vd_omni · AC.2019.0085 · 2020-08-14 · fr

A.________ SA/Division logement | Contrôle pendant trois ans du loyer de deux appartements destinés à la rénovation. La recourante critique l'analyse technique de l'autorité intimée, qui prend pour base de calcul le dernier loyer pratiqué avant rénovation, mais celui-ci est proche du loyer objectif (écart de 10%) du premier des deux appartements; pour l'autre appartement, cet écart étant trop important (23%), l'autorité intimée a substitué ce loyer objectif au dernier loyer pratiqué. Dès lors, ce calcul ne procède pas d'un abus du pouvoir d'appréciation, la pratique de l’autorité intimée répondant à un intérêt public prépondérant, qui vise à conserver un parc locatif d'une certaine catégorie en général, pour l'ensemble de la population. Il en résulte une augmentation des loyers de 24, respectivement 44%, qui est loin d'être négligeable et qui permet aux appartements concernés d'être maintenus dans cette catégorie. Du reste, cette mesure ne prend effet que sur trois ans, ce qui est conforme au principe de proportionnalité.Recours au Tribunal fédéral rejeté par arrêt 1C_512/2020 du 28 octobre 2021.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 14.08.2020 AC.2019.0085

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
14 août 2020
Composition
M. Stéphane Parrone, président; M. André Jomini, juge et M. Jean-Daniel Beuchat, assesseur; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourante
A.________
à ******** représentée
par Me Philippe Richard, avocat à Lausanne.
Autorité intimée
Service des communes et du logement,
Division logement,
(actuellement Direction générale du territoire et
du logement [DGTL]), à Lausanne.
Objet
Loyer contrôlé
Recours A.________ c/ décision du Service des communes et
du logement du 18 février 2019 autorisant la rénovation, sous certaines
conditions, d’un appartement de 2 pièces au 2
ème
étage (ex-B.________)
de l'immeuble sis ******** à ******** (parcelle ********) - dossier joint:
AC.2019.0086 - Recours A.________ c/ décision du Service des communes et du
logement du 18 février 2019 autorisant la rénovation, sous certaines
conditions, de l'appartement de 4 pièces au 5
ème
étage (ex-C.________)
de l'immeuble sis ******** à ******** (parcelle ********)
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire de la parcelle n°******** de ********, sise ********,
sur laquelle s’élève depuis 1961 un bâtiment n° ECA ******** à deux entrées (n
os
********
et ********), lequel abrite des appartements locatifs.
B.
Le 10 décembre 2018, A.________ a saisi le Service des communes et du
logement (SCL) d’une demande d’autorisation simplifiée en vue de la rénovation
d’un appartement de deux pièces de 60 m
2
au 2
ème
étage
(ex-B.________) de l'immeuble sis ********, en indiquant que l’ancien loyer net
était de 608 fr. par mois et que le loyer net escompté après travaux serait de
1'215 fr. par mois. Elle a joint à sa demande un budget de rénovation d’un
montant de 55'804 fr.68, dont 52'953 fr.15 de travaux, ainsi que la police assurance-incendie
du bâtiment, faisant état d’une valeur de 15'736'050 francs. Requise de
préaviser l’autorisation, la Municipalité de ******** a, le 11 février 2019,
demandé au SCL de fixer le loyer de l’appartement après travaux à 151 fr. le
mètre carré. Le 18 février 2019, le SCL a rendu une décision dont le dispositif
est le suivant:
«(…)
Le Service des communes et du logement autorise la rénovation
de cet appartement, à la condition suivante:
1.         Le loyer de ce logement sera contrôlé pour une
durée de trois ans à compter                   de sa première mise en location
après travaux. Il ne devra pas excéder CHF                    753.-/mois net
(sans les frais accessoires de chauffage et d'eau chaude, ni                   les
taxes d'épuration et d'évacuation des déchets) lors de sa remise en                               location
après travaux (valeur décembre 2018, taux hypothécaire de                     référence
OFL de 1,50%), sous réserve du décompte final des travaux ou                       des
modifications légales ou d'éventuels dépassements justifiés à                           communiquer
au Service des communes et du logement avant toute                               signature
d'un nouveau bail.
2.         Une copie du nouveau bail à loyer lors de la
remise en location de ce                              logement (avec la formule
verte de notification de loyer lors de la conclusion                     d'un
nouveau bail) devra être transmise pour contrôle à la Division logement.
3.         Le
décompte final des travaux devra être produit à la Division logement.
(…)»
C.
Le 7 février 2019, A.________ a saisi le SCL d’une demande
d’autorisation simplifiée en vue de la rénovation d’un appartement de quatre
pièces de 108 m
2
au 5
ème
étage (ex-C.________) de
l'immeuble sis ********, en indiquant que l’ancien loyer net était de 962 fr.
par mois et que le loyer net escompté après travaux serait de 2’000 fr. par
mois. Elle a joint à sa demande un budget de rénovation d’un montant de 85'509
fr.39, dont 81'140 fr. de travaux. Le 18 février 2019, le SCL a rendu une
décision dont le dispositif est le suivant:
«(…)
Le Service des communes et du logement autorise la rénovation
de cet appartement, à la condition suivante:
1.         Le loyer de ce logement sera contrôlé pour une
durée de trois ans à compter                   de sa première mise en location
après travaux. Il ne devra pas excéder CHF                    1'393.-/mois net
(sans les frais accessoires de chauffage et d'eau chaude, ni                   les
taxes d'épuration et d'évacuation des déchets) lors de sa remise en                               location
après travaux (valeur février 2019, taux hypothécaire de référence            OFL
de 1,50%), sous réserve du décompte final des travaux ou des                               modifications
légales ou d'éventuels dépassements justifiés à communiquer                      au
Service des communes et du logement avant toute signature d'un                                 nouveau
bail.
2.         Une copie du nouveau bail à loyer lors de la remise
en location de ce                              logement (avec la formule verte
de notification de loyer lors de la conclusion                     d'un nouveau
bail) devra être transmise pour contrôle à la Division logement.
3.         Le
décompte final des travaux devra être produit à la Division logement.
(…)»
D.
Par acte du 19 mars 2019, A.________ a recouru auprès de la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision du
SCL ayant trait l’appartement de deux pièces de 60 m
2
(ex-B.________),
********. A titre principal, elle conclut à ce que cette décision soit réformée
en ce sens que le loyer contrôlé ne dépasse pas 1'215 fr. ou 243 fr. le mètre
carré; subsidiairement, elle demande l’annulation de cette décision. La cause a
été enregistrée sous n°AC.2019.0085.
Le même jour, A.________ a recouru auprès de la CDAP
contre la décision du SCL ayant trait l’appartement de deux pièces de 108 m
2
(ex-C.________), ********. A titre principal, elle conclut à ce que cette
décision soit réformée en ce sens que le loyer contrôlé ne dépasse pas 2’000
fr. ou 222 fr. le mètre carré; subsidiairement, elle demande l’annulation de
cette décision. La cause a été enregistrée sous n°AC.2019.0086.
A.________ a requis la tenue d’une audience avec
inspection locale.
Le 29 avril 2019, le juge instructeur a joint les
deux causes sous n°AC.2019.0085.
Le SCL a produit son dossier; dans sa réponse du 20
mai 2019, il propose le rejet des deux recours.
A.________ s’est déterminée le 26 août 2019 dans une
écriture complémentaire; elle maintient ses conclusions et requiert la mise en
œuvre d’une expertise. Elle a demandé ultérieurement qu’une audience avec des
débats publics soit convoquée.
E.
L’audience de jugement, convoquée initialement au 31 mars 2020, a été
renvoyée suite aux mesures sanitaires d’urgence ordonnées par le Conseil
fédéral dans le cadre de la pandémie du Covid-19.
Le 5 juin 2020, la Direction générale du territoire
et du logement (DGTL), Division logement, qui a succédé au SCL, s’est
déterminée spontanément sur l’écriture de A.________ du 26 août 2019 et s’est
référée notamment à l’arrêt AC.2018.0436 du 29 avril 2020.
Le 9 juin 2020, A.________ a requis la production
par le DGTL du calcul théorique de rendement.
Le 10 juin 2020, la DGTL a produit le détail de son
calcul.
