vd_omni · AC.1998.0049 · 1999-03-09 · fr

FOVANNA Hugo c/DTPAT/Bioley-Magnoux | Le règlement du Conseil d'Etat du 22 octobre 1997 fixant la procédure de recours devant les autorités administratives inférieures, fondé sur la délégation de l'art. 27 al. 3 LJPA, constitue, avec cette dernière règle, une base légale suffisante pour l'allocation de dépens par le Département des infrastructures statuant sur recours en matière de plans.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 09.03.1999 AC.1998.0049

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 9 mars 1999
sur le recours interjeté par
Hugo et
Marie-Louise FOVANNA, Paul et Christiane HOLDEREGGER, Yves et Josiane LAVANCHY,
Bruno et Benoîte MENTH, Clément et Linette PAHUD, Monique ROTHLISBERGER,
Paul-André et Danièle VAUCHER et Roger BAER
, tous représentés par Me
Christian Fischer, avocat à Lausanne
contre
la décision du chef du
Département des
infrastructures
(anciennement le Département des travaux publics, de
l'aménagement et des transports), du 11 mars 1998 de rayer du rôle la cause
ouverte par le recours des intéressés contre la décision des autorités
communales de Bioley-Magnoux d'adopter le plan général d'affectation de la
Commune
de Bioley-Magnoux
et son règlement "
selon enquête publique du 2
novembre au 3 décembre 1993 et du 17 octobre au 17 novembre 1997
" et
tendant au réexamen de leurs oppositions.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Etienne
Poltier, président; Mme D.-A. Thalmann et M. Antoine Thélin, assesseurs. Greffier:
M. Minh Son Nguyen.
Vu les faits suivants:
A.                     La Municipalité de
Bioley-Magnoux a mis à l'enquête publique du 2 novembre au 3 décembre 1993 un
projet de plan général d'affectation et de règlement sur ledit plan et sur la
police des constructions. Cette procédure a suscité un certain nombre
d'oppositions qui ont été écartées par le Conseil général le 30 mai 1994. Saisi
d'un recours formé par Hugo Fovanna et consorts, le département des
infrastructures (ci-après: département) a annulé la décision entreprise. Contre
la décision du département, la commune a recouru au Tribunal administratif. Son
pourvoi a été écarté par arrêt du 13 janvier 1997.
B.                    A la suite de l'arrêt
rendu par le Tribunal administratif, la municipalité a fait arrêter un plan
général d'affectation comportant les modifications apportées au plan déjà
soumis à l'enquête du 2 novembre au 3 décembre 1993. Elle a ensuite soumis le
plan en question à l'enquête publique du 17 octobre au 17 novembre 1997, en
précisant qu'il s'agissait d'une enquête complémentaire à celle ouverte
quelques années auparavant. Les recourants ont formé opposition.
En même temps que la
commune, le département a fait ouvrir, du 17 octobre au 17 novembre 1997, une
enquête publique relative à un plan d'extraction et une demande de permis
d'exploiter une gravière au lieu-dit "La Bruyère". Les opposants au
plan général d'affectation communal sont intervenus auprès du département pour
lui signifier qu'ils faisaient également opposition tant au plan cantonal
d'extraction qu'à la demande de permis d'exploitation.
C.                    Par arrêté du 22
décembre 1997, le conseil général de Bioley-Magnoux a adopté le plan général
d'affectation et son règlement, selon les enquêtes publiques du 2 novembre au 3
décembre 1993 et du 17 octobre au 17 novembre 1997. Il a également écarté les
oppositions au plan et au règlement formulées par les recourants.
Le 5 janvier 1998, les
recourants ont saisi le département. Ils ont conclu avec suite de frais et
dépens à ce qui suit :
"I.  La décision des autorités communales de Bioley-Magnoux
adoptant le plan général d'affectation et son règlement "selon enquêtes
publiques du 2 novembre au 3 décembre 1993 et du 17 octobre au 17 novembre
1997" est annulée;
II.  les oppositions au plan et au règlement formulées par les opposants
sont admises;
III. le plan général d'affectation communal et le règlement communal
sur le plan général d'affectation de Bioley-Magnoux tels qu'adoptés par le
conseil général de Bioley-Magnoux le 19 décembre 1997 ne seront pas ratifiés;
IV. la cause est renvoyée aux autorités communales pour nouvelle
enquête et nouvelles décisions."
D.                    Ce pourvoi comportait
divers griefs de forme; après les avoir examinés, la municipalité a finalement
résolu d'annuler l'enquête publique ouverte du 17 octobre au 17 novembre 1997
(v. courrier de Me Liron, conseil de la commune, au département, du 6 mars
1998).
Le 11 mars 1998, le
département a pris acte de la décision de la municipalité et, se fondant sur
l'art. 52 al. 3 et 4 LJPA (applicable par renvoi de l'art. 2 du règlement du 22
octobre 1997 sur la procédure de recours devant les autorités administratives
inférieures, ci-après: règlement) rayé la cause du rôle. Il a également indiqué
que compte tenu des circonstances qui ont amené la commune à annuler l'enquête
publique
"il y a lieu, en équité, de statuer sans frais ni dépens; le
montant de 1'200 fr. avancé par les recourants leur sera restitué par
l'intermédiaire de leur conseil"
.
E.                    Le 23 mars 1998, les
recourants ont saisi le Tribunal administratif et ont conclu avec suite de
frais et dépens à ce qui suit :
"I.  Principalement
La décision attaquée est réformée en ce sens que la décision des Autorités
communales de Bioley-Magnoux adoptant le plan général d'affectation et son
règlement et rejetant les oppositions des recourants au plan et au règlement
est annulée, la Commune de Bioley-Magnoux étant condamnée à payer des dépens
aux recourants à titre de participation à leurs frais d'avocat et à leur
rembourser leurs frais de justice.
II.  Subsidiairement
La décision attaquée est annulée, la cause étant renvoyée au Département pour
qu'il prenne une nouvelle décision annulant l'arrêté voté par le Conseil
général de Bioley-Magnoux relatif au plan général d'affectation et son
règlement et qu'il mette les frais et dépens à la charge de la commune de
Bioley-Magnoux."
Dans leur pourvoi, les
recourants font valoir que le département, avant de rendre son prononcé de
classement, ne leur a pas donné l'occasion de se déterminer sur l'envoi de Me
Liron précité du 6 mars 1998, violant ainsi leur droit d'être entendu. Ils font
observer en outre que l'arrêté du Conseil général de Bioley-Magnoux, à savoir
l'objet même du recours, n'a pas été rapporté par cette autorité; il subsiste
donc formellement, de sorte que les conclusions prises par les intéressés
devant le département conservent leur objet. En conséquence, la décision de
classement attaquée revient à annoncer que ces conclusions ne seront pas
jugées, ce qui constitue selon eux un déni de justice.
F.                     Le 30 juin 1998, le
Conseil général de Bioley-Magnoux a annulé l'arrêté qu'il avait voté le 19
décembre 1997.
Par courrier du 5 août
1998, le conseil des recourants reconnaît désormais que
"la cause
ouverte par le recours des recourants contre la décision des autorités
communales de Bioley-Magnoux notifiée le 11 mars 1998 est devenue sans objet
puisque le conseil général a annulé cette décision (...)"
Considérant en droit :
1.                     a) Les recourants sont
légitimés à recourir lorsqu'ils contestent le bien-fondé de la décision
refusant d'octroyer les dépens. Il en va assurément de même lorsqu'ils
soutiennent être victimes d'un déni de justice.
b) En l'espèce, si on
examine le problème sous un angle purement formel, l'arrêté communal du 19
décembre 1997 n'a été annulé que le 30 juin 1998, soit après que la présente
procédure a été ouverte par recours du 23 mars 1998. Dès lors, les conclusions
prises devant le département et tendant à l'annulation de cet arrêté ont
assurément conservé leur objet jusqu'à cette date; le recours qui les contenait
ne pouvait dès lors être rayé du rôle auparavant, de sorte que la décision de
classement du 11 mars 1998 se révèle erronée, en raison de son caractère
prématuré en tout cas.
c) Cependant, l'arrêté
précité a été annulé le 30 juin 1998; il en découle que les conclusions prises
dans ce sens par les recourants devant le Tribunal administratif (comme aussi
devant le département) se trouvent désormais satisfaites. Elles n'ont donc plus
d'objet à cet égard.
En revanche, la
question des dépens de première instance reste aujourd'hui encore litigieuse
devant le Tribunal administratif.
2.                     Avant d'examiner le
problème de savoir si la décision du département refusant d'allouer les dépens
aux recourants est justifiée ou non, il convient tout d'abord de déterminer
s'il y a, en l'espèce, une base légale habilitant l'autorité intimée à statuer
en la matière.
a) L'indemnité de
dépens est un montant alloué à la partie qui obtient gain de cause dans la
procédure, destiné à compenser les frais que celle-ci lui a occasionnés. Il s'agit
en général de frais de mandataire, mais d'autres frais (s'ils ne sont pas
insignifiants) peuvent donner lieu à dépens (dans ce sens v. Robert Schaer,
Juridiction administrative neuchâteloise, Neuchâtel, 1995, ad art. 48, p. 190;
voir aussi A. Grisel, Traité de droit administratif, tome II, Neuchâtel, 1984,
p. 847; P. Moor, Droit administratif, tome II, Berne, 1991, p. 449).
Les dispositions
réglementant les dépens confèrent un véritable droit à la partie qui en remplit
les conditions d'octroi (A. Grisel, op. cit
.
, p. 847). C'est donc un
droit subjectif de nature publique.
En outre, le Tribunal
fédéral a eu l'occasion de relever qu'en matière civile, pénale et
administrative, le droit aux dépens relève de la procédure (ATF 112 Ib 353).
On peut également
ajouter que la question des dépens constitue, de manière générale, un élément
accessoire d'une procédure, à moins que les dépens eux-mêmes ne fassent l'objet
d'un recours, comme en l'espèce.
Il faut distinguer
entre les dépens et les frais occasionnés par un procès engagé abusivement ou
conduit en violation de la bonne foi ou de façon malveillante. Dans le second
cas, "
alors que la jurisprudence vaudoise était plus réservée (Jdt 1985
III 55), le TF a récemment admis une responsabilité délictuelle de droit
fédéral pour les frais occasionnés par un procès engagé abusivement ou conduit
en violation de la bonne foi ou de façon  malveillante, cela nonobstant toute
règle cantonale contraire (ATF 117 II 394 = JdT 1992 I 550)
"
(Poudret/Wurzburger/Haldy, Procédure civile vaudoise, Lausanne, 1996, n° 1 ad
art. 91 CPC, p. 199; sur ces questions générales, v. encore Denis Piotet, La
distraction des dépens par l'avocat et le droit privé fédéral, in L'avocat
moderne, Mélanges publiés par l'Ordre des avocats vaudois, Lausanne 1998, p.
160 s. et les nombreuses références citées).
b) Les dépens ont pour
fondement juridique une responsabilité causale (Kausalhaftung) n'impliquant pas
un examen de l'illicéité de la décision attaquée ou du comportement de la
partie adverse (M. Bernet, Die Parteientschädigung in der schweizerischen
Verwaltungsrechtspflege, Zurich, 1986, p. 76, 135-136). C'est d'ailleurs ce
qu'enseigne le Tribunal fédéral: "
la partie qui triomphe doit certes se
contenter de dépens tarifés, mais elle est dispensée d'établir la faute de son
adversaire et l'étendue exacte de son dommage; en matière administrative, si
l'adversaire est une autorité publique fédérale, la partie est dispensée de
devoir démontrer l'illicéité de la décision attaquée
." (ATF 112 Ib
353).
On le voit, même si on
se trouve dans le domaine de la responsabilité, les conditions donnant lieu aux
dépens  sont plus souples que dans d'autres cas de responsabilité. A vrai dire,
il n'y a rien d'étonnant à cela, "
la réglementation des dépens repose
sur des considérations pratiques et la recherche d'un équilibre entre les
intérêts divergents; cet équilibre se trouverait compromis si la décision sur
les dépens ne liquidait pas les prétentions des parties et laissait la porte
ouverte à une action civile ou de droit administratif ultérieure
."
(ATF 112 Ib 353).
c) Une responsabilité
causale ou sans faute ne peut être instituée sans base légale, car il y va ici
de la garantie de la propriété. C'est ce qu'enseigne la jurisprudence du
Tribunal fédéral: une partie n'a droit, dans une procédure de recours devant
les autorités administratives cantonales, à des dépens que si la législation
cantonale le prévoit; un tel droit ne saurait découler directement de l'art. 4
Cst. (ATF 104 Ia 9ss; ZBl 1984, p. 136 ss; ZBl 1985, p. 508). L'exigence d'une
base légale est confirmée par la doctrine (M. Bernet, op. cit.
,
p. 76;
A. Grisel, op. cit., p. 847).
Cela dit, on peut se
poser la question de savoir s'il ne faut pas, en matière administrative,
distinguer la situation de l'autorité ou de la collectivité publique de celle
du particulier.
En effet, du point de
vue du particulier, l'obligation de verser des dépens constitue une atteinte à
son patrimoine, lequel est protégé par la garantie de la propriété.
La question de savoir
si l'autorité ou la collectivité peut invoquer la garantie de la propriété est
plus délicate. Selon
Müller,
"
les titulaires de la garantie de la propriété sont des personnes
physiques et morales de droit privé, détentrices de droits protégés,
c'est-à-dire les propriétaires, titulaires de servitudes, locataires,
possesseurs, auteurs, concessionnaires, etc. (...) En principe, les personnes
morales de droit public ne sont pas titulaires de la garantie de la propriété.
La jurisprudence pose deux exceptions à cette règle: tout d'abord, lorsque la
collectivité publique agit dans le domaine du droit privé, ou est touchée comme
une personne de droit privé; cela s'applique aux atteintes à son patrimoine
financier ou administratif, mais pas aux restrictions de l'usage collectif de
biens publics; ensuite, lorsque la collectivité publique entend se défendre
contre une violation de son autonomie ou de la garantie du droit individuel
."
(G. Müller, Commentaire de la Constitution fédérale, n° 21 ad art. 22ter, p.
12).
Lorsqu'une
collectivité publique est partie à une procédure administrative, on ne saurait
soutenir qu'elle "
agit dans le domaine du droit privé
".
Toutefois, l'obligation de verser des dépens peut être considérée comme une
atteinte à son patrimoine financier, dès lors que c'est une somme d'argent qui
doit ainsi sortir de ses caisses. De ce point de vue, il paraît donc justifié
de faire également appel à la garantie de la propriété.
S'agissant de la
collectivité publique on pourrait également construire un raisonnement sur la
base de la responsabilité pour acte licite (voir à ce propos P. Moor, op. cit.,
p. 476 ss). Le Tribunal fédéral considère en effet qu'une telle responsabilité
doit reposer sur une base légale (la doctrine s'exprime parfois en sens
contraire : P. Moor, op. cit., p. 476 ss). Quoi qu'il en soit, si l'on suit la
jurisprudence du Tribunal fédéral, on arrive au même résultat que précédemment
: une base légale est nécessaire.
Ainsi donc, que le
débiteur potentiel soit un particulier ou une collectivité publique,
l'obligation de verser des dépens doit reposer sur une base légale.
d) Müller
relève que "
les mesures
étatiques portant atteinte à la garantie de la propriété ne sont en règle
générale conciliables avec la garantie du droit individuel que lorsqu'elles
reposent sur une base légale suffisante. Cela suppose que les exigences d'une
norme juridique et d'une loi au sens formel soient satisfaites.
" (G.
Müller, op. cit., n° 27 ad art. 22ter, p. 14).
Compte tenu des
circonstances du cas d'espèce, on ne s'intéressera pas à l'exigence d'une norme
juridique.
La seule question qui
doit être examinée ici est celle de la base légale au sens formel. A ce sujet,
il convient de préciser que "
la norme générale et abstraite qui règle
l'expropriation ou la restriction de la propriété doit avoir été édictée par
l'organe compétent. Les règles de compétence se déterminent en premier lieu
selon le droit constitutionnel de la Confédération et des cantons. Le
législateur est seul compétent pour les actes normatifs importants. En règle
générale, l'Exécutif, éventuellement le Parlement, peut adopter les
dispositions moins importantes, secondaires ou d'exécution; il le fait sous
forme d'ordonnance, en se fondant sur une compétence d'exécution appropriée,
constitutionnelle ou légale. (...) On ne peut déterminer de manière générale ce
qui est important au point que le législateur doive le régler lui-même, et ce
qui peut être laissé ou délégué à un organe subordonné; il faut l'établir
suivant l'objet particulier de la réglementation. Entrent en ligne de compte,
au premier chef la gravité de l'atteinte portée aux droits du citoyen, mais
aussi la complexité de la matière à régler, la variété des solutions
envisageables et le caractère technique du domaine en question. (...) Selon la
jurisprudence, il y a en règle générale atteinte grave lorsque l'on est privé
par la contrainte de sa propriété foncière, ou lorsque des interdictions et des
obligations rendent impossible ou  beaucoup plus difficile l'utilisation
actuelle ou envisagée du bien-fonds. Il est souvent difficile de déterminer si
une mesure étatique entraîne de surcroît des difficultés dans l'utilisation.
"
(G. Müller, op. cit., n° 29-32 ad art. 22ter, pp. 15-16).
En cas de délégation
de compétence, la norme par laquelle le législateur habilite un organe exécutif
ou une autorité communale à intervenir est insuffisante lorsqu'elle énonce une
simple règle de compétence. Grisel
enseigne
"
qu'il est nécessaire qu'elle détermine au moins approximativement les
circonstances qui déclencheront l'activité administrative, ainsi que son objet.
Plus la liberté et la propriété sont menacées, plus la délégation doit être
précise. Notamment, en cas d'atteinte spécialement grave, le Tribunal fédéral
requiert une délégation ou une base légale claire et nette. Appliquée d'abord
aux restrictions de la propriété, cette jurisprudence a été étendue
progressivement à toutes les limitations de la liberté. L'exigence d'une base
claire et nette s'est imposée en matière fiscale, en principe quelle que soit
la somme en jeu.
" (A. Grisel,
op. cit.
, p. 164). Müller
va dans le même sens: "
le
législateur peut aussi déléguer ses compétences législatives au gouvernement ou
au parlement, à condition que la délégation ne soit pas prohibée par une
disposition constitutionnelle, qu'elle soit limitée à un domaine précis, et que
la loi contienne les points principaux de la réglementation, dans la mesure où
elle porte une atteinte très sérieuse à la position juridique du citoyen.
"
(G. Müller, op. cit., n° 29 ad 22 ter, p. 15; voir aussi P. Moor, op. cit., pp.
343 ss).
Qu'en est-il en cas de
lacune de la loi ? Selon Grisel, "
lorsqu'une base légale est
indispensable, le juge ne saurait suppléer aux lacunes de la loi autrement que
par l'interprétation. Exclu en règle générale, le recours à l'analogie est tout
de même admissible dans des situations exceptionnelles. (...) L'exigence d'une
base légale n'exclut pas une interprétation extensive de la loi
" (A.
Grisel, op. cit., p. 164).
Il ressort de ce qui
précède que pour déterminer s'il faut ou non une base légale formelle en
matière de dépens, on doit apprécier l'importance de la question. A première
vue, il y a plusieurs éléments qui plaident en faveur de la faible importance
de la matière, à savoir: son caractère accessoire, sauf dans les cas où les
dépens sont eux-mêmes contestés, et les montants alloués.
e) La jurisprudence
publiée est muette sur la question. Cependant, dans un arrêt non publié du 13
septembre 1994 (2P.128/1994, concernant le canton de Berne), le Tribunal fédéral
a jugé que, en principe, l'adoption de prescriptions relatives à la question
des frais et dépens dans les lois de procédure n'étaient pas de nature à porter
une atteinte grave aux droits constitutionnels des parties à celle-ci (consid.
2c); le même arrêt ajoute que l'autorité exécutive peut adopter, en règle
générale, des dispositions d'organisation et de procédure dans le cadre de sa
compétence d'exécution des lois formelles. Dans l'arrêt en question, il
s'agissait d'une décision rendue par une Commission de recours en matière de
crédits aux investissements agricoles; le Conseil d'Etat bernois avait adopté
une disposition selon laquelle cette commission statuait sans dépens, alors
même que la loi applicable à cette matière renvoyait - en principe en tout cas
- à la loi ordinaire sur la juridiction administrative, laquelle prévoit
l'allocation de dépens. Le Tribunal fédéral a considéré que le Conseil d'Etat
était habilité à écarter, dans son ordonnance, la solution de la loi ordinaire.
L'autorité de céans
retient dès lors que le Conseil d'Etat pouvait effectivement, en principe tout
au moins, adopter lui-même des règles relatives à l'allocation de dépens devant
les autorités inférieures; il convient toutefois de vérifier encore que la
norme de délégation de l'art. 27 al. 3 LJPA est suffisante à cet égard.
f) Tel est le cas au
demeurant, dans la mesure où la règle précitée, lorsqu'elle confère la
compétence au Conseil d'Etat de fixer la procédure de recours, entend déléguer
de manière générale la matière précitée, qui s'étend notamment à la question
des frais et des dépens.
Concrètement, le
Conseil d'Etat, dans son règlement du 22 octobre 1997, n'a cependant pas réglé
expressément la question des dépens; il reste que, sur le plan matériel, l'art.
2 al. 2 de ce règlement renvoie à l'art. 55 LJPA, ce qui permet d'affirmer que
les autorités de recours inférieures ont bien la faculté d'allouer des dépens
aux conditions de cette dernière disposition. Cette conclusion s'impose en tous
les cas s'agissant du domaine des recours formés auprès d'un département en
matière de plans d'affectation, communaux ou cantonaux.
En revanche, on ne se
prononcera pas expressément sur cette faculté s'agissant d'autorités de recours
communales (notamment les commissions communales de recours en matière d'impôt;
v. TA, arrêt du 24 juin 1994, FI 93/0124, cons. 3, arrêt antérieur il est vrai
au règlement précité, jugement qui annulait la décision d'une telle commission
de recours en tant qu'elle accordait des dépens), ni s'agissant du domaine de
l'assurance-chômage où le Service de l'emploi (Office cantonal de
l'assurance-ch¿age) statue fréquemment lui aussi sur recours; dans ce dernier
cas, l'on doit réserver en effet le point de savoir si l'art. 103 LACI, voire
d'autres règles du droit fédéral imposeraient la solution contraire.
g) Il résulte de ce
qui précède que les recourants pouvaient en principe obtenir l'allocation de
dépens de l'autorité de recours de première instance déjà. Au demeurant,
l'attitude de la municipalité souhaitant, au vu des griefs invoqués, retirer le
projet de plan querellé, apparaît dans une large mesure comme un passé
expédient, au demeurant incomplet, comme on l'a vu ci-dessus (consid. 1b);
néanmoins, dans une telle situation, l'on doit considérer les recourants comme
la partie qui l'emporte, ce qui leur donnait le droit à l'allocation de dépens
(art. 55 al. 1 LJPA). Le montant de ceux-ci peut être arrêté à 800 francs.
4.                     Il résulte des
considérants qui précèdent que les recourants, devant le Tribunal administratif,
l'emportent sur l'ensemble de leurs conclusions; il y a donc lieu de leur
allouer des dépens de seconde instance qui, dans la mesure où le procédé déposé
au Tribunal administratif coïncide dans une large mesure avec celui adressé au
département, doivent être arrêtés à 500 francs. Quant à l'émolument d'arrêt, il
sera mis à la charge lui aussi de la partie qui succombe, en l'occurrence la
Commune de Bioley-Magnoux (art. 55 LJPA); on ne saurait en effet envisager ici
de les faire assumer à l'entreprise Roulin Frères SA, dans la mesure où cette
dernière n'a pas procédé.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le
recours est admis dans la mesure où il a encore un objet.
II.                     La
décision de classement rendue le 11 mars 1998 par le Département des
infrastructures est réformée en ce sens que la Commune de Bioley-Magnoux doit
aux recourants Hugo Fovanna et consorts, solidairement entre eux, un montant de
800 (huit cents) francs à titre de dépens.
III.                     L'émolument
d'arrêt mis à la charge de la Commune de Bioley-Magnoux est arrêté à 500 (cinq
cents) francs.
IV.                    La
Commune de Bioley-Magnoux doit en outre à Hugo Fovanna et consorts un montant
de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens de seconde instance.
ft/ms/Lausanne, le 9 mars 1999
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.