vd_omni · AC.2012.0071 · 2013-10-21 · fr

BRYAND ANDERSON, ANDERSON, POUJOL, GARIH, GARIH, LILLITOS, PLATFORD, MURARIU, DAVIES, BLONDEAU GONCALVES, HUGUENIN, THALMANN, JAVERZAC, SHAWA, WALCH, CAZAL, ATKINSON, PINI, Bellavista Properties SA, CHERPILLOD, ADAM, DEPPELER/Dépa | Projet de route communale empiétant sur des surfaces d'assolement. La question de la compensation de cet empiétement étant reportée à une procédure distincte et ultérieure, l'exigence de coordination des procédures n'est pas respectée. Admission du recours.Recours au TF par les autorités communales concernées rejeté dans la mesure où il est recevable (1C_852/2013 du 4 décembre 2014).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 21.10.2013 AC.2012.0071

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 21 octobre 2013
Composition
Mme Imogen Billotte,
présidente
; M. Antoine Thélin et Mme Dominique
von der Mühll, assesseurs
; Mme Fabia Jungo,
greffière.
Recourants
1.
Joëlle BRYAND
ANDERSON,
à Rolle,
2.
Duncan ANDERSON,
à Rolle,
3.
Laurent POUJOL,
à Rolle,
4.
Claude GARIH,
à Rolle,
5.
Claudine GARIH,
à Rolle,
6.
John LILLITOS,
à Rolle,
7.
Eleanor LILLITOS,
à Rolle,
8.
Richard PLATFORD,
à Rolle,
9.
Laure PLATFORD,
à Rolle,
10.
Valentin MURARIU,
à Rolle,
11.
Corina MURARIU,
à Rolle,
12.
Robbin DAVIES,
à Rolle,
13.
Marie-Jeanne
DAVIES,
à Rolle,
14.
Caroline BLONDEAU
GONCALVES,
à Rolle,
15.
Alexandre HUGUENIN,
à Rolle,
16.
Vincent THALMANN,
à Rolle,
17.
Vincent JAVERZAC,
à Rolle,
18.
Hashim SHAWA,
à Rolle,
19.
Berni SHAWA,
à Rolle,
20.
Daniel WALCH,
à Rolle,
21.
Dominique WALCH,
à Rolle,
22.
Guillem CAZAL,
à Rolle,
23.
Stéphanie CAZAL,
à Rolle,
24.
Roland (Ray)
ATKINSON,
à Rolle,
25.
Elke ATKINSON,
à Rolle
26.
Roberto PINI,
à Rolle,
27.
Bellavista
Properties SA,
à Lausanne,
28.
Christian CHERPILLOD,
à Rolle,
29.
Caroline
CHERPILLOD,
à Rolle,
30.
Bruno ADAM,
à Rolle,
31.
Arnold DEPPELER,
à Rolle,
tous représentés par Me
Jean-Claude PERROUD, avocat, à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Département des
infrastructures,
Secrétariat général,
représentée
par le Service des routes, à Lausanne,
2.
Conseil communal de
Rolle,
représentée par Me Pierre-Alexandre
SCHLAEPPI, avocat, à Lausanne,
Autorités concernées
1.
Conseil communal de
Gilly,
représentée par Me Pierre-Alexandre
SCHLAEPPI, avocat, à Lausanne,
2.
Direction générale
de l'environnement,
à Lausanne
3.
Service du
développement territorial,
à Lausanne
Objet
Plan routier
Recours Joëlle BRYAND ANDERSON et
consorts c/ décision du Département des infrastructures du 20 février 2012
écartant leurs oppositions et approuvant préalablement le projet de création
d'une route de contournement "Rodéo II", ainsi que contre les
décisions du Conseil communal de Rolle du 21 juin 2011 approuvant le préavis
municipal du 9 mai 2011 et de la Municipalité de Rolle du 4 novembre 2011
relatives à cet objet.
Vu les faits suivants
A.
Le Plan directeur de la Commune de Rolle, de mai
1999 (ci-après le "Plan directeur communal"), constate que le réseau
routier communal ne forme pas un véritable réseau en raison notamment de
l'absence de connectivité entre les routes cantonales, de l'existence de
nombreux chemins et voies sans continuité, d'articulations manquantes, de
tracés défavorables et d'un seul passage Sud-Nord sous les voies CFF au gabarit
normal, permettant le passage des poids lourds (voir notamment page 22). Afin
d'améliorer son réseau routier, une étude a en conséquence été effectuée en
1998, aboutissant à l'établissement d'un schéma directeur routier intercommunal,
approuvé par les Municipalités de Rolle et de Mont-sur-Rolle. Ce schéma
directeur routier figure en § 6.5 du Plan directeur communal. Sous la figure
6.5.a., il indique une route principale RC 39d à l'entrée de la Commune de
Rolle en direction de la route de Gilly, qui se prolonge vers l'Est en une
route collectrice principale en direction des habitations sous la voie de
chemin de fer. Par la suite, la Municipalité de Rolle (ci-après la
"municipalité") a élaboré un projet prévoyant d'aménager sur ce tracé
une route d'évitement de la partie Ouest de la commune. Intitulée "Route
de desserte de l'ouest rollois ("RODEO")", elle était
initialement prévue en trois étapes (RODEO I, II et III), réduite par la suite
à deux. La première étape (RODEO I) est déjà réalisée entre la route des
Quatre-Communes et le giratoire de Gilly. Elle a été achevée en 2006. La
seconde étape (RODEO II) est prévue entre la route du Lac (RC 1a) et la route
de Gilly (RC 39d). Le plan partiel d'affectation de l'Ouest rollois, approuvé
par le Département de l'économie le 20 novembre 2008 et mis en vigueur les 29
avril 2009 et 19 janvier 2010, indique le tracé de ce projet à titre indicatif.
Le projet de RODEO II est constitué
de deux tronçons dont le premier est un nouveau tracé qui s'effectue le long
d'une lisière et reliant la route du Lac à la route de Gilly. Ce tronçon, d'une
longueur approximative de 480 m, se trouve en partie sur la Commune de Rolle et
en partie sur la Commune de Gilly. Le second tronçon, d'une longueur approximative
de 420 m, est formé par le tracé existant de la route de Gilly à conserver et à
élargir selon le nouveau gabarit du projet. Un trottoir est notamment prévu à
l'aval. Le raccordement aux routes existantes est prévu par la création d'un
giratoire sur la route du Lac (giratoire du Lac), d'un giratoire sur la route
de Gilly (giratoire de la Dolle) et d'un raccordement sur le giratoire existant
du Maupas.
B.
En septembre 2008, un premier dossier a été
transmis aux services cantonaux concernés pour examen préalable. Une première
prise de position desdits services a été communiquée aux municipalités de Rolle
et de Gilly, le 14 mai 2009. On relève notamment les prises de position
suivantes: le Service Immeubles, Patrimoine et Logistique (SIPAL) demandait de
considérer l'alignement d'arbres existants situés sur la propriété "Pré-de-Vert"
comme éléments dominants à respecter comme tels. La réalisation du giratoire
prévu sur la Route suisse ainsi que l'aménagement de la nouvelle route devaient
prendre en compte la qualité du site. Le Service du développement territorial
(SDT) demandait que les surfaces d'assolement soustraites au projet routier
soient intégralement compensées. Le Service des forêts, de la faune et de la
nature (SFFN), Centre de conservation de la faune et de la nature (CCFN) relevait
notamment que le projet RODEO aurait un impact non négligeable sur le paysage
et la végétation arborée et créerait un nouvel obstacle au déplacement de la
faune dans l'axe est-ouest. Se référant à une étude environnementale
stratégique à venir (EES), il préavisait négativement le projet. Le Service de
l'environnement et de l'énergie (SEVEN), se référant également à l'EES à venir,
considérait que ce nouvel axe routier conduirait à une extension de
l'urbanisation non souhaitable au sens des objectifs du Plan directeur
cantonal. Les services de la mobilité (SM) et des routes (SR) réservaient également
les conclusions finales de l'EES.
C.
Le 10 juillet 2009, le Bureau d'ingénieurs CSD
et le bureau MRS ont élaboré pour le compte des Communes de Rolle et de
Mont-sur-Rolle une "Etude environnementale stratégique" (ci-après
"EES"), comportant des constats et recommandations et destinée à
évaluer les impacts environnementaux de l'ensemble des projets envisagés et de
proposer, sur cette base, un scénario de développement urbain durable et des
mesures d'accompagnement à mettre en oeuvre lors de leur réalisation. Cette
étude constitue une réflexion sur l'ensemble des projets de développement sur
la Commune. En ce qui concerne les projets RODEO II et III, elle pose les
recommandations suivantes:
"Réalisation
de la route "Rodéo II".
La construction
d'un tronçon de route permettant le contournement du centre-ville a été étudiée
par la Municipalité et proposée au Conseil communal. Elle est maintenant
considérée comme un coup parti. Sur cette base, toutes les mesures permettant
de minimiser les impacts décrits ci-dessous devront être prises lors de la
réalisation de ce tronçon.
Les arguments
suivants interrogent néanmoins sur l'opportunité de réaliser ce projet:
- Le tracé de ce
tronçon se situe en zone agricole, au droit d'un cordon boisé à préserver en
limite du domaine Pré-de-Vert (cf. Plan Directeur Communal en vigueur). Il
pourrait en réalité longer ce cordon arborisé. S'il ne porte pas directement
atteinte aux qualités biologiques intrinsèques de cet élément naturel, il
représente un impact sur la circulation de la faune entre les pénétrantes
boisées à l'Ouest et à l'Est de l'emplacement prévu.
- Ce nouveau
barreau routier porterait également fortement atteinte à la qualité paysagère
des différentes aires de verdure et de détentes identifiées dans le Plan
Directeur Communal.
- La réalisation
de ce nouvel axe routier mettrait également fortement les terrains avoisinants
sous pression, ce qui conduira inévitablement à moyen ou long terme à une
extension non-souhaitable de l'urbanisation au-delà de la limite Ouest fixée
dans le Plan Directeur Communal.
- L'étude
réalisée par le bureau Transitec (Rodéo II – Effets sur le trafic, octobre
2008) montre que la charge maximale sur l'écran Rodeo II – Route de Gilly
serait de 4'400 véh./j. Cette charge comprend non seulement les effets des
différents développements prévus, mais également tous les reports dus aux
diverses mesures de modération envisageables dans la ville. De plus, sur les
1'500 véh/j reportés actuellement en transit sur la Grand-Rue, une grande
partie pourrait être aiguillée en amont sur la Route de l'Etraz et ne plus
transiter par Rolle (voir conception). Les charges de trafic ne justifient pas
la réalisation de ce tronçon routier.
- Le trafic maximal
estimé, reporté sur la route de Gilly et non plus sur le rodéo 2, induit une
augmentation de bruit pour les riverains. Toutefois, cette augmentation de
bruit n'est significative que pour un nombre restreint d'habitations le long du
tronçon sud de cette route. Le coût du bruit en termes d'économie publique
(dépenses de santé, baisse de qualité de vie, …) a été mis en balance avec la
réalisation d'une nouvelle route (rodéo 2) selon une méthode développée par
l'Office fédéral de l'Environnement. Le coût du bruit se monte à environ 15'000
CHF par an. Ce coût, mis en balance avec le coût de réalisation de rodéo 2
(nouvelle route, rond-point, élargissement de la route existante) amorti sur
50, voire 100 ans ne justifie pas la mise en œuvre d'une telle route pour des
raisons de nuisances sonores. Si le trafic de transit dans Rolle, en provenance
des localités de la région était déjà orienté sur la Route de l'Etraz en amont,
la charge sur la Route de Gilly devrait rester inférieure à 2'500 véh/j (4'400
– 1'500 =
~
2'900), ce qui
correspond à une situation pratiquement conforme en termes de nuisances
sonores.
Réalisation de
la route "Rodéo III":
Ce barreau
faisait partie d'un concept de contournement complet du centre urbain, dont la
partie à l'Est a été abandonnée (commune de Mont-sur-Rolle). Le Rodéo III
devient ainsi un doublon de la Route de l'Etraz pour assurer la liaison la plus
directe possible vers la jonction autoroutière.
Cet avantage pour
le trafic motorisé a pour conséquence la traversée d'un vallon et d'un espace
vert de grande qualité. La traversée du vallon est réservée à la mobilité douce,
pour offrir une liaison attractive et directe vers la gare.
Nous proposons
d'abandonner ce projet qui favorise les déplacements en voiture tout en portant
atteinte au paysage et à l'attractivité des mobilités douces."
D.
Les services cantonaux consultés ont pris
position une nouvelle fois sur le projet, le 9 octobre 2009. Le CCFN l'a
préavisé négativement. Se référant également à l'EES, le SDT préavisait aussi
négativement le projet. Le SM demandait que l'éventuelle réalisation de RODEO
II prenne impérativement en considération les cyclistes et que la Commune de
Rolle s'engage à renoncer définitivement à la réalisation du tronçon
"RODEO III" et à maintenir le raccordement actuel de "RODEO
I" à la route de l'Etraz. Le SR a considéré, au vu des conclusions de
l'EES, que bien que bénéfique pour soulager le centre de Rolle, le projet
semblait démesuré au vu des bénéfices escomptés. Malgré des réserves sur
l'intérêt du projet pour le centre de Rolle, le SR préavisait cependant favorablement
d'un point de vue technique de construction. La conclusion finale de ces prises
de position était la suivante: "
Au vu des préavis essentiellement
négatifs émis ci-dessus, nous vous suggérons d'abandonner le projet
".
E.
Selon une étude du Bureau Transitec, de janvier
2010 intitulée "
Note justificative du bureau Transitec SA relative à
l'opportunité de cette nouvelle infrastructure routière
" (ci-après la
"note Transitec"), la justification du projet de RODEO II doit être
évaluée à partir d'une évolution prévisible du trafic à l'horizon de 2030 et
non 2015, comme cela a été le cas dans l'EES. Ce rapport retient (en page 8)
que le bas de la route de Gilly pourrait être sollicité par près de 8'000
véh./jour à l'horizon 2030 (+6'500 véh./jour environ par rapport à 2008). Cet
axe étant actuellement inadapté pour accueillir un tel trafic (qui n'est pas en
relation avec ce secteur), il serait nécessaire de réaménager la route de Gilly
ou de prendre des mesures fortes de modération pour reporter les problèmes
ailleurs, ce qui ne serait pas forcément souhaitable. Toujours selon cette
étude, l'EES ne tient pas compte des capacités limites et des dépassements des
nuisances environnementales rencontrés actuellement sur certains tronçons du
réseau routier. En conséquence, le rapport Transitec préconise la réalisation
de RODEO II qui pourrait absorber les près de 8'000 véh./jour attendus sur la
route de Gilly à l'horizon 2030.
F.
Selon le Rapport technique d'avril 2010
du bureau d'ingénieurs Sabert (ci-après le "rapport Sabert"), le
projet de RODEO II vise à satisfaire les objectifs suivants: délester le centre
historique de Rolle d'une partie de son trafic de transit, assurer la desserte
de l'Ouest rollois et créer une liaison Nord-Sud performante entre la route de
Genève (RC 1) et la route de l'Etraz (RC 30) pour structurer le réseau routier
de l'Ouest de Rolle.
Toujours selon ce rapport technique,
la fonction principale du projet est la desserte des quartiers Ouest; par
conséquent, il s'agirait de "routes de desserte RD" au sens des
normes VSS. La vitesse admise est de 80 km/h sur le premier tronçon, puis 50
km/h sur la deuxième moitié du second tronçon. Le trafic prévu serait de 8'000
véhicules par jour (cf. note de synthèse de la Ville de Rolle, d'avril 2010,
figurant dans le rapport Sabert, p. 3). Toutefois dans la version antérieure de
cette note de synthèse (version de juin 2009 figurant dans le dossier du SR
notamment, p. 5), le tronçon de RODEO II devrait accueillir une charge de
trafic de l'ordre de 1'100 véhicules par jour, puis à terme de 4'000 à 4'500
véhicules par jour.
G.
Le projet a été mis à l'enquête publique dans
les Communes de Rolle et de Gilly du 21 avril au 20 mai 2010 et a suscité
plusieurs oppositions dont celles de Joëlle Bryand Anderson, Duncan Anderson,
Laurent Poujol, Claude et Claudine Garih, John et Eleanor Lillitos, Laure et
Richard Platford, Valentin et Corina Murariu, Robbin et Marie-Jeanne Davies,
Guillem et Stéphanie Cazal, Roland et Elke Atkinson, Roberto Pini, Bruno Adam,
tous domiciliés à l'avenue de Beaulieu à Rolle; Bellavista Properties SA à
Lausanne; Daniel et Dominique Walch, domiciliés au chemin de la Combe 1 à
Rolle; Christian et Caroline Cherpillod, Arnold Deppeler, domiciliés
respectivement à l'avenue Général-Guisan 130 et 114 à Rolle.
H.
