vd_omni · FO.2007.0013 · 2007-12-27 · fr

A._______, B._______, C._______ c/Département de l'économie, Service de l'agriculture | Retenues confirmées sur des paiements directs pour n'avoir pas respecté les prescriptions de la législation sur la protection des animaux applicables à la production agricole et refus également maintenu du versement des contributions pour la garde d'animaux de rente particulièrement respectueuse de l'espèce (contributions SST).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 27.12.2007 FO.2007.0013

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 27 décembre 2007
Composition
M. Eric Brandt, président;
M. André Vallon
et Mme Silvia Uehlinger,
assesseurs ; Mme Marie Wicht, greffière.
Recourants
1.
A.________,
à 1.********,
représenté par Yves HOFSTETTER, Avocat, à Lausanne,
2.
B.________, p.a. A.________,
à 1.********,
représenté par Yves HOFSTETTER, Avocat, à Lausanne,
3.
CDX.________, p.a. A.________,
à
1.********, représentés par Yves HOFSTETTER, Avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Département de l'économie,
à
Lausanne,
Autorité concernée
Service de l'agriculture,
à Lausanne.
Objet
Paiements directs
Recours A.________ et consorts c/ décision du Département
de l'économie du 10 juillet 2007
Vu les faits suivants
A.
A.________, né en 2.********, célibataire, exploite un
domaine agricole à 3.********. Pour l’année 2001, il a obtenu les paiements
directs relatifs à cette exploitation réduits de 29'200 fr. Cette réduction
était consécutive au dépassement de la limite à appliquer au revenu de
l’exploitant. S’agissant des paiements directs pour l’année 2002, informé par
le Service cantonal de l’agriculture (ci-après : le service de
l’agriculture) que la limite de revenu était dépassée, A.________ a indiqué que
le développement de son exploitation avait nécessité la création d’une société
simple dès le 1
er
janvier 2002 au sein de laquelle il s’était
associé à B.________, né en 4.********. Par une décision du 2 septembre 2002, le
service de l'agriculture a refusé de prendre en considération la société simple
"A.________ & B.________" à titre d'exploitante du domaine
concerné. Cette décision a fait l’objet d’un recours auprès de la conseillère
d’Etat chargée du Département de l’économie (ci-après : la cheffe du département)
qui l’a confirmée. Le Tribunal administratif a ensuite été saisi. Par arrêt du 14
octobre 2005 (FO.2004.0008), le recours déposé par A.________ et B.________ a
été rejeté. Le tribunal a en effet considéré que le contrat de société simple
du 28 septembre 2001 invoqué par les recourants présentait les indices
concordants d’une simple simulation, destinée à contourner le plafonnement des
paiements directs par une diminution du revenu déterminant de l’exploitant. Le
tribunal a en particulier relevé qu’il n’y avait aucune correspondance entre le
but de la société et les apports à fournir par les associés. En effet, ces
derniers engageaient en tout la somme de 16'500 fr., à raison de 8'250 fr.
chacun. Selon le tribunal, quelle que soit l’affectation de la somme engagée,
elle était insignifiante par rapport à l’ampleur de l’entreprise, de sorte que A.________
ne saurait s’être associé à B.________ dans le seul but de recevoir un apport
de 8'250 fr. Un recours a été déposé contre l’arrêt du Tribunal administratif
le 9 novembre 2005 auprès de la Commission de recours DFE, qui l’a rejeté par
décision du 9 août 2006 ; il a été considéré que le dossier de la cause
faisait apparaître un faisceau d’indices suffisant pour admettre que les
recourants avaient tenté d’éluder l’application des dispositions légales en
matière de limites de revenu et/ou de fortune par la création d’une apparence
juridique (la société simple) qui ne correspondait pas à la réalité.
B.
a) Lors du recensement des données agricoles en mai 2003, A.________
a informé le service de l’agriculture de la création de la société simple ABX.________,
en faveur de laquelle il a requis le versement de diverses contributions
agricoles pour l’exercice 2003. Le contrat de société simple de mars 2003
prévoit notamment que A.________ et B.________ ont décidé de joindre un
troisième membre, CX.________, né en 7.********, dans leur société simple, et
que ce dernier effectuera un apport de 8'250 fr. Pour le surplus, le contrat
est quasiment demeuré identique à celui du 28 septembre 2001, qui a fait
l’objet de l’arrêt du Tribunal administratif du 14 octobre 2005 (FO.2004.0008).
En particulier, A.________ continuait à engager par sa signature individuelle
l’entier de la société et il recevait à cet effet pleins pouvoirs de tous les
membres de la société simple. La comptabilité de la société était toujours tenue
par A.________. Chacun des associés restait indépendant et supportait
personnellement ses charges.
b) Dans le cadre de l’examen du droit aux
contributions pour l’année 2003, le service de l’agriculture a décidé le 24
novembre 2004 de ne pas considérer comme exploitante au sens de l’ordonnance
sur la terminologie la société simple formée de A.________, B.________ et CX.________,
s’agissant d’une société de personnes fictive gérant une exploitation pour le
seul compte et aux seuls risques et périls de A.________.
C.
a) S’agissant des paiements directs pour l’année 2004, A.________
a informé le service de l’agriculture le 12 mai 2004 qu’il agissait désormais
au nom d’une nouvelle société simple formée de lui-même, de B.________, de CX.________
et du père de ce dernier, DX.________, dont l’apport a été fixé à 8'250 fr. Là
encore, le contrat est quasiment demeuré identique au précédent. En
particulier, A.________ continuait à engager par sa signature individuelle
l’entier de la société et il recevait à cet effet pleins pouvoirs de tous les
membres de la société simple. La comptabilité de la société était toujours
tenue par A.________ et chacun des associés restait indépendant et supportait
personnellement ses charges.
b) Le 3 décembre 2004, dans le cadre de l’examen du
droit aux contributions pour l’année 2004, le service de l’agriculture a rendu
une décision similaire à celle du 24 novembre 2004 et fondée sur les mêmes
motifs. Il a constaté que la situation des trois premiers associés était
identique à celle de l’année précédente et que le nouvel associé DX.________
devait également être considéré comme un travailleur agricole subordonné à A.________
dans l’exploitation duquel il était nourri et logé en déduction de son salaire.
Considérant A.________ comme seul exploitant, le service de l’agriculture lui a
attribué pour l’année 2004 des paiements directs à hauteur de 66'246.80 fr.
après déduction de 29'200 fr. pour dépassement des limites en fonction du
revenu déterminant, et des contributions à la culture des champs pour 10'200
fr.
D.
Par décision du 2 décembre 2005, dans le cadre de l’examen
du droit aux contributions pour l’année 2005, le service de l’agriculture a
informé A.________ que des réductions avaient été opérées sur le montant de ses
paiements directs, en particulier de 29'400 fr. en raison du revenu
déterminant, et de 86'614.85 fr. en raison de la fortune déterminante.
E.
a) Des recours ont été déposés contre les décisions du
service de l’agriculture des 24 novembre et 3 décembre 2004 auprès de la cheffe
du département qui les a rejetés le 14 novembre 2005. La société simple A.________,
B.________, CX.________ et DX.________, ainsi que chacun à titre individuel, ont
recouru le 2 décembre 2005 auprès du Tribunal administratif contre cette
décision en concluant à son annulation et à ce que les paiements directs pour
les années 2002, 2003 et 2004 soient alloués sans réductions. Un recours a de
même été déposé le 14 décembre 2005 contre la décision du service de
l’agriculture du 2 décembre 2005 auprès de la cheffe du département qui l’a également
rejeté le 2 mars 2006. A.________, B.________, CX.________ et DX.________ ont
recouru le 21 mars 2006 auprès du Tribunal administratif contre cette décision
en concluant à son annulation et à ce que les paiements directs pour l’année
2005 soient alloués sans réductions.
b) Le 7 avril 2006, la cheffe du département a
adressé au tribunal un arrêt rendu par le Tribunal cantonal des assurances le 9
novembre 2005 dans la cause DX.________ et CX.________ contre la Caisse de
compensation AVS agricole, viticole et rurale AGRIVIT. Ce tribunal a considéré qu’DX.________
était subordonné à A.________ dans l’exécution de ses activités et qu’il ne
supportait pas de risque économique. Sa situation était donc celle d’une
personne de condition dépendante. S’agissant de CX.________, il a été considéré
que la même motivation s’appliquait à plus forte raison encore, sachant au
surplus qu’il n’avait investi aucun capital dans l’exploitation. En outre, à
l’instar de la situation de son père, sa rétribution était indépendante du
résultat de l’exploitation et il était subordonné à A.________. CX.________ a
donc été considéré, à l’instar de son père, comme exerçant une activité
salariée ou dépendante. Cet arrêt a fait l’objet d’un recours auprès du Tribunal
fédéral, qui l’a rejeté.
c) Par arrêt du 25 septembre 2006 (TA FO.2005.0014,
joint à FO.2005.0025 et FO.2006.0002), le tribunal a rejeté les recours. Cet
arrêt a fait l’objet d’un recours déposé le 16 octobre 2006 auprès de la
Commission de recours DFE. Le Tribunal administratif fédéral, compétent dès le
1
er
janvier 2007, a traité l’affaire. Par arrêt du 28 septembre 2007
(B-2226/2006), le recours a été partiellement admis sur un point accessoire
relatif à une sanction concernant un défaut de contrôle d’un pulvérisateur,
mais rejeté pour le reste. Ce tribunal a considéré que le dossier faisait
apparaître un faisceau d’indices, d’où il résultait avec une suffisante
vraisemblance que les recourants avaient tenté d’éluder l’application des
dispositions légales en matière de limites de revenu et de fortune par la
création d’une apparence (la société simple), qui ne correspondait pas à la
réalité.
F.
a) Lors du recensement des données agricoles en mai 2006, A.________,
agissant pour le compte de la société simple ABX.________, a rempli les
formulaires usuels et il a requis du service de l’agriculture le versement des
contributions agricoles pour l’année 2006. Par décision du 4 décembre 2006, le
service de l’agriculture a informé A.________ que les réductions suivantes
devaient être effectuées sur ses paiements directs calculés à hauteur de 100'266.10
fr. :
-   97'131.10 fr. en raison du revenu
déterminant ;
-   33'320 fr. en raison du non-respect des
prescriptions de la législation relative à la protection des animaux. Cette
infraction a été constatée à la suite d’une décision non contestée du
Vétérinaire cantonal du 2 mars 2006. S’agissant d’un cas de deuxième récidive
sur les mêmes points, la sanction a été quadruplée (4 x 8'330 fr.) ;
-   réduction de 100% des contributions pour la
garde d’animaux de rente particulièrement respectueuse de l’espèce
(ci-après : contributions SST).
b) Un recours a été déposé le 21 décembre 2006
contre cette décision auprès de la cheffe du département. Par décision du 10
juillet 2007, le recours a été rejeté. A.________, B.________, CX.________ et DX.________
ont recouru le 31 juillet 2007 auprès du Tribunal administratif contre cette décision
en concluant à son annulation et à ce que les paiements directs pour l’année
2006 soient alloués sans réductions. Le dossier de la cause a été remis aux
recourants pour consultation le 28 août 2007. Le nouveau Chef du Département de
l’économie s’est déterminé sur le recours le 24 août 2007 en concluant à son
rejet avec suite de frais. Les recourants ont déposé un mémoire complémentaire
le 2 octobre 2007 en maintenant intégralement leurs conclusions. Le Chef du Département
de l’économie s’est déterminé sur cette écriture complémentaire le 1
er
novembre 2007 en maintenant également ses conclusions.
Considérant en droit
1.
a) Selon l'art. 70 al. 1 de la loi fédérale du 29 avril
1998 sur l’agriculture (ci-après : LAgr), la Confédération octroie des
paiements directs généraux et d'autres contributions aux exploitants
d'entreprises paysannes cultivant le sol. Le Conseil fédéral est chargé de
fixer, parmi d'autres dispositions, une limite d'âge pour les exploitants (art.
70 al. 5 let. b LAgr) ainsi que le revenu et la fortune imposables des
exploitants au-delà desquels les contributions sont réduites ou refusées (art.
70 al. 5 let. f LAgr). L'art. 2 al. 1 de l'ordonnance fédérale du 7 décembre
1998 sur la terminologie agricole et la reconnaissance des formes d’exploitation
(OTerm) définit l'exploitant comme une personne physique ou morale, ou une
société de personnes, qui gère une exploitation pour son compte et à ses
risques et périls. L’ordonnance fédérale du 7 décembre 1998 sur les paiements
directs versés dans l’agriculture (ci-après : ordonnance sur les paiements
directs ou OPD) prévoit que les exploitants qui ont atteint l'âge de
soixante-cinq ans avant le 1
er
janvier de l'année concernée n’ont
pas droit aux paiements directs (art. 19 al. 1 OPD). Si une exploitation est
gérée par une société de personnes, l'âge de l'exploitant le plus jeune est
déterminant (art. 19 al. 2 OPD); cette règle n'est toutefois applicable que si
les sociétaires assument leur rôle de co-exploitant et qu'ils ne travaillent
pas en dehors de l'exploitation à raison de plus de 75% (art. 19 al. 2 OPD dans
sa teneur dès le 1
er
janvier 2001, selon RO 2001 p. 232; art. 19 al.
3 OPD depuis le 1
er
janvier 2004). La limite de revenu est fixée à
l'art. 22 OPD. Pour calculer la limite de revenu d'une exploitation gérée par
une société de personnes, il faut additionner le revenu déterminant de chacun
des exploitants et diviser cette somme par le nombre des exploitants (art. 22
al. 4 OPD). Cette règle, elle aussi, n'est applicable que si les sociétaires
assument leur rôle de co-exploitant et qu'ils ne travaillent pas en dehors de
l'exploitation à raison de plus de 75% (art. 22 al. 4 OPD dans sa teneur dès le
1
er
janvier 2001, selon RO 2001 p. 233; art. 22 al. 4bis OPD depuis
le 1
er
janvier 2004). S’agissant du plafonnement des paiements
directs en fonction de la fortune déterminante, l’art. 23 al. 3 OPD prévoit que
l’exploitant dont la fortune déterminante dépasse 1 million de francs n’a pas
droit aux paiements directs. Pour calculer la limite de fortune d’une
exploitation gérée par une société de personnes, il convient d’additionner la
fortune déterminante de chacun des exploitants, puis de diviser cette somme par
le nombre d’exploitants (art. 23 al. 4 OPD). Là encore, cette disposition n’est
applicable que si les sociétaires assument leur rôle de co-exploitant et qu’ils
ne travaillent pas en dehors de l’exploitation à raison de plus de 75% (art. 23
al. 4 OPD dans sa teneur dès le 1
er
janvier 2001, selon RO 2001 p.
233 ; art. 23 al. 4bis OPD depuis le 1
er
janvier 2004).
b) Dans les limites du droit applicable,
l’exploitant est libre d’organiser son activité et de choisir la forme
juridique qui lui convient. Sa liberté est cependant limitée par l’abus de
droit et la fraude à la loi. Ces notions se déduisent du principe de la bonne
foi, applicable en droit administratif. Il y a notamment abus de droit lorsque
l’exercice d’un droit subjectif apparaît, dans un cas concret, manifestement
contraire au droit ou lorsqu’une institution juridique est manifestement
utilisée à l’encontre de la finalité pour laquelle elle a été créée (Pierre
MOOR, Droit administratif, vol.
I, Les fondements généraux, 2
ème
éd., Berne 1994, ch. 5.3.4 p. 434 s. ; Max IMBODEN/René A. RHINOW,
Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Band.
I: Allgemeiner Teil, 6
ème
éd., Bâle 1986, p. 483, n° 78 B III et jurisprudence citée). Pour Thierry
TANQUEREL, « l’existence d’un abus de droit, en droit public, ne
présuppose pas nécessairement une intention dolosive ; c’est l’état de
fait objectif qui est déterminant » (L’abus de droit en droit public
suisse, in : L’abus de droit, comparaisons franco-suisses, Saint-Etienne
2001, p. 175 et les références citées). Selon la doctrine et la jurisprudence,
il y a fraude à la loi lorsque, tout en respectant la lettre même d’une norme
d’interdiction, on en méconnaît l’esprit (ATF 114 Ib 15 consid. 3a, JdT 1990 I
247 ; ATF 104 II 206 consid. 1b, JdT 1979 I 141 et références à la
doctrine ; René A. RHINOW/Beat KRÄHENMANN, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Bâle 1990, n° 78 p. 249). Pour
Pierre MOOR, il y a fraude à la loi « lorsque, en usant d’un moyen qui, en
soi, est permis, on vise un résultat qui, lui, est prohibé » (op. cit., p.
435). Selon Thierry TANQUEREL, « on pourrait également dire qu’il s’agit
de la tentative d’éluder l’application de la loi par la création d’une
apparence juridique qui ne correspond pas à la réalité » (op. cit., p.
179).
c) En l’espèce, il faut relever au préalable que le
contrat du 28 septembre 2001 constituant la société simple "A.________
& B.________" a été qualifié par le Tribunal administratif de fictif
(arrêt précité FO.2004.0008), ce qui a été confirmé par l’autorité fédérale de
recours le 9 août 2006. S’agissant des contrats successifs datés de mars 2003
et janvier 2004, par lesquels les deux premiers associés ont décidé de joindre
un troisième (CX.________) puis un quatrième membre (DX.________), le tribunal
a également jugé qu’ils présentaient les indices concordants d’une simple
simulation, destinée à entraîner une diminution du revenu et de la fortune déterminante
par l'application des art. 22 al. 4 et 23 al. 4 OPD (cf. arrêt précité
FO.2005.0014, joint à FO.2005.0025 et FO.2006.0002). Le Tribunal administratif
fédéral a confirmé cette position dans son arrêt précité du 28 septembre 2007
(B-2226/2006). Les recourants soutiennent à cet égard que si les autorités ne
veulent pas admettre l’existence d’une réelle société simple entre A.________, B.________,
CDX.________, il n’y aurait aucun argument justifiant la non reconnaissance
d’une telle société liant valablement A.________ et B.________. Pourtant, les
recourants n’apportent aucun élément nouveau à l’appui de leurs propos. Ils
font en outre preuve d’une certaine mauvaise foi ; en effet, après le
refus des autorités de prendre en considération la société simple "A.________
& B.________" à titre d’exploitante du domaine concerné, CX.________
puis DX.________ ont été annoncés comme nouveaux associés. Or, puisque cette
dernière société simple a également été qualifiée d’abusive, et que le statut
d’indépendant d’DX.________ et de CX.________ a été nié par la caisse de
compensation AVS, décision confirmée par le Tribunal cantonal des assurances et
par le Tribunal fédéral, les recourants reviennent en arrière en voulant à
nouveau faire admettre que A.________ et B.________ forment une véritable
société. Le tribunal constate ainsi qu’à défaut d’élément nouveau et pertinent,
il n’y a aucune raison de s’écarter de la position adoptée par les autorités
cantonales et fédérales qui sont intervenues dans cette affaire et qui ont
toutes considéré que la réelle intention des recourants était de créer une
apparence juridique destinée à entraîner une diminution du revenu et de la
fortune déterminante par l'application des art. 22 al. 4 et 23 al. 4 OPD.
d) S’agissant du montant des retenues effectuées sur
les paiements directs, il s’élève à 97'131.10 fr. L’art. 24 OPD dispose que
sont déterminantes les valeurs des deux dernières années fiscales ayant fait
l’objet d’une taxation définitive entrée en force au plus tard à la fin de
l’année de contributions, respectivement sur la taxation provisoire si ces
dernières remontent à plus de quatre ans, le montant des paiements directs
étant vérifié lorsque la taxation est entrée en force. L’art. 22 al. 1 OPD
prévoit que la somme des paiements directs est réduite à partir d’un revenu
déterminant de 80'000 fr., qui est le revenu imposable calculé selon la loi
fédérale du 14 décembre 1990 sur l’impôt fédéral direct, déduction faite de 40'000
fr. pour les exploitants mariés. Enfin, conformément à l’art. 22 al. 3 OPD, si
le revenu déterminant de l’exploitant est supérieur à 120'000 fr., la déduction
équivaut au moins à la différence entre le revenu déterminant et le montant de
120'000 fr. En l’espèce, les recourants ne contestant ni le montant retenu à
titre de revenu déterminant, ni celui de la déduction, il convient de confirmer
la décision prise à ce propos.
2.
a) Aux termes de l’art. 70 al. 1 LAgr, la Confédération
octroie aux exploitants d’entreprises paysannes cultivant le sol des paiements
directs généraux, des contributions écologiques et des contributions
éthologiques, à condition qu’ils fournissent les prestations écologiques
requises (exigences PER). Celles-ci sont énumérées à l’alinéa 2 de cette
disposition :
a.
une détention des animaux de rente conforme aux dispositions en
vigueur ;
b.
un bilan de fumure équilibré ;
c.
une part équitable de surfaces de compensation écologique ;
d.
un assolement régulier ;
e.
une protection appropriée du sol ;
f.
une sélection et une utilisation ciblée des produits de
traitement des plantes.
b) L’ordonnance sur les paiements directs fournit
des éléments plus précis de ces exigences PER à ses articles 5 à 15. En
particulier, l’art. 5 OPD prévoit que les prescriptions de la législation sur
la protection des animaux applicables à la production agricole doivent être
respectées. En application de l’art. 70 al. 1 let. d OPD, les cantons réduisent
ou refusent les paiements directs lorsque le requérant ne respecte pas les
conditions et les charges de cette ordonnance. En l’espèce, une déduction de
33'320 fr. (4x 8'330 fr.) a été effectuée. Cette retenue se fonde sur une
décision non contestée rendue par le Vétérinaire cantonal le 2 mars 2006 qui a
constaté les manquements suivants lors d’une inspection le 16 février 2006 sur
les exploitations de A.________:
«
L’exploitation à 3.********
1) derrière les silos, 11 vaches en pâture étaient
stationnées sans abri (détention nuit et jour), et le râtelier à fourrage était
vide.
2) dans la stabulation en face de la porcherie désaffectée,
47 bêtes à l’engrais âgées de 15 à 20 mois se trouvaient sur une litière
insuffisante et souillée.
3) dans la petite stabulation de 20 m2 avec 5 vaches taries,
la litière était insuffisante et souillée. De plus, la capacité maximale était
dépassée avec 1 vache en trop.
4) dans les 3 boxes de stabulation avec 12 vaches par box, il
y avait surcharge sur l’aire de repos, la capacité maximale étant de 9 vaches
par box.
L’exploitation à 5.********, au lieu-dit « 6.******** »
1)
dans la stabulation libre, où se trouvaient 47 génisses de 1 à 2 ans et
3 vaches, soit 50 bovins, il y avait surcharge sur l’aire de repos (76 m2), la
capacité maximale étant de 30 bovins de 1 à 2 ans. De plus, la litière était
insuffisante et souillée.
2)
dans la stabulation libre pour ovins où se trouvaient 10 brebis avec
leurs agneaux, il y avait également surcharge sur l’aire de repos. La litière
était insuffisante et souillée et les animaux manquaient de propreté. »
c) Il apparaît ainsi, au vu de ce qui précède, que
le recourant A.________ n’a pas respecté certaines prescriptions en matière de
protection des animaux. L’article 2 de la loi fédérale sur la protection des
animaux du 9 mars 1978 (ci-après : LPA) prévoit en effet de manière
générale que les animaux doivent être traités de la manière qui tient le mieux
compte de leurs besoins (alinéa 1) et que toute personne qui s’occupe d’animaux
doit, en tant que les circonstances le permettent, veiller à leur bien-être
(alinéa 2). L’article 3 LPA relatif plus particulièrement à la détention
d’animaux dispose que celui qui détient un animal ou en assume la garde doit le
nourrir et le soigner convenablement et, s’il le faut, lui fournir un gîte
(alinéa 1). L’alinéa 3 de cette disposition prévoit qu’après avoir entendu les
milieux intéressés, le Conseil fédéral édicte des prescriptions sur la
détention des animaux, notamment en ce qui concerne les dimensions minimales,
la disposition, l’éclairage et l’aération des locaux destinés à les loger, le
taux d’occupation lors de détention d’animaux en groupes, ainsi que les
dispositifs d’attache. L’ordonnance fédérale sur la protection des animaux du
27 mai 1981 (ci-après : OPAn) prévoit à son article 1
er
relatif
à la détention convenable des animaux que l’alimentation, les soins et le
logement sont appropriés si à la lumière de l’expérience acquise et des données
de la physiologie, de la science du comportement et de l’hygiène ils répondent
aux besoins des animaux (alinéa 2). Concernant l’alimentation, les animaux
doivent recevoir régulièrement et en quantité suffisante une nourriture leur
convenant ainsi que de l’eau, si besoin est (art. 2 al. 1 OPAn). S’agissant des
soins, ils seront prodigués de manière à prévenir les maladies et les blessures
dues à la détention ainsi qu’à se substituer au comportement spécifique de
l’espèce en tant qu’il est restreint par la détention et nécessaire à la santé
des animaux (art. 3 al. 1 OPAn). Pour le logement, l’article 4 al. 2 OPAn
dispose que les abris doivent être facilement accessibles et leurs dimensions
permettre à ces animaux de se tenir debout et de se coucher normalement ;
ils doivent être construits de telle façon que le risque de blessure soit
minime. De même, les enclos doivent satisfaire à certaines exigences minimales (cf.
art. 5 al. 5 OPAn et annexe 1 à l’OPAn), ainsi que les aires de repos qui
doivent être pourvues d’une litière suffisante et appropriée (art. 17 al. 1
OPAn). Enfin, dans les étables à stabulation libre équipées de boxes de repos,
on n’hébergera pas plus d’animaux qu’il n’y a de boxes de repos à disposition
(art. 19 al. 2 OPAn).
d) Les recourants allèguent à ce sujet qu’un
incendie serait survenu le 28 février 2006 et aurait ravagé un des bâtiments de
l’exploitation de 3.******** ; la décision entreprise ne tiendrait pas
compte des circonstances concrètes dans lesquelles les recourants s’étaient
trouvés à la suite de cet incendie. Cet élément n’est toutefois pas pertinent,
vu que l’inspection ayant donné lieu à la décision du Vétérinaire cantonal
s’est tenue avant l’incendie mentionné, soit le 16 février 2006. Au surplus,
les recourants contestent le montant de la réduction en se référant à la
Directive de la Conférence des directeurs cantonaux de l’agriculture du 27
janvier 2005 concernant la réduction des paiements directs (ci-après : directive
sur la réduction des paiements directs ou directive). Ce document établit un
schéma de sanctions afin d’harmoniser la réduction des paiements directs
lorsque des mesures administratives doivent être prises ou que l’exploitation
ne satisfait pas intégralement aux conditions requises pour l’octroi des
contributions. Le montant de la sanction a été fixé en l’espèce à une réduction
de 33'320 fr. (4x 8’330 fr.) des paiements directs. Dans le domaine de la
protection des animaux, la directive prévoit que la réduction est calculée sur
la base de points et que ceux-ci sont multipliés par 100 fr. ; en cas de
récidive, la réduction doit être doublée lors de la première récidive en
l’espace de trois ans et quadruplée lors de la deuxième récidive en l’espace de
trois ans (pt. 1.2). Au pt. 1.2.1 libellé
« Protection des animaux sous
l’angle de la conformité des bâtiments et des aspects qualitatifs »
,
il est précisé que la sanction est d’1 point au moins par unité de gros bétail
(ci-après : UGB) concernée, mais de 50 points au maximum.
En l’espèce, selon le décompte final des paiements
directs 2006, les bovins, équidés, bisons, chèvres et brebis laitières, sont au
nombre de 117.20 UGB. Le service de l’agriculture a constaté, sans que cela ne
soit contesté par les recourants, que 83.3 UGB étaient concernées par la
violation des prescriptions en matière de protection des animaux. Le nombre de
points déterminant s’élève donc à 83.3, mais il doit être ramené à 50 au
maximum (pt. 1.2.1 de la directive). Le montant de la réduction se chiffre
ainsi à 5'000 fr. (50 x 100 fr.). Le service de l’agriculture n’a pas tenu
compte du maximum de 50 points prévu par la directive, ce que l’autorité
intimée a d’ailleurs constaté dans sa décision. Toutefois, cette dernière a
remarqué que cette erreur n’avait pas d’incidence sur le calcul final, le
montant total des réductions excédant de toute façon la somme à allouer à titre
de paiements directs. Enfin, la sanction a été quadruplée pour tenir compte de
l’état de récidive. En effet, le recourant A.________ a déjà commis des
manquements en matière de protection des animaux qui ont été constatés par des
décisions du Vétérinaire cantonal des 10 février 2005 et 13 novembre 2002 à la
suite de contrôles sur les exploitations (cf. arrêts TA FO.2005.0014, joint à
FO.2005.0025 et FO.2006.0002, du 25 septembre 2006, et GE.2002.0113 du 14 mai
2003). Est considérée comme récidive l’observation incomplète ou
l’inobservation intégrale de la même exigence à deux reprises au cours d’une
période de trois ans. En cas de deuxième récidive commise en l’espace de trois
ans, la sanction est quadruplée. En l’espèce, il ne peut être tenu compte de
l’infraction commise en novembre 2002, puisqu’elle se trouve en dehors de la
période de trois ans. C’est pourquoi, le tribunal retient une réduction d’un
montant de 10'000 fr. (2x 5'000 fr.), conformément au pt. 1.2 de la directive,
qui prévoit que la réduction doit être doublée lors de la première récidive en
l’espace de trois ans. Cette correction ne change toutefois rien au résultat
final ; en effet, le montant total des réductions s’élève jusqu’ici à
107'131.10 fr. (97'131.10 fr. + 10'000 fr.) et il excède ainsi de toute manière
la somme à allouer à titre de paiements directs qui se chiffre à 100'266.10 fr.
et qui n’est pas contestée.
e) En application de l’art. 59 al. 1 OPD, la
Confédération accorde des contributions aux exploitants qui gardent des animaux
de rente dans des étables particulièrement respectueuses de l’espèce. Par
systèmes de stabulation particulièrement respectueux des animaux, on entend des
systèmes à aires multiples dans lesquels : les animaux sont gardés
librement, en groupes (art. 60 al. 1 let. a OPD) ; disposent de
possibilités de se reposer, de se mouvoir et de s’occuper qui sont adaptées à
leur comportement naturel (art. 60 al. 1 let. b OPD) ; sont gardés dans
une lumière du jour suffisante (art. 60 al. 1 let. c OPD). Les exigences
détaillées liées à ces systèmes de stabulation sont précisées dans l’ordonnance
SST du 7 décembre 1998. En l’espèce, il a été procédé à une réduction de 100%
des contributions SST, qui est fondée sur le Protocole de constat du contrôle
SST et SRPA établi lors de l’inspection du 16 février 2006. Il ressort en effet
de ce document que les animaux de la catégorie A8 (vaches, génisses, taureaux
et bœufs d’engraissement de plus de 4 mois) n’étaient pas détenus dans le
respect des normes SST. Ce protocole a pu être contesté par une réclamation
écrite dans les trois jours ouvrables suivant le contrôle ; cette
possibilité n’a toutefois pas été utilisée par les recourants. En outre,
ceux-ci ne niant pas les reproches qui leur sont opposés, il convient de
confirmer le refus du versement des contributions SST. La seule absence de deux
aires séparées justifie en effet déjà une réduction de 100% de ces
contributions.
3.
a) Tel qu'il est garanti par l’art. 29 al. 2 de la
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999
(ci-après : Cst. ; art. 4 aCst.), le droit d'être entendu comprend le
droit pour l'intéressé de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son
détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur
le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, de participer à
l'administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat
lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 129 II 497
consid. 2.2 p. 504 ; ATF 126 I 15 ; ATF 124 I 49 et les réf. cit.). En
particulier, le droit de faire administrer des preuves suppose notamment que le
fait à prouver soit pertinent et que le moyen de preuve proposé soit apte et
nécessaire à prouver ce fait. Le droit d’être entendu découlant de l’art. 29
al. 2 Cst. ne comprend toutefois pas le droit d’être entendu oralement, ni
celui d’obtenir l’audition de témoins (ATF 130 II 425 consid. 2.1 p. 428).
L’autorité peut donc mettre un terme à l’instruction lorsque les preuves
administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d’une manière
non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves proposées, elle a la
certitude qu’elles ne pourraient l’amener à modifier son opinion (ATF 130 II
425 consid. 2.1 p. 429 et les arrêts cités ; 122 V 157 consid. 1d p.
162 ; 119 Ib 492 consid. 5b/bb p. 505).
b) En l’espèce, les recourants ont requis la tenue
d’une audience. Ils n’exposent toutefois pas dans quelle mesure ce complément
d’instruction serait utile. Le tribunal ne voit au demeurant pas ce qu’une
audience pourrait apporter de pertinent, s’estimant suffisamment renseigné par
les pièces du dossier. Cette requête est par conséquent refusée.
4.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours
doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Au vu de ce résultat, un
émolument de justice arrêté à 1'000 fr. sera mis à la charge des recourants
solidairement entre eux et il ne leur sera pas alloué de dépens (art. 55 al. 1
LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Département de l’économie du 10 juillet
2007 est confirmée.
III.
Un émolument de justice arrêté à 1'000 (mille) francs est
mis à la charge des recourants solidairement entre eux.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 27 décembre 2007
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l’objet, dans les trente jours dès sa
notification, d’un recours devant le Tribunal administratif fédéral, à 3000
Berne 14 (art. 166 al. 2 LAgr).