vd_omni · GE.2018.0226 · 2018-12-05 · fr

A.________/Conseil communal de ********, CONSEIL D'ETAT, Municipalité de ******** | Recours contre une décision d'un conseil communal de suspendre le traitement d'un conseiller municipal qui a préalablement été suspendu dans sa fonction par décision du Conseil d'Etat selon l'art. 139b al. 1 LC. Problématique de la compétence de la CDAP sous l'angle de l'art. 145 LC et des décisions revêtant un caractère politique prépondérant au sens de l'art. 86 al. 3 LTF. La CDAP est compétente pour statuer (consid. 1b). Question de la décision incidente laissée ouverte, le recourant pouvant, le cas échéant, de toute façon faire valoir un préjudice irréparable au sens de l'art. 74 al. 4 let. a LPA-VD (consid. 1c). Sur le fond, il est constaté qu'il manque une base légale suffisante pour prononcer une suspension du traitement pendant la suspension de la fonction. Ni les art. 29 et 139b LC, ni les règlements de la commune en question ne contiennent de base légale. Une analogie avec des normes édictées à d'autres niveaux n'est pas indiquée et ne s'impose pas. La suspension de la fonction n'entraine pas nécessairement une suspension de la rémunération (consid. 2). Recours admis.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 05.12.2018 GE.2018.0226

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
5 décembre 2018
Composition
M. Laurent Merz,
président
;
M.
François Kart et Mme Mélanie Pasche, juges; Mme Valérie Duvanel-Donzel,
greffière.
Recourant
A.________,
à ********, représenté
par Me Ludovic TIRELLI, Avocat, à ********,
Autorité intimée
Conseil communal de ********,
p.a.
administration communale,
représenté par Me Corinne MONNARD SECHAUD,
Avocate, à ********,
Autorités concernées
1.
CONSEIL D'ETAT du Canton de Vaud,
Château cantonal,
à Lausanne,
2.
Municipalité de ********,
représentée par Me Corinne MONNARD SECHAUD, Avocate,
à ********
.
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision du Conseil communal de ********
du 11 octobre 2018 (suspension de traitement)
Vu les faits suivants:
A.
A.________ (ci-après: l'intéressé ou le recourant) a exercé le mandat de
Conseiller municipal à la Ville de ******** pendant la législature courant du 1
er
juillet 2006 au 30 juin 2011.
L'intéressé était en charge de la direction des
affaires sociales. Le 8 novembre 2010, la Commune de ******** a créé la
Fondation B.________, notamment dans le but de trouver des logements de
transition aux personnes expulsées de leur logement.
L'intéressé a présidé le conseil de fondation depuis
la constitution de celle-ci. Alors qu'il n'avait pas été réélu lors des
élections communales de 2011, il a continué à exercer son mandat de président
du conseil de fondation.
La Fondation B.________ est en partie financée par
des subventions annuelles versées, d'une part, par l'Etat de Vaud, par
l'intermédiaire du Service de prévoyance et d'aide sociales (SPAS), et, d'autre
part, par la Commune de ********. Elle est par ailleurs au bénéfice d'une
reconnaissance d'utilité publique de l'Administration cantonale des impôts
(ACI) lui permettant d'être exonérée de l'impôt (art. 90 al. 1 let. g de
la loi du 4 juillet 2000 sur les impôts directs cantonaux [LI; RSV 642.11]).
B.
Lors des élections communales du 27 février 2016, l'intéressé a été à
nouveau élu Conseiller municipal de la Ville de ******** pour la législature
courant du 1
er
juillet 2016 au 30 juin 2021. Il lui a été
confié la direction de la jeunesse, de l'éducation, de la famille et des
sports.
L'intéressé a parallèlement continué à présider le
conseil de la Fondation B.________ au sein duquel siégeait également le Conseiller
municipal C.________, directeur des affaires sociales, du logement et de
l'intégration.
C.
En avril 2018, il a été porté à la connaissance des autorités que la
Fondation B.________ aurait mandaté D.________, une société dont l'intéressé
est associé-gérant conjointement avec E.________, pour diverses opérations,
notamment la sous-location de locaux loués par la fondation et des prestations
de ressources humaines.
Sur proposition du Chef du Département cantonal de
la santé et de l'action sociale (DSAS), le Conseiller d'Etat Pierre-Yves
Maillard, le Conseil d'Etat du Canton de Vaud (ci-après: le Conseil d'Etat) a
confié au Contrôle cantonal des finances (CCF) un mandat spécial pour contrôler
les comptes et la gestion financière de la Fondation B.________. Le 24 avril
2018, le conseil de fondation a suspendu l'intéressé de sa fonction de
président.
Le CCF a remis au Service juridique et législatif
(SJL), avec la mention "
CONFIDENTIEL
", un rapport daté du 16
mai 2018 et portant sur les comptes et la gestion financière de la Fondation B.________.
Le 24 mai 2018, l'Etat de Vaud, agissant par
l'intermédiaire du Chef du SJL, a déposé auprès du Procureur général une
plainte pénale avec constitution de partie civile contre l'intéressé et contre
toute autre personne ayant prêté la main aux agissements décrits dans celle-ci
pour abus de confiance (art. 138 du Code pénal suisse du 21 décembre 1937 [CP;
RS 311.0]), gestion déloyale (art. 158 CP) et violation de la loi vaudoise du
22 février 2005 sur les subventions (LSubv; RSV 610.15), réprimée par l'art. 35
LSubv.
Le Ministère public central a ouvert une instruction
pénale à l'encontre de l'intéressé pour des faits de gestion déloyale (art. 158
ch. 1 CP) et de gestion déloyale d'intérêts publics (art. 314 CP), infractions
pour lesquelles l'intéressé a été mis en prévention. L'instruction par le Ministère
public est toujours en cours.
D.
Le 28 mai 2018, la Municipalité de ******** (ci-après aussi: la
Municipalité) a requis du Conseil d'Etat la suspension de l'intéressé pour une
durée de six mois par une lettre dont le contenu est le suivant:
"
[..]
Lors de sa séance de ce lundi 28 mai, la Municipalité de ******** a décidé à la
majorité de vous demander de procéder à la suspension préventive de
[l'intéressé] de ses fonctions de municipal.
Elle préconise dans un premier
temps une suspension pour une durée de six mois.
Cette décision fait suite aux
investigations du Contrôle cantonal des finances (CCF) concernant les activités
de [l'intéressé] dans sa fonction de président de la Fondation B.________ et à
votre décision de déposer une plainte pénale à son encontre conformément aux
recommandations du CCF.
La Municipalité de ******** attend
désormais les conclusions du Ministère public sur cette affaire. […]
".
Après avoir entendu l'intéressé, le Conseil d'Etat
l'a, par décision du 13 juin 2018, suspendu de sa fonction de conseiller
municipal à ******** avec effet immédiat et jusqu'à droit connu dans le cadre
de l'enquête pénale ouverte à son encontre, mais au plus tard jusqu'au 31
décembre 2018. Il a en outre retiré l'effet suspensif à un éventuel recours
cantonal formé à l'encontre de cette décision.
Le même jour, le Conseil d'Etat a informé la
Municipalité qu'il avait également décidé de désigner F.________ comme membre
provisoire de la Municipalité.
E.
Par acte de son conseil du 13 juillet 2018, l'intéressé a déposé un
recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(CDAP) contre la décision du Conseil d'Etat du 13 juin 2018 concluant
principalement à sa réforme en ce sens que la requête de suspension de la
Municipalité est rejetée. Il a en outre requis la suspension de l'exécution de
la décision attaquée jusqu'à droit connu sur le fond.
Ce recours a été enregistré auprès de la CDAP sous
la référence GE.2018.0148.
Par décision incidente du 29 août 2018, le juge
instructeur de la cause GE.2018.0148 a rejeté la requête de restitution de
l'effet suspensif. Le recours déposé par l'intéressé contre cette décision le
10 septembre 2018 auprès de la CDAP a été rejeté par arrêt du 30 octobre 2018
(cause RE.2018.0008).
Dans leurs réponses du 18 septembre 2018, le Conseil
d'Etat et la Municipalité ont conclu au rejet du recours du 13 juillet 2018 et
à la confirmation de la décision attaquée du 13 juin 2018.
F.
Selon un préavis (n° 18/2018) du 3 septembre 2018 adressé au Conseil
communal, la Municipalité a requis de celui-ci de suspendre la rémunération de
l'intéressé "
sous réserve de dispositions légales contraires ceci
valant pour la durée de la suspension
" de l'intéressé (pièce 5 du
bordereau du recourant du 19 octobre 2018).
Après avoir étudié ce préavis au sein de sa
commission des finances le 8 septembre 2018 (pièces 6 et 7 du bordereau du
recourant du 19 octobre 2018), le Conseil communal de ******** (ci-après:
l'intimé) a décidé lors de sa séance du 11 octobre 2018:
"1. de suspendre dès l'entrée
en force de la décision du Conseil, tous délais référendaire et de recours
échus, votre rémunération, sous réserve de dispositions légales contraires
valant pour la durée de votre suspension;
2. de retirer l'effet suspensif à
un éventuel recours formé à l'encontre de la présente décision;
3. de charger la Municipalité de
vous notifier sa décision avec les voies de recours".
Dans l'écriture de la Municipalité du 12 octobre
2018, par laquelle la décision du Conseil communal a été notifiée à
l'intéressé, il a été ajouté que "
compte tenu de ce qui précède, la
Municipalité vous signifie la suspension de votre rémunération 31 jours après
la notification de la présente décision
". A la fin de son écriture, la
Municipalité a indiqué la voie du recours administratif auprès du Conseil
d'Etat.
G.
Par acte de son mandataire du 19 octobre 2018, A.________ a recouru
auprès de la CDAP contre la décision du Conseil communal du 11 octobre 2018. Il
conclut à la constatation de la nullité de dite décision, subsidiairement à son
annulation. Il requiert en substance le rétablissement de l'effet suspensif à
son recours.
Par acte de son mandataire du 24 octobre 2018, le
recourant a également déféré la décision du Conseil communal auprès du Conseil
d'Etat, ce dont il a informé la CDAP.
Un échange de vues sur la question de la compétence
pour traiter les recours contre la décision du Conseil communal a eu lieu entre
le Conseil d'Etat, représenté par le SJL, et le juge instructeur de la CDAP.
Ils sont convenus que la CDAP instruirait la cause et statuerait par arrêt
(notamment) sur la question de la compétence avant le Conseil d'Etat.
H.
Par mémoire de réponse du 14 novembre 2018, l'intimé, représenté par la
Municipalité, conclut principalement à l'irrecevabilité du recours et
subsidiairement à son rejet ainsi qu'au rejet de la requête en restitution de
l'effet suspensif.
Le 14 novembre 2018, le SJL a déclaré, au nom du
Conseil d'Etat, renoncer à se déterminer, tout en indiquant qu'il n'avait pas
été impliqué dans le processus ayant mené à la décision du Conseil communal du
11 octobre 2018.
Le 15 novembre 2018, le recourant a déposé des déterminations
complémentaires.
Le 22 novembre 2018, la mandataire de l'intimé a
requis un délai pour se déterminer sur l'écriture du recourant du 15 novembre
2018. Un bref délai au 26 novembre 2018 lui a été accordé par le juge
instructeur. Elle a déposé à cette date des observations complémentaires.
Le 22 novembre 2018 également, le recourant a requis
un délai pour se déterminer sur la réponse de l'intimé du 14 novembre 2018. Par
la même occasion, il s'est opposé à l'octroi d'une prolongation de délai pour
l'intimé au-delà du 26 novembre 2018. Par ordonnance du 23 novembre 2018, le
juge instructeur a indiqué que le recourant pouvait se déterminer spontanément
et rapidement, un nouvel échange d'écritures n'étant toutefois pas ordonné.
I.
La Cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
a) Le recours ayant été déposé en temps utile (art. 96 de la loi
vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV
173.36]) et remplissant au surplus les autres conditions de forme prévues par
la loi (art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), il y a en
principe lieu d'entrer en matière sur le fond.
b) Il convient toutefois d'examiner d'office la
compétence de la Cour de droit administratif et public pour connaître du
recours (art. 6 al. 1 LPA-VD).
aa) Aux termes de l'art. 92 al. 1 LPA-VD, le
Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur
recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit
aucune autre autorité pour en connaître.
L'art. 145 de la loi cantonale du 28 février 1956
sur les communes (LC; RSV 175.11), dans sa teneur en vigueur depuis le 1
er
juillet 2013 (FAO du 5 mars 2013), est rédigé comme suit:
"
Art.
145 Recours
1
Les décisions prises par le conseil communal ou
général, la municipalité ou le préfet revêtant un caractère politique prépondérant,
de même que les contestations portant sur des vices de procédure ou d'autres
irrégularités susceptibles d'avoir affecté la décision du conseil ou de la
municipalité, peuvent faire l'objet d'un recours administratif au Conseil
d'Etat.
2
En cas de doute sur la nature de la décision,
l'article 7 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative est applicable.
"
L'art. 145 al. 1 LC doit être interprété en
conformité avec le droit supérieur, en particulier avec la garantie
constitutionnelle de l'accès au juge prévue à l'art. 29a de la Constitution
fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101; voir aussi art. 191b al. 1 Cst.),
ainsi qu'avec l'art. 86 al. 2 et 3 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le
Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) (cf. CDAP GE.2014.0054 du 23 septembre 2014
consid. 1c).
Ces dispositions ont la teneur suivante:
"
Art.
29a Cst.           Garantie
de l'accès au juge
Toute personne a droit à ce que sa cause soit jugée par une autorité
judiciaire. La Confédération et les cantons peuvent, par la loi, exclure
l'accès au juge dans des cas exceptionnels.
"
"
Art.
86 LTF
Autorités précédentes en général
[…]
2
Les
cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités
précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi
fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire
l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
3
Pour les
décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent
instituer une autorité autre qu'un tribunal.
"
L'art. 86 al. 2 LTF impose donc en principe aux
cantons d'instituer des tribunaux supérieurs qui statuent en dernière instance
cantonale. Cette règle correspond à la garantie d'accès au juge prévue à l'art.
29a Cst., disposition qui permet toutefois des dérogations dans des cas
exceptionnels. La LTF prévoit une telle exception en cas de recours contre les
actes normatifs cantonaux (art. 87 LTF), pour les décisions qui concernent les
droits politiques (art. 88 LTF) et pour les décisions revêtant un caractère
politique prépondérant (art. 86 al. 3 LTF). Cette dernière disposition
autorise, mais n'oblige pas les cantons à instituer une autorité de recours
autre qu'un tribunal pour les décisions revêtant un caractère politique
prépondérant (ATF 141 I 172 consid. 4.4.1; 136 I 42 consid. 1.3; 136 I 323 consid.
4.2 et les réf. cit.; Tribunal fédéral [TF] 2C_99/2009 du 14 décembre 2009
consid. 1.3).
En introduisant l'
art. 86 al. 3
LTF
(art. 80 al. 3 du projet), le législateur fédéral n'a pas précisé ce
qu'il entendait par décision revêtant un caractère politique prépondérant, mais
il a souligné l'aspect exceptionnel de la dérogation au contrôle juridictionnel
cantonal des actes de cette nature. A titre d'exemple, il a mentionné
l'adoption d'un plan directeur cantonal (cf. Message du 28 février 2001
concernant la révision totale de l'organisation judiciaire fédérale, in: FF
2001 4027 ch. 2.2.1.2, p. 4122 ad art. 78, p. 4124 ad art. 80).
L'art. 29a Cst. donne à toute personne le droit à ce
que sa cause, c'est-à-dire un différend juridique mettant en jeu des intérêts
individuels dignes de protection, soit jugée par une autorité judiciaire (ATF 141
I 172 consid. 4.4.1; 137 II 409 consid. 4.2; 136 I 323 consid. 4.3). L'accès au
juge ne doit être exclu que de manière restrictive, voire rester l'exception
(ATF 136 I 42 consid. 1.5.4; 136 II 436 consid. 1.2; TF 8C_353/2013 du 28 août
2013 consid. 6.2; 8C_103/2010 du 19 août 2010 consid. 1.3; CDAP GE.2014.0054 du
23 septembre 2014 consid. 1c/bb; Alain Wurzburger, in: Corboz et al.
[éds], Commentaire de la LTF, 2
e
éd. 2014, n. 25 ad art. 86 LTF;
Esther Tophinke, in: Niggli et al. [éds.], Basler Kommentar zum
Bundesgerichtsgesetz, 3
e
éd. 2018, n. 19 ad art. 86 LTF; cf. aussi
David Equey, La réforme de la loi vaudoise sur les communes, RDAF 2013 I 275
s.). Dérogeant à la garantie constitutionnelle de l'accès au juge, les
exceptions selon l'art. 86 al. 3 LTF ne doivent trouver application que si
l'aspect politique prévaut sans discussion (ATF 141 I 172 consid. 4.4.1; 136 I
42 consid. 1.5).
Ainsi, il ne suffit pas que la cause ait une
connotation politique; encore faut-il que celle-ci s'impose de manière
indubitable et relègue à l'arrière-plan les éventuels intérêts juridiques
privés en jeu (cf. ATF 136 I 42 consid. 1.5.4; 136 II 436 consid. 1.2; TF
8C_353/2013 du 28 août 2013 consid. 6.2; Wurzburger, op. cit, n. 25 ad art. 86
LTF). Le manque de justiciabilité peut constituer un indice de ce caractère, de
même que le fait qu'une décision ne porte pas atteinte à des droits individuels
(TF 2C_885/2011 du 16 juillet 2012 consid. 2.2.3.2; cf. aussi Tophinke, op.
cit., n. 21 ad art. 86 LTF). L'art. 86 al. 3 LTF vise surtout les décisions des
autorités politiques (pouvoirs législatif ou exécutif) qui jouissent d'une
grande liberté d'appréciation sur le plan politique (Hansjörg Seiler, in:
Seiler et al., Bundesgerichtsgesetz, 2
e
éd. 2015, n. 31 ad art. 86
LTF). Mais le fait qu'il s'agisse d'une décision qui a été rendue par le
Conseil d'Etat ne suffit pas à lui seul pour conférer à celle-ci un caractère
politique prépondérant. Il en va de même lorsqu'une autorité dispose d'un
certain pouvoir d'appréciation dans la prise d'une décision (TF 8C_353/2013 du
28 août 2013 consid. 6.2; 2C_885/2011 du 16 juillet 2012 consid. 2.2.3.2; CDAP
GE.2014.0054 du 23 septembre 2014 consid. 1c/bb; Tophinke, op. cit., n. 20 ad
art. 86 LTF). Si ces circonstances peuvent constituer des indices, elles n'ont
pas de portée absolue. Chaque cas doit être examiné pour lui-même (Wurzburger,
op. cit., n. 25 ad art. 86 LTF; cf. Tophinke, op. cit., n. 22 et 23 ad art. 86
LTF et Equey, op. cit., RDAF 2013 I 276 pour différents cas d'application).
bb) En application des principes rappelés ci-dessus,
le Tribunal fédéral a notamment considéré que le refus d'une naturalisation
(ATF 129 I 232; TF 1D_1/2011 du 13 avril 2011 consid. 2.5), la détention en vue
de l'expulsion (ATF 135 II 94 consid. 3.4), le retrait de permis de circulation
(TF 1C_346/2009 du 6 novembre 2009 consid. 4.1), une décision ne comprenant pas
uniquement l'acte d'octroi d'une concession hydraulique, mais réglant également
de façon détaillée les droits et obligations du concessionnaire (ATF 136 II
436, traduit in RDAF 2011 I 406) ainsi que le refus d'exonérer une fondation
des droits d'enregistrement et de succession (ATF 136 I 42) ne revêtaient pas
un caractère politique prépondérant, ce qui impliquait qu'un tribunal supérieur
devait préalablement se prononcer sur le recours (art. 86 al. 2 LTF). Il en a
fait de même au sujet de décisions de déplacement non disciplinaire de
fonctionnaires, dont un chef de brigade de police, même si ces mesures devaient
avoir pour but d'assurer le bon fonctionnement de l'administration tout en
répondant aux aptitudes du fonctionnaire et sans porter atteinte à la
considération à laquelle il pouvait prétendre; le Tribunal fédéral a estimé
qu'on ne pouvait pas leur opposer qu'il s'agissait d'une mesure d'organisation
interne pour leur refuser l'accès à un tribunal (cf. ATF 136 I 323 consid. 4.5
à 4.7). Il a également admis l'accès à une autorité judiciaire à des personnes
qui s'opposaient à leur non-réélection par le Conseil d'Etat dans la commission
administrative d'un établissement cantonal des assurances sociales (TF
8C_353/2013 du 28 août 2013). Le Tribunal fédéral a enfin estimé que la décision
du Conseil d'Etat du Canton de Vaud d'autoriser la délocalisation (temporaire) par
le Service cantonal des automobiles et de la navigation des examens de conduite
sur un site privé ne revêtait pas un caractère politique prépondérant (TF 2C_602/2015
du 14 juillet 2015).
En revanche, le Tribunal fédéral a estimé que la
décision du parlement cantonal relative à l'autorisation d'ouvrir une enquête
pénale à l'encontre d'un juge cantonal (ATF 135 I 113, traduit in JdT 2009 IV
104) et la transmission par le gouvernement cantonal des dossiers fiscaux des
contribuables à une commission parlementaire chargée d'enquête sur des
dysfonctionnements de l'administration (ATF 141 I 172) constituaient des décisions
revêtant un caractère politique prépondérant; les cantons n'étaient donc pas
contraints de prévoir une voie de recours devant un tribunal supérieur contre
ces décisions. Il en a fait de même pour des décisions en matière de grâce (TF
1C_240/2013 du 22 avril 2013 consid. 1.2), de fermeture d'une école en montagne
(TF 2C_919/2013 du 7 janvier 2014 consid. 2.2.2), de regroupement
d'arrondissements scolaires (TF 2C_885/2011 du 16 juillet 2012 consid. 2.2.3.3)
et de fusion de communes (TF 1C_458/2011 du 4 septembre 2011 consid. 4).
Quant à la jurisprudence cantonale, elle a considéré
que ne revêtaient pas un caractère politique prépondérant la décision du
Conseil d'Etat refusant d'allouer une subvention à une commune pour des travaux
de réfection d'une route en traversée de localité, le recours étant toutefois
irrecevable dans la mesure où la commune ne pouvait invoquer une violation de
son autonomie communale pour se prévaloir de la garantie d'accès au juge (CDAP GE.2014.0054
du 23 septembre 2014), ainsi que la décision du Conseil d'Etat contraignant une
commune à adhérer à une association de communes visant à assurer, sur le
territoire des communes membres, le service de défense contre l'incendie et de
secours (CDAP GE.2016.0130 du 6 mars 2017). Revêtent en revanche un caractère
politique prépondérant selon la jurisprudence de la CDAP la décision du Conseil
d'Etat confirmant les limites d'une région scolaire (CDAP GE.2015.0066 du 24
avril 2015), la décision sur recours du Conseil d'Etat confirmant une décision
d'un conseil communal adoptant un crédit d'étude servant à financer un
avant-projet de développement d'infrastructures touristiques (CDAP GE.2017.0200
du 15 février 2018) et la décision du Conseil d'Etat rejetant une requête de
"
dessaisissement
" contre l'un de ses membres lorsqu'aucune
procédure administrative impliquant le requérant n'est ouverte (CDAP GE.2018.0050
du 4 avril 2018).
Le Conseil d'Etat a expliqué dans l'exposé des
motifs et projet de loi (EMPL) relatif à la réforme de la juridiction
administrative et des assurances sociales (CODEX 2010, volet droit public) que
sont considérés comme décisions revêtant un caractère politique prépondérant la
grâce, les plans directeurs, l'obligation faite à une commune d'adhérer à une
association, l'information sur l'activité du Conseil d'Etat, l'octroi de
subventions en matière de promotion économique (EMPL 53, in: BGC 2007-2012,
Tome 5 / Conseil d'Etat, p. 196 ad art. 92 LPA-VD). Dans l'EMPL 453 modifiant
la loi sur les communes (p. 26 ad art. 145 LC, in: BGC 2012-2017, Tome 2 /
Conseil d'Etat, p. 329), le Conseil d'Etat a déclaré qu'il avait statué dans
cinq cas dans lesquels il avait implicitement admis le caractère politique des
décisions déférées devant lui: la nomination à la présidence du conseil général
d'un candidat qui n'était pas membre de cette autorité; la décision d'une
municipalité de modifier la répartition des dicastères entre ses membres; le
refus d'une municipalité de communiquer ses procès-verbaux dans leur
intégralité à la commission de gestion communale; le vote sur le renvoi à la
municipalité d'une motion intervenu immédiatement après le vote sur le renvoi à
une commission; la prise de décision d'une instance communale sans que la
discussion ait été formellement close.
cc) En l'espèce, la décision attaquée a certes été
rendue par une autorité politique, soit le Conseil communal, ce qui constitue
plutôt un indice en faveur de la nature politique de la décision. Comme exposé,
cela ne suffit toutefois pas pour retenir un caractère politique prépondérant.
Le Conseil communal se fonde pour sa décision sur l'art. 139b LC qui a la
teneur suivante (depuis le 1
er
juillet 2013, FAO du 5 mars 2013):
"
Art.
139b Suspension et révocation
1
En présence de motifs
graves, sur requête de la municipalité ou de la majorité des deux tiers du
conseil général ou communal, le Conseil d'Etat, peut suspendre un ou plusieurs
membres de la municipalité ou du conseil général ou communal. Le Conseil d'Etat
détermine la durée de la suspension, qui ne peut excéder une année. La décision
est renouvelable dans le cas où une procédure pénale reste pendante.
2
Constituent des
motifs graves toutes les circonstances qui, selon les règles de la bonne foi,
ne permettent pas la continuation du mandat pour lequel le ou les membres de la
municipalité ou du conseil général ou communal ont été élus ou sont de nature à
compromettre la confiance ou l'autorité qu'impliquent leurs fonctions. Sont
notamment considérés comme de tels motifs l'ouverture d'une instruction pénale
à raison d'un crime ou d'un délit, une incapacité durable, une absence
prolongée ou une violation des dispositions de la présente loi en matière de
conflit d'intérêt ou d'interdiction d'accepter ou de solliciter des libéralités
ou d'autres avantages (au sens des articles 65a et 100a de la présente loi).
3
Le Conseil d'Etat
soumet la question de la révocation d'un ou de plusieurs membres de la
municipalité ou du conseil communal au corps électoral de la commune concernée
:
a. lorsque la durée de la
suspension est échue et que l'intéressé se trouve encore en incapacité ou en
absence ;
b. lorsque l'intéressé concerné a
fait l'objet d'une décision pénale condamnatoire à raison d'un crime ou d'un
délit, définitive et exécutoire ;
c. lorsqu'une enquête
administrative a permis d'établir la responsabilité de l'intéressé dans le cas
d'une perturbation des relations avec ses homologues et qu'une tentative de
conciliation du préfet ou chef du département en relation avec les communes a
échoué ;
d. lorsqu'une enquête
administrative a permis d'établir la réalisation de l'un des cas visés aux
articles 65a et 100a de la présente loi.
4
Lorsque de tels
motifs concernent un ou plusieurs membres du conseil général, le Conseil d’Etat
soumet la question de la révocation à ce corps. La loi sur l'exercice des
droits politiques règle la procédure.
5
Si plusieurs membres
de la municipalité ou du conseil communal sont suspendus, les articles 139 et
139a de la présente loi et 82, 86 à 87 de la loi du 16 mai 1989 sur l'exercice
des droits politiques s'appliquent
".
Le texte légal rappelé ci-dessus ne prévoit pas
expressément que la décision prononçant la suspension d'un membre de la
municipalité est susceptible de recours devant la CDAP ou un autre tribunal.
Cela étant, les travaux préparatoires de la disposition légale font référence à
l'existence d'une voie de recours devant la CDAP contre la décision de
suspension fondée sur l'art. 139b al. 1 LC (EMPL 453 modifiant la loi sur les
communes, p. 23, in: BGC 2012-2017, Tome 2 / Conseil d'Etat, p. 326;
rapport de la commission / Objet 453 du 1
er
août 2012, p. 33, in:
BGC 2012-2017, Tome 2 / Grand Conseil, p. 100; cf. aussi Equey, op. cit.,
p. 273 et 276). Lors des débats devant le Grand Conseil, cela n'a pas
donné lieu à des discussions, le Parlement cantonal ayant adopté la proposition
de la commission sans avis contraire ni abstention (cf. BGC 2012-2017, Tome 2 /
Grand Conseil, p. 184 et 291 s.). Quand bien même ces éléments ne sont pas de
nature à lier la CDAP, qui examine d'office sa propre compétence, ils
constituent néanmoins de sérieux indices que le législateur considérait que la suspension
d'un membre de la municipalité ne revêtait pas de caractère politique
prépondérant et devait pouvoir faire l'objet d'un recours judiciaire devant une
autorité cantonale.
L'art. 139b LC ne laisse du reste pas une entière
marge d'appréciation au Conseil d'Etat pour décider de la suspension d'un
membre de la municipalité en fonction de critères politiques. Au contraire, le
législateur subordonne une éventuelle suspension à l'existence de
"motifs
graves",
lesquels sont précisés à l'art. 139b al. 2 LC par une formule
générale et par une liste non exhaustive – comme le montre l'emploi de
l'adverbe
"notamment"
(cf. aussi EMPL 453 précité, p. 23, in:
BGC 2012-2017, Tome 2 / Conseil d'Etat, p. 326: "
liste exemplative
")
– des situations pouvant constituer de tels motifs. Même si le Conseil d'Etat
dispose d'une certaine latitude selon cette disposition pour déterminer les
comportements "
qui, selon les règles de la bonne foi, ne permettent pas
la continuation du mandat […] ou sont de nature à compromettre la confiance ou
l'autorité qu'impliquent leurs fonctions
", elle n'empêche pas
l'existence d'un contrôle judiciaire et ne suffit pas à conférer à la décision
attaquée un caractère politique prépondérant.
En l'occurrence, ce n'est certes pas la décision de
suspension de la fonction de conseiller municipal, prononcée par le Conseil
d'Etat, qui forme l'objet du litige, mais la décision de suspension du
traitement prise par le Conseil communal à la suite de la mesure du Conseil
d'Etat. Dans la cause jugée ce même jour au sujet de la décision du Conseil
d'Etat (cause GE.2018.0148), la Cour de céans a nié un caractère politique
prépondérant  et ainsi admis sa compétence en vertu de l'art. 92 LPA-VD. Cela
est un sérieux indice supplémentaire que la décision ici litigieuse ne revêt pas
non plus un caractère politique prépondérant. La décision du Conseil communal
porte par ailleurs sur la rémunération du recourant pour son activité de
conseiller municipal. Cette rémunération n'est pas juste symbolique, mais sert
à permettre à l'élu d'en vivre. Elle s'apparente ainsi à un salaire et donc aux
droits et obligations de caractère civil au sens de l'art. 6 de la Convention européenne
des droits de l'homme (CEDH; RS 0.101) (cf. à ce sujet Luc Gonin/Olivier
Bigler, Convention européenne des droits de l'homme, Berne 2018, n. 17 aa et en
particulier n. 26 ss ad art. 6 CEDH et les réf. cit.). Cette disposition exige
dans cette mesure l'accès à un tribunal indépendant et impartial. L'art. 29a
Cst. intègre et complète au niveau national la pratique par rapport à l'art. 6
CEDH (cf. ATF 134 V 401 consid. 5.3).
Vu ce qui précède, il y a lieu d'admettre la
compétence de la CDAP pour connaître du présent recours selon l'art. 92 al. 1
LPA-VD.
c) L'intimé estime que sa décision est une décision
incidente. Il n'y aurait pas de préjudice irréparable au sens de l'art. 74 al.
4 let. a LPA-VD qui ouvre la voie du recours immédiat contre sa décision.
aa) Selon l'art. 74 al. 4 LPA-VD, applicable par
renvoi de l'art. 99 LPA-VD, les décisions incidentes notifiées séparément, qui
ne portent pas sur la compétence ou sur une demande de récusation (cf. à ce
sujet art. 74 al. 3 LPA-VD), sont susceptibles de recours si elles peuvent
causer un préjudice irréparable au recourant (let. a) ou si l'admission du
recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter
une procédure probatoire longue et coûteuse (let. b).
bb) En l'espèce, on est en présence d'une suspension
provisoire (du traitement), appelée aussi suspension préventive, prononcée par
le Conseil communal. La révocation ne relève toutefois pas de la compétence de
la même autorité dans la mesure où seul le corps électoral communal peut en
décider. Ce n'est pas non plus le Conseil communal, mais le Conseil d'Etat qui
prendra la décision de savoir s'il faut soumettre la question de la révocation
au corps électoral de la commune (cf. art. 139b al. 4 LC).
Dans un arrêt publié de 1978, le Tribunal fédéral avait encore
admis qu'une suspension provisoire, combinée avec une réduction du salaire de
25%, était une décision finale et non pas une décision incidente (ATF 104 Ib
129). Par la suite, la
jurisprudence fédérale semble quelque peu avoir
changé. Celle-ci a exposé que la suspension provisoire est une mesure de sûreté
en vue d'une éventuelle mesure définitive de procédure de renvoi ou, en
l'espèce, de révocation. Elle ne préjuge pas du sort d'une éventuelle procédure
de renvoi ou de révocation. Elle ne constitue qu'une étape dans le cadre d'une
telle procédure sans y mettre fin (cf. TF 8D_6/2018 du 4 octobre 2018 consid.
1.2.2; 8C_12/2012 du 30 mai 2012 consid. 3.3; 1C_459/2008 du 13 janvier 2009
consid. 1.2; Tribunal administratif fédéral [TAF] A-5218/2013 du 9 septembre
2014 consid. 5.3.4.1; A-372/2012 du 25 mai 2012 consid. 1.2; CDAP GE.2009.0038
du 12 août 2009 consid. 1b). Cette jurisprudence n'a toutefois pas été rendue
dans le cadre de la situation (particulière) où différentes entités
décisionnelles rendent des décisions traitant de suspension et de révocation.
Néanmoins, vu ce qui précède, il se pourrait qu'aussi
bien la décision de suspension de la fonction prononcée par le Conseil d'Etat
en juin 2018 que la décision du Conseil communal de suspendre le versement des
traitements du recourant doivent être considérées comme des décisions
incidentes.
cc) En admettant qu'il s'agisse d'une décision
incidente, on pourrait encore se demander si un préjudice irréparable est causé
au recourant s'il ne peut pas contester sans attendre la décision de suspension
de son traitement du Conseil communal.
L'intimé se réfère à un arrêt de la CDAP du 12 août
2009. Dans cet arrêt, la CDAP avait estimé qu'il n'y avait aucun dommage
irréparable au sens d'un préjudice juridique dans le cas d'une suspension
provisoire d'un aide-monteur aux services industriels, lorsque le traitement
n'avait pas été suspendu par la même occasion. En l'espèce, et contrairement au
cas cité, le Conseil communal a suspendu le traitement. L'intimé estime
toutefois que le recourant n'est pas exposé à un préjudice irréparable. Selon
lui, sa décision de suspension du droit au traitement pourra encore être
attaquée avec la décision du Conseil d'Etat de convoquer les électeurs pour se
prononcer sur la révocation du recourant. Si la décision de convoquer les
électeurs en vue de la révocation du recourant ne devait finalement pas être
prononcée, ses salaires lui seraient alors restitués, de sorte qu'il n'aurait
pas de préjudice d'ordre juridique.
Ce raisonnement ne peut pas être suivi en l'espèce.
D'une part, la CDAP a précisé dans un arrêt du 1
er
février 2016, qui
a fait l'objet d'une procédure de coordination régie par l'art. 34 du Règlement
organique du Tribunal cantonal du 13 novembre 2007 (ROTC; RSV 173.31.1), qu'un dommage
juridique n'est pas nécessaire, un dommage de fait étant suffisant dans le cadre
de l'art. 74 al. 4 let. a LPA-VD (GE.2015.0200 du 1
er
février 2016;
cf. aussi CDAP GE.2013.0207 du 9 juillet 2015). D'autre part, et comme déjà
indiqué, l'auteur de la décision de soumettre la question de la révocation du conseiller
municipal aux électeurs n'est pas le même que l'auteur de la suspension du
droit au traitement, puisqu'il s'agit dans un cas du Conseil d'Etat et dans
l'autre du Conseil communal; dans cette mesure, on peut se demander si la
décision du Conseil communal pourra être examinée dans le cadre d'un recours
contre une décision du Conseil d'Etat. En outre, le point de vue de l'intimé
n'offre pas de réponse à une troisième constellation possible, à savoir celle dans
laquelle la législature arrive à son terme avant qu'une procédure de révocation
puisse être introduite, avec pour effet qu'il n'y aurait plus non plus de
nécessité à entreprendre une éventuelle procédure de révocation que le
recourant pourrait contester devant un tribunal. Par ailleurs, sans entrer dans
les détails, le recourant a démontré qu'il subirait des problèmes de liquidités
s'il ne disposait plus de sa rémunération en tant que conseiller municipal (cf.
mémoire du recourant du 15 novembre 2018 et les pièces produites à cette
occasion). Certes, en cumulant ses autres revenus avec son traitement de
conseiller municipal, le recourant dispose de plus de moyens que ce dont il a
besoin pour couvrir ses frais habituels et vivre décemment. Sans son traitement
de conseiller municipal, ses revenus ne suffisent toutefois pas à couvrir tous
ses frais habituels. A cela s'ajoute le fait que le recourant est actuellement
en incapacité de travail partielle.
Dès lors, la suspension du droit au traitement doit
être considérée comme une mesure qui représente un préjudice irréparable au
sens de l'art. 74 al. 4 let. a LPA-VD (cf. aussi TAF A-515/2008 du 4 juin 2008
consid. 1.2), de sorte que le recourant est légitimé à déposer un recours
contre cette mesure sans devoir attendre qu'une quelconque autre décision ne
soit rendue.
Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le recours.
2.
Dans un premier moyen, le recourant fait valoir qu'il manque une
base légale suffisante qui permette au Conseil communal de suspendre son droit
au traitement.
a) Le principe de la légalité (cf. art. 5 al. 1 et
36 al. 1 Cst. et 7 al. 1 et 3 et 38 al. 1 Cst-VD) exige que l'administration
n'agisse que dans le cadre fixé par la loi. Fait partie de ce principe
l'exigence selon laquelle l'administration ne peut agir que si la loi le lui
permet (exigence de la base légale; cf. Thierry Tanquerel, Manuel de droit
administratif, 2
e
éd. 2018, n. 448 ss et les réf. cit.). Cela doit
aussi valoir pour les relations entre le Conseil communal et un conseiller
municipal, même si ceux-ci ont des statuts spéciaux dès lors qu'ils ont été
élus par le peuple. On pourrait même dire qu'
a fortiori
il faut une base
légale claire pour qu'une autre autorité puisse en quelque sorte contrecarrer
le choix du peuple pendant la législature.
b) L'intimé invoque l'art 139b LC comme base légale
et se réfère aux travaux préparatoires de cette disposition.
On extrait ce qui suit de l'EMPL 453 précité (p. 23
s., in : BGC 2012-2017, Tome 2 / Conseil d'Etat, p. 326 s.), par lequel le
Conseil d'Etat a proposé (une deuxième fois) l'introduction de la suspension
selon l'art. 139b LC qui a été adopté, avec quelques modifications, en 2012
pour entrer en vigueur le 1
er
juillet 2013 (FAO du 5 mars 2013):
"
Il
peut en effet s'écouler un temps particulièrement long pour qu'une décision
pénale condamnatoire soit rendue et devienne définitive et exécutoire. Or, il
s'agit d'une condition nécessaire pour la mise en œuvre de la procédure de
révocation. C'est pourquoi, en pratique, [...], il est difficile, voire
impossible que la condition précitée se réalise avant les prochaines élections
générales, même pour des faits commis en début de législature. Toutefois, selon
le Tribunal cantonal, la seule suspicion d'actes pénalement répréhensibles,
même dans le cadre d'une instruction pénale ne suffit pas (arrêt de la Cour
constitutionnelle du 5 février 2010, CCST.2009.0008 consid. 2b). Dans ces
circonstances, le Conseil d'Etat estime indispensable de prévoir une procédure
de suspension et un délai après lequel, la procédure de révocation peut
démarrer (al. 2). Ainsi en cas d'enquête pénale ouverte à l'encontre d'un
membre de la municipalité ou du conseil [...], l'autorité concernée pourra
décider de suspendre. La décision interviendra dans le cadre d'un vote auquel
le membre concerné ne prend pas part. S'agissant du cas particulier du conseil,
il appartiendra à son bureau de préparer un préavis, en dérogation à l'article
35 LC, et de convoquer une assemblée pour se prononcer sur la suspension. Sur
requête de l'une des deux autorités communales, le Conseil d'Etat peut, en
vertu de sa qualité d'autorité cantonale suprême de surveillance des communes
(article 139 al. 1 LC lu en relation avec l'article 138 LC), prononcer  la
suspension du membre concerné. La suspension fait l'objet d'une décision qui
est susceptible de recours à la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (art. 92 [LPA-VD]). [...] Il convient d'ajouter que la
suspension constitue l'étape préalable indispensable à la procédure de
révocation. La pratique l'a démontré dans le cadre de l'affaire [...]: sans la
première, la seconde reste sans effet. Enfin, il est utile de préciser qu'il
appartient à l'autorité concernée de décider également des mesures accessoires
à la suspension, par exemple la suspension des indemnités ou du traitement de
l'élu concerné, l'interdiction de représenter la commune auprès de tiers, etc.
La suspension envisagée par le présent projet n'implique en effet que trois
conséquences: l'interdiction de siéger en séances de municipalité et d'assister
aux assemblées du conseil, le retrait des dicastères et, le cas échéant,
l'interdiction de signer des actes au nom et pour le compte de l'autorité
communale concernée.
"
Comme le relève l'intimé, il est vrai que l'EMPL
précité mentionne la possibilité de suspendre le traitement de l'élu touché par
une suspension de sa fonction. Il ressort toutefois aussi de l'EMPL que la
décision prononcée par le Conseil d'Etat en vertu de l'art. 139b LC ne porte
pas sur le versement ou la suppression du traitement ou des indemnités. Le
Conseil d'Etat relève ainsi, à juste titre, qu'il ne s'est pas prononcé sur la
suspension du traitement et qu'il n'a pas à le faire, respectivement qu'il n'a
pas le pouvoir de le faire. Lorsque l'EMPL précité parle d'"
autorité
concernée
" qui peut ordonner des mesures accessoires, il fait allusion
aux autorités communales. L'EMPL utilise ce même terme lorsqu'il explique, plus
haut, que l'autorité concernée pourra décider de suspendre. Il ressort du
contexte qu'il ne s'agit pas du Conseil d'Etat, mais bien de la municipalité ou
du conseil communal ou général qui, suite à leur décision, déposent une requête
auprès du Conseil d'Etat selon l'art. 139b al. 1 LC. Le législateur cantonal
voulait d'ailleurs interférer le moins possible dans le domaine de compétence
des communes. Comme cela doit par ailleurs être déduit de divers jugements
cités ci-dessus au considérant 1c/bb, la suspension de la fonction ou de
l'activité ne doit pas nécessairement avoir pour conséquence la suspension du
traitement ou salaire. En droit civil, un employeur qui a perdu la confiance en
son employé peut également libérer ce dernier de son obligation de travailler
par exemple pendant le délai de congé. Cela ne libère toutefois pas l'employeur
de son obligation de verser le salaire jusqu'à la fin du contrat (cf. Rémy
Wyler/Boris Heinzer, Droit du travail, 3
ème
éd. 2014, p. 361 ss et
les réf. cit.).
Enfin, l'art. 139b al. 1 et 2 LC donne uniquement au
Conseil d'Etat la compétence de prononcer une suspension de la fonction; ne
sont pas mentionnées d'autres autorités qui pourraient éventuellement ordonner
des mesures (accessoires) en vertu de cette disposition.
A titre de comparaison, il sera encore exposé ce qui
est prévu dans la loi sur les communes du Canton de Berne du 16 mars 1998 (LCo;
RSB 170.11):
"
Art. 81
Responsabilité
disciplinaire
Mesures de la commune
[...]
4
Les autorités
disciplinaires peuvent proposer à l’autorité cantonale compétente la révocation
d’un membre d’autorité ou d’une personne engagée pour une période de fonction
si, pour cause d’incapacité, de performances durablement insuffisantes, de
manquement grave ou répété aux obligations professionnelles ou pour un autre
juste motif, il paraît inacceptable que la personne concernée continue
d’exercer ses fonctions.
Art.
83
3. Procédure et voies de droit
1
[...]
2
Dès l’ouverture de la
procédure de révocation, la personne concernée est suspendue dans l’exercice de
ses fonctions.
3
L’organe communal auquel la personne
concernée est subordonnée peut, à titre provisoire, suspendre entièrement ou
partiellement le versement de la rémunération. Le montant retenu est restitué
une fois que la décision rejetant la proposition de révocation est entrée en
force.
4
La décision de révocation peut faire l’objet
d’un recours de droit administratif. Ce recours n’a pas d’effet suspensif, à
moins que l’autorité chargée de l’instruction ne l’ordonne.
5
Au surplus, la procédure et les voies
de droit sont régies par la loi sur la procédure et la juridiction
administratives."
Concernant
la
suspension du personnel de la Confédération, l'ordonnance du 3
juillet 2001 sur le personnel de la Confédération (OPers; RS 172.220.111.3)
prévoit ce qui suit:
"
Art.
103 Suspension (art. 25 LPers)
1
Si l'exécution
correcte des tâches est compromise, l'autorité compétente en vertu de l'art. 2
peut immédiatement, à titre préventif, prononcer la suspension de l'employé ou
lui attribuer une autre fonction:
a. lorsque des événements graves
susceptibles de justifier une mesure pénale ou une mesure disciplinaire sont
constatés ou soupçonnés;
b. lorsque l'existence
d'irrégularités répétées est établie; ou
c. lorsqu'une procédure en cours
est entravée.
2
En outre,
l'autorité compétente peut réduire ou supprimer le salaire et d'autres
prestations versées à l'employé.
"
A la Ville de Lausanne, le règlement pour le
personnel de l'administration communale du 11 octobre 1977 (RPAC) prévoit ce
qui suit au sujet de la suspension provisoire:
"
Art.
67 – Suspension préventive
1
Lorsque la bonne marche de
l’administration l’exige, la Municipalité peut, par mesure préventive, ordonner
à un fonctionnaire de suspendre immédiatement son activité.
2
Si la suspension est motivée par une
faute grave, elle peut être accompagnée de la suppression totale ou partielle
du traitement.
3
Si elle se révèle ensuite injustifiée, le
fonctionnaire a droit au traitement dont il avait été privé.
"
Quant au statut du personnel de la Ville de Genève
adopté le 29 juin 2010, il prévoit ce qui suit:
"
Art.
98 Mesures provisionnelles
1
En cas de faits
graves ou si cette mesure est exigée par la bonne marche du service, le Conseil
administratif peut suspendre avec effet immédiat un ou une membre du personnel.
2
La suspension
emporte interdiction de se rendre sur le lieu de travail.
3
Le Conseil
administratif décide en fonction des circonstances si la suspension comporte la
suppression du traitement et de toute prestation à la charge de la Ville de
Genève.
[...]
7
Les prestations
supprimées en vertu de l’alinéa 3 sont rétablies rétroactivement si la
suspension n’est pas suivie d’un licenciement.
"
On voit que ces dispositions prévoient expressément
la possibilité de rendre une décision au sujet de la suppression du traitement,
tout en indiquant l'autorité compétente. Ce n'est pas le cas pour l'art. 139b
LC. Vu ce qui précède, l'on se doit de conclure que l'art. 139b LC ne constitue
pas une base légale suffisante pour supprimer le traitement du recourant suite
à la suspension de sa fonction de conseiller municipal. Cela ne veut pas dire
que toute mesure portant sur le traitement pendant la durée de la suspension
soit exclue. Il est toutefois nécessaire de trouver une autre disposition qui puisse
servir de base légale.
c) Selon l'art. 29 LC, intitulé "
Indemnités
",
le conseil communal fixe les indemnités du syndic et des membres de la municipalité
sur proposition de cette dernière (al. 1). Sur proposition du bureau, il fixe
aussi celles des membres du conseil communal (al. 2). Ces décisions sont
prises, "
en principe, une fois au moins par législature
" (al.
3). Pour les communes avec un conseil général, l'art. 16 LC contient une
disposition similaire donnant le pouvoir de fixer les indemnités au conseil
général à la place du conseil communal.
On pourrait se demander si l'art. 29 LC n'accorde
pas au conseil communal le pouvoir de prononcer une suspension du traitement du
recourant. C'est ce que semble admettre la Cheffe du Département cantonal des
institutions et de la sécurité (cf. courrier adressé le 27 juin 2018 à la
Municipalité de ********). L'intimé n'invoque pas cette disposition comme base
légale, mais uniquement comme norme qui fonde la compétence du Conseil communal
à la place de celle de la municipalité.
L'art. 29 LC ne mentionne pas expressément la mesure
de suspension du traitement. Cette disposition s'était vu modifiée en 1999
suite à un postulat du député au Grand Conseil de l'époque Guy Parmelin;
avaient ainsi été ajoutés l'alinéa 3 et la formulation "
Sur proposition
de la municipalité
" à l'alinéa 1. Comme on l'a vu, la mesure de
suspension de la fonction selon l'art. 139b LC n'existait alors pas encore
puisqu'elle a été introduite en 2013. Il ressort par ailleurs des travaux
préparatoires que l'art. 29 LC n'est pas destiné à donner la compétence de
pouvoir statuer en tout temps sur le traitement d'un conseiller municipal dans
chaque cas particulier, voire même de suspendre le traitement de l'un ou
l'autre. L'art. 29 LC sert à régler les compétences et la manière de fixer les
différentes catégories et les modes de rémunération pour les membres de la
municipalité et du conseil communal, étant précisé que cela doit avoir lieu au
moins une fois par législature à la demande de la municipalité (cf. BGC
novembre 1999, p. 4150 ss et 4162 ss). Fixer les indemnités au sens de l'art.
29 LC ne signifie pas les suspendre eu égard à une procédure pénale ou de
révocation. Comme exposé au considérant 2b précédent avec des exemples de
normes d'autres entités, on peut et doit s'attendre à ce que la base légale
mentionne d'une manière ou d'une autre la suspension du traitement. La
restriction due à une suspension est trop grave pour que l'on puisse se
contenter d'une clause générale comme celle de l'art. 29 LC en tant que base
légale. Il en résulte que l'art. 29 LC ne constitue pas une base légale
suffisante pour la suspension du traitement du recourant prononcée le 11
octobre 2018.
d) La LC ou d'autres lois cantonales ne contiennent
pas d'autres dispositions qui pourraient servir de base légale pour la mesure
litigieuse. Il en va de même des règlements communaux de la Commune de ********
et en particulier du Règlement du Conseil communal de ******** du 10 octobre
2014. Certes, l'art. 20 al. 1 ch. 10 de ce règlement prévoit que le Conseil
communal délibère sur le statut des collaborateurs et la base de leur
rémunération. Le recourant n'est toutefois pas un collaborateur de la commune
au sens de cette disposition. Quant à l'art. 20 al. 1 ch. 15 de ce règlement
(fixation des indemnités du syndic et des membres de la municipalité sur
proposition de celle-ci), il se réfère uniquement à l'art. 29 LC précité sans
donner au Conseil communal de pouvoir qui va au-delà de dite disposition.
e) On peut enfin se demander, si on est en présence
d'une lacune qui doit être comblée par le tribunal (cf. Tanquerel, op. cit., n.
440 ss et les réf. cit.). Comme exposé, la suspension envisagée par l'art. 139b
LC n'implique, selon le législateur cantonal, que trois conséquences:
l'interdiction de siéger en séances de municipalité et d'assister aux
assemblées du conseil, le retrait des dicastères et, le cas échéant, l'interdiction
de signer des actes au nom et pour le compte de l'autorité communale concernée
(EMPL 453 précité, p. 24, in: BGC 2012-2017, Tome 2 / Conseil d'Etat, p. 327).
Le législateur a toujours eu à cœur de respecter l'autonomie des communes dans
des domaines relevant de leurs attributions propres, dont fait partie la
rémunération ou le traitement des conseillers municipaux (cf. p.ex. BGC
novembre 1999, p. 4153 s. et 4162 concernant la disposition de l'art. 29 LC sur
la rémunération des conseillers municipaux). Dans cette mesure, il a distingué
entre ce qui relevait, d'une part, de l'autonomie communale et devait dès lors
être traité dans les règlements communaux et, d'autre part, ce qu'il était
justifié de préciser dans la loi cantonale (cf. rapportrice Roxanne
Meyer-Keller in: BGC 2012-2017, Tome 2 / Grand Conseil, p. 35 au sujet de la
réforme de la LC qui a notamment introduit la suspension selon l'art. 139b LC).
L'EMPL 453 précité (p. 24) a ainsi également précisé qu'il appartenait à "
l'autorité
concernée
" de décider des mesures accessoires comme la suspension des
indemnités ou du traitement de l'élu. Comme déjà exposé, cette "
autorité
concernée
" n'est pas le Conseil d'Etat, mais une autorité communale.
De plus, dans la mesure où le conseiller municipal
est élu par le peuple et non pas par une autorité communale, il convient notamment
de tenir compte des problématiques de la séparation des pouvoirs et du respect
de la volonté du peuple. Enfin, la suspension du traitement suite à la
suspension dans la fonction, respectivement la mise à l'écart préventive du
poste, n'est pas une conséquence qui s'impose de manière contraignante, comme
il ressort notamment des dispositions d'autres entités citées ci-dessus au
considérant 2b (de la Confédération, du Canton de Berne, des villes de Lausanne
et Genève), du cas traité dans la cause GE.2009.0038, de cas jugés par le TAF
(cf. références ci-dessus au consid. 1c/bb) ou du droit civil. Le législateur
compétent peut renoncer à prévoir une suspension du traitement ou peut prévoir
des conditions et modalités particulières à ce sujet, notamment en distinguant
les motifs de suspension (p.ex. procédure pénale, maladie, accident). Le
tribunal de céans ne peut pas procéder lui-même à de telles distinctions à la
place du législateur cantonal ou communal. La suspension du droit au traitement
présente, en outre, un aspect quelque peu pénalisant, puisqu'elle a pour effet
de refuser définitivement à l'intéressé ses indemnités aussi pour la période de
suspension au cas où il devait par la suite être révoqué ou condamné
pénalement. Dans cette mesure, il n'appartient pas au Tribunal de céans de
combler une quelconque lacune en procédant par exemple à l'application par
analogie de dispositions réglant des états de fait à d'autres niveaux (fédéral,
cantonal ou privé). La commune peut modifier ses règlements par les voies
prévues par les lois cantonales et communales, si elle entend régler la
suspension des traitements des conseillers municipaux. Tout comme il manquait
une base légale suffisante pour suspendre un conseiller municipal dans ses
fonctions avant la réforme de l'art. 139b LC en 2012 (cf. EMPL 453 précité, p.
22, in: BGC 2012-2017, Tome 2 / Conseil d'Etat, p. 325), il manque actuellement
une base légale, au niveau cantonal ou communal, pour suspendre le droit au
traitement du recourant.
3.
a) Faute de base légale suffisante, le Conseil communal n'était
pas autorisé à suspendre le droit au traitement du recourant. Le recours
s'avère donc bien fondé et la décision de suspension du traitement du recourant
rendue par le Conseil communal le 11 octobre 2018 doit être annulée. Il n'y a ainsi
pas lieu de traiter les autres griefs du recourant concernant notamment la
compétence du Conseil communal, le défaut de motivation, la violation des
principes de la proportionnalité et de la présomption d'innocence.
b) Contrairement à ce que requiert le recourant, la
nullité de la décision ne peut toutefois pas être constatée. Le défaut de base
légale ne conduit pas à lui seul à la nullité d'une décision. Le vice dont la
décision attaquée est entachée n'était au demeurant pas manifeste ou facilement
décelable (cf. pour les conditions de la nullité: ATF 139 II 243 consid. 11.2; 138
II 501 consid. 3.1; 138 III 49 consid. 4.4.3; 136 II 489 consid. 3.3; 132 II
342 consid. 2.1).
c) Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont
mis à la charge de la Commune de ********, qui succombe. Dans cette mesure,
elle doit verser au recourant des dépens, fixés à 2'000 fr. Le Conseil d'Etat
n'a pas droit à des dépens (cf. art. 49, 55 et 56 LPA-VD ainsi que 4, 10 et 11
du Tarif cantonal du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en
matière administrative [TFJDA; RSV 173.36.5.1]).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de suspension du traitement du recourant rendue par le
Conseil communal de ******** le 11 octobre 2018 est annulée.
III.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 (deux mille), sont mis à la
charge de la Commune de ********.
IV.
La Commune de ********
versera au recourant une indemnité
de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 5 décembre 2018
Le
président:
La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.