vd_omni · AC.2023.0083 · 2023-09-25 · fr

A.________/Municipalité d'Aigle, B.________, OFFICE FÉDÉRAL DE l'ENERGIE | Admission du recours dirigé contre un permis de construire pour la modification d'une halle industrielle en vue de la culture de chanvre; eu égard à la proximité d'installations gazières d'une importance stratégique, l'OFEN aurait dû être consulté afin qu'il donne, cas échéant, son accord.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 25.09.2023 AC.2023.0083

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 25 septembre 2023
Composition
M. Alain Thévenaz,
président
; Mme Imogen Billotte et M.
Pascal Langone, juges; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourante
A.________,
à ********, représentée
par Me Amédée KASSER, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité d'Aigle,
à Aigle, représentée
par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne,
Autorité concernée
OFFICE FÉDÉRAL DE l'ENERGIE (OFEN),
à Ittigen,
Propriétaire
B.________,
à ********.
Objet
Permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité d'Aigle
du 15 février 2023 levant son opposition et délivrant un permis de construire
(changement d'affectation d'une halle de stockage/création d'une halle de
production de matières agricoles sur la parcelle n
o
3846, CAMAC n
o
208344).
Vu les faits suivants:
A.
B.________, dont le siège est à ********, est une société qui a pour but
le développement, la production et la vente d'articles dans le domaine de
l'isolation thermique ou acoustique. Elle est propriétaire de la parcelle n
o
3846 du registre foncier, sur le territoire de la Commune d'Aigle. D'une
surface de 23'073 m
2
, cette parcelle supporte un bâtiment industriel
(ECA n
o
3207) composé de trois halles (n
os
1, 2 et 3).
Colloquée en "
zone industrielle A
", elle est soumise à la
réglementation du plan partiel d'affectation "
Modification des zones
industrielles
", adopté par le Conseil communal dans ses séances du 28
mars 1996 et du 11 décembre 1997, et approuvé par le Chef du Département des
travaux publics, de l'aménagement et des transports le 8 avril 1998. Son
affectation est définie par les art. 21 ss du règlement de ce plan, adopté
et approuvé en même temps que ce dernier.
B.
Le 10 mars 2022, B.________ a déposé, pour le compte d'C.________ –
société dont le siège est à ******** et qui a pour but la production, la
fabrication, l'importation, l'exportation et le commerce de produits de toutes
sortes issus de plantes agricoles –, une demande de permis de construire pour
un ouvrage décrit de la manière suivante:
"Changement d'affectation de
la halle de stockage n
o
3, création d'une halle de production de
matières agricoles."
Le projet consiste à modifier l'affectation de la
halle n
o
3, dont la surface est de 2'146 m
2
, côté sud du
bâtiment industriel situé sur la parcelle n
o
3846. Il est prévu d'y
cultiver des plants de cannabis en vue de la production de cannabidiol (CBD).
De nombreuses zones de culture d'environ 12 m
2
doivent être
aménagées à l'intérieur de la halle n
o
3.
C.
Le dossier de la demande de permis de construire a été soumis à
l'enquête publique du 6 avril 2022 au 5 mai 2022. Durant ce délai d'enquête, le
projet a notamment suscité l'opposition de A.________ (A.________). Cette
société, dont le siège est à ********, a notamment pour but l'étude, la
construction et l'exploitation des réseaux nécessaires au transport de gaz
naturel en Suisse romande. Elle est classée par l'Office fédéral de la
protection de la population (OFPP) comme "
exploitant d'infrastructure
critique d'importance nationale
" en raison de son activité en lien
avec l'approvisionnement du pays en gaz naturel. A.________ est propriétaire de
la parcelle n
o
2418, qui borde au sud, de l'autre côté du chemin des
Iles, la parcelle n
o
3846. La parcelle n
o
2418 supporte un
centre de conduite et de surveillance, des installations gazières, ainsi que
divers bâtiments de la recourante.
Les services spécialisés de l'administration
cantonale ont délivré leurs autorisations et préavis regroupés dans la synthèse
de la Centrale des autorisations en matière de construction (CAMAC) établie le
13 juillet 2022.
Par décision du 15 février 2023, la Municipalité
d'Aigle (ci-après: la municipalité) a levé l'opposition de A.________ et
délivré le permis de construire requis.
D.
Agissant le 14 mars 2023 par la voie du recours de droit administratif, A.________
demande à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal
d'annuler la décision précitée, la cause étant renvoyée à l'autorité précédente
pour nouvelle décision. Subsidiairement, la recourante conclut à la réforme de
la décision en ce sens que le changement d'affectation requis est refusé. À
titre de mesures d'instruction, elle a requis l'interpellation de l'Office
fédéral de l'énergie (OFEN), afin qu'il se prononce sur le projet de changement
d'affectation. La recourante a également sollicité la tenue d'une inspection
locale. En substance, elle considère que le projet ne peut pas être autorisé
sans l'accord de l'OFEN. Elle relève que
la culture de
chanvre et la production de CBD
compromettent la sécurité de ses
installations gazières et de son personnel; l'activité projetée serait ainsi
incompatible avec la protection d'infrastructures critiques, en raison de leurs
fonctions d'approvisionnement du pays en gaz naturel, objet stratégique de la
Confédération.
Dans sa réponse du 12 avril 2023, la municipalité
conclut au rejet du recours. Elle considère en substance que, moyennant
l'observation des conditions posées dans le permis de construire, le changement
d'affectation litigieux ne compromet pas la sécurité des installations gazières
de la recourante. Dans ces conditions, il n'y a, selon elle, pas lieu de
solliciter une autorisation de l'OFEN.
B.________, propriétaire de la parcelle n
o
3846 et requérante, n'a pas répondu.
L'OFEN s'est déterminé le 12 mai 2023 de la manière
suivante:
"
[...]
A titre liminaire, l'OFEN vous
informe qu'il est dans l'impossibilité de se prononcer précisément puisqu'il
n'a pas eu accès aux plans et documents relatifs à l'opposition de A.________
ainsi qu'à la décision levant l'opposition et délivrant un permis de
construire.
L'OFEN souligne néanmoins que les
installations de A.________ sont d'une importance capitale pour le bon
fonctionnement du réseau gazier de la Suisse en général et de la Suisse romande
en particulier. Il s'agit d'installations critiques tant au regard de la
sécurité des personnes que de l'environnement. Ces installations ont été
notamment implantées à l'écart des habitations et des lieux fréquentés afin
d'éviter au maximum la survenue d'accidents ou de sabotages.
Il est dès lors primordial de
vérifier si le projet en cause respecte rigoureusement les nombreuses règles et
distances de sécurité contenues dans la loi sur les installations de transport
par conduites ainsi que ses ordonnances
[...]
.
L'OFEN redoute également que
l'octroi d'un permis pour la culture de chanvre à proximité des installations
de A.________ conduise à l'augmentation significative des risques d'actes de
malveillance. Il est en effet fort à craindre que des individus se rendent sur
les lieux, ce qui pourrait engendrer de graves problèmes pour la sécurité des
installations de A.________ au vu de leur proximité avec la parcelle où sera
cultivé le chanvre.
En l'état, il semblerait que le
permis de construire délivré n'est assorti d'aucune règle ou mesure de sécurité
destinée à parer à la problématique susmentionnée. Dès lors, il se justifie à
nos yeux que la décision de la municipalité d'Aigle soit annulée, voire
renvoyée à cette autorité pour que le dossier soit complété et que les mesures
supplémentaires adéquates soient ordonnées, à charge du projetant."
Le 4 juillet 2023, la recourante a fait part de ses
déterminations, persistant dans ses conclusions.
Le 5 juillet 2023, la municipalité s'est brièvement
déterminée, alléguant en particulier que "
la sécurité des lieux
[était]
assurée comme sur tout le territoire communal
".
Considérant en droit:
1.
Déposé en temps utile (cf. art. 95 de la loi du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]) par une personne morale ayant
manifestement la qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD), le recours, qui
respecte en outre les exigences légales de motivation (en particulier art. 79
LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD) est recevable en vertu de l'art. 92 al.
1 LPA-VD. Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
La recourante se plaint essentiellement d'une violation de l'art. 28 de
la loi fédérale du 4 octobre 1963 sur les installations de transport par
conduites de combustibles ou carburants liquides ou gazeux (LITC; RS 746.1).
Selon elle, l'OFEN aurait dû refuser son accord au changement d'affectation de
la halle sise sur la parcelle n
o
3846, compte tenu du danger que
représente l'activité envisagée (culture de chanvre) pour ses installations
gazières.
a) La parcelle n
o
2418 de la recourante
supporte diverses installations (conduite haute pression, gazoduc, centre de
conduite et de surveillance, etc.) soumises à la LITC ainsi qu'à ses
dispositions d'exécution, soit l'ordonnance du 26 juin 2019 sur les
installations de transport par conduites de combustibles ou de carburants
liquides ou gazeux (OITC; RS 746.11) et l'ordonnance du 4 juin 2021 concernant
les prescriptions de sécurité pour les installations de transport par conduites
(OSITC; RS 746.12). Conformément à l'art. 28 let. a et b LITC,
l'établissement et la modification de constructions ou d'installations de tiers
qui croisent une installation de transport par conduites ou qui risquent de
compromettre sa sécurité ne peuvent être autorisés qu'avec l'accord de l'OFEN.
Les tiers qui entendent ériger ou modifier des constructions ou des
installations au sens de l'art. 28 LITC doivent demander l'autorisation de
l'OFEN suffisamment tôt avant le début des travaux (art. 30 al. 1 OITC).
L'OFEN donne son autorisation lorsqu'il est établi que le tiers ou l'entreprise
subirait des préjudices importants en cas de refus et qu'aucune raison de
sécurité prédominante ne s'oppose à l'octroi d'une autorisation (art. 31 al. 2
OITC).
b) Il s'agit de déterminer, dans un premier temps,
si le changement d'affectation litigieux constitue un projet de construction de
tiers (projet de tiers) au sens de l'art. 28 LITC.
Selon l'art. 30 al. 1 OITC, sont réputés projets de
construction au sens de l'art. 28 LITC: les travaux de fouille, labourage
en profondeur et ameublissement du sol y compris, de remblayage, d'excavation
souterrains ainsi que les modifications importantes de l'affectation du sol à
l'intérieur d'une bande de terrain de 10 m, mesurée horizontalement de part et
d'autre de la conduite, ou à l'intérieur du périmètre de protection des
installations annexes et du portail des galeries (let. a); les travaux à
l'explosif et la mise en place d'installations qui produisent des vibrations ou
qui sont sources d'effets électriques, chimiques ou autres et peuvent nuire à
la sécurité de l'installation de transport par conduites ou à son exploitation
(let. b).
Concernant les travaux liés à des projets de tiers,
l'annexe 13 de la directive de l'Inspection fédérale des pipelines (IFP) "
Etude,
construction et exploitation d'installations de transport par conduites avec
des pressions > 5 bar
" (document accessible sur le site internet de
l'OFEN https://www.bfe.admin.ch/bfe/fr/home.html; onglet Approvisionnement >
Surveillance et sécurité > Installations de transport par conduites > Projets-tiers)
apporte les précisions suivantes. Bien qu'ils soient exploités à de très hautes
pressions, les pipelines ont la réputation d'être sûrs. Toutefois, ils peuvent
subir des dégâts, en particulier lors de fouilles ou de travaux analogues.
Ceux-ci constituent de loin la cause la plus fréquente d'accidents. C'est
pourquoi le législateur a soumis tous les travaux susceptibles de mettre en
danger un pipeline au régime de l'autorisation et édicté les mesures de
sécurité appropriées. Parmi celles-ci, les distances de sécurité constituent la
façon la plus efficace de protéger ces conduites contre les interventions de
tiers et donc, indirectement, de protéger ces tiers eux-mêmes.
À propos des projets soumis à autorisation, l'IFP
avance ce qui suit. À l'intérieur d'une bande de terrain de 10 m des deux côtés
du pipeline et à l'intérieur de la zone de protection des installations annexes
(généralement de 30 m) tous les projets remplissant une des conditions
suivantes sont soumis à autorisation: des travaux de fouille plus profonds que
40 cm; le projet modifie le recouvrement du pipeline; le projet a pour but ou
comme conséquence une modification de la structure du sol (
Bodenaufbau
selon
le texte allemand de l'annexe); le projet a pour but ou comme conséquence une
modification de l'utilisation de terrain (
Bodennutzung
); le projet
prévoit une construction permanente ou en surface. En plus, tous les travaux
qui peuvent mettre en danger d'une manière ou d'une autre l'installation de
transport par pipeline sont soumis à l'obligation de demander une autorisation
spéciale. A l'exception du labourage en profondeur, des travaux d’agriculture
normaux ne sont pas soumis à l'autorisation.
En l'occurrence, il n'est pas contesté que le
changement d'affectation envisagé est subordonné à la délivrance d'un permis de
construire. La réalisation de "l'ouvrage" litigieux ("[c]
hangement
d'affectation de la halle de stockage n
o
3, création d'une halle de
production de matières agricoles
") entraîne en outre une modification
importante de l'affectation du sol (au sens de l'art. 30 al. 2 let. a OITC)
puisque le projet vise à permettre, dans la halle n
o
3, la culture
de chanvre et la production de CBD. Outre d'éventuelles nuisances sonores ou
olfactives, cela pourrait conduire à une augmentation significative des risques
d'actes de malveillance, comme l'a relevé l'OFEN dans sa détermination du 12
mai 2023. Il y a dès lors lieu d'admettre, dans ces circonstances, que le
changement d'affectation requis est un projet de tiers au sens de l'art. 28
LITC.
c) L'art. 16 OSITC définit des périmètres de
protection: selon son al. 1, les installations de transport par conduites
doivent être entourées d'un périmètre de protection. Ce périmètre est de 10 m
des deux côtés des conduites (al. 2). Le périmètre de protection des
installations annexes doit être libre de tout obstacle et les exploitants ou
les services d'intervention doivent pouvoir en interdire facilement l'accès
(al. 3). L'art. 16 al. 4 OSITC dispose que le périmètre de protection des
installations annexes est d'au moins 50 m (rayon) autour des stations de
pompage et de compression d'une puissance motrice supérieure à 300 kW dont les
équipements techniques se trouvent dans des locaux dont le volume dépasse 50 m
3
et comportant des zones exposées au risque d'explosion (let. a); 30 m (rayon)
autour d'autres installations annexes et à proximité des entrées et fenêtres
des galeries de conduites accessibles (let. b). Les installations annexes sont
les installations (telles que les pompes et les réservoirs ou les bâtiments)
servant à l’exploitation d’une conduite. Elles sont déterminées par l’autorité
de surveillance technique (art. 2 al. 5 OSITC).
En l'espèce, la halle est située au bord du chemin
des Iles, de l'autre côté duquel se trouve, sur la parcelle n
o
2418,
les bâtiments et les installations gazières de la recourante. Les outils
("Dessin/Mesure") du guichet cartographique du canton de Vaud
permettent de déterminer que la halle n
o
3 se situe à l'intérieur
d'un rayon de moins de 30 m (entre 25 et 28 m) autour des installations annexes
(bâtiments construits au nord-ouest de la parcelle n
o
2418) – il
s'agit, aux dires de la recourante, de locaux administratifs et d'ateliers. Il
est ainsi établi, d'une part, que les travaux projetés entraînent un changement
important de l'utilisation du sol, et, d'autre part, que la halle prend place à
l'intérieur d'un périmètre de protection au sens de l'art. 16 OSITC.
d) Reste donc à déterminer si le changement
d'affectation litigieux risque de compromettre la sécurité de l'installation de
transport par conduites, auquel cas il ne peut être autorisé qu'avec l'accord
de l'OFEN (art. 28 let. b LITC).
La municipalité considère que le projet ne risque
pas de compromettre la sécurité des installations de la recourante, raison pour
laquelle elle n'a pas sollicité une autorisation spéciale de l'OFEN. Elle
ajoute que le seul risque induit par la culture de cannabis est lié à
d'éventuelles nuisances sonores et d'odeurs qui pourraient être engendrées par
les installations, notamment de ventilation. Selon elle, les conditions posées
dans le permis de construire permettent néanmoins de respecter les exigences
légales en la matière. Pour sa part, l'OFEN, invité à se déterminer dans le
cadre de la présente procédure, a demandé l'annulation de la décision
municipale. Cette autorité fédérale expose que la culture de chanvre à
proximité des installations de la recourante – lesquelles sont d'une importance
capitale pour le bon fonctionnement du réseau gazier du pays – risque de
compromettre leur sécurité, en raison de potentiels actes de malveillance liés
à la proximité du site de production de cannabis. Se déterminant sur l'avis de
l'OFEN, la municipalité s'est contentée de relever que "
la sécurité des
lieux sera
[it]
assurée comme sur tout le territoire communal
";
ce faisant, elle ne répond pas aux préoccupations de l'OFEN et de la
recourante. Il semble, en définitive, que l'autorité intimée a ignoré cet
aspect sécuritaire: le permis de construire n'est assorti d'aucune condition ou
mesure de nature à prévenir les risques générés par la proximité des
installations gazières de la recourante. Or, ces dernières sont d'une
importance stratégique: leur fonction (consistant à garantir
l'approvisionnement du pays en gaz naturel) implique de mener une réflexion
approfondie sur le risque sécuritaire auquel les expose le changement
d'affectation litigieux. Dans ce cadre, l'OFEN aurait dû être consulté, afin
qu'il donne, cas échéant, son accord au projet de tiers, conformément à ce que
prescrit l'art. 28 let. b LITC. En autorisant le projet sans que le service
spécialisé de la Confédération ne se soit prononcé à son sujet, la municipalité
a violé le droit fédéral.
3.
Le considérant qui précède conduit à l'admission du recours, bien fondé,
et à l'annulation de la décision attaquée, la tenue d'une inspection locale
n'étant pas nécessaire au vu de ce qui précède. La cause est renvoyée à
l'autorité inférieure. Cette dernière ne pourra rendre une nouvelle décision
qu'après que l'OFEN se sera prononcé sur le projet, conformément à ce que
prévoit l'art. 28 LITC. Dans ce cadre, il appartient à la propriétaire de
saisir l'office fédéral précité, comme le prévoit l'art. 30 OITC.
Succombant, la propriétaire doit supporter les frais
de justice, ainsi que des dépens en faveur de la recourante, qui a agi avec le
concours d'un avocat (art. 49, 55, 91 et 99 LPA-VD). Compte tenu de l'issue du
recours, il n'y a pas lieu d'allouer des dépens à la Commune d'Aigle.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision rendue le 15 février 2023 par la Municipalité d'Aigle est
annulée. La cause lui est renvoyée, pour nouvelle décision après que l'Office
fédéral de l'énergie (OFEN) se sera prononcé sur le projet.
III.
Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
de la propriétaire B.________.
IV.
La propriétaire B.________ versera à la recourante une indemnité de
2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 25 septembre 2023
Le président:                                                                                            Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.