vd_omni · AC.2000.0211 · 2004-08-31 · fr

PONNAZ René, PARISOD Louis et Roland c/ Service de l'aménagement du territoire, Riex, Collange et Gisin | C'est à tort que le Service de l'aménagement du territoire fait abstraction de la volonté du Grand Conseil de permettre aux vignerons d'habiter les constructions vigneronnes situées dans les zones spécifiquement désignées à cet effet par les plans d'affectation communaux fondés sur l'art. 15 litt. c, deuxième phase de la loi sur le plan de protection de Lavaux (lppl). Ces secteurs sont des zones spéciales au sens de l'art. 18 LAT, hors de la zone à bâtir mais non soumis aux restrictions imposées à l'habitation de l'exploitant qui caractérisent la zone agricole. La présence dans le vignoble d'exploitations viticoles, habitées par le vigneron lui-même, est une forme traditionnelle d'occupation du sol que la LPPL tend à conserver.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 31.08.2004 AC.2000.0211

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 31 août 2004
sur le recours interjeté par
René Ponnaz
,
Louis Parisod
et
Roland Parisod
, dont le conseil est l'avocat
Jean-Michel Henny, à Lausanne,
contre
la décision du
Service de l'aménagement du
territoire
, communiquée dans la synthèse de la centrale des autorisations
CAMAC du 20 novembre 2000, refusant d'autoriser le projet de transformation et
d'agrandissement de la maison et la création de locaux viticoles sur la
parcelle no 909 située sur le territoire de
la
Commune de Riex
, projet auquel
s'opposent
Fabienne Collange et René Gisin
, à Riex, dont le conseil est l'avocat Benoît Bovay, à Lausanne.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Pierre
Journot, président; M.Jean-Daniel Rickli et M. Pierre-Paul Duchoud, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Le territoire de la
commune de Riex, dans le district de Lavaux, est régi par un règlement communal
sur le plan d'extension et la police des constructions, adopté par le conseil
communal le 12 mai 1982 et approuvé par le Conseil d'Etat le 2 novembre 1983.
Ce plan prévoit les
zones suivantes :
-   La zone village, qui correspond pour
l'essentiel à la partie construite du village de Riex, située à mi-hauteur du
coteau viticole.
-   Le
"secteur de la zone village à
plan de quartier ou à plan partiel d'extension à établir ou établi (art. 6, al.
1, RPE)"
qui inclut une partie des abords du village, pour l'essentiel
non construits.
-   La zone viticole qui inclut, sous réserve
de la lettre d) ci-dessous, le coteau viticole jusqu'au-dessus de l'autoroute.
-   Le
"secteur de la zone viticole
pour construction en relation directe avec la viticulture, selon art. 9 al. 3
RPE"
. Cette zone figurée en rouge sur le plan est composée de quatre
secteurs, entourés totalement ou partiellement par la zone viticole, où se
trouvent des bâtiments existants et affectés à l'habitation d'après les
indications recueillies en audience. Ces secteurs sont localisés au lieu-dit
"L'Hôpital", "Les Granges" et "Le Lanciau". C'est
à ce dernier endroit que se trouve la parcelle litigieuse dans la présente
cause.
-   Le nord du territoire communal est
colloqué en zone agricole sous réserve de la forêt figurée à titre indicatif
sur le plan.
Le règlement communal comprend notamment les
dispositions suivantes :
Zone viticole :
Art. 8
: La
zone viticole est principalement destinée à la culture de la vigne.
Toute arborisation est soumise à l’autorisation
préalable de la municipalité, les plantations propres à nuire aux vignes
avoisinantes étant interdites.
Art. 9
: Les
ouvrages, aménagements et installations en relation directe avec l’exploitation
directe de la vigne sont autorisés.
Sont également autorisés les petits bâtiments
annexes à usage professionnel, directement liés à la viticulture et complémentaires
du centre d’exploitation principal.
Dans les secteurs définis par le plan et pour
autant qu’un besoin objectivement fondé le justifie, la municipalité peut
autoriser l’édification de constructions en rapport direct avec l’exploitation
et la culture de la vigne, ainsi que de bâtiments d’habitation de l’exploitant
et de son personnel.
Ces constructions devront être conçues de
manière à s’harmoniser avec le site en respectant l’architecture de la région,
la distance à la limite de propriété voisine ne pouvant être inférieure à 8 m.
Les art. 6.3. à 6.6. sont applicables.
B.                    Au lieu-dit "Le
Lanciau", le secteur que le plan d'affectation communal soumet à l'art. 9
al. 3 du règlement communal est entièrement compris dans la parcelle no 909 des
recourants. Cette parcelle de 7'745 m² comporte selon l'état descriptif du
Registre foncier 313 m² de place-jardin, 104 m² de pré-champ, 5'624 m² de
vignes, 1'645 m² de forêt ainsi qu'une habitation avec rural (no d'assurance
incendie 145) de 59 m². Cette construction se trouve à l'intérieure du secteur
soumis à l'art. 9 al. 3 du règlement communal, qui suit à cet endroit la limite
nord-ouest de la parcelle en épousant sensiblement le tracé d'un chemin
existant dont l'essentiel se trouve, au pied du mur qui soutient le terrain,
sur la parcelle no 908 des opposants Collange et Gisin. La façade sud-ouest de
la construction, située dans le prolongement de ce mur, est implantée, à 1 m
environ de la limite de propriété, en bordure de ce chemin et présente une
hauteur d'environ 8 m., tandis qu'à l'opposé, en raison de la pente du terrain,
sa façade nord-est n'est dégagée du sol que sur une hauteur d'environ 2 mètres.
Du côté aval du chemin
se trouve la maison d'habitation construite sur la parcelle no 908, qui est
colloquée par le plan communal en zone agricole et appartient aux opposants
Collange et Gisin, qui exercent tous deux à l'extérieur de la commune une
activité sans rapport avec la culture du sol.
L'état du bâtiment ECA
no 145 des recourants a fait l'objet de diverses interventions de la part des
opposants Collange et Gisin ainsi que de la municipalité. Dans une lettre du
1er février 2000, le Service de l'aménagement du territoire a constaté
"que ce bâtiment, quoique en danger d'effondrement, n'est pas une ruine, et
que sur le principe, il peut encore - en l'état - être mis au bénéfice d'un
droit de transformer dans les limites de la législation".
C.                    Du 25 août au 13
septembre 2000, les recourants ont mis à l'enquête la transformation et
l'agrandissement de la maison ainsi que la création de locaux viticoles sur la
parcelle no 909, promise-vendue au recourant René Ponnaz. Le projet consiste en
l'agrandissement en direction du nord et de l'est du bâtiment existant, qui
occuperait alors au sol une surface de 8 m x 15 m, et dans la création, dans le
prolongement en direction du sud-est du bâtiment existant, de locaux enterrés
pour matériel viticole d'une surface d'environ 145 m². A part ces locaux
enterrés, le bâtiment agrandi comporterait au sous-sol la cave à vin existante
tandis que l'extension du côté nord comprendrait des caves et deux garages, le
rez constituant le logement de l'exploitant et l'étage un logement pour le
personnel avec dortoir.
Le constructeur René
Ponnaz a fourni au dossier un rapport de l'Office d'estimation de Prométerre du
3 avril 2000 dont il résulte en bref que son exploitation viticole
nécessiterait, compte tenu de besoins actuels (93 m²) et des besoins
supplémentaires requis par l'évolution du vignoble vers des systèmes de culture
plus rationnels (50 m²), une surface de remisage du matériel de 143 m².
D.                    L'enquête a suscité
l'opposition de Fabienne Collange et René Gisin dont l'avocat faisait valoir
par lettre du 12 septembre 2000 que le projet est situé hors zone à bâtir et
que s'agissant d'une exploitation viticole, il n'y a aucune nécessité de
gardiennage sur place au milieu des vignes. Ils contestaient également
l'existence d'un besoin objectivement fondé au sens de l'art. 9 al. 3 du
règlement communal et invoquaient l'inobservation de la distance des 8 m
jusqu'à la propriété voisine. Enfin, ils contestaient que la parcelle soit
équipée, le droit de passage sur la propriété des opposants n'étant destiné
qu'à l'exploitation agricole et aux chars.
E.                    Par décision inclue dans
la synthèse de la centrale des autorisations CAMAC du 20 novembre 2000, le
Service de l'aménagement du territoire a refusé d'autoriser le projet pour les
motifs suivants :
"Le Service de l'aménagement du
territoire, Unité territoire agricole (SAT -UTA3)
refuse de délivrer l'autorisation spéciale requise pour le motif ci-dessous:
Compris à l'intérieur de la zone viticole du
plan général d'affectation communal, ce projet est soumis à autorisation du
Département selon l'art.120 lettre a LATC.
Le projet comporte d'une part la reconstruction
d'un immeuble d'habitation et d'autre part la construction de locaux
nécessaires à l'exploitation viticole. L'avant-projet a fait l'objet d'un
examen préalable. Par courrier du 10 mai 2000, le SAT a fait part de son
appréciation. Il a relevé en particulier que les locaux d'exploitation
viticole, bien que trop importants, pourraient néanmoins être admis dans la
mesure où les surfaces excédentaires serviraient de garage (en remplacement des
surfaces à retrancher de l'immeuble d'habitation). Il a également relevé que le
projet de reconstruction de l'immeuble d'habitation devait être examiné dans
les limites étroites de l'art. 24 LAT et qu'à ce titre il y avait lieu de
constater que le projet était beaucoup trop important. En effet, seule une extension
de 54 m2 (soit deux fois 27 m2) répartis sur deux niveaux habitables pouvait
être envisagée en application de l'art. 24 LAT. Dans l'intervalle, le Conseil
fédéral a édicté une nouvelle ordonnance sur l'aménagement du territoire, qui
précise les conditions à cet égard
Au vu de ces éléments, un nouveau projet
redimensionné en ce qui concerne l'habitation pourrait être admis, pour autant
qu'il corresponde aux proportions définies par l'article 42 OAT, entré en
vigueur le 1er septembre 2000. Par ailleurs, les surfaces affectées au local
viticole pourraient être admises dans la mesure précisée par le courrier du SAT
du 10 mai 2000. Considérant le fait que la demande porte sur l'ensemble du
programme constructif, et que celui-ci ne peut être facilement dissocié,
l'autorisation spéciale ne peut être délivrée uniquement pour cette partie du
projet.
En conséquence, compte tenu des considérations
émises ci-dessus, l'autorisation spéciale, à teneur des art. 81 et 120 lettre a
LATC, est refusée. Le permis de construire ne peut donc en aucun cas être
délivré. "
La municipalité a
communiqué cette décision aux recourants par lettre du 28 novembre 2000 en
exposant notamment ce qui suit :
"Bien que le projet que vous nous avez
présenté soit conforme aux art. 9 et 18 de  notre règlement communal sur le
plan d'extension et la police des constructions, approuvé par le Conseil d'Etat
du canton de Vaud le 2.11.1983, nous ne pouvons délivrer le permis de
construire sollicité en raison du refus du Service de l'aménagement du territoire
de délivrer l'autorisation spéciale requise"
F.                     Par acte du 20 décembre
2000, les recourants se sont pourvus contre la décision cantonale en concluant
à son annulation, le Département des infrastructures étant invité à délivrer
l'autorisation spéciale requise. Ils expliquent que René Ponnaz est
viticulteur, qu'il ne disposera plus d'un logement à la suite du partage de
l'hoirie Ponnaz et qu'il doit trouver des locaux pour son exploitation ainsi
qu'un logement pour lui et son personnel, d'où le projet sur la parcelle no 909
dont il reprendra les parts des copropriétaires actuels.
Ils soulignent que les
seuls opposants sont des personnes qui n'ont aucun lien ni avec la viticulture
ni avec l'agriculture et qui occupent elles-mêmes une maison située dans la
zone viticole. Ils font valoir en bref que l'art. 9 al. 3 du règlement communal
doit être appliqué et ils contestent qu'il y ait lieu de soumettre une partie
des locaux à l'art. 16 a LATC et les autres aménagements à l'art. 24 LAT. Ils
invoquent le rapport d'expertise de Prométerre du 3 avril 2000 pour démontrer
que le recourant René Ponnaz a un besoin impérieux de locaux pour son
exploitation et son habitation, l'ensemble du projet devant trouver sa place
dans le secteur spécifiquement désigné pour cela de la zone viticole de Riex.
Par lettre du 15
janvier 2001, la Municipalité de Riex a exposé que les quatre zones figurant en
rouge sur le plan d'affectation communal ont été définies au moment de l'entrée
en vigueur de la loi sur le plan de protection de Lavaux et qu'elles avaient
pour but de laisser des possibilités d'extension futures aux exploitants
viticoles. Elle ajoute qu'il est choquant qu'une autorisation d'agrandissement
d'une résidence secondaire située en zone agricole ait pu être délivrée
récemment par le Service de l'aménagement du territoire alors que ce dernier
analyse de manière extrêmement sévère le projet litigieux. La municipalité
invoque également la nécessité de mesures de consolidation ou de démolition
partielle de l'immeuble concerné et le projet d'une convention permettant d'y
parvenir sans préjudice pour le droit des propriétaires de le reconstruire.
Le Service de
l'aménagement du territoire a conclu au rejet du recours par lettre du 16 mars
2001, de même que les opposants dans leurs observations du 4 avril 2001.
G.                    Le Tribunal
administratif a tenu audience à Riex le 31 octobre 2001. Ont participé à cette
audience les recourants René Ponnaz, Roland Parisod et Louis Parisod,
accompagnés de l'architecte Louis Ponnaz, frère du premier nommé, et assistés
de l'avocat Henny, les opposants Fabienne Collange et René Gisin assistés de
l'avocat Bovay, les représentants du Service de l'aménagement du territoire
François Zürcher et Stéphane Gaillard ainsi que le syndic de Riex Jean-Daniel Badoux.
Le Tribunal administratif a procédé à une inspection locale.
H.                    Les parties sont
intervenues pour s'enquérir de l'aboutissement de la procédure, de même que, à
la demande de la municipalité, le médiateur en matière d'administration
judiciaire. Les parties ont été informées que l'arrêt soulevait une question de
principe devant faire l'objet de la procédure de coordination de l'art. 21 ROTA
concernant également la cause AC 2003/0136 (Helvetia Nostra c/ St-Saphorin, SAT
et SFFN). Cette dernière cause a cependant été suspendue en raison d'une
tentative de transaction, puis délibérée à huis clos sur la base d'un projet
d'arrêt, mais une solution transactionnelle annoncée en août 2004 semble devoir
finalement rendre probablement le recours sans objet.
Le présent arrêt a été
soumis à la procédure de coordination de l'art. 21 du règlement organique du
Tribunal administratif, du 18 avril 1997 (ROTA). Il n'a pas suscité
d'opposition majoritaire.
Considérant en droit:
1.                     A l'encontre de la
décision du Service de l'aménagement du territoire qui refuse d'autoriser le
projet, les recourants font valoir que celui-ci doit trouver sa place dans le
secteur spécifiquement désigné à cet effet par le règlement communal de Riex.
Dans le même sens, la municipalité expose que les quatre zones figurant en
rouge sur le plan des zones communales ont été définies en application de la
loi sur le plan de protection de Lavaux et qu'elles avaient pour but de laisser
des possibilités d'extension futures aux exploitants viticoles. De son côté, le
Service de l'aménagement du territoire, soutenu dans ce sens par les opposants,
invoque les dispositions générales de la loi fédérale sur l'aménagement du
territoire relatives aux constructions hors des zones à bâtir.
2.                     La loi vaudoise sur le plan
de protection de Lavaux (LPPL), adoptée le 12 février 1979 par le Grand Conseil
vaudois et entrée en vigueur le 9 mai de la même année, a réparti les
biens-fonds compris dans le périmètre de protection en divers territoires
(viticoles, agricoles, d'intérêt public, de villages et hameaux, etc.) et a
fixé aux communes concernées un délai d'une année pour établir et adopter des
plans d'extension dans lesquels les territoires protégés, avec les principes
qui leur étaient applicables, seraient transposés, sous réserve de légères
adaptations nécessitées par les conditions topographiques locales (art. 6 al. 1
et 7 al. 1 LPPL). Selon l'art. 2 LPPL, la carte à l'échelle de 1:10 000 annexée
à la loi, qui fait partie intégrante de celle-ci, définit le périmètre du plan
de protection et désigne les territoires précisés à l'article 14. Selon la
jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 113 Ib 299), cette loi équivaut,
matériellement, à un plan directeur.
a)                     Le chapitre IV de la
LPPL, intitulé "Territoires et principes matériels", contient les
dispositions suivantes:
Art. 14
Les principes matériels s'appliquent aux territoires suivants désignés sur la
carte:
-         territoire
viticole,
-         territoire agricole,
-         territoire d'intérêt public et d'équipements collectifs,
-         territoire de villages et hameaux,
-         territoire de centre ancien de bourgs,
-         territoire d'agglomération I,
-         territoire d'agglomération II
Art. 15
Le territoire viticole
est régi par les principes suivants:
a)    Il est généralement planté et cultivé en
vigne.
b)    La configuration générale du sol est
maintenue.
c)    Le territoire viticole est en principe
inconstructible. Si un besoin objectivement fondé le justifie, les communes
peuvent déterminer dans leurs plans des secteurs où des constructions en
relation directe avec la viticulture sont autorisées.
d)    De petites dépendances en relation avec les
bâtiments existants et des capites de vigne non habitables peuvent être
autorisées.
e)    Des équipements d'intérêt public
dont la localisation s'impose dans le territoire viticole peuvent être
autorisés.
b)                     Dans l'exposé des
motifs relatif à la LPPL, le Conseil d'Etat exposait, au sujet de la règle
citée ci-dessus relative au territoire viticole, ce qui suit (BGC automne 1978
p. 1313 s.):
"La lettre c) pose le principe fondamental de l'inconstructibilité
du territoire viticole, principe déjà ancré dans la loi cantonale
[l'ancienne loi sur la protection de Lavaux
de 1977]
comme aussi dans plusieurs réglementations
communales relatives aux zones viticoles et agricoles existantes. Le projet va
cependant plus loin que la loi et la plupart de ces réglementations, qui en
principe admettent dans les zones agricoles ou viticoles toutes les
constructions liées à l'exploitation, y compris l'habitation de l'exploitant.
Mais dès lors qu'il s'agit d'un site (et certaines réglementations communales
existantes le prévoient expressément), le principe est celui de
l'inconstructibilité totale. Ce principe est tempéré en ce sens que les
constructions en relation directe avec la viticulture pourront être autorisées,
mais à une triple condition:
- que les communes déterminent dans leurs plans des secteurs précis à
cet effet;
- que ce secteur ou ces constructions répondent à un besoin
objectivement fondé.
- que ces constructions s'intègrent dans le
site (art. 22).
Les communes peuvent en tout temps prévoir une
telle zone. Quant aux bâtiments existants en relation directe avec la
viticulture, ils pourront être transformés ou agrandis si un besoin
objectivement fondé le justifie (voir art. 24, al. 2). Dans le même sens, il se
justifie d'autoriser des petites dépendances en relation avec les bâtiments
existants.
Les autres bâtiments existants sont soumis au
régime général de l'article 28 LCAT : ils ne pourront être qu'entretenus ou
transformés dans leur gabarit à condition de respecter la destination de la
zone.
En ce qui concerne les constructions nouvelles,
la possibilité laissée aux communes de prévoir à cet effet des secteurs
déterminés dans leurs plans de zones, que ce soit d'emblée ou plus tard, montre
que la loi n'entend pas figer le territoire de Lavaux dans un statut immuable,
mais réserve tout comme la LCAT la possibilité de permettre de nouveaux
développements, peut-être imprévisibles aujourd'hui, pour les besoins
spécifiques de la viticulture."
Le rapporteur de la
commission parlementaire a précisé que l'art. 14 litt. c du projet (aujourd'hui
art. 15 litt. c LPPL) octroyait aux communes la possibilité de mettre en place
des secteurs réservés à la construction dans le territoire viticole en principe
inconstructible (BGC précité, p. 1333).
Il s'agissait donc, à
côté de l'inconstructibilité totale du vignoble motivée par la protection du
site, d'instaurer un régime qui permettait les constructions vigneronnes dans
les lieux spécialement choisis à cet effet. Comme le relevait le rapporteur de
la commission parlementaire, la loi cantonale devait permettre aux communes de
fixer, dans leur plan d'extension communal, des secteurs où des constructions
pourront être autorisées si elles sont en relation directe avec la culture de
la vigne si bien que "il y aura donc des secteurs où l'on pourra
construire des maisons vigneronnes, pour les vignerons" (BGC précité, p.
1459-1460).
c)                     L'art. 24 LPPL, dans le
chapitre V de la LPPL intitulé "Principes généraux", prévoit ce qui
suit:
"
Les constructions existantes sont soumises aux dispositions de l'article
28 de la loi sur les constructions et l'aménagement du territoire.
Toutefois, en
dérogation à cette disposition, les constructions existantes en relation avec
l'agriculture ou la viticulture peuvent être transformées, agrandies ou
reconstruites dans tous les territoires, pour autant qu'un besoin objectivement
fondé le justifie; l'avis des associations professionnelles de l'agriculture et
de la viticulture peut être requis à cet égard. Ces constructions doivent
s'intégrer dans le site.
Les constructions
existantes, sans relation avec l'agriculture et la viticulture, qui viendraient
à être détruites contre la volonté de leurs propriétaires, peuvent être
reconstruites dans les limites de leur surface et de leur volume
initiaux."
Au sujet de cette
dernière disposition, l'exposé des motifs du Conseil d'Etat précisait ce qui
suit (BGC septembre 1978 p. 1315):
"L'article 24 n'est qu'un rappel, utile
ici, du principe général de l'article 28 LCAT, selon lequel les bâtiments et
autres ouvrages existants au moment de l'entrée en vigueur du nouveau règlement
communal et contraires à ce dernier ne peuvent être ni agrandis ni
reconstruits, mais uniquement entretenus ou transformés dans leur gabarit. Le
second alinéa prévoit cependant une exception: les constructions en relation
directe avec la viticulture peuvent être transformées dans leur gabarit ou
agrandies, pour autant qu'un besoin objectivement fondé le justifie, et cela
dans n'importe quel territoire."
d)                     Il résulte de ce qui
précède que la volonté du législateur cantonal était, en cas de besoin
objectivement fondé, d'autoriser les constructions vigneronnes (y compris
l'habitation du vigneron) dans les secteurs que les communes désigneraient sur
la base de l'habilitation formulée à l'art. 15 litt. c, 2ème phrase, LPPL, et
d'autoriser, à la même condition, la transformation et l'agrandissement des
constructions existantes en relation avec
l'agriculture ou la viticulture.
e)                     On observera au passage
qu'indépendamment des secteurs visés par l'art. 15 lit. c LPPL, l'art. 25 LPPL
est consacré, d
ans les
territoires agricole et viticole,
aux
"bâtiments de pierre méritant
protection et dont la fonction originelle est en relation avec les activités de
l'agriculture et de la viticulture
(y compris l'habitat de
l'agriculteur et du vigneron)". Ces bâtiments qui
ne sont pas désignés sur la carte (art. 25 al. 2
LPPL) sont soumis
aux dispositions spécifiques de
protection du site applicable en territoire de villages et hameaux.
3.                     A Riex, quatre secteurs
relevant de l'art. 15 lit. c LPPL ont été déterminées, à l'emplacement de
maisons vigneronnes existantes, sur le plan d'affectation communal approuvé le
2 novembre 1983, soit après l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire, le 1
er
janvier 1980. C'est de cette
habilitation que la Commune de Riex se prévaut en invoquant l'art. 9 al. 3 du
règlement communal qui prévoit précisément que la municipalité peut autoriser
l'édification de constructions en rapport direct avec l'exploitation et la
culture de la vigne, ainsi que de bâtiments d'habitation de l'exploitant et de
son personnel.
De son côté au
contraire, le Service de l'aménagement du territoire considère, d'après les
explications fournies en audience, que la jurisprudence du Tribunal fédéral a
rendu sans objet les secteurs visés par l'art. 15 litt. c LPPL, désignées en
rouge sur le plan d'affectation communal de Riex, sauf pour d'éventuels locaux
de rangement, puisque cette jurisprudence interdit l'habitation du vigneron en
zone viticole.
a)                     Selon la jurisprudence
du Tribunal fédéral, l'édification en zone agricole de constructions servant
uniquement au logement ne se justifie que si celles-ci apparaissent
indispensables, compte tenu des besoins de l'exploitation (ATF 113 Ib 141
consid. 4d). Le privilège de pouvoir habiter en zone agricole appartient à un
cercle de personnes relativement étroit, à savoir la population paysanne qui se
consacre directement à la production agricole, aux auxiliaires et à leur
famille et aux personnes âgées qui ont passé leurs années de vie active dans
l'entreprise. Les constructions destinées au logement doivent en outre, compte
tenu de leur lieu de situation et de leur configuration, se trouver dans une
relation fonctionnelle directe avec l'entreprise agricole. La nécessité pour
celle-ci d'une maison d'habitation dépend non seulement des besoins objectifs
de l'entreprise, mais également de la distance séparant cette dernière de la
zone à bâtir la plus proche (ATF 113 Ib 312 consid. 2b; 112 Ib 262 consid. 2a).
Dans les arrêts dits
"de Féchy", tous deux du 16 décembre 1991, le Tribunal fédéral a
condamné un projet de deux logements pour le personnel (1a.109/1989) et un
projet de logement pour l'exploitant (1a.73/1991). Le Service de l'aménagement
du territoire en déduit que depuis lors, les vignerons ne sont plus autorisés,
contrairement à ce que les autorités admettaient précédemment, à habiter en
zone viticole.
L'interprétation
consistant à considérer les secteurs de l'art. 15 lit.c LPPL comme de simples
portions de la zone agricole ne rend pas compte de la volonté du législateur
cantonal. Il faut bien voir, comme le Service de l'aménagement du territoire
l'a rappelé en audience, que l'autorité cantonale admettait précédemment,
notamment à l'époque de l'élaboration du règlement communal, qu'il existait un
besoin fondé d'habiter en zone viticole pour les vignerons. Cela ressort
également des explications fournies dans l'Exposé des motifs cité ci-dessus,
selon lequel les réglementations communales admettent en principe dans les
zones agricoles ou viticoles toutes les constructions liées à l'exploitation, y
compris l'habitation de l'exploitant. Il était donc relativement indifférent à
l'époque que les travaux prévus dans les zones à constructions vigneronnes de
l'art. 15 litt. c LPPL soient considérées comme des constructions hors zone à
bâtir que seuls les vignerons pouvaient obtenir l'autorisation d'ériger, ou
comme des constructions en zone spéciale destinée uniquement aux vignerons, ou
encore comme des constructions dans une zone à bâtir délimitée à l'usage des
seuls vignerons.
On observera néanmoins
que l'évolution de la jurisprudence fédérale n'avait pas échappé totalement au
législateur cantonal puisque lors des débats du Grand Conseil sur la loi sur le
plan de protection de Lavaux, le rapporteur de la commission parlementaire,
comparant le "besoin objectivement fondé" du projet de LPPL avec le
besoin exigé à l'époque par la législation fédérale sur la protection des eaux
(elle préfigurait la réglementation actuelle des constructions hors zone à
bâtir), avait cité un arrêt récent du Tribunal fédéral déniant l'existence d'un
tel besoin pour l'agrandissement d'une maison familiale. Le rapporteur avait
souligné à cet égard que les termes employés dans le projet de loi sur la
protection de Lavaux, en dépit de leur similitude avec ceux de la législation
fédérale, avaient une portée et un sens différents (BGC précité, p. 1332 et
1333). Il ne s'impose donc pas de traiter les secteurs de l'art. 15 litt. c
LPPL comme de simples portions de zone agricole du droit fédéral.
b)                     La position du Service
de l'aménagement du territoire consiste en somme à considérer que l'on doit
faire abstraction de la volonté du Grand Conseil. Ce serait la jurisprudence du
Tribunal fédéral qui empêcherait d'autoriser les habitations vigneronnes dans
les secteurs désignés à cet effet par les plans d'affectation communaux en
application de l'art. 15 litt. c LPPL.
Pareil abandon de la
volonté du législateur cantonal ne doit pas être admis à la légère. Comme le
rappelle la doctrine, le Tribunal fédéral a confirmé dès 1987 que les cantons
avaient la compétence de délimiter des zones de maintien ou de hameaux dans le
territoire agricole, pour conserver les anciennes structures de l'habitat
rural; il était aussi possible de déléguer cette compétence aux communes, mieux
à même de tenir compte des caractéristiques propres de chaque région
(Brandt/Moor, Commentaire LAT, art. 18 note 31). Cette position se fonde sur la
jurisprudence du Tribunal fédéral selon laquelle la préservation de l'habitat
rural ne doit pas prendre la forme d'autorisations dérogatoires fondées sur
l'art. 24 LAT mais respecter la hiérarchie des plans et le principe selon lequel
les mesures de planification doivent résulter d'un choix politique conscient.
Du point de vue démocratique et pour des motifs de protection juridique, on ne
saurait remédier aux lacunes éventuelles de la planification locale par une
pratique généreuse d'octroi d'autorisations fondées sur l'art. 24 LAT. Au
contraire, une solution doit être recherchée par le biais de la planification.
C'est ainsi qu'il est envisageable de créer des zones protégées, des zones à
bâtir réservées aux indigènes ou des zones de centre. (ATF 115 Ib 148).
C'est dans ce sens que
doit être comprise l'adoption de la loi sur le plan de protection de Lavaux,
qui correspond à celle d'un plan directeur (ATF 113 Ib 299 déjà cité) et
appelle une démarche de planification communale destinée à préserver les
caractéristiques de la région de Lavaux. Ces caractéristiques tiennent à la
présence de villages vignerons et d'un certain nombre d'exploitations
viticoles, habitées par le vigneron lui-même, à l'intérieur du vignoble. Il
s'agit là d'une forme traditionnelle d'occupation du sol (v. aussi l'art. 25
LPPL déjà cité) et ce sont ces secteurs-là du vignoble que les communes, comme
la LPPL leur en délègue la compétence, ont désigné dans leurs plans
d'affectation pour les constructions viticoles en application de l'art. 15
litt. c LPPL.
Dans le droit fédéral
actuel, la préservation des formes d'habitation traditionnelle fait aujourd'hui
l'objet, au niveau réglementaire, de l'art. 33 de l'ordonnance sur
l'aménagement du territoire (OAT) du 28 juin 2000 consacré à la préservation
des zones de hameaux ou des zones de maintien de l'habitat rural (voir aussi
les territoires à habitat traditionnellement dispersé, art. 39 OAT). L'art. 33
OAT subordonne ces zones spéciales au sens de l'art. 18 LAT (auquel l'art. 33
OAT se réfère) à la condition qu'elles soient prévues par le plan directeur
cantonal, ce qui est précisément le cas des secteurs à construction vigneronne
de la loi sur le plan de protection de Lavaux, qui vaut plan directeur selon la
jurisprudence déjà citée. La règle de l'actuel art. 33 OAT existait d'ailleurs
déjà à l'art. 23 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire du 2 octobre
1989 (ROLF 1989 III 1985) mais elle était encore inconnue de l'ordonnance sur
l'aménagement du territoire du 26 mars 1986 (ROLF 1986 I 626) ou de la plus
ancienne de ces ordonnances, du 26 août 1981 (ROLF 1981 I 1410) en vigueur au
moment de l'approbation par le Conseil d'Etat du plan d'affectation communal de
Riex, le 2 novembre 1983. On ne peut donc pas faire grief à la réglementation
en vigueur, fondée sur la LPPL de 1979, de ne pas respecter la règle,
introduite par l'OAT de 1989, selon laquelle les zones de hameaux ou de
maintien de l'habitat rural doivent concerner des petites entités urbanisées
dont la jurisprudence ultérieure a précisé qu'elle devait être constituée d'un
groupe de cinq à dix maisons (Brandt/Moor, art. 18 note 33 et les références
citées). Il faut donc finalement retenir que, sous condition d'un besoin
objectivement fondé de l'art. 15 lit. c LPPL, la LPPL admet, outre la présence
de villages vignerons dans le vignoble, celle d'une d'un certain nombre
d'exploitations viticoles, habitées par le vigneron lui-même, à l'intérieur du
vignoble. Il s'agit là d'une forme traditionnelle d'occupation du sol que la
LPPL tend à conserver.
En conclusion, les
secteurs à construction viticole de l'art. 15 litt. c LPPL doivent être
considérés comme des zones spéciales au sens de l'art. 18 LAT. Il en résulte en
tout cas qu'elles ne sont pas soumises aux restrictions imposées à l'habitation
de l'exploitant qui caractérisent la zone agricole. C'est donc à tort que le
Service de l'aménagement du territoire a considéré qu'il fallait d'emblée faire
abstraction de la volonté du Grand Conseil cantonal de permettre aux vignerons
d'habiter les constructions vigneronnes situées dans les zones spécifiquement
désignées à cet effet par les plans d'affectation communaux fondés sur l'art.
15 litt. c, deuxième phase LPPL. Pour ces motifs, la décision attaquée ne peut
pas être maintenue.
5.                     La décision attaquée
émanant de l'autorité cantonale, il faut rappeler que la compétence pour
délivrer une autorisation de construire diffère selon qu'on se trouve en zone à
bâtir, auquel cas la commune est seule compétente pour délivrer le permis de
construire, ou selon qu'on se trouve en dehors de la zone à bâtir: dans ce
dernier cas, en plus de l'autorisation communale, l'intervention de l’autorité
cantonale est préalablement requise, en vertu de l'art. 25 al. 2 LAT, pour
décider si le projet est conforme à l’affectation de la zone ou si une
dérogation peut être accordée. Dans la présente cause, si l'on devait
considérer le secteur à constructions viticole litigieux comme une zone à
bâtir, le Service de l'aménagement du territoire n'aurait aucune compétence
pour statuer par voie de décision: la municipalité serait seule compétente pour
délivrer le permis de construire.
La détermination de la
nature exacte (hors zone à bâtir ou zone à bâtir) des secteurs à constructions
viticoles désignés par les communes en application de l'art. 15 litt. c,
deuxième phase LPPL, est délicate. Comme on l'a vu plus haut, il était
relativement indifférent, à l'époque où l'habitation vigneronne était
considérée comme conforme en soi à la zone viticole, que les travaux prévus
dans les zones à constructions vigneronnes de l'art. 15 litt. c LPPL soient
considérées comme des constructions hors zone à bâtir dont seuls les vignerons
pouvaient obtenir l'autorisation, ou comme des constructions en zone spéciale
destinée uniquement aux vignerons, ou encore comme des constructions dans une
zone à bâtir réservée aux vignerons.
a)                     Le fait que la zone à
construction vigneronne soit considérée comme une zone spéciale au sens de
l'art. 18 LAT ne permet pas encore de déterminer s'il s'agit d'une zone à
bâtir. La doctrine rappelle que pour les mayens ou hameaux, l'Office fédéral de
l'aménagement envisageait les deux solutions: soit le hameau est classé en zone
à bâtir traditionnelle selon l'art. 15 LAT, avec notamment l'obligation d'équipement
incombant à la collectivité, soit le hameau est classé dans une zone spéciale
du droit cantonal dans laquelle l'affectation non agricole n'est admise que
dans la mesure nécessaire au maintien des structures existantes, sans
obligation d'équiper (Brandt/Moor, art. 18 note 30 et les références citées).
b)                     On observera au passage
que la question de savoir si l'on a affaire à une zone à bâtir ou au territoire
"hors zone" se pose aussi pour la nouvelle "zone agricole
diversifiée" ("Intensiv­landwirtschafts­zone"), c'est-à-dire
pour les secteurs de la zone agricole, désignés par une procédure de
planification, où les constructions et installations dépassant le cadre de ce
qui peut être admis au titre du développement interne d'une exploitation
agricole peuvent être déclarées conformes à l’affectation de la zone selon le
nouvel art. 16a al. 3 LAT entré en vigueur le 1er septembre 2000 (voir par
exemple à ce sujet AC 2002/0032 du 8 janvier 2004). Sur la question analogue de
savoir si de telles zones sont soumises ou non à la législation sur le droit
foncier rural, la doctrine est divisée. Certains considèrent que la "zone
agricole diversifiée" remplit la fonction d'une zone artisanale spéciale
qui n'appartient plus au "hors zone" (Hotz, Auswirkungen des Teilrevision
des RPG auf das BGBB, Communication de droit agraire 2000, p. 24 ch. 15.1)
tandis que pour d'autres, elle doit être qualifiée de zone agricole et non de
zone à bâtir (Stalder, Anwendbarkeit des Bestimmungen des Bundesgesetzes über
dans bäuerliche Bodenrecht auf Gebiete im Sinne vos Artikel 16a absatz 3 des
revidierten Raum­planungs­gesetzes ("Intensiv­landwirtschafts­zone"),
Communication de droit agraire 2000, p. 73).
c)                     Pour ce qui concerne la manière dont l'art. 15
litt. c LPPL a été mis en oeuvre, et pour autant que le Tribunal administratif
puisse en juge à l'aide des quelques plans d'affectation communaux qui lui sont
connus (dans l'une ou l'autre de leur teneur postérieure à 1980), on constate
tout d'abord qu'il faut laisser de côté les constructions viticoles, situées à
l'intérieur du vignoble, que la carte annexée à la LPPL assigne d'emblée au
territoire de village et hameau et qui ont été colloqués en une zone de
dénomination correspondante dans les plans d'affectation communaux. Il s'agit
dans la plupart des cas de groupes de bâtiments (mais on trouve aussi quelques
bâtiments isolés) qui relèvent ainsi clairement de la zone à bâtir.
Les secteurs expressément désignés en application
de l'art. 15 litt. c LPPL correspondent souvent à des maisons vigneronnes
isolées, comme par exemple à Lutry ou à Riex précisément, mais ce régime
s'applique aussi à quelques parcelles attenantes aux hameaux de Savuit et du
Châtelard à Lutry tandis qu'à Epesses, c'est carrément tout l'arrière nord du
village, non construit, qui est soumis au régime de l'art. 15 lit. c LPPL, avec
cette condition supplémentaire que  les constructions visées par cette
disposition sont soumises à l'exigence préalable de l'établissement d'un plan
de quartier. Cette dernière situation, en raison de sa contiguïté avec le
village, pourrait peut-être faire pencher l'analyse en faveur d'une véritable
zone à bâtir (réservée aux vignerons) mais il n'appartient pas au présent arrêt
d'en juger. A Villette, c'est toute la partie supérieure du vignoble située
au-dessus de l'autoroute (et à l'écart du village) qui est soumise au régime de
l'art. 15 lit. c LPPL, ce qui paraît au contraire caractériser un "hors
zone". Grandvaux semble ne pas se référer à l'art. 15 lit.c LPPL (à lire
l'art. 20 du règlement communal, les constructions viticoles seraient possibles
dans toute la zone viticole mais l'art. 81 LATC est expressément réservé en
tout cas pour les constructions existantes) mais on y trouve, applicable à
toutes les zones, un régime propre aux constructions existantes (désignées d'un
cercle sur le plan, art. 30) qui diffère selon qu'elles sont ou non en zone à
bâtir. Enfin, Saint-Saphorin ne semble pas non plus se référer à l'art. 15 lit.
c LPPL et soumet expressément sa zone viticole entière à l'art. 81 LATC qui
régit les constructions hors de la zone à bâtir.
Apparemment, on ne peut finalement rien tirer de
définitif de cette mise en oeuvre fort diversifiée de l'art. 15 lit. c LPPL.
Pour s'en tenir aux quatre secteurs soumis au régime de cette disposition dans
le plan d'affectation de Riex, le Tribunal administratif constate qu'il s'agit
de secteurs déjà bâtis ne comportant qu'un ou deux bâtiments et qu'il n'y a pas
d'éléments qui permettent de considérer que le régime de l'art. 15 lit. c LPPL
ait pu engendrer ici un régime relevant de la zone à bâtir. On se trouve donc
bien hors de la zone à bâtir, ce qui signifie qu'une autorisation cantonale est
nécessaire. D'ailleurs, ni les recourants ni la commune n'ont tenté de
prétendre le contraire.
d)                     Il y a donc lieu, même si la décision du Service
de l'aménagement du territoire doit être annulée parce qu'elle est fondée sur
des considérations non pertinentes, de renvoyer le dossier à l'autorité
cantonale pour nouvelle décision. Il appartiendra à l'autorité cantonale de se
prononcer sur l'application des dispositions déterminantes de la LPPL (en
particulier sur la condition d'un besoin objectivement fondé), puis à
l'autorité communale de statuer sur le permis de construire en application du
règlement communal.
6.                     Vu
le renvoi du dossier à l'autorité intimée, il n'y a pas lieu que le Tribunal
examine la cause plus avant, par exemple sur les conséquences de la présence de
Lavaux comme objet no 1202 de
l’inventaire fédéral des
paysages, sites et monuments naturels (OIFP).
7.                     Vu ce qui précède, le
recours sera admis sans frais pour les recourants, qui, assistés d'un
mandataire rémunéré, ont droit à des dépens à la charge de l'autorité cantonale
intimée. Un émolument sera en revanche mis à la charge des opposants Fabienne
Collange et  René Gisin.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le
recours est admis.
II.                     La
décision du Service de l'aménagement du territoire, communiquée dans la
synthèse de la centrale des autorisations CAMAC du 20 novembre 2000, est
annulée et le dossier renvoyé à l'autorité intimée pour nouvelle décision.
III.                     Un
émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge des opposants
Fabienne Collange et René Gisin.
IV.                    L'Etat
de Vaud, par son Service de l'aménagement du territoire, doit aux recourants,
solidairement entre eux, la somme de 2'000 (deux mille) francs à titre de
dépens.
Lausanne, le 31
août 2004
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)