vd_omni · AC.2008.0259 · 2009-10-06 · fr

GRAF/Municipalité de Nyon, SI MORACHE SA, JEAN WICKI UNTERNEHMUNGEN AG, CHEMIN DE FER NSTCM, Service du développement territorial, Service de l'environnement et de l'énergie | Mise à l'enquête publique d'un projet comprenant 4 bâtiments et 301 places de parc. Refus du SDT de délivrer l'autorisation spéciale cantonale pour les parkings de plus de 300 véhicules en raison d'un problème d'équipement (non-construction d'une route). Réduction du projet à trois bâtiments plus le sous-sol du 4ème bâtiment avec 237 places de parc et mise à l'enquête publique complémentaire. Dès lors qu'on est en présence d'un projet réduit, le fait d'avoir procédé à une enquête complémentaire n'est pas critiquable. N'est également pas critiquable le fait que l'enquête publique complémentaire ait eu lieu 19 mois après l'enquête principale. Enfin, en application de l'art. 72b RATC dans sa teneur actuelle, l'enquête publique complémentaire peut intervenir entre l'enquête principale et la décision sur le permis de construire.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 06.10.2009 AC.2008.0259

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
6 octobre
2009
Composition
M. François Kart,
président
;
Mme Dominique von der Mühll
et M. Jean-Daniel Rickli, assesseur
s.
Recourant
Albert GRAF,
à Nyon, représenté par Me Emmanuel HOFFMANN, avocat à Nyon.
Autorité intimée
Municipalité de
Nyon,
représentée par Me Jean-Michel HENNY,
avocat à Lausanne.
Autorité concernée
Service du
développement territorial.
Propriétaires
1.
SI MORACHE SA, p/a
JEAN WICKI,
à Buchillon, représentée par Me Jean-Daniel
THERAULAZ, avocat à Lausanne,
2.
JEAN WICKI
UNTERNEHMUNGEN AG,
à Schlieren, représentée par Me
Jean-Daniel THERAULAZ, avocat à Lausanne,
3.
CHEMIN DE FER
NSTCM,
à Nyon
.
Objet
permis de construire
Recours Albert GRAF c/ décision de la
Municipalité de Nyon du 26 septembre 2008 (construction d'immeubles
d'habitation, commerces et bureaux au lieu-dit la Morâche)
Vu les faits suivants
A.
En 1986, à la suite notamment de l’acquisition
par la Commune de Nyon (ci après : la commune) des parcelles des anciennes
usines Diamond et Kocher (représentant une surface de plus de 15'000 m
2
),
la  commune a lancé un concours d’idées pour l’élaboration d’un schéma
directeur pour le secteur sis au nord des voies CFF aux abords immédiats de la
gare (secteur Martinet-Morâche), d’une surface d’environ 100’000 m
2
,
qui avait été peu développé jusqu’alors, malgré sa proximité avec le centre
ville situé de l’autre côté des voies CFF. Cette démarche a abouti en 1991 à
l’adoption par la Municipalité de Nyon (ci- après : la municipalité) d’un
schéma directeur du quartier nord de la gare CFF, intitulé
« Programme
d'intention pour l'extension du centre-ville dans le secteur Martinet-Morâche »
(ci-après : le Schéma directeur) dont l'objectif était d'assurer le
prolongement du centre-ville au nord des voies CFF, dans le secteur compris entre
la rue de la Morâche à l'ouest et le chemin de Prélaz à l'est, par l'aménagement
d'un nouveau quartier à forte densité (p. 23). Le Schéma directeur a fait
l’objet d’un rapport d’impact sur l’environnement de janvier 1996.
B.
Trois plans de quartiers (PQ) ont été étudiés
dans le périmètre d'étude du Schéma directeur. Le PQ « Morâche »,
approuvé le 1
er
novembre 2005 par le Département des institutions et
des relations extérieures, régit le secteur compris au nord de la gare entre la
rue de la Morâche à l'ouest et la route de St-Cergue à l'est et réglemente
l'occupation du vallon du Cossy. Le PQ « Le Martinet »,
approuvé par le Conseil d'Etat le 9 mai 2000,  régit  le secteur
sis au nord de la gare compris entre la route de St-Cergue à l'ouest et le
chemin de Prélaz à l'est. Ce plan, dont la réalisation n’a pas commencé,
prévoit un parking public souterrain de 525 places destiné principalement aux
surfaces commerciales et un parking privé de 295 places destiné principalement
aux habitants du quartier. Le PQ « La Gare », au sud des deux
premiers, traite plus spécifiquement des aménagements liés à la gare et à ses
abords ainsi qu'au franchissement des voies CFF. Les PQ « Le
Martinet » et « Morâche » prévoient, sur une surface d’environ
80'000 m
2
, la construction de 100'000 m
2
de surfaces de
plancher (habitation, commerce, artisanat) (cf. rapport 26 OAT relatif aux
plans de quartier « Martinet » et « Morâche » du 30 janvier
1995). Le PQ « La Gare » aurait été abandonné.
C.
Le plan de quartier « Morâche » (ci
après : le plan de quartier) est délimité au nord-ouest par le projet de
« Petite Ceinture » (soit le projet d’axe routier transversal au nord
de la gare prolongeant la route de Divonne jusqu’à la route de l’Etraz), au sud-ouest
par la rue de la Morâche et, au sud-est, par la route de St-Cergue. Selon
l’art. 4 de son règlement (ci-après : RPQ), le plan de quartier a pour but
de prolonger le centre-ville actuel par un quartier de type centre-ville en
assurant une mixité d’affectations et en aménageant des espaces publics à
l’échelle de la ville. Il comprend des zones à bâtir et une zone centrale à
usage de parc en principe inconstructible. Les périmètres constructibles du
plan de quartier sont divisés en sept unités de réalisation. Les unités 1 à 3 sont
prévues le long de la rue de la Morâche, les unités 4 et 5 le long du tracé
prévu pour la Petite Ceinture et les unités 6 et 7 le long de la route de
St-Cergue. L’unité 1 correspond à un bâtiment de 5 étages sur rez avec une
surface brute de plancher de 4'066 m
2
affecté à des commerces et à des bureaux. L’unité 2 correspond à un
groupe de bâtiments accolés de 6 étages sur rez, affectés à des bureaux, des
commerces et des logements comprenant au total 5537 m
2
de surfaces brutes de plancher.
L’unité 3 correspond à un groupe de bâtiments accolés de 6 étages sur rez,
affectés à des bureaux, des commerces et des logements comprenant au total 4408
m
2
de surfaces
brutes de plancher. L’unité 4 correspond à un groupe de bâtiments accolés, soit
un bâtiment de 5 étages affecté à des bureaux dans sa partie sud ouest suivi de
4 bâtiments de 5 étages sur rez affectés à des logements pour le solde avec attique
comprenant au total  7506 m
2
de surfaces brutes de plancher.  L’unité 5 correspond à un groupe
de bâtiments de quatre étages sur rez plus attique affecté à des bureaux, à des
logements et à des équipements publics comprenant au total 6060 m
2
de surfaces brutes de plancher. L’unité
6 correspond à un bâtiment de quatre étages sur rez plus attique affecté à des
bureaux et à des logements comprenant au total  3380 m
2
de surfaces brutes de plancher. L’unité
7 comprend 1020
m
2
de surfaces brutes de plancher. Le
plan de quartier prévoit un parking souterrain de 291 places (parking A)
réservé à l’usage des unités de bâtiments 1 à 4 avec un accès depuis la rue de
la Morâche et un parking souterrain B réservé à l’usage des unités de bâtiments
5 et 6 avec un accès depuis la route de St-Cergue. Il prévoit également 10
places de stationnement extérieures le long de rue de la Morâche et trois
places de stationnement extérieures le long de la route de St-Cergue.
D.
Les bâtiments correspondant aux unités 1 à 5 ont
fait l’objet d’un rapport d’impact sur l’environnement du 27 juin 2005 établi
conjointement par le bureau d’études en environnement Ecoscan et le bureau
d’études en transport B. Chenevière (ci-après : le rapport d’impact).
E.
Du 13 décembre 2005 au 12 janvier 2006 Jean
Wicki Unternehmungen a mis à l’enquête publique la construction du groupe de bâtiments
de l’unité 5, sis au nord-est du périmètre du plan de quartier. Le projet porte
sur la réalisation de 650 m
2
de surfaces commerciales, de 36 appartements en PPE, d’un parking
souterrain de 135 places et de 8 places de parc extérieures. A ce jour, le
permis de construire n’a pas été délivré.
F.
Les unités 1 à 4 du plan de quartier ont été mises
à l’enquête publique du 17 février au 9 mars 2006 accompagnées du
rapport d’impact. Le projet mis à l’enquête comprenait  21'275 m
2
de surfaces brutes de planchers, dont 13'740 m
2
affectés au
logement (correspondant à 117 appartements en PPE) et 7'535 m2 à des activités
(bureaux et commerces). Il prévoyait également 284 places de parc souterraines
accessibles depuis la rue de la Morâche et 17 places de parc extérieures. Le
projet était soumis à étude d’impact sur l’environnement en raison du nombre de
places de stationnement (supérieur à 300). Il a suscité des oppositions de
l’Association transports et environnement (ATE), de l’hoirie Destraz
(comprenant Pierre-André Destraz, Claudine Rod, Bluette Gillon et Gisèle
Blanditi) et d’Albert Graf, ainsi qu’une intervention de l’Association vaudoise
pour la construction adaptée aux handicapés (AVACAH).
G.
Le 24 septembre 2006, le corps électoral de la
Commune de Nyon a, à la suite d’un référendum, refusé le crédit de construction
et le réaménagement du premier tronçon de la « Petite Ceinture » et
le crédit d’étude du projet définitif du deuxième tronçon de cette route.
H.
Le 1
er
mars 2007, le Service de
l’aménagement du territoire (SAT) a transmis à la municipalité la décision
finale au sens des articles 17 à 21 de l’ordonnance du Conseil fédéral du 19 octobre
1998 relative à l’étude d’impact sur l’environnement (OEIE ; RS 814.011),
datée du 23 février 2007, relative au projet de réalisation des unités 1 à 4 du
plan de quartier (ci-après : la décision finale EIE). Cette décision avait
été élaborée par le SAT au nom du Département des institutions et des relations
extérieures (DIRE), soit l’autorité compétente à l’époque pour délivrer
l’autorisation spéciale prévue par l’art. 120 let. c de la loi du 4 décembre
1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC ; RSV
700.11) pour les parcs de stationnement pour plus de 300 voitures (cf. annexe
II du règlement d’application de la LATC {RLATC ; RSV 700.11.1}). La décision
finale EIE constatait que l’autorisation spéciale ne pouvait pas être délivrée
dès lors que le projet n’était pas compatible avec les exigences de l’aménagement
du territoire. Elle relevait à cet égard que le projet ne respectait pas les
exigences en matière d’équipement prévues par les art. 22 al. 2 let. b de la
loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT ; RS
700) et 104 al. 3 LATC dès lors qu’une partie du trafic induit par les nouvelles
constructions devait être absorbée par la « Petite Ceinture », cette
route devant par ailleurs border le bâtiment 4. Compte tenu du refus du crédit
de construction par les citoyens nyonnais, la décision finale EIE retenait que
la « Petite Ceinture » ne serait pas réalisée à l’issue de la
construction des bâtiments mis à l’enquête, ce qui impliquait un défaut
d’équipement, les accès prévus n’étant pas aptes à absorber le trafic lié aux
immeubles (cf. décision finale EIE p. 5 ch. 3).
I.
Un projet réduit à la construction des bâtiments
des unités 1 à 3 et au sous-sol du bâtiment 4 a fait l’objet d’une enquête
publique complémentaire du 29 septembre au 29 octobre 2007. Le projet  réduit
comprenait  13’500 m
2
de surfaces brutes de planchers, dont 7'740 m
2
affectés au logement (correspondant à 68 appartements) et 5'760 m
2
aux
activités (bureaux et commerces). Il prévoyait 220 places de stationnement
intérieures et 17 places extérieures (et n’était par conséquent pas soumis à
étude d’impact sur l’environnement). L’enquête publique complémentaire a
suscité des oppositions de l’ATE et de Jean Albert Graf. Par la suite l’ATE, a
retiré son opposition en se référant au procès verbal d’une séance du 4
décembre 2007 au cours de laquelle le constructeur s’est engagé à réaliser 255
places de stationnement pour les deux roues légers et à affecter à des dépôts
les 64 places de stationnement prévues pour le bâtiment 4 dans l’attente de la
réalisation de ce bâtiment. Des nouveaux plans prévoyant la réalisation de 158
places intérieures, 255 places pour les deux roues légers et affectant le solde
de surfaces devant être affectées initialement à des places de parc à des
dépôts ont été soumis à la municipalité au mois de mars 2008.
Selon la synthèse de la Centrale
des autorisations CAMAC du Département des infrastructures du 4 juin 2008 (annulant
et remplaçant la décision finale du 23 février 2007), les autorisations
spéciales cantonales requises ont été délivrées. Par décisions du 26 septembre
2008, la municipalité a délivré le permis de construire et a levé l’opposition
formée par Albert Graf.
J.
Albert Graf s’est pourvu contre cette décision
auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal le 17
octobre 2008 en concluant à sa réforme en ce sens que l’autorisation de
construire n’est pas délivrée. Le 28 octobre 2008, le Service du développement
territorial (qui a succédé au Service de l’aménagement du territoire) a indiqué
qu’il appartenait à la municipalité de se prononcer sur la légalité du projet. Les
parties ont déposé différentes écritures relatives à la question de l’effet
suspensif. La municipalité a déposé sa réponse le 22 décembre 2008 en concluant
au rejet du recours dans la mesure où ce dernier est recevable. Le 19 décembre
2008, les constructrices Jean Wicki Unternehmungen AG et SI Morâche SA ont
déposé conjointement un mémoire, en concluant au rejet du recours. Le recourant
a déposé des observations complémentaires le 23 janvier 2009. Par décision du
29 janvier 2009, le juge instructeur a rejeté la requête des constructrices
tendant à la levée de l’effet suspensif. La municipalité a déposé des
observations complémentaires le 16 février 2009.
La Cour de droit administratif et
public a tenu audience à Nyon le 24 mars 2009 en présence des parties et de
leurs conseils. A cette occasion, elle a procédé à une vision locale. Le 9
avril 2009, la municipalité a produit le dossier d’enquête de l’unité 5 ainsi
que des nouveaux comptages de trafic réalisés en 2007. Sur requête du juge
instructeur, le conseil du constructeur s’est déterminé le 22 avril 2009 sur la
question de savoir si, s’agissant des places de stationnement, les unités 1 à 3
étaient indépendantes de l’unité 4 et pouvaient par conséquent être réalisées
même dans l’hypothèse où le permis de construire devait être annulé en tant
qu’il concerne la réalisation partielle de cette unité. Sur requête du juge
instructeur, le SEVEN s’est déterminée le 20 mai 2009 sur les conséquences de
la non réalisation de la Petite Ceinture en ce qui concerne la conformité du
projet à l’ordonnance du Conseil fédéral du 15 décembre 1986 sur la protection
contre le bruit (OPB ; RS 814.41) et à l’ordonnance du Conseil fédéral du
16 décembre 1985 sur la protection de l’air (OPair ; RS 814.318.142.1),
ceci en tenant compte des nouvelles données de trafic produites par la
municipalité. Le SEVEN relevait, en se référant à une notice technique des
bureaux Ecoscan et Team + de février 2007 (ne figurant pas au dossier), que la
seule réalisation du plan de quartier Morâche n’entraînait pas d’augmentation
de plus de 0, 2 dB(A) le long des axes routiers voisins en tenant compte du
réseau routier existant, sans la Petite ceinture. Le SEVEN précisait que ce
rapport ne tenait pas compte des nouvelles données de trafic recueillies en
2007 mais que l’évolution du trafic n’avait que peu de risque de générer une
augmentation de plus de 0, 5 dB(A). La notice technique des bureaux Ecoscan et
Team + de février 2007 a été produite par le SEVEN le 8 juin 2009. Sur requête
du juge instructeur, la municipalité a produit le 30 juin 2009 un rapport du
bureau Ecoscan relatif au respect de l’art. 9 OPB tenant compte des données de
trafic les plus récentes. Le SEVEN s’est déterminé sur ce rapport le 20 juillet
2009. Le recourant a déposé des déterminations finales le 20 août 2009.  Le 2
octobre 2009, le conseil de la municipalité a confirmé que le permis de
construire avait été délivré pour le projet correspondant aux plans modifiés de
mars 2008 (plans figurant au dossier), ce qui implique notamment que 158 places
de parc intérieures (et non pas 220) ont été autorisées.
Considérant en droit
1.
Dans un premier moyen, le recourant conteste le procédé consistant à
effectuer une enquête principale puis, suite au refus du SAT de délivrer
l’autorisation spéciale requise pour les parkings de plus de 300 places, à
modifier le projet de manière à ce que le nombre de places de parc soit inférieur
à 300 et à soumettre cette modification à une enquête publique complémentaire.
Se référant à un arrêt du 25 février 1991 (publié in RDAF 1992 p. 224), il
soutient qu’une enquête publique complémentaire n’était pas possible puisque
l’enquête principale n’avait pas conduit à la délivrance d’un permis de
construire.
a) aa) L'enquête publique a un
double but. D'une part, elle est destinée à porter à la connaissance de tous
les intéressés, propriétaires voisins, associations à but idéal ou autres, les
projets de construction au sens large du terme, y compris les démolitions et
modifications d'affectation d'un fonds ou d'un bâtiment qui pourraient les
toucher dans leurs intérêts; le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti par
l'art. 29 al. 2 Cst., comprend
en effet
le droit pour l'intéressé de prendre connaissance du dossier, de
s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise
touchant à sa situation juridique, de produire des preuves pertinentes,
d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de
participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de
s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la
décision à rendre (
ATF 126 I 15
consid.
2a p. 16; 124 II 132 consid. 2b p. 137 et la jurisprudence citée). D'autre
part, l'enquête publique doit permettre à l'autorité d'examiner si le projet
est conforme aux dispositions légales et réglementaires ainsi qu'aux plans
d'affectation légalisés ou en voie d'élaboration en tenant compte des éventuelles
interventions de tiers intéressés ou des avis et autorisations spéciales des autorités
cantonales; le cas échéant, de fixer les conditions nécessaires au respect de
ces dispositions; l'enquête publique est en principe nécessaire lorsque la
décision municipale implique une pesée des intérêts en présence (Tribunal
administratif, arrêts AC.2003.0006
du 7 décembre 2004;
AC.
20
02.0174 du 9
décembre 2002; AC.
19
98.0107 du
31 août 1999; AC.
19
96.0013 du
28 avril 1998;
AC.1995.0282 du 11 novembre 1998).
De jurisprudence constante, l'enquête publique n'est pas une fin en
soi. Elle a essentiellement pour but de renseigner les intéressés de façon
complète sur la construction projetée. Les défauts dont elle peut être affectée
ne peuvent donc être invoqués à l'encontre d'une décision que s'ils ont pour
conséquence de gêner l'administré dans l'exercice de ses droits et qu'il en
subit un préjudice (AC.2005.0276 du 23 novembre 2006 consid. 2 et références,
AC.2004.0253 du 2 mai 2005
[
résumé
in RDAF I 2006 p. 232 s.
]
, AC.2001.0224 du 6 août 2003 et AC.1999.0064 du 27 mars 2000 et les
références citées).
bb) Lorsqu'une modification est
apportée ultérieurement à un projet déjà mis à l'enquête publique, il convient
d'examiner si une nouvelle enquête se justifie. Les principes de la
proportionnalité, respectivement de l'économie de la procédure, impliquent de
renoncer à toute enquête pour les modifications de « minime
importance » (art. 111 LATC), de prévoir une enquête complémentaire pour
celles qui portent sur des « éléments de peu d'importance » (art. 72b
al. 2 du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la LATC
[
RATC; RSV 700.11.1
]
) et de réserver la voie de l'enquête ordinaire pour les changements
plus importants (voir RDAF 1995 p. 289; AC.2006.0158 du 7 mars 2007).
Selon l’art. 72b RATC, l’enquête
complémentaire doit intervenir jusqu’à l’octroi du permis d’habiter ou
d’utiliser mais au plus tard dans les quatre ans qui suivent l’enquête
principale (al. 1). Elle ne peut porter que sur des éléments de peu
d’importance, qui ne modifient pas sensiblement le projet ou la construction en
cours (al. 2). La procédure est la même que pour une enquête principale, les
éléments nouveaux ou modifiés devront être clairement mis en évidence dans les
documents produits (al. 3). A  l’époque où l’arrêt publié dans la RDAF 1992. p.
224 mentionné par le recourant a été rendu, le texte de l’art. 72b al. 1 RATC prévoyait
que l’enquête publique complémentaire ne pouvait intervenir qu’entre la
délivrance du permis de construire  et celle du permis d’habiter ou
d’exploiter. En se fondant sur ce texte, le tribunal administratif avait jugé
que l’enquête principale antérieure devait avoir conduit à l’octroi d’un permis
de construire. L’art. 72b al. 1 RATC a ensuite été modifié et le texte actuel
n’a pas maintenu cette exigence. Depuis lors, il est fréquent qu’une enquête
publique complémentaire portant sur un projet modifié intervienne, comme en
l’espèce, après l’enquête principale et avant la délivrance du permis de
construire, ceci notamment dans l’hypothèse où le projet initial se heurte au
refus de délivrer une autorisation spéciale cantonale. Sur le principe, le fait
d’avoir procédé à une enquête complémentaire portant sur un projet modifié
alors que le permis de construire n’avait pas pu été délivré pour le projet
initial ne se heurte ainsi pas au texte de l’art. 72b RATC.  Reste toutefois à
examiner si les modifications apportées au projet justifiaient une nouvelle
mise à l’enquête principale et non pas une enquête complémentaire.
b) Le projet modifié mis à
l’enquête publique complémentaire du 29 septembre au 29 octobre 2007 correspond
au projet ayant fait l’objet de l’enquête principale, sous réserve d’une
réduction des places de parc et de la renonciation à la construction du
bâtiment 4 prévu le long de la Petite Ceinture, seul le sous-sol affecté à un
garage souterrain étant maintenu. Dès lors que le projet finalement autorisé
correspond à une version réduite du projet initial, sans modification de ce
dernier (sous réserve de points de détail), le fait d’avoir procédé à une
enquête publique complémentaire au sens de l’art. 72b RATC et non pas à une
nouvelle enquête principale ne prête pas flanc à la critique. De même, ne prête
pas flanc à la critique le fait d’avoir renoncé à soumettre à enquête publique
les modifications ultérieures du projet décidées en relation avec le retrait de
l’opposition formulées par (réduction des places de parc intérieures à 158 et
création de 255 places de stationnement pour les deux roues légers), dès lors
que ces modifications n’étaient pas susceptibles de porter atteinte à des
intérêts dignes de protection de tiers. On relèvera que cette manière de
procéder n’a pas empêché le recourant de faire valoir pleinement ses moyens,
qu’il a d’ailleurs développés dans le cadre de son opposition formulée dans le
cadre de l’enquête publique complémentaire puisque l’opposition faite lors de l’enquête
principale n’était pas motivée. Par ailleurs, il n’apparaît pas que cette
procédure aurait trompé d’autres justiciables ou les aurait dissuadés de
s’opposer au projet. Enfin, le fait que l’enquête complémentaire relative au
projet modifié ait eu lieu plus de 19 mois après l’enquête principale, alors
que les circonstances s’étaient modifiées (incertitudes au sujet de la
réalisation de la Petite Ceinture), ne saurait remettre en cause la procédure
suivie.  Celle-ci n’empêchait en effet pas l’autorité intimée de se prononcer
en disposant de tous les éléments et d’examiner notamment si les faits nouveaux
intervenus depuis l’enquête publique principale justifiaient de refuser le
permis de construire également pour le projet modifié.
c) Vu ce qui précède, les griefs formels
relatifs à la procédure d’enquête doivent être écartés.
2.
S’agissant de la procédure suivie pour la concrétisation du plan de
quartier, on relèvera encore que le constructeur était libre de mettre à
l’enquête séparément et successivement les différentes unités de réalisation,
ceci aussi longtemps qu’il respectait les exigences figurant à l’art. 12 RPQ (à
savoir que chaque unité désignée de 1 à 5, ainsi que l’unité 7, doit être
réalisée en une seule étape, sans fractionnement dans le temps, question qui
sera examinée ci-dessous).  Le fait d’avoir renoncé provisoirement à l’unité 4
et d’avoir réduit le nombre de places de parc n’est ainsi pas critiquable, ceci
quand bien même cette réduction a pour conséquence que le projet n’est plus
soumis à autorisation spéciale cantonale et à étude d’impact sur
l’environnement (réduction du nombre de places de stationnement). Cette
modification n’empêchait pas l’autorité intimée d’examiner si le motif pour
lequel l’autorité cantonale avait refusé initialement de délivrer l’autorisation
spéciale requise était fondé (cf. décision finale relative à l’étude d’impact
sur l’environnement du 23 février 2007 p. 5 ch. 3) et devait également impliquer
le refus du permis de construire pour le projet modifié, question qui sera
examinée ci-dessous. Sera ainsi examinée ci-après la question de savoir si,
compte tenu des incertitudes liées à la réalisation de la Petite Ceinture, les
exigences en matière d’équipement sont remplies.
3.                Le recourant soutient que
ces incertitudes liées à  la Petite Ceinture auraient dû conduire au refus du permis
de construire. Il invoque à cet égard une violation de l’art. 104 al. 3 LATC relatif
à l’équipement.
a)
Selon l’art. 22 al. 2 let. b LAT, une autorisation de construire ne
peut être accordée que si le terrain est équipé pour la construction. Cette
disposition est reprise à l’art. 104 al. 3 LATC qui prévoit que la municipalité
n’accorde le permis de construire que lorsque le bien-fonds est équipé pour la
construction ou qu’il le sera à l’achèvement de la construction et que les
équipements empruntant la propriété d’autrui sont au bénéfice d’un titre
juridique. A teneur de l’art. 19 al. 1 LAT, un terrain est réputé équipé
lorsqu’il est desservi d’une manière adaptée à l’utilisation prévue, par des
voies d’accès et par des conduites auxquelles il est possible de se raccorder
sans frais disproportionnés pour l’alimentation en eau et en énergie, ainsi que
pour l’évacuation des eaux usées.
La définition de l’accès adapté à
l’utilisation projetée au sens de l’art. 19 LAT a fait l’objet d’une
jurisprudence cantonale constante dont il résulte en substance que la loi
n’impose pas des voies d’accès idéales; il faut et il suffit que, par sa
construction et son aménagement, une voie de desserte soit praticable pour le
trafic lié à l’utilisation du bien-fonds et n’expose pas ses usagers ni ceux
des voies publiques auxquelles elle se raccorderait à des dangers excessifs.
Ainsi une voie, bien qu’étroite et sinueuse, remplit les conditions légales si
elle permet à tous les véhicules usuels de gagner la ou les parcelle(s)
litigieuse(s) en respectant les règles de prudence qu’imposent les prescriptions
de la circulation routière. Autrement dit, l’accès est suffisant lorsqu’il
présente des conditions de commodité et de sécurité (pente, visibilité, trafic)
tenant compte des besoins des constructions projetées, et cela même si, en
raison de l’accroissement prévisible du trafic, la circulation devient moins
aisée et exige des usagers une prudence accrue (AC.2004.0023 du 6 juillet
2004). Selon le Tribunal fédéral, les infrastructures doivent être adaptées aux
possibilités de construire offertes par le plan de zone. Un bien-fonds ne peut
dès lors être considéré comme équipé si, une fois construit conformément aux
règles du plan d’affectation, son utilisation entraîne un accroissement du
trafic qui ne peut être absorbé par le réseau routier et s’il provoque des
atteintes nuisibles ou incommodantes dans le voisinage (ATF 119 Ib 480 consid.
6a p. 488; André Jomini, Commentaire LAT n° 20 ad art. 19; voir également
l’art. 4 de la loi fédérale encourageant la construction et l’accession à la
propriété de logements). Ceci implique notamment d’examiner en l’espèce si
l’accroissement du trafic engendré par le projet respecte les exigences du
droit fédéral en matière de protection contre le bruit (soit l’art. 9 OPB
relatif à l’utilisation accrue des voies de communication) et de protection de
l’air.
b) aa) Le SAT avait relevé dans sa
décision du 23 février 2007 relative au projet mis initialement à l’enquête
publique que, en raison des incertitudes liées à la réalisation de la
« Petite Ceinture », les exigences en matière d’équipement n’étaient
pas remplies dès lors que, selon le rapport d’impact, une partie du trafic
induit par les constructions projetées devait être absorbée par cette nouvelle
route, qui devait par ailleurs border un des groupes de bâtiments mis à l’enquête.
Le SAT confirmait ainsi la position qu’il avait d’emblée adoptée lorsqu’il
avait les plans de quartier Morâche et Martinet selon laquelle le développement
de ces plans de quartier était subordonné à la réalisation de la Petite
Ceinture (cf. à cet égard arrêt AC.2007.0102 du 23 décembre 2008 p. 24).
Le projet finalement autorisé
diffère de celui pour lequel le SAT a considéré que les exigences en matière
d’équipement n’étaient pas respectées, en ce sens qu’il ne porte désormais plus
sur le groupe de bâtiments bordant la Petite Ceinture (unité n° 4). Il ne porte
ainsi plus que sur la construction de 68 logements (contre 117 logements dans
le dossier initial) et implique également une réduction des surfaces affectées
à des activités et du nombre de places dans  le parking souterrain  (réduction de
285 à 158 places). Il convient d’examiner si, compte tenu de cette modification
du projet, l’équipement peut être considéré comme suffisant. A cet égard, on
constate que la non-réalisation de la Petite Ceinture n’aura pas de conséquence
sur la possibilité d’accéder au parking des futurs bâtiments puisque l’accès est
prévu depuis la rue de la Morâche (ce qui était d’ailleurs également le cas de
l’unité 4). Reste toutefois à examiner si l’absence de  Petite Ceinture, qui
devait absorber une partie du trafic induit par le projet, aura pour
conséquence que l’accroissement du trafic ne pourra pas être absorbé par le
réseau routier existant ou que les dispositions du droit fédéral relatives à la
protection contre le bruit ou la pollution de l’air ne pourront pas être
respectées.
bb)  Compte tenu des mouvements
induits par le projet et des caractéristiques du réseau routier existant, il
n’existe pas de raison de penser que la capacité du réseau ne sera pas
suffisante pour absorber le trafic supplémentaire. On note ainsi que, selon la notice
Ecoscan Team+ de février 2007, des problèmes de capacité en raison de la non-
réalisation de la Petite Ceinture se poseront essentiellement en cas de
réalisation du centre commercial prévu par le PQ Martinet.
cc) Pour ce qui est de la
législation sur la protection contre le bruit, il convient  d’examiner si le
projet respecte l’art. 9 OPB, qui régit les nuisances liées aux voies de
communication. Cette disposition est libellée comme suit
:
« L’exploitation d’installations fixes
nouvelles ou notablement modifiées ne doit pas entraîner:
a. un dépassement des valeurs limites
d’immission consécutif à l’utilisation accrue d’une voie de communication ou
b. la perception d’immissions de bruit plus
élevées en raison de l’utilisation accrue d’une voie de communication
nécessitant un assainissement. »
L'art. 9 OPB est la seule
disposition réglant la question des nuisances secondaires (Anne-Christine
Favre, La protection contre le bruit dans la loi sur la protection de
l'environnement, thèse Lausanne 2002, p. 308). La situation envisagée par la
lettre a concerne les cas où les valeurs limites ne sont pas dépassées sur les
voies existantes. En l’espèce, il résulte notamment de la notice technique des
bureaux Ecoscan et Team + de février 2007 que les valeurs limites d'immissions
sont dépassées le long des voies de communication touchées par le projet, qui
nécessitent par conséquent un assainissement. Il y a dès lors lieu de faire
application de l'hypothèse envisagée à l'art. 9 let. b OPB. Cette disposition
tente de ménager les routes calmes par rapport à celles déjà fortement exposées
au bruit. Dans ce dernier cas, elle n'interdit pas les nouveaux projets, mais
requiert uniquement que l'on évite une augmentation perceptible du bruit
(Favre, op. cit., p. 308; ATF 129 II 238 consid. 4 p. 246 ss).
On doit dès lors se demander si le projet litigieux sera de nature à engendrer
une telle augmentation des nuisances sonores.
Selon la jurisprudence, le seuil de
perception est fixé à 0,5 dB (A) (cf., entre autres, Tribunal administratif
arrêts AC.2006.0317 du 25 octobre 2007 et AC.2002.0128 du 12 mars 2002). En l'espèce,
il résulte du rapport complémentaire du bureau Ecoscan du 29 juin 2009, qui se
fonde sur des données de trafic réactualisées par rapport au rapport d’impact,
que l’augmentation des niveaux sonores sera au maximum de 0,4 dB(A) (route de
St-Cergue) et de 0,1 à 0,3 dB(A) sur les autre tronçons concernés. Le tribunal
n’ayant pas de raison de mettre en doute les hypothèses sur lesquelles le
bureau Ecoscan s’est fondé (notamment en ce qui concerne les mouvements de
véhicules induits par le projet) ainsi que ses conclusions, qui ont été
confirmées par le service cantonal spécialisé, il y a lieu de constater que le
projet respecte l’art. 9 OPB.
dd) Il reste à examiner la
conformité du projet sous l'angle de la protection de l'air.
Comme le SEVEN l'a relevé dans son
préavis figurant dans la synthèse CAMAC, le projet se situe dans une zone où
les normes prescrites par l’OPair  pour les valeurs limites d'immissions
de dioxyde d'azote sont atteintes, voire dépassées localement. S'agissant du
trafic supplémentaire induit par le projet, la question déterminante est donc
de savoir si les nuisances secondaires liées au trafic provoquent des
immissions excessives et, dans l’affirmative, de déterminer quelles mesures
adopter (Cf. TA, arrêt AC 2003.0113 du 2 février 2004 consid. 4b). Dans cette
hypothèse, il y aura lieu de se reporter à l’art. 19 Opair, qui est ainsi libellé :
« S’il est
établi ou à prévoir que des véhicules ou des infrastructures destinées aux
transports provoquent des immissions excessives, on procédera conformément aux
articles 31 à 34. »
On aboutit au même résultat en
appliquant l'art. 9 al. 4 OPair (TA, arrêt AC 2003.0113  précité et référence à
ATF IA.113/1999 du 26 mai 2000).
Il résulte de ce qui précède que la
limitation des émissions dans un secteur subissant des immissions excessives
devrait être régie par un plan de mesures au sens des art. 44a de la loi
fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l’environnement (LPE ; RS
814.01) et 31 ss OPair. Selon l'art. 44a LPE, un plan de mesures doit en effet être
établi lorsque, comme en l'espèce, plusieurs sources de pollutions
atmosphériques entraînent des atteintes nuisibles ou incommodantes ou que de
telles atteintes sont à prévoir.
Il n'existe actuellement pas de
plan de mesures OPair pour la région nyonnaise. Selon la jurisprudence, dès
lors qu'il n'existe pas encore de plan de mesures, l'autorité chargée de
délivrer les permis de construire ne peut, malgré les nuisances atmosphériques
excessives, ni déroger au plan d'affectation existant, ni procéder à une
limitation plus sévère des émissions, ni suspendre tout octroi d'autorisations
à l'égard d'installations nouvelles ne provoquant que des nuisances moyennes
(ATF 118 Ib 26). La délimitation entre les émissions moyennes et supérieures à
la moyenne ne peut se faire de manière abstraite à partir de chiffres absolus
et de pourcentages; elle n'est possible qu'en lien avec la zone concernée et il
convient ainsi d'examiner si l'installation ne cause que des émissions
ordinaires pour la zone en question ou si les émissions dépassent « la
moyenne de la zone » (ATF 124 II 272 consid. 4c/ee p. 282). En l’occurrence,
le projet litigieux concrétise le plan de quartier « Morâche » en
restant dans le cadre des constructions et affectations prévues par ce plan
spécial, dont l’adoption est relativement récente. On ne saurait par conséquent
considérer que les émissions induites par le projet dépassent « la moyenne
de la zone » et que, pour ce motif, il n’aurait pas dû être autorisé ou
que des mesures de limitation des émissions (par ex. une diminution du nombre
de places de stationnement) auraient dû être ordonnées  (sur la question des
émissions supérieures à la moyenne, voir Olivier Bucher, Verschärfung
emissionsmindernder Massnahmen im Baubewilligungsverfahren, in Droit de la Construction
2008 p.156 et ATF 1A.293/2005 du 10 juillet 2006 où le Tribunal fédéral a
considéré que ne provoquait pas des émissions supérieures à la moyenne un
projet de construction comprenant un magasin COOP, entre 5 et 10 autres petits
commerces pour une surface de vente totale de moins de 5000 m
2
, entre 40 et 50 appartements et 240
places de parc, dont 140 destinées au public, le Tribunal fédéral relevant
notamment que ce projet n’était pas soumis à étude d’impact sur
l’environnement).
c) Vu ce qui précède, les griefs du
recourant relatifs à l’équipement du bien-fonds doivent également être écartés.
4.
Le recourant soutient que le projet querellé
pose problème par rapport à un accès qui est envisagé à travers le parking
souterrain mis à l’enquête vers un futur parking prévu par un addenda au plan
de quartier « Cortot-Cossy », appelé à desservir les immeubles
Cortot-Cossy 1 à 5 dont il est propriétaire. Cet accès implique la création
d’un passage souterrain reliant les deux parkings prévu sous la future Petite
Ceinture et nécessite au préalable la constitution de servitudes, qui font
l’objet de discussions entre les parties, discussions qui n’ont apparemment pas
encore abouti. Le recourant invoque une nouvelle fois une violation de l’art.
104 LATC relatif à l’équipement.
Ce grief concerne l’équipement d’un
bien-fonds distinct de celui sur lequel doivent s’implanter les constructions
autorisées par le permis de construire objet de  la procédure. Or, les
exigences en matière d’équipement figurant à l’art. 104 al. 3 LATC concernent
le bien-fonds sur lequel les constructions objet du permis du construire
doivent s’implanter et ne sauraient s’étendre à l’équipement d’un bien-fonds
voisin. Cas échéant, si le projet querellé devait créer un problème d’accès à
un fonds voisin, cette question relèverait du droit privé et échapperait par
conséquent à la compétence de la cour de céans. Le différend existant apparemment
entre les parties au sujet de l’accès au parking que le recourant entend
réaliser sur ses parcelles sort par conséquent de l’objet du litige. Cela
étant, on constate que les parcelles du recourant semblent  disposer actuellement
d’un accès suffisant, qui n’est pas mis en cause par le projet querellé.
5.                Le recourant conteste
l’abattage d’un certain nombre d’arbres qui serait prévu sur le tracé de la
Petite Ceinture.
Le projet autorisé par la
municipalité ne prévoyant pas d’abattage d’arbre protégé, ce grief n’est pas
fondé. Cas échéant, si la réalisation du projet devait impliquer de tels
abattages, ceux-ci ne pourront s’effectuer que sur la base d’une décision
préalable de la municipalité, ce à quoi cette dernière s’est d’ailleurs engagée
dans le cadre de la procédure.
6.                Le recourant met en
cause, pour des raisons d’esthétique, le toit en gravier prévu pour le parking
souterrain.
a) aa) Aux termes de l’art. 86
LATC, la municipalité veille à ce que les constructions, quelle que soit leur
destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés, présentent un
aspect architectural satisfaisant et s’intègrent à l’environnement (al. 1);
elle refuse le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de
compromettre l’aspect et le caractère d’un site, d’une localité, d’un quartier
ou d’une rue, ou de nuire à l’aspect d’un édifice de valeur historique,
artistique ou culturelle (al. 2); les règlements communaux doivent contenir des
dispositions en vue d’éviter l’enlaidissement des localités et de leurs abords
(al. 3). Les art. 14 et 75 RPE concrétisent ces principes.
bb) Il incombe au premier chef aux
autorités communales de veiller à l'aspect architectural des constructions;
elles disposent à cet égard d'un large pouvoir d'appréciation (ATF 115 Ia 114
consid. 3d p. 118-119, 363 consid. 3b p. 367). Dans ce cadre, l'autorité doit
prendre garde à ce que la clause d'esthétique ne vide pas pratiquement de sa
substance la réglementation de la zone en vigueur (ATF 115 Ia 114; 114 Ia 345;
arrêts AC.2002.0195 du 17 février 2006; AC.2004.0102 du 6 avril 2005). La
municipalité peut rejeter un projet sur la base de l'art. 86 LATC, même s’il
satisfait par ailleurs à toutes les dispositions applicables. Toutefois,
lorsque la réglementation prévoit que des constructions d'un certain volume
peuvent être édifiées, une interdiction de construire fondée sur l'art. 86
LATC, en raison - par exemple - du contraste formé par le volume du bâtiment
projeté avec les constructions existantes, ne peut se justifier que par un
intérêt public prépondérant, notamment s'il s'agit de protéger un site, un
bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques
remarquables qui font défaut à l'ouvrage projeté ou que mettrait en péril sa
construction (ATF 101 Ia 213 consid. 6c p. 222-223; AC.2002.0195 ;
AC.2004.0102, précités). Il faut alors que l'utilisation des possibilités de
construire réglementaires apparaisse déraisonnable et irrationnelle (ATF 115 Ia
114; 114 Ia 345; 101 Ia 213 consid. 6c p. 223; AC.2002.0195 précité). Le tribunal
s’impose une certaine retenue dans l'examen de la question de l’esthétique, en
ce sens qu'il ne substitue pas son propre pouvoir d'appréciation à celui de
l'autorité municipale, mais se borne à ne sanctionner que l'abus ou l'excès du
pouvoir d'appréciation, la solution dépendant étroitement des circonstances
locales. L’intégration d’une construction ou d’une installation à
l’environnement bâti doit être examinée sur la base de critères objectifs, sans
sacrifier à un goût ou à un sens esthétique particulièrement aigu, de manière
que le poids de la subjectivité, inévitable dans toute appréciation, n'influe
que dans les limites de principes éprouvés et par référence à des notions communément
admises (AC.2006.0097 du 13 mars 2007 et les arrêts cités).
b) Dans le cas d’espèce, on
constate tout d’abord que le projet est prévu dans un secteur qui ne fait pas
l’objet de mesures de protection particulières. La vision locale a permis de
constater au surplus que le toit du parking souterrain s’implantera dans un
environnement fortement urbanisé, marqué par la présence de constructions
(notamment des immeubles) et infrastructures de toutes sortes, de sorte que
cette construction ne devrait pas poser de problème particulier d’intégration. Contrairement
à ce que soutient le recourant, le choix architectural d’une toiture en gravier
pour le parking ne saurait, dans ce contexte, être qualifié d’incohérent ou
d’insolite. La municipalité n’a dès lors pas abusé du large pouvoir
d’appréciation qui doit lui être reconnu en matière d’esthétique et
d’intégration en autorisant cette construction.
7.                Dès lors que le permis de
construire autorise la réalisation partielle des bâtiments composant l’unité de
réalisation 4, le recourant invoque une violation de l’art. 12 RPQ.
a) L’art. 12 al. 1RPQ prévoit que
les périmètres constructibles sont divisés en unités de réalisation, chaque
unité désignée de 1 à 5, ainsi que l’unité 7, devant être réalisée en une seule
étape, sans fractionnement dans le temps.
b) Le projet autorisé porte sur la
réalisation partielle du bâtiment correspondant à l’unité 4, soit la
réalisation du sous-sol destiné à abriter un parking souterrain, à l’exclusion
du reste du bâtiment comprenant un rez-de-chaussée et 6 étages, qu’il est
apparemment prévu de réaliser dans une étape ultérieure. Strictement, l’art 12
al. 1 RPQ qui, selon son texte clair, postule la réalisation en une seule étape
de chaque unité n’est ainsi pas respecté.
Cela étant, on constate que la
réalisation partielle de l’unité 4 concerne en fait la construction du parking
souterrain prévu pour desservir les bâtiments 1 à 4, cette construction
s’imposant par conséquent dès le moment où on réalise les bâtiments 1 à 3, ceci
quand bien même on renonce en l’état à construire le bâtiment 4. Dans ces
circonstances, la municipalité pouvait admettre que la réalisation très
partielle de l’unité 4 était admissible au regard de l’art 12 RPQ, ce grief
devant par conséquent également être écarté.
8.                Il résulte des
considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision
attaquée confirmée. Vu le sort du recours, le recourant versera des dépens à la
Commune de Nyon et aux constructeurs, qui ont agi par l’intermédiaire d’un
mandataire professionnel, et prendra à sa charge les frais de la cause  .
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est  rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Nyon du 26
septembre 2008 est confirmée.
III.
Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents)
francs est mis à la charge de Albert Graf.
IV.
Albert Graf versera à Jean Wicki Unternehmungen
AG et SI Morâche SA, créanciers solidaires, une indemnité de 2'000 (deux mille)
francs à titre de dépens.
V.
Albert Graf versera à la Commune de Nyon une
indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 6 octobre 2009
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.