vd_omni · AC.2022.0380 · 2024-01-16 · fr

A.________, B.________/Municipalité de Bournens, Direction générale des immeubles et du patrimoine, Direction générale du territoire et du logement, Direction générale de l'environnement DGE-DIREN | Recours des propriétaires contre la décision de la municipalité autorisant leur projet de panneaux solaires en toiture aux conditions impératives fixées par la DGIP dans son autorisation spéciale, ainsi que contre la décision de la DGTL facturant les émoluments de la DGIP et de la synthèse CAMAC y relatifs.Bâtiment en note 2 figurant à l'inventaire cantonal des monuments non classés mais protégés en vertu de l'art. 49 aLPNMS.Les recourants contestent que leur projet soit soumis à autorisation (art. 18a al. 2 let. b ou al. 3 LAT). Questions laissées ouvertes ici (consid. 2 et 3).Les motifs de protection patrimoniale retenus par la DGIP pour imposer une implantation de l'installation solaire sur la partie basse et réveillonnée du toit, en lieu et place de l'implantation sur la partie supérieure du toit projetée par les recourants, sont disproportionnés au vu des circonstances d'espèce et ne sauraient l'emporter sur l'intérêt prépondérant à l'utilisation de l'énergie solaire, conformément à l'art. 18a al. 4 LAT (consid. 4).La décision de la DGTL fixant les émoluments est confirmée (consid. 5). Admission partielle du recours. L'autorisation spéciale requise est délivrée sans conditions et la décision de la municipalité est confirmée dans cette mesure.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 16.01.2024 AC.2022.0380

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 16 janvier 2024
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente;
M. Bertrand Dutoit et
Mme Christina Zoumboulakis, assesseurs; Mme Cécile Favre, greffière.
Recourants
1.
A.________
à ********
2.
B.________
à ********
tous deux représentés par Me Laurent
PFEIFFER, avocat, à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Municipalité de Bournens,
2.
Direction générale des immeubles et
du patrimoine,
Division Monuments et sites,
à Lausanne,
3.
Direction générale du territoire et
du logement,
Service juridique,
à Lausanne,
Autorité concernée
Direction générale de
l'environnement DGE-DIREN,
Unité droit et études d'impact,
à
Lausanne.
Objet
permis de construire
Recours A.________ et consorts c/ décision de la
Municipalité de Bournens du
25 octobre 2022
délivrant
le permis de construire des panneaux solaires photovoltaïques en toiture aux
conditions impératives fixées par la DGIP dans son autorisation spéciale du
12 octobre 2022
(parcelle n°64, CAMAC n°215426) et
c/ décision de la DGTL du 13 octobre 2022 facturant les émoluments de la DGIP
et de la synthèse CAMAC y relatifs.
Vu les faits suivants:
A.
A.________ et B.________ sont copropriétaires de la parcelle n° 64, sur
le territoire de la Commune de Bournens. Cette parcelle comporte un bâtiment
ECA n° 68 (maison de maître paysanne et grange) de 703 m
2
. La
parcelle est colloquée dans la zone de village selon le plan des zones et le
règlement sur le Plan d'extension et la police des constructions datant de
1981.
B.
Le bâtiment n°
68 figure au recensement
architectural du canton de Vaud, avec la note *2*. Il en va de même d'une
fontaine couverte datant de 1823 sise sur la parcelle n° 64.
Selon les documents produits par la Direction
générale des immeubles et du patrimoine, Direction de l'archéologie et du
patrimoine, Division monuments et sites (ci-après: la DGIP), le bâtiment n° 68
et la fontaine couverte
figurent à
l'inventaire cantonal des monuments non classés mais
protégés
en vertu de l'art. 49 aLPNMS, selon la décision du Conseil d'Etat
du 9 janvier 1985.
C.
Le 13 mai 2022, A.________ et B.________ ont déposé auprès de
l'administration de la Commune de Bournens le formulaire d'"
annonce
d'installation solaire (non soumis à autorisation)
" pour la pose de
panneaux photovoltaïques sur le toit du bâtiment n° 68 établi par la société
Electro-Sol SA. Selon les informations figurant dans ce formulaire, la surface
totale des panneaux photovoltaïques projetée est de 219.78 m
2
,
ceux-ci étant rapportés (superposés) sur la toiture et non intégrés à celle-ci.
Ce document était accompagné d'une note de A.________, lui-même ingénieur EPF.
Il indiquait avoir veillé à ne pas porter d'atteinte majeure au bâtiment n° 68
inscrit au recensement architectural en note *2* et à minimiser l'impact du projet
sous l'angle de l'esthétique. Il exposait en particulier ce qui suit:
"• L'installation de panneaux ne touche pas à la Maison
de maître, mais seulement la grange.
• L'implantation concerne les pans Est et Ouest de la toiture
de la grange, les panneaux sont disposés (sur chaque pan) selon une surface
rectangulaire d'un seul tenant, sans découpes ni décrochements (voir
Illustration N° 2).
• Les panneaux seront installés par-dessus la toiture en
surimposition à une distance d'environ 10-15 cm au-dessus des tuiles
(Illustration N° 3).
• L'installation n'étant pas
«
intégrée»
à la toiture mais plutôt «rapportée» elle ne porte pas atteinte à l'intégrité
de la construction puisqu'elle est démontable.
• L'installation ne dépasse pas sur les côtés, ni au sommet
du toit ou au niveau des gouttières.
• L'installation se fera avec des panneaux peu réfléchissants
(modèle «Full Black», verres anti-reflets).
Nous estimons que cette installation est suffisamment adaptée
et bien intégrée dans le voisinage.
• Le bâtiment ayant une hauteur importante, l'installation
est peu, voire pas visible depuis la rue (Illustrations N°. 4 à 7).
• De nombreuses structures voisines disposent déjà
d'importantes surfaces couvertes de panneaux solaires (Illustration N°
8)."
Cette note était accompagnée notamment d'un plan de
la toiture avec les panneaux solaires projetés ainsi que de photomontages de
vues, proches et éloignées, du bâtiment n° 68.
D.
La Commune de Bournens a transmis ces documents à la DGIP, par
courrier électronique
du 17 mai 2022.
La conservatrice
des
monuments et des sites
a répondu par courrier électronique du 31 mai 2022
en indiquant d'une part que s'agissant d'un bâtiment inscrit à l'inventaire,
une autorisation spéciale était selon elle nécessaire pour toute intervention.
D'autre part, elle saluait le fait que l'installation se limitât à la partie
nord du bâtiment n° 68, préservant ainsi la remarquable maison de maître à la
toiture mansardée. Pour viser une meilleure intégration des éléments techniques
sur un édifice protégé dans le paysage villageois, elle demandait de prévoir
des panneaux dans une teinte type "terre cuite" et de les disposer
bord à bord sur un pan entier, une pose intégrée et non rapportée étant
préférable pour assurer des raccords discrets avec les autres pans de la
toiture. Elle requérait des dessins précis (plans de toiture et élévation)
montrant le "calepinage" projeté (calcul du nombre de panneaux à
poser et leur disposition) ainsi qu'une simulation soignée du rendu visuel afin
que la DGIP puisse se prononcer sur le projet.
E.
En juillet 2022, les propriétaires de la parcelle n° 64 ont déposé
auprès de la commune une demande d'autorisation pour la "
pose de
panneaux solaires photovoltaïques en surimposition (rapportée sur la toiture)
".
Le dossier comprend notamment le formulaire de demande de permis de construire
du 11 juillet 2022, un plan de situation, ainsi que les plans de l'installation
projetée, tous datés du 8 juillet 2022, établis par A.________. Selon ces
plans, il est prévu au total 110 panneaux sur la partie supérieure de la
toiture de la partie grange (au nord) du bâtiment n° 68, à raison de 50
panneaux sur le pan est (5 rangées de 10 panneaux) et de 60 panneaux sur le pan
ouest (6 rangées de 10 panneaux).
A.________ a joint une note explicative datée du 6
juillet 2022. Il y mentionne que le toit et les façades du bâtiment n° 68 ont
été entièrement restaurés entre 2010 et 2012. Les anciennes fenêtres ont été
remplacées par de nouvelles fenêtres isolantes et l'intérieur du bâtiment a été
entièrement rénové avec la pose d'une isolation intérieure et l'installation
d'un chauffage au sol alimenté par une pompe à chaleur avec sondes
géothermiques. Selon lui, l'installation projetée est peu voire pas visible
depuis la rue, compte tenu de la hauteur du bâtiment, plusieurs bâtiments
voisins étant déjà pourvus de toitures recouvertes de panneaux solaires. Selon
les vues éloignées sur le bâtiment, le projet s'intégrerait très bien dans le
paysage villageois existant. La variante préconisée par la DGIP de poser des panneaux
dans une teinte type "terre cuite" engendrerait selon lui un coût
supérieur de 40 à 50% pour un rendement de 20 à 25% inférieur à son projet. La
pose de panneaux intégrés porterait par ailleurs atteinte à la toiture qui
avait été rénovée moins de 10 ans auparavant.
F.
Le dossier a ensuite été transmis à la Commission consultative pour la
promotion et l'intégration de l'énergie solaire et l'efficacité énergétique (ci-après:
ComSol). Cette commission a rendu
son préavis le 5
septembre 2022, dont la teneur est la suivante:
"En réponse à votre courriel
du 16.08.2022 par lequel vous avez sollicité le préavis de la ComSol pour la
pose de panneaux solaires mentionnés en titre, la ComSol se prononce de la
manière suivante.
Tout d'abord, la Commission attire
votre attention sur le fait que le projet ne respecte pas les conditions de
l'art. 18a de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT),
respectivement de l'art. 32a de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire
(OAT) sur le devoir d'annonce et les conditions d'intégration. Le bâtiment est
recensé à l'inventaire des monuments historiques et ne peut donc pas bénéficier
de la procédure du devoir d'annonce. Une mise en circulation Camac est donc
indispensable.
La solution proposée nous paraît
acceptable. Une implantation sur les réveillons à la base des pans de toit
aurait cependant été plus élégante du point de vue de la protection
patrimoniale, tout en étant conscient qu'elle
réduirait
la puissance de production
.
Dans un but purement informatif,
la Commission vous remercie par avance de bien vouloir lui transmettre copie de
la suite donnée à la demande des propriétaires."
Une séance a ensuite eu lieu entre la DGIP et le
propriétaire afin de discuter du projet.
Suite à cette séance, A.________ a rédigé et
transmis à la DGIP un document intitulé
"analyse d'implantation selon
demande de la DGIP
" du 12 septembre 2022. Il y est mentionné qu'une
variante a été étudiée en tenant compte des suggestions de la DGIP; elle
consiste à placer les panneaux le plus bas possible sur la toiture, au niveau
des réveillons, sans décrochement, de façon à garder des surfaces
d'implantation sur des rectangles complets en un seul tenant (une illustration
de cette variante qualifiée d'"implantation basse" figure en page 2
de l'analyse). Avec cette variante, il serait possible de placer 106 panneaux
(70 sur le pan ouest et 36 sur le pan est) mais elle engendrerait un certain
nombre d'inconvénients dus à la présence d'ombres portées par des arbres et des
bâtiments voisins sur le bas de la toiture, essentiellement le matin sur le pan
est, et en fin de journée sur le plan ouest. Sur l'année, la perte de rendement
est évaluée entre 5 à 10%. Les pertes sont concentrées sur des périodes de la
journée (le matin et en fin de journée) où les besoins pour la consommation
propre des habitants du bâtiment sont les plus élevés, ce qui amplifierait
l'impact négatif de la perte de rendement. Il serait techniquement possible de
mitiger une partie de ces pertes en posant des optimiseurs mais cela impliquerait
un coût supplémentaire d'environ 7'000 fr. pour l'installation projetée (p. 6).
Des contraintes techniques sont également mentionnées, liées à la présence des
réveillons sur la partie basse de la toiture, empêchant la pose de rails de
support en continu et compliquant la pose et l'alignement des panneaux, ce qui
poserait des défis sous l'angle esthétique, avec un risque de renchérissement
du prix de l'installation. La pose de panneaux sur les réveillons est également
jugée problématique en cas de neige. Les réveillons permettent de retenir une
grande quantité de neige et ont donc un rôle de sécurité et de protection. Sans
barre à neige, de gros paquets de neige risquent de tomber d'un coup, créant un
danger pour les habitants. Avec des barres, la neige est retenue mais demeure
alors sur les panneaux augmentant sensiblement la perte de rendement. Selon A.________,
les panneaux doivent être posés le plus haut possible sur le toit pour éviter
les problèmes d'ombre afin de maximiser la production d'énergie.
L'analyse présente ensuite une variante qui tient
compte des critiques formulées par la DGIP (p. 9 ss). Elle consiste à placer
les panneaux le plus bas possible sur la toiture sans empiéter sur les
réveillons (une illustration de cette variante se trouve en p. 9 du document).
Cette alternative implique toutefois de supprimer une cheminée qui se trouve
sur le pan est de la toiture de la grange. Il subsisterait avec cette variante
une légère perte de rendement à cause des ombres portées mais celle-ci serait
acceptable car relativement légère et de courte durée. A.________ précise que
son épouse et lui ont une préférence pour le projet faisant l'objet de la
demande de permis de construire mais qu'ils sont prêts à réaliser l'alternative
précitée si elle permet de débloquer la situation avec la DGIP.
G.
La CAMAC a rendu sa synthèse n° 215426, le 12 octobre 2022, laquelle contient
la demande d'autorisation spéciale suivante:
"111. Construction protégée. A l'inventaire /Monument
historique/Protection générale (sauf à Lausanne) […]
Intervenants activés par la requête géographique."
La DGIP a délivré l'autorisation spéciale requise,
moyennant le respect des conditions énoncées dans celle-ci. Elle a la teneur
suivante:
"La Direction générale des
immeubles et du patrimoine, Direction de l'archéologie et du patrimoine,
Division monuments et sites (DGIP/MS4) délivre l'autorisation spéciale requise
aux conditions impératives ci-dessous:
Version des plans: CAMAC 215426
(avec compléments reçus en septembre 2022)
Bases légales:
Objet ECA 68: inscrit à
l'inventaire au sens des art. 15 à 24 LPrPCI
[...]
Valeur patrimoniale:
Recensement architectural:
Objet ECA 68 : note 2
[...]
Recensement des parcs et jardins historiques
de la Suisse, canton de Vaud (ICOMOS):
Ce recensement relève l’intérêt du
jardin n°47-1 et en précise les qualités intrinsèques.
[…]
Suivi de la demande:
Un examen préalable du projet a
été effectué par la DGIP-MS qui a émis un préavis par courriel le 31 mai 2022.
Après dépose de la demande
d’autorisation (CAMAC 215426), une rencontre avec le maître de l’ouvrage est
sollicitée par la DGIP-MS afin de discuter des possibilités pour une meilleure
intégration de l’installation.
Examen final:
Examen et conditions:
La DGIP-MS salue le soin apporté
aux dossiers de présentation et le fait que l’installation se limite à la
partie nord de l’ensemble préservant ainsi la maison de maître.
Considérant le fait que la
couverture du bâtiment a fait l’objet de travaux récents et se montrant
sensible à divers arguments avancés par le maître d’ouvrage, la DGIP-MS s’est
dit prête à admettre, dans cette situation particulière, des panneaux de
couleur noire et installés en surimposition.
Néanmoins, compte tenu de l’importance
de cette imposante couverture pour le caractère du rural, la DGIP-MS estime que
le critère du positionnement des panneaux demeure essentiel. La variante
développée en tenant compte des suggestions de la DGIP-MS et désignée comme
«implantation basse» dans le document «Analyse d’implantation selon demande de
la DGIP» semble réaliste et réalisable en dépit des contraintes cité[e]s dans
ledit document. La variante d’implantation alternative rendrait l’installation
plus visible et empiéterait davantage sur la surface tuilée.
Or, sans exclure a priori les
installations solaires sur les bâtiments protégés, la DGIP-MS, de concert avec
la DIREN, rappelle que le principe d’optimisation (critère qualitatif) prime
sur le principe de maximisation (critère quantitatif). Dès lors, la mise en
œuvre d’une installation avec l’implantation basse et des détails soignés peut
être autorisée.
Conclusion :
Le Département délivre, sous
réserve de la stricte observation des conditions ci-dessus, l’autorisation
spéciale au sens des art. 21 et 22 LPrPCI.
Emolument et recours: En
application du règlement du 8 janvier 2001 fixant les émoluments en matière
administrative, un émolument de Fr. 320.-- est perçu selon facture envoyée sous
pli séparé à l'intéressé."
H.
