vd_omni · AC.2020.0278 · 2021-07-02 · fr

A.________/Municipalité de Lausanne | Recours de la propriétaire d'un immeuble contre la décision de la Municipalité lui refusant la délivrance d'un permis de construire portant notamment sur la surélévation d'un niveau de son bâtiment. La Municipalité considère que le projet de construction n'est pas conforme aux prescriptions du règlement communal (RPGA) en ce qui concerne la hauteur des façades du bâtiment, limitée à 14.50 m dans la zone mixte de forte densité du plan général d'affectation communal (PGA). Malgré le large pouvoir d'appréciation dont la Municipalité jouit, l'interprétation qu'elle fait des art. 20, 21 let. a et 108 RPGA se heurte toutefois à une lecture tant littérale que systématique de ces dispositions; faute de se fonder sur une base légale claire et précise, elle porte atteinte à la garantie de la propriété dont peut se prévaloir la recourante. Par conséquent, c'est le niveau fini du rez supérieur de l'immeuble de la recourante, qui en l'occurence représente littéralement le premier étage habitable situé sous le niveau moyen du terrain naturel, qui constitue le niveau de référence pour mesurer la hauteur des façades, si bien que la hauteur projetée du bâtiment surélevé reste inférieure à la limite réglementaire imposée dans la zone. Le refus de la Municipalité de délivrer le permis de construire requis est dès lors mal fondé. Admission du recours, annulation de la décision attaquée et renvoi du dossier de la cause à la Municipalité afin qu'elle rende une nouvelle décision.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 02.07.2021 AC.2020.0278

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
2 juillet 2021
Composition
M. Stéphane Parrone, président;
M. François Kart, juge; M. Gilles Grosjean Giraud, assesseur; M. Daniel
Perret, greffier.
Recourante
A.________,
à ********, représentée
par Me Denis SULLIGER, avocat à Vevey,
Autorité intimée
Municipalité de Lausanne, Bureau des
permis de construire,
Service de l'urbanisme,
à Lausanne.
Objet
permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
Lausanne du 25 août 2020 refusant la délivrance du permis de construire portant
sur la réalisation de différents travaux sur le bâtiment ECA 16349a sis sur
la parcelle n° 1304 de Lausanne (surélévation d'un niveau; transformations
intérieures; pose d'une isolation périphérique; aménagement extérieur)
Vu les faits suivants:
A.
A.________ (ci-après: la Fondation) est une fondation de droit suisse
inscrite le ******** 2001 au registre du commerce du canton de Zurich.
La Fondation est propriétaire de la parcelle n° 1304
du cadastre de la Commune de Lausanne. D'une surface de 1'583 m², ce bien-fonds
est colloqué en zone à bâtir (zone mixte de forte densité) selon le Plan
général d'affectation (PGA) communal et son règlement (RPGA), approuvés tous
deux par le département compétent le 4 mai 2006 et entrés en vigueur le 26 juin
2006. Il est entouré sur l'ensemble de ses côtés de parcelles de même nature.
Sur ce bien-fonds sont érigés deux immeubles d'habitation,
portant les n
os
ECA 16348a et 16349a, sis respectivement aux n
os
13bis et 13ter du chemin de Chantemerle. Le reste de la surface de la parcelle est
en nature de jardin, chemin et place privée. Selon les plans au dossier, le
second des bâtiments précités, d'une surface de 300 m², est un immeuble de
logements collectifs comportant actuellement un rez inférieur, un rez
supérieur, plus quatre étages au-dessus.
B.
Au mois de décembre 2019, la Fondation a déposé auprès de la Municipalité
de Lausanne (ci-après: la Municipalité) une demande de permis de construire
portant en bref sur la surélévation d'un niveau du bâtiment ECA 16349a, la
réalisation de transformations intérieures, la pose d'une isolation
périphérique et d'un exutoire de fumée en toiture, ainsi que l'aménagement d'un
emplacement pour la prise en charge des conteneurs.
Selon les indications de la Fondation et les plans
au dossier, au rez inférieur du bâtiment actuel se trouvent l'entrée de l'immeuble,
un parking de dix places, un garage, un local pour onze vélos, un local pour
conteneurs et des caves, ainsi qu'un local pour le concierge. Ces locaux sont
borgnes à l'exception de l'ouverture de l'entrée. Le rez supérieur comporte des
caves et la buanderie, ainsi qu'un appartement de 5.5 pièces. Les autres
niveaux sont affectés au logement.
Mis à l'enquête publique du 10 mars au 9 avril 2020,
le projet n'a suscité aucune opposition.
La Centrale des autorisations (CAMAC) a établi sa
synthèse le 14 mai 2020, laquelle comportait l'autorisation spéciale requise
délivrée par la Direction générale du territoire et du logement (DGTL/DL), les
préavis favorables de la Direction générale des immeubles et du patrimoine
(DGIP/RA), de la Direction générale de la mobilité et des routes (DGMR/MT) et de
la Direction de l'environnement industriel, urbain et rural (DGE/ DIREV/ARC),
ainsi que des remarques de l'Office de l'information sur le territoire (OIT) et
de la Direction générale de l'environnement (DGE).
Par décision du 25 août 2020, la Municipalité a
refusé de délivrer le permis de construire sollicité. Elle motivait sa position
en ces termes :
"Après examen du dossier, la
Municipalité a décidé, en sa séance du 20 août 2020, de refuser le projet cité
en titre en vertu de l'article 80 de la Loi sur l'aménagement du territoire et
les constructions (LATC) et des dispositions de la zone mixte de forte densité
du Plan général d'affectation (PGA), en particulier les articles 21 let. a
(niveau de référence) et la figure 2 correspondante, 23 (gabarit des toitures
et des attiques), 108 (hauteur des façades) et 109 (gabarit des toitures et des
attiques).
Elle a en effet pris en
considération les éléments suivants.
La parcelle est régie par les
dispositions de la zone mixte de forte densité du PGA. Le bâtiment qui est
érigé ne respecte pas ces dispositions pour ce qui concerne sa hauteur de
façade.
En effet, dans la mesure où le bâtiment
est implanté à plus de 6 mètres de la limite des constructions, le niveau de
référence est déterminé par l'art. 21 let. a du PGA, c'est-à-dire au niveau du
premier étage habitable.
Comme le seul accès au bâtiment se
situe au rez inférieur, ce niveau est considéré, de pratique constante
municipale, comme étant le premier niveau habitable et la hauteur de façade de
14 m 50 (art. 108 PGA) doit être comptée depuis ce niveau de référence. Partant
de ce principe, la hauteur de façade du bâtiment existant culmine à 16 m 16 au
lieu de 14 m 50 (art. 108 PGA). Dès lors, c'est en regard de l'art. 80 LATC qu'il
convient d'examiner ce projet.
L'art. 80 LATC permet aux
bâtiments devenus non conformes aux règles en vigueur d'être transformés dans
leur volume existant, voire agrandis, pour autant notamment que l'atteinte à la
réglementation en vigueur n'en soit pas aggravée.
Le point de départ du gabarit de
toiture (art. 109 et 23 PGA) doit donc être fixé à la hauteur réglementaire de
14 m 50. Le projet considère le premier niveau habitable comme étant le rez
supérieur (et non le rez inférieur) et fixe le point de départ du gabarit de
toiture à la hauteur de la corniche actuelle, soit 16 m 16.
Cela n'est pas réglementaire et ne
peut être admis.
La hauteur des façades se
détermine ici depuis le premier niveau habitable qui est le rez inférieur,
niveau de l'accès au bâtiment. Partant, le point de départ du gabarit de
toiture (arc de cercle) qui doit accueillir le niveau surélevé doit être placé
à 14 m 50 et non, comme le propose le projet, à 16 m 16. L'atteinte à la
réglementation en vigueur en est ainsi aggravée.
En
conséquence, le projet de surélévation ne respecte pas les articles 80 LATC,
21a, la figure 2, 23, 108 et 109 PGA, ainsi que la pratique constante municipale
en la matière."
A titre d'information, la Municipalité précisait
encore que les autres points réglementaires étaient conformes à la réglementation
en vigueur.
C.
Par acte du 17 septembre 2020, A.________ a interjeté recours auprès de
la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP)
contre la décision précitée, concluant, avec suite de frais et dépens, à ce que
celle-ci soit réformée en ce sens que le permis de construire requis est accordé.
Le 19 novembre 2020, la Municipalité a produit son
dossier et déposé sa réponse, concluant au rejet du recours.
Le 14 décembre 2020, la recourante a déposé des
déterminations complémentaires, en précisant notamment n'avoir pas de mesure d'instruction
à solliciter. Copie de cette écriture a été transmise le lendemain à la
Municipalité pour information.
D.
Le tribunal a statué par voie de circulation. Les arguments des parties
sont repris ci-après, dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1.
Déposé dans le délai légal de 30 jours fixé par l'art. 95 de la loi
vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV
173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il satisfait aux conditions
formelles énoncées par l'art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99
LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
La recourante se plaint d'une mauvaise application des dispositions du
Règlement du 26 juin 2006 sur le Plan général d'affectation de la Commune de
Lausanne (ci-après : RPGA) relatives à la hauteur des façades.
a) Il n'est pas contesté que les dispositions
applicables au cas d'espèce sont les suivantes :
aa) Parmi les règles générales communes à toutes les
zones du PGA, les art. 20, 21 let. a et 23 RPGA, qui prévoient ce qui suit
:
"
Art.
20 Hauteur des façades
La hauteur des façades est mesurée
au milieu de celles-ci dès le niveau de référence défini à l'Art. 21 et jusqu'à
l'arête supérieure de la corniche pour les toitures à pans, ou de la tablette
de l'acrotère ou du garde-corps, s'il est opaque, pour les toitures plates.
Art. 21
Niveau de référence
Voir
Figure 2
Le niveau de
référence est défini en fonction de la position du bâtiment :
a)  si le bâtiment
est situé à l'intérieur d'une propriété, le niveau de référence correspond au niveau
moyen du terrain naturel ou au niveau fini du premier étage habitable, qu'il
soit complet ou partiel, si celui-ci est inférieur au niveau moyen du terrain
naturel,
b)
[…],
c)
[…].
"
Relative au "
Calcul de la hauteur des
façades
", la "
Figure 2
" à laquelle l'art. 21 RPGA fait
renvoi est composée de plusieurs schémas consacrés respectivement aux lettres
a, b et c de cette disposition. Les schémas illustrant l'art. 21 let. a RPGA sont
représentés de la façon suivante :
"
Art.
23 Gabarit des toitures et des attiques
1
Lorsque le gabarit des toitures et des attiques est défini
par des arcs de cercle et un plan tangent aux arcs de cercle :
a)  le
point de départ des arcs est placé à l'aplomb du nu des façades, pris au niveau
de la corniche du dernier étage complet ou partiel compris dans la hauteur
réglementaire et le centre à 1,00 mètre au-dessous,
b)  le gabarit doit
être retourné sur toutes les façades.
2
La Municipalité peut exiger un abaissement ou une
interruption de ce gabarit :
a)  pour
des raisons d'intégration,
b)  lorsque, pour
un bâtiment, le point de départ des arcs n'est pas situé au même niveau sur
toutes les façades."
bb) Dans la zone mixte de forte densité dans
laquelle est colloquée la parcelle de la recourante, les art. 108 et 109 RPGA,
dont la teneur est la suivante :
"
Art.
108 Hauteur des façades
La hauteur des façades (voir art.
20 à 22) est limitée à 14,50 mètres.
Art. 109
Gabarit des toitures et des attiques
Le gabarit
des toitures et des attiques (voir art. 23) ne peut dépasser, sur chacune des
façades, un arc de cercle de 8,00 mètres de rayon et un plan tangent aux arcs
de cercle."
b) La recourante soutient que le projet litigieux de
surélévation d'un étage de son bâtiment respecte les prescriptions relatives à
la hauteur des façades mesurée conformément aux dispositions du RPGA. Selon
elle, le premier étage habitable totalement ou partiellement dans l'immeuble
est le rez supérieur; or, le niveau moyen du terrain établi par un géomètre se
trouve au-dessus du niveau fini de cet étage, lequel représente dès lors le
niveau de référence pour mesurer la hauteur des façades selon les art. 20 et 21
let. a RPGA. Comme il ressort du plan des coupes de l'immeuble produit avec la
demande de permis de construire (n° 319/B/05), en partant de ce point, la hauteur
de la façade mesurée à l'arête supérieure de la corniche atteint 13.78 m, soit
une valeur inférieure à la limite de 14.50 m imposée par l'art. 108 RPGA.
La recourante s'oppose à la pratique de la
Municipalité consistant à prendre comme niveau de référence l'étage où se
trouve l'accès au bâtiment, que cet étage soit habitable ou pas. Dans le cas
présent, le niveau de référence déterminé selon cette pratique correspond au
rez inférieur de l'immeuble. Or, mesurée depuis ce point, la hauteur de la façade
à l'arête supérieure de la corniche dépasse la limite de 14.50 m réglementaire.
La Municipalité se prévaut quant à elle du pouvoir d'appréciation
dont elle dispose pour interpréter ses règlements communaux. Elle souligne appliquer
de manière constante la pratique comprenant comme premier étage habitable ‒
qu'il soit complet ou partiel ‒ le niveau d'entrée principale au
bâtiment, que cette entrée se situe au niveau d'un rez inférieur ou non et que
ce niveau soit composé de surfaces effectivement habitables ou non. Dans ce
cas, ce premier étage habitable qui mêle accès et surfaces non habitables est
considéré comme étage partiel qui vaut premier étage habitable. Sans cette
entrée, l'accès au bâtiment ne serait au demeurant pas garanti; c'est pour
cette raison que le niveau qui contient l'accès principal au bâtiment est
considéré d'office comme premier étage habitable. La Municipalité fait en outre
valoir que cette façon de procéder est cohérente avec d'autres règles du RPGA, notamment
celles régissant le calcul du coefficient d'utilisation du sol (CUS) dans la
zone mixte de faible densité, en vertu desquelles toute circulation menant à
des surfaces habitables est comprise dans le CUS. Ainsi, conformément à une
pratique constante, si l'accès principal au bâtiment menant à des appartements
se situe au rez inférieur, ledit passage compte dans le CUS. Or, selon la
Municipalité, c'est la même réflexion qui vaut pour définir le premier étage
habitable : le niveau qui accueille l'accès principal au bâtiment vaut premier
niveau habitable simplement parce que si accès il y a, alors des surfaces
habitables peuvent exister, indépendamment de la volonté du propriétaire à cet
égard.
c) Il convient en premier lieu de déterminer si le
rez inférieur et le rez supérieur de l'immeuble de la recourante doivent être
considérés comme des étages habitables.
aa) Le RPGA ne prévoit aucune définition propre du
caractère habitable d'un local. On peut dès lors se référer à la notion de
"niveau habitable" telle qu'établie par la jurisprudence. Cette
dernière a précisé que, pour être considéré comme "habitable", un
niveau de construction doit se prêter au séjour durable des personnes, que ce
soit pour l'habitation ou le travail. A cet égard, la seule intention
subjective du constructeur ne joue pas un rôle décisif : il convient plutôt de
déterminer si, objectivement, les aménagements prévus au niveau considéré
(accessibilité, etc.) permettent aisément de rendre ces surfaces habitables. Il
sied en particulier de vérifier si les locaux prévus répondent aux exigences de
salubrité fixées par la réglementation cantonale, notamment en ce qui concerne
le volume, l'éclairage et la hauteur des pièces habitables. Ce point n'est
toutefois pas non plus déterminant à lui seul, en ce sens qu'il ne suffit pas
qu'un local ne soit pas réglementaire sous cet angle pour en conclure qu'il
n'est pas habitable, alors que, concrètement, il peut et sera vraisemblablement
utilisé pour l'habitation malgré sa non-conformité (cf., entre autres, arrêts
CDAP AC.2020.0078 du 25 mars 2021 consid. 2b/aa; AC.2019.0307 du 14 février
2020 consid. 2c; AC.2019.0080 du 22 novembre 2019 consid. 3d; AC.2018.0260 du 6
mai 2019 consid. 4aa/cc; AC.2017.0214 du 19 juin 2018 consid. 3b; AC.2009.0039
du 24 août 2009, confirmé par arrêt du Tribunal fédéral [TF] 1C_642/2012 du 12
août 2013 consid. 4).
bb) En l'espèce, il n'est pas contesté que le rez
supérieur de l'immeuble de la recourante, qui comporte des caves et la
buanderie, mais aussi un appartement de 5.5 pièces, doit être considéré comme
habitable, au moins partiellement. Quant au rez inférieur, on y trouve l'entrée
de l'immeuble, un parking de dix places, un garage, un local pour onze vélos,
un local pour conteneurs et des caves, ainsi qu'un local pour le concierge.
S'il ne comprend par conséquent en l'état aucune surface affectée à l'habitation,
cela ne suffit cependant pas encore à lui dénier le caractère d'habitabilité,
si, objectivement, des aménagements permettraient de rendre habitables les
surfaces de ce niveau, comme exposé dans la jurisprudence citée au paragraphe
ci-dessus. Or, à cet égard, la recourante fait valoir qu'à l'exception du local
de l'entrée, la surface du rez inférieur est entièrement borgne et qu'aucun des
volumes de ses locaux ne répond aux règles de salubrité des constructions
fixées dans le règlement du 19 septembre 1986 d'application de la loi vaudoise
du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (RLATC;
BLV 700.11.1), en particulier ses art. 25 (volume des pièces d'habitation), 27
(hauteur des locaux) et 28 (éclairage et ventilation), de sorte que ce niveau
ne saurait être considéré comme habitable en définitive. Au vu des divers plans
de construction présents au dossier, en particulier des plans n
os
319/AB/00 (situation avant et après travaux), 319/B/02 (plan du rez inférieur),
319/B/04 (façades de l'immeuble) et 319/B/05 (coupes de l'immeuble, niveau rez
inférieur), ces explications apparaissent convaincantes. En effet, le rez
inférieur s'avère totalement à partiellement enterré sur plusieurs de ses
côtés, la hauteur des locaux n'excède pas 2.30 m entre le plancher et le
plafond, et ces derniers ne comprennent pas non plus d'ouvertures pour la
ventilation et l'éclairages naturels qui soient adaptées à l'habitation au
regard de leur surface. Les travaux prévus dans le projet de construction ne tendent
au demeurant pas à modifier cette situation. En outre, compte tenu de leur nature
et de leur configuration, les locaux n'apparaissent pour le moins pas pouvoir
être "aisément" rendus habitables, si tant est que cela soit même
matériellement possible. Il y a donc lieu de retenir en définitive que le rez
inférieur de l'immeuble en cause ne constitue pas un étage habitable.
d) Il sied d'examiner maintenant si l'interprétation
que fait la Municipalité de la façon d'appliquer l'art. 21 let. a RPGA lorsque
l'on se trouve en présence d'un rez inférieur non habitable qui accueille
l'accès principal de l'immeuble et qui mène à un rez supérieur habitable situé
sous le niveau moyen du terrain naturel, est soutenable.
aa) La loi s'interprète en premier lieu selon sa
lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est pas absolument clair, si
plusieurs interprétations sont possibles, il convient de rechercher quelle est
la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à
considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation
historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur
lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique)
ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (interprétation
systématique; ATF 144 V 313 consid. 6.1; 142 IV 389 consid. 4.3.1; 141 III 53
consid. 5.4.1). Ces règles d'interprétation s'appliquent également aux règlements
communaux de police des constructions (TF 1C_138/2010 du 26 août 2010 consid.
2.4 et la réf. cit.)
Selon une jurisprudence constante, le Tribunal
cantonal considère que la municipalité jouit d'un certain pouvoir
d'appréciation dans l'interprétation qu'elle fait des règlements communaux (cf.
par exemple CDAP AC.2020.0059 du 2 février 2021 consid. 2c
in fine
;
AC.2019.0196 du 18 août 2020 consid. 4c; AC.2017.0448 du 2 décembre 2019
consid. 7b/bb; AC.2017.0060 du 23 mai 2018 consid. 6a; AC.2016.0023 du 21 mars
2017 consid. 3b/bb; AC.2015.0279 du 25 juillet 2016 consid. 2a). Elle dispose
notamment d'une latitude de jugement pour interpréter des concepts juridiques
indéterminés dont la portée n'est pas imposée par le droit cantonal; ainsi,
dans la mesure où la lecture que la municipalité fait des dispositions du
règlement communal n'est pas insoutenable, l'autorité de recours s'abstiendra
de sanctionner la décision attaquée (AC.2019.0262 du 19 février 2021 consid.
5b; AC.2019.0150 du 10 décembre 2020 consid. 3a; AC.2019.0196 précité consid.
4c; AC.2017.0264 du 20 avril 2018 consid. 4b). Dans un arrêt du 16 mars 2016
(1C_340/2015), le Tribunal fédéral a confirmé que la municipalité dispose d'une
importante latitude de jugement pour interpréter son règlement, celle-ci découlant
de l'autonomie communale garantie par l'art. 50 al. 1 de la Constitution
fédérale suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101). Selon le Tribunal fédéral,
l'autorité cantonale de recours n'est toutefois pas définitivement liée par
l'interprétation faite d'une disposition réglementaire communale et peut adopter
une autre interprétation si celle-ci repose sur des motifs sérieux, objectifs
et convaincants, tirés du texte ou de la systématique de la norme, de sa genèse
ou de son but (TF 1C_114/2016 du 9 juin 2016 consid. 5.4; 1C_138/2010 du 26
août 2010 consid. 2.6). Lorsque plusieurs interprétations sont envisageables,
il faut s'en tenir à celle qui respecte l'exigence d'une base légale précise
pour les restrictions du droit de propriété issues du droit public (AC.2019.0150
précité consid. 3a; AC.2017.0448 précité consid. 7b/bb; AC.2017.0060 précité
consid. 6a; AC.2016.0450 du 17 octobre 2017 consid. 3c; AC.2014.0098 du 20 mai
2015 consid. 3c/aa; AC.2014.0151 du 30 juillet 2014 consid. 1a).
bb) La recourante plaide pour une interprétation
littérale de l'art. 21 let. a RPGA. En l'occurrence, à la lecture du texte de
cette disposition, la conséquence logique qui en découle amène dans le présent
cas à retenir comme niveau de référence pour mesurer la hauteur des façades de l'immeuble
le niveau fini du rez supérieur, car cet étage constitue littéralement le
"
premier étage habitable
" ‒ partiel ‒ situé sous
le niveau moyen du terrain naturel. Ce constat n'est en outre pas contredit par
les schémas représentés pour illustrer le calcul de la hauteur des façades en
rapport avec l'art. 21 let. a RPGA (auxquels le texte de loi fait expressément
renvoi, et qui sont reproduits au consid. 2a/aa ci-dessus). Ceux-ci font en
effet apparaître deux niveaux de référence pour les immeubles construits en
partie sous le niveau moyen du terrain naturel : soit le terrain naturel moyen,
si le niveau fini du premier étage habitable dépasse celui-ci (ce qui n'est pas
le cas en l'espèce), soit le niveau fini du premier étage habitable, lorsque
celui-ci est situé sous le niveau moyen du terrain naturel.
La Municipalité se réfère pour sa part à sa pratique
consistant à prendre comme niveau de référence l'étage où se trouve l'accès au
bâtiment, que cet étage soit habitable ou pas. Elle considère en effet que, en
présence d'un niveau inférieur non habitable comprenant l'entrée principale au
bâtiment et d'un niveau supérieur habitable (complètement ou partiellement),
ces niveaux sont des étages "partiels" qui, ensemble, forment le
premier étage habitable de l'immeuble.
L'interprétation que fait la Municipalité du
règlement communal repose ainsi sur le critère d'"accès principal au
bâtiment" et sur le concept d'un "premier étage habitable composé de plusieurs
étages partiels". Ces éléments ne ressortent toutefois pas du texte même
de l'art. 21 let. a RPGA; ils ne se déduisent pas non plus nécessairement de la
lecture de cette disposition. En outre, ils n'apparaissent pas sur les différents
schémas illustrant l'art. 21 let. a RPGA; en particulier, aucun de ces derniers
ne représente la situation à laquelle fait référence la Municipalité, soit un
premier étage scindé en une partie supérieure habitable et une partie inférieure
non habitable. Enfin, d'un point de vue systématique, ces éléments ne
ressortent pas non plus des dispositions réservées spécifiquement à la zone
mixte de forte densité (art. 104 à 110 RPGA), en particulier des art. 108 et
109 RPGA relatifs à la hauteur des façades et au gabarit des toitures et des
attiques. C'est au demeurant en vain que la Municipalité se réfère aux "règles
régissant le calcul du coefficient d'utilisation du sol dans la zone mixte de faible
densité", en l'occurrence l'art. 119 RPGA, lequel renvoie à la disposition
générale de l'art. 17 RPGA. D'une part, ces dispositions ne font pas mention d'accès
principal au bâtiment ou de premier étage habitable composé de plusieurs étages
partiels; d'autre part, la zone mixte de forte densité, dans laquelle est situé
le bâtiment de la recourante, ne connaît pas de règle relative au coefficient
d'utilisation du sol.
Dans ces circonstances, il apparaît que la pratique
municipale alléguée va à l'encontre de l'interprétation littérale de l'art. 21
let. a RPGA et pose problème au regard du principe selon lequel, pour imposer à
un propriétaire une restriction fondée sur le droit public, il faut que la base
légale sur laquelle se fonde cette restriction soit précise (cf. consid. 2d/aa
ci-dessus). Pour que la Municipalité de Lausanne interdise à un propriétaire de
surélever son immeuble, il faut ainsi qu'elle puisse se fonder sur une
disposition réglementaire claire et précise. Certes, la Municipalité dispose
d'une importante autonomie dans l'interprétation de son règlement communal.
Toutefois, il ne faut pas oublier l’exigence d’une base légale précise pour les
restrictions au droit de propriété issues du droit public. En l'occurrence,
cette exigence n'est pas respectée. Une lecture tant littérale que systématique
du RPGA et de son art. 21 let. a ne permet pas d'en déduire que l'étage comportant
seul un accès au bâtiment sans être pour le surplus habitable puisse constituer
le niveau de référence s'agissant de la hauteur des façades. La décision
municipale viole par conséquent la garantie de la propriété dont peut se
prévaloir la recourante. Le fait que, comme elle l'indique, la Municipalité
applique une pratique, dont elle ne présente au demeurant pas d'exemple, de
manière constante depuis l'entrée en vigueur du RPGA n'est pas déterminant, une
pratique qui se révèle erronée ne pouvant être maintenue (ATF 130 V 492 consid.
4.1; 127 V 353 consid. 3a; 126 V 36 consid. 5a et les arrêts cités;
AC.2019.0341 du 24 août 2020 consid. 2a; FI.2017.0027 du 12 mars 2018 consid.
5a; AC.2013.0216 du 27 février 2014 consid. 4a).
Par conséquent, c'est bien le niveau fini du rez supérieur
de l'immeuble de la recourante, premier étage habitable situé sous le niveau
moyen du terrain naturel, qui doit être retenu comme niveau de référence pour
mesurer la hauteur des façades de l'immeuble en application des art. 20, 21
let. a et 108 RPGA.
e) Il ressort du plan des coupes de l'immeuble
produit au dossier (n° 319/B/05) qu'en partant du niveau de référence défini
ci-dessus, la hauteur de la façade mesurée à l'arête supérieure de la corniche
atteint 13.78 m, soit une valeur inférieure à la limite de 14.50 m imposée par
l'art. 108 RPGA.
S'agissant du gabarit de toiture et des attiques, il
appartiendra à la Municipalité d'examiner si le projet de construction du
niveau surélevé respecte, compte tenu de ce qui précède, les exigences
réglementaires posées par les art. 23 al. 1 et 109 RPGA.
Pour le surplus, il sied encore de relever que, dans
la décision attaquée, la Municipalité précise que les autres points réglementaires
sont conformes à la réglementation en vigueur.
Cela étant, c'est à tort que la Municipalité a
refusé de délivrer le permis de construire requis en considérant que la hauteur
actuelle des façades de l'immeuble de la recourante dépassait la limite
réglementaire et que la surélévation projetée d'un niveau du bâtiment avait par
conséquent pour effet d'augmenter encore l'atteinte à la réglementation en
vigueur, en violation de l'art. 80 al. 2 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985
sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11).
3.
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours, à l'annulation
de la décision attaquée et au renvoi du dossier de la cause à la Municipalité afin
qu'elle rende une nouvelle décision sur la base de ce qui précède.
Vu le sort du recours, les frais de justice sont mis
à la charge de la Commune de Lausanne (art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD; art. 4
al. 1 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière
administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Cette dernière versera en outre des
dépens à la recourante, qui a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire
professionnel (art. 55 al. 1 et 2, 91 et 99 LPA-VD; art. 10 et 11 TFJDA).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité de Lausanne du 25 août 2020 est annulée
et le dossier est renvoyé à cette autorité pour nouvelle décision dans le sens
des considérants.
III.
Un émolument de justice de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge de la Commune de Lausanne.
IV.
La Commune de Lausanne versera à la recourante A.________ une indemnité
de 2'500 (deux mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 2 juillet 2021
Le président:                                                                                            Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis
d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer
les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.