vd_omni · PS.2003.0088 · 2004-02-03 · fr

c/Centre social régional de l'Ouest lausannois | Confirmation d'une décision du CSR infligeant une suspension consistant en la réduction de 15% du forfait I de l'ASV. Une telle sanction est en effet compatible avec le principe constitutionnel garantissant le droit d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse. Malgré plusieurs avertissements, la recourante s'est rendue coupable de manquements graves. Elle n'a en effet pas fait preuve du zèle que l'on peut exiger d'elle afin de trouver un emploi. Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 03.02.2004 PS.2003.0088

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 3 février 2004
sur le recours interjeté par
X.________
,
anciennement domiciliée ********, Y.________, actuellement poste restante,
Y.________,
contre
la décision du
Centre social régional de
l'Ouest lausannois
(ci-après : CSR) du 28 mars 2003 (fin d'aide
sociale).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Pierre-André
Berthoud président; M. Jean Meyer et M. Rolf Wahl, assesseurs. Greffier: M.
Sébastien Schmutz
Vu les faits suivants:
A.
X.________
a
bénéficié des prestations de l'aide sociale vaudoise (ASV) depuis le 1
er
février 2001.
A la suite d'un
entretien du 23 janvier 2003, le CSR lui a indiqué, par pli du lendemain, qu'il
ne pouvait plus tolérer son comportement en rapport avec différents rendez-vous
manqués aussi bien au CSR qu'à l'Office régional de placement et ses recherches
d'emploi insatisfaisantes, insuffisantes et répétitives. Il l'a donc rendue
attentive au fait que si aucune modification de son attitude n'était constatée
jusqu'à son prochain rendez-vous avec son assistante sociale, soit le 25
février 2003, il serait contraint de prendre une sanction à son égard,
équivalente à la suppression du forfait II, ce qui représentait une diminution
de 100 fr. de son budget mensuel d'aide sociale.
X.________
a également
été informée par lettre de l'Office régional de placement de l'Ouest lausannois
du 27 janvier 2003 qu'elle avait été désinscrite à compter de cette date de sa
qualité de demandeuse d'emploi.
B.                    Par décision du 28 mars
2003, le CSR a mis fin avec effet immédiat à son intervention financière en
faveur de l'intéressée. A l'appui de cette décision, il a retenu qu'il avait
appris qu'elle exerçait une activité lucrative dans le domaine du textile qui
la mettait à l'abri du besoin puisqu'elle ne jugeait plus utile de venir aux
rendez-vous qui lui étaient fixés.
L'intéressée a réagit
par pli du 7 avril 2003. Elle y indiquait que l'activité précitée n'était pas
exercée régulièrement mais de manière occasionnelle, qu'elle avait en effet
acheté quelques habits d'enfants en France qu'elle avait pu revendre, qu'il lui
était ainsi arrivé de gagner quelques cinquantaines de francs, qu'elle n'avait
toutefois aucun autre revenu et que sa situation financière était très
précaire.
Le 14 avril 2003, le
CSR a invité
X.________
à préciser, justificatifs à l'appui, depuis
quelle date et pour quel montant elle avait touché des prestations financières,
ainsi qu'à fournir des indications concernant l'activité ou l'occupation de son
fils. Cette dernière a répondu le 21 avril suivant qu'elle n'était allée qu'une
seule fois en France le 26 mars pour acheter des vêtements d'enfants d'occasion
pour un montant de 200 fr., qu'elle n'en avait revendu qu'une petite quantité à
hauteur de 75 fr., que son fils était en France depuis février 2003 et qu'elle
n'était pas en mesure de fournir des justificatifs concernant ses affirmations.
C.
X.________
a
recouru auprès du Tribunal de céans par acte posté le 29 avril 2003 contre la
décision précitée du CSR du 28 mars de la même année. Elle s'y est référée aux
explications présentées au CSR à l'occasion de ses courriers des 7 et
21 avril 2003. Elle a aussi fait valoir que la décision de fin d'aide
sociale avait entraîné une résiliation de son bail puisqu'elle n'était plus en
mesure de payer le loyer et qu'un autre de ses fils, né le 21 mars 1988, était
arrivé en Suisse le 2 avril de la même année, qu'il y avait déposé une demande
d'asile, qu'il logeait chez elle et qu'il était entièrement à sa charge. Elle a
donc conclu au rétablissement de l'aide sociale.
D.                    Par avis du 6 juin 2003,
le juge instructeur du tribunal a notamment admis la recevabilité formelle du
recours, la décision litigieuse ayant été notifiée postérieurement au 1
er
avril 2003. Le CSR a informé le Tribunal de céans le 17 juin 2003 que la
recourante lui avait transmis divers éléments qui avaient permis de reprendre
l'aide financière en sa faveur avec effet au 1
er
avril 2003, que
cette aide était toutefois soumise à diverses conditions qui avaient été
notifiées à
X.________
et que l'on pouvait donc se demander si le
recours ne devenait pas sans objet. A cet envoi était jointe copie d'une
correspondance du CSR du 15 mai 2003 informant la recourante qu'il allait
reprendre l'octroi de l'ASV pour un montant de 858 fr. 50, correspondant au
noyau intangible de l'ASV, soit le forfait I moins 15%. Il y était aussi
précisé que l'aide financière reprendrait et se poursuivrait sur présentation,
toutes les semaines, des recherches d'emploi de la recourante, lesquelles devaient
être sérieuses et variées et par la remise d'un chèque chaque semaine à un jour
défini d'entente avec l'assistante sociale en charge du dossier.
Le CSR a rendu le 17
juin 2003 une nouvelle décision formelle mettant la recourante au bénéfice de
l'ASV à hauteur du noyau intangible, son loyer étant payé directement à un
tiers, et ce dès le 1
er
mai 2003, pour un forfait mensuel de 1'110
fr. moins 251 fr. 50 de retenue pour sanction et un loyer pris en compte à
hauteur de 1'200 fr. Par lettre d'accompagnement du 19 juin 2002, le CSR a
informé la recourante que la sanction précitée était d'une durée de trois mois
au cours desquels seraient examinés ses recherches d'emploi et sa ponctualité
aux rendez-vous. Elle a de plus été informée qu'une nouvelle sanction pourrait
être appliquée en cas de nouveau manquement.
E.                    Sur la base des
indications qui précèdent, le juge instructeur du tribunal a invité la
recourante, par avis du 27 juin 2003, à indiquer si elle entendait maintenir ou
retirer son recours et à, cas échéant, réactualiser ses conclusions et préciser
sur quels points portait encore sa contestation.
X.________
n'a pas
réagi dans le délai imparti à cet effet.
F.                     Le CSR a déposé sa
réponse au recours le 2 octobre 2003. Il y a rappelé qu'il avait mis fin à son
intervention financière en faveur de la recourante lorsqu'il avait appris, tout
à fait fortuitement, qu'elle réalisait des revenus par la revente de vêtements,
qu'étant en recherche d'emploi, elle n'avait pas effectué tout ce que l'on
pouvait attendre d'elle en la matière ce qui lui avait valu la fermeture de son
dossier auprès de l'ORP, qu'elle avait aussi manqué plusieurs rendez-vous avec
son assistante sociale auprès du CSR, que l'aide financière avait toutefois été
reprise à hauteur du noyau intangible dès le 1
er
avril 2003 à
certaines conditions et que cette sanction était maintenue, la recourante
n'ayant pas encore rempli toutes les conditions posées par le CSR malgré le
long délai écoulé depuis avril 2003. Le CSR a donc conclu au rejet du recours.
Par pli du 25 novembre
2003, la recourante a insisté sur le fait que son activité de vente d'habits
avait été très occasionnelle et lui avait rapporté 75 fr. Elle a de plus
précisé qu'elle avait été expulsée de son appartement, qu'elle n'avait pas
retrouvé de logement, que la demande d'asile en faveur de son fils avait été
retirée et qu'il était pris en charge dans un foyer. Elle a enfin déclaré
maintenir son recours et requis l'examen de son droit à l'aide sociale.
G.                    Par avis du 11 décembre
2003, le juge instructeur du tribunal a informé les parties que l'instruction
du recours était achevée et que l'arrêt à intervenir leur serait notifié
ultérieurement.
Le Tribunal
administratif a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.                     Déposé dans le délai de
30 jours fixé à l'art. 24 de la Loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide
sociales (ci-après LPAS), le recours est intervenu en temps utile. Il est au
surplus recevable en la forme.
2.                     Selon l'art. 3 LPAS,
l'aide sociale a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés
sociales, notamment par des prestations financières. Ces prestations sont
subsidiaires aux autres prestations sociales - fédérales ou cantonales - et aux
assurances sociales; elles peuvent, cas échéant, être versées en complément
(art. 3 al. 2 LPAS).
a) L'aide sociale est
destinée aux personnes séjournant sur le territoire vaudois (art. 16 LPAS).
Elle est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens
nécessaires pour satisfaire ses besoins vitaux et personnels indispensables
(art. 17 LPAS). Elle doit permettre aux bénéficiaires et à leur famille de
vivre dignement (cf. Thomet, Commentaire concernant la loi fédérale sur la
compétence en matière d'assistance des personnes dans le besoin - ci-après: LAS
-, Zurich 1994, no 67). D'une part, elle doit couvrir les besoins en
nourriture, logement, vêtements et soins médicaux (besoins vitaux), d'autre
part, elle doit dans certains cas tenir compte d'autres besoins particuliers
tels que les déplacements, les cotisations d'assurances, la formation
professionnelle et les vacances d'enfants (besoins personnels), qui varient de
cas en cas et doivent être justifiés (v. l'exposé des motifs du Conseil d'Etat
relatif au projet de la loi sur la prévoyance et l'aide sociales, BGC,
printemps 1977, p. 758).
b) La nature,
l'importance et la durée de l'aide sociale sont déterminées en tenant compte de
la situation personnelle et familiale de l'intéressé et des circonstances
locales. Les prestations sont allouées dans les cas et dans les limites prévues
par l'ex-Département de la prévoyance sociale et des assurances (DPSA) -
actuellement Département de la santé et de l'action sociale (DSAS) -, selon les
dispositions d'application de la loi (art. 21 LPAS). L'organe communal fixe le
montant de l'aide sur la base des normes établies par le DPSA; s'il juge
équitable de s'écarter de ces normes, il doit obtenir l'accord de ce dernier
(art. 12 du règlement d'application du 18 novembre 1977 de la LPAS; ci-après:
RPAS). Pour établir des faits permettant d'admettre l'absence ou le manque
partiel de revenu ou de fortune, il y a lieu de se fonder sur la règle du degré
de vraisemblance prépondérante, appliquée à l'appréciation des preuves en
matière d'assurance sociale (ATF 121 V 204).
c) Par ailleurs,
l'art. 17 LPAS, comme l'art. 2 al. 1 LAS, pose pour principe la subsidiarité de
l'assistance; avant de reconnaître qu'une personne est dans le besoin, on peut
raisonnablement exiger d'elle, si elle est apte au travail, qu'elle s'efforce
de trouver une activité lucrative appropriée et si elle dispose d'une fortune,
qu'elle la réalise et en affecte le produit à son entretien. Il découle de ce
principe que seule sera considérée dans le besoin la personne qui ne peut
pourvoir à son entretien par ses propres moyens; sont considérées comme telles
les autres prestations sociales fédérales (AVS, AI et prestations
complémentaires, assurance-chômage, prévoyance professionnelle, etc.) et
cantonales (revenu minimum de réinsertion) dont pourrait bénéficier l'intéressé
et auxquelles l'aide sociale est, vu l'art. 3 al. 2 LPAS, subsidiaire. De même,
les contributions alimentaires et d'entretien versées en vertu du droit de la
famille font partie des moyens propres que le requérant doit affecter à son
entretien avant de pouvoir être considéré comme une personne dans le besoin (v.
Thomet, op. cit., no 70, p. 53).
3.                     Toutefois, conformément
à l'art. 11 LPAS, l'organe communal doit rechercher au préalable toute solution
satisfaisante pour le requérant de nature à prévenir l'octroi de prestations
financières. Plus généralement, la jurisprudence admet qu'on peut exiger de
l'intéressé qu'il entreprenne tout ce qui est nécessaire pour réduire sa prise
en charge par la société, notamment en effectuant les recherches d'emploi qu'on
est en droit d'attendre de lui (cf. arrêt PS 2003/0104 du 18 août 2003 et les
références citées). L'aide sociale peut être refusée lorsque le requérant
adopte un comportement abusif (cf. sur ce point, Wolffers, Grundriss des
Sozialhilferechts, Bern 1993, p. 168). On trouve à l'art. 23 al. 1 LPAS
l'illustration de ce principe:
" La personne aidée est tenue, sous peine
de refus des prestations:
- de donner aux organes qui
appliquent l'aide sociale les informations utiles         sur sa situation
personnelle et financière ainsi que de leur communiquer    immédiatement tout
changement de nature à modifier les prestations dont   elle bénéficie;
- d'accepter, le cas échéant, des
propositions convenables de travail".
Faisant application de
l'art. 23 LPAS, le Tribunal administratif a confirmé, dans l'arrêt PS
2003/0104, déjà cité, qu'il n'existait pas d'obligation d'assistance à l'égard
de l'administré qui provoque ou maintient délibérément son indigence dans le
but de bénéficier des subsides des services sociaux (cf. en outre, arrêt PS
2003/0104 et les références). La doctrine et la jurisprudence récentes
considèrent toutefois qu'il existe un droit fondamental au maintien du minimum
vital
("Existenzminimum")
, découlant implicitement de la
Constitution fédérale (v. ATF 121 I 367; cf. Wolffers, op. cit., p. 78 ss).
C'est donc à la lumière de ce droit constitutionnel qu'il y a lieu
d'interpréter l'art. 23 LPAS. Dans cette perspective, le refus de l'aide
sociale, même s'il est prévu expressément par cette disposition en cas de rejet
de propositions convenables de travail ou de violation de l'obligation de
renseigner, se trouve soumis aux strictes conditions régissant de manière
générale une atteinte à un droit fondamental; une telle atteinte doit non
seulement avoir une base légale suffisante, mais encore correspondre à un
intérêt public prédominant, être proportionnelle et sauvegarder le contenu
essentiel du droit fondamental (cf. Wolffers, op. cit., p. 88). Ainsi et
sous réserve de l'hypothèse d'un recours abusif à l'assistance, quel que soit
le manquement reproché au bénéficiaire de l'aide sociale, on ne saurait le
priver de ce qui est nécessaire pour assurer la vie physique (nourriture,
vêtements, logement et traitement médical) et qui constitue un noyau intangible
(cf. J. P. Müller, Elemente einer Schweizerischen Grundrechttheorie, Bern,
1982, p. 141).
4.                     Encore faut-il pour
prendre une telle sanction que l'autorité s'assure que l'administré à
sanctionner est en mesure de se procurer par ses propres forces ce dont il a
besoin (JAB 1988, p. 35); aussi, elle lui adressera un avertissement préalable
(Wolffers, op. cit., 1993, p. 168; cf. également le chiffre 2 des Instructions
administratives édictées par le Service de prévoyance et d'aide sociales et
entrées en vigueur le 1er janvier 1991, selon lequel
"l'organe communal
apprécie lorsqu'il doit cesser ou diminuer l'aide sociale, notamment dans les
cas de bénéficiaires faisant peu d'efforts pour retrouver du travail. Des
avertissements et des délais doivent lui être donnés avant la suppression des
secours"
) et veillera à ce que sa décision ne touche pas la situation
des parents ayant à l'égard de l'intimé un droit à l'entretien; elle en
limitera au surplus les effets dans le temps (Wolffers, op. cit., 1993, p.
169).
5.                     La jurisprudence a
ainsi posé les principes suivants en matière de sanctions relatives à l'aide
sociale, lesdits principes ayant été repris dans les directives du Service de
prévoyance et d'aide sociales intitulées "Principes d'application de
l'aide sociale vaudoise" (v. arrêt TA PS 2003/0104 déjà cité à plusieurs
reprises).
Les situations qui
peuvent conduire à des sanctions consistent donc, notamment, en :
-   faire peu d'efforts pour retrouver du
travail;
-   limiter ses offres d'emploi sans motifs
valables;
-   refuser de prendre un emploi convenable;
-   renoncer à accepter un emploi;
-   ne pas fournir les informations utiles
qu'on peut exiger sur sa situation financière et personnelle;
-   détourner ou utiliser l'ASV à d'autres
fins que celles qui ont été prévues;
-   demeurer dans un appartement hors norme
au-delà d'un délai raisonnable;
-   refuser d'entreprendre des démarches
administratives, juridiques ou auprès d'assurances, afin de faire valoir ses
droits aux prestations.
Des avertissements et
des délais doivent être donnés avant la diminution ou la suppression des aides,
en appliquant, entre autre, les modalités suivantes :
a) poser de façon précise la règle de
conduite à observer servant de mesure de référence et d'avertissement;
b) détailler les exigences et préciser à
nouveau les règles destinées à ce que le bénéficiaire recouvre de lui-même son
autonomie; exprimer clairement les modifications souhaitées et le délai
d'épreuve; formuler les démarches concrètes attendues du bénéficiaire en vue de
trouver un emploi ou un appartement, dont le loyer est raisonnable;
c) déterminer les délais et l'échéance, à
partir de laquelle, si les modifications ou les démarches demandées ne sont pas
intervenues, l'aide sera diminuée ou supprimée.
Une telle sanction
portera sur les prestations excédant les besoins vitaux et pour un temps
déterminé. De plus, la sanction limitera ses effets dans le temps ou sera levée
dès l'accomplissement des démarches, à défaut desquelles elle avait été
décidée.
6.                     Le Tribunal de céans a
aussi déjà confirmé, en se basant sur les normes de la Conférence suisse des
institutions d'action sociale, que les sanctions suivantes étaient possibles,
conformes au principe de proportionnalité et compatibles avec l'art. 12 de la
Constitution fédérale selon lequel, quiconque est dans une situation de
détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être
aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une
existence conforme à la dignité humaine :
- refus d'accorder, réduction ou annulation
des prestations circonstancielles;
-   refus d'accorder, réduction ou annulation
du forfait II pour l'entretien, la première fois pour une durée allant jusqu'à
douze mois, après réexamen approfondi, pour une nouvelle période maximale de
douze mois;
-   réduction enfin du forfait I d'un maximum
de 15% pour une durée allant jusqu'à six mois au maximum, cela si des motifs
particuliers de réduction sont constatés (manquement grave au devoir, obtention
illégale de prestations dans des cas particulièrement graves, récidive).
Le Tribunal de céans a
de plus précisé que des fautes relativement graves pouvaient être sanctionnées
d'emblée sans qu'un avertissement préalable ne soit nécessaire (arrêt TA PS
2002/0171 du 27 mai 2003 et les références citées).
7.                     En l'espèce, le CSR a
rapporté en cours de procédure sa décision initiale du 28 mars 2003 mettant fin
avec effet immédiat à toute aide financière en faveur de la recourante. Cette
dernière décision a été remplacée par une nouvelle décision lui infligeant, à
partir du 1
er
avril 2003, une sanction correspondant à une réduction
de 15% du forfait I alloué à la recourante.
La recourante n'a
jamais donné suite à l'avis du juge instructeur du tribunal l'invitant à
préciser en quoi elle contestait cette nouvelle position du CSR, position
matérialisée dans la décision de cette autorité du 17 juin 2003 prévoyant le
versement, dès le 1
er
mai 2003, d'un forfait mensuel de 1'110 fr.
moins 251 fr. 50, soit de 858 fr. 50, plus participation au loyer. Il y a
toutefois lieu de déduire de l'absence d'explication de la recourante qu'elle
s'en prend à cette réduction de 15% de son forfait I.
Il ressort très
clairement du dossier du CSR que la recourante n'a pas fait preuve de la
collaboration nécessaire avec cette autorité afin de trouver un emploi,
autrement dit une solution de nature à lui permettre de se passer des
prestations de l'aide sociale vaudoise ou, à tout le moins, de les diminuer. Il
lui était en effet reproché de ne pas se présenter aux rendez-vous tant du CSR
que de l'ORP et d'effectuer des recherches d'emploi insatisfaisantes,
insuffisantes et répétitives. Ce comportement a valu à la recourante un
avertissement écrit avec menace de sanction le 24 janvier 2003. La décision
litigieuse initiale, soit celle du 28 mars 2003, démontre que la recourante n'a
pas changé de comportement à la suite de cet avertissement. Il y est en effet
clairement indiqué que
X.________
ne jugeait pas utile de venir aux
rendez-vous fixés par le CSR. L'instruction du présent recours a de plus
démontré que la recourante n'avait pas fait grand cas de cet avertissement. En
effet, lorsque le CSR a décidé de reprendre le versement de l'aide sociale
vaudoise, à hauteur du noyau intangible moins 15%, il a clairement informé
X.________
que cette aide ne se poursuivrait que sur présentation, toutes les semaines, de
ses recherches d'emploi qui devaient être sérieuses et variées et si la
recourante respectait les rendez-vous avec son assistante sociale
(v. courriers du CSR des 15 mai et 17 juin 2003). Or, à l'occasion de sa
réponse au recours du 2 octobre 2003, le CSR a précisé qu'il maintenait la
sanction prononcée contre
X.________
puisque cette dernière n'avait pas
encore rempli toutes les conditions auxquelles était subordonnée la poursuite
de l'aide, malgré le long délai qui s'était écoulé depuis le mois d'avril 2003.
L'attitude de la recourante durant la procédure de recours est aussi explicite
puisqu'elle n'a jamais répondu à la demande, pourtant très claire, du juge
instructeur du tribunal qui visait à savoir en quoi elle contestait cette
nouvelle sanction.
X.________
s'est donc bien rendue coupable de manquements graves qui justifient la
décision litigieuse.
8.                     Il ressort des
considérants qui précèdent que le recours est mal fondé et que la décision
attaquée doit être confirmée.
Le CSR est toutefois
invité à examiner, dans les meilleurs délais, en prenant en considération le
délai jurisprudentiel durant lequel une réduction de 15% du forfait I peut être
opérée (consid. 5 et 6 ci-dessus), si la sanction infligée à la recourante doit
être maintenue. Il est aussi prié d'examiner si le principe même d'un droit à
l'aide sociale vaudoise peut être reconnu à
X.________
puisque,
conformément à la loi, l'aide sociale ne peut être octroyée qu'aux personnes
séjournant sur le territoire vaudois (art. 16 al. 1 LPAS). Une des conditions
du droit à l'aide sociale vaudoise est donc un séjour dans notre canton. Il ne
semble pas que la recourante remplisse cette condition. En effet, une adresse
sous forme de poste restante n'est pas suffisante, pas plus du reste qu'une
attestation du Service de la population autorisant une personne étrangère à
séjourner dans notre canton. Ce dernier document n'est rien d'autre qu'une
simple autorisation qui ne démontre pas encore la réalité d'un séjour sur
territoire vaudois. Ces considérations sont d'autant plus fondées en l'espèce
qu'il semble, sur la base des renseignements fournis par le CSR, que la
recourante séjourne à l'heure actuelle en Valais.
Le présent arrêt est
rendu sans frais.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision du
Centre social régional de l'Ouest lausannois du 28 mars 2003 est
confirmée.
III.                     Le présent
arrêt est rendu sans frais.
np/Lausanne, le 3 février 2004.
Le
président:
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint