vd_omni · GE.2016.0182 · 2017-04-19 · fr

A.________, B.________/Municipalité d'Orbe | La décision communale de changer le numéro d'entrée d'un bâtiment, dans le cadre d'une nouvelle numérotation d'une rue, constitue un acte d'organisation et non une décision sujette à recours. Au surplus, l'attribution d'un nouveau numéro s'est faite de manière conforme aux directives fédérale et cantonale y relatives et n'est pas critiquable.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 19.04.2017 GE.2016.0182

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 19 avril 2017
Composition
M. Guillaume Vianin, président; M. François Kart et M. Robert Zimmermann, juges.
Recourants
1.
A.________
à ********
2.
B.________
à ********
représentée par A.________, à Orbe,
Autorité intimée
Municipalité d'Orbe,
représentée par Me Marie
THERAULAZ, avocate à Lausanne,
Objet
Recours A.________ et B.________ c/ acte de la
Municipalité d'Orbe du 10 novembre 2016 (changement de la numérotation des
bâtiments)
Vu les faits suivants
A.
Les époux A.________ et B.________ sont propriétaires de la parcelle bâtie
******** du cadastre de la commune d'Orbe, parcelle qui borde le chemin de ********.
Par courrier du 27 septembre 2016, la Municipalité
de la commune d'Orbe (ci-après: la Municipalité) a informé les époux A.________
et B.________ de ce que la numérotation du chemin de ******** avait dû être
revue entièrement en raison de la construction de nouveaux bâtiments. Des
numéros d'adresse avaient été attribués à ces nouveaux bâtiments selon les
directives de l'Office fédéral de la topographie. Le bâtiment des époux A.________
et B.________, sis au numéro 8 du chemin de ********, porterait dorénavant le
numéro 12.
Le 7 octobre 2016, plusieurs personnes domiciliées
au chemin de ********, dont les époux A.________ et B.________, ont adressé à
la Municipalité un courrier valant opposition à la "procédure de
renumérotation". Elles ont évoqué la possibilité de conserver les mêmes
numéros, en les complétant avec des lettres (p. ex. 18a, 18b). Elles ont
suggéré que la renumérotation soit suspendue et qu'une concertation ait lieu à
ce sujet.
Dans un courrier du 10 novembre 2016 adressé aux
signataires de celui du 7 octobre 2016, la Municipalité a exposé qu'elle avait
pour pratique de revoir la numérotation des bâtiments lorsque cela était
nécessaire en raison de nouvelles constructions et qu'elle le faisait en
conformité avec les recommandations de l'Office fédéral de la topographie. Elle
avait procédé ainsi, récemment, pour plusieurs routes de quartier. La
Municipalité s'était renseignée auprès de La Poste Suisse et du registre du
commerce, afin de connaître les tarifs des changements d'adresse, qui étaient
indiqués dans le courrier. Elle en appelait à la compréhension des
propriétaires concernés. En conclusion, la Municipalité maintenait sa décision
de changer la numérotation des bâtiments du chemin de ********, telle qu'elle
avait été communiquée aux personnes concernées le 27 septembre 2016.
B.
Le 18 novembre 2016, les époux A.________ et B.________ ont recouru
contre l'acte de la Municipalité du 10 novembre 2016, en concluant à son
annulation. Ils ont demandé que la numérotation existant jusqu'au courrier de
la Municipalité du 27 septembre 2016 soit maintenue.
Dans l'accusé de réception du recours, le juge
instructeur a évoqué la question de la recevabilité du recours, qui dépend du
point de savoir si le changement de numérotation du bâtiment constitue une
décision sujette à recours.
Dans sa réponse du 14 décembre 2016, la Municipalité
a conclu à ce que le recours soit déclaré irrecevable, subsidiairement rejeté.
Le 13 janvier 2017, les recourants ont déposé une
réplique, au terme de laquelle ils demandent que leur recours soit jugé
recevable et confirment au surplus leurs conclusions.
C.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Le Tribunal cantonal comme autorité de justice administrative examine
d'office si les conditions de recevabilité des pourvois dont il est saisi sont
réunies.
a) Aux termes de l'art. 92 al. 1 de la loi vaudoise
du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le
Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur
recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit
aucune autre autorité pour en connaître. La LPA-VD définit la décision à son
art. 3, ainsi rédigé :
"Art. 3 Décision
1
Est une décision
toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du
droit public, et ayant pour objet:
a. de créer, de modifier ou
d'annuler des droits et obligations;
b. de constater l'existence,
l'inexistence ou l'étendue des droits et obligations;
c. de rejeter ou de déclarer
irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des
droits et obligations.
2
Sont également des
décisions les décisions incidentes, les décisions sur réclamation ou sur
recours, les décisions en matière d'interprétation ou de révision.
3
Une décision au sens
de l'alinéa 1, lettre b), ne peut être rendue que si une décision au sens des
lettres a) ou c) ne peut pas l'être."
La décision est un acte de souveraineté individuel,
qui s'adresse à un particulier, et qui règle de manière obligatoire et
contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret
relevant du droit administratif (ATF 141 II 233 consid. 3.1 p. 235; 135 II 38
consid. 4.3 p. 45; 121 II 473 consid. 2a p. 372). En d'autres termes, elle
constitue un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé,
l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle
d'une autre manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 135 II
22 consid. 1.2 p. 24; 121 I 173 consid. 2a p. 174). N'y sont pas
assimilables l'expression d'une opinion, la communication, la prise de
position, la recommandation, le renseignement, l'information, le projet de
décision ou l'annonce de celle-ci, car ils ne modifient pas la situation
juridique de l'administré, ne créent pas un rapport de droit entre
l'administration et le citoyen, ni ne lui imposent une situation passive ou
active (TF 1C_197/2008 du 22 août 2008 consid. 2.2; 2P.350/2005 du 24 janvier
2006 consid. 2.1; arrêt GE.2008.0229 du 14 octobre 2009 consid. 2a).
L'on oppose dans ce contexte la décision à l'acte
interne ou d'organisation, qui vise des situations à l'intérieur de
l'administration. Deux critères permettent généralement de déterminer si l'on a
affaire à une décision ou à un acte interne. D'une part, l'acte interne n'a pas
pour objet de régler la situation juridique d'un sujet de droit en tant que
tel. D'autre part, le destinataire en est l'administration elle-même, dans
l'exercice de ses tâches (ATF 136 I 323 consid. 4.4 p. 329 et les réf. cit.;
131 IV 32 consid. 3 p. 34). Il est vrai qu'une décision d'organisation peut
avoir sur la situation de fait de l'administré des effets indirects qui, en
eux-mêmes, suscitent un intérêt digne de protection; cela ne suffit toutefois
pas pour admettre l'existence d'un recours, qui ne peut être dirigé que contre
une décision (ATF 109 Ib 253 p. 255 s; Fritz Gygi,
Bundesverwaltungsrechtspflege, Berne 1983, p. 137; cf. également Benoît Bovay,
Procédure administrative, 2e éd., Berne 2015, p. 343, 348). Aussi a-t-il été
jugé que ne constituaient pas des décisions sujettes à recours le changement de
nom d'un bureau de poste (ATF 109 Ib 253) ou d'une rue (arrêt GE.1996.0120
publié in: RDAF 1997 I 258; GE.2006.0173 du 19 décembre 2006), l'attribution
d'une parcelle à une rue plutôt qu'à une autre (arrêt GE.2007.0047 du 15
novembre 2007 consid. 1), l'établissement des horaires CFF (JAAC 58.79;
changement de pratique), la renonciation à construire un poste sanitaire
régional (JAAC 42.93), la détermination des arrêts d'un bus scolaire (Conseil
d'Etat vaudois, R6 730/87), l'autorisation donnée aux CFF de passer du
transport par rail au transport par bus sur un parcours déterminé (JAAC 60.20),
le changement des heures fixées pour le dédouanement auprès d'un bureau de
douane (JAAC 53.38) ou encore le transfert du lieu d'organisation des examens
pour l'obtention du permis pour motocyclistes (arrêts GE.2005.0043;
GE.2011.0049 du 2 août 2011 consid. 2a).
b) En l'espèce, la situation juridique des recourants
est la même quelle que soit la numérotation de leur bâtiment. Le changement
opéré par la Municipalité demeure par conséquent sans effet sur leurs droits et
obligations. Ce n'est qu'en fait qu'ils se trouvent contraints de communiquer à
des tiers le changement de leur adresse. Or, une telle atteinte indirecte à
leurs intérêts ne crée pas de voie de recours (cf. arrêt GE.2006.0173 précité
consid. 3 et les réf.), l'acte attaqué ne constituant pas une décision au sens
rappelé ci-dessus. Peu importe à cet égard que, dans son courrier du 10
novembre 2016, la Municipalité ait utilisé le terme de "décision". Ce
courrier ne comportant pas d'indication des voies de droit, le terme en
question ne pouvait être compris dans le sens d'une décision sujette à recours.
Le recours est donc irrecevable.
2.
A supposer qu'il soit recevable, le recours devrait être rejeté, pour
les motifs suivants.
a) La dénomination des places, rues et chemins –
ainsi que la modification de cette dénomination – fait partie des tâches des
autorités communales, énumérées de façon non exhaustive à l'art. 2 de la loi du
28 février 1956 sur les communes – LC; RSV 175.11 – (arrêt GE.2006.0173 précité
consid. 4).
L'
Office
de l'information sur le territoire (OIT), service cantonal en charge de la
mensuration officielle (cf. art. 17 al. 2 et art. 18
de la loi
cantonale du 8 mai 2012 sur la géoinformation [LGéo-VD; RSV 510.62])
, a émis une
directive
no 6419 intitulée "Mise à jour des adresses de bâtiments"
(disponible, dans sa version du 7 avril 2014, à l'adresse
 
[consulté le 11 avril 2017]; ci-après: la directive). Cette directive complète
sur certains points la recommandation "Adressage des bâtiments et orthographe
de noms de rue" du 3 mai 2005, éditée par l'Office fédéral de la
topographie (disponible à la même adresse; ci-après: la recommandation).
Selon la directive (ch. 2), l'attribution des
adresses de bâtiments est de compétence municipale (voir aussi ch. 1.2 de la
recommandation). L'adresse d'un bâtiment se compose en principe d'un nom de
rue, ainsi que d'un numéro d'entrée  (dit aussi numéro de police), matérialisé
par une plaque apposée sur le bâtiment. Les  adresses  de  bâtiments  sont
aussi  dites adresses  municipales ou adresses officielles, vu la compétence
qui  est  donnée  aux  communes  de  les  attribuer. Toute nouvelle
dénomination ou modification de rue doit être communiquée à l'OIT (ch. 3).
L’attribution de numéros d’entrée aux bâtiments est strictement de compétence
municipale. Dès lors, l’OIT ne se prononce pas sur la numérotation, sauf sur
demande de la commune dans des cas particuliers (ch. 4).
Sous le titre "Notation des numéros de
maisons", la recommandation prévoit que les numéros de maisons doivent se
composer exclusivement de chiffres et ne comprendre ni lettres ni caractères
spéciaux (ch. 2.5.1). Si le nombre de numéros libres est insuffisant (exemple:
maisons en bandes ou groupes de maisons), un même numéro  peut être utilisé en
combinaison avec des compléments sous forme de lettres minuscules (a, b, c…).
Une telle situation est cependant à éviter en prévoyant un nombre suffisant  de
numéros de réserve (ch. 2.5.2).
Les directives administratives s'adressent aux
organes d'exécution et, ne constituant pas des règles de droit, n'ont pas
d'effets contraignants pour le juge. Le juge peut en tenir compte lorsqu'elles
permettent une application correcte des normes légales dans un cas concret,
mais il doit s'en écarter lorsqu'elles posent des règles qui ne sont pas
conformes à l'ordre juridique (ATF 141 III 173 consid. 3.2.2.2 p. 183).
Toutefois, dès lors qu'elles tendent à une application uniforme et égale du
droit, il convient de ne s'en écarter que dans la mesure où elles ne traduisent
pas une concrétisation convaincante des dispositions légales applicables (ATF
140 II 88 consid. 5.1.2 p. 95).
b) Le Tribunal cantonal comme autorité de justice
administrative examine seulement si la décision attaquée n'est pas contraire au
droit (cf. art. 98 LPA-VD). Il n'a pas à vérifier si celle-ci est opportune, en
ce sens qu'elle apparaît, parmi plusieurs solutions licites, comme la plus
judicieuse.
c) En l'occurrence, les recourants n'indiquent pas à
quelle disposition légale la mesure d'organisation litigieuse contreviendrait
et une telle violation ne ressort pas non plus du dossier. Cela suffit pour
admettre que le recours, à supposer qu'il soit recevable, devrait être rejeté.
En outre, la mesure litigieuse est conforme aux
règles précitées: la nouvelle numérotation, rendue nécessaire par la
construction de nouveaux bâtiments – ce qui n'est pas contesté –, consiste en
des nombres, à l'exclusion de compléments sous forme de lettres, ce qui est à
éviter selon la recommandation (ch. 2.5.2). Si l'on considère que cette
solution, préconisée par un office spécialisé, est la plus judicieuse, la mesure
litigieuse apparaît non seulement comme licite, mais encore comme opportune.
Quant à la question de l'accès des véhicules de
secours, qui jouait un rôle dans l'affaire GE.2006.0173 précitée et que les
recourants évoquent dans leur écriture du 13 janvier 2017, elle ne fait pas
l'objet de la présente procédure et n'a donc pas à être examinée (cf. art. 79
al. 2 LPA-VD).
3.
Vu ce qui précède, le recours doit être déclaré irrecevable.
Les recourants succombant, un émolument de 400 fr.
est mis à leur charge, solidairement entre eux (cf. art. 49 al. 1 et 51 al. 2 LPA-VD).
La Municipalité intimée obtenant gain de cause avec
le concours d'un mandataire professionnel, les recourants, débiteurs
solidaires, verseront à la commune d'Orbe la somme de 400 fr. à titre de dépens
(cf. art. 55, 51 al. 2 et 57 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est irrecevable.
II.
Un émolument de 400 (quatre cents) francs est mis à la charge des
recourants, solidairement entre eux.
III.
A.________ et B.________ verseront à la commune d'Orbe la somme de 400
(quatre cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 19 avril 2017
Le
président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.