vd_omni · GE.2001.0104 · 2002-05-28 · fr

c/ Municipalité de Ste-Croix | Rappel des conditions auxquelles une autorité est tenue d'entrer en matière sur une demande de nouvel examen (consid. 3).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.05.2002 GE.2001.0104

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 28 mai 2002
sur le recours interjeté par
A.________
,
à ********, représenté par Me Laurent Moreillon, avocat à Lausanne,
contre
les décisions de la
Municipalité de
Sainte-Croix
des 3 et 11 octobre 2001 refusant d'entrer en matière sur une
demande de réexamen de sa décision du 24 avril 2001 (ordre donné à A.________
de cesser toute activité et de fermer son magasin "1********").
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Alain
Zumsteg, président; Mme Dina Charif Feller et M. Jean-Claude Maire,
assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Dans le courant de
l'été 2000, A.________ a ouvert à ********, sous l'enseigne
"1********", une boutique spécialisée dans le commerce au détail du
chanvre et de ses produits dérivés. Il en a informé les autorités municipales
le 22 août 2000, en indiquant la nature des produits mis en vente et en
affirmant que "
toutes les fournitures fabriquées avec du chanvre
[...]
ne sont aucunement à destination de DROGUE et vendues sous contrôle de la
Fédération
" (sic).
Par lettre du 14
septembre 2000 la Municipalité de Sainte-Croix a signifié à A.________ qu'elle
avait pris la décision de ne pas autoriser l'ouverture de son magasin et l'a
invité à cesser immédiatement toute activité. Le motif invoqué à l'appui de
cette décision était que les articles 2 et suivants de la loi du 18 novembre
1935 sur la police du commerce (LPC) n'étaient pas respectés.
B.                    Par arrêt du 21 novembre
2000 (GE 00/0116), le Tribunal administratif a admis le recours formé par
A.________ contre cette décision; il a annulé la décision municipale refusant
d'autoriser l'ouverture du magasin "1********" et ordonnant à
A.________ la cessation immédiate de son activité, le dossier de la cause étant
au surplus retourné à la municipalité "
pour nouvelle décision au sens
des considérants
". Il résulte de ces derniers, en bref, que la
décision attaquée ne reposait sur aucune base légale, l'exploitation du magasin
litigieux n'étant soumise ni à autorisation cantonale, ni à autorisation
communale, que la LPC se borne à exiger de celui qui veut exercer un commerce à
titre permanent qu'il fasse inscrire son nom et sa raison sociale au greffe
municipal, en fournissant quelques renseignements et documents, que la seule
disposition légale permettant à la municipalité de s'opposer à l'ouverture d'un
commerce concernait les magasins de produits alimentaires ne présentant pas des
garanties suffisantes du point de vue de l'hygiène (art. 4 LPC), qu'en
définitive le refus d'inscrire le commerce du recourant ne pouvait se fonder
que sur la non production d'un bail à loyer, omission qui pouvait facilement
être réparée, qu'ainsi le dossier devait être retourné à la municipalité "
pour
qu'elle statue à nouveau, conformément aux art. 2 et ss. LPC, et ordonne
l'inscription au registre municipal du commerce "1********", au sens
des considérants
".
Par lettre du 12 décembre 2000, la Municipalité de Sainte-Croix a avisé
le Tribunal administratif qu'elle avait décidé de ne pas ordonner l'inscription
au registre communal du commerce "1********", ne souhaitant pas,
vis-à-vis de sa population, cautionner une activité illicite.
C.                    Le 11 avril 2001 le Juge
d'instruction de l'arrondissement du Nord-vaudois a informé la municipalité
qu'il était intervenu à l'endroit des responsables de la boutique
"1********", A.________ et B.________, et du propriétaire de
l'immeuble, C.________, pour infraction à la LF sur les stupéfiants. La lettre
précisait : "
Une certaine quantité de chanvre séché, manifestement
destinée à être vendue comme produit stupéfiant, a été saisie.
"
A la suite de cette
communication, la municipalité a adressé à A.________, le 24 avril 2001 la
lettre suivante :
"Monsieur,
Nous accusons réception de la lettre de M. le
Juge d'instruction Edmond Ottinger du 11 avril 2001 qui nous informe des
mesures prises à votre encontre et celle de B.________, soit les responsables
de la boutique "1********", pour infraction à la Loi fédérale sur les
stupéfiants ci-après LFS.
En ce qui concerne les produits stockés dans
votre magasin, nous constatons dans ce même courrier qu'une quantité de chanvre
séché manifestement destiné à la vente a fait l'objet d'une saisie.
Vu ce qui précède et de la détermination prise
par la Municipalité dans sa séance du 23 avril 2001, ceci dans le but de
préserver la santé de la collectivité locale, des différents courriers reçus
par des institutions établies sur notre territoire et du droit qui est
applicable à notre commune d'interdire la vente de chanvre ou autre stupéfiant
tombant sous le coup de la LFS, nous vous sommons à
cesser toute activité et
fermer votre magasin dès réception de cette correspondance
.
Nous constatons également à ce jour qu'aucune
demande d'autorisation au sujet de votre enseigne publicitaire n'est parvenue à
l'autorité compétente, ce qui contrevient à l'art. 6 de la loi sur les procédés
de réclame du 6 décembre 1988 et à l'article premier de son règlement
d'application du 31 janvier 1990.
Nous vous prions d'enlever l'enseigne
publicitaire de même que toute publicité visible de l'extérieur dans le délai
fixé au paragraphe ci-dessus.
Nous chargerons notre Service de police
municipale de faire respecter ces décisions.
Nous vous prions d'agréer, Monsieur, nos
salutations distinguées."
Cette lettre
comportait la mention suivante :
"Voie de recours : dans les 10
jours dès notification auprès du Tribunal administratif du canton de Vaud à
Lausanne".
Elle n'a pas fait
l'objet d'un recours de A.________, ni dans le délai - erroné - qu'elle
indiquait, ni plus tard.
D.                    Le 28 septembre 2001,
l'avocat Laurent Moreillon a informé la municipalité qu'il était le conseil de
A.________ et que ce dernier avait décidé de rouvrir son magasin dès le 15
octobre 2001. Se prévalant notamment de l'arrêt du Tribunal administratif du 21
novembre 2000 et affirmant que A.________ avait "
décidé de soumettre
systématiquement tous ses produits à examen afin de contrôler le taux de THC et
d'éviter tout risque de vente de produits stupéfiants
", Me Moreillon
demandait à la municipalité de lui confirmer que son client pourrait exploiter
son commerce dès le 15 octobre 2001.
La municipalité a
répondu en ces termes, le 3 octobre 2001 : "[...],
nous portons à votre
connaissance que notre détermination dans cette affaire est contenue dans notre
courrier du 24 avril 2001 (voir annexe). Dans ladite correspondance vous
constaterez que la voie de recours a été dûment communiquée à M. A.________,
le
délai étant, à ce jour, largement dépassé
."
Par retour du
courrier, Me Moreillon a de nouveau invité la municipalité à revoir sa décision
du 24 avril 2001, faisant valoir qu'elle concernait "
d'éventuels
produits illicites
" et que tel ne serait "
plus le cas
aujourd'hui puisque, précisément, et après contrôle, les produits qui ser
[aient]
mis sur le marché ser
[aient]
parfaitement licites
." Il
invoquait de surcroît la liberté économique. La municipalité de Sainte-Croix a
répondu ce qui suit :
"[...]
La décision du 24 avril 2001 est définitive et
exécutoire et les faits qui l'ont motivée sont inchangés.
Dès lors, aucune suite ne sera donnée à votre
lettre.
[...]".
E.                    Invoquant notamment la
liberté économique (art. 27 Cst. féd.), la violation de la présomption
d'innocence (art. 32 Cst. féd.), la nullité de la décision du 24 avril 2001,
ainsi que le droit au réexamen de ladite décision, A.________ a recouru le 16
octobre 2001 en prenant les conclusions suivantes :
"I.-          Préjudiciellement, constater
la nullité et l'absence de caractère exécutoire de la décision rendue par la
Municipalité de Ste-Croix le 24 avril 20001;
II.           Principalement, annuler les
décisions rendues les 3 et 11 octobre 2001 par la Municipalité de Ste-Croix et
autoriser le recourant A.________ à exploiter son magasin
"1********", à ********, comme à y vendre les produits licites qui
s'y trouvent.
III.          Subsidiairement, annuler les
décisions rendues par la Commune de Ste-Croix les 3 et 11 octobre 2001 en ce
sens qu'elles refusent de statuer sur la réouverture du magasin
"1********", à ********, magasin géré par A.________.
IV.          Plus subsidiairement, ordonner à
la Municipalité de Ste-Croix d'entrer en matière sur la demande de réexamen
présentée par A.________ par courriers des 28 septembre et 5 octobre 2001.
V.           Plus subsidiairement encore,
annuler les décisions des 3 et 11 octobre 2001 et renvoyer le dossier de la cause
à la Municipalité de Ste-Croix afin qu'elle autorise A.________ à exploiter son
commerce "1********", à ******** et qu'elle procède à l'inscription
du recourant et du magasin "1********" au registre municipal de la
commune."
Simultanément,
A.________ a requis l'effet suspensif "
en ce sens qu'il est autorisé à
rouvrir son magasin et à proposer à la vente les produits licites qu'il
contient.
Cette requête a été rejetée par décision incidente du 13 décembre
2001.
La Municipalité de
Sainte-Croix conclut implicitement au rejet du recours.
Les parties n'ayant
pas requis d'audience de débats ou d'autres mesures d'instruction dans le délai
qui leur avait été imparti pour ce faire, le tribunal a statué par voie de
circulation.
Considérant en droit:
1.                     Le recourant admet que
la décision de la Municipalité de Sainte-Croix du 24 avril 2001, faute de
recours, est devenue définitive et exécutoire à l'échéance du délai de vingt
jours prévu par la loi (v. recours, p. 8 ch. 8). Les démarches qu'il a
entreprises par l'intermédiaire de son avocat auprès de la municipalité
(lettres du 28 septembre et du 5 octobre 2001) constituent des demandes de
nouvel examen, sur lesquelles la municipalité a refusé d'entrer en matière, par
ses lettres des 3 et 11 octobre 2001. Ces refus n'ouvrent pas un nouveau délai
de recours sur le fond; ils ne peuvent pas être attaqués pour des motifs qui
pouvaient être invoqués à l'encontre de la décision initiale (cf. ATF 106 Ia
386; 105 Ia 20; 104 Ia 175). En pareil cas, l'administré peut seulement faire
vérifier par l'autorité de recours s'il existait des circonstances obligeant
l'autorité inférieure à procéder à un nouvel examen et si cette dernière a
ainsi refusé à tort de statuer à nouveau sur le fond (ATF 113 Ia 153-154; 109
Ib 251 c. 4a).
2.                     Avant d'examiner si de
telles circonstances sont réunies en l'espèce, il convient de s'assurer que la
décision du 24 avril 2001 n'est pas absolument nulle, comme le prétend le
recourant, au motif qu'elle violerait les garanties de procédure données par les
art. 29 al. 1 et 2 et 30 al. 1 de la Cst. féd., ainsi que l'art. 6 § 1 CEDH. En
effet, dans cette hypothèse, le recours serait sans objet.
Le fait qu'une
décision soit entachée d'illégalité, voire d'inconstitutionnalité, ne la rend
pas nécessairement nulle; la sanction ordinaire d'un tel vice est
l'annulabilité, qui ne peut être prononcée que par l'autorité de recours,
saisie dans le délai de recours (v. Pierre Moor, Droit administratif, vol. II,
ch. 2.3 p. 201 ss, spécialement 2.3.1.3, p. 203). Selon un principe général, la
nullité d'un acte commis en violation de la loi doit résulter ou bien d'une
disposition légale expresse, ou bien du sens et du but de la norme en question.
En d'autres termes, il n'y a lieu d'admettre la nullité, hormis les cas expressément
prévus par la loi, qu'à titre exceptionnel, lorsque les circonstances sont
telles que le système d'annulabilité n'offre manifestement pas la protection
nécessaire (ATF 122 I 97 consid. 3 a/aa p. 98-99 et les arrêts cités). Ainsi,
d'après la jurisprudence, la nullité d'une décision n'est admise que si le vice
dont elle est entachée est particulièrement grave, est manifeste ou du moins
facilement décelable et si, en outre, la constatation de la nullité ne met pas
sérieusement en danger la sécurité du droit. Des vices de fond n'entraînent
qu'à de rares exceptions la nullité d'une décision; en revanche, de graves
vices de procédure, ainsi que l'incompétence qualifiée de l'autorité qui a
rendu la décision sont des motifs de nullité (ATF précité, p. 99).
Ces conditions ne sont
pas réunies en l'espèce. Sans doute le Tribunal administratif a-t-il jugé, de
manière on ne peut plus claire, que la Municipalité de Sainte-Croix ne
disposait d'aucune base légale pour ordonner au recourant la cessation de son
activité commerciale (arrêt GE 00/0116 du 21 novembre 2000). Dans la présente
cause, la municipalité ne conteste pas cette absence de base légale, mais
prétend fonder l'interdiction qu'elle a de nouveau signifiée à A.________ sur
la clause générale de police, qui permet à l'autorité de prendre des mesures en
cas de danger grave et imminent pour l'ordre public, qui ne puisse être écarté
par d'autres moyens légaux (cf. ATF 121 I 22 c. 4 b/aa p. 28). Quels que soient
les doutes que l'on peut avoir sur l'applicabilité de la clause générale de
police dans le cas particulier, il est indéniable qu'elle peut, selon les
circonstances, être mise en oeuvre par les municipalités. Celles-ci exercent en
effet le pouvoir exécutif dans les communes et sont notamment chargées de la
police locale (art. 92 al. 1 ch. 1 Cst. VD), ce qui implique certaines
compétences dans le domaine du contrôle des denrées alimentaires et des mesures
générales relatives à l'hygiène et à la santé des hommes et des animaux (art.
43 ch. 3 lit. a et b de la loi du 28 février 1956 sur les communes [LC]), ainsi
que dans le domaine de la police du commerce et de l'industrie (art. 43 ch. 6
LC). On ne peut dès lors pas affirmer que la décision du 24 avril 2001 a été
prise par une autorité manifestement incompétente
ratione materiae
. On
doit admettre en revanche que la justification de cette décision apparaît des
plus discutables (le champ d'application de la clause générale de police est
limité aux cas de nécessité véritables et imprévisibles; le recours à une telle
clause est en règle générale exclu lorsque les situations de mise en danger,
bien que clairement reconnaissables, n'ont pas été réglementées [ATF 121 I 22
c. 4 b/aa p. 28]). Mais il s'agit là d'un vice de fond, que le recourant aurait
facilement pu faire valoir devant le Tribunal administratif s'il avait pris la
peine de recourir en temps utile. Il en va de même de la violation du droit
d'être entendu dont le recourant se plaint d'avoir été victime. Quant à
l'enseigne qui aurait été mise en place sans autorisation, la municipalité
était indéniablement compétente pour en ordonner la suppression (art. 9 de la
loi du 6 décembre 1988 sur les procédés de réclame), même si, ici encore, la
justification de cette mesure n'apparaît pas évidente.
Ainsi, la décision du
24 avril 2001 ne se trouve pas affectée d'une cause de nullité absolue qui
devrait être constatée d'office.
3.                     On a vu que les
décisions attaquées se résumaient à des refus d'entrer en matière sur des
demandes de réexamen de la décision du 24 avril 2001. En l'absence de règle
spécifique ou d'une pratique administrative constante, l'autorité n'est tenue
de se saisir d'une demande de réexamen que si les circonstances se sont
modifiées dans une mesure notable ou si le requérant invoque des faits et moyens
de preuve importants qu'il ne connaissait pas lors de la première décision, ou
dont il ne pouvait pas se prévaloir ou n'avait pas de raison de se prévaloir à
cette époque (ATF 120 I b 46 c. 2b et les réf.). En l'occurrence l'avocat du
recourant n'a fait valoir, dans ses lettres des 28 septembre et 5 octobre 2001,
aucun fait ni moyen de preuve inconnu de la municipalité qui aurait pu exercer
une influence sur la décision du 24 avril 2001. Il a certes prétendu que son
client avait décidé de soumettre systématiquement tous ses produits à examen
afin de contrôler le taux de THC et d'éviter tout risque de vente de produits
stupéfiants. Mais des assurances semblables avaient déjà été données par M.
A._________ lui-même lorsqu'il avait annoncé l'ouverture de son magasin à la
municipalité, le 22 août 2000, en prétendant que toutes les fournitures
fabriquées avec du chanvre n'étaient "
aucunement à destination de
DROGUE et
[étaient]
vendues sous contrôle de la Fédération
."
Pour le surplus, il se bornait à contester la validité de la décision du 24
avril 2001 sur la base d'une argumentation juridique qui aurait parfaitement pu
trouver place dans un recours, si cette voie avait été utilisée à l'époque.
Dans ces conditions, le présent recours apparaît mal fondé.
4.                     Conformément aux art.
38 et 55 LJPA un émolument sera mis à la charge du recourant débouté.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     Un émolument
de 800 (huit cents) francs est mis à la charge de A.________.
III.                     Il n'est pas
alloué de dépens.
Lausanne, le 28 mai 2002/gz
Le
président :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.