vd_omni · AC.1998.0120 · 2000-03-14 · fr

SANSONNENS Ronald c/SAT/Grandcour | Autorisation de transformer et d'agrandir la partie habitation d'une ancienne ferme, subordonnée à l'inscription d'une charge foncière garantissant le maintien de l'affectation agricole. Condition confirmée par le TA, bien que l'autorisation ait été délivrée à tort, l'habitation n'étant pas destinée à l'exploitation agricole (interdiction de la reformatio in pejus.)

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 14.03.2000 AC.1998.0120

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 14 mars 2000
sur les recours interjetés par
Ronald
SANSONNENS
, à Grandcour,
contre
1)    une décision du
Service de l'aménagement du territoire
du
8 juin 1998 refusant d'autoriser des travaux de construction en zone agricole
et ordonnant la remise en état des lieux,
2)    une décision du
Service de l'aménagement du territoire
du
8 juin 1998 subordonnant la transformation d'un bâtiment existant en zone
agricole à l'inscription d'une charge foncière garantissant l'affectation
agricole du bâtiment.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Alain
Zumsteg, président; M. Jean-Daniel Rickli et M. Antoine Thélin, assesseurs.
Greffière: Mme D.-A. Kirchhofer
Vu les faits suivants:
A.                     Ronald Sansonnens est
propriétaire sur le territoire de la Commune de Grandcour, au lieu-dit "La
Vuidière", de la parcelle no 236. D'une surface totale de 48'863 m², ce
bien-fonds fait partie d'un domaine agricole de 14 hectares (dont 11,5 en
propriété) que Ronald Sansonnens a acquis en 1974 dans le partage de la
succession de ses parents et qu'il exploite depuis 1968 environ.
La partie occidentale
de la parcelle no 236 est limitée à l'ouest par la route cantonale menant à
Rueyres-les-Prés (FR) et au sud par la frontière cantonale. Elle supporte
plusieurs constructions : Tout d'abord, à proximité immédiate de la route, un
hangar industriel (no ECA 554) d'une surface de 476 m², édifié en 1984; puis,
dans le prolongement de ce hangar, une autre halle (non cadastrée) d'une
surface de 250 m², construite en 1996. Ces deux bâtiments sont affectés au
commerce de fournitures horticoles et maraîchères qui constitue aujourd'hui
l'activité principale de Ronald Sansonnens. Plus en retrait par rapport à la
route se trouve une ancienne ferme (no ECA 208), d'une surface de 356 m²,
comportant dans sa partie ouest deux appartements (sur deux étages) et un vaste
rural dans sa partie est. Immédiatement derrière la ferme s'élèvent encore deux
anciens hangars à tabac (nos ECA 377 et 444) utilisés pour le rangement de
machines agricoles et l'entreposage de matériel lié au commerce de fournitures
horticoles et maraîchères.
Proches du village de
Rueyres-les-Prés, les lieux sont situés dans la zone agricole du plan général
d'affectation de la Commune de Grandcour, approuvé par le Conseil d'Etat le 27
mars 1996.
B.                    Le hangar no 554 a fait
l'objet d'une demande de permis de construire mentionnant qu'il s'agissait d'un
hangar métallique de 450 m², dont 35 m² réservés à un bureau. Le Service de
l'aménagement du territoire a délivré l'autorisation spéciale requise pour les
constructions hors des zones à bâtir le 10 avril 1984, considérant que
l'ouvrage était "
apparemment nécessité par les besoins de
l'exploitation agricole
" et précisant que si tel n'était pas le cas,
l'autorité municipale voudrait bien l'en informer, afin qu'il puisse
reconsidérer sa décision. Pour sa part la municipalité a délivré le permis de
construire le 12 juillet 1984. Sous la rubrique "
Conditions spéciales
",
ce permis mentionne :
"autorisation du Département des travaux
publics, conformément aux dispositions du règlement du 19.10.1983 sur les
constructions hors des zones à bâtir en raison des besoins de l'exploitation
agricole".
C.                    En avril 1988 Ronald
Sansonnens a sollicité l'autorisation de construire sur la parcelle no 236, à
proximité de la ferme et du hangar susmentionné, une villa familiale destinée à
son propre logement. Le Service de l'aménagement du territoire a rejeté cette
demande, au motif que cette construction nouvelle n'était pas justifiée par les
besoins de l'entreprise agricole. La Commission cantonale de recours en matière
de constructions a confirmé cette décision, jugeant que le projet n'était pas
conforme à l'affectation de la zone (art. 22 al. 2 lit. a LAT) et que son implantation
hors des zones à bâtir n'était pas imposée par sa destination (art. 24 al. 1
lit. a LAT). La commission avait constaté que l'activité commerciale du
recourant représentait une part non négligeable de ses revenus, que l'intéressé
fixait à un tiers, mais dont il n'était pas exclu qu'elle soit supérieure
"
à voir l'importance du hangar destiné au stockage de matériel à
vendre, et compte tenu aussi du matériel entreposé dans un des hangars à tabac
".
Le recours interjeté par Ronald Sansonnens contre le prononcé de la commission
a été rejeté le 28 mars 1990 (ATF non publié 1A. 112/1989).
D.                    Implantée à 4 m 90 au
nord-est du hangar no 554, la nouvelle halle était formée à l'origine de deux
serres accolées, du type de celles dont Ronald Sansonnens assure l'importation
et la distribution en Suisse. Edifiée initialement à des fins de démonstration,
cette halle a été transformée en 1996 pour servir à la préparation de
couvertures plastiques et à l'entreposage de matériel. Il s'agit d'une
structure métallique légère, démontable, et revêtue de panneaux de polyester.
Elle est flanquée au nord-est d'un couvert de 45 m². Les flancs de la halle et
sa partie postérieure comportent un soubassement en briques de ciment. Le fond
est nivelé et revêtu d'une chape de ciment.
E.                    En avril 1996 Ronald
Sansonnens a requis l'autorisation de morceler la parcelle no 236 afin d'en
séparer une surface de 3'261 m² supportant le hangar no 554 et la halle en
polyester, mentionnée comme "
hangar industriel
". Il expliquait
qu'il envisageait de remettre son domaine agricole à ses fils, tout en
conservant le commerce de fournitures horticoles et maraîchères qu'il
exploitait dans les bâtiments implantés sur la parcelle à détacher. Il a
ultérieurement modifié sa demande en réduisant à 2'176 m² la superficie de la
parcelle à détacher. A la question de savoir s'il était opportun de séparer
matériellement l'entreprise agricole de l'activité commerciale, il a répondu
qu'en l'état on ne se trouvait déjà plus en présence d'une entreprise agricole
au sens de l'art. 7 LDFR, que les bâtiments n'étaient plus adaptés au bétail et
qu'ils nécessiteraient d'importantes transformations comportant notamment la
création de nouveaux volumes (lettre du 29 octobre 1996 à la Commission
foncière rurale). Cette dernière a fait procéder à une expertise du domaine,
afin de déterminer s'il y avait lieu de faire exception à l'interdiction de
partage matériel et de morcellement (art. 58 et ss LDFR). L'expert est arrivé à
la conclusion que le domaine de Ronald Sansonnens ne pouvait être considéré
comme une entreprise agricole, faute d'exiger pour son exploitation au moins la
moitié des forces de travail d'une famille paysanne (v. art. 7 LDFR). Il a
constaté que l'entreprise de fourniture de matériel maraîcher et horticole développée
par Ronald Sansonnens depuis une vingtaine d'années avait pris un essor tel
qu'on ne pouvait plus parler d'un complément d'exploitation agricole, qu'elle
constituait l'activité principale de l'intéressé, l'exploitation du domaine
agricole constituant un appoint, et qu'il n'y avait pas de véritable
interdépendance entre l'entreprise commerciale et le domaine agricole.
La demande de
fractionnement a finalement été retirée le 18 juillet 1997.
F.                     Après s'être fait
confirmer par la municipalité que le hangar no 554 n'avait donné lieu à aucune
demande de changement d'affectation depuis le permis de construire délivré le
12 juillet 1984, et que la halle en polyester n'avait fait l'objet d'aucune
autorisation, le Service de l'aménagement du territoire a exigé le dépôt d'une
demande d'autorisation en bonne et due forme, suivie d'une mise à l'enquête
publique. Ronald Sansonnens s'est exécuté en mettant à l'enquête, du 17 mars au
6 avril 1998, les transformations apportées au hangar no 554, ainsi que la
construction de la nouvelle halle.
Tel qu'il avait été
autorisé en 1984, le hangar no 554 comportait dans son angle sud-ouest un
bureau de 25 m² et un WC. Les modifications apportées sans autorisation ont
consisté dans l'aménagement d'un second bureau de 30 m², en prolongement du
premier, et d'un local d'archives de 11 m², ces trois locaux occupant désormais
toute la partie sud-ouest du hangar, sur une profondeur de 4 m 70. Leur
chauffage est assuré par une installation de production d'air chaud situé dans
le local d'archives. Un studio pour un employé a en outre été aménagé à
l'étage, à l'aide de cloisons légères, à l'aplomb du premier bureau. Ce studio
s'ouvre sur une galerie formée par le plafond du second bureau et du local
d'archives, à laquelle un escalier métallique donne accès depuis l'intérieur du
hangar.
G.                    Du 20 janvier au 9
février 1998 Ronald Sansonnens avait également mis à l'enquête un projet de
transformation de la ferme (no ECA 208), comportant un réaménagement complet de
la partie habitation, dont les deux appartements existants seraient réunis en
un seul, comprenant (au rez-de-chaussée) une vaste cuisine, une salle à manger,
un séjour, un bureau et un coin douche-WC, ainsi que (à l'étage), quatre
chambres et une salle de bains. Au rez-de-chaussée, les transformations
empièteraient en outre sur la partie rurale du bâtiment (ancienne écurie), où
seraient aménagés un réduit, un local technique abritant chaufferie et
lessiverie, ainsi qu'une sorte de hall d'entrée dans lequel s'ouvriraient la
porte principale de l'appartement, ainsi que celle d'un second appartement que
le recourant envisage d'aménager ultérieurement dans le reste du rural
désaffecté. Ce hall d'entrée, comme le local technique et le réduit prévus dans
son prolongement, occupent une position centrale dans le bâtiment et sont
conçus comme des locaux communs à deux appartements.
H.                    Le Service de
l'aménagement du territoire a statué simultanément, mais par deux décisions
séparées, d'une part sur le projet de transformation du bâtiment no 208, d'autre
part sur la transformation du hangar no 554 et la construction de la halle en
polyester. Il a considéré en substance que, la parcelle no 236 se trouvant en
zone agricole, il n'était pas possible d'y autoriser l'installation d'une
entreprise commerciale indépendante; seule une activité accessoire, liée à une
activité agricole principale et exercée par l'exploitant lui-même pour en tirer
un revenu complémentaire, pouvait être considérée comme conforme à la
destination de la zone. Il a dès lors admis le projet de transformation du
bâtiment no 208, dans les termes et aux conditions suivants :
"(...) le projet de rénovation de
l'habitation peut être considéré comme conforme à la destination de la zone
agricole et nécessaire au logement de l'exploitant agricole. Il peut donc être
autorisé en vertu des dispositions des art. 81 et 120 lettre a LATC à la
condition impérative qu'une charge foncière garantisse à long terme
l'affectation agricole de la parcelle No 236 de Grandcour et des bâtiments
qu'elle contient. Fondée sur l'art. 81 al. 3 LATC, cette charge aurait une
valeur de fr. 100'000 et une durée de trente ans.
Les conditions particulières préciseront que le
propriétaire est autorisé à exercer une activité accessoire dans le bâtiment
ECA No 554 (commerce de matériel en relation avec la production horticoles et
maraîchères)."
Le Service de
l'aménagement du territoire a en revanche refusé d'autoriser le projet "
d'aménagement
et d'agrandissement du bâtiment ECA No 554
" (sic), considérant qu'il
n'était pas conforme à la destination de la zone agricole "
dans la
mesure où il ne se justifie pas pour exercer une activité réellement accessoire
".
La décision précisait en outre :
"Dans la mesure où une partie importante
des travaux faisant l'objet de cette enquête publique ont déjà été exécutés,
ordre est donné au propriétaire de rétablir l'état des lieux conformément au
plan mis à l'enquête en 1984. Un délai de 2 mois maximum et non prolongeable
est imparti au propriétaire pour s'exécuter ou pour déposer un plan d'aménagement
intérieur du bâtiment No 554 (sans agrandissement) qui devra se limiter à
l'aménagement d'un bureau-réception et d'un WC."
Ces décisions ont été
communiquées à Ronald Sansonnens par la municipalité le 18 juin 1998.
I.                      Ronald Sansonnens a
déclaré recourir contre ces décisions par actes du 7 juillet 1998. Il accepte
de supprimer "
le studio de gardiennage
", mais déclare vouloir
maintenir la "
halle démontable
", selon lui indispensable à son
entreprise. Il met d'autre part en cause la charge foncière à laquelle est
subordonnée l'autorisation de transformer la ferme no 208. A propos de cette
charge, il expose qu'elle ferait obstacle à son intention de détacher de la
parcelle no 236 une portion de terrain supportant ce bâtiment.
La municipalité s'est
déterminée sur les recours le 4 août 1998, concluant à leur admission.
Le Service de
l'aménagement du territoire a déposé sa réponse le 11 août 1998. Il conclut au
rejet des recours.
Le recourant a
répliqué le 4 septembre 1998 et la municipalité a déposé d'ultimes observations
le 7 septembre 1998.
J.                     Le tribunal a procédé à
une visite des lieux le 18 mai 1999, en présence du recourant, Ronald
Sansonnens, de son fils Fabrice, et de l'architecte Max Arnold. La municipalité
était représentée par son syndic, M. Jean-Claude Pradervand et par MM. Philippe
Jean-Mairet, Willy de Blaireville et Gérard Marcuard, conseillers municipaux.
Le Service de l'aménagement du territoire était représenté par MM. François
Zürcher, adjoint du chef de service, et Luc Bardet, conseiller scientifique.
A cette occasion
Ronald Sansonnens a exposé que son commerce de fournitures horticoles et
maraîchères est importateur et distributeur pour la Suisse d'une marque de
serres et emploie huit personnes, soit lui-même et son fils Fabrice, deux
secrétaires, trois monteurs et un représentant. Aucune fabrication n'est
effectuée dans les halles litigieuses; on y prédécoupe simplement des feuilles
de plastique pour la couverture des cultures et on y stocke certaines
fournitures, tels que des éléments d'installations de chauffage et d'arrosage.
Le chiffre d'affaires de l'entreprise est d'environ 4 millions. Ronald
Sansonnens déclare s'occuper seul de l'exploitation du domaine agricole hérité
de ses parents, auquel il ne consacre que 5 % de son temps, pour un chiffre
d'affaires de l'ordre de 150'000 francs. Son fils Fabrice travaille à plein
temps dans l'entreprise de fournitures horticoles et maraîchères; c'est lui qui
s'occupera plus tard du domaine. Il n'est pas agriculteur, mais a accompli une
partie de sa scolarité en section agricole de l'Ecole secondaire. Ronald
Sansonnens a par ailleurs confirmé son intention de laisser sa ferme (bâtiment
no 208) à ses deux fils. L'appartement mis à l'enquête est destiné à Fabrice
Sansonnens, qui habite déjà le bâtiment; un second appartement devrait être
créé dans le rural pour son frère Gregory, qui ne travaille pas dans
l'entreprise.
K.                    Le tribunal a délibéré à
huis clos et arrêté séance tenante le dispositif de son arrêt, qui a été
notifié aux parties le 20 mai 1999.
Considérant en droit:
1.                     La parcelle du
recourant est entièrement située dans la zone agricole du plan général
d'affectation de la Commune de Grandcour, approuvé par le Conseil d'Etat le 27
mars 1996. Selon l'art. 16 al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire (LAT), cette zone comprend les terrains qui se
prêtent à l'exploitation agricole ou horticole ou qui, dans l'intérêt général,
doivent être utilisés par l'agriculture. Des constructions et des installations
peuvent y être autorisées à condition qu'elles soient conformes à l'affectation
du sol (art. 22 al. 2 lit. a LAT). Tel sera le cas lorsqu'au regard de leur
emplacement et de leur disposition elles sont en relation fonctionnelle directe
avec l'exploitation agricole ou horticole et apparaissent indispensables à une
utilisation du terrain dépendante du sol. Pour les exploitations agricoles, la
notion de conformité à la zone au sens de l'art. 16 al. 1 LAT correspond pour
l'essentiel avec celle de l'implantation imposée par la destination de
l'ouvrage selon l'art. 24 al. 1 LAT. Ne sont ainsi conformes que les bâtiments
qui, dans leur ordonnancement effectif, sont objectivement nécessaires à une
exploitation appropriée du sol à l'endroit prévu et ne sont pas surdimensionnés.
En outre, aucun intérêt prépondérant ne doit s'opposer à leur édification (ATF
125 II 280 consid. 3a; 122 II 162 consid. 3a et les arrêts cités). Cela
signifie en particulier que pour une utilisation conforme des bâtiments dans la
zone agricole, le sol doit être indispensable en tant que facteur de
production; lorsque des produits agricoles sont obtenus indépendamment du sol,
il n'y a en revanche pas d'usage agricole au sens de l'art. 16 LAT (ATF 125 II
281; 120 Ib 268 consid. 2a; 117 Ib 279 consid. 3a et les références).
L'activité commerciale
et artisanale à laquelle le recourant et son fils Fabrice consacrent
l'essentiel de leur temps de travail, ne présente manifestement pas un
caractère agricole au sens de la jurisprudence susmentionnée. Totalement
indépendante du sol en tant que facteur de production, elle pourrait
parfaitement trouver place dans une zone à bâtir adéquate (zone industrielle,
zone artisanale ou autre zone dite "
d'activités
"). Entièrement
voués à cette activité non conforme à l'affectation de la zone, le hangar no
554, ainsi que la halle en polyester implantée à proximité, ne sauraient donc
être autorisés sur la base de l'art. 22 al. 2 LAT. Reste donc à examiner si les
conditions d'une dérogation sont réunies.
2.                     Aux termes de l'art. 24
LAT, des autorisations peuvent être délivrées, en dérogation à l'art. 22 al. 2
lit. a LAT, pour de nouvelles constructions ou installations, ou pour tout
changement d'affectation, si : (a) l'implantation de ces constructions ou
installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination; (b)
aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose. Ces deux conditions sont cumulatives
(ATF 124 II 255; 118 Ib 19; 117 Ib 383 et les références). En outre le droit
cantonal peut autoriser, hors des zones à bâtir, la rénovation de constructions
ou d'installations, leur transformation partielle ou leur reconstruction, pour
autant que ces travaux soient compatibles avec les exigences majeures de
l'aménagement du territoire (art. 24 al. 2 LAT).
Le législateur vaudois
a fait usage de cette faculté en permettant au Département des travaux publics
(aujourd'hui Département des infrastructures) d'autoriser la rénovation de
constructions ou d'installations non conformes à l'affectation de la zone, leur
transformation partielle ou leur reconstruction, à des conditions
matériellement identiques à celles énoncées à l'art. 24 al. 2 LAT (v. art. 81
al. 4 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions
LATC
). Une transformation partielle au sens de cette disposition peut
consister aussi bien en un agrandissement ou en une transformation intérieure
qu'en un changement d'affectation, pour autant que la modification apportée à
l'ouvrage soit mineure, en comparaison avec l'état de celui-ci avant les
travaux, et qu'elle respecte son identité; elle ne doit pas entraîner d'effet
notable sur l'affectation du sol, l'équipement et l'environnement (ATF 123 II
261 consid. 4; 118 Ib 499 consid. 3a et les références).
a) Pour décider si les
transformations apportées au hangar no 554 sont partielles au sens de l'art. 24
al. 2 LAT et peuvent en conséquence être autorisées à des conditions moins
strictes qu'une construction nouvelle, il convient de se reporter non pas à la
situation de fait qui précède immédiatement la transformation, mais à la
situation telle qu'elle a été autorisée pour la dernière fois. En effet le
constructeur ne saurait tirer avantage des transformations ou des changements
d'affectation qu'il a déjà apportés sans autorisation. Par ailleurs la faculté
d'agrandir ou de transformer un bâtiment non conforme à la destination de la
zone agricole n'est plus offerte dès l'instant où les transformations déjà
autorisées antérieurement représentent le maximum de ce qui est admissible en
application de l'art. 24 al. 2 LAT (v. ATF 113 Ib 222 consid. 4d; 112 Ib 277
consid. 5).
En l'occurrence
l'autorisation de construire le hangar no 554 a été délivrée en 1984 sans
examen sérieux de la situation. Partant de l'idée que l'ouvrage était "
apparemment
nécessité par les besoins de l'exploitation agricole
", le Service de
l'aménagement du territoire a laissé le soin à la municipalité de le détromper
si tel n'était pas le cas. Pour sa part la municipalité paraît également avoir
considéré que le hangar répondait aux besoins de l'exploitation agricole (ainsi
que le permis de construire le mentionne expressément), quand bien même il est
aujourd'hui établi que ce hangar était d'emblée destiné au commerce de
fournitures horticoles et maraîchères développé par le recourant. Dans ces
conditions, la demande d'autorisation aurait dû être examinée non pas sous
l'angle de l'art. 22 LAT, mais sous celui de l'art. 24 al. 1 LAT. Il n'est pas
exclu que les conditions requises par cette dernière disposition aient été
remplies à l'époque, pour autant que l'activité commerciale n'eût pas déjà
perdu son caractère accessoire par rapport à l'exploitation agricole et qu'elle
fût nécessaire au maintien de cette dernière (v. ATF 117 Ib 281 consid. 4). Il
reste que, par rapport à ce qui a été ou aurait pu être autorisé en 1984,
l'utilisation d'un hangar de 450 m² pour les seuls besoins d'une entreprise
commerciale devenue au fil du temps l'activité principale du recourant,
constituait un changement d'affectation qui, même en l'absence de travaux,
aurait dû faire l'objet d'une nouvelle autorisation (v. ATF 113 Ib 223 consid.
4d).
En renonçant à
remettre en cause cette construction et son affectation actuelle (la décision
attaquée n'exige que la suppression du second bureau, du local d'archives et du
studio), le Service de l'aménagement du territoire a implicitement admis que le
hangar soit dans sa totalité affecté à une activité non agricole ne présentant
plus - et de loin - un caractère accessoire par rapport à l'exploitation du
domaine du recourant. Ce faisant, il est déjà allé à la limite - voire au-delà
- de ce qui peut être admis en application de l'art. 24 al. 2 LAT. Il était
donc exclu d'autoriser les transformations supplémentaires que constitue la
création d'un nouveau bureau, d'un local d'archives et d'un studio. Comme l'a
relevé le Service de l'aménagement du territoire, ces travaux ne peuvent que
contribuer à intensifier sur la parcelle du recourant le développement d'une
activité qui n'a pas sa place en zone agricole, dans la mesure où elle va très
au-delà d'une activité d'appoint nécessaire au maintien de l'exploitation
agricole.
b) Il apparaît d'autre
part évident que ces transformations ne satisfont pas à l'exigence de l'art. 24
al. 1 lit. a LAT. Pour que l'implantation d'une construction hors de la zone à
bâtir soit imposée par sa destination, il faut que des raisons techniques,
économiques ou tenant à la configuration du terrain justifient sa réalisation à
l'emplacement prévu, ou encore que sa réalisation en zone à bâtir soit exclue
pour des raisons précises. Ces conditions s'apprécient selon des critères
objectifs, les conceptions subjectives et les souhaits de l'intéressé n'entrant
pas plus en considération que les motifs de convenance personnelle ou de
commodité (ATF 123 II 261 consid. 5a; 119 Ib 445 consid. 4a; 118 Ib 19 consid.
2b et les références). Or il n'existe en l'occurrence aucun besoin objectif
pour l'entreprise du recourant d'aménager de nouveaux locaux hors de la zone à
bâtir, que ce soit pour des activités de secrétariat ou pour le logement des
employés. Le refus d'autoriser ces transformations est ainsi bien fondé.
c) Il en va de même du
refus d'autoriser a posteriori la halle en polyester édifiée en 1996 à côté du hangar
existant. Il s'agit-là d'une construction nouvelle, elle aussi exclusivement
destinée au développement de l'activité commerciale et artisanale du recourant
(préparation des couvertures plastiques et entreposage de matériel). Aucune
raison objective n'exige sa présence en zone agricole.
3.                     La décision du Service
de l'aménagement du territoire, reprise par la municipalité, impose la
suppression des travaux entrepris sans autorisation dans le hangar no 554, les
lieux devant être rétablis "
conformément au plan mis à l'enquête en
1984
", ce qui implique aussi la démolition de la halle en polyester.
Le recourant accepte de supprimer le studio, mais conteste l'obligation de
supprimer le nouveau bureau et le local d'archives, ainsi que la halle en
polyester, qu'il dit indispensables à la poursuite de l'exploitation de son
commerce.
La municipalité, à son
défaut le Département des infrastructures, est en droit de faire suspendre et,
le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui
ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires (art. 105 al.
1 LATC). La non-conformité d'un ouvrage aux prescriptions légales ou
réglementaires ne peut cependant pas justifier dans tous les cas un ordre de
démolition. Cette question doit être examinée en application des principes
constitutionnels, dont celui de la proportionnalité. L'autorité doit ainsi
renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si
l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la remise
en état des lieux causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de
bonne foi se croire autorisé à construire, ou encore s'il y a des chances
sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit (ATF 111
Ib 224, consid. 4b/c; 108 Ia 216 ss; 104 Ib 303 consid. 5b).
On a vu que cette
dernière hypothèse était exclue. Par ailleurs le recourant ne peut en aucun cas
se prévaloir de sa bonne foi. Comme il l'a lui-même exposé à la municipalité,
s'il n'a pas signalé les transformations qu'il avait entreprises, c'est que le
refus de l'autorisation de construire une villa lui avait laissé un goût amer
(v. lettre du 4 novembre 1997, dossier du SAT, pièce 16). Il ne saurait
exprimer plus clairement qu'il a sciemment renoncé à solliciter une
autorisation dont il s'attendait au refus. Or celui qui place ainsi l'autorité
devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de
rétablir une situation conforme au droit que des inconvénients qui en découlent
pour le constructeur (ATF 108 Ia 218 consid. 4b).
L'atteinte portée à la
réglementation n'est en outre pas mineure. La distinction fondamentale entre la
zone à bâtir et les autres zones, constitue un des principes essentiels de
l'aménagement du territoire (dans ce sens, Eric Brandt, Le principe
constitutionnel de la séparation des zones constructibles et non
constructibles, RDAF 1995, p. 197 ss, spéc. 203; v. aussi Pierre Moor,
Commentaire de la LAT, n. 73 ad art. 14). A l'occasion de la dernière révision
de la LAT, le législateur a d'ailleurs réaffirmé que les zones agricoles "
devraient
être maintenues autant que possible libres de toute construction
"
(nouvel art. 16 al. 1 LAT). Sans doute la création d'un nouveau bureau et d'un
local d'archives, qui sont des transformations intérieures du hangar no 554,
n'accroissent-elles pas la surface déjà bâtie en dérogation à l'affectation de
la zone agricole; elle n'en contribue pas moins à faciliter le développement
d'une activité commerciale qui n'a pas sa place dans cette zone. Quant à la
halle en polyester, il s'agit d'un ouvrage volumineux et peu esthétique, qui
conduit lui aussi à intensifier les activités non conformes à l'affectation de
la zone et aggrave l'atteinte au paysage qui résulte déjà du hangar no 554.
D'autre part le
rétablissement de l'état des lieux n'exige pas de travaux dispendieux. La
suppression du bureau et du local d'archives implique de démolir quelques
cloisons; quant à la halle en polyester, il s'agit d'un ouvrage démontable,
dont les éléments pourront être récupérés et réutilisés en un autre lieu. Seule
la démolition de la chape en ciment et le rétablissement d'une couverture
végétale à l'emplacement de la halle sont de nature à entraîner des travaux
plus coûteux, mais néanmoins justifiés vu la gravité de l'atteinte portée au
principe de l'inconstructibilité de la zone agricole. Ainsi, compte tenu de
l'ensemble des circonstances, la décision du Service de l'aménagement du
territoire apparaît conforme au principe de la proportionnalité.
Cette décision
impartissait au recourant un délai de deux mois au maximum pour rétablir l'état
des lieux conformément au plan mis à l'enquête en 1984. Un délai d'une année
dès la notification du dispositif de l'arrêt apparaît plus convenable; il
devrait laisser au recourant suffisamment de temps pour trouver des lieux plus
adéquats à la poursuite de son commerce.
4.                     Le projet de
transformation de la ferme (no ECA 208) consiste à réunir en un seul les deux
appartements vétustes existants. Il prévoit en outre une extension dans
l'ancienne écurie des surfaces vouées à l'habitation (création d'un couvert
d'entrée, d'un local de chauffage et buanderie, ainsi que d'un réduit,
totalisant une cinquantaine de mètres carrés).
Les bâtiments
d'habitation sont conformes à la zone agricole que lorsqu'ils sont étroitement
liés à l'exploitation d'un domaine agricole ou horticole et qu'ils apparaissent
nécessaires à l'exploitation dépendante du sol. La notion de conformité à la
zone agricole au sens de l'art. 16 al. 1 LAT se confond, pour l'essentiel, avec
la notion d'implantation imposée par la destination de l'ouvrage ("
Standortgebundenheit"
)
au sens de l'art. 24 LAT. Un logement agricole ne peut être autorisé que
lorsque le séjour prolongé à l'endroit concerné est nécessaire à une
exploitation du sol conforme à la réglementation de la zone et que cet endroit
est éloigné de la zone à bâtir la plus proche (ATF 121 II 310 consid. 3b et les
arrêts cités). Le droit d'habiter hors des zones à bâtir est ainsi réservé à un
cercle relativement étroit de personnes. N'en font partie que celles qui, en
tant qu'exploitantes ou auxiliaires, sont directement occupées à la production
agricole, ainsi que les membres de leur famille et la génération qui se retire
après avoir consacré sa vie à l'agriculture. Dans chaque cas il y a lieu de
juger selon des critères objectifs, sur la base d'une appréciation globale
tenant plus à des facteurs qualitatifs que quantitatifs, s'il existe une
nécessité pour l'entreprise de prendre domicile hors de la zone à bâtir et si,
en conséquence, l'habitation peut être reconnue comme conforme à l'affectation
de la zone agricole au sens de l'art. 16 LAT (ibid. et les références).
Depuis quelques années
la ferme no 208 n'est déjà plus habitée par l'exploitant du domaine agricole,
Ronald Sansonnens occupant un appartement à la route d'Estavayer. Il est au
demeurant douteux que l'exploitation de ce domaine, voué aux grandes cultures
(blé, orge, maïs et betteraves principalement) et où la garde du bétail a été
abandonnée en 1980 (v. expertise Prométerre du 16 janvier 1997) exige une
présence permanente dans les bâtiments d'exploitation. Quant au fils du
recourant, qui habite déjà l'ancienne ferme et à qui serait destiné le nouvel
appartement issu des transformations projetées, il ne saurait être considéré
comme exploitant agricole : il n'est pas agriculteur et, s'il n'est pas exclu
qu'il donne occasionnellement un coup de main à son père dans l'exploitation du
domaine, il est établi qu'il consacre l'entier de son activité professionnelle
au commerce de fournitures horticoles et maraîchères. C'est donc à tort que le
Service de l'aménagement du territoire a cru pouvoir autoriser la
transformation du bâtiment no 208 comme "
conforme à la destination de
la zone agricole et nécessaire au logement de l'exploitant agricole
".
Les transformations prévues sont exclusivement dictées par la volonté de Ronald
Sansonnens de procurer à son fils aîné de meilleures conditions de logement,
dans la perspective d'autres transformations ultérieures et d'un partage de la
parcelle no 236 (v. lettre du notaire Terrier au Service des améliorations
foncières du 12 juin 1998, pièce no 23 du dossier du SAT). Quoique parfaitement
honorable et compréhensible, ces intentions sont irrelevantes du point de vue
de l'aménagement du territoire.
La question de savoir
si les transformations du bâtiment no 208 pouvaient être autorisées sur la base
de l'art. 24 al. 2 LAT n'a pas été examinée par le Service de l'aménagement du
territoire, et n'a pas à l'être présentement. En effet, le recours n'est pas
dirigé contre l'autorisation du Service de l'aménagement du territoire, mais
uniquement contre la condition qui lui est liée, à savoir l'inscription d'une
charge foncière garantissant à long terme l'affectation agricole de la parcelle
no 236 et des bâtiments qui s'y trouvent. Or, en l'absence de disposition
spéciale applicable au cas d'espèce, la procédure devant le Tribunal
administratif est régie par le principe de libre disposition (art. 53 LJPA a
contrario; arrêt CR 99/0086 du 27 décembre 1999). L'objet du litige est ainsi
circonscrit par les conclusions des parties, lesquelles lient l'autorité de
recours. Le Tribunal administratif a d'ailleurs régulièrement jugé qu'en
l'absence d'une disposition légale expresse, il n'était pas habilité à modifier
la décision attaquée au détriment du recourant (v. notamment arrêts AC 98/0168
du 4 mars 1999; AC 96/0054 du 4 février 1997; PS 95/0243 du 7 décembre 1995 et
la jurisprudence citée). On se bornera donc à examiner si la condition dont le
Service de l'aménagement du territoire a assorti son autorisation était fondée.
5.                     Aux termes de l'art. 81
al. 3 LATC, le Département des infrastructures peut subordonner l'autorisation
de construire hors des zones à bâtir à l'inscription d'une charge foncière ou
d'une mention au registre foncier pour assurer le maintien et la destination du
bâtiment; la mention peut porter en particulier sur l'interdiction de morceler
la parcelle concernée par l'autorisation. La valeur de la charge, fixée par le
département, correspond à l'avantage économique retiré par le propriétaire
(art. 86 al. 2 du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la LATC
RATC
). Les frais de constitution et d'inscription
de la charge foncière sont supportés par le propriétaire (art. 86 al. 3 RATC).
L'inscription d'une telle charge foncière a été conçue comme un éventuel
complément à l'autorisation spéciale exigée hors des zones à bâtir. Il s'agit
d'un moyen propre à assurer, dans certains cas, que perdurent les circonstances
de fait et de droit ayant fondé l'octroi d'une autorisation (v. sur ce point
Jean-Albert Wyss, Les constructions hors des zones à bâtir, in L'aménagement du
territoire en droit fédéral et cantonal, CEDIDAC no 17, Lausanne 1990, p.
159-160). La charge foncière fait obstacle à certains procédés consistant
notamment à utiliser son statut d'agriculteur pour obtenir l'autorisation de
construire un bâtiment destiné, en réalité, à des non-agriculteurs (v. Valérie Scheuchzer,
La construction agricole en zone agricole, thèse Lausanne 1992, p. 32).
Compte tenu des
intentions manifestées par le recourant de séparer du domaine agricole les
bâtiments affectés à son entreprise de fournitures horticoles et maraîchères,
ainsi que le terrain attenant, le Service de l'aménagement du territoire avait
de sérieuses raisons de craindre qu'il en aille de même pour le bâtiment de la
ferme (no 208), au risque de voir se créer en zone agricole un îlot
d'habitation sans rapport avec l'agriculture. La lettre du notaire Terrier au
Service des améliorations foncières (v. dossier du SAT, pièce 23) confirme du
reste explicitement cette intention. Ainsi, du moment que le Service de
l'aménagement du territoire admettait - à tort - que les travaux prévus étaient
nécessaires au logement de l'exploitant agricole, il était logique, et conforme
aux dispositions légales susmentionnées, qu'il veuille avoir la garantie que
cette situation perdurerait. Certes il apparaît aujourd'hui clairement que l'objet
même de la charge foncière, qui est de garantir l'affectation agricole de la
parcelle no 236 et des bâtiments qui s'y trouvent (sous réserve de l'exercice
d'une activité commerciale accessoire dans le hangar no 554) n'est actuellement
pas réalisé et ne le sera pas à l'avenir, dès lors que le logement prévu dans
l'ancienne ferme n'est pas destiné à l'exploitant agricole. Ceci ne constitue
toutefois pas une raison de renoncer à l'exigence de la charge foncière, ce qui
aurait pour conséquence de laisser subsister sans réserve une autorisation
délivrée sur la base d'une appréciation manifestement erronée des faits. Au
contraire, le maintien de cette charge à titre de condition à l'autorisation
spéciale constitue le seul moyen d'assurer le respect des art. 22 et 24 LAT :
le Département des infrastructures, sachant désormais que la charge foncière ne
sera pas exécutée, pourra refuser de souscrire à sa constitution, ce qui
empêchera l'autorisation de déployer ses effets et fera obstacle à la
délivrance du permis de construire tant que le bâtiment no 208 n'aura pas ou
bien retrouvé une vocation agricole, ou bien bénéficié d'une autorisation
fondée sur l'art. 24 LAT. Le présent arrêt ne constitue en effet pas un
obstacle au réexamen du projet de transformation litigieux sous l'angle de
l'actuel art. 24 LAT ou des futurs art. 24, 24c et 24d LAT issus de la
modification du 20 mars 1998, lorsque celle-ci sera entrée en vigueur.
6.                     Entièrement mal fondés,
les recours doivent donc être rejetés. Conformément aux art. 38 al. 1 et 55 al.
1 LJPA, il y a lieu de mettre un émolument de justice à la charge du recourant.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Les
recours sont rejetés.
II.                     La
décision du Service de l'aménagement du territoire du 8 juin 1998 subordonnant
la transformation du bâtiment ECA no 208 (habitation et rural) et
l'installation d'un chauffage par pompe à chaleur à l'inscription d'une charge
foncière garantissant à long terme l'affectation agricole de la parcelle no 236
de Grandcour et des bâtiments qui s'y trouvent, est confirmée.
III.                     La
décision du Service de l'aménagement du territoire du 8 juin 1998 refusant
d'autoriser les transformations apportées au bâtiment no ECA 554 (hangar),
ainsi que la halle démontable en polyester implantée à proximité, et ordonnant
le rétablissement des lieux dans un état conforme aux autorisations délivrées,
est confirmée.
IV.                    Un
délai au 30 juin 2000 est accordé à Ronald Sansonnens pour se soumettre à cet
ordre de mise en conformité des lieux.
V.                     Un
émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de Ronald
Sansonnens.
VI.                    Il
n'est pas alloué de dépens.
ft/Lausanne, le 14 mars 2000
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi
ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa
notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le
recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation
judiciaire (RS 173.110)