vd_omni · FI.1996.0019 · 1996-10-31 · fr

QUILLET Pierre c/Commission communale de recours de Missy | Le TA est compétent, comme autorité de recours de seconde instance, pour connaître du transfert de la TVA sur un particulier, lorsque ce transfert a pris la forme d'une taxe communale (consid. 1b).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 31.10.1996 FI.1996.0019

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 31 octobre 1996
sur le recours interjeté par
Pierre QUILLET
,
représenté par la Société rurale d'assurance de protection juridique FRV, à
Lausanne
contre
la décision sur recours du 30 janvier 1996 de
la
Commission communale de recours en matière d'impôts et de taxes de la
Commune de Missy
(taxations uniques pour le raccordement de plusieurs
bâtiments aux réseaux d'évacuation et d'épuration des eaux)
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Etienne
Poltier, président; M. Raymond Bech et M. Charles-F. Constantin, assesseurs.
Greffier: M. Patrick Gigante.
Vu les faits suivants:
A.                     Pierre Quillet,
agriculteur, est propriétaire des parcelles nos 125 et 340 du cadastre de la
commune de Missy, colloquées respectivement en zone village et en zone
agricole; sur la première se dressent les bâtiments nos 48 (habitation et
rural), 181 (remise) et 183 (poulailler), tandis que sur la seconde sont érigés
les bâtiments nos 224 (habitation), 219 (hangar), 202 (étable) et 49 (vieil
hangar).
B.                    La commune de Missy a
entrepris, courant 1995, des travaux importants portant sur son réseau
d'évacuation des eaux, afin de relier ce dernier à la station d'épuration
intercommunale. Son conseil général a adopté, le 16 mai 1995, un Règlement
transitoire sur le prélèvement des taxes prévues dans le Règlement sur
l'évacuation et l'épuration des eaux, lui-même adopté le 12 octobre 1994 et
approuvé le 30 novembre 1994 par le Conseil d'Etat.
Conformément à l'art.
3 al. 1 dudit règlement transitoire, Pierre Quillet a reçu, le 1er juillet
1995, la visite du municipal Mathis afin que soient déterminées les unités de
logement (ci-après: UL), coefficient appliqué pour le calcul des taxes uniques
de raccordement au réseau d'évacuation et d'épuration des eaux usées, relatives
à chacun des sept bâtiments. La fiche technique établie à cette occasion fait
état des réserves exprimées par Pierre Quillet quant à la taxation des
bâtiments nos ECA 181, 183, 49 et 202 pour leur raccordement au réseau d'eaux
claires et quant au nombre d'unités retenues pour la taxation de l'exploitation
agricole, suite à son raccordement au réseau d'évacuation des eaux usées.
C.                    En date du 30 octobre
1995, la municipalité a adressé à Pierre Quillet deux bordereaux de taxation
unique. Le premier bordereau fait suite au raccordement au réseau d'évacuation
et d'épuration des eaux claires et eaux usées de la partie habitation du
bâtiment no 48 et de celui portant le no 224; son montant est de 5'613 fr. 60,
TVA (6,5%) incluse. Le second bordereau arrête de façon forfaitaire à un total
de 17'214 fr. 75, TVA incluse, les deux taxes dues pour les autres bâtiments de
l'exploitation agricole.
D.                    Pierre Quillet s'est
pourvu contre ces deux bordereaux auprès de la Commission communale de recours
en matière d'impôts et de taxes. Il a invoqué, d'une part, le fait que les
bâtiments 181, 183, 49 et 202 n'ont jamais été raccordés et ne sont équipés
d'aucun collecteur de réception des eaux de pluie, d'autre part, le fait que la
villa no 224 n'était pas directement raccordable au réseau communal
d'évacuation des eaux; il a par ailleurs mis en cause la possibilité pour la
municipalité de taxer son exploitation de façon forfaitaire, pour, enfin, s'en
prendre à la perception de la TVA sur les quatre taxes.
Par décision du 30
janvier 1996, la Commission communale compétente a rejeté le recours de Pierre
Quillet et a confirmé la décision attaquée.
E.                    Par acte du 29 février
1986, Pierre Quillet a saisi le Tribunal administratif, par la plume de la
Société rurale d'assurance de protection juridique FRV, d'un recours contre la
décision sur recours précitée, en concluant à son annulation. Il conclut à ce
que les deux bordereaux de taxation soient ramenés à 10'485 fr. 70, montant
dont il s'est acquitté auprès de la caisse communale, soit 11'167 fr. 30, TVA
(6,5%) comprise.
La municipalité a
conclu au rejet du recours et à la confirmation des décisions de taxation. Par
décision du 23 mai 1996, le juge instructeur a écarté la demande de levée de l'effet
suspensif formée par la municipalité.
Considérant en droit:
1.                     Le recourant s'en est
tout d'abord pris, devant l'instance communale de recours, à la perception par
la municipalité de la TVA sur les quatre taxes de raccordement au réseau
d'évacuation et d'épuration des eaux notifiées. Il a contesté le fait que,
s'agissant d'une taxe unique, une commune soit, d'une part, assujettie au
paiement de cet impôt et, d'autre part, puisse en transférer la charge sur le
consommateur.
a) La première
question soulève le problème, de nature préjudicielle, de la conformité avec la
Constitution fédérale de la décision d'assujettissement à la TVA de la commune
de Missy et de l'imposition de la prestation de cette dernière.
aa) A teneur de l'art.
4 al. 1 lit. a et b de l'ordonnance du Conseil fédéral du 22 juin 1994
régissant la taxe sur la valeur ajoutée (ci-après: OTVA), les livraisons de
biens et les prestations de services fournies à titre onéreux sur territoire
suisse sont soumises à l'impôt. Conformément à l'art. 45 al. 1 OTVA, toute
personne assujettie doit s'annoncer spontanément par écrit auprès de
l'Administration fédérale des contributions dans les trente jours qui suivent
le début de son assujettissement. Le contribuable se voit alors attribuer un
numéro incessible (ibid., deuxième phrase), qui constate son assujettissement
et lui permet d'exercer, à ce titre, les droits et les obligations qui y sont
attachés, dont le droit de procéder à la facturation et au transfert de l'impôt
(art. 28 al. 1 OTVA; cf. Kuhn/Spinnler; MehrWertSteuer, Müri/BE 1994, no 2.7.1,
p. 115).
Par ailleurs, l'art.
51 al. 1 OTVA réserve expressément à l'Administration fédérale des
contributions la faculté de rendre toute décision concernant la perception de
l'impôt dans les cas où sont notamment contestées l'existence ou l'étendue
aussi bien de l'assujettissement (lit. a) que de la créance d'impôt (lit. c);
il s'agit du reste d'une attribution générale de compétence (cf. Commentaire de
l'OTVA, Département fédéral des finances, p. 44). Cette décision peut faire
l'objet d'une réclamation au sens de l'art. 52 al. 1 OTVA, contestation
susceptible en dernière instance d'un recours de droit administratif, vu l'art.
54 al. 1 OTVA. On constate ainsi que, par sa matière, la question précitée relève
des autorités administratives, respectivement judiciaires, fédérales (cf.
Xavier Oberson, Premières expériences en matière de taxe sur la valeur ajoutée,
in SJ 1996 p. 437 et ss, not. pp. 439-440, lequel énumère les instances
judiciaires et les autorités administratives auxquelles compète le pouvoir
d'examiner la constitutionnalité de la TVA).
bb) Ce n'est que la
question du transfert de la TVA que l'art. 28 al. 6 attribue au juge
"civil"
(pour l'exégèse de cette règle de compétence, v. aussi infra lit. b). L'OTVA
prévoit ainsi un régime de compétences coordonnées, où les autorités fiscales
fédérales (AFC, commissions de recours) statuent sur l'assujettissement à la
TVA et la perception de celle-ci, le juge
"civil"
ne pouvant
connaître que du report de la TVA ainsi perçue par l'auteur de la livraison de
biens ou de la prestation de service sur son cocontractant. Dans une telle
hypothèse, la décision d'assujettissement ou de perception ne peut qu'être
impérative pour le juge civil, sauf cas de nullité de celle-ci (dans le même
sens, v. art. 77 DPA, ainsi que Pierre Moor, Droit administratif I, Berne 1994,
p. 280 et références citées).
En l'espèce, la
décision de l'AFC, dont rien n'indique qu'elle soit nulle, lie par conséquent
le tribunal. Pour le surplus, la possibilité pour le recourant de demander à la
municipalité, autorité de taxation, la révision de ses décisions, ce dans
l'hypothèse où le non-assujettissement de la commune de Missy venait, sur
requête, à être constaté par l'autorité compétente de manière définitive,
demeure par conséquent ouverte, vu les art. 107 al. 1 lit. c et 108 LI,
applicables par analogie.
b) L'art. 28 al. 6
OTVA réserve, on l'a vu, au juge civil la compétence de trancher les
contestations portant sur le transfert de l'impôt. Bien qu'il ne le précise pas
expressément dans le Commentaire de l'OTVA, le législateur a manifestement visé
les cas - les plus fréquents - où la prestation imposable fait l'objet d'une
facturation au client, sur laquelle le montant de la TVA est compris ou ajouté;
c'est bien ce qu'il faut entendre par
"litiges entre sujets
économiques"
et
"affaires relevant du droit privé"
(Commentaire,
p. 32).
aa) En l'espèce, le
transfert a pris la forme particulière d'une taxe prélevée par une commune, sur
le montant de laquelle la municipalité a calculé la TVA pour l'inclure dans sa
décision de taxation; cette dernière a ensuite fait l'objet d'un recours à la
commission communale compétente. Or, à teneur de l'art. 47a de loi du 5
décembre 1956 sur les impôts communaux (ci-après: LIC), le Tribunal
administratif est l'autorité de recours contre les décisions de la commission
communale de recours en matière d'impôt. Il n'y a donc pas lieu de douter de la
compétence ratione materiae du tribunal d'examiner la validité du transfert par
une commune de la TVA résultant d'une livraison de biens ou d'une prestation de
service pour laquelle cette dernière perçoit une taxe, car la première apparaît
clairement comme l'accessoire de la seconde.
bb) Comme on le verra
ci-dessous, sous 2a, bb), le principe de la perception et le calcul des taxes,
ci-devant contestées, résultent, pour la plupart, d'une réglementation
communale adoptée avant l'entrée en vigueur de l'ordonnance, le 1er janvier
1995; la situation est ici celle visée à l'art. 84 al. 8 OTVA, dans laquelle la
"prestation de services, pour laquelle la contre-prestation a été
convenue avant l'entrée en vigueur de la présente ordonnance (...), doit être
imposée en vertu des dispositions de la présente ordonnance".
Dans ce
cas, l'art. 84 al. 8 OTVA permet à chacune des parties d'exiger une adaptation
de la contre-prestation en fonction de la perception de ce nouvel impôt; le
boursier communal, en ajoutant dans le cas d'espèce la TVA aux taxes résultant
du tarif établi avant le 1er janvier 1995, n'a rien fait d'autre que de
recourir à la possibilité offerte par l'art. 84 al. 8 OTVA précité (on
signalera ici à titre de comparaison l'ATF 122 I 1, relatif à la rémunération
de l'avocat désigné d'office; celui-ci a droit, selon l'arrêt, à une
rémunération qui tienne compte de la charge supplémentaire correspondant à la
TVA due par lui, quand bien même le tarif officiel sur lequel elle repose n'a
pas été modifié depuis l'entrée en vigueur de l'OTVA; le Tribunal fédéral
parvient donc au même résultat que celui retenu ici, mais sans se référer à
l'art. 84 al. 8 OTVA).
cc) La municipalité a
également transféré sur le recourant la charge fiscale résultant de la
contribution forfaitaire dont les bâtiments agricoles font l'objet, comme on le
verra ci-dessous sous 2a), bb) et c), cc), et ce conformément à l'article 3bis
de l'annexe au règlement communal sur l'évacuation et l'épuration des eaux. Or
la disposition spécifique invoquée a été adoptée postérieurement au 1er janvier
1995 - en fait le 20 juin 1995 - ce qui l'exclurait a priori du champ
d'application de l'art. 84 al. 8 OTVA. On constate néanmoins que cette dernière
règle fait partie d'un ensemble de dispositions d'exécution, antérieures à
l'entrée en force de l'OTVA, qui déterminent la quotité des taxes d'épuration,
sans y inclure le montant de la TVA perçue sur la contre-prestation. Il n'est
donc pas possible de conclure que le montant de cette contribution forfaitaire
s'entend TVA comprise, contrairement aux autres postes de l'annexe; une
interprétation systématique de l'annexe et de l'art. 3 bis y compris conduit au
contraire à admettre que la taxe résultant de cette dernière disposition, comme
les autres taxes (v. lit. bb, ci-dessus), peut être adaptée au nouveau régime
par le jeu de l'art. 84 al. 8 OTVA appliqué ici par analogie. Dans ces
conditions, le transfert de l'impôt se justifie également.
On souligne cependant
ici que les autorités communales, lorsqu'elles arrêteront ou réviseront leurs
réglementations, devront veiller à l'avenir à préciser de manière expresse si
le tarif des taxes doit s'entendre TVA incluse ou non; en effet l'art. 84 al. 8
OTVA ne pourra désormais leur être d'aucun secours.
dd) Enfin, il a été
constaté que la Commune de Missy était inscrite au registre des contribuables
assujettis, pour son service d'épuration des eaux. Dans le cas d'espèce, le
recourant, propriétaire de trois immeubles, a bénéficié, du fait du
raccordement de ces derniers au réseau communal d'épuration et d'évacuation des
eaux, d'une prestation de service fournie à titre onéreux par la commune. Il
résulte des articles 4 lit. b et 6 al. 1 OTVA qu'une telle prestation est en
principe soumise à la taxe sur la valeur ajoutée. Le recourant étant dès lors
considéré comme un consommateur destinataire de la prestation, c'est en
parfaite logique qu'il s'est vu, conformément à l'art. 28 al. 1 OTVA,
transférer sur lui, par la commune prestataire, cette charge fiscale.
c) Dans ces
conditions, c'est à juste titre que la municipalité a répercuté sur le recourant
la charge fiscale résultant de la prestation qu'elle lui a fournie par le
raccordement de ses bâtiments au réseau communal, celle-ci étant soumise à la
TVA. Sur ce point, le recours sera donc rejeté.
2.                     La municipalité a taxé
séparément les deux bâtiments d'habitation, auxquels elle a appliqué le régime
ordinaire de taxation, et les autres bâtiments du rural, qu'elle a taxés selon
un régime forfaitaire.
a) A teneur de l'art.
4 de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (ci-après LIC) :
"Indépendamment des impôts énumérés à
l'art. 1er et de la taxe de séjour prévue à l'art. 3 bis, les communes peuvent
percevoir des taxes spéciales des bénéficiaires de prestations ou d'avantages
déterminés ou de dépenses particulières.
Ces taxes doivent faire l'objet de règlements
soumis à l'approbation du Conseil d'Etat.
Elles ne peuvent être perçues que des personnes
bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué les dépenses dont
elles constituent la contrepartie.
Leur montant doit être proportionné à ces
prestations, avantages ou dépenses."
aa) Se fondant sur
cette disposition, ainsi, comme on le verra ci-dessous, que sur la loi vaudoise
du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution (ci-après:
LVPEP), les communes peuvent percevoir des taxes pour le raccordement au réseau
public d'évacuation et d'épuration des eaux. Aux termes de l'art. 66 LVPEP en
effet, les communes peuvent percevoir des personnes bénéficiant des prestations
ou avantages, un impôt spécial et des taxes pour couvrir les frais
d'aménagement et d'exploitation du réseau des canalisations publiques et des
installations d'épuration, dont le montant doit être proportionné à ces
prestations, avantages ou dépenses.
bb) On a vu ci-dessus
que la commune de Missy a adopté, le 12 octobre 1994, en vue de la réalisation
du nouveau réseau, un règlement sur l'évacuation et l'épuration des eaux,
approuvé par le Conseil d'Etat le 30 novembre 1994 (ci-après RCEEE), dont on
extrait les dispositions suivantes:
"Art. 40
Les propriétaires d'immeubles bâtis et
raccordés aux installations collectives d'évacuation et d'épuration des eaux
participent aux frais de construction et d'entretien desdites installations en
s'acquittant:
a) d'une taxe unique de raccordement aux réseaux d'évacuation des eaux usées
et/ou claires (art. 41 à 43 ci-après);
b) d'une taxe annuelle d'entretien des collecteurs (art. 44);
c) d'une taxe annuelle d'épuration (art. 45);
d) le cas échéant, d'une taxe annuelle spéciale (art. 46);
La perception de ces contributions est réglée pour le surplus par une annexe
qui fait partie intégrante du présent règlement.
Art. 41
Pour tout bâtiment nouvellement raccordé
directement ou indirectement aux collecteurs publics d'eaux usées (EU), il est
perçu conformément à l'annexe une taxe unique de raccordement EU.
Cette taxe est exigible du propriétaire sous forme d'acompte lors de l'octroi
de l'autorisation de raccordement (art. 17 et 19 ci-dessus). La taxation
définitive, acompte déduit, intervient dès le raccordement effectif.
Art. 42
Pour tout bâtiment nouvellement raccordé
directement ou indirectement aux collecteurs publics d'eaux claires (EC) il est
perçu conformément à l'annexe une taxe unique de raccordement EC.
L'art. 41 al. 2 est applicable."
L'annexe audit
règlement, adoptée et approuvée aux mêmes dates que ce dernier, prévoit, pour
sa part, en son article 2:
"La taxe unique de raccordement EU est
fixée à Fr. 3'000.- par unité locative (UL).
Par unité locative, l'on entend une habitation
ou part d'habitation comprenant soit un WC et/ou une cuisine, et/ou une douche
et/ou une baignoire et/ou un lavabo,
La taxe est due par tout propriétaire de
bâtiment nouvellement raccordé au réseau EU, à compter de l'entrée en vigueur
de la présente annexe.
Dans le cas de bâtiments (ou parties de
bâtiment) non affectés au logement (industrie, artisanat, commerce, agriculture
etc.), la Municipalité est compétente pour déterminer le nombre
d'équivalents-unités locatives à prendre en compte pour le calcul de cette
taxe";
et en son article 3:
"La taxe unique de raccordement EC est
fixée à Fr. 8.- par mètre carré de surface construite au sol (surface cadastrée
selon inscription au Registre foncier).
La taxe est due pour tout propriétaire de
bâtiment nouvellement raccordé au réseau EC, à compter de l'entrée en vigueur
de la présente annexe."
Le Conseil général de
Missy a adopté, le 20 juin 1995, une disposition particulière concernant la
contribution due par les exploitants agricoles, l'article 3bis de l'annexe au
règlement, à teneur duquel:
"Compte tenu de la diversité et de la
complexité des situations, les exploitations agricoles ou para-agricoles
existantes, raccordées ou non, font l'objet d'une contribution forfaitaire EU
de Fr. 3'000.- par exploitation agricole pour l'ensemble des bâtiments faisant
partie de la même exploitation.
Pour les mêmes raisons, la contribution
forfaitaire EC est de Fr. 8.- par m2 de surface construite au sol, bâtiments
raccordés ou non.
Pour les bâtiments existants, la Municipalité
est compétente pour autoriser une dérogation à l'obligation de raccordement EU
et/ou EC desdits bâtiments. Une telle dérogation ne dispense pas du paiement de
la contribution."
Les modalités de
perception desdites taxes ont été fixées par le règlement transitoire du 16 mai
1995, dont l'art. 3 précise:
"1. En complément à l'art. 41 Rglt et à
l'art. 2 Annexe il est précisé ce qui suit: il sera octroyé à tout propriétaire
d'immeuble s'étant acquitté d'une taxe unique de raccordement EU ces dix
dernières années une remise sur la nouvelle taxe de raccordement EU. Cette
remise équivaut à la totalité de la taxe payée.
2. Chaque propriétaire d'immeuble sera
personnellement contacté courant 1995/96 par la Municipalité et l'ingénieur des
travaux pour la définition des UL, des surfaces cadastrées, du type de
facturation à appliquer et des conventions privées régissant les raccordements
privés aux collecteurs publics."
De ces différentes
dispositions, en partie contradictoires, on retire tout d'abord que le fait
générateur de la nouvelle taxation unique résulte ici de l'amélioration du
réseau d'évacuation des eaux existant, par la création en aval d'une station
d'épuration et de traitement des eaux intercommunale; c'est en tout cas ce qui
ressort du préavis municipal, du 20 septembre 1994, à l'adoption du nouveau
règlement. Comme on le verra ci-dessous, tous les propriétaires sont désormais
contraints de raccorder leur(s) bâtiment(s), en tout cas pour les eaux usées
que ceux-ci produisent, ce qui implique la perception d'une taxe, sans qu'il
faille distinguer, comme paraissent pourtant le faire les art. 41 et 42 RCEEE,
entre ceux déjà raccordés aux installations existantes et ceux nouvellement
raccordés. C'est là qu'intervient l'art. 3 du règlement transitoire, à teneur
duquel une remise - en réalité une déduction sur le montant dû - équivalant au
montant de l'ancienne taxe acquittée, est concédée, pour ceux qui se seraient
déjà acquittés, dans les dix ans ayant précédé l'entrée en vigueur du nouveau
texte, d'une taxe unique d'introduction au collecteur public d'évacuation des
eaux usées.
Dans une situation de
ce genre où il y a effectivement une nouvelle prestation, le Tribunal fédéral a
admis qu'il n'y avait pas de rétroactivité proprement dite; c'est du moins le
cas lorsque la réglementation prévoit, comme en l'espèce, de traiter de façon
égale tous les raccordements existants et futurs à la nouvelle canalisation (v.
Marc-Olivier Buffat, Les taxes liées à la propriété foncière, en particulier
dans le canton de Vaud, thèse, Lausanne 1989, p. 77; Imboden/Rhinow,
Schweizerische Verwaltungs-rechtsprechung, Bâle et Francfort-sur-le-Main, 1986,
no 16 III e, p. 107; références citées).
b) Avant d'examiner
les griefs que le recourant fait valoir à l'encontre des décisions de taxation,
il importe au préalable de définir la nature des taxes de raccordement
litigieuses et tirer les conséquences de cette définition.
aa) Les taxes de
raccordement prélevées par la Commune de Missy sont incontestablement des
contributions causales, par opposition à l'impôt. Elles sont liées à l'avantage
particulier dont bénéficie, contrairement aux autres administrés, le
propriétaire de la parcelle reliée aux installations collectives. Parmi ces
contributions, la doctrine distingue l'émolument, d'une part, dû en échange
d'une prestation déterminée de l'administration, et la charge de préférence,
d'autre part, destinée à compenser, sous forme de participation, l'avantage
économique particulier qu'un administré retire de la création d'une
installation collective (cf., notamment, Buffat, op. cit., p. 49).
bb) Il a déjà été jugé
par le Tribunal fédéral que l'équipement réalisé par la collectivité publique,
les réseaux d'égouts notamment - de même que l'amélioration de ces derniers -
conférait aux bien-fonds privés une plus-value justifiant la perception d'une
contribution auprès de leurs propriétaires. La concrétisation de cette
plus-value apparaît notamment lors de la construction de bâtiments,
respectivement lors de la transformation et l'agrandissement de ces derniers.
(v. ATF 93 I 106 ss, rés. in JT 1969 I 85; 109 Ia 328 ss, rés. in JT 1985 I
614). Cette contribution répond ainsi à la définition d'une charge de
préférence.
cc) Les taxes
communales de raccordement ne sont, certes, pas sans rapport avec les frais
encourus par la collectivité publique en raison de la création des réseaux de
distribution d'eau et d'égout, dans la mesure où l'ensemble des recettes qui en
découlent ne doit pas dépasser ces coûts, mais ce lien est moins étroit qu'en
matière d'émoluments. En particulier, le principe d'équivalence, qui implique
pour ces derniers une certaine correspondance entre le montant de la taxe et la
valeur objective de la prestation, ne s'applique pas de la même manière aux
charges de préférence. Pour ces dernières, une certaine équivalence doit être
respectée entre la contribution et la plus-value retirée (cf. prononcés de la
CCRI, B., du 6 décembre 1990, in RDAF 1991 p. 163 ss, not. 165; P. S.A. du 14
mars 1991; arrêt FI 91/045 du 1er février 1993, confirmés récemment par le
Tribunal administratif dans un arrêt FI 95/088 du 21 mai 1996).
3.                     Le recourant soulève
plusieurs griefs à l'encontre des deux décisions de taxation concernées; il
soutient tout d'abord que la taxation forfaitaire d'une exploitation agricole
ne repose pas sur une base légale suffisante.
A l'appui de ce grief,
le recourant se plaint de ce que l'art. 3bis de l'annexe n'ait pas été adopté
par le conseil général de Missy, conformément à la règle figurant à l'art. 13
al. 4 de la loi du 28 février 1956 sur les communes (ci-après: LC), selon
lequel
"aucun vote sur le fond ne peut avoir lieu sur un objet non
porté à l'ordre du jour".
Il expose à cet effet qu'à l'issue de la
séance du 20 juin 1995, le conseil général a accueilli cette disposition
complémentaire à la majorité des membres présents, sans que la convocation ne
fasse toutefois état de la proposition d'adoption d'un nouvel article dans
l'ordre du jour.
a) Il est douteux que
le Tribunal administratif ait la compétence d'examiner la régularité de la
procédure d'adoption d'un règlement communal (v. RDAF 1983, 65; 1985, 423); en
effet, cette compétence échoit, vu l'art. 145 LC, au Conseil d'Etat en sa
qualité d'autorité de surveillance des communes. On citera, par analogie, la
jurisprudence de la Commission cantonale de recours en matière de construction
qui, dans un prononcé no 4277 du 11 mai 1983, B. c/Pully (résumé in RDAF 1986
p. 52), confirmé par ATF du 15 août 1983, a jugé qu'il ne lui incombait pas de
vérifier si la volonté du corps électoral aurait été viciée à l'occasion d'un
référendum lancé contre l'adoption d'un plan d'extension partiel.
b) De ce qui précède,
il résulte que c'est seulement s'il devait apparaître que la procédure
d'adoption de la norme sur laquelle est fondée la décision contestée était
entachée d'un vice si grave que celle-ci devrait être tenue pour nulle, que le
tribunal pourrait alors, à titre préjudiciel, ne pas en tenir compte et
constater ainsi le défaut de base légale. Or, sanction extrême, la nullité ne
frappe que les irrégularités patentes, les vices les plus graves et son
admission ne doit pas léser gravement la sécurité du droit; la sanction
ordinaire est au contraire l'annulabilité, laquelle ne peut être prononcée que
par l'autorité de recours saisie dans le délai légal (v. Moor, op. cit., vol.
II, nos. 2.3.1.2/3/4, références citées).
c) En l'espèce, la
convocation à la séance du 20 juin 1995 mentionnait de façon expresse, sous
chiffre deux de l'ordre du jour, qu'il serait question de l'épuration des eaux
sur le territoire communal. Le recourant n'allègue pas avoir été absent de la
séance au cours de laquelle cet objet a été traité; il relève au contraire
qu'un préavis y a été distribué par la municipalité. On peut, dans ces
conditions, écarter sans risque le grief de nullité de la norme adoptée. Par
ailleurs, il n'est pas allégué que la décision du conseil général de Missy
d'adopter, au cours de la séance en question, l'article 3bis de l'annexe au
règlement communal sur l'évacuation et l'épuration des eaux ait été déférée en
temps utile au Conseil d'Etat; il n'est donc plus possible aujourd'hui à
l'autorité compétente de prononcer l'annulation de cette disposition. Le
tribunal n'a en conséquence aucune raison de ne pas constater l'existence d'une
base légale claire permettant à la municipalité de percevoir les taxes
incriminées.
4.                     Le recourant s'en prend
en second lieu à la taxation qui lui a été notifiée; il se plaint de ce que le
principe de l'égalité de traitement n'aurait ici pas été observé. Avant de
reprendre les griefs invoqués par le recourant, le tribunal estime devoir
interpréter les dispositions réglementaires topiques.
a) La réglementation
communale ici concernée (annexe au RCEEE) met en place deux régimes
d'imposition distincts; à côté de l'imposition dite ordinaire des bâtiments,
laquelle résulte de l'art. 2, l'art. 3bis al. 1 prévoit un régime forfaitaire
pour la taxation des bâtiments d'une exploitation agricole.
aa) La base de calcul
de la taxe de raccordement EU (eaux usées) utilisée dans le cas d'espèce pour
les bâtiments d'habitation (art. 2 annexe au RCEEE) représente soit la quantité
d'eaux usées, soit la charge organique évacuée par un habitant sur une journée,
comparée aux valeurs normales d'eaux usées (Buffat, op. cit., p. 198). Sans
doute l'utilisation de ce critère, déjà confirmée par le Tribunal administratif
dans un arrêt FI 94/014 du 10 mars 1995 (cons. 4b), présente-t-elle un certain
schématisme; le Tribunal fédéral a toutefois jugé à plusieurs reprises qu'il
était admissible de percevoir des taxes selon des critères schématiques fondés
sur des moyennes tirées de l'expérience (ATF 106 Ia 241, cons. 3b). On relèvera
par ailleurs que les autres critères de l'équivalent-habitant et de la surface
de plancher habitable, auxquels celui de l'unité de logement est apparenté, ont
trouvé, à quatre reprises au moins, grâce auprès de la juridiction
administrative du Canton de Berne (v. JAB 1977, 23; 1986, 35), respectivement
auprès de la Commission de recours en matière d'impôt et le Tribunal
administratif du canton de Fribourg (décision du 2 février 1990, in ACCR FR
VIII A, no 8; arrêt du 27 mars 1992, in RFJ 1992, 181). Force est dans ces
conditions d'admettre que le système choisi par la commune de Missy ne prête en
définitive guère le flanc à la critique; du reste, il n'est pas en l'espèce
contesté pour lui-même.
bb) L'art. 3bis al. 1
de l'annexe au RCEEE prévoit la taxation unique de l'exploitation agricole
raccordée ou non au collecteur d'eaux usées, à concurrence d'un montant
forfaitaire de 3'000 francs; à cet égard, force est d'admettre que l'art. 3bis
RCEEE est une lex specialis par rapport au régime ordinaire de l'art. 2 RCEEE.
Citant son préavis (ch. 3), la municipalité rappelle que le critère choisi par
le législateur communal relève du souci d'instaurer une absolue égalité de
traitement et d'assurer une réelle solidarité avec les exploitants agricoles.
La mise en place d'un
régime spécial de taxation forfaitaire pour les bâtiments ruraux provient du
fait que ces derniers ne peuvent être taxés aisément selon le critère de
l'unité locative ou de l'équivalent-habitant, contrairement aux bâtiments
d'habitations. On ne saurait, dans ces conditions, conclure, comme la
municipalité paraît pourtant le faire, que l'application du régime ordinaire de
taxation, à savoir de l'article 2 de l'annexe, pour tous les bâtiments, aurait
pour conséquence que, s'agissant du raccordement au réseau d'évacuation des
eaux usées, des taxes plus élevées et partant, plus défavorables aux
agriculteurs, devraient être notifiées au recourant. En réalité, le critère de
l'unité d'habitation est tout simplement impossible à utiliser pour les
bâtiments agricoles, de sorte que la taxation de ces derniers pour le
raccordement de l'exploitation au collecteur d'eaux usées ne peut résulter que
d'un régime forfaitaire, dont on ne peut dire s'il génère un avantage ou, au
contraire, un désavantage pour les agriculteurs. Tel est d'autant moins le cas
que la contribution forfaitaire précitée est prélevée sans égard à l'existence
ou non d'un raccordement des différents bâtiments d'exploitation.
cc) Sur ce chapitre,
on relèvera encore que la municipalité a opéré une distinction, s'agissant des
taxes pour l'évacuation des eaux usées, entre les bâtiments d'habitation nos 48
et 224, d'une part, les autres bâtiments de l'exploitation, d'autre part; elle
a ainsi taxé les premiers selon le régime ordinaire de l'art. 2 annexe au RCEEE
- 2 x 1 unité de logement, soit 6'000 fr. - et appliqué aux deuxièmes un
forfait de 3'000 fr. Interpellée par le juge instructeur, la municipalité à
justifié ce mode de faire par le fait que le second des bâtiments sus-indiqués
est une villa familiale, tout en confirmant qu'il s'agit de la résidence du
propriétaire de l'exploitation agricole. La municipalité indique par ailleurs
que l'art. 2 al. 4 annexe RCEEE l'autorise à distinguer les bâtiments
d'habitation, soumis à une taxation ordinaire, des autres bâtiments d'une
exploitation, dont elle ne peut déterminer le nombre d'unités à prendre en
compte pour leur taxation.
L'art. 5 lit. b de
l'annexe au RCEEE consacre du reste la même distinction en imposant aux
propriétaires d'habitations mixtes et, parmi elles, les fermes, de pourvoir
leurs bâtiments de deux compteurs distincts, l'un pour l'habitation, l'autre
pour l'exploitation, ce
"pour faciliter une taxation équitable"
.
Cela explique que,
bien qu'il fasse partie de l'exploitation au titre d'habitation de
l'agriculteur - c'est du reste pour cette raison que l'autorisation de
construire hors-zone a été octroyée au recourant, si l'on se réfère à la
synthèse de la CAMAC du 7 novembre 1991, produite par la municipalité (v. à ce
sujet la jurisprudence citée dans l'arrêt AC 95/116 du 27 novembre 1995,
consid. 2c) -, le bâtiment no 224 est aisément quantifiable du point de vue de
la taxe incriminée; le régime forfaitaire ne lui est donc pas applicable. Quant
au bâtiment no 48, si son affectation actuelle n'est pas clairement établie -
il s'agissait à l'origine de l'habitation et du rural -, rien n'indique au
dossier que ce dernier doit être compris dans le cercle des bâtiments pour
lequel une taxe forfaitaire est perçue.
Par conséquent, la
municipalité a correctement interprété son règlement en limitant aux bâtiments
ruraux, autres que les bâtiments d'habitation, la perception d'une taxe unique
de 3'000 fr. due en contrepartie du raccordement de l'exploitation agricole du
recourant au réseau d'évacuation et d'épuration des eaux usées.
b) Le recourant
soutient cependant que, le bâtiment no 224 n'étant pas raccordable aux réseaux
des eaux usées, la taxation incriminée violerait le principe de l'égalité de
traitement.
aa) Il résulte des
articles 29 LVPEP et 4 RCEEE que chaque propriétaire a l'obligation de
raccorder son ou ses bâtiments au collecteur public d'évacuation des eaux; la
contrepartie d'une dispense étant l'obligation d'installer, dans certains cas
biens précis (cf. art. 31 LVPEP), dont celui évoqué céans par la municipalité,
un système particulier d'épuration (art. 5 RCEEE). L'obligation de raccordement
au réseau public vise du reste à assurer un financement équilibré, commun et
égal pour tous, des installations nécessaires à ces tâches (v. ATF 115 Ib 30,
consid. 2a, références citées).
bb) De ce qui précède,
on déduit que, contrairement à ce que soutient le recourant, tout bâtiment sur
le territoire de la commune se verra soumis à une taxe de raccordement au
réseau collectif. Le (seul) propriétaire dispensé de l'obligation de
raccordement, conformément à l'art. 5 RCEEE n'est du reste pas, lui non plus,
exonéré de la taxe; on remarque à ce propos que c'est en violation de ce qui
précède que le propriétaire Roulet, cas particulier évoqué par le recourant, a
été exonère de toute taxe par la municipalité, de sorte que ce dernier n'est
pas fondé à demander le respect de l'égalité dans l'illégalité (v. Moor, Droit
administratif I, Berne 1994, no 4.1.1.4; Grisel, op. cit., p. 363).
On observe aussi que
c'est à cette condition expresse que l'autorisation de construire le bâtiment
no 224 a été octroyée au recourant; les remarques formulées par celui-ci au
sujet de cette construction, qui ne serait selon lui pas directement ou
difficilement raccordable, tombent ainsi à faux. C'est à tort surtout que le
recourant se prévaut, pour ce bâtiment, de l'application de l'art. 5 RCEEE,
puisque ce dernier non seulement est raccordable au réseau en amont moyennant
l'installation d'un système de pompage, hypothèse non visée par l'exception et
à laquelle le régime ordinaire est donc applicable, mais qu'il doit l'être en
application d'une décision entrée en force (cf. arrêt FI 94/139 du 2 juillet
1996).
cc) Dans ces
conditions, la décision querellée sera confirmée en tant qu'elle a maintenu la
taxation eaux usées du bâtiment no 224.
5.                     Enfin, le recourant
s'en prend à la taxation générée par le raccordement de son exploitation au
collecteur d'eaux claires; il soutient que la différence faite par l'annexe au
règlement (3 al. 1, 3 bis al. 2) entre les propriétaires agriculteurs, dont
tous les bâtiments sont taxés, indépendamment de leur raccordement individuel,
et les autres propriétaires, est insoutenable. A cela, la municipalité objecte
qu'elle applique ce régime forfaitaire sans distinction à tous les
propriétaires.
aa) On rappellera
qu'en matière de contributions communales, le tribunal ne peut que se retrancher
derrière le choix du législateur communal qui dispose en la matière d'une
grande liberté d'appréciation (v. RDAF 1977, 117 et 402) et vérifier si la
contribution respecte, d'une part, le principe de la couverture des coûts et,
d'autre part, le principe de l'équivalence (v. en particulier arrêt FI 94/014,
déjà cité, consid. 3). Le recourant n'invoque pas ici le fait que le principe
de la couverture des coûts ne serait pas respecté. Quant au principe de
l'équivalence, celui-ci a été repris par l'art. 4 al. 4 LIC, selon lequel le
montant de la participation pécuniaire, pour revêtir son caractère de
contre-prestation, doit être calculé en proportion de l'importance des
avantages économiques particuliers que retirent le ou les assujettis. Ce
principe n'est au fond que l'expression, en matière de contributions causales,
des principes de la proportionnalité et de l'égalité de traitement (Buffat, op.
cit., p. 82 et jurisprudence citée). On a vu supra sous b) que, s'agissant de
charges de préférence, c'est la plus-value retirée de l'investissement public
qui doit servir de base au calcul de la contribution. Cette plus-value n'est
pas aisée à déterminer dans chaque cas concret. Cela étant, à partir du moment
où, pour des motifs de praticabilité, la jurisprudence admet un certain
schématisme dans le choix des critères permettant de cerner l'avantage
économique retiré par les propriétaires fonciers d'un équipement public, on
doit admettre que le principe de l'égalité de traitement ne revêt pas un
caractère absolu en matière de taxes, mais s'accommode de certaines différences
ou assimilations, liées à l'application de critères simples, clairs et
facilement compréhensibles (ATF 108 Ia 114, consid. 2b et réf. citées). La
liberté d'appréciation et l'autonomie laissées au législateur communal doivent
être préservées dans cette mesure; le juge ne peut sanctionner une règle
communale pour violation du principe de l'égalité de traitement que si elle
aboutit à un résultat insoutenable ou établit des différences qui ne se justifient
par aucun motif raisonnable (ATF 109 Ia 325; 106 Ia 241; ZBl 1985, 107; voir
aussi DFJP/OFAT, op. cit., p. 245, ch. 31).
En matière de
contributions causales, le principe d'égalité de traitement recoupe dans une
large mesure les principes de couverture des coûts et d'équivalence. Il est en
particulier conforme à l'art. 4 Cst de percevoir des taxes, non pas auprès de
l'ensemble des contribuables, mais des personnes ou groupes de personnes qui
sont les bénéficiaires directs ou principaux de certaines prestations publiques
(ATF 110 Ia 13, in Revue fiscale 1985, 267; 114 Ia 224 et 323; 118 Ia 3; v. ég.
Danielle Yersin, L'égalité de traitement en droit fiscal, Rapport publié dans
la RDS 1992 vol. 2, pp. 144 ss, sp. 217; voir dans ce sens K. Klett, Der Gleichheitssatz
im Steuerrecht, in RDS 1992 vol. 2, pp. 1ss, sp. pp. 60ss, N°67). Le régime des
contributions causales se distingue ici de celui des impôts, lesquels sont
régis par le principe de l'universalité, la perception frappant l'ensemble des
contribuables; il reste que, une fois défini le cercle des personnes
assujetties aux taxes causales, la contribution doit être prélevée auprès de
tous les assujettis pour que l'égalité de traitement soit assurée, seule une
disposition légale fondée sur des motifs objectifs permettant d'y apporter des
exceptions, sous forme d'une exonération ou d'un report d'imposition.
bb) Rien n'indique, on
l'a vu plus haut, que le régime arrêté par l'art. 3 bis al. 1 de l'annexe au
RCEEE soit plus favorable aux agriculteurs, s'agissant de la taxe de
raccordement au réseau d'eaux usées, que le régime ordinaire de l'art. 2 (cons.
4 a bb). Pour ce qui concerne la taxe de raccordement au réseau d'eaux claires,
l'art. 3 bis al. 2 comporte une différence de traitement par rapport à la règle
de l'art. 3 de l'annexe au RCEEE en ce sens que la contribution, de 8 francs
par mètre carré de surface construite, est due dans le premier cas "...
bâtiments raccordés ou non", alors qu'elle n'est prélevée dans le second
qu'en présence d'un raccordement (art. 3 al. 1 et 2).
La municipalité a bien
vu cette difficulté, mais elle l'a résolue en appliquant le régime de l'art. 3
bis al. 2 à l'ensemble des bâtiments de son territoire; elle a donc prélevé la
contribution de 8 francs par mètre carré pour tous les bâtiments, raccordés ou
non, agricoles ou non. Une telle solution, qui serait conforme au principe de
l'égalité de traitement, ne repose cependant pas sur une base légale suffisante
pour les bâtiments non agricoles (v. arrêt FI 96/018, de ce jour, concernant
également l'application de l'art. 3 de l'annexe au RCEEE).
Il en résulte que la
disposition réglementaire applicable spécifiquement aux agriculteurs (art. 3
bis al. 2), comparée à la règle ordinaire (art. 3 de l'annexe), recèle
effectivement une inégalité de traitement au détriment des exploitations
agricoles. Celle-ci n'est au demeurant pas justifiée par des motifs objectifs,
la municipalité n'ayant d'ailleurs nullement tenté d'en avancer aucun; en
particulier, le régime prévu en matière d'eaux claires n'est pas compensé par
celui arrêté à propos des eaux usées.
Il apparaît ainsi en
définitive, en dépit de la latitude laissée par la jurisprudence au législateur
communal pour arrêter les contributions dues par les propriétaires fonciers,
que l'art. 3 bis al. 2 de l'annexe au RCEEE viole l'art. 4 Cst, en tant qu'il
prévoit la perception de la contribution relative au réseau d'eaux claires
également pour les bâtiments agricoles non raccordés.
6.                     a) Les considérants qui
précèdent conduisent ainsi le tribunal à admettre partiellement le recours et à
réformer la décision attaquée, en ce sens qu'aucune taxe n'est due pour les
bâtiments nos 49, 181, 183 et 209, s'agissant du raccordement de l'exploitation
au collecteur d'évacuation des eaux claires. La cause sera par conséquent
renvoyée à la municipalité afin qu'elle procède à nouveau au calcul et à la
notification du bordereau no 00070.
b) Au vu de l'issue du
pourvoi, il se justifie, vu l'art. 55 al. 3 LJPA, de répartir la charge de
l'émolument, arrêté à 1'000 fr., par moitiés entre le recourant et la
municipalité; au surplus, il ne sera pas alloué de dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
partiellement admis.
II.                     La décision de
la Commission communale de recours en matière d'impôts et de taxes de Missy, du
30 janvier 1996, est réformée en ce sens qu'aucune taxe en relation avec le
réseau d'eaux claires n'est due par le recourant s'agissant des bâtiments nos
ECA 49, 181, 183 et 209. Dite décision est confirmée pour le surplus.
III.                     La cause est
renvoyée à la municipalité afin que celle-ci procède à nouveau au calcul et à
la notification du bordereau no 00070, conformément au chiffre II, ci-dessus.
IV.                    Un émolument
judiciaire de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge de Pierre Quillet.
V.                     Un émolument
judiciaire de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge de la municipalité.
VI.                    Il n'est point
alloué de dépens.
fo/Lausanne, le 31 octobre 1996
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires
de l'avis d'envoi ci-joint.