vd_omni · GE.2015.0218 · 2016-11-21 · fr

A.________ c/ECA, B.________, C.________, Police Riviera, Département de l'économie et du sport (DECS), Municipalité de Montreux | Reprise de l'instruction suite à l'arrêt 2C_301/2015 rendu le 3 novembre 2015 par le TF, annulant l’arrêt GE.2013.0003 du 25 février 2015 au motif que la CDAP a établi les faits de façon incomplète en ne se prononçant pas sur l’emplacement et l’accessibilité de l’issue de secours aménagée dans la cuisine d’un café-restaurant.Il n'y a pas lieu de suspendre la procédure devant la CDAP dans l'attente du jugement du Tribunal des baux au sujet de la résiliation du bail de la société exploitante, qui n'interviendra pas avant de nombreux mois, voire plusieurs années.Constat que l’accès à la sortie de secours est bien dégagé et séparé des équipements de cuisine par une paroi métallique, si bien que la voie d’évacuation doit être considérée comme sûre et sans obstacle, sous réserve de deux détails à régler (fermeture de l’ouverture existante à la hauteur des fourneaux et installation des aménagements nécessaires au plafond pour confiner les fumées dans la cuisine en cas d’incendie).Suite à l’arrêt du TF, les propriétaires de l’immeuble ont construit un mur pour fermer l’issue de secours. Ces travaux, réalisés sans enquête publique ni permis de construire, sont contraires aux prescriptions de protection incendie exigeant deux issues de secours pour un établissement de plus de 50 places. Il est justifié et conforme au principe de la proportionnalité d’ordonner la remise en état de la sortie de secours, décision devant s’adresser aux propriétaires qui sont à l’origine des travaux litigieux.Recours partiellement admis, décision du département cantonal annulée et cause renvoyée à cette autorité pour complément d’instruction et nouvelle décision.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 21.11.2016 GE.2015.0218

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 21 novembre 2016
Composition
M. Eric Brandt,
président
; M. Guy Dutoit et Mme
Renée-Laure Hitz, assesseurs; Mme Mathilde Kalbfuss, greffière.
Recourante
A.________,
à ********, représentée
par Me Aba NEEMAN, avocat à Montreux,
Autorité intimée
Département de l'économie et du
sport (DECS),
Secrétariat général,
représenté par la Police
cantonale du commerce, à Lausanne,
Autorités concernées
1.
Etablissement cantonal d’assurance
contre l'incendie et les éléments naturels (ECA)
, à Pully,
2.
Police Riviera,
à Clarens,
3.
Municipalité de Montreux,
Tiers intéressés
B.________ et C._______,
à ********,
représentés par Me Henriette DENEREAZ LUISIER, avocate à Vevey.
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision du 22 novembre 2012 du
Département de l'économie et du sport concernant la licence de
l'établissement : ********
Vu les faits suivants
A.
Les époux B.________ et C.________ sont copropriétaires, à raison
de 50% chacun, de la parcelle n° ******** du cadastre de la Commune de
Montreux, située à ********. Ils ont acquis ce bien-fonds le 2 juillet 2008. Un
bâtiment d’habitation avec affectation mixte est érigé sur ce terrain. Ce
bâtiment abrite un établissement public, le café-restaurant ********, exploité
par la société A.________
.
B.
D.________ et E.________ sont
les associées-gérantes de la société depuis le 1
er
septembre 2011. A.________
a repris le fonds de commerce de F.________, qui était au bénéfice d’un bail à
loyer pour l’exploitation d’un café-restaurant comprenant une salle de café à
boire de 60 places et une terrasse de 8 places pour un loyer de 1523 fr.
par mois, qui a été augmenté à 1682 fr. par mois en novembre 2008.
C.
Dans le courant de l’été 2011, D.________ et E.________ ont effectué des
travaux de transformation de l’établissement, qui ont notamment consisté à
déplacer la cuisine dans l’ancienne salle à manger, où se trouvait une issue
donnant sur l’extérieur, que l’ancien gérant avait condamnée avec du bois et
des matériaux métalliques. B.________ et C.________ ont chargé un professionnel
de procéder à la fermeture de cette ouverture par un mur en maçonnerie (voir la
facture de l’entreprise G.________ du 22 août 2011). Ces travaux n’ont pas
fait l’objet d’une demande de permis de construire
D.
En date du 18 octobre 2012, le Service de l’urbanisme de la Commune de
Montreux a écrit la lettre suivante aux propriétaires B.________ et C.________ :
« (…) Cet
espace peut accueillir 60 personnes. Les prescriptions de protection incendie
exigent une sortie de secours par tranche de 50 personnes. En conséquence, la
sortie de secours au droit de la cuisine de l’établissement doit être réalisée.
Nous vous prions dès lors de
réaliser ces travaux d’ici au 16 novembre 2012. Une inspection aura lieu le 16
novembre 2012 à 16h. Nous vous saurions gré d’assister à cette dernière ou de
vous y faire représenter. (…) »
E.
A.________ a procédé, à ses propres frais, à l’ouverture de l’ancienne
issue de secours dans la cuisine afin de se conformer aux directives de la
Commune de Montreux. En date du 9 novembre 2012, le Département de l’économie
et du sport, par l’intermédiaire de la Police cantonale du commerce, a délivré
à la société une licence de café-restaurant pour exploiter un local commercial
d’une surface d’environ 150 m², comprenant une salle de consommation de 50
places, une salle à manger de 10 places et une terrasse de 8 places.
L’autorisation d’exercer a été établie en faveur de E.________ et
l’autorisation d’exploiter a été accordée à A.________. La durée de validité de
la licence a été fixée du 1
er
décembre 2012 au 30 novembre 2017.
F.
Dans l’intervalle, les propriétaires prétendent s’être entretenus, à la
fin du mois d’octobre 2012, avec un responsable du Service de l’urbanisme et du
Service de défense incendie et secours (SDIS) de la Commune de Montreux, ainsi
qu’avec une entreprise de maçonnerie, sans la présence des exploitantes, qui
auraient été avisées de cette séance. Les représentants de l’autorité communale
auraient alors constaté qu’il n’était pas possible, pour des raisons de risques
d’incendie, de créer la sortie de secours à l’emplacement prévu dans la
cuisine.
G.
La Municipalité de Montreux (ci-après: la municipalité) a adressé le
16 novembre 2012 la lettre suivante à la société :
« (…) En
collaboration avec H.________ du Service de défense incendie et de secours
(SDIS) une nouvelle appréciation de la situation a abouti aux constatations
suivantes :
-    avant
travaux, la porte de sortie sud-est de l’établissement équipait une salle à
manger pour 10 personnes ;
-    la
cuisine du restaurant a pris place à cet espace « salle à manger » et
la porte a été cancellée ;
-    Selon
les prescriptions de protection incendie, une voie d’évacuation ne peut
transiter dans un lieu à risque (une cuisine professionnelle est considérée
comme un lieu à risque) ;
-    Dans ces
conditions, l’établissement ne peut être équipé que d’une seule sortie de
secours.
Compte tenu de ce qui précède,
nous demandons que la licence de votre établissement limite à 50 le nombre de
places et vous prie de faire le nécessaire dans ce sens auprès de la Police du
commerce ».
H.
La société a contesté cette décision par le dépôt d’un recours auprès de
la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: le
tribunal) le 17 décembre 2012, recours qu’elle a retiré le 3 janvier 2013
pour tenir compte du fait que seule la Police cantonale du commerce avait la
compétence de limiter le nombre de places dans l’établissement public (dossier
GE.2012.0227).
I.
Le 22 novembre 2012, le Département de l’économie et du sport, Police
cantonale du commerce, a annulé la licence délivrée le 9 novembre 2012 et il a
délivré une nouvelle licence d’exploitation portant sur une salle de
consommation de 40 places, une salle à manger de 10 places et une terrasse de 8
places.
J.
a) La société a recouru contre cette décision le 7 janvier 2013. Elle
conclut, avec suite de frais et dépens, principalement à l’annulation de la
licence d’exploitation délivrée le 22 novembre 2012, à ce que la capacité
d’accueil du café-restaurant ******** soit maintenue à 60 places, à la
délivrance d’une nouvelle licence en ce sens, à ce que les voies d’évacuation
actuellement existantes soient maintenues en l’état et à ce que les frais
relatifs à l’ouverture de la seconde sortie de secours dans la cuisine soient
mis à la charge des propriétaires de l’immeuble; subsidiairement elle conclut à
ce que la licence d’exploitation délivrée le 22 novembre 2012 soit annulée et
la cause renvoyée à l’autorité administrative de première instance pour
nouvelle décision dans le sens des considérants.
b) Par lettre du 11 février 2013, la Police
cantonale du commerce a requis une suspension de la procédure de recours jusqu’au
31 mars 2013; les parties ayant convenu d’organiser une visite locale de
l’établissement le 21 février 2013, en présence d’un expert de l’Etablissement
cantonal d’assurance contre l'incendie et les éléments naturels (ECA), d’un
représentant du Service de défense incendie et secours (SDIS) de la Commune de
Montreux et d’un représentant de la « Police Riviera ». Elle a
précisé que cette visite avait pour objectif de déterminer la capacité
d’accueil de l’établissement, à savoir si elle correspondait à celle fixée dans
la décision de la Commune de Montreux du 16 novembre 2012 ou si elle pouvait
être modifiée.
c) Le 10 avril 2013, la Police cantonale du commerce
a déposé ses déterminations; il ressortait du rapport établi par l’expert en
prévention auprès de l’ECA qu’en l’état actuel des locaux, la capacité
d’accueil de l’établissement ******** ne saurait aller au-delà de 50 personnes,
compte tenu du fait qu’une seule issue de secours peut être considérée comme
telle, à savoir celle donnant directement sur la rue ********, celle passant
par la cuisine n’étant pas admise comme voie d’évacuation au sens des
directives en vigueur.
d) La société s’est déterminée sur cette écriture et
a conclu à l’annulation de la décision du 22 novembre 2012 en invoquant le fait
que son bail commercial prévoit l’exploitation d’un café-restaurant de 60
places assises et non de seulement 50.
e) Par lettre datée du 13 septembre 2013, les
propriétaires B.________ et C.________, tiers intéressés dans la présente
procédure, ont fait part de leurs observations. Ils concluent, avec suite de
dépens, au rejet des conclusions principales et subsidiaires de la recourante.
K.
Le tribunal a tenu une audience avec inspection locale le 20 septembre
2013 en présence des parties et des autorités concernées. Les parties ont eu la
possibilité de se déterminer sur le procès-verbal de l'audience.
L.
Le tribunal a ensuite rejeté le recours par arrêt du 25 février 2015. Il
a constaté que la voie d'évacuation située dans la cuisine nécessitait d'entrer
dans l'espace de la cuisine pour pouvoir emprunter la porte de sortie sur
l'extérieur; comme la cuisine avait été qualifiée d'un local à risque par le
représentant de l’ECA, cette situation excluait son usage comme voie
d'évacuation. Le tribunal a donc maintenu la décision du 22 novembre 2012
révoquant la première licence du 9 novembre 2012 autorisant une capacité de 60
personnes dans l'établissement public et limitant la capacité à 50 personnes.
M.
a) Par arrêt du 3 novembre 2015, le Tribunal fédéral a admis le recours
formé par A.________ contre l'arrêt du tribunal du 25 février 2015. Il a
considéré en substance que la directive de protection incendie n'excluait pas
expressément la possibilité de prévoir une voie d'évacuation par une cuisine.
Toutefois, il était difficilement concevable qu'une issue de secours située
dans un tel local puisse bénéficier en tout temps d'un accès dégagé susceptible
d'être emprunté à tout moment rapidement et en toute sécurité. Le Tribunal
fédéral a rappelé que la cuisine d'un restaurant est un lieu qui, de par sa
nature, est susceptible de présenter des dangers accrus pour des personnes en
fuite, à cause notamment des meubles et des objets présents dans cette pièce
(plans de cuisson, réfrigérateurs, ustensiles de cuisine etc.). Il y a en effet
le risque accru qu'un éventuel incendie se développe précisément dans la
cuisine, ce qui rendrait impraticable la sortie de secours utilisant cette
pièce. Ainsi, le Tribunal fédéral arrivait à la conclusion que pour pouvoir
admettre une voie d'évacuation dans une cuisine, il fallait que celle-ci soit
sure et toujours libre de tout obstacle.
b) Il en résultait que la position exacte, à
l'intérieur de la cuisine, de l'issue de secours et les conditions du parcours
à effectuer pour la rejoindre étaient des faits déterminants pour juger si la
voie d'évacuation était suffisante ou non. Comme l'arrêt du tribunal du 25
février 2015 ne se prononçait pas sur ces questions, les faits de la cause n’avaient
pas été établis de façon complète sur ce point. La cause devait donc être
renvoyée au tribunal pour qu'il procède à une nouvelle constatation des faits
concernant l'emplacement exact de la voie de secours et les conditions du
parcours à effectuer pour la rejoindre. Ce n'était que si l'accès à la porte de
secours s'avérait aisé et sans obstacle que la licence du 22 novembre 2012
pourrait être annulée. Si ces conditions n'étaient pas réunies, la licence devrait
alors être confirmée. Le Tribunal fédéral a encore confirmé que l'exigence de
la seconde issue de secours en cas d'incendie répondait à un intérêt public
évident et qu'il n'était pas disproportionné de considérer qu'une sortie de
secours située dans une cuisine et qui n'offrirait pas les garanties
d'accessibilité suffisantes ne puisse être utilisée à ce titre.
N.
a) Le tribunal a repris l'instruction de la cause le 12 novembre 2015.
Le conseil de la société A.________ a interpellé le tribunal le 24 novembre
2015 pour demander des mesures provisionnelles d'extrême urgence en raison du
fait que les époux B.________ et C.________ avaient fait appel à une entreprise
de maçonnerie afin de murer la sortie de secours du restaurant qui faisait
l'objet de la procédure au Tribunal fédéral. Le conseil des époux B.________ et
C.________ s’est opposé aux mesures préprovisionnelles requises le 24 novembre
2015 pour le motif que les associées gérantes de la société A.________ avaient
été condamnées pour dommage à la propriété, jugement confirmé par la Cour
d’appel pénale du Tribunal cantonal le 12 juin 2015.
b) Par décision de mesures préprovisionnelles
urgentes du 24 novembre 2015, le tribunal a fait interdiction aux propriétaires
concernés B.________ et C.________, sous la menace des peines prévues par
l'art. 292 CP, de faire procéder aux travaux de fermeture de la sortie de secours
située dans la cuisine de l'établissement public. Dans des circonstances qui
n’ont pas été élucidées, il semble que les propriétaires n’aient pas attendu
l’issue de la procédure de mesures préprovisionnelles urgentes pour terminer
les travaux de maçonnerie engagés pour obstruer l’issue de secours dont il
était question dans l’arrêt du Tribunal fédéral.
c) Le tribunal a procédé à une inspection locale en
date du 28 février 2016 en présence des parties. Le procès-verbal d'audience
comporte les précisions suivantes :
"(…)
Le président demande aux
représentants de la municipalité si le projet d’agrandissement de l’immeuble,
tel qu’envisagé avec l’ascenseur extérieur, par les propriétaires B.________ et
C.________ est réglementaire. I.________ indique que l’actuel PGA impose le
respect des distances aux limites de propriété, or le projet ne respecte pas
cette exigence, raison pour laquelle la municipalité a donné un préavis
négatif. Il précise que le nouveau PGA ne fixe pas cette exigence, de sorte que
la municipalité pourrait envisager d’entrer en matière pour examiner la
conformité d’un tel projet. Le représentant de l’ECA indique qu’il est possible
d’aménager un ascenseur extérieur à condition que celui-ci ait une résistance
au feu de 30 minutes. Me Dénéréaz-Luisier relève que ses clients souhaitent
aller de l’avant dans une procédure de demande de permis de construire dès
l’entrée en vigueur du nouveau PGA.
La cour et les parties se
déplacent à l’intérieur du restaurant et entrent dans la cuisine afin de constater
si l’issue de secours litigieuse est sûre et libre de tout obstacle. Lorsque
l’on entre dans la cuisine depuis le restaurant, l’issue de secours se trouve
sur la gauche à une distance de quatre mètres environ et donne sur la
façade est de l’immeuble; aucun obstacle n’entrave le passage menant à l’issue
de secours litigieuse. La cuisine et les plans de cuisson sont aménagés au-delà
du passage et occupent les trois quarts de la pièce, on y accède soit depuis le
passage menant à l’issue de secours litigieuse soit depuis le passage opposé, à
côté du frigo, qui se trouve du côté ouest.
Les plaques de cuisson donnent
essentiellement sur le passage menant à l’issue de secours litigieuse ;
une distance d’un mètre cinquante environ les sépare. Des plaques métalliques
ont été accrochées pour séparer l’espace cuisson du passage, probablement afin
de servir de coupe-feu ; un espace d’environ 20 cm subsiste toutefois
entre le fourneau de la cuisine et les plaques métalliques coupe-feu. Il est
constaté que l’issue de secours a été fermée par la pose de briques et de
ciment ; la porte servant de sortie de secours n’a pas été enlevée, elle
n’a en revanche plus de poignée. Elle a été murée depuis l’extérieur par les
travaux de fermeture réalisés par les propriétaires B.________ et C.________.
Le représentant de l’ECA relève
qu’en l’état l’issue de secours litigieuse ne peut être considérée comme sûre
car elle implique que les clients du restaurant transitent par un local à
risque. Selon lui, cette issue de secours est contraire aux directives de
l’ECA. Il précise que cette issue peut être utile aux employés qui travaillent
en cuisine. Me Crisinel fait observer qu’il n’existe pas en l’état d’éléments
suffisants pour considérer que l’issue de secours litigieuse ne serait pas
sûre, en précisant que celle-ci est libre de tout obstacle.
Me Dénéréaz Luisier relève que les
gérantes de la recourante ont effectué des travaux, à savoir le déplacement de
la cuisine, sans avoir au préalable obtenu l’autorisation des propriétaires. Les
gérantes le contestent. Me Dénéréaz Luisier souligne que le système électrique
de la cuisine ne serait pas sûr, ce que contestent les gérantes.
Le président fait des
photographies de la cuisine et du passage menant à l’issue de secours
litigieuse. La cour et les parties se retrouvent devant l’entrée du restaurant.
E.________ et D.________
expliquent que le déplacement de la cuisine dans l’espace désigné
« bureau » a été discuté avec J.________, qui est venu sur place et
qui était au courant de ces travaux et les aurait admis comme une
transformation intérieure. J.________ explique qu’il est effectivement venu sur
place et qu’il a eu connaissance des travaux de déplacement de la cuisine en
2011, mais il relève que ce changement n’a fait l’objet d’aucune procédure
CAMAC, car une autorisation cantonale aurait été nécessaire.
K.________ indique avoir effectué
un rapide calcul du nombre de couverts dans le restaurant, il en a compté 55.
Il fait remarquer que la capacité du restaurant doit être maintenue à 50 couverts
tant que le tribunal n’a pas tranché la question de l’issue de secours
litigieuse.
(…)."
d) A la suite de l'inspection locale, le tribunal a
transmis aux parties un tirage des photographies du chemin de fuite réalisées
pendant la visite des lieux et leur a donné la possibilité de se déterminer à
la fois sur le procès-verbal de l'audience et sur les photographies transmises.
e) Dans un courrier du 26 février 2016, le conseil
de la société recourante a insisté sur le fait que lors des travaux de déplacement
de la cuisine, le propriétaire B.________ était présent en permanence sur le
chantier et que la nature des travaux n'avait pu lui échapper. De son côté, le
conseil des propriétaires a transmis au tribunal le dispositif rendu par le
Tribunal des baux constatant que la résiliation du bail était valable en
donnant à la société locataire l'ordre de quitter les locaux loués. Les
propriétaires demandaient en conséquence la suspension de l'instruction de la
cause jusqu'à la communication du jugement complet du Tribunal des baux.
f) Les propriétaires ont encore produit une copie du
rapport établi par la société L.________ concernant des installations
électriques. Il en ressortait que les installations dans la cuisine ne
respectaient pas les règles techniques reconnues et devaient être corrigées
voire terminées. Il était précisé que ce rapport avait été remis à la société
locataire et à son conseil le 8 décembre 2015 et que cette dernière n'avait
jamais donné suite aux demandes figurant dans ce rapport. Les propriétaires
demandent aussi, dans l'hypothèse d'une remise en l'état antérieure qui
pourrait être ordonnée, que la société exploitante remette également les locaux
dans la configuration qui existait avant qu'elle n'entreprenne de procéder aux
travaux de déplacement de la cuisine pour lesquels elle n'avait pas demandé
l'autorisation de la commune.
g) La société exploitante a indiqué dans un courrier
du 24 mars 2016 qu'il n'était à son avis pas indiqué de suspendre l'instruction
de la cause jusqu'à l'obtention de la motivation du dispositif rendu par le
Tribunal des baux dès lors qu'elle envisageait de contester cette décision dans
le cadre d'un appel, cas échéant d'un recours auprès du Tribunal fédéral. La
société recourante insiste sur le fait que le chemin de fuite vers l'issue de
secours est libre et sûr de sorte que la sortie devait être établie au plus
vite aux frais des propriétaires de l'immeuble.
h) En date du 7 avril 2016, les propriétaires ont
maintenu leur demande de suspension de l'instruction de la cause jusqu'à droit
connu sur la motivation du jugement du Tribunal des baux. La société recourante
a produit le 11 avril 2016 une attestation concernant les installations
électriques de la cuisine établie par l'entreprise M.________, à ********,
selon laquelle les travaux de mise en conformité étaient en cours et que les
points concernant la cuisine étaient terminés. Les installations électriques de
la cuisine ne posaient ainsi plus aucun problème en termes de sécurité.
Considérant en droit
1.
Les propriétaires concernés ont demandé la suspension de l’instruction
de la cause jusqu’à la notification des considérants du jugement du Tribunal
des baux concernant la résiliation du bail de la société recourante. L’art. 25
de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD;
RSV 173.36) prévoit que l'autorité peut, d'office ou sur requête, suspendre la
procédure pour de justes motifs, notamment lorsque la décision à prendre dépend
de l'issue d'une autre procédure ou pourrait s'en trouver influencée d'une
manière déterminante. En l’espèce, le litige concernant la résiliation du bail
de la société recourante ne sera pas terminé par la notification des
considérants du jugement du Tribunal des baux. Il existe une possibilité de
recours au Tribunal cantonal, puis au Tribunal fédéral, et on ne peut d’emblée
exclure toute chance de succès de la société recourante. La situation existante
peut encore perdurer de nombreux mois, voire plusieurs années; dans ces
conditions, il ne se justifie pas de suspendre l’instruction du recours. La
société recourante subit en effet un préjudice du fait de la réduction de la
capacité de l’établissement public de 60 à 50 personnes et il est aussi dans
l’intérêt des propriétaires concernés que ce préjudice soit limité dans sa
durée dans l’hypothèse où leur responsabilité serait engagée sur ce point,
situation qui ne saurait d’emblée être exclue non plus.
2.
a) Dans l'arrêt du 3 novembre 2015, le Tribunal fédéral demande à
l'instance cantonale de procéder à une nouvelle constatation des faits
concernant l'emplacement exact de la voie de secours et les conditions du
parcours à effectuer pour la rejoindre.
Selon l’instance fédérale, ce n'est que si l'accès à
la porte de secours est aisé et sans obstacle que la licence du 22 novembre
2012 limitant le nombre de places de l’établissement à 60 pourra être annulée. En
revanche, si ces conditions ne sont pas remplies, la licence du 22 novembre
2012 devra être confirmée.
Le Tribunal fédéral confirme dans son arrêt que
l'exigence de la seconde issue de secours en cas d'incendie pour un
établissement public d’une capacité supérieure à 50 places jusqu’à 100 places répond
à un intérêt public évident et qu'il n'est pas disproportionné de refuser
qu'une sortie de secours située dans une cuisine et qui n'offre pas les
garanties d'accessibilité suffisantes puisse être utilisée à ce titre. Les conditions
justifiant les restrictions à la liberté économique qui résultent de ces
mesures de protection et de prévention contre les dangers d’incendie ont fait
l’objet d’un examen exhaustif au considérant 4.3 de l’arrêt du 3 novembre 2015.
b) En l'espèce, le tribunal a constaté, lors de
l'inspection locale du 8 février 2016, que l'accès par l'issue de secours à
travers la cuisine est parfaitement dégagé. Il est séparé des équipements de
cuisine par une paroi métallique. Il est signalé correctement et bien éclairé.
On est donc en présence d'un accès à la porte de secours aisé et sans obstacle
au sens du considérant 4.4 de l'arrêt du Tribunal fédéral du 3 novembre
2015 sous les deux réserves suivantes:
La paroi métallique séparant l'issue de secours de
la cuisine présente, à la hauteur des fourneaux, une ouverture de 20 cm environ
qui est de nature à laisser passer les flammes en cas d'incendie. Cette ouverture
de 20 cm doit naturellement être fermée. Par ailleurs, l'issue de secours permet
deux accès directs à la cuisine, l'un à droite en entrant dans la cuisine et
l'autre juste avant la porte de sortie. Pour que l'issue de secours puisse rester
praticable en cas d'incendie dans la cuisine, il est important que les accès à
la cuisine depuis l'issue de secours soient sécurisés par des retombées de 0,50
mètre au moins, formant cantonnement et permettant de confiner les fumées dans
la cuisine en cas d'incendie. Sous réserve de ces deux détails d'exécution,
l'issue de secours doit être considérée comme sûre et praticable en tout temps.
c) Il est vrai que les propriétaires B.________ et C.________
ont muré l'issue de secours en date du 24 novembre 2016. Il convient toutefois
de déterminer si de tels travaux pouvaient être entrepris sans requérir
préalablement une autorisation de construire auprès de la municipalité.
aa) Selon l’art. 103 al. 1 de la loi vaudoise sur
l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; RSV
700.11), "aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en
sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou
l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir
été autorisé". Cette règle découle d'un principe du droit fédéral. En
effet, aux termes de l’art. 22 al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), "aucune construction ou
installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité
compétente". Selon la jurisprudence, sont considérés comme des
constructions ou installations au sens de l'art. 22 al. 1 LAT tous les
aménagements durables et fixes créés par la main de l'homme, exerçant une incidence
sur l'affectation du sol, soit parce qu'ils modifient sensiblement l'espace
extérieur, soit parce qu'ils chargent l'infrastructure d'équipement ou soit
encore parce qu'ils sont susceptibles de porter atteinte à l'environnement. La
procédure d'autorisation doit permettre à l'autorité de contrôler, avant la
réalisation du projet, sa conformité aux plans d'affectation et aux
réglementations applicables. Pour déterminer si l'aménagement prévu est soumis
à cette procédure, il faut évaluer si, en général, d'après le cours ordinaire
des choses, il entraînera des conséquences telles qu'il existe un intérêt de la
collectivité ou des voisins à un contrôle préalable (ATF 119 Ib 222 consid. 3a;
arrêt AC.2010.0198 du 14 octobre 2011 consid. 4). En conséquence, de petits
projets de dimensions limitées et qui n’ont d’impact ni sur des intérêts
publics, ni sur l’intérêt des voisins – par exemple des modifications
d’éléments de construction à l’intérieur des bâtiments – ne sont pas soumis à
autorisation en vertu de l’art. 22 al. 1 LAT (cf. ATF 139 II 134
consid. 5.2).
bb) L'art. 103 al. 2 LATC mentionne certains travaux
non soumis à autorisation et renvoie en outre, à ce propos, au règlement
cantonal – le règlement d'application de la LATC du 19 septembre 1986 (RLATC;
RS 700.11.1). L'art. 68a RLATC définit les objets dispensés d'autorisation de
construire, principalement des constructions et installations de minime
importance. Selon la jurisprudence, cela vise aussi les travaux d'entretien de
constructions existantes ainsi que des petites transformations intérieures,
tendant à maintenir la construction dans son état ou à la moderniser sans en
modifier la nature ni l'affectation (voir les références in Benoît Bovay et
al., Droit fédéral et vaudois de la construction, 4e éd. 2010, n. 2.2 ad art.
103 LATC; voir aussi les arrêts AC.2012.0220 du 31 janvier 2013 consid. 4, et
AC.2011.0238 du 3 août 2012 consid. 3, où il est précisé que les travaux
intérieurs ne sont en principe pas soumis à autorisation).
cc) A cet égard, la fermeture d’une issue de secours
par la réalisation d’un mur en maçonnerie n’entre pas dans la catégorie des
travaux pouvant être dispensés d’une autorisation de construire au sens de
l’art. 68a al. 2 RLATC: il ne s’agit pas d’une installation de minime
importance ne servant pas à l'habitation ou à l'activité professionnelle au
sens de l’art. 68a al. 2 let. a RLATC. En effet, l’issue de secours sert
directement à l’activité professionnelle de la société recourante car elle détermine
la capacité d’accueil de l’établissement public qu’elle exploite. Les travaux
d’obturation de l’issue de secours ne peuvent pas non plus être assimilés à des
aménagements extérieurs, tels que les clôtures ne dépassant pas 1,20 m de
hauteur ni à des excavations ou travaux de terrassement de minime importance
(art. 68a al. 2 let. b RLATC). Il ne s’agit certainement pas d’une installation
provisoire mise en place pour une durée limitée (art. 68a al. 2 let. c
RLATC) et encore moins d’un travail de démolition de bâtiments de minime
importance pouvant être dispensé de l’enquête publique au sens de l’art. 72d
RLATC (art. 68a al. 2 let d RLATC), car il s’agit de la construction d’un mur.
De plus, la fermeture de l’issue de secours a des
impacts sur la façade du bâtiment des propriétaires en modifiant son aspect
extérieur et l’organisation intérieure avec des impacts sur les exploitantes de
l’établissement en déterminant sa capacité d'accueil admissible. L’importance
des effets de ces travaux sur les exploitantes nécessitait non seulement une
autorisation de construire, mais également une procédure d’enquête publique
afin qu’ils puissent faire valoir leurs droits. Les travaux de fermeture de
l’issue de secours par les propriétaires B.________ et C.________ ayant été
entrepris le 24 novembre 2015 sans enquête publique et sans autorisation
préalable de la municipalité, ils violaient clairement les prescriptions de
police des constructions et doivent être qualifié d’illicites. Le jugement
pénal concernant la condamnation des associées gérantes de la société
recourante pour dommage à la propriété ne modifie en rien cette conclusion
puisque la question de la conformité de ces travaux à la LATC ne faisait pas
l’objet de la procédure pénale et qu’elle n’a pas été examinée par le juge
pénal. Au demeurant, le tribunal constate que les premiers travaux de fermeture
de l’issue de secours réalisés en août 2011 ont aussi été entrepris sans
respecter l’exigence préalable d’une enquête publique et d’un permis de
construire et qu’il s’agit également de travaux illicites supprimant une issue
de secours nécessaire à l’exploitation d’un établissement de 60 places.
dd) Lorsqu’une construction a été réalisée ou
modifiée sans autorisation, alors que cette formalité était imposée, l'art. 105
al. 1 LATC dispose que la municipalité est en droit de faire supprimer ou
modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux
prescriptions légales et réglementaires (voir arrêt AC.2015.0300 du 25 juillet
2016 consid. 2a). Il est par ailleurs clair que les travaux de fermeture de
l’issue de secours sont contraires aux prescriptions et normes de défense
incendie qui exigent deux issues de secours pour un établissement de plus de 50
places. La société recourante a clairement repris un établissement dont les
licences d’exploitation permettaient l’accueil de 60 personnes et il est donc
nécessaire de conserver les issues de secours adaptées au maintien d’une telle
capacité, à défaut de quoi on risquerait de mettre en danger la clientèle de
l’établissement en cas de sinistre et de porter atteinte à la protection de
biens de police.
ee) Les mesures nécessaires à l’élimination d’une
situation contraire au droit doivent être dirigées contre le perturbateur. A
cet égard, on distingue le perturbateur par comportement et le perturbateur par
situation. Le perturbateur par comportement est la personne dont les actes ou
omissions, ou ceux des tiers qui dépendent de lui, ont provoqué l’atteinte au
bien de police protégé; le perturbateur par situation est la personne tenue de
remettre une chose dans un état conforme à l’ordre public, en raison de ses
liens avec cette chose, généralement parce qu’elle en dispose ou en jouit comme
propriétaire, fermier, locataire ou administrateur (ATF 127 I 60 consid. 5c p.
71; 122 II 65 consid. 6a p. 70; 119 Ib 492 consid. 4b/dd p. 503; 118 Ib 407
consid. 4c p. 415; 114 Ib 44 consid. 2c/aa p. 50; arrêt AC.2012.0108 du 15
octobre 2013, qualifiant de perturbateur par situation les bénéficiaires d’une
servitude de passage; AC.2011.0165 du 21 mars 2012; AC.2009.0291 du 23 novembre
2010; AC.2009.0231 du 15 janvier 2010 consid. 1b; AC.2004.0052 du 22 mars 2005
consid. 1b). La désignation des perturbateurs est indépendante d'un
comportement illégal, d'une faute ou d'une omission; ces éléments jouent un
rôle uniquement dans la répartition des frais d'assainissement entre les
différents responsables (cf. entre autres Elisabeth Bétrix, Les coûts
d'intervention – difficultés de mise en œuvre, DEP 1995 p. 385/386; Pierre
Tschannen / Martin Frick, La notion de personne à l'origine de
l'assainissement selon l'art. 32d LPE, avis de droit à l'intention de l'Office
fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage, septembre 2002, pp. 7-8
et les références citées).
En l’espèce, les propriétaires B.________ et C.________
répondent à la fois à la définition de perturbateur par comportement et par
situation car ils sont propriétaires de l’immeuble en question et ils ont fait
réaliser eux-mêmes les travaux litigieux de fermeture de l’issue de secours, de
leur propre initiative. L’ordre de remise en état de l’issue de secours doit
donc leur être notifié directement par la municipalité. Il convient d’examiner
si les conditions requises par la jurisprudence pour ordonner la remise en état
des lieux sont remplies. Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une
construction ou un ouvrage édifié sans permis et pour lequel une autorisation
ne pouvait être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la
proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit
s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une situation
conforme au droit que des inconvénients qui en découlent pour le constructeur
(ATF 123 II 248 consid. 4a p. 255; 108 Ia 216 consid. 4b p. 218).
L'autorité doit renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont
mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage
que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de
bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances
sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui
aurait changé dans l'intervalle (ATF 123 II 248 consid. 4a p. 255).
En l’espèce, les coûts de remise en état de l’issue
de secours ne sont nullement disproportionnés. Il s’agit de travaux qui peuvent
être effectués très rapidement par la création de l’ouverture et la
reconstruction des quelques marches de l’escalier extérieur démoli sans droit
non plus. L’importance des règles en cause n’est pas mineure puisqu’elles concernent
la sécurité de la clientèle d’un établissement de 60 places et ont une
influence économique non négligeable sur les exploitantes. Enfin, il est
douteux que les propriétaires se soient crus autorisés à procéder à la
fermeture de l’issue de secours. Il est vrai que la Cour d’appel pénale a
confirmé une condamnation des exploitantes pour dommage à la propriété à la
suite de la réouverture de l’issue de secours en 2012. Ce jugement pénal ne
donnait toutefois pas l’autorisation aux propriétaires concernés de violer les
dispositions de police des constructions applicables à de tels travaux. Les
propriétaires étaient assistés d’un mandataire professionnellement qualifié et
ils ne pouvaient l’ignorer. De plus et surtout, ils ont procédé à ces travaux
après la notification de l’arrêt du Tribunal fédéral, duquel il ressort
clairement que l’issue de secours par la cuisine serait possible si elle était
sûre et dégagée. Il est donc vraisemblable que les propriétaires ont voulu
mettre les autorités devant le fait accompli en réalisant des travaux de
fermeture de l’issue de secours non autorisés par la municipalité. Si les
propriétaires s’estimaient en droit de procéder à la fermeture de l’issue de
secours uniquement en fonction du jugement pénal, ils auraient procédé à ces
travaux dès l’entrée en force de ce jugement. Mais en réalité, c’est bien
l’arrêt du Tribunal fédéral qui a été le fait déclencheur pour procéder à des
travaux illicites de fermeture de l’issue de secours et une éventuelle bonne
foi des propriétaires concernés ne peut être retenue.
Enfin, l’argumentation des propriétaires B.________
et C.________ selon laquelle un avant-projet de surélévation de l’immeuble
nécessitait la fermeture de l’issue de secours pour l’éventuelle création d’un
ascenseur à cet emplacement n’est par ailleurs pas pertinente. En effet, le
projet de surélévation de l’immeuble n’est actuellement matérialisé que par une
esquisse dont la conformité à la réglementation en vigueur et en voie
d’approbation paraît douteuse (esthétique d’un ascenseur extérieur desservant
des balcons privatifs et proximité avec la limite de propriété voisine); mais
surtout, une telle étude n’imposait nullement la fermeture immédiate de l’issue
de secours, compte tenu du caractère aléatoire de l’obtention d’un permis de
construire pour la réalisation de tels travaux et des délais nécessaires
(plusieurs années) avant l’ouverture d’un chantier.
d) En ce qui concerne les travaux de déplacement de
la cuisine réalisés par la société recourante, il ressort de l’instruction de
la cause que les propriétaires, en tous les cas B.________, étaient présents
lorsque ces travaux ont été exécutés et qu'ils en avaient connaissance; il
appartenait à la société recourante de solliciter un permis de construire pour
la réalisation de ces transformations intérieures, lesquelles pouvaient
vraisemblablement être dispensées d'enquête publique en ne modifiant pas la
destination de l'établissement public ni l'aspect extérieur des lieux. A la
différence de la fermeture d'une issue de secours, le déplacement de la cuisine
n'apparaît en effet pas à première vue contraire à la règlementation communale
en vigueur et en cours d'élaboration et ne modifie en rien la destination de
l’établissement ni son aspect extérieur, et pourrait vraisemblablement être
admis. Il appartient toutefois à la municipalité d'ordonner également, par une
procédure distincte, la régularisation de ces travaux en demandant le dépôt
d'une demande de permis de construire. Dans la situation actuelle, on peut se
poser la question de savoir si un éventuel refus des propriétaires de signer la
demande de permis de construire pourrait être assimilé à un abus de droit,
puisqu’ils ont eu connaissance de ces travaux et les ont vraisemblablement acceptés
à l’époque, tout le moins tacitement lors de leur réalisation; ils ne sont
d’ailleurs jamais intervenus auprès de la municipalité à ce sujet (arrêt AC.2013.0286
du 2 septembre 2013 consid. 3). En tout état de cause, la question de la
régularisation des travaux d'aménagement de la cuisine ne fait pas l'objet du
recours, qui est déterminé par la décision attaquée et les conclusions prises
par les parties, de sorte que le tribunal n'a pas à se prononcer sur cette
question. En l'état, le tribunal constate que le chemin de fuite vers l'issue
de secours est libre de tout obstacle et assure une évacuation sécurisée de la
clientèle, sous réserve de deux points de détail à régler mentionnés ci-dessus
(cf.
supra
consid. 2b) et du rétablissement de la situation
réglementaire à ordonner par la municipalité pour assurer la réouverture de
l’issue de secours.
e) Les propriétaires ont encore invoqué des
problèmes liés aux installations électriques. Toutefois, il ressort du dernier
rapport produit par la société recourante que les mesures de mise en conformité
ont été réalisées et que les points concernant la cuisine ont été terminés en
avril 2016.
3.
a) Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être
partiellement admis dans le sens des considérants. La décision de la Police
cantonale du commerce du 22 novembre 2012 limitant la capacité de l'établissement
******** à 50 personnes est annulée et le dossier retourné à cette
autorité afin qu'elle complète l'instruction et statue à nouveau. Dans ce cadre,
il appartient à la municipalité d'ordonner la remise en état à bref délai de la
sortie de secours. Enfin, il appartiendra à la Police cantonale du commerce
d'exiger de la société exploitante les travaux de mise en conformité pour
assurer la sécurité de l'issue de secours en procédant à la fermeture de l’espace
existant à l'endroit des fourneaux et en installant au plafond les aménagements
nécessaires permettant le confinement des fumées en cas d'incendie dans la
cuisine. Sous réserve de ces deux conditions, l'issue de secours doit être
considérée comme suffisamment sûre et dégagée.
b) En ce qui concerne la répartition des frais et
dépens, le tribunal constate que les propriétaires B.________ et C.________ ont
notablement compliqué la procédure en faisant procéder à des travaux illicites
de fermeture de la sortie de secours alors même que le tribunal statuait sur
les mesures urgentes concernant cet aspect. Bien que la société recourante
n’obtienne que partiellement gain de cause, il se justifie, de mettre à la
charge de propriétaires concernés la totalité des frais et dépens de la cause en
application des art. 49 al. 2 et 56 al. 1 LPA-VD.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis dans le sens des considérants.
II.
La décision du Département de l'économie et des sports du 22 novembre
2012 concernant la licence de l'établissement ******** est annulée. Le dossier
est retourné à la Police cantonale du commerce pour compléter l'instruction de
la cause dans le sens des considérants et statuer à nouveau.
III.
Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis
à la charge des propriétaires B.________ et C.________, solidairement entre
eux.
IV.
Les propriétaires B.________ et C.________ sont solidairement débiteurs
de la société A.________ d'une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre
de dépens.
Lausanne, le 21 novembre 2016
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.