vd_omni · GE.1996.0122 · 2005-08-29 · fr

CONOD/Conservation de la faune et de la nature | L'art. 61 al. 1 de la loi cantonale sur le faune est contraire au droit fédéral en tant qu'il limite l'obligation d'indemniser les dégâts causés par le gibier à certains des dégâts qui sont causés par certaines espèces animales seulement, ce qui exclut l'indemnisation pour les dégâts causée par les espèces non énumérées par la loi cantonale. Renvoi à l'autorité pour indemnisation de la perte de moutons écrasés par le train après s'être échappés de leur enclos endommagé par des sangliers.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.08.2005 GE.1996.0122

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 29 août 2005
sur le recours interjeté par
Pierre-Henri CONOD
, à
Bretonnières, représenté par la Société rurale d'assurance de protection
juridique FRV, Av. des Jordils 1, à 1000 Lausanne 6
contre
la décision du
Département de l'agriculture, de
l'industrie et du commerce, Centre de conservation de la faune et de la nature
du 10 décembre 1996 (dès le 21 avril 1998 Département de la sécurité et de
l'environnement, Service de la forêt, faune et nature), lui refusant l'octroi
d'une indemnisation pour des dommages occasionnés par des sangliers.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Pierre Journot, président;
M. Jean-Daniel Henchoz et M. Jean-Claude Favre, assesseurs. Greffière: Mme
Annick Blanc Imesch.
Vu les faits suivants:
A.                     Pierre-Henri Conod est agriculteur à
Bretonnières, où il exploite, entre autres activités, un élevage de moutons
charolais.
B.                    Le 10 septembre 1996, des sangliers
ont endommagé la clôture en filets synthétiques électrifiés d'un parc à moutons
appartenant à l'intéressé, permettant ainsi à plusieurs brebis de s'échapper.
Cinq brebis se sont enfuies jusqu'aux voies de chemin de fer: suite à une
collision avec un train, trois d'entre elles ont été tuées sur le coup; les
deux dernières bêtes ont dû être abattues par la suite, en raison de la gravité
de leurs blessures.
Par courrier du 19 septembre 1996,
Pierre-Henri Conod s'est adressé au Centre de conservation de la faune et de la
nature, afin de demander la réparation des pertes subies, qu'il estimait à
environ 3'200 francs.
Par courrier du 24 octobre 1996, le
conservateur de la faune a refusé d'indemniser l'intéressé pour la perte de ses
brebis, en précisant que la législation ne prévoyait pas d'indemnisation en cas
de dégâts causés aux animaux de rente par le sanglier, mais seulement en cas de
dégâts aux cultures. Il a également enjoint le recourant à procéder à
l'installation de clôtures plus résistantes.
En date du 20 novembre 1996, le
recourant a réitéré sa demande d'indemnisation auprès du Centre de
conservation.
C.                    Par décision du 10 décembre 1996,
l'autorité intimée a refusé d'allouer à Pierre-Henri Conod une indemnité pour
la perte de ses cinq brebis.
D.                    Contre cette décision, Pierre-Henri
Conod a déposé un recours en date du 24 décembre 1996. Il fait valoir que, dès
lors que la loi fédérale sur la chasse l'emporte sur la loi cantonale sur la
faune et que la première législation citée prévoit l'octroi de l'indemnisation
requise, il a droit à la réparation de son préjudice. Il conclut ainsi à
l'annulation de la décision attaquée et à ce que le tribunal constate qu'il a
droit à la somme de 3'396 francs, à titre de réparation du dommage subi.
Le recourant a effectué une avance
de frais de 800 francs.
L'autorité intimée s'est déterminée
en date du 13 février 1997 et a conclu au rejet du recours. Elle invoque
l'exception relative aux animaux contre lesquels il est possible de prendre des
mesures individuelles (art. 13 al. 1 LChP). Elle fait valoir que la
responsabilité du recourant est engagée, dès lors qu'il n'a pas utilisé de
clôtures assez résistantes et que les dommages occasionnés de manière indirecte
par des sangliers ne correspondent pas aux hypothèses prévues par la loi et
donnant droit à une indemnisation. Elle souligne le fait que le sanglier fait
l'objet d'une chasse très intense pour limiter l'effectif de cette espèce très
prolifique.
Le recourant a déposé de
déterminations complémentaires par courrier du 28 février 1997 au sujet de la réponse
de l'autorité intimée. Il a également produit quatre correspondances qui lui
avaient été adressées quelques années auparavant par l'autorité intimée et
desquelles il ressort que le recourant avait collaboré activement avec le
Centre de conservation dans le cadre d'essais de clôtures électriques destinées
à prévenir les dégâts causés aux cultures par les sangliers. Il relève que les
animaux contre lesquels il est permis de prendre des mesures individuelles ne
comprennent pas le sanglier.
Invitée à se déterminer sur ce
point, l'autorité intimée expose en bref dans ses déterminations du 31 mai 2005
que les clôtures de type Flexinet sont inefficaces pour prévenir le passage du
sanglier et elle rappelle que les mesures de prévention doivent être prises au
préalable pour que les exploitants puissent prétendre à une indemnisation.
E.                    Le Tribunal administratif a tenu
audience le 22 juin 2005 en présence du recourant assisté de Jérôme Huber, de
la FRV, et du Conservateur de la Faune Sébastien Sachot.
Le recourant, qui a désigné sur une
carte l'endroit où étaient stationnés les moutons et celui où ils ont été
heurtés par le train (à un peu plus d'un kilomètre de distance), a expliqué qu'il
avait loué cette année-là la parcelle pour que ses moutons (une cinquantaine de
bêtes) puissent y brouter l'herbe semée par le propriétaire du terrain après
les moissons (culture dite "dérobée"). La clôture installée était
constituée d'un treillis en plastique dont tous les éléments horizontaux sont
électrifiés. Le recourant passe en général deux fois par jour sur les lieux et
la clôture, qui délimite une surface de 4'500 m² environ, doit être
régulièrement déplacée (presque tous les jours) au fur et à mesure que les
moutons broutent l'herbe (ils gâcheraient le pâturage en foulant l'herbe s'il
pouvaient parcourir librement l'entier de la surface). Il est donc impossible
d'installer une clôture fixe en dur car il serait impossible de la déplacer
chaque jour. Les sangliers franchissent parfois la clôture à l'endroit d'une
petite dépression car ils se déplacent le nez au sol et passent ainsi sous la
clôture en la soulevant.
Le jour du sinistre, qui était un
dimanche, le recourant a appelé la gendarmerie puis le garde-chasse est venu le
lundi et il lui a confirmé au vu des traces que les dégâts étaient dus à des
sangliers. C'est à cette occasion que le recourant a appris que la parcelle en
question se trouvait sur un trajet parcouru par des sangliers qui descendent
des forêts voisines. Le recourant, qui avait déjà placé des moutons à cet
endroit l'année précédente, n'y a plus jamais installé des moutons depuis lors.
Selon les explications du
Conservateur de la faune, un sanglier d'un an pèse 50 kilos et il peut
atteindre 100 kg à trois ans mais les bêtes de cet âge sont rares en raison de
l'intensité de la chasse. Le recourant a encore expliqué qu'il avait participé
à des essais avec des canons à carbure (les pièces produites font état de ce
matériel) ou des fils électriques mais les sangliers renversaient ces
installations. Puis on a tenté de les nourrir en forêt (les pièces du recourant
font aussi état d'achat de maïs) mais selon le Conservateur, cela s'est révélé inefficace
et l'on sait depuis lors qu'il vaut mieux répandre le grain le long des chemins
forestiers pour que les bêtes soient occupées à le ramasser. Dans les vignes,
on installe pour lutter contre les blaireaux des clôtures doublées par trois
fils électriques à une hauteur adaptée. Les autorités recommandent aux
agriculteurs d'installer des clôtures fixes pour protéger les grandes cultures
mais de l'avis du recourant, ces recommandations provoquent la perplexité voire
la colère des exploitants car elles sont et impossibles à réaliser, surtout avec
le peu de forces de travail qui reste disponible dans les exploitations
actuelles. S'agissant des mesures individuelles, le préfet peut autoriser un
agriculteur à tirer un renard qui cause des dégâts mais selon le recourant,
certains préfets se refusent à délivrer de telles autorisations.
Le Tribunal a délibéré à huis clos
et décidé de rendre le présent arrêt, qui a fait l'objet de la procédure de
coordination prévue par l'art. 21 du règlement organique du Tribunal
administratif du 18 avril 1997 selon lequel les questions juridiques de
principe sont discutés entre les juges et juges suppléants de la chambre
concernée.
Considérant en droit:
1.                     Le recourant ne conteste pas que la
décision attaquée paraît conforme aux art. 57 et suivants de la loi vaudoise
sur la faune du 28 février 1989 (LFaune), en particulier à l'art. 61 de cette
loi qui prévoit ce qui suit:
Art. 61- Indemnisation des
dégâts: principe
Seuls peuvent être indemnisés par
le fonds:
1.  les dégâts causés aux cultures, aux
récoltes ou à la forêt par le gibier, le castor ou la marmotte;
2.  les dégâts causés aux animaux de
rente par le lynx, la loutre, l'aigle ou le faucon pèlerin;
3.  les dégâts causés aux pâturages par
des hardes de cerfs, chamois, bouquetins, troupes de chevreuils ou par le
sanglier;
Ne sont pas indemnisés notamment:
1.  les dégâts causés par d'autres
animaux;
2.  les dégâts causés par des animaux
contre lesquels il est possible de prendre des mesures en vertu de l'art.58;
sont réservés les dégâts causés aux cultures par les blaireaux et les fouines;
3.  les dégâts causés au matériel et aux
machines ainsi qu'aux immeubles;
4.  les dégâts causés à la forêt qui ne
portent pas préjudice à sa conservation, à son rendement soutenu ou à sa
régénération;
5.  les dégâts causés aux jardins
d'agrément ou aux jardins dont les produits sont essentiellement destinés à la
consommation familiale;
6.  les dégâts insignifiants;
Le département fixe les modalités
des demandes d'indemnités et statue sur les demandes."
Il résulte en effet de ce texte que
les dégâts causés par le sanglier ne sont indemnisés que s'ils concernent des
pâturages; les dégâts causés aux animaux de rente (comme les moutons dont le
recourant déplore la perte) ne sont indemnisés que s'il sont causés par le
lynx, la loutre, l'aigle ou le faucon pèlerin, ce qui exclut (comme le dit
l'art. 61 al. 2 ch. 1 LFaune) les dégâts causés comme en l'espèce par le
sanglier à des animaux de rente.
2.                     Le recourant invoque toutefois l'art.
13 de la loi fédérale sur la chasse et la protection des mammifères et oiseaux
sauvages (LChP, RS 922.0), pour faire valoir que les dommages causés à la
forêt, aux cultures et aux animaux de rente par le gibier (y compris par le
sanglier) doivent être indemnisés de façon appropriée. Selon lui, la règle de
l'art. 13 al. 2 LChP selon laquelle les cantons règlent
l'indemnisation ne leur permet pas de rendre les conditions d'indemnisation si
restrictives qu'elles vident la législation fédérale de sa substance: la loi
fédérale doit l'emporter sur la loi cantonale. Le recourant invoque ainsi le
principe de la force dérogatoire du droit fédéral
Le principe de la force dérogatoire
du droit fédéral (voir en dernier lieu ATF 130 I 86; pour un exemple en
français: ATF 2A.483/2001 du 29 novembre 2002 dans la cause FI.2001.0051) est
actuellement formulé à l'art. 49 al. 1 de la Constitution fédérale du 18 avril
1999, qui a remplacé la règle déduite de l'art. 2 des Dispositions transitoires
de l'ancienne Constitution du 29 mai 1874. Selon ce principe, le droit fédéral
prime le droit cantonal qui lui est contraire. Cela signifie que les cantons ne
sont pas autorisés à légiférer  dans les domaines exhaustivement réglementés
par le droit fédéral (ATF 128 I 46 consid.
5a p. 54; 127 I 60
consid. 4a p. 68 et les arrêts cités; Ulrich Häfelin/Walter Haller,
Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Die neue Bundesverfassung, 2001, no 1185 à
1187, p. 335/336).
Dans les domaines que le droit fédéral ne règle pas
exhaustivement, les cantons peuvent édicter des règles de droit qui ne violent
ni le sens ni l'esprit du droit fédéral, et qui n'en compromettent pas la
réalisation (ATF 128 I 46 consid. 5a p. 54; 127 I 60 consid. 4 p. 68; 126 I 76
consid. 1 p. 77; 125 I 474 consid. 2a p. 480; 125 II 56 consid. 2b p. 58 et les
arrêts cités). Les règles fédérales et cantonales ne peuvent toutefois
coexister qu'en l'absence de conflit (Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel
Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol I, no 1037 et 1040, p. 367/368).
3.                     La loi fédérale sur la chasse et la
protection des mammifères et oiseaux sauvages (LChP) est fondée sur les art.
24sexies, al. 4, 24septies, 25 et 25bis de la Constitution fédérale du 29 mai
1874 auxquels correspondent actuellement les art. 74, 78, al. 4, 79 et 80 de la
Constitution du 18 avril 1999. L'art. 13 LChP prévoit ce qui suit:
"Art. 13 - Indemnisation des dégâts causés par la
faune sauvage
Les dommages causés par le gibier à la forêt, aux cultures et
aux animaux de rente seront indemnisés de façon appropriée. Sont exceptés les
dégâts causés par des animaux contre lesquels il est possible de prendre des
mesures individuelles selon l'art. 12, 3ème alinéa.
Les cantons règlent l'indemnisation. Les indemnités ne seront
versées que pour que pour autant qu'il ne s'agisse pas de dommages
insignifiants et que des mesures de prévention raisonnables aient été prises.
Les dépenses pour des mesures de prévention peuvent être prises en compte lors
de l'indemnisation des dégâts causés par le gibier.
La Confédération prend à sa charge 30 à 50 pour cents des
indemnités pour les dommages causés par le gibier dans les districts francs
fédéraux.
La Confédération et les cantons participent à l'indemnisation
des dommages causés par certains animaux protégés. Le Conseil fédéral, après
avoir consulté les cantons, détermine ces espèces protégées et fixe les
conditions de l'indemnisation."
Cette disposition de droit fédéral
ne règle pas exhaustivement la matière car elle appelle précisément l'édiction
de règles de droit cantonal. La question que pose le présent litige est néanmoins
de savoir si la règle du droit fédéral qui prévoit que les dommages doivent
être "indemnisés de façon appropriée" permet aux cantons d'adopter
des règles qui excluent les dommages causés à certains biens ou par certains
animaux, ou si au contraire le droit fédéral interdit aux cantons de supprimer
l'indemnité dans certains cas.
Saisi d'un litige soulevant la question
de savoir si la loi cantonale viole le droit fédéral en excluant
l'indemnisation des dégâts causés aux animaux de rente par des sangliers, le
tribunal administratif est compétent pour le trancher dans le cas concret.
Certes, la Cour constitutionnelle entrée en fonction le 1
er
janvier
2005 n'existait pas lors de l'adoption de la loi vaudoise sur la faune du 28
février 1989, si bien qu'aucune juridiction cantonale ne pouvait être saisie à
l'époque - dans le cadre du contrôle dit abstrait - de la question aujourd’hui
litigieuse. Toutefois, comme le rappelait l'Exposé des motifs du Conseil d'Etat
sur la projet de loi sur la juridiction constitutionnelle, il résulte de la
jurisprudence du Tribunal fédéral que toute autorité judiciaire est compétente
pour procéder, dans le cadre d'un cas concret, à la vérification de la
conformité du texte applicable au droit constitutionnel, ainsi qu'au droit
fédéral de rang supérieur (BGC septembre 2004 p. 3650).
Quand bien même le grief de
non-conformité du droit cantonal au droit supérieur est ainsi recevable, il n'y
a cependant pas lieu, conformément aux règles d'une saine pratique judiciaire,
de trancher certaines questions délicates, qui doivent au contraire rester
ouvertes, si cela n'est pas nécessaire à la solution du litige. Ainsi en
va-t-il en particulier lorsque est en cause, dans la cadre d'un litige concret,
la conformité d'une loi cantonale au droit fédéral ou à la Constitution. En
l'espèce, le Tribunal administratif pourrait laisser ouverte la question de la
conformité de l'art. 61 LFaune au droit fédéral si l'examen d'autres aspects du
litige devait révéler que d'autres motifs excluent de toute manière l'octroi de
l'indemnité réclamée par le recourant. Il y a donc lieu d'examiner
préalablement l'application de l'exception prévue par l'art. 13 al. 1, deuxième
phrase, LChP (considérant 4) ainsi que l'existence des bases même d'une
indemnisation du point du rapport de causalité (considérant 5) et des mesures
de prévention requises (considérant 6).
On relèvera par ailleurs au passage
que la question de la conformité du droit vaudois à l'art. 13 LChP a déjà été
soulevée par le même mandataire qui faisait valoir que le droit fédéral prévoit
l'indemnisation des dommages causés aux animaux de rente par le gibier sans exclure
un type de prédateur. Toutefois, dans l'arrêt GE.1998.0140 du 3 décembre 1999,
le Tribunal administratif n'avait pas abordé la question, constatant simplement
qu'il n'était pas établi que la mort d'une vache et de son jeune veau aurait
été causée par une attaque de renards. Dans l'arrêt GE.2002.0032 du 29 août
2002, la question n'a pas été abordée non plus, le tribunal tenant finalement pour
décisif le fait que des dégâts aux cultures avaient été causés non par des
renards (contre lesquels des mesures individuelles sont possibles, ce qui
exclut l'indemnité) mais par des blaireaux et des sangliers.
4.                     Prévoyant l'indemnisation des
dommages causés par le gibier, l'art. 13 al. 1 LChP excepte toutefois les
dégâts causés par des animaux contre lesquels il est possible de prendre des
mesures individuelles selon l'art. 12 al. 3 LChP. L'autorité intimée invoque
d'ailleurs cette exception dans sa réponse au recours.
L'art. 12 LChP régit la prévention
des dommages causés par la faune sauvage. Dans la teneur actuellement en
vigueur (non modifiée sur les points ici déterminants par la loi fédérale du 22
mars 2002, v. sur les motifs de celle-ci FF 2001 3657), cette disposition prévoit
ce qui suit
Art.12 -  Prévention des dommages causés par la faune
sauvage
1
Les cantons prennent des mesures
pour prévenir les dommages dus à la faune sauvage.
2
Les cantons peuvent ordonner ou
autoriser en tout temps des mesures contre certains animaux protégés ou pouvant
être chassés, lorsqu’ils causent des dégâts importants. Seuls des personnes
titulaires d’une autorisation de chasser ou des organes de surveillance peuvent
être chargés de l’exécution de ces mesures.
2bis
Le Conseil fédéral peut
désigner des espèces protégées pour lesquelles la compétence d’ordonner les
mesures prévues à l’al. 2 appartient à l’Office fédéral.
3
Les cantons déterminent les
mesures qui peuvent légalement être prises à titre individuel en vue de
protéger du gibier les animaux domestiques, les biens-fonds et les cultures. Le
Conseil fédéral désigne les espèces protégées contre lesquelles il est permis
de prendre de telles mesures.
4
Lorsque la population d’animaux
d’une espèce protégée est trop nombreuse et qu’il en résulte d’importants
dommages ou un grave danger, les cantons peuvent prendre des mesures pour la
réduire, avec l’assentiment préalable du Département.
On rappellera au préalable que les
espèces protégées sont celles qui ne peuvent pas être chassées (art. 7 al. 1 et
art. 5 al. 1 LChP). Le sanglier peut être chassé selon l'art. 5 al. 1 lit. n
LChP (v. aussi l'art. 14 RLFaune - art. 12 du RLFaune de 1993 - qui excepte
toutefois la laie suitée). Le sanglier n'est donc pas une espèce protégée.
Les mesures "prises à titre individuel",
auxquelles s'appliquent néanmoins les règles sur les engins prohibés, sont des
mesures d'autodéfense (FF 1983 II 1244). Contrairement à ce que soutient le
recourant dans ses déterminations complémentaires, les animaux contre lesquels
il est possible de prendre des mesures à titre individuel ne sont pas seulement
le moineau friquet, le moineau domestique, l’étourneau, la grive litorne et le
merle noir qui sont énumérés par l'art. 9 al. 1 de l'ordonnance sur la chasse
et la protection des mammifères et oiseaux sauvages (Ordonnance fédérale sur la
chasse, OChP, du 29 février 1988). Ces animaux-là sont les espèces protégées
contre lesquelles le Conseil fédéral a autorisé que soient prises des mesures
individuelles en application de l'art. 12 al. 3, deuxième phrase LChP. Dans ce
cadre-là, les cantons désignent les moyens et engins autorisés et déterminent
qui peut prendre des mesures individuelles de protection, dans quelle région et
à quel moment (art. 9 al. 2 OChP).
Pour ce qui concerne les espèces non
protégées, c'est-à-dire celles qui peuvent être chassées (art. 7 al. 1 et art. 5
LChP), c'est aux cantons, selon l'art. 12 al. 3, première phrase, LChP, qu'appartient
la compétence de déterminer les mesures qui peuvent légalement être prises à
titre individuel en vue de protéger du gibier les animaux domestiques, les
biens-fonds et les cultures. C'est donc dans le droit cantonal qu'il faut
rechercher si des mesures individuelles peuvent être prises contre le sanglier.
En droit vaudois, cette question est réglée au chapitre VII de la loi sur la
faune, du 28 février 1989 (LFaune), qui contient notamment les dispositions
suivantes:
Chapitre VI
I -
Dommages causés par la faune
Art. 57
-
Limitation de certaines espèces
En tout temps, le Conseil d'Etat peut ordonner ou autoriser le tir ou la
capture d'animaux d'une espèce déterminée lorsqu'ils:
a.
portent atteinte à leur habitat;
b.
mettent en péril la diversité des espèces;
c.
causent d'importants dommages aux forêts et aux
cultures;
d.
constituent une menace considérable pour l'être
humain;
e.
répandent des
épizooties.
Il fixe les conditions de ces opé
rations.
Il peut également prendre d'autres mesures propres à limiter
la prolifération ou les concentrations d'animaux lorsqu'elles sont cause
d'inconvénients graves.
Art. 58 - Protection des cultures et des biens
Le Conseil d'Etat
,
fixe dans quelles conditions des tirs ponctuels
peuvent être exécutés à titre individuel contre certaines espèces de gibier ou
contre les espèces protégées désignées par le Conseil fédéral qui causent des
dégâts dans les cultures, dans les habitations et leurs dépendances directes ou
dans certains ouvrages techniques.
Ordonnés par l'autorité exécutive en
vue d'un objectif d'intérêt public, les tirs et captures prévus à l'art. 57
LFaune ne sont pas des mesures prises à titre individuel au sens de l'art. 12
al. 3 LChP. C'est donc en vain que dans sa réponse au recours, l'autorité
intimée invoque la chasse très intense qui est pratiquée pour limiter
l'effectif du sanglier, espèce qu'elle qualifie de "très prolifique".
C'est l'art. 58 LFaune qui se
rapporte aux mesures prises "à titre individuel" au sens de l'art. 12
al. 3 LChP et qui charge le Conseil d'Etat de fixer dans quelles conditions des
tirs ponctuels peuvent être exécutés à titre individuel contre certaines
espèces de gibier. Le Conseil d'Etat a fait usage de cette compétence à l'art.
100 du règlement du 11 juin 1993 d'exécution de la loi sur la faune (RLFaune - on
retrouve le même texte à l'art. 108 du règlement du même nom actuellement en
vigueur, du 7 juillet 2004):
CHAPITRE VIII - Dommages causés par le gibier
Art. 100 - Protection des cultures et des biens (loi, art.
58)
Les préfets
peuvent donner l'autorisation de capturer ou de tirer dans les habitations,
leurs dépendances directes et les cultures les animaux des espèces suivantes :
-    blaireau,
renard, fouine, pigeon ramier, tourterelle turque, corneille noire, pie, geai,
merle noir, grive litorne et étourneau, moineau domestique et moineau friquet.
Les tirs ne peuvent être exécutés qu'avec une arme admise
dans l'exercice de la chasse et la capture qu'au moyen d'une chatière.
Les préfets fixent les conditions de tir ou de capture
conformément aux directives du département et les mentionnent sur
l'autorisation.
Avant de délivrer une autorisation, ils consultent le
surveillant permanent de la faune. Ils peuvent lui déléguer leurs compétences
en la matière.
Il résulte de l'énumération de
l'art. 100 al. 1 RLFaune ci-dessus que le Canton de Vaud n'autorise aucune
mesure individuelle à l'encontre des sangliers. Par conséquent, les dommages
causés par ceux-ci ne tombent pas sous le coup de l'exception de l'art. 13 al. 1
LChP qui exclut l'indemnisation des dommages causés par des animaux contre
lesquels il est possible de prendre des mesures individuelles.
C'est donc à tort que l'autorité
intimée se prévaut, s'agissant des sangliers, de l'exception prévue par l'art.
13 al. 1 LChP.
On observera d'ailleurs au passage
que, s'agissant des blaireaux, le droit cantonal est plus favorable au lésé que
le droit fédéral ne l'impose puisque l'art. 61 al. 2 ch. 2 LFaune réserve
l'indemnisation des dégâts des blaireaux et des fouines alors même que cette
espèce figure parmi les animaux contre lesquels il est permis de prendre des
mesures individuelles selon la règle cantonale de l'art 108 RLFaune
(anciennement art. 100 RLFaune), ce qui devrait en principe exclure l'indemnisation
selon l'art. 13 al. 1 LChP.
5.                     Le dommage dont le recourant réclame
l’indemnisation consiste en la perte de ses moutons. Les circonstances du cas
d’espèce présentent toutefois ceci de particulier que ce dommage n’a pas
directement été causé par les sangliers : c’est après s’être échappés en
franchissant la clôture endommagée par les sangliers que les moutons ont
divagué jusque sur les voies de chemin de fer où ils ont été heurtés par un
train.
La jurisprudence sur l’indemnisation
des dommages causés par le gibier paraît rare. Dans l’arrêt du Tribunal fédéral
2P. 154/1994 du 7 juillet 1995, versé au dossier par l’autorité intimée, le
Tribunal fédéral n’avait eu à examiner que la question de savoir si le lésé
avait pris les mesures de prévention que l’on pouvait raisonnablement exiger de
lui (art. 13 al. 2 LChP). Dans l’arrêt GE 1998/0140 du 3 décembre 1999, le
Tribunal de céans s’était contenté de constater qu’il n’était pas établi que la
mort du bétail perdu aurait été causée par une attaque de gibier, sans
expliciter plus avant la nature du lien de causalité déterminant. Dans un arrêt
du 12 mars 1996, l’homologue neuchâtelois du Tribunal de céans a appliqué à
l’indemnisation du dommage causé par le gibier les principes habituels de la
responsabilité civile : il a considéré que l’indemnisation supposait
l’existence d’un lien de causalité naturelle et adéquate, ce dernier adjectif
signifiant que la cause de l’atteinte doit être un fait qui, d’après le cours
ordinaire des choses et l’expérience générale de la vie, est propre à entraîner
un effet du genre de celui qui s’est produit, si bien que la survenance du
résultat paraît de façon générale favorisée par le fait en question (RDAF 1996,
p. 457).
L'indemnisation des dégâts causés
par le gibier implique bien une responsabilité de l'Etat. L'art. 13 al. 2 LChP
contient des règles spécifiques qui limite la responsabilité en fonction de
l'importance des dommages (les dommages insignifiants sont exclus) et en fonction
de la mise en œuvre (ou de l'absence) de "mesures de prévention
raisonnables". Cette dernière règle peut probablement conduire à prendre
en compte une faute concurrente ou à discerner une interruption du lien de
causalité en fonction de cette règle propre à la LChP. Pour le surplus en
revanche, et en particulier pour ce qui concerne l'examen du lien de causalité
entre le gibier et le dommage, il n’y pas lieu de chercher ailleurs que dans le
droit ordinaire de la responsabilité civile les principes permettant d'établir
l'existence de la responsabilité. Il y a donc lieu, comme l'a fait le Tribunal
administratif du canton de Neuchâtel, de se fonder sur les règles habituelle de
la responsabilité civile, et en particulier sur la notion de causalité adéquate,
que la jurisprudence utilise d'ailleurs aussi dans d'autres domaines de
responsabilité fondées sur le droit public, comme par exemple en matière d'aide
aux victimes d'infraction selon la LAVI (ATF 129 II 312).
En l’espèce, le fait que les
sangliers ne soient pas entrés en contact avec les moutons ne suffit pas pour
exclure la responsabilité. Dans des hypothèses analogues, le Tribunal fédéral a
admis l’existence d’une relation de causalité adéquate. Tel a été par exemple le
cas d’une femme renversée par un veau, lui-même effrayé par les aboiements d’un
chien chassant un autre veau (ATF 58 II 119, où la responsabilité du détenteur
du chien a toutefois été niée pour d’autres motifs). De même, le Tribunal
fédéral a admis la responsabilité du détenteur d’un chien qui, sortant
brusquement d’une grange, effraye un passant qui prend la fuite en direction
d’un silo en construction, cherche à s’agripper à l’échelle du silo et tombe au
fond de la fosse (ATF 102 II 237 ; voir pour d’autres exemples Deschenaux
/ Tercier « La responsabilité civile », Berne 1982, p.59 ss.). Dans
ces conditions, il faut admettre qu'il existe un lien de causalité naturelle
entre l'intervention des sangliers qui a permis la fuite des moutons hors de
leur enclos et la perte de ces animaux qui ont été heurtés par le train. On
observera d'ailleurs que si l'ouverture de l'enclos avait été provoquée par une
être humain, on n'aurait probablement guère d'hésitation à admettre la
responsabilité de cette personne quant à la perte des moutons: il est en effet
conforme à l'expérience générale de la vie que l'ouverture d'un enclos ou d'une
cage où sont enfermés des animaux est un acte qui est de nature à provoquer,
d’après le cours ordinaire des choses, la perte de ces animaux.
6.                     Pour contester le droit du recourant
d'obtenir une indemnisation, l'autorité intimée fait aussi valoir que le
recourant n'avait pas pris suffisamment de mesures préventives, et notamment
que la clôture utilisée n'était pas suffisante pour prévenir le passage du
sanglier.
L'art. 65 LFaune prévoit ce qui
suit:
Art. 65 - Réduction ou suppression de l'indemnité
Le département peut réduire ou
supprimer l'indemnité:
a.    lorsqu'il y a eu négligence
manifeste dans les mesures de prévention;
b.    lorsque la culture n'a pas fait
l'objet des soins nécessaires;
c.    lorsque la récolte n'a pas été
faite en temps voulu;
d.    lorsque l'avis tardif du dommage
a empêché l'évaluation exacte des dégâts;
e.    lorsqu'une autre cause de
dommage s'ajoute aux déprédations du gibier;
f.     lorsque
le requérant donne des indications inexactes ou ne fournit par les
renseignements demandés.
La réduction de l'indemnité (et
probablement son refus total) est donc possible en cas de négligence manifeste dans
les mesures de prévention (lit. a ci-dessus). On observera au passage que cette
règle, en tant qu'elle ne sanctionne que la négligence manifeste, est
probablement plus favorable au lésé que la disposition de droit fédéral que
constitue l'art. 13 al. 2 deuxième phrase LChP selon laquelle les indemnités ne
seront versées que pour autant que des mesures de prévention raisonnables aient
été prises.
En l'espèce, le recourant a versé au
dossier une lettre du Conservateur de la faune du 26 mars 1982 au Surveillant
de la faune d'Yverdon dont il résulte qu'une clôture électrique avait été payée
par ce service et mise à dispositions du recourant dans le cadre d'essais de
protection contre les dégâts des sangliers. On ne peut donc pas reprocher au
recourant d'avoir utilisé une telle clôture. De plus, l'instruction a permis
d'établir que la pose d'une clôture fixe susceptible de résister au passage des
gros animaux que sont les sangliers  (50 Kg à l'âge d'une année) n'est pas
envisageable, du moins lorsqu'il s'agit de pâturage à moutons. En effet, la
pâture des moutons sur des champs ensemencés d'herbe après les moissons nécessite,
pour une utilisation rationnelle de l'herbe, que l'enclos où ils broutent soit de
taille réduite et qu'il soit déplacé presque chaque jour, ce qui impose
l'utilisation d'un dispositif de clôture aisément amovible. On ne peut donc pas
voir une négligence manifeste dans l'absence d'une clôture rigide en dur.
Pour le surplus, le recourant a
expliqué lui-même à l'audience qu'il avait appris du garde-chasse, le lendemain
du sinistre, que la parcelle qu'il avait louée se trouvait sur un trajet
emprunté par des sangliers. Cependant, l'autorité intimée ne prétend pas qu'il
faudrait faire grief au recourant, qui avait déjà placé là des moutons l'année
précédente, d'avoir ignoré cette situation.
Il n'y a donc pas de motif de
refuser ou de réduire l'indemnité en raison d'une négligence manifeste au sens
de l'art. 65 al. lit. a LFaune.
7.                     Faute de motifs qui permettaient d’emblée
d’exclure l’indemnisation, soit en raison de l’exception fondée sur la
possibilité de prendre des mesures individuelles (art. 13 al.1 2
ème
phrase, LChP), soit en raison de l’absence évidente de lien de causalité, soit
par manque de mesures préventives, il y a lieu d’examiner le moyen du recourant
qui soutient que les prescriptions restrictives de l’art. 61 Lfaune sont
contraires au droit fédéral, en particulier à l’art. 13 al. 1, 1
ère
phrase, LChP selon lequel les dommages causés par le gibier à la forêt, aux
cultures et aux animaux de rente doivent être indemnisés de façon appropriée.
On a déjà rappelé que l'art. 13 de
la loi fédérale sur la chasse et la protection des mammifères et oiseaux
sauvages (LChP) prévoit ce qui suit dans ses deux premiers alinéas:
"Art. 13 - Indemnisation des dégâts causés par la
faune sauvage
Les dommages causés par le gibier à la forêt, aux cultures et
aux animaux de rente seront indemnisés de façon appropriée. Sont exceptés les
dégâts causés par des animaux contre lesquels il est possible de prendre des
mesures individuelles selon l'art. 12, 3ème alinéa.
Les cantons règlent l'indemnisation. Les indemnités ne seront
versées que pour autant qu'il ne s'agisse pas de dommages insignifiants et que
des mesures de prévention raisonnables aient été prises. Les dépenses pour des
mesures de prévention peuvent être prises en compte lors de l'indemnisation des
dégâts causés par le gibier.
a)                     Sur le principe de l’indemnisation,
le texte proposé par le Conseil fédéral avait la teneur suivante (art. 12
al. 1 et 2 du Projet du Conseil fédéral, FF 1983 II p. 1259):
"Les dommages causés par le gibier à la forêt, aux
cultures et aux animaux de rente seront indemnisés de façon appropriée.
L’indemnité ne sera versée que si le lésé a pris des mesures de prévention
raisonnables
"Les cantons règlent les conditions d'indemnisation, la
manière d'estimer les dommages et le mode de calcul des indemnités. Ils
désignent les organes chargés de verser les indemnités."
Le Message du Conseil fédéral
examinait si la question des dommages causés par la faune sauvage devait être
réglée dans la loi fédérale. Il rappelait que, dans le droit fédéral de
l’époque, ce problème était confié aux cantons, qui avaient adopté des
solutions très différentes, certains n’indemnisant que les dommages causés à
l’agriculture, d’autres ne versant des indemnités que pour ceux subis par les
forêts. Il soulignait que les représentants de l’économie agricole et
forestière exigeaient que le principe de l’indemnisation soit introduit dans la
nouvelle loi, les cantons devant régler le montant et le mode d’indemnisation,
l’estimation des dommages et la désignation des organes chargés de verser les
indemnités. Le Message relevait aussi la nécessité de mesures de préventions
des dommages en ajoutant que seuls les dommages occasionnés par le gibier
malgré de telles mesures devraient être indemnisés (FF 1983 II 1243 et 1244 ad
art. 12 al. 1 du Projet). Au sujet de l'art. 12 al. 2 du projet, cité ci-dessus,
le Conseil fédéral précisait expressément:
"Cette disposition laisse aux cantons le soin de fixer
les conditions pour le payement d'indemnités. Il ne peuvent exclure un
dédommagement".
b)                     Lors des débats devant les Chambres
fédérales, la Commission parlementaire du Conseil des Etats a proposé d’adhérer
au Projet du Conseil fédéral, mais une minorité a proposé l’adoption du texte
suivant :
"Les cantons doivent régler l’indemnisation des dégâts
causés par le gibier et désigner les organes chargés de verser les indemnités"
Selon le porte-parole de la minorité
de la commission, qui rappelait l’immense diversité des formes et conditions
d’indemnisation, notamment dans les cantons romands, on ne devait pas aller
plus loin qu’obliger les cantons à régler l’obligation d’indemniser et à
désigner les organes en charge de ce devoir : il s’agissait d’empêcher une
atteinte au fédéralisme (Bulletin officiel du Conseil des Etats – BOCE, 25
septembre 1984, p. 496 s. ; voir également l’intervention Lauber, qui
insistait sur la nécessité d’une formulation laissant comme auparavant aux
cantons la possibilité de régler l’indemnisation en fonction de leurs problèmes
et besoins particuliers, p. 498). La représentante de la majorité de la
commission était au contraire d’avis que l’on ne pouvait pas tout laisser aux
cantons et que seule la formulation proposée par le Conseil fédéral
garantissait une indemnisation appropriée des dommages causés par le gibier
(Intervention Bührer, BOCE 25 septembre 1984, p. 497). Le représentant du
Gouvernement, soulignant que quelques cantons n’indemnisaient pas du tout les
dommages causés à la forêt (notamment le canton de Vaud), a exposé que le
législateur fédéral devait combler cette lacune si l’on voulait obtenir qu’une
obligation d’indemnisation soit promulguée dans les cantons (BOCE précité, p.
499). Au vote lors des débats du Conseil des Etats du 25 septembre 1984, c’est
la proposition de la minorité (citée ci-dessus) laissant aux cantons la
compétence de prévoir ou non l’obligation d’indemniser qui a été adoptée (BOCE
25 septembre 1984, p. 499).
Devant le Conseil national, dont la
majorité de la commission approuvait le projet du Conseil fédéral, une minorité
s'est également prononcée dans le même sens que le Conseil des Etats. Elle
contestait l'obligation illimitée d'indemniser prévue par le texte du Conseil
fédéral (BOCN 1985 p. 2164ss, not. intervention Ammann p. 2166) tandis que les
partisans de la majorité déploraient que le système en vigueur correspondant à
la version du Conseil des Etat permettait aux cantons de décider de ne rien
faire (intervention Martin, s'agissant des dégâts aux forêts, p. 2167; de même
l'intervention Houmard qui préconise que l'indemnisation soit ancrée dans la
loi parce que certains cantons ne prévoient pas d'indemnité, même page; il est
vrai que les débats révèlent quelques malentendus, notamment de la part de
parlementaires romands: c'est ainsi qu'après avoir déclaré que l'art. 12 qui
concerne l'indemnisation doit être rédigé de manière impérative, un conseiller
se rallie à la version du Conseil de l'Etat qui ne l'était justement pas -
intervention Revaclier, p. 2165 -; un autre conseiller déplore dans la Broye un
cas de dommage non indemnisé faute de base légale, mais invite à voter le texte
de la minorité qui lui paraît "le plus convenable" - intervention
Savary, même page). La solution de la majorité de la commission (en faveur du
projet du Conseil fédéral) l'a emporté au vote (p. 2168)
Reprenant ses débats le 2 juin 1986,
le Conseil des Etats a adopté une proposition de sa Commission qui maintenait
le principe d’une « indemnisation appropriée », mais introduisait
l’exception relative aux dégâts causés par des animaux contre lesquels des
mesures individuelles sont possibles. Il s’agit du texte qui est finalement
entré en vigueur, présenté par le rapporteur comme une solution de compromis
dont l’élément décisif consistait bien à ancrer dans la loi fédérale l’obligation
d’indemniser (BOCE, 2 juin 1986, p. 219). Devant le Conseil national, le
rapporteur a rappelé que le Conseil des Etats avait originellement prévu de
laisser la compétence aux cantons, tandis que le Conseil national s’était
rallié à la solution du Conseil fédéral en rappelant que seraient cependant
excepté les dégâts des animaux susceptibles de mesures individuelles. Le
Conseil national s’est rallié à cette solution (BOCN, du 9 juin 1986, p. 675).
c)                     L’examen des travaux préparatoires de
la loi fédérale montre ainsi que la loi fédérale emporte désormais pour les
cantons l’obligation de prévoir l’indemnisation des dommages causés par le
gibier. C’est également ce qui a conduit le Tribunal fédéral à juger que la
voie du recours de droit administratif était ouverte en la matière (ATF
IIP.154/1994 du 7 juillet 1995). Le considérant 1b de cet arrêt relève en se
référant aux travaux préparatoires que le principe de l’obligation d’indemniser
et ses conditions essentielles sont prescrites par le droit fédéral, tandis que
les modalités (évaluation du dommage, forme de l’indemnité, organe compétent,
etc.) sont fixées par les cantons.
d)                     L’actuelle loi vaudoise sur la faune
a été adoptée notamment dans le but de tenir compte des modifications imposées
par la législation fédérale. Dans l’exposé des motifs, le Conseil d’Etat
exposait ce qui suit :
"Au chapitre des dommages causés par le gibier, la loi
fédérale de 1925 prévoyait simplement que “le droit cantonal statue s’il est dû
réparation pour le dommage causé par le gibier”. La nouvelle loi de 1986
spécifie elle que “les dommages causés par le gibier à la forêt, aux cultures
et aux animaux de rente seront indemnisés de façon appropriée”. La loi vaudoise
de 1973 a statué sur la prévention et l’indemnisation des dégâts causés par le
gibier aux cultures. Elle doit être complétée pour qu’elle s’applique également
aux pertes dans les animaux de rente et aux dégâts forestiers.  (BGC
février 1989, p. 1650).
Les travaux préparatoires de
la loi cantonale sur la faune ne fournissent aucune explication sur les motifs
pour lesquels, malgré le principe de l’indemnisation obligatoire instauré par
le droit fédéral, l’art. 61 LFaune limite les dégâts qui peuvent être
indemnisés à ceux que causent certaines espèces animales seulement, qui
diffèrent selon que l’atteinte est portée aux cultures, récoltes et forêts, aux
animaux de rente ou aux pâturages. La Commission parlementaire a simplement
ajouté à l’art. 61 al. 1 l’indemnisation des dégâts causés aux pâturages par
les troupes de chevreuils, que le projet du Conseil d’Etat ne mentionnait pas
(BGC février 1989, p. 1680). Le texte a été adopté sans discussion lors des
débats (BGC février 1989, p. 1709 et 1964). Il semble ainsi que le législateur
vaudois ait compris que l'obligation d'indemniser les dégâts "de manière appropriée"
résultant du droit fédéral lui laissait la possibilité d'exclure certains
dommages. Tel n'est pas le cas au vu des travaux préparatoires relatés plus
haut. Pour le surplus, l'autorité intimée ne soutient pas que les règles de la
loi fédérale sortiraient du cadre des compétences octroyées à la Confédération par
les dispositions constitutionnelles en vigueur. Ce grief serait de toute
manière irrecevable eu égard à l'absence de contrôle constitutionnel sur le
droit fédéral (art. 191 de la Constitution fédérale).
Au vu de ce qui précède,  le
Tribunal administratif juge que l’art. 61 al. 1 de la loi cantonale sur le
faune est contraire au droit fédéral en tant qu'il limite l'obligation
d'indemniser les dégâts causés par le gibier à certains des dégâts qui sont
causés par certaines espèces animales seulement, ce qui exclut l'indemnisation
pour les dégâts causée par les espèces non énumérées par la loi cantonale. La
décision rendue en l'espèce, refusant d'indemniser le dommage causé par des
sangliers à un propriétaire de moutons, doit être annulée et le dossier renvoyé
au Département pour qu'il fixe l'indemnité.
6.                     Le recours étant ainsi admis, l'arrêt
sera rendu sans frais pour le recourant.
Le Tribunal fédéral ayant jugé que
la voie du recours de droit administratif est ouverte en la matière (ATF
IIP.154/1994 du 7 juillet 1995), l'indication de cette voie de droit figurera
au pied du présent arrêt, sans qu'il y ait toutefois lieu de trancher ici la question
de la qualité pour recourir du canton (sur celle-ci dans le domaine de l'aide
aux victimes d'infractions v. ATF 123 II 425).
7.                     Le recourant étant assisté par une
assurance de protection juridique, il n'encourt pas de frais liés à la présente
procédure. Dans un tel cas, le Tribunal fédéral a jugé que les parties qui sont
représentés par une assurance de protection juridique n'ont pas droit à des
dépens si l'assurance de protection juridique n'a elle-même pas recouru aux
services d'un avocat (ATF 1A.29/2004 du 21 septembre 2004). Il semble toutefois
qu'il s'agisse d'un arrêt isolé en contradiction avec la jurisprudence du
Tribunal fédéral lui-même (ATF 117 Ia 295 ; l'ATF 120 Ia 169 précise au surplus
qu'il n'est pas arbitraire de ne pas appliquer le tarif élaboré pour les dépens
alloués aux avocats; v. encore ATF 122 V 278).
Il y a donc lieu d'allouer des
dépens au recourant.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est admis.
II.                     La décision du Centre de
conservation de la faune et de la nature du 10 décembre 1996 est annulée, le
dossier étant renvoyé à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens
des considérants.
III.                     Il n'est pas prélevé
d'émolument.
IV.                    Une somme de 500 (cinq cents)
francs est allouée au recourant à titre de dépens.
Lausanne, le 29 août 2005
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente
jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal
fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale
d'organisation judiciaire (RS 173.110).