vd_omni · AC.1999.0023 · 2000-06-13 · fr

ANSERMET Serge et crts c/Sce logement/Vevey | Lorsqu'une autorisation fondée sur la LDTR est liée à un permis de construire ou de démolir, quiconque a un intérêt digne de protection à ce que ce permis soit annulé ou modifié a également qualité pour recourir contre cette autorisation.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 13.06.2000 AC.1999.0023

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 13 juin  2000
sur le recours interjeté par
Serge
ANSERMET, Philippe BLANK, Claude et Erica FERRERO, Michel FOURNIER, Alain HUCK,
Nathalie JACQUART, Jean-Marie RACINE et Claudia SAMELI
, à Vevey, tous
représentés par Me Thierry Thonney, avocat à Lausanne,
contre
1. les décisions du
Service cantonal du logement
du 10 décembre
1998 et du 28 juin 1999 autorisant la démolition des immeubles sis au quai
Maria-Belgia 2 à 6 et à la rue de Madeleine 1 à 5, à Vevey,
2. les décisions de la
Municipalité de Vevey
du 18 janvier 1999
et du 26 juillet 1999 levant les oppositions et autorisant la démolition des
immeubles susmentionnés et la construction de trois immeubles d'habitation
nouveaux, avec garage souterrain.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Alain
Zumsteg, président; M. Jean-Daniel Rickli et M. Antoine Thélin, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     La Caisse de pensions
de centrales suisses d'électricité est propriétaire à Vevey de la parcelle no
68, située à l'angle du quai Maria-Belgia et de la rue de la Madeleine. Ce
bien-fonds supporte d'anciens bâtiments d'habitation contigus, implantés en
bordure des voies publiques susmentionnées, soit le bâtiment no ECA 2301 (nos 4
et 6 du quai Maria-Belgia), le bâtiment no ECA 2300 (nos 2 du quai Maria-Belgia
et 1 de la rue de la Madeleine), les bâtiments nos ECA 2299 et 34
(respectivement nos 3 et 5 de la rue de la Madeleine), ainsi que le bâtiment no
ECA 27 (nos 1a à 1d de la rue de la Madeleine) implanté à l'arrière des trois
précédents; un petit bâtiment, cadastré comme hangar à charbon et abritant des
garages (no ECA 33) est en outre implanté en limite nord de la parcelle. Les
bâtiments principaux ont été construits à la fin du 19
ème
siècle pour les
besoins d'une manufacture de tabac et reconvertis en habitation au début des
années 30. Ils comportent 54 appartements sans confort (sanitaires, électricité
et distribution verticale vétustes, voire manquant, absence de chauffage
central), la plupart de deux et trois pièces. Ces logements ne font plus
l'objet de baux à loyer. Ils sont en tout ou partie occupé par des squatters.
En décembre 1996 la
toiture et le dernier étage du bâtiment no 5 de la rue de la Madeleine ont été
détruits par un incendie. Les structures en bois ont été endommagées par
l'action du feu et de l'eau. De même les éléments verticaux porteurs ont subi
des dégâts dus à la chaleur et au choc thermique. Jusqu'en été 1999 une toiture
provisoire a été installée en vue d'une éventuelle réhabilitation.
B.                    Le 13 septembre 1998, la
Caisse de pensions de centrales suisses d'électricité a sollicité
l'autorisation de démolir les bâtiments susmentionnés et de reconstruire, le
long du quai Maria-Belgia et de la rue de la Madeleine, un groupe d'immeubles
d'habitation comportant 75 appartements. L'ensemble a fait l'objet de deux
demandes de permis de construire, mises à l'enquête simultanément du 25
septembre au 15 octobre 1998. La première porte sur la démolition du bâtiment
no ECA 2301 au quai Maria-Belgia nos 4 et 6, et son remplacement par un
bâtiment de quatre étages sur rez-de-chaussée et un niveau supplémentaire en
attique (enquête A). La seconde avait pour objet la démolition des bâtiments
nos 2300, 2299, 34 et 27 et la construction d'un immeuble d'habitation de
quatre étages sur rez-de-chaussée et deux niveaux en attique, au quai
Maria-Belgia 2, un troisième immeuble de quatre étages sur rez-de-chaussée et
un niveau supplémentaire en attique, ainsi qu'un parking souterrain de 55
places. Les constructions prévues correspondent à un standard de qualité
supérieure. Leur coût de construction est estimé à 26'160'000 fr. (terrain non
compris). Le montant annoncé des loyers s'échelonne de 1'400 fr. (appartement
de 2,5 pièces) à 3'250 fr. (duplex de 6,5 pièces en attique).
L'enquête publique a
suscité plusieurs oppositions, parmi lesquelles celle des recourants,
copropriétaires par étages de l'immeuble no 8 du quai Maria-Belgia. Ceux-ci
mettaient notamment en cause la démolition des immeubles existants,
"témoin
historique de la vie ouvrière du siècle dernier et d'une parfaite reconversion
sociale des années 30"
, dont la disparition
"représenterait la
destruction irréversible d'une partie du patrimoine veveysan".
Ils
invoquaient en outre diverses violations du règlement sur les constructions.
C.                    La démolition des
bâtiments existants a été soumise à l'autorisation du Service du logement, en
application de la loi du 4 mars 1985 concernant la démolition, la
transformation et la rénovation de maisons d'habitation, ainsi que
l'utilisation de logements à d'autres fins que l'habitation (ci-après : LDTR).
La municipalité a préavisé favorablement cette démolition, en faisant valoir
que le projet répondait à sa volonté de régénérer le quartier Maria-Belgia/rue
de la Madeleine en favorisant l'arrivée à Vevey de nouveaux contribuables et
que des mesures avaient été prises pour le relogement des actuels occupants.
Par décisions communiquées à la municipalité le 10 décembre 1998, le Service du
logement a délivré les autorisations requises. Il a retenu, en substance, que
si les 54 appartements existants correspondaient bien, de par leurs
caractéristiques, à des catégories touchées par la pénurie, leur disparition
pouvait être admise pour des motifs d'intérêt général.
De son côté la
Municipalité de Vevey a décidé, dans sa séance du 15 janvier 1999, de lever les
oppositions et de délivrer les permis de construire sollicités.
D.                    Serge Ansermet, Philippe
Blank, Claude et Erica Ferrero, Michel Fournier, Alain Huck, Nathalie Jacquart,
Jean-Marie Racine et Claudia Sameli, tous copropriétaires de la PPE Quai
Maria-Belgia 8 et représentés par l'avocat Thierry Thonney, à Lausanne, ont
recouru le 9 février 1999 contre ces décisions, concluant à leur annulation.
L'effet suspensif a
été accordé au recours, et l'instruction de ce dernier a été suspendue le 14
avril 1999, à la demande de la constructrice qui souhaitait apporter des
modifications à son projet.
Le 8 juin 1999, les
recourants ont déposé une
"requête de mesures provisionnelles et
d'extrême urgence"
dans laquelle ils exposaient que des travaux
étaient en cours pour supprimer l'échafaudage et la toiture provisoire
protégeant le bâtiment no 5 de la rue de la Madeleine. Cette requête a été
rejetée par décision incidente du 14 juillet 1999.
E.                    Les modifications que la
constructrice souhaitait apporter aux immeubles projetés au quai Maria-Belgia 2
et à la rue de la Madeleine 1, 3 et 5, ainsi qu'au parking souterrain (enquête
B) ont fait l'objet d'une enquête publique complémentaire du 4 au 24 juin 1999.
Cette dernière a suscité de nouvelles oppositions, notamment de la part des
copropriétaires de la PPE Quai Maria-Belgia 8.
Par décision du 28
juin 1999, le Service du logement a accordé
"l'autorisation
complémentaire sollicitée"
en application de la LDTR. Pour sa part la
municipalité a décidé, dans sa séance du 23 juillet 1999, de lever les
oppositions et de délivrer le permis de construire pour les modifications
apportées au projet faisant l'objet du permis de construire no 5113 du 22
janvier 1999.
F.                     Les copropriétaires de
la PPE Quai Maria-Belgia 8 ont recouru contre ces nouvelles décisions le 17
août 1999, concluant à leur annulation.
Le Service du logement
s'est déterminé sur ce nouveau recours le 14 septembre 1999. Il conclut à son
rejet. La Caisse de pensions de centrales suisses d'électricité et la
Municipalité de Vevey se sont exprimées sur les deux recours, respectivement
les 15 et 16 septembre 1999. Elles concluent également à leur rejet.
Les parties ont été
avisées que le tribunal statuerait vraisemblablement sans visite des lieux  ni
audience de débats, ce à quoi la Caisse de pensions de centrales suisses
d'électricité ne s'est pas opposée.
Considérant en droit:
1.                     Les décisions attaquées
ont été communiquées aux recourants respectivement les 22 janvier et 29 juillet
1999. Déposés dans les vingt jours suivant cette communication, les recours
sont intervenus en temps utile (art. 31 al. 2 de la loi du 18 décembre 1989 sur
la juridiction et la procédure administratives [LJPA]). Ils sont au surplus
recevables en la forme.
2.                     Selon l'art. 17 al. 1
de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure
administratives (LJPA), le droit de recours appartient à toute personne
physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt
digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Cette règle
correspond à celle de l'art. 48 de la loi fédérale sur la procédure
administrative (PA) et de l'art. 103 lit. a de la loi fédérale d'organisation
judiciaire (OJ); elle peut être interprétée à la lumière de la jurisprudence du
Tribunal fédéral concernant ces deux dispositions (v. arrêt AC 98/0088 du 19
août 1999 et les arrêts cités).
L'art. 37 al. 1 LJPA,
de même que l'art. 103 lit. 1 OJ, n'exige pas que le recourant soit touché dans
ses droits ou ses intérêts juridiquement protégés; un simple intérêt de fait
suffit. Mais il faut que le recourant soit touché dans une mesure et avec une
intensité plus grandes que la généralité des administrés et qu'il se trouve
avec l'objet du litige dans un rapport spécial, direct et digne d'être pris en
considération (ATF 112 Ib 158 ss; 116 Ib 450); il faut en outre que l'admission
du recours lui procure un avantage, de nature économique, matérielle ou idéale
(ATF 121 II 39 spéc. 43). La qualité pour recourir est ainsi reconnue au voisin
qui devrait tolérer une habitation nouvelle à proximité immédiate de sa propre
maison (ATF 104 Ib 245 consid. 7d; v. aussi ATF 121 II 171 consid. 2b; 115 Ib
508 consid. 5c) ou qui serait menacé d'immissions telles que le bruit (ATF 119
Ib 179 consid. 1c), les odeurs (ATF 103 Ib 144 consid. 4c) ou les inconvénients
causés par le trafic (ATF 112 Ib 170 consid. 5b).
Personne ne conteste
que les recourants - voisins immédiats du pâté de maisons dont la démolition et
le remplacement par des bâtiments plus volumineux modifieraient sensiblement
l'aspect, parmi d'autres caractéristiques, du quartier - justifient d'un
intérêt digne de protection à recourir contre les permis de construire
municipaux. En revanche le Service du logement, la municipalité et la
constructrice mettent en doute leur qualité pour recourir contre l'autorisation
de démolition délivrée en application de la LDTR. Le Service du logement
rappelle que dans un arrêt du 31 juillet 1992 (AC 91/009) le Tribunal
administratif avait confirmé la jurisprudence antérieure de la Commission
cantonale de recours en matière de démolition, de transformation et de
rénovation de maisons d'habitation, suivant laquelle la qualité pour recourir
contre une décision prise en application de la LDTR n'était reconnue qu'au
propriétaire de l'immeuble visé par cette décision, à l'exclusion notamment
d'une gérance ou d'un locataire et, a fortiori, de tiers. Cette jurisprudence
reposait sur l'idée que la LDTR avait été édictée exclusivement dans l'intérêt
public, de sorte que les locataires ou d'autres tiers ne pouvaient invoquer
d'intérêt juridiquement protégé à en faire contrôler l'application. Elle n'a
toutefois plus cours depuis la révision de l'art. 37 LJPA par la loi du 20
février 1996 (en vigueur depuis le 1er mai 1996), qui a élargi le cercle des
personnes habilitées à recourir, jusque-là limité à celles qui justifiaient
d'un intérêt
"protégé par la loi applicable".
On a vu qu'un
simple intérêt de fait peut suffire désormais à fonder la qualité pour agir.
Peu importe dès lors que le législateur, lors de l'adoption de la LDTR, avait
expressément écarté l'introduction dans cette loi d'un droit de recours des
locataires ou de la commune et adopté un article 11 qui restreignait la voie du
recours aux décisions refusant l'autorisation sollicitée ou imposant des
conditions à son octroi; cette disposition ayant été abrogée lors de l'entrée
en vigueur de la LJPA, la recevabilité des recours contre les décisions prises en
application de la LDTR est désormais soumise sans réserve à la clause générale
de l'art. 37 LJPA. Ainsi, lorsqu'une autorisation spéciale fondée sur la LDTR
est liée à un permis de construire ou de démolir, quiconque a un intérêt digne
de protection à ce que ce permis soit annulé ou modifié aura également qualité
pour recourir contre l'autorisation spéciale. En invoquant une violation de la
LDTR, les recourants n'agissent pas dans l'intérêt public, comme l'affirme la
constructrice, mais bien dans leur propre intérêt à ce que les bâtiments
existant soient maintenus. Quel que soit cet intérêt - pourvu qu'il soit digne
de protection au sens de la jurisprudence précitée - il n'est pas nécessaire
qu'il coïncide avec celui protégé par la règle de droit invoquée (ATF 121 II
171 consid. 2b; 176 consid. 2a; 120 Ib 379 consid. 4b; 119 Ib 179 consid. 1c).
3.                     La loi du 4 mars 1985
concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons
d'habitation, ainsi que l'utilisation de logements à d'autres fins que
l'habitation (LDTR) soumet ces opérations à autorisation (art. 1er al. 1), à
moins qu'il ne s'agisse de travaux d'entretien courant (art. 1er al. 2). Cette
autorisation est en règle générale refusée lorsque l'immeuble en cause comprend
des logements d'une catégorie où sévit la pénurie (art. 3). Elle est accordée
lorsque la démolition, la transformation, la rénovation ou le changement
d'affectation apparaissent indispensables pour des motifs de sécurité, de
salubrité ou d'intérêt général, ou encore, à titre exceptionnel, si d'autres
circonstances le commandent impérativement (art. 4 al. 1). L'octroi de
l'autorisation peut être soumis à certaines conditions, notamment à un contrôle
des loyers afin d'éviter les augmentations qui iraient à l'encontre du but visé
par la loi (art. 4 al. 2 et 3). Par rapport au dispositif législatif
précédemment en vigueur, il s'agit de faire face à une pénurie de logements non
plus quantitative, mais "
catégorielle
", qui ne touche que
certains types d'appartements et qui n'affecte que certaines couches de la
population, notamment celles à revenus bas (v. BGC, février 1985, p. 1423;
rapport du Conseil d'Etat au Grand Conseil sur la politique du logement, BGC
février 1987, p. 5). Le règlement d'application du 6 mai 1988 précise ainsi que
la loi est applicable dans l'ensemble des communes du canton (art. 3 al. 1),
mais que seuls les logements correspondant par le prix, le nombre de pièces et,
de manière générale, les caractéristiques, à un besoin de la population,
peuvent entrer dans une catégorie touchée par la pénurie (art. 4). Cette
réglementation répond à un but d'intérêt public (conserver sur le marché des
logements dont le loyer est en rapport avec les ressources de la majorité des
familles) et elle est compatible avec la garantie de la propriété, ainsi que le
Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion d'en juger à propos du décret du 5
décembre 1962 concernant la démolition et la transformation de maisons
d'habitation et d'utilisation de logements à d'autres fins que l'habitation, auquel
la LDTR a succédé (v. ATF 89 I 178; 101 Ia 502; v. aussi, pour une
réglementation analogue, ATF 113 Ia 132 c. 7 et 119 Ia 355 c. 3b).
Les parties ne
contestent pas que les appartements concernés appartiennent à une catégorie
touchée par la pénurie au sens de l'art. 4 du règlement d'application de la
LDTR, hormis la municipalité, qui doute que des logements occupés à bien
plaire, voire squattés, répondent au besoin prépondérant de la population.
Comme le relève le Service du logement, la LDTR s'applique de manière générale
aux maisons d'habitation, par quoi il faut entendre
"tout bâtiment
comportant des locaux qui, par leur aménagement et leur distribution, sont
affectés à l'habitation"
, exception faite des
"maisons
individuelles comprenant jusqu'à deux appartements, dont l'un au moins est
occupé par le propriétaire"
et des
"appartements en
copropriété ou en propriété par étages, occupés par leur propriétaire"
(v. art. 1er al. 3 LDTR). Que ces locaux soient ou non occupés au moment de la
demande et, s'ils le sont, par qui et à quelles conditions, est sans
importance.
Pour déterminer si, de
par son prix, un appartement répond à un besoin de la population, on ne saurait
s'en tenir au montant du loyer payé par le dernier locataire. Ce loyer peut en
effet, selon les circonstances, se situer à un niveau supérieur ou inférieur à
celui (non abusif) pour lequel l'appartement pourrait être remis sur le marché
de la location (arrêts FO 94/0036 du 13 novembre 1996; 94/0250 du 26 juin
1997). En l'occurrence le Service du logement a procédé lui-même à une
expertise des bâtiments voués à la démolition, suivant la méthode d'évaluation
rapide des coûts de remise en état de l'habitation (méthode dite MER [art. 10
al. 2 du règlement du 6 mai 1988 appliquant la LDTR, dans sa teneur antérieure
à la modification du 16 décembre 1998]). Dans ce cadre, il a estimé l'état
locatif actuel des immeubles à 481'379 fr. (v. rapport du 3 novembre 1998),
soit un prix de 119 m² par an pour les 40'000 m2 en cause. Ce montant permet
d'attribuer aux différents appartements des loyers théoriques de 595 fr. pour
les deux pièces (60 m² en moyenne), 793 fr. pour les trois pièces (80 m² en
moyenne) et 991 fr. pour les quatre pièces (100 m² en moyenne). Il s'agit donc
d'appartements à loyer très modéré, répondant au besoin d'une tranche
relativement importante de la population (plus de 50% des contribuables
veveysans [personnes physiques] ont un revenu imposable inférieur à 30'000
fr.). Il n'est par ailleurs pas douteux qu'il existe une pénurie pour ce type
d'appartement, bien qu'on ne dispose pas d'une statistique précise sur leur
taux de vacance en fonction du nombre de pièces et des catégories de loyer. A
cet égard, le fait qu'il n'existe pas de logements vacants ou durablement
vacants dans le parc locatif veveysan au bénéfice de l'aide des pouvoirs
publics (v. lettre du Service du logement du 9 novembre 1999) constitue un
indice éloquent. On observe par ailleurs que le taux de logements à louer
vacants, toutes catégories de loyer confondues, s'élevait à Vevey à 1,78 % pour
les deux pièces, 0,87 % pour les trois pièces, 2,16 % pour les quatre pièces et
0,23 % pour les cinq pièces; or il est généralement admis qu'il y a pénurie
d'appartements lorsque le taux de logements vacants dans une catégorie donnée
est inférieur à 1,5 % du parc immobilier de la même catégorie (FF 1971 I 1688;
ATF 119 Ia 357). A noter encore que la Commune de Vevey n'a jamais émis le
souhait d'être soustraite à l'application de la LDTR, comme le permettrait
l'art. 3 du règlement d'application; elle a au contraire manifesté sa volonté
d'y rester soumise, lors d'une consultation effectuée en 1994 par le Service du
logement.
4.                     La constructrice
prétend cependant que la rénovation des bâtiments litigieux n'est pas
envisageable. Elle se réfère à ce propos à un rapport établi le 21 novembre
1990 par le bureau technique Edmond Sumi, ingénieur civil EPFL, qui conclut
qu'il "
n'existe pas un niveau de rénovation possible, intelligent,
pouvant assurer une amélioration de l'habitat compatible avec l'ampleur des
investissements nécessaires compte tenu en outre des défauts fondamentaux
originels
." Ce rapport ne repose toutefois sur aucune donnée chiffrée
et procède essentiellement par affirmation. Il est contredit par l'expertise
MER du 3 novembre 1998, selon laquelle la structure porteuse des bâtiments,
leur enveloppe extérieure et les circulations communes sont dans un état
relativement bon, sous réserve du bâtiment no 5 de la rue de la Madeleine, de
sorte que la démolition ne peut en tout cas pas être justifiée pour des motifs
de sécurité ou de salubrité. De manière plus générale, l'expertise conclut à la
possibilité d'une rénovation
"moyenne à lourde"
, dont le coût
permettrait de conserver les appartements existant dans des catégories de
loyers restant accessibles à la majeure partie de la  population (en moyenne
940 fr. pour des deux pièces de 60 m², 1'253 fr. pour des trois pièces de 80 m²
et 1'567 fr. pour des quatre pièces de 100 m²). Le rapport d'étude du 12
décembre 1999 produit par les recourants (réalisé par les architectes Boris
Abbet, Laurent Badoux et Mirko Weber pour le Comité de sauvegarde du patrimoine
architectural Quai Maria-Belgia - rue de la Madeleine) parvient à des
conclusions semblables (avec toutefois un coût total des travaux de rénovation
sensiblement supérieur). On ne peut donc pas non plus justifier la démolition,
en l'état actuel du dossier tout au moins, au motif que les coûts de rénovation
seraient si élevés qu'il serait impossible de les rentabiliser en maintenant
des loyers modérés, accessibles à la majeure partie de la population. On
observera de surcroît que les coûts de rénovation élevés ne constituent pas
nécessairement un motif d'octroi de l'autorisation lorsque le mauvais état de
l'immeuble est dû à un défaut d'entretien intentionnel ou résultant d'une
négligence grave (v. art. 7 LDTR).
5.                     En préavisant
favorablement à la demande d'autorisation de démolir, la Municipalité de Vevey
a fait valoir son intention de
"régénérer le quartier Maria-Belgia/rue
de la Madeleine en favorisant l'arrivée à Vevey de nouveaux contribuables"
,
objectif auquel correspondrait le projet de la Caisse de pensions de centrales
suisses d'électricité. Elle a précisé ultérieurement que la politique menée à
Vevey en matière de logement avait permis de mettre sur le marché divers
appartements subventionnés, qu'il convenait désormais pour la commune de
rééquilibrer sa balance fiscale en attirant des contribuables plus aisés,
auxquels le projet de la Caisse de pensions était très bien adapté, qu'il
manquait sur le territoire communal certains logements résidentiels recherchés
par la catégorie de population qu'on souhaitait attirer et que le territoire de
la commune étant presqu'entièrement construit, pratiquement tout projet
d'envergure nécessitait la démolition ou la transformation d'un immeuble
existant. Elle relevait par ailleurs que le problème du chômage était
particulièrement aigu à Vevey, que les investisseurs y étaient rares et qu'il
convenait donc de soutenir, pour des raisons économiques, un investissement de
23 millions. Elle soulignait enfin que le projet de la Caisse de pensions était
conforme au plan directeur communal. Le Service du logement a vu dans ces
arguments des motifs d'intérêt général permettant l'octroi de l'autorisation de
démolir.
a) L'autorisation de
démolir, de transformer, de rénover ou de changer d'affectation est en règle
générale refusée lorsque l'immeuble en cause comprend des logements d'une
catégorie où sévit la pénurie (art. 3 LDTR). L'autorisation est toutefois accordée,
notamment, lorsque la démolition, la transformation, la rénovation ou le
changement d'affectation apparaissent
indispensables
pour des motifs d'
intérêt
général
(v. art. 4 al. 1 LDTR).
Les mesures que prend
une collectivité publique pour conserver ou acquérir les ressources nécessaires
à l'accomplissement de ses tâches répondent en principe à l'intérêt général
(cf. Grisel, Traité de droit administratif, p. 341-342; Pierre Moor, Droit
administratif, I, ch. 5.1.4, p. 409-410), bien qu'un intérêt purement fiscal ne
suffise normalement pas à justifier une restriction des libertés publiques (v.
ATF 106 Ia 96-97) ou une atteinte à un autre intérêt public (v. ATF 103 Ib 50).
Dans ce sens, le souci manifesté par la Municipalité de Vevey d'améliorer les
rentrées fiscales, en favorisant la construction d'habitations susceptibles
d'attirer des contribuables aisés, peut être qualifié d'intérêt général; cela
ne signifie toutefois pas encore que cet objectif doive l'emporter sur
l'intérêt, protégé par la LDTR, à prévenir la disparition d'appartements à
loyer modéré, ni, surtout, que les démolitions envisagées apparaissent
indispensables à sa réalisation. Pour maintenir ou rétablir l'équilibre des
finances communales, attirer de bons contribuables n'est jamais qu'un moyen
parmi d'autres, dont la réalisation n'exige pas nécessairement que des
habitations populaires fassent place à des immeubles de grand standing. La
Municipalité de Vevey a fait valoir auprès du Service du logement que le
produit de l'impôt sur le revenu des personnes physiques diminuait
régulièrement, la "perte" enregistrée entre 1993 et 1997 s'élevant à
quelque 1,1 million de francs (sur un total de 24 millions en 1993). Cette
évolution paraît toutefois plus liée à la récession économique qu'à une modification
sensible dans la répartition du nombre de contribuables par classe de revenu
(le nombre de personnes physiques imposées sur un revenu supérieur à 70'000 fr.
s'est au contraire accru entre 1993 et 1999 de 1564 à 1747). On notera
également que dans la classification des communes selon leur capacité
financière, la Commune de Vevey a passé de la classe 6 pour 1998-1999 à la
classe 5 pour 2000-2001, ce qui correspond à une amélioration de sa situation.
Dans ces conditions, on peut difficilement soutenir que la situation des
finances communales rende indispensable la démolition de bâtiments
d'habitations à loyer modéré, pour faire place à des constructions susceptibles
d'attirer des contribuables aisés.
Certes l'art. 4 LDTR
ne doit pas nécessairement être appliqué au pied de la lettre lorsqu'il exige
que la démolition, la transformation, la rénovation ou le changement
d'affectation apparaissent
"indispensables"
. Que le refus de
l'autorisation soit la règle lorsque l'immeuble en cause comprend des logements
d'une catégorie où sévit la pénurie (art. 3 LDTR), et son octroi l'exception,
n'imposent pas une interprétation restrictive de ce terme. Les dispositions
exceptionnelles ne doivent être interprétées ni restrictivement, ni
extensivement, mais selon leur sens et leur but dans le cadre de la
réglementation générale (ATF 114 V 302 c. 3e; 118 Ia 179 c. 2d). Une dérogation
importante peut se révéler indispensable pour éviter les effets rigoureux de la
réglementation ordinaire (ATF 120 II 114 consid. 3d Ia; 118 Ia 178/179 consid.
2d; 114 V 302/303 consid. 3e; 108 Ia 79 consid. 4a et les références citées).
Mais dans tous les cas, la dérogation doit servir la loi ou, à tout le moins,
les objectifs recherchés par celle-ci : l'autorisation exceptionnelle doit
permettre d'adopter une solution reflétant l'intention présumée du législateur
s'il avait été confronté au cas particulier.
b) On a vu que le but
de la LDTR, comme du décret du 5 décembre 1962 auquel elle a succédé, était de
prévenir la diminution du nombre de logements à loyer modéré, que l'on trouve
principalement dans les immeubles anciens, et dont le coût est en rapport avec
les ressources de la majeure partie de la population, et notamment les
personnes les plus défavorisées (v. BGC, automne 1985, v. 1423 à 1427). Le
moyen d'y parvenir est l'interdiction de principe de démolir, de transformer ou
de changer d'affectation (art. 3 LDTR). Les travaux préparatoires fournissent
peu d'indications sur les motifs d'intérêt général dont on envisageait qu'ils
puissent justifier une exception. L'exposé des motifs accompagnant le projet de
décret du 5 décembre 1962 mentionne l'hypothèse de l'immeuble détruit pour
céder la place à une construction permettant de loger un plus grand nombre de
personnes, si le caractère social de l'opération est déterminant (BGC automne
1962, p. 718); il indique également qu'une exception ne devrait pas être
consentie
"en faveur d'opérations ayant un caractère spéculatif ou
effectuées pour échapper au contrôle ou à la surveillance des prix"
(ibid.).
Bien que des propositions formelles d'amendement dans ce sens aient été
rejetées, la nécessité du caractère social d'une construction nouvelle pour
justifier une démolition a été confirmée lors des débats parlementaires (BGC
automne 1962, p. 738 à 741). La pratique a confirmé que, très souvent,
l'autorisation de démolir ou de transformer était accordée lorsque le projet
permettait de maintenir ou d'augmenter le nombre de logements loués à des prix
raisonnables dans une catégorie où sévit la pénurie (v. BGC aut. 1973 p.
228/229). On voit ainsi que dans la seule hypothèse de dérogation qui ait été
expressément envisagée, l'intérêt général justifiant la démolition coïncide
exactement avec celui poursuivi par la loi.
c) Il n'est cependant
pas exclu qu'un intérêt général de nature différente justifie la démolition, la
transformation ou le changement d'affectation d'appartements à loyer modéré.
Tel pourra être le cas, par exemple, lorsqu'un bâtiment ou un ouvrage d'intérêt
public (école, hôpital, route, etc.) doit être implanté à la place d'un
immeuble soumis à la LDTR. Il conviendra dans ce cas de procéder à une pesée
attentive des intérêts en présence, en s'assurant que l'ouvrage projeté ne peut
être édifié sans supprimer des logements appartenant à une catégorie où sévit
la pénurie. Mais en l'espèce, personne ne songe à soutenir que les
constructions projetées par la Caisse de pensions de centrales suisses
d'électricité sont d'intérêt public du seul fait qu'elles pourraient attirer
dans la commune de bons contribuables. A supposer que l'encouragement à la
construction d'appartements de haut standing puisse être considéré, pour des
raisons fiscales, comme d'intérêt général, un tel motif ne saurait être opposé
à l'intérêt expressément protégé par la LDTR sans une contradiction évidente :
la loi ne peut pas consacrer comme un motif d'intérêt général la lutte contre
la disparition d'appartements bon marché au profit de constructions nouvelles
dont les loyers ne sont plus adaptés aux moyens de la majeure partie de la
population et, simultanément, reconnaître un intérêt général à faire l'inverse,
soit à promouvoir la construction d'habitations de haut standing en
remplacement d'appartements à loyer modéré. S'il est parfaitement légitime pour
une commune de chercher à favoriser, par des mesures d'aménagement du
territoire notamment, l'installation sur son sol de personnes et d'entreprises
dont la capacité contributive permette d'assurer l'équilibre des finances
publiques, cette politique ne saurait s'accomplir au détriment des plus
défavorisés, à la manière d'une assurance qui prendrait des mesures pour
éliminer de sa clientèle les
"mauvais risques"
au profit des
bons. La pénurie d'appartements dont le loyer est en rapport avec les
ressources de la majeure partie de la population se fait tout particulièrement
sentir dans les agglomérations, qui connaissent toutes,  peu ou prou, le même
phénomène d'exode des contribuables aisés vers les communes périphériques
offrant une meilleure qualité d'habitat. La situation de Vevey ne présente à ce
égard pas de caractère exceptionnel. Si l'on devait suivre son argumentation
chaque fois qu'il est prévu de démolir ou de transformer un immeuble ancien,
bien situé, pour aménager des appartements de grand standing, l'exception
deviendrait la règle et la protection voulue par la législateur serait
sérieusement compromise. Le fait que, dans le cas particulier, le plan
directeur communal fait du quai Maria-Belgia un
"secteur résidentiel à
mixité de fonctions compatibles avec l'habitat"
n'y change rien : même
un plan de quartier ne permet pas de s'affranchir des impératifs de la LDTR et
ne peut notamment prévoir la démolition de maisons d'habitations que si les
conditions légales sont réunies, en précisant, le cas échéant, les principes et
les modalités du contrôle des loyers (v. arrêt AC 91/027 du 15 août 1992,
consid. 2b).
d) En résumé, le
Service du logement a clairement abusé de son pouvoir d'appréciation en
considérant que l'intérêt fiscal de la commune constituait en l'occurrence un
motif d'intérêt général rendant indispensable la démolition des bâtiments
litigieux. Sa décision sera en conséquence annulée.
6.                     A défaut de
l'autorisation spéciale de démolir exigée par la LDTR, les permis de construire
délivrés le 22 janvier et le 26 juillet 1999 doivent être annulés, sans qu'il
soit nécessaire de se prononcer sur les griefs formulés à leur encontre du
point de vue de la législation sur la construction et l'aménagement du
territoire (v. art. 120 lit. d LATC; art. 75 al. 1 RATC).
7.                     Conformément à l'art.
55 LJPA, les frais et dépens sont en principe supportés par la ou les parties
qui succombent. Lorsque la procédure met en présence, outre le recourant et
l'autorité intimée, une ou plusieurs autres parties dont les intérêts sont
opposés à ceux du recourant, c'est en principe à la partie déboutée, à
l'exclusion de la collectivité publique dont la décision est annulée ou
modifiée, de supporter les frais et dépens (RDAF 1994 p. 324). L'émolument de
justice sera en conséquence mis à la charge de la constructrice, de même que
les dépens auxquels les recourants ont droit.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Les recours
sont admis.
II.                     Les décisions
du Service cantonal du logement du 10 décembre 1998, ainsi que la décision
complémentaire du 28 juin 1999, autorisant la démolition des immeubles sis au
quai Maria-Belgia 2 à 6 et  à la rue de la Madeleine 1 à 5, à Vevey, sont
annulées.
III.                     Les décisions
de la Municipalité de Vevey du 18 janvier 1999, ainsi que la décision
complémentaire du 26 juillet 1999, levant les oppositions et autorisant la
démolition des immeubles susmentionnés, ainsi que la construction de trois
immeubles d'habitation nouveaux, avec garage souterrain, sont annulées.
IV.                    Un émolument de
3'500 (trois mille cinq cents) francs est mis à la charge de la Caisse de
pensions de centrales suisses d'électricité.
V.                     La Caisse de
pensions de centrales suisses d'électricité versera à Serge Ansermet, Philippe
Blank, Claude et Erica Ferrero, Michel Fournier, Alain Huck, Nathalie Jacquart,
Jean-Marie Racine et Claudia Sameli, solidairement créanciers, la somme de
3'000 (trois mille) francs à titre de dépens.
ft/vz/Lausanne, le 13 juin 2000
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint