en particulier pour la mesure d).
Prévoir des
aménagements spécifiques sur le talus qui fera transition entre le parking
projeté et le marais. L'aménagement de ce talus se fera selon le croquis en
annexe 4. Dans le but de renforcer le caractère peu attractif du talus du
parking pour le public et de limiter la pénétration dans le marais, un fossé
continu sera aménagé au pied du talus. Le détail technique de cet aménagement
devra être précisé dans le projet d'exécution. On veillera notamment à vérifier
l'absence de toute néophyte envahissante sur la terre végétale avant de
l'amener sur le talus, afin de préserver les marais de toute colonisation
accidentelle. Les arbustes à planter devront être choisis parmi les espèces
déjà en place sur le talus actuel.
Les experts
insistent sur la nécessité de procéder à l'élaboration d'une stratégie
multimodale des déplacements et de stationnement dans le village, englobant
l'ensemble de la voirie publique, et à l'établissement de l'étude de
faisabilité et du plan de financement des mesures de compensation écologiques,
en préalable au début des travaux de l'agrandissement du parking. »
c) La possibilité a été donnée aux parties de se
déterminer sur le rapport d’expertise.
Considérant en droit
1.
La Fondation WWF Suisse conteste les motifs pour lesquels
le recours, formé contre la décision levant son opposition à l'arrêté de
classement, a été déclaré irrecevable.
a) La décision du DIRE du 24 août 2004 comporte la
motivation suivante, en ce qui concerne la recevabilité du recours de la Fondation
WWF Suisse :
« Toutefois, le
recours de WWF Suisse contre cette décision n’est pas recevable. En effet, dans
son arrêt du 14 février 2000 (AC 97/0025), le Tribunal administratif a déclaré
le recours formé par cette association à l’encontre de la décision du DAIC du 2
avril 1996 irrecevable pour cause de tardiveté. Il en résulte que, en tant
qu’elle concerne WWF Suisse, cette décision est entrée en force. Le fait que le
recours de WWF Vaud ait été admis par le Tribunal administratif et qu’une
nouvelle décision la concernant ait été rendue par le DSE n’a pas pour effet de
rouvrir une voie de recours à WWF Suisse. »
b) La décision du Département de la sécurité et de
l’environnement du 15 décembre 2003 levant l’opposition de la Fondation WWF
Suisse a été retirée à la poste le 23 décembre 2003. Cette décision pouvait faire
l’objet d’un recours auprès du DIRE dans un délai de 20 jours, dès sa
notification. Déposé dans le délai fixé au 12 janvier 2004, le recours de la Fondation
WWF Suisse auprès du DIRE a été formé en temps utile. Il remplit les conditions
de recevabilité formelles fixées par l’art. 31 LJPA, applicable par le renvoi
de l’art. 2 al. 2 du règlement du 22 octobre 1997 fixant la procédure de
recours devant les autorités administratives inférieures.
c) Le fait que la Fondation WWF Suisse ait agit
tardivement contre la décision du Département de la justice, de la police et
des affaires militaires du 3 mars 1997 ne permet toutefois pas de considérer
que le recours, formé contre la décision du Département de la sécurité et de
l’environnement du 15 décembre 2003, soit également irrecevable alors qu'il a
été déposé en temps utile. La Fondation WWF Suisse s’était d'ailleurs opposée
avec l’Association WWF Vaud lors de la procédure d’enquête publique du projet
d’arrêté de classement, ouverte du 7 novembre au 6 décembre 1995. Le fait que
la Fondation WWF Suisse n’ait pas respecté le délai de recours contre la
première décision de 1997 levant son opposition ne permet pas de déclarer irrecevable
le recours ultérieur formé contre la nouvelle décision de 2003 levant son
opposition. Le recours de la Fondation WWF Suisse, en tant qu’il est dirigé
contre le chiffre I du dispositif de la décision du DIRE du 24 août 2004, doit
être admis et la décision réformée, en ce sens que le recours est déclaré
recevable.
2.
Les recourants dénoncent une violation de l’article 61 al.
1 et 2 LATC par le fait que l’autorité, qui a statué sur les recours formés
contre la modification du plan partiel d’affectation « Entre le Village et
le Port », n’a pas statué en même temps sur l’approbation de ce plan.
L’approbation a par ailleurs fait l’objet d’une décision distincte contestée
par la Fondation WWF Suisse et l'Association WWF Vaud le 29 novembre 2004.
a) La procédure de recours en matière de plan
d’affectation a connu de nombreux développements dont il convient de retracer
l’évolution. A la suite de l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire le 1er janvier 1980 (LAT), l'ancienne loi vaudoise
sur les constructions et l'aménagement du territoire du 5 février 1941 (LCAT) a
dû être adaptée pour satisfaire aux exigences de protection juridique prévues à
l'art. 33 al. 2 et 3 LAT. Cette disposition exige des cantons l'organisation
d'une voie de recours au moins contre les décisions et les plans d'affectation
fondés sur la LAT et sur les dispositions cantonales et fédérales d'exécution.
Or, la procédure résultant de l'ancienne LCAT ne prévoyait aucun moyen de droit
permettant de contester la décision communale adoptant un plan d'affectation.
Par arrêté du 28 janvier 1981, fondé sur l'art. 36 al. 2 LAT, le Conseil d'Etat
a introduit une voie de droit permettant à l'opposant de contester la décision
prise par l'autorité d'adoption du plan rejetant l'opposition. L'instruction de
la "requête" était confiée au département, le Conseil d'Etat statuant
par une décision d'ensemble portant sur l'approbation du plan, les oppositions
et les éventuelles requêtes. Ces mesures provisionnelles ont été prolongées par
un règlement du 19 octobre 1983 concernant la protection juridique en matière
d'opposition aux plans d'extension, dont la procédure a été reprise lors de
l'adoption de la nouvelle loi sur l'aménagement du territoire et les
constructions du 4 décembre 1985 (LATC).
Selon l'ancien art. 60 LATC (ci-après : aLATC),
l'envoi du plan en vue de l'approbation par le Conseil d'Etat comprenait
simultanément la notification des décisions communales sur les oppositions avec
l'indication de la possibilité de déposer une requête auprès du Conseil d'Etat
tendant au réexamen de l'opposition (al. 1). La requête n'était recevable que
si l'opposant avait un intérêt digne de protection (al. 2). Préalablement à
l'approbation du plan par le Conseil d'Etat, le département instruisait les
requêtes déposées par les opposants puis les transmettait avec son préavis au
Conseil d'Etat en même temps que le dossier complet du projet (art. 61 al. 1
aLATC); le Conseil d'Etat statuait tant en légalité qu'en opportunité et se
prononçait sur les oppositions et les requêtes en même temps que sur
l'approbation du plan et du règlement (art. 61 al. 2 aLATC; voir aussi RDAF
1986 p. 213 ss). Pour les plans d'affectation cantonaux, l'ancien Département
des travaux publics statuait sur les oppositions et notifiait sa décision aux
opposant en leur impartissant un délai de 10 jours pour déposer, le cas
échéant, un recours motivé auprès de l'ancien Département de la justice, de la
police et des affaires militaires.
b
) Pour adapter la procédure d'approbation des
plans d'affectation aux exigences de l'art. 6 § 1 de la Convention européenne
des droits de l'homme (CEDH), le Conseil d'Etat a modifié les règles
applicables aux requêtes par arrêté du 9 février 1994. La compétence de statuer
sur les requêtes a été transférée du Conseil d'Etat au département qui statuait
avec un libre pouvoir d’examen requis par l’art. 33 let. a LAT et dont la
décision pouvait faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif qui
exerçait un contrôle limité à la légalité de la décision attaquée (art. 36
LJPA), le Conseil d'Etat statuant sur l'approbation du plan à l'issue de la
procédure de recours. Cependant, alors que les exigences de protection
juridique posées à l'art. 33 LAT sont applicables à tous les plans
d'affectation (voir notamment ATF 111 Ib 12 et 15), les exigences d'un tribunal
indépendant posées par l'art. 6 § 1 CEDH ne concernent que les contestations
qui portent sur des plans touchant des droits et obligations à caractère civil.
A cet égard, la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme a
précisé que le caractère civil des droits et obligations en cause ne pouvait
s'interpréter par une simple référence au droit interne de l'Etat. Pour être qualifiés
de civils, il suffisait que l'issue de la procédure en cause soit déterminante
sur les droits et obligations de nature privée telle que, par exemple, la
révocation d'un permis d'exploiter une gravière (arrêt Cour eur. Fi
scher
c/Autriche du 26 avril 1995 publié au vol. 312 voir en particulier l'avis de la
commission en
page 45). Le Tribunal fédéral
a précisé dans sa jurisprudence que le droit à un tribunal indépendant
s'appliquait essentiellement aux plans ayant un caractère "quasi
expropriatif" comme les arrêtés de classement en matière de protection de
la nature, des monuments et des sites (ATF 121 I 34 consid. 5c) ou les plans
dont l'approbation confère au maître de l'ouvrage le droit d'exproprier les
terrains nécessaires (ATF 120 I 27 consid. 3a).
