vd_omni · FI.2001.0042 · 2006-09-07 · fr

REYMOND/Commission communale de recours en matière d'impôts de Denges, Municipalité de Denges | Il n'existe pas de droit à l'incorporation en qualité de sapeur-pompier.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 07.09.2006 FI.2001.0042

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du
7 septembre 2006
Composition
M. Jacques Giroud, président ;
M. Marc-Etienne Pache et
Mme Lydia Masmejan, assesseurs; M. Stephen Gintzburger
, greffier
recourant
Cédric REYMOND,
à Denges,
autorité intimée
Commission communale de recours en
matière d'impôts de Denges,
autorité concernée
Municipalité de Denges,
Objet
Recours Cédric REYMOND contre décision rendue le 18 mai
2001 par la Commission communale de recours en matière d'impôts de Denges
(taxe non-pompier pour 2000)
Vu les faits suivants
A.         En décembre 2000, la commune de Denges a notifié
à Cédric Reymond un bordereau de 130 fr. relatif à la taxe d'exemption du
service pompier pour la même année.
Par lettre du 20 décembre 2000
adressée à la municipalité de cette commune, l’intéressé a exposé que l’autorité
n’avait donné aucune suite à ses demandes réitérées d’incorporation au corps
des sapeurs-pompiers communal. Il a ajouté que son statut d'étudiant sans
revenu rendait plus difficile le paiement de la taxe.
B.        Sous pli du 17 janvier 2001, la municipalité a
répondu à Cédric Reymond que la taxe critiquée était maintenue. Elle en a
rappelé la base réglementaire, a expliqué que la baisse des effectifs du corps
l’amenait à renoncer à un recrutement de sapeurs-pompiers, et a précisé que
l’intéressé ne réalisait pas les conditions d’une exemption.
Le  22 janvier 2001, se référant
au courrier du 17 janvier 2001 de la municipalité, Cédric Reymond lui a écrit
qu’il pouvait concevoir la renonciation à un recrutement. Il a exposé que, en
revanche, son absence de revenu rendait impossible le versement de la taxe. Il
a proposé d’effectuer des travaux d’utilité publique, en remplacement des
prestations de sapeurs-pompiers.
Par lettre du 1
er
mars
2001, la municipalité a rejeté la proposition, formulée le 22 janvier 2001 par
Cédric Reymond, d’accomplir des travaux d’utilité publique. Elle l’a de nouveau
invité à s’acquitter de la taxe, fût-ce par deux acomptes successifs.
Le 22 mars 2001, Cédric Reymond
a adressé au Conseil communal de Denges une lettre intitulée «Recours auprès du
Conseil communal». Il s’y étonne qu’on puisse «
taxer d’office une personne
qui n’a aucun revenu
» et obliger «
une personne à payer une taxe de
non-participation pour une activité qu’elle est d’accord de faire, sans prévoir
de mesure de compensation
». L’intéressé a renouvelé sa demande de faire
partie du corps des sapeurs-pompiers.
En date du 17 avril 2001, le
Conseil communal a répondu à la correspondance du 22 mars 2001 de Cédric
Reymond. Il l’a informé qu’il transmettait celle-ci à la Commission communale
de recours en matière fiscale (ci-après : la commission).
C.        Par décision du 18 mai 2001, la commission a
rejeté le recours de l'intéressé en se référant au règlement communal.
D.        Contre cette décision, Cédric Reymond a recouru
auprès du Tribunal administratif en date du 5 juin 2001. Il a repris les
arguments développés devant les autorités communales.
E.        Le 21 juin 2001, le juge instructeur du Tribunal
administratif a informé Cédric Reymond que, au vu de la jurisprudence, son
recours paraissait voué à l’échec et l’a invité à faire savoir s’il était
disposé à le retirer.
Par courrier du 30 juin 2001, Cédric Reymond a
répondu au Tribunal administratif que la commune de Denges contrevenait au principe
selon lequel la taxe d’exemption doit se tenir dans une relation raisonnable
avec la prestation qu’une personne astreinte au service pourrait en général
fournir. A son avis, «
si l’on tient compte d’une part de l’économie de 130
frs faite par les pompiers, il faut ajouter la solde, ainsi que les prestations
diverses proposées aux volontaires, tel fonction de machiniste, interventions
sur les sinistres, services de parc lors des manifestations, repas offerts … ce
qui, par rapport à un citoyen taxé d’office provoque un manque à gagner de
l’ordre de 800 frs par année, une somme qui, pour un étudiant dans ma
condition, serait bienvenue
». En conclusion, Cédric Reymond sollicite
derechef de participer aux activités des sapeurs-pompiers.
Dans leurs réponses au recours
du 18, respectivement du 21 juillet 2001, la municipalité puis la commission
ont conclu à la confirmation de la décision de la commission.
Considérant en droit
1.         a) L’obligation de servir dans le corps des sapeurs-pompiers
résulte des art. 15 et ss de la loi du 17 novembre 1993 sur le service de
défense contre l’incendie et de secours (RSV 963.15 ; ci-après :
LSDIS), entrée en vigueur le 1
er
avril 1994. Cette loi est complétée
par un règlement du 19 mai 1999 sur le service de défense contre l'incendie et
de secours, entré en vigueur le 1er janvier 1999 (RSV 963.15.1 ;
ci-après : RSDIS), qui a remplacé un règlement du 9 novembre 1994
(aRSDIS).
Aux termes de l’art. 15 LSDIS, le recrutement
des sapeurs-pompiers est déterminé par l’aptitude au service et les besoins du
corps. L’art. 16 al. 2 LSDIS étend l’obligation de servir à toutes les personnes
valides domiciliées dans la commune, en règle générale depuis l’âge de 20 ans
jusqu’à l’âge de 52 ans.
Suivant l’art. 5 lettre g RSDIS,
la municipalité est notamment compétente pour fixer l‘effectif du corps de
sapeurs-pompiers. L’art. 18 RSDIS précise que l’effectif des corps de
sapeurs-pompiers communaux est fixé sur la base du nombre d’habitants, des
besoins d’efficacité, des risques, de la topographie, des dangers particuliers,
des synergies intercommunales et de la proximité des centres de renfort. La
municipalité doit procéder au recrutement des effectifs nécessaires en fonction
des besoins (art. 21 al .1 RSDIS).
b) Le
financement du service de défense contre l’incendie est, à teneur de l’art. 20
al. 1 LSDIS, assuré par l’Etablissement d’assurance contre l’incendie et les
éléments naturels du canton de Vaud (ci-après : ECA) dans les limites de
la loi du 17 novembre 1952 concernant l’assurance des bâtiments et du mobilier
contre l’incendie et les éléments naturels (RSV 963.41; ci-après : LAI).
Il ressort des art. 73a ss LAI que l’ECA participe aux frais de prévention des
incendies et à ceux du SDIS par toute une série de prestations. Pour le
surplus, l’art. 20 al. 2 LSDIS met à la charge des communes les dépenses faites
pour ce service. Pour financer ces dernières, les communes disposent, conformément
à l’art. 21 al. 1 LSDIS, de la faculté de soumettre toute personne en âge de
servir et non incorporée, à une taxe annuelle d’exemption dont les modalités
sont fixées par un règlement communal et dont le montant maximum est approuvé
par le Conseil d’Etat.
L’art. 44
al. 1 RSDIS limite le montant maximum de la taxe annuelle d’exemption à 300
francs.
c) Quant à
sa nature, la taxe d’exemption est une prestation causale due par l’administré,
en remplacement du service personnel obligatoire non accompli (ATF 102 Ia 7
cons. 6; Pierre Moor, Droit administratif, volume I, 2
ème
éd., Berne
1991, n. 4.2.4.3, p. 353; Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 4
ème
éd., Bâle et Francfort-sur-le-Main 1991, nos 2775 ss, spéc. 2784-2786). Le
législateur a conçu cette contribution comme une taxe spéciale au sens de
l'art. 4 de la loi sur les impôts communaux (LIC), qui prévoit que le montant
dû doit être proportionné aux avantages reçus (BGC, vol. 2A 1993, p. 3078). Elle
est due dès que, durant l’année d’assujettissement, la personne physique
astreinte n’a pas effectué le service requis de sapeur-pompier. La mise en
œuvre de cette taxe dépend donc uniquement de la réalisation d’une condition
objective, l’avantage résultant de la non incorporation. Elle ne dépend en
revanche pas de faits subjectifs tels que, par exemple, une faute de la part de
la personne qui aurait dû normalement accomplir le service (arrêt du 25
septembre 2003 du Tribunal administratif, FI 2003/0063, cons. 2b).
d) Le 10
juillet 1995, le Conseil communal de Denges a adopté un règlement communal sur
le service de défense contre l’incendie et de secours (ci-après : RCSDIS).
Au nom du Conseil d’Etat, le Chef du Département de la prévoyance sociale et
des assurances a approuvé, le 29 avril 1996, ce règlement. L’art. 12 RCSDIS
astreint au service les personnes valides âgées de 20 ans à 50 ans. L’art. 13
RCSDIS confère à la municipalité la compétence de procéder, s’il y a lieu, à un
recrutement (al. 1), auquel cas les personnes astreintes selon l’art. 12 sont
convoquées par écrit, si l’effectif ne peut être complété ou renouvelé par des
volontaires (al. 2). L’art. 15 al. 2 RCSDIS stipule que les personnes reconnues
les plus aptes au service sont incorporées jusqu’à concurrence des besoins du
contingent.
L’art.
23 RCSDIS prévoit que les personne valides en âge de servir et non incorporées
sont soumises au paiement d’une taxe d’exemption de 130 fr. par personne.
En
vertu de l’art. 22 LSDIS, les communes peuvent, par voie réglementaire,
exempter du paiement de la taxe annuelle les personnes non valides, celles
inaptes au service et celles dispensées de l’obligation de servir en vertu de
l’art. 18 LSDIS.
2.         a) La LSDIS dispose à
son art. 16 que toute personne valide, âgée de 20 ans au moins et domiciliée
dans une commune peut être astreinte au service de sapeur-pompier.
Il faut souligner que l'art. 22
LSDIS laisse le choix aux communes d'exempter ou au contraire de ne pas
exempter de la taxe les personnes non valides, celles inaptes au service ou
celles dispensées de l'obligation de servir en vertu de l'art. 18 de la loi (arrêt
du 15 septembre 2000 du Tribunal administratif, FI 00/033). Cette disposition
confère donc aux communes une faculté d'exempter de la taxe certaines personnes
et ne leur impose pas une obligation.
L'art. 25 du règlement communal prévoit en outre
que les décisions d'assujettissement à la taxe d'exemption sont notifiées par
écrit aux intéressés et qu'elles sont susceptibles de recours à la commission
communale de recours dans les 30 jours dès leur notification. Ce système
reprend celui qui est prévu aux art. 45 et 46 LIC, puisque, comme on l'a vu au
considérant 1c ci-dessus, la taxe litigieuse s'inscrit
dans les taxes
spéciales que l'art. 4 LIC autorise les communes à percevoir. L'art. 45 de
cette loi impose aux communes d'instituer une commission de recours qui peut
être saisie d'un pourvoi contre toute décision prise en matière d'impôts
communaux, de taxe communale de séjour et de taxes spéciales. Les alinéas 1 et
2 de l'art. 46 LIC précisent que ce recours s'exerce par acte écrit et motivé
qui doit être adressé dans les trente jours dès la notification de la décision
à l'autorité qui l'a prise. En vertu de l’art. 30 RCSDIS, les décisions du
commandant du corps de sapeurs-pompiers peuvent être contestées devant la
municipalité, dans un délai de 10 jours (al. 1). Les amendes prononcées par la
municipalité peuvent faire l’objet d’une opposition ou d’un appel conformément
à la loi sur les sentences municipales. Pour les autres décisions, la procédure
est réglée par la loi sur la juridiction et la procédure administratives.
b) En l'espèce, Cédric Reymond a
déposé un recours le 5 juin 2001 contre la décision du 18 mai 2001 de la
commission de maintenir la taxe litigieuse, à savoir, en temps utile. Le
recours est ainsi recevable à la forme.
c) Le recourant fait valoir, premièrement,
que, malgré ses demandes d’incorporation dans ce corps, il n’a pas été appelé
au service de sapeur-pompier. Il en déduit, au moins implicitement, qu’on ne
saurait lui imposer le paiement d’une taxe pour une exemption qu’il n’a ni
sollicitée ni provoquée. Il y aurait donc lieu, d’après lui, de l’exonérer de
la taxe annuelle d’exemption. Deuxièmement, le recourant estime que, faute de revenus,
il devrait être libéré de l’obligation de payer la taxe annuelle d’exemption.
3.         A lire l’exposé des motifs et le projet de loi de
la LSDIS, si l’obligation de servir est générale, seules doivent toutefois être
recrutées les personnes aptes à supporter les efforts inhérents au service.
Pour des raisons d’efficacité, le recrutement est ainsi limité aux besoins
effectifs du corps (Bulletin du Grand Conseil, novembre 1993, p. 3076). Lors
des débats au Grand Conseil, le représentant du Conseil d’Etat a déclaré
notamment ce qui suit :
«
Les communes n’ont pas l’obligation d’accepter les
candidats ou les candidates sapeurs pompiers; aujourd’hui elles refusent déjà –
les grandes communes – des incorporations pour des raisons d’effectifs, de charges
financières également et les hommes sont astreints par la loi à payer une taxe.
Alors, les femmes étant astreintes également en fonction encore une fois du
règlement communal, si ce règlement prévoit une taxe, eh bien elles devront
s’en acquitter
» (BGC, loc. cit, p. 3099-3100).
Comme exposé sous chiffres 1a et 1d ci-dessus,
il ressort également de l’art. 15 LSDIS et des art. 13 et 15 RCSDIS que le
recrutement des sapeurs-pompiers intervient seulement dans les limites des
besoins du contingent. Il faut naturellement en déduire que, au-delà de ces limites,
aucune incorporation ne saurait avoir lieu.
Il s’ensuit que le  législateur
n’a pas instauré un droit à l’incorporation en qualité de sapeur-pompier, de
sorte que sa disponibilité pour le service ne garantit pas au citoyen
d’échapper à la taxe (arrêt du 23 janvier 1997 du Tribunal administratif, FI
1996/0081. cons. 3). Le Tribunal fédéral a considéré qu’une telle
réglementation était compatible avec l’art. 4 aCst.. Selon lui, «
il
n’est
pas du tout faux de considérer l’aptitude à faire le service dans un bataillon
de sapeurs-pompiers comme un rapport personnel du citoyen à l’égard de la
communauté, rapport dont résulte le devoir d’être disponible pour un service
personnel ou de payer la taxe d’exemption au cas où la première solution n’est
pas exigée
» (ATF 102 Ia 7, JT 1978 I 369 spéc. p. 376 cons. 5b).
Partant, le recourant ne saurait, à l’appui de
son recours, tirer argument de sa non incorporation parmi les sapeurs-pompiers
de Denges.
4.         Le recourant n'a pas été incorporé en qualité de
sapeur-pompier et se trouve donc soumis au paiement de la taxe d'exemption. Il
ne peut en particulier pas en être libéré en invoquant l'une ou l'autre des
hypothèses visées à l'art. 26 du règlement communal, qui, comme relevé dans le
considérant ci-dessus, reste dans le cadre tracé par l'art. 22 LSDIS.
Il faut ainsi constater que son
assujettissement intervient sans que sa situation financière soit prise en
considération. L'art. 21 al. 2 LSDIS indique en effet que la taxe est
personnelle. Cette disposition institue un impôt par tête. Elle est perçue
indépendamment de la capacité contributive de l’exempté (arrêt du 2 janvier
1997 du Tribunal administratif, FI 1996/0081). La commune de Denges a fixé la
taxe d'exemption à 130 fr. par personne (art. 23 RCSDIS), indépendamment des
revenus du contribuable, seules les personnes bénéficiant d’une rente d’invalidité
étant exemptées (art. 24 RCSDIS). Ce système est conforme à la LSDIS qui
n'impose pas aux communes de percevoir la taxe d'exemption en fonction de la
capacité contributive des personnes qui y sont assujetties. A titre de comparaison,
on relève que le droit fédéral prévoyait aussi, dans certains cas, la
perception d'une taxe d'exemption du service militaire, indépendamment du
revenu de l'assujetti. En effet, dans sa teneur antérieure au 1er janvier 1995,
la loi fédérale du 12 juin 1959 sur la taxe d'exemption du service militaire
(LTEM), distinguait la taxe sur le revenu de la taxe personnelle (art. 10 al. 1
aLTEM). L'exercice d'une activité lucrative entraînait l'obligation de payer la
taxe sur le revenu. En revanche, celui qui, quel que soit son revenu,
consacrait plus de six mois par année à sa formation professionnelle, ne devait
que la taxe personnelle (art. 10 al. 3 aLTEM), arrêtée à 120 fr. (art. 13 al. 2
aLTEM; Tribunal administratif du 1
er
mai 1996 dans la cause FI.1996.0010).
Il faut donc constater que la perception d'une taxe d'exemption sans tenir
compte du revenu de son débiteur n'est pas inconnue du système légal.
Le Tribunal fédéral a exposé, dans une affaire
d'impôt sur le revenu et en raisonnant sur la base de l'art. 4 aCst, que la
Constitution fédérale donnait un droit non écrit aux conditions minimales
d'existence, droit maintenant ancré à l'art. 12 Cst, mais qu'on ne pouvait pas
déduire de cette disposition que le législateur serait obligé par la
Constitution d'exonérer d'emblée un certain montant à concurrence d'un minimum
vital fixé précisément, tout assujetti devant contribuer aux dépenses publiques
de manière proportionnée à sa capacité contributive, ne serait-ce que par un
versement symbolique. Notre Haute Cour fait également valoir que du point de
vue constitutionnel, on peut seulement exiger qu'une personne ne soit pas
atteinte dans son droit à des conditions minimales d'existence par les effets
d'une dette fiscale. Il appartient donc au législateur de choisir le moyen par lequel
il se conformera à cette donnée. Il peut y parvenir dans l'aménagement général
du barème, de montants exonérés ou de déductions, comme il peut garantir dans
les cas particuliers, en cas de besoin, une remise d'impôts. En règle générale,
le droit des poursuites assure déjà lui-même le minimum vital, les cas
d'insaisissabilité de l'art. 93 de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes
et faillite du 11 avril 1889, valant aussi à l'égard des créances de
contributions publiques (ATF 122 I 101). Dans cette affaire, le Tribunal
fédéral a ainsi jugé qu'un montant d'impôt de 24 fr. 50 dû chaque mois ne
constituait pas une atteinte inadmissible au minimum vital
constitutionnellement garanti, pour une recourante disposant d'un montant
mensuel de 670 fr. destiné à l'entretien du ménage et une quote-part librement
disponible de 150 fr. Ce raisonnement peut-être appliqué mutatis mutandis à la
taxe litigieuse. En effet, s'agissant d'une contribution fixe, on notera au
préalable que le principe de l'imposition selon la capacité contributive n'a
pas vocation à s'appliquer. Il apparaît par ailleurs, au vu de l'arrêt précité,
que les 130 fr. réclamés annuellement au recourant ne portent pas atteinte à la
garantie de ses conditions minimales d'existence. La taxe est donc due dans son
principe, sous réserve de ce qui sera exposé au considérant 5 ci-dessous.
5.         L'art. 22 al. 2 LSDIS prévoit que, sur demande
expresse et motivée de l'intéressé, les communes peuvent renoncer à percevoir
la taxe si des circonstances personnelles le justifient. Dans ses différents
recours adressés à l'autorité communale, le recourant a fait valoir qu'en sa
qualité d'étudiant, il était entièrement à la charge de ses parents. La
commission et la bourse communale auraient pu traiter ces correspondances tant
comme des recours à transmettre à l'autorité de seconde  instance que comme des
demandes de remise. En s'abstenant de la seconde démarche, elle a considéré que
les termes utilisés dans cet acte ne visaient qu'un recours. Le sort du présent
arrêt laissera donc intacte la faculté du recourant de présenter à la
municipalité une demande de remise au sens de la disposition susmentionnée. A
cet égard, le fait que le règlement communal ne prévoit pas expressément la
possibilité de présenter une demande de remise ne prive pas pour autant le
recourant d'entreprendre une telle démarche. Le Conseil d'Etat, à la suite
d'une interpellation, a en effet répondu notamment ce qui suit:
"Il faut distinguer l'exemption de taxe
proprement dite (...) de la possibilité offerte à la municipalité de renoncer à
percevoir la taxe d'une personne déterminée en raison de sa situation
personnelle particulière (art. 22 al. 2 LSDIS). Sont visées ici les personnes
qui se trouvent dans une situation économique délicate (chômeur en fin de droit
contraint de recourir à l'assistance publique, par exemple). Cette possibilité
est une compétence de la municipalité et ne nécessite pas de dispositions
particulières du règlement communal."
(BGC, février 1996, p. 4742). Le
droit de demander une remise du paiement de la taxe d'exemption peut ainsi être
fondé directement sur la LSDIS, si bien entendu le requérant remplit les
conditions permettant une telle remise.
6.         Il ressort des considérants qui précèdent que le
recours est mal fondé. Vu la qualité d'étudiant du recourant à l'engagement de
la procédure, les motifs d'équité conduisent à rendre le présent arrêt sans
frais.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours
est rejeté.
II.                     La décision
rendue le 18 mai 2001 par la Commission communale de recours en matière
d'impôts de Denges est maintenue.
III.                     Les frais du
présent arrêt sont laissés à la charge de l'Etat.
Lausanne, le 7 septembre 2006
Le greffier:                                                                                                Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.