vd_omni · GE.2015.0172 · 2016-02-15 · fr

X.________ c/Département des finances et des relations extérieures, Municipalité d'Ollon | Le droit cantonal ne prévoyant pas la possibilité d'une expropriation dite "préventive", soit en vue de l'extension future de bâtiments existants, l'expropriation des terrains visés implique de mener à son terme la procédure de planification et de dresser le plan des travaux de l'ouvrage projeté avant de requérir du département compétent une déclaration d'intérêt public. La procédure de planification a en l'occurrence été menée à son terme. Il manque toutefois un plan des constructions envisagées. Une simple étude de la capacité du terrain n'est pas suffisante. La procédure d'expropriation est ainsi prématurée. Recours admis et décision du DFIRE annulée.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.02.2016 GE.2015.0172

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 15 février 2016
Composition
M. Robert Zimmermann,
président
; M. Pierre Journot et
M. Laurent Merz, juges; Mme Magali Fasel, greffière.
Recourant
X.________,
à 1********,
représenté par Me Jean-Michel HENNY, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Département des finances et des
relations extérieures,
Secrétariat général,
Autorité concernée
Municipalité d'Ollon,
représentée par Me
Jacques HALDY, avocat à Lausanne,
Objet
Divers
Recours X.________ c/ décision du Département des finances
et des relations extérieures du 5 août 2015 (expropriation partielle pour
l'agrandissement d'un bâtiment scolaire)
Vu les faits suivants
A.
X.________ est propriétaire de la parcelle n°******** du Registre
foncier de la Commune d'Ollon, au lieu-dit "Y.________". Ce
bien-fonds, d'une surface de 12'497 m2, est colloqué dans la zone
d'installations (para-)publiques, selon le plan partiel d'affectation
"Perrosalle", entré en vigueur le 17 juin 2014. La parcelle n°********
est bâtie dans sa partie supérieure d'un rural avec habitation d'une surface de
1'075 m2, ainsi que d'une place-jardin aménagée d'une surface de 3'480 m2. Le
reste, soit 7'942 m2 est en nature de pré-champ. Cet immeuble est actuellement
affermé à Z.________, agriculteur, qui l'exploite.
B.
La parcelle n°******** est bordée, à l'Est et au Sud-Est, par la
parcelle n° 921, propriété de la Commune d'Ollon, où se situe le collège de
Perrosalle. Le complexe scolaire comprend actuellement trois bâtiments
principaux, ainsi qu'un bâtiment provisoire.
C.
La Municipalité d'Ollon  (ci-après: la Municipalité) a entrepris, depuis
2009, diverses démarches en vue de l'extension du collège de Perrosalle. Le 26
juin 2009, le Conseil communal d'Ollon a autorisé la Municipalité à
entreprendre les études préliminaires pour l'extension du collège de Perrosalle
pour un montant de 200'000 fr. Par publication dans la Feuille des avis
officiels (FAO) du 6 octobre 2009, la municipalité a mis à l'enquête publique,
du 7 octobre au 5 novembre 2009, le projet d'expropriation des terrains
nécessaires à la réalisation du projet d'agrandissement du collège de
Perrosalle. A teneur du plan de situation, le projet consistait à créer une
emprise de 7'942 m2 sur la parcelle n°******** (soit la partie en nature de
pré-champ). Ce projet a suscité plusieurs oppositions, dont celle de X.________.
Le 1
er
février 2010, la Commune d'Ollon, par sa Municipalité, a
requis du Département des finances et des relations extérieures (ci-après:
DFIRE) la délivrance d'une déclaration d'intérêt public l'autorisant à
exproprier les terrains et les droits nécessaires. Le Chef du DFIRE, par
décision du 12 juillet 2010, a levé les oppositions, déclaré le projet
d'intérêt public et a autorisé la Commune d'Ollon à exproprier les terrains et
droits nécessaires pour la réalisation du projet d'agrandissement sur une
surface d'environ 7'942 m2 à détacher de la parcelle n°********. La Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal, saisie d'un recours de A.________,
X.________ et B.________ à l'encontre de la décision du 12 juillet 2010, l'a
admis par arrêt du 10 janvier 2012 (cause GE.2010.0158). Elle a retenu que
l'expropriation du bien-fonds propriété des recourants était prématurée, dans
la mesure où la réalisation de l'agrandissement projeté des infrastructures
supposait encore de mener à terme la procédure de classement des terrains dans
la zone d'équipements publics et l'élaboration d'un plan précis des
constructions envisagées (arrêt GE.2010.0158 du 10 janvier 2012 consid. 4e).
D.
Le Conseil communal d'Ollon, dans sa séance du 28 juin 2013, a autorisé
la Municipalité à entreprendre l'organisation d'un concours d'architecture pour
la rénovation, la transformation et l'agrandissement du collège de perrosalle,
pour un montant total de 378'000 fr.
E.
La Commune d'Ollon a approuvé le 11 avril 2014 le Plan partiel
d'affectation  "Perrosalle" (ci-après: le PPA) et son règlement
(ci-après: RPPA), approuvés préalablement par la Cheffe du Département du
Territoire et de l'Environnement le 30 avril 2014 et mis en vigueur le 17 juin
2014. Le PPA classe l'intégralité des parcelles n°921 et ******** dans la zone d'installations
(para-) publiques.
F.
La Municipalité a confié au bureau d'architectes C.________ SA le soin
de réaliser une étude de capacité de terrain. Le rapport, daté du 10 novembre
2014, contient une étude de la faisabilité d'une extension du collège
exclusivement sur la parcelle n°921. Les auteurs du rapport préconisent
toutefois pour des motifs d'esthétique et de qualité architecturale, une
solution qui s'étenderait sur la parcelle n°********, dans sa partie en nature
de pré-champ. Le rapport contient les conclusions suivantes:
"Cette étude permet de conclure en affirmant que
l'acquisition de tout ou partie de la parcelle n°******** est indispensable à
l'agrandissement du Centre scolaire de Perrosalle tel qu'il a été programmé
pour satisfaire les besoins de la population.La preuve en est bien faite au
plan quantitatif, dans l'hypothèse excessive de rassembler la presque totalité
des nouveaux locaux programmés dans un volume unique et compact, qu'il s'agisse
de salles de classe, de salles de gymnastique ou de piscine. Cependant, il est
aussi nécessaire, dans la recherche légitime d'une architecture de qualité,
d'offrir aux concurrents la possibilité de fractionner le programme et
d'implanter les volumes de manière plus ouverte que la configuration de la
parcelle n°921 ne le permet."
Le bureau d'architectes C.________ SA a réalisé, en
parallèle, un document provisoire daté du 11 novembre 2014, portant sur le
programme du concours d'architecture.
G.
Par avis d'enquête du 11 novembre 2014 (n°128/14), la Municipalité a mis
à l'enquête publique, du 15 novembre au 14 décembre 2014, le projet
d'expropriation des terrains nécessaires à la réalisation du projet
d'agrandissement du collège de Perrosalle. D'après le dossier de la
Municipalité, il ne semble en revanche pas que le projet ait fait l'objet d'une
publication dans la FAO. A teneur du plan de situation, le projet consistait à
créer une emprise de 7'954 m2 sur la parcelle n°******** (soit la partie en
nature de pré-champ et une petite partie de la parcelle en nature place-jardin).
Le plan de situation décrit, à titre indicatif, l'emplacement des bâtiments et
aménagements projetés, ainsi que du bâtiment dont la démolition est envisagée. Ce
projet a suscité deux oppositions, dont celle de X.________.
H.
Le 12 février 2015, la Commune d'Ollon, par sa Municipalité, a requis du
DFIRE la délivrance d'une déclaration d'intérêt public l'autorisant à
exproprier les terrains et les droits nécessaires. Le Chef du DFIRE, après
avoir procédé à une inspection locale le 11 juin 2015, a levé le 10 juillet
2015 les oppositions, déclaré le projet d'intérêt public et a autorisé la
Commune d'Ollon à exproprier les terrains et droits nécessaires pour la
réalisation du projet d'agrandissement sur une surface d'environ 7'954 m2, à
détacher de la parcelle n°********. Le Chef du DFIRE a précisé que le dossier
serait transmis au Président du Tribunal d'arrondissement de l'Est vaudois pour
former le tribunal d'expropriation selon la procédure d'estimation.
I.
X.________ a recouru à l'encontre de la décision du DFIRE du 10 juillet
2015 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal,
en concluant à son annulation. X.________ a requis la mise en oeuvre d'une
inspection locale.
La Municipalité a conclu au rejet du recours. Le
DFIRE, agissant par l'intermédiaire de la Direction du Registre foncier, s'est
référé à sa décision, sans formuler de remarques.
Invité à répliquer, X.________ a maintenu ses
conclusions, ainsi que sa demande tendant à la mise en oeuvre d'une inspection
locale.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Le recourant requiert la mise en oeuvre d'une inspection locale, ainsi
que la production de diverses pièces.
a) Le droit d'être entendu garanti à l'art. 29 al. 2
Cst. comprend notamment celui de faire administrer les preuves, pour autant
qu'elles apparaissent utiles à l'établissement des faits pertinents (cf.
ATF 139 II 489
consid.
3.3 p. 496); il ne comprend en revanche pas le droit d'être entendu oralement (
ATF 140 I 68
consid.
9.6.1 p. 76;
134 I 140
consid. 5.3
p. 148). L'autorité peut mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves
administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une
manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont
encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener
à modifier son opinion (
ATF 140 I 285
consid.
6.3.1 p. 299;
137 III 208
consid.
2.2 p. 210).
b) Le dossier de la cause est suffisamment complet
pour permettre au tribunal de statuer en toute connaissance de cause. Il
contient l'ensemble des documents fondant, selon l'autorité intimée, la demande
d'expropriation, en particulier le plan de situation dressé à cette fin, ainsi
que le rapport d'études préliminaires sur la capacité du terrain, évoquant les
solutions envisageables. Il y a dès lors lieu de rejeter, par appréciation
anticipée des moyens de preuve, la requête du recourant tendant à la tenue
d'une audience avec inspection locale.
c) Le recourant a également requis la production de
l'ensemble des projets d'architecture reçus dans le cadre du concours. A
supposer que ces documents existent, il ne se justifierait pas de les verser à
la procédure. Sur le vu des considérants qui suivent, l'existence de ces pièces
ne dispenserait en effet pas la Municipalité d'élaborer un plan précis des
constructions envisagées, avant de solliciter l'expropriation des terrains
nécessaires à leur réalisation. Il se justifie dès lors, par appréciation
anticipée des moyens de preuve, de rejeter la requête formulée par le recourant
en ce sens.
2.
Il semble que le projet d'expropriation n'ait pas fait l'objet d'une publication
dans la FAO conformément aux exigences de l'art. 16 de la loi du 25 novembre
1974 sur l’expropriation (LE; RSV 710.01).
Selon cette disposition, le projet est rendu public
par les soins de l'expropriant, par avis affiché au pilier public et inséré
dans la FAO ainsi que dans les journaux locaux désignés par la municipalité
(art. 16 al. 1 LE). L'expropriant porte en outre préalablement le projet à la
connaissance des personnes figurant au tableau des intéressés par envoi du
texte de la publication sous pli recommandé (art. 16 al. 2 LE). Le projet reste
déposé au greffe municipal où les intéressés peuvent en prendre connaissance
dans un délai de trente jours dès la publication dans la «Feuille des Avis
officiels» (art. 16 al. 3 LE).
Le recourant ne se plaint pas d'une violation des
exigences formelles relatives à la mise à l'enquête publique. Le recourant et
le fermier exploitant la parcelle propriété du recourant ont été
personnellement informés du projet d'expropriation. On doit ainsi admetttre que
toutes les personnes susceptibles d'êtres touchées par ce projet en ont eu
connaissance, de sorte qu'une éventuelle violation de l'art. 16 LE n'a pas
porté atteinte aux droits du recourant.
3.
La protection contre l’expropriation est de rang constitutionnel (art.
26 al. 2 Cst; 25 al. 2 Cst./VD). Les règles qui conditionnent la restriction
aux droits fondamentaux s’appliquent en conséquence (art. 36 Cst; 38 Cst./VD).
L’expropriation cause une atteinte grave au droit de propriété; elle doit dès
lors reposer sur la loi au sens formel (art. 36 al. 1, deuxième phrase, Cst.;
38 al. 1, deuxième phrase, Cst./VD). L’art. 3 LE concrétise ce principe. Il
précise que l'expropriation ne peut être ordonnée qu'en application d'une loi
prévoyant expressément ce mode d'acquisition. Le Tribunal cantonal avait jugé
que l'ancien art. 110a de la loi scolaire du 12 juin 1984 (LS; RSV 400.01), mis
en relation avec l'ancien art. 109 al. 1 LS, contenant l'obligation des
communes de mettre à disposition les locaux et installations nécessaires à
l'enseignement, constituait, sur le principe, une base légale suffisante pour
entreprendre une procédure d'expropriation (arrêt GE.2010.0158 du 10 janvier
2012 consid. 4). Ces dispositions ont été reprises dans la loi du 7 juin 2011
sur l'enseignement obligatoire (LEO; RSV 400.02).
Selon l'art. 135 LEO, les communes sont autorisées à
exproprier les droits nécessaires à la construction et à l’exploitation
rationnelle des bâtiments, locaux et installations prévus à l’article 27.
L'art. 27 LEO est formulé en ces termes:
"
Art. 27 Compétence et responsabilité des communes
a) Bâtiments scolaires, infrastructure et logistique
1
Les communes, d’entente avec l’autorité
cantonale et les directions d’établissement, planifient et mettent à
disposition des établissements les locaux, installations, espaces, équipements
et mobiliers nécessaires à l’accomplissement de leur mission.
2
Elles assument la maintenance et l’exploitation
des bâtiments ainsi que la fourniture des énergies et l’élimination des
déchets.
3
Les locaux et installations sont destinés en
priorité à l’enseignement et aux prestations qui lui sont directement liées,
notamment les cours de langue et de culture d’origine. Les autorités communales
peuvent autoriser d’autres utilisations, notamment l’accueil parascolaire, pour
autant qu’elles ne nuisent pas au bon fonctionnement de l’école.
4
Un règlement élaboré après consultation des
communes fixe les procédures et les normes à appliquer et définit les
équipements nécessaires. Une convention vient, le cas échéant, concrétiser la
relation Etat-communes dans leurs demandes."
Sont réputées installations scolaires les bâtiments
abritant des classes enfantines, primaires ou secondaires, les salles de
gymnastique, les salles polyvalentes, les terrains de sport et les piscines
scolaires couvertes (art. 3 du règlement du 14 août 2000 sur les constructions
scolaires primaires et secondaires – RCSPS; RSV 400.01.3).
Les art. 27 et 135 LEO, ainsi que les dispositions
réglementaires y relatives, ont la même portée que les anciens art. 109 et 110a
LS. Ils constituent ainsi en principe  également une base légale suffisante
pour entreprendre une procédure d'expropriation. Le recourant ne le conteste
d'ailleurs pas.
4.
Le recourant, se référant aux considérants de l'arrêt GE.2010.0158
précité, fait valoir que la procédure d'expropriation serait prématurée.
a) D'après l'art. 1 al. 2 LE, l'expropriation ne
peut avoir lieu que moyennant pleine indemnité, en cas d'intérêt public
préalablement et légalement constaté. L'intérêt public d'une acquisition, d'une
entreprise ou d'un ouvrage déterminé est établi selon la procédure prévue au
titre II (art. 4 LE). Selon l'art. 5 LE, l'expropriation est contenue dans les
limites de ce qu'exige l'intérêt et de ce qui est nécessaire à la réalisation
du projet.
b) La procédure à suivre est décrite aux art. 12ss
LE (titre II de la loi intitulé "
Déclaration
d'intérêt public
"). Le projet d'expropriation mis à l'enquête
publique (cf. art. 12, 16 et 17 LE) doit désigner, conformément à l'art. 14 LE:
l'expropriant (ch. 1); le but et l'objet de l'expropriation, au moyen d'un plan
parcellaire dressé à l'échelle du plan cadastral et précisant les emprises, et
le cas échéant d'un plan des travaux avec les profils en long et en travers
nécessaires (ch. 2); les immeubles atteints par l'expropriation, selon la
désignation du registre foncier, avec l'indication aussi précise que possible
des surfaces expropriées en cas d'expropriation partielle (ch. 3); les droits
dont l'inscription ou l'annotation au registre foncier doit être radiée ou
modifiée, y compris les mentions de précarité et les autres mentions, mais à
l'exception des usufruits, des charges foncières, des droits de gage, des
saisies et autres restrictions au droit d'aliéner (ch. 4); au moyen d'un
tableau récapitulatif, les nom et domicile des personnes intéressées à
l'expropriation au moment du dépôt du projet en qualité: de propriétaires
d'immeubles expropriés en tout ou en partie, de titulaires de droits mentionnés
sous chiffre 4 ci-dessus  (ch. 5). Si l'expropriation est demandée par une
commune, une association de communes ou une fraction de commune, l'autorité
exécutive transmet le dossier au Département des finances en y joignant son
préavis sur les oppositions et en le requérant de déclarer l'intérêt public du
projet (art. 20 al. 1 LE). Si le DFIRE admet l'intérêt public, il détermine les
emprises en veillant à ce que l'expropriation soit contenue dans les limites de
ce qu'exige l'exécution du projet; il peut imposer des conditions et des
restrictions ou des modifications peu importantes qui ne portent pas atteinte à
des intérêts dignes de protection; toute autre modification exige une nouvelle
procédure dès et y compris la mise à l'enquête (art. 23 al. 3 LE). La seconde
phase relève du Tribunal d'expropriation et vise à fixer les indemnités
allouées aux propriétaires expropriés (art. 27 et 29 ss LE).
c) Est litigieux le respect de l'art. 5 LE, disposant
que l'expropriation est contenue dans les limites de ce qu'exige l'intérêt et
de ce qui est nécessaire à la réalisation du projet. Le droit cantonal, seul
applicable pour la réalisation d'un ouvrage d'envergure régional ou local, ne
prévoit pas la possibilité d'une expropriation dite "préventive", soit
en vue de l'extension future de bâtiments publics existants (arrêt GE.2010.0158
du 10 janvier 2012 consid. 4e). L'expropriation des terrains visés implique dès
lors de mener à son terme la procédure de planification et de dresser le plan
des travaux de l'ouvrage projeté avant de requérir du Département compétent la
déclaration d'intérêt public (arrêt GE.2010.0158 précité, consid. 4e).
d) La Commune d'Ollon s'est dotée d'un plan partiel
d'affectation, colloquant la parcelle n°********, propriété du recourant, dans
la zone d'installations (para-) publiques. Selon l'art. 2.1 RPPA, cette zone
est une surface affectée aux activités d'intérêt général privées ou publiques
de type social, éducatif, sportif, culturel et/ou administratif ainsi que
toutes les constructions, installations, aménagements extérieurs et équipements
techniques en relation avec la vocation de cette surface. Les logements de
fonction liés aux activités d'intérêt général précitées sont admis. On ne
saurait en l'occurrence d'embler nier, comme le suggère le recourant, la
possibilité d'ériger dans cette zone un centre scolaire. Une école peut en
effet entrer dans la notion d'activité d'intérêt général de type éducatif,
voire sportif pour ce qui a trait aux infrastructures telles que salles de
gymnastique ou piscine.
Reste dès lors à examiner si la seconde exigence
posée dans l'arrêt GE.2010.0158 précité est désormais acquise.
Le Conseil communal, dans sa séance du 28 juin 2013,
a autorisé la Municipalité à entreprendre l'organisation d'un concours
d'architecture pour la rénovation, la transformation et l'agrandissement du
Collège de Perrosalle, pour un montant total de 378'000 fr. Le préavis municipal
n°2013/07 précise que la procédure d'expropriation concernant la parcelle n°********
pourra être relancée une fois le résultat du concours connu ainsi que
l'approbation définitive du PPA. Le bureau d'architectes C.________ SA a été
désigné pour établir des études préliminaires sur la capacité du terrain, ainsi
que pour définir le programme du concours d'architecture. Si les conclusions du
rapport préliminaire tendent plutôt à favoriser un projet qui empiéterait sur
la parcelle propriété du recourant, elles n'excluent toutefois pas d'emblée la
possibilité de réaliser des bâtiments scolaires d'une dimension propre à
absorber l'augmentation de l'effectif scolaire, en mettant exclusivement à
contribution la parcelle n°921, propriété de la commune. Même si cette solution
n'était pas retenue, au motif qu'elle heurterait l'esthétique ou pour d'autres
raisons, il n'en demeure pas moins que le plan de situation élaboré par le
bureau d'architecte n'est à ce stade qu'une hypothèse de travail non
contraignante pour les architectes qui entendent prendre part au concours. Il
s'ensuit que le périmètre dans lequel s'inscrira l'agrandissement du centre
scolaire n'est pas encore suffisamment défini. Il ne le sera qu'au terme du
concours d'architecture que la Municipalité prévoit d'organiser. Il manque
ainsi toujours un plan précis des constructions envisagées, de sorte que, comme
l'avait déjà retenu le Tribunal cantonal dans le cadre de l'arrêt GE.2010.0158
précité, la procédure d'expropriation est prématurée.
5.
Le recours doit ainsi être admis et la décision attaquée annulée. Il
n'est pas perçu de frais. Le recourant, qui obtient gain de cause avec
l'assistance d'un avocat, a droit à des dépens, qui seront mis à la charge de
la Commune d'Ollon, qui succombe (cf. art. 49 et 55 de la loi du 28 octobre
2008 sur la procédure administrative - LPA-VD; RSV 173.36 -, et art. 4, 10 et
11 du Tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière
administrative – TFJDA; RSV 173.36.5.1).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du Département des finances et des relations extérieures du
5 août 2015 est annulée.
III.
Il est statué sans frais.
IV.
La Commune d'Ollon, par sa Municipalité, versera au recourant une
indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 15 février 2016
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.