Le Tribunal administratif a alors jugé que
l'extension de la garantie du tribunal indépendant prévue à l'art. 6 § 1 CEDH à
toutes les contestations relatives aux plans d'affectation par l'arrêté du 9
février 1994 était admissible même si ce procédé paraissait critiquable (voir
arrêt AC 94/0057 du 7 septembre 1994 publié à la RDAF 1995 p. 78 et ss en
particulier 83). Le Grand Conseil a, par la suite, admis une telle extension à
tous les plans d'affectation en adoptant le 20 février 1996 une modification de
la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions, généralisant ainsi
la double voie de
recours auprès du département en première instance,
puis du Tribunal administratif en deuxième et dernière instance cantonale (voir
l’art. 60a aLATC). Pour les plans d'affectation cantonaux, il a également été
prévu que la décision sur recours de l'ancien Département de la justice de la
police et des affaires militaires puisse faire l'objet d'un recours auprès du
Tribunal administratif (voir art. 73 al. 3
in fine
aLATC)
c) Une nouvelle procédure de recours en matière
de plan d'affectation a été adoptée par la loi du 4 mars 2003 modifiant la loi
sur l'aménagement du territoire et les constructions. L’objectif recherché
était de limiter tant le pouvoir d'examen du Service de l’aménagement du
territoire (ci-après : SAT) à un contrôle en légalité lors de l'examen
préalable d'un plan d'affectation (art. 56 al. 2 LATC) que celui du département
à un contrôle en légalité lors de la procédure d'approbation des plans d'affectation
(art. 61 al. 1 LATC). La modification a aussi pour effet de supprimer
l'instance intermédiaire de recours auprès du département pour permettre aux
opposants de contester directement auprès du Tribunal administratif la décision
d'adoption d'un plan d'affectation communal; elle introduit enfin une nouvelle
procédure de notification des décisions du conseil de la commune sur les
oppositions; alors que l'ancien art. 60 al. 1 LATC prévoyait que la
municipalité notifiait les décisions communales sur les oppositions en même
temps qu'elle transmettait le dossier au département, le nouvel art. 60 al. 1
LATC précise que c'est le département qui notifie à chaque opposant la décision
communale sur son opposition avec l'indication des voies et délais de recours
auprès du Tribunal administratif. L'art. 61 LATC introduit en outre une
nouvelle procédure d'approbation préalable du plan d'affectation communal. La
décision d'approbation préalable est alors notifiée aux opposants et à la
commune en même temps que le département notifie les décisions sur opposition
(al. 1). L'art. 61 al. 2 LATC précise que la décision d'approbation préalable
est aussi susceptible d'un recours auprès du Tribunal administratif qui statue avec
le libre pouvoir d'examen requis par l'art. 33 al. 3 let. b LAT (BGC janvier-février
2003 p. 6570, et 6577). Enfin, le nouvel art. 61a LATC prévoit que le
département se prononce définitivement sur le plan et le règlement si aucun
recours n'est déposé (al. 1), et il approuve définitivement et met en vigueur
le plan ou la partie du plan concernée par le recours après l'entrée en force
des arrêts du Tribunal administratif sur les éventuels recours des opposants
(al. 3 ).
d) L'approbation du plan d'affectation par une
autorité cantonale est une exigence du droit fédéral de l'aménagement du
territoire. L'art. 26 LAT précise en effet qu'une autorité cantonale
approuve
les plans d'affectation et leurs adaptations (al. 1); l'approbation du plan
d'affectation par l'autorité cantonale leur confère alors force obligatoire
(al. 3). L'approbation du plan d'affectation par l'autorité cantonale est alors
une condition préalable nécessaire à sa mise en vigueur. L'art. 26 al. 2 LAT
précise encore que l'autorité doit examiner si le plan d'affectation est
conforme aux plans directeurs cantonaux approuvés par le Conseil fédéral, mais
cette disposition ne définit pas de manière exhaustive le pouvoir d'examen de
l'autorité d'approbation, laquelle doit encore examiner si les plans
d'affectation sont bien conformes à toutes les indications devant figurer dans
le rapport prévu par l'art. 47 OAT, si l'autorité de planification a bien
respecté les principes de planification et de coordination mentionnés à l'art.
2 OAT et si elle a effectué une pesée complète de l'ensemble des intérêts en
présence, requise par l'art. 3 OAT, dont ceux des propriétaires touchés par le
plan et ceux des collectivités ou organisations concernées par la planification
et qui auraient un droit de recours contre le plan. Par exemple, la
jurisprudence fédérale a précisé que le contrôle en légalité de l'autorité
d'approbation porte aussi bien sur les besoins de terrains à bâtir (art. 15
let. b LAT) et de terres agricoles (art. 16 LAT) que la pesée des intérêts
entre ces deux besoins et leur conciliation ( ATF 114 Ia 371 consid. 4b. p. 373
et les références citées). Seule la décision d'approbation fixant
définitivement le contenu du plan d'affectation a force contraignante et peut
être attaquée par la voie du recours de droit public (ATF 118 Ia 165 consid. 2a
p. 168).
e) Toutefois, les modifications liées à la procédure
d’adoption et d’approbation des plans d’affectation ne sont pas applicables aux
plans qui ont déjà été adoptés par le Conseil de la commune avant l’entrée en
vigueur de la loi du 4 mars 2003 pour les plans d’affectation communaux; pour
les plans d’affectations cantonaux, la nouvelle procédure n'est pas applicable
aux plans adoptés par le département compétent avant l’entrée en force de ces
nouvelles dispositions. En conséquence, c’est bien l’ancien article 61 al. 1 et
2 aLATC qui était applicable à la procédure de recours et d’approbation du plan
partiel d’affectation « Entre le Village et le Port » ainsi qu’à la
procédure de recours contre la décision du Département de la sécurité et de
l’environnement du 15 décembre 2003 levant les oppositions de l’Association WWF
Vaud et de la Fondation WWF Suisse au projet d'arrêté de classement. L'art. 61
al. 1 aLATC prévoit que le département statue « en règle générale » sur
l’approbation du plan en même temps que sur les recours formés contre la
décision communale. Ainsi, le législateur n’a pas exclu la possibilité d’une
approbation différée ou préalable à la décision sur les recours formés contre
le plan d’affectation communal. Par ailleurs, l'art. 73 LATC prévoit une voie
de recours distincte pour les plans d’affectation cantonaux.
f) Le principe de coordination, tel qu’il résulte de
l’art. 25a LAT et de la jurisprudence fédérale, prévoit en principe une
notification commune ou simultanée des différentes décisions applicables à un
projet, de manière à ce qu’une seule autorité de recours puisse effectuer la
pesée générale des intérêts en présence (voir ATF Ib 50, consid. 4b, p. 57-59).
Ce principe de coordination concernant les différentes autorisations spéciales dans
la procédure d'autorisation de construire est également valable pour la
procédure d’adoption et d’approbation des plans d’affectation (art. 25a al. 4
LAT). Il en résulte qu’une seule autorité de recours devait à la fois connaître
le litige concernant l’opposition de l’association et de la fondation
recourantes à l’arrêté de classement et à la fois connaître le recours
concernant la modification du plan partiel d’affectation « Entre le
Village et le Port ». La pesée des intérêts a donc pu être effectuée en
joignant les deux procédures de recours auprès de la même autorité, à savoir le
DIRE. Par ailleurs, la procédure d’approbation du plan partiel d’affectation
« Entre le Village et le Port » concernait essentiellement
l’extension de la place de stationnement sur le secteur que l’association et la
fondation recourantes entendaient intégrer dans le périmètre de l’arrêté de
classement. Il est vrai que l'autorité d'approbation du plan doit aussi
coordonner sa décision avec la décision de l'autorité recours de première
instance, dans la mesure où la décision implique une modification du plan
d'affectation. Mais, en l'espèce, les recours formés contre les deux décisions
permettent d'assurer cette coordination devant le Tribunal administratif.
3.
