vd_omni · CCST.2010.0008 · 2011-01-14 · fr

AMARELLE, ROHRBACH, ROD, BOUVERAT, FAVEZ, GUIGNARD, GANDER, SCHWAAB, BARBLAN, DUVOISIN/Conseil d'Etat | Le Conseil d'Etat est compétent pour édicter des règles de droit lorsque la Constitution ou la loi lui attribue le pouvoir de réglementer lui-même un problème déterminé. Tel n'est pas le cas en matière de droits politiques. En interdisant, dans un arrêté de convocation aux élections communales, de parrainer une liste si l'on est soi-même candidat, le Conseil d'Etat viole le principe de la séparation des pouvoirs.

Vaud Tribunal cantonal Cour constitutionnelle 14.01.2011 CCST.2010.0008

CANTON DE VAUD
Cour Constitutionnelle
Arrêt du 14 janvier 2011
Composition
M. Alain
Zumsteg, président;
MM. Jean-Luc Colombini
et François Kart, juges; MM. Jacques Giroud et Joël Krieger, juges
suppléants.
Requérants
1.
Cesla Amarelle,
à Yverdon-les-Bains,
Daniel Rohrbach
, à Renens,
Yann Rod,
à Yvonand,
Arnaud Bouverat
, à Orbe,
Jean-Michel Favez
, à Gland,
tous représentés par
Me Alex Dépraz, avocat à Lausanne.
2.
Jean Guignard,
à Aubonne,
Patrick Gander,
à Granges-près-Marnand,
Jean Christophe Schwaab,
à Riex,
Reto Barblan,
à Fontanezier,
Ginette Duvoisin,
à Villars-Burquin,
tous représentés par
Me Alex Dépraz, avocat à Lausanne.
Autorité intimée
Conseil d'Etat,
à Lausanne.
Objet
Requêtes Cesla Amarelle et consorts c/
les arrêtés de convocation du 15 septembre 2010 du Conseil d'Etat du Canton
de Vaud concernant les élections communales dans les communes à conseil
communal utilisant le système proportionnel, dans les communes à conseil
communal utilisant le système majoritaire et dans les fractions de commune,
et dans les communes à conseil général (législature 2011-2016).
Vu les faits suivants
A.
Le 15 septembre 2010, le Conseil d'Etat du
Canton de Vaud a adopté trois arrêtés de convocation aux élections communales
(législature 2011-2016), dans les communes à conseil communal utilisant le
système proportionnel (ci-après : arrêté 1), dans les communes à conseil
communal utilisant le système majoritaire et dans les fractions de commune
(ci-après : arrêté 2), et dans les communes à conseil général (ci-après :
arrêté 3). Ces arrêtés ont été publiés dans la Feuille des avis officiels du
mardi 5 octobre 2010.
B.
Les trois arrêtés attaqués organisent la
procédure à suivre en vue des prochaines élections communales, pour la
législature débutant le 1er juillet 2011. Les dispositions de ces arrêtés
s'appliquent à toutes les communes du canton, que ce soit pour les communes à
conseil communal utilisant le système proportionnel ou le système majoritaire,
ou encore pour les communes à conseil général. Sous la rubrique "
Contenu des listes
", l'art. 14 al. 3 deuxième phrase de l'arrêté 1, l'art. 15 al.
3 deuxième phrase de l'arrêté 2 et l'art. 13 al. 3 deuxième phrase de l'arrêté
3 énoncent tous trois :
"On ne peut parrainer une liste si on
est soi-même candidat".
C.
Par requête du 15 octobre 2010, Cesla Amarelle,
Daniel Rohrbach, Yann Rod, Arnaud Bouverat et Jean-Michel Favez ont conclu,
avec suite de dépens, à ce que la Cour constitutionnelle annule la deuxième
phrase figurant respectivement à l'art. 14 al. 3 de l'arrêté 1, à l'art. 15 al.
3 de l'arrêté 2 et à l'art. 13 al. 3 de l'arrêté 3. Par requête du 22 octobre
2010, Jean Guignard, Patrick Gander, Jean Christophe Schwaab, Reto Barblan et
Ginette Duvoisin ont conclu, avec suite de frais et dépens, à ce que la Cour
constitutionnelle annule la deuxième phrase figurant respectivement à l'art. 15
al. 3 de l'arrêté 2 et 13 al. 3 de l'arrêté 3.
D.
Par décision du 27 octobre 2010, la Cour
constitutionnelle a levé l'effet suspensif pour toutes les dispositions des
arrêtés 1, 2 et 3, à l'exception des articles respectivement 14 al. 3 deuxième
phrase, 15 al. 3 deuxième phrase et 15 (recte : 13) al. 3 deuxième phrase
desdits arrêtés.
Par décision du 29 octobre 2010, le
juge rapporteur a ordonné la jonction des deux requêtes.
E.
Par courrier du 16 novembre 2010, le Conseil
d'Etat a conclu à l'irrecevabilité des requêtes.
Au terme d'un second échange
d'écritures, les requérants ont confirmé leurs conclusions, le Conseil d'Etat
exposant quant à lui ne pas vouloir se déterminer sur le fond tant que la
question de l'autorité compétente pour connaître des présentes requêtes ne
serait pas tranchée. Le courrier du juge rapporteur du 17 décembre 2010 avisait
les parties que l'échange des écritures serait clos après le dépôt de la
détermination de l'autorité intimée. Les arguments des parties exposés dans les
lettres déposées après le délai fixé ont toutefois été également examinés
.
F.
La cour a décidé à l'unanimité de statuer sur le
fond par voie de circulation (art. 14 de la loi sur la juridiction
constitutionnelle, ci-après : LJC; RSV 173.32).
Considérant en droit
1.
a) Selon l'art. 136 de la Constitution du Canton
de Vaud (Cst-VD, RSV 101.01), la Cour constitutionnelle contrôle, sur requête
déposée dans les vingt jours dès leur publication, la conformité des normes
cantonales au droit supérieur (al. 2 let. a). En outre, elle juge, sur recours
et en dernière instance cantonale, les litiges relatifs à l'exercice des droits
politiques en matière cantonale et communale (al. 2 let. b).
Cette disposition a été concrétisée
par la loi sur la juridiction constitutionnelle (LJC, RSV 173.32) et par la loi
sur l'exercice des droits politiques (LEDP, RSV 160.01). En l'occurrence se
pose la question de savoir si l'on se trouve dans un cas de contrôle abstrait
des normes (titre II de la LJC, art. 3 ss) ou, comme le soutient l'autorité
intimée, dans un contentieux en matière de droits politiques (titre III de la
LJC, art. 19).
b) L'art. 3 LJC précise que la cour
contrôle, sur requête, la conformité au droit supérieur des actes adoptés par
des autorités cantonales contenant des règles de droit (al. 1). Peuvent faire
l'objet d'un tel contrôle, s'ils remplissent ces conditions, les lois et les
décrets du Grand Conseil, les règlements du Conseil d'Etat et les directives
publiées d'un département ou d'un service (al. 2).
Par normes, il faut entendre toutes
les règles générales et abstraites visant un nombre indéterminé et
indéterminable de personnes et de situations, qui imposent des obligations ou
confèrent des droits aux personnes physiques ou morales, ainsi que celles qui
règlent l'organisation, la compétence ou les tâches des autorités ou fixent une
procédure (Exposé des motifs et projet de loi sur la juridiction
constitutionnelle, Bulletin du Grand Conseil, septembre 2004, p. 3650;
CCST.2009.0003 du 16 décembre 2009 c. 1; CCST.2006.0011 du 14 août 2007 c. 1a).
Deux éléments caractérisent la norme : d'une part sa nature générale et
abstraite, et d'autre part son objet, qui est de relier une conséquence
juridique à un état de fait et de déterminer ainsi des rapports juridiques
entre sujets de droit (y compris les autorités) (Moor, Droit administratif,
vol. I, 2ème éd., ch. 2.1.1.1 et 2.1.1.2, pp. 31 et 35-36). Par sa généralité
et son abstraction, la norme s'oppose à la décision, qui fixe un régime
juridique de façon concrète. Il y a décision, et non pas norme, lorsque, par
l'objet même du régime juridique sur lequel porte l'acte, le nombre des
destinataires, ou le nombre de situations, ou les deux à la fois, sont déterminés
ou déterminables (Moor, op. cit., vol. II, 2ème éd., ch. 2.1.2.6, pp. 171 ss).
Les décisions collectives forment une catégorie particulière de décisions; il
s'agit d'actes dont les destinataires sont en nombre indéterminé, mais réglant
une situation individuelle/concrète : elles portent sur un objet déterminé, à
raison duquel sont fixés les droits ou obligations d'un nombre inconnu de
destinataires, tel que la réglementation du trafic à un endroit déterminé
(Moor, op. cit., vol. II, n. 2.1.2.6, p. 173; RDAF 2000 I 468, c. 1).
La distinction entre une norme et
une décision collective peut être délicate, en particulier s'agissant de
tarifs. La Cour constitutionnelle a qualifié de norme un arrêté du Conseil
d'Etat fixant pour une année les tarifs socio-hôteliers mis à la charge des
résidents d'établissements médico-sociaux, contenant notamment des règles
générales relatives au mode de fixation des tarifs (CCST.2006.0003 du 27
octobre 2006 c. 1), ou encore une directive prévoyant une répartition du
contingent 2007 des logements de vacances susceptibles d'être vendus à des
personnes à l'étranger (CCST.2006.0012 du 10 avril 2007 c. 1a). Au demeurant,
la cour de céans est seule compétente pour déterminer si l'acte entrepris est
une norme susceptible de contrôle constitutionnel (même arrêt).
c) En l'occurrence, les requêtes
sont dirigées contre des arrêtés du Conseil d'Etat convoquant les électeurs des
communes pour élire leurs autorités pour la législature 2011-2016. Les
requérants contestent une disposition de ces arrêtés faisant interdiction de
parrainer
une liste de candidats si l'on est soi-même
candidat.
Il est sans importance que l'art. 3
LJC ne se réfère qu'aux "
règlements du Conseil d'Etat
".
L'"
arrêté
" n'a pas une nature différente du "
règlement
". Cette dernière appellation tend à être utilisée lorsque
l'acte du Conseil d'Etat a une portée générale ou une durée de validité longue
ou indéterminée, tandis que l'arrêté porte plutôt sur un objet particulier ou a
une durée de validité limitée, sans qu'on puisse d'ailleurs retenir une
pratique stricte en la matière (CCST.2006.0002 du 30 mai 2006 c. 1).
Le Conseil d'Etat est chargé de
convoquer les électeurs pour les élections générales dans les communes (art. 10
LEDP). Il en fixe la date par arrêté, la loi se contentant d'indiquer que ces
élections ont lieu tous les cinq ans au printemps (art. 81 LEDP).
Il faut donner acte à l'autorité
intimée qu'on ne saurait qualifier de règles de droit des dispositions réglant
le déroulement précis de cet événement particulier que constituent les
élections communales 2011, telles que la fixation des dates de scrutin, de la
date de dépôt des listes ou encore du délai pour distribuer le matériel
officiel aux électeurs. Toutefois, un seul et même acte peut contenir des
dispositions de nature diverse.
Les arrêtés du Conseil d'Etat
reproduisent diverses règles énoncées dans la LEDP. Ainsi, les articles
intitulés "
Contenu
des listes
", "
Consultation des listes
" et "
Mise au point des listes
"
répètent la réglementation prévue aux art. 48 ss, 69 ss et 82-83 LEDP. Ceux-ci
constituent des règles générales et abstraites, destinées à régler la manière
de poser une candidature à toute élection communale générale. Un contrôle
abstrait ne saurait être exercé sur ce type de règles contenues dans les
arrêtés dans la mesure où il s'agit d'un simple rappel de dispositions déjà
entrées en vigueur, et pour lesquelles le délai de l'art. 5 LJC a expiré.
L'interdiction litigieuse énoncée
dans les trois arrêtés vise à empêcher de parrainer une liste - i.e. de "
signer
une liste
" au sens des art. 48 et 83 LEDP - si l'on est soi-même
candidat. Il n'apparaît pas qu'une telle règle soit dictée par des
circonstances propres à cette élection précise; par son objet même, cette règle
n'est pas limitée à un nombre déterminé de situations. Elle ne peut pas être
assimilée au règlement du trafic à un endroit précis ou à l'ouverture des
magasins avant les fêtes de fin d'année. En soi, l'interdiction posée peut
s'appliquer à un nombre indéterminé d'élections. Cette disposition est de même
nature que les règles précitées posées dans la LEDP. Elle s'en distingue tout
au plus par le fait qu'elle a été placée dans un arrêté à durée limitée, dont
l'objet principal est de régler les détails d'une élection précise. Toutefois,
une règle générale et abstraite peut figurer dans un acte à validité limitée
dans le temps; est ainsi considérée comme une norme juridique la fixation du
taux de l'impôt pour une année déterminée (ATF 101 Ia 369), ou encore un arrêté
du Conseil d'Etat du canton de Genève autorisant le vote électronique (RDAF
2005
I 383).
d) En l'espèce, la disposition qui
consiste à interdire aux "
parrains
" de liste d'être
également
candidats ne figure ni dans la LEDP, ni dans
son règlement d'application. Contrairement à ce que soutient l'autorité
intimée, les arrêtés attaqués posent une règle de droit, générale et abstraite,
et ne se limitent pas à une décision collective. D'ailleurs, la disposition
attaquée touche un nombre indéterminé de personnes, dans toutes les communes, quel
que soit le système électoral auquel elles sont soumises et limite certaines de
ces personnes dans leurs droits électoraux.
Au vu de ce qui précède,
l'interdiction posée par les trois arrêtés du Conseil d'Etat constitue une
norme (art. 136 al. 2 let. a Cst-VD), respectivement une règle de droit dont le
contrôle abstrait est de la compétence
de la cour de
céans (art. 3 LJC).
e) A partir du moment où la
compétence de la cour de céans peut se fonder sur l'article 136 al. 2 let. a
Cst-VD, il est inutile d'examiner dans quelle mesure elle pourrait l'être
également sur la base de l'article 136 al. 2 let. b Cst-VD. Au vu des articles
19 al. 1 LJC et 117 al. 1 LEDP, il est vraisemblable que cette compétence
serait donnée. Toutefois, l'application des règles sur le recours "
sautant
", permettant de saisir directement l'autorité de recours
supérieure, n'est envisageable que lorsque les conditions légales d'un tel
recours sont réunies (CCST.2008.0007 du 16 juin 2009 c. 1e). Or, en l'espèce et
prima facie, les conditions d'un tel recours "
sautant
" ne seraient pas réalisées (CCST.2009.0002 du 30 mars 2009 c.
1a; CCST.2009.0001 du 30 janvier 2009). La question peut cependant rester
ouverte.
Sous l'angle formel toujours, la
LJC ne prévoit qu'un second échange d'écritures, échange d'ailleurs accordé en
l'espèce (art. 12 al. 2 LJC qui renvoie à l'art. 81 de la loi du 28 octobre
2008 sur la procédure administrative [LPA-VD, RSV 173.36]). Au vu de
l'admission de la recevabilité, la requête de l'autorité intimée visant à
scinder l'instruction devient sans objet.
2.
a) Selon l'art. 9 LJC, a qualité pour agir
contre une règle de droit cantonal toute personne physique ou morale qui a un
intérêt digne de protection à ce que l'acte attaqué soit annulé.
Toutes les personnes dont les
intérêts, qu'ils soient juridiquement protégés ou de pur fait, sont
effectivement ou pourraient être un jour touchés par l'acte attaqué ont qualité
pour agir (CCST.2010.0003 du 3 novembre 2010 c. 4a). L'intérêt doit être
personnel et direct: le requérant doit être touché dans une mesure et avec une
intensité plus grandes que la généralité des administrés et se trouver avec
l’objet du litige dans un rapport spécial, direct et digne d’être pris en
considération (CCST.2009.0004 du 29 mars 2010 c. 1c). Le recours dans le seul
intérêt de la loi est irrecevable, le constituant n'ayant pas prévu d'action
populaire. L'exigence de l'intérêt personnel et direct est relativisée lorsque
la norme s'adresse à tout un chacun ou quasiment (CCST.2010.0003 du 3 novembre
2010 c. 4a). L'intérêt n’a pas besoin d’être actuel : il suffit que, avec un
minimum de vraisemblance, le requérant puisse être touché une fois ou l’autre
par la norme en cause (CCST.2009.0004
du 29 mars 2010
c. 1c; Bosshard, La Cour constitutionnelle vaudoise, Premier bilan d’une
nouvelle institution, RDAF 2008 I 3 ss, spéc. p. 12 et les références citées à
la note infrapaginale n. 30).
En l'occurrence, les requérants
allèguent, sans que l'autorité intimée ne les contredise, être tous domiciliés
dans le canton de Vaud et être électeurs; de surcroît, sous réserve de l'un
d'eux, ils sont déjà élus dans des conseils communaux ou des municipalités.
En principe, sous réserve
d'incompatibilités, les conditions pour exercer le droit de vote sont les mêmes
que celles pour être éligibles (cf. infra ch. 3a). Comme candidats potentiels
aux prochaines élections communales, ils ont un intérêt à former une requête au
sens de l'art. 9 LJC.
b) Répondant aux autres réquisits
de la LJC pour le surplus, les requêtes sont donc recevables.
3.
Les requérants soutiennent que la phrase
litigieuse contenue dans les arrêtés attaqués viole diverses règles de la
Constitution du Canton de Vaud et de la LEDP, mais aussi la garantie des droits
politiques et le principe de la séparation des pouvoirs. L'autorité intimée a
refusé de se déterminer à ce sujet, en se référant à l'irrecevabilité des
requêtes.
a
) Selon
l'art. 142 Cst-VD, font partie du corps électoral communal, s'ils sont âgés de
dix-huit ans révolus et ne sont pas interdits pour cause de maladie mentale ou
de faiblesse d'esprit: (a) les Suissesses et les Suisses qui sont domiciliés
dans la commune; (b) les étrangères et les étrangers domiciliés dans la commune
qui résident en Suisse au bénéfice d'une autorisation depuis dix ans au moins
et sont domiciliés dans le canton depuis trois ans au moins (al. 1). Les droits
politiques ont pour objet la participation aux élections et votations,
l'éligibilité, ainsi que la signature des demandes d'initiative et, dans les
communes à conseil communal, de référendum (al. 2). La loi précise les
modalités de l'exercice de ces droits (al. 3).
Au cours des travaux préparatoires
de la Constitution, la constituante Weill-Lévy a justifié l'introduction de
l'alinéa
3 par un souci d'"
économie juridique
", jugeant "
nécessaire que la Constitution prévoie le cadre et délègue au
législateur les modalités d'application
"
(Assemblée constituante, procès-verbal du 2 mars 2001, pp. 37-38). La diversité
des tailles des communes a aussi justifié un renvoi à la loi s'agissant des conditions
du droit d'initiative et de référendum; la Commission 4 relative aux droits
politiques a ainsi précisé que des dispositions détaillées et souples devaient
trouver leur place dans la loi sur les communes plutôt que dans la Constitution
(Commission 4, rapport du 30 juin 2000, pp. 10 et 21 ad art. 4.3.4.2).
L'art. 143 Cst-VD, intitulé "
Incompatibilités
", dispose que nul ne peut être membre à la fois de l'autorité
délibérante et de l'autorité exécutive d'une commune (al. 1); les employés
supérieurs de l'administration communale ne peuvent pas siéger au conseil
communal (al. 2); un règlement communal peut limiter le cumul d'un mandat
exécutif communal avec des mandats cantonaux ou fédéraux (al. 3).
La cour de céans a constaté que la
Constitution vaudoise ne fait pas de différence, sous réserve des règles
d'incompatibilité, entre les conditions pour exercer le droit de vote et celles
pour être éligible (CCST.2008.0007 du 16 juin 2009 c. 1d à propos de l'art. 75
Cst-VD).
b) Le Grand Conseil a adopté la loi
sur l'exercice des droits politiques; la loi sur les communes (LC, RSV 175.11)
contient également quelques règles relatives aux droits politiques.
La LEDP énonce une série de règles
relatives aux listes de candidatures aux élections (art. 34 ss, 48 ss, 69 ss,
82 ss LEDP). Elle impose en particulier que chaque liste soit signée par un
nombre donné d'électeurs, variant selon le type d'élection, domiciliés dans
l'arrondissement (ou le sous-arrondissement) avec l'indication de leur(s)
nom(s), prénom(s), année de naissance, lieu(x) d'origine, profession et
domicile (art. 48 al. 2, 69 al. 1 et, pour les élections communales, 83 al. 1
LEDP).
Par défaut, les deux premiers
signataires d'une liste sont considérés comme mandataire et suppléant (art. 48
al. 3 LEDP). Le mandataire ou le suppléant est l'interlocuteur de l'autorité
lorsqu'il s'agit de supprimer des défauts affectant une liste (art. 53 al.
3 LEDP); il peut en outre faire une déclaration écrite concordante pour
apparenter deux ou plusieurs listes (art. 54 al. 1 LEDP).
Pour les élections au Grand Conseil
et les élections au conseil communal selon le système proportionnel, les
signataires ont en outre le pouvoir de désigner la personne appelée à occuper
un siège devenu vacant pour lequel il n'existe aucun suppléant. Plus
exactement, l'art. 67 al. 1 LEDP (auquel renvoie l'art. 82 al. 1 LEDP) dispose
que lorsqu'un siège devenu vacant ne peut être occupé par un suppléant, les
signataires de la liste à laquelle appartenait le député dont le siège est
repourvu peuvent présenter une candidature à son remplacement; cette
candidature doit obtenir le soutien d'au moins six signataires de la première
liste. Ce principe, qui existe également au niveau fédéral (art. 24 de la loi
fédérale sur les droits politiques, RS 161.1), est critiqué pour son caractère
peu démocratique (FF 1975 I 1363; au niveau cantonal, un avant-projet de
révision partielle de la loi sur les droits politiques propose, à son art. 86a,
la suppression de la faculté pour les "
parrains de liste
" de désigner un représentant en cours de législature et de
laisser les sièges vacants jusqu'à concurrence d'un cinquième des effectifs du
conseil communal), mais cette question n'a pas d'influence en l'espèce.
La LEDP assigne une série de tâches
au Conseil d'Etat. Ainsi, l'art. 1 al. 3 LEDP confie au Conseil d'Etat le soin
d'arrêter les dispositions d'exécution de la présente loi et de la loi fédérale
sur les droits politiques. Sur la base de cette disposition, le Conseil d'Etat
a adopté un règlement d'application de la loi du 16 mai 1989 sur l'exercice des
droits politiques (RLEDP, RSV 160.01.1). En vertu de l'art. 10 al. 1 LEDP, le
Conseil d'Etat convoque les électeurs pour les scrutins fédéraux, cantonaux
ainsi que pour les élections générales dans les communes. Par voie d'arrêté, il
fixe la date des élections générales dans les communes (art. 81 al. 2 LEDP).
L'art. 17 RLEDP relatif à la "
convocation des électeurs
"
prévoit ce qui suit : "
L'arrêté de convocation mentionne notamment : - les dates et objets
des scrutins; - pour les élections, le délai et le lieu de dépôt des listes; -
la date-limite pour la transmission au canton du fichier prévu à l'article 9.
" L'art. 21 LEDP habilite le Conseil d'Etat à édicter par voie
réglementaire ou d'arrêté les dispositions d'exécution utiles concernant la
mise en oeuvre des différents modes de vote et la prise en charge des frais de
production, de conditionnement et de distribution du matériel de vote. En vertu
de l'art. 126 LEDP, il peut en outre édicter des instructions pour l'utilisation
de moyens techniques nouveaux pour le dépouillement du scrutin (al. 1).
L'utilisation de moyens techniques pour les scrutins populaires est soumise à
son autorisation (al. 2).
c) La question soumise à la cour de
céans est de déterminer si le Conseil d'Etat est habilité à interdire à un
candidat de parrainer une liste.
aa) Le principe de la séparation
des pouvoirs est un principe d'organisation politique fondé sur une conception
juridique du fonctionnement de l'Etat, axé sur la loi, qui divise le pouvoir
étatique en trois fonctions attribuées à des organes distincts et indépendants.
Ce principe interdit à un organe d'outrepasser le cadre qui lui est tracé et
d'empiéter sur les compétences d'un autre organe. Dans le même temps, il entend
assurer un équilibre entre les trois pouvoirs par un système de contrepoids et
de contrôles réciproques (Moor, op. cit., vol. I, ch. 3.1.1, pp. 185 ss et ch.
3.1.2.3, p. 195; Baruh, Les commissions d'enquête parlementaires, thèse
Lausanne 2007, n. 207, p. 79; Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., vol. I, nn.
1720 ss, pp. 608 ss; CCST.2008.0016 du 24 juin 2009 c. 4). En particulier, il
interdit au pouvoir exécutif d'édicter des règles de droit, si ce n'est dans le
cadre d'une délégation valablement conférée par le législateur (ATF 134 I 322
c. 2.2).
Le principe de la séparation des
pouvoirs affirme en principe le monopole parlementaire sur les actes normatifs.
Toutefois, des raisons pratiques imposent de conférer un pouvoir réglementaire
à l'exécutif. Ce pouvoir trouve son fondement dans une règle légale ou
constitutionnelle. Pour que des règles de droit puissent être prises dans une
autre procédure, moins directement démocratique, il faut un fondement : le
pouvoir réglementaire est toujours dérivé ou délégué ou encore conditionnel. Ce
fondement, ou clause de délégation, peut se trouver dans une constitution ou
dans une loi et peut être général ou spécial (Moor, op. cit., vol. I, ch.
3.3.1, pp. 241 à 243). La délégation de compétences législatives à l’exécutif
ou à un autre organe est admissible, pour autant qu’elle soit prévue dans une
loi au sens formel, qu’elle ne soit pas prohibée par le droit cantonal, qu’elle
soit limitée à un domaine précis et que la loi contienne elle-même les traits
essentiels de la réglementation à adopter, lorsque la situation des
particuliers est atteinte de manière importante (ATF 128 I 113 c. 3c; ATF 128 I
327 c. 4.1, JT 2003 I 309; ATF 125 I 316 c. 2a; ATF 118 Ia 305 c. 2, JT 1994 I
630; CCST.2005.0005). Quelle que soit la construction juridique, non seulement
le parlement décide lui-même librement de ce qui lui semble suffisamment
important pour qu'il s'en occupe, mais il ne lui est pas non plus interdit de
légiférer sur des points secondaires jusqu'à supprimer tout espace à un
quelconque exercice du pouvoir règlementaire. Il existe donc une primauté du
pouvoir législatif (Moor, op. cit., vol. I, ch. 3.3.1, pp. 243-244). Pour
l'établir, on distingue les clauses d'exécution, qui précisent et détaillent le
sens de la loi, comblant d'éventuelles lacunes, mais ne contenant aucun droit
et aucune obligation qui ne soient pas déjà posés par la loi, et les clauses de
substitution qui établissent de manière originaire des règles de droit
primaires (Moor, op. cit., vol. I, ch. 3.3.2, p. 245).
bb) Dans le Canton de Vaud, dont la
Constitution consacre expressément le principe de la séparation des pouvoirs
(art. 89 Cst-VD), la fonction législative appartient au Grand Conseil (art. 103
Cst-VD), les fonctions exécutives et l'administration au Conseil d'Etat (art. 112
et 123 Cst-VD). Selon l'art. 120 al. 2 Cst-VD, le Conseil d'Etat "
édicte des règles de droit, dans la
mesure où la constitution ou la loi l'y autorisent. Il édicte les dispositions
nécessaires à l'application des lois et des décrets
". La compétence du Conseil d'Etat pour édicter des règles de
droit se limite aux cas où la Constitution ou la loi lui attribue le pouvoir de
régler lui-même un problème déterminé. Pour le surplus, il ne peut adopter que
des arrêtés ou des règlements d'exécution, qui établissent des règles
complémentaires de procédure, précisent et détaillent certaines dispositions de
la loi, éventuellement en comblent de véritables lacunes (cf. CDAP, arrêts AC.2009.0064
du 4 novembre 2010, c. 4c/cc, et BO.2004.0023 du 23 décembre 2004 c. 3; RDAF
1995 p. 78; ATF 114 Ia 286 c. 5a; 98 Ia 281 c. 6b/aa).
La Cst-VD ne donne aucune
compétence législative au Conseil d'Etat en matière de droits politiques.
Certes, les art. 1 al. 3 et 10 al. 1 LEDP attribuent au Conseil d'Etat un
certain nombre de compétences, mais qui ont trait aux modalités pratiques
relatives aux élections communales. Comme le relèvent les requérants,
l'interdiction pour les parrains d'être eux-mêmes candidats ressortit
effectivement aux règles relatives à la capacité d'être éligible et non aux
modalités pratiques de l'élection.
De plus, les dispositions tant de
la Constitution vaudoise que de la LEDP ne permettent pas de discerner une
marge que le législateur entendait conférer au Conseil d'Etat pour lui
permettre d'user d'un pouvoir réglementaire plus large que celui relatif aux
simples modalités d'exécution. L'interdiction d'être à la fois candidat et
signataire d'une liste pourrait être considérée comme "
inhérente
" au système érigé par la LEDP; le Conseil d'Etat aurait ainsi
détaillé les règles fixées dans la loi. Mais, à l'examen des travaux
constitutionnels et législatifs, tel n'est clairement pas le cas. Le Conseil
d'Etat a posé une exigence supplémentaire en rapport avec les listes, alors que
la LEDP règle de manière exhaustive la procédure à suivre pour les listes
électorales et ne lui confère aucune compétence sur ce point. On ne saurait en
particulier voir une telle délégation à l'art. 10 LEDP. C'est d'ailleurs bien
ainsi que l'avait compris le Conseil d'Etat au moment d'adopter le règlement
d'exécution. L'art. 17 RLEDP relatif au contenu de l'arrêté de convocation ne
cite que des modalités d'exécution relatives aux dates.
Le Conseil d'Etat s'est ainsi
substitué au législateur en restreignant l'éligibilité des parrains de listes électorales,
ce qui va au-delà d'une simple règle préparatoire à l'élection. Il a violé le
principe de la séparation des pouvoirs, ce qui entraîne l'admission des
requêtes
d) Compte tenu de cette conclusion
et de ce qui figure plus haut, il n'y a pas lieu d'examiner dans quelle mesure
la garantie des droits politiques des requérants pourrait avoir été également
violée
.
4.
Les considérations qui précèdent conduisent à
l'admission des requêtes et à la suppression de la phrase "
On ne peut parrainer une liste si on
est soi-même candidat
" figurant aux art. 14
al. 3 de l'arrêté 1, 15 al. 3 de l'arrêté 2 et 13 al. 3 de l'arrêté 3 (art. 17
LJC).
Conformément aux
art. 49 al. 1 LPA-VD, 55 LPA-VD et 12 al. 2 LJC, les frais de la procédure sont
laissés à la charge de l'Etat. Les deux groupes de recourants, qui ont agi par
l'intermédiaire d'un mandataire professionnel commun, ont droit à des dépens,
fixés à 1'500 francs
pour chaque groupe.
Par ces motifs,
la Cour constitutionnelle
arrête:
I.
Les requêtes sont admises.
II.
La phrase "
On ne peut parrainer une liste si on
est soi-même candidat
" figurant à l'article 14
alinéa 3 de l'arrêté de convocation aux élections communales dans les communes
à conseil communal utilisant le système proportionnel (législature 2011-2016),
à l'article 15 alinéa 3 de l'arrêté de convocation aux élections communales
dans les communes à conseil communal utilisant le système majoritaire et dans
les fractions de commune (2011-2016), et à l'article 13 alinéa 3 de l'arrêté de
convocation aux élections communales dans les communes à conseil général
(législature 2011-2016) est supprimée.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument de justice.
IV.
L'Etat de Vaud doit verser aux requérants Cesla
Amarelle, Daniel Rohrbach, Yann Rod, Arnaud Bouverat et Jean-Michel Favez,
solidairement entre eux, la somme de 1'500 fr. (mille cinq cents francs) à
titre de dépens et aux requérants Jean Guignard, Patrick Gander, Jean
Christophe Schwaab, Reto Barblan et Ginette Duvoisin, solidairement entre eux,
la somme de 1'500 fr. (mille cinq cents francs) à titre de dépens.
Lausanne, le 14 janvier 2011
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.