vd_omni · GE.1998.0166 · 1999-03-30 · fr

Municipalité de Mathod c/DINF | Changement de régime de priorité en fonction de la classification des routes en cause. "Cédez le passage" posé sur la route secondaire qui débouche sur une route cantonale principale de 2e classe. Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.03.1999 GE.1998.0166

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 30 mars 1999
sur le recours interjeté par la
Municipalité de la Commune de Mathod, 1438
Mathod
,
contre
la décision du
Département des
infrastructures
, parue dans la Feuille des avis officiels du 24 novembre
1998 (déclassement de route cantonale 271d au moyen d'un signal "Cédez le
passage" à son débouché sur la route cantonale 271b).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Jean-Claude
de Haller, président; M. Panagiotis Tzieropoulos et M. Philippe Gasser,
assesseurs. Greffière : Mme Nathalie Krieger.
Vu les faits suivants:
A.                     La route cantonale
faisant l'objet du déclassement litigieux est la RC 271d, route secondaire qui
aboutit depuis Rances dans le village de Mathod, au nord-ouest de celui-ci.
Elle débouche sur une route cantonale principale de 2e classe, la RC 271b
Montagny - Mathod. La RC 271b rejoint elle-même une autre route cantonale
principale de 2e classe, la RC 276b Yverdon-les-Bains - Orbe (par Treycovagnes,
Suscévaz), laquelle traverse le village de Mathod.
B.                    La classification des
routes cantonales a fait l'objet de plusieurs modifications ces dernières
années. Ainsi, le règlement du 18 juillet 1990 sur la classification des routes
cantonales (RSV 7.4) a été abrogé par le règlement du même nom du 17 juillet
1996 [Feuille des avis officiels du canton de Vaud (FAO) du 20 août 1996],
lequel a été à son tour abrogé par un nouveau règlement adopté le 25 mars 1998
et entrant en vigueur immédiatement (FAO du 3 avril 1998). Cette réforme a fait
l'objet d'une consultation en juin 1995, à laquelle les communes ont été
associées.
La réglementation de
1990 dressait un tableau des routes cantonales d'une part selon l'ordre des
catégories et des classes et d'autre part selon l'ordre numérique avec le nom
des routes et des itinéraires. Ce règlement opérait ensuite sous le premier
ordre une distinction entre les routes cantonales principales (avec priorité de
passage) et les routes cantonales secondaires, en prévoyant à l'intérieur de
ces deux catégories trois sous-catégories (1ère à 3e classe; dans un ordre
dégressif, les lettres a à c pour les routes principales et d à f pour les
routes secondaires). Sous l'empire de la réglementation de 1990, l'actuelle RC
271d portait alors la dénomination de RC 271f et correspondait à une route
cantonale secondaire de 3ème classe. Quant à l'actuelle RC 271b, elle
s'appelait alors RC 271d, soit correspondant à une route secondaire de 1ère
classe.
Le règlement de 1996 a
repris la classification des routes d'une part selon l'ordre des catégories et
des classes et d'autre part selon l'ordre numérique avec les itinéraires. En
revanche, il a supprimé sous le premier ordre la distinction entre les routes
principales et les routes secondaires, avec des sous-catégories de classes. Il
a organisé la collocation des routes cantonales en fonction des quatre
catégories suivantes: a) les routes principales de 1ère classe, avec accès
latéral limité; b) les routes principales de 2e classe, qui comprennent les
autres routes principales; c) les routes secondaires à fort trafic; et d) les
autres routes secondaires. Aux termes de ces modifications, l'ancienne RC 271f
est devenue une route secondaire de dernière catégorie, portant désormais le
nom de RC 271d; quant à l'ancienne RC 271d, elle est devenue une route
cantonale principale de 2e classe sous la dénomination de RC 271 b.
Le règlement de 1998 a
conservé un tableau des routes cantonales en deux ordres et a maintenu sous le
premier ordre une collocation des routes selon les quatre catégories rappelées
ci-dessus. La RC 271d et la RC 271 b ont conservé leur appellation. En
revanche, la définition de l'itinéraire de la RC 271d a été modifiée. En effet,
entre 1990 et 1998, celui-ci était compris entre la RC 271b à la RC 253d (en
1990: RC 253 f) Champ-des-Bois par Rances. Désormais, son parcours s'étend
entre la RC 271b et la RC 278d Rances. Quant à la RC 271b, son itinéraire est
défini, comme sous l'empire de la législation de 1996, comme étant compris
entre la RC 254b La Plantaz à RC 276b Mathod par Grange-Neuve.
C.                    Le 5 novembre 1998, le
Département des infrastructures (ci-après : le département) a donné l'ordre à
son Service des routes d'une part de poser le signal OSR 3.02 "Cédez le
passage" sur la route cantonale 271d à son débouché sur la route cantonale
271b et d'autre part de procéder au marquage du sol sur la RC 271d. Cette
signalisation a eu pour corollaire la pose du
signal "Intersection avec une route sans priorité" (signal OSR 3.05)
sur la RC 271b. Ces travaux ont été exécutés le 12 novembre 1998.
Avant la pose de cette
nouvelle signalisation, les usagers provenant de la RC 271d étaient
prioritaires en raison du signal "intersection comportant la priorité de
droite " (signal OSR 3.06) qui était apposé au bord de la RC 271b.
Désormais, les usagers, venant de Rances, sont débiteurs de la priorité dans le
village de Mathod lorsqu'ils rejoignent la RC 271b.
Par décision du 16
novembre 1998, la département a rendu une décision de légalisation de la
signalisation, dans laquelle il indique qu'il s'agit d'une "
mise en
conformité par rapport à la législation, suite à la nouvelle classification de
la route qui est devenue principale
". A cette occasion, il a informé
la Municipalité de la Commune de Mathod (ci-après : la municipalité) du fait
que les mesures comportant une prescription seraient publiées officiellement
par ses soins dans la FAO.
Par avis paru dans la
FAO le 24 novembre 1998, le département a publié le déclassement dans la
localité de Mathod de la route cantonale 271d à son débouché sur la route
cantonale 271b au moyen d'un signal "Cédez le passage".
D.                    Par acte du 3 décembre
1998, la municipalité a saisi le Tribunal administratif d'un recours dirigé
contre la décision du département. La municipalité se plaint d'abord du fait
que la nouvelle signalisation a été posée de manière anticipée, avant la
publication de la décision dans la FAO. Ensuite, elle fait valoir que le
déclassement de la RC 271d provoque une vitesse accrue des véhicules dans le
village, exposant ainsi les piétons à des risques plus élevés. La municipalité
demande qu'en cas de rejet de son recours, le département intimé soit tenu de
prendre à ses frais des mesures de ralentissement du trafic venant de la RC
271b.
E.                    Dans sa réponse au
recours du 8 janvier 1999, l'autorité intimée propose le maintien de sa
décision.
F.                     Le tribunal a tenu
audience en date du 8 mars 1999 à Mathod en présence de deux représentants de
la commune. L'autorité intimée n'était pas représentée. A cette occasion, le
tribunal a procédé à une vision locale. A l'issue de celle-ci et après avoir
entendu les explications des comparants, il a délibéré hors la présence des
parties et décidé de rendre le présent arrêt.
Considérant en droit :
1.                     Aux termes de l'art. 3
al. 2 de la loi fédérale sur la circulation routière du 19 décembre 1958
(ci-après : LCR), les cantons sont compétents pour interdire, restreindre ou
régler la circulation sur certaines routes et ils peuvent déléguer cette
compétence aux communes. Ainsi, les cantons et les communes peuvent interdire
complètement la circulation ou restreindre temporairement celle-ci sur les
routes qui ne sont pas ouvertes au grand transit (art. 3 al. 3 LCR). Ils
peuvent également édicter d'autres limitations ou prescriptions lorsqu'elles
sont nécessaires pour protéger les habitants ou d'autres personnes touchées de
manière comparable contre le bruit et la pollution de l'air, pour assurer la
sécurité, faciliter ou régler la circulation, pour préserver la structure de la
route, ou pour satisfaire à d'autres exigences imposées par les conditions
locales (art. 3 al. 4 LCR).
L'obligation de céder
le passage pour les véhicules provenant de Rances au débouché de la RC 271d sur
la RC 271b, décrétée par le département, est une mesure de circulation routière
au sens de l'art. 3 al. 4 LCR. Dans les procédures cantonales, les communes ont
qualité pour recourir lorsque les mesures touchant la circulation sont
ordonnées sur leur territoire (art. 3 al. 4 dernière phrase LCR).
En l'espèce, la mesure
litigieuse s'applique sur le territoire de la Commune de Mathod de sorte que la
municipalité a qualité pour recourir au regard du droit fédéral. Son pourvoi,
déposé dans le délai légal de vingt jours de l'art. 31 de la loi du 18 décembre
1989 sur la juridiction et la procédure administratives (ci-après : LJPA)
s'avère ainsi recevable.
2.                     En vertu de l'art. 36
LJPA, le recourant peut invoquer la violation du droit, y compris l'excès ou
l'abus du pouvoir d'appréciation (lit. a), la constatation inexacte ou
incomplète de faits pertinents (lit. b), l'inopportunité, si la loi spéciale le
prévoit (lit. c) et le refus de statuer ou le retard important pris par une
autorité (lit. d).
Dans un arrêt récent
(GE/0080 du 14 février 1997), après avoir fait le tour de la jurisprudence
relative à son pouvoir d'examen, le tribunal a laissé cette question ouverte,
aboutissant à la conclusion que même lorsque la décision peut être revue
librement, il devait faire preuve d'une certaine retenue.
3.                     a) En vertu de l'art.
101 al. 2 de l'Ordonnance sur la signalisation routière du 5 septembre 1979
(OSR), les signaux et les marques ne peuvent être mis en place ou enlevés que
si l'autorité l'ordonne; il y a lieu de se conformer à la procédure fixée à
l'article 107.
L'art. 107 OSR a la
teneur suivante :
"
1
C'est
à l'autorité qu'il incombe d'arrêter et de publier, en indiquant les voies de
droit, les réglementations locales du trafic (art. 3, 3
e
et 4
e
al., LCR) qui sont indiquées par des signaux de prescriptions ou de priorité ou
par d'autres signaux ayant un caractère de prescription. Ces signaux ne peuvent
être mis en place que lorsque la décision est exécutoire. Les 2
e
, 3
e
et 4
e
alinéas sont réservés.
2
Lorsque la sécurité routière l'exige, l'autorité peut mettre en place
des signaux indiquant des réglementations locales du trafic au sens du 1er
alinéa avant que la décision n'ait été publiée; elle ne peut le faire que pour
60 jours au plus.
2bis (...)
3
Aucune décision formelle ni aucune publication n'est nécessaire
pour la mise en place des marques ainsi que des signaux suivants :
a.  "Circulation
interdite aux véhicules transportant des marchandises dangereuses"
(2.10.1);
b.  "Circulation
interdite aux véhicules dont le chargement peut altérer les eaux" (2.11);
c.  "Hauteur
maximale" (2.19);
d.  "Vitesse
maximale" (2.30) prescrivant la limitation générale de vitesse sur les
semi-autoroutes;
e.  "Vitesse
maximale 50, Limite générale" (2.30.1);
f.   "Arrêt à
proximité d'un poste de douane" (2.51);
g.  "Police"
(2.52);
h.  "Route
principale" (3.03);
i.   "Autoroute"
(4.01);
k.  "Semi-autoroute"
(4.03);
l.   ...
m. Signaux lumineux;
n.  Signaux non
mentionnés au 1er alinéa;
o.  "Largeur
maximale" (2.18) sur les routes principales énumérées à l'annexe 2, lettre
C, de l'ordonnance du 6 juin 1983 concernant les routes de grand transit.
4
Lorsqu'elles doivent être appliquées pendant plus de huit jours,
les mesures temporaires prises par la police (art. 3, 6
e
al., LCR)
doivent être approuvées par l'autorité.
(...)"
b) L'art. 101 al. 2
OSR fait la distinction entre les signaux et les marques dont la mise en place
n'exige qu'un
ordre
de l'autorité et les signaux exigeant une
décision
formelle
.
Le principe posé par
l'art. 107 al. 1 OSR est qu'une réglementation locale durable du trafic
indiquée par des signaux de prescription, de priorité ou d'autres signaux ayant
un caractère de prescription doit faire l'objet d'une décision formelle, d'une
publication indiquant les voies de droit et
que les signaux y relatifs ne peuvent être mis en place que lorsque la décision
est exécutoire (Bussy & Rusconi, Code suisse de la circulation
routière, édition 1996, commentaire ad art. 107 OSR, ch. 1.2).
Cette
procédure souffre de trois exceptions au profit de réglementations locales de
durée limitée :
- le
placement par la police de signaux dans des cas exceptionnels pour une durée
maximum de huit jours sans approbation de l'autorité (art. 107 al. 4 OSR);
- la
mise en place de signaux indiquant des réglementations locales du trafic
lorsque la sécurité de la circulation l'exige (art. 107 al. 2 OSR);
- et la
réglementation locale du trafic à titre expérimental (art. 107 al. 2 bis OSR)
[à propos de ces trois exceptions, voir Bussy & Rusconi, op. cité,
commentaire ad. art. 107 OSR, chiffre 2.1.; 2.2. et 2.3.].
c) L'OSR distingue
quatre catégories de signaux : les signaux de danger (art. 1er al. 3; art. 3 à
15), les signaux de prescription (art. 2a; art. 16 à 34; art. 69) , les signaux
de priorité (art. 35 à 43, art. 93) et les signaux d'indication (art. 44 à 62,
art. 84 à 91). Les signaux de priorité n'ont pas tous un caractère de
prescription; néanmoins ils doivent faire l'objet de décision et de
publication. Ainsi, le signal OSR 3.02 "Cédez le passage" n'exprime
aucune prescription, mais il n'est pas exempté de l'obligation de décision et
de publication, contrairement aux signaux OSR 3.03 et 3.04 "Route
principale" qui sont soustraits à cette obligation, en vertu de  l'art.
107 al. 3 lit. h OSR et 109 al. 2 OSR (Bussy & Rusconi, op. cité,
commentaire ad. art. 107 ORS, ch. 1.4.5).
d) En l'espèce, il
n'est pas contesté que la signalisation litigieuse est soumise à l'obligation
de décision et de publication. La recourante déplore le fait que la nouvelle
signalisation a été mise en place avant la publication dans la FAO. L'autorité
intimée admet que celle-ci a été exécutée de manière anticipée, quatre jours
avant la notification de la décision de légalisation à la recourante.
Selon l'art. 107 al. 2
OSR, mais uniquement pour autant que la sécurité routière l'exige, tous les
signaux visés par l'art. 107 al. 1 OSR peuvent être mis en place avant que la
décision d'ordonner la mesure n'ait été publiée, pour soixante jours au plus,
mais la décision doit avoir été prise. Le but de sécurité routière doit être le
but principal et non un simple but accessoire (Bussy & Rusconi, op.
cité, commentaire ad art. 107, ch. 2.2).
Le règlement du 7
février 1979 sur la signalisation routière (RSV 7.6) prévoit que sauf cas
d'urgence, la signalisation est posée dès que la décision est définitive.
En l'occurrence, depuis
le 20 août 1996, la RC 271d est une route secondaire et la RC 271b est une
route principale de 2e classe. Dès lors, en novembre 1998, il n'y avait
probablement pas urgence à poser la nouvelle signalisation avant de rendre la
décision de légalisation et d'ordonner la publication de celle-ci. Il apparaît
en effet difficile de soutenir dans ces circonstances qu'un but soudain de
sécurité, au sens de l'art. 107 al. 2 OSR, commandait d'agir sans délai. Cette
question peut néanmoins rester ouverte pour les motifs qui suivent.
L'annulabilité des
actes administratifs viciés est la règle; leur nullité, l'exception (André
Grisel, Traité de droit administratif, édition 1984, vol. I, p. 421). En
l'espèce, le non-respect de la procédure prévue par l'art. 107 al. 1 OSR avait
pour seul effet d'entraîner la caducité de la nouvelle réglementation après le
délai de soixante jours prévu par l'art. 107 al. 2 OSR (dans ce sens, Bussy
& Rusconi, op. cité, p. 1049). En l'espèce, la décision de
légalisation, puis la publication de celle-ci sont intervenues avant
l'écoulement de ce délai. L'autorité intimée a satisfait à l'obligation
découlant de l'art. 107 al. 1 OSR, si bien qu'on doit constater que le vice a
été réparé.
4.                     Il faut maintenant
examiner le bien-fondé de cette nouvelle réglementation.
a) Selon l'art. 36 al.
2 de l'OSR, le signal "Cédez le passage" oblige le conducteur à
accorder la priorité aux véhicules circulant sur la route dont il s'approche et
il est complété par une ligne d'attente (série de triangles blancs en travers
de la chaussée; art. 75 al. 3 à 5 OSR).
b) A l'audience, les
représentants de la municipalité ont confirmé que depuis la pose de la nouvelle
signalisation, ils avaient constaté une augmentation de vitesse des véhicules
dans leur village. Le présent recours a d'ailleurs été déposé à la suite
d'interventions à ce propos lors de la tenue du conseil général. A la demande
de la commune, la gendarmerie a même procédé récemment à des contrôles de
vitesse à Mathod. Les représentants de la commune ont suggéré la production du
rapport de la gendarmerie.
La production du
rapport précité n'apparaît pas indispensable pour la solution du présent
litige. En effet, effectué récemment, le contrôle de vitesse en localité
ne permet pas de comparer la situation actuelle
du trafic par rapport à ce qu'elle était avant la pose de cette nouvelle
signalisation.
c) Lors de l'audience,
les représentants de la commune, qui ne remettent pas en cause la
classification des deux routes en question, ont admis que la nouvelle signalisation
répondait à une certaine "logique".
Le tribunal remarque
que la primauté de la RC 271b sur la RC 271d instaurée par la signalisation
litigieuse correspond à leur classification respective. Lors de l'inspection
locale, le tribunal a également constaté que la RC 271b canalise un trafic
passablement important, largement supérieur à celui en provenance de la RC
271d. Partant, la perte de priorité de la RC 271d au profit de la RC 271b se
justifie aussi au regard de l'importance du trafic et du danger potentiel en
résultant. Le tribunal a constaté que pour les usagers circulant dans le sens
Montagny-Mathod, le débouché de la RC 271d sur la RC 271b n'est visible qu'à
faible distance du croisement. Le régime de priorité de droite qui prévalait
n'était donc pas sans danger, même si ces conducteurs devaient avoir vu la
signalisation correspondante (signal OSR 3.06). On ne peut pas exclure que
l'ancien régime de priorité de droite ait eu un certain effet ralentisseur du
trafic circulant sur la RC 271b, comme l'affirme la municipalité; cette
affirmation était sans doute vraie pour les usagers connaissant les lieux. En
revanche, les autres conducteurs pouvaient être surpris malgré la signalisation
par l'intersection qui est masquée par la courbe à droite que forme à cet
endroit la RC 271b. Dans ces conditions, le maintien d'un régime de priorité de
droite en faveur de la RC 271d ne se justifie pas, et le déclassement de la RC
271d au profit de la RC 271b ne relève en tout cas pas d'un abus du pouvoir
d'appréciation.
5.                     Lors de l'audience, la
municipalité a souhaité que des mesures de modération du trafic soient prises
dans l'hypothèse où le régime actuel de priorité devait être maintenu.
Les éléments portés à
la connaissance du tribunal ne permettent pas d'affirmer que la situation
actuelle serait aggravée du fait de la nouvelle réglementation. Comme on l'a vu
au considérant précédent, en instaurant une priorité en faveur du trafic plus
important circulant sur la RC 271b, le département a limité une source d'accidents.
Cela étant, il faut néanmoins bien admettre que le déclassement de la RC 271d
n'a pas supprimé tous les risques. A cet égard, la limite générale de vitesse
en localité (50 km/h) ne constitue pas une protection suffisante. Compte tenu
des explications fournies, le tribunal admet qu'une situation de risques
demeure, et qu'il y a lieu de prendre en considération la préoccupation de la
recourante tendant à ce que des mesures de ralentissement soient ordonnées.
Mais, en l'absence d'études à ce propos, il ne lui appartient pas d'indiquer
quelles mesures seraient nécessaires, aucune d'elles ne s'imposant d'emblée vu
la configuration particulière des lieux. Il incombera dès lors au département
de procéder aux études nécessaires et cas échéant d'ordonner les mesures
utiles.
6.                     La recourante a conclu
à ce que les frais découlant des mesures de ralentissement du trafic soient mis
à la charge du département. Une telle conclusion se heurte toutefois à l'art.
56 de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes (RSV 7.4), selon lequel dans la
traversée des localités, les dépenses de construction, de correction et
d'entretien des routes cantonales sont à la charge des communes territoriales,
lesquelles peuvent obtenir des subventions pour ces travaux, à l'exclusion des
travaux d'entretien. L'art. 16 du règlement du 19 janvier 1994 d'application de
cette loi (RSV 7.4) précise que la demande de subvention de la municipalité
doit être adressée au département, par l'intermédiaire du voyer. Ce n'est que
dans ce cadre qu'une intervention financière de l'Etat est éventuellement
possible.
7.                     Les considérants qui
précèdent conduisent au rejet du recours. Les frais du présent arrêt seront
laissés à la charge de l'Etat compte tenu du fait qu'il s'agit d'un litige
opposant deux collectivités publiques.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision du
Département des infrastructures parue dans la Feuille des avis officiels du
canton de Vaud le 24 novembre 1998 est confirmée.
III.                     Les frais du
présent arrêt sont laissés à la charge de l'Etat.
Lausanne, le 30 mars 1999
Le président :                                                                                            La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet dans les trente
jours dès sa notification d'un recours au Conseil fédéral (art. 3 al. 4 LCR),
conformément aux dispositions de la loi fédérale sur la procédure
administrative (RS 172.021).