vd_omni · GE.2014.0094 · 2014-09-29 · fr

A. X.________/ASSOCIATION REGIONALE POUR L'ACTION SOCIALE DE L'OUEST LAUSANNOIS | Irrecevabilité du recours portant sur la contestation de la formulation du certificat de travail du recourant, à la suite de son licenciement. L'art. 74 du Statut du personnel distingue les décisions prises par le Comité de direction, qui peuvent faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif, des contestations portant sur des prestations pécuniaires ne tendant pas à la modification d'une situation dépendant d'une décision administrative, qui sont du ressort des tribunaux ordinaires. A défaut d'une compétence décisionnelle pour rédiger le certificat de travail, l'autorité intimée n'a pas agi dans le cadre de prérogatives de puissance publique, mais dans celui de l'exercice d'un droit contractuel. C'est dès lors à juste titre que l'autorité intimée à renvoyé le recourant à agir devant les autorités civiles, la contestation portant sur l'établissement d'un certificat de travail étant de nature patrimoniale.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.09.2014 GE.2014.0094

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 29 septembre 2014
Composition
M. Robert Zimmermann,
président
;
Mmes Isabelle Guisan et Danièle Revey, juges; Mme Magali Fasel,
greffière.
Recourant
A. X.________,
à 1********, représenté par Me Marcel WASER, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
ASSOCIATION
REGIONALE POUR L'ACTION SOCIALE DE L'OUEST LAUSANNOIS,
ARASOL,
représentée
par Me Olivier SUBILIA, avocat à Lausanne,
Objet
Recours A. X.________ c/ ASSOCIATION
REGIONALE POUR L'ACTION SOCIALE DE L'OUEST LAUSANNOIS, ARASOL (certificat de
travail; déni de justice)
Vu les faits suivants
A.
L’Association régionale pour l’action sociale
dans l’Ouest lausannois (ci-après: l’Arasol) est une association de communes au
sens des art. 112 ss de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC, RSV
175.11). Elle regroupe les agences d’assurances sociales des Communes de
Bussigny-près-Lausanne, Chavannes-près-Renens, Crissier, Ecublens, Renens,
St-Sulpice et Villars-Ste-Croix.
B.
A. X.________, né le ********, a été engagé le
15 juin 1995 par la Commune de 2******** en qualité d’employé d’administration
auprès de l’agence communale d’assurances sociales, dont il est devenu le
préposé le 1
er
janvier 1998. Il est titulaire du brevet fédéral de
spécialiste en assurances sociales, décerné le 26 novembre 1999. A compter du 1
er
janvier
2009, A. X.________ a été transféré au sein de l’Arasol, initialement à l'agence
d'assurances sociales de 2********, dont il était chef de bureau. A la suite
d'un différend l'opposant à deux réceptionnistes de la Commune de 2********, A.
X.________ a accepté son déplacement au milieu de l'année 2012 au sein de
l’agence d’assurances sociales de 3********.
C.
Dans le cadre de son activité, A. X.________
disposait d'un accès à une base de données. Le 12 février 2013 (à deux
reprises) et le 3 avril 2013, A. X.________ a effectué des recherches, par le
truchement de cette base de données, au sujet d’une de ses collègues, B.
Y.________. Il aurait ainsi eu accès à des données, telles que la déclaration
fiscale, comprenant l’état du revenu, de la fortune, des dettes et des biens
immobiliers. A raison de ces faits, le Comité de direction de l’Arasol a
prononcé, le 13 mai 2013, le renvoi de A. X.________ pour justes motifs et avec
effet immédiat selon l’art. 72 du Statut du personnel de l’Arasol, du 6 novembre
2001 (ci-après: le Statut).
D.
A. X.________ a recouru auprès de la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal contre la décision du 13 mai
2013. Il a pris les conclusions suivantes:
« Préalablement:
I.
Ordonner la tenue d’une audience et des débats;
Principalement
:
II.
Le recours est admis;
(…)
IX.
Ordonner à ARASOL l’établissement d’un certificat
de travail en faveur de A. X.________ conforme à la réalité;
(…)».
Parallèlement, A. X.________ a
formé devant le Tribunal civil d’arrondissement de Lausanne une requête en
conciliation, à l’appui de laquelle il a pris les mêmes conclusions.
Par arrêt partiel du 19 juillet
2013, le Tribunal cantonal s’est déclaré compétent pour connaître du recours.
Par prononcé du 22 août 2013, le Tribunal d'arrondissement a déclaré
irrecevable la requête de conciliation déposée par A. X.________.
Le Tribunal cantonal a rejeté le
recours de A. X.________ contre la décision du 13 mai 2013 par arrêt du 3
décembre 2013 (affaire GE.2013.0094). Il a confirmé le licenciement immédiat du
recourant pour justes motifs. En ce qui concerne la conclusion demandant l'établissement
d'un certificat de travail conforme à la réalité, le Tribunal a relevé qu'il
appartenait à l'autorité intimée de l'établir, pour autant qu'elle n'ait pas
déjà donné suite à la demande du recourant.
E.
A. X.________ a recouru auprès du Tribunal
fédéral à l'encontre de l'arrêt du 3 décembre 2013 (affaire 8C_62/2014). La
cause est pendante.
F.
L'Arasol a établi au mois de décembre 2013 le
certificat de travail de A. X.________. Il est formulé en ces termes:
"(…)
Monsieur M. X.________ nous a donné
satisfaction dans l'accomplissement de ses fonctions.
(…)
Nonobstant ses compétences, Monsieur M. X.________
a eu un comportement ayant conduit à la rupture du lien de confiance.
(…)"
A. X.________ s'est opposé à cette
formulation. Il a demandé à l'Arasol que le certificat de travail précise qu'il
a donné entière satisfaction. En outre, il a demandé à ce que la phrase
évoquant le motif de la résiliation des relations de travail soit supprimée. A.
X.________ a réitéré sa requête le 14 février 2014. Le 18 février 2014, l'Arasol
a refusé de modifier le certificat de travail de A. X.________.
Le 10 mars 2014, A. X.________ a sollicité
à nouveau la modification de son certificat de travail et a requis de l'Arasol
une décision formelle à ce sujet.
G.
Le 18 mars 2014, l'Arasol a refusé de rendre une
décision, considérant que la requête tendant à la modification du certificat de
travail était une question purement pécuniaire et ne pouvait ainsi pas faire
l'objet d'une décision.
H.
A. X.________ a recouru auprès de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal pour déni de justice. Il a pris
les conclusions suivantes:
"1. Déclarer le présent recours
recevable et bien fondé;
2. Ordonner à l'Association Régionale pour
l'Action sociale de l'Ouest Lausannois (ARASOL) de modifier la teneur du
certificat de travail contesté en ce sens:
a) Monsieur X.________ nous a donné entière
satisfaction dans l'accomplissement de ses fonctions;
b) Supprimer le paragraphe "Nonobstant
ses compétences, Monsieur M. X.________ a eu un comportement ayant conduit à la
rupture du lien de confiance".
3. Dire et déclarer que le certificat de
travail ne soit pas modifié pour le surplus à quelque titre que ce soit;
4. Avec suite de frais judiciaires et
dépens".
L'ARASOL a conclu au rejet du recours,
dans la mesure de sa recevabilité. S'agissant d'une contestation de nature
pécuniaire, le litige relatif à la délivrance du certificat de travail
relèverait de la compétence des tribunaux ordinaires.
A. X.________ a répliqué. Il a
étendu ses conclusions, en demandant que subsidiairement au point a), la teneur
du certificat de travail soit modifiée dans ces termes: "
Monsieur X.________
nous a donné pleine satisfaction dans l'accomplissement de ses fonctions
".
L'ARASOL s'est déterminée le 31
juillet 2014 et le 6 août 2014, en maintenant ses conclusions.
Invité à se déterminer sur ce
courrier et sur l'ensemble de la procédure, A. X.________ n'a pas produit une écriture
complémentaire.
I.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Conformément à l’art. 6 al. 1 de la loi vaudoise
du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le
Tribunal cantonal examine d'office s’il est compétent. Selon l'art. l'art. 92
al. 1 LPA-VD, la Cour de droit administratif et public connaît des recours
contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités
administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en
connaître. Aux termes de l'art. 3 al. 1 LPA-VD, est une décision toute mesure
prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et
ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations
(a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et
d'obligations (b) ou de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes
tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (c).
2.
a) L'art. 50 al. 1 Cst. dispose que l'autonomie
communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal. Une
commune est autonome dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de
façon exhaustive, mais laisse en tout ou partie dans la sphère communale en
conférant aux autorités municipales une liberté de décision appréciable (
ATF 129 I 313
consid.
5.2 p. 320). L'existence et l'étendue de l'autonomie communale dans une matière
concrète sont déterminées essentiellement par la constitution et la législation
cantonales, voire exceptionnellement par le droit cantonal non écrit et
coutumier (
ATF 122 I 279
consid.
8b p. 290;
115 Ia 42
consid. 3
p. 44).
En droit vaudois, le principe de
l'autonomie communale découle de l'art. 139 let. b Cst-VD, prévoyant que les
communes disposent d'autonomie dans l'administration de la commune. L'art. 2 de
la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC; RSV 175.11) énumère les
attributions et les tâches propres des autorités communales, parmi lesquelles
figure l'organisation de l'administration communale (al. 2 let. a). Selon
l'art. 4 al. 1 ch. 9 LC, le conseil général ou communal délibère sur le statut
des fonctionnaires communaux et la base de leur rémunération. D'après l'art. 42
ch. 3 LC, entrent dans les attributions de la municipalité la nomination des
fonctionnaires et employés de la commune, la fixation de leur traitement et
l'exercice du pouvoir disciplinaire. La jurisprudence fédérale en déduit que
les communes vaudoises jouissent d'autonomie pour régler sur une base de droit
public les rapports de travail de leurs fonctionnaires (ATF 1C_539/2008 du 4
mai 2009 consid. 4.2; 2P.137/2005 du 17 octobre 2005 consid. 2; 2P.46/2006 du 7
juin 2006 et réf. cit.).
b) Les art. 4 al. 1 ch. 9 LC et 42
ch. 3 LC précités ne constituent pas une base légale suffisante imposant aux
communes de soumettre l'activité de leurs agents au droit public. En effet, ces
dispositions se limitent, lorsque les communes font ce choix, à régler la
question des compétences à cet égard. Un examen de l'art. 342 al. 1 let. a
CO va dans le même sens. Cette disposition réserve expressément, en matière de
contrat de travail, les dispositions de la Confédération, des cantons et des
communes concernant les rapports de travail de droit public. Les collectivités
publiques disposent ainsi, en principe, de la faculté de fonder l'activité de
leurs agents non seulement sur un rapport de service de droit public, mais
aussi sur un contrat individuel de droit privé reposant sur le droit des
obligations (Adrian Staehelin, in Commentaire zurichois, 3
ème
éd., 1996,
n° 2 ad art. 342 CO). Il est même loisible aux communes de soumettre certains
de leurs agents au droit public, et d'autres au droit privé. Le Tribunal
cantonal retient que le contentieux des fonctionnaires communaux relève de la
Cour de droit administratif et public, sauf si la commune a renoncé à édicter
un règlement régissant le statut de fonctionnaire communal; dans ce cas, les
rapports de travail relèvent du droit privé (cf., en dernier lieu, arrêt
GE.2012.0140 du 19 février 2013).
3.
Parmi ses employés, l'Arasol distingue deux
catégories: les fonctionnaires et les auxiliaires. Le Statut est applicable aux
fonctionnaires, par qui on entend toute personne nommée en cette qualité à
titre provisoire ou définitif, à temps plein ou partiel, pour un emploi permanent
au Centre social régional (art. 1
er
du Statut, entré en vigueur le 1
er
janvier 2002). Le Tribunal a déjà jugé que le recourant avait le statut de
fonctionnaire (arrêt partiel du 19 juillet 2013 dans le cadre de l'affaire
GE.2013.0094), de sorte que les dispositions du Statut relatives aux
fonctionnaires lui sont applicables. L'Arasol a licencié le recourant avec
effet immédiat pour justes motifs en vertu des art. 68 et 72 al. 1 du Statut,
décision que le Tribunal cantonal a confirmée par arrêt du 3 décembre 2013 dans
l'affaire GE.2013.0094 et qui fait actuellement l'objet d'un recours pendant
auprès du Tribunal fédéral (affaire 8C_62/2014). Dans le cadre de la procédure
ayant trait au licenciement du recourant, le Tribunal cantonal a admis sa
compétence matérielle, considérant que les conclusions principales du recourant
tendaient à sa réintégration à son poste au sein de l'Arasol, de sorte que la
contestation du licenciement était prépondérante, les autres conclusions, de
nature pécuniaire, étant subsidiaires.
4.
La procédure porte désormais exclusivement sur
le contenu du certificat de travail remis au recourant. Il convient dès lors
d'examiner si le contentieux opposant le recourant à son ancien employeur
relève encore de la compétence des autorités administratives.
a) L'art. 74 du Statut est libellé
comme suit:
"Toute décision prise par le Comité de
direction concernant la situation d'un fonctionnaire peut faire l'objet d'un
recours au Tribunal administratif dans les 20 jours suivant sa notification.
La procédure est régie conformément à la loi
du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administrative.
Les contestations portant sur des
prestations pécuniaires déduites directement du statut ou d'une décision du
comité de direction et qui ne tendent pas à la modification d'une situation
dépendant d'une décision administrative sont du ressort des tribunaux
ordinaires".
b) Cette disposition se
réfère au droit prévalant à l'époque de son adoption, où l'ancien Tribunal
administratif était compétent en matière de contentieux des fonctionnaires
communaux (et intercommunaux). Il n'a pas été adapté à la réorganisation des
tribunaux cantonaux supérieurs. L'art. 1
er
al. 3 aLJPA, dans sa
teneur initiale, prévoyait alors expressément que les contestations d'ordre
pécuniaire découlant des rapports de service des fonctionnaires (let. c
"actions d'ordre patrimonial") étaient exclues du champ d'application
de la loi; en d'autres termes, celles-ci devaient être soumises au juge civil
ordinaire. Cette disposition a été modifiée par une novelle du 26 novembre
2002, entrée en vigueur par suite de sa publication dans la Feuille des avis
officiels du canton de Vaud du 4 février 2003; en substance, l'art. 1
er
al. 3 aLJPA prévoyait toujours que les actions d'ordre patrimonial intentées
pour ou contre une collectivité publique étaient exclues du champ d'application
de la loi, mais la précision relative aux contestations d'ordre pécuniaire
découlant des rapports de service des fonctionnaires n'y figurait plus. Le
Tribunal administratif a toutefois considéré que le législateur, dans le cadre
de cette révision de l'aLJPA, n'avait pas pour intention d'apporter des
modifications d'ordre matériel, mais plutôt d'améliorer la rédaction de ce
texte (arrêts GE.2005.0023 du 30 décembre 2005 consid. 1a et GE.2005.0075 du 8
juillet 2005 consid. 1a/dd, ainsi que la référence au BGC novembre 2002, p.
4374, exposé des motifs, et 4399, amendement de la commission parlementaire,
présenté comme relevant de la technique législative). Il a ainsi maintenu sa
jurisprudence selon laquelle la contestation pécuniaire engagée par un
fonctionnaire contre la collectivité qui l'emploie relève toujours du juge
civil, par la voie de l'action, à moins que l'autorité compétente ne puisse
régler la question par le biais d'une décision, au sens technique de ce terme,
ce qui ouvrait la voie du recours devant le Tribunal administratif (arrêts
GE.2006.0180 du 28 juin 2007; GE.2005.0023 et GE.2005.0075 précités).
L'autorité administrative
dispose d'une compétence décisionnelle lorsque la loi lui donne la compétence
de régler de manière définitive et exécutoire un rapport juridique, par la voie
d'une décision susceptible d'entrer en force de chose décidée. A l'inverse,
l'autorité administrative ne jouit pas d'une compétence décisionnelle lorsque
la loi ne lui permet pas de se prononcer de manière définitive et contraignante
sur les droits ou obligations qui découlent de la norme qu'elle applique (cf.
Thibault Blanchard, Le partage du contentieux administratif entre le juge civil
et le juge administratif, thèse Lausanne, 2005, n° 242.3 p. 177; arrêt
GE.2006.0177 du 19 avril 2007). La question de savoir si la loi confère à
l'autorité administrative une compétence décisionnelle doit être résolue dans
chaque cas particulier en interprétant les règles de droit régissant le rapport
de droit litigieux (Blanchard, op. cit., n° 242.3 p. 179; arrêt GE.2006.0177 du
19 avril 2007).
c) L'art. 57 du Statut est
libellé en ces termes:
"Le collaborateur peut demander en tout
temps à l'employeur un certificat portant sur la nature et la durée des
rapports de travail, ainsi que sur la qualité de son travail et sa conduite.
A la demande expresse du collaborateur, une
attestation ne portant que sur la nature et la durée des rapports de travail
peut lui être délivrée".
Cette disposition ne confère pas un
pouvoir décisionnel à l'autorité intimée. Le fonctionnaire dispose certes d'un
droit à obtenir un certificat de travail. Cela étant, lorsqu'elle établit ce
document à l'issue de l'activité de l'un de ses fonctionnaires, l'autorité
intimée agit comme n'importe quel employeur, et non plus comme titulaire de la
puissance publique (cf. ATF non publié du 11 juillet 1997, publié in:
ZBl 1998 p. 226, RDAF 1999 I p. 681, retenant que le litige relatif à la
rectification d'un certificat de travail délivré à un employé de la
Confédération est une contestation civile au sens de l'art. 6 CEDH). Le
Tribunal fédéral retient par ailleurs également, dans l'examen de la
recevabilité du recours, que les litiges relatifs à l'établissement ou à la
formulation de certificats de travail sont des contestations pécuniaires (ATF
116 II 379 consid. 2b p. 380; ATF 8C_461/2013 du 7 mai 2014 consid.
1;
Tomas Polenda, Arbeitszeugnis und Referenzauskünfte des Arbeitgebers im
öffentlichen Dienst, in: ZBl 2003 p. 169).
L'autorité intimée pouvait en
l'occurrence considérer qu'elle ne disposait d'aucune compétence décisionnelle
pour rédiger le certificat de travail du recourant. Elle n'a pas agi dans le
cadre de prérogatives de puissance publique, au sens de l'art. 3 LPA-VD, mais dans
celui de l'exercice d'un droit contractuel. C'est dès lors à juste titre,
s'appuyant sur l'art. 74 du Statut, qu'elle a renvoyé le recourant à agir
devant les autorités civiles. Le litige qui l'oppose au recourant porte en
effet bien sur des prestations pécuniaires déduites du Statut et ne tendent pas
à la modification d'une situation dépendant d'une décision administrative,
comme le prévoit expressément l'art. 74 al. 3 du Statut.
5.
Il s'ensuit que le recours doit être déclaré
irrecevable. Il n'est pas perçu de frais (cf. arrêt GE.2006.0018 du 27 août 2007
et les références citées). L'autorité intimée, qui est intervenue par
l'entremise d'un mandataire, a droit à des dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est irrecevable.
II.
Il n'est pas perçu de frais.
III.
Le recourant versera à l'Association régionale
pour l'action sociale dans l'Ouest lausannois une indemnité de dépens de 1'500
(mille cinq cents) francs.
Lausanne, le 29 septembre 2014
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.