vd_omni · GE.2004.0095 · 2005-09-30 · fr

X._______/Département des institutions et des relations extérieures, Municipalité de Lausanne | Recours pour déni de justice admis. L'autorité cantonale a refusé, à tort, de rendre une décision en faisant valoir que la municipalité n'a pas émis de préavis et que la situation financière obérée du mari et de son épouse ne peut entraîner que le refus d'entrer en matière sur la demande de naturalisation de toute la famille (application de la loi sur le droit de cité du 29 novembre 1955, abrogée par la loi du 28 septembre 2004).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.09.2005 GE.2004.0095

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 30 septembre 2005
Composition
Mme Aleksandra Favrod, présidente, MM. Pascal Langone
et Patrice Girardet, assesseurs; Isabelle Hofer Dumont, greffière
recourant
A.X._______,
à Lausanne,
représenté par Me Filippo RYTER, à Lausanne,
autorité intimée
Département des institutions et des
relations extérieures,
représenté par Service de la population,
Naturalisations, à Lausanne,
autorité concernée
Municipalité de Lausanne
,
représentée par Service
juridique de la ville de Lausanne, à Lausanne,
Recours A.X._______ c/ "décision" du 28 juin
2004 du Département des institutions et des relations extérieures refusant de
rendre une décision sur une demande de naturalisation
Vu les faits suivants
A.
Le 19 décembre 2003, A.X._______, né le 22 octobre 1966,
son épouse B.X._______ née le 12 août 1971 et leurs deux enfants, C._______ née
le 22 mars 1992 et D._______ né le 31 décembre 1997, ont demandé la bourgeoisie
de la Commune de Lausanne. Ils ont joint à leur demande des déclarations de
l'Office des poursuites de Lausanne-Est. La première atteste que neuf actes de
défaut de biens, pour un montant total de 73'981 fr.15, ont été délivrés à
l'encontre d'A.X._______ entre le 23 décembre 1999 et le 25 février 2002 et que
quatre poursuites sont en cours pour un total de 13'671 fr.05. Le seconde indique
que six actes de défaut de biens ont été délivrés contre B.X._______ pour
32'637 fr. entre le 26 juin 2000 et le 12 novembre 2001 et que deux
poursuites sont en cours à son encontre pour 1'363 fr.50.
Le 23 décembre 2003, le Secrétarait municipal a refusé
d'entrer en matière sur cette demande, retourné le dossier à Me Ryter, conseil
des intéressés, au motif que ses clients font l'objet de poursuites et d'actes
de défaut de biens pour des montants très élevés, et précisé que leur requête
pourra être réexaminée une fois leur situation financière assainie.
Le 9 janvier 2004, le conseil des intéressés a
requis de l'autorité municipale qu'elle motive sa position, indiquant qu'il ne
souhaitait pas qu'elle rende, en l'état, de décision susceptible de recours.
Le 12 janvier 2004, elle lui a transmis un document
émanant du Service cantonal de la population indiquant le "mode de
traitement des demandes en présence d'un candidat faisant état de poursuites
et/ou d'actes de défaut de biens", qui précise :
"En principe, à réception d'une demande comportant des
poursuites et/ou des actes de défaut de biens, le secteur Naturalisations
retourne cette dernière à la municipalité concernée dans les cas suivants, la
condition légale de la probité avérée apparaissant d'emblée pas remplie :
Demande comportant une ou deux poursuites
dont une au moins
fait l'objet d'une opposition formulée moins d'un an avant
le dépôt de la
demande; ou
Demande comportant
trois
poursuites au moins; ou
Demande comportant un ou deux actes de défaut de biens
dont
un au moins a été émis moins de cinq ans avant
le dépôt de la demande ; ou
Demande comportant
trois
actes de défaut de biens au
moins.
Dans les autres cas, la demande n'est en principe pas
retournée à la municipalité : un extrait vierge de l'office des poursuites,
voire des explications complémentaires écrites, seront requis du candidat au
moment du traitement de sa demande".
Le conseil de la famille X._______ a requis le 21
janvier 2004 de la Municipalité de Lausanne qu'elle rende une décision
formelle, faisant valoir que les directives cantonales sont contraires à la
loi.
Le 22 janvier 2004, la municipalité a demandé au Service
cantonal de la population "de confirmer à Me Ryter la prise de position de
la commune de Lausanne, qui a été émise après consultation de vos
services".
Par lettre du 11 février audit service, le mandataire
des intéressés a répété qu'il attendait une décision lui permettant de saisir les
autorités judiciaires.
Par courrier du 16 février 2004, le Service de la
population lui a répondu ce qui suit :
"(…)
Il ressort de l'examen du dossier, bien que n'ayant pas tous
les éléments requis habituellement pour statuer sur le fond, que Monsieur et
Madame ne remplissent actuellement pas toutes les conditions pour la
naturalisation.
En effet, la loi sur le droit de cité exige notamment du
candidat qu'il se conforme à l'ordre juridique suisse et soit d'une probité
avérée (art. 5 LDCV), ce qui implique de ne pas faire état de poursuites
ou d'actes de défaut de biens. Or, il ressort des pièces du dossier que les
intéressés font l'objet de 15  actes de défaut de biens pour un montant total
de Frs 107'298.15 ainsi que de nombreuses poursuites ont été inscrites
récemment.
De plus, nous vous informons que l'office fédéral de
l'intégration de l'immigration et de l'émigration (IMES) n'accorde pas son
autorisation si un acte de défaut de biens a été délivré depuis moins de 5 ans
au moment de la demande sauf cas d'espèce puisque le requérant doit se
conformer à l'ordre juridique suisse (art. 14 LN)
Dès lors sans pouvoir prendre de décision en l'état actuel,
puisque la décision cantonale sur la recevabilité du dossier n'intervient
qu'une fois le dossier transmis par la commune (cf. article 8a LDCV), il
serait très vraisemblable que, en l'état actuel du dossier et sans connaître
précisément la situation économique des requérants en l'absence de rapport de
Police, la décision serait négative.
Il va sans dire que si les époux X._______ entreprenaient des
démarches en vue de rembourser leurs dettes (plan de paiement négocié avec les
créanciers et respecté depuis au moins une année) leur dossier pourrait faire
l'objet d'une nouvelle appréciation.
(...)".
Par courrier du 18 février 2004, la Municipalité de
Lausanne a renvoyé au conseil des intéressés le dossier complet, précisant que
le Service cantonal de la population, secteur des naturalisations, le lui avait
restitué avec une copie de sa lettre du 16 février 2004. Elle mentionne :
"Comme indiqué par le Service cantonal, il ne s'agit pas
d'un refus définitif de prise en considération. Dès que la situation financière
des époux sera assainie – plan de paiement négocié et respecté – une demande
pourra être à nouveau déposée".
Par courrier du 26 février 2004, le conseil de la
famille X._______ a exigé du Service de la population qu'il rende une décision
avant le 19 mars 2004, précisant qu'en cas de refus il interjetterait un
recours pour déni de justice.
Le 19 mars 2004, le Service de la population lui a
répondu qu'il n'avait pas en l'état à rendre une décision, la commune ne lui
ayant pas encore fait parvenir son préavis.
Le 25 juin 2004, les époux X._______ ont à nouveau demandé
au Service cantonal de la population de rendre une décision. Cette autorité a
confirmé son refus le 28 juin 2004.
B.
A.X._______ a interjeté recours pour déni de justice
auprès du Tribunal administratif par acte daté du 9 juillet 2004. Le
Département des institutions et des relations extérieures, Service de la
population, a conclu le 11 août 2004 au rejet du recours. Il fait valoir que la
municipalité ne lui a jamais transmis le dossier au sens de l'art. 8
al. 3 de la loi du 29 novembre 1955 sur le droit de cité vaudois (ci-après
: aLDCV), puisque celui-ci ne contenait ni préavis détaillé portant sa
signature, ni le formulaire officiel contenant tous les documents requis
(rapport d'enquête, pièces d'état civil, attestations de résidence, etc.). Il
soutient qu'en réalité, la municipalité a uniquement sollicité un avis de droit
et que pour ce motif, il ne pouvait pas rendre une décision au sens de
l'art. 11 aLDCV.
Dans un mémoire complémentaire du 10 novembre 2004,
le recourant soutient que la municipalité a rendu dans ce dossier un préavis et
que le département était parfaitement en mesure de rendre une décision et que
ne le faisant pas, il a commis un déni de justice.
Dans ses observations du 27 janvier 2005, la
Municipalité de Lausanne invoque sa pratique constante : le dossier est renvoyé
gratuitement au requérant sans plus ample examen, lorsqu'une des conditions de
base manque manifestement, afin d'éviter au canton de devoir rendre une
décision formelle d'irrecevabilité. Habituellement, le candidat s'en contente
et attend de remplir toutes les conditions pour déposer une nouvelle requête.
La municipalité admet toutefois, même si le cas ne s'est jamais présenté, qu'un
candidat peut requérir une décision formelle, ainsi que l'ont fait les époux X._______.
Dans un tel cas, elle estime que le refus municipal d'entrer en matière doit
être assimilé à un préavis négatif à l'intention du canton, sans que celui-ci
puisse exiger qu'un rapport de police soit établi et que le candidat soit
auditionné, afin d'éviter de compliquer inutilement la procédure.
Invitée à se déterminer sur les observations municipales,
l'autorité intimée ne s'est pas prononcée.
Le recourant a confirmé ses conclusions dans des
observations finales du 21 mars 2005.
Il a été statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Conformément à l'art. 30 al. 1
er
de la loi sur
la juridiction et la procédure administrative du 18 décembre 1989 (LJPA),
lorsqu'une autorité refuse sans raison de statuer, ou tarde à se prononcer, son
silence vaut décision négative. En procédure vaudoise, la compétence pour
connaître du recours pour déni de justice formel n'est pas donnée à l'autorité
de surveillance comme en procédure administrative fédérale (cf. art. 70
al. 1 PA), mais à l'autorité de recours ordinairement compétente pour connaître
du recours contre la décision si cette dernière avait été régulièrement prise
(cf. TA GE.1999.0014 du 24 mars 1999).
L'art. 31 al. 1
er
, 2
ème
phrase
LJPA, ouvre la voie d'un recours en tout temps contre le refus de statuer au
sens de l'art. 30 al. 1 LJPA .Cette exception à l'exigence du délai
de recours, caractéristique des pourvois en matière de déni de justice formel
(cf. également art. 70 al. 1 PA), est toutefois tempérée par le
respect du principe de la bonne foi lorsque, comme en l'espèce, l'autorité ne
se limite pas à opposer un pur silence à la requête de l'administré, mais refuse
expressément de rendre une décision. On peut alors exiger du recourant qu'il
agisse contre le refus de l'autorité dans le délai ordinaire de recours (cf. R.
Rhinow/H. Koller/C. Kiss, Öffentliches Prozessrecht und Justiz verfassungsrecht
des Bundes, Frankfort-sur-le-Main 1996, no 1416, p. 270; T. Merkli/A.
Aechlimann/ R. Herzog, Kommentär zum gesetz über die Verwaltungsrechtpflege im
Kanton Bern, Berne 1997, no 72 ad art. 49, p. 350; A. Kölz, J.
Bosshardt, M. Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechts des Kanton Zürich, 2
ème
éd., Zürich 1999, ad n° 50;  F. Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2
ème
éd., Berne 1983, p. 226). Dans le cas présent, le recours a été déposé à
un bureau de poste suisse le dernier jour du délai de vingt jours courant dès
la communication de l'acte attaqué soit le courrier du 28 juin 2004 de
l'autorité cantonale (art. 31 al. 1 et 32 al. 1 LJPA). Il est
ainsi recevable.
2.
Dans le canton de Vaud, la naturalisation des étrangers
est régie par la loi sur le droit de cité vaudois, du 28 septembre 2004 (LDVC),
entrée en vigueur au 1
er
mai 2005. La novelle de 2004, postérieure
au dépôt du recours, a modifié fondamentalement la procédure de naturalisation
au niveau communal et cantonal pour permettre la mise en œuvre d'un droit de
recours. Elle a abrogé la loi sur le droit de cité du 29 novembre 1955 (ci-après
: aLDCV, art. 54 LDVC).
En règle générale, les normes en vigueur au moment
où les faits se produisent s'appliquent aux faits dont les conséquences sont en
cause. En outre, le droit abrogé cesse de s'appliquer aux faits qui se
produisent après son abrogation, sauf exception, mais continue de régir les
faits antérieurs. Enfin, les nouvelles règles de procédure s'appliquent dès leur
entrée en vigueur à toutes les causes qui sont encore pendantes (Moor, Droit administratif,
vol I, Berne 2002, n° 2.5.2.3, p. 170). Au demeurant, la nouvelle loi du 28
septembre 2004 comprend des dispositions transitoires qui prévoient :
"Les demandes de naturalisation d'étrangers déjà
transmises au département, de même que les demandes de réintégration et de
libération déposées avant l'entrée en vigueur de la présente loi sont traitées
conformément à la législation ancienne" (art. 53 al. 1
er
LDVC).
En conséquence, c'est au regard de la loi du 29
novembre 1955 sur le droit de cité vaudois (aLDCV) que la question de savoir si
l'autorité intimée a commis un déni de justice en refusant de statuer doit être
tranchée. En outre, en cas d'admission du recours, l'autorité intimée devra
traiter la demande de naturalisation de la famille X._______ selon la
législation ancienne conformément à la disposition transitoire précitée.
3.
a) Commet un déni de justice formel l'autorité qui refuse
expressément ou qui omet tacitement de prendre une décision alors qu'elle est
tenue de statuer (cf. JAAC 1998, no 24, p. 166, consid. 2;
Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel, II, n°1197 ss. ; R. Rhinow,
Schweizerischen Verfassungrecht, n° 2730 ss, p. 481; I. Häner, Die Beteilgten
im Verwaltungsverfahren une Verwaltungsprozess, Zürich 2000, n° 119, n° 125; V.
Zimmerli, W. Kälin, R. Kiener, Grundlagen des öffentlichen Verfahrenrechts,
Berne 2004, p. 166; .P. Moor, Droit administratif, vol. II, Berne 2002, pp. 291-292).
Même une autorité incompétente doit le cas échéant répondre précisément qu'elle
est incompétente - sauf si son incompétence est manifeste (Moor, op. cit., n°
2.2.7.7. p. 291). Le recours pour déni de justice porte seulement sur la
prétention de l'intéressé à obtenir une décision dans un délai déterminé (JAAC
1997, no 21, p. 190, consid. 1a et les auteurs cités; ATF 107
III V; ATF 103 V 1999). L'autorité saisie n'a en effet qu'un pouvoir
d'annulation et non de réforme, sous peine de priver les parties d'un degré
d'instance voulu par le législateur (Benoît Bovay, Procédure administrative,
Berne 2000, p. 347). Pour que le déni de justice soit réalisé, il faut
donc que l'autorité soit compétente et obligée de statuer (JAAC 1998 précité).
b) Conséquence directe du fait que la nationalité
suisse est une nationalité à trois degrés indissolublement liés (nationalité
suisse, droit de cité cantonal, bourgeoisie communale), la procédure de
naturalisation ordinaire comprend dans une première phase la délivrance d'une
autorisation fédérale (art. 38 al. 2 Cst. art. 12 al. 2 LN)
dont l'obtention est subordonnée à des exigences concernant l'aptitude de
l'intéressé à la naturalisation et à la durée de sa résidence en Suisse. Sans
donner un droit à la naturalisation, l'autorisation fédérale permet de déposer
une demande dans le canton et dans la commune concernés. Cette partie de la
procédure est régie par le droit cantonal, les cantons étant tenus de fixer les
conditions (qui tiennent à la durée du séjour sur le territoire cantonal, à l'intégration,
au comportement et au caractère du requérant) et de définir la procédure
applicable.
Conformément à l'art. 7 al. 1 aLDCV, le
candidat à la naturalisation présente sa candidature sur formule officielle en
principe à la commune vaudoise où il réside. L'art. 8 aLDCV règle la
procédure qui se déroule devant la municipalité. Une enquête sur le candidat et
les membres de sa famille compris dans la demande est menée d'entente avec le
département (al. 1). Le candidat est entendu sur son aptitude à la naturalisation
ainsi que les membres de sa famille compris dans la demande dès l'âge de 14 ans
(art. 8 al. 2 aLDCV). L'art. 8 al. 3 aLDCV régit plus
particulièrement la procédure de préavis, en prévoyant :
"Après s'être assurée que les conditions de base sont remplies
et avoir contrôlé que le dossier contient tous les documents requis, la
municipalité transmet le dossier au département avec un préavis détaillé
portant sa signature.
Elle indique le montant probable de la finance et l'émolument
dus à la commune".
L'art. 8a aLDCV régit les compétences du
département à ce stade de la procédure. Il dispose :
"Le département se prononce sur la recevabilité de la
demande (al. 1er).
Sa décision est fondée sur les conditions fixées par les
articles 5, chiffres 1 à 6, 6 et 7, alinéa 3; elle tient également compte des
documents joints au dossier (al. 2).
"Le département communique sa décision au candidat; si
elle est positive, il lui indique le montant des émoluments cantonaux et
fédéraux (al. 3)".
Conformément à la jurisprudence et à la doctrine
citées ci-dessus, une autorité administrative qui entend décliner sa compétence
est tenue de rendre une décision permettant à l'administré de saisir une
autorité de recours sauf si son incompétence est manifeste, ce qui n'est pas le
cas en l'espèce. L'autorité intimée ne pouvait donc se contenter d'opposer au
recourant une fin de non-recevoir.
En outre, l'article 8a aLDVC confère au département
la compétence de se prononcer sur la recevabilité de la demande de
naturalisation et de vérifier si la condition de probité de l'article 5 aLDVC
est remplie. Certes, la Municipalité n'a pas transmis à proprement dit de
préavis négatif, mais elle a effectué un examen succinct du dossier dès lors
qu'il lui paraît indubitable, tout comme à l'autorité intimée dont elle a suivi
l'avis, que les conditions de recevabilité au fond de la demande de
naturalisation ne sont pas réunies. On ne saurait faire grief à l'autorité
municipale de n'avoir pas initié des procédures fastidieuses d'enquête et de
n'avoir pas entendu le recourant et sa famille sur leur intégration notamment
pour des motifs d'économie de procédure. Dans ses observations du 27 janvier
2005, elle a au demeurant clairement indiqué que son refus d'entrer en matière
devait être assimilé à un préavis négatif. Il ressort enfin  des échanges de
correspondance que l'autorité intimée a eu en sa possession tout le dossier municipal
(cf. lettres des 16 et 18 février 2004). Elle avait ainsi en mains les éléments
lui permettant d'examiner si la condition de probité posée par la loi était
remplie au moment du dépôt de la demande de naturalisation.
On notera encore que selon la jurisprudence du
Tribunal fédéral (ATF 129 I 217, 129 I 232), qui a entraîné les modifications
de la loi vaudoise, un refus de naturalisation constitue une décision
administrative, qui doit pouvoir faire l'objet d'un recours (cf également ATF 130
I 140, 131 I 18). Le refus de statuer de l'autorité intimée apparaît ainsi
d'autant plus inacceptable.
4.
Vu ce qui précède, le recours doit être admis et
l'autorité intimée invitée à rendre une décision motivée.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
Le Département des institutions et des relations
extérieures, Service de la population, par sa caisse, versera au recourant des
dépens arrêtés à 1'000 (mille) francs.
III.
Les frais d'arrêt sont laissés à la charge de l'Etat.
Lausanne, le 30 septembre 2005
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.