vd_omni · AC.2014.0111 · 2015-05-29 · fr

Coninco Explorers in finance SA/Municipalité de Vevey | La création d'une servitude de passage public par l'autorité communale dépend d'abord des règles de droit privé (art. 781 CC), mais également du droit public de par le renvoi de l'art. 75 al. 1 CRF à l'art. 13 LRou. La décision de l'autorité de créer une telle servitude relève dans cette mesure du contentieux administratif.Le renvoi de l'art. 75 al. 1 CRF à l'art. 13 LRou ne concerne cependant que la construction, l'affectation ou la désaffectation de la route dont l'assiette est établie sur la servitude de passage public, ainsi que l'aménagement et les règles de la circulation. La décision de l'autorité ne constitue en revanche pas un titre ni un mode permettant la création de la servitude au sens de l'art. 781 CC.En l'espèce, en l'absence de servitude de passage public valablement constituée selon le droit civil et au vu de son exercice vraisemblablement impossible (art. 20 CO), la décision municipale est nulle. Recours du voisin admis.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.05.2015 AC.2014.0111

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 29 mai 2015
Composition
Mme Mihaela Amoos Piguet,
présidente
;
M. Gilles Grosjean Giraud et Mme
Christina Zoumboulakis, assesseurs; M. Vincent Bichsel, greffier.
Recourante
Coninco Explorers in finance SA,
à
Vevey 1, représentée par Me Philippe REYMOND, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Vevey,
représentée par Me
Philippe VOGEL, avocat à Lausanne,
Objet
Divers
Recours Coninco Explorers in finance SA c/ décision de la Municipalité de Vevey du 13 février 2014 (création d'une servitude de passage public sur la parcelle 595, propriété de la Commune de Vevey au quai Perdonnet)
Vu les faits suivants
A.
Le plan partiel d’affectation du Quai Perdonnet Est (PPA) et son
règlement (RPPA), approuvés par le Conseil d’Etat du Canton de Vaud le 26 juin
1992, régissent le quartier de la Commune de Vevey délimité par la rue Clara
Haskil à l’ouest, la rue d’Italie et le carrefour d’Entre-Deux-Villes au nord
et à l’est et le Quai Perdonnet au sud. La parcelle 595 du registre foncier,
propriété de la commune de Vevey, est située dans ce périmètre. Elle fait
l’objet d’un acte de vente conditionnelle et à terme, constitution de servitude
et droit de réméré, instrumenté par le notaire public Caroline Emery le 17
avril 2013. Cet acte comprend en page 5, sous chiffre 6 – Engagement de la
commune venderesse, le passage suivant :
"Dans l’hypothèse où,
malgré les exigences du plan partiel d’affectation du Quai Perdonnet Est
existantes au moment de la publication par la commune de Vevey de l’appel
d’offre pour la vente du bien-fonds feuillet 595 de Vevey, le parking collectif
semi-enterré à édifier sur le bien-fonds compris dans le plan partiel
d’affectation du Quai Perdonnet Est ne devait pas être réalisé, la Commune venderesse s’engage devant les acquéreurs :
1)
à favoriser dans la mesure de ses possibilités la mise à disposition,
sous forme de location ou d’achat, de quatre places de parc dans un éventuel
futur parking public qui serait aménagé dans le quartier, et
2)
à faire le nécessaire afin qu’une servitude de passage à pied et pour
tous véhicules soit constituée en faveur et à charge du bien-fonds permettant :
-
à ses propriétaires et au pêcheur d’accéder à l’immeuble par le
nord tel que prévu par le plan partiel d’affectation du Quai Perdonnet Est, une
fois la servitude constituée à l’ouest, côté rue Clara Haskil, et
-
à l’ensemble des propriétaires du secteur régi par le plan
partiel d’affectation du Quai Perdonnet Est d’utiliser la servitude de passage
pour accéder ou sortir de leur bien-fonds conformément aux hypothèses ci-après
mentionnées. Tout stationnement de véhicule sera interdit sur l’assiette de la
servitude.
L’altitude de la servitude
n’est pas définie dans le cadre de la mise à l’enquête ; il incombera à la Commune de Vevey de la préciser en fonction du développement du quartier.
Dans l’hypothèse où la
servitude précitée était constituée au niveau du terrain naturel et à ciel
ouvert, le passage objet de la dite servitude ne pourrait être utilisé qu’à des
fins de livraison. Dans l’hypothèse où la servitude précitée était constituée
approximativement au niveau prévu par le plan partiel d’affectation du Quai
Perdonnet Est, soit de manière enterrée, le passage objet de la dite servitude
pourra être utilisé pour accéder à l’ensemble des biens-fonds compris dans le
dit Plan partiel d’affectation.
Cette servitude sera donc
un droit mais également une charge pour les propriétaires du bien-fonds
feuillet 595 de Vevey vendu.
Dans l’hypothèse où cette
servitude ne pourrait pas être constituée, le présent acte resterait
entièrement valable dans toutes ses autres clauses et conditions, les
acquéreurs renonçant d’ores et déjà à demander tout dédommagement financier à la Commune de Vevey de ce fait, les parties se réservent toutefois la possibilité de rechercher,
dans la mesure du possible et sans garantie, tout autre arrangement (non
financier) pour compenser la non constitution de la servitude de passage à pied
et pour tous véhicules précitée."
B.
Du 15 mars au 15 avril 2013, la Municipalité de Vevey (municipalité) a mis
à l’enquête publique un
"projet de création d’une servitude de passage
public grevant la parcelle 595, propriété de la Commune de Vevey au Quai Perdonnet"
. L’enquête a suscité deux oppositions dont celle
de la société Coninco Explorer in Finance SA, propriétaire des parcelles 2253
et 2256 contigües à l’ouest de la parcelle 595. Le plan mis à l’enquête se présente
comme il suit :
Bien que dépourvu de légende, selon indication du
Service de l’urbanisme, "la surface jaune serait l'assiette de la
servitude de passage, alors que le « trapèze » rouge figurerait une entrée de
parking".
C.
Le parking souterrain tel que prévu par le PPA se
présente de la manière suivante:
Une grande partie de ce parking est
d'ores et déjà réalisée (jusqu'à la limite des parcelles n° 605 et 601), de
même que l'entrée au sud-est.
D.
Par décision sur opposition du 13 février 2014, la municipalité a
levé l’opposition de la société Coninco Explorer in Finance SA et décidé
de
"constituer la servitude de passage public, objet de l’enquête"
. En
guise de motivation, elle se réfère à l’art. 6.3 du PPA
dont la
teneur est la suivante:
"Pour
toute nouvelle construction, la Municipalité exige des places de stationnement en sous-sol sur la parcelle concernée. Afin de tenir compte de la structure
parcellaire, des solutions de regroupement peuvent être envisagées. Des
conventions, assorties de charges foncières, permettront d'en assurer la
réalisation à long terme.
En attendant
que les accès communs définitifs prévus par le plan soient réalisés, des accès
provisoires peuvent être autorisés par la commune.
S'il est
impossible de réaliser un accès provisoire ou un raccordement aux parkings déjà
construits, la commune peut autoriser que les sous-sols à destination de
parking soient utilisés pour des dépôts.
Pour le
surplus, les normes du règlement communal sont applicables."
E.
Coninco Explorer in Finance SA a recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) par acte du 14 mars 2014 en
concluant à sa nullité, respectivement à son annulation. Dans ses conclusions,
la recourante demande expressément que sa demande de récusation de la
municipalité in corpore soit admise et le dossier confié à une autre autorité
pour qu’elle instruise et statue sur son opposition, subsidiairement, que le
projet de création d’une servitude de passage public grevant la parcelle 595 du
cadastre de Vevey soit rejeté. A l’appui de ses conclusions, la recourante fait
essentiellement valoir la violation de son droit d’être entendue en raison de
l’absence de motivation de la décision entreprise et de réponse aux arguments
soulevés dans l’opposition, des vices affectant la mise à l’enquête publique de
par le caractère laconique du plan, du non respect du PPA et du défaut
d’intérêt public à la création de la servitude.
F.
Dans sa réponse du 15 avril 2014, la municipalité conclut au rejet du
recours et à la confirmation de la décision entreprise en mettant en avant
l’intérêt public à la réalisation du parking souterrain prévu par le PPA à
l’usage duquel la servitude litigieuse pourrait un jour s’avérer nécessaire. La
municipalité met en doute la qualité pour agir de la recourante faute d’intérêt
digne de protection et s’oppose à la demande de récusation présentée par
celle-ci.
G.
La recourante a déposé un mémoire complémentaire le 20 juin 2014 en reprenant
en substance les arguments de son recours.
H.
Le 15 septembre 2014, le tribunal a tenu audience suivie d’une vision
locale du quartier objet du PPA dans lequel s’intègre la parcelle 595 de la
commune de Vevey ainsi que les parcelles 2253 et 2256 de la recourante. Il
ressort du procès-verbal tenu à cette occasion principalement ce qui
suit :
"
[…]
Interpellée,
l'autorité intimée expose que l'objet du litige porte exclusivement sur la
création d'une servitude de passage public sur la parcelle n° 595, qu'elle a
soumise à enquête publique en application des art. 75 CRF et 13 LRou. Elle
précise que la surface colorée en jaune sur le plan de situation du 26 février
2013 correspond à l'emprise de la servitude, alors que la surface colorée en
rouge correspond à une "surface de rebroussement" - pour le cas où il
conviendrait que les véhicules puissent rebrousser chemin sur la parcelle en
cause; elle confirme pour le reste que ce dernier plan tel que soumis à
l'enquête publique ne comportait pas de légende, dans la mesure où la situation
« paraissait claire ». Elle évoque une « mesure de prudence », consistant en
substance à grever la parcelle n° 595 de la servitude litigieuse avant de la
céder aux futurs acquéreurs afin de ne pas compromettre les possibilités d'extension
du parking collectif prévu par le PPA du Quai Perdonnet Est.
La recourante se plaint du
manque de clarté du projet litigieux; elle estime que les pièces au dossier ne
sont pas suffisamment précises pour permettre la création d'une servitude, en
l'absence notamment d'indications quant niveaux et gabarits concernés. Elle
relève que la motivation de la décision attaquée - soit la seule reproduction
de l'art. 6.3 du Règlement du PPA du Quai Perdonnet Est - ne permet pas de
comprendre la finalité de la servitude, étant précisé qu'un raccordement avec
le parking existant est en l'état matériellement impossible; se référant à la
jurisprudence, elle soutient dans ce cadre que le défaut de motivation de la
décision attaquée justifie son annulation.
La recourante fait par
ailleurs valoir que les autres parcelles concernées
- notamment les siennes propres, ou encore les parcelles n° 601 et 602 - ne
sont grevées d'aucune servitude, et se prévaut du principe de l'égalité de
traitement; à son sens, le projet litigieux ne répond en définitive qu'à un
intérêt commercial de la commune, dans le cadre de la vente de la parcelle n°
595. S'agissant pour le reste de son intérêt à recourir, la recourante rappelle
qu'elle est propriétaire de parcelles directement voisines de celle sur
laquelle la servitude est prévue et relève qu'elle aimerait « comprendre ce qui
se fait ou va se faire »; elle rappelle en outre que l'autorité intimée a
évoqué dans sa réponse au recours la possibilité d'une « servitude de passage
en surface réservée à des livraisons », alors que le Règlement du PPA du Quai
Perdonnet Est interdit de tels passages de véhicules en surface.
L'autorité intimée
maintient que la création de la servitude litigieuse a pour finalité de ne pas
compromettre le développement futur du quartier, dans l'hypothèse où tous les
autres propriétaires intéressés parviendraient à un accord. Elle précise
qu'elle n'a dans ce cadre aucune volonté de contrainte ou d'expropriation à
l'égard de ces propriétaires; il s'agit bien plutôt d'assurer la possibilité
d'un passage sur la parcelle n° 595, à titre « provisoire » respectivement «
préventif », avant qu'elle ne soit vendue aux futurs acquéreurs. Il se pourrait
ainsi, selon l'autorité intimée, que la servitude ne soit en définitive pas utilisée,
ou encore, le cas échéant, qu'elle ne soit pas utilisée en vue d'un
raccordement avec le parking existant dans le sens prévu par le PPA du Quai
Perdonnet Est.
L'autorité intimée confirme
pour le reste expressément qu'elle ne conteste pas que l'extension du parking
en cause dans le sens prévu par le PPA du Quai Perdonnet Est est en l'état
matériellement impossible, sauf à démolir un certain nombre d'ouvrages
existants; elle confirme en outre qu'il n'existe aucun projet de servitude sur
la parcelle n° 602.
Au bénéfice de ces
explications, la recourante renonce à requérir la production des pièces
mentionnées dans son écriture du 10 septembre 2014. Interpellée quant à ses
craintes actuelles en lien avec la servitude litigieuse
- dès lors que l'impossibilité matérielle de l'extension du parking en l'état
n'est pas contestée -, l'intéressée indique qu'il existe à son sens un risque
d'expropriation, quoi qu'en dise l'autorité intimée, et que ses craintes sont
pour le reste liées au caractère imprécis de la servitude. Il est procédé à une
inspection locale.
La cour se rend en premier
lieu sur le DP 211, à l'angle nord-est de la parcelle n° 2253. Il est constaté
l'existence de places de stationnement sur la parcelle n° 2252.
L'autorité intimée relève
qu'elle a vendu la parcelle n° 2256 à la recourante, et qu'il n'y avait pas
lieu de prévoir une servitude de passage à cet endroit. Elle maintient que la
création de la servitude litigieuse s'inscrit dans une perspective à long
terme, afin de ne pas compromettre le développement du quartier.
La recourante relève à cet
égard qu'une douzaine de propriétés par étages viennent d'être construites sur
des parcelles directement concernées par l'éventuelle extension du parking.
Elle fait en outre valoir que la création d'une servitude de passage public est
une « aberration juridique », s'agissant de garantir l'accès à un parking
privé.
La cour longe le DP 210 et
procède à une inspection des différentes parcelles depuis le Quai Perdonnet
(notamment la parcelle n° 595). Elle se rend ensuite dans le parking
souterrain.
L'autorité intimée indique
que ce parking s'étend en l'état jusqu'à la parcelle
n° 605, à quelques mètres des parcelles n° 601 et 602. Elle confirme que le
parking ne possède qu'un accès pour les véhicules.
La cour ressort par la
sortie ouest du parking, au niveau de la parcelle n° 605.
La recourante indique les
constructions qu'il conviendrait de démolir afin de pouvoir procéder à
l'extension du parking dans le sens prévu par le PPA du Quai Perdonnet Est.
[…]
"
I.
Par courrier du 31 mars 2015, la recourante a informé le tribunal que
selon un projet nouvellement mis à l’enquête par la municipalité sur la
parcelle 595, l’usage des locaux serait de dépôt ne disposant cependant pas
d’accès. Interpellé par avis de la juge instructrice du 18 mars 2015, la
municipalité a précisé que le dossier concernant le projet de création de
servitude de passage public et celui de construction sur la parcelle 595 évoqué
par la recourante n’avaient pas d’influence l’un sur l’autre et réaffirmé
l’intérêt public à la création de la servitude de passage public censée
garantir le raccordement aux parkings souterrains déjà construits en
application du PPA.
J.
La cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
La décision dont est recours concerne une enquête publique portant sur
un
"projet de création d’une servitude de passage public grevant la
parcelle 595, propriété de la Commune de Vevey au Quai Perdonnet"
qui
a eu lieu du 15 mars au 15 avril 2013. Cette décision a été prise selon la
municipalité en application des art. 75 du Code rural et foncier du 7 décembre
1987 (CRF; RSV 211.41) et 13 de la loi vaudoise du 10 décembre 1991 sur les
routes (LRou; RSV 725.01).
Il s’agit de déterminer dans un premier temps
l’objet et la nature du litige, ainsi que la compétence du Tribunal cantonal
pour en connaître.
a) Selon l’art. 2 al. 1 de la loi vaudoise du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le champ
d’application de la loi s’étend à toute décision rendue par une autorité
administrative ou de justice administrative du canton ou des communes (let. a),
à l’action de droit administratif, lorsqu’elle est portée devant le Tribunal
cantonal (let. b) ainsi qu’aux recours et contestations par voie d’action dans le
domaine des assurances sociales (let. c). L’art. 2 al. 2 LPA-VD réserve les
lois spéciales. Est une décision au sens de l’art. 3 al. 1 LPA-VD toute mesure
prise par une autorité dans un cas d’espèce, en application du droit public, et
ayant pour objet la création, la modification ou l’annulation de droits et
obligations (let. a), la constatation de l’existence, l’inexistence ou
l’étendue de droits et obligations (let. b), ainsi que l’admission ou le rejet
de demandes relatives à la création, modification, annulation ou constatation
de droits et obligations (let. c). L’art. 92 LPA-VD dispose que le Tribunal
cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours
rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre
autorité pour en connaître.
b) La création d’une servitude de passage public est
soumise d’abord aux règles de droit privé. Il s’agit d’une servitude
personnelle irrégulière au sens de l’art. 781 al. 1 CC (
Denis Piotet
, Les droits réels limités en général, les
servitudes et les charges foncières,
in
Traité de droit privé suisse
V/2, 2
ème
éd., Bâle 2012, N 76 ss et 87 ss). Sa constitution est
donc régie par les dispositions concernant les servitudes foncières selon le
renvoi de l’art. 781 al. 3 CC. A ce titre, la question est en principe de la
compétence du juge civil et devrait échapper au contentieux administratif.
c) La création d’une servitude de passage public est
néanmoins également dépendante de règles de droit public, de par le renvoi de
l’art. 75 al. 1 CRF à la LRou. Dans les domaines régis par le droit civil
fédéral, l’art. 6 al. 1 CC réserve en effet la compétence des cantons en
matière de droit public, pour autant qu’un intérêt public pertinent le justifie
(ATF 113 II 501, JT 1988 I 550; ATF 120 Ia 89, JT 1996 I 651) et que le droit
fédéral ne règle pas la question de manière exhaustive (ATF 91 I 197, JT 1966 I
316). Même si la législation fédérale est exhaustive, une loi cantonale peut
subsister si elle poursuit un autre but que celui recherché par le droit
fédéral ou si elle renforce l’efficacité du droit fédéral (ATF 137 I 167). Il en
résulte que la décision d’une autorité cantonale ou communale tendant à la
création d’une servitude de passage public relève du droit public cantonal et est
soumise au contentieux administratif.
d) Le juge du contentieux administratif peut
néanmoins être amené à trancher également des questions préjudicielles relevant
de la compétence des tribunaux civils. Mais la solution qu’il donne à ces
questions préjudicielles ne peut apparaître que dans les considérants de son
arrêt et elle ne lui donne pas l’autorité compétente pour en connaître
normalement (
Pierre Moor, Alexandre
Flückiger
et
Vincent Martenet
,
Droit administratif, Vol I, Berne 2012, p. 571-572;
André Grisel
, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984,
p.187 ss; cf. ég. RDAF 1993 p. 127 ss; arrêts AC.1993.0162 du 6 août 1993
consid. 1a,  AC.1994.0288 du 1
er
novembre 1995 consid. 4 et AC.2012.0141
du 24 septembre 2013 consid 5c). Il est en effet admis en droit suisse que
lorsque le sort d'une contestation pendante devant une autorité judiciaire ou
administrative dépend de la solution d'une question préjudicielle qui relève
d'une autre juridiction, le juge compétent pour statuer sur la contestation
principale l'est normalement aussi pour trancher la question préjudicielle (ATF
124 III 134 consid. 2b/aa/ccc; ATF 90 II 158 consid. 3;
Bertossa/Gaillard/Guyet
, Commentaire de la loi de procédure
civile du canton de Genève, n. 9a
ad
art. 98).
e) En l’espèce, en tant qu’elle dépend des règles de
droit public, la décision de la municipalité tendant à la création d’une
servitude de passage public en application de l’art. 75 al. 1 CRF et 13 LRou
est susceptible de recours devant l’autorité de céans en application des art. 2
al. 1, 3 al. 1 et 92 LPA-VD, le juge administratif étant néanmoins compétent
pour résoudre à titre préjudiciel les questions de droit civil dont la réponse
est nécessaire à la résolution du litige sous l’angle du droit administratif.
2.
Applicable dans la procédure de recours devant la CDAP par le renvoi de
l'art. 99 LPA-VD, l'art. 75 LPA-VD prévoit ce qui suit :
"Art. 75
- Qualité pour agir
A qualité pour former
recours :
a.           toute personne
physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente
ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la
décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle
soit annulée ou modifiée ;
b.           toute autre personne
ou autorité qu'une loi autorise à recourir."
a) Cette disposition a remplacé, le 1
er
janvier 2009, l'art. 37 de l'ancienne loi du 18 décembre 1989 sur la
juridiction et la procédure administratives (LJPA), dont la teneur était
semblable. Toutes deux sont calquées sur l'art. 103 de l'ancienne loi fédérale
d'organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (OJ). L'art. 75 LPA-VD a
toutefois introduit une condition supplémentaire en subordonnant la qualité
pour recourir à la condition que le recourant ait pris part à la procédure
devant l'autorité précédente ou ait été privé de la possibilité de le faire.
Cette condition avait déjà été introduite par la jurisprudence cantonale pour
les recours en matière de plan d'affectation (cf. p. ex. arrêts AC.2004.0123 du
18 mars 2005; AC.2006.0248 du 20 avril 2007, confirmé par TF, arrêt
1C_133/2007 du 27 novembre 2007)
et s'applique désormais de
manière générale. En droit fédéral, cette condition (précédemment d'origine
jurisprudentielle) est désormais formellement posée par l'art. 89 al. 1 let. a
de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), qui a
remplacé, le 1
er
janvier 2007, l'art. 103 OJ. Le Tribunal fédéral a jugé que l'art. 89
al. 1 LTF (qui donne qualité recourir à quiconque est particulièrement atteint
par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à l'annulation ou
à la modification de celle-ci) reprend les exigences de l'art. 103 OJ (TF,
arrêt 1C_3/2007 du 20 juin 2007 publié aux ATF 133 II 249; cf. ég. TF, arrêt
1C_64/2007 du 2 juillet 2007).
La qualité pour recourir des particuliers est
subordonnée, en vertu du texte concordant des art. 75 LPA-VD et - anciennement -
37 LJPA, à la condition que l'auteur du recours soit atteint par la décision
attaquée et qu'il ait un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée
ou modifiée. Pour ce qui concerne la définition de l'intérêt digne de
protection, la jurisprudence cantonale a interprété l'art. 37 LJPA en se
référant à la jurisprudence du Tribunal fédéral relative à cette notion (arrêt
AC.2009.0020 du 27 octobre 2010 consid. 1 à 4 et les références). Le Tribunal
fédéral a d'ailleurs eu l'occasion de constater que l'art. 37 LJPA reprenait
les critères retenus à l'art. 103 let. a OJ, respectivement à l'art. 89 LTF et que
la juridiction cantonale l'interprétait conformément à la jurisprudence rendue
par le Tribunal fédéral en application de ces dispositions (TF, arrêts 1C_133/2007
du 27 novembre 2007 et 1C_260/2007 du 7 décembre 2007). La jurisprudence
cantonale rendue sous l'empire du nouvel art. 75 LPA-VD en fait de même (cf.
arrêts AC.2009.0281 du 6 avril 2010, AC.2009.0108 du 15 janvier 2010, AC.2009.0053 du 30 septembre 2009 et AC.2007.0306 du 18 août 2009).
Selon la jurisprudence constante, le recourant doit
être touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la
généralité des administrés. L'intérêt invoqué - qui n'est pas nécessairement un
intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait - doit se
trouver avec l'objet de la contestation dans un rapport étroit, spécial et
digne d'être pris en considération (
ATF 130 V 196
consid.
3
; 128 V 34
consid. 1a et les références); il faut donc que l'admission du recours procure
au recourant un avantage, de nature économique, idéale ou matérielle. Le
recours d'un particulier formé dans l'intérêt de la loi ou d'un tiers - soit
l'action dite populaire - est en revanche irrecevable (
ATF 131 II 649
consid.
3.1; 121 II 39 consid. 2c/aa; 120 I B 48 consid. 2a et les références).
En matière de droit des constructions, il est admis
que le voisin a qualité pour agir lorsque son terrain jouxte celui du
constructeur ou se trouve à proximité immédiate de celui-ci (ATF 121 II 171
consid. 2b; 115 Ib 508 consid. 5c) et lorsque, de par le préjudice subi, celui-ci
retire un avantage pratique de l'annulation ou de la modification de la
décision entreprise.
b) En l’espèce, la recourante est propriétaire de
deux parcelles directement contigües à l’ouest (2253 et 2256) de la parcelle 595
de Vevey sur laquelle le projet de construction d’une servitude de passage
public devrait prendre place dans la perspective de réalisation à terme d’un
parking souterrain prévu par le PPA. Les parcelles de la recourante sont elles
mêmes incluses dans le PPA en question et susceptibles d’être intégrés dans le
projet de parking en question, de sorte que celle-ci a un intérêt manifeste à
la contestation de la décision entreprise qui pourrait influer de manière
directe sur sa situation de droit et de fait.
3.
Déposé en temps utile dans les formes prescrites par la loi, le recours
satisfait pour le surplus aux autres conditions de recevabilité (art. 77, 79 et
99 LPA-VD), de sorte qu’il y a lieu d’entrer en matière sur le fond.
4.
La recourante conclut à la nullité, respectivement l’annulabilité de la
décision entreprise en faisant essentiellement valoir la violation de son droit
d’être entendue, des vices affectant l’enquête publique, le non respect du PPA
et le défaut d’intérêt public à la création d’une servitude de passage public.
Elle demande la récusation de la municipalité
in corpore
,
subsidiairement le rejet du projet de création de la servitude litigieuse.
a) Selon l’art. 781 al. 1 CC, le propriétaire peut
établir, en faveur d’une personne quelconque ou d’une collectivité, d’autres
servitudes sur son fonds, à la condition que le fonds se prête à une jouissance
déterminée, par exemple pour des exercices de tir ou pour un passage. Ainsi,
l’obligation du propriétaire de tolérer un chemin public traversant son fonds
fait l’objet d’une servitude privée en faveur de la collectivité (ATF 74 I 41,
JT 1948 I 234). Il s’agit d’une servitude personnelle irrégulière dont la
création, modification et extinction suit en principe les règles applicables
aux servitudes foncières en vertu du renvoi de l’art. 781 al. 3 CC. Il en
résulte que la création d’une servitude de passage public nécessite, sous
l’angle du droit privé fédéral, un titre (contrat de constitution de servitude
ou acte unilatéral du propriétaire), en la forme authentique (art. 732 CC) et
un mode (inscription au registre foncier) qui est constitutif au vu du
caractère causal de l’inscription en droit suisse (cf.
Denis Piotet
, Les droits réels limités,
op. cit.
, N
179 ss). Enfin, conformément aux principes généraux, la servitude doit avoir un
contenu possible et licite sous peine de nullité (art 20 CO et 7 CC,
Denis Piotet
, Les droits réels limités,
op.
cit.
, N 112).
b) Sous l’angle du droit cantonal, l’art. 75 CRF dispose
que les servitudes de passage public qui ne sont pas directement prévues par
des lois spéciales ne peuvent être établies, modifiées ou supprimées sans que
la procédure des articles 13 et 17 de la loi sur les routes ne soit respectée
(al. 1); cette loi règle par analogie l'aménagement et l'entretien desdites
servitudes, dans les limites définies par leur titre et par le droit civil (al.
2); la législation sur les chemins pour piétons et les sentiers pédestres est
au surplus réservée (al. 3).
L’art. 1 LRou définit le champ d’application de la
loi comme il suit :
"
1
La
présente loi régit tout ce qui a trait à la construction, à l'entretien ou à
l'utilisation des routes ouvertes au public et qui font partie du domaine
public, cantonal ou communal.
2
Sont également
soumis à la présente loi les servitudes de passage public et les sentiers
publics."
L’art. 6 al. 1
let. c LRou inclut dans les routes communales de 3
e
classe,
les
autres voies de circulation, notamment les chemins forestiers et ruraux, les
autres routes de berge, les passages et les sentiers situés sur le domaine
public communal ou qui font l'objet d'une servitude de passage public en faveur
de la commune. Selon l’art. 11 LRou, tout projet de construction de route
comporte le tracé et les ouvrages nécessaires, notamment les points d'accès et
de croisements ainsi que les raccordements aux routes existantes.
S’agissant de la procédure, l’art. 13 LRou prévoit
que les projets de construction de routes sont mis à l'enquête publique durant
trente jours dans la ou les communes territoriales intéressées. Enfin, l’art. 3
al. 1 du règlement d'application du 19 janvier 1994 de la LRou (RLRou; RSV 725.01.1) précise que les pièces du dossier relatif à l'exécution des
travaux sont établies sur la base des normes de l'Union des professionnels
suisses de la route; ce dossier doit comprendre au moins un plan de situation
extrait du plan cadastral, avec mention des propriétaires riverains, le profil
en long, les profils en travers, un tableau des propriétaires aux droits
desquels les travaux porteront atteinte et un descriptif permettant une bonne
compréhension du projet.
c) Il résulte de ce qui précède que les dispositions
touchées par l’art. 75 al. 1 CRF visent tout d’abord la construction et
l’entretien du passage public par la commune territoriale, de même que les
aménagements aux abords du chemin objet de la servitude, et cela pour tout
fonds bordier, même non grevé par celui-ci mais limitrophe de l’assiette de la
servitude. Ces normes ne portent pas atteinte, en tant que telles, à la
propriété privée grevée de la servitude, mais constituent une restriction de
droit public à la liberté contractuelle de la collectivité dont la conséquence
du non-respect est la nullité totale de l’acte accompli conformément à l’art.
20 CO (cf.
Denis Piotet
, Le droit
privé vaudois de la propriété foncière, Lausanne 1991, N 2127 et 2130).
En d’autres termes, contrairement à ce que peut
laisser entendre le texte de l’art. 75 al. 1 CRF, l’établissement, la
modification ou la suppression de servitudes de passage public selon les
procédures prévues par la LRou ne concernent que la procédure de construction,
d’affectation, respectivement de désaffectation d’une route communale établie
sur l’assiette d’une servitude privée de passage public, ainsi que l’entretien
et l’aménagement de celle-ci et les règles d’utilisation et de circulation y
relatives, l’ensemble de ces normes étant de droit public. En revanche, les
décisions prises par l’autorité en application de ces dispositions n’ont aucun
effet sous l’angle du droit privé et ne constituent pas un titre ni un mode
permettant la création, modification ou extinction du droit réel de servitude.
d) En l’espèce, force est de constater que, sous
l’angle du droit privé déjà, aucune servitude de passage public au sens de
l’art. 781 al. 1 CC n’a été valablement constituée. D’une part, aucun titre
authentique ne permet l’inscription de la servitude litigieuse au registre
foncier, l’acte notarié du 17 avril 2013 faisant plutôt état d’un  "
engagement de la commune venderesse" "à
faire le nécessaire afin qu’une servitude de passage à pied et pour tous
véhicules soit constituée en faveur et à charge du bien –fonds"
. L’assiette
et le mode d’utilisation de la servitude ne sont pas définis et l’absence de sa
création n’a pas d’impact sur la validité de l’acte de vente conditionnelle et
à terme de la parcelle 595 de Vevey. La manière dont la servitude est
configurée sur le plan de mise à l’enquête publique soulève par ailleurs la
question du caractère possible de son contenu et donc de sa nullité selon
l’art. 20 CO. En effet, le tracé figuré en jaune sur le plan mis à l’enquête
publique, censé représenter l’assiette de la servitude en surface, traverse la
parcelle d’ouest en est et n’est relié à aucun autre accès public ou privé et
mène, pour ainsi dire, de nulle part à nulle part. Le tracé figuré en rouge sur
le plan mis à l’enquête, censé représenter une entrée à un futur et
hypothétique parking souterrain n’est guère compréhensible, ni praticable et la
réalisation dudit parking conformément au PPA semble pour le moins compromise
au vu des constructions et des accès existants et de la situation du
parcellaire dans ce quartier.
Sous l’angle du droit public, le projet de
construction de la servitude de passage public litigieuse, hormis l’absence de
titre juridique valable, semble d’emblée également frappée d’impossibilité et
ne répond, ni sur la forme ni sur le fond, aux exigences posées par la LRou et par son règlement d’application. En particulier, comme le relève à juste titre la
recourante, le dossier d’enquête est manifestement lacunaire et ne permet pas
de se rendre compte de l’emprise du projet qui ne semble répondre en rien à la
notion de route communale de troisième classe selon l’art. 6 al. 1 let. c LRou.
Le plan ne mentionne pas le tracé et les ouvrages nécessaires, ni les points
d'accès et de croisements ainsi que les raccordements aux routes existantes
violant ainsi l’art. 11 LRou. Comme déjà précisé, l’accès à une autre voie
publique du chemin figuré en jaune sur le plan de mise à l’enquête n’est ni
garanti ni apparemment possible et son utilisation en tant qu’accès
hypothétique à un futur parking souterrain dont la matérialisation semble improbable
en l’état parcellaire actuel tant sous l’angle matériel que juridique est
franchement douteuse. On peine par ailleurs à déceler l’intérêt public de la municipalité
à assurer par ce biais l’accès du public à un parking souterrain privé à partir
d’une parcelle privée non accessible en l’état aux usagers depuis le domaine
public.
Ces considérations conduisent à l’invalidation pure
et simple de la décision entreprise. Dans ces conditions, il n’est pas
nécessaire de statuer sur les griefs de la recourante ayant trait à la
récusation
in corpore
de la municipalité, à la violation de son droit
d’être entendue ou au non respect du PPA du Quai Perdonnet Est.
5.
Cela étant, il y a lieu de rappeler qu'une décision irrégulière peut
être invalidée selon deux modes: l'annulabilité et la nullité. La règle, c'est l'annulabilité,
la nullité n'intervenant que dans les cas exceptionnels. D'après la
jurisprudence, en effet, la nullité d'une décision n'est admise que si le vice
dont elle est entachée est particulièrement grave, s'il est manifeste ou du
moins facilement décelable et si, en outre, la constatation de la nullité ne
met pas sérieusement en danger la sécurité du droit (
ATF 130 III 430
consid. 3.3
; 122 I 97
consid.
3a/aa; cf. aussi
André Grisel
,
Traité de droit administratif, vol. I, Neuchâtel 1984, p. 417 ss;
Pierre Moor
, Droit administratif, vol.
II, Berne 2002,
n. 2.3 p. 305 ss).
En l’espèce, au vu de l’impossibilité manifeste et
objective d’établissement de la servitude de passage public litigieuse, tant
sous l’angle du droit privé que sous l’angle du droit public (absence de titre,
impossibilité d’exercice) et des vices affectant la procédure de mise à
l’enquête (caractère lacunaire des plans, absence d’indications concernant le
tracé et les ouvrages nécessaires, notamment les points d'accès et de
croisements ainsi que les raccordements aux routes existantes), il convient
exceptionnellement de constater la nullité de la décision attaquée.
6.
Au vu de l’issue du litige, un émolument sera mis à la charge de la
municipalité qui succombe (art. 45, 49 et 91 LPA-VD) et qui n’a de ce fait pas
droit à l’allocation de dépens; elle versera en outre à la recourante, qui
obtient gain de cause avec le concours d’un avocat, une indemnité à titre de
dépens (art. 55 et 91 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité de Vevey du 13 février 2014 de constituer
une servitude de passage public sur la parcelle 595 de Vevey conformément au
plan mis à l’enquête publique du 15 mars au 15 avril 2013 est nulle.
III.
Un émolument de 2'500 (deux mil cinq cents) francs est mis à la charge
de la Municipalité de Vevey.
IV.
La Municipalité de Vevey versera à la recourante Coninco Explorers in
Finances SA une indemnité de 2'500 (deux mil cinq cents) francs à titre de
dépens.
Lausanne, le 29 mai 2015
La présidente:                                                                                           Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi fédérale du 17 juin
2005 sur le Tribunal fédéral (LTF;
RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113
ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.