vd_omni · GE.2005.0209 · 2008-02-07 · fr

X._______/Département de l'intérieur, Service juridique de la ville de Lausanne | L'étranger qui au moment du dépôt de sa demande de naturalisation fait l'objet de plusieurs actes de défaut de biens et de poursuites en cours ne remplit ni les conditions d'obtention de la naturalisation cantonale (probité de l'art. 5 ch. 5 aLDCV) ni les conditions d'octroi de l'autorisation fédérale (14 LN let. c). Rejet du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 07.02.2008 GE.2005.0209

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 7 février 2008
Composition
M. Xavier Michellod, président; M. Guy Dutoit et M. Jean-Claude Favre, assesseurs ; M. Yan Schumacher, greffier,
Recourant
A.X._______,
à Lausanne,
représenté par Filippo RYTER, Avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Département de l'intérieur,
Secrétariat
général,
représenté par Secteur des naturalisations Service de la
population, à Lausanne Adm cant VD,
représenté
par Service de la population (SPOP), à Lausanne Adm cant,
Autorité concernée
Service juridique de la ville de
Lausanne,
Objet
Recours A.X._______ c/ décision du Département des
institutions et des relations extérieures du 9 novembre 2005
Vu les faits suivants
A.
Le 19 décembre 2003, A.X._______, né le 22 octobre 1966,
son épouse B.X._______, née le 12 août 1971, et leurs deux enfants, C._______,
née le 22 mars 1992, et D._______, né le 31 décembre 1997, ont demandé la
bourgeoisie de la Commune de Lausanne. Ils ont joint à leur requête des
déclarations de l'Office des poursuites de Lausanne-Est. La première atteste
que neuf actes de défaut de biens, pour un montant total de 73'981 fr.15,
ont été délivrés à l'encontre d'A.X._______ entre le 23 décembre 1999 et le 25
février 2002 et que quatre poursuites sont en cours pour un total de
13'671 fr.05. Le seconde indique que six actes de défaut de biens ont été
délivrés contre B.X._______ pour 32'637 fr. entre le 26 juin 2000 et le 12
novembre 2001 et que deux poursuites sont en cours à son encontre pour
1'363 fr.50.
Le 23 décembre 2003, le Secrétariat municipal a
refusé d'entrer en matière sur cette demande, retourné le dossier à Me Ryter,
conseil des intéressés, au motif que ses clients font l'objet de poursuites et
d'actes de défaut de biens pour des montants très élevés, et précisé que leur
requête pourra être réexaminée une fois leur situation financière assainie.
Le 9 janvier 2004, le conseil des intéressés a
requis de l'autorité municipale qu'elle motive sa position, indiquant qu'il ne
souhaitait pas qu'elle rende, en l'état, de décision susceptible de recours.
Le 12 janvier 2004, elle lui a transmis un document
émanant du Service cantonal de la population indiquant le "mode de
traitement des demandes en présence d'un candidat faisant état de poursuites
et/ou d'actes de défaut de biens", qui précise :
"En
principe, à réception d'une demande comportant des poursuites et/ou des actes
de défaut de biens, le secteur Naturalisations retourne cette dernière à la
municipalité concernée dans les cas suivants, la condition légale de la probité
avérée apparaissant d'emblée pas remplie :
Demande
comportant une ou deux poursuites
dont une au moins fait l'objet d'une
opposition formulée moins d'un an avant
le dépôt de la demande; ou
Demande
comportant
trois
poursuites au moins; ou
Demande
comportant un ou deux actes de défaut de biens
dont un au moins a été émis
moins de cinq ans avant
le dépôt de la demande ; ou
Demande
comportant
trois
actes de défaut de biens au moins.
Dans les autres
cas, la demande n'est en principe pas retournée à la municipalité : un extrait
vierge de l'office des poursuites, voire des explications complémentaires
écrites, seront requis du candidat au moment du traitement de sa demande".
Le conseil de la famille X._______ a requis le 21
janvier 2004 de la Municipalité de Lausanne qu'elle rende une décision
formelle, faisant valoir que les directives cantonales sont contraires à la
loi.
Le 22 janvier 2004, la municipalité a demandé au
Service cantonal de la population "de confirmer à Me Ryter la prise de
position de la commune de Lausanne, qui a été émise après consultation de vos
services".
Par lettre du 11 février audit service, le
mandataire des intéressés a répété qu'il attendait une décision lui permettant
de saisir les autorités judiciaires.
Par courrier du 16 février 2004, le Service de la
population lui a répondu ce qui suit :
"(…)
Il ressort de l'examen du dossier, bien que n'ayant pas tous
les éléments requis habituellement pour statuer sur le fond, que Monsieur et
Madame ne remplissent actuellement pas toutes les conditions pour la
naturalisation.
En effet, la loi sur le droit de cité exige notamment du
candidat qu'il se conforme à l'ordre juridique suisse et soit d'une probité
avérée (art. 5 LDCV), ce qui implique de ne pas faire état de poursuites
ou d'actes de défaut de biens. Or, il ressort des pièces du dossier que les
intéressés font l'objet de 15  actes de défaut de biens pour un montant total
de Frs 107'298.15 ainsi que de nombreuses poursuites ont été inscrites
récemment.
De plus, nous vous informons que l'office fédéral de
l'intégration de l'immigration et de l'émigration (IMES) n'accorde pas son
autorisation si un acte de défaut de biens a été délivré depuis moins de 5 ans
au moment de la demande sauf cas d'espèce puisque le requérant doit se
conformer à l'ordre juridique suisse (art. 14 LN)
Dès lors sans pouvoir prendre de décision en l'état actuel,
puisque la décision cantonale sur la recevabilité du dossier n'intervient
qu'une fois le dossier transmis par la commune (cf. article 8a LDCV), il
serait très vraisemblable que, en l'état actuel du dossier et sans connaître
précisément la situation économique des requérants en l'absence de rapport de
Police, la décision serait négative.
Il va sans dire que si les époux X._______ entreprenaient des
démarches en vue de rembourser leurs dettes (plan de paiement négocié avec les
créanciers et respecté depuis au moins une année) leur dossier pourrait faire
l'objet d'une nouvelle appréciation.
(...)".
Par courrier du 18 février 2004, la Municipalité de
Lausanne a renvoyé au conseil des intéressés le dossier complet, précisant que
le Service cantonal de la population, secteur des naturalisations, le lui avait
restitué avec une copie de sa lettre du 16 février 2004. Elle mentionne :
"Comme indiqué par le Service cantonal, il ne s'agit pas
d'un refus définitif de prise en considération. Dès que la situation financière
des époux sera assainie – plan de paiement négocié et respecté – une demande
pourra être à nouveau déposée".
Par courrier du 26 février 2004, le conseil de la
famille X._______ a exigé du Service de la population qu'il rende une décision
avant le 19 mars 2004, précisant qu'en cas de refus il interjetterait un
recours pour déni de justice.
Le 19 mars 2004, le Service de la population lui a
répondu qu'il n'avait pas en l'état à rendre une décision, la commune ne lui
ayant pas encore fait parvenir son préavis.
Le 25 juin 2004, les époux X._______ ont à nouveau
demandé au Service cantonal de la population de rendre une décision. Cette
autorité a confirmé son refus le 28 juin 2004.
B.
A.X._______ a interjeté recours pour déni de justice
auprès du Tribunal administratif (dès le 1
er
janvier 2008 la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal ; CDAP) par acte daté
du 9 juillet 2004. Le Département des institutions et des relations
extérieures, Service de la population, a conclu le 11 août 2004 au rejet du
recours. Il fait valoir que la municipalité ne lui a jamais transmis le dossier
au sens de l'art. 8 al. 3 de la loi du 29 novembre 1955 sur le droit
de cité vaudois (ci-après : aLDCV), puisque celui-ci ne contenait ni préavis
détaillé portant sa signature, ni le formulaire officiel contenant tous les
documents requis (rapport d'enquête, pièces d'état civil, attestations de
résidence, etc.). Il soutient qu'en réalité, la municipalité a uniquement
sollicité un avis de droit et que pour ce motif, il ne pouvait pas rendre une
décision au sens de l'art. 11 aLDCV.
Dans un mémoire complémentaire du 10 novembre 2004,
le recourant soutient que la municipalité a rendu dans ce dossier un préavis et
que le département était parfaitement en mesure de rendre une décision et que
ne le faisant pas, il a commis un déni de justice.
Dans ses observations du 27 janvier 2005, la
Municipalité de Lausanne invoque sa pratique constante : le dossier est renvoyé
gratuitement au requérant sans plus ample examen, lorsqu'une des conditions de
base manque manifestement, afin d'éviter au canton de devoir rendre une
décision formelle d'irrecevabilité. Habituellement, le candidat s'en contente
et attend de remplir toutes les conditions pour déposer une nouvelle requête.
La municipalité admet toutefois, même si le cas ne s'est jamais présenté, qu'un
candidat peut requérir une décision formelle, ainsi que l'ont fait les époux X._______.
Dans un tel cas, elle estime que le refus municipal d'entrer en matière doit
être assimilé à un préavis négatif à l'intention du canton, sans que celui-ci
puisse exiger qu'un rapport de police soit établi et que le candidat soit
auditionné, afin d'éviter de compliquer inutilement la procédure.
Invitée à se déterminer sur les observations
municipales, l'autorité intimée ne s'est pas prononcée. Le recourant a confirmé
ses conclusions dans des observations finales du 21 mars 2005.
C.
Le Tribunal administratif (aujourd’hui la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal : CDAP) a rendu un arrêt du
30 septembre 2005 aux termes duquel il a admis le recours de A.X._______. Il a
considéré qu’une autorité administrative qui entendait décliner sa compétence
était tenue de rendre une décision permettant à l’administré de saisir une
autorité de recours sauf si son incompétence était manifeste, ce qui n’était
pas le cas en l’espèce. Selon lui, le refus de l’autorité municipale devait
être assimilé à un préavis négatif et le SPOP avait tous les éléments afin
d’examiner si la condition de probité était remplie au moment du dépôt de la
demande de naturalisation, dès lors que tout le dossier municipal était en ses
mains. Il a encore relevé qu’un refus de naturalisation constituait une
décision administrative qui devait pouvoir faire l’objet recours.
D.
Le 3 novembre 2005, l’agent d’affaires breveté Thierry
Zumbach a adressé au conseil de A.X._______ un courrier notamment libellé
comme suit:
"En effet, sur 16 actes de défaut de biens inscrits au
registre pour un montant avoisinant les
fr. 80'000
, 13 ont fait
l’objet d’un règlement amiable.
A ce jour, il subsiste encore trois actes de défaut de biens
pour un montant avoisinant les
fr. 15'000.-
.
Comme vous pouvez le constater, des efforts conséquents ont
été consentis de la part des époux
X._______
et j’ai bon espoir que leur
situation soit totalement arrangée au début de l’année 2006".
E.
Par décision du 9 novembre 2005, notifiée le lendemain, le
SPOP a déclaré que la demande de naturalisation de A.X._______ n’était pas
recevable et qu’elle ne pouvait pas être transmise à l’autorité fédérale
compétente. Le SPOP a notamment retenu que le recourant, au dépôt de sa demande
de naturalisation, faisait l’objet d’actes de défaut de biens, pour un montant
total de 107'298 francs, ainsi que de nombreuses poursuites. Il a également
relevé que, nonobstant le fait que le candidat avait été informé à plusieurs
reprises de ces obstacles à sa procédure de naturalisation, il n’avait fait
aucunement état d’une amélioration notoire de sa situation.
F.
Par acte du 23 novembre 2005, A.X._______ a saisi le Tribunal
administratif d’un recours contre la décision du SPOP du 9 novembre 2005. Aux
termes de son recours, il conteste l’interprétation faite par le SPOP de la loi
fédérale du 29 septembre 1952 sur l’acquisition et la perte de la nationalité
suisse (loi sur la nationalité, ci-après : LN ; RS 141.0). Il relève
qu’il a entrepris d’importantes démarches afin de réduire son endettement, ce
dont il a informé le SPOP par courrier du 31 octobre 2005. Il allègue avoir
racheté pour environ 80'000 francs d’actes de défaut de biens, trois actes
subsistant pour un montant de 15'000 francs, et produit à l’appui de cette
allégation un courrier de l’agent d’affaires breveté Thierry Zumbach à son
conseil du 3 novembre 2005. Il considère que l’autorité intimée s’acharne
contre lui lorsqu’elle écrit qu’il n’a aucunement fait état d’une amélioration
notoire de sa situation. Selon lui, le SPOP devrait constater que sa décision
est sans objet et rendre une nouvelle décision. Il prend les conclusions
suivantes, avec suite de frais et dépens :
"I. Le recours est admis ;
II. La décision du Secteur des naturalisations du 9 novembre
2004 [recte : 2005] déclarant la demande de A.X._______ irrecevable est
nulle, le dossier étant renvoyé à cette autorité pour qu’elle initie la
procédure de naturalisation."
G.
L’autorité intimée a déposé des déterminations du 31
janvier 2006. Elle y a repris, en les développant, les motifs à l’appui de la
décision entreprise. Elle a également relevé que le courrier de l’agent
d’affaires breveté Thierry Zumbach du 3 novembre 2005 ne lui avait pas été
transmis et que, même en possession de cette information au moment de statuer,
les conditions n’étaient de toute manière pas remplies (probité, préavis
communal négatif, intégration non vérifiable en l’absence d’audition communale
et d’établissement de rapport d’enquête, aucun dossier constitué ni transmis
par la commune de Lausanne, etc…). Elle a encore précisé que, actuellement, la
condition de probité n’était pas remplie. Elle a conclu au rejet du recours.
H.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Selon l’art. 31 al. 1 de la loi sur la juridiction et la
procédure administrative du 18 décembre 1989 (LJPA ; RSV 173.36), le
recours s’exerce par écrit dans les 20 jours dès la communication de la
décision attaquée. En l’espèce, le recours a été déposé en temps utile et
satisfait aux conditions formelles énoncées à l’art. 31 al. 2 et 3 LJPA. En
outre, le recourant, en tant que destinataire de la décision attaquée, a
manifestement qualité pour recourir au sens de l’art. 37 al. 1 LJPA, de sorte
qu’il y a lieu d’entrer en matière sur le fond.
2.
Selon l'art. 36 LJPA dans sa teneur au 1
er
janvier 2008, le pouvoir d'examen du Tribunal administratif s'étend à la
violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let.
a), à la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (let. b),
ainsi qu'à l'opportunité si la loi spéciale le prévoit (let. c). Cette dernière
hypothèse n'est toutefois pas réalisée en l'espèce.
Commet un excès de son pouvoir d'appréciation
l'autorité qui sort du cadre de sa liberté d'appréciation en usant d'une
faculté qui ne lui appartient pas, par exemple en optant pour une solution
différente de celles qui s'offrent à elle; on peut également ajouter
l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif visant le cas de l'autorité qui, au
lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère comme liée (voir
notamment A. Grisel, Traité de droit administratif, 1984, vol. I, p. 333).
L'abus de pouvoir, en droit suisse, vise deux cas : l'expression est tout
d'abord synonyme de détournement de pouvoir (on désigne ainsi l'acte accompli
par l'autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des motifs
étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer); mais elle peut également être
comprise plus largement, soit dans le sens d'un comportement arbitraire ou
recouvrant une violation manifeste de certains droits ou principes
constitutionnels (voir notamment arrêts TA AC.1999.0199 du 26 mai 2000, AC.1999.0047
du 29 août 2000, AC.1999.0172 du 16 novembre 2000 et AC.2001.0086 du 15 octobre
2001).
3.
Jusqu’au 30 avril 2005, la naturalisation des étrangers
était régie dans le canton de Vaud par la loi sur le droit de cité vaudois du
29 novembre 1955 (ci-après : aLDCV). Cette loi a été révisée à cinq
reprises entre 1988 et 1999 dans un souci de faciliter l’acquisition du droit
de cité vaudois. Les révisions les plus importantes ont consisté à attribuer au
Conseil d’Etat la compétence d’octroyer le droit de cité cantonal pour tous les
cas ordinaires, le Grand Conseil ne restant compétent que dans les cas où le
gouvernement n’agréait pas la demande (novelles de 1991 et 1998).
Depuis le 1
er
mai 2005, ces dispositions
ont été remplacées par une nouvelle loi sur le droit de cité vaudois du 28
septembre 2004 (ci-après : LDCV). Cette dernière a transféré à la
Municipalité et au Conseil d’Etat la compétence de statuer sur l’acquisition de
la bourgeoisie et du droit de cité cantonal de manière à permettre
l’élaboration d’une décision motivée (art. 2 al. 1 let. c et d, art. 4 LDCV).
Un droit de recours à la Cour de droit administratif et public est instauré par
l’art. 52 LDCV dans sa teneur au 1
er
janvier 2008, qui stipule ce
qui suit :
"1.          Les décisions rendues en application de la présente
loi par les autorités cantonales et communales sont susceptibles de recours
auprès de la Cour de droit administratif et public.
2.           En cas d’admission du recours, la Cour de droit
administratif et public annule la décision attaquée et renvoie l’affaire à
l’autorité intimée pour nouvelle décision."
4.
Une disposition transitoire prévoit que les demandes déjà
transmises au département avant l’entrée en vigueur de la nouvelle loi seront
traitées conformément à l’ancienne législation (art. 53 al. 1 LDCV).
La décision attaquée a été rendue après le 1
er
mai 2005. Toutefois, le SPOP s’est prononcé sur le sort de la demande du
recourant dès le 16 février 2004 et a confirmé son refus de rendre une décision
par courrier du 28 juin 2004. De plus, le recourant a interjeté recours pour
déni de justice par acte daté du 9 juillet 2004. Dès lors, la LDCV dans son
ancienne teneur est applicable aux questions de fond que pose le présent
recours. En revanche, le droit procédural nouveau (Titre XI LDCV ; art. 51
et 52) est applicable dès son entrée en vigueur (arrêt GE.2006.0038 du 24 avril
2006).
5.
a) Les conditions d’obtention de la naturalisation
cantonale étaient en l’occurrence les suivantes, aux termes de l’art. 5 aLDCV,
dans sa teneur en vigueur depuis l’adoption de la novelle du 15 juin
1999 :
«1.          remplir
les conditions d’octroi de l’autorisation fédérale (art. 12 et suivants LN) et
de la bourgeoisie ;
2.            avoir
résidé cinq ans dans le canton dont un an au cours des deux années précédant la
demande et être domicilié ou résider en Suisse durant la procédure ;
3.           …
4.           être prêt à remplir en Suisse ses obligations
publiques ;
5.           n’avoir pas subi de condamnation pour délit
grave et intentionnel, être d’une                     probité avérée et jouir
d’une bonne réputation ;
6.           …
7.            être
intégré à la communauté vaudoise, notamment par sa connaissance de la langue
française ; manifester par son comportement son attachement à la Suisse et
à ses institutions et son respect de l’ordre juridique suisse».
b) Aux termes de l’art. 14 de la Loi fédérale sur
l’acquisition et la perte de la nationalité suisse du 29 septembre 1952
(LN ; 141.0), avant l’octroi de l’autorisation fédérale, l’autorité
s’assurera de l’aptitude du requérant à la naturalisation. Elle examinera en
particulier si le requérant :
-
s’est intégré dans la communauté suisse (a);
-
s’est accoutumé au mode de vie et aux usages suisses (b);
-
se conforme à l’ordre juridique suisse (c); et,
-
ne compromet pas la sûreté intérieure ou extérieure de la
Suisse (d).
6.
Selon Fasel (Dominique Fasel, La naturalisation des
étrangers, thèse, Lausanne, 1989, p. 116), qui dans son ouvrage examine
notamment le critère de l’art. 14 lettre c LN (dans le cadre de l’examen du
projet de loi présenté par le Conseil fédéral en date du 26 août 1987), le fait
de se conformer à l’ordre juridique suisse comprend la bonne réputation en
matière de poursuites et faillites. Ainsi, l’étranger ne doit pas être inscrit
au registre des poursuites (Minh Son Nguyen, Droit public des étrangers,
Présence, activité économique et statut politique, Berne, 2003, p. 726 ;
FF 1987 III 296 ; BGC février 1991 1685). S’agissant du droit cantonal, la
condition de la «probité avérée» de l’art. 5 chiffre 5 aLDCV est reprise dans
la LDCV (art. 8 ch. 4). Il ressort de l’exposé des motifs et projets de lois de
la LDCV (BGC 3A septembre 2004, p. 2800) que la probité s’apprécie notamment en
fonction du respect des obligations légales ou contractuelles du candidat et
que l’inscription à l’office des poursuites constitue un critère d’appréciation
du respect de ces obligations.
En l’espèce, l’instruction a établi qu’au moment du
dépôt de la demande de naturalisation du recourant, ce dernier faisait l’objet
de 9 actes de défaut de biens, délivrés entre le 23 décembre 1999 et le 25
février 2002, pour un montant total de 73'981 fr. 15, et de quatre poursuites
en cours pour un total de 13'761 fr. 05. De plus, son épouse faisait également
l’objet de 6 actes de défaut de biens, délivrés entre le 26 juin 2000 et le 12
novembre 2001, et de deux poursuites en cours pour 1'363 fr. 50. Ainsi, la
situation financière du recourant et de sa famille était particulièrement
obérée lors du dépôt de la demande de naturalisation. Il importe peu de savoir
si le recourant a remboursé une partie de ses dettes au cours de la procédure,
comme il l’allègue. En effet, l’autorité doit examiner si les conditions
d’obtention de la naturalisation sont remplies lors du dépôt de la demande. En
outre, le recourant n’a ni établi ni allégué qu’il avait assaini en totalité sa
situation financière. Ainsi, il ne remplit manifestement toujours pas les
conditions de l’octroi de l’autorisation fédérale (art. 14 LN et 5 chiffre 1
aLDCV) et cantonale (art. 5 chiffre 5 aLDCV). Dès lors, le SPOP n’a pas abusé
de son pouvoir d’appréciation en écartant la demande de naturalisation du
recourant.
7.
Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté. Vu
l'issue du pourvoi, les frais du présent arrêt seront mis à la charge du
recourant, qui n'a pas droit à des dépens (art. 55 al. 1 LJPA).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 9 novembre 2005 par le Service de la
population est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 500 (cinq cents) francs est mis
à la charge du recourant.
Lausanne, le 7 février 2008/san
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.