vd_omni · AC.2017.0218 · 2018-07-03 · fr

A.________/Municipalité de Vevey, B.________ | Annulation du permis d'aménager une terrasse extérieure de 28 places et d'une profondeur de 2m40. Voué dès sa construction à l’hôtellerie, le bâtiment auquel cette terresse est adjacente n’est pas conforme à la destination de la zone affectée à l'habitation de faible densité où il prend place. En outre, cette terrasse, aménagée dans les espaces réglementaires, aggrave l'atteinte à la réglementation et son usage excède ce qui doit être considéré comme supportable pour le voisinage au sens où l’entend l’art. 39 al. 4 RLATC. Au surplus, des raisons purement économiques invoquées par l'exploitant ne suffisent pas pour justifier l'octroi d'une dérogation.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 03.07.2018 AC.2017.0218

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
3 juillet 2018
Composition
M. Guillaume Vianin, président; MM. Georges Arthur Meylan et Raymond Durussel, assesseurs; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourante
A.________
à ********
représentée par Me Jean-Michel Henny, avocat à Lausanne.
Autorité intimée
Municipalité de Vevey,
représentée
par Me Pierre-Yves Brandt, avocat à Lausanne.
Constructrice
B.________,
à ********.
Objet
permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Vevey
du 8 mai 2017 levant son opposition et délivrant le permis de construire une
terrasse extérieure composée de 28 places assises sur la parcelle n°********
de Vevey (CAMAC ********), en faveur de B.________
Vu les faits suivants:
A.
La parcelle n°******** de la commune de Vevey, sise avenue ********,
appartient à la société B.________. La surface de la parcelle, de 1486 m
2
,
est distribuée de la manière suivante: bâtiment commercial: 223 m
2
;
place-jardin: 1263 m
2
. Le bien-fonds supporte un établissement
public, exploité par C.________, à l'enseigne "******** Hôtel", dans
les murs du bâtiment ECA ********. Une station-service est accolée à
l'immeuble.
La parcelle est colloquée dans la zone V (habitat
dispersé) du règlement sur les constructions de la Ville de Vevey, approuvé par
le Conseil d'Etat le 19 décembre 1952 (ci-après: RCVV). Elle est implantée dans
le périmètre du règlement spécial des constructions "******** – ******** –
********", approuvé par le Conseil d'Etat le ******** 1954.
A.________ est propriétaire des parcelles nos ********
et ********, sises à l'avenue ********. La parcelle n°******** jouxte la
parcelle ******** au nord.
B.
Le 22 juin 2016, B.________ a déposé une demande de permis de construire
portant sur la création d'une terrasse extérieure, adjacente à la façade sud du
bâtiment ECA ********, de 40.78 m
2
comportant 40 places assises.
Elle a requis une dérogation à l'art. 32 RCVV (distances aux limites). Il
s'agissait d'une terrasse démontable, surélevée par rapport au sol, afin d'être
à niveau par rapport au restaurant déjà exploité.
La demande de permis a été soumise à l'enquête
publique du 30 juillet au 29 août 2016. Elle a suscité l’opposition de deux
propriétaires voisins, dont celle de A.________.
La synthèse CAMAC a été établie le 5 octobre 2016.
Les services cantonaux concernés ont délivré les autorisations spéciales
requises. Aux termes de l’autorisation de la Police cantonale du commerce
(ci-après: PCC):
«En application du principe de prévention (art. 11 LPE) et de
la DEP, la DGE/DIREV-ARC
(réd.: Direction de
l'environnement industriel, urbain et rural, Air, climat et risques
technologiques)
demande que les mesures suivantes soient prises :
1. Pas de diffusion de musique sur la terrasse.
2. Horaires d'exploitation de la terrasse 07h00-22h00. Ces
horaires ont été définis vu la proximité des logements et la situation de la
terrasse entourée de bâtiments d'habitations situé en zone de degré de
sensibilité au bruit de II.
3. En cas de plaintes du voisinage liées aux nuisances
sonores de la terrasse, des restrictions d'horaires pourront être prises.
Les mesures de réduction des nuisances sonores susmentionnées
représentent des conditions impératives à l'octroi du permis de construire.
Des conditions d'exploitation plus restrictives peuvent être
prises par la commune, en application du droit à la tranquillité publique.
Les conditions 1 et 2 mentionnées ci-dessus seront reprises
sur la licence pour en faire partie intégrante.
(…)»
C.
Le 9 novembre 2016, B.________ a déposé une nouvelle demande
d’autorisation de construire, modifiant son projet initial en ce sens que la
surface projetée de la terrasse extérieure a été ramenée de 40,78 à 34 m
2
et le nombre de places, de 40 à 28. Dans sa lettre d’accompagnement, elle
explique vouloir
«préserver les relations de bon voisinage et de bonne
entente avec les voisins et les autorités communales»
.
Le 8 mai 2017, la Municipalité de Vevey a estimé
qu’il s’agissait d’une modification de minime importance et a délivré à B.________,
sans enquête complémentaire, l’autorisation de construire requise selon cette
dernière demande. Elle a estimé que l'octroi d'une dérogation (aux règles sur les
distances aux limites) n'était pas nécessaire, du moment que la terrasse en
question, réalisée avec des matériaux démontables, pouvait être assimilée à une
construction de peu d'importance au sens de l'art. 22 RCVV.
Le même jour, la Municipalité de Vevey a écarté
l’opposition de A.________.
D.
Par acte du 8 juin 2017, A.________ a recouru auprès de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre cette dernière
décision, dont elle demande l’annulation, la cause étant renvoyée à la
Municipalité de Vevey pour nouvelle décision dans le sens des considérants de
l’arrêt à intervenir. A titre subsidiaire, pour le cas où la construction
projetée devait tout de même être autorisée, elle demande que "des mesures
strictes et concrètes" soient ordonnées "pour minimiser les
conséquences que la construction et l'exploitation de cette terrasse vont
occasionner pour [elle]".
La Municipalité de Vevey a produit son dossier; elle
propose le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée.
B.________ n’a pas procédé; elle s’est limitée à
adresser une copie de sa correspondance à A.________ concernant l’entretien des
arbres sur sa propriété.
Dans sa réplique, A.________ maintient ses
conclusions.
Dans sa duplique, la Municipalité de Vevey maintient
les siennes.
A.________ s’est déterminée une ultime fois.
E.
Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
A qualité pour former recours, aux termes de l’art. 75 de la loi
cantonale du 26 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV
173.36): toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure
devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire,
qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a); toute autre personne
ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b). En l’occurrence, la
qualité de la recourante, propriétaire de la parcelle voisine de celle sur
laquelle l’aménagement litigieux doit être réalisé et partant, atteinte par la
décision attaquée, ne souffre d’aucune discussion.
2.
La procédure est en principe écrite (art. 27 al. 1 LPA-VD). Toutefois,
lorsque les besoins de l'instruction l'exigent, le tribunal peut tenir une audience
(art. 27 al. 2 LPA-VD) et recourir à une inspection locale (art. 29 al. 1 let.
b LPA-VD). Cette mesure a été requise par la recourante. En l’espèce cependant,
les éléments figurant au dossier, notamment les plans de situation, des façades
et les coupes, permettent aisément au Tribunal de se faire une idée complète et
précise des faits pertinents et de la configuration des lieux. Ainsi, les
éléments de fait déterminants ressortent du dossier. Dès lors, par appréciation
anticipée des preuves, le Tribunal s’estime en mesure de statuer en
connaissance de cause et renoncera en conséquence à une vision locale, sans
qu’il n’en résulte une violation du droit d’être entendu des parties (cf., dans
ce sens, arrêts AC.2014.0416 du 23 février 2016; AC.2012.0186 du 30 juillet
2013; AC.2010.0284 du 11 juillet 2012; v. également arrêts GE.2012.0105 du 29
octobre 2012; GE.2008.0109 du 29 avril 2009).
3.
Sur le plan procédural, la recourante fait valoir que les modifications
intervenues sur le projet de la constructrice auraient dû faire l’objet d’une
enquête publique complémentaire. Selon elle, la Municipalité intimée ne pouvait
pas considérer qu’il s’agissait d’une modification de minime importance.
a) Les demandes de permis de construire sont
soumises à l’enquête publique (art. 109 de la loi du 4 décembre 1985 sur
l’aménagement du territoire et les constructions [LATC; RSV 700.11]).
Exceptionnellement toutefois, la municipalité peut accorder le permis de
construire sans enquête publique, s’agissant des projets de minime importance
(art. 111 LATC; cf. art. 68a al. 2 du règlement du 19 septembre 1986
d’application de la LATC [RLATC; RSV 700.11.1]). De même, elle peut,
lorsqu'elle délivre un permis de construire, imposer au constructeur des
modifications de minime importance (art. 117 LATC).
La dispense d’enquête publique constitue une
décision, qui est attaquable au travers du permis de construire octroyé sur
cette base (cf. arrêt AC.2007.0258 du 27 novembre 2008, consid. 2). La décision
par laquelle la municipalité rejette la demande de dispense ou révoque celle-ci
est attaquable (arrêt AC.2003.0214 du 16 août 2008, consid. 2c). La même
solution s’impose lorsque, comme en l’espèce, la municipalité refuse de revenir
sur la dispense accordée (cf. arrêts AC.2008.0313 du 12 février 2009, consid.
1b; AC.2005.0223 du 26 juin 2006, consid. 1a).
L'enquête publique a un double but. D'une part, elle
est destinée à porter à la connaissance de tous les intéressés, propriétaires
voisins, associations à but idéal ou autres, les projets de constructions au
sens large du terme, y compris les démolitions et modifications d'affectation
d'un fonds ou d'un bâtiment qui pourraient les toucher dans leurs intérêts.
D'autre part, l’enquête publique doit permettre à l'autorité d'examiner si le
projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires ainsi qu'aux
plans d'affectation légalisés ou en voie d'élaboration, en tenant compte des
éventuelles interventions de tiers intéressés ou des autorités cantonales, le
cas échéant, de fixer les conditions nécessaires au respect de ces dispositions
(cf. arrêt AC.2010.0067 du 13 janvier 2011, consid. 1, et les arrêts cités).
Toujours selon la jurisprudence, des irrégularités dans la procédure de mise à
l'enquête ne sont susceptibles d'affecter la validité d'un permis de construire
que si elles ont été de nature à gêner les tiers dans l'exercice de leurs
droits ou qu'elles n'ont pas permis de se faire une idée précise, claire et
complète des travaux envisagés et de leur conformité aux règles de police des
constructions (ibid. et les arrêts cités).
