vd_omni · AC.2013.0165 · 2014-05-15 · fr

DAVID/Municipalité de Founex, Service du développement territorial | Demande de modification de la planification communale en vue de colloquer une parcelle sise en zone agricole depuis une trentaine d'années en zone à bâtir. Parcelle construite de bâtiments n'ayant pas de vocation agricole. Procédure de planification initiée par la Municipalité, puis interrompue, compte tenu de l'excédent des réserves communales en zone à bâtir. Recours de la propriétaire de la parcelle : - Absence de violation du droit d'être entendu : la recourante a été avisée par la Municipalité de la suspension de la procédure, avant l'interruption de celle-ci. En outre, la Municipalité a indiqué qu'une procédure de planification globale interviendrait ultérieurement, dans le cadre de laquelle la recourante pourrait prendre part et faire valoir ses droits.- Conformément à l'art. 21 LAT, une adaptation de la planification suppose une modification sensible des circonstances. En l'occurrence, l'évaluation des réserves communales en zone à bâtir, ainsi que les exigences en matière de compensation de surfaces d'assolement en cas de soustraction de celles-ci à la zone agricole, constituent des circonstances qui militent plutôt en faveur du maintien de la parcelle en zone agricole. Recours rejeté.Recours au TF rejeté (1C_307/2014 du 7 avril 2015).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.05.2014 AC.2013.0165

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 15 mai 2014
Composition
Mme Imogen Billotte,
présidente
; M. Antoine Thélin et Mme Silvia
Uehlinger, assesseurs
.
Recourante
Alexia DAVID,
à Founex, représentée par Me Laurent MAIRE, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de
Founex,
représentée par Me Karen FOURNIER, avocate,
à Etoy,
Autorité concernée
Service du
développement territorial,
à Lausanne
Objet
Plan d'affectation
Recours Alexia DAVID c/ décision de la
Municipalité de Founex du 25 janvier 2013 (renonçant à poursuivre la
procédure de mise en zone à bâtir de la parcelle n° 241)
Vu les faits suivants
A.
Alexia David est propriétaire depuis 2007 de la
parcelle n° 241 de la Commune de Founex, située le long de la route de Céligny,
à la sortie du village de Founex. D'une surface de 7'086 m
2
, cette parcelle est colloquée en
zone agricole, selon le plan des zones de la Commune de Founex, approuvé par le
Conseil d'Etat le 22 août 1979. Elle est également inventoriée dans les
surfaces d'assolement de la Commune. Elle comporte trois bâtiments d'habitation
et garage (n° ECA 133, 134 et 540), deux couverts (n° ECA 698 et 364) et un
bâtiment n° ECA 1282. Les bâtiments que comporte la parcelle n° 241 n'ont
apparemment jamais été affectés à l'usage agricole depuis le 1
er
juillet 1972 au moins. La parcelle précitée est séparée de la zone de village
de la Commune de Founex par les parcelles n° 872 et 1426. Elle est contiguë, au
Nord et Nord-Est, à la parcelle n° 240. Cette dernière parcelle est colloquée
en zone d'activités équestres, selon le Plan partiel d'affectation "En Peudex"
(ci-après "PPA En Peudex"), approuvé par le Chef du Département de
l'économie, le 31 juillet 2009.
B.
Il ressort du dossier que des démarches auraient
été entreprises à une date indéterminée par Alexia David tendant à une
modification de la planification communale dans le sens d'une affectation de sa
parcelle en zone à bâtir. A cet égard, une lettre du Service du développement
territorial (SDT), du 11 février 2010, indique ceci:
"Un
avant-projet de planification touchant certaines parcelles isolées du
territoire communal de Founex, dont la parcelle n° 241, est effectivement en
cours. Toutefois, à l'heure actuelle, aucun dossier concret n'a encore été
déposé auprès de nos services. De plus, une telle procédure nécessite du temps
avant d'aboutir et il n'existe aucune garantie qu'un éventuel changement
d'affectation de la parcelle concernée soit accepté."
Par décision du 30 juin 2010, apparemment
non contestée, le SDT a constaté que certains travaux effectués sur la parcelle
n° 241 ne pouvaient être régularisés, mais pouvaient être tolérés au regard du
principe de la proportionnalité ou en raison de leur ancienneté. A l'occasion
de cette décision, le SDT a réitéré le constat qu'il existait un projet de
planification de la parcelle.
C.
Le 18 août 2010, la Municipalité de Founex
(ci-après: la "Municipalité") a informé le conseil d'alors d'Alexia
David que le dossier relatif au déclassement de sa parcelle était en cours de
préparation par l'urbaniste de la commune.
Le 24 mars 2011, la Municipalité a indiqué
à Alexia David que le projet de déclassement de sa parcelle sise hors zone à
bâtir avait dû être mis en suspens, compte tenu du Plan directeur cantonal (adaptation
décembre 2011) et des mesures A11 et A12 de celui-ci.
Le 24 août 2012, le SDT a approuvé
le bilan des réserves à bâtir pour la Commune de Founex. Il ressort des pièces
fournies par le SDT, qu'en matière de zone constructible, la commune dispose
d'une surcapacité d'accueil par rapport aux besoins démographiques. Selon ce
bilan, ses besoins futurs en termes de population sont de 291, correspondant à
une augmentation de la population 2008 de maximum 15 %, alors que ses capacités
d'accueil sont de 1347, représentant une surcapacité d'accueil de 1056.
D.
Le 25 janvier 2013, la Municipalité a notifié la
décision suivante à Alexia David:
"Madame,
La Commune de
Founex a en son temps engagé réflexions et études afin de déterminer la
possibilité du classement de parcelles hors zone à bâtir en zone à bâtir,
tenant compte de leur évolution au regard du plan d'affectation (parcelle
exclusivement agricole à zone proche d'une zone à bâtir).
Malheureusement,
notre autorité a dû renoncer à sa position initiale favorable, au regard du
Plan directeur cantonal entré en vigueur le 1
er
août 2008. En effet,
celui-ci impose aux communes de réexaminer leur Plan général d'affectation
(PGA), afin d'établir s'il est conforme au Plan directeur cantonal ou s'il doit
être modifié en conséquence.
D'ici le 31
juillet 2018, chaque commune devra:
- Définir les
besoins: croissance démographique programmée à 15 ans;
- Evaluer sa
capacité existante de développement résidentiel (réserves);
- Faire le bilan
en vérifiant que sa capacité de développement est à la mesure de ses besoins
programmés d'ici 2023 ou, sinon, adapter sa zone à bâtir, par extension ou
réduction.
Ces calculs ont
d'ores et déjà été effectués pour notre commune et le bilan des réserves à
bâtir sur notre territoire laisse apparaître un résultat largement supérieur
aux besoins démographiques futurs.
Nous avons donc
reçu les représentants du Service cantonal du développement territorial,
lesquels nous ont clairement indiqué que la modification de notre plan général
d'affectation ne pourrait en aucun cas être acceptée par le Département des
infrastructures et qu'au contraire, une telle action obligerait sans doute la
commune à prévoir de dézoner certaines parcelles classées en zone à bâtir.
En conséquence,
et comme nous vous l'indiquions plus haut, il ne nous est pas possible de
poursuivre la procédure concernant la mise en zone villa de votre parcelle N°
241.
[indication des
voie et délai de recours et salutations]"
E.
Le 25 février 2013, sous la plume de son
conseil, Alexia David a recouru contre cette décision devant la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal. Elle conclut, sous suite de frais
et dépens, principalement à la réforme de la décision en ce sens que sa
parcelle est colloquée en zone à bâtir, subsidiairement à l'annulation de la
décision attaquée et au renvoi du dossier à la Municipalité en l'invitant à
initier formellement une procédure de révision du Plan général d'affectation
communal visant notamment à inclure la parcelle n° 241 dans la zone à bâtir.
Le 12 avril 2013, le SDT s'est
déterminé sur le recours. Tout en reconnaissant que le Plan général
d'affectation de la Commune de Founex n'était plus en adéquation avec les
instruments de planification supérieure et devrait donc faire l'objet d'une
révision d'ici 2018, elle a précisé que le SDT n'avait jamais eu à se prononcer
formellement sur un éventuel changement d'affectation de la parcelle n° 241.
Cependant, au vu des différentes considérations émises, cette autorité a
indiqué qu'elle ne pourrait entrer en matière sur un tel changement
d'affectation. Le 23 avril 2013, la Municipalité s'est également déterminée sur
le recours, par l'intermédiaire de son conseil et conclut à son rejet, sous
suite de frais et dépens.
Le 15 mai 2013, la recourante a
répliqué en maintenant ses conclusions.
Le 6 juin 2013, la Municipalité
s'est encore déterminée. Le SDT a renoncé à se prononcer davantage.
Le 6 septembre 2013, le tribunal a
tenu audience. A cette occasion, il a procédé à une vision locale et la
recourante et la Municipalité ont été entendues dans leurs explications. Le SDT
ne s'est pas présenté à l'audience. On extrait du procès-verbal ce qui suit:
"[…]
La municipalité
rappelle que des discussions en vue d’un changement d’affectation de plusieurs
parcelles avaient débuté dans la commune afin de coordonner les zones à bâtir
et les zones agricoles avec celles de la commune voisine de Céligny [recte
Coppet]. Cela devait permettre aux propriétaires concernés de pouvoir colloquer
leurs parcelles en zone à bâtir. Le projet envisagé de déclassement de la
parcelle n° 241 visait à colloquer environ 3'500 m2 en zone à bâtir et laisser
3'500 m2 en zone agricole.
Une lettre de
principe datée du 24 mars 2005 du SDT confirme ceci. Mais les circonstances ont
depuis lors changé avec l’adoption des mesures A 11 et  A 12 du
nouveau Plan directeur cantonal.
[…]
La discussion se
poursuit sur la collocation d’autres parcelles en zone à bâtir. La municipalité
confirme que la procédure de mise en zone à bâtir a également été interrompue
pour les autres parcelles concernées. Elle se réfère pour le surplus à la pièce
n° 8 produite par elle.
Quant à la zone
de villas constituée en face de la parcelle de la recourante, ce changement
d’affectation est ancien et préexiste au PGA de 1979.
[…]
Au sujet de la
procédure préalable de modification du PGA, M. Debluë indique qu’il s’agissait
de travaux préparatoires de la municipalité et qu’il n’y a pas à proprement
parler de dossier. Une planification générale devra de toute manière être
entreprise avant 2018 pour se conformer aux exigences du PDCn. Dans ce cadre,
la recourante aura loisir de faire valoir ses intérêts. Les représentants de la
municipalité précisent que celle-ci doit tenir compte d’un ensemble de
facteurs, parfois contradictoires, tels que la nécessité de réduire la zone à
bâtir ainsi que la nécessité d’opérer une balance d’intérêts entre les
différents propriétaires fonciers.
Interpellé sur
les éléments qui permettraient de constater une modification sensible des
circonstances au sens de l’art. 21 LAT, Me Thierry indique que le PGA date de
1979, soit avant l’adoption de la LAT et que la zone village s’est rapprochée
de la parcelle de sa mandante. Il invoque la garantie de la propriété qui
justifierait une adaptation de la planification après 15 ans.
Le tribunal
constate que la parcelle n° 241 est entourée d’une zone équestre qui relève
d’un PPA adopté il y a quelques années [ndr: le 31 juillet 2009]. La présidente
requiert que ce PPA soit versé au dossier. Outre d’importantes installations
(manège, écuries, etc.), la zone équestre voisine comporte une ferme habitable
dans laquelle se trouvent plusieurs appartements mis en location. La
municipalité précise que ce PPA a été validé par le SDT.
A l’ouest de la
parcelle n° 241 se trouve la parcelle n° 872, également colloquée en zone
agricole. Il est constaté que le plan des zones ne correspond plus à la
réalité, la limite de propriété entre ces deux parcelles ayant été déplacée
depuis 1979.
Me Thierry ajoute
encore qu’une zone à bâtir, mais libre de construction se trouve encore très
proche de la parcelle de la recourante et diminue d’autant l’espace libre entre
cette dernière et la zone village."
Le 26 septembre 2013, La Municipalité
a produit des pièces complémentaires (n° 15 à 19).
Le 16 octobre 2013, la recourante a
produit ses ultimes déterminations après avoir pris connaissance des nouvelles pièces
produites par la Municipalité.
F.
Le tribunal a ensuite statué.
Les arguments des parties seront
repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
La recourante dénonce une violation de son droit
d'être entendue, dès lors que la Municipalité aurait mis fin à la procédure
sans l'entendre préalablement et sans lui permettre de faire valoir son point
de vue dans une procédure de planification.
a) Le droit
d'être entendu est une garantie constitutionnelle de nature formelle ancrée à
l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 de la
Confédération suisse (Cst; RS 101) ainsi qu'à l'art. 27 al. 2 de la
Constitution du 14 avril 2003 du canton de Vaud (Cst.-VD; RSV 101.01;
cf. aussi art. 33 al. 1 LPA-VD). Cela inclut pour les parties le
droit de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à leur détriment,
d'avoir accès au dossier, de participer à l'administration des preuves, d'en
prendre connaissance et de se déterminer à leur propos, lorsque cela est de
nature à influer sur la décision à rendre  (ATF 137 II 266 consid. 3.2 p. 270;
137 IV 33 consid. 9.2 p. 48/49; 136 I 265 consid. 3.2 p. 272, et les arrêts
cités). L'autorité est tenue de verser au dossier de la procédure toutes les
pièces déterminantes pour celle-ci (ATF 132 V 387 consid. 3.1 p. 388/389; 124 V
372 consid. 3b p. 375/376, et les arrêts cités). Les parties ont le droit de
recevoir les prises de position des autres parties, indépendamment du point de
savoir si ces pièces sont déterminantes ou non, de manière à ce qu’elles
puissent décider elles-mêmes d’y répliquer – ou non (ATF 137 I 195 consid.
2.3.1, et les arrêts cités).
Le caractère formel du droit d'être
entendu a pour conséquence que sa violation entraîne en principe l'annulation
de la décision attaquée, quel que soit son sort au fond (ATF 137 I 195 consid.
2.2 p. 197; 136 V 117 consid. 4.2.2.2 p. 126/127; 135 I 279 consid. 2.6.1 p.
285, et les arrêts cités). Cela étant, la jurisprudence admet qu'une violation
du droit d'être entendu puisse être considérée comme réparée lorsque
l'administré jouit de la possiblité de s'exprimer librement devant une autorité
de recours disposant du même pouvoir d'examen que l'autorité précédente et
pouvant ainsi contrôler librement l'état de fait et les considérations
juridiques de la décision attaquée (cf. art. 98 LPA-VD; GE.2011.0136 du 27
novembre 2012).
La réparation de la violation du droit
d'être entendu doit cependant rester l'exception et n'est admissible que dans
l'hypothèse d'une atteinte qui n'est pas particulièrement grave aux droits
procéduraux de la partie lésée. Si par contre l'atteinte est importante, il
n'est pas possible de remédier à la violation (ATF 126 I 68 consid. 2 p. 72;
126 V 130 consid. 2b; 124 V 180 consid. 4b p. 183 s. et les arrêts cités; AC.2013.0243
du 15 novembre 2013).
b) En l'occurrence, il n'est pas
contesté que l'autorité intimée a entrepris une réflexion en vue de modifier
son plan d'affectation dans le sens d'un changement de collocation de la
parcelle de la recourante, de la zone agricole à la zone à bâtir. L'autorité
cantonale compétente, à savoir le SDT, n'a cependant pas été saisie d'un projet
de modification de la planification. En 2011, l'autorité intimée a informé la
recourante de la "mise en suspens" du projet, compte tenu du Plan
directeur cantonal. Il paraît dans ces circonstances douteux de retenir une
violation du droit d'être entendu de la recourante, lorsque la Municipalité a
décidé d'interrompre cette procédure. Il convient par ailleurs de garder à
l'esprit que l'autorité intimée a expressément réservé une planification
ultérieure globale qui devrait intervenir d'ici 2018 et dans le cadre de
laquelle la recourante aura la possibilité d'intervenir et de faire valoir ses
droits. Dans ces circonstances, il convient de retenir que l'autorité intimée
n'a pas violé le droit d'être entendu de la recourante en renonçant à
poursuivre ses réflexions quant à une planification liée à la seule parcelle de
la recourante.
Ce grief est en conséquence rejeté.
2.
Sur le fond, la recourante requiert une
modification de la planification, en ce sens que sa parcelle soit colloquée en
zone à bâtir.
La modification d'un plan
d'affectation est régie par l'art. 21 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) qui a la teneur suivante:
"1
Les plans d'affectation ont force obligatoire pour chacun.
2
Lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans
d'affectation feront l'objet des adaptations nécessaires."
a) La modification d’un plan selon
l'art. 21 al. 2 LAT suppose que les circonstances aient changé depuis son
adoption, que ce changement porte sur des éléments déterminants pour la
planification et qu’il soit important au point qu’une adaptation du plan
paraisse nécessaire.
Le droit cantonal vaudois
connaît une règle similaire à l’art. 63 LATC: les plans d’affectation sont
réexaminés et adaptés lorsque les circonstances ont sensiblement changé. L’art.
21 al. 2 LAT concrétise le principe de la sécurité juridique en garantissant
une certaine stabilité des plans. Mais les plans doivent pouvoir être adaptés à
l’évolution des circonstances de fait ou de la situation juridique. Par
modification de la situation juridique, il faut entendre non seulement la
modification des textes législatifs mais aussi, par exemple, celle du plan
directeur cantonal. Quant à l’évolution des circonstances de fait, elle peut
consister en une modification de données purement factuelles du type
modifications topographiques, mouvements démographiques, développement
économique, mode de vie, ou encore situation financière des collectivités
(Manuel Bianchi, La révision du plan d’affectation communal, thèse Lausanne
1990, p. 135 s., citant l’ancien Office fédéral de l’aménagement du
territoire [OFAT]; AC.2012.0106 du 11 février 2013; AC.2010.0078 du 20 décembre
2010).
Dans ce sens, une pesée globale de
l’ensemble des intérêts publics et privés en présence doit être opérée (ATF
1A.56/1999 du 31 mars 2000; 123 I 175 consid. 3a p. 182/183 et les
références citées). Même si le texte légal ne le laisse pas apparaître
d'emblée, celui-ci suppose ainsi deux pesées d'intérêts successives. En premier
lieu, il s'agit d'examiner la nécessité ou non d'entrer en matière quant à une
révision du plan d'affectation; il faut à ce stade vérifier s'il existe
effectivement des circonstances nouvelles importantes pour la planification.
Dans un second temps, l'autorité, après avoir apprécié ces éléments nouveaux,
examinera si ceux-ci conduisent à abandonner l'affectation en vigueur pour lui
préférer un nouveau régime (v. sur ce point Thierry Tanquerel, in
Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch [éd.], Commentaire de la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire, n° 28 ss ad art. 21 LAT). L'auteur précité relève
toutefois que cette distinction ne doit pas être comprise de manière trop
absolue, dès lors qu'il est difficile d'opérer la première pesée d'intérêts sans
avoir une idée des modifications envisagées, lesquelles devront reposer sur la
seconde étape du raisonnement; en d'autres termes, s'il est utile de décrire
ces deux paliers du processus de révision, il ne faut pas perdre de vue qu'ils
sont étroitement imbriqués, sinon indissociables (AC.2012.0106 précité; AC.2006.0253
du 26 juillet 2007 consid. 2b).
b) S'agissant de la pesée des
intérêts nécessaire à apprécier l'évolution des circonstances et la nécessité
d’adapter un plan d’affectation au regard de l’art. 21 al. 2 LAT, l’intérêt à
la stabilité du plan, que les propriétaires fonciers peuvent invoquer dans
certaines circonstances, doit être mis en balance avec l’intérêt à l’adoption
d’un nouveau régime d’affectation qui peut, lui aussi, être protégé par la
garantie de la propriété. Selon les cas, les intérêts publics pourront
également justifier soit la stabilité du plan, soit son adaptation. Il incombe
donc à l’autorité appelée à statuer sur un projet de modification d’un plan en
vigueur d’examiner, en fonction des circonstances concrètes, une pluralité
d’intérêts (ATF 132 II 408 consid. 4.2 p. 413 et la jurisprudence citée). Plus
un plan d'affectation est récent, plus on peut compter sur sa stabilité et plus
les exigences permettant une modification seront élevées (
ATF 128 I 190
consid.
4.2 p. 198;
120 Ia 227
consid. 2c
p. 233;
113 Ia 444
consid. 5b
p. 455; 1C_202/2009 du 12 octobre 2009 consid. 3.3). Dans l'appréciation des
motifs de modification, la nécessité de rendre la planification conforme aux
exigences de l'aménagement du territoire revêt une importance prépondérante.
Ainsi, la modification du plan directeur ou la réduction des zones à bâtir
surdimensionnées constituent des motifs de poids, de même que la réduction des
immissions excessives, notamment par l'adoption d'un plan de mesures. En
revanche, un simple changement d'avis de la population ou une modification du
rapport de force politique ne constituent pas une modification sensible des
circonstances au sens de l'art. 21 al. 2 LAT (
ATF 128 I 190
consid.
4.2 p. 199 et les références citées). L'adaptation de la planification à la
situation effective permet également de corriger des erreurs d'aménagement,
même récentes, pour autant que la nouvelle mesure à prendre s'inscrive dans le
cadre du plan directeur (
ATF 121 I 245
consid.
6 p. 247 ss et les arrêts cités; 1A.56/1999 du 31 mars 2000 consid. 4b;
Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, 2006, p. 512). Quoi qu'il en
soit, l'art. 21 al. 2 LAT ne trouve pas application si les circonstances ne se
sont pas modifiées ou si les nouvelles circonstances étaient déjà connues lors
de la première planification (
ATF 123 I 175
consid.
3g p. 191;
119 Ib 480
consid. 5c
p. 485 s.; Waldmann/Hänni, op. cit., n. 16 ad art. 21 LAT et les références
citées; AC.2012.0106 précité).
Il appartient au propriétaire, qui
sollicite une modification du plan d'affectation en vigueur, d'établir que les
circonstances ont changé de manière significative entre l'adoption du plan et
la situation actuelle (ATF 1C_268/2013 du 25 septembre 2013 consid. 8).
c) Lorsque la contestation porte
sur le transfert de terrains de la zone agricole à la zone à bâtir, la
modification sensible des circonstances peut être établie lorsque, après une
certaine durée d’application, le plan général d’affectation d’une commune
n’offre plus suffisamment de terrains constructibles pour faire face aux
besoins. Il convient d’examiner cette question au regard de l’art. 15 LAT qui
prévoyait, jusqu'au 1
er
mai 2014, que les zones à bâtir comprennent
les terrains propres à la construction qui sont déjà largement bâtis (let. a)
ou qui seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à
venir et seront équipés dans ce laps de temps (let. b). Cette disposition a
fait l'objet d'une modification, le 15 juin 2012, entrée en vigueur le 1
er
mai 2014 (RO 2014 p. 899 ss) et a la teneur suivante:
"Art. 15
Zones à bâtir
1 Les zones à
bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles
pour les quinze années suivantes.
2 Les zones à
bâtir surdimensionnées doivent être réduites.
3 L'emplacement
et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les
frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement
du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et
préserver la nature et le paysage.
4 De nouveaux
terrains peuvent être classés en zone à bâtir si les conditions suivantes sont
réunies:
a. ils sont
propres à la construction;
b. ils seront
probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années
même si toutes les possibilités d'utilisation des zones à bâtir réservées ont
été épuisées et ils seront équipés et construits à cette échéance;
c. les terres
cultivables ne sont pas morcelées;
d. leur
disponibilité est garantie sur le plan juridique;
e. ils permettent
de mettre en œuvre le plan directeur.
5 La
Confédération et les cantons élaborent ensemble des directives techniques
relatives au classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la manière de
calculer la surface répondant aux besoins."
Cette modification législative
inclut une disposition transitoire qui prévoit ce qui suit:
"Art. 38a
Dispositions transitoires de la modification du 15 juin 2012
1 Les cantons
adaptent leurs plans directeurs aux art. 8 et 8a, al. 1, dans les cinq ans à
compter de l'entrée en vigueur de la modification du 15 juin 2012.
2 Jusqu'à
l'approbation de cette adaptation du plan directeur par le Conseil fédéral, la
surface totale des zones à bâtir légalisées ne doit pas augmenter dans le
canton concerné."
3.
Parmi les circonstances dont il convient de
tenir compte dans la pesée des intérêts permettant d'apprécier une évolution
des circonstances au sens de l'art. 21 al. 2 LAT, depuis l'adoption du Plan des
zones de la Commune de Founex, on relève les éléments suivants:
a) La parcelle de la recourante n'a
pas d'affectation agricole depuis le 1
er
juillet 1972 au moins, mais
est affectée en zone agricole selon le plan des zones de la Commune de Founex, adopté
le 22 août 1979, soit il y a plus de trente ans. Ce plan est postérieur à
l'adoption de la LAT le 22 juin 1979, mais antérieur à son entrée en vigueur au
1
er
janvier 1980. Il a fait l'objet depuis lors d'adaptations
partielles, notamment avec le PPA En Peudex, en 2009.
b) Depuis son entrée en vigueur le
1
er
août 2008, le Plan directeur cantonal (PDCn) a fait l'objet de
diverses mises à jour. Le Conseil d'Etat a notamment adopté une deuxième
adaptation du PDCn, entrée en vigueur le 15 juin 2012 (une adaptation
ponctuelle 2bis est encore entrée en vigueur le 15 juin 2013). L’un des
objectifs principaux du PDCn est de remédier au problème de l’étalement urbain,
contraire au développement durable, par le biais du développement judicieux des
centres, qui passe notamment par la densification des zones à bâtir (PDCn 2012;
Stratégie A, Ligne d'action A1, p. 47 à 49).
La mesure A11 "Légalisation
des zones à bâtir" (p. 51) prévoit ce qui suit:
"
Les communes justifient le dimensionnement de la zone à bâtir par
des critères quantitatifs et qualitatifs dans le cadre du rapport rédigé en
vertu de l'article 47 de l'Ordonnance fédérale sur l'aménagement du territoire
(OAT).
Les communes
effectuent l’analyse des besoins et des demandes réelles en zones à bâtir pour
les 15 prochaines années. Cette analyse est fondée sur une évaluation
multicritères. Le Canton recommande un ensemble non exhaustif de critères à
l’attention des communes. Sur la base de cette analyse, les communes
définissent les objectifs d’accueil de nouveaux habitants.
Le Canton vérifie
qu'en dehors des centres, le taux de croissance estimé par la commune pour les
15 années suivant l’entrée en vigueur du Plan directeur cantonal ne dépasse pas
le taux cantonal des 15 années précédant son entrée en vigueur. Une marge
d’appréciation est définie au regard d’un ou de plusieurs des critères
suivants:
- un projet
intercommunal d’aménagement du territoire;
- une offre de
qualité réelle ou programmée en transports publics et/ou en mobilité douce;
- l’aménagement
ou la construction d’équipements collectifs d'intérêt régional conformes aux
planifications régionales;
- d'autres
circonstances exceptionnelles, qui peuvent justifier un taux de croissance
supérieur au taux de croissance cantonal des 15 années précédant l'entrée en
vigueur du Plan directeur cantonal
(…)
"
.
Selon le Guide d'application des
mesures A11 et A12 (p. 10-11), validé par le Conseil d'Etat le 26 janvier 2011,
la mesure A11 prescrit le réexamen par les communes de leur zone à bâtir pour
vérifier si elles sont conformes au PDCn. D'ici au 31 juillet 2018, chaque
commune devra notamment vérifier que sa capacité de développement est à la
mesure de ses besoins (croissance démographique) programmée d'ici 2023 ou
sinon, adapter sa zone à bâtir (par extension ou réduction) (AC.2012.0093 du 11
mars 2013 consid. 1d).
Faisant suite à cette planification
directrice, la Municipalité a procédé à un bilan de ses réserves à bâtir, dont
il ressort que celles-ci sont largement supérieures aux besoins démographiques
futurs. Cette situation va donc nécessiter un examen pouvant aboutir, le cas
échéant, à la modification de la planification dans le sens d'une diminution
des zones constructibles. Cette planification devra être entreprise d'ici 2018.
c) La parcelle de la recourante est
inventoriée dans les surfaces d'assolement (SDA) de la commune.
La Confédération, les cantons et
les communes veillent à assurer une utilisation mesurée du sol (art. 1 al. 1
LAT). Ils soutiennent par des mesures d’aménagement les efforts qui sont
entrepris notamment aux fins de protéger les bases naturelles de la vie, telles
que le sol, l’air, l’eau, la forêt et le paysage (art. 1 al. 2 let. a LAT) et de
garantir des sources d’approvisionnement suffisantes dans le pays (art. 1 al. 2
let. d LAT). Les autorités chargées de l’aménagement du territoire sont tenues
de préserver le paysage en particulier en réservant à l’agriculture
suffisamment de bonnes terres cultivables (art. 3 al. 2 let. a LAT). Les
cantons désignent les parties du territoire qui se prêtent à l’agriculture
(art. 6 al. 2 let. a LAT). Les surfaces d’assolement en font partie; elles se
composent des terres cultivables comprenant avant tout les terres ouvertes, les
prairies artificielles intercalaires et les prairies naturelles arables; elles
sont garanties par des mesures d’aménagement du territoire (art. 26 al. 1 OAT).
Une surface totale minimale d’assolement a pour but d’assurer au pays une base
d’approvisionnement suffisante, comme l’exige le plan alimentaire, dans
l’hypothèse où le ravitaillement serait perturbé (art. 26 al. 3 OAT). Sur la
base de l’art. 29 OAT, la Confédération a fixé, dans le plan sectoriel du 8
avril 1992 pour l’assolement des cultures, la surface totale minimale des SDA
et sa répartition entre les cantons, établissant pour le canton de Vaud une
surface minimale de 75'800 hectares (FF 1992 II 1616). L’art. 30 OAT impose aux
cantons de veiller à ce que les SDA soient classées en zones agricoles et de
s’assurer que leur part de la surface totale minimale d’assolement soit
garantie de façon durable.
Selon la jurisprudence du Tribunal
fédéral, dans le cadre de l’examen d’une utilisation des SDA autre qu’à des
fins d’agriculture, il faut procéder à une pesée des intérêts privés et publics
en présence et s’assurer que la surface cantonale minimale de SDA est
durablement garantie, conformément aux exigences de l’art. 30 OAT. Une analyse
d’une part de l’impact de la nouvelle affectation sur les SDA et d’autre part
des possibilités de revenir ultérieurement à une utilisation agricole est ainsi
nécessaire. Il se justifie, dans le même temps, d’examiner la possibilité de compenser
les SDA perdues (ATF 134 II 217 résumé in RDAF 2009 I 470 consid. 3.3; TF
1A.19/2007 du 2 avril 2008 consid. 5.2; cf. aussi ATF 114 Ia 371 traduit in JdT
1990 I 429). La soustraction à la zone agricole d’un secteur particulièrement
adapté à l’agriculture doit donc être justifiée par des motifs prépondérants.
Le changement d’affectation présuppose ainsi une mise en balance à la fois
minutieuse et globale des intérêts concernés (ATF 134 II 217 précité consid.
4.1).
La mesure F12 du PDCn est consacrée
aux surfaces d’assolement. Elle prévoit comme objectif de préserver et garantir
à long terme les SDA. Cette protection est assurée par la prise en compte des
SDA dans les plans d'aménagement du territoire. La préservation des SDA est un
intérêt public majeur. Toute emprise doit être en principe entièrement
compensée. Les planifications directrices régionales et communales élaborent
une stratégie en matière de préservation des SDA. La mesure F12 précise encore
que, lors de leur démarche de planification, les communes produisent un rapport
explicatif comprenant notamment le bilan communal (carte et chiffres) en SDA
avant et après les projets, l'identification de tous les intérêts en présence, la
justification de la nécessité d’affecter des SDA à des fins non agricoles et
les propositions de compensation. Le service en charge de l’aménagement du
territoire s’assure de la mise en œuvre de la stratégie cantonale. En
particulier, il veille, dès l’examen préalable, à ce que les planifications
directrices et les plans d’affectation tiennent compte des SDA et vérifie que
le quota communal est affecté à la zone agricole ou à la zone agricole protégée
(AC.2011.0188 du 11 avril 2012; AC.2009.0144 du 5 octobre 2010; voir aussi
AC.2010.0154 du 31 octobre 2011).
Compte tenu de ce qui précède, une
modification de la planification, dans le sens d'une collocation de la parcelle
de la recourante en zone à bâtir, présuppose une réflexion qui tienne également
compte de la problématique de la compensation des surfaces d'assolement qui
seraient soustraites par une telle modification.
d) La recourante estime que sa
parcelle serait un terrain largement bâti au sens de l'art. 15 let. a LAT.
Cette notion doit être comprise de manière étroite (cf. notamment AC.2012.0096
du 9 avril 2013 et références). Elle comprend un territoire construit de
manière regroupée, avec ses brèches dans la continuité du tissu bâti. Le
terrain largement bâti doit appartenir de manière cohérente au milieu bâti et
en partager les qualités. En revanche, les parties de territoire situées à la
périphérie, même partiellement bâties, ainsi que les périmètres non construits
qui ont une fonction autonome par rapport à l'environnement construit, ne
peuvent pas être considérés comme des terrains largement bâtis (AC.2007.0312 du
11 février 2009 et références).
En l'occurrence, la parcelle de la
recourante se trouve à la sortie du village de Founex, sans pour autant être
directement accolée à celle-ci. Quant à l'adoption récente d'un plan partiel
d'affectation pour une zone équestre jouxtant la parcelle de la recourante (PPA
En Peudex), il n'apparaît pas constituer un élément déterminant. En effet, une
zone spéciale dédiée à l'équitation ne constitue pas encore une zone
constructible (ATF 1C_483/2012 du 30 août 2013) qui permettrait d'en tenir
compte dans l'appréciation du territoire largement bâti au sens de l'art. 15
let. a LAT. Quoi qu'il en soit, cette question peut rester indécise en l'état.
e) En effet, au vu des différents
éléments mentionnés ci-dessus, si l'on admet des modifications sensibles de
circonstances, au sens de l'art. 21 al. 2 LAT, depuis l'adoption du Plan de
zones de 1979, il s'agit avant tout de circonstances militant en faveur d'une
modification de la planification globale qui tend plutôt à la préservation de
la zone agricole, voire à un déclassement de parcelles sises en zone à bâtir. On
ne perçoit en revanche pas de circonstances nouvelles particulières qui
militent en faveur d'une modification ponctuelle de la planification limitée à
une seule parcelle qui est colloquée en zone agricole depuis plus de trente
ans. Vu le surdimensionnement de la zone à bâtir sur le territoire de la
commune et vu la question de la compensation éventuelle de surfaces
d'assolement en cas de collocation de la parcelle litigieuse en zone à bâtir,
l'autorité intimée doit coordonner l'ensemble de ces différents intérêts (voir
art. 25a LAT), avant de procéder à une planification ponctuelle. La
Municipalité était ainsi fondée à renoncer à son examen limité à la parcelle litigieuse,
pour l'inclure dans une planification globale ultérieure. La pesée d'intérêts à
laquelle elle a procédé dans le cas présent ne prête ainsi pas le flanc à la
critique et doit être confirmée. Par surabondance, au vu de la nouvelle teneur
des art. 15 et 38a LAT, la planification sectorielle souhaitée par la
recourante et interrompue par la Municipalité n'apparaît pas compatible avec
ces dispositions.
4.
La recourante estime que la décision contestée
viole la garantie de son droit de propriété.
a)  La garantie de la propriété est
ancrée à l’art. 26 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101).
Cette garantie n’est pas absolue. Comme tout droit fondamental, elle peut être
restreinte aux conditions fixées à l’art. 36 Cst., soit reposer sur une base
légale, être justifiée par un intérêt public et respecter le principe de la
proportionnalité (cf. ATF 1C_570/2010 du 10 avril 2012 consid. 5.2 et les
références; AC.2012.0002 du 13 novembre 2012).
b) En l'occurrence, il a déjà été
constaté que, même si elle n'a pas de vocation agricole, la parcelle de la
recourante est colloquée en zone agricole depuis plus de trente ans. Le refus
d'ouvrir une procédure de planification tendant à modifier cette situation et
limitée à cette seule question ne constitue ainsi pas encore une restriction du
droit de propriété de la recourante. Comme il a été exposé ci-dessus, ce refus
est au demeurant temporaire, puisque l'autorité intimée a expressément admis
qu'une révision de sa planification devrait être entreprise dans les années à
venir.
Ce grief doit en conséquence être
rejeté.
5.
Fondé sur ce qui précède, le recours doit être
rejeté et la décision attaquée confirmée, aux frais de la recourante qui
succombe (art. 49 LPA-VD). La Municipalité, qui a agi par l'intermédiaire d'une
mandataire professionnelle, a droit à des dépens (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Founex du 25
janvier 2013 est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille
cinq cents) francs est mis à la charge d'Alexia David.
IV.
Alexia David est débitrice d'un montant de 2'500
(deux mille cinq cents) francs en faveur de la Commune de Founex, à titre
d'indemnité de dépens.
Lausanne, le 15 mai 2014
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'OFDT.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.