vd_omni · AC.2019.0340 · 2020-05-14 · fr

A.________/Département du territoire et de l’environnement (DTE), Municipalité de Mies | Autorisation pour le prolongement d'un enrochement en bordure de lac. Le recourant conteste la concession prévoyant un passage public le long de la rive plus large que le passage prévu antérieurement. Droit d'être entendu du recourant violé mais vice guéri devant l'instance de recours (consid. 2). L'octroi d'une autorisation pour un ouvrage dans le lac implique de par la loi un passage public correspondant à l'art. 16 al. 2 LML et l'extension de la largeur du passage existant de 90 cm à 2 mètres n'est pas disproportionnée au vu de l'art. 1 LML (consid. 3 à 5). Pas de violation du principe de l'égalité de traitement, les parcelles voisines étant soumises à un cadre normatif équivalent (consid. 6).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 14.05.2020 AC.2019.0340

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
14 mai 2020
Composition
M. Serge Segura,
président
;
Mme Imogen Billotte et
M. François Kart, juges
Recourant
A.________,
à ********, représenté
par Pascal AEBY, Avocat, à Genève
Autorité intimée
Département du territoire et de
l’environnement (DTE),
représenté par Direction générale de
l'environnement DGE-DIRNA, Unité du service juridique, à Lausanne
Autorité concernée
Municipalité de Mies
Objet
Divers
Recours A.________  c/ décision du Département du
territoire et de l’environnement (DTE) du 30 septembre 2019 (concession pour
le maintien d'enrochements, extension de la servitude de passage public;
parcelle n° 1047 à Mies)
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire de la parcelle no 1047 de la Commune de Mies
(ci-après la commune). Dite parcelle est colloquée pour partie en zone résidentielle
du lac et pour une autre partie en aire de jardin selon le Règlement communal
sur le plan général d’affectation et la police des constructions du 27 juin
2007, modifié en janvier 2010 (ci-après (RCPGA), et approuvé le 22 septembre
2006, respectivement le 26 janvier 2010 pour la modification, par le Conseil
d’Etat. La parcelle est bordée au nord-ouest par la route ******** et au
sud-est par le domaine public cantonal du lac Léman.
La parcelle susmentionnée est notamment grevée d’une
servitude de passage public à pied en faveur de l’Etat de Vaud constituée le 29
décembre 1912, sous numéro d’identification 012-2003/00878, qui s’étend sur
toute la bordure sud-est de la parcelle, du côté lac, sur une largeur de 90 cm
(ci-après la servitude actuelle). L’assiette de cette servitude grève également
toutes les autres parcelles avoisinantes bordant le lac.
Selon A.________, une concession portant sur des
enrochements de protection disposés sur le domaine public avait été octroyée en
faveur du précédent propriétaire de la parcelle. L’acte de concession ne figure
pas au dossier et les conditions en sont inconnues.
B.
Le 29 mai 2018, A.________ a, par l’intermédiaire de B.________, déposé
une demande d’autorisation pour le prolongement de l’enrochement existant en
limite de sa parcelle sur le domaine public cantonal « Le Léman », au
lieu-dit « ******** ». Ce projet a fait l’objet d’une enquête
publique du 31 août au 1
er
octobre 2018 et n’a donné lieu à aucune
opposition. La Municipalité de la commune de Mies (ci-après la municipalité) y
a préavisé favorablement.
C.
Par décision du 10 décembre 2018, la Direction générale de
l’Environnement – Gestion du domaine public des eaux (ci-après DGE-Eaux) a
délivré l’autorisation, au sens de l’art. 12 al. 1 let. a de la loi du 3
décembre 1957 sur la police des eaux dépendant du domaine public (LPDP ;
BLV 721.01), pour le projet de prolongement de l’enrochement existant, sur le
domaine public cantonal « Léman », DP 38, au lieu-dit « ******** »
sur le territoire de la commune de Mies (1), a dit que ce projet sera exécuté
conformément au plan soumis à l’enquête publique (2), que l’enrochement se
limitera au strict minimum, comme présenté sur la vue en coupe (hauteur de
l’enrochement 1 bloc) des plans soumis à l’enquête publique, conformément à la
condition imposée par la DGE-BIODIV (Direction générale de l’environnement –
Division biodiversité et paysage) dans son autorisation spéciale (3), que
l’autorisation, valant permis de construire, a une validité de 2 ans (4),
qu’une concession sera octroyée pour l’enrochement ainsi créé sur le domaine
public des eaux (5), qu’aux termes des travaux, le chef du secteur 4 des lacs
et cours d’eau sera averti afin de contrôler la conformité des travaux réalisés
(6) et a rendu la présente décision sans prélever d’émolument ni de débours
(7).
Le 30 septembre 2019, la DGE-Eaux a adressé à A.________
un exemplaire de la nouvelle concession no 245/501 accompagné du dossier
d’enquête et d’un plan de situation. La lettre d’accompagnement précise :
« En contrepartie de l’octroi de la présente concession le
passage public à pied existant est étendu à 2 mètres de large sous forme d’une
restriction de droit public sans inscription au registre foncier, conformément
à l’art. 16 – LML. Ce tracé est reporté en vert sur le plan du 9 août 2019
annexé. »
L’acte de concession pour usage d’eau du 30
septembre 2019, signé par la Cheffe du Département du territoire et de
l’environnement (DTE ; depuis le 18 mars 2020 : Département de
l’environnement et de la sécurité ; DES ; ci-après l’autorité intimée)
comporte un article 8 intitulé « Servitude de passage public » dont
la teneur est la suivante :
« Il est rappelé l’existence de la servitude de passage
public inscrite au registre foncier sous le no 208'903. Ce tracé de 90 cm de
large est reporté en jaune sur le plan du 9 août 2019 annexé.
En contrepartie de l’octroi de la présente concession le
passage public à pied existant est étendu à 2 mètres de large sous forme d’une
restriction de droit public sans inscription au RF, conformément à l’art. 16 –
LML. Ce tracé est reporté en vert sur le plan du 9 août 2019 annexé. »
D.
Par acte du 1
er
novembre 2019, A.________ (ci-après le
recourant) a recouru, avec suite de frais et dépens, contre l’acte de
concession devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(CDAP). Il conclut à l’annulation du deuxième paragraphe de l’article 8 de
l’acte de concession et à ce qu’il soit ordonné à l’autorité intimée de rendre
un nouvel acte n’étendant pas le passage public à pied existant sous forme de
servitude de passage public d’une largeur de 90 centimètres. En substance, le
recourant invoque d’une part la violation de son droit d’être entendu, n’ayant
pas été invité à se prononcer quant à la décision d’élargissement du passage
public à pied, et, d’autre part, la violation du principe d’égalité de
traitement, les parcelles avoisinant la sienne, nos 397 et 414 étant
uniquement grevées d’une servitude de passage public de 90 cm de large, inscrite
au registre foncier. Par ailleurs, il invoque la disproportion entre la
contrepartie demandée – soit l’élargissement du passage public à pied – et la
concession octroyée, dans la mesure où la servitude déjà inscrite au registre
foncier permet d’assurer un passage suffisamment large sur tout le long de la
rive. Ces mêmes motifs fondent encore, au sens du recourant, une violation du
principe de la bonne foi ainsi qu’un abus du pouvoir d’appréciation de la part
de l’autorité intimée.
La municipalité s’est déterminée le 10 décembre 2019
en relevant que la servitude grève également les parcelles limitrophes et que
le passage public à pied qu’elle propose dans les faits ne borde pas le lac
mais passe par la route des Châtillons en raison de la situation des parcelles
entre la réserve naturelle « Les Crénées » et la roselière lacustre
se trouvant en front de la parcelle no 397. Ainsi, la municipalité a indiqué
qu’elle n’avait pas l’intention d’ouvrir un cheminement riverain en front de
lac et qu’elle ne voyait pas l’intérêt d’aggraver la servitude existante. Au
surplus, dite autorité considère que l’élargissement ne se justifie pas pour
des raisons de sécurité, le rivage étant constitué d’une grève et le lac peu
profond à cet endroit. Enfin, la servitude existante passe à environ 10 mètres
d’un pavillon de jardin existant ce qui rendrait l’élargissement non conforme
au principe de proportionnalité.
La DGE-Eaux pour la Cheffe du DTE a déposé des
déterminations le 17 janvier 2020 et conclut au rejet du recours dans la
mesure de sa recevabilité ainsi qu’à la confirmation de l’acte de concession du
30 septembre 2019. En substance, dite autorité considère que le droit d’être
entendu du recourant n’a pas été violé, dans la mesure où elle s’est contentée
d’appliquer les dispositions légales qui gouvernent l’usage du domaine public.
Au demeurant, la violation éventuelle serait guérie dans le cadre de la
procédure de recours, le recourant ayant la possibilité de s’exprimer devant une
autorité ayant plein pouvoir d’examen. Quant à l’égalité de traitement,
celle-ci est respectée, la loi prévoyant expressément que l’étendue du passage public
à réserver le long de la rive doit être de 2 mètres, la comparaison avec les
droits conférés aux propriétaires avoisinants étant irrelevante. La
contrepartie exigée est conforme à l’intérêt public et la volonté du
législateur – fédéral et cantonal – d’ouvrir les rives. Le principe de la bonne
foi est en outre respecté dans la mesure où le recourant devait s’attendre à
l’extension du passage public au vu de l’art. 16 de la loi du 10 mai 1926 sur
le marchepied le long des lacs et sur les plans riverains (LML ; BLV
721.09), nul n’étant censé ignorer la loi. Enfin, il n’y a pas d’abus du
pouvoir d’appréciation l’extension du passage public étant conforme à la loi.
Le recourant a déposé une réplique le 10 février
2020 dans laquelle il reprend les arguments soulevés dans son recours et les
amplifie.
E.
Le Tribunal a statué par voie de circulation, les arguments des parties
étant repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1.
La décision attaquée, rendue par la Cheffe du DTE
(aujourd’hui DES), peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au
sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Déposé dans le délai de 30 jours fixé par
l’art. 95 LPA-VD, le recours est intervenu en temps utile. Le recourant,
bénéficiaire de la concession accordée et redevable de la contre-partie, a
qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD). Le recours respecte au surplus
les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99
LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
Le recourant fait tout d’abord valoir une violation de son droit d’être
entendu dans la mesure où il n’aurait jamais été interpellé quant à l’extension
du droit de passage figurant dans la concession attaquée.
a) Tel qu'il est garanti à l'art. 29
al. 2 de la
Constitution fédérale de la Confédération Suisse du 18 avril
1999 (Cst. ; RS 101)
, le droit d'être entendu comprend
notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents
avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, le droit
de consulter le dossier, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il
soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration
des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat,
lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 144 I 11
consid. 5.3, 143 V 71 consid. 3.4.1; 136 I 265 consid. 3.2).
En droit vaudois, les art. 33 ss LPA-VD
concrétisent ces garanties. Il en résulte en particulier qu'hormis lorsqu'il y
a péril en la demeure, les parties ont le droit d'être entendues avant toute
décision les concernant (art. 33 al. 1 LPA-VD). Elles participent en outre à
l'administration des preuves (art. 34 al. 1 LPA-VD); elles peuvent notamment présenter
des offres de preuve au plus tard jusqu'à la clôture de l'instruction ou encore
s'exprimer sur le résultat de l'administration des preuves, l'autorité pouvant
toutefois procéder à une mesure d'instruction en l'absence des parties s'il y a
péril en la demeure ou si la sauvegarde d'un intérêt public ou privé
prépondérant l'exige (art. 34 al. 4 LPA-VD). Les parties et leurs mandataires
peuvent par ailleurs en tout temps consulter le dossier de la procédure (art.
35 al. 1 LPA-VD), l'autorité ne pouvant exceptionnellement refuser la
consultation de tout ou partie du dossier que si l'instruction de la cause ou
un intérêt public ou privé prépondérant l'exige (art. 36 al. 1 LPA-VD).
Selon la jurisprudence, la violation du droit d'être
entendu peut être réparée lorsque la partie lésée a la possibilité de
s'exprimer devant une autorité de recours jouissant d'un plein pouvoir d'examen
(ATF 142 II 218 consid. 2.8.1 p. 226 et les références). La réparation de la
violation du droit d'être entendu doit toutefois rester l'exception et n'est
admissible que dans l'hypothèse d'une atteinte aux droits procéduraux de la
partie lésée qui n'est pas particulièrement grave. Si par contre l'atteinte est
importante, il n'est en règle générale pas possible de remédier à la violation.
Une réparation de la violation du droit d'être entendu peut également se
justifier, même en présence d'un vice grave, lorsque le renvoi constituerait
une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure (ATF
142 II 218 consid. 2.8.1 p. 226 et les références).
b) En l’espèce, il est constant que le recourant n’a
pas été interpellé sur la question d’un élargissement du droit de passage à
pied public grevant sa parcelle. L’autorité intimée ne le soutient d’ailleurs
pas, exposant qu’il n’y aurait aucune violation du droit d’être entendu dans la
mesure où elle se serait contentée d’appliquer des normes légales. On ne
saurait la suivre. En effet, la restriction dont il est question – et quel que
soit son fondement – est une atteinte au droit de propriété du recourant,
garanti par l’art. 26 al. 1 Cst. Il était donc lors nécessaire que
l’autorité intimée indique au recourant qu’elle entendait étendre le droit de
passage litigieux et lui laisser l’occasion de faire valoir ses moyens, ceci
avant de rendre l’acte de concession dont est recours. A ce titre, le caractère
mixte de l’acte (unilatéral et bilatéral, voir ci-dessous 4) ne modifie pas
cette appréciation, la nature de la contrepartie, fixée ici unilatéralement,
impliquant clairement de respecter le droit d’être entendu du propriétaire. On
ne peut que relever que ce dernier aurait pu aisément être respecté si
l’autorité avait informé le recourant du contenu de la concession avant de
rendre la décision du 10 décembre 2018. En effet, la clause litigieuse, soit
l’art. 8 de l’acte de concession, constitue manifestement une clause standard
et il n’aurait pas été difficile de faire part de sa teneur dans le cadre de
l’instruction antérieure au rendu de la première décision.
L’autorité intimée plaide subsidiairement que le
vice serait réparé dans la mesure où le recourant est en mesure de faire valoir
l’ensemble de ces moyens devant l’autorité de recours. Le recourant le conteste
dans la mesure où la Cour de céans ne serait pas en mesure de revoir
l’opportunité, conformément à l’art. 98 LPA-VD. Or, au sens du recourant,
l’art. 10 du règlement du 11 juin 1956 d’application de la loi du 10 mai 1926
sur le marchepied le long des lacs et sur les plans riverain (RLML ; BLV
721.09.1), implique que l’autorité doive statuer en opportunité.
En l’espèce, il est exact que le recours doit être
apprécié au regard de l’art. 98 LPA-VD et que la Cour n’a pas la
possibilité d’examiner l’opportunité de la mesure prise. Toutefois, l’art. 10
RLML précise que
« La servitude de passage public exigible en vertu de
l'article 16 de la loi sur le marchepied est délimitée selon les
circonstances »
, ce qui implique que le tribunal doit examiner la
manière dont les circonstances évoquées dans la disposition ont été appréciées  par
l’autorité administrative quant à l’étendue du passage public. Ainsi, le
pouvoir de coginition de la Cour est en l’espèce suffisant pour réparer la
violation du droit d’être entendu. Par surabondance, il n’apparaît pas que la
marge de manœuvre de l’autorité intimée lui permette de statuer sur le principe
de la mise en place dudit passage, mais uniquement sur son étendue. A ce titre,
l’art. 16 LML prévoit que
« sous réserve des dispositions de la loi
fédérale sur la protection des eaux, des concessions pourront toutefois être
octroyées pour l'établissement de port, de jetée, d'ouvrage de défense contre
l'érosion, de ponton, de rails à bateaux et de lift à bateaux, moyennant qu'un
passage public soit réservé le long de la rive, et que la vue de ce passage
soit sauvegardée »
. Il en ressort clairement que l’autorité a
l’obligation de prévoir un passage public si elle décide d’accorder une
concession, notamment, comme en l’espèce, pour un ouvrage de défense contre
l’érosion. Ainsi, on ne perçoit pas quelle serait l’opportunité sur laquelle il
devrait être statué, au-delà de la dimension dudit passage. La question peut
cependant rester ouverte. En effet, le recourant a clairement pu, dans le cadre
de son recours, faire valoir son argumentation sur l’ensemble des aspects
pertinents. En outre, il invoque une violation du principe de proportionnalité
– dans le sens où la contrepartie exigée par l’autorité intimée serait disproportionnée
– ce qui couvre l’examen de la pertinence de l’extension du droit de passage
litigieux. On ne perçoit dès lors pas quelle argumentation complémentaire
devrait pouvoir être articulée sur la base d’un raisonnement en opportunité. Le
recourant ne l’expose d’ailleurs pas, se contentant de se rapporter au
caractère formel du droit d’être entendu.
Au surplus, le renvoi à l’autorité intimée
constituerait ici une vaine formalité dans la mesure où au vu des explications
fournies par celle-ci dans sa réponse au recours, il est certain que la même
décision serait rendue et que les motifs soulevés par le recourant devraient,
en définitive, être examinés par la Cour de céans. Il convient ici dès lors
d’examiner les motifs de fond du recours et de rejeter le grief tiré de la
violation du droit d’être entendu.
3.
Le recourant se plaint d’une violation des principes d’égalité de
traitement et de la bonne foi, considérant que la contrepartie est disproportionnée
et que l’autorité intimée a abusé de son pouvoir d’appréciation.
a) Dans le canton de Vaud, les lacs,
les cours d'eau et leurs lits de même que les ports, les enrochements, les
grèves ainsi que les rivages jusqu'à la limite des hautes eaux normales, sont
dépendants du domaine public (art. 64 al. 1 ch. 1 et 2 du Code de droit privé
judiciaire vaudois du 12
janvier 2010 [CDPJ; BLV 211.02]). En vertu de l'art. 65 al. 1 CDPJ,
l'exploitation et le commun usage du domaine public font l'objet de
dispositions spéciales. Il s'agit en l'occurrence des dispositions de la loi du
5 septembre 1944 sur l’utilisation des lacs et cours d’eaux dépendant du
domaine public (LLC; BLV 731.01) qui pose le principe selon lequel le
droit de disposer des eaux dépendant du domaine public appartient à l’Etat
(art. 1 LLC). L’art. 2 LLC prévoit que nul ne peut détourner les eaux du
domaine public ni les utiliser sans l’autorisation préalable du département en
charge de la gestion des eaux et du domaine public. L’autorisation du
département est accordée sous la forme d’une concession dont la durée est de 80
ans au maximum (art. 4 al. 1 LLC). Le règlement d’application du 17 juillet
1953 de la loi sur l’utilisation des lacs et cours d’eaux dépendant du domaine
public et de la loi réglant l’occupation et l’exploitation des eaux
souterraines dépendant du domaine public cantonal (RLLC; BLV 731.01.1) précise
que l’autorisation est donnée sous forme de concession dont la durée n’excède
pas cinquante ans s’il s’agit d’installations communales et trente ans s'il
s'agit d'installations privées (art. 84 RLLC).
L'aménagement d'un enrochement
implique préalablement la délivrance d’une autorisation en application de
l’art. 12 al. 1 LPDP, qui dispose qu'est subordonnée à l'autorisation préalable
du département tout ouvrage (construction, remblai, excavation, anticipation,
consolidation, déversement, dépôt, etc.) de même que toute intervention dans
les lacs et sur leurs grèves, dans les cours d’eau, sur leurs rives et dans
l’espace cours d’eau. Les installations lacustres requièrent aussi une
autorisation fondée sur la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du
territoire (LAT; RS 700). L'espace lacustre fait en effet partie des zones à
protéger au sens de l’art. 17 LAT, qui comprennent notamment les cours d’eau,
les lacs et leurs rives (art. 17 al. 1 let. a LAT). Par ailleurs, dans l'énumération
des principes régissant l'aménagement, l'
art. 3 al. 2 let. c
LAT
prévoit, à propos de la préservation du paysage, qu'il convient
notamment de tenir libres les bords des lacs et des cours d'eau et de faciliter
au public l'accès aux rives et le passage le long de celles-ci. Cela ne
signifie pas que les lacs et leurs rives doivent, en vertu du droit fédéral,
rester libres de constructions ou d'installations. Les installations lacustres
peuvent être admises - sur la base d'une autorisation ordinaire au sens de
l'art. 22 al. 2 let. a LAT, le cas échéant après l'adoption d'un plan
d'affectation spécial (par exemple pour un port ou des installations nautiques
importantes), ou au contraire sur la base d'une dérogation selon les art. 24 ss
LAT - si leur implantation sur le lac ou sur la rive est justifiée par des
intérêts prépondérants ou si elle est imposée par leur destination. Même sans
plan d'affectation spécial établi pour un projet précis, le droit fédéral
n'exclut pas que certaines constructions ou installations sur un lac ou sur ses
rives soient conformes à l'affectation de la zone à protéger. Hors de la zone à
bâtir, de façon générale, la conformité est toutefois liée à la nécessité: la
construction doit être adaptée, par ses dimensions et son implantation, aux
besoins objectifs du propriétaire ou de l'exploitant (cf. ATF 132 II 10; arrêt
CDAP AC.2017.0428 du 19 septembre 2018). Doivent également être prises en
compte les exigences de la loi fédérale du 1
er
juillet 1966 sur la
protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451), qui tend à la protection
des biotopes (art. 18 ss LPN) et notamment de la végétation des rives (art. 21
LPN), ou encore celles de la loi fédérale du 21 juin 1991 sur la pêche (LFSP;
RS 923.0), qui vise à la préservation des rives naturelles et de la végétation
aquatique servant de frayères aux poissons ou d’habitat à leur progéniture
(art. 7 ss LFSP).
b) Au sens de l’art. 1 LML, sur tous
les fonds riverains du lac Léman, des lacs de Neuchâtel et de Morat, des lacs
de Joux et Brenet, et du lac de Bret, il doit être laissé, le long de la rive
et sur une largeur de 2 mètres, un espace libre de toute construction ou autre
obstacle à la circulation, pour le halage des barques et bateaux, le passage ou
marchepied des bateliers et de leurs aides, soit pour tous autres besoins de la
navigation ainsi que pour ceux de la pêche. L’alinéa 2 de cette disposition
prescrit que lorsqu'il y a une grève le long du fonds riverain, la distance de
2 mètres sera prise sur le dit fonds, dès la limite de la grève. L'espace libre
mentionné à l'article premier n'est réservé qu'en faveur des personnes qui
exercent le halage des bateaux et en faveur des bateliers, comme marchepied
pour les besoins de la navigation, ainsi que des pêcheurs pour l'exercice de la
pêche (art. 2 al. 1 LML). Par ailleurs, l’art. 16 LML prévoit à son alinéa 1
er
qu’il ne sera plus accordé de concession de grève pour des constructions.
Cependant, sous réserve des dispositions de la loi fédérale sur la protection
des eaux, des concessions pourront toutefois être octroyées pour
l'établissement de port, de jetée, d'ouvrage de défense contre l'érosion, de
ponton, de rails à bateaux et de lift à bateaux, moyennant qu'un passage public
soit réservé le long de la rive, et que la vue de ce passage soit sauvegardée
(art. 16 al. 2 LML).
c) Nul ne peut détourner les eaux du domaine public,
ni les utiliser, sans l'autorisation préalable du département en charge de la
gestion des eaux du domaine public (art. 2 al. 1 LLC). Sont réservés les droits
anciens reconnus par l'Etat avant la promulgation de la présente loi, ainsi que
les dispositions du Code rural sur les eaux (al. 2). L'autorisation du
département est accordée sous la forme d'une concession; sa durée est de
huitante ans au maximum (art. 4 al. 1 LLC). Toutefois, pour des
installations provisoires ou de très faible importance, le département peut
accorder des autorisations à bien plaire, révocables en tout temps (al. 2).
Toutes les autorisations à bien plaire pour ports, jetées et enrochements seront
retirées et remplacées par des concessions à durée limitée, dans les délais qui
seront fixés par le département (art. 26 al. 1 LLC).
L'octroi de toute concession à teneur de l'art. 26
LLC est aussi subordonnée à la création du passage public prévu par l'art. 16
al. 2 LML (art. 13 al. 1 RLML).
L'autorisation est donnée sous forme de concession
dont la durée n'excède pas cinquante ans, s'il s'agit d'installations
communales, et trente ans, s'il s'agit d'installations privées (art. 84 al. 1 RLLC).
Il ne peut être apporté aucune entrave à la circulation du public sur les
passages créés en vertu de concessions ou en application de la loi sur le
marchepied (art. 95 al. 1 RLLC). La loi ne réglemente pas la procédure de
renouvellement des concessions pour d’autres usages que la force motrice.
L’art. 91 al. 1 RLLC précise que la concession s’éteint de plein droit par
l’expiration de sa durée ou par la renonciation écrite du concessionnaire. Le
concessionnaire n’est libéré de ses obligations qu’après reconnaissance des
lieux par le département. La réglementation cantonale prévoit la caducité de la
concession après son échéance. Le renouvellement des autres concessions doit
être traité comme l'octroi d'une nouvelle concession (cf. arrêt AC.2009.0051
du 31 mars 2011 consid. 2b).
