vd_omni · GE.1993.0063 · 1994-03-11 · fr

JUILLARD Véra c/Aigle | Pas de base légale dans le règt communal sur h. et j. d'ouverture et fermeture des magasins pour interdire l'ouverture d'un salon de choiffure. Inapplicabilité à un salon de coifure de la loi sur la police du commerce

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 11.03.1994 GE.1993.0063

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
__________
du 11 mars
1994
sur le recours interjeté par
Véra
JUILLARD
(représentée par l'avocat Henri Bercher, à Nyon),
contre
la décision de la
Municipalité d'Aigle
(représentée par l'avocat Jean Anex, à Aigle), du 9 juin 1993, lui refusant
l'autorisation d'ouvrir un salon de coiffure.
***********************************
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
M.        P.-A. Marmier, président
Mme    V. Jaccottet Sherif, assesseur
M.        R. Wahl, assesseur
Greffier : M. J.-C. Weill
constate en fait  :
______________
A.                     M. et Mme Rocafi
exploitent, à Aigle, l'Hôtel Suisse. Sis à la rue de la Gare no 28, ce bâtiment
comprend au rez-de-chaussée le café-restaurant, au premier étage des chambres
d'hôtes et au deuxième étage deux logements distincts; la cage d'escalier
menant aux niveaux supérieurs est accessible soit en traversant le
café-restaurant, soit en empruntant une porte latérale donnant directement sur
la rue.
L'un des logements
du deuxième étage comprend une chambre, un séjour, une cuisine et des locaux
sanitaires (cabinet de douche et WC). C'est de cet appartement qu'il sera
question plus loin.
B.                     Après avoir cherché
un preneur par voie d'annonce, M. et Mme Rocafi ont loué le logement en cause à
M. et Mme Juillard, domiciliés à Champéry; daté du 20 avril 1993, le bail
prévoit que le logement est loué à M. et Mme Juillard pour être utilisé comme
"salon de coiffure exotique". M. et Mme Juillard ont alors fait
aménager le salon de coiffure dont cette dernière envisageait l'exploitation.
C'est la pièce centrale qui abrite l'essentiel du matériel de coiffure
proprement dit : Véra Juillard entend se spécialiser dans la pose de tressages
(travail qui nécessite une dizaine d'heures par cliente), à raison de trois à
quatre clientes par semaine.
Le 3 mai 1993, Véra
Juillard a sollicité une autorisation municipale. M. Kaehr, chef du service
technique communal, s'est alors rendu sur place; il a déclaré à Véra Juillard
que, moyennant trois adaptations mineures (branchement du lave-têtes sur une
canalisation d'égout; pose de novilon en lieu et place de la moquette
existante; et achat d'un appareil à stériliser), il donnerait un préavis
favorable à la municipalité, dont il a toutefois réservé la décision.
Datée du 9 juin
1993, la décision municipale est libellée comme suit :
"Suite à votre requête du 3 juin (
recte : 3 mai
) 1993 et à
l'entretien verbal que nous avons eu en présence de vous-même, de votre époux,
du secrétaire et du syndic soussigné, la Municipalité ne peut que vous
confirmer la décision qu'elle avait envisagée dans sa séance du 10 mai 1993 et
ratifiée le 7 juin 1993.
En application de l'art. 31, dernier alinéa de
la loi sur les auberges et les débits de boissons "tous les locaux d'un
établissement public à créer doivent former un ensemble et être reliés entre
eux par des liaisons internes indépendantes des autres communications de
l'immeuble où ils se trouvent."
Précisons que les liaisons internes que vous
utiliserez desservent le restaurant, les chambres de l'hôtel, ceci avant
d'atteindre l'appartement sis sous le faîte du toit.
Nous avons également attiré votre attention
sur l'application du règlement des heures et jours d'ouverture et de fermeture
des magasins soit les articles :
Chapitre II
Ouvertures et fermetures
Ouvertures
Art. 4 -
Les
magasins ne peuvent être ouverts avant 06h00.
Fermetures jours ouvrables
Art. 5 -
Les
magasins doivent être fermés au plus tard à :
a)           17h00 le samedi et les veilles de
jours de repos public.
b)           18h30 les autres jours ouvrables ainsi que les veilles de
Vendredi-Saint et l'Ascension.
c)           19h30 pour les kiosques.
ainsi que la lettre e) de l'article 8
e)           Coiffeurs (approbations du
Conseil d'Etat du 22 décembre 1945): fermeture obligatoire des salons de
coiffure le lundi à 12h00 de chaque semaine, exception faite des lundis tombant
sur une semaine où il existe un jour férié.
Au vu de ces explications, vous nous avez
précisé qu'il serait très difficile pour vous de respecter surtout les heures
de fermeture, et qu'il vous avait paru judicieux d'installer votre salon dans
un complexe hôtelier où il se trouvait des chambres ce qui pourrait faciliter
votre future clientèle, du moins celle éloignée, (Zurich, Bâle, etc...).
Vous admettrez donc qu'il sera impossible à
notre police municipale de contrôler au premier abord vos heures de fermeture,
puisqu'aucune vitrine ne donne sur la rue.
Après avoir analysé votre demande sous tous
les angles, nous sommes au regret de vous répondre négativement et de ne pas
autoriser l'ouverture du salon requis dans le bâtiment de l'Hôtel Suisse".
Suivait l'indication
des voie et délais de recours au Tribunal administratif.
C.                    Par actes des 21/29
juin 1993, Véra Juillard a saisi le Tribunal administratif : elle demande, avec
suite de frais et dépens, l'annulation de la décision municipale du 9 juin
1993. L'effet suspensif a été accordé au pourvoi le 9 juillet 1993. La
municipalité propose le rejet du recours. Le Service de la police
administrative du Département de la justice, de la police et des affaires
militaires (ci-après : département) a déposé des déterminations, sans toutefois
prendre de conclusions formelles.
Le tribunal a tenu
séance le 3 novembre 1993 à Aigle; à cette occasion, il a procédé à une visite
des lieux. La recourante n'ayant pas comparu personnel-lement, une nouvelle
audience a eu lieu le 14 janvier 1994 : à cette occasion, la municipalité a
pris des conclusions complémentaires en rétablissement de l'état antérieur.
Considère en droit :
________________
1.                     La décision attaquée
se fonde, dans une large mesure, sur le règlement communal des heures et jours
d'ouverture et fermeture des magasins (ci-après RC), approuvé par le Conseil
d'Etat le 13 juillet 1988. S'il est vrai que la décision en cause mentionne les
voie et délais de recours au Tribunal administratif, l'art. 13 RC prévoit que
tout recours contre les décisions municipales prises en application du RC
doivent être adressées au Conseil d'Etat : c'est pourquoi le tribunal tient
tout d'abord à vérifier d'office sa compétence, comme le lui commande l'art. 6
al. 1er de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure
administratives (ci-après LJPA).
Aux termes de l'art.
3 LJPA, le Conseil d'Etat statue sur les recours interjetés contre les
décisions prises par une autorité cantonale ou communale dans les cas
expressément prévus par les lois spéciales; par loi spéciale, il faut entendre
une loi cantonale au sens formel de ce terme, et non pas un texte de rang
communal (voir, dans ce sens, RDAF 1989, 295). Seule loi spéciale à entrer en
ligne de compte ici à lire son art. 43 ch. 6 lit. d, la loi du 28 février 1956
sur les communes (ci-après LC) a été modifiée avec effet au 1er juillet 1991,
dans le cadre des mesures de coordination nécessitées par l'entrée en vigueur
de la LJPA : or, l'art. 145 LC, qui auparavant posait le principe que toute
décision prise par une autorit¿communale en vertu de ses attributions de droit
public pouvait faire l'objet d'un recours au Conseil d'Etat, n'a laissé dans la
compétence de ce dernier que les recours contre les décisions prises par un
conseil communal ou général. C'est dès lors l'art. 4 al. 1er LJPA qui trouve
application : à teneur de ce texte, le Tribunal administratif connaît en
dernière instance cantonale de tous les recours contre les décisions
administratives cantonales ou communales lorsqu'aucune autre autorité n'est
expressément désignée par la loi pour en connaître.
C'est donc bien au
Tribunal administratif - et non plus au Conseil d'Etat - qu'il appartient
d'entrer en matière sur un recours contre une décision municipale prise en
application du RC. Autrement dit, les voies de droit indiquées par la
municipalité au pied de sa décision sont correctes.
2.                     Se prévalant des
prétendues assurances que lui aurait prodiguées M. Kaehr, la recourante invoque
la protection de sa bonne foi. Toutefois, vu le sort du pourvoi, point n'est
besoin de s'attarder sur cet argument; sinon pour dire que, supposé décisif, il
n'eût certainement pas convaincu le tribunal.
3.                     Garantie par l'art.
31 de la constitution fédérale, la liberté du commerce et de l'industrie n'est
pas absolue : en particulier, des restrictions de police peuvent limiter le
choix ou l'exercice d'une activité. Ainsi, le choix d'une activité est souvent
soumis à un régime d'autorisation, de patente ou de permis préalables (voir,
par exemple, la loi du 27 novembre 1963 sur le cinéma; ou encore la loi du 11
décembre 1984 sur les auberges et les débits de boissons, ci-après LADB);
l'exercice d'une activité peut lui aussi être assujetti à un contrôle
préventif, doublé d'un système de répression des contraventions.
a) Le RC soumet les
magasins à différentes règles concernant leurs modalités d'exploitation dans le
temps (art. 4 à 10); son application aux salons de coiffure ne fait aucun doute
(voir art. 8 lit. e). Une telle réglementation est en vérité courante; elle
tend tout à la fois à protéger la tranquillité publique contre le tapage et la
santé des employés contre le surmenage (voir J.-F. Aubert, Traité de droit
constitutionnel suisse, 1967, no 1896).
Dans la mesure où la
municipalité est habilitée à prendre les mesures d'application du RC (art. 12),
on pourrait éventuellement concevoir que, après avoir sanctionné des violations
répétées du RC (art. 14), elle soit fondée, dans des cas extrêmes, à aller
jusqu'à ordonner la fermeture d'un magasin. En revanche, on cherche en vain
dans le RC une disposition autorisant la municipalité à prohiber à titre
préventif l'ouverture d'un salon de coiffure; au demeurant, le motif invoqué ici
par l'autorité intimée, à savoir la crainte que la configuration des lieux
n'empêche la police de contrôler efficacement le respect du RC, est loin
d'emporter la conviction. Quoi qu'il en soit sur ce dernier point, on se trouve
en présence d'un acte violant non pas le principe de la proportionnalité comme
le soutient la recourante, mais bien celui de la légalité.
b) Le règlement
cantonal du 1er mai 1959 subordonne l'exploitation des salons de coiffure à
toute une série de règles d'hygiène (art. 2); quiconque se propose d'ouvrir, de
transformer ou d'agrandir un salon de coiffure en informe la municipalité, qui
contrôle si les conditions du règlement sont remplies. Dans le cas particulier,
l'autorité intimée a invoqué - non pas à l'appui de sa décision, mais en cours
de procédure - une violation de l'art. 2 ch. 9 du règlement précité : cette
disposition prévoit que lorsqu'un salon de coiffure est installé dans un
appartement, il doit être complètement séparé des pièces servant à l'habitation
et avoir une entrée distincte.
Aux dires de la
recourante, la chambre attenante à la pièce centrale ne servira qu'au rangement
et occasionnellement au repos, mais exclusivement durant les heures d'ouverture
du salon. Visite des lieux faite, ces affirmations paraissent crédibles; ce
d'autant que le salon sera fermé en l'absence de la recourante, qui conservera
son domicile à Champéry. Il n'y aura donc aucune pièce vouée à l'habitation, en
sorte qu'on ne se trouvera pas dans l'hypothèse visée par la disposition en
cause.
c) A ce stade, force
est donc de constater que la municipalité ne pouvait opposer à l'ouverture du
salon de coiffure litigieux aucun motif valable de refus d'autorisation à titre
préventif.
4.                     En procédure, la
municipalité a également invoqué la loi du 18 novembre 1935 sur la police du
commerce (ci-après LPC), dont l'art. 2 dispose que celui qui veut exercer un
commerce doit remplir un certain nombre de formalités. Tant la recourante que
le département contestent ce point de vue : ils concluent à l'inapplicabilité
de la LPC à un salon de coiffure.
La recourante et le
département ont raison : seuls en effet tombent sous le coup de la LPC les
commerces au sens strict du terme, à savoir les points de vente de marchandises
ou de biens de consommation. Sur ce point, les travaux préparatoires expriment
clairement la volonté du législateur de 1935 :
Comme la loi actuelle, le
projet ne touche que la police du commerce proprement dit. Il ne tend pas à
réglementer les industries, l'artisanat, les professions ou métiers quelconques
(BGC printemps 1935, p. 489).
Or, l'activité de la recourante, qui combine la prestation de services
et l'artisanat, échappe manifestement à la notion de commerce. Quant aux
quelques produits cosmétiques et articles divers exposés dans son salon de
coiffure, la recourante a catégoriquement affirmé qu'ils n'étaient pas destinés
à être mis en vente, ce dont le tribunal n'a pas de raison de douter.
Dans ces conditions,
le tribunal parvient à la conclusion, avec la recourante et le département, que
la LPC ne trouve pas application ici.
5.                     L'art. 31 al. 2 LADB
dispose que tous les locaux d'un établissement public à créer doivent former un
ensemble et être reliés entre eux par des liaisons internes indépendantes des
autres communications de l'immeuble où ils se trouvent. Le département, suivi
par la recourante, exclut l'applicabilité de la disposition précitée dans le
cas particulier au motif que le salon de coiffure litigieux est totalement
indépendant de l'Hôtel Suisse; par surabondance, il ajoute que l'art. 31 al. 2
LADB ne vise pas les établissements publics déjà existants. Ce que conteste la
municipalité, pour qui la création du salon de coiffure litigieux a rendu
l'Hôtel Suisse non conforme à la disposition précitée; elle fait valoir que
l'art. 31 al. 2 LADB s'étend à l'ensemble d'un bâtiment abritant un
établissement public.
A priori, la thèse
de la municipalité apparaît peu convaincante : en effet, on voit mal en quoi la
conversion d'un appartement préexistant en salon de coiffure aurait en soi
rendu le bâtiment de l'Hôtel Suisse non conforme aux exigences de l'art. 31 al.
2 LADB. Quoi qu'il en soit en définitive, il suffit de constater que, en tant
qu'elle a invoqué cette disposition à l'appui de sa décision, la municipalité a
outrepassé ses compétences : en effet, à quelques exceptions près non réalisées
ici, l'autorité d'exécution de la législation sur les auberges et débits de
boissons est le département. Dans cette mesure, la décision municipale est donc
nulle (voir A. Grisel, Traité de droit administratif, 1984, volume I, p. 423 et
ss; voir aussi RDAF 1973, 45).
6.                     Il est vrai que la
municipalité aurait pu exiger que les aménagements litigieux - entrepris
prématurément - lui soient préalablement soumis en application de la
législation sur la police des constructions, au titre de changement
d'affectation. Mais l'empressement de la recourante n'a guère porté à
conséquence à cet égard : admettant qu'un salon de coiffure est conforme à la
destination de la zone, la municipalité a déclaré qu'elle aurait délivré le
permis nécessaire.
7.                     Les considérants qui
précèdent conduisent à l'admission du pourvoi. La municipalité ayant agi en
qualité de détentrice de la puissance publique, il n'y a pas lieu de mettre à
sa charge un émolument de justice. En revanche, la commune versera un montant
de Fr. 1'200.-- à titre de dépens à la recourante, qui obtient gain de cause
avec le concours d'un homme de loi.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                 Le recours est admis.
II.                 La décision de la
Municipalité d'Aigle, du 9 juin 1993, est annulée.
III.                La Commune d'Aigle est la
débitrice de la recourante Véra Juillard d'un montant de Fr. 1'200.-- (mille
deux cents francs) à titre de dépens.
fo/Lausanne, le 11 mars 1994
Au
nom du Tribunal administratif  :
Le président :                                                                                                  Le
greffier :