vd_omni · GE.2000.0147 · 2002-05-17 · fr

AFFOLTER Evelyne c/Département de l'économie | Quoique cette disposition visait à l'origine le passage de la loi de 1947 sur les établissements publics à la LADB, elle est également applicable aux modifications ultérieures de cette dernière.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 17.05.2002 GE.2000.0147

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 17 mai 2002
sur le recours interjeté par
Evelyne AFFOLTER
, à Gland, représentée par
Me Eric Golaz, avocat à Lausanne,
contre
la décision du
Département de l'économie
du
30 octobre 2000 lui retirant sa patente pour l'exploitation d'un débit de
boissons alcooliques à l'emporter au détail dans la station-service Migrol de
Gland.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Alain
Zumsteg, président; M. Philippe Ogay et Mme Dina Charif Feller, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Evelyne Affolter
exploite à Gland, au no 45 de la route Suisse, une station-service Migrol
comportant un local de vente qui offre à la clientèle, outre les produits
habituels d'une station-service, un assortiment de denrées alimentaires.
Le 25 juin 1992, le
Département de la justice, de la police et des affaires militaires lui a
délivré une patente (no 1163) pour le débit de boissons alcooliques à
l'emporter au détail. Valable du 1er juin 1992 au 31 décembre 2003, cette
autorisation comportait les réserves suivantes :
"1.   Les jours d'ouverture et l'heure de fermeture, fixés en
accord avec la Municipalité, sont les suivants :
tous les jours, y compris le dimanche, jusqu'à 19h.00 au plus tard.
2.    Un large assortiment de denrées alimentaires comprenant également
des boissons sans alcool doit impérativement être offert à la clientèle
de l'auto-shop, conformément aux dispositions de l'article 94 de la loi du
11.12.1984 sur les auberges et les débits de boissons (LADB)."
B.                    Le 11 janvier 1996 le
Service de la police administrative du Département de la justice, de la police
et des affaires militaires a adressé à la société coopérative Migrol une lettre
ainsi libellée :
"Interdiction de la vente de
boissons alcooliques au détail à l'emporter dans les stations-service
Madame, Monsieur,
Conformément aux nouvelles dispositions de
l'article 5 chiffre 2 de la loi du 11 décembre 1984 sur les auberges et les
débits de boissons (LADB) entrées en vigueur le 1er octobre 1995,
"La vente de boissons alcooliques dans
les stations-service est interdite"
Toutefois, nous vous signalons que nous sommes
prêts à examiner toute demande visant au maintien d'une patente existante
autorisant la vente de boissons alcooliques à l'emporter au détail pour autant
que les conditions cumulatives suivantes soient remplies.
-
Une
véritable épicerie comportant pratiquement toutes les denrées alimentaires
offertes actuellement dans ce genre de commerce est exploitée en annexe de la
station-service;
-    Cette
partie "épicerie" est
complètement séparée et indépendante de la
partie "kiosque-caisse" de la station-service
. Ainsi son
exploitation peut être limitée aux heures d'ouverture des magasins de la
commune.
Dans le cas où ces critères seraient remplis et
que la poursuite de l'exploitation d'une telle patente vous intéresse, nous
vous serions reconnaissants de nous le faire savoir par écrit.
Dès janvier 1996
, nous procéderons à une inspection de toutes les stations-service
concernées du canton de Vaud.
Dans l'attente de vos nouvelles, nous vous
présentons, Madame, Monsieur, nos salutations distinguées."
Après
avoir procédé en février 1996 à l'inspection locale du commerce d'Evelyne
Affolter, le Service de la police administrative a écrit à cette dernière :
"(...) nous avons décidé de vous autoriser
à continuer l'exploitation de votre débit d'alcool dans la station-service.
Cependant,
nous vous précisons qu'en cas de changement de titulaire de patente
(si
vous renoncez),
le nouveau repreneur ne sera plus autorisé à débiter des
boissons alcooliques dans ladite station-service, en application de l'article 5
LADB,
à moins de séparer complètement la partie «épicerie» de la partie
«kiosque-caisse» (travaux à réaliser). En cas de remise de votre commerce, vous
êtes donc tenue de renseigner le futur exploitant sur l'interdiction de vendre
des boissons alcooliques dans les stations-service, figurant à l'article 5
LADB".
Cette lettre, à
laquelle était jointe une copie de celle du 11 janvier 1996 à Migrol, ne
comportait pas de mention des voie et délai de recours. Elle n'a apparemment
pas suscité de réaction d'Evelyne Affolter.
C.                    A la suite de la
réorganisation de l'administration intervenue le 21 avril 1998 (règlement du 12
novembre 1997 sur les départements de l'administration - RSV 1.5),
l'application de la loi du 11 décembre 1984 sur les auberges et les débits de
boissons (LADB) a été dévolue au Département de l'économie, Office cantonal de
la police du commerce. Ce dernier a rendu le 3 novembre 1998 une nouvelle
décision à l'égard d'Evelyne Affolter. Faisant référence à un arrêt du 16
juillet 1998 dans lequel le Tribunal administratif déclarait les dispositions
transitoires de l'art. 105 LADB applicables aux titulaires de patentes pour la
vente de boissons alcooliques avant l'entrée en vigueur de la loi du 19 juin
1995 modifiant l'art. 5 LADB et interdisant une telle vente dans les
stations-service, l'office a imparti à Evelyne Affolter "
(...)
un
délai de deux ans, à compter de l'arrêt du Tribunal administratif du 16 juillet
1998, soit jusqu'au 16 juillet 2000, pour, soit renoncer au débit d'alcool dans
[sa]
station-service, soit pour réaliser les travaux de
séparation de la partie «épicerie» et de la partie «kiosque-caisse»."
Cette décision, qui ne comportait pas de mention des voie et délai de recours,
n'a pas été contestée. Tout au plus a-t-elle fait l'objet d'une demande de
renseignements, le 24 mars 2000, de la part de l'avocat qu'Evelyne Affolter
avait consulté après que l'Office cantonal de la police du commerce lui avait rappelé,
par lettre du 23 décembre 1999, le délai qui lui était imparti.
En été 2000, Evelyne
Affolter a effectué dans le magasin de sa station-service des transformations
qui ont notamment permis de séparer du reste du magasin le local où sont
entreposées les boissons alcooliques, ce local pouvant être fermé par une
porte.
D.                    L'Office cantonal de la
police du commerce a procédé à une nouvelle inspection des locaux de la
station-service exploitée par Mme Affolter le 13 octobre 2000. Il a constaté,
en bref, que les boissons alcooliques étaient toujours mises en vente et
qu'elles étaient exposées dans un local qui ne disposait d'aucune entrée
séparée et faisait partie intégrante du "
shop
" de la
station-service, l'"
épicerie
" et la partie "
kiosque-caisse
"
formant toujours un ensemble. Sur la base de ces constatations et considérant
que l'aménagement réalisé ne correspondait pas aux exigences légales, le
département a signifié à Mme Affolter, le 30 octobre 2000, qu'il avait décidé
de lui retirer sa patente no 1163 pour l'exploitation d'un débit de
boissons alcooliques à l'emporter au détail dans sa station-service Migrol, à
Gland, et de lui interdire, sous menace des
peines prévues par l'art. 292 CP, de vendre
des boissons alcooliques dans ce commerce.
E.                    Evelyne Affolter a
recouru au Tribunal administratif le 20 novembre 2000 contre cette décision,
concluant à son annulation.
Le département intimé
a répondu au recours le 21 décembre 2000. Il conclut à son rejet. La recourante
a répliqué le 12 février 2001, confirmant ses conclusions. Les arguments
respectifs des parties seront repris plus loin, dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1.                     La loi du 11 décembre
1984 sur les auberges et les débits de boissons (LADB) soumet à autorisation
(patente) du Département de l'économie (précédemment du Département de la
justice, de la police et des affaires militaires) la vente de boissons
alcooliques à l'emporter (art. 2 et 94 al. 1 LADB). La patente ne peut être
accordée qu'en faveur des commerces de vin et de boissons alcooliques
distillées ou considérées comme telles, des drogueries et des commerces offrant
un large assortiment de denrées alimentaires comprenant également des boissons
sans alcool (art. 94 al. 2, première phrase, LADB). Le débit de boissons
alcooliques doit être soumis aux mêmes heures de fermeture que les autres
commerces de l'agglomération, de la commune, de la localité, du hameau ou du
quartier (v. art. 95 LADB). En outre, la vente de boissons alcooliques par
distributeurs automatiques, dans les kiosques se trouvant sur la voie publique
ou accessibles depuis la voie publique, ainsi que dans les stations-service,
est interdite (art. 5 ch. 2 LADB).
L'interdiction de
vendre des boissons alcooliques par distributeurs automatiques ou dans les
kiosques avait été introduite en 1962 (v. loi du 28 mai 1962 modifiant celle du
3 juin 1947 sur la police des établissements publics et la vente des boissons
alcooliques). Il semble qu'elle n'ait pas été jugée applicable aux kiosques des
stations-service, puisque la mention des stations-service comme lieux où la
vente de boissons alcooliques est prohibée a été introduite dans la LADB par
une loi du 19 juin 1995, entrée en vigueur le 1er octobre de la même année (RLV
1995 p. 209) et présentée comme une interdiction nouvelle destinée à prévenir
l'alcool au volant (BGC juin 1995 p. 615 à 617). Tout au plus une exception
était-elle prévue en faveur des stations-service "
disposant d'une
patente de débit de boissons alcooliques à l'emporter
dans un local totalement séparé et fermé
aux mêmes heures que les autres magasins de la commune
"
(ibid.).
2.                     Dans un arrêt du 16
juillet 1998 où, sous l'empire des dispositions actuellement en vigueur, il a
confirmé le refus d'une patente autorisant la vente de boissons alcooliques à
l'emporter dans une station-service, le Tribunal administratif a considéré
incidemment que le cas des stations-service qui étaient au bénéfice d'une telle
patente avant l'entrée en vigueur de la loi du 19 juin 1995 modifiant l'art. 5
ch. 2 LADB, relevait de l'art. 105 LADB, ainsi libellé :
"
Art. 105.-
Les titulaires de patentes ou
d'autorisations spéciales accordées sous le régime de la loi antérieure
recevront de nouvelles patentes et autorisations correspondant à leurs droits
actuels. Toutefois, un délai de deux ans dès l'entrée en vigueur de la présente
loi est imparti aux intéressés pour se conformer à ses dispositions, notamment
à l'art. 30 al. 1".
Quoique cette
disposition visait à l'origine les modifications apportées par la LADB à la
précédente loi du 3 juin 1947 sur les établissements publics, elle instaure un
régime transitoire également applicable aux modifications ultérieures de la
LADB et tout à fait conforme au principe selon lequel les titulaires
d'autorisations de police doivent adapter leur comportement à la nouvelle
réglementation (v. Pierre Moor, Droit administratif, vol. I, ch. 2.5.2.3., p.
173).
Certes, dans un
premier temps, le Service de la police administrative a expressément autorisé
la recourante à continuer de vendre des boissons alcooliques à l'emporter dans
sa station-service, se réservant seulement d'imposer la nouvelle réglementation
en cas de changement du titulaire de la patente (décision du 14 novembre 1996).
La recourante ne peut toutefois pas plus prétendre à l'immutabilité de cette
décision qu'à celle de la patente qui lui a été délivrée le 25 juin 1992. Une
décision administrative formellement en force peut en effet être révoquée
lorsqu'elle ne correspond pas ou ne correspond plus à l'intérêt public ni au
droit en vigueur. Dans le cas particulier, comme on vient de le voir, la loi
elle-même prévoit l'obligation pour les titulaires de patente ou d'autorisation
de se conformer aux nouvelles normes dans un délai de deux ans dès leur entrée
en vigueur. C'est donc à bon droit que l'Office cantonal de la police du
commerce est revenu sur sa décision du 14 novembre 1996 et a imposé à la
recourante un délai de deux ans pour se conformer strictement au nouvel art. 5
LADB. On ne s'attardera pas sur la manière dont il a fixé le point de départ de
ce délai dans la mesure où, dans les faits, la recourante a disposé
pratiquement d'un délai de
deux ans pour se conformer à la décision du 3
novembre 1998 avant que ne soit prononcé le retrait de sa patente.
3.                     La recourante met en
cause l'obligation qui lui a été faite, si elle entendait continuer à vendre
des boissons alcooliques, de séparer entièrement le kiosque et la caisse de la
station-service de la partie "épicerie" de ce commerce. On pourrait
se demander si elle est encore recevable à invoquer ce moyen, dans la mesure où
cette obligation lui a été signifiée par lettre du 3 novembre 1998, sans que
cette décision fasse l'objet d'un recours, même après un rappel le 23 décembre
1999. Il est vrai que cette décision ne mentionnait pas les voie et délai de
recours, mais cette irrégularité n'a pas pour conséquence qu'elle peut être
attaquée indéfiniment; on pouvait au contraire attendre de l'intéressée qu'elle
s'informe des moyens de sauvegarder ses droits et, une fois renseignée, qu'elle
agisse en temps utile (v. ATF 111 I p. 283 c. 2b et les réf.; RDAF 1986 p. 316
et les arrêts cités). Ce point peut toutefois rester indécis, dans la mesure
où, comme on va le voir, l'argumentation de la recourante apparaît de toute
manière mal fondée.
4.                     Selon la recourante,
l'exigence jurisprudentielle d'une séparation entre la partie du commerce où se
trouvent les boissons alcooliques à l'emporter et le reste de la
station-service serait uniquement d'empêcher que de l'alcool soit vendu
en-dehors des heures d'ouverture habituelles des magasins de la commune. Le
département intimé paraît partager ce point de vue lorsqu'il précise que,
"
pour respecter les dispositions légales précitées, il convient d'avoir
2 magasins avec caisse, un avec boissons alcooliques, offrant, un large
assortiment de denrées alimentaires, et un autre, avec caisse également,
constitué du shop-kiosque proprement dit"
et qu'il ajoute : "
Les
2 commerces doivent donc pouvoir être exploités de manière indépendante l'un de
l'autre, avec sortie individuelle sur l'extérieur, ceci afin de permettre un
contrôle communal des heures de fermeture et de pouvoir s'adapter aux
modifications d'heures d'exploitation communales des magasins."
(réponse
p. 3, ch. III 4). Cette justification apparaît toutefois peu convaincante, dans
la mesure où il serait tout aussi facile, en l'absence de séparation entre la
partie épicerie et le kiosque de la station-service, d'exiger et de contrôler
que cette dernière, si elle vend de l'alcool, soit fermée aux mêmes heures que
les magasins de la commune.
En réalité, la raison
d'imposer une séparation rigoureuse est à rechercher ailleurs. Contrairement à
l'opinion du département lorsqu'il "
rappelle que le débit de boissons
alcooliques n'est pas interdit en tant que tel dans une station-service mais
qu'il doit dorénavant répondre aux exigences des art. 94 et 95 LADB
(constituer
un magasin
fermé aux mêmes heures que les autres
magasins de la commune)
", la vente de boissons
alcooliques est bel et bien interdite dans les stations-service, et cela non
seulement hors des heures habituelles d'ouverture des magasins, mais à toute
heure du jour ou de la nuit. Cette interdiction, à l'instar de celle figurant à
l'art. 4 al. 3 de l'ordonnance du 18 décembre 1995 sur les routes nationales
(RS 725.111) vise à prévenir l'ivresse au volant, en évitant que les arrêts à
la pompe à essence ne fournissent aux automobilistes l'occasion d'acquérir des
boissons alcooliques. Cette restriction de la liberté du commerce et de
l'industrie répond à un but d'intérêt public et a été jugée conforme au
principe de proportionnalité (ATF 109 Ib 285 c. 4a p. 294/295 et c. 5 p. 297;
ATF non publié du 18 mai 1999 dans la cause T. c/Tribunal administratif du
canton de Vaud, 2P.314/1998).
La seule exception
qu'ait envisagée le législateur, et que la jurisprudence a consacrée, est
l'hypothèse où un véritable commerce de denrées alimentaires est exploité
conjointement à la station-service. A cet égard, la complète séparation
qu'exige le département, y compris en ce qui concerne la caisse et les accès,
permet seule de distinguer les stations-service, à qui l'interdiction de vendre
des boissons alcooliques s'applique même lorsqu'elles comportent une boutique
offrant un large assortiment de denrées alimentaires, de la véritable épicerie,
qu'il serait excessif de priver de la possibilité de vendre des boissons
alcooliques du seul fait que son exploitation est associée à celle d'une
station-service. La pratique rigoureuse annoncée par la circulaire du Service
de la police administrative du 11 janvier 1996 apparaît ainsi conforme à la
loi, dont il convient de rappeler qu'elle ne prévoit pas d'exception au
principe de l'interdiction de vendre des boissons alcooliques dans les
stations-service.
En l'occurrence la
recourante n'exploite pas une épicerie, mais une station-service où l'on peut
trouver un assortiment relativement limité de denrées alimentaires (v.
procès-verbal d'inspection du Laboratoire cantonal du 22 juillet 1995). Le fait
que les locaux aient été aménagés de manière à ce que les boissons alcooliques
soient conservées dans un local pouvant être fermé à clé ne saurait suffire à
justifier une exception à l'art. 5 LADB.
5.                     Conformément aux art.
38 et 55 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure
administratives (LJPA), un émolument de justice sera mis à la charge de la
recourante déboutée.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision du
Département de l'économie du 30 octobre 2000 est confirmée.
III.                     Un émolument
de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante.
IV.                    Il n'est pas
alloué de dépens.
Lausanne, le 17 mai 2002/gz
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.