vd_omni · AC.2016.0232 · 2017-03-14 · fr

A.________, B._______, C.________, D.________, E.________, F.________, G.________, H.________/Municipalité de Chardonne, Service du développement territorial, CAISSE DE RETRAITE DE L'INSTITUTION DES DIACONNESSES DE SAINT-LOUP | Recours de propriétaires contre le refus de la municipalité d'entrer en matière sur leur demande d'élaboration d'un plan de quartier englobant, outre leurs propres biens-fonds, deux parcelles sur lesquelles le propriétaire a l'intention de construire cinq immeubles contenant en tout quarante appartements. Le refus de la municipalité doit être confirmé, les motifs avancés par les recourants à l'appui de leur demande ne constituant pas des circonstances nouvelles justifiant une modification du RPGA, lequel est relativement récent puisqu'il date de 2007.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 14.03.2017 AC.2016.0232

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 14 mars 2017
Composition
M. Pierre Journot, président; M. Gilles Grosjean Giraud, assesseur, et Mme Pascale Fassbind-de Weck, assesseur; Mme Marie-Christine Bernard, greffière
Recourants
A.________ B.________
et
C.________
,
D.________, E.________
,
F.________, G.________, tous à ********
représentés par l'avocat Benoît BOVAY, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Chardonne,
représentée
par l'avocat Denis SULLIGER, à Vevey,
Autorité concernée
Service du développement
territorial,
à Lausanne
Tiers intéressé
H.________
à ********
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ et consorts c/ décision de la
Municipalité de Chardonne du 7 juin 2016 refusant leur demande d'élaboration
d'un plan de quartier englobant les parcelles 230, 231, 232, 3206, 4322, 212
et 243
Vu les faits suivants
A.
La commune de Chardonne est régie par son Règlement communal sur le plan
général d'affectation et la police des constructions (ci-après: RPGA) approuvé
par le Département des institutions et des relations extérieures (DIRE) le 5
décembre 2005 et mis en vigueur le 22 février 2007.
Le secteur "Sur Jongny", sis à l'Est de la
commune de Chardonne, est colloqué dans sa partie Ouest en zone d'habitation de
moyenne densité et dans sa partie Est en zone d'habitation de faible densité. Sont
sises dans ce secteur les parcelles 243 et 212, propriété de la H.________. La
parcelle 243, colloquée en zone d'habitation de faible densité, présente une surface
de 4'706 m2 et supporte un chalet qui n'est actuellement pas habité (il a servi
en dernier lieu d'habitation pour une famille nombreuse qui bénéficiait de
l'aide de l'Institution des diaconesses de Saint-Loup). La parcelle 212, sise à
l'Ouest de la parcelle 243, d'une surface de 4'097 m2, est colloquée en zone
d'habitation de moyenne densité pour sa plus grande partie; une plus petite
partie, sise au Nord de la première, est colloquée en zone d'habitation de faible
densité. Sur la partie de la parcelle 212 colloquée en zone d'habitation de
moyenne densité est sis un grand chalet qui est inhabité (il était précédemment
une maison de vacances pour enfants tenue par les diaconnesses, qui en ont cessé
l'exploitation, dès lors que le chalet n'était plus conforme aux normes ECA
pour une telle affectation) et sur celle colloquée en zone d'habitation de
faible densité un petit chalet, également inhabité (il était précédemment la
maison du jardinier de l'Institution des diaconnesses). La parcelle 243 et la
partie de la parcelle 212 colloquée en zone d'habitation de moyenne densité
sont sises sur un grand replat qui surplombe la route de Châtel. La partie de
la parcelle 212 colloquée en zone d'habitation de faible densité est, elle, en
pente dans l'axe Nord-Sud; elle surplombe l'autre partie de la parcelle 212 et
en est séparée par une terrasse.
B.
D.________ est propriétaire de la parcelle 3206, qui est sise à l'Est de
la parcelle 243 et présente une surface de 774 m2.
F.________ et E.________ sont propriétaires de la
parcelle 4322, qui est sise au Nord de la parcelle 243 et présente une surface
de 951 m2.
I.________ et A.________ sont propriétaires de la
parcelle 231, qui est sise au Nord de la parcelle 212, à l'Ouest de la parcelle
4322 et à l'Est de la partie de la parcelle 212 colloquée en zone d'habitation
de faible densité; cette parcelle présente une surface de 1'070 m2.
G.________ est propriétaire de la parcelle 230, qui
est sise au Nord des parcelles 4322 et 231 et présente une surface de 1'038 m2.
B.________ et C.________ sont propriétaires de la
parcelle 232, qui est sise au Nord de la partie de la parcelle 212 colloquée en
zone d'habitation de faible densité et à l'Ouest de la parcelle 230, et qui présente
une surface de 900 m2.
Ces parcelles 3206, 4322, 231, 230 et 232 sont
colloquées en zone d'habitation de faible densité et supportent chacune une
maison d'habitation.
Les parcelles sises à l'Est et au Nord des parcelles
mentionnées ci-dessus sont colloquées en zone d'habitation de faible densité et
celles sises à l'Ouest de la parcelle 212 sont colloquées en zone d'habitation de
moyenne densité. Toutes sont construites, sauf quelques parcelles sises à
l'Est, pour lesquelles une autorisation de construire a récemment été délivrée
(cf. le procès-verbal de l'audience tenue par le tribunal le 15 décembre
2016, ci-après). S'agissant des accès: les parcelles 212, 243 et 3206, sises en
surplomb de la route de Châtel, ont accès à celle-ci par des chemins privés,
les parcelles 4322 et 231, sises au Nord des premières, ont accès à la route de
Châtel par le chemin de l'Union (qui permet également l'accès aux parcelles 243
et 212), enfin l'accès aux parcelles 230 et 232, sises au Nord des parcelles
4322, 231 et de la partie de la parcelle 212 colloquée en zone d'habitation en
faible densité, se fait par le chemin des Sorbiers, sis à l'extrémité Nord du
secteur "Sur Jongny".
C.
A une date qui ne figure pas au dossier mais qui, d'après les déclarations
des parties lors de l'audience tenue par le tribunal le 15 décembre 2016,
se situe à la fin de l'année 2015, la Municipalité de Chardonne (ci-après: la
municipalité) a été saisie par la H.________ (en tant que propriétaire) et la Fondation
Profélia
(en tant que promettant acquéreur) représentée par les Retraites Populaires d'un
avant-projet de construction de cinq bâtiments - soit 40 logements - qui
prendraient place sur les parcelles 212 et 243.
Le 23 février 2016, les propriétaires des parcelles 3206,
4322, 231, 230 et 232 ont adressé à la municipalité une lettre par laquelle ils
requéraient l'élaboration d'un plan de quartier en application de l'art. 67 de
la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC; RSV 700.11) et englobant, outre leurs biens-fonds, les
parcelles 212 et 243 propriété de la H.________. Y était joint un rapport
établi le 15 février 2016 par le bureau d'ingénieurs géomètres BBHN SA, à
Morges, intitulé "Etude d'opportunité pour la réalisation d'un Plan de
quartier (PQ) "Sur Jongny"" (ci-après: le rapport du géomètre),
dont il ressortait que le périmètre sur lequel les requérants demandaient que
soit élaboré un plan de quartier contenait un tissu bâti hétérogène, fait de
villas, de chalets et de petits immeubles, et que l'établissement d'un plan de
quartier permettrait "une intégration raisonnée et maîtrisée de la
densification possible de certaines parcelles avec la préservation de la
qualité du site et du meilleur dégagement possible"; il permettrait
également d'optimiser les accès et d'améliorer l'accessibilité aux arrêts de bus,
et de procéder à une évaluation des impacts de la densification du secteur sur
le réseau des collecteurs d'évacuation des eaux; s'agissant du périmètre du plan
de quartier, il avait été établi en prenant en compte la route de Châtel au Sud,
et une "zone arborisée marquant une rupture topographique" au Nord,
enfin des zones d'habitation à l'Est et à l'Ouest. Les requérants ont également
produit le rapport établi le 11 janvier 2016 par un architecte-paysagiste
mandaté par leurs soins, dont il ressort que sur la parcelle 243 sont plantés
un hêtre pourpre, deux pins noirs et un tilleul, tous de 120 ans environ, ainsi
que trois hêtres d'une quarantaine d'années. Les requérants ont fait valoir que
l'élaboration d'un plan de quartier permettrait de tenir compte de ces arbres.
Enfin, ils ont relevé qu'afin d'éviter de vider de sa substance leur démarche
de demande de plan de quartier, il était souhaitable que la municipalité évite
tout projet substantiel de construction sur les parcelles situées dans le
périmètre, spécialement sur les parcelles 212 et 243.
Par décision du 7 juin 2016, la municipalité a informé
les requérants qu'elle refusait d'entrer en matière sur leur demande. Elle a
fait valoir que l'art. 67 LATC ne conférait pas un droit inconditionnel à ce
qu'une municipalité adopte un nouveau plan qui intègre les modifications
proposées, que les conditions matérielles de révision des plans d'affectation
étaient déterminées par les art. 21 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979
sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et 63 LATC, aux termes desquels
il fallait que les circonstances se soient sensiblement modifiées pour que les
plans d'affectation puissent être réexaminés. La municipalité a relevé que, sur
ce point, le Plan général d'affectation de Chardonne (ci-après: le PGA) était
récent puisqu'il était entré en vigueur le 22 février 2007, et que le principe
de la sécurité du droit ne militait pas en faveur d'une nouvelle planification
à cet endroit. A cela s'ajoutait que le périmètre proposé était aléatoire, et
que les parcelles 230, 231, 232, 3206 et 4322 étaient entièrement bâties, de
sorte qu'une nouvelle planification ne leur apporterait rien. Par ailleurs, les
parcelles 212 et 243 étaient susceptibles d'accueillir de nouvelles
constructions comme le permettait le PGA, que dès lors qu'elles se trouvaient
dans le périmètre de centre, donc situées à proximité immédiate de transports
publics, elles devaient demeurer en zone à bâtir et bénéficier d'un coefficient
d'utilisation du sol (CUS) suffisant, ce conformément aux exigences de la
nouvelle LAT. La municipalité était du reste déjà saisie d'un projet qu'elle
jugeait de bonne qualité et qui serait mis prochainement à l'enquête.
D.________, F.________, E.________, I.________ et A.________,
G.________, B.________ et C.________ (soit les mêmes propriétaires qui avaient
déposé la requête auprès de la municipalité) ont interjeté recours contre la
décision de la municipalité auprès de la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal le 1
er
juillet 2016. Ils ont conclu, avec suite
de frais et dépens, à sa réforme en ce sens qu'il soit entré en matière sur
leur requête d'établissement d'un plan de quartier. Ils ont fait valoir en
substance que l'examen préalable de la situation devait conduire la
municipalité à admettre, sur le principe, la requête d'élaboration d'un plan de
quartier dès lors que les conditions de l'art. 67 al. 2 LATC étaient remplies
et que, conformément à l'art. 66 LATC et comme le démontrait le rapport établi
par le géomètre, le plan de quartier allait dans le sens des objectifs
d'aménagement de la commune. Il était en effet opportun, selon ce rapport,
d'établir un plan de quartier pour atteindre les objectifs suivants: satisfaire
l'intégration de nouveaux bâtiments par rapport à la topographie particulière
des lieux, créer une transition entre les zones de moyenne et faible densité,
rechercher un milieu architectural harmonieux et adapté, optimiser les accès et
améliorer la sécurité, améliorer l'accessibilité aux arrêts de bus et par
conséquent favoriser la mobilité douce, rechercher une adéquation entre le
projet et la structure foncière, conserver des éléments naturels et des atouts
paysagers, enfin évaluer les impacts de la densification du secteur sur le
réseau des collecteurs d'évacuation des eaux. Les recourants ont fait valoir
qu'il n'était pas nécessaire que les circonstances se soient modifiées pour examiner
leur demande d'établir un nouveau plan de quartier. Enfin, ils ont demandé la
tenue d'une audience et d'une inspection locale.
Dans sa réponse du 2 août 2016, la municipalité a
conclu au rejet du recours. Elle réfute chacun des arguments des recourants et
conclut en relevant que la demande de plan de quartier s'analyse comme une
opposition anticipée au projet de construction sur les parcelles 212 et 243.
Par lettre du 5 août 2016, les recourants ont demandé
que la municipalité produise les projets de construction dont elle avait été
saisie sur les parcelles 212 et 243.
Le 30 août 2016, le Service du développement
territorial a relevé que, comme le prévoyait l'art. 67 LATC, la demande de plan
de quartier avait été adressée à la municipalité, qui avait toute compétence
pour y répondre, qu'il ne formulait par conséquent pas d'autres observations et
s'en remettait à justice.
Le 30 août 2016, le juge instructeur a invité la
municipalité à transmettre au tribunal les dossiers des projets dont elle avait
été saisie sur les parcelles 212 et 243.
Le 5 septembre 2016, H.________ (ci-après: la caisse
de retraite) a conclu au rejet du recours. Elle s'est plainte de ce qu'alors que
son projet de construire des immeubles d'appartements sur les parcelles 212 et
243 n'en était qu'à la phase de discussion avec les différentes autorités
concernées, il semblait avoir été ébruité et que des voisins avaient alors demandé
l'établissement d'un plan de quartier englobant ses deux parcelles. Elle a
précisé qu'elle s'opposait à ce que la municipalité produise le projet de
construction, dès lors que l'objet du litige de la présente procédure était la
décision de la municipalité de refus de plan de quartier, et non le projet de
construction, et que de toute façon, ledit projet de construction n'avait pas
été mis à l'enquête.
Le 12 septembre 2016, la caisse de retraite a
réitéré son refus que soit versé au dossier le projet précité.
Le 12 septembre 2016, la municipalité a produit les
plans de construction de cinq immeubles sur les parcelles 212 et 243 présentés
le 17 mars 2016 à la Commission d'urbanisme de la Commune de Chardonne par la caisse
de retraite d'une part et la Fondation
Profélia
d'autre part. Il ressort de ces plans (établis à diverses dates entre le
7 octobre 2015 et le 8 mars 2016) qu'il est prévu de démolir les chalets
existants sur lesdites parcelles et de construire cinq bâtiments (comprenant,
en tout, 40 logements) liés par un parking souterrain de 89 places, ainsi que
quatre places de parc extérieures; trois bâtiments prendraient place sur la
parcelle 243 et deux sur la partie de la parcelle 212 colloquée en zone d'habitation
de moyenne densité.
D.
a) Le 15 décembre 2016, le tribunal a tenu une audience avec inspection
locale. Etaient présents: les recourants D.________, A.________, C.________ et E.________,
assistés de l'avocat Benoît Bovay (I.________, B.________, F.________ et G.________
étant excusés); pour la municipalité: Fabrice Neyroud, syndic, assisté de
l'avocat Denis Sulliger; pour la caisse de retraite:J.________, présidente,
assistée deK.________, juriste aux Retraites Populaires. Le Service du
développement territorial a été dispensé de comparaître.
b) Il ressort du procès-verbal de l'audience ce qui
suit:
"Me Bovay produit deux documents:
-
le
"Préavis n° 11/2016-2017 – relatif à une demande de crédit de CHF
295'920.- pour la réalisation de la révision du Plan général d'affectation et
de son règlement, conformément aux exigences légales" adressé le 24
octobre 2016 au Conseil communal de Chardonne (ci-après: le conseil communal)
par la municipalité;
-
la
carte des dangers naturels sur Geoplanet.
Me Bovay précise que le conseil communal a accordé le
9 décembre 2016 le crédit demandé pour une révision du PGA.
Les parties sont entendues dans leurs explications.
Me Bovay demande au syndic de confirmer que le secteur
concerné par la demande de plan de quartier est bien sis dans le périmètre de
centre. Le syndic répond par l'affirmative et indique qu'il transmettra après
l'audience à Me Bovay le plan sur lequel figure cette information.
A la question du président de savoir comment les recourants
ont délimité le périmètre du plan de quartier, Me Bovay relève que, comme
précisé dans le rapport établi par BBHN, le périmètre est délimité au Sud par
la route de Châtel et au Nord par une situation topographique particulière.
A la question du président de savoir de quand datent les
constructions sises sur les parcelles 232, 230, 231 et 4322 (se référant à
l'indication figurant à la page 4 du rapport établi par BBHN selon laquelle ces
parcelles accueillent les constructions les plus récentes), les recourants
répondent qu'elles datent de 2003, sauf celle sise sur la parcelle 230
(propriété de G.________) qui date de cinq à six ans avant.
K.________ précise, s'agissant de la carte des dangers
naturels, qu'il a été procédé à des travaux de réfection de quelques blocs de
rochers qui seraient éventuellement susceptibles de se détacher, mais que ces
travaux n'ont pas été reportés sur la carte des dangers. Le syndic explique
qu'il ne peut pas confirmer que ces travaux ont bien été effectués, mais que si
tel n'est pas le cas, ils peuvent l'être, et le permis de construire pourra
être délivré après que l'endroit aura été ainsi sécurisé.
Me Bovay relève qu'il croit savoir que le légataire des
parcelles 212 et 243 a assorti son legs de conditions très strictes de maintien
de la valeur paysagère du site et de vocation sociale des habitations qui y
sont sises. Afin de pouvoir contrôler si le projet de construction de la caisse
de retraite tient compte de cette volonté, il demande que le tribunal requiert
de la caisse de retraite la production du texte de ce legs. Les représentants
de la caisse de retraite s'opposent à ce qu'il soit donné droit à cette
demande. Le président informe les parties que le tribunal statuera sur cette demande
à l'issue de l'audience.
Me Sulliger précise que les logements des constructions
projetées par la caisse de retraite seront proposés à la location.
Le tribunal et les parties quittent la salle et se rendent
sur place en empruntant la route de Bellevue (où Me Sulliger note la présence
d'un arrêt du funiculaire), puis la route de Châtel (où Me Sulliger note la
présence d'un arrêt de bus). Le tribunal et les parties constatent la présence,
dans le talus des parcelles 212 et 243 qui surplombe la route de Châtel, de
quelques gros rochers (ils correspondent à la tache bleue sur la carte des
dangers naturels). Le tribunal et les parties empruntent ensuite le chemin de
l'Union qui permet l'accès aux parcelles 244, 243, 212, 231 et 4322 (les
parcelles 230, 232 et 3236 bénéficient, elles, d'un accès par le chemin des
Sorbiers, sis plus haut). Sur des parcelles non construites sises du côté Nord
du chemin, le tribunal et les parties notent la présence de gabarits. Le syndic
explique que les permis de construire cinq immeubles ont été délivrés, dont
l'accès se fera pour deux d'entre eux par le chemin de l'Union et pour les
trois autres par le chemin de la Grangette. Le tribunal et les parties passent
devant la parcelle 240, où est sis un ensemble de trois grands immeubles avec
parking souterrain commun qui constituent la PPE Résidence Les Collines du
Léman. Le tribunal et les parties arrivent au portail de la parcelle 243. Le
tribunal constate que la terrasse des maisons sises sur les parcelles 4322 et
231 est commune aux deux bâtiments. Il constate également que le terrain sis au
Nord ne présente pas de différence de relief. Le tribunal et les parties se
déplacent sur les parcelles 243 puis 212. Celles-ci sont sises sur un grand
replat. Les trois chalets qui les occupent sont inhabités. (...) Les recourants
relèvent qu'à l'Ouest des parcelles 243 et 212 sont sises uniquement des villas
individuelles et mitoyennes, et que les parcelles 243 et 212 constituent un
poumon de verdure au centre du quartier."
E.
Le 10 janvier 2017, la municipalité a versé au dossier le plan de
périmètre de centre de la Commune de Chardonne, dont il ressort que le périmètre
du plan de quartier se situe dans le périmètre de centre.
Le 17 janvier 2017, les recourants et la caisse de
retraite ont déposé leurs déterminations sur le procès-verbal de l'audience.
Dans ses déterminations du 1
er
février
2017, la municipalité a précisé que si, actuellement, il ne pouvait pas être
exclu que la révision du PGA concerne la zone de centre, la densité des constructions
qui y étaient présentement autorisées ne devrait en tout cas pas être diminuée.
La caisse de retraite s'est encore déterminée le 17
février 2017.
F.
Le tribunal a statué à huis clos et approuvé le présent arrêt par voie
de circulation.
Considérant en droit
1.
Est litigieuse la question de savoir si c'est à juste titre que la
municipalité a refusé d'entrer en matière sur la demande des recourants d'établir
un plan de quartier.
2.
a) La procédure d'établissement des plans de quartier est régie par les
art. 64 à 72 LATC. Le plan de quartier est un plan d'affectation communal
limité à une portion déterminée du territoire et fixant les conditions
détaillées d'urbanisme, d'implantation et de construction dans ce périmètre
(art. 64 al. 1
er
LATC). D'après l'art. 65 LATC, le périmètre du plan
de quartier est délimité autant que possible par des voies publiques ou privées
existantes ou projetées, par des éléments construits importants ou par des
obstacles naturels tels que forêts ou cours d'eau (al. 1); il peut comprendre
des terrains bâtis ou non (al. 2). Aux termes de l'art. 66 al. 1 LATC, le plan
de quartier peut s'écarter des normes du plan d'affectation, à condition de
respecter les objectifs de l'aménagement de la commune et les principes
applicables à l'extension des zones à bâtir; il abroge dans le périmètre les
règles générales du plan d'affectation qui lui sont contraires. En vertu de
l'art. 67 al. 1
er
LATC, la municipalité peut prendre en tout temps
l'initiative d'un plan de quartier. Toutefois, l'art. 67 al. 2 LATC prévoit ce
qui suit:
"Elle (la municipalité) est
tenue d'établir un plan de quartier lorsque la demande en est faite par la
moitié au moins des propriétaires du périmètre, dont les immeubles représentent
la moitié au moins de l'estimation fiscale totale et pour autant que les
conditions de l'art. 66 soient respectées. La municipalité n'est pas liée par
les propositions des propriétaires; elle peut notamment étendre ou restreindre
le périmètre."
b) En l'espèce, les recourants sont propriétaires de
cinq parcelles sur les sept que comprend le périmètre faisant l'objet de la
demande d'établissement du plan de quartier, et la valeur de leurs parcelles
(qui se monte à 4'520'000 fr.) représente plus de la moitié de l'estimation
fiscale totale (qui s'élève à 6'745'000 fr.). En pareil cas, l'art. 67 al.
2 LATC, dont les conditions formelles sont remplies, oblige la municipalité à
donner suite à la demande des recourants, à condition toutefois que les
conditions matérielles de l'art. 66 LATC soient réalisées.
c) L'art. 66 LATC prévoit que le plan de quartier
peut s'écarter des normes du plan général d'affectation à condition de
respecter les objectifs d'aménagement de la commune et les principes
applicables à l'extension des zones à bâtir. Cette disposition n'a pas d'autre
effet juridique que celui de s'assurer de la conformité de la mesure de
planification prévue par le plan de quartier aux buts et principes régissant
l'aménagement du territoire ainsi qu'au plan directeur, exigences reprises à
cet égard par les art. 43 et 48 LATC et qui résultent directement du droit
fédéral de l'aménagement du territoire (art. 26 de la loi fédérale du 22 juin
19979 sur l'aménagement du territoire – LAT; RS 700). Le plan de quartier doit
de toute manière être conforme aux dispositions du droit fédéral et cantonal de
l'aménagement du territoire et être accompagné du rapport prévu par l'art. 47
de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT; RS 700.1)
démontrant la conformité de la planification aux buts et principes régissant
l'aménagement du territoire ainsi que la prise en considération adéquate des
observations émanant de la population, du plan directeur cantonal et des
exigences découlant des autres dispositions du droit fédéral, notamment de la
législation fédérale sur la protection de l'environnement. Ainsi, pour
déterminer si les conditions de l'art. 66 LATC sont remplies, il convient aussi
d'examiner si la demande d'établissement du plan de quartier est conforme aux
exigences de l’art. 21 al. 2 LAT qui implique nécessairement une conformité aux
buts et principes régissant l’aménagement du territoire (arrêts CDAP
AC.2010.0115 du 17 mai 2010, consid. 1d; AC.2009.0249 du 24 août 2010, consid.
2c)
d) L'art. 21 al. 2 LAT dispose que lorsque les
circonstances se seront sensiblement modifiées, les plans d'affectation feront
l'objet des adaptations nécessaires. Le droit cantonal vaudois connaît la même
règle, formulée à l'art. 63 LATC de manière légèrement différente: "
Les
plans d'affectation sont réexaminés lorsque les circonstances ont sensiblement
changé. La procédure prévue aux articles 56 à 62 est applicable en cas de
modifications susceptibles de porter atteinte à des intérêts dignes de
protection
".
aa) Les textes allemand et italien de l'art. 21 al.
2 LAT expriment plus clairement que la version française de cette disposition
la démarche en deux étapes qu'elle prévoit: si les circonstances se sont
sensiblement modifiées, les plans seront réexaminés («überprüft»,
«riesaminati»), et si alors le besoin s'en fait réellement sentir, ils seront
adaptés («angepasst», «adattati»). Il s'ensuit que l'autorité compétente devra
procéder à deux pesées des intérêts successives. La première portera sur la
nécessité d'entrer en matière quant à une révision du plan d'affectation, alors
que la seconde portera sur le contenu même des adaptations envisagées et leurs
effets sur les propriétaires concernés. La doctrine relève toutefois que cette
distinction ne saurait être trop absolue, tant il est vrai qu'il paraît
difficile d'opérer la première pesée des intérêts sans avoir une idée des
modifications envisagées et sans tenir compte dans une certaine mesure, à ce
stade déjà, de leur nature et de leurs effets; le Tribunal fédéral procède
ainsi parfois à une pesée globale (Thierry Tanquerel, Commentaire LAT, 1999, n°
29 ad art. 21).
bb) La question de savoir (en deuxième étape) si
l'adaptation du plan se justifie en raison de circonstances modifiées se
résout, selon la jurisprudence, sur la base d'une pesée d'intérêts (ATF
1C_307/2014 du 7 avril 2015 consid. 3.1). Il faut tenir compte d'une part de la
nécessité d'une certaine stabilité de la planification et d'autre part de
l'intérêt d'une adaptation des plans aux changements intervenus. Il faut en
particulier prendre en considération le temps écoulé depuis l'entrée en vigueur
du plan, la mesure dans laquelle il a été réalisé et concrétisé, le poids des
motifs du changement, l'étendue de la modification envisagée et l'intérêt
public qu'elle présente (ATF 140 II 25 consid. 3.1; 132 II 408 consid. 4.2; 128
I 190 consid. 4.2 et les références; Peter Karlen, Stabilität und Wandel in der
Zonenplanung, PBG-aktuell 4/1994 p. 11 ss et 13 ss; arrêt CDAP AC.2013.0067 du
18 février 2014 consid. 4a).
cc) Dans le cadre de la première étape, les exigences
sont plus réduites: un réexamen du statut du sol s'impose déjà lorsque les
circonstances se sont modifiées depuis l'adoption du plan, que cette
modification concerne les éléments déterminants pour la planification et
qu'elle est importante. A cette étape, la modification sera considérée comme
importante si l'adaptation du plan de zone dans le territoire concerné entre en
considération et que les intérêts opposés de la sécurité du droit et de la
confiance dans la stabilité du plan ne sont pas si importants qu'une adaptation
du plan doive être exclue d'emblée. Si ces conditions sont remplies, il
appartient à la commune d'entreprendre la pesée d'intérêts requise et de
décider si et dans quelle mesure une adaptation du plan d'affectation est
nécessaire (ATF 140 II 25 consid. 3.2; arrêt CDAP AC.2013.0067 du 18 février
2014 consid. 4a).
La modification sensible des circonstances qui
conditionne la possibilité de procéder à l'adaptation d'un plan n'est pas une
notion fixée une fois pour toutes et universellement valable. Les exigences qui
lui sont liées varient au contraire en fonction des circonstances. Elles seront
d'autant plus élevées que le plan sera détaillé, ce qui vaut, en pratique, pour
les plans d'affectation spéciaux, dans la mesure évidemment où la question de
la révision porte sur les éléments de détails définis par le plan d'affectation
spécial, et non sur les options du plan général. La doctrine et la
jurisprudence considèrent également que plus un plan est récent, plus on doit
pouvoir compter sur sa stabilité, ce qui implique que les motifs justifiant une
révision doivent être d'autant plus importants. De même, le degré de l'atteinte
portée aux intérêts en place joue, en pratique, un rôle dans l'évaluation du
caractère admissible d'une révision du plan d'affectation (Thierry Tanquerel,
op. cit., nos 31ss ad art. 21). En revanche, un simple changement d'avis
de la population ou une modification du rapport de force politique ne
constituent pas une modification sensible des circonstances au sens de l'art.
21 al. 2 LAT (ATF 128 I 190 consid. 4.2 p. 199 et les références citées).
Enfin, il n'y a pas lieu d'admettre que l'entrée en
vigueur du PDCn et de la nouvelle LAT constitue à elle seule, pour les communes
dont la zone à bâtir est surdimensionnée, une modification sensible des
circonstances au sens des art. 21 al. 2 LAT et 63 LATC. Une autre solution
reviendrait largement à permettre le blocage de la totalité, ou peu s'en faut,
des surfaces en zone à bâtir non encore construites des communes concernées. Toute
personne voisine d'un terrain en zone à bâtir pourrait en effet utilement
tenter de faire échec à un projet de construction, actuel ou envisagé, en
requérant d'ores et déjà l'abandon ou la suspension de la planification en
vigueur, ce qui n'est pas concevable (arrêt CDAP AC.2014.0354 du 17 juin 2016
consid. 5c).
e) L'art. 21 al. 2 LAT exprime un compromis entre la
nécessité de l'adaptation régulière des plans, d'une part, et l'exigence de la
sécurité du droit, d'autre part.
Cette disposition tend à assurer à la planification
une certaine stabilité, sans laquelle les plans d'aménagement ne peuvent
remplir leur fonction. La stabilité des plans est un aspect du principe, plus
général, de la sécurité du droit, qui doit permettre aux propriétaires fonciers,
comme aux autorités chargées de mettre en oeuvre la planification - par exemple
en réalisant des travaux d'équipement - de compter sur la pérennité des plans
d'affectation (
ATF 128 I 190
consid.
4.2 p. 198; cf. également ATF 132 II 408 consid. 4.2 p. 414; 120 Ia 227 consid.
2b; cf. encore arrêts 1C_568/2014 - 1C_576/2014 du 13 janvier 2016 consid. 7.1;
1C_307/2014 du 7 avril 2015 consid. 3.1). Selon la jurisprudence, plus le plan
d'affectation est récent, plus on peut compter sur sa stabilité, plus les
exigences permettant une modification seront élevées et plus cette présomption
de validité sera difficile à renverser (cf. ATF 128 I 190 consid. 4.2 p. 198;
120 Ia 227 consid. 2c p. 233; 113 Ia 444 consid. 5b p. 455; 1C_202/2009 du 12
octobre 2009 consid. 3.3; 1C_154/2007 du 29 août 2007 consid. 7).
L’intérêt à la stabilité du plan doit être mis en
balance avec l’intérêt à l’adoption d’un nouveau régime d’affectation qui peut,
lui aussi, être protégé par la garantie de la propriété. Selon les cas, des
intérêts publics pourront également justifier soit la stabilité du plan, soit
son adaptation. Il incombe donc à l'autorité appelée à statuer sur un projet de
modification d'un plan en vigueur d'examiner, en fonction des circonstances
concrètes, une pluralité d'intérêts (ATF 132 II 408 consid. 4.2 p. 413; 128 I
190 consid. 4.2 p. 198; 1C_568/2014 - 1C_576/2014 du 13 janvier 2016 consid.
7.1).
Notamment, lorsqu'un propriétaire foncier demande le
réexamen et l'adaptation d'un plan d'affectation pour faire modifier ou abroger
la réglementation adoptée pour des immeubles voisins, ce n'est pas seulement la
collectivité, mais encore le propriétaire du terrain visé qui sont en principe
intéressés à la stabilité et à la réalisation du plan: la présomption de
validité est en conséquence d'autant plus difficile à renverser (ATF 120 Ia 227
consid. 2d).
3.
a) En l'espèce, le secteur "Sur Jongny", qui présente une
pente descendante dans l'axe Nord-Sud, bénéficie d'un large dégagement sur le lac.
Les recourants, propriétaires de parcelles qui y sont sises, ont demandé à la
municipalité d'établir un plan de quartier englobant, en plus de leurs propres
biens-fonds, les parcelles 212 et 243 qui sont situées au Sud de leurs
parcelles (et à l'Ouest de celle du recourant D.________) et sur lesquelles
leur propriétaire a l'intention (le projet n'a pas été officiellement déposé)
de démolir les chalets qui les occupent et de construire cinq immeubles de deux
et trois étages contenant en tout quarante appartements. Les recourants ont
produit à l'appui de leur demande le rapport d'un géomètre selon lequel
l'établissement d'un plan de quartier se justifie pour améliorer l'intégration
de nouveaux bâtiments, pour améliorer la sécurité des accès et l'accessibilité
aux arrêts de bus, pour protéger les arbres existants, enfin pour évaluer les
impacts de la densification sur le réseau des collecteurs d'évacuation des eaux.
S'agissant de l'intégration de nouveaux bâtiments, le rapport constate que le
tissu bâti dans le périmètre est organisé de manière à offrir le meilleur
dégagement pour chaque construction, et que la construction de nouveaux bâtiments
utilisant la hauteur maximum autorisée (soit 10 m à la sablière en secteur
de moyenne densité et 7 m en secteur de faible densité, avec une
dérogation possible jusqu'à 10 m selon la pente) pourrait porter atteinte à
ce dégagement pour les constructions voisines, et il préconise notamment
l'instauration de toitures plates.
b) Tout d'abord, s'agissant du périmètre proposé par
les recourants, on note que si la municipalité peut certes, en vertu de l'art.
67 al. 2 dernière phrase LATC, l'étendre ou le restreindre, il n'est ici en
tout cas pas délimité conformément à l'art. 65 al. 1 LATC. En effet, le
tribunal a constaté, lors de l'inspection locale, que si le secteur est
constitué de plusieurs niveaux de terrasses, la différence de topographie entre
les parcelles 230 et 232 sises au Nord du périmètre proposé et celles sises au
Nord de celles-ci n'apparaît pas si significative qu'elle constitue une ligne
démarcatrice d'un plan de quartier au sens de l'art. 65 al. 1 LATC.
c) La municipalité a refusé d'entrer en matière sur
la demande des recourants au motif que – alors que l'art. 21 al. 2 LAT l'exige –
ceux-ci n'invoquaient aucun élément nouveau.
d) Dans leur recours, les recourants ont soutenu que
la municipalité aurait dû entrer en matière sur leur demande dès lors que
celle-ci remplit les conditions formelles prescrites par l'art. 66 LATC ainsi
que - selon le rapport du géomètre - celles du respect des objectifs
d'aménagement de la commune et des principes applicables à l'extension des
zones à bâtir. Ils ont fait valoir qu'il n'est pas nécessaire que les
circonstances se soient modifiées pour que la municipalité soit tenue d'entrer
en matière sur leur demande d'établir un plan de quartier.
e) Or, selon la jurisprudence citée ci-dessus (consid.
2c
in fine
), pour déterminer si les conditions de l'art. 66 LATC sont
remplies, il convient d'examiner également si la demande d'établissement du
plan de quartier est conforme aux exigences de l’art. 21 al. 2 LAT, selon
lequel les circonstances doivent s'être sensiblement modifiées depuis
l'adoption de la planification en vigueur.
f) On relève en premier lieu que, dès lors que les
parcelles des recourants sont toutes construites de bâtiments relativement
récents, l'élaboration d'un plan de quartier n'aura d'effet, au vu du motif
principal évoqué qui est de diminuer la capacité de construire sur les
parcelles, que sur les parcelles 212 et 243 sur lesquelles un projet de
construction est en préparation. S'il s'agit d'un élément qu'il conviendrait,
cas échéant, de ne prendre en compte que lors de la deuxième étape de la
question de savoir si un plan d'affectation doit être modifié, il présente
toutefois un aspect important (cf. dernier § du consid. 2e ci-dessus) de
la situation à prendre en considération même déjà à ce stade (cf. consid. 2d/aa
ci-dessus).
g) En l'espèce, les motifs
avancés par les recourants à l'appui de leur demande (amélioration de
l'intégration de nouveaux bâtiments, etc.) ne constituent pas des circonstances
nouvelles justifiant une modification du RPGA, qui est relativement récent
puisqu'il date de 2007. Celui-ci permet du reste de traiter tous les points que
le plan de quartier permettrait, selon les recourants, de régler. Ainsi
l'art.
52 RPGA contient une clause générale d'esthétique. L'art. 53 RPGA vise les
aménagements extérieurs qui doivent s'intégrer correctement. L'art. 55 RPGA a
trait aux bâtiments ou parties de bâtiments remarquables ou intéressants d'un
point de vue architectural et historique, alors que l'art. 56 RPGA
s'occupe de l'intégration des constructions. Ce dispositif légal permet sans
nouvelle planification d'assurer l'intégration des nouveaux bâtiments envisagés
sur les parcelles 212 et 243. S'agissant de l'amélioration de la sécurité des
accès et de l'accessibilité aux arrêts de bus, il sera parfaitement possible,
dans le cadre de la procédure du permis de construire, de négocier d'autres
passages publics sans recourir à une nouvelle planification. Quant à la
protection d'arbres, la commune de Chardonne dispose d'un Règlement communal
sur la protection des arbres protégeant tous les arbres de 30 cm de diamètre et
plus mesurés à 1 m 30 du sol. Ce règlement est lui aussi relativement récent
puisqu'il a été approuvé par la Cheffe du département de la sécurité de
l'environnement le 15 novembre 2010. Enfin, l'évaluation des impacts de la
densification du secteur sur le réseau des collecteurs se fera, elle, dans le
cadre du Plan général d'évacuation des eaux.
Le PGA
est en outre
très détaillé puisque, dans le secteur (où le terrain est principalement en
pente et les aménagements organisés en terrasses), son découpage suit notamment
la topographie et ses ruptures de terrain. Il comprend même un découpage des
zones plus détaillé que les limites de parcelles: une partie de la parcelle 212
(celle sise sur un replat) a ainsi été placée en zone de moyenne densité et une
partie (celle qui présente une pente) en zone de faible densité, alors que sur
le reste du territoire de la commune, les zones du PGA suivent les limites de
parcelles.
h) Dans un deuxième temps (lors de l'audience), les
recourants se sont prévalus d'une modification des circonstances justifiant
leur demande, soit que la Commune de Chardonne a entamé la procédure de
révision de son PGA (le crédit demandé par la municipalité pour cette révision
a en effet été accordé par le conseil communal le 9 décembre 2016).
Il ressort du préavis adressé le 24 octobre 2016 par
la municipalité au conseil communal que la modification du PGA doit poursuivre
les objectifs principaux suivants:
"- Redimensionner les zones à bâtir à l'extérieur du
périmètre de centre pour l'habitation, afin d'adapter les capacités d'accueil pour
les habitants conformément à la mesure A11 du PDCn (4
ème
adaptation)
et à la LAT.
- Adapter les affectations conformément aux prescriptions de
la LLavaux (Chapitre IV - Territoires et principes matériels) pour
les zones à bâtir sises dans le périmètre de protection défini par la loi.
- Adapter les affectations conformément aux objectifs définis
dans le projet d'agglomération Rivelac.
- Intégrer la problématique des dangers naturels de manière à
protéger les personnes et les biens matériels.
- Protéger et mettre en valeur les composantes paysagères et
bâties remarquables qui façonnent l'identité de la commune."
Les recourants font valoir que, dans la mesure où la
poursuite de trois des cinq objectifs cités par le préavis (le
redimensionnement des zones à bâtir, l'adaptation aux prescriptions de la loi
vaudoise du 12 février 1979 sur le plan de protection de Lavaux – LLavaux; RSV
701.43 - et l'intégration des dangers naturels) amènera à modifier le périmètre
concerné par la demande de plan de quartier, la municipalité ne pouvait pas
refuser d'entrer en matière.
Or, s'agissant de l'adaptation à la nouvelle LAT,
elle ne constitue pas, selon la jurisprudence (cf. dernier § du consid. 2d/cc ci-dessus),
à elle seule une modification sensible des circonstances au sens des art. 21
al. 2 LAT et 63 LATC. Mais en l'occurrence, de toute façon, dès lors que les
parcelles qui font l'objet de la demande de plan de quartier sont sises dans le
périmètre de centre et qu'elles sont bien desservies par les transports publics
(elles se situent à proximité immédiate d'un arrêt de bus et non loin de la
gare du funiculaire de Vevey-Le Mont-Pèlerin), elles ne sont pas concernées par
le surdimensionnement des zones à bâtir. Ainsi, comme l'a précisé la
municipalité dans ses déterminations du 1
er
février 2017, la densité
des constructions qui y sont présentement autorisées ne devrait en tout cas pas
être diminuée.
Quant à l'intégration dans le PGA de la carte des
dangers naturels et des règles de la LLavaux, dès lors qu'il s'agira en fait
plus d'une mise à jour du règlement afin d'intégrer de nouvelles dispositions
légales, elle ne saurait pas non plus constituer une modification sensible des
circonstances pour que soit traité à part le périmètre en question.
i) Dans ces circonstances, la municipalité intimée
n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en refusant d'entrer en matière sur
la requête des recourants d'établir un plan de quartier.
4.
Les recourants ont demandé que le tribunal ordonne à la caisse de
retraite de produire le testament établi par feu le propriétaire des parcelles
212 et 243. Toutefois, au vu des considérations qui amènent à rejeter le
recours, il n'y a pas lieu d'ordonner une telle production. La demande est dès
lors rejetée.
5.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être
rejeté et la décision attaquée confirmée. Les recourants, qui succombent,
supportent les frais de justice (art. 49 LPA-VD). La municipalité, représentée
par un avocat, a droit à des dépens (art. 55 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de la commune de Chardonne du 7 juin 2016
est confirmée.
III.
Un émolument de justice de 5'000 (cinq mille) francs est mis à la charge
des recourants, solidairement entre eux.
IV.
Les recourants, solidairement entre eux, verseront à la Commune de
Chardonne une indemnité de 3'000 (trois mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 14 mars 2017
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu’à l’Office fédéral du développement
territorial ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.