vd_omni · GE.1998.0174 · 1999-11-08 · fr

CHAMPIER Ronald c/Municipalité de Vevey | Distinction entre décision, acte normatif et décision de portée générale.Le tarif que la municipalité est habilitée à édicter en application d'un règlement sur le service des taxis ne constitue pas une décision sujette à recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 08.11.1999 GE.1998.0174

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 8 novembre 1999
sur le recours interjeté par
Ronald
CHAMPIER
, Taxis Aba et Oriental, 27 rue d'Italie, à Vevey, représenté par
Me Daniel Pache, avocat à Lausanne
contre
une décision de la
Municipalité de Vevey
communiquée le 19 novembre 1998 (tarif des taxis).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Alain Zumsteg
, président; M. Edmond C. de Braun et Mme Dominique Anne Thalmann, assesseurs.
Greffier: M. Michel Angéloz.
Vu les faits suivants:
A.                     Le 26 septembre 1998,
Ronald Champier a sollicité de la Direction de la sécurité de Vevey une
modification du tarif applicable aux entreprises de taxis titulaires d'une
autorisation de type B, au sens du règlement communal du 5 novembre 1992 concernant
le service des taxis. En date du 27 octobre 1998, la Direction de la sécurité
lui a répondu qu'une procédure préalable de consultation devait être
entreprise. Le même jour, elle a demandé aux titulaires d'autorisations de type
A et B de se prononcer sur l'adaptation du tarif applicable aux titulaires
d'une autorisation de type B. La Direction de la sécurité s'est aussi
renseignée auprès d'autres villes pour connaître leurs tarifs dans ce domaine.
B.                    Le 19 novembre 1998, la
Direction de la sécurité a informé Ronald Champier des modifications que la
Municipalité de Vevey avait décidé d'apporter au tarif, suite à l'enquête
préalable effectuée. Le 25 novembre 1998, Ronald Champier a écrit à la
municipalité pour lui demander de revoir le nouveau tarif, considérant
l'augmentation comme insuffisante. En date du 27 novembre 1998, la municipalité
a rejeté cette requête. A la suite de ce refus, Ronald Champier a demandé, en
date du 5 décembre 1998, à la municipalité de l'entendre personnellement sur
l'adaptation du tarif. Le 16 décembre 1998, celle-ci a refusé cette audition et
a maintenu sa position.
C.                    Le 11 décembre 1998,
Ronald Champier a recouru au Tribunal administratif contre la modification du
tarif adoptée par la municipalité. Il conclut à la révision du tarif. La
municipalité a répondu au recours le 28 mai 1999, elle conclut à son
irrecevabilité, subsidiairement à son rejet et à la confirmation de la décision
attaquée.
Considérant en droit:
1.                     Seule une décision, au
sens de l'art. 29 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives
(LJPA) peut faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif. La notion de
décision contenue à l'art. 29 LJPA correspond à celle du droit fédéral (BGC,
sept. 1988, ad art. 26 du projet, p. 1967). Est une décision toute mesure prise
par une autorité dans un cas d'espèce et ayant pour objet : (a) de créer, de
modifier ou d'annuler des droits ou des obligations; (b) de constater
l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations; (c) de
rejeter ou de déclarer irrecevables les demandes tendant à créer, modifier,
annuler ou constater des droits ou des obligations. La décision peut aussi se
définir comme un acte étatique individuel qui s'adresse à un particulier et qui
règle de manière obligatoire et contraignante un rapport juridique concret
soumis au droit administratif (cf. ATF 121 II 477 consid. 2a et les réf.). En
tant qu'actes individuels et concrets, les décisions se distinguent des règles
de droit, soit des normes générales et abstraites qui imposent des obligations
ou confèrent des droits aux personnes physiques et morales, ainsi que celles
qui règlent l'organisation, la compétence ou les tâches des autorités ou fixent
une procédure (cf. art. 5 al. 2 de la LF du 23 mars 1962 sur les rapports entre
les conseils; v. aussi ATF 106 Ia 307).
Au contraire des
décisions, les règles de droit, qu'il s'agisse de lois au sens formel, de
règlements cantonaux ou communaux, ou d'autres actes semblables, échappent au
contrôle direct du Tribunal administratif. Celui-ci ne peut en vérifier la
conformité à l'ordre juridique qu'à l'occasion d'un recours contre des
décisions appliquant lesdites normes (v. à ce sujet, Pierre Moor, Droit
administratif, vol. II, p. 116 et les réf.; Tobias Jaag, Die Abgrenzung
zwischen Rechtssatz und Einzelakt, Zurich 1985, p. 157ss.). Un recours dirigé
directement contre un acte normatif, de droit cantonal ou communal, doit être
déclaré irrecevable (v. TA, arrêt GE 97/0109 du 29 janvier 1998; GE 93/0099 du
25 février 1994, RDAF 1994 p. 233).
Constituent cependant
aussi des décisions sujettes à recours les actes qui, s'adressant à un nombre
indéterminé de personnes, ont une portée générale, mais règlent un cas concret
(horaire d'ouverture d'un musée, restrictions de trafic routier, interdiction
de manifestation, par exemple; sur la notion de décision collective ou de
portée générale, voir, outre les ouvrages déjà cités, Tobias Jaag, Die
Allgemeinverfügung im schweizerisches Recht, ZBl 1984 p. 433 ss et ATF 112 Ib
251 c. 2c = JT 1988 I 208).
2.                     Le tarif que la
municipalité est habilitée à édicter en application de l'art. 74 du règlement
du 5 novembre 1992 sur le service des taxis (approuvé par le Conseil d'Etat le
12 février 1993) ne constitue manifestement pas une décision individuelle. Il
est destiné à s'appliquer à tous les exploitants de taxis et à leurs clients,
soit à un nombre indéterminé et indéterminable de personnes et de situations.
Le fait que Ronald Champier détienne à l'heure actuelle la quasi-totalité des
autorisations de type B n'y change rien. En effet, l'art. 14 du règlement
concernant le service de taxis prévoit que les autorisations des types B et C
sont accordées sans limitation quant au nombre. Rien ne permet dès lors
d'exclure que l'autorité délivre dans un avenir plus ou moins proche d'autres
autorisations de type B.
Cela dit, la
distinction en acte général et abstrait (règle de droit ou norme) et acte
général et concret (décision collective) n'est pas toujours aisée. En
particulier les tarifs ne peuvent pas être globalement être qualifiés de règle
de droit ou de décision générale. Il faut au contraire distinguer entre les
tarifs qui ont pour objet des choses ou des prestations individuellement
définis, et sont par conséquent concrets, de ceux qui ne concernent pas des choses
ou des prestations individuellement définis, et sont par conséquent abstraits
(Tobias Jaag, Die Abgrenzung..., § 13 II 2, p. 188 à 190). Comme exemple des
premiers, Jaag mentionne la fixation du prix de médicaments individuellement
désignés, le prix d'entrée d'un musée ou d'une piscine communale donnés (que le
montant soit unique ou échelonné selon l'âge, la durée de la visite, etc.) ou
encore la cotisation unique ou différenciée des membres d'une association de
droit public. Comme exemple des seconds, il cite un tarif valable pour
l'ensemble des piscines ou des musées d'une commune, un prix fixé pour la vente
de n'importe quels comprimés contre le mal de tête ou encore un tarif
d'émoluments dans le domaine de la loi sur les toxiques. Il en va de même pour
les tarifs d'honoraires d'avocats ou de notaires fixés par l'autorité (pour
d'autres exemples, v. l'ouvrage cité; v. aussi l'arrêt du Tribunal
administratif de Zürich concernant le tarif des taxes pour les places de parc
publiques à l'aéroport de Zürich, ZBl 1992 p. 515). Sans doute la plupart de
ces exemples se rapportent-ils au coût de prestations fournies par une
collectivité publique. Il sont toutefois parfaitement transposables à
l'hypothèse d'une réglementation fixée par la collectivité publique pour la
rémunération de prestations privées. En l'occurrence le tarif des taxis n'a pas
pour objet de fixer le prix d'une prestation déterminée, mais bien d'arrêter un
système de calcul pour la rétribution de l'ensemble des prestations fournies
par les taxis à leur clientèle (prise en charge, transport, attente, transport
de bagages). Ainsi, à l'instar par exemple du tarif des frais de ramonage
obligatoire (v. art. 3 du règlement du 28 septembre 1990 [RSV 6.4 D]), un tarif
établi par une municipalité en vertu d'une clause de délégation de compétence
contenue dans un règlement communal sur le service des taxis, est un acte
normatif, non susceptible de recours au Tribunal administratif.
3.                     On observera qu'en tant
qu'acte
"qui confère des droits ou impose des obligations aux autorités
ou aux particuliers les uns à l'égard des autres"
, un tel tarif doit
préalablement être approuvé par le Conseil d'Etat pour entrer en force. L'art.
94 al. 2 de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC) s'applique en effet
à tous les
"règlements"
, qu'ils soient adoptés par le Conseil
communal ou général ou qu'il s'agisse
"de ceux que le conseil a laissé
dans la compétence de la municipalité"
(v. art. 4 al. 1 ch. 13
LC). Cette approbation ne paraît pas avoir été requise en l'occurrence. Le
recourant pourrait ainsi avoir l'occasion de défendre son point de vue devant
le Conseil d'Etat.
4.                     Le fait que la
Direction de la sécurité ait mentionné à tort, dans son courrier du 19 novembre
1998, que le nouveau tarif pouvait faire l'objet d'un recours au Tribunal
administratif, ne rend pas pour autant ce recours recevable. L'indication
erronée d'une voie de droit ne saurait créer un recours qui n'existe pas (ATF
122 I 61; 117 I a 297 c. 2). Cette indication erronée ne saurait non plus libérer
le recourant des frais et dépens. En effet son attention a été attirée sur
l'irrecevabilité probable de son recours, et l'occasion lui a été donnée de le
retirer sans frais (v. accusé de réception du 16 décembre 1998). Il a néanmoins
expressément maintenu ce recours. Dans ces conditions, conformément à l'art. 55
LJPA, il y a lieu de mettre à sa charge un émolument de justice, ainsi que les
dépens auxquels a droit la Commune de Vevey, qui a procédé par l'intermédiaire
d'un avocat et obtient gain de cause.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
irrecevable
II.                     Un émolument
de 800 (huit cents) francs est mis à la charge du recourant.
III.                     Ronald
Champier versera à la Commune de Vevey une indemnité de 800 (huit cents) francs
à titre de dépens.
gz/Lausanne, le 8 novembre 1999/ma
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.