vd_omni · AC.2017.0078 · 2018-02-28 · fr

A.________/Département du territoire et de l’environnement (DTE), CONSEIL GENERAL | Recours dirigé contre l'adoption d'une zone réservée communale limitée à une partie de la zone à bâtir. Modalités de calcul du taux de croissance admissible et de la capacité d'accueil des communes hors centre (c. 3). Une zone réservée destinée à bloquer provisoirement les nouvelles constructions dans une commune surdimensionnée répond à un intérêt public primordial, à savoir maintenir la liberté de planification et de décision des autorités communales, ainsi que juguler le risque que les propriétaires se pressent d'utiliser les possibilités offertes par la planification en vigueur et fassent ainsi obstruction à une future réduction de la zone à bâtir, en disséminant les constructions sur un large secteur. S'il serait concevable d'étendre la zone réservée à l'entier de la zone constructible, dès lors qu'un éventuel déclassement de la totalité des parcelles mises en zone réservée pourra difficilement ramener la capacité d'accueil de la commune au taux de croissance admissible, il n'y a pas lieu d'imposer une telle solution à la municipalité. Il convient au demeurant de rappeler sur ce point que le SDT a expressément annoncé dans son rapport de synthèse d'examen préalable qu'il poursuivra la surveillance des permis de construire sur le territoire communal (c. 4).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.02.2018 AC.2017.0078

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 28 février 2018
Composition
Mme Danièle Revey, présidente; M. Pascal Langone et M. André Jomini, juges.
Recourante
A.________
à ********
représentée par Me Yves NICOLE, avocat, à Yverdon-Les-Bains,
Autorités intimées
1.
Département du territoire et de
l’environnement (DTE),
représenté par le Service du développement
territorial, à Lausanne,
2.
Conseil Gén.al de la commune de
Giez
,
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision du Conseil général de Giez
du 13 décembre 2016 levant son opposition et adoptant une zone réservée et c/
décision du Département du territoire et de l'environnement du 1
er
février 2017 approuvant préalablement ladite zone réservée
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire des parcelles 399, 424 et 542 (acquises
respectivement en 2007, 2013 et 2009) du territoire de la commune de Giez.
L'affectation du sol de ladite commune est régie d'abord
par le plan général des zones approuvé le 4 février 1983 (PGA) et le règlement
communal sur le plan général d'affectation et la police des constructions
(RPGAC) approuvé le 10 décembre 2003. Elle est réglée ensuite par le plan partiel
d'affectation (PPA) du village approuvé le 10 décembre 2003 et enfin par le plan
de quartier "Clos Damon" (PQ) approuvé le 12 mars 1993, lequel
destine son périmètre à l'habitation et à ses prolongements ainsi qu'à de
l'artisanat, à des bureaux et à du commerce.
Contigus les uns aux autres, les trois biens-fonds
précités forment une surface totale de 15'921 m
2
pratiquement
entièrement en zone à bâtir et sont libres de construction, hormis un carré de
dressage. Plus précisément, la parcelle 399, d'une surface de 3'403 m
2
,
est pour l'essentiel colloquée en zone village, le solde étant intégré dans la
zone de verdure et dans le PQ précité. La parcelle 424, d'une surface de 11'251 m
2
,
est entièrement incluse dans le PQ. Enfin, la parcelle 542, d'une surface de 1'267
m
2
, est affectée pour sa plus grande part à la zone village, le
solde étant affecté à la zone de verdure.
B.
La Municipalité de Giez (ci-après: la municipalité) a établi un bilan de
ses réserves en zone à bâtir
(zone d'habitation et zone mixte) en
mars 2015. Les réserves identifiées, qui s'étendaient sur quatorze parcelles,
révélaient que la commune présentait un important surdimensionnement. Dans ces
conditions,
la municipalité a décidé en mars 2016 d'entreprendre des
démarches visant la révision de son PGA en vue de réduire ce surdimensionnement
conformément aux exigences de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement
du territoire (LAT; RS 700), dans sa version révisée entrée en vigueur le 1
er
mai 2014.
Par courrier du 25 avril 2016, le Service
du développement territorial (SDT) a vivement encouragé la commune à instaurer sur
l'ensemble de sa zone à bâtir une zone réservée au sens de l'art. 46 de la loi
du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC;
RSV 700.11). Il a relevé que cette démarche permettrait de mener une réflexion
à l'échelle de la commune, avec une égalité de traitement pour tous les
propriétaires. Par ailleurs, le SDT a annoncé qu'il s'opposerait à un permis de
construire sur les parcelles 66, 424 et 522.
Le 6 juin 2016, la municipalité a
soumis un projet de zone réservée au SDT pour examen préalable. Elle proposait
d'instaurer une telle zone sur une partie uniquement des parcelles contenant
des réserves, à savoir sur les trois parcelles précitées 399, 424 et 542
appartenant à A.________, ainsi que sur la parcelle 66 et sur une nouvelle
parcelle 552 détachée dans l'intervalle de la parcelle 66 (le 29 mars 2016).
C.
Le SDT a établi son rapport de synthèse d'examen
préalable le 4 juillet 2016. Il a préavisé favorablement le projet, sous
réserve de certains points relatifs à la rédaction du rapport explicatif selon
l'art. 47
de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur
l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1)
, s'agissant
notamment du calcul du taux de croissance admissible au vu de l'assouplissement,
adopté par le Conseil d'Etat, de la mesure A11 du Plan directeur cantonal
(PDCn), ainsi qu'au vu de l'abandon, selon le projet de 4
ème
adaptation
du PDCn, du "taux de saturation des parcelles" retenu par les
versions antérieures du PDCn.
Pour le surplus, le SDT observait que
certains terrains libres de constructions et situés à la marge de la zone à
bâtir n'étaient pas inclus dans la zone réservée, bien qu'ils soient visés pour
une reconfiguration des droits à bâtir lors de la révision du PGA. Or, les
réserves à bâtir de la zone réservée, qui pourraient potentiellement être
déclassées lors de la révision du PGA, étaient manifestement trop faibles pour
assurer la conformité à la mesure A11. Sans mesure de sécurisation sur d'autres
terrains, la municipalité pourrait éprouver des difficultés à mener à bien son
projet de révision du PGA. Par ailleurs, l'établissement d'une zone réservée
sur une partie limitée de la zone à bâtir présentait un risque d'un point de
vue de l'égalité de traitement entre les propriétaires. Enfin, le SDT recommandait
l'extension de la zone réservée et avertissait qu'à défaut, il poursuivrait la
surveillance des permis de construire sur le territoire communal.
D.
La municipalité a soumis à l'enquête publique, du 27 juillet au 25 août
2016, le projet précité de zone réservée communale au sens de l'art. 46 LATC. Le
dossier comprend un plan au 1:2000 (incluant le règlement "zone réservée selon
l'article 46 LATC") et le rapport explicatif selon l'art. 47 OAT dans sa
version modifiée de juillet 2016. Le périmètre concerné se limite, à l'instar
du projet soumis au SDT pour examen préalable, aux cinq parcelles précitées
399, 424, 542, 66 et 552.
Le règlement de la zone réservée
prévoit:
"
1.
But
1
La zone réservée est
destinée à rendre inconstructibles, temporairement, les terrains compris dans
la zone définie sur le plan.
2. Périmètre
1
La zone est délimitée
par le périmètre figurant sur le plan de la Zone réservée selon l'art. 46 LATC.
3.
Inconstructibilité
1
Toute nouvelle
construction est interdite à l'exception des dépendances de peu d'importance au
sens de l'art. 39 RLATC ou installation similaires: les nouvelles constructions
doivent être implantées à moins de 3 mètres du bâtiment principal.
2
Les rénovations,
transformations des bâtiments existants peuvent être autorisées dans les
limites des volumes existants, pour autant qu'ils n'augmentent pas les surfaces
habitables de façon disproportionnée.
4. Validité
1
La présente zone
réservée est valable pour une durée de 5 ans à compter de sa mise en vigueur.
2
Elle peut être
prolongée de trois ans aux conditions de l'art. 46 LATC.
"
A.________ a formé opposition le 25 août 2016. Elle s'estimait
particulièrement touchée par la zone réservée projetée dès lors que ses trois
parcelles, représentant plus de 15'000 m
2
, étaient pratiquement les
seules concernées et que le rapport 47 OAT annonçait sans détour que le PGA
révisé les déclasserait en zone agricole. Soulignant que l'affectation en zone
à bâtir de ces biens-fonds était largement postérieure à l'entrée en vigueur de
la LAT en 1980 et qu'elle avait été confirmée par toutes les révisions
partielles subséquentes du PGA, elle déclarait qu'elle s'opposerait
catégoriquement à ce déclassement, dont la zone réservée projetée constituait
manifestement le prélude. Enfin, elle a expressément réservé ses droits à
raison de l'expropriation matérielle que constituerait un tel déclassement.
Une séance de conciliation a été tenue le 16
septembre 2016, à la suite de laquelle l'opposition a été maintenue. Il découle
du procès-verbal de cette séance que le conseil de A.________ avait soutenu que
sa cliente "
payait les pots cassés
" de l'instauration de la
zone réservée, le syndic précisant pour sa part que l'intéressée possédait plus
de 80% des terrains encore disponibles en zone à bâtir, si bien qu'il était
normal qu'elle soit largement touchée.
E.
La municipalité a adopté le 15 novembre 2016 son préavis relatif à la
zone réservée mise à l'enquête publique (préavis n° 2016/06). Elle proposait au
Conseil général, en substance, de lever l'opposition et d'adopter la zone
réservée. Ce préavis est ainsi libellé:
"
Préambule
:
Suite à l'entrée en vigueur de la
révision de la Loi sur l'aménagement du territoire au 1er mai 2014, la Municipalité
de Giez a pris la décision d'entreprendre la révision de son Plan général
d'affectation, sur un mandat du Conseil général en mars 2016.
Cependant, au vu du
surdimensionnement de la commune en réserve de zone à bâtir pour du logement,
ainsi que des demandes de permis de construire déposées régulièrement, la
faisabilité de la révision s'est vue remise en cause notamment au niveau de la
réduction du surdirnensionnement.
La Municipalité de Giez a donc
pris la décision d'appliquer l'article 46 de la Loi sur l'aménagement du
territoire et des constructions (LATC). En effet, par la délimitation d'une
zone réservée sur tout ou partie de la zone à bâtir, cet article permet de
bloquer la délivrance des permis de construire et assure, dans le cas présent,
un déroulement serein de la révision du Plan général d'affectation.
Contexte du projet
La demande faite au Conseil
général, et qui a été mise à l'enquête publique, porte sur l'affectation d'une
partie de la zone à bâtir de Giez en zone réservée selon l'art. 46 LATC.
La mise en œuvre de la zone
réservée est en relation avec la révision du Plan général d'affectation en
cours.
Motivations
Le 1er mai 2014 est entrée en
vigueur la modification de la Loi fédérale sur l'aménagement du territoire
(LAT), laquelle implique notamment un redimensionnement des zones à bâtir au
travers de la révision du Plan général d'affectation.
La Municipalité a, en coordination
avec le SDT, établi un bilan des réserves en zone à bâtir de la Commune. Il en
résulte que la zone à bâtir pour le logement est surdimensionnée car elle
permet d'accueillir une croissance démographique potentielle de 81% pour la
période 2008-2035. Or le Plan directeur cantonal impose une croissance
démographique potentielle de 1% par année aux communes, soit 27% pour la
période 2008-2035. Conformément à l'article 15 LAT, la Commune est tenue
d'adapter le dimensionnement de sa zone à bâtir.
La révision du Plan général
d'affectation est une procédure qui peut durer plusieurs années. Afin que les
objectifs de cette nouvelle planification ne soient pas mis en péril, il est
indispensable de prendre une mesure urgente afin d'éviter que la situation ne
se péjore durant l'intervalle. En effet, si des constructions continuent de se
réaliser, les objectifs de redimensionnement ne pourront jamais être atteints.
[…]
Consultation
des services cantonaux :
[…]
Enquête
publique :
[…]
Opposition :
Le 25 août 2016, Madame A.________
a formulé, par l'intermédiaire de Me Yves Nicole, avocat à Yverdon-les-Bains,
une opposition à la zone réservée selon l'art. 46 LATC. En substance, Mme A.________
considère que la zone réservée impacte majoritairement ses parcelles (n° 399,
424 et 542). Mme A.________ s'oppose également au fait que ses parcelles
identifiées dans la zone réservée puissent être déclassées en zone agricole
dans le cadre de la révision du Plan général d'affectation, ce qui reviendrait
à une expropriation matérielle donnant lieu à indemnisation.
Réponse de la
Municipalité :
La Municipalité a rencontré Me
Nicole et B.________ pour une séance de conciliation le 16 septembre 2016. Les
discussions ont eu lieu dans un esprit marqué par la volonté de trouver une
solution satisfaisante pour les deux parties. Le but principal de l'opposition
était de préserver leurs droits et il n'était pas question d'entamer une
procédure judiciaire en cas d'une éventuelle levée de l'opposition par le conseil
général.
[…]
"
Par décision du 13 décembre 2016, le Conseil général
de Giez a adopté la proposition de réponse à l'opposition, a levé cette opposition,
a adopté la zone réservée selon l'art. 46 LATC, telle que mise à l'enquête, et a
autorisé la municipalité à entreprendre toute démarche utile pour mener à bien
le projet, y compris le défendre en justice le cas échéant. Selon le
procès-verbal de la séance du Conseil général, la Commission ad hoc a indiqué à
cette occasion que la proposition de réponse de la municipalité à l'opposition
manquait de clarté; il découlait toutefois de l'explication du municipal en
charge de l'aménagement du territoire que la municipalité n'avait "
pas
d'autre option à proposer à l'opposante
".
Par décision du 1
er
février 2017, le
Département du territoire et de l'environnement (DTE) a approuvé préalablement,
sous réserve des droits des tiers, la zone réservée de la commune de Giez selon
l'art. 46 LATC.
Rappelant que la commune était surdimensionnée,
il a souligné que les parcelles comprises dans la zone réservée constituaient
des réserves de zone à bâtir d'habitation et mixte importantes sur le
territoire communal. En affectant à la zone réservée les plus grandes parcelles
de son territoire sises en zone à bâtir, la municipalité souhaitait stopper le
mitage de son territoire à court terme. La révision du PGA, qui comprenait le
dimensionnement adapté de la zone à bâtir, pourrait ainsi se réaliser de
manière réfléchie à partir de la situation actuelle temporairement figée.
F.
Agissant le 6 mars 2017 par l'intermédiaire de son conseil, A.________ a
déféré les décisions précitées du Conseil général du 13 décembre 2016 et du DTE
du 1
er
février 2017 devant la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal (CDAP), concluant à leur annulation. En substance,
elle dénonce une violation de son droit d'être entendue et conteste le
périmètre de la zone réservée communale, dans la mesure où il ne concerne
pratiquement que des parcelles dont elle est propriétaire.
La Commune de Giez a déposé sa réponse par
l'intermédiaire de sa municipalité le 27 avril 2017, concluant en bref au rejet
du recours. Pour l'essentiel, elle s'est référée au rapport 47 OAT en soutenant
que les trois conditions matérielles posées à l'instauration d'une zone
réservée étaient respectées.
Le DTE a également proposé
le rejet du recours au terme de sa réponse communiquée le 28 avril 2017 sous la
plume du SDT.
Il a notamment déposé le bilan des réserves à bâtir
de la commune (pièce 1), un extrait du plan général des zones (pièce 7), le rapport
explicatif selon l'art. 47 OAT (pièce 8), un extrait du plan de quartier Clos
Damon (pièce 9), ainsi qu'un extrait du PPA du village (pièce 10).
G.
Entre-temps, soit du 24 septembre au 23 octobre
2016, A.________ a soumis à l'enquête publique un projet de construction de
deux immeubles sur l'une de ses parcelles à bâtir non soumises à la zone
réservée, à savoir la parcelle 522 (CAMAC 165446). Le DTE a formé opposition en
annonçant son intention d'adopter une zone réservée cantonale sur ladite
parcelle, en application de l'art. 134 LATC. Le plan et le règlement de la
"zone réservée cantonale selon l'art. 46 LATC - parcelle n° 522" ont
été mis à l'enquête du 21 janvier au 19 février 2017; cette planification
visait à rendre provisoirement inconstructible la parcelle 522.
Le 25 janvier 2017, A.________ a formé
opposition.
Par décision du 2 octobre 2017, le DTE
a approuvé le plan d'affectation cantonal précité, instaurant une zone réservée
cantonale sur la parcelle 522.
Le 3 novembre 2017, A.________ a formé
recours contre cette décision. Cette procédure, pendante, a été enregistrée
sous la référence AC.2017.0388.
H.
Dans la présente procédure, la recourante a déposé
sa réplique le 1
er
juin 2017.
Le tribunal a ensuite statué, par voie de
circulation.
Considérant en droit:
1.
La recourante dénonce un défaut de motivation des décisions attaquées.
a) Les parties ont le droit d'être entendues (art.
29 Cst., art. 17 al. 2 Cst-VD; art. 33 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]). Le droit d'être entendu
implique notamment pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision (art. 42
let. c LPA-VD) afin que l'intéressé puisse la comprendre et l'attaquer
utilement s'il y a lieu et que l'autorité de recours puisse exercer son
contrôle. Selon la jurisprudence, il suffit que l'autorité mentionne, au moins
brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa
décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée
de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. La violation du droit
d'être entendu commise en première instance peut être guérie si le justiciable
dispose de la faculté de se déterminer dans la procédure de recours, pour
autant que l'autorité de recours dispose d'un plein pouvoir d'examen, en fait
et en droit, et que le vice ne soit pas grave (ATF 142 I 135 consid. 2.1 p.
145; 142 II 154 consid. 4.2 p. 157; 137 I 195 consid. 2.3.2).
b) En l'espèce, la réponse du Conseil général à
l'opposition de la recourante s'est limitée à indiquer qu'il était ressorti de
la séance de conciliation que l'opposition avait pour but principal de
préserver les droits de l'intéressée sans qu'il soit question d'entamer une
procédure judiciaire. Cette réponse a été adoptée après audition du représentant
de la Commission ad hoc, qui avait souligné qu'elle manquait de clarté mais
qu'aucune autre solution ne pouvait être proposée à l'opposante. Quant à la
décision du DTE, elle ne comprend pas d'indication traitant spécifiquement des
griefs soulevés par l'intéressée.
Cela étant, les motifs exposant en quoi une zone
réservée était nécessaire, tant dans son principe que dans ses dimensions,
ressortaient clairement du rapport 47 OAT ainsi que des décisions
attaquées. En outre, il découle du procès-verbal de la séance de conciliation
que le syndic avait alors souligné que l'opposante possédant plus de 80% des
terrains encore disponibles en zone à bâtir, il était normal qu'elle soit
largement touchée. Ce faisant, le syndic a répondu, au moins pour l'essentiel,
sur les griefs de la recourante, la question de savoir si cette motivation
était justifiée relevant du fond.
Quoi qu'il en soit, une éventuelle violation du
droit d'être entendu serait de toute façon réparée devant la présente cour, où
les autorités intimées ont déposé des écritures circonstanciées sur lesquelles
la recourante a pu s'exprimer en connaissance de cause.
2.
Sur le fond, il sied d'examiner en premier lieu si, dans son principe,
la zone réservée litigieuse s'avère bien fondée.
a) L'art. 27 LAT, intitulé "Zones
réservées", prévoit:
"
1
S'il
n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose,
l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires
exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris
qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation.
2
Une zone
réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut
prolonger ce délai.
"
Sous la note marginale "zone réservée", l'art.
46 LATC dispose:
"
1
La commune ou l'Etat peuvent établir une zone
réservée, à titre provisoire, pour une durée de cinq ans pouvant être prolongée
de trois ans au maximum lorsque la sauvegarde des buts et des principes
régissant l'aménagement du territoire l'exige.
2
La procédure est réglée au chapitre IV ci-dessous.
"
b) Selon la jurisprudence (rappelée par la Cour
constitutionnelle dans l'arrêt CCST.2014.0001 du 3 juillet 2014: v. ég.
AC.2016.0420 du 6 juin 2017; AC.2013.421 du 26 avril 2016), l'instauration
d'une zone réservée suppose réunies trois conditions matérielles, soit une
intention de modifier la planification, une délimitation exacte des territoires
concernés et le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des
zones concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien
d'une situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131
consid. 6.2). En raison de l'importance de la restriction de la propriété
que peut représenter l'instauration d'une zone réservée, le principe de la
proportionnalité (cf. art. 36 al. 3 Cst.) exige que cette mesure provisionnelle
ne soit prescrite que pour des périmètres délimités précisément, dans lesquels
une adaptation du plan d'affectation se justifie; d'un point de vue spatial,
elle ne doit pas aller au-delà du "territoire exactement délimité"
pour lequel elle est nécessaire (cf. Alexander Ruch,
in
Commentaire
pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, n. 47 ad art. 27; Bernhard
Waldmann / Peter Hänni, Handkommentar RPG, Berne 2006, n. 21 ad art.
27). Même si chaque révision du plan a des conséquences sur l'affectation des
autres parties du territoire communal, il n'est en principe pas admissible
d'étendre les effets de la mesure provisionnelle à toute la commune (cf. Manuel
Bianchi, La révision du plan d'affectation communal, thèse Lausanne 1990,
p. 189).
3.
a) L'art. 75 al. 1 Cst. prévoit que la Confédération fixe les principes
applicables à l'aménagement du territoire. Celui-ci incombe aux cantons et sert
une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation rationnelle du
territoire. L'art. 1
er
al. 1 LAT précise que la Confédération, les
cantons et les communes veillent à assurer une utilisation mesurée du sol et à
réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement
harmonieux de l'ensemble du pays. L'art. 1
er
al. 2 LAT définit les
buts de l'aménagement du territoire. Cette disposition, dans sa nouvelle teneur
entrée en vigueur le 1
er
mai 2014, prescrit que les autorités
chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux
fins, notamment, d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur
du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée (let. a
bis
)
et de créer un milieu bâti compact (let. b). L'art. 3 LAT expose les principes
d'aménagement, parmi lesquels il convient notamment de préserver le paysage
(art. 3 al. 2) et d'aménager les territoires réservés à l'habitat et à
l'exercice d'activités économiques selon les besoins de la population tout en
limitant leur étendue (art. 3 al. 3 LAT).
L’art. 15 LAT, dans sa nouvelle teneur entrée en
vigueur le 1
er
mai 2014, dispose:
"
Art.
15  Zones à bâtir
1
Les zones à bâtir
sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour
les quinze années suivantes.
2
Les zones à bâtir
surdimensionnées doivent être réduites.
3
L'emplacement et la
dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières
communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du
territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et
préserver la nature et le paysage.
(...)
"
Avec ces modifications, le législateur fédéral a
voulu se concentrer sur les problèmes les plus aigus de l'aménagement du
territoire, à savoir la dispersion des constructions et la perte de terres
cultivables. Le nouvel art. 15 LAT précise les conditions permettant de classer
des nouveaux terrains en zone à bâtir, conditions qui résultaient déjà de la
jurisprudence fédérale (ATF 141 II 393 consid. 2; TF 1C_113/2014 du
3 septembre 2014 consid. 3.1; Message du Conseil fédéral du 20 janvier
2010 relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire
publié in FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963). Ainsi, le nouvel art. 15 LAT a
essentiellement codifié la jurisprudence et la pratique, mais la modification
de la LAT apporte certaines innovations telles que l'exigence de plans directeurs
contenant les stratégies de répartition des zones à bâtir et le calcul supposé
plus précis des surfaces en fonction des besoins (ATF 141 II 393 consid. 2;
Alexandre Flückiger, La création et le dimensionnement des zones à bâtir:
enjeux et méthodes, Révision 2014 de la LAT - Faire du neuf avec du vieux?,
2015, p. 81). Les nouvelles règles de la LAT relatives au
redimensionnement des zones à bâtir ont permis de mettre en évidence
d'importants décalages entre les exigences légales prévalant déjà sous l'ancien
droit et les dimensions effectives des zones à bâtir (TF 1C_568/2014 et
1C_576/2014 du 13 janvier 2016 consid. 7.2; Message, FF 2010 959, ch. 1.1 p.
963, ch. 2.3.4 p. 980, ch. 2.6 p. 987 et ch. 3.2 p. 988).
La jurisprudence fédérale a par ailleurs retenu
qu'il existe un intérêt public important à ce que les zones à bâtir - déjà
surdimensionnées dans de nombreuses communes - ne soient pas encore étendues,
afin de ne pas anticiper sur la révision de la planification et les éventuels
déclassements à venir (TF 1C_612/2014 du 26 août 2015 consid. 2.6).
b) Dans le canton de Vaud, la question de l'adaptation
des zones à bâtir aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes a été
traitée en particulier par la mesure A11 du Plan directeur cantonal (PDCn).
Entré en vigueur le 1
er
août 2008, l'actuel
PDCn a fait l'objet de plusieurs adaptations. Une première adaptation est
entrée en vigueur le 1
er
décembre 2011, une deuxième le 15 juin
2012, une deuxième
bis
le 15 juin 2013 et une troisième le 1
er
janvier 2016. Enfin, une quatrième adaptation a été adoptée par le Grand
Conseil les 20 et 21 juin 2017 pour être approuvée par le Conseil fédéral tout
récemment, le 31 janvier 2018 (ci-après: PDCn4).
aa) Quelle que soit sa version, le PDCn a constaté en
substance que la capacité d'accueil d'habitants et d'emplois des zones à bâtir
actuellement légalisées dans le canton est bien plus importante que nécessaire
pour les besoins prévisibles à quinze ans, horizon temporel déterminé par
l'art. 15 LAT. Il a ainsi enjoint les communes à définir leur besoins, à savoir
la croissance démographique programmée à quinze ans, puis à évaluer leur
capacité existante de développement résidentiel (capacité d'accueil, réserves)
et enfin à faire le bilan en vérifiant que leur capacité de développement est à
la mesure de leurs besoins, sinon à adapter leur zone à bâtir (mesure A11).
Dans sa version actuelle, le PDCn retient que le réseau des centres vaudois,
qui garantit la cohésion du canton, est menacé par l'étalement urbain, à savoir
la dispersion de la population et de l’habitat hors des centres, en périphérie
et en campagne. Pour y remédier, il préconise en priorité le développement à
l'intérieur du territoire urbanisé, la valorisation du potentiel inutilisé et
la recherche d'une densification adaptée au contexte (PDCn4, ligne d'action A1;
voir aussi mesure A11).
bb) La mesure de la croissance démographique
admissible a en revanche connu divers modes de calcul au fil des adaptations du
PDCn, s'agissant notamment des villages et quartiers hors centre, tels que
Giez.
Ainsi, dans ses versions antérieures à sa quatrième
adaptation, le PDCn fixait une croissance démographique ne pouvant pas
dépasser, pour la période 2008-2023, 1% par an (à savoir 15% pour la période),
calculé sur la base de la population résidante permanente recensée au 31
décembre 2008, année de référence. En mai 2015, dans la perspective de la quatrième
adaptation du PDCn, le Conseil d’Etat a décidé d'un premier assouplissement en
étendant l’horizon de planification à 2030 (au lieu de 2023), tout en gardant
un taux de croissance annuel de 1% (à savoir 22% pour la période) (cf.
communiqué de presse de l'Etat de Vaud du 22 mai 2015). Les communes ont ainsi
établi leur bilan des réserves des zones à bâtir d'une part en fonction d'un
taux de croissance de 15% pour la période 2008-2023 et d'autre part en fonction
d'un taux de croissance de 22% pour la période 2008-2030.
Pour sa part, le PDCn4 adopté par le Grand Conseil en
juin 2017 et approuvé par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018 modifie l'année
de référence en la repoussant de 2008 à 2015, étend l'horizon de planification
à 2036 et limite, toujours pour les villages et quartiers hors centre, le taux
de croissance annuel à 0,75% (mesure A11). Le développement maximal d'une
commune hors centre se calcule désormais en multipliant la croissance annuelle
admise de 0,75% par le nombre d'années qui séparent la date de référence de
l'horizon de planification, soit 21 ans. Il correspond ainsi à une croissance totale
de 15,75% (0,75% x 21 ans). Les communes appelées à redimensionner leurs zones
à bâtir doivent révisent leurs plans d'affectation et soumettre leur projet à
l'approbation du canton au plus tard cinq ans après l'adoption du PDCn par le
Grand Conseil (à savoir juin 2022). Pour répondre aux besoins à quinze ans, les
communes doivent, dans l’ordre: 1. réaffecter les terrains excédant les
besoins ou peu adéquats au développement; 2. densifier le territoire
urbanisé; 3. mettre en valeur les réserves et les friches, notamment par la
densification (PDCn4, mesure A11; fiche d'application du SDT intitulée
"Dimensionnement des zones à bâtir d'habitation et mixtes", juillet
2017, ch. 2).
cc) La capacité de développement
résidentiel, dite capacité d'accueil, est composée des habitants existants et
du potentiel d'accueil en nouveaux habitants (la réserve). En bref, le
potentiel d'accueil est apprécié en évaluant pour chaque parcelle la surface de
plancher déterminante pouvant être dévolue au logement, puis en considérant une
surface nécessaire par habitant de 50 m
2
(
fiche
d'application précitée du SDT, ch. 3)
. Sur ce point, il convient
encore de noter que les versions antérieures du PDCn (mesure A11) prévoyaient
un taux de saturation de la surface de plancher de 80% (à savoir un coefficient
de pondération de 0,8, destiné à tenir compte des surfaces
qui ne
seraient probablement pas mises en valeur, par exemple les surfaces
thésaurisées). Cette pondération n'est plus mentionnée dans le PDCn4.
Désormais, le taux de saturation atteint ainsi, en principe, 100% (voir
cependant la fiche d'application précitée du SDT, ch. 3c, selon laquelle
il peut être admis d'abaisser le taux de saturation jusqu'à 80% lorsque les
droits à bâtir ne pourront pas être entièrement exploités à l'horizon du plan
d'affectation).
c
) En l'occurrence,
il n'est
pas contesté que la commune de Giez est surdimensionnée, quels que soient
l'année de référence, l'horizon de planification ou le taux de croissance
admissible pris en considération depuis l'entrée en vigueur de la première
version du PDCn. La recourante ne discute pas davantage, à juste titre, que la
commune est tenue de modifier son plan général d'affectation afin de répondre
aux exigences du nouvel art. 15 LAT entré en vigueur le 1
er
mai
2014, ni que la zone réservée litigieuse poursuit un but légitime, à savoir bloquer,
sur les parcelles concernées, la délivrance des permis de construire afin
d'éviter que la situation évolue avec une augmentation des surfaces bâties et,
conséquemment, une moindre disponibilité des terrains non bâtis susceptibles
d'être dézonés. Enfin, il apparaît constant que la zone réservée procède à une
délimitation exacte des territoires concernés et qu'elle ne va pas au-delà de
ce qui est spatialement nécessaire.
La zone réservée litigieuse doit par conséquent être
confirmée dans son principe.
4.
La recourante fait toutefois valoir que le plan de zone réservée violerait
les principes de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.) et de l'égalité de
traitement (art. 8 Cst.), dans la mesure où il ne concernait pratiquement que
ses propres parcelles.
a) De l'avis de la recourante, sous prétexte de
geler temporairement la situation, la zone réservée en cause reviendrait à
anticiper un déclassement de ses parcelles, le rapport 47 OAT ne faisant au
demeurant guère de mystère sur ce point. Dans la mesure où l'autorité intimée
n'aurait pas inclus dans le périmètre de la zone réservée suffisamment d'autres
terrains, cela l'empêcherait, en pratique, de procéder à des choix au moment de
l'élaboration du nouveau plan général d'affectation, en déclassant le cas
échéant d'autres parcelles que celles appartenant à la recourante. La situation
serait ainsi d'ores et déjà "verrouillée", ce qui ne serait pas
admissible lorsque l'on prétend mettre en œuvre une simple mesure provisoire,
visant uniquement à laisser aux autorités une certaine marge de manœuvre. Toujours
selon la recourante, pour satisfaire aux principes de la proportionnalité et de
l'égalité de traitement, les autorités intimées auraient dû colloquer, comme
cela se ferait au demeurant de manière quasi systématique dans les communes
concernées par un surdimensionnement de leurs zones à bâtir, l'ensemble des
parcelles constructibles de la commune dans la zone réservée. Elles auraient dû
choisir ainsi le système du "périmètre global", selon lequel la zone
réservée doit porter sur l'ensemble de la zone à bâtir du territoire communal
indépendamment du statut du bâti. Pour le surplus, aux yeux de la recourante,
rien ne permettrait d'exclure de la zone réservée les parcelles partiellement
bâties mais identifiées comme contenant une réserve dans le bilan de mars 2015.
Enfin, l'objectif de réduction des zones à bâtir surdimensionnées pourrait
également être atteint par des mesures moins radicales qu'un déclassement, comme
par exemple la fixation de périmètres d'implantation, qui permettrait de limiter
l'extension du bâti, tout en maintenant des éléments caractéristiques de
villages (vergers, jardins…).
b) Il découle de l'art. 2 al. 3 LAT que les
autorités en charge de l'aménagement du territoire bénéficient d'une importante
liberté d'appréciation dans l'accomplissement de leurs tâches et notamment dans
leurs tâches de planification. Selon l'art. 33 al. 3 let. b LAT, une autorité
de recours au moins (en l'occurrence la CDAP) doit avoir un libre pouvoir
d'examen. Selon la jurisprudence, le libre examen dont doit disposer l'autorité
de recours cantonale appelée à statuer sur la validité d'une mesure de
planification ne se réduit pas à un contrôle de la constatation des faits et de
l'application du droit; il comporte aussi un contrôle de l'opportunité.
L'autorité doit vérifier que la planification contestée devant elle est juste
et adéquate. Son rôle spécifique d'autorité de recours ne se confond toutefois
pas avec celui de l'organe compétent pour adopter le plan; elle doit préserver
la liberté d'appréciation dont celui-ci aura besoin dans l'accomplissement de
sa tâche (art. 2 al. 3 LAT). Cette liberté d'appréciation implique qu'une
mesure d'aménagement appropriée doit être confirmée; l'autorité de recours
n'est pas habilitée à lui substituer une autre solution qui serait également
convenable. Elle suppose également que le contrôle de l'opportunité s'exerce
avec retenue sur des points qui concernent principalement des intérêts locaux,
tandis que, au contraire, la prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre
supérieur, dont la sauvegarde incombe aux cantons, doit être imposée par un
contrôle strict (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242; TF 1C_348/2007 du 21
décembre 2007 consid. 4.2).
Une décision ou une norme viole le principe de
l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne
se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à
réglementer, ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu
des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité
de manière identique et que ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière
différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se
rapporte à une situation de fait importante (ATF 141 I 153 consid. 5.1 p. 157;
140 I 77 consid. 5.1 p. 80; 137 I 167 consid. 3.4 p. 175; 136 II 120 consid.
3.3.2 p. 127). Ce principe n'a qu'une portée réduite dans l'élaboration des
plans d'affectation. Il est en effet dans la nature même de l'aménagement local
que la délimitation des zones crée des inégalités et que des terrains de mêmes
situation et nature puissent être traités différemment en ce qui concerne tant
leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du
point de vue constitutionnel, il suffit que la planification soit objectivement
soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 142 I 162 consid.
3.7.2; 121 I 245 consid. 6e/bb p. 249; TF 1C_352/2014 du 10 octobre 2014
consid. 4.1; TF 1C_76/2011 consid. 4.1).
c) Selon les directives établies par le SDT (Redimensionnement
des zones à bâtir - Définir des zones réservées, janvier 2016; Comment établir
une zone réservée communale, juillet 2017), le périmètre d’une zone réservée
doit être cohérent et défini selon des critères objectifs. Il peut être établi
de deux manières, à savoir soit par un périmètre ciblé de la zone réservée sur
un secteur d’urbanisation défini ou une/des portion/s du territoire communal,
auquel cas le choix des parcelles incluses dans la zone réservée doit être
justifié, soit par un périmètre global de la zone réservée sur l’ensemble de la
zone à bâtir du territoire communal indépendamment du statut du bâti.
d) aa) Conformément
à ce qui précède (consid. 3b), pour les villages et quartiers hors centre tels
que Giez, le taux de croissance admissible à l'horizon 2036 est fixé à 15,75%
de la
population de la commune au 31 décembre 2015. A cette date, Giez
comptait 389 habitants (cf. SDT, population résidante permanente des communes
au 31 décembre 2015). La croissance "autorisée" est ainsi de 61
personnes, soit au total 450 habitants.
Selon le rapport 47 OAT
(p. 5 in fine) établi en juillet 2016, la commune serait en mesure d'atteindre
une population de 670 habitants. Sa capacité excèderait ainsi de 220 habitants (670-450)
la mesure admissible. Dans la cause parallèle AC.2017.0388, pendante, le SDT a
produit le 15 février 2018 des extraits du guichet cartographique "simulation
pour le dimensionnement de la zone à bâtir", proposant un nouveau bilan de
la situation de Giez au regard de l'état actuel des parcelles ainsi que des
nouvelles modalités de calcul. A suivre ce bilan, la commune aurait une
surcapacité d'accueil brute (avant traitement communal) de 275 habitants, sa
population pouvant ainsi atteindre 725 habitants. Quoi qu'il en soit, même en
tenant compte de la capacité plus modeste retenue par le rapport 47 OAT de
juillet 2016, la croissance serait encore de 72% ([670 : 389 x 100] - 100), correspondant
à plus de quatre fois le taux maximum de 15,75%. Il n'est ainsi pas contestable
que la commune est massivement surdimensionnée, de sorte qu'elle devra procéder
à une réduction sensible de sa zone à bâtir.
Le
bilan des réserves approuvé par la commune en mars 2015 retient un potentiel
d'accueil de 234 nouveaux habitants, dont 34 habitants sur des terrains
entièrement bâtis (par densification) et 200 habitants sur 14 parcelles libres
ou partiellement bâties. Le bilan comporte un tableau énumérant ces 14 parcelles
(dans leur état à cette époque), leur surface et la surface de plancher réalisable
(au total 9988 m
2
avec le taux de saturation de 80% alors admis). Il
convient de classer ces 14 biens-fonds par ordre décroissant de leur potentiel
d'accueil (calculé en attribuant un habitant par 50 m
2
de surface
de plancher déterminante), ainsi qu'il suit:
N° de parcelle
Surface (m
2
)
Surface brute de plancher réalisable (m
2
)
avec taux de saturation
Potentiel d'accueil
(habitants)
avec taux de saturation
424
11254
3061
61
66
5512
1097
22
522
4344
1095
22
364
4277
949
19
313
4545
722
14
399
2261
570
11
41
4794
556
11
318
2647
407
8
54
1483
374
7
351
1977
329
7
28
1477
260
5
129
3344
228
5
542
723
182
4
547
632
159
3
Total
49270
9988
200
bb) Les parcelles de la recourante touchées par la
zone réservée, à savoir les parcelles 424, 399 et 542, contigües les unes aux
autres, sont situées à la limite du village bâti et jouxtent, sur une longueur
de plus de 100 m, la zone agricole. Elles couvrent en outre une surface
entièrement libre de construction (hormis un carré de dressage) de plus de
15'000 m
2
d'un seul tenant. Il n'est ainsi pas incohérent
d'envisager de les intégrer dans la zone agricole, d'autant plus celle-ci
comporte des champs cultivés, inventoriés en surface d'assolement de qualité I.
Pour le surplus, à suivre le tableau ci-dessus, ces trois biens-fonds disposent
d'un potentiel d'accueil de 76 habitants (61 + 11 + 4), soit approximativement
95 habitants sans taux de saturation. Leur éventuel déclassement conduirait dès
lors à lui seul à réduire de manière significative le taux de croissance de la
commune. Dans ces conditions, la possibilité d'un tel déclassement peut
raisonnablement être prise en
considération
dans le cadre
de la révision du plan général d'affectation, de sorte que la commune est
légitimée à sécuriser une telle solution. A cet égard, il convient de relever qu'une
zone réservée destinée à bloquer provisoirement les nouvelles constructions
dans une commune surdimensionnée répond à un intérêt public primordial, à
savoir maintenir la liberté de planification et de décision des autorités
communales, ainsi que juguler le risque que les propriétaires se pressent
d'utiliser les possibilités offertes par la planification en vigueur et fassent
ainsi obstruction à une future réduction de la zone à bâtir, en disséminant les
constructions sur un large secteur (voir arrêt du Tribunal cantonal
fribourgeois 602 2015 65 du 23 novembre 2015 consid. 3).
Si les parcelles de la recourante
devaient effectivement être dézonées dans le cadre de la révision du PGA, la
recourante pourra faire valoir ses griefs au cours de la procédure menée à
cette occasion.
cc) Il reste à examiner si la commune a violé le
principe de l'égalité de traitement en limitant la zone réservée aux trois
parcelles précitées de la recourante, ainsi qu'aux parcelles 66 et 552, plutôt
qu'en incluant d'autres parcelles, voire l'ensemble de sa zone à bâtir.
Il découle du tableau
supra
que
les deux parcelles disposant du potentiel d'accueil le plus important, à savoir
les biens-fonds 424 et 66 (552) sont déjà intégrées dans la zone réservée, de
même que les parcelles
399 et 542 appartenant à la recourante.
L
a troisième parcelle en termes de
potentiel d'accueil est le n° 522, sis en bordure de la zone agricole,
susceptible d'accueillir 22 habitants selon la surface de plancher selon le
bilan approuvé par la municipalité (respectivement 27 habitants sans le taux de
saturation). Ce bien-fonds appartient toutefois à la recourante, laquelle
conteste expressément son inclusion dans la zone réservée. On rappelle en effet
que l'intéressée s'oppose, dans une procédure parallèle, à l'aménagement d'une
zone réservée cantonale sur ce bien-fonds. Il convient de noter encore sous cet
angle que les parcelles 313 et 318 figurant au tableau sont également la
propriété de la recourante.
La quatrième parcelle, soit le n° 364,
d'une surface de 4'277 m
2
selon le bilan approuvé par la
municipalité en mars 2015, a été réduite le 28 octobre 2015 à 1'030 m
2
,
des portions de terrains
en ayant été détachées pour créer de nouvelles
parcelles, n
os
549 (de 2'464 m
2
,
laquelle a fait
l'objet le 3 février 2015 d'un permis de construire et est aujourd'hui bâtie,
CAMAC 151826) et 550 (laquelle a fait l'objet le 28 février 2017 d'un permis de
construire une piscine, CAMAC 167803).
Pour le surplus, une parcelle 551 détachée de la
parcelle 66, jusqu'ici non bâtie, fait l'objet d'un permis de construire
délivré le 16 mai 2017 (CAMAC 163169). La parcelle 41, en bordure de la zone
agricole, est partiellement bâtie. La parcelle 54 est libre de construction
mais se situe au cœur du village, sans compter que la municipalité envisage de
l'affecter en zone d'utilité publique (rapport 47 OAT, p. 7). Les parcelles
351, 28 et 129 sont à l'intérieur de la zone à bâtir et déjà partiellement bâties.
Quant à l'ultime bien-fonds, le n° 547, il est désormais construit (CAMAC
136942, permis accordé le 9 avril 2013).
Il découle de cet examen qu'au regard de l'ensemble
des parcelles figurant dans le bilan des réserves, les cinq biens-fonds inclus
dans la zone réservée, dont trois peuvent être appréhendés comme une surface
d'un seul tenant, remplissent des critères significatifs en termes de potentiel
d'accueil, de situation en bordure de la zone agricole et d'absence de
constructions. Dans ces conditions, le choix de les intégrer dans la zone
réservée ne constitue pas une violation de l'égalité de traitement. Enfin, s'il
serait concevable d'étendre la zone réservée à l'entier de la zone
constructible, dès lors qu'un éventuel déclassement de la totalité des cinq
parcelles précitées pourra difficilement ramener la capacité d'accueil de la
commune au taux de croissance admissible de 15,75%, il n'y a pas lieu d'imposer
une telle solution à la municipalité. Il convient au demeurant de rappeler sur
ce point que le SDT a expressément annoncé dans son rapport de synthèse
d'examen préalable qu'
il poursuivra la surveillance des permis de
construire sur le territoire communal.
Il convient par conséquent de confirmer les
décisions attaquées
.
5.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté, aux frais de la
recourante qui succombe. Les autorités intimées n'étant pas assistées, il n'y a
pas lieu d'allouer de dépens.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Conseil général de Giez du 13 décembre 2016 et la décision
du Département du territoire et de l'environnement du 1
er
février
2017 sont confirmées.
III.
Un émolument judiciaire de 3'500 (trois mille cinq cents) francs est mis
à la charge de la recourante.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 28 février 2018
La présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.