4.
a) La concession est un acte mixte, composé de clauses
bilatérales et de clauses unilatérales ou décisionnelles. Ces dernières clauses
résultent directement ou impérativement de la loi, tandis que le contenu des
clauses bilatérales est négocié par les parties. Cela n'engage en principe que
leurs intérêts propres; en d'autres termes, l'intérêt public n'est pas concerné
au même degré. La clause fixant la durée de la concession est typiquement une
clause bilatérale, la loi se contentant généralement de définir une limite à
l'autonomie de la volonté de l'autorité concédante et du concessionnaire en
fixant un maximum qu'ils ne sauraient dépasser (ATF 130 II 18 consid. 3.1
p. 21 et les réf. cit.; cf. également arrêts GE.2010.0141 du 16 février
2011 consid.1b; GE.2002.0102 du 17 novembre 2004 consid. 2c; cf., sur la nature
juridique de la concession, Bernhard Waldmann
,
Die Konzession – Eine Einführung,
in
Isabelle Häner
et Bernhard Waldmann (éd.)
,
Die Konzession, Bâle/ Genève 2011,
p. 17ss). La durée maximale des concessions est une limite à l'autonomie
des parties introduite pour des motifs d'intérêt public, car une concession
perpétuelle ou de trop longue durée priverait la collectivité concédante de la
maîtrise du domaine public (ATF 130 II 18 consid. 3.2 p. 22; ATF 127
II 69 consid. 4c p. 74 et 5b p. 77; cf. aussi Isabelle Häner
,
Das Ende des Konzessionsverhältnisses,
in
Häner/Waldmann
,
op. cit.
p. 89/90; Tomas Poledna, Staatliche Bewilligungen und Konzessionen, Berne
1994, n° 280 p. 242). En matière de concessions, la collectivité
n'est pas libre d'agir à sa guise: elle ne bénéficie jamais de la liberté de
contracter dont jouirait un particulier. Les motifs qu'elle invoque aussi bien
dans le refus d'une concession que dans les charges qu'elle attache à son
octroi doivent être pertinents et résulter d'une pesée des intérêts où
l'intérêt privé trouve aussi son compte (cf. Pierre Moor, Droit
administratif, Vol. III, 1992, n° 3.2.2.2 p. 127; cf. aussi ATF 91 I
182). La concession, et plus particulièrement les clauses contractuelles,
confèrent à leur titulaire des droits acquis, lesquels s'éteignent toutefois à
l'expiration de la durée de validité de la concession (cf. Pierre Moor,
op. cit., n° 6.4.4.2 p. 301; Michel Hanhardt, La concession de
service public, étude de droit fédéral et de droit cantonal, Lausanne 1977, p.
161). A l'échéance, le renouvellement est possible; il obéit, matériellement et
formellement, aux mêmes règles que l'octroi; le pouvoir d'appréciation de
l'autorité concédante est le même. Il n'y a aucun droit au renouvellement de la
concession (Pierre Moor, op. cit., n° 3.2.4 p. 136 et n° 6.4.4.6
p. 308). Pour statuer sur une demande de renouvellement de la concession
arrivée à son échéance, l'autorité doit alors apprécier les circonstances de
manière comparable à l'octroi d'une nouvelle concession. Lors de la procédure
de renouvellement de la concession, l'autorité doit donc procéder à une pesée
de l'ensemble des intérêts et, en particulier, examiner l'évolution des
circonstances, juridiques et matérielles, depuis l'octroi de la concession
précédente (voir arrêt AC.2009.0051 du 31 mars 2011 consid.
2b;
cf. aussi
Isabelle Häner
,
Das
Ende des Konzessionsverhältnisses,
in
Häner
/
Waldmann
,
op.
cit., p. 98/99;
Tomas
Poledna
, op. cit., 1994, n° 291 p. 248/9).
b) En l’espèce, la situation précédant
l’octroi de la concession litigieuse le 30 septembre 2019 n’est pas
établie clairement. Le recourant soutient qu’une concession portant sur
l’enrochement actuel, qui ne s’étendait pas sur toute la longueur de la
parcelle, aurait été octroyée au précédent propriétaire. Toutefois, l’acte de
concession ne figure pas au dossier et on ne peut donc déterminer s’il
s’agissait d’une disposition à bien plaire ou d’une véritable concession,
formalisée dans un document émis par l’autorité compétente. Cette question peut
néanmoins rester ouverte dans la mesure où elle ne modifie pas l’appréciation
qui sera faite ci-dessous.
Il convient en effet de rappeler que,
conformément à la législation et la jurisprudence citée plus haut, le
propriétaire d’une parcelle bordant le lac Léman ne dispose d’aucun droit à
procéder à des aménagements sur le domaine public cantonal, y compris en
matière de protection de son terrain. De tels aménagements sont soumis au
pouvoir discrétionnaire de l’autorité compétente. La situation est identique
que l’on se trouve dans le cadre du remplacement d’une autorisation à bien
plaire par une concession ou dans celui du renouvellement d’une telle
concession.
5.
Dans un premier grief, le recourant soutient que la
contrepartie à l’octroi de la concession pour le nouvel enrochement, soit
l’extension de 90 cm à 2 mètres du droit de passage public, est
disproportionnée. A son sens, la servitude existante serait suffisante pour
permettre le passage du public et permettrait d’atteindre l’objectif visé par
l’art. 16 al. 2 LML. En outre, comme l’expose la municipalité, il n’y
aurait pas de projet de chemin public à cet endroit dans la mesure où la
parcelle no 1047 est située entre la réserve naturelle « Les Crénées »
et la roselière lacustre en front de la parcelle no 397, zones nécessitant une
protection particulière. La municipalité a d’ailleurs précisé que le chemin
proposé passait par la route des Châtillons et non par le bord du lac.
a)
Dans la pesée des intérêts à
faire, il convient de tenir compte du fait que le cadre légal a changé. Le 1er
janvier 1980, la LAT est entrée en vigueur. A son art. 3, consacré aux
principes régissant l'aménagement, elle prévoit que le paysage est préservé
(al. 2) et qu'il convient notamment de tenir libres les bords des lacs et des
cours d'eau et de faciliter au public l'accès aux rives et le passage le long
de celles-ci (al. 2 let. c). La loi fédérale du 4 octobre 1985 sur les chemins
pour piétons et les chemins de randonnée pédestre (LCPR; RS 704) est entrée en
vigueur le 1
er
janvier 1987. Conformément à son art. 3 al. 3, les
chemins de randonnée pédestre desservent notamment les zones propices à la
détente, les sites (points de vue, rives, etc.), les monuments, les arrêts des
transports publics ainsi que les installations touristiques.
Au niveau cantonal, le Grand Conseil a adopté en
2001 le Plan directeur cantonal des rives vaudoises du lac Léman (ci-après: le
PDRL). Au chapitre du cheminement riverain, les lacs et leurs rives sont des
espaces éminemment publics, dont la jouissance doit être offerte au plus grand
nombre; l'un des principes fondamentaux du plan directeur est ainsi de rendre
les rives plus accueillantes et d'améliorer les possibilités d'accès pour la
population locale et les touristes (p. 61ss). Le PDRL prévoit trois mesures
générales: assurer, dans la mesure du possible, un cheminement continu sur
l'ensemble des rives vaudoises du lac; créer le chemin directement en rive du
lac, dans la mesure où sa construction n'entre pas en conflit avec des
objectifs de protection de la nature et où il est techniquement réalisable;
assurer de manière prioritaire la liaison piétonne entre les équipements de
détente et de loisirs existants ou à créer et les sites urbanisés (p. 66). A
l’examen du plan 1 consacré aux communes de Mies et Tannay, on constate qu’il
n’y a pas de chemin existant actuellement entre le chemin de la Plage et la
réserve naturelle « Les Crénées ». Un itinéraire le long du lac,
passant devant la parcelle du recourant – et les voisines – est proposé à
l’étude ainsi qu’un chemin alternatif par la route des  Châtillons.
b) Un passage public au bord du lac sur la parcelle
du recourant le plus étendu possible, outre qu'il est prévu par la loi en
échange d'une concession, est ainsi justifié par un intérêt public important.
c) L’art. 10
RLML prévoit
notamment que la servitude de passage public exigible en vertu de l'article 16
de la loi sur le marchepied est délimitée selon les circonstances et qu’elle
s'étend en principe à toute la longueur du rivage de la propriété du
concessionnaire. La disposition ne contient aucune référence à une largeur
maximale.
d) On relèvera en l’espèce que si l’acte de
concession mentionne le terme de « servitude » à son art. 8, il ne
s’agit en réalité ici que de rappeler l’existence de la servitude inscrite
actuellement au registre foncier. En effet, l’alinéa 2 de l’art. 8 indique à
raison que l’extension à 2 mètres de large fait l’objet d’une restriction de
droit public sans inscription au registre foncier. En outre, dite restriction
ne fait actuellement pas l’objet d’un plan de cheminement proprement dit et ne
constitue dès lors qu’une faible atteinte aux droits du recourant. Dans la
mesure où cette atteinte correspond à l’espace qui doit de toute façon rester
libre de construction au vu de l’art. 1 LML, la clause figurant dans la
concession ne réalise aucun préjudice matériel. On ne perçoit dès lors pas
quelle serait la disproportion dont pourrait se prévaloir le recourant. Le fait
que les parcelles voisines fassent l’objet, en l’état, d’une servitude de
passage limitée à 90 cm de large n’altère aucunement le principe fixé à l’art.
1 LML, qui s’impose d’ailleurs également aux propriétaires des parcelles
avoisinantes. Quant à déterminer concrètement quelle serait la largeur adéquate
pour le cheminement, cela sera évalué au moment de la création – si elle a lieu
– dudit cheminement. Ainsi, le cas échéant le recourant devra s’opposer au
tracé final si le cheminement piétonnier devait finalement être consacré par un
projet mis à l’enquête. L’argument est ici soulevé prématurément.
Au demeurant, le fait que la municipalité n’envisage
en l’état pas de proposer un chemin piéton sur la rive du lac en bordure de la
parcelle du recourant n’implique en aucune façon que la restriction de droit
public envisagée soit exorbitante. En effet, on ne peut que rappeler que
celle-ci porte sur une zone qui doit de toute façon rester libre de
construction. En outre, le tracé concerné est indiqué dans le Plan directeur des
rives du Lac comme devant faire l’objet d’une évaluation. On ne saurait donc
exclure que dans le futur un projet puisse voir le jour.
Le grief doit donc être rejeté.
6.                Dans un second grief, le
recourant se plaint de la violation du principe de l’égalité de traitement. Il
soutient que l’extension du droit de passage public serait contraire à ce
principe dans la mesure où les propriétaires voisins, qui seraient dans la même
situation, ne seraient pas touchés par une telle mesure.
a) Il y a inégalité de traitement au sens de l'art.
8 al. 1 Cst. lorsque, sans motifs sérieux, deux décisions soumettent deux
situations de fait semblables à des règles juridiques différentes; les
situations comparées ne doivent pas nécessairement être identiques en tous
points, mais leur similitude doit être établie en ce qui concerne les éléments
de fait pertinents pour la décision à prendre. Une décision viole le principe
de l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui
ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait
à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au
vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas
traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière
différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se
rapporte à une situation de fait importante (cf. ATF 137 I 58 consid. 4.4 p.
68; 136 I 297 consid. 6.1 p. 304, 345 consid. 5 p. 347/348, et les arrêts
cités).
Le principe de la légalité de l'activité
administrative (art. 5 al. 1 Cst) prévaut en principe sur celui de l'égalité de
traitement (art. 8 al. 1 Cst). En conséquence, le justiciable ne peut
généralement pas se prétendre victime d'une inégalité devant la loi lorsque
celle-ci est correctement appliquée à son cas, alors qu'elle aurait été
faussement, voire pas appliquée du tout, dans d'autres cas (ATF 126 V 390
consid. 6a p. 393 et les réf. cit.). Cela présuppose cependant, de la part de
l'autorité dont la décision est attaquée, la volonté d'appliquer correctement à
l'avenir les dispositions légales en question. Le citoyen ne peut prétendre à
l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que l'administration
persévérera dans l'inobservation de la loi (ATF 136 I 65 consid. 5.6 p. 78; 134
V 34 consid.
9 p. 44; 127 I 1 consid. 3a p. 2 s.
). Il faut
encore que l'autorité n'ait pas respecté la loi selon une pratique constante,
et non pas dans un ou quelques cas isolés (ATF 132 II 485 consid. 8.6 p. 510; 127
I 1 consid. 3a p. 2; arrêt AC.2010.0015 du 26 janvier 2011 consid. 2), et
qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant n'impose de donner la préférence
au respect de la légalité (ATF 123 II 248 consid.
3c p. 254; 115
Ia 81 consid. 2 p. 83 et les réf. cit.; arrêt
AC.2010.0122 du 26 juillet
2011 consid. 4d).
b) La situation des parcelles voisines
– nos 397 et 414 – de celle du recourant n’est pas connue au-delà du fait que
la servitude actuelle les grève également. Cependant, il paraît acquis qu’elles
font l’objet du même cadre normatif. En effet, le Plan directeur des rives du
Lac mentionne clairement un tracé de chemin piétonnier devant les parcelles
concernées, ainsi que les autres se trouvant entre le chemin de la Plage et la
réserve naturelle « Les Crénées ». Ainsi, au vu des éléments exposés
plus haut s’agissant des renouvellements de concessions ou de leur octroi, il n’y
a pas à douter que ces parcelles feront l’objet d’une restriction équivalente à
celle du recourant dès que les concessions d’usage du domaine public accordée
aux parcelles nos 397 et 414 seront renouvelées, ou que l’autorisation à bien
plaire sera remplacée par une telle concession. Au demeurant, dites parcelles
sont également soumise à la limitation de construction prévue à l’art. 1 LML,
comme évoqué précédemment. Ainsi, la situation actuelle n’est pas sensiblement
différente de celle induite par un nouvel acte de concession. Il n’y a en
l’état aucune inégalité de traitement.
7.                Dans deux autres griefs,
ayant trait à la violation du principe de la bonne foi et à l’abus du pouvoir
d’appréciation, le recourant reprend les fondements exposés dans le cadre des
griefs examinés ci-dessus sans véritablement motiver de plus ample manière les
violations spécifiques de ces principes. Pour les raisons développées dans les
précédents considérants les griefs complémentaires doivent également être
rejetés, la restriction de droit public intégrée dans la concession étant
conforme à la loi. Il n’y a donc aucune place pour une violation des principes
invoqués par le recourant.
8.                En définitive, le recours
doit être rejeté et l’acte de concession du 30 septembre 2019 confirmé.
Compte
tenu de l'issue de la cause, des frais seront mis à la charge du recourant
(art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n’y a pas lieu à l’allocation de dépens.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
L’acte de concession du 30 septembre 2019 délivré par la Cheffe du
Département du territoire et de l’environnement (aujourd’hui Département de la
sécurité et de l’environnement) est confirmé.
III.
Un émolument de justice de 3'000 fr. (trois mille francs) est mis à la
charge du recourant.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 14 mai 2020
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.