vd_omni · AC.2018.0290 · 2019-10-31 · fr

A.________, B.________/Municipalité de Vullierens, Service du développement territorial | Demande d'un exploitant agricole d'implanter une serre agricole de 4'665 m2 sur la parcelle d'un tiers sise en zone agricole et sur laquelle se trouve déjà une serre agricole de 4'427 m2. Refus du SDT fondé sur l'art. 37 al. 1 OAT en lien avec l'art. 16a al. 3 LAT. Interprétation de ces deux dispositions (consid. 2a-b). La serre concernée occupe certes une surface inférieure à celle de 5'000 m2 déterminant la limite à ce qui peut encore être autorisé à titre de développement interne; considérée pour elle-même uniquement, elle est ainsi conforme à la zone agricole. Toutefois, avec la serre existante qu'elle jouxtera, ces deux serres présentent une unité sous l'angle territorial (intégration paysagère et impact sur le sol) et doivent donc être considérées ensemble; dépassant ainsi la limite de 5'000 m2, l'implantation à cet endroit ne pourra être autorisée que moyennant une procédure de planification et l'appréciation du SDT doit être confirmée. Recours rejeté.Recours au TF rejeté par arrêt 1C_631/2019 du 2 octobre 2020.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 31.10.2019 AC.2018.0290

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
31 octobre 2019
Composition
M. Pascal Langone,
président
; Mme Silvia Uehlinger et
M. Antoine Thélin, assesseurs; Mme Fabia Jungo, greffière.
Recourants
1.
A.________
à ********
2.
B.________
à ********
Autorité intimée
Service du
développement territorial (SDT),
à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de
Vullierens,
Objet
Permis de construire
Recours A.________ et B.________ c/ décision
du Service du développement territorial du 30 juillet 2018 refusant
l'autorisation de construire une serre sur la parcelle n° 159, propriété
de A.________ (hors zone à bâtir, CAMAC 177628).
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire des parcelles n
os
159
et 160 de la Commune de Vullierens. D'une surface de 200'344 m
2
en
nature de champ, pré, pâturage, la parcelle n° 159 supporte une serre agricole
d'une surface de 4'427 m
2
exploitée par A.________ dans le
cadre de son exploitation agricole. La parcelle n° 160 quant à elle,
située à l'ouest de la parcelle n° 159, de l'autre côté de la route
agricole asphaltée qui les sépare, a une surface de 5'729 m
2
;
elle est en nature de pré-champ (2'321 m
2
) et de forêt
(3'061 m
2
) et supporte un bâtiment agricole de 347 m
2
.
Ces parcelles sont colloquées en zone agricole. Elles sont attribuées à la
surface d'assolement de qualité I.
B.
Le 22 janvier 2018, A.________ et B.________,
également exploitant agricole, ont conclu un bail à ferme agricole portant sur
une surface de 5'000 m
2
de la parcelle n° 159 et par lequel A.________
autorise B.________ à construire une serre de plus de 4'000 m
2
sur cette parcelle. Ce bail à ferme agricole a été conclu pour une durée de dix
ans, du 1
er
janvier 2018 au 31 décembre 2028.
Le 5 avril 2018, A.________, en tant
que propriétaire et bailleur de la parcelle n° 159, et B.________, en tant que
fermier, ont déposé une demande de permis de construire, sur la parcelle
n° 159, une serre chapelle multi-tunnels d'une surface totale de 4'665 m
2
,
ainsi que, sur la parcelle n° 160, une fosse pour les eaux usées. Il
ressort de la demande de permis que la serre envisagée existerait sur la
parcelle n° 501 de la commune de Cossonay (village d'Allens), qui est la propriété
d'un tiers, et serait déplacée sur la parcelle n° 159. Destinée à la culture de
fraises, la serre projetée serait constituée de poutrelles métalliques droites
et cintrées, ancrées dans des fondations ponctuelles; elle serait implantée à
une distance d'1 m au nord de la serre existante sur la parcelle n° 159
et dans son prolongement, s'avançant comme elle jusqu'à une distance de
5 m (limite des constructions) de la route agricole existant à l'ouest et
s'alignant à l'est sur la limite de la serre existante. La surface totale de
serres agricoles sur la parcelle n° 159 s'élèverait ainsi à 9'092 m
2
(4'427 m
2
pour la serre existante et 4'665 m
2
pour la serre faisant l'objet de la demande de permis de construire).
C.
Mis à l'enquête publique du 16 mai au 14 juin 2018,
le projet n'a suscité aucune opposition. Le 30 juillet 2018, la Centrale des
autorisations CAMAC a rendu sa synthèse dont il ressort que le Service du
développement territorial (ci-après: le SDT) a refusé de délivrer l'autorisation
spéciale requise en ce qui concerne la serre agricole; par conséquent, la
Municipalité de Vullierens (ci-après: la municipalité) ne pouvait pas délivrer
le permis de construire. L'installation d'une fosse pour les eaux usées était
en revanche autorisée. On extrait le passage suivant des déterminations du SDT:
"
1.
SITUATION
Nécessité agricole
Selon le préavis du
Service de l'agriculture et de la viticulture, ce projet (…) est lié à une
entreprise agricole reconnue au sens de l'OTerm, les besoins sont justifiés
pour la serre dans le cadre du développement interne et pour la fosse des eaux
usées. La viabilité de l'exploitation est confirmée.
Au vu du préavis du
SAVI, la nécessité fonctionnelle du projet est démontrée.
2. CONTEXTE LEGAL
Sont conformes à la
zone agricole, les constructions et les installations qui servent
l'exploitation tributaire du sol, ou au développement interne, ou qui sont –
dans les parties de la zone agricole désignées à cet effet conformément à
l'art. 16a al. 3 LAT – nécessaires à une exploitation excédant les limites d'un
développement interne et qui sont utilisées pour a) la production de denrées se
prêtant à la consommation et à la transformation et provenant de la culture de
végétaux et de la garde d'animaux de rente b) l'exploitation de surfaces
proches de leur état naturel (art. 34 al. 1 OAT).
Toutefois, selon
l'article 37 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire, la surface de
production indépendante du sol ne doit pas excéder 35% de la surface maraîchère
ou horticole cultivée et ne pas être supérieure à 5000 m
2
.
De plus, une
autorisation ne peut être délivrée que si l'installation répond à une nécessité
pour l'exploitation en question, si aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à
son implantation à l'endroit prévu et s'il est prévisible que l'exploitation
puisse subsister à long terme (art. 34 al. 4 OAT).
Quand les limites
quantitatives de ce qui peut être admis au titre du développement interne sont
dépassées, les constructions et installations nécessaires ne peuvent plus être
autorisées comme étant conformes à l'affectation de la zone agricole régulière.
Une condition requise pour que la conformité soit reconnue est alors une
implantation au sein d'une zone agricole spéciale (art. 50a al. 2 LATC)
désignée spécifiquement pour l'agriculture non tributaire du sol. La loi exige
une procédure de planification pour la création d'une telle zone.
En outre, les buts
et principes régissant l'aménagement du territoire doivent également être
respectés, notamment l'utilisation mesurée du sol et l'intégration dans le
paysage (art. 1, 3 LAT).
3. EXAMEN
3.1 Serre
Le projet est
destiné à la production maraîchère. Il est envisagé dans le cadre d'un accord
de droit privé entre un propriétaire et un locataire.
Selon les
informations fournies et la documentation technique, il s'agit d'un projet de
serre chapelle multi-tunnels constituée de poutrelles métalliques droites et
cintrées, ancrées dans des fondations ponctuelles.
La surface des
serres existantes sur ce bien-fonds est de 4'427 m
2
. La serre
projetée aura une surface de 4'665 m
2
, portant la surface totale à
9'092 m
2
.
Selon le requérant,
et étant donné la subdivision de l'unité de production, la surface de
production indépendante du sol demeurera inférieure aux limites définies à
l'article 37 OAT.
A cet égard, nous
précisons que les zones agricoles spéciales ou zones d'agriculture intensive
sont apparues lors de la consultation sur la révision de 1998 de la LAT: le
Parlement a finalement opté pour un modèle de planification après être arrivé à
la conclusion qu'une conformité à l'affectation de la zone définie uniquement à
travers la référence aux produits agricoles risquait d'accroître le mitage du
territoire.
Il s'agit donc en
premier lieu d'une problématique liée à l'aménagement du territoire, de sorte
que, et comme évoqué plus haut, lorsque les limites quantitatives sont
dépassées, le projet ne peut être autorisé que lorsqu'il est implanté au sein
d'une zone agricole spéciale (zone 50a al. 2 LATC).
Au vu de ce qui
précède, le projet dépassant le cadre de ce qui peut être admis au titre de
développement interne (art. 16a LAT et 34 al. 1 et 37 OAT), la serre ne peut
être admise, un tel projet devant trouver place dans une zone agricole
spécialisée (art. 52a LATC)."
D.
Par acte commun du 7 septembre 2018, A.________ et B.________
ont recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal (CDAP) contre cette décision dont ils demandent "l'annulation",
l'autorisation de construire la serre agricole étant délivrée.
Dans sa réponse du 3 octobre 2018, la
municipalité, autorité concernée, a déclaré ne pas être compétente pour se
déterminer sur un projet situé en zone agricole.
Dans sa réponse du 10 octobre 2018,
l'autorité intimée a conclu au rejet du recours, exposant notamment ce qui
suit:
"(…) Les
limites au développement interne ne signifient pas qu'au-delà, un projet ne
pourra pas se réaliser dans l'absolu. Elle indique uniquement qu'à partir d'un
certain seuil, une mesure de planification est nécessaire pour pouvoir tenir
compte de tous les intérêts en jeu. En application de l'article 2 LAT, les
projets ayant un fort impact sur le territoire doivent être planifiés.
Dans le cas
d'espèce, la limite de 5000 m
2
de serre a été introduite dans
l'ordonnance pour tenir compte de l'impact paysager de telles installations
ainsi que du problème potentiel de la gestion des eaux liée à
l'imperméabilisation du sol. Ces questions doivent être examinées à un niveau
supérieur qui est celui de la procédure de plan d'affectation dans laquelle des
alternatives de site peuvent être évaluées. La procédure de permis de
construire n'est pas adaptée pour un tel examen.
Dans cette
situation, il est évident que des installations formant une unité au niveau de
l'impact paysager et de la gestion des eaux doivent être considérées
conjointement. A contrario, la propriété foncière ou encore l'appartenance des
serres à des exploitations agricoles différentes n'ont pas d'influence sur ces
problématiques. Si tel était le cas, le morcellement de serres en de nombreuses
exploitations permettrait de créer des surfaces de serres considérables ce qui
viderait de sa substance les dispositions légales et ne permettrait plus
d'atteindre leur but. C'est donc à juste titre que le SDT a englobé les serres
existantes dans son appréciation du respect des dispositions de l'article 37
OAT. Dépassant ainsi le seuil impératif de 5000 m
2
, le refus
d'autorisation du SDT est conforme au droit.
Le SDT salue la
volonté de regrouper les installations mais seule une procédure de
planification pourra déterminer si une zone agricole spécialisée (art. 30 al. 3
LATC) peut être instaurée à l'emplacement choisi."
E.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
Le SDT a refusé d'autoriser l'implantation d'une
serre agricole sur la parcelle n° 159 pour le motif que dès lors que la
surface totale des serres sur ce bien-fonds dépasse 5'000 m
2
, elles
doivent faire l'objet d'une planification spécifique sous la forme d'une zone
agricole spécialisée au sens de l'art. 52a de la loi du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), telle
qu'en vigueur au jour de la décision.
a) Conformément à l'art. 22 de la loi
fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune
construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans
autorisation de l'autorité compétente (al. 1). L'autorisation est délivrée si
(a.) la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone
et que (b.) le terrain est équipé (al. 2), le droit fédéral et le droit
cantonal pouvant poser d'autres conditions (al. 3).
En vertu de l'art. 16a LAT, sont
conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et
installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à
l'horticulture productrice; cette notion de conformité peut être restreinte en
vertu de l'art. 16 al. 3 LAT, prévoyant que dans leurs plans
d'aménagement, les cantons tiennent compte de façon adéquate des différentes
fonctions des zones agricoles (al. 1). Selon l'art. 16a al. 2 LAT, les
constructions et installations qui servent au développement interne d'une
exploitation agricole ou d'une exploitation pratiquant l'horticulture
productrice sont conformes à l'affectation de la zone; le Conseil fédéral règle
les modalités. D'après l'art. 16a al. 3 LAT, les constructions et
installations dépassant le cadre de ce qui peut être admis au titre du
développement interne peuvent être déclarées conformes à l'affectation de la
zone et autorisées lorsqu'elles seront implantées dans une partie de la zone
agricole que le canton a désignée à cet effet moyennant une procédure de
planification.
Les art. 34 et 37 de l'ordonnance du
28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) disposent ce qui
suit:
"
Art. 34
Constructions et installations conformes à l'affectation de la zone agricole:
conditions générales (art. 16a, al. 1 à 3, LAT)
1
Sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions
et installations qui servent à l'exploitation tributaire du sol ou au
développement interne, ou qui sont - dans les parties de la zone agricole
désignées à cet effet conformément à l'art. 16
a
, al. 3, LAT - nécessaires à une exploitation excédant les limites d'un
développement interne et qui sont utilisées pour:
a.
la production de denrées se prêtant à la consommation et à la
transformation et provenant de la culture de végétaux et de la garde d'animaux
de rente;
b.
l'exploitation de surfaces proches de leur état naturel.
2
Sont en outre conformes à l'affectation de
la zone les constructions et installations qui servent à la préparation, au
stockage ou à la vente de produits agricoles ou horticoles:
a.
si ces derniers sont produits dans la région et que
plus de la moitié d'entre eux proviennent de l'exploitation où se trouvent
lesdites constructions et installations ou d'exploitations appartenant à une
communauté de production;
b.
si la préparation, le stockage ou la vente ne revêt
pas un caractère industriel; et
c.
si l'exploitation où se trouve lesdites constructions
et installations conserve son caractère agricole ou horticole.
3
Sont enfin conformes à l'affectation de la
zone les constructions qui servent au logement indispensable à l'entreprise
agricole, y compris le logement destiné à la génération qui prend sa retraite.
4
Une autorisation ne peut être délivrée que:
a.
si la construction ou l'installation est nécessaire à l'exploitation en
question;
b.
si aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à l'implantation de la
construction ou de l'installation à l'endroit prévu; et
c.
s'il est prévisible que l'exploitation pourra subsister à long terme.
5
Les constructions et installations qui servent à l'agriculture
pratiquée en tant que loisir ne sont pas réputées conformes à l'affectation de
la zone agricole.
Art. 37 Développement interne dans le
domaine de la culture maraîchère et de l'horticulture productrice
1
L'édification
de constructions et installations destinées à la culture maraîchère et à
l'horticulture selon un mode de production indépendant du sol est réputée
développement interne (art. 16a, al. 2, LAT) si la surface de production
indépendante du sol n'excède pas 35% de la surface maraîchère ou horticole
cultivée et n'est pas supérieure à 5000 m
2
.
2
La production est réputée indépendante du sol s'il n'y a pas de lien
suffisamment étroit avec le sol."
Enfin, l'art. 52a LATC, tel qu'en
vigueur le jour où la décision attaquée a été rendue, prévoit ce qui suit:
"
1
Les zones agricoles spécialisées sont destinées aux activités dépassant le
cadre de ce qui peut être admis au titre de développement interne et liées à
des exploitations agricoles, horticoles ou viticoles existantes.
2
Les constructions liées à ces activités y sont autorisées dans la
mesure où elles respectent les prescriptions définies par le règlement communal.
3
Les zones agricoles spécialisées doivent être justifiées par un besoin
suffisamment concret.
4
Elles ne doivent pas empiéter sur les sites naturels et paysagers
protégés par le plan directeur cantonal, un plan d'affectation ou une décision
de classement.
5
L'équipement des zones spécialisées doit être approprié. Il est à la
charge des propriétaires.
6
Les exploitants doivent pouvoir justifier d'un titre juridique
suffisant lors de l'approbation du plan d'affectation.
7
L'affectation de ces zones peut être inscrite au registre foncier sous
forme de mention sur les immeubles compris totalement ou partiellement à
l'intérieur du périmètre de ces zones."
Le Grand Conseil a adopté le 17 avril
2018 une modification substantielle de la loi du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et les constructions (nLATC) et a notamment modifié
les dispositions relatives à l'art. 16a LAT contenues à l'art. 52a aLATC, dont
le siège est désormais l'art. 30 nLATC. L'art. 30 al. 3 nLATC dispose que les
zones agricoles spécialisées selon l'art. 16a LAT sont définies dans les
plans d'affectation sur la base des critères contenus dans le plan directeur
cantonal. Cette révision est entrée en vigueur le 1
er
septembre
2018, soit en cours de procédure de recours. Par ailleurs, la 4
ème
adaptation du plan directeur cantonal (PDCn), entrée en vigueur le 1
er
octobre 2017, a été approuvée par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018. Il
convient de déterminer le droit applicable au cas d'espèce.
b) La légalité d'un acte
administratif, y compris une autorisation de construire ou un plan
d'affectation, doit en principe être examinée en fonction du droit en vigueur
au moment de son prononcé, sous réserve de l'existence de dispositions
transitoires contraires; en conséquence, l'autorité de recours applique en
principe le droit en vigueur au jour où l'autorité a statué (ATF 139 II 243
consid. 11.1; 139 II 263 consid. 6 et les réf. cit.; voir aussi arrêt TF
1C_238/2017 du 24 mai 2018 destiné à la publication, consid. 2.1.1).
Ainsi, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral et en l'absence de
disposition transitoire expresse, la légalité d'une décision concernant un plan
d'affectation doit en principe être examinée selon le droit applicable au
moment où elle a été prise. Il est fait exception à ce principe lorsqu'une
application immédiate du nouveau droit s'impose pour des motifs impératifs (ATF
135 II 384 consid. 2.3; 125 II 591 consid. 5e/aa; 123 II 359 consid. 3 et les
réf. cit.; TF 1C_36/2011 du 8 février 2012 consid. 5.2 et 1C_505/2011 du 1
er
février 2012 consid. 3.1 et les réf. cit.). Un changement de loi intervenu
durant une procédure de recours n'a donc pas à être pris en considération, à
moins qu'une application immédiate du nouveau droit s'impose pour des motifs
impératifs, par exemple pour des raisons d'ordre ou de sécurité publics ou pour
la sauvegarde d'intérêts publics prépondérants (ATF 137 II 409 consid. 7.4.5).
c) En l'espèce, la nouvelle
disposition de la LATC n'entraîne pas une modification fondamentale des règles
tant matérielles que formelles concernant l'application de l'art. 16a LAT. Par
conséquent, en l'absence de motifs impératifs à l'application immédiate du
nouveau droit qui ne comporte du reste pas de dispositions transitoires
contraires en la matière, il y a lieu d'appliquer le droit en vigueur au moment
où les autorités ont statué, soit les dispositions de la LATC en vigueur
jusqu'au 31 août 2018 (ci-après: aLATC).
d) Le recourant soutient que dès lors
que la serre qu'il souhaite construire a une surface inférieure à 5'000 m
2
et qu'elle a été considérée comme relevant du développement interne par le
Service de l'agriculture et de la viticulture qui a par conséquent préavisé
favorablement au projet, celui-ci devait être autorisé sur la base des
art. 16a al. 2 LAT ainsi que 34 et 37 OAT. Les serres adjacentes
existantes sur la parcelle n° 159 ne doivent pas être prises en
considération car elles font partie d'une exploitation agricole distincte.
Le SDT quant à lui fait valoir que tel
n'est pas le but de la loi. Ainsi, la limite de 5'000 m
2
aurait
été introduite dans l'ordonnance pour tenir compte de l'impact paysager de
telles installations ainsi que du problème potentiel de la gestion des eaux
liée à l'imperméabilisation du sol. Ces questions devraient être examinées à un
niveau supérieur qui est celui de la procédure de plan d'affectation dans
laquelle des alternatives de site peuvent être évaluées. La procédure de permis
de construire ne serait pas adaptée à un tel examen. Dans la situation
présente, il serait évident que des installations – soit les serres existantes
sur la parcelle n° 159 ainsi que la serre faisant l'objet de la demande de
permis de construire – formant une unité au niveau de l'impact paysager et de
la gestion des eaux doivent être considérées conjointement.
A contrario
,
la propriété foncière ou encore l'appartenance des serres à des exploitations
agricoles différentes n'aurait pas d'influence sur ces problématiques. Si tel
était le cas, le morcellement de serres en de nombreuses exploitations
permettrait de créer des surfaces de serres considérables, ce qui viderait de leur
substance les dispositions légales et ne permettrait plus d'atteindre leur but.
Le SDT a encore précisé dans la décision attaquée que les zones agricoles
spéciales ou zones d'agriculture intensive sont apparues lors de la
consultation sur la révision de 1998 de la LAT; le Parlement a finalement opté
pour un modèle de planification après être arrivé à la conclusion qu'une
conformité à l'affectation de la zone définie uniquement à travers la référence
aux produits agricoles risquait d'accroître le mitage du territoire.
2.
La question à résoudre est donc de déterminer si la
serre agricole litigieuse est conforme à la zone car d'une surface inférieure à
5'000 m
2
(art. 37 al. 1 OAT) et peut être autorisée
moyennant la délivrance d'un permis de construire ou si elle n'est pas conforme
à la zone agricole car sa surface, additionnée à celle de la serre agricole
existant sur la parcelle n° 159, excède la limite de 5'000 m
2
posée à l'art. 37 al. 1 OAT et qu'elle doit faire l'objet d'une
procédure de planification. Pour être en mesure d'y répondre, il y a lieu
d'interpréter les dispositions topiques de la LAT et de l'OAT.
a) Selon la jurisprudence, la loi
s'interprète en premier lieu d'après sa lettre (interprétation littérale). Si
le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci
sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la
norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des
travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son
esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de
l'intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec
d'autres dispositions légales (interprétation systématique). Le Tribunal
fédéral ne privilégie aucune méthode d'interprétation, mais s'inspire d'un
pluralisme pragmatique pour rechercher le sens véritable de la norme; il ne se
fonde sur la compréhension littérale du texte que s'il en découle sans
ambiguïté une solution matériellement juste (ATF 143 II 202 consid. 8.5 et ATF
143 I 106 consid. 6).
b) La LAT ne chiffre pas de limite,
subjective ou objective, à ce qui peut – encore – être considéré comme du
développement interne (cf. art. 16a al. 1, 2 et 3). L'OAT en revanche prévoit à
son art. 37 al. 1 (teneur en vigueur depuis le 1
er
septembre 2007)
que "
l'édification de constructions et installations destinées à la
culture maraîchère et à l'horticulture selon un mode de production indépendant
du sol est réputée développement interne (art. 16a, al. 2, LAT) si la surface
de production indépendante du sol n'excède pas 35% de la surface maraîchère ou
horticole cultivée et n'est pas supérieure à 5000 m
2
";
l'al. 2 précise que "
la production est réputée indépendante du sol s'il
n'y a pas de lien suffisamment étroit avec le sol
". Dans sa teneur
précédente – et originelle –, il était prévu qu'était réputée développement
interne l'édification de constructions et installations destinées à
l'horticulture selon un mode de production indépendant du sol "
si la
surface de production indépendante du sol n'excède pas 35% de la surface
maraîchère ou horticole cultivée et, en tout cas, pas 5000 m
2
"
(al. 1 let. b). Il apparaît donc que l'art. 37 OAT fixe deux limites distinctes
à ce qui est admissible au titre de développement interne: la première, que
l'on peut qualifier de "subjective" ou de "relative",
délimite pour une exploitation un rapport entre surface de production
dépendante du sol et surface de production indépendante du sol; la seconde, qui
peut être désignée comme "objective" ou "absolue", fixe une
surface à ne dépasser en aucun cas, soit 5'000 m
2
de surface de
production indépendante du sol, quelle que soit la taille de l'exploitation
agricole. Toutefois, dans le cas où plusieurs exploitations agricoles
distinctes envisagent d'implanter des serres sur une même parcelle ou à
proximité immédiate les unes des autres, il n'est pas absolument clair, selon
la lettre du texte légal, si cette limite absolue de 5'000 m
2
serait applicable à chaque exploitation, autorisant ainsi l'édification
rapprochée de serres agricoles sur une surface totale ou cumulée supérieure à
5'000 m
2
ou si la limite de 5'000 m
2
doit être
considérée comme une limite générale sur un territoire déterminé au-delà de
laquelle la seule procédure de permis de construire n'est plus suffisante mais
une planification est nécessaire (cf. art. 16a al. 3 LAT).
La Confédération, les cantons et les
communes doivent veiller à une utilisation mesurée du sol et à la séparation
entre les parties constructibles et non constructibles du territoire, en
coordonnant celles de leurs activités qui ont des effets sur l'organisation du
territoire (art. 1 al. 1 LAT). Pour celles de leurs tâches dont
l'accomplissement a des effets sur l'organisation du territoire, ces autorités
établissent des plans d'aménagement en veillant à les faire concorder
(art. 2 al. 1 LAT). Dans le cadre de l'aménagement du territoire, il
y a lieu de préserver le paysage, notamment en réservant à l'agriculture
suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier les surfaces
d'assolement (art. 3 al. 2 let. a LAT) et en veillant à ce que
les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les
installations s'intègrent dans le paysage (
ibid
., let. b). Dans sa
directive "Nouveau droit de l'aménagement du territoire. Explications
relatives à l'ordonnance sur l'aménagement du territoire et recommandations
pour la mise en œuvre" (cf. ch. II "Délimitation des zones au
sens de l'article 16a alinéa 3 LAT en relation avec l'article 38 OAT –
Critères pour la pesée des intérêts", Berne février 2001), l'Office
fédéral du développement territorial ARE (ci-après: l'ARE) quant à lui relève
que dans les zones agricoles destinées à la production non tributaire du sol,
le mode de production est essentiellement ou exclusivement non tributaire du
sol et qu'il convient d'intégrer les zones agricoles destinées à la production
non tributaire du sol dans la réglementation de base du plan d'affectation de
façon à garantir à tous égards la meilleure coordination possible avec les
autres utilisations du sol; il faut éviter l'implantation anarchique des
constructions et installations destinées à la production non tributaire du sol
(
op. cit
., p. 3).
Sous l'angle de la systématique de la
loi, l'art. 16a LAT régit certaines constructions qui peuvent être
autorisées dans la zone agricole, qui est en principe non constructible, par
opposition à la zone à bâtir, par nature constructible. Cette disposition
introduite par la novelle du 20 mars 1998 admet plus largement la conformité à
l'affectation de la zone agricole, qui est ainsi désormais reconnue non
seulement pour les constructions et installations répondant à la définition de
l'art. 16a al. 1, 1
ère
phrase, LAT, mais également, aux
termes de l'art. 16a al. 2, pour celles qui servent au développement
interne d'une exploitation agricole ou d'une exploitation pratiquant
l'horticulture productrice, indépendamment des conditions restrictives de l'art. 24
LAT (cf. ATF 129 III 413, c. 3.2 p. 415-416).
Il ressort des délibérations du
Parlement que ce que l'art. 16a al. 2 LAT désigne par "développement
interne" - conforme à la zone agricole - correspond à la notion de
"production non tributaire du sol" précédemment développée par le
Tribunal fédéral dans sa jurisprudence (cf. notamment BO du 13 mars 1997 205
ss, p. 206 ou BO du 1
er
octobre 1997 1845 p. 1853). Il apparaît
toutefois que contrairement aux annonces faites lors des débats parlementaires,
le cadre régissant le développement interne ait été élargi par rapport à la
jurisprudence relative à l'ancienne LAT; le secteur d'exploitation non
tributaire du sol doit néanmoins toujours revêtir une importance secondaire par
rapport au secteur tributaire du sol (cf. Territoire & Environnement,
septembre 3/2018, p. 30). Dans une perspective historique, il convient ainsi de
ne pas perdre de vue que cette évolution d'abord jurisprudentielle puis
législative est fondée sur l'objectif de permettre aux milieux agricoles de
répondre plus facilement aux nouveaux défis – notamment par la construction de
nouveaux bâtiments indispensables – dans une zone agricole multifonctionnelle;
la principale nouveauté introduite par la révision partielle de 1998 dans la
définition de la conformité à l'affectation de la zone est l'abandon de la
distinction entre exploitation tributaire du sol et exploitation non tributaire
du sol (cf. Message relatif à une révision partielle de la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire (LAT), FF 1996 III 485 s., p. 486).
Lors de la révision partielle de la
LAT de 2005, le projet d'OAT révisée mis en consultation proposait la
suppression de la limite supérieure de 5'000 m
2
. Le Conseil
fédéral a relevé dans son message que vu le tableau contrasté des réponses
données à l'issue de la consultation, les conséquences de cette suppression
méritaient d'être examinées de manière plus approfondie. En effet, nombreux
étaient ceux qui craignaient que la suppression proposée conduise à une
situation juridique compliquée et difficile à mettre en œuvre – tant en ce qui
concerne les dispositions sur les zones agricoles spéciales (art. 16a al. 3
LAT) que par rapport à l'obligation générale d'aménager le territoire au sens
de l'art. 2 LAT; or, le but premier de cette révision partielle était
précisément de simplifier la mise en œuvre. Il était encore relevé que la
crainte que la suppression proposée n'apporte qu'une pseudo-simplification
était fondée, du fait que les serres d'une surface supérieure à 5'000 m
2
sont soumises à l'obligation d'aménager le territoire (cf. Message relatif à la
révision partielle de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, FF 2005
6629, p. 6635).
Il apparaît ainsi que le but poursuivi
par cette limite de 5'000 m
2
est de soumettre, en raison de son
impact sur le territoire, toute serre d'une surface supérieure – et donc aussi
les serres formant une unité visuelle, quand bien même elles appartiennent à
des exploitations différentes – à une obligation d'aménager le territoire,
telle que prévue à l'art. 16a al. 3 LAT selon lequel les
constructions et installations dépassant le cadre de ce qui peut être admis au
titre de développement interne peuvent être déclarées conformes à l'affectation
de la zone et autorisées lorsqu'elles seront implantées dans une partie de la
zone agricole que le canton a désignée à cet effet moyennant une procédure de
planification.
c) En l'espèce, la serre qui serait
nouvellement implantée sur la parcelle n° 159 occupe certes une surface
inférieure à celle de 5'000 m
2
déterminant la limite absolue à
ce qui peut encore être autorisé à titre de développement interne; considérée
pour elle-même uniquement, elle est ainsi conforme à la zone agricole
(art. 16a al. 1 et 2 LAT en relation avec les art. 34 al. 1
et 37 al. 1 OAT). Elle a du reste été reconnue comme conforme par le
service compétent en matière d'agriculture, dès lors qu'elle respecte également
les autres conditions légales afférentes à la notion de développement interne
(notamment la limite "relative" posée à l'art. 37 OAT, soit le
rapport entre surface de production dépendante du sol et surface de production
indépendante du sol), ce qui n'est au demeurant pas contesté.
S'en tenir à ce raisonnement négligerait
toutefois un élément essentiel: cette serre nouvelle est prévue à proximité
immédiate (1 m) d'une serre existante – également sur la parcelle
n° 159 – d'une surface de 4'427 m
2
, ce qui porterait la
surface recouverte par des serres sur cette portion de territoire à plus de
9'000 m
2
, soit largement plus que les 5'000 m
2
autorisés sur la base d'un permis de construire et ne devant pas faire l'objet
d'une procédure de planification. Or, nonobstant leur appartenance à deux
exploitations agricoles distinctes et à deux propriétaires différents, ces
serres considérées ensemble présentent une unité sous l'angle territorial,
s'agissant tant de leur intégration paysagère que de leur impact sur le sol,
que ce soit par son imperméabilisation ou par l'empiètement sur des surfaces
d'assolement – ici de qualité I, soit la plus élevée. A suivre le raisonnement
des recourants, dix exploitations agricoles distinctes pourraient chacune
installer côte-à-côte une serre d'une surface inférieure à 5'000 m
2
,
par exemple de 4'500 m
2
et donc admissible au titre de
développement interne ne nécessitant qu'une autorisation de construire, ce qui
porterait la surface totale à 45'000 m
2
sans qu'une procédure
de planification ne soit requise.
d) Il est vrai que le Tribunal fédéral
a rappelé que pour les projets, même de grande ampleur, conformes à
l'affectation de la zone, le droit fédéral n'oblige pas de passer par la voie
de la planification spéciale (TF 1C_221/2016 du 10 juillet 2017 consid. 4,
qui cite les arrêts 1C_800/2013 du 29 avril 2014 consid. 2.1.2 et 1C_57/2011
du 17 octobre 2011 consid. 2.1); le projet dont il était question dans cet
arrêt était cependant une halle d'engraissement pour poulets avec installations
annexes (silos d'alimentation, fosse à purin et citerne à gaz enterrée) d'une
surface quelque peu inférieure à 1'800 m
2
qui se situe non
seulement largement en-deçà du maximum absolu de 5'000 m
2
, mais
encore dans les limites de la taille que peut atteindre un bâtiment agricole,
comme l'a d'ailleurs relevé le Tribunal fédéral dans son arrêt; quant aux deux
arrêts cités par la Haute Cour, ils concernent tous deux la zone à bâtir (adoption
d'un plan spécial en zone d'habitation à faible densité pour l'arrêt
1C_800/2013, respectivement octroi d'un permis de construire pour un projet de
bâtiments d'habitation pour l'arrêt 1C_57/2011). Le Tribunal fédéral ajoute que
s'il est certes envisageable qu'une installation, même conforme à l'affectation
de la zone, ait une incidence telle sur le territoire qu'une planification soit
nécessaire pour assurer une évaluation du projet à une échelle plus étendue, en
particulier s'il s'agit d'une zone non constructible, dans un tel cas les
critères permettant de déterminer si la planification s'impose ne peuvent pas
être plus stricts que pour des constructions ou installations non conformes à
l'affectation de la zone; pour celles-ci, selon la jurisprudence, il peut y
avoir obligation de planifier notamment lorsqu'elles sont soumises à l'étude
d'impact sur l'environnement, lorsqu'elles s'étendent sur une vaste surface
(gravières, installations de gestion des déchets, centres sportifs,
installations d'enneigement artificiel), ou lorsque, à l'instar d'une forte
augmentation du trafic, elles ont des effets importants sur l'environnement (TF
1C_221/2016 précité consid. 4).
Dans le cas présent, l'installation en
cause n'est certes pas soumise à l'obligation de réaliser une étude d'impact;
il n'apparaît pas non plus qu'elle engendrerait un trafic excessif. Toutefois,
elle occupe une surface, à elle seule, de 4'665 m
2
, qui vient
s'ajouter à la serre existante d'une surface de 4'427 m
2
, ce
qui porte la surface totale de serres agricoles à 9'092 m
2
; à
titre de comparaison, la surface d'un terrain de football apte à accueillir des
compétitions internationales est d'environ 7'000 m
2
. Tant
l'impact sur le paysage que l'emprise sur le sol (imperméabilisation du sol et
ruissellement des eaux qui en découle, atteinte aux surfaces d'assolement)
seront ainsi importants. Surtout, il se justifie de tenir compte de la surface
totale
des serres agricoles sur un même site, comme il a été exposé ci-dessus.
e) C'est ainsi à juste titre que le
SDT, autorité intimée, a refusé de délivrer le permis de construire sollicité
en précisant que la serre agricole concernée devait faire l'objet d'une
procédure de planification. A noter à cet égard que, selon la mesure F21 du
PDCn, la parcelle n° 159 semble appartenir aux territoires défavorables dans
lesquels des zones agricoles spécialisées ne sont autorisées que si des mesures
complémentaires (par exemple protection de l'environnement, compensation,
besoins énergétiques) sont mises en œuvre.
3.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit
être rejeté et la décision attaquée, confirmée. Vu le sort du recours, les
frais seront mis à la charge des recourants, qui n'ont pas droit à des dépens
(art. 49, 55, 91 et 99 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative
[
LPA-VD; BLV 173.36
]).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 30 juillet 2018 par le
Service du développement territorial est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille)
francs est mis à la charge des recourants A.________ et B.________,
solidairement entre eux.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 31 octobre 2019
Le président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint ainsi que l'OFDT/ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal
fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public
s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le
Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à
celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit
être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et
les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement
en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de
preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de
la partie; il en va de même de la décision attaquée.