vd_omni · AC.1995.0108 · 1995-10-11 · fr

LIGUE SUISSE DU PATRIMOINE NATIONAL et crts c/Lausanne | Qualité pour recourir des associations. Limites. L'art. 46, en lui-même, ne permet pas de s'opposer à la transformation intérieure d'un bâtiment non classé ni même inventorié.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 11.10.1995 AC.1995.0108

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 11 octobre 1995
sur le recours interjeté par les associations
Ligue Suisse du Patrimoine national
,
Société d'Art Public
et
Mouvement
pour la Défense de Lausanne
, représentées par l'avocat Laurent Trivelli, à
Lausanne
contre
la décision de la
Municipalité de Lausanne
,
représentée par l'avocat Daniel Pache, à Lausanne, du 11 mai 1995 autorisant la
transformation du bâtiment SBS à la place St-François.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. J.-C. de
Haller, président; M. P. Blondel et Mme D. Thalmann, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     La constructrice, la
Société de Banque Suisse, dont le siège central est à Bâle (ci-après la SBS)
est propriétaire à Lausanne d'un immeuble immatriculé au registre foncier sous
no 5927 et sis à la place St-François. Il s'agit d'une parcelle de 3617 mètres
carrés occupée par un bâtiment qui fait l'angle entre la place St-François et
la rue du Petit-Chêne, et qui abrite depuis le début du siècle la direction régionale
vaudoise de la banque.
B.                    L'immeuble de la
constructrice est compris dans le périmètre d'un plan partiel d'affectation
(PPA) adopté par le Conseil communal de Lausanne le 23 février 1988, et
approuvé par le Conseil d'Etat le 28 septembre 1988. Ce périmètre est divisé en
plusieurs zones qui sont, en ce qui concerne l'immeuble de la SBS, la zone A1
(nord de la parcelle, donnant immédiatement sur la place St-François), B1
(partie sud du bâtiment), B2 et B3 (sud-ouest de la parcelle, le long du Petit-Chêne)
et B4 (une grande place non construite, qui constituait les jardins de l'ancien
hôtel Gibbon).
C.                    Désireuse de
transformer, respectivement de reconstruire son siège régional, la
constructrice a demandé le 9 septembre 1994 la délivrance d'un permis de construire
prévoyant, en substance, la transformation intérieure de la partie du bâtiment
principal correspondant à la zone A1 du PPA, la démolition partielle et la
reconstruction de la partie du bâtiment correspondant à la zone B1, et la
construction de l'agrandissement prévu en zone B2. Ce projet a été mis à
l'enquête publique du 6 décembre 1994 au 5 janvier 1995, et il a suscité
l'opposition du Mouvement pour la Défense de Lausanne (le 23 décembre 1994), de
la Société d'Art Public, section vaudoise de la Ligue Suisse du Patrimoine
national. Ces oppositions ont été écartées par la municipalité le 11 mai 1995,
les opposantes en étant avisées par courrier de la Direction des travaux du 19
mai 1995. C'est contre cette décision qu'est dirigé le présent recours, déposé
sous la forme d'une déclaration du 30 mai 1995, confirmée par un mémoire du 13
juin 1995.
La municipalité s'est
déterminée par mémoire du 15 août 1995, la constructrice ayant fait de même
précédemment, le 13 juillet 1995, toutes deux concluant expressément à
l'irrecevabilité et subsidiairement au rejet du recours.
Les arguments des
parties seront repris ci-après pour autant que de besoin. En cours
d'instruction, les recourantes ont présenté une requête tendant à l'audition de
deux témoins, requête qu'elles ont renouvelée lors de la séance d'inspection
locale que le Tribunal administratif a tenu en présence des parties le 25
septembre 1995. La société constructrice a également présenté une requête
tendant à compléter l'instruction par la production des dossiers relatifs aux
travaux de transformation de la BCV, de la poste de St-François, de la BPS et
de l'UBS, mais elle a renoncé à ces productions lors de l'audience du 25
septembre 1995.
Considérant en droit:
1.                     La municipalité, suivie
par la constructrice, conteste la qualité pour recourir des associations
instantes à la présente procédure en invoquant, en substance, la jurisprudence
du Tribunal administratif (arrêt AC 93/0292 du 22 février 1995) qui stipule
notamment que les prescriptions régissant exclusivement l'esthétique, au même
titre que celles régissant la protection de la nature, des monuments et des
sites ne pouvaient être invoquées par des tiers, leur application relevant de
la compétence des seules autorités (voir notamment RDAF 1994 p. 48).
En l'espèce, les
recourantes développent dans la présente procédure une argumentation qui
reprend les motifs de leur opposition initiale au projet, manifestés déjà en
1991, et qui se fondent sur le fait que le bâtiment de la SBS constitue un
élément important du patrimoine architectural lausannois, notamment par son
hall, ses colonnes, ses motifs décoratifs et ses plafonds, et que le projet de
transformation - à supposer qu'il ne s'agisse pas de travaux allant au-delà de
simples transformations - viole les principes de protection posés par la loi du
10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites
(LPNMS). Or, l'art. 90 de cette loi (seul survivant des trois articles du
chapitre 9 depuis l'entrée en vigueur de la LJPA) prévoit expressément la
qualité pour recourir des associations d'importance cantonale qui, aux termes
de leurs statuts, se vouent à la protection de la nature, des monuments et des
sites. Les recourantes peuvent donc se prévaloir de cette dispostion par renvoi
de l'art. 37 al. 2 lit. a LJPA, même si la Ligue Suisse pour le Patrimoine
national n'est pas une association cantonale (mais elle agit par sa section
vaudoise; ATF 120 Ia 34 consid. 3b; 118 Ib 296).
La qualité pour
recourir des associations recourantes doit donc être en l'espèce admise, mais
elle se limite à la sauvegarde des intérêts inhérents à la protection des
monuments et des sites (ATF 112 Ib 543 = JT 1988 I 594).
2.                     L'argumentation des
recourantes se fonde essentiellement sur la nécessité de sauvegarder le
caractère original du hall central de la SBS. En regrettant que le bâtiment
n'ait pas fait l'objet de mesures officielles en vue de sa sauvegarde (il n'est
ni classé ni inventorié, ni même mentionné au recensement architectural) elles
invoquent les conclusions d'une expertise privée qu'elles ont demandé à
l'architecte Bernauer, auteur d'un rapport daté du mois de février 1995 et qui
a été versé au dossier de la cause. Pour le reste, les recourantes soutiennent
que le projet est contraire aux art. 4 et 46 LPNMS, qu'il va au-delà des
simples transformations qu'autorise le PPA en zone A, et que l'autorité intimée
aurait dû refuser le permis en se fondant sur l'art. 101 du règlement sur le
plan d'extension (RPE) dès lors que l'on porte atteinte à un édifice de valeur
historique, culturelle ou architecturale.
L'autorité intimée et
la constructrice font valoir, en substance, que leur projet est en tous points
conforme aux exigences du PPA et des règlements lausannois sur la police des
constructions, et elles font grief
aux recourantes de vouloir, en fait, imposer
leurs propres conceptions architecturales dans le cadre de la transformation de
l'immeuble SBS de St-François.
3.                     Comme on l'a vu, le
bâtiment litigieux se trouve dans le périmètre d'un plan partiel d'affectation
datant de 1988. Le règlement annexé à ce plan prévoit notamment que le bâtiment
A1 (qui correspond, en gros, à la moitié nord du bâtiment principal actuel de
la SBS) doit être maintenu, mais qu'il peut être transformé ou rénové sans
agrandissement ni surélévation (art. 2). Le volume réel des constructions
occupant la parcelle 5927 (soit celle de la SBS) ne doit pas excéder 50'000
mètres cubes (art. 6) et certaines façades en zones B1 et B2 devant être
conservées (art. 12). Le règlement autorise en outre la création sur la
parcelle de la SBS d'un parking enterré d'une capacité maximum de huitante
places (art. 10).
Est ici mise en cause
la réfection du hall central, qui occupe les zones A1 et B1 du PPA, la limite
entre les deux zones traversant assez exactement le hall central dans le sens
est-ouest. Les recourantes soutiennent que les travaux entrepris ne sont pas
conformes aux règles du PPA en ce qui concerne la zone A1, parce qu'ils vont
au-delà de simples transformations. Cette position est fondée sur le fait que
plusieurs colonnes disparaissent (une sur deux), que l'éclairage zénithal est
profondément modifié (on passe de douze éléments à six) et que la dalle
supérieure est quelque peu abaissée (environ 45 centimètres), le sort des
chapiteaux des colonnes existantes étant au demeurant incertain en l'état.
Cette argumentation
n'est pas recevable en tant qu'elle invoque la violation de règles de police
des constructions (cons. 1 in fine ci-dessus). Elle est au surplus dépourvue de
substance. Selon la jurisprudence, on ne peut parler de reconstruction que
lorsque les éléments d'un ouvrage sont remplacés par d'autres éléments
semblables, ne laissant subsister que quelques parties secondaires de l'ouvrage
primitif, les travaux devant être mis en regard de l'ensemble du bâtiment
touché et ne pas entraîner une rupture de l'unité fonctionnelle de celui-ci
(sur tous ces points, Tribunal administratif, arrêt AC 91/006 du 2 décembre
1992, RDAF 1993 p. 137 et ss, plus spéc. 141 et 142). En l'espèce, le nouvel
aménagement du hall de la SBS n'en change ni le volume ni l'affectation. Il
modifie certes la disposition des guichets et des "espaces conseils"
- sans du reste que les solutions définitives soient à cet égard déjà connues -
mais laisse subsister le caractère d'entrée principale de la banque, devant
permettre un accès aisé à l'ensemble des locaux de celle-ci, notamment ceux
devant être construits ou reconstruits dans les zones B1 et B2. Certaines des
colonnes carrées de ce hall disparaissent, mais on ne saurait affirmer que les
éléments de ce type qui restent n'ont qu'un caractère secondaire, puisque
toutes les colonnes rondes et la moitié environ des colonnes carrées
subsisteront. L'éclairage par le toit sera aménagé, mais il demeurera. On est
ainsi en présence d'un réaménagement interne d'une partie du bâtiment qui
conservera le même volume (le léger abaissement de la dalle supérieure n'est
pas significatif à cet égard), la même apparence et la même utilisation, de
sorte qu'on ne peut en aucun cas parler d'une reconstruction.
4.                     Dans leur mémoire de
recours, les recourantes ont également émis des doutes quant au volume de la
construction, qui pourrait selon elles, être supérieur aux 50'000 mètres cubes
prévus par l'art. 6 du règlement annexé au PPA. Elles ont toutefois renoncé à
ce moyen, notamment au vu du document produit par la constructrice et
établissant le volume réel à 49'590 mètres cubes, soit en-deçà du maximum
réglementaire (voir calcul du volume réel du 15 novembre 1991).
5.                     Finalement, l'argumentation
essentielle des recourantes consiste à affirmer que "... l'immeuble
demeure placé sous la protection générale du patrimoine, telle que définie à
l'art. 46 LPNMS" (opposition du 23 décembre 1994, bas de la page 2). Mais
il n'y a rien à tirer directement de cette disposition, qui ne fait qu'énoncer
les principes selon lesquels un bâtiment présentant un intérêt archéologique,
historique, artistique, scientifique ou éducatif doit être protégé contre les
atteintes susceptibles d'en altérer le caractère. Encore faut-il que cette
protection soit concrétisée par l'une ou l'autre des mesures prévues par le
législateur, soit en principe une mise à l'inventaire (art. 49 LPNMS) ou un
classement (art. 52 LPNMS).
Or, il résulte de
l'instruction qu'aucune mesure de ce genre n'a été prise en ce qui concerne le
bâtiment principal de la SBS à St-François. Qui plus est, ce bâtiment n'a même
pas fait l'objet d'une fiche et d'une évaluation dans le cadre du recensement
architectural entrepris par le DTPAT (voir lettre du 2 juillet 1991 de ce
département, Section Monuments historiques et archéologie). Or, cette démarche
a été entreprise sur tout le territoire cantonal, en vue d'évaluer l'intérêt
architectural et historique de chaque objet susceptible d'être protégé, par
l'attribution de notes allant de 1 (monument d'intérêt national) à 7 (bâtiment
qui altère le site). Le recensement permet de déterminer les mesures de
protection à prendre. Ainsi, les bâtiments ayant obtenu les notes 1 et 2 sont
systématiquement inscrits à l'inventaire, alors que la note 3 signifie que le
bâtiment est intéressant sur le plan local, au regard de différents critères
tels que la qualité architecturale, l'authenticité, la rareté, l'originalité ou
l'harmonie avec le paysage, sans toutefois nécessiter une mesure de protection
spéciale, avec la conséquence que les bâtiments concernés peuvent parfaitement
s'adapter aux exigences actuelles de confort et d'utilisation, même s'il est
important que ces modifications ne se fassent pas au détriment de leur qualité.
L'immeuble de la SBS
n'a pas fait l'objet d'une évaluation dans ce cadre. Il est vrai que les
recourantes font valoir, se fondant sur la lettre précitée de la Section
Monuments historiques et archéologie, qu'il s'agit d'une "regrettable
omission" devant être mise sur le compte de la méthode utilisée lors du
recensement à Lausanne en 1974 et qui faisait, selon l'auteur de la lettre, une
trop large place à la subjectivité. Il n'appartient pas au Tribunal
administratif de prendre position à cet égard, encore qu'il semble bien que
l'avis ainsi exprimé représente plutôt l'opinion personnelle du conservateur
que la position officielle du département. Il faut en tout cas constater que le
DTPAT, ultérieurement, a annulé le 28 avril 1995 l'opposition formée par la
Section Monuments historiques et archéologie, en se distançant manifestement de
l'opinion émise.
Les recourantes
auraient souhaité, en procédure de recours, faire entendre sur tous ces points
aussi bien M. Teisseyres, Conservateur cantonal des Monuments historiques, que
l'architecte Bernauer, auteur du rapport d'expertise privée déposé en février
1995. Le tribunal n'a toutefois pas donné suite à la requête d'audition de ces
personnes, audition qui n'était pas à même d'apporter des éléments décisifs sur
les questions à juger. A cela s'ajoute qu'il s'agissait moins de procéder à
l'audition de témoins qu'à celle d'experts, mesure certes possible mais qui
suppose qu'une expertise judiciaire ait été ordonnée (art. 48 al. 1 lit. e et f
LJPA) ce qui n'a pas été le cas en l'espèce, la constructrice s'étant du reste
plainte précisément de la manière dont l'architecte Bernauer a exécuté son
mandat (mémoire du 13 juillet 1995, p. 5).
Dans ces conditions,
et compte tenu de la position prise par l'autorité cantonale chargée
précisément de veiller à la protection des monuments historiques, culturels ou
architecturaux, on ne voit pas comment la Municipalité de Lausanne aurait pu
refuser le permis de construire en se fondant sur les dispositions des
règlements communaux applicables, qu'il s'agisse de l'art. 101 RPE, ou de
l'art. 23 du règlement sur les constructions. En fait, les recourantes
cherchent à substituer leurs propres conceptions architecturales à celles de la
constructrice et des autorités chargées de veiller à l'application de la loi.
Mais elles ne peuvent le faire en l'espèce qu'en établissant que la
Municipalité de Lausanne n'a pas assez "... tenu compte du style, du
caractère et de la forme" du bâtiment (art. 24 du règlement sur les constructions)
ou encore qu'elle n'a pas veillé suffisamment à ce que le projet tienne compte
des "bâtiments ou éléments à conserver dans le voisinage" (art. 14 du
règlement sur le PPA). Or une intervention de l'autorité municipale fondée sur
cette dernière disposition est d'emblée exclue, dans la mesure où les travaux
litigieux sont intérieurs au bâtiment principal de la SBS. Quant à retenir un
grief fondé sur l'art. 24 du règlement sur les constructions, encore
faudrait-il que l'on puisse reprocher à l'autorité municipale un abus de son
pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA). Selon la jurisprudence, il y a
abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui
lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non
pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore
lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif
que sont l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi
et la proportionnalité (ATF 110 V 365 consid. 3b in fine; 108 Ib 205 consid.
4a). En l'espèce, on ne voit pas en quoi l'autorité municipale serait sortie du
cadre de son pouvoir d'appréciation en délivrant le permis de construire
litigieux, surtout si on tient compte du fait que, dans un tel domaine, une
très large liberté d'appréciation doit être reconnue aux autorités locales,
mieux à même d'apprécier l'ensemble des circonstances et de tenir compte le cas
échéant de cas comparables, que le juge administratif.
6.                     Dans la mesure où les
griefs formulés sont recevables, le recours est ainsi manifestement mal fondé,
ce qui doit entraîner son rejet, aux frais de ses auteurs déboutés. Des dépens
doivent être alloués à la société constructrice, qui a procédé avec
l'assistance d'un conseil, mais pas à l'autorité intimée, conformément à la
jurisprudence du Tribunal administratif selon laquelle une collectivité
publique importante disposant d'une administration permanente et suffisamment
développée pour lui permettre de défendre ses intérêts en procédure n'a pas
droit à des dépens (arrêt AC 91/184 du 22 septembre 1992).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté dans la mesure où il est recevable.
II.                     Un émolument
judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge des recourantes,
solidairement entre elles.
III.                     Les
recourantes verseront, solidairement, à la Société de Banque Suisse à Lausanne
une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
fo/Lausanne, le 11 octobre 1995
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint