vd_omni · GE.1997.0022 · 1999-02-12 · fr

CHAVANNES Marie-Claire (SICOSA SA) c/DTPAT | Le texte de l'art. 23 LR ne règle que les cas dans lesquels la collectivité décide de fermer une route à la circulation durant l'hiver.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 12.02.1999 GE.1997.0022

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 12 février 1999
sur le recours formé par
Marie-Claire CHAVANNES
, domicilié à Echallens,
représentée par M. Jean-Jacques Chavannes, administrateur auprès de la société
SICOSA SA, sise à l'avenue Recordon 32bis, à 1007 Lausanne
contre
la décision du
Département des travaux
publics, de l'aménagement et des transports
(actuellement Département des
infrastructures, ci-après : le département) publiée dans la feuille des avis
officiels du mardi 28 janvier 1997, ordonnant une interdiction générale de
circuler dans les deux sens au chemin de la Segnire, avec plaque complémentaire
"en cas de neige et de verglas" sur le territoire de la
Commune de
Cully
, représentée par sa Municipalité au nom de qui agit Me Alexandre Bonnard,
avocat à Lausanne.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Eric Brandt,
président; Mme Lydia Bonanomi et M. Jean-Luc Colombini, assesseurs.
Vu les faits suivants :
A.                     Marie-Claire Chavannes
est propriétaire de la parcelle 1404 du cadastre de la Commune de Cully sise au
chemin de la Segnire; un chalet est construit sur ce terrain (bâtiment ECA 645)
avec une place de stationnement aménagée le long de sa limite nord. Le chemin
de la Segnire remonte depuis le hameau de Chenaux-Dessus jusqu'à la route
intercommunale qui longe le tracé de l'autoroute au lieu-dit "La
Criblette"; il se caractérise par une forte pente qui s'élève à 25% en
moyenne. Le chemin de la Segnire débouche au bas de son tracé sur le chemin de
la Blèche; au tiers de la montée, il est rejoint par le chemin de la Criblette,
qui assure la liaison avec la gare de Grandvaux. La parcelle 1404 de
Marie-Claire Chavannes est accessible seulement depuis le chemin de la Segnire.
Elle est située environ 50 mètres plus bas que le débouché du chemin de la
Criblette.
Les terrains situés de
part et d'autre du chemin de la Segnire sont compris dans le territoire
viticole (partie inférieure) et dans le territoire agricole (partie supérieure)
définis par la loi sur le plan de protection de Lavaux.
B.                    Le chalet construit sur
la parcelle 1404 a été loué à Claire-Lise Peter dès le 15 mars 1996 selon
contrat de bail signé le 26 février 1996. Le contrat de location englobe les
"places de parc extérieures".
C.                    Jean-Jacques Chavannes a
adressé le 7 janvier 1996 la lettre suivante à la Municipalité de Cully
(ci-après : la municipalité).
"Nous avons constaté que vous avez posé
des signaux sur le chemin de la Segnire indiquant que celui-ci n'était pas
déneigé pendant l'hiver et donc impraticable en cas de neige ou de verglas.
Nous devons vous rappeler qu'il s'agit d'un
chemin communal et sommes très surpris par la pose de ces panneaux. En effet,
vous avez l'obligation de maintenir un accès en tout temps à cette propriété,
notamment pour des raisons médicales et d'incendie.
Nous attendons donc de votre part l'engagement
d'ouvrir ce chemin pendant l'hiver.
La municipalité
répondait le 24 janvier 1996 que le chemin n'était pas déneigé en raison de sa
forte déclivité. Elle écrivait aussi le 25 janvier 1996 au voyer du 2ème
arrondissement du Service des routes et des autoroutes (actuel Service des
routes) pour l'informer qu'elle avait pris la décision depuis bien des années
déjà de ne pas ouvrir le chemin de la Segnire en hiver en raison de sa forte déclivité
et des dangers qui en résultaient. Elle demandait en conséquence à l'autorité
cantonale d'approuver la décision communale conformément à la législation sur
les routes.
