vd_omni · AC.2022.0276 · 2022-09-30 · fr

A.________/Municipalité de Château-d'Oex | En vue du dépôt d'une demande d'autorisation préalable d'implantation, un architecte cherche à obtenir auprès de la Municipalité des remarques et des renseignements au sujet d'un avant-projet de construction. La communication y relative de la Municipalité est un simple renseignement, non pas une décision sujette à recours, nonobstant l'indication des voies de droit. Le recours est irrecevable.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.09.2022 AC.2022.0276

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 30 septembre 2022
Composition
M. André Jomini,
président
;
M. François Kart et Mme Danièle Revey, juges; M. Quentin
Ambrosini, greffier.
Recourante
A.________,
à ********, représentée
par Me Félicien MONNIER, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Château-d'Oex,
à
Château-d'Oex.
Objet
permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
Château-d'Oex du 25 juillet 2022 (Implantation d'un chalet sur la parcelle
n°847).
Vu les faits suivants:
A.
Le 29 juin 2022, B.________, architecte à Château-d'Oex, a adressé la
lettre suivante à la Municipalité de la commune de Château-d'Oex (ci-après: la
municipalité):
"2201 C.________ – Route des Monnaires – Château-d'Oex –
parcelle n° 847
Projet de construction d'un bâtiment résidentiel de type
chalet.
Monsieur le Syndic,
Mesdames et Messieurs les Municipaux,
Au nom du Maître de l'ouvrage, nous avons l'avantage de vous
remettre ci-joint un plan d'implantation pour le projet de construction d'un
bâtiment résidentiel de type chalet.
Nous vous prions de bien vouloir prendre connaissance de ce
plan et de nous faire part de vos remarques préalablement au dépôt de la
demande d'implantation.
Nous restons volontiers à votre disposition pour tout
complément d'information [...]."
A cette lettre était annexé un plan à l'échelle
1:200 au format A4, intitulé "examen préalable – plan
d'implantation", dessiné par l'architecte, figurant un bâtiment et un
garage. Ce plan comporte une coupe du bâtiment.
La parcelle n° 847 est classée dans la zone de
chalets du plan des zones (plan d'extension) de la commune, entré en vigueur le
19 septembre 1980. Elle appartient à la société A.________ à Feutersoey (et non
pas à C.________, comme indiqué par l'architecte sur les documents transmis à
la municipalité).
B.
La municipalité a répondu ce qui suit à l'architecte B.________, par
lettre du 25 juillet 2022:
"A.________, Gsteig – Construction d'un chalet –
Parcelle RF n° 847
Monsieur,
Référence est faite au projet mentionné en titre, lequel a
retenu toute notre attention.
La municipalité, dans sa séance du 20 juillet 2022, a pris
connaissance du plan d'implantation du chalet.
Nous vous informons que ce projet est refusé. En effet, cette
parcelle se situe hors du territoire urbanisé et sera dézonée dans notre futur
Plan d'affectation communal. Dès lors, comme le permet l'article 47 de la loi
sur l'aménagement, "la municipalité peut refuser un permis de construire
lorsqu'un projet de construction, bien que conforme, compromet une modification
de plan envisagée, non encore soumise à l'enquête publique".
Il va de soi que nous restons à votre disposition pour tous
les renseignements complémentaires que vous pourriez désirer.
La présente décision est susceptible d'un recours au Tribunal
cantonal, Cour de droit administratif et public [...]."
C.
A.________ a déposé le 13 septembre 2022 un recours de droit
administratif contre "la décision rendue le 25 juillet 2022 par [la
municipalité] annonçant sa volonté de refuser l'implantation d'un projet de
construction d'un chalet sur la parcelle RF 847 de la commune de
Château-d'Oex". Elle conclut à la réforme de cette décision en ce sens que
l'implantation du projet de construction est acceptée, celui-ci ne
compromettant pas une modification envisagée d'un plan actuellement en vigueur
au sens de l'art. 47 LATC. A titre subsidiaire, elle conclut à la réforme de la
décision attaquée en ce sens que le projet de construction est déclaré conforme
à la destination de la zone, un délai de deux mois lui étant imparti pour
déposer un dossier de demande d'autorisation préalable d'implantation au sens
de l'art. 119 LATC et complétant sa demande préalable du 29 juin 2022, ou une
demande d'autorisation de construire. Plus subsidiairement, la recourante
demande l'annulation de la décision attaquée et le renvoi de la cause à la
municipalité pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Il n'a pas été ordonné de mesures d'instruction.
Considérant en droit:
1.
La Cour de droit administratif et public examine d'office la
recevabilité des recours qui lui sont soumis.
a) Aux termes de l'art. 92 al. 1 de la loi du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal
cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours
rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune
autre autorité pour en connaître. La notion de décision est définie à l'art. 3
LPA-VD. On entend par là toute mesure prise par une autorité dans un cas
d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de
modifier ou d'annuler des droits et obligations (al. 1 let. a); de constater
l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (al. 1 let. b);
de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier,
annuler ou constater des droits et obligations (al. 1 let. c). Cette
disposition définit la notion de décision de la même manière que l'art. 5 al. 1
de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021).
Cela vise donc tout acte individuel et concret d'une autorité, qui règle de
manière unilatérale et contraignante des droits ou des obligations (cf.
notamment ATF 143 II 268 consid. 4.2;
ATF 135 II 38
consid.
4.3). En d'autres termes, constitue une décision un acte étatique qui touche la
situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à
tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses
rapports avec l'Etat (
ATF 135 II 22
consid.
1.2). En revanche, de simples déclarations, comme des opinions, des
communications, des prises de position, des recommandations et des
renseignements n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de
caractère juridique contraignant (arrêt TF 1C_310/2020 du 17 février 2021
consid. 2.1.2 et les références; AC.2021.0379 du 23 mars 2022 consid. 1a; AC.2016.0452
du 7 mars 2017 consid. 1).
Un recours de droit administratif dirigé contre un
acte d'une autorité administrative ne répondant pas à la définition légale de
la décision parce qu'il doit être considéré comme un simple renseignement, peut
être déclaré d'emblée irrecevable selon la procédure simplifiée de l'art. 82
LPA-VD, c'est-à-dire sans échange d'écritures ni autre mesure d'instruction.
b) La voie du recours de droit administratif, au
sens des art. 92 ss LPA-VD, est ouverte contre une décision d'une municipalité
refusant de délivrer un permis de construire, dans la procédure régie par les
art. 103 ss de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC; RSV 700.11). La procédure administrative est alors
introduite par le dépôt d'une demande formelle de permis de construire (art.
108 LATC) et, en principe, la demande de permis est mise à l'enquête publique
(art. 109 LATC). Il arrive cependant que, saisie d'une demande de permis, la
municipalité refuse d'emblée d'autoriser le projet, sans organiser d'enquête
publique; elle rend alors une décision finale qui peut faire l'objet d'un
recours (cf. notamment Benoît Bovay, Le permis de construire en droit vaudois,
Lausanne 1988, p. 242). Il peut en aller de même lorsque le constructeur
présente non pas une demande de permis de construire
stricto sensu
mais
une demande d'autorisation préalable d'implantation au sens de l'art. 119
LATC, soumise en principe aux mêmes règles de procédure (cf. notamment
AC.2012.0321 du 26 février 2013).
Avec l'autorisation préalable d'implantation, le
droit cantonal permet au constructeur de soumettre à l'autorité compétente un
projet moins élaboré. La portée juridique d'une telle autorisation est
restreinte et elle ne vise pas tous les aspects du projet; elle peut, selon les
cas, se limiter à régler la question de l'implantation proprement dite, voire
celles du volume, de la hauteur ou de l'affectation de l'ouvrage projeté. Dans
cette procédure, l'autorité compétente tranche des questions de principe, à
propos en particulier du droit de construire, de l'emplacement, du type
d'ouvrage et des rapports de surface. Ensuite, dans une seconde phase, le
permis de construire doit être délivré si la demande en est faite dans un délai
de deux ans (art. 119 al. 2 LATC), si le projet de construction est conforme
aux conditions fixées dans l'autorisation d'implantation et si, sur les points
non réglés dans cette autorisation préalable, il est conforme aux normes
applicables (cf. notamment AC.2021.0379 du 23 mars 2022 consid. 1b; AC.2016.0230
du 13 septembre 2017 consid. 2). La LATC, comme d'autres législations
cantonales, permet un déroulement par étapes de la procédure d'autorisation de
construire, grâce à la procédure d'autorisation préalable d'implantation. Il
est parfois expédient ou économique d'obtenir de l'autorité municipale une
décision de principe sur un projet. Vu les effets de l'autorisation préalable,
cela permet de garantir la sécurité du droit, la procédure – avec en principe
une enquête publique – étant transparente aussi bien pour les constructeurs que
pour les éventuels tiers intéressés (cf. AC.2016.0165 du 29 juin 2017 consid.
10a).
c)  En l'espèce, l'architecte, en s'adressant le 29
juin 2022 à la municipalité, a clairement indiqué son intention. Il voulait
dans un premier temps obtenir des remarques ou des renseignements au sujet d'un
avant-projet (joint à sa lettre), cette démarche étant préalable "au dépôt
de la demande d'implantation". Ce courrier n'était donc pas une demande de
permis d'implantation; il n'était du reste pas accompagné du
"questionnaire pour demande d'autorisation préalable d'implantation
(API)" exigé par l'art. 70 du règlement d'application de la LATC, du 19
septembre 1986 (RLATC; BLV 700.11.1), l'architecte ayant annoncé qu'il
déposerait une demande formelle dans un second temps. Le règlement cantonal
prévoit certaines prescriptions de forme au moment où l'on demande une
autorisation préalable d'implantation, notamment la signature des documents (questionnaire,
plan) par l'auteur des plans et le propriétaire du fonds (cf. art. 73 RLATC).
Il n'y a aucun doute que l'architecte connaissait ces exigences et que ni lui,
ni la société propriétaire du bien-fonds ne demandaient à la municipalité de
rendre une décision à ce stade, car ils savaient qu'une décision de principe
pouvait facilement être obtenue moyennant le dépôt d'une demande de permis
d'implantation.
Lorsqu'un propriétaire foncier dépose une demande
formelle de permis de construire ou de permis d'implantation et que la
municipalité écarte d'emblée cette demande, avant d'examiner si elle devait
être mise à l'enquête publique et si des autorisations spéciales voire des
préavis de services de l'administration cantonale étaient requis, la décision
de la municipalité – qui certes n'intervient pas au terme du processus normal
institué par la LATC – peut faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal
(cf. notamment AC.2018.0222 du 7 décembre 2018, AC.2012.0321 du 3 février 2013).
