vd_omni · PE.2016.0083 · 2016-08-19 · fr

X.________ x/Service de la population (SPOP) | Statut de travailleur de ressortissants de l'UE travaillant à temps partiel. Recours contre une décision du SPOP refusant à une ressortissante portugaise et à ses deux enfants mineurs une autorisation de séjour au motif que ses revenus de diverses activités lucratives ne suffisaient pas pour assurer les besoins fondamentaux de la famille. Analyse et rappel de la doctrine et de la jurisprudence de la CJUE, du Tribunal fédéral et de la CDAP au sujet de personnes travaillant à temps partiel (consid. 3c à h). Il est déterminant de savoir si l'activité salariée est réelle et effective ou marginale et accessoire. Du moins pour le requérant qui arrive en Suisse pour y trouver un emploi, la CDAP maintient son avis qu'une activité à temps partiel ne peut en principe être réelle et effective que si le salaire suffit à couvrir les besoins fondamentaux de celui qui invoque le statut de travailleur. En l'espèce, droit à une autorisation de séjour admis par la CDAP puisque les revenus des activités lucratives couvraient (tout juste) les besoins fondamentaux de la recourante (prise individuellement) et que son taux d'activité représentait environ les deux tiers d'un emploi à temps plein. Il n'est pas décisif que ses revenus ne couvrent pas aussi tous les besoins des enfants; une activité ne peut pas être considérée comme réelle et effective en fonction du nombre de personnes à charge. Par contre, pour répondre à la question de savoir si les revenus sont suffisants pour admettre qu'une activité soit réelle et effective, il ne faudra pas prendre en considération par exemple des allocations familiales en faveur des enfants ou un soutien par des tierces personnes; la prise en compte (supplémentaire) de telles prestations pourra tout au plus permettre un droit de séjour selon l'art. 24 annexe I ALCP si les moyens à disposition suffisent (alors) pour toute la famille (consid. 3h et i).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 19.08.2016 PE.2016.0083

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 19 août 2016
Composition
M. Laurent Merz,
président
, M. Eric Brandt et Mme Danièle
Revey, juges; Mme Dunia Brunner, greffière.
Recourante
X.________
,
à
1********,
représentée par le Centre Social Protestant – Vaud (CSP), La Fraternité, à Lausanne,
Autorité intimée
Service de la population (SPOP),
à Lausanne,
Objet
Refus de délivrer
des permis de séjour
Recours X.________ c/ décision du Service de la population
(SPOP) du 8 février 2016 (refusant l’octroi d’autorisations de séjour pour
elle et ses enfants Y.________ et Z.________ et prononçant leur renvoi de
Suisse).
Vu les faits suivants
A.
X.________ est une ressortissante portugaise, célibataire, née en 1971.
Elle est arrivée en Suisse, selon ses déclarations, dans le courant de l'été
2014, pour y chercher du travail. Elle est venue accompagnée de ses deux
enfants mineurs, Y.________, née le ******** 2003, et Z.________, né le ********
2008.
A son arrivée dans le canton de Vaud, elle a logé
dans différentes structures d'accueil bas seuil avec ses enfants, notamment au
Foyer St-Paul et chez les Sœurs de la Charité. X.________ a fait appel à l'aide
du Service de Protection de la Jeunesse (SPJ), qui a pu placer ses enfants au
Foyer St-Martin, à Blonay, à partir du 2 janvier 2015. Depuis cette date, elle
a bénéficié d'un lit dans la chambre de ses enfants.
B.
Le 27 juillet 2015, X.________ a conclu un contrat de travail à durée
indéterminée en tant que « femme de chambre » avec la société A.________
SA, à 2********. Ce contrat, intitulé "
Contrat de travail pour le
personnel avec horaires irréguliers (engagement la plupart du temps à l’heure
ou à la journée, irrégulier ou imprévisible)
", lui garantit vingt
heures de travail hebdomadaires minimales et convient d'un salaire brut de 17.80
fr. de l’heure les trois premiers mois, puis 18.75 fr. de l'heure.
Ce dernier montant correspond au salaire minimum prévu
pour des collaborateurs sans apprentissage (catégorie Ia) de la Convention
collective nationale de travail pour l’hôtellerie-restauration (CCNT) et
correspond à un salaire à plein temps (42 heures) de 3'407 fr. Le contrat
stipule par ailleurs qu’elle a droit à des vacances et à un 13
e
salaire, payé à la fin du mois de décembre, conformément à la CCNT.
Le 22 octobre 2015, l'employeur de X.________ a
déposé, pour son employée, une demande de titre de séjour UE/AELE pour
l'exercice d'une activité lucrative de plus de trois mois dans le canton de
Vaud.
C.
Le 5 novembre 2015, X.________ a déposé une demande d'autorisation de
séjour UE/AELE pour elle ainsi que ses deux enfants, auprès du contrôle des
habitants de Blonay. Cette demande a été transmise au Service de la population
du canton de Vaud (SPOP) le lendemain.
Le 13 novembre 2015, le SPOP a informé X.________ de
son intention de lui refuser les autorisations de séjour requises, au motif que
le revenu de son activité salariée était inférieur aux normes de l'Aide sociale
vaudoise, si bien qu'elle n'était pas en mesure de garantir son autonomie
financière et celle de ses enfants. Il lui a imparti un délai pour apporter la
preuve d'éventuels revenus supplémentaires ainsi que pour fournir une copie de
son bail à loyer.
Le 3 décembre 2015, X.________, assistée par le
Centre social protestant (CSP), a indiqué au SPOP qu'au vu du contrat de
travail à durée indéterminée qu'elle avait conclu, elle remplissait les
conditions de travailleuse au sens de l'art. 6 de l'Accord du 21 juin 1999
entre la Confédération suisse, d'une part, et la Communauté européenne et ses Etats membres, d'autre part, sur la libre circulation des
personnes (ALCP; RS 0.142.112.681) et que l'exigence d'un revenu supérieur aux
barèmes de l'aide sociale ne s'appliquait pas aux travailleurs.
En date du 14 décembre 2015, selon des
renseignements téléphoniques pris par le SPOP auprès de l'employeur de X.________,
celle-ci avait travaillé en moyenne 29 heures par semaine, soit environ à 70%
d’un plein temps, depuis son engagement.
D.
Par décision du 8 février 2016, le SPOP a refusé l'octroi des
autorisations de séjour UE/AELE à X.________ et ses enfants et prononcé leur renvoi
de Suisse, au motif que l'activité lucrative exercée par l'intéressée était
accessoire et marginale et que celui qui se prévaut des dispositions de l'ALCP
doit disposer des moyens d'assurer sa subsistance; le SPOP a ajouté qu'au
demeurant, X.________ ne remplissait pas les conditions de logement convenable.
Le 12 février 2016, X.________ a conclu un contrat
de bail convenant de la location d'un appartement de trois pièces pour trois
occupants, à 3********, à partir du 15 février 2016, commune où elle et ses
enfants se sont officiellement annoncés, en provenance de 1********. Le loyer mensuel
est de 970 fr., charges individuelles en sus. B.________ est également partie
au contrat de bail et, à ce titre, solidairement responsable du paiement du
loyer.
E.
Par acte du CSP du 9 mars 2016, X.________ (ci-après : la
recourante), a formé recours devant la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (CDAP), concluant préliminairement à la dispense du versement
d'une avance de frais et principalement à l’annulation de la décision du SPOP
du 8 février 2016 et à l'octroi d'une autorisation de séjour pour elle et ses enfants.
Elle estime que son activité de vingt heures de travail minimales par semaine
ne peut pas être qualifiée de marginale et accessoire et qu'elle remplit donc
la qualité de travailleuse au sens de l'art. 6 ALCP; qu'en outre, vu son récent
déménagement, les conditions d'hébergement étaient largement remplies.
Finalement, elle fait valoir que ses enfants suivent une scolarité sans
problème et sont bien intégrés, si bien qu'un retour forcé au Portugal pourrait
avoir des conséquences néfastes sur leur développement psychique et mettrait en
péril le travail accompli en termes éducatifs. Elle a joint à son recours
notamment le contrat de bail précité et les fiches de salaire de A.________ SA
du 2 novembre, du 3 décembre 2015 et du 14 janvier 2016, dont il ressort
qu'elle a travaillé 129 heures, 95.75 heures et 98.25 heures respectivement
pour les mois d'octobre à décembre 2015, ce qui lui a rapporté un salaire net (avec
le 13
e
salaire et après déduction des charges sociales et de l’impôt
à la source) de 1'925.60 fr., 2'056.45 fr. et 1'670.85 fr.
Par ordonnance du 10 mars 2016, le Tribunal a provisoirement
exonéré la recourante du paiement de l'avance de frais.
Par réponse du 22 mars 2016, le SPOP a conclu au
rejet du recours. Il fait valoir que X.________ ne saurait invoquer la qualité
de travailleuse au sens de l'ALCP, car son contrat de travail avec horaires
irréguliers devait être assimilé à un contrat de travail sur appel et que le
montant des revenus nets qu'elle touchait ne lui permettait pas d'assurer la
couverture des besoins fondamentaux, comprenant les frais de logement, les
frais médicaux de base et le forfait d'entretien pour trois personnes.
Par réplique du 8 avril 2016, la recourante a
maintenu ses conclusions et a déclaré que son contrat de travail ne saurait
être assimilé à un contrat de travail sur appel; selon elle, dans la mesure où ce
contrat garantit un minimum de vingt heures de travail hebdomadaires, il suffit
à lui conférer la qualité de travailleuse au sens de l'ALCP.
Par ordonnance du 13 mai 2016, le juge instructeur a
demandé à la recourante d’exposer, pièces à l’appui, tous les revenus qu’elle a
perçus dans le cadre d’activités salariées en Suisse.
Par courrier du 31 mai 2016, la recourante a produit
divers documents dont il ressort les heures rémunérées par son employeur
principal A.________ SA et qu’elle a en outre travaillé, au bénéfice d’un
chèque-emploi signé en date du 3 août 2015, deux à quatre heures par semaine, à
25 fr. de l’heure, dans un ménage privé.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l’art. 95 de la loi vaudoise
du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le
recours est intervenu en temps utile. La recourante dispose de la qualité pour
recourir au sens de l’art. 75 LPA-VD. Le recours satisfait par ailleurs
aux conditions formelles énoncées par l’art. 79 LPA-VD. Il y a donc lieu
d’entrer en matière sur le fond.
2.
La recourante fait valoir que la décision attaquée est contraire à l'ALCP
et qu'elle viole le principe de proportionnalité.
a) Vu la nationalité portugaise de la recourante, il
convient d’examiner la situation sous l’angle des dispositions topiques de
l'ALCP. En effet, la loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers (LEtr; RS 142.20) n’est applicable aux ressortissants communautaires que si l’ALCP n’en
dispose pas autrement ou lorsque la LEtr prévoit des dispositions plus
favorables (art. 2 al. 2 LEtr).
Dans la mesure où l'application de l'ALCP implique
des notions de droit communautaire, il sera tenu compte de la jurisprudence
européenne pertinente antérieure à la signature de l’accord, mais aussi, dans
l’intérêt d’assurer un parallélisme du système qui existait au moment de la
signature de l’ALCP, de la jurisprudence postérieure pour autant qu’aucun motif
sérieux ne s’y oppose (cf. art. 16 al. 2 ALCP; ATF 141 II 1 consid. 2.2.3;
ATF 139 II 393 consid. 4.1;
136 II 5 consid. 3.4; 136 II 65
consid. 3.1 « aus triftigen Gründen »; 130 II 1 consid. 3.6.1
;
TF 2C_761/2015 du 21 avril 2016 consid. 4.2).
b) L'ALCP a notamment pour objectif d'accorder en
faveur des ressortissants des Etats membres, un droit d'entrée, de séjour et
d'accès à une activité économique salariée, sur le territoire des parties
contractantes (art. 1
er
let. a ALCP). Ces droits sont garantis
conformément aux dispositions arrêtées dans l'annexe I ALCP (cf. art. 3, 4 et 6
ALCP). Selon que le ressortissant exerce ou non une activité lucrative, les
dispositions qui s'appliquent et les conditions posées à son droit de séjour
sont différentes (cf. en particulier art. 4 ALCP renvoyant à l'art. 6 annexe I
ALCP et art. 6 ALCP renvoyant à l'art. 24 annexe I ALCP).
aa) L'art. 6 annexe I ALCP, qui règle les droits des
travailleurs salariés, précise:
"(1) Le travailleur salarié ressortissant d'une partie
contractante (ci-après nommé travailleur salarié) qui occupe un emploi d'une
durée égale ou supérieure à un an au service d'un employeur de l'Etat d'accueil
reçoit un titre de séjour d'une durée de cinq ans au moins à dater de sa
délivrance. Il est automatiquement prolongé pour une durée de cinq ans au
moins. Lors du premier renouvellement, sa durée de validité peut être limitée,
sans pouvoir être inférieure à un an, lorsque son détenteur se trouve dans une
situation de chômage involontaire depuis plus de douze mois consécutifs.
(2) Le travailleur salarié qui occupe un emploi d'une durée
supérieure à trois mois et inférieure à un an au service d'un employeur de
l'Etat d'accueil reçoit un titre de séjour d'une durée égale à celle prévue
dans le contrat.
Le travailleur salarié qui occupe un emploi d'une durée ne
dépassant pas trois mois n'a pas besoin d'un titre de séjour.
(…)"
bb) L'art. 24 annexe I ALCP concerne les personnes
"
n'exerçant pas une activité économique
". Le droit de séjour est
alors subordonné à la condition que la personne concernée dispose de moyens
financiers suffisants, pour elle-même et les membres de sa famille, pour ne pas
devoir faire appel à l'aide sociale du pays d'accueil pendant leur séjour (art.
24 par. 1 et 8 annexe I ALCP). Les personnes ayant occupé un emploi d'une durée
inférieure à un an sur le territoire d’une partie contractante peuvent
continuer à y séjourner aux mêmes conditions (art. 24 par. 3 annexe I ALCP). Sont
considérés comme suffisants, les moyens financiers nécessaires qui dépassent le
montant en dessous duquel les nationaux, eu égard à leur situation personnelle
et, le cas échéant, à celle des membres de leur famille, peuvent prétendre à
des prestations d’assistance; lorsque cette condition ne peut s’appliquer, les
moyens financiers du demandeur sont considérés comme suffisants, lorsqu’ils
sont supérieurs au niveau de la pension minimale de sécurité sociale versée par
l’Etat d’accueil (art. 24 par. 2 annexe I ALCP). Selon l'art. 16
al. 1 de l'Ordonnance fédérale du 22 mai 2002 sur l'introduction progressive de la libre circulation des personnes entre, d'une part, la Confédération suisse et, d'autre part, l'Union européenne et ses Etats membres, ainsi
qu'entre les Etats membres de l'Association européenne de libre-échange (OLCP;
RS 142.203), tel est le cas si ces moyens dépassent les prestations
d’assistance qui seraient allouées en fonction des directives
"Aide
sociale: concepts et normes de calcul"
(directives CSIAS), à un
ressortissant suisse, éventuellement aux membres de sa famille, suite à la
demande de l’intéressé et compte tenu de sa situation personnelle. En d'autres
termes, l'on considère que la condition de l'art. 16 al. 1 OLCP est remplie si
les moyens financiers d'un citoyen suisse, dans la même situation, lui
fermeraient l'accès à l'aide sociale (ATF 135 II 265 consid. 3.3; TF 2C_574/2010
du 15 novembre 2010 consid. 2.2.2).
c) Selon l’art. 3 par. 1 annexe I ALCP, les membres
de la famille d’une personne ressortissant d’une partie contractante ayant un
droit de séjour ont le droit de s’installer avec elle. Le travailleur doit
disposer d’un logement pour sa famille considéré comme normal pour les
travailleurs nationaux salariés dans la région où il est employé. Aux termes de
l’art. 3 par. 2 let. a annexe I ALCP, sont considérés comme membres de la
famille en particulier le conjoint et leurs descendants de moins de 21 ans ou à
charge.
