vd_omni · PS.2003.0104 · 2003-08-18 · fr

c/ Centre social intercommunal de la Commune de Vevey | Recours contre une décision de suppression de l'aide sociale admis au motif que l'autorité intimée a omis d'indiquer à la recourante des règles de comportement précises et de lui impartir un délai pour les appliquer, si elle estimait que l'attitude de l'intéressée n'était pas celle que l'on pouvait attendre d'une personne recherchant un emploi.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 18.08.2003 PS.2003.0104

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 18 août 2003
sur le recours interjeté par
X.________
,
domiciliée ********, à Z.________
contre
la décision du
Centre social intercommunal
de la Commune de Vevey
du 8 mai 2003 (suppression de l'aide
sociale)
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Pierre-André
Marmier, président; M. Edmond C. de Braun et M. Jean Meyer, assesseurs.
Greffier: M. Gilles-Antoine Hofstetter.
Vu les faits suivants:
A.                     X.________, née le
21 octobre 1968, est au bénéfice d'une licence universitaire en
anthropologie/sociologie. L'intéressée émarge à l'aide sociale depuis le
1er mai 2002. Cette aide lui a été servie en complément des salaires
perçus lors de travaux de soins à domicile ou lors de remplacements dans des
établissements scolaires ainsi qu'en travaillant en qualité d'accompagnatrice
de voyages. Afin d'élargir ses débouchés professionnels et en particulier en
vue d'une collaboration professionnelle avec un organisateur de
voyages-trekkings, l'intéressée a entrepris à la fin du mois de mai 2003 une
formation d'accompagnatrice en montagne.
B.                    Par décision du
8 mai 2003, le Centre social intercommunal de la ville de Vevey
(ci-après : CSI) a interrompu son intervention par le biais de l'aide sociale
vaudoise avec effet au 30 avril 2003. Le CSI soutient qu'étant au
bénéfice d'une licence universitaire en anthropologie/sociologie, l'intéressée
aurait dû diriger ses recherches d'emplois dans des domaines en rapport avec sa
formation afin d'atteindre rapidement une autonomie financière.
L'autorité intimée
ajoute qu'il s'agit d'une nouvelle formation professionnelle et que ce choix de
vie aura pour conséquence que X.________ ne pourra pas être pleinement
disponible pour un autre emploi, mais seulement par intermittence en fonction
des dates des cours et des stages pratiques.
C.                    Par lettre du
17 mai 2003, X.________ a formé recours contre cette décision auprès
du Tribunal administratif. En substance, elle allègue que son but est
d'atteindre rapidement son autonomie financière, que sa formation initiale en
anthropologie n'offre aucun débouché, que la morosité du marché de l'emploi dans
ce domaine est attestée par des statistiques officielles ainsi que par son
parcours professionnel et, enfin, que l'appellation "nouvelle formation
professionnelle" ne se justifie qu'en partie dans la mesure où elle pourra
mettre en pratique plusieurs connaissances déjà acquises.
D.                    L'autorité intimée n'a
pas déposé d'observations sur le recours dans le délai imparti, ni
ultérieurement d'ailleurs. Pour sa part, X.________ fait savoir au tribunal par
lettre du 10 juillet 2003 qu'elle est apte au placement à 80 % et
qu'elle recherche un emploi dans les domaines les plus proches possible de sa
formation. Elle rappelle également que le marché de l'emploi dans le domaine de
l'anthropologie est extrêmement restreint. En outre, elle déclare que les
langues et la communication restent son meilleur atout actuellement, ce qui la
pousse à se recycler dans un domaine à la fois proche du sien mais plus
concret. La recourante indique enfin être disposée à travailler à 100 % en
imputant le reste de sa formation d'accompagnatrice en moyenne montagne sur son
temps de vacances.
E.                    Les arguments des
parties seront repris, en tant que de besoin, dans les considérants qui
suivent.
F.                     Le tribunal a statué
par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.                     Déposé dans le délai de
30 jours fixé à l'art. 24 de la Loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide
sociales (ci-après LPAS), le recours est intervenu en temps utile. Il est au
surplus recevable en la forme.
2.                     Selon l'art. 3 de la
loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales (ci-après: LPAS),
l'aide sociale a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés
sociales, notamment par des prestations financières. Ces prestations sont
subsidiaires aux autres prestations sociales - fédérales ou cantonales - et aux
assurances sociales; elles peuvent, cas échéant, être versées en complément
(art. 3 al. 2 LPAS).
a) L'aide sociale est
destinée aux personnes séjournant sur le territoire vaudois (art. 16 LPAS).
