vd_omni · CCST.2024.0007 · 2025-04-03 · fr

DANIEL, PINTEA, GRANCEA, VITAN, BOLCA, TCHEREMINISSOFF, RECORDON, KUNG, REYMOND/Grand Conseil, Conseil d'Etat | Requête dirigée contre la modification de l’art. 23 LPén, en ce qu’elle prévoit l'interdiction de la mendicité pratiquée dans certains lieux publics. La Cour constitutionnelle admet que la loi litigieuse porte atteinte à la liberté personnelle des requérants qui s’adonnent à la mendicité (consid. 2). Les conditions de l’art. 36 Cst. sont toutefois remplies: l’interdiction partielle de la mendicité repose sur une base légale formelle (consid. 3); elle est justifiée par un intérêt public suffisant (le sentiment d’insécurité, l’ordre public et les craintes des commerçants que la présence de mendiants porte atteinte à leurs affaires; consid. 4) et respecte le principe de la proportionnalité, la norme litigieuse permettant l’exercice de la mendicité passive dans la plus grande partie de l’espace public, y compris en centres-villes (consid. 5). La norme litigieuse ne viole au demeurant pas la liberté économique des requérants qui s’adonnent à la mendicité, ni celle des requérants invoquant leur volonté de payer les mendiants, leur activité n’étant pas protégée par l’art. 27 Cst., faute de contre-prestation (consid. 6). Elle ne viole pas non plus la liberté d’opinion et d’expression (consid. 7), ni l’interdiction de la discrimination à l’égard des personnes s’adonnant à la mendicité (consid. 8). Quant à la question de savoir si la loi litigieuse porte atteinte à la liberté de conscience et croyance du groupe de requérants se prévalant d’un devoir de charité, elle peut rester indécise (consid. 9). Requête rejetée, dans la mesure où elle est recevable.

Vaud Tribunal cantonal Cour constitutionnelle 03.04.2025 CCST.2024.0007

TRIBUNAL CANTONAL
COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du 3 avril 2025
Composition
M. Pascal Langone, président; M. François Kart, M.
André Jomini, Mme Fabienne Byrde, Mme Mélanie Pasche, juges;
Mme Lauriane Toth, greffière.
Requérants
1.
Yves
DANIEL,
sans domicile fixe,
2.
Maricica
PINTEA,
à
Sâncel (Roumanie),
3.
Nicolae
GRANCEA,
à Sâncel (Roumanie)
,
4.
Vitan
VALENTIN,
à Sâncel (Roumanie)
,
5.
Adina
BOLCA,
en
Roumanie,
6.
Vera
TCHEREMINISSOFF,
à
Lausanne,
7.
Luc Edouard
RECORDON,
à
Jouxtens-Mézery,
8.
Hélène
KUNG,
à
Bex,
9.
Anne-Catherine
REYMOND,
à
Lausanne,
tous
représentés par Me Xavier
RUBLI, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Grand Conseil,
à Lausanne
Autorité concernée
Conseil d'Etat,
Chancellerie
d'Etat,
à Lausanne
Objet
Requête Yves DANIEL et consorts c/ la loi du 1
er
octobre
2024 modifiant la loi pénale vaudoise du 19 novembre 1940, publiée dans la
FAO du 15 octobre 2024 (mendicité)
Vu les faits suivants :
A.
Le 27 septembre 2016, le Grand Conseil a adopté une modification de la
LPén (loi pénale vaudoise du 19 novembre 1940; BLV 311.15) et libellé
comme il suit l'art. 23 de cette loi:
"
1
Celui qui
mendie sera puni d’une amende de 50 à 100 francs.
2
Celui qui envoie
mendier des personnes de moins de 18 ans, qui envoie mendier des personnes
dépendantes, qui organise la mendicité d’autrui ou qui mendie accompagné d’une
ou plusieurs personnes mineures ou dépendantes, sera puni de l’amende de 500 à
2'000 francs."
L'art. 23 LPén avait jusqu'alors la teneur suivante:
"Celui qui envoie mendier des
personnes de moins de 18 ans est puni au maximum de 90 jours-amende."
Le 14 novembre 2016, une requête a été déposée
auprès de la Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal contre la révision de
la LPén du 27 septembre 2016, tendant à l'annulation de l'art. 23 LPén
dans sa nouvelle teneur.
Par arrêt du 10 mai 2017 (CCST.2016.0008), la
Cour constitutionnelle a rejeté cette requête. Elle a considéré que la loi
portait certes atteinte à la liberté personnelle des requérants, qui
s'adonnaient à la mendicité, mais que les conditions de l'art. 36 Cst.
(Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999; RS
101) étaient remplies, dans la mesure où l'interdiction de la mendicité
reposait sur une base légale formelle, qu'elle était justifiée par un intérêt
public suffisant (la mendicité, même "simple" ou "passive",
pouvant provoquer des troubles à l'ordre public ou à la tranquillité publique)
et qu'elle respectait le principe de la proportionnalité.
Par arrêt du 29 août 2018, le Tribunal fédéral
a rejeté le recours interjeté par les requérants à l’encontre de l’arrêt de la
Cour constitutionnelle du 10 mai 2017 (TF 1C_443/2017).
La modification de l’art. 23 al. 1 LPén, ainsi que
l’introduction de l’art. 23 al. 2 LPén, sont entrés en vigueur le 1
er
novembre
2018.
B.
Par arrêt du 19 janvier 2021, la Cour européenne des droits de l'homme
(ci-après: la CourEDH) a condamné la Suisse pour violation de l'art. 8 CEDH
(Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales
du 4 novembre 1950; RS 0.101) garantissant notamment le droit de toute
personne au respect de sa vie privée et familiale (arrêt de la CourEDH du
19 janvier 2021, affaire Lacatus c. Suisse, requête n° 14065/15). Cet
arrêt concernait une amende infligée à une contrevenante à la législation
genevoise interdisant la mendicité. La CourEDH a considéré que la loi
genevoise, en réprimant sans nuance la mendicité, ne permettait pas une
véritable mise en balance des intérêts en jeu; elle sanctionnait la mendicité
de manière générale, indépendamment de l'auteur de l'activité poursuivie et de
sa vulnérabilité éventuelle, de la nature de la mendicité ou de sa forme
agressive ou inoffensive, du lieu où elle était pratiquée ou de l'appartenance
ou non de l'accusé à un réseau criminel (§102). La CourEDH a par ailleurs
relevé que la sanction infligée ne constituait pas une mesure proportionnée au
but de la lutte contre la criminalité organisée, ni à celui visant la
protection des droits des passants, résidents et propriétaires de commerces
(§115).
C.
La Direction générale des affaires institutionnelles et des communes
(DGAIC) a rédigé un avis de droit en mai 2021, selon lequel l'art. 23 LPén
demeurait techniquement en vigueur nonobstant l'arrêt de la CourEDH du
19 janvier 2021, qui concernait une disposition légale genevoise. Dans la
mesure où cette dernière disposition présentait toutefois un contenu très
similaire à la loi vaudoise, celle-ci devait être adaptée pour se conformer aux
exigences de la CourEDH. Partageant cet avis, le Procureur général a recommandé
aux polices et aux préfets, en charge de la poursuite des contraventions,
d'éviter de dénoncer les seules infractions reposant sur l'art. 23 al. 1 LPén.
D.
Le 1
er
octobre 2024, le Grand Conseil a adopté les
modifications suivantes de la LPén:
"
Art. 23   Mendicité
1
La mendicité est
interdite si elle est de nature à porter atteinte à la liberté de choix du
passant.
2
Est de nature à
porter atteinte à la liberté de choix du passant:
a          la
mendicité intrusive, agressive, déloyale ou trompeuse;
b          la mendicité pratiquée dans les transports publics et
leurs arrêts, les cimetières, les marchés et files d'attente d'établissements
qui pratiquent la vente de mets ou de boissons à l'emporter, sur les terrasses
et aux entrées des établissements publics, à proximité immédiate des écoles,
crèches, places de jeux, banques, bureaux de poste, distributeurs automatiques
d'argent, horodateurs, aux entrées des immeubles d'habitation et de bureaux,
bâtiments et installations publics, magasins, établissements médicaux et de
soins, musées, théâtres et cinémas.
3
La personne qui
mendie en violation de l'article 23, alinéa 2, lettre a sera punie d'une amende
de 50 à 100 francs.
4
La personne qui
mendie en violation de l'article 23, alinéa 2, lettre b fait l'objet d'un
avertissement de la part de la police, qui l'invite à quitter la zone
d'interdiction. Si, malgré ces mesures, la personne persiste à pratiquer la
mendicité dans une telle zone, elle sera punie d'une amende de 50 francs.
Art. 23a  Bénéfice de la
mendicité d'autrui
1
La personne qui
organise la mendicité d'autrui à des fins d'exploitation, celle qui tire profit
de la mendicité d'autrui, sera punie d'une amende de 1000 à 10'000 francs.
2
La personne qui
organise la mendicité de personnes dépendantes ou de mineurs, la personne qui
tire profit de la mendicité de personnes dépendantes ou de mineurs, sera punie
d'une amende de 2000 à 10'000 francs.
Art. 23b Mendicité en compagnie
de mineurs
1
La personne qui
mendie en compagnie d'une ou de plusieurs personnes mineures sera punie d'une
amende de 100 à 500 francs.
Art. 23c Récidive
1
En cas de récidive,
les montants maximaux prévus par les articles 23a à 23b peuvent être
doublés."
Cette novelle a été publiée dans la Feuille des avis
officiels du 15 octobre 2024.
E.
Agissant conjointement par un seul acte du 4 novembre 2024, Yves Daniel,
Maricica Pintea, Nicolae Grancea, Vitan Valentin, Adina Bolca, Véra
Tchéréminissoff, Luc Recordon, Hélène Kung et Anne-Catherine Reymond (ci-après:
les requérants) ont saisi la Cour constitutionnelle d'une requête dirigée
contre la loi du 1
er
octobre 2024 modifiant la loi pénale vaudoise
du 19 novembre 1940, concluant principalement à son annulation, subsidiairement
à l'annulation de son art. 23 al. 2 let. b, et plus subsidiairement à la
modification de son art. 23 al. 2 let. b en ce sens que l'interdiction de
la mendicité pratiquée
dans les marchés, à proximité immédiate des crèches,
aux entrées des immeubles d'habitation et de bureaux, des bâtiments et
installations publics, des établissements médicaux et de soin, des musées,
théâtres et cinémas
est supprimée. Les requérants font valoir que la
novelle du 1
er
octobre 2024 violerait la liberté personnelle
(art. 10 al. 2 Cst. et 12 al. 2 Cst-VD [Constitution du canton de Vaud du 14
avril 2003; BLV 101.01]), le droit au respect de la vie privée et familiale
(art. 8 CEDH), la garantie de la dignité humaine (art. 7 et 12 Cst. et 9
Cst-VD), la liberté économique (art. 27 Cst. et 26 Cst-VD), la liberté
d’opinion (art. 16 Cst. et 17 Cst-VD), la liberté d’expression (art. 10 CEDH),
l’égalité de traitement et l’interdiction des discriminations (art. 8 al. 1 et
2 Cst.; 10 al. 1 et 2 et 11 Cst-VD; 14 CEDH en lien avec 8 et 10 CEDH), la
liberté de conscience et de croyance (art. 15 Cst., 16 Cst-VD et 9 CEDH), ainsi
que le principe selon lequel il n’y a pas de peine sans loi ("
nulla
poena sine lege
"; art. 7 CEDH).
Le 18 novembre 2024, le Conseil d'Etat a
renoncé à se déterminer et s'en est remis à justice.
Dans sa réponse du 9 janvier 2025, le Grand Conseil
a proposé le rejet de la requête.
Considérant en droit :
1.
La Cour constitutionnelle examine d'office et librement la recevabilité
des recours et requêtes dont elle est saisie.
a) Selon l’art. 136 al. 2 let. a Cst-VD, la Cour
constitutionnelle contrôle la conformité au droit supérieur des normes
cantonales, parmi lesquelles figurent les lois adoptées par le Grand Conseil
(art. 3 al. 2 let. a LJC [loi sur la juridiction constitutionnelle du 5 octobre
2004; BLV 173.32]). Dirigée contre la loi du 1
er
octobre 2024
modifiant la loi pénale vaudoise du 19 novembre 1940, la requête est recevable
quant à son objet.
b) S’agissant, comme en l’espèce, d’un acte
cantonal, le délai pour saisir la Cour est de vingt jours à compter de la
publication officielle de l’acte attaqué (art. 5 al. 1 LJC). La loi du 1
er
octobre
2024 a été publiée dans la Feuille des avis officiels du 15 octobre 2024. Le
délai a commencé à courir le 16 octobre 2024 pour expirer le 4 novembre
2024. Remise à un bureau de poste suisse le dernier jour du délai, la requête a
été formée en temps utile.
c) aa) A qualité pour agir contre une règle de droit
cantonal, toute personne physique ou morale qui a un intérêt digne de
protection à ce que l’acte attaqué soit annulé (art. 9 al. 1 LJC). Selon la
jurisprudence, toutes les personnes dont les intérêts, qu'ils soient juridiques
ou de fait, sont touchés par l'acte attaqué, ou pourraient l'être, ont qualité
pour agir. Une atteinte virtuelle suffit, pourvu que le requérant puisse, avec
un minimum de vraisemblance, être touché par la norme qu'il conteste (cf. arrêts
CCST.2021.0014 du 23 septembre 2022 consid. 1b; CCST.2021.0001 du 18 août
2021 consid. 1b; CCST.2020.0006 du 4 mars 2021 consid. 1d/aa et les
références), soit qu'il puisse se voir un jour appliquer les dispositions
contestées (cf. ATF 148 I 160 consid. 1.4 et les références citées, not. ATF
138 I 435 consid. 1.6).
bb) La requête est formée par deux groupes de
requérants, lesquels font valoir des griefs en partie communs aux deux groupes,
en partie distincts pour chacun d’entre eux. La qualité pour agir s'examine
pour chaque groupe de requérants.
Le premier groupe de requérants est formé de ceux
qui s'insurgent contre la novelle du 1
er
octobre 2024 au motif
qu'elle restreint leur droit de mendier. Il s'agit d'Yves Daniel, Maricica
Pintea, Nicolae Grancea, Vitan Valentin et Adina Bolca (ci-après: les
requérants n°1 à 5). Yves Daniel (requérant n°1), citoyen suisse sans domicile
fixe, est un mendiant régulier à Lausanne. Maricica Pintea, Nicolae Grancea,
Vitan Valentin et Adina Bolca (requérants n°2 à 5) sont des ressortissants
roumains, appartenant à la minorité rom. Ils séjournent à Lausanne depuis
plusieurs années, où ils s'adonnent régulièrement à la mendicité. Dans ces
circonstances, il est établi que ces requérants pourront se voir à l’avenir
appliquer la loi litigieuse et qu’ils ont donc la qualité pour agir.
Le deuxième groupe de requérants est formé de ceux
qui contestent la novelle du 1
er
octobre 2024 au nom du droit de
faire l'aumône. Il s'agit de Véra Tchéréminissoff, de Luc Recordon, d'Hélène
Kung et d'Anne-Catherine Reymond (ci-après: les requérants n°6 à 9). Ceux-ci
soutiennent que la nouvelle loi empêche les croyants, dont ils font partie,
d’exercer leur liberté de conscience et de croyance, leur liberté d’expression
et leur liberté économique. Compte tenu du fait qu’il convient d’entrer en
matière sur la requête, au vu de la qualité pour agir des requérants n° 1 à 5,
la question de la qualité pour agir du second groupe de requérants, qui semble
moins évidente, peut rester indécise.
d) La requête satisfaisant pour le surplus aux
exigences de motivation au sens de l'art. 8 LJC, il y a lieu d'entrer en
matière.
2.                Dans un premier grief, les requérants
invoquent une violation de la liberté personnelle des personnes qui s’adonnent
à la mendicité au sens de l’art. 10 al. 2 Cst. et 12 al. 2 Cst-VD, ainsi qu’une
violation du droit au respect de leur vie privée et familiale au sens de l’art.
8 CEDH, comme cela a été admis par la CourEDH et le Tribunal fédéral. Ils
soutiennent également que la norme litigieuse viole la garantie de la dignité
humaine au sens de l’art. 7 Cst. et 9 Cst-VD, ainsi que le droit à une existence
conforme à la dignité au sens de l’art. 12 Cst., en tant qu’elle reviendrait en
réalité à interdire totalement l’exercice de la mendicité dans les
centres-villes et qu’elle porterait atteinte au minimum vital des personnes
s’adonnant à la mendicité.
a) Selon l’art. 10 al. 2 Cst., tout être humain a
droit à la liberté personnelle, notamment à l’intégrité physique et psychique
et à la liberté de mouvement. La liberté personnelle inclut toutes les libertés
élémentaires dont l’exercice est indispensable à l’épanouissement de la
personne humaine et dont devrait jouir tout être humain, afin que la dignité
humaine ne soit pas atteinte par le biais de mesures étatiques. Sa portée ne
peut être définie de manière générale mais doit être déterminée de cas en cas,
en tenant compte des buts de la liberté, de l’intensité de l’atteinte qui y est
portée ainsi que de la personnalité de ses destinataires (ATF 147 I 393 consid.
4.1 et les références citées). Le droit d’obtenir de l’aide en situation de
détresse (art. 12 Cst.) est étroitement lié au droit à la vie et à la liberté
personnelle (art. 10 Cst.) qui en constitue l’un des principaux fondements,
avec la garantie de la dignité humaine (art. 7 Cst.; ATF 136 I 254 consid.
6.2).
L'art. 7 Cst. pose le principe que la dignité
humaine doit être respectée et protégée. Cette disposition signifie que la
dignité humaine doit être à la base de toute activité étatique et qu'elle
constitue le fondement de la liberté personnelle, qui en est une
concrétisation, et à l'interprétation de laquelle elle doit servir (ATF 132 I
49 consid. 5.1; 127 I 6 consid. 5b). L'art. 8 ch. 1 CEDH consacre
notamment le droit au respect de la vie privée. Ce droit garantit à l'individu
un espace de liberté dans lequel il puisse se développer et se réaliser. Dans
le cadre de sa sphère privée, celui-ci doit pouvoir disposer librement de sa
personne et de son mode de vie (ATF 174 I 393 consid. 4.1 et la référence
citée). Il s'agit d'un aspect du droit à la liberté personnelle consacré par
l'art. 10 al. 2 Cst. (ATF 133 I 58 consid. 6.1).
Ainsi, le droit à l'autodétermination, notamment au
libre choix du mode de vie, découlant de l'art. 8 CEDH est une concrétisation
du droit à la liberté personnelle, qui est lui-même une concrétisation de la
garantie de la dignité humaine. Tels que formulés dans le recours, les griefs
de violation de l'art. 7 Cst. en lien avec l’art. 12 Cst. et de l'art. 8 CEDH
n'ont donc pas de portée propre par rapport au grief de violation de l'art. 10
al. 2 Cst. (voir ég. à cet égard ATF 134 I 214 consid. 4 non publié). Les
arguments des requérants en rapport avec la violation de ces articles seront
donc examinés en lien avec la question de la restriction de la liberté
personnelle.
b) aa) A la suite de l’arrêt du 19 janvier 2021
de la CourEDH dans l’affaire Lacatus c. Suisse, le législateur vaudois a
renoncé à l’interdiction générale de la mendicité prévue à l’art. 23 al. 1
LPén. Il a adopté, à l’instar des cantons de Genève et Bâle-Ville en 2021, une
interdiction partielle plus précisément délimitée. Aux termes de la novelle du
1
er
octobre 2024, la pratique de la mendicité est ainsi exclue
dans quatre cas de figure, à savoir en cas de mendicité intrusive, agressive,
déloyale ou trompeuse (art. 23 al. 2 let. a LPén), en cas d’organisation de la
mendicité d’autrui à des fins d’exploitation (art. 23a LPén), en cas de
mendicité en compagnie d’une ou de plusieurs personnes mineures (art. 23b
LPén) et dans les lieux énumérés à l’art. 23 al. 2 let. b LPén.
Il s’agit dès lors de déterminer si une telle
interdiction partielle constitue une atteinte à la liberté personnelle des
mendiants et, dans l’affirmative, si cette atteinte représente une restriction
admissible à cette liberté.
bb) Le fait de mendier consiste à demander l’aumône,
à obtenir une aide, très généralement sous la forme d’une somme d’argent. Il
peut s’agir d’un comportement occasionnel ou d’un véritable mode de vie. Le
plus souvent, la mendicité résulte de l’indigence et vise à remédier à une
situation de dénuement. Ainsi le fait de mendier, comme forme du droit de
s’adresser à autrui pour en obtenir de l’aide, doit être considéré comme une
liberté élémentaire, faisant partie de la liberté personnelle garantie par l’art.
10 al. 2 Cst. (ATF 134 I 214 consid. 5.3 et TF 1C_443/2017 du 29 août 2018
consid. 4.2).
La CourEDH a déclaré partager ce point de vue et
considérer que le droit de s’adresser à autrui pour obtenir de l’aide relevait
de l’essence même des droits protégés par l’art. 8 CEDH (affaire Lacatus c.
Suisse précitée §59). Elle a retenu que la notion de dignité humaine était
sous-jacente à l’esprit de la CEDH, que cette dignité humaine était
sérieusement compromise si la personne concernée ne disposait pas de moyens de
subsistance suffisants et qu’en mendiant, l’intéressé adoptait un mode de vie
particulier afin de surmonter une situation inhumaine et précaire (affaire
Lacatus c. Suisse précitée §56).
cc) En l’espèce, il n’est pas contesté par
l’autorité intimée que les requérants s’adonnant à la mendicité peuvent se
prévaloir de la liberté personnelle en lien avec la loi querellée, qui interdit
partiellement le droit à la mendicité. Les requérants ne remettent du reste pas
en question l’interdiction de la mendicité active (lorsque le mendiant
s’approche des passants et les sollicite) prévue à l’art. 23 al. 2 let. a LPén,
ni l’interdiction d’organiser la mendicité d’autrui à des fins d’exploitation et
de mendier en compagnie de mineurs. En revanche, leurs griefs portent sur la
question de savoir si les restrictions prévues à l’art. 23 al. 1 et 2 let. b
LPén concernant l’interdiction de la mendicité passive (consistant à
s’installer sur le domaine public et à tendre la main ou la sébile sans
interpeller les passants) dans certains lieux définis sont admissibles, ce
qu’il convient d’examiner ci-après.
3.                a) A l’instar de tout autre droit
fondamental, la liberté personnelle n’est pas absolue. Une restriction de cette
garantie est admissible si elle repose sur une base légale (qui, en cas
d’atteinte grave, doit figurer dans une loi au sens formel), si elle est
justifiée par un intérêt public ou par la protection d’un droit fondamental
d’autrui et si elle respecte le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 1
à 3 Cst.; ATF 134 I 214 consid. 5.4 et les arrêts cités; arrêt TF 1C_443/2017
consid. 4.2).
b) Il ne fait pas de doute que l’interdiction
partielle de mendier découlant de la disposition litigieuse figure dans une loi
formelle, qui constitue en soi une base légale suffisante. Les requérants
soutiennent toutefois que la notion de mendicité telle qu’elle figure dans la
LPén serait imprécise, ce qui constituerait une violation du principe "
nulla
poena sine lege
"
et donc de l’art. 7 CEDH.
Selon eux, la définition de la mendicité aurait dû figurer dans la loi, sous
peine d’englober, au fil du temps et au gré de conceptions de plus en plus
restrictives, d’autres sollicitations de la charité en faveur de tiers, comme
des demandes de dons de la part d’ONG ou des financements participatifs, ou
encore le comportement d’une personne qui demanderait quelques francs pour
payer son billet de transport. Ce grief se confond avec l’examen de la première
des conditions de restrictions à la liberté personnelle, liée à la base légale.
aa) Lorsque l’atteinte à un droit fondamental est
grave, outre que la base légale doit être une loi au sens formel, celle-ci doit
être claire et précise. Cette exigence résulte aussi du principe de la
légalité, qui est posé de façon générale pour toute l’activité de l’Etat régie
par le droit (art. 5 al. 1 Cst.). En d'autres termes, l'exigence d'une base
légale ne concerne pas que le rang de la norme – à savoir celui d'une loi
formelle en cas de restrictions graves (art. 36 al. 1 phr. 2 Cst.) –, mais s'étend
à son contenu qui doit être suffisamment clair et précis (ATF 147 I 393 consid.
5.1.1 et les références citées). Il faut que la base légale ait une densité
normative suffisante pour que son application soit prévisible. Pour déterminer
quel degré de précision l'on est en droit d'exiger de la loi, il faut tenir
compte du cercle de ses destinataires et de la gravité des atteintes qu'elle
autorise aux droits fondamentaux (ATF 147 I 393 précité; 138 I 378
consid. 7.2; 131 II 13 consid. 6.5.1).
En droit pénal, l'art. 1 CP (Code pénal suisse du 21
décembre 1937; RS 311.0) consacre le principe de la légalité, également ancré à
l’art. 7 CEDH. Ce principe est violé lorsqu’une personne est poursuivie
pénalement en raison d'un comportement qui n'est pas incriminé par une loi
valable, ou lorsque l'application du droit pénal à un acte déterminé procède
d'une interprétation de la norme pénale excédant ce qui est admissible au
regard des principes généraux du droit pénal (ATF 145 IV 513 consid. 2.3.1). Le
principe s'applique à l'ensemble du droit pénal. Il n'exclut pas dans tous les
cas une interprétation extensive de la loi à la charge du prévenu (ATF 138 IV
13 consid. 4.1). La loi doit être formulée de manière telle qu'elle permette au
citoyen de s'y conformer et de prévoir les conséquences d'un comportement
déterminé avec un certain degré de certitude dépendant des circonstances (ATF
145 IV 320 consid. 1.4.2 et les références citées; TF 6B_15/2012 du 13 avril
2012 consid. 4.1.2 et les références citées). L'exigence de précision (
nulla
poena sine lege certa
) constitue l'une des facettes du principe de la
légalité. Elle impose que le comportement réprimé soit suffisamment circonscrit
(ATF 145 IV 320 précité; TF 1C_443/2017 précité consid. 9.1; 6B_88/2012
précité consid. 5.1 et les références citées).
L'exigence de précision de la base légale ne doit
cependant pas être comprise d'une manière absolue. Le législateur ne peut pas
renoncer à utiliser des définitions générales ou plus ou moins vagues, dont
l'interprétation et l'application sont laissées à la pratique (ATF 145 IV 329
consid. 2.2 et les références citées). Le degré de précision requis ne peut pas
être déterminé de manière abstraite. Il dépend, entre autres, de la
multiplicité des situations à régler, de la complexité ou de la prévisibilité de
la décision à prendre dans le cas particulier, du destinataire de la norme, ou
de la gravité de l'atteinte aux droits constitutionnels. Il dépend aussi de
l'appréciation que l'on peut faire, objectivement, lorsque se présente un cas
concret d'application (ATF 150 IV 255 et les références citées).
bb) En l’espèce, la norme cantonale attaquée dispose
à son al. 1 que la mendicité est interdite si elle est de nature à porter
atteinte à la liberté de choix du passant. Comme l’a relevé le Tribunal fédéral
dans ses arrêts de 2008 et 2018, le fait de mendier consiste à demander
l’aumône aux passants, à faire appel à la générosité d’autrui pour en obtenir
une aide, très généralement sous la forme d’une somme d’argent, qui trouve le
plus souvent son origine dans l’indigence de la personne qui mendie ou de ses
proches, et vise à remédier à une situation de dénuement (ATF 134 I 214 consid.
5.3 et TF 1C_443/2017 précité consid. 9.2). Le Tribunal fédéral avait du reste
déjà considéré que l’activité prohibée par l’art. 23 al. 1 LPén dans sa version
en vigueur avant le 1
er
octobre 2024, qui n’était pas
spécifiée, apparaissait suffisamment définie au regard des exigences précitées
(TF 1C_443/2017 précité consid. 9.2; cf. aussi TF 6B_368/2012 du
17 août 2012 consid. 5). Il n’y a en l’occurrence aucune raison de
s’écarter de cette jurisprudence. Les situations évoquées par les requérants
(versements à des œuvres de bienfaisance, récolte de fonds en faveur des
nécessiteux ou comportement visant à demander quelques francs dans le but
d’acheter un billet de transport) ne tomberaient sous le coup de la disposition
litigieuse qu’au prix d’une interprétation extensive prohibée par le principe
de la légalité de la loi pénale. Comme l’a relevé le Tribunal fédéral, les
voies de droit instaurées en matière pénale permettraient au demeurant un
contrôle judiciaire suffisant pour sanctionner une application par trop
extensive de la disposition litigieuse (TF 1C_443/2017 précité consid. 9.2). Le
grief tiré du manque de clarté de la loi litigieuse peut donc être rejeté.
4.                Les requérants soutiennent que la
mendicité passive ne troublerait pas l’ordre public.
a) La notion d'intérêt public, au sens de l'art. 36
al. 2 Cst., varie en fonction du temps et des lieux et comprend non seulement
les biens de police (tels que l'ordre, la sécurité, la santé et la paix
publics, par exemple), mais aussi les valeurs culturelles, écologiques et
sociales dont les tâches de l'État sont l'expression. Il incombe au législateur
de définir, dans le cadre d'un processus politique et démocratique, quels
intérêts publics peuvent être considérés comme légitimes, en tenant compte de l'ordre
de valeurs posé par le système juridique. Si les droits fondamentaux en jeu ne
peuvent être restreints pour les motifs indiqués par la collectivité publique
en cause, l'intérêt public allégué ne sera pas tenu pour pertinent (TF
1C_443/2017 précité consid. 4.3.1 et les références citées).
Dans l’affaire Lacatus c. Suisse, la CourEDH n’a pas
exclu que certaines formes de mendicité, en particulier ses formes agressives,
puissent déranger les passants, les résidents et les propriétaires des
commerces. Elle a également considéré comme valable l’argument tiré par la
Suisse de la lutte contre le phénomène de l’exploitation des personnes, en
particulier des enfants. Elle a laissé ouverte la question de savoir si
d’autres buts légitimes étaient également poursuivis par la mesure
d’interdiction litigieuse (§97). La CourEDH a néanmoins relevé à cet égard
l’avis de la Rapporteuse spéciale des Nations Unies sur l’extrêmes pauvreté et
les droits de l’homme, selon lequel la motivation de rendre la pauvreté moins
visible dans une ville et d’attirer des investissements n’était pas légitime au
regard des droits de l’homme (§113).
Le Tribunal fédéral avait quant à lui, avant l’arrêt
Lacatus c. Suisse, déjà admis l’existence d’un intérêt public certain à
interdire la mendicité sous toute ses formes, y compris de manière préventive,
afin de contenir les risques pouvant en résulter pour l’ordre, la sécurité et
la tranquillité publics, que l’Etat avait le devoir d’assurer, ainsi que dans
un but de protection, notamment des enfants, et de lutte contre l’exploitation
humaine. L’interdiction de mendicité tendait en premier lieu à la protection
des mendiants eux-mêmes. Il n’était pas rare qu’ils soient en réalité exploités
dans le cadre de réseaux. La plupart d’entre eux étaient amenés à séjourner
dans des lieux non adaptés, dans des conditions souvent très précaires et sur
une longue durée, ce qui pouvait également conduire à des problèmes de
salubrité. Par ailleurs, outre les sentiments de gêne, d’agacement, voire
d’insécurité éprouvés par les passants, la mendicité pouvait entraîner des
débordements et des plaintes, notamment de particuliers importunés et de
commerçants inquiets de voir fuir leur clientèle (ATF 134 I 214 consid. 5.6;
arrêt TF 1C_443/2017 précité consid. 4.3.2).
Dans un arrêt du 13 mars 2023 concernant
l’interdiction partielle de la mendicité dans le canton de Bâle-Ville,
intervenu postérieurement à l’arrêt Lacatus c. Suisse, le Tribunal fédéral a
considéré que la description des lieux où s’appliquait une interdiction de
mendier passivement concernait en grande partie ceux où la mendicité était
susceptible de porter atteinte à l’ordre, à la tranquillité et à la sécurité
publics ou aux intérêts de tiers à protéger; la règlementation protégeait
l’accessibilité des bâtiments et installations publics ou privés et la sphère
privée de celles et ceux qui fréquentaient ces bâtiments ou installations à des
fins professionnelles ou personnelles. Ainsi, il existait un intérêt public à
interdire la mendicité aux abords des arrêts de transports publics, des
magasins, des immeubles d’habitation et de bureaux, des banques, des bureaux de
poste, des musées, des théâtres, des cinémas, des bâtiments et installations
publics, des hôtels, des restaurants, ainsi que des marchés et des buvettes,
des distributeurs automatiques d’argent et de paiement et autres appareils
similaires, des cimetières, des places de jeux, des établissements scolaires,
etc. Le Tribunal fédéral a uniquement jugé problématique l’interdiction de
mendier dans des parcs publics, l’intérêt public n’y étant pas prépondérant
(ATF 149 I 248 consid. 5.3.1 à 5.3.3 traduits au JdT 2023 I 103).
b) En l’espèce, les requérants ne contestent pas
qu’il existe un intérêt public à interdire la mendicité active telle que
définie par l’art. 23 al. 2 let. a LPén, ainsi que l’exploitation d’autrui en
organisant sa mendicité (art. 23a LPén) et la mendicité en compagnie de mineurs
(art. 23b LPén). Ils font en revanche valoir que la mendicité passive au
sens de l’art. 23 al. 2 let. b LPén ne troublerait pas l’ordre public.
En l’occurrence, le Conseil d’Etat, qui a proposé de
modifier la loi pénale, a estimé nécessaire de protéger les droits des passants
(à pied, à vélo, en voiture, etc.), des résidents et des propriétaires de
commerce face à certaines formes de mendicité de nature à porter atteinte à
leur liberté de choix. En d’autres termes, il a indiqué qu’il souhaitait éviter
que les personnes se sentent contraintes de donner de l’argent, des objets ou
de la nourriture. S’agissant de la mendicité passive, il a expliqué qu’elle
serait interdite dans plusieurs types de lieux sensibles, où le passant ne peut
se soustraire à une sollicitation car il est momentanément immobilisé (Exposé
des motifs et projet de loi modifiant la loi pénale vaudoise de juillet 2023,
ch. 2.1). Ainsi, la loi litigieuse prévoit une interdiction de mendier
passivement dans les transports publics et à leurs arrêts, les cimetières, les
marchés et les files d’attente d’établissements qui pratiquent la vente de mets
ou de boissons à l’emporter, sur les terrasses et aux entrées des
établissements publics, à proximité immédiate des écoles, crèches, places de
jeux, banques, bureaux de poste, distributeurs automatiques d’argent,
horodateurs, aux entrées des immeubles d’habitations et de bureaux, bâtiments
et installation publics, magasins, établissements médicaux et de soins, musées,
théâtres et cinémas.
Il sied de relever que le Tribunal fédéral a
confirmé l’existence d’un intérêt public à la protection de l’ordre, de la
tranquillité et de la sécurité publics en cas de règlementation de la mendicité
à proximité immédiate ou à l’intérieur de la plupart des lieux mentionnés dans
la loi entreprise, qui figuraient également dans la loi bâloise réglementant la
mendicité (ATF 149 I 248 consid. 4.6.2 et 5.3.2).
Dès lors, conformément aux travaux préparatoires et
à la jurisprudence susmentionnés, il faut admettre que le sentiment
d’insécurité, les hypothétiques problèmes d’ordre public évoqués dans
l’ATF 134 I 214 (consid. 5.6) et les craintes des commerçants que la
présence de mendiants porte atteinte à leurs affaires constituent des intérêts
publics suffisants pour limiter la mendicité passive. Le grief tiré de
l’absence d’intérêt public doit donc être rejeté.
5.                Les requérants invoquent également une
violation de l’art. 36 al. 3 Cst., la restriction n’étant selon eux pas
proportionnée au but visé. Ils soutiennent que la norme litigieuse revient à
introduire dans les faits une interdiction généralisée de la mendicité dans
l’espace public des centres-villes, où se concentrent l’activité humaine et
donc les chances d’obtenir de l’aide d’autrui. Selon eux, une telle mesure ne
serait pas apte à atteindre les buts d’intérêt public prétendument visés, soit
la réduction des troubles à l’ordre public et l’affaiblissement des réseaux
mafieux. D’autres mesures moins incisives que l’interdiction de la mendicité
sur l’ensemble du territoire urbain seraient possibles. En outre,
l’interdiction partielle de mendier ne respecterait pas la proportionnalité au
sens étroit, les intérêts privés des requérants à pouvoir demander l’aumône
sans interpeler les passants primant le prétendu bénéfice que l’intérêt public
pourrait retirer d’une telle interdiction.
a) Pour qu’une restriction à un droit fondamental
soit conforme au principe de la proportionnalité, il faut qu’elle soit apte à
atteindre le but visé, que ce dernier ne puisse être atteint par une mesure
moins incisive et qu’il existe un rapport raisonnable entre les effets de la
mesure sur la situation de la personne visée et le résultat escompté du point
de vue de l’intérêt public (art. 36 al. 3 Cst.; ATF 150 I 154 consid. 7.5.1 et
les références citées).
b) aa) En l’espèce, il ne fait aucun doute que
l’interdiction des comportements relevant de la mendicité active et celle de
pratiquer la mendicité dans les lieux prévus à la let. b de l’art. 23 al. 2
LPén, en particulier aux abords immédiats d’endroits fréquentés comme les
magasins ou les distributeurs d’argent, sont aptes à assurer l’ordre public, en
particulier la sécurité et la tranquillité publiques en faveur des passants et
plus spécialement des personnes âgées, ainsi que des commerçants. Du reste, les
requérants perdent de vue que les art. 23 al. 1 et 2 let. a et b LPén ne visent
pas à affaiblir les réseaux mafieux, ce but étant poursuivi par les art. 23a et
23b LPén.
bb) En adoptant la norme litigieuse, le législateur
vaudois a pris en compte l’arrêt de la CourEDH Lacatus c. Suisse en limitant
l’interdiction de la mendicité sur son territoire à certains lieux expressément
énumérés dans la norme querellée. En ce sens, il a, sous l’angle de la
proportionnalité, d’emblée respecté le principe de nécessité en limitant son
action spatialement afin d’atteindre les objectifs d’ordre public et de
sécurité déjà évoqués. On relèvera d’ailleurs que les requérants, s’ils font valoir
qu’une étude comparative démontrerait qu’une mesure moins incisive est
possible, n’exposent pas en quoi consisterait cette mesure alternative.
En outre, s’il est vrai que la liste prévue à la
let. b de l’art. 23 al. 2 LPén concerne des lieux nombreux et variés (dans les
transports publics et leurs arrêts, les cimetières, les marchés et files
d'attente d'établissements qui pratiquent la vente de mets ou de boissons à
l'emporter, sur les terrasses et aux entrées des établissements publics, à
proximité immédiate des écoles, crèches, places de jeux, banques, bureaux de
poste, distributeurs automatiques d'argent, horodateurs, aux entrées des immeubles
d'habitation et de bureaux, bâtiments et installations publics, magasins,
établissements médicaux et de soins, musées, théâtres et cinémas), la norme
litigieuse ne revient pas à interdire
de facto
la pratique de la
mendicité dans les centres-villes, contrairement à ce que soutiennent les
requérants.
A titre comparatif, on rappellera qu’en 2021, les
cantons de Bâle-Ville et de Genève ont également adopté des lois réglementant
notamment la mendicité passive, l’interdisant aux abords immédiats et dans
certains lieux, dont la liste est similaire à celle adoptée par le canton de
Vaud. Or la jurisprudence du Tribunal fédéral relative à la loi bâloise et
celle de la Cour de Justice du Canton de Genève ont considéré qu’un territoire
cantonal – même dans le cadre des cantons urbains – est suffisamment vaste et qu’il
demeure assez d’alternatives pour que la pratique de la mendicité puisse s’y
déployer, y compris en centre-ville, nonobstant ces limitations territoriales
(cf. ATF 149 I 248 consid. 5.3.2; GE Cour de justice, Chambre
constitutionnelle, ACST/12/2022 du 28 juillet 2022, consid. 8e p. 31, GE
Cour de Justice, Chambre pénale d’appel et de révision, AARP/364/2024 du
7 octobre 2024, consid. 2.4.2). Il n’y a pas lieu de s’écarter de ces
jurisprudences, dans la mesure où l’ensemble des lieux concernés par l’interdiction
de mendicité passive dans le canton de Vaud se retrouve, sans exception, dans
la législation bâloise et/ou dans la législation genevoise.
On relèvera plus spécifiquement que la mendicité
passive pourra effectivement s’exercer dans la plus grande partie de l’espace
public, y compris celui des centres-villes, puisqu’elle pourra s’exercer dans
les environs des écoles, des crèches, des places de jeux, des banques, des
bureaux de poste, des distributeurs automatiques d’argent et des horodateurs,
pour autant que ce ne soit pas "à proximité immédiate". Elle pourra
également s’exercer devant les établissements publics, les immeubles d’habitation
et de bureaux, les bâtiments et installations publics, les magasins, les
établissements médicaux et de soins, les musées, les théâtres et les cinémas,
ceci avec comme seule restriction que ce ne soit pas devant
"l’entrée" de ces différents bâtiments. Le périmètre où la mendicité
n’est pas autorisée est donc très restreint et clairement délimité. On relèvera
encore s’agissant de l’interdiction de mendier dans les marchés que ceux-ci
n’ont en général lieu qu’un à deux jours par semaine, le matin, dans des zones
centrales bien délimitées, de sorte que cette restriction n’apparaît pas
déraisonnable. Les requérants n’émettent, quoi qu’il en soit, pas de critique
spécifique relative à la liste des lieux figurant à l’art. 23 al. 2 let. b
LPén.
A l’instar des autorités judiciaires genevoises, on
relèvera que l’expression "à proximité immédiate" se comprend par
elle-même, l’utilisation de l’adjectif "immédiat" – défini par les
dictionnaires Robert et Larousse comme "qui précède ou suit sans
intermédiaire, notamment dans une relation spatiale" – suffisant à
réaliser l’exigence de précision. Les termes "à proximité immédiate"
délimitent ainsi de façon intelligible les secteurs où la mendicité est
interdite et permettent une marge d’appréciation en fonction de la
configuration de l’endroit, par exemple une application plus stricte dans des
lieux manquant de dégagement ou de visibilité (GE Cour de Justice, Chambre
pénale d’appel et de révision, AARP/364/2024 précité consid. 2.2.3 et la
référence citée). Cette notion, générale mais claire, laisse ainsi, dans une
mesure bien délimitée, une marge d’appréciation aux autorités d’application
pour trouver une solution adéquate dans chaque situation concrète, de manière à
limiter la mendicité le moins possible, tout en ménageant les intérêts des
commerçants et des personnes fréquentant les lieux visés. L’on se limitera à
indiquer à cet égard qu’une distance d’environ cinq mètres apparaît raisonnable
selon les cas. Ainsi, au stade du contrôle abstrait de la norme litigieuse,
celle-ci peut s’interpréter de manière conforme au droit supérieur, étant
précisé qu’un contrôle judiciaire ultérieur (concret) sera possible lors de son
application.
cc) Les requérants estiment encore que la norme
litigieuse ne répondrait pas aux exigences de la jurisprudence du Tribunal
fédéral, qui a indiqué que plusieurs mesures devaient être mises en œuvre avant
le prononcé d’une amende, celle-ci devant être envisagée en dernier recours.
Selon le Tribunal fédéral, il n'est pas admissible
au regard de la Constitution et de la CEDH de sanctionner la mendicité passive
pratiquée dans certains lieux par une amende qui, dans un cas de dénuement, est
presque automatiquement convertie en jours de détention, à moins d'avoir pris
des mesures administratives en amont (ATF 149 I 248 consid. 5.4.2 et 5.4.6). La
CourEDH n’a du reste pas exclu le principe d’une sanction pénale. Elle a en
revanche considéré que la conversion de l'amende en une peine privative de
liberté de substitution était quasiment inévitable, eu égard à la situation
précaire et vulnérable des mendiants, et constituait dès lors une sanction
grave, laquelle devait être justifiée par de solides motifs d'intérêt public et
être proportionnée aux buts poursuivis. En particulier, en l'absence de
mendicité intrusive ou agressive ou de plainte pénale déposée contre le
mendiant, l'on pouvait douter d'un intérêt public concret de protection des
droits des passants, résidents ou propriétaires des commerces justifiant la
sanction de l'amende. Les tribunaux devaient procéder à un examen approfondi de
la situation concrète et vérifier si des mesures moins sévères que la sanction
pénale auraient pu aboutir au même résultat. Si ces conditions n'étaient pas
remplies, la sanction de l'amende violait l'art. 8 CEDH (affaire Lacatus c.
Suisse précitée, §§108 ss).
En l’occurrence, l’art. 23 al. 4 LPén dispose que
"la personne qui mendie en violation de l’art. 23 al. 2 let. b fait
l’objet d’un avertissement de la part de la police, qui l’invite à quitter la
zone d’interdiction. Si, malgré ces mesures, la personne persiste à pratiquer
la mendicité dans une telle zone, elle sera punie d’une amende de
50 francs".
Le législateur vaudois s’est conformé à la
jurisprudence de la CourEHD et du Tribunal fédéral, en ce sens qu’il a prévu
que la sanction de l’amende ne soit ordonnée que si la personne a été
préalablement avertie et invitée à quitter la zone d’interdiction. L’on
comprend à la lecture du texte légal qu’un avertissement et une invitation à
quitter la zone sont systématiquement nécessaires avant le prononcé d’une
amende. Partant, en cas de récidive et même si la personne a été renseignée par
la police sur les différents lieux prohibés par la loi, elle devra
nécessairement être à nouveau avertie et invitée à quitter les lieux avant de
pouvoir être sanctionnée. Ce système permet d’éviter que la sanction de
l’amende ne soit infligée systématiquement.
Par ailleurs, comme l’indique le Grand Conseil, le
système pénal suisse comprend des dispositions permettant de veiller à la
proportionnalité d’une sanction, ancrées dans la partie générale du CP. Les
art. 1 à 110 CP s'appliquent en effet par analogie aux contraventions à la
législation cantonale en vertu des art. 20 LContr (loi sur les contraventions
du 19 mai 2009; BLV 312.11) et 12 LPén. Ainsi, même si le législateur a fixé le
montant de l’amende à 50 fr., les circonstances atténuantes de l’art. 48 CP s’appliquent
aux contraventions par renvoi des art. 20 LContr et 104 CP (par exemple si
l’auteur a agi en cédant à un mobile honorable, dans une détresse profonde,
sous l’effet d’une menace grave ou sous l’ascendant d’une personne à laquelle
il devait obéissance ou de laquelle il dépendait; art. 48 al. 1 CP). La
contravention est objectivement la sanction la plus clémente, de sorte que
l’atténuation de la peine prévue par l’art. 48 CP a un effet limité; toutefois,
l’art. 48a CP – selon lequel le juge qui atténue la peine n’est pas lié par le
minimum légal de la peine prévue pour l’infraction – peut être appliqué par
l’autorité pénale, qui pourrait sanctionner le comportement par une amende d’un
montant inférieur à 50 francs (Yvan Jeanneret,
in
Commentaire romand -
Code pénal I [ci-après: CR-CP I], 2
ème
éd., 2021, n° 12
ad
art. 106 CP).
En outre, malgré la typicité pénale de certains
comportements, ceux-ci peuvent être, à certaines conditions, certes
restrictives, considérés comme licites. Tel est notamment le cas de l’état de
nécessité licite prévu à l’art. 17 CP ou de l’état de nécessité excusable au
sens de l’art. 18 CP. Par ailleurs, l’art. 52 CP, également applicable aux
contraventions et amendes cantonales (Cédric Kurth/Martin Killias, CR-CP I, 2
ème
éd.,
2021, n° 27
ad
Intro aux art. 52-55 CP), prévoit que si la culpabilité
de l’auteur et les conséquences de son acte sont peu importantes, l’autorité
compétente renonce à le poursuivre, à le renvoyer devant le juge ou à lui
infliger une peine. Dans ce cas, la "gravité concrète" est
déterminante; le juge l’appréciera en tenant compte de l’ensemble des éléments
entrant en ligne de compte, en fonction de la gravité des conséquences de
l’acte et de la culpabilité de l’auteur. Dès lors, est pertinent le "cas
moyen" de l’infraction en cause pour déterminer, par comparaison, si dans
le cadre des faits pénaux du cas d’espèce, la culpabilité et le résultat se
trouvent être bien en deçà de l’infraction ordinaire envisagée par le
législateur (Kurth/Killias,
op. cit.
, n° 3 ss
ad
art. 52 CP).
L’art. 35 al. 1 CP permet quant à lui à l’autorité
d’exécution de fixer un délai de paiement allant d’un à six mois; celle-ci peut
également autoriser le paiement par acomptes et, sur requête, prolonger les
délais. Quant à la conversion de l’amende en peine privative de liberté de
substitution prévue à l’art. 106 al. 2 CP, elle n’est, à la rigueur du texte,
pas automatique. Elle est en effet soumise à la condition que l’amende ne soit
pas payée "de manière fautive", cette formulation étant une notion
juridique indéterminée laissant à l’autorité de jugement une certaine marge
d’appréciation lui permettant de tenir compte des circonstances particulières.
A cela s’ajoute la possibilité d’exécuter la peine d’amende sous la forme d’un
travail d’intérêt général (art. 79a CP). Enfin, une éventuelle confiscation
fondée sur l’art. 70 CP nécessite un examen de la proportionnalité (ATF 147 IV
479 consid. 6.5.3 et les références citées).
Dans ces conditions, il y a lieu de constater que
les autorités pénales compétentes disposent des moyens juridiques pour procéder
in concreto
à une véritable pesée des intérêts et s’assurer de la
proportionnalité de la sanction fondée sur l’art. 23 al. 4 LPén ainsi que d’une
éventuelle conversion en une peine privative de liberté de substitution à la
lumière des circonstances du cas d’espèce, notamment pour le cas où les
personnes concernées seraient victimes de réseaux organisés de mendicité, voire
de traite d’êtres humains.
dd) Les requérants font également valoir que le
prononcé d’amende et la confiscation des recettes provenant de la mendicité
comme produit de l’infraction de droit pénal cantonal atteindront le minimum
vital des personnes visées par l’interdiction de la mendicité; ainsi, de telles
sanctions contreviendraient à l’art. 12 Cst., qui interdit à l’Etat d’entamer
le minimum vital de quiconque.
Si l’art. 12 Cst., qui prévoit le droit d’obtenir de
l’aide dans des situations de détresse, implique des obligations positives de
la part des cantons et communes de domicile ou de séjour de ses titulaires, il
revêt également une portée négative, dans la mesure où il impose à ses
destinataires des obligations d’abstention. Il interdit ainsi toute mesure
étatique de nature à priver une personne des moyens financiers indispensables à
couvrir ses besoins élémentaires (TF 2C_245/2010 du 25 janvier 2011
consid. 2.4 et les références citées). On relèvera toutefois que le minimum
vital de la LP (loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite du 11
avril 1889; RS 281.1) se situe bien en dessus des conditions minimales
d’existence garanties par l’art. 12 Cst., qui correspond à l’aide d’urgence
(Jacques Dubey,
in
Commentaire romand – Constitution fédérale, Préambule
– art. 80 Cst., 2021, n°22 ad art. 12 Cst. et les références citées).
Concernant la troisième composante du principe de la
proportionnalité, le Tribunal fédéral a considéré, dans le cadre d’une
interdiction totale de la mendicité, que la mise en place d’un filet social
découlant de la réglementation en matière d’aide sociale permettait de déduire
que, pour la très grande majorité des personnes qui s’y livraient,
l’interdiction de la mendicité ne les priverait pas du minimum nécessaire mais
d’un revenu d’appoint, même si des exceptions restaient possibles. Cela
conduisait à admettre un rapport raisonnable entre les effets de l’interdiction
de la mendicité sur la situation des personnes visées et le résultat escompté
du point de vue de l’intérêt public (ATF 134 I 214 consid. 5.7.3, arrêt TF
1C_443/2017 consid. 4.4.3). Selon la législation vaudoise, si l'intéressé est
domicilié ou en séjour dans le canton au sens de l'art. 4 al. 1 de la LASV (loi
sur l'action sociale vaudoise du 2 décembre 2003; BLV 850.051), il peut
prétendre au revenu d'insertion qui comprend principalement une prestation
financière. S'il est requérant d'asile, l'assistance peut notamment prendre la
forme d'un hébergement et de prestations financières, le montant de celles-ci
étant fixé par des normes adoptées par le Conseil d'Etat (art. 5, 21 et 42 de
la LARA [loi sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories
d'étrangers du 7 mars 2006; BLV 142.21]). Si, enfin, il séjourne illégalement
sur le territoire vaudois, notamment lorsque sa requête d'asile a été écartée
par une décision de non-entrée en matière, il a droit à l'aide d'urgence
conformément à l'art. 49 LARA. L'octroi et le contenu de l'aide d'urgence sont
définis à l'art. 4a al. 3 LASV. L'aide d'urgence est dans la mesure du
possible allouée sous la forme de prestations en nature. Elle comprend en
principe le logement, en règle ordinaire dans un lieu d'hébergement collectif,
la remise de denrées alimentaires et d'articles d'hygiène, des soins médicaux
d'urgence dispensés en principe par la Policlinique médicale universitaire
(PMU) en collaboration avec les hospices cantonaux (CHUV). En cas de besoin
établi, d'autres prestations de première nécessité peuvent être accordées.
Dans la mesure où toute aide d'urgence n’est pas
exclue pour les mendiants, même étrangers, l'interdiction – au demeurant
partielle en tant qu’elle ne concerne que certains lieux bien définis – qui
leur est faite ne porte pas atteinte à leur droit d'obtenir de l'aide dans des
situations de détresse, le but de l'art. 12 Cst. étant justement d'éviter
qu'une personne ne doive se livrer à la mendicité pour survivre (ATF 150 I 6
consid. 5.1 et les références citées; TF 1C_443/2017 consid. 4.4.3). De plus,
les amendes – qui devront être infligées en dernier recours par les autorités
pénales – sont d’un faible montant, lequel pourra de surcroît être adapté vu
les dispositions générales du CP examinées ci-avant. Au vu des considérants qui
précèdent, celles-ci pourront ainsi dans la grande majorité des cas être payées
par les revenus d’appoint perçus grâce à la mendicité, sans que cela ne porte
atteinte au minimum vital des intéressés, lequel est garanti par l’octroi de
l’aide d’urgence. En ce qui concerne la confiscation des recettes liées à la
mendicité, on rappellera que celle-ci, fondée sur l’art. 70 CP, nécessite un
examen de la proportionnalité par les autorités pénales, qui vise à garantir le
minimum vital des personnes s’adonnant à la mendicité (cf. consid. 5b cc
supra
).
Dans ces circonstances, et compte tenu de la
nécessité d’infliger une sanction pénale afin de réprimer les comportements
indésirables, laquelle n’a pas été exclue par la CourEDH (cf. consid. 5b cc
supra
),
le principe de la proportionnalité au sens étroit est respecté.
c) Au vu de l’ensemble de ces éléments, il y a lieu
de conclure que les trois conditions de restrictions prévues à l’art. 36 Cst.
sont remplies. La norme querellée constitue dès lors une atteinte admissible à
la liberté personnelle sous tous ses aspects, notamment du droit au respect de
la vie privée et familiale et de la dignité humaine, dans la mesure où elle
n’empêche pas la pratique de la mendicité mais se contente de la limiter dans
une mesure adéquate et nécessaire à la préservation de l’ordre public au sens
large, en ménageant le droit de mendier aux personnes pauvres, dénuées d’aide
et cherchant à remédier à leur situation de dénuement. Le grief doit donc être
rejeté.
6.                a) Les requérants n° 1 à 5 voient dans
l’interdiction partielle de la mendicité une atteinte inadmissible à leur
liberté économique garantie par l’art. 27 Cst. en tant qu’elle les prive de
leur seule source de revenu en restreignant drastiquement les lieux où ils
peuvent mendier. Ils estiment que la position adoptée par le Tribunal fédéral
excluant la mendicité du champ d’application de cette disposition n’est pas
soutenable dans le contexte de la mendicité vaudoise telle que documentée par
des études récentes. La mendicité tendrait selon eux à l’obtention d’un gain
économique en contrepartie d’une donation manuelle au sens de l’art. 242 CO
(loi fédérale complétant le Code civil suisse du 30 mars 1911 [Livre
cinquième: Droit des obligations]; RS 220). Par ailleurs, ils invoquent une
jurisprudence du Tribunal fédéral selon laquelle la distribution d’écrits
religieux constituait une activité protégée par la liberté économique, une
telle pratique pouvant déboucher sur un don volontaire des passants en guise de
contreprestation (ATF 56 I 431).
aa) Dans son arrêt du 29 août 2018 concernant
la précédente révision de la LPén interdisant la mendicité (TF 1C_443/2017
précité consid. 5), le Tribunal fédéral a relevé ce qui suit en rapport avec le
grief de violation de la liberté économique soulevé par les requérants
s’adonnant à la mendicité, dont certains faisaient partie de la communauté
rom :
"5.1. Le 1er juin 2009 est
entré en vigueur le Protocole à l'accord sur la libre circulation des personnes
(ALCP) concernant la participation, en tant que parties contractantes, de la
République de Bulgarie et de la Roumanie, à la suite de leur adhésion à l'Union
européenne du 27 mai 2008 (PA 2 ALCP; RS 0.142.112.688.1). Dès lors, les
recourants 3 à 8 [ressortissant de la communauté Rom] peuvent désormais se
prévaloir de la liberté économique, ce qui n'est d'ailleurs pas contesté.
5.2. La "liberté du commerce
et de l'industrie" a été explicitement reconnue sur tout le territoire de
la Confédération avec la Constitution suisse de 1874 (art. 31 aCst.). Le but en
était que la production et la vente de biens et les prestations de services
soient libres, à l'intérieur et entre chaque canton (David Hofmann, La liberté
économique suisse face au droit européen, 2005, p. 20). Par la suite, les
compétences de la Confédération en matière économique se sont étendues et,
après la révision constitutionnelle du 6 juillet 1947, la Confédération s'est
vu octroyer le droit, "si l'intérêt général le justifie", de déroger
dans plusieurs domaines au principe de la liberté du commerce et de l'industrie
(Hofmann, op. cit., p. 22). Lors de la révision de la Constitution de 1999, le
législateur a décidé d'employer l'expression de "liberté économique",
modification terminologique qui n'a pas pour autant changé l'étendue de la
protection (Message du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle
constitution fédérale, FF 1997 I 1, 178).
Alors que dans d'autres pays,
seuls certains aspects de la liberté économique sont protégés (comme la
"Berufsfreiheit" garantie par la Constitution allemande - art. 12),
le droit suisse consacre un droit général à la liberté économique en tant que
droit individuel (art. 31 aCst., art. 27 Cst.). La liberté économique comprend
notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité
économique lucrative privée et son libre exercice (cf. ATF 143 I 388 consid.
2.1 p. 391). Ainsi, toute activité lucrative qui tend à la production d'un gain
ou d'un revenu en vertu du droit privé est protégée contre les mesures
étatiques restrictives (ATF 143 II 598 consid. 5.1 p. 612; 142 I 99 consid.
2.4.1 p. 111). L'individu protégé est celui qui est engagé dans le processus
économique, celui qui produit ou échange des biens ou des services, dans un but
lucratif (Andreas Auer et al., Droit constitutionnel suisse vol. II 3ème éd.
2013, p. 423). La fonction individuelle de la liberté économique ne
protège pas seulement l'individu en tant que tel, mais aussi les relations
économiques à but lucratif qu'il entretient avec d'autres agents économiques
(Randall/Le Fort, L'interdiction de la mendicité revisitée, in Plaidoyer 4/12,
p. 35; Défago Gaudin, L'interdiction genevoise de la mendicité avalisée par le
Tribunal fédéral; pas de réelle nouveauté, in Jusletter du 8 septembre 2008, p.
2). Les rapports de production et d'échange étant par définition sociaux, la
liberté économique, même réduite à sa fonction individuelle, n'apparaît donc
pas comme une liberté centrée exclusivement sur l'individu (Auer et al., loc.
cit.).
5.3. Celui qui s'adonne à la
mendicité a évidemment pour but d'obtenir un gain économique. Néanmoins, il ne
produit ni n'échange des biens ou des services dans un but lucratif. Or, ce
sont justement ces rapports de production et d'échange qui font vivre le
système économique qui sont, comme on l'a vu, protégés par la liberté
économique (cf. Felix Uhlmann, in Basler Kommentar, Bundesverfassung, 2015, no
3 ad art. 27 BV). Le Tribunal fédéral a ainsi considéré que la mendicité ne
constituait manifestement pas une activité protégée par l'art. 27 Cst.,
celle-ci se résumant à solliciter une aide, généralement financière, sans
contre-prestation (ATF 134 I 214 consid. 3 p. 215 s.; cf. aussi Axel
Tschentscher, Die staatliche Rechtsprechung des Bundesgerichts in den Jahren
2008 und 2009, in ZBJV 2009 p. 719 ss, 745). Cette jurisprudence a fait l'objet
de critiques dans la doctrine. Plusieurs auteurs considèrent que l'effort
professionnel (die professionnelle Bemühung) tendant à obtenir un gain par la
mendicité devrait être protégé par l'art. 27 Cst. (cf. René Rhinow et al.,
Öffentliches Wirtschaftsrecht, 2e éd. 2011, p. 88; Uhlmann, op. cit., no 8 ad
art. 27 Cst.; Giovanni Biaggini et al., Staatsrecht, 2e éd. 2015,
p. 518).
5.4. En dépit de ces critiques, il
n'y a pas lieu de revenir sur cette jurisprudence. Celle-ci a encore été
confirmée récemment dans l'arrêt 6B_839/2015 du 26 août 2016 où le Tribunal
fédéral a considéré qu'un mendiant n'exerçait pas une activité économique au
sens de l'art. 2 par. 2 annexe I ALCP (consid. 3.4; cf. aussi ATF 143 IV 97
consid. 1 p. 99 ss).
Dans sa conception qui
prévaut encore actuellement, la liberté économique repose sur le critère d'un
échange de prestations.
Le simple fait d'exercer une activité, même en
engageant des efforts particuliers, ne suffit pas pour en bénéficier.
S'appuyant sur la thèse d'un auteur (Daniel Moeckli, Bettelverbote: Einige
rechtsvergleichende Überlegungen zur Grundrechtskonformität, in ZBI 10/2010, p.
546), les recourants tentent d'expliquer que la contre-prestation escomptée de
l'activité de mendiant prendrait la forme d'une donation manuelle au sens du
droit des obligations (art. 242 CO). Ils méconnaissent ainsi que la définition
même de la donation exclut une contre-prestation (cf. Pierre Tercier et al.,
Les contrats spéciaux, 5e éd. 2016, p. 202; Heinrich Honsell et al.,
Obligationenrecht I, Art. 1-529 OR, 6e éd. 2016, no 1 ad art. 239). La donation
se définit en effet comme le contrat par lequel une personne s'oblige à faire
entre vifs une attribution de biens à une autre sans contre-prestation
correspondante. Enfin, les recourants invoquent à tort la jurisprudence parue
aux ATF 56 I 431. Dans ce dernier cas, la recourante faisait valoir que la
distribution d'écrits religieux ne constituait pas une activité lucrative
économique privée, car seul un don était attendu et non une contre-prestation.
Le Tribunal fédéral avait d'ailleurs laissé cette question indécise. […]."
Dans son arrêt du 13 mars 2023 relatif au cas
bâlois (ATF 149 I 248 consid. 4.5.1 à 4.5.3 non publiés), le Tribunal
fédéral a relevé qu’il avait jusqu’à présent nié que la mendicité soit protégée
par la liberté économique, notamment en raison de l’absence d’échange de biens
économiques ou du caractère unilatéral de l’activité de don. Il a exposé que
plusieurs auteurs envisageaient l’assujettissement de la mendicité à la liberté
économique, voyant dans l’occasion de donner l’aumône une contrepartie idéale;
la contrepartie pouvait également consister en un petit article donné par la
personne qui mendie, comme une fleur ou un autre élément matériel. Il s’est
finalement dispensé d’examiner la question de l’applicabilité de la liberté
économique à la mendicité dans la mesure où les recourants n’exposaient pas de
manière suffisante en quoi l’affirmative exercerait une influence sur l’issue
du recours, la restriction du droit de mendier contestée ayant été jugée
admissible sous l’angle de la liberté personnelle.
bb) L’arrêt du TF 1C_443/2017 précité, auquel il
peut être intégralement renvoyé, réfute les allégations présentées par les
requérants dans leur écriture, qui correspondent précisément à celles émises à
l’époque dans le recours au Tribunal fédéral. Il n’y a ainsi pas lieu de
s’écarter de la jurisprudence bien établie de la cour suprême qui consiste à
nier que la mendicité soit protégée par la liberté économique au sens de l’art.
27 Cst. La dépendance économique à la mendicité telle qu’invoquée par les requérants
1 à 5, outre qu’elle apparaît peu vraisemblable en ce qui concerne à tout le
moins le requérant n° 1, ressortissant suisse remplissant les conditions pour
obtenir le revenu d’insertion, n’est quoi qu’il en soit pas pertinente pour
juger de la question litigieuse. Ainsi, le grief invoqué par les requérants n°
1 à 5 doit être rejeté.
b) Les requérants n° 6 à 9 allèguent également être
atteints dans leur liberté économique, puisqu’ils ont la volonté de payer et
reçoivent une valeur immatérielle en retour, soit la satisfaction d’aider leur
prochain. Certains auteurs estiment effectivement que le donataire pourrait
invoquer sa liberté économique (Felix Uhlmann,
in
Basler Kommentar,
Bundesverfassung, 2015, no 8
ad
art. 27 BV; Johannes Reich, Grundsatz
der Wirtschaftsfreiheit, 2011, p. 76 ss). Johannes Reich fait en particulier
valoir ce qui suit: "
Zunächst ist offensichtlich, dass das Betteln eine
unmittelbar auf die Erzielung eines geldwerten Nutzen gerichtete Tätigkeit ist.
Sodann besteht bei einer nicht geringen Zahl von Personen auf der
Marktgegenseite eine Zahlungsbereitschaft (willingness to pay) hinsichtlich der
Tätigkeit bettelnder Menschen. Wäre diese Zahlungsbereitschaft nicht vorhanden,
würde mangels eines entsprechenden Marktes gar nicht gebettelt. Nun ist es ein
Kernstück des marktwirtschaftlichen Wirtschaftsmodells, die durch die
Zahlungsbereitschaft manifestierte individuelle Entscheidung über den Wert
einer Leistung zu respektieren (Konsumentensouveränität […]), anstatt Behörden
in einer Anmassung von Wissen ("pretence of knowledge") das kollektiv
bindende Urteil über den vermeintlich objektiven Wert oder den Sinn einer
Leistung zu überlassen
" (
ibidem
, n° 119 ; traduction
libre: "Tout d’abord, il est évident que la mendicité est une activité
visant à obtenir un bénéfice pécuniaire. En outre, il y a une disponibilité à
payer parmi un nombre non négligeable de personnes en ce qui concerne les
activités des mendiants. Si cette volonté de payer n’existait pas, il n’y
aurait pas de mendicité faute de marché correspondant. Il est essentiel dans le
modèle d'économie de marché de respecter la décision individuelle concernant la
valeur d'un service, manifestée par la volonté de payer [souveraineté du
consommateur], au lieu de laisser aux autorités le soin de porter un jugement
collectif contraignant sur la valeur ou le sens prétendument objectif d'une
prestation."). Ces considérations vont cependant à l’encontre de l’avis
bien établi du Tribunal fédéral tel qu’exposé ci-dessus, selon lequel la
liberté économique repose précisément sur le critère d'un échange de
prestations, qui fait défaut dans la pratique de la mendicité et ce également
pour les donataires, qui effectuent un don, lequel implique par définition une
absence de contreprestation. En présence de deux conceptions qui s’opposent, la
Cour de céans se doit de suivre celle appliquée de manière constante par le
Tribunal fédéral, qui la lie. Le grief invoqué par les requérants 6 à 9 doit
ainsi également être écarté.
7.                Les requérants n° 1 à 5 invoquent une
violation de leurs libertés d’opinion et d’expression, telles que garanties par
les art. 16 Cst., 17 Cst-VD et 10 CEDH. Ils allèguent que, par l’acte
consistant à mendier, ils exprimeraient non seulement un cri de détresse
individuel, mais aussi un message global plus "politique" sur la
situation des personnes démunies en Suisse et dans le monde. Les requérants n°
6 à 9, pour leur part, font valoir que l’acte de procéder à une donation à un
mendiant en public exprimerait un geste de solidarité et démontrerait l’intérêt
porté aux plus faibles de la société; il aurait également pour objectif de
sensibiliser les tiers à cet élan de solidarité.
a) Conformément à l'art. 16 al. 2 Cst., toute
personne a le droit de former, d'exprimer et de répandre librement son opinion
en recourant à tous les moyens propres à établir la communication, à savoir la
parole, l'écrit ou le geste, sous quelque forme que ce soit (ATF 136 IV 97
consid. 6.3; TF 2C_719/2016 du 24 août 2017, consid. 3.1 et les références
citées). Selon l'art. 10 CEDH, la liberté d'expression comprend la liberté
d'opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées
sans qu'il puisse y avoir ingérence d'autorités publiques et sans considération
de frontière (al. 1). La liberté d'expression constitue l'un des fondements
essentiels d'une société démocratique, l'une des conditions primordiales de son
progrès et de l'épanouissement de chacun (v. aussi déjà: ATF 96 I 586). Son
domaine d'application n'est pas restreint aux informations ou aux idées
accueillies favorablement ou considérées comme inoffensives ou indifférentes,
mais vaut aussi pour celles qui heurtent, choquent ou inquiètent (arrêt de la
CourEDH du 7 décembre 1976, affaire Handyside c. Royaume-Uni, requête n°
5493/72, série A no 21, confirmé notamment dans l'arrêt de la CourEDH du
10 décembre 2007, affaire Stoll c. Suisse, requête n° 69698/01, Recueil
CourEDH 2007-V, §101). L'art. 10 CEDH ne protège pas uniquement la substance
des idées et informations, mais également la forme par laquelle celles-ci sont
émises (cf. arrêt de la CourEDH du 15 mai 2014, affaire Taranenko c.
Russie, requête n° 19554/05, §64). Cette très grande extension du domaine
d'application de la liberté d'expression s'explique par l'extrême diversité des
situations visées, des informations et opinions susceptibles d'être émises et
des façons de les exprimer, ainsi que les circonstances dans lesquelles elles
le sont. Outre les prérogatives de celui qui s'exprime, le droit d'autrui
d'accéder à l'information ou à l'opinion doit aussi être pris en compte.
La liberté d'expression doit néanmoins trouver ses
limites. En effet, si tout comportement peut être interprété par un observateur
comme véhiculant une information aussi minime soit-elle, étendre pour ce motif
le domaine de la liberté d'expression à l'ensemble des comportements humains
viderait largement de tout sens les autres droits fondamentaux ainsi que les
régimes différenciés des restrictions admises à ces libertés. C'est pourquoi,
sans exiger que l'information ou l'opinion en cause présente un caractère
politique, il ne se justifie pas de la soumettre à la garantie de l'art. 10 al.
1 CEDH si sa communication ne présente pas le moindre caractère public, mais
est restreinte au domaine strictement privé (Dieter Kugelmann, Der Schutz
privater Individualkommunikation nach der EMRK,
in
EuGRZ 2003 p. 20).
Un acte n'est pas protégé par la liberté d'expression si
aucune valeur communicative ne peut lui être reconnue (Christian Walter,
in
Europäischer Grundrechtsschutz, Enzyklopädie Europarecht, 2014, n° 8 p. 480 s.)
ou même s'il ne tend pas principalement à l'expression non verbale d'une idée
ou d'un fait (Jörg Paul Müller et Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4
e
éd.
2008, p. 360); le contenu symbolique du comportement est déterminant
(Grabenwarter/Pabel, Europäische Menschenrechts-konvention, 7
e
éd.
2021, § 23, n° 6 p. 402).
Selon le Tribunal fédéral, le but de la mendicité
n'est pas d'exprimer un besoin, mais plutôt d'en obtenir la satisfaction par le
biais d'un don très généralement sous la forme d'une prestation en argent. Le
simple fait de se poster sur la voie publique pour se faire remettre de
l'argent peut être interprété de diverses manières, mais on peut avant tout y
voir un geste dépourvu de tout message et simplement destiné à améliorer la
situation matérielle de son auteur (TF 1C_443/2017 précité consid. 6.2). Le comportement
consistant à demander de l’argent aux passants en leur tendant un gobelet ne
comporte aucune dimension symbolique, ni aucun message, par exemple sur la
situation des personnes démunies, mais se limite à la seule expression de son
dénuement personnel et de son besoin d’aide. Il s’agit ainsi d’une
problématique exclusivement privée, la communication du dénuement apparaissant
d’emblée comme un élément secondaire – bien que nécessaire – de l’activité de
mendicité (TF 6B_530/2014 du 10 septembre 2014 consid. 2.7). Le
Tribunal fédéral a en outre expliqué qu’un don effectué en faveur d’un mendiant
pouvait lui aussi intervenir pour de multiples raisons et que chacun était
susceptible d’interpréter ce geste de façon différente. Le fait de donner de l’argent
aux mendiants n’avait donc pas forcément pour but de démontrer l’intérêt porté
aux plus faibles de la société (TF 1C_443/2017 précité consid. 6.2).
Dans ces deux affaires concernant la mendicité, le
Tribunal fédéral n’a discerné dans les comportements évoqués par les recourants
aucune des caractéristiques qui font de la liberté d’expression l’un des
fondements des sociétés démocratiques et a rejeté le grief tiré de la violation
de la liberté d’expression.
b) La CourEDH, dans l’affaire Lacatus c.
Suisse, n’a pas statué sur le grief de la violation de l’art. 10 CEDH (§ 118),
estimant que ce grief ne soulevait aucune question distincte essentielle et
laissant ainsi ouverte la question de l’atteinte à la liberté d’expression.
Comme l’observent les requérants, la Juge suisse Helen Keller, faisant partie
de la composition de la CourEDH, a rédigé une opinion minoritaire en ce sens
qu’elle estimait que le comportement adopté par la requérante en mendiant
entrait indéniablement dans le champ d’application de la liberté d’expression
et était protégé par l’art. 10 CEDH. Elle s’est référée en particulier à un
arrêt de la Cour constitutionnelle autrichienne (arrêt du 30 juin 2012
[G155/10-9]) et à un arrêt de la Haute Cour d’Irlande dans l’affaire
Dillon
c. Director of Public Prosecutions
(2008, 11R 383).
Cet avis minoritaire d’une Juge de la CourEDH et les
arrêts rendus par des Etats étrangers européens ne lient pas la Cour de céans,
au contraire de la jurisprudence bien établie du Tribunal fédéral à cet égard.
Il en va de même des arrêts rendus par les tribunaux nord-américains cités par
les requérants dans leur écriture.
Partant, il convient de retenir que la loi
litigieuse ne porte pas atteinte à la liberté d’opinion et à la liberté
d’expression des requérants, de sorte que ce grief doit également être rejeté.
8.                Les requérants se plaignent également
d’une violation de l’interdiction de discrimination au sens des art. 8 al. 1 et
2 Cst., 10 al. 1 et 2 et 11 Cst-VD et 14 CEDH en lien avec les art. 8 et 10
CEDH. Selon eux, la mendicité passive serait moins gênante pour les passants
que la distribution de matériel publicitaire ou la récolte de signatures ou de
promesses de dons, lesquels sont protégées (ATF 135 I 302). En tant qu’elle
frappe des personnes placées dans une situation de grande précarité et qu’elle
démontre le souhait d’écarter hors du territoire du canton les mendiants en
raison de leur situation sociale ou de leur origine, l’interdiction partielle
de la mendicité serait discriminatoire. Elle consacrerait en outre une
discrimination indirecte au détriment de la communauté rom, qu’elle viserait au
premier chef.
a) Selon l'art. 8 al. 2 Cst., nul ne doit subir de
discrimination du fait notamment de son origine, de sa race, de son sexe, de
son âge, de sa langue, de sa situation sociale, de son mode de vie, de ses
convictions religieuses, philosophiques ou politiques ni du fait d'une
déficience corporelle, mentale ou physique. Il y a discrimination lorsqu'une
personne est traitée différemment en raison de son appartenance à un groupe
particulier qui, historiquement ou dans la réalité sociale actuelle, souffre
d'exclusion ou de dépréciation (ATF 142 V 316 consid. 6.1.1 p. 323). Le
principe de non-discrimination n'interdit toutefois pas toute distinction basée
sur l'un des critères énumérés à l'art. 8 al. 2 Cst., mais fonde plutôt le
soupçon d'une différenciation inadmissible. Les inégalités qui résultent d'une
telle distinction doivent dès lors faire l'objet d'une justification
particulière. L'art. 8 al. 2 Cst. interdit non seulement la discrimination
directe, mais également la discrimination indirecte. Il y a discrimination
indirecte lorsqu'une réglementation, sans désavantager directement un groupe
déterminé, défavorise particulièrement, par ses effets et sans justification
objective, les personnes appartenant à ce groupe. L'atteinte doit toutefois
revêtir une importance significative, le principe de l'interdiction de la
discrimination indirecte ne pouvant servir qu'à corriger les effets négatifs
les plus flagrants d'une réglementation étatique (ATF 150 I 154 consid. 4.1 et
les références citées; 138 I 265 consid. 4.2.2).
A teneur de l’art. 14 CEDH, la jouissance des droits
et libertés reconnus par la Convention doit être assurée sans discrimination
fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la relation, les
opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationale ou sociale,
l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute
autre situation. La portée de cette protection n’est pas indépendante mais
seulement complémentaire; elle suppose que les faits se situent dans le champ
d’application d’une disposition de la Convention ou d’un protocole additionnel
(ATF 149 I 248 consid. 7.3 et les références citées). De plus, toute différence
de traitement n’emporte pas violation de l’art. 14 CEDH. Selon la
jurisprudence de la CourEDH, une distinction est discriminatoire au sens de
l’art. 14 si elle manque de justification objective et raisonnable. L’existence
d’une telle justification doit s’apprécier par rapport au but et aux effets de
la mesure en cause, eu égard aux principes qui prévalent généralement dans les
sociétés démocratiques. Une différence de traitement dans l’exercice d’un droit
consacré par la Convention ne doit pas seulement poursuivre un but légitime;
l’art. 14 est également violé lorsqu’il est clairement établi qu’il n’existe
pas de rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le
but visé (arrêt de la CourEDH du 12 janvier 2021, affaire Ryser c. Suisse,
requête n° 23040/13, §46 : arrêt de la CourEDH du 11 décembre 2018,
affaire Belli et Arquier-Martinez c. Suisse, requête n° 65550/13, §89 s.). Dans
son arrêt plusieurs fois mentionné Lacatus, la Cour européenne s’est dispensée
d’examiner si l’interdiction de la mendicité alors en cause violait l’art. 14
CEDH en relation avec l’art. 8 CEDH.
b) aa) A l’instar de ce qu’a retenu le Tribunal
fédéral dans le cas bâlois (ATF 149 I 248 consid. 7.4), l’on relèvera
que même si la norme législative en question a en partie pour cause l’arrivée
dans le canton de Vaud des mendiants de l’ethnie rom, laquelle aurait
"aggravé" la problématique de la mendicité, comme cela ressort des
débats du Grand Conseil (EMPL Interdiction de la mendicité – modification de la
Loi pénale vaudoise [LPén; 1
er
débat], 22_LEG_270, séance du Grand
Conseil du mardi 17 septembre 2024), le libellé de la loi est neutre et ne
consacre aucune discrimination directe. Les restrictions de la mendicité sont
dirigées contre tous les mendiants, y compris ceux de nationalité suisse, tel
le requérant n° 1.
La discrimination indirecte liée à des interdictions
de la mendicité a déjà plusieurs fois occupé le Tribunal fédéral. Celui-ci est
à chaque fois parvenu à la conclusion qu’une discrimination indirecte doit être
exclue si aucun indice concret ne dénote qu’en pratique, l’interdiction soit
appliquée seulement ou de manière lourdement inégalitaire au détriment d’une
ethnie, et qu’elle ne soit pas appliquée de manière comparable à d’autres
individus tels les toxicomanes ou les personnes sans abri (TF 1C_443/2017
précité consid. 8; 6B_31/2017 et 6B_368/2012 du 17 août 2012 resp.
consid. 3.4 et 3.3). A cet égard, rien ne permet de supposer que seuls les Roms
seraient en réalité visés. Il ressort au contraire des débats du Grand Conseil
que la problématique s’étend également aux toxicomanes, qui seraient "plus
aggressifs" en raison de la consommation de crack (EMPL Interdiction de la
mendicité – modification de la Loi pénale vaudoise [LPén; 1
er
débat]
précité, p. 54 ss). A cela s’ajoute qu’on ne se trouve pas dans le cas où la
règlementation comporterait des effets négatifs flagrants qu’il conviendrait de
corriger, l’interdiction de la mendicité n’étant que partielle en tant qu’elle
ne concerne que la mendicité active et la mendicité passive dans certains lieux
bien définis, sans que les mendiants ne soient totalement empêchés de mendier
dans les centres-villes vaudois. En outre, comme l’a relevé le Tribunal fédéral
(TF 1C_443/2017 précité consid. 8.2), les membres de la communauté rom ont en
principe accès, au même titre que les ressortissants suisses et européens, à
l’ensemble des activités économiques et au marché du travail.
bb) S’agissant de la discrimination invoquée en lien
avec la situation sociale des personnes exerçant la mendicité, il sied de
relever que le fait d’être pauvre ne donne pas d’emblée droit à la protection
de l’art. 8 al. 2 Cst. Dans l’ATF 141 I 241, le Tribunal fédéral a laissé
ouverte la question de savoir si les personnes sans fortune suffisante
pouvaient invoquer l’interdiction de la discrimination fondée sur la situation
sociale et bénéficier de la protection conférée par l’art. 8 al. 2 Cst; cela aurait,
selon elle, pour conséquence discutable que presque toute prestation étatique
payante ("
entgeltliche staatliche Leistung
") pourrait affecter
l’interdiction de la discrimination (consid. 4.3.3). En l’occurrence, même à
suivre cette hypothèse, on ne voit pas en quoi ce critère constituerait une
différenciation inadmissible pour les raisons susévoquées en lien avec la liberté
personnelle. Comme le relève le Grand Conseil dans sa réponse, la loi vise
certes à restreindre la pratique de la mendicité dans certaines zones données,
mais pour préserver l’ordre, la tranquillité et la sécurité publics. Il ne
s’agit donc pas d’exclure ou de dévaloriser les personnes qui mendient de
manière passive, lesquels sont, au sens de la loi querellée, habilitées à
demander l’aumône sur la très large majorité du territoire vaudois. En outre,
le système social vaudois répond à la détresse des personnes dans le besoin par
l’octroi de l’aide d’urgence et/ou de l’aide sociale afin de leur éviter de
devoir recourir à la mendicité (cf consid. 5b dd
supra
). Par
conséquent, le grief tiré d’un traitement discriminatoire fondé sur la pauvreté
doit être écarté.
c) La comparaison effectuée par les requérants avec
la récolte de signatures dans la rue ou la distribution de matériel
publicitaire a été jugée non pertinente par le Tribunal fédéral (TF 1C_443/2017
précité consid. 8.2), dans la mesure où il s’agissait d’activités différentes
de la mendicité avec un but recherché différent. En outre, les actions
précitées avaient le plus souvent un caractère ponctuel, certaines relevant de
l’exercice des droits politiques ou bénéficiant de la liberté d’opinion et
d’expression, voire de la liberté économique. Dès lors, les situations évoquées
n’étaient ni semblables, ni comparables.
En l’occurrence, l’on ne saurait s’écarter de cette
jurisprudence. On relèvera également à cet égard que, dans le canton de Vaud,
les activités citées par les requérants souffrent également de restrictions. Le
colportage est une activité économique soumise à autorisation selon l’art. 2 de
la loi fédérale sur le commerce itinérant du 23 mars 2001 (RS 943.1) qui
peut en outre être limitée par des normes cantonales ou communales (à titre
d’exemple l’art. 18 du Règlement sur les heures d’ouverture et de fermeture des
magasins de la Ville de Lausanne, interdisant le colportage en dehors des jours
ouvrables et des heures d’ouverture des commerces). Il en va de même de la
distribution de matériel publicitaire, soumise à une autorisation et au
paiement d’une taxe pour utilisation du domaine public (à titre d’exemple,
chapitre 6 du Règlement et tarif municipal d’occupation du domaine public en
matière de police du commerce de la Ville de Lausanne). Quant à la récolte de
signatures, elle est interdite dans les locaux de vote et à leurs abords
immédiats selon l’art 20 al. 5 LEDP (loi sur l’exercice des droits politiques
du 5 novembre 2021; BLV 160.01). Partant, et quand bien même on
considérait que les activités précitées étaient comparables – ce qui n’est pas
le cas –, on ne saurait constater une violation de l’égalité de traitement. En
effet, en ce qu’elles concernent toutes l’usage de domaine public, elles
subissent des restrictions propres à protéger l’ordre public.
d) Au vu de ce qui précède, le grief de violation de
l’interdiction de discrimination est infondé et doit être rejeté.
9.                Les requérants n° 6 à 9 allèguent que
l’interdiction partielle de la mendicité, qui restreint les lieux dans lesquels
il est possible de mendier, ce qui s’apparenterait dans les faits à une
interdiction quasi-totale de la mendicité, entraverait leur libre exercice de
la liberté religieuse. La liberté de conscience et de croyance protègerait en
effet l’accomplissement de rites, dont ferait partie leur devoir d’aumône.
a) La liberté de conscience et de croyance au sens
de l'art. 15 Cst. confère au citoyen le droit d'exiger que l'Etat n'intervienne
pas de façon injustifiée en édictant des règles limitant l'expression et la
pratique de ses convictions religieuses. Elle comporte non seulement la liberté
intérieure de croire, de ne pas croire, et de modifier en tout temps et de
manière quelconque ses propres convictions, mais aussi la liberté extérieure de
professer ses convictions individuellement ou en communauté et d'accomplir
ainsi les rites et les pratiques religieuses (ATF 150 I 154 consid. 5.1 et les
références citées; TF 1C_443/2017 précité consid. 7.1). L'art. 9 CEDH a la
même portée (cf. ATF 150 I 154 consid. 5.2; 142 I 49 consid. 2.2).
Dans son arrêt du 29 août 2018 relatif à la
précédente modification de l’art. 23 LPén interdisant totalement la mendicité
(TF 1C_443/2017 précité), le Tribunal fédéral a laissé indécise la question de
savoir si la liberté religieuse des recourants était atteinte. Il a indiqué que
la disposition litigieuse ne s’appliquait qu’à une situation très particulière,
soit un don au mendiant sur la voie publique, de sorte que l’atteinte qui en
résultait n’apparaissait pas significative, les recourants conservant la possibilité
de soutenir les nécessiteux de toute autre manière, y compris publiquement en
procédant à une récolte de dons en faveur des plus démunis sur la place
publique; ainsi, même si l’on admettait que la liberté religieuse se trouvait
atteinte, la restriction apportée serait conforme à l’art. 36 Cst. au regard de
l’intérêt public poursuivi (consid. 7.2).
b) Le raisonnement effectué par le Tribunal fédéral
exposé ci-dessus peut être repris pour le cas d’espèce, ce d’autant plus que la
norme litigieuse ne revient pas à interdire
de facto
la pratique de la
mendicité dans les centres-villes, contrairement à ce que soutiennent les
requérants (cf. consid. 5b bb
supra
). Ceux-ci auront toujours la
possibilité de donner l’aumône aux mendiants, qui bénéficient d’assez
d’alternatives pour s’adonner à la mendicité dans les agglomérations.
Partant, il convient de laisser indécise la question
de savoir si la liberté religieuse des requérants n° 6 à 9 est atteinte par la
norme litigieuse, la restriction apportée étant quoi qu’il en soit conforme à
l’art. 36 Cst. au regard de l’intérêt public poursuivi et au terme d’un examen
de la proportionnalité tel qu’effectué en lien avec la liberté personnelle (cf.
consid. 4 et 5
supra
).
10.              Il résulte des considérants qui précèdent
que les griefs de non-conformité au droit supérieur sont mal fondés. La requête
doit par conséquent être rejetée, dans la mesure où elle est recevable.
Un émolument judiciaire doit être mis à la charge
des requérants, qui succombent, solidairement entre eux (cf. art. 49 al. 1
LPA-VD [loi cantonale vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative; BLV 173.36], applicable par renvoi de l'art. 12 al. 2
LJC). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens au Grand Conseil, qui a procédé
sans l'assistance d'un mandataire professionnel (cf. art. 55 LPA-VD, applicable
par renvoi de l'art. 12 al. 2 LJC).
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I.
La requête est rejetée, dans la mesure où elle est recevable.
II.
Un émolument de 2’000 (deux mille) francs est mis à la charge des
requérants Yves Daniel, Maricica Pintea, Nicolae Grancea, Vitan Valentin, Adina
Bolca, Vera Tchereminissoff, Luc Recordon, Hélène Kung et Anne-Catherine
Reymond.
III.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 3 avril 2025
Le président:
La greffière
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la
décision attaquée.