Dès lors, une mise à l'enquête ne s'impose pas
nécessairement après coup pour juger si des travaux réalisés sans enquête sont
ou non conformes aux dispositions légales et réglementaires, lorsque cette
mesure paraît d'emblée inutile à la sauvegarde des intérêts de tiers et n'est
pas susceptible d'apporter au débat des éléments nouveaux, ce qui est en
particulier le cas lorsque les travaux sont achevés depuis plusieurs mois et
sont visibles pour les tiers (arrêts AC.2003.0159 du 13 novembre 2003; RDAF
1992 p. 488 ss et les références citées). L'enquête publique n'est du reste pas
une fin en soi, l'essentiel étant de savoir si son absence gêne l'administré
dans l'exercice de ses droits (voir par exemple AC.2013.0266 du 25 mars 2014;
AC.2010.0358 du 26 février 2013; AC.2011.0122 du 26 octobre 2011; AC.2010.0238
du 22 juillet 2011; AC.1999.0064 du 27 mars 2000).
Lorsqu'une modification est apportée ultérieurement
à un projet déjà mis à l'enquête publique, il convient d'examiner si une
nouvelle enquête se justifie. Les principes de la proportionnalité,
respectivement de l'économie de la procédure, impliquent de renoncer à toute
enquête pour les modifications de "minime importance" (art. 117
LATC); les modifications plus importantes, mais qui ne modifient pas
sensiblement le projet, peuvent être soumises à une enquête complémentaire au
sens de l’art. 72b RLATC; les modifications plus importantes doivent faire
l’objet d’une nouvelle enquête publique selon l’art. 109 LATC.
On rappelle que les modifications sont de minime
importance si elles portent sur des points de détail ou secondaires (cf. arrêt
AC.2014.0051 du 13 janvier 2015 consid. 3; également Benoît Bovay/Raymond
Didisheim/Denis Sulliger/Thierry Thonney, Droit vaudois de la construction, 4
ème
éd., Lausanne 2010, ad art. 72b RLATC, p. 544). De telles modifications, en
particulier lorsqu'elles vont dans le sens des griefs des opposants, ne
nécessitent pas une mise à l'enquête complémentaire (ibid., p. 461 s., réf.
citées). A fortiori, lorsque l'examen du projet après
l'enquête publique
révèle la nécessité de préciser ou de modifier les plans du projet, sur des
aspects de minime importance, les modifications peuvent être proposées par le
constructeur, pour être approuvées par la municipalité dans le cadre de la
délivrance du permis de construire. En définitive, il faut examiner si les
modifications remplissent les conditions d'une dispense d'enquête publique au
sens de l'art. 111 LATC (cf. Benoît Bovay, Le permis de construire en droit
vaudois, 2
e
éd. Lausanne 1988, p. 228). Le Tribunal cantonal a par
exemple considéré que des modifications consistant à réduire de 50 cm la
longueur d'un bâtiment et à changer la position ou les dimensions de quelques
fenêtres, représentaient globalement un changement de minime importance du
projet initial, qui pouvait obtenir une dispense d'enquête complémentaire, sur
la base de l'art. 111 LATC (cf. arrêt AC.2015.0198, AC.2015.0351 du 10 février
2016 consid. 3).
b) En l’occurrence, un premier projet a été mis à
l’enquête publique; il a rencontré l’opposition de deux propriétaires voisins,
dont la recourante. La constructrice a modifié durant la procédure
d’autorisation ce premier projet, pour tenir compte de ces oppositions. C’est
ce projet modifié qui fait l’objet du permis finalement délivré à la
constructrice. On admettra que la Municipalité pouvait statuer sur le projet
modifié, sans que celui-ci ne soit mis à l’enquête complémentaire. Les
modifications apportées par la constructrice à son projet initial peuvent en
effet être considérées comme étant de minime importance. La constructrice a
réduit la surface de la terrasse projetée de 40,78 à 34 m
2
, soit 28
places assises au lieu de 40. En outre, cette réduction de surface a eu pour
effet de porter de 3,03 à 3,63 mètres la distance entre la limite sud de cette
terrasse et la limite de la parcelle de la recourante. Il apparaît donc que ces
modifications vont dans le sens des griefs soulevés, par la recourante
notamment, contre le projet initial. Par conséquent, il n'y avait pas lieu de
soumettre le projet modifié à une enquête publique complémentaire. Le recours
est mal fondé sur ce point.
4.
Dans sa réplique, la recourante soutient que la construction actuelle ne
serait pas conforme à l’affectation de la zone, qui proscrirait toute autre
utilisation que l’habitation. Dès lors, l'agrandissement prévu ne saurait être
autorisé au regard de l’art. 80 LATC.
a) Selon l'art. 22 al. 2 let. a de la loi fédérale
du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), les
constructions et installations doivent être conformes à l'affectation de la
zone dans laquelle elles se situent.
L'art. 48 al. 1
LATC
précise que les zones
à bâtir sont affectées notamment à l'habitation, à l'industrie, à l'artisanat, au
commerce, aux constructions et installations publiques ainsi qu'aux équipements
publics et privés destinés à la culture, au sport, au tourisme et au
délassement; ces types d'affectation peuvent être exclusifs, prioritaires,
mixtes, à option, superposés ou limités dans le temps.
D'une manière générale, les zones d'habitation
comprennent les constructions et les installations destinées à la résidence de
personnes (Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du
territoire, construction, expropriation, Berne 2001, n. 516 ss p. 230).
Déterminer si un usage peut être considéré comme de l'habitat est parfois
délicat. Des problèmes d'interprétation peuvent par exemple surgir dans le cas
d'hôtels ou d'autres logements exploités à des fins commerciales (Alexander
Ruch, in: Commentaire LAT, 2009, n. 71 ss ad art. 22). Le point de savoir si un
projet de construction consiste en des habitations individuelles, collectives,
groupées ou communautaires ne joue aucun rôle pour en déterminer l'affectation
à l' "
habitation
"; ce critère peut en revanche être
décisif lorsque le règlement applicable réserve expressément la zone en cause à
un type déterminé d'habitat. En effet, il incombe aux communes de définir
l'usage d'habitation prévu et de préciser, cas échéant, les autres activités
simultanément autorisées dans la même zone (arrêt AC.2011.0037 du 26 mars 2012
consid. 3b). En somme, l'affectation précise d'une zone d'habitation doit être
circonscrite en tenant compte de son intitulé (zone de villas, d'habitations
collectives, etc.) et, surtout, du système réglementaire élaboré par le
législateur communal, étant précisé que l'autorité communale dispose à cet
égard d'une certaine liberté sur laquelle l'autorité cantonale ne doit pas
empiéter (arrêt AC.2003.0220 du 11 octobre 2004 consid. 2; voir aussi
AC.1998.0043 du 29 avril 1998).
Il a été jugé que l’hôtellerie présentait un
caractère commercial qui la distingue du logement traditionnel, en ce qu’elle
engendre un certain volume de trafic et des nuisances expliquant en général son
exclusion des zones résidentielles. Ainsi, l'exploitation d'un hôtel peut être
admise dans une zone autorisant les activités commerciales, même si l'habitat
permanent n'y est pas admis (arrêts AC.2014.0108 du 21 octobre 2014;
AC.1997.0179 du 24 juillet 1998). Elle n’est en revanche pas conforme à
l’affectation d’une zone d’habitation restreinte, dans laquelle des activités
peuvent être admises à condition qu'elles n'entraînent pas pour les voisins des
inconvénients plus importants que ceux engendrés par l'habitation et que
l'affectation à l'activité ne soit qu'accessoire par rapport à l'utilisation
générale de la maison d'habitation (arrêt AC.2011.0037 du 26 mars 2012 consid.
3d, réf. citées). Il a ainsi été jugé que des bâtiments destinés à abriter des
chambres pour étudiants n’étaient pas conformes à la zone de villas, même si
leur construction avait été dûment autorisée (ibid., consid. 4). En outre, la
transformation d'une terrasse privée en une terrasse destinée aux clients d'un
café-restaurant (usage commercial) dans une zone de villas affectée uniquement
à l'habitation a été refusée au motif qu'elle n'était pas conforme à la
destination de la zone (arrêt AC.2008.0150 du 10 juin 2009 consid. 4c, confirmé
par TF 1C_327/2009 du 5 novembre 2009 consid. 7 et 8).
b)
Aux termes de l’art.
80 LATC, les bâtiments existants non conformes aux règles de la zone à bâtir
entrées en force postérieurement, relatives aux dimensions des bâtiments, à la
distance aux limites, au coefficient d'occupation ou d'utilisation du sol, ou à
l'affectation de la zone, mais n'empiétant pas sur une limite des
constructions, peuvent être entretenus ou réparés (al. 1). Leur transformation
dans les limites des volumes existants ou leur agrandissement peuvent être
autorisés, pour autant qu'il n'en résulte pas une atteinte sensible au
développement, au caractère ou à la destination de la zone. Les travaux ne
doivent pas aggraver l'atteinte à la réglementation en vigueur ou les
inconvénients qui en résultent pour le voisinage (al. 2).
D'après la jurisprudence, l’art. 80 LATC est
exhaustif en ce sens que le droit communal ne peut être ni plus strict, ni plus
permissif (cf. notamment arrêts AC.2013.2011 du 22 juillet 2014 consid. 3b et
la référence; AC.2013.0401 du 4 mars 2014 consid. 3a et les références;
AC.2011.0235 du 10 avril 2012 consid. 1c et les références). L'art. 80 al. 2
LATC tend à garantir le maintien de la situation acquise aux propriétaires de
bâtiments existants non conformes aux règles applicables. Si on prend son contenu
à la lettre, les constructions non réglementaires dès leur édification ne sont
pas visées par l'art. 80 LATC (v. CCRC n° 6810 du 22 janvier 1991, in RDAF 1992
p. 229 s.). Cette disposition peut néanmoins leur être appliquée par
analogie lorsqu'elles sont l'objet d'une tolérance de la part des autorités; il
en va a fortiori de même lorsque ces constructions ont été érigées au bénéfice
d'une autorisation qu'il n'est pas question de révoquer (arrêt AC.2013.0211 du
22 juillet 2014 consid. 3b; AC.2008.0150 du 10 juin 2009 consid. 3 et les
références citées).
Aux termes de cette disposition, "l'atteinte à
la réglementation en vigueur" ou les "inconvénients qui en résultent
pour le voisinage" ne doivent pas être aggravés. L'art. 80 al. 2 LATC n'exclut
pas tous les inconvénients que peut entraîner pour le voisinage la
transformation ou l'agrandissement d'un bâtiment non réglementaire; il prohibe
seulement l'aggravation des inconvénients qui sont en relation avec l'atteinte
à la réglementation (TF 1C_43/2009 du 5 mai 2009 consid. 4; arrêts
AC.2013.0211 du 22 juillet 2014 consid. 3b; AC.2013.0327 du 1
er
juillet 2014 consid. 3b). Pour déterminer si l'on se trouve en présence d'une
aggravation de l'atteinte au sens de l'art. 80 al. 2 LATC, il convient de
rechercher le but que poursuit la norme transgressée (arrêts AC.2013.0211
précité consid. 3b; cf. en outre, Bovay et al., op. cit., ch. 6.3 ad
art.