Dans un arrêt récent (AC.2019.0264 du 21 janvier 2021), la CDAP a considéré que
le refus de mettre à l'enquête publique une demande de permis de construire,
qui n'était pas à proprement parler un refus d'autorisation, avait le même
effet, puisqu'il met fin à la procédure administrative engagée par le
propriétaire devant la municipalité; aussi ce refus pouvait-il être attaqué par
la voie du recours de droit administratif. Cet arrêt retient par ailleurs à ce
propos que, de manière générale, une déclaration d'intention qui fixe l'attitude
qu'adoptera l'autorité dans un cas concret, clairement défini, constitue une
décision qui peut faire l'objet d'un recours immédiat (consid. 1). Sur ce
point, l'arrêt précité se réfère à un arrêt du Tribunal rendu en 1988,
admettant la recevabilité d'un recours de droit administratif immédiat contre
une décision de principe (et non pas une simple déclaration d'intention) de
l'Office fédéral de la police fixant une pratique relative à l'application de
règles sur la circulation pour un régime dérogatoire concernant les convois
routiers exceptionnels (ATF 114 Ib 190). Cette situation n'est cependant pas comparable
à celle traitée par la municipalité dans le cas particulier. En effet, le droit
cantonal permet précisément au propriétaire foncier intéressé d'obtenir une
décision de principe sur la possibilité d'implanter une construction, moyennant
le dépôt d'une demande d'autorisation préalable d'implantation, démarche qui
n'est en elle-même pas compliquée. Il n'y a aucune nécessité, du point de vue
de la protection juridique notamment, d'admettre qu'une municipalité puisse
rendre une décision de principe préalable à la décision sur la demande de
permis d'implantation, lorsque le propriétaire concerné (en l'occurrence son
architecte) annonce qu'il entend obtenir cette décision de principe au terme de
la procédure régulière de l'art. 119 LATC.
En définitive, dans sa lettre du 25 juillet 2022, la
municipalité n'a pas donné une réponse au caractère juridique contraignant.
Elle a simplement communiqué le renseignement demandé par l'architecte. La
réglementation de la LATC, qui prévoit des étapes et des démarches précises
avant qu'une décision formelle ne soit rendue sur un projet soumis à
autorisation, ne permet pas aux autorités communales de rendre préalablement,
en dehors du cadre défini aux art. 103 ss LATC, une décision de principe,
positive ou négative, qui aurait la portée d'une décision au sens de l'art. 3
LPA-VD et qui pourrait faire directement l'objet d'un recours de droit
administratif. L'octroi ou le refus d'un permis de construire ou d'une
autorisation préalable d'implantation ne peut être décidé qu'au terme de la
procédure administrative réglée par la LATC, en tenant compte éventuellement
d'une évolution de projet, des prises de position des autorités cantonales, des
résultats de l'enquête publique, de l'état du droit à la date de la décision,
etc. (cf. AC.2021.0379 du 23 mars 2022 consid. 1c). Il faut encore relever que,
dans le cas particulier, la municipalité a annoncé qu'elle pourrait ordonner la
mesure conservatoire de l'art. 47 LATC, à savoir un refus de permis de
construire parce que le projet compromettrait une modification envisagée d'un
plan d'affectation. La mise en oeuvre de cette mesure conservatoire, impliquant
un délai pour mettre à l'enquête publique la modification du plan d'affectation
(art. 47 al. 1 LATC), suppose une véritable décision de refus d'autorisation,
au terme d'une procédure régulière. La lettre de la municipalité du 25 juillet
2022 n'a à l'évidence pas pour effet de faire courir ce délai.
La "décision" du 25 juillet 2022 constitue
donc bien un simple renseignement - nonobstant l'indication superflue des voies
de recours, ne modifiant pas la nature de l'acte. Ce renseignement ne lie du
reste pas la municipalité pour une éventuelle décision
stricto sensu
, au
cas où elle ferait une appréciation différente de la situation factuelle ou
juridique, notamment à propos des mesures conservatoires (art. 46 ss LATC).
Il s'ensuit que la voie du recours de droit
administratif n'est pas ouverte, l'objet du recours n'étant pas une décision.
2.
Le recours doit être déclaré irrecevable selon la procédure simplifiée
de l'art. 82 LPA-VD. La formulation du courrier du 25 juillet 2022 pouvait
légitimement amener la recourante à utiliser la voie de droit indiquée, pour
éviter le risque de compromettre éventuellement sa situation juridique. Dans
ces circonstances, il se justifie de renoncer à la perception d'un émolument
judiciaire (art. 49 et 50 LPA-VD). Vu l'issue de la cause, la recourante n'a pas
droit à des dépens (cf. art. 55 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'en allouer à la
Commune de Château-d'Oex
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est irrecevable.
II.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
III.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 30 septembre 2022
Le président:                                                                                            Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.