vd_omni · GE.2006.0038 · 2006-04-24 · fr

X. /CONSEIL COMMUNAL, Service de la population | Malgré un préavis positif de la Commission communale de naturalisation, le Conseil communal refuse d'accorder la naturalisation au recourant. Dans la mesure où sa décision ne mentionne que le résultat du vote sans aucun élément d'appréciation permettant au candidat de connaître les motifs de ce refus, elle ne respecte pas les exigences de motivation et, partant, doit être annulée. Admission du recours

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 24.04.2006 GE.2006.0038

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 24 avril 2006
Composition
Mme Isabelle Guisan, présidente ; M. Jean-Claude
Henchoz et M. Jean-Claude Favre, assesseurs.
recourant
X._______
, c/o A._______, à
Genève, représenté par Me Philippe OGUEY, avocat à Lausanne,
autorité intimée
CONSEIL COMMUNAL DE ROLLE
,
représentée par
Municipalité de Rolle, à Rolle,
Objet
Divers
Recours X._______ c/ décision du Conseil communal de Rolle
du 7 février 2006 lui refusant la bourgeoisie communale
Vu les faits suivants
A.
Ressortissant marocain né le 22 janvier 1980, X._______
est venu en Suisse au début de l’année 1991 où il a effectué ses études pendant
plus d’une dizaine d’années à Institut international de Rolle (Le Rosey), à
Rolle. Par la suite, il a entrepris des études dans une université privée, à
Genève. Souhaitant obtenir la nationalité suisse, il a présenté une demande
dans ce sens auprès des autorités communales rolloises à la fin de l’année
2000.
Après avoir procédé à une audition conjointe de
l’intéressé, la Municipalité de Rolle (ci-après : la municipalité) et la
Commission communale de naturalisation de la Commune de Rolle (ci-après :
la commission) ont établi un préavis communal, en date du 19 février 2001,
constatant qu’une suite favorable ne pouvait être donnée à la requête
susmentionnée. Dans ses commentaires, la commission a relevé ce qui suit :
« M. X._______ est un jeune homme cultivé et agréable.
Il n’est pas intégré dans la vie rolloise mais dans l’Institut international de
Rolle (Le Rosey) dans lequel il a fait ses études. Sa culture et sa
connaissance de notre pays sont notoirement insuffisantes à ce niveau d’études.
La commission, à une forte majorité, donne un préavis
défavorable à la naturalisation de M. X._______. Elle n’est cependant pas
opposée à réexaminer sa candidature dans quelques années. »
B.
Le 2 octobre 2002, la municipalité et la commission ont
procédé à une nouvelle audition de X._______ et ont constaté, dans un préavis
communal du 9 octobre 2002, qu’une suite favorable pouvait être donnée à sa
requête. Le contenu de ce préavis était rédigé en ces termes :
« (...)
Les résultats de l’audition sont
les suivantes
Appréciation
requérant
Connaissance de la langue
française
:
Parlée
excellente
Autre appréciation
polyglotte
Connaissances civiques
(commune/canton/confédération)
assez bonnes
Connaissances historiques
(canton/confédération)
assez bonnes
Connaissances géographiques
(pays)
bonnes
Intégration
sociale
assez bonne
culturelle
assez bonne
professionnelle
Sujets divers abordés
:
Nous avons passé beaucoup de temps à parler de ses
motivations, puis de ses fiançailles avec une jeune fille de la région, de sa
fonction d’entraîneur d’une équipe de football féminine, de son pays d’origine
et de son arrivée en Suisse à l’âge de 9 ans.
Métier du candidat – Avenir de sa profession
:
Monsieur X._______ est actuellement étudiant. Les études
entreprises et la fortune de la famille le mettent à l’abri des difficultés.
Motivation
:
Monsieur X._______ est incontestablement très désireux de
devenir citoyen suisse.
Commentaires de la commission
:
Les études en internat à l’école du Rosey ne l’ont pas
rapproché autant des Suisses que l’aurait été une scolarisation en école
publique, mais il est à l’aise dans notre pays. La commission donne un préavis
favorable à la naturalisation de Monsieur X._______. »
C.
Le 3 mars 2003, le Département des institutions et des
relations extérieures (Service de la population, secteur naturalisations,
ci-après : le département) a réceptionné une demande de naturalisation
ordinaire au nom du recourant. Par décision du 7 septembre 2005, l’Office
fédéral des migrations a accordé à l’intéressé l’autorisation de se faire
naturaliser dans le canton de Vaud. Dans sa séance du 22 septembre 2005, la
municipalité a adopté un préavis municipal (n° 28-2005) sur l’octroi d’une
promesse de bourgeoisie en faveur de X._______. Elle déclare adhérer aux
conclusions de la commission du 9 octobre 2002, relève que l’autorisation
fédérale a été délivrée au requérant le 7 septembre 2005 et que, rien ne
paraissant s’opposer à la demande de ce dernier, elle requiert du Conseil
communal de Rolle (ci-après : le Conseil communal) que la bourgeoisie de
Rolle soit accordé à l’intéressé. En date du 20 janvier 2006, la commission a
également invité le Conseil communal a accorder la bourgeoisie de Rolle au
recourant.
D.
Dans sa séance du 7 février 2006, le Conseil communal a
décidé de ne pas accorder la bourgeoisie requise. Cette décision a été notifiée
à l’intéressé le 10 février 2006 par une correspondance dont le contenu est le
suivant :
«
Demande de naturalisation
Monsieur,
Nous portons à votre connaissance que le Conseil communal de
Rolle a décidé dans sa séance du 7 février 2006, et par 23 non contre 17 oui,
de ne pas vous accorder la bourgeoisie de Rolle.
Nous joignons à la présente un extrait original du
procès-verbal de la séance précitée.
Le service cantonal de la population (secteur des
naturalisations) est informé de cette décision négative par la remise du
document fédéral ad hoc.
La présente décision peut faire l’objet d’un recours au
Tribunal administratif du canton de Vaud (15, Av. Eugène-Rambert, 1014
Lausanne). L’acte de recours doit être déposé auprès du Tribunal administratif
dans les vingt jours suivant la communication de la décision attaquée ; il
doit être signé et indiquer les conclusions et motifs du recours. La décision
attaquée est jointe au recours. Le cas échéant, ce dernier est accompagné de la
procuration du mandataire.
Veuillez croire, Monsieur, à l’assurance de notre
considération distinguée. »
E.
X._______ a recouru contre cette décision le 27 février
2006 en concluant à son annulation. A l’appui de son pourvoi, il allègue en
substance que les motifs de la décision attaquée sont trop insuffisants pour
qu’il puisse faire valoir ses droits, la seule indication figurant dans la
correspondance du 10 février et dans le procès-verbal de la décision attaquée
étant le score obtenu par sa candidature. Selon lui, ce défaut ne permet pas à
l’autorité de recours de corriger ce vice. Cela étant, il ne peut en aucun cas
se positionner par rapport aux raisons qui ont présidé à cette décision
négative, ce d’autant plus que le préavis de la commission était positif.
Le recourant s’est acquitté en temps utile de
l’avance de frais requise.
F.
L’autorité intimée s’est déterminée le 10 mars 2006 en
concluant implicitement au rejet du recours. Elle précise notamment que la
discussion n’a pas été utilisée lors de la séance du Conseil communal.
G.
Par courrier du 15 mars 2006, X._______ a déclaré renoncer
à déposer un mémoire complémentaire.
H.
A la requête du juge instructeur, le département a produit
son dossier en date du 3 avril 2006.
I.
Le tribunal a délibéré par voie de circulation.
J.
Les arguments respectifs des parties seront repris
ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
Selon l’art. 31 al. 1 LJPA, le recours s’exerce par écrit
dans les 20 jours dès la communication de la décision attaquée. En l’espèce, le
recours a été déposé en temps utile et satisfait aux conditions formelles
énoncées à l’art. 31 al. 2 et 3 LJPA. En outre, le recourant, en tant que
destinataire de la décision attaquée, a manifestement qualité pour recourir au
sens de l’art. 37 al. 1 LJPA, de sorte qu’il y a lieu d’entrer en matière sur
le fond.
2.
Selon l'art. 36 LJPA, le pouvoir d'examen du Tribunal
administratif s'étend à la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du
pouvoir d'appréciation (let. a), à la constatation inexacte ou incomplète de
faits pertinents (let. b), ainsi qu'à l'opportunité si la loi spéciale le
prévoit (let. c). Cette dernière hypothèse n'est toutefois pas réalisée en
l'espèce.
Commet un excès de son pouvoir d'appréciation
l'autorité qui sort du cadre de sa liberté d'appréciation en usant d'une
faculté qui ne lui appartient pas, par exemple en optant pour une solution
différente de celles qui s'offrent à elle; on peut également ajouter
l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif visant le cas de l'autorité qui, au
lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère comme liée (voir
notamment A. Grisel, Traité de droit administratif, 1984, vol. I, p. 333).
L'abus de pouvoir, en droit suisse, vise deux cas : l'expression est tout
d'abord synonyme de détournement de pouvoir (on désigne ainsi l'acte accompli
par l'autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des motifs
étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer); mais elle peut également être
comprise plus largement, soit dans le sens d'un comportement arbitraire ou
recouvrant une violation manifeste de certains droits ou principes
constitutionnels (voir notamment arrêts TA AC.1999.0199 du 26 mai 2000, AC.
1999.0047 du 29 août 2000, AC.1999.0172 du 16 novembre 2000 et AC.2001.0086 du
15 octobre 2001).
3.
Jusqu’au 30 avril 2005, la naturalisation des étrangers
était régie dans le canton de Vaud par la loi sur le droit de cité vaudois du
29 novembre 1955 (ci-après : aLDCV). Cette loi a été révisée à cinq
reprises entre 1988 et 1999 dans un souci de faciliter l’acquisition du droit
de cité vaudois. Les révisions les plus importantes ont consisté à attribuer au
Conseil d’Etat la compétence d’octroyer le droit de cité cantonal pour tous les
cas ordinaires, le Grand Conseil ne restant compétent que dans les cas où le
gouvernement n’agréait pas la demande (novelles de 1991 et 1998).
Depuis le 1
er
mai 2005, ces dispositions
ont été remplacées par une nouvelle loi sur le droit de cité vaudois du 28
septembre 2004 (ci-après : LDCV). Cette dernière a transféré à la Municipalité
et au Conseil d’Etat la compétence de statuer sur l’acquisition de la
bourgeoisie et du droit de cité cantonal de manière à permettre l’élaboration
d’une décision motivée (art. 2 al. 1 let. c et d, art. 4 LDCV). Un droit de
recours au Tribunal administratif est instauré par l’art. 52 LDCV, qui stipule
ce qui suit :
"1.   Les décisions rendues en application de la
présente loi par les autorités         cantonales et communales sont
susceptibles de recours auprès du Tribunal          administratif.
2.    En cas d’admission du recours, le Tribunal
administratif annule la décision     attaquée et renvoie l’affaire à l’autorité
intimée pour nouvelle décision."
4.
Une disposition transitoire prévoit que les demandes déjà
transmises au département avant l’entrée en vigueur de la nouvelle loi seront
traitées conformément à l’ancienne législation (art. 53 al. 1 LDCV). Selon
l’art. 8 a DCV, après s’être assurée que les conditions de base sont remplies
et avoir contrôlé que le dossier contient tous les documents requis, la
municipalité transmet le dossier au département avec un préavis détaillé
portant signature.  Dans le cas présent, le dossier a été réceptionné par le
département le 3 mars 2003, de sorte que la demande de naturalisation a été
traitée, à juste titre, conformément à l’ancienne législation, qui accordait au
Conseil général ou communal la compétence de statuer, dès l’octroi de
l’autorisation fédérale, sur l’octroi de la bourgeoisie (art. 11 aLDCV).
