vd_omni · AC.2016.0044 · 2016-10-24 · fr

A.________, B.________, C.________Sàrl/Municipalité de Montreux | Recours contre une décision de la Municipalité de Montreux refusant de délivrer un permis de construire pour des motifs d'esthétique. Le bâtiment projeté, une maison avec deux logements, se situe en bordure de la route de Fontanivent, à l'entrée de Chernex, site classé en périmètre environnant II (PE II) à l'ISOS. Il n'est pas arbitraire de considérer que le projet architectural, à savoir un bâtiment long de 35 m avec une sorte de césure au milieu et une toiture massive en pignon, qui exploite à la limite la capacité constructive réglementaire (même s'il respecte, du point de vue technique, les normes réglementaires applicables), ne s'intègre pas dans le site compte tenu de l'effet de barrage et de la rupture d'échelle et de style qu'il provoquerait. La Municipalité n'a pas abusé de son large pouvoir d'appréciation en refusant de délivrer le permis de construire, pour des motifs liés à la clause d'esthétique et à la mauvaise intégration paysagère, en particulier compte tenu de la localisation du projet en périmètre du village de Chernex inventorié à l'ISOS. La motivation de sa décision est objective et vise un intérêt public de protection du site.Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 24.10.2016 AC.2016.0044

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 24 octobre 2016
Composition
M. Pascal Langone,
président; M. Christian-Jacques Golay et
M. Emmanuel Vodoz, assesseurs; Mme Dunia Brunner, greffière
.
Recourants
1.
A.________
à ********
2.
B.________
à ********
3.
C.________
à ********
tous trois représentés par Me Stefan GRAF,
avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Montreux,
à Montreux
Objet
Permis de construire
Recours A.________ et consorts c/ décision de la
Municipalité de Montreux du 6 janvier 2016 refusant la démolition du bâtiment
AI 2286 et la construction d'un bâtiment d'habitation comprenant deux unités
jumelées sur les parcelles n° 2442 et 2650, à Chernex
Vu les faits suivants
A.
B.________ est propriétaire de la parcelle ******** de la Commune de
Montreux. Cette parcelle, d'une surface de 836 m
2
, borde en partie
la route de Fontanivent (DP 137). Selon le Plan d'affectation et le règlement
sur le plan d’affectation et la police des constructions de la Commune de
Montreux du 15 décembre 1972 (ci-après: RPA 1972), actuellement en vigueur,
elle est colloquée, en partie, en zone de village et, en partie, en zone de
moyenne densité. Selon le projet de nouveau plan général d'affectation, mis à
l'enquête publique du 20 avril au 21 mai 2007, adopté par le Conseil communal
de Montreux le 2 septembre 2009 et modifié en 2013 (ci-après: PGA 2007) et son
règlement (ci-après: RPGA 2007), en cours de légalisation, la parcelle se situe,
en partie, en zone de village et, en partie, en zone du Plateau de Fontanivent-Chernex
(Secteur A – faible densité).
A.________ est propriétaire de la
parcelle ******** du cadastre de la Commune de Montreux. Cette parcelle, d'une
surface de 436 m
2
, comporte un bâtiment d'habitation n° ECA 2286 de
74 m
2
au sol et un espace place-jardin de 362 m
2
. Elle
est colloquée en zone de moyenne densité selon le plan d'affectation en vigueur,
respectivement en zone du Plateau Fontanivent-Chernex (Secteur A – faible
densité) par le nouveau PGA 2007. Elle donne sur la route de Fontanivent.
Les deux parcelles précitées ******** et
********, proches de l'entrée du village de Chernex, sont adjacentes. Leurs
propriétaires respectifs, B.________ et A.________, ont convenu de procéder à
un regroupement et un nouveau morcellement de leurs deux parcelles aux fins de
développer un projet de construction sur la nouvelle parcelle n° 2442, après modification
des limites et démolition du bâtiment ********. La nouvelle parcelle n° 2442
engloberait une grande partie de l'actuelle parcelle n° 2650, notamment la
partie qui borde la route de Fontanivent. Le 1
er
juillet 2013, s'est
tenue une première séance réunissant le bureau d'architectes mandaté par les
propriétaires, D.________, et le Service de l'Urbanisme de la commune de
Montreux (ci-après : le Service), s'agissant du projet architectural en cours
d'élaboration situé à l'entrée de la zone de village. A la suite de cette
séance, le Service de l'Urbanisme a transmis à l'architecte plusieurs remarques
sur l'avant-projet, par lettre datée du 18 juillet 2013; à cette occasion il a
déjà été souligné qu'au vu de l'emplacement des parcelles - jouxtant le noyau
villageois de Chernex, inscrit à l'ISOS - il y avait lieu de garantir une
certaine sobriété dans les interventions architecturales.
Le 7 juillet 2014, l'architecte mandaté
a présenté à la Municipalité de Montreux (ci-après: la Municipalité) un avant-projet
de construction à réaliser sur les parcelles précitées, après démolition du
bâtiment n° ECA 2286 existant. Cet avant-projet a été soumis au Comité consultatif
d'experts (cf. art. 3 RPGA 2007) le 22 juillet 2014.
Ce projet de construction s'inscrivait au
sud de la nouvelle parcelle n° 2442, le long de la route de Fontanivent, exclusivement
à l'extérieur de la zone village (la délimitation de la zone de village est
identique entre le plan en vigueur et le PGA 2007 en cours de légalisation); il
en jouxtait néanmoins la limite. Le bâtiment projeté était une maison avec deux
logements, représentant un volume imposant et longiligne de 30 m de long,
orienté selon un axe est-ouest (parallèle à la route de Fontanivent),
interrompu par une sorte de césure au milieu, marquant la limite entre les deux
logements. La construction se caractérisait par sa longue toiture en pignon, choisie
notamment car elle permettait d'intégrer des panneaux photovoltaïques de
manière peu visible depuis l'amont et invisibles en façade.
Le 21 août 2014, le Service a informé
l'architecte en charge du projet du préavis négatif rendu par le Comité consultatif
d'experts. Le préavis soulignait que le projet ne tenait pas compte du fait que
le village de Chernex était inventorié à l'Inventaire fédéral des sites
construits à protéger en Suisse (ISOS) et que les parcelles n
os
2442
et 2650 faisaient partie du périmètre environnant II (PE II) – catégorie d'inventaire
"a" et objectif de sauvegarde "a". Ceci signifiait "
que
les jardins potagers et vergers en contre-bas du vieux village de Chernex sont
des parties indispensables libres de constructions qui participent à
l'environnement d'origine et que l'état existant doit être sauvegardé par le
maintien des espaces libres et des constructions anciennes
". L'importante
réflexion produite et l'analyse fine qui a été faite des contextes bâti et
paysager a été saluée, néanmoins, un volume longiligne de 30 m de long était en
rupture d'échelle par rapport au tissu bâti et ne convenait pas en position
d'entrée dans le village de Chernex; la cassure qui marquait la symétrie dans
le fonctionnement de la construction n'était pas suffisante pour en réduire
l'impact et laisser lire une réelle césure dans le volume bâti. Le parti
architectural, même s'il prévoyait un usage important de la pierre et du bois,
ne convenait pas par rapport à la proximité du village et la massivité de la
toiture était de nature à produire un sentiment d'écrasement à la construction
ainsi que la lecture d'un "barrage" depuis les hauts du village. Le
préavis soulignait finalement qu'il ne fallait pas négliger l'influence architecturale
qu'auront les protections solaires nécessaires sur les importantes façades en
verre côté sud, qui seront souvent abaissées.
Suite à ce préavis négatif, l'architecte
a procédé à quelques adaptations du projet. En substance, il a agrandi la
césure entre les deux volumes du bâti, qui se limitait initialement à un espace
de 2,36 m et témoignait, dans le nouveau projet, d'un espace de près de 5 m; il
a en outre abaissé le faîte du toit d'environ 3 m (3,41 m faîte sud et 2,75 m
faîte nord), agrandi la surface au sol et réduit les surfaces vitrées sur le
pourtour du bâtiment. Pour le reste, le projet est en substance demeuré
largement inchangé.
Le 16 juillet 2015, une demande de
permis de construire portant sur le projet modifié a été déposée auprès de la
Municipalité. Par lettre du 28 août 2015, celle-ci a informé l'architecte
mandaté du fait que le projet ne respectait pas les dispositions réglementaires
concernant la surface bâtie (cf. art. 10.6 RPGA 2007 - excédent de l'ordre de
33 m
2
) et que le dossier d'enquête était incomplet (art. 83 RPGA
2007). Le 17 septembre 2015, l'architecte a transmis un dossier de mise à
l'enquête adapté sur le point de la surface bâtie et complété des documents
manquants. En définitive, selon les plans mis à l'enquête, le projet présente
un long bâtiment, construit dans le terrain en pente, qui comprend un sous-sol
avec garage couvert à quatre places, un rez-de-chaussée, un premier étage et
des combles habitables et possède une hauteur de plus 8 m par rapport au
rez-de-chaussée (vue façade sud); vue depuis l'arrière, l'amont, seuls l'étage
supérieur et les combles sont visibles et dépassent de 5,48 m du terrain
naturel. Le bâtiment est séparé de la route de Fontanivent par un mur de
soutènement en pierre de 2,5 m de haut (rehaussé de près de 2 m par rapport au
muret existant et allongé sur toute la longueur du bâtiment). A son faîte,
l'édifice surplombe le niveau de la route de Fontanivent de 11,4 m (contre 6,9
m pour le bâtiment actuel à démolir). Le bâtiment se présente sous la forme d'une
unité longue d'environ 35 m aux sous-sol et rez-de-chaussée puis se sépare en
deux ailes distinctes d'un peu plus de 15 m de long chacune, marquées par un vide
central de 3 à 5 m de large au niveau de l'étage et des combles. La limite
entre le rez-de-chaussée et l'étage est marquée par une coursive extérieure se
prolongeant sur toute la longueur. La forme du bâtiment consiste en une sorte
de rectangle très allongé, large d'environ  5 m sur les côtés extérieurs, qui
se resserre légèrement pour se réduire à environ 4 m de largeur vers le milieu,
de part et d'autre de la césure centrale. Il fait face au lac et se situe donc,
sur sa longueur, parallèlement à la route de Fontanivent, perpendiculairement à
la pente, comme une sorte de barrage. Sa toiture en pignon, recouvrant l'entier
des combles est relativement massive (près de 4m de haut); elle intègre quatre
panneaux photovoltaïques de 6 m
2
chacun. A l'arrière du bâtiment sont
également prévus, au centre, une zone terrasse en gravier de 74 m
2
, à
l'ouest, une terrasse de 14,8 m
2
et à l'est un deck en bois d'une
surface de 15,7 m
2
.
B.
Mis à l’enquête publique du 17 octobre au 16 novembre 2015, le projet a
suscité six oppositions. La Centrale des autorisations CAMAC du Département des
infrastructures et des ressources humaines a adressé à la municipalité sa
synthèse n° 149603 le 24 novembre 2015 contenant les préavis et autorisations
spéciales des services cantonaux consultés.
C.
Par décision du 6 janvier 2016, la Municipalité a refusé le projet de
démolition du bâtiment n° ECA 2286 et la délivrance du permis de construire
requis, pour des motifs d’intégration et d’esthétique. La décision relevait en
particulier le caractère massif de la toiture et le fait que la construction
créerait un impact visuel extrêmement gênant, incompatible avec le site
sensible d'entrée de village sur lequel les recourants entendent l'ériger. Elle
soulignait encore que le projet se situe dans le périmètre environnant II (PE
II) selon l'inventaire fédéral des sites construits (ISOS). La décision relevait
que le projet "
implique une utilisation trop intensive des possibilités
réglementaires en cherchant à tirer un parti excessif d'un espace constructible
exigu
".
D.
Par acte du 8 février 2016, A.________, B.________ et, pour autant que
besoin, C.________, ont recouru contre la décision municipale du 6 janvier 2016
devant de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP),
concluant à son annulation et à l’octroi des permis de démolir et construire
requis.
La Municipalité a répondu le 31 mars 2016,
concluant au rejet du recours.
Les recourants se sont encore déterminés le 27 mai
2016.
E.
Une audience d'inspection locale s'est tenue le 28 septembre 2016, dont
on peut extraire du compte-rendu ce qui suit:
"Le président expose que la présence de la Cour
sur place vise essentiellement à observer la configuration des lieux et
l'environnement.
La Municipalité rappelle que sa décision
négative ne s'appuie pas sur le non-respect de normes réglementaires chiffrées,
mais repose sur la mauvaise intégration du projet, qui ne satisfait selon elle
pas la clause d'esthétique. Me Graf demande que la Municipalité précise en quoi
ce projet violerait la clause d'esthétique et s'intégrerait mal au lieu. Selon
la Municipalité, il s'agit d'un ensemble de facteurs, notamment le fait que les
dimensions de la construction et le geste architectural recherché ne
correspondent pas à son positionnement en entrée de village, ce d'autant moins
que la commune doit tenir compte du fait que les parcelles litigieuses se
situent dans le périmètre ISOS. Me Graf conteste le positionnement en entrée de
village.
Il est constaté que les parcelles en
cause se situent peu après le panneau de limitation de vitesse initiant la zone
30km/h et que la chaussée se rétrécit légèrement. A l'est de la parcelle, dans
le grand virage de la route de Fontanivent menant au village de Chernex, il y a
un mur relativement haut (env. 4 m) surplombé d'une construction emblématique
très haute et massive. Il s'agit du Scex de Chernex. La Municipalité précise
qu'il s'agit de la limite à partir de laquelle on entre dans le tissu bâti
villageois à proprement parler.
La Municipalité estime que
l'architecture est incongrue, en ce sens qu'il n'y a pas lieu de faire de geste
architectural dans ce lieu sensible. Par son refus d'octroyer le permis de
construire, elle veut éviter l'enlaidissement du territoire communal, son
nouveau règlement lui permettant d'être proactive à cet égard. La Municipalité
suggèrerait une architecture plus "classique" ou
"traditionnelle" et une certaine sobriété dans le choix des
matériaux, à l'instar des bâtiments voisins. Elle estime que le contexte ISOS
n'a pas été suffisamment pris en compte par le projet, mais ne conteste pas
spécifiquement le manque de surfaces vertes. La représentante de la commune
rappelle qu'il ne revient pas à la Municipalité de faire le travail de
conception des bâtiments et de proposer un projet, mais indique que
l'architecte aurait pu envisager deux bâtiments distincts, positionnés de
manière différente.
Me Graf souligne que pendant environ un
an, l'architecte et le service de l'urbanisme ont travaillé ensemble, également
s'agissant de questions d'intégration; il estime que la décision finale ne
tient pas compte de tout ce qui avait été dit et qu'elle est donc arbitraire.
La Municipalité ne nie pas la qualité architecturale propre du projet, mais
regrette précisément que toutes ces discussions n'aient pas permis d'aboutir à
un projet qui s'intègre bien et tienne compte du contexte ISOS. La Municipalité
ne peut en outre pas ignorer les oppositions et prend parfois des décisions
"politiques".
S'agissant des autres bâtiments auxquels
les recourants se réfèrent pour montrer que le projet s'inscrit dans la
continuité des constructions existantes, ils se situent, selon le nouveau plan,
en zone Plateau de Fontanivent, moyenne densité (ceux à l'ouest) ou en zone de
coteau (ceux situés en aval de la route). Pour l'architecte, ce qui devrait être
déterminant en termes d'intégration, c'est la route et ses environs, le front
bâti. Le choix d'implanter la construction aussi bas que possible, soit près de
la route, visait à conserver une ouverture et une perspective sur le village.
Au surplus, les dimensions du bâtiment projeté permettaient une transition
avant le bâtiment très massif du Scex de Chernex.
Il est pris note que le projet ne porte
pas atteinte à la vue des habitants situés en zone village.
Monsieur Vodoz souligne que les termes
"traditionnel" et "classique" utilisés par la Municipalité
doivent se comprendre dans un sens commun; architecturalement parlant, leur
acception est différente. Il faudrait parler d'architecture ordinaire ou
simplement d'architecture comparable aux autres constructions du périmètre
environnant.
Sur question de Monsieur Golay, la
Municipalité confirme que des gabarits ont été posés. La Municipalité produit
des photos du projet avec gabarits.
La volonté de la commune, avec la
révision de son PGA, était, entre autres, de réduire les possibilités
constructives à l'entrée du village de Chernex. Les terrains passent de zone de
moyenne densité à zone de faible densité sur le nouveau plan. La zone plateau
de Fontanivent est l'un des rares endroits 'plats' de la commune, qui n'a donc
pas voulu excessivement y limiter les possibilités constructives, néanmoins, le
zonage témoigne d'une volonté de decrescendo dans la densité des constructions
en amont de la route de Fontanivent, d'ouest en est, à mesure que l'on se
rapproche de "l'entrée de village".
La Cour se déplace vers l'est, le long
de la route de Fontanivent, pour observer la situation, la limite de la
parcelle ainsi que la vue sur le village et les murs en pierre depuis la route.
"
F.
Les 17 et 19 octobre 2016, les recourants se sont déterminés sur le
procès-verbal d'audience et produit diverses pièces.
G.
La Cour a délibéré et statué à huis clos.
Considérant en droit
1.
a) Les recourants requièrent la production de l'ensemble du dossier
d'enquête relatif au plan de quartier de "Chernex Village", tout en
produisant un grand nombre de pièces concernant ce projet (qui n'a pas encore
été approuvé par les autorités cantonales compétentes).
b) L’autorité reste libre de mettre un
terme à l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger
sa conviction et que, procédant de manière non arbitraire à une appréciation
anticipée de la valeur probante des mesures proposées, elle a acquis la
certitude que celles-ci ne modifieraient pas son opinion (ATF 134 I 140 consid. 5.3
p. 148; 131 I 153 consid. 3 p. 157; 130 II 425 consid. 2.1 p. 429, et les
arrêts cités).
c) Vu les pièces du dossier et les constatations
faites lors de l'inspection locale, la mesure d'instruction requise n'apparaît
ni nécessaire ni utile à l'établissement des faits pertinents pour l'issue du
litige; elle ne pourrait amener la cour de céans à modifier son opinion. A
noter que le  périmètre du projet du plan de quartier en cause (qui tend à
affecter une portion du centre du village notamment à une zone d'utilité
publique) n'englobe pas les parcelles des litigieuses, qui sont localisées à
l'entrée du village de Chernex.
2.
Les recourants contestent le refus de la municipalité de délivrer un
permis de construire fondé sur des motifs d’esthétique et d'intégration au
site.
a) Les principes dont les autorités
chargées de l'aménagement du territoire doivent tenir compte sont énoncés à
l'art. 3 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT;
RS 700). Le paysage doit être préservé et il convient de veiller à ce que les
constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les
installations s’intègrent dans le paysage (art. 3 al. 2 let. b LAT).
Cette disposition fédérale est notamment
concrétisée, sur sol vaudois, par l’art. 86 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement
du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11). Il prévoit que la
municipalité veille à ce que les constructions, quelle que soit leur
destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés, présentent un
aspect architectural satisfaisant et s’intègrent à l’environnement (al. 1);
elle refuse le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de
compromettre l’aspect et le caractère d’un site, d’une localité, d’un quartier
ou d’une rue, ou de nuire à l’aspect d’un édifice de valeur historique,
artistique ou culturelle (al. 2); les règlements communaux doivent contenir des
dispositions en vue d’éviter l’enlaidissement des localités et de leurs abords
(al. 3).
b) Ces principes sont mis en œuvre au niveau
communal. A cet égard, le projet de construction litigieux doit respecter non
seulement la législation communale en vigueur, à savoir le RPA 1972, mais
également le PGA 2007 et le RPGA 2007 en cours de légalisation. En effet, selon
l'art. 79 al. 1 LATC, dès l'ouverture d'une enquête publique concernant un plan
ou un règlement d'affectation, la municipalité refuse toute autorisation de
bâtir allant à l'encontre du projet (pour un développement juridique sur la
question de l'effet anticipé négatif de la nouvelle réglementation, cf. AC.2013.0372
du 20 mars 2014 consid. 2).
En matière d’esthétique des constructions
et de protection des sites, l
'art.
76 du RPA 1972,
applicables
à toutes les zones, dispose
ce qui suit:
"Art.
76   Règle générale
1
La Municipalité est compétente pour prendre les mesures nécessaires en
vue d'éviter l'enlaidissement du territoire communal.
2
Sont notamment interdits tous travaux ou installations (antennes, etc.)
qui seraient de nature à nuire au bon aspect d'un site, d'un quartier, d'une
rue ou d'un ensemble de bâtiments.
3
Dans la règle, lorsque le profil du terrain naturel subit des
modifications du fait de constructions souterraines ou de mouvements de terre,
le terrain fini est en continuité avec les parcelles voisines.
4
Lors de travaux de construction, de transformation ou de rénovation,
tout élément susceptible d’influer de façon notable sur l’aspect extérieur d’un
bâtiment doit être soumis à l’approbation de la Municipalité. Il s’agit
notamment des matériaux et couleurs extérieurs utilisés en façade, en toiture
et pour les murs et clôtures.
5
La Municipalité peut exiger la plantation d’arbres ou de haies autour
des constructions et installations existantes ou à édifier. Elle peut fixer le
choix des essences.
Quant aux dispositions du RPGA 2007 topiques à cet
égard, l'art.
55 RPGA 2007, également
applicable à toutes
les zones,
prévoit ce qui suit :
"Art.
55   Esthétique et intégration
1
La
Municipalité prend les mesures nécessaires pour permettre l’amélioration
esthétique du territoire communal.
2
Elle
veille à ce que les travaux ou installations soient de nature à améliorer l’aspect
des sites, quartiers, rues et ensembles de bâtiments.
3
Un
soin particulier doit être apporté à la volumétrie et aux toitures en raison
des vues plongeantes depuis l’amont et de la vision depuis l’aval.
4
Pour
des raisons d’intégration dans le site, la Municipalité peut imposer une autre
implantation ainsi que d’autres matériaux que ceux prévus par le constructeur.
5
Si
les constructions projetées sont de nature à porter atteinte à la qualité d’un
site, elle peut exiger du constructeur l’étude d’une autre solution offrant des
possibilités d’utilisation comparables.
6
Les
constructions, parties de construction ou ouvrages mal intégrés ne peuvent être
modifiés que dans la mesure où leur défaut d’intégration est, soit supprimé,
soit, dans une large mesure, diminué.
S'agissant plus particulièrement de la zone
dans laquelle s'inscrit ce projet, soit la "
zone du Plateau de
Fontanivent-Chernex
", elle est définie par le RPGA 2007 comme une zone
de plateau se singularisant par un relief peu prononcé qui permet de développer
d'autres formes d'organisation et d'implantation que dans la zone coteau
(art. 10.1 RPGA 2007). L'affectation de cette zone est consacrée à l'habitat
individuel, individuel groupé, collectif et autres affectation compatibles (cf.
art. 10.2 RPGA 2007). Elle est divisée en trois secteurs qui diffèrent par la
densité des constructions. Le projet, situé en entrée de village, se situe en
zone A, soit celle de faible densité, qui prévoit un indice d'utilisation du
sol maximum de 0.4 (cf. art. 10.7 RPGA 2007) et une surface bâtie déterminante
au sol ne pouvant excéder 1/8 de la surface de la parcelle (cf. art. 10.6 RPGA
2007). La municipalité a d'ailleurs explicité à l'occasion de l'audience
d'inspection locale la volonté exprimée dans le RPGA 2007 de decrescendo dans
la densité des constructions en amont de la route de Fontanivent, d'ouest en
est, à mesure que l'on se rapproche de "l'entrée de village" de
Chernex.
Selon "
le schéma directeur
sectoriel Brent – Fontanivent – Chernex
" (pièce 12 produite par les
recourants), les autorités ont la volonté de maintenir les surfaces vertes
entre les deux parties du village de Chernex et entre le village et la zone de
construction limitrophe; aussi, le dégagement situé à l'aval du village devrait
être protégé comme élément qualitatif indissociable de l'ensemble et confirmé
dans son usage actuel (cf. ch. 13.3, p. 96).
c) Le village de Chernex est inscrit en tant que
site d’importance régionale (objectif de sauvegarde A pour le noyau villageois,
la ferme et les jardins sur parcelle 2735) à l’inventaire fédéral des sites
construits d’importance nationale en Suisse (ISOS), établi sur la base de
l’art. 5 de la loi fédérale du 1
er
juillet 1966 sur la protection de
la nature et du paysage (LPN; RS 451) et sur l'Ordonnance du 9 septembre 1981
concernant l'Inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse
(OISOS; RS 451.12); L'art. 5 précité prévoit que le Conseil fédéral établit,
après avoir pris l’avis des cantons, des inventaires d’objets d’importance
nationale. L’inscription d’un objet d’importance nationale dans un inventaire
fédéral indique que cet objet mérite spécialement d’être conservé intact ou en
tout cas d’être ménagé le plus possible, y compris au moyen de mesures de
reconstitution ou de remplacement adéquates (art. 6 al. 1 LPN). Lorsqu’il
s’agit de l’accomplissement d’une tâche de la Confédération, la règle selon laquelle un objet doit être conservé intact dans les conditions
fixées par l’inventaire ne souffre d’exception que si des intérêts équivalents
ou supérieurs, d’importance nationale également, s’opposent à cette
conservation (art. 6 al. 2 LPN). Cette règle ne s’applique que si une tâche de la Confédération est en cause, comme l’al. 2 l’indique clairement. En cas de tâches cantonales
ou communales, la protection des sites construits est assurée par le droit
cantonal ou communal pertinent, notamment par le plan directeur et les plans
d’affectation communaux. Les cantons et les communes ont ainsi l’obligation de
prendre en compte les objectifs de protection poursuivis par l’ISOS lors de
l’adoption d’un nouveau plan d’affectation (TF 1C_188/2007 du 1
er
avril 2009, in DEP 2009 p.509). A contrario, ces objectifs ne sont pas
directement applicables lorsque, comme en l’espèce, le litige concerne l’octroi
d’un permis de construire. Ils pourront toutefois être pris en considération
dans le cadre de l’interprétation des dispositions cantonales et communales
pertinentes, notamment celles relatives à la clause d’esthétique.
L'évaluation de la valeur d'un objet dans le cadre des
procédures d'établissement des inventaires fédéraux et cantonaux constitue
toutefois un élément d'appréciation à disposition de l'autorité communale pour
statuer sur l'application de la clause d'esthétique selon l'art. 86 LATC
(AC.2014.0389 du 15 décembre 2015 consid. 8a; AC.2014.0131 du 17 août 2014
consid. 7a; AC.2014.0166 du 17 mars 2015 consid. 2a/bb; AC.2013.0175 du 10
décembre 2013 consid. 2f; AC.2010.241 du 16 novembre 2011 consid. 3c).
Les parcelles censées accueillir le projet litigieux
font partie du PE II – catégorie d'inventaire "a" et objectif de
sauvegarde "a". Selon les explications relatives à l’ISOS du 31
octobre 2011, publiées sur le site internet de l'Office fédéral de la culture,
le Périmètre environnant PE se définit comme une "
aire limitée dans son
extension, en général en rapport étroit avec les constructions à protéger;
espaces verts, p. ex. verger, pré ou surface herbeuse, coteau viticole, parc,
terrain rattaché à un bâtiment public
." Aux termes de ce document, la catégorie
d'inventaire "a" indique qu'il s'agit d'une partie indispensable du
site construit, libre de construction ou dont les constructions participent à
l'état d'origine de l'environnement; l'objectif de sauvegarde "a"
préconise la sauvegarde de l'état existant en tant qu'espace agricole ou libre,
la conservation de la végétation et des constructions anciennes essentielles
pour l'image du site. Il y a lieu de "
rechercher une affectation
appropriée
" et les suggestions générales de sauvegarde suivantes
s'appliquent:
"- zone non constructible
-
prescriptions
strictes pour les constructions dont la destination impose la plantation
- prescriptions particulières pour les transformations de
construction anciennes."
d) En l'espèce, la Municipalité a refusé d'octroyer
le permis de construire requis, estimant que le projet, pris dans son ensemble,
contrevenait aux normes précitées visant à protéger l'esthétique et la bonne
intégration des nouvelles constructions dans le territoire et le bâti
environnant, en particulier au vu de son implantation spécifique à proximité du
village de Chernex; elle ne prétend pas – à une exception qui pourrait être
adaptée - que le projet ne respecterait pas, du point de vue technique, les
normes réglementaires applicables.
3.
Les recourants font valoir qu'en refusant le permis de construire pour
des motifs liés à l'esthétique, quand bien même le projet respectait pour le
reste les normes applicables, la Municipalité a abusé de son pouvoir
d'appréciation et vidé de sa substance la réglementation de la zone en vigueur.
a) Selon la jurisprudence, il incombe au
premier chef aux autorités communales de veiller à l’aspect architectural des constructions;
elles disposent à cet égard d’un large pouvoir d’appréciation (ATF 115 Ia 114
consid. 3d, 363 consid. 3b; arrêt AC.2012.0032 du 24 août 2012 consid 1a et réf).
Dans ce cadre, l’autorité doit prendre garde à ce que la clause d’esthétique ne
vide pas pratiquement de sa substance la réglementation de la zone en vigueur
(ATF 115 Ia 114 consid. 3d; 114 Ia 343 consid. 4b). Une intervention de
l’autorité de recours sur la base de l’art. 86 LATC ne peut en effet s’inscrire
que dans la ligne tracée par la loi elle-même et par les règlements communaux,
qui définissent l’orientation que doit suivre le développement des localités.
S’il faut admettre que les plans des zones ont un caractère de généralité qui
fait obstacle à ce qu’ils prennent en considération toutes les situations
particulières d’une portion restreinte du territoire, les buts qu’ils
poursuivent indiquent dans quelle mesure il peut être tenu compte de ces
situations. Certes, un projet peut être interdit sur la base de l'art. 86 LATC
ou ses dérivés quand bien même il satisferait par ailleurs à toutes les
dispositions cantonales et communales en matière de construction. Toutefois,
une interdiction de construire fondée sur l’art. 86 LATC, en raison – par
exemple – du contraste formé par le volume du bâtiment projeté avec les
constructions existantes, ne peut se justifier que par un intérêt public
prépondérant (ATF 115 Ia 363 consid. 3a; 115 Ia 118 consid. 3d; 114 Ia 345
consid. 4b; 101 Ia 213 consid. 6c); tel sera par exemple le cas s’il s’agit de
protéger un site, un bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant des
qualités esthétiques remarquables, qui font défaut à l’immeuble projeté ou que
mettrait en péril sa construction (ATF 1C_57/2011 du 17 octobre 2011 consid.
3.1.2 et les réf.; arrêt AC.2011.0045 du 1
er
février 2012 consid.
2b; Benoît Bovay et al., Droit fédéral et vaudois de la construction, 4
e
éd., Bâle 2010, n. 2.1.1 ad art. 86 LATC). L’autorité doit motiver sa décision
en se fondant sur des critères objectifs et systématiques – ainsi les
dimensions, l’effet urbanistique et le traitement architectural du projet –,
l'utilisation des possibilités de construire réglementaires devant apparaître
déraisonnable et irrationnelle (ATF 115 Ia 114 consid. 3d; 114 Ia 345 consid.
4b; 101 Ia 213 consid. 6c). En tous les cas, l'autorité compétente doit
indiquer les raisons pour lesquelles elle considère qu'une construction ou une
installation serait de nature ou non à enlaidir le site (arrêt du TF 1C_36/2014
du 16 décembre 2014 et les références citées).
Le tribunal s’impose dès lors une certaine retenue
dans l’examen de la question de l’esthétique, en ce sens qu’il ne substitue pas
son propre pouvoir d’appréciation à celui de l’autorité municipale, mais se
borne à ne sanctionner que l’abus ou l’excès du pouvoir d’appréciation, la
solution dépendant étroitement des circonstances locales (art. 98 let. a
LPA-VD; cf. arrêt AC.2012.0032 du 24 août 2012 consid. 1a et les arrêts cités).
L’intégration d’une construction ou d’une installation à l’environnement bâti
doit être examinée sur la base de critères objectifs, sans sacrifier à un goût
ou à un sens esthétique particulièrement aigu, de manière que le poids de la
subjectivité, inévitable dans toute appréciation, n’influe que dans les limites
de principes éprouvés et par référence à des notions communément admises (cf.
notamment arrêt AC.2013.0478 du 3 septembre 2014 consid. 1a/cc et les
références citées).
A cet égard, il sied encore de souligner que la
jurisprudence récente du Tribunal fédéral (depuis 2015) accorde un poids
toujours plus important à l’autonomie communale. Le Tribunal fédéral a confirmé
que l’autorité communale, qui apprécie les circonstances locales dans le cadre
d’une autorisation de construire, bénéficie d’une liberté d’appréciation particulièrement
importante que l’autorité de recours ne contrôle qu’avec retenue. Ainsi, dans
la mesure où la décision communale repose sur une appréciation soutenable des
circonstances pertinentes, l'instance de recours doit la respecter et elle ne
peut intervenir, le cas échéant substituer sa propre appréciation à celle des
autorités communales, que si celle-ci n'est objectivement pas soutenable ou
contraire au droit supérieur (voir les arrêts du TF 1C_337/2015 du
21 décembre 2015 consid. 6.1.1; 1C_92/2015 du 18 novembre 2015
consid. 3.1.3; 1C_849/2013 du 24 février 2015 consid. 3.1.2; 1C_150/2014 du 6
janvier 2015 consid. 2. cités in AC.2015.0269 du 16 août 2016 consid. 3e).
b) En l’espèce, la Municipalité a rejeté la demande
de permis de construire sur la base de l'art. 86 LATC ou ses dérivés, alors
même qu'il satisfaisait par ailleurs aux dispositions en matière de
construction, estimant que le projet impliquait une utilisation trop intensive
des possibilités réglementaires en cherchant à tirer un parti excessif d'un
espace constructif exigu. Au vu de la jurisprudence citée ci-dessus, il y a
lieu de déterminer si cette décision apparaît objectivement soutenable,
notamment au regard de l'intérêt public, des exigences de motivation et des
critères sur lesquels elle est fondée.
aa) Les parcelles censées accueillir le projet
litigieux sont inscrites dans le PE II selon l'ISOS. Elles sont en outre
situées à l'entrée du village,
peu après le panneau de limitation
de vitesse initiant la zone 30km/h, à l'ouest du Scex de Chernex, qui marque la
limite à partir de laquelle on entre dans le tissu bâti villageois à proprement
parler.
La Municipalité doit tenir compte de cette
situation dans le cadre de ses compétences décisionnelles en aménagement du
territoire et police des constructions (cf.
supra
consid. 2c);
cette prise en compte se reflète notamment dans le schéma directeur sectoriel,
qui présente, entre autres, la volonté de protéger le dégagement situé à l'aval
du village. Déjà en 2013, la Municipalité avait fait part de la nécessité de
présenter un projet présentant une certaine sobriété architecturale, au vu de
sa situation particulière et de son inscription à l'ISOS. Dans son préavis du
21 août 2014, elle avait une nouvelle fois attiré l'attention de l'architecte
des recourants sur la nécessité de tenir compte de l'inscription des parcelles
en PE II, précisant que "
ceci signifie que les jardins potagers et
vergers en contre-bas du vieux village de Chernex sont des parties
indispensables libres de constructions qui participent à l'environnement
d'origine; l'état existant doit être sauvegardé par le maintien des espaces
libres et des constructions anciennes. Toute intervention dans le site doit
donc tenir compte de cet inventaire
."
La construction existante n° ECA 2286 présente un
gabarit réduit et une implantation au niveau de la chaussée. Ces
caractéristiques ne sont certes pas le reflet de la capacité constructive
actuellement en vigueur, mais assurent une transition dans l'échelle du tissu
bâti à l'entrée du village de Chernex. La collocation de la parcelle n° 2442
en entier et d'une partie de la parcelle n° 2650 dans le secteur A de la zone
du plateau de Fontanivent selon le nouveau PGA 2007 implique une diminution de
la densité de construction par rapport au dispositif actuel (cf. art. 10 RPGA
2007). On comprend que le choix de cette nouvelle affectation vise notamment à
préserver dite transition dans l'échelle de construction et la lecture générale
du tissu bâti à l'entrée du village de Chernex; il reflète en outre la prise en
compte par l'Autorité intimée de l'ISOS dans le cadre de ses compétences
décisionnelles en aménagement du territoire et police des constructions.
bb) La Municipalité estime encore que les
caractéristiques architecturales du projet ne s'intègrent pas au terrain censé l'accueillir
et sont de nature à créer un impact visuel extrêmement gênant, incompatible
avec le site sensible d'entrée de village. Elle détaille sa position en
soulignant les éléments suivants: l'impact volumétrique disproportionné d'un
bâtiment longiligne de quelque 35 mètres, tendu encore par une sorte de
coursive au premier niveau courant sur toute la longueur de la construction; la
hauteur exagérée du bâtiment projeté, dont la dalle du premier niveau se situe
à l'altitude de la corniche de l'actuel bâtiment à démolir; une construction
dont le point culminant de la charpente surplomberait à plus de 11 mètres le
niveau de la route de Fontanivent; la massivité de la toiture; les façades entièrement
vitrées tendant à accentuer d'avantage l'effet d'écrasement produit.
La rédaction de l'art. 55 RPGA 2007 offre à
l'autorité intimée une marge de manœuvre conséquente, mais ciblée, permettant
d'éviter des décisions disproportionnées ou arbitraires. Déjà dans le préavis
négatif du 21 août 2014, la Municipalité avait déjà souligné que "
un
volume longiligne de 30 m de long est en rupture d'échelle par rapport au tissu
bâti et ne convient pas en position d'entrée dans le village de Chernex; la
cassure qui marque la symétrie dans le fonctionnement de la construction n'est
pas suffisante pour en réduire l'impact et laisser lire une réelle césure dans
le volume bâti
".
Elle avait en outre déjà mentionné ses
réserves quant aux façades en verre et insisté sur le caractère massif de la
toiture et l'effet d'écrasement qu'elle provoquait. Les recommandations faites
par cette dernière, appuyées par le préavis du Comité consultatif d'experts
trouvent leur fondement légal dans l'art. 55 RPGA 2007, s'agissant notamment
des questions de volumétrie (al. 3), de la toiture (al. 3; à cet égard cf.
également art. 58 RPGA 2007 et 80 RPA 1972) et des matériaux (al. 4).
cc) Enfin, les recourants relèvent que d'autres
bâtiments aux dimensions comparables à celle du projet litigieux sont
implantées à proximité. Or, ainsi que constaté lors de la vision locale, les
bâtiments auxquels ils font référence ne sont pas situés dans la même zone que
le projet litigieux, si bien que le grief de l'illégalité de traitement qu'ils
soulèvent doit être rejeté. Au surplus, les dimensions du projet ne sont pas
l'unique motif à l'appui du refus municipal, si bien que même à considérer que
des bâtiments aux dimensions comparables soient implantés dans la même zone,
cela ne suffirait pas encore à admettre que la municipalité aurait abusé de son
pouvoir d'appréciation.
c) Il apparaît que les recourants n'ont pas
réellement tenu compte des recommandations, objectivement justifiées, émises
par l'autorité intimée. Ils ont certes adapté le projet en abaissant quelque
peu la hauteur du toit, en créant une césure plus importante entre les deux
bâtiments et en réduisant légèrement la surface vitrée, mais ils en ont par
ailleurs profité pour rallonger le bâtiment de part et d'autre, afin de
compenser la surface perdue en hauteur. Or, on comprend que ces recommandations
visaient à ce que le projet présente une réelle rupture dans le volume bâti,
plutôt qu'une simple césure volumétrique, une autre forme de toiture, ainsi
qu'un usage modéré du verre, notamment. En outre, la taille du projet aurait pu
être revue pour mieux tenir compte des caractéristiques propres à l'inscription
en PE II et la proximité du village de Chernex. Il n'appartenait pas à la
municipalité de proposer ou suggérer un autre projet; on ne saurait toutefois
exclure qu'au vu des caractéristiques spécifiques du site et de la
configuration locale particulière, confirmée de visu à l'occasion de l'audience
d'inspection locale, elle aurait mieux accueilli deux bâtiments distincts, de
taille plus modeste et à l'architecture plus ordinaire, soit comparable à celle
des bâtiments avoisinants. Or, les recourants ont certes ponctuellement adapté
leur projet dont l'architecture est pour le moins très contemporaine, mais ils
ne l'ont jamais réellement revu, refusant de renoncer au geste architectural,
en dépit du préavis clair de l'autorité intimée. La décision attaquée, motivée,
s'inscrit dans la suite de ce préavis et n'apparaît pas arbitraire au vu des
circonstances.
La municipalité fonde son refus de délivrer
l'autorisation de construire sur la base de la clause d'esthétique, en
particulier au vu du cadre normatif exploité à sa limite, du contexte territorial
et paysager dans lequel le projet s'inscrit et du geste architectural
recherché. La motivation de sa décision est objective et vise un intérêt public
de protection du site (PE II à l'ISOS). Tout bien pesé et vu ce qui précède, on
ne saurait admettre que la municipalité aurait excédé le large pouvoir d'appréciation
dont elle dispose en considérant que le projet ne présentait pas un aspect architectural
lui permettant de de s'intégrer à son environnement.
4.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours aux frais
des recourants, qui n’ont pas droit à des dépens (art. 49 al. 1, 55, 91 et 99
LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 6 janvier 2016 par la Municipalité de Montreux est
confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge des recourants, solidairement entre eux.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 24 octobre 2016
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification,
d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public
s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le
Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à
celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une
langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.