vd_omni · AC.1996.0216 · 1998-06-18 · fr

MAAG Bernard c/Yverdon-les-Bains | Lorsque la municipalité n'a pas notifié l'autorisation cantonale aux opposants, le recours de ceux-ci contre le permis de construire est censé dirigé également contre l'autorisation cantonale dans la mesure où leurs griefs concernent des points que l'autorité cantonale a examinés ou aurait dû examiner (consid. 4).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 18.06.1998 AC.1996.0216

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 18 juin 1998
sur le recours interjeté par
Bernard MAAG
,
domicilié à Yverdon-les-Bains, représenté par Me Henri Baudraz, avocat à
Lausanne,
contre
les décisions de la
Municipalité
d'Yverdon-les-Bains
des 18 et. 19 septembre 1996, ainsi que du
Service
de la police administrative
du 11 septembre 1996 (changement d'affectation
d'un local de dégustation en café-restaurant à la rue de Montagny no 15).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Alain
Zumsteg, président; M. Alain Matthey et M. Gilbert Monay, assesseurs.
Greffière: Mme Dominique-Anne Kirchhofer-Burri.
Vu les faits suivants:
A.                     Bernard Maag est
propriétaire à Yverdon-les-Bains de la parcelle no 685, sise au no 17 de la rue
de Montagny, en zone de l'ordre non contigu et sur laquelle est édifiée une
maison individuelle qu'il habite. Roger Baudraz est propriétaire de la parcelle
no 686 immédiatement voisine au sud-est. Il y exploite un commerce de vins dans
un bâtiment (no ECA 3352) de 392 m2 comprenant un dépôt et deux appartements;
plusieurs places de parc ont été aménagées autour de ce bâtiment, soit trois
devant la façade nord-est, à côté d'une rampe de déchargement, six le long de
la façade sud-est et dix en limite des propriétés Héritier (parcelle no 684) et
Maag. M. Baudraz est encore propriétaire de la parcelle contiguë à l'ouest (no
4546), laquelle supporte un bâtiment occupé par des bureaux et deux
appartements.
B.                    En 1993 M. Baudraz, qui
entendait ouvrir un cercle à l'enseigne de "La Confrérie des vins de
Bourgogne", a aménagé dans ce but le sous-sol du bâtiment ECA no 3352. La
partie ouest a ainsi été dévolue à une cave destinée au stockage des
bouteilles; la partie est, représentant un peu moins de la moitié de la superficie
du sous-sol, comporte quant à elle un hall (auquel on accède par un escalier
couvert en façade nord-est), deux WC, un local de dégustation et une salle à
boire. Cette salle offre 50 places assises; elle comprend aussi un bar et, à
l'arrière de ce dernier, une petite cuisine.
Considérant que la
délivrance d'une patente de cercle revenait en fait à autoriser la création
d'un nouvel établissement public, en détournant la clause du besoin, le
Tribunal administratif a confirmé sur recours la décision du Service de la
police administrative refusant l'autorisation sollicitée (v. arrêt GE 97/0088
du 17 novembre 1994).
C.                    En 1996 M. Baudraz a mis
à l'enquête publique le changement d'affectation  du sous-sol susmentionné en
dancing et discothèque. Ce projet - qui ne modifiait en rien les locaux
existants, mais nécessitait l'aménagement extérieur d'une vingtaine de places
de parc - a suscité de nombreuses oppositions de sorte que M. Baudraz y a
renoncé. Quelques mois plus tard il a toutefois sollicité l'autorisation d'ouvrir
dans ces locaux un café-restaurant, "Le Navarro". Dans cet
établissement, qui serait exploité de 8 heures à 24 heures, six jours par
semaine, et pour lequel aucun aménagement particulier n'est nécessaire, seules
des boissons seraient servies, à l'exclusion de toute restauration.
Soumis à enquête
publique du 16 juillet au 5 août 1996, ce projet a provoqué plusieurs
oppositions, dont celle de M. Bernard Maag qui craignait le stationnement
sauvage, une augmentation des nuisances et un changement d'affectation des
locaux en discothèque ou en bar une fois l'autorisation obtenue (v. lettre du 2
août 1996).
Le Service de la
police administrative, l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie
et les éléments naturels, le Service de l'emploi et le Service des eaux et de
la protection de l'environnement ayant délivré les autorisations cantonales
requises (v. communications du Secrétariat général du Département des travaux
publics, de l'aménagement et des transports du 11 septembre 1996), la
Municipalité d'Yverdon-les-Bains (ci-après la municipalité) a accordé le permis
sollicité (v. décision du 18 septembre 1996) et informé M. Maag qu'elle levait
son opposition au motif que l'affectation des locaux de M. Baudraz en
café-restaurant n'aggraverait pas de manière sensible les nuisances existantes
(v. décision du 19 septembre 1996).
D.                    Recourant au Tribunal
administratif, M. Maag conclut à l'annulation de la décision municipale. Il
relève que le dossier d'enquête n'était pas complet en tant qu'il ne comprenait
ni les différents plans prévus par la loi, ni les communications du Secrétariat
général du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports
du 11 septembre 1996, ni aucune étude sur le bruit. Le projet, qui selon lui
tend en réalité à créer un bar-discothèque, ne serait pas non plus conforme à
la destination de la zone compte tenu des nuisances qu'il engendrerait. Enfin,
s'agissant des places de parc, dont aucune étude n'a établi les besoins, le
recourant rappelle qu'il avait accepté en 1982 que M. Baudraz crée une dizaine
de places de stationnement en limite de sa propriété, mais uniquement pour les
besoins de son commerce de vins.
Dans sa réponse la
municipalité conclut au rejet du recours et au maintien de la décision
attaquée. Elle fait valoir que le dossier d'enquête était conforme aux
dispositions légales et que les services cantonaux ont tous émis un avis
favorable; enfin la parcelle est équipée de vingt places de parc dont onze
seulement seraient nécessaires.
Le Service de la police
administrative observe pour sa part qu'il a émis un préavis favorable sans
examiner les oppositions soulevées à l'encontre du projet litigieux parce qu'il
n'en avait pas été informé. Il se réfère également aux préavis des différents
services cantonaux et relève, s'agissant des nuisances pouvant être provoquées
par l'exploitation de l'établissement litigieux, que la municipalité pourrait
toujours refuser des prolongations d'ouverture (v. observations du 29 octobre
1996).
Dans sa réplique M.
Maag déclare recourir également contre les décisions des différents services
cantonaux prises sur la base d'un dossier incomplet. Il relève par ailleurs que
le Service de lutte contre les nuisances s'était borné à rappeler des
dispositions légales sans procéder à aucune étude.
L'Office cantonal de
la police du commerce (qui a succédé au Service de la police administrative)
considère que les vices dont sa décision pouvait être entachée sont réparés par
la procédure de recours. Il se réfère aux préavis complétés du Laboratoire
cantonal et du Service de lutte contre les nuisances.
Les autres parties
n'ont pas déposé d'écriture complémentaire.
E.                    Le tribunal a tenu
séance sur les lieux du litige le 2 avril 1998 en présence de l'avocat du
recourant, Me Henri Baudraz, de M. Roger Baudraz, constructeur, de M. Jean-Paul
Berney, adjoint de l'architecte de la ville, représentant la municipalité et de
Mme Anne-Lise Moullet, chef de l'Office cantonal de la police du commerce,
accompagnée de M. Pitteloup, juriste. A cette occasion M. Berney a précisé que
la zone de l'ordre non contigu dans laquelle se trouve la parcelle du
constructeur n'a pas d'affectation spéciale, mais que la pratique de la
municipalité est d'y admettre des activités artisanales. Le constructeur a fait
observer qu'il était possible de circuler autour de son bâtiment. Il a admis
que l'établissement litigieux serait vraisemblablement fréquenté la nuit et
qu'il entendait y diffuser de la musique "d'appartement".
Considérant en droit:
1.                     Le recourant soutient
que la décision municipale devrait être annulée au motif que le dossier
d'enquête ne contient pas de plans de situation géométriques, de plans des
aménagements extérieurs et de plans coloriés permettant de déterminer les
modifications projetées.
Les plans d'enquête
doivent présenter l'ouvrage de manière précise, claire et complète (RDAF 1990
p. 242). En l'occurrence le dossier d'enquête déposé par le constructeur, qui
comprend un plan de situation extrait du plan cadastral, un plan des façades
sud-est et nord-est, ainsi qu'un plan du sous-sol, est suffisant pour se faire
une idée exacte du projet, s'agissant d'un ouvrage existant. Ce grief doit
partant être rejeté.
Il en va de même de
celui concernant les mesures de protection contre l'incendie dès lors que le
recourant ne fait valoir aucun argument convaincant quant à une prétendue
violation des dispositions en la matière.
2.                     Conformément aux art.
120 lit. c et d de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et
les constructions (LATC), 52 de la loi du 11 décembre 1984 sur les auberges et
les débits de boissons (LADB) et 24 de son règlement d'application du 31
juillet 1985 (RADB), la création d'un café-restaurant, même si elle ne résulte
que d'un changement d'affectation de locaux existants, sans travaux de
construction, était subordonnée à une autorisation spéciale du Département de
la justice, de la police et des affaires militaires (et non un simple préavis
contrairement à ce que peuvent laisser entendre les observations dudit
département sur le recours et les déclarations du chef de l'Office de la police
du commerce à l'audience du 2 avril 1998). En vertu d'une délégation de
compétence approuvée par le Conseil d'Etat les 14 novembre 1986 et 19 juin
1992, cette autorisation a en l'occurrence été délivrée par le Service de la
police administrative. Elle a été communiquée à la municipalité le 11 septembre
1996 par l'intermédiaire de la Centrale des autorisations du Département des
travaux publics, de l'aménagement et des transports, en même temps que les
autres autorisations cantonales requises. Toutefois, contrairement à ce
qu'exige l'art. 123 al. 3 LATC, ces autorisations n'ont pas été communiquées au
recourant avec la décision municipale du 19 septembre 1996 levant son
opposition. Dans ces conditions, bien que le recours ne soit formellement
dirigé que contre la décision de la municipalité levant l'opposition et
autorisant le changement d'affectation du local litigieux, on doit admettre
qu'il porte également sur les autorisations spéciales cantonales dans la mesure
où les griefs invoqués concernent des points que les services compétents,
notamment celui de la police administrative, ont examiné ou auraient dû
examiner (RDAF 1992 p. 377). Tel est en particulier le cas des nuisances
excessives auxquelles le recourant prétend que l'ouverture du café-restaurant
litigieux l'exposerait.
3.                     a) Depuis l'entrée en
vigueur de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de
l'environnement (LPE), le 1er janvier 1985, et de l'ordonnance du 15 décembre
1986 sur la protection contre le bruit (OPB), le 1er avril 1987, la protection
des personnes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes - notamment
contre le bruit - est réglée par le droit fédéral. Cette législation l'emporte
sur les règles de droit cantonal ou communal limitant quantitativement les
nuisances, telles que les dispositions des plans et règlement d'affectation
(art. 65 LPE; ATF 118 Ib 590 ss consid. 3a, 116 Ib 175 ss consid. 1b/bb, 115 Ib
456 ss consid. 1c, 114 Ib 214 ss consid. 5). Les dispositions de droit cantonal
gardent une portée propre lorsqu'elles complètent le droit fédéral en visant
notamment des objectifs particuliers d'urbanisme; répondent à cette définition
les règles d'affectation du sol destinées à définir ou à préciser les caractéristiques
d'un quartier - en y excluant par exemple certains types d'activités gênantes,
pour autant que l'examen de conformité ne repose pas uniquement sur les
nuisances concrètes engendrées par l'installation (ATF 118 Ia 112 ss consid.
1a, 117 Ib 147 ss, consid. 5a, 116 Ia 491 ss consid. 1a). Gardent également une
portée propre les règles cantonales qui ont pour but de limiter des nuisances
secondaires ne faisant pas l'objet de la réglementation fédérale, comme les
difficultés de parcage ou le danger accru pour les piétons (ATF 114 Ib 214  ss
consid. 5) ou la crainte d'une augmentation des délits autour d'un centre pour
les drogués (ATF 118 Ia 112 ss consid. 1a).
b) Pour qu'un bruit
soit considéré comme une atteinte au sens du droit fédéral, il faut qu'il soit
produit par la construction ou l'exploitation d'une installation (v. art. 7 al.
1 LPE). La notion d'installation est définie à l'art. 7 al. 7 LPE: on entend
par là les bâtiments, les voies de communication ou autres ouvrages fixes,
ainsi que les modifications de terrain; les outils, les machines, véhicules,
bateaux et aéronefs sont assimilés aux installations. La législation fédérale
ne s'applique toutefois pas uniquement aux bruits d'origine technique; les
bruits de comportement des hommes ou des animaux, liés directement à
l'exploitation d'une installation, sont aussi visés (ATF 123 II 74 consid. 3b).
Le Tribunal fédéral a ainsi soumis aux exigences des art. 11 ss LPE un pub
(arrêts non publiés du 28 mars 1996, commune de Delémont, et du 14 octobre
1991, commune de Lutry), un tea-room (v. ATF 123 II 325) ou encore
l'exploitation nocturne d'un restaurant en plein air (v. DEP 1997 p. 495). En
ce qui concerne les bruits de voix humaines émanant d'une installation, le
Tribunal fédéral a jugé qu'ils tombent sous le coup de la loi sur la protection
de l'environnement, même s'ils sont usuels et conformes au caractère de la
zone, comme ceux occasionnés par les places de jeux dans les zones d'habitation
(ATF 118 Ib 590 ss consid. 2c,d,e). Une réserve doit cependant être faite pour
les bruits de comportement isolés des personnes ne respectant pas les règles
d'utilisation d'une installation et dont l'exploitant ne peut être rendu
responsable, malgré la surveillance qu'il doit assurer. Comme auparavant, de
tels excès doivent être maîtrisés par l'application des règles cantonales et
communales de police, cela en considération également du niveau d'intensité de
nuisances toléré dans la zone (ATF 118 Ib 590 ss consid. 2d).
c) L'application des
prescriptions en matière de protection de l'environnement constitue une tâche
générale de droit fédéral que les cantons comme les communes doivent exercer
dans le cadre de leurs attributions, même en l'absence de loi d'exécution
cantonale (voir ATF 115 Ia 42). Le législateur vaudois a créé une autorisation
spéciale cantonale en matière de protection contre le bruit pour les
installations particulièrement bruyantes et pour les locaux à usage sensible au
bruit lorsque les valeurs limites d'immissions ne peuvent être respectées par
des mesures adéquates (art. 120 lit. c LATC et annexe II au RATC). En dehors de
ces deux cas, l'examen des questions relatives à la protection de
l'environnement incombe d'une manière générale à la municipalité (art. 104 al.
1 LATC), sous réserve des cas dans lesquels une autorisation spéciale cantonale
est nécessaire. Dans cette hypothèse (réalisée en l'espèce - v. art. 52 LADB,
24 RADB, 120 lit. c et d LATC et annexe II au RATC), les questions relatives à
l'application du droit fédéral de la protection de l'environnement sont du
ressort du département désigné par l'annexe II au RATC (art. 2 al. 2 du
règlement du 8 novembre 1989 d'application de la LPE), qui doit fixer notamment
les conditions de situation, de construction, d'exploitation et les éventuelles
mesures de surveillance, sans préjudice des dispositions relatives aux plans et
aux règlements communaux d'affectation que la municipalité doit faire observer
(art. 123 LATC). L'autorité communale reste compétente pour déterminer quel
type d'activité est compatible avec la définition des différentes zones du plan
d'affectation et pour fixer les conditions nécessaires à la limitation des
nuisances secondaires qui ne font pas l'objet de la réglementation fédérale. La
municipalité pourrait donc interdire une installation qui respecte toutes les
conditions du droit fédéral de la protection de l'environnement, si cette
installation ne correspond pas aux caractéristiques définies par la zone en
question ou provoque des nuisances secondaires excessives (voir arrêt TA AC
96/167 du 28 février 1997, consid.2).
d) Pour juger du bruit
émanant d'un restaurant, il faut tenir compte de toutes les immissions sonores
provenant de l'intérieur et de l'extérieur du bâtiment, en particulier de
celles provoquées par les clients qui entrent ou quittent l'établissement ou
qui parquent leur véhicule sur la place qui leur est réservée (v. ATF 123 II 74
consid. 3b et les références citées; DEP 1997 p. 497 consid. 2b/aa et les
références citées). L'annexe 6 de l'OPB, qui fixe les valeurs limites
d'exposition au bruit de l'industrie et des arts et métiers, n'est pas
applicable directement ni par analogie à un restaurant, une discothèque ou un
établissement public analogue; ses valeurs sont en effet spécifiques au bruit
de l'industrie et de l'artisanat et ne peuvent être transposées sans autre aux
établissements publics, dont les immissions consistent essentiellement en
bruits de comportement humain comme par exemple des conversations, des cris,
des rires, des tintements de verres, de la musique, des applaudissements ou des
claquements de portières (v. ATF 123 II 333 consid. 4 d/aa; DEP 1997 p. 499
consid. 3a; AC 97/0068 du 2 mars 1998). Dans ce cas, c'est-à-dire à défaut de
méthodes scientifiques de détermination, il faut, conformément à l'art. 15 LPE,
se fonder sur l'expérience pour évaluer les immissions. Il s'agit donc
d'examiner si les nuisances invoquées sont propres à gêner de manière sensible
la population dans son bien-être. En retenant ce dernier critère, le
législateur fédéral a adopté un point de vue objectif. Il faut certes tenir
compte des caractéristiques de la zone ou du quartier et ne pas fixer la limite
du tolérable en faisant abstraction de l'effet des immissions sur des
catégories de personnes particulièrement sensibles, mais il ne suffit pas de
constater que certains voisins directs se déclarent incommodés pour qualifier
le bruit d'excessif (ATF 123 II 86 consid. 5 a).
4.                     Dans le cas
particulier, le constructeur projette d'ouvrir au sous-sol de son bâtiment un
café-restaurant qui comprendrait 50 places assises et serait ouvert de 8 heures
à 24 heures, six jours par semaine; 22 places de parc existantes seraient à
disposition de la clientèle, laquelle ne se verrait servir que des boissons, à
l'exclusion de toute restauration. Bien que ce projet se situe dans une zone où
la municipalité a pour pratique d'admettre des activités artisanales, le
quartier est plutôt calme le soir, d'une part parce que la rue de Montagny ne
constitue pas une artère de transit et n'est guère fréquentée par les
automobilistes à ce moment de la journée, d'autre part parce que des villas et
des immeubles d'habitation bordent cette rue et lui confèrent un aspect quasi
résidentiel. Il est dès lors prévisible que le projet litigieux, qui de l'aveu
même du constructeur vise une clientèle nocturne encline à consommer des
boissons alcoolisées, entraîne une augmentation des immissions sonores dans le
voisinage, par une utilisation accrue du parking existant et du trafic qui lui
serait lié, par la musique qui serait diffusée dans l'établissement et par le
comportement de la clientèle (conversations bruyantes à l'heure de la sortie,
claquements de portières, crissements de pneus, etc.). Pourtant ni le Service
de lutte contre les nuisances, ni le Service de la police administrative n'ont
procédé à une évaluation concrète de ces nuisances et de leur admissibilité au
regard des règles de la protection de l'environnement. Dans son préavis à
l'intention du Service de la police administrative, le Service de lutte contre
les nuisances - qui ne s'est pas déplacé pour voir les locaux litigieux - s'est
borné à rappeler les exigences de la LPE et de l'OPB en matière de lutte contre
le bruit, notamment celles de l'annexe 6 de l'OPB fixant les valeurs limites
d'exposition au bruit de l'industrie et des arts et métiers, dont on a vu
qu'elles n'étaient justement pas applicables. Le département intimé s'est pour
sa part contenté de délivrer son autorisation au vu des préavis favorables du
Service de lutte contre les nuisances et du Laboratoire cantonal, tout en
réservant
"les mesures qui pourraient être prises par la Municipalité
d'Yverdon-les-Bains en matière de police des constructions et places de parc
ainsi que des heures d'ouverture"
(v. communication de la Centrale des
autorisations du DTPAT du 11 septembre 1996), puis a relevé qu'
"en cas
de problèmes de bruit dans le cadre de l'exploitation de ce café-restaurant, la
Municipalité pourra toujours refuser les prolongations d'ouverture
demandées"
(v. observations du 29 octobre 1996, p. 3). Le Tribunal
administratif a déjà eu l'occasion d'affirmer qu'un tel renvoi aux mesures qui
pourraient être prises sur la base des règles communales protégeant l'ordre et
la tranquillité publique ne dispensait pas l'autorité compétente d'évaluer les
immissions prévisibles et de veiller à ce qu'elles ne gênent pas de manière
sensible la population dans son bien-être (art. 15 LPE, auquel renvoie l'art.
40 al. 3 OPB). Les règles communales de police, si elles permettent de prévenir
les excès liés à des manifestations particulières, n'exercent en effet pour le
surplus qu'une action répressive, souvent insuffisante pour limiter
efficacement les bruits de comportement étroitement liés à l'exploitation
habituelle de certains type d'établissement public. Une appréciation préalable
est indispensable si l'on veut éviter que se créent des installations dont
l'exploitation pourrait se révéler irrémédiablement incommodante pour le
voisinage (RDAF 1992 p. 381 consid. 5 d in fine).
En délivrant son
autorisation sans procéder à une évaluation sérieuse des nuisances, le Service
de la police administrative a violé aussi bien le droit fédéral que l'art. 123
LATC. Il n'appartient pas au Tribunal administratif d'y remédier en procédant
lui-même à cette évaluation: son examen est en effet limité au contrôle de la
légalité (art. 36 lit. a de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la
procédure administratives) et ne lui permet pas de substituer son appréciation
à celle que l'autorité intimée n'a pas effectuée (v. AC 97/0068 déjà cité). La
décision du Service de la police administrative autorisant le projet litigieux,
de même que la décision municipale dans la mesure où elle lève l'opposition du
recourant sur un point qui était du ressort du département, doivent en conséquence
être annulées et la cause renvoyée à ces autorités pour nouvelle décision après
un examen attentif des questions de protection contre le bruit.
5.                     A certaines conditions,
les municipalités peuvent autoriser dans les espaces réglementaires ou entre
bâtiments et limites de propriétés la construction de dépendances de peu
d'importance, dont l'utilisation est liée au bâtiment principal (art. 39 al. 1
RATC). Le même régime s'applique à d'autres ouvrages que les dépendances
proprement dites: murs de soutènement, clôtures, places de stationnement à
l'air libre notamment (art. 39 al. 3 RATC). Ces ouvrages ne peuvent être
autorisés que pour autant qu'ils n'entraînent aucun préjudice pour les voisins
(art. 39 al. 4 RATC).
Actuellement le
constructeur bénéficie en bordure de la parcelle du recourant de sept places de
parc destinées à la clientèle de son commerce de vins. Il est incontestable -
et d'ailleurs incontesté - que cette utilisation n'entraîne aucun inconvénient
appréciable pour le recourant, c'est-à-dire qu'elle peut lui être imposée sans
sacrifice excessif au sens de la jurisprudence relative à l'art. 39 al. 4 RATC
(v. à ce propos arrêt AC 96/0142 du 4 juillet 1997 et les références citées).
Il en irait en revanche autrement en cas d'utilisation de ces mêmes places de
stationnement par la clientèle d'un établissement public, ouvert de 8 à 24
heures, six jours par semaine. On ne saurait en effet nier qu'une telle
utilisation entraînerait un trafic nocturne aujourd'hui inexistant, de même
qu'une rotation plus importante des véhicules sur les places de stationnement.
Or ces nuisances prévisibles aggraveraient sans aucun doute la situation du
recourant et constitueraient pour lui un préjudice notable au sens de l'art. 39
al. 4 RATC (v. en ce sens arrêt AC 92/409 du 31 août 1993). Indépendamment des
conditions posées par la législation sur la protection de l'environnement, le
changement d'affectation litigieux ne saurait donc être autorisé qu'à la
condition que les places de stationnement nécessaires à la clientèle soient
aménagées en respectant la distance minimum à la propriété voisine (v. art. 19
RPA). Pour ce motif également la décision municipale doit être annulée.
6.                     Conformément à l'art.
55 LJPA il y a lieu de mettre à la charge du constructeur un émolument de
justice, ainsi que les dépens auxquels a droit le recourant, qui obtient gain
de cause avec l'assistance d'un avocat.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     Les décisions
de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains des 18 et 19 septembre 1996 levant
l'opposition de Bernard Maag et autorisant Roger Baudraz à ouvrir un
café-restaurant dans le sous-sol du bâtiment no ECA 3352, au no 15 de la rue de
Montagny, sont annulées.
III.                     La décision
du Service de la police administrative du 11 septembre 1996 accordant
l'autorisation spéciale requise pour ce changement d'affectation, est annulée.
IV.                    La cause est
renvoyée à ces autorités pour nouvelles décisions.
V.                     Un émolument de
2'000 (deux mille) francs est mis à la charge du constructeur, Roger Baudraz.
VI.                    Roger Baudraz
versera à Bernard Maag une somme de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de
dépens.
ft/Lausanne, le 18 juin 1998
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).