vd_omni · AC.2011.0325 · 2013-11-11 · fr

BARRAUD, BRINER, JENNI, MULLER/CONSEIL COMMUNAL DE BUSSIGNY, Département de l'intérieur | Portée du plan directeur cantonal, en particulier du coefficient d'utilisation du sol (CUS) minimum de 0,4 dans les nouvelles zones à bâtir de faible densité (mesure A11, 5ème alinéa). Coefficient d'utilisation du sol et calcul de la "densité humaine" (sur l'ensemble du périmètre - constructible et non constructible - ou sur les secteurs constructibles seulement). En l'espèce, la zone de faible densité avec CUS de 0,35 a été admise au bénéfice d'une pesée d'intérêts: l'objectif de diminuer la charge de trafic et les immissions sonores a abouti à tempérer les exigences de densité. En outre, l'exigence d'un CUS minimum de 0,35 en zone de faible densité n'impose pas que tout plan d'affectation respecte une valeur de densité déterminée.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 11.11.2013 AC.2011.0325

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 11
novembre 2013
Composition
M. Pierre Journot, président; MM.
Antoine Rochat et Antoine Thélin, assesseur
s
recourants
Jacques BARRAUD, Christiane
BRINER, Françoise JENNI et Janine MULLER
(ci-dessous "l'hoirie Barraud"), représentés par l'avocat Marc-Etienne
FAVRE, à Lausanne,
autorités intimées
1.
CONSEIL COMMUNAL DE
BUSSIGNY
, représentée par l'avocat Jean-Michel
HENNY, à Lausanne,
2.
Département de
l'intérieur
,
Service du développement territorial
Objet
plan d'affectation
Décisions du Département de l'économie du
3 novembre 2011 et du Conseil communal de Bussigny du 6 mai 2011 (PPA
"Bussigny-Ouest")
Vu les faits suivants
A.
Sur le territoire de la commune du Bussigny, des
études préliminaires ont été effectuées en 2002 afin de planifier le
développement des zones à bâtir à l'Ouest de la localité. En effet, la capacité
constructible des zones réservées à l'habitation ne permettait plus de répondre
aux besoins à court et à moyen terme. Ces études préliminaires portaient sur
l'opportunité de procéder à un remaniement parcellaire et sur sa faisabilité
technique et économique, au sens de l'art. 85b de la loi sur les améliorations
foncières du 29 novembre 1961 (LAF ; RSV 113.11).
En 2003, la Commune du Bussigny et
le Service de l'aménagement du territoire cantonal (SAT; actuellement : Service
du développement territorial, SDT) ont organisé un concours d'urbanisme dont le
projet lauréat a servi de base à l'élaboration d'un plan partiel d'affectation
(PPA) et d'un "schéma directeur des espaces publics". D'après ce
qu'en rapporte le rapport 47 OAT du 2 décembre 2004 figurant au dossier,
l'objectif du concours était le suivant :
"L’objectif de ce concours d’urbanisme
vise à définir le développement du secteur de Bussigny-Ouest et a pour but de
faire émerger les potentialités du lieu, de les guider, enfin de les maîtriser.
Il s’agit de créer "un morceau de ville" pour 2’000 habitants environ
et de façonner l’image urbaine de ce secteur pour les 30 prochaines années. Les
enjeux sont multiples:
-    mettre en
valeur les caractéristiques paysagères
-    concevoir
"une urbanité" et un cadre de vie optimum pour environ 2000 habitants
-    étudier
des espaces de qualité pour l’habitat entendu dans un sens générique - de
l’espace rue à la chambre, de l’espace public à l’espace privé
-    rechercher
les solutions typologiques pour des habitations de haute qualité qu’elles
soient collectives ou individuelles."
B.
Le Syndicat d'améliorations foncières de Bussigny-Ouest
a été constitué le 19 janvier 2004. Selon l'art. 3 de ses statuts, il a pour
but:
"-   le
remaniement parcellaire soumis à péréquation réelle et en corrélation avec
l'adoption par le Département des Infrastructures d'un plan partiel
d'affectation ;
-    l'étude
d'un plan partiel d'affectation à soumettre à la commune ;
-    la
réalisation des infrastructures principales, tels que la construction de
routes, de canalisations, etc.
-    La
réalisation d'aménagements d'intérêt général ;
-    l'éventuelle
réalisation d'infrastructures secondaires."
C.
En bref, le périmètre du plan d'affectation et
du syndicat se trouve à l'ouest de la localité de Bussigny. En pente descendant
du nord au sud, il est bordé à l'aval par le chemin de Fallien, la voie CFF et
l'un des méandres de la Venoge. A l'Est, le périmètre est bordé par les zones
constructibles de Bussigny, notamment, dans la partie supérieure, par une vaste
zone de villas. A l'Ouest, le périmètre est bordé par la zone agricole, qui
occupe aussi l'essentiel de la partie supérieure du périmètre. Toutefois, à
mi-hauteur, l'Ouest du périmètre jouxte une vaste surface triangulaire déjà
occupée par des installations sportives faisant l'objet d'un plan de quartier
"Sus la Plannaz".
Selon la planification en vigueur
(règlement approuvé par le Conseil le 7 août 1953 et modifié à de nombreuses
reprises par la suite, notamment en 1986), l'essentiel du périmètre est affecté
en zone intermédiaire. Dans sa partie supérieure, la zone intermédiaire ne
s'étend que sur une étroite bande qui borde à l'Est la zone de villas
existante; le solde de la partie supérieure du périmètre est en zone agricole.
D.
Dans la partie supérieure du périmètre, les
héritiers de Jean Barraud, énumérées en tête du présent arrêt, sont
propriétaires de deux parcelles qui sont situées pour l'essentiel en zone
agricole tandis que leur extrémité sud-est, attenante à la zone de villas
adjacente au périmètre, est colloquée en zone intermédiaire. Il s'agit des
parcelles 1266 et 1820 dont la surface est respectivement de 9224 m² et de
46 223 m², soit au total 55 446 m².
E.
Le plan partiel d'affectation
"Bussigny-Ouest" a fait l'objet d'un premier rapport 47 OAT du 2
décembre 2004. Le 9 décembre 2004, la Commune de Bussigny a soumis le dossier
du projet à l'examen préalable du Service de l'aménagement du territoire.
Dans une note interne du 23 février
2005, le Service de l'aménagement du territoire a exposé à son chef de
département (à l'époque : celui du Département des institutions et des
relations extérieures) qu'il envisageait l'octroi d'une dérogation à
l'interdiction de modifier les zones agricoles et viticoles avant un délai de
25 ans dès leur approbation (art. 53 al. 3 LATC). En effet, le périmètre du
projet de plan partiel d'affectation était colloqué en zone intermédiaire et en
zone agricole par le plan général d'affectation approuvée par le Conseil d'État
le 22 janvier 1986. De nouvelles zones à bâtir étaient nécessaires pour
répondre à l'évolution démographique prévisible mais une compensation,
habituellement exigée quantitativement (abandon de zones à bâtir ou
intermédiaire), n'était possible que sous forme qualitative. Le Service de
l'aménagement du territoire suggérait de requérir aussi l'application des
mesures préconisées dans l'avant-projet sommaire de plan directeur cantonal
(APS) en ce qui concerne la densité. A ce sujet, il rappelait ce qui suit:
"La Commune de Bussigny-près-Lausanne
fait partie du périmètre d’urbanisation "compacte" du projet
d’agglomération (ALM), défini dans l’avant-projet sommaire du plan directeur
cantonal (APS). Celui-ci définit entre autres, la mesure contraignante
suivante:
•    "l'urbanisation est admise d’office : il n’y a pas de
justification quantitative nécessaire, mais les projets doivent répondre à des
attentes minimum en matière qualitative, de densité et de mixité".
De plus, le périmètre de ce PPA fait partie
des douze sites d’intérêt cantonal. Un des éléments contraignants est:
•    "une densité minimum de 90 habitants ou emplois par
hectare pour assurer des taux de couverture satisfaisants pour les transports
publics".
Tel que présenté, le PPA ne présente pas la
densité minimum requise dans l'APS. Elle est d’environ 60 habitants / emplois à
l’hectare, soit 30 % inférieure."
Cette note interne a été approuvée
par le chef du département.
Dans le rapport d'examen préalable
du 10 mars 2005, le Service de l'aménagement du territoire, examinant le projet
reçu le 10 décembre 2004, exposait notamment ce qui suit :
"3.1.2 CONCORDANCE AVEC L'AVANT-PROJET
SOMMAIRE DU PLAN DIRECTEUR CANTONAL (APS) ADOPTE PAR LE CONSEIL D’ETAT LE 27
OCTOBRE 2004
Le PPA "Bussigny-Ouest", fait
partie d’un des douze secteurs stratégiques d’intérêt cantonal. Une mesure
contraignante pour ces secteurs est une densité minimum de 90 habitants ou
emplois par hectare, afin d’assurer des taux de couverture satisfaisants pour
les transports publics.
Selon le rapport 47 OAT, le périmètre du PPA
permet d’accueillir 2000 habitants et environ 2800 m
²
de surface brute de plancher pour des activités, ce qui correspond
environ à 112 emplois, soit un total de 2112 habitants ou emplois pour 36,9 ha.
La densité par hectare est d’environ 57 habitants ou emplois par hectare. Elle
est donc d’un tiers inférieure au minimum demandé dans L'APS.
Demande:
Etudier si le PPA peut recevoir un plus grand
nombre d’habitants et d’emplois, afin d’atteindre le minimum de 90 habitants ou
emplois par hectare et d’être ainsi conforme au projet d’agglomération
Lausanne-Morges (PALM), volet de l'APS.
"3.1.3 CONFORMITÉ AU SCHÉMA DIRECTEUR
DE L'OUEST LAUSANNOIS (SDOL)
Le PPA "Bussigny-Ouest" est
conforme aux objectifs du SDOL."
F.
Un dossier modifié a été transmis au SDT par les
urbanistes le 11 mai 2005 avec un nouveau rapport OAT du même jour. Il résulte
de ce dernier document que la zone de faible densité qui occupe la partie
supérieure du périmètre était déjà dotée des coefficients de la version finale dont
il sera question plus loin (CUS 0,35, COS 0,20, R + 2).
Le SAT a formulé le 1er juin 2005
diverses remarques de détails, indiquant par exemple que l'indice d'utilisation
du sol et l'indice d'occupation du sol doivent être des valeurs maximales
laissant une marge de manoeuvre et non des chiffres précis (IUS 0,61, 0,68,
1,68 par exemple) laissant supposer qu'ils résultent d'un projet déterminé.
G.
Le projet de plan partiel d'affectation
Bussigny-Ouest a été mis pour la première fois à l'enquête publique du 26 août
au 26 septembre 2005.
Jacques Loup a formé opposition le
22 septembre 2005 en faisant valoir en substance que le démantèlement de sa
parcelle 1081, les principes de circulation et de stationnement ainsi que les
travaux collectifs et privés prévus sur cette parcelle compromettaient
l'existence de son exploitation maraîchère dont le trafic des véhicules
agricoles, du bétail, la vie économique active, le marché à la ferme rendraient
la cohabitation impossible avec les nouveaux habitants du quartier.
Jean-Claude Moret a formé
opposition le 26 septembre 2005. Il critiquait le plan de circulation prévu et
invoquait une sous-estimation du trafic. En outre, il demandait que le plan de
quartier voisin "En Jonchets" soit traité simultanément.
Il n'y a pas eu d'opposition de
l'hoirie Barraud.
H.
Jacques Loup est intervenu à diverses reprises
au sujet de la poursuite de son activité agricole et de la nécessité de
logements sur place pour le gardiennage de l'exploitation.
Le Service de l'aménagement du
territoire a été interpellé au sujet d'un projet de déplacement du centre
d'exploitation de Jacques Loup sur la parcelle 1821 propriété de la commune de
Bussigny (cette parcelle n'était à l'époque pas encore incluse dans le
périmètre). Dans sa réponse du 21 septembre 2006 (manquant dans le dossier du
SAT mais produite par le recourant à qui elle était adressée), le Service de
l'aménagement du territoire exposait qu'au vu du préavis du Service de
l'agriculture, le projet pouvait être admis comme conforme à la destination de
la zone, à l'exception de la maison d'habitation prévue en zone agricole auprès
des bâtiments d'exploitation. En effet, la structure de production de l'exploitation
ne remplissait pas les critères permettant d'admettre un logement conforme à la
destination de la zone pour le chef d'exploitation (présence permanente
nécessaire de l'exploitant sur place).
Par lettre du 28 novembre 2006
adressée à la municipalité, le chef du département a confirmé la position du
SAT mais indiqué ce qui suit:
"Ceci dit, étant donné que la procédure
pour le PPA n’est pas terminée, il existe une autre possibilité de satisfaire
la demande des époux Loup: étendre le périmètre du PPA au secteur concerné.
Cette manière de procéder permettrait d’attribuer un statut particulier à ce
sous-périmètre pour l’exploitation agricole. Malheureusement, l’enquête
publique complémentaire consécutive au problème de glissement des terrains
ayant déjà débuté, il est trop tard pour intégrer cette problématique.
Toutefois, l’étude complémentaire peut être engagée sans attendre afin de fixer
un périmètre constructible ainsi qu’un périmètre dans lequel seraient bâties
les installations agricoles. L’exploitant aurait ainsi des possibilités
ultérieures de modifier ses bâtiments en fonction des conditions fixées par la
planification au moyen de simples demandes de permis de construire."
I.
La première enquête publique a fait l'objet d'un
préavis municipal 13/2006 du 7 août 2006.
La municipalité proposait de lever
l'opposition de Jacques Loup pour le motif que le 21 janvier 1999, ce dernier
avait contresigné pour accord une lettre de la municipalité du 4 septembre 1998
prévoyant de lui transférer la parcelle communale 1821 de 20'297 m²,
l'intéressé cédant par ailleurs 8'000 m² pour la construction d'une salle de
gymnastique et de classes d'école au lieu-dit "Es champ et Oyes", où
un plan de quartier devait permettre le maintien de son exploitations
maraichère.
La municipalité proposait également
de lever l'opposition de Jean-Claude Moret.
Dans sa séance du 27 octobre 2006,
le Conseil communal a adopté les propositions de réponse du préavis municipal.
J.
Un secteur d'activité le long de la voie de
chemin de fer ("plateforme de Fallien") a été abandonné en raison des
caractéristiques géologiques du terrain. La construction prévue à cet endroit
devant initialement former un écran protégeant les habitations amont du bruit
des chemins de fer, il a été nécessaire d'envisager des mesures de protection
des futures habitations contre le bruit des trains. Au sujet de la suppression
de ce secteur d'activité , une version du rapport 47 OAT datée du 7 novembre
2008 (la plupart des versions antérieures ne figurent pas au dossier) précise
ce qui suit:
"Afin de conserver le potentiel
d’accueil du secteur, les quelques 14'445 m
²
SBP (surface brute de plancher) supprimées de cette zone font
l’objet d’un report selon un ratio entre activités et habitat sur les densités
des zones d’habitations collectives et d’habitations groupées en terrasses,
zones adjacentes aux esplanades publiques «Au Jordil»".
En outre, le bassin de rétention
initialement prévu à l'aval du périmètre a été déplacé à l'extérieur de
celui-ci.
K.
Ces modifications ont fait l'objet d'une
nouvelle enquête (la deuxième) du 17 novembre au 18 décembre 2006. Jacques Loup
a fait opposition le 18 décembre 2006 en exposant que son opposition
précédente, relative au maintien de son exploitation maraîchère, n'avait pas
encore été traitée.
L.
Une nouvelle version du plan et de ses annexes
(notamment le rapport 47 OAT) transmise par la commune au SDT le 1er octobre
2007, a fait l'objet d'un examen préalable complémentaire du 12 mars 2008, qui
ne contient aucune remarque au sujet de la densité.
M.
Le 29 juillet 2008, une nouvelle version du plan
et de ses annexes (pas au dossier) a été soumise au SDT pour ultime contrôle.
Dans son rapport d'examen préalable du 18 septembre 2008, le SDT est intervenu
pour empêcher que le bonus d'occupation ou d'utilisation du sol pour des
prestations d'intérêt public en rapport avec l'aménagement du territoire (art.
47 al. 2 ch. 10 LATC) dépasse 15 %. Dans les préavis annexés, le Service de
l'environnement et de l'énergie préconisait, en raison des risques de nuisance
sonores et de conflits, d'éloigner l'aire de construction du rural de la zone
d'habitations de Condémine.
N.
Une troisième enquête publique a été organisée
en novembre-décembre 2008.
a) Cette enquête avait notamment
pour but d'étendre le périmètre du plan partiel d'affectation (ainsi que celui
du syndicat d'améliorations foncières) pour y intégrer la parcelle communale
1821 de 20'297 m², destinée à relocaliser l'exploitation agricole et maraîchère
de Jacques Loup. Une partie de cette parcelle était colloquée en "zone
d'habitation liée à l'exploitation agricole" pour laquelle l'art. 26 du
règlement du PPA (modifié depuis lors) prévoyait notamment ce qui suit :
Article 26- Zone d'habitation liée à
l'exploitation agricole
Cette zone est destinée à la construction de
logements de fonctions liés à l'exploitation agricole. L'usage des logements
doit être lié à l'exploitation du bétail bovin sise sur la même parcelle.
Cette parcelle ne peut être fractionnée
ultérieurement et n'abrite qu'un seul bâtiment.
b) Jacques Loup a fait opposition
par lettre de son conseil du 5 décembre 2008. Il contestait l'existence d'un
accord entre la commune et lui au sujet du déplacement de son exploitation sur
la parcelle 1821. Il contestait la "zone d'habitation liée à
l'exploitation agricole" prévue à cet endroit en demandant qu'elle soit
érigée en zone constructible et non soumise à une interdiction de
fractionnement. Il critiquait également le fait que le bâtiment ECA 1147 [situé
sur l'ancienne parcelle 1081] se trouvait à cheval sur une zone constructible
et une zone destinée au domaine public.
Jean-Claude Moret et Jean-Pierre
Riccard ont formé une opposition du 5 décembre 2008 relative à une haie. Selon
le préavis municipal correspondant, cette opposition aurait pour but de
préserver les intérêts de l'opposant dans le cadre du plan de quartier voisin
"En Jonchets".
c) Le préavis municipal 3/2009 du
12 janvier 2009 proposait de rejeter l'opposition de Jacques Loup: il rappelle
que la définition de la zone agricole (art. 13 du règlement) dépend du droit
fédéral de même que l'interdiction de fractionner la parcelle.
Le préavis municipal 3/2009 du 12
janvier 2009 proposait également de lever l'opposition Jean-Claude Moret et
Jean-Pierre Riccard.
c) Dans sa séance du 27 février
2009, le Conseil communal a adopté le plan et son règlement et approuvé les
propositions de réponse aux oppositions.
O.
Il manquait une étude acoustique en rapport avec
la voie de chemin de fer, d'où une nouvelle version (manquant au dossier)
transmise par la municipalité le 15 avril 2009; le SDT a indiqué le 6 mai 2009
que l'approbation préalable devait attendre le nouvel état parcellaire.
P.
Une quatrième enquête publique a eu lieu du 1
er
octobre au 1
er
novembre 2010. Simultanément, le syndicat a mis à
l'enquête l'extension du périmètre, les estimations et le nouvel état, la
modification de l'avant-projet des travaux collectifs, le projet d'exécution
des travaux collectifs et la clé de répartition des frais.
a) Le rapport 47 OAT correspondant,
du 18 septembre 2010, rappelle les précédentes modifications subies par le plan
partiel d'affectation. La nouvelle enquête concerne, suite aux discussions avec
Jacques Loup, la modification de l'orientation de la nouvelle zone d'habitation
liée à l'exploitation agricole et un déplacement de la zone des espaces publics
destiné à fournir un certain dégagement aux bâtiments ECA 1147 et 1148. Était
également concerné le bassin de rétention des eaux, déplacé hors du périmètre
sous la forme d'une zone inondable de l'autre côté des voies de chemin de fer.
Dans son ultime version, le plan
partiel d'affectation Bussigny-Ouest comprend, dans sa partie inférieure, des
zones d'habitation collective et des zones d'habitations groupées avec au
centre une zone d'espaces publics et d'équipements d'utilité publique et
services. Le tout est entouré, jusqu'en bordure du périmètre, par la zone de
verdure ou par l'aire arborisée. Dans la partie supérieure du périmètre, la
zone de villas existante qui se trouve un bordure Sud-Est du périmètre est
prolongée à l'intérieur de celui-ci, en direction du nord-ouest, par une zone
de faible densité, elle-même bordée dans cette direction par des zones
d'habitations groupées puis par la zone de verdure. Au Nord-Est et au Sud-Ouest
de cette zone de faible densité, soit à son amont et à son aval, sont prévues
les zones d'habitation semi-collectives attenantes respectivement au Plateau du
Jura (à l'aval) et au Belvédère de Condémine (à l'amont). L'extrémité
supérieure du périmètre a été étendue pour englober l'ancienne parcelle 1821,
propriété de la commune en zone agricole, qui deviendrait dans le nouvel état
la parcelle 3343, colloquée en zone agricole sauf dans son angle Sud où est
instaurée une "zone d'habitation liée à l'exploitation agricole".
b) Jean-Claude Moret et Jean-Pierre
Ricard ont formé opposition dans une lettre commune du 29 octobre 2010 adressée
au greffe communal. Ils faisaient notamment valoir que le coefficient
d'utilisation du sol était trop faible au regard des nouvelles exigences de
concentration (PALM) et demandaient l'ajout d'une zone constructible
supplémentaire. Ils critiquaient également la hauteur maximale des bâtiments
fixée par l'art. 23 du règlement, insuffisante sur la parcelle 3344 pour
construire deux étages sur rez sans enterrer les rez-de-chaussée.
Jacques Loup a formé opposition par
lettre de son conseil du 1
er
novembre 2010 adressée tant à la
municipalité qu'à la commission de classification. Pour ce qui concerne le plan
partiel d'affectation, il critique l'insuffisance du dégagement (1,5 m par apport
à la nouvelle route) du bâtiment 1074 (recte 1147), soumis de ce fait au régime
dérogatoire précaire et il se plaint que la construction d'une ferme sur la
parcelle 1821 serait soumise aux art. 24 ss LAT. Il critique également le
nouvel état du syndicat d'améliorations foncières.
L'hoirie Barraud a formé opposition
par lettre de son conseil du 1
er
novembre 2010 adressée au syndicat
d'améliorations foncières. Déplorant que les problèmes du traitement de la
rétention de l'eau pluviales et celui des mauvaises conditions géologiques du
Sud du périmètre n'aient pas été identifiés suffisamment tôt lors des études
préliminaires, elle contestait que les propriétaires des parcelles Nord du PPA
doivent faire les frais des problèmes géologiques des parcelles sud du PPA.
Elle contestait l'extension du périmètre du syndicat pour la création d'un
bassin de rétention. S'agissant de l'estimation des terres et du nouvel état,
elle critiquait les estimations, notamment la différence entre la taxation de
la zone agricole et celle de la zone intermédiaire (coefficient de 1,
respectivement 1,5). S'agissant de la répartition des terres, elle se plaignait
que les parties les plus intéressantes de son ancienne parcelle 1820 soient
attribuées à des tiers. Elle demandait aussi des explications sur les relations
contractuelles entre l'architecte Rivier, membre de la commission de
classification, et la commune de Bussigny.
c) Le préavis municipal 06/2011 du
4 avril 2011 propose de rejeter les oppositions.
Au sujet de celle de Jean-Claude
Moret et Jean-Pierre Riccard, la municipalité expose que les coefficients
d'utilisation et d'occupation du sol ont été déterminés au moment du concours
d'urbanisme initial et en fonction de la législation en vigueur à l'époque.
Elle admet en substance que l'augmentation de la densité réclamée par les
opposants serait conforme aux lignes directrices actuelles du PALM. Elle refuse
toutefois, compte tenu des années d'études et des frais engagés, de procéder à
une modification qui aboutirait à la conception d'un autre PPA.
S'agissant de l'opposition de
Jacques Loup, la municipalité fournit des explications sur l'usage piétonnier
de la route critiquée. Elle ajoute que faute d'un dossier suffisant fourni par
le recourant, il n'a pas été possible de concrétiser l'autorisation de bâtir
une nouvelle exploitation agricole sur la parcelle 1821.
La réponse proposée à l'opposition
de l'hoirie Barraud abordait divers éléments relevant de la compétence du
syndicat (atlas géologique, traitement des eaux pluviales, sous-estimation des
coûts et participations aux frais, extension du périmètre et création d'un
bassin de rétention).
Q.
Dans sa séance du 6 mai 2011, le Conseil
communal de Bussigny a décidé d'adopter la modification du PPA Bussigny-Ouest
mise à l'enquête et d'approuver les réponses aux remarques et oppositions.
Par décision des 3/14 novembre
2011, le Département de l'économie a approuvé préalablement le plan partiel
d'affectation "Bussigny-Ouest" et notifié simultanément les décisions
du Conseil communal de Bussigny sur les oppositions.
R.
Par lettre du 23 novembre 2011, le SDT s'est
déterminé sur un projet de construction d'un nouveau centre d'exploitation
agricole du recourant Jacques Loup. Il exposait notamment ce qui suit:
"Le programme constructif projeté à
l’intérieur de la zone agricole du PPA"Bussigny-Ouest" répond aux
besoins objectivement fondés de l’exploitation du requérant (voir art. 34 OAT)
selon le préavis du Service de l’agriculture.
La maison d’habitation s’implante quant, à
elle dans la zone d’habitation liée à l’exploitation agricole dudit PPA. Cette
zone faisant partie du périmètre des zones à bâtir, le projet de maison
d’habitation ne nécessitera pas une autorisation spéciale du département, au
sens de l’article 120, alinéa 1 LATC, si le plan partiel d’affectation est en
vigueur lors de la demande de permis de construire. Dans le cas contraire,
ladite autorisation ne pourra pas être délivrée, les dispositions de l’article
79 LATC imposant que, depuis l’ouverture d’une enquête publique concernant un plan
ou un règlement d’affectation, les projets soient conformes à la fois à
l’actuelle et à la future réglementation. "
Le SDT relatait en outre le préavis
du SEVEN qui préconisait le respect d'une distance de 45 m au minimum entre les
animaux, leur zone de détention et les habitations les plus proches.
S.
Par acte du 15 décembre 2011, Jacques Loup a
recouru contre les décisions du Département de l'économie et du Conseil
communal de Bussigny.
Il se plaint que le conseil
communal ne répond pas à chacune des oppositions qu'il a déposées dans les
enquêtes successives du plan d'affectation. Il critique la densité insuffisante
du secteur voué aux villas, contraire au PALM et au SDOL. Il critique la zone
d'équipement d'utilité publique qui aurait perdu tout intérêt. Sous le titre
"mobilité", il critique les cheminements prévus autour et au travers
de son exploitation. Il conteste l'attribution d'une zone de verdure excessive
à la commune qui pourrait la rendre constructible. Il critique le sort des
parcelles de la Société coopérative d'habitation de Lausanne (dont les
bâtiments locatifs auraient été construits en zone intermédiaire). S'agissant
des incidences du plan sur sa propriété et son exploitation, il se plaint que
son bâtiment devient contraire à la zone et qu'on prétend l'exproprier sans
base légale, l'art. 88 LAF ne permettant l'expropriation qu'à des fins
d'intérêt public. Il revient enfin, au sud du périmètre, sur l'attribution de
la parcelle 3380 (entre la parcelle NE 3362 et la parcelle 3364 de la SCHL).
Jacques Loup a également recouru
contre la décision de la commission de classification
concernant
notamment les estimations et le nouvel état ainsi que la clé de répartition des
frais (dossier AF.2011.0004).
Par acte du 15 décembre 2011,
Jean-Claude Moret et Jean-Pierre Riccard ont recouru contre la décision du
Département de l'économie en concluant à son annulation et au renvoi du dossier
aux autorités intimées pour qu'elles se conforment aux principes émis par le
Plan directeur et le PALM et qu'elles augmentent la densité des constructions.
Pour les recourants, le PPA reste marqué par le plan directeur
cantonal de 2002 et il ne tient pas compte du Projet d'agglomération
Lausanne-Morges de 2007 ni du Plan directeur cantonal de 2010. Le CUS de 0,35 à
0,90 ne respecte pas la mesure A11 du Plan directeur cantonal qui prévoit un
CUS de 0,4 au minimum. Malgré la proximité d'un site stratégique, il ne prévoit
que 56 habitants et emplois par hectare, ce qui est insuffisant par rapport au
Projet d'agglomération Lausanne-Morges qui fixe des objectifs de 100, voire 200
habitants et emplois par hectare. L'attribution de 175'000 m² inconstructibles
à la commune de Bussigny empêche la densification voulue. La commune admet que
les lignes directrices du PALM ne sont pas respectées mais renonce à modifier
le PPA parce qu'il faudrait en concevoir un autre. Les recourants critiquent
aussi le besoin d'une zone des équipements d'utilité publique, la surface
disproportionnée des zones inconstructibles et la limitation à 10 m de hauteur
de l'art. 23.
