vd_omni · AC.1996.0007 · 1996-06-24 · fr

ALIMENTARIUM et crt c/ DTPAT/Vevey | Demande initiale d'usage accru temporaire des eaux publiques. Autorisation. Demande ultérieure d'usage à titre privatif pour une période plus longue. Confirmation du refus du SEPE, eu égard à l'intérêt public not. à préserver l'intégrité du lac Léman et de ses rives, compte tenu du précédent menaçant pour ces derniers. Pas d'abus de la liberté d'appréciation.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 24.06.1996 AC.1996.0007

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 24 juin 1996
sur le recours interjeté par la
FONDATION
ALIMENTARIUM, Musée de l'alimentation
et la
MUNICIPALITE DE VEVEY
,
représentées par l'avocat Philippe Vogel, à Lausanne
contre
la décision du
Département des travaux
publics, de l'aménagement et des transports, Service des eaux et de la
protection de l'environnement
du 8 janvier 1996 (refus d'autoriser le
maintien de l'oeuvre d'art
"La Fourchette"
sur le domaine
public du lac Léman à Vevey).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Etienne
Poltier, président; M. Renato Morandi et M. Jean-Daniel Rickli, assesseurs.
Greffier: M. Patrick Gigante.
Vu les faits suivants:
A.                     La Fondation
Alimentarium (ci-après: Alimentarium ou la fondation), dont le siège est à
Vevey, a ouvert dans cette ville, en 1985, le musée de l'alimentation; le
public y accède depuis la rue du Léman et la rue de l'Hôtel-de-Ville, artères
perpendiculaires au quai Perdonnet, devant lequel se prolonge, côté sud et face
au lac Léman, le jardin attenant au bâtiment.
B.                    Début 1995, Alimentarium
a commandé au plasticien Jean-Pierre Zaugg, à Neuchâtel, une oeuvre intitulée
"La
Fourchette".
Réalisée en acier inoxydable par Georges Favre,
constructions métalliques, à Vevey, cette dernière représente une fourchette de
table monumentale, d'une hauteur de 8 m pour une largeur maximale de 1,30 m à
la base, au niveau des dents. Afin de célébrer le dixième anniversaire du
musée, Alimentarium a requis du Département des travaux publics, de
l'aménagement et des transports (ci-après: DTPAT), plus précisément de son
Service des eaux et de la protection de l'environnement (ci-après: SEPE),
l'autorisation d'implanter cette oeuvre dans le lac, à 5 m. environ de la rive,
à la hauteur de la façade sud du bâtiment du musée, par courrier du 27 février
1995, en précisant bien:
"L'autorisation
que nous sollicitons serait pour la période d'avril à octobre 1995, mais tout
spécialement pour la Fête du 24-25 juin et pour l'exposition "Histoire
d'objets" qui ouvre ses portes au mois de septembre."
Il ressort de ladite
requête qu'avant de soumettre formellement le dossier de l'oeuvre au SEPE,
Alimentarium a contacté par téléphone le Secrétariat général du DTPAT.
Ni la Municipalité de
Vevey, ni la Compagnie générale de navigation sur le Léman (ci-après: CGN)
n'ont formulé la moindre objection au projet d'Alimentarium. Par conséquent,
une autorisation dans ce sens a été délivrée le 27 mars 1995 par le SEPE.
La fourchette géante a
dès lors été installée; le socle de béton, auquel l'oeuvre est rattachée par
les deux dents extrêmes, est immergé. Depuis le quai, elle donne au visiteur
l'illusion d'avoir été "plantée" dans le Léman par quelque dîneur
gargantuesque.
C.                    Durant les festivités,
plusieurs voix, dont celle de l'Office du tourisme de Vevey et environs, se
sont élevées pour réclamer d'Alimentarium qu'il requière l'autorisation de
laisser cette création au large, de façon permanente. A la municipalité, cet
office a même parlé à son sujet de
"nouvel élément ludique et
touristique qui suscite la curiosité et l'intérêt de nombreux visiteurs
étrangers depuis son immersion"
;
il s'est en outre fait l'écho
des
"nombreuses réactions positives...de la part de touristes, hôtes de
passage et journalistes"
suscitées par cette oeuvre d'art. Il a même
suggéré à Alimentarium d'éclairer cette fourchette de façon adéquate depuis le
quai, requête déjà accueillie de façon favorable par la municipalité.
Par demande du 22 août
1985, Alimentarium a donc requis du SEPE l'autorisation de maintenir cette
fourchette dans le lac, afin qu'elle puisse
"ainsi devenir une création
originale qui symboliserait l'Alimentarium de façon permanente"
. Après
avoir indiqué qu'il n'était pas opposé, sur le principe, au maintien de cette
création, le SEPE a demandé et obtenu de la municipalité un préavis favorable
"à
bien plaire et à titre précaire"
pour l'implantation définitive.
Après le dépôt des
plans, l'enquête publique s'est déroulée du 24 novembre au 15 décembre 1995.
Ce projet a suscité
l'opposition du Service de l'aménagement du territoire (ci-après: SAT) et de la
Commission d'étude du plan directeur des rives du lac Léman (ci-après: la CRL
ou la commission). En substance, ces deux services, d'une part, craignent un
précédent et, d'autre part, mettent en doute la relation organique entre le
musée et l'oeuvre.
En outre, cinq
particuliers s'y sont opposés, à savoir le docteur François Chavannes, qui
défend l'intégrité du rivage, Michel Rossier et Josette Porchet, pour qui
l'oeuvre dénature le paysage lacustre, Hedwige Bédert, qui en fustige le but
essentiellement lucratif, craignant qu'elle ne devienne un tremplin pour
d'autres annonceurs, enfin l'avocat Denis Sulliger, pour qui l'oeuvre ne
présente pas de qualités artistiques suffisantes et écrase par sa taille la
pauvre statue installée à proximité et représentant Charlie Chaplin.
En revanche, ce même
projet a rencontré l'approbation des conservations de la faune et de la nature,
ainsi que d'un particulier (auteur d'un plaidoyer intitulé
"Vive la
fourchette")
dont l'enthousiasme a rendu la signature illisible.
Enfin, les presses
locale, vaudoise et même alémanique ont diffusé dans leurs colonnes le projet
d'implantation définitive de l'oeuvre.
D.                    Par décision du 8
janvier 1996, le SEPE a finalement refusé la prolongation de l'autorisation
provisoire et a demandé à Alimentarium de procéder, dans les six mois, à
l'enlèvement de l'oeuvre. Par courrier du 10 janvier 1996, le SEPE a également
fait part à Alimentarium des deux préavis défavorables du SAT et de la CRL, en
reprenant les raisons invoquées par ces derniers et en confirmant le refus
d'autoriser le maintien définitif de la fourchette sur le domaine public, avec
un délai au 30 juin 1996 pour procéder à son enlèvement.
Cette décision a été
frappée en temps utile de deux recours au Tribunal administratif, le 17 janvier
1996 par Alimentarium et le 19 du même mois par la Municipalité de Vevey, tous
deux motivés le 26 janvier 1996 par l'avocat Philippe Vogel, lequel a conclu,
au nom de ses mandantes, à l'annulation de la décision du 8 janvier 1996.
Aux différents
services de l'Etat (SEPE, CRL et SAT) se sont joints les opposants Michel
Rossier et Denis Sulliger, par la plume du dernier nommé, pour conclure à la
confirmation de la décision attaquée.
Enfin, le secrétariat
général du DTPAT s'en est remis à l'appréciation du tribunal, sans toutefois
prendre de conclusions.
E.                    Bien qu'interpellées sur
ce point par le juge instructeur, les parties n'ont pas requis la convocation
d'une audience avec vision locale; ainsi qu'il l'avait annoncé, le tribunal
s'est néanmoins déplacé à Vevey, en l'absence des parties, à seule fin de mieux
saisir les arguments de celles-ci.
Considérant en droit:
1.                     Les deux causes, qui
ont trait au même complexe de faits, seront jointes.
2.                     Dans ses observations,
le SAT met en doute la qualité de la Municipalité de Vevey pour recourir contre
la décision du SEPE, faute d'intérêt digne de protection au sens de l'art. 103
OJF.
a) On
relèvera tout d'abord que les communes bénéficient, en droit cantonal, de la
qualité pour recourir lorsqu'elles sont touchées à l'instar d'un particulier,
qui aurait lui-même vocation à recourir; il en va de même lorsqu'elles font
valoir une violation de leur autonomie communale. Dans la présente espèce, tel
n'est le cas ni du refus d'autorisation pour usage accru du domaine public, ni
de la décision fondée sur l'art. 4 lit. a de la loi du 6 décembre 1988 sur les
procédés de réclame (ci-après LPR); la Commune de Vevey n'est en effet pas la
destinataire de ces décisions, qui ne portent d'ailleurs pas atteinte à son
autonomie.
La
question est plus délicate en tant que la décision querellée est fondée sur
l'art. 24 LAT; vu la teneur de l'art. 34 al. 2 LAT, disposition visée par
l'art. 103 lit. c OJF, la Commune de Vevey peut aussi bénéficier de la qualité
pour recourir contre de telles décisions, sur la base du droit fédéral, en tant
que collectivité publique. La jurisprudence l'a admis sans restriction
s'agissant d'autorisations de cette nature accordées à des tiers (ATF 107 Ib
174 consid. 2b). Le Tribunal fédéral ne s'est pas prononcé dans l'hypothèse
inverse, à savoir celle d'un refus d'une telle autorisation, alors que le
Tribunal administratif a rendu, pour sa part, un prononcé d'irrecevabilité du
recours communal formé dans un cas de ce genre (arrêt du 27 avril 1995, AC
94/259); la solution ou plutôt la motivation de cet arrêt, qui semble priver de
toute portée propre l'art. 34 al. 2 LAT par rapport à l'art. 103 lit. a OJF
(reposant sur une analogie avec l'ATF 109 Ib 341, rendu en matière forestière;
la législation fédérale sur les forêts ne connaît cependant pas d'équivalent de
l'art. 34 al. 2 LAT), mérite pourtant un réexamen ici.
On
pourrait en effet déduire du texte de l'art. 34 al. 2 LAT que les communes ont
qualité pour agir de manière générale, en particulier dans le domaine des
autorisations de construire hors des zones à bâtir, indépendamment de
l'existence ou non d'un intérêt concret de celles-ci à la modification ou à
l'annulation de la décision attaquée; elles disposeraient ainsi d'un droit de
recours abstrait qu'elles pourraient exercer dans l'intérêt de la loi. La
doctrine dominante ne retient pas cette interprétation et considère que le
recours d'une commune n'est recevable, notamment dans le cas d'un refus
d'autorisation, que si cette collectivité démontre qu'elle a un intérêt public
- de fait ou de droit, lié à l'exécution de ses tâches - à ce qu'une telle
décision soit amendée (dans ce sens, v. Attilio R. Gadola, Die Behördenbeschwerde,
AJP 1993, 1464 et références citées). Autrement dit, une commune ne peut pas
déposer un recours dans le seul but d'appuyer un propriétaire privé éconduit;
pour que ses procédés soient recevables, il faut qu'elle fasse valoir un
intérêt public qui lui est propre, notamment en matière de planification, en
relation avec l'objet du litige et menacé par la décision querellée.
Dans le
cas d'espèce, la Municipalité de Vevey a rendu suffisamment vraisemblable que
la décision ici examinée est de nature à porter atteinte au développement
touristique de la région et plus particulièrement de la localité; or, la
promotion touristique relève assurément de ses tâches d'intérêt public, ce qui
est suffisant pour conduire à la recevabilité de son pourvoi au regard de l'art.
34 al. 2 LAT, en tant qu'il s'en prend au refus de l'autorisation fondée sur
l'art. 24 LAT.
3.                     En l'espèce, après
avoir indiqué qu'elle n'était pas opposée au maintien de l'oeuvre, l'autorité
intimée a finalement refusé, à l'issue de l'enquête, de prolonger l'emprise sur
le domaine public, mettant en avant plusieurs raisons.
Ainsi le SEPE a tout
d'abord repris certains des arguments invoqués par les tiers opposants, à
savoir le peu d'esthétique dénaturant le paysage, la dimension trop importante
de l'oeuvre, l'identité de son commanditaire; il a également rappelé le
caractère de réclame pour le musée et la prohibition de tout procédé de réclame
sur un lac, un cours d'eau ou sur sa rive (art. 4 lit. a de la loi du 6
décembre 1988 sur les procédés de réclame; ci-après: LPR), pour dissuader
Alimentarium de persister dans son projet d'implantation. Dans un second temps,
le SEPE s'est appuyé sur les préavis défavorables de la commission et du SAT,
au contenu identique, à teneur desquels cette implantation créerait un
précédent important et fâcheux si elle était autorisée.
En réponse au
recours, le SAT a invoqué pour sa part la non-conformité de l'oeuvre à la zone
dans laquelle elle est implantée (art. 22 al. 2 lit. a LAT) et l'impossibilité
d'octroyer une dérogation (art. 24 al. 1 LAT), même à titre précaire.
Les recourantes se
plaignent du caractère arbitraire de la décision du SEPE et soutiennent qu'un
intérêt public penche au contraire en faveur du maintien de l'emprise; au
surplus, elles dénient à cette création l'objectif publicitaire que d'aucuns
voudraient lui assigner pour justifier son enlèvement.
a) L'oeuvre, dont le
maintien de l'implantation dans les eaux publiques a été requis, doit être
considérée comme une construction au sens de l'art. 22 LAT; il s'agit en effet
d'un aménagement durable créé par l'homme et fixé au sol, qui, par sa masse,
modifie de façon sensible le paysage lacustre et qui porte atteinte à
l'environnement (Etude DFJP/OFAT, Berne 1981, nos 4 et ss, ad art. 22 LAT).
Cette installation n'étant pas conforme à l'affectation de la zone publique
lacustre, il convient d'examiner si les conditions d'octroi d'une autorisation
spéciale, conformément à l'art. 24 LAT, sont néanmoins remplies.
aa) Sur ce premier
point, le SEPE observe que "la Fourchette" et le lac Léman n'ont
strictement aucune relation entre eux. L'implantation de l'oeuvre à 5 m. de la
rive du lac ne serait donc pas imposée par sa destination; de l'avis du SEPE,
cette oeuvre trouverait plutôt sa place dans les jardins attenant au musée.
D'un point de vue objectif, on peut en effet soutenir que la relation entre la
statue et le lac n'est pas évidente (cf., par comparaison ATF 119 Ib 442, JT
1995 I 448, dans lequel le Tribunal fédéral a confirmé que l'implantation, sur un
alpage fribourgeois, d'un lieu de sépulture avec un groupe de trois pyramides
n'était pas imposée par sa destination). On ne trouve du reste, dans le
dossier, nulle trace de la justification de l'implantation requise, si ce n'est
la volonté d'attirer l'attention des visiteurs sur le musée, ce qui pourrait
trahir pour le moins un objectif avant tout publicitaire, sur lequel on
reviendra plus loin (infra, b). Mais là n'est pas l'essentiel et l'implantation
de l'oeuvre n'en est pas condamnée pour autant.
aaa) Le tribunal ne
peut en effet suivre l'interprétation par trop rigoureuse de l'art. 24 al. 1
lit. a LAT à laquelle le SAT s'est livré dans ses observations à l'appui du
maintien de la décision attaquée.
Il ne faut pas perdre
de vue que l'implantation d'un ouvrage projeté hors d'une zone à bâtir est
imposée par sa destination, lorsque celui-ci ne peut remplir ses fonctions que
s'il est érigé à un endroit bien déterminé et que tel ne serait pas le cas s'il
était érigé à l'intérieur de la zone à bâtir (cf. Etude DFJP/OFAT, notes 15 et
17 ad art. 24 LAT). De la première condition (lit. a) de l'art. 24 al. 1 LAT,
il ressort ainsi que l'implantation d'un ouvrage est imposée tout d'abord
lorsque la destination de celui-ci entraîne nécessairement qu'il soit édifié
sur un emplacement précis (nécessité de l'implantation sous son angle positif),
la nécessité étant à défaut admise, avec retenue, dans l'hypothèse où aucun
autre emplacement n'apparaît envisageable pour la construction ou
l'installation projetée (nécessité de l'implantation sous son angle négatif;
cf. Wyss, Les constructions hors des zones à bâtir, in L'aménagement du
territoire en droit fédéral et cantonal, Lausanne 1990, p. 125 et ss not.
141-142, avec références). Cette première condition est alors réalisée
seulement lorsque la construction ne peut, pour des motifs techniques ou
d'exploitation en raison de la nature du terrain, être érigée que dans un
endroit situé en-dehors de la zone à bâtir. Il faut en juger selon des critères
objectifs et non pas selon des critères de commodité ou d'agrément (Etude
DFJP/OFAT, note 20 ad art. 24 LAT).
bbb) Force est
d'admettre qu'en l'espèce, d'un point de vue objectif, la valeur de "La
Fourchette" dépend sensiblement de sa situation exceptionnelle à 5 mètres
de la rive et que cette dernière serait affectée si, comme l'autorité intimée
l'a suggéré, l'oeuvre était implantée dans les jardins attenant au musée. Prise
sous un angle positif, l'implantation dans le lac se justifierait par
conséquent. Cette solution pourrait apparaître comme faisant la part trop
belle, au regard de l'art. 24 al. 1 lit. a LAT, à une telle oeuvre. Cependant,
on observera en réalité que l'on se trouve en présence ici d'un aménagement du
plan d'eau (à l'instar de la création d'un jet d'eau prenant place sur un
enrochement ou une jetée créée pour l'occasion), dès lors que la
"Fourchette" ne prend tout son sens, ne revêt son plein impact que
par son emplacement dans le lac à proximité du Musée; cela suffit pour admettre
- sous l'angle positif - une implantation nécessitée par sa destination. Les
autorités intimées ou concernées raisonnent d'une autre manière, lorsqu'elles
insistent implicitement sur la gratuité d'une oeuvre d'art ou l'inutilité d'un
tel aménagement (on pourrait aussi prendre l'exemple d'un jet d'eau); elles
perdent ainsi de vue qu'une telle argumentation suffirait d'emblée et toujours
à justifier un refus, sans aucune exception possible pour de tels ouvrages. Or,
une telle rigueur ne s'impose pas, un projet de ce type devant en outre franchir
le cap de la pesée des intérêts prescrite par la lettre b de l'art. 24 al. 1
LAT.
bb) Cette disposition
exige en effet en second lieu l'absence d'intérêts publics ou prépondérants
opposés. L'application de cette disposition se confond en quelque sorte avec la
pesée entre l'intérêt des recourantes à maintenir l'implantation incriminée et
les intérêts publics contraires invoqués par l'autorité intimée à l'appui du
refus de l'autorisation d'usage accru. Dans ce cadre, on relèvera d'ores et
déjà que l'art. 3 al. 1 lit. b LAT exige notamment des autorités chargées de
l'aménagement du territoire qu'elles veillent à ce que
"les
constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les
installations s'intègrent dans le paysage"
; la question de l'impact de
l'oeuvre sur le lac et ses rives devrait également être examinée. Sous réserve
de l'obstacle que pourrait constituer l'art. 4 lit. a LPR (examiné sous lit. b
ci-dessous), on vérifiera donc cette pesée d'intérêts dans le cadre du contrôle
de la décision du SEPE refusant l'autorisation d'usage accru (ci-après lit. c).
b) L'autorité intimée
a aussi opposé à la demande l'art. 4 lit. a LPR, qui prohibe tout procédé de
réclame sur le lac, sauf dérogations à l'occasion de manifestations d'intérêt
général. Bien que l'exposé des motifs n'en dise mot (BGC automne 1988, 458,
477), cette disposition, issue d'un amendement de la commission du Grand
Conseil, est inspirée de l'art. 3 de l'ancienne loi du 22 septembre 1970 (RLV
1970, 354), qui permettait à l'autorité compétente de refuser l'autorisation
d'une enseigne lorsque, notamment, le projet compromettait la protection des
sites (BGC automne 1970, 934). La nouvelle disposition vise ainsi à protéger,
avant tout, le lac et ses rives en les laissant vierges de tout procédé de
réclame.
Sur ce point, on
pourrait objecter aux recourantes la finalité même de la demande initiale
d'emprise à titre provisoire; dans ses lignes du 27 février 1995 au SEPE et
celles du 3 mars 1995 à la CGN et à la municipalité, Alimentarium a mis en
effet en exergue le lien entre les manifestations destinées à célébrer le musée
et "la Fourchette". Dans sa demande du 22 août 1995, la fondation
expose du reste, sans ambiguïté aucune, que l'implantation de cette fourchette
constitue un impact touristique important pour le musée. Bien que les
recourantes semblent le nier aujourd'hui, le but de l'implantation de l'oeuvre
consiste semble-t-il à signaler le Musée de l'alimentation tout proche; un tel
objectif recoupe ceux que visent à teneur de l'art. 10 LPR les enseignes,
puisque ce type de procédés de réclame pour compte propre, qui doivent trouver
place sur l'immeuble d'une entreprise ou à proximité immédiate de celui-ci,
tend précisément à signaler cette dernière. Cependant et bien que l'on se trouve
en l'espèce en présence d'un cas-limite, "La Fourchette" ne saurait
être réduite à une dimension purement ou même principalement publicitaire; si
l'on admet en effet qu'elle constitue une oeuvre d'art, il faut considérer que
sa fonction de signal cède le pas à une vocation esthétique prépondérante, qui
la fait échapper à l'interdiction catégorique de l'art. 4 lit. a LPR.
c) Enfin, l'autorité
intimée a suivi le préavis de la Commission d'étude du plan directeur des rives
du Léman, repris également par le SAT, pour refuser l'autorisation requise. On
rappellera que ces deux autorités concernées ont fait part de leurs craintes de
voir cette autorisation d'implantation créer un précédent, de telle sorte qu'il
pourrait s'avérer impossible, à l'avenir, de refuser l'implantation dans les
eaux publiques de projets similaires. Dans ses observations, le SEPE cite du
reste plusieurs exemples, par extrapolation, de créations plus ou moins
artistiques destinées à rappeler une institution commanditaire, auxquelles l'autorité
ne pourrait plus s'opposer, si leur implantation dans le lac Léman était
requise.
aa)
Dans le canton de Vaud, les lacs, rivages et grèves appartiennent au domaine
public (articles 664 al. 1 CCS et 138 al. 1er ch. 2 LVCC). Chacun peut dès lors
utiliser ces derniers de façon libre, égale et gratuite, conformément à leur
destination, à condition que cet usage puisse être simultanément exercé par un
grand nombre de personnes; on parlera dans ce cas d'usage commun (v. parmi les
nombreux auteurs, Knapp, Précis de droit administratif, 4ème éd., Bâle et
Francfort-sur-le-Main 1991, no 2999; Moor, Droit administratif III, Berne 1992,
no. 6.4.1.1).
bb)
Certaines formes d'utilisation qui, du fait de leur nature, nécessitent une
réglementation restrictive, ne peuvent toutefois plus être considérées comme
communes.
Ainsi
l'usage accru du domaine public lacustre, qui se distingue du précédent par le
fait qu'il reste conforme à l'affectation ou à la nature de la chose publique,
sans être simultanément possible à un nombre indéterminé de personnes (cf.
Moor, op. cit., no. 6.4.2.1, références citées), ne nécessite le plus souvent
qu'une autorisation à titre précaire, délivrée à bien plaire et révocable en
tout temps, pour les installations provisoires ou de très faible importance
(art. 4 al. 2 de la loi du 5 septembre 1944 sur l'utilisation des lacs et cours
d'eau dépendants du domaine public; ci-après: LVU). Tel est le cas, en
l'occurrence, de l'autorisation délivrée le 27 mars 1995 par l'autorité intimée
(cf. pour un autre exemple, arrêt AC 00/6931 du 20 mai 1992, consid. 3a;
références citées).
Enfin,
de façon générale, tout travail, construction, anticipation, dépôt, déversement
de quelque nature que ce soit à effectuer notamment dans les lacs et sur leurs
grèves, sont subordonnés à l'autorisation préalable du DTPAT (art. 12 al. 1
lit. a de la loi du 3 décembre 1957 sur la police des eaux dépendant du domaine
public; ci-après: LVPol); les aspects concernés par cette dernière
autorisation, qui ont trait à des questions de sécurité des rives, ne sont pas
en cause ici. Avec l'accord du Conseil d'Etat, cette compétence a été déléguée
au chef du SEPE (art. 67 LOCE; décision du Conseil d'Etat du 10 janvier 1990).
aaa) La question de
savoir si les droits constitutionnels peuvent être invoqués à l'appui d'une
demande d'usage du domaine public excédant l'utilisation commune est
controversée.
Après avoir longtemps
refusé aux requérants d'usages accrus ou privatifs le droit d'invoquer les
libertés constitutionnelles, la jurisprudence du Tribunal fédéral a finalement
admis que celui qui demande à faire un usage commun accru du domaine public
pour l'exercice d'une profession puisse invoquer à cet effet la liberté du
commerce et de l'industrie (ATF 108 Ia 135; 105 Ia 91; 101 Ia 473); de même la
manifestation d'une opinion impliquant une utilisation excédant un usage normal
est protégée par la liberté d'expression (ATF 107 Ia 294; 100 Ia 402; 96 I 586;
v. aussi Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, p. 555). Selon
Moor, si les droits constitutionnels s'imposent à l'ordre juridique dans son
ensemble, leur portée en la matière est toutefois relative; en présence d'une
activité économique ou d'une manifestation d'une opinion, la démarche première
est d'établir la pertinence de la liberté publique en cause, en recherchant les
compatibilités entre la valeur que cette dernière représente et celles qui, à
un autre titre, engagent des responsabilités publiques différentes (op. cit.,
III no 6.4.4.1, in fine).
L'exercice sur le
domaine public des libertés publiques impliquant un usage accru ou privatif
pourra en revanche être limité, voire refusé, afin notamment d'assurer le
maintien de l'usage commun. L'autorité ainsi appelée à statuer sur une telle
demande doit par ailleurs procéder à une pesée consciencieuse des intérêts en
présence, en tenant compte des diverses finalités du domaine public et d'autres
motifs d'intérêt public; elle prendra également en considération les libertés
publiques en jeu, ainsi que les principes constitutionnels de l'intérêt public,
de l'interdiction de l'arbitraire, de l'égalité de traitement et de la
proportionnalité (v. Grisel, op. cit., p. 556; Knapp, op. cit. no 3027; Moor,
op. cit., nos 6.4.2.1 et 6.4.4.4; références citées).
bbb)
Selon la jurisprudence du Conseil d'Etat en matière d'utilisation des eaux
publiques (v. ACE R6 783/88 du 24 juin 1988), reprise par le Tribunal
administratif dans un arrêt GE 92/022, du 15 juin 1992, le droit cantonal ne
reconnaît pas aux particuliers un droit subjectif à se voir attribuer un point
d'amarrage sur le lac; l'Etat n'est nullement tenu de délivrer une telle
autorisation d'usage accru du domaine public et l'administration dispose ainsi
d'un pouvoir discrétionnaire, limité seulement par l'interdiction de l'arbitraire
et le principe de l'égalité de traitement. Cette jurisprudence a été quelque
peu nuancée dans un arrêt AC 91/225 du 8 juin 1993, dans lequel le Tribunal
administratif a effectué la balance entre l'intérêt privé des requérants,
hôteliers, à pouvoir rallonger un débarcadère sur le lac Léman et l'intérêt
public, d'une part, à préserver l'usage commun du lac, d'autre part, à protéger
la nature et l'environnement, pour conclure que l'autorité n'avait pas abusé de
son pouvoir d'appréciation en refusant l'autorisation requise.
cc) On le voit,
l'autorité jouit donc d'une grande liberté d'appréciation dans la gestion des
usages qui ne sont pas communs; le Tribunal administratif, qui ne peut revoir
la décision que sous l'angle de la légalité, ne peut ainsi sanctionner que
l'excès ou l'abus de ce pouvoir (art. 36 LJPA; AC 00/6931 du 20 mai 1992, déjà
cité).
aaa) Sans qu'il y ait
besoin d'examiner s'il eût été possible, en dépit de ce qui précède, de
maintenir l'implantation, à la faveur d'un intérêt artistique majeur de
l'oeuvre incriminée, le tribunal observe, à la simple lecture des pièces
produites, que la valeur de cette dernière reposait précisément sur sa
temporalité, sur son caractère provisoire, destinés à marquer un événement
particulier. Tel était du reste le sens de la demande initiale d'usage accru,
dont on sait qu'elle a été accueillie par le SEPE; tant qu'il s'agissait d'une
installation provisoire, l'impact sur l'environnement demeurait limité, voire
acceptable. En revanche, tel n'était plus le cas, on va le voir, à partir du
moment où le provisoire devenait définitif et les recourantes ne peuvent dans
ces conditions tirer aucun argument de la décision du 27 mars 1995; elles n'ont
du reste pris conscience de la valeur de l'oeuvre et de l'intérêt à en
prolonger l'implantation au-delà du mois de septembre 1995 qu'ultérieurement.
On ne saurait donc reprocher à l'autorité intimée d'avoir à cette occasion
apprécié de façon plus rigoureuse les conditions d'octroi d'un usage privatif;
la permanence de l'installation et ses conséquences sur l'usage commun et
l'environnement lacustre exigeaient en effet un examen plus serré.
bbb) La protection du
domaine public lacustre doit être opposée à la demande. A teneur de l'art. 7 de
la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des
sites (ci-après: LPNMS),
"le cours naturel des cours d'eau, les rives
des lacs, les marais et les roselières ne peuvent être modifiés sans
l'autorisation du Département des travaux publics."
Cette disposition,
qui ne précise pas à quelles conditions cette autorisation peut être octroyée,
est complétée par l'art. 4 LPNMS qui dispose que
"sont protégés
conformément à la présente loi tous les objets, soit tous les territoires,
paysages, sites, localités, immeubles, meubles, qui méritent d'être sauvegardés
en raison de l'intérêt général, notamment esthétique, historique, scientifique
ou éducatif qu'ils présentent"
.
Du texte de ces
dispositions, il ressort que, conformément à la volonté manifestée par le législateur,
le lac Léman fait l'objet d'une protection toute particulière, laquelle sera
renforcée après l'adoption du plan directeur des rives, actuellement à l'étude.
Mandat est ainsi donné aux autorités d'application de préserver dans une très
large mesure l'intégrité du plan d'eau et de ses rives, tout au moins jusqu'à
l'adoption de documents - relevant du niveau d'une conception directrice -
définissant peu ou prou les usages du lac admissibles dans tel ou tel secteur;
à l'instar du plan, qui a valeur de directive, indiquant les secteurs dans
lesquels les amarrages en pleine eau peuvent être autorisés, il serait possible
de délimiter des secteurs, par exemple recouvrant une partie des rives
aménagées, dans lesquels des aménagements lacustres seraient envisageables.
Avant l'élaboration d'un tel document, le SEPE peut, sans abus de son pouvoir
d'appréciation, voire même doit refuser d'autoriser des ouvrages tels que
"La Fourchette" à titre permanent; cette dernière, au demeurant,
présente un impact très sensible depuis le quai Perdonnet et imprime de manière
pointue sa marque sur le paysage lacustre dans ce site.
ccc) On se trouve
ainsi en présence d'une atteinte certaine au paysage, dont on peut comprendre
que le SEPE et la commission y voient un précédent menaçant. Il s'agit-là d'une
préoccupation légitime, d'ailleurs reconnue par la jurisprudence rendue dans le
cadre de l'art. 24 LAT (ATF 112 Ib 404 et 108 Ib 130, par exemple); elle l'est
en l'occurrence d'autant plus en l'absence du document cité plus haut, lequel
permettrait de maîtriser un afflux de demandes et de guider l'autorité dans des
décisions admettant - mais de manière nécessairement très restrictive -
d'éventuels aménagements lacustres à caractère décoratif.
ddd) Dans ces
conditions, force est d'admettre qu'en refusant de prolonger l'emprise sur le
domaine public lacustre, l'autorité intimée n'a pas abusé de sa liberté
d'appréciation; la décision dont est recours, qui repose sur un intérêt public
prépondérant, n'est par conséquent pas arbitraire.
4.                     Les considérants qui
précèdent conduisent par conséquent le tribunal à rejeter les recours et à
confirmer ainsi la décision entreprise. Pour tenir toutefois compte du fait que
la notification du présent arrêt précède de six jours seulement l'échéance du
délai imparti par l'autorité intimée à Alimentarium pour procéder à
l'enlèvement de "La Fourchette", le tribunal, qui n'a pas assorti les
présents recours de l'effet suspensif, prolongera en revanche, ex aequo et
bono, au 31 août 1996 le délai d'exécution de la décision querellée.
L'émolument
judiciaire est fixé à 2'000 francs (art. 55 al. 1 LJPA); il sera mis à la
charge de la Fondation Alimentarium, à raison de 1'500 francs, et, à la charge
de la Municipalité de Vevey, à raison de 500 francs (art. 55 al. 2 et 3
nouveaux). Au surplus, il ne sera pas alloué de dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Les recours
sont rejetés.
II.                     La décision du
Service des eaux et de la protection de l'environnement du 8 janvier 1996 est
confirmée.
III.                     Le délai
imparti à la Fondation Alimentarium pour procéder à l'enlèvement de "La
Fourchette" est prolongé au 31 août 1996.
IV.                    Un émolument de
1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la Fondation
Alimentarium.
V.                     Un émolument de
500 (cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune de Vevey.
VI.                    Il n'est pas
alloué de dépens.
fo/Lausanne, le 24 juin 1996
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).