Le 8 juillet 2010, les services cantonaux
concernés ont émis une nouvelle prise de position sur le projet de RODEO II. Se
fondant sur les réponses données par la municipalité de Rolle, les prises de
position cantonales étaient les suivantes:
SDT:
"[…]
Si la Commune de Rolle maintient son
intention de réaliser le projet routier "RODEO II", les conditions
suivantes devront être réalisées:
-
les emprises du projet routier "RODEO
II" sur les surfaces d'assolement (SDA) seront intégralement compensées,
ce tronçon routier n'étant pas d'intérêt cantonal (…)
-
La Municipalité élaborera dans les meilleurs
délais une planification directrice pérennisant les engagements pris dans son
courrier du 2 février 2010, à savoir:
o
La volonté de ne pas développer à court et moyen
terme les terrains inconstructibles qui bordent le projet routier dans le but
de ne pas encourager l'étalement urbain
o
La volonté de ne pas réaliser le tronçon routier
RODEO 3 et de réviser, sur cette base, sa planification directrice des
circulations. […]"
Le SIPAL a préavisé favorablement
le projet, tout en rappelant ce qui suit:
"Le tracé
tel qu'il est prévu est à notre sens bien situé et ne porte pas atteinte aux
éléments composant le paysage actuel. Cette Section demande à l'auteur du
projet de considérer l'alignement d'arbres existants situés sur la propriété
"Pré de Vert" comme éléments dominants à respecter comme tels, La réalisation
du giratoire prévu sur la route suisse ainsi que l'aménagement de la nouvelle
route, devra prendre en compte la qualité du site."
Le CCFN relevait qu'il n'avait pas
été approché en relation avec les mesures qu'il avait demandées (à savoir des nouvelles
plantations à l'Est et des informations quant aux nouvelles plantations prévues
le long de la route de Gilly et de la route cantonale DP2) et indiquait qu'il
était à disposition pour discuter des points suivants:
"-
Déplacement de la route à l'Ouest de manière à laisser une distance de 5 mètres
entre la projection de la couronne des arbres et la nouvelle route
-
Renforcement du cordon boisé à l'Est et l'Ouest
(essences indigènes, largeur, délai de plantation)
-
Aménagements à réaliser pour permettre à la
petite faune de traverser (réduction de la différence de niveau entre la route
et la banquette/trottoir à un maximum de 10 cm)
-
Pertinence de réaliser les plantations prévues
le long de la route de Gilly et la route cantonale (DP2) conformément au PPA
"Ouest Rollois". Ces plantations contribueraient également à
l'intégration de ce nouvel axe routier.
Il demande
également à recevoir des garanties quant à l'absence d'intervention sur la
forêt de Pré de Vert, en cas d'éventuel élargissement de la route cantonale
Rolle-Gilly.  […] Au vu de ce qui précède, ce Centre pourrait entrer en matière
sur le projet modifié pour autant que les points précités fassent l'objet d'un
consensus."
La Section conservation des forêts
a préavisé favorablement le projet tout en relevant ce qui suit:
"- Il n'y a
pas de boisés soumis à la législation forestière à proximité du tronçon
projeté.
- Toutefois, la
route de Gilly reliant "Rodeo I" et "Rodeo II" est bordée
de forêt. Un éventuel élargissement, que ce soit pour le trafic motorisé ou la
mobilité douce, pourrait avoir un impact sur la conservation des forêts. Cette
Section demande à être renseignée sur les éventuelles volontés à moyen ou long
terme d'élargissement de la route de Gilly."
Le Service des eaux, sols et
assainissement (SESA) a notamment relevé la présence  de deux captages privés
et qu'il convenait de respecter les droits des tiers.
Le SEVEN a demandé qu'une
estimation de la charge sonore sur les zones constructibles riveraines montre
que les valeurs de planification définies dans l'OPB pourront être respectées
et que le projet soit intégré dans l'étude d'assainissement du bruit routier de
la commune, actuellement en cours.
Le SM a exprimé la position
suivante et a conclu comme suit:
"[…]
-
Un volume de 4'000 à 4'500 véh./jour ne peut justifier
à lui seul la création du nouveau tronçon routier RODEO II
-
La mise en œuvre du concept de ville de
proximité, en densifiant les secteurs du centre et en s'appuyant sur le
développement d'un réseau de mobilité douce ainsi que sur l'offre transports
publics existante ou future est indispensable pour favoriser un report modal
efficace. L'importance du potentiel de report modal à Rolle est parfaitement
illustrée par le poids du trafic interne à la Commune sur la Grand-Rue (55%,
soit environ 6000 véh./jour sur un total de 10'000 véh./jour en 2008)
-
L'ensemble du dispositif de gestion de la
mobilité doit également s'appuyer sur une politique de stationnement et le
développement des plans de mobilité d'entreprise
-
Le raccordement de l'ensemble de RODEO à la
Route de la Vallée entre la jonction et la gare de Rolle (maillon RODEO III) va
à l'encontre du concept de ville de proximité
Ce service
demande que:
-
L'éventuelle réalisation de RODEO II (dans le
cas où celle-ci viendrait à se réaliser malgré l'ensemble des considérations
précédentes) prenne impérativement en considération les cyclistes. […]
-
La Commune de Rolle s'engage à renoncer
définitivement à la réalisation du tronçon RODEO III et à maintenir le
raccordement actuel de RODEO I à la Route de l'Etraz afin de respecter les
objectifs du Plan directeur cantonal repris par le Plan directeur régional et
décliné localement par le concept de "ville de proximité" établi par
l'EES."
Le SR a quant à lui maintenu son
préavis positif d'un point de vue technique. Il relevait toutefois ce qui suit
en matière de pronostic du trafic:
"D'un point
de vue du pronostic trafic, les remarques formulées ci-dessous se basent donc
sur la nouvelle notice technique établie en janvier 2010 par le bureau
Transitec. Les propos sur l'horizon retenu dans le cadre de l'analyse de trafic
établie dans le rapport EES considèrent un état futur à 2015. L'extrapolation
établie par le bureau pour l'horizon 203
0 qui se base
sur l'accroissement démographique annuel moyen, correspond à un scénario
extrême qui devrait être confirmé par un schéma directeur communal.
Les pronostics du trafic qui en découlent sont par ailleurs
contraires à la stratégie A2 du plan directeur cantonal. Ceux-ci ne tiennent en
effet pas compte de la politique de report modal et de stationnement permettant
de transférer une partie de la croissance sur les transports publics et à
promouvoir de manière significative la mobilité douce. Cette nouvelle étude
présente donc des charges de trafic 2030 qui tablent sur une augmentation
homothétique du plan de charge actuel. Or, cette hypothèse diffère de celle de
l'étude environnementale stratégique qui a été établie sur la base du
développement territorial effectivement envisagé et qui, par conséquent,
correspond mieux à une réalité. Le report du flux sur Rodéo II qui est envisagé
dans la nouvelle étude entre l'extérieur, à l'Ouest de la commune et
l'autoroute est donc théorique.
En revanche, cette analyse montre effectivement qu'à terme, le
trafic attendu sur la Grand-Rue au centre de la ville de Rolle ne serait pas
supportable et qu'un report semble nécessaire. Nous sommes donc conscients
qu'il n'est pas souhaitable de laisser, voir de reporter ce trafic dans des
quartiers d'habitation existants. Le trafic maximum évalué issu des reports
s'élèverait alors selon les tronçons considérés de 6100 à 7500 en 2030 sur le
contournement de Rolle. Il est important de relever que ce trafic sera
essentiellement lié à la commune de Rolle, donc local.[…]"
Le SR a également rappelé la nécessité
de procéder simultanément à l'assainissement des bâtiments riverains en matière
de bruit. Les avenues du Jura et de Beaulieu, sur lesquelles le projet allait
induire des augmentations sensibles de bruit devraient également être soumises
au respect des valeurs limites d'immissions. Une étude des nuisances sonores
devrait montrer que les prescriptions définies par l'OPB pourront être
respectées par le projet.
I.
En novembre 2010, la Commune de Rolle a émis un
rapport explicatif sur les surfaces d'assolement sur le territoire de Rolle. Ce
rapport fait état des différents projets communaux et indique que l'emprise du
projet de RODEO II sur les surfaces d'assolement serait de 991 m
2
. Ce rapport conclut que la Commune
de Rolle n'a pas la possibilité de compenser les emprises de ses projets sur
les surfaces d'assolement. Une étude régionale permettrait d'analyser les
possibilités de compensation à l'extérieur du territoire communal.
Toujours en novembre 2010, le
bureau Transitec a élaboré une étude intitulée "
Complément d'étude au
dossier d'assainissement du bruit routier
" (ci-après le "rapport
Transitec relatif au bruit"). Parmi les objectifs cités dans ce rapport en
relation avec le développement de la commune figurent l'amélioration du réseau
de mobilité douce et les espaces publics, ainsi que le développement en
priorité des secteurs desservis par les transports collectifs.
Le 16 novembre 2010, la
municipalité a encore confirmé au SDT ce qui suit:
"[…] étant
donné l'impossibilité pour la Commune de Rolle d'effectuer la procédure de
compensation de manière simultanée avec celle du projet routier, la
Municipalité de Rolle a décidé, dans sa séance du 11 courant, de s'engager à ce
que la compensation soit effectivement établie lors de la procédure de
planification des PPA et PQ légalisant les zones intermédiaires des Vignes
(30'185 m
2
) et de l'Ermitage (50'608 m
2
)."
Le SDT a répondu à ce sujet le 26
novembre 2010 dans les termes suivants:
"[…] En ce
qui concerne votre proposition, nous aimerions soulever les points suivants:
1)
le principe de la simultanéité des
planifications est nécessaire pour garantir la compensation. Dès lors, un
changement d'affectation ou une réalisation qui empiète sur des surfaces
d'assolement (SDA) induit une planification en parallèle.
2)
Nous constatons également que votre proposition
est une pérennisation et non une reconversion.
3)
Les sites proposés, "Les Vignes" et
"l'Ermitage", sont des secteurs situés proches de la gare et compris
dans le projet de périmètre du centre de Rolle, transmis le 18 novembre 2010.
Ces secteurs sont considérés comme des sites stratégiques par l'étude
environnementale stratégique (EES), dont les spécificités et les potentialités
ont été identifiées et récapitulées dans des fiches. Celles-ci spécifient des
zones susceptibles d'être affectées en zone de verdure. Dans le secteur
"L'Ermitage", un couloir de verdure devra être créé le long du cours
d'eau, dans celui "Les Vignes", une zone de verdure le long de voies
CFF est prévue afin de limiter les nuisances dues aux trains. Ces zones de
verdure ne peuvent être considérés comme une zone agricole, elles sont
déconnectées et non exploitables."
Il convient de
rechercher une solution pertinente et la proposition de compensation doit
correspondre à une certaine réalité. Si la compensation par reconversion n'est
pas possible, une solution consistant en une pérennisation pourrait nous être
soumise."
J.
La Municipalité de Rolle a répondu aux remarques
des services cantonaux le 25 mars 2011. S'agissant de l'emprise sur des
surfaces d'assolement, elle indique que l'emprise serait de 8'975 m
2
, dont 991 m
2
pour la Commune de Rolle et 7'894 m
2
pour la Commune de Gilly et qu'une
compensation pourrait être trouvée en pérennisant la zone intermédiaire de
Beaulieu Nord qui pourrait être partiellement affectée à la zone agricole, pour
une surface d'environ 10'000 m
2
(surface totale de la zone intermédiaire de Beaulieu Nord = 43'826
m
2
) mais que cette
question serait traitée de manière globale pour tout le territoire. La
municipalité s'est également engagée à élaborer une planification directrice
pérennisant la volonté de ne pas développer, à court et moyen terme, les
terrains actuellement en zone agricole qui bordent le projet routier et à
renoncer à la réalisation du projet routier RODEO III prévu par l'actuel PDCn.
En réponse aux remarques du SIPAL,
la municipalité a indiqué que l'axe de la chaussée avait été décalé de 3 m,
direction Genève, afin de dégager les couronnes de l'alignement des arbres
situés sur la propriété "Pré-de-Vert". Quant aux remarques du CCFN,
la municipalité a produit un plan d'illustration des plantations prévues et
rappelé les mesures préconisées, à savoir:
"- le tracé
de la route est décalé à l'Ouest pour garantir une meilleure protection des
arbres existants. La projection des couronnes des arbres se trouve ainsi à 5 m
minimum de la chaussée. Ce décalage a pour conséquence de réduire la zone de
verdure en longeant la route à l'Ouest, ce qui réduit également les
possibilités de plantation d'arbres comme le prévoyait le PPA Ouest Rollois,
-
il est convenu de donner priorité aux
plantations visant à étoffer le cordon boisé existant: des arbres (érable,
charme, tilleul) seront plantés pour compléter l'alignement existant et des
arbustes (aubépine, églantiers, noisetiers, sureau noir) seront plantés dans
l'espace entre le chemin et la nouvelle route;
-
la réalisation des plantations le long de la
route à l'Ouest est reconsidérée. En lieu et place des arbres prévus
initialement, dont l'alignement pourrait être jugé comme artificiel, et dont la
grande taille porterait ombre sur les terres cultivées, des bosquets composés
d'arbustes d'essences indigènes seront plantés dans le talus qui longe la route
sur son bord Ouest,
-
afin de permettre le passage de la petite faune,
les bordures prévues sont réduites à 9 cm de hauteur (voir coupe type);
-
la haie bordant la parcelle 326, le long de la
route de Gilly, sera également étoffée;
-
aucune emprise sur la forêt n'est prévue."
La municipalité a encore confirmé
que l'élargissement de la route de Gilly, entre RODEO I et RODEO II, ne se
ferait pas du côté de la forêt située sur "Pré-de-Vert", mais sur la
zone agricole située à l'amont de la route de Gilly. Enfin, elle pris acte des
remarques du SESA et a confirmé qu'une étude d'assainissement du bruit routier
serait intégrée au dossier, comme demandé par le SEVEN. En réponse au SM, elle
a confirmé que des bandes cyclables étaient prévues le long de RODEO II.
K.
Le 8 juin 2011, le SR a fait part à la
municipalité de Rolle des dernières prises de position des services cantonaux. Parmi
ces remarques, le SDT a indiqué qu'il avait déjà exposé ses doutes concernant
l'opportunité de la réalisation de cette infrastructure et qu'il prenait note
que la compensation des SDA serait réalisée en pérennisant un secteur de la
zone intermédiaire "Beaulieu Nord" (10'000 m
2
). Le SDT précisait que cette
planification devait être réalisée simultanément au projet routier.
Quant au SEVEN, il a indiqué ce qui
suit:
"Ce Service
relève que ce tronçon permettra de décharger la traversée de la ville de Rolle
où les valeurs limites fixées par l'OPB ne sont pas respectées et qui devra
nécessiter un assainissement. Cette traversée devra donc faire l'objet d'une
procédure d'assainissement; le délai d'assainissement est fixé à 2018.
Lors de la mise à
l'enquête du projet Rodéo II, une estimation de la charge sonore sur les zones
constructibles riveraines devra montrer que les valeurs de planification
définies dans l'OPB pourront être respectées par le projet et ses aménagements.
Etant donné que
l'étude d'assainissement du bruit routier de la commune de Rolle est en cours,
ce Service demande que ce projet de route de desserte soit intégré dans l'étude
d'assainissement.
Ce Service a pris
note que ce projet a été intégré dans le projet d'assainissement du bruit
routier de la commune de Rolle.
Ce Service
souligne cependant les constats et recommandations de l'étude environnementale
stratégique menée sur le territoire des communes de Rolle et de Mont-sur-Rolle
qui mentionnent que la réalisation de ce nouvel axe routier conduira à une
extension de l'urbanisation non souhaitable au sens des objectifs du Plan
directeur cantonal."
Le SEVEN a encore relevé que la
réalisation du projet conduirait à une extension de l'urbanisation non
souhaitable du point de vue de la protection de l'air également.
Le CCFN a pris note que les
nouvelles plantations le long du cordon boisé existant et de la haie bordant la
parcelle n° 326 seraient réalisées en même temps que les travaux de finition de
la route. Cette autorité a encore réitéré qu'elle n'était pas favorable au
projet de RODEO III en raison de l'atteinte à un vallon et espace vert de
grande qualité. Une telle réalisation aurait également un impact important sur
la faune.
L.
La Municipalité de Rolle a émis son préavis municipal
le 9 mai 2011 (préavis municipal n° 97) que le Conseil communal a validé le 21
juin 2011. La Municipalité de Gilly a émis son préavis le 12 septembre 2011
(préavis municipal n° 15/2011) que le Conseil communal de Gilly a accepté le 13
octobre 2011.
M.
Par décisions de la Municipalité de Rolle du 4
novembre 2011 et du Département des infrastructures (DINF) 20 février 2012, ces
autorités ont approuvé le projet de création d'une route de contournement RODEO
II et levé les oppositions y relatives.
N.
Sous la plume de leur conseil commun, les opposants
et tiers suivants ont recouru devant la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal le 26 mars 2012: Joëlle Bryand Anderson, Duncan Anderson,
Laurent Poujol, Claude et Claudine Garih, John et Eleanor Lillitos, Laure et
Richard Platford, Valentin et Corina Murariu, Robbin et Marie-Jeanne Davies,
Caroline Blondeau Goncalves, Alexandre Huguenin et Vincent Thalmann, Vincent
Javerzac, Hashim et Berni Shawa, Guillem et Stéphanie Cazal, Roland et Elke Atkinson,
Roberto Pini, Bruno Adam, tous domiciliés à l'avenue de Beaulieu à Rolle; Bellavista
Properties SA à Lausanne; Daniel et Dominique Walch, domiciliés au chemin de la
Combe 1 à Rolle; Christian et Caroline Cherpillod, Arnold Deppeler, domiciliés
respectivement à l'avenue Général-Guisan 130 et 114 à Rolle.
Le SFFN (regroupé actuellement avec
plusieurs services, dont le SEVEN, sous la dénomination "Direction
générale de l'environnement" [DGE]) s'est déterminé sur le recours le 30
avril 2012, en confirmant notamment qu'il n'y avait pas d'arbres soumis à la
législation forestière à proximité du tronçon projeté.
Sous la plume de leur conseil
commun, les Conseils communaux de Rolle et de Gilly se sont déterminés sur le
recours le 30 mai 2012, en concluant à son rejet, subsidiairement à son
irrecevabilité.
Le SR, agissant au nom du DINF
s'est également déterminé sur le recours le 30 mai 2012 en concluant à son
rejet.
Les recourants ont produit un
mémoire complémentaire le 20 août 2012.
Le SDT a renoncé à se déterminer le
30 août 2012. La DGE a répliqué le 6 septembre 2012, le SR le 12 octobre 2012
et les autorités communales le 18 octobre 2012.
Le tribunal a tenu audience le 20
mars 2013. A cette occasion, il a procédé à une vision locale en présence des
parties qui ont été entendues dans leurs explications. Les autorités communales
ont produit, postérieurement à l'audience, le plan directeur de la Commune de
Rolle, de mai 1999, ainsi que le PPA de l'Ouest rollois, mis en vigueur le 19
janvier 2010.
Les parties ont bénéficié de la
faculté de se déterminer sur le compte-rendu d'audience et sur les pièces
produites après audience. Les recourants se sont exprimés à ce sujet les 10 et
26 avril et 10 mai 2013 et les autorités communales, les 16 avril et 5 juin
2013.
Le 22 mai 2013, les parties ont été
informées d'un changement dans la section appelée à statuer, Mme Dominique von
der Mühll, juge assesseur, ayant remplacé M. Pedro de Aragao.
Le tribunal a ensuite statué.
Les arguments des parties sont
repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
Les communes concernées contestent le respect du
délai de recours.
Conformément à l'art. 95 de la loi
du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le
recours au Tribunal cantonal s'exerce dans les 30 jours dès la notification de
la décision attaquée. En l'occurrence, l'autorité intimée a notifié une
première fois les décisions contestées aux recourants personnellement. Or leur
mandataire commun avait informé les autorités de son mandat déjà le 8 octobre
2010. La notification faite directement aux mandants n'apparaît dès lors pas
conforme à l'art. 16 LPA-VD. La nouvelle notification au mandataire des
recourants à laquelle a procédé l'autorité intimée, le 21 mars 2013, en
mentionnant un nouveau délai de recours ne prête ainsi pas le flanc à la
critique. Le recours formé le 26 mars 2013 a donc bien été formé dans le délai
de l'art. 95 LPA-VD.
2.
Conformément à l'art. 75 let. a LPA-VD, a
qualité pour recourir toute personne ayant pris part à la procédure devant
l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui
est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.
a) Le législateur cantonal a
expressément refusé de faire dépendre la qualité pour agir d’une atteinte
spéciale ou particulière, telle qu'elle est exigée pour le recours en matière
de droit public (art. 89 al. 1 let. b de la loi sur le Tribunal fédéral du 17
juin 2005 [LTF; RS 173.110]). Le tribunal de céans a cependant relevé que cela
ne signifiait pas que l’action populaire est admise, dès lors que l’art. 75
let. a LPA-VD exige un intérêt digne de protection à l’annulation ou à la
modification de la décision attaquée (cf. également art. 89 al. 1 let. c
LTF). Selon la jurisprudence cantonale, les principes développés au regard des
art. 37 LJPA, 103 let. a OJ et 89 LTF s’appliquent donc toujours à l’art. 75
let. a LPA-VD (AC.2012.0113 du 13 juillet 2012; AC.2009.0029 du 28 janvier
2010; AC.2008.0224 du 6 mai 2009 et GE.2008.0194 du 29 avril 2009 cités dans
AC.2009.0072 du 11 novembre 2009).
Pour disposer de la qualité pour agir,
il faut être touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la
généralité des administrés. L'intérêt invoqué - qui n'est pas nécessairement un
intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait - doit se
trouver avec l'objet de la contestation dans un rapport étroit, spécial et
digne d'être pris en considération; il faut donc que l'admission du recours
procure au recourant un avantage, de nature économique, idéale ou matérielle.
Le recours d'un particulier formé dans l'intérêt d'une application correcte de
la loi ou dans l'intérêt d'un tiers, sans obtenir un avantage en cas
d'admission du recours est, en revanche, irrecevable (cf ATF 137 II 30 consid.
2.2.3; AC.2012.0001 du 9 novembre 2011). Ces exigences ont été posées de
manière à empêcher l'"
action
populaire
", lorsqu'un particulier conteste une
autorisation donnée à un tiers (ATF 133 II 400 consid. 2.4.2 p. 406; 133 V 239
consid. 6.2 p. 242; 131 V 298 consid. 3 p. 300, et les arrêts cités;
AC.2012.0113 précité; AC.2011.0274 du 4 mai 2012).
Le voisin a qualité pour agir lorsque
son terrain jouxte celui du constructeur ou se trouve à sa proximité immédiate
(ATF 135 II 145 consid.
6.2 p. 152; 133 II 409 consid. 1.3 p. 413;
110 Ib 147 consid. 1b, 112 Ib 173/174 consid. 5b, 272/273 consid.
2c) ou, même en l'absence de voisinage direct, quand une distance
relativement faible sépare l'immeuble du recourant de l'installation litigieuse
(ATF 121 II 171 consid. 2b p. 174). Tel a été le cas où une distance de 45,
respectivement 70 et 120 m (ATF 116 Ib 321, défrichement dû à l'extension d'une
gravière), voire 150 m (ATF 121 II 171, déjà cité, augmentation du trafic
résultant de la réalisation d'un complexe hôtelier en montagne) séparait les
parcelles litigieuses. La qualité pour agir a été en revanche déniée dans les
cas où cette distance était de 150 m (ATF 112 Ia 119, locataire se plaignant de
l'augmentation du trafic routier qui résulterait de la réalisation d'un projet
immobilier en plaine), 200 m (ZBl 1984 p. 378, chantier naval/hangar à bateaux)
et 800 m (ATF 111 Ib 160, porcherie; références notamment citées dans l'ATF du
8 avril 1997, publié in RDAF 1997 I, p. 242, consid. 3a).
Le critère déterminant la qualité pour
agir du voisin ne saurait toutefois se résumer à la distance séparant son fonds
de celui destiné à recevoir l'installation incriminée; le
Tribunal fédéral tient ainsi compte de l'ensemble des circonstances.
Il faut néanmoins que le voisin subisse des effets sur son fonds de sorte à
être plus exposé que quiconque en cas de réalisation du projet. On ne saurait
donc admettre d’emblée que tout voisin peut recourir contre une construction, indépendamment
de la question de savoir si elle lui cause un préjudice (AC.2007.0262 du 21
avril 2008; AC.2006.0213 du 13 mars 2008).
S'il est
certain ou très vraisemblable que l'installation litigieuse sera à l'origine
d'immissions - bruit, poussières, vibrations, lumière, fumée - atteignant
spécialement les voisins, même situés à une certaine distance, ces derniers
peuvent avoir qualité pour recourir (ATF 136 II 281; 125 II 10 consid. 3a; ATF
1A.179/1996 du 8 avril 1997 in RDAF 1997 I p. 242). Il importe peu alors que le
nombre de personnes touchées soit considérable, dans le cas d'un aéroport par
exemple (ATF 124 II 293 consid. 3a).
Les immissions ou autres inconvénients
justifiant l'intervention d'un cercle élargi de personnes doivent présenter un
certain degré d'évidence, sous peine d'admettre l'action populaire que la loi a
précisément voulu exclure. Il en va ainsi des riverains d'un aéroport, situés
dans le prolongement de la piste de décollage, des voisins d'un stand de tir ou
des personnes exposées aux émissions d'une installation de téléphonie mobile (ATF
128 I 59 consid. 1b). Il peut aussi s'agir des riverains d'une route habitant à
un kilomètre de l'exploitation, dans la mesure où le trafic supplémentaire sera
la cause probable de nuisances importantes durant tous les jours ouvrables (ATF
113 Ib 225 consid. 1).
Le Tribunal fédéral a notamment
admis que les personnes qui habitent le long de la route d'accès à une décharge
et peuvent percevoir nettement le trafic poids lourds supplémentaire, ont qualité
pour contester le projet (ATF 136 II 281).
Lorsque la charge
est déjà importante, la construction projetée doit impliquer une augmentation
sensible des nuisances. Ainsi en va-t-il particulièrement en milieu urbain où
la définition du cercle des personnes touchées plus que n'importe quel habitant
d'une agglomération n'est pas une chose aisée (ATF 1A.11/2006 et 1P.41/2006
précité; 1A.47/2002 du 16 avril 2002).
Il appartient au
recourant d'établir son préjudice et plus généralement les éléments de fait
permettant de conclure à la recevabilité de l'acte (ATF 133 II 249 consid. 1.1;
AC.2011.0274 précité).
b) En l'occurrence, la majorité des
recourants sont domiciliés sur l'avenue de Beaulieu qui fait partie du tronçon
RODEO I sur lequel le trafic prévu par le projet RODEO II sera amené à circuler.
Compte tenu de l'augmentation du trafic prévu sur cet axe routier (estimé entre
4'000 et 8'000 véhicules par jour), il est manifeste que ces recourants seront
touchés plus que quiconque par les nuisances occasionnées par cette route. Leur
qualité pour recourir doit, partant, être admise. Demeure réservée la situation
de certains recourants dont le domicile n'apparaît pas se trouver directement
sur l'axe routier précité, ni celle des recourants Blondeau-Goncalves, Huguenin,
Thalmann, Javerzac et Shawa qui n'ont pas participé à la procédure devant
l'autorité précédente. Leur qualité pour recourir peut toutefois souffrir de
rester indécise, dès lors que le recours est recevable pour une partie des
recourants. Il se justifie en conséquence d'entrer en matière sur le fond.
3.
Les recourants contestent la validité de la
procédure suivie, dès lors que la décision du Conseil communal de Gilly ne leur
aurait pas été notifiée. Ils mettent en doute la coordination du projet de ce
point de vue.
L'art. 25a de la loi fédérale du 22
juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) prévoit ce qui suit:
"1 Une
autorité chargée de la coordination est désignée lorsque l'implantation ou la
transformation d'une construction ou d'une installation nécessite des décisions
émanant de plusieurs autorités.
2 L'autorité
chargée de la coordination:
a. peut prendre
les dispositions nécessaires pour conduire les procédures;
b. veille à ce
que toutes les pièces du dossier de requête soient mises en même temps à
l'enquête publique;
c. recueille les
avis circonstanciés relatifs au projet auprès de toutes les autorités
cantonales et fédérales concernées par la procédure,
d. veille à la
concordance matérielle ainsi que, en règle générale, à une notification commune
ou simultanée des décisions.
3 Les décisions
ne doivent pas être contradictoires.
4 Ces principes
sont applicables par analogie à la procédure des plans d'affectation."
Habitant tous dans la Commune de
Rolle, ou étant propriétaires dans cette commune, les recourants se sont vus
notifier la décision des autorités cantonale et communale concernées. Dans
cette mesure, les recourants ont bien reçu les décisions les concernant et ne
contestent, au demeurant, que ces dernières. Certes, la décision du Conseil
communal de Gilly ne leur a pas été notifiée. Cela ne signifie pas encore
qu'elle n'a pas été communiquée aux destinataires sis dans cette commune-là.
Quoi qu'il en soit, la décision du DINF indique bien que les deux conseils
communaux ont adopté le projet, respectivement les 21 juin et 13 octobre 2011.
La décision du Conseil communal de Gilly figure au dossier. Force est donc de
constater qu'une coordination a bien eu lieu entre les autorités au stade de la
prise des décisions relatives au projet. Ce grief est, partant, rejeté.
4.
Les recourants contestent un projet routier
communal.
a) Selon la jurisprudence fédérale,
un projet de route ne doit pas seulement se fonder sur des impératifs de
fluidité et de sécurité du trafic, mais aussi, comme pour tous les plans
d'affectation, résulter d'une pesée de l'ensemble des intérêts qui apparaissent
pertinents, notamment les intérêts visés aux art. 1 et 3 LAT (ATF 118 Ia 504
ss). S'agissant d'une activité ayant des effets sur l'organisation du
territoire au sens de l'art. 1 al. 2 let. b de l’ordonnance du Conseil fédéral
du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), l'autorité de
planification doit notamment procéder aux différents examens prévus par l'art.
2 al. 1 de cette ordonnance, en particulier étudier les possibilités et
variantes qui entrent en ligne de compte (let. b) et vérifier si la solution
choisie est compatible avec les plans et prescriptions de la Confédération, des
cantons, des régions et des communes, relatifs à l'utilisation du sol, en
particulier les plans directeurs (let. e). L'autorité d'approbation du plan
doit procéder à une pesée globale des intérêts en jeu, requise par l'art. 3
OAT, en assurant la coordination de l'ensemble des dispositions légales qui
entrent en ligne de compte (art. 25a LAT). Elle doit notamment prendre en
considération les intérêts privés des propriétaires en ce qui concerne les
empiétements sur leurs fonds et l'expropriation qui en serait la conséquence.
Il en va de même des intérêts de la protection de l’environnement et de ceux de
la nature et du paysage qui doivent faire l'objet d'une pesée complète dans le
cadre de la procédure d'élaboration et d'adoption du projet définitif (ATF 118
Ia 504 consid. 5a et b p. 507; AC.2008.0271 du 3 décembre 2009).
b) La loi vaudoise sur les routes
du 10 décembre 1991 (LRou; RSV 725.01) soumet les projets de construction de
routes à la procédure régissant l'adoption des plans d'affectation (
Bulletin du Grand Conseil [BGC],
automne
1991, p. 750). Le projet de construction de la route, comportant le tracé et
les ouvrages nécessaires (art. 11 LRou), est mis à l'enquête publique durant
trente jours dans la ou les communes territoriales intéressées (art. 13 al. 1
LRou). Le projet de route est ainsi un plan d'affectation spécial qui définit
la destination du sol sur le tracé réservé à sa construction et l'approbation
par le département permet la réalisation des travaux (Tribunal administratif,
arrêt AC.1999.0005 du 21 mars 2002). L’art. 13 LRou distingue les plans
routiers cantonaux et les plans routiers qui, comme dans le cas d’espèce, sont
de compétence communale. L'art. 13 al. 3 LRou confère au conseil général ou
communal la compétence d'adopter les plans routiers communaux, renvoyant pour
le surplus à la procédure prévue aux art. 57 à 62 de la loi du 4 décembre 1985
sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) pour
les plans d'affectation communaux et les plans de quartier de compétence
municipale. L'art. 57 LATC prévoit que le projet est soumis à l'enquête
publique pendant trente jours. Sur la base d'un préavis de la municipalité, le
conseil général ou communal statue ensuite sur les éventuelles oppositions et
décide de l'adoption du projet (art. 58 LATC). Le dossier est alors transmis au
Service de l'aménagement du territoire (actuellement Service du développement
territorial) en vue de son approbation par le département. Selon l'art. 61
LATC, le département décide avec un pouvoir d'examen restreint à la légalité de
l'approbation préalable du projet. Cette décision, notifiée à la commune, aux
opposants et aux propriétaires lésés, est susceptible d'un recours au Tribunal
cantonal. En même temps qu'il notifie sa propre décision, le département
transmet également à chaque opposant la décision communale sur son opposition.
Cette décision est aussi susceptible de recours au Tribunal cantonal, qui jouit
d'un libre pouvoir d'examen (art. 60 LATC).
Quant à
l'art. 61a al. 1 LATC, il dispose que le département se prononce définitivement
sur le plan et le règlement si aucun recours n'a été déposé; il les met en
vigueur et abroge simultanément les plans et les règlements antérieurs dans la
mesure où ils leur sont contraires (AC.2008.0271 précité).
c) Selon l'art. 98 LPA-VD, le
pouvoir d'examen de l’autorité de recours est limité au contrôle de la
légalité, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation. Toutefois, les
règles de procédure applicables en matière de plans d'affectation communaux
dérogent au principe selon lequel le contrôle de l'autorité judiciaire ne porte
que sur la légalité des décisions. En effet, à la suite des modifications du 11
février 2003 et du 4 mars 2003 qui concernaient notamment la LATC, le recours
intermédiaire au département cantonal a été supprimé au profit d'un recours
direct au Tribunal administratif. Afin de respecter l'art. 33 al. 3 let. b LAT,
qui impose aux cantons de prévoir au moins une autorité de recours cantonale
ayant un libre pouvoir d’examen, le législateur cantonal a étendu le pouvoir
d'examen du Tribunal administratif à l'opportunité (BGC, janvier-février 2003,
p. 6565 à 6572 et p. 6567). Cette règle vaut également pour l'actuelle Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal, autorité de recours de
dernière instance cantonale contre les décisions en matière de plans
d'affectation communaux depuis la fusion du Tribunal administratif avec le
Tribunal cantonal au 1
er
janvier 2008. Elle subsiste également
après l'entrée en vigueur de la LPA-VD, quand bien même l'art. 98 de cette loi
ne mentionne plus expressément l'opportunité, qui figurait à l'art. 36 let. c
de l'ancienne loi sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA). On
soulignera à cet égard que selon l'exposé du Conseil d'Etat des motifs et
projet de lois sur la procédure administrative, de mai 2008 (n° 81), le système
actuellement en vigueur en vertu de la LJPA reste inchangé (cf. p. 47 et 98 ad
art. 98 [alors l'art. 99 du projet]). En conséquence, le pouvoir de cognition
du tribunal de céans n'est pas restreint à la légalité du projet litigieux,
mais s'étend à l'examen de son opportunité (AC.2008.0271 précité; AC.2008.0311
du 31 mars 2010).
En matière de planification, le
pouvoir d'examen en opportunité ne signifie pas que l'autorité de recours
puisse se transformer en autorité d'aménagement (ATF 109 Ib 121 consid. 5c,
traduit in JdT 1985 I 540). L'examen du tribunal s'exerce avec une certaine
retenue dans la mesure où il s'agit de circonstances locales et où la
connaissance des lieux et la participation de la population ont leur importance
(art. 4 LAT). Sous l'angle institutionnel, l'autorité de recours doit se
limiter à sa fonction de contrôle, c'est-à-dire qu'elle ne peut créer quelque
chose de nouveau, mais doit juger la planification communale d'après le
développement souhaité (ATF 114 Ia 245 consid. 2b p. 247). Ainsi, le
contrôle de l'opportunité ne permet pas à l'autorité de recours de substituer
son appréciation à celle de l'autorité de planification, notamment sur les
points concernant les intérêts locaux; en revanche, la prise en considération
d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être
imposée par un contrôle strict (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242, voir aussi
TF 1P.320/2003 du 22 août 2003 consid. 2). L'autorité doit vérifier que la
planification contestée devant elle soit juste et adéquate (TF 1C_82/2008 &
1C_84/2008 du 28 mai 2008 consid. 6.1). Le tribunal intervient dès lors non
seulement lorsque la mesure d’aménagement retenue par la commune est
insoutenable, mais aussi lorsqu’elle ne répond pas (ou pas suffisamment) aux
buts, principes et intérêts qui gouvernent l’aménagement du territoire
(AC.2005.0136 du 28 décembre 2006 consid. 2c, AC.2005.0212 du 28 juin 2006
consid. 1, et les références citées). Il y a également lieu de s’assurer que
les principes de planification posés aux art. 2 et 3 OAT sont respectés
(AC.2006.0086 du 23 octobre 2006; AC 2001.0220 du 17 juin 2004). Parmi ces
principes, on trouve la nécessité d'examiner les différentes possibilités et
variantes entrant en ligne de compte (art. 2 al. 1 let. b OAT; voir par exemple
AC.2006.0127 du 10 août 2007) et la prise en considération de tous les intérêts
concernés, qu'ils soient publics ou privés (art. 3 OAT), dans le respect du
principe de la proportionnalité (AC.2008.0271 précité).
5.
Les recourants font grief au projet querellé de
ne pas comporter de rapport d'évaluation au sens de l'art. 47 OAT, cette
exigence en matière de plans d'affectation valant également pour les plans
routiers.
a) L'art. 47 OAT dispose ce qui
suit:
"Art. 47
Rapport à l'intention de l'autorité cantonale chargée de l'approbation des
plans
1. L'autorité qui
établit les plans d'affectation fournit à l'autorité cantonale chargée
d'approuver ces plans (art. 26, al.1, LAT), un rapport démontrant leur
conformité aux buts et aux principes de l'aménagement du territoire (art. 1 et
3 LAT), ainsi que la prise en considération adéquate des observations émanant
de la population (art. 4, al.2, LAT), des conceptions et des plans sectoriels
de la Confédération (art. 13 LAT), du plan directeur (art. 8 LAT) et des
exigences découlant des autres dispositions du droit fédéral, notamment de la
législation sur la protection de l'environnement.
2. Elle présente en
particulier les réserves subsistant dans les territoires déjà largement bâtis
et indique comment elle seront judicieusement utilisées."
Dans le cadre
de la procédure d’approbation des plans routiers communaux régie par les art.
61 et 61a LATC, le département doit procéder à un examen de la légalité du plan
qui porte notamment sur les éléments que doit contenir le rapport de conformité
prévu par l’art. 47 OAT, lequel est en principe adressé à l’autorité cantonale
dans le cadre de la procédure d’examen préalable. Comme exposé ci-dessus, le
plan routier est un plan d’affectation spécial au sens de l'art. 14 LAT qui
règle le mode d'utilisation du sol sur le périmètre qu'il délimite et qui est
soumis aux règles de procédure du droit fédéral de l’aménagement du territoire
régissant de tels plans. L’art. 47 OAT réserve ainsi le droit fédéral de la
protection de l’environnement, ainsi que les autres dispositions du droit
fédéral (AC.2008.0311 précité, consid. 5; AC.2007.0093 du 29 août 2008 consid.
3b et c).
Le tribunal de céans a certes admis,
dans une affaire concernant un plan routier, que l'absence d'un rapport 47 OAT
ne remettait pas en cause la légalité du projet contesté (AC.2007.0102 du 23
décembre 2008, consid. 11). Il a relevé à cette occasion que la question
de savoir si le projet routier litigieux implique l’élaboration d’un
rapport au sens de l’art. 47 OAT est délicate. L’obligation d’établir un tel
rapport concerne les plans d’affectation régis par la LAT. Or, la planification
et la construction de routes (à l'exception des routes nationales) font partie
des activités régies par les instruments de planification prévus par la loi
fédérale sur l'aménagement du territoire. D’un autre côté, formellement, le
projet routier litigieux est régi par la loi cantonale sur les routes et
seulement indirectement par la LAT et la pratique ne semble pas exiger
l’élaboration d’un rapport 47 OAT pour ce type de projets. Le tribunal a
notamment admis une telle solution dans le cas précité parce que le projet
avait fait l'objet d'une étude d'impact sur l'environnement.
b) Or, dans le cas présent, le
dossier ne comporte ni un rapport 47 OAT, ni une étude d'impact sur
l'environnement. Il n'est en conséquence pas possible d'effectuer une pesée
complète des intérêts pertinents. Certes, le dossier comporte différents rapports
sectoriels. Il manque cependant une étude globale permettant à l'autorité de
décision d'appréhender l'ensemble des intérêts pertinents à prendre en
considération afin de déterminer la conformité du projet aux principes
essentiels en matière d'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT). Ainsi par
exemple, le besoin du projet est justifié par une augmentation purement
linéaire du trafic motorisé, à l'horizon de 2030 (estimation au demeurant
contestée par le SR dans sa prise de position du 8 juillet 2010), sans tenir
compte d'éventuelles possibilités d'un transfert modal, par l'amélioration de
l'offre en matière de transports publics (voir notamment art. 3 al. 3 let. a
LAT).
Force est ainsi de constater que la pesée des
intérêts n'a pas été effectuée de manière complète et que le besoin du projet
n'apparaît pas pleinement démontré
.
Ce grief est en conséquence fondé et
le recours doit être admis pour ce motif.
6.
Les recourants contestent encore la conformité du
projet au regard de l'art. 26 OAT qui régit les surfaces d'assolement.
a) La Confédération, les cantons et
les communes veillent à assurer une utilisation mesurée du sol (art. 1 al. 1
LAT). Ils soutiennent par des mesures d’aménagement les efforts qui sont
entrepris notamment aux fins de protéger les bases naturelles de la vie, telles
que le sol, l’air, l’eau, la forêt et le paysage (art. 1 al. 2 let. a LAT) et de
garantir des sources d’approvisionnement suffisantes dans le pays (art. 1 al. 2
let. d LAT). Les autorités chargées de l’aménagement du territoire sont tenues
de préserver le paysage en particulier en réservant à l’agriculture
suffisamment de bonnes terres cultivables (art. 3 al. 2 let. a LAT). Les
cantons désignent les parties du territoire qui se prêtent à l’agriculture
(art. 6 al. 2 let. a LAT). Les surfaces d’assolement en font partie ;
elles se composent des terres cultivables comprenant avant tout les terres
ouvertes, les prairies artificielles intercalaires et les prairies naturelles
arables ; elles sont garanties par des mesures d’aménagement du territoire
(art. 26 al. 1 OAT). Une surface totale minimale d’assolement a pour but
d’assurer au pays une base d’approvisionnement suffisante, comme l’exige le
plan alimentaire, dans l’hypothèse où le ravitaillement serait perturbé (art.
26 al. 3 OAT). Sur la base de l’art. 29 OAT, la Confédération a fixé, dans le
plan sectoriel du 8 avril 1992 pour l’assolement des cultures, la surface
totale minimale des SDA et sa répartition entre les cantons, établissant pour
le canton de Vaud une surface minimale de 75'800 hectares (FF 1992 II 1616).
L’art. 30 OAT impose aux cantons de veiller à ce que les SDA soient classées en
zones agricoles et de s’assurer que leur part de la surface totale minimale
d’assolement soit garantie de façon durable.
Selon la jurisprudence du Tribunal
fédéral, dans le cadre de l’examen d’une utilisation des SDA autre qu’à des
fins d’agriculture, il faut procéder à une pesée des intérêts privés et publics
en présence et s’assurer que la surface cantonale minimale de SDA est
durablement garantie, conformément aux exigences de l’art. 30 OAT. Une analyse
d’une part de l’impact de la nouvelle affectation sur les SDA et d’autre part
des possibilités de revenir ultérieurement à une utilisation agricole est ainsi
nécessaire. Il se justifie, dans le même temps, d’examiner la possibilité de
compenser les SDA perdues (ATF 134 II 217 résumé in RDAF 2009 I 470 consid.
3.3 ; TF 1A.19/2007 du 2 avril 2008 consid. 5.2; cf. aussi ATF 114 Ia 371
traduit in JdT 1990 I 429). La soustraction à la zone agricole d’un secteur
particulièrement adapté à l’agriculture doit donc être justifiée par des motifs
prépondérants. Le changement d’affectation présuppose ainsi une mise en balance
à la fois minutieuse et globale des intérêts concernés (ATF 134 II 217 précité
consid. 4.1; AC.2011.0287 du 17 août 2012).
b) La fiche F12 PDCn est consacrée
aux surfaces d'assolement. Elle prévoit comme objectif de préserver et de garantir
à long terme les surfaces d'assolement. Au titre de mesure, cette fiche prévoit
ce qui suit:
"
Le Canton et les communes protègent durablement les meilleures terres
cultivables afin de les maintenir libres de constructions. Leur protection est
assurée par la prise en compte des surfaces d'assolement (SDA) dans les plans
d’aménagement du territoire. La préservation des SDA est un intérêt public
majeur. Toute emprise doit être en principe entièrement compensée.
Des surfaces
d’assolement peuvent être utilisées à des fins non agricoles mais seulement en
présence d’intérêts prépondérants et sur la base d’une pesée complète des
intérêts, et à condition que le contingent minimal de surfaces d’assolement à
fournir par le canton reste garanti de façon durable. L'examen par le Canton de
tout projet susceptible d'empiéter sur ces surfaces doit permettre de vérifier
si des intérêts prépondérants le justifient.
Les intérêts
cantonaux identifiés par le PDCn peuvent constituer des intérêts prépondérants
et justifier l'atteinte à la protection des SDA si les autres conditions
susmentionnées sont respectées. Le Canton peut autoriser la compensation
partielle
des emprises ou alors y renoncer. La diminution
est alors prise sur la marge de manoeuvre cantonale.
Pour assurer une
gestion durable de ses surfaces d'assolement, le Canton tient à jour
l'inventaire des SDA qui est une donnée de base pour les planifications et les
projets du Canton, des régions et des communes.
Les planifications
directrices régionales et communales élaborent une stratégie en matière de
préservation des SDA.
Le Canton et les
communes protègent à long terme les meilleures terres cultivables en affectant
les SDA à la zone agricole (art. 16 LAT)."
Les principes de mise en œuvre de la
mesure F12 mentionnent notamment ce qui suit:
"[…] F. Rapport explicatif accompagnant les projets
et les planifications locales (plans partiels d’affectation et plans de
quartier)
Tout projet nécessitant des emprises sur les SDA est
accompagné d’un rapport explicatif comprenant au minimum :
§
Le bilan
communal en SDA (avant et après le projet) sous forme de cartes et de données
chiffrées ;
§
L’identification
de tous les intérêts en présence ;
§
La
justification de la nécessité d’affecter des SDA à des fins non agricoles ;
§
La
proposition de compensation.
Sur la base de ce rapport, l’autorité cantonale compétente
procède à la pesée complète des intérêts qui statue sur la justification de
porter atteinte aux surfaces d’assolement et fixe les mesures de compensation
des emprises. Ce rapport constitue un chapitre du rapport 47 OAT. "
Ainsi, lors de leur démarche de
planification, les communes produisent un rapport explicatif comprenant le
bilan communal (carte et chiffres) en surface d’assolement avant et après les
projets, la justification réelle de la nécessité d’affecter ces surfaces à
d’autres usages, les intérêts prépondérants en présence et les propositions de
compensation (Plan directeur cantonal-Adaptation 2-15 juin 2012 p. 281;
AC.2012.0096 du 9 avril 2013).
c) En l'occurrence, le dossier ne
comporte aucun rapport 47 OAT, mais un rapport explicatif de novembre 2010 sur
les surfaces d'assolement sur le territoire de Rolle. Ce rapport conclut que
"
la Commune de Rolle n'a pas la possibilité de compenser les emprises
de ses projets sur les surfaces d'assolement. Une étude régionale permettra
d'analyser les possibilités de compensation à l'extérieur du territoire
communal
." Or l'emprise du projet sur les surfaces d'assolement serait
de 8'975 m
2
, dont 991 m
2
pour la Commune de Rolle et 7'894 m
2
pour la Commune de Gilly. Par la suite, la
municipalité a indiqué vouloir compenser cette emprise par le projet litigieux
en pérennisant un secteur de la zone intermédiaire "Beaulieu Nord",
d'une surface de 10'000 m
2
.
Dans son préavis du 8 juin 2011, le SDT a pris note que la compensation des
surfaces d'assolement serait réalisée par cette pérennisation. Le SDT a alors
précisé, de même qu'à l'audience du 20 mars 2013, que cette planification
devait être réalisée simultanément à celle du projet routier litigieux. A
l'occasion de l'audience à laquelle a procédé le tribunal, la municipalité a
été interpellée quant à l'état de cette planification. Ses représentants ont
alors indiqué que la pérennisation de la zone intermédiaire "Beaulieu
Nord" serait effectuée en principe au moment de la réalisation du projet
routier, soit en 2014, tout en reconnaissant que le résultat d'une telle
planification distincte du projet objet de la présente procédure était incertaine,
à l'instar de toute procédure de planification. Force est ainsi de constater qu'en
l'état du dossier, le projet litigieux pourrait être réalisé, alors que la
question de la compensation des surfaces d'assolement fera l'objet d'une
planification distincte ultérieure dont le résultat n'est pas certain et sans
que le projet routier objet de la présente procédure ne soit formellement
subordonné à l'aboutissement de cette autre procédure. Une telle manière de
faire ne respecte pas le principe de la coordination consacré par l'art. 25a
LAT précité qui exige notamment que l'autorité chargée de la coordination
veille à la concordance matérielle ainsi que, en règle générale, à
une notification commune ou simultanée des décisions (art. 25a al.1 let. d
LAT). Ce grief doit donc également être admis.
7.
Il résulte des considérants qui précèdent que le
recours doit être admis et les décisions attaquées annulées. L'émolument de justice
sera mis à la charge des autorités communales intimées qui succombent (art. 49 et
52 LPA-VD). Les recourants obtenant gain de cause avec l'assistance d'un
mandataire professionnel, ils ont droit à des dépens, à la charge des autorités
intimées (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
Les décisions du Département des
infrastructures, du 20 février 2012, du Conseil communal de Rolle, du 21 juin
2011, et de la Municipalité de Rolle, du 4 novembre 2011 sont annulées.
III.
Un émolument de justice de 3'000 (trois mille)
francs est mis à la charge des Communes de Rolle et de Gilly, débitrices
solidaires.
IV.
L'Etat de Vaud, par le Département des
infrastructures, versera aux recourants, créanciers solidaires, une indemnité
de 1'500 (mille cinq cents) francs, à titre de dépens.
V.
Les Communes de Rolle et de Gilly, débitrices
solidaires, verseront aux recourants, créanciers solidaires, une indemnité de
1'500 (mille cinq cents) francs, à titre de dépens.
Lausanne, le 21 octobre 2013
La présidente:                                                                                           La
greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'OFDT (ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.