F.
Le Tribunal a tenu une audience d’instruction et de débats publics au
Palais de justice de l’Hermitage le 15 juin 2020; il a recueilli les
explications finales de A.________ et de la DGTL.
G.
Postérieurement à l’audience, le Tribunal a statué à huis clos, par voie
de circulation.
Considérant en droit:
1.
Les décisions attaquées ont été prises en application de la loi
cantonale du 10 mai 2016 sur la préservation et la promotion du parc locatif
(LPPPL; BLV 840.15), dont l’art. 23 al. 3 précise que le recours s'exerce
conformément à la loi sur la procédure administrative. Aux termes de l’art. 92
al. 1 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
(LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les
décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives,
lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître. Les recours,
interjetés dans la forme et le délai prescrits aux art. 77 et 79 al. 1 LPA-VD,
sont ainsi recevables et il y a lieu d’entrer en matière sur le fond.
2.
La recourante demande la convocation d’une audience avec inspection
locale, ainsi que des débats publics. Elle requiert en outre la mise en œuvre
d’une expertise.
a) On rappelle que devant la CDAP, la procédure est
en principe écrite (art. 27 LPA-VD). Hormis lorsqu'il y a péril en la demeure,
les parties ont le droit d'être entendues avant toute décision les concernant
(art. 33 al. 1 LPA-VD). Sauf disposition expresse contraire, elles ne peuvent
prétendre être auditionnées par l'autorité (al. 2). Les parties participent à
l'administration des preuves (art. 34 al. 1 LPA-VD). A cet effet, l’autorité
peut, notamment (art. 29 al. 1 LPA-VD), entendre les parties (let. a), ordonner
une inspection locale (let. b), mettre en œuvre une expertise (let. c), recourir
à la production de documents, titres et rapports officiels (let. d), aux
renseignements fournis par les parties, des autorités ou des tiers (let. e) et
recueillir des témoignages (let. f). Elle n'est toutefois pas liée par les
offres de preuves formulées par les parties (art. 28 al. 2 LPA-VD); elle doit
examiner les allégués de fait et de droit et administrer les preuves requises,
si ces moyens n'apparaissent pas d'emblée dénués de pertinence (art. 34 al. 3
LPA-VD).
Le droit d'être entendu découlant des art. 29 al. 2 de
la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et 27 al. 2 de la
Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst.-VD; BLV 101.01)
comprend notamment le droit pour l'intéressé de produire des preuves
pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves
pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou, à
tout le moins, de s'exprimer sur son résultat lorsque cela est de nature à
influer sur la décision à rendre. A lui seul, l'art. 29 al. 2 Cst. ne confère
pas le droit d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition de
témoins. Le droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à
l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction
et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des
preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne
pourraient pas l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid.
6.3.1 p. 299; 140 I 68 consid. 9.6.1 p. 76; 131 I 153 consid. 3 p.
157; 130 II 425 consid. 2.1 p. 429; 124 I 241 consid.
2 p. 242, et les
arrêts cités). Les art. 29 al. 2 Cst. et 27 al. 2 Cst./VD n’accordent pas à la
partie dans la procédure devant la juridiction administrative le droit
inconditionnel d’être entendu oralement, ni celui d’obtenir l’audition de
témoins ou la mise en œuvre d’une expertise (ATF 134 I 140 consid. 5.3 p. 148;
122 II 464 consid. 4c p. 469/470).
b) En l’occurrence, le Tribunal a tenu une audience
publique (cf. art. 6 par. 1 CEDH), au cours de laquelle il a recueilli les
explications finales des parties. Au surplus, l’on peut se dispenser de
procéder à une vision locale et d’ordonner une expertise. L’autorité intimée a
produit le dossier de la procédure administrative. Or, ce dossier est complet
et le litige a trait, comme on le verra ci-dessous, à des questions d’ordre
principalement, sinon exclusivement juridique, que le Tribunal examine avec un
plein pouvoir d’examen (cf. art. 98 LPA-VD). Le sort du présent litige dépend
pour l’essentiel de la résolution de questions juridiques à caractère
technique, dont tous les aspects ont pu être développés dans les écritures des
parties à la procédure et au cours des débats publics. Dès lors, par
appréciation anticipée des preuves, le Tribunal s’estime en mesure de statuer
en connaissance de cause, en se dispensant de donner suite à la réquisition de
la recourante.
3.
Le litige a trait à la détermination par l’autorité intimée du loyer
contrôlé suite à la rénovation par la recourante de deux des appartements
aménagés dans les étages supérieurs des immeubles dont elle est propriétaire,
avenue Nestlé 9-11, à Vevey. La recourante estime que ces loyers ont été
arbitrairement fixés trop bas.
a) Le 1
er
janvier 2018, la LPPPL a
remplacé la loi cantonale du 4 mars 1985 concernant la démolition, la
transformation et la rénovation de maisons d’habitation, ainsi que
l’utilisation de logements à d’autres fins que l’habitation (LDTR), laquelle a
été abrogée à la même date et répondait à un but d'intérêt public, à savoir conserver
sur le marché des logements dont le loyer est en rapport avec les ressources de
la majorité des familles. Le but de la LDTR était de prévenir la diminution du
nombre de logements à loyer modéré, que l'on trouve principalement dans les
immeubles anciens, et dont le coût est en rapport avec les ressources de la
majeure partie de la population, et notamment les personnes les plus
défavorisées. Il s'agissait ainsi de combattre la pénurie de logements
répondant aux besoins prépondérants de la population (voir ATF 89 I 178; 101 Ia
502; voir aussi ATF 119 Ia 355 consid. 3b; 116 Ia 401; 113 Ia 132 consid. 7).
La loi tendait à enrayer la diminution du nombre des logements entrant dans
cette catégorie, tout en permettant le bon entretien des immeubles (voir
Bulletin du Grand Conseil [BGC], février 1985, p. 1426). Le régime
d'autorisations administratives prévu par la LDTR complétait efficacement les
dispositions de protection dont peuvent bénéficier les locataires au titre du
droit privé fédéral en matière de bail à loyer (Exposé des motifs
complémentaire et projet de loi sur la préservation du parc locatif vaudois,
législature 2013-2017 n°168, p. 11).
Les mesures cantonales visent non seulement à éviter
la disparition de logements à la suite de démolition et de changement
d'affectation (pénurie quantitative) mais aussi le renchérissement de loyers
résultant de transformations architecturales trop importantes (pénurie
qualitative; cf. arrêts FO.2014.0012 du 25 juin 2015 consid. 3a; FO.2006.0016
du 30 octobre 2009 consid. 2). La LPPPL prévoit la perdurance d'un dispositif
légal visant à assurer le maintien de la substance locative vaudoise existante
(Exposé des motifs n°168, p. 25).
b) Aux termes de son art. 1
er
let. a, la
LPPPL a notamment pour but de lutter contre la pénurie de logements en
conservant sur le marché des logements loués qui correspondent aux besoins de
la population (préservation du parc locatif). Le Titre II de la loi (art. 2-26)
régit la préservation du parc locatif existant, cependant que le Titre III
(art. 27-40) régit la promotion du parc locatif.
L’art. 5 let. a LPPPL soumet à une autorisation du
département en charge du logement les travaux de démolition, de rénovation
d'importance et de transformation portant sur des logements loués. L’art. 6
LPPPL prescrit que la demande d'autorisation de démolition, de rénovation
d'importance, de transformation ou de changement d'affectation est adressée à
la commune du lieu de situation de l'immeuble, au moyen du questionnaire établi
par le département. La commune la transmet au département par l'intermédiaire
de la Centrale des autorisations prévue dans le cadre des dispositions
applicables en matière de police des constructions (al. 1). Lorsque les travaux
ne consistent qu'en la rénovation d'un maximum de deux appartements isolés dans
un immeuble locatif, la demande est adressée au département, qui statue en
procédure simplifiée (al. 2).  A teneur de l’art. 8 LPPPL, sous réserve de
mesures d'instruction particulières, la commune transmet la requête visée aux
articles 6 et 7 au département avec un préavis dûment motivé, dans les trente
jours (al. 1). La commune donne toute précision utile dans son préavis. Elle
indique, dans tous les cas, si les logements loués concernés correspondent
quantitativement et qualitativement à un besoin de sa population (al. 2). Les
critères permettant de définir les logements répondant aux besoins de la
population sont notamment les niveaux de leurs loyers, leurs surfaces, leurs
nombres de pièces et leurs standards constructifs (al. 3). Sous réserve de
mesures d'instruction particulières, le département statue dans les vingt jours
dès réception du préavis communal (al. 4).
Le chapitre III (Travaux et changements
d’affectation de logements loués) du Titre II contient l’art. 10 LPPPL, aux
termes duquel la rénovation au sens du présent Titre consiste en tous travaux
générant une plus-value pour l'immeuble ou le logement loué concerné sans en
modifier la distribution, mais en améliorant son confort. Les travaux de pur
entretien ne sont pas inclus dans cette notion (al. 1). La transformation au
sens du présent Titre consiste en tous travaux ayant pour conséquence de
modifier l'architecture, la surface, le volume, la distribution de tout ou partie
d'un immeuble ou d'un logement loué ou d'y aménager de nouvelles installations
techniques (chauffage, ascenseur, etc., al. 2). L’art. 11 LPPPL précise que,
sur requête, les travaux de rénovation n'impliquant pas de restructuration,
d'une part, et dont le coût est inférieur à 20% de la valeur à neuf assurance
incendie (ECA) indexée de l'immeuble, d'autre part, peuvent faire l'objet d'une
dispense d'autorisation (al. 1). Si les travaux ne concernent qu'une partie de
l'immeuble, la valeur de référence est ramenée, par ratio, aux seuls logements
concernés (al. 2). Si le décompte final des travaux excède le pourcentage
défini à l'alinéa 1, le propriétaire en informe le département et lui
communique les loyers prévus après travaux. Ces derniers feront l'objet d'un
contrôle au sens de l'article 14 (al. 3). Lorsque, sur une période maximale de
dix ans dès l'exécution de la première étape de travaux, le montant cumulé des
travaux effectués par étapes est supérieur au pourcentage défini à l'alinéa 1,
une requête au sens de l'article 6 doit être présentée (al. 4).
La rénovation qui entre dans le champ d'application
de l’art. 10 LPPPL est celle d'importance, ayant pour effet de modifier le
standard d'un logement loué, par opposition aux travaux de pur entretien courant
qui ne nécessitent pas d'autorisation. Les travaux de peu d'importance qui
excèdent le pur entretien sont traités à l'article 11 LPPPL. La transformation
est définie comme l'exécution de travaux ayant pour conséquence de modifier
l'architecture, la surface, le volume, la distribution intérieure de tout ou
partie d'un immeuble locatif ou d'un appartement loué ou d'y créer des
installations nouvelles d'une certaine importance (chauffage, ascenseur, etc.).
Cette liste exemplative illustre l'importance des travaux et des
investissements nécessaires, sachant que ce type de travaux entraîne
généralement des conséquences importantes, tant en termes d'intervention
technique dans les appartements que de répercussion sur les loyers concernés (Exposé
des motifs n°168, p. 36). Les travaux qui n'entraînent pas de transformation et
qui, cumulativement, sont inférieurs à 30 % de la valeur à neuf assurance
incendie de l'immeuble ou de la partie "logement" concernée par les
travaux en cas d'immeuble mixte commercial et d'habitation, ou encore de
travaux partiels, peuvent donc faire l'objet d'une demande de dispense
d'autorisation (sans préavis communal) adressée directement au département en
charge du logement (ibid.).
L’art. 13 LPPPL énonce les motifs d’autorisation; celle-ci
est accordée (al. 1): lorsque les logements loués concernés n'entrent pas dans
une catégorie à pénurie (let. a); lorsque les travaux ou le changement
d'affectation apparaissent indispensables pour des motifs de sécurité, de
salubrité ou d'intérêt général (let. b); lorsque les travaux permettent de
favoriser les économies d'énergie ou l'utilisation d'énergies renouvelables,
notamment dans les cas prévus dans la loi sur l'énergie. Le département tient
compte dans son analyse des baisses prévisibles des charges qu'entraînera
l'amélioration du bilan énergétique du bâtiment (let. c). Dans les cas visés
sous lettres b) et c) ci-dessus, l'autorisation n'est accordée que pour autant
que l'investissement consenti reste proportionné par rapport aux avantages attendus
et que les travaux n'aient pas pour objectif de soustraire les logements en
cause des catégories répondant aux besoins de la population (al. 2). L’art. 14
LPPPL fixe les conditions auxquelles cette autorisation requise peut être
accordée. Cette disposition précise que, hormis les travaux d'assainissement
énergétique, le département peut limiter la répercussion des coûts des travaux
de démolitions, de transformation ou de rénovation sur le revenu locatif (al.
1). Il peut assortir l'autorisation d'une mesure de contrôle du revenu locatif
d'une durée maximale de cinq ans à compter de la mise en location des logements
qui compensent ceux démolis, transformés, rénovés ou affectés à d'autres fins
que l'habitation (al. 2). En cas de pénurie prononcée au sens de l'article 2,
alinéa 4, la durée du contrôle peut porter sur une durée maximale de dix ans
(al. 3).
S’agissant du Titre III de la loi, à teneur de
l’art. 27 al. 1 LPPPL, les logements d'utilité publique (ci-après : LUP) sont:
les logements bénéficiant d'une aide à la pierre, au sens de la loi du 9
septembre 1975 sur le logement ([LL; BLV 840.11] let. a); les logements
protégés destinés aux personnes âgées, au sens de l'article 32, alinéa 2 LL
(let. b); les logements pour étudiants dont l'Etat contribue à la création par
un prêt (let. c); les logements à loyer abordable reconnus d'utilité publique
(let. d). L’art. 27 al. 2 LPPPL dispose que pour être reconnu d'utilité
publique, le logement à loyer abordable doit remplir les conditions cumulatives
suivantes: il fait partie d'un immeuble comprenant au moins quatre logements
(let. a); il est destiné à la location à long terme (let. b); il respecte, par
type d'appartement, les limites de loyers et de surfaces fixées par l'Etat
(let. c). Le Conseil d'Etat précise les conditions de l'alinéa 2 sur la base de
l'avis de la Commission cantonale consultative du logement, les modalités de
contrôle, ainsi que les garanties permettant de s'assurer que la destination de
ces logements et les obligations du propriétaire demeurent en cas d'aliénation
de l'immeuble. Les mécanismes prévus aux alinéas 1 à 4 de l'article 20 LL sont
applicables par analogie (al. 3). Le département est l'autorité compétente pour
reconnaître le caractère d'utilité publique (al. 4). Les communes peuvent
appliquer des règles communales complémentaires dans les domaines qui ne font
pas l'objet d'une règlementation cantonale, notamment en matière de conditions
d'occupation. Elles sont soumises à l'approbation du département (al. 5).
c) Ces dispositions sont complétées par le règlement
d’application de LPPPL, du 25 octobre 2017 (RLPPPL; BLV 840.15.1), qui opère la
même distinction que le texte de loi. Le chapitre I
er
du règlement a
trait à la préservation du parc locatif (art. 2-24) et le chapitre II, à la
promotion du parc locatif (art. 25-34). L’art. 18 RPPPL a la teneur suivante:
«
1
Les travaux d'assainissement énergétique ou
favorisant l'utilisation d'énergies renouvelables (apport de matériaux
d'isolation, pose de panneaux solaires ou de panneaux photovoltaïques,
remplacement d'une énergie fossile par une énergie renouvelable par exemple)
sont répercutés à 100%, au taux technique appliqué par le département.
2
Le solde des travaux est répercuté selon un
pourcentage résultant de l'application de la méthode de la valeur objective.
Cette méthode tient compte notamment de la valeur à neuf assurance incendie de
l'immeuble, de sa situation, de son environnement et de sa vétusté. Elle tient
compte aussi du niveau de l'état locatif pratiqué avant travaux.
3
Le département peut limiter la répercussion des
coûts de l'opération sur le revenu locatif net de l'immeuble (sans les frais
accessoires de chauffage et d'eau chaude, ni les taxes d'épuration et
d'évacuation des déchets). Ce sera le cas, notamment, lorsqu'un immeuble aura
été acquis à un prix manifestement surfait ou que les loyers avant travaux sont
excessifs en regard de la valeur objective de l'immeuble.»
L’art. 25 al. 1 RLPPPL, qui définit la notion de
logements à loyers abordables (LLA), prescrit qu’un logement conserve le statut
de LLA et est soumis aux obligations qui en découlent: aussi longtemps que
l'imposent les plans et règlements d'affectation fixant des quotas de LUP, au
sens de l'article 28, alinéa 1, lettre b LPPPL (al. 1); à défaut de tels quotas,
durant 25 ans à compter de sa première location après que la reconnaissance
d'utilité publique lui a été octroyée (let. b). L’art. 25 al. 3 RLPPPL dispose
que les logements visés à l'article 27 al. 1, let. b et c LPPPL qui ne
bénéficient d'aucune aide financière de l'Etat peuvent obtenir le statut de LUP
pour autant qu'ils répondent aux critères prévus dans le présent règlement en
matière de LLA. Aux termes de l’art. 28 RLPPPL:
«
1
Les loyers des LLA ne sont pas soumis au contrôle de l'Etat. Cependant, le
revenu locatif annuel des LLA de l'immeuble doit respecter les plafonds fixés à
l'alinéa 2.
2
Les loyers des LLA, quels que soient les critères employés pour leur fixation,
tous frais accessoires compris à l'exception des frais de chauffage et d'eau chaude
et des taxes d'épuration et d'évacuation des déchets, ne peuvent pas dépasser
les limites définies par le tableau ci-dessous, en fonction de la taille et de
la situation géographique du LLA (CHF m²/an):
Zone géographique / Collocation de la commune
VI
V
IV
III
II
I
Type
CHF m
2
/an
CHF m
2
/an
CHF m
2
/an
CHF m
2
/an
CHF m
2
/an
CHF m
2
/an
1 pièce
250
244
238
232
226
220
2 pièces
243
237
231
225
219
213
3 pièces
240
234
228
222
216
210
4 pièces
237
231
225
219
213
207
5 pièces
234
228
222
216
210
204
3
Les limites de
l'alinéa 2 sont fondées sur les indices suivants:
-
Indice
suisse des prix à la consommation (ISPC)
mars 2017 = 100.7 (indice de base 100.0 =
décembre 2015)
-
Indice
zurichois (indice ZH) des coûts de la construction :
avril 2016 = 99.2 (indice de base 100.0 =
avril 2010)
4
Les zones géographiques sont celles établies par l'office fédéral en charge du
logement dans le cadre de la fixation des limites de coûts et des montants des
prêts en faveur des immeubles locatifs.
5
Le service peut, sur production d'une analyse spécifique, augmenter les valeurs
plafond de l'alinéa 2 d'au maximum 5 %, en fonction de
performances énergétiques accrues.
6
Le service peut, sur production d'une analyse spécifique, augmenter les valeurs
plafond de l'alinéa 2 d'au maximum 5% pour tenir compte des
caractéristiques des logements protégés ainsi que des logements pour étudiants.
7
Les valeurs plafond de l'alinéa 2 sont augmentées de 5% pour les
LLA non soumis à quotas qui ne sont pas des logements protégés ni pour étudiants.
8
Les surfaces, en m² SUP SIA 416 édition 2003, des espaces
communautaires exigées ou autorisées par le département pour les logements
étudiants et protégés sont admises au coût correspondant
aux 3 pièces. »
4.
Dans le cas d’espèce, la recourante s’en prend aux décisions attaquées
en tant que celles-ci fixent à 753 fr., respectivement 1393 fr., le loyer
mensuel des deux appartements après rénovation. Elle invoque la garantie de la
propriété; elle fait valoir en substance que les loyers qu’elle a demandés
correspondent nécessairement aux besoins prépondérants de la population et
qu’en lui imposant les montants figurant dans les décisions attaquées,
l’autorité intimée aurait abusé de son pouvoir d’appréciation, fait preuve
d’arbitraire et violé le principe de l’égalité de traitement.
5.
Au préalable, la recourante invoque la primauté du droit fédéral.
a) Selon l'art. 269 CO, les loyers sont abusifs
lorsqu'ils permettent au bailleur d'obtenir un rendement excessif de la chose
louée ou lorsqu'ils résultent d'un prix d'achat manifestement exagéré. Aux
termes de l’art. 269a CO, ne sont en règle générale pas abusifs les loyers qui,
notamment: se situent dans les limites des loyers usuels dans la localité ou
dans le quartier (let. a); sont justifiés par des hausses de coûts ou par des
prestations supplémentaires du bailleur (let. b); se situent, lorsqu’il s’agit
de constructions récentes, dans les limites du rendement brut permettant de
couvrir les frais (let. c).
Consacré par l’art. 49 al. 1 Cst., le principe constitutionnel
de la primauté du droit fédéral fait obstacle à l'adoption ou à l'application
de règles cantonales qui éludent des prescriptions de droit fédéral ou qui en
contredisent le sens ou l'esprit, notamment par leur but ou par les moyens
qu'elles mettent en œuvre, ou qui empiètent sur des matières que le législateur
fédéral a réglementées de façon exhaustive (ATF 143 I 109 consid. 4.2.2; 137 I
167 consid. 3.4 p. 174; 135 I 106 consid. 2.1 p. 108; arrêt 1C_471/2018 du 7
novembre 2019 consid. 2.1). La jurisprudence admet qu'il est interdit aux
cantons d'intervenir dans les rapports directs entre les parties au contrat de
bail, réglés exhaustivement par le droit fédéral (ATF 131 I 333 consid. 2.2 p.
335; 117 Ia 328 consid. 2b p. 331; 113 Ia 126 consid. 9d p. 143). Les cantons
demeurent cependant libres d'édicter des mesures destinées à combattre la
pénurie sur le marché locatif, par exemple en soumettant à autorisation la
démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitation (ATF 101
Ia 502; 99 Ia 604; 89 I 178).
b) L'art. 269 CO autorise un
rendement maximal mais n'est pas destinée en principe à
garantir ce rendement maximal à la partie bailleresse (arrêt 1C_110/2017
du 29 mai 2018 consid. 3.2). Le loyer avant travaux de l’appartement ex-B.________
était de 608 fr., par mois, soit 7’296 fr. par année. Le loyer maximum autorisé
après travaux est de 753 fr. par mois, soit 9036 fr. par an, ce qui correspond
à une augmentation annuelle autorisée de 1’740 francs. L'investissement
consenti pour les travaux soumis à autorisation de 52'953 fr. engendre ainsi un
rendement annuel de 3,28%. Quant à l’appartement ex-C.________, le loyer avant
travaux se montait à 962 fr., soit 11'544 fr., et celui autorisé après travaux est
de 1’393 fr. par mois, soit 16’716 fr. par an, ce qui correspond à une
augmentation annuelle autorisée de 5’172 francs. L'investissement consenti pour
les travaux soumis à autorisation de 81'140 fr. engendre ainsi un rendement
annuel de 6,37%. Dès lors que les loyers fixés après travaux assureront à la
recourante un rendement suffisant des montants investis, la décision attaquée
ne porte pas atteinte à la primauté du droit fédéral.
6.
A suivre la recourante, les décisions attaquées seraient empreintes
d’arbitraire et résulteraient d’un abus du pouvoir d’appréciation de l’autorité
intimée. L’art. 98 let. a LPA-VD confère au recourant la faculté d’invoquer,
devant la CDAP, la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir
d'appréciation. On rappelle qu’il y a abus du pouvoir d’appréciation lorsqu’une
autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse
guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des
dispositions applicables, ou encore lorsqu’elle statue en violation des
principes généraux du droit administratif que sont l’interdiction de
l’arbitraire, l’égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité (cf.
ATF 116 V 307 consid. 2 p. 310; 110 V 365 consid. 3b in fine; 108 Ib
205 consid. 4a).
a) La recourante reproche à l’autorité intimée
d’avoir apprécié de manière arbitraire les faits de la cause et de ne pas avoir
tenu compte des précédentes décisions qu’elle a elle-même rendues par le passé
à l’occasion de la rénovation d’autres appartements situés dans le même
bâtiment. Il s’avère en effet que cinq décisions similaires ont été rendues
entre 2016 et 2018. Le 5 juillet 2016, l’autorité intimée a fixé pour un
appartement de 3 pièces au 5
ème
étage de l’immeuble ********, de 79 m
2
,
dont le loyer mensuel avant travaux se montait à 1'386 fr., un loyer au m
2
annuel de 235 fr.44, soit un loyer mensuel de 1'550 francs. Le 12 octobre 2017,
elle a fixé, pour un appartement de 2 pièces de 66 m
2
dans le même
immeuble, dont le loyer avant travaux se montait à 900 fr. par mois, un loyer au
m
2
annuel de 218 fr.18 le m
2
, soit un loyer mensuel net
de 1'200 francs. Le 20 novembre 2017, elle a fixé, pour un appartement d'une
pièce au 5
ème
étage de l’immeuble ********, de 33 m
2
, dont
le loyer mensuel avant travaux se montait à 550 fr., un loyer mensuel net
annuel de 254 fr.50 le m
2
annuel, soit un loyer mensuel de 700
francs. Dans ces trois décisions, les dispositions de la LDTR, alors en
vigueur, ont été appliquées; celles de la LPPPL ont été appliquées dans les deux
décisions suivantes. Le 3 avril 2018, l’autorité intimée a fixé, pour un
appartement d'une pièce au rez-de-chaussée de l’immeuble ********, de 34 m
2
,
dont le loyer mensuel avant travaux se montait à 550 fr., un loyer au m
2
annuel de 223 fr.41, soit un loyer mensuel de 633 francs. Le 20 août 2018, elle
a fixé pour un appartement de 2 pièces au 4
ème
étage de l’immeuble ********
de 66 m
2
, dont le loyer mensuel avant travaux se montait à 1'092
fr., un loyer annuel au m
2
de 218 fr.80, soit un loyer mensuel de
1'200 francs.
La recourante évoque ces cinq précédents, qu’elle
estime comparables aux deux décisions attaquées, pour se plaindre de ce que,
dans ces derniers cas, l’autorité intimée ait abouti à des loyers annuels de
151 fr. le mètre carré, ce qui, pour elle, serait invraisemblable. Dans ses
écritures, l’autorité intimée explique que, saisie d'une demande d’autorisation
de rénovation portant, non pas sur un immeuble tout entier mais sur un ou
plusieurs appartements pris isolément, elle prend généralement pour base
d'analyse le dernier loyer appliqué in concreto par le maître de l'ouvrage, ce
loyer étant
«(…)présumé refléter l'historique de la location et la juste
valeur de l'appartement»
. Comme l’autorité intimée a fondé son analyse
technique en prenant pour base de calcul le dernier loyer pratiqué par la
recourante, il en est résulté un écart entre les loyers après travaux admis
dans les cinq décisions précitées et ceux fixés dans les deux décisions
attaquées.
b) Dans la décision attaquée, l’autorité intimée a
autorisé la rénovation de l’appartement de 2 pièces au 2
ème
étage de
l'immeuble ******** (ex-B.________) en prenant pour base le dernier loyer
mensuel de 608 fr., montant qu’elle juge assez proche du loyer objectif, lequel
a été estimé à 672 fr. (écart de 10 % environ). Pour ce qui concerne
l'appartement de 4 pièces de 108 m
2
au 5
ème
étage de
l'immeuble ******** (ex-C.________), l’autorité intimée a estimé, qu'en raison
du bas niveau de loyer pratiqué en dernier lieu pour cet appartement de grande
surface (962 fr. par mois) elle pouvait lui substituer le loyer objectif tel
que calculé par ses soins, soit 1'188 fr., l'écart entre les deux étant
significatif, puisque de 23% environ. L’autorité intimée a retenu que
les loyers avant travaux de ces appartements,
qu’elle présente comme étant vétustes, lui semblaient suffisants pour permettre
d'assumer en partie les travaux de rénovation nécessaires à leur
réhabilitation.
aa) Selon une jurisprudence établie, l’autorité
intimée peut prendre en compte un revenu locatif avant travaux différent de
l’état locatif existant, car le loyer «réel» peut être supérieur ou inférieur à
celui pour lequel un objet comparable pourrait être remis sur le marché locatif
(arrêts FO.2006.0016 du 30 octobre 2009 consid. 5d; FO.2006.0013 du 27 octobre
2008 consid. 3a; FO.1994.0036 du 13 novembre 1996 consid. 3b). Le calcul en
deux étapes, soit la définition du loyer dit objectif, puis le report
admissible du coût des travaux sur l’état initial constitue dès lors une
méthode d'évaluation adéquate (arrêts FO.2006.0013 du 27 octobre 2008 consid.
3a; FO.1999.0020 du 11 octobre 2000 consid. 4b/dd confirmé par arrêt
1P.705/2000 du 24 septembre 2001; FO.1997.0037 du 7 juillet 1999 consid. 5a et
b). La Cour de céans vient du reste de le confirmer dans un arrêt récent (AC.2018.0436
du 19 avril 2020 consid. 10).
bb) L'utilisation de la méthode de la valeur
objective résulte de l'art. 18 al. 2 RLPPPL qui constitue à cet égard une base
légale suffisante (arrêt AC.2018.0436 déjà cité, consid. 8b/bb). Il s'agit
d'une méthode pratiquée de longue date par l'autorité intimée et confirmée par
le tribunal de céans sous l'empire de la LDTR (cf. arrêts AC.2015.0244 du 19
janvier 2017 consid. 3c; AC.2016.0201 du 1
er
décembre 2016
consid. 5; FO.2014.0012 du 25 juin 2015 consid. 5). En cas de travaux
mixtes, cette méthode permet de déterminer la part des travaux correspondant à
une rénovation, qui peut seule être mise à la charge des locataires, à
l'exclusion de la part des travaux correspondant à l'entretien (cf. arrêts
AC.2015.0244 précité consid. 3c/bb; FO.2014.0012 du 25 juin 2015 consid. 5; FO.2006.0013
du 27 octobre 2008 consid. 3a).
En premier lieu, l'autorité intimée détermine la
valeur objective du logement, puis son loyer objectif. La valeur objective du
logement à neuf est composée de trois éléments, soit la valeur propre du
logement, la valeur du terrain et la valeur des aménagements extérieurs et
autres investissements assumés lors de la construction (taxes et divers). Ces
trois éléments, tous dérivés de la valeur ECA du bâtiment, sont respectivement
pondérés aux taux de 70, 20, respectivement 10%. L'autorité tient ensuite
compte de l'âge du bâtiment.
Le calcul de la valeur propre repose sur le principe
que la valeur au mètre carré d'un petit appartement est plus importante que celle
d'un grand appartement du même bâtiment, cela parce que la valeur des zones
techniques et sanitaires indispensables dans chaque logement, quelle qu'en soit
la surface, se répartit sur des surfaces différentes. L'autorité intimée
augmente ou réduit en conséquence les surfaces nettes concernées par
l'application des coefficients ci-après: 128,08 % pour les appartements de
1 pièce de surface inférieure à 25 m
2
; 105,26 % pour les autres
appartements de 1 pièce; 101,84 % pour les appartements de 2 pièces; 100 %
pour ceux de 3 pièces, type que l'autorité considère comme moyen; 98,66 %
pour ceux de 4 pièces, et 97,27 % pour ceux de 5 pièces. Enfin, la valeur
ECA du bâtiment est répartie sur les surfaces ainsi pondérées.
En l’espèce, l’autorité intimée a retenu des loyers
objectifs de 672 fr. pour l’appartement de deux pièces (ex-B.________) et de
1'188 fr. pour le quatre pièces (ex-C.________).
cc) Comme l’autorité intimée elle-même l’indique, cette
question doit ensuite être examinée au cas par cas, notamment lorsque le loyer
pratiqué s'écarte de manière significative du loyer objectif tel que calculé
par ses soins, plus particulièrement lorsqu'il est nettement plus bas et ce,
afin de ne pas pénaliser la réfection d'objets isolés. A lire la recourante, on
se trouverait en l’occurrence dans une pareille situation, de sorte que
l’autorité intimée ne pouvait sans arbitraire tenir compte des derniers loyers
payés par les précédents locataires de ces deux appartements; elle devait au
contraire les adapter pour parvenir à un loyer objectif.
Elle fait valoir que les derniers loyers pratiqués
correspondaient concrètement, pour ces derniers, à une «rente de situation» et ne
seraient pas représentatifs de l’état du marché, dès lors que ces précédents
locataires occupaient ces appartements depuis 35, respectivement 42 ans. Elle
se plaint de ce que l’autorité intimée, en prenant ces montants en
considération dans son calcul, ait rendu une décision entachée d’arbitraire.
Dans sa réponse, l’autorité intimée explique,
s’agissant de la décision autorisant la rénovation de l’appartement de deux
pièces dans l'immeuble ******** (ex-B.________), avoir effectivement pris en
considération dans son calcul le dernier loyer mensuel de 608 fr., dans la
mesure où celui-ci lui est paru assez proche du loyer objectif, estimé à 672 fr.,
l’écart étant de 10% environ. En revanche, dans la décision ayant trait à la
rénovation de l'appartement de quatre pièces dans l'immeuble ******** (ex-C.________),
l’autorité intimée a estimé, selon ses explications, qu'en raison du bas niveau
de loyer pratiqué en dernier lieu pour cet appartement de grande surface (962
fr. par mois), elle pouvait lui substituer le loyer objectif tel que calculé
par ses soins, soit 1'188 fr. par mois, l'écart entre les deux montants, 23%
environ, étant significatif. Les derniers loyers pratiqués dans ces deux
appartements expliquent en grande partie l'écart entre les loyers après travaux
admis dans les cinq précédents cités supra sous a) et les loyers résultant des
deux décisions attaquées.
Comme on l’a vu plus haut, l’art. 18 al. 2 RLPPPL
impose de tenir compte, pour la fixation de la valeur objective avant travaux,
non seulement de la valeur à neuf assurance incendie de l'immeuble, de sa
situation, de son environnement et de sa vétusté, mais également (cf. 3
ème
phrase) du niveau de l'état locatif pratiqué avant travaux. Si elle constitue
une base légale suffisante, cette disposition ne fait que mentionner la méthode
applicable sans toutefois en fournir les détails qui résultent, comme par le
passé, des directives de l'autorité intimée, respectivement de sa pratique (cf.
arrêts AC.2018.0436 précité consid. 8b/bb; AC.2015.0244 précité consid. 2c et
arrêt 1C_110/2017 consid. 4.1.2). Or, selon ses explications, l’autorité
intimée a pour pratique, lorsqu'elle est saisie d'une requête de rénovation
portant sur un ou des appartements pris isolément, de prendre pour base
d'analyse le dernier loyer appliqué in concreto par le maître de l'ouvrage, ce
dernier étant présumé refléter l'historique de la location et la juste valeur
de l'appartement. Elle s’en écarte seulement lorsque ce loyer est nettement
plus bas que le loyer objectif calculé par ses soins. In casu, la différence
entre le dernier loyer demandé au locataire de l’appartement ex-B.________, 608
fr., et le loyer objectif, 672 fr., n’est que de 10%; une aussi faible
différence ne justifiait pas de l’autorité intimée qu’elle s’en écarte.
Ce calcul ne procède certainement pas d’un abus, de
la part de l’autorité intimée, du pouvoir d’appréciation qui lui est reconnu en
la matière. Ceci d’autant moins qu’à l’inverse, l’autorité intimée a tenu
compte tenu de la différence importante – 23% – entre le dernier loyer pratiqué
dans l’appartement ex-C.________ et le loyer objectif pour finalement faire
application de ce dernier, 1'188 fr., dans ses calculs. Au surplus, la pratique
de l’autorité intimée répond à un intérêt public prépondérant, qui vise à
conserver un parc locatif d'une certaine catégorie en général, pour l'ensemble
de la population (cf. arrêt 1C_110/2017 déjà cité consid. 4.2.2) et n’apparaît pas
comme étant contraire au principe de la proportionnalité. Dans la pesée des
intérêts en présence, la réglementation instaurant un contrôle des loyers poursuit
en effet un intérêt public qualifié d'important par la jurisprudence constante,
qui doit l'emporter sur l'intérêt privé de la recourante à pouvoir jouir
librement des fruits de son immeuble, en adaptant les loyers aux conditions
actuelles du marché (dans le même sens, cf. arrêt AC.2018.0436 précité consid.
8b/cc). Du reste, cette mesure est limitée dans le temps puisque la recourante ne
sera soumise au contrôle des loyers en question que durant une période de trois
ans. Le rapport entre le but poursuivi, le maintien de la substance locative
existante, et l’intérêt privé compromis apparaît dès lors comme étant
raisonnable (principe de la proportionnalité au sens étroit; cf. sur ce point ATF
140 I 2 consid.
9.2.2 p. 24; 218 consid. 6.7.1 p. 235; 139 I
180 consid. 2.6.1 p. 187; 138 II 346 consid. 9.2 . 362;
137 I 167 consid.
3.6 p. 175/176; v. en outre arrêts
1C_472/2018 du 25 mars 2019 consid. 6.2; 1C_370/2017 du 4 juillet 2018 consid.
2.2). On ne voit pas qu’une mesure moins incisive que la prise en compte du
dernier loyer pratiqué dans l’état locatif, lorsque celui-ci est proche du
loyer objectif, ait pu atteindre également le but d’intérêt public visé par la
décision attaquée.
c) La recourante se plaint toutefois de ce que les
loyers admis après les travaux de rénovation des deux appartements seraient
insuffisants.
aa) La jurisprudence a précisé, selon diverses
formulations, que le montant des loyers après travaux devait permettre
économiquement au propriétaire de supporter le coût des travaux (arrêt
1P.705/2000 du 24 septembre 2001 consid. 2d,
in
: RDAF 2002 I p. 49),
respectivement que la fixation des loyers après travaux sur la base d'un état
locatif objectif corrigé ne vidait en principe pas la garantie de la propriété
privée de sa substance, pour autant qu'elle assure au propriétaire un rendement
suffisant des fonds propres investis dans l'acquisition et la rénovation des
immeubles (ibid., consid. 3b). Sous l’empire de la LDTR, l'expérience a montré
que lorsque des appartements individualisés sont rénovés, les loyers sont aussi
adaptés en conséquence de manière individuelle. L'objectif de préservation du
parc locatif poursuivi par la LDTR implique dès lors que chaque rénovation
d'appartement individualisé fasse l'objet d'un examen dès le moment où les
travaux sont d'une certaine importance et risquent d'entraîner des hausses de
loyers susceptibles de faire sortir les logements concernés des objets
répondant aux besoins prépondérants de la population (arrêt AC.2015.0244 du 19
janvier 2017 consid. 2c/bb, confirmé par arrêt 1C_110/2017, déjà cité). Ces
considérations sont toujours valables depuis l’entrée en vigueur de la LPPPL. Aussi
en présence, comme en l’occurrence, de travaux mixtes, à savoir des travaux d'entretien
courant et de rénovation, l'autorité doit, pour fixer le loyer net admissible
après travaux, recourir à une méthode dite "de la valeur objective".
Cette méthode vise notamment à déterminer la part des travaux correspondant à
une rénovation, qui peut seule être mise à la charge des locataires, à
l'exclusion de la part des travaux correspondant à l'entretien (arrêts
FO.2014.0012 du 25 juin 2016 consid. 5a; FO.2006.0013 du 27 octobre 2008
consid. 3a).
Pour fixer le loyer admissible après travaux,
l’autorité détermine d'abord le pourcentage admissible du coût des travaux
pouvant être répercuté sur les locataires. Pour calculer ce pourcentage, elle
considère que le 30% du loyer objectif correspond à une part d'entretien, alors
que le 70% permet au propriétaire de rentabiliser ses frais financiers et peut
être répercutée sur les loyers. Ainsi, la part du loyer effectif dépassant le
70% du loyer objectif est celle qui peut effectivement être affectée à
l'entretien de l'immeuble et ne peut être répercutée sur les loyers. Il déduit
cette part du 100% des travaux pour arrêter le pourcentage du montant total des
travaux qui peut être répercuté sur les loyers. De manière générale, en
pratique et sous réserve de cas exceptionnels où les loyers sont manifestement
et de longue date particulièrement excessifs, l'autorité cantonale ne descend
pas en dessous de 50% afin de garantir un minimum de rentabilité au
propriétaire. Puis, elle fixe le loyer admissible après travaux en ajoutant au
loyer effectif le rendement admissible des travaux, renté au taux de référence
des loyers. Les travaux réellement à plus-value (création d'un élément qui
n'existait pas) ou qui s'inscrivent dans une perspective de développement
durable ou d'économies d'énergie (cf. art. 18 al. 1 RPPPL) sont rentabilisés à
100%, toujours au taux de référence des loyers (cf. arrêt AC.2015.0244, déjà
cité, consid. 3c/bb).
bb) L’autorité intimée explique qu’en l'espèce, pour
l’appartement de deux pièces (ex-B.________) de l'immeuble ********, elle a
pris en compte un coût des travaux de 55'805 fr., admis à hauteur de 80% comme
des travaux d'entretien (44'644 fr.) et de 20% comme des travaux à plus-value
(11'161 fr.). Cette approche n’est, en soi, guère critiquable. Elle a considéré
que le loyer effectif (7'296 fr. par an) représentait les 90% du loyer objectif
(soit 8'066 fr. par an), de sorte que le propriétaire dispose d'une «réserve
théorique d'entretien» de 20%, soit la part qui excède le 70% du loyer
objectif. Cette réserve a été déduite du montant des travaux d'entretien,
lesquels ont été pris en considération à hauteur de 80%, cependant que les
travaux à plus-value ont été rentabilisés à 100%. Ainsi, les travaux entrepris
dans cet appartement peuvent être répercutés sur le locataire à hauteur de 1'640
fr. par an ([55'805 fr. x 3,5%] x 84%) soit 136 fr. par mois. A ce montant
s’ajoutent les travaux de réfection de l’ascenseur de l’immeuble (329'535 fr.),
part estimée à 3'968 fr. et rentabilisée à 76% au taux de 3,5%, ce qui donne droit
à une hausse complémentaire de 105 fr. par an, soit 9 fr. par mois. Ainsi, au
total, le loyer admissible après travaux, selon ce calcul, serait de 753 fr.
par mois, soit 151 fr. le mètre carré. Par rapport à un loyer avant travaux de
608 fr. par mois, cela représente une hausse d’environ 24%.
S’agissant de l’appartement de quatre pièces (ex-C.________)
de l'immeuble ********, l’autorité intimée a effectué un calcul similaire. Elle
a pris en compte un coût des travaux de 85'509 fr., admis à hauteur de 80%
comme des travaux d'entretien (68'408 fr.) et de 20% comme des travaux à
plus-value (17'102 fr.). On a vu au paragraphe précédent (supra, b) que le
loyer objectif, soit 1'188 fr. par mois, avait été substitué au dernier loyer
payé par le précédent locataire, lequel a été estimé comme étant sensiblement trop
bas. Compte tenu de contexte particulier, l’autorité intimée a pris en
considération un taux de rendement de 76% des travaux, soit le même que celui
retenu pour les travaux généraux, au taux de 3,5%. Cela représente une augmentation
de loyer de 2'280 fr. par an, soit 190 fr. par mois. A ce montant s’ajoutent la
part des travaux de réfection de l’ascenseur de l’immeuble, estimée à 7'142 fr.
et rentabilisée à 76% au taux de 3,5%, ce qui donne droit à une hausse
complémentaire de 192 fr. par an, soit 16 fr. par mois. Ainsi, au total, le loyer
admissible après travaux, selon ce calcul, serait de 1’393 fr. par mois, soit 155
fr. le mètre carré. Par rapport à un loyer avant travaux de 962 fr. par mois,
certes très bas, cela représente une hausse d’environ 44%.
cc) La recourante se plaint à cet égard de ce que l’autorité
intimée aurait sous-évalué le prix du terrain dans son calcul. Il appert
pourtant que cette dernière s’est fondée sur sa pratique consistant, pour déterminer
en l’occurrence la valeur objective, à se fonder sur les paramètres suivants: la
valeur à neuf ECA (indice 125 valeur mars 2017, indice 100 = 1990), le terrain (exprimé
en pour-cent, en principe entre 15% à 25%) et les aménagements extérieurs et divers
(exprimés en pour-cent, entre 8% à 12%). Il ressort en particulier des fiches
techniques du 12 février 2019, annexées aux décisions attaquées, que le prix du
terrain a été pris en considération dans le calcul de la valeur objective à
hauteur de 25%. Dès l’instant où cette pratique est constante et qu’elle
n’apparaît pas comme étant contraire à la loi, c’est à tort que la recourante invoque
une violation de l’égalité de traitement (cf. plus généralement sur cette
question, arrêt GE.2015.0185 du 10 mars 2016 consid. 8). Comme on le verra au
paragraphe d) ci-dessous, la comparaison que la recourante fait sur ce point
avec le calcul du prix du terrain pour la fixation des logements d’utilité
publique n’est, du reste, guère adéquate.
Les décisions attaquées prennent en considération le
taux de référence de l’intérêt hypothécaire en premier rang, tel qu’il est pratiqué
depuis le 1
er
décembre 2017 par l’Office fédéral du logement (OFL),
soit 1,5%. Ce taux est majoré de 2% pour tenir compte des charges et des frais
de gestion. La recourante, qui critique la méthode de la valeur objective, reproche
en outre sur ce point à l’autorité intimée de faire abstraction de l’évolution
antérieure des taux hypothécaires. Elle rappelle que les loyers des
appartements ex-B.________ et ex-C.________, se situaient avant les travaux, à
121 fr. 50, respectivement 106 fr. 90 le mètre carré; or, ces montants ne lui auraient
pas permis de constituer des réserves, compte tenu des taux sensiblement plus
élevés pratiqués par le passé. L’autorité intimée se réfère à sa pratique,
consistant à rentabiliser les travaux justifiés au taux technique de référence
admis, soit 3,5%, valeur février 2019 dans le cas d'espèce, sur la base d'un
taux de référence de l'OFL de 1,5%. On relève que, dans un arrêt AC.2001.0263
du 9 juillet 2002 concernant la reconstruction de bâtiments locatifs, le Tribunal
administratif a confirmé un calcul de l’autorité intimée, qui se fondait sur le
taux hypothécaire de référence en 1
er
rang, tel qu’il était pratiqué
par la Banque cantonale vaudoise pour la période considérée (s'agissant d'une
décision rendue le 16 novembre 2001, le taux de référence BCV au 1
er
juillet 2001 était fixé à 4,25%; cf. consid. 4e/bb/ccc). Cette jurisprudence a
depuis lors été confirmée (arrêts FO.2007.0004 du 22 février 2008 consid. 4;
FO.2002.0024 du 8 juillet 2003 consid. 7). Dans la mesure où il se réfère à
celle-ci, la Cour n’a aucune raison de remettre en cause le calcul de
l’autorité intimée.
dd) Contrairement à ce qu’indique la recourante dans
ses écritures, les augmentations de loyer admises dans les décisions attaquées sont
loin d’être négligeables. Comme la LDTR, la LPPPL a notamment pour objectif
d’éviter le renchérissement des loyers résultant de transformations
architecturales trop importantes; il s'agit de maintenir une substance
d'appartements susceptibles de répondre aux besoins de la population (arrêt
AC.2015.0244, déjà cité, consid. 2d/bb). A cet égard, force est d’admettre que
des loyers de 151, respectivement 155 fr. le mètre carré, tels que retenus par
les décisions attaquées, permettent aux appartements concernés d'être maintenus
dans la catégorie de ceux répondant aux besoins de la majorité de la
population. C’est par conséquent en vain que la recourante se plaint d’un abus
par l’autorité intimée du pouvoir d’appréciation qui lui est conféré par l’art.
14 al. 1 LPPPL.
d) La recourante évoque sans doute une violation de
l’art. 28 al. 2 RLPPPL; selon ses explications, les loyers que l’autorité
intimée lui impose de respecter durant trois ans seraient inférieurs aux
limites maximales fixées dans le règlement pour un logement à loyer abordable
(LLA), soit 243 fr./m
2
pour un appartement de deux pièces,
respectivement 237 fr./m
2
pour un quatre pièces, ******** étant
située en zone VI. On rappelle à cet égard que la LPPPL comporte deux volets;
elle a pour objectif de fournir des instruments permettant non seulement de
conserver (Titre II de la loi «Préservation du parc locatif»), mais aussi de
développer le parc de logements (Titre III «Promotion du parc locatif»). C’est
du reste à la suite d’une motion d’ordre du Grand Conseil du 12 janvier 2016
(cf. lettre du Conseil d’Etat au Grand Conseil du 18 février 2016 à propos des
EMPL 168 et 169) que ce second volet (art. 27-40 LPPPL) a été intégré dans le
projet de loi qui, initialement n’avait trait qu’à la préservation du parc
locatif existant. L’art. 28 RPPPL fait suite à l’adoption du Titre III de la
LPPPL. Or, cette disposition s’applique uniquement, comme l’autorité intimée le
relève dans sa réponse, aux logements d’utilité publique dans le cadre de
nouvelles constructions. Ainsi, les limites de loyers retenues à l’art. 18 al.
2 RLPPPL incluent des valeurs de terrain contemporaines et actuelles; or,
celles-ci sont réputées supérieures à celles qui prévalaient lors de la
construction et du financement initial de l’immeuble de la recourante en 1961.
La comparaison à laquelle se livre la recourante n’est guère pertinente et il
n’y a aucune violation de l’art. 18 al. 2 RLPPPL dans le cas d’espèce.
7.
La recourante se plaint en outre d’une violation de la garantie
constitutionnelle de la propriété. Ancrée à l’art. 26 al. 1 Cst., cette
garantie peut, comme tout droit fondamental, être restreinte aux conditions
fixées à l'art. 36 Cst. L'application d'une législation cantonale telle
que la LPPPL, qui soumet à autorisation étatique certaines ventes immobilières
et qui permet à l'Etat de fixer des conditions en relation avec la protection
des locataires ou la préservation du parc locatif, entraîne, pour le
propriétaire foncier auquel s'appliquent ces conditions, ou auquel
l'autorisation n'est pas accordée, des restrictions au droit de propriété
garanti par l'art. 26 al. 1 Cst. et par l'art. 25 al. 1 Cst.-VD. Cette garantie
protège en premier lieu les droits patrimoniaux du propriétaire, à savoir sa
faculté de conserver sa propriété, d'en jouir et de l'aliéner. Elle
n'est toutefois pas absolue, d
es restrictions étant
admises à condition qu'elles reposent sur une base légale, soient justifiées
par un intérêt public suffisant et respectent le principe de la
proportionnalité (art. 36 al. 1 à 3 Cst. et 38 al. 1 à 3
Cst.-VD; ATF 130 I 360 consid. 14.2 p. 362; 129 I 337 consid. 4.1 p. 344; 126 I
219 consid. 2a p. 221 et les arrêts cités).
a) Lorsque l'atteinte est grave, outre que la base
légale doit être une loi au sens formel, celle-ci doit être claire et précise
(ATF 140 I 168 consid. 4 p. 170; 119 Ia 362 consid. 3a p. 366; 115 Ia 333
consid. 2a p. 336). L'atteinte au droit de propriété est tenue pour
particulièrement grave lorsque la propriété foncière est enlevée de force ou
lorsque des interdictions ou des prescriptions positives rendent impossible ou
beaucoup plus difficile une utilisation du sol actuelle ou future conforme à sa
destination (ATF 140 I 168 consid. 4 p. 170; 135 III 633 consid. 4.3. p. 637;
131 I 333 consid. 4.2 p. 340). Il a été jugé qu’une restriction (soit un
contrôle temporaire des loyers sous l’angle de la LDTR) opérée sur cinq ans,
soit, à l'échelle d'un investissement immobilier, sur du très court terme, ne
saurait être considérée comme une atteinte grave aux droits fondamentaux du propriétaire
(arrêt 1C_110/2017 déjà cité, consid. 4.1.2).
In casu, la décision attaquée est fondée pour
l’essentiel sur les art. 10 à 14 LPPPL. Elle subordonne l’autorisation de
transformer les deux appartements à un contrôle des loyers maximaux admissibles
durant trois ans, ce qui, au vu de la jurisprudence précitée, ne saurait
constituer une atteinte grave à la garantie de la propriété de la recourante. Le
principe de légalité est donc respecté.
b) Selon la jurisprudence constante du Tribunal
fédéral, le but poursuivi par les législations cantonales tendant à préserver
l'habitat et les conditions de vie existants, notamment en restreignant
l'aliénation de maisons d'habitation, procède d'un intérêt public important et
reconnu (ATF 131 I 333 consid.
2.2 p. 337; 128 I 206 consid.
5.2.4 p. 211 s.; 113 Ia 126 consid. 7a p. 134; 111 Ia 23 consid.
3a
p. 26; arrêt 1C_124/2017 du 23 novembre 2017 consid. 3.2 et les arrêts cités). De
même, il a été jugé que l'intérêt public à la préservation d'un parc locatif
répondant aux besoins de la population était légitime et justifiait une atteinte
aux garanties constitutionnelles de la propriété (arrêt 1C_110/2017 déjà cité,
consid. 4.2.2).
La décision attaquée repose dès lors sur un intérêt
public suffisant.
c) Pour qu'une telle restriction soit conforme à la
garantie de la propriété, l'autorité administrative doit toutefois effectuer
une pesée des intérêts en présence et évaluer l'importance de la mesure au
regard des intérêts privés en jeu (ATF 113 Ia 126 consid. 7b/aa p. 137; arrêts 1C_124/2017
du 23 novembre 2017 consid. 3.2; 1C_68/2015 du 5 août 2015 consid. 2.3). La
restriction doit ainsi respecter le principe de la proportionnalité, qui exige
notamment que le but visé ne puisse être atteint par une mesure moins contraignante
(
ATF 140 I 168
consid.
4.2.1 p. 173;
135 I 233
consid. 3.1
p. 246; arrêt 1C_16/2015 du 3 septembre 2015 consid. 5.1).
Le contrôle des loyers est seulement destiné à
éviter que les propriétaires autorisés à transformer les logements ne les
soumettent à des augmentations qui excèdent celles qui avaient été annoncées
pour obtenir l'autorisation ou qui ont été fixées par l'autorité cantonale (ATF
du 29 septembre 1982, publié à la RDAF 1983 p. 255 consid. 3; arrêt
AC.2014.0414 du 29 juillet 2016 consid. 2b). Le Tribunal fédéral a déjà jugé
sur ce point que pour atteindre l’objectif de maintien d'un parc locatif
répondant aux besoins de la population, la mesure de contrôle des loyers se
révèle nécessaire, en sus des règles existantes en droit du bail (arrêt
1C_110/2017, déjà cité, consid. 4.3.2). Comme on l’a dit plus haut, les loyers
majorés retenus dans les décisions attaquées répondent aux besoins de la
majorité de la population. A cet égard, il ressort de l’art. 14 al. 2 LPPPL que
le département peut assortir l'autorisation de rénover d'une mesure de contrôle
du revenu locatif d'une durée maximale de cinq ans à compter de la mise en
location des logements. En la présente espèce, cette mesure ne prend effet que
sur trois ans, comme on l’a dit plus haut. Il y a donc lieu de retenir que les
décisions attaquées respectent le principe de proportionnalité, ceci d’autant
plus que, durant cette période de contrôle limitée, les montants que la
recourante a investis dans les travaux de rénovation de ces deux appartements
lui procureront un rendement suffisant par les augmentations de loyer de 24,
respectivement 32% que ces travaux impliquent.
8.
Les considérants qui précèdent conduisent par conséquent au rejet des
recours et à la confirmation des décisions attaquées. La recourante, qui
succombe, supportera un émolument de justice (cf. art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).
Pour les mêmes raisons, il ne sera pas alloué de dépens (cf. art. 55 al. 1, 91
et 99 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Les recours sont rejetés.
II.
Les décisions du Service des communes et du logement, du 18 février
2019, sont confirmées.
III.
Les frais d’arrêt, par 4'000 (quatre mille) francs, sont mis à la charge
de A.________.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 14 août 2020
Le
président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.