vd_omni · PS.2002.0115 · 2004-01-22 · fr

c/Centre social intercommunal de Montreux | Le défaut de collaboration du bénéficiaire de l'aide sociale permet en outre de prononcer une sanction administrative, basée sur les directives du SPAS.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 22.01.2004 PS.2002.0115

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 22 janvier 2004
sur les recours interjetés par
A.________
,
à Z.________, représenté par l'avocat Jean-Pierre Moser, à Lausanne,
contre
1.                     la décision rendue le
12 juillet 2002 par le
Centre social intercommunal
(ci-après: CSI) de
Montreux (refus de l'aide sociale pour les personnes indépendantes)
2.                     la décision rendue le
11 juillet 2003 par le
Centre social intercommunal
de Montreux
(modalités de versement de l'aide sociale).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Etienne
Poltier président; M. Charles-Henri Delisle et M. Jean-Pierre Tabin,
assesseurs. Greffier: M. Pierre-Yves Brandt
Vu les faits suivants:
A.                     a) A.________ est né le
1er novembre 1960 à Wroclaw (Pologne). Au bénéfice d'une formation théâtrale
achevée en 1983, il a exercé son art (théâtre, marionnettes, mime et films)
jusqu'en 1990.
b) Il a été marié une
première fois dans son pays en 1980. Une fille, née en 1984, est issue de cette
union, qui a été dissoute par le divorce en 1987. Dans le courant de l'année
1990, il a rencontré une citoyenne suisse, B.________, alors en vacances en
Pologne. Celle-ci souhaitant que ses deux filles, issues d'une précédente
union, soient scolarisées en Suisse, ils ont décidé de s'établir dans les
Grisons; ce canton lui a délivré un permis de séjour en 1991; il y a travaillé
dans un garage, puis dans une boulangerie. Le couple a eu une fille, née en
1991, qui est atteinte de trisomie. Le couple s'est séparé en 1993.
c) Peu après,
A.________ a rencontré C.________, avec qui il s'est installé à Z.________ en
1994. Deux enfants, nés respectivement le 29 décembre 1994 et le
4 juillet 1996, sont issus de cette union. Dès leur arrivée à
Z.________, A.________ a travaillé comme marchand ambulant et animateur de rue,
aidé dans ses activités par sa compagne. Le couple s'est marié le
15 juillet 1997.
Toutefois, les
rapports entre eux se sont dégradés et C.________ a quitté le domicile conjugal
le 10 novembre 1997. Elle a d'ailleurs déposé plainte pénale en
relation avec les faits qui ont motivés son départ, ceux-ci débouchant
finalement sur un jugement rendu le 18 octobre 2001 par le Tribunal
correctionnel de l'arrondissement de l'Est vaudois. Dans ce cadre, l'intéressé
a initialement été condamné pour lésions corporelles simples, injure,
contrainte, contrainte sexuelle et viol à une peine de deux ans
d'emprisonnement et à l'expulsion du territoire suisse pour une durée de sept
ans (cette dernière mesure avec sursis durant cinq ans). Par un arrêt dont les considérants
ont été notifiés le 27 juin 2002, la Cour de cassation pénale du
Tribunal cantonal vaudois a confirmé la peine précitée. Le Tribunal fédéral a
toutefois admis, en date du 11 septembre 2002, le pourvoi en nullité déposé par
A.________ et annulé l'arrêt cantonal. Cela étant, l'intéressé a été libéré des
accusations de voies de fait, diffamation, injure, actes d'ordre sexuel avec
des enfants, incendie par négligence et contravention à la loi fédérale sur les
stupéfiants. Il a néanmoins été condamné pour lésions corporelles simples,
contrainte, contrainte sexuelle et viol à la peine de dix huit mois
d'emprisonnement, avec sursis pendant cinq ans, le sursis étant assorti d'une
condition spéciale.
C.________ a pris par
la suite domicile dans le canton des Grisons, avec ses enfants; A.________
exerce son droit de visite sur ses enfants, cela deux fois par mois dans un
centre de rencontre Pro Juventute, alternativement à ********et dans le canton
de St-Gall.
B.                    A la suite de l'arrêt
précité de la Cour de la cassation pénale, le Service de la population
(ci-après : SPOP) a refusé, par décision du 3 juillet 2002, le
renouvellement de l'autorisation de séjour dont bénéficiait l'intéressé dans le
canton de Vaud. Cette décision précise que l'intéressé sera tenu de quitter le
territoire suisse sans délai dès la fin de l'exécution de sa peine. La décision
précitée fait valoir "
des motifs de comportement et d'assistance
publique, ainsi qu'une absence de volonté d'intégration, l'intérêt public à
l'éloignement de l'intéressé l'emportant sur son intérêt privé à rester
"
dans le canton de Vaud.
A.________ a recouru
au Tribunal administratif contre cette décision (PE 2002/370). Le juge chargé
de l'instruction de ce dossier a accordé l'effet suspensif, de sorte que l'intéressé
a été autorisé à séjourner dans le canton de Vaud et à y exercer une activité
lucrative pendant la durée de la procédure. Au surplus, l'instruction de ce
pourvoi avait été suspendue dans l'attente de l'issue de la procédure pénale. A
ce jour, la cause n'a pas été tranchée.
C.                    a) Depuis son
installation à Z.________, A.________ a exercé plusieurs activités salariées.
Dans le courant de l'année 1997, les époux ont bénéficié de prestations de la
part des Services sociaux de Montreux (remboursées par la suite). A cette
époque, ils souhaitaient obtenir une patente pour une activité de commerce
ambulant. Après la séparation conjugale, A.________ a voulu poursuivre ce type
d'activité. Des démarches ont été effectuées avec l'appui du CSI, qui ont
abouti, au mois de septembre 1998, à la délivrance d'une patente pour une
activité d'étalagiste. Entre-temps, l'intéressé avait revendiqué une patente
d'artiste de rue.
Lors d'un entretien
qui s'est tenu le 18 mars 1998, le CSI a rappelé à l'intéressé qu'il ne pourrait
effectuer aucune démarche en vue de la délivrance d'une patente d'artiste de
rue. En outre, il lui a fait savoir que l'aide sociale ne serait pas versée
s'il persistait dans ses projets incertains d'activité indépendante. Il lui a
demandé de se conformer aux exigences de l'Office régional de placement pour
chercher un travail en tant que salarié. A.________ a néanmoins choisi de
poursuivre ses démarches en vue d'exercer une activité d'artiste de rue. Le CSI
a alors refusé de soutenir financièrement  dite activité compte tenu du statut
d'indépendant de l'intéressé. Il serait néanmoins intervenu en sa faveur par un
versement dont on ignore la quotité.
b) Au début de l'année
2000, A.________ s'est à nouveau adressé au CSI pour obtenir une aide
financière; à l'occasion de l'entretien qui s'est déroulé le 10 janvier 2000,
il a manifesté son intention de conserver son statut d'indépendant. Le CSI a
alors accepté de lui accorder l'aide sociale pour une période maximum de trois
mois, la situation devant être réexaminée mensuellement. C'est ainsi qu'il a
obtenu un subside de 585 fr. pour la période allant de janvier à mars 2000. Le
CSI avait tenu compte du fait que l'intéressé vivait avec une tierce personne,
D.________ et les deux enfants mineurs de cette dernière. Ils ont toutefois
rencontrés des problèmes qui ont conduit à une séparation dans le courant du
mois de février 2000. A.________ a alors entrepris de trouver un nouveau
logement. Pour le mois d'avril 2000, un montant de 1'055 fr. lui a encore
été octroyé au titre de l'aide sociale. Comme il refusait d'abandonner son
statut de comédien indépendant, le CSI a interrompu les versements.
c) Par la suite,
l'état de santé psychique de A.________ s'est toutefois dégradé. Il a été
notamment été hospitalisé à Nant. Le CSI a alors accepté de lui verser des
allocations ASV tant qu'il serait suivi par la policlinique, sur la base de
certificats médicaux. Par décision du 9 août 2000, un montant de 1'110 fr. par
mois lui a été alloué, avec effet au mois de juillet 2000. L'intéressé se
trouvait alors en incapacité de travail. Lors d'un entretien qui s'est déroulé
au CSI le 25 août 2000, l'intéressé a paru prêt à renoncer à son statut
d'indépendant; un délai de trois mois lui a néanmoins été imparti pour se
déterminer.
Le
27 septembre 2000, A.________ a déposé une demande de prestations de
l'assurance-invalidité. Dans l'attente de la décision, le CSI a accepté, par
décision du 13 octobre 2000, de lui accorder l'aide sociale vaudoise,
à concurrence de 1'110 fr. par mois. On relèvera à cet égard que ses frais
médicaux et les frais liés à l'exercice du droit de visite sur ses enfants
domiciliés aux Grisons ont été pris en charge par des paiements circonstanciels
qui ne figurent pas sur les décisions ASV.
Dans le journal d'intervention
tenu par l'assistant social chargé du dossier, on constate, à la date du
21 novembre 2000, que l'intéressé aurait sollicité sa radiation du
statut d'indépendant auprès de l'agence AVS compétente. Un avis de mutation
adressé au CSI par la Caisse cantonale vaudoise de compensation, signé par
l'intéressé le 22 janvier 2001, confirme la radiation du statut
d'indépendant dès le 31 décembre 2000. Jusqu'à ce jour, A.________ a
néanmoins continué de figurer au Registre du commerce comme associé, avec pouvoir
de signature individuelle, de la société en nom collectif X.________& Co,
dont le but social était : "l'import-export de jouets, vêtements et
divers", son inscription remontant au 29 octobre 1998.
D.                    Courant juillet 2002,
A.________ a apparemment envisagé à nouveau une activité indépendante de
commerçant ambulant, dans le cadre du Festival de jazz de Montreux. Sans en
informer le CSI, il a rempli un questionnaire d'affiliation AVS en précisant
qu'il employait du personnel du 5 au 19 juillet 2002 et qu'il envisageait un
revenu déterminant de 20'000 fr. par année.
Le CSI a été informé
de ces faits par la Caisse AVS le 10 juillet 2002. Par décision du
12 juillet, le CSI a fait savoir à A.________ qu'il mettait fin à son
intervention, dans les termes suivants :
"(...)
Nous avons appris,
par le biais de l'Agence AVS, que vous vous êtes affilié comme personne de
condition indépendante, à partir du 01.07.2002.
Nous vous rappelons
que l'Aide sociale vaudoise ne peut être attribuée aux indépendants.
Au vu de ce qui
précède, nous vous informons que l'ASV n'interviendra plus en votre faveur,
depuis le 30.06.2002.
Veuillez également
prendre note que la garantie de paiement du loyer courant sera annulée, ce qui
implique que vous devrez vous acquitter de cette tâche à partir du 01.08.2002.
(...)"
On relèvera encore que
le CSI a convoqué l'intéressé pour le 16 juillet 2002, mais celui-ci
ne s'est pas présenté au rendez-vous.
E.                    Par acte du 11 août
2002, confié à la poste le lendemain seulement, A.________ s'est pourvu auprès
du Tribunal administratif contre la décision du CSI. Il demande en substance le
maintien de l'aide sociale qui lui était versée jusqu'alors.
Dans ses
déterminations du 21 août 2002, le CSI propose le rejet du recours et s'oppose
de surcroît à l'octroi de l'effet suspensif.
Le recourant a
complété ses moyens dans un mémoire complémentaire déposé le 26 août 2002 par
l'intermédiaire de l'avocat Jean-Pierre Moser. Il conclut avec dépens à
l'annulation de la décision du 12 juillet 2002 et au maintien de la
décision du 13 octobre 2000 (octroi d'une aide de 1'110 fr. et prise
en charge du loyer). Il requiert également expressément l'octroi de l'effet
suspensif au recours, en ce sens que l'aide sociale continue à être versée en
faveur du recourant selon le régime en vigueur jusqu'à la décision du 12
juillet 2002.
Par décision du 18
septembre 2002, le juge instructeur a accordé l'effet suspensif au recours et
ordonné que les montants arrêtés en application de la décision du 13 octobre
2000 continuent à être versés jusqu'à droit connu sur le fond.
Par courrier du 4
octobre 2002, le CSI a exposé un certain nombre d'éléments de fait quant à la
situation du recourant.
Dans ses observations
du 22 octobre 2002, le Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après:
SPAS) a indiqué en substance qu'il n'entendait pas cautionner ou financer, par
le biais de l'aide sociale, une activité indépendante dont la viabilité n'était
pas démontrée.
Par courrier du 27
novembre 2002, le SPAS a notamment fait savoir qu'il attendait de recevoir les
documents qui lui permettraient de statuer sur un éventuel renouvellement de
l'aide octroyée au recourant.
En cours de procédure,
l'instruction a porté sur la viabilité économique de l'activité du recourant.
Ce dernier a notamment fait valoir que ses activités lui permettraient de
réaliser un bénéfice brut de quelque 40'000 fr. pendant la saison et qu'il
pourrait ainsi renoncer aux subsides de l'aide sociale. Il a cependant indiqué
que ces résultats étaient subordonnés aux autorisations dont il devrait
bénéficier pour vendre ses marchandises (mandalas) sur la voie publique. Il a
également exposé avoir été actif dans la distribution de scooters électriques
importés depuis la Chine; bien que prometteuse, cette activité aurait tourné court
en raison des obstacles posés par la législation routière. Le 5 juin 2003, un
rapport a été établi par l'Unité de contrôle et de conseil du SPAS sur la
viabilité de ses activités, qui a été versé au dossier de la cause le 13 juin
2003. Sur la base de ce document, le SPAS a finalement préavisé, le 9 juillet
2003, contre le renouvellement de l'aide allouée au recourant, aussi longtemps
qu'il poursuivrait son activité indépendante.
Interpellée par le
juge instructeur sur la portée de l'expertise médicale réalisée le 4 avril
2003, le CSI a fait savoir qu'elle ne contenait aucun élément susceptible de
modifier sa position.
F.                     Par courrier du 27 mai
2003, le CSI a rappelé au recourant la nature du devoir de collaboration auquel
il était astreint. S'il refusait de donner suite à la prochaine convocation qui
lui serait adressée, une sanction serait alors prise à son endroit.
Par courrier du 11
juillet 2003, le CSI a adressé une nouvelle décision au recourant. Constatant
qu'il n'avait pas satisfait à ses obligations de collaboration pour le mois de
mai 2003, il a subordonné l'octroi des indemnités d'aide sociale à l'envoi
d'une comptabilité mensuelle et à sa participation régulière aux rendez-vous
qui lui seraient fixés. Après avoir précisé que cette décision resterait en
vigueur jusqu'à droit connu sur le recours, il lui a fait savoir qu'elle
pouvait être contestée par la voie d'un recours motivé déposé dans les trente
jours au Tribunal administratif.
Par acte du 11 août
2003, le conseil du recourant s'est pourvu contre cette décision en concluant à
son annulation et au maintien de la décision rendue par le juge instructeur le
18 septembre 2002. Il a également sollicité le bénéfice de l'assistance
judiciaire gratuite (désignation d'un conseil d'office et dispense de l'avance
de frais).
Dans ses
déterminations du 5 septembre 2003, le CSI a déclaré confirmer sa décision,
concluant implicitement au rejet du recours.
Le SPAS s'est, à son
tour, déterminé sur le recours déposé à l'encontre de la décision du 11 juillet
2003. Il a pour l'essentiel rappelé que l'octroi de l'aide sociale était
subordonné à une obligation de collaborer à laquelle le recourant n'avait guère
satisfait. Interpellé sur la portée de l'expertise médicale du 4 avril 2003, il
a toutefois laissé ouverte la possibilité de poursuivre l'aide financière
délivrée en sa faveur jusqu'à droit connu sur la demande AI.
Par décision incidente
du 8 décembre 2003, le Juge instructeur a rejeté la requête d'assistance
judiciaire déposée par le recourant le 11 août 2003.
G.                    Les moyens soulevés par
les parties dans le cadre de l'un et l'autre des recours seront repris
ci-après, dans toute la mesure utile.
Considérant en droit:
1.                     a) L'un et l'autre des
recours ont été déposés dans le délai de trente jours institué par l'art. 24 de
la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales (RSV 5.17; ci-après
LPAS). Il y a dès lors d'entrer en matière sur le fond.
b) S'agissant du
second recours, son auteur fait valoir au préalable que la décision du 11
juillet 2003 empiéterait sur les compétences du magistrat instructeur.
Il convient cependant
de ne pas perdre de vue le fait que celui-ci, lorsqu'il a accordé l'effet
suspensif dans sa décision du 18 septembre 2002, avait prévu que le CSR devait
verser l'aide sociale, suivant le principe général, moyennant imputation des
revenus que réaliserait l'intéressé dans le cadre de son activité indépendante
(voir à ce sujet consid. 2b/cc qui faisait office de considérant final de cette
décision); dans ces conditions, l'autorité intimée, pour mettre en œuvre cette
décision provisionnelle, était contrainte de s'adresser au recourant pour que
ce dernier lui fournisse les éléments chiffrés nécessaires au sujet de ses
gains. Elle n'a donc pas outrepassé ses compétences en réclamant au recourant
de telles informations, ni même en tirant des conséquences du défaut de
collaboration sur le montant de l'aide qu'elle verserait pendant la procédure
de recours. Au surplus, il s'agit d'une question de fond que celle de savoir si
le refus de prestations prononcé le 11 juillet 2003 à la suite du manque de
collaboration de l'intéressé était approprié.
2.                     Il convient au
préalable de rappeler quels sont les principes généraux qui fondent le droit à
l'aide sociale.
a) C'est dans un arrêt
rendu le 27 octobre 1995 (ATF 121 I 101 = JT 1997 I 278)  que  le  Tribunal
fédéral  a reconnu le droit à des conditions minimales d'existence comme un
droit fondamental non écrit (v. J.-P. Müller, Grundrechte in der Schweiz, Berne
1999, pp. 167-8). Il avait considéré que le fait d'assurer les besoins humains
élémentaires comme la nourriture, le vêtement et le logement était la condition
de l'existence de l'être humain et de son développement, ainsi que la
composante indispensable d'un Etat démocratique  fondé  sur  le droit (JT 1997
I 281). La reconnaissance des conditions minimales d'existence a été admise en
ce qui concerne les facultés  qui  conditionnent l'exercice d'autres libertés
inscrites dans la Constitution ou  qui  apparaissent  comme parties intégrantes
ou indispensables de l'ordre public démocratique de la Confédération. Autrement
dit, elle est la condition indispensable à l'exercice des autres droits
fondamentaux. Ces derniers n'ont en effet de  sens  que  si  les  conditions
minimales d'existence sont remplies pour chaque individu (JT 1997 I 281; J.-P.
Müller, op. cit., pp. 166 et 175). La Constitution fédérale du 18 avril 1999,
entrée en vigueur  le  1er  janvier 2000 a expressément consacré cette liberté
à son art. 12, qui est ainsi libellé: "
Le droit à des  conditions
minimales  d'existence garantit à quiconque est dans une situation de détresse
et n'est pas en mesure de subvenir à ses besoins le droit d'être aidé et
assisté et  de  recevoir  des  moyens indispensables pour mener une vie conforme
à la dignité humaine.
" Il  s'agit  de  garantir  les besoins humains
élémentaires comme la nourriture, l'habillement ou le logement afin de prévenir
un état de mendicité indigne de la condition humaine  (JT  1997  I 284;
Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Berne 2000, § 1499, p.
685 et § 1510, p. 689; Aubert/Mahon, Petit commentaire de la constitution
fédérale de la confédération suisse du 18 avril 1999, Zurich/Bâle/Genève 2003,
§ 3 ad art. 12, p. 119). En d'autres termes, il  vise  à  garantir  un minimum,
à savoir l'assistance en cas d'indigence, mais non la  garantie  d'un  revenu
minimal  (JT  1997  I 283; Aubert/Mahon, op. cit., § 4 ad art. 12, pp.
119-120). La nécessité d'une aide doit ressortir de manière évidente et
clairement reconnaissable de la situation particulière (JT 1997 I 284; J.-P.
Müller, op. cit., p. 172).
La question de savoir
à quelles conditions cette aide est fournie, en quoi elle consiste, quel est le
montant des prestations pécuniaires versées dépend de la législation cantonale
et fédérale applicable. La Constitution fédérale ne garantit que le principe
dont l'application est laissée à l'appréciation du législateur
(Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., § 1510, p. 689; J.-P. Müller, op. cit.,
p. 175). Elle n'a pas pour objectif d'harmoniser les normes cantonales en la
matière ni de concrétiser la réalisation de l'Etat social (J.-P. Müller, op.
cit., p. 177). C'est uniquement lorsque le simple droit légal ne permet pas en
fait de satisfaire aux exigences minimales du droit constitutionnel que l'on
peut se fonder directement sur ce dernier (JT 1997 I 284). Au reste, le
Tribunal fédéral a considéré que le droit à des conditions minimales
d'existence, tel que garanti par l'art. 12 Cst., se situait en dessous du minimum
vital établi par la législation dans le domaine du droit des poursuites (art.
93 LP) ou dans les lignes directrices de la CSIAS (ATF 122 I 101 cons. 4c;
Aubert/Mahon, op. cit., § 4 ad art. 12, p. 120). Une  étude menée  sur
l'ensemble de la Suisse a d'ailleurs mis en évidence d'importantes divergences
dans les pratiques  cantonales,  ce  qui  a conduit la Conférence suisse des
institutions d'action sociale (ci-après: CSIAS) à prôner la mise en place d'une
loi fédérale sur la couverture du minimum vital (Zeitschrift für Sozialhilfe,
janvier et février 2003, pp. 19-20).
b) Sur le plan
cantonal, l'art. 3 LPAS dispose que l'aide sociale a pour but de venir en aide
aux personnes ayant des  difficultés  sociales,  notamment  par  des
prestations  financières.  Ces  prestations sont subsidiaires par rapport aux
autres prestations sociales fédérales ou cantonales et à celles des assurances
sociales. L'aide sociale est destinée aux personnes séjournant sur le
territoire vaudois (art. 16 LPAS). Elle est  accordée  à  toute personne qui se
trouve dépourvue des moyens nécessaires pour satisfaire  ses besoins vitaux et
personnels indispensables (art. 17 LPAS). Elle doit permettre aux bénéficiaires
et à leur famille de vivre dignement. D'une  part  elle  doit couvrir  les
besoins  en nourriture, logement, vêtements et soins médicaux (besoins vitaux),
d'autre part elle doit dans certains cas tenir compte d'autres besoins
particuliers tels  que  les  déplacements, les cotisations d'assurances, la
formation professionnelle et les vacances d'enfants (besoins personnels), qui
varient de  cas  en  cas  et  doivent  être justifiés (Exposé des motifs du
Conseil d'Etat relatif au projet de la loi sur la prévoyance et l'aide
sociales, BGC, printemps 1977, p. 758).
La nature, l'importance
et la durée de l'aide sociale sont déterminées en tenant compte de la situation
particulière de l'intéressé et des circonstances locales. Les prestations sont
allouées dans les cas et dans les limites prévues par le Département de la
prévoyance sociale et des assurances (DPSA), selon les dispositions
d'application de la loi (art. 21 LPAS).
3.                     La décision litigieuse
est fondée sur le fait que l'aide sociale ne peut être accordée à des personnes
de condition indépendante. Le recourant s'était en effet inscrit comme tel avec
effet au 1er juillet 2002. Il convient d'examiner le champ d'application de la
règle invoquée et sa portée dans le cas d'espèce.
a) Ni la LPAS ni son
règlement d'application ne contient de disposition spécifique sur les prestations
d'aide sociales dont pourraient bénéficier les personnes de condition
indépendante. On doit toutefois mentionner l'art. 18 LPAS, qui a la teneur
suivante: "
Exceptionnellement, lorsque les circonstances le justifient,
l'aide sociale peut comporter, pour un temps déterminé, les moyens propres à
permettre à l'intéressé de recouvrer son indépendance économique
". Les
travaux préparatoires ne circonscrivent pas le champ d'application de cette
norme; ils se bornent à préciser qu'une telle aide exceptionnelle a pour but de
permettre le traitement de cas particuliers dans un but de prévention, afin
d'éviter, par un appui adéquat et en temps opportun, qu'une personne ne
devienne ultérieurement un "cas social" (Exposé des motifs du Conseil
d'Etat relatif au projet de la LPAS, in BGC, Printemps 1977, p. 758).
Dans sa jurisprudence,
le Tribunal administratif a commencé par rattacher le cas de l'aide allouée aux
personnes de condition indépendante à l'art. 18 LPAS, en précisant que la
concrétisation de cette disposition se trouvait dans les directives édictées
par le SPAS (v. l'ancien chiffre 9 des "Principes d'application de l'Aide
sociale vaudoise", soit du Recueil d'application, dans sa section
régissant les activités indépendantes qui correspond au chiffre II-10 actuel du
Recueil; arrêts PS 1996/0340 du 4 mars 1997; PS 1996/0228 du 27 février 1997).
Dans ces arrêts, le tribunal a constamment insisté sur le caractère temporaire
d'une telle aide, tout en rappelant qu'elle n'était pas destinée à financer une
entreprise dont l'activité n'était pas rentable. Par la suite, le tribunal a
considéré que l'art. 18 LPAS n'avait pas pour vocation spécifique de traiter le
cas des indépendants, la notion "
d'indépendance économique
"
n'ayant pas le même sens que celle "
d'activité économique indépendante
".
En réalité, l'aide versée à ce titre devait permettre aux requérants (y compris
les personnes salariées) de satisfaire à nouveau à leurs besoins essentiels
sans recourir à l'assistance publique. Cette disposition concrétisait ainsi
l'un des buts même de l'aide sociale, à savoir la possibilité de restaurer
l'indépendance économique dans un sens général.
En définitive, rien
dans la loi ne permet d'exclure une intervention de l'aide sociale en faveur
des personnes qui souhaiteraient créer une entreprise, quand bien même la
pratique commande, à juste titre, de se montrer très restrictif à cet égard (v.
PS 2002/0070 du 29 août 2002; PS 2001/0094 du 28 août 2001; PS 1999/0066 du
9 septembre 1999).
Pour sa part, le SPAS
a codifié sa pratique dans le Recueil d'application de l'aide sociale vaudoise,
dont l'édition la plus récente date de janvier 2004. Sur le principe, il admet
que l'aide sociale puisse être octroyée à des personnes de condition
indépendante, à revenus modestes ou dont la situation financière est
passagèrement compromise (directive II-10.0). Les conditions posées pour
l'octroi d'une telle aide sont les suivantes:
"-            L'ASV
n'intervient pas pour soutenir l'activité indépendante et assurer des            frais
de fonctionnement liés à l'entreprise.
-             Une
aide sociale pour une période de trois mois, peut être accordée à la personne,
dans le cadre des normes, pour autant que l'entreprise paraisse        viable
ou du moins qu'elle permette au requérant de subvenir en grande     partie à
ses besoins. Pour évaluer le revenu de l'indépendant, il faut obtenir:
-           copie des derniers
comptes annuels
-           situation comptable au jour de la demande
-           copie de la déclaration d'impôt avec taxation fiscale
-           situation des comptes bancaires au jour de la demande
-           extrait de l'office des poursuites à jour
-           extrait du Registre du commerce
-           baux à loyer commerciaux
-           être attentifs aux dépenses privées engagées
(voiture, immeubles,                      etc.)
Chaque mois, la
situation est réévaluée.
En cas de trop
grande difficulté d'analyse, le SPAS est à disposition de l'ensemble des
autorités d'application, à l'exception de Lausanne qui dispose de sa propre
ressource pour des conseils et remarques.
Après trois mois
d'aide au maximum, la situation doit être transmise au SPAS pour avis. Un
rapport de situation complet est alors exigé. A l'exception de Lausanne, qui
dispose de sa propre ressource pour des conseils et des remarques.
Ce
dernier transmettra néanmoins au SPAS les situations qu'il gère depuis plus
d'une année afin de requérir un nouvel examen de la situation. Il joindra à sa
demande le préavis du groupe ressources.
Le SPAS établira un
rapport sur la viabilité et préavisera également sur la période de
renouvellement.
Le CSR disposera d'éléments complémentaires pour fonder sa
décision.
A la fin de la
période de renouvellement, le dossier est à nouveau transmis au SPAS pour
nouvelle analyse."
b) En résumé, le seul
fait que le recourant déploie une activité économique indépendante ne suffirait
pas, en soi, à exclure en toute hypothèse l'octroi de prestations d'aide
sociale. Il convient cependant d'examiner de manière approfondie s'il remplit
les conditions sévères posées les directives pour en bénéficier tout en
exerçant une telle activité.
aa) Depuis 1997 au
moins, le recourant a manifesté l'intention de travailler comme commerçant
ambulant, respectivement comme artiste de rue; l'une et l'autre de ces
activités paraissent, au demeurant, étroitement liées, comme il l'indique
lui-même dans son mémoire de recours du 26 août 2002 (ch. 4, p. 2). Auparavant,
soit depuis son arrivée sur le territoire de la Commune de Z.________, ses
activités dans la vente "
de mandalas et de menus articles
" lui
permettaient - selon ses dires - de réaliser un revenu de quelque 4'000 fr. par
mois, car il semblait pouvoir user librement du domaine public. Dans le courant
de l'année 2000, il a obtenu que le CSI lui octroie une subvention pour une
période de trois mois (bien que l'aide lui ait effectivement été versée durant
quatre mois). On remarquera que l'examen du dossier (décisions, journal
d'intervention, correspondances) ne permet pas de savoir sur quels fondements
reposaient tant la décision d'octroi que celle de retrait de l'aide. Il n'est
ainsi pas clairement établi que les montants octroyés étaient effectivement
destinés à soutenir son activité indépendante.
Quoi qu'il en soit,
force est de constater que le recourant n'a pas fait la démonstration de la
viabilité de son projet durant la période en question. Aucun élément du dossier
ne permet de penser qu'il était en mesure de réaliser des gains aussi élevés
que ceux annoncés pour la période antérieure à 2000, ou à tout le moins,
suffisants pour lui permettre de parvenir à l'autonomie financière. Le fait que
les difficultés soient liées au refus d'une autorisation de vente sur la voie
publique n'est pas relevant en l'espèce. Le tribunal n'a pas à examiner le
bien-fondé des raisons pour lesquelles les autorités de Z.________ n'ont pas
donné une suite favorable à ses demandes. Quoi qu'il en soit, on rappellera
qu'il appartient au recourant de faire la preuve de la viabilité d'une activité
pour laquelle il souhaite bénéficier des prestations de l'Etat (v. Directive
II-10.0). En l'espèce, les renseignements qu'il a donnés sont lacunaires et ne
permettent pas de constater qu'il a satisfait à son obligation de
collaboration. On relèvera enfin que le SPAS a eu l'occasion d'examiner de
manière approfondie la viabilité économique des activités litigieuses par le
biais de l'Unité de contrôle et de conseils (UCC) qui lui est rattachée (v.
rapport du 5 juin 2003). Ainsi, se basant pour l'essentiel sur les indications
données par le conseil du recourant, les responsables de l'UCC ont abouti à la
conclusion qu'il n'était pas possible de déterminer le résultat dégagé par la
vente de mandalas sur la base des documents fournis. A en croire le conseil du
recourant, celui-ci pourrait réaliser un bénéfice de quelque 1'000 fr. par
mois, ce qui couvrirait le 60% de son minimum vital.
Il en va de même
s'agissant du projet de vente de scooters électriques, que le recourant a mené
dans le courant de l'année 2002. Selon lui, cette activité semblait offrir
d'intéressants débouchés et les premières ventes réalisées lui auraient même
permis de couvrir ses frais. En l'état, on ne peut tirer aucune conclusion
quant à la viabilité de ce projet, car l'expérience a été interrompue après
quelques mois. Le recourant a expliqué que l'autorité administrative ne lui
avait pas délivré les autorisations nécessaires en vue de l'homologation des
véhicules. La question peut dès lors demeurer indécise.
En définitive, les
constats des responsables de l'UCC paraissent indiquer que l'entreprise du
recourant, si elle dégage quelques revenus pour l'intéressé, n'est pas
suffisante pour lui assurer le minimum vital; dans cette mesure, cette activité
ne remplit sans doute pas la condition de viabilité, à terme, nécessaire en
principe pour l'octroi temporaire de prestations d'aide sociale dans un tel
cas. Cette question n'a toutefois pas à être élucidée ici de manière
définitive.
bb) Si le CSI a
accepté de reprendre les versements dès le mois de juillet 2000, c'est en
raison de l'état de santé psychique du recourant, qui le rendait inapte au
placement. La décision du 9 août 2000 mentionne que sa situation financière est
"
prise en charge dans l'attente d'une amélioration de [son] état de
santé et de la reprise de [son] activité professionnelle indépendante
";
la décision du 13 octobre 2000 est ainsi rédigée: "
prise en charge de
votre situation financière, selon les normes de l'aide sociale vaudoise, dans
l'attente d'une décision AI, sur la base d'une cession.
" A cette
époque (soit à fin septembre 2000), l'intéressé a en effet demandé à bénéficier
des prestations de l'assurance invalidité. Bien qu'il ait accepté de renoncer à
son statut d'indépendant à la requête du CSI, le recourant a conservé ses
intérêts dans la société au travers de laquelle il importait les objets qu'il
destinait à la vente sur les marchés. Durant les mois qui ont suivi, les
entretiens qui ont eu lieu au CSI ont notamment porté sur la demande de
prestations AI (certaines correspondances avec l'Office AI ont été versées au
dossier). Si l'on ignore dans quelle mesure les services sociaux ont été
renseignés de l'avancement de la procédure, force est cependant de constater
que les allocations d'aide sociales ont régulièrement été versées à
l'intéressé.
C'est donc à juste
titre que le CSI a versé des prestations d'aide sociale au recourant durant
cette période. Le recourant étant dans l'attente d'une décision sur l'octroi
d'une rente AI, l'aide sociale pouvait intervenir, dans les limites des normes
(v. Recueil d'application, ch. II-8.0). Cette manière de faire découle
directement du principe de subsidiarité de l'aide sociale par rapport aux autres
prestations sociales (art. 3 al. 2 LPAS).
c) En réalité,
contrairement à ce que soutient l'autorité intimée, la question à résoudre ne
porte pas tant sur l'admissibilité de l'exercice d'une activité indépendante
que sur la possibilité d'imposer un travail salarié au recourant. Dans
l'affirmative, il s'agira de déterminer à quelles conditions cela pourra être
fait.
aa) L'art. 23 LPAS
dispose que la personne aidée est tenue, sous peine de refus des prestations,
d'accepter, le cas échéant, des propositions convenables de travail. Il est
malaisé de délimiter la portée de cette disposition.
Dans un arrêt
2P.147/2002 du 4 mars 2003 (publié in JAB 2003 p. 370), le Tribunal fédéral a
confirmé le caractère convenable d'un emploi dans le domaine de l'assainissement
(Mitarbeiter Reinigung mit Fahrerfunktion) assorti d'un salaire de 2'600 fr.
par mois, imposé à un requérant qui n'avait plus travaillé dans son domaine
d'activité depuis près de vingt années. Il a considéré que l'autorité intimée
avait correctement appliqué l'art. 28 al. 2 de la loi cantonale bernoise sur
l'aide sociale (LASoc), à teneur duquel le caractère convenable de l'emploi
doit être adapté à l'âge, l'état de santé, aux circonstances personnelles et
aux capacités du requérant. Dans la doctrine, F. Wolffers a tenté de délimiter
la notion de travail convenable, en s'inspirant de l'art. 16 LACI
(v. Grundriss des Sozialhilferechts, Berne 1993, p. 109). Quoi qu'il en
soit, on devra tenir compte des capacités professionnelles de l'intéressé et,
dans la mesure du possible, des activités qu'il aura exercées par le passé. En
outre, le travail doit être adapté à sa situation personnelle et à son état de
santé  (Wolffers, op. cit., p. 110). On admettra avec cet auteur que le
caractère convenable ou exigible d'un emploi aura tendance à être nié lorsque
le revenu qu'il permet de réaliser est inférieur aux prestations d'aide
sociale. Pour des personnes dont la capacité de gain est réduite (en raison
notamment d'une atteinte à la santé psychique) et qui ne peuvent prétendre aux
prestations des assurances sociales, il peut cependant s'avérer judicieux de
compléter un revenu inférieur au minimum vital par des prestations d'aide
sociale (Wolffers, op.cit., ibid. et note infrapaginale).
bb) En l'espèce, il
est constant qu'une demande de prestations AI est en cours d'instruction.
Déposée il y a de cela bientôt trois années, rien ne permet de penser qu'elle
soit manifestement mal fondée. Différentes mesures d'instruction paraissent
avoir été menées, encore récemment, s'agissant de l'état de santé mentale du
recourant. Ces éléments constituent des indices allant dans le sens d'une
incapacité de travail. Ils ne sont cependant pas suffisants pour aboutir à une
telle conclusion.
Il convient maintenant
d'examiner le rapport d'expertise établi par les médecins de l'Institut de
médecine légale des Hôpitaux de Genève le 4 avril 2003, à la demande de
l'Assurance invalidité. Tout en relevant que l'intéressé n'a "
aucune
demande d'aide médicale, et qu'il voit dans la démarche de demande AI, une
quête de justice pour le stress subi dans son combat chronique contre la
justice
", les experts ont mis en évidence un "
trouble de la
personnalité paranoïaque avec traits antisociaux, causes d'une limitation
importante sur la capacité de travail.
" Ils ont également relevé que
ces troubles montraient la difficulté à l'intégrer dans un équipe de travail et
que la perpétration d'actes de violence n'était pas exclue à l'avenir.
Considérant que le recourant se disait capable de travailler en poursuivant son
activité indépendante, ils se sont demandés si une réadaptation professionnelle
était envisageable. Leurs conclusions sont les suivantes:
"
1.          Des
mesures de réadaptation professionnelle sont-elles envisageables?
Une réadaptation
professionnelle ne semble pas envisageable en raison de la sévérité des
troubles de la personnalité de l'expertisé.
2.            Peut-on
améliorer la capacité de travail au poste occupé jusqu'à présent?
L'expertisé a
toujours travaillé de manière indépendante, la capacité de son travail ne peut
pas être améliorée par des mesures médicales ou des moyens auxiliaires.
3.            D'autres
activités sont-elles envisageables de la part de l'expertisé?
Compte tenu de son
trouble de personnalité, une autre activité contre sa volonté nous semble difficile
à exiger. Par contre, l'expertisé souhaite continuer son travail d'acteur
indépendant. Idéalement, les diverses instances concernées pourraient lui
donner les opportunités maximales pour exercer son métier, ce qui permettrait
une certaine autonomie financière et d'atténuer son attitude procédurière. Les
instances devraient définir un cadre exact de cette activité d'artiste: par
exemple le lieu, les horaires, etc."
A la lumière de ce qui
précède, on ne saurait exiger du recourant qu'il accepte des propositions
convenables de travail salarié, au sens de l'art. 23 al. 1er LPAS. On peut
certes mettre en doute la portée de cette expertise dans le cadre de la
présente cause. Elle a en effet été mise en oeuvre par les autorités
compétentes en matière d'AI et l'on peut ainsi se demander si la notion
d'aptitude au placement est la même dans le domaine des assurances sociales
(AI, LACI) que dans celui de l'aide sociale. Cette question peut néanmoins
demeurer ouverte en l'état. L'expertise paraît avoir été réalisée dans des
conditions qui ne prêtent pas le flanc à la critique. Elle a été mise en oeuvre
auprès d'un organe public à la demande d'une assurance sociale; en outre, tout
indique qu'elle s'appuie sur une étude approfondie du cas (trois entretiens,
étude des documents médicaux, informations fournies par l'intéressé, étude du
dossier assécurologique). De plus,
sa validité n'a pas été remise en
cause par le CSI ou le SPAS. Par ailleurs, force est de constater que
l'autorité intimée n'a pas jugé utile de mettre en oeuvre des mesures
d'instruction portant sur cette question particulière. A cet égard, on
précisera que le bénéficiaire de prestations d'aide sociale peut être tenu de
se soumettre à un examen médical ou psychologique (Wolffers, op. cit., p. 106).
Au demeurant, si le CSI considère - sans préciser les motifs qui fondent son
raisonnement - que les conclusions des experts n'ont aucune incidence sur la
présente cause (v. courrier du 5 septembre 2003), il n'en demeure pas
moins que le SPAS ne s'est pas opposé à la poursuite de l'aide financière
versée au recourant jusqu'à droit connu sur sa demande de prestations AI (v.
courrier du 9 septembre 2003).
Pour être complet, on
doit encore relever que le CSI n'a pas proposé au recourant de travail jugé
convenable au sens de l'art. 23 LPAS. Il ne paraît pas non plus l'avoir invité
à effectuer des recherches d'emploi.
cc) En définitive, il
résulte du dossier, avec une vraisemblance suffisante, que le recourant ne
saurait être considéré comme apte à occuper un emploi salarié; cela résulte
notamment de l'expertise effectuée sur la demande des organes de l'assurance‑invalidité,
dont les résultats n'ont pas été remis en cause par l'autorité intimée ou le
SPAS. Dans ces conditions, on ne saurait refuser l'aide sociale au seul motif
que l'intéressé, en exerçant une activité indépendante, se rendrait de ce fait
indisponible pour un poste de travail salarié sur le marché de l'emploi (comme
le permet en principe l'art. 23 LPAS).
d) Sous cet aspect, on
doit donc admettre en définitive que le recourant remplit les conditions de
base qui doivent être réunies pour l'octroi de l'aide sociale. La décision du
12 juillet 2002 doit dès lors être annulée. Le dossier de la cause sera renvoyé
à l’autorité intimée qui déterminera le montant des prestations auxquelles le
recourant pourrait éventuellement prétendre, sur la base des considérants qui
seront développés ci-après.
3.                     Le fait que le
recourant puisse bénéficier des prestations d'aide sociale ne le dispense
nullement de son obligation de collaboration.
a) L'art. 23 LPAS,
déjà cité, dispose également que la personne aidée est tenue, sous peine de
refus des prestations, de donner aux organes qui appliquent l'aide sociale les
informations utiles sur sa situation personnelle et financière ainsi que de
leur communiquer immédiatement tout changement de nature à modifier les
prestations dont elle bénéficie. L'obligation de collaborer porte en
particulier sur les revenus, la fortune, la situation familiale et l'état de
santé de l'intéressé. Le devoir d'information porte sur l'ensemble des éléments
juridiquement déterminants, de sorte que l'autorité sera en droit de recueillir
des renseignements auprès de tiers (par exemple les médecins) ou d'autres
autorités. (Wolffers, op. cit., pp. 105-106). Il appartient à l'autorité de
faire en sorte que les éléments déterminants puissent être connus, de manière à
ce que le requérant puisse se les procurer (Wolffers, op. cit., p. 106).
Le devoir de
collaboration décrit ci-dessus s'applique sans réserve au recourant. Si son
incapacité à exercer une activité dépendante convenable peut être admise en
l'état de la procédure, il n'est pas dispensé de ce fait de fournir des
renseignements sur sa situation financière. Il ne soutient d'ailleurs pas que
des motifs d'ordre médical ou intellectuel auraient altéré sa capacité à
collaborer avec l'autorité. On doit souligner que le fait de collecter et de
mettre en forme les informations demandées ne présente aucune difficulté
majeure. Quelle que soit sa formation et son état de santé, le recourant a
montré qu'il était parfaitement à même de réaliser des opérations d'achat et
d'importation de marchandises (mandalas et scooter électriques) sur le plan
international, certaines au travers d'une société à responsabilité limitée,
dont il est l'un des deux associés gérants avec pouvoir de signature
individuelle. Si le recourant entend bénéficier des prestations d'aide sociale,
il lui incombe de donner une image exacte des résultats engendrés par son
activité indépendante. Certes, la tenue d'une comptabilité en la forme
commerciale ne saurait être exigée, dès lors que l'ampleur de ses activités au
sein de sa raison individuelle ne paraissent pas l'astreindre à s'inscrire au
Registre du commerce (art. 957 CO). En revanche, tel est bien le cas de la
société en nom collectif dont il est partie prenante; en effet, de telles
sociétés doivent être inscrites au registre du commerce (art. 552 CO), de sorte
qu'elles ont l'obligation de tenir des livres (art. 957 CO précité). A l'image
de ce qu'il a fait pour le mois de juin 2003 (journal des entrées et sorties
produit le 11 août 2003), on peut dès lors exiger de lui qu'il établisse un
relevé de comptes mensuel, présentant de manière exhaustive ses charges et ses
recettes, accompagné des justificatifs que le CSR jugera utile à l'examen de sa
situation. Les revenus réalisés dans le cadre de cette activité pourront ainsi
être imputés sur le montant des prestations d'aide sociale. La situation pourra
être examinée de mois en mois pour tenir compte des gains effectivement
réalisés par le recourant. Le recourant peut également être invité à produire
la comptabilité de la société en nom collectif des années 2001 et 2002, voire
2003, dès qu'elle aura été établie.
b) Il reste maintenant
à déterminer quelles seraient les conséquences d'une absence de collaboration
de la part du recourant. Dans un deuxième temps, on examinera les moyens
soulevés à l'encontre de la décision du 11 juillet 2003 (v. recours du 11 août
2003).
aa) C'est à la lumière
du droit fondamental au maintien du minimum vital qu'il y a lieu d'interpréter
l'art. 23 LPAS. Ainsi, le refus de l'aide sociale, même  s'il  est prévu
expressément par cette disposition en cas de rejet de propositions convenables
de travail ou de violation de l'obligation de renseigner, se trouve soumis aux
strictes conditions régissant de manière générale une atteinte à un droit
fondamental. Dans un arrêt du 27 mai 2003 (PS 2002/0171), le Tribunal
administratif a jugé insuffisante la réglementation cantonale qui prévoit de
sanctionner un manquement par la suppression de l'aide, celle-ci étant garantie
par l'art. 12 Cst, qui consacre un droit fondamental. Outre qu'elle doit se
fonder sur une base légale, une restriction à un droit fondamental doit en
effet répondre à un intérêt public, respecter le principe de la
proportionnalité et ne pas toucher au noyau essentiel de ce droit (art. 36 Cst;
Jörg Paul Müller, in Droit constitutionnel suisse, 2001, p. 637 n. 40 ss;
Aubert/Mahon, op. cit., ad art. 36, pp. 319-331; F. Wolffers,  op.  cit.,
1993, p. 88). A cet égard, les opinions divergent quant à la possibilité de
faire application de l'art. 36 Cst. dans le domaine des droits sociaux, la
doctrine dominante considérant en substance qu'il ne vaut que pour les libertés
fondamentales (v. les auteurs cités par Aubert/Mahon, op. cit., note
infrapaginale 12 ad art. 12, p. 121), alors que le Tribunal fédéral semble
aussi en admettre l'application partiellement et par analogie pour cette
catégorie de droits (v. ATF 129 I 12; Aubert/Mahon, op. cit., note
infrapaginale 3 ad art. 36, p. 321).
Cela étant, on admet
que la restriction ne saurait en aucun cas anéantir l'essence même du droit
fondamental, qui constitue son "noyau dur" intangible, principe
maintenant concrétisé par l'art. 36 al. 4 Cst. (Aubert/Mahon, op. cit., § 17 ss
ad art. 36, pp. 330-331). Quand bien même le système institué par l'art. 36
Cst. ne serait pas directement applicable dans le domaine des droits sociaux,
le domaine protégé par le droit se confondrait avec le noyau intangible, de
sorte que le droit tout entier serait irréductible et incompressible
(Aubert/Mahon, op. cit.,  § 5 ad art. 12, p. 121). Se fondant sur ce
raisonnement, d'aucuns admettent que l'aide en cas de détresse de l'art. 12
Cst. ne peut être réduite ou refusée même lorsque la personne porte une part de
responsabilité dans sa situation de détresse (Aubert/Mahon, op. cit., ibid.;
J.-P. Müller, op. cit., p. 169), les raisons qui ont conduit à une telle
situation n'étant pas déterminantes (ATF 121 I 367 cons. 3b). Ainsi, des
manquements de la part du bénéficiaire de l'aide sociale ne sauraient le priver
de ce qui est nécessaire pour assurer la vie physique  (nourriture, vêtements,
logement  et  traitement médical) et qui constitue un noyau intangible (J.-P.
Müller, op. cit., p. 169, ainsi que "Elemente einer schweizerischen
Grundrechttheorie", Berne 1982, p. 141). A ainsi été qualifiée de
discutable (fragwürdig) une décision rendue le 7 décembre 1988 par la
Commission cantonale de recours en matière de prévoyance et d'aide sociales qui
avait supprimé avec effet immédiat toutes prestations en faveur d'un
bénéficiaire de l'aide sociale (Coullery, op. cit., p. 100, n. 372). Le refus
ou la suppression de l'aide sociale ne peut donc porter que sur des prestations
excédant les besoins vitaux (Wolffers, op. cit., p. 168; Coullery, op.
cit., p. 100), telles l'aménagement du logement, l'accès aux médias, les
transports,  l'éducation,  les  assurances,  la satisfaction des besoins
individuels (Wolffers, op.  cit.,  1993,  p.  86).  Encore  faut-il pour
prendre une telle sanction que l'autorité s'en tienne aux principes généraux de
l'activité administrative et  s'abstienne  d'une  décision arbitraire,  ne
respectant pas l'égalité de traitement ou le principe de la proportionnalité;
elle s'assurera que l'administré à sanctionner est en mesure  de  se  procurer
par  ses propres forces ce dont il a besoin (arrêt TA PS 1998/0027 du
16 décembre 1998 et les références citées).
bb) Le Service de
prévoyance et d'aide sociales édicte ainsi régulièrement des directives
intitulées  "Recueil  d'application  de l'ASV". Sous le titre
"sanctions, suppressions,  diminutions" le chiffre II-14.0 des
directives valables pour l'année 2002 reproduit un passage de l'arrêt du
tribunal de céans PS 1994/0263 du 14 septembre 1994 précisant  les
conditions de refus  d'Aide sociale. Il y est ainsi notamment indiqué ce qui
suit :
"Le refus de l'Aide sociale, quoique
prévue expressément par la LPAS, notamment en cas de violation de l'obligation
de renseigner, n'en demeure pas moins soumis aux strictes conditions régissant
de manière générale une atteinte à un droit fondamental; une telle atteinte
doit non seulement avoir une base légale suffisante, mais encore correspondre à
un intérêt public prédominant, être proportionnelle et sauvegarder le contenu
essentiel du droit fondamental.
Ainsi,
quel que soit le manquement reproché au bénéficiaire de l'Aide sociale, on ne
saurait le priver de ce qui est nécessaire pour assurer la vie physique
(nourriture, vêtements, logement et traitement médical) et qui constituent un
noyau intangible. Le refus ou la suppression de l'Aide sociale ne peut donc
porter que sur une réduction ou une annulation des prestations
circonstancielles, sur une réduction ou une annulation du forfait II puis
enfin, une réduction maximum de 15 % du forfait I. La décision doit indiquer
les voies de recours".
Les  normes  de la
Conférence suisse des institutions d'actions sociales (ci-après: CSIAS) tentent
de préciser dans une certaine mesure la portée du principe de proportionnalité
en cette matière (sous let. A.8.3).  Elles  indiquent  que  les  réductions
suivantes sont possibles de façon graduée et en les combinant :
- refus d'accorder, réduction ou annulation de
prestations circonstancielles;
-  refus  d'accorder,  réduction  ou annulation
du forfait II pour l'entretien, la première fois pour une durée allant jusqu'à
douze mois, après réexamen approfondi, pour une nouvelle période maximale de
douze mois;
- réduction enfin du forfait I d'un maximum de
15% pour une durée allant jusqu'à six mois au maximum, cela si des motifs
particuliers  de  réduction  sont  constatés  (manquement grave aux devoirs,
obtention illégale de prestations dans des cas particulièrement graves,
récidive).
Au surplus, selon ces
normes CSIAS, des réductions plus étendues seraient sans fondement, voire
contraires à la garantie du minimum d'existence. Selon Charlotte Gysin  (Der
Schutz des Existenzminimums in der Schweiz, Bâle 1999, p. 128 ss), cette norme
concrétise de manière adéquate le principe de la proportionnalité. S'agissant
de ce dernier  principe,  Wolffers  (op.  cit.,  p.  114  et  168  s.) rappelle
en outre que l'aide ne doit pas être refusée purement et simplement au motif
que la détresse sociale de l'intéressé est due à sa propre faute (op. cit., p.
167; dans le même sens, J.-P. Müller, op. cit., pp. 178-180), étant admis en
revanche qu'une réduction est possible à cet égard; il insiste également sur le
fait que la sanction ne doit pénaliser que l'auteur de la faute commise et être
adaptée à la gravité de celle-ci. Enfin la sanction ne saurait en principe être
illimitée,  sa  durée  devant  au contraire être fixée dans le temps (op. cit.,
p. 169).
cc) En résumé, le
refus de collaboration du requérant à l'aide sociale peut avoir des
conséquences de nature diverse. En premier lieu, une telle attitude est
susceptible de placer l'autorité compétente devant l'impossibilité d'apprécier
la situation de fait réelle (principalement sous l'angle financier) de
l'intéressé. Elle sera alors contrainte d'apprécier les preuves en sa
possession, celles-ci pouvant l'amener à retenir, sous la forme d'une
présomption, que le requérant en réalité n'est pas indigent (PS 1996/0411 du 15
janvier 1998 : dans cette affaire, le refus de l'intéressé de produire un
extrait de compte bancaire justifiait une telle solution; voir également TA,
arrêt du 15 mai 2003, PS 2003/0033 : dans ce cas, le peu d'éléments
fournis par la requérante avait été jugé insuffisant pour que l'on puisse
admettre, même sous l'angle de la vraisemblance, que celle-ci était indigente.
Dans d'autres configurations, le refus de collaboration de l'intéressé ne peut
pas, même sous l'angle d'une présomption, conduire à une telle conclusion; on
doit alors procéder, comme on le verra plus bas et à l'instar du droit fiscal,
par le biais d'une estimation d'office de la situation financière de
l'intéressé. Enfin, la jurisprudence a également admis que l'art. 23 LPAS
comportait la base légale suffisante au prononcé de sanctions à l'encontre de
requérants ne satisfaisant pas à leurs obligations de collaboration.
dd) Outre ces aspects
de  droit matériel, il convient de ne pas perdre de vue encore  que  la
réduction  de l'aide sociale constitue une décision administrative, portant
atteinte au droit de l'intéressé, de sorte qu'elle ne saurait être prise sans
que ce dernier ait eu l'occasion de faire valoir son droit d'être entendu. De
même, l'auteur précité exige-t-il que la réduction des prestations d'aide
sociale fasse suite à un avertissement préalable (op. cit., p. 168);  tout au
plus pourrait-on réserver les  cas de violations graves de ses obligations par
le requérant, lesquels pourraient justifier d'emblée une sanction.
c) Il convient
maintenant d'examiner les conséquences du défaut de collaboration dont le
recourant a fait preuve en l'espèce à l'égard des autorités. La première
question à résoudre est de déterminer le montant de l'aide sociale à laquelle
il pourrait prétendre. Ceci fait, il s'agira de se demander si une sanction
peut en outre être prononcée à son encontre.
aa) Un examen
approfondi du dossier ne permet pas de soutenir que l'intéressé réalise des
revenus égaux ou supérieurs au minimum vital; concrètement, le fait que
l'autorité intimée ait cessé de verser le montant du loyer a en effet débouché
sur l'expulsion de celui-ci de son précédent logement. Il est peu vraisemblable
que le recourant se soit plié à cette mesure d'expulsion s'il disposait d'une
situation financière confortable. Les circonstances de la cause ne permettent
pas non plus de retenir l'existence d'un abus manifeste dans le recours à
l'aide sociale par l'intéressé. En revanche, son défaut de collaboration
empêche de connaître l'ampleur des revenus qu'il réalise dans le cadre de son
activité indépendante, quand bien même cela est indispensable pour fixer le
montant des subsides qui peuvent lui être servis. C'est à cette question qu'il
convient de s'atteler maintenant.
aaa) En matière
fiscale, tant le droit cantonal que le droit fédéral (art. 180 al. 2 LI; art.
130 al. 2 LIFD) contiennent des bases légales permettant à l'autorité d'estimer
d'office la situation du contribuable. En revanche, dans le domaine de l'aide
sociale, force est de constater que la possibilité de déterminer d'office les
revenus réalisés par le requérant d'aide sociale ne figure ni dans la LPAS ni
dans son règlement d'exécution. La base légale peut néanmoins être rattachée à
l'art. 23 LPAS, qui autorise la suppression de toute aide à l'encontre de celui
qui refuse de donner les informations requises sur sa situation personnelle ou
financière.
Il n'en demeure pas
moins que cette disposition doit respecter les principes généraux auxquels
l'art. 5 Cst. subordonne l'activité de l'Etat et, singulièrement, la
restriction aux libertés fondamentales (v. art. 36 Cst.) ou aux droits sociaux
(v. Aubert/Mahon, op. cit., § 5 ad art. 12, p. 121). Ainsi, on ne saurait
faire abstraction du principe de proportionnalité qui contraint l'autorité à
user de moyens appropriés et non excessifs pour atteindre le but poursuivi (v.
Aubert/Mahon, op. cit., § 13 ad art. 5 Cst.). Ce principe est
traditionnellement décomposé en une règle d'aptitude (selon laquelle la mesure
doit être apte à atteindre le but poursuivi), une règle de nécessité (selon
laquelle la mesure restrictive ne doit pas être plus rigoureuse que nécessaire
pour atteindre le but visé) et en une règle de proportionnalité au sens étroit
(selon laquelle il doit exister un rapport raisonnable entre la mesure et le but
poursuivi).
Dans le domaine de
l'aide sociale, la faculté de procéder à une estimation d'office de la
situation patrimoniale du bénéficiaire peut être déduite de l'art. 23 LPAS,
dont la portée doit en effet être canalisée par le principe de proportionnalité.
Ainsi, l'autorité ne pourra d'emblée supprimer toute aide en faveur du
recourant qui ne collabore pas ou qui ne satisfait pas à toutes les exigences
en la matière. Comme en matière fiscale, elle devra procéder à une estimation
consciencieuse de ses revenus, quand bien même ceux-ci ne pourraient être
déterminés avec toute la précision nécessaire en l'absence de données
suffisantes. On imputera alors les gains ou la fortune supposés de l'intéressé
sur le montant des prestations auxquelles il pourra prétendre. Ce n'est que
dans l'hypothèse où une telle appréciation conduirait à la conclusion que
l'intéressé dispose d'éléments de fortune (TA, PS 1996/0411 du 15 janvier
1998) ou de revenus supérieurs aux barèmes en vigueur que les prestations d'aide
sociale pourraient lui être refusés.
bbb) Si l’on prend en
considération les déclarations du recourant en cours de procédure, la vente des
mandalas lui aurait permis de réaliser un revenu de quelque 4'000 par mois en
1997 (v. mémoire du 26 août 2002, ch. 4, p. 2 ; courrier du
17 mars 2003). Sur le vu des pièces du dossier, on peut néanmoins
tenir pour constant que ses activités ne lui permettent plus d’être autonome
sur le plan financier. Il est notamment établi que l’usage accru du domaine public
ne lui a pas été autorisé. Au demeurant, le fait que le SPAS admette que le
recourant ne soit pas en mesure de subvenir à ses besoins élémentaires (v.
courrier du 9 juillet 2003) dispense le tribunal d’instruire plus avant sur les
chiffres annoncés pour l’année 1997.
Il n’en demeure pas
moins que le recourant a poursuivi ses activités postérieurement au dépôt du
recours, de sorte qu’il est effectivement en mesure de réaliser des revenus
occasionnels. Quant à en déterminer l’ampleur, force est de constater que les
explications fournies en cours d’instruction demeurent peu claires. En ce qui
concerne les recettes réalisées, on ne dispose que des indications fournies par
le biais de son conseil (v. courrier du 7 mai 2003 adressé au SPAS), qui
allègue un chiffre d’affaires brut de 17'400 pour la période allant de juillet
2002 à mai 2003 ; déduction faite du prix d’acquisition des mandalas, par
3'480 fr., on aboutirait ainsi à un bénéfice brut de 13'920 fr. (soit 1'392 fr.
par mois).
De ce montant, le
recourant et le spécialiste de l’Unité de contrôle et de conseils du SPAS
s’accordent à dire que l’on pourrait encore déduire les frais liés à la vente
des marchandises. A cet égard, le recourant ne fournit d’indications que pour
la période allant du 15 novembre 2002 à février 2003. Il revendique un montant
mensuel de 1'723 en chiffres ronds. Pour sa part, le spécialiste du SPAS (v.
note du 5 juin 2003) a fait savoir qu’il n’était pas en mesure de se prononcer
sur le vu des pièces produites par l’intéressé, celles-ci ne permettant guère
de faire la distinction entre les charges commerciales et celles qui relèvent
des dépenses privées. Il se contente de relever que le maximum pouvant être
pris en considération se monte à quelque 1'308 fr. par mois, si l’on ne tient
pas compte du loyer qui ne saurait être inclus dans les charges commerciales.
Au demeurant, on relèvera que le recourant se limite, non sans faire preuve
d’une certaine prudence, à demander une imputation « au moins
partielle » des frais mentionnés dans son courrier du 6 mars 2003 (v.
courrier du 7 mai 2003). Se basant sur les explications fournies par le conseil
du recourant dans son courrier du 6 mars 2003, le spécialiste du SPAS a
admis que celui-ci serait en mesure de réaliser un montant mensuel de 1'000 fr.
par mois, ce qui lui permettrait de couvrir approximativement 60% de son
minimum vital. Il était en effet allégué que l’intéressé était en mesure de
réaliser – dans les conditions actuelles, soit en tenant compte des frais
engendrés par les déplacements auxquels il est contraint en l’absence de
patente – un tel revenu.
On pourrait certes
réevaluer ce montant à la baisse en prenant en considération les chiffres
produits pour la période allant de juin à août 2003. Toutefois, les pièces
produites par le recourant ne permettent guère d’apprécier sa situation de
manière satisfaisante. On constate que les recettes fluctuent de 270 fr. (août)
à 4'561 fr. (juillet), sans que l’on soit en mesure de déterminer le montant
des ventes effectives du mois et surtout la nature (professionnelle ou privée)
des charges invoquées. Le recourant s’est contenté de reporter tels quels les
montants figurant sur les pièces justificatives qui avaient été conservées,
certains d’entre eux n’étant d’ailleurs guère documentés (v. courrier du SPAS
au CSI du 23 septembre 2003). En outre, cette période est trop brève pour
pouvoir valablement extrapoler les résultats qui s’y rapportent.
ccc) A la lumière de
ce qui précède, force est de constater que le recourant est en mesure de
réaliser un revenu occasionnel aussi longtemps qu’il poursuivra son activité de
vendeur de rue. Si l’on peut admettre que ses gains ne permettent pas de
couvrir son minimum vital, il y aura néanmoins lieu de les imputer sur les
prestations d’aide sociale auxquelles il pourra prétendre. En l'état du
dossier, il paraît ressortir notamment des écritures du conseil du recourant
que ce dernier réalise un revenu net moyen de quelque mille francs par mois;
sous réserve d'éléments nouveaux, il serait sans doute admissible, dans le
cadre d'une taxation d'office, d'estimer les gains de l'intéressé à ce montant
et de fixer l'aide sociale, versée en complément, sur cette base.
Cela étant, la
décision du 11 juillet 2003 doit également être annulée. Le dossier de la cause
sera renvoyé à l’autorité intimée qui imputera, pour la période postérieure au
mois de juin 2002, ainsi que pour la période postérieure à la seconde décision
entreprise, le montant des revenus arrêtés d’office sur les prestations d’aide
sociale auxquelles le recourant pourrait prétendre. Elle devra donner
l'occasion au recourant de se déterminer avant de statuer à nouveau.
bb) Dans le cadre de
sa nouvelle décision, l'autorité intimée aura la faculté également de prononcer
une sanction pour défaut de collaboration.
On peut effectivement
faire grief au recourant de ne pas s’être rendu aux rendez-vous et de ne pas
avoir fourni les renseignements demandés sur sa situation financière.
Toutefois, en l’absence d’élément établissant son autonomie financière,
l’autorité intimée devra se contenter d’une sanction basée sur les directives
du SPAS (chiffre II-14.0). Celles-ci autorisent, en cas de manquements du
bénéficiaire de l'aide sociale, tels que la dissimulation de ressources ou le
refus d'un emploi convenable, une réduction ou une suppression de prestations
circonstancielles ou du forfait 2. En cas de faute grave, une réduction maximum
de 15 % du forfait 1 peut même être envisagée, ce que la jurisprudence du
tribunal administratif a récemment eu l’occasion de confirmer (TA, arrêt PS
2002/0171 du 27 mai 2003). En l’espèce, les manquements du recourant ne sont
pas mineurs, mais ils ne revêtent pas non plus une gravité caractérisée.
L'autorité de céans n'a cependant pas à se prononcer plus avant sur la quotité
de la sanction, celle-ci devant d'ailleurs sans doute tenir compte aussi de
l'attitude de l'intéressé dans la suite de la procédure.
4.                     Au vu des
considérations qui précèdent, les deux décisions attaquées doivent être
annulées, le dossier de la cause devant être renvoyé à l'autorité intimée pour
nouvelle décision dans le sens des considérants.
Il n'y a pas lieu à
perception de frais (art. 15 al. 2 RPAS). Par ailleurs, le recourant a procédé
par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, de sorte qu'il aurait droit,
en principe, à l'allocation de dépens (art. 55 LJPA). Il reste que son attitude
est dans une large mesure à l'origine du litige, de sorte que seule une
indemnité réduite peut lui être accordée à ce titre.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Les recours
sont admis.
II.                     Les décisions
rendues les 12 juillet 2002 et 11 juillet 2003 par le Centre social
intercommunal de Montreux sont annulées.
III.                     Le dossier de
la cause est renvoyé au Centre social intercommunal de Montreux pour nouvelle
décision dans le sens des considérants.
IV.                    Le Département
de la santé et de l'action sociale (par le débit du Service de prévoyance et
d'aide sociales), doit à A.________ un montant de 800 (huit cents) francs à
titre de dépens.
V.                     La présente
décision est rendue sans frais.
Lausanne, le 22 janvier 2004.
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint