vd_omni · GE.2017.0086 · 2018-01-09 · fr

A.________/Département des infrastructures et des ressources humaines | Recours contre une décision de refus partiel de transmission d'un rapport d'audit externe réalisé sur mandat de l'administration cantonale.- Le rapport d'audit (en l'occurence: diapositives d'une présentation orale de l'auditeur) remplit les conditions cumulatives définies à l'art. 9 al. 1 LInfo pour être qualifié de document officiel.- Une restriction au droit d'accès au rapport d'audit en vertu de l'art. 16 al. 2 LInfo n'est pas fondée en l'espèce.Admission du recours dans la mesure où il est recevable.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 09.01.2018 GE.2017.0086

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 9 janvier 2018
Composition
M. André Jomini, président; MM. Pascal Langone et Laurent Merz, juges; Mme Cécile Favre, greffière.
Recourant
A.________
à ********
Autorité intimée
Département des infrastructures et
des ressources humaines,
Secrétariat général,
à Lausanne,
Objet
Recours A.________ c/ décision du Secrétaire général du
Département des infrastructures et des ressources humaines du 25 avril 2017
(refus partiel de transmission du rapport d'audit technique réalisé en 2015
sur la plateforme ACTIS)
Vu les faits suivants:
A.
Par courrier électronique du 9 mars 2017, A.________ s'est adressé au Secrétariat
général du Département des infrastructures et des ressources humaines (SG-DIRH)
en indiquant qu'il avait été informé qu'un audit technique portant sur
l'application ACTIS - application mise à disposition du public par
l'administration cantonale relative à la saisie, au traitement et au suivi des
demandes de permis de construire, ainsi qu'aux dossiers de construction - avait
été réalisé à la fin de l'année 2015. A.________ demandait à recevoir une copie
du rapport d'audit, le cas échéant qu'on lui indique tout autre moyen par
lequel il pourrait consulter gratuitement ce document. Il s'est référé aux art.
8 et ss de la loi du 24 septembre 2002 sur l'information (LInfo; RSV 170.21).
Le SG-DIRH a répondu à A.________, par courrier
électronique du 24 mars 2017, que le rapport d'audit ne pouvait pas lui être transmis
pour des raisons de confidentialité. Il s'agissait du support écrit d'une
présentation orale comprenant des diapositives. Toutefois afin de répondre à sa
demande, il lui était donné la possibilité de consulter les recommandations figurant
dans le rapport (diapositives 56 à 68), les modalités de cette consultation devant
lui être transmises ultérieurement.
A.________ s'est adressé au SG-DIRH, le même jour,
afin qu'il lui indique quels intérêts prépondérants au sens de l'art. 16 LInfo justifiaient
de lui refuser l'accès à l'intégralité du rapport.
Le 27 mars 2017, A.________ a requis du SG-DIRH qu'il
rende une décision formelle au sens de l'art. 42 de la loi du 28 octobre 2008 sur
la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36).
B.
Par décision du 25 avril 2017, le Secrétaire général du Département des
infrastructures et des ressources humaines a refusé de transmettre à A.________
l'intégralité du rapport d'audit technique. Il a toutefois autorisé l'intéressé
à consulter les recommandations faites par l'auditeur (diapositives 56 à 68)
dans un lieu et à une date à convenir. Les motifs sur lesquels le SG-DIRH s'est
fondé pour refuser la transmission de la totalité du rapport d'audit sont les
suivants:
"Nous considérons que la
diffusion de ce rapport est susceptible de perturber le processus de décision.
En effet, l'étude en vue du remplacement de l'application ACTIS est en cours et
va se prolonger jusqu'au 2
ème
semestre 2018. Il est nécessaire, au vu
des nombreux acteurs sollicités, de la complexité des multiples processus à
coordonner et de l'impact organisationnel, que ce travail d'analyse puisse
s'effectuer dans toute la sérénité nécessaire et en dehors de toute pression
externe ou agitation médiatique. Or, dans ce contexte, la communication de la
présentation à laquelle vous souhaitez avoir accès, qui porte non seulement sur
l'application elle-même, mais sur la gestion par les divers services concernés,
est de nature à perturber le processus de reconstruction en cours. Cela est
d'autant plus vrai que ladite présentation, destinée uniquement à un usage
interne, n'est pas rédigée  sous forme de rapport et est donc difficilement
compréhensible sans les explications orales fournies par l'auditeur à l'époque.
Elle est donc susceptible d'être mal comprise ou mal interprétée, ce qui
contribuerait encore à perturber le processus en cours en suscitant des
questions et interrogations, voire des critiques auxquelles les personnes en
charge du projet devraient répondre alors qu'elles ne sont peut-être pas encore
en mesure de le faire et qui nuiraient à la sérénité dans laquelle ce projet
délicat doit être mené. Dans ce cadre, on relève également que les travaux
menés actuellement conduiront à la rédaction d'un exposé des motifs et projet
de décret à l'intention du Grand Conseil, lequel sera nanti dans ce cadre d'une
analyse complète incluant les résultats de l'audit. La publication prématurée
de la présentation en cause risquerait en revanche de susciter l'incompréhension
du parlement et de perturber ainsi sensiblement le processus décisionnel devant
mener à l'adoption du décret d'investissement nécessaire à la poursuite des
travaux de développement d'un nouvel outil."
C.
Par acte du 26 mai 2017, A.________ recourt contre cette décision devant
la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal en concluant à ce
que le SG-DIRH lui transmette le rapport d'audit technique dans les meilleurs
délais.
Le Secrétariat général du Département des
infrastructures et des ressources humaines a répondu le 19 juin 2017 en
concluant au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Il
conclut subsidiairement, en cas d'admission du recours, à ce que le recourant
soit autorisé à consulter dans les locaux du département le rapport litigieux et
qu'il lui soit interdit de rendre public le contenu de celui-ci, en particulier
sur son site internet. En substance, l'autorité intimée fait valoir que le rapport
d'audit n'est pas un document officiel au sens de l'art. 9 LInfo. Il s'agirait d'un
texte fragmentaire très difficilement compréhensible sans les explications de
l'auditeur. Elle fait également valoir un intérêt public prépondérant à ce que
le document ne soit pas diffusé (art. 16 al. 2 let. a LInfo) car cela risquerait
selon elle de perturber le processus de décision en cours pour le remplacement
de l'application ACTIS. Cela étant, l'autorité intimée rappelle que le
recourant a pu prendre connaissance des recommandations figurant dans le
rapport.
Le recourant a répliqué le 5 juillet 2017. Il prend les
conclusions suivantes:
"I. Principalement:
Le recours est accepté, et
conséquemment l'intimé transmet au recourant le document demandé dans les
meilleures délais.
II. Subsidiairement:
En cas de rejet du recours, le
recourant est autorisé à consulter sur place le document demandé, avec la
possibilité de prendre des photo[graphies] (gratuitement) ou de demander une
copie (gratuite ou contre l'émolument habituel), avec interdiction de publier
ledit document sur son site Internet.
IV. Plus subsidiairement encore:
En cas de rejet du recours, le
recourant est autorisé à consulter sur place le document demandé, avec
possibilité de prendre des notes manuscrites (gratuitement)."
Dans sa réplique (p. 6), le recourant prend des
conclusions supplémentaires, à savoir la production de "la liste
exhaustive des documents transmis au Conseil d'Etat en vue de son vote lors de
la séance du 16 décembre 2015 d'un crédit d'étude pour le projet CAMAC
2020" et, le cas échéant, le ou les éventuels documents en lien avec
l'audit technique – hormis le rapport litigieux – qui auraient été transmis au
Conseil d'Etat "par exemple une éventuelle reformulation sous la forme
d'un rapport mieux compréhensible".
D.
Suite à la demande du juge instructeur du 6 juillet 2017, l'autorité
intimée a produit le document intitulé "Audit – EDV Actis du 29 janvier
2015", qui a été élaboré par B.________. Le recourant a été informé qu'il
ne pouvait pas le consulter pendant la procédure de recours, en vertu de l'art.
36 LPA-VD.
Le 22 août 2017, le juge instructeur a tenu une
audience d'instruction et de conciliation. La conciliation n'a pas abouti. Lors
de l'audience, l'autorité intimée a indiqué qu'en cas d'admission du recours,
le rapport "Audit – EDV Actis du 29 janvier 2015" devrait être
caviardé de la manière suivante (d'après le procès-verbal de l'audience):
"p. 4, 1
ère
colonne, suppression de
trois noms propres,
p. 8, 1
ère
section, suppression de trois
noms propres,
p. 17, 1
ère
section, suppression d’un nom
propre,
p. 24, milieu, suppression d’un code informatique,
p. 39, 1
ère
section, suppression de trois
noms propres,
p. 69, dernière colonne, suppression de toutes les
estimations en jours."
Le recourant ne s'est pas opposé à ce que ces
éléments soient supprimés.
Considérant en droit:
1.
La loi sur l'information s'applique au Conseil d'Etat et à son
administration, à l'exclusion de ses fonctions juridictionnelles (art. 2 al. 1
let. b LInfo).  La décision attaquée est un refus partiel de transmettre un
document détenu par le SG-DIRH. Un recours au Tribunal cantonal est ouvert
contre une telle décision en vertu des art. 20 et 21 LInfo. Déposé dans le
délai de 30 jours fixé par l'art. 95 LPA-VD, le recours est intervenu en temps
utile. Le recourant, destinataire de la décision attaquée, a qualité pour
recourir (art. 75 let. a LPA-VD – par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le recours
satisfait en outre aux conditions formelles énoncées à l'art. 79 al. 1 LPA-VD.
Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.
Cela étant, dans sa réplique du 5 juillet 2017, le
recourant prend, outre ses conclusions en annulation ou modification de la
décision attaquée, des conclusions supplémentaires tendant à ce qu'il soit
autorisé à consulter tous autres documents en lien avec l'audit technique
réalisé en janvier 2015 qui auraient été transmis au Conseil d'Etat. Cette
demande sort clairement du cadre de l'objet du litige, lequel porte sur le
refus partiel d'autoriser le recourant à consulter le rapport d'audit technique
du 29 janvier 2015. Ces conclusions supplémentaires sont partant irrecevables
(cf. art. 79 al. 2 LPA-VD).
2.
Le litige porte sur le refus du SG-DIRH de donner au recourant la
possibilité de prendre connaissance de l'intégralité du rapport d'audit
technique du 29 janvier 2015 (70 pages ou diapositives), après qu'il a pu
consulter les recommandations finales de ce document, soit les diapositives 56
à 68.
a) Selon l'art. 17 al. 2 let. c de la Constitution
du canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; RSV 101.01), les libertés d'opinion
et d'information comprennent notamment le droit de consulter les documents
officiels, dans la mesure où aucun intérêt prépondérant, public ou privé, ne
s'y oppose. En outre, l'Etat et les communes informent la population de leurs
activités selon le principe de la transparence (art. 41 Cst-VD).
La LInfo garantit la transparence des activités des
autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion publique (art. 1
al. 1 LInfo). Elle fixe les principes, les règles et les procédures liées à
l'information du public et des médias sur l'activité des autorités, notamment
l'information remise à la demande des particuliers (art. 1 al. 2 let. b LInfo).
Selon l'art. 8 al. 1 LInfo, les renseignements,
informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la loi,
en particulier l'administration cantonale, sont par principe accessibles au
public. Par document officiel, on entend tout document achevé, quel que soit
son support, qui est élaboré et détenu par les autorités, qui concerne
l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à un usage personnel
(art. 9 al. 1 LInfo). Ces conditions sont cumulatives (GE.2014.0205 du 24 avril
2015 consid. 3a; EMPL loi sur l'information, Bulletin du Grand Conseil [BGC]
septembre-octobre 2002, p. 2647).
Les documents officiels sont ceux qui ont atteint
leur stade définitif d'élaboration. Cette réserve du caractère achevé d'un
document doit permettre à l'administration de travailler et de faire évoluer
ses projets avec toute la latitude nécessaire à cette fin. Des exemples de
documents inachevés sont des textes raturés ou annotés, la version provisoire
d'un rapport, l'esquisse d'un projet, les brouillons de séance, les notes de
travail informelles, les ébauches de texte, les notes récapitulatives de
séance. Plusieurs indices permettent de considérer un document comme achevé. Il
s'agit par exemple de la signature ou de l'approbation d'un document, même si
inversement, l'absence de signature ou d'approbation ne signifie pas
automatiquement qu'un document n'est pas achevé. Un autre indice est celui de
la transmission d'un document à l'interne ou à l'extérieur de l'administration.
Le support sur lequel se trouve le document officiel n'est pas un critère déterminant.
Il s'agit donc bien de données directement perceptibles (notamment écrites). Le
document demandé dans lequel l'information est contenue doit en outre se
trouver effectivement en possession de l'autorité sollicitée. La loi ne vise
pas seulement les documents produits par l’autorité, mais aussi ceux détenus
par elle. Les documents soumis à la LInfo sont ceux qui ont un rapport avec une
action administrative des autorités (GE.2013.0019 du 27 mai 2013 consid. 2a; voir
également EMPL loi sur l'information, BGC septembre-octobre 2002 p. 2634 ss, p.
2647-2649).
En revanche, les documents internes, notamment les
notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité collégiale ou
entre ces derniers et leurs collaborateurs, sont exclus du droit à l'information
garanti par la LInfo (art. 9 al. 2). L'art. 14 du règlement d'application de la
LInfo du 24 septembre 2002 (RLInfo; RSV 170.21.1) précise la définition des
documents internes: il s'agit des notes et courriers échangés entre les membres
d'une autorité collégiale, entre ces derniers et leurs collaborateurs ou entre
leurs collaborateurs personnels, ainsi que des documents devant permettre la
formation de l'opinion et de la décision d'une autorité collégiale. Selon la
jurisprudence, le caractère de document interne doit être reconnu aux documents
dont la communication aurait pour effet de divulguer le processus de formation
de la volonté de l’autorité dans un cas d’espèce. Seuls les documents
contenant, outre des données techniques ou juridiques, une appréciation
politique qui nécessite une prise de décision pourraient, de cas en cas, être
soustraits au droit à l’information (GE.2017.0001 du 22 mars 2017 consid. 2c; GE.2011.0176
du 27 avril 2012 consid. 2c; GE.2008.0094 du 22 août 2008 consid. 2b).
b) L'autorité intimée fait valoir que le document litigieux
est constitué d'un ensemble de 70 diapositives qui ont été projetées lors de la
présentation orale des résultats de l'audit réalisé en 2015 sur l'application ACTIS.
Il ne s'agirait pas d'un document achevé et il serait uniquement destiné à un
usage interne. Elle conteste dès lors qu'il puisse être qualifié de document
officiel au sens de l'art. 9 al. 1 LInfo.
En l'occurrence, le rapport d'audit technique a été
établi par un mandataire externe de l'administration cantonale. Il n'est pas
destiné à un usage personnel d'un collaborateur de l'administration mais il concerne
l'accomplissement d'une tâche publique  - en relation avec la gestion des
dossiers des projets de construction dans le canton de Vaud. Ce document
comporte des données techniques, un diagnostic des problèmes et des solutions,
ainsi que des recommandations. Il ne contient
a priori
pas une
appréciation politique ou stratégique nécessitant une prise de position de
l'Etat; l'autorité intimée ne le soutient au demeurant pas. Quant au fait qu'il
soit le support écrit de la présentation orale faite par les auditeurs externes
en janvier 2015 et qu'il ne contienne dès lors pas l'intégralité des
informations qui ont été communiquées lors de cette présentation, cela ne
permet pas encore de qualifier ce document d'inachevé. Au contraire, tout
indique que le cabinet d'audit estimait avoir achevé sa mission, les
diapositives contenant, avec les commentaires oraux, les renseignements qui
devaient être communiqués à l'administration cantonale. A cet égard, l'autorité
intimée ne soutient pas que le rapport litigieux serait une version provisoire
et qu'un autre document plus complet devrait lui être transmis. Par ailleurs,
le fait que l'audit prenne place dans un processus de décision qui n'est pas
terminé et qui devrait conduire le Grand Conseil à se prononcer sur une demande
de crédit d'ouvrage pour le remplacement de l'application ACTIS, ne permet pas
de considérer que le rapport, qui a été communiqué au SG-DIRH en janvier 2015, serait
lui-même inachevé. En définitive, le rapport d'audit litigieux remplit les conditions
cumulatives définies à l'art. 9 al. 1 LInfo (cf., supra, consid. 2a), à savoir
qu'il s'agit d'un document achevé, détenu par l'autorité, relatif à
l'accomplissement d'une tâche publique, et qui n'est pas destiné à un usage
personnel du secrétaire général ou de ses collaborateurs. Il doit par
conséquent être qualifié de document officiel.
c) Le droit à l'information institué par la LInfo
n'est toutefois pas absolu. L'art. 16 LInfo prévoit des exceptions. Cette
disposition a la teneur suivante:
"1 Les autorités peuvent à
titre exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre des informations,
de le faire partiellement ou différer cette publication ou transmission si des
intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent.
2 Des intérêts publics prépondérants
sont en cause lorsque:
a. la diffusion d'informations, de
documents, de propositions, d'actes et de projets d'actes est susceptible de
perturber sensiblement le processus de décision ou le fonctionnement des
autorités;
b. une information serait
susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre publics;
c. le travail occasionné serait
manifestement disproportionné;
d. les relations avec d'autres
entités publiques seraient perturbées dans une mesure sensible.
3 Sont réputés intérêts privés
prépondérants :
a. la protection contre une
atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du consentement de la
personne concernée;
b. la protection de la
personnalité dans des procédures en cours devant les autorités;
c. le secret commercial, le secret
professionnel ou tout autre secret protégé par la loi.
4 Une personne déterminée sur
laquelle un renseignement est communiqué de manière non anonymisée doit en être
informée préalablement.
5 Elle dispose d'un délai de dix
jours dès notification de l'information pour s'opposer à la communication au
sens de l'article 31 de la loi sur la protection des données ou pour faire
valoir les droits prévus aux articles 32 et suivants de cette même loi."
Selon l'exposé des motifs du projet de loi sur
l'information (BGC, septembre-octobre 2002, p. 2634 ss), la définition des
notions d'intérêt public ou privé prépondérant comprend les aspects suivants
(p. 2655 ss):
"a)
La diffusion d'informations, de documents, de propositions, d'actes et de
projets d'actes est susceptible de perturber sensiblement le processus de
décision ou le fonctionnement des autorités;
Tous les
documents qui doivent faire l’objet d’une décision du Conseil d’Etat sont par
définition soustraits au principe de transparence avant que le Conseil d’Etat
n’ait pu formellement prendre sa décision. En effet, une diffusion d’un tel
document durant cet intervalle serait de nature à compromettre le
fonctionnement normal de l’autorité. Cet article ne doit cependant pas vider la
loi de son contenu au motif que tout projet devant être soumis au Conseil
d’Etat doit être tenu pour secret. En effet, il est imaginable qu’il soit fait
état de l’existence de certains projets avant décision sans que le contenu précis
de ces projets soit entièrement dévoilé au public.
Un type
de documents doit être spécialement mentionné, il s’agit des propositions
départementales qui accompagnent systématiquement tout projet de décision à
soumettre au Conseil d’Etat. Ces propositions sont visées par le présent projet
de loi. Néanmoins, plusieurs réserves doivent être amenées. Premièrement, ces
propositions ne sont en principe pas diffusables avant que le Conseil d’Etat
ait formellement pris sa décision sur le sujet, comme mentionné ci-haut. Une
fois les décisions prises, le Conseil d’Etat pourra également ne pas diffuser
ces propositions s’il estime que cette diffusion porterait atteinte au bon
fonctionnement de l’autorité. Si le Conseil d’Etat s’écarte de la proposition
et du projet de décision qui l’accompagne, il doit alors pouvoir se garder de
dévoiler le déroulement de ses délibérations et préserver ainsi toute latitude
durant ses séances.
Il
convient de préciser encore que le processus de décision peut être perturbé
aussi à un autre niveau que celui du Conseil d’Etat, par exemple à celui d’un
office ou d’un service. Le principe explicité plus haut vaut aussi pour ce type
de situation. Si la diffusion d’une information perturbe sérieusement l’entité
concernée dans sa prise de décision, il se justifie au nom d’un intérêt public
prépondérant de ne pas la communiquer.
b) Une
information serait susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre publics;
Ce motif
touche à l’ordre public. Ainsi, une information nuit au public si sa diffusion
empêche par exemple les autorités de prendre des mesures visant à protéger la
population. C’est dans chaque cas d’espèce que les autorités déterminent si
l’information nuit au public, étant entendu que ce motif doit rester
l’exception et non pas se transformer en règle. Ainsi, le dommage pour le
public doit être suffisamment grave et exceptionnel pour justifier la
non-diffusion d’une information sous motif d’intérêt public prépondérant.
Outre le
motif lié à la sécurité de la population, l’Etat pourrait invoquer d’autres
motifs d’ordre public comme par exemple la santé et la salubrité publique.
c) [...]
d) Les
relations avec d'autres entités publiques seraient perturbées dans une mesure
sensible;
Cet
article concerne par exemples les entités publiques qui ne connaissent pas le
principe de la transparence. Il s'agit notamment d'autres administrations
cantonales qui enverraient des documents aux autorités vaudoises soumises au
projet de loi et qui souhaiteraient que ces documents ne soient pas publics. Les
autorités vaudoises réceptrices de ces documents doivent dès lors pouvoir
refuser l'accès à de tels documents au public. On aboutirait sinon à la
situation absurde dans laquelle les administrés ne pourraient pas avoir accès
auprès de leurs propres cantons à des documents non publics, mais ils
pourraient par contre consulter ces documents lorsque ces derniers auraient été
envoyés aux autorités soumises au projet de loi."
A teneur de l'art. 17 LInfo, le refus de communiquer
un renseignement ou un document conformément à l'art. 16 ne vaut, le cas
échéant, que pour la partie du renseignement ou du document concerné par cet
article et tant que l'intérêt public ou privé prépondérant existe (al. 1).
L'organisme sollicité s'efforce de répondre au moins partiellement à la
demande, au besoin en ne communiquant pas ou en masquant les renseignements ou
les parties d'un document concerné par l'intérêt public ou privé prépondérant
(al. 2).
d) Au niveau fédéral, la loi du 17 décembre 2004 sur
le principe de la transparence dans l'administration (LTrans; RS 152.3) pose à
son art. 7 des principes similaires à ceux de l'art. 16 LInfo. Cette
disposition a la teneur suivante:
" 1 Le droit d'accès est
limité, différé ou refusé, lorsque l'accès à un document officiel:
a. est susceptible de porter
notablement atteinte au processus de la libre formation de l'opinion et de la
volonté d'une autorité qui est soumise à la présente loi, d'un autre organe
législatif ou administratif ou d'une instance judiciaire;
b. entrave l'exécution de mesures
concrètes prises par une autorité conformément à ses objectifs;
c. risque de compromettre la
sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse;
d. risque de compromettre les
intérêts de la Suisse en matière de politique extérieure et ses relations internationales;
e. risque de compromettre les
relations entre la Confédération et les cantons ou les relations entre cantons;
f. risque de compromettre les
intérêts de la politique économique ou monétaire de la Suisse;
g. peut révéler des secrets
professionnels, d'affaires ou de fabrication;
h. peut avoir pour effet de
divulguer des informations fournies librement par un tiers à une autorité qui
en a garanti le secret.
2 Le droit d'accès est limité,
différé ou refusé si l'accès à un document officiel peut porter atteinte à la
sphère privée de tiers, à moins qu'un intérêt public à la transparence ne soit
exceptionnellement jugé prépondérant."
La LTrans (art. 7 al. 1), tout comme la LInfo (art.
8 al. 1), pose une présomption en faveur du libre accès aux documents officiels.
Le refus d'accès (total ou partiel) à un document officiel doit se justifier
par un risque à la fois important et sérieux d'atteinte aux intérêts publics ou
privés prépondérants protégés par les art. 7 LTrans et 16 LInfo. Cela postule
donc une application restrictive de ces dispositions (ATF 142 II 324 consid.
3.4 et les références citées; GE.2017.0001 du 22 mars 2017 consid. 5a/cc;
GE.2013.0040 du 7 octobre 2013 consid. 4a; GE.2011.0176 du 27 avril 2012
consid. 5a; GE.2008.0175 du 20 janvier 2009 consid. 3, GE.2005.0145 du 3
février 2006 consid. 4 et 5). L'application des exceptions doivent résulter
d'une pesée des intérêts et respecter le principe de la proportionnalité
(Luzius Mader
in
: La loi fédérale sur le principe de la transparence
dans l'administration, Alexandre Flückiger [éd.], 2006, p. 17 et 22). Selon un
arrêt récent du Tribunal fédéral, il faut considérer que le législateur a
lui-même effectué une pesée des intérêts en adoptant l'art. 7 al. 1 LTrans et
en indiquant les exceptions au droit d'accès aux documents officiels;
l'autorité d'exécution ne peut donc pas apprécier librement s'il est opportun
de limiter ce droit d'accès (cf. arrêt 1C_428/2016 du 27 septembre 2017 destiné
à la publication, consid. 3).
e) L'autorité intimée estime que la diffusion du
document litigieux serait susceptible de perturber le processus de décision au
sens de l'art. 16 al. 2 let. a LInfo. Elle expose que l'étude relative au
remplacement de l'application ACTIS est en cours et qu'elle va se prolonger
jusqu'au 2
ème
semestre 2018. Il est nécessaire, au vu des nombreux
acteurs sollicités, de la complexité des multiples processus à coordonner et de
l'impact organisationnel, que ce travail d'analyse puisse s'effectuer dans
toute la sérénité nécessaire et en dehors de toute pression externe ou
agitation médiatique. Les travaux menés actuellement conduiront à la rédaction
d'un exposé des motifs et d'un projet de décret à l'intention du Grand Conseil,
auquel sera transmise une analyse complète du dossier, incluant les résultats
du rapport d'audit. Une procédure de marchés publics devra très
vraisemblablement être menée. Selon elle, la communication et la transmission du
rapport litigieux serait de nature à perturber sensiblement le processus de
décision en cours. L'autorité ajoute que le recourant exploite un site internet
qui offre un service payant d'alerte concernant les mises à l'enquête publique de
projets de construction, en prélevant les données publiées sur le site internet
de l'administration cantonale, et qu'il pourrait exploiter les informations
contenues dans le rapport d'audit pour promouvoir son propre site internet. Il
existerait ainsi un intérêt public prépondérant à ne pas diffuser ce document.
L'art. 16 al. 2 let. a  LInfo concerne en premier
lieu les documents qui servent directement de base à une décision d'un organe
de l'Etat. L'EMPL cite en particulier les propositions départementales qui
accompagnent systématiquement tout projet de décision à soumettre au Conseil
d’Etat. Ces documents sont par définition soustraits au principe de la
transparence avant que le Conseil d’Etat n’ait pu formellement prendre sa
décision. En l'espèce, le document litigieux est un rapport technique rédigé
par un mandataire externe de l'administration cantonale. Il ne contient pas
d'informations sur les opinions des différents services consultés et sur le
processus de décision des autorités concernées. On peut concevoir que les
conclusions du rapport d'audit externe figureront dans le dossier d'analyse transmis
au Grand Conseil avec l'exposé des motifs du projet de décret pour un crédit
d'ouvrage affecté au remplacement de la plateforme ACTIS; mais le recourant a
déjà pu prendre connaissance des recommandations émises par les auditeurs
(diapositives 56 à 68). Dans ces conditions, on voit mal comment la diffusion
des informations contenues dans les autres pages du rapport d'audit pourrait perturber
sensiblement le processus de décision par le Grand Conseil. Tout risque de
perturbation du processus de décision ne justifie pas une restriction à la
transmission des informations; il faut que la perturbation soit sensible, et il
incombe à l'autorité de rendre ce risque vraisemblable. Le système de la LInfo
met le fardeau de la preuve à la charge de l'autorité, à cause d'une présomption
en faveur du droit d'accès aux documents officiels (cf. arrêt TF 1C_428/2016 du
27 septembre 2017, consid. 2.3 – où le Tribunal fédéral parle d'un
"changement de paradigme" par rapport au régime précédent, qui
consacrait le principe du secret de l'activité de l'administration). En
l'espèce, il n'est pas démontré qu'il serait sensiblement plus difficile de
faire adopter par le Grand Conseil le décret pour le financement de la nouvelle
application informatique, si le rapport d'audit, déjà vieux de plus de deux
ans, était porté à la connaissance du public.
L'autorité intimée indique également que la
diffusion du rapport d'audit pourrait compromettre une éventuelle procédure de
marchés publics en favorisant ou en portant préjudice à certains concurrents. Ce
risque n'est pas décrit très précisément et on ne voit pas, sur la base des
éléments du dossier, pourquoi une future procédure d'adjudication serait
sensiblement perturbée si le recourant pouvait obtenir les informations
litigieuses et les communiquer à certains soumissionnaires potentiels. Il n'est
pas exclu du reste que le rapport d'audit contienne certains éléments que le
pouvoir adjudicateur devrait communiquer aux soumissionnaires potentiels, en
vertu du principe de la transparence applicable en droit des marchés publics (cf.
notamment ATF 125 II 86 consid. 7c). Il n'est donc pas démontré que certaines
entreprises puissent être favorisées ou au contraire défavorisées au cas où le
recourant serait autorisé à consulter l'intégralité du document. Le droit de
consultation n'est par ailleurs pas limité au recourant et toute personne qui
en ferait la demande pourrait, le cas échéant, avoir accès audit document (cf. art.
8 al. 1 LInfo).
Comme cela a été relevé précédemment, l'existence
d'un intérêt public prépondérant au sens de l'art. 16 al. 2 let. a LInfo
justifiant de refuser l'accès à un document officiel doit être appréciée de
manière restrictive. Or, dans le cas présent, l'autorité intimée ne rend pas
suffisamment vraisemblable que l'accès au rapport d'audit technique réalisé en
janvier 2015, dont les recommandations sont déjà connues du recourant,
risquerait de perturber sensiblement les processus de décision dans les
différentes procédures visant au remplacement de l'application ACTIS. Pour le
surplus, l'autorité intimée ne soutient pas que d'autres intérêts publics au
sens des art. 16 al. 2 let. b à d seraient ici compromis. Partant, une
restriction au droit d'accès au rapport d'audit litigieux n'est pas fondée en
l'espèce.
f) Cela étant, le rapport d'audit comporte quelques
données personnelles sur des collaborateurs de l'administration cantonale et
d'autres informations internes à l'administration (codes informatiques,
évaluations de charges). L'autorité intimée a indiqué lors de l'audience
d'instruction et de conciliation du 22 août 2017 les informations qui devraient
être caviardées. Il s'agit des éléments suivants:
"p. 4., 1
ère
colonne, suppression de trois noms propres,
p. 8, 1
ère
section, suppression de trois noms propres,
p. 17, 1
ère
section, suppression d’un nom propre,
p. 24, milieu, suppression
d’un code informatique,
p. 39, 1
ère
section, suppression de trois noms propres,
p. 69, dernière colonne,
suppression de toutes les estimations en jours."
Ces informations relèvent de la sphère privée de
tiers ou concernent des informations purement internes à l'administration (cf.
art. 9 al. 2 et 16 al. 3 LInfo). Le recourant ne s'est pas opposé lors de
l'audience à ce que ces éléments soient supprimés ou caviardés.
S'agissant des modalités de l'information, l'art.
13 LInfo dispose que la consultation des documents officiels s'exerce sur place
ou par l'obtention d'une copie. Selon l'EMPL, les autorités doivent évaluer
pour chaque demande de consultation laquelle des deux solutions alternatives
leur permet d'y consacrer une charge de travail appropriée. Une consultation
sur place se justifie par exemple en fonction de la nature et du volume du document.
Les autorités qui proposent une consultation sur place doivent dès lors
organiser des conditions de consultation convenables, comme par exemple la mise
à disposition d'un local au sein du service concerné. Lors de telles consultations
sur place, les autorités s'organisent comme elles l'entendent (BGC septembre-octobre
2002, p. 2652). En l'occurrence, l'autorité intimée conclut, en cas d'admission
du recours, que la consultation du document litigieux soit autorisée dans les
locaux du département. Il n'y a pas de motifs de refuser cette demande, étant précisé
que la LInfo ne confère pas au recourant un droit à recevoir une copie du
document litigieux consulté.
Il convient encore de relever que la possibilité de
consulter un document de l'administration implique le droit d'utiliser cette
information, dans les limites fixées par l'ordre juridique (normes pénales,
normes applicables dans le cadre des rapports de concurrence, etc.). La
législation sur l'information permet précisément à des organes de presse
d'avoir accès à certains documents, pour les faire ensuite connaître au public
(cf. notamment arrêt TF 1C_428/2016 du 27 septembre 2017, consid. 5.10). Le
recourant n'est pas journaliste et il n'est pas un professionnel de
l'information. Il ne se justifie néanmoins pas d'imposer des restrictions à
l'utilisation des renseignements qu'il obtiendra lors de la consultation du
rapport litigieux.
3.
Il résulte de ce qui précède que la consultation du rapport intitulé
"Audit – EDV Actis du 29 janvier 2015" doit être autorisée en vertu
de l'art. 8 al. 1 LInfo, après caviardage des éléments mentionnés sous le
considérant 2f ci-dessus, l'autorité intimée étant chargée d'organiser cette
consultation dans ses locaux.
Le recours doit donc être admis dans la mesure où il
est recevable. La décision attaquée est annulée et la cause est renvoyée à
l'autorité intimée pour qu'elle rende une nouvelle décision au sens des
considérants, autorisant la consultation en fixant les modalités. Conformément
à l'art. 27 al. 1 LInfo, la procédure est gratuite. Le recourant qui a procédé
sans le concours d'un mandataire professionnel n'a pas droit à des dépens (art.
55 al. 1 LPA-VD
a contrario
).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis, dans la mesure où il est recevable.
II.
La décision du Secrétariat général du Département des infrastructures et
des ressources humaines du 25 avril 2017 est annulée. La cause est renvoyée à
cette autorité pour nouvelle décision au sens des considérants.
III.
Il n’est pas perçu de frais de justice.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 9 janvier 2018
Le président :                                                                                            La
greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.