vd_omni · AC.1991.0092 · 1992-11-25 · fr

WURLOD,SARRASIN,DIONISOTTI c/S. logement | Les difficultés techniques pour transformer la partie commerciale d'un bâtiment mixte comprenant des logements d'une cat. où sévit la pénurie ne peuvent justifier sa démolition. L'art. 12 RDTR n'a pas de base légale.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 25.11.1992 AC.1991.0092

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
__________
25
novembre 1992
sur le recours interjeté par
Gérard et
Daniel WURLOD, Olivier et Isabelle SARRASIN et Juan DIONISOTTI
, représentés
par Me Jacques Matile, avocat à Lausanne,
contre
la décision du
Département de
l'agriculture, de l'industrie et du commerce, Service du logement
du 13
août 1991, refusant l'autorisation de démolir un bâtiment comprenant des
logements.
***********************************
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM.       E. Brandt, président
J.-J. Boy de la Tour, assesseur
A. Chauvy, assesseur
Greffière : Mlle A.-C. Favre, sbt
constate en fait  :
______________
A.                            Gérard et
Daniel Wurlod, Olivier et Isabelle Sarrasin ainsi que Juan Dionisotti (ci-après
les propriétaires) sont copropriétaires de la parcelle 5474 du cadastre
communal de Lausanne. Ce bien-fonds est situé à l'avenue de Montchoisi 9; il a
été construit en plusieurs étapes : une villa locative a été édifiée au début
du siècle (1910) dans la partie sud-est du terrain, puis une fabrique de
planelles le long de la limite nord-est (1930), qui s'est agrandie en 1947-1949
pour occuper toute la surface de la parcelle sur cinq niveaux (rez-inférieur,
rez-supérieur + trois niveaux). Un plan d'extension communal no 505 a été
adopté en juin 1968 pour permettre la construction de deux étages
supplémentaires qui ont été réalisés en 1971. Dans sa configuration actuelle,
le bâtiment comprend cinq niveaux à usage commerciaux, administratif et
culturel (garage, bureaux, dépôt, atelier et cinéma) ainsi que deux étages de
logements composés essentiellement de studios.
B.                            Les
propriétaires ont requis le 21 août 1989 l'autorisation de démolir le bâtiment
existant en vue de reconstruire un nouvel immeuble administratif. La
Municipalité de Lausanne (ci-après la municipalité) a formulé un préavis
négatif le 21 septembre 1989 : le bâtiment comprenait quarante-huit logements
de une pièce, deux logements de deux pièces et un logement de trois pièces dont
les loyers respectifs moyens de Fr. 500.--, Fr. 600.-- et Fr. 700.-- les
faisaient entrer dans une catégorie où sévissait la pénurie; au surplus, la
démolition ne se justifiait pas pour des motifs de sécurité, de salubrité ou
d'intérêt général. Le Service du logement a requis une expertise aux fins de
déterminer notamment si la partie commerciale de l'immeuble justifiait, par son
état et sa distribution, la démolition du bâtiment. L'expert a relevé notamment
que l'état de la construction ne présentait pas de danger et que les
structures, bien que visiblement hétéroclites, étaient encore saines; en outre,
malgré la distribution peu claire et la forme des espaces en plan, une
transformation était possible, les surfaces situées jusqu'à 7 à 8 mètres des
façades étaient réellement utilisables pour des activités permanentes, alors
que les surfaces centrales pouvaient être réservées à des activités de seconde
catégorie telles que dépôt, exposition, etc. En outre, le bâtiment ne
permettait que difficilement une certaine polyvalence et une flexibilité.
C.                            Par décision
du 26 novembre 1990, le Service du logement a refusé l'autorisation de démolir.
Les propriétaires ont recouru en temps utile contre cette décision auprès de
l'ancienne Commission cantonale de recours en matière de démolition et de
transformation de maisons d'habitation (ci-après la commission). Parallèlement,
ils ont déposé le 12 décembre 1990 une deuxième demande d'autorisation de
démolir en vue de la reconstruction d'un bâtiment comprenant le même nombre de
logements dans les deux derniers niveaux. La municipalité a opposé un préavis
négatif à la demande, qui a été refusée par décision du 14 mai 1991. Par un
prononcé du 21 mai 1991, la commission a annulé les décisions des 26 novembre
1990 et 14 mai 1991; elle a notamment reproché à l'autorité cantonale de
n'avoir pas calculé les loyers qui seraient fixés pour les nouveaux logements
projetés et de n'avoir pas établi que des logements d'une pièce avec un loyer
mensuel de Fr. 500.-- entraient dans une catégorie où sévissait la pénurie. La
cause a ainsi été renvoyée au Service du logement pour complément
d'instruction.
D.                            La Ville de
Lausanne a effectué les recherches statistiques nécessaires pour déterminer si
les logements en cause répondaient aux besoins prépondérants de la population.
Elle a constaté que les demandes de logements subventionnés d'une à deux pièces
non satisfaites au 30 juin 1991 s'élevaient à 456, soit plus de 50 % des
demandes totales (853). En outre, le taux de logements vacants d'une pièce au
1er juin 1991 ascendait à 0,14 %. Au 31 décembre 1990, les logements d'une
pièce à louer dans des immeubles neufs étaient offerts avec des loyers allant
de Fr. 550.-- jusqu'à Fr. 1'990.-- et, dans les bâtiments existants, de Fr.
900.--. Un loyer mensuel de Fr. 500.-- pour un logement d'une pièce serait
particulièrement bas et ferait l'objet d'une forte demande de la part des
personnes à faible revenu tels que les personnes âgées, les jeunes en formation
ainsi que les jeunes salariés entrant dans la vie active. Le Service du
logement a confirmé le refus de l'autorisation de démolir par décision du 13
août 1991; il a précisé que si l'autorisation devait être accordée, elle serait
subordonnée à un contrôle des loyers fixé à Fr. 267.-- par mètre carré annuel.
E.                            Les propriétaires
ont recouru en temps utile contre cette décision auprès du Tribunal
administratif. Le Service du logement s'est déterminé sur le recours ainsi que
la municipalité. Le tribunal a procédé à une visite des lieux le 30 mars 1992
en présence des parties. A la suite de cette visite, il a interpellé le Service
du feu de la Ville de Lausanne afin de déterminer si les deux étages de
logements étaient conformes aux prescriptions applicables en matière de lutte
contre les incendies. Le Service du feu a relevé que des compléments
relativement simples pourraient être apportés à la construction pour faciliter
l'évacuation des locataires en cas d'incendie, en particulier pour évacuer la
masse de fumée qui se formerait dans les couloirs et les escaliers en cas de sinistre.
Ces aménagements, dont le coût s'élèverait à Fr. 60'000.-- environ, ne seraient
exigés qu'en cas de transformation importante car le bâtiment avait été
construit en conformité aux normes applicables à l'époque (1971). Les parties
se sont encore déterminées sur l'avis donné par le Service du feu.
Considère en droit :
________________
1.                             Déposé en
temps utile et selon les formes requises par l'art. 31 LJPA, le recours est
recevable. Il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.                             Selon l'art.
36 LJPA, le recourant peut invoquer la violation du droit, y compris l'excès ou
l'abus du pouvoir d'appréciation (lit. a), la constatation inexacte ou
incomplète de faits pertinents (lit. b) et l'inopportunité si la loi spéciale
le prévoit (lit. c). En l'espèce, la loi cantonale du 4 mars 1985 concernant la
démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitation ainsi
que l'utilisation de logements à d'autres fins que l'habitation (ci-après LDTR
ou la loi) ne prévoit pas un contrôle de l'opportunité par l'autorité de
recours. Le tribunal ne peut donc substituer sa propre appréciation à celle de
l'autorité cantonale ou communale et doit seulement vérifier si les autorités
compétentes sont restées dans les limites d'une pesée consciencieuse des intérêts
à prendre en considération.
3.                             a) Les
recourants se déclarent prêts à reconstruire dans l'immeuble projeté le même
nombre de logements que celui du bâtiment existant et à soumettre les loyers au
contrôle prévu par l'art. 4 de la loi. Selon eux, les nouveaux logements
projetés présenteraient une qualité supérieure en matière d'isolation thermique
et phonique et permettraient un meilleur accès aux personnes handicapées
(l'accès ne leur étant actuellement garanti que jusqu'au quatrième étage). La
démolition du bâtiment serait impérative en raison des difficultés
d'exploitation de la partie commerciale. La transformation de cette partie
commerciale nécessiterait l'engagement de frais aussi considérables que ceux
d'une démolition et d'une reconstruction; la démolition se justifierait aussi
en raison des avantages qui en résulteraient pour les nouveaux logements
projetés en matière de protection contre le bruit et d'isolation thermique.
La
municipalité s'est déterminée sur le recours. D'après elle, la démolition de
l'immeuble ne serait pas nécessaire et la reconstruction de nouveaux logements
entraînerait une augmentation des loyers de l'ordre de 25 % même avec un
contrôle de l'autorité cantonale. Une telle augmentation ne serait pas
négligeable pour les personnes à revenus modestes, principalement intéressées
par de tels logements. S'agissant de la nécessité d'une éventuelle démolition
de la partie commerciale, la configuration des locaux serait propre à l'usage
qui en est fait; en outre, les surfaces se prêtant à la fois à des activités de
garage, d'atelier, de bureaux et de cinéma seraient rares dans le centre ville.
Le Service
du logement s'est également déterminé sur le recours. Il soutient que les
récentes modifications de la législation en matière de protection contre le
bruit et d'économie d'énergie ne sauraient justifier la démolition de logements
qui ne respecteraient pas ces nouvelles exigences.
b) Le Grand
Conseil du canton de Vaud a adopté le 5 décembre 1962 un décret concernant la
démolition et la transformation de maisons d'habitation. Le décret soumettait à
une autorisation de l'Office cantonal du logement la démolition totale ou
partielle de maisons d'habitation ainsi que la transformation ou l'utilisation
de logements à d'autres fins que l'habitation dans les communes où sévit la
pénurie (art. 1er). En règle générale, l'autorisation était refusée lorsque
l'immeuble comprenait des logements d'une catégorie où sévit la pénurie (art.
2). Elle était accordée lorsque la démolition apparaissait indispensable pour
des motifs de sécurité, de salubrité ou d'intérêt général; elle pouvait l'être
à titre exceptionnel si d'autres circonstances le commandaient impérativement
(art. 3). Le décret a été prolongé pour une durée indéterminée le 19 novembre
1969 en raison de la situation de pénurie persistante sur le marché du logement
(BGC automne 1969 p. 222), puis il a été complété le 21 novembre 1973. Cette
dernière modification était notamment destinée à instaurer un contrôle des
loyers des logements qui remplaçaient ceux qui avaient été démolis ou
transformés et à introduire le principe du refus d'autoriser une démolition ou
une transformation si l'entretien de l'immeuble avait volontairement été
négligé (BGC automne 1973 p. 228). Le Tribunal fédéral a admis que de telles
mesures étaient compatibles avec le droit fédéral et conformes à la garantie de
la propriété (ATF 101 Ia 502 ss).
La nouvelle
loi du 4 mars 1985 concernant la démolition, la transformation et la rénovation
de maisons d'habitation, ainsi que l'utilisation de logements à d'autres fins
que l'habitation a repris l'essentiel des règles posées par le décret de 1962
tout en en complétant le texte. C'est ainsi que les travaux de rénovation ont
été soumis à l'autorisation cantonale au sens de l'art. 1er de la loi. L'art. 3
de la loi reprend le principe de l'art. 2 du décret selon lequel l'autorisation
est refusée lorsque l'immeuble en cause comprend des logements d'une catégorie
où sévit la pénurie. L'art. 4 LDTR prévoit que l'autorisation est accordée lorsque
la démolition, la transformation, la rénovation ou le changement d'affectation
apparaissent indispensables pour des motifs de sécurité, de salubrité ou
d'intérêt général, et qu'elle peut l'être à titre exceptionnel si d'autres
circonstances le commandent impérativement. Les logements dans les immeubles
existants font l'objet d'une attention particulière en raison des loyers
généralement modestes dont le coût est en rapport avec les ressources de la
majorité de la population (ATF 89 I 460). C'est donc en fonction de ce critère
qu'il convient d'apprécier si un logement fait ou non partie d'une catégorie où
sévit la pénurie.
c) Les
recourants ne contestent pas, avec raison, que la démolition du bâtiment de
l'avenue de Montchoisi 9 est soumise à l'autorisation prévue par l'art. 1er
LDTR. Il est en effet notoire que Lausanne est une commune où sévit la pénurie
de logements au sens de cette disposition. Les recourants ne contestent pas non
plus que les deux niveaux de logements qu'ils souhaitent démolir font partie
d'une catégorie où sévit la pénurie. Les chiffres produits par la commune
démontrent en effet que des loyers de Fr. 500.-- pour des logements d'une pièce
sont en rapport avec les ressources de la majorité des ménages ou personnes
correspondant à ce type de logements, soit les personnes âgées et les jeunes en
formation ou entrant dans la vie active. Or, le 71 % des personnes âgées et des
jeunes de moins de trente ans ont un revenu imposable inférieur à Fr.
30'000.--. Ces logements répondent donc aux besoins prépondérants de la
population car leur loyer est en rapport avec les ressources de la majorité des
locataires potentiels. Il en va de même des loyers de Fr. 600.-- pour les
appartements de deux pièces et des loyers de Fr. 700.-- pour les trois pièces.
Selon l'art. 3 LDTR, l'autorisation de démolir est en principe refusée lorsque
l'immeuble en cause comprend des logements d'une catégorie où sévit la pénurie,
ce qui est le cas en l'espèce. Il convient cependant d'examiner si l'autorité
cantonale est restée dans les limites de son pouvoir d'appréciation en refusant
d'accorder la dérogation prévue à l'art. 4 al. 1 LDTR.
4.                             a) L'art. 4
al. 1 LDTR prévoit d'une part des dérogations "obligatoires" pour des
motifs de sécurité, de salubrité ou d'intérêt général; d'autre part, il donne
la possibilité à l'autorité d'accorder des dérogations à titre exceptionnel si
d'autres circonstances commandent impérativement la démolition.
b) En
l'espèce, l'autorité intimée a fait procéder à une expertise du bâtiment; cette
expertise relève que les structures sont encore saines et qu'une transformation
est possible malgré les contraintes de l'état existant (configuration des
locaux, structure hétéroclite, vide d'étage insuffisant pour la ventilation et
la climatisation des zones centrales, distribution des locaux). S'agissant des
aménagements de lutte contre les incendies, le Service du feu de la ville de
Lausanne a confirmé que la situation actuelle ne nécessitait pas une démolition
mais que seules quelques adaptations techniques seraient exigées en cas de
transformation importante, adaptations dont le coût s'élèverait à Fr. 60'000.--
environ. Il n'existe donc aucun motif de sécurité ni de salubrité nécessitant
la démolition de l'ouvrage. S'agissant des motifs d'intérêt général, l'exposé
des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de décret de 1962 précisait
qu'une démolition pouvait apparaître indispensable dans l'intérêt général si
l'immeuble reconstruit permettait de loger un plus grand nombre de personnes
(BGC automne 1962 p. 718). Or, les nouveaux logements projetés ne permettraient
pas d'accueillir un nombre plus important de personnes mais exactement le même
nombre de locataires avec, cependant, un loyer augmenté de l'ordre de 25 %. On
ne saurait donc considérer que les autorités cantonale et communale ont excédé
leur pouvoir d'appréciation en refusant d'admettre qu'un intérêt général
justifiait la démolition.
c) La
possibilité d'accorder des dérogations exceptionnelles ne peut être utilisée ni
en faveur d'opérations ayant un caractère spéculatif, ni en faveur d'un
requérant invoquant une situation qui lui est imputable (BGC automne 1962 p.
718). Les nouvelles exigences en matière de protection contre le bruit,
d'économie d'énergie et de suppression des barrières architecturales, les
nouvelles dispositions en vigueur ne commandent pas impérativement la
démolition des bâtiments existants ne répon-dant pas à ces prescriptions. Une
telle hypothèse serait d'ailleurs manifestement contraire à la garantie de la
propriété et en particulier à la protection des situations acquises (ATF 113 Ia
132) concrétisée dans le droit cantonal à l'art. 80 LATC. En effet,
l'ordonnance sur la protection contre le bruit impose uniquement
l'insonorisation des fenêtres des locaux à usage sensible au bruit lorsque le
respect des valeurs d'alarme n'est pas possible (art. 15 OPB); les règles
concernant les économies d'énergie, en particulier l'isolation thermique des
bâtiments, ne sont applicables qu'en cas de travaux importants, de
transformations ou de rénovations de bâtiments existants, notamment lors de la
réfection des éléments de l'enveloppe des bâtiments pour autant qu'il n'en
résulte pas de frais disproportionnés (art. 41 al. 2 RATC); quant aux mesures
concernant la suppression des barrières architecturales, elles ne sont
applicables lors de travaux importants de transformation que si la situation de
l'immeuble, sa structure et son organisation intérieure le permettent sans
frais disproportionnés (art. 96 LATC).
Le fait que
la partie commerciale du bâtiment ne présente pas une flexibilité optimale en
raison des contraintes de l'état existant ne commande pas la démolition de
logements répondant aux besoins prépondérants de la population. Il est vrai que
l'art. 12 du règlement d'application de la loi prévoit que l'autorisation de
démolir peut être accordée lorsque l'opération envisagée apparaît nécessaire ou
opportune sur le plan de la technique. Mais cette disposition sort des limites
tracées par l'art. 4 al. 1 de la loi, qui ne permet pas de démolir des
logements entrant dans une catégorie où sévit la pénurie pour des simples
motifs d'opportunité technique, même si le maintien du bâtiment entraîne des
coûts de transformation plus élevés que pour un bâtiment qui présenterait une
structure plus simple. En tout état de cause, les recourants ont produit lors
de l'audience du 30 mars 1992 une pièce intitulée "plan d'extension no
505" établi par le bureau d'architectes Wurlod le 19 août 1988. Selon ce
document, la solution d'une transformation lourde du bâtiment serait "intéressante
financièrement", même si elle n'apporterait pas un résultat
architectural et urbanistique satisfaisant. Le refus de l'autorisation de
démolir n'est donc nullement préjudiciable aux recourants : ceux-ci peuvent
continuer à exploiter les surfaces existantes en effectuant les travaux de
transformation et d'entretien nécessaires, qui auraient de toute manière dû
être effectués en vertu des dispositions du code des obligations relatives au
droit du bail (art. 256 al. 1 CO).
Force est
donc de constater qu'il n'existe pas de circonstances commandant impérativement
la démolition à titre exceptionnel. L'autorité intimée est donc restée dans les
limites de son pouvoir d'appréciation en refusant l'autorisation de démolir.
5.                             Le refus de
l'autorisation de démolir est ainsi conforme aux dispositions des art. 3 et 4
LDTR; il résulte d'une pesée consciencieuse des intérêts en cause. Le recours
doit donc être rejeté et la décision attaquée confirmée. Un émolument de Fr.
1'500.-- est mis à la charge des recourants en application de l'art. 55 al. 1
LJPA. Il n'est pas alloué de dépens.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                       Le recours est
rejeté.
II.                      La décision du
Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce, Service du
logement, du 13 août 1991, est confirmée.
III.                     Un émolument de Fr.
1'500.-- (mille cinq cents francs) est mis à la charge des recourants,
solidairement entre eux.
IV.                    Il n'est pas alloué de
dépens.
fo/Lausanne, le 25 novembre 1992
Au
nom du Tribunal administratif  :
Le président :                                                                                                                                     La
greffière :