D.                    En date du 6 mars 1996,
le Service des routes a approuvé la décision de la Commune de Cully de ne pas
procéder au déneigement du chemin de la Segnire. Dans l'intervalle,
Jean-Jacques Chavannes avait demandé le 26 janvier 1996 à la municipalité de
lui adresser l'approbation cantonale requise pour la décision de renoncer au
déneigement du chemin. En date du 13 mars 1996, la municipalité a transmis à
Jean-Jacques Chavannes la lettre du Service des routes du 6 mars 1996 en
précisant que cette décision ne faisait qu'entériner un état de fait, car elle
avait renoncé depuis longtemps à déneiger ce chemin.
Jean-Jacques Chavannes
répondait le 24 mars 1996 que la parcelle 1404 et les places de parc situées
sur ce terrain ne pouvaient être desservies que par le chemin de la Segnire et
il répétait que la municipalité avait l'obligation de maintenir l'accès en tout
temps pour
"des raisons médicales et d'incendie"
.
E.                    La municipalité a
transmis le 7 juin 1996 au Service des routes un plan avec l'indication des
panneaux de signalisation qu'il convenait d'installer à la suite de la décision
de renoncer au déneigement du chemin de la Segnire. Elle demandait s'il était
possible de prévoir un signal "interdiction générale de circuler" (en
cas de neige et de verglas) avec plaque complémentaire "riverains
autorisés". La municipalité a répété cette même requête par une lettre
adressée le 14 octobre 1996 au Service des routes.
F.                     En date du 28 janvier
1997, le Service des routes a fait publier dans la feuille des avis officiels
la mesure suivante : "Interdiction générale de circuler dans les deux
sens", signal OSR 2.01, avec plaque complémentaire "en cas de neige
et de verglas" sur tout le chemin de la Segnire. Agissant au nom de
Marie-Claire Chavannes, Jean-Jacques Chavannes a recouru le 17 février 1997
contre cette décision auprès du Tribunal administratif. Le Service des routes
ainsi que la municipalité se sont déterminés sur le recours en concluant à son
rejet.
G.                    Le tribunal a procédé à
une visite des lieux lors de son audience du 29 octobre 1997. A cette occasion,
il a constaté que les signaux suivants étaient posés à l'entrée du chemin de la
Segnire depuis la route intercommunale : signal OSR 1.10 "descente
dangereuse 25%", signal OSR 2.01 "interdiction de circuler pour les
véhicules de plus de 2,5 tonnes" avec la plaque complémentaire
"riverains autorisés", signal OSR 1.30 "autres dangers"
avec plaque complémentaire "route non déneigée". Au débouché du
chemin de la Criblette sur le chemin de la Segnire on retrouve la même
signalisation avec en plus le signal OSR 2.43, "interdiction d'obliquer à
gauche" mais sans l'indication de la pente de 25%. A l'arrivée du chemin
de la Segnire sur le chemin de la Blèche, on retrouve les mêmes panneaux que
ceux situés à l'entrée du chemin depuis la route intercommunale avec cependant
le signal 1.11 "forte montée 25%" qui remplace le signal 1.10
"descente dangereuse 25%". Au cours de l'audience, le représentant de
la recourante a encore précisé qu'il ne contestait pas la décision refusant de
procéder au déneigement du chemin de la Segnire, mais seulement la nouvelle
signalisation.
H.                    A la suite de
l'audience, le tribunal a demandé au Service des routes de produire la liste
des routes sur lesquelles une signalisation comparable à celle contestée par la
recourante avait été posée; de son côté la commune a été invitée à produire des
plans plus détaillés du tronçon du chemin de la Segnire.