Le 13 octobre 2022, la Direction générale du territoire et du logement
(ci-après: DGTL) a facturé un montant de 320 fr. à A.________, comprenant un émolument
CAMAC de 160 fr. et un émolument DGIP de 160 francs.
I.
Le 25 octobre 2022, la Municipalité de Bournens (ci-après: la
municipalité) a délivré le permis de construire n° 260/22 aux conditions fixées
dans la synthèse CAMAC n° 215426 précitée.
J.
Par acte du 8 novembre 2022, A.________ et B.________ ont recouru devant
la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre
le permis de construire du 25 octobre 2022, y compris
l'autorisation spéciale délivrée par la DGIP, d'une part, et contre la
"décision" de la DGTL du 13 octobre 2022
facturant les frais
d'émolument pour la synthèse CAMAC n° 215426, d'autre part. Ils concluent, avec
suite de frais et dépens, principalement à l'annulation des décisions
attaquées, au motif que le projet ne nécessitait pas selon eux d'autorisation.
Ils concluent subsidiairement à la réforme du permis de construire du 25
octobre 2022 et de l'autorisation spéciale délivrée par la DGIP en ce sens que
les conditions fixées dans ladite autorisation spéciale sont supprimées.
Les recourants font valoir premièrement que
l'installation projetée ne serait pas soumise à autorisation en vertu de l'art.
18a de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS
700). Ils en déduisent également que les frais du 13 octobre 2022 sont
injustifiés. A titre subsidiaire, ils font valoir que quand bien même le projet
serait soumis à autorisation, l'intérêt prépondérant à l'utilisation de
l'énergie solaire justifierait ici d'autoriser le projet litigieux tel que
présenté et ne permet pas d'imposer une autre implantation basse telle que requise
par la DGIP.
A titre de mesures d'instruction, les recourants ont
requis que la Direction générale de l'environnement, Direction de
l'environnement (ci-après: la
DGE
) soit invitée à
participer à la procédure en qualité d'autorité concernée, de manière à ce
qu'elle puisse se déterminer sur l'aspect énergétique du projet et qu'elle
produise tout rapport ou avis établi à ce sujet. Ils ont également requis la
tenue d'une inspection locale et ont demandé que l'entreprise chargée du projet
(Electro-Sol SA) soit entendue à cette occasion.
La DGTL, autorité intimée, a répondu, le 7 décembre
2022, en concluant au rejet du recours en tant qu'il porte sur la décision de
facturation des frais du 13 octobre 2022. Elle relève que
cet émolument se fonde sur le règlement du 8 janvier 2001
fixant les émoluments en matière administrative (Re-Adm), en particulier son
art. 10.
La DGIP, autorité intimée, a répondu le 22 décembre
2022 en concluant au rejet du recours. Elle se détermine comme suit:
"De l'importance patrimoniale
du bâtiment n° ECA 68
L'ensemble
de la maison paysanne de maître portant le n° ECA 68 est inscrit à l'inventaire
du 09.01.1985 au sens de l'art. 15 de la Loi sur la protection du patrimoine
culturel immobilier (LPrPCI; BLV 451.16). La proposition au Conseil d'Etat
soumise le 9 janvier 1985 et la liste d'Inventaire des monuments historiques n°
9 du 17 décembre 1984 sont jointes à la présente. Au sens de l'art. 21 al. 3
LPrPCI, une autorisation spéciale du département compétent est nécessaire avant
d'entreprendre toute intervention sur un objet inscrit. L'autorisation peut
être subordonnée à des charges et des conditions au sens de l'art. 21 al. 4
LPrPCI et de l'art. 22, al. 1 let. a LPrPCI.
La maison a par ailleurs obtenu la
note *2* lors de la révision du recensement architectural en 2008.
L'argument des recourants selon
lequel aucune autorisation n'est nécessaire au motif que l'objet ne serait pas
inscrit à l'inventaire doit dès lors à notre sens être rejeté.
Du bien-fondé de l'autorisation
spéciale entreprise
Comme mentionné au point A,
ci-dessus, conformément à l'art. 22 al. 1 LPrPCI, le département a délivré
l'autorisation d'installer des panneaux photovoltaïques en toiture, en la
conditionnant en l'occurrence à l'adoption de l'implantation dite «basse».
L'imposante toiture du rural est non seulement déterminante pour le caractère
de cette maison paysanne mais participe également au caractère du site. Ces
qualités ont justifié la demande de la DGIP-MS qui a estimé que le
positionnement des panneaux était un critère d'intégration essentiel dans ce
projet et qu'il y avait lieu de préserver une surface aussi grande que possible
dénuée de panneaux en plaçant ceux-ci tout au-bas des pans de toiture, surfaces
moins visibles. Quant à la condition des détails soignés, ils sont demandés sur
le principe pour qu'une discrétion maximale soit recherchée. Toutefois s'ils ne
peuvent être spécifiés dans le cadre de l'autorisation c'est qu'ils doivent
être développés par l'auteur du projet en fonction du positionnement précis, de
la visibilité de la face et de la tranche des panneaux depuis les abords
immédiats et plus lointains et des choix de matériaux et de finitions
existants.
C. Du respect du principe de
proportionnalité
Il est aussi relevé que l'arrêt de
la CDAP (AC.2021.0025 du 2 juin 2021) auquel les recourants font référence
concernait une situation bien distincte, l'objet concerné par cet arrêt n'étant
pas inscrit à l'inventaire au sens de la loi cantonale en la matière (LPrPCI et
précédemment la Loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites
LPNMS) comme en l'espèce et n'ayant pas obtenu une note *2* du recensement
architectural mais une note *4*. Cet argument ne peut dès lors à notre avis
être transposé tel quel à la situation du cas d'espèce.
Fondé sur ce qui précède, la
DGIP-MS confirme le bien-fondé des conditions requises dans l'autorisation
spéciale entreprise et, partant, conclut au rejet du recours. […]"
La municipalité, autorité intimée, a répondu le 23
décembre 2022. Elle ne prend pas de conclusions formelles mais elle estime que
le projet déposé par les recourants devrait être privilégié ici au vu de l'art.
18a al. 4 LAT.
La DGE, autorité concernée, a répondu le 11 janvier
2023. Elle conclut avec suite de frais et dépens au rejet du recours. Elle
indique avoir procédé avec la DGIP à un examen soigneux du dossier. Cette
concertation et la pesée des intérêts effectuée ont justifié l'autorisation
d'installer des panneaux de couleur noire avec implantation basse.
Les recourants ont répliqué le 7 février 2023 en
confirmant en substance leur position.
Le tribunal a procédé à une inspection locale, le 3
avril 2023, en présence des parties, lesquelles ont été entendues dans leurs
explications.
Invités à se déterminer sur le compte-rendu d'audience,
la DGE a formulé des remarques, le 25 avril 2023. A cette occasion, cette
autorité s'est également déterminée sur les analyses techniques faites par le
recourant (pièces 6, 8 et 9 des recourants), dont elle n'avait pas eu
connaissance auparavant. A cet égard, elle indiquait ce qui suit:
"[...]
Sur les analyses produites par
les recourants
Concernant l'analyse solaire
conduite par le recourant en pièce 9, la DGE-DIREN se détermine comme suit:
Les pertes de rendement sont
estimées par le recourant selon des bases statiques saisonnières (été et
hiver). Celles-ci sont estimées à 700 heures en hiver et à 250 heures en été,
pour un total de 950 heures sur l'année (pièce 9, page 4). Toutefois, ces
chiffres ne sont pas réalistes car l'installation n'a pas été modélisée en 3D,
et il n'a pas été tenu compte de la puissance du rayonnement solaire au cours
de la journée et selon la météo.
En Suisse, les heures
d'ensoleillement annuel varient entre 900 et 1'150 heures. Il est indispensable
d'utiliser un logiciel certifié pour le calcul de la production électrique afin
de viabiliser les éventuelles diminutions de production entre les deux
implantations, ainsi que leur différence de production en corrélation avec les
besoins.
Compte tenu de ce qui précède,
l'analyse produite par le recourant n'est pas réaliste. Il est indispensable de
procéder par le biais d'un logiciel certifié pour chacune des variantes
d'implantation si l'on veut comparer celles-ci.
En ce qui concerne les aspects
relatifs aux contraintes techniques, et comme il l'a été dit lors de
l'audience, la pose d'une barre à neige peut être exécutée au-dessus des
capteurs afin de permettre un déneigement rapide et ainsi assurer la production
maximale. Ceci implique toutefois un risque de chute de neige.
L'implantation voulue par le
recourant accompagnée d'une barre à neige en-dessous ne serait pas une solution
idéale, dès lors que l'amoncellement de neige glissera sur les capteurs et sera
retenue par la barre à neige, obstruant les rangs inférieurs des capteurs et
réduisant ainsi la production d'énergie."
Les recourants se sont déterminés les 26 avril et 25
mai 2023 et la DGIP, le 15 mai 2023.
Considérant en droit:
1.
La décision d'une municipalité qui octroie le permis de construire en le
soumettant aux conditions fixées dans l'autorisation spéciale délivrée par
l'autorité cantonale en vertu de l'art. 120 al. 1 let. d de la loi du 4
décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV
700.11) peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art.
92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV
173.36). Le recours est intervenu en temps utile (cf. art. 95 LPA-VD) et
respecte les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD (applicable par
renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Les propriétaires, qui contestent les conditions
auxquelles est soumis le permis de construire ont manifestement qualité pour
recourir (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a ainsi lieu
d'entrer en matière.
2.
Dans un premier grief, les recourants soutiennent que leur projet de
panneaux solaires sur la toiture du bâtiment n°68 n'est pas soumis à
autorisation en vertu de l'art. 18a al. 3 LAT et que seule une obligation
d'annonce selon l'art. 18a al. 1 LAT est requise. Ils contestent en substance
que le bâtiment n° 68, qui a obtenu la note *2* au recensement architectural du
canton de Vaud et qui figure à l'inventaire cantonal des monuments non classés
mais protégés, entre dans la catégorie des biens culturels d’importance
cantonale ou nationale pour lesquelles une autorisation de construire est
requise en vertu des art. 18a al. 3 LAT et 32b de l'ordonnance du 28 juin 2000
sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1).
a) L'art. 18a LAT a la
teneur suivante:
"
1
Dans les zones à bâtir
et les zones agricoles, les installations solaires suffisamment adaptées aux
toits ne nécessitent pas d’autorisation selon l’art. 22, al. 1. De tels projets
doivent être simplement annoncés à l’autorité compétente.
2
Le droit
cantonal peut:
a.
désigner
des types déterminés de zones à bâtir où l’aspect esthétique est mineur, dans
lesquels d’autres installations solaires peuvent aussi être dispensées
d’autorisation;
b.
prévoir
une obligation d’autorisation dans des types précisément définis de zones à
protéger.
3
Les
installations solaires sur des biens culturels ou dans des sites naturels
d’importance cantonale ou nationale sont toujours soumises à une autorisation
de construire. Elles ne doivent pas porter d’atteinte majeure à ces biens ou
sites.
4
Pour le reste,
l’intérêt à l’utilisation de l’énergie solaire sur des constructions existantes
ou nouvelles l’emporte en principe sur les aspects esthétiques.
"
Des dispositions d’exécution de l’art. 18a LAT
figurent aux art. 32a et 32b OAT. Elles ont la teneur suivante:
"
Art. 32
a
Installations solaires
dispensées d’autorisation
1
Les
installations solaires sont considérées suffisamment adaptées aux toits
(art. 18a, al. 1, LAT) si les conditions suivantes sont réunies:
a. elles ne dépassent pas les pans
du toit perpendiculairement de plus de 20 cm;
b. elles ne dépassent pas du toit,
vu de face et du dessus;
c. elles sont peu réfléchissantes
selon l’état des connaissances techniques;
d. elles constituent une surface
d’un seul tenant.
1bis
[...].
2
Les dispositions
concrètes fondées sur le droit cantonal traitant de l’intégration desdites
installations s’appliquent lorsqu’elles visent de manière proportionnée la
défense d’intérêts de protection justifiés et ne limitent pas l’exploitation de
l’énergie solaire plus strictement que l’al. 1.
3
Les projets
dispensés d’autorisation doivent être annoncés avant le début des travaux à
l’autorité délivrant les autorisations de construire ou à une autre autorité
déclarée compétente pour recevoir les annonces par la législation cantonale. La
législation cantonale fixe le délai dans lequel l’annonce doit être faite et précise
quels plans et autres documents doivent y être joints.
Art. 32b Installations
solaires sur des biens culturels
Sont considérés comme des biens
culturels d’importance cantonale ou nationale (art. 18a, al. 3, LAT):
a. les biens culturels au sens de
l’art. 1, let. a et b, de
l’ordonnance du
29 octobre 2014 sur la protection des biens culturels en cas de conflit
armé, de catastrophe ou de situation d’urgence;
b. les périmètres, ensembles et
éléments individuels figurant à l’Inventaire fédéral des sites construits
d’importance nationale à protéger en Suisse et assortis d’un objectif de
sauvegarde A;
c. les biens culturels
d’importance nationale ou régionale répertoriés dans un autre inventaire adopté
par la Confédération sur la base de la loi fédérale du 1
er
juillet
1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN);
d. les biens culturels
d’importance nationale ou régionale auxquels des contributions fédérales au
sens de l’art. 13 LPN ont été accordées;
e. les constructions et
installations entrant dans le champ d’application de l’art. 24d,
al. 2, LAT ou de l’art. 39, al. 2, de la présente ordonnance en
raison de la protection dont elles bénéficient;
f. les objets qui, dans le plan
directeur approuvé par la Confédération, sont désignés comme étant des biens
culturels d’importance cantonale au sens de l’art. 18a, al. 3, LAT.
"
b) aa) Selon la doctrine, la seule qualification de
bien culturel n'exclut pas à elle seule la dispense d'autorisation en vertu de
l'art. 18a al. 3 LAT. Le critère décisif à cet égard est celui de l'importance
du bien. Seuls les biens culturels d'importance nationale et cantonale sont
soumis à autorisation en vertu de l'art. 18a al. 3 LAT (Christoph
Jäger
, in Commentaire pratique LAT: Autorisations de
construire, protection juridique et procédure, 2020, ad art. 18a LAT, n° 47).
Selon le Rapport explicatif de l'Office fédéral du
développement territorial (ARE), relatif à la révision partielle du 2 avril
2014 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire (p. 17), la
première
version de l'art.
18a al. 3 LAT adoptée par le Conseil des Etats contenait la précision suivante:
"
Sont considérés comme biens culturels les biens désignés comme tels
selon l’article 17 de la loi fédérale du 6 octobre1966 sur la protection des
biens culturels en cas de conflit armé et l’ordonnance y afférente
". Il
a toutefois été décidé de ne pas édicter de dispositions trop détaillées dans
la loi et de reléguer les précisions au niveau de l’ordonnance. La précision de
l’article 18a, alinéa 3, LAT-R se trouve dès lors à l’article 32b OAT-R. Cette
disposition introduit une exception au principe de la dispense d’autorisation
et doit donc
être suffisamment détaillée pour
pouvoir s’appliquer sans au surplus nécessiter la décision d’une autorité.
Partant, la liste donnée se veut exhaustive
(voir égal. Christophe
Piguet/ Alexandre Dyens, Analyse critique de l'
art. 18a LAT
révisé: genèse, conditions d'application et portée, RDAF 2014 I 499 ss, n°
6.2.2).
bb) Les objets culturels et les sites naturels
d'importance nationale résultent d'inventaire fédéraux (art. 5 LPN). Ils sont
donc clairement identifiables. Pour les objets culturels d'importance
cantonale, une telle catégorie n'existe pas dans la LPN et, souvent, pas non
plus dans le droit cantonal de la protection des monuments. Les législations
cantonales distinguent plutôt entre importance nationale, régionale ou locale
(cf. art. 4 LPN). En l'absence, dans la législation cantonale, de la mention
d'une catégorie de biens d'importance cantonale, il faudrait déterminer par la
voie de l'interprétation si dans le cas de bien d'importance régionale, selon
le droit de la protection des monuments, il s'agit d'un bien d'importance
cantonale au sens de l'art. 18a al. 3 LAT ou d'importance régionale. Dans le
premier cas, l'installation est soumise à l'obligation d'autorisation de
construire, dans le second cas, elle ne l'est pas. Cependant, une telle
interprétation - au cas par cas - sur la base de la description de l'objet des
buts de protection et d'autres éléments serait en pratique une solution
insatisfaisante au regard du but de la norme. L'art. 32b OAT concrétise donc la
notion légale de bien culturel d'importance nationale et cantonale (voir
Christoph
Jäger
, op. cit., n
os
48-49).
cc) L'art.
32b let. f OAT,
en particulier, donne la possibilité aux cantons de désigner les objets
pertinents d'importance cantonale au sens de l'art. 18a al. 3 LAT dans le plan
directeur cantonal.
Les cantons peuvent – mais n'y sont pas tenus – édicter
une réglementation correspondante s'ils entendent soumettre à autorisation de
construire les installations solaires sur les biens culturels qui tombent déjà dans
l'une des catégories de l'art. 32b OAT. Parallèlement, la Confédération se
réserve une possibilité d'intervention dans le cadre de l'approbation des plans
directeurs cantonaux. L'art. 32b let. f OAT n'oblige pas pour autant à
inventorier les biens culturels dans le plan directeur cantonal, ce dernier
pouvant se contenter de renvoyer à des répertoires existants (Christoph Jäger,
op. cit., n° 51).
Par ailleurs, l'art. 18a al. 3 LAT doit être lu en
lien avec l'art. 18a al. 2 let. b LAT qui permet aux cantons de désigner des
zones de protection précisément définies dans lesquelles une autorisation de
construire est maintenue. Ces deux outils doivent ainsi permettre, soit par le
recours à une liste d'objets protégés prévue dans le cadre du plan directeur cantonal,
soit par la création de zone de protection spécifique, de compléter à
satisfaction la protection des biens culturels d'importance cantonale qui ne
seraient pas déjà protégés à titre de bien d'importance régionale au sens de
l’ordonnance sur la protection des biens culturels en cas de conflit armé, de
catastrophe ou de situation d’urgence (voir Christophe Piguet/ Alexandre Dyens,
op. cit., n° 6.2.2.6).
c) En l'occurrence, il n'est pas contesté ici que
les lettres a à e de l'art. 32b OAT ne sont pas applicables: le bâtiment
litigieux ne figure pas à l'inventaire suisse des biens culturels d'importance
nationale et régionale qui recense des monuments historiques, des sites
archéologiques, des collections de musées ainsi que des fonds d'archives et de
bibliothèques qu'il convient de protéger en cas de conflit armé, de catastrophe
ou de situation d'urgence (let. a). Il ne figure pas dans un périmètre comme
ensemble ou comme élément individuel à l’Inventaire fédéral des sites
construits d’importance nationale à protéger en Suisse et assortis d’un
objectif de sauvegarde A (let. b). Il n'est pas recensé dans un autre
inventaire adopté par la Confédération sur la base de la loi fédérale sur la
protection de la nature et du paysage (LPN) (let. c). Il ne s'agit pas d'un
bien culturel d’importance nationale ou régionale auquel des contributions
fédérales au sens de l’art. 13 LPN ont été accordées (let. d) et il n'est
pas sous protection en vertu des art. 24d al. 2 LAT ou 39 al. 2 OAT (let. e).
d) Reste à examiner si l'art. 32b let. f OAT est
applicable au bâtiment litigieux. Comme déjà mentionné, cette disposition
s'applique aux objets qui dans le plan directeur approuvé par la Confédération
sont désignés comme étant des biens culturels d’importance cantonale au sens de
l’art. 18a al. 3 LAT.
A cet égard, les autorités cantonales intimée et
concernée font valoir que le bâtiment n° 68 a obtenu la note *2* au recensement
architectural cantonal et qu'il est inscrit à l'inventaire cantonal des
monuments non classés mais protégés en vertu de l'art. 49 de l'ancienne loi
vaudoise du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et
des sites (aLPNMS, devenue par la suite la loi sur la nature et les sites;
aLPNS, abrogée au 1
er
janvier 2023). Or cet inventaire figure dans
le plan directeur cantonal dans sa version actuellement en vigueur (adaptation
4
quater
, approuvé le 11 novembre 2022 par la Confédération), sous la
mesure C11. Par ailleurs, elles se réfèrent à la loi du 30 novembre 2021 sur la
protection du patrimoine culturel immobilier (LPrPCI; BLV 451.16), en vigueur
depuis le 1
er
juin 2022, qui remplace la aLPNMS/aLPNS. Cette loi
soumet désormais toute intervention sur un bâtiment à l'inventaire à
autorisation cantonale (cf. art. 21 et 22 LPrPCI, en lien avec l'art. 120 al. 1
let. d LATC). Les autorités cantonales précitées en concluent donc que
l'installation projetée est soumise à autorisation en vertu des art. 18a al. 3
LAT et 32b let. f OAT, ainsi que des dispositions cantonales précitées.
La mesure C11 du Plan directeur cantonal, intitulée
"
Patrimoine culturel et développement régional
", prévoit
notamment que "
les inventaires relatifs à la protection du patrimoine
culturel sont intégrés dans toutes les planifications et constituent des
données de base pour les projets cantonaux, régionaux ou communaux
".
Le PDCn distingue les inventaires selon qu'ils ont un "
effet
contraignant
" ou un "
effet d'alerte
". Il précise que
l'inventaire à effet contraignant induit des restrictions d’usage d’un bien
‐
fonds (directement
opposables à un tiers) avec des effets directs sur l’affectation du sol; tel
est le cas par exemple des inventaires des zones alluviales, des hauts
‐
marais, des bas-marais,
etc. L'inventaire à effet d'alerte "
restreint les possibilités d'aménagement
et de modification des objets qu’il protège, et pour certains les activités qui
y sont pratiquées. [Il] se traduit généralement par des dispositions permettant
d'assurer leur protection
". C'est dans cette catégorie-là ("
effet
d'alerte
") qu'est mentionné notamment l'inventaire cantonal des
monuments non classés mais protégés au sens de l'art. 49 aLPNMS.
Il est partant douteux que la seule mention dans le
PDCn au titre d'effet d'alerte de l'inventaire prévu à l'art. 49 aLPNMS soit
suffisante pour fonder l'obligation d'obtenir une autorisation pour les
installations solaires prévues en toiture de bâtiments en vertu des art. 18a
al. 3 LAT et 32b let. f OAT. On l'a vu, cette dernière disposition donne la
possibilité aux cantons de désigner les objets d'importance cantonale au sens
de l'art. 18a al. 3 LAT dans le plan directeur cantonal mais cette volonté
devrait résulter clairement du contenu de ce plan, ce qui n'est pas manifeste
ici. En effet, la mesure C11 ne fait que rappeler les effets de l'inventaire concerné
mais sans indiquer que les biens qui y figurent sont des biens culturels
d'importance cantonale au sens des dispositions fédérales précitées. Il n'est
toutefois pas nécessaire de se prononcer davantage sur cette question dans la
présente affaire au vu du sort du recours.
3.
L'art. 18a al. 2 let. b LAT réserve la possibilité pour le droit
cantonal de prévoir une obligation d'autorisation dans des types précisément
définis de zones à protéger. Or la DGIP se réfère à la LPrPCI qui soumet toute intervention
sur un bâtiment à l'inventaire à autorisation cantonale.
a) Le but de l'art. 18a al. 2 let. b LAT est de
combler d'autres lacunes dans le système de protection instauré par le droit
fédéral. Les cantons ne doivent toutefois pas faire un usage excessif de cette
possibilité (Rapport explicatif ARE précité, p. 19). Selon la doctrine, s'ils
entendent faire usage de cette faculté, il incombe aux cantons de définir très
précisément les zones de protection au sein desquelles le régime ordinaire
d'autorisation est réintroduit pour des installations en soi conformes aux
conditions de l'art. 18a al. 1 LAT, sachant que les zones à protéger au sens de
l'art. 17 LAT sont déjà exclues de façon générale du champ d'application de
l'art 18a al. 1 LAT, tout comme le sont les sites naturels et les biens
culturels d'importance cantonale et nationale (Christophe Piguet/ Alexandre
Dyens; op. cit., p. 524-525).
Les zones à protéger, auxquelles se réfère l'art.
18a al. 2 let. b LAT, sont définies à l'art. 17 LAT dont la teneur est la
suivante.
"1
Les zones à protéger comprennent:
a. les cours d’eau, les lacs et leurs rives;
b. les paysages d’une beauté particulière, d’un grand intérêt
pour les sciences naturelles ou d’une grande valeur en tant qu’éléments du
patrimoine culturel;
c. les localités typiques, les lieux historiques, les
monuments naturels ou culturels;
d. les biotopes des animaux et des plantes dignes d’être
protégés.
2 Au lieu de délimiter des zones à protéger, le droit
cantonal peut prescrire d’autres mesures adéquates."
Selon l'art. 17 al. 1 let. c LAT, les cantons
doivent prévoir des mesures de protection notamment pour "
les localités
typiques, les lieux historiques, les monuments naturels ou culturels
".
Les localités typiques au sens de cette disposition comprennent des ensembles
bâtis qui regroupent en une unité harmonieuse plusieurs constructions et qui
s'intègrent parfaitement à leur environnement (ATF 111 Ib 257 consid. 1a p. 260
et les références citées). Les cantons peuvent protéger de tels ensembles en
établissant une zone à protéger au sens de l'art. 17 al. 1 LAT, mais le droit
cantonal peut prévoir encore
d'autres mesures adéquates
(art. 17 al. 2 LAT),
par exemple lorsqu'il s'agit de protéger des objets
bien déterminés tels que des bâtiments ou des monuments naturels ou culturels
(ATF 111 Ib 257 consid. 1a). Font partie des autres mesures réservées par
l'art. 17 al. 2 LAT, les inventaires et classements prévus par le droit
cantonal, notamment (
Eloi Jeannerat/Pierre Moor
, Commentaire
pratique LAT: Planifier l'affectation, ad art. 17 LAT, 2016, n
os
80
ss). Selon une partie de la doctrine, l'obligation de soumettre l'installation
solaire à autorisation en vertu de l'art. 18a al. 2 let. b LAT précité pourrait
notamment résulter d'une disposition cantonale de protection ou d'un inventaire
de protection des monuments, en lien avec cette disposition (cf. Andreas Abegg,
Leonie Dörig, Koordinationspflichtige Bauvorhaben bei Schutzobjekten, 2017, p.
42, n° 65).
b) A teneur de l'art. 3 al. 1 LPrPCI, mérite d'être
protégé au sens de la présente loi le patrimoine culturel immobilier défini à
l'al. 2 qui présente un intérêt archéologique, historique, architectural,
technique, éducatif, culturel, esthétique, artistique, scientifique ou urbanistique.
Selon l'al. 2 de la même disposition, le patrimoine culturel immobilier
comprend, en particulier, tout objet bâti ainsi que les monuments
préhistoriques et historiques, qu'il s'agisse de construction isolée ou
d'ensemble ainsi que leur environnement, lorsque ce dernier participe à
l'intérêt du site ou du bâtiment (let. a). A teneur de l'art. 12 LPrPCI, l'identification
du patrimoine culturel immobilier est assurée au moyen du recensement
architectural (al. 1). La protection du patrimoine culturel immobilier est
assurée par l'inscription à l'inventaire et par le classement (al. 2). Selon
l'art. 14 LPrPCI, le recensement architectural permet d'identifier, de
connaître, d'évaluer et de répertorier le patrimoine culturel immobilier, à
l'exclusion des sites archéologiques et des objets navals lacustres (al. 1). Le
département établit le recensement en collaboration avec les communes en
prenant notamment en compte les inventaires fédéraux (al. 2). Une note est
attribuée à chaque objet recensé. Des notes de sites peuvent être attribuées si
cela se justifie. La signification de chaque note est donnée par le règlement
d'application de la présente loi (al. 3).
L'art. 8 al. 1 du règlement du 18 mai 2022 sur la
protection du patrimoine culturel et immobilier (RLPrPCI; BLV 451.16.1) précise
que la note attribuée à un bâtiment est une indication de la valeur
patrimoniale d'un objet ou d'un site. Elle se fonde sur des critères
d'évaluation architecturaux, historiques, artistiques, culturels, techniques,
urbanistiques, paysagers et de situation, rapportés à l'échelle locale,
régionale et nationale. Selon l'al. 3 let. b de l'art. 8 RLPrPCI, la note *2*
concerne un objet d'intérêt régional pour lequel une mesure de protection est
en principe requise.
Selon l'art. 21 LPrPCI, le titulaire d'un droit réel
sur un objet inscrit à l'inventaire a l'obligation d'annoncer au département
tous travaux envisagés sur cet objet (al. 1). Aucune intervention sur l'objet
inscrit ne peut avoir lieu avant que le département n'ait délivré l'autorisation
y relative (al. 3 ). L'autorisation peut être subordonnée à des charges et des
conditions (al. 4). Les objets inscrits à l'inventaire doivent en principe être
conservés (al. 5). L'art. 22 LPrPCI, intitulé "autorisation du
département", a par ailleurs la teneur suivante:
"
1
En cas
d'intervention sur l'objet inscrit, le département peut:
a.            délivrer l'autorisation
avec ou sans charges
et conditions
ou
b.            refuser l'autorisation.
2
En cas de refus, le département ouvre une
enquête publique en vue du classement.
3
Aucune atteinte ne peut être portée à l'objet
inscrit à l'inventaire durant l'enquête publique."
c) Les mesures de protection instaurées par la
LPrPCI
pourraient ainsi justifier la nécessité
d'obtenir une autorisation pour un projet d'installation solaire prévue sur le
toit d'un bâtiment à l'inventaire en vertu de l'art. 18a al. 2 let. b LAT.
Cette question peut toutefois souffrir de demeurer indécise au vu du sort du
recours.
4.
Les recourants contestent la pesée des intérêts réalisée par la DGIP.
Ils soutiennent en substance que leur projet aurait dû être autorisé en vertu
de l'art. 18a al. 4 LAT: l'intérêt prépondérant à l'utilisation de l'énergie
solaire justifie d'autoriser le projet litigieux et ne permet pas d'imposer une
autre implantation moins favorable en termes de production énergétique.
a) A teneur de l'art. 18a al. 4 LAT précité,
l’intérêt à l’utilisation de l’énergie solaire sur des constructions existantes
ou nouvelles l’emporte en principe sur les aspects esthétiques.
Selon la jurisprudence, l'art. 18a al. 4 LAT
consacre le principe de la primauté de l'intérêt à l'utilisation de l'énergie
solaire sur des constructions existantes ou nouvelles sur les aspects
esthétiques. Ce n'est qu'en présence d'une atteinte majeure à un bien culturel
ou à un site naturel d’importance cantonale ou nationale que l'autorisation de
poser des panneaux solaires pourrait être refusée (CDAP AC.2018.0437 du 17
décembre 2019 consid. 7b; AC.2014.0167 du 28 juillet 2015 consid. 4d). Cette
disposition est directement applicable. Elle s'applique partout où il faut
apprécier, à l'occasion d'une demande d'autorisation de construire comprenant
une installation solaire, des questions relevant notamment de l'intégration
architecturale ou de l'application de clauses générales d'esthétique de la
législation cantonale ou communale en matière de constructions. Cela vaut
également lorsqu'il est question d'interpréter une notion juridique
indéterminée. Cette règle a pour conséquence qu'en cas de pesée des intérêts,
celui à promouvoir l'énergie solaire l'emporte en principe. Le refus de
l'autorisation de construire pour des considérations esthétiques n'est
admissible que dans des cas très exceptionnels et devra être particulièrement
bien justifié par la présentation et la discussion des intérêts opposés jugés
prépondérants dans le cas concret, une mention générale ("mauvaise
intégration" ou "nuit à l'apparence") ne suffisant pas. Aussi,
si le droit cantonal ou communal peut imposer au
constructeur, à production et rendements énergétiques comparables, de choisir
l'option la moins dommageable sur le plan de l'esthétique, ce droit cantonal ou
communal ne peut condamner une utilisation conséquente de l'énergie solaire
pour des seuls motifs d'esthétique (ATF 146 II 367 consid 3.1.1 et les
références).
En d'autres termes, l'art. 18a al. 4 LAT restreint la marge
d'appréciation des autorités délivrant les autorisations de construire (TF
1C_415/2021 du 22 février 2022 consid. 3.1). Ainsi que cela ressort de la jurisprudence
et la doctrine, il s'agit d'examiner le respect du droit fédéral, et non de
s'en tenir à un simple examen de l'appréciation de l'esthétique par l'autorité
compétente (TF 1C_415/2021 précité, consid. 3.3.2).
L'art. 18a al. 4 LAT définit rigoureusement le
résultat, sauf circonstances particulières, d'une pesée d'intérêts entre la
production d'énergie solaire et l'esthétique d'une construction. L'autorité de
délivrance de l'autorisation de construire supporte en conséquence le fardeau
de la preuve de circonstances particulières propres à l'esthétique justifiant
de s'écarter de la solution préconisée par l'art. 18a al. 4 LAT en faveur de la
production d'énergie solaire. Dans cette perspective, pour que de telles
circonstances particulières soient reconnues, plus l'intérêt à la production à
l'énergie solaire est important, plus l'intérêt à l'esthétique de la
construction devra l'être également. En effet, s'il y va, dans l'application de
cette disposition, de la protection accrue de l'intérêt privé du propriétaire
constructeur, il y va également de la protection d'intérêts publics à plus
grande échelle. L'intérêt à l'utilisation de l'énergie solaire que promeut
l'art. 18a al. 4 LAT peut notamment induire l'injection de courant produit en
surplus dans le réseau. A priori peu importante à la mesure d'une seule
construction, la différence de production d'énergie, reproduite pour un nombre
indéterminé d'installations, peut alors devenir significative et contribuer à
titre général en un approvisionnement énergique local et durable. La production
énergétique suisse doit en effet répondre aux exigences du principe du
développement durable (art. 73 Cst.), qui vise à établir sur le long terme un
rapport équilibré entre, d'une part, la nature et sa capacité de renouvellement,
et, d'autre part, la sollicitation de cette nature par l'homme (ATF 148 II 36
consid. 13.6).
L’art. 18a al. 4 LAT énonce une règle claire par
rapport à toute éventuelle pesée des intérêts dans le cadre de laquelle il y a
lieu de mettre en balance le développement de l'énergie solaire face à d'autres
intérêts, dont la protection du patrimoine et des sites, spécifiquement évoquée
à l'art 18a al. 3 LAT (Christophe Piguet/ Alexandre Dyens; op. cit., p.
530-531; voir également l'arrêt de la Chambre administrative de la Cour de
justice genevoise du 23 août 2022, ATA/826/2022 consid. 10b).
Mise en pratique, l'exigence de l'art. 18a al. 4 LAT
se manifestera moins en ce qui concerne la question du refus complet de
l'autorisation de construire qu'en rapport avec les charges et conditions
relatives à l'autorisation de construire. Les charges motivées par des aspects
esthétiques qui restreignent l'utilisation de l'énergie solaire ou rendent la
réalisation du projet d'installation (considérablement) plus difficile ou
chère, requièrent également une justification particulière dans le cadre de la
pesée des intérêts (Jäger, op. cit., n° 62 ad art. 18a LAT).
b) En droit cantonal, l'art. 4 al. 2 LPrPCI prévoit
que dans leurs décisions, les autorités prennent en compte la protection du
patrimoine culturel immobilier et les intérêts de la loi cantonale sur
l'énergie du 16 mai 2006 (LVLEne; BLV 730.01). Afin de concilier les intérêts
divergents, le Conseil d'Etat élabore une directive interne. Selon la directive
interne n° 9.4 intitulée "
Intégration des panneaux solaires thermiques
et photovoltaïques
", mise à jour le 18 mai 2022, dans le cadre de
l'examen et le traitement de projets relatifs à la pose de capteurs solaires
et/ou d'un assainissement énergétique, le service en charge applique et
respecte les principes suivants (cf. chiffre 4.1; voir aussi chiffre 6):
"- Il définit les éléments
dont la substance historique doit être préservée;
-
Il collabore à la promotion de l'assainissement énergétique et des énergies renouvelables
à travers une approche pragmatique en aidant à identifier les éléments sur
lesquels une intervention est possible;
- Dans son appréciation des
dossiers, il respecte, à tout point de vue, le principe de proportionnalité;
- Le fait que la parcelle
concernée soit répertoriée à l'inventaire ISOS ne constitue pas, en soi et par
principe, un motif qui justifierait de refuser la mise en place de mesures
énergétiques."
Par ailleurs, l'art. 14a LVLEne; intitulé "
Commission
consultative pour la promotion et l'intégration de l'énergie solaire et de
l'efficacité énergétique
", a la teneur suivante:
"1
Le Conseil d'Etat met en
place une commission dont l'objectif est de favoriser l'usage et l'intégration
des capteurs solaires et de l'isolation thermique dans les bâtiments, en
particulier lorsque ceux-ci concernent des biens culturels ou des sites
naturels sensibles ou protégés.
2
La commission est à
disposition des communes pour les aider dans le cadre de la pesée des intérêts
lors de la délivrance des permis de construire relatifs aux capteurs solaires
et à l'isolation thermique.
3
Elle a un rôle de conseil.
4
Les communes ont
l'obligation de solliciter son avis avant de refuser une installation solaire
ou un assainissement énergétique.
5
[...]¨
6
Les
domaines de l'énergie, de l'architecture, de la protection du patrimoine, de
l'aménagement du territoire et de l'agriculture sont chacun représentés par un
professionnel expérimenté. Les communes sont représentées par deux membres
issus des autorités communales."
Selon la jurisprudence, l'avis
obligatoire prévu à l'art. 14a al. 4 LVLEne est propre garantir une pesée des
intérêts appropriée ou complète, répondant aux exigences de l'art. 18a LAT,
quand la municipalité envisage de refuser un projet d'installation solaire
(CDAP AC.2021.0025 du 2 juin 2021 consid. 3c).
c) Dans le cas d'espèce, l'installation projetée par
les recourants est prévue sur la partie supérieure du toit, plus précisément
sur les pans est et ouest de la partie grange du bâtiment n° ECA 68. La toiture
mansardée de la maison de maître, contiguë au sud, est volontairement
préservée.
La municipalité a soumis le projet d'installation
solaire à la ComSol, laquelle a préavisé favorablement le projet. Dans son
préavis, elle relève certes qu'une implantation sur les réveillons aurait été
plus élégante du point de vue de la protection patrimoniale, mais qu'une telle
implantation réduirait la puissance de production des panneaux solaires.
La DGIP estime que la nécessité de préserver le
caractère de maison paysanne et du site justifie ici une implantation à la base
du toit, au niveau des réveillons. Elle précise qu'il est exceptionnel pour ce
type de bâtiments (note *2*, à l'inventaire) qu'elle autorise des panneaux
solaires noirs rapportés sur le toit. Selon elle, la variante autorisée
constitue le "
maximum acceptable
".
Il n'est pas contesté qu'une implantation des
panneaux solaires sur la partie réveillonnée de la toiture de la partie grange
du bâtiment sera moins visible qu'une implantation sur la partie supérieure du
toit. Cela étant, le tribunal a constaté lors de l'inspection locale que la
toiture de la partie grange n'était pas visible directement sous le bâtiment et
aux abords immédiats de celui-ci. Elle est en revanche visible à mesure que
l'on s'éloigne du bâtiment, en particulier sur l'axe est-ouest et, dans une
moindre mesure, partiellement visible sur l'axe nord, à la hauteur de la route
du Raffort. Il y a lieu toutefois de relever que les toitures des bâtiments
environnants présentent dans l'ensemble un caractère hétéroclite. On relève
surtout la présence de plusieurs toitures recouvertes de panneaux solaires dans
le village, dont le bâtiment communal, au bas du village, ainsi que les bâtiments
récents construits le long de la route du Raffort, au nord du bâtiment
litigieux. Ainsi, la présence de plusieurs bâtiments munis de panneaux solaires
semblables sont bien visibles depuis le bas du village. Depuis le haut du
village, sur la route du Crochet, le pan est du toit du bâtiment n° ECA 68 est
partiellement caché par le bâtiment voisin n° ECA 69 dont le toit est percé de
plusieurs ouvertures. Par ailleurs, les panneaux solaires projetés dans le cas
présent, seront également visibles de loin s'ils sont aménagés sur les
réveillons. Quant à la préservation du caractère de maison paysanne du bâtiment
litigieux, on relève que le fait de prévoir une installation rapportée sur le
toit permet d'exclure une atteinte à la structure du bâtiment puisque
l'installation peut être retirée à long terme sans endommager la substance du
toit (principe de la réversibilité). Enfin, il convient de rappeler que le
projet contesté préserve la maison de maître.
d) Reste à déterminer si les charges contestées,
motivées par des considérations esthétiques, justifient de l'emporter sur le
rendement énergétique. A cet égard, l'art. 18a al. 4 LAT exige qu'en cas de
pesée des intérêts, celui à promouvoir l'énergie solaire l'emporte en principe.
Conformément à la jurisprudence précitée (ATF 146 II 367; TF 1C_415/2021
précité), le droit cantonal ou communal peut imposer au constructeur, à
production et rendements énergétiques comparables, de choisir l'option la moins
dommageable sur le plan de l'esthétique.
Or, tant la ComSol que la DGE ont admis qu'une
implantation des panneaux solaires sur la partie supérieure la plus inclinée du
toit produirait un meilleur rendement énergétique. Les recourants ont produit
plusieurs documents étayant la baisse de rendement, de l'ordre de 5 à 10%, pour
un coût supérieur, étant rappelé que le recourant bénéficie d'une formation
d'ingénieur EPF. Ils allèguent également une perte de rendement, en cas
d'implantation sur les réveillons en raison des ombres portées par les arbres
et bâtiments à proximité. Selon le recourant, il serait techniquement possible
de mitiger une partie de cette perte en posant des optimiseurs mais cela
impliquerait un coût supplémentaire d'environ 7'000 fr. pour l'installation
projetée, ce qui n'est pas négligeable. La DGE conteste cette évaluation
relative à la perte de rendement due aux ombres portées sur le bâtiment n° ECA 68.
Elle n'a en revanche fourni aucune analyse démontrant que la variante imposée
par la DGIP induirait une perte de rendement "acceptable" par rapport
à l'implantation souhaitée par les recourants, étant rappelé que selon la
jurisprudence, une contrainte de nature esthétique ne se justifie qu'en cas de
production et de rendement comparables. A cet égard, l'appréciation donnée par
la DGE lors de l'inspection locale selon laquelle le projet d'implantation
basse sur les réveillons "
est loin d'être absurde en termes de
rendement énergétique
" est insuffisante. Le tribunal ne voit dès lors
pas de motif permettant de mettre en doute la perte de rendement alléguée par
les recourants, qui pourrait avoisiner les 10%, pour un coût supérieur, étant
aussi rappelé que le recourant a expliqué que l'implantation basse sur les
réveillons risquait de poser des difficultés d'approvisionnement aux heures de
pointe, notamment en début et fin de journée, soit aux moments où le réseau est
le plus surchargé. On ne saurait, dans ces circonstances, admettre une
production et un rendement comparables en cas d'implantation des panneaux
litigieux sur les réveillons.
Les recourants ont encore fait valoir des problèmes
techniques liés à l'implantation des panneaux solaires sur les réveillons.
Ainsi la pose de barres de sécurité pour la chute de neige serait susceptible
d'influencer négativement le rendement des panneaux solaires. La DGE a pour sa
part estimé qu'une barre à neige posée au-dessus des panneaux serait
envisageable.
Quoi qu'il en soit, au vu de ce qui précède, le
tribunal retient, en ce qui concerne les éléments de protection du patrimoine,
que la partie maison de maître du bâtiment litigieux sera préservée, aucune
installation n'étant prévu sur la toiture de cette partie. Les panneaux
solaires sont prévus de manière à ne pas altérer la substance de la toiture dès
lors qu'ils sont superposés sur celle-ci. Ils sont prévus sur une surface
rectangulaire d'un seul tenant et sont pour le surplus conformes aux exigences
de l'art. 32a al. 1 OAT. Leur impact visuel subsistera, même si dans une mesure
moindre, en cas d'emplacement sur les réveillons au lieu de la partie
supérieure de la toiture. En revanche l'impact négatif d'un tel emplacement sur
le rendement énergétique sera de l'ordre de 10%, pour un coût supérieur. La
baisse de production occasionnée par un tel emplacement sera particulièrement
évidente hors saison estivale ainsi qu'en début et fin de journée si l'on
considère que les réveillons sont faiblement inclinés, à la différence de
l'inclinaison plus importante de la toiture sur sa partie supérieure. Cette
baisse de production interviendra donc vraisemblablement aux moments les plus
surchargés en termes de besoins énergétiques. Dans ces circonstances et tout
bien pesé, les motifs de protection patrimoniale retenus par la DGIP pour
imposer une implantation de l'installation solaire sur la partie basse et
réveillonnée du toit sont disproportionnés et ne sauraient ainsi l'emporter sur
l'intérêt prépondérant à l'utilisation de l'énergie solaire, conformément à
l'art. 18a al. 4 LAT. A cela s'ajoute que l'exigence selon laquelle
l'implantation devrait s'effectuer selon des "détails soignés"
n'apparaît pas suffisamment claire, étant rappelé que le projet respecte les
exigences de l'art. 32a al. 1 OAT (cf. à ce sujet AC.2023.0029 du 28 août
2023). Il se justifie par conséquent d'autoriser dans le cas présent le projet
soumis à la municipalité par les recourants, sans plus amples conditions.
e) Le recours est donc bien fondé sur ce point. La
décision de la DGIP du 12 octobre 2022 (CAMAC n°215426) doit en conséquence
être réformée en ce sens que l'autorisation spéciale requise est délivrée sans
conditions. La décision municipale attaquée sera confirmée dans cette mesure.
5.
Les recourants contestent la mise à leur charge des frais par la DGTL, par
décision du 13 octobre 2022.
a) La DGTL se réfère à l'art. 10 du règlement du 8
janvier 2001 fixant les émoluments en matière administrative (RE-Adm; BLV
172.55.1), disposition applicable à tous les départements qui prévoit ceci:
"1 Examen de toute demande
d'autorisation spéciale ou de préavis en relation avec la construction, la
démolition, la reconstruction, l'agrandissement, la transformation ou le
changement de destination d'un bâtiment, d'un terrain, d'une installation ou
d'un équipement : Fr. 120.- à Fr.10'000.- (selon le temps consacré et la
complexité du dossier).
2...
3...
4 Frais de gestion du dossier et
de publication par la Centrale des autorisations en matière d'autorisations de
construire (CAMAC) en relation avec la construction, la démolition, la
reconstruction, l'agrandissement, la transformation ou le changement de
destination d'un bâtiment, d'un terrain, d'une installation ou d'un équipement
: Fr. 150.- à Fr. 1000.-.
5 Ces émoluments sont perçus par
le Département des infrastructures."
b) La question de savoir si une autorisation de
construire était nécessaire pour les travaux litigieux, en vertu des art. 18a
al. 3 ou 18a al. 2 let. b LAT n'a pas été tranchée ici. Cela étant, dès lors
que le bâtiment a obtenu la note *2* au recensement architectural cantonal et
qu'il figure à l'inventaire en vertu de l'art. 49 aLPNMS, les travaux litigieux
étaient pour le moins soumis à un devoir d'annonce et de préavis, justifiant
également un examen par cette autorité, compte tenu de son intérêt patrimonial.
Cet examen par la DGIP a engendré des frais qui, selon l'art. 10 al. 1 RE-Adm,
sont à la charge du propriétaire. Dans ces conditions, il y a lieu de confirmer
la décision de la DGTL du 13 octobre 2022 mettant à la charge des recourants
l'émolument CAMAC pour un montant de 320 francs, cet émolument n'étant au
demeurant pas contesté dans sa quotité.
6.
En définitive, le recours est partiellement admis et la décision
attaquée rendue par la DGIP le 12 octobre
2022 est
réformée en ce sens que l'autorisation spéciale est délivrée sans conditions
.
La décision de la municipalité du 25 octobre 2022 est confirmée dans cette
mesure. La décision de la DGTL du 13 octobre 2022 est également confirmée.
Vu l'issue de la cause, il se justifie de statuer
sans frais (cf. art. 49, 52, 91 et 99 LPA-VD). Les recourants, assistés par un
avocat, ont droit à des dépens partiels à la charge de l'Etat de Vaud, par la
DGIP (cf. art. 55 LPA-VD; art. 10 et 11 du tarif du 28 avril 2015 des
frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV
173.36.5.1).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision de la Direction générale des immeubles et du patrimoine,
Direction de l'archéologie et du patrimoine, Division monuments et sites, du 12
octobre 2022, est réformée en ce sens que l'autorisation spéciale est délivrée
sans conditions. La décision de la Municipalité de Bournens du 25 octobre 2022
est confirmée dans cette mesure.
III.
La décision de la Direction générale du territoire et du logement du 13
octobre 2022 est confirmée.
IV.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires.
V.
Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à titre de dépens, en faveur
des recourants A.________ et B.________, créanciers solidaires, est mise à la
charge de l'Etat de Vaud, par la DGIP.
Lausanne, le 16 janvier 2024
La
présidente:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'OFEN.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.