vd_omni · GE.2023.0056 · 2023-09-21 · fr

A.________/Autorité de protection des données et de droit à l'information, B.________ | Recours à la CDAP contre une décision d'irrecevabilité de l'APDI, elle-même saisie à la suite d'une requête d'un tribunal d'arrondissement tendant à la production de pièces en main de deux autorités administratives. L'APDI s'est estimée incompétente au motif que la LPrD n'était pas applicable en raison de la procédure civile en cours (cf. art. 3 al. 3 LPrD). Elle précisait que même si l'intéressé revêtait la qualité de tiers dans la procédure civile, son statut était, comme celui des parties, réglé par le code de procédure civile.La question litigieuse revient à examiner si une autorité administrative à laquelle un tribunal civil a ordonné de transmettre des renseignements ou des documents exerce une compétence propre, susceptible de contrôle par une autorité de recours administrative. En estimant que tel n'était pas le cas, la décision attaquée ne prête pas le flanc à la critique. En effet, la transmission des pièces requises en l'espèce par le DEIEP et la DGAV n'étaient pas susceptible d'être contestée par le recourant en dehors de la procédure civile devant le tribunal d'arrondissement. Par le biais d'une procédure de coordination, il a été considéré que, lorsqu’une autorité administrative à laquelle un tribunal civil a ordonné de transmettre des renseignements ou des documents fait droit à cette demande et transmet les renseignements et documents requis, il ne s'agit pas d'un acte d'entraide administrative dont la légalité doit pouvoir être contrôlée.Rejet du recours contre la décision d'irrecevabilité.Opinion dissidente commune jointe.Recours au TF rejeté (1C_584/2023)

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 21.09.2023 GE.2023.0056

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 21 septembre 2023
Composition
M. Raphaël Gani, président;
M. Pascal Langone et Mme Annick Borda, juges; Mme Lia Meyer, greffière.
Recourant
A.________
à
******** représenté par Me Alain DUBUIS, avocat à Pully,
Autorité intimée
Autorité de protection des données
et de droit à l'information (APDI).
Objet
Loi sur l'information
Recours A.________ c/ décision de l'Autorité de protection
des données et de droit à l'information du 21 février 2023 (LInfo).
Vu les faits suivants:
A.
Le Tribunal d'arrondissement de la Côte (ci-après: le tribunal d'arrondissement),
dans le cadre d'une procédure civile pendante devant lui depuis le 30 décembre
2020, opposant la société B.________ et E._______, a ordonné au Département de
l'économie, de l'innovation, de l'emploi et du patrimoine (DEIEP) et à la
Direction générale de l'agriculture, de la viticulture et des affaires
vétérinaires (DGAV) la transmission de certains documents concernant A.________.
Ce dernier n'est pas partie à la procédure civile précitée. Selon l'intéressé,
le tribunal d'arrondissement lui avait préalablement demandé de produire ces
informations. Il s'y serait opposé au motif qu'il était l'époux de E.______.
B.
La DEIEP a produit les pièces demandées le 3 novembre 2022. La DGAV en a
fait de même le 30 novembre 2022.
C.
Par écriture du 20 décembre 2022, l'intéressé a recouru devant l'Autorité
de protection des données et de droit à l'information
(APDI), composée de la Préposée à la protection des données
et du Préposé à
l'information, contre la transmission des documents au tribunal
d'arrondissement.
Interpellé par l'APDI, le tribunal d'arrondissement
a notamment indiqué que les parties à la procédure civile n'avaient pas été
autorisées à consulter les pièces en question au vu du recours déposé par
l'intéressé.
D.
L'APDI a déclaré le recours de l'intéressé irrecevable, par décision
datée du 21 février 2023.
E.
Par acte daté du 24 mars 2023, A.________ (ci-après: le recourant), par
l'intermédiaire de son conseil, a formulé une requête de mesures
superprovisionnelles et provisionnelles et contesté la décision
d'irrecevabilité susmentionnée devant la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal (CDAP).
A titre superprovisionnel et provisionnel, il
requérait que soit interdite la transmission des documents litigieux à tous
tiers et en particulier à la société Le B.________, laquelle chercherait, selon
lui, par toutes sortes de moyens d'accéder à des documents confidentiels le
concernant. A titre subsidiaire, pour l'hypothèse où les pièces auraient déjà
été transmises à cette partie, il demandait qu'il lui soit fait interdiction
d'utiliser, de transmettre, de communiquer et de divulguer ces documents ainsi
que les données y relatives. Par avis du 28 mars 2023, le juge instructeur a
informé le tribunal d'arrondissement que la décision de l'APDI du 21 février
2023 avait fait l'objet d'un recours et n'était pas entrée en force, de sorte
que l'interdiction faite aux parties à la procédure ********, pendante devant
lui, d'accéder aux pièces et documents transmis par le DEIEP le 3 novembre 2022
et par la DGAV le 30 novembre 2022 était maintenue.
