vd_omni · AC.2006.0143 · 2006-11-20 · fr

THOMSEN-GUTH/Département des institutions et des relations extérieures, Municipalité de Grandvaux | Lorsque la municipalité tarde à statuer sur une demande de permis de construire visant à régulariser des travaux réalisés sans autorisation ou de manière non conforme à l'autorisation donnée, non seulement "l'instant à l'autorisation", mais aussi les tiers dont ce retard lèse les intérêts, peuvent requérir l'intervention du département. En pareil cas, l'absence de décision municipale ou le retard à statuer reviennent en effet à tolérer, sans se prononcer sur sa régularité, une situation de fait de nature à porter préjudice aux tiers.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 20.11.2006 AC.2006.0143

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 20 novembre 2006
Composition
M. Alain Zumsteg, président;
M. François Despland
et M.
François Gillard, assesseurs.
Recourante
Birgit THOMSEN-GUTH,
à
Grandvaux, représentée par Me  Mohamed MARDAM BEY, avocat, à Genève,
Autorité intimée
Département des institutions et des
relations extérieures,
Château cantonal,
Service de l'aménagement
du territoire,
Autorité concernée
Municipalité de Grandvaux,
représentée par Me Jacques
BALLENEGGER, avocat, à Lausanne,
Objet
Recours Birgit THOMSEN-GUTH c/Département des
institutions et des relations extérieures
(retard à statuer)
Vu les faits suivants
A.
Birgit Thomsen-Guth est propriétaire à Grandvaux d’une
part de propriété par étages représentant 50 % de la parcelle de base no 1954,
lui conférant un droit exclusif sur l’une des deux villas jumelles construites
sur ce fonds (no 35 du chemin de la Bovarde). L’autre villa (no 37) est
propriété de M. Christoph Altmikus, qui l’a acquise le 19 décembre 2002
d’Alexandra et Dominique Baour. D’une surface de 1'320 m
², la parcelle
no 1954 est un terrain en forte pente, orienté vers le sud. Sa partie
supérieure, au nord, forme une place goudronnée permettant l’accès et le
stationnement des véhicules. On accède aux villas jumelles, situées en
contrebas, par des escaliers.
Contiguë au nord et dominant la parcelle no 1954, se
trouve la parcelle no 1964. D’une surface de 2'080 m², ce bien-fonds est
également constitué en propriété par étages, formée de deux parts égales
respectivement copropriétés de Sandro et Elena Londei et de Sébastien et
Fabienne Losey.
B.
En juillet 1995, ceux-ci ont mis à l’enquête publique le
projet de construction des villas jumelles qu’ils habitent aujourd’hui (nos 31
et 33 du chemin de la Bovarde). D’entente avec les copropriétaires de la
parcelle no 1954, le projet comprenait, indépendamment de la construction
principale comportant en façade sud deux garages semi enterrés formant terrasse
au niveau du rez-de-chaussée, la construction, à cheval sur la limite entre les
parcelles nos 1954 et 1964, d’un groupe de cinq garages enterrés destinés aux
copropriétaires de la parcelle no 1954, ainsi qu’à un tiers. Ces garages ont
été érigés au bénéfice d’un droit de superficie constitué le 21 novembre 1995
(DDP Grandvaux/591) dont Mme Thomsen-Guth est copropriétaire pour deux
cinquièmes et M. Altmikus pour deux autres cinquièmes. Ils s’ouvrent sur la
place goudronnée aménagée dans la partie supérieure de la parcelle no 1954.
Leur toiture est aménagée de manière à servir de place d’accès et de
stationnement aux villas jumelles des époux Londei et Losey. Le droit de
superficie est pour cela grevé en faveur de la parcelle no 1964 d’une servitude
de passage et places de parc sur la toiture des garages.
Les plans mis à l’enquête du 26 juillet au 16 août
1995, non signés par les copropriétaires de la parcelle no 1954 (à l’exception
du plan du situation du géomètre) sont peu précis sur la manière d’aménager la
place carrossable devant les villas jumelles des époux Londei et Losey, en
particulier dans le prolongement vers l’ouest de la terrasse formée par la
toiture des garages enterrés. On comprend qu’au niveau des garages la terrasse
se termine par une acrotère en béton, surmontée d’une barrière ; en revanche,
dans le prolongement de la façade des garages, les plans figurent simplement un
«
mur existant à démolir
» sans indiquer précisément par quoi
il devrait être remplacé ; il n’existe en particulier aucune coupe à cet
endroit qui permette de comprendre comment on passe de la place de
stationnement devant les villas projetées (alt. 678,3 environ) à celle de la
place d’accès et de stationnement de la parcelle 1954 (alt. 675 environ).
L’enquête publique n’a pas suscité d’oppositions, et
le permis de construire a été délivré le 13 novembre 1995. Les travaux se sont
achevés au début 1997.
C.
Le 2 mai 1997, les époux Baour sont intervenus auprès de
la municipalité pour lui signaler que, sur certains points, les travaux
réalisés ne paraissaient pas conformes aux plans mis à l’enquête, notamment
qu’un couvert empiétant sur la parcelle no 1954 avait été construit dans le
prolongement des garages, au lieu d’un mur contigu. La municipalité a
effectivement constaté des divergences entre les documents d’enquête et les
travaux réalisés, au sujet desquels elle a demandé des explications à
l’architecte des constructeurs. Il s’en est suivi un abondant échange
d’écritures jusqu’à ce que soit produit, le 13 mars 1998, un relevé des
constructions réalisées, dont il ressort notamment qu’un couvert, qui ne
figurait pas sur les plans d’enquête, a été aménagé dans le prolongement des
garages, sous la place donnant accès aux villas des époux Londei et Losey.
Cette construction, en béton armé, empiète sur la parcelle no 1954, en particulier
sur une surface dont Mme Thomsen-Guth a la jouissance exclusive à titre de
place de parc.
D.
Donnant suite à la demande de la Municipalité de
Grandvaux, les constructeurs ont présenté, le 8 octobre 1998, une demande de
mise à l’enquête complémentaire pour la régularisation des travaux réalisés de
part et d’autre de la limite des parcelles nos 1954 et 1964, ainsi que pour
l’aménagement de nouveaux murs de soutènement. La lettre accompagnant la
demande précisait que celle-ci n’était pas signée par les propriétaires de la
parcelle no 1954 en raison du différend qui les opposait à leurs voisins. Après
avoir vainement tenté d’amener les intéressés à un arrangement qui aurait
permis de régler la question des empiètements sur la parcelle no 1954 aussi
bien sur le plan du droit civil que du droit administratif, la municipalité a
fait procéder à la mise à l’enquête complémentaire du 15 octobre au 3 novembre
1999 (enquête no C-146-083-01-99-M). Mme Thomsen-Guth a formé opposition le 14
octobre 1999. En substance, elle relevait qu’elle n’avait pas signé les plans
mis à l’enquête et qu’elle n’approuvait pas les travaux réalisés, non conformes
à la demande initiale de permis de construire. Les époux Baour ont également
fait opposition le 26 octobre 1999.
Considérant que le problème devait d’abord être
réglé sur le plan du droit civil, la municipalité s’est à nouveau efforcée, par
l’entremise de son avocat, d’amener les intéressés à un arrangement.
Le 28 décembre 2000, Mme Thomsen-Guth s’est adressée
au Département des infrastructures pour se plaindre de ce que le couvert en
béton érigé sans autorisation à l’ouest des garages n’avait toujours pas fait
l’objet d’une «
décision de mise en conformité  comme le prévoit
l’art. 105 LATC
». Elle demandait au département de statuer à la place
de l’autorité communale. Le département a répondu à cette requête le 6 avril
2001, refusant de se substituer à la municipalité, mais invitant cette dernière
à examiner le statut du couloir litigieux «
et à prendre, le cas
échéant, les mesures qui s’imposent auprès des propriétaires concernés
».
Le 14 mai 2001, Mme Thomsen-Guth a fait savoir à la
municipalité qu’elle restait dans l’attente d’une décision formelle au sens de
l’art. 105 LATC.
E.
Le 21 juillet 2004, Mme Thomsen-Guth a recouru au Tribunal
administratif contre «
le refus de statuer de la Municipalité de
Grandvaux dans le cadre de la procédure d’autorisation de construire no
C-146-083-01-99-M) »
. Elle concluait principalement à ce qu’un délai à
dire de justice soit fixé à la municipalité pour statuer sur la procédure
No C-146-083-01-99-M.
F.
Le Tribunal administratif a admis le recours le 28 février
2006. Il a fixé à la Municipalité de Grandvaux un délai d'un mois dès la
notification des considérants de son arrêt pour statuer sur la demande
d'autorisation de construire (no 99/1432) déposée le 7 octobre 1998 par
Sébastien et Fabienne Losey et par Sandro et Elena Londei (arrêt AC.2004.0153).
Les considérants de cet arrêt ont été communiqués
aux parties par voie postale le jour même.
G.
Le 12 avril 2006, Mme Thomsen Guth s'est adressée au
Département des infrastructures, Service de l'aménagement du territoire, pour
l'informer que la municipalité n'avait pas statué dans le délai fixé par le
Tribunal administratif et pour inviter ledit département à statuer à sa place,
en application de l'art. 114 al. 4 de la loi du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et des constructions (LATC). Le 26 mai 2006, le
Service de l'aménagement du territoire a invité la Municipalité de Grandvaux à
lui indiquer à quelle échéance elle entendait prendre la décision qui lui
incombait. La municipalité a répondu un mois plus tard qu'elle souhaitait régler
une autre affaire concernant la parcelle no 1964 (construction d'un cabanon de
jardin)
"avant de relancer celle du couvert litigieux".
Le
Service de l'aménagement du territoire a communiqué cette réponse à Mme Thomsen
Guth le 5 juillet 2006; il ajoutait :
"S'agissant des délais à respecter par notre département,
nous devons préciser que ceux prévus par l'article 114 al. 4 LATC ne
s'appliquent pas directement dans le cas d'espèce. Selon le texte légal, c'est
en effet le constructeur ("l'instant à l'autorisation") qui peut
requérir la mise en oeuvre de l'autorité cantonale, et non le propriétaire
voisin. Vous n'êtes donc, dans le cas d'espèce, pas en situation d'exiger que
le département cantonal statue en lieu et place de la municipalité, dans le
délai de vingt jours fixés par la loi.
Il n'en demeure pas moins que le département cantonal en
charge de l'aménagement du territoire est susceptible d'exercer, notamment au
nom du Conseil d'Etat, un pouvoir de surveillance dans ce domaine (art. 9 et 10
LATC). Raison pour laquelle nous sommes intervenus dans ce dossier."
H.
Le 3 juillet 2006, Mme Thomsen a recouru au Tribunal administratif
contre le refus du Département des institutions et des relations extérieurs,
Service de l'aménagement du territoire, de statuer dans le cadre de la
procédure de l'autorisation de construire no C-146-083-01-99-M. Elle concluait
à ce que ledit service soit invité à statuer, dans un délai de vingt jours, à
la place de la municipalité défaillante.
Dans sa réponse du 24 juillet 2006, le Service de
l'aménagement du territoire conclut au rejet du recours. Se référant à sa
lettre du 5 juillet 2006, il fait valoir que Mme Thomsen-Guth fait une
"mauvaise
interprétation de l'art. 114 al. 4 LATC"
. Il explique en outre :
"D'une manière plus générale, nous estimons que nos
possibilités d'intervention dans un cas comme celui d'espèce sont limitées. A
l'intérieur de la zone à bâtir, il revient en effet prioritairement aux
autorités communales d'exercer leurs compétences de police de constructions
(cf. not. art. 17 al. 1 LATC, art. 104 LATC). En dehors des quelques cas
spécifiques prévus par la LATC (par ex. art. 114 al. 4 LATC, inapplicable en
l'occurrence), l'administration cantonale ne peut en principe pas prendre de
décision en lieu et place des communes, sauf circonstances très particulières
relevant par exemple d'une négligence grave (art. 144 de la loi sur les
communes, du 28 février 1956 - LC).
Il s'ajoute à cela que dans l'hypothèse où un administré est
mécontent d'une décision de compétence communale (par ex. s'il estime que la
municipalité tarde à statuer), il peut la contester, au moyen d'un recours,
auprès du Tribunal administratif. A cet égard, l'autorité administrative
cantonale doit donc également se montrer attentive à ne pas empiéter sur les
compétences judiciaires de votre Tribunal."
La municipalité a formulé des observations le 4
septembre 2006; elle s'en remet à justice quant à la recevabilité et au
bien-fondé du recours.
Considérant en droit
1.
Selon l'art. 114 al. 1 LATC, la municipalité est tenue de
se déterminer en accordant ou en refusant le permis de construire dans les
trente jours suivant le dépôt d'une demande conforme aux exigences légales et
réglementaires et des pièces qui doivent l'accompagner (al. 1). Ces délais sont
prolongés si la mise à l'enquête a eu lieu durant la période du 24 décembre au
2 janvier (al. 2) ou lorsqu'une autorisation ou une approbation cantonale doit
être requise (al. 3). L'al. 4 dispose en outre :
"Lorsque le délai est échu sans que la municipalité se
soit prononcée et sur requête écrite de l'instant à l'autorisation, le
département fixe à la municipalité un ultime délai de dix jours pour se
déterminer; si la municipalité ne se prononce pas dans ce délai, le Département
des infrastructures statue sur la demande de permis dans les vingt jours qui
suivent."
Sous l'empire de la loi du 5 février 1941 sur les
constructions et l'aménagement du territoire, la Commission de recours en
matière de constructions avait jugé que les dispositions correspondant aux
trois premiers alinéas de l'actuel art. 114 LATC, qui prévoient que la
municipalité est tenue d'accorder ou de refuser le permis de construire dans
les trente jours qui suivent le dépôt de la demande ou la réception de
l'éventuelle décision cantonale, lorsqu'elle est requise, est une simple
prescription d'ordre dans l'intérêt du requérant au permis. Si une décision d'octroi
ou de refus du permis de construire tarde, seul le constructeur est en principe
fondé à s'en plaindre; les tiers n'ont pas de motifs légitimes d'incriminer le
retard dans la mesure où il n'a pas compromis leurs intérêts (prononcé No 4430,
du 4 novembre 1983, dans la cause hoirs d'Alfred Berger et consorts
c/Municipalité de Faoug, RDAF 1985 p. 498). Cette jurisprudence, à laquelle le
Tribunal administratif s’est rallié (arrêt AC.1991.0098 du 2 février 1993),
n'est toutefois pas applicable dans l’hypothèse où, comme en l’espèce, la
demande de permis porte sur des travaux réalisés sans autorisation - ou de
manière non conforme à l’autorisation donnée - et vise à en obtenir la
régularisation. En pareil cas, l’absence de décision municipale ou le retard à
statuer est de nature à porter atteinte aux intérêts de tiers, tels que les
voisins, puisqu’ils reviennent à tolérer, sans se prononcer sur sa régularité,
une situation de fait de nature à leur porter préjudice (arrêt AC.2004.0153 du
28 février 2006).
C'est donc à tort que le département intimé croit
pouvoir se défausser de ses responsabilités au motif que la recourante n'est
pas
"l'instant à l'autorisation"
. La recourante a indubitablement
droit à ce qu'une décision soit prise, ce que ne pouvait pas ignorer le
département intimé, à qui la recourante avait communiqué l'arrêt susmentionné.
L'art. 114 al. 4 doit permettre à celui qui se trouve confronté à un retard
injustifié à statuer sur une demande de permis de construire d'obtenir
rapidement une décision; c'est pourquoi la loi prévoit qu'après une ultime mise
en demeure, le département statue en lieu et place de la municipalité
défaillante. Un recours pour déni de justice auprès du Tribunal administratif,
qui ne peut avoir pour effet que d'enjoindre l'autorité communale à statuer,
n'a manifestement  pas toujours un effet suffisant, comme le montre la présente
cause.
2.
On ne peut au surplus que s'étonner de l'inaction de la
Municipalité de Grandvaux et des explications qu'elle donne à ce sujet. On ne
voit en effet pas qui, à part elle, aurait pu contester auprès du Tribunal
fédéral l'obligation qui lui était faite de statuer sur la demande
d'autorisation de construire déposée le 7 octobre 1998. Au demeurant le recours
de droit public n'a pas effet suspensif, de sorte que l'arrêt du Tribunal
administratif était immédiatement exécutoire. On est encore plus surpris de
lire dans la réponse de la municipalité que celle-ci
"s'apprêtait à
donner suite à l'injonction formulée, lorsque la recourante a choisi de porter
le débat devant l'autorité cantonale"
. Si l'on comprend bien, dès
l'instant où la recourante se plaignait - à juste titre - de ne pas obtenir de
décision, la municipalité a retenu cette décision en attendant que le
département l'invite à la rendre ou statue à sa place. Pareille attitude est
incompréhensible.
3.
Conformément à l'art. 55 de la loi du 18 décembre 1989 sur
la juridiction et la procédure administratives (LJPA), les frais et dépens sont
en principe supportés par la ou les parties qui succombent (al. 1). Le tribunal
peut mettre un émolument à la charge des communes et leur allouer des dépens
(al. 2). Lorsque l'équité l'exige, le tribunal peut répartir les frais entre
les parties et compenser les dépens ou laisser tout ou partie des frais à la
charge de l'Etat (al. 3).
En l'occurrence le recours doit être admis et le département
invité à statuer, de sorte que l'Etat apparaît comme la partie déboutée. L'incompréhensible
inaction de la municipalité a toutefois également largement contribué à
provoquer la présente procédure, de sorte que, même si la Commune de Grandvaux n'a
pas formellement conclu au rejet du recours, il apparaît équitable de mettre à sa
charge un émolument réduit, ainsi que la moitié des dépens auxquels a droit la
recourante, qui a procédé par l'intermédiaire d'un avocat et obtient gain de
cause.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
Le Département des institutions et des relations
extérieures, Service de l'aménagement du territoire, est invité à donner suite
sans délai à la requête de Birgit Thomsen-Guth, en fixant à la Municipalité de
Grandvaux un ultime délai de dix jours pour statuer sur la demande
d'autorisation de construire (no 99/1432) déposée le 7 octobre 1998 par
Sébastien et Fabienne Losey et par Sandro et Elena Londei, et, si la
municipalité ne se prononce pas dans ce délai, pour statuer à sa place sur
ladite demande dans les vingt jours qui suivent.
III.
Un émolument de 500 (cinq cents) francs est mis à la
charge de la Commune de Grandvaux. Le solde des frais est laissé à la charge de
l'Etat.
IV.
L'Etat de Vaud, par son Service de l'aménagement du
territoire, versera à Birgit Thomsen-Guth une indemnité de 500 (cinq cents)
francs à titre de dépens.
V.
La Commune de Grandvaux versera à Birgit Thomsen-Guth une
indemnité de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens.
mad/Lausanne, le 20 novembre 2006
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.