vd_omni · AC.2007.0204 · 2008-01-31 · fr

BUDRY/Municipalité de Montreux, Service du développement territorial, RAMBERT, WIRTH RAMBERT,Association des intérêts de Tavel | La demande de prolongation du délai de 8 mois prévu par l'art. 77 al. 2 LATC et la décision du département à ce sujet doivent impérativement intervenir avant la fin de ce délai. La prolongation ne saurait par conséquent être octroyée ultérieurement à titre rétroactif.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 31.01.2008 AC.2007.0204

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 31 janvier 2008
Composition
M. François Kart, président;
M. Jean-Daniel Rickli et M. Antoine Thelin, assesseurs.
R
ecourants
1.
Claude BUDRY,
à Neuchâtel,
2.
Gilbert BUDRY,
à Clarens,
3.
Lucien BUDRY,
à Clarens,
4.
Jean-Luc BUDRY,
à Courroux,
tous représentés par Me Christophe MISTELI,
avocat à Vevey.
Autorité intimée
Municipalité de Montreux,
représentée
par Me Alain THEVENAZ, avocat à Lausanne.
Autorité concernée
Service du développement territorial.
Opposants
1.
Simon RAMBERT,
à Bern,
2.
Eva WIRTH RAMBERT,
à Bern,
3.
Marie-Eve RAMBERT,
à Basel,
4.
Association des intérêts de Tavel,
p.a. François GRAND,
à Clarens
.
Objet
permis de construire
Recours Claude BUDRY et consorts c/ décision de la
Municipalité de Montreux du 26 juillet 2007
Vu les faits suivants
A.
La Communauté héréditaire composée de Gilbert, Lucien,
Claude et Jean-Luc Budry (ci-après : les hoirs Budry) est propriétaire des
parcelles n
os
8'337, 8'338, 8'339 et 8'340 du cadastre de la Commune
de Montreux.
B.
Le 13 février 2006, les hoirs Budry ont transmis au
Service de l’urbanisme de la Commune de Montreux un dossier d’enquête publique
relatif à la construction de deux villas et deux garages doubles sur les
parcelles précitées.
C.
Dans un courrier du 28 février 2006 adressé à leur
architecte, la Municipalité de Montreux a informé les hoirs Budry que les
biens-fonds sur lesquels devaient s'implanter leur projet faisaient partie
intégrante du coteau viticole entourant le Château du Châtelard, soit un
secteur qui, bien que colloqué en zone constructible par le plan des zones en
vigueur, était resté libre de construction. La municipalité relevait que,
compte tenu du caractère exceptionnel du site et de son caractère historique,
le nouveau plan directeur communal prévoyait son maintien dans une aire de
dégagement non bâtie, orientation qui allait être confirmée dans le cadre de la
révision du plan général d’affectation dont l’étude était en cours avec une
affectation en zone non constructible. La municipalité demandait par conséquent
si les hoirs Budry entendaient poursuivre la procédure de demande de permis de
construire et engager les formalités d’enquête publique.
Le 2 mars 2006, le mandataire des hoirs Budry a
informé la municipalité que ces derniers entendaient engager les formalités
d’enquête publique.
D.
Le dossier a été soumis à l’enquête publique du 21 mars au
10 avril 2006. Il a fait l’objet de six oppositions et d’une observation.
E.
Par décision du 7 juin 2006, la municipalité a refusé de
délivrer le permis de construire au motif que le projet n’était conforme ni au
plan directeur communal du 26 février 2001, ni à la révision du plan général
d’affectation en cours.
F.
Le 13 mars 2007, les hoirs Budry ont requis à nouveau la
délivrance du permis de construire en se référant à l’art. 77 al. 5 de la loi
du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions
(LATC ; RSV 700.11).
G.
Le 30 mars 2007, la municipalité a informé le mandataire
des hoirs Budry que la nouvelle demande de permis de construire était identique
à celle déposée précédemment et qu’une nouvelle publication conduirait à
confirmer la décision de refus de permis de construire. Le courrier municipal précisait
que, si les hoirs Budry entendaient malgré tout soumettre leur projet aux
formalités d’enquête publique, ils devaient en informer le Service de
l’urbanisme.
H.
