vd_omni · GE.2006.0022 · 2007-02-05 · fr

Municipalité de Nyon/Département des institutions et des relations extérieures, Département de la santé et de l'action sociale | En matière de péréquation financière, où elle est dépourvue d'autonomie, une commune ne peut pas invoquer l'art. 6 CEDH.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 05.02.2007 GE.2006.0022

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 5 février 2007
Composition
M. Jacques Giroud, président; MM. François Gillard et
Laurent Merz, assesseurs.
recourante
Municipalité de Nyon,
à Nyon 1,
représentée par Minh Son NGUYEN, Avocat, à Vevey 1,
autorités intimées
1.
Département des institutions et des
relations extérieures,
Château cantonal,
2.
Département de la santé et de
l'action sociale,
Bâtiment adm. de la Pontaise,
représenté par
Département des institutions et des relations extérieures, Château cantonal,
à Lausanne,
Objet
Recours Commune de Nyon c/ décisions du Département des
institutions et des relations extérieures et du Département de la santé et de
l'action sociale du 13 janvier 2006 (participation prévisionnelle à la
facture sociale)
Vu les faits suivants
A.
Le Conseil d'Etat a adopté le 11 janvier 2006 un
"arrêté fixant les critères applicables pour la classification provisoire
des communes pour 2006 (péréquation intercommunale et facture sociale)" (ci-après
: l'arrêté). Par requêtes des 1
er
et 2 février 2006, la Commune de
Nyon et divers consorts ont saisi la Cour Constitutionnelle et conclu à
l'annulation de cet acte normatif. Ils ont fait valoir en bref que les critères
de classification des communes dans la péréquation financière n'étaient pas
conformes à la Constitution, qu'une péréquation indirecte n'avait pas de base
constitutionnelle, que la répartition de la facture sociale prévue par l'arrêté
dérogeait à la loi et que l'instauration de planchers et plafonds pour les
critères de classification étaient dépourvus de base légale. Par arrêt du 30
mai 2006, qui sera confirmé par le Tribunal fédéral (2P.171/2006) statuant sur
recours de droit public le 7 novembre suivant (2P.171/2006), la Cour Constitutionnelle
a rejeté ces requêtes dans la cause CCST.2006.0002.
Entre-temps, le 13 janvier 2006, le chef du
Département des institutions et des relations extérieures (DIRE) avait adressé
à chaque municipalité du canton une lettre intitulée "Classification
provisoire des communes pour 2006 - calcul des acomptes pour la
péréquation". Il y décrivait l'application de la péréquation
intercommunale. Sous la rubrique "Comment obtenir des informations
complémentaires ?", il indiquait notamment que chaque commune recevait
"ses propres paramètres de classification lui permettant de connaître
précisément les bases de sa classification provisoire". Dans un document
intitulé "Péréquation 2006 - calcul des acomptes 2006 (base rendements 2003-04)
sur la base de l'arrêté du Conseil d'Etat du 11 janvier 2006" et
comprenant en bas de page la mention "état au 12.1.2006", la Commune
de Nyon se voyait attribuer une facture sociale d'un montant de 15'203'517
francs et se trouvait colloquée en classe 9,4.
Par lettre du 13 janvier 2006, le chef du
Département de la santé et de l'action sociale (DSAS) a communiqué à la
Municipalité de Nyon la "participation prévisionnelle" de cette
commune à la facture sociale. Etaient joints à cette correspondance un tableau
de calcul faisant apparaître une participation due de 15'199'485 francs, des
bulletins de versement pour 4 échéances trimestrielles ainsi qu'une
"facture sociale 2006" du montant précité payable en 4 tranches.
B.
La Commune de Nyon a recouru au Tribunal administratif par
acte du 6 février 2006 en concluant à l'annulation des "décisions" du
DIRE et du DSAS du 13 janvier 2006.
Dans sa réponse communiquée au Tribunal
administratif en annexe à une lettre du 9 mars 2006, le chef du DIRE, déclarant
agir tant au nom de celui-ci que du DSAS, a conclu au rejet du recours.
Par lettre du 7 juin 2006, après une suspension de
la cause jusqu'à l'arrêt susmentionné de la Cour constitutionnelle, la
recourante a produit un avis de droit et requis une expertise au sujet du mode
de calcul des planchers et plafonds des critères de classification ainsi que
des débats publics. Par lettre du 19 juin 2006, elle a déclaré maintenir son
recours et a requis la récusation du juge instructeur au motif qu'il avait été
membre de la Cour Constitutionnelle. Cette requête a été rejetée par arrêt de
la Cour plénière du Tribunal administratif du 13 octobre 2006 dans la cause
CP.2006.0004.
Par lettre du 6 novembre 2006, sur interpellation du
juge instructeur, le chef du DIRE s'est expliqué au sujet d'une divergence
entre deux montants de participation à la facture sociale, l'un figurant dans
une annexe à sa lettre-circulaire du 13 janvier 2006, l'autre dans la facture
annexée à la lettre du DSAS de la même date.
Les moyens des parties seront repris ci-dessous dans
la mesure utile.
Considérant en droit
1.
La recourante s'en prend tant à la lettre du DIRE du 13
janvier 2006 adressée à toutes les communes en annexe à laquelle le montant de
sa participation à la facture sociale figurait dans un tableau qu'à la lettre
du DSAS du 13 janvier 2006 par laquelle elle se voyait directement réclamer le
paiement d'une telle participation. Le caractère attaquable de ces deux actes
est nié par l'autorité intimée.
Est une décision toute mesure prise par une autorité
dans un cas d’espèce et ayant pour objet (a) de créer, de modifier ou d’annuler
des droits ou des obligations ; (b) de constater l’existence,
l’inexistence ou l’étendue de droits ou d’obligations ; (c) de rejeter ou
de déclarer irrecevables les demandes tendant à créer, modifier, annuler ou
constater des droits ou obligations (art. 29 al. 2 LJPA). En d’autres
termes, la décision implique un acte étatique individuel qui s’adresse à un
particulier et qui règle de manière obligatoire et contraignante un rapport
juridique concret soumis au droit administratif (ATF 121 II 477 consid. 2a
et les réf. citées). La décision se distingue, par ses effets sur la situation
ou le comportement de son destinataire, des actes qui n’affectent les droits ou
obligations de personnes, en particulier des simples renseignements ou
avertissements dépourvus de conséquences juridiques. C’est ainsi qu’un recours
dirigé contre une communication, du moment que celle-ci n’a pas pour effet de
modifier la situation juridique du recourant, de créer un rapport de droit
entre lui et l’administration, ni de l’obliger à une situation passive ou
active, est irrecevable (RDAF 1999 p. 400 ; 1984 p. 499 et les
réf. citées).
En l'espèce, la communication du DIRE du 13 janvier
2006 n'a pas eu d'effet sur la situation juridique de la recourante. Avisant
celle-ci de la position qui lui avait été attribuée dans la péréquation ainsi
que du montant de la facture sociale la concernant, cet acte n'avait pas
d'autre portée, comme il l'exposait lui-même, que celle d'une information
"lui permettant de connaître précisément les bases de sa classification
provisoire". Aucune conséquence n'était attachée à cette communication,
que la recourante recevait comme les autres communes du canton. Elle ne
constituait dès lors pas une décision sujette à recours.
La lettre du DSAS du 13 janvier 2006 en revanche
fixait un montant dû et en réclamait le paiement. Pour cette double opération,
l'autorité a agi dans le cadre des compétences qui lui sont attribuées par
l'art. 9 du règlement d'application de la loi sur l'organisation et le
financement de la politique sociale (RLOF; RSV 850.01.1). Elle a déterminé et
communiqué la mesure de l'obligation incombant à la recourante, rendant ainsi
une décision attaquable.
Cela étant, le recours est recevable contre la seule
décision du DSAS.
2.
La recourante fait valoir les mêmes arguments que ceux
qu'elle a invoqués à l'appui de sa requête à la Cour constitutionnelle dirigée
contre l'arrêté du Conseil d'Etat du 11 janvier 2006. Elle s'en prend donc à la
constitutionnalité de cet acte normatif après qu'il a été contrôlé
abstraitement. Rien n'interdit il est vrai de soumettre une décision à un
contrôle constitutionnel concret après que la loi sur laquelle elle se fonde a
elle-même été contrôlée abstraitement. Mais la démarche de la recourante est
vouée à l'échec dès lors qu'elle se borne à invoquer des moyens déjà présentés
à la Cour constitutionnelle et que le Tribunal administratif, n'ayant pas de
raison de s'écarter du point de vue déjà exprimé par cette autorité au sujet de
la conformité de l'arrêté précité à la constitution est en mesure d'adhérer aux
motifs de l'arrêt rendu dans la cause CCST.2006.0002. En demandant aujourd'hui
une expertise au sujet du mode de calcul de certains facteurs intervenant dans
la péréquation, la recourante ne fait que réitérer une requête déjà présentée à
la Cour constitutionnelle; pas davantage que celle-ci, le Tribunal
administratif ne juge nécessaire d'y donner suite. La recourante ne prétend au
surplus pas qu'une erreur aurait été commise dans l'application de l'arrêté
précité à son égard, de sorte qu'il n'est pas nécessaire de contrôler le calcul
qui a été fait de la part de la facture sociale mise à sa charge.
Quant à la tenue d'une audience publique requise par
la recourante, elle ne serait en principe exigible que si étaient en jeu des
"droits et obligations de caractère civil" au sens de l'art. 6 CEDH
(ATF 130 II 425). Cette disposition ne concerne cependant que les contestations
entre deux particuliers ou entre une personne privée et une autorité
administrative (Villiger, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention
(EMRK), 2
ème
édition, n. 377). On ne voit donc pas que la
recourante, qui est dépourvue d'autonomie en matière de péréquation (ATF non
publié du 7 novembre 2006, 2P170/2006, consid. 3), puisse prétendre être
assimilée à un particulier titulaire de droits et obligations dans ses
relations avec l'autorité intimée. A cela s'ajoute qu'à teneur de l'art. 34
CEDH, la Cour européenne ne peut être saisie que par une personne physique, une
organisation non gouvernementale ou un groupe de particuliers (cf.
Frowein/Peukert, EMRK, 2
ème
éd. 1996, n3 ad art. 1). De toute
manière, le droit à une audience publique n'est pas absolu et peut être écarté
dans des procédures consacrées exclusivement à des points de droit (ATF 124 I
322, consid. 4a, p. 324; ATFA non publié du 8 avril 2004 dans la cause I
573/03, cons. 3.5), comme en l'espèce.
3.
Déboutée, la recourante supportera un émolument de justice
(art. 55 al. 3 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté en tant que recevable.
II.
La décision rendue le 13 janvier 2006 par le Département
de la santé et de l'action sociale est confirmée.
III.
Un émolument de justice d'un montant de 2'500 (deux mille
cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune de Nyon.
san/Lausanne, le 5 février 2007
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.