5.
Même si la nouvelle législation n'est pas applicable à la
présente espèce, il reste que le principe d'une motivation des décisions de
naturalisation découle de la jurisprudence. Le 9 juillet 2003, le Tribunal
fédéral a rendu deux arrêts, l'un concernant la validité d'une initiative
populaire demandant que, pour la ville de Zurich, les décisions de
naturalisation soient traitées en votations populaires (ATF 129 I 232), l'autre
concernant une décision du Conseil d'Etat lucernois rejetant un recours
interjeté par des étrangers auxquels les citoyens de la commune d'Emmen avaient
refusé la naturalisation en votation populaire (ATF 129 I 217). Dans les deux
affaires, le Tribunal fédéral a jugé qu'un refus de naturalisation devait être
motivé et que le système de la votation populaire en lui-même ne permettait pas
de satisfaire à cette exigence et se révélait ainsi contraire à la Constitution
(cette jurisprudence a été rappelée dans un arrêt ultérieur, ATF 130 I 140). Très
récemment enfin, le Tribunal fédéral a encore précisé que l'exigence de la
motivation devait être comprise comme ayant un caractère individuel, le manque
d'intégration du mari ne pouvant, s'agissant de la naturalisation d'un couple,
être opposé à l'épouse (arrêt 1P.468/2004 du 4 janvier 2005).
Le Tribunal administratif est lié par cette
jurisprudence, qui est du droit positif, et il peut d'autant moins s'en écarter
qu'elle correspond au principe consacré par la nouvelle Constitution cantonale
du 14 avril 2003 (art. 27 al. 2), entrée en vigueur le même jour, et aux règles
instituées par la nouvelle législation devant prochainement entrer en vigueur (cf.
Décret sur la mise en œuvre de la nouvelle Constitution cantonale du 2 juillet
2003, entré en vigueur le 1
er
septembre 2003).
En l’espèce, la décision contestée émane non pas du
corps électoral, statuant en assemblée de commune, mais d’un Conseil communal.
Cette solution n’est pas exclue par la jurisprudence exposée ci-dessus et la
doctrine considère qu’elle est en tout état de cause préférable à la voie de la
décision populaire, dans la mesure où il est possible d’aménager des
possibilités de motivation (Jaag, Aktuelle Entwicklungen im Einbürgerungsrecht,
ZBL 106 (2005) p. 114 ss, plus spéc. 131 cités dans arrêt TA GE.2004.0184 du 25
avril 2005). Dans l’exposé des motifs relatifs à la nouvelle loi du 28
septembre 2004 (EMPL n° 189, juin 2004), le Conseil d’Etat a émis l’opinion que
l’issue d’un scrutin au sein du parlement communal est par nature aléatoire,
que le résultat du vote ne donne aucune indication sur les motifs ayant
déterminé la décision du conseil de sorte que le candidat n’est pas en mesure
de connaître les raisons pour lesquelles sa demande a été rejetée (p. 21). Ces
raisons ont manifestement convaincu le Grand Conseil puisque ce dernier s’est
prononcé en faveur de décisions prises par l’Exécutif, tant au niveau communal
que cantonal (arrêt TA GE.2004.0184 déjà cité). Cependant, dans la mesure où en
l’occurrence, la demande du recourant est soumise au régime prévu par l’aLDCV
la seule question que doit dès lors se poser le tribunal de céans est de savoir
si le Conseil communal a fait connaître les motifs de sa décision négative
d’une manière suffisamment précise pour que X._______ puisse faire valoir ses
droits.
6.
Conformément à la jurisprudence précitée, la décision de
naturalisation est considérée comme un acte de nature administrative.
L’exigence de motivation doit dès lors répondre aux principes généraux
applicables en la matière. L’obligation de motiver est satisfaite lorsque
l’intéressé peut se rendre compte de la portée de la décision prise à son égard
et l’attaquer en connaissance de cause (ATF 121 I 57 consid. 2c ; ATF 117 Ib
86 consid. 4 + réf. cit. ; arrêt TA GE.2004.0184 déjà cité). Une violation
du droit à la motivation peut en principe être corrigée dans la procédure de
recours subséquente (ibidem).
En l’espèce, le vote du Conseil communal est
intervenu à la suite d’un préavis positif, tant de la part de la commission que
de la municipalité. Ce préavis soulignait notamment que le requérant était à
l’aise dans notre pays et que partant, à tout le moins implicitement, son
intégration était tenue pour suffisante. Dans son préavis du 22 septembre 2005,
la municipalité a par ailleurs repris le rapport de la commission du 15 février
2001 dont il ressortait que le requérant maîtrisait de manière notoirement
insuffisante la culture et la connaissance de notre pays. Se référant à sa
seconde audition du mois d’octobre 2002, elle a conclu en revanche qu’il était
désormais « à l’aise dans notre pays ». Dans ces conditions, les
motifs de la décision négative sont à l’évidence bien trop insuffisants pour
que l’intéressé puisse faire valoir ses droits. On rappellera à cet égard que,
dans sa correspondance du 10 février 2006, la municipalité s’est simplement
référée au score insuffisant (23 non contre 17 oui) obtenu par la candidature en
cause. En soi, une telle motivation est à l’évidence insuffisamment explicite
pour que X._______ puisse savoir ce qu’on lui reproche exactement et contester
les griefs formulés en fournissant, cas échéant, d’autres éléments
d’appréciation susceptibles d’en affaiblir la portée. Dans ces circonstances,
il faut bien admettre que le grief invoqué dans le pourvoi quant à l’absence de
motivation est pleinement fondé. Reste enfin à examiner si ce vice peut être
corrigé dans le cadre de la procédure de recours en vertu de la théorie dite
« de la guérison » (ATF 126 I 72 + réf. cit.).
7.
Le droit d’obtenir une décision motivée est inhérent au
principe général, de rang constitutionnel, du droit d’être entendu. Une
violation de ce droit ne conduit pas nécessairement dans tous les cas à
l’annulation de la décision attaquée, puisque le vice peut être réparé par la
procédure de recours subséquente à différentes conditions. Aux nombres de celles-ci
figure l’exigence que l’autorité de recours dispose du même pouvoir
d’appréciation que l’autorité de première instance et qu’il ne résulte pas une
péjoration de la situation juridique du recourant. La jurisprudence a encore
précisé que la guérison était exclue lorsqu’il s’agissait d’une violation
particulièrement grave des droits de la partie et qu’elle devait de toute manière
demeurer l’exception (ATF 126 I 72 ; 124 II 138 + arrêts cités ; cf.
également, parmi d’autres, arrêts TA GE.2004.0184 déjà cité et AC.1999.0088 du
7 août 2002). Dans le cas présent, non seulement les motifs du refus d’accorder
la bourgeoisie sont totalement inconnus du tribunal, mais ce dernier ne dispose
pas du même pouvoir d'appréciation que l’autorité communale. On doit dès lors
admettre que, dans de telles conditions, une régularisation dans le cadre de la
procédure de recours du défaut de motivation n’entre dès lors pas en ligne de
compte.
8.
Les considérants qui précèdent conduisent à l’admission du
recours et à l’annulation de la décision attaquée, le dossier devant être
retourné à l’autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants
(art. 52 al. 2 LDCV). Vu l’issue du pourvoi, les frais du présent arrêt seront
mis à la charge de l’autorité intimée. Obtenant gain de cause, le recourant,
qui a procédé avec l’assistance d’un mandataire professionnel, a droit à des
dépens (art. 38 et 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du Conseil communal de Rolle refusant l’octroi
de la bourgeoisie communale en faveur de X._______ est annulée, le dossier
étant retourné à l’autorité précitée pour nouvelle décision dans le sens des
considérants.
III.
Un émolument de 500 (cinq cents) francs est mis à la
charge de la Commune de Rolle.
IV.
La Commune de Rolle versera au recourant une indemnité de
1'000 (mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 24 avril 2006/san
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint