vd_omni · AC.2008.0046 · 2011-05-18 · fr

MICHAEL/Municipalité de St-Sulpice, Service du développement territorial | Il n'est pas certain que la jurisprudence déjà ancienne qui laissait aux communes la compétence pour définir la notion de commencement des travaux doive être maintenue: la notion de "commencement des travaux", déterminante pour l'application du délai de deux ans et déterminer la péremption du permis de construire au sens de l'art. 118 LATC, fait partie des règles formelles fixées par le droit cantonal et ne semble pas pouvoir faire l'objet d'une disposition communale qui lui donnerait un contenu différent, ce qui reviendrait à modifier le délai. En l'espèce, il n'est pas nécessaire de déterminer si la municipalité intimée pourrait opposer au recourant la définition spécifique que le règlement communal donne de la notion de commencement des travaux au sens de l'art. 118 LATC. Même l'application de la jurisprudence cantonale en la matière conduit à la conclusion que le permis de construire est périmé faute de commencement des travaux.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 18.05.2011 AC.2008.0046

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 18 mai 2011
Composition
M. Pierre Journot, président; M.
Georges Arthur Meylan et Mme Renée-Laure Hitz, assesseurs
Recourant
Adel MICHAEL,
à St-Sulpice, représenté par l'avocat Yves Burnand, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de
St-Sulpice,
représentée par l'avocat Olivier Freymond,
à Lausanne,
Autorité concernée
Service du
développement territorial
Objet
permis de construire
Décisions de la Municipalité de
St-Sulpice des 14 février 2008 et 4 mars 2008 (péremption du permis de
construire)
Vu les faits suivants
A.
Adel Michael est propriétaire de la parcelle 164
de St-Sulpice, d'une surface de 6994 m², située le long du côté Nord de la
route cantonale 1a en face de l'ancien site Castolin.
Le 10 février 2005, Adel Michael a
obtenu le permis de construire, après démolition du bâtiment existant, un
bâtiment désigné comme "Centre technologique Swiss Tech Center", avec
places de parc extérieures et souterraines. À l'époque était en vigueur le
règlement communal sur le plan d'affectation et la police des constructions
approuvé par le Conseil d'État le 18 décembre 1992. La parcelle 164 était
colloquée en zone industrielle.
Par décision municipale du 27 mars
2007, la validité de ce permis de construire a été prolongée d'une année,
jusqu'au 10 février 2008.
B.
Par décision du 14 février 2008, la Municipalité
de St-Sulpice a constaté la péremption du permis de construire, invité Adel
Michael à requérir une nouvelle autorisation et prononcé que, dans
l'intervalle, aucun travail de construction n'était autorisé sur la parcelle.
Cette décision précise qu'après avoir reçu un avis annonçant le début des
travaux pour le 24 janvier 2008, la municipalité avait constaté le 12 février
2008 que le constructeur avait abattu des arbres, enlevé un petit hangar et
clôturé le terrain tandis que des ouvriers effectuaient des sondages, éléments
qui ne remplissaient pas les critères du commencement des travaux au sens de
l'art. 79 du règlement communal selon lequel "la construction n'est
réputée commencée, au sens des dispositions de l'art. 118 LATC, que lorsque les
fondations et travaux de maçonnerie ont atteint le niveau du sol inférieur du
bâtiment".
Par lettre de son avocat du 29
février 2008, Adel Michael a demandé à la municipalité de rapporter cette
décision et de maintenir le permis de construire. Cette requête a été rejetée
par décision municipale du 4 mars 2008.
C.
Par acte du 6 mars 2008, Adel Michael a recouru
contre ces décisions en demandant qu'il soit constaté que le permis de
construire n'est pas périmé, qu'il n'a pas à requérir de nouvelle autorisation
et qu'il est autorisé à poursuivre les travaux.
La municipalité a conclu au rejet
du recours par mémoire du 20 mai 2008.
Par lettre du 30 juin 2008, le
recourant a invoqué un arrêt de la CDAP de publication postérieure au recours (AC.2007.0172)
au sujet de la notion de commencement des travaux. Il produisait en outre diverses
pièces en faisant notamment valoir qu'en violation du plan directeur cantonal,
la commune avait fait adopter un nouveau règlement général sur l'aménagement du
territoire et les constructions qui déplaçait la parcelle 164 de la zone
industrielle dans la zone mixte en en réduisant très sensiblement la capacité
constructive. Il se prévalait à ce sujet d'une opposition qu'il avait déposée le
28 avril 2008 (soit après l'enquête publique correspondante d'avril 2007 et après
l'adoption du nouveau plan d'affectation par le conseil communal le 16 avril
2008) en soutenant qu'au bénéfice du permis de construire délivré sous l'empire
du précédent règlement, il n'avait eu aucune raison de faire opposition à
l'enquête.
Interpellé sur le fait qu'aucun des
recours pendants devant la CDAP à l'encontre du nouveau plan d'affectation communal
n'émanait du recourant, ce dernier a exposé par lettre de son conseil du 9
novembre 2009 que son opposition avait été déclarée irrecevable, qu'il avait
renoncé à recourir en raison du risque d'irrecevabilité mais que la décision
municipale relative à la péremption du permis de construire n'avait pas d'autre
but que de le contraindre à demander une nouvelle autorisation à laquelle la
municipalité ne manquerait pas d'opposer l'art. 77 LATC.
La municipalité s'est déterminée à
son tour le 8 janvier 2010, exposant notamment que le recourant aurait dû
recourir contre le nouveau plan d'affectation, compte tenu de la règle de
l'art. 79 LATC.
D.
Le nouveau plan d'affectation de la commune de
Saint-Sulpice a été approuvé préalablement par le département cantonal le 25
mai 2009 mais par arrêt AC.2009.0134 du 30 juin 2010, la CDAP a admis l'un des
recours (concernant une parcelle de l'autre côté de la route cantonale, côté
lac) pour le motif que la nouvelle planification communale ne respectait pas
les objectifs contraignants de densification dictés par le plan directeur
cantonal.
Après avoir interpellé le Service
du développement territorial sur l'entrée en vigueur du nouveau plan
d'affectation (celle-ci nécessitait une procédure de modification selon les
art. 57 ss LATC), le tribunal a suspendu l'instruction.
Par arrêt 1C_365/2006 du 18 janvier
2011, le Tribunal fédéral a admis le recours de la commune de St-Sulpice contre
l'arrêt AC.2009.0134, qu'il a annulé pour les parcelles concernées.
L'instruction a été reprise comme
le requérait le recourant et les parties ont été informées que le tribunal
délibérerait par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
L'art. 118 al. 1 et 2 LATC prévoit que le permis
de construire est périmé si, dans le délai de deux ans dès sa date, la
construction n'est pas commencée. La municipalité peut en prolonger la validité
d'une année si les circonstances le justifient.
En l'espèce, le permis de
construire du 10 février 2005 a déjà été prolongé d'une année, jusqu'au 10
février 2008. La décision attaquée constate sa péremption pour le motif qu'il
n'y a pas eu, avant cette date, de commencement des travaux au sens de l'art.
79 du règlement communal en vigueur à l'époque de la décision attaquée.
Le recourant conteste notamment
qu'on puisse, plutôt qu'appliquer la jurisprudence cantonale sur la notion de
commencement des travaux, lui opposer une définition de cette notion qui
ressortirait d'une disposition particulière du règlement communal. Il est exact
que dans un arrêt AC.2007.0172 du 4 mars 2008, la CDAP a jugé qu'il n'est pas
certain que la jurisprudence déjà ancienne qui laissait aux communes la
compétence pour définir la notion de commencement des travaux doive être
maintenue: la notion de
"commencement des travaux"
,
déterminante pour l'application du délai de deux ans et déterminer la
péremption du permis de construire au sens de l'art. 118 LATC, fait partie des
règles formelles fixées par le droit cantonal et ne semble pas pouvoir faire
l'objet d'une disposition communale qui lui donnerait un contenu différent, ce
qui reviendrait à modifier le délai.
La question du maintien de la
jurisprudence antérieure peut cependant rester ouverte à nouveau car même en
regard de la définition du commencement des travaux donnée par la jurisprudence
cantonale, le permis de construire serait périmé pour les motifs qui suivent.
2.
Selon la jurisprudence (voir par exemple
AC.2007.0191 du 3 juillet 2008), l
a limitation dans le
temps du permis de construire répond au principe de la clarté des relations
juridiques. D'une part, un permis de construire ne saurait faire échec à une
modification législative au-delà d'une certaine durée; d'autre part, les
voisins ont un intérêt légitime à savoir que la validité du permis est limitée
et que, à défaut d'un début des travaux dans un certain délai, ceux-ci ne
pourront être réalisés à moins d'une nouvelle demande de permis
(arrêt AC.1992.0391 du 12 juillet 1993 et les références citées;
voir aussi AC.1996.0099 du 14 octobre 1997).
La jurisprudence rendue en relation
avec l'art. 118 LATC a connu une certaine évolution. Elle a d'abord considéré
qu'il fallait, pour déterminer si une construction était commencée, mettre en
regard les travaux déjà exécutés et l'ouvrage projeté, compte tenu de
l'importance de celui-ci et se reporter à la date de péremption. A la
constatation objective du début des travaux s'ajoutait un élément subjectif lié
à la volonté sérieuse du destinataire du permis de poursuivre l'exécution de
celui-ci (RDAF 1974 p. 450; 1990 p. 258). Le Tribunal administratif a ainsi
admis que le destinataire du permis de construire devait être autorisé à
démontrer, par d'autres moyens que le degré d'avancement des travaux à la date
de péremption du permis, qu'il possédait la volonté sérieuse de poursuivre
l'exécution de la construction. Une telle preuve sera considérée comme
rapportée lorsque, quel que soit l'avancement des travaux à la date de la
péremption, le constructeur sera en mesure de produire non seulement un
programme des travaux, mais encore les plans de détail, les contrats
d'adjudication avec les entreprises de terrassement et de maçonnerie (gros
oeuvre), ainsi que l'attestation d'une banque certifiant qu'un crédit de
construction a été ouvert pour la réalisation du projet. Ces conditions
réalisées, on peut en effet considérer que, vu les engagements pris de part et
d'autre et compte tenu des dommages-intérêts importants que le maître de
l'ouvrage s'expose à payer en cas de rupture de(s) contrat(s), le risque que
les travaux ne se poursuivent pas conformément au programme établi est faible.
Il avait néanmoins conclu à la péremption du permis, après avoir constaté que
non seulement les travaux n'avaient pas débuté matériellement, mais encore que
les indices de la volonté de construire n'avaient pas davantage été démontrés
(AC.1992.0058/1992.0210 du 8 février 1993 consid. 3 a et b, publié in RDAF 1993
p. 478, confirmé par ATF 1P.142/1993 du 8 juin 1993). Plus récemment, il a par
contre admis qu'un constructeur avait apporté la preuve de son intention de
poursuivre les travaux par un certain nombre d'opérations autres que les
travaux proprement dits (plans d'exécution de l'architecte, prestations
importantes des ingénieurs géotechnicien et civil, adjudication des travaux
spéciaux et de terrassement, octroi d'un crédit de construction initial de
1'800'000 fr. par l'établissement bancaire). Le permis de construire n'était
donc pas périmé (AC.1996.0162 du 15 octobre 1997 consid. 2c). Dans un autre
arrêt, il a été retenu comme élément subjectif démontrant à satisfaction la
volonté du constructeur de poursuivre l'exécution du permis de construire
litigieux la production de différents documents (programme des travaux, contrat
d'entreprise, procès-verbal d'une séance de coordination, attestation relative
à une couverture d'assurance responsabilité civile, nouveau constat des lieux
par un bureau d'ingénieur: AC.2001.0126 du 12 décembre 2001 consid. 2b). Enfin,
dans l'arrêt invoqué par les parties, la Cour de droit administratif et public
a jugé qu'en l'absence de commencement effectif des travaux, la preuve de
l'intention de les commencer n'était pas établie dans un cas où malgré
l'annonce de l'ouverture du chantier, aucune entreprise n'avait été désignée
pour les exécuter; ni le piquetage pour terrassement effectué trois jours avant
l'échéance, ni les paiements effectués à la date de celle-ci (publicité pour la
vente des appartements et entretien de la parcelle) ne permettaient d'apporter
la preuve que les constructeurs possédaient la volonté sérieuse de commencer
sans tarder l'exécution des travaux (AC.2007.0172 du 4 mars 2008). Le Tribunal
fédéral a constaté de son côté que la prise en compte d'un élément subjectif
dans l'examen des conditions de l'art. 118 al. 1 LATC constituait un
assouplissement des exigences posées par la loi, si bien que l'autorité peut se
montrer sévère quant à la preuve de cette intention (1C_150/2008 du 8 juillet
2008).
En l'espèce, le recourant invoque
différents éléments survenus à l'approche du délai de péremption du permis de
construire, qui venait à échéance le 10 février 2008. Les seules interventions
concrètes effectuées sur la parcelle ont été la démolition de l'ancien hangar,
le 21 janvier 2008, ainsi que l'abattage des arbres sur la parcelle, du 30
janvier au 1er février, puis le 7 février 2008. Les sondages effectués le 15
janvier 2008, puis les sondages carottés des 5 et 13 février 2008, selon la
lettre du 29 mai 2008 du bureau d'ingénieurs, ne constituent pas un début des
travaux mais au contraire, révèlent la découverte de difficultés géologiques en
raison desquels "le concept structurel du bâtiment et les techniques de
fondations ont dû faire l'objet d'une nouvelle variante comprenant une
évaluation financière de chacune des solutions possibles". C'est dire qu'à
la date de l'échéance du permis de construire, le concept même de la
construction était remis en cause. Pour le surplus, le recourant invoque
l'établissement de nouveaux plans d'exécution dès novembre 2007 mais il ne peut
se prévaloir que de l'existence de certaines soumissions (récapitulées dans un
plan financier du 25 janvier 2008). Aucune adjudication n'avait eu lieu et les
interventions concrètes immédiates n'en étaient qu'au stade de l'appel d'offres
(pour les travaux géométriques, en date du 24 janvier 2008). Le plus récent des
procès-verbaux de séances établis par le bureau d'architecte le 7 février 2008
indique par exemple que les soumissions pour le terrassement sont en cours de
réception. Enfin, comme le relève l'autorité intimée, le recourant affirme
qu'il entendait assurer lui-même le financement des premières étapes de la
construction et ne contracter un emprunt qu'ultérieurement auprès d'une banque
ou d'investisseurs potentiels avec lesquels il serait déjà en contact. Cette
dernière circonstance laisse perplexe en regard de l'importance du projet pour
lequel la demande de permis de construire indiquait un coup dépassant
18 000 000 francs, tandis qu'un procès-verbal du 30 janvier 2008 fait
état d'un plan financier de 25 à 28 000 000 pour l'ensemble de la
construction. Les autres éléments invoqués n'ont que peu de poids, notamment la
conclusion d'une police d'assurance échéant le 30 juin 2008 déjà, de même que
les contacts pris en vue de la promotion ultérieure du projet.
L'ensemble de ces circonstances,
mais en particulier la nécessité de revoir la structure du projet et ses
implications financières, ainsi que l'absence de financement assuré, ne
permettent pas de conclure que les travaux étaient objectivement en état de
commencer à l'échéance du permis de construire.
Vu ce qui précède, il n'est pas
nécessaire de déterminer si la municipalité intimée pourrait opposer au
recourant la définition spécifique que le règlement communal donne de la notion
de commencement des travaux au sens de l'art. 118 LATC. Même l'application de
la jurisprudence cantonale en la matière conduit à la conclusion que le permis
de construire est périmé faute de commencement des travaux.
Quant à une éventuelle nouvelle
prolongation du permis de construire (à supposer qu'elle soit possible alors
que l'art. 118 LATC ne semble en envisager qu'une seule), elle n'a pas été
requise par le recourant et on ne peut de toute manière guère imaginer qu'elle
puisse être accordée compte tenu de la nouvelle planification communale, que le
recourant à manqué de contester et dont l'entrée en vigueur paraît imminente.
3.
Le recours étant ainsi rejeté, l'arrêt sera
rendu aux frais du recourant, qui doit des dépens à l'autorité intimée.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les décisions de la Municipalité de St-Sulpice
des 14 février et 4 mars 2008 sont maintenues.
III.
Un émolument de 2000 (deux mille) francs est mis
à la charge du recourant Adel Michael.
IV.
Le recourant Adel Michael doit à la Commune de
Saint-Sulpice la somme de 1500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 18 mai 2011
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.