vd_omni · PS.2025.0057 · 2025-10-14 · fr

A.________ /Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), Centre social régional de Morges-Aubonne-Cossonay | Admission du recours contre une décision de la DGCS qui a confirmé une décision de restitution du RI perçu par le recourant entre août 2017 et avril 2018 ainsi que la sanction prononcée, tout en renvoyant la décision au CSR pour la période de mai 2018 à mai 2020L'objet du litige se limite à la période comprise en août 2017 et avril 2018 ainsi qu'à la sanction prononcée.Sur la base des pièces figurant au dossier qui concernent essentiellement une période postérieure à juillet 2019, le tribunal considère que c'est à tort que la DGCS a retenu qu'il était établi que le recourant vivait en concubinage stable et qualifié depuis le mois d'août 2017 déjà. Il y a donc lieu de renvoyer la décision à l'autorité concernée pour qu'elle décide si elle peut encore compléter l'instruction ou si, vu le temps écoulé, elle y renonce.Annulation de la sanction dès lors que la gravité de la faute du recourant ne peut pas encore être établie. Renvoi de la cause à l'autorité concernée pour une nouvelle décision.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 14.10.2025 PS.2025.0057

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 14 octobre 2025
Composition
Mme Marie-Pierre Bernel, présidente;
M. Guillaume Vianin, juge; Mme Isabelle Perrin, assesseure; M. Loïc
Horisberger, greffier.
Recourant
A.________,
à ********,
Autorité intimée
Direction générale de la cohésion
sociale,
à Lausanne,
Autorité concernée
Centre social régional de Morges-Aubonne-Cossonay,
à Morges.
Objet
aide sociale
Recours A.________ c/ décision sur recours de la Direction
générale de la cohésion sociale (DGCS) du 28 mai 2025 (revenu d'insertion
indûment perçu).
Vu les faits suivants :
A.
A.______ (ci-après: le recourant), né le ******** 1970, a été mis
au bénéfice du revenu d'insertion (ci-après: RI) par le Centre social
régional de Morges-Aubonne-Cossonay (ci-après: CSR) par intermittence du 1
er
novembre 2011 au 31 août 2013, puis de manière continue du 1
er
septembre 2013 au 31 août 2015 et du 1
er
décembre 2015 au 31 mai
2020.
En juillet 2015, le recourant a annoncé au CSR la
naissance de sa fille C.______, née le ******** juillet 2015. Il a toutefois précisé
qu'il ne faisait pas ménage commun avec celle-ci, ni avec la mère de l'enfant, B.______.
Cette dernière était alors domiciliée à ********. Il ressort également du
dossier qu'un mois avant la naissance de sa fille, le recourant avait déjà indiqué
au CSR qu'il n'avait pas le projet de vivre avec B.______ "
dans
l'immédiat
" mais que le couple envisageait "
que M.
probablement déménage chez Mme à la fin de l'année
" (Journal RI –
11.06.2015). Toutefois, en décembre 2015, le recourant a déclaré au CSR qu'il
vivait toujours seul dans son propre appartement, à ********.
Toujours selon le Journal RI, à compter du mois
d'avril 2016, le recourant a commencé à venir accompagné de B.______ lors de
ses rendez-vous auprès du CSR. En outre, B.______ a fréquemment correspondu
avec le CSR pour le compte du recourant à compter du 18 mai 2016. Elle a
notamment écrit ce jour-là au CSR ce qui suit:
"
[...]
le stage à la commune de ******** Monsieur A.______ ne
peut plus continuer à y aller nous sommes le 18 et il n'a plus d'argent pour
manger et l'essence pour s'y rendre je dois toujours l'aider et moi je ne peux
pas me permettre avec ma fille de lui donner l'argent jusqu'à ce qu'il reçoive
son salaire donc nous voulions voir avec vous pour arrêter car cela n'est plus
possible dans ces conditions.
[...]
"
Dès le 18 mai 2016, le recourant a été en incapacité
de travail à 100 % notamment en raison de douleurs dorsales. Le diagnostic
qui a finalement été posé indique qu'il souffre d'une spondylarthrite
ankylosante, maladie auto-immune incurable qui l'empêche de travailler.
B.
B.______, qui a déménagé avec sa fille à Lausanne en janvier 2017, a été
mise au bénéfice du RI avec sa fille dès le mois de mai 2018.
C.
En mai 2019, faisant suite à une dénonciation anonyme, le CSR a déposé
une demande d'enquête administrative à l'encontre du recourant. Des
investigations ont été menées du 3 juillet au 21 novembre 2019. Selon le
rapport d'enquête du 18 décembre 2019, le recourant n'a pas été vu à son
domicile d'******* lors des surveillances effectuées du 12 août au 19 septembre
2019. En revanche, il a été aperçu à plusieurs reprises entre le 23 septembre
et le 10 octobre 2019 au domicile de B.______, à Lausanne, en particulier en
train d'amener sa fille à l'école. Le rapport retient notamment ce qui suit:
"
[...]
Pour ce faire, l'intéressé passait, tous les matins, avec
son enfant dans le café "********", qui se trouve au bas de
l'immeuble, saluer la tenancière ainsi que les habitués de l'établissement.
Puis, il allait prendre la voiture, Honda Civic immatriculée ********, au nom
de B.______, stationnée le long de la rue, et conduisait sa fille C, au Centre
de Vie Enfantine de ********.
[...]
"
En date du 10 octobre 2019, à 7h30 du matin, les
enquêteurs se sont rendus au domicile de B.______. Ils y ont trouvé le
recourant, B.______ et leur fille C.______. Selon le rapport d'enquête, le
recourant n'a pas souhaité échanger avec les enquêteurs. Ces derniers se sont
ainsi adressés à B.______ qui a déclaré ce qui suit:
"
[...]
Pour vous répondre, M. dort chez moi, B.______, pas dans
la même chambre, car il ne peut pas vivre seul à cause de sa maladie. Il a très
régulièrement des rendez-vous sur Lausanne, cela facilite la vie, car je
l'amène à tous ses rendez-vous. Il y a des jours où il ne peut plus se lever et
je dois m'occuper de lui. Il a déposé les plaques car il ne peut plus
[conduire]
avec sa maladie. C'est dangereux
car il a des vertiges. C'est moi qui amène notre fille à l'école. Lorsque A.______
peut venir, il vient avec nous. Vous me dites que vous avez vu A.______ amener
notre fille en voiture. C'est vrai c'était quand j'étais malade.
[...]
Fin février-mars, A.______ a
emmené plusieurs fois notre fille car je ne pouvais pas le faire. Pour vous
répondre, pour des raisons personnelles, c'est moi qui ne veux pas qu'il
s'installe à la maison.
[...]
Pour votre information l'AS de M.
est au courant de la situation. Pour ma part, je n'ai plus d'AS. Je dirais que A.______
est présent presque tous les jours de la semaine, sauf les week-ends.
[...]"
Le rapport d'enquête relève également ce qui suit:
"
[...]
Le 21 novembre 2019, nous avons contacté le Directeur
ainsi que son adjointe, du Centre de Vie Enfantine ********, afin de savoir qui
amenait C.______ à l'école, fille du bénéficiaire. Ils nous ont répondu que
c'était quasiment tout le temps M. A.________, et ceci même lorsque C.______
allait à la garderie, soit depuis son arrivée en août 2017. Le bâtiment de la
crèche se trouvant juste à côté de celui de l'école. Le Directeur et son
adjointe ont précisé s'être même demandé, au vu des très nombreux passages du
papa, si le couple n'habitait pas finalement ensemble, malgré une déclaration
contraire du bénéficiaire.
[...]
"
En conclusion, les enquêteurs ont retenu dans leur
rapport que le recourant avait son lieu de vie principal à Lausanne au domicile
de B.______ depuis que sa fille était inscrite à la crèche, "
soit avril
2017
" (recte: août 2017).
Le 10 janvier 2020, le CSR a demandé des
explications au recourant étant donné que le rapport d'enquête concluait qu'il
habitait bel et bien chez B.______ depuis août 2017. Le CSR a également demandé
au recourant de fournir des explications au sujet de deux comptes non déclarés
ouverts à la BCV (un compte de garantie de loyer et un compte courant), sur
lesquels avaient été crédités plusieurs montants de provenance inconnue, en
particulier un remboursement de frais de chauffage d'un montant de 462 fr. 75
correspondant à la période allant du 1
er
juillet 2015 au 30 juin
2016, lequel n'avait pas été annoncé par le recourant.
Par courrier du 4 février 2020, le recourant s'est
déterminé et a réfuté les conclusions du rapport en indiquant, en substance, que
ce n’était qu’en raison de son état de santé qu'il avait été amené à dormir chez
la mère de sa fille à raison de trois nuits par semaine. Il a en outre exposé
que le compte de garantie de loyer ouvert auprès de la BCV était connu du CSR
et il a transmis l'extrait bancaire de bouclement pour l'année 2019. Il a enfin
expliqué que le montant de 462 fr. 75 correspondait à une ristourne de décompte
de chauffage et qu'il avait fourni les pièces justificatives au CSR en son
temps; il a produit une lettre du 11 octobre 2016 concernant le décompte de
chauffage ainsi que les extraits bancaires de son compte courant à la BCV pour
la période allant du 1
er
décembre 2013 au 31 janvier 2014, du 1
er
juillet 2014 au 31 octobre 2014 et du 1
er
août 2015 au 30
novembre 2015.
D.
Par décision du 30 avril 2020, le CSR a supprimé le droit au RI du
recourant à compter du 30 avril 2020 au motif que son véritable domicile se
trouvait chez sa compagne, à Lausanne. Le recourant a interjeté recours contre
cette décision le 26 mai 2020. Par décision du 28 juillet 2020, la DGCS a
rejeté son recours. La décision du 30 avril 2020 est définitivement entrée en
force. Selon les pièces figurant au dossier, il apparaît que le recourant a
encore perçu 1'826 fr. de RI en mai 2020.
Le recourant a annoncé officiellement son arrivée à
Lausanne à compter du 1
er
juillet 2020 chez B.______. Selon la
décision entreprise, le couple a bénéficié ensemble des prestations RI dès le 1
er
juin 2020.
E.
Par décision du 7 août 2020, le CSR a ordonné au recourant de restituer la
somme de 86'848 fr. 30 correspondant à la totalité du RI versé entre mars 2017
(pour vivre en avril 2017) et mai 2020 ainsi qu'aux 347 fr. 05 perçus indûment
en octobre 2016 et relatifs à la ristourne de chauffage. De plus, le CSR a
prononcé une sanction de réduction des prestations RI de 30 % pendant six mois
à compter du 1
er
août 2020. Cette décision était motivée par le fait
que le recourant avait son lieu de vie principal à Lausanne, chez B.______,
depuis avril 2017.
Le 2 septembre 2020, le recourant a interjeté
recours contre cette décision. Il a fait valoir que ce n'était que depuis août
2019 qu'il dormait trois fois par semaine chez B.______, cela en raison de son
état de santé et non d'un concubinage. Il a également relevé, en tout état de
cause, que sa relation de concubinage n'était pas établie avant août 2019 et
que le montant de l'indû devait donc être déterminé à nouveau. Il a aussi
souligné que le rapport d'enquête établissait un concubinage depuis août 2017 et
non avril 2017.
Par décision du 18 septembre 2020, le CSR a
reconsidéré sa décision. Il a considéré, sur la base du rapport d'enquête, que
le recourant avait son domicile principal chez B.______ depuis le mois d'août
2017 et non avril 2017. Il a ordonné la restitution d'un montant de 76'891 fr.
correspondant à la totalité du RI versé entre juillet 2017 et mai 2020 ainsi
qu'aux 347 fr. 05 perçus indûment en octobre 2016 et relatifs à la ristourne de
chauffage. Le CSR a également maintenu la sanction de six mois.
Le 13 octobre 2020, le recourant a maintenu son
recours. Il a fait valoir qu'un éventuel concubinage ne pouvait être retenu
qu'à partir du mois d'août 2019 et que la sanction infligée était trop sévère.
De plus, le recourant a souligné que, puisque B.______ et lui-même émargeaient
tous deux au RI, le CSR ne pouvait pas procéder à une suppression pure et
simple de son droit à partir du mois d'août 2017 jusqu'au mois de mai 2020; selon
le recourant, le CSR aurait au contraire dû procéder à un nouveau calcul de
leur droit de manière commune, afin de déterminer l'éventuel indû qu'il aurait
perçu.
Le 24 novembre 2020, le recourant et B.______ sont
devenus parents d'un deuxième enfant. Ils se sont ensuite mariés le 9 mars
2021.
F.
Par décisions du 23 novembre 2020 et du 12 janvier 2021, retenant qu'il
était invalide à 100 % dès le 1
er
décembre 2017, le recourant s'est
vu octroyer une rente mensuelle de la part de l'assurance-invalidité (ci-après
: Al) d'un montant de:
-
1'437
fr. pour lui et 575 fr. pour sa fille C du 1er décembre 2017 au 31 décembre
2018;
-
1'449
fr. pour lui et 580 fr. pour sa fille C du 1er janvier 2019 au 30 novembre 2020
puis dès le 1
er
décembre 2020.
Par courrier du 18 février 2021, le recourant a
indiqué à la DGCS que le montant de 69'948 fr., correspondant au rétroactif
auquel il pouvait prétendre de la part de l'AI, avait été versé directement au
CSR de la part de la Caisse cantonale vaudoise de compensation au titre de
rétrocession des rentes AI. Il a fait valoir que ce "
remboursement
"
était à son sens problématique car le calcul de son droit au RI pour la période
de décembre 2017 à novembre 2020 n'était pas encore définitif, compte tenu de
son recours du 13 octobre 2020.
Le 4 mars 2021, le CSR a confirmé à la DGCS qu'il
avait bien reçu 69'948 fr. à titre de rétrocession de la part de l'AI. Il a
précisé que ce montant avait été attribué comme suit:
"
[...]
– CHF 25'185.00 sur le RI n° 416 85 67
correspondant à la rente AI de M. A.________ pour la période de juillet
2020 à novembre 2020 d'un montant total de CHF 7'245.00 et à la rente pour
l'enfant C.______ pour la période de mai 2018 à novembre 2020 d'un montant
total de CHF 17'940.00.
- CHF 47'763.00 sur le RI n° 238
37 56 correspondant à la rente AI de M. A.________ pour la période de
décembre 2017 à juin 2020 d'un montant total de CHF 44'763.00.
[...]
"
Le CSR a précisé que "
la rétrocession AI de
M. A.________ d'un montant de CHF 44'763.00 nous est due et ne sera pas
restituée à la Caisse cantonale vaudoise
" et que "
dans le cas
où la décision du 18 septembre 2020 serait confirmée par vos services
(ndr:
la DGCS),
le nécessaire serait effectué afin d'attribuer ce montant de CHF 44'763.00
en déduction de l'indu
".
G.
Par décision du 28 mai 2025, la DGCS a admis partiellement le recours
formé par le recourant à l'encontre de la décision du "
18 décembre 2020
"
(recte: 18 septembre 2020). Selon le chiffre II de sa décision, la DGCS a
arrêté ce qui suit:
"
[...]
La décision de restitution du Centre social régional de
Morges-Aubonne-Cossonay du 18 décembre 2020
[recte :
18 septembre 2020]
est confirmée dans le sens où l'entier du RI doit
être remboursé concernant la période d'août 2017 à avril 2018 et concernant la
sanction mais réformée concernant la période allant de mai 2018 à mai 2020 et
renvoyée au CSR pour un nouvel
[recte: nouveau]
calcul dans le sens des considérants
.[...]
"
H.
Par acte du 25 juin 2025, le recourant a déféré cette décision devant la
Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP).
Il a conclu principalement à son annulation, subsidiairement au renvoi de la
cause à l'autorité intimée pour une nouvelle décision.
Le 9 septembre 2025, la DGCS a produit son dossier
complet.
Le Tribunal a statué sans ordonner d'échange
d'écritures ni d'autre mesure d'instruction.
Considérant en droit :
1.
Aux termes de l'art. 95 de la loi vaudoise du
28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le
recours au Tribunal cantonal s'exerce dans les 30 jours dès la notification de
la décision ou du jugement attaqué. Déposé dans le délai requis par le
destinataire de la décision attaquée (art. 75 LPA-VD), il satisfait au surplus
aux exigences de forme et de motivation prévues par l'art. 79 al. 1 LPA-VD
(applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il convient d'entrer
en matière.
2.
A titre liminaire, il y a lieu de circonscrire
l'objet du litige dès lors que la DGCS a partiellement admis le recours et
renvoyé le dossier au CSR pour une nouvelle décision pour "
la période
allant de mai 2018 à mai 2020
".
a)
Dans la procédure de
recours de droit administratif, il incombe au juge de se prononcer sur les
rapports juridiques que l'autorité administrative a précédemment réglés de
manière contraignante, sous la forme d'une décision. C'est cette décision qui
détermine l'objet de la contestation devant le Tribunal cantonal. Ensuite, pour
délimiter l'objet du litige, il faut examiner quel élément de la décision
attaquée est effectivement contesté (cf. notamment ATF 144 II 359 consid.
4.3, ATF 131 V 164 consid. 2.1; arrêt CDAP PS.2021.0090 du 24 mai
2022 consid. 8). Le Tribunal cantonal ne peut donc pas se prononcer en dehors
de l'objet de la contestation et il n'a pas à traiter les conclusions qui
sortent du cadre fixé par la décision attaquée (cf. art. 79 al. 1 LPA-VD,
par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).
En outre, seules les
décisions finales ‑ soit celles qui mettent fin à la procédure ‑ sont
en principe susceptibles de recours; les autres décisions ‑ soit
les décisions incidentes, dans la mesure où elles ne portent pas sur la
compétence, une demande de récusation, l'effet suspensif ou les mesures
provisionnelles ‑ ne sont susceptibles de recours que si elles
peuvent causer un préjudice irréparable au recourant ou si l'admission du
recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter
une procédure probatoire longue et coûteuse (art. 74 LPA-VD, applicable par
renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Dans tous les cas, le recourant doit au surplus
disposer d'un intérêt digne de protection à l'annulation ou à la modification
de la décision attaquée, lequel consiste dans l'utilité pratique que
l'admission du recours apporterait au recourant en lui évitant de subir un
préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision
attaquée lui occasionnerait (art. 75 al. 1 let. a LPA-VD, applicable par renvoi
de l'art. 99 LPA-VD; ATF 138 III 537 consid. 1.2.2). Lorsqu'il est valablement
saisi d'un recours, le tribunal ne peut pas se prononcer sur des questions qui
n'ont pas été préalablement tranchées par l'autorité intimée dans la décision
attaquée (art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD; ATF
144 II 359 consid. 4.3).
b) En l'espèce, il y a lieu de constater que, pour
la période allant de mai 2018 à mai 2020, l'autorité intimée n'a pas prononcé
une décision qui serait déjà contraignante pour le recourant puisqu'elle a
renvoyé la cause au CSR pour rendre une nouvelle décision. La décision attaquée
n’a ainsi pas mis fin au litige s'agissant du remboursement du RI perçu par le
recourant à compter de mai 2018. Le recourant ne dispose d’aucun intérêt
pratique à l’annulation ou à la modification de la décision attaquée sur ce point.
Le Tribunal considère dès lors que, tant la question
de l'éventuel indu perçu par le recourant entre mai 2018 et mai 2020 que celle
de son remboursement, excèdent manifestement l'objet du présent litige. Ces
questions devront en effet être à nouveau tranchées par le CSR et pourront
faire l'objet, cas échéant, d'un nouveau recours devant la DGCS. En
conséquence, l’objet du litige se limite à la période comprise entre août 2017
et avril 2018 ‑ pour laquelle l’autorité intimée a confirmé que
le recourant devait restituer l’intégralité du RI perçu (sans toutefois que le
dispositif de la décision entreprise ne chiffre le montant dû à ce titre) ‑ ainsi
qu’à la question de la sanction, laquelle a été confirmée dans la décision
entreprise.
3.
Dans un premier moyen, le recourant fait valoir que c'est à tort que
l'autorité intimée, reprenant les conclusions du rapport d'enquête du 18
décembre 2019, a retenu qu'il faisait ménage commun avec B.______ à compter du
mois d'août 2017. Il souligne que ce constat se fonde uniquement sur des
déclarations du directeur et de l'adjointe de la garderie de sa fille. Or,
selon le recourant, ces déclarations n'ont pas été protocolées et seraient de
surcroît vagues et impropres à établir, avec un degré de vraisemblance
suffisant, qu'il aurait fait ménage commun avec B.______ depuis août 2017.
a) La loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale
vaudoise (LASV; BLV 850.051) a pour but de venir en aide aux personnes ayant
des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction
de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité
humaine; elle règle l'action sociale cantonale, qui comprend la prévention,
l'appui social et le RI (art. 1 al. 1 et 2 LASV).
Le RI comprend une prestation financière et peut, le
cas échéant, également comprendre des prestations sous forme de mesures
d'insertion sociale ou professionnelle (art. 27 LASV). La prestation financière
est composée d'un montant forfaitaire pour l’entretien, d'un montant
forfaitaire destiné à couvrir les frais particuliers pour les adultes et d'un
supplément correspondant au loyer effectif dans les limites fixées par le
règlement (art. 31 al. 1 LASV). La prestation financière est accordée dans
les limites d'un barème établi par le règlement, après déduction des ressources
du requérant, de son conjoint ou partenaire enregistré ou de la personne qui
mène de fait une vie de couple avec lui et de ses enfants mineurs à charge
(art. 31 al. 2 LASV). L'art. 26 du règlement du 26 octobre 2005 d’application
de la LASV (RLASV; BLV 850.051.1) dispose qu'après déduction de la franchise,
le solde des ressources du requérant, de son conjoint, de son partenaire
enregistré ou de la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui et de
ses enfants mineurs à charge est porté en déduction du montant alloué au titre
du RI (al. 1).
L'art. 28 du règlement du 26 octobre 2005
d’application de la LASV (RLASV; BLV 850.051.1) précise ce qui suit:
"1
Lorsqu'un
ménage bénéficiant du RI vit avec une ou plusieurs personnes non à charge, la
prestation financière du RI est réduite en tenant compte d'une contribution de
cette ou de ces personnes aux frais.
2
Si
le ménage élargi forme une communauté économique de type familial
finançant les fonctions ménagères conventionnelles (gîte, couvert, lessive,
entretien, télécommunications, etc.), la contribution consiste en un partage
proportionnel des frais de logement et en une fraction du forfait entretien
selon le nombre total de personnes majeures et mineures dans le ménage. Le
supplément prévu à l'article 22 est accordé au ménage bénéficiaire du
RI.
3
Si
le ménage élargi ne forme pas une communauté de type familial, la contribution
se limite au partage proportionnel des frais de logement et charges selon le
nombre total de personnes."
b) Selon la jurisprudence de la CDAP, la relation
entre le requérant et la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui,
au sens de l'art. 31 al. 2 LASV, équivaut à un concubinage stable ou qualifié,
justifiant un devoir d'assistance mutuel, tel que l'entend la jurisprudence
fédérale (arrêts CDAP PS.2020.0090 du 14 mai 2021 consid. 3b/bb;
PS.2019.0015 du 23 avril 2020 consid. 3b; PS.2018.0028 du 13 février 2019
consid. 1c/bb). Dans sa jurisprudence en matière d'aide sociale, le Tribunal
fédéral considère que la relation de concubinage stable justifiant un devoir
d’assistance mutuel doit être comprise comme une communauté de vie d'une
certaine durée, voire durable, entre deux personnes, à caractère en principe
exclusif, qui présente une composante tant spirituelle que corporelle et
économique, et qui est parfois désignée comme une communauté de toit, de table
et de lit (ATF 145 I 108 consid. 4.4.6, et les références). Ces différentes
caractéristiques n'ont pas à être réalisées cumulativement. Il n'est en
particulier pas nécessaire que les partenaires vivent constamment ensemble ou
que l'un des deux soit constamment assisté par l'autre de manière
significative. S'il manque la cohabitation ou la composante économique, mais
que les deux partenaires vivent tout de même une relation à deux stable et
exclusive et s'accordent une assistance réciproque, l'on doit ainsi admettre
qu'il s'agit d'une communauté de vie assimilable à un mariage (ATF 138 V 86
consid. 4.1; 137 V 383 consid. 4.1; 134 V 369 consid. 7 et 7.1). Il n'est alors
pas arbitraire de tenir compte d'une telle communauté dans l'évaluation des
besoins d'assistance, quand bien même il n'existe pas un devoir légal et
réciproque d'entretien entre les partenaires. Dans cette optique, il est
admissible de tenir compte du fait que ces derniers sont prêts à s'assurer
mutuellement assistance. En l'absence de règle légale précise, on ne saurait
retenir une durée prédéfinie pour admettre un concubinage stable. Si plusieurs
années de vie commune sont certes un élément parlant en faveur d'une relation
de concubinage stable, elles ne sont pas à elles seules décisives. Le juge doit
au contraire procéder dans chaque cas à une appréciation de l'ensemble des
circonstances de la vie commune afin d'en déterminer la qualité et si celle-ci
peut être qualifiée de relation de concubinage stable (ATF 145 I 108 consid.
4.4.6 pp.117/118 et les références). L'existence d’une union libre stable
entraînant des obligations d’entraide comparables à celle d’un mariage n'est
admise qu'avec retenue par la jurisprudence (arrêt CDAP PS.2022.0011 du 8 mai
2023 consid. 4d).
L'art. 17a al. 1 du règlement du 26 octobre 2005
d’application de la LASV (RLASV; BLV 850.051.1) précise que sont présumées
comme menant de fait une vie de couple au sens de l'art. 31 al. 2 LASV les
personnes qui ont un ou plusieurs enfants communs avec la personne avec qui
elles vivent (let. a) ou qui vivent ensemble dans le même ménage depuis au
moins cinq ans (let. b). Cette présomption, réfragable, peut être renversée.
Dans un tel cas, il appartient aux requérants, s'ils estiment ne pas vivre en
concubinage, bien qu'ils se trouvent dans l’une des situations prévues à l'art.
17a RLASV, d'apporter les éléments permettant d'établir que, malgré les
circonstances, ils ne mènent pas de fait une vie de couple (arrêts CDAP
PS.2023.0001 du 8 mai 2023 consid. 2d; PS.2021.0073 du 13 avril 2022 consid.
2a/cc).
S'agissant du renversement de cette présomption, la
CDAP a estimé que cela revenait à devoir apporter la preuve de faits négatifs,
ce qui est, par nature difficile à rapporter (arrêt CDAP PS.2022.0034 du 14
mars 2023 consid. 3).
Dans le domaine des assurances sociales, le juge
fonde généralement sa décision sur les faits qui, faute d'être établis de
manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c'est-à-dire
qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit donc pas
qu'un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible; parmi
tous les éléments de fait allégués ou envisageables, le juge doit, le cas
échéant, retenir ceux qui lui paraissent les plus probables. La règle de la vraisemblance
prépondérante est également valable dans le domaine de l'aide sociale (ATF 144
V 427 consid. 3.2; 139 V 176 consid. 5.3; arrêts CDAP PS.2021.0073 précité
consid. 2a/cc; PS.2020.0090 précité consid. 3b/cc; PS.2019.0008 du 17 janvier
2020 consid. 3b).
c) En l'espèce, il n'est pas contesté que le
recourant fait désormais ménage commun avec B.______ depuis le mois de mai
2020. Le couple est même désormais marié. En revanche, le recourant conteste
avoir fait ménage commun avec B.______ depuis le mois d'août 2017.
De son côté, l'autorité intimée a retenu dans la
décision entreprise que B.______ apportait de l'aide au recourant depuis le
mois de mai 2016, tant au niveau administratif que financier, notamment parce qu'elle
l'avait accompagné à ses rendez-vous au CSR depuis cette date. Elle relève
également que B.______ a admis avoir prêté sa voiture au recourant, qu'elle l'a
amené à plusieurs reprises à ses rendez-vous médicaux et que ce dernier dormait
fréquemment chez elle. Elle souligne enfin que, selon les dires du personnel de
la crèche, le recourant amenait fréquemment sa fille à l'établissement, cela dès
la rentrée d'août 2017, alors même qu'il était censé vivre à ******* et qu'il
avait exposé avoir du mal à se déplacer et à conduire depuis le mois de mai
2016 au plus tard. Sur la base de ces indices, l’autorité intimée a donc retenu
que la relation de concubinage était établie depuis le mois d’août 2017 au
moins.
Cela étant, contrairement à ce que semble soutenir l'autorité
intimée dans sa décision, les seuls éléments qui pourraient démontrer que le
recourant vivait depuis août 2017 chez B.______ sont les déclarations du
personnel de la crèche de leur fille. Or, s'il est vrai que le directeur et son
adjointe de la crèche ont admis que le recourant amenait "
quasiment
tout le temps
" sa fille à la crèche et qu'il effectuait de "
très
nombreux passages
", ces simples indications ne sont pas propres à
établir que le recourant vivait alors à Lausanne, encore moins chez B.______,
et ne disent donc,
a fortiori
, rien de l'existence ou non d'un devoir
d'assistance mutuel entre le recourant et B.______, qui aurait fait naître
entre eux des obligations d’entraide comparables à celle d’un mariage.
Le dossier révèle certes que les intéressés
entretiennent une relation régulière depuis 2015, année de naissance de leur
premier enfant, et que cette relation a évolué jusqu’à la naissance d’un deuxième
enfant en novembre 2020, puis à leur mariage en mars 2021. Ces différentes
étapes, espacées dans le temps, plaident toutefois plutôt en faveur d’une
consolidation progressive de leur relation que pour l’existence d’un
concubinage stable dès 2017. Le recourant a spontanément et sans tarder annoncé
au CSR la naissance de son premier enfant, tout en précisant d'emblée qu'il ne
faisait pas ménage commun avec la mère et l'enfant. Il avait annoncé qu'il
s'installerait peut-être chez la mère de sa fille en fin d'année 2015, mais il
a pris le soin d'avertir le CSR en décembre 2015 qu'il continuait de vivre seul
dans son appartement d'*******. En effet, les intéressés ont conservé des
logements distincts durant plusieurs années, cela même après le déménagement de
B.______ de ******** à Lausanne en 2017. De plus, si B.______ a effectivement
admis avoir apporté une aide administrative ou logistique au recourant dès
2016, il ressort de ses propres déclarations qu’elle n’entendait pas assumer l’entretien
financier du recourant, comme en témoigne son courrier de mai 2016 au CSR
précisant qu’elle ne pouvait subvenir à ses besoins pour lui permettre de
poursuivre un stage professionnel. Elle a également expressément déclaré aux
enquêteurs que c'était elle qui ne souhaitait pas que le recourant s'installe
chez elle. L’aide apportée par B.______ au recourant – prêt de voiture,
accompagnement ponctuel, hébergement temporaire – relève ainsi davantage d’un
soutien pratique que de l’accomplissement d’un devoir d’entraide comparable à
celui qui lie des époux ou des concubins. Cette aide ne saurait démontrer
l’existence d’une véritable communauté de toit, de table et de lit au sens de
la jurisprudence fédérale (ATF 145 I 108 consid. 4.4.6).
Il est vrai que le dossier contient d’autres
éléments (notamment le résultat de la surveillance opérée entre juillet et
novembre 2019) qui paraissent démontrer l’existence d’un concubinage entre les
intéressés à compter d’août 2019, même si cet élément excède l’objet du litige.
Toutefois, force est de constater que le dossier des autorités inférieures ne
contient que très peu d'informations sur la situation personnelle, familiale ou
économique du recourant antérieurement au début de l'enquête en juillet 2019. En
particulier, le dossier ne comprend aucune pièce qui démontrerait que le
recourant aurait transféré son centre de vie à Lausanne dès 2017 (décomptes
bancaires, factures, correspondances officielles, etc.). A l'aune des
dénégations du recourant, il n'était ainsi pas possible de conclure, sans
autres investigations, à l'existence d'une vie de couple entre le recourant et B.______
antérieurement au mois d'août 2019.
En définitive, sur la base des pièces figurant au
dossier, le tribunal considère que les différents indices recueillis n'étaient manifestement
pas suffisants pour conclure à une vie commune des intéressés, respectivement
pour qualifier leur relation de concubinage stable ou qualifié au sens où
l'entend la jurisprudence fédérale, cela depuis le mois d'août 2017 comme le
soutient à tort l’autorité intimée dans sa décision. C'est donc manifestement à
juste titre que le recourant s'est plaint d'une constatation inexacte ou
incomplète des faits pertinents (cf. art. 76 let. b LPA-VD).
d) La décision querellée,
en tant qu'elle confirme le remboursement de la totalité du RI perçu par le
recourant pour la période d’août 2017 à avril 2018 est donc manifestement mal
fondée. Elle sera ainsi annulée en tant qu'elle repose sur une prémisse
(l'existence d'un concubinage qualifié) qui n'a pas été établie à satisfaction
de droit et dénie, sur cette seule base, tout besoin d'assistance du recourant
à compter du mois d'août 2017.
Cela fait, la cause sera
renvoyée à l’autorité concernée, afin qu’elle décide s’il est encore possible
de compléter l’instruction pour établir l’existence d’un concubinage qualifié
entre le recourant et B.______, pour des faits antérieurs au mois d’août 2019,
ou s’il convient, vu le temps écoulé et la répartition du fardeau de la preuve,
d’y renoncer.
4.
La décision entreprise confirme également la sanction prononcée par
l'autorité concernée dans sa décision du 18 décembre 2020, ce que le recourant
conteste dans son recours.
a) En vertu de l'art. 45
LASV, la violation par le bénéficiaire des obligations liées à l'octroi des
prestations financières, intentionnelle ou par négligence, peut donner lieu à
une réduction, voire à la suppression de l'aide (al. 1). Un manque de collaboration
du bénéficiaire, l'insuffisance de ses efforts pour retrouver une autonomie ou
pour limiter sa prise en charge peuvent donner lieu à une réduction des
prestations financières (al. 2).
Pour être confirmée, la
sanction doit être adaptée à la gravité de la faute (cf. arrêts CDAP
PS.2024.0073 du 19 février 2025; cf. aussi CDAP PS.2018.0050 du 15 janvier 2019
consid. 3b/aa; PS.2016.0091 du 26 juin 2017 consid. 4b et la réf. citée). La
réduction des prestations d'aide sociale a le caractère d'une sanction
administrative et non d'une sanction pénale (cf. ATF 126 V 130 consid. 1 dans
le domaine voisin de la suspension du droit à l'indemnité de chômage). Pour en
apprécier la quotité, l'autorité doit se fonder sur une appréciation globale de
toutes les circonstances; à cet égard, il faut tenir compte de la personnalité
et du comportement du bénéficiaire des prestations, de la gravité des
manquements reprochés, des circonstances du retrait et de la situation de
l'intéressé dans son ensemble (cf. arrêt CDAP PS.2021.0049 du 4 mai 2022
consid. 4b et les réf. citées).
b) En l'espèce, on ne discerne pas comment
l'autorité intimée pouvait apprécier la gravité de la faute commise par le
recourant et maintenir la sanction alors même qu'elle n'a pas établi le montant
de l'indu perçu par le recourant et qu'elle a renvoyé en partie le dossier à
l'autorité concernée pour une nouvelle décision. En tout état de cause, dès
lors que la décision querellée a été annulée, l'existence d'un concubinage
qualifié n'ayant pas été établie depuis août 2017, il y a également lieu
d'annuler la sanction qui a été confirmée par l'autorité intimée. La cause sera
ainsi également renvoyée à l'autorité concernée pour une nouvelle décision.
5.
Les considérants qui précèdent entraînent
l'admission du recours manifestement bien fondé et l'annulation de la décision
attaquée en tant qu’elle confirme la décision de restitution du CSR s’agissant
du RI perçu durant la période d’août 2017 à avril 2018 ainsi que la sanction
prononcée par le CSR. La cause est renvoyée à l'autorité concernée pour une
nouvelle décision dans le sens des considérants.
Le présent arrêt est rendu de manière sommairement
motivée selon la procédure simplifiée de l’art. 82 LPA-VD (par renvoi de l’art.
99 LPA-VD).
Il est rendu sans frais en vertu de
l'art. 4 al. 3 du tarif du 28 avril 2015 des frais et dépens en matière
administrative (TFJDA; BLV 173.36.5.1). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens
(art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête :
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du 28 mai 2025 de la Direction générale de la cohésion
sociale est annulée
en tant qu’elle confirme la
décision de restitution du Centre social régional de Morges-Aubonne-Cossonay du
18 septembre 2020 s’agissant du remboursement du RI perçu durant la période
d’août 2017 à avril 2018 ainsi que la sanction
. La cause est renvoyée au
Centre social régional de Morges-Aubonne-Cossonay pour une nouvelle décision
dans le sens des considérants.
III.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires, ni
alloué de dépens.
Lausanne, le 14 octobre 2025
La présidente:                                                                                                Le
greffier:
Le présent arrêt est
communiqué aux participants à la procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse,
Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux
articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF
- RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la décision
attaquée.