vd_omni · AC.2013.0298 · 2014-05-05 · fr

RAYNAUD/Service du développement territorial | Recours d'un exploitant agricole contre la décision du SDT d'exiger le paiement de l'intégralité du montant d'une charge foncière, garantissant le maintien de l'affectation agricole de logements situés dans son exploitation agricole. Le SDT a retenu que le recourant, en louant les logements à des tiers non agriculteurs, n'avait pas respecté les conditions posées à l'octroi d'une autorisation spéciale délivrée en 2002, visant la transformation d'un logement en deux logements distincts. Le SAT pouvait considérer que les travaux réalisés en 2002 devaient être examinés sous l'angle de l'art. 16a LAT, soit en conformité avec l'affectation de la zone agricole, le bâtiment conservant, au moins en partie, une certaine utilité (actuelle et future) pour l'exploitation agricole. Il y a en effet lieu d'éviter qu'un même bâtiment soit soumis simultanément aux exigences potentiellement contradictoires des art. 24d et 16a LAT (consid. 1). Toutefois, en vertu du principe de la confiance, le recourant pouvait de bonne foi penser, d'après les circonstances particulières du cas d'espèce, qu'il lui était loisible de louer les logements, non utiles à l'exploitation agricole, à des tiers (consid. 2 et 3). Recours admis.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 05.05.2014 AC.2013.0298

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 5 mai 2014
Composition
M. Robert Zimmermann,
président
; M. André Jomini, juge; Mme Silvia
Uehlinger, assesseur; Mme Magali Fasel, greffière
.
Recourant
Henri-Daniel
RAYNAUD,
à Château-d'Oex, représenté par PROTECTION
JURIDIQUE FRV, à Lausanne,
Autorité intimée
Service du
développement territorial,
Objet
Divers
Recours Henri-Daniel RAYNAUD c/ décision
du Service du développement territorial du 21 mai 2013 (charge foncière
portant sur la parcelle n° 1501 de Château-d'Oex "Aux Granges
d'Oex")
Vu les faits suivants
A.
Henri-Daniel Raynaud est propriétaire des
parcelles n°1501 et 1555 de Château-d’Oex, sises de part et d’autre de la route
reliant le lieu-dit «Les Granges-d’Oex» à la route cantonale, et de là, à
Château-d’Oex. Ces bien fonds sont classés dans la zone agricole et font partie
de l’exploitation agricole dirigée par Henri-Daniel Raynaud. Sur la parcelle
n°1555, est édifié un bâtiment agricole et d’habitation (ECA n°1363). En 1988,
le Service de l’aménagement du territoire (ci-après : le SAT, devenu dans
l’intervalle le Service du développement territorial – SDT) a autorisé la
transformation partielle du bâtiment n°1363, aux fins d’y créer un logement.
Pour garantir l’affectation agricole du bâtiment, Henri-Daniel Raynaud a, par
acte notarié du 16 juin 1988, constitué en faveur de l’Etat de Vaud une charge
foncière d’un montant de 50'000 fr.; il a pris l'engagement formel pour lui ou
ses successeurs et ayants-droit de n'utiliser le bâtiment grevé qu'à des fins
strictement agricoles. La durée de cette charge a été fixée a vingt-cinq ans,
son échéance au 15 juin 2013. La charge a été inscrite au Registre foncier le
20 juin 1988, sous le n°63659.
B.
Sur la parcelle n°1501 est édifié un bâtiment (ECA n°1360)
de type chalet, comprenant un logement et une grange. La parcelle n°1501 est
grevée d’un droit d’habitation en faveur de Marinette Raynaud, tante
d’Henri-Daniel Raynaud. Celui-ci a, le 8 janvier 2001, présenté une demande
préalable en vue de rénover le bâtiment n°ECA n°1360 et y créer un deuxième
logement.
Il a expliqué sa
démarche
de la
manière
suivante:
«
(…) Je viens de reprendre cet immeuble de mon père. Le bâtiment nécessite de
gros travaux (toiture, égout et chauffage, etc.). Vu les conditions de reprise,
j’ai le devoir de loger ma tante à vie. C’est pour cette raison que je voudrais
lui créer un studio dans la grange existante. Ensuite, je pourrais réparer
l’appartement actuel, le louer ou éventuellement s’inscrire dans le programme
vacances à la ferme pour pouvoir rentrer dans les frais de réparation (…)».
A cette demande étaient joints deux plans
montrant les travaux à effectuer pour réaliser ce projet. Invité à se
déterminer sur cette demande préalable, le SAT a exposé ce qui suit dans un
courrier adressé le 4 septembre 2001 à la Municipalité de Château-d’Oex:
"M.
Raynaud exploite un domaine agricole et dispose pour ce faire d'un rural récent
et d'une habitation de deux appartements liés à dite exploitation. L'usage
agricole de ces deux bâtiments est garanti par une charge foncière.
M.
Raynaud possède également un autre bâtiment proche qui se compose d'un vieux
chalet d'habitation et d'anciens locaux ruraux (rez-de-chaussée utilisé pour le
stockage de machines et ancienne grange en bonne partie désaffectée). L'usage
de l'habitation de ce chalet fait l'objet d'un droit d'habitation au bénéfice
de la tante de M. Raynaud. Cette habitation est vétuste et nécessite de sérieux
travaux de réfection. Cette opération est financièrement lourde pour
l'exploitant qui doit subvenir au logement de sa parente.
Bien
que le bâtiment n°1360 soit actuellement partiellement non utilisé ou
sous-utilisé, il ne paraît pas adéquat d'envisager sa soustraction au champ
d'application de la LDFR par une opération de partage matériel. Ce bâtiment
paraît en effet conserver une certaine utilité pour l'exploitation, de sorte
qu'il n'est pas du tout certain que la Commission foncière donnerait son accord
à une telle opération. D'autre part, celle-ci, même si elle était autorisée,
priverait à terme le requérant des possibilités de logement, même en cas de
futur besoin fondé (cf. art. 85 RATC).
Il
paraît dès lors adéquat d'envisager les travaux sous l'angle de l'article 16a
LAT, dans le contexte de l'exploitation agricole. Cela étant, et en l'absence
de besoin particulier, à l'heure actuelle, pour des locaux de logement, seule
une réfection, voire une réhabilitation ou une redistribution des locaux
habitables existants peuvent être envisagés".
C.
Le 7 février 2002, Henri-Daniel Raynaud a
présenté une demande de permis de construire pour la rénovation et la
transformation du bâtiment n°1360. Le projet porte sur la création de deux
logements, l’un au rez-de-chaussée, l’autre au premier étage et dans les
combles, de la partie habitable de bâtiment n°1360, selon des modalités
différentes de celles esquissées à l’appui de la demande préalable du 8 janvier
2001. Un local technique, destiné au chauffage, empièterait sur la grange. A la
demande était joint notamment le formulaire (n°66) relatif aux constructions ou
installations hors de la zone à bâtir. Henri-Daniel Raynaud a coché la case
désignant une construction non agricole. Au titre de la justification du
projet, il a porté la mention suivante:
« Cette habitation est vétuste et
nécessite de sérieux travaux de réfection. Cette opération est financièrement
lourde pour l’exploitant qui doit subvenir au logement de sa tante laquelle est
au bénéfice d’un droit d’habitation. Voir lettre du SAT du 4.9.2001 (…) »
Le 27 mars 2002, la Centrale des
autorisations du Département des infrastructures a communiqué à la Municipalité
la synthèse des préavis et autorisations spéciales émanant des services
cantonaux concernés (synthèse CAMAC n°49030). Figure dans cette synthèse
notamment l’autorisation spéciale requise pour les constructions sises hors de
la zone à bâtir, que le SAT a accordée, en se référant à son courrier du 4
septembre 2001, et sous réserve de l’extension de la charge foncière. Le 4
novembre 2002, la Municipalité a délivré le permis de construire. Par acte du
28 octobre 2002, Henri-Daniel Raynaud et le Département des infrastructures ont
donné leur consentement à l'extension de la charge foncière n°63659 à la
parcelle n°1501 et à l'augmentation de sa valeur à 100'000 fr., conformément
aux exigences du SAT. Les conditions de la charge foncière n'ont pas subi de
modifications.
D.
Le 24 janvier 2013, Henri-Daniel Raynaud a
demandé à la Commission foncière rurale (ci-après: la Commission) de soustraire
la parcelle n°1501 au droit foncier rural. Cette requête était motivée de la
manière suivante:
« Le bâtiment ECA 1360 comprend deux
logements loués à des non agriculteurs, depuis longtemps. La grange n’a plus
d’affectation agricole depuis 1989, date de la construction d’un nouveau rural,
de l’autre côté de la route. M. Henri-Daniel Raynaud a reçu cette maison
indépendamment de son domaine. Il possède, à côté de son nouveau rural, sa maison
d’habitation, laquelle comprend deux logements; il souhaite sortir la parcelle
1501 de son domaine, en vue de pouvoir la transférer à ses autres enfants que
celui qui reprendra l’exploitation ».
Le 15 février 2012 (recte: 2013),
la Commission a transmis cette requête au SDT, pour la coordination prévue
selon l’art. 4a de l’ordonnance fédérale sur le droit foncier rural (ODFR; RS
211.412.110).
E.
Le 21 mai 2013, le SDT a considéré qu’en louant
les logements sis dans le bâtiment n°1360 à des non agriculteurs, Henri-Daniel
Raynaud n’avait pas respecté les conditions posées par le SAT à l’octroi de
l’autorisation spéciale délivrée en 2002. Il a condamné Henri-Daniel Raynaud à
payer à l’Etat de Vaud le montant de la charge foncière, soit 100'000 fr., dans
un délai expirant le 14 juin 2013.
F.
Henri-Daniel Raynaud a recouru, en concluant à
l’annulation de la décision du 21 mai 2013. Le SDT propose le rejet du recours.
Invité à répliquer, le recourant a maintenu ses conclusions.
G.
Le Tribunal a tenu une audience le 23 janvier
2014. Il a entendu Henri-Daniel Raynaud, assisté de Jérôme Huber, de la
Fédération rurale vaudoise; Claudia Fernandes pour le SDT.
Les parties se sont déterminées sur
la teneur du procès-verbal d'audience.
H.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Il convient dans un premier temps d'examiner à
quel titre les travaux réalisés en 2002 ont été autorisés. Le SAT avait alors
considéré qu'il s'agissait d'aménagements conformes à l'affectation de la zone
agricole, en vertu de l'art. 16a de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), ce qui justifiait son intérêt à
l'inscription d'une charge foncière, tendant à garantir le maintien de
l'affectation agricole de la parcelle concernée.
a) En vertu de l'art. 16a al. 1 1
ère
phrase LAT, sont conformes à l'affectation de la zone agricole les
constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole
ou à l'horticulture productrice. En application de l’art. 16a al. 1 LAT, l'art.
34 al. 3 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT;
RS 700.1) précise que sont conformes à l'affectation de la zone (agricole)
"les constructions qui servent au logement indispensable à l'entreprise
agricole, y compris le logement destiné à la génération qui prend sa
retraite".
b)
Des
pièces du dossier, il ressort que, lors d
es travaux
réalisés en 2002, la partie habitable
du bâtiment ECA
n°1360
n'était
alor
s plus destinée au logement de personnes actives dans
l'agriculture, puisqu'il était occupé par la tante du recourant, n'
étant pas
exploita
nte
a
gricole
.
On peut dès lors se demander si la licéité des travaux réalisés en
2002 aurait dû être examinée par le SAT sous l'angle des dispositions
dérogatoires, en particulier de l'art. 24d LAT. Dans sa teneur au moment de la
réalisation des travaux litigieux, cette disposition prévoyait ce qui suit:
1
Le
droit cantonal peut autoriser l'utilisation de bâtiments d'habitation agricoles
conservés dans leur substance à des fins d'habitation sans rapport avec
l'agriculture.
2
(…)
3
Les
autorisations prévues aux al. 1 et 2 ne peuvent être délivrées que si:
a. la construction ou l'installation n'est
plus nécessaire à son usage antérieur, qu'elle se prête à l'utilisation
envisagée et qu'elle n'implique pas une construction de remplacement que
n'imposerait aucune nécessité;
b. l'aspect extérieur et la structure
architecturale du bâtiment demeurent pour l'essentiel inchangés;
c. tout au plus une légère extension des
équipements existants est nécessaire et que tous les coûts supplémentaires
d'infrastructure occasionnés par changement complet d'affectation de la
construction ou de l'installation sont à la charge du propriétaire;
d. l'exploitation agricole des terrains
environnants n'est pas menacée;
e. aucun intérêt prépondérant ne s'y
oppose.
Le canton de Vaud a fait usage de
la
possibilité
prévue
à l'art. 24d al.1 LAT,
en insérant à l'art. 81 al. 4 de
la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions
(LATC, RSV 700.11)
une disposition équivalente.
L'art. 42a OAT
, dans sa teneur au moment des travaux litigieux,
précis
ait
qu'un
agrandissement au sens de l'art. 24d al. 1 et 3 LAT ne p
ouvait être admis que s'il étai
t
indispensable pour un usage d'habitation répondant aux normes usuelles (al. 1);
pour des bâtiments d'habitation agricoles édifiés légalement avant
l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit
fédéral, des agrandissements p
ou
v
ai
ent être admis à
l'intérieur du volume bâti existant dans les limites fixées à l'art. 42 al. 3
let. a et b OAT (al. 2).
S
elon les explications relatives à l'art. 42a OAT de l'Office fédéral
du développement territorial (DETEC/ARE, Explications ad art. 42a OAT, version
du 23 août 2004), un changement d'affectation au sens des art. 24d al. 1 LAT et
42a OAT présuppose que le bâtiment ne soit plus, dans son intégralité,
nécessaire à son usage antérieur. Cette manière de voir, qui ressort du libellé
de l'art. 24d al.
3
let. a LAT,
s'impose également en raison des difficultés que présenterait dans la pratique
un bâtiment régi pour une partie par l'art. 16a LAT et pour l'autre par l'art.
24d al. 1 LAT. L'application de l'art. 24d al. 1 LAT exige donc que le
bâtiment
ne soit plus, dans son intégralité,
nécessaire à l'agriculture et ceci de façon définitive. L'absence de nécessité
pour l'agriculture doit être examinée de façon approfondie et ne saurait être
admise à la légère, notamment lorsqu'il s'agit de bâtiments situés au centre de
l'exploitation ou à proximité de celle-ci (DETEC/ARE, Explications ad art. 42a
OAT, p. 5s). Il devrait toutefois être possible juridiquement d'autoriser un
usage non agricole d'un bâtiment d'habitation agricole, s'il n'y a pas de lien
physique entre les deux bâtiments, par exemple lorsqu'il s'agit de
l'utilisation non agricole d'un "stöckli" qui serait indépendant du
bâtiment principal (Chantal Dupré, Commentaire de la Loi fédérale sur
l'aménagement du territoire, n°17 ad art. 24d LAT).
c) La construction d'un logement en
1988 dans le bâtiment ECA n°1363, qui ne comprenait aucune partie habitable, a
été considérée comme étant conforme à l'affectation de la zone agricole. On
comprend dès lors que, dans la mesure où les travaux permettaient de créer un
nouveau logement, dans des espaces qui n'étaient jusqu'alors pas utilisé à des
fins d'habitation, le SAT ait exigé la constitution d'une charge foncière, pour
garantir que ce logement soit utilisé pour les besoins de l'exploitation
agricole, au sens de l'art. 16a LAT. La situation du bâtiment ECA n°1360, qui a
toujours eu une affectation d'habitation, est différente. Les grands-parents du
recourant y ont vécu jusqu'à leur décès, en 1984, respectivement en 1988, avec
la tante du recourant. On ignore toutefois si les grands-parents du recourant
ont été eux-mêmes agriculteurs, et dès lors si leur logement au sein de
l'exploitation se justifiait en conformité avec l'affectation de la zone
agricole (cf. notamment l'arrêt AC.2011.0289 du 9 mai 2012, consid. 2, relatif
au logement de la génération qui prend sa retraite). Depuis le décès des
grands-parents du recourant, c'est la tante de ce dernier, n'étant pas exploitante
agricole, qui a logé seule dans le bâtiment ECA n°1360. L'utilisation de cette
habitation n'apparaissait ainsi, déjà en 1988, plus nécessaire à des fins
agricoles. Lors des travaux autorisés en 2002, le recourant n'a d'ailleurs pas eu
à justifier de leur utilité pour l'exploitation.
Dans
la mesure où
le bâtiment ECA n°1360
comprenait
toutefois
,
en sus de la partie
destinée a
u
logement, des locaux attenant
s
potentiellement
utiles à l'exploitation
agricole, le choix du SAT de considérer
que les t
ravaux réalisés en 2002 devaient être examinés sous l'angle de
l'art. 16a LAT, soit en conformité à l'affectation de la zone agricole,
apparaît
ainsi
justifié
.
Il permet
d'éviter qu'un même bâtiment soit soumis simultanément à des exigences
potentiellement contradictoires.
2.
Le recourant estime qu’il était clair pour lui,
dès l’élaboration du projet de transformation du bâtiment n°1360 que le
logement supplémentaire créé pouvait être affecté à une autre destination qu’agricole,
et qu’il pouvait être loué à des personnes qui ne travaillent pas dans
l’agriculture. Le SDT soutient pour sa part avoir donné l’autorisation
exceptionnelle pour les constructions hors de la zone à bâtir uniquement dans
la perspective d’une affectation agricole des logements à rénover et à créer
dans le bâtiment n°1360. Selon le SDT, en louant le second appartement du
bâtiment ECA n°1360, de 2005 à 2008 à Denis Turrian, puis jusqu'au 31 décembre
2013 à Maxime Lenoir, tous deux non agriculteurs, le recourant aurait adopté un
comportement contraire aux obligations figurant dans la charge foncière,
constituée en faveur de la collectivité publique. Le SDT a dès lors exigé le
paiement de l'intégralité du montant garanti par la charge foncière,
considérant que celle-ci constituait une sorte de clause pénale.
3.
a) La charge foncière est un droit réel limité
qui procure à son titulaire la faculté d’exiger du propriétaire d’un immeuble
certaines prestations, ce dont le propriétaire répondra sur son immeuble (art.
782 al. 1 et 791 al. 1 CC; Paul-Henri Steinauer, Les droits réels, tome I, 5
ème
éd., Berne, 2012, n°50).  La charge foncière peut être de droit public
(Steinauer, op. cit., tome II, 4
ème
éd., Berne, 2012, n°2588ss). Le
maintien de l’affectation agricole d’un bâtiment par le truchement d’une charge
foncière est prévu par l’art. 81 al. 3 LATC. La valeur de la charge correspond
à l’avantage économique retiré par le propriétaire (art. 86 al. 2 du règlement
d’application de la LATC, du 19 septembre 1986 – RLATC, RSV 700.11.1). L’inscription
d’une charge foncière selon l’art. 81 al. 3 LATC est un éventuel complément à
l’autorisation spéciale exigée hors des zones à bâtir, comme moyen propre à
assurer, dans certains cas, que perdurent les circonstances de fait et de droit
ayant justifié l’octroi de l’autorisation spéciale. La charge foncière empêche
certains procédés consistant notamment à utiliser un statut d’agriculteur pour
obtenir l’autorisation de construire un bâtiment destiné, en réalité, à des
non-agriculteurs (arrêt AC.1998.0120 du 14 mars 2000, consid. 5, rendu dans la
cause Staehelin).
Les charges foncières de droit
public ne sont pas régies par le Code civil, mais par le droit administratif.
L'art. 784 CC dispose uniquement que les dispositions sur les hypothèques
légales du droit cantonal sont applicables par analogie à la constitution des
charges foncières de droit public et à leurs effets à l'égard des tiers de
bonne foi. Le droit civil pourra être appliqué à titre subsidiaire, dans la
mesure compatible avec la nature publique de la charge (Steinauer, op. cit.,
n°2588c, p. 145s.; Denis Piotet, Traité de droit privé suisse, volume V/2, Les
droits réels limités en général, les servitudes et les charges foncières, 2
ème
édition, Bâle 2012, n°751, p. 219s.; David Jenny, Commentaire bâlois,
Zivilgesetzbuch II, 3
ème
édition, Bâle 2007, n°5 ad art. 784 CC). Pour
une partie de la doctrine, la charge foncière de droit public n'est en principe
pas rachetable selon les art. 787 et 788 CC (Piotet, op. cit., n°751, p. 219;
Steinauer, op. cit., n°2588c, p. 146; contra: Jacques-Daniel Noverraz,
Constitution et contenu de la charge foncière, Lausanne 2005, n°54, p. 16;
Jenny, op. cit., n°5 ad art. 784 CC, ces deux derniers auteurs n'excluant pas
expressément la possibilité d'appliquer subsidiairement les dispositions du
code civil au rachat d'une charge foncière de droit public). D'une manière
générale, les charges foncières de droit public doivent se fonder sur une base
légale, reposer sur un intérêt public et respecter le principe de
proportionnalité (Jenny, op. cit., n°2 ad art. 784 CC).
L'art. 90 du Code de droit privé
judiciaire vaudois du 12 janvier 2010 (CDPJ; RSV 211.02), qui traite des
charges foncières de droit public, dispose en outre de ce qui suit:
"
1
Les charges foncières
garantissant les créances de droit public prévues par une loi spéciale existent
indépendamment de toute corrélation avec l'économie du fonds grevé.
2
Leur
constitution est soumise aux mêmes conditions que l'hypothèque légale de droit
public.
3
La
charge foncière de droit public n'est pas rachetable, mais se prescrit aux
mêmes conditions qu'une hypothèque légale.
4
Les
dispositions sur le rang et le privilège de l'hypothèque légale sont
applicables aux charges foncières de droit public. Au surplus, elles sont
soumises aux art. 791 et 792 CC."
En l'occurrence, la charge foncière
repose sur l'art. 81 al. 3, 2
ème
phrase, LATC, qui dispose que le
département peut subordonner l'autorisation de construire à l'inscription d'une
charge foncière ou d'une mention au registre foncier pour assurer le maintien
et la destination du bâtiment. L'art. 86 RLATC précise ce qui suit:
"
1
Pour assurer la
destination future d'une construction hors des zones à bâtir, le département
peut exiger l'inscription d'une charge foncière en faveur de l'Etat.
2
La
valeur de la charge, fixée par le département, correspond à l'avantage
économique retiré par le propriétaire.
3
Les
frais de constitution et d'inscription de la charge foncière sont supportés par
le propriétaire."
b) Dans une affaire qui a donné
lieu au prononcé de l’arrêt AC.1996.0054 du 4 février 1997, le Tribunal
administratif avait souligné que la charge foncière a aussi pour but de
garantir l’utilisation agricole future de l’immeuble grevé, afin de prévenir
tout risque de démembrement du domaine, conduisant à un abandon du caractère
agricole de celui-ci. Le Tribunal administratif avait admis que deux logements
destinés à des personnes qui ne sont pas exploitants agricoles puissent être
aménagés dans un bâtiment agricole, à condition qu’il reste en mains d’un
exploitant, bénéficiant du revenu locatif de ces logements (arrêt AC.1996.0054,
précité, consid. 3d; cf. également l’affaire qui a donné lieu au prononcé de
l’ATF 1A.236/1992 du 14 septembre 1993, consid. 4, rendu dans la cause
Borgeaud, où il avait été admis qu’un exploitant agricole louât un bâtiment
agricole à des personnes sans rapport avec l’activité agricole, sans que cela
puisse être considéré comme un changement d’affectation de l’immeuble agricole,
ou le prélude à celui-ci).
c) La charge foncière
litigieuse a été constituée d'abord (en 1988) pour garantir l'utilisation
agricole du bâtiment n° 1363. Cette utilisation, y compris pour la partie
habitable, a été maintenue jusqu'à l'échéance du 15 juin 2013.
L'extension de la
charge foncière en 2002 était liée aux travaux de transformation de l'autre
bâtiment (n° 1360). Le projet du recourant consistait à réhabiliter la partie
habitable de ce chalet: la "redistribution des locaux habitables
existants" (pour reprendre les termes du courrier du SAT du 4 septembre
2001) avait pour but de créer, à partir d'un seul ancien logement (celui des
grands-parents du recourant), un logement rénové destiné à l'hébergement de
Marinette Raynaud, bénéficiaire d'un droit d'habitation, et un autre logement
que l'exploitant ne devait pas occuper personnellement à cette époque,
puisqu'il habitait le bâtiment voisin sur le domaine; il n'avait pas non plus à
loger sur place des employés de l'exploitation. En conséquence, ce deuxième
logement allait être mis en location, ce qui permettrait au recourant d'obtenir
un revenu locatif accessoire, nécessaire parce que la rénovation était une
opération financièrement lourde (le logement de Marinette Raynaud ne procurant
aucun revenu - cf. lettre du SAT du 4 septembre 2001). Dans sa demande
préalable du 8 janvier 2001, le recourant avait en effet déjà mentionné son
intention de louer le deuxième logement. En examinant ce projet, notamment
l'éventualité d'une soustraction de ce bâtiment au champ d'application de la
LDFR, le SAT a, en 2001, retenu que cette rénovation de la partie habitable
pouvait être autorisée dans le cadre de l'art. 16a LAT, et non pas sur la base
d'une dérogation; cette solution résultait en quelque sorte d'une appréciation
globale de la fonction et de l'utilisation des bâtiments de cette exploitation
agricole (cf. consid. 1 supra).
Le SAT savait d'emblée
qu'un des logements réalisés dans le bâtiment n°1360 serait occupé par la tante
du recourant, non exploitante agricole; en délivrant l'autorisation spéciale en
2002, il n'a pas interdit la poursuite d'une utilisation de l'habitation, après
transformations, même si elle n'était en soi pas conforme à l'affectation de la
zone. Marinette Raynaud occupait en effet déjà la partie habitable du bâtiment
n°1360, lorsque les grands-parents du recourant y vivaient. Après leur décès,
en 1984, respectivement en 1988, elle a continué à l'occuper seule, au bénéfice
d'un droit d'habitation, ce dont le SAT avait connaissance. Pour cet
appartement, il n'y a pas eu de changement d'utilisation depuis les travaux de
transformation jusqu'à l'échéance de la charge foncière: Marinette Raynaud a
continué à y résider, en vertu de son droit d'habitation.
Le second appartement
créé dans le cadre de la réhabilitation ou redistribution des locaux habitables
a lui aussi été utilisé, entre 2002 et le 15 juin 2013, conformément à ce qui
était prévu lorsque le SAT a accordé son autorisation spéciale. En définitive,
les deux appartements du chalet n° 1360 ont été habités durant cette période
par des personnes n'étant pas exploitants agricoles, mais cela correspondait
dans les deux cas à l'utilisation prévue au moment de la délivrance de l'autorisation
de transformer le chalet, autorisation liée à une extension de l'objet de la
charge foncière.
Conformément au
principe de la confiance qui protège le citoyen lorsqu'il a réglé sa conduite
d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de
l'administration (ATF 137 I 69 consid. 2.5.1 p. 72/73; 129 I 161 consid. 4.1 p.
170; 129 II 361 consid. 7.1 p. 381, et les arrêts cités) le recourant pouvait,
de bonne foi, considérer qu’il lui était loisible de louer les logements créés
dans le bâtiment n°1360 à des personnes qui n’ont pas d’activité dans
l’agriculture, en se référant au contenu de la lettre du SAT du 4 septembre
2001, qui retient l'absence de nécessité de créer un nouvel appartement utile à
l'exploitation agricole. Le recourant ne pouvait en effet déduire du libellé de
la charge foncière, mis en relation avec la lettre du SAT du 4 septembre 2001,
qu'il lui était interdit de louer à des tiers non agriculteurs les appartements
situés dans le bâtiment n°1360. Compte tenu de la situation particulière du cas
d'espèce, avec un logement déjà utilisé auparavant par une personne non
employée dans l'exploitation, le SAT ne pouvait pas faire que l'occupation des
logements par des non agriculteurs était prohibée et justifierait le paiement
de l'intégralité du montant de la garantie foncière. En tout cas, en requérant
l'extension de la charge foncière existante, le SAT n'a pas prescrit
l'adjonction d'une clause expresse dans ce sens. Aussi est-ce la position
exprimée dans la lettre du 4 septembre 2001 qui est déterminante pour
comprendre la portée de l'autorisation spéciale et de la charge foncière.
En d'autres termes, le
recourant pouvait de bonne foi comprendre que l'exigence du SAT d'étendre la
charge foncière visait uniquement à garantir que l'exploitation agricole soit
maintenue au moins jusqu'à son échéance sur les parcelles n°1501 et n°1555, où
se concentre l'activité du recourant, qui est agriculteur dans la filière
laitière. Elle tendait ainsi à éviter que le bâtiment n°1360 ne soit exclu de
l'exploitation agricole, par exemple en cas de vente d'une des parcelles du
domaine à une personne n'étant pas elle-même agricultrice ou en cas d'abandon
de l'exploitation agricole. Telle qu'elle pouvait être objectivement comprise,
l'exigence du SAT devait garantir que les logements existants soient rattachés
durablement à l'activité agricole du recourant, de manière à limiter la
création de nouveaux logements, liés aux besoins futurs de l'exploitation
agricole. Le recourant n'a pas mis à mal cet objectif en louant le second
logement du bâtiment n°1360 à un tiers non agriculteur, dès lors que cette
surface habitable n'était alors pas nécessaire à son activité agricole, ce que
ne conteste pas l'autorité intimée. Au contraire, l'objectif voulu par le SAT
semble être désormais atteint, puisque le recourant, qui vit depuis le 1
er
janvier 2014 dans le second logement du bâtiment n°1360, a remis à son fils
l'habitation située dans le bâtiment n°1363, dans la perspective d'une reprise
de l'exploitation agricole.
Au vu de ce qui
précède, le recourant n'a pas violé les obligations prévues dans la charge
foncière n°63659, en louant des locaux d'habitation à des tiers non
agriculteurs. Le SDT ne pouvait dès lors exiger le paiement d'un montant de
100'000 fr., correspondant à la garantie inscrite au Registre foncier.
4.
Le recours doit ainsi être admis et la décision
attaquée annulée.
Il n'y a pas lieu de percevoir des frais
de justice (art. 49 al. 1 et 52 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative – LPA-VD; RSV 173.36). Le recourant, qui obtient gain
de cause avec l'assistance d'un représentant désigné par une assurance de
protection juridique, a droit à des dépens (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du Service du développement
territorial du 21 mai 2013 est annulée.
III.
Il n'est pas perçu de frais.
IV.
L’Etat de Vaud, par le Département de
l’intérieur, versera à Henri-Daniel Raynaud une indemnité de 2'000 (deux mille)
francs à titre de dépens.
Lausanne, le 5 mai 2014
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint. Il peut faire l'objet, dans les
trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le
recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss
de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le
recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.