80 LATC). Les inconvénients dont cette disposition vise à protéger le voisinage
se définissent de la même manière qu'en relation avec l'art. 39 RLATC
concernant les dépendances: ils doivent dépasser ce qui est supportable sans
sacrifice excessif (arrêts AC.2013.0211 précité consid. 3b; AC.2013.0401
consid. 3a).
c) En l'occurrence, l'autorité intimée a produit les
décisions du 11 juillet 1968 levant les oppositions formées lors de la mise à
l'enquête du projet de construction d'un motel sur la parcelle en cause. Il en
ressort que la Municipalité a estimé qu'un "motel (hôtel) peut entrer dans
la catégorie des habitations". L'autorité intimée ajoute que son
interprétation de la nature des activités compatible avec l'affectation de la
zone est demeurée constante depuis cette époque. Elle relève par ailleurs que
le secteur ici concerné ne saurait être assimilé à une zone de faible densité,
mais correspond à une zone de moyenne densité.
d) Le bâtiment n°ECA ******** est affecté à
l’hôtellerie et à la restauration. La parcelle n°******** se trouve dans la
zone V du plan communal des zones, vouée à l’habitat dispersé. Elle est implantée
dans le périmètre du règlement spécial des constructions "******** – ********
– ********" (ci-après: RSC), à l’intérieur duquel la construction de
maisons d’habitation avec leurs dépendances est seule autorisée, à l’exclusion
de toutes constructions industrielles ou rurales (art. 1
er
RSC). Selon
l'art. 4 RSC, les dispositions du RCVV sont applicables pour tout ce qui n'est
pas précisé dans le RSC et pour autant qu'elles ne sont pas contraires à ce
dernier.
Le RSC distingue, à l’intérieur de son périmètre, la
zone A, dans laquelle ne peuvent prendre place que les bâtiments d’un étage sur
rez, de la zone B. La zone B peut accueillir des bâtiments d’un étage sur rez
si la surface bâtie est supérieure à 80m
2
, ainsi que des bâtiments
de deux étages sur rez, si cette surface est comprise entre 130 et 180m
2
;
les constructions de deux étages sur rez dont la surface horizontale est
supérieure à 180m
2
sont proscrites (art. 2 RSC). En outre, la
surface bâtie ne peut excéder 15% de la surface totale de la parcelle,
conformément à l’art. 34 RCVV (art. 3 par. 1 RSC).
Ces dispositions particulières infirment les
explications de l’autorité intimée, dans la mesure où elles répondent plutôt à
la définition d’une zone de faible densité, ce que confirme du reste la consultation
du guichet cartographique cantonal (http://www.geo.vd.ch/theme/amenagement_thm),
où le secteur concerné apparaît comme étant une zone de très faible densité. Du
reste, l’art. 38 RCVV, auquel renvoie l’art. 3 RSC, s’applique à l’ordre
dispersé, soit aux parties de la commune réservées à la construction de faible
densité (cf. art. 30 RCVV).
La parcelle n°******** se trouve dans la zone B, à
l'exception d'une portion située au nord-est, comprise dans la zone A. Dans un
tel cas, les règles régissant les deux zones doivent en principe être observées
(cf. Bovay et al., op. cit., no 3.1.5 ad art. 47 LATC).
Or, il apparaît que la municipalité a fait preuve à
l'époque d’une certaine souplesse dans l’interprétation et l'application du RSC.
Tout d’abord, elle a autorisé en 1968 la construction du bâtiment litigieux, en
dépit de son affectation non conforme (voir ci-après), d’une part, et de sa
surface bâtie supérieure à 180m
2
, en dépit de la règle prescrite à
l’art. 2 RSC, d’autre part. En outre, sur plusieurs parcelles du périmètre, la
surface bâtie excède 15% de la surface totale de la parcelle, contrairement à
la limite de l’art. 3 par. 1 RSC. On n'en retire cependant pas encore la
volonté,
de la part de l'autorité intimée, de
ne pas appliquer correctement à l'avenir les dispositions réglementaires de son
plan d’affectation (v. à cet égard arrêt AC.2017.0190 du 3 janvier 2018 consid.
4d, références citées). En outre, pour que la constructrice puisse invoquer
utilement l’égalité dans l’illégalité – ce qu'elle ne fait au demeurant pas –,
il eût fallu encore que l'autorité n'ait pas respecté la loi selon une pratique
constante, et non pas dans un ou quelques cas isolés
(ATF 132 II 485
consid. 8.6 p. 510; 127 I 1 consid. 3a p. 2; 126 V 390 consid. 6a p. 392 et les
arrêts cités)
, et qu'aucun intérêt public ou
privé prépondérant n'imposât de donner la préférence au respect de la légalité
(ATF 139 II 49 consid. 7.1;
123 II 248 consid. 3c p. 254; 115 Ia 81
consid. 2 p. 83 et les références
).
e) Au vu de la jurisprudence citée plus haut
(consid. 4a), il apparaît que le bâtiment n°ECA ********, voué dès sa
construction à l’hôtellerie, n’est pas conforme à la destination de la zone affectée
à l'habitation où il prend place. En l’état, ce bâtiment n’est donc pas
réglementaire, même si la construction de ce bâtiment a été autorisée en 1968,
donc postérieurement à l’entrée en vigueur du règlement spécial de 1954. La
situation datant de 50 ans, il n'y a pas lieu d'y revenir (cf., dans une
situation analogue, arrêt AC.2011.0037 précité consid. 4b). En revanche, en
vertu de l’art. 80 al. 2 LATC – applicable par analogie –, l'atteinte à la
réglementation ne saurait être aggravée.
f) La constructrice entend aménager sur les façades
sud et ouest de son bâtiment une terrasse surélevée de 34 m
2
,
communiquant avec le rez-de-chaussée de l’hôtel. Cet ouvrage devrait comprendre
28 places assises. Sa profondeur projetée est de 2,40m en façade sud; en façade
ouest, elle est comprise entre 4,27m et 3,44m. Son extrémité sud serait située
à une distance de 3,63m de la limite nord de la parcelle de la recourante. Sans
doute, il s’agit d’une construction de structure légère et démontable.
Toutefois, la profondeur de ces éléments en saillie dépasse celle qui est
communément admise pour les balcons, soit 1,50m, dont l'aménagement sur un
bâtiment non réglementaire n'est généralement pas de nature à aggraver les
inconvénients liés à l'atteinte à la réglementation (cf. arrêt AC.2014.0443 du
7 novembre 2017 consid. 4b; AC.2014.0207 du 13 mai 2015 consid. 6b). Il s'agit
par conséquent d'un avant-corps,  dont l’aménagement va en l’occurrence
aggraver sérieusement l’atteinte déjà existante à la réglementation, puisqu’il
vise à accroître et à améliorer la fréquentation d’un établissement, dont on a
vu qu’il n’avait pas sa place dans une zone affectée à l'habitation. La
création de volumes supplémentaires dans un espace où la construction est
proscrite doit être considérée comme une aggravation de l'atteinte à la
réglementation (cf. arrêt AC.2014.0207 du 13 mai 2015 consid. 6a et réf.).
En outre, l’usage de cette terrasse excède ce qui
doit être considéré comme supportable pour le voisinage au sens où l’entend
l’art. 39 al. 4 RLATC. Peu importe à cet égard que l’horaire d’exploitation ait
été fixé par la PCC, dès lors que l'exploitation d'un établissement hôtelier
dans le bâtiment n°ECA ******** n’est pas conforme à l’affectation de la zone. Or,
force est de constater qu’avec la réalisation de l’aménagement contesté, la
recourante devrait supporter la fréquentation de cette terrasse par la
clientèle de l’hôtel-restaurant voisin et les nuisances inévitables (bruit,
fumée, etc.) qui l’accompagnent et ceci, à une distance de moins de 6 mètres de
sa propriété. Durant la belle saison, lorsque le temps le permettrait, les
clients de l’établissement viendraient prendre les repas sur cette terrasse. En
toute saison, ils viendraient y fumer. L’inconvénient qui en résulte pour la
recourante est patent.
La Cour de céans a d'ailleurs déjà eu l'occasion de
relever que, de manière générale, la création dans les espaces réglementaires
d'une terrasse destinée aux clients d'un établissement public est susceptible
d'aggraver les inconvénients qui en résultent pour le voisinage en termes de
bruit et de perte d'intimité (arrêt AC.2014.0377 du 10 juin 2015 consid.
3d/bb).
Par conséquent, l’art. 80 al. 2 LATC – appliqué par
analogie – doit être opposé à la réalisation du projet de la constructrice. Le
recours est bien fondé sur ce point.
5.
La recourante se plaint de violation des règles sur les distances à la
limite.
L'autorité intimée fait valoir dans sa réponse que
la terrasse ne crée pas de volume supplémentaire et ne doit donc pas être prise
en compte dans le calcul de la distance aux limites.
a) Selon l'art. 32 RCVV, disposition faisant partie
des règles régissant l'ordre dispersé (art. 30 ss RCVV), aucun bâtiment ne peut
être implanté à moins de 6 m de la propriété voisine ou du domaine public (al.
1 1
ère
phrase).
Selon la jurisprudence, la question de savoir si un
élément de construction doit être pris en compte dans le calcul de la distance
aux limites doit, de manière générale, être examinée en fonction du but
poursuivi par ce type de règle. La réglementation sur la distance aux limites
et entre bâtiments sur une même parcelle tend principalement à préserver un
minimum de lumière, d'air et de soleil entre les constructions afin de garantir
un aménagement sain et rationnel; elle a pour but d'éviter notamment que les
habitants de bien-fonds contigus n'aient l'impression que la construction
voisine les écrase. Elle vise également à garantir un minimum de tranquillité
aux habitants (AC.2010.0359 du 28 novembre 2011 consid. 3b, AC.2010.0067 du 13
janvier 2011 consid. 4b et les références). En application de ces principes, le
critère pour déterminer si un élément de construction doit être pris en compte
dans le calcul de la distance aux limites tient à son aspect extérieur et à sa
volumétrie; si l'ouvrage, compte tenu de ses caractéristiques, apparaît pour
l'observateur extérieur comme un volume supplémentaire du bâtiment, on doit
considérer qu'il aggrave les inconvénients pour le voisinage et, par
conséquent, qu'il doit respecter les distances aux limites et demeurer à
l'intérieur du périmètre constructible (AC.2013.0228 du 22 juillet 2014 consid.
6a; AC.2012.0388 du 28 novembre 2013 consid. 4a; AC.2012.0324 du 31 octobre
2013 consid. 4d et les références).
En général, les éléments en saillie dont la
profondeur ne dépasse pas celle qui est communément admise pour les balcons,
soit 1.50 m, ne sont pas pris en considération dans le calcul du coefficient
d’occupation du sol et de la distance à respecter entre bâtiments et limites de
propriété (AC.2013.0228 du 22 juillet 2014 consid. 6a; AC.2012.0298 du 7 août
2013 consid. 4a, AC.2012.0054 du 6 mars 2013 consid. 9 et les références).
b) En l'occurrence, comme on l'a vu, la
constructrice entend aménager sur les façades sud et ouest de son bâtiment une
terrasse surélevée de 34 m
2
, communiquant avec le rez-de-chaussée de
l’hôtel. Cet ouvrage devrait comprendre 28 places assises. Sa profondeur
projetée est de 2,40m en façade sud; en façade ouest, elle est comprise entre
4,27m et 3,44m. Son extrémité sud serait située à une distance de 3,63m de la
limite nord de la parcelle de la recourante. Sans doute, il s’agit d’une construction
de structure légère et démontable. Toutefois, la profondeur de ces éléments en
saillie dépasse celle qui est communément admise pour les balcons, soit 1,50m. En
outre, la terrasse, surélevée, est ceinte par un garde-corps et soutenue par
plusieurs piliers. Elle apparaît ainsi comme un volume supplémentaire du
bâtiment, comme un  avant-corps et doit être prise en considération dans le
calcul de la distance à la limite (cf., dans le même sens, arrêt AC.2010.0333
du 2 novembre 2011 consid. 8).
A supposer du reste qu’il faille traiter cet
avant-corps comme une dépendance ou une construction de peu d’importance – ce
que la recourante elle-même ne prétend pas (cf. ci-dessous) –, on observe
qu’aux termes de l’art. 34 RCVV, celles-ci ne peuvent servir à l'exercice d'une
activité professionnelle incommodante pour les voisins. Cette règle excède
d'ailleurs ce que permet l’art. 39 al. 2 RLATC, disposition qui proscrit
l’exercice d’une activité professionnelle. En tous les cas, la terrasse litigieuse
serait destinée à une activité professionnelle, de sorte qu'elle ne pourrait
davantage être autorisée si elle était qualifiée de dépendance ou construction
de peu d'importance.
c) Dans sa réponse, l’autorité intimée fait valoir
qu’il se justifie dans le cas d’espèce d’octroyer une dérogation à la
constructrice, afin qu’elle puisse aménager la terrasse litigieuse. Dans la
décision attaquée, elle avait en revanche considéré que l'octroi d'une
dérogation n'était pas nécessaire, du moment que la terrasse en question,
réalisée avec des matériaux démontables, pouvait être assimilée à une
construction de peu d'importance au sens de l'art. 22 RCVV. Dans sa réponse (p.
7), elle abandonne cette qualification, en relevant qu'il est
"douteux" que les art. 22 et 34 RCVV soient applicables à la terrasse
litigieuse.
aa) L’art. 85 al. 1 LATC prévoit que dans la mesure
où le règlement communal le prévoit, des dérogations aux plans et à la
réglementation y afférente peuvent être accordées par la municipalité pour autant
que des motifs d'intérêt public ou des circonstances objectives le justifient
(1
ère
phrase). L'octroi de dérogations ne doit pas porter atteinte à
un autre intérêt public ou à des intérêts prépondérants de tiers (2
ème
phrase).
Le RCVV ne prévoit aucune possibilité de déroger aux
règles sur les distances aux limites dans les dispositions régissant l'ordre
dispersé. Il contient en revanche des dispositions générales à l’art. 61, dont
la teneur est la suivante:
«La Municipalité peut autoriser des dérogations aux
dispositions réglementaires, générales ou spéciales, dans l'un des cas
ci-après:
a) lorsqu'il s'agit d'édifices publics ou ayant un caractère
d'intérêt public et dont    l'utilisation et l'architecture réclament des
dispositions spéciales,
b) lorsque la dérogation est justifiée par des motifs
évidents d'esthétique ou par toutes autres considérations d’intérêt général,
c) lorsque le respect des dispositions réglementaires exige
des dépenses hors de proportion avec l'importance de la construction en cause
ou restreint d'une manière excessive l'utilisation du terrain,
d) lorsque, malgré la dérogation, le but de la disposition
réglementaire peut être atteint.»
bb) Les dispositions exceptionnelles ou dérogatoires
ne doivent pas nécessairement être interprétées de manière restrictive, mais
selon les méthodes d'interprétation ordinaires. Une dérogation importante peut
ainsi se révéler indispensable pour éviter les effets rigoureux de la
réglementation ordinaire (ATF 120 II 112 consid. 3b/aa p. 114; 118 Ia 175
consid. 2d p. 178 s.; 108 Ia 74 consid. 4a p. 79, et les références citées; cf.
aussi arrêt 1C_92/2015 du 18 novembre 2015 consid. 4.2). En tous les cas,
la dérogation doit servir la loi ou, à tout le moins, les objectifs recherchés
par celle-ci: l'autorisation exceptionnelle doit permettre d'adopter une
solution reflétant l'intention présumée du législateur s'il avait été confronté
au cas particulier. L'octroi d'une dérogation suppose une situation
exceptionnelle et ne saurait devenir la règle, à défaut de quoi l'autorité
compétente pour délivrer des permis de construire se substituerait au
législateur cantonal ou communal par le biais de sa pratique dérogatoire (ATF
112 Ib 51 consid. 5 p. 53; cf. également Thierry Tanquerel, Manuel de
droit administratif, Genève/Bâle/Zurich 2011, n. 862; Pierre
Moor/Alexandre Flückiger/Vincent Martenet, Droit administratif, vol. I, 3
ème
éd., Berne 2012, p. 640; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller,
Allgemeines Verwaltungsrecht, Berne 2014, p. 429s.). Il implique une pesée
entre les intérêts publics et privés de tiers au respect des dispositions dont
il s'agirait de s'écarter et les intérêts du propriétaire privé requérant
l'octroi d'une dérogation, étant précisé que des raisons purement économiques
ou l'intention d'atteindre la meilleure solution architecturale, ou une
utilisation optimale du terrain, ne suffisent pas à elles seules à conduire à
l'octroi d'une dérogation (cf. arrêts 1C_92/2015 du 18 novembre 2015
consid. 4.2; 1C_458/2011 du 29 février 2012 consid. 4.4, et les références
citées).
Confrontée à l'octroi ou au refus d'une dérogation,
l’autorité de recours devra se limiter à sanctionner un abus ou un excès dans
le pouvoir d'appréciation de la municipalité (TF 1C_86/2008 du 10 juillet 2008
consid. 5.2; arrêts AC.2002.0229 du 12 mai 2003; AC.1996.0045 du 16 octobre
1996, in RDAF 1997 I 232).
cc) En l’occurrence, l'autorité intimée fait valoir
que l'interdiction du projet pour non-respect de la distance à la limite
"restreindrait de manière excessive l'utilisation légitime que
l'exploitant doit pouvoir faire de son terrain" (réponse p. 6).
L'intérêt de la constructrice doit toutefois être
relativisé, dans la mesure où le terrain est déjà utilisé, puisqu'un hôtel y
est exploité, affectation qui n'est d'ailleurs pas conforme à la zone. La
constructrice ne fait pas valoir que la création de la terrasse serait
indispensable à la poursuite de l'exploitation. La réalisation de celle-ci
permettrait sans doute d'accroître l'attractivité de l'établissement et par là
les recettes, mais, comme cela ressort de la jurisprudence citée plus haut, des
raisons purement économiques ne suffisent pas pour justifier l'octroi d'une
dérogation. En outre et surtout, il y a lieu de prendre en compte l'intérêt de
la recourante à ne pas subir les nuisances liées à la terrasse litigieuse,
intérêt qui apparaît comme prépondérant, en particulier au regard de
l'affectation de la zone. Dans ces conditions, force est d'admettre qu'en
octroyant une dérogation, l'autorité intimée abuserait de son pouvoir
d'appréciation.
d) Le recours est bien fondé également sur le point
du non-respect de la distance à la limite.
6.
a) Les considérants qui précèdent conduisent le Tribunal à admettre le
recours et à annuler la décision attaquée.
b) En procédure de recours, les frais sont supportés
par la partie qui succombe (art. 49 al. 1, 1
ère
phrase LPA-VD). Il y
a lieu de prendre en considération, pour saisir cette notion, les intérêts de
chaque partie à la procédure. Ainsi, lorsque la procédure met en présence,
outre le recourant et l'autorité intimée, une ou plusieurs autres parties dont
les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en principe à la partie
adverse déboutée, à l'exclusion de la collectivité publique dont la décision
est annulée ou modifiée, de supporter les frais (arrêts FO.2015.0008 du 16
octobre 2015; AC.2007.0237 du 5 décembre 2008; AC.1996.0167 du 28 février 1997). En l’occurrence, la Municipalité a, certes, été déboutée de ses
conclusions; dans la mesure où elle s’est exprimée dans la procédure
exclusivement dans le cadre de ses attributions officielles, il n’y a toutefois
pas lieu de mettre de frais à sa charge. Quant à la constructrice, s’il est
vrai qu’elle n’a pas procédé, il n’en demeure pas moins que son intérêt quant à
l’issue de la procédure était opposé à celui de la recourante, qui a obtenu
gain de cause. Comme la constructrice est manifestement toujours intéressée à
l'obtention de l’autorisation nécessaire à la réalisation de son projet de
terrasse, il faut considérer, même si elle n’a pas produit d’écritures, ni pris
de conclusions, qu'elle succombe (voir, dans le même sens, ATF 143 II 425
consid. 7 p. 443; arrêt AC.2014.0084 du 2 juillet 2014 consid. 3). Du reste, la
constructrice a provoqué, par sa demande de permis, la décision de l’autorité
dont est recours. En conséquence, vu l’art. 49 al. 1 LPA-VD, les frais de
justice seront mis à sa charge.
c) En procédure de recours et de révision,
l'autorité alloue une indemnité à la partie qui obtient totalement ou
partiellement gain de cause, en remboursement des frais qu'elle a engagés pour
défendre ses intérêts (art. 55 al. 1 LPA-VD). Cette indemnité est mise à la
charge de la partie qui succombe (al. 2). Seule la recourante, qui obtient gain
de cause avec l’assistance d’un conseil, a droit à des dépens. Pour les mêmes
motifs que ceux exposés au paragraphe précédent, ceux-ci seront mis à la charge
de la constructrice.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité de Vevey, du 8 mai 2017, est annulée.
III.
Les frais d’arrêt, par 2'500 (deux mille cinq cents) francs, sont mis à
la charge de B.________.
IV.
B.________ versera à A.________ une indemnité de 1'500 (mille cinq
cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le
Le
président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.