vd_omni · RE.2003.0035 · 2004-01-09 · fr

Association intercantonale des trois lacs (Aqua Nostra) c/TA AC 2002/0146 | Les modalités techniques de la signalisation d'un plan d'eau interdit à la navigation en vertu de l'inventaire fédéral des réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs (v. art. 2 OROEM) n'ont pas à être réglées par la décision cantonale de classement qui intègre cette mesure; elles sont du ressort du département compétent pour appliquer l'ordonnance sur la navigation dans les eaux suisses (consid. 2 b/bb).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 09.01.2004 RE.2003.0035

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt incident
du 9 janvier 2004
sur le recours interjeté par l'
ASSOCIATION
INTERCANTONALE DES TROIS LACS
, représentée par Me Alain Thévenaz, avocat à
Lausanne,
contre
la décision du juge instructeur du 30
septembre 2003 levant l'effet suspensif accordé provisoirement à son recours
(AC 2002/0146) contre une décision du Département des institutions et des
relations extérieures du 31 juillet 2002 déclarant irrecevables ses recours
contre des décisions du Département de la sécurité et de l'environnement
relatives au classement des réserves naturelles de la rive sud du lac de
Neuchâtel.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M.Alain Zumsteg,
président; M. Pierre Journot et M. 11Jacques Giroud, juges.
Vu les faits suivants:
A.                     Du 10 novembre au 13
décembre 2000, le Département de la sécurité et de l'environnement (DSE) a mis
à l'enquête publique un projet de décision de classement des réserves
naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel, dans les communes de Chabrey,
Champmartin, Cheseaux-Noréaz, Cudrefin, Yverdon-les-Bains et Yvonand. Il a
également mis à l'enquête publique, du 10 novembre au 11 décembre 2000, un
projet de modification de la décision de classement de la réserve naturelle de
Chevroux. Ces deux projets ont suscité de très nombreuses oppositions, dont
celle de l'Association intercantonale des Trois-lacs, communément appelée
"Aqua
Nostra des Trois lacs"
(ci-après: Aqua Nostra). Toutes les oppositions
ont été levées par des décisions du DSE du 4 octobre 2001.
B.                    Le 15 octobre 2001 Aqua
Nostra a déposé auprès du Département des institutions et des relations
extérieures (DIRE) deux recours tendant au réexamen de ses oppositions aux
projets mis à l'enquête. Le DIRE a en outre été saisi d'une dizaine de recours
émanant d'autres opposants. Par décision incidente du16 novembre 2001, le chef
du DIRE a rejeté les requêtes d'effet suspensif contenues dans certains des
recours contre la décision de classement des réserves naturelles de la rive sud
du lac de Neuchâtel. Il en a fait de même s'agissant de la modification de la
décision de classement de la réserve naturelle de Chevroux. Il a considéré, en
substance, que ces décisions n'étaient pas de nature à entraîner une situation
irréversible et qu'il existait un intérêt public prépondérant à les mettre en
vigueur au plus tard avant le début d'Expo 02. Ces décisions n'ont fait l'objet
d'aucun recours.
C.                    L'instruction des
recours a été suspendue à la demande du DSE, qui menait des pourparlers
transactionnels avec les divers recourants. Dans ce cadre, le DSE a mis à
l'enquête publique une modification de la décision de classement concernant un
périmètre situé dans la réserve naturelle des Grèves de la Motte, qui n'avait
pas été approuvé à la suite de l'opposition de la Municipalité de Cudrefin.
Aqua Nostra s'est opposée à cette modification. Le DSE a levé son opposition le
27 mars 2002 et approuvé en conséquence la modification de sa décision de
classement du 4 octobre 2001. Aqua Nostra a recouru contre cette décision le 8
avril 2002. Ce recours a été joint aux précédents.
D.                    Après avoir spécialement
instruit la question de la qualité pour recourir d'Aqua Nostra, le DIRE a
décidé de disjoindre des autres recours ceux déposés par cette association et,
par décision du 31 juillet 2002, a déclaré ces derniers irrecevables.
E.                    Aqua Nostra s'est
pourvue contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 15 août 2002,
concluant principalement à son annulation et au renvoi de la cause au DIRE pour
instruction et décision sur le fond.
En accusant réception
de ce recours, le juge instructeur a indiqué, sans autre précision:
"L'effet
suspensif est provisoirement accordé au recours."
(communication du 21
août 2002, ch. 4). La recourante, qui n'avait pas sollicité de mesures
provisionnelles, en a déduit que les effets des décisions de classement qui
avaient fait l'objet de son recours au DIRE étaient suspendus; elle s'est en
conséquence adressée au chef du DSE pour lui faire savoir que l'ensemble des
plans contestés n'étaient pas en vigueur, compte tenu de l'octroi de l'effet
suspensif, qu'en conséquence aucune mesure ne pouvait être prise sur la base de
ces plans et qu'en particulier des bouées ne pouvaient pas être mises en place
pour délimiter des zones de protection. Elle demandait dès lors que
"soient
éliminées dans les meilleurs délais toutes les mesures prises en exécution des
plans contestés."
(lettre du 5 septembre 2002). Le Conservateur de la
nature a transmis une copie de cette lettre au Tribunal administratif, en
sollicitant du juge instructeur qu'il se détermine sur la portée de sa décision
sur effet suspensif du 21 août 2002.
Dans ses observations
du 17 septembre 2002, le Conservateur de la nature a rappelé que, dans la
procédure devant le DIRE, le refus d'effet suspensif n'avait fait l'objet
d'aucun recours et était entré en force. Il estimait que cette mesure ne se
justifiait pas devant le Tribunal administratif, qu'elle aurait pour effet
d'empêcher le balisage des zones d'interdiction à la navigation hivernale
découlant de l'ordonnance sur les réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs
(OROEM), qu'en ce qui concernait le cas de Chevroux, la décision de classement
était entrée en force et que seule la modification litigieuse (assouplissement
des mesures d'interdiction) était concernée, qu'enfin le balisage terrestre
avait été mis en place durant l'été et qu'il était justifié de maintenir ce
dispositif pour éviter des atteintes au milieu naturel.
Le Conservateur de la
nature a été invité à préciser
"si des mesures concrètes
[avaient]
déjà été prises en application du plan contesté en distinguant les mesures qui
résultent uniquement du plan litigieux et celles qui s'imposent directement en
vertu de l'ordonnance sur la réserve d'oiseaux et de migrateurs d'importance
internationale et nationale."
Il a répondu en ces termes:
"En réponse à votre demande du 4 octobre
2002, nous vous présentons l'état de la situation dans le périmètre des
décisions querellées.
Décision de classement des réserves
naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel
Réserve naturelle des Grèves de Cheseaux
:
-    balisage lacustre réalisé avant la procédure de classement -
balisage découlant directement de l'OROEM
-    pose d'obstacles (barrières/piquets) à l'entrée des sentiers
donnant accès à des secteurs interdits au public. Ces sentiers s'introduisent
dans des marais d'importance nationale
-    pose de panneaux d'information.
Réserve naturelle de la Baie d'Yvonand
-    balisage de la zone lacustre interdite à la navigation toute
l'année - balisage découlant directement de l'OROEM
-    pose d'obstacles (barrières/piquets) à l'entrée des sentiers
donnant accès à des secteurs interdits au public. Ces sentiers s'introduisent
dans des marais d'importance nationale
-    pose de panneaux d'information.
Réserve naturelle des Grèves de la Motte
-    balisage de la zone lacustre interdite à la navigation toute
l'année - balisage découlant de la décision de classement et non pas de l'OROEM
-    pose d'obstacles (barrières/piquets) à l'entrée des sentiers
donnant accès à des secteurs interdits au public. Ces sentiers s'introduisent
dans des marais d'importance nationale.
-    pose de panneaux d'information
-    réalisation du sentier pédestre dans la réserve (après une mise à
l'enquête en 2002).
Réserve naturelle de Cudrefin
-    balisage lacustre réalisé avant la procédure de classement -
balisage découlant directement de l'OROEM.
Travaux à réaliser:
-    balisage lacustre de la zone interdite à la navigation entre le
lundi du jeûne et le printemps. Ce balisage concerne la réserve naturelle de la
Baie d'Yvonand et découle directement de l'OROEM
-    amélioration du balisage terrestre dans les secteurs interdits
d'accès (concerne toutes les réserves)
-    amélioration des accès sur les sentiers autorisés (concerne
principalement la réserve de la Baie d'Yvonand).
Décision de classement de la réserve naturelle de Chevroux.
-    balisage de la zone lacustre interdite à la navigation au
sud-ouest du port - balisage découlant de la décision de classement entrée en
force (n'est pas concernée par la modification de la décision de classement
querellée)
-    balisage de la zone lacustre interdite à la navigation toutes
l'année au nord-est du port - balisage découlant directement de l'OROEM.
-    pose d'obstacles (barrières/piquets) à l'entrée des sentiers
donnant accès à des secteurs interdits au public. Ces sentiers s'introduisent
dans des marais d'importance nationale
-    pose de panneaux d'information.
Les travaux suivants n'ont pas été réalisés:
-    balisage lacustre de la zone interdite de navigation entre le
lundi du jeûne et le printemps. Ce balisage concerne la zone au nord-est du
port et découle directement de l'OROEM
-    amélioration du balisage terrestre dans les secteurs interdits
d'accès.
Remarque finale
Bien que cela ne concerne pas directement la
présente procédure, nous indiquons que les travaux réalisés dans les réserves
naturelles fribourgeoises sont absolument équivalents et coordonnés (balisage
lacustre d'été, balisage terrestre, informations, …)."
Il s'en est suivi un
long échange d'écritures, au cours duquel le Conservateur de la nature a
confirmé qu'il sollicitait la levée de l'effet suspensif (lettre du 1
er
novembre 2002), la recourante concluant au contraire à son maintien (lettre du
16 décembre 2002).
Par décision du 30
septembre 2003, le juge instructeur a levé l'effet suspensif provisoirement
accordé au recours.
F.                     Aqua Nostra a recouru
contre cette décision le 13 octobre 2003, concluant à sa réforme,
"en
ce sens que l'effet suspensif provisoirement accordé au recours n'est que partiellement
levé, aucune nouvelle mesure de protection ne pouvant être mise en place, les
mesures de protection d'ores et déjà mises en place entrant immédiatement en
vigueur."
Le juge intimé ne s'est pas déterminé sur le recours incident. Le
Conservateur de la nature conclut implicitement à son rejet.
Considérant en droit:
1.                     L'effet suspensif est
une mesure provisionnelle qui fait obstacle à l'exécution de la décision
attaquée. Il ne se conçoit qu'à l'égard d'une décision positive, qui confère un
droit, impose une obligation ou constate l'existence de l'un ou l'autre. Il est
exclu d'accorder un effet suspensif à un recours contre une décision négative,
qui écarte une demande; la suspension des effets de cette décision, faute
d'impliquer l'admission de la demande repoussée, ne rimerait à rien (v. Grisel,
Traité de droit administratif, p. 923 et la jurisprudence citée; Gygi, L'effet
suspensif et les mesures provisionnelles en procédure administrative, RDAF 1976
p. 217).
En l'occurrence,
l'objet du recours au fond est une décision d'irrecevabilité, qui dénie à Aqua
Nostra la qualité pour recourir au DIRE contre le rejet de ses oppositions et
écarte ainsi préjudiciellement ses recours. Suspendre les effets d'une telle
décision n'a pas pour conséquence d'empêcher l'entrée en vigueur des décisions
de classement faisant l'objet des recours au DIRE, mais seulement d'empêcher la
clôture immédiate de ces procédures de recours en ce qui concerne Aqua Nostra.
Cette dernière se retrouve ainsi provisoirement dans la position de partie qui
était la sienne avant que son recours ne soit déclaré irrecevable. Or, à ce
moment-là déjà, les décisions de classement litigieuses étaient en vigueur et
opposables à la recourante comme à quiconque, puisque le chef du DIRE avait
refusé l'effet suspensif aux recours dont il était saisi (décisions sur effet
suspensif du 16 novembre 2001). La décision du DIRE déclarant irrecevables les
recours d'Aqua Nostra n'y a rien changé, et l'annulation de cette décision,
dans l'hypothèse où Aqua Nostra obtiendrait gain de cause devant le Tribunal
administratif, n'y changerait rien non plus: le DIRE se trouverait simplement
saisi à nouveau des recours d'Aqua Nostra, dans l'état procédural qui était le
leur avant la décision d'irrecevabilité.
2.                     S'il est exclu
d'attribuer un effet suspensif à un recours dirigé contre une décision
négative, il est cependant envisageable, à certaines conditions, d'accorder au
recourant par la voie de mesures provisionnelles ce que la décision attaquée
lui refuse (v. Grisel, loc. cit.). Il est donc concevable que l'autorité saisie
en seconde instance d'un recours contre une décision d'irrecevabilité prenne, à
titre provisionnel, des mesures empêchant l'exécution de la décision faisant
l'objet du recours en première instance et que la décision d'irrecevabilité, si
elle était confirmée, rendrait définitive. Une telle mesure n'a toutefois de
sens que si ladite décision n'était pas déjà exécutoire et si son entrée en
force est de nature à causer au recourant un préjudice difficilement réparable,
qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant ne justifie. Ces conditions ne
sont manifestement pas remplies en l'espèce:
a) On l'a vu, le DIRE
a refusé l'effet suspensif aussi bien aux recours dirigés contre la décision de
classement des réserves naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel, que
contre la décision de modification de la décision de classement de la réserve
naturelle de Chevroux. Ces décisions sont par conséquent exécutoires,
nonobstant les recours déposés contre elles. On ne voit pas comment le Tribunal
administratif, à l'occasion d'un recours contre une décision déclarant
irrecevable l'un de ces recours, pourrait restituer l'effet suspensif
précédemment refusé par le DIRE sans empiéter sur les compétences de ce
dernier.
b) Dans le cadre du
présent recours incident, Aqua Nostra admet que les mesures de protection
d'ores et déjà mises en place demeurent en vigueur. Le recours tend donc
exclusivement à empêcher provisoirement de nouvelles mesures, à savoir, dans
toutes les réserves, l'amélioration du balisage terrestre dans les secteurs
interdits d'accès et, en ce qui concerne principalement la réserve de la baie
d'Yvonand, l'amélioration des accès sur les sentiers autorisés; s'agissant de
la réserve de la baie d'Yvonand et de celle de Chevroux, le balisage de la zone
lacustre interdite à la navigation entre le lundi du Jeûne et le printemps (v.
lettre du Conservateur de la nature au Tribunal administratif du 10 octobre
2002).
aa) Les mesures qui
doivent encore être mises en place sur le terrain sont destinées à améliorer la
protection d'un milieu naturel sensible, faisant l'objet d'inventaires fédéraux
qui en attestent la valeur et dont les décisions de classement litigieuses
constituent des mesures d'exécution. Elles répondent donc à un intérêt public
indéniable et en suspendre l'exécution est de nature à causer des dommages dont
il n'est pas certain qu'ils soient tous réparables. Inversement, la recourante
n'expose pas en quoi l'exécution immédiate de ces mesures complémentaires de
protection, facilement réversibles dans l'hypothèse où ses recours seraient
admis, serait de nature à compromettre ses intérêts ou ceux de ses membres.
Elle ne cherche même pas à exposer quels inconvénients l'exécution de ces
mesures complémentaires présenterait pour elle-même ou pour ses membres pendant
la durée de la procédure.
bb) S'agissant du
balisage hivernal des plans d'eau interdits à la navigation, il découle
directement de l'inventaire fédéral des réserves d'oiseaux d'eau et de
migrateurs d'importance nationale et internationale établit conformément à
l'art. 2 de l'ordonnance du Conseil fédéral du 21 janvier 1991 (OROEM, RS
922.32), qui définit précisément les secteurs interdits à la navigation, et de
l'art. 37 de l'ordonnance du 8 novembre 1978 sur la navigation dans les eaux
suisses (ONI, RS 747.201.1), qui oblige à signaler au moyen de bouées les plans
d'eau interdits à toute navigation. Même si les décisions de classement
litigieuses intègrent les mesures de protection découlant de l'OROEM, les
recours ne peuvent en aucun cas conduire à une réduction du secteur protégé en
vertu de cette ordonnance, qui relève du Conseil fédéral (art. 11 al. 1 et 2
LChP), hormis les cas de minime importance (v. art. 3 OROEM). Les modalités
techniques de signalisation des plans d'eau protégés n'ont pas à être réglées
par les plans ou décisions de classement; elles sont du ressort du Département
de la sécurité et de l'environnement (arrêt AC 1997/0029 du 14 février 2000,
consid. 3b, p. 8). Une éventuelle admission des recours par le DIRE ne serait
donc pas de nature à influencer le balisage exigé par l'ONI; a fortiori, des
mesures provisionnelles ordonnées dans le cadre du recours pendant devant le
Tribunal administratif ne sauraient faire obstacle à ce balisage.
3.                     Le recours s'avère dès
lors mal fondé. Conformément aux art. 38 et 55 LJPA, un émolument de justice
sera mis à la charge de la recourante déboutée.
Par ces motifs
la section des recours du Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours
incident est rejeté.
II.                     La décision du
juge instructeur du 30 septembre 2003 levant l'effet suspensif provisoirement
accordé au recours d'Aqua Nostra dans la cause AC 2002/0146, est confirmée.
III.                     Un émolument
de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge d'Aqua Nostra.
IV.                    Il n'est pas alloué
de dépens.
mp/Lausanne, le 9 janvier 2004
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint