vd_omni · GE.2000.0050 · 2000-10-09 · fr

c/DSAS | La lettre par laquelle le chef du DSAS, se fondant sur les résultats d'un audit mené par le contrôle cantonal des finances, informe l'EMS de l'appréciation qu'il porte sur la gestion administrative de l'établissement, l'invite à prendre "les mesures qui s'imposent" et confirmant certaines mesures envisagées ne constitue pas une décision susceptible de recours. Recours déclaré irrecevable.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 09.10.2000 GE.2000.0050

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 9 octobre 2000
sur le recours interjeté par
EMS A.________
SA
, à ********, représentée par son conseil Me Daniel Pache, avocat à
Lausanne,
contre
la décision du
Chef du Département de la
santé publique et de l'action sociale
(ci-après : DSAS) du 22 mars 2000.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: Mme Isabelle
Guisan, présidente; Mme Dominique Anne Thalmann et M. Jean-Luc Colombini ,
assesseurs. Greffier: M. Thibault Blanchard.
Vu les faits suivants:
A.                     L'EMS A.________ SA
(ci-après : la recourante) est un établissement psychogériatrique faisant
actuellement partie de la liste des établissements reconnus, préalablement
soumis à la Convention vaudoise d'hébergement.
B.                    Le 25 août 1999, le CE a
décidé de charger le DSAS de confier au Contrôle cantonal des finances
(ci-après : CCF), conformément aux voeux des commissions des finances et de
gestion du Grand Conseil, le mandat d'audit de l'ensemble des EMS vaudois
reconnus d'intérêt public et des EMS dont les bénéficiaires peuvent être mis au
bénéfice d'une aide des régimes sociaux.
Ce mandat prévoyait
notamment ce qui suit :
"
(...)
3.       Etendue
du mandat
Le
présent mandat porte sur l'ensemble des établissements médicaux-sociaux vaudois
d'intérêt public et des EMS dont les pensionnaires peuvent être mis au bénéfice
d'une aide de l'Etat (ci-après : les EMS), selon la liste annexée au présent
mandat. L'examen portera plus particulièrement sur les comptes 1997 et 1998 des
établissements qui n'ont pas encore été contrôlés par le CCF, l'opportunité
d'une extension à d'autres exercices comptables ou d'autres établissements
étant toutefois réservée et laissée à la libre appréciation du CCF.
Compte
tenu des délais impartis, le mandat ne couvre pas un contrôle général de la
comptabilité et de la gestion des EMS audités mais doit être focalisé sur les
aspects mentionnés sous le point 5 ci-après.
4.       Objectifs
Les
objectifs du mandat sont les suivants :
-    Effectuer
un contrôle de la comptabilité des EMS afin de vérifier le respect des
directives de l'Etat.
-    Permettre
au Conseil d'Etat et aux commissions permanentes de disposer d'un panorama
complet de la situation dans l'ensemble des EMS.
-    Recueillir
des informations utiles aux travaux du comité de pilotage chargé de réfléchir
sur les formes juridiques, les directives comptables à mettre en oeuvre, la
définition de normes d'audits et de modes de financement des EMS.
5.       Aspects
particuliers à examiner
Le
mandat confié au CCF portera, en particulier, sur l'examen des éléments
suivants :
-    Rémunération
de la direction et des proches (selon la notion fiscale, applicable par
analogie); appréciation du bien-fondé de ces rémunérations et comparaisons en
regard des normes édictées par la profession;
-    Assujettissement
des salaires aux charges sociales;
-    Frais
privés présents dans la comptabilité de l'EMS; prestations appréciables en
argent en faveur de la direction ou des personnes proches;
-    Appréciation
sur la régularité de la comptabilité;
-    Appréciation
sur le financement de l'EMS;
-    Adéquation
de l'effectif du personnel à l'autorisation d'exploiter;
-    Organe
de révision : en existe-t-il un ? Si oui, est-il compétent et
indépendant ?
-    Examen
des écarts entre les comptes annuels et le formulaire CSI;
-    Examen
sur l'existence de provisions à caractère de réserves, comptabilisées notamment
dans les passifs transitoires;
-    Contrôle
de la séparation des patrimoines d'exploitation, hors exploitation et privés;
-    Examen
des garanties, mises en gage, etc. données par l'EMS;
-    Comptes
d'investissements;
-    Adéquation
du loyer versé par l'EMS en cas de location d'immeubles en regard de la
redevance immobilière.
6.       Retours
d'informations
Les
constatations et conclusions du CCF seront consignées dans deux types de
rapports :
-    Chaque
EMS fera l'objet d'un rapport individuel;
-    Un
rapport global sur l'ensemble des EMS contrôlés, pouvant être rendu public
(...)."
C.                    Les travaux du CCF dans
les établissements médicaux-sociaux ont débuté le 21 septembre 1999 et ont pris
fin le 12 novembre 1999. Pour ce qui concerne la recourante, ces travaux ont eu
lieu les 21 et 22 octobre 1999.
Le 11 décembre 1999,
le CCF a remis à la recourante un projet de rapport individuel en consultation.
Le 5 janvier 2000, la
recourante a adressé au CCF une série de remarques, d'objections et
d'explications complémentaires, contresignées par l'organe de révision de la
société, la Fiduciaire B.________ SA, concernant les constatations figurant
dans le projet de rapport du 11 décembre 1999, en le priant de bien vouloir en
tenir compte et corriger son projet.
D.                    Le CCF a rendu son
rapport individuel définitif le 11 février 2000.
E.                    Le 25 février 2000, le
CE a décidé, pour des raisons de confidentialité, de ne pas publier les
rapports individuels sur chaque EMS, mais seulement de rendre public le futur
rapport de synthèse du CCF. Ce rapport synthétise l'ensemble des constatations
et conclusions effectuées par le CCF au terme de ses travaux d'audit. Pour
garantir l'anonymat des constatations, il ne contient aucune donnée
individuelle.
Le même jour, le CE a
également décidé de prendre acte qu'un document de synthèse établi par le DSAS
serait rendu public et de remettre le rapport global du CCF ainsi que le futur
document de synthèse du DSAS aux EMS, aux associations professionnelles, à la
presse ainsi qu'à quiconque en ferait la demande. Il a décidé, enfin,
d'informer les présidents des commissions des finances, de gestion et de
systèmes d'information en leur distribuant un exemplaire du rapport de synthèse
du CCF.
F.                     Le CCF a envoyé ses
rapports individuels et son rapport de synthèse définitifs aux directions des
EMS audités le 29 février 2000. L'ensemble des rapports individuels ont en
outre été distribués à la Présidente du CE, aux Chefs des Départements des
finances et de la santé et de l'action sociale, ainsi qu'aux Présidents de la
COFIN et de la COGEST. Le CCF a également adressé au Conseil d'Etat son rapport
de synthèse.
G.                    Le DSAS a établi son
document de synthèse appelé "Analyse et déterminations" le 1er mars
2000. Ce document, qui a été rendu public, a pour but de présenter le réseau
des EMS vaudois, de synthétiser les résultats des contrôles du CCF, d'indiquer
l'appréciation globale du DSAS et de faire état des mesures et actions déjà
prises et envisagées. Il est rédigé de façon tout à fait anonyme et ne nomme
jamais les EMS audités. Il se contente de relever des chiffres et des
pourcentages s'agissant des résultats du contrôle du CCF. L'"appréciation
globale" établit un état des lieux synthétique de la situation des EMS
vaudois à la fin 1998 sur la base des travaux et constatations du CCF, porte
une appréciation objective sur les EMS en tenant compte de l'ensemble des
constatations du CCF et met en évidence les établissements cumulant plusieurs
manquements relevés par le CCF. Dans ce document - toujours sans les nommer -,
les EMS sont classifiés en trois catégories, à savoir A : EMS ne présentant
aucun problème ou des problèmes mineurs (bon); B : EMS présentant des problèmes
acceptables (satisfaisant); et C : EMS présentant des problèmes importants
(insatisfaisant). Cette classification ne tient compte que des questions
relatives à la gestion administrative des EMS et des constatations du CCF. Elle
ne donne en revanche aucune indication sur la qualité de la prise en charge des
pensionnaires, qu'il s'agisse des prestations de soins ou d'hébergement
médico-social.
Au titre des mesures
correctrices et actions envisagées, ce rapport du DSAS relève notamment ce qui
suit :
"(...) Face aux différents manquements
constatés au sein d'un certain nombre d'EMS, l'Etat ne dispose actuellement que
de très peu de moyens légaux pour réagir et appliquer des sanctions aux
établissements ne respectant pas les normes établies. Trois seules sanctions
sont aujourd'hui possibles :
- la dénonciation au préfet avec, en général,
une amende de fr. 100.- (...);
- le retrait de l'autorisation d'exploiter
(...);
- le retrait de la reconnaissance d'intérêt
public (...).
L'Etat a d'ores et déjà pris les mesures
globales suivantes:
- Création d'un Comité de pilotage chargé de
définir une procédure de reporting, des normes comptables et d'audit et de
réfléchir sur les modes de financement des EMS et les formes juridiques;
- Révision de la loi sur la santé publique;
- Renforcement des contrôles sanitaires,
fermeture d'EMS et changement des directions;
- Formation du personnel;
- Contrôle généralisé des EMS par le CCF;
- Engagement d'un contrôleur de gestion."
H.                    Il ressort du
procès-verbal de la séance du 16 mars 2000 de la Commission d'hébergement
médico-sociale (CHMS), notamment ce qui suit :
"(...) Monsieur C.________ demande que
soit communiquée à chaque EMS, individuellement, la catégorie à laquelle il
appartient, dans le classement fait par le DSAS à la suite des rapports CCF.
Messieurs D.________, de ******** et E.________ appuient cette demande, le
premier souhaitant que ce classement soit également fourni aux personnes en
charge du placement en EMS et les seconds aux associations faîtières. Monsieur
F.________ leur répond que cette question est actuellement à l'étude au sein du
DSAS. (...)"
I.                      Le 22 mars 2000, le
Chef du DSAS a communiqué à la recourante l'appréciation de son département sur
son établissement par un courrier dont le contenu est le suivant :
"
Contrôle des EMS vaudois par le
Contrôle cantonal des finances
Madame la Présidente,
Le Contrôle cantonal des finances (CCF) a rendu
ses rapports suite à l'audit de l'ensemble des EMS vaudois. Les travaux du CCF
portaient sur l'examen de la gestion administrative des établissements.
Sur la base des constatations et conclusions du
CCF, le Département de la santé et de l'action sociale (DSAS) a effectué une
appréciation globale pour chaque EMS. Cette appréciation ne concerne que la
gestion administrative et conclut que votre établissement présente une
situation insatisfaisante.
Cette appréciation concerne les années 1997 et
1998, exercices sur lesquels portent les investigations du CCF.
Je vous demande de prendre immédiatement, à
l'échelle de votre établissement, les mesures qui s'imposent pour pallier aux
manquements relevés dans votre rapport individuel.
Les conclusions du CCF ont été prises en compte
immédiatement par mon département. Leur analyse a débouché sur le constat
qu'environ un quart des établissements présente une situation insatisfaisante
sur le plan des objectifs contrôlés. Cette situation n'est pas tolérable. Pour
y remédier, le Département de la santé et de l'action sociale (DSAS) entend
prendre plusieurs mesures qui vous ont été annoncées lors de notre rencontre du
1er mars dernier et concernent notamment :
- le renforcement du contrôle financier
(formules de "reporting") et engagement d'un contrôleur de gestion;
- le renforcement des contrôles de la qualité
et de la prise en charge par la CIVEMS;
- l'édiction de normes salariales à caractère
contraignant pour la direction;
- le DSAS n'acceptera plus que les EMS reconnus
d'intérêt public soient exploités en raison individuelle. Une évaluation des
modalités et conséquences de leur transformation en une autre forme juridique
(...) sera effectuée pour chaque établissement, avec son concours;
- l'évaluation de l'organisation de l'Etat.
Je vous confirme ma ferme intention de rétablir
une confiance entre la population et les établissements médicaux-sociaux. Afin
de renforcer leur crédibilité, je souhaite qu'à titre individuel, les
établissements se regroupent au sein d'une seule association professionnelle,
qui deviendra le partenaire de l'Etat.
Par ailleurs, le statut du personnel en EMS est
une préoccupation de mon département. J'encourage dès lors les partenaires
sociaux à conclure une convention collective de travail, dont les conséquences
financières et sur l'emploi devront être évaluées et soumises au DSAS.
Le monde des EMS va connaître plusieurs
réformes, dont l'objectif central est de le crédibiliser. Il est indispensable,
à l'avenir, que la totalité des établissements offrent des prestations
d'hébergement de bonne qualité, à un coût acceptable pour l'ensemble des
résidents et une bonne gestion administrative. Je vous remercie d'ores et déjà
d'y veiller.
En vous remerciant de l'attention que vous
porterez à ces lignes, je vous transmets, Madame la Présidente, mes salutations
distinguées."
J.                     Le 12 avril 2000, EMS
A.________ SA a déposé un pourvoi au Tribunal administratif contre la lettre du
Chef du DSAS du 22 mars 2000 en concluant, avec suite de dépens, à l'annulation
de la décision attaquée et à ce que son établissement reçoive la qualification
de "situation bonne".
S'agissant de la
qualification de l'objet du recours, la recourante fait observer ce qui suit :
"Par lettre du 22 mars 2000, le Chef du
Département de la santé et de l'action sociale a pris la décision d'attribuer
la qualification de "insatisfaisante" à l'EMS Résidence A.________.
Il a informé cet établissement qu'il devait, en conséquence, prendre "les
mesures qui s'imposent pour pallier aux (sic) manquements relevés",
précisant que cette qualification entraînerait un renforcement du contrôle
financier, ainsi qu'un renforcement des contrôles CIVEMS de la qualité et de la
prise en charge.
D'ailleurs l'Etat a même laissé entendre, lors
d'une séance de la Commission d'hébergement médico-social du 16 mars 2000,
qu'il pourrait fournir le classement des établissements médico-sociaux aux
"personnes en charge du placement en EMS", ce qui aurait des
conséquences graves sur la réputation, les demandes d'hébergement et la
viabilité financière des établissements (...).
D'ailleurs le réseau G.________ vient
d'annoncer qu'il tiendra compte des évaluations du Chef du Département basées
sur les rapports du CCF!
(...)
Comme cela sera indiqué plus en détail
ci-dessous, la décision de qualification de l'établissement a non seulement
pour effet d'entraîner les mesures annoncées dans la lettre du 22 mars 2000,
mais également et surtout, est susceptibles d'avoir des conséquences au niveau
de la reconnaissance de l'établissements et donc la tarification des
prestations pouvant être mises à la charge des personnes hébergées.
D'ailleurs, dans un document volumineux daté du
1er mars 2000, le Département de la santé et de l'action sociale relève
clairement que les diverses mesures de contrôle, notamment celles du CCF (...)
qui a abouti à la décision attaquée, seront susceptibles d'avoir un effet sur la
reconnaissance des EMS (...).
Au vu de ce qui précède, on admettra sans
hésitation que la lettre notifiée par le Chef du Département de la santé et de
l'action sociale le 22 mars 2000 constitue une décision au sens de l'art. 29
LJPA (...)".
Pour le reste, elle
développe, dans une argumentation circonstanciée, une série de griefs de fond
qui concernent le rapport du CCF et reproche en substance au Chef du DSAS
lui-même d'avoir procédé à une appréciation arbitraire de la gestion
administrative de l'établissement audité, basée sur le seul aspect financier
étudié par le CCF et négligeant un certain nombre d'autres éléments tout aussi,
voire davantage, pertinents.
K.                    La recourante a requis à
titre d'effet suspensif et de mesures provisionnelles, compte tenu des risques
de préjudice liés à une éventuelle divulgation du courrier litigieux et du
rapport du CCF, qu'interdiction soit faite à tous services d'administration
cantonale, notamment au sein du DSAS, de faire état et d'utiliser de quelque
manière que ce soit la décision attaquée du 22 mars 2000 et du rapport du CCF
fondant cette décision.
Elle s'est acquittée
dans le délai imparti de l'avance de frais requise, par 1'500 francs.
L.                     L'autorité intimée
s'est déterminée le 1er mai 2000 sur la requête d'effet suspensif et de mesures
provisionnelles. Elle a tout d'abord contesté que la communication du 22 mars
2000 puisse constituer une décision au sens de l'art. 29 LJPA. S'agissant de
l'interdiction de diffusion, elle a exposé qu'aucune autre publication que celles
déjà effectuées conformément à la loi n'était envisagée et s'en est remise à
justice. En revanche, elle s'est opposée à l'interdiction d'utiliser la
décision et/ou le rapport individuel considérant que ces documents ne
constituaient pas des décisions administratives, que, dépourvus de caractère
contraignant, leur utilisation ne pouvait à ce stade porter un quelconque
préjudice à leur destinataire et enfin, qu'une interdiction générale irait à
l'encontre de la protection des pensionnaires d'EMS en cas d'urgence ou de
gravité.
M.                    Par décision incidente
du 3 mai 2000, le magistrat instructeur du Tribunal administratif a rejeté la
requête d'effet suspensif et de mesures provisionnelles.
N.                    Par lettre du 15 mai
2000, la recourante a déclaré, par l'intermédiaire de son conseil, prendre acte
de l'engagement pris par l'autorité intimée dans ses déterminations de ne pas
divulguer les décisions et les rapports individuels querellés et renoncer à se
pourvoir contre la décision incidente du 3 mai 2000.
O.                    L'autorité intimée a
déposé sa réponse au recours le 26 mai 2000. Contestant le fait que sa lettre
du 22 mars 2000 constitue une décision au sens de l'art. 29 LJPA, elle s'est
limitée à une détermination sur la question de la recevabilité du recours. Elle
sollicite que cette question soit tranchée de façon préjudicielle (sic) par le
tribunal, avant tout examen du fond du litige, pour des raisons d'économie de
la procédure, et conclut à l'irrecevabilité du recours avec suite de frais.
P.                    Par une correspondance
du 22 juin 2000, la recourante a versé au dossier une certain nombre de pièces
qui confirmeraient à ses yeux que la décision attaquée déploie effectivement
des "effets dont on se rend compte tous les jours". Elle critique
l'attitude de l'autorité intimée qui ne cesse de faire référence aux
qualifications litigieuses  des EMS et d'en demander production.
A cet égard, la
recourante a produit un courrier adressé par le Service de la santé publique
aux Réseaux de soins ou, cas échéant, aux Commissions sanitaires de zone le 28
avril 2000 dont il ressort notamment ce qui suit :
"
Extension du réseau des UAT - Appel
d'offre
Madame, Messieurs,
Compte tenu des résultats de la consultation du
20 janvier 2000 effectuée auprès des associations représentatives des
institutions médico-sociales, nous lançons, par la présente, l'appel d'offre
prévu en vue d'une extension ciblée et limitée du réseau des UAT bénéficiant
d'une contribution financière du Service de la santé publique.
Cette extension se situe dans le cadre des
réallocations décidées par le Conseil d'Etat en compensation de la réduction
des 400 lits liée au programme d'économies EMS 2000. Elle est limitée en termes
de volume, puisqu'elle concerne une centaine de places supplémentaires d'UAT
pour l'ensemble du canton. Elle est par ailleurs ciblée puisqu'elle s'adresse
aux établissements reconnus d'intérêt public susceptibles de créer une unité ou
d'étendre leurs capacités dans le respect des critères listés ci-dessous et
fondés sur les bases légales en vigueur.
(...)
Critères de candidature
Pour pouvoir soumissionner au présent appel
d'offre, les EMS ou divisions C d'hôpitaux doivent répondre aux critères
suivants :
(...)
10. ne pas présenter de problèmes majeurs de
gestion mis en évidence notamment par l'enquête du Contrôle cantonal des
finances.
Procédure
La procédure arrêtée est la suivante :
(...)
- Les réseaux de soins ou les commissions
sanitaires de zone réceptionnent les propositions et séléctionnent les offres
de manière à :
(...)
- assurer le
respect des critères de candidatures listés plus haut, en établissant la fiche
de synthèse annexée; (...).
- Les dossiers ainsi sélectionnés, ainsi que
les fiches de synthèse, devront parvenir au Service de la santé publique d'ici
au 2 juin 2000.
- Le Service de la santé publique examinera les
dossiers et effectuera les consultations requises. Le Département de la santé
et de l'action sociale statuera ensuite sur les offres qu'il retient et en
informera les institutions concernées, en principe au plus tard d'ici l'été
2000.
(...)."
La recourante a
également produit un rapport établi par la Fédération patronale vaudoise du 15
juin 2000 à l'intention du Chef du DSAS suite à la consultation concernant le
projet de loi modifiant la loi vaudoise sur la planification et le financement
des établissements sanitaires d'intérêt public (LPFES), dont il découle, parmi
plusieurs critiques, l'observation suivante :
"(...)
L'audit du Contrôle cantonal des finances ne
peut pas être pris comme point de départ, sans tenir compte de la portée
réduite du mandat donné aux contrôleurs et des réserves importantes faites par
le CCF lui-même dans son rapport de synthèse. La procédure d'audit est entachée
d'irrégularités et le classement des EMS qui a été fait à partir de l'audit du
CCF est attaqué en justice par au moins 18 établissements.
(...)."
La recourante invoque
encore un rapport de la Commission financière de l'hébergement adressé à la
Commission cantonale de l'hébergement médico-social du 9 mars 2000 intitulé
"Le contexte de la détermination des tarifs 2000, leurs conséquences
concrètes et quelques mesures d'accompagnement", lequel préconise
l'intégration des considérations du CCF dans l'argumentaire qui sera présenté
au CE en vue de la détermination des tarifs.
Q.                    Le tribunal a délibéré
par voie de circulation.
R.                    Les arguments juridiques
respectifs des parties sont repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considère en droit:
1.                     L'art. 4 al. 1 de la
loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives
(ci-après : LJPA) prévoit que le Tribunal administratif connaît en dernière
instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives
cantonales ou communales lorsque aucune autre autorité n'est expressément
désignée par la loi pour en connaître. Il examine d'office si les conditions de
recevabilité du recours sont remplies (cf. A. Koelz/I. Haener,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2ème éd., Zurich
1998, n° 410 p. 150; P. Moor, Droit administratif, vol. II : Les actes
administratifs et leur contrôle, Berne 1991, p. 347). En particulier, il
examine d'office sa compétence (art. 6 LJPA) et notamment l'existence d'une
décision au sens de l'art. 29 LJPA.
2.                     Déposé dans le délai
prescrit par l'art. 31 al. 1 LJPA, le recours est intervenu en temps utile. Il
est au surplus recevable en la forme.
3.                     S'agissant de l'objet
de la contestation, la recourante s'en prend à la lettre du Chef du DSAS du 22
mars 2000 par laquelle ce dernier l'a informée que son établissement présentait
une situation de gestion insatisfaisante. Elle considère en substance que cette
lettre, en portant une telle appréciation de la gestion administrative de
l'EMS, est non seulement susceptible d'entraîner les mesures correctrices
qu'elle annonce, mais surtout d'avoir des conséquences défavorables sur la
reconnaissance de l'établissement et la tarification des prestations pouvant
être mises à la charges des résidents. Elle invoque en particulier le rapport
de synthèse du DSAS du 1er mars 2000. Le courrier litigieux constituerait dès lors
manifestement une décision susceptible de recours au sens de l'art. 29 LJPA.
L'autorité intimée considère, quant à elle, que l'acte attaqué se limitant à
apprécier la gestion de l'EMS audité en fonction des conclusions du rapport du
CCF, l'appréciation qu'il contient n'entraînerait aucune conséquence juridique
pour son destinataire. Cette évaluation ne toucherait pas les rapports
juridiques entre l'Etat et l'EMS concerné. En outre, si d'aventure la
reconnaissance d'intérêt public de l'EMS devait être ultérieurement remise en
cause, une décision susceptible de recours serait rendue seulement à ce
moment-là. L'acte attaqué apparaîtrait bien plutôt comme une
"requête" en vue de faire prendre des mesures que comme une
"condamnation sous menaces de sanctions". Pour le reste, si elle a
informé l'EMS qu'elle entendait prendre des mesures pour remédier aux carences
constatées par le CCF, l'autorité intimée considère qu'il s'agit-là d'une
simple déclaration d'intention et non d'une décision impliquant des obligations
pour l'EMS. Le courrier du 22 mars 2000 aurait, sous cet aspect, davantage les
caractéristiques d'un programme que celles d'une décision.
4.                     En procédure
administrative vaudoise, un recours ne peut être dirigé que contre une décision
conformément à l'art. 29 al. 1 LJPA, par quoi il faut entendre toute mesure
prise par une autorité dans un cas d'espèce et ayant pour objet de créer, de
modifier ou d'annuler des droits ou des obligations, de constater l'existence,
l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations, ou de rejeter ou de
déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou
constater des droits ou obligations (art. 29 al. 2 LJPA). La définition
contenue à l'art. 29 LJPA - comme celle qu'énonce l'art. 5 PA - correspond à l'institution
générale de la décision administrative (arrêt TA CR 96/0324 du 12 mai 1997,
publié in RDAF 1998 I 88, c. 1a p. 89). La décision est donc un acte de
souveraineté individuel, qui s'adresse à un particulier, et qui règle de
manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un
rapport juridique concret relevant du droit administratif (ATF 121 II 473, c.
2a p. 477 et les réf. citées, JT 1997 I 370). En d'autres termes, elle
constitue un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé,
l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle
d'une autre manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 121 I
173, c. 2a p. 174 s.).
La décision a donc
pour objet de régler une situation juridique, c'est-à-dire de déterminer des
droits et obligations de sujets de droit en tant que tels (P. Moor, op. cit.,
p. 106). Elle se distingue, par ses effets sur la situation ou le comportement
de son destinataire, des actes qui n'affectent les droits et obligations de
personne, par exemple de simples communications, renseignements,
recommandations, explications ou opinions qui ne fixent pas de façon
contraignante les conséquences juridiques d'une situation de fait (ATF 121 II
473 précité, c. 2c; A. Koelz/I. Haener, op. cit., n° 502 s. p. 181).
Si unilatérale qu'elle
soit dans sa nature, la décision crée une relation juridique. S'agissant de son
interprétation, une fois émise, elle est nécessairement soumise au principe de
la confiance (P. Moor, op. cit., p. 121). Une décision de l'autorité ne
s'interprète donc pas seulement d'après sa lettre. En vertu du principe de la
confiance, elle a le sens que le destinataire pouvait et devait de bonne foi
lui donner, d'après les circonstances qu'il connaissait ou devait connaître au
moment de la réception de l'acte (ATF 115 II 415, c. 3a, JT 1991 I 130 et
l'arrêt cité).
5.                     En l'espèce, d'après
une interprétation objective fondée sur le principe de la confiance, force est
d'admettre que l'acte attaqué par la recourante ne présente pas les
caractéristiques d'une décision susceptible de recours.
a) Dans la première
partie du courrier litigieux, l'autorité intimée se contente tout d'abord de
reprendre les conclusions de son rapport "Analyse et déterminations"
du 1er mars 2000 établies sur la base des travaux et constatations du CCF et de
porter une appréciation globale de chaque EMS audité. Cette appréciation ne
fait rien d'autre que révéler ou constater un état de pur fait : la
satisfaction ou l'insatisfaction de la gestion administrative de l'EMS. Une
telle appréciation n'a aucunement pour objet de régler, à titre formateur ou
constatatoire, une situation juridique entre l'EMS et la collectivité publique.
Elle ne détermine en aucun cas les droits ou obligations de l'EMS face à
l'Etat, mais se limite à relever que l'EMS présente des problèmes de gestion
sans en tirer une quelconque conséquence juridique.
b) En outre, lorsque
l'autorité intimée demande à la recourante de "prendre immédiatement les
mesures qui s'imposent pour pallier aux manquements relevés par le CCF",
elle ne l'astreint nullement à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose
de manière contraignante, comme elle le soutient d'ailleurs à juste titre.
N'évoquant ni sanction ni suite juridique d'une éventuelle inaction, elle se
contente d'émettre ainsi une invitation dépourvue de tout caractère
obligatoire.
A cet égard,
l'autorité intimée ne précise pas quelles mesures la recourante est invitée à
prendre et renvoie simplement cette dernière au rapport individuel du CCF. Au
demeurant, portant l'essentiel de ses griefs sur le contenu matériel du rapport
du CCF, on peut se demander pourquoi la recourante ne l'a pas contesté en tant
que tel dès qu'elle en a eu connaissance plutôt que de s'en prendre aujourd'hui
seulement au courrier attaqué.
c) Enfin, l'acte
querellé mentionne un certain nombre de mesures à venir. Il présente, de ce
point de vue-là, bel et bien un caractère de programme et non celui d'une
réglementation juridique individuelle et concrète, comme l'a relevé à juste
titre l'autorité intimée. Cette dernière se contente en effet de communiquer à
la recourante ses intentions pour résoudre un problème concret, sans pour
autant définir clairement l'attitude qu'elle adoptera à l'avenir et sans restreindre
d'autant sa marge d'appréciation ultérieure. Elle ne préjuge en rien ses
éventuelles décisions futures. Une telle déclaration d'intention ne constitue
pas non plus une décision (cf. ATF 114 Ib 190, c. 1a p. 191).
Si l'on peut certes
redouter, comme le craint expressément la recourante, que le classement contenu
dans le courrier litigieux du 22 mars 2000 déploie ultérieurement des effets
juridiques défavorables - par exemple, dans le cadre d'une procédure de retrait
de l'autorisation d'exploiter ou de retrait de la reconnaissance d'intérêt
public - de tels effets juridiques n'en constituent pas pour autant son objet
actuel, contrairement à ce qu'elle prétend. De sorte que, à l'instar des actes
matériels, l'acte entrepris ne saurait faire l'objet d'un recours (sur les
actes matériels, cf. notamment P. Moor, op. cit., p. 106 ss). Seules
d'éventuelles futures mesures juridiques contraignantes seraient susceptibles
de recours.
Pour le reste, on ne
voit pas non plus en quoi les pièces qu'elle a produites le 22 juin 2000
démontreraient que la lettre du DSAS du 22 mars 2000 constitue une décision
susceptible de recours. Ces pièces se référant essentiellement à l'audit mené
par le CCF, la recourante dirige à nouveau ses griefs contre le rapport du CCF
et non contre le courrier attaqué; de sorte que l'on peut à nouveau se demander
pourquoi elle ne s'en est pas prise directement à cet acte-là plutôt qu'au
courrier qu'elle tente vainement de mettre en cause par la présente procédure.
La production de telles pièces accrédite davantage la thèse selon laquelle les
décisions formellement susceptibles de recours, c'est-à-dire déployant
directement des effets juridiques défavorables (par exemple, éviction de la
soumissionnaire fondée sur l'existence de problèmes de gestion relevés par le
CCF, détermination des tarifs, refus de la reconnaissance d'intérêt public),
restent à venir.
En l'absence de
décision susceptible de recours au sens de l'art. 29 LJPA, il convient dès lors
de déclarer le recours irrecevable.
6.                     Vu l'issue du pourvoi,
les frais du présent arrêt seront mis à la charge de la recourante qui succombe
et qui, pour les mêmes raisons, n'a pas droit à des dépens (art. 55 al. 1
LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
irrecevable.
II.                     L'émolument et
les frais d'instruction, par 1'000 (mille) francs, sont mis à la charge de la
recourante, le solde de l'avance effectuée, soit 500 (cinq cents) francs, lui
étant restitué.
III.                     Il n'est pas
alloué de dépens.
Lausanne, le 9 octobre 2000/gz
La présidente :                                                                                          Le
greffier :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.