Sur le fond, le recourant concluait, principalement,
à la réforme de la décision entreprise en ce sens que le DEIEP et la DGAV
devaient refuser de transmettre au tribunal d'arrondissement les documents
demandés par ce dernier et, subsidiairement, à l'annulation de la décision
entreprise et au renvoi de la cause à l'autorité précédente pour nouvelle
décision dans le sens des considérants.
F.
Dans un courrier daté du 31 mars 2023, la société B.________ a requis de
pouvoir intervenir en qualité de partie dans la présente procédure. Tant
l'autorité intimée que le recourant s'y sont opposés par correspondances datées
respectivement des 23 et 26 mai 2023. Par décision incidente du 5 juin 2023, le
juge instructeur a rejeté la requête d'intervention de la société B.________.
G.
Invitée à se déterminer sur le recours, l'autorité intimée a indiqué,
par courrier du 23 mai 2023, qu'après avoir procédé à une nouvelle appréciation
du dossier, elle confirmait la teneur de la décision entreprise.
H.
Par le biais d'une procédure de coordination, selon l'art. 34 du
règlement organique du Tribunal cantonal du 13 novembre 2007 (ROTC; BLV
173.31.1), il a été considéré que, lorsqu’une autorité administrative à
laquelle un tribunal civil a ordonné de transmettre des renseignements ou des
documents fait droit à cette demande et transmet les renseignements et documents
requis, il ne s'agit pas d'un acte d'entraide administrative dont la légalité
doit pouvoir être contrôlée (cf. consid. 4
infra
).
Considérant en droit:
1.
Le litige porte sur une décision d'irrecevabilité de l'APDI, qui s'est
considérée incompétente à raison de la matière, ceci tant sous l'angle de la
loi du 11 septembre 2007 sur la protection des données personnelles (LPrD; BLV
172.65) que de la loi du 24 septembre 2002 sur l'information (LInfo; BLV
170.21).
Selon l'art. 32 al. 4 et 5 LPrD, les décisions du
préposé fondées sur cette loi peuvent faire l'objet d'un recours au tribunal
cantonal dans un délai de 30 jours dès leur notification. De même, les
décisions des autorités administratives fondées sur la LInfo peuvent faire
l'objet d'un recours au préposé ou directement au tribunal cantonal, ce dernier
étant compétent pour statuer dans un second temps si le préposé est saisi en
premier. Ce tribunal connaît en effet des recours contre les décisions et
décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi
ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître (cf. art. 92 al. 1 de la loi
vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV
173.36). Le tribunal de céans est ainsi compétent pour traiter du présent
recours.
Le recourant, destinataire de la décision
entreprise, dispose d'un intérêt digne de protection à demander son annulation,
dans le but qu'il soit statué sur le fond de sa cause (cf. art. 75 LPA-VD
applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD; ATF 135 II 145 consid. 3). En
revanche, il ne peut pas prendre de conclusions qui sortent du cadre fixé par
la décision attaquée (cf. art. 79 al. 2 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art.
99 LPA-VD). Dans ce contexte, seule la conclusion en annulation de la
décision attaquée et au renvoi de la cause à l'autorité intimée, afin
qu'elle entre en matière sur sa demande et rende une nouvelle décision, est
recevable. Le recourant ne peut pas d'ores et déjà conclure – comme il le fait
– à ce qu'il soit ordonné au DEIEP et à la DGAV de refuser la transmission des
documents au tribunal d'arrondissement.
Les griefs du recourant ne
peuvent porter que sur le refus de l'autorité intimée d'entrer en matière sur
son recours, ceux liés à la violation de la LPrD et de la LInfo,
qui
ont trait au fond du litige, sont irrecevables (cf. ATF 135 II 145
consid. 3; CDAP PE.2020.0238 du 9 novembre 2011 consid. 1; FI.2019.0152 du 10
octobre 2019 consid. 1).
Pour le surplus, le recours a été interjeté dans le
délai utile (art. 95 LPA-VD), et le mémoire respecte les conditions formelles
énoncées notamment à l’art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l’art. 99
LPA-VD. Partant, il convient d’entrer en matière sur le recours en tant qu'il
porte sur le bien-fondé de la décision d'irrecevabilité de l'APDI, composée de
la Préposée à la protection des données et du Préposé au droit à l'information.
2.
Le recourant se plaint d'une violation de son droit d'être entendu avant
que le DEIEP et la DGAV ne transmettent les documents au Tribunal
d'arrondissement. Il dénonce, d'une part, ne pas avoir été consulté par les
deux autorités précitées avant que ces autorités ne décident de transmettre des
documents le concernant au tribunal d'arrondissement et, d'autre part, ne pas
avoir reçu copie de ces décisions. Il en requiert la production, à titre de
mesures d'instruction.
a) Les griefs du recourant soulevés en lien avec une
prétendue violation de son droit d'être entendu par le DEIEP et la DGAV sortent
du cadre de la décision entreprise et de l'objet du présent litige, qui ne
porte que sur le bien-fondé de la décision d'irrecevabilité prononcée par l'APDI
(voir
supra
consid. 1). Le recourant ne prétend pas que l'autorité
intimée a violé son droit d'être entendu, ce qui ne saurait par ailleurs être
retenu, le recourant ayant eu l'occasion de s'exprimer en déposant son recours
devant l'APDI, dans le cadre duquel il a pu exposer ses arguments.
b) S'agissant de la requête du recourant de
production des décisions du DEIEP du 3 novembre 2022 et de la DGAV du 30
novembre 2022, bien que le droit d’être entendu, tel qu'il est garanti à l'art.
29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril
1999 (Cst.; RS 101), comprenne notamment le droit pour l’intéressé d'obtenir
qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes (ATF 145 I 167
consid. 4.1; 142 III 48 consid. 4.1.1), l'autorité peut renoncer à procéder à
des mesures d'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de
former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une
appréciation anticipée des preuves qui lui sont proposées, elle a la certitude
que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167
consid. 4.1; TF 1C_638/2020 du 17 juin 2021 consid. 2.1; 1C_576/2020 du 1
er
avril 2021 consid. 3.1).
En l'espèce, le tribunal de céans, procédant à une
appréciation anticipée des preuves pertinentes au regard de l'objet du litige,
s’estime suffisamment renseigné pour traiter en toute connaissance de cause des
moyens soulevés. Plus particulièrement, comme susmentionné, seule la question du
bien-fondé du refus de l'autorité intimée d'entrer en matière sur le recours
déposé devant elle peut être examinée par le tribunal de céans. Par conséquent,
il n'y a pas lieu de donner suite à la requête de production de pièces du
recourant, ce d'autant plus que la décision entreprise laisse entendre que le
DEIEP et la DGAV auraient simplement donné suite à l'ordre de production de
pièces du tribunal d'arrondissement, sans statuer formellement par voie de
décision.
3.
Dans le cadre de la décision entreprise, l'APDI a considéré qu'elle ne
pouvait fonder sa compétence sur la LPrD, cette loi n'étant pas applicable en
raison de la procédure civile en cours (cf. art. 3 al. 3 LPrD). Elle précisait
que même si l'intéressé revêtait la qualité de tiers dans la procédure civile,
son statut était, comme celui des parties, réglé par le code de procédure
concerné. Il lui appartenait dès lors d'agir directement devant le tribunal
d'arrondissement, sur la base des dispositions du code de procédure civile
(CPC; RS 272), seul applicable au traitement des données effectué dans le cadre
du procès. Le recourant estime au contraire que les droits que lui confère la LPrD
au sujet du traitement de ses données personnelles devaient être respectés.
a) La LPrD vise à protéger les personnes contre
l'utilisation abusive des données personnelles les concernant (art. 1). Elle
s'applique à tout traitement de données des personnes physiques ou morales par
les entités soumises à cette loi (art. 3 al. 1 et al. 2 LPrD), dont notamment le
Conseil d'Etat et son administration (art. 3 al. 2 let. b LPrD) ainsi que l'Ordre
judiciaire et son administration (art. 3 al. 2 let. c LPrD).
