vd_omni · AC.2013.0236 · 2013-10-31 · fr

VOLTAGE PARK CREW/Direction générale de l'environnement, Municipalité de Bavois, Service du développement territorial, GOBALET | Recours contre une décision cantonale ordonnant la remise en état d'une parcelle, sise dans l'aire forestière et en zone agricole.- L'aménagement d'un "bike park", avec ses multiples ouvrages ou "modules" constitue un ensemble de constructions ou installations pour lesquels une autorisation de construire est nécessaire (art. 22 al.1 LAT).- Les autorités cantonales compétentes ont refusé de délivrer les autorisations dérogatoires au sens des art. 24 LAT et 5 LFo, au motif qu'il n'y avait pas de nécessité objective de créer un "bike park" hors de la zone à bâtir.- Avant d'exclure une régularisation du projet a posteriori dans le cadre de l'art. 24 LAT, les autorités cantonales auraient dû déterminer si la Commune, dont la municipalité affirme actuellement souhaiter cette régularisation, entend le cas échéant modifier son plan général d'affectation afin de créer une zone spéciale pour l'aménagement d'"un bike park".Admission partielle du recours et renvoi aux autorités cantonales intimées pour qu'elles examinent, avec la commune, la possibilité d'adopter un plan d'affectation spécial (zone spéciale selon l'art. 50a LATC).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 31.10.2013 AC.2013.0236

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 31 octobre 2013
Composition
M. André Jomini, président; MM. Miklos Ferenc Irmay et Christian-Jacques Golay, assesseurs; Mme Cécile Favre, greffière.
Recourante
Association VOLTAGE
PARK CREW,
agissant par son président
Benoît
Gobalet,
à Yverdon-les-Bains, et son secrétaire
Nicolas Michel
Autorités intimées
1.
Département de
l'intérieur, Service du développement territorial,
2.
Département de la
sécurité et de l'environnement, Direction générale de l'environnement
,
Autorité concernée
Municipalité de
BAVOIS,
Propriétaire
Charly GOBALET,
à Bavois,
Objet
Remise en état
Recours VOLTAGE PARK CREW c/ décision du Département
de l'intérieur et du Département de la sécurité et de l'environnement du 11
avril 2013 (remise en état des lieux sur la parcelle n° 635 de la commune de
Bavois)
Vu les faits suivants :
A.
Charly Gobalet est propriétaire de la parcelle
n° 635 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Bavois, au
lieu-dit "La Pièce Ronde" près du hameau du Coudray. Ce bien-fonds a
une contenance totale de 42'716 m
2
. D'après le registre foncier, un peu plus de 40 % de sa surface est
en nature de pré-champ et le reste en nature de forêt (hêtraie typique du
Plateau, faisant partie d'un grand massif forestier). La partie non forestière
de la parcelle est classée en zone agricole, en vertu du plan général
d'affectation de la commune entré en vigueur en 1986.
B.
Au début de l'année 2012, l'inspecteur des
forêts du 8
ème
arrondissement (ci-après: l'inspecteur des forêts) a
constaté que, durant l'hiver 2011-2012, d'importants travaux de terrassement,
d'aménagement de pistes et de construction d'ouvrages en lien avec la pratique
du vélo tout terrain (VTT) avaient été réalisés sans autorisation sur la
parcelle n° 635; des arbres avaient en outre été abattus dans la forêt. Le 2
mars 2012, l'inspecteur des forêts a ordonné un arrêt immédiat des travaux
d'aménagement.
C.
Le 14 mars 2012, le Service du développement
territorial (SDT) a invité Charly Gobalet à lui transmettre des documents
relatifs aux travaux précités. Le 20 mars 2012, Benoît Gobalet, fils de Charly
Gobalet, a remis au SDT un dossier de présentation du projet "Voltage
Park", élaboré le 19 mars 2012 par l'association Voltage Park Crew dont il
est le président. Ce dossier décrit, avec des photographies, la piste
d'entraînement pour le VTT, ou "bike park", qui a été réalisée
principalement dans la forêt, en pente (partie supérieure des parcours), et
également dans le champ (partie inférieure). La piste comporte différentes
"parties roulantes", reliant des "modules", à savoir des
passerelles en bois, des tremplins en terre ou en bois, des aménagements en
bois ou en terre pour des virages relevés, des obstacles constitués d'une
structure en bois recouverte d'une couche de terre, etc. Vingt-sept
"modules" sont figurés sur le plan du parcours. L'association Voltage
Park Crew décrit ainsi son projet, dans la conclusion de son dossier (p. 7):
"Notre
projet offre aux passionnés de VTT en quête de sensations fortes, une
infrastructure d'entraînement locale, sûre et structurée. La passion de nos
membres n'est pas seulement le vélo mais aussi la construction et l'entretien
des modules, le plaisir de rouler sur les pistes qu'ils ont construites de
leurs propres mains. L'apprentissage lié à la réalisation de telles
constructions est une plus-value pour nos jeunes. Ils pratiquent une activité
saine, encadrée par une équipe responsable qui sensibilise ses membres à des
valeurs telles que celles du travail, du respect de chacun et de
l'environnement.
Ce qui au départ
n'était qu'une simple idée a fait un bout de chemin. Victime de notre
engouement, notre ouvrage a rapidement pris une ampleur dont nous étions loin de
nous imaginer au moment du premier coup de pelle. Aujourd'hui, notre démarche
vise à approcher les différents partis concernés par notre projet, afin
d'ouvrir le dialogue et ainsi de trouver des solutions pour officialiser le
"Voltage Park" en obtenant les autorisations inhérentes à une telle
entreprise."
L'association Voltage Park Crew a
été constituée le 17 février 2012. Selon ses statuts, elle a pour but de "
défendre les intérêts des vététistes et de promouvoir
la pratique non commerciale du VTT
" (art. 3). Le comité de
l'association est chargé de gérer le "parc" (art. 10 – il s'agit à
l'évidence du "bike park" de Bavois). L'association compte une
trentaine de membres (en 2013).
D.
L'inspecteur des forêts a par ailleurs dénoncé
au Ministère public le propriétaire de la parcelle ainsi que son fils Benoît
Gobalet. Par ordonnance pénale du 30 août 2012, le Ministère public de
l'arrondissement du Nord vaudois a condamné Benoît Gobalet à une amende de
2'500 fr. pour contravention à des dispositions de la législation forestière
fédérale et de la législation cantonale sur l'aménagement du territoire et les
constructions. Cette ordonnance pénale est entrée en force. A l'égard de Charly
Gobalet en revanche, le Ministère public a rendu une ordonnance de classement.
E.
Le 11 avril 2013, le Département de l'intérieur,
par le Service du développement territorial (SDT), et le Département de la
sécurité et de l'environnement, par la Direction générale de l'environnement
(DGE), ont rendu ensemble une décision ordonnant la remise en état des lieux,
sur la parcelle n° 635, les travaux d'aménagement du "bike park"
étant illicites – à défaut d'autorisation de construire, et aussi à cause de
l'interdiction des activités de sport et de loisirs portant atteinte à la
conservation des forêts – et ne pouvant être régularisés
a posteriori
. La
décision retient que le périmètre dans lequel ont été réalisés les aménagements
litigieux couvre 1 ha (dont 2'000 m
2
en zone agricole) et que la "
surface totale d'impact
" atteint au moins 2 ha. Les destinataires de cette décision
sont d'une part Benoît Gobalet, et d'autre part Charly Gobalet, avec la
précision toutefois que les travaux et aménagements illicites "
ne relèvent pas du fait de Charly
Gobalet
", le perturbateur par comportement
étant Benoît Gobalet. Ce dernier est aussi mentionné en tant que président de
l'association Voltage Park Crew, qui organise la pratique du VTT à cet endroit.
Le dispositif de cette décision est le suivant:
"1.  L'activité
de VTT et les installations y relatives, non conformes aux dispositions hors
zone à bâtir de la LAT et aux objectifs de la planification forestière
directrice ne peuvent être maintenues sur la parcelle n° 635 et doivent cesser
immédiatement
.
2.
Les installations en bois (obstacles,
rampes, etc.) doivent être supprimées et tous les matériaux utilisés pour la
pratique du VTT doivent être enlevés et éliminés dans une installation de
traitement des déchets. A cette fin, il sera procédé :
-
au démontage soigné
des ouvrages construits, en séparant le bois des clous, vis ou autres éléments
métalliques ou plastiques,
-
à l'évacuation hors
forêt et dans un lieu de dépôt autorisé des matériaux, tels que bois sciés,
planches, poutres et partie métalliques. Seuls les troncs purgés des parties
métalliques peuvent être utilisés comme bois de feu ou laissés sur place comme
bois mort.
3.
La succession naturelle des couches
pédologiques où peuvent pousser des plantes (terre végétale et couche
intermédiaire) doit être rétablie à l'aide d'une pelle mécanique, tout recours
au bulldozer étant prohibé. Dans l'aire forestière, il s'agit de replacer en
premier lieu les terres de fond puis l'humus forestier. Ces travaux doivent
être effectués au moyen d'une machine à faible pression au sol et pourvue d'un
bras-godet (de type Menzimuck ou pelle retro de paysagiste).
4.
Afin de minimiser les risques de compactage
du sol, les matériaux terreux ne peuvent être manipulés que s'ils sont secs et
friables. Lors de la remise en état, interdiction est faite de circuler avec
des véhicules sur la couche intermédiaire ou sur la terre végétale. L'épandage
des matériaux terreux s'effectuera en bandes et en reculant afin d'éviter les
compactions.
5.
Dans la partie agricole, il convient
d'épierrer et de semer un mélange de prairie naturelle immédiatement après la
remise en état.
6.
Le fauchage de la surface remise en état
interviendra une à deux fois par an; ce secteur sera soustrait à toute pâture
durant trois ans et l'évacuation du fourrage se fera par temps sec à l'aide de
machines légères. Ce secteur ne sera pas puriné pendant trois ans.
7.
M. Pierre Cherbuin, Inspecteur forestier, […]
et M. Claude Kündig de la DGE, Division géologie, sols et déchets […] seront
informés préalablement du début des travaux de remise en état pour une visite
des lieux.
La remise en
état des lieux sera exécutée par étapes, sous contrôle de l'Inspecteur des
forêts du 8
ème
arrondissement et de M. Claude Kündig.
Un délai au
30
juin 2013
est imparti à M. Benoît Gobalet pour procéder à l'exécution
complète des mesures mentionnées aux chiffres n°
s
1 à 3 ci-dessus.
Un délai au
30
septembre 2013
est imparti à M. Benoît Gobalet pour procéder à l'exécution
complète des mesures mentionnées aux chiffres n°
s
4 et 5
ci-dessus.
Une
séance
de constat intermédiaire
est d'ores et déjà fixée, sur place, le
3 octobre
2013 à 14h00
en présence du propriétaire de la parcelle n° 635, de M. Benoît
Gobalet et de représentants du canton. L'autorité communale est également invitée
à se présenter.
8.
Durant
l'hiver 2013-2014
, des
abattages pourraient s'avérer nécessaires selon l'ampleur des dégâts commis aux
arbres. Ces abattages ne pourront avoir lieu sans octroi préalable d'un permis
de coupe délivré par l'Inspection des forêts du 8
ème
arrondissement.
La mise en
place éventuelle de plants forestiers interviendra en
février-mars 2014
,
après visite des lieux des surfaces remises en état à la fin de l'année 2013.
Le délai
d'exécution final et de contrôle de l'ensemble des mesures est fixé au
30 juin
2014
.
Une
séance
de constat final
est d'ores et déjà fixée, sur place, le
1
er
juillet 2014 à 10h00
en présence du propriétaire de la parcelle n° 635, de
M. Benoît Gobalet et de représentants du canton. L'autorité communale est
également invitée à se présenter."
La décision met en outre à la
charge des deux destinataires un émolument de 1'400 fr. (ch. IV).
F.
Par un acte adressé le 8 mai 2013 à la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal, Benoît Gobalet et Nicolas
Michel, agissant respectivement en tant que président et secrétaire/caissier de
l'association Voltage Park Crew (dont l'adresse est au domicile du président)
et au nom de cette association, ont déposé un recours contre la décision des
départements cantonaux du 11 avril 2013. Ils demandent au Tribunal de "
lever l'interdiction de rouler
" et invoquent leur disponibilité pour "
faire tout ce qui est en [leur]
pouvoir afin de trouver un terrain d'entente [leur] permettant de conserver ce
lieu de sport, d'échanges et d'intégration sociale en obtenant les
autorisations inhérentes à une telle entreprise
".
Au cas où une autorisation définitive ne leur serait pas délivrée, ils
demandent "
de
suspendre l'interdiction de rouler jusqu'en octobre 2016 afin de faire vivre
l'association à travers ses activités sur le [Voltage Park] et ainsi réunir les
fonds nécessaires à la remise en état des lieux
".
Le Service du développement
territorial, au nom des deux départements concernés, conclut au rejet du
recours et à la confirmation de la décision attaquée.
Comme l'acte de recours portait le
sceau de la Municipalité de Bavois, avec deux signatures, cette autorité a été
interpellée à ce propos. Elle a précisé que la commune n'était pas recourante,
mais que la municipalité soutenait le maintien du Voltage Park, en espérant que
les installations litigieuses puissent être légalisées.
Invité à se déterminer, Charly
Gobalet a indiqué qu'il était favorable à la construction du "bike
park" implanté sur sa parcelle.
L'association recourante a
répliqué, en concluant à ce qu'un permis de construire lui soit délivré pour le
maintien de son "bike park". Se déterminant au sujet de cette
réplique, le SDT a maintenu ses conclusions.  Dans une écriture finale, la
recourante a confirmé ses conclusions.
Considérant en droit :
1.
L'ordre de remise en état, fondé sur la
législation sur l'aménagement du territoire ainsi que sur la législation
forestière, est une décision qui peut faire l'objet d'un recours de droit
administratif au Tribunal cantonal, au sens des art. 92 ss de la loi du
28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). A
qualité pour recourir toute personne physique ou morale ayant pris part à la
procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de
le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt
digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 75 let. a
LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Les destinataires de l'ordre de remise
en état – en l'occurrence Benoît Gobalet, qualifié de perturbateur par
comportement, ou le propriétaire du fonds Charly Gobalet, considéré comme
perturbateur par situation – rempliraient à l'évidence ces conditions. Or, le
recours n'a pas été formé par l'un des destinataires de la décision attaquée,
mais par l'association Voltage Park Crew, laquelle expose d'emblée contester la
responsabilité personnelle de Benoît Gobalet dans cette affaire, parce que
cette responsabilité incomberait à l'association.
Cette association, constituée (en
février 2012) après le début de l'exécution des travaux d'aménagement du
"bike park" (en hiver 2011-2012), regroupe les utilisateurs du
parcours mais ne paraît disposer d'un titre juridique pour l'utilisation du
bien-fonds (servitude, bail) et elle n'est pas directement la destinataire de
l'ordre de remise en état. Cela étant, la décision attaquée retient que cette
association, présidée par Benoît Gobalet, invoque dans cette affaire son
intérêt privé à pratiquer le VTT à cet endroit (p. 6); les départements
cantonaux ont ainsi, en quelque sorte, considéré que l'association était
également un perturbateur par comportement. L'acte de recours et la réplique
sont signés par Benoît Gobalet, qui, à côté de l'association, apparaît comme le
promoteur du projet. Dans ces conditions, on peut considérer que l'association
– exploitant le "bike park" – et son président – tenu de remettre les
lieux en état – recourent ensemble au Tribunal cantonal. En déposant un recours
au nom de l'association, Benoît Gobalet conteste les mesures que la décision attaquée
lui impose personnellement. Dans ces conditions particulières, la qualité pour
recourir doit être reconnue à l'association.
Les autres conditions de
recevabilité du recours sont satisfaites (art. 76, 79, 95 LPA-VD). Il y lieu
d'entrer en matière.
2.
Le recours tend principalement à ce que
l'aménagement et l'exploitation du "bike park", en l'état non
autorisés, soient régularisés. Il est prétendu, dans la réplique, que les
conditions pour une autorisation selon l'art. 24 de la loi fédérale du 22 juin 1979
sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) sont réunies.
a)  L'art. 22 al. 1 LAT dispose qu'aucune
construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans
autorisation de l'autorité compétente. Il est manifeste que le "bike
park", avec ses multiples ouvrages ou "modules" réalisés dans la
pente (structures en bois, parfois recouvertes de terre) et avec les pistes
reliant les "modules", sur une surface d'au moins 1 ha, est un
ensemble de constructions ou installations entrant dans le champ d'application
de l'art. 22 al. 1 LAT (il en va de même, par exemple, des ouvrages d'un parcours
de motocross: arrêt AC.2012.0367 du 28 mars 2013, consid.
1; cf. aussi Thomas Widmer Dreifuss, Planung und Realisierung von
Sportanlagen, thèse Zurich 2002, p. 203).
Dans la mesure où cet ensemble d'ouvrages se trouve
dans la zone agricole, il est également manifeste qu'il n'est pas conforme à
l'affectation de cette zone, et partant qu'une autorisation de construire
ordinaire n'entre pas en considération (cf. art. 22 al. 2 let. a LAT).
L'art. 24 LAT dispose qu'en dérogation à l'art. 22 al. 2 let. a LAT,
des autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou
installations (hors de la zone à bâtir) si l'implantation de ces constructions
ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination (let.
a) et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (let. b). Selon la
jurisprudence, la première des conditions de l'art. 24 LAT est réalisée lorsque
l'ouvrage projeté ne peut être employé conformément à sa destination qu'en un
endroit déterminé hors de la zone à bâtir pour des raisons d'ordre technique,
ou bien pour des motifs liés aux conditions d'exploitation économique d'une
entreprise, ou encore à cause de la configuration ou des particularités du sol;
de même, l'implantation hors de la zone à bâtir peut se justifier si l'ouvrage
en question ne peut être édifié à l'intérieur de celle-ci en raison des
nuisances qu'il occasionne. Il s'agit de critères objectifs, les points de vue subjectifs
du constructeur ou les motifs de convenance personnelle n'entrant pas en
considération dans l'appréciation (ATF 129 II 63 consid. 3, 124 II 252 consid.
4a;  123 II 256 consid. 5a).
Lorsque l'emplacement retenu pour
l'installation se trouve en forêt, ou comme en l'espèce partiellement en forêt
- alors qu'il ne s'agit pas d'une installation forestière -, le droit fédéral
exige en outre une autorisation de défricher au sens de l'art. 5 de la loi
fédérale du 4 octobre 1991 sur les forêts (LFo; RS 921.0), car le "bike
park" implique un changement durable ou temporaire de l'affectation du sol
forestier (cf. art. 4 LFo); ces deux procédures doivent être coordonnées (cf.
art. 11 al. 2 LFo) et, dans les deux cas, il y a lieu d'examiner la possibilité
de réaliser la construction ou l'installation dans la zone à bâtir plutôt que
dans la forêt (ATF 123 II 499 consid. 3b). La condition de l'implantation
imposée par la destination de l'ouvrage ("Standortgebundenheit"),
selon l'art. 24 let. a LAT, est proche de la condition de l'art. 5 al. 2 let. a
LFo, qui exige que l'ouvrage pour lequel le défrichement est sollicité ne
puisse être réalisé qu'à l'endroit prévu (cf. Eric Brandt/Pierre Moor,
Commentaire LAT, Zurich 1999, n. 78 ad art. 18 LAT).
b)  Les deux départements cantonaux
compétents pour l'application des normes précitées du droit fédéral ont retenu,
de manière coordonnée, qu'il n'y avait pas de nécessité objective de créer un
"bike park" dans la zone agricole et dans la forêt, ce projet ayant
été réalisé, sans autorisation, pour des motifs de convenance personnelle: en
effet, le fils du propriétaire du bien-fonds, adepte du vélo tout terrain avec
d'autres personnes regroupées en association, a choisi d'aménager cet endroit
pour pratiquer ce sport, en créant progressivement un parcours avec des
ouvrages importants.
Ainsi que cela est expliqué dans le
recours et dans la réplique, la création d'un "bike park" pour la
pratique du VTT vise à "
drain[er] les
adeptes de ce sport sur un périmètre restreint avec une infrastructure sûre,
facilement gérable, encadrée par des gens responsables
". Comme ce
type d'infrastructure n'existe pas dans la région, ce sport serait sinon
pratiqué sur des "
pistes sauvages
",
avec davantage de risques d'accidents. L'association recourante affirme que son
projet a une "
nature sportive et publique
"
– parce que l'activité sportive est proposée à tous les intéressés –, et qu'il
bénéficie du soutien actif de la commune de Bavois. En outre, la parcelle n°
635 se prête bien à cet aménagement, avec une première portion pentue en forêt,
puis une plus plane en clairière, ce qui permet aux vélos de ralentir à la fin
du parcours. La recourante estime donc que la condition de l'art. 24 let. a LAT
est remplie, car le parcours ne pourrait être réalisé qu'à cet endroit.
c)  Dans la mesure où le projet de
la recourante consiste à exploiter un parcours de VTT en pente avec des
obstacles, dans la nature, destiné à être utilisé régulièrement par les adeptes
de ce sport résidant dans la région (le Nord vaudois, voire le canton de Vaud),
entretenu et surveillé, on peut retenir que la localisation d'un tel ouvrage
s'impose hors de la zone à bâtir, parce qu'il n'existe en principe pas en zone
à bâtir de terrains appropriés pour un tel aménagement (compartiment de deux
hectares, en pente, etc.). Cela ne signifie pas encore que le seul endroit se
prêtant à cet aménagement est le bien-fonds litigieux.
Cela étant, le "bike
park" occupe une surface importante, avec des pistes aménagées sur 1 ha,
et une "surface totale d'impact" d'au moins 2 ha (pour tenir compte
de l'ensemble du terrain qui n'a plus exclusivement une vocation naturelle,
forestière ou agricole). D'après le concept de la recourante, qui entend en
faire une infrastructure publique (ou ouverte au public), le "bike
park" devrait être fréquenté régulièrement, pendant la belle saison, par
de nombreux sportifs. Cela nécessiterait donc une voie d'accès adaptée depuis
le réseau routier ainsi que, le cas échéant, la désignation d'un emplacement
pour le parking des voitures. Vu son importance, il n'est pas certain qu'un tel
projet puisse être autorisé dans le cadre des art. 24 LAT et 5 LFo. Au
contraire, la question de l'adoption d'une planification spéciale devrait être
étudiée. En effet, selon la jurisprudence fédérale en matière d'aménagement du
territoire, les projets dont les dimensions ou les incidences sur la
planification locale ou l'environnement sont importantes, doivent être prévus
dans les plans d'aménagement (cf. art.
2 al. 1, art. 6 ss et 14 ss LAT), une dérogation
selon les art. 24 ss LAT n'entrant alors plus en considération. Il faut donc en
principe délimiter, dans les plans d'affectation, les zones nécessaires à la
réalisation de ces projets, qu'il s'agisse de zones à bâtir au sens de l'art.
15 LAT ou d'autres zones selon l'art. 18 al. 1 LAT (ATF 129 II 63 consid.
2.1; ATF 124 II
252 consid. 3, 391 consid. 2a; ATF 120 Ib 207 consid. 5; ATF 119 Ib 439 consid.
4a;
ATF 117 Ib 270 consid. 2 et les arrêts cités). Les autorités ont ainsi une
"obligation d'aménager le territoire" (cf. titre de l'art. 2 LAT) en
concrétisant dans les plans d'affectation, de manière contraignante pour
chacun, les buts et principes de la loi fédérale. La question de la nécessité
d'adopter un plan d'affectation - si aucune zone existante ne se prête à la
réalisation du projet litigieux - doit être examinée avant celle de l'application
des art. 24 ss
LAT, qui est par nature
exceptionnelle (cf. ATF 117 Ib 270 consid. 2, 502 consid. 3). Le droit cantonal
vaudois autorise du reste les communes à définir des "
zones spéciales […] pour permettre l'exercice
d'activités spécifiques (sports, loisirs, extraction de gravier, etc.) dont la
localisation s'impose hors de la zone à bâtir
" (art. 50a al. 1 let.
b de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions [LATC; RSV 700.11]). D'après les principes du droit fédéral, une
zone spéciale peut en effet être délimitée en vue de l'exercice durable d'une
activité sportive sur une surface relativement importante (cf. Widmer Dreifuss,
op. cit., p. 138 ss; Bernard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar RPG, 2006, n.
29-30 ad art. 18 LAT, où il est mentionné par exemple les zones pour halles
d'équitation ou pour bâtiments d'organisation de jeunesse et de loisirs).
Dans le cas particulier, les
départements cantonaux n'ont pas examiné cette question préalable de la
nécessité de l'établissement d'un plan d'affectation, ou de la création d'une
zone spéciale, pour le "bike park" litigieux. Or, en vertu des règles
précitées du droit fédéral, il aurait fallu, avant d'exclure une régularisation
du projet
a posteriori
dans le cadre de l'art. 24 LAT, déterminer si la
Commune de Bavois, dont la municipalité affirme actuellement souhaiter cette
régularisation, entend le cas échéant modifier son plan général d'affectation
afin de créer une telle zone spéciale. Bien entendu, cette mesure d'aménagement
du territoire devrait être élaborée en coordination avec les autorités
cantonales, en particulier celles qui sont compétentes pour la protection de la
nature et des forêts. Quoi qu'il en soit, une appréciation du besoin doit
intervenir, avec une évaluation de l'intérêt à réaliser une telle
infrastructure sportive dans la région. Cette pesée globale des intérêts n'a
pas été effectuée en l'état par les départements cantonaux, qui ont en
définitive retenu que l'association recourante n'invoquait que des motifs de
convenance personnelle, sans examiner s'il pouvait se justifier, objectivement,
d'ouvrir aux adeptes du VTT, dans cette région, un parcours bien aménagé,
entretenu et surveillé, et ainsi de restreindre ou dissuader la pratique
"sauvage" de ce sport. Or c'est bien dans le cadre d'une procédure de
planification, à laquelle la commune est partie prenante, que ces enjeux
peuvent être analysés de manière complète.
d)  Il convient encore de relever
que, dans la décision attaquée, les départements cantonaux ont considéré – en
appliquant l'art. 24 let. b LAT – que des intérêts prépondérants s'opposaient
au maintien du "bike park", à cause des atteintes au milieu naturel
et à la forêt (source de dérangement pour la faune, en particulier lors des
périodes de mise bas et de nidification; décapage du sol effectué sans
respecter la succession des couches pédologiques; abrasion ou compactage du
sol). Sur la base des constatations de fait de la décision attaquée et du
dossier, on ne peut cependant pas retenir d'emblée qu'il serait quoi qu'il en
soit exclu de créer 'un "bike park" à cet endroit, parce que cette
forêt et cette prairie mériteraient des mesures de protection spéciales, plus
strictes que celles à mettre en œuvre pour les autres forêts et prairies de la
même région. Il est certes fait état d'un risque de glissement de terrain, mais
de manière peu précise. Une évaluation détaillée du projet ou de variantes, par
rapport aux fonctions forestières au niveau régional, n'a pas été effectuée en
l'état.
Contrairement aux sports mécaniques
motorisés (motocross, notamment), le VTT ne présente pas de risque de pollution
(écoulement de carburant, d'huile). En outre, les "modules" sont
constitués de structures en bois, qui ont dans une certaine mesure un aspect
naturel. Néanmoins, il faut tenir compte d'autres éléments pour bien évaluer
les impacts d'un tel projet sur le milieu forestier et naturel. Le rôle de la
commune est déterminant à cet égard et il importe qu'elle prenne position
clairement sur l'opportunité de créer une telle installation sportive sur son
territoire, en pesant les différents intérêts en jeu (notamment les problèmes d'accès,
de sécurité, de cohabitation des divers usagers de la forêt). Comme les
aménagements litigieux et leur utilisation régulière sont à l'évidence
perturbants pour le milieu forestier, des solutions alternatives, ou variantes,
doivent le cas échéant être étudiées.
e)  Il résulte des considérants
qu'avant d'exclure une régularisation du "bike park" au motif que les
conditions n'étaient pas remplies pour des autorisations dérogatoires selon les
art. 24 LAT et 5 LFo, les départements cantonaux auraient dû examiner, avec la
commune, la possibilité d'adopter un plan d'affectation spécial (zone spéciale
selon l'art.
50a LATC).
La procédure dans
laquelle les autorités compétentes déterminent s'il y a lieu de modifier la
planification en vigueur, en créant une zone spéciale, est propre à permettre
une pesée globale des intérêts, où il sera tenu compte non seulement de la
protection de la nature et de la forêt, mais aussi des éléments invoqués par
l'association recourante et la commune (cf. supra, consid. 2b). La recourante
se plaint donc à juste titre d'une violation des règles du droit fédéral de
l'aménagement du territoire, la régularisation de son ouvrage ne pouvant pas
sans autre être refusée, à ce stade, sur la base de l'art. 24 LAT.
f)  Il n'en demeure pas moins que le "bike
park" a été aménagé et exploité sans autorisation, ce qui n'est pas
contesté. L'ordre donné par les départements cantonaux de cesser immédiatement
l'activité de VTT et l'utilisation des installations y relatives (ch. 1 du
dispositif de la décision attaquée) doit être confirmé. Cette mesure
conservatoire n'est à l'évidence pas disproportionnée. Comme les travaux
d'aménagement ont été réalisés sans autorisation de construire, le département
cantonal était fondé, en application de l'art. 105 al. 1 LATC, à en ordonner la
suspension; l'interdiction d'utiliser ces ouvrages entre dans ce cadre. En
outre, le département cantonal compétent en matière forestière peut prendre,
conformément à l'art. 67 al. 1 de la loi forestière vaudoise du 19 juin 1996 (LVLFo;
RSV 921.01), toute décision nécessaire à l'application de la législation
fédérale sur le forêts; l'ordre de cesser l'activité de VTT vise précisément,
en l'état, à éviter de nouvelles atteintes à la forêt. L'art. 15 al. 1 LVLFo
dispose que les activités de sport et loisirs qui portent atteinte à la
conservation des forêts sont interdites à l'intérieur des peuplements; en
l'état, cela justifie donc l'interdiction de la pratique du VTT sur les
parcours litigieux. L'art. 15 al 2 LVLFo prévoit que, lorsque cela s'avère
nécessaire, les communes peuvent réglementer la pratique de ces activités; une
telle réglementation n'existe précisément pas en l'état. En définitive, on ne
saurait reprocher aux deux départements cantonaux d'avoir mal apprécié les
risques pour la forêt et les milieux naturels, lorsqu'ils ont, comme première
mesure, ordonné la cessation immédiate de l'activité de VTT et de l'utilisation
des installations. Cette mesure ne porte pas une atteinte sensible aux intérêts
du propriétaire du bien-fonds, qui peut continuer à exploiter de manière
traditionnelle la forêt et le prairie, ni à ceux de l'association recourante,
pour qui cela n'entraîne pas de frais particuliers (cf., à propos de la
proportionnalité d'un tel ordre, arrêt du TF 1C_459/2013 du 17 juillet 2013,
consid. 3).
La décision attaquée doit en revanche être annulée
en tant qu'elle ordonne la remise en état (démontage des installations en bois,
reconstitution des couches pédologiques, etc. – ch. 2 à 8 du dispositif de la
décision attaquée). La cause doit être renvoyée aux deux départements pour
qu'ils examinent, avec la commune, s'il y a lieu d'élaborer un plan
d'affectation spécial pour le "bike park".
Dès que la situation sera suffisamment éclaircie,
les départements cantonaux décideront s'il y lieu de maintenir l'interdiction
d'utiliser le "bike park" ou si, au contraire, une utilisation est
provisoirement admise à certaines conditions. Une nouvelle décision sur ce
point devra quoi qu'il en soit intervenir avant le 1
er
avril 2014,
au moins pour régler provisoirement la situation avant la prochaine saison
d'été.
Par ailleurs, s'il apparaît que la procédure
d'adoption d'une zone spéciale est vouée à l'échec, parce que la pesée globale
des intérêts démontre que la protection de la nature et de la forêt doit l'emporter,
il incombera aux départements cantonaux de rendre une nouvel ordre de remise en
état. Si au contraire, la régularisation du "bike park" n'apparaît
pas exclue dans le cadre d'une procédure de planification, les départements
cantonaux rendront une nouvelle décision fixant les modalités d'utilisation des
installations existantes et, le cas échéant, les mesures à prendre pour réparer
ou éviter certaines atteintes à la forêt.
3.
Il s'ensuit que le recours doit être
partiellement admis, que le ch. 1 du dispositif de la décision attaquée doit
être confirmé, que les ch. 2 à 8 dudit dispositif doivent être annulés, et que
la cause doit être renvoyée aux deux départements cantonaux pour nouvelle
décision au sens des considérants (il sera alors statué conformément à ce qui
est exposé ci-dessus au consid. 2f). La décision attaquée ne doit en revanche
pas être annulée en tant qu'elle met un émolument de 1'400 fr. à la charge de
ses destinataires: ces derniers doivent en effet supporter le coût du travail
administratif occasionné par l'aménagement, sans autorisation, des
installations litigieuses.
4.
Vu l'admission partielle du recours, un
émolument réduit doit être mis à la charge de la recourante (art. 49 al. 1
LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens, la recourante n'étant pas
représentée par un avocat (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
Les ch. 2 à 8 du dispositif de la décision
rendue le 11 avril 2013 par le Département de l'intérieur et le Département de
la sécurité et de l'environnement sont annulés et la cause est renvoyée à ces
deux départements pour nouvelle décision, au sens des considérants. La décision
attaquée est confirmée pour le surplus.
III.
Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est
mis à la charge de la recourante.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 31 octobre 2013
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.