vd_omni · FI.1998.0028 · 2000-01-24 · fr

CHRISTEN André c/ CCRI Lavigny | La municipalité qui n'a pas été entendue par la commission communale de recours ne peut pas s'en plaindre dès lors qu'elle n'a pas qualité pour recourir.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 24.01.2000 FI.1998.0028

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 24 janvier 2000
sur le recours interjeté par
André CHRISTEN
,
à 1175 Lavigny, représenté par Me Yves Nicole, avocat à 1400 Yverdon-les-Bains,
contre
la décision rendue le 29 décembre 1997 par la
Commission
communale de recours en matière d'impôts et de taxes de la commune de Lavigny
(taxes de raccordement).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Jacques
Giroud, président; M. Antoine Thélin et M. Dino Venezia, assesseurs. Greffier:
M. Jean-François Neu.
Vu les faits suivants:
A.                     Propriétaire de la
parcelle 439 de la commune de Lavigny, André Christen y a érigé, en 1997, un
"hangar avec bureaux et appartements". Seule la partie de cette
construction comprenant l'habitation et les bureaux a été raccordée au
collecteur communal des eaux usées, la partie comprenant un dépôt et un hangar
ayant été uniquement raccordée à celui des eaux claires.
Par lettre du 8
juillet 1997, André Christen invita la Municipalité de Lavigny (ci-après: la
municipalité) à établir le décompte des charges de raccordement de son immeuble
aux eaux claires, usées et potable en tenant compte des deux parties de
celui-ci, respectivement en ne prenant en considération que les raccordements
effectifs propres à chacune d'elles.
Par lettre du 21
juillet 1997, la municipalité informa André Christen qu'elle entendait calculer
les taxes de raccordement sur la valeur d'ensemble du bâtiment sans procéder à
la distinction souhaitée par l'intéressé, ce qu'elle lui confirma, avec indication
des voies de recours, par décision du 4 novembre 1997.
B.                    André Christen a recouru
contre la décision précitée auprès de la Commission communale de recours en
matière d'impôts et de taxes de Lavigny (ci-après: la commission). Celle-ci,
après avoir procédé à une vision locale le 27 novembre 1997, adressa à la
municipalité une lettre datée du 4 décembre 1997 donnant droit aux conclusions
du recourant. Auparavant, celui-ci en avait reçu une copie non signée datée du
28 novembre 1997 de la part du président de la commission Jacques-Alain
Rossier, qui déclarera ultérieurement qu'il avait alors
"communiqué à
titre d'information les conclusions de la commission à titre personnel et de
main à main"
.
A réception dedite
écriture du 4 décembre 1997, la municipalité interpella la commission afin
qu'elle reconsidère sa prise de position, arguant quant à la forme de la
violation de son droit d'être entendu et quant au fond d'une interprétation
manifestement erronée des règlements communaux en la matière.
Après avoir, à l'insu
du recourant, tenu deux séances le 11 décembre 1997 en présence de
représentants de la municipalité puis le 17 décembre suivant "pour essayer
de maîtriser la situation", la commission notifia à l'autorité municipale
une décision datée du 29 décembre 1997, autorité qui en adressa ensuite copie
au recourant par pli du 20 janvier 1998.
C.                    C'est contre cette
décision qu'André Christen a recouru devant le Tribunal de céans par mémoire du
20 février 1998. Arguant préliminairement d'une violation manifeste de son
droit d'être entendu dans le cadre de ce qu'il tient pour une procédure induite
par la municipalité tendant à la reconsidération de la décision rendue le 28
novembre 1997, respectivement le 4 décembre 1997, il invoque en substance, au
fond, la violation des principes de l'équivalence et de l'égalité de traitement
applicables aux charges de préférence.
D.                    La municipalité s'est
déterminée par écritures des 6 avril 1998 et 19 novembre 1999. Tenant la lettre
de la commission du 4 décembre 1997 pour un "préavis", respectivement
un "rapport" qui lui aurait été adressé afin de l'inviter à faire
valoir ses observations, elle estime avoir ainsi pu, à la suite du recourant,
faire usage de son droit d'être entendu de sorte que la décision du 29 décembre
1997 n'est intervenue qu'après que les deux parties ont eu l'occasion de faire
valoir leurs arguments.
Par déterminations
écrites du 7 avril 1998, l'autorité intimée a abondé dans le sens de celles
énoncées par l'autorité municipale; confessant avoir, dans sa prise de position
des 28 novembre et 4 décembre 1997, "sous-estimé le problème" et
"dérogé aux règlements communaux", elle soutient avoir voulu donner
aux deux parties l'occasion de s'exprimer durant la procédure et précise que le
recourant a été personnellement avisé, le 26 décembre 1997, que "le
rapport allait conclure en faveur de la position de la municipalité".
Les arguments des
parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1.                     Déposé dans le délai
prévu à l'art. 47a al. 1er de la loi vaudoise sur les impôts communaux
(ci-après: LIC; RSV 9.7), le recours, signé par un mandataire autorisé, est au
surplus recevable en la forme, les dispositions de la loi sur les impôts
directs cantonaux (ci-après: LI) relatives au droit de recours s'appliquant par
analogie devant le tribunal de céans (art. 47a al. 2 LIC).
2.                     A l'appui de son
premier moyen tiré de vices essentiels qui auraient formellement entaché la
procédure, André Christen tire argument de l'écrit adressé le 4 décembre 1997
par l'autorité intimée à la municipalité. Le recourant le tenant pour une
décision lui donnant raison alors que les autorités municipale et intimée
n'entendent lui conférer qu'une valeur interpellatrice ou de préavis, le
tribunal se doit donc, d'entrée, d'en déterminer la nature et la portée.
Partant, force est de
constater que la mise en page de ce document apparaît identique à celle de la
décision du 29 décembre 1997, qu'il traite du même objet, soit du recours
d'André Christen, mentionne les mesures d'instruction entreprises à la suite de
celui-ci, rend compte d'un état de fait, expose une motivation en droit sur
l'objet du litige et conclut sans équivoque à l'admission des conclusions de
l'administré.
Recouvrant ainsi tous
les éléments constitutifs d'une décision sur recours, il y a donc bien lieu,
avec le recourant, de qualifier l'écrit du 4 décembre 1997 de décision. Le fait
que celle-ci n'ait pas été directement notifiée à André Christen ou à son
conseil n'apparaît en effet pas déterminant, déjà dans la mesure où la seconde
décision dont est recours ne l'a pas non plus été, ce qui dénote d'une pratique
de l'autorité intimée - quand bien même ce mode de faire apparaît contraire aux
termes clairs de l'art. 47 al. 2 LIC qui lui commande de communiquer par écrit
sa décision aux deux parties - et ensuite parce qu'un vice relevant du mode de
notification d'une décision ne peut nuire à la partie qui ne l'a pas reçue,
n'ayant d'incidence réelle que sur les conditions d'exercice des voies de
recours (André Grisel, Traité de droit administratif, p. 875 ss., en
particulier p. 878). Apparaissent en définitive seuls déterminants, d'une part
le fait qu'une décision donnant droit au recourant a été prise par l'autorité
compétente et matérialisée comme telle, et d'autre part le fait qu'elle a été
notifiée, dûment signée, à la partie intimée et que le recourant en a eu
connaissance.
De surcroît, admettre
qu'il ne saurait en l'espèce s'agir que d'un "préavis" ou d'un
"rapport" destiné à interpeller la municipalité afin que celle-ci
fasse valoir ses observations reviendrait à entériner une pratique donnant
toutes les apparences d'un assujettissement de l'autorité de recours à celle de
première instance par l'aval que cette première devrait obtenir de cette
dernière avant de notifier sa décision. Ce mode de procéder, qui revient à ôter
au recourant le bénéfice d'une instance de recours indépendante prévue par la
loi, ne peut être toléré.
Cela étant, il y a
lieu d'examiner, afin d'éprouver le bien-fondé de l'existence même de la
décision dont est recours, si et dans quelle mesure l'autorité intimée pouvait
accéder à la demande de la municipalité de reconsidérer sa première décision
sur recours telle que rendue le 4 décembre 1997.
3.                     L'admissibilité du
procédé consistant à rectifier une décision rendue sur recours par une autorité
de seconde instance n'est pas évidente, d'autant qu'en matière fiscale, si les
termes de demande de révision sont usuels, ils ont cependant l'inconvénient de
créer une confusion entre deux moyens qui ne sont pas les mêmes, celui de la
révision au sens strictement procédural du terme et celui du réexamen,
également connu sous les vocables de reconsidération ou de révision (A. Grisel,
Traité de droit administratif, p. 947).
a) La doctrine
distingue en général les moyens juridictionnels (Rechtsmittel) des moyens non
juridictionnels (Rechtsbehelfe) d'entreprendre une décision. Les premiers sont
des demandes adressées à une autorité obligée de statuer par des personnes
ayant qualité de parties et selon des exigences déterminées; ils se subdivisent
en moyens ordinaires - que sont le recours, respectivement l'opposition
lorsqu'elle est prévue par la loi, et qui ont pour caractéristique première de
s'exercer contre une décision ou une prise de position non encore en force - et
en deux moyens extraordinaires - ceux dits de la révision ou de
l'interprétation, qui s'engagent quant à eux contre des décisions ayant déjà
force de chose jugée, c'est-à-dire qui ne sont pas ou plus susceptibles d'être
attaquées par un moyen juridictionnel ordinaire. L'on distingue enfin trois
types de moyens non juridictionnels: la demande de réexamen, la dénonciation ou
la pétition (A. Grisel, Traité de droit administratif, p. 884 ss).
b) Il est de
jurisprudence constante - au demeurant connue de la Municipalité de Lavigny vu
le contenu de ses déterminations du 6 avril 1999 - qu'une autorité municipale
n'a pas qualité pour recourir contre une décision rendue par sa Commission
communale de recours en matière d'impôts (Tribunal administratif, arrêt FI
99/0011 du 10 mai 1995, et les références citées). En l'espèce, l'intervention
de la municipalité auprès de la commission lorsqu'elle a reçu la décision du 4
décembre 1997 ne peut donc être en aucun cas tenue pour un acte de recours que
l'autorité intimée aurait dû porter à la connaissance du tribunal de céans
(art. 47a LIC), mais bien interprétée comme une requête de reconsidération
tendant soit à la "révision", soit au "réexamen" de dite
décision par son auteur.
c) Dans l'hypothèse du
"réexamen", s'il est admis en matière fiscale qu'une autorité de
taxation peut en règle générale, sans que des conditions particulières doivent
être remplies, revenir sur une décision non attaquée aussi longtemps que le
délai durant lequel les voies de droit restent ouvertes n'est pas expiré (ATF
121 II 273), le réexamen d'une décision administrative de deuxième instance par
son auteur doit être exclu. Avec Grisel (op. cit., p. 948), il faut en effet
considérer que les parties ne sauraient solliciter des autorités
administratives de recours, qu'elles soient fédérales ou cantonales, le
réexamen de leurs décisions: soit la demande de réexamen invoque un motif de
révision prévu par la loi et est recevable comme telle, soit elle est
irrecevable, une autre solution ne se conciliant pas avec les règles sur la
révision dont le caractère est exhaustif (JAAC 1979 n° 111; ZBl 1981 p. 190).
d) Partant, à la
question de savoir si l'autorité pouvait procéder à la "révision" de
sa décision, le fait que la première décision rendue sur recours n'était
précisément pas encore entrée en force lors de la formulation de la requête de
reconsidération ni lorsqu'elle fit l'objet de la rectification exclut déjà le
bien-fondé d'une telle procédure, pareil moyen juridictionnel extraordinaire ne
pouvant être engagé, comme vu ci-dessus, que contre une décision en force.
De toute manière, la
loi ne prévoit pas qu'une commission communale de recours puisse revoir sa
décision, fût-elle formellement en force. Or, à défaut de base légale expresse -
surtout lorsqu'il s'agit comme en l'espèce d'une décision favorable à
l'administré - l'on ne voit pas comment la commission pourrait se prétendre
légitimée à procéder de la sorte, d'autant que l'art. 42 LIC - seule
disposition de cette loi traitant explicitement de la révision par renvoi à la
procédure des art. 107 à 109 LI - se rapporte aux impôts communaux au sens
strict et non, comme en l'espèce, à des taxes spéciales au sens de l'art. 4
LIC, l'autorité de révision étant au demeurant en pareil cas, application faite
de la LI par analogie, celle de taxation (savoir le percepteur communal au sens
de l'art. 40 LIC), ou parfois celle de réclamation (savoir l'Administration
cantonale des impôts dans la seule hypothèse prévue de décisions prises par
l'autorité cantonale au sens de l'art. 44 LIC), mais certainement pas celle de
recours qu'est précisément la commission. Aucune interprétation systématique de
la LIC, eu égard à son contexte et à la cohérence générale des différentes
normes de la législation au sein de laquelle elle se situe, n'autorise à
infirmer ce qui précède pour faire entorse au principe de la nécessité d'une
base légale.
Il y a donc lieu d'en
conclure que la seconde décision sur recours du 29 décembre 1997 - au demeurant
rendue sans que l'administré ait été entendu sur les tenants et aboutissants de
la procédure de "reconsidération" - ne pouvait être rendue. Ainsi
viciée, elle doit être, sinon tenue pour nulle, à tout le moins annulée (Moor,
Droit administratif, vol. II ch. 231, en particulier 2314). Subsiste dès lors
seule celle rendue le 4 décembre 1997 et donnant droit à André Christen.
4.                     Certes, à réception de
cette première décision sur recours, la municipalité était apparemment en droit
de se plaindre d'une violation des règles de procédure dans la mesure où la
commission se devait effectivement, conformément à l'art. 44 al. 2 LJPA
(applicable par renvoi des art. 1 et 2 al. 2 in fine du règlement du 22 octobre
1997 fixant la procédure de recours devant les autorités administratives inférieures)
de recueillir les déterminations de la partie intimée. Raison pour laquelle
l'autorité municipale et la commission soutiennent encore implicitement que
dite décision doit être annulée, respectivement tenue pour nulle et non avenue
parce que rendue en violation du droit d'être entendu.
Contrairement au moyen
tiré de la nullité d'une décision qui doit être examiné en tout temps et par
toute autorité qui s'en trouve saisie, une mesure d'annulation ne peut être
prononcée que par une autorité de recours valablement saisie par la partie qui
en invoque le motif (Moor, op. cit., ad ch. 2312 et 2313). Or, dans la mesure
où il confère aux parties un droit qu'elles peuvent renoncer à exercer, le
droit d'être entendu n'est pas considéré comme une règle essentielle de
procédure dont la violation doit être sanctionnée par la nullité, mais
seulement par l'annulabilité de la décision viciée (ATF 105 Ib 171, 122 II 464;
Moor, op. cit, ad ch. 2323). En conséquence, et pour autant déjà que l'autorité
municipale puisse se prévaloir d'un droit fondamental propre aux citoyens, ce
moyen d'annulabilité est irrecevable devant le Tribunal administratif compte
tenu du fait que la municipalité n'a pas qualité pour recourir contre une
décision de la commission.
De toute manière, le
tribunal constate en définitive que si la commission a rendu sa première
décision de façon sans doute trop précipitée, elle le fit sans contrevenir à
l'art. 47 al. 1er LCI aux termes duquel elle n'est tenue d'entendre que le
recourant et est autorisée à n'ordonner que les mesures d'instruction qu'elle
juge nécessaires; il appartient au surplus aux autorités municipale et intimée
d'assumer les conséquences de leurs choix et manières de procéder respectifs.
5.                     En conséquence, le
tribunal de céans constate que le recourant, qui a conclu à l'annulation de la
décision du 29 décembre 1997 et au renvoi de la cause à la municipalité pour
établissement de deux taxes de raccordement distinctes tel qu'admis par
décision sur recours du 4 décembre 1997, obtient entièrement gain de cause dès
lors que seule subsiste cette dernière décision, à ce jour en force, la
conclusion tendant au renvoi devenant ipso facto sans objet.
Les frais de
procédure, par 600 fr., ainsi que les dépens auxquels le recourant peut
légitimement prétendre, arrêtés à 1'000 fr., sont dès lors mis à la charge de
la commune de Lavigny conformément à l'art. 55 al. 2 LJPA.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision
rendue le 29 décembre 1997 par la Commission communale de recours en matière
d'impôts et de taxes de Lavigny est annulée, laissant subsister celle donnant
gain de cause à André Christen telle que rendue le 4 décembre 1997 par la même
autorité.
III.                     Les frais de
la procédure, arrêtés à 600 (six cents) francs, sont mis à la charge de la
commune de Lavigny.
IV.                    La commune de
Lavigny versera à André Christen la somme de 1'000 (mille) francs à titre de
dépens.
Lausanne, le 24 janvier 2000
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint