vd_omni · AC.1992.0386 · 1993-12-16 · fr

CHAPALAY J.-L. et Denise | Agrandissement (garage accolé) prohibé, car trop important; le droit communal ne peut être plus sévère que l'art.81 al.4 LATC que s'il a pour but la protection du paysage et respecte le principe de proportionnalité.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 16.12.1993 AC.1992.0386

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
__________
du 16
décembre 1993
sur le recours interjeté par
Jean-Louis
et Denise CHAPALAY
, à Bex,
contre
la décision du
Département des travaux
publics, de l'aménagement et des transports
, Service de l'aménagement du
territoire, du 6 octobre 1992, leur refusant l'autorisation de réaliser une
construction (annexe) comprenant un garage et un local de service.
***********************************
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM.       J.-A. Wyss, juge
G. Dufour, assesseur
J.-J. Boy de la Tour, assesseur
Greffier : M. J.-C. Perroud, sbt
constate en fait :
______________
A.                            Jean-Louis
Chapalay, officier de police de profession, et son épouse Denise sont
propriétaires de la parcelle no 3347 du cadastre de la Commune de Bex, sise au
lieu-dit "Au Creux de la Lanche", sur laquelle ils ont érigé, au
début des années 70, un chalet d'une surface au sol de 56 mètres carrés.
Actuellement cette construction est utilisée comme résidence secondaire, mais
les époux Chapalay souhaitent venir y résider à demeure dans à peu près cinq
ans, soit lorsque Jean-Louis Chapalay aura pris sa retraite. A côté de son
activité professionnelle principale, Jean-Louis Chapalay s'occupe de quelque
1'200 mètres carrés de vignes dont il vinifie lui-même la récolte (500
bouteilles); à cet effet, il utilise deux des trois locaux situés au sous-sol
de son chalet.
Depuis
l'entrée en vigueur du plan d'extension communal et de son règlement (intitulé
: "Règlement du plan d'extension communal et de la police des
constructions", abrégé ci-après : règlement communal ou RPE), approuvé par
le Conseil d'Etat le 9 octobre 1985, la parcelle précitée est classée en zone
de montagne, régie plus particulièrement par les art. 166 à 175 RPE.
B.                            Au début de
l'année 1989, Jean-Louis Chapalay avait présenté aux autorités compétentes un
projet d'"agrandissement" de son chalet. Il s'agissait en fait
d'accoler au bâtiment initial, contre la façade nord, une seconde construction
coiffée d'un toit à deux pans, d'un gabarit et d'un aspect assez semblables au
chalet original (v. plans produits par la municipalité). Le bâtiment projeté,
d'une surface au sol de 42 mètres carrés (7 mètres x 6), aurait accueilli un
"local de service" au niveau inférieur (rez) et deux chambres au
niveau supérieur. Saisi de ce projet, le Service de l'aménagement du territoire
(SAT) l'avait jugé trop volumineux après s'être rendu sur les lieux le 1er
février 1989. En revanche, il s'était déclaré prêt à entrer en matière sur un
"agrandissement" réduit du chalet en utilisant le volume défini par
le prolongement de son pan de toiture nord. Selon les tracés correctifs
dessinés sur les plans initiaux, l'extension au sujet de laquelle l'autorité
cantonale serait entrée en matière aurait permis de réaliser, au niveau
inférieur, un local de service de 4 mètres de largeur sur 6 mètres de
profondeur et, au niveau supérieur, une chambre de 4 mètres sur 4. La lettre
adressée à ce sujet le 13 février 1989 par le SAT à la Municipalité de Bex
avait la teneur suivante:
"Suite à notre visite sur place du 1er
février 1989, en compagnie de M. Bulliard, municipal et de M. Maendly,
technicien communal, nous confirmons au requérant que nous pourrions entrer en
matière pour un agrandissement de 4 m. x 4 m., tel que représenté en jaune sur
les plans annexés.
Nous précisons toutefois que nous ne nous
déterminerons sur la délivrance de l'autorisation préalable que sur la base
d'un dossier complet de mise à l'enquête publique."
Jean-Louis
et Denise Chapalay n'ont pas donné suite à la proposition du SAT, jugeant
semble-t-il cette solution trop onéreuse.
C.                            En 1992,
Jean-Louis et Denise Chapalay ont élaboré un nouveau projet de réalisation d'un
"garage" et "local de service", qui, selon les plans,
correspond exactement, quant à ses dimensions et à son implantation, au niveau
inférieur (intitulé "local de service") du projet de 1989. D'une
hauteur maximale de 2,80 mètres et d'une profondeur de 7 mètres, la
construction envisagée ne serait que très partiellement visible, du fait
qu'elle s'enfoncerait dans un talus en forte pente (v. coupe produite par les
époux Chapalay à l'audience).
Ce projet a
fait l'objet d'une enquête publique du 11 septembre au 1er octobre 1992. Saisi
en sa qualité d'autorité compétente à teneur de l'art. 81 LATC, le SAT a refusé
de délivrer l'autorisation spéciale nécessaire. Sa décision a été communiquée
le 6 octobre 1992 par la CAMAC à la municipalité de Bex qui l'a transmise aux
intéressés.
D.                            Jean-Louis et
Denise Chapalay ont déféré cette décision au Tribunal administratif par lettre
motivée du 16 octobre 1992. Pour l'essentiel, ils se prévalent des
"garanties" données par le SAT en 1989, ils mettent en évidence le
faible impact du local projeté sur le paysage, vu qu'il serait partiellement
enterré, et relèvent que les autres conditions fixées par les Services de
l'Etat (notamment raccordement de la conduite des eaux usées au collecteur
communal) seraient respectées.
Jean-Louis
et Denise Chapalay ont déposé des observations complémentaires par lettre du 3
novembre 1992, dans laquelle ils allèguent notamment n'avoir pas été informés
en son temps du classement de leur parcelle no 3347 en zone de montagne.
Par lettre
du 25 novembre 1992, la Municipalité de Bex s'est prononcée en faveur du
projet.
Le SAT s'est
déterminé par pli 27 novembre 1992, proposant le rejet du recours en se fondant
tant sur la réglementation communale (art. 166, 167 et 170 RPE) que sur la
législation fédérale sur l'aménagement du territoire (art. 22 et 24 LAT) et ses
dispositions cantonales d'application (art. 81 LATC).
E.                            Le Tribunal
administratif a tenu séance le 11 janvier 1993, à Bex, en présence des parties
et intéressés. A cette occasion, il a procédé à une inspection locale.
Les
recourants, ainsi que les représentants du SAT et de la municipalité ont été
entendus dans leurs explications, arguments et conclusions.
Le tribunal
a délibéré à huis clos et notifié un dispositif le 25 mars 1993.
Considérant en droit :
________________
1.                             Les
recourants laissent entendre qu'il y aurait eu un vice de procédure du fait
que, ne vivant pas à Bex au moment de l'élaboration du plan de zone communal et
de son règlement (RPE), ils n'auraient pas été informés personnellement de
l'approbation de ces documents. Ceci aurait pour conséquence que le classement
de leur parcelle en zone de montagne ne leur serait pas opposable.
L'art. 36 de
la loi du 5 février 1941 sur les constructions et l'aménagement du territoire
(LCAT), en vigueur au moment des faits, n'exigeait pas un avis personnel aux
propriétaires touchés en cas de mise à l'enquête de restrictions au droit de
bâtir prévues dans les règlements généraux sur la police des constructions ou
sur les plans d'extension et s'appliquant à l'ensemble d'un territoire communal
ou à des fractions importantes de celui-ci (al. 2); l'affichage au pilier
public communal, cumulé avec l'insertion dans la Feuille des avis officiels
(FAO) et dans un journal local au moins suffisaient (al. 1). Ce système a été
reconduit par la LATC (art. 57), entrée vigueur le 1er janvier 1987. Le
Tribunal fédéral ne l'a pas trouvé contraire à l'art. 4 de la Constitution
fédérale, puisqu'il a estimé que cette disposition n'impose pas de renseigner
personnellement les propriétaires fonciers en cas de révision totale de la loi
sur les constructions et du plan de zones, considérant qu'il appartient aux
propriétaires n'habitant pas dans la commune de prendre les dispositions
nécessaires, au besoin en mandatant une personne sur place, pour être informés
au sujet de l'évolution de la situation juridique de leur bien-fonds (ATF 106
Ia 312 s., consid. 1a).
En l'espèce,
rien ne permet de penser que le plan de zones communal et son règlement
d'application (RPE) n'ont pas été mis à l'enquête publique conformément aux
exigences de l'art. 36 LCAT; d'ailleurs, les recourants ne le prétendent pas,
se plaignant uniquement de n'avoir pas été avisés personnellement.
Ce moyen
doit par conséquent être écarté.
2.                             Les
recourants invoquent le droit à la protection de la bonne foi en se fondant sur
la lettre du SAT du 13 février 1989. C'est à tort et à un double titre. En
premier lieu parce que dans cette lettre, le service intimé a précisé qu'il
entrerait en matière sur un projet réduit aussi bien en ce qui concerne le
niveau inférieur que le niveau supérieur; il s'est expressément référé aux
corrections dessinées sur les plans qui lui étaient soumis, dont il ressort
notamment que le "local de service" aurait dû être réduit dans une
notable mesure (de 6 mètres x 7 à environ 4 mètres x 6). L'emprise du local
incriminé étant nettement supérieure (42 m2 en lieu et place de quelque 24 m2)
à celle du local envisagé en 1989, l'une des conditions du droit à la
protection de la bonne foi, qui consiste dans l'identité entre l'objet visé par
la promesse et l'objet projeté, fait défaut. En second lieu, il apparaît
douteux qu'on puisse interpréter la lettre précitée comme une véritable
promesse, dans la mesure où le SAT a pris la peine de préciser expressément
qu'il se déterminerait sur la l'octroi de l'autorisation seulement sur la base
d'un dossier complet de mise à l'enquête publique. Les recourants pouvaient
donc aisément comprendre que l'"entrée en matière" évoquée était
assortie de réserves.
3.                             Ainsi que
cela ressort de l'art. 166 RPE, la zone de montagne est par principe
inconstructrible. Elle doit donc être assimilée à une zone agricole au sens de
l'art. 16 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire
(LAT). Les possibilités de construire dans cette zone sont régies par les art.
22 et 24 LAT.
a) Au terme
de l'art. 22 al. 2 let. a LAT, une autorisation de construire est délivrée si
l'ouvrage est conforme à l'affectation de la zone. Cette condition n'est
manifestement pas réalisée en l'espèce. L'ouvrage projeté (garage, local de
service) n'est en effet pas destiné à satisfaire les besoins d'une exploitation
agricole ou sylvicole (v. art. 166 al. 1, 170 et 171 RPE), pas plus qu'il n'a
pour but d'héberger un agriculteur ou son personnel (art. 166 al. 2 RPE).
Jean-Louis Chapalay a expliqué que le local projeté aurait un lien avec la
culture du sol dans la mesure où il l'utiliserait, du moins partiellement, pour
l'exploitation des quelque 1'200 mètres carrés de vigne qu'il cultive. Cette
activité a toutefois un caractère nettement accessoire et ne peut, selon la
jurisprudence, être prise en compte (v. notamment ATF du 4 décembre 1992 dans
la cause Etat de Vaud c/ Municipalité de Lutry et dame Maurer, dans lequel le
Tribunal fédéral a considéré que la culture d'une vigne couvrant une surface de
1'645 mètres carrés constituait une activité ayant un
"caractère
accessoire patent"
(consid. 2a). Il résulte en effet de l'art. 16 LAT
que des installations utiles à la production végétale du sol ne sont pas
considérées comme conformes à l'affectation de la zone agricole si la
production végétale se révèle secondaire; il en va de même lorsque la culture
du sol ne représente pas pour l'intéressé une activité économique, mais
seulement un délassement (v. DFJP/OFAT, Etude relative à la LAT, 1981, ad art.
16, p. 212; RO 111 Ib 216).
b) Dans ces
conditions, une éventuelle autorisation ne peut être octroyée que dans le cadre
du régime d'exception institué par l'art. 24 LAT. Selon l'al. 1 de cette
disposition, une autorisation pour une construction nouvelle ne peut être
donnée que si l'implantation de la construction hors de la zone à bâtir est
imposée par sa destination. Quant à l'al. 2, qui régit les constructions ou
installations existantes, il prévoit que le droit cantonal peut autoriser leur
rénovation, leur transformation partielle ou leur reconstruction pour autant
que ces travaux soient compatibles avec les exigences majeures de l'aménagement
du territoire. Le législateur vaudois a fait usage de cette compétence en
adoptant l'art. 81 al. 4 LATC dont la première phrase a une teneur similaire à
l'art. 24 al. 2 LAT. La seconde phrase de l'art. 81 al. 4 LATC définit la
transformation partielle en précisant qu'elle
"ne comporte que des
modifications intérieures, des agrandissements ou des changements de destination
d'importance réduite par rapport à l'ensemble de la construction et qu'il n'en
résulte pas d'effets notables sur l'affectation du sol, l'équipement ou
l'environnement"
.
Théoriquement,
dans le cas particulier, il conviendrait de définir d'abord si le projet
constitue une construction nouvelle ou un agrandissement. Il n'est cependant
pas nécessaire de trancher cette question car, comme on le verra ci-dessous,
dans les deux hypothèses, l'autorisation doit être refusée. On relèvera
seulement que dans un prononcé no 4419 du 18 avril 1984, publié en résumé in
RDAF 1986, p. 209, la Commission cantonale de recours en matière de
constructions (CCRC) avait jugé que la construction d'un ouvrage accolé à un
bâtiment existant devait être considérée comme une construction nouvelle et non
comme un agrandissement, dans la mesure où elle constituait une construction
autonome à tous égards. La CCRC avait relevé qu'extérieurement l'ouvrage
projeté donnait l'impression d'un bâtiment indépendant et qu'il en allait de
même sur le plan fonctionnel, puisque, abstraction faite d'une chaufferie
commune, il aurait constitué un appartement entièrement indépendant. En
l'espèce, la "séparation" est moins nette : certes, le local projeté
n'aurait pas de liaison interne avec le chalet, mais en revanche il
présenterait un lien fonctionnel avec celui-ci puisque les recourants
l'utiliseraient comme garage et local de service; d'ailleurs, si l'on devait le
qualifier sous l'angle de la police des constructions, on penserait sans doute
à une dépendance.
aa) Envisagé
comme un agrandissement du chalet préexistant, le projet litigieux devrait être
refusé, car il augmenterait sa surface de manière excessive, la faisant passer
de 56 mètres carrés à 98 mètres carrés. En effet, ne peut être considéré comme
partiel qu'un agrandissement d'importance réduite par rapport à l'ensemble de
la construction; il doit être minime ou peu important (Jean-Michel Henny,
Rénovations, transformation et reconstruction d'installations ou de
constructions hors de la zone à bâtir, in RDAF 1988, p. 377 ss, spéc. p. 384).
De manière générale, la jurisprudence n'a jamais admis des agrandissements
dépassant une proportion d'un tier de la surface existante; elle a souvent été
plus sévère pour tenir compte également de l'augmentation de volume, ainsi que
des autres facteurs à prendre en considération selon les art. 24 al. 2 LAT et
81 al. 4 LATC (aspect architectural, exigences majeures de l'aménagement du
territoire; v. les nombreux exemples mentionnés dans l'article susmentionné, p.
384 ss). C'est donc à tort que les recourants pensent pouvoir ériger un local
de service aussi important que celui envisagé en 1989 du fait qu'ils ont
renoncé à une construction sur deux niveaux.
bb) Envisagé
comme une construction nouvelle, l'ouvrage projeté devrait également être
prohibé. En effet, à teneur de l'art. 24 al. 1 LAT (v. également art. 81 al. 2
LATC), une autorisation exceptionnelle de bâtir pour une construction nouvelle
ne peut être délivrée que si l'implantation hors de la zone à bâtir est imposée
par la destination du bâtiment et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose.
Pour qu'une construction soit imposée par sa destination, il faut toujours que
des raisons objectives - techniques, économiques ou découlant de la configuration
du sol - justifient sa réalisation à l'endroit prévu (ATF 116 Ib 230 consid.
3a, 115 Ib 299 consid. 3a, et les arrêts cités). Ces conditions ne sont
manifestement pas remplies en l'espèce. Aucun intérêt public ne justifie la
construction dans la zone agricole du garage/local de service projeté par les
recourants.
Pour ces
motifs, le recours doit être rejeté.
4.                             Cela étant,
point n'est besoin d'examiner si les art. 166 ss RPE font également échec à la
construction. La question se poserait en revanche si les époux Chapalay
présentaient un nouveau projet pouvant être qualifié d'agrandissement modeste
selon les principes développés ci-dessus (cons. 3b aa). En effet, les art. 166
ss RPE instaurent en zone de montagne un régime nettement plus sévère que celui
des art. 24 al. 2 LAT et 81 al. 4 LATC puisqu'ils excluent tout agrandissement
d'une construction existante (v. art. 169 et 170 RPE; v. ég. art. 171 qui
interdit même les clôtures ou les dépendances), sauf si c'est à des fins
agricoles ou sylvicole (art. 166, 171 in initio). Dans cette hypothèse, il
conviendrait donc d'examiner si la réglementation communale relative à la zone
agricole peut être plus restrictive que la législation fédérale et ses
dispositions cantonales d'application. Cette question est régie par l'art. 52
al. 3 LATC qui prévoit que
"les communes peuvent également prévoir pour
les zones agricoles et viticoles des dispositions plus restrictives que celles
de la présente loi pour protéger les sites"
. Une commune peut donc
déroger à l'art. 81 al. 4 LATC pour autant qu'elle le fasse dans un but de
protection du paysage.  Si elle légifère, elle doit respecter les principes
régissant le droit administratif, notamment le principe de la proportionnalité
qui commande de ne pas adopter des mesures qui vont au-delà de ce qui est
nécessaire pour atteindre le but d'intérêt public recherché. En l'espèce, et
sans entrer dans les détails, on peut affirmer qu'il est très douteux qu'une
réglementation aussi absolue que les art. 166 ss RPE soit nécessaire pour
réaliser le but d'intérêt public visé. Partant, si un projet d'agrandissement
modeste devait être soumis à la municipalité, il conviendrait de renoncer à
appliquer à la lettre le règlement communal et de vérifier concrètement si le
projet serait compatible avec les exigences de protection du paysage. Cela
étant, dans la mesure où la municipalité paraît favorable à des transformations
partielles en zone de montagne, puisqu'elle a donné son appui à un projet
pourtant excessif, il serait préférable qu'elle fasse adapter le règlement
communal en conséquence.
A l'inverse,
il est certain que la réglementation communale ne saurait être plus large que
la législation fédérale et cantonale. C'est donc à tort que la municipalité
prétend autoriser à titre de dépendance (art. 225 RPE) la construction
incriminée, et cela même si l'art. 249 RPE exige en règle générale la
réalisation de deux places de stationnement par logement. D'ailleurs, l'art.
171 RPE relatif à la zone de montagne résout cette question puisqu'il exclut
expressément l'aménagement de "dépendances diverses" qui ne seraient
pas imposées par l'exploitation de l'agriculture ou de la sylviculture.
5.                             En
conséquence, indépendamment encore de la question de savoir si les plans
auraient dû être signés par un architecte - il s'agit sans doute d'un cas
limite au regard de l'art. 106 LATC -, force est de constater que le recours
doit être rejeté.
En
application de l'art. 55 LJPA, il sied de mettre un émolument de justice à la
charge des recourants qui succombent.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I.                       Le recours est
rejeté.
II.                      Un émolument de
justice de Fr. 1'600.-- (mille six cents francs) est mis à la charge des
recourants Jean-Louis et Denise Chapalay, solidairement entre eux.
mp/Lausanne, le 16 décembre 1993
Au
nom du Tribunal administratif :
Le juge :                                                                                                                                               Le
greffier :
Le présent arrêt est notifié aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).