vd_omni · AC.2022.0100 · 2024-09-12 · fr

A.________/Direction générale du territoire et du logement, Municipalité de Molondin, B.________ | Taxe sur la plus-value selon la LAT.Sujet de la contribution de plus-value. Question laissée ouverte de savoir si le superficiaire pourrait également être considéré comme un "propriétaire du bien-fonds" au sens de l'art. 68 al. 2 LATC (c.3a).Exigibilité de la taxe. Interprétation de l'art. 69 LATC. La taxe, due par propriétaire (superficiant), destinataire d'une décision (entrée en force) fixant le montant de la taxe, est exigible de celui-ci lorsqu'un permis de construire est délivré au bénéficiaire d'un droit distinct et permanent grevant sa parcelle (c.3b et 3c).Question de principe soumise à la procédure de coordination selon l'art.34 ROTC.Opinion dissidente commune d'un juge et d'un assesseur.Par arrêt du 12 septembre 2024 (cause 1C_222/2023), le Tribunal fédéral a rejeté dans la mesure où il était recevable le recours déposé contre l'arrêt cantonal.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 06.04.2023 AC.2022.0100

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 6 avril 2023
Composition
M. François Kart,
président
; M. Etienne Poltier, juge
suppléant;
M. Antoine Rochat assesseur; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière
Recourant
A.________
,
à
********,
représenté par FISCAPLAN
SA, à Yverdon-les-Bains,
Autorité intimée
Direction générale du territoire et
du logement,
Service juridique
, à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Molondin
, à
Molondin,
Tiers intéressé
D.________
SA
,
à ********.
Objet
Taxe sur la plus-value
Recours A.________ c/ décision de la Direction générale du
territoire et du logement du 1
er
mars 2022 – perception de la
plus-value, pour la parcelle n° 538, suite à la modification du PPA
"En Greybin" du 26 février 2019.
Vu les faits suivants:
A.
A.________ était propriétaire en 1999 de la parcelle n° 10 de la
commune de Molondin, d'une surface de 26'465 m
2
.
Par acte du 16 juillet 1999, inscrit au registre
foncier en date du 23 juillet 1999, A.________ a grevé la parcelle n° 10,
sur une surface de 22'762 m
2
, d'un droit de superficie ayant le
caractère d'un droit distinct et permanent (DDP) immatriculé sous feuillet 451
en faveur de la société en nom collectif B.________.
L'acte constitutif de ce DDP exposait les diverses
activités en lien avec l'agriculture de la société B.________ et relevait que
les bâtiments abritant actuellement ces activités étaient malcommodes et
insuffisants. L'acte indiquait ensuite ce qui suit dans son préambule:
"5. Ces activités étant celles
de la société en nom collectif, un droit de superficie distinct et permanent
est ici établi en sa faveur pour qu'elle soit la propriétaire des bâtiments et
installations d'exploitation, existants ou à construire.
6. [..]
Quant aux bâtiments [No 150 a] et [No
150 b] d'assurance-incendie, ils sont en majeure partie démolis pour laisser
place aux constructions nouvelles, pour lesquelles un permis de construire a
été délivré par la Commune de Molondin [...]"
L'acte constitutif prévoyait que le DDP conférait "[..]
à la société superficiaire le droit d'établir et de maintenir, dans sa
propriété, les bâtiments et autres ouvrages annexes établis sous l'emprise du droit
de superficie [..]", précisant:
"[..]
Par sa constitution, il fait
acquérir à la société superficiaire la propriété des bâtiments existants,
construits sur son emprise, avec les précisions suivantes:
Le bâtiment [No 150 b]
d'assurance incendie est entièrement démoli. Le bâtiment [No 150 a]
d'assurance incendie est destiné à être en majeure partie démoli.
La construction des bâtiments
[
Nos 165 et 168
]
d'assurance incendie a déjà été financée par la
société superficiaire.
2. La société superficiaire assume les charges et
les profits des bâtiments et autres installations établis sur l'emprise du
droit de superficie; elle en a la responsabilité et supporte toutes les primes
d'assurances qui s'y rapportent; elle a la charge de leur entretien, au titre
de propriétaire, et elle s'engage à les maintenir dans un état tel qu'ils
puissent être utilisés selon leur affectation.
3. Le droit distinct et permanent de superficie a
une durée de 30 ans dès son immatriculation au Registre foncier. Sa durée peut
être prolongée et il peut être reconduit en entente entre le propriétaire et la
société superficiaire.
A défaut de prolongation ou de reconduction, il
prendra fin à l'expiration de ce délai et les constructions feront retour au
propriétaire du sol, selon les règles fixées par l'article
[
779 d
]
du Code civil.
Si la société superficiaire excède gravement son
droit ou viole gravement des obligations contractuelles, le propriétaire peut
provoquer le retour anticipé, conformément aux règles des articles
[
779 f et 779 g
]
du Code civil.
4. En contrepartie de la constitution du droit de
superficie, le propriétaire percevra une rente annuelle de superficie de Fr.
6'000.- qui sera comptabilisée à son profit dans les comptes de la société
superficiaire, aussi longtemps qu'il en est associé. Dès le moment où le
propriétaire ne participerait pas à la société qui est la superficiaire, cette
redevance devrait lui être payée au plus tard le
[31]
décembre de chaque année pour l'année écoulée.
[..]
5. Le droit de superficie objet du présent acte est
cessible. Sa cessibilité est exclusivement limitée par les dispositions légales
de droit public, notamment celles résultant du droit foncier rural.
[..]
.
6. La société superficiaire ne peut pas constituer
un droit de superficie sur son propre droit de superficie.
7. Pour le surplus, les règles du Code civil
relatives au droit de superficie sont applicables."
En 2014, la parcelle n° 10 de Molondin a été
divisée en trois biens-fonds:
-
la
parcelle n° 10 de Molondin, d'une surface de 3'703 m
2
;
-
la
parcelle n° 538, de Molondin, d'une surface de 17'241 m
2
;
-
la
parcelle n° 539, de Molondin, d'une surface de 5'521 m
2
.
Le DDP immatriculé sous feuillet 451 a été modifié à
cette occasion. Il grève désormais la parcelle n° 538 de Molondin, dans
son entier, et a été inscrit au nom de la société C.________ SA, dont la raison
sociale est D.________ SA depuis 2018. La rente annuelle prévue pour le droit
de superficie (6'000 fr. annuels soumis à indexation) n'a pas été modifiée.
B.
Le 26 février 2019, le plan d'affectation PPA
"En Greybin" a été modifié. Selon ce nouveau plan, la parcelle
n° 538 se trouve désormais en zone d'activité agroalimentaire, soit en
zone à bâtir. Elle était auparavant affectée en zone para-agricole (zone
spéciale hors de la zone à bâtir).
La plus-value du classement de la
parcelle n° 538 en zone d'activité agroalimentaire a été estimée par la
Direction
générale du territoire et du logement
(DGTL) à 707'000 fr., sur
la base d'une valeur de 195 fr. / m
2
, si bien qu'une taxe sur
la plus-value a été fixée, par décision du 27 février 2020, à 141'400 fr. La
décision de taxation a été adressée à
A.________
,
propriétaire de la parcelle n° 538. Elle est entrée en force sans avoir
été contestée. Son dispositif est le suivant:
"1. Le montant
de la taxe sur la plus-value dû par
A.________
pour la
parcelle n° 538 de la commune de Molondin est fixé à CHF 141'400.- (cent
quarante et un mille quatre cents francs).
2. Il est requis du
registre foncier d'inscrire, dès l'entrée en force de la présente décision, une
mention comme quoi la parcelle fait l'objet d'une décision de taxation."
Cette taxe a fait l'objet d'une
mention au registre foncier, sur le feuillet de la parcelle de base, inscrite
en date du 9 juillet 2020.
C.
Le 18 août 2021, un permis de construire a été
délivré par la commune de Molondin pour la construction d'un bâtiment à usage
mixte industriel et administratif pour des activités agro-alimentaires et d'un
parking. Dit permis de construire comporte le nom du propriétaire de la
parcelle
(
A.________
), ainsi que le nom du titulaire du DDP (
D.________
SA), constructeur et bénéficiaire du permis.
D.
Par courrier du 7 septembre 2021, la DGTL s'est adressée à A.________
pour lui annoncer que, dans la mesure où un permis de construire avait été
délivré, le montant de la taxe sur la plus-value fixée en date du 27 février
2020 serait exigible dès le 16 novembre 2021 si un recours n'était pas déposé
contre le permis de construire.
Par courrier du 24 septembre 2021, l'atelier E.________,
qui s'est occupé de la procédure de permis de construire, a
confirmé que "
le requérant du permis de construire du 17.08.2021,
délivré par la commune de Molondin, est la société
D.________
SA".
Se déterminant en date du 30 septembre 2021, A.________,
par l'intermédiaire de son représentant, a informé la DGTL qu'il considérait
que la délivrance du permis de construire à la société superficiaire ne rendait
pas exigible la taxe sur la plus-value. Il expliquait qu'en constituant le DDP,
bien que propriétaire du bien-fonds n° 538, il avait perdu le droit de
construire des immeubles sur son terrain. Seul le titulaire du droit de
superficie disposait encore de ce droit. La mesure d'aménagement du territoire
profitait donc au titulaire du droit de superficie et non au propriétaire du
bien-fonds. Il en résultait que ce n'était pas lui, en sa qualité de
propriétaire de la parcelle n° 538, qui était visé par la délivrance du
permis de construire mentionné ci-dessus, mais la société D.________ SA, maître
de l'ouvrage et futur propriétaire du bâtiment à construire.
Le 1
er
mars 2022 , la DGTL a rendu une
décision dont le dispositif est le suivant:
"1. Le montant de la taxe sur la plus-value dû par A.________
pour la parcelle n° 538 de la commune de Molondin, fixé à CHF 141'400.-
(cent quarante et un mille quatre cents francs) par décision du 27 février
2020, est exigible.
2.  Le montant mentionné au chiffre 1 doit être payé dans les 30
jours.
A défaut de paiement, la DGTL procèdera à l'inscription d'une
hypothèque légale, conformément aux art. 132 LATC et 88 al. 2 CDPJ,
une fois la présente décision entrée en force et le délai de paiement échu."
La DGTL estimait en substance que
l'art. 68
al. 2
d
e la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC; BLV 700.1)
prescrivait que la taxe était
due par le propriétaire du bien-fonds au moment de l'entrée en vigueur de la
mesure d'aménagement. Ainsi, nonobstant un éventuel droit distinct et
permanent, le propriétaire du bien-fonds était débiteur de la taxe sur la
plus-value. Elle soulignait que cela ressortait très clairement de la loi, qui
envisageait le bien-fonds comme une catégorie d'immeubles, les droits distincts
et permanents constituant une autre catégorie. Il appartenait par conséquent au
propriétaire, éventuellement, de prévoir la prise en charge de la taxe sur la
plus-value dans le cadre de la convention relative au droit de superficie. En
l'occurrence, la délivrance du permis de construire entraînait l'exigibilité de
la taxe.
E.
Par recours du 28 mars 2022, A.________ (ci-après: le recourant) a
contesté la décision précitée devant la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal (CDAP) et a conclu sur le fond à ce qui suit:
"-   Le
recours est admis avec suite de frais et dépens;
-    La
décision de perception du 1
er
mars 2022 est annulée;
-    La taxe à la plus-value de CHF 141'400 due par A.________ pour la
parcelle n°538 de la commune de Molondin, fixée par décision du 27 février
2020, n'est pas exigible."
Le recourant expose que, en constituant le DDP, bien
que propriétaire du bien-fonds n° 538, il n'est plus autorisé à construire des
immeubles sur son terrain. Seul le titulaire du droit de superficie dispose de
ce droit. La mesure d'aménagement du territoire ne lui profite donc pas. Ce
n'est ainsi pas lui qui est visé par la délivrance du permis de construire, mais
la société D.________ SA, maître de l'ouvrage et futur propriétaire du bâtiment
à construire. De plus, comme les futures constructions seront propriété du
titulaire du droit de superficie, la délivrance d'un permis de construire à ce
dernier n'a pas d'effet immédiat sur l'exigibilité de la taxe sur la plus-value.
Il est d'avis que la taxe sur la plus-value n'est exigible qu'en cas
d'aliénation du bien-fonds grevé, soit la parcelle n° 538. Quant à la
question de savoir si la taxe deviendrait exigible à l'extinction du DDP, elle
peut demeurer ouverte.
F.
La Municipalité de Molondin s'est déterminée en date du 21 avril 2022 et
a déclaré s'en remettre à justice quant au sort du recours.
Le 22 avril 2022, D.________ SA a confirmé être la requérante,
respectivement la bénéficiaire du permis de construire délivré le 18 août 2021.
Elle ajoute que le recourant n'était pas impliqué dans la procédure de permis
de construire, mais avait uniquement contre-signé la demande en sa qualité de
propriétaire du fonds n° 538.
La DGTL (ci-après: l'autorité intimée) a répondu le
9 juin 2022 et a conclu au rejet du recours. Elle expose que la loi prévoit une
taxation du propriétaire du bien-fonds et non du propriétaire d'un autre
immeuble au sens de l'art. 655 al. 2 du Code civil suisse du 10
décembre 1907 (CC; RS 210). Il n'y aurait aucune raison de s'éloigner des
termes de droit privé utilisés en droit public, dès lors que leur signification
est claire et que le législateur n'a pas souhaité leur donner un autre sens. Un
contrat de superficie ne saurait être assimilé à un contrat de vente. D.________
SA n'est pas titulaire d'un droit de propriété sur le bien-fonds qui bénéficie
de la plus-value. Le recourant est ainsi seul propriétaire dudit bien-fonds.
Quant à l'exigibilité de la taxe, elle est donnée dès lors qu'un permis de
construire a été délivré, peu importe que le permis bénéficie dans un premier
temps au superficiaire. Pour le reste, l'autorité intimée souligne que les
rapports internes entre le propriétaire et le superficiaire ne font pas l'objet
de la procédure en cause.
Le recourant s'est déterminé au sujet de la réponse
de l'autorité intimée le 4 juillet 2022 et a confirmé les conclusions prises au
pied de son recours. Il soutient que le fait que le législateur n'ait pas
envisagé la question du droit de superficie a pour conséquence que la taxe sur
la plus-value n'est exigible qu'en cas de vente du bien-fonds et non en cas de
permis de construire délivré au superficiaire. Il faut tenir compte du fait qu'il
n'est pas, en tant que superficiant, propriétaire des bâtiments. Dans la mesure
où le recourant a renoncé, au moment de la constitution du droit de superficie,
à bénéficier des droits à bâtir existants ou futurs, il estime qu'il ne se
justifie pas de prélever une taxe fondée sur un plan de quartier bénéficiant à
un autre sujet de droit.
G.
Dès lors qu'elle n'a pas encore fait l'objet d'une jurisprudence du
Tribunal cantonal,
la question de savoir si le versement de la
taxe sur la plus-value prévue par les art. 64 ss LATC est exigible du
superficiant, en raison de l'octroi d'un permis de construire au titulaire d'un
droit de superficie érigé en droit distinct et permanent,
a été
soumise à l’ensemble des juges de la CDAP I en vue de coordination,
conformément à l’art. 34 du règlement organique du Tribunal cantonal,
adopté par ce dernier le 13 novembre 2007 (ROTC; BLV 173.31.1).
La
solution adoptée est exposée dans les considérants en droit du présent arrêt.
Considérant en droit:
1.
Selon l'art. 69 al. 4 LATC, le département rend une décision
relative à la perception de la taxe sur la plus-value lorsque les conditions
prévues à l'alinéa 1 sont remplies. Cette décision peut faire l'objet d'un
recours auprès du Tribunal cantonal selon les art. 92 ss de la loi du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36).
Déposé en temps utile et répondant aux exigences
formelles prévues par la loi (art. 79, applicable par renvoi de l'art. 99
LPA-VD), le recours est recevable si bien qu'il convient d'entrer en matière
sur le fond.
2.
L'objet du litige porte sur l'exigibilité de taxe sur la plus-value,
fixée en 2020 par une décision entrée en force, et réclamée aujourd'hui par
l'autorité intimée au recourant suite à la délivrance d'un permis de construire
en lien avec sa parcelle.
a) Aux termes de l'art.
5 al. 1 de la loi du
22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire
(LAT; RS 700)
,
le droit cantonal doit établir un régime de compensation permettant de tenir
compte équitablement des avantages et des inconvénients majeurs qui résultent
de mesures d'aménagement. Avec la révision du 15 juin 2012, en vigueur depuis
le 1
er
mai 2014 (RO 2014 899; FF 2010 959), l'art.
5 al. 1 LAT
a été complété à divers égards. Selon
l'art.
5 al. 1
bis
LAT
, les
avantages résultant de mesures d’aménagement sont compensés par une taxe d’au
moins 20 %; la compensation est exigible lorsque le bien-fonds est
construit ou aliéné; le droit cantonal conçoit le régime de compensation de
façon à compenser au moins les plus-values résultant du classement durable de
terrains en zone à bâtir. Le produit de la taxe est utilisé pour financer les
mesures prévues à l’al. 2, ou d’autres mesures d’aménagement du territoire
prévues à l'art. 3, en particulier aux al. 2 let. a (réserver à
l’agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier, les
surfaces d’assolement) et 3 let. a
bis
(prendre les mesures propres
à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des
surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de
l’habitat) (art.
5 al. 1
ter
LAT
).
En cas d’impôt sur les gains immobiliers, la taxe perçue est déduite du gain en
tant que partie des impenses (art.
5 al. 1
sexies
LAT
).
La notion d'avantage majeur est une notion juridique
indéterminée qui laisse aux cantons une certaine marge d’appréciation (
ATF 143 II 568 consid. 7.1, résumé, traduit et commenté
in
RDAF 2018 I, p. 388 s.
).
b) En droit vaudois, l'art. 64 LATC pose le
principe de la compensation de la plus-value dans ces termes:
"
1
Les avantages
majeurs résultant des mesures d'aménagement du territoire font l'objet d'une
compensation sous la forme de perception d'une taxe sur la plus-value.
2
Est considéré comme avantage
majeur constituant une plus-value l'augmentation sensible de valeur d'un
bien-fonds qui résulte:
a.
du
classement de celui-ci en zone à bâtir ou en zone spéciale;
b.
du
changement d'affectation de la zone ou de la modification des autres
prescriptions de zone engendrant une augmentation des possibilités de bâtir à
l'intérieur de la zone à bâtir.
3
Le classement
temporaire d'un bien-fonds en zone à bâtir, en vue par exemple de
l'exploitation d'une gravière ou d'une carrière, est exempté de la taxe."
L'art. 68 LATC règle la taxation selon les
modalités suivantes:
"
1
Le département
rend une décision de taxation motivée lorsque la mesure d'aménagement du
territoire est mise en vigueur. Cette décision peut faire l'objet d'un recours
auprès du Tribunal cantonal.
2
La taxe est due par
le propriétaire du bien-fonds au moment de l'entrée en vigueur de la mesure
d'aménagement du territoire selon l'article 64, alinéa 2.
3
Tous les
propriétaires ou bénéficiaires répondent solidairement de la taxe sur la
plus-value.
4
Les collectivités
publiques qui sont propriétaires des terrains faisant l'objet d'une des mesures
d'aménagement du territoire prévues à l'article 64, alinéa 2, sont
exemptes de la taxe sur la plus-value lorsque ces terrains sont destinés à la réalisation
de tâches publiques qu'elles accomplissent elles-mêmes. Sont notamment
considérés comme tels les logements d'utilité publique.
5
La taxe sur la
plus-value fait l'objet d'une mention inscrite au registre foncier, sur
réquisition du département.
6
Le montant de la taxe
sur la plus-value est considéré comme une impense déductible de l'assiette
de l'impôt sur les gains immobiliers."
L'art. 69 LATC définit l'exigibilité de la
taxe:
"
1
La taxe sur la
plus-value est exigible:
a.
90 jours
après l'entrée en force du permis de construire;
b.
en
cas d'aliénation du bien-fonds, ou lors de la conclusion de tout acte juridique
pouvant donner lieu à la perception d'un impôt sur les gains immobiliers.
2
La perception de la
taxe sur la plus-value est différée en cas de transfert de propriété par
succession, d'avancement d'hoirie ou de donation.
3
La perception de la
taxe sur la plus-value est différée en cas de fouilles archéologiques d'une
durée supérieure à 90 jours.
(...)."
Le règlement du Conseil d’Etat du 22 août 2018 sur
l’aménagement du territoire (RLAT; BLV 700.11.2) précise certains éléments,
ainsi par exemple, que sur la base des informations transmises par le service,
la centrale des autorisations en matière de construction (CAMAC) informe le
service des permis de construire délivrés sur des parcelles ayant fait l'objet
d'une décision de taxation (art. 39 RLAT) ou encore que la délivrance d'un
permis de construire pour des rénovations ou constructions de peu d'importance ne
provoque pas la perception de la taxe (art. 42 RLAT). Il ne donne par
contre pas plus d'information sur le débiteur de la taxe, ni sur son
exigibilité en présence d'un droit distinct et permanent.
L'Exposé des motifs et projets de lois (EMPL) n° 323
d'octobre 2016 modifiant la partie aménagement du territoire (art. 1 à 79)
de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre
1985 (LATC) donne les précisions suivantes (Bulletin du Grand Conseil 2017-2022
Tome 3 p. 72 ss, p.100) au sujet de l'exigibilité:
"L’entrée en force du permis
de construire est la solution la plus facile à appliquer. Le début ou la fin
des travaux aurait également été possible selon la législation fédérale, mais
ces critères ne sont pas clairement définissables. La fin des travaux pourrait
correspondre au permis d’utiliser. Ce permis n’est toutefois pas toujours
délivré par les communes et elles peuvent aussi refuser de l’octroyer lorsque
les travaux n’ont pas été réalisés conformément au permis de construire. Si le
terrain permet la construction de plusieurs bâtiments, la taxe est exigible dès
l'entrée en force du premier permis de construire."
c) L'art. 655 CC prescrit que sont des
immeubles les biens-fonds (al. 2 ch. 1), les droits distincts et
permanents, immatriculés au registre foncier (al. 2 ch. 2), les mines
(al. 2 ch. 3) et les parts de copropriété d’un immeuble (al. 2
ch. 4). La nature du droit distinct et permanent est double: d'une part,
en vertu de l'art. 655 CC, ce droit est un immeuble et, par conséquent, un
objet de droits réels immobiliers, d'autre part, cet immeuble au sens juridique
reste un droit, déterminé quant à son contenu et à son étendue par des règles
propres, notamment en ce qui concerne la relation du titulaire du droit avec le
propriétaire du bien-fonds (cf. Paul-Henri Steinauer, Droits réels II, 5
ème
éd., Berne 2020, vol. II, n° 2026). Il demeure une servitude et non
un droit de propriété (cf. Commentaire romand, Alban Ballif, n° 2
ad
art. 779
CC).
Le droit de superficie est la servitude en vertu de
laquelle une personne a la faculté "
d’avoir ou de faire des
constructions, soit sur le fond grevé, soit au-dessous
" (art. 779
al. 1 CC). Il donne ainsi le moyen de dissocier la propriété du fonds de
la propriété des constructions (immobilières) qui s’y trouvent au moment de la
constitution ou qui sont édifiées par la suite; il fait échec au principe de
l’accession énoncé à l'art. 667 CC (principe selon lequel la propriété du
sol emporte celle du dessus et du dessous, dans toute la hauteur et la
profondeur utiles à son exercice). La conséquence essentielle du droit de
superficie est en effet que le titulaire de la servitude devient propriétaire
des constructions et autres ouvrages établis au-dessus ou au-dessous du fonds
grevé (art. 675 al. 1 CC; cf. Paul-Henri Steinauer, Droits réels III,
5
ème
éd., Berne 2021, n° 3802). Le bénéficiaire du droit de
superficie (superficiaire) étant le propriétaire de la construction, il a le
pouvoir d’en disposer. Le superficiaire peut également utiliser le sol
avoisinant la construction et prendre les mesures sans lesquelles l’exercice du
droit ne serait pas possible et qui sont implicitement comprises dans
l’exercice du droit. Ces prérogatives accessoires au droit de superficie se
limitent à ce qui est directement au service de la servitude. Dans le cadre
ainsi tracé par la loi, le contenu précis du droit réel conféré sera déterminé,
comme pour les servitudes foncières, par l’acte constitutif, auquel
l’inscription au registre foncier renverra.
Le droit de superficie érigé en droit distinct et
permanent est constitué par un contrat en la forme authentique, suivi d'une
inscription au registre foncier (art. 779a et 731 ss CC). Outre des
clauses définissant le droit de superficie lui-même (objet, durée, étendue,
etc.) au sens de l'art. 779b al. 1 CC, le contrat constitutif peut
faire naître des droits et des obligations personnelles en relation avec ce
droit, par exemple l'obligation pour le superficiaire de payer une rente. Ces
obligations peuvent être annotées au registre foncier si les parties en sont
convenues en la forme authentique (Steinauer, Droits réels III, op. cit., n° 3818).
L'échéance du droit de superficie peut être
l’occasion pour les parties de négocier soit une prolongation du droit, soit la
constitution d’un nouveau droit, soit la vente du terrain ou enfin l’exercice
par le superficiant de son droit de retour.
3.
En l'espèce, il convient de déterminer si le recourant est débiteur de
la contribution de plus-value réclamée par l'autorité intimée (consid. 3a)
et, ensuite, d'examiner si la contribution est exigible auprès du recourant en
raison du permis de construire délivré le 18 août 2021 (consid. 3b et 3c).
a) Le droit fédéral ne comporte aucune précision
quant au sujet de la contribution de plus-value. La doctrine admet que la
solution la plus adéquate consiste à désigner comme sujet de la contribution le
propriétaire du bien-fonds au moment de la mesure d'aménagement qui coïncide avec
la naissance de la plus-value (cf. Etienne Poltier, Commentaire pratique LAT,
in
Aemisegger e. a. [éd.], Planifier l'affectation, 2016, n° 55
ad
art. 5). C'est l'optique choisie par le législateur vaudois, qui dispose à
l'art. 68 al. 2 LATC que la taxe est due "
par le propriétaire
du bien-fonds
".
Au vu des termes clairs de l'art. 68 al. 2
LATC, il n'est pas contestable que le recourant, en tant que propriétaire du
bien-fonds visé par la plus-value, est débiteur de la taxe sur la plus-value.
La question pourrait se poser de savoir si le
superficiaire, qui dispose – sur l'étendue (et le volume) de la surface grevée
du droit de superficie – de la maîtrise du sol au sens où l'entend le droit de
la police des constructions (cf. Fabien Andrey, Le transfert d'indices de
constructibilité, Berne 2022, § 795 ss, § 811), pourrait également
être considéré comme un "
propriétaire du bien-fonds
" au sens
de l'art. 68 al. 2 LATC. Au vu des règles du droit civil, il n'est
pas évident que la réponse à cette question serait positive.
Comme déjà relevé, le recourant est le propriétaire
du bien-fonds visé par la plus-value. Une décision a été rendue le 27 février
2020; elle a fixé l'identité du débiteur de la taxe, à savoir le recourant, dès
lors qu'il était propriétaire du bien-fonds; elle a aussi fixé le montant de
l'indemnité de plus-value. Cette décision a été notifiée régulièrement au recourant;
elle n'a pas été contestée et est entrée en force. En vertu du principe de la
force de chose décidée n'y a pas lieu de revenir sur l'identité du débiteur de
la taxe. Il reste uniquement à résoudre la question de savoir si la taxe, due
par le recourant, est exigible à raison d'un permis de construire délivré au
bénéficiaire du droit distinct et permanent.
b) L'exigibilité de la taxe sur la plus-value est réglée
par l'art. 69 LATC.
L'art. 69 al. 1 LATC fixe le moment de
l'exigibilité soit à 90 jours après l'entrée en force du permis de
construire, soit au moment de d'aliénation du bien-fonds, ou lors de la
conclusion de tout acte juridique pouvant donner lieu à la perception d'un
impôt sur les gains immobiliers. L'idée à la base de ces deux termes est que le
paiement de la taxe ne doit pas mettre en difficulté le propriétaire dépourvu
de moyens financiers et le contraindre cas échéant à procéder à une aliénation
pour s'acquitter de son dû. Or celui qui aliène son immeuble dispose
généralement des fonds nécessaires pour payer la contribution, de même que
celui qui met en valeur son bien par un projet de construction (cf. Etienne
Poltier, La contribution de plus-value de l'art. 5 al. 1
bis
LAT et sa mise en œuvre dans le canton de Vaud, JdT 2018 III 67 ss, p. 80). C'est
aussi pour cette raison que l'art. 69 al. 2 LATC prévoit que la
perception de la taxe sur la plus-value est différée en cas de transfert de
propriété par succession, d'avancement d'hoirie ou de donation. En effet, dans
ces cas de figure, le bénéficiaire du transfert ne dispose pas nécessairement
des fonds nécessaires et pourrait se voir contraint de vendre le bien transféré
pour acquitter le montant de la taxe.
En l'espèce, selon le recourant, la délivrance du
permis de construire ne serait pas déterminante, car en raison du droit
distinct et permanent, il n'aurait lui-même aucunement la faculté de construire
sur sa parcelle.
Il ne serait pas concerné par la délivrance du
permis de construire qui est destiné la société
D.________
SA, maître de l'ouvrage et futur propriétaire du bâtiment à construire
.
Le recourant ne peut pas être suivi. Il faut en
premier lieu tenir compte du fait que le sens littéral de la disposition est
clair. La LATC ne précise en effet pas que le permis de construire, dont
l'octroi déclenche l'exigibilité, doit nécessairement être délivré au
propriétaire du bien-fonds. L'art. 69 al. 1 let. a LATC
mentionne uniquement comme élément déclencheur "
l'entrée en force du
permis de construire
". Cette disposition peut ainsi être comprise dans
ce sens qu'elle concerne tout permis octroyé en lien avec le bien-fonds ayant
fait l'objet de la plus-value, peu important qui en est le bénéficiaire. En
vertu du principe de la légalité, il n'y a pas lieu de limiter la portée d'un
texte clair.
Cette interprétation se justifie également si on se
réfère à l'intention exprimée dans les travaux préparatoires, à savoir que l'exigibilité
soit fixée de sorte que le paiement de la taxe ne mette pas en difficulté le
propriétaire qui est tenu de la verser. On peut en effet partir de l'idée que,
dans des relations commerciales ordinaires, si le propriétaire d'un bien-fonds
accepte que le superficiaire fasse usage de nouvelles possibilités de
construction liées au changement de zonage, non prévues dans l'acte constitutif
du DDP, il exige une contre-prestation, qui lui permet alors de disposer des
ressources nécessaires pour payer la taxe sur la plus-value.
À cet égard, on rappelle que, selon l'art. 108
al. 1 LATC, la demande de permis doit être signée par celui qui fait
exécuter les travaux et, s'il s'agit de travaux à exécuter sur le fonds
d'autrui, par le propriétaire du fonds. En l'occurrence, quand bien même c'est
le potentiel propriétaire des futures constructions (D.________) qui a conduit
la procédure de permis de construire, il n'est pas contesté que la signature du
recourant (propriétaire du bien-fonds) était indispensable pour la délivrance
dudit permis.
L'exigence tenant à la signature du propriétaire n'est
pas une prescription de pure forme selon le droit public; elle permet de
vérifier que celui qui entreprend une construction a obtenu l'accord de celui
qui a la maîtrise juridique du bien-fonds et que ce dernier consent aux travaux
et à tous les effets de droit public qui en découlent le cas échéant (révision de
l'estimation fiscale, taxe de raccordement, diminution des possibilités
d'utilisation de l'immeuble); indirectement, cette règle a aussi pour effet de
prévenir des conflits ultérieurs de droit privé lorsqu'ils interviennent une
fois les travaux achevés. Ainsi, le permis de construire doit être refusé si
l'une des personnes qui doit signer les plans s'y refuse
(
AC.2021.0092
du 27 juillet 2022 consid. 6a;
AC.2019.0175 du 19 août 2020
consid. 2d; AC.2016.0454 du 20 avril 2018 consid. 2c/aa, AC.2014.0170
du 18 septembre 2014 consid. 3a; AC.2009.0289 du 31 mai 2010
consid. 11; cf. aussi TF 1C_7/2009 du 20 août 2009 consid. 5.2
).
Certes, dans un arrêt
AC.2016.0454 du 20 avril 2018
consid. 2c/
cc, le Tribunal avait considéré que la régularisation
des travaux effectués exclusivement à l'intérieur d'un bâtiment par un
superficiaire n'impliquait pas la signature du propriétaire du fonds grevé du
droit de superficie. Le cas d'espèce était toutefois très particulier dans le
sens où les travaux litigieux portaient exclusivement sur des transformations
intérieures, sans extension du bâtiment existant. Ces travaux intérieurs
n'impliquaient pas des nouveaux équipements importants et n'étaient a priori
pas de nature à poser problème au moment de l'extinction du droit de
superficie.
Il ressort de ce qui précède que – sauf cas très
particuliers – la signature du superficiaire ne suffit pas pour obtenir un
permis de construire. Le superficiant (propriétaire) est aussi amené à signer
la demande de permis de construire. Compte tenu de cette circonstance, on
pourrait considérer qu'il est également destinataire du permis de construire,
puisque celui-ci est délivré suite à une demande qu'il a déposée.
c) En conclusion, il convient de retenir que lorsque
la taxe sur la plus-value prévue par les art. 64 ss LATC est exigible en
raison de l'octroi d'un permis de construire au titulaire d'un droit de
superficie érigé en droit distinct et permanent, le versement de la taxe peut
être exigé du superficiant.
On observera encore que, selon la jurisprudence
rendue en matière fiscale (ATF 141 II 326, traduit
in
RDAF 2015 II, p. 469),
le propriétaire qui constitue un droit de superficie limité dans le temps ne
procède pas à une aliénation, ni ne cède la substance de son droit de propriété
(il n’y a pas de "consommation de fortune" dans un tel acte). Dans le
cas d’espèce, le recourant, est ainsi resté "propriétaire du bien-fonds",
au sens de l’art. 68 al. 2 LATC, sans égard à la constitution du DDP,
et il a déjà été déclaré débiteur de la contribution de plus-value par la
décision du 27 février 2020. Force est ainsi de considérer que l’octroi du
permis de construire sur son bien-fonds déclenche l’exigibilité de celle-ci,
même si ce permis profite en premier lieu à un tiers "non-propriétaire",
cette circonstance ne constituant pas un motif de report de l’exigibilité.
4.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours. Le
recourant, qui succombe, supportera les frais de justice (art. 49
al. 1 LPA-VD). Il n’y a pas matière à allocation de dépens (art. 55
LPA-VD
a contrario
).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Direction générale du territoire et du logement du 1
er
mars 2022 est confirmée.
III.
Un émolument de justice de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
de A.________.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 6 avril 2023
Le président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.
Opinion dissidente commune du juge André Jomini et de
l'assesseur Antoine Rochat
Les magistrats soussignés – le premier en tant que
membre de la CDAP I ayant pris part à la délibération de coordination au cours
de laquelle une question de principe a été tranchée (cf. art. 34 du règlement
organique du Tribunal cantonal [ROTC; BLV 173.31.1]) et le second en tant que
membre de la cour ayant statué sur le recours (cf. art. 33 ROTC) – expriment un
avis minoritaire, au sens de l'art. 134 de la Constitution cantonale (Cst-VD;
BLV 101.01). Ils ne partagent pas l'avis de la majorité s'agissant du principe
suivant: "Lorsque la taxe sur la plus-value prévue par les art. 64 ss LATC
est exigible en raison de l'octroi d'un permis de construire au titulaire d'un
droit de superficie érigé en droit distinct et permanent, le versement de la
taxe peut être exigé du superficiant" (consid. 3c de l'arrêt; c'est le
principe qui a été soumis à l'ensemble des juges en vue de coordination). Dans
cette affaire, l'art. 69 al. 1 let. a LATC a été appliqué, l'arrêt précisant,
en relation avec le principe précité, que "la taxe sur la plus-value est
exigible du propriétaire du bien-fonds directement après l'entrée en force d'un
permis de construire, peu important qui en est le bénéficiaire" (consid.
3b p. 11). Ce principe a été posé dans un cas où le bénéficiaire du permis de
construire est le superficiaire, titulaire d'un droit distinct et permanent
(DDP, immatriculé comme immeuble au registre foncier). La décision de taxation
(cf. art. 68 LATC) avait été notifiée au propriétaire du fonds grevé (le
superficiant) et elle est entrée en force. La contestation soumise à la CDAP
concerne la décision relative à la perception de la taxe (cf. art. 69 al. 4
LATC), notifiée elle aussi au propriétaire du fonds grevé.
La validité de la décision de taxation n'est pas
discutée ici. La question du sujet de la contribution a été réglée dans une
procédure administrative précédente, en 2020. On ne se demandera donc pas si le
département cantonal aurait pu, à cette époque, désigner le superficiaire,
titulaire du DDP, comme contribuable (voir à ce propos Etienne Poltier, La
contribution de plus-value de l'art. 5 al. 1bis LAT et sa mise en oeuvre dans
le canton de Vaud, JdT 2018 III 67, p. 76, qui rappelle qu'il incombe en principe
au législateur cantonal de régler cette question).
L'avis minoritaire porte sur le moment de
l'exigibilité ou en d'autres termes sur la réalisation d'une des conditions
énoncées à l'art. 69 LATC. L'arrêt ci-dessus rappelle que le droit cantonal
vaudois, pour mettre en oeuvre l'art. 5 LAT, a retenu deux configurations comme
cas de perception: d'une part l'aliénation du bien-fonds, car celui qui aliène
son immeuble dispose généralement des fonds nécessaires pour payer la
contribution; d'autre part l'octroi du permis de construire, car en cas de
construction, le propriétaire met en valeur son bien et le potentiel
constructible qui lui a été alloué. Dans la doctrine, il a été relevé que les
cantons pourraient être tentés, pour lutter contre la thésaurisation, d'adopter
des règles qui avancent le moment de l'exigibilité de la contribution de
plus-value mais on peut douter qu'une règle cantonale anticipant le moment de
la perception soit conforme au droit fédéral (cf. Poltier, op. cit., p. 80).
En l'occurrence, le propriétaire du fonds grevé, qui
a constitué le DDP en 1999 pour une durée de 30 ans, n'a pas aliéné son fonds
et il n'a pas non plus mis fin de manière anticipée au droit de superficie. Il
ne peut lui-même plus construire sur la parcelle concernée; il n'a donc pas
demandé de permis de construire depuis 1999.
La décision attaquée a été prise après l'octroi d'un
permis de construire à un tiers. Lorsqu'un droit de superficie a le caractère
d'un droit distinct et permanent immatriculé comme immeuble au registre foncier
(art. 779 al. 3 CC), on peut admettre que ce tiers, le superficiaire, soit le
requérant d'un permis de construire, puis le destinataire de cette autorisation
administrative, dès lors que la servitude lui confère le droit (de nature
civile) de faire des constructions sur le fonds grevé (art. 779 al. 1 CC).
Selon les principes de la LAT (cf. art. 22 LAT), il est exigé, d'un point de
vue formel, que la demande de permis de construire soit signée par le maître de
l'ouvrage et par le propriétaire foncier ("Grundeigentümer"),
lorsqu'il n'y a pas identité de personnes (cf. Alexander Ruch, Commentaire
pratique LAT: Autorisation de construire, protection juridique et procédure,
Zurich 2020, Art. 22 N. 51). La notion de propriétaire foncier ou de
propriétaire d'immeuble peut s'appliquer au superficiaire, titulaire d'un DDP
(il est lui aussi propriétaire d'un immeuble [Grundstück] selon l'art. 779 al.
3 CC; cf. également Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanugsgesetz, Berne
2006, Art. 22 N. 74, où il est indiqué que l'autorisation de construire est
octroyée pour un projet déterminé sur un immeuble [Grundstück] déterminé). La
réglementation de l'art. 108 al. 1 LATC ("La demande de permis [...] est
signée par celui qui fait exécuter les travaux et, s'il s'agit de travaux à
exécuter sur le fonds d'autrui, par le propriétaire du fonds") est
conforme à ces principes du droit fédéral. Il s'ensuit que dans une situation
correspondant à celle de la présente contestation, le superficiaire, qui entend
faire exécuter des travaux de construction sur son propre immeuble, doit être
le requérant du permis de construire et que c'est à lui – et non pas au
propriétaire du fonds grevé - que l'autorisation au sens des art. 103 ss LATC
doit être délivrée.
Pour les soussignés, une interprétation littérale de
l'art. 69 al. 1 LATC, tenant compte du but du régime de compensation de l'art.
5 LAT, devrait en réalité signifier que la taxe sur la plus-value est exigible
de la part du propriétaire d'immeuble qui a obtenu le permis de construire 90
jours après l'entrée en force de ce permis de construire. Quand le propriétaire
du fonds grevé d'un droit de superficie n'a lui-même pas demandé, ni a fortiori
obtenu un permis de construire, parce que seul le titulaire du DDP a, selon les
règles du droit civil, la possibilité de construire à l'intérieur des limites
de la parcelle, l'autorité cantonale ne peut pas invoquer à son égard
l'exigibilité de la taxe sur la plus-value. La décision attaquée, qui prononce
l'exigibilité de la taxe dans une situation non prévue par l'art. 69 LATC tel
que l'on estime devoir l'interpréter, ne paraît pas conforme au droit cantonal
ni aux principes de l'art. 5 al. 1bis LAT. En définitive, les auteurs du
présent avis minoritaire auraient été d'accord avec un principe exprimé ainsi:
"Lorsque la taxe sur la plus-value prévue par les art. 64 ss LATC est
exigible en raison de l'octroi d'un permis de construire au titulaire d'un
droit de superficie érigé en droit distinct et permanent, le versement de la
taxe ne peut pas être exigé du superficiant".
Il n'est pas exclu, dans le cas particulier, que
cette taxe devienne exigible à l'expiration du droit de superficie, lorsque les
constructions font retour au propriétaire du fonds (art. 779c CC). Cette
question n'a toutefois pas à être examinée plus avant ici.