vd_omni · PS.2005.0269 · 2006-02-15 · fr

X c/Caisse de chômage de la CVCI, seco-DA Marché du travail et assurance, Office régional de placement de Pully | Le principe de proportionnalité ne permet pas à l'administré d'exiger que l'autorité n'applique pas la loi, alors même que, dans un cas concret, une mesure paraîtrait disproportionnée: ce serait déroger à la norme, ce qui n'est possible que si elle-même le prévoit.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.02.2006 PS.2005.0269

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 15 février 2006
Composition
M. Alain Zumsteg, président;
Mme
Isabelle Perrin et M. Marc-Henri Stoeckli, assesseurs ; Greffier :
M. Yann Jaillet
Recourante
X.________,
à ********,
représentée par Jean-Luc Addor, avocat à Sion,
Autorité intimée
Caisse de chômage de la CVCI,
à
Lausanne,
Autorités concernées
1.
Seco-DA Marché du travail et
assurance,
chômage TCRV,
à Berne,
2.
Office régional de placement de
Pully,
à Pully
Objet
Indemnité de chômage
Recours X.________ c/ décision sur opposition de la
Caisse de chômage de la CVCI du 31 août 2005
(cotisations volontaires à
l'assurance-chômage et droit à l'indemnité de chômage)
Vu les faits suivants
A.
Mme X.________, née le 5 décembre 1961, a travaillé du 18
novembre 2002 au 8 février 2005 en qualité de fonctionnaire scientifique auprès
de Y.________, sur la base d’un contrat de travail de courte durée qui a été
renouvelé à deux reprises. Son lieu de travail étant à ********, elle a annoncé
son départ au Contrôle des habitants de la commune de ******** et s'est
installée au ********, au bénéfice d’une autorisation de séjour. Elle n’a dès
lors pas payé les cotisations de l’assurance vieillesse et survivants, de l’assurance
AI et de l’assurance-chômage suisses. Elle a par contre été affiliée à la
Caisse de pensions du personnel des Nations Unies (ci-après : la Caisse
ONU), laquelle ne couvre pas les risques liés à la perte d’emploi. Elle n’a pas
cotisé non plus auprès d’une caisse d’assurance-chômage ********.
B.
Le 6 avril 2005, Mme X.________ a sollicité l’octroi
d’indemnités de l’assurance-chômage, faisant contrôler son inactivité
professionnelle auprès de l’Office régional de placement de Pully.
C.
Par décision du 12 mai 2005, la Caisse de chômage CVCI (ci
après : la caisse) a nié le droit de Mme X.________ à l’indemnité de
chômage, au motif qu'elle ne justifiait d’aucune période d’activité soumise à
cotisations en Suisse durant les deux années précédant le dépôt de sa demande.
D.
Le 13 juin 2005, Mme X.________ a fait opposition à cette
décision, concluant à son annulation et à la reconnaissance de son droit à
l’indemnité de chômage.
Interpellé par la caisse, le Secrétariat d’Etat à
l’économie (ci-après : le seco) s’est prononcé ainsi :
« (…)
A cet égard, le Conseil fédéral a conclu des accords de siège
avec une vingtaine d’organisations internationales qui ont choisi de développer
leurs activités depuis la Suisse. C’est notamment le cas de Y. ________.
Parmi leurs salariés, communément appelés fonctionnaires internationaux,
figurent plus d’un millier de ressortissants suisses.
Par le biais d’institutions de prévoyance qui leur sont
propres, les organisations internationales offrent à leur personnel une
protection contre la vieillesse et le décès.
Le statut des fonctionnaires internationaux de nationalité
suisse à l’égard de l’AVS/AI/APG/AC a été réglé dans les accords de siège, en
procédant à un échange de lettres entre le Conseil fédéral et les organisations
internationales. Ainsi, depuis le 1
er
janvier 1994, les
fonctionnaires internationaux de nationalité suisse ne sont plus assurés à
l’AVS/AI/APG/AC. Les intéressés peuvent, toutefois, adhérer, sur une base
volontaire, soit à l’AVS/AI/APG/AC ou soit à l’AC uniquement (cf. art. 2a
LACI).