Par traitement de données personnelles, on entend
toute opération ou ensemble d'opérations effectuées ou non à l'aide de procédés
automatisés et appliquées à des données personnelles, notamment la collecte,
l'enregistrement, l'organisation, la conservation, l'adaptation ou la
modification, l'extraction, la consultation, l'utilisation, la communication, la
diffusion ou toute autre forme de mise à disposition, le rapprochement ou
l'interconnexion, ainsi que le verrouillage, l'effacement ou la destruction
(art. 4 al. 1 ch. 5 LPrD). La communication consiste plus précisément
en le fait de rendre les données personnelles accessibles, notamment en les
transmettant, les publiant, ainsi qu'en en autorisant la consultation ou en fournissant
des renseignements (art. 4 al. 1 ch. 6 LPrD).
b) La LPrD ne s’applique toutefois pas aux procédures
civiles, pénales ou administratives (art. 3 al. 3 let. b LPrD).
Selon
l’Exposé des motifs et projet de loi, l’exception de l’art. 3 al. 3
let. b LPrD "
vise à éviter le concours objectif de normes en ce
sens que
[la LPrD]
ne doit pas intervenir dans le déroulement de
procédures judiciaires. En effet, des règles spécifiques s’appliquent déjà à
ces procédures, notamment en vue de protéger la personnalité des personnes
impliquées, comme le droit d'être entendu, le droit d'accéder à son dossier, le
droit de participer à l'administration des preuves, les règles applicables à la
déposition en justice. La loi ne s'applique dès lors qu'avant et après les
procédures en question
[...].
Ces
[...]
exceptions correspondent
à ce qui est prévu par la LPD
[...]"
(BGC, mars 2007,
n° 441 p. 27 s.).
L’art. 2 al. 2 let. c de la loi
fédérale du 19 juin 1992 sur la protection des données (LPD; RS 235.1), qui
était en vigueur jusqu'à fin août 2023 (RO 2022 491, annexe 1), prévoyait que cette
loi ne s'appliquait pas "
aux procédures
pendantes civiles, pénales, d’entraide judiciaire internationale ainsi que de
droit public et de droit administratif, à l’exception des procédures
administratives de première instance.
"
Selon la jurisprudence, la disposition fédérale précitée
avait, elle aussi, pour objectif d'éviter une collision de normes; si la loi
sur la protection des données s'appliquait aux procédures pendantes, deux lois
poursuivant en partie les mêmes objectifs se superposeraient, ce qui
entraînerait des incertitudes juridiques, des problèmes de coordination et,
finalement, des retards de procédure (cf. ATF 138 III 425 consid. 4.3; TF
4A_188/2015 du 31 août 2015 consid. 3.2.2 et les références citées). C'est
pourquoi, lorsqu'une question relative à la protection des données apparaît dans
le cadre d'une procédure qui a pour objet principal d'autres prétentions que
celles découlant spécifiquement de la loi sur la protection des données, elle
doit être tranchée dans le cadre de la procédure principale
(ATF
138 III 425 consid. 4.3; 128 II 311 consid.
8.4
; CDAP
GE.2010.0048 du 7 septembre 2010 consid. 2a).
Les
droits liés à la protection de la sphère privée et des données personnelles devront
alors être sauvegardés (art. 13 Cst. et 15 de la Constitution du 14 avril 2003
du Canton de Vaud [CSt-VD; BLV 101.01]), mais selon les contours définis par
les lois de procédure topiques. Le Tribunal fédéral a notamment jugé que les
tiers, tels que les témoins, ne pouvaient se prévaloir des dispositions
relatives à la protection des données à l'égard du tribunal devant lequel ils
sont amenés à témoigner, dès lors que leurs droits et devoirs sont déjà réglés
par le code de procédure applicable, qui détermine aussi la manière dont les
éléments du procès sont recueillis (cf. TF 4A_188/2015 du 31 août 2015 consid.
3.2.2; 1P.79/2000 du 28 mai 2001 c. 2d/cc).
La LPD a fait l'objet d'une révision totale, datée
du 25 septembre 2020, qui est entrée en vigueur le 1
er
septembre
2023 (RO 2022 491; art. 74 nLPD). Celle-ci maintient une limitation du
champ d'application de la loi similaire, en ces termes: "
Les
traitements de données personnelles effectués dans le cadre de procédures
devant des tribunaux ou dans le cadre de procédures régies par des dispositions
fédérales de procédure, ainsi que les droits des personnes concernées,
obéissent au droit de procédure applicable. La présente loi s’applique aux
procédures administratives de première instance
" (art. 2 al. 3 nLPD).
Selon le message du conseil fédéral, "
les traitements de données
personnelles effectués dans le cadre de procédures devant des tribunaux ou dans
le cadre de procédures régies par les dispositions de la procédure fédérale,
ainsi que les droits des personnes concernées, obéissent au droit de procédure
applicable.
[...]
Seul le droit de procédure applicable régit le
traitement des données personnelles et les droits des personnes concernées,
[s'agissant]
du traitement de données effectué par le tribunal
[...].
Cela
signifie notamment que les différents moyens de recours prévus par la LPD ne
s’appliquent
[pas]
au traitement de données effectué par le tribunal
dans la procédure.
" (Message concernant la loi fédérale sur la
révision totale de la loi fédérale sur la protection des données et sur la
modification d'autres lois fédérales, FF 2017 6565, p. 6633 ss).
c) Il découle de ce qui précède, comme l'a expliqué l'APDI,
que le CPC est seul applicable, à l'exclusion de la LPrD, au traitement de
données effectué par le tribunal d'arrondissement dans le cadre du procès civil.
4.
Cette conclusion ne permet cependant pas à elle seule de résoudre
le litige dans le cas d'espèce. Encore faut-il déterminer si l'acte matériel
consistant à octroyer l'entraide administrative est susceptible de contrôle par
la voie administrative. En d'autres termes, il faut examiner si une autorité
administrative à laquelle un tribunal civil a ordonné de transmettre des
renseignements ou des documents exerce une compétence propre, susceptible de
contrôle par une autorité de recours administrative. En estimant que tel
n'était pas le cas, la décision attaquée ne prête pas le flanc à la critique.
En effet, comme on le verra la transmission des pièces requises en l'espèce par
le DEIEP et la DGAV n'étaient pas susceptible d'être contestée par le recourant
en dehors de la procédure civile devant le tribunal d'arrondissement.
L’autorité administrative qui produit des
pièces au juge civil sur la base d’une réquisition ordonnée par celui-ci reste
dans le cadre strict de la procédure civile. L’acte consistant à transmettre
les documents requis trouve donc son fondement dans la procédure civile et
n’entre pas dans le champ d’application de la LPrD (cf. art. 3 al. 3 let. b
LPrD). Dans la doctrine,
Wiget/Schoch
analysent en détail la question de l’application de la LPD au cas d’obtention
de preuves. Ils parviennent à la conclusion que la LPD n’est pas applicable aux
témoins appelés à déposer et aux tiers détenteurs de documents à produire en
raison du fait que la procédure civile contient déjà des dispositions
détaillées sur les droits et devoirs des parties et des tiers (
Wiget/Schoch,
Das Auskunftsrecht nach
DSG – eine unkonventionelle Art der Beschaffung von Beweismitteln? in: AJP
8/2010 p. 999, sp. 1005 et 1008). Le TF a au surplus déjà eu l’occasion de
confirmer que, si la LPD restait applicable au tiers non concerné par la
procédure (la presse par exemple), tel n’était pas le cas pour les témoins et
tiers requis (TF 1P.79/2000 du 28 mai 2001 consid. 2d/cc et 4A_188/2015 du 31
août 2015 consid. 3.2.1-3.2.2). La première affaire porte par ailleurs sur le
cas de tiers non requis mais dont des données personnelles figuraient dans des
documents requis (et produits) en procédure. Par conséquent, lorsqu’une
autorité administrative est requise de produire des documents par le juge
civil, la LPrD ne s’applique pas à ces documents et aux données qu’ils
contiennent et l’autorité administrative est tenue de les produire aux
conditions des art. 160 et 166 al. 1 let. c CPC.
L’art. 156 CPC prévoit du reste expressément
que le juge civil ordonne, dans le cadre de l’administration des preuves, les
mesures propres à protéger les intérêts des parties et des tiers. Ainsi, le
juge civil devra effectuer la pesée des intérêts requise par l’art. 156 CPC et
définir dans quelle mesure certaines informations devront être maintenues
secrètes pour assurer le droit à la protection des données. Tant que le dossier
reste en mains du juge civil, il n'y a en principe pas d'atteinte aux intérêts
dignes de protection des tiers. Seule la communication aux parties des titres
requis est susceptible de créer une telle atteinte. Il appartient ainsi au juge
civil, une fois nanti des titres requis, d'examiner en application de l'art.
156 CPC si leur communication aux parties est susceptible de porter atteinte
aux intérêts dignes de protection de tiers, cas échéant d'informer ces tiers
(et de leur permettre d'exercer son droit d'être entendu), puis de rendre une
ordonnance de preuve au terme d'une pesée des intérêts. Cette ordonnance
(décision incidente) portera non seulement sur le principe de la communication
aux parties, mais encore sur ses modalités (caviardage, extraits, limitation de
la communication aux conseils). Elle sera ensuite susceptible de recours
immédiat.
Peu importe dans un tel cadre législatif
que le juge civil puisse omettre de procéder à l'examen découlant de l'art. 156
CPC. C'est à lui qu'il appartient de le faire, non pas au juge administratif.
Autrement dit, il n'appartient pas au juge administratif (ou à l'autorité de
protection des données) de compenser une éventuelle omission du juge civil
d'informer le tiers dont les intérêts dignes de protection peuvent être
atteints, encore moins de procéder à sa place à la pesée des intérêts. Le tiers
qui requiert protection de ses données dispose de la voie de l’action fondée
sur l’art. 156 CPC, puis du recours de l’art. 319 al. 1 let. b ch. 2 CPC, en
cas de préjudice difficilement réparable, condition qui serait a priori assez
aisément admise dans cette configuration puisque le préjudice allégué réside
déjà dans la simple transmission des données. Cette voie de droit est
suffisante pour faire examiner la conformité du traitement de ses données par
le juge civil et suffit à respecter les conditions d'un droit constitutionnel
découlant de l'art. 29a Cst. Au surplus, la LPA-VD ne contient pas de
disposition similaire à celle de l’art. 25a de la loi fédérale sur la procédure
administrative (PA; RS 172.021). La question de l’accès au juge dans le cadre
d’un acte matériel ne se pose donc que sous l’angle de l’art. 29a Cst. Dans la
mesure où le tiers peut s’adresser par voie d’action au juge civil, puis
dispose du recours de l’art. 319 CPC, il bénéficie d’une voie de droit
suffisante pour faire examiner la conformité du traitement de ses données par
le juge civil. Le recourant n'avait dès lors aucun intérêt digne de protection
à recourir contre l’acte matériel d’entraide de l'autorité administrative.
Les mêmes considérations sont au
demeurant applicables au recourant s’agissant du secret de fonction, dont la
transmission de documents par les autorités cantonales au juge civil emporte
automatiquement la levée.
Au surplus, sous l'angle de la LInfo,
l'autorité intimée a considéré, à juste titre, qu'elle ne pouvait fonder sa
compétence sur cette loi. En effet, la demande de production de pièces a été
formulée par un tribunal dans le cadre d'une procédure pendante devant lui. Une
telle demande s'appuie sur les dispositions relatives à la preuve prévues dans
le code de procédure applicable (cf. art. 150 ss CPC) et non sur la LInfo.
Cette demande relève des fonctions juridictionnelles du tribunal. Or la LInfo
n'est pas applicable à l'Ordre judiciaire et à son administration, en
ce qui concerne l’exercice de leurs fonctions juridictionnelles (art. 2
let. c LInfo). Dès lors, les autorités de première instance, soit le DEIEP et
la DGAV, n'avaient pas à examiner la question de la transmission des documents
sous l'angle de la LInfo. Dans ce contexte, l'APDI ne pouvait pas non plus se
prononcer sur le bien-fondé de cette communication sur la base de l'art. 21
LInfo et c'est à juste titre qu'elle a décliné sa compétence sur ce point.
En outre
, le
recourant ne peut être suivi lorsqu'il se plaint que l'APDI n'a pas pris en
considération le fait que la requête de production de pièces avait été
formulée, initialement, par la société B.________. En effet, dans le cadre d'un
procès en cours, les parties disposent d'un droit à la preuve et peuvent
formuler des réquisitions de production de pièces, selon dispositions du code
de procédure applicable (cf. art. 152 CPC). En d'autres termes, même si la
production des pièces a été requise par l'une des parties à la procédure
civile, elle a été formulée dans le cadre d'un procès en cours et ordonnée par
le tribunal d'arrondissement dans le cadre de ses fonctions juridictionnelles,
de sorte qu'elle ne relève pas de la LInfo.
Compte tenu de ce qui précède, il y a
lieu de considérer que lorsqu’une autorité administrative à laquelle un
tribunal civil a ordonné de transmettre des renseignements ou des documents
fait droit à cette demande et transmet les renseignements et documents requis,
il ne s'agit pas d'un acte d'entraide administrative dont la légalité doit
pouvoir être contrôlée. Le recourant ne pouvant donc pas faire recours contre
les décisions de transmission des documents par les autorités administratives
en l'espèce et c'est à juste titre que l'APDI a déclaré ce recours irrecevable.
Les griefs du recourant doivent donc être
rejetés.
5.
En définitive, le recours doit être rejeté dans la mesure de sa recevabilité.
Il n'est pas perçu d'émolument (cf. art. 33 al. 1 LPrD). Il ne sera pas alloué
de dépens (cf. art. 55 al. 1 a contrario LPA-VD)
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté, dans la mesure de sa recevabilité.
II.
Il n'est pas perçu d'émolument.
III.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 21 septembre 2023
Le
président:                                                                                            La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi que pour information à la société B.________ à ********
représentée par Me Isabelle SALOME DAÏNA, avocate à
Lausanne
.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.
Opinion dissidente commune
dans
la procédure GE.2023.0056
Les juges soussignés expriment un avis minoritaire, au sens
de l'art. 134 de la Constitution cantonale (Cst-VD; BLV 101.01). Ils ne
partagent pas l'avis exprimé par la majorité lors de la procédure de
coordination au sens de l'art. 34 ROTC qui a considéré que, lorsqu’une
autorité administrative à laquelle un tribunal civil a ordonné de transmettre
des renseignements ou des documents fait droit à cette demande et transmet les
renseignements et documents requis, il ne s'agissait pas d'un acte d'entraide
administrative dont la légalité devait pouvoir être contrôlée. Les juges
soussignés sont d'avis que la transmission en l'espèce des documents par les
deux autorités administratives, à savoir le DEIEP et la DGAV, constituait des
actes matériels susceptibles d'être contrôlés dans le cadre d'une procédure de
droit administratif.
La réquisition de production de pièces par le juge civil à
une autorité administrative repose incontestablement sur des dispositions de
procédure civile. Cela ne signifie cependant pas encore que l'autorité
administrative à qui la demande de production de pièces est adressée ne doit
pas examiner si, et dans quelle mesure, elle peut ou doit y donner suite. Dans
le cadre de sa réponse à la demande d'entraide administrative, l'autorité
requise n'est pas liée mais doit bien au contraire contrôler que les conditions
légales d'une telle transmission sont effectivement remplies. Dès lors que
l'autorité requise doit procéder à un tel contrôle, son résultat, à savoir la
décision de transmettre les documents ou de ne pas les transmettre doit pouvoir
faire l'objet d'un contrôle par une autorité de recours. Lorsque l'autorité
requise décide de transmettre ou pas les documents demandés, elle appliquera
d'une manière générale la LPrD et l'art. 19 al. 1 et al. 4 LInfo pour ce
qui est du secret de fonction en particulier. Or, le juge civil lorsqu'il
ordonne la production des pièces, puis décide de leur transmission aux parties,
procède à un contrôle sur la base des règles de la procédure civile. Mais les
règles du droit public régissant l'activité de l'Etat peuvent être différentes,
ce qui résulte d'ailleurs déjà de l'art. 166 al. 1 let. c CPC : tout tiers
peut refuser de collaborer à l’établissement de faits qui lui ont été confiés
en sa qualité officielle de fonctionnaire au sens de l’art. 110 al. 3 CP ou de
membre d’une autorité, ou dont il a eu connaissance dans l’exercice de ses
fonctions ou de son activité auxiliaire pour un fonctionnaire ou une autorité;
il doit collaborer s’il est soumis à une obligation de dénoncer ou si
l’autorité dont il relève l’y a habilité (cf. également Jeandin in CR-CPC, n.
17 ss ad art. 166 CPC). Les fonctionnaires et membres d’une autorité notamment
peuvent s'y opposer s'agissant des faits qui leurs sont confiés en leur qualité
officielle (art. 166 al. 1 let. c CPC). Cette dernière base légale permet en
effet aux fonctionnaires, et partant aux autorités administratives qui les
emploient, de sauvegarder leurs droits en cas de collision entre une requête
d'entraide de la part d'une autorité judiciaire et le secret de fonction (cf.
Nicolas Bracher, Mitvirkungspflichten und Verweigerungsrechte Dritter bei der
Beweiserhebung im Zivilprozess, 2011, n° 398, pp. 167-168; cf. également
Etienne Poltier, L'entraide administrative interne, in: Poltier, Favre,
Martenet (édits.), L'entraide administrative, Evolution ou révolution?, 2019,
pp. 83 ss, 95). Dans ce sens, la TAF a aussi jugé dans un arrêt de principe
(ATAF 2014/19) qu'une autorité administrative (en l'occurrence la FINMA)
requise par un juge civil (le Préteur de Lugano) n'était pas liée et qu'elle
n'avait pas d'obligation de transmettre les documents requis, compte tenu de
l'absence de base légale dans le droit public autorisant cette transmission
(consid. 10). Ainsi, l'autorité administrative qui reçoit une requête en
production de pièces de la part d'une autorité judiciaire pour un procès civil
dans lequel elle n'est pas partie doit procéder à une appréciation du cas et
décider de la transmission ou non des informations demandées. On ne saurait
considérer compte tenu du cadre légal précité que l'autorité administrative
requise par le juge civil soit liée. Elle n'a pas d'obligation inconditionnelle
de remise des documents.
Dès lors que l'autorité administrative doit examiner si elle
peut transmettre les informations requises par le juge civil, c'est-à-dire s'il
exige une base légale pour fonder cette transmission, le résultat de ce
processus doit pouvoir être contrôlé. Il n'est pas déterminant dans ce cadre
qu'il s'agisse d'une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD ou uniquement
d'un acte matériel. Si, certes, le canton de Vaud n'a pas adopté de disposition
correspondant à l'art. 25a PA et que selon la jurisprudence fédérale, les
cantons sont libres d'avoir une autre conception de la protection juridique
contre les actes étatiques ne constituant pas des décisions, l'art. 29a Cst.
exige toutefois que la protection juridique soit garantie lorsqu'un acte
matériel porte atteinte à des intérêts juridiques individuels dignes de
protection (ATF 143 I 336 consid. 4.2). Or, tel est précisément le cas du
recourant, qui n'est pas partie au litige civil dans le cadre duquel les pièces
ont été requises. Faute d'un tel contrôle par la voie de la procédure
administrative le recourant ne dispose d'aucune possibilité de contrôle. Or, la
garantie constitutionnelle exige un accès au minimum à un tribunal qui puisse
examiner librement les questions de fait et de droit (ATF 137 I 235 consid.
2.5). Elle garantit un accès effectif (ATF 130 I 312 consid. 4.2). La garantie
étend le contrôle judiciaire en principe à toutes les contestations juridiques
("cause", "Rechtsstreitigkeit"). Les actes matériels de
l’administration sont aussi compris par la garantie dès qu’ils touchent aux
intérêts juridiquement protégés des individus (ATF 136 I 323 c. 4.4 ; TF 2C_272/2012
du 9 juin 2012 consid. 4.3). On remarque au surplus que le droit à un recours
effectif est également reconnu dans l'Union européenne dont la Cour de justice
(grande chambre) a encore récemment jugé (cf. arrêt du 6 octobre 2020 dans les
affaires jointes C-245/19 Etat luxembourgeois/B et C-246/19 Etat luxembourgeois / B
e.a) qu'il faut permettre aux personnes qui sont détentrices d’informations
dont l’administration nationale demande la communication, dans le cadre d’une
procédure de coopération entre Etats membres, de former un recours direct
contre cette demande.
Le contrôle qu'effectue le juge civil n'est pas suffisant
pour respecter cette garantie et ne saurait remplacer le contrôle de la
légalité de l'acte de transmission des documents couverts par la LPrD et le
secret de fonction. Cette question doit pouvoir faire l'objet d'un contentieux
administratif auquel le maître du secret, ici le recourant, est partie.
L'autorité administrative doit en effet contrôler la requête qui lui est
soumise et examiner si une base légale lui permet de transmettre ces
informations, en tenant compte en particulier de la levée du secret de fonction
(cf. art. 18 al. 1 et 19 al. 4 LInfo) qu'une telle transmission peut impliquer,
respectivement de savoir si les conditions auxquelles des données personnelles
peuvent être communiquées sont remplies. Or, comme on l'a vu, le CPC n'impose
pas une obligation inconditionnelle de collaborer à l’établissement des faits
puisqu'il permet aux tiers de refuser leur collaboration à certaines conditions.
Ainsi, la levée du secret de fonction – tout comme la levée du secret
professionnel (voir à cet égard ATF 142 II 256, traduit in JdT 2017 I 135;
GE.2019.0189 du 27 avril 2020) – qu'implique la transmission des informations
requises constitue un acte justiciable qui doit pouvoir être contesté par un
recours, tant de la part du tiers dont les intérêts privés sont potentiellement
lésés que de la part de la partie au procès qui a un intérêt à la production des
documents.
Mihaela Amoos Piguet, juge cantonale
Alex Dépraz, juge cantonal
Raphaël Gani, juge cantonal