vd_omni · GE.2000.0045 · 2000-10-09 · fr

c/DSAS | La lettre par laquelle le chef du DSAS, se fondant sur les résultats d'un audit mené par le contrôle cantonal des finances, informe l'EMS de l'appréciation qu'il porte sur la gestion administrative de l'établissement, l'invite à prendre "les mesures qui s'imposent" et confirmant certaines mesures envisagées ne constitue pas une décision susceptible de recours. Recours déclaré irrecevable.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 09.10.2000 GE.2000.0045

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 9 octobre 2000
sur le recours interjeté par
Etablissement
médico-social A.________ SA
et
Etablissement B.________ SA
,
à ********, assistées de leur conseil Me Laurent Trivelli, avocat à Lausanne,
contre
les décisions du
Chef du Département de la
santé publique et de l'action sociale
(ci-après : DSAS) du 22 mars 2000.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: Mme Isabelle
Guisan, présidente; Mme Dominique Anne Thalmann et M. Jean-Luc Colombini ,
assesseurs. Greffier: M. Thibault Blanchard.
Vu les faits suivants:
A.                     Le 25 août 1999, le
Conseil d'Etat du canton de Vaud (ci-après : CE) a décidé de charger le DSAS de
confier au Contrôle cantonal des finances (ci-après : CCF), conformément aux
voeux des commissions des finances et de gestion du Grand Conseil, le mandat
d'audit de l'ensemble des établissements médicaux-sociaux vaudois (ci-après :
EMS) reconnus d'intérêt public et des établissements médicaux-sociaux dont les
bénéficiaires peuvent être mis au bénéfice d'une aide des régimes sociaux.
Ce mandat prévoyait
notamment ce qui suit :
"
(...)
3.       Etendue
du mandat
Le
présent mandat porte sur l'ensemble des établissements médicaux-sociaux vaudois
d'intérêt public et des EMS dont les pensionnaires peuvent être mis au bénéfice
d'une aide de l'Etat (ci-après : les EMS), selon la liste annexée au présent
mandat. L'examen portera plus particulièrement sur les comptes 1997 et 1998 des
établissements qui n'ont pas encore été contrôlés par le CCF, l'opportunité
d'une extension à d'autres exercices comptables ou d'autres établissements
étant toutefois réservée et laissée à la libre appréciation du CCF.
Compte
tenu des délais impartis, le mandat ne couvre pas un contrôle général de la
comptabilité et de la gestion des EMS audités mais doit être focalisé sur les
aspects mentionnés sous le point 5 ci-après.
4.       Objectifs
Les
objectifs du mandat sont les suivants :
-    Effectuer
un contrôle de la comptabilité des EMS afin de vérifier le respect des
directives de l'Etat.
-    Permettre
au Conseil d'Etat et aux commissions permanentes de disposer d'un panorama
complet de la situation dans l'ensemble des EMS.
-    Recueillir
des informations utiles aux travaux du comité de pilotage chargé de réfléchir
sur les formes juridiques, les directives comptables à mettre en oeuvre, la
définition de normes d'audits et de modes de financement des EMS.
5.       Aspects
particuliers à examiner
Le
mandat confié au CCF portera, en particulier, sur l'examen des éléments
suivants :
-    Rémunération
de la direction et des proches (selon la notion fiscale, applicable par
analogie); appréciation du bien-fondé de ces rémunérations et comparaisons en
regard des normes édictées par la profession;
-    Assujettissement
des salaires aux charges sociales;
-    Frais
privés présents dans la comptabilité de l'EMS; prestations appréciables en
argent en faveur de la direction ou des personnes proches;
-    Appréciation
sur la régularité de la comptabilité;
-    Appréciation
sur le financement de l'EMS;
-    Adéquation
de l'effectif du personnel à l'autorisation d'exploiter;
-    Organe
de révision : en existe-t-il un ? Si oui, est-il compétent et
indépendant ?
-    Examen
des écarts entre les comptes annuels et le formulaire CSI;
-    Examen
sur l'existence de provisions à caractère de réserves, comptabilisées notamment
dans les passifs transitoires;
-    Contrôle
de la séparation des patrimoines d'exploitation, hors exploitation et privés;
-    Examen
des garanties, mises en gage, etc. données par l'EMS;
-    Comptes
d'investissements;
-    Adéquation
du loyer versé par l'EMS en cas de location d'immeubles en regard de la
redevance immobilière.
6.       Retours
d'informations
Les
constatations et conclusions du CCF seront consignées dans deux types de
rapports :
-    Chaque
EMS fera l'objet d'un rapport individuel;
-    Un
rapport global sur l'ensemble des EMS contrôlés, pouvant être rendu public
(...)."
B.                    Les travaux du CCF dans
les établissements médicaux-sociaux ont débuté le 21 septembre 1999 et ont pris
fin le 12 novembre 1999.
Dans le courant du
mois de décembre 1999, le CCF a remis à chacune des recourantes un projet de
rapport individuel en consultation.
Par courrier du 3
janvier 2000, les recourantes ont adressé au Chef de service du CCF un ensemble
de remarques et d'explications sur les griefs formulés dans les deux projets de
rapports individuels.
Les rapports défintifs
du CCF datent du 11 février 2000.
C.                    Le 25 février 2000, le
CE a décidé, pour des raisons de confidentialité, de ne pas publier les
rapports individuels sur chaque EMS, mais seulement de rendre public le futur
rapport de synthèse du CCF. Ce rapport synthétise l'ensemble des constatations
et conclusions effectuées par le CCF au terme de ses travaux d'audit. Pour
garantir l'anonymat des constatations, il ne contient aucune donnée
individuelle.
Le même jour, le CE a
également décidé de prendre acte qu'un document de synthèse établi par le DSAS
serait rendu public et de remettre le rapport global du CCF ainsi que le futur
document de synthèse du DSAS aux EMS, aux associations professionnelles, à la
presse ainsi qu'à quiconque en ferait la demande. Il a décidé, enfin,
d'informer les présidents des commissions des finances, de gestion et de
systèmes d'information en leur distribuant un exemplaire du rapport de synthèse
du CCF.
D.                    Le CCF a envoyé ses
rapports individuels et son rapport de synthèse définitifs aux directions des
EMS audités le 29 février 2000. L'ensemble des rapports individuels ont en
outre été distribués à la Présidente du CE, aux Chefs des Départements des
finances et de la santé et de l'action sociale, ainsi qu'aux Présidents de la
COFIN et de la COGEST. Le CCF a également adressé au Conseil d'Etat son rapport
de synthèse.
S'agissant des
établissements des recourantes, les deux rapports individuels relèvent de
manière indentique que le directeur a perçu une rémunération excessive et que
la présentation des comptes CSI s'écarte des Directives comptables sur
plusieurs aspects.
E.                    Le DSAS a établi son
document de synthèse appelé "Analyse et déterminations" le 1er mars
2000. Ce document, qui a été rendu public, a pour but de présenter le réseau
des EMS vaudois, de synthétiser les résultats des contrôles du CCF, d'indiquer
l'appréciation globale du DSAS et de faire état des mesures et actions déjà
prises et envisagées. Il est rédigé de façon tout à fait anonyme et ne nomme
jamais les EMS audités. Il se contente de relever des chiffres et des
pourcentages s'agissant des résultats du contrôle du CCF. L'"appréciation
globale" établit un état des lieux synthétique de la situation des EMS
vaudois à la fin 1998 sur la base des travaux et constatations du CCF, porte
une appréciation objective sur les EMS en tenant compte de l'ensemble des
constatations du CCF et met en évidence les établissements cumulant plusieurs
manquements relevés par le CCF. Dans ce document - toujours sans les nommer -,
les EMS sont classifiés en trois catégories, à savoir A : EMS ne présentant
aucun problème ou des problèmes mineurs (bon); B : EMS présentant des problèmes
acceptables (satisfaisant); et C : EMS présentant des problèmes importants
(insatisfaisant). Cette classification ne tient compte que des questions
relatives à la gestion administrative des EMS et des constatations du CCF. Elle
ne donne en revanche aucune indication sur la qualité de la prise en charge des
pensionnaires, qu'il s'agisse des prestations de soins ou d'hébergement
médico-social.
Au titre des mesures
correctrices et actions envisagées, ce rapport du DSAS relève notamment ce qui
suit :
"(...) Face aux différents manquements
constatés au sein d'un certain nombre d'EMS, l'Etat ne dispose actuellement que
de très peu de moyens légaux pour réagir et appliquer des sanctions aux
établissements ne respectant pas les normes établies. Trois seules sanctions
sont aujourd'hui possibles :
- la dénonciation au préfet avec, en général,
une amende de fr. 100.- (...);
- le retrait de l'autorisation d'exploiter
(...);
- le retrait de la reconnaissance d'intérêt
public (...).
L'Etat a d'ores et déjà pris les mesures
globales suivantes:
- Création d'un Comité de pilotage chargé de
définir une procédure de reporting, des normes comptables et d'audit et de
réfléchir sur les modes de financement des EMS et les formes juridiques;
- Révision de la loi sur la santé publique;
- Renforcement des contrôles sanitaires,
fermeture d'EMS et changement des directions;
- Formation du personnel;
- Contrôle généralisé des EMS par le CCF;
- Engagement d'un contrôleur de gestion."
F.                     Il ressort du
procès-verbal de la séance du 16 mars 2000 de la Commission d'hébergement
médico-sociale (CHMS), notamment ce qui suit :
"(...) Monsieur C.________ demande que
soit communiquée à chaque EMS, individuellement, la catégorie à laquelle il
appartient, dans le classement fait par le DSAS à la suite des rapports CCF.
Messieurs D.________, de Palézieux et E.________ appuient cette demande, le
premier souhaitant que ce classement soit également fourni aux personnes en
charge du placement en EMS et les seconds aux associations faîtières. Monsieur
F.________ leur répond que cette question est actuellement à l'étude au sein du
DSAS."
G.                    Le 22 mars 2000, le Chef
du DSAS a communiqué aux recourantes l'appréciation de son département sur leur
établissement par une correspondance dont le contenu, identique pour les deux,
est le suivant :
"
Contrôle des EMS vaudois par le
Contrôle cantonal des finances
Monsieur le Président,
Le Contrôle cantonal des finances (CCF) a rendu
ses rapports suite à l'audit de l'ensemble des EMS vaudois. Les travaux du CCF
portaient sur l'examen de la gestion administrative des établissements.
Sur la base des constatations et conclusions du
CCF, le Département de la santé et de l'action sociale (DSAS) a effectué une
appréciation globale pour chaque EMS. Cette appréciation ne concerne que la
gestion administrative et conclut que votre établissement présente une
situation satisfaisante.
Cette appréciation concerne les années 1997 et
1998, exercices sur lesquels portent les investigations du CCF.
Je vous demande de prendre immédiatement, à
l'échelle de votre établissement, les mesures qui s'imposent pour pallier aux
manquements relevés dans votre rapport individuel.
Les conclusions du CCF ont été prises en compte
immédiatement par mon département. Leur analyse a débouché sur le constat
qu'environ un quart des établissements présente une situation insatisfaisante
sur le plan des objectifs contrôlés. Cette situation n'est pas tolérable. Pour
y remédier, le Département de la santé et de l'action sociale (DSAS) entend
prendre plusieurs mesures qui vous ont été annoncées lors de notre rencontre du
1er mars dernier et concernent notamment :
- le renforcement du contrôle financier
(formules de "reporting") et engagement d'un contrôleur de gestion;
- le renforcement des contrôles de la qualité
et de la prise en charge par la CIVEMS;
- l'édiction de normes salariales à caractère
contraignant pour la direction;
- le DSAS n'acceptera plus que les EMS reconnus
d'intérêt public soient exploités en raison individuelle. Une évaluation des
modalités et conséquences de leur transformation en une autre forme juridique
(...) sera effectuée pour chaque établissement, avec son concours;
- l'évaluation de l'organisation de l'Etat.
Je vous confirme ma ferme intention de rétablir
une confiance entre la population et les établissements médicaux-sociaux. Afin
de renforcer leur crédibilité, je souhaite qu'à titre individuel, les
établissements se regroupent au sein d'une seule association professionnelle,
qui deviendra le partenaire de l'Etat.
Par ailleurs, le statut du personnel en EMS est
une préoccupation de mon département. J'encourage dès lors les partenaires
sociaux à conclure une convention collective de travail, dont les conséquences
financières et sur l'emploi devront être évaluées et soumises au DSAS.
Le monde des EMS va connaître plusieurs
réformes, dont l'objectif central est de le crédibiliser. Il est indispensable,
à l'avenir, que la totalité des établissements offrent des prestations
d'hébergement de bonne qualité, à un coût acceptable pour l'ensemble des
résidents et une bonne gestion administrative. Je vous remercie d'ores et déjà
d'y veiller.
En vous remerciant de l'attention que vous
porterez à ces lignes, je vous transmets, Monsieur le Président, mes
salutations distinguées."
H.                    Le 12 avril 2000,
l'Etablissement médico-social A.________ SA et l'Etablissement B.________ SA
ont conjointement déposé un pourvoi au Tribunal administratif contre les deux
lettres du Chef du DSAS du 22 mars 2000 en concluant à l'annulation de la
décision attaquée et à ce que la gestion administrative de l'établissement soit
considérée comme "bonne". S'agissant de la qualification de l'objet
du recours, les recourantes font observer ce qui suit :
"Les courriers du Chef du Département de
la santé et de l'action sociale du 22 mars 2000 sont fondés, chacun, sur les
rapports rendus par le Contrôle cantonal des finances sur les divers EMS
vaudois.
Dans ses courriers du 22 mars 2000, le Chef du
Département de la santé et de l'action sociale mentionne que ses constatations
conduiront notamment à l'édiction de normes salariales à caractère contraignant
pour la direction d'une part, et que les EMS reconnus d'intérêt public ne
pourront plus être exploités en raison individuelle d'autre part.
Par ailleurs, il ressort du procès-verbal de la
Commission cantonale d'hébergement médico-social (CHMS), tenue le 16 mars 2000
en présence de nombreux hauts fonctionnaires de l'Etat :
- que certains souhaitent que le classement des
EMS soit fourni aux personnes en charge de placement en EMS;
- et que cette question est actuellement à
l'étude au sein du département.
La collocation de tous les EMS vaudois en
"bons", "satisfaisants" ou "insatisfaisants",
selon les courriers du Chef du Département de la santé et de l'action sociale
du 22 mars 2000, correspond au classement mentionné dans le procès-verbal de la
séance du 16 mars 2000.
Un tel classement, s'il était utilisé,
mentionné ou publié (notamment), aurait immédiatement des incidences graves et
catastrophiques pour les EMS n'entrant pas dans le "moule théorique"
de l'Etat :
- la reconnaissance d'intérêt public de
certains EMS pourrait être remise en cause;
- des établissements bancaires pourraient en
déduire à tort des difficultés financières de certains EMS, et restreindre ou
supprimer leurs crédits;
- les responsables de placement en EMS
pourraient également en déduire que des EMS qui ne seraient pas colloqués en
"bons" présenteraient des risques pour les patients, qui ne se
verraient dès lors plus conseillés d'y entrer; avec, à la clef, une diminution
importante du nombre de résidents.
L'article 29 LJPA stipule (...)
Même si les lettres du Chef du Département de
la santé et de l'action sociale du 22 mars n'apparaissent pas, dans leur forme,
comme des décisions, il n'en demeure pas moins que, matériellement, elles ont
le caractère d'une décision au sens de la disposition précitée.
Un EMS est jaugé, et se voit attribuer une
appréciation qui aura, rapidement et immanquablement, des conséquences
juridiques, financières, administratives, etc.
Il n'y a dès lors pas l'ombre d'un doute que
les lettres du Chef du Département de la santé et de l'action sociale doivent
être considérées comme des décisions au sens de l'art. 29 LJPA.
(...)".
I.                      Les recourantes ont
requis à titre d'effet suspensif et de mesures provisionnelles, compte tenu des
risques de préjudice liés à une éventuelle divulgation du classement litigieux
et des rapports du CCF, qu'interdiction soit faite à tous les services de
l'administration cantonale, notamment au sein du DSAS, de faire état ou
d'utiliser de quelconque manière que ce soit les décisions attaquées et les
rapports qui les fondent.
Elles se sont
acquittées dans le délai imparti de l'avance de frais requise, par 1'500
francs.
J.                     L'autorité intimée
s'est déterminée le 1er mai 2000 sur la requête d'effet suspensif et de mesures
provisionnelles. Elle a tout d'abord contesté que la communication du 22 mars
2000 à chaque EMS puisse constituer une décision au sens de l'art. 29 LJPA.
S'agissant de l'interdiction de diffusion, elle a exposé qu'aucune autre
publication que celles déjà effectuées conformément à la loi n'était envisagée
et s'en est remise à justice. En revanche, elle s'est opposée à l'interdiction
d'utiliser les décisions et/ou les rapports individuels considérant que ces
documents ne constituaient pas des décisions administratives, que, dépourvus de
caractère contraignant, leur utilisation ne pouvait à ce stade porter un
quelconque préjudice à leur destinataire et enfin, qu'une interdiction générale
irait à l'encontre de la protection des pensionnaires d'EMS en cas d'urgence ou
de gravité.
K.                    Par décision incidente
du 3 mai 2000, le magistrat instructeur du Tribunal administratif a rejeté la
requête d'effet suspensif et de mesures provisionnelles.
L.                     Par lettre du 15 mai
2000, les recourantes ont déclaré, par l'intermédiaire de leur conseil, prendre
acte de l'engagement pris par l'autorité intimée dans ses déterminations de ne
pas divulguer les décisions et les rapports individuels litigieux et renoncer à
se pourvoir contre la décision incidente du 3 mai 2000.
M.                    L'autorité intimée a
déposé sa réponse au recours le 26 mai 2000. Contestant le fait que ses lettres
du 22 mars 2000 constituent une décision au sens de l'art. 29 LJPA, elle s'est
limitée à une détermination sur la question de la recevabilité du recours. Elle
sollicite que cette question soit tranchée de façon préjudicielle (sic), avant
tout examen du fond du litige, pour des raisons d'économie de la procédure, et
conclut à l'irrecevabilité du recours avec suite de frais.
N.                    Le 20 juin 2000, les
recourantes ont versé au dossier la copie d'un courrier adressé par le Service
de la santé publique aux Réseaux de soins ou, cas échéant, aux Commissions
sanitaires de zone le 28 avril 2000 prévoyant notamment ce qui suit :
"
Extension du réseau des UAT - Appel
d'offre
Madame, Messieurs,
Compte tenu des résultats de la consultation du
20 janvier 2000 effectuée auprès des associations représentatives des
institutions médico-sociales, nous lançons, par la présente, l'appel d'offre
prévu en vue d'une extension ciblée et limitée du réseau des UAT bénéficiant
d'une contribution financière du Service de la santé publique.
Cette extension se situe dans le cadre des
réallocations décidées par le Conseil d'Etat en compensation de la réduction
des 400 lits liée au programme d'économies EMS 2000. Elle est limitée en termes
de volume, puisqu'elle concerne une centaine de places supplémentaires d'UAT
pour l'ensemble du canton. Elle est par ailleurs ciblée puisqu'elle s'adresse
aux établissements reconnus d'intérêt public susceptibles de créer une unité ou
d'étendre leurs capacités dans le respect des critères listés ci-dessous et
fondés sur les bases légales en vigueur.
(...)
Critères de candidature
Pour pouvoir soumissionner au présent appel
d'offre, les EMS ou divisions C d'hôpitaux doivent répondre aux critères
suivants :
(...)
10. ne pas présenter de problèmes majeurs de
gestion mis en évidence notamment par l'enquête du Contrôle cantonal des
finances.
Procédure
La procédure arrêtée est la suivante :
(...)
- Les réseaux de soins ou les commissions
sanitaires de zone réceptionnent les propositions et séléctionnent les offres
de manière à :
(...)
- assurer le
respect des critères de candidatures listés plus haut, en établissant la fiche
de synthèse annexée; (...).
- Les dossiers ainsi sélectionnés, ainsi que
les fiches de synthèse, devront parvenir au Service de la santé publique d'ici
au 2 juin 2000.
- Le Service de la santé publique examinera les
dossiers et effectuera les consultations requises. Le Département de la santé
et de l'action sociale statuera ensuite sur les offres qu'il retient et en
informera les institutions concernées, en principe au plus tard d'ici l'été
2000.
(...)."
Les recourantes en
déduisent que l'Etat n'a nullement renoncé à utiliser directement et concrètement
les rapports querellés.
O.                    Le tribunal a délibéré
par voie de circulation.
P.                    Les arguments respectifs
des parties sont repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considère en droit:
1.                     L'art. 4 al. 1 de la
loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives
(ci-après : LJPA) prévoit que le Tribunal administratif connaît en dernière
instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives
cantonales ou communales lorsque aucune autre autorité n'est expressément désignée
par la loi pour en connaître. Il examine d'office si les conditions de
recevabilité du recours sont remplies (cf. A. Koelz/I. Haener,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2ème éd., Zurich
1998, n° 410 p. 150; P. Moor, Droit administratif, vol. II : Les actes
administratifs et leur contrôle, Berne 1991, p. 347). En particulier, il
examine d'office sa compétence (art. 6 LJPA) et notamment l'existence d'une
décision au sens de l'art. 29 LJPA.
2.                     Déposé dans le délai
prescrit par l'art. 31 al. 1 LJPA, le recours est intervenu en temps utile. Il
est au surplus recevable en la forme.
3.                     S'agissant de l'objet
de la contestation, les recourantes s'en prennent aux deux lettres du Chef du
DSAS du 22 mars 2000 par lesquelles ce dernier les a informées en termes
similaires que leur établissement présentait une situation de gestion
satisfaisante. Elles considèrent en substance que ces lettres, en portant une
telle appréciation de la gestion administrative et en classant les EMS dans des
catégories schématiques, auront inévitablement et à court terme des
conséquences dommageables tant du point de vue juridique (risque de refus de la
reconnaissance d'intérêt public), financier (risque de restriction ou de
suppression des crédits bancaires), qu'administratif (risque de diminution du
nombre des résidents), et constitueraient ainsi, matériellement, des décisions
susceptibles de recours au sens de l'art. 29 LJPA. Elles font également valoir
que l'autorité intimée reconnaît elle-même que ses constatations fondées sur
les conclusions du CCF vont notamment conduire à l'édiction de normes
salariales à caractère contraignant pour la direction des EMS et que les EMS
reconnus d'intérêt public ne pourront plus être exploités en raison
individuelle. L'autorité intimée considère, quant à elle, que les actes
attaqués se limitant à apprécier la gestion des EMS audités en fonction des
conclusions du rapport du CCF, les appréciations qu'ils contiennent
n'entraîneraient aucune conséquence juridique pour leur destinataire. Ces
évaluations ne toucheraient pas le rapport juridique entre l'Etat et les EMS
concernés. En outre, si d'aventure la reconnaissance d'intérêt public des EMS
devait être ultérieurement remise en cause, une décision susceptible de recours
serait rendue seulement à ce moment-là. Les actes attaqués apparaîtraient bien
plutôt comme des "requêtes" en vue de faire prendre des mesures que
comme des "condamnations sous menaces de sanctions". Pour le reste,
si elle a informé les EMS qu'elle entendait prendre des mesures pour remédier
aux carences constatées par le CCF, l'autorité intimée considère qu'il
s'agit-là d'une simple déclaration d'intention et non d'une décision impliquant
des obligations pour les EMS. Les courriers du 22 mars 2000 auraient, sous cet aspect,
davantage les caractéristiques d'un programme que celles d'une décision.
4.                     En procédure
administrative vaudoise, un recours ne peut être dirigé que contre une décision
conformément à l'art. 29 al. 1 LJPA, par quoi il faut entendre toute mesure prise
par une autorité dans un cas d'espèce et ayant pour objet de créer, de modifier
ou d'annuler des droits ou des obligations, de constater l'existence,
l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations, ou de rejeter ou de
déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou
constater des droits ou obligations (art. 29 al. 2 LJPA). La définition
contenue à l'art. 29 LJPA - comme celle qu'énonce l'art. 5 PA - correspond à
l'institution générale de la décision administrative (arrêt TA CR 96/0324 du 12
mai 1997, publié in RDAF 1998 I 88, c. 1a p. 89). La décision est donc un acte
de souveraineté individuel, qui s'adresse à un particulier, et qui règle de
manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un
rapport juridique concret relevant du droit administratif (ATF 121 II 473, c.
2a p. 477 et les réf. citées, JT 1997 I 370). En d'autres termes, elle
constitue un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé,
l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle
d'une autre manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 121 I
173, c. 2a p. 174 s.).
La décision a donc
pour objet de régler une situation juridique, c'est-à-dire de déterminer des
droits et obligations de sujets de droit en tant que tels (P. Moor, op. cit.,
p. 106). Elle se distingue, par ses effets sur la situation ou le comportement
de son destinataire, des actes qui n'affectent les droits et obligations de
personne, par exemple de simples communications, renseignements,
recommandations, explications ou opinions qui ne fixent pas de façon
contraignante les conséquences juridiques d'une situation de fait (ATF 121 II
473 précité, c. 2c; A. Koelz/I. Haener, op. cit., n° 502 s. p. 181).
Si unilatérale qu'elle
soit dans sa nature, la décision crée une relation juridique. S'agissant de son
interprétation, une fois émise, elle est nécessairement soumise au principe de
la confiance (P. Moor, op. cit., p. 121). Une décision de l'autorité ne
s'interprète donc pas seulement d'après sa lettre. En vertu du principe de la
confiance, elle a le sens que le destinataire pouvait et devait de bonne foi
lui donner, d'après les circonstances qu'il connaissait ou devait connaître au
moment de la réception de l'acte (ATF 115 II 415, c. 3a, JT 1991 I 130 et
l'arrêt cité).
5.                     En l'espèce, d'après
une interprétation objective fondée sur le principe de la confiance, force est
d'admettre que les deux actes attaqués, qui sont au demeurant en tous points
similaires, ne présentent pas les caractéristiques d'une décision susceptible
de recours.
a) Dans la première
partie des courriers litigieux, l'autorité intimée se contente tout d'abord de
reprendre les conclusions de son rapport "Analyse et déterminations"
du 1er mars 2000 établies sur la base des travaux et constatations du CCF et de
porter une appréciation globale des EMS audités. Cette appréciation ne fait
rien d'autre que révéler ou constater un état de pur fait : la satisfaction ou
l'insatisfaction de la gestion administrative des EMS. Une telle appréciation
n'a aucunement pour objet de régler, à titre formateur ou constatatoire, une
situation juridique entre les EMS et la collectivité publique. Elle ne
détermine en aucun cas les droits ou obligations des EMS face à l'Etat, mais se
limite à relever que les EMS en cause présentent des problèmes de gestion sans
en tirer une quelconque conséquence juridique.
b) En outre, lorsque
l'autorité intimée demande aux recourantes de "prendre immédiatement les
mesures qui s'imposent pour pallier aux manquements relevés par le CCF",
elle ne les astreint nullement à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose
de manière contraignante, comme elle le soutient à juste titre. N'évoquant ni
sanction ni suite juridique d'une éventuelle inaction, elle se contente
d'émettre ainsi une invitation dépourvue de tout caractère obligatoire.
A cet égard,
l'autorité intimée ne précise pas quelles mesures les recourantes sont invitées
à prendre et renvoie simplement ces dernières aux rapports individuels du CCF.
Au demeurant, les recourantes portant l'essentiel de leurs griefs sur le
contenu matériel de ces rapports, on peut se demander pourquoi elles ne les ont
pas contestés en tant que tels dès qu'elles en ont eu connaissance plutôt que
de s'en prendre aujourd'hui seulement aux actes attaqués.
c) Enfin, les actes
attaqués mentionnent un certain nombre de mesures à venir. Ils présentent, de
ce point de vue-là, bel et bien un caractère de programme et non celui d'une
réglementation juridique individuelle et concrète, comme l'a relevé à juste
titre l'autorité intimée. Cette dernière se contente en effet de communiquer
aux recourantes ses intentions pour résoudre un problème concret, sans pour
autant définir clairement l'attitude qu'elle adoptera à l'avenir et sans
restreindre d'autant sa marge d'appréciation ultérieure. Elle ne préjuge en
rien ses éventuelles décisions futures. De telles déclarations d'intention ne
constituent pas non plus une décision (cf. ATF 114 Ib 190, c. 1a p. 191).
Si l'on peut certes
redouter, comme le craignent expressément les recourantes, que les classements
contenus dans les deux courriers litigieux du 22 mars 2000 déploient
ultérieurement des effets juridiques défavorables - par exemple, dans le cadre
d'une procédure de retrait de l'autorisation d'exploiter ou d'un retrait de la
reconnaissance d'intérêt public - de tels effets juridiques n'en constituent
pas pour autant leur objet actuel, contrairement à ce qu'elles prétendent, de
sorte que, à l'instar des actes matériels, les deux actes attaqués ne sauraient
faire l'objet d'un recours (sur les actes matériels, cf. notamment P. Moor, op.
cit., p. 106 ss). Seules les éventuelles futures mesures juridiques
contraignantes seraient susceptibles de recours.
Enfin, on ne voit pas
non plus en quoi le courrier du Service de la santé publique du 28 avril 2000
démontrerait - si telle est bien l'intention des recourantes  - que les
lettres du DSAS du 22 mars 2000 constituent des décisions susceptibles de
recours. Les recourantes se plaignent en effet uniquement que l'un des critères
de candidature à l'extension des UAT se réfère à l'audit mené par le CCF. Elles
dirigent ainsi à nouveau leurs griefs contre le rapport du CCF et non contre
les courriers attaqués, de sorte que l'on peut à nouveau se demander pourquoi
elles ne s'en sont donc pas prises directement à cet acte-là plutôt qu'aux
courriers qu'elles tentent vainement de mettre en cause par la présente
procédure. Pour le reste, la production d'une telle pièce accrédite davantage
la thèse selon laquelle les décisions formellement susceptibles de recours,
c'est-à-dire déployant directement des effets juridiques défavorables (par
exemple éviction de la soumission d'une recourante fondée sur l'existence de
problèmes de gestion relevés par le CCF), restent à venir.
En l'absence de
décision susceptible de recours au sens de l'art. 29 LJPA, il convient dès lors
de déclarer le recours irrecevable.
6.                     Vu l'issue du pourvoi,
les frais du présent arrêt seront mis à la charge des recourantes qui succombent
et qui, pour les mêmes raisons, n'ont pas droit à des dépens (art. 55 al. 1
LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
irrecevable.
II.                     L'émolument et
les frais d'instruction, par 1'000 (mille) francs, sont mis à la charge des
recourantes, le solde de l'avance effectuée, soit 500 (cinq cents) francs, leur
étant restitué.
III.                     Il n'est pas
alloué de dépens.
gz/Lausanne, le 9 octobre 2000
La présidente :                                                                                          Le
greffier :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.