vd_omni · AC.2006.0304 · 2007-10-30 · fr

ZINSLI/Municipalité de St-Sulpice, THEUMANN | Lorsqu'une municipalité constate qu'une règle n'est plus adaptée aux besoins actuels (en l'occurrence, s'agissant de la surface maximum des dépendances de peu d'importance) et qu'elle peut engager une procédure de révision de cette règle, elle ne saurait a priori décider d'adopter une pratique contraire au droit en vigueur: ce n'est qu'en cas d'échec de la procédure de révision de la règle qu'une pratique illégale peut être envisagée pour des motifs d'égalité de traitement.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.10.2007 AC.2006.0304

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 30 octobre 2007
Composition
M. Jacques Giroud, président;
M. Georges Arthur Meylan
et
M. Pedro de Aragao
, assesseurs ; M.
Jean-François Neu, greffier.
Recourants
Urs et Marie-José ZINSLI,
à 1025
St-Sulpice VD, représentés par Me Bernard de CHEDID, avocat à 1002 Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de St-Sulpice,
représentée
par Me Jean de GAUTARD, avocat à 1800 Vevey,
Constructeur
Jacques THEUMANN,
à 1025 St-Sulpice
VD,
représenté par Me Pierre-Yves
BRANDT, avocat à 1002 Lausanne,
Objet
permis de construire
Recours formé par Urs et Marie-José ZINSLI contre la
décision rendue le 22 novembre 2006 par la Municipalité de St-Sulpice
(affectation d'un garage existant au logement et création d'un nouveau garage
sur la parcelle no 543).
Vu les faits suivants
A.
Les époux Urs et Marie-José Zinsli sont propriétaires à
St-Sulpice de la parcelle n° 542 sur laquelle est construite leur maison
d’habitation. Jacques Theumann est propriétaire de la parcelle voisine n° 543.
Celle-ci supporte sa villa, à laquelle un garage est accolé. Situés en zone
résidentielle A au sens du règlement communal sur le plan d’affectation et la
police des constructions (ci-après : le RC), ces deux fonds sont desservis
par le chemin des Pierrettes : bordé de places de stationnement en zone
bleue et d'aménagement urbain destiné à modérer la vitesse, la circulation y est
limitée à 30 km/h.
B.
Par demande du 30 juin 2006, Jacques Theumann a requis
l’autorisation, d’une part de transformer le garage attenant à sa villa pour
l’affecter à l’habitation, d’autre part de construire un nouveau garage d’une
emprise au sol de 33,6 m2 destiné à trouver place à 50 centimètres de la limite
séparant sa parcelle de celle des époux Zinsli.
L‘enquête publique a donné lieu à sept oppositions,
donc celle des époux Zinsli. Limitant leurs griefs à la construction du nouveau
garage, ceux-ci ont en substance invoqué, d’une part les inconvénients et le
danger pour la circulation au chemin des Pierrettes - en particulier le manque
de visibilité au débouché de celui-ci et la suppression de plusieurs places de
stationnement en zone bleue au droit de la parcelle du constructeur -, d’autre
part l’emprise au sol et le volume excessifs du garage projeté ainsi que le
préjudice subi du fait de son implantation dans les espaces réglementaires.
C.
La municipalité a écarté l’opposition des époux Zinsli et
délivré le permis de construire sollicité par décision du 22 novembre 2006,
dont on extrait ce qui suit :
«  (…) Concernant la dérogation à la surface
bâtie du garage, la municipalité justifie celle-ci par le fait qu’elle l’a déjà
accordée à plusieurs reprises dans des cas similaires (égalité de traitement).
(…) Les places de stationnement impliquées dans ce projet seront déplacées et
non supprimées. Cette question sera réglée en temps opportun, d’entente avec le
Service cantonal des routes, division trafic. Les aménagements extérieurs
(accès au garage et place de stationnement) seront réalisés de manière à
n’occasionner aucun inconvénient pour les usagers du chemin des Pierrettes
(…) ».
Par acte du 7 décembre 2006, les époux Zinsli ont
recouru contre cette décision devant le Tribunal administratif et conclu à
l’annulation du permis de construire délivré. Par réponse du 3 janvier 2007, la
municipalité intimée a conclu au rejet du pourvoi, tout comme le constructeur
par acte de son conseil du 31 janvier suivant. Les recourants ont répliqué par
acte de leur mandataire du 19 mars 2007 et confirmé leurs conclusions. Le
constructeur s’est déterminé au sujet de la réplique par acte du 10 avril 2007.
D.
La section du tribunal a tenu audience à St-Sulpice le 1er
octobre 2007. Elle y a entendu les recourants, le constructeur ainsi que deux
représentants de la municipalité intimée et a procédé à une inspection locale.
A cette occasion, elle a appris que, mise à l’enquête publique, la décision de
supprimer les places de stationnement en zone bleue sises le long de la
parcelle du constructeur afin de permettre l’accès au garage projeté faisait
l’objet d’une procédure de recours pendante devant le Tribunal administratif
(GE.2007.0112). Les parties ont eu la faculté de déposer une écriture
complémentaire à ce sujet.
E.
Les arguments des parties seront repris ci-après dans la
mesure utile.
Considérant en droit
1.
L’art. 54 RC dispose que la municipalité est compétente
pour autoriser la construction de dépendances de peu d’importance jusqu’à 30 m2
de surface au sol (al. 1
er
) - ainsi des garages particuliers pour
une ou deux voitures (al. 4.) -, respectivement que ces constructions peuvent
trouver place dans les espaces réglementaires, à 50 centimètres au moins de la
limite de la propriété voisine (al.3).
En l’espèce, il n’est à juste titre pas contesté que
le garage projeté soit une dépendance de peu d’importance au sens de la
disposition précitée, ni que son emprise au sol de plus de 33 m2 excède la
surface maximum réglementaire, de sorte que son implantation ne pourrait être
autorisée. A ce constat, la municipalité oppose trois arguments, dont il
convient d’examiner successivement le bien-fondé.
a) L’autorité intimée invoque tout d’abord le cas
d’application du régime dérogatoire prévu à l’art. 89 RC, à teneur duquel la
municipalité peut accorder, dans des cas exceptionnels, des dérogations aux
prescriptions réglementaires concernant notamment la surface bâtie. A la lettre
de cette disposition, une dérogation n’est cependant envisageable que
« s’il s’agit d’édifices publics ou de bâtiments privés dont la
destination publique ou l’architecture réclament des dispositions
spéciales ». Le garage litigieux ne pouvant manifestement pas être
assimilé à l’une de ces constructions, dont la liste est exhaustive, ce premier
motif doit être écarté.
b) La municipalité fait ensuite valoir que le règlement
en vigueur sera bientôt modifié, notamment par l’adoption d’une nouvelle
réglementation en matière de dépendances, laquelle autorisera une emprise au
sol de 36 m2. Ce faisant, sans disconvenir de ce qu’une règle de droit est
inopérante avant son entrée en vigueur, elle invoque l’effet anticipé d’une règle
en cours d’élaboration ou d’adoption au sens de l’art. 77 LATC. Cette
disposition n’autorise cependant à faire application d’un droit souhaité que
pour refuser l’autorisation de construire un ouvrage qui contreviendrait à
celui-ci, mais non pour octroyer un permis de construire. Un hypothétique échec
de la procédure de révision du droit en vigueur laisserait en effet subsister
une construction non réglementaire. Partant, ce second moyen doit être écarté.
c) L’autorité intimée invoque enfin une pratique
constante consistant à autoriser la construction de dépendances d’une emprise
au sol de 36m2. Elle en déduit qu’il serait contraire au principe de l’égalité
de traitement d’en refuser l’application dans le cas d’espèce. Ne disconvenant
pas du caractère illégal de cette pratique, elle se prévaut ainsi avec le
constructeur du principe dit de l’égalité dans l’illégalité.
Un droit à l’égalité dans l’illégalité – soit le
droit pour le citoyen d’être mis au bénéfice de l’illégalité – est admis
exceptionnellement par la jurisprudence fédérale en présence d’une pratique
illégale constante d’une autorité qui manifeste qu’elle n’entend pas s’en
départir à l’avenir (ATF 127 I 1, consid. 3a ; 123 II 248, consid.
3c ; 115 Ia 81). En pareil cas, il faut rechercher lequel des principes
d’égalité ou de légalité doit prévaloir. La question a été discutée de savoir
si le principe de légalité bénéficie d’une prééminence, comme cela a été
exprimé par le Tribunal fédéral (ATF 124 IV 44 consid. 2c) ou si une telle
hiérarchie n’est pas plutôt dépourvue de fondement constitutionnel (Martenet,
Géométrie de l’égalité, 2003, p. 75 ss, n. 164 et 166). De toute manière, une
pesée des intérêts en présence doit avoir lieu : à l’intérêt de l’individu
qui se prévaut de l’égalité, on opposera des intérêts légitimes
(« berechtigte Interesse ») de tiers (ATF 123 II 248 précité ;
Martenet, op. cit., n. 168 ; Müller, Grundrechte in des Schweiz, 1999, p.
408 ; Tribunal administratif, arrêt AC.2002.0080 du 28 février 2003). A
cet égard, la jurisprudence prévoit qu’en matière d’aménagement du territoire notamment,
il faut accorder, de manière générale, une importance plus grande à la légalité
qu’à l’égalité dès lors que des intérêts dignes de protection des voisins sont
en cause. Il faut également prendre en considération la situation spécifique
dans laquelle se trouve l’autorité communale lorsqu’elle renonce à faire
application des normes en vigueur. Ainsi, le Tribunal fédéral a eu l’occasion
de préciser que, lorsqu’une municipalité constate qu’une règle n’est plus
adaptée aux besoins actuels et qu’elle peut aisément engager une procédure de
révision de cette règle, elle ne saurait a priori décider d’adopter une
pratique contraire au droit en vigueur : il lui incombe d’abord de prendre
l’initiative d’une révision et ce n’est qu’en cas d’échec de cette procédure - suite
au refus de l’organe délibérant de la commune ou de la non approbation par
l’autorité cantonale - que la possibilité d’une pratique contraire peut être
envisagée pour des motifs d’égalité (ATF 1P.44/2006 du 18 janvier 2007, consid.
2.2 ; arrêt AC.2005.
0029 du 7 décembre 2005; Beatrice
Weber-Dürler, Zum Anspruch auf Gleichbehandlung in des Rechtsanwendung, ZBl
105/2004 p. 1 ss, 11).
En l’espèce, l’intérêt du constructeur à être traité
de la même manière que d’autres propriétaires de la commune ayant réalisé des
dépendances par le passé pourrait le cas échéant prévaloir sur le seul intérêt
public au respect de la réglementation communale qui tend à maintenir une
proportion de surfaces non bâties. On ne voit en effet pas que puisse être tenu
pour prépondérant l’intérêt public à ce que la surface d’une dépendance
n’excède pas de quelques mètres carré la surface prescrite de 30 m2. L’intérêt
du constructeur à bénéficier des mêmes avantages que d’autres administrés
l’emporterait alors sur l’intérêt public. Mais à celui-ci s’ajoute ici
l’intérêt privé des voisins à ce que l’emprise d’une dépendance ne dépasse pas
le maximum prévu par la réglementation communale. Il s’agit dès lors en quelque
sorte de déterminer si les rapports du constructeur avec les propriétaires de
la commune ayant bénéficié d’une pratique illégale sont plus étroits que ceux
qu’il a avec ses voisins. L’existence même d’une dépendance dans les espaces
réglementaires étant conditionnée par l’absence d’un préjudice excessif (art.
39 al. 4 RATC ; RDAF 2000 I 257), c’est certainement avec ceux-ci que le
constructeur se trouve en relation directe au sujet du principe même de l’objet
litigieux, alors que le parallèle qu’il entend tirer avec la situation d’autres
propriétaires de la commune ne concerne que l’importance en surface de cet
objet. Dans ces conditions, l’intérêt du constructeur à être traité comme l’ont
été d’autres propriétaires doit céder le pas à l’intérêt à l’application du droit
objectif de voisins touchés plus que quiconque par un projet dont ils refusent la
réalisation. Partant, l’autorité intimée n’avait pas à accorder un caractère
prépondérant au principe de l’égalité en dérogeant au droit communal en
vigueur, d’autant plus que rien ne laissait présager l’échec de la procédure de
révision de la règle disputée telle que déjà initiée par la municipalité de
sorte que, selon la jurisprudence rappelée ci-dessus, une pratique contraire au
droit en vigueur ne se justifiait pas encore.
2.                De ce qui précède, il résulte que, non
conforme à l’art. 54 RC, le garage litigieux ne pouvait être autorisé.
L’admission du pourvoi sur ce point n’excluant pas que le constructeur persiste
dans son projet, il se justifie, par économie de procédure, afin d’éviter
d’inutiles procédures subséquentes, d’examiner ci-après le bien-fondé des
autres moyens invoqués par les recourants (ATF 133 II 220, consid. 2.8).
a) Ceux-ci font tout d’abord valoir que le garage, auquel
on ne peut accéder sans supprimer plusieurs places de stationnement le long du
chemin des Pierrettes, engendrerait, eu égard au champ de la visibilité qui
s’offre au débouché sur la voie publique, des inconvénients ou un danger pour
la circulation tels que la municipalité aurait dû en interdire la construction
en application de l’art. 84 RC, dont la teneur est la suivante :
« La Municipalité peut interdire la
construction de garages, ou imposer des aménagements spéciaux lorsque les accès
sur la voie publique ou privée présentent des inconvénients ou un danger pour
la circulation. Ces mesures s’appliquent également à d’autres locaux présentant
les mêmes défauts. »
Les recourants perdent cependant de vue que cette
disposition ne fixe aucune obligation à la municipalité, mais lui confère
seulement la faculté d’interdire la construction de garages présentant des
inconvénients ou un danger pour la circulation. Ils font également abstraction
de ce que cette disposition confère à l’autorité la faculté d’exiger des
aménagements spéciaux afin d’assurer la sécurité des usagers de la route. A ce
titre, comme le prescrivent les art. 85 RC et 32 de la loi du 10 décembre 1991
sur les routes (LRou ; RSV 725.01), la municipalité peut autoriser un accès
à la route pour autant que les angles de visibilité sur la voie de circulation
soient suffisamment ouverts et dégagés. A cet égard, le Tribunal administratif se
réfère de manière constante aux normes de l'Union des professionnels suisses de
la route (normes VSS), lesquelles sont prises en considération comme un avis
d'expert (Tribunal administratif, arrêts AC.2003.0256 du 7 septembre 2004, AC.2005.0169
du 15 décembre 2005), ainsi les directives SN 640 050 concernant les accès
riverains et SN 640 273 définissant les dimensions minimum du champ de
visibilité aux débouchés. Or, en l’espèce, comme cela ressort des plans et des photographies
versées au dossier ainsi que de l’inspection locale, la suppression des places
de stationnement en zone bleue au droit de la parcelle du recourant offrira un
champ de visibilité suffisant au débouché litigieux dès lors qu’il s’agit d’une
voie de desserte d'un quartier résidentiel où la vitesse est limitée à 30 km/h (art.
3 et 7 de la norme SN 640 273). Ainsi, les aménagements spéciaux imposés par la
municipalité conformément à l’art. 84 RC font échec à l’argument en matière de
sécurité des recourants, dont le pourvoi doit être rejeté sur ce point.
b) Cela étant, on ne saurait perdre de vue que la
réalisation de ces mêmes aménagements fait l’objet d’une procédure de recours
distincte de sorte que l’accès au garage litigieux n’est pas encore acquis. Or,
l’accès à un bâtiment relève de l’équipement nécessaire d’une parcelle,
équipement à la réalisation duquel l’art. 104 al. 3 LATC subordonne l’octroi du
permis de construire (arrêt AC.2006.0079 du 31 octobre 2006). La décision
entreprise doit dès lors être annulée pour ce motif également.
c) Les recourants soutiennent enfin que la
construction du garage à 50 cm de la limite de leur fonds priverait leur
habitation de lumière et de dégagement dans une mesure qu’ils ne devraient pas
être contraints de tolérer.
A teneur de l’art. 39 al. 4 RATC, applicable en
l’espèce par renvoi de l’art. 92 RC, les dépendances de peu d’importance ne
peuvent être autorisées que pour autant qu’elles n’entraînent aucun préjudice
pour les voisins. Selon la jurisprudence, cette règle ne doit pas être
interprétée littéralement mais plutôt en ce sens que l’ouvrage projeté ne doit
pas entraîner d’inconvénients appréciables, c’est-à-dire insupportables sans
sacrifice excessif pour le voisin. Le Tribunal fédéral a confirmé cette
interprétation qui, selon lui, permet seule la pesée des intérêts
contradictoires en présence (ATF 1P. 411/1999 du 10 novembre 1999 ; arrêts
AC.2001.0236 du 6 août 2003 et AC 2001.0255 du 21 mars 2002 et les références).
Il revient ainsi à la municipalité d’analyser les intérêts respectifs des
parties avant de se prononcer sur l’octroi du permis de construire en mettant
en balance l’intérêt du constructeur à disposer de l’installation prévue à
l’endroit projeté et l’intérêt contraire des voisins à se prémunir contre les
inconvénients de l’installation litigieuse (arrêts AC.2003.0144 du 12 novembre
2004, AC.2003.0075 du 21 novembre 2003, AC.2001.0255 du 21 mars 2002 précité).
Elle doit se référer pour cela notamment à l’emplacement de la construction, à
sa visibilité, ou encore à l’impact de la construction sur l’ensoleillement
dont bénéficie la propriété voisine (arrêts AC.2001.0236 du 6 août 2003,
AC.2003.0075 du 21 novembre 2003, AC.1996.0046 du 29 mai 1996). La notion
"d'absence de préjudice appréciable pour le voisinage" est un concept
juridique indéterminé qui confère aux municipalités une latitude de jugement
étendue, que le tribunal se doit de respecter (RDAF 1997 p. 232).
En l’espèce, s’il n’est pas douteux que le garage
litigieux prive les recourants d’un certain dégagement sur l’espace les
séparant d’avec la villa du constructeur et leur cause de ce fait un préjudice,
le sacrifice qui leur serait ainsi imposé ne saurait être qualifié d’excessif. Quant
à l’ombre et à l’humidité qu’ils imputent au projet de construction, comme la
section du tribunal a pu le constater à l’audience, elles sont en réalité déjà crées
par un écran d’arbres et d’arbustes plantés à la limite de leur propriété. En
outre, saisonnière, la perte d’ensoleillement qu’ils invoquent est minime compte
tenu de l'emplacement du garage projeté à l'est de la propriété des recourants,
de sa hauteur et du fait qu’il s’inscrit dans l’axe de la villa du
constructeur. Mal fondé, ce dernier moyen doit être rejeté.
3.                Au vu de ce qui précède, le permis de
construire attaqué doit être annulé en tant qu’il concerne la création d’un
garage. Il doit l’être également pour ce qui est de la transformation d’un
garage existant, même si celle-ci n’a pas été contestée. En effet, la
suppression de ce garage aura pour conséquence, aussi longtemps qu’un nouveau
garage n’aura pas été autorisé, que la parcelle des constructeurs ne satisfera
pas à l’exigence de l’art. 73 RC qui prescrit l’aménagement de places de
stationnement "sur la base des normes de l'USPR", à savoir selon la
norme SN 640 281, au nombre de deux. En particulier, la création de telles
places ne paraît d’emblée possible, ni devant le garage existant compte tenu
d’une limite des constructions qui les prohibe (cf. art. 73 al. 1
er
in fine RC), ni devant l’accès au jardin, puisqu'on ignore si le constructeur
consentirait à un tel aménagement. Le Tribunal administratif n'a dès lors pas à
se substituer à l'autorité communale, qui, si elle est sollicitée de
n'autoriser que la transformation du garage actuel, devra trancher la question
du remplacement de la surface de stationnement qu'elle implique.
4.                a) Selon l’art. 55 LJPA, les frais et les
dépens sont en principe supportés par la ou les parties qui succombent (al. 1
er
),
le tribunal pouvant mettre un émolument à la charge des communes et leur
allouer des dépens (al. 2). Selon la jurisprudence, lorsque la procédure met en
présence, outre le recourant et l’autorité intimée, une ou plusieurs autres
parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c’est en principe à
la partie adverse déboutée, à l’exclusion de la collectivité publique dont la
décision est annulée ou modifiée, de supporter les frais et les dépens, à moins
que ceux-ci aient été causés par une erreur administrative, auquel cas il se
justifie d’en faire supporter tout ou partie par l’autorité (RDAF 1994 p.
324 ; arrêt AC.2002.0132 du 26 juin 2003).
b) En l’espèce, chaque partie étant déboutée d’une
part de ses conclusions, il se justifie de faire supporter l’émolument de
justice, non seulement par les recourants et le constructeur, mais également
par la municipalité dès lors qu’elle a renoncé à appliquer l’art. 54 RC au
profit d’une pratique qu’elle savait illégale. Obtenant gain de cause
s’agissant de la surface du garage et de l’équipement en accès de la parcelle,
les recourants sont déboutés au sujet du danger pour la circulation et de
l’implantation possible dans les espaces réglementaires. Ce dernier objet
litigieux s’avérant le plus important, ils perdent plus qu’ils ne gagnent.
L’émolument de justice sera donc mis à leur charge à hauteur de 1'500 francs,
alors que tant le constructeur que la commune supporteront un émolument de 500
francs.
Si, obtenant partiellement gain de cause avec le
concours d’un mandataire professionnel, chacune des parties pourrait prétendre
à des dépens, l’équité commande de compenser ceux-ci (art. 55 al. 3 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision rendue le 22 novembre 2006 par la Municipalité
de St-Sulpice est annulée.
III.
Un émolument de justice de 1'500 (mille cinq cent) francs est
mis à la charge de Urs et Marie-José Zinsli.
IV.
Un émolument de justice de 500 (cinq cents) francs est mis
à la charge de la Commune de St-Sulpice.
V.
Un émolument de justice de 500 (cinq cents) francs est mis
à la charge de Jacques Theumann.
VI.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 30 octobre 2007
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.