vd_omni · GE.2016.0130 · 2017-03-06 · fr

Commune de Champagne/CONSEIL D'ETAT, SDIS NORD VAUDOIS | La voie du recours à la CDAP est ouverte contre une décision du Conseil d'Etat ordonnant à une commune d'adhérer à une association de communes visant à assurer, sur le territoire des communes membres, le service de défense contre l'incendie et de secours (SDIS) (c. 1b). Lorsqu'une commune n'est pas en mesure d'assurer sur son territoire le niveau de défense contre l'incendie et de secours exigé par le standard de sécurité cantonal, l'art. 8 al. 3 LSDIS constitue une base légale suffisante pour ordonner à cette commune d'adhérer à une association intercommunale SDIS satisfaisant à un tel standard (c. 4b). En l'espèce, la commune recourante ne respecte pas le standard précité et n'a pas été en mesure de trouver une solution de collaboration, plus de deux ans après l'échéance du délai de mise en conformité prévu par l'art. 24 al. 1 LSDIS. Le Conseil d'Etat était dès lors fondé, sous réserve du principe de la proportionnalité, de lui ordonner d'adhérer à une association intercommunale SDIS (c. 4d). L'art. 8 al. 3 LSDIS laisse au Conseil d'Etat la liberté de choisir quelle forme de collaboration intercommunale il entend imposer. En l'espèce, au vu des circonstances, le Conseil d'Etat n'a pas violé le principe de la proportionnalité ni abusé de sa latitude d'appréciation en ordonnant à la recourante d'adhérer à l'association en cause, plutôt qu'en lui ordonnant de conclure un contrat de prestations avec celle-ci (c. 5).Recours rejeté par arrêt du Tribunal fédéral 2C_361/2017 du 2 octobre 2017).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 06.03.2017 GE.2016.0130

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
6 mars 2017
Composition
Mme Danièle Revey,
présidente
; M. François Kart et M. Laurent
Merz, juges; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourante
COMMUNE
DE CHAMPAGNE,
représentée par Me Alain Sauteur, avocat à
Lausanne.
Autorité intimée
CONSEIL D'ETAT DU CANTON DE VAUD,
Château cantonal, représenté par son Service juridique et législatif, à
Lausanne.
Tiers intéressé
SERVICE
DE DEFENSE CONTRE L’INCENDIE ET DE SECOURS (SDIS) DU NORD VAUDOIS,
à
Yverdon-les-Bains,
représenté par Me Mathieu
Blanc, avocat à Lausanne.
Objet
Divers
Recours Commune de Champagne c/ décision du Conseil d'Etat
du 6 juillet 2016 (lui imposant de devenir membre de l'Association de
communes SDIS du Nord vaudois avec effet immédiat et modifiant l'annexe des
statuts de dite association)
Vu les faits suivants
A.
Le 1
er
janvier 2011 est entrée en vigueur la loi cantonale du
2 mars 2010 sur le service de défense contre l’incendie et de secours (LSDIS;
RSV 963.15), qui a abrogé la loi homonyme du 17 novembre 1993.
Cette loi définit un standard de sécurité cantonal,
soit les exigences déterminant les moyens à mettre en œuvre pour les premières
interventions en matière de défense contre l’incendie et de secours, destinées
à garantir une efficacité uniforme sur l’ensemble du territoire cantonal; sur
la base du standard de sécurité cantonal, le canton est divisé en secteurs
d’intervention (art. 2 al. 3 LSDIS).
Le Conseil d’Etat exerce la haute surveillance sur
la défense contre l’incendie et les secours dans le canton; il définit le
standard de sécurité cantonal et en fixe les critères par voie d’arrêté (art. 3
al. 1 et 2 LSDIS). L’Etablissement cantonal d’assurance contre l’incendie et
les éléments naturels (ECA) fixe, en partenariat avec les communes, les
périmètres des secteurs d'intervention des services de défense contre
l'incendie et de secours (SDIS), sur la base du standard de sécurité cantonal
(art. 4 al. 3 LSDIS).
Aux termes de l’art. 10 LSDIS, un SDIS est constitué
par l’ensemble des personnes incorporées; il est placé sous la conduite d’un
commandant et d’un état-major uniques (al. 1); il est composé d’un
détachement de premier secours - DPS - et d’un détachement d’appui – DAP (al.
2).
Les autorités communales prennent toutes
dispositions utiles en matière de lutte contre le feu, en application de l’art.
2 al. 2 let. e de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC; RSV 175.11)
(art. 6 al. 1 LSDIS). Selon l’al. 2 de cette disposition, les attributions
communales comprennent l’incorporation des sapeurs-pompiers, dans toute la
mesure nécessaire pour que le SDIS couvrant leur territoire soit suffisamment
équipé en personnel au regard du standard de sécurité cantonal (let. a); la
gestion et l’entretien des équipements, du matériel, des véhicules et des
locaux nécessaires au service selon le standard de sécurité cantonal (let. b); la
prise des mesures nécessaires pour que chaque sapeur-pompier puisse être mis
sur pied rapidement par l’intermédiaire du CTA [Centre cantonal de traitement
des alarmes]; soit correctement équipé et instruit; et bénéficie d’une
couverture d’assurance contre les accidents, la maladie et la responsabilité
civile découlant du service, ainsi que pour couvrir les dommages survenus lors
de courses de service ou d’intervention avec des véhicules privés (let. c). Les
communes peuvent confier à l’organisation régionale à laquelle elles sont
rattachées tout ou partie de leurs attributions (art. 6 al. 3 LSDIS).
Dans le cadre des compétences qui leur sont
attribuées, les communes sont responsables sur leur territoire du respect des
exigences fixées par le standard de sécurité cantonal (art. 7 LSDIS). A cette
fin, selon l’art. 8 LSDIS, les communes collaborent pour créer et exploiter les
SDIS régionaux, et accomplissent ensemble les tâches découlant du service de
défense contre l’incendie et de secours (al. 1); pour assurer le respect des
exigences découlant du standard de sécurité cantonal, le Conseil d’Etat peut
ordonner aux communes de collaborer ou ordonner à une organisation régionale
d’intégrer une commune (al. 3). A teneur de l’art. 9 LSDIS, pour accomplir les
tâches de service de défense contre l’incendie et de secours, les communes
regroupées selon l’art. 8 organisent, équipent et instruisent en commun un SDIS
(al. 1); à cette fin, elles collaborent au sens des art. 107a ss de la loi
vaudoise sur les communes du 28 février 1956 (LC; RSV 175.11) (al. 2); les projets
de contrat, convention ou statuts au sens des art. 107a ss LC doivent être
soumis pour examen à l’ECA avant l’adoption par les autorités communales et
l’approbation par le Conseil d’Etat (al. 3). D'après l'art. 107a LC précité,
plusieurs communes peuvent collaborer pour accomplir ensemble des tâches
d'intérêt commun. Elles veillent à choisir la forme de collaboration la plus
appropriée (al. 1). La collaboration intercommunale revêt en principe les
formes suivantes: contrat de droit administratif, entente intercommunale,
association de communes, fédération de communes, agglomération, personnes
morales de droit privé (al. 2 let. a à f).
Enfin, la règle transitoire de l'art. 24 al. 1 LSDIS
impose aux communes de prendre les dispositions nécessaires et d'établir les
règles complémentaires prévues par l'application de la présente loi, dans un
délai de trois ans dès l'entrée en vigueur de cette dernière, i.e. au plus tard
au 1
er
janvier 2014.
B.
A la suite de l’adoption de la LSDIS, les communes du district du
Jura-Nord vaudois ont entamé des discussions en vue de la création d’un SDIS
régional, au sens de l’art. 8 LSDIS. Elles ont constitué une association de
communes appelée "SDIS Nord Vaudois" (ci-après: SDIS-NV) régie par
ses statuts et par les art. 112 à 127 LC. Selon ses statuts, l'association a
pour but d'assurer, sur le territoire des communes membres, la sécurité
incendie et le secours, tels que définis par la LSDIS et conformément au
standard de sécurité cantonal (art. 5 des statuts). Les organes de l'association
sont le conseil intercommunal, le comité de direction et la commission de
gestion (art. 8 des statuts). Le conseil intercommunal est formé d'un délégué
par commune associée, qui dispose d'une voix par tranche ou fraction de tranche
de 500 habitants (art. 9 des statuts). Les décisions sont prises à la majorité
de 75 voix exprimées (art. 15 des statuts). Le comité de direction se compose
de sept membres, dont quatre pour Yverdon-les-Bains, un pour la commune
d'Yvonand, un pour les communes de Grandson et de Concise et un pour toutes les
autres communes (art. 18 al. 1 des statuts). Le président du comité de
direction est élu par le conseil intercommunal parmi les quatre membres
représentant Yverdon-les-Bains (art. 19 al. 1 des statuts). L'association
dispose de la contribution annuelle des communes, du produit des prestations
facturées à des tiers, de contributions cantonales et fédérales et autres
ressources diverses (art. 34 des statuts). La commune d'Yverdon-les-Bains
contribue au financement du fonctionnement du "SDIS régional du Nord
vaudois" à raison d'un forfait de base de 10 fr. par habitant. Le solde du
coût effectif de fonctionnement est réparti entre toutes les communes, y
compris la commune d'Yverdon-les-Bains, pour les 90 % du montant, au prorata du
nombre d'habitants, et pour les 10 % restants, au prorata du patrimoine
immobilier de chaque commune membre (art. 37 des statuts).
Par arrêt CCST.2011.0008 du 12 juin 2012, auquel on
se réfère tant en fait qu’en droit, la Cour constitutionnelle a rejeté la
requête formée par les municipalités de sept communes du district, notamment Champagne
et Grandevent, contre les statuts et la décision du Conseil d’Etat d’approuver
ceux-ci. Elle a retenu en particulier que l'inégalité de traitement des communes
prévue dans les statuts était acceptable compte tenu de la répartition
démographique et du fait que la commune d'Yverdon-les-Bains (disposant de 55
voix sur les 107 voix du Conseil intercommunal, la majorité étant fixée à 75
voix exprimées; et de 4 membres sur 7 dans le comité de direction, soit la
majorité, ainsi que la présidence de celui-ci), disposait des infrastructures,
équipements et effectifs, ainsi que de la capacité financière la plus
importante, ce qui justifiait qu'elle puisse peser d'un poids plus lourd dans
les décisions à prendre.
Le recours interjeté par les sept communes précitées
à l’encontre de cet arrêt a été rejeté par le Tribunal fédéral, par arrêt
2C_706/2012 du 16 avril 2013, auquel on se réfère également tant en fait qu’en
droit. Le Tribunal fédéral a considéré que pour autant que les recourantes s'en
prenaient aux dispositions cantonales qui pourraient, le cas échéant, les
contraindre à adhérer au SDIS-NV ou à collaborer avec cette association, leur
recours, prématuré, devait être considéré comme irrecevable. Le Tribunal
fédéral a rejeté les autres griefs sur le fond, confirmant notamment que les statuts
ne violaient pas le principe de l'égalité de traitement.
C.
Le SDIS-NV rassemble désormais la population de quarante communes de la
région du Nord vaudois, comprenant plus de 50’000 habitants. Composé
exclusivement de pompiers volontaires, il exploite quatre sites opérationnels de
DPS (SODPS): à Yverdon-les-Bains (69 personnes), à Grandson (28), à Yvonand
(33) et à Concise (19). Il compte dix sites de DAP, soit, outre les quatre
sites précités: à Donneloye (22 personnes), à Pomy (20), à
Montagny-près-Yverdon (13), à Bonvillars (27), à Chavannes-le-Chêne (29), à
Belmont-sur-Yverdon (11) et à Valeyres-sous-Montagny (40; source: www.sdisnv.ch).
D.
Des communes inventoriées dans l’annexe I des statuts du SDIS-NV (art.
4), seules Champagne et Grandevent n’ont pas adhéré à l’association de communes.
Le 13 décembre 2013, la Cheffe du Département du territoire et de
l’environnement (DTE) a imparti aux municipalités de ces deux communes un délai
au 31 décembre 2013 pour lui remettre une copie du contrat de prestations
conclu avec le SDIS-NV ou un courrier aux termes duquel était attestée leur
volonté de rejoindre l’association de communes. Leur attention était attirée
sur le fait qu’à défaut, le Conseil d’Etat se verrait dans l’obligation de
faire application des art. 8 al. 3 LSDIS et 126a al. 1 LC, selon lequel,
lorsqu'un intérêt régional prépondérant le justifie, le Conseil d'Etat peut
obliger une ou des communes à s'associer ou à adhérer à une association. Par
courriers des 20 et 23 décembre 2013, les deux municipalités concernées ont avisé
la Cheffe du DTE qu’une adhésion à l’association de communes ne pouvait pas être
envisagée, mais que des négociations en vue de la conclusion d’un contrat de
prestations avec le SDIS-NV avaient débuté. Le 29 octobre 2014, ces deux
communes se sont vu proposer, par le Comité de direction du SDIS-NV, de
conclure un contrat de prestations, dont on extrait, s'agissant de la commune
de Champagne, les clauses suivantes:
"
(…)
But               Article premier
— Le présent contrat de
droit administratif, au sens de l'article 107b de la loi sur les communes (LC)
est conclu entre l'association de communes du service de défense incendie et
secours Régional du Nord vaudois (ci-après: SDIS) et la municipalité de
Champagne, dans le but de garantir le respect des obligations légales en
matière de défense contre l'incendie et de secours, au sens de la LSDIS, pour
le territoire de la Commune de Champagne.
Principes      Art. 2
— La Commune de Champagne délègue au
SDIS, dès le 1
er
janvier 2014, les tâches relatives à la
défense contre l'incendie et le secours, au sens de la LSDIS et de son
règlement d'application, à l'exception des tâches concernant les installations
de défense contre l'incendie, en particulier les canalisations d'eau et les
bornes hydrantes.
Le SDIS exécute les tâches mentionnées à l'alinéa
précédent de manière à ce que les exigences fixées par le standard de sécurité
cantonal soient respectées sur le territoire de la Commune de Champagne.
La Commune de Champagne facilite autant que
nécessaire l'accomplissement par le SDIS des tâches qu'elle lui confie.
Le SDIS exerce sous son autorité toutes les
compétences qui lui sont attribuées par la Commune de Champagne. Il s'assure en
cas de besoin de la collaboration de cette dernière.
Les tâches de service de défense contre
l'incendie et de secours sur le territoire de la Commune de Champagne seront
accomplies par le SDIS, conformément aux conditions figurant dans l'annexe I au
présent contrat, notamment en ce qui concerne l'organisation, l'équipement et
la formation du SDIS, la participation financière de la Commune de Champagne
aux frais du SDIS et les locaux nécessaires au SDIS.
(…)
Durée
Art.
4
— Le présent contrat est conclu pour une durée de deux ans.
Résiliation
A l'échéance de cette durée initiale, le contrat se
renouvelle tacitement         d'année en année.
Le contrat peut être résilié par
notification écrite qui doit intervenir au moins un an avant l'échéance
contractuelle pour le 31 décembre de chaque année.
(…)
Coût des
Art.
5
— Les prestations assurées par le SDIS sont financées
prestations
conformément à l'article 37 des Statuts de l'association
de communes,         soit une répartition du coût effectif de fonctionnement
entre toutes les     Communes membres de l'association et les       Communes au
bénéfice d'un       contrat de prestations et selon les bases de répartition
suivantes: pour le            90% du montant, au prorata du nombre d'habitants
de la Commune concernée; pour le 10%, au pro rata de la valeur du patrimoine                     immobilier
de la Commune concernée.
Pour le calcul de la participation des
Communes sous contrat de prestations avec le SDIS, la contribution de CHF 10.-
par habitant de la ville d'Yverdon-les-Bains n'est pas prise en compte.
Le décompte annuel des frais à la charge de la
Commune de Champagne est établi par le SDIS. Le coût des prestations à la
charge de la Commune de Champagne est calculé chaque année sur la base des
frais effectifs et de leur répartition, étant entendu que la contribution de la
Ville d'Yverdon au financement du fonctionnement du SDIS, telle que définie à
l'article 37 des Statuts, n'est pas prise en compte pour calculer le coût des
prestations. La Commune boursière de l'association est chargée du recouvrement
des créances dues.
Une demande d'acompte en cours d'année sera
adressée à la Municipalité de la Commune de Champagne. Cet acompte devra être
réglé dans un délai de 30 jours dès réception. Le solde dû fera l'objet d'une
facture après le bouclement annuel des comptes de l'association.
Pour l'année 2014, l'acompte dû par la Commune de
Champagne s'élève au 90% du montant budgété de CHF 42'899.95, soit CHF 38'609.95.
Cette somme doit être réglée sur facture dans un délai de 30 jours dès
approbation de la présente convention par le Conseil d’Etat.
(…)
"
Le 2 décembre 2014, le Préfet du district Jura-Nord
vaudois a invité les communes de Champagne et de Grandevent à se déterminer
rapidement sur cette proposition de convention. Le 15 décembre 2014, la
Municipalité de Champagne a répondu que ce projet ne correspondait pas aux
conditions qu’elle avait précédemment posées, qu’elle avait besoin de temps
pour l’étudier et qu’elle allait demander un avis de droit.
E.
Le 21 janvier 2015, le Conseil d’Etat a adressé aux municipalités des
deux communes concernées une correspondance aux termes de laquelle:
"(…)
La nouvelle loi du 2 mars 2010 sur
le service de défense contre l'incendie et de secours (…) est entrée en vigueur
le 1
er
janvier 2011. Dès lors les communes avaient un délai de 3 ans
pour prendre les dispositions nécessaires afin de se mettre en conformité avec
la nouvelle législation et respecter les exigences du standard de sécurité
cantonal arrêtées par le Conseil d'Etat. Cette période transitoire a pris fin
au 31 décembre 2013.
Le Conseil d'Etat relève que ce
délai est largement dépassé et qu'à ce jour l'organisation de la défense contre
l'incendie et de secours de votre commune n'est toujours pas conforme à la
législation, malgré les interventions effectuées notamment par le préfet.
Il vous est rappelé que le respect
des exigences du standard de sécurité cantonal en matière de défense contre
l'incendie et de secours constitue une obligation pour les communes et fait
partie des responsabilités légales de ces dernières (article 2, alinéa 2,
lettre e de la loi du 28 février 1956 sur les communes) (…).
Dès lors, il vous est accordé un
ultime délai au 30 avril 2015 (ou au plus tard à la date de la prochaine séance
de votre conseil général qui suit cette échéance) pour remettre au Conseil
d'Etat, par l'intermédiaire du Service des communes et du logement, le
règlement communal en matière de service de défense contre l'incendie et de
secours adopté par votre conseil général et le contrat de prestations conclu
avec l'association de communes en charge du SDIS régional.
Faute de quoi, le Conseil d'Etat
se verra dans l'obligation de prendre les mesures qui s'imposent au sens des
articles 126a, alinéa 1 LC et 8, alinéa 3 LSDIS afin que les exigences légales
en la matière soient respectées sur le territoire de votre commune.
Aussi, le Conseil d'Etat vous
saurait gré de prendre dans les meilleurs délais les dispositions qui
s'imposent et de le tenir informé de celles-ci sans retard.
(…)
"
Le 11 février 2015, le Comité de direction du SDIS-NV
a requis du Conseil d’Etat qu’il intervienne. Il a notamment informé la Cheffe
du DTE de ce que les communes de Champagne et Grandevent avaient refusé de
signer le contrat de prestations qui leur avait été proposé, bien que le
contenu de celui-ci corresponde aux éléments qui leur avaient été annoncés et
qu’elles avaient accepté; en outre, ces communes ne s’étaient pas acquittées de
l’acompte qui leur était demandé et avaient retourné les factures qui leur
avaient été adressées par le SDIS, bien que des prestations aient été
effectuées sur leur territoire durant l’année 2014. Le 22 avril 2015, le
Conseil d’Etat a réitéré à l’endroit des deux communes sa sommation du 21
janvier 2015 et leur a confirmé le délai fixé au 30 avril 2015. Le 27 avril
2015, les deux communes ont affirmé au SDIS-NV que la législation n'imposait
pas d'obligation de regroupement des DAP au sein du SDIS régional; or, elles
disposaient d'un DAP qu'elles équipaient, instruisaient et géraient; par
conséquent, et pour autant qu'elles continuent à assurer l'existence de leurs
DAP, elles n'entendaient en aucune manière prendre en charge les coûts relatifs
aux DAP des autres communes; aussi proposaient-elles de se limiter à participer
au financement proportionnel des charges nécessaires à celui des DPS du SDIS-NV
le plus susceptible d'intervenir sur leur territoire, à savoir le DPS de Grandson
vu sa proximité géographique. Le 29 avril 2015, elles ont requis du Conseil
d’Etat, par la plume de leur conseil, une prolongation du délai imparti de six
mois, en l’informant que des propositions concrètes avaient été formulées le 27
avril 2015 au SDIS, et ajoutant que les factures de ce service avaient toujours
été honorées. Le 11 mai 2015, la Cheffe du DTE s’est déterminée de la manière
suivante:
"(…)
Le délai au 30 avril 2015 étant
échu, je vous demande si ces (…) communes ont tenu un conseil général depuis la
mise en demeure du 21 janvier, et sinon, à quelle date il est prévu d'en tenir
un. Je souhaite une réponse avant le 31 mai 2015. Le Conseil d'Etat déterminera
alors si ce délai peut être prolongé de quelques semaines ou non mais dans
aucun cas au-delà de la fin du mois de juin 2015.
Je reviens ensuite sur votre
lettre du 29 avril 2015 au Conseil d'Etat, qui a été transmise à mon
département.
Je rappelle que le délai au 30
avril 2015 a été fixé pour tenir compte des impératifs de la vie communale, en
particulier afin de laisser à vos clientes le temps suffisant pour s'organiser
dans le cadre d'une mise en demeure au sens de l'article 126a de la loi sur les
communes. Le Conseil d'Etat rappelle que le délai au 1
er
janvier
2014 pour la mise en conformité à la loi sur le service de défense contre
l'incendie et de secours a été fixé par le Grand Conseil et qu'il s'impose à
toutes les communes, y compris à vos clientes.
(…)
"
Le 24 juin 2015, une séance a réuni à Lausanne les
représentants du DTE, du SDIS-NV, des communes de Champagne et Grandevent, de l'ECA,
ainsi que le Préfet du district Jura-Nord vaudois. Les représentants des deux
communes ont fait part de leur désaccord sur la répartition des sièges au sein
du Comité de direction du SDIS-NV et sur les aspects financiers induits par la
proposition de contrat de prestations. Il a été convenu que le Préfet tienne une
séance de conciliation entre les représentants du SDIS-NV et ceux des communes
concernées.
Le 8 juillet 2015, le Comité de direction du SDIS-NV
a avisé la Cheffe du DTE qu’il n’entendait pas participer à la séance
préfectorale et qu'il requérait l'application de l'art. 8 al. 3 LSDIS. Le 17
août 2015, le conseil des communes de Champagne et Grandevent a indiqué à la
Cheffe du DTE que ces dernières ne pouvaient, en l’état, ni adhérer à
l’association de communes, leurs conseils législatifs s'y étant refusés, ni
conclure un contrat de prestations avec le SDIS-NV. Sur ce dernier point, elles
ont déclaré que le contrat proposé par le SDIS-NV équivalait à leurs yeux à une
quasi-adhésion aux statuts de l'association, qui leur imposait de surcroît de
verser des prestations supérieures à celles consenties par les membres de
l'association - la contribution de 10 fr. d'Yverdon-les-Bains ne leur étant pas
applicable - sans pour autant qu'elles aient accès aux aspects financiers,
notamment par l'examen des comptes et des pièces y relatives, et sans avoir de
droit de vote et de participation au sein des organes. Elles confirmaient par
ailleurs la proposition faite le 27 avril 2015, tendant à ce qu'elles
continuent à gérer une section du DAP en regard des exigences de l'ECA et
qu'elles s'engagent à participer au financement proportionnel des charges
nécessaires au respect des exigences fixées par le standard de sécurité
cantonal pour le DPS de Grandson.
La Cheffe du DTE a réuni les représentants des
parties concernées, ainsi que le Préfet, lors d’une ultime séance tenue le 25
janvier 2016. Les représentants de Champagne et Grandevent ont exposé que,
moyennant explications sur les aspects financiers et accès aux données
relatives, ces deux communes seraient prêtes à conclure un contrat de
prestations avec le SDIS-NV. Après avoir obtenu ces informations, les deux
communes concernées ont fait savoir, par la plume de leur conseil le 6 avril
2016, qu’elles étaient d’accord que le prix de la prestation soit fixé à 34 fr.
par habitant (au lieu de 40 fr. en 2013 et 43 fr. en 2014, selon explications
qui leur avaient été données par le Préfet) correspondant aux charges du
SDIS-NV divisé par le nombre d'habitants desservi par ce service. Elles ont en
outre proposé d’autres modifications au projet de convention. Le 17 mai 2016,
le Comité de direction du SDIS-NV a informé le conseil de ces deux communes
qu’il n’entendait pas revenir sur le projet de convention, au motif, notamment,
que le calcul du montant de 34 fr. ne tenait pas compte du patrimoine
immobilier. Le même jour, les membres de la Commission de gestion du SDIS-NV
ont fait part à la Cheffe du DTE de ce qu’au vu du préjudice financier
résultant de l’attitude récalcitrante de ces deux communes, soit 50'000 fr.
par année, des communes membres de l’association intercommunale se demandaient
s’il n’était pas judicieux pour elles de quitter celle-ci. Au 31 décembre 2015,
les factures ouvertes pour ces deux communes au SDIS-NV se montaient à 91'370
fr.35 (cf. rapport de gestion de l’année 2015, ch. 911, sous www.sdisnv.ch).
Le 20 mai 2016, la Cheffe du DTE a imparti au
conseil des communes de Champagne et Grandevent un délai au 3 juin 2016 pour
l’informer de la décision de ces dernières quant au projet de convention qui
leur avait été soumis par le SDIS-NV. Le 26 mai 2016, le conseil des deux
communes a pris acte de la position du Comité de direction du SDIS-NV et a
requis de celui-ci qu’il expose sa méthode de calcul pour déterminer le prix
des prestations par habitant. Le 2 juin 2016, le conseil des deux communes a indiqué
à la Cheffe du DTE que ses mandantes ne pouvaient pas répondre à sa requête,
dès lors qu’elles restaient dans l’attente de la réponse du SDIS-NV à leur
demande de clarification du calcul du prix des prestations. Le 10 juin 2016, la
Cheffe du DTE a répondu que la phase de négociation était terminée et qu’elle
allait en informer le Conseil d’Etat, à charge pour ce dernier de décider de la
suite de la procédure.
F.
Au cours de sa séance du 6 juillet 2016, le Conseil d’Etat a pris à
l’égard des communes de Champagne et Grandevent une décision, dont le
dispositif est le suivant:
"
(…)
I.            Les communes de Champagne et Grandevent deviennent
membres de l'association de communes SDIS régional du Nord vaudois avec effet
immédiat.
II.           L'annexe I des
statuts de ladite association est modifiée en conséquence.
III.          La présente décision
est rendue sans frais. Il n'est pas alloué de dépens.
IV.          La présente décision
est notifiée par les soins de la Chancellerie d'Etat:
-           aux communes de Champagne et Grandevent, dont le conseil
est Me Alain Sauteur, avocat à 1002 Lausanne, Ch. des Trois-Rois 2, CP 5843.
-           au SDIS régional du Nord vaudois, Rue de l'Arsenal 8,
Case postale 1288, 1401 Yverdon-les-Bains.
(…)
"
Par acte du 8 septembre 2016, les communes de
Champagne et Grandevent ont recouru auprès de la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP) contre cette décision, dont elles
demandent, avec suite de frais et dépens, l'annulation, subsidiairement
l'annulation et le renvoi de la cause devant l'autorité intimée pour nouvelle
instruction et jugement dans le sens des considérants. A titre de mesure
d’instruction, elles ont requis la tenue d’une audience et la mise en œuvre
d’une expertise.
Ces deux communes ont également saisi le Tribunal
fédéral d’un recours, pour le cas où la CDAP parvenait à la conclusion que la
décision attaquée revêtait "un caractère politique prépondérant". Par
ordonnance du 16 septembre 2016, le Président de la II
ème
Cour de
droit public du Tribunal fédéral a suspendu la cause 2C_808/2016 jusqu’à droit
connu sur le recours pendant devant la CDAP.
Le Conseil d’Etat s’est déterminé le 14 novembre
2016 par l’intermédiaire du Service juridique et législatif (SJL), concluant au
rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.
Le SDIS-NV s’est également déterminé, le 14 novembre
2016; il propose le rejet du recours, avec suite de frais et dépens.
G.
Le 16 janvier 2017, les communes de Champagne et Grandevent ont requis
de la magistrate instructrice la suspension de la cause, au motif que la
seconde avait saisi le SDIS de Sainte-Croix ("Sainte-Croix Pied de la
Côte") d’une demande d’adhésion. Interpellés, les deux communes, le SJL et
le SDIS-NV se sont ralliés à la proposition de la magistrate instructrice de
disjoindre les deux causes et de suspendre l’instruction du recours de la
commune de Grandevent.
Le 1
er
février 2017, les deux causes ont
été disjointes et le recours de la commune de Grandevent, enregistré sous n° GE.2017.0019.
La magistrate instructrice a informé les parties que le recours de la commune
de Champagne demeurait instruit sous le n° de cause GE.2016.0130 et qu'il lui
apparaissait en état d’être jugé, sans qu’il soit nécessaire de procéder aux
mesures d’instruction requises.
H.
Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Il importe de vérifier à titre préliminaire la recevabilité du recours.
a) Aux termes de l’art. 92 de la loi cantonale du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le Tribunal
cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours
rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune
autre autorité pour en connaître (al. 1). Les décisions du Grand Conseil et du Conseil
d'Etat, en première instance ou sur recours, ne sont pas susceptibles de
recours au Tribunal cantonal (al. 2).
Selon l'exposé des motifs et projet de LPA-VD (mai
2008, p. 45 s.), l'exclusion du recours contre les décisions du Grand Conseil
et du Conseil d'Etat s'explique par le fait que celles-ci revêtent un caractère
politique prépondérant. Elle est dès lors conforme au droit fédéral, l'art. 86
al. 3 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS
173.110) prévoyant pour les décisions de ce genre une exception à l'obligation
d'ouvrir une voie de recours à une autorité judiciaire. Toutefois, si, dans un
cas particulier, le Tribunal fédéral – saisi directement – devait estimer
qu'une décision rendue par l'une de ces autorités ne présente pas un caractère
politique prépondérant, le recours au Tribunal cantonal serait ouvert à son
encontre, en vertu du droit fédéral, nonobstant l'art. 92 al. 2 LPA-VD. Cette
disposition doit ainsi être interprétée en conformité avec le droit supérieur, en
particulier avec la garantie constitutionnelle de l'accès au juge prévue à
l'art. 29a de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), ainsi
qu'avec l'art. 86 al. 2 et 3 LTF (CDAP, arrêts GE.2015.0121 du 18 mai 2018
consid. 1a; GE.2015.0066 du 24 avril 2015 consid. 2a/bb, et GE.2014.0054 du 23
septembre 2014 consid. 1c). L'art. 86 al. 3 LTF, qui fait partie des exceptions
à la garantie constitutionnelle précitée, trouve seulement application si
l'aspect politique prévaut sans discussion. Le fait que la décision émane d'une
autorité politique est un indice de son caractère politique, mais n'est pas
toujours déterminant. Ainsi, il n'y a pas décision à caractère politique
prépondérant, lorsque le gouvernement rend une décision qui porte une atteinte
individuelle à des droits privés. Certains auteurs considèrent que, lorsque des
intérêts particuliers sont touchés, l'accès au juge n'est exclu que si les
considérations politiques l'emportent clairement. Il ne suffit donc pas que la
cause ait une connotation politique, encore faut-il que celle-ci s'impose de
manière indubitable et relègue à l'arrière-plan les éventuels intérêts privés
en jeu (ATF 136 I 42 consid. 1 p. 44 ss; arrêt 2C_602/2015 du 14 juillet 2015
consid. 3.3).
b) En la présente espèce, la décision attaquée
trouve son fondement à l'art. 126a al. 1 LC, aux termes duquel lorsqu'un
intérêt régional prépondérant le justifie, le Conseil d'Etat peut obliger une
ou des communes à s'associer ou à adhérer à une association, ainsi qu'à l'art. 8
al. 3 LSDIS, qui prévoit que, pour assurer le respect des exigences découlant
du standard de sécurité cantonal, le Conseil d'Etat peut ordonner aux communes
de collaborer ou ordonner à une organisation régionale d'intégrer une commune.
Cette décision vise à mettre en œuvre le standard de sécurité cantonal au sens
de l’art. 2 al. 3 LSDIS, standard que les communes sont chargées de mettre en place
au vu des art. 6 et 7 LSDIS. En contraignant la recourante à adhérer au SDIS-NV,
la décision attaquée touche à l'autonomie communale, dont la recourante évoque
du reste la violation (cf. consid. 3
infra
). Cette décision ne revêt par
conséquent pas un caractère politique prépondérant. Du reste, dans l’arrêt 2C_706/2012,
précité (cf.
supra
partie En fait, let. B), le Tribunal fédéral,
constatant que le Conseil d'Etat n'avait pas encore rendu de décision ordonnant
aux communes recourantes d'adhérer au SDIS ou les obligeant à conclure un
contrat de droit administratif avec cette entité, a jugé que les communes
concernées pourraient recourir à son encontre si une telle décision était
rendue et invoquer la violation de leur autonomie, notamment (cf. consid. 4.2).
c) Au surplus, le recours a été formé en temps
utile, vu les art. 95 et 96 al. 1 let. b LPA-VD. Il satisfait par surcroît aux
conditions formelles de l'art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art.
99 LPA-VD. Il y a dès lors lieu d’entrer en matière.
2.
La recourante a requis la tenue d’une audience publique, afin que ses
représentants puissent s’exprimer oralement. Elle a également sollicité la mise
en œuvre d’une expertise financière, afin que les frais afférant au respect du
standard de sécurité cantonal, d’une part, et du détachement d’appui, d’autre
part, puissent être déterminés, une fois les revenus de l’association de
communes fixés avec exactitude.
a) Devant la CDAP, la procédure est en principe
écrite (art. 27 LPA-VD). Les parties participent à l'administration des preuves
(art. 34 al. 1 LPA-VD). A cet effet, l’autorité peut (art. 29 al. 1 LPA-VD),
entendre les parties (let. a); procéder à une inspection locale (let. b);
ordonner des expertises (let. c); recourir à la production de documents, titres
et rapports officiels (let. d), aux renseignements fournis par les parties, des
autorités ou des tiers (let. e) et recueillir des témoignages (let. f). Elle
n'est toutefois pas liée par les offres de preuves formulées par les parties
(art. 28 al. 2 LPA-VD); elle doit examiner les allégués de fait et de droit et
administrer les preuves requises, si ces moyens n'apparaissent pas d'emblée
dénués de pertinence (art. 34 al. 3 LPA-VD).
b) Le
droit
d
'être
entendu
découlant
des art. 29 al. 2 Cst. et 27 al. 2 de la Constitution du canton de Vaud, du 14
avril 2003 (Cst./VD; RSV 101.01) comprend notamment le
droit
pour l'intéressé de produire des preuves pertinentes,
d
'obtenir
qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à
l'administration des preuves essentielles ou, à tout le moins, de s'exprimer
sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre.
A lui seul, l'art. 29 al. 2 Cst. ne confère pas le
droit
d
'être
entendu
oralement, ni celui
d
'obtenir l'audition de
témoins. Le
droit
d
'être
entendu
n'empêche pas l'autorité de mettre un
terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former
sa conviction et que, procédant
d
'une manière non
arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore
proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient pas l'amener à
modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 p. 299; 140 I 68 consid.
9.6.1 p. 76; 131 I 153 consid. 3 p. 157 et les arrêts cités).
c) En l’espèce, l’on peut se dispenser de tenir une
audience aux fins d’auditionner les représentants de la recourante. De même, il
n’y a pas lieu d’ordonner une expertise. Les parties ont produit leurs
dossiers, les faits sont établis et le litige a trait, comme on le verra
ci-dessous, à des questions d’ordre exclusivement juridique, que le Tribunal
examine avec un plein pouvoir d’examen (cf. art. 98 LPA-VD). Dès lors, par
appréciation anticipée des preuves, le Tribunal s’estime en mesure de statuer
en connaissance de cause sans procéder aux mesures d'instruction requises par
la recourante.
3.
La décision attaquée a pour effet de contraindre la recourante à
rejoindre le SDIS-NV et à en devenir membre, ce qu’elle a toujours refusé jusqu'alors.
Il importe dès lors de s’assurer que les principes généraux du droit
administratif permettent en l’occurrence à l’autorité intimée d’empiéter sur
l’autonomie dont la recourante peut, sur le principe, se prévaloir.
a) On rappelle en effet que l'autonomie communale
est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal (art. 50 al. 1
Cst.). Une commune bénéficie de la protection de son autonomie dans les
domaines que le droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive, mais laisse en
tout ou partie dans la sphère communale, conférant par là aux autorités
municipales une liberté de décision appréciable (ATF 137 I 235 consid. 2.2 p.
237/238; 136 I 265 consid. 2.1 p. 269, 316 consid. 2.1.1 p. 317, 395 consid.
3.2.1 p. 397/398, et les arrêts cités). Les communes bénéficient de compétences
législatives lorsqu’elles disposent d’un pouvoir normatif dans un domaine que
le législateur cantonal ou fédéral n’a pas réglé exhaustivement (ATF 135 I 233
consid. 2.2 p. 242; 131 I 333 consid. 4.4.1 p. 342 ; 115 Ia 42, et les
arrêts cités). La Constitution vaudoise prévoit que les communes disposent
d'autonomie, en particulier pour la protection de l’ordre public (art. 139 let.
e Cst./VD), ainsi que pour la sécurité des personnes et des biens (art. 44
al. 2 Cst./VD).
Ainsi qu’on l’a vu ci-dessus, la LSDIS, entrée en
vigueur le 1
er
janvier 2011, a pour but de régler l'organisation et
le fonctionnement de la défense contre l'incendie et des secours en cas de
dommages causés notamment par le feu (art. 1 al. 1 LSDIS). Elle établit les
rôles respectifs des autorités cantonales et des communes (art. 3, 4 et 6
LSDIS). Ces dernières prennent toutes dispositions utiles en matière de lutte
contre le feu (art. 6 al. 1 LSDIS) et sont responsables, sur leur territoire,
du respect des exigences fixées par le standard de sécurité cantonal (art. 7
LSDIS). ). La lutte contre le feu fait ainsi partie des attributions et tâches
propres des communes (cf. art. 2 al. 2 let. e LC et 6 al. 1 LSDIS). La LSDIS
impose aux communes de respecter le standard de sécurité établi par les
autorités cantonales tout en leur laissant le choix des moyens pour atteindre
le but fixé. Elles sont libres d’user des moyens idoines pour atteindre cet
objectif. Si celui-ci est inatteignable, parce que les communes ne disposent
pas des moyens nécessaires, elles sont libres de se regrouper en SDIS régionaux
(art. 8 ss LSDIS). Les communes vaudoises jouissent par conséquent d'une
certaine autonomie en matière de lutte contre le feu (CCST.2011.008 précité
consid. 7c; arrêt 2C_706/2012 précité consid. 3.1).
c) Une commune reconnue autonome dans un domaine
spécifique peut dénoncer tant les excès de compétence d'une autorité cantonale
(de recours) que la violation par celle-ci des règles du droit fédéral,
cantonal ou communal qui régissent la matière (ATF 139 I 169 consid. 6.1 p.
173; 138 I 242 consid. 5.2 p. 244).
Conformément à l'art. 36 Cst., toute restriction
d'un droit fondamental doit reposer sur une base légale qui doit être de rang
législatif en cas de restriction grave (al. 1); elle doit en outre être
justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental
d'autrui (al. 2) et, selon le principe de la proportionnalité, se limiter à ce
qui est nécessaire et adéquat à la réalisation des buts d'intérêt public
poursuivis (al. 3), sans violer l'essence du droit en question (al. 4).
L'autonomie communale ne fait pas partie des garanties individuelles visées par
l'art. 36 Cst. Les conditions de la base légale et de la proportionnalité
doivent toutefois s'appliquer par analogie pour une limitation de l'autonomie
communale (ATF 129 I 290 consid. 4.4 p. 300; arrêt 1C_437/2015 du 13 mai 2016
consid. 6.1).
C'est dès lors à la lumière de ces principes qu'il
importe d'examiner le présent recours.
4.
La recourante affirme que la décision attaquée ne saurait se
fonder sur l'art. 8 LSDIS. De son avis en effet, cette disposition n'est
applicable qu'en vue d'assurer le respect du standard de sécurité cantonal. Or,
ce dernier viserait uniquement les DPS et non les DAP.
a) Ancré à l’art. 5 al. 1 Cst., le principe de la
légalité exige que les autorités n’agissent que dans le cadre fixé par la loi.
Les actes étatiques doivent se fonder sur une base légale matérielle,
suffisamment précise et édictée par les autorités habilitées à le faire. Cela
est commandé par l’impératif démocratique du respect de la répartition des
compétences entre les organes de l’Etat, d’une part, et, d’autre part,
l’exigence de l’égalité et de la prévisibilité de l’action étatique comme
fondement de l’Etat de droit (ATF 141 II 169 consid. 3.1 p. 171; arrêt
CCST.2010.0008 du 14 janvier 2011 consid. 3c/aa et les références citées). Les
restrictions graves à une liberté nécessitent en revanche une réglementation
expresse dans une loi au sens formel (art. 36 al. 1 Cst.;
ATF 139 I 280
consid.
5.1 p. 284 et les références citées).
b) Comme exposé plus haut (consid. 3a), la LSDIS
impose aux communes de respecter le standard de sécurité établi par les
autorités cantonales, mais les laissent libres de choisir les moyens idoines pour
atteindre cet objectif. Si les communes ne disposent pas des moyens nécessaires
à atteindre cet objectif, elles sont libres de se regrouper en SDIS régionaux. Elles
doivent alors collaborer, au sens des art. 107a ss LC, pour créer et exploiter
des SDIS régionaux, i.e. les organiser, les équiper et les instruire en commun
(art. 8 al. 1 et 2, art. 9 al. 1 et 2 LSDIS). L'art. 107a LC dispose que les
communes veillent à choisir la forme de collaboration la plus appropriée parmi,
notamment, le contrat de droit administratif, l'entente intercommunale,
l'association de communes, la fédération de communes, l'agglomération et les
personnes morales de droit privé (al. 2 let. a à f).
Quant à l'art. 8 al. 3 LSDIS, il ajoute, toujours
pour assurer le respect des exigences découlant du standard de sécurité
cantonal, que le Conseil d'Etat peut ordonner aux communes de collaborer ou
ordonner à une organisation régionale d'intégrer une commune. Au vu des art. 8
al. 1 et 2, 9 al. 1 et 2 LSDIS associés à l'art. 107a LC, le Conseil d'Etat est
libre de choisir quelle forme de collaboration il entend imposer aux communes.
Il lui est en particulier loisible d'obliger une commune à adhérer à une
association existante ou à conclure un contrat de droit administratif (cf.
aussi art. 126a al. 1 LC).
Par conséquent, lorsqu'une commune n'est pas en
mesure d'assurer sur son territoire le niveau de défense contre l'incendie et
de secours exigé par le standard de sécurité cantonal, l'art. 8 al. 3 LSDIS
constitue une base légale suffisante pour ordonner à cette commune d'adhérer à
une association intercommunale satisfaisant à un tel standard.
c) On rappelle que le standard de sécurité cantonal,
à définir par le Conseil d'Etat, est constitué par les exigences déterminant
les moyens à mettre en œuvre pour les premières interventions en matière de
défense contre l’incendie et de secours (art. 2 al. 3 LSDIS).
A teneur de l’art. 10 al. 2 LSDIS, le service de la
défense contre l'incendie et des secours, que les communes ont la
responsabilité de mettre en place sur leur territoire, est composé d'un
détachement de premier secours (DPS) et d'un détachement d'appui (DAP).
Aux termes de l’art. 11 LSDIS, le DPS doit être
capable d'assurer les premières mesures d'intervention en cas d'incendie et de
lutte contre les dommages résultant des éléments naturels ou dans d'autres
situations présentant un caractère d'urgence, pour le secteur qui lui est
attribué (1
ère
phrase). Il doit satisfaire aux conditions du
règlement du 15 décembre 2010 d’application de la LSDIS (RLSDIS; RSV 963.151)
(2
ème
phrase). En particulier, l'art. 16 RLSDIS dispose que les DPS sont
constitués de sapeurs-pompiers au bénéfice d’une formation de base adéquate et
d’une formation complémentaire en matière de première intervention, choisis en
fonction de leurs capacités, de leur motivation et de leur disponibilité à être
engagés en cas d’intervention (al. 1). Les DPS sont organisés en un ou
plusieurs sites opérationnels (SODPS), soumis à l'arrêté du 15 décembre 2010
sur le standard de sécurité cantonal en matière de service de défense contre
l’incendie et de secours (AsecSDIS; RSV 963.15.5) (cf. aussi Directive ECA
1100/01 du 1
er
janvier 2017 sur l'organisation et le financement des
détachements de premier secours, art. 1
er
).
Pour leur part, les DAP sont des unités de
sapeurs-pompiers organisées de manière à renforcer le DPS ou à suppléer
celui-ci pour certains types d'interventions sur l'ensemble du secteur du SDIS
(art. 12 LSDIS). Les DAP, dont les sapeurs-pompiers doivent disposer uniquement
d'une formation de base adéquate, sont constitués en groupes alarmables et
peuvent être répartis en plusieurs sections, localisées dans les secteurs
d’intervention en fonction des besoins régionaux, d'entente entre l'ECA et la
ou les communes concernées (art. 17 RSDIS).
d) En l'espèce, il ressort de ses explications que
la recourante dispose sans doute d'un DAP, mais elle reconnaît cependant
implicitement qu’elle ne dispose pas de DPS, alors qu'il s'agit de l'élément
clé du standard de sécurité cantonal. Force est ainsi de constater que les
exigences de ce standard ne sont pas satisfaites sur le territoire communal de
la recourante. En outre, en dépit des injonctions des autorités cantonales, la
recourante n'a pas été en mesure de trouver une solution de collaboration, plus
de deux ans après l'échéance du délai de mise en conformité prévu par l'art. 24
al. 1 LSDIS. Au vu de cette situation, l’autorité intimée était dès lors fondée,
comme l’art. 8 al. 3 LSDIS lui en conférait la faculté et sous réserve de
l'examen du principe de la proportionnalité (cf. consid. 5
infra
), à
ordonner à la recourante d’adhérer à un SDIS, spécifiquement au SDIS-NV (le
territoire de la recourante, commune du district du Jura-Nord vaudois, faisant
partie du périmètre du secteur d'intervention du SDIS-NV) et d’en devenir
membre.
5.
La recourante invoque une violation du principe de proportionnalité, en
ce que l’autorité intimée, en lui imposant de rejoindre le SDIS et d’en devenir
membre, aurait abusé du pouvoir d’appréciation qui lui est reconnu en la
matière.
a) Exprimé de manière générale à l'art. 5 al. 2
Cst., le respect de la proportionnalité dans l'activité administrative exige
que la mesure prise par l'autorité soit raisonnable et nécessaire pour
atteindre le but d'intérêt public ou privé poursuivi (cf. ATF 136 I 87 consid.
3.2 p. 91s.). Selon le principe de la proportionnalité, une mesure restrictive
doit être apte à produire les résultats escomptés (règle de l’aptitude) et que
ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la
nécessité); le principe de la proportionnalité proscrit toute restriction
allant au-delà du but visé; il exige un rapport raisonnable entre ce but et les
intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens
étroit, impliquant une pesée des intérêts en présence; cf. ATF 140 I 2 consid.
9.2.2 p. 24; 139 I 180 consid. 2.6.1 p. 187; 138 II 346 consid. 9.2 et les
arrêts cités).
En outre, il y a abus du pouvoir d'appréciation
lorsque l'autorité, tout en restant dans les limites du pouvoir d'appréciation
qui est le sien, se fonde sur des considérations qui manquent de pertinence et
sont étrangères au but visé par les dispositions légales applicables, ou viole
des principes généraux du droit tels que l'interdiction de l'arbitraire et de
l'inégalité de traitement, le principe de la bonne foi et le principe de la
proportionnalité (ATF 123 V 150 consid. 2 p. 152 et les références).
b) Il ne fait aucun doute que la décision attaquée
est conforme à la règle de l’aptitude, dans la mesure où elle permet la mise en
œuvre du standard de sécurité cantonal sur le territoire communal de la
recourante et rétablit ainsi une situation conforme à la loi. Du reste, la
recourante ne discute pas le respect de cette règle; celle-ci met pour
l’essentiel en avant la règle de nécessité et soutient que l'autorité intimée
aurait pu opter pour une mesure moins incisive.
A suivre les explications de la recourante,
l’autorité intimée aurait pu, au lieu de la contraindre à rejoindre le SDIS
dans une structure verticale, privilégier la voie conventionnelle et lui
ordonner de conclure un contrat de prestations avec le SDIS. De même, la
recourante soutient qu'il appartenait à l'autorité intimée d'arrêter elle-même,
et de manière équitable, la teneur de ces clauses contractuelles. Dans ce
cadre, elle affirme qu’elle dispose d’un corps de sapeurs-pompiers constitué,
instruit et équipé, au sens des art. 10 al. 2 et 12 LSDIS, qui pourrait "
parfaitement
"
constituer une section du DAP du SDIS-NV, dirigé par le commandement du
SDIS-NV. Elle se contenterait ainsi de continuer à constituer, instruire et
équiper sa section DAP, à la gérer en regard des exigences de l'ECA, à la
financer elle-même et à limiter sa participation financière aux coûts nécessaires
du SODPS de Grandson. De son avis, le SDIS-NV n'a jamais cherché à négocier sur
cette base, entendant simplement lui imposer un contrat déterminé, de surcroît illégal,
dès lors qu'il constituait une quasi-adhésion et qu'il lui imposait de verser
des prestations supérieures à celles consenties par les membres de
l'association (la contribution de 10 fr. d'Yverdon-les-Bains ne lui étant pas
applicable) en violation de l'art. 20 LSDIS (prévoyant que les communes membres
du SDIS répartissent équitablement entre elles la part des dépenses non prises
en charge par l'ECA ou non couvertes par d'autres recettes), sans pour autant
qu'elle ait accès aux aspects financiers, notamment par l'examen des comptes et
des pièces y relatives et sans avoir de droit de vote et de participation au
sein des organes. Elle fait par conséquent grief à l'autorité intimée de ne pas
avoir jugé utile d'intervenir auprès du SDIS-NV pour faire rectifier le contrat
de droit administratif proposé par cette association. C'est ainsi qu'à ses
yeux, il appartenait à l'autorité intimée de définir le contenu d'un contrat de
droit administratif équitable (reprenant par exemple un prix de la prestation à
34 fr. par habitant) qui aurait permis d'atteindre le but (assurer le respect
du standard de sécurité cantonal) par une mesure moins contraignante qu'une
adhésion forcée.
Par ailleurs, la recourante souligne que l'adhésion
à l'association SDIS-NV constituerait une mesure d'autant plus lourde qu'elle n'y
disposerait d'aucun pouvoir une fois qu'elle en serait membre, la commune
d'Yverdon-les Bains constituant une majorité au comité de direction et une minorité
de blocage au conseil intercommunal. Elle ne pourrait ainsi que se soumettre
aux décisions des organes du SDIS-NV, dès lors qu'à teneur de l'art. 123 al. 1
LC, les décisions que prend l'association, par l'organe de ses conseils, sont
exécutoires sans l'approbation des communes membres. A cela s'ajouterait,
toujours selon la recourante, que la modification des statuts serait sinon
impossible, du moins extrêmement compliquée compte tenu de la présence de
quarante communes au sein de l'association.
c) Conformément à ce qui précède, l'art. 8 al. 3
LISD laisse au Conseil d'Etat la liberté de choisir quelle forme de
collaboration il entend imposer aux communes. Il peut ainsi opter, dans le
cadre de sa marge d'appréciation, non seulement pour la voie de l'association,
mais également pour celle du contrat de droit administratif.
En l'espèce, l'autorité intimée n'a pas abusé de sa
latitude d'appréciation en ordonnant à la recourante de rejoindre le SDIS-NV plutôt
que de lui imposer de conclure un contrat de prestations avec cette
association, et ce, pour plusieurs raisons.
En premier lieu, on constate que la LSDIS est en
vigueur depuis le 1
er
janvier 2011, soit depuis plus de six ans. La
recourante a largement disposé du temps nécessaire pour convenir avec le SDIS
d’un mode de collaboration. C’est du reste l’option que le DTE a initialement
privilégiée, ainsi qu'en témoigne son courrier adressé aux communes le 21
janvier 2015. Après deux ans et demi de discussions toutefois, les négociations
entre les parties en vue de conclure un tel contrat ont échoué, la recourante
ayant manifesté, sans la moindre ambiguïté, son refus d’accepter les clauses
financières qui lui ont été proposées par le SDIS. Le délai de mise en
conformité fixé au 1
er
janvier 2014 étant largement échu, l'autorité
intimée ne pouvait plus se permettre de consacrer plus de temps à la recherche
d'une entente, voire d'une solution taillée sur mesure pour la recourante, peu
important les raisons de l'échec de la négociation. Il en va d'autant moins que
selon l'exposé des motifs et projet de loi du Conseil d'Etat de juillet 2009
sur le service de défense contre l'incendie et de secours de juillet 2009
(EMPL), si l'on peut envisager qu'une commune se contente de financer, gérer et
exploiter seule une section DAP et confie à une autre entité les tâches
d’assurer les missions du DPS sur son territoire, cette solution devrait rester
l'exception, la solution la plus adéquate sur le plan opérationnel semble la
forme de l'association de communes (EMPL, ch. 6 in fine, ch. 8 ad art. 8 al. 1,
ch. 8 ad art. 9 al. 2).
Deuxièmement, dans les circonstances du cas
d'espèce, cette solution impliquerait, comme l’autorité intimée le fait
observer dans ses déterminations, que celle-ci négocie avec les parties à la
convention et fixe elle-même le contenu et les modalités de celle-ci. Or, il
n’appartient pas à l’autorité intimée de négocier ou de déterminer le contenu
d’une convention de prestations, dont les clauses dépendent de considérations
locales et à laquelle elle n’est pas elle-même partie, par surcroît. Au
demeurant, il n'apparaît pas d'emblée que les requêtes de la recourante
puissent être aisément satisfaites. Ainsi, la recourante prétend qu’on ne
saurait lui imposer une participation aux frais du SDIS allant au-delà des
coûts du SODPS de Grandson et, partant, une prestation financière contractuelle
supérieure à 34 fr. par habitant, calculée uniquement sur le nombre
d'habitants, au lieu de 40 fr., comme cela lui était proposé. Cette demande signifie
toutefois non seulement qu'il soit admissible de faire abstraction de la valeur
des immeubles dans le calcul de la contribution, mais encore que la recourante
puisse gérer un DAP de manière indépendante. Or, la recourante ne le prétend
pas, puisqu'elle requiert, au contraire, que son DAP constitue une section du
SDIS placée sous le commandant et l'état-major de cette association. Dans ces
circonstances, au vu de l'échec des négociations avec le SDIS-NV, l'autorité
intimée n'avait aucune autre solution que d'imposer à la recourante de
rejoindre cette association de communes.
Enfin, la décision d'imposer à la recourante
d'adhérer au SDIS-NV apparaît la plus équitable. Elle a en effet pour
conséquence de placer la recourante sur le même pied que les nombreuses autres
communes ayant adhéré à l’association de leur plein gré. A cet égard, il n'y a
pas lieu de revenir sur les critiques que la recourante dirige une nouvelle
fois contre les statuts du SDIS, notamment en ce qui concerne la position de la
commune d'Yverdon-les-Bains, celles-ci ayant été écartées dans l’arrêt
CCST.2011.0008 du 12 juin 2012, confirmé par le Tribunal fédéral dans son arrêt
2C_706/2012 du 16 avril 2013.
e) Quant au principe de proportionnalité au sens
étroit, il prend tout son sens avec la décision attaquée, eu égard à
l’importance de l’intérêt public ici en cause. S'il est exact que son
appartenance au SDIS-NV limitera sévèrement la liberté de la recourante
d'organiser sur son territoire la lutte contre les incendies et le secours,
cette restriction, de même ampleur que celle des autres communes membres, doit
céder le pas devant les moyens à mettre en œuvre pour les premières
interventions en matière de défense contre l'incendie et de secours, destinées
à garantir une efficacité uniforme sur l'ensemble du territoire cantonal
(cf. art. 2 al. 3 LSDIS). De même, ceux-ci doivent s’imposer aux intérêts
purement patrimoniaux de la recourante, dont il n’est pas démontré qu’ils
soient sérieusement atteints en l’occurrence.
f) Par conséquent, la décision attaquée est conforme
au principe de proportionnalité, ne procède pas d'un abus du pouvoir d'appréciation
de l'autorité intimée et n'entraîne pas de violation de l'autonomie communale.
6.
Il suit de ce qui précède que le recours doit être rejeté et la décision
attaquée, confirmée. Le sort du recours commande de mettre à la charge de la
recourante un émolument de justice (art. 40 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). En outre,
des dépens seront alloués au SDIS, association de communes qui obtient gain de
cause avec l’assistance d’un mandataire (art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).
C’est le lieu de rappeler à cet égard que les communes, exclues du champ
d’application des art. 52 et 56 al. 3 LPA-VD, peuvent prétendre à l’octroi de
dépens.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Conseil d'Etat, du 6 juillet 2016, est confirmée.
III.
Les frais d’arrêt, par 1'500 (mille cinq cents) francs, sont mis à la
charge de la commune de Champagne.
IV.
La commune de Champagne versera au Service de défense contre l’incendie
et de secours régional du Nord vaudois, association de communes, une indemnité
de 1'500 (mille cinq cents) francs, à titre de dépens.
Lausanne, le 6 mars 2017
La présidente:                                                                                           Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.