vd_omni · PS.2005.0087 · 2005-07-25 · fr

X /Caisse cantonale de chômage, Office régional de placement de Lausanne | Les conditions permettant la restitution du délai de trois mois pour faire valoir le droit à l'indemnité sont réalisées à l'égard d'un assuré qui n'est pas en mesure de produire le renouvellement du permis B à l'échéance de ce délai sont réunies; en effet, la caisse de chômage a violé son obligation de renseigner et s'est abstenue in casu de le rendre attentif à la perte de son droit s'il ne produisait pas ce document dans le délai de trois mois.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 25.07.2005 PS.2005.0087

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 25 juillet 2005
Composition
M. Etienne Poltier, président ; Mme Dina Charif
Feller et M. Charles-Henri Delisle, assesseurs. M. Patrick Gigante,
greffier.
recourant
X.________,
à ********,
autorité intimée
Caisse cantonale de chômage,
Division
technique et juridique,
à Lausanne
autorité concernée
Office régional de placement de
Lausanne,
à
Lausanne
Objet
Indemnité de chômage
Recours X.________ c/ décision sur opposition de la Caisse
cantonale de chômage du 8 mars 2005 (refus d'indemnisation des mois d'avril à
août 2004)
Vu les faits suivants
A.
X.________, enseignant en langue arabe, revendique
l’indemnité de chômage depuis le 21 octobre 2002 ; un premier délai-cadre
a été ouvert en sa faveur jusqu’au 20 octobre 2004. De nationalité syrienne, il
bénéficie d’un permis de séjour, délivré le 9 mars 2001 et renouvelé
chaque année depuis lors. Il exerce son activité à temps partiel pour le compte
de ********, dont il déclare le gain intermédiaire, et fait contrôler son
chômage.
B.
Le 14 avril 2004, la Caisse cantonale de chômage, accusant
réception du formulaire « Indication de la personne assurée »
(ci-après : IPA) de mars 2004, daté du 8 avril 2004, a prié X.________ de
lui fournir une copie de son permis de séjour renouvelé dès le 9 mars 2004. La
caisse de chômage a attiré l’attention d’X.________ sur le fait qu’elle ne
pourrait plus l’indemniser tant que ce document n’était pas en sa possession.
Or, c’est seulement le 13 décembre 2004 qu’une copie de ce permis, renouvelé au
8 mars 2006, est parvenue à la caisse de chômage.
C.
Le même jour, la caisse de chômage a reçu le formulaire
IPA pour les mois de mai et juin 2004 ; le 14 décembre 2004 elle a reçu
celui d’avril 2004, cependant que ceux des mois de juillet et août 2004 lui
sont parvenus les 15, respectivement 17 décembre 2004. Par décisions des 15, 20
et 23 décembre 2004, la caisse de chômage, constatant que les revendications d’X.________
étaient tardives, a refusé de l’indemniser durant les mois d’avril à août 2004.
Sur opposition d’X.________, qui a invoqué à cet égard la correspondance du 14
avril 2004 et le retard mis par le Service cantonal de la population
(ci-après : SPOP) à renouveler son permis, la caisse cantonale de chômage
a confirmé ces décisions de refus.
D.
En temps utile, X.________ a déféré cette décision sur
opposition au Tribunal administratif ; il fait valoir en substance le
contenu à ses yeux ambigu de la correspondance de la caisse de chômage du 14
avril 2004 et explique que c’est seulement le 30 novembre 2004 que son permis B
a été renouvelé. Il conclut à l’annulation de dite décision.
La caisse de chômage intimée conclut, pour sa part,
au rejet du recours et au maintien de la décision attaquée.
Considérant en droit
1.
Aux termes de l'art. 20 al. 3 de la loi fédérale du 25
juin 1982 sur l'assurance-chômage et l'indemnité en cas d'insolvabilité (ci-après :
LACI), le droit à l'indemnité de chômage s'éteint s'il n'est pas exercé dans
les trois mois suivant la fin de la période de contrôle à laquelle il se
rapporte. Chaque mois civil constitue une période de contrôle (art. 27a de
l'ordonnance du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et
l'indemnité en cas d'insolvabilité; ci-après : OACI).
a) Le mode d'exercice du droit à l'indemnité est
réglé par l'art. 29 OACI qui prévoit à son 1
er
alinéa que, pour la
première période de contrôle pendant le délai-cadre et chaque fois que l'assuré
se retrouve en situation de chômage après une interruption de six mois au
moins, il fait valoir son droit en remettant à la caisse : sa demande
d'indemnité dûment remplie (let. a), le double de la demande d'emploi (formule
officielle) (let. b), les attestations de travail concernant les deux dernières
années (let. c), l'extrait du fichier
"Données de contrôle"
ou
la formule
"Indications de la personne assurée"
(let. d) et
tous les autres documents que la caisse exige pour juger de son droit aux
indemnités (let. e). Le 2
ème
alinéa de l'art. 29 OACI précise
qu'afin de faire valoir son droit à l'indemnité pour les périodes de contrôle
suivantes, l'assuré présente à la caisse, l'extrait du fichier
"Données
de contrôle"
ou la formule
"Indications de la personne
assurée"
(let. a), les attestations relatives au gain intermédiaire
(let. b) et tout autre document exigé par la caisse pour juger de son droit à
l'indemnité (let. c). Parmi ces derniers documents, la caisse de chômage doit
s’assurer que l’étranger sans permis d’établissement est bien au bénéfice d’une
autorisation de séjour lui permettant d’exercer une activité lucrative (v. art.
12 LACI).
L’assuré exerce son droit en présentant à la caisse
de chômage les documents mentionnés à l’art. 29 OACI. Si des documents
importants pour établir son droit à l’indemnité font en revanche défaut, la
caisse lui accorde un nouveau délai raisonnable pour compléter le dossier et
lui signale que son droit s’éteint s’il n’a pas complété son dossier avant le
terme du délai de péremption de trois mois (Secrétariat d’Etat à l’économie -
SECO -, Circulaire relative à l’indemnité de chômage, janvier 2003, C143). Le
délai de trois mois pour l’exercice du droit à l’indemnité de chômage commence
à courir à l’expiration de chaque période de contrôle à laquelle se rapporte le
droit à l’indemnité, quand bien même une procédure de recours serait pendante
(v. ATFA C7/03 du 31 août 2004, in DTA 2/2005 n° 11).
b) On peut déduire du système de contrôle mis en
place par le législateur qu'il n'existe pas de motif permettant de déroger au
délai fixé à l'art. 20 al. 3 LACI. En effet, l'institution d'un délai de
déchéance poursuit le but de permettre à l'administration de se prononcer à
bref délai sur le bien-fondé d'une demande d'indemnisation, afin de prévenir
d'éventuels abus (ATF 113 V 68 consid. 1b). Par ailleurs, cette exigence se
justifie pour permettre à la caisse de chômage d'être renseignée sur tous les
éléments - ou en tous les cas sur les éléments essentiels - qui lui sont
nécessaires pour se prononcer en connaissance de cause sur les prétentions de
l'assuré. Il faut déduire de cette réglementation que la caisse de chômage ne
joue pas seulement le rôle d'un office de paiement, mais également celui de
contrôle du bien-fondé des droits à l'indemnité, notamment par l'examen de la
remise des documents nécessaires (DTA 2000 no 6 p. 30 consid. 1c).
c) En l'espèce, il n’est pas contestable, ni du
reste contesté, que les formules IPA remplies par le recourant sont parvenues à
la caisse plus de trois mois suivant la fin des périodes de contrôle auxquelles
ces formules se rapportaient pour les mois d'avril à août 2004. Le délai
péremptoire de trois mois stipulé à l'art. 20 al. 3 LACI était ainsi échu pour
ces cinq périodes de contrôle, de sorte que le droit à l'indemnité de chômage
du recourant était éteint pour ces cinq mois.
2.
L’essentiel du débat consiste cependant à examiner si les
délais concernant les périodes de contrôle d'avril à août 2004 peuvent être
restitués au recourant.
a) L'art. 41 de la loi fédérale du
6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances
sociales (ci-après : LPGA), entrée en vigueur le 1
er
janvier 2003,
réglemente la restitution de délai de la manière suivante : si le requérant ou
son mandataire a été empêché, sans faute de sa part, d'agir dans le délai fixé,
le délai est restitué si la demande en est présentée avec indication du motif
dans les dix jours à compter de celui où l'empêchement a cessé (al. 1). Si la
restitution est accordée, le délai pour l'accomplissement de l'acte omis court
à compter de la notification de la décision de restitution (al. 2). Sur la
notion d'empêchement non fautif, cette disposition a une portée comparable à
l'art. 32 al. 2 de la loi vaudoise du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la
procédure administrative (LJPA), prévoyant que le délai de recours ne peut pas
être prolongé, mais qu'il peut être restitué à celui qui établit avoir été sans
sa faute dans l'impossibilité d'agir dans le délai. Par empêchement non fautif,
il faut entendre non seulement l'impossibilité objective, comme la force
majeure, mais également l'impossibilité subjective due à des circonstances
personnelles ou à l'erreur. La jurisprudence et la doctrine admettent en
particulier que l’accident survenant à la fin du délai peut constituer un
empêchement non fautif. Pour cela, il faut que l'intéressé ait non seulement
été empêché d'agir lui-même dans le délai, mais encore de charger un tiers
d'accomplir les actes de procédure nécessaires. En principe, seul l’accident
empêchant la partie de défendre elle-même ses intérêts, ainsi que de recourir à
temps aux services d'un tiers constitue un empêchement non fautif (v. l’ATF non
publié du 6 février 2001 dans la cause 2P.307/2000, qui évoque le cas de la
maladie, et les références citées).
Une restitution de délai est également admise non
seulement lorsque la partie se trouve objectivement dans l'impossibilité de
protéger ses droits, mais aussi lorsque sa passivité paraîtrait excusable, par
exemple en raison d'un renseignement erroné - ou de l’absence de renseignement
- donné par l'autorité compétente (cf. Jean-François Poudret, Commentaire de la
loi fédérale d'organisation judiciaire, vol. I, Berne 1990, n° 2.7 ad art. 35).
Selon l'art. 27 al. 1 LPGA en effet, les assureurs et les organes d'exécution
des diverses assurances sociales, dans les limites de leur domaine de compétence,
sont tenues de renseigner les personnes intéressées sur leurs droits et
obligations. Par ailleurs, chacun a le droit d'être conseillé, en principe
gratuitement, sur ses droits et obligations; sont compétents pour cela les
assureurs à l'égard desquels les intéressés doivent faire valoir leurs droits
ou remplir leurs obligations (ibid., al. 2). Dans le domaine de
l'assurance-chômage, ces principes sont concrétisés à l'art. 19a OACI,
également entré en vigueur le 1
er
janvier 2003, en vertu duquel les organes
d’exécution renseignent les assurés sur leurs droits et obligations, notamment
sur la procédure d’inscription et leur obligation de prévenir et d’abréger le
chômage (al. 1), l
es caisses renseignant, pour
leur part, les assurés sur leurs droits et obligations entrant dans leur
domaine d’activité (al. 2). On se réfère notamment aux arrêts PS 2005.0003 du
21 avril 2005 et PS 2004.0130 du 20 décembre 2004 quant au contenu de ce devoir
d’information, lequel
peut être compris comme une obligation générale et
permanente de renseigner indépendante de la formulation d'une demande par les
personnes intéressées (références citées)
.
b) Sous l’empire du régime antérieur à la LPGA,
c’est seulement de façon restrictive que, dans sa jurisprudence, le Tribunal
administratif a admis que les conditions permettant la restitution du délai du
droit à l’indemnité de chômage étaient réalisées. Il a ainsi refusé de prendre
en considération l’incapacité invoquée par l’assurée, alors que le certificat
médical produit était échu et n’avait pas été renouvelé durant la période pour
laquelle le droit à l’indemnité était réclamé, celle-ci ayant fait preuve d’une
inattention inexcusable ne constituant pas un motif de restitution de délai
(arrêt PS 2004.0031 du 18 mars 2005). Il n’a pas davantage retenu la surcharge
de travail d’une mère de deux enfants en bas âge dont l’époux terminait sa
thèse de doctorat (arrêt PS 2003.0184 du 15 septembre 2004), de même que la
méconnaissance des modalités d’exercice du droit à l’indemnité (arrêt PS 1997.0338
du 6 avril 1998), tout comme la prétendue dépression invoquée par l’assuré pour
justifier sa carence, alors qu’il avait été capable, durant la même période, de
satisfaire aux exigences du contrôle et d'effectuer des recherches d'emploi (PS
1997.0313 du 15 juillet 1998).
Le tribunal a en outre rappelé à plusieurs reprises
qu’à défaut de renseignements erronés fournis par l'autorité compétente, le
recourant ne peut pas être protégé dans sa bonne foi (arrêts PS 2003.0148 du 22
janvier 2004 ; PS 1999.0168 du 25 janvier 2002). Pour le Tribunal fédéral,
le principe de la bonne foi peut commander la restitution d'un délai de
péremption lorsque l'administration a, par son seul comportement, fait croire
que le dépôt formel d'une demande n'était pas nécessaire (v. ATF 124 II 269
consid. 4a, 121 I 183 consid. 2a et la jurisprudence citée). Il n’est pas
certain que cette jurisprudence puisse être maintenue depuis l’entrée en
vigueur des articles 27 al. 1 LPGA et 19a OACI. Du reste, dans l’arrêt PS
2002.0017 du 25 octobre 2002, le tribunal avait déjà restitué le délai dans la
mesure où il était apparu que l’assuré n’avait pas pu faire valoir son droit en
temps utile car l'office régional de placement ne l’avait pas correctement
renseigné ;  par surcroît, l’assuré n'avait pas eu connaissance de ce
délai de trois mois, puisque les formulaires IPA ne lui avaient pas été remis. Sous
l'empire de l'ancien droit en effet, le Tribunal fédéral des assurances a eu
l'occasion de considérer que l'on ne pouvait déduire du principe
constitutionnel de la protection de la bonne foi un devoir étendu des autorités
de renseigner, de conseiller ou d'instruire, sous peine de rendre l'exercice de
l'activité administrative pratiquement impossible (v. ATFA C282/03 du 12 mai
2004 cons. 4.1). Il n'était dérogé à ce principe que si la loi prévoyait une
obligation formelle de renseigner (DTA 2000 n° 20 p. 98; ATF 113 V 66 cons. 2).
Or, on voit que, depuis le 1
er
janvier 2003, cette obligation
permanente et générale est désormais consacrée par les deux dispositions
précitées (v. arrêt PS 2004.0130, déjà cité). Du reste, dans l’arrêt C7/03 du
31 août 2004, déjà cité, le TFA a jugé que l’administration était tenue
d’informer expressément et sans équivoque l’assuré des risques qu’il encourt
s’il n’exerce pas son droit à l’indemnité dans les délais (consid. 5.3).
c) Dans le cas d’espèce, le recourant ne soutient
pas ne pas avoir eu connaissance du délai de trois mois de l'art. 20 al. 3
LACI, lequel est du reste clairement mentionné en caractères gras au bas des
formulaires IPA ; il invoque cependant à juste titre le contenu ambigu de
la correspondance qui lui a été adressée le 14 avril 2004 par la caisse de
chômage. On a vu en effet que la production d’un permis de séjour valable est
une des conditions de l’indemnisation ; or, le recourant s’est rendu
compte qu’il ne pouvait pas produire ce document dans le délai de trois mois.
Comme il n’est pas juriste, il pouvait déduire du contenu de la correspondance
de la caisse de chômage que, non seulement le paiement de son indemnité, mais
tous les délais, dont celui, péremptoire, de trois mois pour faire valoir son
droit à l’indemnité, étaient suspendus dans l’attente du renouvellement de son
permis de séjour. Le recourant, se fiant à cette correspondance, a du reste
attendu que le SPOP lui délivre un permis renouvelé avant de remettre les
formules IPA des mois d’avril à août 2004 ; il doit en conséquence pouvoir
se prévaloir de l’interprétation soutenable qu’il a faite.
L’autorité intimée explique sans doute que la caisse
de chômage n’avait pas à rendre le recourant attentif à la perte de son
droit ; cela est douteux. A l’obligation d’informer résultant de l’art. 27
al. 1 LPGA, s’ajoute en effet la recommandation de la circulaire IC du SECO
(ch. C143), dont il découle que la caisse, dans sa lettre du 14 avril 2004,
aurait dû - si elle entendait l’appliquer - rappeler à l’intéressé qu’il
restait tenu par le délai de péremption de trois mois pour le dépôt des autres
documents exigés en application de l’art. 29 OACI. Elle aurait ainsi levé toute
ambiguïté sur les exigences qu’elle imposait à l’assuré, malgré le retard mis
par le SPOP à renouveler son permis de séjour. Ce faisant, sa décision aurait
résisté au grief de la violation du devoir d’information.
Il résulte de ce qui précède que le délai de trois
mois pour que le recourant fasse valoir son droit à l’indemnité durant les mois
d’avril à août 2004 devait lui être restitué.
3.
Les considérants qui précèdent conduisent par conséquent
le tribunal à admettre le recours et à annuler la décision attaquée. Au
surplus, le présent arrêt sera rendu sans frais, conformément à l’article 61
lit. a LPGA.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision sur opposition de la Caisse cantonale de
chômage du 8 mars 2005 est annulée.
III.
Il n’est pas perçu d’émolument d’arrêt.
Lausanne, le 25 juillet 2005
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est
communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
La présente décision peut
faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au
Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours
s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :
a)    quelle
décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;
b)    pour
quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;
c)    quels moyens de preuve le
recourant invoque à l'appui de ses motifs.
La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a
été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve,
lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.