Les recourants invoquent également l’article 22 al. 2 LPN,
en soutenant que l’autorisation spéciale, requise par cette disposition, aurait
dû être délivrée dans le cadre de la procédure d’adoption et d’approbation du
plan partiel d’affectation « Entre le Village et le Port ».
a) La loi fédérale du 1
er
juillet 1966
sur la protection de la nature et du paysage (LPN) comporte des dispositions
spécifiques sur la protection de la végétation des rives. L’art. 21 LPN prévoit
que la végétation des rives (roselière et jonchère, végétation alluviale et
autres formations végétales naturelles riveraines) ne doit pas être essartée,
ni recouverte ou détruite d’une autre manière (al. 1). Dans la mesure du
possible, les cantons veillent à ce que les rives soient couvertes d’une
végétation suffisante ou, du moins, à ce que soient réalisées les conditions
nécessaires à son développement (al. 2). L’art. 22 LPN règle les exceptions
autorisées. Selon cette disposition, l’autorité cantonale compétente peut, à
des fins scientifiques, pédagogiques et thérapeutiques, et sur des territoires
déterminés, permettre des exceptions pour la récolte et la déplantation de
plantes protégées ainsi que pour la capture d’animaux (al. 1). Elle peut
autoriser aussi la suppression de la végétation existante sur des rives, dans
le cas de projets qui ne peuvent être réalisés ailleurs et qui ne
contreviennent pas à la législation en matière de police des eaux et de
protection des eaux (al. 2). Le Tribunal fédéral a toutefois interprété cette
disposition en ce sens que l’autorité peut autoriser la suppression de la
végétation existante sur les rives uniquement dans les cas admis par les
législations sur la police ou la protection des eaux pour les projets imposés
par la destination (ATF 130 II consid. 3.3 à 3.7, p. 317 à 320).
b) La loi fédérale sur la protection des eaux du 24
janvier 1991 (LEaux) a pour but de protéger les eaux contre toute atteinte
nuisible et vise notamment à préserver la santé des êtres humains, des animaux
et des plantes, à garantir l’approvisionnement en eau potable et en eau d’usage
industriel, à sauvegarder les biotopes naturels abritant la faune et la flore
indigène, à sauvegarder les eaux piscicoles, à sauvegarder les eaux en tant
qu’éléments du paysage, à assurer l’irrigation des terres agricoles et à
permettre l’utilisation des eaux pour les loisirs (art. 1 LEaux). La
législation fédérale sur la protection des eaux touche à de nombreux domaines;
elle réglemente notamment la construction des réseaux de canalisations
publiques aboutissant à une station d’épuration, l'obligation de raccordement et
les conditions à l'octroi d'un permis de construire (art. 6 à 18 LEaux); la
législation fédérale porte également sur les prélèvements dans les cours d’eau
(art. 29 LEaux), ainsi que la couverture ou la mise sous terre des cours d’eau
et les endiguements et corrections de cours d’eau (art. 37 et 38 LEaux). De son
côté, la loi fédérale sur l’aménagement des cours d’eau du 21 juin 1991 (LACE)
a pour but essentiel de protéger les personnes et les biens matériels
importants contre l’action dommageable des eaux, en particulier celle causée
par l’inondation, les érosions et les alluvionnements (protection contre les
crues). La protection contre les crues doit être assurée par les cantons par
des mesures d’entretien et de planification ou, si cela est nécessaire, par les
corrections, endiguements, réalisations de dépotoirs à alluvions et de bassins
de rétention des crues, ainsi que toutes les autres mesures propres à empêcher
les mouvements de terrains (art. 3 al. 2 LACE).
c) L'examen de la conformité d'un projet à la
législation sur la protection des eaux, tel qu'il est requis par l'art. 22 LPN,
n'a pas une portée absolue et ne permet pas en particulier d'exclure
l'application de la législation fédérale sur l'aménagement du territoire. Dans
sa jurisprudence, le Tribunal fédéral a réglé la question de la relation entre
les dispositions de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin
1979 (LAT) et les dispositions légales qui règlent les travaux d’assainissement
et de correction fluviale. Selon la jurisprudence fédérale, la législation
fédérale sur l’aménagement du territoire ne doit pas simplement céder le pas
aux législations spéciales. L’application de différentes législations doit au
contraire se faire de manière coordonnée (ATF 114 Ib 227 consid. 5, 112 Ib 424
ss). Le Tribunal fédéral a ainsi jugé que l'art. 24 LAT doit s’appliquer aux
travaux d’assainissement et de correction fluviale, qui nécessitent une pesée
de l’ensemble des intérêts en présence (ATF 115 Ib 472, consid. 2b). Selon la
jurisprudence fédérale, il faut prendre en considération les exigences majeures
de l’aménagement du territoire se rapportant au cas d’espèce et examiner
notamment si les intérêts de la protection de la nature et du paysage
s’opposent à la réalisation du projet, qui reposait sur l’obligation faite aux
autorités cantonales d’écarter les menaces d’inondation. Le Tribunal fédéral a
relevé que les intérêts de l'aménagement du territoire à prendre en compte
touchaient notamment la protection des bases naturelles de la vie, telles que
le sol, l’air, l’eau, la forêt et le paysage (art. 1
er
al. 2 let. a
LAT),  la conservation des sites naturels et des territoires servant au
délassement (art. 3 al. 2 let. d LAT). L’exigence de la pesée générale des intérêts
en présence est encore rappelée à l’art. 3 OAT. Ainsi, lors de travaux touchant
la végétation riveraine, les critères à prendre en considération sont
principalement les exigences de la protection de la nature et du paysage, ainsi
que les buts et principes régissant l’aménagement du territoire (art. 1
er
et 3 LAT, ATF 112 Ib 33 consid. 5 et 101 III consid. 4b).
d) Ainsi, il apparaît que l’art. 22 al. 2 LPN pose
des exigences spécifiques complémentaires à celles de la législation fédérale
sur la protection des eaux et sur l’aménagement des cours d’eau, qui doivent
être coordonnées dans le cadre des dispositions de la loi fédérale sur
l’aménagement du territoire (voir article 1
er
al. 1, 2 al. 1, 8 let.
a, 13 al. 1 LAT). En l’espèce, le projet d’agrandissement de la place de
stationnement n’est pas prévu dans le cadre d’une procédure d’autorisation de
construire au sens de l’art. 24 LAT, mais dans le cadre d’un plan d’affectation
au sens des art. 14 ss LAT. Dans sa jurisprudence, le Tribunal fédéral s’est
expressément félicité de ce que, pour la réalisation de projets d’une certaine
importance et réalisés en dehors des zones à bâtir, la voie de la modification
du plan d’affectation ait été choisie (ATF 113 Ib 372 consid. 5). Toutefois,
selon la jurisprudence, la voie du plan d’affectation ne dispense pas les
autorités de planification de respecter les mêmes exigences que pour l’octroi d’une
dérogation selon l’art. 24 LAT (ATF 114 Ib 125 consid. 4 ; 113 Ib 230 consid.
2c). C’est ainsi que l’article 24 LAT exige un examen détaillé de
l’implantation imposée par les circonstances, examen opéré de tous les intérêts
en présence par une même autorité, y compris d’éventuelles solutions de
rechange. La jurisprudence du Tribunal fédéral ne pose pas d’exigence absolue
pour la réalisation de cette condition ; il suffit que des motifs
particulièrement importants fassent apparaître l’implantation comme
objectivement conditionnée par la destination de l’ouvrage et sensiblement plus
avantageuse que d’autres (ATF 112 Ib 48 consid. 5a ; voir aussi ATF 115 Ib
472 consid. 2d). Ainsi, les conditions spécifiques, posées par l’article 22 al.
2 LPN concernant le respect de la législation fédérale sur la protection des
eaux, n’ont pas une portée plus étendue que la jurisprudence fédérale relative
à la notion d’implantation imposée par la destination au sens de l’article 24
LAT.
e) En tous les cas, la seule conformité à la
législation fédérale sur la protection des eaux ne permet pas en elle-même
l'octroi de l'autorisation spéciale requise par l'art 22 al. 2 LPN. En effet,
tout projet de construction, dont les eaux usées sont raccordées à un
collecteur public aboutissant à une station d’épuration conformément aux
exigences des articles 10 et 11 LEaux, est conforme au droit fédéral de la
protection des eaux, ce qui ne signifie pas pour autant qu'une autorisation au
sens de l'art. 22 LPN puisse être délivrée. A cela s’ajoute le fait que
l’autorisation prévue par l’art. 22 al. 2 LPN implique nécessairement des
mesures de remplacement et de compensation spécifiques, prévues par l’art. 18
al. 1ter LPN, qui doivent être étudiées dans le cadre d'une solution d’ensemble
comprenant également les particularités du paysage (voir notamment ATF 115 Ib
224 ss). Il convient donc de déterminer si l’autorité d’approbation du plan
d’affectation et de l’arrêté de classement ainsi que l’autorité de recours de
première instance ont procédé à une pesée consciencieuse de l’ensemble des
intérêts en présence, permettant d'assurer le respect des conditions
matérielles requises par l'art. 22 al. 2 LPN (voir ATF 115 Ib 508 ss).
4.
L’association et la fondation recourantes invoquent l’art.
78 al. 5 de la Constitution fédérale (Cst.) ainsi que les art. 18 b al. 1 LPN
et 22 al. 2 LPN. Les différents intérêts d’ordre constitutionnel que ces normes
défendent doivent être examinés dans le cadre de la pesée générale des intérêts
en présence requise par l’article 3 OAT. Ainsi, la jurisprudence fédérale a
précisé que, dans la mesure où le droit constitutionnel voulait qu’elle règle
de façon concrète certains aspects de la pesée générale des intérêts, c’est
d’abord selon ces normes qu’il faut examiner les projets de construction en
procédure d’autorisation de bâtir (ATF 114 Ib 228 consid. 3b et 4). Dans la
procédure de planification préalable à la procédure d’autorisation de
construire, la pesée des intérêts doit également porter sur tous les éléments
essentiels nécessaires à l’octroi des autorisations ultérieures, l’obligation
de la coordination étant également applicable à la procédure de planification
(art. 25a al. 4 LAT).
a) L’art. 78 al. 5 Cst. pose la règle
suivante :
« Les marais et les
sites marécageux d’une beauté particulière qui présentent un intérêt national
sont protégés. Il est interdit d’y aménager des installations ou d’en modifier
le terrain. Font exception les installations qui servent à la protection de ces
espaces ou à la poursuite de leur exploitation à des fins agricoles. »
aa) L’article 23a LPN prévoit que les articles 18a,
18c et 18d LPN s’appliquent à la protection des marais d’une beauté
particulière et d’importance nationale. L’article 18a LPN charge le Conseil
fédéral de désigner les biotopes d’importance nationale, de déterminer leur
situation et de préciser les buts visés par la protection (al. 1); les cantons
règlent la protection et l’entretien de ces biotopes (al. 2). Pour désigner les
biotopes d’importance nationale, le Conseil fédéral établit des inventaires
(art. 5 al. 1 LPN). Il a ainsi été établi un inventaire sur les zones alluviales
d’importance nationale que le Conseil fédéral a adopté dans le cadre de l’ordonnance
sur la protection des zones alluviales d’importance nationale le 28 octobre
1992 (ordonnance sur les zones alluviales). L’inventaire comporte les grèves de
Chevroux, répertoriées sous le numéro
206. Un
inventaire des bas-marais d’importance nationale fait l’objet de l'ordonnance
sur la protection des bas-marais d’importance nationale (ordonnance sur les
bas-marais) adoptée le 7 septembre 1994. Cet inventaire comporte, sous le
numéro 647, les grèves du lac sur le territoire de la Commune de Chevroux. Par
ailleurs, l’article 23b LPN charge le Conseil fédéral de désigner les sites
marécageux d’une beauté particulière et d’importance nationale, en travaillant
en étroite collaboration avec les cantons et en prenant l’avis du propriétaire
foncier concerné. En application de cette disposition, le Conseil fédéral a
adopté le 1
er
mai 1996 l’ordonnance sur la protection des sites
marécageux d’une beauté particulière et d’importance nationale qui comprend
sous le numéro 416 la Grande Cariçaie sur le territoire du Canton de Vaud.
bb) Ces différents inventaires ont toutefois été
modifiés pour permettre la réalisation de l'extension de la place de
stationnement. C’est ainsi que le 1
er
mai 1996, le Conseil fédéral a
exclu le secteur litigieux de l’ordonnance sur les sites marécageux à la suite
d’une mise au point du périmètre avec les autorités cantonales. De même, le 14
janvier 1998, le Conseil fédéral a également exclu du périmètre de l’inventaire
des bas- marais la surface nécessaire à l’extension de la place de
stationnement. Enfin, le Conseil fédéral a également modifié le 15 juin 2001 le
périmètre de l’inventaire fédéral des zones alluviales d’importance nationale
basé sur l’ordonnance sur les zones alluviales et celui de la réserve d’oiseaux
d’eau d’importance nationale et internationale basé sur l’ordonnance du 21
janvier 1991 sur les réserves d’oiseaux d’eau et de migrateurs d’importance
internationale et nationale (OROEM). En substance, les recourants estiment que
ces modifications sont contraires à la Constitution fédérale et que la surface
d’environ 12'000 m², exclue des inventaires, présente des qualités naturelles
et biologiques correspondant aux exigences requises pour l’inscription à
l’inventaire. Cependant, ni le Tribunal fédéral, ni à plus forte raison le
Tribunal administratif, ne sont en mesure de contrôler les inventaires adoptés
par le Conseil fédéral (voir ATF 1A.14/1999 du 7 mars 2000 consid. 2a publié in
DEP 2001 p. 437 ou RDAF 2000 I p. 261). Ainsi, le tribunal constate que le
Conseil fédéral a effectué directement la pesée des intérêts concernant la protection
des marais et que cette pesée des intérêts, entre le besoin de l’extension de
la place de stationnement et les intérêts de la protection de la nature visés
par la délimitation des biotopes d’importance nationale et aux inventaires
fédéraux relevant de la protection constitutionnelle des marais de l'art. 78
al. 5 Cst., ne peut être réexaminée dans le cadre de la procédure devant le
Tribunal administratif.
b) Les
recourants dénoncent encore une violation des art. 18b et 22 al. 2
LPN.
aa) L’art. 18 al. 1 LPN dispose que « la
disparition d’espèces animales et végétales indigènes doit être prévenue par le
maintien d’un espace vital suffisamment étendu (biotopes), ainsi que par
d’autres mesures appropriées ». L’art. 18 al. 1 bis LPN énumère les
biotopes qu’il y a lieu de protéger en particulier les rives, les roselières et
les marais, (…) et autres milieux qui jouent un rôle dans l’équilibre naturel
ou présentent des conditions particulièrement favorables pour les biocénoses.
Le Conseil fédéral a toutefois constaté que ces dispositions n'avaient pas
permis de protéger avec suffisamment d'efficacité les biotopes. Dans son
message concernant l'initiative Rothenthurm, il a relevé que de nombreuses
espèces végétales et animales indigènes diminuaient ou étaient même menacées
d'extinction. La gravité des menaces qui pèsent sur la faune et la flore
indigènes pouvait se constater par l'allongement des listes rouges des espèces
végétales et animales menacées et rares établies par les institutions
scientifiques. Ces menaces n'étaient pas dues uniquement à l'expansion de la
construction et des activités de loisir, ni au morcellement du paysage
résultant d'un réseau de communication toujours plus dense, mais aussi aux
méthodes d'exploitation du sol. Le message du Conseil fédéral précise que pour
des motifs éthiques, les plantes et les animaux méritaient d'être protégés
« en tant que partie de la création » (FF 1985 II p. 1468). Dans le
contre-projet à l'initiative Rothenthurm, le Conseil fédéral a ainsi proposé de
renforcer les dispositions concernant la protection des biotopes en soumettant
directement à la protection du droit fédéral les biotopes d'importance
nationale (art. 18a LPN) et en chargeant les cantons de protéger les biotopes
d'importance régionale et locale (art. 18b LPN). Ces dispositions, adoptées le
19 juin 1987, sont entrées en vigueur le 1
er
février 1988.
bb) Le droit fédéral ne définit pas précisément la
notion de biotope. Il ressort toutefois de la jurisprudence du Tribunal
fédéral, que les exigences de l’art. 18 LPN ne s’appliquent pas à tout milieu
biotique offrant à un peuplement animal et végétal bien déterminé des
conditions d’habitat relativement stables ; le concept de biotope auquel se
réfère la législation fédérale en la matière se rapporte à « un espace vital
suffisamment étendu » (voir ATF 121 II 161, consid. 2a/bb ; 116 Ib 203, consid.
4b). L’art. 18 al. 1 ter LPN prévoit par ailleurs que seules les atteintes aux
« biotopes dignes de protection » doivent en principe être évitées. La notion
« d'espace vital suffisamment étendu » implique une grande marge
d'appréciation; l'imprécision de la notion ainsi que la diversité des
situations impliquent que les cantons désignent les biotopes entrant en ligne
de compte et fixent les buts visés par leur protection, car ceux-ci ne
ressortent tout simplement pas des notions imprécises dont se sert la loi. La
jurisprudence fédérale précise que les cantons sont tenus d'assurer leur devoir
de protection des biotopes d'importance locale et régionale au sens de l'art.
18b LPN et qu'il leur incombe à cet effet de réglementer la procédure de
désignation des biotopes pour assurer la mise en œuvre du mandat impératif qui
leur est assigné (ATF 116 Ib 203 consid. 5e p. 212). L'art. 14 al. 5 OPN
prévoit à cet effet
que les cantons doivent prévoir une procédure de
constatation appropriée pour prévenir toute détérioration de biotopes dignes de
protection. En outre, l'art. 14 al. 6 OPN précise qu'une atteinte d’ordre
technique qui peut entraîner la détérioration de biotopes dignes de protection
ne peut être autorisée que si elle s’impose à l’endroit prévu et qu’elle
correspond à un intérêt prépondérant. Cette disposition a pour effet de
soumettre au régime d'une autorisation préalable tous travaux touchant un
biotope digne de protection, procédure qui a été instaurée par l'adoption du
nouvel art. 4a de la loi vaudoise du 10 décembre 1969 sur la protection de la
nature, des monuments et des sites (ci-après : LPNMS).
cc) Le canton de Vaud n'a toutefois pas encore
adopté une procédure claire permettant de désigner les biotopes dignes de
protection au sens de l'art. 18b LPN alors même que la procédure de
l'inventaire prévue par les art. 12 ss LPNMS se prête à la constatation de
biotopes d'importance régionale et locale; il est vrai que l'exigence de la
mise en place d'une procédure de désignation des biotopes d'importance locale
ou régionale est requise tant par la jurisprudence (ATF 116 Ib 203 consid. 5i
p. 215) que par l'art. 14 al. 5 OPN. Mais si le canton ne satisfait pas à son
obligation de désigner les biotopes d'importance régionale et locale ou si la
désignation de ces biotopes est incomplète ou encore si elle ne peut, en raison
de la diversité des situations, être exhaustive, cela ne signifie pas que la
protection voulue par le législateur fédéral ne s'applique pas. Les autorités
sont simplement privées de l'instrument de coordination permettant de prévenir
les éventuelles atteintes à des biotopes qui n'ont pas été répertoriés ni
identifiés comme étant dignes de protection et soumis à la protection du droit
fédéral. Dès lors, nonobstant le fait que les cantons n’ont pas délimité de manière
anticipée des zones à considérer comme biotopes d’importance régionale ou
locale, c’est lors de la procédure de planification ou encore au stade de la
procédure d'autorisation de construire que leur existence et leur emplacement
doivent être déterminés au moyen d’une pesée des intérêts en jeu (ATF 121 II
161 consid.
2b/bb p. 164, 118 Ib 485; voir aussi
Keller/Zufferey/Fahrländer/Maurer, op. cit., art. 18 no 22 ).
dd) Aussi bien la délimitation du biotope digne de
protection que la définition des objectifs de protection imposent à l’autorité
de procéder à la pesée des intérêts publics et privés en présence. Plus les espèces
en question sont rares, plus les mesures à prendre quant à la protection des
espèces dont la survie est menacée doivent être sévères (voir ATF 118 Ib 485
114 Ib 272, consid. 4a). Les restrictions au droit de propriété que nécessitent
les mesures de protection des biotopes doivent être justifiées par un intérêt
public important et respecter le principe de proportionnalité. Il est toutefois
nécessaire de déterminer le plus rapidement possible les divers intérêts en
cause et d'assurer la coordination dans le cadre des plans directeurs
notamment; le cas échéant, la protection d'un biotope peut nécessiter la
modification d'un plan d'affectation lorsque les conditions fixées par l'art.
21 LAT sont remplies (ATF 116 Ib 213 consid. 5g). La protection des biotopes
que le droit fédéral impose peut entraîner une modification des conditions
d'utilisation du sol définies par les plans d'affectation (art. 14 al. 1 LAT)
qui devrait s'accomplir, dans le cadre du processus de planification prévu par
la loi fédérale sur l’aménagement du territoire, le cas échéant, par la
création de zones protégées au sens de l’art. 17 al. 1 LAT ou par d’autres
mesures du droit cantonal selon l'art. 17 al. 2 LAT (voir Moor, Commentaire LAT
ad. art. 17 n° 65 à 72), pour autant que celles-ci soient adéquates (ATF du 19
novembre 1999, publié in DEP 2000, 369).
ee) En l’espèce, il convient de déterminer si la
surface prévue pour l’extension de la place de stationnement répond à la
définition de biotope d’importance régionale et locale au sens de l’article 18b
LPN. L’expertise ordonnée par le tribunal montre que la surface prévue pour
l’extension du parking est un milieu naturel de grande valeur, comprenant plus
de 48 espèces rares reconnues comme potentiellement menacées sur le plan
régional par la liste rouge, dont huit ont le statut d’espèces vulnérables au
niveau régional et une en danger d’extinction au niveau régional. Ainsi, le
périmètre d’extension du parking est situé dans des formations marécageuses
rares. Les surfaces marécageuses situées aux abords du parking actuel sont
d’une richesse floristique élevée et typique, malgré les activités humaines à
proximité. En ce qui concerne la faune, l’expert relève que la zone de marais
et de transition avec le parking apparaît comme remarquablement riche,
présentant de nombreuses espèces inscrites dans la liste rouge ou considérées
comme rares et souvent strictement inféodées en marais de plaine. Bien que le
parking actuel engendre une coupure des échanges, l’expert remarque une
relative bonne intégration de celui-ci, en raison d’une transition étroite et
naturelle entre le parking et le marais. Ainsi, il apparaît que les conditions
requise par l'art. 14 OPN sont remplies pour qualifier la surface de
l'extension du parking de biotope d'importance régionale ou locale au sens de
l'art. 18b LPN.
c) Il convient de déterminer si, dans le cadre de la
pesée générale des intérêts en présence, les besoins liés à l'extension du
parking justifient l'emprise prévue sur le biotope et, dans l'affirmative, si
les conditions matérielles des art. 24 LAT et 22 LPN sont remplies pour
admettre l'extension du parking d'une part et si les mesures de compensation et
de remplacement prévues sont conformes à l'art. 18 al. 1 ter LPN d’autre part.
A cet égard, il convient d'examiner la justification des besoins invoqués par
la commune et les différentes possibilités qui permettraient de répondre à ces
besoins sans entamer le secteur soumis à la protection des biotopes selon
l'art. 18b LPN.
aa) En ce qui concerne l'évaluation des besoins,
l'expertise a permis de compléter les indications du rapport d'impact par une
analyse détaillée des différentes fonctions du parking. Pendant la saison
hivernale, le parking actuel permet d'offrir des conditions d'hivernage pour un
peu plus de 300 bateaux; 200 bateaux sont répartis dans le village (camping,
chantier naval, terrain de pétanque, ligne de tir du stand de tir en lisière de
forêt etc.) et 160 bateaux doivent rester à l'eau pendant l'hiver. Durant la
saison estivale, un peu plus de 400 véhicules sont stationnés dans le parking
et ses abords immédiats, y compris le stationnement sauvage. Les jours de forte
affluence, le parking est saturé à 11h00 et les voitures sont dirigées, soit
vers la place de pétanque, soit sur le terrain de football (environ 300
voitures); 350 bers sont stationnés le long de la ligne de tir en lisière de
forêt et 80 bers le long du côté est du parking. Ainsi, le parking est
complètement affecté à l'entreposage des bateaux en hiver et il est utilisé en
été par les usagers suivants : les usagers du port, les usagers de la plage
(baigneurs), les clients du restaurant "La Roselière" et le
propriétaire des bers. Les experts ont en outre estimé le nombre de visiteurs
et d'utilisateurs dans une fourchette variant entre 1970 à 2360 personnes
réparties à raison de 41 % pour l'activité de plaisance (bateaux) et 59% pour
la plage, le restaurant et les autres visiteurs du village. C'est ainsi que les
experts ont estimé nécessaire de prévoir une surface complémentaire au parking
existant permettant de stationner quelque 180 bateaux de plus en hiver et 370
voitures en été, ce qui correspond à une surface de l'ordre de 12'000 m²
(expertise p. 11 à 15).
bb) Les experts ont examiné les différentes
possibilités permettant une extension des surfaces nécessaires au stationnement
des voitures et des bateaux en fonction des contraintes à prendre en
considération. En ce qui concerne les contraintes, les experts ont relevé la
nécessité de préserver le milieu naturel de la roselière, la disponibilité des
surfaces nécessaires pour répondre à l'ensemble des besoins et les conditions
d'exploitation du parking en relation avec les activités portuaires (manutention
des bateaux à la fin de l'été et à la fin de l'hiver, le transport de matériel
entre les plaisanciers et leurs bateaux) et avec les autres usagers (plage). En
ce qui concerne les objectifs recherchés, les experts ont relevé notamment la
minimisation des impacts sur l'environnement, la sécurité des usagers, la préservation
des lisières de forêt et la valorisation des espaces publics dans le village.
aaa) Pour la variante concernant l'utilisation du
terrain de football et des surfaces annexes (pétanque), les experts relèvent
que la surface du terrain de football, de moins de 6000 m², n'offre pas la
surface nécessaire au parcage et il ne permet pas non plus d'organiser
l'entreposage des bers en remplacement du site actuel en lisière de forêt. En
hiver, la solution ne permet pas l'entreposage de tous les bateaux, compte tenu
de l'espace nécessaire pour les manœuvres de circulation et pour la
maintenance. La solution du terrain de football préserve la roselière, mais
elle est insuffisante pour répondre aux besoins et elle implique la
reconstruction d'un terrain de football à un autre emplacement, ainsi que la
suppression du terrain de pétanque.
bbb) La variante relative à la construction d'un
parking en haut du village présente de nombreux inconvénients. La distance à
vol d'oiseau entre le port, la plage et cet emplacement est trop importante. Si
la distance entre le secteur du port et le parking actuel est de 220 mètres, elle
est portée à 550 mètres s’agissant du terrain de football et elle atteindrait 1'150
mètres entre le port et une implantation éventuelle du parking dans les hauts
du village; de plus, le parcours réel à effectuer pour atteindre la zone du
port serait de 650 mètres depuis le terrain de football et de 1’300 mètres
depuis les hauts du village. La solution d'un parking dans les hauts du village
ne permet pas d'atteindre les objectifs de sécurité, de minimisation des
impacts sur l'environnement (bruit, émissions polluantes), d'efficacité, de
performance, de simplicité et d'économie de moyen ; une telle solution
pourrait générer un trafic parasite considérable traversant le village (estimé
à environ 1’600 mouvements de véhicules/jour) induit par les automobilistes
devant déposer leurs passagers ou leur matériel avant de revenir au parking,
cet aller-retour pouvant se répéter plus tard pour rechercher les passagers.
ccc) Les experts relèvent que la solution consistant
à agrandir le parking actuel, par une extension au nord-est, constitue la
solution globalement la plus intéressante et la plus cohérente : elle permet de
mettre en œuvre une offre de stationnement et d'entreposage caractérisée par
une unité fonctionnelle et spatiale, offrant les meilleures garanties sur le
plan de la sécurité des usagers (notamment les piétons) et du potentiel de
requalification des espaces publics, de l'efficacité et de la simplicité de la
manutention des bateaux. En outre, compte tenu des surfaces nécessaires pour le
stationnement des véhicules et de l'entreposage des bers en été et pour l'entreposage
à terre des bateaux en hiver et étant donné l'objectif de supprimer tout
entreposage de bers en lisière de forêt, les experts estiment qu'une surface
complémentaire de 11'800 m² est nécessaire.
cc) Il ressort en définitive de l'analyse des besoins
que la création d'une aire de parcage pour véhicules, bateaux et bers,
complémentaire au parking existant, est justifiée; en outre, la solution
consistant à agrandir le parking actuel pour obtenir un parking unique, offrant
le nombre total de places nécessaires et permettant de supprimer l'utilisation
des terrains de football, de pétanque et l'accaparement de la ligne de tir en
lisière de forêt, tout en réduisant l'occupation de la voie publique par les
véhicules en parking "sauvage", constitue la solution la plus
cohérente. Enfin, le tribunal relève que la possibilité d'une extension sur le
côté ouest de la zone d'utilité publique était déjà prévue par le plan
directeur de la rive sud du lac de Neuchâtel (mesure 10.2.).
dd) Il ressort des considérants concernant la
justification des besoins, de la localisation et des dimensions de l'extension
du parking que la condition matérielle de l'implantation imposée par la
destination, requise par les art. 24 let. a LAT et 22 al. 2 LPN, est remplie;
le tribunal relève, en outre, qu'il s'agit en définitive de l'agrandissement
d'une installation déjà existante. Il convient donc de déterminer encore, dans
le cadre de la pesée des intérêts (art. 24 let. b LAT et 3 OAT), si les
intérêts de la protection de la nature s'opposent à l'extension projetée et, le
cas échéant, si les mesures de compensation prévues sont suffisantes. Les
experts relèvent à cet égard que les impacts potentiels directs et indirects
liés à l’extension de la place de stationnement sont importants, tant au niveau
du milieu naturel, de la flore que de la faune. Si les impacts ne pourront pas
être compensés de manière directe, puisqu’il n’est pas envisageable de créer
des surfaces de marais supplémentaires, ils estiment cependant que ces impacts
peuvent être compensés indirectement à l’aide de mesures spécifiques ailleurs
dans le marais adjacent à la surface d’extension projetée. Il n’y a ainsi pas
d’entrave majeure à l’extension du point de vue de la nature, pour autant que
des mesures de compensation adaptées et proportionnelles aux impacts puissent
être trouvées et que des mesures additionnelles de limitation des impacts
soient également mises en place. L'expertise comporte à cet effet une analyse des
mesures de compensation prévues par le rapport d’impact avec l'indication des
compléments nécessaires :
« 5.5
Mesures compensatoires
5.5.1
Objectifs des mesures prévues
Selon l'article 18 (
al.
1ter) de la Loi sur la protection de la
nature et l'article 14 (
al.
5),
"l'auteur ou le responsable d'une atteinte doit être tenu de prendre des
mesures optimales pour assurer la protection, la reconstitution ou, à défaut,
le remplacement adéquat du biotope".
L'expertise de Biol
Conseils SA de 2001, conclut à l'impossibilité de compenser directement les
atteintes du fait de l'impossibilité de recréer des surfaces équivalentes de
marais.
Ce constat a fait l'objet
de discussions entre la Municipalité, le Conservateur de la nature du canton de
Vaud (M. Ph. Gmür), les mandataires (en particulier le bureau Biol Conseils SA)
et le GEG et ont abouti à la proposition de mesures compensatoires.
Les mesures proposées par
Biol Conseils SA, par ailleurs toujours d'actualité, visent les objectifs
suivants:
- limiter les atteintes sur
le site même (
mesures a
à
c
)
- compenser la perte
quantitative et qualitative du marais et si possible constituer un gain
écologique pour la Grande Cariçaie (
mesure d
)
5.5.2 Analyse des
mesures prévues par Biol Conseils SA
Mesure a:
"Déplacement
des plantes rares touchées par le remblayage"
L'objectif de cette mesure
est la conservation d'espèces végétales rares et menacées.
Appréciation:
Compte tenu de la
rareté des espèces végétales et des conclusions exprimées au paragraphe 3.3.5
("
Plusieurs espèces menacées au niveau
national pourraient voir leur population baisser significativement au niveau de
la réserve de Chevroux par la disparition des colonies situées à l'intérieur du
périmètre d'extension
"), cette mesure est jugée essentielle et
devrait être mise en œuvre avant toute intervention dans la surface
marécageuse.
Mesure complémentaire obligatoire
:
ces interventions seront effectuées sous la direction d'un expert botaniste.
D'une manière plus générale, le requérant promoteur de l'extension du parking
devrait s'engager à s'attacher les services d'un responsable biologiste pour un
suivi environnemental du chantier.
Mesure b:         "Exécution
des travaux hors période de reproduction et de développement de la faune, soit
entre la mi-août et la mi-mars"
L'objectif de cette mesure
est la limitation des impacts directs et indirects sur la faune.
Appréciation:
Aucune intervention
dans le marais ne devra être effectuée hors de la période allant de mi-août à
mi-mars. En cas de retard des travaux, ils devront être
ipso facto
reportés à l'année suivante.
Mesure complémentaire obligatoire:
compte tenu de la valeur des sites et de leur grande sensibilité, le requérant
promoteur de l'extension du parking devrait s'engagera à s'attacher les
services d'un responsable biologiste pour un suivi environnemental du chantier.
Mesure c:         "Abandon
de la ligne de tir de l'ancien stand de Chevroux pour le stockage des bers en
été et des bateaux en hiver"
L'objectif de cette mesure
est la restitution des terrains de la ligne de tir à une gestion nature au sein
du périmètre "Zone alluviale d'importance nationale".
Appréciation:
nous jugeons cette
mesure essentielle, puisqu'elle correspond à une des justifications mêmes de
l'extension du parking.
Mesure complémentaire obligatoire:
les bers devront être évacués dès l'ouverture du nouveau parking.
Autre mesure complémentaire:
nous
suggérons que cette surface soit gérée en lisière étagée, avec manteau
buissonnant et ourlet.
Mesure d:         "Recreusage
d'un étang atterri sur une surface de 1'600m
2
dans les marais
adjacents au nord-est et liaison avec le lac par un chenal long de 90m par 5 de
large"
Cette mesure correspond à
la compensation principale à l'extension du parking sur une surface de marais
d'importance nationale.
Les objectifs de cet
aménagement sont d'augmenter le potentiel biologique des roselières intérieures
et de contribuer à compenser la régression des plans d'eau constatée ces
dernières décennies, non seulement dans la région de Chevroux, mais tout au
long de la Grande Cariçaie.
Appréciation:
nous considérons cet
aménagement comme prioritaire et proposons qu'il soit réalisé au plus tard
simultanément à l'extension du parking.
La revitalisation et
l'aménagement d'un étang au sein des roselières de la région de Chevroux est
conforme aux priorités de gestion du Groupe d'étude et de gestion (GEG). En
effet, et selon le rapport du GEG de décembre 2000 (Commune de Chevroux, "
Avant-projet - mesures de revitalisation d'étangs
"),
la surface des étangs a diminué de moitié en 60 ans sur le territoire de la
commune de Chevroux, soit une perte estimée à plus de 1.3 ha, alors que cette
proportion atteint les 80% sur l'ensemble de la rive sud du Lac de Neuchâtel.
Nous estimons que cette mesure est adaptée à la compensation indirecte de la
perte de quelque 12'000m
2
de marais.
Cet aménagement doit ainsi
constituer la véritable compensation qualitative à la perte de 12'000m
2
de
végétation de marais, selon l'art. 18 LPN. Nous estimons que la réalisation
devrait être obligatoire et déterminante pour l'obtention du permis de
remblayer.
Analyse du projet et de sa faisabilité:
Nous approuvons l'aménagement proposé au titre de compensation générale au
projet.
Le projet établi par le GEG
prévoit la création d'un étang d'une surface avoisinant 1'600m
2
, par
décapage d'une couche de 50cm de substrat. Le projet prévoit aussi la création
d'un chenal d'accès au lac de 90m de longueur et de 5m de largeur. Il a été
convenu lors d'une entrevue avec Mme Strehler-Perrin et M. Antoniazza du GEG;
qu'ils doivent encore déterminer si la liaison avec le lac est réellement pertinente,
à savoir si les risques d'érosion de la rive et de comblement rapide de la
liaison ne sont pas trop élevés.
Nous estimons cependant,
que l'ampleur (taille, surface) de cette compensation est insuffisante. En
effet, le dimensionnement prévu pour cet aménagement dans le rapport du GEG de
décembre 2000, est d'environ 1'600m
2
pour l'étang, ce qui est beaucoup plus faible que la
surface détruite par les aménagements. Nous estimons que la surface d'eau libre
devrait atteindre au moins le tiers de la surface d'extension du parking, soit
de 4'000 à 4'500m
2
.
En outre, nous estimons que
la faisabilité technique de la mesure n'est pas suffisamment établie. Le projet
prévoit un "transport et mise en place des matériaux au bord du lac, si
possible". Compte tenu de la dynamique érosive, cette solution n'est
peut-être pas souhaitable et l'évacuation des matériaux vers l'arrière-pays
sera vraisemblablement nécessaire. En préalable à l'octroi du permis
d'extension du parking, nous recommandons l'établissement d'un projet
d'aménagement et d'un projet d'exécution de cet aménagement.
Enfin, à l'instar du
préavis déposé par la Commission de gestion du GEG (2001), nous constatons que
le coût de cette mesure a vraisemblablement été sous-estimé. Le projet du GEG
prévoyait des volumes à excaver de l'ordre 2'500m
3
pour le creusement de l'étang
et de la liaison avec le lac. Les coûts ont été évalués à Fr. 67'000.- pour la
variante sans évacuation des matériaux. La participation de la commune de
Chevroux devait alors se monter à un peu moins du tiers du prix, soit à Fr.
20'000.-.
Les points suivants tendent
à montrer la sous-estimation des coûts :
Les coûts de réalisation
ont été estimés 25.-/m
3
.
Or compte tenu de la difficulté des conditions, ce coût unitaire devrait plutôt
approcher 30.-/m
3
.
Comme exprimé ci-dessus, la
surface totale des aménagements à réaliser par décapage devrait correspondre à
au moins le ⅓ de la surface qui sera remblayée par l'extension du
parking, soit environ 4'000 à 4'500m
2
.
Il est vraisemblable que le
GEG estime dans son analyse que le dépôt des matériaux sur la rive du lac n'est
finalement pas souhaitable. Ces matériaux devraient donc être évacués. Cette
opération se monterait environ à 30.-/m
3
.
Compte tenu de ce qui
précède, les coûts révisés de cet aménagement pourraient être les suivants:
Libellé
Unité
Quantité
Prix unitaires (SFr)
Montants estimatifs (SFr)
Débroussaillages
et préparation des surfaces
m
2
4'500m
2
2.-
9'000.-
Terrassement
du plan d'eau; dépôt des matériaux à pont de camion pour évacuation
m
3
5'000m
3
(soit
env. 4'250m
2
)
20.-
100'000.-
Transport
et évacuation en décharge
m
3
5'000m
3
30.-
150'000.-
Total estimatif
259'000.-
Nous estimons qu'en l'état,
la réalisation de cette mesure n'est pas garantie et nous recommandons qu'une
étude de faisabilité (à inclure dans le projet d'exécution) soit mise en place
en amont de toute décision d'octroi du permis de remblayer. Cette étude devrait
comporter une estimation plus précise des coûts et devrait comprendre un plan
de financement validé par les différentes parties, soit la commune de Chevroux
promoteur de l'extension du parking, le canton de Vaud représenté par la
Conservation de la nature, le GEG (N.B.: le bas-marais étant déjà d'importance
nationale, il n'est pas certain que la Confédération s'implique financièrement
dans une compensation).
Ces problèmes de
faisabilité, d'importance de la compensation en terme de surface notamment et
de garantie de financement sont cruciaux et à éclaircir en priorité, car nous
estimons que cette mesure devrait être réalisée au plus tard simultanément au
démarrage du remblayage du marais.
5.5.3
Mesures additionnelles
a)
Etablissement d'un projet d'exécution
La présente expertise a
montré que les atteintes et le dérangement occasionnés par le parking actuel se
sont relativement bien "cicatrisés" au cours du temps, hormis les
effets de coupure. Ce constat est lié à la façon dont le parking a été réalisé
et à son utilisation actuelle.
Les modalités
d'aménagement, de réalisation et d'exploitation du futur parking pourraient en
effet engendrer des impacts. Il est cependant aujourd'hui difficile de les
estimer sans connaître le projet définitif. C'est pourquoi nous recommandons la
mise en place d'un projet d'exécution, incluant une étude de faisabilité des
mesures de compensation, qui comprendrait une étude technique, une estimation
des coûts et un plan de financement. Ce projet devrait en outre être soumis aux
autorités compétentes, et en particulier au Service de la forêt, de la faune et
de la nature.
b) Cahier
des charges d'un projet d'exécution
Le cahier des charges du
projet d'exécution devrait contenir les points suivants:
Mode de remblayage.
Nature des matériaux
utilisés pour le remblayage. De préférence, des matériaux graveleux et/ou
sableux issus directement du Lac de Neuchâtel seront utilisés. On renoncera en
particulier à l'utilisation de matériaux terreux ou graveleux liés à la
destruction de bâtiments ou autres.
Nature du revêtement du
parking. Hormis les surfaces de roulement, nous recommandons un revêtement
graveleux et perméable favorisant l'infiltration des eaux pluviales.
Nature des éclairages : si
ceux-ci sont jugés indispensables, nous recommandons qu'ils soient limités à la
zone centrale du parking et dirigés uniquement sur les bandes de roulement.
Seule l'utilisation d'ampoules pauvres en UV (de type sodium-xénon) devrait
être utilisée.
Garantir l'interdiction
d'utilisation d'installations d'amplification du son dans toute l'aire du
parking et du restaurant.
Définir une zone de
transition entre le parking et le talus, utilisée exclusivement pour le dépôt
des bers, afin de limiter la pression des utilisateurs du parking en limite du
marais.
Un biologiste spécialisé en
botanique devra être consulté pour planifier le transfert des espèces végétales
menacées (mesure a).
Etude de faisabilité pour
la mesure d.
Plan de financement des
mesures compensatoires (en particulier pour la mesure d).
Prévoir des aménagements
spécifiques sur le talus qui fera transition entre le parking projeté et le
marais. L'aménagement de ce talus se fera selon le croquis en annexe 4. Dans le
but de renforcer le caractère peu attractif du talus du parking pour le public
et de limiter la pénétration dans le marais, un fossé continu sera aménagé au
pied du talus. Le détail technique de cet aménagement devra être précisé dans
le projet d'exécution. On veillera notamment à vérifier l'absence de toute
néophyte envahissante sur la terre végétale avant de l'amener sur le talus,
afin de préserver les marais de toute colonisation accidentelle. Les arbustes à
planter devront être choisis parmi les espèces déjà en place sur le talus
actuel.
5.6    Conclusions
Les surfaces marécageuses
situées aux abords du parking actuel constituent des milieux naturels de haute
valeur biologique, tous protégés par l'OPN. La perte des milieux naturels due à
l'extension du parking constitue un impact local important, que nous estimons
cependant quasiment négligeable à l'échelle de la Grande Cariçaie.
Sur la surface d'extension,
la richesse floristique est élevée, malgré les activités humaines qui ont lieu
à proximité. Plusieurs espèces menacées au niveau national pourraient voir leur
population baisser significativement au niveau de la réserve de Chevroux.
L'impact estimé est non négligeable.
Concernant la faune, la
suppression des surfaces de marais prévues pour l'extension du parking
engendrerait une réduction locale des potentialités et une augmentation de
l'effet de barrière sur les échanges de part et d'autre du parking. Selon nos
estimations, les conséquences devraient cependant rester mineures sur les
populations d'espèces sensibles.
Au vu des impacts
potentiels que nous identifions, nous estimons qu'il n'y a pas matière à
interdire l'extension projetée du point de vue des milieux naturels, pour
autant que des compensations adaptées, proportionnelles et garanties du point
de vue financier, soient mises en oeuvre au plus tard au début des travaux
projetés.
Il est clair que seules des
compensations indirectes peuvent être proposées, puisqu'il n'est pas
envisageable de créer de nouvelles surfaces de marais. Les mesures de
compensations projetées, complétées par les adaptations que nous proposons
devraient compenser les impacts de manière indirecte en aménageant des surfaces
pionnières inondées, qui devraient s'avérer très favorables à une grande partie
des espèces végétales et animales touchées par le projet d'extension.
Ces compensations
s'inscrivent dans la stratégie de gestion de l'ensemble des marais de la Grande
Cariçaie et devraient également profiter au niveau régional à d'autres espèces
sensibles, dont quelques unes des espèces cibles définies par le GEG.
Les mesures additionnelles
que nous proposons visent à limiter les impacts pouvant être engendrées
indirectement par l'extension, notamment en proposant de conserver pour
l'extension, les mêmes options choisies pour création du parking actuel, qui
s'avèrent très peu dommageables pour milieux naturels adjacents.
En
conclusion, nous estimons que du point de vue de la nature, le projet
d'extension est acceptable moyennant l'adaptation des mesures de compensation
projetées et la mise en place de mesures additionnelles."
ee) Ainsi, il ressort clairement de l'expertise que
l'extension du parking touche un milieu naturel protégé constituant un biotope
au sens de l'art. 18b LPN avec une végétation riveraine protégée par l'art. 21
LPN, mais que les mesures de compensation et de remplacement permettent de
compenser les impacts sur la faune et la flore de manière indirecte par
l'aménagement de surfaces pionnières inondées, particulièrement favorables à
une grande partie des espèces végétales et animales touchées par le projet.
La pesée générale des intérêts en présence,
comprenant l'examen d'autres implantations éventuelles, permet de constater que
l'extension prévue du parking se justifie. Les solutions de variantes étudiées
par l'expertise, concernant d'une part la transformation des terrains de
football et de pétanque et d'autre part l'aménagement d'un nouveau parking dans
les hauts du village, présentent des inconvénients importants et ne répondent
ni aux objectifs recherchés, ni aux contraintes liées à l'exploitation du
parking, notamment en ce qui concerne la sécurité des usagers (piétons,
enfants). L'extension du parking existant apparaît ainsi comme la solution nécessaire,
offrant les meilleures garanties pour la sécurité des piétons et répondant aux
impératifs d'exploitation de la place de stationnement en assurant une
meilleure protection de l'environnement dans le village (bruit, émission de
polluants). L'extension de la place de stationnement sur le milieu naturel
protégé peut, en outre, être compensée de manière conforme à l'art. 18 al. 1
ter LPN par des mesures assurant une compensation qualitative très importante
pour l'ensemble du milieu naturel de la Grande-Cariçaie. Toutefois, les mesures
de compensation prévues par le rapport d’impact doivent être complétées et renforcées
par les mesures préconisées par l’expert ; la réalisation de ces mesures
doit être assurée par des dispositions expresses du règlement du plan partiel
d’affectation « Entre le Village et le Port ». A cet égard, l’article
20 du règlement doit être complété par un nouvel article 20bis dont la teneur
est la suivante :
« L’extension de la
zone de stationnement A (chiffre 4 de la légende du PPA “Entre le Village et le
Port”) est subordonnée à la réalisation des mesures de compensation prévue sous
chiffre 8.4 du rapport d’impact sur l’environnement du 16 juillet 2001 avec les
mesures complémentaires indiquées par l’expertise sur les mesures de compensation
écologiques de février 2007comprenant le recreusage d'un étang de 4000 à 4500
m2(chiffres 5.5.2 et 5.5.3 de l'expertise du Dr Alain Maibach).
Le dossier de la demande de
permis de construire de l’extension du parking comportera un projet d’exécution
des mesures de compensation et un cahier des charges du projet d’exécution
mentionné sous chiffre 5.5.3 let. b de l’expertise sur les mesures de
compensation écologiques de février 2007. »
Le tribunal relève en outre que les volumes de terre
excavés pour la création de l'étang pourraient être réutilisés pour le
comblement lié à l'extension de la place de stationnement. Ainsi, le tribunal
arrive à la conclusion que la planification contestée résulte d'une pesée
consciencieuse et correcte de tous les intérêts à prendre en considération et
qu'elle s'intègre à la planification directrice cantonale, notamment au plan
directeur de la rive sud du lac de Neuchâtel et des rives du lac de Morat,
approuvé par les Conseils d’Etat des cantons de Fribourg et de Vaud les 1
er
juin et 28 mai 1982; ce plan prévoit en effet pour la Commune de Chevroux, des
mesures d’encouragement en faveur de la commune pour la réalisation des
possibilités d'extension et de mise en valeur du périmètre (mesure 10.2.). La
pesée des intérêts permet de confirmer aussi la décision du Département de la
sécurité et de l'environnement du 15 décembre 2003 refusant d'étendre le
périmètre de l'arrêté de classement de la réserve naturelle de Chevroux. Les
besoins d'extension de place de stationnement et leur localisation répondent à
des critères sérieux et bien étudiés qui s'intègrent aux objectifs
d'aménagement du territoire. De plus, les mesures de compensation prévues sont
conformes à l'art. 18 al. 1 ter LPN en permettant de reconstituer les milieux
naturels endommagés par la création d'un nouvel étang dans le périmètre de
l'arrêté de classement.
5.
Il résulte des considérants qui précèdent que
le recours est partiellement admis, en ce sens que le recours de la Fondation
WWF Suisse devait être déclaré recevable; en outre, les mesures de compensation
doivent être complétées par l'adjonction d'un nouvel article
20bis au règlement du plan partiel d’affectation
« Entre le Village et le Port ». Les décisions attaquées sont
maintenues pour le surplus. La commune, qui obtient pour l’essentiel gain de
cause, a droit aux dépens qu’elle a requis, arrêtés à 2'000 fr. L’expertise a
permis une analyse des différentes solutions alternatives et elle a montré la
nécessité de compléter la réglementation du plan partiel d’affectation et les
mesures de compensation envisagées ; les frais d'expertise, arrêtés à 27'853
fr. 45 peuvent donc être répartis, à raison de 6'000 fr. à la charge des
recourantes, de 6'000 fr. à la charge de la Commune de Chevroux et de 6'000 fr.
à celle du Département des infrastructures; le solde de 9'853 fr. 45 étant
laissé à la charge de l’Etat.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête :
I.
Le recours de la Fondation WWF Suisse, dirigé contre le
chiffre I du dispositif de la décision du Département des institutions et des
relations extérieures du 24 août 2004, est admis et le chiffre I réformé, en ce
sens que le recours formé devant la première instance cantonale est recevable.
II.
Le recours formé par l’Association WWF Vaud et par la
Fondation WWF Suisse contre la décision du Département des institutions et des
relations extérieures du 24 août 2004 est partiellement admis et le chiffre III
du dispositif de la décision est réformé, en ce sens que le règlement du plan
partiel d’affectation « Entre le Village et le Port » est complété
par un nouvel article 20bis dont la teneure est la suivante :
«Art. 20bis
L’extension
de la zone de stationnement A (chiffre 4 de la légende du PPA “Entre le Village
et le Port”) est subordonnée à la réalisation des mesures de compensation
prévue sous chiffre 8.4 du rapport d’impact sur l’environnement du 16 juillet
2001 avec les mesures complémentaires indiquées par l’expertise sur les mesures
de compensation écologiques de février 2007 comprenant le recreusage d'un étang
de 4000 à 4500 m2 (chiffres 5.5.2 et 5.5.3 de l'expertise) .
Le
dossier de la demande de permis de construire de l’extension du parking
comportera un projet d’exécution des mesures de compensation et un cahier des
charges du projet d’exécution mentionné sous chiffre 5.5.3 let. b de
l’expertise sur les mesures de compensation écologiques de février 2007. »
III.
La décision du Département des institutions et des
relations extérieures est maintenue pour le surplus.
IV.
Le recours formé contre la décision d'approbation du Département
des infrastructures du 24 août 2004 est partiellement admis, en ce sens que le règlement
du plan partiel d’affectation « Entre le Village et le Port » est
modifié par l'adjonction d'un nouvel art. 20bis, conformément au chiffre II du
dispositif du présent arrêt. Il est rejeté pour le surplus.
V.
L’Association WWF Vaud et la Fondation WWF Suisse sont
débitrices solidairement entre elles de la Commune de Chevroux d’une indemnité
de 2'000 (deux mille) francs, à titre de dépens.
VI.
Les frais d’expertise, arrêtés à 27'853 francs 45,
sont mis à la charge de :
a)
l’Association WWF Vaud et la Fondation WWF Suisse, solidairement entre
elles, à raison de 6'000 (six mille) francs,
b)
la Commune de Chevroux à raison de 6'000 (six mille) francs,
c)
et le Département des infrastructures à raison de 6'000 (six mille)
francs également.
Le solde
des frais d’expertise par
9'853 francs 45 est laissé à la charge de
l’Etat.
VII.              Les frais de justice sont laissés
la charge de l’Etat.
Lausanne, le 22 juin 2007/gb
Le président :                                                                                            La
greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.