vd_omni · PS.2017.0008 · 2017-06-08 · fr

A.________/Service de prévoyance et d'aide sociales, Centre social régional de Lausanne Service social Lausanne | Recours contre le prononcé sur les dépens figurant dans une décision sur recours d'une autorité administrative renvoyant la cause à l'autorité inférieure. Recevabilité du recours contre le prononcé sur les dépens d'une décision incidente laissée indécise, l'autorité inférieure ayant entre temps-rendu une décision finale. Possibilité pour les autorités administratives d'allouer des dépens. Compétence du Conseil d'Etat et non du Tribunal cantonal pour fixer les principes applicables à l'allocation de dépens par les autorités administratives. Pas de règlementation adoptée et existence d'une lacune de la loi. Application par analogie des principes du TFJDA mais pas d'application du montant minimal de 500 francs prévue par l'art. 11 al. 2 TFJDA. Pas d'abus d'appréciation de l'autorité administrative qui a fixé le montant des dépens à 300 francs en l'espèce. Rejet du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 08.06.2017 PS.2017.0008

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 8 juin 2017
Composition
M. Alex Dépraz, président; M. Guillaume Vianin et M. Pascal Langone, juges.
Recourant
A.________
à ******** représenté par Me Rachid HUSSEIN, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Service de prévoyance
et d'aide sociales,
à Lausanne
,
Autorité concernée
Centre social régional
de Lausanne,
Service social Lausanne,
Unité juridique,
à
Lausanne
Objet
Dépens
Recours A.________ c/ décision du Service de
prévoyance et d'aide sociales du 4 janvier 2017 lui allouant une indemnité à
titre de dépens
Vu les faits suivants
A.
A.________ bénéficie du revenu d'insertion depuis
le 1
er
juillet 2012. Il est notamment propriétaire d'un appartement en
Italie.
Suite à l'entrée en vigueur d'une
nouvelle directive concernant la manière de prendre en considération la fortune
immobilière des bénéficiaires du revenu d'insertion et constatant que le
montant de la fortune de l'intéressé dépassait la limite maximale autorisée, le
Centre social régional (CSR) de Lausanne a rendu le 31 mars 2016 une décision
conditionnelle d'octroi du revenu d'insertion. Selon cette décision, l'immeuble
devait être immédiatement mis en vente, le revenu d'insertion serait versé
pendant une période de six mois au maximum, soit jusqu'au mois de septembre
2016, et il consisterait en de simples avances, celles-ci devant être
restituées une fois l'immeuble réalisé.
Saisi d'un recours, le Service de
prévoyance et d'aide sociales (ci-après: SPAS ou autorité intimée) l'a rejeté
le 12 octobre 2016 et a confirmé cette décision en invitant le CSR à réexaminer
la situation du recourant à l'issue du délai de six mois.
Le 18 octobre 2016, le CSR a rendu une
décision supprimant le droit au revenu d'insertion de A.________ suite à la
décision rendue par le SPAS.
B.
Par acte du 17 novembre 2016 de son conseil, A.________
a saisi le SPAS d'un recours avec requête de mesures provisionnelles et d'extrême
urgence contre cette décision. Il concluait principalement à ce que la décision
du CSR soit réformée en ce sens que le revenu d'insertion lui soit accordé pour
une durée d'au moins six mois et subsidiairement à l'annulation de celle-ci et
au renvoi de l'affaire au CSR pour une nouvelle décision. Il a en outre requis
le bénéfice de l'assistance judiciaire.
Par décision du 21 novembre 2016, le
SPAS a admis le recours, annulé la décision du CSR du 18 octobre 2016 et a
renvoyé la cause à cette autorité afin qu'elle réexamine la situation de A.________
et rende une nouvelle décision sur son droit au revenu d'insertion. Le SPAS a
également alloué au recourant une indemnité de 300 fr. à titre de dépens. En
substance, le SPAS a considéré que le CSR ne pouvait pas supprimer le droit au
revenu d'insertion du recourant sans réexaminer s'il existait des motifs
sérieux pour lesquels le recourant n'avait pu réaliser son immeuble.
C.
Par courriers des 23 novembre et 21 décembre 2016
de son conseil, A.________ a demandé au SPAS de statuer sur sa requête
d'assistance judiciaire. Son conseil a également produit une liste des
opérations faisant état d'un total de 7.2 heures de travail d'avocat-stagiaire
et de 1.5 heures de travail d'avocat.
Le 4 janvier 2017, le SPAS a rendu une
décision rectificative annulant et remplaçant celle du 21 novembre 2016. Cette
décision reprend le dispositif de celle du 21 novembre 2016 en y ajoutant un
ch. I selon lequel la requête d'assistance judiciaire est rejetée au motif que
la complexité de l'affaire ne nécessitait pas l'intervention d'un mandataire
professionnel.
D.
Par acte du 6 février 2017 de son conseil, le
recourant a saisi la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal
cantonal d'un recours contre cette décision en concluant principalement à sa
réforme en ce sens qu'une indemnité d'au moins 1'000 fr. lui soit allouée à
titre de dépens, subsidiairement à son annulation et au renvoi de la cause à
l'autorité précédente. Il a en outre requis le bénéfice de l'assistance judiciaire
pour la procédure devant la CDAP.
En cours de procédure, soit le 27 mars
2017, le CSR a rendu une nouvelle décision prolongeant le versement du revenu
d'insertion au recourant pour une durée de six mois, soit jusqu'au mois de
septembre 2017, moyennant le respect de certaines conditions relatives à la
réalisation de l'immeuble situé en Italie.
Dans sa réponse du 24 avril 2017,
l'autorité intimée a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la
décision attaquée.
Le recourant s'est déterminé sur le
contenu de cette réponse par une écriture du 12 mai 2017.
E.
La Cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
L'objet du litige, tel que défini par les
conclusions du recours, porte exclusivement sur le montant de l'indemnité
octroyée à titre de dépens par la décision attaquée. Pour le surplus, la
question de l'assistance judiciaire devant l'autorité précédente ainsi que
celle de la prolongation du droit au revenu d'insertion n'ont pas été
contestées par le recourant et échappent donc à l'examen de la Cour de céans.
2.
Il convient d'abord d'examiner la recevabilité du
recours.
a) Selon l'art. 95 LPA-VD, le recours
s'exerce dans les 30 jours dès la notification de la décision attaquée. En
l'espèce, le SPAS a rendu le 21 novembre 2016 une première disposition allouant
notamment une indemnité de 300 fr. à titre de dépens au recourant (ch. V). Sur
requête du recourant, qui s'apparente à un réexamen, le SPAS a rendu le 4
janvier 2017 une nouvelle décision "rectificative" annulant et
remplaçant celle du 21 novembre 2016 en ce sens qu'elle a rejeté la requête
d'assistance judiciaire déposée par le recourant (ch. I), les autres points du
dispositif – et notamment le montant de l'indemnité à titre de dépens - restant
inchangés par rapport à la précédente décision (ch. II à VII).
Si le recourant a agi en temps utile
contre cette deuxième décision, il n'a en revanche pas déposé de recours dans
le délai légal contre la décision du 21 novembre 2016. Or, il est douteux que cette
décision "rectificative" fasse partir un nouveau délai de recours
pour les points du dispositif qui, à l'instar du montant de l'indemnité allouée
à titre de dépens, n'ont pas été modifiés.
On peut donc se demander si le recours
n'est pas tardif et, partant, irrecevable.
b) En outre, comme l'a déjà jugé la
Cour de céans dans un précédent arrêt (GE.2015.0109 du 8 février 2016 consid.
2), en adéquation avec la jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 135 III 329
consid. 1.2.), le prononcé accessoire sur les dépens contenu dans une décision
incidente n'est en principe pas de nature à causer au recourant un préjudice
irréparable au sens de l'art. 74 al. 3 let. a LPA-VD, dans la mesure où il
pourra être contesté ultérieurement dans le cadre du recours contre la décision
finale.
En l'espèce, la décision attaquée, qui
annule la précédente décision et renvoie la cause au CSR pour nouvelle
décision, est une décision incidente puisqu'elle ne met pas fin à la procédure.
Il s'ensuit que, dans la mesure où le recourant s'en prend à la décision
incidente contenant un prononcé accessoire sur les dépens, le recours devrait
être déclaré irrecevable.
Cela étant, à la suite de la décision
attaquée lui renvoyant la cause, le CSR a rendu le 27 mars 2017, soit en cours
de procédure, une nouvelle décision prolongeant le droit du recourant au revenu
d'insertion pour une durée de six mois, décision que le recourant ne paraît pas
contester sur le fond et qu'il n'a pas attaquée par la voie d'un recours. Jusqu'ici,
la CDAP n'a pas tranché la question de savoir si, dans une telle hypothèse, il
convient de former un recours immédiat (recours "sautant") au
Tribunal cantonal contre cette décision pour contester le prononcé accessoire
sur les dépens contenu dans la décision incidente ni dans quel délai un tel
recours devrait être interjeté (cf. GE.2015.0109 du 8 février 2016, consid.
2/e/aa qui laisse la question indécise et ATF 142 II 363 selon lequel le
prononcé sur les dépens contenu dans un arrêt de renvoi peut être attaqué
directement auprès du Tribunal fédéral dans le délai de recours contre la
nouvelle décision rendue par l'instance inférieure, le
dies a quo
du
délai de recours étant la date de la notification de la décision de l'instance
inférieure).
c) Ces questions de recevabilité
peuvent toutefois rester indécises, le recours devant de toute manière être
rejeté sur le fond.
3.
a) S'agissant de l'indemnité à titre de dépens qui
lui a été allouée par l'autorité intimée, le recourant soutient qu'elle serait d'un
montant insuffisant au regard de l'activité déployée par son conseil, dès lors
que la décision attaquée lui donnait entièrement gain de cause. Dans ses
déterminations du 12 mai 2017, le recourant se réfère également à l'ATF
2C_501/2015 du 17 mars 2017 (destiné à être publié au Recueil officiel) par
lequel le TF a rejeté le recours formé à l'encontre du tarif du 28 avril 2015
des frais judiciaires et des dépens en matière administrative (TFJDA; RSV
173.36.5.1) dans le cadre du contrôle abstrait des normes. Il en tire en
substance le raisonnement que seul le Tribunal cantonal – et non le Conseil
d'Etat – disposerait d'une compétence pour fixer le montant de dépens. Il
conviendrait dès lors d'appliquer en l'espèce l'art. 11 TFJDA, lequel fixe un
montant minimal de 500 fr. (al. 2) dont l'autorité intimée ne pouvait s'écarter.
Pour sa part, l'autorité intimée
soutient que le TFJDA n'est pas applicable à la procédure de recours menée
devant le SPAS. Elle relève par ailleurs que la procédure ne nécessitait pas un
travail conséquent, la simple lecture de la décision de l'autorité inférieure
permettant de déceler qu'elle n'était pas conforme au droit, et s'est déroulée
selon la forme simplifiée prévue par l'art. 82 LPA-VD.
b) Selon l'art. 55 al. 1 LPA-VD, en
procédure de recours et de révision, l'autorité alloue une indemnité à la
partie qui obtient totalement ou partiellement gain de cause, en remboursement
des frais qu'elle a engagés pour défendre ses intérêts.
Conformément à son texte, cette
disposition s'applique à l'ensemble des procédures de recours et de révision,
que celles-ci se déroulent devant les autorités administratives (recours
administratif selon le chapitre IV de la LPA-VD; art. 73 ss LPA-VD) ou devant
les autorités judiciaires, en particulier devant la CDAP (recours de droit
administratif selon le chapitre V de la LPA-VD; art. 92 ss LPA-VD). Cette
disposition confère donc une base légale pour l'allocation de dépens par des
autorités administratives, comme le SPAS, lorsque celles-ci statuent sur
recours ou à l'issue d'une procédure de révision. A défaut d'une telle base
légale, le recourant n'aurait d'ailleurs pas eu droit à des dépens et la
décision attaquée devrait être réformée à son détriment.
En ce qui concerne les procédures de
recours de droit administratif, l'art. 46 al. 3 LPA-VD – bien que son libellé
ne mentionne que les frais – permet également au Tribunal cantonal d'adopter
les principes de fixation des dépens pour les procédures se déroulant devant
lui. Le fait que cette disposition constitue une base légale suffisante a été
expressément confirmé par le Tribunal fédéral dans l'arrêt précité (2C_501/2015
du 17 mars 2017 consid. 6.2 et 6.3).
En revanche, on ne saurait tirer de
cet arrêt qu'il appartiendrait également au Tribunal cantonal – et non au
Conseil d'Etat – d'arrêter le montant des dépens dus dans les procédures de
recours administratifs.
En effet, conformément à l'art. 46 al.
1 LPA-VD, le Conseil d'Etat est compétent pour fixer les frais dus en procédure
administrative devant les autorités administratives cantonales. Cette base
légale permet au Conseil d'Etat de fixer des émoluments tant pour la procédure
devant l'autorité de première instance (au sens du chapitre III de la LPA-VD;
art. 62 ss LPA-VD) que pour la procédure de recours administratif. Le Conseil
d'Etat a d'ailleurs fait usage de cette compétence en adoptant différents
règlements dont le règlement du 8 janvier 2001 fixant les émoluments en matière
administrative (RE-Adm; RSV 172.55.1). Plusieurs dispositions de ce règlement
prévoient expressément la perception d'émoluments pour des procédures de
recours administratifs (cf. par ex. art. 3 al. 1 let. b ch. 9 RE-Adm fixant
l'émolument dû pour une décision rendue en matière d'état civil tant en
première instance que sur recours; art. 7 al. 1 ch. 1 RE-Adm fixant le montant
de l'émolument en cas de recours en matière d'estimation fiscale des immeubles;
art. 7 al. 1 ch. 7 RE-Adm fixant le montant de l'émolument en cas de décision
sur recours en matière de Registre foncier et également la disposition générale
de l'art. 8 RE-Adm prévoyant la perception d'un émolument auprès du recourant
débouté pour toute décision sur recours mais se référant à un texte abrogé,
soit le règlement du 22 octobre 1997 fixant la procédure de recours devant les
autorités administratives inférieures).
Même si l'art. 46 al. 1 LPA-VD ne le
prévoit pas expressément, il y a lieu de considérer que cette disposition
confère également, de manière implicite, au Conseil d'Etat la compétence de
fixer le montant des dépens pour les procédures administratives, tout comme
l'art. 46 al. 3 LPA-VD permet au Tribunal cantonal de le faire pour les procédures
se déroulant devant lui. Contrairement à ce que paraît affirmer le Tribunal
fédéral dans l'un des considérants de l'arrêt précité (consid. 6.2.3), il
existe donc bien une compétence législative concurrente entre le Conseil d'Etat
et le Tribunal cantonal dans le domaine des dépens, laquelle est d'ailleurs
parallèle à celle des frais. Le Tribunal fédéral paraît avoir perdu de vue que
l'art. 55 al. 1 LPA-VD prévoit également l'allocation de dépens dans les procédures
de recours administratif, et non uniquement dans les procédures de recours de
droit administratif qui se déroulent devant le Tribunal cantonal.
Cela étant, force est de constater que
le Conseil d'Etat n'a pas fait usage de sa compétence réglementaire. En effet,
ni le RE-Adm ni un autre texte règlementaire ne fixent, à l'instar des art. 10
et 11 TFJDA pour les procédures devant le Tribunal cantonal, les principes
applicables à la fixation des dépens pour les procédures de recours devant les
autorités administratives. Il convient dès lors d'inviter le Conseil d'Etat à
adopter de telles dispositions afin que l'allocation de dépens dans les
procédures de recours administratifs obéisse à des critères unifiés.
A défaut de dispositions légales
applicables, il convient de constater l'existence d'une lacune de la loi
proprement dite qu'il appartient au juge de combler en application de l'art. 1
al. 2 CC.
A cet égard, il paraît judicieux de
s'inspirer des principes adoptés par le Tribunal cantonal en la matière (art.
10 et 11 TFJDA). Ainsi, le montant de l'indemnité ne vise pas une pleine
compensation des frais d'avocat ou d'autres représentants professionnels mais
ne constitue qu'une participation aux honoraires et les débours indispensables
(art. 11 al. 1 TFJDA). S'agissant du montant de l'indemnité, on doit pour le
surplus reconnaître une large marge d'appréciation au Conseil d'Etat -
respectivement aux autorités administratives - pour fixer le montant des
dépens. Ainsi, il n'est pas d'emblée exclu que le montant minimal des dépens
puisse, selon les circonstances, être inférieur à celui de 500 fr. prévu par
l'art. 11 al. 2 TFJDA pour les procédures devant le Tribunal cantonal, qui sont
généralement plus complexes.
Comme l'a relevé l'autorité intimée, en
l'espèce, la décision attaquée a été rendue selon la procédure simplifiée de
l'art. 82 LPA-VD et ne présentait pas de complexité particulière dès lors qu'il
suffisait de relever que l'autorité inférieure avait statué sans examiner à
nouveau la situation, comme le lui imposait la précédente décision sur recours.
En définitive, l'autorité intimée n'a
pas excédé son pouvoir d'appréciation en fixant à 300 fr. le montant de
l'indemnité due à titre de dépens pour la procédure de recours administratif.
Mal fondé, le recours doit dès lors être
rejeté.
4.
Le recourant a requis le bénéfice de l'assistance
judiciaire complète pour la procédure devant la Cour de céans.
Selon l'art. 18 al. 2 LPA-VD, si les
circonstances de la cause le justifient, l'autorité peut désigner un avocat
d'office pour assister la partie au bénéfice de l'assistance judiciaire.
La présente procédure n'a pas pour
objet le droit aux prestations sociales, si bien qu'il n'est pas nécessaire
d'examiner si la situation du recourant présente de ce point de vue une
complexité particulière comme il le prétend. L'objet du litige porte uniquement
sur le montant de l'indemnité allouée à titre de dépens par le SPAS, question
qui ne présente pas de difficulté juridique particulière quant à son principe.
La requête d'assistance judiciaire
doit donc être rejetée en tant qu'elle porte sur la désignation d'un avocat
d'office. Elle est sans objet pour ce qui concerne les frais judiciaires, la
procédure en matière de prestations sociales étant gratuite (art. 4 al. 3
TFJDA).
5.
Il n'est pas perçu d'émoluments. Vu le sort du
recours, il n'est pas alloué de dépens (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est
recevable.
II.
La requête d'assistance judiciaire est rejetée dans
la mesure où elle n'est pas sans objet.
III.
Il n'est pas perçu d'émoluments ni alloué de
dépens.
Lausanne, le 8 juin 2017
Le
président:
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit
social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux
articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF
- RS 173.110). Il
doit être rédigé dans une langue
officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et
être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué
viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être
jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va
de même de la décision attaquée.