L’étranger, qui peut prétendre un droit de séjour,
non pas en tant que travailleur au sens de l’art. 6 annexe I ALCP, mais sur la
base de l’art. 24 annexe I ALCP susmentionné, doit disposer de moyens
financiers suffisants non seulement pour lui, mais aussi pour ses membres de
famille.
3.
Il convient en premier de lieu de déterminer si la recourante doit être
qualifiée de travailleuse au sens de l'art. 6 par. 1 annexe I ALCP, ainsi
qu’elle l’invoque.
a) La qualité de travailleur salarié constitue une
notion autonome de droit européen, qui ne dépend donc pas de considérations
nationales, mais doit s'interpréter en tenant compte de la jurisprudence de la Cour de justice (cf. ATF 140 II 117 consid. 3.2 ; 131 II 339 consid. 3.1; TF 2C_761/2015
du 21 avril 2016 consid. 4.2 et 2C_1061/2013 du 14 juillet 2015 consid. 4.2 et
les références citées). La Cour de justice de la Communauté européenne (CJCE),
respectivement de l’Union européenne, estime que la notion de
"travailleur" doit être interprétée de façon extensive, tandis que
les exceptions et dérogations à cette liberté fondamentale doivent, au
contraire, faire l'objet d'une interprétation stricte. Doit ainsi être
considérée comme un "travailleur" la personne qui accomplit, pendant
un certain temps, en faveur d'une autre personne et sous la direction de
celle-ci, des prestations en contrepartie desquelles elle touche une
rémunération. Cela suppose l'exercice d'activités réelles et effectives, à
l'exclusion d'activités tellement réduites qu'elles se présentent comme
purement marginales et accessoires (cf. ATF 141 II 1 consid. 2.2.4; TF 2C_761/2015
du 21 avril 2016 consid. 4.2.1;
2C_1061/2013
du
14 juillet 2015 consid. 4.2.1; 2C_495/2014 du 26 septembre 2014 consid. 3.1; 2C_390/2013
du 10 avril 2014 consid. 3.1; arrêts de la CJCE Petersen du 28 février 2013, C-544/11, point 30;  Bernini du 26 février 1992, C-3/90,
Rec. 1992 I-1071, point 14;  Brown du 21 juin 1988, 197/86, Rec. 1988
p. 3205, point 21).
Ne constituent pas non plus des activités réelles et
effectives celles qui ne relèvent pas du marché normal de l'emploi, mais sont
destinées à permettre la rééducation ou la réinsertion de personnes diminuées
sur le plan physique ou psychique. En revanche, ni la nature juridique de la
relation de travail en cause au regard du droit national (par ex. contrat de
travail
sui
generis
), ni la productivité plus ou moins élevée du
travailleur, ni son taux d'occupation (par ex. travail sur appel), ni l'origine
des ressources pour le rémunérer (privées ou publiques), ni même l'importance
de cette rémunération (par ex. salaire inférieur au minimum garanti), ne sont,
en eux-mêmes et à eux seuls, des éléments décisifs pour apprécier la qualité de
travailleur au sens du droit communautaire (cf. TF 2C_761/2015 du 21 avril
2016 consid. 4.2.1;
2C_1061/2013
du 14 juillet
2015 consid. 4.2.1; arrêts de la CJCE Raulin du 26 février 1992,
C-357/89, Rec. 1992 I-1027, points 9-13;  Bernini, op. cit., points
16 et 17; Bettray du 31 mai 1989, 344/87, Rec. 1989 p. 1621, points 15 et
16). En particulier, on ne saurait automatiquement dénier cette qualité à une
personne qui exerce une activité salariée réelle et effective, en raison du
seul fait qu'elle cherche à compléter la rémunération tirée de cette activité,
inférieure au minimum des moyens d'existence, par d'autres moyens d'existence
licites. Sous ce rapport, il n’importe pas de savoir si les moyens d’existence
complémentaires proviennent de biens ou du travail d’un membre de la famille de
l’intéressé ou s’ils sont dérivés d’une aide financière prélevée sur les fonds
publics de l’Etat membre de résidence, pourvu que la réalité et l’effectivité
de l’activité soient établies (cf. ATF 131 II 339 consid. 3.2 et 3.3 ; TF 2C_1061/2013
du 14 juillet 2015 consid. 4.2.1 et 2C_1137/2014 du 6 août 2015 consid. 3.2 et
les références citées).
Il découle de ce qui précède que la qualité de
travailleur selon l'ALCP s'applique également aux "
working poor
",
c'est-à-dire aux personnes qui, bien qu'exerçant une activité réelle et
effective, touchent un revenu qui ne suffit pas pour vivre ou faire vivre leur
famille dans l'Etat d'accueil (TF 2C_1061/2013 du 14 juillet 2015 consid. 4.2.1
in fine
et les références citées; cf. par ailleurs arrêts de la CJCE Levin du 23 mars 1982, 53/81, Rec. 1982 p. 1036, points 11 à 18; Kempf du 3
juin 1986, 139/85, Rec. 1986 p. 1746, points 13 à 16).
Il n'en demeure pas moins que, pour apprécier si
l'activité exercée est réelle et effective ou au contraire marginale ou
accessoire, on peut tenir compte de l'éventuel caractère irrégulier des
prestations accomplies, de leur durée limitée, ou de la faible rémunération
qu'elles procurent. La libre circulation des travailleurs suppose, en règle
générale, que celui qui s'en prévaut dispose des moyens d'assurer sa
subsistance, surtout dans la phase initiale de son installation dans le pays
d'accueil, lorsqu'il est à la recherche d'un emploi. Ainsi, le fait qu'un
travailleur n'effectue qu'un nombre très réduit d'heures – dans le cadre, par
exemple, d'une relation de travail fondée sur un contrat de travail sur appel –
ou qu'il ne gagne que de faibles revenus, peut être un élément indiquant que
l'activité exercée n'est que marginale et accessoire (cf. ATF 131 II 339
consid. 3.4 et les arrêts de la CJCE cités; TF 2C_761/2015 du 21 avril 2016
consid. 4.2.2;
2C_1061/2013
du 14 juillet
2015 consid. 4.2.2). Le caractère suffisant de la rémunération que perçoit le
citoyen d'un Etat contractant doit au premier chef se déterminer selon la
situation du travailleur individuellement pris (TF
2C_1061/2013
du 14 juillet 2015 consid. 4.4) et non pas, par exemple, en tenant compte
de sa situation familiale (cf. sur ce point consid. 3h
infra
).
La CJCE a d'ailleurs relevé, dans une affaire
concernant un contrat de travail sur appel, que le "juge national est en
droit, lors de son appréciation du caractère réel et effectif de l'activité en
question, de tenir compte du caractère irrégulier et de la durée limitée des
prestations effectivement accomplies dans le cadre d'un contrat de travail
occasionnel" (arrêt Raulin, précité, point 14). Jusqu’à ce jour, la Cour
de justice n’a toutefois pas posé de limite absolue et ne s’est en particulier
pas prononcée sur des taux d’occupation minimums, voire a refusé de fixer un
seuil précis (cf. arrêt CJCE Genc du 4 février 2010, C-14/09, Rec. 2010 I-931,
points 29 à 31).
b) Même si la notion d'activité salariée suppose que
l'on se fonde sur des critères objectifs et que l'on ne s'attache pas, en
principe, aux éléments touchant au comportement du travailleur avant et après
la période d'emploi, ni même aux intentions qui ont pu l'inciter à chercher du
travail dans un autre Etat membre, les situations d'abus de droit n'en doivent
pas pour autant être protégées. Un Etat membre peut ainsi sanctionner un
comportement abusif en déniant à son auteur la qualité de travailleur et les
droits qui y sont attachés: tel est, en particulier, le cas d'un ressortissant
communautaire qui se rendrait dans un autre Etat membre pour y exercer un
travail fictif ou d'une durée extrêmement limitée dans la seule intention de
bénéficier de certaines aides, par exemple des prestations sociales meilleures
que dans son Etat d'origine (ATF 141 II 1 consid. 2.2.1; 131 II 339
consid. 3.4 et les références citées; TF 2C_412/2014 du 27 mai 2014 consid. 3.2;
2C_390/2013 du 10 avril 2014 consid. 3.2
in fine
et 7; 2C_1178/2012 du 4
juin 2013 consid. 2.2
in fine
).
c) Par rapport aux personnes exerçant une activité à
temps partiel, le Tribunal fédéral a considéré, dans un arrêt du 10 avril 2014 (2C_390/2013),
toutefois sans approfondir la question ou donner de précisions, qu’une personne
qui avait travaillé en tant que barmaid un mois à temps plein à son arrivée en
Suisse, puis avait conclu un nouveau contrat de travail avec la même société
pour poursuivre dite activité à 50%, avant d’être licenciée pour cause de
restructuration une année après le début de cette activité lucrative, devait
être considérée au moins jusqu’à la perte de cet emploi comme travailleur au
sens de l’art. 6 par. 1 annexe I ALCP (TF 2C_390/2013 du 10 avril 2014 consid.
4.1). Si cet arrêt n’indique pas si le salaire à 50% suffisait pour couvrir le
minimum vital, il retient toutefois que dite personne n’avait bénéficié de
l’aide sociale qu’après avoir perdu son emploi et être arrivée au terme des
indemnités de l’assurance-chômage.
Au sujet d’une personne qui travaillait, de façon
stable et durable, comme auxiliaire de santé à un taux de 80 % pour un
salaire mensuel de 2'532 fr. 65, le Tribunal fédéral a admis la qualité de
travailleur au regard de l'ALCP. Le montant en question, certes modeste,
n'était pas purement symbolique et devait être considéré comme un revenu réel
au sens de l'ALCP, quand bien même une partie substantielle des revenus était
formée de prestations de l'aide sociale et que la famille, composée de cinq
personnes, au sein de laquelle seul un parent générait en l'état un revenu,
était lourdement endettée. Peu importait qu’on puisse s’étonner que l’étranger
ne déploie une activité lucrative qu’au taux réduit de 80% et non un travail
davantage rémunérateur à temps plein, dans la perspective de diminuer sa
dépendance de l’assistance publique. L'on ne saurait dénier la qualité de
travailleur au sens de l'ALCP à la personne qui exerce une activité lucrative,
au seul motif que le revenu engrangé par cette activité ne couvre pas les
minima d'existence permettant à l'intéressé de subvenir à ses besoins ainsi
que, cas échéant, aux besoins de ses proches à charge, en particulier en
l'absence d'indices tendant à démontrer que la personne accomplirait une
activité à pourcentage réduit dans le but abusif de profiter du système d'aide
sociale helvétique. Le caractère suffisant de la rémunération devait au premier
chef se déterminer selon la situation du travailleur individuellement pris (TF
2C_1061/2013 du 14 juillet 2015 consid. 4.4, rendu suite à l’arrêt de la CDAP PE.2013.281
du 29 octobre 2013). Le Tribunal fédéral a toutefois relevé le devoir de
l’étranger et des membres de sa famille, qui ne sont pas en formation, de
rechercher sérieusement et de façon soutenue une activité lucrative en vue de
contribuer à l’entretien de la famille et, par là-même, de diminuer la
dépendance de l’assistance publique; le cas échéant, ces efforts devaient
s’effectuer sous le contrôle et avec l’appui des autorités chargées de
l’application de la législation en matière d’aide sociale, aux conditions
applicables aux ressortissants suisses, sans que le droit de séjourner en
Suisse en dépende (cf. art. 9 par. 1 et 2 annexe I ALCP; TF 2C_1061/2013
précité consid. 6.3).
En revanche, le Tribunal fédéral a estimé qu’un
revenu mensuel d'environ 600 à 800 fr. tend à démontrer que la personne
concernée n'effectue qu'un nombre très réduit d'heures par mois, de sorte que
son activité apparaît tellement réduite et peu rémunératrice qu'elle doit être
tenue pour marginale et accessoire. L’étranger en question avait conclu un
« contrat de mission » qui mentionnait un temps de travail de 4 à 9
heures par jour avec un salaire de 28 fr. 09 par heure, sans indiquer le nombre
d’heures effectuées par semaine ou de jours travaillés par mois (TF 2C_1137/2014
du 6 août 2015 consid. 4.2 et 4.4, rendu suite à l’arrêt de la CDAP
PE.2014.0250 du 27 novembre 2014). Dans ce cadre, le Tribunal fédéral a
cependant relevé, sans autre précision, que l’argumentation de l’autorité
vaudoise selon laquelle la demande d’autorisation de séjour devait être rejetée
au motif que le salaire réalisé serait inférieur au minimum garanti ne pouvait
être suivie (TF 2C_1137/2014 précité consid. 4.1).
Par la suite, le Tribunal fédéral a quelque peu nuancé
son constat en relevant que la rémunération perçue par l’activité d’une
ressortissante portugaise ne lui permettait pas de subvenir aux besoins d’une
famille; certes, la qualité de travailleur pouvait être admise pour les
personnes qui, bien qu’exerçant une activité réelle et effective, touchent un
revenu qui ne suffit pas pour vivre ou faire vivre leur famille dans l’Etat
d’accueil; la situation générale de la requérante devait toutefois être
appréciée dans son ensemble: la requérante qui, après avoir été pendant environ
cinq ans sans occupation et à la charge de l’aide sociale, n’avait qu’un emploi
sur appel en tant que femme de chambre avec 42 heures de travail le premier
mois et 73 heures le second, donc 115 heures en deux mois ce qui constituait un
taux de travail très réduit, et une autre activité d’employée d’entretien de 16
heures par mois, ne bénéficiait pas du statut de travailleur; elle n’avait par
ailleurs trouvé les deux emplois que quelques mois après la décision de
l’Office cantonal de ne pas renouveler son permis de séjour et il était douteux
qu’elle ait eu la volonté d’exercer une activité lucrative réelle davantage
rémunératrice, dans la perspective de diminuer sa dépendance de l’assistance
publique (TF 2C_669/2015 du 30 mars 2016 consid. 6).
Dans un arrêt récent du 3 juin 2016, le Tribunal
fédéral a estimé qu’une ressortissante italienne ne bénéficiait pas du statut
de travailleuse par un emploi sur appel, sans un minimum d’heure garanti, qui
ne lui avait permis de travailler en quatre mois qu’un peu moins de 80 heures
par mois en moyenne pour un salaire mensuel moyen de 1'673 fr. Cette activité
n’atteignait même pas un taux d’occupation de 50% et le salaire ne suffisait
pas pour subvenir à ses propres besoins et encore moins à ceux de sa famille
(compagnon et leur fille mineur) (TF 2C_98/2015 du 3 juin 2016 consid. 6.2 et
6.3).
d) Sur la question du travail à temps partiel, les
directives et commentaires du Secrétariat d'Etat aux Migrations (SEM;
anciennement Office fédéral des migrations [ODM]) concernant l'introduction
progressive de la libre circulation des personnes indiquent, au chapitre
relatif aux conditions d'admission en vue de l'exercice d'une activité
lucrative en Suisse, ce qui suit (ch. 4.2.3 des Directives OLCP, p. 40, version
juin 2016, disponible en ligne sous Publications
& service > Directives et circulaires > II.  Accord sur la libre
circulation des personnes):
"
4.2.3 Travail à temps
partiel
En cas de travail à temps partiel, il convient d'examiner
attentivement la situation particulière du requérant avant de délivrer
l'autorisation.
S'il ressort de la demande que l'activité est à ce point
réduite qu'elle doit être considérée comme étant purement marginale et
accessoire, il peut être requis de l'intéressé qu'il complète son activité en
cumulant d'autres contrats à temps partiel de telle façon qu'il soit en mesure,
une fois l'autorisation délivrée, de subvenir à ses besoins et à ceux de sa
famille sans avoir à recourir à l'assistance sociale. En présence de plusieurs
emplois à temps partiel, on additionnera les temps de travail.
Si l'intéressé persiste à maintenir sa demande malgré
l'obligation qui lui est faite de compléter son activité à temps partiel, il y
a lieu de vérifier de manière approfondie si la requête émane bien d’un
travailleur salarié exerçant une activité réelle et effective ou si l'on ne se
trouve pas plutôt en présence d'un abus de droit (cf. aussi le ch. II.6.2),
auquel cas l'autorisation peut ne pas être délivrée.
"
Depuis leur version au 1
er
août 2012, ces
directives ne mentionnent plus que le temps de travail hebdomadaire doit
s'élever à douze heures au moins pour que l'activité n'apparaisse pas comme
purement marginale et accessoire (cf. arrêt PE.2012.0158 du 11 octobre 2012
consid. 3b). Il est simplement renvoyé (cf. note n° 64 du ch. 4.2.3 des
Directives OLCP) à l'arrêt de la CJCE 139/85 dans la cause Kempf susmentionnée du
23 mars 1982 (
recte
: 3 juin 1986; pour plus de détails au sujet de
cet arrêt cf. ci-après consid. 3g/bb), dans lequel la CJCE a considéré que
si un Etat membre de l’Union européenne (UE) avait reconnu la qualité de
travailleur à un professeur de musique exerçant une activité à temps partiel de
douze heures (de cours) par semaine, cet Etat ne pouvait ensuite exclure cette
personne de la jouissance de ses droits sociaux de travailleur et refuser de la
mettre au bénéfice des prestations de l’aide sociale.
Les directives, édictées dans le but d’assurer une application
uniforme des dispositions légales, n’ont toutefois pas force de loi et ne lient
ni les administrés, ni les tribunaux, ni même, en principe, l’administration
(ATF 140 II 88 consid. 5.1.2 ; CDAP PE.2015.381 du 22 mars 2016 consid.
4).
e) Lorsque la doctrine se prononce sur les personnes
oeuvrant à temps partiel, elle se contente en règle générale de renvoyer à la
jurisprudence du Tribunal fédéral ou de la CJUE. Dans cette mesure, elle relève
qu’il n’est pas nécessaire que la rémunération soit suffisante pour couvrir
l’ensemble des coûts de la vie, de sorte qu’une rémunération même très modeste,
par exemple dans le cadre d’un travail à temps partiel, suffit (cf. Astrid
Epiney/Gaëtan Blaser, in: Code annoté de droit des migrations, vol.
III, 2014, n. 23 ad art. 4 ALCP, p. 48; Marc Spescha, in:
Spescha/Thür/Zünd/Bolzli, Migrationsrecht, 4
e
éd. 2015, n. 1 ad art.
6 annexe I ALCP, p. 1094).
f) Quant à la jurisprudence cantonale, celle-ci procède
en général comme suit : lorsqu’un ressortissant d’un Etat contractant de
l’ALCP a conclu un contrat de travail à temps partiel et qu’il faut alors
déterminer si la qualité de travailleur a été acquise, la CDAP examine régulièrement,
entre autres, si l’emploi lui garantit des moyens financiers suffisants pour ne
pas tomber à l’aide sociale. Pour ce faire, la CDAP se réfère régulièrement aux
normes de la Conférence suisse des institutions d’action sociale (CSIAS) et au
barème RI annexé au règlement d’application du 26 octobre 2005 de la loi sur
l’action sociale (RLASV ; RSV 850.051.1) (cf. PE.2015.0421 du 5 février
2016 consid. 3; PE.2015.0246 du 27 novembre 2015 consid. 2d; PE.2015.0043
du 3 août 2015 consid. 2; PE.2014.0043 du 27 janvier 2015 consid. 3;
PE.2014.250 du 27 novembre 2014 consid. 2d; PE.2014.0071 du 22 juillet 2014
consid. 3). Cette jurisprudence se base en particulier sur celle du Tribunal
fédéral publiée aux ATF 131 II 339 consid. 3.4 et les directives du SEM
précitées (cf.
supra
consid. 3d) qui retiennent que la libre circulation
des travailleurs suppose, en règle générale, que celui qui s’en prévaut dispose
des moyens d’assurer sa subsistance, surtout dans la phase initiale de son
installation dans le pays d’accueil.
Dans cette mesure, la CDAP a admis la qualité de
travailleur à un ressortissant français travaillant comme employé de maison à
un taux d’activité de 50%, parce que sa rémunération (avec logement et
nourriture) lui permettait de vivre sans recourir à l’aide sociale
(PE.2015.0421 du 5 février 2016). Elle a également reconnu la qualité de
travailleur à un ressortissant portugais travaillant 21,5 heures par semaine
pour un salaire mensuel brut de 2'600 fr., puisque ce montant lui permettait
d’assurer son entretien (PE.2014.0071 du 22 juillet 2014 consid. 3). En
revanche, elle a nié la qualité de travailleur à une ressortissante portugaise qui
exerçait une activité d’une durée hebdomadaire moyenne de 16 heures avec un
salaire moyen de 1'244 fr. 50, vu que celui-ci était en-dessous des forfaits de
base de la CSIAS s’élevant, avec le forfait loyer, à environ 1'600 fr.
(PE.2014.0043 du 27 janvier 2015 consid. 3). Cette personne a toutefois pu
obtenir un permis de séjour en vertu de l’art. 24 annexe I ALCP grâce à un
soutien financier de son fiancé qui lui permettait de couvrir ses besoins
vitaux ensemble avec le salaire précité (cf. PE.2014.0043 précité consid. 4). La
CDAP a également nié la qualité de travailleur à un ressortissant espagnol qui,
ayant une activité essentiellement sur appel, n’avait qu’un revenu mensuel
d’environ 800 fr., alors que ses besoins, incluant le forfait loyer,
oscillaient selon les normes CSIAS et le barème du revenu d’insertion entre
1’878 et 2'002 fr. Le nombre d’heures de travail effectué ne ressort pas de cet
arrêt (PE.2015.0043 précité du 3 août 2015).
Dans une autre affaire, la CDAP a reconnu la qualité
de travailleur à une ressortissante espagnole qui travaillait, comme employée
de nettoyage, au minimum 15 heures par semaine au tarif horaire de 18 fr. 60
brut pour un employeur, donc pour un salaire mensuel minimum de 1'116 fr., et
pour un autre employeur à un taux d’activité variable (selon les mois, pour un salaire
d’environ 465, 835 ou 858 fr.). La CDAP a relevé que l’intéressée vivait chez
sa mère et ne supportait pas de frais de logement, raison pour laquelle son
minimum vital, sans forfait de loyer ou frais réel de loyer, s’élevait à
environ 1'047 fr. ; le minimum vital était donc couvert par les revenus de
ses activités salariées (PE.2015.0246 du 27 novembre 2015).
La qualité de travailleur a aussi été admise pour
une ressortissante grecque travaillant 20 heures par semaine en tant que maman
de jour; son salaire était insuffisant pour couvrir ses besoins vitaux, mais son
fils assurait sa prise en charge pour qu’elle n’ait pas recours à l’aide
sociale (PE.2015.0419 du 1
er
avril 2016 consid. 3).
Pour le reste, la CDAP a nié la qualité de
travailleuse à une ressortissante portugaise qui n’exerçait une activité
salariée qu’à raison d’environ 7 heures par semaine. Vu ce taux d’activité, le
montant de la rémunération (de 500 à 700 fr. par mois) n’avait alors pas été
déterminant (PE.2015.0104 du 22 juin 2015 consid. 2c).
En se référant aux arrêts du Tribunal fédéral
précités 2C_1061/2013 et 2C_1137/2014 du 14 juillet et du 6 août 2015, la CDAP
a admis la qualité de travailleuse pour une ressortissante française engagée
comme « nounou » à 80%, même si la rémunération mensuelle brute de
1'700 fr. était inférieure au minimum garanti par les normes de l’aide
sociale ; la CDAP a toutefois encore relevé que l’époux, ressortissant
marocain, disposait d’une promesse d’embauche pour un emploi rémunéré à 3'600
fr. brut par mois (PE.2015.0131 du 14 octobre 2015 consid. 2).
Dans un arrêt récent, la CDAP a reconnu la qualité
de travailleur à un ressortissant portugais qui avait œuvré, en tant que
plâtrier-peintre en bâtiment, 42 heures par semaine pendant le 1
er
mois, 50 heures en tout pendant le 2
ème
mois et 30 heures par
semaine pendant le 3
ème
mois pour un salaire mensuel brut d’une
moyenne de 1'624 fr. 25. Contrairement aux précédents arrêts, la CDAP ne s’est
pas prononcée sur la question de savoir si le salaire couvrait les besoins
vitaux. Au contraire, elle a explicitement retenu, en renvoyant à diverses
références, mais pas aux arrêts du Tribunal fédéral 2C_1061/2013 et
2C_1137/2014 précités, que le montant de la rémunération n’était en soi pas déterminant
(PE.2015.0381 du 22 mars 2016 consid. 3).
Dans un arrêt encore plus récent, la CDAP a déclaré
qu’une ressortissante allemande, mère de deux enfants mineurs d’une famille
monoparentale, n’acquiert pas le statut de travailleuse par un emploi de
serveuse à 50% avec un revenu mensuel brut de 2'100 fr. Vu le taux d’occupation
réduit et la faiblesse du revenu, il s’agissait d’une activité marginale et
accessoire (PE.2016.0086 du 8 juillet 2016).
g) Vu en particulier les arrêts du Tribunal fédéral
2C_1061/2013 et 2C_1137/2014 du 14 juillet et du 6 août 2015 précités (cf.
ci-dessus consid. 3c), on peut se demander si la qualité de travailleur dépend
de la question de savoir si le salaire réalisé est inférieur au minimum garanti
par l’aide sociale.
aa) La jurisprudence du Tribunal fédéral ne donne en
définitive pas de réponse sans équivoque, puisque les deux arrêts susmentionnés,
2C_1061/2013 et 2C_1137/2014, ne discutent pas la question au regard de l’arrêt
de principe ATF 131 II 339 rendu en 2005, ni notamment de la cause Genc jugée
en 2010 par la CJCE (cf. ci-après consid. 3g/cc). Dans l’ATF 131 II 339, le
Tribunal fédéral avait en effet encore relevé que la libre circulation des
travailleurs suppose, en règle générale, que celui qui s’en prévaut dispose des
moyens d’assurer sa subsistance, surtout dans la phase initiale de son installation
dans le pays d’accueil; ainsi, un nombre très réduit d’heures d’emploi ou un
revenu bas pouvaient être des éléments indiquant que l’activité exercée n’est
que marginale et accessoire. Certes, il avait alors aussi retenu qu’un salaire
inférieur au minimum garanti n’était en lui-même et à lui seul pas un élément
décisif. Renvoyant à la cause Kempf jugée par la CJCE (cf. ci-après consid. 3g/bb),
il avait exposé que des moyens d’existence complémentaires pouvaient provenir
d’une aide financière prélevée sur des fonds publics de l’Etat de résidence (ATF
131 II 339 consid. 3.3 et 3.4). Dans cet arrêt, le Tribunal fédéral n’a
toutefois pas donné d’autres précisions. Il n’a notamment pas indiqué si et
sous quelles conditions il incluait dans cette aide financière, qui ne s’oppose
pas à la qualité de travailleur, l’aide sociale. Par ailleurs, l’aide
financière de l’Etat peut aussi consister en des allocations ou subsides (p.ex.
pour les assurances, le logement, les enfants) qui sont versés sans que le
bénéficiaire dépende de l’aide sociale ou soit considéré comme dépendant de
l’aide sociale selon le droit suisse.
bb) Quant à la CJCE, elle s’est prononcée pour la
première fois dans la cause Levin (arrêt du 23 mars 1982 dans la cause précitée
53/81) au sujet du droit de séjour de personnes exerçant une activité à temps
partiel. Elle a alors conclu qu’aucune distinction ne pouvait être établie
entre les personnes qui souhaitent se contenter de leurs revenus tirés d’une
telle activité, même si la rémunération est inférieure « au minimum
d’existence », et celles qui complètent ces revenus par d’autres revenus,
qu’ils proviennent de biens ou du travail d’un membre de leur famille qui les
accompagne. Tous pouvaient profiter de la libre circulation des travailleurs
pour autant qu’ils exercent des activités réelles et effectives (points 6 et 16
à 18). Dans cette affaire, il n’était pas question que ces personnes
bénéficient de l’aide sociale: soit elles se contentaient de leur rémunération,
soit elles-mêmes ou les membres de leur famille avaient d’autres ressources
propres.
Dans un arrêt du 3 juin 1986 (cause précitée Kempf
139/85), la CJCE a déclaré qu’une personne qui donne en tant qu’enseignant 12
heures de cours de musique par semaine ne pouvait pas se voir refuser un droit
de séjour comme travailleur au seul motif qu’elle devait compléter ses revenus
par l’aide sociale. La CJCE a toutefois relevé qu’elle n’examinait pas la
question de savoir si l’enseignant exerçait une activité réelle et effective,
vu que l’instance nationale avait expressément constaté que les activités
salariées n’étaient pas réduites au point de ne présenter qu’un caractère
marginal et accessoire (point 11 et 12). Dans ses conclusions, la CJCE s’est
ainsi limitée à constater qu’un ressortissant d’un Etat membre exerçant une
activité salariée, qui pouvait en soi être considérée comme une activité réelle
et effective, bénéficiait du droit à la libre circulation même s’il demandait ensuite
l’aide sociale (point 16).
Dans un arrêt du 14 décembre 1995 (cause Megner et
Scheffel C-444/93, Rec. 1995 I-4744), la CJCE a considéré comme travailleur et
« population active » des employées de nettoyage travaillant 10
heures par semaine avec un revenu représentant le septième « de la base
mensuelle de référence » (points 3 et 17 à 21). Cet arrêt ne se rapporte
toutefois pas au droit de séjour, mais à une disposition concernant la mise en
œuvre progressive du principe de l’égalité de traitement entre hommes et femmes
en matière de sécurité sociale (79/7/CEE). Même si la CJCE reconnait au terme
de travailleur une portée communautaire dans les deux cas, cela ne veut pas
dire qu’il ne doit être interprété de manière identique, d’une part, pour le
droit de séjour, et, d’autre part, pour l’égalité de traitement entre hommes et
femmes en matière de sécurité sociale. Le but et les effets des dispositions
concernées ne sont pas les mêmes.
cc) Après la signature de l’ALCP en date du 21 juin
1999, la CJCE a rendu le 4 février 2010 un arrêt (cause Genc C-14/09 précitée)
concernant le droit de séjour d’une personne qui était entrée en Allemagne par
regroupement familial en 2000 pour rejoindre son époux qui exerçait déjà une
activité salariée. Quatre ans après son arrivée, elle avait commencé à exercer
une activité professionnelle de technicienne de surface de 5 heures et demie
par semaine au tarif horaire de 7,87 euros, pour un salaire mensuel de 175
euros, ce qui correspondait à 25% du revenu minimal nécessaire en Allemagne. A
plein temps, la durée de travail aurait été de 39 heures, 5 heures et demie représentant
donc un taux d’activité de 14%. Les époux s’étant séparés, le service régional
de la population avait refusé en 2008 la prolongation du titre de séjour. La
CJCE a retenu que cette personne devait être considérée comme travailleur,
suite à une appréciation globale qui tenait notamment compte du fait que la
relation contractuelle de technicienne de surface avec la même entreprise
s’était prolongée pendant presque quatre années (points 6 à 9 et 15 à 33 de
l’arrêt Genc). Pour comparaison, dans son arrêt précité 2C_1137/2014 du 6 août
2015 (cf. ci-dessus consid. 3c
in fine
), le Tribunal fédéral avait
conclu qu’un salaire mensuel de 600 à 800 fr. (pour un tarif horaire de 28 fr.
09), démontrait que le requérant n’effectuait qu’un nombre très réduit d’heures
par mois (600 fr. : 28 fr. 09 = 21,36 heures) et une activité peu
rémunératrice qui devait ainsi être tenue pour marginale et accessoire.
dd) Comme déjà évoqué, les arrêts de la CJCE rendus
postérieurement à la signature de l’ALCP ne sont pas contraignants, mais les
autorités suisses ne s’en écarteront toutefois pas sans motifs sérieux (cf.
ci-dessus consid. 2a). Il sera néanmoins relevé que l’arrêt Genc interfère de
manière plus forte qu’auparavant dans le pouvoir d’appréciation des instances
nationales. Dans les arrêts rendus avant la signature de l’ALCP, la CJCE avait
laissé aux juges nationaux plus de marge lors de l’appréciation du caractère
réel et effectif de l’activité en question (cf. par exemple arrêts précités
Raulin, point 14, et Kempf, points 11 et 12). La situation traitée dans l’arrêt
Genc précité du 4 février 2010 ne peut pas concerner les constellations où il
s’agit d’octroyer pour la première fois un permis de séjour UE/AELE à une
personne. En effet, une appréciation qui prend en considération la durée de la
relation contractuelle n’est pas possible lorsqu’il s’agit d’accorder une
première autorisation de séjour; en particulier dans l’intérêt de la personne
concernée, les autorités ne peuvent pas attendre quelques années pour savoir si
elles doivent lui reconnaître la qualité de travailleur et remettre ainsi un
permis de séjour. Lorsqu’il est question de prolonger le permis d’une personne
qui séjourne et travaille légalement depuis plusieurs années dans un pays, surtout
quand elle n’avait, du moins dans un premier temps, pas eu recours à l’aide
sociale, la situation est fondamentalement différente de la constellation qui
nous intéresse en l'espèce, où une personne se rend pour la première fois dans
un pays pour y prendre un emploi. Comme le Tribunal fédéral l’a relevé dans son
arrêt publié aux ATF 131 II 339, on peut s’attendre à ce que le requérant
dispose en principe des moyens d’assurer sa subsistance au moins dans la phase
initiale de son installation dans le pays d’accueil.
Ce précepte correspond d’ailleurs à l’idée de la
libre circulation prévue par l’ALCP: ne peuvent pas invoquer le droit à la
libre circulation tous les ressortissants des Etats contractants, mais
uniquement ceux qui ont en principe suffisamment de moyens pour subvenir à
leurs besoins. Il en va ainsi pour les personnes n’exerçant pas d’activités
économiques (cf. art. 24 annexe I ALCP), les personnes destinataires de
services (cf. art. 23 par. 1 annexe I ALCP), les personnes exerçant une
activité économique dont elles peuvent régulièrement vivre (cf. art. 6 et 12
annexe I ALCP) ou les prestataires de services domiciliés en-dehors du pays où
les services sont temporairement offerts (cf. art. 17 ss annexe I ALCP). Des
personnes qui sont à l’aide sociale et qui ne veulent pas sortir de celle-ci en
allant dans un autre Etat contractant, ne peuvent en principe pas invoquer
l’ALCP pour obtenir un permis de séjour. De plus, les dispositions de l’ALCP
sur la libre circulation des travailleurs se fondent sur le règlement n°
1612/68 du Conseil de la CEE du 15 octobre 1968 (Journal officiel n° L 257 du
19 octobre 1968, p. 2 ss) qui date d’une période où l’emploi à temps plein d’au
moins une personne par ménage était la règle, hormis les situations de chômage.
Les autorités et la Cour constatent toutefois ces derniers temps une forte
augmentation de l’immigration de ressortissants de certains pays contractants
qui concluent en Suisse des contrats de travail à temps partiel avec des
salaires qui ne suffisent souvent pas à couvrir les besoins minimaux, de sorte
que de plus en plus de ressortissants de l’UE risquent d’avoir recours à l’aide
sociale en Suisse (cf. aussi rapport du 4 avril 2014 de la Commission de
gestion du Conseil national « Séjour des étrangers dans le cadre de
l’accord sur la libre circulation des personnes », ch. 2.3).
L’augmentation continue d’une telle immigration risque ainsi de porter atteinte
au tissu social, avec des collectivités déjà endettées, et de favoriser
davantage les forces europhobes, ce qui nuirait en définitive à l’acceptation
de la libre circulation des travailleurs. Il faut également tenir compte de ces
éléments (cf. Avis du 28 mars 2001 du Comité économique et social sur « La
libre circulation des travailleurs dans le marché unique », en particulier
ch. 1.1.6, 1.2.1, 1.2.5 et 4.1.2.2). Devoir accepter tous les ressortissants
d’un autre Etat contractant comme travailleurs malgré un emploi à temps partiel
qui ne couvre pas le minimum vital ne contribuerait, en outre, pas à la
satisfaction des besoins de l’économie du pays d’accueil, critère pourtant
explicitement relevé dans les considérants du Règlement n° 1612/68 précité,
puisque cela mènerait à moyen ou long terme à une augmentation des charges
sociales et des impôts.
Par ailleurs, un emploi qu’une personne n’exerce
qu’à temps partiel, bien qu’elle soit apte à travailler à temps plein et bien
que la rémunération à temps partiel ne suffise même pas à couvrir le minimum
vital d’une personne seule, est considéré par la population plutôt comme
activité marginale et accessoire. Une telle conception est partagée par la CDAP
et apparemment par le Tribunal fédéral aux ATF 131 II 339 en ne reconnaissant la
qualité de travailleur qu’aux personnes qui disposent de suffisamment de moyens
pour vivre grâce à leur emploi à temps partiel lors de leur première
installation dans le pays. Les deux arrêts récents précités 2C_669/2015
(consid. 6.2) et 2C_98/2015 (consid. 6.2) du Tribunal fédéral semblent abonder
dans ce sens. On pourrait même se demander s’il n’y a pas une situation d’abus
de droit lorsqu’une personne ne prend qu’un emploi à temps partiel et renonce à
prendre ou rechercher un emploi à un taux d’activité plus élevé, bien que le
salaire ne couvre pas son minimum vital pour elle-même (cf. aussi ci-après
consid. 3h).
Certes, on ne saurait considérer un emploi à temps plein,
avec une rémunération qui est d’usage, comme activité marginale et accessoire
pour la seule raison que le salaire ne suffit pas pour couvrir les besoins
minimaux. Toutefois, en règle générale (hormis par exemple lors d’une
formation), un salaire à temps plein ou proche de ce taux d’activité suffit en
Suisse pour couvrir les besoins vitaux d’une personne seule en bonne santé selon
les forfaits de base d’entretien, de frais particuliers et de loyer (pour ces
montants, cf. ci-après consid. 3i).
h) Dès lors, la Cour estime que, sauf constellation
particulière, il y a lieu de maintenir sa jurisprudence selon laquelle il faut
admettre des activités marginales et accessoires et ainsi nier la qualité de
travailleur, lorsqu’une personne arrive en Suisse pour y travailler et y solliciter
un premier permis de séjour en tant que travailleur, mais que la rémunération
obtenue pour ses activités à temps partiel n’atteint pas le minimum vital pour
une personne seule en bonne santé. Il s’agit d’un critère objectif, clair et
concluant. Pour le reste, une activité est également marginale et accessoire si
le salaire atteint ce minimum, mais que le nombre d’heures de travail est très
réduit. Vouloir tenir compte d’autres facilités (par exemple la mise à
disposition d’un logement par une tierce personne) pour atteindre le minimum
vital reviendrait à considérer une seule et même activité une fois comme
marginale et l’autre fois comme réelle et effective. Cela serait
contradictoire. Si une personne exerce une activité marginale, mais qu’elle
bénéficie par exemple d’un soutien d’une tierce personne, l’octroi d’une
autorisation de séjour pourra être envisagé selon l’art. 24 annexe I ALCP.
On pourrait encore se demander s’il ne faut pas appliquer
le minimum vital correspondant au nombre de personnes vivant dans le ménage,
respectivement à charge de la personne concernée. Cette question doit être tranchée
par la négative. D’une part, contrairement à l’étranger qui prétend à un droit
de séjour sur la base de l’art. 24 annexe I ALCP et qui doit alors, selon le
texte explicite de cette disposition, disposer de moyens financiers suffisants
non seulement pour lui, mais aussi pour ses membres de famille, l’ALCP ne
prévoit pas de telle condition pour le travailleur (cf. en particulier art. 3
annexe I ALCP). D’autre part, on ne saurait faire dépendre la qualification
d’une activité comme marginale et accessoire ou réelle et effective du nombre
de personnes à charge. Une même activité ne saurait tantôt être considérée
comme réelle et effective, puis ne plus l'être parce que le travailleur a une
personne supplémentaire à sa charge. Cela reviendrait aussi à discriminer, sans
juste motif, les salariés ayant des personnes à charge. Comme l’a remarqué le
Tribunal fédéral, le caractère suffisant de la rémunération que perçoit le
citoyen d’un Etat contractant doit au premier chef se déterminer selon la
situation du travailleur individuellement pris (TF 2C_1061/2013 précité consid.
4.4). Et le cas échéant, l’étranger et les membres de sa famille qui ne sont
pas en formation, devront rechercher sérieusement et de façon soutenue une autre
activité lucrative, voire augmenter leur taux d’activité, afin de diminuer une
éventuelle dépendance de l’assistance publique (cf. TF 2C_1061/2013 précité
consid. 4.4 et 6.3). Cela aura alors lieu sous le contrôle des autorités
chargées de l’application de la législation en matière d’aide sociale qui
peuvent aussi prononcer des sanctions telles que des réductions des prestations
ou assigner la personne à des mesures. En principe, cela n’aura toutefois pas
d’influence sur le droit de séjour de la personne qui doit être considérée comme
travailleur.
Il sera toutefois encore précisé que lors de
l’examen du point de savoir si la rémunération est suffisante pour la personne
active, il ne sera, selon cette logique, pas tenu compte d’éventuelles
prestations supplémentaires accordées, avec le salaire ou indépendamment de
celui-ci, grâce à l’existence d’autres membres de famille (par exemple les
allocations familiales pour enfants).
i) Dans le canton de Vaud, les forfaits d’entretien
et de frais particuliers s’élèvent actuellement pour une personne seule à 1'160
fr. (= 1'110 fr. + 50 fr. selon le barème RI annexé au RLASV). Il faut encore y
ajouter le forfait loyer pour une personne seule dans la région de la Riviera, où
se trouve la recourante, qui est de 842 fr. (groupe 2 de la tabelle « Loyer »
du barème RI), vu qu’elle n’a pas de loyer inférieur à ce montant. Le montant
total de ces forfaits, qui correspond au minimum vital à prendre en compte,
s’élève ainsi à 2'002 fr. (= 1'160 fr. + 842 fr.).
Dans l’hypothèse où les revenus de la recourante
obtenus par ses emplois qui, même cumulés, n’atteignent pas un temps plein, se trouveraient
en-dessous de la limite de 2'002 fr., ses activités devraient être considérées
comme marginales et accessoires, de sorte que la qualité de travailleur ne
pourrait pas lui être reconnue.
En l’espèce, il ressort des documents produits par
la recourante qu’elle a obtenu auprès de son employeur principal comme salaire
net (après déduction des charges sociales et de l’impôt à la source), avec les
suppléments selon la convention collective applicable, en
août 2015: 2'350 fr.45 pour 159,75 heures,
septembre 2015: 2'063 fr. 75 pour 139 heures,
octobre 2015: 1'925 fr. 60 pour 129 heures,
novembre 2015: 2'056 fr. 45 pour 95,75 heures,
décembre 2015: 1'670 fr. 85 pour 98,25 heures,
janvier 2016: 1'758 fr. 80 pour 112,75 heures,
février 2016: 2’033 fr. 55 pour 113 heures,
mars 2016: 1'271 fr. 80 pour 109,25 heures,
avril 2016: 1'802 fr. 90 pour 118,5 heures.
Cela revient sur les neuf mois à une moyenne
mensuelle de 1'882 fr. comme salaire et 119,5 heures de travail. Le salaire
horaire et les suppléments correspondent par ailleurs au tarif selon la
convention collective applicable dans le domaine.
En y ajoutant, selon le chèque-emploi du 3 août 2015,
au minimum deux heures de travail de ménage par semaine à 25 fr. de l’heure sur
quatre semaines par mois, les heures de travail mensuelles sont en moyenne de
127,5 heures (= 119,5 + 8), ce qui dépassent nettement un emploi à 50%, voire
atteint environ les deux tiers d’un emploi à temps plein, le salaire mensuel moyen
étant alors de 2'082 fr. (= 1'882 fr. + 200 fr.).
Eu égard au nombre d’heures de travail et au montant
du salaire moyen qui dépasse la limite du minimum vital pour une personne seule
qui est à 2'002 fr., l’activité de la recourante doit être reconnue comme
réelle et effective de sorte qu’elle bénéficie de la qualité de travailleuse.
4.
Vu que la recourante doit être reconnue comme travailleuse et que le
SPOP n’a pas fait valoir d’autres motifs pour refuser l’octroi d’une autorisation
de séjour – de tels motifs ne ressortent pas non plus du dossier à disposition
– elle a droit à une autorisation de séjour UE/AELE d’une durée de cinq ans,
son contrat de travail étant conclu pour une durée indéterminée (cf. art. 6
par. 1 annexe I ALCP).
Selon l’art. 3 annexe I ALCP, le SPOP devra aussi
délivrer de telles autorisations de séjour pour ses deux enfants mineurs
susmentionnés qui vivent avec elle et dont elle a l’autorité parentale. La
recourante dispose depuis le 15 février 2016 d’un logement approprié au sens du
paragraphe 1 de cette disposition (cf. pièces 9 et 10 produite avec l’acte de
recours).
Vu que les enfants âgés de 13 et 8 ans ne pourront
pas contribuer pendant quelques années au budget familial en exerçant eux-mêmes
une activité lucrative, ceux-ci risquent de demeurer pendant de nombreuses
années et dans une mesure non négligeable à la charge de l’aide sociale. Ce
résultat, qui peut paraître peu satisfaisant, est toutefois la conséquence de
la jurisprudence précitée de la CJUE et du Tribunal fédéral.
Par ailleurs, dans la mesure où la recourante
réduira à l’avenir le nombre d’heures de travail ou gagnera moins, les
autorités pourront envisager, dans le cadre des dispositions applicables, une
éventuelle révocation ou non-prolongation des autorisations de séjour.
5.
Les considérants qui précèdent conduisent donc à l'admission du recours
et à l'annulation de la décision attaquée, le dossier étant retourné au SPOP
afin qu’il délivre des autorisations de séjour UE/AELE à la recourante et à ses
deux enfants sur présentation de cartes d’identité ou de passeports en cours de
validité. L'attention de la recourante est toutefois attirée sur le fait que si
elle devait par la suite perdre la qualité de travailleur, les autorités
pourraient éventuellement révoquer les autorisations de séjour délivrées (cf.
art. 23 OLPC).
6.
Les frais du présent arrêt sont laissés à la charge de l'Etat (art. 52
al. 1 LPA-VD). La recourante a droit à des dépens, pour l'intervention du
Centre social protestant, ceux-ci étant fixé à 1'000 fr. (art. 55 al. 1 LPA-VD
et art. 10 et 11 du Tarif des frais judiciaires et dépens en matière
administrative du 28 avril 2015 [TFJDA; RSV 173.36.5.1]).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du Service de la population du 8 février 2016 est annulée,
le dossier lui étant retourné pour délivrance d'une autorisation de séjour
UE/AELE, valable cinq ans, à X.________ et ses enfants Y.________ et Z.________.
III.
Les frais sont laissés à la charge de l'Etat.
IV.
L'Etat de Vaud, par la caisse du Service de la population, versera à X.________
le montant de 1’000 (mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 19 août 2016
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’au SEM.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.