Jean-Claude Moret et Jean-Pierre
Riccard ont également recouru contre la décision de la Commission de
classification du syndicat d'améliorations foncières de Bussigny-Ouest
concernant notamment les estimations et le nouvel état ainsi que la clé de
répartition des frais (dossier AF.2011.0005).
L'hoirie Barraud a également recouru
contre les décisions relatives au PPA Bussigny-Ouest (dossier AC.2011.0325) et
contre la décision de la Commission de classification du Syndicat
d'améliorations foncières (dossier AF.2011.0006). Dans le recours concernant le
PPA, elle revendique du terrain au même endroit que la parcelle 1820 dont elle
est propriétaire à l'ancien état. Elle se plaint d'être expropriée au profit
d'autres propriétaires. La zone colloquée en faible densité ne serait pas
conforme aux objectifs du Plan directeur cantonal. Dans le secteur
"Breton" (soit à l'emplacement de leurs parcelles de l'ancien état), une
plus grande surface ou plus de densité aurait permis de mieux répondre aux impératifs
du plan directeur cantonal et de permettre un remaniement plus équitable en
leur redonnant des droits équivalents aux voeux exprimés dans le cadre du
remaniement. Le Conseil communal aurait refusé à tort de s'adapter au plan
directeur cantonal par crainte du temps nécessaire pour remodeler le plan
d'affectation. L'hoirie relève qu'on n'a en revanche pas hésité à modifier le
plan pour tenir compte de l'instabilité du terrain en déplaçant le bassin de
rétention. L'hoirie critique l'importance des zones d'intérêt public et des
zones vertes. Elle conteste que l'instabilité géologique d'une partie du
périmètre et le traitement des eaux pluviales soit traitée sans qu'on corrige
parallèlement les autres conséquences de l'inconstructibilité du secteur sud. Elle
conclut au renvoi de la cause aux autorités intimées pour nouvelle décision.
Les parties à ces diverses
procédures ont été informées le 19 janvier 2012 qu'elles pouvaient consulter
tous les autres dossiers ainsi que les pièces communes à chacun d'eux.
T.
Par lettre du 17 février 2012, le Service du
développement territorial (pour le département intimé) a renoncé à se
déterminer et s'en est remis à justice.
En date du 12 avril 2012,
l'autorité communale a déposé une réponse commune aux trois recours concernant
le PPA litigieux.
L'autorité communale a été invitée
à compléter son dossier. Le département intimé, par le SDT, a été invité à se
déterminer sur les exigences en matière de densité, ainsi que sur leur
caractère contraignant, selon le Plan directeur cantonal dans sa version du 1er
août 2008 et dans sa version actuelle. Les déterminations du SDT sur ce point,
du 2 novembre 2012, seront reprises dans les considérants dans la mesure utile,
de même que les déterminations du conseil de l'hoirie Barraud du 9 novembre
2012 ainsi que celle du conseil des recourants Moret et Riccard du 4 décembre
2012.
U.
Le tribunal a tenu deux audiences,
celles-ci étant publiques pour tous les recourants, informés qu'ils
pouvaient consulter tous les dossiers,
selon le
programme suivant :
Mercredi   21 novembre 2012      AC.2011.0336
et AF.2011.0004 (Jacques LOUP)
Ont participé à cette audience: le recourant
Jacques Loup accompagné de son épouse Françoise Loup, assistés de l'avocat
Jean-Marc Schlaeppi; le conseiller municipal Jean-Daniel Luthi, assisté de
l'avocat Jean-Michel Henny; pour la commission de classification, Jacques-Yves
Dériaz, président, accompagné du géomètre Daniel Mosini, et d'Éric Comte; pour
le SDT, Marie-Christine Aubry, division aménagement communal, et Guy Gilliand,
division améliorations foncières; les recourants Jean-Claude Moret et Jacques
Barraud.
Lundi         10 décembre 2012      AC.2011.0325
et AF.2011.0006 (hoirie BARRAUD)
AC.2011.0335 et AF.2011.0005 (MORET RICCARD),
Ont participé à cette audience: Jacques
Barraud, et Olivier Briner, assistés de l'avocat Marc-Etienne Favre;
Jean-Pierre Riccard, Jean-Claude Moret et Delphine Blaylé, assistés de l'avocat
Denis Bettems ; les recourants Jacques et Françoise Loup; les représentants des
autorités déjà nommées.
A l'audience du 21 novembre 2012,
la représentante du Service du développement territorial a été interpellée au
sujet de la zone d'habitation liée à l'exploitation agricole; elle confirmé
qu'une autorisation cantonale n'y serait pas nécessaire; la zone sert à
satisfaire le recourant Loup mais il ne s'agirait pas d'y construire une villa.
Interpellée au sujet du lien avec l'exploitation agricole et en particulier
avec le bétail bovin, elle a expliqué que si le recourant devait ne plus avoir
de bétail, l'art. 26 entraîne qu'il ne pourrait pas construire de logement. Le
tribunal a constaté lors de cette audience du 21 novembre 2012 que l'art. 39 du
règlement du PPA se réfère à un plan 04 qui ne figure pas dans le document
approuvé par le département.
A l'audience du 10 décembre 2012,
la commission de classification a indiqué que les estimations ressortaient du
document d'enquête "Plan d'estimation des terrains de l'ancien et du
nouvel état"; il s'agit d'une document de synthèse dont le détail ressort
de deux cahiers "Critères de taxation nouvel état" et "Critères
de taxation ancien état"; ces deux derniers documents ne figuraient pas au
dossier d'enquête mais la commission les a finalement versés au dossier à
l'audience; ils contiennent, l'un pour l'ancien état, l'autre pour le nouvel
état, des plans en couleurs qui localisent l'effet et désignent l'intensité de
chacun des critères d'estimation. A l'audience du 10 décembre 2012, le conseil
de l'hoirie Barraud a produit copie d'un document du 24 août 2005 (Sondage et
étude géotechnique, du bureau Géotechnique appliquée Dériaz GADZ) relatif aux
sondages effectués dans la partie inférieure du périmètre. Le recourant Barraud
s'est plaint de ce que même en sa qualité de président du comité de direction,
il n'avait pas été tenu au courant de ces éléments. Le conseil des recourants
Moret et Riccard a versé au dossier une lettre du conseil de la commune du 7
décembre 2012 adressée aux conseils respectifs des trois recourants. Cette
lettre fait état du risque d'une restriction des possibilités de bâtir dans le
périmètre en raison du projet de contournement autoroutier de Morges et du
risque d'abandon du projet par le conseil communal si celui-ci devait être
saisi à nouveau.
En raison des explications et
pièces fournies en audience par les représentants de l'autorité communale et du
syndicat, l'instruction a été complétée après l'audience. Invitée a déposé des
déterminations reprenant ses explications orales lors de la première audience,
l'autorité communale a fourni le 7 décembre 2012 des explications et des pièces
sur les accès au périmètre et le sort du chemin de la Tatironne, ainsi que sur
un bâtiment scolaire invoqué par les recourants Moret et Riccard. La commission
de classification a fourni le 12 décembre 2012 par courriel des explications et
des pièces sur l'estimation des terres, à savoir les deux cahiers contenant les
critères de taxation ainsi que le plan d'estimation des terrains de l'ancien et
du nouvel état (qui constitue la pièce 5 du dossier d'enquête). Ces documents
électroniques ont été retransmis par voie électronique aux avocats des parties.
Interpellé par le tribunal en raison de moyens également soulevés dans le
dossier AC.2012.0277 (recours Jacques Loup, permis de construire dans le plan
de quartier voisin "En Jonchets"), le Service du développement
territorial, en coordination avec le Service des routes, a fourni des
explications du 28 janvier 2013 sur les accès et le sort du chemin de la
Tatironne.
Ont encore procédé : les recourants
Moret et Ricard par lettre du 14 janvier 2013, le recourant Jacques Loup par
lettre du 15 janvier 2013, l'hoirie Barraud par lettre du 28 janvier 2013, la
commission de classification par lettre du 12 mars 2013.
Le conseil de la commune a suggéré
la tenue d'une nouvelle audience, à laquelle se sont opposés les conseils de
l'hoirie Barraud et des recourants Moret et Riccard.
Les dernières écritures du
recourant Jacques Loup du 17 avril 2013 et de l'autorité communale du 18 avril
2013 ont été communiquées à toutes les parties avec un délai pour ultime
déterminations au 27 mai 2013.
Le tribunal a délibéré à huis clos
et approuvé la rédaction du présent arrêt.
Considérant en droit
1.
D'après la pièce versée au dossier par l'avocat
des recourants Moret et Riccard, l'avocat de la commune a écrit le 7 décembre
2012 aux conseils respectifs des trois groupes de recourants pour faire état du
risque d'une restriction des possibilités de bâtir dans le périmètre en raison
du projet de contournement autoroutier de Morges et du risque d'abandon du
projet par le conseil communal si celui-ci devait être saisi à nouveau.
En rapport avec le contournement
autoroutier de Morges pourrait se poser la question de la coordination des
procédures qui, comme le rappelle un arrêt récent, vise à assurer une
application cohérente du droit, ce qui implique formellement qu'une autorité
soit chargée de la coordination des enquêtes publiques et des notifications. La
loi ne tend cependant pas à une coordination maximale, mais doit assurer une
coordination suffisante, ce que précisent les textes allemand et italien de
l'art. 25a al. 1 LAT ("ausreichende Koordination";
"coordinazione sufficiente"; 1C_309/2013 du 4 juillet 2013, consid.
3.3.1). La coordination trouve sa limite lorsqu'un projet dépend à la fois
d'autorités fédérales et cantonales (1C_14/2011 du 26 avril 2011, consid. 2.1).
En l'espèce, l'enquête sur le plan
d'affectation a eu lieu simultanément à celle du syndicat sur le nouvel état et
les estimations, comme le prévoient les dispositions spécifiques du droit
cantonal en matière de coordination (art. 85p LAF; v. ég. art. 55 al. 1 et 2
LATC et art. 4 LAF). Le projet de contournement autoroutier, qui impliquerait
les autorités fédérales, n'en est apparemment qu'au stade des études
préliminaires (http://www.astra.admin.ch/autobahnschweiz/03002/03004/index.html?lang=fr)
si bien qu'il ne se justifie pas de suspendre la procédure concernant le PPA
Bussigny-Ouest.
2.
Le présent arrêt concerne le recours déposé par
l'hoirie Barraud le 15 décembre 2011 contre la décision du Département de l'économie
des 3/14 novembre 2011 et contre la décision du Conseil communal de Bussigny du
6 mai 2011, notifiée avec la décision cantonale, au sujet du plan partiel
d'affectation Bussigny-Ouest. Le recours de l'hoirie Barraud contre la décision
du 17 novembre 2011 de la Commission de classification du Syndicat
d'améliorations foncières Bussigny-Ouest fait l'objet de l'arrêt AF.2011.0006
de ce jour. Sur tous ces objets, l'enquête publique correspondante a été
simultanée en octobre 2010 et suite au dépôt des recours par trois groupes de
recourants, l'instruction de toutes les causes s'est déroulée en parallèle, y
compris après les audiences suivies d'un complément d'instruction en raison des
pièces nouvelles produites. Il n'y a cependant pas lieu de joindre la causes
pour le motif qu'en cas de décision finale sur le plan partiel d'affectation,
il serait cas échéant possible au département intimé de mettre le plan en
vigueur, ce qui permettrait la délivrance de permis de construire, tandis que
le sort des recours contre les estimations, le nouvel état et la clé de
répartition des frais n'est pas susceptible de paralyser, même en cas
d'admission partielle d'un recours, l'activité de construction de logements que
l'autorité communale entend favoriser.
3.
Selon l'art. 75 let. a LPA-VD, la qualité pour
recourir est réservée à celui qui a pris part à la procédure devant l'autorité
précédente ou qui a été privé de la possibilité de le faire.
En l'espèce, l'opposition formée
par l'hoirie Barraud le 1er novembre 2010 a été adressée au syndicat
d'améliorations foncières. Déplorant que les problèmes du traitement de la
rétention de l'eau pluviales et celui des mauvaises conditions géologiques du
Sud du périmètre n'aient pas été identifiés suffisamment tôt lors des études
préliminaires, elle contestait que les propriétaires des parcelles Nord du PPA
doivent faire les frais des problèmes géologiques des parcelles sud du PPA. Elle
contestait l'extension du périmètre du syndicat pour la création d'un bassin de
rétention (celui-ci est en réalité en dehors du périmètre). S'agissant de
l'estimation des terres et du nouvel état, elle critiquait les estimations,
notamment la différence entre la taxation de la zone agricole et celle de la
zone intermédiaire (coefficient de 1, respectivement 1,5). S'agissant de la
répartition des terres, elle se plaignait que les parties les plus
intéressantes de son ancienne parcelle 1820 soient attribuées à des tiers. Elle
demandait aussi des explications sur les relations contractuelles entre
l'architecte Rivier, membre de la commission de classification, et la commune
de Bussigny.
À première vue en tout cas, tous
ces griefs concernent l'enquête organisée par le syndicat d'améliorations
foncières sur l'extension du périmètre, les estimations et le nouvel état. Ils
ne concernent pas le plan partiel d'affectation mis à l'enquête par l'autorité
communale.
Il est vrai que le plan partiel
d'affectation a fait l'objet de quatre enquêtes différentes. Dans une remarque
complémentaire finale du préavis no 06/2011, la municipalité expose que pour ce
motif, elle a fait preuve de souplesse en matière de recevabilité des
oppositions. Se pose donc la question de savoir si l'une des enquêtes
précédentes avait donné lieu à une opposition de l'hoirie Barraud. Tel n'est
cependant pas le cas. Le préavis municipal no 13/2006 du 7 août 2006, qui
concernait la première enquête d'août-septembre 2005, ne fait état d'aucune
opposition de l'hoirie Barraud. Le préavis municipal no 3/2009 du 12 janvier
2009 signale que la deuxième enquête d'août 2005 (en son temps non soumise en
tant que telle au conseil communal) avait fait l'objet de deux oppositions, qui
n'émanaient pas de l'hoirie Barraud; ce préavis no 3/2009 concerne la troisième
enquête publique de novembre 2008 où l'hoirie Barraud n'apparaît pas parmi les
opposants. C'est finalement dans le préavis municipal no 06/2011 du 4 avril
2011 concernant la quatrième enquête que la municipalité a traité (la
commission de classification l'a fait aussi) l'opposition de l'hoirie Barraud
du 1er novembre 1010 mais les réponses qu'elle y apporte concernent avant tout des
éléments relevant de la compétence du syndicat (atlas géologique, traitement
des eaux pluviales, sous-estimation des coûts et participations aux frais,
extension du périmètre et création d'un bassin de rétention).
Le tribunal juge toutefois qu'en
regard de l'objectif de coordination poursuivi par la loi (art. 55 al. 1 LATC ;
art. 85p al. 2 LAF), il n'y a pas lieu de faire preuve de formalisme lorsqu'une
seule et unique opposition est déposée durant le délai d'enquête commun aux
enquêtes portant respectivement sur les opérations de remaniements parcellaires
et sur la procédure de planification. Dans ces conditions, quand bien même
l'opposition du 1er novembre 2010 ne semble guère viser que l'enquête sur les
opérations du syndicat d'améliorations foncières, il y a lieu d'admettre que
l'hoirie Barraud a participé à la procédure précédente, y compris celle sur le
plan d'affectation, au sens de l'art. 75 let. a LPA-VD. Le recours est donc recevable.
4.
L'hoirie Barraud fait valoir en substance qu'une
plus grande surface ou plus de densité aurait permis de
mieux répondre aux impératifs du plan directeur cantonal
. La zone colloquée en faible densité ne serait pas conforme aux
objectifs du Plan directeur cantonal.
Supposée vrai, cette affirmation
nécessite que soit élucidée la portée contraignante du plan directeur cantonal.
5.
Selon l'art. 9 al. 1 LAT, les plans directeurs
ont force obligatoire pour les autorités.
Se pose donc la question de savoir,
puisque les autorités rendent des décisions contraignantes pour les
particuliers, si la force obligatoire du plan directeur cantonal s'impose aussi
indirectement aux particuliers. En outre, dès lors que le plan directeur est en
général un document volumineux énonçant de nombreux principes généraux, il
s'agit de savoir quelles en sont les éléments qui ont une portée contraignante.
a) La première question est
délicate: dans un arrêt 1C_17/2008 du 13 août 2008 (consid. 4.1), le Tribunal
fédéral expose ce qui suit (consid. 4.1):
"Il n'est pas évident de déterminer le
sens ou la portée, d'un point de vue juridique, de la notion de force
obligatoire de du plan directeur cantonal selon l'art. 9 al. 1 LAT (...) Quoi
qu'il en soit, cet instrument n'est pas un "pré-plan d'affectation"
et il n'a pas pour objet de régler directement le mode d'utilisation du
sol".
La contradiction apparente
provenant du fait que le Plan directeur cantonal ne serait contraignant que
pour les autorités mais pas pour les particuliers (alors que les autorités
rendent des décisions fixant les droits des particuliers) est résolue par un
récent ATF 1C_181/2012 du 10 avril 2012: les plans directeurs lient les
autorités mais ils peuvent être contestés par un recours des autorités
compétentes pour adopter les plans d'affectation (à savoir en général les
communes). En revanche, les particuliers ne peuvent pas contester le plan
directeur, qui n'est pas pour eux un acte de puissance publique sujet à
recours, mais il leur est possible de faire contrôler préjudiciellement le plan
directeur à l'occasion de la procédure de planification des zones qui fait
suite à la planification directrice. C'est ce qui explique que les associations
de protections de la nature ne peuvent pas contester le plan directeur, puisqu'elle
peuvent, comme les particuliers,  recourir contre le plan d'affectation.
b) Quant à savoir quels sont les
éléments du plan directeur cantonal qui ont une portée contraignante, il
résulte de l'arrêt 1C_17/2008 cité ci-dessus que la force obligatoire du plan
directeur cantonal ne concerne que les éléments du plan directeur visé par
l'art. 8 LAT qui en constituent le "contenu minimum", à savoir la
façon de coordonner les activités, l'ordre dans lequel elles seront exercées et
les moyens à mettre en oeuvre. Dans le cas d'espèce, les recourants
contestaient un indice d'utilisation du sol de 1,0 alors que le plan directeur
cantonal prévoyait selon eux un indice de 0,6. Le Tribunal fédéral a rejeté le
recours parce qu'il n'était pas démontré que l'indice d'utilisation mentionné
dans le plan directeur cantonal serait une instruction impérative donnée aux
autorités de planification.
L'ATF 134 II 254 (1C_382/2009 du 8
mars 2011) rappelle que le droit fédéral comporte peu d'indications quant au
contenu des plans directeurs cantonaux. Il accorde en somme au plan directeur
cantonal une portée contraignante négative: les grands projets à incidence
spatiale qui peuvent affecter de manière importante l'organisation du
territoire doivent obligatoirement être prévus dans le plan directeur cantonal.
Ce dernier sera considéré comme lacunaire s'il n'en dit rien. En conséquence,
cet arrêt condamne un projet de centre d'activités automobiles qui n'était
prévu que dans une planification de niveau communal (v. ég. 1C_415/2009 du
21 janvier 2010)
.
Cet ATF 134 II 254 rappelle que selon la jurisprudence (mais cela ne s'applique
précisément pas aux grands projets à incidence spatiale), il n'est possible de
s'écarter du plan directeur cantonal que dans certaines conditions: il doit
s'agir d'écarts de peu d'importance, objectivement justifiés, et il
apparaîtrait déraisonnable au vu des circonstances de modifier préalablement de
façon formelle le plan directeur. En outre, de nouvelles circonstances peuvent
justifier de petits écarts; ceux-ci se justifient aussi lorsque le contenu du
plan directeur se révèle être contraire au droit ou impossible à réaliser.
Un autre arrêt confirme la
nécessité d'une planification directrice (plan directeur regional dans le
canton de Zurich) pour une centre de sport et de loisirs. Cet arrêt rappelle
aussi qu'un "écart" ("Durchstossung") par rapport au plan
directeur cantonal n'est admissible que s'il ne sert pas à éluder l'art. 24 LAT
en créant une "petite zone à bâtir" et s'il procède d'une pesée d'intérêt
complète et conforme aux buts et principes de l'aménagement du territoire (ATF
1C_491/2011 du 5 juillet 2012 et les réf citées, not. ATF 124 II 391).
Dans un arrêt rendu sur recours de
la commune de Saint-Sulpice qui invoquait son autonomie communale pour
maintenir une faible densité aux abords de la rive du lac, le Tribunal fédéral
mentionne l'objectif de densification du plan directeur cantonal entré en
vigueur le 1er août 2008 et du projet d'agglomération Lausanne-Morges PALM
(convention qu'il qualifie d'instrument d'urbanisme de niveau directeur) dont
l'objectif est d'atteindre 100 habitants et emplois à l'hectare dans
les secteurs ordinaires, et le double dans les sites stratégiques, les densités
pouvant être adaptées aux conditions locales, pour autant que les efforts de
densification restent significatifs
. Tout en rappelant
que la densification des zones à bâtir répond à un intérêt public important
correspondant au principe de l'utilisation mesurée du sol (art. 1 al. 1 LAT),
le Tribunal fédéral souligne que la protection de la typologie caractéristique
d'un village ou d'un quartier correspond aussi à un principe important de
l'aménagement du territoire (art. 1 al. 2 let. b LAT); il a jugé que la CDAP
avait appliqué un objectif de densification de manière schématique sans tenir
compte des spécificités du territoire communal (1C_365/2010 du 18 janvier 2011,
consid. 3 et 4, publié aux ATF
137 II 23
). En somme, la CDAP avait eu tort de ne pas s'écarter du plan
directeur cantonal.
S'agissant du plan directeur
communal, le Tribunal fédéral, saisi du grief de violation de l'art. 9 al. 1
LAT ("Les plans directeurs ont force obligatoire pour les autorités"),
a jugé qu'en tant qu'il fixe comme objectif la densification de la zone à
bâtir, le plan directeur communal de Lausanne constitue une indication quant à
la direction que doit prendre la pesée des intérêts dans le cadre de la
planification communale subséquente. L'autorité de planification reste
toutefois libre d'apprécier les différents éléments en présence, notamment les
circonstances locales, lorsqu'elle procède à l'élaboration des plans de détail
et tous les secteurs ne sauraient être densifiés de la même façon.
Concrètement, le plan directeur communal n'exclut pas, en tant que tel, le
maintien d'une zone de villa (zone de faible densité) à l'intérieur de la zone
à bâtir, pas plus qu'il n'impose d'adopter un indice d'utilisation du sol plus
élevé dans un secteur déterminé (1C_208/2012 du 7 janvier 2013, consid. 4).
De manière plus générale, le Tribunal
fédéral rappelle que la doctrine et la jurisprudence n'excluent pas totalement
que les organes de planification subordonnés s'écartent du plan directeur. La
fonction du plan directeur n'est pas de prescrire des situations déterminées,
mais bien plutôt d'orienter et diriger le processus futur de planification,
raison pour laquelle la procédure du niveau inférieur (ici celle d'approbation
du plan) peut rétroagir sur le niveau supérieur du plan directeur (
1C_175/2013 du 11 septembre 2013).
Une
soumission stricte au plan directeur n'apparaît donc pas appropriée si elle
entre en contradiction avec une solution qui paraît globalement meilleure (1C_87/2012
du 27 novembre 2012 et les référence citées notamment ATF 119 Ia 362).
Enfin, le Plan directeur cantonal
n'a pas d'effet anticipé: dans un arrêt du 7 janvier 2013 concernant le nouveau
Plan général d'affectation de Lausanne de 2006, le Tribunal fédéral, saisi du
grief de violation de la force obligatoire du plan directeur cantonal selon
l'art. 9 LAT, a jugé que les plans directeurs cantonaux de 2008 et 2012 ne
pouvaient pas être invoqués puisqu'ils avaient été adoptés après la révision du
PGA de 2006 (1C_206/2012 du 7 janvier 2013, consid. 4.4).
Par ailleurs, la jurisprudence
cantonale évite le formalisme : que le projet de route cantonale 177
Aclens-Vufflens-la-Ville-Penthaz ne soit pas mentionné dans le Plan directeur
cantonal en vigueur depuis le 15 juin 2012 ne permet pas de condamner ce projet
qui trouve une base de planification suffisante dans la fiche A31 qui renvoie
au plan de mesures OPair (AC.2011.0287 du 17 août 2012 ; AC.2009.0144 du 5
octobre 2010).
En résumé, la jurisprudence
n'accorde qu'une portée restreinte à la force contraignante du plan directeur
cantonal. Seul a force obligatoire son "contenu minimum" selon l'art.
8 LAT, à savoir la façon de coordonner les activités, l'ordre dans lequel elles
seront exercées et les moyens à mettre en oeuvre. Pour le reste, seuls peuvent
être invoqués avec succès les éléments dont il est démontré qu'ils constituent une
instruction impérative donnée aux autorités de planification (1C_17/2008 déjà
cité). Même déclarés impératifs, les principes posés par le Plan directeur
cantonal peuvent se révéler contradictoires entre eux, ce qui implique de
s'écarter de certains d'entre eux au terme d'une pesée d'intérêts: c'est ainsi
que la protection de la typologie caractéristique d'un village ou d'un quartier
peut justifier qu'on renonce à la densification des zones à bâtir prescrite par
le plan directeur cantonal (1C_365/2010 déjà cité). Il est en outre possible de
s'écarter du plan directeur cantonal sur des points de peu d'importance,
objectivement justifiés, ainsi qu'en cas de circonstances nouvelles ou si le
plan directeur se révèle contraire au droit ou impossible à réaliser (ATF 134
II 254). En revanche, l'absence dans le plan directeur cantonal d'un grand
projet aux effets importants a les effets d'une lacune qualifiée : elle en
empêche la réalisation (ATF 134 précité). Tel est apparemment le sens du nouvel
art. 8 al. 3 LAT, accepté en votation populaire du 3 mars 2013 (la mise en
vigueur de la LAT révisée est envisagée pour le printemps 2014: http://www.are.admin.ch/dokumentation/00121/00224/index.html?lang=fr&msg-id=48139),
qui prévoit que les projets qui ont des incidences importantes sur le
territoire et l’environnement doivent avoir été prévus dans le plan directeur.
En dehors des éléments rappelés au
paragraphe précédent, la jurisprudence laisse subsister l'incertitude sur la
question de savoir si tel ou tel élément du Plan directeur cantonal a un effet
contraignant. L'incertitude est d'autant plus grande que ce document énumère de
nombreux principes généraux qui sont par nature en partie contradictoires,
comme par exemple l'objectif de densification et celui de la protection des
localités de caractère dans l'arrêt 1C_365/2010 déjà cité.
b) En droit cantonal vaudois, les
art. 33 et 34 LATC décrivent le contenu du plan directeur cantonal en termes
généraux. En outre, l'art. 5 al. 3 RLATC prévoit que les modifications relatives
aux éléments essentiels du plan directeur cantonal sont adoptées par le Grand
Conseil tandis que les autres modifications relèvent du Conseil d'État. Cette
dernière disposition, de niveau réglementaire, n'est toutefois pas de rang
légal.
Quant à ses effets contraignants,
le plan directeur du Canton de Vaud résout l'incertitude évoquée plus haut de
manière explicite: selon les indications figurant au dos de la page de garde du
Plan directeur cantonal (volet stratégique), les éléments qui ont force obligatoire
pour les autorités apparaissent dans des encadrés gris. Cette désignation
typographique n'est pas mentionnée dans l'Exposé des motifs du Conseil d'Etat
mais elle figure dans le document adopté par le Grand Conseil. D'après le ch.
3.1.1 du volet stratégique du PDCn, le Grand Conseil est compétent pour les
modifications majeures, c'est-à-dire celles qui touchent un cadre gris; le
Grand conseil délègue au Conseil d'État la responsabilité d'effectuer les
modifications mineures relatives aux modalités de mise en oeuvre (objectifs,
principe de localisation, principe de mise en oeuvre, etc. : ces éléments
apparaissent dans le volet opérationnel du PDCn).
Parmi les éléments qui ont force
obligatoire (cadre gris), figure notamment la mesure A11 qui impose à son
cinquième alinéa un coefficient d'utilisation du sol de 0,4 dans les nouvelles
zones à bâtir de faible densité. Le texte, aussi bien dans le PDCn entré en
vigueur le 1
er
août 2008 que dans son adaptation au 15 juin 2012,
est le suivant:
"Pour permettre à terme une
densification
des nouvelles zones à bâtir de
faible
densité
, la valeur de la
densité
de ces nouvelles zones
à bâtir ne peut pas être inférieure à un
coefficient
d’utilisation du sol
(CUS) de 0,4. Les propriétaires ne
sont pas contraints par ce coefficient, mais pourront en profiter s’ils
souhaitent augmenter leur surface de plancher. Les règlements des plans
d'affectation communaux (PGA, PPA, PQ) doivent permettre l’application de cette
disposition".
S'agissant du coefficient
d'utilisation du sol de 0,4, c'est un amendement de la commission du Grand
Conseil qui a fait préciser que les propriétaires ne sont pas contraints par ce
coefficient, mais pourront en profiter s'ils souhaitent augmenter leur surface
de plancher. Interpellé aux débats, le chef du département a expliqué que le
coefficient de 0,4 doit figurer dans le règlement pour les zones de faible
densité, que le propriétaire ne peut pas être contraint de l'utiliser mais
qu'il en a la possibilité (séance du Grand Conseil du 8 mai 2007 - non disponible
sur papier -, après-midi, intervention du député Ballif au sujet du dernier
alinéa de la mesure A11).
6.
En l'espèce, sur la question de la densité
prévue et de sa conformité au plan directeur cantonal, la position des
autorités intimées a varié.
a) Dans leur opposition du 29
octobre 2010, Jean-Claude Moret et Jean-Pierre Riccard faisaient valoir que le
CUS moyen du PPA semblait faible au regard des nouvelles exigences de
concentration de la population dans les zones urbaines (PALM).
La décision du conseil communal du
6 mai 2011 a approuvé la proposition de réponse de la municipalité qui exposait
notamment ce qui suit :
"CUS moyen du PPA:
Les éléments de détermination du CUS
(coefficient d’utilisation du sol, soit surface brute de plancher / surface du
terrain) et du COS (coefficient d’occupation du sot, soit surface construite au
sol / surface du terrain) se trouvent dans le règlement du PPA, à l'art. 38.
Ils ont été déterminés d’entente avec le SDT et les urbanistes en charge du
projet (Farra & Fazan). Ces données, issues du concours d’urbanisme initial
et de la législation en cours au moment des études, ont permis de déterminer
tous les paramètres du PPA tels que nombre de logements, d’habitants, nombre de
places de parc, types de voiries et les services techniques tels que eau, gaz,
électricité, déchets, etc. Une modification de ces données remet en question de
nombreuses composantes du PPA, telles que le règlement et l’urbanisme.
La requête des opposants dans le sens d’une
augmentation de la densification rejoint les lignes directrices actuelles du
PALM, mais ne correspond pas à la démarche initiale de ce PPA. L’application
des idéologies actuelles aboutirait à la conception d’un autre PPA, modelé
différemment, avec des implications non négligeables en ce qui concerne la
population, la circulation, les écoles et les équipements techniques communaux
tels que l’alimentation en énergie, la STEP, etc.
Après mûre réflexion, suite aux nombreuses
années d’études et aux importants frais engagés par tous les propriétaires et
la Commune, la Municipalité a décidé de ne pas modifier le règlement dans le
sens envisagé par les opposants.
b) Le SDT, qui s'en était d'abord
remis à justice dans ses déterminations du 17 février 2012, a été invité à se
déterminer sur ce point, ce qu'il a fait le 2 novembre 2012 dans les termes
suivants :
"Demande du SDT relative à la
densité dans son examen préalable du 10 mars 2005
Dans l’examen préalable du 10 mars 2005, le
SDT formulait la demande suivante : "Etudier si le PPA peut recevoir un
plus grand nombre d’habitants et emplois, afin d’atteindre en moyenne le
minimum de 90 habitants / emplois par hectare et d’être ainsi conforme au
projet d’agglomération Lausanne-Morges (PALM), volet de lAPS” (avant-projet
sommaire du Plan directeur cantonal).
La Commune de Bussigny-près-Lausanne a
répondu à cette demande en augmentant le CUS de la zone de faible densité de
0.3 à 0.35.
La commune n’a pas souhaité augmenter la
densité au-delà, car elle s’était fixée un objectif de 2000 habitants.
De plus, selon l’étude des déplacements,
élaborée pour l’établissement du PPA et datée de novembre 2004, les
augmentations de trafic sur la rue Saint-Germain doivent être limitées au
maximum, car les charges de trafic sont déjà élevées. Une évaluation des niveaux
sonores perçus en façade des bâtiments les plus exposés de la rue Saint-Germain
montre que les valeurs limites d’immission sont actuellement déjà atteintes
(voir pages 12, 14 et 15 de l’étude).
Pour ces motifs, le SDT a admis la densité
du PPA.
Par ailleurs, le SDT relève qu’en 2005, le
calcul de la densité humaine a été effectué en prenant en compte le périmètre
du PPA sans déduction des différentes surfaces définies dans le PALM.
Densité dans le périmètre compact de
l’aglomération Lausanne-Morges (PALM)
En préambule, le SDT précise que lors de
l’approbation préalable du plan le 14 novembre 2011, c’est le Plan directeur
cantonal (PDCn) approuvé le 1er août 2008 et le PALM de décembre 2007 qui
étaient en vigueur.
C’est sur la base de ces deux documents que
le SDT fonde sa détermination.
Par ailleurs, le SDT relève que la deuxième
adaptation du PDCn entrée en vigueur le 15 juin 2012 n’apporte pas de
modification relative à la densité dans les centres, ni au mode de calcul. Il
en va de même pour le PALM 2012.
Dans le cadre de la mesure A11
"Légalisation des zones à bâtir" du PDCn du 1er août 2008, sous
"Principes de localisation" il est spécifié que "dans les
centres cantonaux et le périmètre compact de leur agglomération, ainsi que dans
les centres régionaux, la densité humaine minimale atteint au moins 100
habitants + emplois par hectare".
Ces principes de densité figurent également
dans la mesure R01 "Agglomération Lausanne Morges" du PDCn du 1
er
août 2008, sous "Principes de mise en oeuvre".
Le SDT, sur la base des surfaces de terrains
fournies par le bureau de géomètres Mosini Caviezel le 26 octobre 2012, a
effectué le calcul de la densité humaine selon la méthode définie aux pages 23
et 24 des annexes du rapport final, décembre 2007, du PALM. Cette méthode est
basée sur le calcul du potentiel en habitants déterminé à la page 10 du volet
opérationnel du PDCn du 1
er
août 2008.
Il s’avère que le PPA respecte la densité
préconisée dans les mesures A11 et R01 du PDCn du 1
er
août 2008
puisque la densité est de 103 habitants/emplois par hectare.
Caractère contraignant des exigences de
densité du PDCn
La mesure 3.1.1 du PDCn du 1
er
août 2008 précise que les cadres gris sont contraignants pour les autorités et
que les rubriques Objectifs, Principes de localisation, Principes de mise en
oeuvre, Compétences, Délais et Coûts des mesures ont un statut de directives du
Conseil d’Etat.
Par conséquent, la densité de 100 habitants
et emplois pour les périmètres compact d’agglomération définie sous
"Principes de localisation" de la mesure A11 et sous "Principes
de mise en oeuvre" de la mesure R01 ont un statut de directives du Conseil
d’Etat.
(...)"
Selon le tableau fourni par le
géomètre du syndicat (annexe 5 des déterminations du SDT du 2 novembre 2012),
la surface des diverses zones d'habitation (zone d'habitation collective, zone
d'habitation semi-collective, zone d'habitation groupée et zone de faible
densité) et celle de la zone d'utilité publique totalisent ensemble
202 860 m², tandis que les autres zones (zone des espaces publics, zone de
verdure, zone agricole, chemins) totalisent 393 095 m², d'où un rapport de
la surface constructible à la surface totale de 51,6 % (202 860 :
393 095).
Le calcul de la densité humaine
établie par le SDT (annexe 6 de ses déterminations du 2 novembre 2012), qui
laisse de côté la zone d'utilité publique, présente le tableau et le calcul
suivants:
Type de zone
surface nette de
terrain m²
CUS
surface brute de
plancher m²
Zone d’habitations collectives (adjacentes aux
Esplanades)
37'654
0.90
33'889
Zone d’habitations collectives (adjacentes aire
arborisée)
35'400
0.85
30'090
Zone d’habitations collectives (parcelle 3362)
1'178
0.90
1'060
Zone d’habitations semi collectives (Belvédère
Condémine)
10'577
0.70
7'404
Zone d’habitations semi collectives (Plateau du
Jura)
10'344
0.80
8'275
Zone d’habitations groupées (Les Prés)
13'131
0.55
7'222
Zone d’habitations groupées (Les Terrasses)
19'627
0.65
12'758
Zone de faible densité
57'891
0.35
20'262
Zone de faible densité (parcelle 1036)
1'170
0.35
410
Total
186'972
121'369
c) Dans ses déterminations du 9
novembre 2012, le conseil de l'hoirie Barraud conteste qu'on puisse justifier
un CUS de 0,35 par un calcul de densité d'habitant. La mesure A11 du plan
directeur cantonal impose que la densité des nouvelles zones à bâtir ne soient
pas inférieure à un coefficient d'utilisation du sol (CUS) de 0,4 tandis que le
critère de la "densité humaine" dans le PALM ne sert qu'à mettre en
évidence la nécessaire coordination entre l'urbanisation et les transports
publics, ces derniers ne peuvant être performants qu'avec une certaine
concentration de personnes, c'est-à-dire d'usagers.
Dans ses déterminations du 4
décembre 2012, le conseil des recourants Moret et Riccard fait valoir que le
SDT met en rapport le potentiel en habitants/emploi (1941 unités) avec la
surface nette du terrain (sans les voiries et les secteurs non constructibles),
soit 18,69 ha, alors que selon le plan directeur cantonal, la densité humaine
minimale de 100 personnes/emploi par hectare devrait provenir du rapport entre
le potentiel en habitants/emplois et la surface brute, et qu'elle devrait même
atteindre, selon le Plan directeur cantonal de 2012, 200 habitants/emplois par
hectare dans les sites identifiés comme stratégique. Rapportée à la surface
brute de 39,30 ha, la densité humaine ne serait pas de 103 habitants/emplois
par hectare, mais de 49 habitants/emplois par hectare (1941 : 39,30).
Selon le conseil des recourants, c'est à tort que le périmètre du PPA litigieux
inclurait d'importantes surfaces non constructibles, notamment dans le secteur
"En Fallien" et dans la "coulée verte" attribuée à la
commune de Bussigny. Il critique également l'augmentation de la surface
attribuée à différents propriétaires dans le cadre du nouvel état.
7.
Pour statuer sur le grief de violation du plan
directeur cantonal (art. 9 LAT), il faut garder à l'esprit, comme le rappelle
l'ATF
137 II 23
précité, que la
planification communale résulte d'une pesée des intérêts au terme de
laquelle l'autorité peut faire prévaloir un concept paysager, largement exposé
en l'espèce dans les différents rapports OAT, eux-mêmes fondés sur
un concours d'urbanisme dont le projet lauréat a servi de base à
l'élaboration du PPA litigieux, et
opérer une certaine
densification dans les parties constructibles du périmètre. Il n'y a pas lieu
d'appliquer un objectif de densification de manière schématique.
Dans ses déterminations du 2
novembre 2012, le Service du développement territorial expose que la Commune de
Bussigny s'est conformée à son injonction d'augmenter le CUS de la zone de
faible densité de 0,3 à 0,35 mais qu'elle n'entendait pas dépasser l'objectif
de 2000 habitants qu'elle s'était fixée. Le SDT rappelle en outre que les
études de déplacement de novembre 2004 avaient montré que les augmentations de
trafic sur la rue Saint-Germain devaient être limitées au maximum car le charge
de trafic était déjà élevée et les valeurs limites d'immissions déjà dépassées.
Il est exact que le chiffre de 2000
habitants nouveaux avait été arrêté dès l'origine dans l'objectif du concours
d'urbanisme. Quant à l'objectif de diminuer la charge de trafic et les
immissions sonores, il fait à l'évidence partie des éléments qui doivent être
pris en considération dans la procédure de planification. On se trouve donc en
présence du résultat d'une pesée d'intérêts qui a abouti à tempérer les
exigences de densité pour des motif de protection de l'environnement. À
supposer qu'une zone de faible densité soumise à un CUS de 0,35 puisse être
considérée comme une dérogation à un principe contraignant du Plan directeur
cantonal (on reviendra plus loin sur l'interprétation du principe en question),
elle ne peut pas être condamnée pour ce seul motif. Il faut rappeler en effet
que la
fonction du plan directeur n'est pas de prescrire
des situations déterminées, mais bien plutôt d'orienter et diriger du processus
futur de planification, raison pour laquelle la procédure du niveau inférieur
(ici celle d'approbation du plan) peut rétroagir sur le niveau supérieur du plan
directeur (
1C_175/2013 du 11 septembre 2013).
Une soumission stricte au plan directeur n'apparaît donc pas
appropriée si elle entre en contradiction avec une solution qui paraît
globalement meilleure (1C_87/2012 du 27 novembre 2012 et les référence citées
notamment ATF 119 Ia 362).
8.
Le tribunal constate en outre que s'il fallait
interpréter le principe en question à la manière d'une règle de droit, celle-ci
n'aurait qu'une portée très limitée. En effet, le seul élément formellement
contraignant du Plan directeur cantonal est en l'espèce le passage de la mesure
A11 qui exige un coefficient d'utilisation du sol de 0,4 pour les nouvelles
zones de faible densité. Il s'agit de "permettre à terme une densification
des nouvelles zones à bâtir de faible densité". En regard de cette
exigence, un plan de quartier qui créerait sur tout son périmètre une nouvelle
zone à bâtir de faible densité dont le CUS serait inférieur à 0,4 devrait
probablement être considéré comme contraire au Plan directeur cantonal. En
audience d'ailleurs, la représentante du Service du développement territorial a
relevé qu'en moyenne le CUS du plan litigieux est supérieur à 0,4 et que ce
service aurait refusé un projet qui aurait prévu un CUS de 0,35 sur toute la
surface du PPA.
En faveur de l'appréciation
d'ensemble préconisée par le Service du développement territorial, force est de
constater que le Plan directeur cantonal n'exige pas que tout plan
d'affectation respecte une valeur de densité déterminée, que ce soit sur
l'ensemble de son périmètre (constructible et non constructible) ou sur les
secteurs constructibles seulement. Or dans une situation complexe comme en
l'espèce, où un vaste périmètre devient en partie constructible avec une
densité variable suivant les différentes zones tandis qu'une partie du
périmètre est affectée à des zones inconstructibles, la "densité
humaine" finale de l'ensemble dépend bien plus du rapport entre les
surfaces constructibles et celles qui ne le sont pas, ainsi que du CUS des
zones les plus denses, que du seul coefficient d'utilisation du sol dont est
dotée la zone réputée de "faible densité". On constate d'ailleurs
qu'en appliquant le coefficient de 0,35 à la surface de la zone de faible
densité (59'061 m²), le calcul du SDT aboutit à une surface brute de plancher
de 20 672 m², soit 330 habitants ([20'671 x 0.8] /50), tandis qu'un CUS de
0,4 (23'624 m² de plancher) aboutirait à 377 habitants ([23'624 x 0.8] /50). Au
vu du peu de différence entre ces chiffres certes théoriques, le résultat
final, d'environ 2000 habitants selon la volonté de la commune, ne paraît pas
influencé de manière sensible.
Il y a donc lieu, que ce soit à
l'issue d'une pesée d'intérêts ou au bénéfice d'une interprétation strictement
juridique, de rejeter le grief de violation du Plan directeur cantonal.
9.
L'hoirie critique l'importance des zones
d'intérêt public et des zones vertes. Les surfaces allouées à la commune dans
un but d'intérêt public ne pourraient pas servir aux bâtiments scolaires prévus
pour 2014 et pourrait finalement servir à une autre affectation bien plus
stable pour la commune, au détriment des autres propriétaires.
a) En matière de planification, le
pouvoir d'examen en opportunité (qui appartient au Tribunal cantonal en
application de l'art. 60 LATC) ne signifie pas que l'autorité de recours puisse
se transformer en autorité d'aménagement (ATF 109 Ib 544). En effet, en vertu
de l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l'aménagement du territoire
veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées la liberté d'appréciation
nécessaire à l'accomplissement de leur tâche. Selon la jurisprudence, le libre
pouvoir d'examen de l'autorité de recours lui permet de vérifier si l'autorité
communale a basé sa décision sur un fondement objectif et est restée dans les
limites d'une pesée correcte et consciencieuse de tous les intérêts à prendre
en considération; il n’autorise pas l’autorité de recours à substituer sa
propre appréciation à celle de l'autorité inférieure (ATF 112 Ia 271; 110 Ia
52; 107 Ia 38 consid. 3c; 98 Ia 435; arrêts AC.2010.0041 du 20 octobre 2010
consid. 2b; AC.2009.0136 précité consid. 5; AC.2009.0131 du 26 mars 2010
consid. 2b). L’autorité de recours ne peut créer quelque chose de nouveau,
mais doit juger la planification communale d'après le développement souhaité
(ATF 114 Ia 245 consid. 2b p. 247). Le
rôle spécifique d
e l
'autorité de recours ne se confond toutefois
pas avec celui de l'organe compétent pour adopter le plan; elle doit préserver
la liberté d'appréciation dont celui-ci a besoin dans l'accomplissement de sa
tâche (art. 2 al. 3 LAT). Cette liberté d'appréciation implique qu'une mesure
d'aménagement appropriée doit être confirmée; l'autorité de recours n'est pas
habilitée à lui substituer une autre solution qui serait également convenable.
Elle suppose également que le contrôle de l'opportunité s'exerce avec retenue
sur des points qui concernent principalement des intérêts locaux, tandis que,
au contraire, la prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur,
dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict
(1C_365/2010 du 18 janvier 2011, consid. 2.3, non publié sur ce
point aux ATF 137 II 23;
arrêt 1C_82/2008 du 28 mai 2008,
consid. 6.1 non publié in ATF 134 II 117; ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242;
en dernier lieu
1C_447/2012 du 5 août 2013
).
b) En l'espèce, on ne voit pas à
quel principe supérieur pourrait être contraire, dans un plan d'affectation
portant sur une surface de 33 ha, l'option consistant à réserver des zones
inconstructibles de verdure et à affecter une certaine surface aux équipements
d'utilité publique et de services. L'ampleur de ces zones inconstructibles et
celle des équipements publics nécessaires relèvent du pouvoir d'appréciation de
l'autorité locale. Il faut rappeler à cet égard que l
'autorité
cantonale ne viole pas l'art. 33 al. 3 let. b LAT (libre pouvoir d'examen) si
elle observe une certaine retenue dans l'examen des questions liées aux
circonstances locales ou à l'autonomie communale (1C_413/2013 du 29 août 2013).
10.
Les autres griefs soulevés par l'hoirie Barraud
concernent la procédure de remaniement, en particulier les estimations et la
répartition des nouvelles parcelles. Ainsi en va-t-il du grief dans lequel
l'hoirie se plaint d'être expropriée au profit d'autres propriétaires et des
critiques qu'elle formule au sujet des conséquences, pour les autres
propriétaires, de l'inconstructibilité selon elle du secteur sud pour des
motifs géologiques. Ces griefs sont traités dans l'arrêt AF.2011.0006 de ce
jour.
11.
Vu ce qui précède, le recours est rejeté et les
décisions attaquées sont confirmées. Un émolument est mis à la charge des
recourants, qui doivent des dépens à la Commune de Bussigny
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les décisions du Département de l'économie du 3
novembre 2011 et du Conseil communal de Bussigny du 6 mai 2011 (PPA
"Bussigny-Ouest") sont maintenues.
III.
Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs
est mis à la charge des recourants.
IV.
Les recourants doivent à la Commune de Bussigny
la somme de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 11 novembre 2013
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.