vd_omni · AC.2005.0068 · 2006-04-25 · fr

BOTET, SPIRIG/Municipalité de Vevey, Police cantonale du commerce, Service de l'environnement et de l'énergie | Il ne ressort d'aucune disposition légale ou réglementaire que la législateur vaudois aurait formellement et expressément interdit de soumettre un établissement public, respectivement une partie de celui-ci, à deux licences distinctes dès l'instant où les exploitants demeurent les mêmes. Ne pouvant se fonder sur une base légale claire et précise, la décision attaquée viole la liberté économique des recourants.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 25.04.2006 AC.2005.0068

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 25 avril 2006
Composition
Mme Isabelle Guisan, présidente; M. Antoine Thélin et
M. Bertrand Dutoit
, assesseurs.
Recourants
1.
José BOTET et Markus SPIRIG
à
Vevey, représentés par Raymond DIDISHEIM, avocat, à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Municipalité de Vevey,
représentée
par Philippe VOGEL, avocat, à Lausanne,
2.
Police cantonale du commerce,
à
1014 Lausanne,
Autorité concernée
Service de l'environnement et de
l'énergie,
à 1066
Epalinges,
Objet
permis de construire
Recours José BOTET et consorts dirigé c/ décisions de la
Municipalité de Vevey du 18 mars 2005 et de la Police cantonale du commerce
du 3 mars 2005 et ainsi que contre le règlement des établissements publics de
la ville de Vevey du 23 juin 2004
Vu les faits suivants
A.
José Botet et Markus Spirig sont propriétaires et
exploitants de l'établissement public café-restaurant "Le National"
(ci-après : Le National ou l’établissement), sis à la rue du Torrent 9, à
Vevey, depuis le mois de juillet 1999. L'établissement précité comprend un café
(49 places), une salle à manger (24 places) un bar (30 places), ainsi qu'une
terrasse (60 places). Son exploitation fait l'objet d'une licence de
"café-restaurant" délivrée le 15 janvier 2004 par la Cheffe du
Département de l'économie, l'autorisation d'exercer ayant été accordée à José
Botet et l'autorisation d'exploiter à la société Natwork SA, à Vevey.
Le bâtiment des recourants, compris entre la rue du
Torrent côté Nord et la rue Louis Meyer côté Sud, est régi par le PPA
"Galeries du Rivage" du 9 juillet 1993 (ci-après : le PPA).
Situé dans le secteur 2 du PPA, il est destiné à l'habitation, au commerce, à
l'hôtellerie et aux activités tertiaires, avec un degré de sensibilité au bruit
III.
B.
En décembre 2002, les recourants ont soumis à la Municipalité
de la Commune de Vevey (ci-après : la municipalité) un projet de changement
d'affectation partiel de leur établissement visant à l'obtention d'une licence
de discothèque pour le bar afin de bénéficier d'un horaire d'exploitation
jusqu'à 5 h du matin. Cette démarche n'a pas eu de suite concrète.
C.
Le 1
er
mars 2003, les intéressés ont renouvelé
leur requête en déposant un dossier explicatif dont le contenu est notamment le
suivant :
INTRODUCTION :
Voici maintenant plus de trois années que
l’ensemble du Café Resto Bar NATIONAL est en exploitation.
Fort d’avoir porté une attention particulière
au respect de son voisinage, l’exploitant peut constater que ce lieu, par une
gestion rigoureuse, n’entraîne point de nuisances notoires. Il n’y eut en effet
aucune plainte orale ou écrite depuis le début de l’exploitation. La sortie des
clients par la terrasse de l’établissement au sud y est pour beaucoup, mais la
qualité des travaux réalisés (isolation sonore notamment) fait que le niveau
sonore intérieur n’occasionne aucune gêne importante.
INTENTIONS
:
Le but de la présente demande est la
prolongation de l’ouverture de nuit d’une partie de l’établissement,
matériellement séparée du Café Resto Bar NATIONAL.
Une très forte demande a en effet été
rencontrée par les exploitants pour un établissement de nuit, tel que le
représente le “Sauna”, situé au sous-sol de l’établissement. L’objectif est
ainsi de répondre à la demande pour un établissement d’un type normalement
courant pour un centre-ville, mais absent à Vevey. Le choix de la surface du
sous-sol est celui d’un local dont on ne perçoit, aujourd’hui déjà, aucune
nuisance sonore malgré l’exploitation sonore forte actuelle, qui se prolonge
jusqu’à 2 heures du matin.
L’exploitation régulière de ce local est prévue
pendant la saison froide uniquement.
Pour le reste de la saison, l’accent est mis
sur l’exploitation de la terrasse, et le “Sauna" n'est exploité qu’en cas
de demandes de particuliers, et de manière très ponctuelle.
PRINCIPE D’ORGANISATION:
Le principe est figuré sur les plans ci-joints.
Il est important de préciser que la volonté des
exploitants est de gérer comme jusqu’à ce jour de manière soignée et efficace
les sorties tardives de la clientèle. Les principes sont les suivants:
·
L’accès nord
A
côté “Rue du
Torrent” sera fermé, comme à présent selon le schéma ci-après afin de respecter
le voisinage pour qui de nombreuses chambres à coucher se trouvent sur cette
rue.
Etat actuel des heures de fermeture de
l’accès A” Rue du Torrent”
dimanche - lundi - mardi               mercredi
- jeudi             vendredi - samedi
24h.00                                       01h.00                          02h.00
Etat futur des heures de fermeture de
l’accès A” Rue du Torrent”
dimanche - lundi - mardi               mercredi
- jeudi             vendredi - samedi
24h.00                                       01h.00                         02h.00
·
L’accès
B
“Rue Louis Meyer”
restera ouvert jusqu’à 04h.00 respectivement 05h.00 afin d’accéder au “SAUNA”.
·
Le sous-sol (teinte orange) restera
le lieu des activités sonores importantes; comme mentionné plus haut, cet
espace a
fait l’objet de travaux d’isolation phonique importants pour
éviter toutes nuisances extérieures.
·
Enfin, et au vu de la configuration
des lieux un espace transitoire est aménagé avec ses circulations (teinte
orange). Cet espace “chill-out” sert à calmer les esprits et les oreilles avant
la sortie sur l’extérieur de la clientèle; il fait par conséquent partie
intégrante de la demande de modification d’affectation.
·
Les surfaces teintées en grises sont
des accès, sortie de secours, espaces technique et sanitaires.
·
Les fermetures (fixes ou mobiles
selon leur situation) séparant les 2 affectations sont représentées en teintes
rouges sur les plans.
DESCRIPTIF GENERAL
:
Café Resto Bar NATIONAL
Description:                     Exploitation
de type restaurant avec service de mets à consommer sur place.
Heures d’ouverture:
dimanche
“Actuel &
futur”
lundi
mardi                11h00-24h00
mercredi
jeudi
11h00-24h00
vendredi
samedi
11h00-02h00
Bar
le "SAUNA"
Description:
Exploitation de type bar avec
service de boissons non alcoolisées et alcoolisées. Ainsi que de mets à
consommer sur place.
Projections diverses,
animation dj’s et vd’j
Au rez de chaussée,
côté sud uniquement: “chili-oui”, ambiante calme.
Heures ouverture au sous-sol:
"Actuel"
mercredi           18h00
— 01h00
dès 11h00 au rez
vendredi
samedi
18h00 — 02h00             dès 11h00 au rez
Heures ouverture au sous-sol:
"
Futur"
lundi à jeudi      18h00 — 04h00             dès 12h00 au rez
vendredi
samedi
dimanche         18h00
— 05h00             dès 12h00 au rez"
D.
Ce projet de changement d'affectation a fait l'objet d'une
enquête publique du 20 juin au 10 juillet 2003. Cette enquête a suscité une intervention
déposée le 23 juin 2003 par Marie-Claude Rod-Seppy et une opposition le 8
juillet 2003 déposée par Julien Cornamusaz.
E.
Le 4 septembre 2003, l'exploitation de la terrasse du
National a suscité une plainte de la part des habitants résidants à la rue du
Torrent, dont le contenu est le suivant :
"(…)
L'été n'est pas encore achevé et nos limites sont largement
dépassées. La terrasse du restaurant susmentionné nous apporte son lot
quotidien de nuisances sonores, et ce à des heures très tardives.
Effectivement, l'horaire de fermeture du restaurant ainsi que
de la terrasse est de 0100 en semaine et de 0200 les vendredis et samedis. Nous
avons averti la Police de Vevey à de nombreuses reprises afin de leur signaler
un niveau sonore trop élevé, mais rien n'y fait.
De plus, ces horaires nous semblent totalement incompatibles
avec la Loi sur la Protection de l'environnement (LPE) dont l'application par
le SEVEN préconise les fermetures des terrasses en ville aux alentours de
2300-2330.
Nous attirons donc votre attention sur cet état de fait, que
nous ne pourrons plus supporter longtemps. En marge de la mise à l'enquête
concernant l'exploitation du sauna en tant que discothèque, il nous semble
qu'une appréciation globale de l'installation sur le plan des nuisances serait
nécessaire. (…)".
F.
La municipalité a adopté le 22 avril 2004 un nouveau
règlement des établissements publics (ci-après : le Règlement), qui a été
approuvé par le Conseil d'Etat le 23 juin 2004.
G.
Le Département des infrastructures, secrétariat général
(Centrale des autorisations CAMAC) a adressé à la municipalité, en date du 3
mars 2005, une correspondance contenant les positions des différentes services
cantonaux concernés, dont celle de la Police cantonale du commerce et du SEVEN comprenant
notamment ce qui suit :
"(…)
Le Service de l'économie, du logement et du tourisme -
Police Cantonale du Commerce (SELT-PCC)
préavise favorablement au présent
projet dont l'exécution devra respecter les conditions impératives ci-dessous :
(…)
2.   Compte tenu de la séparation des locaux, il devra être délivré
deux licences pour l’exploitation de l’établissement en cause : une licence de
café-restaurant au sens de l’article 12 de la loi du 26 mars 2002 sur les
auberges et les débits de boissons (LADB), d’une part, et une licence de
discothèque sans restauration au sens de l’article 16 LADB, d’autre part.
3.   L’enseigne ou dénomination de l’établissement devra correspondre
au type de licence qui lui sera attribué et être différente de celle des autres
établissements de la commune.
4.   La personne qui sera désignée pour exploiter l’établissement en
question devra solliciter une licence dans les formes requise par la LADB et, à
cet effet, remplir toutes les conditions exigées par la loi sur la matière,
notamment être en possession d’un certificat cantonal d’aptitudes pour
café-restaurant.
5.   L’ouverture du café-restaurant, respectivement du dancing, ne
pourra intervenir tant qu’une licence ou autorisation n’aura pas été délivrée
par le département.
(…).
Le Service de l'environnement et de
l'énergie, Division environnement (SEVEN)
préavise
favorablement au présent projet dont l'exécution devra respecter les conditions
impératives ci-dessous :
LUTTE CONTRE LE BRUIT
Les exigences en matière de lutte contre le
bruit de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE) du 7
octobre 1983 ainsi que celles décrites dans l'ordonnance fédérale sur la
protection contre le bruit du 15 décembre 1986 (OPB) sont applicables.
L'annexe No 6 de l'OPB fixe les valeurs limites
d'exposition au bruit de l'industrie des arts et métiers (bruits
d'exploitation). Ces valeurs limites sont aussi valables pour le bruit causé
par les installations techniques des immeubles (chauffage, ventilation,
climatisation), par les parcs à voitures situés hors des routes et par le
trafic de l'aire d'exploitation.
Les exigences décrites dans la directive du 10
mars 1999 concernant la détermination et l'évaluation des nuisances sonores
liées à l'exploitation des établissements publics (DEP) sont applicables.
Les études acoustiques faites par le bureau
Gartenmann (13 mai et 8 décembre 2004) montrent que les exigences légales en
matière de protection contre le bruit peuvent être respectées à condition que
des travaux d'isolation phonique soient faits.
Le SEVEN préavise favorablement au projet cité
en titre aux conditions suivantes :
1)
Toutes les mesures d'assainissement
proposées par l'expert doivent être exécutées.
2)
Le SEVEN demande qu'une mesure de
contrôle soit faite avant l'ouverture de la discothèque. Pour ce contrôle, les
locaux "source" du restaurant (rez) et de la discothèque (sous-sol) doivent
être pris en compte. Le rapport de mesures devra être approuvé par le SEVEN
avant l'ouverture de la discothèque. Le cas échéant, des restrictions
d'exploitation pourront être exigées en fonction des résultats de la
mesure."
H.
Par décision du 18 mars 2005, la municipalité a délivré le
permis de construire requis en intégrant notamment les conditions spéciales
mentionnées ci-dessus.
I.
José Botet et Markus Spirig ont recouru contre cette
décision auprès du Tribunal administratif le 12 avril 2005 en concluant principalement
à la réforme de la décision du SELT-PCC en ce sens que la licence de
café-restaurant englobe l'espace véranda, l'heure d'ouverture de cet espace
étant toutefois fixée à 10 h, et que la licence de discothèque est accordée
avec restauration, à la condition que les deux licences (de café-restaurant et
de discothèque) soient attribuées aux mêmes exploitants, soit à eux-mêmes conjointement.
Ils concluent également à la confirmation de la décision entreprise "
en
tant qu'elle intègre à la délivrance du permis de construire la décision
cantonale attaquée telle qu'elle sera réformée
" et enfin à ce que
l'exploitation de la terrasse extérieure soit autorisée, pendant la belle
saison, jusqu'à minuit la semaine et jusqu'à 2 h du matin les vendredis et
samedis, l'octroi d’autorisations ponctuelles d'un horaire d'exploitation plus
étendu demeurant réservé.
Les recourants se sont acquittés en temps utile de
l'avance de frais requise.
J.
Par décision incidente du 10 juin 2005, le juge
instructeur du Tribunal administratif a rejeté la requête d'effet suspensif et
de mesures provisionnelles contenue dans le recours.
K.
La Police cantonale du commerce (ci-après : PCC) s'est
déterminée le 30 mai 2005 en concluant au rejet du recours. Elle fait notamment
valoir ce qui suit :
(…)
2.-  Les
recourants souhaitent obtenir principalement trois heures de plus
d'exploitation pour leur bar du sous-sol, soit de fermer à 5 heures du matin au
lieu de 2 heures. Ils n'ont pas choisi de transformer l'ensemble de leur
établissement actuel en discothèque. En effet, ils auraient dû renoncer à
ouvrir le rez-de-chaussée avant 16 heures, heures d'ouverture des
établissements de nuit sur la commune de Vevey.
De plus, ils ne sont pas
contentés de transformer le bar du sous-sol en discothèque (ce qui aurait été
plus simple), ils ont souhaité avoir une zone "tampon" au
rez-de-chaussée et donc exploiter cette petite salle de 20 places environ avec
la discothèque. En réalité, les recourants souhaiteraient exploiter cette salle
à la fois avec le café-restaurant (service de mets à midi) et avec la
discothèque (durant la nuit avec une musique plus modérée).
Or, la LADB (art. 39), et plus
particulièrement l'art. 27 alinéa 1
er
RLADB, ne permettent pas
d'utiliser une même salle pour deux établissements soumis à des licences
distinctes, de plus bénéficiant d'horaires différents. Nous avons donc dû
rattacher la salle du rez-de-chaussée à la licence de discothèque et lui imposer
l'heure d'ouverture de l'établissement de nuit, soit 16 heures. Nous aurions
également pu refuser d'inclure la salle du rez-de chaussée dans les locaux de
la discothèque et imposer une autre sortie que celle prévue pour la
discothèque. Sur ce point, nous avons cependant tenu compte de l'argument de la
zone" tampon" pour permettre une sortie plus calme des clients de la
discothèque entre 2 heures et 5 heures du matin.
Quant à la cuisine, comme il n'y
en qu'une pour deux établissements, on ne peut pas délivrer une licence de
discothèque avec service de mets et une licence de café-restaurant, permettant
le service de mets. En revanche, tant que les deux licences sont détenues par
le même exploitant, il est évident que nous ne pouvons nous opposer au service de
mets dans les deux établissements durant la période d'exploitation où les deux
établissements sont ouverts en même temps, soit de 16 heures à 2 heures du
matin (de même, s'agissant de la salle-véranda qui peut être utilisée dès 16
heures). Cette pratique permet d'atténuer les effets des conditions fixées dans
notre autorisation spéciale. Nous rappelons qu'un établissement doit pouvoir
être vendu à un tiers ou remis en gérance libre en tout temps. Enfin, si notre
Service permet l'utilisation de mêmes locaux pour deux établissements
différents, nous verrons très vite tous les cafés-restaurants continuer leur
exploitation en discothèque durant la nuit. (…)".
L.
La Municipalité et le SEVEN ont déposé leur réponse respective
les 2 et 8 juin 2005 en concluant également au rejet du recours.
M.
Les recourants ont déposé un mémoire complémentaire le 25
juillet 2005 dans lequel ils ont confirmé leurs conclusions. Se référant à la
réforme partielle de la décision attaquée du SELT-PCC, qui a admis dans ses
déterminations du 30 mai 2005 que le service de mets était possible dans les
deux établissements pendant la période d'exploitation commune, soit de 16 h à 2
h du matin, ils ont précisé que seule demeuraient litigieuse la question de
l'exploitation de la salle véranda au bénéfice de deux licences différentes et
celle des horaires de la terrasse extérieure.
N.
La municipalité a déposé ses écritures finales le 23 août
2005 en confirmant ses conclusions tendant au rejet du recours. De même, la PCC
et le SEVEN ont maintenu leur position dans leurs écritures respectives des 24
et 25 août 2005.
O.
Le Tribunal administratif a procédé à une inspection
locale le 7 novembre 2005 en présence des parties et de leurs mandataires
respectifs en ce qui concerne les recourants et la municipalité. A cette
occasion, un représentant de la PCC a notamment déclaré que la principale
raison pour laquelle celle-ci s'opposait à la possibilité d'exploitation d'un même
local au moyen de licences de catégorie différente était la crainte d'un
précédent. De son côté, le conseil de la municipalité a confirmé cette crainte,
ainsi que celle de voir apparaître des abus quant aux horaires de travail du
personnel de l'établissement. Le tribunal a par ailleurs constaté que du côté
de la rue Louis Meyer où se trouve la terrasse litigieuse, l’immeuble ne
comportait, dans ses étages supérieurs, que deux logements d'habitation, dont
celui des recourants.
P.
Le tribunal a délibéré à huis clos.
Q.
Les arguments respectifs des parties seront repris ci-dessous
dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
Déposé dans le délai légal de l'art. 35 al. 1 LJPA par les
destinataires de la décision entreprise, le recours est manifestement
recevable.
2.
Comme l'ont relevé les recourants dans leur mémoire
complémentaire, seule demeure litigieuse, s'agissant du statut de la véranda,
la question de son exploitation au bénéfice de deux licences différentes, soit
une licence de café-restaurant pour la tranche horaire de 10h00 (au lieu de
5h00 prévu dans le règlement communal, les recourants étant prêts à n'ouvrir
leur établissement qu'à partir de 10h00) à 16h00 et une licence de discothèque
pour la tranche horaire de 2h00 à 5h00. Pendant les heures d'ouvertures
communes du restaurant et du bar, soit de 16h00 à 2h00 (en réalité 24h00, avec
possibilité d’obtenir une autorisation jusqu’à 2h00, cf. art…. Règlement), la PCC
n'est plus opposée, tant que les deux licences demeurent détenues par le même
exploitant, à ce que des mets soient servis dans ces deux établissements.
a) Dans le cadre de l'exploitation de leur
établissement public, et plus particulièrement de la véranda litigieuse, les
recourants peuvent se prévaloir du respect de leur liberté économique au sens
de l'art. 27 Cst. Cette liberté confère notamment un libre accès à une activité
économique lucrative privée. L'Etat peut toutefois y apporter des restrictions
notamment par des mesures de police justifiées par l'intérêt public. Sont en
revanche prohibées les mesures qui interviennent dans la libre concurrence pour
assurer ou favoriser certaines branches de l'activité lucrative ou certaines
formes d'exploitation et qui tendent à diriger l'activité économique selon un
certain plan. Pour satisfaire à l'art. 27 Cst, ces restrictions doivent
respecter les conditions définies à l'art. 36 Cst. dont la teneur est la
suivante :
« 1
Toute
restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les
restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger
sérieux, direct et imminent sont réservés.
2
Toute
restriction d'un droit fondamental doit être justifié par un intérêt public ou
la protection d'un droit fondamental d'autrui.
3
Toute
restriction d'un droit fondamental doit être proportionné au but visé.
4
L'essence
des droits fondamentaux est inviolable. »
Toute mesure étatique portant atteinte à la liberté
économique doit donc en vertu de l'art. 36 al. 1 Cst être fondée une base
légale claire et précise, répondre à un intérêt public et respecter les
principes de la proportionnalité et de l'égalité entre concurrents directs (Jean-François
Aubert et Pascal Mahon, Petit Commentaire de la Cst. féd. de la Confédération
suisse, Zurich, Bâle, Genève, 2003, ad art. 27 Cst., p. 234 ss). La
jurisprudence distingue la base légale formelle de la base légale matérielle.
Une base légale formelle est une règle de droit adoptée par le législateur, qui
est en général assujettie au référendum; la base légale matérielle est une
règle de droit adoptée par un autre organe que le législateur, en vertu d'une
délégation législative (André
Grisel,
Traité de droit administratif, volume I, p. 313-314). Lorsque la restriction au
droit fondamental en cause repose sur une base légale matérielle, la
jurisprudence fixe les conditions que doit respecter la délégation législative.
Pour être valable, la délégation ne doit pas être exclue par la constitution
cantonale, être prévue par une base légale formelle soumise au référendum, être
limitée à un domaine déterminé et préciser les règles primaires de la
réglementation à adopter (André
Grisel,
op. cit. vol I, p. 323-325). Par ailleurs et comme le relève la doctrine, les
atteintes graves aux droits fondamentaux doivent dans tous les cas figurer dans
une loi au sens formelle (art. 36 al. 1
er
2
ème
phrase). « il
ne suffit pas qu'une restriction ait une base dans une loi ou éventuellement
dans une ordonnance. Il faut encore que cette base présente une certaine
"densité normative", c'est-à-dire qu'elle soit suffisamment claire et
précise. Plus une restriction est importante, plus la base légale doit être
claire et précise. Cette exigence découle du principe général de la légalité,
mais aussi de la sécurité du droit et de l'égalité devant la loi : les
personnes concernées doivent pouvoir prévoir, à un degré raisonnable dans les
circonstances de la cause, les conséquences qui résulteront d'un acte déterminé"
(Jean-François Aubert et Pascal Mahon, op. cit. ad art. 36, spéc. ch. 9 p. 324
et les réf. cit). Selon le Tribunal fédéral, "pour déterminer quel degré
de précision on est en droit d'exiger de la loi, il faut tenir compte de ses
destinataires, et de la gravité des atteintes qu'elle autorise aux droits
fondamentaux [...] Une atteinte grave exige en principe une base légale
formelle, claire et précise, alors que les atteintes plus légères peuvent, par
le biais d'une délégation législative, figurer dans des actes de niveau
inférieur à la loi, ou trouver leur fondement dans une clause générale.
[…]" (ATF 123 II 112).
b) En l'espèce, la PCC fonde son refus de soumettre
l'exploitation de la véranda litigieuse à deux licences distinctes, sur les art. 39
LADB et. 27 al. 1 du Règlement d'exécution de cette loi du 26 mars 2002
(ci-après : RLADB). A ses yeux, l'utilisation d'une même salle pour deux
établissements distincts bénéficiant d'horaires différents crée un risque
d'abus du personnel qui pourrait être tenu de travailler en continuité dans
cette salle. Quant à la municipalité, elle invoque, pour sa part, l'art. 28 RLADB.
Les dispositions susmentionnées ont la teneur
suivante :
Article 39
LADB
« 1
Tout établissement doit répondre aux exigences en matière de police des
constructions, de protection de l'environnement, de police du feu ainsi qu'en
matière sanitaire et d'hygiène alimentaire.
2
Les
établissements bénéficiant d'une licence ou d'une autorisation simple au sens
de l'article 4 permettant la préparation de mets doivent être dotés d'un
agencement répondant aux exigences fixées par le règlement d'exécution. »
Art.
27 RLADB
« 1
Tous
les locaux d'un établissement à créer ou à transformer doivent former un
ensemble et être reliés entre eux par des liaisons internes indépendantes des
autres communications de l'immeuble où ils se trouvent.
2
Les
directives du Département de la sécurité et de l'environnement nécessaires à
l'application de l'article 39, alinéa 1, de la loi sont réservées.
3
Les
établissements bénéficiant d'une licence ou d'une autorisation simple
permettant la préparation de mets doivent être dotés d'un agencement conforme
aux directives précitées. »
Art.
28 RLADB
« 1
Toute forme de mise à disposition d'une partie des locaux d'un
établissement existant par le titulaire de la licence, de l'autorisation
d'exercer, de l'autorisation d'exploiter ou de l'autorisation simple, en vue
d'y exploiter un autre établissement est interdite.
2
(…) ».
Force est toutefois de constater que, contrairement
à ce qu'affirment les autorités intimées, aucune des deux premières dispositions
mentionnées ci-dessus n'interdit expressément qu'une même surface faisant
partie d'un seul établissement puisse être soumise à deux licences distinctes. L'art.
39 LADB se borne en effet à exiger la conformité des locaux aux prescriptions
de police des constructions, de protection de l'environnement, de police du feu,
ainsi qu'en matière sanitaire et d'hygiène alimentaire. Quant à l'art. 27 RLADB,
il se rapporte également à des questions relevant de la police des
constructions et de l'hygiène sanitaire (cf. arrêt TA AC.2002.0127 du 23 avril
2003). L'Exposé des motifs de la LADB (cf. BGC session de janvier à mars 2002,
p. 7740 ss) ne comporte par ailleurs aucun commentaire sur cette  prétendue
interdiction de principe. Il semble donc que ces deux dispositions aient
exclusivement pour objectif d'assurer la protection des consommateurs (cf. art.
1 litt. d LADB) en soumettant les établissements publics à un contrôle des
conditions d'exploitation et d'entretien de leurs locaux, notamment pour des
motifs de sécurité publique. Or, ni la PCC ni la municipalité n'invoquent en
quoi la délivrance de deux licences d'exploitation différentes pour le même
local porterait atteinte aux intérêts protégés par les 39 LADB et 27 RLADB.
Le seul argument allégué par les intimées consiste à
prévenir le risque d'une exploitation en continu de ce local et, plus
particulièrement, le risque d'abus qu'il pourrait en découler pour le personnel
de l’établissement concerné. Si cet argument est certes digne de considération,
il ne résiste toutefois pas à l'examen. Ni l'art. 39 LADB ni l'art. 27 RLADB ne
répondent en effet à un souci de protection des travailleurs, lequel qui relève
d'autres dispositions légales, dont la loi fédérale sur le travail du 13 mars
1964. A cela s'ajoute le fait que, comme a pu le constater le tribunal lors de
l'inspection locale, la véranda litigieuse n'a pas la vocation d'une véritable
discothèque. Il s'agit d'un local où la danse et la musique bruyante ne sont
pas prévues. Simple élément de liaison entre la discothèque sise au sous-sol et
la sortie sud de cet établissement par la rue Louis Meyer, cette pièce
constitue en réalité une zone de tampon destinée à favoriser une sortie plus
calme de la clientèle à une heure tardive. La PCC a elle-même été sensible à
cet argument puisqu'elle a rattachée la véranda à la licence discothèque et lui
a imposé les horaires d'exploitation d'une discothèque. Au vu de ces
circonstances, la position de la PCC ne résiste pas à l'examen et doit être
écartée.
L'examen de l'art. 28 RLADB invoqué par la municipalité
ne conduit pas à un autre résultat. Cette disposition interdit au titulaire
d'une licence de mettre à disposition -  manifestement d'un tiers - une
partie de ses locaux en vue d'y exploiter un autre établissement. Or, les
recourants n'entendent pas renoncer à exploiter leur véranda personnellement,
mais souhaitent seulement l'exploiter sous le couvert de deux licences
distinctes. Cette disposition n'est donc pas applicable au cas d'espèce.
En résumé, aucune des dispositions légales ou
réglementaires alléguées par les autorités intimées ne permet de conclure que
le législateur vaudois aurait formellement et expressément interdit de
soumettre un établissement public, respectivement une partie de celui-ci, à
deux licences distinctes dès l'instant où les exploitants demeurent les mêmes.
Ne pouvant se fonder sur une base légale claire et précise, la décision
attaquée porte atteinte à la liberté économique des recourants. Elle doit donc
être annulée sur ce point.
3.
Les recourants se plaignent en second lieu des horaires
d'exploitation de leur terrasse fixés par la nouvelle réglementation communale.
a) Depuis l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur
la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (ci-après : LPE) le 1er
janvier 1985, et de l'ordonnance sur la protection contre le bruit du 15
décembre 1986 (ci-après : OPB) le 1er avril 1987, la protection des
personnes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes - notamment contre le
bruit - est réglée par le droit fédéral. Cette législation l'emporte sur les
règles de droit cantonal ou communal limitant quantitativement les nuisances,
telles que les dispositions des plans et règlement d'affectation (art. 65 LPE;
ATF 118 Ib 590 ss consid. 3a, 116 Ib 175 ss consid. 1b/bb, 115 Ib 456 ss
consid. 1c, 114 Ib 214 ss consid. 5). Les dispositions de droit cantonal
gardent une portée propre lorsqu'elles complètent le droit fédéral en visant notamment
des objectifs particuliers d'urbanisme; répondent à cette définition les règles
d'affectation du sol destinées à définir ou à préciser les caractéristiques
d'un quartier - en y excluant par exemple certains types d'activités gênantes,
pour autant que l'examen de conformité ne repose pas uniquement sur les
nuisances concrètes engendrées par l'installation (ATF 118 Ia 112 ss consid.
1a, 117 Ib 147 ss, consid. 5a, 116 Ia 491 ss consid. 1a). Gardent également une
portée propre les règles cantonales qui ont pour but de limiter des nuisances
secondaires ne faisant pas l'objet de la réglementation fédérale, comme les
difficultés de parcage ou le danger accru pour les piétons (ATF 114 Ib 214  ss
consid. 5) ou encore la crainte d'une augmentation des délits autour d'un
centre pour les drogués (ATF 118 Ia 112 ss consid. 1a).
b) Il ressort de l'art. 7 al. 1 LPE, aux termes
duquel "
par atteintes, on entend les pollutions atmosphériques, le
bruit, les vibrations, les rayons, les pollutions des eaux et les autres interventions
dont elles peuvent faire l'objet, les atteintes portées au sol, les
modifications du matériel génétique d'organismes et les modifications de la
composition naturelle de biocénose qui sont dus à la construction ou à
l'exploitation d'installations, à l'utilisation de substances, d'organismes ou
de déchets ou à l'exploitation des sols
", pour qu'un bruit soit
considéré comme une atteinte au sens du droit fédéral, il faut qu'il soit
produit par la construction ou l'exploitation d'une installation. La notion
d'installation est définie à l'art. 7 al. 7 LPE: on entend par là les
bâtiments, les voies de communication ou autres ouvrages fixes, ainsi que les
modifications de terrain; les outils, les machines, véhicules, bateaux et
aéronefs qui sont assimilés aux installations. La législation fédérale ne
s'applique toutefois pas uniquement aux bruits d'origine technique; les bruits
de comportement des hommes ou des animaux, liés directement à l'exploitation
d'une installation, sont aussi visés (ATF 123 II 74 consid. 3b).
En ce qui concerne les bruits de voix humaines
émanant d'une installation, le Tribunal fédéral a précisé qu'ils tombaient sous
le coup de LPE, même s'ils étaient usuels et conformes au caractère de la zone,
comme ceux occasionnés par les places de jeux dans les zones d'habitation ou
ceux émanant de la terrasse d'un établissement public. En ce qui concerne les
mesures à prendre contre les nuisances émanant des établissements publics, la
Haute Cour a jugé que les règlements de police fixant les heures limites d'exploitation
de tels établissement n'avaient plus de portée propre, mais conservaient tout
au plus la valeur de règles d'exécution du droit fédéral (ATF 123 II 74; ATF du
28 mars 1996 in DEP 1996 p. 197; voir également sur cette question, Anne-Christine
Favre, Le bruit des établissements publics, in RDAF 2000 p. 2 ss, spéc. p. 1, 3
et 18 et les réf. cit). La réglementation communale fixe toutefois le cadre
maximum à l'intérieur duquel les règles de droit fédéral de la protection de
l'environnement s'appliquent pour fixer les heures d'ouvertures de ces
établissements selon le seul critère déterminant de la gêne sensible pour le
voisinage, correspondant au critère des valeurs limites d'immission au sens de
l'art. 15 LPE (cf. arrêt TA AC.2003.0022 du 13 juillet 2005 et les réf. cit.)
c) L'application des prescriptions en matière de
protection de l'environnement constitue une tâche générale de droit fédéral que
les cantons comme les communes doivent observer dans l'exercice de leurs
attributions, même en l'absence de loi d'exécution cantonale (voir ATF 115 Ia
42). Le législateur vaudois a créé une autorisation spéciale cantonale en
matière de protection contre le bruit pour les installations particulièrement
bruyantes et pour les locaux à usage sensible au bruit lorsque les valeurs
limites d'immissions ne peuvent être respectées par des mesures adéquates (art.
120 litt. c LATC et annexe II au RATC). En dehors de ces deux cas, l'examen des
questions relatives à la protection de l'environnement incombe d'une manière
générale à la municipalité (art. 104 al. 1 LATC). L'article 2 al. 2 du
règlement d'application de la LPE du 8 novembre 1989, modifié le 23 décembre
1993, précise en effet que lorsqu'il y a lieu à autorisation spéciale au sens
des articles 120 ss LATC, c'est le département désigné par l'annexe II RATC qui
est compétent pour examiner la conformité de l'installation aux règles du droit
fédéral de la protection de l'environnement (Anne-Christine Favre, Quelques
questions soulevées par l'application de l'OPB, in RDAF 1992, p. 320).
d) Ainsi, lorsqu'un projet est soumis à une
autorisation spéciale cantonale, comme c'est le cas en l'espèce (voir annexe II
au RATC), les questions relatives à l'application du droit fédéral de la
protection de l'environnement sont du ressort du département désigné par
l'annexe précitée, lequel doit fixer notamment les conditions de situation, de
construction, d'exploitation et les éventuelles mesures de surveillance, sans
préjudice des dispositions relatives aux plans et aux règlements communaux
d'affectation que la municipalité doit faire observer (art. 123 LATC).
L'autorité communale reste compétente pour déterminer quel type d'activité est
compatible avec la définition des différentes zones du plan d'affectation et pour
fixer les conditions nécessaires à la limitation des nuisances secondaires qui
ne font pas l'objet de la réglementation fédérale. C'est ainsi que la
municipalité pourrait interdire une installation qui respecterait toutes les
conditions du droit fédéral de la protection de l'environnement, si cette
installation ne correspondait pas aux caractéristiques définies par la zone en
question ou provoquerait des nuisances secondaires excessives.
4.
En l'espèce, l'exploitation de la terrasse litigieuse est
soumise à autorisation spéciale au sens de l'art. 120 litt. c LATC du
Département de l'économie (ci-après: le département); c'est donc cette autorité
qui, sur la base d'un préavis notamment du SEVEN, est compétente pour se
prononcer sur la question de la protection de l'environnement. Les recourants font
valoir que c'est exclusivement en vertu de l'art. 2 al. 3 du Règlement, selon
lequel « s
ous réserve d'horaires plus restrictifs imposés par la
Municipalité, ou de prolongations ponctuelles, les terrasses des établissements
situées sur le domaine public et privé seront fermées au plus tard à 24
heures",
que l'horaire d'exploitation de sa terrasse a été ramené de
1h00 du matin à minuit, du dimanche au jeudi, et de 2h00 du matin à minuit, les
vendredis et samedis. Or, en tant que mesure de limitation des émissions au
sens de l'art. 12 al. 1 litt. c LPE, ce règlement n'aurait, à leurs yeux, pas
de portée propre et ce serait au seul département compétent qu'il incomberait
de fixer l'horaire d'exploitation. Il convient donc de déterminer si le règlement
conserve une portée propre pour fixer les horaires d'exploitation de la
terrasse privée d'un établissement public ou si cette question est régie par le
seul droit fédéral de la protection de l'environnement.
En l'occurrence et contrairement à l'opinion des
recourants, les règlements de police fixant les heures limites d'exploitation des
établissements publics imposent une limitation préventive des émissions au sens
de l'art. 11 al. 2 LPE et constituent donc bien à cet égard des règles
d'exécution du droit fédéral. Ils définissent le cadre à l'intérieur duquel
s'appliquent les règles, généralement plus strictes, de protection de
l'environnement. Or, il ressort de la décision attaquée, respectivement des
écritures du SEVEN du 8 juin 2005, que cette autorité, après avoir procédé à
une évaluation globale des nuisances sonores basée sur la directive des établissements
publics du 10 mars 1999 et sur l'art. 15 LPE, n'a pas restreint plus sévèrement
les horaires d'exploitation de la terrasse litigieuse que ceux déjà fixés dans
la réglementation communale. Dès lors et eu égard à la jurisprudence
susmentionnée, l'argumentation des recourants selon laquelle la fixation de
l'horaire de leur établissement relèverait de la seule compétence du département
tombe à faux et doit être écartée.
5.
Les recourants s'en prennent encore à la
constitutionnalité de l'art. 2 al. 3 du Règlement en invoquant les art. 26 (garantie
de la propriété) et 27 Cst (liberté économique). Ils se prévalent enfin d'une
situation de droits acquis dans la mesure où leur terrasse a bénéficié de 1999
à 2004 d'horaires d'exploitation plus larges que ceux prévus par la nouvelle
réglementation. Dans la mesure où la décision attaquée n'a pas directement pour
objet la question de la soumission de l'établissement public des recourants,
respectivement de leur terrasse, au Règlement - ce dernier s'appliquant de fait
à tous les établissements publics de la commune de Vevey depuis son entrée en
vigueur sans que la municipalité n'ait dû prendre pour chacun d'entre eux une
décision individuelle et concrète - l'argumentation des recourants devrait être
d'emblée écartée. A toutes fins utiles, le tribunal observe toutefois ce qui
suit.
a) Qu'il s'agisse de l'art. 26 Cst ou de l'art. 27
Cst, les restrictions à ces libertés fondamentales sont soumises aux conditions
fixées à l'art. 36 Cst. S'agissant plus particulièrement de
l'art. 27 Cst, il a une portée comparable à celle
de l’art. 31 de l’ancienne Constitution fédérale de 1874 (aCst) garantissant la
liberté du commerce et de l’industrie. Le tribunal peut donc se référer à la
jurisprudence rendue en application de l’art. 31 aCst. pour déterminer si les
restrictions imposées à la recourante sont compatibles avec la garantie
constitutionnelle précitée, dont le contenu a été exposé au considérant 2a
ci-dessus. On le rappelle, les restrictions apportées à ce droit fondamental
ont été jugées compatibles avec la Constitution lorsqu’elles reposent sur une
base légale (formelle ou matérielle), sont justifiées par un intérêt public ou
par la protection d'un droit fondamental d'autrui et sont proportionnées au but
visé (ATF 113 Ia 138 consid. 8 et art. 36 al. 1 à 3 déjà cité ci-dessus). A la
différence des autres droits fondamentaux, comme la garantie de la propriété
(v. ATF 111 Ia 93 consid. 2b p. 98), n’importe quel intérêt public ne suffit
pas à justifier une restriction à la garantie de la liberté économique. La
jurisprudence a tout d’abord limité l’intérêt public aux mesures de police
destinées à protéger la population dans les domaines de la santé publique, de
l’ordre et de la tranquillité publique, ainsi que de la bonne foi et de la
correction dans les affaires (par exemple ATF 116 Ia 118 consid. 3 p. 122 et
les références citées), puis elle a étendu la notion d’intérêt public
justifiant des restrictions à la liberté économique aux motifs de politique
sociale (ATF 97 I 499 ss et les ATF 120 Ia 126 consid. 4a p.132, 119 Ia 59
consid. 6a, p. 67 ) et enfin aux mesures d’aménagement du territoire (ATF 102 Ia
115 ss et les ATF 110 Ia 173; 109 Ia 269). Sont exclues en revanche les mesures
de politique économique destinées à favoriser certaines branches d’activité ou
formes d’exploitation, ou encore à diriger l’économie selon un plan, qui ne
seraient pas fondées sur une norme constitutionnelle spéciale (ATF 120 Ia 67
consid. 2a p. 70; 111 Ia 93 ss).
b) Dans le cas présent, la restriction imposée aux
recourants impliquant l'obligation de soumettre leur terrasse, sise sur le
domaine privé, aux mêmes horaires d'exploitation que ceux imposés aux terrasses
sises sur le domaine public, repose sur une base légale, soit sur les art. 2 du
Règlement et 22 al. 1 LADB. Aux termes de cette dernière disposition,
"Le règlement communal de police fixe l'horaire
d'exploitation des établissements. Il peut opérer une distinction entre les
différents types d'établissements et les différentes zones ou quartiers de la
commune. Il peut aussi fixer des conditions particulières visant à protéger les
riverains des nuisances excessives."
Les recourants ne contestent ni l'existence d'une
base légale ni celle d'un intérêt public, constitué en l’occurrence par la
sauvegarde de l'ordre et de la tranquillité publics définis à l'art. 1 litt. b
LADB. En revanche, ils remettent en cause la proportionnalité de la mesure,
l'exploitation de leur terrasse n'ayant jamais par le passé, et alors même qu'elle
était au bénéfice d'horaires d'exploitation plus larges, fait l'objet de
plaintes de la part du voisinage. En vertu du principe de la proportionnalité, l'autorité
ne doit se servir que de moyens adaptés aux buts d'intérêt public visés; elle
doit ménager le plus possible la liberté du citoyen et n'intervenir que dans la
mesure où il existe un rapport raisonnable entre le résultat prévu et la mesure
envisagée (voir notamment RDAF 1984 p. 39). C'est au regard de cette double
exigence du rapport raisonnable entre le but de la mesure et les intérêts
compromis (ATF 126 I 219, 117 Ia 446; ATF 113 Ia 134) et de l'adaptation d'une
mesure à son but (Tauglichkeit, ATF 112 Ia 70 consid. 5c) que la restriction
d'horaires litigieuse résultant du Règlement doit être appréciée.
La terrasse du National est située en zone de
sensibilité III et donne, côté Sud, sur la rue Louis Meyer. L’établissement ne
comporte, dans ses étages supérieurs, que deux logements d'habitation, dont
celui des recourants. S'il est donc vrai que les nuisances générées par
l'exploitation de cette terrasse n'entraîne pas d'inconvénients majeurs pour les
quelque voisins directs, il n'en demeure pas moins qu'un grand mur lisse
construit côté Lausanne est de nature à réfléchir les bruits générés par la
clientèle de la terrasse, ce qui pourrait expliquer les nuisances subies par
les habitants de la rue du Torrent. Comme l'atteste la plainte déposée le 4 septembre
2003, ces derniers souffrent directement de ces nuisances sonores. Dès lors, et
quand bien même l'ouverture de terrasses, sur domaine public ou privé, dans une
ville touristique comme Vevey répond à un intérêt public visant à offrir un
lieu de détente aux habitants et aux touristes, le tribunal estime, nonobstant
le degré de sensibilité III applicable à la zone en question, qu'il y a lieu de
protéger la phase de sommeil des habitants du quartier allant de minuit au petit
matin. Les habitants, et plus particulièrement les voisins de l'établissement
public en cause, sont en effet en droit d'exiger que tous les bruits cessent
dès 24h00, y compris les opérations de rangement et de nettoyage de la terrasse,
et ce, quel que soit le jour de la semaine. Comme on ne saurait agir
directement sur la clientèle pour atteindre cet objectif, le seul moyen de
lutter contre les nuisances sonores excessives engendrées par l'exploitation
des terrasses consiste, comme l'a fait la municipalité, à réglementer leurs
horaires d'ouverture. La nécessité des dispositions critiquées qui s'appliquent
tant aux terrasses sises sur le domaine public qu'à celles sises le domaine privé
est pleinement justifiée dans la mesure où elles génèrent toutes deux le même
type de nuisances. Il en résulte que seule une mesure frappant de la même
manière les deux catégories de terrasses peut s'avérer efficace contre l'excès
de bruit nocturne. Le moyen tiré de la violation des art. 26 et 27 Cst s'avère
donc totalement infondé.
Enfin, les recourants ne peuvent se prévaloir d'une
situation de droits acquis. Si jusqu'à l'entrée en vigueur du Règlement, ils ont
certes bénéficié d'horaires d'exploitation plus large pour leur terrasse, cela ne
signifie pas pour autant que leur situation ne pouvait plus jamais être
modifiée en fonction de l'évolution de la réglementation communale. Les
principes généraux du droit, dont celui de la légalité et de l'égalité de
traitement, n'interdisent en effet pas au législateur de procéder à des
modifications législatives et plus particulièrement à une autorité communale de
modifier sa réglementation dans le respect des dispositions cantonales. Ces
modifications impliquent par définition que les situations auxquelles elles
s'appliquent soient traitées différemment avant et après leur entrée en
vigueur.
6.
En définitive, le recours de José Botet et Markus Spirig
doit être partiellement admis, soit uniquement en ce sens que la décision de la
municipalité est confirmée alors que la décision du département du 3 mars 2005,
en tant qu'elle refuse de soumettre la véranda des recourants simultanément à
une licence de café-restaurant et à une licence de discothèque, est annulée.
Conformément à l'art. 55
al. 1 LJPA, les frais et dépens sont en principe supportés par la ou les
parties qui succombent (art. 55 al. 1 LJPA). Lorsque la procédure met en
présence, outre le recourant et l'autorité intimée, une ou plusieurs autres
parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en principe à
la partie adverse déboutée, à l'exclusion de la collectivité publique dont la
décision est annulée ou modifiée, de supporter les frais et dépens (RDAF 1994
p. 323). La règle n'est toutefois pas absolue. Des frais de procédure entraînés
exclusivement par une erreur administrative peuvent ainsi avoir pour
conséquence d'obliger l'autorité à prendre en charge les frais et les dépens
d'une partie qui succombe.
Dans le cas présent, l'autorité
cantonale est totalement déboutée. Quant aux recourants et la municipalité, ils
obtiennent partiellement gain de cause. Un émolument partiel sera donc mis à la
charge de José Botet et Markus Spirig. S’agissant des dépens, ils peuvent être compensés
(art. 55 al. 1 et 2 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision de la de la Police cantonale du commerce du 3
mars 2005 est annulée.
III.
La décision de la Municipalité de Vevey du 18 mars 2005 est
partiellement modifiée, soit uniquement en ce qu’elle impose aux recourants
l’obligation d’obtenir deux licences pour l’exploitation de l’établissement public
café-restaurant « Le National », à Vevey ; elle est maintenue
pour le surplus.
IV.
Un émolument partiel de 1'250 (mille deux cent cinquante)
francs est mis à la charge des recourants.
V.
Les dépens sont compensés.
Lausanne, le 25 avril 2006
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint