vd_omni · GE.2018.0148 · 2018-12-05 · fr

A.________/CONSEIL D'ETAT, Municipalité de ******** | Recours contre une décision du Conseil d'Etat de suspendre (provisoirement) un conseiller municipal de sa fonction sur la base de l'art. 139b LC suite à l'ouverture d'une instruction pénale à raison d'un crime ou d'un délit. Cette décision ne porte pas également sur la suspension de la rémunération (cf. à ce sujet la cause GE.2018.0226). Problématique de la compétence de la CDAP sous l'angle de l'art. 92 al. 2 LPA-VD et des décisions revêtant un caractère politique prépondérant au sens de l'art. 86 al. 3 LTF. La CDAP est compétente pour statuer (consid. 1b). Questions de la décision incidente et du préjudice irréparable au sens de l'art. 74 al. 4 let. a LPA-VD laissées ouvertes. La décision de suspension n'est pas forcément suivie d'une décision d'introduire une procédure de révocation selon l'art. 139b al. 3 LC suite à laquelle la décision de suspension pourrait (encore) être examinée (consid. 1c). Un motif grave au sens de l'art. 139b al. 1 et 2 LC justifiant une suspension a été admis en l'espèce. Il n'est pas nécessaire que l'infraction, dont est soupçonné l'intéressé, ait été commise dans l'exercice de la fonction de conseiller municipal. Le principe de la présomption d'innocence ne s'oppose pas non plus à la suspension. Celle-ci est en outre proportionnée dans le cas présent (consid. 4). Pas de violation du droit d'être entendu en l'espèce, le recourant ayant pu se prononcer par écrit avant que la suspension ne soit prononcée; pas de droit à être entendu oralement (consid. 2).Recours au TF rejeté par arrêt du 29 mai 2019 (1C_44/2019).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 05.12.2018 GE.2018.0148

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 5 décembre 2018
Composition
M. Laurent Merz,
président
; M. François Kart et Mme Mélanie
Pasche, juges; Mme Valérie Duvanel-Donzel, greffière.
Recourant
A.________
à ******** représenté
par Me Ludovic TIRELLI, Avocat, à ********,
Autorité intimée
CONSEIL D'ETAT du Canton de Vaud,
Château cantonal, à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de ********,
représentée par Me Corinne MONNARD SECHAUD, Avocate,
à ********.
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision du Conseil d'Etat du 13 juin
2018 suspendant le recourant de sa fonction de Conseiller municipal à ********
Vu les faits suivants:
A.
A.________ (ci-après: l'intéressé ou le recourant) a exercé le mandat de
Conseiller municipal à la Ville de ******** pendant la législature courant du 1
er
juillet 2006 au 30 juin 2011.
L'intéressé était en charge de la direction des
affaires sociales. Le 8 novembre 2010, la Commune de ******** a créé la
Fondation B.________, notamment dans le but de trouver des logements de
transition aux personnes expulsées de leur logement.
L'intéressé a présidé le conseil de fondation depuis
la constitution de celle-ci. Alors qu'il n'avait pas été réélu lors des
élections communales de 2011, il a continué à exercer son mandat de président
du conseil de fondation.
La Fondation B.________ est en partie financée par
des subventions annuelles versées, d'une part, par l'Etat de Vaud, par
l'intermédiaire du Service de prévoyance et d'aide sociales (SPAS), et, d'autre
part, par la Commune de ********. Elle est par ailleurs au bénéfice d'une
reconnaissance d'utilité publique de l'Administration cantonale des impôts
(ACI) lui permettant d'être exonérée de l'impôt (art. 90 al. 1 let. g de
la loi du 4 juillet 2000 sur les impôts directs cantonaux [LI; RSV 642.11]).
B.
Lors des élections communales du 27 février 2016, l'intéressé a été à
nouveau élu Conseiller municipal de la Ville de ******** pour la législature
courant du 1
er
juillet 2016 au 30 juin 2021. Il lui a été confié
la direction de la jeunesse, de l'éducation, de la famille et des sports.
L'intéressé a parallèlement continué à présider le
conseil de la Fondation B.________ au sein duquel siégeait également le Conseiller
municipal C.________, directeur des affaires sociales, du logement et de
l'intégration.
C.
En avril 2018, il a été porté à la connaissance des autorités que la
Fondation B.________ aurait mandaté D.________, une société dont l'intéressé
est associé-gérant conjointement avec E.________, pour diverses opérations,
notamment la sous-location de locaux loués par la fondation et des prestations
de ressources humaines.
Sur proposition du Chef du Département cantonal de
la santé et de l'action sociale (DSAS), le Conseiller d'Etat Pierre-Yves
Maillard, le Conseil d'Etat du Canton de Vaud (ci-après aussi: le Conseil
d'Etat ou l'autorité intimée) a confié au Contrôle cantonal des finances (CCF)
un mandat spécial pour contrôler les comptes et la gestion financière de la
Fondation B.________. Le 24 avril 2018, le conseil de fondation a suspendu l'intéressé
de sa fonction de président.
D.
Le CCF a remis au Service juridique et législatif (SJL), avec la mention
"
CONFIDENTIEL
", un rapport daté du 16 mai 2018 et portant sur
les comptes et la gestion financière de la Fondation B.________ (pièce 11 du
bordereau produit par le recourant le 13 juillet 2018).
E.
Le 24 mai 2018, l'Etat de Vaud, agissant par l'intermédiaire du Chef du SJL,
a déposé auprès du Procureur général une plainte pénale avec constitution de
partie civile contre l'intéressé et contre toute autre personne ayant prêté la
main aux agissements décrits dans celle-ci pour abus de confiance (art. 138 du
Code pénal suisse du 21 décembre 1937 [CP; RS 311.0]), gestion déloyale (art.
158 CP) et violation de la loi vaudoise du 22 février 2005 sur les subventions
(LSubv; RSV 610.15), réprimée par l'art. 35 LSubv.
Le Ministère public central a ouvert une instruction
pénale à l'encontre de l'intéressé pour des faits de gestion déloyale (art. 158
ch. 1 CP) et de gestion déloyale d'intérêts publics (art. 314 CP), infractions
pour lesquelles l'intéressé a été mis en prévention. L'instruction par le Ministère
public est toujours en cours.
F.
Dans sa séance du 18 mai 2018, le Conseil communal de ******** a statué
sur une proposition de requérir la suspension de A.________ en raison de la
procédure pénale en cours. Cette proposition n'a toutefois pas été adoptée par
une majorité des deux tiers du Conseil communal.
G.
Le 28 mai 2018, la Municipalité de ******** (ci-après aussi: la Municipalité)
a requis du Conseil d'Etat la suspension de l'intéressé pour une durée de six
mois par une lettre dont le contenu est le suivant :
"
[..]
Lors de sa séance de ce lundi 28 mai, la Municipalité de ******** a décidé à la
majorité de vous demander de procéder à la suspension préventive de [l'intéressé]
de ses fonctions de municipal.
Elle préconise dans un premier
temps une suspension pour une durée de six mois.
Cette décison fait suite aux
investigations du Contrôle cantonal des finances (CCF) concernant les activités
de [l'intéressé] dans sa fonction de président de la Fondation B.________ et à
votre décision de déposer une plainte pénale à son encontre conformément aux
recommandations du CCF.
La Municipalité de ******** attend
désormais les conclusions du Ministère public sur cette affaire. […]
".
H.
Le 1
er
juin 2018, le Conseil d'Etat a interpellé l'intéressé,
par l'intermédiaire de son conseil, en l'informant de cette demande et de
l'ouverture d'une procédure de suspension. Il a imparti à l'intéressé un délai
au 7 juin 2018 pour se déterminer. Le même jour, le Conseil d'Etat a informé la
Municipalité qu'il avait ouvert une procédure de suspension à l'encontre de l'intéressé
et qu'il envisageait de repourvoir le siège provisoirement vacant.
A la demande de A.________, le délai qui lui a été
imparti pour se déterminer a été prolongé au 12 juin 2018.
Dans ses déterminations du 12 juin 2018, l'intéressé
a contesté que les conditions pour prononcer une suspension soient remplies. Il
a notamment fait valoir que la requête de suspension de la Municipalité de ********
était insuffisamment motivée et que le Conseil d'Etat devait se récuser
in
corpore
en raison du fait que l'Etat de Vaud avait déposé une plainte
pénale contre lui avec constitution de partie civile. Il a également souligné
que l'audit du CCF avait été établi sans qu'il soit entendu. Enfin, il a
contesté en tout état de cause l'existence de motifs graves dès lors que les
soupçons qui pèseraient sur lui ne concerneraient que son activité de président
de la Fondation B.________ et non son activité de Conseiller municipal.
I.
Par décision du 13 juin 2018, le Conseil d'Etat a suspendu l'intéressé
de sa fonction de Conseiller municipal à ******** avec effet immédiat et
jusqu'à droit connu dans le cadre de l'enquête pénale ouverte à son encontre,
mais au plus tard jusqu'au 31 décembre 2018. Il a en outre retiré l'effet
suspensif à un éventuel recours cantonal formé à l'encontre de cette décision.
Le même jour, le Conseil d'Etat a informé la
Municipalité de ******** qu'il avait également décidé de désigner F.________ comme
membre provisoire de la Municipalité.
J.
Par acte de son conseil du 13 juillet 2018, l'intéressé a déposé un recours
auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP)
contre la décision du Conseil d'Etat du 13 juin 2018 concluant principalement à
sa réforme en ce sens que la requête de suspension de la Municipalité de ********
est rejetée. Il a en outre requis la suspension de l'exécution de la décision
attaquée jusqu'à droit connu sur le fond. A l'appui de son recours, il a
produit diverses pièces provenant du dossier pénal, notamment le rapport du CCF
du 16 mai 2018, la plainte pénale de l'Etat de Vaud du 24 mai 2018 ainsi que le
procès-verbal de son audition du 11 juillet 2018 par le Procureur général. Il a
en outre requis la production de diverses pièces en possession du Conseil
d'Etat et de la Municipalité ainsi que l'audition des collaborateurs du CCF qui
ont rédigé le rapport.
Le 13 juillet 2018, l'intéressé a également saisi le
Tribunal fédéral d'un recours en matière de droit public contre la décision du
Conseil d'Etat ainsi que d'une requête de restitution de l'effet suspensif (cause
1C_356/2018).
K.
Dans ses déterminations du 27 juillet 2018, la Municipalité de ********
a requis la suspension de la procédure devant la CDAP jusqu'à droit connu sur
le recours déposé auprès du Tribunal fédéral. Elle a en outre conclu
principalement à l'irrecevabilité du recours et subsidiairement au rejet de la
requête de restitution de l'effet suspensif.
L.
Dans ses déterminations du 27 juillet 2018, le Conseil d'Etat s'en est
remis à justice sur la recevabilité du recours. Il a également conclu au rejet
de la requête de restitution de l'effet suspensif.
M.
Par ordonnance du 6 août 2018, le Président de la I
ère
Cour
de droit public du Tribunal fédéral a suspendu la cause 1C_356/2018 ouverte
devant le Tribunal fédéral le 13 juillet 2018 jusqu'à droit jugé sur le recours
formé par l'intéressé auprès de la CDAP.
N.
Par décision incidente du 29 août 2018, le juge instructeur a rejeté la
requête de restitution de l'effet suspensif. Le recours déposé par l'intéressé
contre cette décision le 10 septembre 2018 auprès de la CDAP a été rejeté par
arrêt du 30 octobre 2018 (cause RE.2018.0008).
O.
Dans leurs réponses du 18 septembre 2018, le Conseil d'Etat et la
Municipalité de ******** ont conclu au rejet du recours du 13 juillet 2018 et à
la confirmation de la décision attaquée du 13 juin 2018. Par ordonnance du 19
septembre 2018, le juge instructeur a imparti au recourant un délai au 1
er
octobre 2018 pour déposer une éventuelle réplique.
P.
Dans sa séance du 11 octobre 2018, le Conseil communal de ******** a
suspendu "
dès l'entrée en force de la décision du Conseil, tous délais
référendaire et de recours échus
", la rémunération de l'intéressé,
"
sous réserve de dispositions légales contraires valant pour la durée
de [sa] suspension
". Il a retiré l'effet suspensif à un éventuel recours.
Dans cette mesure, la Municipalité a informé l'intéressé par envoi du 12
octobre 2018 de la suspension de sa rémunération 31 jours après la notification
de cette décision.
Par acte de son mandataire du 19 octobre 2018,
enregistré auprès du Tribunal de céans le 23 octobre suivant sous la référence
GE.2018.0226, l'intéressé a recouru contre la décision du Conseil communal du
11 octobre 2018. Le 24 octobre 2018, l'intéressé a également recouru contre la
décision du Conseil communal auprès du Conseil d'Etat.
Q.
Le 1
er
novembre 2018, le nouveau juge instructeur, également
en charge de la cause précitée GE.2018.0226, a informé les parties de la
nouvelle attribution de la cause. Il leur a imparti un délai au 14 novembre
2018 pour déposer d'éventuelles déterminations finales tout en les informant de
la composition de la section et que le Tribunal prévoyait de rendre un arrêt
sur le fond à court terme et sans audience.
R.
Le 14 novembre 2018, le recourant a requis une prolongation de délai
d'une semaine, qui lui a été accordée. Les autres parties ne se sont pas
manifestées.
Le recourant s'est prononcé par acte du 21 novembre
2018 en maintenant ses conclusions sur le fond et sollicitant notamment son
audition.
S.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
a) Le recours ayant été déposé en temps utile (art. 96 de la loi
vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV
173.36]) et remplissant au surplus les autres conditions de forme prévues par
la loi (art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), il y a en
principe lieu d'entrer en matière sur le fond.
b) Il convient toutefois d'examiner d'office la
compétence de la Cour de droit administratif et public pour connaître du
recours (art. 6 al. 1 LPA-VD).
La Municipalité de ********, autorité concernée,
même si elle a conclu au rejet du recours sur le fond, a initialement soutenu
que le recours devant la Cour de droit administratif et public serait
irrecevable en application de l'art. 92 al. 2 LPA-VD. Le recourant soutient au
contraire que la voie du recours devant la Cour de droit administratif et
public serait ouverte en l'absence de caractère politique prépondérant de la
décision attaquée. Le Conseil d'Etat s'en est remis à justice s'agissant de la
recevabilité du recours.
aa) Aux termes de l'art. 92 al. 2 LPA-VD, les
décisions du Grand Conseil et du Conseil d'Etat, en première instance ou sur
recours, ne sont pas susceptibles de recours au Tribunal cantonal.
Selon l'exposé des motifs et projet de loi (EMPL) sur
la procédure administrative, l'exclusion du recours contre les décisions du
Grand Conseil et du Conseil d'Etat (art. 92 al. 2 LPA-VD) s'explique par le
fait que celles-ci revêtent un caractère politique prépondérant (EMPL 81, mai
2008, p. 45 s.,
in
: Bulletin du Grand Conseil [BGC] 2007-2012, Tome 6 / Conseil
d'Etat, p. 412 s., ad art. 93 du projet). Elle est dès lors en principe conforme
au droit fédéral, l'art. 86 al. 3 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) prévoyant pour les décisions de ce genre
une exception à l'obligation d'ouvrir une voie de recours à une autorité
judiciaire. Toutefois, si, dans un cas particulier, une décision rendue par
l'une de ces autorités ne devait pas présenter un caractère politique
prépondérant, le recours au Tribunal cantonal serait ouvert à son encontre, en
vertu du droit fédéral, nonobstant l'art. 92 al. 2 LPA-VD (EMPL 81 précité,
in
:
BGC, op. cit., p. 413). L'art. 92 al. 2 LPA-VD doit ainsi être interprété en
conformité avec le droit supérieur, en particulier avec la garantie
constitutionnelle de l'accès au juge prévue à l'art. 29a de la Constitution
fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101; voir aussi art. 191b al. 1 Cst.),
ainsi qu'avec l'art. 86 al. 2 et 3 LTF (CDAP GE.2014.0054 du 23 septembre 2014
consid. 1c).
Ces dispositions ont la teneur suivante:
"
Art.
29a Cst.           Garantie
de l'accès au juge
Toute personne a droit à ce que sa cause soit jugée par une autorité
judiciaire. La Confédération et les cantons peuvent, par la loi, exclure
l'accès au juge dans des cas exceptionnels.
"
"
Art.
86 LTF
Autorités précédentes en général
[…]
2
Les
cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités
précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi
fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire
l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
3
Pour les
décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent
instituer une autorité autre qu'un tribunal.
"
L'art. 86 al. 2 LTF impose donc en principe aux
cantons d'instituer des tribunaux supérieurs qui statuent en dernière instance
cantonale. Cette règle correspond à la garantie d'accès au juge prévue à l'art.
29a Cst., disposition qui permet toutefois des dérogations dans des cas
exceptionnels. La LTF prévoit une telle exception en cas de recours contre les
actes normatifs cantonaux (art. 87 LTF), pour les décisions qui concernent les
droits politiques (art. 88 LTF) et pour les décisions revêtant un caractère
politique prépondérant (art. 86 al. 3 LTF). Cette dernière disposition
autorise, mais n'oblige pas les cantons à instituer une autorité de recours
autre qu'un tribunal pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant
(ATF 141 I 172 consid. 4.4.1; 136 I 42 consid. 1.3; 136 I 323 consid. 4.2 et
les réf. cit.; Tribunal fédéral [TF] 2C_99/2009 du 14 décembre 2009 consid.
1.3).
En introduisant l'
art. 86 al. 3
LTF
(art. 80 al. 3 du projet), le législateur fédéral n'a pas précisé ce
qu'il entendait par décision revêtant un caractère politique prépondérant, mais
il a souligné l'aspect exceptionnel de la dérogation au contrôle juridictionnel
cantonal des actes de cette nature. A titre d'exemple, il a mentionné l'adoption
d'un plan directeur cantonal (cf. Message du 28 février 2001 concernant la
révision totale de l'organisation judiciaire fédérale,
in
: FF 2001 4027
ch. 2.2.1.2, p. 4122 ad art. 78, p. 4124 ad art. 80).
L'art. 29a Cst. donne à toute personne le droit à ce
que sa cause, c'est-à-dire un différend juridique mettant en jeu des intérêts
individuels dignes de protection, soit jugée par une autorité judiciaire (ATF 141
I 172 consid. 4.4.1; 137 II 409 consid. 4.2; 136 I 323 consid. 4.3). L'accès au
juge ne doit être exclu que de manière restrictive, voire rester l'exception (ATF
136 I 42 consid. 1.5.4; 136 II 436 consid. 1.2; TF 8C_353/2013 du 28 août 2013
consid. 6.2; 8C_103/2010 du 19 août 2010 consid. 1.3; CDAP GE.2014.0054 du 23
septembre 2014 consid. 1c/bb; Alain Wurzburger,
in
: Corboz et al.
[éds], Commentaire de la LTF, 2
e
éd. 2014, n. 25 ad art. 86 LTF;
Esther Tophinke,
in
: Niggli et al. [éds.], Basler Kommentar zum
Bundesgerichtsgesetz, 3
e
éd. 2018, n. 19 ad art. 86 LTF; cf. aussi
David Equey, La réforme de la loi vaudoise sur les communes, RDAF 2013 I 275 s.).
Dérogeant à la garantie constitutionnelle de l'accès au juge, les exceptions
selon l'art. 86 al. 3 LTF ne doivent trouver application que si l'aspect
politique prévaut sans discussion (ATF 141 I 172 consid. 4.4.1; 136 I 42
consid. 1.5).
Ainsi, il ne suffit pas que la cause ait une
connotation politique; encore faut-il que celle-ci s'impose de manière
indubitable et relègue à l'arrière-plan les éventuels intérêts juridiques
privés en jeu (cf. ATF 136 I 42 consid. 1.5.4; 136 II 436 consid. 1.2; TF
8C_353/2013 du 28 août 2013 consid. 6.2; Wurzburger, op. cit, n. 25 ad art. 86
LTF). Le manque de justiciabilité peut constituer un indice de ce caractère, de
même que le fait qu'une décision ne porte pas atteinte à des droits individuels
(TF 2C_885/2011 du 16 juillet 2012 consid. 2.2.3.2; cf. aussi Tophinke, op.
cit., n. 21 ad art. 86 LTF). L'art. 86 al. 3 LTF vise surtout les décisions des
autorités politiques (pouvoirs législatif ou exécutif) qui jouissent d'une
grande liberté d'appréciation sur le plan politique (Hansjörg Seiler,
in
:
Seiler et al., Bundesgerichtsgesetz, 2
e
éd. 2015, n. 31 ad art. 86
LTF). Mais le fait qu'il s'agisse d'une décision qui a été rendue par le
Conseil d'Etat ne suffit pas à lui seul pour conférer à celle-ci un caractère
politique prépondérant. Il en va de même lorsqu'une autorité dispose d'un
certain pouvoir d'appréciation dans la prise d'une décision (TF 8C_353/2013 du
28 août 2013 consid. 6.2; 2C_885/2011 du 16 juillet 2012 consid. 2.2.3.2;
CDAP GE.2014.0054 du 23 septembre 2014 consid. 1c/bb; Tophinke, op. cit., n. 20
ad art. 86 LTF). Si ces circonstances peuvent constituer des indices, elles
n'ont pas de portée absolue. Chaque cas doit être examiné pour lui-même
(Wurzburger, op. cit., n. 25 ad art. 86 LTF; cf. Tophinke, op. cit., n. 22 et
23 ad art. 86 LTF et Equey, op. cit., RDAF 2013 I 276 pour différents cas
d'application).
bb) En application des principes rappelés ci-dessus,
le Tribunal fédéral a notamment considéré que le refus d'une naturalisation
(ATF 129 I 232; TF 1D_1/2011 du 13 avril 2011 consid. 2.5), la détention en vue
de l'expulsion (ATF 135 II 94 consid. 3.4), le retrait de permis de circulation
(TF 1C_346/2009 du 6 novembre 2009 consid. 4.1), une décision ne comprenant pas
uniquement l'acte d'octroi d'une concession hydraulique, mais réglant également
de façon détaillée les droits et obligations du concessionnaire (ATF 136 II
436, traduit
in
RDAF 2011 I 406) ainsi que le refus d'exonérer une
fondation des droits d'enregistrement et de succession (ATF 136 I 42) ne
revêtaient pas un caractère politique prépondérant, ce qui impliquait qu'un
tribunal supérieur devait préalablement se prononcer sur le recours (art. 86
al. 2 LTF). Il en a fait de même au sujet de décisions de déplacement non
disciplinaire de fonctionnaires, dont un chef de brigade de police, même si ces
mesures devaient avoir pour but d'assurer le bon fonctionnement de
l'administration tout en répondant aux aptitudes du fonctionnaire et sans
porter atteinte à la considération à laquelle il pouvait prétendre; le Tribunal
fédéral a estimé qu'on ne pouvait pas leur opposer qu'il s'agissait d'une
mesure d'organisation interne pour leur refuser l'accès à un tribunal (cf. ATF 136
I 323 consid. 4.5 à 4.7). Il a également admis l'accès à une autorité
judiciaire à des personnes qui s'opposaient à leur non-réélection par le
Conseil d'Etat dans la commission administrative d'un établissement cantonal
des assurances sociales (TF 8C_353/2013 du 28 août 2013). Le Tribunal fédéral a
enfin estimé que la décision du Conseil d'Etat du Canton de Vaud d'autoriser la
délocalisation (temporaire) par le Service cantonal des automobiles et de la
navigation des examens de conduite sur un site privé ne revêtait pas un
caractère politique prépondérant (TF 2C_602/2015 du 14 juillet 2015).
En revanche, le Tribunal fédéral a estimé que la
décision du parlement cantonal relative à l'autorisation d'ouvrir une enquête
pénale à l'encontre d'un juge cantonal (ATF 135 I 113, traduit
in
JdT 2009
IV 104) et la transmission par le gouvernement cantonal des dossiers fiscaux
des contribuables à une commission parlementaire chargée d'enquête sur des
dysfonctionnements de l'administration (ATF 141 I 172) constituaient des décisions
revêtant un caractère politique prépondérant; les cantons n'étaient donc pas
contraints de prévoir une voie de recours devant un tribunal supérieur contre
ces décisions. Il en a fait de même pour des décisions en matière de grâce (TF
1C_240/2013 du 22 avril 2013 consid. 1.2), de fermeture d'une école en montagne
(TF 2C_919/2013 du 7 janvier 2014 consid. 2.2.2), de regroupement
d'arrondissements scolaires (TF 2C_885/2011 du 16 juillet 2012 consid. 2.2.3.3)
et de fusion de communes (TF 1C_458/2011 du 4 septembre 2011 consid. 4).
Quant à la jurisprudence cantonale, elle a considéré
que ne revêtaient pas un caractère politique prépondérant la décision du
Conseil d'Etat refusant d'allouer une subvention à une commune pour des travaux
de réfection d'une route en traversée de localité, le recours étant toutefois
irrecevable dans la mesure où la commune ne pouvait invoquer une violation de
son autonomie communale pour se prévaloir de la garantie d'accès au juge (CDAP GE.2014.0054
du 23 septembre 2014), ainsi que la décision du Conseil d'Etat contraignant une
commune à adhérer à une association de communes visant à assurer, sur le
territoire des communes membres, le service de défense contre l'incendie et de
secours (CDAP GE.2016.0130 du 6 mars 2017). Revêtent en revanche un caractère politique
prépondérant selon la jurisprudence de la CDAP la décision du Conseil d'Etat
confirmant les limites d'une région scolaire (CDAP GE.2015.0066 du 24 avril
2015), la décision sur recours du Conseil d'Etat confirmant une décision d'un
conseil communal adoptant un crédit d'étude servant à financer un avant-projet
de développement d'infrastructures touristiques (CDAP GE.2017.0200 du 15
février 2018) et la décision du Conseil d'Etat rejetant une requête de "
dessaisissement
"
contre l'un de ses membres lorsqu'aucune procédure administrative impliquant le
requérant n'est ouverte (CDAP GE.2018.0050 du 4 avril 2018).
Le Conseil d'Etat a exposé dans l'EMPL relatif à la
réforme de la juridiction administrative et des assurances sociales (CODEX 2010,
volet droit public) que sont considérés comme décisions revêtant un caractère politique
prépondérant la grâce, les plans directeurs, l'obligation faite à une commune
d'adhérer à une association, l'information sur l'activité du Conseil d'Etat,
l'octroi de subventions en matière de promotion économique (EMPL 53,
in
:
BGC 2007-2012, Tome 5 / Conseil d'Etat, p. 196; cf. d'autres exemples du
Conseil d'Etat par rapport aux communes
in
EMPL 453 modifiant la loi sur
les communes, p. 26 ad art. 145 LC,
in
: BGC 2012-2017, Tome 2 / Conseil
d'Etat, p. 329).
cc) En l'espèce, la décision attaquée prononce la
suspension du recourant de sa fonction de membre de la Municipalité de ********
pour une durée de six mois. Elle se fonde sur l'art. 139b de la loi du 28
février 1956 sur les communes (LC; RSV 175.11) qui a la teneur suivante (depuis
le 1
er
juillet 2013, FAO du 5 mars 2013):
"
Art.
139b Suspension et révocation
1
En présence de motifs
graves, sur requête de la municipalité ou de la majorité des deux tiers du
conseil général ou communal, le Conseil d'Etat, peut suspendre un ou plusieurs
membres de la municipalité ou du conseil général ou communal. Le Conseil d'Etat
détermine la durée de la suspension, qui ne peut excéder une année. La décision
est renouvelable dans le cas où une procédure pénale reste pendante.
2
Constituent des
motifs graves toutes les circonstances qui, selon les règles de la bonne foi,
ne permettent pas la continuation du mandat pour lequel le ou les membres de la
municipalité ou du conseil général ou communal ont été élus ou sont de nature à
compromettre la confiance ou l'autorité qu'impliquent leurs fonctions. Sont
notamment considérés comme de tels motifs l'ouverture d'une instruction pénale
à raison d'un crime ou d'un délit, une incapacité durable, une absence prolongée
ou une violation des dispositions de la présente loi en matière de conflit
d'intérêt ou d'interdiction d'accepter ou de solliciter des libéralités ou
d'autres avantages (au sens des articles 65a et 100a de la présente loi).
3
Le Conseil d'Etat soumet
la question de la révocation d'un ou de plusieurs membres de la municipalité ou
du conseil communal au corps électoral de la commune concernée :
a. lorsque la durée de la
suspension est échue et que l'intéressé se trouve encore en incapacité ou en
absence ;
b. lorsque l'intéressé concerné a
fait l'objet d'une décision pénale condamnatoire à raison d'un crime ou d'un
délit, définitive et exécutoire ;
c. lorsqu'une enquête
administrative a permis d'établir la responsabilité de l'intéressé dans le cas
d'une perturbation des relations avec ses homologues et qu'une tentative de
conciliation du préfet ou chef du département en relation avec les communes a
échoué ;
d. lorsqu'une enquête
administrative a permis d'établir la réalisation de l'un des cas visés aux articles
65a et 100a de la présente loi.
4
Lorsque de tels
motifs concernent un ou plusieurs membres du conseil général, le Conseil d’Etat
soumet la question de la révocation à ce corps. La loi sur l'exercice des
droits politiques règle la procédure.
5
Si plusieurs membres
de la municipalité ou du conseil communal sont suspendus, les articles 139 et
139a de la présente loi et 82, 86 à 87 de la loi du 16 mai 1989 sur l'exercice
des droits politiques s'appliquent
".
Le texte légal rappelé ci-dessus ne prévoit pas
expressément que la décision du Conseil d'Etat prononçant la suspension d'un
membre de la municipalité est susceptible de recours devant la CDAP ou un autre
tribunal. Cela étant, les travaux préparatoires de la disposition légale font
référence à l'existence d'une voie de recours devant la CDAP contre la décision
de suspension fondée sur l'art. 139b al. 1 LC (EMPL 453 modifiant la loi sur
les communes, p. 23,
in
: BGC 2012-2017, Tome 2 / Conseil d'Etat,
p. 326; rapport de la commission / Objet 453 du 1
er
août 2012,
p. 33,
in
: BGC 2012-2017, Tome 2 / Grand Conseil, p. 100; cf. aussi Equey,
op. cit., p. 273 et 276). Lors des débats devant le Grand Conseil, cela
n'a pas donné lieu à des discussions, le Parlement cantonal ayant adopté la
proposition de la commission sans avis contraire ni abstention (cf. BGC
2012-2017, Tome 2 / Grand Conseil, p. 184 et 291 s.). Quand bien même ces
éléments ne sont pas de nature à lier la CDAP, qui examine d'office sa propre
compétence, ils constituent néanmoins de sérieux indices que le législateur
considérait que la suspension d'un membre de la municipalité ne revêtait pas de
caractère politique prépondérant et devait pouvoir faire l'objet d'un recours
judiciaire devant une autorité cantonale.
Certes, la décision attaquée relève de la compétence
d'une autorité politique, soit le Conseil d'Etat, ce qui constitue plutôt un
indice en faveur de la nature politique de la décision. Comme exposé, cela ne
suffit toutefois pas pour retenir un caractère politique prépondérant, même si le
législateur cantonal avait, en adoptant l'art. 92 al. 2 LPA-VD, dans un premier
temps voulu que le Conseil d'Etat rende uniquement des décisions d'un tel caractère
et qui, de ce fait, peuvent être soustraites au contrôle judiciaire cantonal
(cf. sur ce point EMPL 81 sur la procédure administrative, p. 45 s.,
in
:
BGC 2007-2012, Tome 6 / Conseil d'Etat, p. 412 s., et EMPL 53 précité, p. 15
s.,
in
: BGC 2007-2012, Tome 5 / Conseil d'Etat, p. 196 s.). Lors de la
législature 2012-2017, le législateur a dérogé à cette règle qu'il voulait
instaurer dans un premier temps, en estimant que les décisions de suspension que
le Conseil d'Etat rendra en application de l'art. 139b LC pourront faire
l'objet d'un recours auprès de la CDAP (cf. les citations au paragraphe précédent).
Cette disposition ne laisse du reste pas une entière marge d'appréciation au
Conseil d'Etat pour décider de la suspension d'un membre de la municipalité en
fonction de critères politiques. Au contraire, le législateur subordonne une
éventuelle suspension à l'existence de
"motifs graves",
lesquels sont précisés à l'art. 139b al. 2 LC par une formule générale et par
une liste non exhaustive – comme le montre l'emploi de l'adverbe
"notamment"
(cf. aussi EMPL 453 précité, p. 23,
in
: BGC 2012-2017, Tome 2 / Conseil
d'Etat, p. 326: "
liste exemplative
") – des situations
pouvant constituer de tels motifs. Même si le Conseil d'Etat dispose d'une
certaine latitude selon cette disposition pour déterminer les comportements
"
qui, selon les règles de la bonne foi, ne permettent pas la
continuation du mandat […] ou sont de nature à compromettre la confiance ou
l'autorité qu'impliquent leurs fonctions
", elle n'empêche pas
l'existence d'un contrôle judiciaire et ne suffit pas à conférer à la décision
attaquée un caractère politique prépondérant. Le législateur a du reste relevé
qu'il s'agissait d'une "
matière délicate
" et il a tenu à
supprimer dans l'énumération des exemples pouvant mener à une suspension, qu'avait
proposée le Conseil d'Etat pour l'art. 139b al. 2 LC, la constellation de la
"
perturbation notable et durable des relations entre le membre concerné
et ses homologues qui est imputable au dit membre
" (rapport de la
commission / Objet 453 précité, p. 34,
in
: BGC 2012-2017, Tome 2 / Grand
Conseil, p. 101).
La rédaction de l'art. 139b al. 2 LC s'inspire par ailleurs
largement des dispositions législatives régissant la résiliation des rapports
de travail avec effet immédiat dont l'application est contrôlée par les
tribunaux (cf. par exemple art. 337 al. 2 CO [RS 220] et art. 61 al. 1 de la
loi cantonale du 12 novembre 2001 sur le personnel de l'Etat de Vaud [LPers-VD;
RSV 172.31]).
Compte tenu des critères fixés par la jurisprudence
et de l'interprétation restrictive qui doit être faite des exceptions à la garantie
d'accès au juge, il convient d'admettre en l'espèce que la décision attaquée ne
revêt pas de caractère politique prépondérant. Le Tribunal de céans est donc
compétent pour connaître du présent recours selon l'art. 92 al. 1 LPA-VD.
c) La Municipalité de ******** soutient encore que
la décision attaquée devrait être considérée comme une décision incidente dans
la mesure où elle constituerait un préalable à la révocation qui pourrait être
seule considérée comme une décision finale susceptible de recours devant
l'autorité de céans. Selon elle, le recourant ne remplirait pas les conditions
pour interjeter un recours directement contre la décision du Conseil d'Etat du
13 juillet 2018. Le recourant est d'avis qu'il ne s'agit pas d'une décision
incidente.
aa) Selon l'art. 74 al. 4 LPA-VD, applicable par
renvoi de l'art. 99 LPA-VD, les décisions incidentes notifiées séparément, qui
ne portent pas sur la compétence ou sur une demande de récusation (cf. à ce
sujet art. 74 al. 3 LPA-VD), sont susceptibles de recours si elles peuvent
causer un préjudice irréparable au recourant (let. a) ou si l'admission du
recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter
une procédure probatoire longue et coûteuse (let. b).
bb) En l'espèce, on est en présence d'une suspension
provisoire, appelée aussi suspension préventive. Certes, la révocation ne
relève pas de la compétence de la même autorité dans la mesure où seul le corps
électoral communal peut en décider (art. 139b al. 4 LC).
Dans un arrêt publié de 1978, le Tribunal fédéral avait encore
admis qu'une suspension provisoire, combinée avec une réduction du salaire de
25%, était une décision finale et non pas une décision incidente (ATF 104 Ib
129). Par la suite, la
jurisprudence fédérale semble quelque peu avoir
changé. Celle-ci a exposé que la suspension provisoire est une mesure de sûreté
en vue d'une éventuelle mesure définitive de procédure de renvoi. La décision
de suspension ne préjuge pas du sort d'une éventuelle procédure de renvoi ou de
révocation. Elle ne constitue qu'une étape dans le cadre d'une telle procédure
sans y mettre fin, de sorte qu'elle doit être considérée comme décision
incidente (cf. TF 8D_6/2018 du 4 octobre 2018 consid. 1.2.2; 8C_12/2012 du 30
mai 2012 consid. 3.3; 1C_459/2008 du 13 janvier 2009 consid. 1.2; Tribunal
administratif fédéral [TAF] A-5218/2013 du 9 septembre 2014 consid. 5.3.4.1;
A-372/2012 du 25 mai 2012 consid. 1.2; CDAP GE.2009.0038 du 12 août 2009
consid. 1b). En l'espèce, dans l'hypothèse où le Conseil d'Etat devait
introduire une procédure de révocation selon l'art. 139b al. 3 LC, les
voies de droit auprès d'un tribunal seraient ouvertes; dans ce cadre, la
décision de suspension pourrait être examinée. Dans cette mesure, il semble que
la décision de suspension prononcée par le Conseil d'Etat en vertu de l'art.
139b LC doive être traitée comme une décision incidente. Cependant, on peut se
demander ce qu'il en serait si la période de législature arrivait à son terme
avant qu'une procédure de révocation selon l'art. 139b al. 3 LC n'ait pu être
introduite ou qu'aucun motif ne justifie finalement l'ouverture d'une telle
procédure.
cc) Si on admet qu'il s'agit d'une décision
incidente, on peut encore se demander si un préjudice irréparable est causé au
recourant au cas où il ne pourrait pas contester sans attendre la décision de
suspension du Conseil d'Etat. Dite décision n'a pas déjà pour conséquence
directe la suppression du traitement du recourant. Celle-ci a été décidée par
le Conseil communal en date du 11 octobre 2018, donc environ quatre mois plus
tard, avec effet pour le futur. Certes, la décision de suspension du Conseil
d'Etat a été le déclencheur de la décision du Conseil communal. Le recourant a néanmoins
pu attaquer la décision du Conseil communal par recours à la CDAP (cf. arrêt du
même jour dans la cause GE.2018.0226).
Par ailleurs, dans un arrêt du 12 août 2009, la CDAP
avait estimé qu'il n'y avait aucun dommage irréparable dans le cas d'une suspension
provisoire d'un aide-monteur aux services industriels, lorsque le traitement
n'avait pas été suspendu par la même occasion. A l'époque la section avait
toutefois appliqué l'art. 74 LPA-VD en s'inspirant largement des art. 92 et 93
LTF et en exigeant ainsi un préjudice d'ordre juridique (CDAP GE.2009.0038 du
12 août 2009 consid. 1c, avec renvoi à des arrêts du TF). Depuis, la CDAP a cependant
précisé sa jurisprudence par rapport à l'art. 74 al. 4 let. a LPA-VD, dans un
arrêt qui a fait l'objet d'une procédure de coordination régie par l'art. 34 du
Règlement organique du Tribunal cantonal du 13 novembre 2007 (ROTC; RSV
173.31.1). Dès lors, un dommage juridique n'est pas nécessaire, un dommage de
fait suffit (CDAP GE.2015.0200 du 1
er
février 2016; cf. aussi CDAP
GE.2013.0207 du 9 juillet 2015). Le TAF se contente lors de l'application de
l'art. 46 al. 1 let. a de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure
administrative (PA; RS 172.021), qui est formulé de manière similaire à l'art 74
al. 4 let. a LPA-VD, également d'un dommage de fait ou économique (TAF
A-5218/2013 du 9 septembre 2014 consid. 5.3.4.3; A-372/2012 du 25 mai 2012
consid. 1.2). Dans l'arrêt cité A-5218/2013, le TAF a toutefois estimé
qu'une suspension de peu de semaines sans incidence sur le salaire ne causait
pas de préjudice irréparable pour un fonctionnaire qui était médecin dans
l'armée de l'air et à qui l'employeur avait proposé un autre poste de médecin
pour le mois qui suivait. Le TAF a par contre admis un préjudice irréparable,
quand bien même le salaire continuait à être versé, lors de la suspension d'un
chef de la logistique de l'armée pour une durée indéterminée, la mesure pouvant
avoir notamment des répercussions négatives sur ses perspectives
professionnelles et aussi en cas d'un éventuel maintien de son emploi (TAF
A-372/2012 précité, consid. 1.2).
En l'occurrence, en raison de la suspension
prononcée par le Conseil d'Etat, le Conseil communal a ordonné la suspension du
versement du traitement du recourant. Mais, comme exposé, ce dernier a pu
attaquer cette décision du Conseil communal (cf. aussi arrêt du même jour
dans la cause GE.2018.0226). Dans la mesure où la décision du Conseil communal
se fondait sur la décision de suspension du Conseil d'Etat, le sort du recours
contre la décision du Conseil communal pouvait toutefois dépendre du maintien
de la décision du Conseil d'Etat. Comme les deux mesures n'ont pas été
prononcées par la même autorité, il n'est pas évident de savoir si le Tribunal
de céans aurait pu se déterminer sur la mesure prononcée par le Conseil d'Etat
dans le cadre d'un recours interjeté uniquement à la suite de la décision du
Conseil communal, d'autant plus qu'elle a été prise après l'écoulement du délai
légal de recours contre la décision du Conseil d'Etat. Dès lors, un dommage de
fait selon l'art. 74 al. 4 let. a LPA-VD pourrait être admis. A cela s'ajoute l'éventuel
dommage qu'une suspension de plusieurs mois peut avoir pour la carrière
politique et professionnelle du recourant. Vu ce qui suit, il n'y a toutefois
pas lieu de se prononcer définitivement sur la question de savoir si la
condition du dommage irréparable selon l'art. 74 al. 4 let. a LPA-VD est finalement
remplie.
2.
Le recourant fait valoir une violation de son droit d'être entendu. Il
invoque notamment le fait qu'il n'a pas été entendu oralement par le Conseil
d'Etat ni par le CCF dans le cadre de la procédure d'audit.
a) Le droit d'être entendu est une garantie
constitutionnelle de nature formelle ancrée à l'art. 29 al. 2 Cst. ainsi qu’à
l'art. 27 al. 2 de la Constitution du 14 avril 2003 du Canton de Vaud (Cst-VD;
RSV 101.01). Cela inclut pour les parties le droit de s'expliquer avant qu'une
décision ne soit prise à leur détriment, d'avoir accès au dossier, de
participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se
déterminer à leur propos, lorsque cela est de nature à influer sur la décision
à rendre (ATF 137 II 266 consid. 3.2; 137 IV 33 consid. 9.2; 136 I 265 consid.
3.2, et les réf. cit.). Le droit d'être entendu découlant de l'art. 29 al. 2
Cst. ne comprend toutefois pas le droit d'être entendu oralement ni celui
d'obtenir l'audition de témoins (ATF 130 II 425 consid. 2.1 p. 428). Le droit
de faire administrer des preuves suppose que le fait à prouver soit pertinent,
que le moyen de preuve proposé soit nécessaire pour constater ce fait et que la
demande soit présentée selon les formes et délais prescrits (ATF 119 Ib 492
consid. 5b/bb). Il n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction
lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que,
procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves
qui lui sont encore proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient
l'amener à modifier son opinion (ATF 138 III 374 consid. 4.3.2; 136 I 229
consid. 5.3).
b) En l'espèce, il ressort du dossier que le Conseil
d'Etat a informé le recourant le 1
er
juin 2018 de la requête de la
municipalité visant à le suspendre. Un délai au 7 juin 2018 lui a été imparti
pour se déterminer. Par lettre de son conseil du 7 juin 2018, le recourant a
demandé une "
brève prolongation d'une semaine
" pour se
déterminer, arguant que la requête de suspension se fondait sur une plainte
pénale, laquelle s'appuyait elle-même sur une note du CCF documentée par plus
de 100 pièces réunies dans cinq classeurs fédéraux. Le 12 juin 2018, tout en
relevant que le délai restait "
objectivement trop court
", le
recourant a adressé au Conseil d'Etat des déterminations de cinq pages sur la
demande de suspension.
Il ressort de ce qui précède que le recourant a eu
l'occasion de se déterminer sur la requête de la municipalité ainsi que sur les
arguments qui fondent celle-ci, soit les investigations du CCF concernant son
activité de président du conseil de la Fondation B.________ et le dépôt d'une
plainte pénale par l'Etat de Vaud. Contrairement à ce que soutient le
recourant, qui confond la procédure pénale et la procédure de suspension, il ne
lui était pas nécessaire d'examiner l'ensemble des pièces auxquelles il a eu
accès dans le cadre de la procédure pénale pour se déterminer sur la requête de
suspension de la municipalité. La municipalité n'avait même pas connaissance de
certaines des pièces dont le recourant fait état, notamment du rapport du CCF.
Dans ses déterminations du 12 juin 2018, le recourant a eu l'occasion de se
prononcer sur les motifs invoqués par la municipalité à l'appui de sa requête
de suspension. Pour le surplus, le recourant ne peut faire valoir un droit à
être entendu oralement dans le cadre de la procédure de suspension. On ne
saurait en particulier lui reconnaître un tel droit au motif que des tiers se
sont exprimés dans la presse au sujet de son affaire qui a connu un certain
retentissement médiatique. C'est également en vain que le recourant invoque la
violation de l'art. 6 du règlement du 8 novembre 2017 d’application de la loi
du 12 mars 2013 sur le Contrôle cantonal des finances (RCCF; RSV 614.11) qui
prévoit que les contrôles débutent par un entretien avec un responsable de
l'entité contrôlée. En effet, cette disposition s'applique au déroulement des
audits du CCF et non à la procédure de suspension par le Conseil d'Etat. Le
recourant ne saurait donc en déduire un droit à être entendu personnellement
dans le cadre de la présente procédure.
Le grief tiré de la violation du droit d'être
entendu doit donc être écarté.
3.
Le recourant soutient en substance que le Conseil d'Etat ne présentait
pas les garanties d'impartialité lui permettant de rendre la décision attaquée.
Il fait notamment valoir que les investigations du CCF ont été menées à
l'initiative du Chef du Département de la santé et de l'action sociale et que
le Conseil d'Etat, qui représente l'Etat de Vaud dans le cadre de la procédure
pénale et civile dirigée contre lui, a un intérêt manifeste à ce que celle-ci
aboutisse. Le recourant fait également grief au Conseiller d'Etat Pierre-Yves
Maillard de s'être prononcé dans la presse sur les faits qui lui sont reprochés
avant que la décision attaquée soit rendue.
a) L'art. 29 al. 1 Cst. dispose que toute personne a
droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit
traitée équitablement (voir également art. 27 al. 1 Cst-VD).
Selon l’art. 9 LPA-VD, doit se récuser toute
personne appelée à rendre ou à préparer une décision, notamment si elle a un
intérêt personnel dans la cause (let. a), si elle a agi dans la même cause à un
autre titre, notamment comme membre d’une autorité, conseil d’une partie,
expert ou témoin (let. b), en présence de divers liens d'état civil ou de fait
(let. c et d), si elle pourrait apparaître comme prévenue d’une autre manière,
notamment en raison d’une amitié étroite ou d’une inimitié personnelle avec une
partie ou son mandataire (let. e). Dès lors que cette dernière disposition
n'offre pas des garanties plus étendues que l'art. 29 al. 1 Cst., il y a lieu
de se référer à la jurisprudence relative à ce droit constitutionnel (cf. TF
2C_975/2014 du 27 mars 2015 consid. 3.4; CDAP GE.2016.0108 du 10 janvier 2017;
GE.2015.0007, GE.2015.0043, GE.2015.0050, tous du 28 octobre 2015; GE.2014.0087
du 19 septembre 2014; GE.2011.0030 du 5 juillet 2011).
Selon la jurisprudence, le droit conféré par l'art.
29 Cst. permet notamment d’exiger la récusation des membres d’une autorité
administrative dont la situation ou le comportement sont de nature à faire
naître un doute sur leur indépendance ou leur impartialité; il tend à éviter
que des circonstances extérieures à l’affaire ne puissent influencer une
décision en faveur ou au détriment de la personne concernée. La récusation peut
s’imposer même si une prévention effective du membre de l’autorité visée n’est
pas établie, car une disposition interne de sa part ne peut guère être prouvée;
il suffit que les circonstances donnent l’apparence de la prévention et fassent
redouter une activité partiale. Cependant, seules des circonstances constatées
objectivement doivent être prises en considération; les impressions purement individuelles
d’une personne impliquée ne sont pas décisives (cf. ATF 134 I 20 consid. 4.2,
et les réf. cit.; 127 I 196 consid. 2b; 125 I 119 consid. 3b; TF 2C_975/2014 du
27 mars 2015 consid. 3.1).
La jurisprudence du Tribunal fédéral considère que
de manière générale, les dispositions sur la récusation sont moins sévères pour
les membres des autorités administratives que pour les autorités judiciaires
(v. ATF 140 I 326 consid. 5.2; 137 II 431 consid. 5.2; TF 2C_238/2018 du 28 mai
2018 consid. 4.2 et 4.3; 2C_831/2011 du 30 décembre 2011; dans le même sens pour
la jurisprudence cantonale: CDAP GE.2016.0108 du 10 janvier 2017; AC.2014.0400
du 20 mai 2015 consid. 3). Contrairement à l'art. 30 al. 1 Cst. (voir également
art. 28 al. 1 Cst-VD), qui ne concernent que les procédures judiciaires, l’art.
29 al. 1 Cst. n'impose en effet pas l'indépendance et l'impartialité comme
maxime d'organisation d'autorités gouvernementales, administratives ou de
gestion et n'offre pas, dans ce contexte, une garantie équivalente à celle
applicable aux tribunaux (cf. ATF 125 I 209 consid. 8a; TF 2C_975/2014 du 27
mars 2015 consid. 3.2; 2C_127/2010 du 15 juillet 2011 consid. 5.2). S'agissant
des membres des autorités administratives, s'applique cependant le principe
d'impartialité, qui fait partie de la garantie d'un traitement équitable;
l'essentiel réside alors dans le fait que l'autorité n'ait pas de prévention,
par exemple en adoptant un comportement antérieur faisant apparaître qu'elle ne
sera pas capable de traiter la cause en faisant abstraction des opinions
qu'elle a précédemment émises (ATF 140 I 326 consid. 7.3; 138 IV 142 consid.
2.3).
Il résulte de ce qui précède que la portée de
l'obligation de se récuser n'est donc pas la même suivant le type d'autorité:
pour les autorités administratives, elle peut être réduite selon la nature de
la fonction, dans la mesure où l'exercice normal de la compétence en cause
implique cette réduction (Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif,
vol. II, 3e éd., Berne 2011, ch. 2.2.5.2, p. 27). En ce qui concerne les
autorités administratives, la récusation ne touche en principe que les
personnes physiques composant les autorités, et non l'autorité en tant que
telle (cf. ATF 97 I 860 consid. 4; TF 1C_555/2015 du 30 mars 2016 consid. 4.1.;
2C_305/2011 du 22 août 2011 consid. 2.5). Le Tribunal fédéral a relevé à cet
égard que la récusation doit rester l'exception si l'on ne veut pas vider la procédure
et la réglementation de l'administration de son sens. Il a ajouté que tel doit
a
fortiori
être le cas lorsque la récusation vise à relever une autorité
entière des tâches qui lui sont attribuées par la loi et qu'aucune autre
autorité ordinaire ne peut reprendre ses fonctions (ATF 122 II 471 consid. 3b).
Pour déterminer s'il y a une apparence de partialité justifiant la récusation,
il convient de prendre en compte l'ensemble des circonstances du cas d'espèce,
la mission et l'organisation de l'autorité concernée, le contenu précis des
déclarations faites, leur contexte et le but recherché par leur auteur (Benoît
Bovay, Procédure administrative, 2
e
éd., Berne 2015, p. 142 et réf.
cit.).
b) En l'espèce, le recourant soulève la question de
la récusation de l'autorité pour la première fois dans le cadre de la présente
procédure judiciaire alors qu'il avait connaissance au plus tard le 2 juin 2018
de l'ouverture d'une procédure de suspension par le Conseil d'Etat. Sa requête
de récusation paraît donc tardive (cf. ATF 138 I 1 consid. 2.2; 134 I 20
consid. 4.3.1; TF 1B_390/2017 du 31 octobre 2017 consid. 2.1). Cette question
peut toutefois rester indécise dans la mesure où le grief est de toute manière
mal fondé.
Les investigations menées par le CCF sur mandat du
Conseil d'Etat concernent la gestion de la Fondation B.________, qui est
subventionnée par l'Etat de Vaud au travers du Service de prévoyance et d'aide
sociales. Partant, il entrait dans les attributions du Conseil d'Etat de
mandater le CCF pour contrôler que la subvention versée n'avait pas été
utilisée à d'autres fins que pour l'exécution de tâches publiques. De plus, le
dépôt d'une plainte pénale avec constitution de partie civile par l'Etat de
Vaud contre le recourant n'était pas directement en lien avec son activité de
conseiller municipal, mais visait à sauvegarder les intérêts patrimoniaux de
l'Etat en lien avec la subvention versée à la Fondation B.________ dont le
recourant était le président. Même si le dépôt de la plainte pénale était
directement en lien avec l'activité de conseiller municipal, il n'apparaît pas
que cela était de nature à empêcher le Conseil d'Etat de statuer sur la requête
de suspension formulée par la municipalité en application de l'art. 139b LC. Par
ailleurs, les déclarations formulées dans la presse par le Conseiller d'Etat Pierre-Yves
Maillard n'étaient pas susceptibles de laisser apparaître une forme de
prévention dans la mesure où celui-ci s'est référé aux résultats de l'audit du
CCF et ne s'est pas prononcé sur la poursuite ou non du mandat de conseiller
municipal du recourant.
Pour autant qu'il soit recevable, ce grief doit donc
être rejeté.
4.
Le recourant soutient que les conditions d'application de l'art. 139b al.
1 et 2 LC ne seraient pas remplies. Il fait d'abord valoir que la requête de la
Municipalité ne serait pas suffisamment motivée. Ensuite, il relève que les
faits dont il est soupçonné ne sont pas en lien avec l'exercice de sa fonction
de conseiller municipal mais de président d'une fondation de droit privé. Il
invoque également une violation du principe de la présomption d'innocence. Il
soutient enfin que la décision de suspension violerait le principe de la
proportionnalité et serait contraire à sa liberté économique.
a) En règle générale, le corps électoral élit les
membres de la municipalité pour une période déterminée. Pendant la durée du
mandat, le corps électoral ne peut en principe plus influencer la composition
de la municipalité. Une éventuelle sanction politique ne peut intervenir qu'à
la fin de la durée du mandat au moment de la réélection. Toutefois, certains
cantons accordent au corps électoral, le plus souvent sur proposition d'une
fraction de ce dernier, la compétence de révoquer un ou plusieurs membres
d'autorités élues en cours de mandat (cf. Ivo Hangartner/Andreas Kley, Die
demokartischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen
Eidgenossenschaft, Zurich 2000, n. 1586 ss; Andreas Auer/Giorgio
Malinverni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. I, Berne 2013,
n. 635, p. 203). Le droit de révocation ("
Abberufungsrecht
" en
allemand) constitue en quelque sorte le pendant de l'élection (Hangartner/Kley,
op.cit., n. 1586).
En droit vaudois, le droit de révocation des
autorités communales, plus spécifiquement des membres de la municipalité, est
prévu par l'art. 149 Cst-VD, qui a la teneur suivante:
"
Art.
149 Election et révocation
1
Les membres de la
municipalité sont élus directement par le corps électoral selon le système
majoritaire à deux tours.
2
La syndique ou le
syndic, choisi parmi les membres de la municipalité, est élu par le corps
électoral selon le même système, au plus tard un mois après l'élection de la
municipalité. Son élection peut être tacite.
3
La loi prévoit les
cas et la procédure de révocation des membres de la municipalité.
"
Il résulte du texte de cette disposition, en
particulier de son al. 3, que le constituant vaudois a choisi de déléguer au
législateur la compétence de régler la procédure ainsi que les cas où une
révocation pourrait se justifier (cf. Bulletins de séance de l'Assemblée
constituante du 6 avril 2001, p. 57, et du 1
er
février 2002, p.
37-41; cf. également Jacques Haldy, L'organisation territoriale et les
communes,
in
: Pierre Moor [éd.], La Constitution vaudoise du 14 avril 2003,
Berne 2004, p. 30, selon lequel il ne s'agirait pas d'une décision "
politique
",
car elle devrait reposer sur des motifs particuliers).
Le législateur a concrétisé le mandat
constitutionnel en adoptant l'art. 139b LC en 2005 (FAO du 8 juillet 2005). Respectueuse
des attributions du corps électoral, la procédure de destitution prévue par
l'art. 139b LC ne prévoit pas la révocation directe d'un élu (contrairement à
la procédure d'
impeachment
selon le droit anglo-saxon), mais permet au
corps électoral de mettre fin de manière anticipée à un mandat public. Le vote
par le peuple s'explique par le fait que c'est à celui-ci "
qu'il
appartient de défaire ce qu'il a fait
" (EMPL 238,
in
: BGC mars-avril
2005, p. 9122).
La teneur actuellement en vigueur de l'art. 139b LC
(cf. texte de loi ci-dessus au consid. 1b/cc), qui prévoit notamment à son
alinéa 1 la possibilité pour le Conseil d'Etat de suspendre un membre d'une
autorité exécutive ou délibérante communale, résulte d'une révision de la LC
adoptée par le Grand Conseil le 20 novembre 2012 (FAO du 4 décembre 2012) et
entrée en vigueur le 1
er
juillet 2013 (FAO du 5 mars 2013).
L'ancienne teneur de l'art. 139b LC, en vigueur du 1
er
juillet 2005
au 30 juin 2013, ne prévoyait que la possibilité pour le Conseil d'Etat de
soumettre la question de la révocation au corps électoral de la commune
concernée en cas de "
motifs graves
" sans qu'une suspension
préalable soit prononcée. Dans le premier projet d'introduction de l'art. 139b
LC en 2005, le Conseil d'Etat avait certes jugé utile de prévoir une étape
intermédiaire avant la révocation, soit celle de la suspension, en présence de
faits suffisamment graves, par exemple lorsque "
une procédure pénale
pour crimes ou délits est ouverte à l'encontre d'un ou plusieurs membres de la
municipalité ou que leur état de santé ne peur permettent
(sic!)
plus
d'assumer les charges pour lesquelles ils ont été élus, ce qui entamerait la
confiance du peuple et pourrait provoquer un dysfonctionnement au sein de la
commune
" (EMPL 238,
in
: BGC mars-avril 2005, p. 9086 s.). Le
projet avait alors toutefois été amendé par le Grand Conseil qui avait
considéré qu'une suspension décidée par le Conseil d'Etat constituerait une
ingérence inadmissible dans les affaires communales (cf. arrêt CCST.2009.0008
du 5 février 2010 consid. 2a; rapport de la commission du 24 mars 2005,
in
:
BGC mars-avril 2005, p. 9275 s.; EMPL 453 précité, p. 22,
in
: BGC
2012-2017, Tome 2 / Conseil d'Etat, p. 325 s.; rapport de la commission du 1
er
août 2012 / Objet 453, p. 33,
in
: BGC 2012-2017, Tome 2 / Grand Conseil,
p. 100).
A l'occasion du seul cas d'application de l'art.
139b LC dans son ancienne teneur, la Cour constitutionnelle (CCST) avait
considéré que la seule suspicion d'actes pénalement répréhensibles ne suffisait
pas nécessairement pour constituer des "
motifs graves
" au sens
de cette disposition qui justifiait un arrêté du Conseil d'Etat convoquant les
électeurs pour se prononcer sur la révocation du conseiller municipal. La Cour
avait dès lors annulé la convocation du corps électoral pour se prononcer sur
la révocation d'un conseiller municipal qui avait été renvoyé devant le
Tribunal correctionnel comme accusé de corruption passive et d'acceptation d'un
avantage (arrêt CCST.2009.0008 du 5 février 2010).
Suite à cette affaire, la possibilité de suspendre
un membre d'une municipalité a finalement été introduite par le législateur,
afin de permettre au Conseil d'Etat d'intervenir sans attendre une condamnation
définitive de l'intéressé (EMPL 453 précité, p. 22,
in
: BGC 2012-2017,
Tome 2 / Conseil d'Etat, p. 325; rapport de la commission précité / Objet 453,
p. 33,
in
: BGC 2012-2017, Tome 2 / Grand Conseil, p. 100; voir également
Equey, op. cit., RDAF 2013 I 272). A cette occasion, le législateur a également
précisé les motifs qui peuvent justifier la suspension d'un membre de la
municipalité et a étendu la procédure aux membres du conseil général et
communal, ce qui n'est pas prévu par la Constitution. Le législateur a
toutefois maintenu le principe selon lequel une révocation ne peut intervenir
que par un vote du corps électoral lorsque l'intéressé a été élu par ce
dernier.
Il résulte ainsi de l'interprétation littérale de
l'art. 139b al. 1 LC, confirmée par la teneur des travaux préparatoires, que la
suspension d'un membre d'une municipalité par le Conseil d'Etat constitue une
mesure préalable à une éventuelle révocation de celui-ci par le corps électoral
de la commune concernée. Ainsi, la question de la révocation peut notamment
être soumise au corps électoral lorsque la durée de la suspension est échue et
que l'intéressé se trouve encore en incapacité ou en absence (art. 139b al. 3
let. a LC) ou lorsque l'intéressé a fait l'objet d'une condamnation
définitive sur le plan pénal (art. 139b al. 3 let. b LC). La suspension d'un
membre de la municipalité permet de priver provisoirement un membre de la
municipalité ou du conseil général ou communal de ses prérogatives jusqu'à ce
que la question de sa révocation soit cas échéant posée à l'organe compétent.
Elle ne déploie donc pas les mêmes effets juridiques qu'une révocation dans la
mesure où elle ne met pas à proprement parler fin au mandat qui a été confié
par le corps électoral communal, seul ce dernier pouvant statuer sur la
révocation après avoir été convoqué par le Conseil d'Etat (cf. art. 139b al. 3
LC).
b) Eu égard à ce qui précède et au texte de la loi,
il ne peut être question d'une violation du principe de la présomption d'innocence.
Le principe de la présomption d'innocence n'a en principe pas vocation à
s'appliquer dans le cadre d'une procédure de suspension d'un membre d'une
municipalité. Selon l'art. 139b al. 2 LC, la suspension n'exige pas une
condamnation pénale définitive et exécutoire, au contraire de la révocation
selon l'art. 139b al. 3 let. b LC. Il suffit qu'une procédure pénale à raison
d'un crime ou d'un délit ait été ouverte (art. 139b al. 2, 2
ème
phrase, LC), ce qui est le cas en l'espèce (cf. également consid. 4d ci-après).
Cela n'est pas critiquable puisque, d'une part et comme exposé, la suspension
ne met pas encore fin au mandat et, d'autre part, la mesure de la suspension
reste soumise aux principes généraux du droit administratif, tels que le
principe de la proportionnalité. La suspension ne préjuge en rien du résultat
de la procédure pénale ouverte à l'encontre du recourant. Dans l'hypothèse où
le recourant ne serait pas condamné pénalement, soit parce qu'une ordonnance de
classement est rendue à l'issue de la procédure d'instruction, soit parce qu'il
est libéré par le tribunal pénal appelé à le juger, la question de sa révocation
ne pourra être soumise au corps électoral communal (art. 139b al. 3 let. b LC;
cf. aussi TAF A-372/2012 du 25 mai 2012 consid. 6.2).
c) Le recourant soutient que la requête de la Municipalité
serait insuffisamment motivée. Il requiert la production de diverses pièces en
lien avec ce grief, notamment du procès-verbal de la séance de la Municipalité
lors de laquelle la décision de requérir sa suspension a été prise.
La lettre de la Municipalité du 28 mai 2018
mentionne clairement les motifs pour lesquels la suspension du recourant de sa
fonction de conseiller municipal est demandée, soit les investigations du CCF
et le dépôt d'une plainte pénale par l'Etat de Vaud. Pour le surplus, il ne
résulte pas du texte de l'art. 139b LC ni des travaux préparatoires relatifs à
cette disposition que la requête de suspension doive être motivée de manière
plus détaillée. En outre, au moment où il a pris connaissance du courrier de la
Municipalité, le recourant avait connaissance de la procédure pénale ouverte à
son encontre par le Ministère public puisque son conseil y fait expressément
référence dans son courrier au Conseil d'Etat du 7 juin 2018.
Ce grief doit donc être écarté.
d) Le recourant fait encore valoir que sa suspension
ne serait pas justifiée par des motifs graves au sens de l'art. 139b al. 1 LC.
On rappellera d'abord qu'il est établi qu'une
instruction pénale à raison d'un crime ou d'un délit a été ouverte à l'encontre
du recourant, ce que ce dernier ne conteste pas. Or, il résulte du texte de
l'art. 139b al. 2 LC que l'ouverture d'une procédure pénale pour crime ou délit
contre un membre d'une municipalité est considérée par le législateur comme un
motif "
grave
" pouvant justifier une suspension qui est
mentionné dans la liste non exhaustive de la deuxième phrase de cet alinéa. Il
résulte des travaux préparatoires que cette précision dans le texte de la loi
faisait suite à la volonté du législateur de permettre une intervention du
Conseil d'Etat avant qu'une condamnation définitive et exécutoire soit cas
échéant prononcée. Contrairement à ce que paraît soutenir le recourant, cette
formulation ne permet pas de prononcer une suspension sur la base de rumeurs ou
d'allégations sans fondement. Selon l'art. 304 du code de procédure pénale
suisse du 5 octobre 2007 (CPP; RS 312.0), l'ouverture d'une instruction pénale
par le Ministère public suppose qu'il ressorte du rapport de police, des
dénonciations ou de ses propres constatations, des soupçons suffisants laissant
présumer qu'une infraction a été commise, que des mesures de contrainte aient
été ordonnées ou que la police ait informé le Ministère public d'une infraction
grave ou d'un autre événement sérieux (art. 307 al. 1 CPP). En l'espèce,
l'ouverture d'une instruction pénale par le Ministère public contre le recourant
a fait suite au dépôt d'une plainte pénale par l'Etat de Vaud en lien avec des
soupçons d'infractions (notamment des délits de gestion déloyale et de gestion
déloyale des intérêts publics, infractions pour lesquelles le recourant a été
mis en prévention) que le recourant aurait commises en sa qualité de président
du conseil de la Fondation B.________. Le Ministère public a considéré ces
soupçons comme suffisants pour justifier l'ouverture d'une instruction pénale
pour un délit.
Contrairement à ce que soutient le recourant, l'art.
139b LC n'exige en outre pas que l'infraction dont est soupçonné le conseiller
municipal ait été commise dans l'exercice de ses fonctions.
Certes, dans l'EMPL 453 précité (p. 23,
in
: BGC
2012-2017, Tome 2 / Conseil d'Etat, p. 326) il est question d' "
infractions
présumées commises dans le cadre de l'exercice [des] fonctions
" du
membre de la municipalité ou du conseil. Mais le texte de la loi n'est pas
limitatif, ni à l'art. 139b al. 2 LC pour la suspension, ni à l'art. 139b al. 3
let. a LC pour la révocation, et il ne fait pas sens de limiter les mesures de
suspension et de révocation à des actes commis dans l'exercice des fonctions.
Il est évident que l'intérêt public à pouvoir écarter un membre de la
municipalité ou du conseil peut également exister lorsque des délits ou crimes
ont été commis en-dehors de la fonction. Les règles de la bonne foi évoquées
explicitement à l'art. 139b al. 2, 1
ère
phrase, LC peuvent alors
également mener à la conclusion que la continuation du mandat n'est plus
possible (cf. aussi la Conseillère d'Etat Béatrice Métraux lors des débats,
in
:
BGC 2012-2017, Tome 2 / Grand Conseil, p. 291 s., où elle évoque, sans
limitation, "
l'ouverture d'une enquête pénale ou tout autre problème
judiciaire
"). T
oute condamnation pour crime ou délit – et pas
seulement pour une infraction commise dans l'exercice des fonctions – peut
justifier que la question de la révocation soit posée au corps électoral
communal. On peut en effet penser que le lien de confiance entre le corps
électoral communal et un membre d'une municipalité condamné pour un meurtre, un
viol ou un cambriolage soit rompu même si l'infraction n'est pas en lien direct
avec l'exercice de la fonction. Il n'en va pas différemment de la suspension.
Peu importe donc que les infractions dont le recourant est soupçonné auraient
été commises dans l'exercice de son activité de président du conseil de la
Fondation B.________ qui ne relève pas de son mandat de municipal (cf. aussi
TAF A-372/2012 précité, consid. 6.1
in fine
, par rapport à une
disposition comparable et concernant un chef de service de logistique de
l'armée soumis à une procédure pénale pour des actes de pornographie commis
en-dehors du service). Cela étant, on relèvera quand même que les actes reprochés
au recourant ne sont pas sans lien avec l'exécution de tâches publiques dans la
mesure où la Fondation B.________ collabore étroitement avec l'Etat de Vaud et
la Ville de ******** et qu'elle perçoit des subventions de ces deux
collectivités. Le Ministère public a d'ailleurs mis en prévention le recourant
également pour gestion déloyale des intérêts publics. Dans cette mesure, il est
permis d'admettre que, selon les règles de la bonne foi, une continuation du
mandat ne se permet pas.
e) Le recourant invoque encore une violation du
principe de la proportionnalité et de sa liberté économique. On peut
sérieusement se demander si un élu peut faire valoir le droit fondamental à la
liberté économique dans le cadre de l'exercice de la fonction de conseiller municipal.
Cette fonction n'est pas une activité économique comme toute autre, même si
elle procure une rémunération. Cela étant, si la mesure de suspension prévue à
l'art. 139b LC est légale et notamment proportionnée, l'impact que la mesure
aurait sur la liberté économique du recourant serait justifié.
La mesure de suspension doit en effet être
proportionnée (cf. TAF A-372/2012 du 25 mai 2012 consid. 7). Le principe de la
proportionnalité (cf. art. 5 al. 2 et 36 al. 3 Cst., 7 al. 2 et 38 al. 3 Cst-VD)
exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés
(règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure
moins incisive (règle de la nécessité). Une mesure viole en outre le principe
de la proportionnalité si elle excède le but visé et ne se trouve pas dans un
rapport raisonnable avec ce but et les intérêts publics et privés compromis
(cf. ATF 138 I 331 consid. 7.4.3.1; 136 IV 97 consid. 5.2.2; TF 8C_869/2015 du
12 août 2016 consid. 6.2).
Comme cela ressort du texte de l'art. 139b al. 2, 1
ère
phrase, LC, la suspension sert notamment à préserver la confiance et l'autorité
qu'implique la fonction de conseiller municipal. La suspension préventive d'un
conseiller municipal est une mesure de sûreté instituée dans l'intérêt de la
bonne marche de l'administration, en vue d'une éventuelle révocation
définitive. Il s'agit d'une mesure provisoire destinée à supprimer ou éviter aussi
d'éventuels dysfonctionnements de l'administration lorsque la situation exige
une solution immédiate. Fondée sur une appréciation
prima facie
des
faits, elle ne préjuge pas du sort d'une éventuelle procédure de révocation (cf.
TF 1C_459/2008 du 13 janvier 2009 consid. 1.2; TAF A-372/2012 du 25 mai 2012
consid. 5.2 et 6.2). Par ailleurs, le Conseil d'Etat prononce la suspension selon
l'art. 139b LC seulement sur requête des autorités communales élues. Celles-ci disposent,
comme le Conseil d'Etat, d'une certaine marge d'appréciation. Il n'appartient
pas au Tribunal de se mettre à la place de ces autorités et de statuer
librement sur l'opportunité d'une mesure de suspension (cf. art. 98 LPA-VD; cf.
aussi TAF A-372/2012 du 25 mai 2012 consid. 5.2 et 7).
En l'espèce, vu les reproches adressés au recourant dans
le cadre de la procédure pénale qui a été introduite à son encontre (cf.
ci-dessus consid. 4d), la mesure de suspension provisoire de la fonction de
conseiller municipal est apte à atteindre ses buts. Il n'y a pas non plus de
mesure moins incisive. On ne peut notamment pas exiger de confier au recourant
un autre dicastère ou de restreindre son dicastère ou ses compétences tout en
le laissant exercer sa fonction. Certes, on peut s'imaginer qu'une suspension
ne se justifie pas en raison de toute procédure pénale, en particulier
lorsqu'il s'agit d'un délit mineur qui aurait été commis uniquement par
négligence et non pas par préméditation et qui n'aurait en outre aucun lien
avec la fonction ou la confiance accordée à la fonction de conseiller municipal.
En l'espèce, on ne se trouve toutefois pas dans une telle situation. La nature
des faits reprochés au recourant justifie de ne pas le laisser exercer sa
fonction pour l'instant. L'intérêt à la préservation de la confiance et
l'autorité qu'implique la fonction de conseiller municipal et l'intérêt à éviter
d'éventuels dysfonctionnements prévalent sur l'intérêt privé du recourant à
pouvoir continuer à exercer sa fonction. La question de savoir si le recourant peut
continuer à percevoir son traitement ne se pose pas dans la présente procédure.
D'une part, la décision du Conseil d'Etat ne porte pas sur ce point. D'autre
part, une suspension dans la fonction n'a pas obligatoirement pour conséquence
la suspension du traitement. Les questions du traitement et de la
proportionnalité d'une éventuelle suspension de celui-ci doivent être examinées
dans la procédure y relative.
f) Il résulte de ce qui précède que le Conseil
d'Etat n'a pas abusé du large pouvoir d'appréciation qui doit lui être reconnu
en suspendant le recourant de sa fonction de conseiller municipal en raison de
l'instruction ouverte contre lui par le Ministère public.
5.
Le recourant requiert diverses mesures d'instruction, notamment son
audition personnelle. Compte tenu des considérants précédents, il n'y a pas
lieu de donner suite à toutes ses requêtes. L'administration de ces mesures ne
permettrait pas d'arriver à un autre résultat (cf. aussi ci-dessus consid. 2a;
ATF 138 III 374 consid. 4.3.2; 136 I 229 consid. 5.3).
6.
Le recours s'avère dès lors mal fondé et doit être rejeté, la décision
du Conseil d'Etat du 13 juin 2018 étant confirmée.
Au vu du sort du litige, les frais judiciaires,
arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge du recourant qui succombe. Il devra
verser des dépens, également fixés à 2'000 fr., à la Commune de ******** (cf.
art. 49, 55 et 56 LPA-VD et 4, 10 et 11 du Tarif vaudois du 28 avril 2015 des
frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; RSV
173.36.5.1]).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Conseil d'Etat du Canton de Vaud du 13 juin 2018 est
confirmée.
III.
Les frais judiciaires de 2'000 (deux mille) francs sont mis à la charge
du recourant.
IV.
Le recourant
versera à la Commune de ******** une
indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 5 décembre 2018
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'au Tribunal fédéral (sous la référence
1C_356/2018).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.