vd_omni · FI.2004.0005 · 2006-04-04 · fr

GUILLARD VANAY/Commission communale de recours de Bex, Municipalité de Bex | La perception d'une taxe annuelle d'enlèvement des ordures sur la base de la valeur d'assurance incendie est contraire au droit fédéral en vertu d'une jurisprudence du Tribunal fédéral antérieure à l'entrée en vigueur au 1.11.1997 de l'art. 32a LPE concrétisant le principe de causalité. Les communes ne bénéficie donc d'aucun délai d'adaptation et la taxe (ici pour 1999) doit être annulée. Cela ne signifie pas qu'aucune taxe n'est due: il y lieu de la fixer à nouveau, par exemple sur la base du nouveau règlement communal postérieur à l'année litigieuse mais apparemment conforme au droit fédéral. Renvoi du dossier à la municipalité.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 04.04.2006 FI.2004.0005

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du
4 avril 2006
Composition
Pierre Journot, président ; Jean-Daniel Henchoz et
Jean-Claude Favre, assesseurs.
recourants
Yves VANAY
et
Martine GUILLARD VANAY
, à Bex,
autorité intimée
Commission communale de recours de
Bex
autorité concernée
Municipalité de Bex
Objet
Décision de la Commission communale de recours en matière
d'impôts de Bex du 19 décembre 2003 (taxe ordures ménagères 1999)
Vu les faits suivants
A.
Par bordereau de taxation du 23 septembre 1999, le
Boursier communal de Bex a réclamé aux recourants la taxe d’enlèvement des
ordures ménagères pour 1999 calculée au taux de 0,7
‰ de 818'925 fr. Ce
dernier montant correspond à la valeur d’assurance incendie du bâtiment n° 3092
des recourants. La taxe s’élève à 573 fr. 25, montant auquel s’ajoute la TVA
par 43 fr., d'où un total de 616,25 fr.
B.
Par acte du 26 octobre 1999, les recourants ont contesté
cette taxe en faisant valoir qu’il était illégal de la calculer en fonction de
la valeur incendie de leur maison. Ils exposent en bref qu’ils procèdent à un
tri soigneux des déchets et qu’ils ne déposent finalement au bord de la route
qu’un seul sac poubelle de 60 litres toutes les deux semaines. Ils observent
qu’à raison de 26 sacs par année, la taxe leur revient à 23 fr. 70 par sac.
C.
Par lettre du 25 novembre 1999, la Municipalité a déclaré
maintenir la taxe en exposant qu’un nouveau règlement avait été soumis au
Conseil communal mais n’avait pas encore été adopté. Elle informait les recourants
qu’ils pouvaient recourir auprès de la Commission communale de recours en
matière d’impôt.
D.
C’est ce qu’ont fait les recourants par acte du 16
décembre 1999 en reprenant leurs arguments précédents.
E.
Un nouveau règlement sur l’enlèvement et l’élimination des
déchets urbains ainsi que leur mode de financement a été adopté par le Conseil
communal le 8 décembre 1999 mais il a été rejeté en référendum populaire par
l’assemblée de commune en date du 12 mars 2000.
F.
Ayant entendu les recourants et un représentant de la
municipalité, la Commission communale de recours en matière d’impôt a rejeté le
recours par décision du 19 décembre 2003. Elle rappelle le sort du projet de
règlement ci-dessus ainsi que l’exposé du motif et projet de loi modifiant la
loi cantonale sur la gestion des déchets, qui propose l’instauration d’un délai
d’adaptation de cinq ans. Elle considère que l’actuel règlement est légal même
s’il peut paraître injuste pour des ménages qui trient leurs déchets. Sous le
titre
"conclusions"
, elle
"demande à Mme Martine Guillard
Vanay et à M. Yves Vanay de s'acquitter du bordereau qui sera rétabli ces
prochains jours par le Boursier communal qui comprendra la taxe d'enlèvement
des ordures ménagères des années 1999, 2000, 2001, 2002 et 2003"
.
G.
Par acte du 19 janvier 2004, les recourants ont contesté
cette décision devant le Tribunal administratif en reprenant leurs arguments
précédents et en demandant que les taxes en suspens pour les années 1999 à 2003
(effectivement évoquées dans la décision de la Commission communale de recours)
soient adaptées.
La Commission de recours a conclu au rejet du
recours en date du 9 février 2004. La Municipalité en a fait de même le
lendemain en exposant qu’elle devait se conformer au règlement communal en
vigueur, précisant que suite au rejet du précédent projet, un nouveau préavis
concernant  un nouveau règlement communal était en cours de préparation mais
que la Municipalité n’était pas assurée de son approbation ni du sort d’un
nouveau référendum populaire.
Le tribunal a fait verser au dossier les pièces
manquantes.
L’attention des parties a été attirée sur la
jurisprudence cantonale, disponible sur internet, ainsi que sur l’ATF 129 I
290.
Les recourants se sont acquittés d’une avance de
frais de 500 fr. qui n’a pas été versée dans le délai au 10 février 2004 qui
leur était imparti mais au sujet de ce retard, ils invoquent le décès du père
de la recourante en date du 9 février 2004. Le juge instructeur a indiqué aux
parties que les motifs invoqués justifiaient la restitution du délai d’avance
de frais.
H.
La Municipalité a versé au dossier, en date du 17 février
2006, le nouveau règlement communal sur la collecte, le transport et le
traitement des déchets urbains,
approuvé par le
département de la sécurité et de l’environnement le 12 décembre 2005
. Ce
nouveau règlement prévoit que seuls les sacs et emballages imposés par les
directives communales peuvent être utilisés pour l’évacuation des déchets
urbains (art. 11).
L’annexe au nouveau règlement communal prévoit, en
se référant à l’art. 4 de la loi sur les impôts communaux ainsi qu’à l’art. 29
de la loi cantonale sur la gestion des déchets :
-    une taxe
annuelle de base perçue sur la valeur ECA des immeubles (0,35‰ de la valeur ECA
de l’immeuble desservi à l’indice 100 de 1990);
-    une taxe
proportionnelle pour l’élimination, l’incinération ou la transformation des
déchets urbains;
-    une taxe
spéciale pour les déchets d’entreprise.
La taxe proportionnelle est régie par l'art. 3 de
l'annexe du règlement de la manière suivante:
Art. 3 - Taxe proportionnelle
Pour couvrir tout ou partie des frais
d'élimination, de traitement, d'incinération ou de transformation, il est perçu
des usagers une taxe proportionnelle aux montants maximums suivants:
a) au sac - taxe et fourniture de sacs comprises,
au maximum (TVA incluse):
Sac
à ordures ménagères
17
litres
Fr.
1.25 le sac au maximum
35
litres
Fr.
2.50 le sac au maximum
60
litres
Fr.
4.30 le sac au maximum
110
litres
Fr.
7.85 le sac au maximum
b) au conteneur ou
quantités équivalentes (TVA incluse) :
Conteneur
de
800
litres
Fr.
40.-- la pièce au maximum
I.
Après avoir annoncé qu'il statuerait
prochainement, le Tribunal a décidé à huis clos de rendre le présent arrêt.
Trois dossiers analogues (
FI.1997.0067, FI.1998.0001 et FI.2004.0005)
ont été soumis à la section dont la composition est indiquée en tête
du présent arrêt.
Considérant en droit
1.
Les art. 32 et 32a de la l
oi fédérale sur la
protection de l’environnement (LPE) du 7 octobre 1983 prévoient ce qui suit
dans leur teneur actuelle:
Art. 32 Principe
Le détenteur des déchets assume le coût de leur élimination;
font exception les déchets pour lesquels le Conseil fédéral prévoit des
dispositions particulières.
Si le détenteur ne peut être identifié ou s’il est dans
l’incapacité, pour cause d’insolvabilité, de satisfaire aux exigences au sens
de l’al. 1, les cantons assument le coût de l’élimination.
Art. 32a. Financement de l’élimination des déchets urbains
Les cantons veillent à ce que les coûts de l’élimination des
déchets urbains, pour autant que celle-ci leur soit confiée, soient mis, par
l’intermédiaire d’émoluments ou d’autres taxes, à la charge de ceux qui sont à
l’origine de ces déchets. Le montant des taxes est fixé en particulier en
fonction:
a.
du type et de la quantité de déchets remis;
b.
des coûts de construction, d’exploitation et d’entretien des
installations d’élimination des déchets;
c.
des amortissements nécessaires pour maintenir la valeur du
capital de ces installations;
d.
des intérêts;
e.
des investissements prévus pour l’entretien,
l’assainissement et le remplacement de ces installations, pour leur adaptation
à des exigences légales ou pour des améliorations relatives à leur
exploitation.
Si l’instauration de taxes couvrant les coûts est conforme au
principe de causalité devait compromettre l’élimination des déchets urbains
selon les principes de la protection de l’environnement, d’autres modes de
financement peuvent être introduits.
Les détenteurs d’installations d’élimination des déchets
constituent les provisions nécessaires.
Les bases de calcul qui servent à fixer le montant des taxes
sont accessibles au public.
Dans le canton de Vaud est encore en vigueur l'art.
29 de la loi sur la gestion des déchets (LGD) du 13 décembre 1989 (RSV 814.11)
qui prévoit ce qui suit:
Art. 29 - Taxes communales
Les communes peuvent percevoir, conformément à la loi sur les
impôts communaux, des taxes spéciales pour couvrir les frais de ramassage, de
transport, de traitement ou d'élimination des déchets urbains. Ces taxes
peuvent être perçues proportionnellement à la quantité de déchets produits.
D'après le texte de la disposition cantonale qu'est
l'art. 29 LGD, la perception de taxes communales proportionnelles à la quantité
de déchets produits n'est qu'une faculté et non une obligation. Aussi le
règlement communal (approuvé initialement par le Conseil d’Etat le 17 juin 1977
puis objet d’amendements approuvés le 14 mai 1993) prévoit-il une taxe fixée
selon la valeur d'assurance incendie des immeubles. Les autorités de la commune
intimée ne paraissent cependant pas contester que la perception d’une taxe
d’élimination des ordures fondée sur la valeur d’assurance incendie des
immeubles n’est pas conforme droit fédéral, en particulier pas au principe de
causalité de l'art. 2 LPE (dit du "pollueur-payeur") ni aux
conditions de l’art. 32a LPE cités ci-dessus. En bref, pour le Tribunal
fédéral,
"la valeur d'assurance-incendie du bâtiment concerné peut
constituer une base de calcul appropriée lorsqu'il s'agit d'établir une taxe de
raccordement ou une autre contribution unique, mais non pas lorsqu'il s'agit de
fixer une taxe d'utilisation périodique qui doit tenir compte de paramètres
ayant un rapport avec l'utilisation effective de l'installation en
question"
(voir à ce sujet par exemple l'arrêt du Tribunal fédéral
concernant la commune de l'Abbaye, 2P.249/1999 du 24 mai 2000 dans la cause
cantonale FI.1998.0074; pour un rappel plus général en matière d'utilisation de
la valeur d'assurance incendie: ATF 128 I 46 ou plus récemment l'ATF
2P.285/2004 du 12 août 2005, LEB c/ Lausanne et TA, cause cantonale
FI.2002.0070). Les autorités de la commune intimée de Bex ont d’ailleurs tenté
depuis plusieurs années de modifier la réglementation communale en vigueur mais
un premier projet a échoué en référendum populaire le 12 mars 2000. Finalement,
un nouveau règlement est entré en vigueur le 1
er
janvier 2006. Il
prévoit une taxe de base à laquelle s’ajoute désormais une "taxe au sac".
La taxe litigieuse étant celle de 1999, seul l'ancien règlement communal de
1977 est formellement applicable.
On observera au passage que les taxes des années postérieures
à 1999, évoquée tant dans la décision de la Commission communale de recours que
dans les écritures des recourants, ne sont pas litigieuses devant le Tribunal
administratif car rien n'indique qu'elles aient été déférées devant la
commission communale de recours. Les conclusions y relatives des recourants,
qui s'expliquent par le fait que la commission de recours les avait évoquées,
sont formellement irrecevables car elles sortent de l'objet du litige. C'est en
tout cas à tort que la commission de recours a exhorté les recourants à payer les
taxes des années postérieures à 1999 dans ce qui semble constituer le
dispositif de sa décision car elle n'avait pas la compétence de le faire compte
tenu du dossier. On peut se demander s'il n'y aurait pas lieu d'annuler sa
décision sur ce point pour ce motif déjà mais la question peut rester ouverte.
2.
On signalera au passage que le canton de Vaud avait
élaboré une nouvelle loi cantonale sur la gestion des déchets pour adapter le
droit cantonal aux exigences du principe de la causalité et de l’art. 32a LPE
(BGC janvier-mars 2002 p. 8538). Ce texte, dont le projet d'art. 37 renvoyait
simplement aux dispositions de la LPE tout en instaurant une couverture
minimale de 70 % (BGC précité p. 8606 ss.) a été largement débattu avant son
adoption par le Grand Conseil (BGC 6 mai 2002, p. 128 ss ) et il a finalement été
refusé en votation populaire à la suite d’un référendum (votation du 24 novembre
2002, ROLV 2002 p. 546), ainsi que le Tribunal administratif l’a rappelé dans
un arrêt François Marthaler c/ Prilly, FI.2004.0072 du 29 juin 2005. Depuis
lors, le Conseil d’Etat a soumis au Grand conseil un projet de nouvelle loi sur
la gestion des déchets répondant également au postulat François Marthaler
"pour
un système de financement équitable et efficace de l’élimination des déchets,
neuvième tour de roue en direction du développement durable"
(document
du Grand conseil novembre 2005, 283, PL 26/05, R 21/05). L’exposé des motifs de
ce projet de loi, qui rappelle la situation dans les cantons romands et dans le
canton de Vaud, expose que l’art. 29 LGD en vigueur n’est pas conforme au droit
fédéral, que la nouvelle loi du 6 mai 2002 a échoué en référendum le 24
novembre 2002 et que finalement, une base légale cantonale n’est pas
indispensable, raison pour laquelle le Conseil d’Etat propose l’abrogation pure
et simple de l’art. 29 de la LGD de 1989 sans proposer de nouvelles
dispositions relatives aux taxes. On ignore quand ce projet de loi pourrait être
adopté puisque le Grand conseil, en date du 10 janvier 2006, a renvoyé cet
objet à la commission parlementaire, apparemment pour lui permettre d’entendre
un délégué de l’Office fédéral de l’environnement, des forêts et du paysage
(BGC, séance du mardi soir 10 janvier 2006, p. 4 à 8). Peu importe cependant
car pour ce qui concerne le présent litige, les règles déterminantes relèvent
de toute manière du droit fédéral.
3.
La taxe litigieuse en l'espèce est celle de l’année 1999.
Elle est soumise à l’ancien règlement communal de 1977, dont il n'est pas
contesté qu'il est contraire au droit fédéral en tant qu'il prévoit la
perception d'une taxe annuelle fondée sur la valeur d'assurance incendie. La
question qui se pose est de savoir si les décisions fondées sur ce règlement
contraire au droit fédéral doivent d'ores et déjà être annulées ou si la
commune pouvait continuer d'appliquer le règlement de 1977 au bénéfice d’un
délai d’adaptation destiné à lui permettre de se soumettre aux exigences du
droit fédéral, en particulier à celles de l’art. 32a LPE dont l’entrée en
vigueur remonte au 1
er
novembre 1997.
Dans un arrêt concernant la taxe d'enlèvement des
ordures pour 1997 de la commune de l’Abbaye (FI.1998.0074 du 30 juin 1999), le
Tribunal administratif avait jugé qu'un délai d'adaptation s'imposait.
Cependant, le Tribunal fédéral, saisi d’un recours par un contribuable, a
annulé cet arrêt en considérant que puisque l’art. 32a LPE ne comporte pas de disposition
transitoire, le canton et la commune devaient adapter leur législation pour le
1
er
novembre 1997 (ATF 2P.249/1999 du 24 mai 2000, voir également
ATF 129 I 290). Dans ce cas-là, le Tribunal administratif a alors jugé la cause
à nouveau: il a rappelé que le Tribunal fédéral n’admet pas de délai
d’adaptation, que la jurisprudence fédérale avait déjà anticipé par voie jurisprudentielle
les exigences résultant de l’art. 32a LPE avant même l'entrée en vigueur de
cette disposition, mais qu’il n’y avait pas lieu que le Tribunal administratif
fixe lui-même le montant de la taxe due, raison pour laquelle il avait renvoyé
le dossier à la commune de l’Abbaye pour nouvelle décision (FI.2000.0048 du 16
juillet 2002).
Ainsi, la commune ne peut pas bénéficier d'un délai
d'adaptation. La taxe fondée sur le règlement communal de 1977 qui prend
exclusivement en compte la valeur d'assurance incendie doit être annulées. Il
est vrai que dans un arrêt FI.2000.0114 du 7 juillet 2005 concernant la taxe de
ramassage et de traitement des déchets de la Commune de Lausanne pour 1997 et
1998, le Tribunal administratif a jugé discutable la position du Tribunal
fédéral selon laquelle le droit fédéral ne permettrait pas l’instauration d’un
délai d’adaptation aux exigences de l’art. 32a LPE : c’est ainsi qu’il a
jugé que les dispositions du règlement communal de Lausanne n’avait pas, pour
les taxes 1997 et 1998, à s’effacer en vertu du principe de la primauté du
droit fédéral. Dans l'arrêt François Marthaler c/ Prilly, FI.2004.0072 du 29
juin 2005, le Tribunal administratif a rappelé que la doctrine préconise un
délai d'adaptation mais il a jugé que pour la taxe 2003, un délai de plus de
cinq ans n'est plus acceptable.
En l’espèce toutefois, le Tribunal administratif
juge qu’il n’y a pas lieu, en mettant en doute la jurisprudence du Tribunal
fédéral quand à l'absence de délai d'adaptation, de faire courir à la commune
de Bex le risque d’un recours au Tribunal fédéral qui pourrait aboutir à la
condamnation du règlement communal de 1977 d’ores et déjà abrogé. A bien y
regarder, la question d'un délai d'adaptation ne se pose même pas. En effet, la
jurisprudence du Tribunal fédéral qui condamne l'utilisation de la valeur
d'assurance incendie pour le prélèvement des taxes annuelles est antérieure aux
modifications du droit fédéral rappelées ci-dessus et introduites en 1997 dans
la LPE et la LEaux. C'est ainsi que dans l'arrêt concernant la Commune de
Flims, le Tribunal fédéral a condamné la taxe sur les ordures ménagères pour
l'année 1996 parce qu'elle était prélevée sur la base de la valeur du bâtiment,
tout en soulignant que l'art. 32a LPE entré en vigueur le 1
er
novembre 1997 n'était pas encore en vigueur (ATF 2P.380/1996 du 28 janvier
1998, DEP 1998 p. 739, consid. 2). De même, le Tribunal fédéral a condamné une taxe
valaisanne en considérant que
"la réglementation en vigueur dans la
commune de Sierre pour les années 1991 et 1992 selon laquelle la taxe annuelle
d'enlèvement des ordures est fixée proportionnellement à la valeur cadastrale
des bâtiments (1 o/oo) contrevient au principe de causalité de l'art. 2
LPE"
(ATF 2P.148/2001 du 10 octobre 2001). Il est donc vain de
rechercher ici si la commune de Bex pourrait prétendre bénéficier d'un délai
d'adaptation pour la taxe de 1999. Si le Tribunal administratif a pu envisager
un tel délai dans l'arrêt FI.2000.0114 du 7 juillet 2005 cité ci-dessus, c'est
uniquement parce que le litige portait sur la possibilité de faire coexister un
financement par des taxes causales (qui étaient de toute manière proportionnelles
au poids et à la nature des déchets livrés, à l'exclusion de toute prise en
considération de la valeur d'assurance incendie) avec un financement par les
recettes fiscales ordinaires (arrêt précité, consid. 3b). En revanche, la taxe
communale de Bex prélevée en fonction de la valeur d'assurance incendie ne peut
pas être maintenue.
4.
Comme le Tribunal administratif en a déjà jugé,
l'annulation de la taxe litigieuse perçue sur la base d'un règlement communal
la calculant, à tort, d'après la valeur d'assurance incendie, n'implique pas
qu'aucune taxe n'est due. L'autorité doit fixer à nouveau la taxe selon un
critère transitoire (éventuellement le nouveau règlement appliqué à titre
rétroactif) conforme au droit fédéral. L'exigence de base légale sera
satisfaite pour autant que le nouveau montant soit inférieur (FI.1999.0048 du
16 juillet 2002; FI.2000.0048 du 16 juillet 2002).
Il n’y a pas lieu que le Tribunal administratif
entreprenne, comme certains arrêts du Tribunal fédéral paraissent le suggérer
(ATF 2P.380/1996 du 28 janvier 1998, commune de Flims, partiellement publié
dans DEP 1998 p. 739), d'élaborer lui-même un système de taxation provisoire.
Il n’y a pas non plus lieu, puisque la taxe de 1999 paraît pouvoir être perçue
sur la base d’un règlement communal désormais existant, de considérer comme le
Tribunal administratif l’a fait dans l’arrêt François Marthaler précité, qu’il
faudrait renoncer à annuler la taxe litigieuse pour le motif que cela
entraînerait un vide juridique qui serait en définitive plus néfaste que le
maintien provisoire de la taxe actuelle. En effet, la commune intimée dispose
désormais d’un nouveau règlement communal qui paraît à première vue conforme au
droit fédéral. Son application nécessite certes la détermination du nombre de
sacs éliminés par les contribuables mais en l’occurrence, les recourants ont
articulé des chiffres que la commune ne semble pas contester, ce qui devrait
permettre de calculer la taxe en fonction des nouveaux règlements quand bien même
le litige porte sur la taxe de 1999.
5.
Vu ce qui précède, la décision de la Commission communale
de recours rejetant le recours déposé devant cette instance communale ne peut
pas être maintenue. Elle doit être réformée en ce sens que le bordereau de
taxation du 23 septembre 1999 pour la taxe d’enlèvement des ordures ménagères
de l’année 1999 est annulé, le dossier étant renvoyé à la Municipalité pour
qu’elle rende une nouvelle décision conformément aux considérants qui
précèdent.
A toutes fins utiles, on signalera que le présent
arrêt ne concerne que les taxes contestées dans la présente cause devant le
Tribunal administratif et qu'il n'a pas d'effet sur les taxes qui pourraient
avoir été payées sur la base de décisions entrées en force faute de contestation
(voir par exemple FI.1997.0168 du 18 juillet 2001).
6.
Les recourants obtenant gain de cause, l’arrêt sera rendu
sans frais.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Commission communale de recours en
matière d’impôt de la commune de Bex du 19 décembre 2003 est réformée en ce
sens que le bordereau de taxation du 23 septembre 1999 fixant la taxe
d’enlèvement des ordures ménagères pour l’année 1999 est annulé. Le dossier est
renvoyé à la Municipalité pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
III.
L’arrêt est rendu sans frais.
Lausanne, le 4 avril 2006
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.