vd_omni · GE.2014.0110 · 2015-04-16 · fr

X.________ c/Municipalité de Morges | Pourparlers contractuels entre une commune et un tiers en vue de la réalisation d'un projet d'école de cinéma sur le territoire communal. Interruption des pourparlers par la Municipalité suite à une analyse des risques du projet et d'une enquête menée sur le tiers et ses précédentes activités à l'étranger. Demande de l'intéressé de consulter le rapport d'enquête effectué par une agence de renseignements privée. Refus de la Municipalité contesté devant la CDAP.Compétence de la CDAP à raison de la matière et du lieu en application de la loi vaudoise sur la protection des données partiellement admise.Sur le fond, la gestion des biens communaux entre dans les attributions de la municipalité (art. 42 ch. 2 LC). Le traitement de données en relation avec le transfert d'un droit distinct et permanent sur le patrimoine communal sert à l'accomplissement d'une tâche publique au sens de l'art. 5 al. 1 let. b LPrD. La municipalité n'a pas violé son obligation d'informer le tiers quant à la collecte de données (art. 13 LPrD) et il existe en l'occurrence une base légale communale pour procéder au traitement des données litigieuses (art. 18 al. 1 LPrD). La collectivité publique qui envisage la conclusion d'un contrat peut faire valoir un intérêt public ou privé prépondérant à la collecte de données à l'insu, dans un premier temps en tout cas, de son cocontractant (art. 14 al. 1 let. b LPrD et 13 al. 1 let. a LPD). Pas de caractère illicite du traitement des données en cause.Droit à la consultation des données litigieuses admis (art. 25 et 26 LPrD), ainsi qu'à la remise d'une copie du rapport d'enquête litigieux: un intérêt privé ou public prépondérant justifiant une restriction à cet égard n'est pas avéré (art. 27 LPrD)

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 16.04.2015 GE.2014.0110

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF
ET PUBLIC
Arrêt du 16 avril 2015
Composition
Mme Imogen
Billotte,
présidente
;
M. Etienne Poltier, juge
suppléant; M. Eric Brandt, juge.
Recourant
X.________,
à 1********,
représenté par Me Edgar PHILIPPIN, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Morges,
représentée par Me Alain
THEVENAZ, avocat, à Lausanne,
Objet
Divers
Recours X.________ c/ décision de la Municipalité de Morges du 12 mai 2014 (protection des données personnelles)
Vu les faits suivants
A.
La Commune de Morges, par sa Municipalité, a engagé des négociations
avec l'hoirie propriétaire de la parcelle ******** du cadastre de Morges en vue
de l'acquisition d'une partie de ce bien-fonds sis au lieu-dit " Y.________".
B.
Dès 2010, la Municipalité est par ailleurs entrée en pourparlers avec X.________,
en vue de la réalisation d'un projet d'école de cinéma sur le site précité; à
cet effet, la Commune de Morges envisageait de concéder au prénommé un droit de
superficie distinct et permanent (DDP) pour la construction des bâtiments
nécessaires. Dans une lettre du 4 avril 2011, la Municipalité a notamment marqué son intérêt pour une telle réalisation,
"en bonne
adéquation avec les objectifs de développements de notre Ville".
Ce
courrier contenait également un calendrier pour l'avancement du projet. Les
parties ont d'ailleurs eu de nombreuses discussions dans ce but durant les
années 2011 à 2013.
Dans ce contexte a été constituée
la société Z.________ SA, avec siège à 2********; ses statuts ont été adoptés
le 31 janvier 2013 et elle a été inscrite au Registre du commerce le 8 février
suivant; X.________ est son administrateur-président. En substance, il était
prévu que cette société acquière le DDP sur la parcelle précitée; elle
confierait ensuite la gestion de l'école de cinéma à une autre structure (soit
une fondation), également animée par X.________. Par ailleurs, la notaire A.________
a encore établi, le 7 juin 2013, un projet de promesse de constitution d'un
droit de superficie distinct et permanent par la Commune de Morges en faveur de Z.________ SA.
On notera encore que X.________,
lors d'une séance du 14 décembre 2012, a informé les responsables communaux du fait que le projet d'école de cinéma qu'il avait conçu sur le site la Commune de 3********, à proximité de 4********, n'avait pas pu aboutir, le principal bailleur
de fonds, à savoir la Caisse des dépôts et consignations, ayant renoncé à le
soutenir.
C.
Alors que les pourparlers étaient en cours, voir même étaient prêts
d'aboutir, selon le concept de X.________ (pièce 8 du bordereau du recourant), la Municipalité de Morges, nourissant des doutes sur la solidité financière de ses
interlocuteurs, a mandaté un bureau de détectives privés aux fins de mener une
enquête sur la situation de X.________ en France. Elle devait porter en
particulier sur les raisons de l'échec du projet précité de 3********. La
presse a d'ailleurs eu vent des recherches menées par ces détectives et elle
s'en est faite l'écho (voir l'article paru dans 24Heures du 31 janvier 2014, pièce
produite par le recourant). X.________ a d'ailleurs réagi aussitôt en faisant
valoir son droit de réponse auprès du quotidien précité.
D.
Quoiqu'il en soit, par lettre du 4 février 2014, la Municipalité de Morges a informé X.________ qu'elle mettait fin aux pourparlers engagés
précédemment en vue de l'octroi d'un DDP à Z.________ SA sur la parcelle ********
de Morges. La motivation de cette lettre se lit comme suit:
"Cette
décision se fonde sur les résultats d’une analyse de risques du projet que nous
avons effectuée sur la base de données que vous avez mises à notre disposition.
Quand bien même l’idée d'implanter une école de cinéma d’excellence dans notre
Ville est séduisante, votre Business plan ne parvient pas à démontrer la
viabilité économique et financière du projet. L’analyse s’interroge également
sur votre capacité à financer le projet selon les hypothèses de travail
retenues dans le Business plan.
Par
ailleurs, s’agissant d’un projet de développement et d’un partenariat à long
terme entre vous-même et la Ville de Morges, nous avons jugé indispensable
d’étendre notre due diligence du projet sur vos précédentes activités en
France. Dans ce cadre, une enquête a été réalisée par une agence de
renseignements privée. Le résultat de l’enquête n’est pas favorable et ne
permet pas de préserver le climat de confiance nécessaire à une relation
d’affaires.
Au vu
de ces faits, la Municipalité estime que le risque d’échec du projet est
important et que la base pour un partenariat solide et durable est
insuffisante."
E.
La société précitée ainsi que X.________, agissant tous deux par
l'intermédiaire de leur conseil, ont aussitôt réagi à ce courrier, en protestant
tout d'abord contre la rupture des pourparlers contractuels, à leurs yeux
contraire au principe de la bonne foi. Par ailleurs, et dans le même courrier,
les intéressés ont aussitôt formulé diverses demandes fondées sur la loi
vaudoise du 11 septembre 2007 sur la protection des données personnelles (LPrD;
RSV 172.65). En substance, ils sollicitaient la transmission du rapport d'enquête
établi par l'agence de détectives privés, ainsi que l'indication de l'origine
des données fournies. Ces demandes ont d'ailleurs été précisées dans un
courrier de leur conseil du 5 mars 2014; celui-ci précédait de quelques jours
la séance qui s'est déroulée le 11 mars 2014 en l'étude de l'avocat mandaté par
la Commune de Morges; cette réunion avait pour but principal de permettre à X.________
de consulter le rapport précité et d'évoquer quelques questions
complémentaires. Comme convenu entre les parties, X.________ a eu l'occasion de
compléter et de préciser ses requêtes après la consultation intervenue le 11
mars 2014; il l'a fait, au travers d'une lettre de son conseil du 22 avril
2014.
En substance et dans la mesure où
l'intéressé n'avait pu obtenir une copie du rapport d'enquête, il a renouvelé
sa demande visant à la délivrance immédiate d'une copie complète de ce rapport.
Au surplus, cette lettre se lit comme suit:
"Enfin,
M. X.________ exige de la Municipalité de Morges qu’elle constate le caractère illicite du traitement de données que constitue l’établissement par des
détectives privés, à la demande et pour le compte de l’autorité précitée, d’un
rapport d’enquête le concernant, aux motifs principaux que:
- la
décision de la Municipalité de Morges de collecter des données concernant M. X.________
ne repose sur aucune base légale et ne sert pas à l’accomplissement d’une tâche
publique (art. 5 al. 1 LPrD);
- le
caractère occulte de la collecte des données est contraire à l’art. 8 LPrD;
- M. X.________
n’a pas reçu les informations prescrites par l’art. 13 LPrD;
- le
recours à des tiers pour collecter des données au sujet de M. X.________ n’est
pas conforme à l’art. 18 LPrD.
A ce
sujet aussi, la Municipalité de Morges est requise de se prononcer à très bref
délai dans les formes prescrites par la loi".
F.
Statuant par voie de décision en date du 12 mai 2014, la Municipalité de Morges a répondu à la correspondance précitée. Elle a tout d'abord relevé
avoir pris garde à limiter au maximum la diffusion du rapport d'enquête ici en
cause; en outre elle indiquait ne pas avoir traité d'autres données que ce
rapport et des données usuelles. Pour le surplus, la décision écarte la demande
de X.________ pour constater que le traitement des données réunies à son propos
est parfaitement licite. Enfin, elle refuse la transmission d'une copie
complète du rapport à l'intéressé, afin d'éviter sa divulgation.
G.
C'est contre cette décision que X.________ a recouru, en temps utile, à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du Canton de Vaud (CDAP), par
l'intermédiaire de ses conseils. Il conclut avec dépens à ce qu'il soit
constaté que l'établissement du rapport d'enquête émanant de détectives privés
à son sujet est illicite; en outre il confirme sa demande de transmission de
"
tous les exemplaires du dit rapport et ses annexes
" en la
possession de la Municipalité de Morges (acte de recours du 16 juin 2014). Pour
sa part, la Municipalité de Morges, agissant par l'intermédiaire de son conseil
le 18 juillet 2014, a déposé sa réponse, qui conclut avec dépens au rejet du
recours.
A la suite de diverses
correspondances, la Municipalité intimée a produit au dossier de la cour le
rapport d'enquête précité, accompagné de ses annexes; la juge instructrice,
donnant ensuite à la requête de la Municipalité intimée, n'a pas autorisé la levée d'une copie du rapport d'enquête par le recourant; elle n'a pas non donné suite
à la requête de production du contrat conclu par la Municipalité avec l'agence de détectives privés mandatée.
Le Tribunal a statué par voie de
circulation.
Considérant en droit
1.
La présente cause soulève diverses questions de nature procédurale; il
convient de les aborder préalablement.
a) La compétence de la Cour de céans mérite tout d'abord d'être vérifiée sous différents aspects.
aa) Le premier concerne la
compétence
à raison de la matière
. L'élaboration du rapport d'enquête litigieux
correspond à une collecte de données, au sens des législations sur la
protection des données (art. 4 ch. 5 LPrD; voir aussi loi fédérale du 19 juin
1992 sur la protection des données, à son art. 3 let. e: LPD; RS 235.1). La loi
vaudoise concerne le traitement des données personnelles par des organes
cantonaux ou communaux (art. 3 al. 2 LPrD); quant à la LPD, elle s'applique au traitement de données respectivement par des entités privées ou des
organes fédéraux (art. 2 al. 1 LPD).
Or, la Commune de Morges a recueilli le rapport litigieux en prévision de la conclusion d'un contrat
de transfert immobilier relevant du droit privé (ce point n'est pas discuté par
les parties). On pourrait dès lors se demander si le régime applicable à de
telles données relève du droit fédéral, dans la mesure où la commune a agi sur
le terrain du droit privé, ou au contraire du droit public cantonal. En
l’occurrence, il pourrait s’agir d’une variation sur le thème de la distinction
entre doit public et droit privé; celle-ci s’opère sur la base de nombreux
critères, dont le critère fonctionnel. Or, ce dernier (il implique que le
traitement de données en lien avec l'exécution d'une tâche publique relève du
droit public) joue un certain rôle en droit positif. En effet, le droit vaudois
lui-même prévoit que la LPrD s'applique aux données recueillies par des sujets
de droit privé auxquels le canton ou une commune confie des tâches publiques
(pour autant que le traitement intervienne dans le cadre de l'exécution de
telles tâches; art. 3 al. 2 let. e LPrD; voir d’ailleurs, au delà du droit
vaudois, ATF 122 I 153, consid. 2, à propos de la délimitation dans une telle
configuration des champs d’application respectifs de la LPD, volet privé, et du droit public cantonal). A l’inverse, en droit fédéral, l'organe
fédéral qui agit sur le terrain du droit privé est assujetti aux règles de la LPD prévalant pour les entités privées (art. 23 LPD). On notera aussi que divers cantons ont
retenu des solutions similaires à celles de la LPD dans leur ordre juridique, en prévoyant des dispositions expresses à cet effet (voir à ce sujet
Waldmann/Oeschger, in Belser/Epiney/Waldmann, édit. Datenschutzrecht,
Grundlagen und öffentliches Recht, Berne 2011, § 13 N 29 et les références
citées aux dispositions cantonales topiques).
Si l'on suivait cette voie pour le
droit vaudois, il en résulterait que le volet privé de la LPD serait applicable, conduisant à retenir la compétence du juge civil ordinaire. Toutefois,
la LPrD ne comporte pas d’exception à son application dans le cas d'un
traitement de données à des fins privées par les collectivités publiques; force
est dès lors de s'en tenir à une application littérale de l'art. 2 de cette loi
et de retenir que la Municipalité intimée a, à juste titre, statué dans le présent
cas par voie de décision; cela conduit à admettre la compétence de la Cour de céans à raison de la matière. On relèvera tout au plus que l'application par analogie
de dispositions de la LPD propres aux données traitées par le secteur privé
devrait pouvoir être envisagée en présence d'un traitement de données par la
collectivité à des fins privées.
On relèvera encore à ce sujet, que
la jurisprudence a retenu, sur la base de l'art. 35 al. 2 Cst., que les
collectivités publiques agissant sur le terrain du droit privé, restaient
tenues au respect des droits fondamentaux (voir par exemple ATF 136 II 489,
spéc. p. 493; voir également Moor/Poltier, Droit administratif II 489 ss). Or,
l'on considère les législations relatives à la protection des données comme une
concrétisation de la protection constitutionnelle de la sphère privée, consacrée
par l'art. 13 Cst. (l’al. 2 a trait spécifiquement au domaine des données
personnelles); il est dès lors cohérent d'appliquer cette législation également
lorsqu'une entité cantonale ou communale agit sur le terrain du droit privé.
b) La présente cause soulève par
ailleurs des difficultés sur le terrain de la
compétence
de la Cour de céans
à raison du lieu
.
aa) Il est incontestable que la Municipalité de Morges a recueilli le rapport litigieux pour le verser à son dossier. Ce
document, sans doute élaboré en France, a donc été "importé" en
Suisse et plus exactement dans le Canton de Vaud (ou encore dans les dossiers
morgiens); il est admis que la loi vaudoise (voir les dispositions morgiennes)
s'applique(nt) dès qu'intervient une telle importation (respectivement sur
territoire vaudois et morgien; dans ce sens, Philippe Meier, Protection des
données, Fondements, principes généraux et droit privé, Berne 2011, N 1268). Il
va donc de soi que les conclusions prises par le recourant et portant sur le
traitement des données par la Municipalité sont recevables, puisqu'elles entrent dans la compétence de la Cour de céans à raison du lieu.
bb) La question est en revanche
beaucoup plus délicate en tant que les conclusions du recours concernent la
collecte des données, qui est intervenue auprès de tiers à l'étranger, soit en
France (Meier op.cit., N 1248). On sait en effet que la collecte de données,
suivant le principe de transparence consacré par l'art. 8 LPrD, doit être
reconnaissable pour la personne concernée; en outre, selon l'art. 13 LPrD,
cette dernière devrait être informée de la collecte de données personnelles sur
son compte. Il apparaît cependant assez clairement que ces exigences sont
applicables sur le territoire vaudois, mais non à l'étranger, voire sur le
territoire d'un autre canton. En d'autres termes, le recourant ne saurait faire
constater par le juge administratif vaudois le caractère illicite de la
collecte survenue en France (dans ce sens, là encore, Meier op.cit., N 923).
cc) Le recourant évoque encore
l'article paru le 31 janvier 2014 dans le journal 24 Heures, pour soupçonner
une communication de données par les détectives mandatés au journaliste qui a
signé l'article. Ces faits ne sont pas établis à satisfaction; de surcroît, si
la communication avait eu lieu en France, il est douteux que la compétence de la Cour de céans soit donnée pour examiner son éventuelle illicéité.
c) La LPrD s'applique à tout traitement de données des personnes physiques ou morales (art. 3 al. 1
LPrD) par le Grand Conseil, le Conseil d’Etat et son administration, l'Ordre
judiciaire et son administration, les communes, ainsi que les ententes,
associations, fédérations, fractions et agglomérations de communes et les
personnes physiques et morales auxquelles le canton ou une commune confie des
tâches publiques, dans l'exécution desdites tâches (art. 3 al. 2 let. a à e
LPrD). Elle
ne s'applique
toutefois
pas aux procédures civiles,
pénales ou administratives
(art. 3 al. 3 let. b LPrD).
Selon l’exposé des motifs et
projet de loi du Conseil d’Etat (EMPL mars 2007 n° 441 p. 27 s.), l’exception
de l’art. 3 al. 3 let. b LPrD "
vise à éviter le concours objectif de
normes en ce sens que le projet de loi ne doit pas intervenir dans le
déroulement de procédures judiciaires. En effet, des règles spécifiques
s’appliquent déjà à ces procédures, notamment en vue de protéger la
personnalité des personnes impliquées, comme le droit d'être entendu, le droit d'accéder
à son dossier, le droit de participer à l'administration des preuves, les
règles applicables à la déposition en justice. La loi ne s'applique dès lors
qu'avant et après les procédures en question
". Ainsi, même en
l’absence d’application de la LPrD, les droits liés à la protection de la
sphère privée et des données personnelles doivent être sauvegardés (art. 13
Cst. et art. 15 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 [Cst-VD;
RSV 101.01]), mais selon les contours définis par les autres législations
(arrêt GE.2011.0034 du 2 mai 2011 consid. 2 et les réf. cit.). Cette exception
correspond du reste à ce que prévoit l’art. 2 al. 2 let. c LPD, qui dispose que
la loi ne s’applique pas sur le plan fédéral "
aux procédures pendantes
civiles, pénales, d’entraide judiciaire internationale ainsi que de droit
public et de droit administratif, à l’exception des procédures administratives
de première instance
"; on notera cependant une divergence: en droit
vaudois et contrairement au droit fédéral, l'exception s'applique aussi à la
procédure administrative de première instance. Le moment auquel une procédure
est ouverte et celui auquel celle-ci se termine marquent le début et la fin de
l’application de la loi spéciale de procédure en lieu et place de la LPrD (GE.2011.0034 précité consid. 2).
En l'espèce, il convient
d'admettre que le traitement de données qu'il s'agit d'examiner ne conduit pas
à intervenir dans le déroulement d'une procédure en cours au sens de l'art. 3
al. 3 let. b LPrD. La négociation d’un contrat de droit privé ne relève en
effet ni d’une procédure (judiciaire) civile, ni d’une procédure administrative
(non contentieuse ou contentieuse).
d) Débouté par la décision
querellée, dont il est le destinataire le recourant justifie à l'évidence d'un
intérêt
digne de protection
à la modification de celle-ci. Il a donc qualité pour
recourir (art. 75 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
[LPA-VD; RSV 173.36], par renvoi de l'art. 99).
e) On l'a vu, le pourvoi contient
essentiellement deux conclusions, la première ayant trait à la
constatation
du caractère illicite
de l'établissement du rapport d'enquête par des
détectives privés et la seconde visant à la
transmission de tous les
exemplaires dudit rapport
et ses annexes.
aa) On relève tout d'abord à ce
propos que le pourvoi ne reprend pas diverses requêtes, présentées en première
instance, qui concernent le devoir d'informer défini à l'art. 13 LPrD et
spécialement les catégories d'informations énumérées à l'alinéa 2. A juste titre: les informations sollicitées ont en effet été transmises, apparemment à la
satisfaction du recourant, durant la phase non contentieuse. Ces questions ne
font donc plus l'objet de la présente procédure de recours.
bb) Les conclusions visant à la
constatation du caractère illicite d'un traitement de données appellent
quelques remarques préalables. Lorsqu'une autorité traite des données, elle
accomplit un acte matériel; or, contrairement à une décision administrative,
qui constitue un acte juridique, les actes matériels en tant que tels ne sont
pas susceptibles de recours. Cette situation est particulièrement défavorable à
l'administré dans le domaine de la protection des données traitées par des
entités publiques. Le législateur, aussi bien sur le plan du droit fédéral que
sur le plan du droit cantonal, a ainsi prévu en faveur de l'administré la
faculté pour celui-ci de réclamer une décision à ce propos et cas échéant
d'exiger en particulier la constatation du caractère illicite (ou non) d'un tel
traitement (art. 29 LPrD; art. 25 LPD; voir aussi art. 25a PA, à titre de
comparaison, art. 28a CC). Lorsqu’il a obtenu une décision et donc un acte
susceptible de recours auprès de la juridiction administrative, il bénéficie
ainsi d'une possibilité d'accès à une protection juridictionnelle. Cependant,
cette voie n'est ouverte qu'à la personne qui peut faire valoir un intérêt
digne de protection, exigence qui constitue une condition de recevabilité de la
demande. D'ordinaire, cet aspect ne soulève pas de réelle difficulté pour la
personne concernée; tel peut néanmoins être le cas dans l'hypothèse de
conclusions tendant à la constatation du caractère illicite du traitement, car
de telles conclusions doivent rester tout à fait subsidiaires par rapport aux
autres possibilités ouvertes par la loi (pour le droit vaudois, voir par ex.
art. 29 al. 1 let. a, b, d et al. 2 let. a et b LPrD). Dans le cas d'espèce, on
pourrait en effet se demander quel est l'intérêt digne de protection du
recourant à obtenir la constatation du caractère illicite du traitement
litigieux (sur cette question, voir Bangert, in Maurer-Lambrou/Blechta (édit.)
Datenschutzgesetz, Öffentlichkeitsgesetz, Kommentar, Bâle, 3
e
éd. 2014; art. 25/25bis DSG N 75 ss; en définitive, l'auteur paraît cependant
admettre assez largement l’existence d’un intérêt digne de protection dans une
telle hypothèse).
cc) Par ailleurs, le
recourant conclut à la remise du rapport d'enquête complet, ainsi que de ses
annexes; il conteste ainsi le fait que la Municipalité ne l'ait autorisé qu'à consulter ce document brièvement dans les locaux de
l'avocat de cette dernière. Il conteste ainsi une restriction du droit d'accès
(par une définition restrictive des modalités de ce droit d'accès; voir à ce
propos art. 25 à 27 LPrD). De telles conclusions sont à l'évidence recevables
et l'intéressé justifie clairement d'un intérêt digne de protection à les voir
examinées.
dd) Dans la foulée,
le recourant demande encore la transmission de tous les exemplaires du rapport
établi par l'agence de détectives privés. Dans cette mesure, cette conclusion
va toutefois au-delà de la demande formulée dans la lettre du 22 avril 2014,
après la consultation du rapport par l'intéressé; la décision attaquée n'a donc
pas statué sur ce point, de sorte que les conclusions du recours, nouvelles à
cet égard, ne sont pas recevables. Ces conclusions, dans leur esprit,
paraissent s'inscrire dans le cadre de l'art. 29 al. 2 LPrD, qui permet à la
personne concernée, cas échéant, de demander la destruction des données (en l'occurrence
des autres exemplaires éventuels du rapport). On laissera dès lors cette
question ouverte, le recourant ayant toutefois la faculté d'adresser une
nouvelle demande dans ce sens à la Municipalité.
f) Sous les réserves
que l'on vient d'évoquer (principalement sous b et e), le présent recours est
dès lors recevable et il convient de l'examiner au fond.
2.
Le recourant entend donc faire constater en premier
lieu que l'établissement sur mandat de la Commune de Morges par des détectives privés d'un rapport d'enquête le concernant est illicite.
On relèvera tout
d'abord que le traitement de données par une collectivité publique en violation
d'une règle de la LPrD doit être qualifiée d'illicite, sous réserve de motifs
justificatifs éventuels. On examinera principalement, dans le présent
considérant, les moyens soulevés par le recourant pour démontrer l'illicéité du
traitement litigieux.
a) Aux yeux du
recourant, la Municipalité a ordonné le traitement de données ici en cause sans
aucune base légale; il souligne notamment le fait que l'autorité intimée
agissait en tant que propriétaire, sur le terrain du droit privé, soit en
dehors de l'exécution de ses tâches publiques.
Comme l'indique dans
sa réponse la Municipalité, cette approche est trop restrictive. Bien sûr, la
notion de tâches publiques recouvre au premier chef des activités dont le
constituant ou le législateur confie la responsabilité à l'Etat (police, armée,
enseignement). Mais l'Etat exerce également d'autres activités en appui de ses
tâches premières. Tel est le cas de diverses activités que l'Etat mène sur le
terrain du droit privé, ainsi notamment de la gestion des biens publics
(domaine public, patrimoine administratif et financier; on peut considérer
qu'il s'agit, là aussi, d'une forme, certes indirecte d'exécution de tâches
publiques : dans ce sens, Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines
Verwaltungsrecht, Berne, 4
e
éd., N, § 4 N 1ss, spéc. N 13).
D'ailleurs, comme
l'indique la Municipalité, la gestion des biens communaux entre dans les
attributions classiques de cette autorité (l’art. 42 ch. 2 de la loi du 28
février 1956 sur les communes [LC; RSV 175.11] l’indique expressément).
Le traitement de
données litigieux, en lien avec le transfert envisagé d’un DDP sur le
patrimoine communal, repose ainsi clairement sur une base légale suffisante
puisqu'il sert à l'accomplissement d'une tâche publique au sens de l'art. 5 al.
1 let. b LPrD. Cela conduit au rejet du premier grief soulevé.
b) Le recourant
critique le traitement litigieux sous l'angle de la proportionnalité. Le
principe se décline ici selon ses trois composantes usuelles : aptitude,
nécessité et proportionnalité au sens étroit (voir d'ailleurs Meier, op. cit. N
665, qui constate la reprise de ce principe également dans le droit privé de la
protection des données).
Quoi qu'il en soit,
les arguments soulevés à cet égard par le recourant n'emportent pas la
conviction. On se souvient en effet de l’ampleur et de la complexité du projet
d'école de cinéma envisagé par l'intéressé, s'appuyant sur la structure de la Z.________ SA. Il était naturel pour la Municipalité de s'intéresser, au-delà de cette société récemment créée, à la solidité de la situation financière, à l'expérience
du recourant lui-même. Il était clair également que le registre des poursuites
n'était pas à même de fournir des informations approfondies sur l'intéressé,
qui avait déployé jusque-là ses activités principalement sur sol français. Il
était dès lors assez naturel de requérir le concours d'une agence de détectives
privés française (on ne voit pas que la commune ait pu actionner quelque forme
d'entraide administrative que ce soit dans le contexte de l'opération
projetée). Autrement dit, le traitement de données litigieux était à la fois
apte et nécessaire à fournir à la Municipalité le niveau d'informations requis, préalable indispensable à la conclusion d'une opération complexe et de longue
haleine.
c) Le recours s'en
prend par ailleurs au déroulement de la collecte des données, tel qu'il est
intervenu dans le cas d'espèce. On se souvient que la loi pose ici une exigence
de transparence (art. 9 LPrD), complétée par une obligation d'informer (art. 13
LPrD). Toutefois, lorsque le maître du dossier charge un tiers d'une telle
collecte et que ce tiers a son siège à l'étranger où il procède à la collecte
en cause, les règles du droit public suisse ne sont pas applicables (Meier, op.
cit., N 923). On relève également que l'art. 13 al. 3 LPrD aménage l'obligation
d'informer lorsque la collecte de données n'intervient pas directement auprès
de la personne concernée, mais auprès de tiers; dans une telle hypothèse,
l'information n'a pas à intervenir avant la collecte, mais peut être reportée
«
au plus tard lors de l'enregistrement des données, soit lors d'un
acte postérieur qui préparera à l'exploitation des données
» (Meier,
op. cit., N 949, certes à propos de la disposition comparable de l'art. 14 al.
3 LPD).
Dans le cas
d'espèce, la Municipalité a annoncé, par lettre du 4 février 2014, l'interruption des négociations en cours, en invoquant notamment le rapport d'enquête litigieux;
il s'agissait là d'une forme d'exploitation des données, intervenue dans les
faits aussitôt après le dépôt du rapport, ce qui correspond à l'enregistrement
de celui-ci au sens de la disposition précitée. Dans le même temps, le
recourant recevait une information portant sur la finalité du traitement (art.
13 al. 2 let. b LPrD). Au surplus, il a reçu par la suite, à sa demande il est
vrai, des compléments d'information visés par l'art. 13 al. 2.
En définitive, on ne
voit guère que la Municipalité ait violé ici son obligation d'informer (on
pourrait sans doute lui reprocher d'avoir tardé sur certains aspects, à vrai
dire secondaires; elle a au surplus très rapidement complété l'information du
recourant, soit au plus tard lors de la séance du 11 mars 2014). Ce grief là
doit être écarté lui aussi.
d) Le recourant
soutient par ailleurs que les dispositions relatives au traitement des données
par un tiers n'ont pas été respectées. On relèvera que l'art. 18 al. 1 LPrD
autorise un tel traitement notamment s'il est prévu par la loi ou par un
contrat (let. a). On notera ici que l'art. 5 du Règlement de la Commune de Morges sur la protection des données personnelles (adopté le 2 février 2011 par le
Conseil communal et approuvé par le Chef du Département des finances le 10 mars
suivant) autorise un tel traitement, la Municipalité pouvant le confier à un tiers par la voie d'un contrat. Cette exigence est dès lors réalisée dans le cas d'espèce.
Au surplus, le
recourant fait valoir que le traitement par un tiers n'est pas possible, dès
lors que la Municipalité ne bénéficiait pas d'une base légale pour y procéder
elle-même. Or, comme on vient de le voir, cette affirmation est erronée, ce qui
conduit également au rejet de l'argument présenté ici.
On peut tout au plus
se poser la question de savoir dans quelle mesure un organe public est habilité
à recourir à une collecte de données à l'insu des intéressés. A supposer que le
droit vaudois soit applicable en l'espèce (bien que la collecte intervienne sur
sol français), on pourrait soutenir qu'une base légale est nécessaire à cet
égard (mais la jurisprudence interprète les normes susceptibles de conduire à
un tel fondement de manière assez large : ATF 135 I 169, qui concernait
l’utilisation d’un rapport de détective privé dans le domaine des assurances
sociales). Une autre solution consiste à considérer que le traitement est alors
présumé illicite, mais que ce constat peut être renversé en présence de motifs
justificatifs (dans ce sens, Meier, op. cit., N 715; voir aussi
Rosenthal/Jöhri, Handkommentar zum Datenschutzrecht, Berne, 4 éd., art. 4 N 59
ss, avec des exemples). Or, parmi les motifs justificatifs de l'art. 13 LPD, on
trouve le cas dans lequel l'auteur du traitement cherche à se renseigner sur un
cocontractant potentiel (voir d'ailleurs les exemples de tels motifs chez
Rosenthal/Jöhri, art. 4 N 60 : une assurance charge un détective privé d'une
enquête en relation avec un soupçon d'escroquerie à l'assurance; une banque
réunit des renseignements au sujet d'un client potentiel, auquel elle envisage
d'allouer un crédit important).
Certes, ces
solutions concernaient des données privées. S’agissant de données traitées par la Commune de Morges, relevant dès lors de la loi vaudoise, l'art. 14 al. 1 let. b LPrD prévoit
néanmoins une balance d'intérêts, permettant de restreindre le devoir
d'information en présence d'un intérêt public ou privé prépondérant. Dans cette
appréciation, rien n'empêche d'appliquer par analogie l'art. 13 al. 1 let. a LPD
et les solutions évoquées plus haut; en l'occurrence, la collectivité publique
qui envisage la conclusion d'un contrat peut ainsi faire valoir un intérêt
public ou privé prépondérant à la collecte de données à l'insu, dans un premier
temps en tout cas, de son cocontractant.
g) Dans ces
conditions, la conclusion tendant à la constatation du caractère illicite de
l'établissement du rapport d'enquête par des détectives privés doit être
rejetée, dans la mesure où elle est recevable.
3.
Le recourant conclut également à ce que lui soit
transmis "
tous les exemplaires dudit rapport et ses annexes
"
en la possession de la Municipalité de Morges. Cette conclusion n’est recevable
que dans la mesure où elle concerne la remise d’un exemplaire du rapport et de
ses annexes (ci-dessus consid. 1 lit. e/dd). De manière générale, il faut
retenir que la contestation porte pour l’essentiel sur la consultation des
données personnelles recueillies sur le compte du recourant, contenues dans les
pièces précitées.
On reproduit tout d’abord ci-après les dispositions topiques de la LPrD :
"
Art. 25 Consultation des fichiers
1
Toute personne a, en tout temps, libre accès
aux données la concernant.
2
Elle peut également requérir du responsable
du traitement la confirmation qu’aucune donnée la concernant n’a été collectée.
3
La personne qui fait valoir son droit doit
justifier de son identité.
4
Nul ne peut renoncer par avance au droit
d'accès.
Art. 26 Modalités
1
La demande portant sur la communication de
données personnelles n'est soumise à aucune exigence de forme. Elle doit
toutefois contenir les indications suffisantes pour permettre d'identifier la
donnée concernée.
2
La communication de données a lieu sur place
ou se fait par écrit, sauf disposition contraire.
3
Avec l'accord du requérant, la communication
peut également se faire par oral.
4
La communication des données est, en règle
générale, gratuite.
5
Le responsable du traitement qui répond à la
demande peut percevoir un émolument :
a.   lorsque la
communication requiert un travail important ;
b.   en cas de
demandes répétitives ;
c.   lorsqu’une
copie est demandée.
6
Le Conseil d'Etat fixe le tarif des
émoluments.
Art. 27
Restrictions
1
Le responsable du traitement peut restreindre
la consultation, voire refuser celle-ci, si :
a. la loi le
prévoit expressément ;
b. un intérêt
public ou privé prépondérant l’exige ;
c. elle est
impossible ou nécessite des efforts disproportionnés.
2
Le droit d'accès aux données médicales est
régi par la loi sur la santé publique.
3
Dès que le motif justifiant la restriction du
devoir d'accès disparaît, le responsable du traitement doit fournir
l’information."
Ces dispositions
correspondent dans une large mesure à celles des art. 8 et 9 LPD sur le droit
d'accès de la personne concernée aux données recueillies sur son compte (voir
d'ailleurs dans ce sens, GE.2011.0181 précité, consid. 3). De manière générale,
la Municipalité propose une lecture très littérale des art. 25 et 26 LPrD,
alors que le recourant fait valoir quant à lui l'esprit de ces règles.
a) Pour la Municipalité, le rapport d'enquête litigieux ne constitue pas un fichier au sens des art. 25
ss LPrD, ce qui devrait conduire déjà à écarter la demande. Cette approche est
erronée, la loi visant, malgré une terminologie apparemment restrictive, à
assurer la protection des données, dans un sens large, en exécution des
exigences découlant de l'art. 13 al. 2 Cst. D'ailleurs, l'art. 25 al. 1 LPrD,
même s'il parle d'une «
consultation des fichiers
» dans sa
note marginale, prévoit un libre accès de la personne concernée «
aux
données
» recueillies sur son compte; ce droit concerne donc aussi le
rapport litigieux et ses annexes. Sur ce premier point, la lecture restrictive
proposée par la Municipalité doit donc être écartée.
b) L'art. 25 LPrD
pose le principe du droit d'accès aux données, qui prend la forme d'une «
consultation »
de celles-ci. L'art. 26 LPrD en précise les modalités, en indiquant que la
communication a lieu sur place ou se fait par écrit, sauf disposition contraire
(al. 2; en l'espèce l'al. 3 n'entre pas en ligne de compte: il prévoit que la
communication peut également se faire par oral, pour autant que l'intéressé y
consente, ce qui n'est pas le cas ici). La Municipalité estime avoir satisfait aux exigences de l'art. 26 al. 2 LPrD, puisqu'elle a mis
sur pied une consultation sur place du rapport d'enquête; pour le recourant,
l'esprit de la règle ne peut être respecté que par une remise d'une copie des
documents en cause. Cette question se pose en des termes similaires en relation
avec le droit à la consultation du dossier découlant de la garantie du droit
d'être entendu. "
Consulter signifie prendre connaissance du dossier au
siège de l'autorité; il n'y a aucun droit à emporter les pièces chez soi, ni à
en recevoir des photocopies - mais il y en a un à en faire soi-même au siège de
l'autorité
" (Moor/Poltier II 327 et les références citées). Cette
approche doit être transposée dans le cadre de la consultation des données
prévue à l'art. 25 LPrD; dès lors, en principe, la personne concernée a le
droit, sinon de recevoir, du moins de faire une copie des données qui la
concernent. D'ailleurs, de nombreux cantons, qui prévoient également une
consultation sur place, admettent qu'une copie des données soit remise à
l'intéressé (Waldmann/Oeschger in Belser/Epiney/Waldmann, § 13 N 131). Il n'y a
pas de raison d'écarter cette solution dans l'interprétation du droit vaudois.
On réservera bien
évidemment les dispositions contraires de lois spéciales, voire celles du
règlement communal topique; il n'y en a pas en l'occurrence.
c) Le refus de la Municipalité peut s'analyser également comme une restriction au droit d'accès, au sens de
l'art. 27 LPrD.
aa) Le Tribunal
fédéral a été confronté récemment à une problématique similaire (TF, arrêt du
12 janvier 2015, 4A_406/2014 et 4A_408/2014). Divers employés de banque
réclamaient de leur établissement la remise de copies des pièces que celle-ci
avait transmises aux autorités américaines; les employés en question avaient,
dans un premier temps, été autorisés à consulter les pièces en cause au siège
de la banque, mais non pas à en obtenir des copies. L'arrêt analyse la
contestation au regard des art. 8 et 9 LPD, dispositions qui constituent, comme
on l’a vu, le pendant des art. 25 ss LPrD. Quoiqu'il en soit, il parvient à la
conclusion que l'établissement bancaire concerné doit remettre une copie de ces
documents aux requérants. Sous l'angle des modalités de consultation des
données, l'arrêt rappelle que la loi retient le principe d'une communication
écrite des données; elle réserve au surplus des exceptions, que le Conseil
fédéral a circonscrites dans son ordonnance. Le Tribunal fédéral, en revanche,
laisse ouverte la question de savoir si d'autres exceptions, ne figurant pas
dans l’ordonnance, peuvent être admises, mais tel ne devait pas être le cas
dans l'espèce jugée (consid. 8).
Le régime des
restrictions prévues à l'art. 27 LPrD (dans le même sens celles de l'art. 9
LPD) soulève des difficultés particulières. En effet, la personne concernée
bénéficie en principe d'un droit d'accès, sans avoir à justifier d'un intérêt
particulier (dans ce sens, pour le droit cantonal, voir par exemple
Waldmann/Oeschger, in Belser/Epiney/Waldmann, § 13 N 126). Cependant, dès
l'instant que la demande peut se heurter à des intérêts publics et privés, une
comparaison de l'intérêt du recourant avec ces intérêts opposés est
incontournable pour déterminer lesquels sont prépondérants. La jurisprudence
relative à une telle configuration est abondante et il est difficile d'en
réaliser la synthèse (voir à ce propos Waldmann/Oeschger, in
Belser/Epiney/Waldmann, § 13 N 129; Meier, op.cit., N 1140 ss;
Gramigna/Maurer-Lambrou, in Maurer-Lambrou/Blechta (édit.)
Datenschutzgesetz, Öffentlichkeitsgesetz, Kommentar, Bâle, 3
e
éd. 2014, art. 9 DSG N 21 ss).
Une première configuration
concerne les données de tiers contenues dans le document demandé par la
personne concernée. Cette situation est particulière, dans la mesure où le
maître du fichier ne doit pas, à l'occasion de l'exercice du droit d'accès, négliger
la protection des données auxquelles les tiers peuvent également prétendre (sur
ce premier aspect, Meier, op. cit., N 1144 s.); la solution consiste dans ce
type d'hypothèse à caviarder les noms des tiers avant la divulgation, pour
autant que cette mesure soit suffisante. Une configuration différente est celle
qui a trait à la source des informations relatives à la personne concernée;
l'indication de la source fait l'objet du droit d'accès et, simultanément, peut
porter atteinte aux intérêts de la personne qui a fourni cette information.
Cette dernière peut en effet craindre que la personne concernée utilise cette
donnée contre elle, par exemple dans un procès, ou qu'elle engage des
représailles (acte illicite ou autre). Dans une telle situation, une
comparaison des intérêts doit être opérée et le refus d'accès ne peut
intervenir que si l'intérêt du tiers est prépondérant (voir à ce propos
Gramigna/Maurer/Lambrou, ibidem N 22). Un mécanisme similaire peut intervenir
en présence d'un intérêt prépondérant du maître du fichier (art. 9 al. 4 LPD)
ou en présence d'un intérêt public prépondérant (art. 27 al. 1 let. b LPrD;
fréquemment, ces deux derniers intérêts coïncident, lorsque le maître du
fichier est un organe public). On notera encore que la personne concernée,
lorsqu'elle souhaite obtenir l'accès à certaines données en vue de l'ouverture
d'un procès, par exemple contre le maître du fichier, fait valoir en principe
un intérêt légitime (dans ce sens, TF, arrêt 4A_406/2014 précité, consid.
7.1.1). Par ailleurs, la jurisprudence s'est montrée hésitante sur la question
de savoir s'il y avait lieu de révéler le nom du dénonciateur ou d'un autre
informateur (on notera que certains arrêts confirment le refus d'accès sur ce
point: voir par exemple TAF, arrêt du 28 janvier 2015, A-5430/2013, consid.
3.5.5 et 4; dans le même sens, arrêts CDAP GE.2013.0019 du 27 mai 2013; GE.2011.0034
du 2 mai 2011; GE.2010.0121 du 4 janvier 2011; pour un exemple d'admission du
droit d'accès, voir au contraire GE.2011.0181 du 1
er
mai 2012, selon
lequel aucun intérêt prépondérant public ou privé n'a été établi de manière
suffisante pour conduire au refus d'accès).
bb) Dans le cas
d'espèce, il conviendrait dès lors de procéder à une balance d'intérêts. Elle
est toutefois délicate, dans la mesure où les parties ne s'attardent pas à
établir leur intérêt respectivement à l'accès au rapport litigieux ou au
contraire au refus de celui-ci. Le recourant, tout d'abord, ne dévoile guère ce
qu'il entend faire une fois en possession du rapport. Cela pourrait étayer, cas
échéant, sa position dans le cadre d'un procès contre la Commune de Morges, pour rupture des pourparlers contractuels; on pourrait imaginer également
une action pour atteinte à sa personnalité contre la Municipalité ou un tiers défendeur (à un for suisse, voire français). Pour sa part, la Municipalité ne fait valoir aucun intérêt public prépondérant; elle se borne à soutenir tout
d'abord qu'un refus de divulgation va dans l'intérêt du recourant lui-même (ce
qui ne saurait être retenu; sauf peut-être en présence de renseignements de
nature médicale qui ne sont pas en cause ici); elle fait valoir surtout les
intérêts des informateurs, qui ont fourni les renseignements en cause, voire
les intérêts des détectives privés eux-mêmes.
cc) Sur ces bases
fragiles, la Cour de céans n'est pas en mesure de conclure au caractère
prépondérant des intérêts des tiers invoqués en l'occurrence. Il faut savoir en
effet, que ces derniers doivent accepter de simples inconvénients découlant de
la révélation. Il en irait bien évidemment différemment si ces tiers devaient
craindre des mesures de rétorsion (par exemple des actes de nature illicite de
la part du recourant). Rien n'indique que tel devrait être le cas en l'espèce,
de sorte que, sur le principe, il y a lieu de donner suite à la demande de
communication présentée par le recourant.
dd) Les parties sont
en outre divisées sur les modalités d'une telle communication.
Le recourant
demande tout d'abord la transmission de tous les exemplaires du rapport établi
par l'agence de détectives privés. On se souvient toutefois du caractère
nouveau et partant irrecevable de cette conclusion, qui n’a donc pas à être
examinée plus avant (supra, consid. 1 let. e/dd).
Pour sa part, la Municipalité, dans sa prise de position complémentaire du 4 août 2014, soutient qu'une remise
du document litigieux, si elle était prononcée, ne devrait pas intervenir sans
condition; le document devrait rester entre les mains du conseil du recourant
ou la remise du rapport devrait être subordonnée à un engagement formel de ne
pas faire usage de ces pièces à l'encontre de tiers. Là aussi, cette exigence
ne paraît pas pouvoir être confirmée. En effet, en soi, l'intérêt du recourant
à pouvoir utiliser les données du rapport afin d’agir en justice, par exemple à
l'encontre des informateurs entendus par les détectives privés, n'a rien
d'illégitime (TAF, arrêt A-5430/2013, consid. 4.3.3 s.); face à cet intérêt,
l'intérêt des tiers en cause ne saurait être qualifié de prépondérant.
4.
a) Les considérations qui précèdent conduisent à
l'admission partielle du recours, en ce sens que la conclusion tendant à la
constatation du caractère illicite du traitement de données en cause est rejetée,
mais que la décision sera réformée dans le sens d'une remise par la Municipalité intimée d'une copie du rapport d'enquête litigieux et de ses annexes au
recourant, d'autres ou plus amples conclusions étant écartées.
b) Dans la mesure où
chacune des parties obtient gain de cause pour une part de ses conclusions, il
convient de compenser les dépens. Pour le surplus, la procédure est gratuite
(art. 33 al. 1 LPrD; GE.2009.0140 du 29 janvier 2010 consid. 6).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis partiellement, dans la mesure où il est recevable.
II.
La décision de la Municipalité de Morges, du 12 mai 2014, est réformée
en ce sens que la Municipalité communiquera sans délai à X.________ une copie
du rapport d'enquête litigieux et de ses annexes. Elle est confirmée pour le
surplus.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument de justice.
IV.
Les dépens sont compensés.
Lausanne, le 16 avril 2015
La
présidente:
Le présent arrêt est
communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les
trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le
recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss
de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le
recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.