Elle est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens
nécessaires pour satisfaire ses besoins vitaux et personnels indispensables
(art. 17 LPAS). Elle doit permettre aux bénéficiaires et à leur famille de
vivre dignement (cf. Thomet, Commentaire concernant la loi fédérale sur la compétence
en matière d'assistance des personnes dans le besoin - ci-après: LAS -, Zurich
1994, no 67). D'une part, elle doit couvrir les besoins en nourriture,
logement, vêtements et soins médicaux (besoins vitaux), d'autre part, elle doit
dans certains cas tenir compte d'autres besoins particuliers tels que les
déplacements, les cotisations d'assurances, la formation professionnelle et les
vacances d'enfants (besoins personnels), qui varient de cas en cas et doivent
être justifiés (v. l'exposé des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de
la loi sur la prévoyance et l'aide sociales, BGC, printemps 1977, p. 758).
b) La nature,
l'importance et la durée de l'aide sociale sont déterminées en tenant compte de
la situation personnelle et familiale de l'intéressé et des circonstances
locales. Les prestations sont allouées dans les cas et dans les limites prévues
par l'ex-Département de la prévoyance sociale et des assurances (DPSA) -
actuellement Département de la santé et de l'action sociale (DSAS) -, selon les
dispositions d'application de la loi (art. 21 LPAS). L'organe communal fixe le
montant de l'aide sur la base des normes établies par le DPSA; s'il juge
équitable de s'écarter de ces normes, il doit obtenir l'accord de ce dernier
(art. 12 du règlement d'application du 18 novembre 1977 de la LPAS; ci-après:
RPAS). Pour établir des faits permettant d'admettre l'absence ou le manque
partiel de revenu ou de fortune, il y a lieu de se fonder sur la règle du degré
de vraisemblance prépondérante, appliquée à l'appréciation des preuves en
matière d'assurance sociale (ATF 121 V 204).
c) Par ailleurs,
l'art. 17 LPAS, comme l'art. 2 al. 1 LAS, pose pour principe la subsidiarité de
l'assistance; avant de reconnaître qu'une personne est dans le besoin, on peut
raisonnablement exiger d'elle, si elle est apte au travail, qu'elle s'efforce
de trouver une activité lucrative appropriée et si elle dispose d'une fortune,
qu'elle la réalise et en affecte le produit à son entretien. Il découle de ce
principe que seule sera considérée dans le besoin la personne qui ne peut
pourvoir à son entretien par ses propres moyens; sont considérées comme telles
les autres prestations sociales fédérales (AVS, AI et prestations
complémentaires, assurance-chômage, prévoyance professionnelle, etc.) et
cantonales (revenu minimum de réinsertion) dont pourrait bénéficier l'intéressé
et auxquelles l'aide sociale est, vu l'art. 3 al. 2 LPAS, subsidiaire. De même,
les contributions alimentaires et d'entretien versées en vertu du droit de la
famille font partie des moyens propres que le requérant doit affecter à son
entretien avant de pouvoir être considéré comme une personne dans le besoin (v.
Thomet, op. cit., no 70, p. 53).
3.                     Toutefois, conformément
à l'art. 11 LPAS, l'organe communal doit rechercher au préalable toute solution
satisfaisante pour le requérant de nature à prévenir l'octroi de prestations
financières. Plus généralement, la jurisprudence admet qu'on peut exiger de
l'intéressé qu'il entreprenne tout ce qui est nécessaire pour réduire sa prise
en charge par la société, notamment en effectuant les recherches d'emploi qu'on
est en droit d'attendre de lui (cf. arrêts PS 1996/0333 du 6 juin 1996;
1995/0358 du 15 février 1996; 1994/0182 du 26 juillet 1994; 1993/0372 du 2 juin
1994; 1993/0325 du 28 juin 1994; 1992/0328 du 2 juin 1993). L'aide sociale peut
être refusée lorsque le requérant adopte un comportement abusif (cf. sur ce
point, Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, Bern 1993, p. 168). On trouve
à l'art. 23 al. 1 LPAS l'illustration de ce principe:
" La personne aidée est tenue, sous peine
de refus des prestations:
- de donner aux organes qui
appliquent l'aide sociale les informations utiles         sur sa situation
personnelle et financière ainsi que de leur communiquer    immédiatement tout
changement de nature à modifier les prestations dont   elle bénéficie;
- d'accepter, le cas échéant, des
propositions convenables de travail".
