vd_omni · AC.2021.0122 · 2021-09-07 · fr

A.________, B.________, C.________, D.________,E.________,F.________, G.________, H.________, I.________, K.________, L.________/Municipalité d'Orbe, M.________ | Recours contre une décision de la municipalité octroyant un permis préalable d'implantation pour la construction notamment de logements. Rappel des principes de l'autorisation préalable d'implantation (c. 2). Au stade de l'autorisation préalable d'impantation et dans la mesure où le PPA ne prévoit pas de quotas de LUP, les bâtiments projetés ont sur le principe la possibilité de bénéficier du bonus de 10% de la surface brute de plancher habitable selon l'art. 27 LPPPL pour autant que les conditions légales posées soient réunies (art. 29 LPPPL) (c. 3). Le projet peut aussi bénéficier du bonus énergétique (+ 5 %) consacré à l'art. 97 al. 4 LATC. L'art. 29 al. 3 LPPPL retient que le bénéfice énergétique et le bénéfice LUP se cumulent, ce qui permet dès lors une augmentation totale de 15% dans le calcul des coefficients d'occupation ou d'utilisation du sol (c. 4). Les recourants ne mettent pas en évidence en quoi le projet violerait le PPA et le RPPA s'agissant notamment de l'implantation des bâtiments (c. 5). La demande d'autorisation préalable d'implantation ne saurait être refusée pour le motif d'un manque de places de stationnement dans la mesure où cette demande ne s'étend pas aux places de stationnement (c. 6). Les griefs des recourants relatifs au danger d'inondation doivent être écartés (c. 7). Leur grief relatif à une violation des exigences posées par une convention privée est irrecevable dans la procédure de droit public (c. 8). Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 07.09.2021 AC.2021.0122

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
7 septembre
2021
Composition
M. Stéphane Parrone,
président
; Mme Bénédicte Tornay Schaller
et M. Christian-Jacques Giraud, assesseurs.
Recourants
1.
A.________
2.
B.________
3.
C.________
4.
D.________
5.
E.________
6.
F.________
7.
G.________
8.
H.________
9.
I.________
10.
J.________
11.
K.________
tous
à ******** représentés par A.________,
Autorité intimée
Municipalité d'Orbe,
représentée
par Me Jean-Daniel THERAULAZ, avocat à Lausanne,
Constructrice
L.________
à ********.
Objet
Permis de construire, autorisation préalable
d'implantation
Recours A.________ et consorts c/ décision de la
Municipalité d'Orbe du 2 mars 2021 octroyant le permis préalable
d'implantation pour la construction de logements, d'activités non
commerciales et de garages souterrains sur la parcelle n° 257 (camac N°
195592)
Vu les faits suivants:
A.
L.________ est propriétaire de la parcelle n° 257 du Registre foncier de
la Commune d'Orbe (ci-après: la commune). D'une surface de 39'001 m
2
,
cette parcelle est entièrement en nature de champs, prés et pâturages. Elle se
situe dans le secteur de Gruvatiez, qui se trouve au sud de la localité d'Orbe,
proche du centre-ville.
Le bien-fonds est délimité à l'ouest par la route
d'Orny (route cantonale 288b, DP 1028), à l'est par la zone industrielle des
Granges-Saint-Martin et au nord, par les parcelles
n
os
2815 à 2819
qui supportent des bâtiments d'habitation collectives en cours
de construction et la séparent de la route des Granges-Saint-Martin (route
cantonale 293b, DP 1031; axe Orbe [à l'ouest] – Chavornay [à l'est]). Au sud, la
parcelle n° 257 est ceinturée par la ligne ferroviaire Orbe-Chavornay, qui la
sépare de parcelles agricoles.
Le secteur est régi par le Plan partiel d'affectation
"Gruvatiez– En Lavegny" (ci-après: le PPA) et le Règlement
correspondant (ci-après: le RPPA), adoptés par la Municipalité d'Orbe
(ci-après: la municipalité) le 30 avril 2015, et approuvés préalablement par le
département compétent le 18 août 2015 et mis en vigueur le 15 mars 2017.
Ce PPA colloque 53'601 m
2
en zone mixte
d'habitation de moyenne densité, d'activités tertiaires et d'installations
(para-)publiques. Il définit sept aires de constructions: celle qui est située
le plus au nord (aire d'évolution des constructions A), qui englobe les
parcelles actuelles n
os
2815 à 2819, est destinée à la réalisation
de logements, de locaux pour des activités commerciales et tertiaires ainsi que
des installations (para-)publiques (art. 14 al. 1 RPPA); les six autres (aires
d'évolution des constructions B1 à B6, sises sur la parcelle n° 257) permettent
la réalisation de logements, de locaux pour des activités moyennement gênantes
et d'installations (para-)publiques (art. 14 al. 2 RPPA). Tout au sud du
secteur, le long de la voie ferrée, le PPA prévoit une zone naturelle protégée.
La mesure d'utilisation du sol est donnée par des
surfaces de plancher déterminantes dont la somme vaut 56'500 m
2
(art.
16 RPPA). Les activités non commerciales sont limitées à 5'500 m
2
. Le
PPA est desservi par deux routes qui en constituent les accès au nord et à
l'ouest (routes des Granges-Saint-Martin et route d'Orny, respectivement); la
desserte en transports publics est assurée d'une part par la ligne
Orbe-Chavornay (réseau Travys), un arrêt étant situé à 200 m à l'est du
périmètre du PPA et un second à environ 300 m à l'ouest, et d'autre part par
une ligne de bus qui dessert le secteur depuis le centre-ville d'Orbe avec un
arrêt à l'angle nord-ouest du périmètre du PPA et un second environ 200 m à
l'ouest du périmètre du PPA.
L'accès à l'autoroute A1/A9 se fait soit à l'est par
la jonction de Chavornay (jonction n° 22, section Lausanne -
Yverdon-les-Bains), via la route des Granges-Saint-Martin puis la route de
Chavornay (RC 293b puis 293) et le village de Chavornay (route d'Orbe puis
route de Corcelles), soit au nord par la jonction d'Orbe (jonction n° 3, section
Essert-Pittet - Vallorbe), via la route de Chavornay puis la route cantonale RC
288 (dite aussi "route de contournement" d'Orbe) qui se détache en
direction du nord de la route de Chavornay sur le territoire de la commune
d'Orbe, à l'est du périmètre du PPA.
B.
Le 28 août 2020, L.________ a déposé une demande d'autorisation
préalable d'implantation pour la construction de logements, d'activités non
commerciales et de garages souterrains sur la parcelle n° 257, accompagnée de
tous les documents et plans utiles.
Le projet a été mis à l'enquête publique du 19 septembre
au 19 octobre 2020. Il a suscité onze oppositions et deux remarques.
En substance, les opposants faisaient notamment valoir
que le bonus lié à la construction de logement d'utilité publique (LUP) au sens
de la loi du 10 mai 2016 sur la préservation et la promotion du parc locatif
(LPPPL; BLV 840.15) et le bonus énergétique prévu par l'art. 97 al. 4 de la loi
du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC;
BLV 700.11) ne pouvaient en l'espèce être alloués, que les dérogations
sollicitées imposaient un plan d'affectation nouveau, que l'augmentation du coefficient
d'utilisation du sol (CUS) diminuait d'autant les surfaces vertes, que les dates
probables de la réalisation du Réseau Express Régional (RER) justifiaient un
moratoire, que la zone d'implantation était inondable et comportait des risques
pour les bâtiments projetés, que la préférence devait être donnée à un chauffage
à distance, que le projet dérogeait aux art. 2, 13 et 26 RPPA, que le projet
comptait une vingtaine de places de stationnement en surface alors que celles-ci
devraient impérativement être réalisées en souterrain et que les surfaces
commerciales prévues dépassaient le maximum prévu dans le RPPA.
F.                Le 16 décembre 2020, la Centrale des
autorisations CAMAC a adressé à la municipalité sa synthèse (n° 195592). Il en
résultait en particulier que la Direction générale de la mobilité et des routes
(DGMR) avait refusé de délivrer les autorisations spéciales requises.
Par lettre du 17 décembre 2020, le Chef du service
de l'urbanisme de la commune a précisé à la DGMR que l'enquête publique portait
exclusivement sur une demande d'autorisation préalable d'implantation au sens
de l'art. 119 LATC. Il indiquait que le but de la procédure était uniquement de
faire approuver le nombre, l'implantation, les gabarits et l'affectation des
bâtiments et que les accès routiers, la mobilité douce, le stationnement, les
parkings souterrains et leur dimensionnement seraient traités dans le cadre des
enquêtes publiques qui se dérouleront ultérieurement pour les étapes de
construction prévues dans le PPA.
En fonction de ces explications, une nouvelle
synthèse CAMAC a été établie le 21 décembre 2020 annulant et remplaçant celle
du 16 décembre 2020 et dont il ressort que les autorités cantonales compétentes
ont délivré les autorisations spéciales, moyennant le respect de certaines conditions
impératives, respectivement rendu les préavis favorables nécessaires.
C.
Par décision du 2 mars 2021, la municipalité a délivré le permis
d'implantation sollicité n°36/20 et levé les oppositions.
Par acte du 29 mars 2021, A.________, B.________, C.________,
D.________, E.________, F.________, G.________, H.________, I.________, J.________
et K.________, représentés par A.________ (ci-après: les recourants), ont recouru
devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP)
contre cette décision du 3 mars 2021 dont ils demandent implicitement l'annulation.
Dans sa réponse du 12 mai 2021, la municipalité
conclut au rejet du recours.
Dans leur réplique du 18 juin 2021, les recourants maintiennent
et confirment leurs conclusions.
D.
Il convient de préciser que le dossier d'enquête comporte deux décisions
de la Division générale du territoire et du logement (DGTL) datées du 31 août
2020 concernant les parcelles n
os
2817 et 2818, sises au nord de la
parcelle n° 257, dans l'aire d'évolution des constructions A. La première
décision, qui concerne la parcelle n° 2817, retient que la propriétaire a
projeté de réaliser 33 logements à loyer abordable (LLA) volontairement sur une
surface utile principale (SUP) de 2'573 m
2
. La DGTL accorde par
cette décision la reconnaissance d'utilité publique aux 33 logements considérés
au sens des art. 27 LPPPL et 25 al. 3 et 26 du règlement du 25 octobre 2017
d'application de la loi du 10 mai 2016 sur la préservation et la promotion du
parc locatif (RPPPL, BLV 840.15.1). La deuxième décision, identique à la
première, concerne la parcelle n° 2818 et porte sur la réalisation de 36 LLA
volontairement.
Ces décisions sont définitives et exécutoires
n'ayant fait l'objet d'aucun recours.
E.
La cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
a) L’art. 75 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du
28 octobre 2008 (LPA-VD; BLV 173.36) réserve la qualité pour former recours à
toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité
précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte
par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle
soit annulée ou modifiée.
Le législateur cantonal a expressément refusé de faire
dépendre la qualité pour agir d’une atteinte spéciale ou particulière, telle
qu'elle est exigée pour le recours en matière de droit public (art. 89 al. 1
let. b de la loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 [LTF; RS 173.110]). Le
Tribunal de céans a cependant relevé que cela ne signifiait pas que l’action
populaire est admise, dès lors que l’art. 75 al. 1 let. a LPA-VD exige un
intérêt digne de protection à l’annulation ou à la modification de la décision
attaquée (cf. également art. 89 al. 1 let. c LTF; AC.2010.0046 du 17 janvier
2011 consid. 1 et les références citées). Ainsi, pour disposer de la qualité
pour agir, il faut être touché dans une mesure et avec une intensité plus
grande que la généralité des administrés. L'intérêt invoqué - qui n'est pas nécessairement
un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait - doit
se trouver avec l'objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et
digne d'être pris en considération; il faut donc que l'admission du recours procure
au recourant un avantage, de nature économique, idéale ou matérielle. Le
recours d'un particulier formé dans l'intérêt de la loi ou d'un tiers est, en
revanche, irrecevable. Ces exigences ont été posées de manière à empêcher l' "action
populaire", lorsqu'un particulier conteste une autorisation donnée à un
tiers (ATF 133 II 400 consid. 2.4.2 p. 406; 133 V 239 consid. 6.2 p. 242;
131 V 298 consid. 3 p. 300, et les arrêts cités).
b) Dans le domaine des constructions, le voisin a
qualité pour agir lorsque son terrain jouxte celui du constructeur ou se trouve
à sa proximité immédiate (ATF 135 II 145 consid. 6.2 p. 152; 133 II 409 consid.
1.3 p. 413; cf. ATF 110 Ib 147 consid. 1b, 112 Ib 173/174 consid. 5b, 272/273
consid. 2c) ou, même en l'absence de voisinage direct, quand une distance
relativement faible sépare l'immeuble du recourant de l'installation litigieuse
(ATF 121 II 171 consid. 2b p. 174). Tel a été le cas dans des affaires où une
distance de 45, respectivement 70 et 120 m (ATF 116 Ib 321, défrichement dû à
l'extension d'une gravière), voire 150 m (ATF 121 II 171, augmentation du
trafic résultant de la réalisation d'un complexe hôtelier en montagne) séparait
les parcelles litigieuses. La qualité pour agir a été en revanche déniée dans
les cas où cette distance était de 150 m (ATF 112 Ia 119, locataire se plaignant
de l'augmentation du trafic routier qui résulterait de la réalisation d'un
projet immobilier en plaine), 200 m (ZBl 1984 p. 378, chantier naval/hangar à
bateaux) et 800 m (ATF 111 Ib 160, porcherie; références notamment citées dans
TF 1A.179/1996 du 8 avril 1997, publié in RDAF 1997 I, p. 242, consid. 3a).
Le critère déterminant la qualité pour agir du voisin
ne saurait toutefois se résumer à la distance séparant son fonds de celui
destiné à recevoir l'installation incriminée; le Tribunal fédéral tient ainsi compte
de l'ensemble des circonstances. S'il est certain ou très vraisemblable que
l'installation litigieuse sera à l'origine d'immissions - bruit, poussières,
vibrations, lumière, fumée - atteignant spécialement les voisins, même situés à
une certaine distance, ces derniers peuvent avoir qualité pour recourir (cf. ATF
140 II 214 du 2 avril 2014 consid. 2.3; AC.2018.0156 du 21 mars 2019 consid. 1b
et les références citées).
c) En l'occurrence, les recourants A.________ (********,
parcelle n° 2355), B.________ (********, parcelle n° 1479), C.________ (********,
parcelle n° 2355), D.________ (********, parcelles n
os
544 et 2400),
E.________ (********), F.________ (********), H.________ (********, parcelles n
os
2116 et 2160), I.________ (********, parcelles n
os
670 et 1065)
et J.________ (********) sont tous propriétaires ou domiciliés à des distances
entre 250 m et 700 m à vol d'oiseaux de la parcelle n° 257. Ces recourants ne
démontrent pas être touchés par le projet litigieux dans une mesure et avec une
intensité plus grande que la généralité des administrés. Même s'il implique une
forte densification, le projet sera relativement éloigné de leurs parcelles
respectives et ils n'allèguent ni ne démontrent qu'il serait susceptible de leur
occasionner des nuisances, nonobstant la distance par rapport à leurs parcelles.
Leur qualité pour recourir doit en conséquence être niée.
G.________ (********, parcelle n° 1000) et K.________
(********) sont domiciliés ou propriétaire au ********, soit à environ 130 m à
vol d'oiseau du projet litigieux. Vu l'importance du projet et la forte densification
qu'il implique pour le secteur, ces recourants, qui ont vu leurs oppositions
levées au terme de la procédure devant l'autorité précédente, sont susceptibles
de ressentir, depuis leur parcelle, d'éventuelles nuisances qui pourraient être
occasionnées par ces constructions et en particulier l'augmentation du trafic qui
en résultera. Force est ainsi de constater qu'ils disposent de la qualité pour
recourir.
d) Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art.
95 LPA-VD, le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les
conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de
l'art. 99 LPA-VD, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
En préambule, il convient de rappeler que la décision attaquée ne délivre
pas un permis de construire, mais une autorisation préalable d'implantation au
sens de l'art. 119 LATC. Cette disposition est ainsi libellée:
"
1
Toute personne envisageant des travaux peut requérir, avant la mise à l'enquête
du projet de construction, une autorisation préalable d'implantation. Les articles
108 à 110 et 113 à 116 sont applicables.
2
L'autorisation préalable
d'implantation est périmée si, dans les deux ans dès sa délivrance, elle n'est
pas suivie d'une demande de permis de construire.
3
L'autorisation ne couvre
que les éléments soumis à l'enquête publique préalable.
"
L'autorisation préalable d'implantation a été créée
pour garantir à la procédure d'autorisation de construire un déroulement par
étapes, expéditif et aussi économique que possible (cf. ATF 135 II 30 consid.
1.3.5; TF 1C_412/2019 du 20 août 2019 consid. 2.2; CDAP AC.2019.0401 du 6
juillet 2020 consid. 3; CDAP AC.2018.0273 du 20 février 2019 consid. 4a; CDAP AC.2018.0086
du 14 décembre 2018 consid. 2c/aa et les références citées).
L'autorisation préalable d'implantation se différencie
du permis de construire en ce sens qu'elle ne règle que les éléments
déterminants pour l'admission du projet. Les modifications de détail peuvent
être imposées ensuite au vu du projet définitif. Les aspects principaux
peuvent, selon les cas, se limiter à régler le principe de la construction et
l'implantation proprement dite (position de l'ouvrage), mais aussi les
questions du volume, de la hauteur, de la forme globale de la toiture, voire de
l'affectation de l'ouvrage projeté, si ces indications figurent dans la demande
(cf. ATF 101 Ia 213 consid. 3c; TF 1C_86/2008 du 10 juillet 2008 consid. 2.2.1;
CDAP AC.2019.0401 du 6 juillet 2020 consid. 3; CDAP AC.2018.0169 du 25
janvier 2019 consid. 2b; CDAP AC.2018.0086 du 14 décembre 2018 consid. 2c/aa et
les références citées). Ainsi, la procédure d'autorisation préalable d'implantation
tend en principe à soumettre un projet plus général que celui qui fera l'objet
de la procédure d'autorisation de construire, afin d'éviter des démarches trop
coûteuses (cf. AC.2018.0273 du 20 février 2019 consid. 4a et les références citées).
Cela n'empêche toutefois pas le constructeur de présenter des plans plus précis,
surtout si ceux-ci existent déjà. Dans cette hypothèse, les opposants peuvent alors
contester à l'occasion de la procédure de permis préalable non seulement
l'implantation et la volumétrie, mais l'ensemble des éléments figurant sur les
plans (cf. AC.2020.0031 du 28 octobre 2020 consid. 4b).
Dans cette mesure, l'octroi de l'autorisation
préalable d'implantation a les mêmes effets juridiques, en ce qui concerne les
éléments contenus dans cette autorisation, que la délivrance du permis de
construire. Ce dernier doit donc être accordé si la demande en est faite dans
le délai légal de deux ans (cf. art. 119 al. 2 LATC), si le projet de
construction est conforme aux conditions fixées par le permis d'implantation et
si, sur les points non réglés dans cette autorisation préalable, il est
conforme aux normes applicables (cf. ATF 101 Ia 213 consid. 3a). Si
l'autorisation préalable est accordée, l'autorité ne peut en principe plus ensuite,
lors de l'examen de la demande de permis de construire (autorisation
définitive), remettre en cause les éléments déjà qualifiés de conformes au plan
d'affectation ou à la réglementation de police des constructions (cf. ATF
135 II 30 consid. 1.3.1; TF 1C_520/2018 du 15 octobre 2018 consid. 2.2; TF 1C_588/2016
du 26 octobre 2017 consid. 2.3; TF 1C_430/2017 du 31 août 2017 consid. 2.2 et
les références citées). La décision octroyant l'autorisation préalable
d'implantation produit les effets d'une décision définitive sur les points
qu'elle tranche. Ce caractère obligatoire du permis préalable d'implantation
donne une sécurité au constructeur. Autrement dit, ce permis confère
temporairement force de chose décidée aux éléments qu'il contient, ce qui a
pour effet d'empêcher que ces éléments soient remis en cause à l'occasion de la
délivrance du permis de construire. C'est en cela qu'il contribue, comme le dit
la jurisprudence fédérale, à la sécurité des relations juridiques (cf. CDAP
AC.2019.0401 du 6 juillet 2020 consid. 3; CDAP AC.2018.0273 du 20 février 2019
consid. 4a; CDAP AC.2018.0169 du 25 janvier 2019 consid. 2b; CDAP AC.2018.0086
du 14 décembre 2018 consid. 2c/aa et les références citées).
L'autorisation préalable d'implantation ne permet
cependant pas au propriétaire foncier de réaliser à tout prix une construction.
Il ne s'agit pas d'une autorisation de base, qui serait simplement complétée et
détaillée par le permis de construire. Le bénéficiaire d'une telle autorisation
doit encore entreprendre des démarches nécessaires à l'obtention de
l'autorisation définitive de construire au sens des art. 22 de la loi fédérale
du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et 114 LATC (cf.
CDAP AC.2019.0401 du 6 juillet 2020 consid. 3; CDAP AC.2018.0273 du 20 février
2019 consid. 4d et les références citées).
La jurisprudence tant cantonale que fédérale
considère que si les autorisations de construire préalables (ou permis
d'implantation) disposent en principe de l'autorité de chose décidée pour les
éléments qu'elles concernent, conférant certaines expectatives au constructeur,
il n'est pas pour autant exclu qu'elles puissent être remises en cause par la
suite, à l'instar de tout acte administratif unilatéral tel qu'une autorisation
de construire ordinaire. Une révocation d'une telle décision est en effet
possible, même en l'absence de base légale spécifique, en cas de changement dans
la situation de fait ou dans la réglementation. De la même manière,
l'autorisation préalable peut être revue à l'occasion de la procédure de permis
définitif, pour autant que l'intérêt à une application correcte de la
législation l'emporte sur les principes de sécurité du droit et de la bonne foi
(cf. TF 1C_168/2019 du 17 janvier 2020 consid. 2.2; TF 1C_588/2016 du 26 octobre
2017 consid. 2.3; CDAP AC.2019.0401 du 6 juillet 2020 consid. 3 et les
références citées).
3.
Dans un premier grief, les recourants font valoir qu'il n'est pour le
projet litigieux pas possible d'octroyer des bonus, que ce soit le bonus de la
surface brute de plancher habitable prévu par la LPPPL (art. 27 RPPPL) d'une
part ou le bonus dans le calcul des coefficients d'occupation ou d'utilisation
du sol prévu pour les bâtiments neufs ou rénovés atteignant des performances
énergétiques sensiblement supérieures aux normes en vigueur (art. 97 al. 4
LATC) d'autre part.
Les recourants estiment en particulier que les
conditions requises pour bénéficier d'un bonus lié à des LUP ne sont pas
réalisables dans la mesure où, selon eux, le PPA était déjà soumis, avant janvier
2018, à des quotas LUP. Ils se fondent à cet égard sur une mention figurant sur
le site internet de l'Etat de Vaud (
https://www.vd.ch/themes/territoire-et-construction/logement/promotion/modalites-specifiques-pour-la-constuction-de-lup/bonus-de-surface/#c2024135
)
évoquant les "bonus dans les zones légalisées avant l’entrée en vigueur de
la LPPPL (1
er
janvier 2018)" et qui a la teneur suivante:
"
Dans
les zones à bâtir légalisées avant le 1
er
janvier 2018 et non soumis[es]
à quotas de LUP, les bâtiments peuvent bénéficier d’un bonus de maximum 10 % de
la surface brute de plancher habitable si au moins 15% de la surface totale
brute de plancher est destinée à des logements d’utilité publique (LUP)[…] Le
bonus de surface brute de plancher habitable de 10 % maximum au sens de la
LPPPL peut être cumulé avec le bonus prévu à l’art. 97, al. 4 LATC en cas de
performances énergétiques sensiblement supérieures aux normes en vigueur.
"
Pour fonder leur raisonnement, les recourants s'appuient
sur diverses conventions signées notamment par les propriétaires, les
promoteurs et les autorités communales, et en particulier à une convention bipartite
signée le 7 avril 2014 entre la commune et la précédente propriétaire, à une
convention signée le 27 juin 2017 entre la commune, la propriétaire et le M.________
ayant comme objectif d'appliquer la démarche "One Planet Living"
(OPL), et à une convention signée entre la commune, la propriétaire et le WWF Suisse
en 2020 relative à la certification "SEED" des sous-périmètres Moulins
et Gruvatiez-en-Lavegny. Ils en tirent que le PPA était déjà soumis avant
janvier 2018 à des quotas de LUP.
a) Le 1
er
janvier 2018, la LPPPL a
remplacé la loi cantonale du 4 mars 1985 concernant la démolition, la transformation
et la rénovation de maisons d’habitation, ainsi que l’utilisation de logements
à d’autres fins que l’habitation (LDTR), laquelle a été abrogée à la même date
et répondait à un but d'intérêt public, à savoir conserver sur le marché des
logements dont le loyer est en rapport avec les ressources de la majorité des
familles. Le but de la LDTR était de prévenir la diminution du nombre de logements
à loyer modéré, que l'on trouve principalement dans les immeubles anciens, et
dont le coût est en rapport avec les ressources de la majeure partie de la
population, et notamment les personnes les plus défavorisées. Il s'agissait ainsi
de combattre la pénurie de logements répondant aux besoins prépondérants de la
population (voir ATF 89 I 178; 101 Ia 502; voir aussi ATF 119 Ia 355 consid. 3b;
116 Ia 401; 113 Ia 132 consid. 7). La loi tendait à enrayer la diminution du
nombre des logements entrant dans cette catégorie, tout en permettant le bon
entretien des immeubles (voir Bulletin du Grand Conseil [BGC], février 1985, p.
1426). Le régime d'autorisations administratives prévu par la LDTR complétait
efficacement les dispositions de protection dont peuvent bénéficier les
locataires au titre du droit privé fédéral en matière de bail à loyer (Exposé
des motifs complémentaire et projet de loi sur la préservation du parc locatif
vaudois, législature 2013-2017 n°168, p. 11).
Les mesures cantonales visent non seulement à éviter
la disparition de logements à la suite de démolition et de changement
d'affectation (pénurie quantitative) mais aussi le renchérissement de loyers
résultant de transformations architecturales trop importantes (pénurie qualitative;
cf. arrêts FO.2014.0012 du 25 juin 2015 consid. 3a; FO.2006.0016 du 30 octobre
2009 consid. 2). La LPPPL prévoit la perdurance d'un dispositif légal visant à
assurer le maintien de la substance locative vaudoise existante (Exposé des
motifs n°168, p. 25).
b) Aux termes de son art. 1
er
let. b, la
LPPPL a notamment pour but de promouvoir la construction de nouveaux logements
qui correspondent aux besoins de la population (promotion du parc locatif). Le
Titre II de la loi (art. 2-26) régit la préservation du parc locatif existant,
cependant que le Titre III (art. 27-40) régit la promotion du parc locatif.
Les articles 27 à 29 LPPPL ont la teneur suivante:
"
Art.
27   Logements d'utilité publique
1
Les logements
d'utilité publique (ci-après: LUP) sont:
a. les logements bénéficiant d'une
aide à la pierre, au sens de la loi du 9 septembre 1975 sur le logement
(ci-après: LL);
b. les logements protégés destinés
aux personnes âgées, au sens de l'article 32, alinéa 2 LL;
c. les logements pour étudiants
dont l'Etat contribue à la création par un prêt;
d. les logements à loyer abordable
reconnus d'utilité publique.
2
Pour être reconnu
d'utilité publique, le logement à loyer abordable doit remplir les conditions
cumulatives suivantes:
a. il fait partie d'un immeuble comprenant
au moins quatre logements;
b. il est destiné à la location à
long terme;
c. il respecte, par type
d'appartement, les limites de loyers et de surfaces fixées par l'Etat.
3
Le Conseil d'Etat
précise les conditions de l'alinéa 2 sur la base de l'avis de la Commission
cantonale consultative du logement, les modalités de contrôle, ainsi que les
garanties permettant de s'assurer que la destination de ces logements et les
obligations du propriétaire demeurent en cas d'aliénation de l'immeuble. Les
mécanismes prévus aux alinéas 1 à 4 de l'article 20 LL sont applicables par
analogie.
4
Le département est
l'autorité compétente pour reconnaître le caractère d'utilité publique.
5
Les communes peuvent
appliquer des règles communales complémentaires dans les domaines qui ne font
pas l'objet d'une règlementation cantonale, notamment en matière de conditions
d'occupation. Elles sont soumises à l'approbation du département.
Chapitre II Mesures en matière
d'aménagement du territoire et de police des constructions
Art. 28    Plans et règlements
d'affectation communaux
1
Les
communes peuvent prévoir, dans leurs plans et règlements d'affectation, pour
autant que ces mesures soient adaptées au contexte local et à leurs besoins,
des dispositions relatives:
a. à des bonus de surface brute de
plancher habitable pour la réalisation de LUP;
b. à la fixation de quotas de LUP
dont la destination est garantie à long terme.
2
Les communes peuvent
faire mentionner au registre foncier les restrictions de droit public à la
propriété découlant des mesures mentionnées à l'alinéa 1.
Art. 29    Bonus lié à la
construction de LUP
1
Dans les zones à
bâtir déjà légalisées avant l'entrée en vigueur du présent article, les
bâtiments bénéficient d'un bonus de 10% de la surface brute de plancher habitable
si au moins 15% de la surface totale brute de plancher habitable est destinées
à des LUP.
2
Si le bonus prévu par
la réglementation communale pour les prestations d'intérêt public au sens de
l'article 47, alinéa 2, chiffre 10 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement
du territoire et les constructions (ci-après: LATC) a été utilisé, le bonus
prévu à l'alinéa 1 est diminué d'autant.
3
Même si le bonus
énergétique prévu à l'article 97, alinéa 4 LATC a été utilisé, le bonus prévu à
l'alinéa 1 n'est pas diminué.
"
c) Ces dispositions sont complétées par le règlement
d’application de LPPPL, du 25 octobre 2017 (RLPPPL; BLV 840.15.1), qui opère la
même distinction que le texte de loi. Le chapitre Ier du règlement a trait à la
préservation du parc locatif (art. 2-24) et le chapitre II, à la promotion du
parc locatif (art. 25-34). L'art. 33 RPPL dispose notamment que les plans et règlements
d'affectation peuvent prévoir l'octroi d'un bonus d'au maximum 10 % de la
surface brute de plancher habitable si au moins 15 % de la surface totale brute
de plancher habitable est destinée à des LUP (al. 1). Les surfaces de plancher
habitable de LUP imposées par un quota de LUP ne sont pas prises en
considération dans les composantes du calcul de l'alinéa 1 (al. 2).
La LPPPL permet ainsi aux communes d’introduire des
quotas dans les nouveaux plans d’affectation. Elles peuvent ainsi prescrire la
construction d’un certain pourcentage de logements d’utilité publique dans
certaines zones de leur territoire. Les communes peuvent décider d’émettre des
quotas de LUP pour des immeubles entiers ou uniquement pour un certain
pourcentage de logements au sein d’un seul et même immeuble. Tout plan
d’affectation communal est une mesure d’aménagement du territoire. Il est
élaboré par la Municipalité et doit obligatoirement être validé par l’organe
législatif (conseil communal ou général). La procédure d’élaboration d’un plan
d’affectation peut faire l’objet d’oppositions. A noter que la Municipalité
n’est aucunement obligée de réserver des terrains pour des LUP. Elle est libre
d’utiliser ou pas les outils mis à disposition par la LPPPL en fonction de
l’analyse de ses besoins.
c) Les plans d'affectation règlent l'utilisation du
sol. Conformément à cette fonction, ils se présentent généralement – mais pas
obligatoirement – sous la forme, premièrement d'une carte, sur laquelle chaque
bien-fonds est précisément visible et qui divise le périmètre en zones, chacune
ayant un statut spécifique, et secondement d'une règlementation qui définit ces
statuts (Eloi Jeannerat / Pierre Moor, Commentaire pratique LAT: Planifier
l'affectation, 2016, n. 20 ad art. 14 LAT). Ils forment ensemble le plan
d'affectation. Le droit fédéral ne fixe pas de limite directe quant à la forme
que doit prendre un plan d'affectation (Eloi Jeannerat / Pierre Moor, op. cit.,
n. 21 ad art. 14 LAT). Simplement, la situation juridique doit être clairement définie,
afin notamment d'assurer la sécurité du droit pour tous les intéressés.
d) Le bonus stipulé à l'art. 29 LPPPL bénéficie aux
zones à bâtir légalisées avant l'entrée en vigueur de la LPPPL, soit avant le 1
er
janvier 2018, ce qui est le cas en l'espèce du PPA et du RPPA.
En l'occurrence, l'examen du PPA et de son règlement
permet de constater que dans le cadre de ce plan et de son règlement
d'affectation, la commune n'a prévu ni bonus de surface brute de plancher
habitable pour la réalisation de LUP, ni quotas de LUP dont la destination
serait garantie à long terme. En effet, si le PPA a notamment pour but d'assurer
une pluralité de destinations (logements, installations d'utilité publique, services
et commerces de quartier) propre à favoriser une mixité sociale, culturelle et
générationnelle (art. 2 RPPA), aucune disposition n'introduit ou ne mentionne
de quotas de LUP.
Par ailleurs, il n'est fait aucune référence directe
ou indirecte dans le cadre de ce plan d'affectation aux conventions signées par
la commune et évoquées par les recourants. Selon son site internet
(https://oneplanetliving.ch/, consulté le 26 juillet 2021), la démarche OPL a
été créée à l’initiative du WWF Internationalet de l’organisation anglaise
Bioregional. Elle est appliquée selon un mode de licence ouverte, sans
certification. La certification SEED, "next generation living" a été
élaborée par l’Association suisse pour des quartiers durables, dans la
continuité de la démarche OPL. Selon son site internet (https://seed-certification.ch/),
SEED est une certification unique et indépendante, reposant sur 6 principes
fondateurs, délivrée par l’Association aux quartiers respectant les principes
grâce à 30 objectifs de performance et 60 indicateurs mesurés. Sa mission est
de réinventer l’habitat en concevant des quartiers durables et solidaires axés
sur le respect de l’environnement et le bien-être de ses habitants. Le but est
de réduire l'empreinte écologique en milieu urbain et l'adapter aux ressources
dont dispose la planète, ainsi qu’aux conditions climatiques futures. SEED est
dotée d’une méthodologie pour garantir la durabilité des quartiers, propose des
modèles d’investissement différenciés, favorise l’innovation continue et le
partage en mettant en relation des quartiers certifiés. L’Association suisse
pour des quartiers durables, fondée en 2018 par le WWF Suisse et Implenia
Suisse SA, porte les responsabilités du développement et du suivi d’application
de la certification SEED sur les marchés immobiliers suisses et elle répond de
tout nouveau projet voulant être certifié comme quartier durable au travers de
cette méthodologie. Trois quartiers pilotes, dont le quartier Gruvatiez-en-Lavegny
à Orbe, ont initié leur développement en Suisse sous l’appellation OPL.
A cet égard, les engagements pris par la propriétaire
ou les propriétaires successives dans le cadre de conventions passées avec la
commune ou avec des associations dans le but de favoriser des projets de
construction durables ou d'obtenir une certification ne saurait être prise en considération
dans la mesure où elles ne régissent pas l'affectation de la zone ou
l'utilisation du sol et n'engagent finalement que leurs parties. Elles n'ont
pas force de loi et ne déploient pas d'effet juridique contraignant dans la
procédure de permis de construire (sur ce point, cf. ég. consid. 8 ci-dessous).
Il en découle que dans le
PPA, les bâtiments peuvent bénéficier du bonus de 10% de la surface brute de
plancher habitable pour autant que 15% de la surface totale brute de plancher
habitable soit destinés à des LUP, conformément à l'art. 29 LPPPL.
L'octroi d'un bonus à forme de l'art. 29 LPPPL
suppose une reconnaissance d'utilité publique. Or, en l'occurrence, il résulte
des décisions de la DGTL du 31 août 2020 que la propriétaire concernée a prévu
de réaliser 33 LLA et 36 LLA volontairement sur les parcelles n
os
2817 et 2818, aire d'évolution des construction A), qui, après vérification du
respect des conditions légales, se sont vu reconnaître d'utilité publique.
e) En l'occurrence, selon la demande de permis d'implantation,
le projet prévoit pour la parcelle n° 257 une surface brute utile des planchers
de 39'054 m
2
, dont 34'516 m
2
seront consacrés aux logements.
Un calcul des surfaces de plancher déterminant avec
bonus du 17 août 2020 de l'architecte du projet figure au dossier et illustre la
situation de l'ensemble des parcelles couvertes par le PPA de la façon suivante:
Il en découle que le projet d'implantation attaqué a
été envisagé avec une approche globale et en tenant compte des réalisations en
cours de construction sur les parcelles voisines (aire A) ayant fait l'objet
des décisions de la DGTL précitées. Pour une surface totale de plancher
déterminant consacrée au logement de 47'294 m
2
, un minimum de 7'094
m
2
(15%) devra être destiné à des LUP, conformément à l'art. 29
LPPPL, pour que la parcelle n° 257 (aire B) puisse bénéficier du bonus de 10%.
La présente procédure ne vise qu'une autorisation
préalable d'implantation, sans régler précisément l'affectation des locaux envisagés,
même si les LUP envisagés sont figurés au rez-de-chaussée de certains des
bâtiments projetés. La décision attaquée se limite toutefois à régler le
principe de la construction et l'implantation proprement dite (position des
bâtiments), les questions du volume, de la hauteur, de la forme des bâtiments,
et de leur affectation de façon générale. La présence au dossier d'un calcul général
du CUS relatif à l'ensemble du plan de quartier ne permet toutefois pas de
considérer que cette question serait définitivement tranchée dans le cadre de la
présente procédure. En l'absence des plans des immeubles projetés, l'exactitude
et le caractère définitif de ce calcul sont en l'état invérifiables.
Si l'autorisation préalable est accordée, il appartiendra
ensuite aux autorités concernées (Municipalité et DGTL) d'examiner lors des
demandes de permis de construire (autorisation définitive) si les surfaces minimales
permettant de bénéficier du bonus de 10% sont respectées sur l'ensemble du
territoire régi par le PPA.
A ce stade et dans la mesure où le PPA ne prévoit
pas de quotas de LUP, il suffit de constater que, sur le principe, les
bâtiments projetés ont la possibilité de bénéficier du bonus de 10% pour autant
que les conditions légales posées soient réunies (15% de la surface totale
brute de plancher habitable soit destinés à des LUP, conformément à l'art. 29
LPPPL), la décision octroyant l'autorisation préalable d'implantation ne
tranchant pas le point de l'affectation précise et de la surface des logements
abrités par les bâtiments dont l'implantation est autorisée.
4.
Les recourants contestent que le projet puisse bénéficier du
bonus énergétique (+ 5 %) consacré à l'art. 97 al. 4 LATC, dans le calcul des
coefficients d'occupation ou d'utilisation du sol. Ils estiment que des
exigences de performance énergétique sont déjà inclues dans le PPA et dans les
conventions évoquées ci-dessus et que cela empêche l'octroi du bonus prévu par
la disposition précitée.
a) Le droit cantonal énonce des règles
complémentaires sur le coefficient d'utilisation du sol, en relation avec l'utilisation
rationnelle et l'économie d'énergie dans les constructions. Ainsi, les alinéas
3 et 4 de l'art. 97 LATC disposent ce qui suit:
"
3
La surface
ou le volume supplémentaire des éléments de construction destinés à répondre
aux exigences d'isolation et de ventilation supérieures aux normes en vigueur
ne sont pas pris en compte dans le calcul des coefficients d'occupation ou
d'utilisation du sol et de la hauteur du bâtiment.
4
Les bâtiments neufs ou rénovés atteignant des performances énergétiques
sensiblement supérieures aux normes en vigueur bénéficient d'un bonus
supplémentaire de 5% dans le calcul des coefficients d'occupation ou
d'utilisation du sol.
"
Cette réglementation est précisée à
l'art. 40d du règlement d'application de la LATC (RLATC; BLV 700.11.1), ainsi
libellé:
"
1
Sont
considérées comme exigences supérieures aux normes en vigueur (art. 97, al. 3
LATC), les valeurs du coefficient de transmission thermique (valeurs limites
ponctuelles) meilleures que celles exigées à l'article 19, alinéa 1 RLVLEne.
2
On entend par performances énergétiques sensiblement supérieures aux normes
en vigueur (art. 97, al. 4 LATC), un bâtiment certifié selon le standard Minergie®
ou une autre norme équivalente reconnue par le service cantonal en charge de l'énergie.
3
Le supplément d'isolation par rapport aux valeurs limites ponctuelles
(art. 97, al. 3 LATC) est cumulable avec le bonus de 5% accordé aux bâtiments
neufs ou rénovés atteignant des performances énergétiques sensiblement supérieures
aux normes en vigueur (art. 97, al. 4 LATC).
"
Selon la jurisprudence, un certificat
provisoire (délivré par l’Office romand de certification Minergie) est
normalement requis pour pouvoir bénéficier du bonus prévu par l'art. 97 al. 4 LATC
(voir notamment les arrêts AC.2013.0457 du 30 avril 2014 consid. 2c et
AC.2013.0169 du 27 février 2014 consid. 2).
Le bonus énergétique institué à l'art. 97 al. 4 LATC
est accordé ainsi à une seule condition, à savoir que les bâtiments construits
atteignent des performances énergétiques sensiblement supérieures aux normes en
vigueur.
b) Pour les mêmes motifs qu'évoqués ci-dessus (cf.
consid. 3d), il n'est pas déterminant que la propriétaire ait pris des engagements
pour favoriser des projets de construction durables ou obtenir une certification
spécifique prévoyant un haut standard énergétique. Ces conventions et ces engagements
se distinguent et sont sans rapport direct avec les conditions de performances
énergétiques visées par la législation cantonale et permettant de bénéficier
d'un bonus supplémentaire de 5% dans le calcul des coefficients d'occupation ou
d'utilisation du sol. Il importe ainsi peu, dans le cadre de l'application des
art. 97 al. 4 LATC et 47d RLATC précités, que la constructrice se soit parallèlement
engagée à respecter des standards énergétiques élevés.
Par ailleurs, le RLATC donne une définition précise
des notions d'exigences supérieures aux normes en vigueur (art. 97 al. 3 LATC)
et de performances énergétiques sensiblement supérieures aux normes en vigueur
(art. 97 al. 4 LATC). Il importe ainsi peu que le PPA ou les conventions
passées par la commune prévoient des exigences identiques voire supérieures.
L'octroi du bonus dépend uniquement de la réalisation des conditions légales clairement
définies.
On soulignera que l'art. 9 al. 4 RPPA réserve
d'ailleurs expressément l'art. 97 LATC et autorise un bonus si les conditions
légales posées sont réunies. Enfin, l'art. 29 al. 3 LPPPL retient lui clairement
que le bénéfice énergétique et le bénéfice LUP se cumulent, ce qui permet dès
lors une augmentation totale de 15%
dans le calcul des
coefficients d'occupation ou d'utilisation du sol.
Il appartiendra pour le surplus à la municipalité de
statuer dans le cadre du permis de construire sur la conformité du projet aux
dispositions précitées. C'est en effet au moment de l'enquête publique tendant
à l'obtention du permis de construire que les plans détailleront le calcul du
CUS et que les recourants pourront s'y opposer s'ils le souhaitent (AC.2016.0165,
AC.2016.0181 du 29 juin 2017 consid. 7).
Le grief des recourants en relation avec ces bonus
doit donc être rejeté.
5.
Dans un autre grief, les recourants critiquent le choix architectural et
en particulier font valoir que les objectifs du Schéma directeur "Orbe
Sud" ne sont pas réalisés. Ils évoquent les art. 2, 13 et 26 PPA et
estiment notamment que la distance entre les entités bâties n'est pas
suffisamment grande pour dégager du vide ou encore que le concept architectural
projeté n'est pas adéquat et n'atteint pas le but visé par le PPA, en considérant
notamment que la composition des îlots proposée est inappropriée. Ils estiment
également que le projet implique une augmentation du CUS qui ne répond pas au Schéma
directeur "Orbe Sud" et implique une modification de PPA.
a) On précisera en préambule que la présente
procédure vise l'octroi d'un permis d'implantation délivré sur la base du PPA,
récemment adopté et en vigueur.
D'après la jurisprudence constante du Tribunal
fédéral, les plans d'affectation sont traités du point de vue procédural comme
des décisions: ils ne peuvent être attaqués que lors de leur adoption et à défaut,
ils entrent en force et ne peuvent plus être réexaminés à titre préjudiciel
dans le cadre de la procédure de permis de construire. Selon la jurisprudence,
le contrôle incident ou préjudiciel d'un plan d'affectation dans le cadre d'une
procédure relative à un acte d'application est ainsi en principe exclu. Un tel
contrôle est néanmoins admis, à titre exceptionnel, lorsque les conditions d'un
réexamen des plans au sens notamment de l'art. 21 al. 2 LAT sont réunies (cf.
ATF 121 II 317 consid. 12c). La disposition cantonale correspondante est, depuis
le 1
er
septembre 2018, l'art. 27 LATC et, auparavant, l'art. 63
aLATC (arrêt AC.2017.0200 du 4 septembre 2018 consid. 5c et les références
citées).
C'est donc sur la base d'une planification récente
que le projet d'implantation a été développé en concertation avec les autorités
cantonales et communales compétentes, qui ont préavisé positivement à celui-ci.
Cette planification spéciale n'apparaît ainsi pas obsolète (cf. art. 15 al. 1
LAT; ATF 144 II 41 consid. 5.3) et les recourants ne le prétendent d'ailleurs
pas. Il n'y a en l'occurrence aucune nouvelle circonstance ni factuelle ni
juridique qui pourrait justifier de ne pas appliquer ce plan d'affectation, qui
tient compte en particulier du Schéma directeur "Orbe Sud" adopté en
2012, lequel prévoit d'ailleurs l'élaboration de plans partiels d'affectation
sur l'ensemble de son périmètre.
On rappellera à cet égard que c'est dans une
procédure assurant la protection juridique des intéressés (art. 33 LAT) et la
participation de la population (art. 4 LAT) que sont élaborés les plans d'affectation
à caractère contraignant pour les particuliers (art. 21 al. 1 LAT) après pesée
et harmonisation de l'ensemble des intérêts en présence (art. 1 al. 1 et 2 al.
1 LAT) et selon les indications des plans directeurs (art. 6 ss et 26 al. 2
LAT). La procédure d'autorisation de bâtir (et a fortiori celle visant une autorisation
préalable d'implantation) sert seulement à vérifier si les constructions ou
installations sont conformes à la réglementation exprimée par les plans
d'affectation; elle vise à assurer la réalisation du plan cas par cas, mais
elle ne doit pas créer des mesures de planification indépendantes. Cette
procédure ne dispose pas de l'instrument matériel nécessaire et n'est pas apte,
sous l'angle de la protection juridique et de la participation de la
population, - en particulier du contrôle démocratique exercé lors de l'adoption
du plan par l'organe législatif communal, - à compléter ou à modifier le plan
d'affectation (ATF 116 Ib 53 consid. 3a). C'est pourquoi le plan d'affectation
doit comporter les éléments essentiels permettant d'atteindre les objectifs
d'aménagement retenus par les plans directeurs (ATF 121 I 117 ss). Ces
conditions sont en l'espèce remplies par le PPA qui fixe de manière précise les
dispositions nécessaires à la réalisation des objectifs de développement
retenus par la commune pour ce secteur dans le Schéma directeur "Orbe
Sud".
Il en résulte que les considérations des recourants
sur cette planification directrice sont sans pertinence et que le projet d'implantation
et sa conformité doivent être examinés au regard du PPA exclusivement.
Par ailleurs, les griefs qui touchent les
dispositions mêmes du PPA, comme les coefficients d'utilisation du sol ou la
surface brute de plancher habitable, sont irrecevables dans le cadre de la procédure
relative au permis d’implantation.
b) Les articles 2, 13 et 26 RPPA ont la teneur
suivante:
"
Article
2            Buts
Le PPA 'Gruvatiez-En Lavegny' a
pour objectif de:
§
développer, dans un
site stratégique, situé à proximité du centre-ville, une offre en habitat
valorisant les qualités paysagères et environnementales du site et appliquant les
principes de développement durable;
§
réaliser des
constructions de type 'parc habité', structurant le quartier en îlots à
vocation majoritairement résidentielle;
§
créer des espaces
collectifs et paysagers de qualité, qui assurent aussi bien la transition entre
bâti et non bâti que la transition entre lieux à usage public et lieux à usage
privé;
§
assurer une pluralité
de destinations (logements, installations d'utilité publique, services et
commerces de quartier) propre à favoriser une mixité sociale, culturelle et
générationnelle;
§
aménager un réseau de
mobilité douce (piétons et cycles) permettant de relier le quartier au centre-ville;
§
garantir, pour les
véhicules, un accès rationnel au site, ainsi qu'une offre en stationnement
adéquate.
Article 13           Intégration
et esthétique des constructions
1
L'expression
architecturale des constructions nouvelles doit présenter une cohérence et une
qualité à la fois intrinsèques et respectueuses du caractère spécifique du
site.
2
Au surplus, sont applicables
les articles 86 et 87 LATC.
Article 26           Aire des
aménagements extérieurs
1
L'aire des
aménagements extérieurs est destinée notamment à la création d'un parc arboré
collectif.
2
Doivent être aménagés:
§
le réseau de mobilité
douce (piétons et cycles) (art. 30 et 31);
§
des places de jeux et
de détente.
3
Peuvent être aménagés:
§
des jardins potagers
à usage collectif;
§
toute autre installation
de délassement;
§
des terrasses de
maximum 3 mètres (à l'usage des logements, des commerces et des installations
(para-) publiques);
§
les équipements
techniques nécessaires au bon fonctionnement du quartier (containers enterrés,
dispositifs de récupération des eaux, réseau de chauffage à distance, éclairage,
etc.) pour autant que leur impact sur le parc arboré collectif soit aussi limité
que possible;
§
des liaisons
souterraines (art. 24 al. 1).
4
Les aménagements
imperméables, les clôtures, murs et murets sont prohibés.
5
Les places de
stationnement ne sont pas autorisées.
6
Pour les plantations,
seules les essences indigènes sont autorisées. La gestion des espaces verts
sera extensive dans toute la mesure du possible.
7
Au surplus, est
applicable l'article 37.
"
c) En l’espèce, le PPA est un plan détaillé dont le périmètre
est limité à un nombre limité de parcelles et comporte des dispositions précises
qui permettent de déterminer en particulier les périmètres d’implantation, les
mesures de l'utilisation du sol, l’implantation des volumes et des constructions
souterraines, les aménagements extérieurs et les accès.
Le dossier de la demande comporte deux plans
déterminant en particulier les implantations des bâtiments et du parking souterrain,
le gabarit d'évolution et celui des constructions souterraines, le réseau de
circulation, les accès aux parkings souterrains et l'emplacement de 26 places
de stationnement extérieures.
d) Dans leur analyse, les recourants n'indiquent pas
en quoi le projet ne respecterait pas les buts du PPA ou les dispositions du
RPPA précités. Ils s'arrêtent à des considérations architecturales générales
sans que l'on ne comprenne véritablement quels éléments du dossier d'implantation
sont remis en cause et dans quelles mesures le PPA ne serait pas respecté,
étant une nouvelle fois rappelé que les options prises dans le cadre de ce plan
d'affectation ne sauraient être remises en question dans la présente procédure.
On relèvera en outre que la demande d'implantation ne fixe pas l'aspect
esthétique des bâtiments envisagés et la constructrice n'a pas déposé de plan
détaillé des aménagements extérieurs ou intérieurs. Il appartiendra ainsi et pour
le surplus à la municipalité de statuer dans le cadre du permis de construire sur
la conformité du projet aux dispositions du PPA précitées ou sur l'esthétique
et l'intégration des constructions. En l'état, les recourants ne mettent pas en
évidence en quoi le permis d'implantation litigieux violerait le PPA et du RPPA.
Leurs griefs doivent ainsi être rejetés.
6.
Les recourants font ensuite valoir que le projet dans sa globalité ne propose
pas suffisamment de places de stationnement, ce qui entraîne un risque non
négligeable de report de demandes sur le domaine public et de pressions sur les
espaces publics et les parcelles privées du quartier. Ils considèrent que le
nombre de places de stationnement doit correspondre aux exigences des normes
établies par l'Association suisse des professionnels de la route et des
transports (ci-après: normes VSS). Ils font valoir également que l'arrivée du Réseau
Express Régional des CFF (RER) à Orbe n'interviendra pas avant plusieurs années
et ne peut dès lors pas être prise en considération dans le calcul des places
de stationnement.
De son côté, la municipalité indique qu'elle
appliquera la réglementation récente qui est claire et qu'ainsi, au fur et à
mesure de la délivrance des permis de construire, l'application stricte de la
norme VSS, qui fait référence, dira le nombre de places de stationnement nécessaire
en souterrain et définira ce qui est possible pour le stationnement en surface
de courte durée, avec une limite maximale de 10 % du besoin total de places de
stationnement. Elle estime que l'éventuel impact du report de l'arrivée du RER
pourra, respectivement devra, être apprécié une fois tous les bâtiments construits
et entraînera cas échéant la mise en place des mesures transitoires.
b) S'agissant des places de stationnement, le RPPA
contient en particulier les dispositions suivantes:
"
Article
27          Aires de dégagement 1 et 2
1
Les aires de
dégagement 1 et 2 sont destinées à assurer une transition de qualité entre le
quartier et les espaces environnants.
2
L'aire 1 peut
accueillir:
[…]
§
des places de stationnement
de courte durée;
[…]
"
"
Article
32          Stationnement
1
Les besoins en
stationnement (véhicules et vélos) sont définis selon les normes VSS en vigueur
lors de la demande de permis de construire.
2
Les places de
stationnement pour véhicules motorisés doivent être réalisées en souterrain (art.
33). Est réservé l'alinéa 3.
3
10% du besoin total
en places de stationnement de courte durée (places pour clients, visiteurs et
livraisons) peut être réalisé en surface dans l'aire de dégagement 1 (art. 27).
"
"
Article
33          Parkings souterrains
1
Les parkings souterrains
sont réalisés conformément à l'article 24 alinéa 1.
2
Les accès aux
parkings souterrains tels que figurés sur le plan sont impératifs, l'assiette
et l'implantation indicatives.
3
L'emprise des accès
(trémies) doit être limitée au minimum techniquement indispensable et faire
l'objet d'une intégration soignée au site.
"
S'agissant de l'application concrète des normes VSS,
le Tribunal fédéral considère que, d'une manière générale, l'appréciation
d'intérêts publics supérieurs parfois contradictoires peut conduire à une offre
en cases de stationnement plus élevée ou plus faible que celle obtenue en
appliquant la norme (ATF 132 III 285 consid. 1.3 p. 288; arrêts TF 1C_90/2011
du 20 juillet 2011 consid. 4.2; 1C_477/2009 du 17 juin 2009 consid. 5.3).
La norme VSS 40 281 (anciennement numérotée SN 640
281), à laquelle il convient de se référer dans le cas d'espèce, distingue
l’offre en cases de stationnement afférente au logement, de celle afférente à
d’autres affectations. Concernant les cases afférentes au logement, la norme
recommande d'offrir une case de stationnement par 100 m
2
de
surface brute de plancher ou une case par logement (ch. 9.1). A ces cases de
stationnement pour les habitants, il est nécessaire d'ajouter 10% de cases en plus
pour les visiteurs. Ce n'est qu'à la fin des calculs, après avoir fait tous les
totaux, que doit intervenir l'arrondissement du nombre de cases de stationnement
à l'entier supérieur (ch. 9.3). La norme précise qu’il peut être judicieux
de s’écarter des valeurs indicatives afin de tenir compte de conditions locales
particulières ou de formes spéciales de logement (par exemple, habitat sans
voiture; ch. 9.4).
Pour les affectations autres que le logement, la
norme VSS 40 281 prévoit que l'offre en cases de stationnement à mettre à
disposition dépend du genre d'affectation, de ses valeurs caractéristiques et
du type de localisation (ch. 10.1, p. 11). La fourchette entre le nombre
minimal et le nombre maximal de cases de stationnement nécessaires est estimée à
partir des valeurs spécifiques indicatives figurant dans le tableau 1
("valeurs spécifiques indicatives pour l'offre en cases de
stationnement", pp. 14-15), pondérées selon les pourcentages indiqués dans
le tableau 3 ("offre en cases de stationnement en % des valeurs indicatives
selon le tableau 1", p. 16), en tenant compte du type de localisation
défini selon le tableau 2 ("distinction des types de localisation",
p. 16). A noter que la norme distingue cinq types de localisation (A, B,
C, D et E), qui dépendent de la "part de la mobilité douce dans l'ensemble
de la génération du trafic de personne" et de la "fréquence des
transports publics pondérée selon la desserte des habitants pendant la période
d'exploitation déterminante" (tableau 2). Pour chaque type de localisation,
la norme prévoit le minimum et le maximum de l'offre en cases de stationnement
(tableau 3).
c) En l'occurrence, le formulaire de demande
d'autorisation préalable d'implantation contient une rubrique "F"
consacrée aux places de stationnement, demandant notamment d'indiquer le nombre
de places existantes, ajoutées et supprimées et le total après travaux. La
constructrice y indique que 330 places de stationnement seront créées en
souterrain et 26 places à l'extérieur.
Le 21 décembre 2020, dans le cadre de la synthèse
CAMAC délivrée, la DGMR a préavisé favorablement le projet en indiquant que son
exécution devra respecter les conditions suivantes s'agissant du stationnement
pour véhicules:
"
Stationnement
pour voitures
Besoin en stationnement: logements
La demande de permis de construire
prévoit un dimensionnement de l'offre en stationnement liée aux logements de
277 places (habitants et visiteurs) pour un total de 371 appartements, ce qui
correspond à une réduction de 32% par rapport au besoin calculé selon la norme
VSS en vigueur (valeur pour un cas 'normal').
Si la DGMR-P considère qu'il est
souhaitable d'encourager une réduction de l'utilisation de la voiture, elle
tient toutefois à souligner le caractère ambitieux de l'option de réduction de
l'offre en stationnement destinée aux logements, compte tenu du taux de
motorisation communal (taux 2018 selon SAN/Canton de Vaud: 567 voitures pour
1'000 habitants). Avec une offre estimée à 277 places réservées aux besoins des
habitants, pour un nombre d'habitants que l'on peut estimer à env. 690
personnes, on obtient en effet un taux de motorisation situé approximativement
[à]
400 voitures de tourisme pour 1'000
habitants, soit un taux largement inférieur à celui de la commune. Il existe
par conséquent un risque non négligeable que l'offre en stationnement prévue
pour les logements soit insuffisante et que cela implique des reports de
demande sur le domaine public et une pression sur les espaces publics et les
parcelles privées du quartier.
Compte tenu de ces éléments, la
DGMR-P recommande à l'autorité communale, si elle estime qu'un projet à
stationnement réduit fait du sens à cet endroit du territoire, de développer et
de mettre en œuvre un ensemble cohérent et efficace de mesures d'accompagnement
encourageant une baisse du taux de motorisation des habitants.
Besoin en stationnement: activités
Un type de localisation B selon
les normes VSS a été utilisé pour estimer le besoin en places de stationnement lié
aux activités. La DGMR estime que c'est un type de localisation C qui
s'applique ici, pour un besoin estimé à 70-110 places alors que le projet en
prévoit 79. Selon le type d'activités qui prendront place dans
[sic]
, ce sera le bas de la fourchette
(services de proximité) ou le haut de la fourchette s'applique.
Synthèse
En appliquant les normes VSS, le
besoin total s'élève à 500 places plutôt que 356.
Il est de la compétence de
l'autorité communale de statuer sur le nombre de places définitif qui peut être
autorisé.
Stationnement pour vélos
En référence à l'article 40a du
Règlement d'application de la Loi sur l'aménagement du territoire et des constructions
(RLATC; RS 700.11.1) le nombre de places de stationnement pour vélos doit être
fixé sur la base de la norme correspondante de l'Association suisse des professionnels
de la route et des transports (actuellement VSS 640065).
La DGMR-P demande que la demande
de permis de construire identifie les espaces prévus pour le stationnement,
dont l'offre sera établie en conformité avec l'article 40a RLATC.
"
d) En l'occurrence, il convient à nouveau de
constater que le permis d'implantation accordé ne détermine pas précisément un emplacement
ou un nombre de places de stationnement autorisées, sous réserve de 26 places
extérieures prévues dans une aire de dégagement. Le but de la procédure est en l'occurrence
uniquement de faire approuver le nombre, l'implantation, les gabarits et
l'affectation des bâtiments. Elle se poursuivra sous forme d'une ou plusieurs enquêtes
publiques qui interviendront ultérieurement et devront notamment prendre en
considération tant les remarques du service spécialisé dans le cadre de la
synthèse CAMAC, l'offre des transports publics alors existante et les normes
VSS en vigueur lors de la demande de permis de construire (art. 32 al. 1 RPPA).
S'il est exact que le nombre de places de
stationnement indiquées par la constructrice dans le cadre de sa demande
d'implantation apparaît modeste au regard des normes VSS, la demande
d'autorisation préalable d'implantation ne saurait être refusée pour ce motif, dans
la mesure où il y a lieu de considérer que cette demande ne s'étend pas aux places
de stationnement. Il appartiendra en réalité à la constructrice de compléter
son projet sur ce point lorsqu'elle déposera une demande de permis de
construire, la municipalité conservant toute latitude pour déterminer si le
projet respecte la règlementation communale en la matière. Elle devra ainsi
lors de la délivrance du ou des permis de construire veiller à l'application de
la norme VSS, dire le nombre de places de stationnement nécessaires en
souterrain et définir ce qui est possible pour le stationnement en surface de
courte durée. Il lui appartiendra également d'apprécier l'éventuel impact de
l'arrivée du RER ou de son report.
Partant, les griefs des recourants à cet égard doivent
être rejetés.
7.
Les recourants invoquent ensuite des risques d'inondation et exigent un
certain nombre d'engagements pour assurer la localisation et la redirection des
eaux de pluie ainsi que la sécurité des biens et des personnes. Ils évoquent
des inondations de la zone intervenues début février 2021 ayant nécessité plusieurs
interventions des pompiers.
a) L'art. 89 LATC interdit toute construction sur un
terrain ne présentant pas une solidité suffisante ou exposé à des dangers
spéciaux tels que l'avalanche, l'éboulement, l'inondation et les glissements de
terrain avant l'exécution de travaux propres, à dires d'experts, à le
consolider ou à écarter ces dangers; l'autorisation de construire n'engage pas
la responsabilité de la commune ou de l'Etat. Il découle de cette disposition
que le législateur cantonal laisse au propriétaire constructeur la
responsabilité de prendre toutes les mesures propres à consolider le terrain ou
à écarter les dangers de glissement, indépendamment des autorisations qui lui
seraient délivrées par la commune ou par le canton, que le terrain soit situé
en zone à bâtir ou hors des zones à bâtir. Ainsi, le classement d'un terrain en
zone à bâtir ne signifie pas que la construction puisse être autorisée sans que
les mesures de précaution et de sécurité énoncées à l'art. 89 LATC ne soient
prises par les propriétaires ou les constructeurs (cf. AC.2018.0256 du 22
février 2019 consid. 3a; AC.2016.0427, AC.2016.0428 du 26 septembre 2017 consid.
12a; AC.2015.0243 du 30 mai 2016; AC.2013.0065 du 18 juin 2015; AC.2013.0389 du
3 novembre 2014; AC.2009.0043 du 30 décembre 2010; AC.2009.0082 du 26
février 2010, AC.2008.0290 du 9 octobre 2009). Par ailleurs, conformément aux
art. 120 al. 1 let. b et 121 let. c LATC, les constructions et les ouvrages
nécessitant des mesures particulières de protection contre les dangers d'incendie
et contre les dommages causés par les forces naturelles font l'objet d'une autorisation
spéciale cantonale. L'autorité cantonale statue, sans préjudice des
dispositions relatives aux plans et aux règlements communaux d'affectation, sur
les conditions de situation, de construction, d'installations et,
éventuellement sur les mesures de surveillance. Elle impose, s'il y a lieu, les
mesures propres à assurer la salubrité et la sécurité ainsi qu'à préserver
l'environnement (art. 123 al. 1 et 2 LATC). Le cas échéant, il appartient à la
municipalité, dans le cadre de son devoir de surveillance pendant la phase
d'exécution des travaux prévue aux art. 124 à 129 LATC, de s'assurer que toutes
les conditions fixées par l'autorisation spéciale de l'ECA ont été respectées,
notamment au moment de l'avis de début des travaux (art. 125 LATC) et lorsqu'elle
statue sur la demande de permis d'habiter (art. 129 LATC). L’art. 3 du règlement
d’application du 28 septembre 1990 de la loi sur la prévention des incendies et
des dangers résultant des éléments naturels (RLPIEN; BLV 963.11.1) prévoit
d’ailleurs que la municipalité, avant de délivrer le permis d’habiter, devra
s’assurer que la construction et ses aménagements ne présentent pas ou ne sont
pas exposés à des risques importants ou particuliers d’incendie ou de dommages
résultant de l’action des éléments naturels (cf. AC.2018.0256 du 22 février
2019 consid. AC.2011.0320 du 31 juillet 2012).
Pour le reste, la prévention contre des dommages
liés à des travaux, notamment de terrassement, relève de l'application des
règles de l'art en matière de construction et n'a aucune incidence sur la
délivrance du permis de construire (cf. AC.2016.0027 du 10 mars 2017
consid. 5b/aa; AC.2010.0353 du 23 décembre 2011 consid. 10 et l'arrêt cité). Un
éventuel litige portant sur cette question ressortit au droit privé (AC.2010.0228
du 12 janvier 2011 consid. 5).
b) En l'occurrence, une petite partie de la pointe
nord est de la parcelle n° 257 est répertoriée en zone de danger d'inondation, degré
résiduel selon la carte mise à disposition par l'Unité des Dangers Naturels de
la Direction générale de l'environnement.
Il en découle que l’Etablissement cantonal d'assurances
(ECA) a été consulté et s'est déterminé en indiquant simplement que le formulaire
éléments naturels pour ce danger devra être joint à la demande de permis de
construire et qu'une évaluation locale du risque pourrait être demandée lors de
l'analyse du dossier. Ainsi, si l'autorisation préalable d'implantation aurait sans
aucun doute dû être refusée s'il était établi que la parcelle n
o
257
n'était pas constructible en raison des dangers naturels auxquels elle est exposée,
tel n'est toutefois pas le cas en l'espèce. La constructibilité de la parcelle ou
d'une de ses parties n'est à aucun moment mise en cause par l'ECA. Compte tenu
d'un risque résiduel d'inondation, l'ECA demande uniquement que la demande de permis
de construire prenne en compte ce danger. La municipalité a intégré les
exigences de l'ECA en assortissant le permis préalable d'implantation d'une
charge aux termes de laquelle les constructrices devront se soumettre aux
conditions de l'ECA.
A cet égard, le permis préalable d'implantation ne
prête pas le flanc à la critique et les griefs des recourants relatifs au
danger d'inondation doivent par conséquent être écartés.
8.
Les recourants critiquent le non-respect, selon eux, des normes "One
Planet Living" (OPL).
Selon les écritures de la commune, une convention
relative à la certification SEED a été signée par la municipalité le 4 décembre
2020 et est venue se substituer à la convention du 27 juin 2017, la phase
réalisation de la première étape de Gruvatiez-en-Lavegny étant à bout touchant.
La phase de planification de première étape a déjà fait l'objet d'une phase de
révision qui a abouti au maintien de la certification par l'Association Suisse
pour les quartiers durables. La modification de la convention d'origine n'avait
pas pour but d'alléger les obligations des parties mais simplement de remplacer
l'ancienne convention pour des raisons de procédure visant à une certification
rigoureuse. La municipalité indique avoir respecté ses engagements d'origine et
que la nouvelle convention qui s'est imposée permet de mettre en œuvre le
système de contrôle d'une part et celui de certification d'autre part. Elle a
produit en annexe la convention.
En statuant sur une demande de permis de construire,
l'autorité doit uniquement s'assurer que les règles du droit public des
constructions sont respectées (art. 104 LATC). Selon la jurisprudence, le
permis de construire est en effet une autorisation de police qui doit être
délivrée lorsque les conditions formelles et matérielles posées par le droit
public sont réunies (arrêts AC.2016.0102 du 3 juin 2016). Il n'incombe pas à la
municipalité de vérifier si, au surplus, le projet qui lui est soumis respecte
d'éventuelles obligations civiles du constructeur à l'égard de tiers (arrêts
AC. 2018.0256 consid 1a; AC.2016.0102 consid. 2b; AC.2007.0244 du 15 janvier 2009
consid. 4; AC.1994.0038 du 16 juin 1995). Les moyens tirés du non-respect du
droit privé sont ainsi irrecevables devant le tribunal de céans (cf. arrêt
AC.2016.0102 précité consid. 2b et les arrêts cités).
Il ressort des éléments relevés ci-dessus (cf.
consid. 3d ci-dessus) et de la lecture de la convention produite que le respect
ou non des conditions posées par les entités précitées ne relève pas du droit
public des constructions. Or, pour la juridiction de droit public, le litige se
limite à la question de savoir si les règles du droit public des constructions
ont bien été appliquées par la municipalité. Les engagements pris dans le cadre
de convention ne sauraient ainsi déployer un effet juridique contraignant dans une
procédure de demande de permis de construire ni
a fortiori
dans celle d'autorisation
préalable d'implantation. On relèvera que les recourants ne disent pas véritablement
en quoi ces conventions ne seraient pas respectées et se bornent à affirmer que
la municipalité n'a ni la capacité ni la volonté de tenir ses propres engagements,
ce qui justifierait de refuser la demande. L'argumentation des recourants ne
permet pas de retenir que des conditions formelles ou matérielles posées par le
droit public n'auraient pas été respectées. Il en découle que leur grief
relatif à une violation des exigences liées à la démarche OPL ou SEED est
irrecevable dans la présente procédure de droit public.
9.
Les recourants relèvent enfin que, le 16 décembre 2020, la CAMAC a rendu
une décision de synthèse négative puis une décision de synthèse positive moyennant
le respect de certaines conditions impératives, le 21 décembre 2020. Ils
prétendent dans ce contexte que les citoyens n'ont pas été informés des
changements "qui ont très certainement été apportés postérieurement à la
mise à l'enquête".
Ce grief peut être d'emblée écarté, la décision de
la CAMAC du 16 décembre 2020 ayant été annulée et remplacée par celle du 21
décembre 2020 après que le Chef du service de l'urbanisme de la commune a
précisé à la DGMR que l'enquête publique portait exclusivement sur une demande
d'autorisation préalable d'implantation au sens de l'art. 119 LATC (voir supra
" Faits " lettre F p. 3 et 4). Aucun changement n'a été apporté au
projet litigieux.
10.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être
rejeté, en tant qu’il est recevable, et la décision attaquée confirmée. Vu le
sort du recours, un émolument est mis à la charge des recourants. Ceux-ci
verseront en outre des dépens à la Commune d'Orbe, qui a agi par l’intermédiaire
d’un mandataire professionnel.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté en tant qu’il est recevable.
II.
La décision de la Municipalité d'Orbe du 2 mars 2021 est confirmée.
III.
Un émolument de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge des
recourants A.________ et consorts, solidairement entre eux.
IV.
Les recourants A.________ et consorts, solidairement entre eux, verseront
à la Commune d'Orbe une indemnité de 3'000 (trois mille) francs à titre de
dépens.
Lausanne, le
7 septembre 2021
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.