vd_omni · AC.2023.0288 · 2024-05-01 · fr

A.________/Conseil communal de Gilly, Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) | Plan d'affectation communal (PACom) de Gilly. Propriétaire de trois parcelles actuellement colloquées en zone de villas, zone village et zone d'utilité publique (ZUP), le recourant conteste leur dézonage dans le contexte du surdimensionnement de la zone à bâtir communale. L'attribution des deux premières parcelles à la zone viticole protégée n'est pas critiquable: en nature de vignes et situées en frange de la zone à bâtir, elles se prêtent objectivement à un dézonage. L'équipement ou la disponibilité des terrains ne permettent pas de remettre en cause cette appréciation. Quant à la troisième parcelle, en ZUP et décentrée par rapport au village, elle ne répond pas à des besoins publics, son classement en zone agricole étant justifié, nonobstant le hangar militaire préexistant.Recours au TF rejeté (1C_333/2024 du 11 mars 2025).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 01.05.2024 AC.2023.0288

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 1
er
mai 2024
Composition
M. Alain Thévenaz,
président
; Mme Imogen Billotte et Mme Annick
Borda, juges; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourant
A.________,
à ********, représenté
par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-les-Bains,
Autorités intimées
1.
Conseil communal de Gilly,
à
Gilly, représenté par Me Alain SAUTEUR, avocat à Lausanne,
2.
Département des institutions, du
territoire et du sport (DITS),
représenté par
sa Direction générale du territoire et du logement (DGTL), à Lausanne.
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ c/ décisions du Conseil communal de
Gilly du 28 juin 2022 et du Département des institutions, du territoire et du
sport du 12 juillet 2023, adoptant et approuvant le plan d'affectation
communal.
Vu les faits suivants:
A.
Le territoire de la commune de Gilly est régi par un plan des zones (ou
plan général d'affectation, PGA) adopté par le conseil communal le 6 décembre
1984 et approuvé par le Conseil d'Etat le 14 août 1985. Ce plan délimite
plusieurs zones à bâtir, notamment dans le centre de la localité ("
Zone
village
"; teinte brune), ainsi qu’à l’ouest et à l’est de ce centre
("
Zone de villas
"; teinte jaune). L'affectation de ces zones
est définie dans le règlement communal sur le plan général d'affectation et la
police des constructions (RPGA), adopté par le conseil communal le 5 novembre
1992 et approuvé par le Conseil d'Etat le 18 décembre 1992.
B.
La zone à bâtir d'habitation et mixte de la commune est surdimensionnée.
Elle doit être réduite en application de l'art. 15 al. 2 de la loi fédérale du
22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) dont la révision
partielle, adoptée le 15 juin 2012, est entrée en vigueur le 1
er
mai
2014 (RO 2014 904). Pour mettre en oeuvre les principes du droit fédéral
relatifs au dimensionnement des zones à bâtir, les autorités cantonales ont
notamment élaboré, lors de la 4
ème
adaptation du Plan directeur
cantonal (PDCn), adopté par le Grand Conseil le 20 juin 2017 et approuvé par le
Conseil fédéral le 31 janvier 2018, une mesure A11, intitulée "Zones
d'habitation et mixtes". Celle-ci n’a pas été modifiée lors des
adaptations 4bis, 4ter et 4quater du PDCn intervenues depuis lors.
Le processus de réduction de la zone à bâtir de la
commune de Gilly a débuté le 2 septembre 2016 avec la publication, dans la
Feuille des Avis Officiels (FAO) du canton de Vaud, d'un avis aux propriétaires
les informant de l'intention de la municipalité de réviser la planification
générale d'affectation. Les autorités communales avaient préalablement
organisé, le 26 juillet 2016, une séance publique portant sur la révision du
plan de Gilly, afin d’informer la population de leurs intentions.
C.
A.________ est propriétaire notamment des parcelles n
os
470,
482 et 68 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Gilly.
La parcelle n
o
470 est située à
l'extrémité nord-ouest du village, en bordure du noyau compact. D'une surface
de 3'349 m
2
, elle est délimitée au nord par le chemin des Jordils et
au sud par le chemin du Châtelard. Partiellement bâtie, elle supporte deux
constructions dans sa partie inférieure (angle sud-est). La partie supérieure et
ouest du bien-fonds, déclive, est plantée d'une vigne. Également située à la
périphérie de la localité, au nord-est, la parcelle n
o
482 n'est,
elle, pas bâtie. D'une surface de 2'520 m
2
, elle est en nature de
vignes. Tout comme la parcelle n
o
470, la parcelle n
o
482
appartient au large coteau viticole qui domine le paysage de la Côte. Les deux
parcelles font du reste partie du site visé par l'Inventaire fédéral des
paysages, sites et monuments naturels (IFP), en particulier l'objet IFP n
o
1201 La Côte (cf. art. 1 de l'ordonnance du 29 mars 2017 concernant l'IFP
[OIFP; RS 451.11]); la limite du périmètre traverse la localité de Gilly, au
niveau de la route de Rolle et du chemin des Cerisiers. Les objectifs de
protection sont notamment les suivants:
"3.1 Conserver le paysage
ouvert et doux du coteau viticole avec ses ruisseaux bordés de cordons boisés.
3.2 Conserver les pentes et combes
boisées entrecoupées de clairières.
3.3 Conserver la structure
géologique et géomorphologique.
3.4 Conserver la mosaïque de
vignes, forêts avec clairières sèches, milieux humides, vergers et vallons.
3.5 Conserver la morphologie du
paysage et les témoins de l’histoire glaciaire.
3.6 Conserver la richesse
biologique liée aux différents milieux naturels.
[...]
"
Les deux parcelles n
os
470 et 482 sont
classées en zone à bâtir selon le plan des zones actuel de la commune de Gilly:
la parcelle n
o
470 appartient à la zone de villas, la parcelle n
o
482 à la zone village. Elles ont en outre chacune fait l'objet d'un contentieux
administratif en lien avec des projets de construction. Le 8 février 2018, la Municipalité
de Gilly (ci-après: la municipalité) a refusé l'octroi d'un permis de
construire deux villas contiguës totalisant sept logements, après démolition
des bâtiments qui se trouvent sur la parcelle n
o
470. Saisie d'un
recours du propriétaire, la Cour de droit administratif et public (CDAP) du
Tribunal cantonal a confirmé cette décision par arrêt AC.2018.0077 du 19
février 2019. Concernant la parcelle n
o
482, A.________ a été mis au
bénéfice d'une autorisation d'y construire deux bâtiments comprenant 20
logements en tout par décision municipale du 15 mai 2017. Par arrêt
AC.2017.0223/AC.2017.0224 du 27 juin 2018, la CDAP a admis les recours des
opposants et a annulé la décision municipale. Le Tribunal fédéral a rejeté le
recours en matière de droit public déposé par A.________ à l'encontre de ce
jugement (arrêt 1C_380/2018 du 8 avril 2019).
Quant à la parcelle n
o
68, d'une surface
de 385 m
2
, elle est située au sud-est du village de Gilly, à l'écart
de celui-ci. Elle supporte un ancien dépôt de l'armée suisse, de 75 m
2
au sol, qui occupe une grande partie de la portion ouest de la parcelle. Ce
bien-fonds est bordé au nord-est par un cours d'eau, la Gillière. Le tiers de
la surface de la parcelle (30%) se situe à l'intérieur de l'aire forestière,
constituée par un cordon boisé le long de la Gillière. Pour le surplus, la
parcelle n
o
68 est actuellement classée en zone d'utilité publique;
elle prolonge au sud un autre terrain colloqué en zone d'utilité publique, la
parcelle n
o
67, propriété de la commune, sur laquelle sont aménagées
une place de lavage pour véhicules agricoles ainsi qu'une installation de
téléphonie mobile. La parcelle n
o
68 n'est pas comprise dans le
périmètre visé par l'objet IFP n
o
1201 La Côte.
D.
Dans le cadre de la révision de sa planification d'affectation, la
commune de Gilly a instauré des zones réservées sur son territoire. Dans sa
séance du 20 mars 2018, le Conseil communal de Gilly a adopté le plan de la
zone réservée. Le 5 juin 2018, le Département du territoire et de l'environnement
(DTE) a approuvé préalablement la zone réservée communale. Cette dernière a été
mise en vigueur le 22 janvier 2020. La mesure conservatoire, échue le 5 juin
2023, n'a pas été prolongée.
E.
Avant d'élaborer un plan d'affectation, la municipalité a soumis, par
courrier du 12 mars 2019 adressé au Service du développement territorial (SDT;
désormais la Direction générale du territoire et du logement [DGTL]), un projet
d'intention, sous la forme d'un formulaire ("questionnaire")
comprenant le périmètre et les objectifs du plan envisagé pour examen
préliminaire.
Le 12 août 2019, le SDT a livré un avis préliminaire
sur la légalité du projet et sur sa conformité à la planification directrice
cantonale. Analysant le projet, le SDT a fait savoir qu'il n'avait à ce stade
pas de remarques à formuler, dans la mesure où les thématiques à traiter lors
de la révision avaient été identifiées. Le SDT a néanmoins relevé que la
commune de Gilly faisait partie des communes dont les réserves en zone à bâtir
d'habitation et mixte dépassaient le potentiel accordé par la mesure A11 du
PDCn, et qu'elle était donc soumise à l'obligation de réviser sa planification.
F.
Le 4 septembre 2020, la municipalité a adressé un dossier de révision de
son plan d'affectation communal (PACom) à la DGTL pour examen préalable.
Le 10 mai 2021, la DGTL a adressé à la municipalité
un rapport d'examen préalable concernant l'appréciation globale du dossier
ainsi que les préavis des services cantonaux consultés. La DGTL a préavisé défavorablement
le projet, au motif notamment que la modification de certaines affectations
permettrait de réduire encore davantage le surdimensionnement de la zone à
bâtir communale. Le service cantonal a en particulier considéré que les
parcelles n
os
470 et 482, situées en frange du tissu bâti existant,
devaient être exclues du territoire urbanisé.
G.
Après avoir été modifié pour tenir compte des remarques émises par les
services cantonaux dans le rapport d'examen préalable, le projet a été approuvé
par la municipalité le 4 octobre 2021, qui l'a mis à l'enquête publique du 3
novembre au 2 décembre 2021. Le dossier comporte notamment un rapport à
l'intention de l'autorité cantonale chargée de l'approbation des plans (rapport
47 OAT). On en extrait ce passage (p. 10 ss):
"
3. Justification
3.1 Nécessité de réviser les
zones à bâtir
(art. 15 LAT)
Cadre légal
. En application
des nouvelles dispositions légales (LAT, LATC, RLAT), la Commune de Gilly se
voit dans l'obligation de réviser son PGA et son RPGA en particulier pour
redimensionner ses réserves à bâtir en matière d'habitation, d'activités
professionnelles et d'utilité publique pour correspondre aux besoins des 15
prochaines années (art. 15 LAT).
[...]"
Concernant le dimensionnement de la zone
d'habitation et mixte, le rapport 47 OAT expose ce qui suit:
"Afin de réduire la
surcapacité d’accueil des réserves en matière d’habitation, plusieurs réserves
excédentaires, aujourd’hui affectées à la zone à bâtir, ont été affectées, soit
à la zone viticole protégée 16 LAT (vignes), soit à la zone de verdure 15 LAT
(jardins).
[...]
"
À ce propos, le plan de situation des parcelles
dézonées (zone d'habitation et mixte) (p. 13) indique que la parcelle n
o
470 – excepté en ce qui concerne sa partie bâtie –  est comprise dans un
secteur correspondant à la légende suivante: "
Zone à bâtir passe à la
zone viticole protégée 16 LAT".
Le plan des réserves à bâtir pour la
zone d'habitation (p. 11) identifie la parcelle n
o
482,
hachurée en vert, comme réserve. Les parcelles n
os
470 et 482 sont
du reste, pour leurs parties plantées en vigne, exclues du périmètre du
territoire urbanisé (cf. "plan du périmètre du territoire urbanisé –
échelle 1/5'000", p. 12). Le rapport 47 OAT fait enfin état d'une
surcapacité d'accueil, en dépit des mesures d'aménagement envisagées, de 170
habitants, solde considéré comme incompressible "
car il concerne des
petites réserves et potentiels de densification parsemés dans différentes
parcelles au milieu du territoire urbanisé
" (p. 14).
En ce qui concerne le dimensionnement de la zone
affectée à des besoins publics, le rapport 47 OAT donne les explications suivantes
(p. 15):
"Les zones d’utilité publique
doivent également répondre aux dispositions de l’art. 15 LAT. Dès lors, afin de
réduire la surcapacité d’accueil des réserves destinées à accueillir des
installations d’utilité publique, quelques terrains ont été dézonés faute de
besoins avérés pour les 15 prochaines années."
S'agissant spécifiquement de la parcelle n
o
68, propriété de A.________ actuellement affectée en zone d'utilité publique,
le rapport 47 OAT met en évidence ce qui suit (p. 16):
"Il s’agit d’une parcelle
privée comportant un hangar. Cette parcelle est dézonée car elle est
inconstructible en raison de la distance à la lisière (10 m). Le hangar est au
bénéfice d’un droit acquis."
H.
Durant le délai d'enquête publique, le projet a suscité seize
oppositions, parmi lesquelles celle, le 24 novembre 2021, de A.________, dont
les parcelles n
os
470, 482 et 68 sont pour l’essentiel dézonées; les
parcelles n
os
470 et 482 passent de la zone à bâtir (zone de villas,
respectivement zone village) à la zone viticole protégée (excepté en ce qui
concerne la partie bâtie de la parcelle n
o
470, attribuée à la zone
de très faible densité 15 LAT); la parcelle n
o
68, actuellement en
zone d'utilité publique, est désormais classée en zone agricole. En substance, A.________
conteste ces dézonages; il estime que vu leurs caractéristiques (notamment l'équipement
et la situation), ses terrains auraient dû être maintenus en zone constructible
(zone centrale ou zone affectée à des besoins publics).
Le 18 janvier 2022 a eu lieu une séance de
conciliation à laquelle ont participé l'opposant, assisté de son ancien conseil,
et les représentants de la commune de Gilly. Les arguments soulevés par
l'intéressé dans son opposition ont été discutés.
Le 21 mars 2022, la municipalité a adressé au
conseil communal le préavis municipal n
o
2022/02 relatif à la
révision du PACom. Ce document reprend en substance certaines considérations
exposées dans le rapport établi en application de l’art. 47 OAT et propose des
réponses aux oppositions. La municipalité a en outre apporté trois
modifications mineures au PACom, qui ne concernent toutefois pas les parcelles
n
os
470, 482 et 68.
Dans sa séance du 28 juin 2022, le conseil communal
de Gilly a adopté le PACom, avec les modifications mineures proposées par la
municipalité, et levé les oppositions.
Le dossier a été transmis au Département des
institutions, du territoire et du sport (DITS) qui, par une décision du 12
juillet 2023, a approuvé, sous réserve des droits des tiers, le PACom sis sur
la commune de Gilly.
I.
Agissant le 13 septembre 2023 par la voie du recours de droit
administratif, A.________ demande à la Cour de droit administratif et public
(CDAP) du Tribunal cantonal, principalement, de réformer les décisions
attaquées (celles du conseil communal écartant son opposition et adoptant le
plan, ainsi que celle du département cantonal approuvant celui-ci) en ce sens
que les parcelles n
os
470, 482 et 68 sont intégralement maintenues
en zone à bâtir, respectivement en zone d'habitation de très faible densité 15
LAT, en zone centrale 15 LAT et en zone affectée à des besoins publics 15 LAT,
éventuellement en zone d'activité économique 15 LAT. Subsidiairement, le
recourant conclut à l'annulation des décisions attaquées. À titre de mesures
d'instruction, il requiert la production de leurs dossiers par les autorités
intimées et la tenue d'une inspection locale. En substance, le recourant
invoque une violation de la législation fédérale sur l'aménagement du
territoire, soutenant que le dézonage de ses parcelles est injustifié et que
cette mesure porte une atteinte grave à son droit de propriété. Il estime que
les parcelles n
os
470 et 482, équipées et proches du village,
devraient être maintenues en zone à bâtir. Quant à la parcelle n
o
68,
il prétend qu'elle ne se prête pas à l'exploitation agricole, de sorte qu'un
déclassement ne saurait entrer en ligne de compte.
Le 30 novembre 2023, la DGTL, au nom du DITS, a
répondu au recours, en concluant à son rejet et à la confirmation des décisions
attaquées; elle a produit son dossier.
Dans sa réponse du 6 décembre 2023, la municipalité
– pour le conseil communal – conclut au rejet du recours. A titre de mesure
d'instruction, elle requiert également la tenue d'une inspection locale; elle a
produit son dossier.
Le 24 janvier 2024, le recourant a répliqué, en
maintenant ses conclusions.
J.
Le 22 février 2024, la municipalité – pour le conseil communal – a
requis la levée partielle de l'effet suspensif pour le PACom dans son ensemble,
à l'exclusion des parcelles concernées par les recours déposés à son encontre,
notamment les parcelles n
os
470, 482 et 68 du recourant. Cette
requête a été retirée le 28 mars 2024.
K.
Le 25 mars 2024, la CDAP a procédé à une inspection locale. Un
procès-verbal relatif à celle-ci a été tenu, à propos duquel les parties ont eu
la faculté de se déterminer.
Considérant en droit:
1.
a) La contestation porte sur un plan d'affectation communal (PACom).
L'art. 34 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et
les constructions (LATC; BLV 700.11) dispose que les plans sont établis par la
municipalité. Après l'enquête publique, le plan doit être transmis par la
municipalité au conseil communal qui doit se prononcer et, le cas échéant,
adopter le plan; ce conseil doit simultanément statuer sur les projets de
réponse aux oppositions (art. 42 LATC). Ensuite, il incombe au département
cantonal d'approuver le plan adopté par le conseil (art. 43 al. 1 LATC). L'art.
43 al. 2 LATC dispose alors ce qui suit: "[l]
a décision du département
et les décisions communales sur les oppositions sont notifiées par écrit à la
municipalité et aux opposants. Ces décisions sont susceptibles d'un recours au
Tribunal cantonal avec libre pouvoir d'examen
". Le recours mentionné à
l'art. 43 al. 2 LATC est le recours de droit administratif selon les art. 92 ss
de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV
173.36). En l'occurrence, le recourant attaque ces deux décisions (d'adoption
et d'approbation).
b) D'après la jurisprudence, celui qui conteste un
nouveau plan d'affectation a qualité pour recourir s'il a pris part à la
procédure devant l'autorité précédente – en d'autres termes s'il a fait
opposition pendant l'enquête publique –, s'il est atteint par la décision
attaquée et s'il dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit
annulée ou modifiée (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le
propriétaire d'un bien-fonds compris dans le périmètre du plan peut recourir en
demandant l'annulation de mesures comportant des restrictions de l'usage de son
propre bien-fonds ou de l'exercice de son droit de propriété. Il faut alors que
l'admission du recours lui procure un avantage pratique; le propriétaire ne
peut pas contester des éléments du plan en invoquant l'intérêt public ou
l'intérêt général à la bonne application du droit, quand l'annulation ou la
modification de ces mesures d'aménagement ne lui serait pas directement
favorable (ATF 141 II 50 consid. 2.1; CDAP AC.2021.0351 du 11 juillet 2022
consid. 1c). Par ailleurs, la jurisprudence reconnaît généralement la qualité
pour recourir au propriétaire voisin, qui conteste les possibilités de
construire accordées par un nouveau plan d'affectation, en invoquant les
inconvénients ou les nuisances qu'il subirait directement (cf. notamment TF
1C_180/2019 du 16 mars 2021 consid. 1; CDAP AC.2020.0065 du 15 mars 2021
consid. 1). En l'occurrence, le recourant, qui a formé opposition durant
l'enquête publique et qui conteste le classement de ses parcelles en zone non
constructible, mesure restreignant l'usage des biens-fonds, a manifestement la
qualité pour recourir.
c) Pour le reste, déposé en temps utile (cf. art. 95
LPA-VD), le recours satisfait en outre aux autres exigences légales de
recevabilité (en particulier art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).
Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2.
Le recourant se plaint d'abord du dézonage de ses parcelles n
os
470 et 482, passées, sous réserve de l’angle sud-est de la première, de la zone
constructible à la zone viticole protégée.
a) aa) En vertu de l'art. 75 al. 1 de la
Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), la Confédération fixe
les principes applicables à l’aménagement du territoire. Celui-ci incombe aux
cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation
rationnelle du territoire. Le législateur fédéral a exécuté ce mandat
constitutionnel au travers de la LAT, qui fixe les buts (art. 1) et les
principes (art. 3) à respecter pour les autorités de planification.
Suivant l’art. 1
er
al. 1 LAT, la
Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée
du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non
constructibles du territoire. L'art. 1
er
al. 2 LAT définit les buts
de l'aménagement du territoire. Cette disposition prescrit que les autorités
chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux
fins, notamment, de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol,
l’air, l’eau, la forêt et le paysage (let. a), d'orienter le développement de
l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de
l'habitat appropriée (let. a
bis
) et de créer un milieu bâti compact
(let. b). L’art. 3 LAT expose les principes régissant l’aménagement. Il
prévoit, à son al. 3, en particulier, que les territoires réservés à l’habitat
et à l’exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de
la population et leur étendue limitée, ceci impliquant notamment de répartir
judicieusement les lieux d’habitation et les lieux de travail et de les planifier
en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports
publics (let. a), de prendre les mesures propres à assurer une meilleure
utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou
des possibilités de densification des surfaces de l’habitat (let. a
bis
)
ou encore de ménager dans le milieu bâti de nombreux aires de verdure et
espaces plantés d’arbres (let. e).
bb) L'art. 15 LAT prévoit que les zones à bâtir sont
définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les
quinze années suivantes (al. 1) et que les zones à bâtir surdimensionnées
doivent être réduites (al. 2). L’emplacement et la dimension des zones à bâtir
doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les
buts et les principes de l’aménagement du territoire; en particulier, il faut
maintenir les surfaces d’assolement et préserver la nature et le paysage (al.
3). La Confédération et les cantons élaborent ensemble des directives
techniques relatives au classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la
manière de calculer la surface répondant aux besoins (al. 5).
Avec l'entrée en vigueur des art. 8a LAT et 5a OAT
le 1
er
mai 2014, la maîtrise de l'urbanisation est devenue une tâche
centrale de la planification directrice cantonale (Zufferey, Droit public de la
construction, Berne 2024, n
o
213). Le plan directeur cantonal doit
définir la manière d'assurer la conformité des zones à bâtir aux conditions de
l'art. 15 LAT; il s'agit là avant tout de faire en sorte que les communes
appliquent les critères quantitatifs qui président au dimensionnement des zones
à bâtir, respectivement qu'elles entreprennent les dézonages nécessaires en cas
de surdimensionnement. Chaque commune se voit prescrire par l'autorité
cantonale compétente la quantité d'hectares qu'elle est autorisée à mettre en
zone, respectivement qu'elle doit dézoner lors de la révision de son plan d'affectation
(Zufferey,
op. cit.
, n
o
214 ch. 3; sur la marge de manoeuvre
des communes, cf.
ibid
., n
os
362 s.).
b) aa) Dans le canton de Vaud, le cadre ou processus
pour répondre aux exigences de l'art. 15 LAT fait l'objet de la mesure A11 du
PDCn (Zones d'habitation et mixtes). Suivant celle-ci, les communes qui doivent
redimensionner leurs zones à bâtir révisent leurs plans d'affectation et
soumettent leur projet à l'approbation du canton au plus tard cinq ans après
l'adoption du PDCn par le Grand Conseil. Elles vérifient l'adéquation entre
leur capacité d'accueil en habitants et la croissance démographique projetée,
limitée par type d'espace du projet de territoire cantonal. Le PDCn fixe
l'année de référence à 2015 (à savoir en nombre d'habitants au 31 décembre
2015) et arrête l'horizon de planification à 2036. Le développement maximal
d'une commune hors centre, comme en l'espèce, se calcule en multipliant la
croissance annuelle admise (0,75%) par le nombre d'années qui séparent la date
de référence de l'horizon de planification (21 ans). Il correspond ainsi à une
croissance totale de 15,75% (0,75% x 21 ans) (cf. CDAP AC.2022.0012 du 15
décembre 2022 consid. 3c; AC.2021.0187 du 9 juin 2022 consid. 2b/bb et les réf.
cit.).
La révision en question prend en compte au moins les
aspects suivants: la qualité de la desserte en transports publics; l'accès en
mobilité douce aux services et équipements; la qualité des sols et les
ressources, dont les surfaces d'assolement; l'environnement, notamment la
nature, le paysage, et la maîtrise d'éventuels risques et nuisances; la
capacité des équipements et des infrastructures; la possibilité d'équiper à un
coût proportionné; ainsi que la disponibilité des terrains. Pour répondre aux
besoins à 15 ans, les communes, dans l'ordre, réaffectent les terrains excédant
les besoins ou peu adéquats au développement; densifient le territoire urbanisé
et mettent en valeur les réserves et les friches notamment par la
densification.
bb) La législation fédérale ne donne pas une liste
des critères dont on pourrait tenir compte pour désigner précisément les parcelles
de zone à bâtir susceptibles de se prêter le mieux à une réduction de réserves
surdimensionnées (TF 1C_134/2015 du 10 février 2016 consid. 3.2). Un canton
pourrait décider de définir des critères dans le cadre de ses lois ou de son
plan directeur. Il ne pourrait toutefois pas s’agir d’une liste exhaustive, les
critères déterminants pouvant varier dans chaque situation (Franziska Waser, La
réduction de la zone à bâtir surdimensionnée selon l’art. 15 al. 2 LAT,
Genève/Zurich/Bâle 2018, n° 456). En l’absence de critères définis par le
législateur cantonal, il est judicieux de s’inspirer de ceux fixés à l’art. 15
al. 3 LAT, en rapport avec un nouveau classement en zone à bâtir (TF 1C_134/2015
précité consid. 3.2). En effet, moins une zone à bâtir les remplit, plus cela
tend à indiquer qu’il faut la réduire (Waser,
op. cit
., n° 457).
cc) La fiche d’application de la DGTL en vue de la
mise en œuvre de la mesure A11 du PDCn intitulée
"
Comment
traiter les zones à bâtir d'habitation et mixtes excédant les besoins à 15 ans
ou peu adéquates pour le développement
" (version de juin 2021; sur le
site internet www.vd.ch, rubrique: Territoire et construction > Aménagement
du territoire > Plan d'affectation communal) propose une stratégie de
redimensionnement comprenant cinq principes: dézoner toutes les franges de la
zone à bâtir en zone agricole (1), traiter les petites zones à bâtir isolées
(noyaux bâtis comprenant entre 1 et 10 bâtiments; 2), affecter en zone agricole
ou en zone de verdure des espaces vides de plus de 2'500 m
2
situés
au milieu du bâti (3), mener une réflexion qualitative sur le tissu bâti et les
espaces vides qu’il comprend afin d’identifier les secteurs qui méritent d’être
mis en valeur et les préserver par des mesures de planification avec une suppression
ou une réduction possible des droits à bâtir existants (pour préserver des
jardins ou des vergers, par exemple; 4) et assurer la disponibilité des
terrains libres de construction (5). Si l’application de toutes ces mesures ne
permet pas de répondre aux exigences du PDCn, un surdimensionnement
incompressible de la zone à bâtir d'habitation et mixte sera accepté dans le
projet de révision du plan d'affectation communal. Il s'agira cependant de
prouver que toutes les mesures de redimensionnement pertinentes du point de vue
de l'aménagement du territoire ont été prises.
c) aa) Dans le cas présent, le recourant ne remet à
juste titre pas en cause le surdimensionnement de la commune de Gilly. Il
ressort toutefois du rapport établi en application de l’art. 47 OAT que cette
dernière, considérée comme village hors centre selon le PDCn, continue de
présenter une surcapacité d'accueil de 170 habitants à l'horizon 2036, en dépit
des mesures d'aménagement prises par les autorités en vue de réduire ce
surdimensionnement. Il n'est ainsi pas contestable que ses zones à bâtir (zones
d'habitation et mixte) sont surdimensionnées et qu'elles doivent donc être
réduites conformément aux exigences du droit fédéral (art. 15 al. 2 LAT). Le
recourant, qui invoque une violation de la LAT, prétend toutefois que vu leurs
caractéristiques, les parcelles n
os
470 et 482, équipées, proches du
village et disponibles, devraient être maintenues en zone à bâtir. Il met
également en évidence son intérêt financier, en relevant les investissements réalisés
aux fins de valoriser ses terrains par des constructions.
bb) En révisant sa planification d'affectation, la
commune de Gilly a attribué les parcelles n
os
470 et 482 (excepté
pour ce qui concerne la partie bâtie de la parcelle n
o
470, classée
en zone de très faible densité 15 LAT), jusqu’ici affectées en zone de villas,
respectivement en zone village, à la zone viticole protégée. Cette affectation
est définie à l'art. 19.1 du règlement général sur l'aménagement du territoire
et les constructions, disposition libellée comme il suit:
"
1
Surface régie
et définie par les dispositions de la législation agricole fédérale et
cantonale (LAT et LATC). Elle est affectée à l'exploitation agricole ainsi
qu'aux activités reconnues conformes par les dispositions applicables. Outre sa
vocation agricole, cette zone est destinée à favoriser les échanges biologiques
et à conserver un paysage protégé. A ce titre les nouvelles constructions ne
doivent pas compromettre la viabilité des liaisons biologiques et la
conservation des espèces et doivent s'intégrer soigneusement dans le paysage.
2
Les constructions ou
barrières physiques susceptibles d'empêcher la dispersion des espèces ou
d'exercer des effets perturbants sur la faune (sources de bruit, éclairage
intensif, etc.) ne sont pas admises."
Les parcelles n
os
470 et 482 présentent
peu ou prou les mêmes caractéristiques. Toutes deux sont situées à la périphérie
du village, à la limite de la zone inconstructible; elles sont en nature de
vignes, hormis pour la partie bâtie de la parcelle n
o
470
(angle sud-est) où sont érigées deux constructions. Comme le relèvent de manière
pertinente les autorités intimées, qui se fondent sur la mesure A11 du PDCn et
les fiches d'application de la DGTL de juin 2021 ("
Comment traiter les
zones à bâtir d’habitation et mixtes excédant les besoins à 15 ans ou peu
adéquates pour le développement ?
") et février 2019 ("
Comment
délimiter le territoire urbanisé ?
"), les parcelles n
os
470 et 482 se trouvent dans la frange de la zone à bâtir. Lors de l'inspection
locale, la CDAP a pu constater que les parcelles du recourant sont intégrées au
large coteau viticole qui domine le paysage de La Côte. Très ouvert, le
vignoble surplombe et enserre à l’ouest et à l’est la localité de Gilly, des
surfaces présentant une pente moins marquée se trouvant en aval du village, en direction
du lac Léman. Les lieux présentent des qualités paysagères de grande valeur qui
justifient, sur le principe, l'adoption de mesures d'aménagement propres à en
assurer la préservation. Dans ce contexte, il est important de maintenir une
séparation nette, constituée par une zone viticole, entre les surfaces bâties
et les forêts se trouvant plus au nord, en direction du Jura, ces différentes
strates correspondant à l’une des caractéristiques essentielles du paysage à
cet endroit et plus généralement dans les villages se trouvant à proximité. Cela
est par ailleurs cohérent avec les objectifs de protection de l'objet IFP n
o
1201 La Côte, dans le périmètre duquel se trouvent les parcelles n
os
470 et 482, et concrétise, de façon plus g.érale, le principe de l'aménagement
du territoire exprimé à l'art. 3 al. 2
i.i.
LAT ("[l]
e paysage
doit être préservé
"). Les autorités communales accordent à l'évidence
une importance particulière à la préservation du vignoble dominant le village.
Au cours de l'inspection locale, les représentants de l'autorité intimée ont
fait part, à propos de la parcelle n
o
470, de la volonté du
planificateur de "
protéger le coteau viticole (dans lequel se trouve la
parcelle n
o
470) en le dézonant
" (cf. PV de
l'inspection locale). Aussi, dans l'optique qui est celle de la commune, la
mesure litigieuse vise la conservation de son patrimoine paysager non moins que
la réduction du surdimensionnement de la zone à bâtir. Le classement des
parcelles en zone viticole protégée est une mesure d'aménagement cohérente qui
concrétise ce double objectif. L'affectation du sol est opportune, compte tenu
de la situation (en frange) des parcelles et de la nature du terrain des
surfaces dézonées (vignes).
L'équipement ou la disponibilité des terrains, dont
se prévaut le recourant, ne permettent pas de remettre en cause cette
appréciation. Avec leurs vignes caractéristiques du paysage et leur situation
périphérique, les parcelles n
os
470 et 482 ont fait l'objet d'une
réflexion urbanistique qui échappe à la critique. La pesée des intérêts est
adéquate: la planification litigieuse tient compte des objectifs supérieurs du
droit fédéral, tout en laissant au propriétaire des droits à bâtir résiduels
pour la partie construite de sa parcelle n
o
470.
d) En définitive, la mesure litigieuse est
l'expression d'une utilisation judicieuse du sol et d'une occupation
rationnelle du territoire. Elle est donc entièrement justifiée: les parcelles n
os
470 et 482 se prêtent objectivement à un dézonage et une telle restriction peut
être imposée à leur propriétaire au vu du surdimensionnement de la zone à bâtir
communale.
3.
Le recourant conteste ensuite le dézonage de sa parcelle n
o
68, passée de la zone d'utilité publique à la zone agricole. Il prétend que son
terrain, occupé par un ancien dépôt de l'armée suisse, ne se prête pas à
l'exploitation agricole; la mesure litigieuse contreviendrait ainsi aux art. 16
ss LAT. Le recourant demande que la parcelle n
o
68 soit colloquée en
zone affectée à des besoins publics 15 LAT ou éventuellement en zone d’activité
économique 15 LAT.
La parcelle n
o
68 est actuellement
affectée en zone d’utilité publique, tout comme la parcelle voisine n
o
67 qui appartient à la commune, sous réserve de l’aire forestière, le long du
ruisseau de la Gillière, qui correspond environ à un tiers de la surface de
chacune de ces deux parcelles. Compte tenu de la distance de 10 mètres à
respecter en lisière de forêt (art. 27 al. 1
er
de la loi forestière
du 8 mai 2012 [LVLFo; BLV 921.01]), la parcelle n
o
68 est déjà
aujourd’hui inconstructible sur la quasi-totalité de sa surface, même si un
ancien hangar militaire est préexistant. Pour cette raison déjà, mise en
évidence dans le rapport établi en application de l’art. 47 OAT (p. 16), maintenir
cette parcelle en zone à bâtir au sens de l’art. 15 LAT n’aurait guère de sens.
Le nouveau PACom prévoit deux zones affectées à des besoins publics; la
première constitue une zone à bâtir au sens de l’art. 15 LAT et est affectée
aux constructions, installations et aménagements d’utilité publique ou
d’intérêt général. Seuls les constructions et aménagements en rapport avec la
destination des quatre secteurs identifiés sur le plan peuvent être autorisés,
à savoir: église (1), cimetière (2), déchetterie et place de dépôt (3), parking
communal (4) (art. 9.2 du projet de règlement et surfaces teintées en bleu
clair sur le plan). La seconde représente une "autre zone" au sens de
l’art. 18 LAT, affectée aux constructions, installations et aménagements
d’utilité publique ou d’intérêt général; seuls les constructions et
aménagements en rapport avec la destination des différents secteurs identifiés
sur les plans peuvent être autorisés, à savoir: STEP et dépôt de la voirie (1),
antenne de télécommunication, pavillon et place de lavage pour véhicules
agricoles (2, correspondant notamment à la parcelle voisine n
o
67)
(art. 10.1 du projet de règlement et surfaces teintées en bleu foncé sur le
plan). L’ancien hangar construit sur la parcelle n
o
68 a été acquis
par le recourant en 1999. Il est actuellement loué à un entrepreneur qui
l’utilise comme dépôt. Compte tenu de l’usage de ce petit bâtiment, on ne
saurait considérer qu’il correspond à une installation ou à un aménagement
d’utilité publique ou d’intérêt général, au sens des art. 9.1 ou 10.1 du projet
de règlement. Pour le surplus, on ne voit guère quel nouveau projet pourrait
être prévu à cet endroit de manière à correspondre à la définition des zones
affectées à des besoins publics: la surface de la parcelle, très décentrée, est
faible et les contraintes liées à la législation forestière limitent fortement,
voire empêchent la réalisation d’un nouveau projet à cet endroit. En cours de
procédure, le recourant n’a d’ailleurs pas fait état d’un projet concret qui
pourrait correspondre à une affectation à des besoins publics. Sous cet angle,
la situation de la parcelle voisine n
o
67 est différente,
puisqu’elle appartient à une collectivité publique et que, pour la partie
maintenue en zone affectée à des besoins publics (18 LAT), elle est occupée par
des installations d’utilité publique ou d’intérêt général, à savoir une antenne
de télécommunication et une place de lavage pour véhicules agricoles. Il n’y a
donc pas d’inégalité de traitement entre ces deux situations qui sont bien
différentes, la partie de la parcelle n
o
67 qui n’est pas vouée à
des besoins publics étant elle aussi affectée désormais en zone agricole. Pour
le surplus, il n’est à l’évidence pas sérieusement envisageable de créer sur la
seule parcelle n
o
68 une zone d’activités économiques, en raison de
la faible surface concernée, de la présence de l’aire forestière sur environ un
tiers de sa surface et des contraintes qui en découlent, ainsi que de sa
localisation très décentrée par rapport au village, au milieu d’un vaste
secteur voué à l’agriculture.
Selon la jurisprudence, il est
indifférent, dans le cadre du redimensionnement de la zone à bâtir, que le
bien-fonds ne se prête pas à une utilisation agricole. La commune doit en effet
rechercher les territoires susceptibles de ne plus répondre à la définition de
l’art. 15 LAT. Dans ce cadre, la qualité des sols et les surfaces d’assolement
ne constituent que l’un des critères applicables (art. 15 al. 3 LAT), mais
l’autorité planificatrice peut aussi, compte tenu des autres exigences qui
s’imposent à elle, être amenée à déclasser des terrains n’ayant aucune vocation
agricole (TF 1C_267/2019 du 5 mai 2020 consid. 3.3, cf. ég. TF 1C_204/2022
du 21 mars 2023 consid. 3.2.2
i.f
.). De même, l’existence d’un bâtiment
sur un terrain ne constitue pas un argument qui plaide nécessairement en faveur
de son classement en zone constructible (ATF 132 II 218 consid. 4.1).
Au vu de ses caractéristiques et de sa localisation,
l’affectation de la parcelle n
o
68 à la zone agricole est donc opportune
et procède d’une application correcte des articles 15 et 18 LAT, spécialement
de l’art. 15 al. 1 LAT, ce bien-fonds n’étant pas appelé à répondre à des
besoins d’intérêt public dans les quinze années à venir.
4.
Les dézonages sont fondés sur l'art. 15 LAT, qui constitue une base
légale suffisante. Les buts qu'il poursuit, soit notamment la réduction des
zones à bâtir surdimensionnées, relèvent d'un intérêt public important (ATF 144
II 41 consid. 5.2). Il n'y a dès lors pas lieu de s'écarter du principe selon
lequel, en matière d'aménagement du territoire, les buts d'intérêt public
poursuivis par un plan d'affectation priment l'intérêt privé du propriétaire,
en particulier s'il s'agit d'un intérêt financier (TF 1C_652/2022 du 7 mars
2024 consid. 3.3): le grief que le recourant tire de la violation de la
garantie de la propriété (cf. art. 26 Cst.), sans portée propre, ne peut être
qu'écarté.
5.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, mal
fondé. Cela entraîne la confirmation des décisions attaquées. Un émolument
judiciaire sera mis à la charge du recourant, qui succombe (art. 49 LPA-VD).
Celui-ci versera également une indemnité de dépens en faveur de la commune de
Gilly, qui a procédé avec l'aide d'un avocat (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 28 juin 2022 par le Conseil communal de Gilly est
confirmée.
III.
La décision rendue le 12 juillet 2023 par le Département des
institutions, du territoire et du sport (DITS) est confirmée.
IV.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge
du recourant A.________.
V.
Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à verser à la commune de
Gilly à titre de dépens, est mise à la charge du recourant A.________.
Lausanne, le 1
er
mai 2024
Le président:
Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer
les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.