vd_omni · GE.2001.0025 · 2004-08-20 · fr

c/ DSAS | Annulation du retrait d'une autorisation d'exploiter deux EMS fondé sur la non conformité des locaux aux exigences et recommandations du DSAS de 1998 en matière de surfaces, d'organisation et d'équipement des EMS. De telles exigences ne peuvent en effet s'appliquer de la même manière aux bâtiments nouveaux et aux bâtiments existants pour respecter le principe d'égalité de traitement, de proportionnalité et de garantie de la situation acquise.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 20.08.2004 GE.2001.0025

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 20 août 2004
sur le recours interjeté par
X.________
,
domicilié ********, représenté par Me Laurent Trivelli, avocat à Lausanne,
contre
la décision du
Département de la santé et
de l'action sociale
du 7 février 2001 retirant à la
Fondation C.________
,
représentée par Me Jean-François Croset, avocat à Lausanne, les
autorisations d'exploiter les EMS A.________ et B.________ à D.________ dès le
31 décembre 2002.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Eric
Brandt, président; M. Jean-Luc Colombini et M. Antoine Thélin, assesseurs.
Greffière: Mme Christiane Schaffer.
Vu les faits suivants:
A.                     a) Le Département de
l'intérieur et de la santé publique (actuellement Département de la santé et de
l'action sociale, ci-après : le département) a délivré le 29 novembre 1985 à
X.________
et un associé l'autorisation d'exploiter un établissement médico-social sis à
la rue ******** à D.________, désigné "Résidence B.________".
L'autorisation a été délivrée pour 23 lits destinés à l'hébergement de
pensionnaires de type somatique et psycho-gériatrique après que le Service de
la santé publique et de la planification sanitaire ait constaté que toutes les
exigences requises concernant l'aménagement des locaux étaient remplies; il
s'est assuré aussi que les conditions fixées par l'Etablissement cantonal
d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels (ci-après ECA ou
Etablissement cantonal d'assurance), résultant d'une lettre du 20 mai 1985,
étaient respectées.
b) La durée de
l'autorisation a été fixée pour dix ans, soit jusqu'au 31 octobre 1995. Elle a
fait l'objet de divers avenants, notamment en date du 17 juillet 1988 pour
prendre acte du changement du nom de l'établissement en Résidence A.________. Le
nombre de lits autorisés a été porté à 26 (avenant 2), puis à 28 (avenant 3).
En outre,
X.________
est devenu seul titulaire de l'autorisation
d'exploiter le 10 juin 1987 (avenant 5). L'autorisation d'exploiter a ensuite
été renouvelée pour la période allant du 1er décembre 1996 au 31 décembre 1997
avec la précision selon laquelle le renouvellement serait étudié en tenant
compte de l'inventaire architectural "évaluation des lits" et du
projet "EMS 2000".
c) A la suite de
l'arrestation de
X.________
, au mois de janvier 1998, un accord a été
signé avec la Fondation ******** à ******** (actuellement Fondation
C.________
,
ci-après : la fondation) par lequel
X.________
louait à la fondation
l'EMS A.________ avec le mobilier et le matériel d'exploitation dès le 1er mars
1998. La durée du bail a été fixée au 31 décembre 2002 avec une clause de
renouvellement tacite d'année en année;
X.________
donnait d'ores et
déjà son accord à l'inscription au Registre foncier d'un droit de préemption en
faveur de la fondation d'une durée limitée à celle du bail et à ses
reconductions éventuelles. Le contrat prévoit que l'entretien lourd des
immeubles demeure à la charge du propriétaire alors que l'entretien du matériel
d'exploitation sera pris en charge par la fondation. L'autorisation d'exploiter
a été transférée à la fondation pour une première période allant du 1er mars
1998 au 31 mars 1999, puis elle a été renouvelée pour la période allant du 1er
novembre 1999 au 31 décembre 2002.
B.                    a) Le département a
délivré le 7 juillet 1988 à
X.________
l'autorisation d'exploiter un
établissement médico-social désigné "Résidence B.________" à
D.________. L'autorisation porte sur 31 lits divisés en deux catégories, soit
29 lits type C et 2 lits de type D. L'autorisation a été délivrée jusqu'au 31
juillet 1998. Elle a fait l'objet de divers avenants concernant le changement
du médecin responsable (avenant 1), le changement du pharmacien responsable
(avenant 2), le changement de la mission, orientée plus spécifiquement sur
la psychiatrie (avenant 3).
b) Le bâtiment a
ensuite été loué à la fondation après l'arrestation de
X.________
en
Janvier 1998. Une nouvelle autorisation d'exploiter a été délivrée le 4 juin
1998 en faveur de la fondation pour une durée fixée du 1er mars 1998 au 31 mars
1999. L'autorisation comporte une remarque sur le renouvellement qui sera
étudié en tenant compte de l'inventaire architectural "évaluation des
lits" et du projet "EMS 2000". Elle a été renouvelée pour une
période allant du 15 août au 28 février 2004 pour 29 lits type C
seulement, avec une précision indiquant que les décisions du département basées
en principe sur les propositions de la Commission de restructuration étaient
réservées. Cette autorisation a fait l'objet d'un avenant modifiant le nombre
de lits pour ajouter à nouveau 2 lits de type D (avenant 1) puis, pour
porter le nombre de lits total à 30 lits de type C (avenant 2).
c) Dans l'intervalle,
et à la demande du service du feu de la commune de D.________, l'Etablissement
cantonal d'assurance avait effectué un contrôle du bâtiment de l'EMS B.________
le 30 mai 1990 et il avait constaté, dans un rapport du 19 juin 1990 que la
grande majorité des mesures et prescriptions fixées le 10 décembre 1987 étaient
respectées à l'exception de l'exutoire de fumées, du rappel de la cage
d'ascenseur, de l'obturation du passage des conduites au travers des dalles qui
devaient être complétées. La fermeture des portes et l'arrêt de la ventilation
devant en outre être encore asservies au déclenchement de la détection incendie
et un contrôle de l'installation de protection contre la foudre devait être
effectué. Mais l'ensemble du bâtiment était bien conforme aux exigences posées
lors de la transformation des bâtiments.
C.                    a) En date du 17
décembre 1998, le département a adopté des "exigences et
recommandations" en matière de surfaces, d'organisation et d'équipements
des établissements médico-sociaux dans le canton de Vaud (ci après :
"directives", ou "exigences et recommandations", ou encore
"normes du département"). La directive précise que les exigences et
recommandations s'appliqueront d'une part lors de la délivrance de
l'autorisation spéciale liée à un permis de construire un établissement
médico-social, et d'autre part lors de la délivrance ou du renouvellement d'une
autorisation d'exploiter un établissement sanitaire. Le département peut, selon
les directives, échelonner dans le temps l'application des exigences et
recommandations pour tenir compte de la couverture des besoins en lits
d'hébergement. Ces exigences et recommandations concernent l'accès et les
aménagements extérieurs des bâtiments, la circulation ainsi que la suppression
des barrières architecturales, l'hygiène, l'équipement, les rapports de
surfaces brutes totales par lit ou par locaux spécifiques, tels que salles à
manger, les séjours, les WC, les chambres, ainsi que les locaux sanitaires et
les locaux de service.
b) Ces exigences et
recommandations ont pour but d'assurer la sécurité des personnes hébergées et
de garantir une hygiène adéquate tout en veillant au confort et à un agencement
des espaces préservant le respect de la sphère privée, le maintien de
l'autonomie dans les gestes de la vie quotidienne et un accompagnement des
personnes handicapées nécessitant une aide. Il s'agit également d'assurer des
conditions satisfaisantes de travail pour le personnel. Les exigences et
recommandations concernent essentiellement les établissements de la catégorie
1, à savoir les établissements médico-sociaux et divisions d'hôpitaux
hébergeant des patients de "type C", gériatrique,
psycho-gériatrique et psychiatrique âgés, en longs ou courts séjours. Pour les
établissements médico-sociaux de la catégorie 2, hébergeant des
pensionnaires dont le séjour est essentiellement à caractère social (type D),
les exigences et recommandations concernent seulement la surface des chambres
et des locaux communs ainsi que l'équipement des locaux sanitaires et WC.
L'application ainsi limitée des exigences et recommandations concerne également
les établissements de la catégorie 1 qui accueillent des patients
psychiatriques jeunes (type C).
c) En date du 26 avril
1999, le Service de la santé publique (Commission de restructuration) s'est
adressée à la fondation concernant l'application des mesures de restructuration
de l'établissement A.________. Le service précise que le Conseil d'Etat avait
adopté deux mesures de restructuration dans son programme EMS 2000. La
première visait une meilleure protection de l'intimité des résidents et la
seconde tendait à ne plus autoriser l'exploitation d'un certain nombre de
bâtiments ne répondant pas aux critères de sécurité et d'adéquation minimale à
leur mission ou qui seraient difficilement adaptables. Le service a constaté
que 2 chambres à 1 lit n'étaient pas conformes aux exigences et recommandations
en ce qui concerne la surface de sorte que la nouvelle autorisation d'exploiter
devait être limitée à 26 lits. Après différents contacts entre les
représentants du Service de la Santé publique, la fondation répondait le 29
septembre 1999 en relevant qu'elle s'était agrandie au fil des années par
l'acquisition de différents établissements médico-sociaux, notamment L'********
à ********, l'EMS Mon-Désir à ******** puis, dès le mois de mars 1998, les deux
EMS A.________ et B.________ à D.________. Pour assurer correctement
l'exploitation de ces divers établissements, la fondation a été dans
l'obligation de créer régulièrement des extensions dont il n'était pas tenu
compte. Il convenait donc de réexaminer l'entier des problèmes.
D.                    a) En date du 14 janvier
2000, la fondation s'adressait à la Commission de restructuration pour préciser
qu'elle avait porté un effort conséquent lors de la reprise en gérance des EMS
A.________ et B.________ à D.________, ceci avec l'appui du Service de la santé
publique. La fondation menait ainsi depuis plusieurs mois déjà une étude
portant à la fois sur l'avenir et sur l'aspect architectural de l'ensemble des
immeubles qu'elle gérait. Cette étude, à un stade avancé, devait être soumise
au Service de la santé publique lors d'un entretien déjà fixé le 23 mars 2000.
La fondation avait en effet constitué un groupe de travail, dénommé
"Commission Avenir" pour réfléchir à l'avenir de la fondation en
tenant compte des nouvelles exigences et recommandations en matière de surfaces,
d'organisation et d'équipements des EMS dans le canton de Vaud. La Commission
Avenir, après l'examen de l'ensemble des problèmes et variantes qui entraient
en ligne de compte, est arrivée à la conclusion qu'il était nécessaire
d'acheter les deux immeubles A.________ et B.________ pour y poursuivre
l'exploitation d'une soixantaine de lits. La commission relève que ces
établissements sont actuellement gérés par la fondation, qui les a réorganisés
et qui a amélioré les prestations tant vis-à-vis des résidents que du personnel
en procédant à des investissements importants dans les équipements. Dans
l'intervalle, le département a informé la fondation le 28 janvier 2000 qu'il
avait accordé une dérogation aux exigences de surfaces concernant les 2
chambres non conformes dans l'établissement A.________, dont l'une était
comprise entre 11 et 12 mètres carrés, et que l'autorisation d'exploiter
resterait fixée à 28 lits de type C.
b) Le Service de la
santé publique s'est toutefois adressé le 13 avril 2000 à
X.________
pour l'informer que la pérennité des bâtiments A.________ et B.________ en tant
qu'établissements médico-sociaux n'était pas garantie à moyen terme. L'EMS
A.________ présentait une structure architecturale relativement adaptée mais
les investissements nécessaires pour le rendre conforme aux exigences et
recommandations seraient très importants. En raison de l'absence d'aménagements
extérieurs et de l'éloignement du village, de tels investissements n'étaient
pas recommandables et le maintien de l'EMS dans ce bâtiment ne pouvait être
assuré à moyen terme. En ce qui concerne l'EMS B.________, il présentait une
structure principale en bois qui ne répondait pas aux critères de sécurité en
matière de protection incendie et une mise à niveau qui entraîneraient de trop grandes
dépenses.
c)
X.________
a
contesté cette appréciation le 31 août 2000. Le Service de la santé publique a
maintenu sa position par lettre du 12 septembre 2000.
D.                    a) Par décision du 7
février 2001, le département a décidé de retirer à la fondation
C.________
l'autorisation d'exploiter les EMS A.________ et B.________ dès le 31 décembre
2002. Le département relevait que le bâtiment de A.________ n'était pas
conforme aux exigences de sécurité incendie et normes architecturales vaudoises
de décembre 1998. Les coûts de transformation seraient plus élevés qu'une
simple reconstruction du bâtiment qui ne bénéficiait pas de prolongement
extérieur et ne répondait pas aux besoins sanitaires pour une mission
psycho-gériatrique spécifique. En ce qui concerne l'EMS B.________, le bâtiment
n'était pas conforme aux exigences de sécurité incendie et une mise en
conformité était impossible en raison de la structure porteuse en bois, sauf
une reconstruction complète du bâtiment.
E.                    a)
X.________
, a
contesté la décision du département du 7 février 2001 par le dépôt d'un recours
au Tribunal administratif (ci après : le tribunal) le 28 février 2001. Il
conclut à l'admission du recours et à l'annulation de la décision du
département. Le département s'est déterminé sur le recours le 6 avril 2001. Il
a produit en même temps un document établissant la liste des éléments
architecturaux qui ne seraient pas conformes aux exigences et recommandations
de décembre 1998 avec une estimation du coût des travaux de mise en conformité
de l'ordre de 4,9 millions pour A.________, entraînant la suppression d'un lit,
de 5,7 millions pour B.________ tout en entraînant la suppression de 6 à 7
lits.
b) Pour A.________, le département relève
l'absence d'un jardin et les difficultés pratiques d'aménager une terrasse
extérieure sur la toiture du bâtiment voisin; il soutient aussi que le
bâtiment, à la "périphérie" de D.________, serait mal situé. Sur la
question de la conformité aux exigences et recommandations, le département
relève notamment que les dimensions de la cabine d'ascenseur (1.40 x 1.10)
admissible pour 20 résidents, serait trop petite pour 28 résidents et devrait
être portée à 2.10 x 1.10. La cuisine ne serait pas conforme. Il maquerait
aussi différents locaux spécifiques aux étages et au rez-de-chaussée ; certains
WC ne seraient pas conformes aux normes et la dimension de quelques chambres ne
respecteraient pas la surface minimum de 16 m2 pour une chambre à un lit et de
24 m2 pour une chambre à deux lits. Concernant B.________, les observations
sont comparables. Enfin, la surface globale socio-hôtelière n'atteindrait que
46.6 m2 par résident pour B.________ et 46.0 m2 pour A.________ alors que la
norme SOHO parle de 55 m2. Le département conclut ainsi au rejet du recours et
au maintien de la décision du 7 février 2001.
c) Le recourant a
déposé un mémoire ampliatif le 11 septembre 2001 en maintenant les conclusions
du recours. Le tribunal a tenu une audience à D.________ le 9 novembre 2001 en
procédant à la visite des deux bâtiments. Les parties ont eu l'occasion de se
prononcer sur le procès-verbal mis au net à la suite de l'audience et le
tribunal a invité la fondation à se déterminer sur le recours.
D.                    a) Le tribunal a ensuite
interpellé la fondation qui s'est déterminée sur le recours le 24 janvier 2002.
Elle précise que la reprise des deux EMS A.________ et B.________ avait
constitué un défi important alors qu'elle exploitait déjà trois établissements
en plaine représentant 79 lits. L'exploitation de ces deux EMS a nécessité un
développement de ses infrastructures administratives et un travail considérable
de réorganisation des deux maisons, notamment au niveau de la gestion des
ressources humaines, pratiquement inexistantes. En particulier, la fondation a
augmenté les quotas et amélioré les conditions salariales pour les rendre
conformes aux recommandations applicables tout en assurant une couverture
sociale du personnel. La fondation relève aussi qu'elle a dû procéder à une
réorganisation des différents secteurs des deux maisons, notamment en ce qui
concerne tout le secteur des soins socio-hôtelier, administratif, services
techniques dont l'organisation était largement lacunaire. Dans le secteur des
soins en particulier les dossiers de soins ont dû être créés et des pharmacies
aménagées, des chariots à médicaments achetés car aucun des ces aménagements
n'existait. En ce qui concerne la modernisation des équipements, la fondation a
dû entièrement changer les appareils de la buanderie de B.________ pour un coût
d'environ 150'000 fr. L'ensemble du linge et de la literie a dû être
également remplacé.
b) La fondation
confirme que la Commission Avenir avait recommandé dans son rapport du 16
février 2000 l'achat des deux bâtiments A.________ et B.________, achats qui
sont subordonnés à l'accord du Service de la santé publique et aux assurances
nécessaires quant au maintien des autorisations d'exploiter. Les pourparlers
avaient déjà été engagés avec
X.________
préalablement au dépôt du
rapport de la Commission Avenir. Les discussions en vue de l'achat des deux
bâtiments avaient toutefois été stoppées par la prise de position du Service de
la santé publique qui manifestait sa volonté de ne pas autoriser durablement
l'exploitation des EMS dans les bâtiments de A.________ et de B.________. La fondation
relève que la décision de retirer les autorisations d'exploiter est
exclusivement basée sur des motifs architecturaux qui concernaient seulement le
propriétaire, raison pour laquelle elle n'avait pas contesté la décision. La
fondation précise qu'elle n'a pas à intervenir dans le litige qui oppose
X.________
au Service de la santé publique en ce qui concerne l'adéquation des bâtiments à
l'exploitation d'un établissement médico-social. Toutefois, en proposant
d'acquérir ces deux immeubles, la fondation avait estimé qu'elle pouvait
continuer à exploiter les deux EMS dans leur état actuel, moyennant des travaux
de transformation relativement lourds. La fondation ne pouvait que prendre acte
de la position du Service de la santé publique. Elle relève toutefois qu'elle
souhaite vivement pouvoir continuer à exploiter les deux EMS A.________ et
B.________ car elle s'est organisée et elle a développé ses infrastructures
d'encadrement et ses infrastructures administratives pour gérer de manière
efficace et rationnelle une entité de 135 lits. La démobilisation des deux EMS
de D.________ sans transfert des résidents sur un autre site que la fondation
continuerait d'exploiter entraînerait ainsi un préjudice important.
c) La fondation relève
qu'elle s'est beaucoup investie pour redéfinir la mission des deux
établissements, fixer des critères d'admission, améliorer la prise en charge
des résidents, revaloriser les conditions salariales et mettre en place une
politique des ressources humaines et que cela avait nécessité un immense
travail qui devait être pris en considération au moment de dégager des
solutions pour l'avenir. La fondation s'en remettait finalement à justice en ce
qui concerne le recours de
X.________
.
F.                     Le Tribunal
administratif a requis encore la production des rapports de la Coordination
interservices des visites en établissements médico-sociaux (ci-après :
CIVEMS) concernant les deux EMS.
a) S'agissant de l'EMS
A.________, le rapport relève que le bâtiment bénéficie d'une bonne
accessibilité en transports publics, dont l'arrêt se trouve à moins de 10
minutes. Si le document présentant la mission de l'établissement n'est pas
diffusé, les critères d'admission font l'objet d'un document communiqué auprès
des services placeurs et aux proches; il est constaté que les critères
d'admission sont en liaison avec la mission et les moyens de l'établissement.
Un document décrit aussi les étapes de la procédure d'admission avec les
différentes responsabilités respectives des personnes et organismes concernés.
En ce qui concerne le concept d'accompagnement, un document présente la
conception des soins et témoigne du respect de la liberté individuelle et des
moyens mis en place pour favoriser l'autonomie des résidents. Un document
décrit aussi les modalités d'organisation des activités en lien avec les
valeurs et les aptitudes des résidents. L'exploitant a également établi un
document qui présente les mesures de sécurité fondées sur l'analyse de risques,
par exemple concernant le bâtiment (sécurité incendie), le résident, (sécurité
des biens matériels, fugues, errances, droits des patients) et le personnel
(anticipation de situations critiques), en lien avec la mission à la situation
architecturale de l'EMS. Le rapport de la CIVEMS révèle aussi que les horaires
des repas tiennent compte des désirs et des habitudes antérieures des résidents
ainsi que des besoins biologiques (périodes de repas). Les horaires de réveil
et de coucher tiennent aussi compte des désirs et des habitudes antérieures des
résidents. L'établissement propose une présentation journalière de menus
adaptés aux personnes handicapées. Les aversions, les régimes, les troubles
alimentaires ainsi que les préférences du résident sont inscrites dans le
dossier de soins, et mises à disposition en cuisine, dossiers qui sont tenus à
jour. L'EMS n'a aucune restriction aux horaires des visites. Les familles sont
invitées à participer à des activités quotidiennes, à partager des repas et à
accompagner leurs proches en fin de vie. L'établissement respecte aussi les croyances
de la personne qui bénéficie d'un accompagnant spirituel et du service
religieux. L'exploitant a établi un concept pour l'accompagnement en fins de
vie, comprenant la formation et le soutien du personnel; la participation des
proches est encouragée. La fondation a aussi élaboré une présentation
journalière du programme d'animation adapté pour les personnes handicapées. Le
résident est informé des voies de recours et de plainte et il existe une
procédure interne de traitement des plaintes. Aussi, le personnel respecte
l'intimité et la dignité du résident.
b) La fondation
élabore pour chaque résident un dossier individuel permettant la réalisation et
l'évaluation des processus de prise en charge. Il existe ainsi un seul dossier
pluridisciplinaire permettant une vision globale du résident. Le dossier
comprend le rôle du référant, connu du résident et de son entourage et du
personnel, ainsi que les données administratives utiles. Il comporte un
protocole de soins validé par les professionnels concernés, soit par le médecin
lorsque le protocole se référence à son activité ou son domaine de compétences.
Toutes les prescriptions médicales et les ordres sont signés par le médecin.
Les observations utiles compréhensibles, lisibles et régulières sont relevées par
tout le personnel concerné par le résident. Le dossier individuel comporte
aussi les faits essentiels ayant marqué l'histoire de vie des résidents qui
sont recueillis auprès de lui ou de ses proches. Les habitudes de vie du
résident avant son entrée en EMS sont également dans le dossier. Les souhaits,
désirs et intérêts du résident sont également recueillis en fonction de ses
capacités et de ses ressources actuelles. En outre, pour toute mesure de
contrainte, le dossier comporte une trace écrite de la démarche aboutissant aux
mesures prises en précisant les motifs de la décision, prise en équipe avec
l'accord du médecin et des proches. Les valeurs culturelles et spirituelles,
les habitudes antérieures, les désirs et intérêts actuels du résident dans ce domaine
sont mentionnés dans ce dossier. Les dossiers mentionnent aussi les préférences
concernant les funérailles. Les objectifs de soins et de vie sociale sont
également fixés en liaison avec les désirs du résident, ses habitudes
antérieures, ses capacités et ses ressources. Toutefois, l'¿aluation des
objectifs de soins et de vie sociale n'est pas régulière.
c) En ce qui concerne
l'organisation et le fonctionnement, un document présente la politique
salariale et le statut du personnel pour chaque fonction, distribué à tout le
personnel avec un cahier des charges. Une planification écrite des formations
est proposée au personnel et la formation externe en liaison avec la mission
est encouragée par la direction qui présente un programme de formation. Ainsi des
colloques de soins sont organisés une fois par semaine avec la participation
des soignants dans le but de fixer par écrit les objectifs et les évaluer. Un
colloque interdisciplinaire a lieu au moins une fois par mois avec la
participation des différents secteurs concernés et une évaluation de chaque
résident a lieu au minimum une fois par an. Le résident bénéfice aussi des
visites médicales régulières et sur demande d'un suivi médical avec des
consultations régulières et planifiées. En fonction du résident, il est fait
appel à des médecins spécialistes en accord avec le médecin responsable.
d) S'agissant du cadre
de vie, l'EMS privilégie une structure offrant à la fois un espace personnel
respectant l'intimité des espaces collectifs incitant le résident à avoir des
relations et à sortir de sa chambre. C'est ainsi que l'EMS n'a pas de chambres
à plus de 2 lits sauf exception et une majorité de chambres est aménagée avec
des meubles et des objets appartenant au résident. Il n'y a toutefois pas de
prise téléphonique dans chaque chambre mais une prise de télévision. L'EMS met
aussi à disposition des résidents, des repères temporels (pendules, horloges,
calendriers). Des rideaux sont aménagés et sont utilisés dans toutes les
chambres où l'intimité et la sphère privée ne seraient pas préservées. Le
système d'appel n'est toutefois pas facilement accessible. En ce qui concerne
l'aménagement des locaux communs, la salle à manger est en rapport avec la
capacité d'accueil et les locaux sont conviviaux, bien éclairés et bien
décorés, le mobilier étant adapté aux résidents. La taille des chambres est
toutefois insuffisante et les lieux d'accueil pour les familles sont utilisés
également à d'autres activités. Les sanitaires sont qualifiés de difficilement
accessibles mais la cuisine répond aux exigences de la loi fédérale sur les
denrées alimentaires et de l'ordonnance fédérale sur l'hygiène. En ce qui
concerne la signalisation interne, des moyens facilitant l'orientation sont mis
en place. Le rapport relève qu'il existe aussi des mains courantes dans les
couloirs, que la luminosité est suffisante, et enfin, que tous les lieux
collectifs sont accessibles pour les personnes handicapées.
e) Les appréciations
faites par la CIVEMS concernant le bâtiment de l'EMS B.________ sont pour
l'essentiel comparables à celle de l'EMS A.________. Les deux rapports ont été
établis à la suite d'une visite effectuée le 7 juin 2002 dans les
établissements.
G.                    a) A la demande du
tribunal l'Etablissement cantonal d'assurance a déterminé pour chacun des
bâtiments les différents points de non-conformité aux prescriptions de
protection incendie selon les normes en vigueur et les travaux qu'il serait
nécessaire d'entreprendre pour assurer une mise en conformité.
b) Pour A.________ il
s'agit du remplacement des portes des chambres par des portes de résistances au
feu T30. Les cloisons des chambres semblent être d'une résistance F30 à F60
mais un sondage est nécessaire pour vérifier la résistance au feu; le cas
échéant, les cloisons doivent être renforcées par la pose de plaques de
résistances F30. Les plafonds sont constitués de solives recouvertes de plâtre
et présentent une résistance de F30 qui peut être tolérée pour autant que le
plâtre présente une épaisseur minimale de 2 cm. Le compartimentage de la cage
d'escalier devrait se poursuivre au niveau du rez-de-chaussée avec des portes
F30 pour tous les accès à la cage d'escalier. En revanche, le compartimentage
des voies de fuite, l'évacuateur de fumée, les mesures de détection contre
l'incendie et les éclairages de secours ainsi que la signalisation sont
conformes, sous réserve d'une mise à niveau des appareils de détection
incendie. Les moyens d'extinction installés à chaque niveau peuvent être
complétés par des postes axiaux et le fonctionnement du dispositif d'extinction
CO2 de la cuisine pouvait être précisé et consigné. Une révision du
paratonnerre était nécessaire et la question de l'aménagement d'un escalier de
secours devait être examinée en relation avec le compartimentage de la cage
d'escalier. Une campagne de repérage des passages de tuyaux et cables était
nécessaire afin de s'assurer que tous les passages entre compartiments
coupes-feu sont étanches. Enfin, les locaux techniques ne devaient pas servir
de locaux de stockage.
c) Pour le bâtiment
B.________, les remarques concernant les portes T30 et les plafonds sont
comparables à celle du bâtiment A.________. La résistance au feu des cloisons
entre chambres ne serait pas suffisante alors que le mur entre les chambres et
le couloir d'évacuation est conforme (F60). Les plafonds constitués de solives
recouvertes de plâtre présentent une résistance au feu admissible mais devaient
faire l'objet de sondages. Au sous-sol, une porte T30 doit être installée au
local chaufferie. Le compartimentage de la cage d'escalier est réalisé, mais la
nécessité de maintenir les portes ouvertes imposait la mise en place d'un
système permettant leur fermeture en cas de détection incendie. Le
compartimentage des voies de fuite et l'évacuateur de fumée sont conformes. La
détection incendie est installée et raccordée mais nécessite une remise à
niveau. Les conditions concernant l'éclairage de secours, la signalisation sont
conformes. En revanche un paratonnerre doit être installé et l'étanchéité des
passages de tuyaux contrôlée.
Considérant en droit:
1.                     Le recourant
X.________
n'est pas le destinataire de la décision attaquée, laquelle a pour objet le
retrait de l'autorisation d'exploiter les deux EMS A.________ et
Richmont-Village à la Fondation
C.________
.
a) La loi du 26
février 1996, modifiant celle du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la
procédure administratives (LJPA) a introduit à l'art. 37 al. 1 une nouvelle
définition de la qualité pour recourir, dont la teneur est la suivante :
"Le droit de recours appartient à toute
personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un
intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée."
Cette disposition a
été adoptée afin d'harmoniser la qualité pour recourir au niveau cantonal avec
la définition de la qualité pour recourir en droit administratif fédéral (BGC
février-mars 1996 p. 4489). La nouvelle définition de la qualité pour recourir
donnée par le nouvel art. 37 al. 1 LJPA correspond à celle de l'art. 103 lit. a
de la loi fédérale d'organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (OJ) selon
laquelle la qualité pour recourir est reconnue à "quiconque est atteint
par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit
annulée ou modifiée". La jurisprudence du Tribunal fédéral sur l'art. 103
lit. a OJ est ainsi applicable à l'art. 37 al. 1 LJPA pour la définition de la
qualité pour recourir (arrêts AC 98/005 du 30 avril 1999 et AC 98/098 du 30
novembre 1999).
b) Selon la
jurisprudence fédérale, l'intérêt digne de protection peut être de fait ou de
droit. Il permet au recourant de faire valoir ses droits lorsqu'il est menacé
dans ses intérêts de nature matérielle, économique, idéale ou autre, par la
décision contestée. Le recourant peut en outre invoquer la violation de
dispositions de droit public qui n'ont pas pour but de protéger ses intérêts;
mais lorsque la décision contestée favorise un tiers, la règle établie pour
éviter l'action populaire veut que le recourant soit touché dans une mesure et
avec une intensité plus grande que quiconque, de façon spéciale et directe. Il
doit être dans un rapport spécial, digne d'intérêt et particulièrement étroit
avec l'objet du litige (voir notamment les ATF 121 II 174 consid. 2b; 120 Ib
51-52 consid. 2a; 119 Ib 183-184 consid. 1c; 116 Ib 323-324 consid. 2a; 113 Ib
228 consid. 1c; 112 Ib 158-159 consid. 3; 111 Ib 159-160 consid. 1b, 291-292
consid. 1b; 110 Ib 100 et ss consid. 1; 108 Ib 93 et ss consid. 3b; 107 Ib
45-46 consid. 1c, ainsi que l'arrêt de principe ATF 104 Ib 248 et ss consid. 5
à 7).
c) En l'espèce, le
recourant est propriétaire des deux bâtiments dans lesquels les établissements
médico-sociaux qu'il loue à la Fondation
C.________
détentrice des
autorisations d'exploiter qui ont été retirées. Il n'est pas douteux que le
retrait des autorisations d'exploiter influencent directement la situation
économique du recourant en supprimant la possibilité de louer ces immeubles en
vue de l'exploitation d'établissements médico-sociaux. Le recourant a donc un
intérêt de fait à contester la décision attaquée et la qualité pour recourir
doit lui être reconnue.
2.                     La décision attaquée
entraîne une restriction importante à la liberté économique des recourants,
garantie par l'art. 27 de la nouvelle Constitution fédérale du 18 avril 1999
(Cst.).
a) L’art. 27 Cst., a une portée comparable à
celle de l’art. 31 de l’ancienne Constitution fédérale de 1874 (aCst)
garantissant la liberté du commerce et de l’industrie. Le tribunal peut donc se
référer à la jurisprudence rendue en application de l’art. 31 aCst. pour
déterminer si les restrictions imposées à la recourante sont compatibles avec
la garantie constitutionnelle. L’art. 27 Cst. protège toute activité économique
privée dirigée vers la production d’un gain et exercée à titre professionnel,
soit toute activité déployée par une personne dans un but lucratif; il couvre
le droit de choisir et d’exercer librement une activité lucrative privée sur un
point quelconque du territoire suisse (ATF 100 Ia 174; R. R
HINOW
, Commentaire de la Constitution fédérale
de la Confédération suisse, II ad. art. 31 Cst. no 27). Mais la liberté du
commerce et de l’industrie n’a pas un caractère absolu (ATF 99 Ia 619). Les
restrictions apportées à ce droit fondamental sont compatibles avec la
constitution lorsqu’elles reposent sur une base légale (b), sont établies dans
l’intérêt public (c) et respectent le principe de proportionnalité (d) (ATF 113
Ia 138 consid. 8). Ces principes jurisprudentiels sont maintenant repris à
l’art. 36 Cst.
b) Une restriction à
la liberté économique doit ainsi reposer sur une base légale. La jurisprudence
distingue à cet égard la base légale formelle de la base légale matérielle. Une
base légale formelle est une règle de droit adoptée par le législateur, qui est
en général assujettie au référendum; la base légale matérielle est une règle de
droit adoptée par un autre organe que le législateur, en vertu d'une délégation
législative (
André Grisel
, Traité
de droit administratif, volume I, p. 313-314). Lorsque la restriction au droit
fondamental en cause repose sur une base légale matérielle, la jurisprudence
fixe les conditions que doit respecter la délégation législative. Pour être
valable, la délégation ne doit pas être exclue par la constitution cantonale,
être prévue par une base légale formelle soumise au référendum, être limitée à
un domaine déterminé et préciser les règles primaires de la réglementation à
adopter (
André Grisel
, op. cit.
vol I, p. 323-325).
aa) La loi du 29 mai
1985 sur la santé publique (ci-après : la loi ou LSP) fixe à son chapitre VIII
les conditions auxquelles l'exploitation d'un établissement sanitaire peut être
autorisée. Dans sa teneur en vigueur au moment où la décision attaquée à été
prise, la loi (aLSP) précisait que l'exploitation d'un établissement sanitaire
est soumise à l'autorisation du département et qu'elle n'est pas transmissible
(art. 146 al. 1 et 2 aLSP). Le titulaire de l'autorisation doit justifier de
connaissances professionnelles reconnues suffisantes par le département (art.
148 aLSP) et diriger personnellement l'établissement (art. 149 LSP). Le
règlement fixe les conditions d'exploitation des établissements sanitaires
(art. 150 aLSP). L'art.151 aLSP précise que le département peut, en tout temps,
ordonner la fermeture temporaire au définitive de l'établissement lorsque les
conditions d'exploitations fixées ne sont pas observées.
bb) L'art. 3 let. g du
règlement sur les établissements sanitaires dans le canton de Vaud du 31 août
1954 (ci-après : RES) prévoit que le département peut refuser l'autorisation
d'exploiter aux personnes qui n'offrent pas les garanties nécessaires pour la
tenue d'un établissement sanitaire. L'art. 4 RES fixe les conditions
d'exploitation à respecter. A cet effet, les départements intéressés doivent
examiner notamment si les locaux conviennent au genre d'établissement projeté
(let. a), si les installations sont suffisantes, si l'engagement du minimum de
personnel qualifié et autorisé à pratiquer est prévu (let. c), d'une manière
générale, si les exigences du règlement sont satisfaites (let. d), et enfin, si
les exigences en matière de police du feu et de défense contre l'incendie sont
réalisées (let. e). Le règlement sur les établissements sanitaires ne fixe pas
d'autres prescriptions quant aux exigences à respecter quant à l'organisation
des locaux et des équipements des établissements médicaux sociaux. L'art. 28 de
ce règlement précise encore que le département peut édicter d'autres
prescriptions internes, à côté du règlement, adaptées à des cas particuliers,
par exemple pour la pénurie d'infirmières diplômées. Le département est chargé
de l'exécution du règlement (art. 32 RES).
cc) Il n'existe donc
pas une base légale expresse ni une délégation législative réglementaire
expresse permettant au département de fixer des exigences en matière de surface
d'organisation et d'équipements des établissements médico-sociaux. La seule
règle fixée à l'art. 4 let. a RES ne comporte aucune délégation de
compétence en faveur du département en se limitant à indiquer que les locaux
doivent convenir au genre d'établissements projetés sans poser aucune exigence
spécifique. Il se pose donc la question de savoir s'il existe une délégation
législative ou réglementaire suffisante pour permettre au département de
refuser une autorisation d'exploiter pour le seul motif que les locaux ne
seraient pas conformes aux exigences et recommandations du département de
décembre 1998 ou nécessiteraient des frais d'investissement trop importants
pour satisfaire à toutes ces exigences. Il n'y a en tous les cas pas de
délégation législative ou réglementaire attribuant au département la compétence
de fixer des directives sur l'aménagement des établissements sanitaires et on
peut douter qu'une telle délégation puisse se déduire du pouvoir de l'autorité
d'exécution chargée d'appliquer le règlement (art. 32 RES), compte tenu des
conséquences importantes qui peuvent résulter de l'application de ces
directives pour les exploitants d'établissements sanitaires. Cette question n'a
toutefois pas besoin d'être résolue compte tenu de l'issue du recours.
dd) La situation n'est
pas comparable pour l'art. 4 let. e RES concernant les exigences en
matière de police du feu et de défense contre l'incendie. Cette disposition ne
constitue en effet pas la base légale matérielle permettant d'imposer le
respect des prescriptions en matière de défense contre l'incendie, mais un
simple renvoi implicite à la loi du 27 mai 1970 sur la prévention des incendies
et des dangers résultants des éléments naturels (ci après : loi sur la
prévention des incendies ou LPI). L'art. 11 LPI précise que les bâtiments,
ouvrages et installations doivent présenter toutes les garanties de sécurité
imposées par leurs conditions de situation de construction et d'exploitation ou
d'utilisation. L'art. 3 de la loi sur la prévention des incendies précise
que le Conseil d'Etat exerce la haute surveillance et arrête les prescriptions
d'exécution concernant la construction, la transformation, l'entretien et
l'exploitation des bâtiments, ouvrages et installations de tout genre ainsi que
les mesures générales et spéciales de prévention (al. 1). Il peut à se
titre déclarer applicable avec force de loi les normes techniques admises par
les autorités fédérales et la Caisse nationale suisse en cas d'accident ou
émanant d'organisations professionnelles (al. 2).
Le règlement du 6
juillet 1994 concernant les prescriptions sur la prévention des incendies (ci
après : RPPI) précise quelles sont les normes techniques qui sont applicables
dans le canton de Vaud à titre de mesure de prévention contre l'incendie. Il
s'agit tout d'abord des normes de protection incendie de 1993 adoptées par
l'Association des établissements cantonaux d'assurance contre les incendies
(AI) ainsi que les directives de protection incendie adoptées par la même association
concernant notamment les matériaux et parties de construction, les distances de
sécurité, les compartiments coupe-feu et les voies d'évacuation ainsi que les
installations d'ascenseur et la signalisation des voies d'évacuation, les
éclairages de sécurité et l'alimentation de sécurité. L'art. 2 RPPI
prévoit que l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les
éléments naturels exerce des prérogatives que ces textes confient à la police
du feu; à ce titre il est habilité, lorsque les circonstances le justifient à
prescrire des mesures complémentaires ou supplémentaires. Selon l'art. 4 RPPI,
les constructions et installations existantes qui présentent des risques
importants doivent être rapidement mises en conformité avec les prescriptions précitées
alors que les autres constructions et installations peuvent être adaptées aux
prescriptions lorsqu'elles font l'objet d'un agrandissement, de modifications
ou d'une affectation à un autre usage et pour autant que cela puisse être
raisonnablement exigé. Il résulte ainsi de cette réglementation que les
prescriptions en matière de défense incendie sont applicables et doivent être
respectées indépendamment de l'octroi ou du retrait d'une autorisation
d'exploiter les établissements en cause. L'exigence spécifique posée à l'art. 4
let. e RES a essentiellement pour fonction d'assurer la coordination entre la
législation sur les établissements sanitaires et celle sur la prévention des
incendies.
c) L'existence d'une
base légale permettant de retirer ou refuser une autorisation d'exploiter des
établissements médico-sociaux ne suffit pas encore à justifier une restriction
à la liberté économique si elle n'est pas justifiée par un intérêt public.
A la différence des autres droits
fondamentaux, comme la garantie de la propriété (v. ATF 111 Ia 93 consid. 2b p.
98), n’importe quel intérêt public ne suffit pas à justifier une restriction à
la garantie de la liberté économique. La jurisprudence a tout d’abord limité
l’intérêt public aux mesures de police destinées à protéger la population dans
les domaines de la santé publique, de l’ordre et de la tranquillité publique,
ainsi que de la bonne foi et de la correction dans les affaires (par exemple
ATF 116 Ia 118 consid. 3 p. 122 et les références citées); puis elle a étendu
la notion d’intérêt public justifiant des restrictions à la liberté économique,
aux motifs de politique sociale (ATF 97 I 499 ss et les ATF 120 Ia 126 consid.
4a p.132, 119 Ia 59 consid. 6a, p. 67 ) et enfin aux mesures d’aménagement du
territoire (ATF 102 Ia 115 ss et les ATF 110 Ia 173; 109 Ia 269). Sont exclues
en revanche les mesures de politique économique destinées à favoriser certaines
branches d’activité ou formes d’exploitation, ou encore, à diriger l’économie
selon un plan, qui ne seraient pas fondées sur une norme constitutionnelle
spéciale (ATF 120 Ia 67 consid. 2a p. 70; 111 Ia 93 ss).
aa) En l'espèce, les
mesures prises par l'autorité intimée visent un but de sécurité publique ainsi
qu'un motif de politique sociale tendant à garantir les conditions nécessaires
à la sécurité des personnes hébergées dans les établissements médico-sociaux;
la mesure tend aussi à promouvoir les conditions d'hygiène et de confort
adaptées aux besoins des résidents par un agencement des espaces garantissant le
respect de la sphère privée, le maintien de l'autonomie et un accompagnement
aisé des personnes handicapées. Enfin, ces exigences permettent aussi d'assurer
des conditions satisfaisantes de travail pour le personnel (sur la condition de
l'intérêt public, voir notamment l'arrêt GE97/0105 du 21 octobre 1997 ainsi que
l'arrêt GE98/0035 du 7 juillet 2004, consid. 1 c aa). De tels
objectifs répondent à un intérêt public important correspondant à des
préoccupations de santé publique et de politique sociale.
bb) La décision
attaquée a la portée matérielle d'une révocation des deux autorisations
d'exploiter les établissements médico-sociaux en cause. Pour déterminer si une
décision entrée en force peut être révoquée, l'autorité doit comparer d'une
part, l'intérêt public invoqué par l'autorité à l'appui de la révocation, et
d'autre part, l'intérêt à la sécurité des relations juridiques visant à
protéger l'administré dans la confiance qu'il a placée dans le maintien de la
décision en cause (
André Grisel
,
op. cit. volume I p. 431). Selon la jurisprudence, lorsque la loi ne règle pas
la question de la révocation d'une décision, le principe de la sécurité du
droit doit l'emporter lorsque la décision en cause a créé un droit subjectif au
profit de l'administré ou lorsque l'administré a déjà fait usage d'une
autorisation qui lui a été délivrée, ou encore, lorsque la décision est
intervenue au terme d'une procédure au cours de laquelle les divers intérêts en
présence ont fait l'objet d'un examen approfondi. Cette règle n'est cependant
pas absolue et la révocation peut intervenir même dans une des trois hypothèses
précitées lorsqu'elle est commandée par un intérêt public particulièrement
important, ou encore en cas de survenance de faits nouveaux ou de nouvelle
découverte scientifique comme en cas de changement de législation ou lorsqu'il
existe des motifs de révision au sens des art. 136 et 137 OJ ou de l'art. 66
PA. Dans certains cas, la révocation ne pourra intervenir seulement contre une
juste indemnité. Au contraire, les exigences de la sécurité du droit peuvent
être prioritaires lorsque aucune de ces trois hypothèses n'est réalisée (ATF
119 Ia 305 consid. 4c p. 310; 115 Ib 152 consid. 3a p. 155; 109 Ib 246 consid.
4b p. 252; 107 Ib 35 consid. 4a p. 36s; 105 I 315 consid. 2a p. 316).
cc) Dans le cas
particulier d'autorisations qui, comme en l'espèce, permettent à leur titulaire
d'exercer une activité économique, le principe qui exclut la révocation lorsque
le bénéficiaire a fait usage de l'autorisation s'applique avec nuance.
L'autorité ne peut laisser subsister l'autorisation du seul fait de son
utilisation, car cela reviendrait à attribuer à l'intérêt privé une priorité
qui ne s'impose pas dans tous les cas lors de la comparaison des intérêts en
jeu (ATF 100 Ib 303, s'agissant d'appellation de denrées alimentaires).
Cependant, de telles autorisations sont en général utilisées immédiatement au
prix d'investissements plus ou moins élevés. Aussi, pour trancher la question
de leur révocation, l'autorité peut se fonder non seulement sur la date de leur
utilisation, mais aussi sur celle où les investissements ont été amortis. S'ils
ne l'ont pas encore été ou seulement de manière insuffisante, la révocation
peut tout de même intervenir lorsque le bénéficiaire a obtenu l'autorisation
par dol ou s'il a manifestement violé ses obligations (André Grisel, op. cit,
p. 438, ch. 2, et les références citées). Aussi, le non renouvellement d'une
autorisation déjà utilisée déploie des effets comparables à ceux d'une
révocation et nécessite aussi une pesée des intérêts en présence compte tenu
des investissements réalisés par le bénéficiaire de l'autorisation (voir dans
le même sens les arrêts TA RE 98/045 du 21 janvier 1999 et RE 02/001 du 26 mars
2002).
dd) Le pouvoir
d'examen du tribunal à cet égard est limité à un contrôle en légalité de la
décision du département, qui s'étend à l'excès ou l'abus du pouvoir
d'appréciation (art. 36 let a LJPA). Le tribunal ne peut donc substituer son
appréciation à celle de l'autorité intimée et il doit seulement vérifier si
elle a tenu compte de tous les intérêts à prendre en considération; le tribunal
n'intervient que si l'autorité n'a pas tenu compte d'intérêts importants, ou
encore, les aurait appréciés de façon erronée (voir l'arrêt TA AC 2001/0220 du
17 juin 2004, AC 1994/0156 du 20 janvier 1998, GE 1992/0127 du 19 mai 1994,
voir aussi  RE 2001/0027 du 12 octobre 2001, consid. 2b; voir aussi les
arrêts RE 2000/0017 du 14 août 2000, RE 2000/0037 du 18 janvier 2001, RE
1999/0005 du 16 avril 1999, RE 1999/0014 du 14 juillet 1999, aussi que
l'ATF non publié rendu le 11 novembre 1998 dans la cause M. c/OFDEE
consid. 2a).
3.                     a) En l'espèce, la
décision attaquée relève que le bâtiment dans lequel est exploité l'EMS
A.________ ne serait pas conforme aux exigences de sécurité incendie ni aux
exigences et recommandations du département de décembre 1998. La décision
précise encore :
"De par sa structure architecturale et son
contexte géographique, il s'avère que les coûts de transformation seraient plus
élevés qu'une simple reconstruction du bâtiment. De plus, en l'absence de
déambulation extérieure et intérieure et étant donné l'absence de jardin, il ne
répondrait toujours pas aux besoins sanitaires pour une mission de type
gériatrique spécifique."
En ce qui concerne le
bâtiment abritant l'EMS B.________, la décision attaquée relève aussi qu'il
n'est pas conforme aux prescriptions de protection incendie ainsi qu'aux
exigences et recommandations du département de décembre 1998. La décision
précise encore que :
"De par sa structure porteuse en bois, une
mise en conformité de ce bâtiment est impossible sans reconstruction complète
du bâtiment ou bien à des coûts bien supérieurs à une reconstruction. De plus,
nous pourrions également effectuer un rapprochement des EMS de mission
psychiatrique vers les centres urbains."
Après le dépôt du
recours, le département a produit un document établissant la liste des éléments
architecturaux qui ne seraient pas conformes aux exigences et recommandations
de décembre 1998 avec une estimation du coût des travaux de mise en conformité
de l'ordre de 4,9 millions pour A.________, avec la suppression de deux à trois
lits à chaque niveau, et de 5,7 millions pour B.________ et la suppression de 6
à 7 lits. La non-conformité du bâtiment aux exigences et recommandations
concernerait les problèmes d'accessibilité, les dimensions des cabines
d'ascenseur, les surfaces de certaines chambres et l'équipement en WC
handicapés, ainsi que l'absence de salon et de tisanerie aux différents
niveaux. Par ailleurs, l'Etablissement cantonal d'assurance a expliqué que les
deux bâtiments présentaient un défaut de conformité en raison de l'insuffisance
du compartimentage des chambres et des cages d'escaliers avec un défaut
d'étanchéité aux emplacements des passages des tuyaux et des câbles. Aussi, les
mesures techniques de détection, d'éclairage de secours, de signalisation ainsi
que l'appareil de défense incendie nécessitent une rénovation. Si la mise en
conformité des deux établissements répond à un intérêt public important, elle
ne justifie pas encore le retrait des autorisations d'exploiter.
b) Conformément au
principe de la proportionnalité, les mesures prises doivent non seulement être
justifiées par un intérêt public prépondérant, mais encore se limiter à ce qui
est nécessaire pour la protection de celui-ci (ATF 117 Ia 318, cons. 4b, et les
références citées). L'adéquation d'une mesure à son but (Tauglichkeit) est un
aspect de ce principe (ATF 112 Ia 70 cons. 5c). Lorsque plusieurs mesures
permettent d'atteindre l'objectif recherché, l'autorité doit alors appliquer
celle qui lèse le moins les intéressés. A cet égard, le département a d'emblée
envisagé le retrait des autorisations sans examiner de manière détaillée les
différentes possibilités qui permettraient une amélioration des locaux sans
frais disproportionnés. Le tribunal constate à cet égard que les exigences et
recommandations en matière de surface, d'organisation et d'équipements des
établissements médico-sociaux s'appliquent uniformément aux bâtiments neufs à
construire et aux bâtiments existants lors du renouvellement des autorisations
d'exploiter (exigences et recommandations p. 4). Or, l'application des
exigences et recommandations aux structures existantes doit respecter la
garantie de la situation acquise et le principe de l'égalité de traitement.
aa) Une règle viole le
principe de l'égalité lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se
justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à
réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu
des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité
de manière identique et lorsque ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière
différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se
rapporte à une situation de fait importante. L'égalité apparaît ainsi comme une
forme particulière d'arbitraire, consistant à traiter de manière inégale ce qui
devait l'être de manière semblable ou inversement (ATF 129 I 1 consid. 3
p. 3; 127 I 185 consid. 5 p. 192 et les arrêts cités).
bb) En l'espèce, les
règles de construction concernant la conception architecturale des
établissements médico-sociaux contenue dans les exigences et recommandations ne
peuvent pas s'appliquer de la même manière aux constructions nouvelles et aux
bâtiments existants dont la structure, les circulations intérieures et la
distribution des espaces et des chambres sont déjà organisés. Pour appliquer
ces exigences et recommandations aux bâtiments existants, l'autorité doit
rechercher tout d'abord le but de chacune de ces règles en fixant un degré
d'importance et de priorité par rapport aux objectifs recherchés et vérifier de
quelle manière elles peuvent être appliquées aux structures existantes sans frais
disproportionnés. Il est vrai que les directives précisent que le département
peut échelonner dans le temps l'application de ces exigences pour tenir compte
de la couverture des besoins en lits d'hébergement, mais cette condition n'est
pas liée aux caractéristiques du bâtiment ni à l'examen de l'adéquation des
améliorations recherchées et des priorités à retenir par rapport à l'importance
des investissements qu'elles impliquent, compte tenu de l'état et de la
structure du bâtiment.
cc) La jurisprudence a
déduit à la fois de la garantie de la propriété et du principe de la
non-rétroactivité des lois une protection de la situation acquise
(Besitzstandsgarantie). Ce principe postule que de nouvelles dispositions
restrictives ne puissent être appliquées à des constructions autorisées
conformément à l'ancien droit que si un intérêt public important l'exige et si
le principe de proportionnalité est respecté (ATF 113 Ia 119 consid. 2a p.
122). Cette protection de la situation acquise ne constitue qu'un minimum que
les cantons doivent assurer dans le cadre de leur réglementation. Mais les
exigences et recommandations n'assurent pas cette protection minimale; elles
s'appliquent sans aucune restriction aux bâtiments existants lors du
renouvellement de l'autorisation d'exploiter, sous la seule réserve de
couverture des besoins en lits d'hébergements.
dd) En revanche, la
réglementation en matière de prévention des incendies tient compte des
difficultés liées à l'application de nouvelles directives dans les bâtiments existants,
malgré l'importance des buts de police et de sécurité qu'elle poursuit. Les
bâtiments sont adaptés aux nouvelles prescriptions de défense incendie en cas
d'agrandissements, de modifications ou de changements d'affectation pour autant
que cela puisse être raisonnablement exigé, sauf s'ils présentent des risques
importants (art. 4 RPPI). L'art. 6 al. 1 de la norme de protection incendie de
1993, applicable par le renvoi de l'art. 1
er
ch. 1 RPPI, précise que
les bâtiments seront adaptés aux prescriptions  de protection incendie en cas
de transformation, d'agrandissement important, ou de changement d'affectation
(let. a) ou lorsque le danger est particulièrement important, surtout pour les
personnes. L'alinéa 2 prévoit encore que "cette adaptation sera réalisée
dans la mesure où une réduction appropriée du risque s'avère nécessaire",
en précisant qu'une attention particulière sera vouée aux bâtiments dignes
d'être protégés. Pour déterminer les travaux à effectuer pour une mise en
conformité aux prescriptions de protection incendie, l'autorité doit procéder
d'une analyse concrète de l'importance des dangers et des priorités des travaux
à réaliser. Par exemple, l'exigence visant à réaliser des compartiments
coupe-feu de résistance F60 pour les chambres peut être nuancée en fonction du
coût de la mesure par l'aménagement d'une installation de sprinkler permettant
de réduire la résistance au feu à F30. La mise en conformité des bâtiments aux
prescriptions de protection incendie doit faire l'objet d'un examen concret
détaillé planifié en fonction de l'urgence et des priorités, les
investissements relativement lourds pouvant être réalisés en cas de
transformations importantes.
ee) Dans le cas
particulier, la liste des travaux à effectuer selon les exigences et recommandations
n'est pas le résultat d'une analyse concrète des priorités et de la
proportionnalité des investissements, mais procède plutôt d'une application
rigide des directives du département. Par exemple, pour le bâtiment de
A.________, qui dispose de 28 lits répartis sur trois niveaux, l'architecte de
l'autorité intimée prévoit de remplacer la cabine d'ascenseur de 1.10 x 1.40m.
par une nouvelle cabine de 1.10 x 2.10 m. car les exigences et recommandations
admettent les cabines de 1.10 x 1.40 uniquement jusqu'à 20 lits, ce qui semble
déjà disproportionné. Mais en même temps, le département prévoit l'aménagement
de salons/salles à manger à chaque étage et de divers locaux de services qui
entraînerait une réduction du nombre de lits de 6 à 9 au total, portant alors
l'effectif de l'établissement à 20 lits environ, compatible avec une cabine
d'ascenseur de 1.10 x 1.40. Aussi, la  norme du département se limite à
recommander l'aménagement d'un salon d'étage lorsqu'il y a plus de 10 lits par
étage, ce qui n'est pas le cas du bâtiment de A.________. Le département
déplore l'absence de prolongements extérieurs, sans tenir compte de la présence
de très grands balcons sur la façade sud; de même le département soutient que
l'établissement est décentré alors qu'il se situe à moins de 10 min d'un arrêt
de transport public et à proximité directe des infrastructures publiques et
touristiques (départ de la télécabine, etc.) et de la zone du centre urbain à
restructurer selon le plan des zones communal. Des observations comparables
peuvent être effectuées pour le bâtiment de B.________.
ff) Enfin, l'objectif
essentiel de qualité d'accueil des résidents dans un établissement
médico-social ne dépend pas uniquement de la conception architecturale du
bâtiment, mais surtout de la qualité de la direction et de la prise en charge
du résident. A cet égard, les deux rapports de la CIVEMS pour chacun des EMS
A.________ et B.________ sont particulièrement élogieux. Le tribunal relève que
le Service de la santé publique a remis à la Fondation
C.________
l'exploitation des deux établissements au mois de mars 1998 dans des conditions
particulièrement difficiles. La fondation a entrepris une réorganisation de la
structure d'accueil pour élever le niveau de qualité de prise en charge des résidents
dans les deux établissements et elle a aussi effectué des investissements
importants. L'autorité ne peut donc retirer une autorisation d'exploiter sans
prendre en compte l'ensemble des circonstances qui entrent en ligne de compte,
et en particulier la qualité des prestations offertes par la direction des
établissements (même si cette qualité n'était de loin pas assurée par l'ancien
directeur recourant, qui a fait l'objet de procédures pénales en raison de la
gestion de ces deux établissements). L'autorité ne pourrait retirer
l'autorisation d'exploiter que dans la mesure où l'état et l'aménagement des
locaux seraient une source de dangers importante pour les résidents et
entraveraient de manière sérieuse le bon déroulement des activités du personnel
soignant et porteraient ainsi préjudice à la qualité de l'accueil. Mais en
l'espèce, aucune étude sérieuse n'a été effectuée dans ce sens notamment pour
déterminer la priorité et l'urgence des améliorations à apporter aux
établissements en cause en évitant de provoquer des frais disproportionnés par
une application stricte et sans nuance de toutes les règles des exigences et
recommandations applicables aux constructions nouvelles. Aussi, à supposer que
les investissements à réaliser paraissent finalement disproportionnés, il
appartient au département d'étudier en collaboration très étroite avec la
fondation les possibilités d'une nouvelle construction ou de l'achat d'un
nouveau bâtiment pouvant répondre aux exigences et recommandations et qui
permettrait de transférer l'organisation actuelle dans de nouveaux locaux.
4.                     En définitive, le
tribunal constate que la décision de retrait des deux autorisations d'exploiter
est fondée sur une analyse partielle et schématique d'une mise en conformité
des deux bâtiments par rapport aux exigences et recommandations du département
de 1998 sans examiner l'ensemble des intérêts qui entrent en ligne de compte.
En particulier, l'autorité n'a pas pris en considération le fait que les
exigences et recommandations doivent être appliquées de manière nuancée aux
bâtiments existants. Elle n'a pas discerné l'ordre de priorité des travaux
essentiels à réaliser dans le cadre d'une rénovation douce et elle n'a pas tenu
compte non plus de l'effort fourni par la Fondation
C.________
et du
très bon niveau de la qualité d'accueil des résidents dans les deux
établissements. L'autorité n'a ainsi pas effectué une pesée consciencieuse de
tous les intérêts en présence et la décision attaquée doit ainsi être annulée
pour ce motif. Le dossier est retourné au département afin qu'il complète
l'instruction conformément aux considérants du présent arrêt et statue à
nouveau sur le maintien ou non de des autorisations d'exploiter.
Au vu de ce résultat,
le recourant, qui a procédé à l'aide d'un avocat, a droit aux dépens qu'il a
requis, arrêtés à 3'000 fr. à charge du département. Il n'y a en outre pas
lieu d'allouer une indemnité à l'avocat d'office du recourant dont le montant
est couvert par les dépens qui lui seront versés par le département (voir art. 20
de la loi du 24 novembre 1981 sur l'assistance judiciaire en matière civile et
à l'art. 1er al. 1 let. b de son règlement d'application du 3
juin 1988).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision du
Département de la santé et de l'action sociale du 7 février 2001 est annulée et
le dossier retourné à cette autorité afin qu'elle complète l'instruction
conformément aux considérants du présent arrêt et statue à nouveau.
III.                     Le
Département de la santé et de l'action sociale est débiteur du recourant d'une
indemnité de 3'000 (trois mille) francs à titre de dépens.
IV.                    Il n'est pas
perçu de frais de justice.
Lausanne, le 20 août 2004/gz
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.