Faisant application de
l'art. 23 LPAS, le Tribunal administratif a confirmé, dans l'arrêt PS
1995/0333, déjà cité, qu'il n'existait pas d'obligation d'assistance à l'égard
de l'administré qui provoque ou maintient délibérément son indigence dans le
but de bénéficier des subsides des services sociaux (cf. en outre, arrêts PS
1995/0358 du 15 février 1996; 94/182 du 26 juillet 1994; 93/372 du 2 juin
1994). La doctrine et la jurisprudence récentes considèrent toutefois qu'il
existe un droit fondamental au maintien du minimum vital
("Existenzminimum")
,
découlant implicitement de la Constitution fédérale (v. ATF 121 I 367; cf.
Wolffers, op. cit., p. 78 ss). C'est donc à la lumière de ce droit
constitutionnel qu'il y a lieu d'interpréter l'art. 23 LPAS. Dans cette
perspective, le refus de l'aide sociale, même s'il est prévu expressément par
cette disposition en cas de rejet de propositions convenables de travail ou de
violation de l'obligation de renseigner, se trouve soumis aux strictes
conditions régissant de manière générale une atteinte à un droit fondamental;
une telle atteinte doit non seulement avoir une base légale suffisante, mais
encore correspondre à un intérêt public prédominant, être proportionnelle et
sauvegarder le contenu essentiel du droit fondamental (cf. Wolffers, op. cit.,
p. 88). Ainsi et sous réserve de l'hypothèse d'un recours abusif à l'assistance,
quel que soit le manquement reproché au bénéficiaire de l'aide sociale, on ne
saurait le priver de ce qui est nécessaire pour assurer la vie physique
(nourriture, vêtements, logement et traitement médical) et qui constitue un
noyau intangible (cf. J. P. Müller, Elemente einer Schweizerischen
Grundrechttheorie, Bern, 1982, p. 141).
4.                     Encore faut-il pour
prendre une telle sanction que l'autorité s'assure que l'administré à
sanctionner est en mesure de se procurer par ses propres forces ce dont il a
besoin (JAB 1988, p. 35); aussi, elle lui adressera un avertissement préalable
(Wolffers, op. cit., 1993, p. 168; cf. également le chiffre 2 des Instructions
administratives édictées par le Service de prévoyance et d'aide sociales et
entrées en vigueur le 1er janvier 1991, selon lequel
"l'organe communal
apprécie lorsqu'il doit cesser ou diminuer l'aide sociale, notamment dans les
cas de bénéficiaires faisant peu d'efforts pour retrouver du travail. Des
avertissements et des délais doivent lui être donnés avant la suppression des
secours"
) et veillera à ce que sa décision ne touche pas la situation
des parents ayant à l'égard de l'intimé un droit à l'entretien; elle en
limitera au surplus les effets dans le temps (Wolffers, op. cit., 1993, p.
169).
Dans cette
perspective, le Tribunal administratif a été amené à annuler plusieurs
décisions supprimant ou réduisant l'aide sociale en raison du comportement
abusif du bénéficiaire, la situation particulière de celui-ci n'ayant pas
suffisamment été prise en considération par le service social communal intimé
(v. arrêts PS 1996/0401 du 9 juin 1997, mère refusant de révéler l'identité du
géniteur de son enfant; 1995/0333 du 6 juin 1996, bénéficiaire ayant refusé un
programme d'occupation, car lié par contrat de durée déterminée; 1994/0263 du
14 septembre 1994, bénéficiaire ayant caché une activité lucrative durant une
certaine période). Le Service de prévoyance et d'aide sociales a ainsi édicté
au mois de décembre 1995 des directives intitulées
"Principes
d'application de l'Aide sociale vaudoise"
. Sous le titre
"Sanctions,
suppression, diminution"
, leur chiffre 13 reproduit un passage de
l'arrêt PS 1994/0263 précité et précise notamment ce qui suit :
"Les situations qui peuvent conduire à des
sanctions consistent, notamment, en :
-    faire peu d'effort pour retrouver du
travail
-    limiter ses offres d'emploi sans motifs valable
-    refuser de prendre un emploi convenable
-    renoncer à accepter un emploi
-    ne pas fournir les informations utiles qu'on peut exiger sur sa situation
financière et       personnelle
-    détourner ou utiliser l'ASV à d'autres fins que celles qui ont été prévues
-    demeurer dans un appartement hors normes au-delà d'un délai raisonnable
-    refuser d'entreprendre des démarches administratives, juridiques ou auprès
d'assurances, afin de faire valoir ses droits à des prestations.
Des avertissements et des délais doivent être
donnés avant la diminution ou la suppression des aides, en appliquant, entre
autres, les modalités suivantes :
a)  poser de façon précise la règle de conduite
à observer servant de mesure de    référence et d'avertissement;
b)  détailler les exigences et préciser à nouveau les règles destinées à ce que
le    bénéficiaire recouvre de lui-même son autonomie; exprimer clairement les      modifications
souhaitées et le délai d'épreuve; formuler les démarches concrètes      attendues
du bénéficiaire en vue de trouver un emploi ou un appartement, dont le      loyer
est raisonnable;
c)  déterminer les délais et l'échéance, à partir de laquelle, si les
modifications ou les         démarches demandées ne sont pas intervenues,
l'aide sera diminuée ou   supprimée.
Une telle décision portera sur les prestations
excédant les besoins vitaux et pour un temps déterminé.
La sanction limitera ses effets dans le temps
ou sera levée dès l'accomplissement des démarches, à défaut desquelles elle
avait été décidée".
5.                     En l'espèce, les griefs
formulés par l'autorité intimée à l'encontre de la recourante ont trait à sa
décision d'entreprendre une formation d'accompagnatrice en montagne alors qu'elle
est au bénéfice d'une licence universitaire en anthropologie/sociologie; selon
l'autorité intimée, ce choix de vie implique que l'intéressée ne pourra pas
être pleinement disponible pour un autre emploi, mais seulement par
intermittence en fonction des dates des cours et des stages pratiques.
Il est vraisemblable
que la nouvelle formation entreprise par la recourante n'a pas un lien direct
avec sa formation initiale. La recourante a justifié cette reconversion par le
fait que le marché de l'emploi dans le domaine de l'anthropologie est
extrêmement restreint. Sa nouvelle formation lui permettrait ainsi d'élargir
ses débouchés professionnels et, ce faisant, d'augmenter ses chances de trouver
un emploi. En l'état, la question de l'opportunité d'une telle démarche peut,
au vu des circonstances, rester ouverte. En effet, quelque soit l'orientation
prise par la recourante en matière de recherches d'emploi, l'autorité intimée
était tenue de lui imposer des règles de comportement précises et lui impartir
un délai pour les appliquer, si elle estimait que son attitude n'était pas
celle que l'on pouvait attendre d'une personne recherchant un emploi (cf. arrêt
TA du 6 juin 1996, PS 1995/0333). En particulier, il lui incombait de
détailler ses exigences et d'aviser la recourante qu'à défaut d'y donner suite,
les prestations de l'aide sociale seraient diminuées, voire supprimées.
L'autorité intimée ne pouvait pas s'abstenir d'une telle mise en garde pour
saisir ensuite l'occasion d'une tentative de reconversion pour sanctionner les
prétendues carences de la recourante par une suppression abrupte de l'aide
sociale (cf. arrêt du 6 juin 1996 précité). Or, force est de
constater que le dossier ne fournit aucune indication quelconque établissant
que le CSI aurait attiré l'attention de X.________ sur le caractère insuffisant
de ses démarches ou recherches d'emploi.
Dans ces conditions,
la décision querellée ne peut qu'être annulée. Le Centre social intimé devra,
préalablement à toute décision sur la suppression de l'aide sociale, convoquer
la recourante afin d'examiner avec elle la façon dont elle envisage de
recouvrer une autonomie au moins partielle sur le plan financier, exprimer
clairement les modifications souhaitées, impartir un délai d'épreuve et
l'échéance à partir de laquelle, si les modifications ou les démarches
demandées ne sont pas intervenues, l'aide sera diminuée ou supprimée. S'il
apparaît effectivement, à l'issue de l'échéance qui pourra lui être fixée, que
la recourante ne fait réellement aucun effort pour recouvrer son autonomie,
l'aide sociale pourra être restreinte à concurrence de ce qui excède le noyau
intangible (arrêt TA du 30 novembre 1998; PS 1998/0084).
6.                     En conclusion, il
résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la
décision querellée annulée. Vu l'issue du recours, il ne sera pas prélevé de
frais de justice (art. 55 al. 1 LJPA):
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision du
8 mai 2003 du Centre social intercommunal de la Commune de Vevey est annulée.
III.                     Il n'est pas
prélevé d'émolument judiciaire.
jc/Lausanne, le 18 août 2003
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint