vd_omni · GE.1992.0077 · 1992-11-26 · fr

c/ Mun. de Leysin | Révocation d'un fonctionnaire communal pour cause de consommation excessive d'alcool; procédure respectée.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 26.11.1992 GE.1992.0077

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T -
du 26 novembre 1992
__________
sur le recours interjeté par A.________,
à ********, dont le conseil est l'avocat E. de Braun, à Lausanne,
contre
la décision de la Municipalité de Leysin,
représentée par l'avocat Jean de Gautard, à Lausanne, du 12 mai 1992, le
licenciant avec effet immédiat.
***********************************
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM.       J.-C. de Haller, président
V. Pelet, assesseur
Mme      C. Stäger, assesseur
Greffière : Mlle A.-M. Steiner, sbt
constate en fait  :
______________
A.                            Le recourant
A.________ est entré au service de la Commune de Leysin, en qualité de chef du
Service de B.________, le 1er février 1971. Il a occupé cette fonction sans
discontinuer depuis cette date, et a atteint en 1991 ses vingt ans d'activité
au service de la commune.
B.                            Depuis
plusieurs années, la Municipalité de la Commune de Leysin est confrontée à un
problème de consommation excessive d'alcool dans les services communaux, et en
particulier à B._______. C'est ainsi qu'en 1986, elle a attiré expressément
l'attention des chefs d'équipes sur les risques découlant, et pour le personnel
lui-même et pour la bonne exécution du travail, d'une consommation d'alcool
durant le travail (PV du 4 février 1986, p. 56). Cette mise en garde a été
renouvelée aux chefs des services, reçus par la municipalité le 4 juillet 1989
(PV du 4 juillet 1989, p. 320).
C.                            Dans sa séance
du 12 mars 1990, la municipalité a reçu le recourant pour un entretien. A cette
occasion, le problème de la consommation d'alcool dans l'administration a été
abordé et, plus précisément, la municipalité a encouragé le recourant à suivre
une cure médicale de désintoxication. Le recourant a donné suite à cette
invitation et a été hospitalisé à la ******** du 20 mars au 11 avril 1990,
volontairement, pour une cure de désintoxication d'alcool. Dès sa sortie, il
s'est soumis également volontairement à un contrôle médical, qui s'est
poursuivi jusqu'en avril 1992.
D.                            M. C.________,
conseiller municipal responsable des travaux de la Commune de Leysin, ayant
constaté dans le courant de l'été et de l'automne 1990 que le recourant
persistait à consommer de l'alcool, notamment durant le temps de travail, a
soumis le cas à la municipalité qui, dans sa séance du 1er octobre 1990, a
décidé d'adresser à A.________ (ainsi qu'à trois autres employés) un
avertissement. Celui-ci a été communiqué, sous pli recommandé, au recourant le
même jour, dans la teneur suivante :
"Monsieur, la Municipalité a eu le regret
de constater qu'après avoir, en mars dernier, consenti un effort louable de
lutte personnelle contre l'abus d'alcool, vous avez, malheureusement, renoué
avec d'anciennes habitudes de consommation de boissons alcooliques pendant les
heures de travail.
Ce faisant, vous contrevenez aux dispositions de l'article 15a du statut du
personnel de la Commune de Leysin.
Comme la Municipalité a eu l'occasion de vous le préciser, cette situation
entraîne de votre part des manquements à vos fonctions de chef de service, des
difficultés de collaboration avec vos collègues ainsi qu'un effritement de
votre autorité sur les employés que vous êtes chargé de diriger.
Nous vous invitons donc à faire à nouveau un sérieux effort sur vous-même pour
vous libérer de l'emprise de l'alcool et être pleinement apte à
l'accomplissement de vos tâches.
A cet égard, nous devons vous rappeler que la Municipalité entend faire
appliquer strictement les dispositions du statut du personnel, particulièrement
en ce qui concerne l'interdiction de consommer de l'alcool pendant les heures
de travail ou, pour les chauffeurs, pendant les heures qui précèdent la reprise
du service.
Nous vous prions donc de bien vouloir considérer la présente lettre comme
un dernier avertissement
avant le licenciement
.
La Municipalité serait navrée de devoir en
arriver à cette mesure mais elle n'hésitera pas à l'appliquer en cas de besoin.
C'est la raison pour laquelle nous vous prions d'accorder une attention très
sérieuse à la présente et dernière mise en garde.
Nous vous prions de croire, Monsieur, à l'assurance de notre considération
distinguée."
E.                            Les problèmes
d'alcool persistant, la municipalité a dû à nouveau prendre des mesures, en
janvier 1991. Au nombre de ces mesures figurait un entretien du recourant avec
le syndic et M. C.________, entretien au cours duquel il a été à nouveau
formellement indiqué à A.________ que la situation n'était plus tolérable et
qu'elle devait s'améliorer rapidement (PV du 14 janvier 1991, p. 9 et 10). Tel
n'a apparemment pas été le cas et, la municipalité a dû à nouveau se pencher
sur le problème dans sa séance du 15 juillet 1991, le conseiller municipal
C.________ signalant une nouvelle détérioration dans le comportement du
recourant (PV du 15 juillet 1991, p. 226).
F.                            A la séance de
la municipalité du 24 avril 1992, M. C.________ a fait un rapport à la
municipalité, pour signaler que le recourant s'était à nouveau présenté en état
d'ivresse au travail, et qu'il s'était même mis au volant de véhicules de
service dans cet état, provoquant des dégâts matériels sur des véhicules. Ces
faits - contestés par le recourant, comme on le verra ci-dessous - ont amené la
municipalité à considérer qu'il n'y avait plus d'autre solution que de procéder
au licenciement de l'intéressé. La décision de principe de révoquer le chef du
Service de la voirie a été prise au cours de la séance suivante, soit le 1er
mai 1992, la municipalité décidant également, quant à la procédure à suivre, de
convoquer A.________ à la prochaine séance pour l'entendre et lui communiquer
la décision définitive qui serait prise. Cette audition a effectivement eu lieu
à la séance du 8 mai 1992, au cours de laquelle tant le syndic que M.
C.________ ont rappelé au recourant les différents griefs qui étaient formulés
à son endroit depuis plusieurs années et lui ont signifié que, la situation
n'étant plus tolérable, notamment à la suite des derniers incidents, la
municipalité avait décidé de le révoquer. Le recourant a contesté les reproches
formulés à son endroit, notamment à propos des incidents d'avril 1992, en
soutenant qu'il était l'objet d'une machination, montée contre lui notamment
par M. C.________ (PV du 8 mai 1992 p. 146). Il a ensuite spontanément remis
les clés des locaux de service et s'est retiré.
G.                            Par lettre
recommandée du 12 mai 1992, la Municipalité de Leysin a communiqué au recourant
qu'il était licencié avec effet immédiat. C'est contre cette décision qu'est
dirigé le présent recours interjeté par mémoire du 20 mai 1992. La municipalité
s'est déterminée par mémoire du 27 août 1992. Les arguments des parties seront
repris ci-après, pour autant que de besoin.
H.                            L'effet
suspensif n'a pas été ordonné au recours, le recourant ayant effectivement
quitté ses fonctions en mai 1992, époque depuis laquelle, selon ses
affirmations, il effectue différents travaux de gauche et de droite.
et considère en droit :
________________
1.                             Dans la
mesure où elle comporte une restriction à la liberté individuelle, une sanction
disciplinaire - ou un renvoi pour justes motifs - doit reposer sur une base
légale (ATF 108 Ib 165, et les références citées). En l'espèce, la Municipalité
de Leysin s'est fondée sur le règlement du 17 novembre 1972, modifié le 11
décembre 1981 et le 8 décembre 1989, sur le statut du personnel de la Commune
de Leysin (ci-après statut). Edictée en vertu d'une délégation de compétence
sans équivoque (art. 4 ch. 9 de la loi du 28 février 1956 sur les communes) et
approuvée par le Conseil d'Etat, cette norme constitue sans aucun doute une
base légale suffisante. Elle n'a d'ailleurs pas été mise en doute par le
recourant, à juste titre.
2.                             Le tribunal
doit en revanche préalablement trancher le point de savoir si le renvoi de
A.________ constitue un renvoi pour justes motifs (art. 11b du statut) ou une
révocation disciplinaire (art. 57 lit. g du statut). La question n'est pas
essentielle pour déterminer si ce renvoi est ou non justifié, parce que
l'alcoolisme - dans la mesure où ce grief se révèle fondé, ce qui sera examiné
ci-dessous - peut constituer selon les circonstances aussi bien une violation
des devoirs de service (art. 56 du statut) qu'une circonstance qui, selon les
règles de la bonne foi, ne permet pas d'exiger de celui qui a donné le congé la
continuation des rapports de travail (art. 11b 2ème al. du statut). Elle doit
cependant être tranchée parce que les règles de procédure ne sont pas les mêmes
et que le recourant fait expressément valoir à cet égard certains moyens.
L'instruction
de la cause a révélé qu'une certaine incertitude régnait à cet égard dans les
esprits des membres de la Municipalité de Leysin. Entendu à l'audience du 18
novembre 1992, M. C.________, conseiller municipal, a déclaré qu'à son avis on
était dans le cadre d'une procédure disciplinaire. Le syndic, au contraire, a
relevé que la municipalité agissait dans le cadre du renvoi pour justes motifs
au sens de l'article 11b du statut. Le Tribunal administratif considère que la
mesure prise à l'encontre de A.________ est une révocation disciplinaire. Il se
fonde pour cela d'abord sur les pièces du dossier (PV du 1er mai 1992, 2ème al.
de la p. 133; PV du 8 mai 1992, 4ème al. de la p. 145; lettre de convocation du
4 mai 1992). Ensuite, lorsque des normes de droit public prévoient deux voies
différentes permettant d'arriver au même résultat, il y a lieu de présumer que
doivent s'appliquer celles qui sont plus spécifiquement adaptées au cas visé.
En l'espèce, s'agissant de licencier un fonctionnaire communal en se fondant
sur des fautes de service, il convient d'appliquer en priorité les dispositions
disciplinaires du statut (voir par exemple l'ancien art. 89 al. 5 du statut des
fonctions publiques cantonales, modifié par la novelle du 31 mai 1988, RSV
1.6).
C'est donc
au regard des dispositions du chapître 10 du statut qu'il convient d'examiner,
préalablement à toute question de fond, si la procédure suivie par la
Municipalité de Leysin est ou non régulière.
3.                             Conformément
à l'art. 59 du statut, une décision de révocation disciplinaire doit être
précédée d'une enquête au cours de laquelle l'inculpé est appelé à se justifier
et pendant laquelle il peut se faire assister. Le recourant soutient qu'aucune
enquête n'a été ordonnée ni effectuée, qu'il n'a pas pu de ce fait faire valoir
en temps utile ses moyens ni se faire assister, enfin que la décision a été
prise en fait avant qu'il soit entendu, c'est-à-dire lors de la séance du 1er
mai 1992, alors qu'il n'a été reçu par la municipalité que le 8 mai 1992.
3.1                          S'agissant de
l'enquête, la jurisprudence du Tribunal administratif a précisé les exigences
minimales que devait comporter une enquête, en l'absence de dispositions
réglementaires fixant expressément et formellement les mesures à prendre.
Lorsqu'aucune exigence de forme n'est expressément prévue - comme en l'espèce
-, il faut à tout le moins qu'il soit clair pour tous les intéressés, et
surtout pour celui qui en est l'objet, que s'est engagé un processus tendant à
établir des faits susceptibles de motiver une mesure telle que la révocation.
Il faut ensuite que les faits sur lesquels doit porter l'enquête soient
déterminés de manière suffisamment précise pour que toutes les parties puissent
se prononcer et faire valoir des moyens de preuve avant que ne soit protocolé,
sous une forme ou sous une autre, ce qui est finalement retenu le cas échéant à
la charge de l'intéressé (sur tous ces points, Tribunal administratif, arrêt du
25 septembre 1992, GE-92/025, considérant 3.1).
3.2                          Dans le cas
particulier, le recourant savait depuis longtemps que l'autorité municipale lui
reprochait une consommation excessive d'alcool durant les heures de travail. Il
résulte de manière suffisamment claire des procès-verbaux que la municipalité
lui a signifié à plusieurs reprises des mises en garde, et qu'elle a chargé le
responsable du dicastère, soit le conseiller municipal chargé des travaux, de
suivre l'évolution de la situation et de lui faire rapport. En mars 1990
(lettre du 1er mars 1990),  elle a signifié sous pli recommandé au recourant
que la situation n'était plus supportable, lui offrant le choix entre une cure
de désintoxication et la démission. Le 1er octobre 1990, elle lui a signifié un
dernier avertissement en lui disant de manière tout à fait claire que l'on
s'acheminait vers un renvoi s'il ne faisait pas l'effort nécessaire pour
s'abstenir de consommer des boissons alcooliques. Par la suite, la municipalité
a pris la peine de se faire tenir au courant par le municipal des travaux (voir
PV du 15 juillet 1991) jusqu'aux évènements du printemps 1992 qui ont
immédiatement précédé le licenciement.
On doit ainsi
admettre que, en tout cas dès la mise en garde formelle du 1er octobre 1990, le
recourant savait que l'autorité communale lui reprochait des excès d'alcool
durant le temps de travail et qu'elle n'entendait pas le tolérer. Dans la
mesure où, tout au long de cette période, la municipalité a chargé le
conseiller municipal responsable des travaux de suivre l'affaire et de la
renseigner, dans la mesure également où les nombreux entretiens que l'intéressé
a eus - soit avec le municipal, soit avec le syndic, soit même avec toute la
municipalité - étaient de nature à dissiper toute incertitude ou toute illusion
à cet égard dans son esprit, on doit admettre que les démarches entreprises par
l'autorité communale satisfont aux exigences minimales que doit remplir une
enquête au sens du statut. Les autorités exécutives des petites communes ne
sont pas nécessairement composées de gens maîtrisant les difficultés juridiques
des procédures, et on ne saurait se montrer excessivement rigoureux dans
l'application des règles de procédure, surtout lorsque celles-ci ne posent pas
expressément les exigences qui doivent être satisfaites, comme en l'espèce. Ce
qui compte, conformément à la jurisprudence rappelée ci-dessus, c'est que
l'intéressé sache qu'il est sous la menace d'une révocation et connaisse les
griefs formulés à son endroit. Tel était incontestablement le cas en l'espèce,
la municipalité ayant depuis plusieurs années, et avec une patience exemplaire,
tenté d'obtenir du recourant qu'il amende son comportement, en lui donnant en
outre la possibilité de se faire soigner médicalement.
3.3                          Le recourant
s'est plaint ensuite d'une violation du droit d'être entendu, en relevant que,
lors de son audition du 8 mai 1992, les jeux étaient faits et la décision de
principe arrêtée, et que par conséquent il n'a pas été réellement à même de
présenter sa défense. Son argumentation ne saurait non plus être retenue à cet
égard.
La
Municipalité de Leysin a été informée le 24 avril 1992, par le directeur des
travaux, que la situation non seulement ne s'améliorait pas, mais encore
empirait (dégâts aux véhicules). Il résulte très clairement des procès-verbaux
qu'elle a pris alors le temps de la réflexion (PV du 24 avril 1992 p. 118
dernier al.) pour adopter dans sa séance du 1er mai, et après avoir recueilli
l'avis de tous les conseillers municipaux présents, une décision de principe,
renvoyant expressément sa décision définitive après l'audition de l'intéressé
(PV du 1er mai 1992, p. 133, 2ème al. dernière phrase). Lors de l'audition du 8
mai 1992, le recourant a pu s'expliquer, et contester les faits reprochés. Il
n'y a rien à redire à cette manière de procéder de l'autorité communale qui,
après avoir fait preuve d'une extraordinaire patience, a réparti sur trois
séances de municipalité la décision à intervenir,  d'une part pour se permettre
de réfléchir et d'autre part pour entendre personnellement le recourant.
S'agissant de l'issue annoncée depuis plus d'une année d'un processus en cours
lui-même depuis longtemps, on ne voit pas quelle autre précaution aurait encore
dû prendre la Municipalité de Leysin, dès lors qu'elle était décidée à en
finir. D'ailleurs, le recourant n'a pas demandé un délai de réflexion, ni
requis un renvoi de la séance pour lui permettre de se faire assister dans la
procédure. Au contraire, il a spontanément rendu les clés des locaux de service
qui étaient en sa possession et a pris congé.
4.                             Les griefs
ainsi formulés à l'encontre de la procédure suivie n'étant pas fondés, il reste
à examiner si les éléments sur lesquels est fondée la décision de révocation
sont suffisants.
En vertu de
l'art. 36 LJPA, le Tribunal administratif connaît des griefs tirés de la
violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation. Il y
a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui
lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non
pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore
lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif
(interdiction d'arbitraire, égalité de traitement, bonne foi et
proportionnalité) (ATF 110 V 365 considérant 3b in fine; 108 Ib 205 considérant
4a).
Il résulte
du dossier que, confrontée à des problèmes de consommation d'alcool durant le
temps de travail dans l'administration communale, la Municipalité de Leysin a
décidé de ne plus tolérer cet état de choses et d'y mettre fin. En ce qui
concerne plus précisément le recourant, les pièces du dossier démontrent à
l'évidence que celui-ci, bien qu'il le conteste, consommait régulièrement de
l'alcool durant son travail. La thèse, qu'il a répétée à l'audience du 18
novembre 1992, selon laquelle il buvait modérément et uniquement en dehors des
heures de travail ne résiste pas à l'examen, et n'explique en tout cas pas
pourquoi la situation était, au début de 1990, suffisamment sérieuse pour
qu'une cure de désintoxication alcoolique avec hospitalisation s'impose. Se
fondant sur les éléments résultant des procès-verbaux de la Municipalité de
Leysin, ainsi que sur les déclarations des magistrats qui la composent, le
tribunal tient pour constant que A.________ a persisté durant plusieurs années,
en dépit des mises en garde qui lui ont été faites, à consommer de l'alcool -
et à tolérer que ses subordonnés le fassent - aussi bien pendant son travail
qu'en dehors. Un tel comportement constitue à l'évidence une violation grave
des devoirs de service (art. 56 du statut), non seulement parce que le
recourant a enfreint l'interdiction énoncée à l'art. 15a du statut, mais encore
parce qu'il s'est rendu coupable d'insubordination (art. 17 du statut) dans la
mesure où il n'a tenu aucun compte des injonctions et mises en garde qui lui
ont été adressées durant plusieurs années. La faute du recourant est ainsi
particulièrement grave, tant au regard de la longue période durant laquelle il
a persisté, avec obstination, à ne pas modifier son comportement à l'égard de
l'alcool, que compte tenu de la fonction qu'il exerçait dans la hiérarchie. Il
est bien clair en effet que la Municipalité de Leysin, décidée à mettre de
l'ordre dans ce domaine, n'avait aucune chance d'y parvenir aussi longtemps
qu'un chef de service n'adoptait pas sur ce plan un comportement convenable.
Après avoir fait preuve d'une extrême patience - et on peut même se demander si
cette patience n'a pas été excessive depuis l'avertissement du 1er octobre 1990
- et après avoir véritablement tout tenté, la municipalité n'avait
véritablement pas d'autre choix au printemps 1992 que de mettre fin aux
fonctions du recourant. N'est pas davantage déterminant le fait que, dans son
rapport de gestion 1991, la Municipalité de Leysin ait félicité le recourant
pour ses vingt ans d'activité: marquer un jubilé, comme on le fait pour tous
les employés, ne signifie pas encore qu'on doive indéfiniment accepter un
comportement intolérable.
La décision
entreprise n'est dès lors pas arbitraire et ne viole pas le principe de la
proportionnalité.
5.                             Le recours
doit dans ces conditions être rejeté, les frais étant mis à la charge du recourant
débouté. La Commune de Leysin, qui a consulté avocat, a requis l'allocation de
dépens. Toutefois, s'agissant d'un type très particulier de contentieux
administratif (procédure disciplinaire), et des circonstances propres à
l'espèce (aspect médical certain), le tribunal renoncera en équité à lui
allouer des dépens (art. 55 al. 2 LJPA).
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                       Le recours est
rejeté;
II.                      Un émolument de
justice de Fr. 500.-- est mis à la charge du recourant, montant compensé par
l'avance de frais effectuée.
III.                     Il n'est pas alloué
de dépens.
Lausanne, le 26 novembre 1992/gz
Au
nom du Tribunal administratif  :
Le président :                                                                                                                                     La
greffière :
Le présent arrêt est notifié :
- au recourant par l'intermédiaire de son
conseil, l'avocat Edmond C.M. de Braun, à Lausanne, sous pli recommandé;
- à la Municipalité de la Commune de
Leysin, par l'intermédiaire de son conseil, l'avocat Jean de Gautard, à
Lausanne.