vd_omni · AC.2022.0098 · 2023-03-20 · fr

A.________, B.________, C.________, D.________, E.________, F.________, G.________, H.________/Municipalité de Lausanne | Recours contre un permis de construire autorisant la création d'un chemin de mobilité douce sur plusieurs parcelles appartenant à la commune de Lausanne; c'est en violation du droit que l'autorité intimée a opté pour la procédure simplifiée dite de "permis de construire"; soumis à la LRou, le sentier public s'inscrit hors du gabarit existant et, partant, devait faire l'objet d'une procédure de planification (consid. 2). Admission du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 20.03.2023 AC.2022.0098

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 20 mars 2023
Composition
M. Pascal Langone,
président
; Mme Dominique Von der Mühll et
Mme Lorraine Wasem, assesseures; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourants
1.
A.________
2.
B.________
3.
C.________
4.
D.________
5.
E.________
6.
F.________
7.
G.________
8.
H.________
tous à ******** et représentés par Me Thibault
BLANCHARD, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Lausanne,
Service
de l'urbanisme,
à Lausanne.
Objet
permis de construire
Recours A.________ et consorts c/ décisions de la
Municipalité de Lausanne du 24 février 2022 levant leur opposition et
autorisant la création d'un cheminement de mobilité douce en revêtement
perméable, suppression des clôtures, transformations d'un potager en plantage
public, rénovation d'une place de jeux, plantations et valorisation
paysagères sur les parcelles n° 916, 4769, 4785, 9049, 9344, 18645 et 19161,
propriété de la Commune de Lausanne (CAMAC n° 194031)
Vu les faits suivants:
A.
La commune de Lausanne est propriétaire des parcelles n
os
916, 4769, 4785, 9049, 9344, 18645 et 19161 du registre foncier, sur son
territoire. Leur régime d'affectation est défini par les plans suivants:
-
le
plan d'extension (PE) n
o
583, approuvé par le Conseil d'Etat le 25
février 1977, et le plan partiel d'affectation (PPA) n
o
583 annexe,
entré en vigueur le 3 juin 2005, qui englobent les parcelles n
os
4769 et 916, colloquées en zone de voie d'accès et places de stationnement;
-
le
PPA n
o
663, approuvé par le Conseil d'Etat le 9 juillet 1993, qui
inclut les parcelles n
os
18645 et 19161, colloquées en zone de
verdure inconstructible;
-
le
PPA n
o
669, approuvé par le Conseil d'Etat le 14 septembre 1994, qui
intègre les parcelles n
os
9049 et 9344, colloquées en zone de
verdure d'intérêt public;
-
le
PPA n
o
676, approuvé par le Département des travaux publics, de
l'aménagement et des transports le 1
er
juillet 1996, qui comprend la
parcelle n
o
4785, colloquée en secteur d'espace vert public aménagé et
équipé pour cette fonction.
Les dispositions de la planification générale
d'affectation de la commune de Lausanne, légalisée en 2006, s'appliquent à
titre supplétif.
Ces parcelles supportent divers aménagements, en
particulier un parc avec une place de jeux (parcelle n
o
4785) et un
potager (parcelle n
o
4769). Sous l'angle cadastral, les parcelles n
os
8344, 916, 19161 et 18645 forment d'étroites bandes. La configuration des
parcelles est la suivante: se succédant les unes aux autres (dans l'ordre:
parcelles n
os
9049, 9344, 4769/916, 4785, 19161 et 18645), elles
traversent selon un axe horizontal le quartier résidentiel défini par le Chemin
du Stade, au nord-ouest, l'Avenue de Rhodanie, au sud-ouest, le Chemin des
Plaines, au sud et à l'est, le Chemin de Primerose, au nord-est, et l'Avenue de
Cour au nord.
B.
Du 12 février au 15 mars 2021, la commune de Lausanne a mis à l'enquête
publique un projet de construction portant sur ces parcelles, consistant, en
substance, en la création d'un cheminement de mobilité douce et de diverses
mesures d'accompagnement, comme des valorisations paysagères et la rénovation
d'une place de jeux. Ce chemin, qui traverse longitudinalement les parcelles
précitées, doit permettre de relier le Chemin du Stade et le Chemin des
Plaines, qui bordent à l'ouest, respectivement à l'est le quartier résidentiel
en question. Il ressort du plan dressé le 23 septembre 2021 modifiant celui de
l'enquête que le projet prévoit la réalisation d'un nouveau chemin sur les
parcelles n
os
9049 (partiellement), 9344, 4769, et 4785 et, pour la portion
aux extrémités du tracé, l'utilisation du gabarit de tronçons déjà existants
sur les parcelles n
os
9049 (partiellement), 19161 et 18645.
