vd_omni · AC.2010.0023 · 2010-09-21 · fr

Municipalité de Bursins/Municipalité du Chenit, Service du développement territorial | Le canton est compétent pour autoriser le changement de couverture de la toiture (tuiles brun-rouge remplacées par des tôles thermolaquées gris-beige) d'un chalet d'alpage situé hors zone à bâtir, et dans un site marécageux protégé notamment par le plan d'affectation cantonal 293 (c. 1). Compte tenu des circonstances, notamment du fait que le chalet comporte une fromagerie exigeant une température fraîche, le SDT abuse de son pouvoir d'appréciation en imposant une teinte brun-sépia (foncée) au lieu de la teinte gris-beige (claire) choisie par la propriétaire du chalet et la commune. Recours admis.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 21.09.2010 AC.2010.0023

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 21 septembre 2010
Composition
Mme Danièle Revey,
présidente
;
M. Jean-Daniel Rickli, assesseur
et Mme Renée-Laure Hitz, assesseuse
; Mme Nathalie Neuschwander, greffière.
Recourante
Municipalité de
Bursins,
à Bursins, représentée par Me Olivier
FREYMOND, avocat, à Lausanne.
Autorité intimée
Service du
développement territorial,
représenté par Me Edmond
DE BRAUN, avocat, à Lausanne.
Aut
orité concernée
Municipalité du
Chenit
.
Objet
Recours Municipalité de Bursins c/ décision
du SDT du 8 décembre 2009 délivrant le permis de réfection de la toiture
(couverture) du bâtiment ECA 1'168 sur la parcelle 3'013 à certaines
conditions (couleur des tôles) et c/ décision de la Municipalité du Chenit du
17 décembre 2009 reprenant ces conditions.
Vu les faits suivants
A.
La Commune de Bursins est propriétaire de la
parcelle 3'013 (503'805/158'225) sise sur le territoire de la Commune du
Chenit, au lieu-dit "La Bursine", à 1'044 m, d'une surface de 115'700
m
2
, dont un pâturage (114'849 m
2
) et deux bâtiments
agricoles ECA 1'168 (783 m
2
) et ECA 1'169 (68 m
2
).
Les bâtiments sont affectés à une
activité agricole pastorale saisonnière (estivage) avec fromagerie. Ils consistent
d'une part en un chalet d'alpage (dit "La Bursine", ECA 1'168),
servant à abriter les bovins, à fabriquer le fromage, ainsi qu'à loger les
exploitants, d'autre part en une petite porcherie (ECA 1'169).
Le bien-fonds est en zone sylvo-pastorale
(soit d'alpages, hors zone à bâtir), régie par le règlement sur le plan
d'extension et la police des constructions (RPE) de la Commune du Chenit,
adopté par le Conseil communal le 14 mai 1984. Il se situe en outre dans un
site et un paysage protégés par l’inventaire fédéral des paysages, sites et
monuments naturels d’importance nationale (IFP, objet n° 1022), par
l’inventaire cantonal des monuments naturels et des sites (IMNS, objet n° 65)
et par le site marécageux de la Vallée de Joux (ISM, objet 21). Enfin, il est
inclus dans la zone agricole protégée I (plan 1/4) du Plan d’affectation
cantonal (PAC) n° 293 "
Site marécageux de la Vallée de Joux, Communes
du Chenit et de l'Abbaye
", adopté le 15 avril 1998, régi par un
règlement (RPAC).
B.
Lors de l'hiver 2008-2009, la toiture du chalet
"La Bursine" - en tuiles brun-rouge - a subi des dégâts importants.
Par courrier du 9 avril 2009, comprenant
des photos de la toiture endommagée, la Municipalité de Bursins (ci-après: la
constructrice) a présenté au Service du développement territorial (SDT) une
demande d'autorisation "
anticipée
" pour commencer les travaux
de réfection de la toiture du chalet, à savoir détuiler et préparer la toiture
à recevoir une future couverture en tôle.
Le SDT répondra à ce courrier le 11
septembre 2009 (cf. let. D infra).
C.
Le 27 avril 2009, la Municipalité du Chenit a rappelé
à la constructrice que les matériau et couleur de la nouvelle couverture
devraient lui être soumis pour approbation. Conformément à ce courrier, la constructrice
a soumis à la Municipalité du Chenit la teinte retenue, à savoir gris-beige,
"
RAL 1019
", identique à celle de la toiture du "
chalet
de la Petite Chaux
". Le profil de tôle serait le même que celui du
"
chalet du Mont Tendre
". La Municipalité du Chenit a donné son
autorisation, en application de l'art. 83 RPE, le 9 juillet 2009.
Le 24 juillet 2009, le charpentier
mandaté par la constructrice a commandé les tôles prévues.
D.
La constructrice a déposé le 4 août 2009 la
demande de permis de réfection de la toiture, en précisant à la rubrique 10 que
la requête se situait dans le cadre de l'art. 97 de la loi sur
l’agriculture du 29 avril 1998 (LAgr; RS 910.01; projet de bâtiment rural
[alpestre] bénéficiant de contributions de la part de la Confédération), et à
la rubrique 39 qu'il était prévu une tôle thermolaquée, teinte gris-beige selon
l'échantillon annexé. Le projet a été mis à l'enquête publique du 21 août au 20
septembre 2009, avec mention de l'application de l'art. 97 LAgr (n° CAMAC
99'869). Aucune opposition n'a été enregistrée.
E.
Par courriel du 11 septembre 2009, le SDT a
informé la constructrice qu'il estimait, en substance, que la teinte gris-beige
RAL 1019 était trop claire pour les toitures et qu'il demandait une couleur
nettement plus foncée, soit dans les gris (par exemple RAL 7022) ou dans les
bruns (par exemple RAL 8014 ou 8028). Il requérait ainsi la constructrice de
lui soumettre un autre choix. En revanche, le SDT ne remettait pas en question
la décision de remplacer les tuiles par de la tôle. Plus précisément, il
indiquait:
"(…) bien que nous n’ignorons pas que, dans la Vallée, bon nombre
de chalets ont été couverts de tôles claires (qui souvent vieillissent mal en
rouillant), cette teinte ne peut pas être considérée “traditionnelle” car ces
tôles ont, généralement, remplacé des toits en tuiles, voire en tavillons.
Dès lors, du moment que le coût d’une teinte foncée ou claire est
strictement identique, le choix de la teinte doit surtout tenir compte du fait
qu’elle s’intègre plus ou moins bien dans le paysage. A ce sujet, notre service
a fait l’expérience sur plusieurs années, comme d’ailleurs d’autres autorités
(France et Belgique notamment), que des teintes foncées favorisent
l’intégration de ce type d’ouvrage dans le paysage en attirant beaucoup moins
le regard que des teintes claires.
En conséquence, si la teinte RAL 1019 peut,
dans certaines situations, être un bon choix pour des façades, elle est trop
claire pour les toitures. Dès lors, nous demandons à ce que le choix de la
teinte soit porté sur une couleur nettement plus foncée, soit dans les gris
(par exemple RAL 7022) ou dans les bruns (par exemple RAL 8014 ou 8028)."
Le 23 septembre 2009, la
constructrice a répondu au SDT qu'au vu de l'importance de la surface du toit, d'environ
1'400 m
2
, les travaux avaient été planifiés de manière à être
terminés avant l'arrivée des premières neiges. Le pan Nord était ainsi déjà
réalisé avec la couleur gris-beige RAL 1019. Elle requérait une "
dérogation
"
afin de garder la teinte actuelle des tôles de couvertures.
Le SDT s'est déterminé le 1
er
octobre 2009, en confirmant qu'il envisageait, après avoir pris connaissance
des devis relatifs aux travaux et des teintes disponibles chez le fournisseur, d'assortir
son autorisation spéciale de la condition que la totalité de la toiture soit
couverte par des tôles brun-sépia RAL 8014, les tôles déjà posées devant être
remplacées. Dans cette hypothèse, une demande de subventionnement AF
(améliorations foncières) pour les travaux pourrait être examinée par son
service.
Un entretien est intervenu le 9
octobre 2009 entre le SDT et la constructrice.
Le 23 octobre 2009, la Municipalité
du Chenit a assuré la constructrice de son soutien si celle-ci souhaitait
maintenir la couleur de la toiture du chalet en gris-beige RAL 1019. Elle
estimait en effet que la couleur brun-sépia RAL 8014 "
ne convient pas
du tout pour la toiture du chalet (…) et n'est pas admissible dans notre région
"
.
Le 26 novembre 2009, le SDT a
annoncé à la constructrice que les travaux de réfection de la couverture du
chalet bénéficieraient d'une subvention cantonale à fonds perdus, ce à titre
exceptionnel bien que les travaux aient déjà été entrepris, et à condition que
les exigences figurant sur l'autorisation de construire (soit la couleur
brun-sépia de la toiture) soient respectées. Il avait pris note que le coût des
travaux s'élèverait à 328'333,65 fr., y compris les frais de changement de
couleur par 81'041,90 fr. Conformément à l'art. 1 al. 11 (recte: 1 al. 2 ch.
11) du règlement du 18 novembre 1988 fixant les mesures financières en faveur
des améliorations foncières (RMFAF; RSV 913.11.2) et à l'art. 10 al. 5 de la
loi du 29 novembre 1961 sur les améliorations foncières (LAF; RSV 913.11), la
subvention effective s'élèverait ainsi à 18% (60% de 30%) de 328'000 fr., soit
un montant arrondi à 59'000 fr. L'indemnité allouée par l'ECA de 49'882,45 fr. viendrait
en sus.
La synthèse CAMAC a été notifiée à
la Municipalité du Chenit le 8 décembre 2009. Le SDT a délivré l'autorisation
spéciale aux conditions impératives suivantes:
"3a   les tôles RAL 1019
posées sur le pan Sud de la toiture seront démontées, évacuées et remplacées
par des tôles RAL 8014;
3b.   le pan Nord de la toiture sera couvert au moyen
de tôles RAL 8014."
F.
Le 17 décembre 2009, la Municipalité du Chenit a
délivré le permis de construire 1'178/09, aux conditions posées par les
autorités cantonales.
G.
Agissant le 27 janvier 2010, la constructrice a
recouru d'une part contre la décision précitée du SDT assortissant la
délivrance d'un permis de construire à la condition que les tôles gris-beige RAL
1019 posées sur le pan Sud de la toiture du chalet de la Bursine soient
démontées, évacuées et remplacées par des tôles brun-sépia RAL 8014, et d'autre
part contre la décision précitée de la Municipalité du Chenit en tant qu'elle
délivre le permis de construire moyennant le respect des conditions émises par
le SDT. Elle conclut à l'annulation des décisions attaquées des 8 et 17
décembre 2009 et à la confirmation de la décision de la Municipalité du Chenit
du 9 juillet 2009.
En cours de procédure, elle a
notamment déposé des extraits d'un fascicule français édité par le Parc naturel
régional du Haut-Jura, intitulé "
Chalets d'alpage; domaine pastoral -
massif du Jura; Conseils de réhabilitation
".
H.
La Municipalité du Chenit s'est exprimée le 26
février 2010. Sans prendre de conclusions formelles, elle rappelait que la
teinte claire choisie s'inscrivait parmi celles qui avaient déjà été autorisées
dans d'autres cas de rénovation de toitures de chalets. En outre, elle avait
appuyé sa première décision sur divers avis émis sur la question, notamment
dans le cadre des réflexions menées au sein du parc jurassien vaudois ou dans
le Parc naturel du Haut Jura. Du reste, dans le même laps de temps, la Commune
de Bière, propriétaire du chalet du Pré de Bière (parcelle 2981 du Chenit, sise
sur le versant Nord-Ouest du col du Marchairuz), avait obtenu un permis de
construire pour une teinte de toiture gris-poussière RAL 7037. La Municipalité
du Chenit précisait:
"C’est là que réside l’incompréhension.
Pour notre Municipalité le brun RAL 8014 est trop foncé pour un bâtiment comme
le chalet de la Bursine. Quant à la nuance entre le RAL 7037 autorisé par le
SDT et le RAL 1019 refusé, elle relève de la pure subjectivité (annexe 4).
La
Municipalité est favorable au choix de teintes claires pour les toitures des
chalets d’alpage. En effet, les recommandations faites visent à prendre en
compte l’évolution des matériaux de couverture. Initialement couverts de
tavillons en bois, dont la couleur beige virait avec le temps au gris, les
toits ont été ultérieurement et dans leur grande majorité recouverts de tôles
galvanisées grises qui, attaquées par la rouille, devenaient brun rouge au fil
des années. Cela explique quelques réalisations en tôle brune. Mais cette
dernière, posée sur la toiture de chalets disposant d’une grande surface au sol
et ne comportant qu’un rez-de-chaussée, provoque une impression
d’écrasement."
I.
Le SDT a fourni sa réponse le 12 avril 2010,
concluant au rejet du recours. Son dossier comporte une dizaine de photos et de
photomontages (selon les teintes envisagées) du chalet litigieux. Il inclut
également un document établi par le bureau d'agronomie Jean-Bruno Wettstein, à
Sainte-Croix, datant de janvier 2010 et intitulé "
Chalets d'alpage du
Jura vaudois; Réfection des toitures: quelques exemples de couleurs et de
matériaux
", classés en rubriques "
tôle ondulée grise
",
"
tôle pliée grise
", "
tôle ondulée ou pliée brune
",
"
couverture en tuiles
" et "
couleurs à éviter
"
(rouge, blanc). Le SDT se rapporte aux art. 9 al. 1, 10 et 14 RPAC et précise
que le chalet litigieux a été recensé sous la fiche 10 du plan 1.4 du
recensement du PAC. Il indique en particulier:
"3. (…) L’article 10
RPAC 293 traite des constructions existantes. Un recensement de celles-ci est
établi sous la forme de catalogue. Il en détermine les conditions de maintien
de restructuration, d’entretien et de reconstruction. Parmi les principes qui
doivent être respectés dans tous les cas, l’article 10 al. 2
(second tiret)
RPAC 293 dispose que les bâtiments
existants peuvent être entretenus et rénovés. Les projets de transformation, de
reconstruction et d’agrandissement ne sont admis
que dans la mesure où ils
ne portent pas atteinte aux éléments caractéristiques du site marécageux.
En outre et en tête de tous les principes qui doivent être respectés par la
disposition précitée, il est indiqué que les constructions présentant des
qualités architecturales évidentes et un intérêt culturel doivent être
conservées et entretenues.
A l’instar de toutes
les autres constructions existantes dans le périmètre du site marécageux de la
Vallée de Joux, le chalet de "La Bursine", a fait l’objet d’un recensement
systématique des constructions. Il figure sous la fiche no 10 du plan 1.4 dudit
recensement des constructions.
Ladite fiche indique
que son affectation actuelle est agricole pastorale avec fromagerie et du type
chalet d’alpage. Du point de vue de l’appréciation de son architecture, elle y
est qualifiée de
traditionnelle et caractéristique
. Son intégration au
paysage est
qualifiée de bonne
alors même que sa toiture en tuile y est
qualifiée de surprenante. En ce qui concerne l’évolution souhaitable du chalet
d’alpage, il est indiqué qu’il y aurait lieu de maintenir le bâtiment sans
annexe contiguë et d’éviter les percements en toiture. Il est à noter que
l’étable à porcs voisine est également considérée comme étant d’une
architecture traditionnelle et que son intégration au paysage est également
bonne sans pour autant bénéficier du label de «caractéristique» ; sa toiture
est également en tuile.
4.   (…) Sitôt saisi du
dossier CAMAC no 99869 concernant la réfection de la toiture du bâtiment ECA no
1'169, le SDT a immédiatement fait constater que la toiture existante est
réalisée en tuile brun rouge alors que la toiture nouvelle est prévue en tôle
gris-beige RAL 1019. Bien que n’ignorant pas que dans la vallée bon nombre de
chalets ont été couverts de tôles claires (qui souvent vieillissent mal et en
rouillant), le SDT précise que cette teinte ne peut pas être considérée
«traditionnelle» car ces tôles ont, généralement, remplacé des toits originels
en tuile, voire en tavillon. Dans ces conditions, le Service cantonal compétent
considère que le choix de la teinte du toit en tôle pour lequel la recourante a
opté doit surtout tenir compte de la qualité de son intégration dans le
paysage. Aussi, précise-t-il que sur la base de son expérience et sa pratique
depuis plusieurs années, les couleurs foncées sont plus favorables à
l’intégration de ce type d’ouvrage pris dans son ensemble et par rapport à son
paysage environnant dans lequel il est ainsi mieux à même de se fondre que
lorsqu’il s’y détache ostensiblement par le choix d’une teinte claire et qui plus
est pour le toit qui en est l’élément architectural le plus marquant, tout
percement y étant de ce fait interdit.
(…)
8.   (…)
Le toit antérieur du
chalet d’alpage était en tuile, tout comme d’ailleurs celui de la porcherie
situé à proximité. La couleur de la tuile est sombre et a été qualifiée de
«surprenante» dans la fiche du recensement non point en raison de sa teinte
mais bien plutôt en raison du coût du matériau utilisé pour un bâtiment à
caractère rural. En effet, la teinte brunie de la tuile est considérée sur la
fiche du recensement comme étant bonne puisque tel est précisément le cas pour
le bâtiment pris dans son ensemble et dans le contexte général du site paysager
objet de la protection.
En revanche, la pose de
tôle beige nuirait non seulement à l’intégration du bâtiment concerné en tant
qu'élément imposant et caractéristique faisant partie intégrante du site
protégé dans lequel il est implanté mais encore au caractère d’origine du
chalet d’alpage concerné en tant que tel et dont la toiture est l’un des
éléments architecturaux les plus marquants et caractéristiques.
Un toit en tôle claire serait certes comparable à
d’autres bâtisses qui, faute de moyens disponibles, ont été couvertes de tôles
zinguées mais dont chacun sait qu’elles ne sont nullement représentatives du
caractère d’origine des chalets d’alpage régionaux en général et du chalet de
la Bursine en particulier et que le SDT se doit de conserver et de restituer à
l’occasion de la rénovation de la couverture de sa toiture."
J.
Une audience a été aménagée sur place le 25 août
2010. On extrait du procès-verbal ce qui suit:
"(…) Le représentant du SDT rappelle
que le bâtiment litigieux est intégré dans le PAC 293 et, notamment, dans un
site marécageux d'importance nationale, de sorte qu'il doit être conservé dans
tous ses éléments caractéristiques, y compris dans sa spécificité unique de
toiture en tuiles. Le représentant du SDT relève que la fiche de recensement
considère l'intégration de l'ouvrage comme bonne en dépit de cette toiture (qu'elle
qualifie de "surprenante") et qu'elle ne demande pas, dans le cadre
de l'évolution souhaitable, que la toiture en tuiles soit supprimée. Ne voulant
pas imposer un coût de rénovation exagéré, le SDT a considéré qu'il serait
excessif d'exiger un toit en tuiles et qu'un toit de tôle pouvait être admis.
La couleur de la tôle devait toutefois rappeler celle de la tuile. Par
ailleurs, une couleur foncée s'intégrerait mieux dans le paysage, dès lors
qu'une couleur claire avait pour effet de donner un aspect dominant à la
toiture, partant de modifier l'identité fondamentale du bâtiment. A l’inverse,
toujours de l'avis du SDT, le bâtiment (et non sa toiture) se détacherait avec
une couleur claire. En conclusion, la couleur choisie par la constructrice
porterait atteinte à la réglementation et à la conservation du bâtiment et du
site. Me de Braun s'exprime encore sur la question des subventions cantonales
et fédérales.
(…)
Me Freymond relève que le bâtiment n'est pas
classé
[note
*4*]
et que le remplacement de
la toiture en tuiles par une couverture thermolaquée - qui ne rouille pas -
n'est pas contesté. Il souligne que le débat se situe au niveau de la couleur,
et dans sa nuance uniquement, aucune couleur éclatante ou fondamentalement
différente n'étant en jeu.
Le représentant de la commune territoriale
Stives Morand rappelle qu'il est natif de la Vallée de Joux et que la couleur
gris-beige a été choisie en toute connaissance de cause. En particulier, en
hiver, une couleur beige s'intègre mieux au paysage qu'une couleur foncée.
Le représentant de la constructrice Philippe
Parmelin expose les circonstances dans lesquelles une toiture en tuiles a été
posée sur le chalet de la Bursine, alors que les autres chalets d'alpage du
secteur sont couverts de tavillons ou de tôles: en 1918, le chalet de la
Bursine avait brûlé et, lorsqu'il s'est agi de remplacer la toiture, les
services de l'Etat ont imposé la tuile en pensant, à tort, que le chalet de la
Bursine se trouvait à Bursins en plaine, et non à la Vallée de Joux à plus de
1'000 m d'altitude. Or, la tuile n'est pas adaptée à un climat rigoureux,
d'autant moins pour une surface aussi importante. La pose d'une couverture en
tuile résulte ainsi d'une grossière erreur d'appréciation. Avant la tuile, il y
avait selon toute vraisemblance des tavillons.
Sylvie Humbert rappelle que le chalet de la
Bursine est un chalet d'alpage en activité, où se fabrique et s'affine le
fromage. Afin d'éviter que le fromage ne suinte dans la "cave"
d'affinage, il faut conserver la fraîcheur, soit une température ne devant pas
s'élever au-delà de 14 degrés. Or, la "cave" de la Bursine est en
réalité au rez, le chalet n'étant pas excavé, de sorte qu'il est
particulièrement difficile de maintenir une température aussi fraîche. Il est donc
capital que la toiture soit revêtue d'une couleur claire n’absorbant pas la
chaleur. La situation est différente dans les chalets d'alpage qui bénéficient
d'une véritable cave enterrée, où les fromages sont descendus.
Me de Braun déclare que le PAC 293 est
précis et que chaque cas fait l'objet d'une mesure. L'opportunité d'un toit
clair aurait dû être indiquée dans le plan. Encore une fois, le représentant du
SDT rappelle que le choix de la tôle thermolaquée n’est pas discuté, même si
dans l'idéal, la toiture aurait dû être recouverte de tuiles pour conserver
l’état antérieur.
(…)
Me Freymond explique qu'on ne peut pas
laisser le chalet encore un hiver sans couverture et requiert la notification
d'un dispositif à bref délai.
(…)
Me Freymond expose, au nom de la Commune de
Bursins, qu'il serait disproportionné de démonter le toit. Au total, le surcoût
entraîné par la démolition du pan déjà posé et le réaménagement d'une toiture
brun-sépia serait d'environ 100'000 fr.
Le représentant du SDT relève que le canton
a accordé ses subventions à bien plaire, en tenant compte du fait que la
constructrice ne pouvait pas prétendre à des subsides fédéraux en raison de la
politique du fait accompli adoptée et de la nullité de l'autorisation accordée
par la Commune du Chenit.
L'audience en salle est levée à 10h 35.
L’audience se poursuit sur le terrain en
présence des parties, et par un temps ensoleillé, clair et limpide. Dans une
première étape, le tribunal observe à distance le chalet de la Bursine et son
environnement. Des photos sont prises informellement par la présidente avec son
téléphone portable. Il apparaît que les abords du chalet comportent notamment
une scierie, dont le toit est recouvert de tôle ondulée de couleur gris-beige,
et une usine moderne, dans un environnement construit hétéroclite. Le pan
visible de la toiture du chalet de la Bursine est recouvert par la nouvelle
tôle dont la couleur est litigieuse. Vu depuis l'endroit d'observation, et vers
10h45, cet élément de toiture apparaît d’une intensité de gris proche de celle
des tavillons vieillissant. Le représentant du SDT déclare qu’il découvre une
couleur inattendue, finalement pas très éloignée de celle préconisée. Il
déclare qu'il trouve à titre personnel que la toiture apparaît bien intégrée
depuis l'endroit d'observation, mais qu'il se réserve de voir de plus près la
couleur de la toiture. La teinte semble très différente de l'échantillon
produit.
Dans
une seconde étape, le tribunal et les parties se rendent ensuite sur la
parcelle n° 3'013. Sur place, le tribunal constate que la partie rénovée
de la toiture litigieuse apparaît d’une couleur qui diffère de l’échantillon
correspondant figurant au dossier. Cette situation s’explique du fait que la
tôle comporte un profil, qui dégage une ombre et rompt la clarté. Il est aussi
constaté que la porcherie voisine du chalet de la Bursine a conservé la toiture
en tuile, identique à celle qui surmontait celle du chalet. En l'état, les deux
toitures conservent une harmonie. Les représentants de la commune constructrice
indiquent que lorsqu'il faudra refaire la toiture de la porcherie, il sera
choisi la même tôle que celle qui sera apposée sur le chalet. (…)".
K.
Le SDT s'est encore exprimé le 6 septembre 2010,
en déposant un lot de photographies, prises à la suite d'une visite sur place
après l'audience, ainsi que des montages photographiques de la toiture exposée
au sud et au nord, comportant d'une part la teinte gris-beige, d’autre part, la
teinte brun-sépia. Ce service soutenait en outre qu'il n'était pas envisageable
que le tribunal substitue sa propre appréciation à celle du Département sur la
question de la teinte sans recourir à l’avis d’un expert externe neutre, par
exemple la Commission cantonale consultative d’urbanisme et d’architecture
et/ou la Commission consultative ad hoc instituée par la loi sur la protection
de la nature des monuments et des sites. Sur le fond, le SDT relevait:
" (…) Des photos illustrent par
ailleurs la couleur effective des tôles posées, laquelle varie
significativement selon l’éclairage et le jeu des ombres (voir p. 8 où la
toiture « bleu des mers du sud» devient grise avec le lattage et l’ombre
portée). Elle est en revanche très apparente lorsqu’elle est frappée
directement par les rayons du soleil et sans ombre. Cette teinte véritable peut
ainsi être aisément identifiée et appréciée sur certaines des photos notamment
sur les pans latéraux des lucarnes, tout comme sur les structures directement
éclairées par les rayons de soleil rasant du matin (p. 11, 12, 13, 14). Elles
peuvent être également appréciées sur les photos prises à l’ombre (p. 15).
Il en résulte que la teinte choisie pour la
toiture se rapproche en définitive très sensiblement de celle des façades du
bâtiment avec laquelle la toiture viendra dès lors se confondre. Ainsi donc, la
teinte choisie ne fera-t-elle plus ressortir les deux éléments distincts et
caractéristiques du bâtiment et de sa typologie. Certaines photos (cf. tirées
lors de l'audience et p. 5, 7 et 24) montrent combien des toitures brunes sont
bien intégrées dans le secteur visité et plus favorablement que dans les
alpages situés non point au fond de la vallée mais en montagne tout comme cela
résulte des photos tirées par le magistrat instructeur. Les toits clairs
s’intègrent en effet plus favorablement dans les montagnes dans un
environnement qui est plus rocheux (p. 18, 19, 20, 21, 22 et 24). Quant à
l’argument consistant à dire que les toits clairs s'intègrent mieux en hiver en
raison de la neige, il est évident que ces toits sont bien intégrés puisqu’ils
sont, par la même occasion, également recouverts par ladite neige.
(…)  Un montage photographique (p. 19) usant
de la couleur brune prescrite pour la Bursine, démontre à souhait combien
l’intégration du bâtiment dans l’environnement paysager de forêt et de pré
paraît plus favorable que celui du choix gris clair réalisé et qui non
seulement se découpe trop significativement sur le fond plus sombre de la
nature environnante mais banalise la bâtisse existante dans un fondu de
couleurs claires qui se détachent uniformément à l’horizon, sans distinction
notoire entre la toiture et les façades et qui caractérisent pourtant la
typologie du bâtiment visé.
Un toit clair n’est plus favorablement
acceptable que dans un environnement plus rocailleux comme le démontre à
souhait les photos montage (p. 20 et 21) prises au Mollendruz.
(…)"
L.
La recourante s'est déterminée les 6 et 7 septembre
2010, en requérant que le dossier produit par l'autorité intimée après
l'audience, selon elle résultant d'une démarche déloyale, violant le principe
du contradictoire et le cadre des mesures d'instruction ordonnées par le
tribunal, soit retranché de la cause et renvoyé à son expéditeur. La recourante
s'est opposée également aux requêtes d'expertise, selon elle tardives et sans
pertinence.
M.
Le tribunal a ensuite statué.
Considérant en droit
1.
La recourante conteste que les services du
canton soient compétents pour décider de la couleur de la toiture du chalet de
la Bursine. De son avis, la commune territoriale, soit la Municipalité de
Bursins, dispose d'une compétence exclusive à cet égard.
L'art. 47 al. 1 de la loi vaudoise
sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC;
RSV 700.11) donne certes à la commune territoriale la compétence de statuer sur
les matériaux et les couleurs extérieures. Cette disposition réserve toutefois
les dispositions spéciales des lois et des règlements cantonaux.
En l'espèce, l'ouvrage litigieux
est sis hors zone à bâtir. L’art. 25 de la loi fédérale du 22 juin 1979
sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) prévoit l’autorisation ou
l’approbation d’une autorité cantonale pour tout projet de construction sis
hors des zones à bâtir, de même que pour les changements d’affectation. Les
art. 81 al. 1 et 120 al. 1 let. a LATC confirment ce
principe. Ainsi, l'art. 81 al. 1 LATC dispose que tout projet de construction
ou
de changement de l'affectation d'une construction ou
d'une installation existante situé hors de la zone à bâtir
doit être soumis à une autorisation spéciale préalable du
département (cantonal) en charge des constructions. Quant à l'art. 120 al.
1 let. a LATC, il indique que les constructions hors des zones à bâtir ne
peuvent être construites, reconstruites, agrandies, transformées ou modifiées
dans leur destination, sans autorisation spéciale.
En outre, le chalet litigieux est
soumis au PAC 293. Selon l'art. 10 al. 2 RPAC (cf. infra), les projets de
transformation, de reconstruction et d’agrandissement ne sont admis que dans la
mesure où ils ne portent pas atteinte aux éléments caractéristiques du site
marécageux.
En l'espèce, la réfection de la
toiture ne consiste pas en une simple mesure d'entretien, dès lors qu'elle
comporte un changement de matériau (tôle au lieu de tuiles) et de couleur
(gris-beige au lieu de brun-rouge), mais en une transformation, soumise à autorisation
au sens des art. 81 LATC et 10 al. 2 RPAC. Dans ces conditions, la compétence
du canton est établie.
2.
La recourante reproche au SDT de s'être comporté
d'une manière contraire aux règles de la bonne foi.
Il est vrai que le SDT a attendu
cinq mois, soit le 11 septembre 2009, pour réagir au courrier du 9 avril 2009
de la constructrice présentant une demande d'autorisation "
anticipée
"
- en mentionnant expressément l'urgence de la situation - pour commencer les
travaux de réfection de la toiture du chalet, à savoir détuiler et préparer la
toiture à recevoir une future couverture en tôle.
Toutefois, si ce silence est fâcheux,
il ne pouvait être considéré par la constructrice comme une promesse tacite
d'autorisation de procéder aux travaux projetés. La décision attaquée refusant
ce permis ne viole donc pas des assurances données, partant n'est pas contraire
aux règles de la bonne foi.
3.
La recourante soutient que la couleur gris-beige
choisie est conforme aux exigences du PAC 293 et que le SDT abuse de son
pouvoir d'appréciation en imposant une teinte brun-sépia.
a) Le chalet litigieux est inclus
dans le PAC 293, en zone agricole protégée I. Le PAC comporte notamment
des données de base, annexées à titre indicatif et devant obligatoirement être
prises en compte dans la gestion du site marécageux (art. 3 RPAC). Ces
données comptent l'inventaire des marais, le plan du paysage (au 1:5'000), le
recensement des constructions existantes, le catalogue des projets et le
catalogue des atteintes. Pour le surplus, les art. 1, 9 et 10 RPAC régissant
les buts, les modalités de protection du paysage et le sort des constructions
existantes ont la teneur suivante:
Art. 1 - Buts
Le PAC regroupe, coordonne et met en application les mesures concernant
le “site marécageux” situé sur les Communes du Chenit et de l’Abbaye. Il répond
en particulier à l’article 24 sexies, alinéa 5 de la Constitution fédérale
(Initiative de Rothenthurm). Il poursuit les buts suivants
a)   Assurer la sauvegarde
des biotopes, du paysage et des valeurs biologiques
b)  Réparer les atteintes au
site selon liste et carte annexées au présent règlement.
c)   Permettre et garantir
les activités humaines compatibles avec les mesures de protection.
Art. 9 - Protection du paysage
Les caractéristiques essentielles du paysage doivent être préservées. Le
présent règlement et le plan du paysage définissent les objectifs à respecter
et les mesures à prendre.
Les principes suivants doivent être respectés:
-     Protéger la
configuration du paysage dans son ensemble.
-     Eviter la banalisation
du paysage pouvant résulter de certaines pratiques agricoles et forestières, de
l’absence d’exploitation (friches).
-     Eviter la fermeture
forestière du paysage en assurant le maintien de lisières découpées, de
clairières et de secteurs libres de boisement.
-     Conserver et entretenir
les éléments construits caractéristiques (murs de pierres sèches, anciens
canaux usiniers) .
-     Conserver et assurer l'intégration
des bâtiments lors des travaux de transformation, d’agrandissement et de
construction.
-     Veiller à l’intégration
des infrastructures, des installations et des aménagements.
Tout reboisement doit respecter les principes définis aux alinéas 1 et
2. L’accord préalable du Département compétent est nécessaire.
Art. 10 - Constructions existantes
Le recensement des constructions existantes est établi sous forme de
catalogue. Il en détermine les conditions de maintien, de restructuration,
d’entretien et de reconstruction.
Les mesures et principes suivants doivent être respectés
-     Les constructions
présentant des qualités architecturales évidentes et un intérêt culturel
doivent être conservées et entretenues.
-     Les bâtiments existants
peuvent être entretenus et rénovés. Les projets de transformation, de
reconstruction et d’agrandissement ne sont admis que dans la mesure où ils ne
portent pas atteinte aux éléments caractéristiques du site marécageux.
Pour les constructions
nécessaires aux activités agricoles, il sera tenu compte de l’évolution des
modes d'exploitation. Elles seront équipées en fonction de leur utilisation.
-     Dans les pâturages, les
transformations ne sont autorisées que si elles sont en relation étroite avec
l’exploitation pastorale saisonnière ou que si des motifs de protection du
patrimoine le justifient.
-     Les ruines seront déblayées, de même que les
installations sans intérêt devenues inutiles ou portant atteinte aux biotopes.
b) Selon le commentaire du "
Plan
du paysage
", de la frontière à l'embouchure de l'Orbe, l'exploitation
du sol et le développement de l'habitat se manifestent de façon progressive:
pâturages et chalets d'alpage dans la partie supérieure et exploitation
agricole plus intensive depuis le hameau du Piquet où l'on rencontre les
premières habitations permanentes, isolées ou en groupe. Les constructions et
ensembles bâties participent en général à la valeur du site marécageux, par
leur qualité architecturale et leur bonne intégration, comme par exemple le
hameau du Campe. Le Plan 1/4 - auquel appartient le chalet - représente la
partie supérieure du site marécageux, entre la frontière française et l'extrémité
aval de l'alpage de la Bursine. Cette portion du site est une zone d'estivage,
exploitée en pâturages plus ou moins extensifs et pâturages boisés. Quatre
chalets d'alpage jalonnent le paysage avec leur architecture traditionnelle.
c) Le "
Recensement des
constructions existantes
", daté du 20 mai 1996, expose que les chalets
d'alpage et dépendances sont d'imposants bâtiments, caractéristiques dans le
site, construits traditionnellement en maçonnerie de pierres et liés à une
activité agricole saisonnière. Ils sont occupés environ quatre mois par année,
de juin à fin septembre. Ces bâtiments sont souvent accompagnés de
constructions annexes et dépendantes de l'exploitation pastorale, telles que
étables à porcs, remises. Pour les chalets d'alpages et les autres catégories
de constructions et objets recensés, tout permis de construire devra répondre à
des conditions spécifiques telles que:
-     Les constructions
devront conserver leur structure et leur caractère d’origine.
-     Pour les éléments neufs
ou reconstruits, on préférera le choix de matériaux d’origine (maçonnerie et
bois) et leur mise en oeuvre traditionnelle.
-     On évitera les ajouts
non typiques tels que balcon, balustrade découpée, bacs à fleurs, etc., ainsi
que les couleurs mal adaptées.
-     Les “abords” de la
construction resteront naturels : on s'abstiendra de créer de grandes surfaces
en dur et on évitera le “découpage” géométrique du paysage ou son morcellement
par la délimitation physique des parcelles (haies, barrières, arborisation
dense limitée au rectangle de la par celle, etc.).
-     On prendra en compte la présence des biotopes de
valeur dans les environs et on évitera toute atteinte lors d’aménagements
éventuels.
La fiche n° 10 relative au chalet
de la Bursine indique que ce chalet d'alpage comporte des façades en maçonnerie
de pierres crépies et une toiture en tuiles. L'architecture est qualifiée de
"
traditionnelle - caractéristique",
l'intégration au paysage
de "
bonne - toiture ->couverture en tuiles surprenant",
et
l'évolution souhaitable est de "
maintenir le bâtiment sans annexe
contiguë; éviter les percements en toiture".
Le plan 1/4 comporte, conformément
à ce qu'indiquaient le commentaire précité du plan du paysage, trois autres
chalets d'alpage, à savoir:
-    fiche n° 1, chalet du Carré, parcelle 3010, façades en
maçonnerie de pierres crépie, toiture en tôle ondulée. Là également,
l'architecture est qualifiée de "
traditionnelle -
caractéristique",
l'intégration au paysage de "
bonne"
et
l'évolution souhaitable est de "
maintenir la volumétrie existante,
éviter les percements en toiture ".
Selon les photos annexées, la
couleur des tôles est gris clair à gris moyen pour le bâtiment principal,
rouillée par endroit, et brun rouge pour l'annexe, la rouille prédominant (du
moins en 1996).
-    fiche n° 4, chalet de Pré Rodet, parcelle 3009, façades en
maçonnerie de pierres crépies, sauf la façade Sud-Ouest, en tavillons, toiture
en tôle ondulée et eternit. L'architecture est qualifiée de "
type
maison paysanne fin du XIXe s
.", l'intégration au paysage de "
bâtiment
austère
" et l'évolution souhaitable est de "
maintenir le
volume existant - Eviter les percements en toiture - traitement du crépis et
couleur à revoir
". Selon les photos annexées, la couleur des tôles et
de l'eternit est gris clair à gris moyen pour le bâtiment principal, rouillée
par endroit, et, pour l'annexe gris clair à gris moyen.
- fiche n° 6, chalet de la Burtignière, parcelle 3010, façades en
maçonnerie de pierres crépies, sauf la façade Sud-Ouest, en tavillons, toiture
en tôle ondulée. L'architecture est qualifiée de "
traditionnelle -
caractéristique
", l'intégration au paysage de "
bonne à
l'exception de l'angle de la porcherie façade N-W
" et l'évolution
souhaitable est de "
maintenir le gabarit existant - Eviter les
percements en toiture - Nouvelles annexes indépendantes du bâtiment
."
Selon les photos annexées, la couleur des tôles est gris clair à gris moyen.
Les plans 2/4, 3/4 et 4/4 ne
comportent pas de chalets d'alpage.
4.
Comme on l'a vu, le PAC 293 vise en première
ligne à préserver les caractéristiques essentielles du paysage, notamment,
selon son art. 9, à conserver et assurer l'intégration des bâtiments lors des
travaux de transformation, d’agrandissement et de construction. De même, il
entend, selon son art. 10, à maintenir les construction existantes selon le
recensement, notamment à conserver et entretenir les constructions présentant
des qualités architecturales évidentes et un intérêt culturel, et à n'admettre
les projet de transformation, de reconstruction et d’agrandissement que dans la
mesure où ils ne portent pas atteinte aux éléments caractéristiques du site
marécageux. Ces conditions doivent être respectées par le projet litigieux.
a) Il résulte du recensement que le
seul chalet d'alpage du PAC à ne pas être revêtu d'une toiture gris clair à
gris moyen était le chalet de la Bursine, couvert de tuiles, choix du reste qualifié
de "
surprenant
" par le recensement. Cette atypicité pourrait
avoir toutefois trouvé une explication à l'audience, où le représentant de la
constructrice a déclaré que les services de l'Etat avaient, à la suite d'un
incendie ayant détruit la toiture en 1918, imposé la tuile en pensant à tort que
le chalet de la Bursine se trouvait à Bursins en plaine, et non à la Vallée de
Joux à plus de 1'000 m d'altitude. Selon cette thèse, une argumentation selon
laquelle la couleur brun-sépia se rapproche de la couleur d'origine du chalet
tomberait à faux, dès lors qu'elle reviendrait en quelque sorte à perpétuer une
anomalie antérieure. Quoi qu'il en soit, une toiture gris-beige permet d'une
part d'unifier la couleur de la toiture des quatre chalets d'alpages recensés
dans le PAC et d'autre part reprend la teinte des matériaux posés dans la
tradition prédominante, à savoir les tavillons, devenant gris avec le temps. A
cela s'ajoute que le fascicule - certes français - produit par la recourante
indique clairement que "l
e gris du tavillon a été remplacé par le gris
de l'acier galvanisé. Si la tôle laquée prend le relais, ce sera dans cette
continuité offerte par le panel des gris moyens, voire des gris légèrement
bleutés. Les gammes de rouge-brun et de vert sont à proscrire.
"
b) Le SDT relève que la fiche du
recensement qualifie l'intégration du chalet de bonne, avec sa toiture en tuile
et ne mentionne du reste pas, concernant l'évolution souhaitable du chalet
d'alpage, que la toiture devrait être modifiée. A l'évidence toutefois, ce seul
fait ne signifie pas qu'une toiture en tôle grise romprait avec la tradition de
la région ou serait mal intégrée. Au contraire, les fiches de recensement des
chalets du Carré et de la Burtignière considèrent ces constructions comme
"
traditionnelles - caractéristiques
" et leur intégration comme
"
bonne
" alors même qu'elles comportent une toiture en tôle
grise. Par ailleurs, on ne voit pas en quoi le "
caractère d'origine
"
des chalets d'alpage régionaux en général et du chalet de la Bursine en
particulier serait mieux conservé ou restitué par la pose d'une toiture
brun-sépia plutôt que gris-beige. Certes, lorsqu'elle est frappée directement
par les rayons du soleil et sans ombre, la teinte gris-beige posée se rapproche
de celle des façades du bâtiment, de sorte que les deux éléments caractéristiques
de celui-ci, soit les murs d'une part, la toiture d'autre part, ne se
distinguent pas aussi bien qu'avec une toiture foncée. Toutefois, la couleur
des tavillons traditionnels, reprise par la teinte gris-beige posée, ne se
démarque guère plus des façades. Enfin, il n'est guère convaincant d'affirmer
qu'une couleur brune est plus favorable dans environnement paysager de forêt et
de pré dès lors que les trois autres chalets d'alpage figurant dans le PAC 293
comportent un toit clair alors qu'ils se situent tous, au vu de leurs
photographies recensées, dans un tel environnement verdoyant.
Force est en outre de relever que l'enquête
publique n'a suscité aucune opposition, pas même des organisations de
protection de la nature ou du paysage, alors que le dossier indiquait expressément
la couleur choisie. En outre, la commune territoriale elle-même a exprimé une
nette préférence pour la toiture gris-beige.
La supériorité, sous l'angle de la
conservation du bâtiment et de l'intégration au paysage, de la teinte
brun-sépia voulue par le SDT sur la teinte gris-beige souhaitée par la
constructrice et la commune territoriale n'est donc pour le moins pas avérée.
c) Enfin, un argument déterminant
doit faire pencher vers la teinte gris-beige. Il sied en effet de rappeler que
le chalet d'alpage "
La Bursine
" est toujours en activité,
comme écurie et fromagerie. Or, l'exploitante Sylvie Humbert a indiqué à
l'audience que l'affinage des fromages exigeait une température d'un maximum de
14°; la "
cave
" d'affinage étant située au rez, il était
capital que la toiture soit revêtue d'une couleur claire n’absorbant pas la
chaleur, sans quoi il serait particulièrement difficile de maintenir la
fraîcheur voulue. Cette argumentation figurant sur le procès-verbal, qui n'a
pas été contestée par le SDT, apparaît aussi convaincante que décisive. En
particulier, on soulignera que l'un des buts du PAC (art. 1
er
let.
c) est de permettre et garantir les activités humaines - telles que
l'exploitation d'une fromagerie d'alpage - compatibles avec les mesures de
protection. A cet égard, l'art. 10 RPAC indique certes que les projets de
transformation, de reconstruction et d'agrandissement ne sont admises que dans
la mesure où ils ne portent pas atteinte aux éléments caractéristiques du site
marécageux, mais il précise également d'une part qu'il sera tenu compte de l'évolution
des modes d'exploitation pour les constructions nécessaires aux activités
agricoles et d'autre part que dans les pâturages, les transformation sont
autorisées si elles sont en relation étroite avec l'exploitation pastorale
saisonnière. Cela signifie en d'autres termes que même pour des constructions
"
présentant des qualités architecturales évidentes et un intérêt
culturel
", l'architecture n'est pas figée, mais peut évoluer selon les
nécessités de l'exploitation. En l'espèce, l'intérêt privé de l'exploitation à
une couleur claire est ainsi notable et devrait de toute façon l'emporter sur
un intérêt public à la pose d'un toit brun-sépia, dans la mesure où, comme on
l'a vu, la supériorité d'un toit brun-sépia en termes de conservation des
construction et d'intégration au site serait de toute façon faible, à la
supposer avérée.
d) Vu ce qui précède, le SDT a
abusé de son pouvoir d'appréciation en délivrant l'autorisation de procéder à
la réfection du toit à la condition que soit posée une couverture thermolaquée
brun-sépia 8014, et non gris-beige RAL.
5.
Par ailleurs, il n'y a pas lieu d'accepter la
requête du SDT, déposée après l'audience, tendant à ce soit aménagée une
expertise neutre ou à ce que soient mises en œuvre la commission cantonale
consultative d'urbanisme et d'architecture et/ou la commission consultative ad
hoc instituée par la LPNMS.
Compte tenu de l'issue de la cause,
la requête de la constructrice tendant à ce que l'ensemble du dossier produit
par le SDT après l'audience soit écarté du dossier de la cause souffre de
demeurer sans réponse.
6.
Vu ce qui précède, le recours doit être admis,
la décision attaquée du SDT annulée et la cause renvoyée à cette autorité pour
nouvelle décision dans le sens du consid. 4 supra. La décision de la
Municipalité du Chenit reprenant celle du SDT est également annulée. La
Municipalité du Chenit est invitée à rendre une nouvelle décision dans le sens
de celle que rendra le SDT. Compte tenu de l'issue de la cause, des dépens sont
mis à la charge de l'autorité intimée en faveur de la recourante. La
Municipalité du Chenit, qui n'a pas pris de conclusions formelles dans la
présente procédure, est dispensée de verser un émolument judiciaire ou des
dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision attaquée du SDT est annulée et la
cause est renvoyée à ce service pour nouvelle décision dans le sens des
considérants.
III.
La décision attaquée de la Municipalité du
Chenit est annulée et cette autorité est invitée à rendre une nouvelle décision
dans le sens de celle qui sera prise par le SDT.
IV.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
V.
L'Etat de Vaud, par la caisse du Service du
développement territorial, versera à la Commune de Bursins une indemnité de 2'000
(deux mille) francs à titre d'indemnité pour les dépens.
Lausanne, le 21 septembre 2010
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral de
l'environnement.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.