Le 4 avril 2007, le mandataire des hoirs Budry a confirmé
que le renouvellement de la demande de permis de construire se fondait sur
l’art. 77 al. 5 LATC, qui prévoit que la municipalité dispose d’un délai de 30
jours après le renouvellement de la demande pour statuer. Dès lors que la
nouvelle demande avait été déposée le 13 mars 2007, il demandait que la
municipalité se prononce sur l’octroi du permis de construire d’ici le 12 avril
2007.
I.
Le 13 avril 2007, la municipalité a informé le mandataire
des hoirs Budry qu’elle transmettait le dossier au Département des
infrastructures pour préavis en application de l’art. 77 al. 5
in fine
LATC.
J.
Par courrier de leur conseil du 18 avril 2007, les hoirs
Budry ont une nouvelle fois fait valoir que la municipalité devait statuer sur
l’octroi du permis de construire dans les 30 jours suivants le renouvellement
de leur demande le 13 mars 2007. Le courrier précisait que « l’argument du
déni de justice est ainsi réservé pour le recours auprès du Tribunal
administratif » et que, en l’état, les propriétaires attendaient la
décision formelle de la municipalité.
K.                Le 20 avril 2007, le nouveau plan général
d’affectation de la Commune de Montreux a été mis à l’enquête publique.
S’agissant des parcelles n
os
8'337, 8'338, 8'339 et 8'340, le nouveau
plan prévoit une affectation en zone de verdure pour la majorité des surfaces
et en zone d’utilité publique pour l’angle sud de la parcelle n° 8'340.
L.                Le 13 juin 2007, le chef du Département
des institutions et des relations extérieures a informé la Municipalité de
Montreux qu’il accordait rétroactivement la prolongation de six mois du délai
fixé à l’art. 77 al. 2 LATC, ceci en application de l’art. 77 al. 4 LATC.
M.               Le 26 juillet 2007, la Municipalité de
Montreux a notifié au conseil des hoirs Budry une décision dont la teneur, pour
l’essentiel, était la suivante :
« Nous donnons suite
aux dernières correspondances qui ont été échangées en rapport avec le projet
cité en rubrique, en particulier les 13 mars, 30 mars, 4 avril, 13 avril, 18
avril et 30 avril 2007.
Comme nous vous l’avons
annoncé dans les correspondances des 13 et 30 avril 2007, constatant que le
projet de construction situé au pied de la colline du Château du Châtelard
n’est pas conforme à la révision du PGA en cours, le dossier a été transmis au
Service de l’aménagement du territoire de l’ancien Département des institutions
et des relations extérieures (DIRE), conformément à l’art. 77 al. 5 LATC.
Le chef de l’ancien DIRE
nous a répondu le 13 juin 2007, par une correspondance dont nous vous
transmettons, ci-joint, copie.
Comme vous pourrez le constater,
et même si la question de l’application de l’art. 77 LATC n’est aujourd’hui
plus déterminante compte tenu de la mise à l’enquête du PGA intervenue dès le
20 avril 2007, le délai de l’art. 77 al. 2 LATC a été prolongé de six mois.
Quoi qu’il en soit, dans la
mesure où la nouvelle planification a d’ores et déjà été soumise à l’enquête
publique, le permis de construire sollicité par vos clients ne peut qu’être
refusé, dans la mesure où leurs parcelles sont affectées, pour la majorité des
surfaces, en zone de verdure, et en zone d’utilité publique pour l’angle sud de
la parcelle n° 8'340.
Le projet étant clairement
contraire à la nouvelle planification, soumise à l’enquête publique, la Municipalité
a l’obligation de refuser le permis de construire requis, conformément à l’art.
79 al. 1 LATC … »
N.                Les hoirs Budry se sont pourvus contre
cette décision auprès du Tribunal administratif (actuellement Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal) le 14 août 2007 en concluant
principalement à ce que le permis de construire soit délivré et,
subsidiairement, à l’annulation de la décision attaquée. Ils invoquent un déni
de justice formelle (retard dans la décision), une violation du principe de la
bonne foi, une violation du droit d’être entendu, une violation de leurs droits
constitutionnels de propriété, une violation du principe de la base légale et
une application arbitraire des art. 77 et 79 LATC. Dans ses observations du 28
août 2007, le Service du développement territorial a indiqué qu’il se référait
intégralement à la lettre du chef du département du 13 juin 2007. La
municipalité a déposé sa réponse le 10 octobre 2007 en concluant au rejet du
recours dans la mesure où il est recevable. Les opposants Eva Wirth Rambert et
Simon Rambert-Wirth ont déposé des observations le 10 septembre 2007 en
concluant implicitement au rejet du recours. L’opposante Association des
intérêts de Tavel a déposé des observations le 14 septembre 2007 en concluant
implicitement au rejet du recours. L’opposante Marie-Eve Rambert a déposé des
observations le 15 septembre 2007 en concluant implicitement au rejet du
recours. Les recourants et la municipalité ont déposé des observations
complémentaires en date des 2 novembre et 27 novembre 2007.
La Cour de droit administratif et public a statué
par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Déposé dans le délai de 20 jours prévu par l’art. 31 al. 1
de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure
administratives (LJPA ; RSV 173.36), le recours est au surplus recevable
en la forme, de sorte qu’il y a lieu d’entrer en matière sur le fond.
2.
La contestation porte sur une demande de permis de
construire qui, après avoir été déposée une première fois le 13 février 2006 et
rejetée par la municipalité le 7 juin 2006 en application de l’art. 77 LATC, a
été renouvelée le 13 mars 2007. Dans ce cadre, il convient d'examiner plus
particulièrement si, comme le soutiennent les recourants, la municipalité aurait
dû statuer dans les 30 jours sur cette demande selon le droit en vigueur à ce
moment là.
a) Selon l’art. 77 al. 1 LATC, le permis de
construire peut être refusé par la municipalité lorsqu’un projet de construction,
bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements, compromet le
développement futur d’un quartier ou lorsqu’il est contraire à un plan ou à un
règlement d’affectation communal ou intercommunal envisagé, mais non encore
soumis à l’enquête publique. Lorsque le plan d’affectation, ou son règlement,
n’a pas encore été mis à l’enquête publique, l’effet anticipé de la norme en
voie d’élaboration est ainsi réglé à l’art. 77 LATC. Pour la phase postérieure
à l’enquête publique, jusqu’à l’entrée en vigueur de la norme, l’effet anticipé
découle de l’art. 79 LATC, qui renvoie notamment à l’art. 77 al. 3 à 5 LATC,
applicable par analogie. Selon l'art. 79 al. 1 LATC, dès l'ouverture d'une
enquête publique concernant un plan ou un règlement d'affectation, la
municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet.
Un refus de permis de construire fondé sur les art.
77 et 79 LATC constitue une mesure provisionnelle prise dans le cadre d’un
processus de planification (RDAF 1996 p. 479). Une telle mesure constitue une
restriction à la garantie de la propriété ; à ce titre, elle doit remplir
les conditions exigées ordinairement à cet égard, à savoir respecter les
principes de la légalité, de l’intérêt public et de la proportionnalité (Tribunal
administratif, arrêt AC.2000.0212 du 12 juillet 2006 consid. 3 et références
citées). En particulier, elle ne doit pas, en application du principe de la
proportionnalité, s’étendre dans le temps au-delà d’un certain délai. Cette
exigence se concrétise aux art. 77 et 79 LATC par la fixation de délais, d’une
part pour mettre à l’enquête publique la planification annoncée et d’autre part
pour adopter cette planification (TA, arrêt AC.2000.0212 précité consid. 3). Selon
l’art. 77 al. 2 LATC, l’autorité élaborant le plan ou le règlement est ainsi tenue
de mettre à l’enquête publique son projet dans le délai de huit mois à partir
de la communication par la municipalité de la décision du refus de permis, dont
un double est remis au département. Le projet doit ensuite être adopté par
l'autorité compétente dans les six mois dès le dernier jour de l'enquête
publique (art. 77 al. 3 LATC). Aux termes de l'art. 77 al. 4 LATC, le
département, d'office ou sur requête de la municipalité, peut prolonger les
délais fixés à l'art. 77 al. 2 et 3 de six mois au plus chacun. Selon l’art. 77
al. 5 LATC, lorsque ces délais n’ont pas été observés, le requérant peut
renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité doit alors
statuer dans les 30 jours, après avoir consulté le département. Lorsque le
constructeur renouvelle sa demande en application de l'art. 77 al. 5 LATC, la
municipalité doit se prononcer exclusivement selon le droit en vigueur (TA,
arrêt AC.2000.0212 précité consid. 3 et références).
b) aa) En l’occurrence, il n’apparaît pas contesté
que le projet des recourants est conforme au règlement actuellement en vigueur,
soit le règlement sur le plan d’affectation et la police des constructions de
la Commune de Montreux du 15 décembre 1972 (RPA). Il n’apparaît également pas
contesté que ce projet n’est pas conforme au nouveau plan général d’affectation
mis à l’enquête publique du 20 avril au 21 mai 2007. On constate au surplus que
la municipalité n’a a priori pas respecté l’art. 77 al. 5 LATC puisqu’elle n’a
pas statué dans un délai de 30 jours sur la nouvelle demande de permis de
construire présentée par les recourants le 13 mars 2007. Ces derniers font
valoir que la municipalité aurait dû impérativement statuer dans ce délai de 30
jours sur la base du RPA en vigueur et délivrer par conséquent le permis de
construire. La municipalité relève pour sa part que le délai de huit mois de
l’art. 77 al. 2 LATC pour mettre le nouveau PGA à l’enquête publique a été
prolongé de six mois par le département en application de l'art. 77 al. 4 LATC.
Elle soutient ainsi, en tous les cas implicitement, que le renouvellement le 13
mars 2007 de la demande de permis de construire en application de l'art. 77 al.
5 LATC était prématuré. La municipalité prétend en outre que le délai de l’art.
77 al. 5 LATC est de toute manière un délai d’ordre qu’elle n’était pas tenue
de respecter. Selon elle, on ne saurait ainsi lui reprocher d’avoir attendu le
26 juillet 2007 pour se prononcer sur la nouvelle demande de permis de
construire présentée le 13 mars 2007. Elle relève enfin que, à ce moment-là,
elle avait l’obligation de refuser le permis de construire en application de
l’art. 79 al. 1 LATC puisque le nouveau PGA avait été mis à l'enquête publique.
bb) Contrairement à ce que soutient la municipalité,
les délais des art. 77 et 79 LATC ne sont pas des délais d’ordre, mais des
délais impératifs destinés à limiter strictement l’effet paralysant des
dispositions futures sur les droits des requérants (TA, arrêt AC.2005.0283 du 2
juin 2006 ; RDAF 1990 p. 251). Cette solution tient compte du caractère
exceptionnel, et nécessairement limité dans le temps, de l’effet anticipé
négatif d’une norme en voie d’élaboration (ATF I P. 421/2006 du 15 mai 2007
consid. 3.4.3). Ce caractère impératif concerne également le délai de 30 jours
de l’art. 77 al. 5 LATC pour statuer sur le renouvellement d’une demande de
permis de construire. Partant, c'est à tort que la municipalité a attendu le 26
juillet 2007 pour statuer sur le renouvellement de la demande de permis de
construire présentée par les constructeurs le 13 mars 2007 au motif que le
délai de 30 jours ne serait qu'un délai d'ordre. Pour justifier le dépassement
de ce délai, la municipalité invoque notamment le fait qu’elle devait
préalablement consulter le département, ce qui peut prendre un certain temps. Ce
raisonnement ne saurait toutefois être suivi. En effet, dès le moment où la
demande de permis de construire avait été renouvelée en application de l’art.
77 al. 5 LATC, il appartenait à la municipalité et au département de faire en
sorte que le délai de 30 jours soit respecté, un éventuel problème de
coordination entre l'autorité communale et cantonale ne pouvant être opposé au
constructeur.
cc) Il reste à examiner si le délai de huit mois
prévu par l’art. 77 al. 2 LATC pour mettre à l’enquête publique le nouveau plan
général d’affectation a été valablement prolongé de 6 mois par le département,
ce qui impliquerait que la mise à l'enquête publique du nouveau PGA le 20 avril
2007 serait intervenue en temps utile. En l'occurrence, le délai initial de
huit mois est arrivé à échéance le 7 février 2007. Comme la demande de prolongation
du délai a été effectuée par la municipalité le 30 avril 2007 et que la
décision du département relative à la prolongation a été rendue le13 juin 2007,
il convient de déterminer si la demande de prolongation et la décision du
département devaient impérativement intervenir avant la fin du délai de huit
mois ou si elles pouvaient valablement être faites après coup, ce que
soutiennent la municipalité et le département.
Avant l’entrée en vigueur de la LATC, l’effet
anticipé des nouveaux plans et règlements en voie d’élaboration était régi par
les art. 39 et 83 de la loi du 5 février 1941 sur les constructions et
l’aménagement du territoire (LCAT) qui, pour l’essentiel, correspondaient aux
art. 77 et 79 LATC. L’art. 39 LCAT prévoyait ainsi que, à partir de l’ouverture
d’une enquête publique relative à un nouveau plan ou règlement communal et
jusqu’à leur approbation par l’autorité compétente, la municipalité devait
refuser toute autorisation de bâtir allant à l’encontre du projet de plan ou de
règlement, la décision des autorités communales devant intervenir dans un délai
de six mois dès l’ouverture de l’enquête, délai que le département des travaux
publics pouvait prolonger de six mois au maximum. Dans un prononcé du 5 avril
1972 rendu sous l’empire de ces anciennes dispositions (prononcé No 2603), la Commission
cantonale de recours (CCR) avait examiné si la prolongation de six mois du
délai de l’art. 39 LCAT par le département pouvait être accordée alors que la
demande de prolongation avait été formulée par la municipalité après l’échéance
de ce délai. La CCR a répondu par la négative en relevant que le délai de
l’art. 39 LCAT avait pour but de limiter strictement l’effet paralysant de la
loi sur les propriétaires. Selon la Commission, il importait que l’autorité
agisse avec diligence et examine à temps s’il lui fallait solliciter une
prolongation, sous peine de voir compromis son plan d’aménagement futur. Une
prolongation ne pouvait par conséquent être valablement octroyée après coup
dans la mesure où ceci entraînerait un préjudice sensible pour le constructeur
qui, à l’expiration du délai de six mois, pouvait constater en toute bonne foi
qu’aucune prolongation n’avait été requise et pouvait par conséquent en déduire
que ce son projet n’était plus paralysé.
La Cour estime qu’il n’y a pas lieu de revenir sur
cette jurisprudence. S’agissant des délais fixés dorénavant par les art. 77 et
79 LATC, il convient en effet de considérer que le propriétaire dont un projet
de construction, conforme à la réglementation en vigueur, a été bloqué en
raison de l’effet anticipé d’une norme doit pouvoir obtenir le permis de
construire dès le moment où les délais fixés n’ont pas été respectés, notamment
en raison de l’omission d’en requérir la prolongation. Permettre au département
de prolonger ultérieurement ces délais à titre rétroactif n'est en effet pas
compatible avec le caractère exceptionnel de l’effet anticipé négatif d’une
norme en voie d’élaboration, qui implique notamment un respect strict des
délais fixés par la loi. Comme la CCR l'avait relevé, on peut exiger de
l’autorité qu’elle agisse avec diligence et qu’elle demande la prolongation par
le département des délais fixés aux art. 77 et 79 LATC avant l’échéance de
ceux-ci. De même, on peut attendre du département qu'il agisse avant
l'expiration de ces délais s'il entend les prolonger d'office, comme le permet
dorénavant l'art. 77 al. 4 LATC. On relèvera que cette solution s’impose
notamment pour des motifs de sécurité du droit.
3.
Il résulte de ce qui précède que c’est à tort que la
municipalité n’a pas statué sur la demande de permis de construire dans le
délai de 30 jours qui a suivi le renouvellement de la demande le 13 mars 2007.
Le recours doit par conséquent être admis, la décision attaquée annulée et le
dossier retourné à la municipalité afin qu’elle se prononce sur la délivrance
du permis de construire, ceci exclusivement en application de la réglementation
en vigueur, soit le règlement sur le plan d’affectation et la police des
constructions du 15 décembre 1972. Dans ces circonstances, il n' y a pas lieu
de donner suite à la requête de la municipalité tendant à la mise en oeuvre d'une
inspection locale. Vu le sort du recours, les frais sont mis à la charge de la
Commune de Montreux qui devra verser des dépens aux recourants, qui ont procédé
par l’intermédiaire d’un mandataire professionnel.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête :
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité de Montreux du 26 juillet
2007 est annulée, le dossier lui étant retourné pour nouvelle décision au sens
des considérants.
III.
Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à
la charge de la Commune de Montreux.
IV.
La Commune de Montreux versera à Gilbert, Lucien, Claude
et Jean-Luc Budry, solidairement entre eux, un montant de 1'500 (mille cinq
cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 31 janvier 2008
Le
président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.