vd_omni · GE.2004.0115 · 2005-05-12 · fr

X.________/Municipalité de St-Cergue | L'ordre de réduire le nombre de chiens détenus ne peut pas se fonder sur la disposition d'un règlement communal imposant des règles de comportement au détenteur.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 12.05.2005 GE.2004.0115

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du
12 mai 2005
Composition
M. Jacques Giroud, président;
M. Edmond C. de Braun
et
Mme Magali Zuercher
, assesseurs ; M.
Jean-François Neu, greffier.
recourant
X.________,
à A.________,
représenté par Me Nicolas VUILLIOMENET, avocat à 1002
Lausanne-Pully,
autorité intimée
Municipalité de St-Cergue,
représentée par Me Alain
THEVENAZ, avocat à 1002  Lausanne,
Objet
Recours interjeté
par X.________ contre la décision rendue le 5 août 2004 par la Municipalité
de Saint-Cergue (chenil; nombre de chiens détenus)
Vu les faits suivants
Propriétaire d'un chalet sis sur la
parcelle n° ******** de la Commune de A.________, X.________ s'adonne, depuis
1997, à l'élevage et au dressage de chiens de traîneau de la race Siberian
Husky. Sa meute est à ce jour composée de sept chiens vivant en stabulation
libre dans deux enclos spécialement aménagés sur dite parcelle, sise en zone
dite de villas et de chalets au sens du règlement communal sur le plan général
d'affectation et la police des constructions (ci-après: RPGA). L'intention de
se consacrer à l'élevage de ces chiens comme celle de leur construire un enclos
ont été portées à la connaissance des autorités communales, qui ne s'y sont pas
opposées.
Il y a lieu de préciser que la Commune de
Saint-Cergue développe, par tradition, une activité touristique hivernale
importante liée aux chiens de traîneau (promenades et courses en attelages
organisées sur une piste de 15 km spécialement aménagée à cet effet; visites
d'élevages, notamment à la ferme dite de l'B.________, qui accueille chaque
année, d'octobre à avril, une soixantaine de chiens de la race en question). Outre
la ferme de l'B.________ précitée et X.________, d'autres habitants de la
commune - huit, selon ce dernier - détiennent et élèvent sur leurs parcelles des
meutes comprenant entre 3 et 10 chiens de traîneau, sans susciter d'opposition
de l'autorité communale.
A.
Par lettre du 7 mai 2002, C.________ s'est adressé en ces
termes au syndic de la commune:
" (…) Suite à notre entretien téléphonique hier
soir, je me permets de vous confirmer par la présente que j'envisage de porter
plainte contre mon voisin, Monsieur X.________. Monsieur X.________ détient un
élevage d'au moins 7 tatayouks (huskies de Sibérie) dans une zone
résidentielle, ce qui est illégal. Ces chiens sont tenus dans des conditions exiguës
et probablement insalubres, et l'apparence de la propriété de Monsieur X.________
est digne d'un bidonville du tiers-monde.
Ce problème doit être placé dans un contexte plus
large. Le secteur immobilier de l'arc lémanique vit une période de boom qui ne
se manifeste pas encore à St-Cergue. La Commune a déjà pris des mesures
concernant la vente de droits de superficie ce qui devrait, à terme, contribuer
à augmenter la fluidité du marché immobilier local. mais il y a encore de
sérieux problèmes de voisinage qui nuisent gravement à l'activité de A.________
comme lieu de résidence pour des pendulaires travaillant entre Nyon et genève.
Mes locataires actuels sont des diplomates portugais. Je ne sais pas si je
pourrai louer ma villa à des personnes de cette qualité à l'avenir si l'élevage
de Monsieur X.________ est maintenu.
Je vous serais donc reconnaissant de faire appliquer
la loi et d'interdire les élevages de chiens dans des zones résidentielles à A.________.
Je suis conscient qu'il faudra une bonne dose de courage politique pour régler
ce problème. Mais je suis convaincu que ce courage, vous l'avez. Il en va de la
qualité de vie - et donc du futur économique - de notre village. J'attendrai
votre réaction à ma lettre jusqu'à la fin du mois. Si je n'ai pas de nouvelles
d'ici-là, je serai contraint de porter plainte contre Monsieur X.________
(…)".
A la suite de cette lettre, la
municipalité s'est adressée en ces termes à X.________, par courrier du 21 mai
2002:
" (…) Par la présente, nous avons été informés
que vos chiens causent des nuisances dans le quartier de la A.________ et
qu'une plainte va être déposée. Nous vous prions instamment de bien vouloir
respecter notre règlement de police, faute de quoi nous serions dans
l'obligation de vous dénoncer auprès de la Préfecture de Nyon. Nous vous
rappelons que selon un arrêt du 19 décembre 1979 qui fait aujourd'hui
jurisprudence, le Tribunal fédéral a conclu que dans une zone villa, sous
réserve de règles de police assurant le respect du repos public, la détention
ne pouvait pas dépasser deux chiens.
Nous vous indiquons ci-dessous l'article de notre
règlement de police, chapitre III "de la police des animaux et leur
protection" : "Article 28 - ordre et tranquillité publics (…)".
La municipalité a toléré jusqu'alors ce genre
d'élevage en zone villa-chalet pour autant que cela soit accepté par le
voisinage. A la première plainte, il est de notre devoir de vous demander de
réduire le nombre de vos chiens à deux. La municipalité est consciente que
notre région est propice à la détention de chiens de traîneaux, et elle étudie
actuellement différents secteurs pour aménager une aire de chiens de traîneaux
afin d'éviter les nuisances des meutes en zone villa-chalet.
A ce jour, nous vous dressons un avertissement et vous
prions de bien vouloir vous exécuter dans un délai de deux mois. nous profitons
de la présente pour vous demander de faire aussi de l'ordre tout autour de
votre chalet. (…)".
C.               Par lettre adressée le 28 juillet 2004 à
la municipalité, D.________ fit valoir ce qui suit:
" (…) Cela fait maintenant plusieurs années que
nous tolérions les nombreux chiens polaires (entre 5 et 12!) de notre voisin,
M. X.________. Nous devons malheureusement constater que la situation est
actuellement en train de se dégrader, les chiens étant de plus en plus
abandonnés à leur sort, ce qui génère des nuisances de plus en plus nombreuses.
Etant donné que nous vendons notre maison, nous sommes inquiets à l'idée de
laisser cet héritage aux futurs propriétaires. En conséquence, nous vous
demandons une application stricte du règlement communal en la matière et vous
remercions d'entreprendre les actions nécessaires pour ce faire. (…)".
D.               Par décision du 5 août 2004, la
municipalité s'est adressée en ces termes à X.________:
" (…) Par la présente, nous vous informons que
nous avons reçu une plainte à votre encontre suite aux différentes nuisances
causées par vos chiens. Depuis quelques semaines la situation s'est dégradée et
vos chiens engendrent beaucoup de gêne dans le quartier.
Conformément à notre courrier du 21 mai 2002, nous
vous ordonnons de réduire le nombre de vos chiens à deux, nombre autorisé en
zone villa-chalet. Un contrôle sera fait par notre agent de police fin août
2004 et vous prions de bien vouloir vous exécuter dans ce délai. (…)".
Par acte du 25 août 2004, X.________
s'est pourvu devant le Tribunal administratif contre cette décision et a conclu
à son annulation, requérant l'octroi de l'effet suspensif.
Par réponse du 21 décembre 2004, la
municipalité a conclu au rejet du pourvoi. L'effet suspensif a été accordé au
recours par décision du juge instructeur du 19 janvier 2005. Le recourant a
produit un mémoire complémentaire le 10 février 2005, la municipalité d'ultimes
déterminations par acte du 12 avril suivant.
E.                L'audience tenue à Saint-Cergue le 25
avril 2005 a permis au tribunal d'entendre les parties dans leurs explications
(soit le recourant d'une part, le syndic Stéphane Natalini et le municipal en
charge du tourisme René Lang d'autre part), d'entendre deux témoins (le
plaignant D.________ ainsi que E.________), puis de procéder à une inspection
locale, au lieu de l'élevage du recourant.
Les moyens invoqués par les parties
seront repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
Déposé dans le respect du délai et des autres conditions
prévus aux art. 31 ss de la loi sur la procédure et la juridiction
administratives (LJPA), le recours est recevable en la forme.
2.
Se pose d'entrée la question du respect du droit d'être
entendu du recourant.
En effet, du dossier constitué, il ne
ressort pas que le contenu et l'auteur de la plainte du 24 juillet 2004 ont été
formellement portés à la connaissance de l'intéressé, ni que celui-ci a été
invité à faire valoir ses arguments avant que la décision querellée lui soit
notifiée, cette dernière n'étayant enfin pas de manière suffisamment précise et
circonstanciée les griefs qui en justifiaient le prononcé, notamment s'agissant
de la nature et de l'ampleur des nuisances invoquées.
Or, garanti par l'art. 29 al. 2 de la
Constitution fédérale, le droit d'être entendu confère notamment au justiciable
la faculté de pouvoir s'expliquer avant qu'une décision ne soit rendue à son
détriment, fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort
de la décision, participer à l'administration des preuves, en prendre
connaissance et se déterminer à leur propos et obtenir enfin une décision
motivée (ATF 120 Ib 383). Cette garantie étant de nature formelle, l'intéressé
n'a pas à prouver que, s'il avait été entendu, la décision eût été différente,
mais il suffit, pour justifier l'annulation de celle-ci, qu'il établisse qu'il
n'a pu exercer son droit (ATF 122 II 464; Moor, Droit administratif, vol. II,
ch. 2.2.7.4).
L'on se dispensera toutefois de sanctionner
la violation du droit d'être entendu pour elle-même, dès lors que la sauvegarde
de ce droit ne s'impose pas lorsque son titulaire doit obtenir gain de cause au
fond, comme c'est en l'occurrence le cas pour les motifs exposés ci-après (ATF
122 V 47; Tribunal administratif, arrêts GE 1999/0052 du 15 juillet 1999, GE
1997/0153 du 4 juin 1998, et les références citées).
3.                a) Lors de l'audience, l'autorité intimée
a précisé les motifs qui l'ont conduite à rendre sa décision. Ainsi, admettant avoir
autorisé le recourant à s'adonner à l'élevage et à construire des enclos, la
municipalité lui reproche d'incommoder le voisinage par le bruit et les odeurs excessifs
que génère sa meute de chiens, nuisances dues selon elle à un manque d'entretien
général du chenil ainsi qu'à un encadrement insuffisant des animaux. Ne
soutenant pas qu'il faille procéder à une mise à l'enquête tendant à la
régularisation de l'installation du recourant, elle se borne à constater que,
dans une zone destinée à l'habitation et à laquelle s'applique le degré II de
sensibilité au bruit (art. 7.1 et 37 RPGA), la détention de plus de deux chiens
n'est tolérable que pour autant que le voisinage ne s'en plaigne pas. Lorsqu'au
contraire des plaintes sont émises, elle soutient qu'il lui incombe, après vérification
de leur bien-fondé, de faire respecter l'ordre et la tranquillité publics en
faisant application de l'art. 28 du règlement communal de police (ci-après:
RCP).
b) Contestant que son élevage puisse
générer des nuisances sonores et olfactives qui ne puissent être tolérées par
le voisinage, le recourant fait quant à lui valoir que l'autorité municipale a
abusé de son pouvoir d'appréciation en rendant une décision qui ne repose sur
aucune base légale ou réglementaire suffisante, grief dont il convient
d'éprouver le bien-fondé.
4.                Quand bien même l'autorité intimée déclare
ne pas se placer sur ce terrain, se pose la question de savoir si la décision
litigieuse ne peut trouver de fondement en application des règles régissant
l'aménagement du territoire et les constructions.
a) Pour avoir autorisé, fut-ce par actes
concluants, que le recourant s'adonne à l'élevage d'une meute de chiens de
traîneaux - dont elle n'ignore pas qu'elle se compose d'au moins six chiens
adultes - et qu'il leur construise un enclos sur sa parcelle, la municipalité
ne pouvait ensuite, sans contrevenir au principe de la bonne foi, faire
application de l'art. 19.4 RPGA prohibant la construction de chenils sur tout le
territoire communal, ni exiger de l'intéressé qu'il mette son projet à
l'enquête publique. Ces mesures se justifiaient d'autant moins qu'elles ne sont
pas envisagées à l'égard des autres détenteurs de meutes de chiens, de sorte
que l'intéressé pourrait à bon droit se plaindre d'une inégalité de traitement,
respectivement se prévaloir du principe de l'égalité dans l'illégalité selon
lequel il n'y a pas à tolérer une pratique illégale en même temps qu'une
application inégale des normes lorsque l'autorité entend persister dans une
pratique qu'elle sait irrégulière (ATF 90 I 159).
On ne voit pas au surplus que la plainte
d'un voisin puisse en elle-même être considérée comme un fait nouveau
justifiant un réexamen de la position de l'autorité municipale, celle-ci
n'ayant pas la faculté de déléguer de cette manière son pouvoir de décision à
un particulier.
b) Se pose encore la question d'un
éventuel changement d'affectation des constructions autorisées au regard de la
compatibilité de celles-ci avec de l'affectation de la zone, changement qui,
selon la jurisprudence, nécessite un permis de construire et donc une mise à
l'enquête publique (Tribunal administratif, arrêts AC 2004/0236 du 26 avril
2005 s'agissant d'un poulailler en zone villas, AC 1997/0113 du 30 octobre 1997
concernant deux chevaux en zone villas, AC 1996/0214 du 26 août 1997 concernant
un élevage de chiens, AC 1994/0204 du 29 décembre 1994 pour une collection de
serpents). Pour l'autorité intimée cependant, le motif de son intervention à
l'égard du recourant réside dans la plainte qui lui a été adressée le 28
juillet 2004 par D.________, dénonçant un état de fait persistant depuis plusieurs
années. Le recourant n'ayant pas cessé d'exploiter le même type d'élevage de
chiens en utilisant les mêmes infrastructures, on ne se trouve donc pas dans le
cas d'un accroissement des nuisances correspondant à un changement
d'affectation au sens de la jurisprudence précitée.
5.                La question du bien-fondé de la décision
litigieuse se pose ensuite sous l'angle des dispositions de la loi fédérale du
7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement en matière d'émissions de
bruit (LPE; RS 814.01). En effet, cette législation prend également en
considération les bruits de comportement des hommes ou des animaux liés
directement à l'exploitation d'une installation (laquelle s'entend notamment de
tous ouvrages fixes, tels les enclos litigieux; art. 7 ch. 7 LPE). Se pose en
particulier la question de savoir si l'on se trouve en présence d'un cas
justifiant un assainissement au sens de l'art. 16 LPE, à teneur duquel les
installations qui ne satisfont pas aux prescriptions légales doivent faire
l'objet d'un plan d'assainissement, voire de mesures préventives pouvant
conduire à la fermeture de l'installation.  Dans un arrêt concernant
l'installation d'un refuge pour chiens en zone agricole, le Tribunal fédéral a
retenu qu'il s'agissait d'une installation soumise aux règles de prévention
contre le bruit, qu'un certain schématisme était acceptable quant au nombre de
chiens pouvant être toléré - en l'occurrence, selon la pratique bernoise, 3 en
zone d'habitation et 8 en zone agricole, peu important la race - et qu'il
convenait de s'en remettre sur ce point à l'appréciation et à l'expérience de
l'autorité locale (ATF 1A.276/2000 du 13 août 2001; ATF 123 II 74, concernant
dans ce cas le bruit généré par la création d'une place de jeux pour enfants).
En l'occurrence, il n'est pas contesté que,
sauf provocation, les huskies n'aboient pas, mais émettent sporadiquement des
hurlements à quelques reprises durant la journée, comme décrit par le témoin D.________
à l'audience. On peut se demander si le bruit ainsi causé dépasse ce qui est
tolérable eu égard aux exigences de l'OPB. Outre qu'il s'agit de hurlements et
non pas d'abois, ils semblent tolérés dans un village où d'autres meutes sont
détenues et n'ont été dénoncées que par un seul voisin du recourant, après
qu'il s'en était accommodé durant plusieurs années. La question peut de toute
manière demeurer indécise puisque toute mesure d'assainissement d'une
installation existante relève du service cantonal spécialisé, soit le Service
de l'environnement et de l'énergie (art. 16 lit. b du règlement cantonal
d'application de la LPE; RSV 814.01.1), de sorte que la municipalité
n'avait pas de compétence pour statuer dans ce domaine.
6.                Subsiste la question du cas d'application
de l'art. 28 RPC qui, au chapitre III intitulé "De la police des animaux
et de leur protection" et sous la note marginale "Ordre et tranquillité
publics", dispose ce qui suit:
"Les détenteurs d'animaux sont tenus de prendre
toutes mesures utiles pour les empêcher de: a) troubler l'ordre et la tranquillité
publics, notamment par leurs cris; b) importuner autrui; c) porter atteinte à
la sécurité publique ou d'autrui; d) créer un danger pour la circulation; e)
porter atteinte à l'hygiène publique; f) dégager des odeurs gênantes pour le
voisinage, suite à une négligence (manque de soins ou d'intérêt).
Tout propriétaire d'animaux a l'obligation de les annoncer
par écrit à la municipalité qui jugera de la situation en égard et au respect
de l'environnement et avec le maximum de bon sens.
La municipalité est compétente pour trancher tout
litige éventuel."
a) Si l'autorité municipale compétente
peut intervenir à l'encontre de toute personne qui contrevient à cette
disposition - tel le détenteur d'un chien qui importune le voisinage - celle-ci
ne fonderait qu'une contravention, passible d'une peine d'amende en application
de la loi vaudoise sur les sentences municipales (art. 1
er
al. 1 lit
a et 5 al. 1
er
; RSV 312.15), mais n'autorise pas l'autorité
municipale à contraindre le contrevenant à se défaire de son chien ou à
restreindre le nombre des animaux qu'il détient. La municipalité n'ayant pas
fait usage de la possibilité que lui offre l'art. 114 du Code rural et foncier
du 7 décembre 1987 (RSV 211.41) d'édicter des prescriptions de police en
matière d'élevages bruyants en restreignant le nombre des animaux détenus, il
convient de s'en tenir au constat qu'aucune disposition du RPC - ni du reste de
la législation applicable en matière de protection des animaux régissant la
détention, le commerce ou le séquestre des animaux (LPA, RS 455; RSV 922.05.1
et 922.05.1.1 ne lui confère cette compétence particulière.
b) De toute manière, en l'état du dossier
constitué, l'on ne saurait tenir les nuisances invoquées par l'autorité pour
établies. D'une part, la plainte de C.________ du 7 mai 2002 à l'origine de
l'avertissement du 21 mai 2002 comme la plainte de D.________ du 28 juillet
2004 à l'origine de la décision litigieuse - qui sont explicitement motivées
par l'obstacle que l'aspect général de la propriété du recourant pouvait
constituer, pour le premier s'agissant de promouvoir l'établissement de
nouveaux habitants, pour le second s'agissant de la vente de sa propriété - n'ont
donné lieu à aucune mesure d'instruction particulière propre à en éprouver le
bien-fondé. D'autre part, rien ne permet de mettre en doute le contenu des
lettres des voisins directs du recourant qui ont été versées au dossier -
celles de Juliette Brunner et d'Albert Broillet du 15 août 2004 et celle du 9
février 2005 de Tiberghien Maya, qui a acquis la propriété de D.________ - selon
lesquels l'élevage en question ne génère aucune nuisance particulière.
c) Force est ensuite de constater que la
disposition invoquée ne vise à sanctionner que les troubles portés à l'ordre, à
la tranquillité ou à la santé publics. Or, il n'est en l'occurrence pas
question de troubles de nature publique, mais bien d'un conflit fondé sur des
rapports de voisinage, lesquels relèvent du droit privé, soit des art. 684 et
928 CC dont l'application relève de la compétence du juge civil.
7.                De ce qui précède, il résulte que la
décision attaquée ne repose sur aucune base légale ou réglementaire qui puisse
en justifier le prononcé. Infondée, elle doit être annulée et le recours admis
en conséquence. Obtenant gain de cause avec le concours d'un mandataire
professionnel, le recourant à droit à l'allocation de dépens (art. 55 al. 1
er
LJPA). Ceux-ci sont mis à la charge de la commune déboutée, qui supportera
également un émolument de justice (art. 55 al. 2 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision rendue le 5 août 2004 par la Municipalité de
Saint-Cergue est annulée.
III.
La Commune de Saint-Cergue versera à X.________ la somme
de 2'500 (deux mille cinq cents) francs à titre de dépens.
IV.
Les frais de la cause, par 1'000 (mille) francs, sont mis
à la charge de la Commune de Saint-Cergue.
Lausanne, le 12 mai 2005
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.