Le fonctionnaire international de nationalité suisse, pour
autant qu’il soit affilié au système de prévoyance prévu par son organisation,
n’est donc pas assuré obligatoirement à l’AVS/AI/APG/AC. Il a toutefois la
possibilité d’adhérer, sur une base volontaire, soit à l’AVS, AI, APG, AC, soit
à l’AC seule. Pour ce faire, il doit déposer une requête d’adhésion auprès de
la caisse de compensation du canton de son domicile dans un délai de trois mois
à compter de son affiliation au système de prévoyance prévu par son
organisation. L’inobservation des délais entraîne la perte du droit d’adhérer à
l’AVS/AI/APG/AC ou à l’AC.
Il peut, en tout temps, résilier la totalité de la couverture
d’assurance qu’il a choisie pour la fin du mois courant. Celui qui est assuré à
l’AVS, AI, APG, AC peut résilier seulement l’AVS, AI, APG et maintenir son
affiliation à l’AC uniquement. La résiliation  vaut pour toute la durée de son
engagement auprès de l’organisation. Le fonctionnaire suisse qui ne remplirait
pas ses obligations (par ex. non-paiement des cotisations) dans les délais
prescrits sera exclu des assurances après sommation. (cf. OFAS, directives sur
l’assujettissement aux assurances AVS et AI (DAA), état au 1
er
janvier 2005).
Compte tenu des remarques susmentionnées, madame X.________
avait donc, en principe, la possibilité de cotiser à l’assurance-chômage.
Toutefois, il semble, selon son avocat, que cette assurée n’a
pas conservé de domicile en Suisse et ne s’en est pas créé un au *******. Cette
situation nous paraît peu vraisemblable. En tous les cas, madame X.________ est
seule responsable de cet état de fait et il n’appartient pas à
l’assurance-chômage d’en supporter les conséquences.
(…) »
S’appuyant sur l’avis précité, la caisse a rejeté
l’opposition de Mme X.________ par décision du 31 août 2005.
E.
Le 28 septembre 2005, Mme X.________ a recouru contre
cette décision, concluant à son annulation et à la reconnaissance de son droit
à l’indemnité de chômage. Elle invoque une mauvaise application de l’art. 2a
LACI, ainsi que la violation des principes de la protection de la bonne foi et
de la proportionnalité.
La caisse a conclu au rejet du recours.
L’ORP a produit son dossier sans formuler
d’observations.
Le 31 octobre 2005, le seco a communiqué ses
observations, qui seront reprises plus loin dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 60 al. 1
de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales du
6 octobre 2000 (LPGA), le recours est intervenu en temps utile. Il
est au surplus recevable en la forme.
2.
a) A teneur de l'art. 8 de la loi du 25 juin 1982 sur
l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (ci-après
: LACI; RS 837.0), le droit aux indemnités est subordonné à diverses conditions;
l'intéressé doit en particulier remplir les conditions relatives à la période
de cotisation ou en être libéré (al. 1 lettre e). A cet égard, l'assuré doit
avoir exercé, durant douze mois au moins (cela pendant le délai-cadre de deux
ans précédant le délai-cadre d'indemnisation – art. 9 LACI), une activité
soumise à cotisations. En l'occurrence, il est constant que la recourante ne
remplit pas cette condition (ni d'ailleurs celles évoquées à l'art. 13 al. 2
LACI).
Les fonctionnaires internationaux qui, en raison d’un
échange de lettres conclu avec une organisation internationale concernant le
statut des fonctionnaires internationaux de nationalité suisse à l’égard des
assurances sociales suisses, ne sont pas assurés en vertu de la LAVS, peuvent
payer des cotisations (art. 2 a LACI).
b) En l’espèce, la recourante doute que la
qualification de fonctionnaire international s’applique à son cas, eu égard à
son contrat de durée déterminée. Un tel argument ne résiste pas à l'examen. En
effet, dans son argumentation développée dans son opposition, elle avait
notamment soutenu que son contrat avec Y.________ lui conférait un statut
particulier, celui de fonctionnaire international, et que de ce fait, son
employeur n’était pas tenu de cotiser pour l’assurance-chômage. En outre, dans
son mémoire de recours, elle indique que le fonctionnaire international a un
statut particulier qui le dispense de certaines obligations, notamment
fiscales, et que le système d’assurances sociales ******** ne lui permettait
pas, du fait de son statut particulier, de cotiser auprès d’une caisse
d’assurance-chômage ********. On ne voit pas en quoi le fait d’avoir été
engagée par contrat de durée déterminée lui conférerait un autre statut. Elle
s’est d’ailleurs affiliée à la Caisse ONU comme n’importe quel autre
fonctionnaire international. C’est dès lors conformément à ce statut que son
cas doit être examiné.
3.
a) Dans un arrêt du 21 février 1986 (ATF 112 V 51), qui
concernait l’hypothèse d’un fonctionnaire ayant travaillé pour Y .________
pour l’alimentation de l’agriculture en 1982 et 1983, soit avant l’entrée en
vigueur de la LACI (1
er
janvier 1984), où les fonctionnaires
internationaux n’avaient pas la faculté de s’affilier à l’assurance-chômage
suisse, même à titre facultatif, le Tribunal fédéral des assurances a estimé
pouvoir assimiler cet ancien fonctionnaire international à un Suisse de retour
de l’étranger et l’a mis au bénéfice de l’art. 14 al. 3 LACI, mettant ainsi la
priorité sur la volonté du législateur relative à la généralisation de
l’assurance-chômage obligatoire.
b) Par la suite, la jurisprudence du Tribunal
fédéral des assurances a encore posé le principe selon lequel les
fonctionnaires suisses d’organisation internationale devaient obligatoirement
être affiliés à l’assurance-chômage suisse (voir ATF 117 V 1 et ATF 125 IV 1).
Cependant, les organisations internationales ont
protesté contre cette solution, estimant qu’elle portait atteinte à leur statut
d’extraterritorialité. Sensible à ces interventions, le Conseil fédéral a engagé
des négociations avec les Organisations internationales, dont Y.________; cela
a débouché notamment sur un échange de lettres des 26 octobre et 21 novembre
1994 conclues entre la Confédération et Y.________, ratifiées par l’Assemblée
fédérale le 4 mars 1996 (RO 1997 609, l’échange de lettres précité est
reproduit au RO 1997 617).
En substance, le régime négocié avec les
organisations internationales prévoit que les fonctionnaires de nationalité
suisse de ces organisations ne sont plus considérés par la Suisse comme étant
assurés obligatoirement à l'assurance-vieillesse et survivants (AVS), à l'assurance
invalidité (AI), à l'assurance pour perte de gain (APG) et à
l'assurance-chômage (AC), pour autant qu'ils soient affiliés à un système de
prévoyance prévu par l'organisation internationale en question. Ces
fonctionnaires ont en revanche la possibilité d'adhérer, sur une base
volontaire, soit à l'AVS/AI/APG/AC soit à l'AC seule, étant entendu qu'une
telle affiliation individuelle n'entraîne aucune contribution financière
obligatoire de la part de l'organisation internationale; les assurés (à titre
facultatif) paient des cotisations calculées sur la rémunération versée par
l'organisation, selon les taux prévus pour les salariés dont l'employeur n'est
pas tenu de cotiser (voir l'échange de lettres précité, ainsi que le message du
Conseil fédéral, FF 1995 IV 749 ss, spéc. p. 752 s.). Par ailleurs, il résulte
du système mis en place que le fait, pour un fonctionnaire suisse d'une
organisation internationale, de ne plus être assuré, implique la perte de tout
droit à des prestations de l'AI et en principe de l'AC (FF, ibidem p. 753). Le
législateur a ensuite concrétisé ces accords en introduisant l’art. 2 a LACI
(RO 2000 2677, FF 1999 4601).
c) Bien qu’elle en ait eu la possibilité, la
recourante n’a pas adhéré à titre facultatif aux assurances sociales suisses, ni
en particulier à l’assurance-chômage, lorsqu’elle travaillait à Y.________.
4.
La recourante se prévaut cependant de sa bonne foi,
précisant qu’elle n’a pas été rendue attentive par son ancienne caisse du fait
qu’elle ne serait plus assurée contre les risques du chômage en Suisse, ni de
la possibilité de s’assurer à titre facultatif.
S’il est vrai que la LPGA a introduit le devoir des
institutions d’assurances sociales de renseigner les personnes intéressées sur
leurs droits et leurs obligations (art. 27 LPGA), ce devoir n’a pas une portée
aussi large que la recourante le prétend. On ne peut en effet raisonnablement
imposer aux assureurs et autres organes d’exécution des assurances sociales de
renseigner spontanément et précisément les personnes qui n’en font pas la
demande. Cette obligation est satisfaite par le biais de brochures, fiches ou
instructions (voir FF 1999 4229). Il existe d'ailleurs à Genève la Mission
permanente de la Suisse auprès de l'Office des Nations Unies et des autres
organisations internationales, qui renseigne les fonctionnaires internationaux notamment
dans ce domaine. Or, la recourante ne soutient pas avoir pris contact avec un
quelconque organe avant son départ. Au demeurant, lorsqu’elle s’est affiliée à
la Caisse ONU, elle a pu clairement constater quels étaient les risques
couverts par cette institution, dont la perte d’emploi ne faisait pas partie.
On a en outre de la peine à croire que la recourante, qui était au bénéfice
d’un contrat de courte durée au terme duquel elle risquait de se retrouver au
chômage, ne se soit pas inquiétée de cette question. Enfin, ce constat est
d’autant plus surprenant que la recourante a, par le passé, déjà travaillé pour
une organisation internationale, en l’occurrence Z.________. Dès lors, ce motif
doit également être écarté.
5.
La recourante soutient enfin qu’entre 18 et 41 ans, elle a
cotisé à l’assurance-chômage suisse sur la base d’un salaire élevé et que la
priver d’indemnités de chômage en raison de l’absence de cotisations durant les
deux dernières années serait contraire au principe de la proportionnalité.
Ce principe ne permet pas à l’administré d’exiger
que l’autorité n’applique pas la loi, alors même que, dans un cas concret, une
mesure paraîtrait disproportionnée : ce serait déroger à la norme, ce qui
n’est possible que si elle-même le prévoit (v. Pierre Moor, droit
administratif, vol. I, 2
ème
éd., Berne 1994, ch. 5.2.1.2, p. 421).
Les exceptions à l’exigence d’une activité soumise à cotisations de 12 mois au
moins dans les deux ans précédant le jour où les conditions dont dépend le
droit à l’indemnité sont réunies sont réglées par la loi, en particulier par
l’art. 14 LACI. La recourante n’y satisfait pas et ne saurait prétendre à
d’autres exceptions au nom du principe de la proportionnalité. Elle ne peut pas
non plus élever ce grief à l’égard des dispositions légales définissant le
droit aux prestations (art. 191 Cst. Féd.).
En l’occurrence, la recourante n'a pas cotisé durant
le délai-cadre de cotisation; elle ne répond ainsi pas aux conditions légales
qui permettent de recevoir les indemnités de l’assurance-chômage. Dans un tel
cas, on ne saurait se prévaloir du principe de la proportionnalité pour se
soustraire au système voulu par le législateur. Au demeurant, suivre l'argumentation
de la recourante reviendrait à vider l'art. 9 al. 3 LACI de sa substance, ce
qui permettrait à quiconque qui a réuni une année d'activité soumise à cotisation
– sur n'importe quelle durée – de faire valoir son droit à l'indemnité. Pour ce
motif également le recours doit être rejeté.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Caisse de chômage de la CVCI
du
31 août 2005 est confirmée.
III.
Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 15 février 2006
Le président:                                                                                       Le
greffier :
Le présent arrêt est
communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
La présente décision peut
faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au
Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours
s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :
a)    quelle
décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;
b)    pour
quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;
c)    quels moyens de preuve le
recourant invoque à l'appui de ses motifs.
La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a
été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve,
lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.