vd_omni · FO.2017.0002 · 2018-07-18 · fr

Municipalité de Chavannes-près-Renens, A.________/Commission foncière rurale Section I, Service Immeubles, Patrimoine et Logistique | Recours contre une décision de la CFR refusant à une collectivité publique l'acquisition d'un immeuble assimilé à un immeuble agricole au motif que les conditions de l'art. 65 LDFR ne sont pas réalisées. En l'occurrence, les intentions de la commune d'aménager des infrastructures publiques dans le secteur concerné ne sont pas suffisamment concrétisées. Il en va de même du besoin allégué de disposer de la parcelle. Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 18.07.2018 FO.2017.0002

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
18 juillet 2018
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente;
M. Alex Dépraz, juge; Mme Silvia Uehlinger,
assesseur.
Recourants
1.
Commune de Chavannes-près-Renens,
à
Chavannes-près-Renens, représentée par Me Anne-Rebecca BULA, avocate, à
Lausanne,
2.
A.________,
à ********,
représenté par Me Anne-Rebecca BULA, avocate, à Lausanne,
Autorité intimée
Commission foncière rurale Section
I,
Autorité concernée
Service Immeubles, Patrimoine et
Logistique,
Objet
droit foncier
rural
Recours Commune de Chavannes-près-Renens et consort c/
décision de la Commission foncière rurale, Section I, du 16 décembre 2016,
refusant l'autorisation d'acquérir la parcelle n° 417 sise à
Chavannes-près-Renens
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire de la parcelle n° ******** de la Commune de
Chavannes-près-Renens, sise à la route de la ******** et bordée à l'Est par la
rue du ********. D'une surface de 11'592 m
2
en pré-champ, cette
parcelle est colloquée en zone intermédiaire selon le Plan général
d'affectation (PGA), approuvé par le Conseil d'Etat le 10 mars 1989.
La parcelle n° ******** est contiguë au Nord, à la
parcelle n° ********, d'une surface de 16'749 m
2
en pré-champ,
propriété de l'Etat de Vaud et au Nord-Ouest à la parcelle n° ********, d'une
surface de 18'709 m
2
en pré-champ, propriété de la Commune de
Chavannes-près-Renens. Ces parcelles sont également colloquées en zone
intermédiaire.
B.
Par acte notarié du 12 décembre 2016, A.________ et la Commune de
Chavannes-près-Renens ont conclu un contrat de vente à terme et droit d'emption
portant sur la parcelle précitée. Aux termes de ce contrat, le droit d'emption
expirait le 31 juillet 2017. Le prix de vente convenu était de 400'000 francs.
Dès lors que la parcelle était sise en zone intermédiaire, le notaire B.________
a déposé simultanément une demande d'autorisation d'acquérir à la Commission
foncière rurale, Section I (CFR), en application de l'art. 65 al. 1 let. a de
la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS
211.412.11). A l'appui de sa demande, le notaire précité indiquait ce qui suit:
"[...]
La commune de Chavannes-près-Renens envisage d'acquérir la
parcelle en cause située à proximité du centre d'activité et destinée à des
tâches d'intérêt public.
La modification intervenue récemment dans la législation
empêche d'envisager une affectation à bâtir à court terme alors que
l'estimation fiscale de la parcelle avait été fixée en fonction du potentiel à
bâtir de cette dernière.
Dans ces conditions il apparaît que l'utilisation par la
commune pour un prix supérieur au prix licite mais inférieur à l'estimation fiscale
se justifie dans une politique de constitution de réserve pour la collectivité
publique d'une surface à proximité du centre d'activité.
[...]"
C.
Par décision du 16 décembre 2016, la CFR a rejeté la demande
d'autorisation d'acquérir précitée. En substance, elle a considéré que les
conditions de l'art. 65 LDFR permettant l'acquisition d'un immeuble agricole
par la collectivité publique ou par ses établissements n'étaient pas réalisées.
Elle mettait également en doute la licéité du prix de vente envisagé, de
400'000 fr., représentant 34.50 fr. par m
2
.
D.
Agissant par l'intermédiaire de leur conseil commun, A.________ et la
Commune de Chavannes-près-Renens ont recouru contre cette décision le 20
février 2017, devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal (CDAP). Ils concluent, sous suite de frais et dépens, principalement à
la réforme de la décision entreprise en ce sens que l'autorisation requise est
admise; subsidiairement, ils concluent à l'annulation de la décision, la cause
étant renvoyée à la CFR pour nouvelle instruction et nouvelle décision dans le
sens des considérants.
La CFR s'est déterminée le 27 mars 2017 sur le
recours, en concluant à son rejet.
Les recourants ont répliqué le 26 juin 2017. A cette
occasion, ils ont produit des documents complémentaires, à savoir un "
Accord-cadre:
Secteur "********", Commune de Chavannes-près-Renens
" validé
par dite commune et le Canton de Vaud, le 2 avril 2012 (ci-après: l'Accord
cadre), ainsi qu'un Rapport de synthèse élaboré par le bureau ********, le 18
août 2015, concernant ******** (ci-après: le rapport ********). Ces documents
ont en substance trait au développement principalement de la parcelle n° ********
de la Commune de Chavannes-près-Renens, propriété de l'Etat de Vaud et sise à l'Est
de la parcelle n° ********, de l'autre côté de la rue du ********.
La CFR a répondu le 7 juillet 2017.
Le Tribunal a tenu audience, le jeudi 21 septembre
2017. A cette occasion, les parties ont été entendues dans leurs explications.
A l'issue de l'audience, les parties ont requis une suspension de la procédure
de recours jusqu'au 31 janvier 2018. L'instruction de la cause a été reprise en
février 2018 et les recourants ont produit des pièces complémentaires, à savoir
le Plan directeur Sud de la Commune de Chavannes-près-Renens, entré en vigueur
en 1995, ainsi qu'un document intitulé "
Hautes écoles - Tir-fédéral -
Maladière Ouest lausannois, Lignes directrices et Stratégie d'aménagement,
Annexe au Schéma Directeur
" [ndlr: Schéma directeur de l'Ouest
lausannois: SDOL], de 2007 (ci-après: les lignes directrices du SDOL). Ils ont
également produit une liste des propriétés communales confirmant qu'il n'y
avait plus aucune propriété communale non construite en zone d'utilité
publique. L'autorité intimée s'est déterminée à ce sujet, le 3 avril 2018.
Le Tribunal a ensuite statué.
Les arguments des parties sont repris ci-après dans
la mesure utile.
Considérant en droit:
1.
Est litigieuse l'acquisition d'un immeuble en zone intermédiaire et donc
assimilé à un immeuble agricole, par une collectivité publique.
a) La loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit
foncier rural (LDFR) a pour but d’encourager la propriété́ foncière
rurale, de renforcer la position de l’exploitant à titre personnel en cas
d’acquisition d’entreprises et d’immeubles agricoles et de lutter contre les
prix surfaits des terrains agricoles (art. 1 al. 1 LDFR). A cet effet, elle contient
notamment des dispositions sur l’acquisition des terrains appropriés
à un usage agricole ou horticole en soumettant la transaction au régime
de l’autorisation (art. 61 al. 1 LDFR), celle-ci n’étant accordée
que si les motifs de refus prévus par la loi ne sont pas
réalisés (art. 61 al. 2 LDFR). A teneur de l'art. 63 al. 1 LDFR,
l'autorisation d'acquérir une entreprise ou un immeuble agricole est
refusée notamment lorsque l'acquéreur n'est pas exploitant à
titre personnel (let. a), lorsque le prix convenu est surfait (let. b) ou
lorsque l'immeuble à acquérir est situé en dehors du rayon d'exploitation de
l'entreprise de l'acquéreur, usuel dans la localité (let. d). L'art. 64 LDFR
prévoit certaines exceptions au principe de l'exploitation à titre personnel. Conformément
à l'art. 66 al. 1 LDFR, le prix d'acquisition est surfait quand il
dépasse de plus de 5% le prix payé en moyenne pour des entreprises
ou des immeubles agricoles comparables de la même région au cours
des cinq dernières années. Les cantons peuvent augmenter ce
pourcentage jusqu'à 15 % dans leur législation (art. 66 al. 2
LDFR). Le Canton de Vaud n'a pas fait usage de cette possibilité. L'art.
65 LDFR permet l'acquisition à certaines conditions par une collectivité
publique. Cette disposition prévoit ce qui suit:
"Art. 65 Acquisition par les pouvoirs publics
1 L'acquisition par la collectivité ou par ses établissements
est autorisée quand:
a.
elle est nécessaire à l'exécution d'une tâche publique prévue
conformément aux plans du droit de l'aménagement du territoire;
b.
elle sert au remploi en cas d'édification d'un ouvrage prévu
conformément aux plans du droit de l'aménagement du territoire et que la
législation fédérale ou cantonale prescrit pour permettre la prestation
d'objets en remploi.
2 Les motifs de refus de l'art. 63 ne peuvent pas être
invoqués dans le cas prévu à l'al. 1 let. a."
b) Cette disposition distingue ainsi deux
situations: d'une part l'acquisition avec affectation directe à une tâche
d'intérêt public (al. 1 let. a), d'autre part l'achat dans un but de remploi
(al. 1 let. b). Pour être autorisée, l'acquisition par une collectivité
publique doit être conforme aux plans du droit de l'aménagement du territoire.
Selon la jurisprudence (cf. TF 5A.33/2004 du 9 mai 2005 consid. 3 et références),
il s'agit en réalité d'une autre manière d'affirmer que l'acquisition doit
répondre à un but d'intérêt public, ce qui est le cas s'agissant par exemple de
la construction d'une route. La réalisation prévue ne doit pas être une simple
et vague intention politique, mais doit correspondre à un objectif précis et à
une procédure réalisable (TF 5A.33/2004 précité et références, FO.2012.0018 du
31 janvier 2013). Dans un cas d'application de l'art. 65 al. 1 let. b LDFR, le
Tribunal fédéral a précisé que la notion "
d'ouvrage prévu conformément
aux plans du droit de l'aménagement du territoire
" présuppose un
ouvrage matériel déterminé, construit dans l'intérêt public, qui répond aux
exigences des plans directeurs cantonaux ou des plans sectoriels au sens de
l'art. 13 LAT. Le renvoi de l'art. 65 LDFR aux plans du droit de l'aménagement
du territoire exclut les plans d'affectation des art. 14 ss LAT. En effet, avec
l'adoption d'un plan d'affectation, les parcelles concernées sont colloquées en
zone à bâtir et, par conséquent, ne sont pas soumises à la LDFR (ATF 140 II 473
consid. 3.4.3). Seuls sont visés des ouvrages concrets déterminés édifiés dans
l'intérêt public. En conséquence, le déclassement d'une zone agricole pour en
faire une zone d'activités d'intérêt cantonal ne remplit pas ces conditions
(ATF 140 II 473 et références; cf. aussi la doctrine relative à l'art. 65 LDFR,
notamment Beat Stalder/Christoph Bandli, Das bäuerliche Bodenrecht, Kommentar
zum Bundesgesetz über das bäuerliche Bodenrecht vom 4. Oktober 1991, 2. Aufl.,
Brugg 2011, n. 7 ad Art. 65; Christoph Bandli, Le droit foncier rural,
commentaire de la loi sur le droit foncier rural du 4 octobre 1991, Brugg 1998,
n. 7-8 ad art. 65; Yves Donzallaz, Pratique et jurisprudence de droit foncier rural
(1994-1998), Sion 1999, n. 553 s).
c) En l'occurrence, la Commune de
Chavannes-près-Renens se réfère à son plan directeur de 1995 qui prévoit, à
long terme, une population située entre 13'000 et 14'000 habitants. Les lignes
directrices du SDOL, de 2007, confirment des intentions de développement dans
la zone qui englobe la parcelle n° ********, à savoir le secteur dit "********",
comprenant les parcelles n
os
********, ********, ******** et ********
(cf. p. 21ss). Cette zone est retenue comme destinée à accueillir une
affectation mixte à prédominance d'habitations (p. 22). La Commune explique que
ses infrastructures publiques (écoles, administration) doivent en conséquence
être augmentées, mais qu'elle ne dispose plus de surfaces disponibles
permettant de développer celles-ci. Aux termes d'un Accord cadre conclu en 2012
avec l'Etat de Vaud, un développement sur la parcelle n° ********, proche de la
parcelle n° ********, est prévu pour permettre une urbanisation de ce secteur
bien desservi par les transports publics. Le potentiel d'accueil est estimé à
environ 2'000 habitants et emplois, soit environ 110'000 m
2
de
surface brute de plancher (Accord cadre, p. 5). Les prévisions des structures
scolaires et sociales pour le secteur Est de la Commune est estimée à 16'500 m
2
(Accord cadre, p. 12). Selon le rapport ******** de 2015 relatif au
développement du secteur ********, comprenant essentiellement la parcelle n° ********
(ainsi que les parcelles n
os
******** et ********), l'aménagement
envisagé comprendrait un campus santé, un bâtiment administratif cantonal, une
école communale ainsi que divers types de logements, dont des logements pour
étudiants (cf. préambule, p. 3). Le programme communal envisagé consiste en la
réalisation d'une école ou d'un collège de 13'000 m
2
ainsi que des
structures d'accueil de la petite enfance, d'équipements parascolaires et de
quartier de 3'500 m
2
(p. 14). Il est toutefois mentionné, dans les
différentes solutions proposées, que les équipements communaux précités
dépendent du développement des programmes de logements mais également de
l'évolution de la législation scolaire. La réalisation d'un collège ne serait
ainsi pas envisagée à court terme (rapport ********, p. 21). Enfin, la Commune
a encore expliqué que plusieurs plans de quartier récents sont entrés en
vigueur (plans de quartier des ********, des ******** et des ********) et
seraient construits, s'agissant des ******** et des ********), entraînant ainsi
une augmentation concrète de la population. Elle conclut en définitive à la
nécessité d'acquérir la parcelle litigieuse pour l'exécution d'une tâche
publique prévue conformément au droit de l'aménagement du territoire, d'une
part, d'autre part pour servir à l'édification d'ouvrages communautaires
également nécessaires et pour lesquels la collectivité publique peut encaisser
les taxes prévues par la législation sur les impôts communaux par renvoi des
mesures d'aménagement prévus par la LATC.
Dans ses déterminations du 26 juin 2017, la Commune
a encore précisé qu'elle serait en discussions avec l'Etat de Vaud pour
déplacer le programme communal esquissé dans l'Accord cadre de 2012, sur les
parcelles n
os
******** et ********. Ceci lui permettrait de grouper
ces infrastructures qui feraient l'objet d'une planification particulière. Il
ne serait toutefois pas possible de concrétiser une telle planification sans
maîtriser les terrains. L'Etat de Vaud entendrait ainsi céder à la Commune la
parcelle n° ******** dont il est actuellement propriétaire, de sorte que la
Commune puisse transférer les infrastructures publiques communales envisagées
sur les parcelles n
os
******** et ********, permettant ainsi à
l'Etat de Vaud d'achever sa politique de logement sur la parcelle n° ********
dont il est propriétaire.
Se fondant sur la jurisprudence précitée du Tribunal
fédéral qui postule une interprétation stricte de l'art. 65 LDFR (ATF 140 II
473 consid. 3.3), l'autorité intimée considère pour sa part que l'art. 65 LDFR
ne permet pas à une autorité communale d'acquérir des terrains agricoles afin de
constituer des réserves de terrains, sans disposer d'un projet d'intérêt public
suffisamment concret et dont l'exécution soit effectivement prévue dans le
temps.
d) Il n'est pas contesté que la population de la Commune
de Chavannes-près-Renens est amenée à augmenter dans les années à venir, ce qui
va nécessiter un développement des infrastructures publiques communales. Cela
étant, force est de constater que les intentions de la Commune en termes de
développement dans le secteur du ******** semblent avoir varié depuis
l'élaboration du Plan directeur communal: si ce plan de 1995 prévoit bien un
développement de la population à 13'000 ou 14'000 habitants, les lignes
directrices du SDOL, de 2007, envisageaient le développement du secteur précité
dans le sens d'une affectation prédominante d'habitation, ce qui ne justifie
pas l'application de l'art. 65 LDFR pour l'acquisition litigieuse. Ce n'est que
par la suite qu'une intention d'aménager des infrastructures publiques à cet
endroit semble avoir été privilégiée. En l'état toutefois, ces intentions
n'apparaissent pas suffisamment concrétisées. En effet, bien que la Commune
soit en discussions avec l'Etat de Vaud concernant l'urbanisation du secteur
des ********, une éventuelle cession de la parcelle n° ******** à la Commune
par l'Etat de Vaud, ne semble pas constituer une situation de remploi au sens
de l'art. 65 al. 1 let. b LDFR. Quoi qu'il en soit, le dossier ne comporte
aucun élément permettant de constater l'état du développement de cette
urbanisation. Quant à l'application de l'art. 65 al. 1 let. a LDFR, le besoin
allégué de disposer de la parcelle n° ******** n'apparaît pas concrètement
démontré en l'état, dans la mesure où la Commune est déjà propriétaire des
parcelles voisines n
os
******** et ******** et qu'une acquisition de
la parcelle n° ******** semble être envisagée. Un objectif précis ou projet
concret fait en l'occurrence défaut ici, de sorte qu'il convient de confirmer
l'appréciation de la CFR selon laquelle les conditions de l'art. 65 LDFR ne
sont pas réalisées.
2.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être
rejeté et la décision attaquée confirmée. Succombant, les recourants
supporteront l'émolument de justice (art. 49 de la loi vaudoise du 28 octobre
2008 sur la procédure administrative: LPA-VD; RSV 173.36). Il n'y a pas lieu à
l'allocation de dépens (art. 55 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Commission foncière rurale, Section I, du 16 décembre
2016, est confirmée.
III.
Un émolument de justice de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
de la Commune de Chavannes-près-Renens et de A.________, débiteurs solidaires.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 18 juillet 2018
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’Office fédéral de la justice.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.