vd_omni · CP.1994.0013 · 1997-03-05 · fr

PONZIO Claude (revision de prononcé de radiation de la CCRC) | Le retrait du recours, s'il a pour cause une erreur provoquée par l'autorité, doit être considéré comme non avenu. Application par analogie à celui qui consent par erreur des concessions pour obtenir le retrait du recours de son adversaire. La revision étant subsidiaire, refus de reviser la décision de radiation vu les nouveaux travaux autorisés et les modifications légales intervenues, car le requérant peut demande la réexamen à la municipalité.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 05.03.1997 CP.1994.0013

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 5 mars 1997
sur la demande de revision formulée par
Claude
PONZIO
, à 1421 Grandevent
concernant
une décision de la
Commission cantonale de
recours en matière de construction
du 18 mars 1985 (no 4627, dossier 4418,
Guillet c/ commune de Grandevent et Ponzio)
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la Cour plénière du Tribunal
administratif : M. Alain Zumsteg, président; M. Eric Brandt, vice-président;
MM. Jean-Claude de Haller, Etienne Poltier, Jacques Giroud et Vincent Pelet,
juges; M. Pierre Journot, juge rapporteur.
Vu les faits suivants:
A.                     Claude Ponzio est
propriétaire à Grandevent d'une maison située sur la parcelle Nº 11 délimitée
au sud par la route cantonale 262f et par l'embouchure d'un chemin. Au nord
ouest, la parcelle de Claude Ponzio est dominée par la parcelle Nº 10 qui porte
l'habitation Guillet, aujourd'hui propriété de Michel Guillet, qui la tient de
son père.
En avril 1984, Claude
Ponzio a mis à l'enquête un projet concernant la création d'ouvertures dans la
façade ouest de son bâtiment ainsi que la construction d'un garage avec
terrasse. Le garage prévu est accolé à cette même façade. Compte tenu de la
pente, le garage est en partie enterré et la dalle qui le couvre est accessible
de plain-pied du côté nord ouest. Les portes-fenêtres prévues s'ouvraient sur
la dalle couvrant le garage, qui forme terrasse. Les dimensions du garage sont
de 3,20 mètre sur 10,35 mètres.
Consulté, le Service
de l'aménagement du territoire a répondu (d'après les déterminations
municipales du 26 novembre 1984) qu'il ne s'opposait pas au projet mais que le
garage prévu ne pouvait être considéré comme une annexe parce que la dalle
couvrant le garage était accessible depuis l'habitation. Il en résultait que la
construction devait respecter la distance aux limites de 6 mètres prévue par le
règlement communal.
On constate
effectivement sur la plan de situation du 6 avril 1984 que l'angle enterré nord
ouest du garage se trouve à environ 3,5 mètres de la limite de la parcelle
Guillet.
Une opposition a été
formulée par le père de Michel Guillet. Ce dernier a été entendu par la
municipalité qui a relaté l'entretien dans ses déterminations du 26 novembre
1994: Guillet a fait valoir que Ponzio ne l'avait pas averti de son projet, que
cette construction allait lui prendre la vue, que si Ponzio s'installait sur
son garage, il ne se sentirait plus chez lui et que lui aussi, Guillet, avait
voulu construire un garage et n'avait pas pu le faire (il avait, précise la
commune, refusé de fournir un plan de situation établi par un géomètre). Ponzio
a fait valoir quant à lui que l'emplacement prévu pour le garage correspondait
à celui d'une aire à fumier et que ce dernier était à l'époque plus haut que le
garage prévu.
La municipalité, ayant
constaté que le garage ne masquait pas la vue sur le lac et que Ponzio pouvait
déjà s'installer à cet endroit sans la construction du garage, déclare avoir
jugé que l'opposition de Guillet relevait essentiellement de la chicane. Elle
n'a cependant pas délivré le permis de construire mais proposé à Ponzio soit de
supprimer l'angle du garage qui empiétait sur la distance aux limites de six
mètres, soit de supprimer les portes-fenêtres donnant accès sur le toit du
garage. Toujours d'après les déterminations municipales du 26 novembre 1994,
Ponzio a présenté des plans modifiés supprimant les portes-fenêtres.
La municipalité a levé
l'opposition de Guillet et délivré le permis de construire en date du 15
octobre 1984. Versé au dossier en cours d'instruction complémentaire, ce
document désigne les travaux autorisés comme suit:
"Construction d'un garage avec terrasse et
ouvertures de baies sur la façade ouest du bâtiment existant.
Il précise sous la
rubrique " condition spéciale":
"Construction assimilable à une annexe du
fait de la non accessibilité depuis l'immeuble auquel il est adossé art. 22
RCAT."
Les travaux ont été
exécutés.
B.                    Guillet a remis à la
Municipalité un recours que la Commission cantonale de recours a enregistré le
9 novembre 1984, après l'exécution des travaux.
La Commission de
recours a tenu audience le 14 février 1985. Elle a entendu les parties et
procédé à une inspection locale. Une convention a été passée, transcrite au
procès-verbal manuscrit de la commission.
Le 18 mars 1985, la
Commission cantonale de recours a communiqué aux parties une décision dont la
teneur essentielle est la suivante :
"(...)
attendu que, tentée à la faveur de cette
audience, la conciliation a abouti à la signature d'une convention
transactionnelle dont la teneur est la suivante :
"1.-   Le constructeur s'engage à
condamner l'accès à la dalle-toiture du garage litigieux par une barrière
placée dans le prolongement de la façade nord du bâtiment principal. Il
s'interdit d'utiliser cette dalle comme terrasse, conformément aux exigences de
l'art. 22 RCAT. Il renonce à installer les balustrades sur les côtés ouest et
sud de dite dalle. Il crépira la façade ouest du garage, lequel pourra être
pourvu d'une porte.
2.-     La municipalité veillera au respect des
engagements ci-dessus.
3.-     Vu ce qui précède, le recourant retire
son pourvoi du 19 octobre 1984".
attendu qu'au vu de cette convention, le
recours a été retiré,
que ce retrait prive la procédure de son objet;
attendu qu'au vu de l'ensemble des
circonstances de la cause, il n'y a pas lieu de mettre un émolument de justice
à la charge de l'une ou l'autre des parties (art. 18 al. 3 et 4),
par
ces motifs :
1.-           Prend et donne acte de la
convention du 14 février 1985 et du retrait du recours qui en résulte.
2.-           Dit qu'il n'est pas perçu
d'émolument de justice.
3.-           Classe l'affaire et raye la cause
du rôle.
4.-           Communique le présent prononcé à
:
(...)".
C.                    L'instruction
complémentaire de la présente cause a révélé que quelques années plus tard,
Ponzio a obtenu un nouveau permis de construire daté du 15 juillet 1991
autorisant le percement d'une porte et de 5 fenêtres en façade ouest ainsi que
la pose de panneaux solaires. Sous la rubrique "conditions spéciales
communales", ce document précise:
"Les grilles posées devant les
porte-fenêtres devront être scellées dans le mur."
C.                    Par lettre du 9 février
1993, la Municipalité de Grandevent a écrit ce qui suit à Claude Ponzio :
"Concerne : permis de construire
délivré en date du 15.07.91.
(...)
Lors de l'établissement du permis cité
ci-dessus, il était mentionné, sous conditions spéciales communales : "Les
grilles posées devant les portes-fenêtres devront être scellées dans le
mur".
A ce jour et depuis longtemps, l'appartement
est habité et les dites grilles ne sont pas posées.
En conséquence, nous vous donnons un ultime
délai au 30 mars 1993 pour exécuter ces travaux. Passé cette date une
dénonciation à la Préfecture suivra.
De plus, nous joignons, pour mémoire, une copie
de la décision de la Commission cantonale de recours de 1985, mentionnant :
"Il est interdit d'utiliser cette dalle (du garage) comme terrasse,
conformément aux exigences de l'art. 22 RCAT."
(...)".
Par lettre du 1er mars
1994, la municipalité s'est adressée à nouveau à Claude Ponzio dans les termes
suivants :
"Concerne
:  permis de construire du 15.10.84
création d'un garage et ouvertures en façade
(...)
Malgré nos différents rappels, verbaux ou
écrits, nous devons constater que le dessus du garage est toujours utilisé
comme terrasse pour du linge ou autre.
De plus, selon la décision de la commission
cantonale de recours de mars 85, vous vous engagiez à condamner l'accès à la
dalle-toiture par une barrière placée dans le prolongement de la façade nord du
bâtiment. Ceci n'est pas fait.
En conséquence, nous vous laissons un délai
jusqu'au 30 avril 94 pour exécuter ces travaux ainsi que le solde du paragraphe
ci-joint.
Passé ce délai et si cette dalle est toujours
utilisée, nous serons dans l'obligation de procéder à une dénonciation à la
préfecture.
(...)".
Le 3 juin 1994,
l'assurance Mobilière Suisse a écrit à Claude Ponzio que la terrasse sur son
garage présentait un danger pour les enfants. Elle lui recommandait de faire
installer une barrière autour de la terrasse.
Par lettre du 12
juillet 1994, Claude Ponzio s'est adressé à la municipalité pour lui demander
de revenir sur l'interdiction qui lui était faite d'utiliser la dalle de son
garage comme terrasse et d'installer une balustrade de protection sur le bord
de cette dalle. Il faisait valoir en substance que cette dalle est accessible
de plain-pied depuis son jardin et que, située en contrebas de la propriété
Guillet, elle ne peut pas nuire à ce voisin. Il contestait que l'art. 22 RCAT
puisse justifier l'interdiction litigieuse.
Selon Ponzio (la
commune n'a fourni aucune pièce sur ce point), la Municipalité lui a retourné
le dossier en se déclarant incompétente et en lui conseillant d'intervenir
auprès de la commission de recours.
Par lettre du 5 août
1994, Claude Ponzio s'est adressé à la Commission cantonale de recours en
matière de police des constructions en exposant que lors de l'audience,
celle-ci avait cru devoir faire droit à l'opposition de son voisin et qu'il
avait cédé à tort aux pressions de la commission, alors qu'en réalité, l'art.
22 RCAT ne pouvait pas le priver de la jouissance qu'il avait déjà de
l'emplacement de son ancienne aire à fumier.
Transmise au Tribunal
administratif (la commission de recours a terminé son activité à fin 1991),
cette intervention a été enregistrée par ce dernier. Constatant que la Cour
plénière du tribunal est compétente pour statuer sur les demandes de revision
des arrêts du Tribunal administratif, le juge instructeur a invité les parties
à se déterminer sur la compétence de la Cour plénière pour le motif que d'une
part, la procédure remise en cause était pendante à l'origine devant la
Commission cantonale de recours et que d'autre part, celle-ci n'avait pas rendu
un arrêt mais pris acte du retrait d'un recours. La commune a été invitée à
communiquer son dossier d'archives au tribunal.
Michel Guillet s'est
déterminé le 23 août 1994 en tant que nouveau propriétaire en acceptant la
compétence de la Cour plénière du tribunal.
Claude Ponzio en a
fait de même le 12 septembre 1994.
La municipalité a
transmis certaines pièces le 24 août 1994 sans se déterminer sur la compétence.
D.                    Constatant que le
dossier n'était apparemment pas complet, le juge rapporteur a encore interpellé
la commune au sujet du permis de construire du 15 juillet 1991 dont l'existence
était apparue dans l'intervalle. Toutes les parties ont en outre été invitées à
se déterminer sur la question de savoir si la cause n'était pas en réalité de
la compétence de la municipalité comme première instance pour le motif que le
litige a trait à un permis de construire postérieur à la procédure de recours.
Aucune des parties ne
s'est déterminée sur cette question. La municipalité toutefois versé au dossier
quelques pièces dont le permis de construire du 15 juillet 1991 ainsi que celui
du 15 octobre 1994. Elle a ajouté dans sa lettre du 5 novembre 1996 que Ponzio
n'a jamais respecté les clauses concernant l'interdiction d'utiliser le dessus
du garage comme terrasse. Elle a aussi produit copie d'une lettre qu'elle a
adressée à Ponzio le 20 mars 1995 pour lui rappeler que la barrière placée dans
le prolongement de la façade nord n'est toujours pas fixée.
La correspondance
municipale du 5 novembre 1996 a été communiquée aux parties. La Cour plénière a
délibéré à huis clos.
Considérant en droit:
1.                     Selon l'art. 15 al. 2
lit. f LJPA, il appartient à la Cour plénière du Tribunal administratif de
statuer sur les demandes de revision. Il tombe sous le sens que cette
disposition concerne la revision des arrêts rendus par une section du Tribunal
administratif, composée d'un juge et de deux assesseurs comme le prévoit l'art.
16 al. 2 LJPA. La Cour plénière a cependant jugé dans l'intervalle (CP 94/014
du 26 avril 1996) que sa compétence en matière de revision s'étend aussi à
celle des arrêts (ou "prononcés" dans la terminologie de l'époque) de
l'ancienne Commission cantonale de recours en matière de construction.
2.                     La jurisprudence
constante de la Cour plénière considère que la voie de la revision des arrêts
du Tribunal administratif est ouverte par l'art. 15 al. 2 lit. f LJPA mais
qu'elle doit demeurer une voie de droit exceptionnelle, subsidiaire par rapport
aux autres voies de droit (voir en dernier lieu CP 95/008 du 22 janvier 1996;
CP 95/007 du 8 novembre 1995; CP 95/001 du 9 mars 1995).
Selon la doctrine, la
demande de revision est un acte adressé à l'auteur d'une décision ayant force
de chose jugée en vue d'en obtenir l'annulation ou la modification (André
Grisel, Traité de droit administratif p. 943-944). En bref, la voie de la
revision est ouverte lorsque l'arrêt a été influencé par un crime ou un délit,
lorsqu'une partie invoque des faits nouveaux ou des preuves nouvelles, lorsque
l'autorité de recours n'a pas tenu compte de faits importants établis par
pièces ou lorsque des règles fondamentales de la procédure ont été violées. On
entend par fait nouveau celui qui s'est produit avant l'arrêt attaqué mais que
l'auteur de la demande de revision a été empêché sans sa faute d'alléguer dans
la procédure antérieure (voir notamment Grisel, op. cit., vol. II,
p. 944). Les faits survenus après l'arrêt ne sont pas des motifs de
revision.
La revision ne doit
pas être confondue avec la reconsidération ou le réexamen d'une décision par
l'autorité administrative de première instance. Les décisions de
l'administration n'ont pas force de chose jugée (on réservera toutefois
l'hypothèse particulière des taxations fiscales ainsi que celle des retraits du
permis de conduire ordonnés à titre d'admonestation). Contrairement à une
demande de revision d'un arrêt, une demande de réexamen d'une décision
administrative peut également être fondée sur l'évolution des circonstances
survenues depuis la décision de première instance. Des faits
"nouveaux" postérieurs à la décision peuvent donc aussi permettre le
réexamen par l'autorité administrative de première instance. Ce réexamen est
possible même lorsque la décision concernée a été confirmée sur recours
(Grisel, Traité de droit administratif, vol. II, p. 948, ch. 2c; RE 96/001 du
26 janvier 1996).
On rappellera encore
que la voie de la revision est un moyen de droit extraordinaire qui, comme la
voie de droit ordinaire du recours, permet seulement de remettre en cause le
dispositif de la décision attaquée à l'exclusion des considérants de celle-ci.
En bref, seule peut être contestée la partie de l'acte attaqué qui prononce
l'admission ou le rejet total ou partiel du recours et règle le sort de la
décision attaquée, par exemple en la maintenant, en l'annulant ou en la
réformant. En revanche, les considérants, dans la mesure du moins où ils ne
contiennent que la motivation du dispositif, ne peuvent pas faire l'objet d'un
recours.
3.                     En l'espèce, le
requérant Ponzio s'est adressé au tribunal, sur la recommandation de la
municipalité, pour demander la revision d'un acte de la commission de recours
du 18 mars 1985. Cet acte est désigné comme "prononcé" dans la
relation de sa notification. Toutefois, ce n'est pas véritablement un arrêt
mais plutôt une ordonnance, c'est à dire une décision de simple procédure dont
l'essentiel du dispositif consiste à prendre acte du retrait du recours. On
observera au passage que de telles décisions peuvent être prises par le juge
instructeur seul d'après l'actuel art. 52 LJPA et que le président de la
commission avait le même pouvoir selon l'art. 23 al. 6 LATC de l'époque.
Force est en tous les
cas de constater que la commission de recours, bien qu'elle ait en l'espèce
statué en corps, ne s'est pas prononcée sur les mérites du recours ni sur le
sort de la décision attaquée. En effet, on ne trouve dans le prononcé du 18
mars 1985 aucun examen de la question de savoir si le permis de construire du
15 octobre 1984 doit être maintenu tel qu'il a été délivré, s'il doit au
contraire être refusé ou éventuellement modifié par l'adjonction de conditions
ou la prescription d'aménagements complémentaires. Il apparaît même que la
transaction que les parties ont déclaré passer sortait probablement du cadre du
litige placé dans la compétence de la commission de recours puisque la
municipalité a jugé utile de s'engager à veiller au respect des engagements
pris entre les deux voisins: elle n'aurait pas eu à prendre cet engagement s'il
ne s'était agi que d'appliquer la loi, ce qu'elle a l'obligation de faire.
Sans doute la
commission a-t-elle, au lieu de prendre simplement acte du retrait du recours,
"pris
et donné acte de la convention"
. Toutefois, cette formule convenue a
une portée obscure, tout comme reste mystérieuse la distinction qu'il faudrait
faire au chiffre III du même dispositif entre la décision de
"classer
l'affaire"
et celle de
"rayer la cause du rôle"
. Il
est douteux qu'on puisse déduire de l'expression rituelle "prend et donne
acte", fréquente dans la pratique de l'époque, que la commission, au lieu
de simplement "prendre acte" de la convention incluant le retrait du
recours, entendait "donner acte", c'est-à-dire constater légalement
(à suivre la définition du dictionnaire) le contenu de la convention. Il est
exclu qu'on se trouve en présence d'une transaction judiciaire au sens où
l'entend l'art. 158 du Code de procédure civile (CPC) par exemple. En effet, on
ne saurait admettre, s'agissant d'un litige de droit public, que les parties
aient le pouvoir de remettre une transaction au juge en contraignant celui-ci à
l'annexer au procès-verbal pour valoir jugement comme le prévoit l'art. 158
CPC. La loi interdit au contraire aux particuliers de s'entendre par convention
pour déroger aux règles du droit public des constructions (art. 6 al. 1 LATC)
et elle ne permet aux autorités d'accorder des dérogations que dans les limites
prévues par la loi, les règlements et les plans (art. 6 al. 2 LATC).
On peut tout au plus
se demander si la convention que les parties ont déclaré passer à l'audience
incorpore une modification formelle de la décision attaquée ou si au contraire,
on se trouve en présence d'engagements privés entre voisins que la municipalité
aurait simplement approuvés au titre de ses bons office. La question peut
rester indécise. Ce qui est certain en revanche, c'est qu'on ne se trouve pas
en présence d'un arrêt motivé de la commission de recours puisque celle-ci ne
s'est pas prononcée sur les mérites du recours ni sur le sort de la décision
attaquée, ni même sur la conformité à la loi de la convention passée. C'est
donc à tort que la municipalité considère que la commission de recours a rendu
une décision sur la question litigieuse, en particulier sur l'usage que le
requérant Ponzio peut faire de la terrasse située le long de son bâtiment en
contrebas de la maison de son voisin Guillet. A bien y regarder, le dispositif
de la décision de la commission de recours n'a pas d'autre portée que celle de
prendre acte du retrait du recours, qui rendait la procédure sans objet. C'est
en effet en vertu d'une règle générale que le retrait du recours rend la
procédure sans objet et y met fin, comme le prévoyait l'art. 23 al. 5 LATC dans
sa teneur de l'époque et comme le prévoit aujourd'hui l'art. 52 al. 1 LJPA
(cette règle générale ne connaît d'exception que dans le domaine fiscal, v. à
ce sujet RDAF 1995 p.382 et les références citées).
Le litige de l'époque
n'ayant pas abouti à un arrêt au fond de la commission de recours, il ne
s'attache aucune force de chose jugée aux droits et obligations du constructeur
résultant de l'octroi du permis de construire par la municipalité ni aux termes
de la convention passée par les parties. C'est donc par la voie de la demande
de réexamen de la décision de première instance de la municipalité que le
requérant Ponzio doit agir pour réclamer la modification de sa situation
juridique. Cela exclut que l'on entre en matière sur une demande de revision
adressée à la cour plénière du Tribunal administratif car la voie de la
revision doit rester subsidiaire par rapport aux autres voies de droit,
conformément à la jurisprudence rappelée plus haut.
4.                     Il est vrai que l'on pourrait
envisager que le recourant réclame la mise à néant de la décision de commission
de recours du 18 mars 1985, qui rayait la cause du rôle en prenant acte du
retrait du recours, dans le but de faire renaître l'instance judiciaire qui
s'était nouée devant la commission. Il est en effet admis que le retrait du
recours, s'il a pour cause une erreur provoquée par l'autorité (c'est en
substance ce que soutient le requérant lorsqu'il se plaint des représentations
erronées qui lui auraient été faites sur la portée de l'ancien art. 22 RCAT),
doit être considéré comme non avenu (ATF 109 V 234; v. ég. ATF 111 V 158).
Cette solution peut être appliquée par analogie à celui qui, dans les mêmes
conditions, consent par erreur des concessions pour obtenir le retrait du
recours de son adversaire. En principe, la réouverture de la cause pendante
devant la commission de recours permettrait au recourant de faire trancher par
une autorité judiciaire le fond du litige de l'époque et d'obtenir le cas
échéant le maintien pur et simple du permis de construire du 14 octobre 1984, à
l'exclusion des cautèles de portée incertaine que les parties ont introduites
dans la convention au sujet de la pose de barrières, de crépi et de portes sur
la construction litigieuse. Cette procédure n'aurait cependant guère de sens
dans le mesure où, comme l'a révélé l'instruction complémentaire de la présente
cause, la construction litigieuse a fait l'objet, plusieurs années après la
procédure devant la commission de recours, d'une nouvelle décision sous la
forme d'un nouveau permis de construire du 15 juillet 1991 qui semble
d'ailleurs avoir fixé à nouveau une partie au moins des éléments litigieux. On
ne voit finalement pas comment on pourrait reprendre aujourd'hui l'instruction
et le jugement d'une cause dans laquelle l'autorité administrative de première
instance a rendu dans l'intervalle une nouvelle décision autorisant de
nouvelles modifications de la construction litigieuse.
A ceci s'ajoute qu'on
ignore si la réglementation communale n'a pas changé dans l'intervalle, ce qui
aurait pour conséquence potentielle de modifier les bases sur lesquelles
devrait être tranché le litige. En outre, le droit cantonal, dans lequel
l'ancienne LCAT a été remplacée par la LATC du 4 décembre 1985, ouvre désormais,
moyennant habilitation fondée dans le règlement communal, de plus grandes
possibilités de dérogation à la municipalité en vertu de l'art. 85a LATC entré
en vigueur en janvier 1996. Tous ces éléments justifient également que l'on
écarte la voie subsidiaire de la revision et que l'on renvoie le requérant
Ponzio à requérir de la municipalité le réexamen de la situation juridique de
sa terrasse.
5.                     Vu ce qui précède, il y
a lieu de déclarer la demande de revision irrecevable. L'arrêt sera néanmoins
rendu sans frais car le requérant a été incité à procéder devant l'autorité
judiciaire par les indications de la commune elle-même. Aucune des parties
n'étant assistée d'un mandataire rétribué, la question des dépens ne se pose
pas.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      La demande de
revision est irrecevable.
II.                     Le présent
arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 5 mars 1997
Le président :                                                                                            Le
juge rapporteur :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.