vd_omni · FO.2022.0011 · 2023-07-14 · fr

A.________/Commission foncière rurale Section I, Municipalité d'Yverdon-les-Bains, Direction générale des immeubles et du patrimoine | Dans le cadre du régime d'exception au principe de l'exploitant à titre personnel prévu à l'art 64 al. 1 let. f LDFR, le fait que le terrain litigieux soit colloqué en zone intermédiaire et fasse l'objet d'un projet de plan de quartier ne justifie pas de prendre en compte un prix supérieur à celui des autres terrains agricoles dans le cadre de l'offre publique d'achat prévue par cette disposition. Prise en compte dans ce cadre du fait que la légalisation du plan de quartier apparaît incertaine et à tout le moins lointaine.Recours au TF rejeté par arrêt du 14 juillet 2023 (2C_147/2023).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 01.02.2023 FO.2022.0011

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 1
er
février 2023
Composition
M. François Kart, président;
MM. André Jomini et Pascal Langone, juges.
Recourante
A.________
à ********
représentée par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-les-Bains,
Autorité intimée
Commission foncière rurale Section
I,
à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité d'Yverdon-les-Bains,
à Yverdon-les-Bains,
Tiers intéressé
B.________
à ********.
Objet
Droit foncier rural
Recours A.________ c/ décision de la Commission foncière
rurale, Section I, du 23 juin 2022 lui refusant l'autorisation d'acquérir la
parcelle n° 5245 d'Yverdon-les-Bains, propriété de l'Etat de Vaud
Vu les faits suivants:
A.
L'Etat de Vaud est propriétaire de la parcelle n° 5245 de la Commune
d'Yverdon-les-Bains entièrement en nature de pré-champ. Cette parcelle, d'une
surface de 13'782 m
2
et issue de la parcelle n° 1704, est colloquée
en zone intermédiaire selon le plan général d'affectation de la Commune
d'Yverdon-les-Bains approuvé le 17 juin 2003 par le Département des
infrastructures. Elle est intégrée dans un secteur qui fait l'objet d'un projet
de plan de quartier "C.________" (ci-après: le plan de quartier). Ce
dernier fait l'objet d'une mention "Améliorations foncières
ID.006-2012/001295".
B.
L'Etat de Vaud a passé le 28 octobre 2003 avec D.________ et E.________
une promesse de vente et d'achat portant sur une surface d'environ 13'670 m
2
,
à détacher de la parcelle n° 1704 (ci-après: la promesse de vente et d'achat).
Le prix de vente était fixé à 10 fr. le m
2
. La validité de la
promesse de vente et d'achat était limitée au 28 octobre 2018. La vente était
subordonnée à plusieurs conditions, dont l'autorisation d'acquérir délivrée par
la Commission foncière rurale, section I (ci-après: la CFR). Par acte notarié du
25 octobre 2018, la validité de la promesse de vente et d'achat a été
prolongée. Cet acte précisait que la parcelle n° 1704 avait été fractionnée et
que la promesse de vente et d'achat concernait désormais la parcelle n° 5245,
plus précisément toutes parcelles qui seront attribuées à l'Etat de Vaud dans
le nouvel état sur l'aire de la parcelle n° 5245 actuelle (ou ancien état du
remaniement parcellaire). Il était également précisé que l'exécution de la
promesse de vente et d'achat devait intervenir dans les trois mois dès l'entrée
en force du plan de quartier ou dans les 30 jours dès l'obtention de
l'autorisation définitive et exécutoire de la CFR, la validité de la promesse
de vente et d'achat étant toutefois limitée au 28 octobre 2023.
C.
A.________ a acquis de D.________ et E.________ la parcelle n° 5242 de
la Commune d'Yverdon-les-Bains, qui est entièrement comprise dans la  parcelle
n° 5245. Elle s'est fait céder par D.________ et E.________ le droit d'acquérir
la parcelle n° 5245, dès lors que ce droit est lié à la propriété de la
parcelle n° 5242.
D.
Au mois de mai 2022, A.________ a fait publier dans la Feuille des avis
officiels (ci-après: la FAO) et dans un journal spécialisé un appel d'offres
public destiné à des exploitants à titre personnel portant sur la vente de la
parcelle n° 5245 pour un prix de  137'280 fr. (correspondant à 10 fr. le m
2
).
Aucune offre n'a été présentée dans le délai imparti par un exploitant à titre
personnel.
E.
Le 8 juin 2022, A.________ a déposé devant la CFR une requête tendant à obtenir
l'autorisation d'acquérir de l'Etat de Vaud la parcelle n° 5245 d'Yverdon-les-Bains
pour le prix de 137'820 fr. La requête précisait que l'acquéreur n'entendait
pas exploiter personnellement cet immeuble au sens de l'art. 9 de la loi
fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11) et
que l'exception au sens des art. 64 et 65 LDFR qui était invoquée était l'art.
64 al. 1 let. f LDFR. Dans la lettre accompagnant la requête, le mandataire du
vendeur indiquait que le prix fixé par l'Etat de Vaud tenait compte de la
localisation de la parcelle dans le plan de quartier et que, lors de la
réalisation du plan de quartier, l'Etat de Vaud disposerait d'un droit au gain
en cas de revente de la parcelle.
F.
Par décision du 23 juin 2022, la CFR a rejeté la requête de A.________.
Elle relève que le prix moyen pondéré pour les cinq dernières années dans la
région d'Yverdon-les-Bains ascende à 4.70 fr. le m
2
et que, en
faisant une offre publique à 10 fr. le m
2
, la requérante n'a pas
respecté les exigences de l'art. 64 al. 1 let. f LDFR pour pouvoir obtenir une
exception au principe de l'exploitation à titre personnel.
G.
Par acte du 14 septembre 2022, A.________ (ci-après: la recourante) a
recouru contre la décision de la CFR du 23 juin 2022 auprès de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Elle conclut
principalement à sa réforme en ce sens que l'autorisation d'acquérir de l'Etat
de Vaud la parcelle n° 5245 d'Yverdon-les-Bains pour le prix de 137'820 fr. lui
est accordée et subsidiairement à son annulation.
Dans un courrier du 17 octobre 2022, la Municipalité
d'Yverdon-les-Bains a indiqué s'en remettre à justice. La CFR a déposé sa
réponse le 25 octobre 2022. Elle conclut au rejet du recours.
Par la suite, la recourante et la CFR ont déposé des
observations complémentaires.
Considérant en droit:
1.
a) La LDFR a pour but d’encourager la propriété foncière rurale, de
renforcer la position de l’exploitant à titre personnel en cas d’acquisition
d’entreprises et d’immeubles agricoles et de lutter contre les prix surfaits
des terrains agricoles (art. 1 al. 1 LDFR). A cet effet, elle contient
notamment des dispositions sur l’acquisition des terrains appropriés à un usage
agricole ou horticole en soumettant la transaction au régime de l’autorisation
(art. 61 al. 1 LDFR), celle-ci n’étant accordée que si les motifs de refus
prévus par la loi ne sont pas réalisés (art. 61 al. 2 LDFR). A teneur de l'art.
63 al. 1 LDFR, l'autorisation d'acquérir une entreprise ou un immeuble agricole
est refusée lorsque l'acquéreur n'est pas exploitant à titre personnel (let.
a), lorsque le prix convenu est surfait (let. b) ou lorsque l’immeuble à
acquérir est situé en dehors du rayon d’exploitation de l’entreprise de
l’acquéreur, usuel dans la localité (let. d). L'art. 64 LDFR prévoit cependant
un régime d'exception permettant d'octroyer l'autorisation bien que l'acquéreur
ne soit pas personnellement exploitant. Tel est notamment le cas lorsque "
malgré
une offre publique à un prix qui ne soit pas surfait (art. 66), aucune demande
n'a été faite par un exploitant à titre personnel
" (art. 64 al. 1 let.
f LDFR).
b) L'exception de l'art. 64 al. 1 let. f LDFR a pour
but de sauvegarder, sous l'angle de la garantie de la propriété (art. 26 Cst.),
les intérêts du propriétaire désireux de vendre, dont l'offre n'est suivie
d'aucune demande de la part d'un exploitant à titre personnel (TF 2C_747/2008
du 5 mars 2009 consid. 4.2; Christoph Bandli/ Beat Stalder, in: Le droit
foncier rural, Commentaire de la loi fédérale sur le droit foncier rural du 4
octobre 1991, 1998, n° 36 ad art. 64 LDFR). Si, dans le cadre de la procédure
d'autorisation, le propriétaire qui veut vendre fournit la preuve qu'à la suite
de la publication de l'appel d'offres aucune offre ou seulement des offres
insuffisantes ont été présentées par des exploitants à titre personnel,
l'acquéreur qui n'est pas exploitant à titre personnel obtiendra l'autorisation
d'acquérir, pour autant que le prix convenu ne soit pas surfait (art. 63 al. 1
let. b et art. 66 LDFR; cf. Bandli/Stadler, in: Commentaire LDFR, op. cit., n°
38 ad art. 64 LDFR). Dans le cas contraire, l'autorisation devra être refusée
(TF 2C_747/2008 précité consid. 4.2).
2.                En l'occurrence, est litigieuse la
question de savoir si le prix mentionné dans l'appel d'offres public que la
recourante a fait publier dans la FAO au mois de mai 2022, soit un prix
correspondant à 10 fr. le m
2
, était surfait. Dans la décision
attaquée, l'autorité intimée relève à cet égard que la parcelle n° 5245 n'est
pas colloquée dans une zone à bâtir et que le prix moyen de pré-champ pour la
région d'Yverdon-les-Bains se situe à environ 4.70 fr. La recourante fait
valoir pour sa part que le prix de 10 fr. le m
2
est correct dès lors
que la parcelle est colloquée en zone intermédiaire et qu'elle est comprise
dans le périmètre d'un futur plan de quartier. Elle se réfère à la doctrine
ainsi qu'à l'arrêt de la CDAP FO.2006.0014 du 30 novembre 2007.
a) Conformément à l'art. 66 al. 1 LDFR, le prix
d'acquisition est surfait quand il dépasse de plus de 5% le prix payé en
moyenne pour des entreprises ou des immeubles agricoles comparables de la même
région au cours des cinq dernières années. Les cantons peuvent augmenter ce
pourcentage jusqu'à 15 % dans leur législation (art. 66 al. 2 LDFR). Le
Canton de Vaud n'a pas fait usage de cette possibilité.
La détermination du prix licite (non surfait) doit
être effectuée par comparaison avec des transactions portant sur des immeubles
présentant des caractéristiques semblables, eu égard notamment à la déclivité
du terrain, la qualité du sol, le motif de l'aliénation et les possibilités
d'utilisation future (TA FO.2006.0014 du 30 novembre 2007 et références citées,
telles que l'ATF 5A.11/1995 du 21 décembre 1995 consid. 2, in CDA 1996 p. 49;
Hans Rudolf Hotz, Commentaire LDFR, n° 8 ss ad art. 66). Il y a lieu d'écarter
de cette comparaison notamment les transactions effectuées à bas prix dans le
cadre de la famille (HOTZ, op. cit., n° 9 ad. art. 66; CDA 2001 p. 55) ou à
prix élevé dans un but spéculatif lorsque le terrain en cause est susceptible
d'être transféré en zone à bâtir ou affecté à l'usage de carrière (TA FO.2003.0012
du 14 avril 2004 consid. 2b; HOTZ, op. cit., n° 11 ad. art. 66; Yves Donzallaz,
Traité de droit agraire suisse: droit public et droit privé, tome II, 2006, les
méthodes comparatives p. 690, n° 3506 et ss). Il faut en définitive que seuls
soient comparés des objets comparables (HOTZ, op. cit., n° 9 ad art. 66).
Dans l'arrêt FO.2006.0014 cité par la recourante, le
Tribunal administratif avait considéré que le prix licite de parcelles situées
en zone intermédiaire ne pouvait pas être déterminé par comparaison avec le
prix de parcelles situées en zone agricole. Même si elle ne supprimait pas
l'assujettissement à la LDFR, l'affectation en zone intermédiaire conférait aux
immeubles en cause une valeur intrinsèque liée aux possibilités de leur
utilisation future pour la construction. De telles possibilités devaient être
prises en considération au moment d'effectuer une comparaison, tout comme les
motifs de l'aliénation. Il s'ensuivait qu'on ne pouvait en faire abstraction en
opérant une comparaison avec des terrains qui ne présentaient pas la
perspective de devenir constructibles. Rien ne justifiait d'ailleurs
d'attribuer aux seuls exploitants agricoles la faculté d'acquérir des terrains
en zone intermédiaire au prix du terrain agricole, cela même si ces exploitants
pouvaient éprouver le besoin d'augmenter leur surface de production:
l'affectation en zone intermédiaire avait apporté à l'exploitant actuel une
plus-value dont il n'avait pas à être dépouillé en cas d'aliénation (arrêt FO.2006.0014
précité consid. 4c). Dans son commentaire de l'art. 66 LDFR, Hotz relève pour
sa part que, dans la comparaison des transactions portant sur des immeubles
présentant des caractéristiques semblables qui doit être faite pour déterminer
le prix licite, il ne faut pas tenir compte des zones dites en attente de
construction (dont faisaient partie les zone intermédiaires prévues par
l'ancienne loi sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV
700.11]) dès lors que les prix de ces immeubles sont supérieurs à ceux du
terrain agricole au sens strict et ne peuvent pas être comparés aux prix de ces
derniers (Hotz, op. cit., n° 11 ad art. 66).
Dans un arrêt FO.2009.0017 du 28 décembre 2009, le
Tribunal cantonal s'est interrogé sur le bien-fondé de la jurisprudence
précitée. Il relevait que l’estimation de terrains classés en zone
intermédiaire posait une difficulté. La commission foncière rurale pouvait se
référer aux différents prix qui avaient été pratiqués lors de ventes de
parcelles agricoles classées en zone intermédiaire, mais les prix pratiqués
pour de telles affectations présentaient parfois un caractère spéculatif.
L’acheteur recherchait une mise en valeur ultérieure par la possibilité d’un
classement en zone à bâtir. On pouvait donc se demander si une comparaison avec
les prix pratiqués pour de telles affectations était encore compatible avec les
buts mêmes du droit foncier rural qui sont d’encourager la propriété foncière
rurale et de lutter contre les prix surfaits des terrains agricoles (art. 1 al.
1 let. a et c LDFR). Le Tribunal cantonal rappelait à cet égard que la LDFR
tend à exclure du marché tous ceux qui cherchent à acquérir des entreprises et
des immeubles agricoles principalement à titre de placement de capitaux ou dans
un but spéculatif. Il se posait ainsi la question de savoir si le prix des
parcelles classées en zone intermédiaire ne devait pas être estimé à la valeur
des terrains en zone agricole pour permettre à l’exploitant d’acquérir les
biens-fonds agricoles. Finalement, le Tribunal cantonal a laissé cette question
ouverte (arrêt FO.2009.0017 précité consid. 4b/aa).
b) aa) En l'occurrence, on peut également laisser
cette question ouverte. Sur ce point, on peut relever que le droit vaudois de
l'aménagement du territoire connaissait la notion de zone dont l'affectation
est différée (au sens de l'art. 18 al. 2 LAT), de telles zones étant prévues
par l'ancien art. 51 LATC (zone intermédiaire). Ces zones étaient des zones
d'attente destinées à permettre l'extension des zones à bâtir au fur et à
mesure des besoins. Il s'agissait de zones tampons entre les zones à bâtir, prévues
pour quinze ans, et les zones agricoles, établies pour vingt-cinq ans (cf.
Bovay et al., Droit fédéral et vaudois de la construction, 4e éd. 2010 n. 1 ad
art. 51 LATC). La LATC a toutefois fait l'objet d'une révision, concrétisée par
la novelle du 17 avril 2018 entrée en vigueur le 1er septembre 2018. Dans le
cadre de cette révision, la zone intermédiaire a été abandonnée. Pour ce qui
est des différentes zones, la LATC ne prévoit ainsi plus que les zones à bâtir
(art. 29), les zones agricoles et viticoles (art. 30), les zones à protéger
(art. 31) et les "autres zones" (art. 32 LAT).
bb) Vu l'abandon de la notion de zone intermédiaire,
la parcelle n° 5245 sera traitée dans le cadre de la prochaine révision de la
planification communale de la même manière que celles colloquées en zone
agricole, sans expectative ou prétention particulière à être colloquée en zone
à bâtir, contrairement à ce qui aurait été éventuellement le cas si la notion
de zone intermédiaire avait été maintenue dans la LATC. Dans ces conditions, on
ne saurait considérer que la collocation en zone intermédiaire de la parcelle
n° 5245 implique qu'on est en présence d'un bien fonds "potentiellement
constructible" dont le prix licite devrait, pour ce motif, être plus élevé
que celui des terrains colloqués en zone agricole. Le cas d'espèce ne saurait
ainsi être comparé à celui qui a fait l'objet de l'arrêt FO.2006.0014 cité par
la recourante.
c) Il convient encore d'examiner si un prix licite
plus élevé se justifie au motif que la parcelle n° 5245 est comprise dans un
secteur qui fait l'objet d'un projet de plan de quartier (Plan de quartier C.________).
aa) Il ressort de l'examen préalable complémentaire
de ce plan effectué en octobre 2018 par le Service du développement territorial
(SDT, actuellement Direction générale du territoire et du logement), soit il y
a plus de quatre ans, que le plan de quartier, d'une surface d'environ 15
hectares et situé dans le périmètre compact de l'agglomération, a pour objectif
d'accueillir environ 1'800 habitants et 300 emplois. Le périmètre du plan
comporte des parcelles recensées comme surfaces d'assolement (10,8 ha), ainsi
qu'en aire forestière. Dans son examen préalable, en relation avec la mesure
F12 du Plan directeur cantonal relative aux surfaces d'assolement (SDA), le SDT
rappelle la teneur de l'art. 30 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur
l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) selon laquelle des SDA ne peuvent
être classées en zone à bâtir que lorsqu'un objectif que le Canton également
estime important ne peut pas être atteint judicieusement sans recourir aux SDA.
Il relève que le rapport d'aménagement qui lui a été soumis ne démontre pas la
nécessité de recourir aux SDA et demande qu'il soit complété dans ce sens. Il
souligne qu'une telle démonstration sera difficile à établir puisque les
habitants prévus par le plan de quartier pourraient être accueillis ailleurs
dans l'agglomération, dans des zones à bâtir existantes. Il relève en outre que
le projet n'est pas conforme au plan directeur communal actuellement en vigueur
en ce qui concerne la hiérarchie des réseaux routiers, tout en rappelant que ce
plan directeur est désuet et en cours de révision. Il demande que le plan
directeur communal soit adapté en intégrant le projet de plan de quartier ainsi
que ses enjeux et qu'il soit approuvé avant ou simultanément à l'approbation du
plan de quartier
bb) De manière générale, on peut se demander si la
simple perspective que des terrains agricoles fassent l'objet d'un plan de
quartier justifie une augmentation du prix licite à prendre en considération
dans le cadre de l'exception au principe de l'exploitant à titre personnel
prévue à l'art al. 1 let. f LDFR. La prise en compte d'une telle perspective
apparaît se heurter à l'objectif de la LDFR qui tend à exclure du marché tous
ceux qui cherchent à acquérir des entreprises et des immeubles agricoles
principalement à titre de placement de capitaux ou dans un but spéculatif. A
cela s'ajoute dans le cas d'espèce le fait qu'une collocation de la parcelle
litigieuse en zone à bâtir apparaît de toute manière très incertaine et à tout
le moins lointaine, ceci compte tenu notamment des exigences posées par l'art.
30 OAT pour que des SDA puissent être classées en zone à bâtir et de la
nécessité de modifier le plan directeur communal. Il ressort ainsi d'un
communiqué de presse de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains du 17 mars 2021 (voir
sous:
https://www.yverdon-les-bains.ch/fileadmin/user_upload/Comm_presse_C.________.pdf
)
que la procédure de légalisation du plan de quartier C.________ est reportée
après 2030. Dans ces conditions, l'appréciation de l'autorité intimée selon
laquelle l'existence du projet de plan de quartier n'a pas à être prise en
compte pour estimer le prix non surfait de la parcelle litigieuse ne prête pas
le flanc à la critique.
2.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la
confirmation de la décision attaquée. Succombant, la recourante supportera les
frais de la cause. Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Commission foncière rurale, Section I, du 23 juin 2022
est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
de A.________.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 1
er
février 2023
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral de la justice (OFJ).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.