vd_omni · GE.2004.0014 · 2004-06-24 · fr

c/ Municipalité de Lausanne | Fonctionnaire communal occupant un poste de cadre, mais ne travaillant plus depuis quatre ans après avoir refusé un déplacement dans un autre service (mesure prise par la municipalité mais annulée par le TA). Renvoi pour justes motifs décidé par la municipalité. Recours rejeté, le cas correspondant à la situation visée par l'article 70 RPAC et ne pouvant pas être considéré comme violant le principe de proportionnalité (le recours à des mesures moins graves a été tenté sans succès). La décision attaquée résiste aux griefs formulés à son endroit, et doit être confirmée.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 24.06.2004 GE.2004.0014

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 24 juin 2004
sur le recours interjeté par
X.________
,
représentée par l’avocat Christian Bettex, Case postale 3485, 1002 Lausanne,
contre
la décision de
la Municipalité de la Ville
de Lausanne
du 23 décembre 2003 prononçant son licenciement immédiat pour
justes motifs de son poste d’adjointe administrative.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Jean-Claude
de Haller , président; M. Wahl et M. Langone, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.
La recourante X.________ est
fonctionnaire au Service de l’administration communale lausannoise depuis le 1
er
mars 1986, à l’époque à laquelle elle a été engagée comme adjointe
administrative au Service administratif de la direction des travaux. Des problèmes
de collaboration ont surgi dès 1989 entre elle, son chef de service et les
adjoints, circonstances qui se sont agravées au point qu’une plainte pénale a
été déposée par la recourante contre l’adjoint administratif du service (cette
procédure a finalement été classée à la suite d’excuses). Le 1
er
juin 1996, la recourante a été transférée au Service de la circulation, dirigé
alors par A.________. Puis, à la suite de la naissance de son enfant en
septembre 1997, elle a bénéficié à ce titre du congé statutaire prévu par le
règlement pour le personnel de l’administration communale lausannoise (ci-après
RPAC).
B.
Dès 1998, les relations de la
recourante avec son chef de service notamment ont donné lieu à des problèmes,
des remarques et des admonestations lui étant faites à certaines occasions
quant à la manière dont elle s’acquittait de son travail. La tension s’est
installée, ce qui a amené le conseiller municipal chargé de la sécurité
publique et des affaires sportives à tenter une conciliation le 25 août 1999.
La recourante a alors dénoncé des dysfonctionnements au sein du service et
accusé son chef de mobbing. Par l’intermédiaire d’un avocat, elle a exigé que
des mesures soient prises pour mettre fin à cette situation. Entendue le 24
septembre 1999 par le directeur de la sécurité, la recourante a persisté dans
ses accusations, qu’elle a confirmées par écrit le 22 septembre 1999. Peu
après, soit le 8 octobre 1999, elle a refusé une proposition de déplacement
dans un autre service.
C.
A la suite des révélations de la
recourante, des enquêtes ont été ouvertes contre A.________, tant sur le plan
disciplinaire que sur le plan pénal. Ces procédures, portant sur des faits ne
concernant pas les rapports de service entre les intéressés, ont débouché sur
des sanctions (décision du 27 janvier 2000 de la municipalité ; ordonnance
de condamnation du 4 février 2003 du Juge d’instruction du canton de Vaud).
D.
En même temps qu’elle sanctionnait le
chef de service, comme relevé ci-dessus, la Municipalité de Lausanne a décidé
l’ouverture d’une procédure disciplinaire à l’encontre de la recourante pour
manquement à diverses dispositions du RPAC (en particulier violation du devoir
de fidélité) et a chargé de cette enquête le suppléant du directeur de la
sécurité publique. Un recours a été interjeté au Tribunal administratif le
11 février 2000 par l’intéressée, procédure qui a été classée le 3 avril
2000 comme étant sans objet. Peu auparavant, la municipalité avait d’elle-même
mis un terme à la procédure disciplinaire tout en admettant le principe d’un
déplacement de la recourante dans un autre service, à titre de mesure de
réorganisation (art. 18 RPAC) destinée à éviter que la situation au Service de
la circulation routière ne s’aggrave, avec les dysfonctionnements pouvant en
résulter. Aucune suspension n’était alors prévue dans l’attente de ce
déplacement. Mais la recourante a refusé celui-ci. Puis, elle a fait état dans
la presse au cours d’une interview des accusations qu’elle portait et des
disfonctionnements de son service. La municipalité a alors suspendu
l’intéressée avec effet immédiat, le 27 mars 2000. La recourante n’a plus
repris son travail depuis cette date.
E.
Toujours le 27 mars 2000, Jacques
Burnand, adjoint au Service de la circulation, a informé le personnel de ce
service en lisant une déclaration du directeur de la sécurité publique. Il a
également envisagé d’interdire à l’intéressée l’accès aux locaux du service et
a rédigé (sur son PC) à cet effet des documents qui n’ont finalement pas été
diffusés, mais que la recourante a pu se procurer. Elle a alors déposé plainte
pénale le 16 mai 2000 contre Jacques Burnand.
F.
Le 29 juin 2000, après avoir
vainement tenté d’obtenir de la recourante qu’elle donne son accord à un
déplacement dans un autre service, la municipalité a décidé de transférer
l’intéressée au service de la sécurité sociale et de l’environnement. Invitée à
se présenter le 10 juillet 2000 pour y commencer son activité, la recourante a
refusé, ce qui a entrainé une mesure de suspension de son salaire dès le 11
juillet 2000.
G.
Le 14 juillet 2000, la recourante a
déposé un recours auprès du Tribunal administratif contre la décision de
déplacement prise à son encontre. Par voie de mesures provisionnelles, elle a
obtenu que le déplacement soit suspendu, et que son salaire lui soit versé
pendant la procédure de recours. Cette dernière s’est terminée par un arrêt du
24 novembre 2000 au terme duquel le Tribunal administratif a annulé les
mesures prises par l’autorité municipale tant en ce qui concerne le déplacement
que le salaire.
H.
L’arrêt du Tribunal administratif
impliquant le maintien de l’intéressée dans son service, avec les complications
et la tension que cela ne pouvait pas manquer d’entraîner, la municipalité de
Lausanne a décidé le 14 décembre 2000 d’ouvrir une procédure de licenciement
pour justes motifs, qui lui paraissait désormais la seule issue possible à un
conflit ne permettant plus un fonctionnement normal du service. Elle a
toutefois suspendu la procédure en raison des plaintes pénales pendantes. La
recourante a été informée le 21 décembre 2000 de ces décisions, et priée de ne
pas regagner son poste de travail, son salaire continuant en revanche à lui
être versé. Elle a recouru le 10 janvier 2001 contre cette décision
auprès du Tribunal administratif en concluant à sa réintégration immédiate au
sein du Service de la circulation. Par arrêt du 22 mai 2001, le Tribunal
administratif a admis le recours et annulé l’ordre donné à la recourante de ne
pas réintégrer son poste de travail. Un recours de droit public a toutefois
aboutit, le Tribunal fédéral annulant à son tour l’arrêt du Tribunal
administratif sur ce point.
I.
En automne 2000, la recourante a
déposé une plainte pénale pour atteinte à l’honneur contre le conseiller
municipal directeur de la sécurité publique, lequel a à son tour déposé une
plainte pour dénonciation calomnieuse. Les procédures se sont terminées par des
non-lieux, le 1
er
mars 2002 et le 29 septembre 2003.
J.
Reprenant alors la procédure de
renvoi pour justes motifs, la municipalité a décidé de prononcer cette mesure
le 23 octobre 2003 et a attendu que le préavis de la commission paritaire
(requis par la recourante) soit donné pour confirmer cette décision de
licenciement immédiat et la notifier le 23 décembre 2003 à l’intéressée. C’est
contre cette décision qu’est dirigé le présent recours déposé le 23 janvier
2004 et qui conclut à son annulation. Les mesures provisionnelles requises par
la recourante ont été écartées (décision du Juge instructeur du 16 février
2004). La municipalité a déposé deux écritures, soit le 12 février 2004 pour
s’opposer à l’octroi de l’effet suspensif, et le 20 février 2004 pour conclure
au rejet du recours. Elle a en outre produit le dossier complet de la cause,
ainsi que sur réquisition du Juge instructeur deux documents (prononcé
disciplinaire du 27 janvier 2000 et ordonnance de condamnation du 4 février
2003), qui ont par la suite été retranchés du dossier à la requête de
l’autorité intimée. Les parties ont encore échangé des arguments le 7 mai 2004
(pour la recourante) et le 4 juin 2004 (pour la municipalité).
Le tribunal a ensuite
statué sans débat, comme il en avait informé les parties.
Considérant en droit:
1.
Déposé en temps utiles et selon les
formes légales par le destinataire de la décision de renvoi attaquée, le
recours est recevable à la forme. En substance, l’objet du litige est de
déterminer si le renvoi de la recourante est, indépendamment des torts
imputables éventuellement aux uns ou aux autres, la seule mesure désormais
susceptible de permettre un fonctionnement normal d’un service de
l’administration communale (position de la municipalité) ou si cette situation
est imputable entièrement au comportement du chef du service dont dépendait
l’intéressée, coupable de mobbing, et ne peut donc justifier une mesure de
licenciement (position de la recourante, à laquelle le Tribunal administratif
paraît avoir adhéré sans autre dans son arrêt du 24 novembre 2000).
2.
Conformément à l’article 70 RPAC, la
municipalité peut licencier un fonctionnaire pour de justes motifs, avec un
préavis de trois mois, sauf si la nature des motifs exige un départ immédiat.
Constituent de justes motifs, notamment « …toutes circonstances qui
rendent le maintien en fonction préjudiciable à la bonne marche ou à la
réputation de l’administration… ».
Définis ainsi en
termes généraux, les justes motifs de renvoi de fonctionnaires ou d'employés de
l'Etat peuvent - contrairement à la procédure révocatoire fondée sur une faute
de service dont la gravité objective doit justifier la sanction - procéder de
toutes circonstances qui, selon les règles de la bonne foi, excluent la
poursuite des rapports de services, même en l'absence de faute; de toute
nature, ils peuvent relever d'événements ou de circonstances que l'intéressé ne
pouvait éviter, ou au contraire d'activités, de comportements ou de situations
qui lui sont imputables (P. Hänni, La fin des rapports de service en droit
public, RDAF 1995, p. 407 ss., spéc. 421 ss.; Moor, Droit administratif, vol. 3
ad chiffres 5425 et 5426; Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition,
ad chiffres 3155 ss., spéc. 3177 ss.; T. Poledna, Diziplinarische und
administrative Entlassung von Beamten. Vom Sinn und Unsinn einer
Unterscheidung, ZBl 1995 p. 49 ss.).
3.                     En l'espèce, il ne fait
pas de doute pour le tribunal que l'on se trouve dans une situation tombant
sous le coup de la clause générale contenue à l'al. 2 de l'art. 70 RPAC. Le
tribunal ne peut en effet que constater que la recourante ne fournit plus ses
prestations de travail à l'administration communale lausannoise depuis plus de
quatre ans, même si elle a reçu son salaire jusqu'à la fin de 2003, ce qui
n'est évidemment pas une situation normale ni acceptable. Indépendamment de la
question des torts respectifs des uns et des autres quant à un tel état de
fait, on doit aussi constater qu'une reprise du travail de l'intéressée dans
son service est exclue, en raison des rapports qu'elle entretient avec la
hiérarchie, qui paraît d’ailleurs soutenue dans ce conflit par une partie
importante du personnel (voir la lettre de lecteur envoyée par 23
collaborateurs du Service de la circulation au quotidien 24 Heures, publiée le
14 décembre 2000). De par sa fonction d'adjointe, la recourante doit
nécessairement collaborer étroitement avec le chef de service de même qu'avec
le conseiller municipal responsable du dicastère, voire également la
municipalité. Or les conditions d'une telle collaboration ne sont manifestement
plus réalisées. Comme le Tribunal fédéral lui-même a eu l'occasion de le
constater dans son arrêt du 9 juillet 2002, lorsque dans une administration les
relations personnelles entre les cadres sont à ce point mauvaises que des
plaintes pénales sont déposées de part et d'autre, le fonctionnement du service
ne peut qu'en être gravement et irrémédiablement perturbé. Même si la
recourante n'est pas l'unique responsable de cet état de fait, il reste certain
qu'elle y a contribué, notamment en prenant l'initiative de saisir le juge
pénal pour obtenir la condamnation de ses supérieurs (cela s'était d'ailleurs
déjà produit au début des années 1990, avant même qu'elle ne soit transférée au
Service de la circulation). Il est vrai que la tension était apparemment à son
comble à la suite de la dénonciation effectuée par la recourante et qui a
effectivement abouti à la prise de sanctions, pénales et administratives. Mais,
s'il est normal qu'une personne occupant des responsabilités de cadre dans une
administration signale à l'autorité politique des comportements irréguliers
voire illégaux des responsables de son service, et si on doit attendre dans un
tel cas de l'autorité municipale qu'elle ne permette pas que l'intéressée soit
victime de représailles de la part des dénoncés, cette même municipalité ne
pouvait pas non plus assister sans réagir à une véritable guerre interne se
traduisant par des plaintes pénales entre des collaborateurs qui doivent par la
force des choses travailler étroitement ensemble.
Dans de telles
circonstances, la seule solution raisonnable était de séparer les intéressés.
C'est ce que la municipalité a tenté de faire en 2000 en recourant à une mesure
expressément prévue par le RPAC, soit le déplacement de la recourante. Mais
celui-ci a été - et est toujours - obstinément refusé par l'intéressée
elle-même, et il est aujourd'hui exclu parce qu'il a été considéré comme
illégal par le Tribunal administratif, dans un arrêt aujourd'hui en force. Même
s'il n'est pas convaincu par l'appréciation portée alors par le tribunal, selon
laquelle la responsabilité exclusive de la situation incombe au chef de service
A.________, le tribunal ne peut pas aujourd'hui remettre en cause un arrêt
bénéficiant de l'autorité de la chose jugée (mais il faut rappeler que cette
autorité ne s'attache qu'au dispositif de l'arrêt [ATF 123 III 16], et non aux
considérants, sauf s'il s'agit d'un arrêt de renvoi dont les considérants
contiennent des instructions à l'autorité chargée de rejuger).
Face à une situation
ainsi irrémédiablement bloquée, dans l'impossibilité de recourir conformément
au principe de la proportionnalité à la mesure moins grave du déplacement, on
ne voit pas quelle autre issue que le licenciement l'autorité municipale a
aujourd’hui à sa disposition, sauf à laisser perdurer une situation
inacceptable (soit celle d'un employé recevant son salaire sans travailler).
Même si on croit comprendre qu'il s'agit de la solution souhaitée par la
recourante et envisagée par le Tribunal administratif en 2000, ni le
déplacement ni le renvoi des autres personnes impliquées, notamment de
A.________, n’entrent en ligne de compte. D’une part, la municipalité n'a pas
pris de telles mesures, qui ne font par conséquent pas partie de l'objet du
litige dans la présente procédure. D’autre part, il est très peu vraisemblable
qu’elles permettraient de rétablir une situation normale, parce que les successeurs
des intéressés se trouveraient confrontés aux même difficultés relationnelles
dans leur collaboration avec la recourante, maintenue à son poste et d'autant
plus portée à l'intransigeance par le succès de sa démarche. Enfin, le respect
de l’autonomie communale ne permet pas à l’autorité judiciaire un tel
empiétement sur les prérogatives de l’exécutif communal en matière de gestion.
Conformément à la
jurisprudence constante du Tribunal fédéral et du Tribunal administratif (voir
en dernier lieu GE 01/0126 du 09/04/02), une autorité communale doit disposer
de la plus grande liberté d'appréciation pour fixer l'organisation de son
administration et créer, modifier ou supprimer les relations de service
nécessaires au bon fonctionnement de celle-ci, questions relevant très
largement de l'opportunité et échappant par conséquent au contrôle du Tribunal
administratif. Celui-ci doit alors observer une très grande retenue dans
l'examen de la manière dont l'administration a exercé ses prérogatives et se
borner à contrôler que les dispositions prises se tiennent dans les limites du
pouvoir d'appréciation de l'autorité communale et qu'elles apparaissent comme
soutenables au regard des comportements des employés ainsi que des
circonstances personnelles et des exigences du service. Si des mesures
objectivement insoutenables et arbitraires doivent être annulées, le tribunal
ne peut en aucun cas préconiser – et encore moins imposer – des mesures
relevant de l’organisation d’un service, et par la même de l’autonomie communale
(voir par exemple ATF 2P.311/1996 du 29/12/97 qui annule un arrêt cantonal
ordonnant un déplacement de fonction en lieu et place d’un licenciement, jugé
disproportionné).
Restant ainsi dans les
limites raisonnables de l’appréciation de la municipalité, correspondant à la
situation visée par l’article 70 RPAC, enfin ne pouvant être considéré comme
violant le principe de proportionnalité, le recours à des mesures moins graves
ayant été tenté sans succès, la décision attaquée résiste aux griefs formulés à
son endroit, et doit être confirmée.
4.                     Les considérants qui
précèdent conduisent ainsi au rejet du recours. Conformément à la jurisprudence
(v. par exemple RDAF 1998 I 58 consid. 3), et s'agissant d'un contentieux
concernant la fonction publique communale, les frais de procédure seront
laissés à la charge de l'Etat. La recourante qui succombe n'a pas droit à des
dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     Il n'est pas
perçu d'émolument judiciaire ni alloué de dépens.
gz/san/np/Lausanne, le 24 juin 2004
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint