vd_omni · GE.2000.0016 · 2000-02-01 · fr

c/Municiplaité de Blonay | Renvoi d'un fonctionnaire pour "motifs justifiés" en violation des garanties découlant du droit d'être entendu et de la procédure prévue par le règlement. Sur le fond, un des reproches tiré de la gestion du budget ne résiste pas à l'examen. Recours admis.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 03.08.2000 GE.2000.0016

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 3 août 2000
sur le recours interjeté par
X.________,
à Z.________, dont le conseil est l'avocate Irène Wettstein Martin, case
postale 33, 1800 Vevey 2,
contre
la décision du 1er février 2000 de la
Municipalité
de Z.________,
représentée par l'avocate Sabine Derisbourg, Rue du Lac 28,
1800 Vevey, résiliant les rapports de travail la liant avec X.________ au 31
mai 2000, pour motifs justifiés.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Jean-Claude
de Haller, président; Mme Henriette Dénéréaz Luisier et M. Rolf Wahl,
assesseurs. Greffier: Mme Nathalie Neuschwander.
Vu les faits suivants:
A.                     Né en 1943, X.________
a une formation de jardinier. Il est entré au service de la Municipalité de Z.________
(ci-après : la municipalité) le 1er septembre 1993, en qualité de concierge
responsable du Groupe d'Utilité Publique de A.________ (GUPB). Il a été engagé
sur la base d'un salaire annuel brut de 63'844 fr., treizième salaire compris,
et le loyer de l'appartement de service a été fixé à 1'000 fr. par mois (lettre
du 9 août 1993 de la municipalité du 9 août 1993 et bail à loyer du 1er octobre
suivant). Après un temps d'essai échéant au 1er mars 1994, X.________ a été
nommé à titre définitif au poste en question (lettre de la municipalité du 23
juin 1994).
B.                    Auparavant, le travail
confié à l'intéressé était exécuté par les époux B. et C. D.________, lesquels
ont par la suite conservé leur activité à 50 % pour l'une et à 100 % pour
l'autre. Selon la municipalité, les époux A. et  C.D.________ auraient assumé
une grande partie du travail de l'intéressé, et ce jusqu'en juillet 1999,
époque à partir de laquelle C.D.________ n'a plus été en mesure de le faire (en
attente d'une décision de l'AI).
C.                    Le 17 janvier 1997, la
municipalité a adressé un blâme à X.________ pour avoir pris
l'initiative d'acquérir, pour le compte de la commune, une fraiseuse d'un
montant de 1'500 fr., sans en demander l'autorisation.
D.                    Le 30 juin 1997, la
municipalité a établi un cahier des charges concernant d'une part le poste de
chef-concierge des bâtiments communaux et d'autre part le poste de concierge
titulaire d'un bâtiment communal. Ce document décrit les tâches principales et
les responsabilités découlant de ses deux types d'activités (on s'y réfère pour
le surplus).
A l'époque de
l'établissement et de la transmission de ce cahier des charges, E.________ a
été promu au grade de chef-concierge, tout en gardant la responsabilité du
bâtiment de ********. X.________ a conservé la charge du bâtiment du GUPB, tout
comme F.________  la responsabilité du bâtiment de l'Ancien-Stand (lettre de la
municipalité de Z.________ du 14 juillet 1997).
E.                    Dans un rapport du 27
mars 1999, E.________, à la suite d'une séance  réunissant le 20 mars 1999 MM.
Vincent, F.________, X.________ et E.________ a indiqué que "
M. M.
VINCENT Municipal nous fait part  de plusieurs remarques pertinentes quant à la
bonne marche du Service. Celle-ci est loin de donner satisfaction, malgré les
efforts de E.________
.
Je vous prie instamment de mettre beaucoup de
bonne volonté et de savoir faire dans l'accomplissement de vos tâches
respectives, il en va de l'équilibre du Service !!! Une liste, non
exhaustive des manquements est faite, en connaissance de tous les intéressés.
Il serait judicieux d'y palier dans les délais les plus brefs
!!!
(...)."
Le dossier contient
encore une note manuscrite du 18 mars 1999 de E.________ faisant état d'un
"listing de manquements" pour le collège de A.________.
Enfin, un autre
rapport du 21 juillet 1999 destiné au municipal Vincent et au secrétaire
municipal Guex, signé de E.________, met en cause le travail de X.________ en
ces termes :
"- Nous devons, avec regrets, constater que M. .
X.________ n'est pas capable d'être concierge titulaire, responsable du
complexe scolaire de A.________. Malgré sa gentillesse, sa serviabilité et sa
bonhomie, il ne peut pas s'astreindre à gérer correctement un budget base o,
des commandes, ou produits, ainsi que son personnel probablement par manque de connaissances.
Il est très souvent allergique à la gestion, dossiers,
feuilles d'heures, ainsi qu'à la "paperasse" en général. Il manque de
méthode et de rigueur, se disperse beaucoup, et malgré l'aide soutenue apportée
par ses collègues, il n'arrive toujours pas à s'en sortir.
Un manque manifeste de conscience et de prise de
responsabilités, au détriment de ses collègues confirme le rapport du 18.03.99
qui demandait plus de collaboration, de communication et certainement de
complicité avec ses collaborateurs directs."
.
A
la suite de ce dernier rapport, la municipalité a décidé de convoquer
X.________, "
afin de mettre celui-ci devant ses responsabilités
"
(extrait du procès-verbal no 66, séance du 26 juillet 1999). Cette entrevue,
appointée pour le 23 août 1999 à 9h.00 dans le bureau du syndic, en présence de
celui-ci, de MM. Vincent, municipal, E.________, chef-concierge et Guex,
secrétaire municipal, a eu lieu comme prévu.
F.                     Le 26 août 1999, la
municipalité a écrit à X.________ le courrier suivant :
"
Notre
entretien du 23 août 1999
Par
ces lignes nous confirmons les termes de l'entretien que nous avons eu avec
vous en date du 23 août 1999 en présence de E.________, chef du service des
conciergeries.
La
Municipalité représentée par M. ********, syndic, et M. M. Vincent, municipal
et J.-M. Guex, secrétaire municipal, vous a convoqué suite à un rapport établi
par M. E.________ en date du 21.71999. Notre autorité estime que vous n'assumez
pas entièrement les responsabilités relatives à votre charge de concierge
titulaire du Groupe d'utilité publique de A.________ (GUPB). Elle constate que
vous ne parvenez pas à gérer correctement votre budget, les commandes ainsi que
le personnel qui vous est attribué.
Lors
de l'entretien, vous avez affirmé que vous étiez victime de mobing depuis la
nomination de M. E.________ en qualité de chef du service des conciergeries et
l'arrivée de M. Vincent à la tête du dicastère. Notre autorité ne partage pas
votre appréciation et précise qu'elle a des exigences en relations avec la fonction
que vous exercez.
Au
vu de ce qui précède, la Municipalité vous accorde pour une nouvelle fois, la
dernière, la possibilité de lui prouver que vous avez la capacité d'assurer
pleinement votre fonction de concierge titulaire du GUPB.
Si
d'ici la fin de l'année 1999, la Municipalité n'a pas pu constater
d'amélioration de cette situation, elle se verrait contrainte de prendre les
mesures nécessaires afin de vous retirer la responsabilité de ce bâtiment avec
adaptation de votre statut ainsi que de votre traitement. L'appartement de
service étant lié à la charge de concierge titulaire du GUPB, notre autorité
vous rend attentif au fait qu'elle devrait vous retirer la jouissance de ce
logement.
Dans
l'espoir que vous tiendrez compte des remarques que nous avons formulées, nous
vous prions, d'agréer, Monsieur, ...
"
Par
lettre datée du 23 septembre 1999, X.________ s'est plaint auprès de la
municipalité du fait qu'il n'avait pas reçu une copie du rapport de M.
E.________ (qui lui a été seulement lu) et qu'au surplus, ce rapport ne
mentionnait pas de cas concrets de négligence ou de faute à sa charge, si bien
qu'il était dans l'ignorance de ce qui lui était exactement reproché. Il a
réitéré à cette occasion sa demande tendant à l'obtention d'une copie de ce document.
Par ailleurs, il a fait savoir à la municipalité que le délai imparti (trois
mois) était trop court, compte tenu des éléments qui ne lui étaient pas connus
et du fait qu'une mauvaise gestion du budget ne pourrait être constatée qu'au
bouclement des comptes, soit au début de l'an 2000.
Le
5 octobre 1999, la municipalité a fait savoir à X.________ que le rapport du 21
juillet 1999 avait été établi à sa demande et que les termes de ce document de
service lui avaient été notifiés oralement. A cette occasion, la municipalité
l'a informé du fait qu'elle renonçait dans ces conditions à lui en transmettre
une copie. La municipalité a informé l'intéressé du fait qu'elle n'était pas
disposée à prolonger le délai de trois mois qu'elle avait imparti. Enfin, elle a
rappelé à X.________ que si d'ici la fin de l'année 1999 aucune amélioration
n'était constatée, elle se verrait contrainte de prendre des mesures tendant à
lui retirer la responsabilité de ce bâtiment, avec adaptation de traitement et
obligation de libérer l'appartement de service.
G.                    Une
délégation de la municipalité a rencontré X.________ le 7 décembre 1999 et lui
a fait part de son insatisfaction. De son côté, l'intéressé aurait admis qu'il
oubliait parfois les choses, mais a informé la municipalité du fait qu'à
présent il notait tout. Il aurait déclaré "ça ne peut pas rentrer dans
l'ordre d'un coup". Il a estimé qu'il correspondait au profil de son poste
(note du greffe municipal du 15 décembre 1999). Il résulte par ailleurs du
dossier de la municipalité que Jean-Jacques Vuadens, président du Conseil
communal, n'est également pas satisfait du travail effectué par X.________ dans
le cadre de sa fonction d'huissier (extrait du procès-verbal no 82 de la
municipalité). Ce même reproche a également été formulé par Mme Meyer,
secrétaire du Conseil communal, qui a rapporté à Jean-Marc Guex, que lors du
dépouillement des élections fédérales du 24 octobre 1999, X.________, huissier,
aurait déclaré à ses aides qu'il allait se reposer (transmission du greffe municipal
du 15 décembre 1999).
H.                    Le
20 décembre 1999, E.________ a établi un nouveau rapport au sujet de
X.________, mettant en cause les compétences de celui-ci.
A
cette époque, X.________ se trouvait en arrêt de travail pour cause d'accident
(poignet cassé).
I.                      Par
décision du 1er février 2000, la municipalité a mis fin aux rapports de travail
la liant à X.________, avec effet au 31 mai 2000, en ces termes :
"
Cessation des fonctions pour motifs justifiés
Monsieur,
Nous
nous référons à notre avertissement du 23 août 1999 confirmé par courriers des
26 août et 5 octobre 1999. A cette occasion, nous vous avions fait part de
notre mécontentement relatif au fait que vous n'assumiez pas vos
responsabilités dans l'exercice de vos fonctions.
Les faits suivants vous avaient notamment été notifiés
:
- Manquement dans la gestion du budget
- Gestion des offres, devis et commandes
déficientes
- Gestion inefficace du personnel attribué
De
plus, nous oubliez régulièrement les tâches à accomplir et manquez de
disponibilité.
Nous
pouvons également vous rappeler le blâme qui vous avait été infligé en date du
17.01.1997 pour l'achat d'une fraiseuse d'un montant de fr. 1'500.--, ceci sans
autorisation et outrepassant vos compétences.
Notre
autorité n'a pu constater aucune amélioration de cette situation et que
celle-ci s'est même dégradée. Votre négligence a aussi été constatée à maintes
reprises par les membres du corps enseignant et par la Direction des écoles. De
plus, le manque de communication évident envers vos collaborateurs directs nuit
au bon fonctionnement du Groupe d'utilité publique de A.________ (GUPB).
Au
vu de ce qui précède, la Municipalité estime qu'elle ne peut plus envisager de
collaborer avec vous dans ces conditions.
C'est
la raison pour laquelle nous résilions les rapports de travail entre vous et la
Commune de Z.________ au 31 mai 2000 en respectant le délai prévu par l'art. 20
du statut du personnel communal.
Simultanément,
nous vous informons que, pour assurer le bon fonctionnement du Groupe d'utilité
publique de A.________ (GPUB), nous vous retirons la responsabilité du
bâtiment, ceci avec effet immédiat.
La
présente décision peut faire l'objet d'un recours ...
"
Cette décision a été remise en mains
propres de l'intéressé, lequel a refusé de la signer.
J.                     A
partir du 2 février 2000, B.D.________ a été chargée de la coordination
administrative des questions liées aux réservations des locaux publics, aux
contacts avec la Direction des écoles, le corps enseignant, ainsi que les
utilisateurs des installations du GUPB. E.________ s'est vu confier les tâches
liées à la gestion du budget du bâtiment, à la ventilation des pièces
comptables, ainsi qu'aux différents travaux entrepris dans le groupement
(lettre de la municipalité du 2 février 2000).
********
a été engagé afin d'assurer le remplacement de X.________, toujours en
incapacité de travail. Après discussion, la municipalité a décidé de libérer
immédiatement X.________ de l'obligation de travailler et le Bureau du conseil
communal a mis un terme à son mandat d'huissier (Extrait du procès-verbal no 90
de la municipalité).
K.                    Le
21 février 2000, X.________ a saisi en temps utile le Tribunal administratif
d'un recours dirigé contre la décision de la municipalité du 1er février 2000.
Le recourant conclut avec dépens principalement à la constatation de la nullité
du licenciement signifié le 1er février 2000 et à la nullité de la décision
prise par la municipalité dans sa séance du 26 juillet 1999. Subsidiairement,
le recourant conclut à l'annulation de deux décisions précitées, à sa
réintégration ou à son reclassement, plus subsidiairement, au paiement de la
somme de 135'722,40 Fr. L'autorité intimée conclut au rejet du recours.
L.                     Le
tribunal a tenu audience en date du 16 mai 2000 en présence des parties et de
leur conseil. Il a entendu 11 témoins à cette occasion, puis a délibéré et
rendu le présent arrêt (dont le dispositif a été communiqué aux parties le 8
juin 2000).
Considérant en droit:
1.                     Déposé en temps utile
et selon les formes légales par le fonctionnaire directement concerné par la
décision attaquée, le recours est recevable à la forme. Est litigieux le renvoi
de X.________, contesté à la fois sur les plans formel et matériel.
2.                     Conformément au
règlement communal sur le statut du personnel de la Commune de Z.________
(approuvé par le Conseil d'Etat du canton de Vaud le 4 septembre 1992; ci-après
: le statut), un fonctionnaire peut être renvoyé pour "motifs
justifiés" (ad art. 19). Conformément à l'art. 20, des règles de procédure
doivent être observées, soit une enquête et une audition préalable de
l'intéressé ainsi que, lorsque les faits justifiant le renvoi dépend de la
volonté du fonctionnaire, la signification d'un avertissement.
Le statut ne précise
pas les formes que doit revêtir l'enquête. Mais, conformément à la
jurisprudence (GE 92/0025 du 25 septembre 1992; GE 97/0005, du 29 juillet
1997), la mise en oeuvre d'une enquête suppose à tout le moins qu'il soit clair
pour tous les intéressés, et principalement pour celui qui en est l'objet, que
s'est engagé un processus tendant à établir les faits susceptibles de motiver
un renvoi pour justes motifs. Il faut ensuite que les faits sur lesquels doit
porter l'enquête soit déterminés de manière suffisamment précise pour que
toutes les parties puissent se prononcer et faire valoir des moyens de preuve
avant l'établissement, sous une forme ou sous une autre, d'un rapport de fin
d'enquête énonçant ce qui est finalement retenu le cas échéant à la charge du
fonctionnaire visé. Sauf dans les cas où n'est envisagée qu'une sanction
relativement peu grave (blâme, par exemple), ces exigences constituent un
minimum et leur inobservation entraîne l'annulation de la décision attaquée,
indépendamment du mérite des moyens avancés sur le fond par les parties (GE
96/0061 du 31 octobre 1996, consid. 7 in fine, RDAF 1997 I 82).
En l'espèce, le
dossier ne contient aucune trace d'une démarche pouvant être considérée comme
une enquête remplissant les conditions minimales rappelées ci-dessus. C'est en
mars 1999 que sont signalés les premiers problèmes, alors que le recourant
était en fonction depuis 6 ans, apparemment à la satisfaction de ses supérieurs
(si l'on excepte l'incident mineur du blâme prononcé en 1997 pour avoir engagé
sans en avoir la compétence une dépense d'un montant relativement faible). Mais
le rapport établi par le chef-concierge fait état de manquements, en général,
sans autres précisions et sans imputation à une personne déterminée. En
revanche, le 21 juillet 1999, un rapport du même chef-concierge met en cause le
travail de X.________, rapport qui, tout en soulignant les qualités de
l'intéressé (gentillesse, serviabilité, bonhomie) met en doute ses aptitudes à
gérer correctement un budget et à s'acquitter des tâches de bureau. Ce rapport
n'a jamais été communiqué intégralement à l'intéressé, même s'il en a été fait
état lors d'une séance réunissant le 23 août 1999 X.________ et des
représentants de la municipalité, ainsi que le chef-concierge et le secrétaire
municipal. Cet entretien a été suivi d'injonction écrite (lettre du 26 août
1999 de la municipalité), avec menace non pas d'un licenciement mais d'une
"rétrogradation" de statut. Bien que X.________ ait demandé à obtenir
une copie de ce rapport, celui-ci ne lui a pas été remis, l'autorité municipale
se bornant à rappeler que si la situation en s'améliorait pas d'ici la fin de
l'année il se verrait retirer la responsabilité de chef-concierge de son
bâtiment scolaire, avec adaptation de traitement et obligation de libérer
l'appartement de service (lettre du 5 octobre 1999). Ensuite, et sous réserve
d'une nouvelle rencontre en décembre 1999, au cours de laquelle il a été
signifié à X.________ que la situation n'était toujours pas satisfaisante,
aucune démarche ne pouvant être assimilée à des opérations d'enquête n'a eu lieu
jusqu'à la lettre de licenciement du 1er février 2000.
La manière dont les
choses ont été ainsi menées ne respecte manifestement pas les exigences de
forme de l'art. 20 du statut. Même s'il a effectivement été avisé, dès l'été
1999, que la manière dont il s'acquittait de son travail ne donnait pas
satisfaction, le recourant n'a jamais été informé que verbalement des griefs
qui lui étaient faits, de sorte qu'on ne sait pas avec quel degré de précision
ces derniers ont été formulés ni si la possibilité lui a été effectivement
donnée d'en contester la réalité. Constitue en particulier une violation
caractérisée du droit d'être entendu le fait qu'on ait refusé de lui remettre
un exemplaire du rapport écrit établi par son chef et mettant en cause ses
aptitudes, bien que cette communication ait été expressément requise. Il n'est
également pas admissible, compte tenu de la gravité des conséquences que la
municipalité entendait attacher à sa démarche, qu'à la fin de la "période
d'essai" octroyée à l'intéressé, l'autorité municipale n'ait pas fait
autre chose que de rencontrer à nouveau X.________ pour lui faire part de son
insatisfaction, sans attirer expressément son attention sur le fait qu'elle
avait désormais l'intention de le renvoyer et lui donner la possibilité de
faire valoir ses droits élémentaires de partie (droit de consulter le dossier,
droit de se faire assister).
A cela s'ajoute qu'une
partie des griefs formulés en tout cas (sous réserve, comme on le verra
ci-dessous, de l'inaptitude à établir et à gérer un budget) concernait des
faits dépendants de la volonté de l'intéressé, aux yeux de la municipalité en
tout cas. Un avertissement formel préalable était donc nécessaire, qui fait
défaut en l'espèce. La municipalité invoque certes ses courriers des 26 août et
5 octobre 1999, mais ces derniers ne comportent, comme on l'a vu, aucune menace
de licenciement, seul étant envisagé un déplacement dans une fonction
inférieure et moins bien rémunérée.
Dans ces conditions,
ne respectant pas la procédure prévue expressément par l'art. 20 du statut, la
décision attaquée est affectée d'un vice essentiel et de nature formel, qui ne
peut qu'entraîner son annulation (RDAF 1997 I 79, déjà cité).
3.                     La décision attaquée
devant être annulée pour les motifs formels mis en évidence ci-dessus, le
tribunal se dispensera de longs développements sur les moyens de fond invoqués
par les parties. Dans la mesure toutefois où les manquements reprochés au
recourant concernent essentiellement la gestion du budget, celle des offres, devis
et commandes de matériel ainsi que la direction du personnel, le tribunal ne
peut manquer de rappeler que le recourant est jardinier de profession, et qu'il
n'a jamais eu une formation de cadre. A cela s'ajoute que les cahiers des
charges établis dès l'entrée en fonction du chef-concierge en 1997, mettent
clairement les questions budgétaires dans la compétence de celui-ci, et non pas
des concierges de bâtiments, de sorte qu'on peut s'étonner d'une telle
motivation qui consiste au fond à reprocher au recourant de ne pas s'acquitter
à satisfaction de tâches qu'on a jugé nécessaire de confier à du personnel plus
qualifié. De même, le tribunal, au bénéfice de l'instruction qu'il a menée, et
notamment des auditions de témoins, est-il loin d'être convaincu que le grief
d'un manque de disponibilité puisse être réellement formulé, et il remarque en
tout cas à cet égard que même le supérieur direct de l'intéressé, dans son
rapport du 21 juillet 1999, mettait en exergue des qualités de serviabilité.
Il est vrai que la
municipalité a aussi invoqué l'impossibilité de poursuivre une collaboration
avec le recourant, tant dans la décision attaquée qu'en cours de procédure.
Mais, et dans la mesure où est ici visée la clause générale prévue par
l'art. 19 al. 2 in fine du statut et qui vise "toutes autres
circonstances en raison desquelles le maintien en fonction serait préjudiciable
à la bonne marche ou à la réputation de l'administration" le motif ne peut
pas être apprécié indépendamment de griefs précis. En particulier, dans le
cadre du contrôle judiciaire qui est le sien, le tribunal ne peut pas se
limiter à prendre acte d'une telle opinion car il s'agit pour l'essentiel de la
conclusion même de la pesée des intérêts, au regard notamment du principe de
proportionnalité, sur laquelle on ne peut se prononcer que sur la base
d'éléments substantiels, établis conformément à la procédure prévue, éléments
qui font en l'espèce défaut, comme on l'a vu.
4.                     Dans ces conditions, le
recours doit être admis et la décision attaquée annulée, les frais étant mis à
la charge de la commune, qui succombe, et qui doit des dépens au recourant,
obtenant gain de cause avec l'aide d'un conseil (art. 55 LJPA).
Pour le surplus,
l'issue du pourvoi dispense le tribunal de statuer sur les conclusions subsidiaires
tendant au versement d'une indemnité, conclusion ne relevant d'ailleurs pas de
la compétence du Tribunal administratif (art. 1 al. 3 lit. c LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision
attaquée est annulée.
II.                     Il n'est pas
perçu d'émolument judiciaire.
IV.                    Une somme de
2'000 (deux mille) francs est allouée à X.________ à titre de dépens à la
charge de la Commune de Z.________.
Lausanne, le 3 août 2000/gz
Le président :                                                                                            La
greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.