vd_omni · PS.2005.0138 · 2005-08-17 · fr

X. c/Service de prévoyance et d'aide sociales, Office régional de placement de la Riviera, Centre social intercommunal de Montreux-Veytaux | Pris à la lettre, l'art. 7 al. 2 REAC crée une inégalité de traitement entre requérants exerçant une activité accessoire selon que cette dernière est dépendante ou indépendante.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 17.08.2005 PS.2005.0138

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 17 août 2005
Composition
M. Etienne Poltier, président;
Mme Dina Charif Feller et M. Marc-Henri Stoeckli, assesseurs.
Greffier : M. Patrick Gigante.
recourant
A.________,
à 1********,
autorité
intimée
Service de prévoyance et d'aide
sociales,
à Lausanne
autorités
concernées
1.
Office régional de placement de la
Riviera,
à Vevey
2.
Centre
social intercommunal de Montreux-Veytaux
, à Montreux
Objet
RMR - revenu minimum de réinsertion
Recours A.________ c/ décision rendue sur recours le 22
avril 2005 par le Service de prévoyance et d'aide sociales (refus du RMR en
relation avec une activité indépendante accessoire)
Vu les faits suivants
A.
A.________ est inscrit à l’Office régional de placement de
la Riviera (ci-après : ORP) depuis le 27 février 2002 ; il venait de
perdre l’emploi d’architecte qu’il occupait depuis août 2000 chez X.________
SA, à 1********. Un délai-cadre d’indemnisation a été ouvert en sa faveur par
la caisse d’assurance-chômage du 27 février 2002 au 26 février 2004, date à
laquelle il a épuisé son droit. Depuis le 5 septembre 1999, il est affilié à la
Caisse AVS de la Fédération patronale vaudoise en qualité d’architecte
indépendant ; les gains qu’il a obtenus dans le cadre de cette activité,
qu’il décrit comme accessoire, ont été déclarés comme gain intermédiaire.
B.
En date du 16 mars 2004, A.________ a déposé auprès du
Centre social intercommunal de Montreux-Veytaux (ci-après : CSR) une
demande tendant à l’octroi du revenu minimum de réinsertion (ci-après :
RMR) ; il a cependant retiré cette demande le lendemain, expliquant qu’il
allait réaliser un gain accessoire supérieur au montant du RMR, en exerçant
durant les mois de mars et avril 2004 une activité d’architecte sous une forme
indépendante.
C.
Le 7 décembre 2004, A.________ a déposé une nouvelle
demande auprès du CSR en vue d’obtenir le RMR. Il a expliqué qu’il n’avait plus
de mandat en cours depuis trois mois, tout en souhaitant conserver un statut
d‘indépendant, et qu’il était toujours inscrit à l’ORP. Par courrier du 21
janvier 2005, le CSR a soumis le cas de A.________ au Service de prévoyance et
d’aide sociales (ci-après : SPAS) ; celui-ci, le 4 février 2005, a
répondu qu’il ne comprenait pas le sens de cette requête, dès lors que le
statut d’indépendant serait, à ses yeux, incompatible avec l’octroi du RMR. En
date du 10 février 2005, le CSR a donc rendu une décision négative, compte tenu
de l’exercice par A.________ d’une activité lucrative sous la forme indépendante.
D.
A.________ a recouru le 28 février 2005 contre cette
décision auprès du SPAS ; il a fait valoir, d’une part, qu’il n’avait plus
aucun mandat en cours depuis octobre 2004 et se trouvait depuis lors sans
emploi, d’autre part, que son activité indépendante avait conservé le caractère
accessoire qu’elle se voyait déjà conférer lorsqu’il était salarié, puis
lorsqu’il a perçu l’indemnité de chômage ; il a expliqué par ailleurs que
cette activité
« accessoire et ponctuelle, occasionnelle »
ne
remettait nullement en cause son aptitude au placement à temps complet.
Par
courrier du 22 avril 2005, il a précisé que cette activité lui avait rapporté
la somme nette de 11'666 francs durant l’année 2004 ; le décompte
provisoire totalise cependant pour 26'280 francs d’honoraires encaissés entre
le 8 avril et le 2 novembre 2004. Par décision du 22 avril 2005, le SPAS a toutefois
rejeté son recours et a confirmé la décision négative du CSR.
E.
En temps utile, A.________ s’est pourvu auprès du Tribunal
administratif à l’encontre de la décision sur recours du SPAS ; il reprend
les moyens déjà développés devant l’autorité intimée et conclut à la réforme de
la décision attaquée et à ce que son droit au RMR soit reconnu.
Le SPAS conclut, pour sa part, au rejet du recours
et à la confirmation de la décision attaquée.
A.________ a produit par ailleurs une attestation de
l’ORP datée du 12 mai 2005, confirmant qu’il « (…)cherche activement un
emploi salarié, apporte régulièrement la preuve de ses démarches de recherche
de travail et vient aux entretiens depuis la fin de son droit au
chômage ». A l’invitation du magistrat instructeur, le SPAS s’est, quant à
lui, exprimé au sujet de la portée de la modification du texte de l’art. 7 al.
2 REAC.
Considérant en droit
1.
Les art. 32 et ss de la loi du 25 septembre 1996 sur
l'emploi et l'aide aux chômeurs (ci-après : LEAC) définissent le cercle
des bénéficiaires du RMR. En vertu de l'art. 32 lit. b LEAC, le RMR est réservé
aux personnes qui sont sans emploi et qui n'ont pas droit ou ont épuisé leur
droit aux prestations fédérales d'assurance-chômage. L'article 7 du règlement
du 25 juin 1997 d'application de la LEAC (ci-après : REAC) définit la
notion de requérant sans emploi, à laquelle se réfère la loi. Depuis l’entrée
en vigueur, le 16 décembre 1998, du règlement du 16 décembre 1998 modifiant le
REAC, l’art. 7 al. 1 précise :
«
Est sans emploi tout demandeur d'emploi qui n'est
pas partie à un rapport de travail, qui n'est pas en cours de formation,
excepté les mesures actives LACI en cours, ou qui n'exerce pas d'activité
lucrative à titre indépendant »
; pour sa part,
l’art. 7 al. 2 dudit
règlement a la teneur suivante :
«
Est aussi considéré comme
sans emploi celui qui exerce, en parallèle à ses recherches d'emploi, une
activité lucrative accessoire salariée (...)»
.
a) Le régime mis en place par l'ensemble des règles
constituant le RMR s'inscrit dans le prolongement de la loi sur
l'assurance-chômage (arrêt PS 1997.0326 du 19 juin 1998). Il concerne plus
précisément des personnes sans emploi, certes, mais susceptibles d'être
réinsérées dans le marché du travail (v. Exposé des motifs du projet de loi, in
BGC septembre 1996, p. 2439 et ss, not. 2463); il doit donc s'agir de
demandeurs d'emploi (art. 7 REAC), soit de personnes pouvant être considérées
comme aptes au placement (dans ce sens, arrêt PS 1997.0365 du 4 mai 1998). Or,
dans le régime de l’assurance-chômage, l'assuré a droit à l'indemnité si, entre
autres conditions, il est apte au placement (art. 8 al. 1 lit. f LACI) et s'il
a subi une perte de travail à prendre en considération (art. 8 al. 1 lit. b
LACI). Ces principes doivent guider le praticien appelé à appliquer les normes
régissant l’octroi du RMR.
Cela étant, on ne saurait en déduire que le régime
du RMR est exclusivement destiné aux travailleurs salariés ; le requérant
qui, jusqu’alors exerçait une activité sous la forme indépendante, peut
également y prétendre, à condition toutefois qu’il ait renoncé à l’exercice
d’une profession indépendante (BGC septembre 1996, p. 2493 ad art. 27 LEAC). Cette
aide a en effet pour but de préserver l’insertion sociale des bénéficiaires lorsque
leur réintégration sur le marché de l’emploi n’est pas possible (BGC septembre
1996, p. 2466) ; dans ce cadre, des mesures actives, prioritairement
destinées aux personnes n’en ayant pas bénéficié dans le cadre de la LACI,
telles que les indépendants, ont été mises en place (ibid. p. 2467).
b) L’ancien texte de l’art. 7 REAC disposait à cet
égard que ne sont pas réputés sans emploi, notamment, les demandeurs d'emploi
qui exercent une activité lucrative à titre indépendant (al. 1er),
« à
moins que celle-ci soit ponctuelle, occasionnelle et limitée dans le temps et
qu'elle ne procure qu'un revenu accessoire »
(al. 2). Or, pris à la
lettre, l’art. 7 REAC, en vigueur depuis le 16 décembre 1998, semble
apparemment exclure l'octroi du RMR à tout requérant exerçant une activité sous
une forme indépendante, puisque cette disposition fait expressément référence à
une activité lucrative accessoire
«salariée »
. Le Manuel
d’application du RMR, section n° 5, ch. 1.4, décembre 2004, confirme du reste une
telle exclusion. Pour le SPAS, cette modification a été rendue nécessaire parce
que les nouveaux critères admis pour les salariés seraient désormais
impraticables et invérifiables, s’agissant d’activités exercées à titre
indépendant ; en effet, l’octroi du RMR à un requérant exerçant une
activité indépendante à titre accessoire aurait pour effet de créer une inégalité
de traitement avec les salariés dont les activités sont aisément contrôlables.
La modification du règlement précité visait à
assurer un peu plus de souplesse à l'égard des requérants du RMR exerçant une
activité accessoire; tel est sans doute bien le résultat concret de la nouvelle
règle, sauf s'agissant d'une telle activité exercée à titre indépendant, du
moins si l'on donne au nouveau texte une interprétation littérale. Si tel est
bien le cas, le parti choisi par la révision du règlement n'est pas d'emblée
compréhensible (v. sur ce point, arrêt PS 1998.0295 du 1
er
avril
1999, lequel avait cependant laissé la question ouverte puisqu’il s’était agi
d’appliquer l’ancien texte); on peut noter que l'art. 24 LACI retient plutôt la
solution contraire, l'activité permettant au chômeur de réaliser un gain
intermédiaire pouvant en effet être exercée à titre indépendant. Le Recueil
d'application RMR du Service de prévoyance et d'aide sociales (document n° 5,
du 1.12.98) précise que le nouveau règlement exclut les personnes exerçant
jusqu'à quinze heures par semaine - ne serait-ce qu’en deçà de la limite de 15
heures par semaine fixée pour les salariés en activité accessoire - une
activité à titre indépendant (cf. p. 1), tout en apportant certaines nuances
pour des cas particuliers (cf. p. 2) et en relevant que, même dans ces cas, les
personnes concernées doivent rester disponibles sur le marché du travail en
démontrant effectuer des offres d'emploi.
Force est dès lors de constater qu’une
interprétation exclusivement littérale de l’art. 7 al. 2 REAC aurait pour effet
d’engendrer une inégalité de traitement entre requérants exerçant une activité
accessoire ; seule en effet l’activité accessoire salariée n’empêcherait
pas le requérant de prétendre au RMR, alors qu’en exerçant une activité
accessoire exercée sous une forme indépendante, celui-ci serait désormais exclu
du régime. Or, cette inégalité est d’autant plus choquante ici que, dans les
deux situations, le requérant demeure apte au placement et ne met pas en péril
sa disponibilité pour un éventuel futur employeur.
c) Selon la jurisprudence constante, est réputé
inapte au placement l’assuré qui n’a pas l’intention ou qui n’est pas à même
d’exercer une activité salariée, parce qu’il a entrepris – ou envisage
d’entreprendre – une activité lucrative indépendante, cela pour autant qu’il ne
puisse plus être placé comme salarié ou qu’il ne désire pas ou ne puisse pas
offrir à un employeur toute la disponibilité normalement exigible (v. DTA 1998
n° 32, p. 174, cons. 2 ; ATFA non publiés C79/02 du 6 février 2003, cons.
3.2 ; C224/01 du 13 décembre 2002, cons. 3 ; C234/01 du 19 août 2002,
cons. 2 ; C224/01 du 13 décembre 2002, cons. 4.3). Si, pendant la période
de contrôle, l’assuré exerce une activité indépendante à titre accessoire, il a
droit à la compensation de sa perte de gain s’il est prêt à abandonner cette
activité pour prendre un emploi salarié qui se présenterait à lui et s’il
poursuit ses recherches d’emploi dans ce sens (ATFA C212/02 du 17 décembre
2002, cons. 2.1).
On ne peut en revanche, d’emblée, conclure à
l’inaptitude au placement d’un assuré dont le revenu provient d’une activité
indépendante. En effet, lorsque l’assuré prend une activité indépendante pour
éviter d’être au chômage, celle-ci est assimilable à une activité salariée dans
la mesure où il continue à remplir les conditions dont dépend le droit à
l’indemnité, notamment celle de l’aptitude au placement (v. SECO, Circulaire
relative à l'indemnité de chômage, janvier 2003, C105). Cette activité pourra
avoir pour effet de réduire la perte de travail à prendre en considération (Secrétariat
d’Etat à l’économie - ci-après : SECO -, Bulletin MT/AC 2004/3, fiche 7). Le
revenu provenant d’un gain intermédiaire est à prendre en compte dans la
période de contrôle au cours de laquelle le travail a été effectué (art.
41a al. 5 OACI, en vigueur depuis le 1
er
juillet 2003), la pratique
selon laquelle un revenu est réputé réalisé au moment où la prestation de
travail est fournie, confirmée par l’ATF 122 V 371, cons. 5b, ayant été
codifiée par le nouveau texte de loi.
L’aptitude au placement sera toutefois niée s’il est
établi que les travaux préparatoires, voire la prise effective d’une activité
indépendante, étaient d’une ampleur telle qu’ils excluaient toute activité
parallèle (DTA 1996/1997 n° 36). Entre autres exemples, on relève que, dans un
arrêt du 2 avril 2003, l’aptitude au placement d’un assuré a été admise en
dépit des mandats qu’il exécutait pour le compte de la société dont il était le
gérant ; ces activités l’occupaient à concurrence de 20%, de sorte que sa
capacité et sa volonté de se mettre au service d’un employeur potentiel
subsistait même pour une activité à plein temps. En revanche, l’aptitude au
placement a été niée pour une période ultérieure au cours de laquelle il avait
conclu des mandats de services, qui devaient l’occuper à mi-temps (ATFA
C166/02). Quelques années plus tôt, l’aptitude au placement d’une avocate ayant
ouvert sa propre étude pour remédier au chômage a été niée ; le fait de
s’être investie à plein temps dans cette activité indépendante la rendait
indisponible pour un employeur potentiel. En cela sa situation n’était pas
comparable à celle d’un chômeur qui remplirait des mandats à temps partiel en
dehors des heures ordinaires de bureau à côté d’un emploi salarié (cf. DTA
1993-1994 n° 15 et les arrêts cités). Le Tribunal fédéral des assurances a
également nié l’aptitude au placement d’un assuré qui entreprendrait une
activité indépendante non pas pour mettre fin au chômage qui le frappe, mais
avec l’intention de changer de genre d’activité (DTA 1995 n° 10).
Dans un arrêt PS 2004.0105 du 1
er
novembre 2004, le Tribunal administratif a admis l’aptitude au placement d’un
assuré qui exerçait à son propre compte une activité de nettoyeur du lundi au
vendredi de 03h00 à 07h00, tout en se déclarant prêt à accepter n’importe quel
travail salarié. Il a constaté, d’une part, qu’avant son licenciement, il était
employé à un taux de 80%, ce qui lui permettait déjà d’exercer cette activité indépendante
à titre accessoire, d’autre part, qu’il demeurait apte, tout en se déclarant
disponible pour un emploi à plein temps, à accepter un emploi à temps réduit
compatible avec son activité indépendante. Pour bien marquer cette distinction,
on cite à cet égard deux arrêts du tribunal, certes, rendus sous l’empire de
l’art. 7 al. 2 REAC ancien, mais dont les principes demeurent valables
s’agissant d’appliquer la disposition nouvelle. Ainsi, dans l’arrêt PS
1998.0295, déjà cité, le droit au RMR a été nié du fait que le requérant, qui
avait poursuivi l’exercice d’une activité indépendante, n'avait pas la volonté
d'offrir, dans la durée, ses services sur le marché du travail et ne procédait
activement à aucune recherche d'emploi. En revanche, dans l’arrêt PS 1997.0326
du 19 juin 1998, le droit au RMR a été reconnu nonobstant l’exercice d’une
activité indépendante ; celle-ci, qui ne procurait au requérant qu’un gain
accessoire, ne faisait en effet pas obstacle à sa disponibilité pour un emploi
à plein temps.
d) Dès lors, en s’inspirant de cette jurisprudence, il
y a lieu d’interpréter l’art. 7 al. 2 REAC d’une manière conforme au principe
d’égalité de traitement, en ce sens que le droit au RMR ne saurait être nié
lorsque l’activité indépendante du requérant revêt un caractère accessoire, c’est-à-dire
lorsqu’elle ne fait pas obstacle à l’aptitude au placement de celui-ci.
2.
En l’occurrence, la décision attaquée retient simplement
que le recourant ne saurait prétendre au RMR, dès lors qu’étant indépendant et
ne souhaitant pas renoncer à son statut, il ne peut être considéré comme sans
emploi. Selon le SPAS en effet, même lorsque le requérant n’exerce pas une
activité indépendante - étant uniquement prêt à accepter des mandats s’ils se
présentent - il devrait être considéré comme n’étant pas sans emploi. Or, une
telle conclusion est hâtive ; avant de la retenir, l’autorité intimée
aurait dû démontrer l’indisponibilité du recourant à prendre un emploi salarié
à plein temps.
a) La démonstration n’est cependant pas apportée que
l’activité indépendante que le recourant exerce depuis 1999, de façon parallèle
à un emploi salarié à plein temps, constituerait un obstacle à la prise d’un
emploi à temps complet, notamment parce que le recourant l’exercerait durant le
temps où il devrait être disponible pour un nouvel employeur. L’autorité
intimée paraît soutenir que tel est bien le cas, mais elle ne l’étaye nullement.
Il est vrai que, d’avril à septembre 2004, le recourant paraît avoir consacré
l’essentiel de son temps disponible pour un nouvel emploi à exécuter les
mandats qui lui ont été confiés. Le gain qu’il a retiré de cette activité
n’est, en l’état actuel du dossier, pas établi avec certitude, puisque le
recourant a d’abord fourni un décompte provisoire, duquel il ressort que 26'280
francs d’honoraires ont été encaissés entre le 8 avril et le 2 novembre 2004,
avant de préciser que cette activité lui avait rapporté la somme nette de
11'666 francs durant l’année 2004. Or, ce gain ne saurait être qualifié
d’accessoire et le recourant en a tiré lui-même les conséquences en retirant,
le 17 mars 2004, la demande qu’il avait déposée la veille. Cela étant, d’autres
éléments du dossier plaident plutôt en faveur du caractère accessoire de cette
activité. Le recourant a conservé le statut d’indépendant qu’il avait embrassé
en 1999, parallèlement à son activité salariée ; or, jusqu’à la fin du
délai-cadre d’indemnisation, son aptitude au placement n’a au demeurant jamais
été mise en cause. En outre, l’affirmation de l’ORP, selon laquelle le
recourant continuerait de rechercher activement un emploi, n’est pas
sérieusement démentie.
b) Ces éléments contradictoires font qu’en l’état
actuel du dossier, le tribunal n’est pas en mesure de confirmer la décision
attaquée. Il appartiendra à l’autorité intimée de reprendre l’instruction et de
déterminer si l’activité d’architecte que le recourant exerce de façon
indépendante fait ou non obstacle à sa disponibilité pour un emploi à plein
temps. C’est seulement si elle répond par l’affirmative à cette question
qu’elle pourra lui refuser le droit au RMR ; dans la négative en revanche,
la demande devra être accueillie.
3.
Les considérants qui précèdent conduisent ainsi le
tribunal à admettre le recours et à annuler la décision attaquée ; le
dossier est renvoyé à l’autorité intimée pour complément d’instruction et
nouvelle décision, conformément au considérant 2. Au surplus, le présent arrêt
sera rendu sans frais.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision sur recours rendue le 22 avril 2005 par le
Service de prévoyance et d'aide sociales est annulée ; la cause lui est
renvoyée pour complément d’instruction et nouvelle décision, conformément au
considérant 2 du présent arrêt.
III.
Il n’est pas perçu d’émolument judiciaire.
Lausanne, le 17 août 2005
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est
communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.