vd_omni · CCST.2016.0003 · 2016-05-26 · fr

PERRETEN/CONSEIL D'ETAT, Conseil communal de Savigny, PREFECTURE DU DISTRICT LAVAUX-ORON | L'art. 14 LJC, qui dispose que la Cour statue en audience publique, ne s'applique pas au contentieux des droits politiques (contra l'arrêt isolé CCST.2012.0004 du 18 mars 2013), le renvoi de l'art. 19 al. 2 LJC se limitant à l'art. 12 LJC, qui traite de l'instruction des causes.

Vaud Tribunal cantonal Cour constitutionnelle 26.05.2016 CCST.2016.0003

TRIBUNAL CANTONAL
COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du
26 mai 2016
Composition
M. Pascal Langone, président; M. Robert Zimmermann et
M. André Jomini, juges; M. Bertrand Sauterel et Mme Fabienne Byrde, juges
suppléants; M. Christophe Baeriswyl, greffier.
Recourant
Alain
PERRETEN,
à
Savigny,
représenté par Me Jessica JACCOUD, avocate
à Vevey,
Autorité intimée
Conseil d'Etat,
à Lausanne,
Autorités concernées
1.
Conseil communal de Savigny,
à
Savigny,
2.
Préfecture du district de Lavaux-Oron,
à Cully,
Objet
Droits politiques
Recours Alain PERRETEN c/ décision sur recours du Conseil
d'Etat du 23 mars 2016 (résultat des élections du 28 février 2016 à la
Municipalité de Savigny)
Vu les faits suivants
A.
Dans le cadre du premier tour des élections communales qui se sont
tenues dans l'ensemble du canton le 28 février 2016, les électeurs de la
Commune de Savigny devaient notamment désigner cinq conseillers municipaux. Ils
avaient à leur disposition deux listes de candidats: la liste n
o
1
"
Parti socialiste et sympathisants
", qui comportait un seul
nom (numéroté 01.101), celui de Mme Nicole Felix, et la liste n
o
2
"
Parti libéral radical
", qui comptait six candidats (numérotés
02.01 à 02.06), dont M. Jean-Claude Rochat.
Selon les constatations de M. Alain Perreten, qui
faisait partie de l'équipe des scrutateurs, un grand nombre d'électeurs ayant
voté la liste n
o
2 ont ajouté, au bas du bulletin, le nom de la
candidate socialiste. Certains de ces bulletins comportaient sept suffrages
(liste n
o
2 et ajout de Mme Nicole Felix), d'autres six (liste n
o
2 dont l'un des candidats était biffé et ajout de Mme Nicole Felix), soit un
nombre supérieur à celui de sièges à repourvoir. La présidente du Bureau
électoral a donné pour instruction de biffer les candidats surnuméraires en
commençant par le bas du bulletin. Selon les explications de M. Alain Perreten,
cela a eu pour conséquence que le nom de Mme Nicole Felix, ajoutée sur la liste
n
o
2, a été biffé dans bon nombre de cas.
Cinq candidats, figurant tous sur la liste n
o
2, dont M. Jean-Claude Rochat (candidat no 02.06), ont obtenu un nombre de
votes supérieur à la majorité absolue (610 voix) et ont donc été élus. La
candidate socialiste est arrivée en sixième position avec 552 voix.
B.
Le 2 mars 2016, M. Alain Perreten a recouru devant le Conseil d'Etat
contre ces résultats, dont il demandait l'annulation. Il s'est plaint du
caractère lacunaire des explications figurant dans la brochure du canton et sur
le bulletin électoral, qui ne permettaient selon lui pas aux électeurs
d'exprimer correctement leur libre choix, puisqu'ils ne pouvaient pas s'attendre
à ce que le candidat dont ils avaient ajouté le nom de manière manuscrite sur
une liste soit biffé lors du dépouillement. Il a critiqué également la manière
dont les bulletins comportant des candidats surnuméraires ont été corrigés.
Par décision du 23 mars 2016, le Conseil d'Etat a
rejeté le recours de l'intéressé, dans la mesure où il était recevable. Cette
décision a été publiée dans la Feuille des avis officiels du Canton de Vaud
(FAO) le 29 mars 2016.
C.
Par acte du 8 avril 2016, M. Alain Perreten a saisi la Cour
constitutionnelle d'un recours contre cette décision, concluant principalement
à l'invalidation de l'élection des conseillers municipaux du 28 février 2016,
"
une nouvelle mise au point des bulletins électoraux
[étant]
effectuée à l'aune des instructions édictées par la cour
[...]
afin de
permettre l'expression de la libre, claire et expresse volonté des électeurs
",
subsidiairement à ce que le corps électoral soit reconvoqué, plus subsidiairement
au renvoi de la cause à l'autorité précédente pour nouvelle décision dans le
sens des considérants. Sur le plan formel, le recourant se plaint d'un déni de
justice formel. Il reproche à l'autorité intimée ne pas avoir examiné tous ses
moyens. Sur le fond, il invoque une violation des dispositions protégeant la
libre formation de l'opinion et l'expression fidèle et sûre de la volonté des
citoyens.
Dans sa réponse du 9 mai 2016, le Conseil d'Etat a
conclu au rejet du recours.
Invité à se déterminer, le Conseil communal de
Savigny s'en est remis à justice.
D.
La cour a délibéré et statué à huis clos. L'art. 14 de la loi vaudoise
du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle (LJC; RSV 173.32), qui
dispose que la cour statue en audience publique, ne s'applique en effet pas au
contentieux des droits politiques (
contra
l'arrêt isolé CCST.2012.0004
du 18 mars 2013), le renvoi de l'art. 19 al. 2 LJC se limitant à l'art. 12 LJC,
qui traite de l'instruction des causes.
Considérant en droit
1.
a) Conformément à l'art. 136 al. 2 let. b de la Constitution du 14 avril
2003 du Canton de Vaud (Cst-VD; RSV 101.01), la Cour constitutionnelle juge,
sur recours et en dernière instance cantonale, les litiges relatifs à
l'exercice des droits politiques en matière cantonale et communale. L'art. 19
LJC a trait au contentieux de l’exercice des droits politiques. Cette
disposition prévoit que la Cour constitutionnelle connaît, en dernière instance
cantonale, des recours dirigés contre les décisions du Conseil d’Etat, du Grand
Conseil et des conseils communaux ou généraux en matière de droits politiques,
conformément à la LEDP, l’instruction du recours suivant les règles instaurées
à l’art. 12 LJC. Ainsi, l’organisation de ce contentieux est essentiellement
réglée dans la LEDP (Bulletin du Grand Conseil [BGC], 15 septembre 2004, p.
3668). L'art. 123a LEDP dispose que peuvent faire l'objet d'un recours à la
Cour constitutionnelle les décisions finales et sur mesures provisionnelles
rendues en application des art. 117 à 123 LEDP, soit en particulier celles
rendues sur recours par le Conseil d'Etat s'agissant de contestations relatives
à la préparation, au déroulement ou au résultat d'une élection ou d'une
votation communale (art. 117 et 122 LEDP). L'art. 118 LEDP, applicable par
renvoi de l'art. 123b LEDP, précise que quiconque est concerné par une décision
relative au droit de vote et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit
abrogée ou modifiée est habilité à interjeter un recours (al. 1); tout électeur
peut déposer un recours relatif à une votation ou à une élection (al. 2). Le
recours est formé dans un délai de dix jours dès la publication officielle de
la décision (art. 123c al. 1 LEDP). L'art. 120 LEDP, applicable par renvoi
de l'art. 123d LEDP, dispose que le recours s'exerce par écrit et contient un
exposé sommaire des faits, les motifs ainsi que les conclusions (al. 1); en
matière d'élection ou de votation, le recourant doit rendre vraisemblable que
la nature et l'importance des irrégularités dont il fait état ont pu influencer
de façon déterminante le résultat (al. 2).
b) En l'espèce, le recours a été déposé dans le
délai de dix jours fixé par l'art. 123c LEDP. Il respecte par ailleurs les
conditions formelles énoncées à l'art. 120 LEDP. Il n'est enfin pas contesté
que le recourant dispose de la qualité pour agir devant la Cour
constitutionnelle.
2.
Sur le plan formel, le recourant se plaint d'un déni de justice formel.
Il reproche à l'autorité intimée de n'avoir pas traité le grief tiré de la
violation de l'art. 34 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse
du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101).
a) Tel qu'il est garanti à l'art. 29 al. 2 Cst., le
droit d'être entendu confère à toute personne le droit d'exiger, en principe,
qu'un jugement ou une décision défavorable à sa cause soit motivé. Cette
garantie tend à éviter que l'autorité ne se laisse guider par des
considérations subjectives ou dépourvues de pertinence; elle contribue ainsi à
prévenir une décision arbitraire. L'objet et la précision des indications à
fournir dépend de la nature de l'affaire et des circonstances particulières du
cas; néanmoins, en règle générale, il suffit que l'autorité mentionne au moins
brièvement les motifs qui l'ont guidée (
ATF 133 III 439
consid. 3.3;
126 I 97
consid. 2b).
L'autorité n'est pas tenue de discuter de manière détaillée tous les arguments
soulevés par les parties. Elle peut se limiter à l'examen des questions
décisives pour l'issue du litige; il suffit que le justiciable puisse apprécier
correctement la portée de la décision et l'attaquer à bon escient et que
l'autorité de recours puisse exercer son contrôle (
ATF 134 I 83
consid.
4.1;
133 I 270
consid. 3.1
; 126 I 15
consid.
2a/aa et les références citées).
b) En l'espèce, le recourant se plaignait dans son
recours du 2 mars 2016 au Conseil d'Etat du caractère lacunaire des
explications figurant dans la brochure du canton et sur le bulletin électoral,
qui ne permettaient selon lui pas aux électeurs d'exprimer correctement leur
libre choix, puisqu'ils ne pouvaient pas s'attendre à ce que le candidat dont
ils avaient ajouté le nom de manière manuscrite sur une liste soit biffé lors
du dépouillement. Il y voyait une violation de l'art. 34 Cst.
Le Conseil d'Etat a jugé ce grief tardif et,
partant, irrecevable, soulignant que la brochure du canton et les bulletins
électoraux avaient été distribués aux électeurs environ un mois avant le
scrutin et qu'ils n'avaient fait l'objet d'aucune contestation à ce moment-là
(cf. décision attaquée, consid. 1.2). A juste titre. En effet, selon la
jurisprudence, un citoyen perd le droit de contester le résultat d'une votation
s'il néglige d'attaquer immédiatement, par une réclamation ou par un recours,
les irrégularités qui se sont produites pendant la préparation de la votation,
afin que ces irrégularités puissent être éliminées encore avant la votation et
que celle-ci n'ait pas à être répétée (TF 1C_105/2015 du 2 mars 2015 consid. 4
et les références citées).
Dans la mesure où le grief tiré de la violation de
l'art. 34 Cst. n'a été invoqué dans le recours du 2 mars 2016 qu'en relation
avec le prétendu caractère lacunaire des informations transmises aux électeurs
de la commune, on ne saurait reprocher au Conseil d'Etat un défaut de
motivation.
Mal fondé, le moyen tiré de la violation de l'art.
29 Cst. doit être écarté.
3.
Sur le fond, le recourant invoque une violation de l'art. 34 Cst.
a) Selon l'art. 34 al. 2 Cst., la garantie des
droits politiques protège la libre formation de l'opinion des citoyens et
l'expression fidèle et sûre de leur volonté. De cette garantie découle
notamment le droit d'exiger qu'aucun résultat ne soit reconnu s'il n'exprime
pas la libre volonté du corps électoral (ATF 141 I 221 consid. 3.2; 131 I 126
consid. 3.1 et les arrêts cités). Il en découle le droit à une exécution
régulière du scrutin (
ATF 141 I 221 consid. 3.2; 121 I
138
consid. 3), ainsi que le droit à un décompte exact et précis des
voix (
ATF 141 I 221 consid. 3.2; 98 Ia
73
consid. 4). En particulier, l'autorité chargée du dépouillement
est tenue de procéder aux diverses opérations de tri du matériel de vote, de
qualification des bulletins et de décompte des suffrages avec soin et
conformément aux dispositions applicables (ATF 141 I 221 consid. 3.2 et les arrêts
citées).
Le principe de la liberté de vote et d'élection,
consacré à l'art. 34 al. 2 Cst., sert à la concrétisation de l'égalité
politique, laquelle est étroitement liées au principe de l'égalité de
traitement de l'art. 8 al. 1 Cst. En tant que composante de la liberté de vote
et d'élection, le principe d'égalité revêt une importance particulière pour les
droits politiques. Du principe d'égalité et du droit à l'égalité politique
découle notamment le droit à l'égalité en matière de droit de vote. Celle-ci
n'exige pas seulement que toutes les voix aient la même valeur et la même force
électorales lors du décompte, mais aussi qu'elles se voient attribuer la même
influence sur le résultat de l'élection (ATF 131 I 74 consid. 3.1; 129 I 185
consid. 7.2 et 7.3).
L'art. 34 Cst. impose une obligation de résultat,
s'agissant de l'exactitude du scrutin, mais ne prescrit aucune procédure
particulière s'agissant des opérations de dépouillement. Il appartient d'abord
au droit cantonal de définir la nature et l'ampleur des vérifications à
effectuer dans le cadre du dépouillement (ATF 141 I 221 consid. 3.2 et les
arrêts cités). Les autorités de recours ont toutefois l'obligation d'examiner
soigneusement les griefs soulevés contre le résultat d'une votation, en tout
cas lorsque ce résultat est très serré et que le recourant peut indiquer des
éléments précis permettant de conclure à un comptage erroné des voix ou à
comportement illégal des autorités chargées d'assurer le déroulement correct de
la votation (ATF 141 I 221 consid. 3.3; 114 Ia 42 consid.).
Lorsque des irrégularités sont constatées dans le
dépouillement d'un scrutin, la votation n'est annulée qu'à la double condition
que la violation constatée est grave et qu'elle a pu avoir une influence sur le
résultat du vote. Il y a lieu de tenir compte notamment de l'écart de voix, de
la gravité des vices de procédure et de leur portée sur le vote dans son
ensemble. Si la possibilité d'un résultat différent au cas où la procédure
n'avait pas été viciée apparaît à ce point minime qu'elle ne puisse pas entrer
sérieusement en considération, il y a lieu de renoncer à l'annulation du vote;
dans le cas contraire, il faut considérer le vice comme important et annuler la
votation. Lorsque la différence de voix est très nette, seules de graves
irrégularités sont de nature à remettre en cause la validité du résultat du
vote (
ATF 141 I 221 consid. 3.3; 138 I
61
consid. 4.7.2;
135 I 292
consid. 4.4;
ég. arrêt CCST.2014.0002 du 10 décembre 2014 consid. 6). L'art. 120 al. 2 LEDP
prescrit par ailleurs qu'en matière d'élection ou de votation, le recourant
doit rendre vraisemblable que la nature et l'importance des irrégularités dont
il fait état ont pu influencer de façon déterminante le résultat.
b) En l'espèce, le recourant affirme que les
résultats de l'élection litigieuse ne reflètent pas l'expression fidèle et sûre
de la volonté des citoyens de la commune. Pour lui, lorsque l'électeur ajoute
le nom d'un candidat sur une liste tout en biffant un nom préinscrit, sa
volonté ne souffre aucune interprétation: il démontre d'une part sa volonté de
retirer son suffrage au candidat biffé et d'autre part de l'octroyer au
candidat dont le nom a été ajouté sur la liste. Le recourant considère ainsi
que la volonté réelle d'une partie des électeurs de la commune n'a pas été
respectée, puisque c'est précisément le nom de la candidate ajouté à la main
qui a été biffé lors du dépouillement. Il relève en outre que la présence de
six candidats sur la liste PLR, alors que cinq sièges étaient à pourvoir, et le
passage d'un système de liste unique à une pluralité de listes ont entraîné une
confusion chez les électeurs de la commune.
Il convient en premier lieu de préciser que la LEDP
admet le dépôt de listes comportant plus de noms que de sièges à pourvoir dans
les élections selon le système majoritaires comme en l'occurrence (art. 49 al.
1
a contrario
LEDP, applicable par renvoi de l'art. 82 al. 1 LEDP). Le
recourant ne le conteste pas. Il considère néanmoins que cette possibilité vise
avant tout à "
permettre aux listes uniques d'Entente de proposer aux
électeurs plus de candidats que de sièges à pourvoir et faire ainsi fonctionner
le jeu démocratique
". Elle ne serait pas adaptée aux cas où les
électeurs auraient, comme en l'occurrence, plusieurs listes à leur disposition.
Le recourant, qui fait partie du bureau électoral de Savigny et qui a participé
à la séance du 11 janvier 2016 au cours de laquelle le bureau a pris acte du
dépôt des listes (voir le procès-verbal produit par le Conseil communal),
aurait pu contester directement, par un recours immédiat au Conseil d'Etat, la
validation d'une liste de six candidats, au cas où il aurait voulu faire valoir
que dans une commune où la municipalité compte cinq membres, on empêche les
citoyens de voter librement quand on leur présente un bulletin portant six noms
de candidats. Une critique de ce bulletin apparaît donc tardive, au regard de
la jurisprudence rappelée au considérant 2b.
Compte tenu de la possibilité de déposer des listes
comportant plus de noms que de sièges à pourvoir, le risque existe que certains
électeurs expriment des suffrages surnuméraires. En pareil cas, l'art. 72 al. 4
LEDP – applicable aux élections communales par renvoi de l'art. 82 al. 2 LEDP –
prévoit que le nom des candidats en surnombre est biffé à commencer par le
dernier inscrit. Cette disposition part du postulat que l'électeur, en
choisissant une liste d'un parti, marque d'abord sa préférence aux candidats de
ce parti. Elle pose ainsi la présomption qu'en cas de panachage aboutissant à
des suffrages surnuméraires, l'électeur, s'il avait été plus attentif, aurait
renoncé à donner sa voix aux personnes dont il a écrit le nom en dernier. Le
recourant critique cette façon de procéder qu'il estime contraire à l'art. 34
al. 2 Cst. Il considère que le candidat ajouté à la main devrait avoir la
prévalence en cas de suffrages surnuméraires. On ne peut toutefois affirmer
qu'un tel système garantirait mieux l'expression fidèle et sûre de la volonté
des électeurs. En effet, comme le relève le Conseil d'Etat dans sa réponse,
quelle que soit l'approche retenue (d'autres solutions étant du reste
envisageables), des suffrages devront être biffés, sans que la volonté des
électeurs ne puisse être établie avec certitude. Ainsi, dans le cas
particulier, si les électeurs qui ont exprimé des suffrages en surnombre
s'étaient rendu compte de leur erreur, il n'est pas certain, contrairement à ce
qu'affirme le recourant, qu'ils auraient octroyé leur voix à la candidate socialiste,
puisque cela supposait de biffer un candidat PLR supplémentaire (pas forcément
le dernier de la liste), alors même que leur premier choix s'était porté sur
les membres de ce parti.
Au regard de ces éléments, le système mis en place
par l'art. 72 al. 4 LEDP en cas de suffrages surnuméraires n'apparaît pas
contraire aux garanties constitutionnelles en matière de droits politiques. Dans
la mesure où le bureau électoral a fait une application stricte de cette
disposition, les critiques du recourant quant à la méthode utilisée pour
corriger les bulletins litigieux tombent dès lors à faux. Il est pris acte pour
le surplus que le recourant s'est rallié aux arguments du Conseil d'Etat
s'agissant de la prétendue violation de l'art. 49 al. 3 du règlement d'application
du 25 mai 2002 de la LEDP (RLEDP; RSV 160.01.1).
Mal fondé, le grief tiré de la violation de l'art.
34 Cst. doit également être écarté.
4.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la
confirmation de la décision attaquée. L'arrêt est rendu sans frais, la
procédure en matière de contentieux de l'exercice des droits politiques étant
gratuite (art. 121a al. 1 LEDP, applicable par renvoi de l'art. 123e LEDP). Il
n'est pas alloué de dépens (art. 121a al. 4 LEDP, applicable par renvoi de
l'art. 123e LEDP).
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Conseil d'Etat du 23 mars 2016 est confirmée.
III.
L'arrêt est rendu sans frais, ni allocation de dépens.
Lausanne, le 26 mai 2016
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.