Le Service des routes
a fourni le 20 novembre 1997 la liste des routes cantonales sur lesquelles le
service hivernal n'est pas ou que partiellement assuré durant l'hiver 1997-1998
en précisant que toutes ces routes sont signalées par une interdiction générale
de circuler (signal OSR 2.01) avec une plaque complémentaire "autorisé en
l'absence de neige ou de verglas". Le Service des routes relève également
que plusieurs communes ont fait légaliser une signalisation analogue pour
permettre notamment la pratique de sports d'hiver ou l'exploitation forestière
ou encore pour éviter des accidents sur des chemins à forte déclivité ou
exposés à des coulées de neige. Tel serait le cas pour la route de la
Thomassette sur le territoire de la Commune du Chenit, et à Lausanne pour la
traversée des forêts du Jorat entre Montheron et le Chalet-à-Gobet.
I.                      La recourante a encore
produit le 10 novembre 1997 une liste des habitants desservis par le tronçon du
chemin de la Segnire. La municipalité, qui a été invitée à se déterminer sur
cette liste, a donné le 18 décembre 1997 les précisions suivantes :
"(...)
-             Parcelles 1438 (George Charlotte,
"2 filles de Charles" et 1443 (Jöhr Henri) : Ces propriétaires n'ont
pas l'usage de ce chemin, car leurs propriétés sont situées au bord de la route
intercommunale, dite route touristique, avec un accès privé. En hiver, en cas
d'impossibilité d'accéder à leur parcelle, ils stationnent leurs véhicules soit
sur les places de parc extérieures sises sur leurs parcelles, soit au bord de
ladite route.
-             Parcelle 1451, propriété de
Madame Marianne Lavanchy (louée à M. Röthlisberger) : Idem que ci-dessus.
-             Parcelle 1449 (Girardet Jeanine)
: L'accès se fait par un chemin privé, via le chemin de la Segnire il est vrai,
en soulignant le fait que dans le permis de construire délivré à la
propriétaire, il a été spécifié que la commune n'assurera pas le déneigement du
chemin (permis N
o
245 du 30 janvier 1985 en annexe). Il convient par ailleurs de relever
le fait qu'il s'agit d'une résidence secondaire. Madame Girardet n'est donc pas
domiciliée à Cully.
-             Parcelles 90 (Marianne Gauer) et
92 (Jean-Jacques Gauer) : Ces propriétés sont desservies par le chemin figurant
en vert sur le plan de situation joint à la présente (ch. de la Criblette).
-             Parcelle 1416 (Schuler Anna) :
Cette propriété est desservie par le chemin de la Blèche (en rouge sur le plan
de situation), comme d'ailleurs la parcelle 1404 de Madame Marie-Claire
Chavannes (louée à Madame Claire-Lise Peter).
-             Parcelle 1403 (Bigler Gaston et
Arlette) : Elle est desservie par le chemin figuré en vert sur le plan de
situation (ch. de la Criblette) et dispose par ailleurs d'une place de parc
extérieure, au bord dudit chemin.
-             Parcelle 1402 (Nicolier Edouard)
: Elle est desservie par le chemin figuré en rouge, (ch. de la Blèche) avec un
chemin d'accès privé.
-             Parcelle 1437 (Muller Sasha) :
Desservie par un chemin privé, dès la route intercommunale (route touristique).
-             En ce qui concerne la parcelle
1485, propriété de M. et Mme Legler, elle est située au lieu dit "La
Criblette" en amont de la route intercommunale (route touristique). Elle
n'est donc pas desservie par le tronçon du chemin incriminé. Il s'agit par
ailleurs d'une résidence secondaire.
On observe en conclusion que les affirmations
de M. Chavannes ne sont pas fondées puisqu'en définitive seule la propriété de
M. Henri Piolet (parcelle 1447) est entièrement desservie par le ch. de la
Segnire."
J.                     Le tribunal a encore
requis des renseignements météorologiques sur la fréquence des chutes de neige
à l'altitude en cause (de 550 mètres à 650 mètres). Le Service des
renseignements climatologiques de Suisse romande a fourni le 30 octobre 1998
les renseignements suivants :
Hiver 92/93 :        3 jours de chutes de neige
(6 cm le 27 janvier, 3 cm le 22                                   février et 1
cm le 23 février).
Hiver 93/94 :        4 jours de chutes de neige
(2 cm le 1er décembre, 3 cm le 25                            décembre, 1 cm le
26 décembre et 1 cm le 15 février).
Hiver 94/95 :        10 jours de chutes de
neige (5 cm le 2 janvier, 10 cm le 3 janvier, 1                     cm le 9
janvier, 5 cm le 10 janvier, 2 cm le 12 janvier, 8 cm le 13                 janvier,
4 cm le 18 février 1992, 6 cm le 4 mars, 6 cm le 7 mars, 7               cm le
9 mars).
Hiver 95/96 :        10 jours de chutes de
neige (1 cm le 8 décembre, 13 cm le 27                            décembre, 7
cm le 29 décembre, 4 cm le 30 décembre, 5 cm le 7              février, 9 cm
les 8 et 9 février, 7 cm le 14 février, 5 cm le 20 février                        et
2 cm le 24 février).
Hiver 96/97 :        8 jours de chutes de neige
(5 cm le 22 novembre, 3 cm le 25                              novembre, 10 cm
le 28 novembre, 5 cm le 30 novembre, 13 cm le                      31 décembre,
3 cm le 1er janvier, 4 cm le 2 janvier et 2 cm le 3                                  janvier).
Hiver 97/98 :        3 jours de chutes de neige
(4 cm le 4 décembre, 4 cm le 15                               décembre et 9 cm
le 21 janvier).
Considérant en droit :
1.                     a) L'art. 23 de la loi
sur les routes du 10 décembre 1991 (LR) est formulé comme suit :
"
Art. 23.-
Le département peut décider de ne pas ouvrir à la circulation
durant l'hiver des tronçons déterminés de routes cantonales.
Les Communes ont la même faculté
pour des tronçons de routes communales sis hors des localités; ces décisions
sont soumises à l'approbation du département. Les communes peuvent en outre
adopter à cet effet les règlements, qui doivent être approuvés par le Conseil
d'Etat.
A l'exception des routes
désignées à l'art. 6, let. c, les tronçons ainsi fermés à la circulation seront
dûment signalés."
Cette disposition vise
les cas dans lesquels l'autorité décide à l'avance, pour une période déterminée
correspondant à l'hiver, de fermer une route à la circulation. L'art. 23 LR ne
règle donc pas expressément le cas où, comme en l'espèce, l'autorité communale
souhaite laisser la route ouverte à la circulation pendant l'hiver mais renonce
à exécuter le service hivernal et n'interdit la circulation qu'en cas de chutes
de neige ou de verglas. Il n'est cependant pas nécessaire de déterminer si
l'art. 23 LR s'applique par analogie à de telles situations car cette
disposition n'est pas déterminante pour décider de l'issue du recours.
b) Le Tribunal
administratif a jugé dans l'arrêt AC 00/1144 du 24 février 1992 que le
déneigement était une tâche qui relève de l'entretien des voies publiques et
que la législation sur les routes ne donnait pas aux particuliers un droit à
l'entretien des voies publiques (RDAF 1973 p. 278). Cependant, comme tout
service public que l'Etat met en place, la commune doit s'acquitter de sa tâche
sans arbitraire et sans inégalité de traitement. L'art. 20 LR pose la règle
selon laquelle l'entretien des routes incombe à l'Etat pour les routes
cantonales hors traversée des localités et aux communes territoriales dans les
autres cas. Sur la base de cette disposition, les communes ont en principe le
devoir d'entretenir et de déneiger les voies publiques communales, en tout cas
celles qui desservent les zones à bâtir équipées. Elles doivent en règle
générale assurer ce service gratuitement, conformément au principe
constitutionnel qui régit l'usage commun des routes ouvertes au public (art. 37
al. 2 Cst.; voir aussi M.-O. Buffat, Les taxes liées à la propriété foncière,
en particulier dans le canton de Vaud, thèse Lausanne, 1989, p. 148 ss., spéc.
152 et 255 ss). Le service hivernal, qui ne se limite pas au déneigement, mais
comprend également le salage et le sablage en cas de risque de gel, constitue
une forme particulière d'entretien; le service hivernal exige de la part de la
collectivité un équipement important, une intervention rapide et, le plus
souvent, le renouvellement de l'opération à plusieurs reprises dans la journée.
On ne saurait par conséquent exiger d'une collectivité le déneigement de
l'ensemble du réseau routier de son territoire lorsque cette tâche est
disproportionnée par rapport à ses moyens. La possibilité de renoncer à
exécuter le service hivernal doit ainsi être reconnue aux communes pour les
routes communales en dehors des cas expressément visés par l'art. 23 al. 2 LR
(fermeture à la circulation pendant tout l'hiver). Mais le principe de la
sécurité du droit commande qu'une telle décision soit communiquée de manière
claire aux usagers; on ne saurait en effet admettre que l'autorité puisse
renoncer de cas en cas à procéder aux travaux de déneigement sans une
signalisation adéquate ou une information officielle (arrêt TA AC 00/1144, consid.
2b, p. 5 et 6).
c) En l'espèce,
l'autorité communale invoque à l'appui de sa décision de renoncer à exécuter
les travaux de déneigement les dangers que ces travaux pourraient entraîner
pour ceux qui les exécutent et d'autre part des motifs d'économie. La
jurisprudence admet qu'une commune peut limiter les travaux de déneigement aux
zones qui présentent une certaine densité d'urbanisation (arrêt AC 00/1144 du
24 février 1992). Il est vrai que le chemin de la Segnire ne dessert pas
seulement une habitation mais une dizaine de bâtiments qui se sont construits
au-dessus du hameau de Chenaux avant les restrictions résultant des anciennes
mesures urgentes prises en matière d'aménagement du territoire (AFU de 1972) et
du plan de protection de Lavaux. Toutefois, la plupart de ces logements
bénéficient d'une autre possibilité d'accès à l'exception de la parcelle 1404
de la recourante, ainsi que des parcelles 1447 et 1449 qui sont respectivement
la propriété de Henri Piolet et Jeanine Girardet. Seules trois constructions
sont donc desservies uniquement par le chemin de la Segnire. Par ailleurs,
l'ensemble du secteur est clairement situé hors des zones à bâtir, dans les
périmètres protégés du plan de protection de Lavaux que la commune n'est pas
tenue d'équiper. Compte tenu de ces circonstances, la décision communale de
renoncer à exécuter le service communal est justifiée par des critères
objectifs, et elle n'est pas critiquable. Le représentant de la recourante a
d'ailleurs indiqué qu'elle ne contestait pas cette mesure.
2.                     a) La recourante
critique principalement la signalisation adoptée par le département, qui a pour
effet d'interdire toute circulation en cas de chutes de neige ou de verglas
pour les habitants, même si ceux-ci sont équipés de véhicules permettant
d'affronter la pente du chemin dans des conditions hivernales difficiles.
b) L'art. 23 al. 3 LR
prévoit que les tronçons fermés à la circulation durant l'hiver "seront
dûment signalés"; cela signifie que l'autorité compétente en matière de
signalisation doit instaurer une interdiction temporaire de circuler au sens de
l'art. 3 al. 3 de la loi fédérale sur la circulation routière du 19 décembre
1958 (LCR). Cette exigence concerne le cas où le canton ou la commune a pris la
décision de ne pas ouvrir à la circulation un tronçon de route déterminé durant
l'hiver au sens de l'art. 23 al. 1 et 2 LR. Il n'est cependant pas exclu que
l'autorité compétente puisse ordonner une interdiction temporaire de circuler
uniquement en cas de chutes de neige et de verglas lorsque la collectivité
souhaite laisser la route ouverte à la circulation dans l'intervalle et renonce
à exécuter le service hivernal, spécialement en cas de dangers concrets comme
les risques d'avalanche; mais une telle mesure ne doit pas s'imposer de manière
absolue et systématique. Il convient en effet de tenir compte de l'ensemble des
circonstances, notamment des caractéristiques locales et de déterminer ensuite
quelle est la signalisation appropriée au lieu selon les règles du droit
fédéral de la circulation routière applicables, en particulier celles de
l'ordonnance sur la signalisation routière du 5 septembre 1979 (OSR).
c) En l'espèce,
l'autorité communale a renoncé à instaurer une interdiction générale de
circuler pendant l'hiver; elle ne s'est pas opposée à l'instauration d'une
interdiction temporaire de circuler en cas de chutes de neige et de verglas,
mais elle a demandé à plusieurs reprises au département d'accorder une
dérogation pour les riverains. L'autorité communale a exprimé le souhait de laisser
aux bordiers la possibilité d'utiliser le chemin de la Segnire en cas de chutes
de neige ou de verglas. Une signalisation appropriée à cet objectif est déjà
mise en place. Il s'agit du signal "autres dangers" (signal 1.30 art.
15 OSR) comprenant la plaque complémentaire "route non déneigée".
Cette signalisation, avec celle indiquant la pente du chemin, donne une
information complète de la situation aux usagers et laisse aux riverains la
possibilité d'accéder à leur logement s'ils possèdent un véhicule permettant
d'affronter une route non déneigée qui présente une pente de 25%. A cet égard,
la fréquence des chutes de neige ne dépasse pas 10 jours par année et
l'importance de ces chutes de neige est relativement faible (5,4 cm de moyenne
pendant l'hiver 94/95 et 6,2 cm de moyenne pendant l'hiver 95/96), ce qui rend
l'accès à la maison de la recourante praticable avec un véhicule tout terrain.
Il se pose donc la
question de savoir si l'interdiction générale de circuler en cas de neige et de
verglas contrevient à l'art. 107 al. 5 OSR; cette disposition prévoit en effet
que s'il est nécessaire d'ordonner une réglementation locale du trafic,
l'autorité optera pour la mesure qui atteint son but en restreignant le moins
possible la circulation. L'interdiction temporaire de circuler en cas de neige
ou de verglas aurait pour effet d'empêcher les riverains d'accéder à leur
logement avec des véhicules tout terrain, alors que les conditions hivernales
habituelles du lieu rendent cet accès possible. Elle est donc disproportionnée
dans le cas particulier. Il appartient à l'autorité intimée soit d'assortir
l'interdiction temporaire de circuler d'une dérogation en faveur des riverains,
soit de maintenir la signalisation en place, en la complétant toutefois au
débouché du chemin de la Criblette sur le chemin de la Segnire par le signal
"descente dangereuse", avec l'indication de la pente.
3.                     Il résulte des
considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision du
département prononçant une interdiction générale de circuler sur le chemin de
la Segnire en cas de chutes de neige ou de verglas annulée. Au vu de ce
résultat, il convient de laisser les frais de justice à la charge de l'Etat
(art. 55 al. 3 LJPA). En outre, il n'y a pas lieu d'allouer de dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête :
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision du
Département des infrastructures publiée dans la feuille des avis officiels du
28 janvier 1997 prononçant une interdiction générale de circuler dans les deux
sens sur le chemin de la Segnire en cas de neige et de verglas est annulée.
III.                     Il n'est pas
perçu de frais ni alloué de dépens.
Lausanne, le 12 février 1999/gz
Le
président :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours administratif au Conseil
fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 44 ss de la loi
fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968 (RS 172.021).