vd_omni · GE.2019.0034 · 2019-10-11 · fr

A.________ et B.________ /Municipalité d'Arzier-Le Muids, Service du développement territorial | Recours à l'encontre d'une décision d'une municipalité qui refuse de transmettre à deux copropriétaires de parcelles la "vision communale" remise au SDT dans le cadre d'une demande de subvention pour entamer un processus de révision de son plan général d'affectation.Au regard de l'art. 9 LInfo, le document litigieux est bien un document officiel achevé (al. 1) et ne saurait être considéré comme un document interne (al. 2). En revanche, il s'agit d'un document qui constitue encore un projet - notamment des propositions d'options relatives au redimensionnement des zones à bâtir de la commune - lequel doit faire l'objet de discussions, voire de négociations, entre les autorité communales et cantonales. Sa diffusion, à ce stade, serait susceptible de perturber le processus de décision. La "vision communale" tombe ainsi sous le coup de l'exception au principe de la transparence, au sens de l'art. 16 al. 1 et 2 let. a LInfo.Au surplus, à la lumière de la LATC, la "vision communale" est une pré-étude dans la procédure d'établissement des plans d'affectation communaux, qui intervient avant l'examen préliminaire de l'art. 36 LATC ou l'examen préalable de l'art. 37 LATC; dans la systématique des art. 34 ss LATC, la mise à l'enquête publique (et partant la communication au public des options arrêtées par les autorités communales) ne se fait qu'après réception de l'avis du service cantonal compétent et éventuelle adaptation du projet soumis par l'autorité communale (art. 38 LATC).C'est ainsi à juste titre que la municipalité a refusé de communiquer la "vision communale" aux recourantes à ce stade du processus. Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 11.10.2019 GE.2019.0034

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
11 octobre 2019
Composition
Mme Marie-Pierre Bernel,
présidente
; MM. François Kart et
Alex Dépraz, juges.
Recourantes
1.
A.________
,
à
********,
représentée par Mathias KELLER, avocat, à Lausanne,
2.
B.________
,
à
********,
représentée par Mathias KELLER, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité d'Arzier-Le Muids,
Autorité concernée
Service du développement
territorial.
Objet
Loi sur
l'information
Recours A.________ et B.________ c/ décision de la
Municipalité d'Arzier-Le Muids du 16 janvier 2019 refusant de leur
transmettre la "vision communale" en matière de redimensionnement
des zones à bâtir (LInfo)
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire de la parcelle n° 98 de la commune
d'Arzier-Le Muids. Elle est en outre copropriétaire, avec B.________, de la
parcelle n° 117 de cette même commune. Les deux parcelles se jouxtent.
En octobre 2017, A.________ et B.________ ont mis à
l'enquête publique un projet de construction, sur les parcelles n
os
98 et 117 d'Arzier-Le Muids, de logements en propriété par étage, d'un garage
enterré et de cabanons de jardin. Le Service du développement territorital
(ci-après : SDT) a formé opposition à ce projet, puis a mis à l'enquête
publique un projet de zone réservée cantonale sur les parties des parcelles n
os
98 et 117 affectées en zone de village. Tant la Municipalité d'Arzier-Le Muids
que A.________ et B.________ ont déposé des oppositions à l'encontre de la zone
réservée cantonale envisagée.
A l'issue d'une séance de conciliation organisée le
22 mai 2018 par le Département du territoire et de l'environnement (DTE), les
parties ont trouvé un accord et sont convenues d'une réduction du périmètre de
la zone réservée cantonale qui ne concerne désormais que la partie située en
zone de village de la parcelle n° 117, à l'exclusion de la parcelle
n° 98. Une décision formelle rappelant les diverses étapes du dossier et
les termes de l'accord intervenu a été rendue par le DTE le 6 septembre 2018.
En page 1 de cette décision, il est mentionné au chapitre "Contexte",
sous lettre G, que "
la commune d'Arzier-Le Muids a transmis au SDT, fin
juin 2018, une demande de subvention cantonale, accompagnée de leur vision
communale, indiquant qu'elle réentamait le processus de révision de son Plan
général d'affectation
".
B.
Par courrier du 13 septembre 2018, Me Mathias Keller, conseil de A.________
et d'B.________, s'est adressé notamment en ces termes à la Municipalité
d'Arzier-Le Muids :
"[...] Il ressort de la
décision du DTE que vous avez établi puis transmis au SDT à fin juin 2018 une
vision communale définissant vos objectifs futurs. Auriez-vous l'amabilité de
m'en remettre une copie ?[...]"
Me Keller a renouvelé sa demande par courrier du 20
décembre 2018, dont on extrait le passage suivant :
"[...] Malgré ma
correspondance du 13 septembre dernier, vous ne m'avez pas remis la vision
communale définissant vos objectifs futurs que vous avez transmise au SDT à fin
juin 2018.
Je me prévaux d'un droit d'accès à
l'information selon l'art. 8 LInfo, aux termes duquel les documents officiels
détenus par une autorité (y compris communale, art. 2 al. 1 let. e LInfo)
sont accessibles au public. La vision communale constitue en effet un document
qui concerne l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à
un usage personnel (art. 9 LInfo). Je vous remercie par conséquent de bien
vouloir donner suite à la présente requête dans le délai de 15 jours prévu à
l'art. 12 LInfo. [...]"
Par décision du 16 janvier 2019, la Municipalité
d'Arzier-Le Muids (ci-après : la municipalité) a refusé à A.________ et B.________
l'accès à sa "vision communale", estimant que celle-ci constitue un
document interne. La municipalité a précisé avoir requis à ce sujet une prise
de position de l'autorité cantonale, laquelle avait confirmé que, "
de
son point-de-vue, la vision communale constitu[ait] un document de travail interne
et [était] par conséquent exclu du droit d'information institué par la loi sur
l'information, conformément à l'art. 9 al. 2 LInfo.
"
C.
Agissant au nom de A.________ et B.________ (ci-après : les
recourantes), Me Keller a saisi la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (ci-après : la CDAP) par acte de recours du 12 février 2019,
concluant principalement à la réforme de la décision attaquée en ce sens qu'une
copie de la "vision communale" est transmise aux recourantes, subsidiairement
à l'annulation de la décision entreprise, la cause étant renvoyée à la
Municipalité d'Arzier-Le Muids pour nouvelle décision dans le sens des
considérants à intervenir. Les recourantes invoquent une violation de
l'art. 17 al. 2 let. c de la Constitution du canton de Vaud du
14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01), ainsi que de l'art. 8 al. 1 de la loi
vaudoise sur l'information du 24 septembre 2002 (LInfo, BLV 170.21),
considérant en substance que la "vision communale" est un document
officiel achevé, qui a été transmis à l'administration cantonale dans le but
d'obtenir des subventions et qui a été produit devant une autorité judiciaire -
soit la CDAP - dans le cadre de la cause AC.2018.0208 à titre d'étude
urbanistique justifiant la planification d'une zone réservée.
Dans sa réponse du 4 mars 2019, la municipalité a
conclu au rejet du recours et maintenu l'appréciation selon laquelle la
"vision communale" est un document interne au sens de l'art. 9 al. 2
LInfo. En outre, à son avis, le document en cause ne constituerait pas un
document "achevé" dès lors que, depuis sa transmission au SDT en juin
2018, la "vision communale" a déjà été modifiée et est susceptible de
l'être encore à l'avenir. La municipalité a requis que le SDT soit interpellé
sur cette question.
Par déterminations du 4 avril 2019, le SDT a indiqué
que la "vision communale" est un document visant à établir les
premières constatations et orientations relatives à la révision d'une
planification. Selon le SDT, une commune doit pouvoir disposer d'une liberté de
réflexion qui lui serait impossible si le document regroupant ses premières
constatations devait être rendu public.
Les recourantes, par la plume de leur conseil, se
sont encore déterminées le 6 mai 2019 et ont confirmé les conclusions de leur
recours.
Le 17 septembre 2019, répondant à la requête de la
juge instructrice, le SDT a produit la "vision communale" de la
commune d'Arzier-Le Muids, la consultation de ce document étant à ce stade
réservée aux membres de la section appelée à juger. La page de garde de ce document
porte le titre suivant :
"
COMMUNE
D'ARZIER-LE MUIDS
REVISION DU PLAN
GENERAL D'AFFECTATION
RAPPORT
D'ETUDE PRELIMINAIRE (VISION COMMUNALE) – DEMANDE DE SUBVENTION CANTONALE
"
A l'appui de la production
de ce document, le SDT a complété sa réponse du 4 avril 2019 relevant en
particulier que "
la diffusion de la vision communale aux propriétaires
de terrains sur le territoire communal en cours de procédure de révision d'une
planification serait de nature à perturber le travail et le processus des
autorités communales
" et qu'"
il s'agit notamment d'éviter que
les propriétaires fassent pression sur les autorités communales quant au sort
qui sera réservé à leur parcelle dans le cadre d'un nouveau plan d'affectation
communal.
"
Par courrier du 20 septembre 2019, le conseil des
recourants a contesté l'appréciation du SDT notamment quant à la qualification
de la "vision communale" qui, selon lui, ne serait pas un instrument
élaboré dans le cadre d'une procédure de révision du plan d'affectation communal,
mais une planification directrice transmise au SDT pour obtenir une subvention
cantonale.
Dans ses ultimes déterminations du 2 octobre 2019,
le SDT a indiqué que la "vision communale", à son avis, ne constitue
absolument pas une planification directrice, mais est un document, également
appelé pré-étude, visant à établir les premières constatations et orientations
relatives à la révision d'une planification d'affectation.
D.
La CDAP a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
A son art. 1
er
al. 1, la loi sur l'information dispose
qu'elle a pour but de garantir la transparence des activités des autorités afin
de favoriser la libre formation de l'opinion publique. Il est précisé, à l'art.
1
er
al. 2 let. b LInfo, que la loi fixe les principes, les règles et
les procédures liées à l'information du public s'agissant notamment de
l'information transmise sur demande. En vertu de son art. 2 al. 1 let. e, la
loi sur l'information s'applique aux autorités communales et à leurs
administrations, à l'exclusion de leurs fonctions juridictionnelles.
En l'espèce, la décision attaquée est un refus de
transmettre un document requis par les recourantes, document émanant de la
municipalité. Un recours devant le Tribunal cantonal est ouvert contre une
telle décision en application des art. 20 et 21 LInfo. L'art. 27 LInfo prévoit
que la procédure de recours devant le Tribunal cantonal est rapide, simple et
gratuite (al. 1) et qu'au surplus, la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) est applicable aux décisions
rendues en vertu de la LInfo, ainsi qu'aux recours contre dites décisions (al.
3).
Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art.
95 LPA-VD, le recours est intervenu en temps utile. Il satisfait également aux
autres conditions formelles de recevabilité énoncées à l'art. 79 LPA-VD
(applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD) et émane de personnes ayant pris
part à la procédure devant l'autorité précédente, atteintes par la décision
attaquée et qui disposent d'un intérêt digne de protection au sens de
l'art. 75 LPA-VD. Il y lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
Les recourantes invoquent une violation de l'art. 17 al. 2
let. c Cst-VD et de l'art. 8 al. 1 LInfo.
a) Selon l'art. 17 al. 2 let. c Cst-VD, les
libertés d'opinion et d'information comprennent notamment le droit de consulter
les documents officiels, dans la mesure où aucun intérêt prépondérant public ou
privé ne s'y oppose.
Il convient également de se référer à l'art. 41
Cst-VD, en vertu duquel l'Etat et les communes informent la population de leurs
activités selon le principe de la transparence.
b) Conformément à l'art. 8 al. 1 LInfo, les
renseignements, informations et documents officiels détenus par les organismes
soumis à la loi sont accessibles au public. Comme on l'a rappelé ci-dessus les
autorités communales et leurs administrations sont expressément désignées parmi
les autorités auxquelles s'applique la LInfo (art. 2 al. 1
let. e).
L'art. 9 LInfo précise ce qui suit :
"Document officiel
1
On entend par
document officiel tout document achevé, quel que soit son support, qui est
élaboré ou détenu par les autorités, qui concerne l'accomplissement d'une tâche
publique et qui n'est pas destiné à un usage personnel.
2
Les documents
internes, notamment les notes et courriers échangés entre les membres d'une
autorité collégiale ou entre ces derniers et leurs collaborateurs, sont exclus
du droit à l'information institué par la présente loi."
A propos de l'art. 9 al. 1 LInfo, la jurisprudence a
eu l'occasion de préciser que les documents officiels sont ceux qui ont atteint
leur stade définitif d'élaboration. Cette réserve du caractère achevé d'un
document doit permettre à l'administration de travailler et de faire évoluer
ses projets avec toute la latitude nécessaire à cette fin. On peut donner comme
exemples de documents inachevés des textes raturés ou annotés, la version
provisoire d'un rapport, l'esquisse d'un projet, les brouillons de séance, les
notes de travail informelles, les ébauches de texte, les notes récapitulatives
de séance. Au contraire, plusieurs indices permettent de considérer un document
comme achevé. Il s'agit par exemple de la signature ou de l'approbation d'un
document, même si inversement, l'absence de signature ou d'approbation ne
signifie pas automatiquement qu'un document n'est pas achevé. Un autre indice
est celui de la transmission d'un document à l'interne ou à l'extérieur de
l'administration. Le support sur lequel se trouve le document officiel n'est
pas un critère déterminant; il s'agit de données directement perceptibles,
notamment écrites. Le document demandé dans lequel l'information est contenue
doit en outre se trouver effectivement en possession de l'autorité sollicitée.
La loi ne vise pas seulement les documents produits par l'autorité, mais aussi
ceux détenus par elle. Les documents soumis à la LInfo sont ceux qui ont un
rapport avec une action administrative des autorités (cf. CDAP GE.2018.0105 du
25 juillet 2019 consid. 3a; GE. 2017.0114 et GE.2018.0025 du 12 novembre 2018
consid. 4a; GE.2017.0086 du 9 janvier 2018 consid. 2a; GE.2013.0019 du 27
mai 2013 consid. 2a; voir également exposé des motifs et projet de loi [EMPL]
sur l'information, Bulletin du Grand Conseil [BGC] septembre-octobre 2002 p.
2634 ss, p. 2647-2649).
L'art. 14 du règlement d'application de la LInfo du
24 septembre 2002 (RLInfo; BLV 170.21.1) précise la définition des documents
internes; il s'agit des "
notes et courriers échangés entre les membres
d'une autorité collégiale, entre ces derniers et leurs collaborateurs ou entre
leurs collaborateurs personnels, ainsi que des documents devant permettre la
formation de l'opinion ou de la décision d'une autorité collégiale
".
Selon la jurisprudence, le caractère de document interne doit être reconnu aux
documents dont la communication aurait pour effet de divulguer le processus de
formation de la volonté de l'autorité dans un cas d'espèce. Seuls les documents
contenant, outre des données techniques ou juridiques, une appréciation
politique qui nécessite une prise de décision, pourraient de cas en cas, être
soustraits au droit à l'information (CDAP GE.2018.0105 du 25 juillet 2019
consid. 3a; GE.2017.0086 du 9 janvier 2018 consid. 2a; GE. 2017.0001 du 22
mars 20017 consid. 2c; GE.2011.0176 du 27 avril 2012 consid. 2c).
Le droit à l'information institué par la LInfo n'est
pas absolu. A son art. 16, la LInfo réserve les intérêts publics ou privés
prépondérants (al. 1). Les intérêts publics sont en cause lorsque la diffusion
d'informations, de documents, de propositions, d'actes et de projets d'actes
est susceptible de perturber sensiblement le processus de décision ou le
fonctionnement des autorités (al. 2 let. a); une information serait susceptible
de compromettre la sécurité ou l'ordre publics (al. 2 let. b); le travail
occasionné serait manifestement disproportionné (al. 2 let. c); les relations
avec d'autres entités publiques seraient perturbées dans une mesure sensible
(al. 2 let. d).
S'agissant plus particulièrement de la protection du
processus décisionnel, il résulte des travaux préparatoires (EMPL sur
l'information, BGC septembre-octobre 2002, p. 2655) ce qui suit :
"Tous les documents qui
doivent faire l'objet d'une décision du Conseil d'Etat sont par définition
soustraits au principe de transparence avant que le Conseil d'Etat n'ait pu
formellement prendre sa décision. En effet, une diffusion d'un tel document
durant cet intervalle serait de nature à compromettre le fonctionnement normal
de l'autorité. Cet article ne doit cependant pas vider la loi de son contenu au
motif que tout projet devant être soumis au Conseil d'Etat doit être tenu pour
secret. En effet, il est imaginable qu'il soit fait état de l'existence de
certains projets avant décision sans que le contenu précis de ces projets soit
entièrement dévoilé au public.
Un type de documents doit être
spécialement mentionné; il s'agit des propositions départementales qui
accompagnent systématiquement tout projet de décision à soumettre au Conseil
d'Etat. Ces propositions sont visées par la loi. Néanmoins, plusieurs réserves
doivent être amenées. Premièrement, ces propositions ne sont en principe pas
diffusables avant que le Conseil d'Etat ait formellement pris sa décision sur
le sujet, comme mentionné ci-haut. Une fois les décisions prises, le Conseil
d'Etat pourra également ne pas diffuser ces propositions s'il estime que cette
diffusion porterait atteinte au bon fonctionnement de l'autorité. Si le Conseil
d'Etat s'écarte de la proposition et du projet de décision qui l'accompagne, il
doit alors pouvoir se garder de dévoiler le déroulement de ses délibérations et
préserver ainsi toute latitude durant ses séances.
Il convient de préciser encore que
le processus de décision peut être perturbé aussi à un autre niveau que celui
du Conseil d'Etat, par exemple à celui d'un office ou d'un service. Le principe
explicité plus haut vaut aussi pour ce type de situation. Si la diffusion d'une
information perturbe sérieusement l'entité concernée dans sa prise de décision,
il se justifie au nom d'un intérêt public prépondérant de ne pas la communiquer."
c) In casu, les recourantes et l'autorité
intimée s'opposent, d'une part, sur la question de savoir si la "vision
communale" est un document officiel au sens de l'art. 9 al. 1 LInfo
et, d'autre part, sur la qualification de document interne tel que décrit à
l'art. 9 al. 2 de cette loi.
aa) La terminologie "vision
communale" n'est pas utilisée dans la loi du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11). La section
III du chapitre II consacré aux plans d'affectation communaux prévoit, à l'art.
34, que les plans sont établis par la municiplaité. L'art. 35 al. 1 LATC
stipule qu'avant d'élaborer un plan, la municipalité invite et entend les
propriétaires touchés, sauf s'il s'agit d'un plan s'appliquant à tout le
territoire de la commune ou à des fractions importantes de celui-ci. Quant à
l'art. 36 al. 1 LATC, il dispose qu'avant d'élaborer un plan d'affectation, la
municipalité soumet au service un projet d'intention comprenant le périmètre et
les objectifs du plan envisagé pour examen préliminaire. Il est précisé que,
pendant l'élaboration du plan, la municiplaité peut soumettre au service des
avant-projets ou des options. Enfin, l'art. 37 al. 1 LATC prévoit qu'avant de
mettre un plan d'affectation à l'enquête publique, la municipalité le soumet au
service pour examen préalable.
La formulation "vision communale" est
évoquée dans la brochure intitulée "Redimensionnement des zones à bâtir :
lignes directrices à l'attention des communes vaudoises", éditée par le
DTE, soit le SDT, en octobre 2015. Les "visions communales" doivent
faire écho à la "vision cantonale" exposée dans le Plan directeur
cantonal. A cet égard, la brochure explique que la révision de la loi sur
l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700) entrée en vigueur le
1
er
mai 2014 "
introduit plusieurs éléments nouveaux
concernant le dimensionnement des zones à bâtir. [...] Le Plan directeur
cantonal doit prévoir des dispositions pour assurer la mise en conformité des
zones à bâtir. [...] Les communes ont la responsabilité d'adapter leurs
planifications à la loi sur l'aménagement du territoire révisée. Pour cela, les
planifications communales devront concourir à mettre en oeuvre la vision
contenue dans le Plan directeur cantonal. Par ailleurs, la zone à bâtir étant
désormais une denrée rationnée, elle devra effectivement être utilisée dans
l'horizon de planification de quinze ans."
A la suite de ces propos
introductifs, l'autorité cantonale suggère une procédure de redimensionnement à
suivre par les autorités communales, dont la première étape s'intitule "
une
vision communale à quinze et à vingt-cinq ans
". A ce sujet, la
brochure précitée mentionne encore ce qui suit :
"[...] Chaque commune devra
définir son territoire urbanisé, puis développer sa vision à quinze ans, ainsi
qu'une stratégie de redimensionnement des zones à bâtir. Elle pourra aussi, le
cas échéant, décréter une zone réservée selon l'art. 46 LATC sur tout ou partie
de son territoire pour sécuriser la mise en oeuvre future de son projet.
La commune peut également définir
un périmètre d'urbanisation à vingt-cinq ans comprenant le territoire réservé à
l'urbanisation à cet horizon. Celui-ci pourra être transformé en zone à bâtir
lors d'une prochaine planification, si les besoins sont confirmés.
Si elle le souhaite, la commune
peut soumettre son projet au Service du développement territorial ou l'élaborer
conjointement avec lui, ce qui permettra, notamment, de limiter les risques
liés à la procédure et de bénéficier d'une aide financière du canton."
Pour soutenir la mise en conformité à la LAT des
plans d'affectation communaux, le Grand Conseil a adopté un décret accordant un
crédit-cadre afin de financer une aide aux communes. Les règles applicables
pour obtenir cette aide financière sont précisées dans la Directive du DTE
relative à l'octroi de subventions aux communes pour la révision de leurs plans
d'affectation et les mesures transitoires de la LAT, du 8 octobre 2015. L'art.
1 de cette Directive prévoit ce qui suit :
"1. DEMANDE DE SUBVENTION
(art. 18 LSubv.)
Après avoir procédé à une
préétude, la commune adresse une demande de subvention par écrit au SDT.
La demande est accompagnée des
éléments suivants :
·
État du surdimensionnement avant planification (bilan des
réserves actualisé);
·
Définition du périmètre du territoire urbanisé;
·
Méthode et calendrier pour redimensionner la zone à bâtir;
·
Estimation de l'état du dimensionnement après planification;
·
Documents à élaborer en vue de l'examen préalable du SDT et de
l'approbation du DTE, avec l'estimation de leurs coûts.[...]"
L'art. 2 al. 2 de la Directive dispose que :
"2. COÛTS PRIS EN COMPTE
(art. 14 LSubv.)
[...] La préétude effectuée en vue
d'obtenir l'avis du SDT en amont de la procédure d'examen préalable est
subventionnée si elle contient les éléments mentionnés sous point 1."
Dans les fiches d'application par thématiques du SDT
à l'attention des communes et de leurs mandataires se trouve une fiche
intitulée "Révision d'un plan d'affectation" qui, dans sa version
d'août 2019, expose que :
"La démarche de révision d'un
plan d'affectation communal se déroule selon les étapes suivantes :
Etape 1 : pré-étude
Si la révision du plan
d'affectation intervient dans le contexte du redimensionnement des zones à
bâtir d'habitation et mixtes, la commune présente sa pré-étude au SDT pour
accord.
Etape 2 : stratégie
d'aménagement
Avant d'élaborer la nouvelle
planification et d'engager des frais, la commune, avec l'appui ou non d'un
mandataire, détermine les objectifs de la révision. Pour cela, elle :
·
délimite le territoire urbanisé;
·
met à jour son périmètre de centre quand elle en a un;
·
calcule le potentiel d'accueil des zones à bâtir d'habitation et
mixtes (bilan des réserves);
·
calcul la croissance démographique allouée par la mesure A11 du
plan directeur cantonal;
·
définit les besoins en zone d'habitation et mixte qui en
découlent;
·
évalue les besoins prévisibles en zones d'activités (tertiaires,
commerciales, artisanales et industrielles) à l'horizon de planification, en
coordination avec le système de gestion des zones d'activités prévu par la ligne
d'action D du plan directeur cantonal;
·
recense les besoins prévisibles en zones d'utilité publique,
sport et loisirs et autres zones pour les 15 prochaines années.
La commune élabore ces éléments
sous la forme d'une stratégie d'aménagement, qui comprend également une
proposition pour la réalisation des étapes 4 et 5 [...]."
bb) Ainsi, la "vision communale"
souhaitée en 2015 par le DTE apparaît comme une "pré-étude" (selon la
terminologie employée en 2019) que les communes adressent au SDT dans le cadre
des demandes de subvention pour procéder à la révision de leurs plans
d'affectation ou encore comme un "projet d'intention" au sens de
l'art. 36 al. 1 LATC. Il s'agit donc d'un document élaboré avec un soin certain,
qui comporte des éléments relativement précis quant à la structure du
territoire communal. On ne saurait comparer la "vision communale" à
de simples notes internes échangées entre membres d'une autorité ou avec leurs
collaborateurs. Au contraire, la "vision communale" présente les
objectifs concrets de l'autorité communale au terme d'une réflexion interne aux
fins d'obtenir en premier lieu des subventions qui permettront ensuite à cette
autorité de réaliser les adaptations nécessaires de son plan d'affectation. Il
s'agit donc d'un document achevé dans sa forme mais qui, par essence, est
susceptible de modifications conséquentes dans le cadre des discussions, voire
même des négociations, qui auront lieu avec les autorités cantonales
responsables de l'aménagement du territoire. En ce sens, la "vision
communale" est en quelque sorte un document de travail - même
s'il s'agit d'un document achevé à ce stade - qui est transmis à une
autre autorité pour que celle-ci en prenne connaissance et se positionne sur
les propositions formulées. L'on se trouve dès lors dans une situation
comparable à celle décrite dans l'EMPL cité ci-dessus (cf.
supra
consid.
2b) à savoir celle d'une décision qui n'a pas encore été prise et doit être
discutée entre les diverses autorités concernées (communales et cantonales)
avant d'être éventuellement divulguée à l'extérieur.
En outre, si l'on examine la "vision
communale" à la lumière de la LATC, on se situe bel et bien au tout début
de la procédure d'établissement et approbation des plans d'affection communaux
des art. 34 à 45 LATC. Contrairement à ce que soutiennent les recourantes, il
ne s'agit pas d'un processus distinct de la procédure d'établissement des plans
d'affectation communaux, mais d'une étape préparatoire. Or, dans la procédure
des art. 34 et suivants LATC, la mise à l'enquête publique n'intervient
qu'après réception de l'avis du service cantonal compétent et éventuelle
adapatation du projet soumis par l'autorité communale (art. 38 LATC) à la suite
de l'examen préliminaire (art. 36 LATC) puis de l'examen préalable (art. 37
LATC).
On en conclut que la "vision communale"
est effectivement un document officiel, qui se présente sous une forme achevée
au sens de l'art. 9 al. 1 LInfo. En outre, la "vision communale" ne
saurait être qualifiée de document "interne" au sens des art. 9 al. 2
LInfo et 14 al. 1 RLInfo. Comme on l'a vu, la "vision communale"
litigieuse dépasse le stade des notes et des courriers échangés entre collègues
et a déjà été transmise par l'autorité communale au SDT en exposant des
propositions stratégiques concrètes de la municipalité. Certes, le processus
décisionnel n'est pas abouti et est seulement initié par la "vision
communale" qui doit servir de base à la discussion entre autorités
communales et cantonales. Il appert par conséquent que la "vision
communale" d'Arzier-Le Muids tombe sous le coup de l'exception prévue à
l'art. 16 LInfo, lequel réserve les intérêts publics ou privés prépondérants
(al. 1) et précise que les intérêts publics sont en cause lorsque la diffusion
d'informations, de documents, de propositions, d'actes et de projets d'actes
est susceptible de perturber sensiblement le processus de décision ou le
fonctionnement des autorités (al. 2 let. a). Dans le cas particulier, dès lors
que le processus de décision relatif aux diverses options de redimensionnement
des zones à bâtir de la commune n'est pas achevé et que la réflexion entre les
autorités cantonales et communales est en cours, la communication des choix
envisagés par les autorités communales au public à ce stade du processus est susceptible
de perturber celui-ci.
On peut à cet égard s'inspirer du système comparable
prévu par la loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la
transparence dans l'administration (LTrans; RS 152.3) qui, à son art. 7 al. 1
let. a, prévoit que le droit d'accès est limité, différé ou refusé, lorsque
l'accès à un document officiel est susceptible de porter notablement atteinte
au processus de la libre formation de l'opinion ou de la volonté d'une autorité
qui est soumise à la présente loi, d'un autre organe législatif ou
administratif ou d'une instance judiciaire. De plus, à son art. 8 al. 2, la
LTrans stipule que l'accès aux documents officiels n'est autorisé qu'après la
décision politique ou administrative dont ils constituent la base.
En l'espèce, la "vision communale" doit
servir de base à l'élaboration d'un nouveau plan d'affectation. Les services de
l'Etat sont habilités à donner leur avis à la Commune afin de limiter les
risques liés à la procédure dans le cadre du développement du nouveau plan
d'affection comme le souligne la brochure intitulée "Redimensionnement des
zones à bâtir : lignes directrices à l'attention des communes vaudoises"
précitée (cf.
supra
consid. 2c). Les options choisies au niveau
communal ne sont pas définitives et dépendent des discussions à venir avec
l'autorité cantonale. L'intérêt public au déroulement d'un processus
constructif est manifestement prépondérant par rapport à l'intérêt privé des
recourantes de connaître aujourd'hui les probables redimensionnements futurs
des diverses zones de la Commune d'Arzier–Le Muids. C'est au moment de la mise
à l'enquête publique du projet de révision du plan d'affectation abouti au
terme des discussions que les recourantes pourront consulter le dossier
communal et s'exprimer à son sujet.
d) Les recourantes se réfèrent encore à un arrêt de
la CDAP (AC.2018.0208 du 18 janvier 2019), qui cite plusieurs extraits de la
"vision communale" d'Arzier-Le Muids produite à l'appui de la
position de la municipalité à l'encontre du recours en cause. Les recourantes
font valoir que la "vision communale" litigieuse a donc été transmise
à plusieurs autorités extérieures et que les recourants dans la cause en
question ont également eu connaissance dudit document.
Les recourantes perdent de vue que, dans le cadre
d'une procédure administrative, la consulation du dossier est régie par l'art.
35 LPA-VD, qui dispose que les parties et leurs mandataires peuvent en tout
temps consulter le dossier de la procédure (al. 1) et que la LInfo n'est pas
applicable à la consultation des dossiers en cours de procédure (al. 2). Ainsi,
les parties à la procédure AC.2018.0208 ont eu accès en leur qualité de partie à
la "vision communale" produite, mais les tiers que sont les recourantes
dans la présente cause ne peuvent prétendre consulter les pièces d'un autre
dossier que celui auquel elles sont parties. La demande de consultation de la
vision communale présentée par Me Keller aurait pu aboutir si elle avait été
présentée dans le cadre des discussions avec le DTE au sujet de la zone
réservée cantonale envisagée; cette procédure s'est terminée avec la décision
du 6 septembre 2018 et ne fait pas l'objet du présent recours. L'art. 35 al. 1
LPA-VD n'est dès lors d'aucun secours aux recourantes dans le cadre de la
procédure diligentée actuellement par la CDAP et les recourantes ne peuvent
prétendre à avoir accès à la "vision communale" litigieuse au motif
que ce document a été accessible à d'autres dans une procédure distincte.
3.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et au
maintien de la décision attaquée.
En matière de loi sur l'information, la procédure
devant le Tribunal cantonal est gratuite, conformément à l'art. 27 LInfo. L'autorité
intimée, qui n'a pas procédé avec l'assistance d'un mandataire professionnel,
ne prétend pas à l'allocation de dépens (art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité d'Arzier-Le Muids du 16 janvier 2019 est
maintenue.
III.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires, ni alloué de dépens.
Lausanne, le 11 octobre 2019
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.