vd_omni · AC.2006.0231 · 2007-06-07 · fr

ACKERMANN/Département des institutions et des relations extérieures, CONSEIL COMMUNAL DE DENGES | L'inconstructibilité de terrains consacrée à la fois par un plan d'affectation cantonal (PAC Venoge) et par un plan d'extension cantonal (PEC Canal d'Entreroche), subsiste après l'abandon du PAC, aussi longtemps que le PEC n'a pas été formellement abrogé.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 07.06.2007 AC.2006.0231

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 7 juin 2007
Composition
M. Jacques Giroud, président;
M. Jean-Daniel Rickli
et
M. Monique Ruzicka-Rossier
,
assesseurs ; M. Jean-François Neu, greffier.
recourant
Jean-Daniel ACKERMANN,
à 1026 Denges,
représenté par Me Benoît BOVAY, avocat à 1002 Lausanne,
autorités intimées
1.
Département des institutions et des
relations extérieures,
Château cantonal,
représenté par Me Edmond
DE BRAUN, avocat à 1003 Lausanne,
2.
CONSEIL COMMUNAL DE DENGES,
représenté par Me Jean-Daniel
THERAULAZ, avocat à 1002 Lausanne,
Objet
Recours formé par Jean-Daniel ACKERMANN contre les
décisions rendues le 5 décembre 2005 par le Conseil communal de Denges et le
4 septembre 2006 par le Département des institutions et des relations
extérieures (plan général d'affectation et plan spécial des limites des
constructions de Denges).
Vu les faits suivants
A.
Le territoire de la Commune de Denges est régi par le Plan
d’affectation des zones (PA) et le règlement sur le plan d’extension et la
police des constructions (RPC) tels qu’approuvés par le Conseil d’Etat le 19
août 1987.
Du 8 mars au 7 avril 2002, cette commune a soumis à
l’enquête publique un projet de nouveau Plan général d’affectation (PGA) comprenant
notamment un plan des zones (PZ), un règlement (RPGA) ainsi qu’un plan des
limites des constructions. Cette enquête a suscité dix oppositions, dont celle formée
le 5 avril 2002 par Jean-Daniel Ackermann, propriétaire des parcelles 501 et 213
(sises en zone dite d’habitation individuelle au sens du PGA) ainsi que de la
parcelle 239 (sise en zone dite d’activités). Ce projet de révision du PGA a
donné lieu, du 21 juin au 21 juillet 2005, à une enquête publique
complémentaire. Celle-ci a suscité quatre oppositions, dont celle de
Jean-Daniel Ackermann, formée le 19 juillet 2005.
B.
En séance du 5 décembre 2005, le Conseil communal de
Denges a adopté le projet de révision du PGA et avalisé les réponses apportées
par la Municipalité aux oppositions formées dans le cadre des enquêtes
principale et complémentaire. Jean-Daniel Ackermann a reçu réponse à ses
oppositions des 5 avril 2002 et 19 juillet 2005 par deux courriers distincts du
15 juin 2006.
Par prononcé du 29 août 2006, notifié à Jean-Daniel
Ackermann le 5 septembre suivant, le chef du département des institutions et
des relations extérieures (DIRE) a décidé d’approuver préalablement le PGA et
son règlement, le plan spécial de la zone de village et le plan des limites des
constructions de la commune.
C.               Par acte de son mandataire du 26 septembre
2006, Jean-Daniel Ackermann a recouru devant le Tribunal administratif contre
la décision du conseil communal du 5 décembre 2005 et contre la décision
d’approbation préalable du chef du DIRE du 29 août 2006. Il a conclu à
l’annulation des ces décisions, subsidiairement à leur réforme comme requis
dans le cadre de ses oppositions.
Pour le DIRE, le Service de l’aménagement du
territoire (SAT) s’est déterminé par acte du 1
er
décembre 2006. Il a
conclu au rejet du recours, tout comme le Conseil communal de Denges, par
réponse du 29 décembre 2006. Le recourant a produit d’ultimes observations par
acte du 30 janvier 2007. Une audience a eu lieu à Denges le 22 mai 2007 au
cours de laquelle le recourant, le mandataire du conseil communal, deux
représentants de la Municipalité de Denges et un représentant du SAT ont été
entendus.
Les arguments des parties seront repris ci-après
dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
a) Situées à proximité de la Venoge, les parcelles 141 et
501 de la Commune de Denges sont comprises, pour un tiers environ de leur
surface, dans le périmètre du Plan d’affectation cantonal n°284 de protection
de la Venoge (ci-après : le PAC). Sur ces deux parcelles, le périmètre du
PAC se superpose au périmètre du Plan d’extension cantonal n°103 « Canal
d’Entreroche » (ci-après : le PEC), destiné à préserver le tracé d’un
canal projeté entre le Rhône et le Rhin, tracé protégé par le Plan directeur
cantonal (PDC). Ces périmètres figurent sur le plan des zones tel que projeté
sous les mentions « PAC Venoge, Périmètre 2, Zone protégée du couloir de
la Venoge » et « PEC 103, Emprises réservées du canal
d’Entreroche ». Le PAC comme le PEC consacrent l’inconstructibilité des
terrains compris dans leurs périmètres de protection respectifs.
Dans un premier moyen, le recourant conclut à la
levée des restrictions au droit de bâtir concernant les deux parcelles 141 et
501. S’agissant du PAC, il invoque une décision rendue le 23 mai 2006 par le
chef du DIRE restreignant l’emprise de la protection, au lieu des deux
parcelles en cause, à un couloir de trente mètres à partir des rives de la
Venoge. S’agissant du PEC, il invoque l’abandon du projet du canal d’Entreroche
par le canton. Il en conclut qu’une correction du plan des zones s’impose en ce
sens que ne doivent plus y figurer les périmètres de protection du PAC et du
PEC, offrant dès lors le constat d’un classement des deux parcelles en question
en zone à bâtir.
b) Par la décision précitée du 23 mai 2006, le chef
du DIRE a effectivement, s’agissant des seules parcelles 141 et 501, réduit le
périmètre de protection du PAC, initialement fixé sur une distance de 50 mètres
à partir des rives de la Venoge, à une distance de trente mètres de ces rives. Entrée
en force, cette décision s’imposait, tant aux services de l’administration
cantonale qu’à la Commune de Denges. Cette modification du périmètre de
protection du PAC aurait donc dû figurer sur le plan des zones tel que soumis à
l’enquête publique complémentaire. Ainsi, sur ce point, le recours se révèle fondé,
ce qui justifie de réformer les décisions attaquées en ce sens que l’assiette
du PAC figurant sur plan des zones litigieux est réduite à une distance de
trente mètres des rives de la Venoge. L’admission du pourvoi sur ce point ne
saurait cependant s’étendre aux deux parcelles invoquées par le recourant, mais
à la seule parcelle 501 dont il est resté propriétaire ; s’agissant de la
parcelle 141, qu’il a vendue en fin d’année 2000, il n’a en effet pas qualité
pour recourir, faute d’intérêt digne de protection.
c) Cela étant, le recourant ne saurait être suivi
lorsqu’il soutient que la protection liée au PEC est devenue caduque, de sorte
que le constat sur plan de l’affectation de sa parcelle en zone à bâtir
s’imposerait. Certes, par décret du 24 octobre 2006, le Grand Conseil a modifié
le Plan directeur cantonal dans le sens d’un abandon du principe et du tracé du
canal du Rhône au Rhin. Toutefois, cette modification - qui devra encore
obtenir l’approbation du Conseil fédéral - n’emporte pas ipso facto la
suppression des zones de protection des PEC tels qu’établis commune par
commune. Ceux-ci devront encore faire l’objet d’une abrogation formelle,
conformément à la procédure prévue à l’art. 73 LATC. Cette abrogation se fera
par commune, parallèlement à la procédure d’affectation - respectivement de
réaffectation - communale telle que prévue aux art. 56 ss LATC, procédure qui
devra notamment répondre aux exigences de la législation fédérale et cantonale
sur l’aménagement du territoire et de la législation sur la gestion et la
protection des eaux (cf. Exposé des motifs et projet de décret concernant la
modification du plan directeur cantonal dont il est question, EMPD 340, juin
2006, ch. 1.4 et 1.5). En d’autres termes, aussi longtemps que le PEC applicable
au territoire de la Commune de Denges n’aura pas été formellement abrogé et que
les terrains compris dans son périmètre de protection n’auront pas fait l’objet
d’une procédure de classement par la commune, ceux-ci resteront frappés d’inconstructibilité.
c) De ce qui précède, il résulte que le recours n’est
que très partiellement admis en ce sens que le plan des zones litigieux doit
être modifié pour faire figurer, sur la seule parcelle 501 du recourant, une
zone de protection du PAC réduite conformément à la décision du chef du DIRE du
23 mai 2006. Par contre, restant comprise dans le périmètre de protection du
PEC tel qu’il figure su le plan disputé, la zone ainsi soustraite à la
protection du PAC, non encore classée, demeure frappée du constat
d’inconstructibilité.
2.                Le recourant s’en prend ensuite au projet
de plan spécial intitulé « Classification des routes communales, plan des
limites des constructions ». Il soutient que ce plan grève sa parcelle 501
d’une limite des constructions injustifiée dès lors que celle-ci correspondrait
à la distance légale de sept mètres par rapport à la route telle prévue par la
loi sur les routes (LRou). La municipalité lui oppose que la limite en question
a été fixée à son avantage, afin d’éviter qu’une précarité de construction ne
frappe le bâtiment pour lequel, sur le plan projeté, la limite des
constructions prévue à l’art. 36 LRou présente un léger décrochement.
Des explications fournies lors de l’audience, il s’avère
cependant que le bâtiment en question a été démoli. Justifiée par la seule
présence de ce bâtiment, la limite litigieuse a ainsi perdu sa raison d’être.
Le recourant est dès lors fondé à en réclamer la suppression, ceci au profit
des seules restrictions prévues par la LRou, régime légal qu’il peut estimer
plus favorable.
Il se justifie donc d’admettre le recours sur ce
point et de réformer les décisions attaquées en ce sens que, sur le plan
litigieux, le trait rouge fixant une limite des constructions sur la parcelle 501
est supprimé.
3.                a) Le recourant critique ensuite l’art. 83
RPGA en tant qu’il projette, en zone dite d’activités, de réduire le
coefficient d’occupation du sol, actuellement fixé à 0,5, à 0,45 au maximum. Il
soutient que cette mesure, que la commune motive par un souci de réduire la
densité des constructions afin d’assurer une meilleure qualité de vie, ne se
justifie pas : soit la réduction est insignifiante et, partant, chicanière
pour les propriétaires concernés, soit elle revêt une certaine importance,
auquel cas elle se heurterait à la tendance actuelle de la planification
directrice cantonale consistant à densifier les zones à bâtir existantes.
b) Le choix de l’autorité communale planificatrice
d’opter pour un aménagement qualitatif de son territoire plutôt que quantitatif,
respectivement de réduire à cette fin la densité des constructions, ressort
clairement du « Rapport d’aménagement 47 OAT » établi en février
2002. Dans le but de réduire la densité des constructions en zone d’activités -
respectivement de mieux intégrer les bâtiments existants dans l’environnement,  notamment
en fixant un indice minimum de verdure et en réservant une aire d’arborisation
- l’autorité de planification a réduit le coefficient de masse de 7 à 4 m3 par
m2, pour aligner cette zone sur celle dite de l’entrée du village, vouée au
même genre d’activités. Déterminante pour réduire la densité des constructions,
cette mesure de réduction du coefficient de masse, qui n’a pas été contestée,
s’est accompagnée d’une réduction du coefficient d’occupation du sol qui, pour
faible qu’elle soit, s’inscrit dans la même logique de planification et
n’apparaît de ce fait pas critiquable. Mal fondé sur ce point, le recours doit
être rejeté. Les décisions attaquées sont confirmées en conséquence.
4.                a) Le recourant s’en prend enfin au traitement
des périmètres de la zone agricole destinés à la culture en serres. Invoquant
l’impact de celles-ci sur l’environnement, en particulier sur le paysage, il
réclame une réglementation plus stricte que celle projetée aux art. 118 ss RPGA
et refuse l’abandon du principe d’un coefficient de surfaces maximum pour ce
type de constructions.
b) Se conformant au souhait du SAT de voir les
cultures en serres faire l’objet de mesures de planification, notamment en
raison de l’impact paysager de ce type de construction, l’autorité communale intimée
s’est fixée pour objectif de réduire et de contrôler les emplacements des
serres en zone agricole. A cette fin, au moyen consistant à fixer un
coefficient de surface maximum, elle entend substituer, d’une part la création
d’une zone agricole dite protégée, libre de serres, d’autre part la création de
zones distinctes selon qu’elles sont destinées à accueillir des serres fixes ou
mobiles, dont l’installation, la nature et les dimensions devront être soumises
à une autorisation cantonale et à une enquête publique. Ces mesures - qui ont fait
l’objet d’études et de débats approfondis entre la mise à l’enquête principale
et l’enquête complémentaire - répondent non seulement au but recherché, mais
apparaissent plus efficaces pour atteindre ce but que le seul moyen, très schématique,
que préconise le recourant. En effet, la création d’une zone agricole protégée
offre le constat, sur plan, d’une proportion des terres agricoles  affectées
aux serres inférieure au coefficient de surface maximum de 75% retenu par la
réglementation actuelle. Par ailleurs, une rotation contrôlée des serres dites
mobiles, soumises à un taux maximum d’occupation du sol, implique non seulement
que des terres restent libres, en friche, ce qui réduit d’autant l’emprise sur
la zone agricole, mais offre la garantie d’un contrôle d’une utilisation
adéquate du sol.
Ainsi, le plan des périmètres d’installations des
cultures et la réglementation y relative retenus par l’autorité de planification
échappent à la critique du recourant. Mal fondé sur ce point, le pourvoi doit
être rejeté.
5.                Des considérants qui précèdent, il résulte
que le pourvoi n’est que très partiellement admis. En effet, le recourant
n’obtient gain de cause contre la commune que s’agissant de la limite des
constructions frappant la parcelle 501, contre le DIRE que sur la réduction,
sur cette seule parcelle, de la zone de protection du PAC. En réalité, il succombe
sur l’essentiel de ses moyens : contre l’autorité cantonale, il n’obtient
pas la suppression  du périmètre de protection du PEC ni le constat de classement
en zone constructible du terrain inclus dans ce périmètre; contre l’autorité communale,
il perd s’agissant du COS en zone d’activités et du statut des serres en zone
agricole.
Cela étant, un émolument de justice réduit sera mis
à la charge du recourant à hauteur de 1'500 francs. On renoncera à faire
supporter un émolument à la commune, qui ne succombe que sur l’objet de peu
d’importance de la limite des constructions. Le solde des frais de justice sera
laissé à la charge de l’Etat dans la mesure où succombe le DIRE. En équité, les
dépens auxquels le recourant et l’autorité communale intimée pourraient
prétendre seront compensés (art. 55 al. 3 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est  partiellement admis.
II.
Les décisions rendues le 5 décembre 2005 par le Conseil
communal de Denges et le 4 septembre 2006 par le Département des institutions
et des relations extérieures sont réformées en ce sens que :
a)
sur le plan des zones adopté par le Conseil communal de Denges le 5
décembre 2005, l’emprise du périmètre de protection du PAC Venoge (en vert
olive) sur la parcelle 501 est réduite à une distance de trente mètres des
rives de la Venoge ;
b)
sur le plan des limites des constructions approuvé par la Municipalité
de Denges le 28 février 2002, la limite des constructions (trait rouge) grevant
la parcelle 501 est supprimée.
Ces
décisions sont confirmées pour le surplus.
III.
Un émolument de justice de 1'500 (mille cinq cent francs)
est mis à la charge de Jean-Daniel Ackermann.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 7 juin 2007
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.