vd_omni · AC.2007.0100 · 2007-11-26 · fr

TDC SWITZERLAND AG (sunrise)/Municipalité de Montreux, Service de l'environnement et de l'énergie, INTERFINA DIFFUSION Sàrl, PPE IMMEUBLE BRYON 6, INTERFINA SA | Le projet RPGA 2007 n'est pas encore entré en vigueur, mais il a été mis à l'enquête publique en avril-mai 2007. Toute autorisation de construire allant à l'encontre du projet doit par conséquent être refusée. L'installation litigieuse n'est pas contraire aux dispositions du RPGA 2007 qui ne fait pas expressément obstacle à l'installation d'antennes sur les toitures des bâtiments colloqués en zone village.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 26.11.2007 AC.2007.0100

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du
26 novembre 2007
Composition :
M. Pascal Langone,
président;
M. Bertrand
Dutoit
et M. Jacques Morel, assesseurs;
Mme Christiane Schaffer, greffière.
Recourante :
Sunrise Communications SA (anciennement
TDC SWITZERLAND AG (sunrise),
à Zurich, représentée par Me Christophe PIGUET,
avocat, à Lausanne,
Autorité intimée :
Municipalité de Montreux,
à
Montreux,
Autorité concernée :
Service de l'environnement et de
l'énergie (SEVEN),
à Lausanne
Propriétaires :
1.
INTERFINA DIFFUSION Sàrl,
à
Clarens,
2.
PPE IMMEUBLE BYRON 6, MAURO Antonio
et Maria-Teresa,
à Clarens,
3.
INTERFINA SA,
à Clarens,
Objet :
Permis de construire
Recours Sunrise Communications SA (anciennement TDC
SWITZERLAND AG [sunrise]) c/ décision de la Municipalité de Montreux du 2
avril 2007 refusant un permis de construire pour la pose d'équipements
techniques de téléphonie mobile sur les parcelles nos 811 (propriété de
Interfina SA) et 12'534 (propriété de Interfina Diffusion Sàrl et de la PPE
Immeuble Byron 6, Mauro Antonio et Maria-Teresa)
Vu les faits suivants
A.
Interfina SA est propriétaire de la parcelle n° 811 du
cadastre de la commune de Montreux, construite d'un bâtiment (ECA n° 405a) de
trois étages sur rez-de-chaussée, dont le toit plat est coiffé d'une
superstructure en forme de toit à quatre pans de dimensions modestes (4 m x 5
m) d'une hauteur de 3 m, ainsi que plusieurs cheminées. Dans son prolongement
nord, se trouve la parcelle n° 12534, propriété d'Interfina Diffusion Sàrl et
de la PPE Immeuble Byron 6, Mauro Antonio et Maria-Teresa, qui est construite
d'un bâtiment (ECA n° 405b) plus haut, comptant trois étages sur
rez-de-chaussée et un étage de combles. Son toit, à quatre pans, est surmonté
d'une sorte de terrasse, entourée d'une balustrade en métal, recouverte d'une
dalle et percée d'une ouverture ("velux") d'une surface de 35 m
2
environ (6.60 m x 5.30 m). Les deux immeubles précités se trouvent à
Clarens, à la rue Byron 4 à 6; ils ont obtenu la note 6 (objet sans intérêt) au
recensement architectural. Ils font partie d'un groupe d'immeubles anciens
contigus, construits entre la rue du Lac (RC 780 a), au sud, la rue Byron
perpendiculaire à rue du Lac à l'ouest et la rue des Artisans au nord/ouest.
Le groupe d'immeubles est sis à l'intérieur de la
zone à restructurer selon le Règlement sur le plan d'affectation et la police
des constructions de la Commune de Montreux du 15 décembre 1972 (ci-après : le
RPA). Selon le projet de nouveau Règlement communal sur la plan général
d'affectation et la police des constructions (ci-après : projet RPGA 2007),
soumis à l'enquête publique du 20 avril 2007 au 21 mai 2007, ce quartier,
qualifié d'élément du patrimoine, serait colloqué en zone de village et soumis
à des règles spéciales (art. 23 projet RPGA 2007).
B.
Sunrise Communications SA, dont la raison sociale était
jusqu'au 30 septembre 2007 TDC Switzerland AG (sunrise) (ci-après : la
constructrice), a présenté une demande de permis de construire pour
l'installation d'équipements de téléphonie mobile et de leurs supports. Elle
prévoit de fixer un mât tripod haut de 3.80 m et une ligne de vie, portant deux
antennes de type Kathrein 742 215 (UMTS1 et UMTS2) et deux antennes à faisceaux
hertziens (MW2, MW1), ainsi qu'une échelle à câbles, sur le replat de
l'immeuble ECA n° 405b. Un escalier métallique sur le pan sud du toit
permettrait l'accès à l'installation par le toit plat de l'immeuble ECA n°
405a, sur lequel seraient posés, à l'angle nord-est accolés au pan sud du toit,
un tableau électrique et une armoire RBS. Le projet de la constructrice a été
mis à l'enquête publique du 16 janvier au 15 février 2007. Il a suscité deux
oppositions collectives, comportant respectivement 89 et cinq signatures, huit
oppositions individuelles et une pétition adressée conjointement à la
Municipalité et au Conseil communal de Montreux. La Centrale des autorisations
CAMAC a délivré l'autorisation spéciale, assortie des conditions posées par le
Service de l'environnement et de l'énergie (SEVEN).
C.
Le 2 avril 2007, la Municipalité de Montreux (ci-après :
la municipalité) a informé l'auteur du projet qu'elle avait décidé de refuser
l'octroi du permis de construire. Elle a relevé que le bâtiment sur lequel
l'installation devait être implantée se trouvait dans la zone à restructurer
régie par les art. 17 ss RPA et que seul un plan partiel d'affectation ou de
quartier pouvait l'autoriser. Elle a en outre reproché à l'installation de ne
respecter ni l'art. 80 RPA qui traite des toitures, ni l'art. 76 RPA,
respectivement l'art. 86 LATC, relatif à l'esthétique, cela d'autant plus que
l'immeuble porteur était situé dans le tissu ancien du village de Clarens. A
cela s'ajoutait que le projet RPGA 2007 prévoyait de colloquer le secteur
concerné en zone de village, où une installation telle que celle proposée ne
saurait être autorisée.
D.
Le 23 avril 2007, agissant par l'intermédiaire de son
conseil, Sunrise Communications SA (anciennement TDC Switzerland AG (sunrise);
ci-après : la recourante) a déféré la décision de la municipalité du 2 avril
2007 au Tribunal administratif, concluant principalement à sa réforme, en ce
sens que les oppositions soient levées et que le permis de construire sollicité
soit accordé, subsidiairement à son annulation, le dossier étant renvoyé à
l'autorité intimée pour nouvel examen et nouvelle décision dans le sens des
considérants. Selon la recourante, l'installation pouvait être autorisée sur la
base de l'art. 18 al. 2 RPA, sans plan partiel d'affectation ou de quartier.
Quant à l'intégration de l'installation, dont elle s'était efforcée de réduire
le volume au minimum nécessaire, elle était bonne, n'étant visible ni de la rue
Byron, ni de la rue du Lac. Aucun argument relevant de l'esthétique ne pouvait,
en l'espèce compte tenu de la topographie des lieux, primer sur l'intérêt
public à la mise en place d'un réseau de téléphonie mobile. La recourante
contestait en outre que le projet RPGA 2007 - dont elle n'avait pas
connaissance - puisse faire obstacle à son projet.
Dans ses déterminations du 24 mai 2007, le SEVEN a
constaté que les raisons du refus d'octroi du permis de construire n'étaient
apparemment pas liées au domaine de la protection contre le rayonnement non
ionisant. Il a toutefois précisé qu'il s'était déterminé sur la question et
qu'une mesure de contrôle avait été imposée pour vérifier les évaluations du
rayonnement dans le voisinage du projet, après sa mise en service.
Le 11 juillet 2007, par la plume de leur conseil,
les opposants ont informé le tribunal qu'ils renonçaient à intervenir dans le
cadre de la présente procédure.
La municipalité s'est déterminée le 10 juillet 2007
concluant au rejet du recours et à la confirmation de son refus d'autoriser la
construction litigieuse. A son avis, l'opérateur n'avait pas effectué une
analyse suffisamment approfondie pour trouver des solutions intégrant de
manière optimale les diverses installations et réduisant au minimum les éléments
émergeants. A cet égard, la superstructure existante (tourelle carrée au sud),
située sur le toit plat du bâtiment ECA n° 405a, aurait pu, par exemple,
abriter tout ou partie des installations. Elle a ensuite rappelé  que le site
était inscrit à l'ISOS et a produit la fiche relative à Clarens (inventaire du
périmètre construit). Quand bien même l'immeuble sur lequel l'installation
devait prendre place n'avait obtenu que la note 6 au recensement architectural,
une intervention attentatoire ne pouvait être admise. Des photographies de
l'immeuble prises depuis la rue du Lac montraient d'ailleurs que l'antenne
serait bien visible. La municipalité a précisé que le secteur avait été
colloqué en zone de village, régie par les art. 6 ss du projet RPGA 2007. L'installation
projetée n'était conforme ni à l'art. 45 projet RPGA 2007 (esthétique et intégration
des constructions), ni à l'art. 48.7 projet RPGA 2007 (éléments de
superstructure).
Invitée à se déterminer, la recourante a notamment
contesté n'avoir pas pris toutes les dispositions pour limiter au maximum
l'impact visuel de l'installation, invisible depuis la rue Byron et au sud
depuis la rue du Lac. L'emplacement de l'armoire technique, en contrebas de la
toiture de l'immeuble 405b - la rendait discrète partant bien intégrée. Il
était en outre impossible d'utiliser la tourelle carrée au sud mentionnée par
la municipalité comme abri, voire comme support de l'antenne ou de l'armoire
technique, car il s'agissait de la partie supérieure d'une cage d'escalier.
Quant à la référence à l'ISOS, il était notamment rappelé que cet inventaire
recensait toutes les agglomérations suisses habitées en permanence et comptant
plus de dix bâtiments principaux. A défaut de portée légale cantonale, il
n'avait d'ailleurs aucun caractère contraignant dans le canton de Vaud. En
outre, les immeubles ECA n
os
405a et 405b ne présentant pas de
qualités prépondérantes, l'installation querellée ne pouvait être considérée
comme un facteur de perturbation de tout le périmètre. Enfin, selon la
recourante, le projet RPGA 2007 en cours d'adoption ne ferait pas obstacle à
son projet, même si le territoire concerné est colloqué en zone de village.
E.
Le tribunal a tenu audience le 10 septembre 2007 en
présence des parties et de leurs représentants. Il a procédé à une visite des
lieux, tout d'abord en faisant un tour du quartier, en passant notamment par la
rue du Lac. Il a constaté que l'antenne serait visible depuis les bâtiments
situés en amont et sur un court tronçon de la route du Lac, mais pas depuis la
rue Byron. De nombreuses antennes de télévision et des paraboles sont visibles
sur les façades ou sur les toits des immeubles environnants.
La visite
s'est poursuivie sur le toit plat de l'immeuble ECA n° 405a, sur lequel sont
installées trois antennes paraboliques, deux avec un diamètre dépassant quelque
peu le mètre et la troisième avec un diamètre de 2.50 m. environ. Le replat de
l'immeuble ECA n° 405b est percé d'une ouverture munie d'un velux. Il est
apparu qu'un lieu à utilisation sensible (LUS) au dernier étage des combles de
l'immeuble contigu ECA n° 402 (parcelle n° 813) n'avait pas fait l'objet d'un
calcul du rayonnement; il a été constaté que le point 11, pour lequel les
calculs avaient été faits, était situé un étage plus bas, partant plus éloigné
du projet querellé. A la demande du représentant du SEVEN, la constructrice a
précisé qu'elle effectuerait un nouveau calcul, là où se trouvait l'ouverture
en toiture la plus exposée.
Lors de cette audience, le représentant de la
municipalité de Montreux a expliqué au tribunal que l'adoption du projet RPGA
2007 par le Conseil communal était prévue en avril 2008, l'enquête publique
ayant déjà eu lieu (avril-mai 2007). Il a précisé que tout le territoire de la
commune figurait à l'inventaire ISOS, une fiche étant établie pour chaque
village, respectivement chaque quartier du site, notamment Clarens.
La municipalité a adressé au tribunal par courrier
du 14 septembre 2007 copie de l'extrait de l'Inventaire fédéral des sites
construits pour le site de Clarens.
Le conseil de la constructrice a transmis au
tribunal les 1
er
et 3 octobre 2007 une nouvelle fiche de données
spécifiques au site datée du 25 septembre 2007 incluant le LUS n° 11' (dernier
étage dans les combles de l'immeuble ECA n° 402 sur la parcelle n° 813), ainsi
qu'un rapport établi le 21 septembre 2007 par la société Arxom précisant la
nature du toit de la superstructure, qui autoriserait une atténuation de 15 dB.
Pour le LUS n° 2, la valeur limite d'immission ne serait pas dépassée, même
avec une atténuation de 10 dB, comme le montrait la fiche complémentaire 4a.
Le 19 octobre 2007, le SEVEN a indiqué qu'il n'avait
pas de remarque particulière à formuler sur le courrier du 1
er
octobre 2007 du conseil de la constructrice et qu'il se référait au surplus aux
nouvelles mesures établies par la recourante. Pour le reste, il maintenait sa
prise de position telle que reprise dans le cadre de la synthèse CAMAC.
Le tribunal a ensuite statué à huis clos.
Considérant en droit
1.
La question du rayonnement de l'installation,
respectivement du respect des valeurs limites d'immission telles que
préconisées par l'ordonnance fédérale du 23 décembre 1999 sur la protection
contre le rayonnement non ionisant et ses annexes 1 et 2 (ORNI; RS 814.710) ne
fait pas l'objet du litige. Le SEVEN, autorité compétente en la matière, s'est
déterminé à ce sujet et il a constaté que sur la base des données fournies par
l'opérateur responsable les exigences de l'ORNI étaient respectées. Il a
toutefois imposé une mesure de contrôle le cas échéant une fois l'installation
mise en place, afin de vérifier si les valeurs effectives du rayonnement
correspondent aux évaluations.
2.
La municipalité a refusé de délivrer l'autorisation
sollicitée pour quatre motifs, premièrement l'absence de plan de partiel
d'affectation ou de quartier dans une zone à restructurer autorisant
l'installation querellée, deuxièmement un manque de cohérence d'ensemble et de
rationalité du projet par rapport à son implantation en toiture d'un immeuble
sis dans une zone à protéger, troisièmement une violation des règles relatives
à l'esthétique dans une telle zone, et quatrièmement un non respect des
dispositions du projet RPGA 2007, en particulier de celles traitant des
toitures.
3.
La municipalité fait valoir que les bâtiments sur lesquels
l'installation litigieuse prendrait place se trouve dans la zone à restructurer.
a) La commune de Montreux a fixé les règles
destinées à assurer un aménagement judicieux et rationnel du territoire
montreusien, ainsi que la sauvegarde des sites et constructions dignes de
protection (art. 1 RPA). La zone à restructurer est définie comme suit à l'art.
17 RPA :
"La zone à restructurer comprend divers quartiers
de type urbain dans lesquels l'application des dispositions réglementaires
générales se révélerait particulièrement malaisée et qui sont destinés à être réaménagés
sur des bases entièrement nouvelles."
L'art. 18 RPA applicable à la zone précitée prévoit
ce qui suit :
"Les bâtiments existants peuvent être maintenus,
reconstruits ou transformés à condition qu'il n'en résulte pas de modification
de leur implantation, du gabarit existant et de leur affectation générale, sous
réserve des alinéas 2 et 3 ci-dessous. Les plans fixant la limite des
constructions et les dispositions de la loi sur les routes sont également
applicables.
Des agrandissements de dimensions réduites, tels que
petits corps de bâtiments ou couverts, peuvent être autorisés. Dans la règle,
ils n'ont qu'un étage.
Exceptionnellement, la Municipalité peut autoriser une
modeste surélévation de toiture pour permettre la création de logements dans les
combles existants, s'ils ne peuvent être réalisés d'une autre manière, et pour
autant que les transformations s'intègrent à l'architecture du bâtiment ou
l'améliorent, et respectent son échelle et celle de la rue.
Sous réserve des dispositions des alinéas 2 et 3
ci-dessus, tous travaux de construction, de reconstruction ou de
transformations modifiant le volume, l'implantation ou l'affectation générale
des bâtiments existants ou impliquant l'occupation de terrains nus ne peuvent
être autorisés que sur la base de plans partiels d'affectation ou de quartier,
concernant certains secteurs ou l'ensemble de la partie de la zone
considérée."
b) A défaut de plan partiel d'affectation ou de
quartier, l'art. 18 al. 1 RPA prévoit effectivement que la reconstruction ou la
transformation des bâtiments de la zone à restructurer ne doit pas se traduire
par une modification de l'implantation, du gabarit existant et de l'affectation
générale. Certains travaux sont néanmoins autorisés, même des agrandissements,
sous forme notamment de petits corps de bâtiments ou de couverts qui peuvent
atteindre un étage (art. 18 al. 2 RPA). Quant aux toitures, elles peuvent faire
l'objet d'une modeste surélévation pour permettre la création de logements dans
les combles existants, aux conditions fixées à l'art. 18 al. 3 RPA,
c'est-à-dire que les transformations doivent s'intégrer à l'architecture du
bâtiment ou l'améliorer et respecter son échelle, ainsi que celle de la rue.
c) En l'espèce, l'installation litigieuse se
présenterait sous la forme d'un mât d'une hauteur de 3.80 m dont le diamètre ne
dépasserait pas 30 cm et qui porterait quatre antennes n'excédant chacune pas
un mètre. Un escalier à structure métallique légère permettrait l'accès au site
depuis le toit plat contigu et le long de la pente du toit, au bas de laquelle
est prévue une armoire métallique (1.30 m x 1 m x 1.60 m). Cette installation
doit être qualifiée de modeste et son impact sur la toiture serait moins
importante que celle d'une surélévation destinée à permettre l'aménagement de
logements et autorisée par le RPA, cela d'autant plus que les toits des deux
immeubles concernés par le projet portent déjà, outre deux superstructures,
plus d'une dizaine de cheminées, dont la hauteur varie entre 70 cm et 1 m,
ainsi que trois antennes paraboliques, l'une avec un diamètre de 2.50 m
environ.
La partie de l'antenne litigieuse qui dépasserait en hauteur
les aménagements actuels ne serait pas supérieure à 2.40 m.
On doit par conséquent admettre que la
réglementation en vigueur, respectivement les art. 17 et 18 RPA applicables
dans la zone à restructurer ne font pas obstacle à l'aménagement de
l'installation litigieuse.
4.
L'autorité intimée reproche à la constructrice de ne pas
avoir mieux intégré son projet dans la toiture, par exemple en utilisant la
superstructure existante, en forme de tourelle carrée sur le toit plat du
bâtiment ECA n° 405a. En n'ayant pas réduit au minimum l'impact de
l'installation, la constructrice ne se serait pas conformée aux prescriptions
de l'art. 80 RPA. La constructrice affirme au contraire avoir réduit
l'installation autant qu'elle le pouvait, compte tenu des impératifs
techniques, et de l'avoir éloignée le plus possible de la rue Byron et domaine
public. Au surplus, l'art. 80 al. 2 RPA ne permettait pas d'interdire de
manière générale les installations de téléphonie mobile sur les toitures des
immeubles.
a) Applicable à toutes les zones, l'art. 80 RPA,
figurant au chapitre 2 traitant de l'esthétique des constructions et de la
protection des sites, prévoit ce qui suit :
"La Municipalité peut imposer l'orientation des
faîtes, la pente des toitures et la couverture de celles-ci, notamment pour
tenir compte de celles des bâtiments voisins et du caractère de la zone dans
laquelle ils sont construits. Elle peut notamment imposer des toitures plates
dans les zones urbaines et de forte densité.
Les éléments de construction émergeant de la toiture
(cheminées, bouches de ventilation, cages d'escaliers ou d'ascenseurs, etc.)
doivent être réduits au minimum nécessaire et ils doivent faire l'objet d'une
étude architecturale appropriée. La municipalité peut apporter aux projets
présentés les modifications qu'elle juge utiles.
(...)
La Municipalité peut exiger l'installation d'antennes
collectives de radio et de télévision."
b) On remarquera que l'art. 80 al. 2 RPA impose
certes que les éléments de construction qui émergent de la toiture soient
réduits au minimum nécessaire et fassent l'objet d'une étude architecturale
appropriée, la Municipalité pouvant faire modifier les projets. Il n'exclut
toutefois pas l'installation d'antennes, puisqu'il est même expressément prévu
que des antennes collectives de radio et de télévision peuvent être exigées
(art. 80 al. 4 RPA).
c) A titre préliminaire, on rappellera que le
Tribunal administratif a jugé à plusieurs reprises qu'une installation de
téléphonie mobile était un équipement indispensable au développement des
télécommunications et qu'elle répondait, selon les conceptions généralement
admises, à l’intérêt public qui consiste à assurer le meilleur service de
télécommunications possible, conformément à l'art. 1
er
de la loi
fédérale du 30 avril 1997 sur les télécommunications – LTC, RS 784.10 (v.
notamment arrêt AC.2006.0181 du 5 septembre 2007, consid. 4 et les arrêts
cités). Le Tribunal fédéral a précisé que dès lors que l’ouvrage devait être
édifié dans une zone à bâtir, il n’y avait pas lieu en principe de procéder à
une pesée des intérêts en présence, comme le prévoit l'art. 24 LAT pour les
nouvelles constructions ou installations hors de la zone à bâtir  (ATF
1A.54/2006 du 10 octobre 2006, consid. 6.3, 1A.140/2003 du 18 mars 2004,
reproduit in ZBl 2006 p. 193).
d) En l'espèce, comme on l'a déjà relevé,
l'installation est de modeste taille. Le mât et les antennes devaient impérativement
se trouver au point le plus haut, afin d'assurer la transmission,
respectivement une couverture suffisante du réseau; ils ne pouvaient par
exemple pas être cachés dans la petite superstructure sur le bâtiment ECA n°
405a, comme le suggère l'autorité intimée, superstructure d'ailleurs peu
adaptée à cet usage, s'agissant d'un cage d'escalier qui servira d'accès au
site, respectivement à la toiture. Quant à l'armoire, installée sur le toit
plat du bâtiment ECA n° 405a, mais accolée à la partie est du pan sud du toit
du bâtiment ECA n° 405b - c'est-à-dire du côté le plus éloigné de la rue Byron
- son emplacement a été choisi afin qu'elle soit le moins visible possible. En
vision depuis le sud, elle est cachée par la superstructure précitée, dont la
hauteur dépasse 3 m. S'agissant enfin de l'échelle, son emplacement prévu le
long de la toiture du bâtiment ECA n° 405b était imposé par l'accès au mât et
aux antennes depuis le toit plat. On ne voit donc pas comment l'installation
aurait pu être mieux dissimulée sur le site. L'autorité intimée n'a d'ailleurs
pas donné de solution à cet égard, si ce n'est l'utilisation de la
superstructure, et elle n'a proposé aucun autre emplacement possible dans les
environs. A noter qu'elle ne s'est pas apparemment pas opposée à l'installation
des trois antennes paraboliques sur la toiture des bâtiments en cause. Enfin,
elle n'a manifestement pas exigé l'enlèvement des antennes de télévision et des
paraboles présentes sur les toits et façades des bâtiments voisins. Le projet de
la constructrice ne saurait par conséquent être considéré comme contraire à
l'art. 80 RPA.
5.
L'autorité intimée reproche ensuite au projet de la
constructrice de nuire au bon aspect du site (art. 76 RPA) qui est inscrit à
l'inventaire des sites construits d'importance nationale à protéger (v. art. 1
er
de l'Ordonnance fédérale du 9 septembre 1981 concernant l'inventaire fédéral
des sites construits à protéger en Suisse [OISOS; RS 451.1]) et inventorié pour
le périmètre construit. Selon la recourante, aucun argument relevant de
l'esthétique ne primerait sur l'intérêt public qu'elle poursuit par la mise en
place d'un réseau de téléphonie mobile, cela d'autant plus que le site en
question se présenterait sous la forme d'un tissu urbain ne présentant pas de
charme particulier ou rare.
a) La loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement
du territoire (LAT; RS 700) a pour but de veiller à une occupation du
territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays.
Dans l'accomplissement de leurs tâches, les autorités tiennent ainsi compte non
seulement des besoins de l'économie et de la population mais aussi des données
naturelles (art. 1
er
al. 1 LAT). C'est ainsi que la Confédération,
les cantons et les communes doivent soutenir par des mesures d'aménagement les
efforts qui sont entrepris notamment pour créer et maintenir un milieu bâti
harmonieusement aménagé et favorable à l'habitat et à l'exercice des activités
économiques (art. 1
er
al. 2 let. b LAT). Les autorités chargées de
l'aménagement du territoire doivent ainsi tenir compte de la nécessité de
préserver le paysage notamment de veiller à ce que les constructions prises
isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le
paysage (art. 3 al. 2 let. b LAT). Le législateur fédéral a donc prévu que les
plans d'affectation doivent non seulement délimiter les zones à bâtir et les
zones agricoles, mais également les zones à protéger (art. 14 al. 2 LAT).
L'art. 17 LAT vise en particulier la protection du patrimoine, ce terme
englobant aussi bien les éléments naturels que les objets culturels et, parmi
ces derniers, aussi bien des édifices entiers que des détails architecturaux
ainsi que les objets mobiliers. Cette disposition met en lumière un point
essentiel de l'aménagement du territoire à savoir qu'il existe dans le
territoire, des espaces, des objets dont la société ne doit pas disposer
librement parce qu'il s'agit soit d'éléments naturels qui ne lui appartiennent
pas, soit d'éléments culturels qui constituent son identité, sa mémoire
collective (Moor, Commentaires LAT, art. 17, n
os
1 à 3).
L'application de l'art. 17 LAT n'implique pas une protection absolue de ces
objets, mais au contraire une pesée de l'ensemble des intérêts à prendre en
considération. Les art. 1 et 3 LAT mentionnent de manière non exhaustive un
certain nombre d'intérêts dont l'importance respective est dictée par les
caractéristiques des objets concernés. Ces intérêts comprennent aussi ceux liés
à la garantie constitutionnelle de la propriété, en particulier l'intérêt privé
de celui dont les facultés d'utilisation de son bien-fonds sont restreintes.
Cet intérêt doit alors être pris en considération dans la mesure où il ne
s'agit pas d'un intérêt strictement financier (Moor, Commentaires LAT, art. 17,
no 7).
Selon l'art. 17 LAT les cantons doivent prévoir des
mesures de protection notamment pour "les localités typiques, les lieux
historiques, les monuments naturels ou culturels" (al. 1 let. c). Les
localités typiques au sens de cette disposition comprennent des ensembles bâtis
qui regroupent en une unité harmonieuse plusieurs constructions et qui
s'intègrent parfaitement à leur environnement (ATF 111 Ib 257, consid. 1a, p.
260 et les références citées). Les cantons peuvent protéger de tels ensembles
en établissant une zone à protéger au sens de l'art. 17 al. 1 LAT mais le droit
cantonal peut prévoir encore d'autres mesures adéquates (art. 17 al. 2 LAT),
par exemple lorsqu'il s'agit de protéger des objets bien déterminés tels que
des bâtiments ou des monuments naturels ou culturels (ATF 111 Ib 257, consid.
1a, p. 260-261). L'adoption d'une zone de protection est la mesure que le
législateur fédéral a envisagée en premier lieu. Non seulement elle permet
d'établir clairement la protection, son but, son principe et son régime, mais
assure la coordination avec les autres intérêts à prendre en considération dans
les procédures d'aménagement du territoire (Moor, Commentaires LAT, art. 17, no
74). La mise sous protection par une zone à protéger n'exclut toutefois pas
certaines utilisations, la mesure de protection pouvant se superposer aux
autres affectations conformes aux exigences de l'aménagement du territoire.
Ainsi, un plan d'affectation spécial peut aménager un périmètre de manière que,
malgré l'utilisation prévue, un site, un bâtiment, un monument ou un biotope
bénéficie des mesures de protections adéquates sans pénaliser le solde de la
parcelle (Moor, Commentaires LAT, art. 17, no 75). Font aussi partie des
mesures réservées par l'art. 17 al. 2 LAT, les inventaires et classements
prévus par le droit cantonal, les clauses générales de protection, ainsi que
les clauses d'esthétique, l'acquisition de la propriété par la collectivité
publique ou la conclusion de contrats avec des particuliers ainsi que les
mesures provisionnelles (Moor, Commentaire LAT, art. 17, nos 83 à 93).
b) En droit vaudois, la loi du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) attribue
aux communes la compétence d'adopter des zones à protéger au sens de l'art. 17
al.1 LAT en prévoyant à l'art. 47 LATC que les plans d'affectation peuvent
contenir des dispositions relatives notamment aux paysages, aux sites, aux
rives de lacs et de cours d'eau, aux localités et aux ensembles ou aux
bâtiments méritant protection (art. 47 al. 2 ch. 2 LATC). Les communes peuvent
également prévoir des dispositions relatives à la création et à la préservation
d'espaces verts ainsi qu'à la plantation et à la protection des arbres (art. 47
al. 2 ch. 4 LATC). Le canton peut de son côté aussi établir des zones protégées
dans le cadre de l'adoption de plans d'affectation cantonaux notamment pour les
paysages, les sites, les rives de lacs et de cours d'eau, les localités ou les
ensembles méritant protection, les arrêtés de classement prévus par la loi sur
la protection de la nature, des monuments et des sites étant réservés (art. 45
al. 2 let. c LATC). L'art. 86 LATC attribue à la municipalité la tâche de
veiller à ce que les constructions présentent un aspect architectural satisfaisant
et s'intègrent à l'environnement (al. 1). La municipalité doit refuser le
permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre
l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue
ou de nuire à l'aspect d'un édifice d'une valeur historique, artistique ou
culturelle. (al. 2).
c) L'art. 76 RPA fixe la règle générale applicable
en matière d'esthétique des constructions et de protection des sites en ces
termes :
"La Municipalité est compétente pour prendre les
mesures nécessaires en vue d'éviter l'enlaidissement du territoire communal.
Sont notamment interdits tous travaux ou installations
(antennes, etc.) qui seraient de nature à nuire au bon aspect d'un site, d'un
quartier, d'une rue ou d'un ensemble de bâtiments.
(...)
Lors de travaux de construction, de transformation ou
de rénovation, tout élément susceptible d'influer de façon notable sur l'aspect
extérieur d'un bâtiment doit être soumis à l'approbation de la Municipalité. Il
s'agit notamment des matériaux et couleurs extérieurs utilisés en façade, en
toiture et pour les murs et clôtures.
(...)"
d)
La commune de Montreux est inscrite à l'inventaire des sites construits
d'importance nationale à protéger en Suisse (ISOS). On relèvera à titre
préalable que les contraintes juridiques de l'ISOS s'appliquent avant tout à la
Confédération, qui doit en tenir compte lors de la réalisation de ses propres
constructions et installations. En revanche, aucune obligation directe ne peut
lier les particuliers, les communes ou les cantons en particulier. En
l'occurrence, la fiche relative au site de Clarens (fiche O n° 4.83) dresse un
inventaire des périmètres et ensembles construits, des environnements
(périmètres et échappées) et des éléments individuels. L'installation litigieuse
est prévue dans le périmètre P 1 qui figure sous la dénomination
"Développement touristique et résidentiel le long de la route cantonale
(fin 19
e
s.)". Ce site a notamment fait l'objet de
l'appréciation suivante :
"(...)
Les qualités spatiales du site sont évidentes, voire
prépondérantes pour l'ancien village qui a gardé ses structures vigneronnes
d'origine, cela malgré la cessation quasi complète de cette activité sur le
territoire de la commune. Elles le sont également pour certaines parties du
développement touristique et résidentiel. Cette cohérence spatiale est
toutefois relativement compromise par des opérations ponctuelles en
remplacement du tissu ancien et des aménagements inopportuns engendrés par le
trafic automobile.
Les qualités historico-architecturales du site sont
évidentes, du fait de la confrontation entre un tissu rural relativement bien
conservé et un tissu touristique et résidentiel représentatif de l'architecture
éclectique de la fin du 19
e
siècle. Toutefois celles-ci se sont quelque
peu estompées par le fort développement résidentiel récent qui a envahi toutes
les parties du site."
Dans la zone concernée par l'installation
litigieuse, un certain nombre de constructions font l'objet d'une protection
(voir fiche L, colonne "Obj. de sauvegarde"), notamment une
"ferme bien conservée caractéristique de la région" (EI 1.0.8) et une
"habitation (fin 19
e
s.) de style éclectique" (EI 1.0.9).
Les deux bâtiments qui porteraient l'installation litigieuse ne sont quant à
eux pas mentionnés en tant que tels dans les objets à sauvegarder. On
mentionnera encore qu'ils n'ont obtenu que la note 6 au recensement cantonal
(objet sans intérêt).
e) Dans un arrêt traitant d'une installation de
téléphonie mobile dont l'implantation était prévue sur le territoire d'une
commune inscrite à l'ISOS comme Montreux, le Tribunal administratif a rappelé
la jurisprudence abondante et constante relative à l'art. 86 LATC qui est la
disposition générale cantonale en matière d'esthétique (v. arrêt AC.2005.0195
du 11 juillet 2006 consid. 7b).
Selon cette jurisprudence, le
soin de veiller à l'aspect architectural des constructions appartient en
première ligne aux autorités locales qui disposent à cet égard d'un large pouvoir
d'appréciation (TA AC.1999.0228 du 18 juillet 2000 et les références citées; AC.1999.0112
du 29 septembre 2000 et AC.2003.0078 du 26 mai 2004). Cela ne vide
toutefois pas le contrôle judiciaire de son sens, le tribunal devant être à
même de vérifier si l'autorité intimée s'est fondée sur des critères pertinents
et si l'application de ceux-ci à la situation concrète est correcte (TA AC.1996.0160
du 22 avril 1997 et les références citées). Dans ce cadre, l'autorité doit
notamment veiller à ne pas appliquer la clause d'esthétique de telle sorte que
cela viderait pratiquement de sa substance la réglementation de la zone en
vigueur (ATF 114 1a 345, RDAF 1996 p. 103 consid. 3b et les références citées).
Un projet peut être interdit sur la base de l'art. 86 LATC ou de ses dérivés
quand bien même il satisferait par ailleurs à toutes les dispositions
cantonales et communales en matière de construction. Lorsque la réglementation
applicable prévoit que des constructions d'un certain volume peuvent être
édifiées, une interdiction de construire fondée sur l'art. 86 LATC, en raison
du contraste formé par le volume du bâtiment projeté avec les constructions
existantes, ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant. Il
faut alors que l'utilisation des possibilités de construire réglementaires
apparaisse déraisonnable et irrationnelle (ATF 115 1a 114; 114 1a 345; 100 1a
223 ss). L'examen de l'esthétique interviendra sur la base de critères
objectifs généralement reçus et sans sacrifier à un goût ou à un sens
esthétique particulièrement aigu, de manière que le poids de la subjectivité,
inévitable en toute appréciation, n'influe que dans les limites de principes
éprouvés par référence à des notions communément admises (TA AC.2003.0078 cité
et les références citées; ATF 1P.342/2005 du 20 octobre 2005). En tous les cas,
l'autorité compétente doit indiquer les raisons pour lesquelles elle considère
qu'une construction ou une installation serait de nature à enlaidir le site, en
précisant en quoi tiennent ses objections à cet égard, par exemple en invoquant
des éléments tels qu'un volume disproportionné ou l'usage de matériaux ou de
couleurs provoquant des contrastes excessifs par rapport à l'environnement existant
(ATF 101 Ia 213; ATF 1P.581/1998 du 1
er
février 1999, consid. 3 c et
les références citées). Enfin, une interdiction de construire fondée sur
l'art. 86 LATC et ses dispositions d'application ne peut se justifier que
par un intérêt public prépondérant, notamment lorsqu'il s'agit de protéger un
site, un bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant des qualités
esthétiques remarquables qui font défaut à l'ouvrage projeté ou que mettent en
péril sa construction (arrêts TA AC.1999.0228 et AC.2003.0078 déjà cités).
f) La vision locale a permis au
tribunal de constater que l'installation litigieuse serait relativement peu
visible depuis les rues aux alentours du site, en raison notamment de la
hauteur, de la proximité et de la contiguïté de certains bâtiments. Deux
tronçons, le premier le long de la rue du Lac et le deuxième à la rue des Artisans,
sont orientés de manière à ce que l'équipement litigieux qui prendrait place
sur le toit de l'immeuble soit visible, pour autant que le regard s'élève à
cette hauteur, la vue sur le lac n'étant toutefois pas perturbée depuis les
bâtiments situés en amont. Comme on l'a déjà relevé, l'ensemble du site
comprend déjà un certain nombre d'antennes, notamment paraboliques, ainsi que
des installations (poteaux et lignes électriques) pour les transports publics
(trolleybus). L'impact visuel sera donc relativement faible depuis l'aval et il
sera fortement relativisé depuis l'amont, compte tenu des antennes et des
cheminées déjà existantes. Dans ce contexte, le mât et les antennes, de taille
modeste rappelons-le, ne représenteraient pas un facteur de perturbation. C'est
encore moins le cas pour les armoires, qui seraient pratiquement invisibles
depuis la rue. Force est dès lors de constater que le site ne serait pas
enlaidi par la construction envisagée par les recourants, les qualités
esthétiques de l'endroit n'étant pas péjorées de manière incontestable (v.
notamment AC.2004.0276 du 30 juin 2005 consid. 3 et l'arrêt cité). L'autorité
intimée a donc abusé de son pouvoir d'appréciation en refusant de délivrer à la
constructrice l'autorisation sollicitée pour des motifs tenant à la clause d'esthétique.
6.
L'autorité intimée relève enfin que la construction prévue
ne respecterait pas les dispositions du projet RPGA 2007 applicables à la zone
de village dans laquelle serait colloqué le site d'implantation de
l'installation. Un soin particulier devrait être apporté à la volumétrie et aux
toitures "en raison des vues plongeantes depuis l'amont et de la vision
depuis l'aval" (art. 45 projet RPGA 2007). En outre, les éléments de
superstructure devraient être réduits au minimum nécessaire et intégrés à
l'architecture du bâtiment (art. 48.7 projet RPGA 2007). Ces conditions ne
seraient pas satisfaites en l'espèce.
a) Selon les informations données par l'autorité
intimée, le bâtiment sur lequel l'installation litigieuse est prévue serait
colloqué en zone de village du projet RPGA 2007, règlement qui n'est pas encore
en vigueur, mais dont l'adoption par le Conseil communal est prévue en avril
2008. Il contient les dispositions topiques suivantes applicables à la zone
village :
"Art. 6 Zone village
Art. 6.1 Définition
Les dispositions de la zone village ont pour but de
préserver les villages existants, permettre leur extension, voire corriger des
atteintes, dans le respect des qualités historico-architecturales et
paysagères.
Art. 6.3 Principes généraux d'intervention
Avant toute intervention, une analyse fine de
l'intégration des nouveaux éléments dans le tissu villageois est exigée. Les
caractéristiques historiques de l'urbanisme et de l'architecture sont
préservées, en particulier l'implantation des bâtiments, leur volumétrie, leur
aspect, l'expression des toitures et des espaces extérieurs.
Art. 6.4 Travaux autorisés sur bâtiments existants
Dans la règle, les bâtiments de notes 1 à 3 du
recensement architectural sont maintenus, de même que ceux de note 4 dont les
caractéristiques architecturales contribuent notablement à l'harmonie d'un
ensemble. Leur reconstruction n'est autorisée qu'en cas de destruction
accidentelle ou de délabrement avancé. Elle se fait dans le respect du
caractère architectural du bâtiment et du site (proportions des façades et des
ouvertures, choix des matériaux, couleurs, etc.).
Les ajouts ou modifications sont autorisés pour autant
qu'ils respectent la présence et l'intégrité architecturale du bâtiment
existant.
Dans la règle, les adjonctions malencontreuses sont
démolies ou intégrées.
Pour ce qui est de l'esthétique des constructions et
la protection des sites, les dispositions suivantes sont prévues :
"Art. 45 Esthétique et intégration
La Municipalité prend les mesures nécessaires pour
éviter l'enlaidissement du territoire communal.
Sont interdits tous travaux ou installations qui
seraient de nature à nuire au bon aspect d'un site, d'un quartier, d'une rue ou
d'un ensemble de bâtiments.
Un soin particulier doit être apporté à la volumétrie
et aux toitures en raison des vues plongeantes depuis l'amont et de la vision
depuis l'aval.
(...).
Art. 48    Toitures
Art. 48.7 Superstructures   Les
éléments de construction émergeant de la toiture   (cheminée, ventilation, cage
d'ascenseur, etc.) doivent être               réduits au minimum nécessaire et
intégrés à l'architecture du                                bâtiment."
b) Le projet RPGA 2007 n'est pas encore entré en
vigueur, mais il résulte des explications du représentant de la municipalité
lors de la vision locale, qu'il a été mis à l'enquête publique (avril-mai 2007).
L'art. 79 al. 1 LATC prévoit que dès l’ouverture de l’enquête publique
concernant un plan ou un règlement d’affectation, la municipalité refuse toute
autorisation de bâtir allant à l’encontre du projet. Selon la jurisprudence, lorsque
la commune adopte une nouvelle réglementation, celle-ci est dotée d'un effet
anticipé négatif et, dans cette mesure, s'applique conjointement avec la
réglementation antérieure, toujours en vigueur, jusqu'à son approbation;
pendant cette phase, seules peuvent être autorisées les constructions à la fois
conformes à l'actuelle et à la future réglementation; l'obligation de refuser
toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet peut désormais
s'exercer sans délai, jusqu'à l'octroi ou au refus de l'approbation (RDAF 1990
p. 247, 1986 p. 192, 1975 p. 62, 1971 p. 338). Dès son approbation, la nouvelle
réglementation s'applique seule.
c) Il convient de remarquer en l'espèce que le
projet RPGA 2007 n'est guère plus restrictif que les dispositions applicables en
l'état dans la zone à restructurer. En effet, dans la zone village, les ajouts
ou modifications sont autorisés pour autant qu'ils respectent la présence et
l'intégrité architecturale du bâtiment existant (art. 6.4 projet RPGA 2007). Comme
on l'a déjà vu, le projet ne porterait pas atteinte à la présence et à
l'intégrité architecturale du bâtiment sur lequel il serait installé. Quant aux
règles applicables aux toitures, elles seraient également respectées, puisque
le projet a été réduit au minimum nécessaire et intégré à l'architecture du
bâtiment (art. 48.7 qui traite des superstructures et dont on peut d'ailleurs
se demander s'il s'applique aux antennes) et qu'il ne porte pas atteinte à la
volumétrie ou à la caractéristique de la toiture, ni ne porte préjudice à la
vue depuis l'aval ou l'amont  (art. 45 al. 3), en particulier à la vue sur le
lac depuis la rue des Artisans. On relèvera en outre que le projet RPGA 2007 ne
fait pas expressément obstacle à l'installation d'antennes sur les toitures des
bâtiments colloqués en zone village. En résumé, le refus de délivrer le permis
de construire pour l'installation en cause ne saurait être motivé par l'art. 79
al. 1 LATC.
7.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours
doit être admis et la décision attaquée annulée, le dossier étant renvoyé à
l'autorité intimée, afin qu'elle délivre le permis de construire sollicité. Un
émolument de justice est mis à la charge de l'autorité intimée. Obtenant gain
de cause avec l'aide d'un avocat, la recourante a droit à des dépens, mis à la
charge de la commune de Montreux (art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité de Montreux du 2 avril 2007
est annulée, son dossier lui étant retourné afin qu'elle délivre le permis de
construire sollicité par Sunrise Communications SA.
III.
Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cents)
francs est mis à la charge de la commune de Montreux.
IV.
La commune de Montreux versera un montant de 2'000 (deux
mille) francs à la recourante Sunrise Communications SA à titre de dépens.
Lausanne, le 26 novembre 2007
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.