vd_omni · AC.2014.0317 · 2015-01-21 · fr

MAURON/Municipalité d'Avenches, SWISSCOM (Suisse) SA, DUC, Direction générale de l'environnement | Rejet du recours contre le permis de construire une nouvelle station de base de communication mobile. Les recourants ne contestaient pas la conformité du projet aux exigences de l'ORNI (respect de la VLInst) mais ils faisaient valoir que le droit fédéral permettrait dans le futur d'augmenter la puissance d'émission des antennes, ce qui justifierait d'en installer moins. Grief mal fondé, l'ORNI n'étant pas en cours de révision sur ce point là.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 21.01.2015 AC.2014.0317

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 21 janvier 2015
Composition
M. André Jomini, président; MM. Bertrand Dutoit et Gilles Grosjean Giraud, assesseurs; Mme Marlène Antonioli, greffière.
Recourants
Josiane et
Jean-Paul MAURON,
à Avenches,
Autorité intimée
Municipalité
d'Avenches,
représentée par Me Benoît BOVAY,
avocat à Lausanne,
Autorité concernée
Direction générale
de l'environnement (DGE-DIREV),
à Lausanne
Constructrice
SWISSCOM (Suisse)
SA,
à Berne,
Propriétaire
Michel DUC,
à Domdidier,
Objet
permis de construire
Recours Josiane et Jean-Paul MAURON c/
décision de la Municipalité d'Avenches du 29 août 2014
(station de base de communication mobile pour le compte de
Swisscom (Suisse) SA sur la parcelle n° 847, propriété de Michel DUC)
Vu les faits suivants :
A.
Swisscom (Suisse) SA (ci-après: Swisscom) a
élaboré, en tant que maître de l'ouvrage, un projet de construction d'une
nouvelle station de base de communication mobile (cabine + mât d'une hauteur de
25 m) à construire sur la parcelle n° 847 du registre foncier, à Avenches,
immeuble dont le propriétaire est Michel Duc. Cette parcelle, au lieu-dit
"Au Faubourg", est classée pour partie en zone d'habitations
collectives A (au nord, le long de la route cantonale), et pour partie en zone
de verdure et de constructions d'utilité publique (au sud). L'emplacement prévu
pour le projet d'antennes est dans la zone de verdure et de constructions
d'utilité publique.
Une demande de permis de construire
a été remise le 24 septembre 2013 à la Municipalité d'Avenches (ci-après: la
municipalité), avec la "fiche de données spécifique au site concernant les
stations de base pour téléphonie mobile et raccordements sans fil (WLL)".
Cette fiche indique notamment le niveau du rayonnement (intensité du champ
électrique) dans les six lieux à utilisation sensible (LUS) les plus chargés; à
chaque endroit, la valeur limite de l'installation serait respectée.
B.
Le projet a été mis à l'enquête publique du 12
octobre au 10 novembre 2013. Josiane et Jean-Paul Mauron, propriétaires de la
parcelle n° 848, adjacente à la parcelle n° 847, ont formé opposition.
La municipalité a transmis le dossier
à l'administration cantonale. La Direction générale de l'environnement, section
air, climat et risques technologiques (DGE/DIREV/ARC) a émis un préavis
favorable, en se référant aux données fournies par l'opérateur, démontrant que
les exigences de l'ordonnance du 23 décembre 1999 sur la protection contre le
rayonnement non ionisant (ORNI; RS 814.710) étaient respectées. La prise de
position de ce service spécialisé a été communiquée à la municipalité dans la
synthèse CAMAC n° 143087 du 4 mars 2014.
Les opposants ont été convoqués par
la municipalité à une séance de conciliation, qui a eu lieu le 1
er
juillet 2014. Par une lettre du 27 juillet 2014, Josiane et Jean-Paul Mauron
ont confirmé leur opposition.
Le 29 août 2014, la municipalité a
délivré le permis de construire requis et rejeté l'opposition.
C.
Agissant le 15 septembre 2014 par la voie du
recours de droit administratif, Josiane et Jean-Paul Mauron demandent à la Cour
de droit administratif et public du Tribunal cantonal d'annuler le permis de construire
accordé pour le projet de Swisscom. Ils requièrent l'octroi de l'effet
suspensif, "tout au moins jusqu'à la fixation de nouvelles valeurs de
l'ORNI". Selon les recourants, "les valeurs limites en mutation
devant les Chambres fédérales devraient permettre d'éviter la construction de
cette antenne afin de protéger le paysage bâti dans les zones d'habitation et
de leur éviter des immissions immatérielles".
Dans sa réponse du 4 novembre 2014,
la municipalité conclut au rejet du recours.
Dans ses observations du 24 octobre
2014, Swisscom conclut au rejet du recours et à la confirmation du permis de
construire.
La Direction générale de
l'environnement a déposé des observations le 27 octobre 2014; elle a
confirmé son préavis positif.
Le propriétaire du bien-fonds
concerné ne s'est pas déterminé.
Les recourants ont répliqué le 24
novembre 2014, sans modifier leurs conclusions.
Considérant en droit :
1.
La décision attaquée qui lève une opposition et
délivre le permis de construire est susceptible d’un recours de droit
administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). Le présent recours a été déposé
en temps utile et il respecte les exigences légales de motivation (art. 76, 77
et 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). La qualité pour recourir est
définie à l'art. 75 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD): elle est reconnue
à toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant
l'autorité précédente, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose
d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 75
let. a LPA-VD). Le propriétaire d'un bien-fonds directement voisin, qui a formé
opposition lors de l'enquête publique, a en principe qualité pour recourir. Ces
conditions sont remplies dans le cas d'espèce, de sorte qu'il y a lieu d'entrer
en matière.
2.
Les recourants contestent l'octroi du permis de
construire. Ils font en substance valoir que la puissance d'émission du groupe
d'antennes émettrices de la station de base pour téléphonie mobile, telle
qu'elle est indiquée dans la fiche de données spécifique au site, est
sous-estimée car, d'après eux, les Chambres fédérales s'apprêteraient à rendre
nettement moins strictes les exigences du droit fédéral en matière de
protection contre le rayonnement non ionisant. Ils exposent que tout
prochainement, les valeurs limites déterminantes (valeur limite de
l'installation – cf. annexe 1 ORNI, ch. 64) devraient être sensiblement
relevées; Swisscom pourrait ainsi mettre à l'enquête une "antenne à
5V/m" puis en "ériger une à 50 V/m" dès l'acceptation par le
parlement de cette modification.
a)  En vertu de l'art. 4 al. 1
ORNI, les installations stationnaires générant des champs électriques et
magnétiques dans une gamme de fréquence allant de 0 Hz à 300 GHz (cf. art.
2 al. 1 let. a ORNI – cela vise en particulier les stations émettrices pour
téléphonie mobile) doivent être construites et exploitées de telle façon que
les limitations préventives des émissions définies à l'annexe 1 de cette
ordonnance ne soient pas dépassées.  Pour les installations qui, comme la
station litigieuse, émettent dans plusieurs gammes de fréquences (
in casu
,
entre 800 et 2'100 MHz), la valeur limite de l'installation est de 5,0 V/m (ch.
64 let. c de l'annexe 1 ORNI). Cette valeur ne doit pas être dépassée dans les
lieux à utilisation sensible situés dans le voisinage de l'installation (ch. 65
de l'annexe 1 ORNI), en particulier à l'intérieur des bâtiments d'habitation
(cf. art. 3 al. 3 let. a ORNI). Lorsque cette valeur limite est respectée, il
n'y a en principe pas lieu d'ordonner d'autres restrictions dans le cadre de la
limitation préventive des émissions, prescrite de façon générale par l'art. 11
al. 2 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement
(LPE; RS 814.01). La jurisprudence fédérale retient en effet que l'ORNI
réglemente de manière exhaustive la limitation préventive, s'agissant du
rayonnement non ionisant (ATF 133 II 64 consid. 5.2; 126 II 399 consid. 3).
b)  Les recourants ne contestent
pas les calculs de Swisscom, dans la fiche de données spécifique au site (cf.,
à propos de ce document, art. 11 ORNI), dont il résulte que l'exploitation des
antennes de la station litigieuse ne provoquera pas, dans le voisinage, un
dépassement de l'actuelle valeur limite de l'installation (5,0 V/m). En
d'autres termes, si ce groupe d'antennes est mis en service en respectant les
conditions d'exploitation décrites par l'opérateur, il est admis que les règles
du droit fédéral en matière de limitation préventive des émissions pourront
être respectées.
Les recourants font certes valoir
que les antennes devraient être installées en priorité dans des zones non
destinées à l'habitation. Ils ne prétendent cependant pas que la station de
base ne serait pas compatible avec la réglementation de la zone de verdure et
de constructions d'utilité publique – laquelle permet, précisément,
l'édification de constructions d'utilité publique (art. 54 al. 1 du règlement
communal sur le plan d'extension et la police des constructions), notion qui
englobe les antennes de téléphonie mobile dès lors qu'elles servent à
l'accomplissement d'une tâche publique prévue par la législation fédérale sur
les télécommunications. L'opérateur Swisscom expose dans sa réponse que son
projet tend à développer la couverture, jusqu'ici insuffisante, de la zone sud
de la commune d'Avenches. Dans ces conditions, on ne voit pas de motifs
d'aménagement du territoire de refuser le permis de construire (cf. notamment,
à propos de la conformité à la zone à bâtir des installations de téléphonie
mobile, ATF 138 II 173 consid. 5.3).
c)  Il reste donc à examiner si le
risque d'une augmentation sensible de la puissance d'émission des antennes de
la station litigieuse peut être, comme les recourants le soutiennent, un motif
d'annulation du permis de construire. L'augmentation de 5,0 V/m à 50 V/m serait
clairement contraire aux dispositions actuelles de l'ORNI et ce risque n'existe
pas en l'état actuel du droit fédéral. Le Département fédéral de
l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication (DETEC) a
engagé récemment une procédure de révision de l'ORNI, mais elle ne concerne pas
la limitation des émissions des nouvelles stations émettrices pour téléphonie
mobile (un avant-projet de révision de l'ORNI a été mis en consultation en
automne 2014, qui concerne avant tout les exigences applicables lors de la
modification notable d’anciennes lignes à haute tension et d’anciennes lignes
de contact – cf.
www.bafu.admin.ch
, thème électrosmog). Deux
interventions parlementaires ont donné lieu à la transmission, par le Conseil
national, de postulats au Conseil fédéral, qui doit analyser comment le cadre
juridique actuel permet de moderniser les infrastructures de téléphonie mobile
(postulat Noser, n° 12.3580), en examinant notamment dans ce cadre si une
adaptation des valeurs limites peut entraîner une réduction du nombre
d'antennes de téléphonie mobile (postulat du groupe radical-libéral, n°
14.3149). Il appartient au gouvernement fédéral, et non pas au parlement à ce
stade, de procéder à cette analyse, étant rappelé que les valeurs limites sont
fixées non pas dans la loi sur la protection de l'environnement (LPE), mais
dans une ordonnance du Conseil fédéral (ORNI). Il est donc faux d'affirmer,
comme le font les recourants, que les Chambres fédérales s'apprêtent à accepter
un projet faisant passer la valeur limite de l'installation de 5 à 50 V/m. Au
contraire, aucun avant-projet concret de modification de l'ORNI dans ce sens
n'a été rendu public par le Conseil fédéral. Aussi les autorités
administratives cantonales – en l'occurrence la municipalité et la DGE –
n'ont-elles pas à tenir compte d'un tel risque lorsqu'elles se prononcent sur
l'application de l'ORNI à un projet de nouvelle station émettrice pour la
téléphonie mobile. Il suffit qu'elles appliquent les normes en vigueur du droit
fédéral, ce qu'elles ont fait en l'espèce de manière non critiquable.
d)  Les recourants demandent encore
un effet suspensif, voire une suspension de la procédure, en raison de
l'incertitude relative à l'évolution des valeurs limites. En vertu de la règle
générale de l'art. 80 al. 1 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), le recours
a effet suspensif. Le permis de construire litigieux n'était donc pas
exécutoire,
ex lege
,  jusqu'au présent arrêt. Ensuite, après l'entrée en
force de son arrêt, le Tribunal cantonal ne peut plus suspendre les effets
d'une autorisation administrative conforme au droit fédéral et cantonal.
e)  Il résulte ainsi des
considérations ci-dessus que les griefs des recourants sont en tous points mal
fondés.
3.
Il s'ensuit que le recours doit être rejeté, ce qui
entraîne la confirmation de la décision attaquée. Les frais de la procédure de
recours doivent être supportés par les recourants, qui succombent (art. 49
LPA-VD). Ils auront en outre à payer des dépens à la commune d'Avenches, qui a
mandaté un avocat (art. 55 LPA-VD). Le propriétaire de la parcelle n° 847, qui ne
s'est pas déterminé, et l'opérateur Swisscom, qui a procédé sans l'assistance
d'un mandataire extérieur, n'ont pas droit à des dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision prise le 29 août 2014 par la
Municipalité d'Avenches est confirmée.
III.
Un émolument de justice de 2'000 (deux mille)
francs est mis à la charge de Josiane et Jean-Paul Mauron, solidairement entre
eux.
IV.
Une indemnité de 1’500 (mille cinq cents)
francs, à payer à la Commune d'Avenches à titre de dépens, est mise à la charge
de Josiane et Jean-Paul Mauron, solidairement entre eux.
Lausanne, le 21 janvier 2015
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.