Plus précisément, le chemin à créer, d'une largeur
de 1,80 à 2,50 mètres et en gravier gras, se raccorde, à l'ouest, au sentier
existant sur la parcelle n
o
9049: il utilise ensuite l'étroite bande
que constitue la parcelle n
o
9344, qui jouxte au nord la parcelle n
o
4764, jusqu'au Chemin de la Batelière (ce tronçon nouveau mesure environ 60 m
de long) ;  puis, de là, le chemin traverse les parcelles n
os
4769 et 4785 (tronçon nouveau présentant une longueur de plus de 160 m) pour
déboucher sur un chemin existant (d’une longueur d’environ 55 m) prenant place
sur les parcelles n
os
19161 et 18645 et dont le revêtement doit être
changé. Aux deux extrémités, à l'ouest (parcelle n
o
9049) et à l'est
(parcelles n
os
19161 et 18645), le projet prévoit l'utilisation du
gabarit des chemins déjà existants. La réalisation du chemin de mobilité douce implique
l'abattage des deux arbres plantés sur la parcelle n
o
9344 ainsi que
la suppression de plusieurs haies et clôtures (parcelles n
os
9344,
4769 et 4785).
C.
Ce projet a suscité neuf oppositions, celles de A.________, B.________, C.________,
D.________, E.________, F.________, G.________, I.________ et H.________
(ci-après: A.________ et consorts). En substance, ils ont fait valoir que le
projet n'était pas conforme à l'affectation de la zone, qu'il ne respectait pas
les exigences de la législation en matière de protection contre le bruit et
qu'il violait diverses servitudes de droit privé.
Lors de sa séance municipale du 10 février 2022, la
Municipalité de Lausanne (ci-après: la municipalité) a décidé de lever les
oppositions précitées et de délivrer le permis de construire requis. Par
courrier du 24 février 2022, elle a communiqué sa décision aux opposants.
D.
Le 25 mars 2022, A.________ et consorts ont saisi la Cour de droit
administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal d'un recours à l'encontre
de la décision précitée, concluant, principalement, à sa réforme en ce sens que
le projet est intégralement refusé, subsidiairement, à son annulation.
Le 10 juin 2022, la municipalité a déposé sa réponse
au recours, concluant à son rejet.
Le 14 juillet 2022, les recourants se sont
déterminés sur la réponse, maintenant intégralement leurs conclusions.
Considérant en droit:
1.
La décision par laquelle une municipalité lève les oppositions à un
projet de construction peut faire l'objet d'un recours de droit administratif
au sens des art. 92 ss de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD), le
recours respecte en outre les autres conditions de recevabilité (notamment art.
79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).
La qualité pour recourir est définie à l'art. 75
LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD): elle est reconnue à toute personne
ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente, qui est atteinte
par la décision et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle
soit annulée ou modifiée (art. 75 let. a LPA-VD). Les recourants, en tant que
propriétaires dans le voisinage direct du projet litigieux, remplissent les
conditions de l'art. 75 let. a LPA-VD. Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2.
L'autorisation de construire sur les parcelles n
os
916, 4769,
4785, 9049, 9344, 18645 et 19161 a été délivrée dans le cadre de la procédure
ordinaire des art. 103 ss de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11). Les
recourants affirment que le projet aurait dû faire l'objet de la procédure
relative aux plans communaux routiers prévue par l'art. 13 de la loi vaudoise
du 10 décembre 1991 sur les routes (LRou; BLV 725.01).
a) Il s'agit d'abord de déterminer si le projet
litigieux entre dans le champ d'application de la LRou.
aa) Selon son art. 1
er
, la LRou régit
notamment la construction des routes, y compris des servitudes de passage
public et des sentiers publics (al. 2). Par ailleurs, selon l’art. 6 al. 1 let.
c LRou, les routes communales de troisième classe comprennent notamment les
chemins forestiers ruraux, les routes de berge, les passages et les sentiers
situés sur le domaine public communal ou qui font l’objet d’une servitude de
passage public en faveur de la commune.
bb) En l'occurrence, la réalisation du projet
litigieux, soit la création d'un cheminement de mobilité douce qui traverse
selon un axe horizontal le quartier résidentiel défini par le Chemin du Stade,
au nord-ouest, l'Avenue de Rhodanie, au sud-ouest, le Chemin des Plaines, au
sud et à l'est, le Chemin de Primerose, au nord-est, et l'Avenue de Cour au
nord, est soumise aux dispositions de la LRou, notamment dans l'adoption et
dans l'approbation de la procédure de projet routier au sens de l'art. 13 LRou.
Que les parcelles concernées appartiennent au domaine privé communal n'est pas
déterminant; en effet, lesdites parcelles, en tant qu'elles sont affectées au
projet de chemin litigieux, sont destinées à passer au domaine public communal.
b) Il s'agit ensuite de déterminer si, comme
l'affirment les recourants, le projet devait faire l'objet d'une procédure
spécifique de planification au sens de l'art. 13 LRou.
aa) Les projets d'ouvrages routiers sont réglés en
particulier par les art. 11 et 13 LRou. D'après l'art. 11 LRou, tout projet de
construction de route comporte le tracé et les ouvrages nécessaires, notamment
les points d'accès et de croisements ainsi que les raccordements aux routes
existantes. S'agissant de la procédure à suivre, l'art. 13 LRou est libellé
comme il suit:
"
Art. 13 Procédure
1
Les projets de
construction sont mis à l'enquête publique durant trente jours dans la ou les
communes territoriales intéressées.
2
Les projets de
réaménagement de peu d'importance réalisés dans le gabarit existant sont mis à
l'enquête durant 30 jours. Ils font l'objet d'un permis de construire.
3
Pour les plans
communaux, l'autorité d'adoption est le conseil général ou communal. Les
articles 34 et 38 à 45 LATC sont applicables par analogie.
4
Pour les plans
cantonaux, l'autorité d'adoption est le département. Les articles 12 à 15 LATC
sont applicables par analogie."
L'enquête publique se déroule selon deux types de
procédures distinctes.
Sur le principe, les projets de construction de
route sont régis, selon l'art. 13 al. 3 LRou, par une procédure dite de "
plans
routiers communaux
", calquée sur celle qui conduit à l'adoption des
plans d'affectation au sens des art. 34 ss LATC. La procédure de plans routiers
communaux implique ainsi une enquête publique (art. 13 al. 1 LRou et 38 LATC),
puis l'adoption du plan communal par le conseil général ou communal (art. 42
LATC), et l'approbation du département (art. 43 LATC). En effet, les terrains
sur lesquels une route est construite reçoivent une affectation spéciale par le
projet de construction de la route, distincte de celle du territoire traversé
par l'ouvrage routier (ATF 112 Ib 164 consid. 2a); ils sont dès lors en quelque
sorte colloqués dans une zone d'utilité publique destinée à la construction
d'une route (CDAP AC.2016.0257 du 30 mars 2017 consid. 3b/aa). Ce changement
d'affectation justifie ainsi de procéder par une procédure de planification
plutôt que par une procédure ordinaire de permis de construire. Le plan routier
prévu par l'art. 13 al. 3 LRou a la portée matérielle d'un plan d'affectation
spécial définissant la destination du sol (CDAP AC.2016.0257 précité consid.
3b/aa).
À titre dérogatoire, les projets d'ouvrages routiers
peuvent suivre, selon l'art. 13 al. 2 LRou, une procédure simplifiée dite de
"
permis de construire
", réservée aux projets de réaménagement
de peu d'importance réalisés "
dans le gabarit existant
". Cette
procédure équivaut à la procédure d'autorisation de construire au sens des art.
103 ss LATC, comportant une enquête publique (art. 13 al. 1 LRou et 109 al. 1
LATC), puis une décision rendue par la municipalité statuant sur les
oppositions et délivrant, ou refusant, le permis de construire (art. 114 ss
LATC).
Par "
gabarit existant
", on entend
la surface de la voirie existante, c'est-à-dire le sol effectivement affecté au
domaine public de la route. Plus précisément, le gabarit existant équivaut à la
surface qui est déjà affectée à l'usage commun (soit en pleine propriété au
titre de domaine public, soit par une servitude de passage public) et,
cumulativement
,
qui permet concrètement, par sa configuration et son revêtement, le passage des
véhicules et des piétons (chaussée, trottoir, etc.) (CDAP AC.2016.0257 précité
consid. 3b/bb et les références citées). Les projets d'ouvrages routiers
peuvent ainsi suivre la procédure simplifiée dite de "
permis de
construire
" au sens de l'art. 13 al. 2 LRou à condition qu'il s'agisse
de travaux de réaménagement de peu d'importance, opérés sur une surface qui est
déjà affectée à l'usage commun et qui permet concrètement le passage des
véhicules et des piétons.
bb) En l'occurrence, le projet litigieux consiste
pour l'essentiel en un ouvrage entièrement nouveau, réalisé par conséquent hors
du gabarit des chemins existants. L'autorité intimée affirme que "
s'agissant
des cheminements piétonniers et cyclables public
[s]
, il s'agit
principalement d'une modification de l'enrobé bitumeux et d'aménagements de peu
d'importance
": tel n'est manifestement pas le cas. L'examen des plans
au dossier permet de constater que le projet prévoit, sur les parcelles n
os
9049 (raccord au chemin existant), 9344, 4769 et 4785, la création d'un tronçon
de chemin entièrement nouveau, d’une longueur totale de plus de 200 m et d’une
largeur variant entre 1.8 et 2.5 m; le changement de revêtement (sur les
parcelles n
os
19161 et 18645) ne concerne en fait qu'une faible portion
du tracé de l'ensemble du projet. En outre, vu leur configuration et la nature
de leur surface, les parcelles visées ne permettent pas aujourd'hui le passage de
piétons ou de cyclistes, en raison de séparations par des obstacles physiques
(clôtures ou haies), de l'usage actuel de la surface (potager sur la parcelle n
o
4769) ou d'un tracé non revêtu (parcelle n
o
4785). On n'est ainsi
manifestement pas en présence d'un ouvrage existant qu'il s'agirait de
réaménager. A cela s’ajoute que le projet implique l’abattage de deux arbres
sur le tracé du nouveau chemin.
Dans ces conditions, le projet litigieux ne saurait
bénéficier de la procédure simplifiée de l'art. 13 al. 2 LRou. En agissant par
la procédure ordinaire d'autorisation de construire au sens des art. 103 ss
LATC, l'autorité intimée a éludé les exigences de la procédure de l'art. 13 al.
3 LRou. Or, la nécessité de respecter cette procédure de planification
spécifique ne saurait être sous-estimée: cela résulte du fait que la
construction du cheminement projeté implique un usage qui a des incidences sur
l'organisation du sol au sens de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), en particulier les art. 1 et 3 LAT (relatifs
aux buts et aux principes), et qui est soumise aux règles de planification
(art. 14 ss LAT) et de protection juridique (art. 33 LAT) prévues par cette
législation.
c) Ce motif conduit à l'admission du recours et à
l'annulation de la décision attaquée. Vu le sort de la cause, la CDAP n'a pas besoin
d'examiner les autres griefs formés par les recourants.
3.
Vu ce qui précède, le recours doit être admis, la décision attaquée
annulée et
la cause renvoyée à la municipalité pour
qu'elle soumette le projet en cause à la procédure prévue par l'art. 13 al. 3
LRou
. Un émolument judiciaire sera mis à la charge de la commune. Il sera
également octroyé une indemnité de dépens, à la charge de la commune de
Lausanne, en faveur des recourants, ceux-ci ayant procédé par l'intermédiaire
d'un mandataire professionnel.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision rendue le 24 février 2022 par la Municipalité de Lausanne
est annulée et la cause est renvoyée à cette autorité dans le sens des
considérants.
III.
Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
de la Commune de Lausanne.
IV.
Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à payer aux recourants
A.________, B.________, C.________, D.________, E.________, F.________, G.________,
I.________ et H.________, solidairement entre eux, est mise à la charge de la
Commune de Lausanne.
Lausanne, le 20 mars 2023
Le président:
Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.