vd_omni · PS.2004.0058 · 2005-12-30 · fr

X. c/Caisse cantonale de chômage, Office régional de placement de Lausanne, Service de l'emploi, 1ère instance cantonale de recours en matière | Opposition tardive; l'opposition doit être écrite; pas de motif de restitution de délai.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.12.2005 PS.2004.0058

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du
30 décembre 2005
Composition
Mme Aleksandra Favrod, présidente; Charles-Henri
Delisle et Marc-Henri Stoeckli, assesseurs. Greffière : Mme Isabelle Hofer Dumont
recourant
A.________,
à 1********,
représenté par Yves HOFSTETTER, à Lausanne
autorité intimée
Service de l'emploi, 1ère instance
cantonale de recours en matière
d'assurance-chômage,
à Lausanne
autorités concernées
1.
Caisse cantonale de chômage,
Division
technique et juridique,
à Lausanne
2.
Office régional de placement de
Lausanne,
Lausanne
Objet
Indemnité de chômage
Recours A.________ contre décision du Service de l'emploi,
1ère instance cantonale de recours en matière d'assurance chômage du 9 mars
2004 (recours tardif et aucun motif de restitution de délai)
Vu les faits suivants
A.
Le 1
er
juin 2003, A.________, monteur en
chauffage de formation, a revendiqué l'allocation d'indemnités de
l'assurance-chômage, un troisième délai-cadre d'indemnisation lui étant ouvert
à cette date. Son chômage a été contrôlé par l'Office régional de placement de
Lausanne (ci-après : l'ORP).
A.________ ne se serait pas présenté à trois postes
de monteur en chauffage auprès de différentes agences auxquelles l'avait
assigné l'office. Il n'aurait pas donné suite aux demandes de justifications
que lui a fait parvenir l'office. L'ORP a dès lors rendu trois décisions à son
égard le 24 novembre 2003 de suspension de son droit à l'indemnité pour une
durée de trois fois 45 jours à compter du 27 septembre 2003. Ces décisions,
adressées sous pli simple, indiquent les voies de droit de la manière suivante
:
"Le destinataire de la décision, le seco et toute
personne touchée par celle-ci et ayant un intérêt digne de protection à ce
qu'elle soit annulée ou modifiée peuvent attaquer ladite décision; le recours
doit être adressé dans un délai de 30 jours à compter de sa notification à
l'autorité de recours suivante :
Service de l'emploi - Instance juridique chômage
1
ère
instance de recours en matière d'assurance ch¿age
Marterey 5 - 1014  LAUSANNE"
Le 7 janvier 2004, A.________ s'est rendu au Service
de l'emploi et a remis en mains de la responsable du secrétariat, Mme B.________,
les trois décisions précitées. Les propos qu'ils ont échangés seront indiqués
ci-après.
Figure au dossier du Service de l'emploi une
attestation du 16 novembre 2003 de C.________, Psychologue FSP, libellée en ces
termes:
"A votre demande j'atteste vous avoir reçu le 12
novembre 2003 à mon cabinet de consultation.
Compte tenu de la sévérité des troubles dont vous m'avez fait
part, je vous ai conseillé d'aller sans trop attendre consulter un médecin
spécialiste en psychiatrie.
J'ai alors, à votre demande, pris directement contact par
téléphone avec le docteur D.________ qui vous a proposé un rendez-vous pour le
jour même.
Vu votre hésitation quant à l'heure proposée, je vous ai
communiqué les coordonnées du CITB, centre de consultation d'urgences
psychiatriques du CHUV à Lausanne".
Sur ce document est apposé un post-it, portant le
paraphe de Mme B.________, dont la teneur est la suivante:
"l'ass. a déposé ses doc. en disant que son recours
suivrait. Rien reçu. 7.1.04. Rgr".
Le 8 janvier 2004, l'ORP a reçu un certificat
médical du Dr E.________daté du 23 décembre 2003 attestant que l'assuré était
malade depuis le 12 novembre 2003 pour une durée indéterminée.
Un document du Département universitaire de
psychiatrie adulte du 25 novembre 2003 atteste que M. A.________ s'est
présenté à la consultation du Service de psychiatrie de liaisons/urgence-crises
les 13, 14, 17, 21 et 25 novembre 2003.
Le 19 février 2004, A.________ a remis au service de
l'emploi, en mains de Mme B.________, un courrier non daté dont le contenu est
le suivant :
"(…)
Suite à mon passage dans votre bureau, concernant le recours
que j'ai fait à propos de la décision de mon chômage, je vous informe que j'ai
déjà déposé le 07 janvier 2004, les pièces nécessaires à ce sujet, et je vous
confirme que j'ai envoyé une lettre de recours le 08 janvier 2004 pour
contester contre la décision de chômage, pour les raisons suivantes:
- Le premier emploi qui m'a été proposé par Le ORP, chez
l'agence ADECO concernant l'emploi du chauffage, que je n'ai pas pratiqué
depuis très longtemps n'a pas été accepté pour cette raison.
- Le deuxième et troisième emploi: j'avais téléphoné pour
fixé un rendez-vous mais les personnes de l'agence n'étaient pas là., j'avais
pensé de les rappeler plus tard mais dans cette période je me sentais pas bien
psychiquement. Et actuellement je suis en thérapie psychiatrie".
(…)"."
Mme B.________ a apposé sur ce courrier la date du
"19.2.04" et la mention "reçu au guichet le 19.2.04".
Par décision du 9 mars 2004, le Service de l'emploi,
1
ère
Instance cantonale de recours, a estimé que le document précité
constitue un recours tardif contre les décisions de l'ORP du 24 novembre 2003.
Il a par ailleurs constaté qu'il n'existe aucun motif de restitution de délai et
a déclaré le recours irrecevable.
B.
A.________ a recouru en temps utile contre cette décision
auprès du Tribunal administratif. Il précise qu'il a rédigé celui-ci avec
l'aide de l'Association de défense des chômeurs et chômeuses. Il conteste avoir
déposé son recours tardivement en faisant valoir qu'il a envoyé un acte de
recours le 8 janvier 2004, par courrier A. Ayant appris que cette lettre
n'était pas parvenue à l'autorité de recours, il lui a alors adressé le
courrier du 19 février 2004. Il estime par ailleurs que les conditions d'une
restitution du délai sont remplies dès lors qu'il a déposé le 7 janvier 2004,
en mains de Mme B.________, non seulement les trois décisions querellées, mais
également un certificat médical du Dr. E.________, attestant de son incapacité
de travailler à partir du 11 novembre 2003 pour cause de dépression chronique, ceci
pour une durée probable de 9 mois. Il fait valoir également qu'aucun membre de
sa famille ne pouvait valablement le défendre et que ses moyens financiers ne
lui permettaient pas de désigner un mandataire professionnel.
A la demande du juge instructeur, le recourant a
produit le certificat médical du Dr. E.________ précité.
Dans sa réponse du 14 juin 2004, l'autorité intimée admet
que A.________ lui a remis les trois décisions litigieuses le 7 janvier 2004 et
qu'il lui a fait part de son intention de déposer un acte de recours, lequel ne
lui est parvenu que le 19 février 2004.
Dans un mémoire complémentaire du 29 juillet 2005,
le recourant, représenté par l'avocat Yves Hofstetter, a requis l'audition de
Mme B.________.
C.
Le Tribunal a tenu une audience le 21 novembre 2005. Le recourant
s'est présenté assisté de son conseil. L'autorité intimée ne s'est pas faite représenter.
B.________, Secrétaire au service de l'emploi, a été entendue comme témoin.
Le recourant a déclaré, en bref :
Il n'est pas totalement remis de son état dépressif, qui lui
fait encore traverser des périodes difficiles. Il a cependant pu travailler six
mois en tant que chauffeur-livreur et ce n'est que depuis un mois qu'il
revendique à nouveau les indemnités de l’assurance-chômage.
Il estime que son état dépressif était, notamment en
janvier/février 2004, reconnaissable pour un observateur extérieur.
Il a déposé les décisions du Service de l’emploi auprès de
Mme B.________ en lui faisant part de son intention de recourir. Celle-ci lui a
alors affirmé qu’un recours devait être déposé par écrit. Il a dès lors rédigé
seul un recours le lendemain, qu’il a posté sans la présence d'un témoin. A
l’époque, il vivait séparé de sa femme, qui n’a en particulier pas pu être
témoin de ces faits.
Entre le 7 janvier et le 17 février 2004, il est passé une
ou deux fois au Service de l’emploi où il a eu des contacts avec Mme B.________,
ainsi qu’éventuellement avec une autre personne. C’est lorsque Mme B.________
lui a dit que son recours n’était pas arrivé à destination qu’il s’est inquiété
pour la première fois du sort de celui-ci.
Il  a remis le certificat de la psychologue C.________ en
mains propres à Mme B.________, c’était pour signifier au Service de l’emploi
qu’il était malade pendant la période indiquée. Il a ensuite remis le
certificat du Dr E.________ au Service de l’emploi, toujours par l'entremise de
Mme B.________, en même temps que d’autres documents concernant son chômage.
Mme B.________, entendue comme témoin, a déclaré en
substance :
Elle travaille en qualité de secrétaire au Service de
l’emploi depuis 25 ans. Elle est plus particulièrement occupée à la réception,
où elle œuvre avec une autre collègue, qui est chargée de l’inspection
cantonale du travail. C’est elle seule qui reçoit l'ensemble des chômeurs qui se
présentent au guichet, soit une dizaine de personnes par semaine.
Elle se souvient d'avoir rencontré M. A.________ une
première fois, lorsqu’il lui a remis les décisions du Service de l’emploi en
lui déclarant son intention de recourir. Elle lui a alors affirmé qu’un recours
devait intervenir par écrit. M. A.________ lui a répondu qu’il s’exécuterait
dès le lendemain. Elle a dès lors mis les documents qu’elle avait reçus de
côté, sans en prendre connaissance, dans l’attente d’un recours, qui n’est
jamais parvenu au Service de l'emploi.
Elle se souvient plus vaguement que M. A.________ est
repassé une seconde fois au Service de l’emploi, pour y déposer des documents.
Lorsqu’elle a rencontré M. A.________ la première fois,
elle n’a pas remarqué qu’il se trouvait dans un état maladif.
Elle n’a pas reçu de ses supérieurs d’instructions
spécifiques concernant les certificats médicaux qu’elle peut recevoir des
demandeurs d'emploi, sa seule tâche étant de réceptionner d'éventuels documents
et de les informer qu'un éventuel recours doit intervenir par écrit.
Durant toute sa carrière, elle n'a eu connaissance qu'à
deux ou trois reprises de cas de recours prétendument postés par des chômeurs
mais non parvenus au Service de l’emploi.
Les parties n'ont pas formulé de remarques sur le
compte-rendu d'audience dans le délai imparti à cet effet.
Considérant en droit
1.
Déposé dans le délai de 30 jours prévu à l'art. 60 al. 1
de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales du 6
octobre 2000 (LPGA), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus
recevable en la forme.
2.
a) Le présent litige a exclusivement trait à la recevabilité
du recours formé le 19 février 2004 contre les décisions de l'ORP de
Lausanne du 24 novembre 2003. En effet, l'autorité intimée n'est pas entrée en
matière sur le fond du recours, estimant préjudiciellement que celui-ci n'était
pas recevable, car interjeté hors délai.
Les décisions de l'ORP ont été rendues le 24
novembre 2003, soit après l'entrée en vigueur de la LPGA le 1
er
janvier 2003. Conformément à l'art. 60 al. 1 LPGA, le délai de recours est de
30 jours dès la notification de la décision sujette à recours.
b) La preuve de la notification de la décision, et
de la date à laquelle elle a eu lieu, incombent à l'administration; à défaut de
cette preuve, les explications du destinataire sont retenues (ATF 103 V 63). Si
la preuve stricte d'un fait n'est pas exigée en matière d'assurances sociales,
domaine dans lequel on admet que la vraisemblance prépondérante suffit (ATF 119
V 7; 117 V 360), la preuve de la notification d'une décision nécessite en règle
générale que cette notification soit intervenue par envoi recommandé : selon la
jurisprudence en effet, il ne suffit pas à l'administration de faire état du
cours ordinaire de son activité pour qu'une vraisemblance prépondérante soit
tenue pour établie (ATF 121 V 5).
En l'espèce, l'ORP a notifié ses décisions sous pli
simple et aucun élément particulier ne permet d'en dater la réception par le
recourant. Vu l'éventualité d'un retard, soit au moment de l'envoi, soit en
cours d'acheminement, on ne saurait tabler sur le cours ordinaire de l'activité
administrative invoqué par l'autorité intimée puisque celui-ci, comme exposé
ci-dessus, ne suffit pas pour retenir une vraisemblance prépondérante. On doit
donc constater que la date de la notification n'est pas prouvée.
c) Lorsqu'une partie admet avoir reçu une décision,
on peut présumer que celle-ci lui est parvenue dans un laps de temps normal;
l'autorité est alors dispensée de rapporter la preuve qui lui incombe, pour
autant que les circonstances particulières ne conduisent pas à renverser cette
présomption (ATF 85 II 187, JdT 1960 I 78; voir plus généralement sur la
question ATF 105 III 43; Alfred Kölz/ Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege
des Bundes, Zürich 1993, pp. 96-97; Benoît Bovay, Procédure administrative,
Berne 2000, p. 369 ss.). Pour déclarer un recours tardif sur la base de la
présomption susmentionnée, encore faut-il que la computation d'un délai
d'acheminement normal de trois jours puisse être effectuée en fonction d'un
point de départ certain. Or, l'expérience montre que, notamment en matière
d'assurance-chômage, il arrive que l'administration ne confie des documents à
la Poste que quelques jours après les avoir établis et datés. La durée de ce
retard ne joue cependant aucun rôle lorsque deux ans se sont écoulés entre la
communication d'un prononcé à un plaideur et l'action qu'il lui incombe
d'entreprendre (ATF 85 II 187), ni lorsqu'à l'échéance d'un délai de
notification postale de trois jours ou d'un délai de recours de 30 jours,
l'intéressé n'agit que plus de 15 jours ou d'un mois plus tard (PS.1993.0152 du
15 avril 1997).
Conformément à l'art. 38 LPGA, le délai commence à
courir le lendemain de la communication (al. 1). Lorsque le délai échoit un
samedi, un dimanche ou un jour férié du canton où la partie ou son représentant
a son domicile ou son siège, son terme est reporté au premier jour ouvrable qui
suit (al. 3). Les délais en jours fixés par la loi bénéficient de féries du 18
décembre au 1
er
janvier inclusivement (al. 4 let. c).
En l'espèce, si l'on admet que les décisions du
lundi 24 novembre 2003 ont été confiées à la Poste le mercredi
26 novembre 2003, le délai légal de 30 jours a commencé à courir le lundi
1
er
décembre 2003. Compte tenu des féries judiciaires, ce délai
arrive à échéance le 20 janvier 2004. Le courrier du 19 février 2004 du
recourant, pour autant qu'il constitue un recours est donc à l'évidence tardif.
3.
Le recourant fait valoir que le courrier du 19 février 2004
constitue la confirmation d'un premier recours, qui a été adressé par courrier
A à l'autorité intimée le 8 janvier 2004.
A titre préliminaire on remarquera que les
déclarations faites au guichet le 7 janvier 2004 ne constituent pas une
opposition au sens de la LPGA.
En effet, si l'art. 10 al. 3 de l'Ordonnance sur la
partie générale des assurances sociales (OPGA), du 11 septembre 2002, autorise
le recours oral lors d'un entretien personnel, l'alinéa 2 lit. a de ce même
article l'exclut dans le cas suivant:
"Doit être formée par écrit l'opposition contre une
décision:
a. sujette à opposition, conformément à l'art 52 LPGA, et qui
a pour objet une prestation ou la restitution d'une prestation fondées sur la
loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage;
(…).
Or la suspension d'un droit à l'indemnité, objet des
décision litigieuses, tombent bien sous le coup de cette disposition. Les
motifs qui ont présidé à la suppression d'un recours oral ont été les suivants:
"Dans l
'assurance-chômage, il
a été refusé que les organes d'exécution procèdent à l'enregistrement sur bande
des oppositions orales, étant donnée la configuration particulière de cette
assurance. En effet, contrairement à ce qui se passe dans d'autres branches
d'assurances sociales, un contact régulier avec l'assuré existe déjà avant la
prise de décision, ce qui leur permet d'exposer personnellement leur situation.
La poursuite d'une confrontation directe dans le cadre d'une procédure orale,
au lieu de servir l'objectif même de l'opposition - permettre de corriger sans
trop de difficultés des décisions incorrectes -, risque plutôt de dégrader la
relation entre les assurés et les organes d'exécution. Il se justifie dès lors,
pour le cas classique où des prestations sont en jeu, de prévoir l'opposition
écrite. En revanche, pour des cas ayant trait à des cotisations, les
prescriptions de forme sont les mêmes que celles applicables aux autres
branches"
(Pratique VSI 6/2002, p. 229).
Dans la mesure où le service de l'emploi conteste
avoir reçu une opposition postée le 8 janvier 2004 et où le recourant ne peut
pas apporter la preuve d'avoir réellement envoyé un tel courrier à ladite date,
il convient de tenir celle-ci pour inexistante. Admettre l'existence d'un tel
recours sur la seule base de la bonne foi du recourant enlèverait tout leur
sens aux règles sur la restitution des délais, ce qui n'est de toute évidence
pas admissible.
4.
Subsidiairement, le recourant réclame la restitution du délai
de recours, faisant valoir qu'il n'a pas eu la possibilité de mandater un
mandataire professionnel et, d'autre part, que sa dépression chronique l'a
empêché d'agir dans les formes prescrites.
L'art. 41 al. 1 LPGA dispose:
"S
i le requérant ou son
mandataire a été empêché, sans faute de sa part, d'agir dans le délai fixé, le délai
est restitué si la demande en est présentée avec indication du motif dans les
dix jours à compter de celui où l’empêchement a cessé"
.
Cette disposition exprime un principe général du
droit (ATF 108 V 109). La jurisprudence admet qu'un délai peut être restitué en
cas de graves maladie ou accident. Dans de tels cas, des explications
circonstanciées sont cependant nécessaires (Kieser, ATSG-Kommentar, Zurich
2003, n. 2c ad art. 41). Une restitution de délai est aussi admissible dans les
cas où la passivité de la partie paraît excusable, notamment en raison des
renseignements erronés que lui a donnés l'autorité (ATF 105 Ib 161). Des
difficultés de compréhension pourraient constituer un motif de restitution. En
revanche, une méconnaissance du droit ne peut pas justifier une restitution du
délai (Kieser, op. cit., n. 2c ad art. 41).
En l'espèce, l'état de santé du recourant était
précaire pendant de nombreux mois. Toutefois, il a pu, malgré sa maladie, se
rendre au Service de l'emploi pour déposer les trois décisions litigieuses le 7
janvier 2004 et le certificat du 16 novembre 2003 de C.________, ainsi que formuler
clairement sa volonté de recourir. Il admet en outre être passé encore à une ou
deux reprises entre le 7 janvier et le 17 février 2004 au guichet de l'autorité
intimée. Dans ces circonstances, force est de constater qu'il était alors, et également
par la suite, en mesure soit de défendre ses intérêts, soit de désigner un
mandataire professionnel. Au demeurant, dans son acte de recours, il ne fait
pas valoir qu'il était incapable, pour des raisons médicales, de nommer un
représentant professionnel, mais qu'il ne disposait pas de moyens financiers
suffisants. Enfin, le recourant n'a pas été induit en erreur par de faux
renseignements donnés par l'autorité intimée.
Dans ces circonstances, force est de constater que
le recourant n'établit aucun motif de restitution de délai.
5.
Mal fondé, le recours doit être rejeté, sans que son
auteur puisse prétendre à l'allocation de dépens (art. 61 lit. g  LPGA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du 9 mars 2004 du Service de l'emploi est
confirmée.
III.
Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
jc/Lausanne, le 30 décembre 2005
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est
communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
La présente décision peut
faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au
Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours
s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :
a)    quelle
décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;
b)    pour
quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;
c)    quels moyens de preuve le
recourant invoque à l'appui de ses motifs.
La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a
été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve,
lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.