vd_omni · AC.2022.0094 · 2022-09-23 · fr

A.________/Direction générale du territoire et du logement, Municipalité de Denges | Recours du propriétaire d'une parcelle en zone viticole contre une décision de la DGTL lui impartissant un ultime délai pour démolir un cabanon construit illégalement sur ce bien-fonds, faute de quoi des démarches seront entreprises en vue d'une exécution par substitution. La décision attaquée constitue une décision d'exécution d'un ordre de remise en état prononcé en 2009 par le SDT et confirmé par la CDAP dans un arrêt rendu en 2010, qui n'a pas fait l'objet d'un recours. La décision litigieuse ne peut plus être attaquée pour des motifs qui pouvaient être invoqués à l'encontre de la décision initiale. En outre, l'écoulement du temps entre l'entrée en force de l'arrêt de la CDAP et la reprise de la procédure par le SDT en 2019 ne saurait être interprété comme une volonté de ce dernier de renoncer à cette remise en état ou de tolérer l'existence du cabanon (consid. 2). Le recourant soutient à tort que le droit d'exiger le rétablissement d'un état conforme au droit serait échu vu l'écoulement du délai de péremption de 30 ans instauré par la jurisprudence. Il ressort en effet de la nouvelle jurisprudence du Tribunal fédéral que les autorités peuvent désormais ordonner la démolition de bâtiments érigés illégalement hors de la zone à bâtir quelle que soit la date de leur construction (consid. 3). Recours rejeté. Recours au TF pendant 1C_566/2022.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 23.09.2022 AC.2022.0094

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 23 septembre 2022
Composition
M. François Kart,
président
;
M.
André Jomini, juge, et Mme Bénédicte Tornay Schaller, assesseure;
Mme Nadia Egloff, greffière.
Recourant
A.________,
à ********
,
Autorité intimée
Direction générale du territoire et
du logement,
Service juridique,
à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Denges,
à
Denges.
Objet
Remise en état
Recours A.________ c/ décision de la Direction générale du
territoire et du logement du 7 mars 2022 ordonnant la démolition de son
cabanon de jardin sur la parcelle n° 20.
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire depuis le 12 janvier 1990 de la parcelle n°
20 de la Commune de Denges. D'une surface de 1'607 m
2
, ce bien-fonds
est colloqué en zone viticole au sens des art. 100 ss du règlement sur le plan
général d'affectation de Denges, en vigueur depuis le 29 janvier 2008. Auparavant,
la parcelle se trouvait également hors de la zone à bâtir. La parcelle supporte
un bâtiment d'habitation avec affectation mixte de 114 m
2
(ECA n°
231; à l'origine un hangar utilisé par des maraîchers), ainsi qu'un cabanon de
jardin de 10 m
2
(ECA n° 131).
B.
Le 16 mai 1990, A.________ a
transmis à la Municipalité de Denges (ci-après: la municipalité) un projet de
transformation du cabanon de jardin, dont il indiquait qu'il était "
rongé
par la moisissure, branlant et ouvert à tout vent et venant
". Le 11
juin 1990, la municipalité a autorisé la transformation du cabanon – dont les
dimensions passaient de de 3 m sur 3.40 m à 3.35 m sur 3.95 m – à un usage
strict d'exploitation du jardin.
C.
Selon les faits établis dans
l'arrêt AC.2009.0226, dont il sera question ci-après, A.________ a manifesté
dès 2003 son souhait de transformer le bâtiment principal ECA n° 231.
Le
Service de l'aménagement du territoire (SAT; devenu par la suite le Service du
développement territorial [SDT] et actuellement la Direction générale du
territoire et du logement [DGTL]) lui a tout d'abord fait savoir le 5 mars 2004
que ce bâtiment ne pourrait pas être transformé ou agrandi, avant de lui
indiquer le 21 juin 2005 que tel pouvait être le cas vu les nouveaux éléments
apportés par A.________.
Dans un
courrier du 10 juillet 2006 adressé à A.________, le SAT s'est notamment dit
favorable au maintien du cabanon à titre précaire, tout en indiquant que sa
démolition serait exigée en cas de transformation intérieure du bâtiment
principal.
En
décembre 2006, A.________ a fait savoir au SAT qu'il s'engageait à démolir le
cabanon pour pouvoir obtenir l'autorisation spéciale en vue de transformer le
bâtiment principal.
En
décembre 2006, A.________ a soumis un projet de transformation du bâtiment
principal au SAT, qui lui a répondu le 22 mars 2007 qu'il ne pouvait pas être
accepté.
D.
Du 17 septembre au 16 octobre
2008, A.________ a mis à l'enquête publique une demande de permis de construire
en vue de rénover le bâtiment principal ECA n° 231. Le 4 août 2009, une
synthèse des autorisations spéciales et des préavis des services de l'Etat a été
établie, dont il ressort que les autorisations spéciales requises ont toutes
été délivrées, sous conditions, par les services de l'Etat concernés. Le SDT a pour
sa part indiqué ce qui suit:
"
Selon l'analyse contenue dans notre courrier adressé à
l'autorité communale le 10 juillet 2006, la construction existante ECA n° 231
bénéficie de la situation de fait acquise conformément au droit applicable à
l'époque de sa construction et de son changement d'affectation (cf. article 41
OAT).
Il n'en va pas de même du
pavillon de jardin dont le permis de construire délivré le 11 juin 1990 par la
municipalité est nul et sans effet selon les dispositions de l'article 75 RLATC
et de la jurisprudence en la matière, celui-ci ayant été octroyé sans que les
autorisations spéciales cantonales requises, notamment celle concernant les
constructions sises hors des zones à bâtir (cf. art. 120 lettre a LATC), aient
été délivrées (cf. art. 104 LATC et 75 RLATC).
(...)
Ne servant pas à une
activité agricole à la date de référence du 1
er
juillet 1972, la
transformation du bâtiment ECA n° 231 doit être examinée en regard des
dispositions des articles 24c LAT et 42 OAT.
(...)
Vu ce qui précède, le
projet soumis à l'enquête respecte nos exigences formulées dans nos courriers
du 10.07.2006 et 22.03.2007 et il ne modifie pas l'identité de la construction
et de ses abords.
Dans ces conditions, les
travaux envisagés peuvent être assimilés à une transformation partielle au sens
des dispositions susmentionnées.
Aucun agrandissement du bâtiment
ECA n° 231 et de surcroît aucune nouvelle construction ne pouvant être admis,
le cabanon existant ECA n° 131 ainsi que l'annexe accolée à la façade pignon
est du bâtiment, qui ont été édifiés sans l'autorisation cantonale requise,
doivent être démolis et les lieux remis en état.
(...)
La présente autorisation
est délivrée sur la base du nouveau plan
(....)
.
Le permis de construire y fera référence.
Elle est subordonnée au
respect des conditions suivantes qui figureront expressément sur le permis de
construire:
- Le bâtiment ne peut pas
être utilisé en tant qu'habitation principale.
- Le bâtiment ne doit pas
être raccordé au réseau électrique.
- Les travaux de transformation
du bâtiment ne peuvent pas être entrepris tant que l'autorité communale n'aura
pas constaté que le cabanon ECA n° 131 a bien été démoli et évacué et les lieux
remis en état.
- Le permis d'habiter ne
peut pas être délivré tant que l'annexe accolée à la façade est du bâtiment
n'est pas supprimée et les lieux remis en état
(...)"
Par
décision du 27 août 2009, la municipalité a signifié à A.________ que,
conformément à l'exigence du SDT, le permis de construire concernant la
transformation du bâtiment ECA n° 231 ne pourrait pas être délivré tant que n'auraient
pas été constatées la démolition du cabanon et la remise en état des lieux.
Le 28
septembre 2009, A.________ a recouru contre les décisions du SDT du 4 août 2009
et de la municipalité du 27 août 2009 devant la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal (CDAP) en concluant à leur réforme, en ce sens que
le projet était autorisé sans restriction d'usage pour l'habitation, avec
possibilité de raccordement électrique, et que le cabanon était maintenu dans
sa forme et son affectation actuelles, aux conditions à fixer par le tribunal.
E.
Par arrêt AC.2009.0226 du 17
août 2010
, la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP)
a admis partiellement le recours formé par
A.________, en réformant la décision du SDT en ce sens que les deux premières
conditions posées
à l’octroi de l’autorisation spéciale cantonale (soit que
le bâtiment ne devait pas être utilisé en tant qu'habitation principale et
qu'il ne devait pas être raccordé au réseau électrique)
étaient
annulées. Elle a en revanche confirmé la condition relative à l'ordre de
démolition du cabanon de jardin, en retenant ce qui suit (cf. consid. 6 et 7):
"
6.
L'autorité intimée a également posé comme
condition à la délivrance de son autorisation spéciale la démolition du cabanon
de jardin ECA 131 et d'une annexe accolée à la façade pignon est du bâtiment
ECA 231. Le recourant conteste la démolition du cabanon de jardin, mais pas
celle de l'annexe, qui peut ainsi rester ouverte. Le cabanon a pourtant été
construit sans l'autorisation spéciale requise à l'art. 120 al. 1 let. a LATC.
Il convient ainsi d'examiner si sa démolition est justifiée.
a)  Selon la jurisprudence, le fait que les
constructions sont illégales ne signifie pas encore qu’elles doivent être
automatiquement démolies. La question doit être examinée en application des
principes de droit constitutionnel et de droit administratif, dont celui de la
proportionnalité et celui de la protection de la bonne foi. C’est ainsi que le
constructeur peut se voir dispenser de démolir l’ouvrage lorsque la violation
est de peu d’importance ou lorsque la démolition n’est pas compatible avec
l’intérêt public, ou encore lorsque le constructeur a pu croire de bonne foi
qu’il était autorisé à édifier l’ouvrage et que le maintien d’une situation
illégale ne se heurte pas à des intérêts publics prépondérants (voir ATF 111 Ib
213 consid. 6). A cet égard, la jurisprudence a encore précisé que le
constructeur qui n’est pas de bonne foi peut néanmoins invoquer le principe de
la proportionnalité pour s’opposer à un ordre de démolition. En pareil cas, il
ne faut pas perdre de vue le fait que les autorités doivent, dans cette
appréciation, tenir compte des principes d’égalité de traitement et de légalité
dans le droit de la construction (ATF 108 Ia 216 consid. 4b). Le Tribunal
fédéral a aussi jugé qu'en matière de droit des constructions, le droit de
l'autorité d'exiger le rétablissement d'un état conforme au droit se
prescrivait, pour des motifs de sécurité du droit, par principe après 30 ans.
Toutefois, un délai de prescription plus court se justifie lorsque les
autorités ont toléré l'état non conforme au droit pendant des années alors que
son caractère illégal leur était connu ou qu'elles auraient dû le connaître en
appliquant la diligence commandée par les circonstances (ATF 107 Ia 121
consid. 1c p. 124; ATF 1P.60/1999 du 17 mai 2000 et 1P.198/2003 du 19
août 2003; RDAF 2006 I, p. 265; AC.2002.0201 du 29 novembre 2006
consid. 5a).
b) En l'espèce, la
construction du cabanon de jardin est, comme on l'a vu, illégale, puisqu'elle
ne bénéficie pas d'une autorisation spéciale délivrée par le canton,
conformément à l’exigence de l'art. 120 al. 1 let. a LATC. Seule la commune a
autorisé la transformation du cabanon le 11 juin 1990, mais la décision
municipale est frappée de nullité à défaut de l’autorisation cantonale requise
par l’art. 25 al. 2 LAT (ATF 111 Ib 213). Il se pose toutefois la question de
savoir si la démolition du cabanon est conforme au principe de
proportionnalité.
La décision municipale du
11 juin 1990 mentionne l’existence d’un cabanon avec des dimensions au sol de 3
m par 3.40 m et le remplacement de cette construction par une nouvelle cabane
de jardin de 3.35 m par 3.95 m. On ne connaît pas la date de construction du
premier cabanon, mais il est douteux que sa reconstruction ait pu bénéficier du
régime de l’ancien art. 24 al. 2 aLAT, applicable aux constructions existantes
non conformes à la destination de la zone; en effet, dans sa demande adressée
le 16 mai 1990 à la municipalité, le recourant décrit l’ancien cabanon de
jardin comme étant «rongé par la moisissure, branlant et ouvert à tout vent et
venant». La description ressemble donc plutôt à celle d’une ruine. Selon la
jurisprudence, la reconstruction d'un bâtiment en vertu de l'art. 24 al. 2 aLAT
ne pouvait entrer en considération que si ce bâtiment était encore utilisable
conformément à son affectation et que son utilisation réponde toujours à un
besoin
(...)
Il est donc vraisemblable
qu’en 1990, l’ancien cabanon n'était plus utilisable conformément à sa
destination et que sa reconstruction n’était pas conforme au droit en vigueur.
De plus, même si les limites quantitatives fixées à l'art. 42 al. 3 let. b OAT
étaient respectées, l’identité du bâtiment n’est de toute manière pas assurée
avec le bâtiment principal.
c) Compte tenu de
l’ensemble de ces circonstances, en particulier de l’absence d’une autorisation
cantonale pour la reconstruction du cabanon en 1990, alors que la municipalité
et le recourant savaient ou devaient savoir qu’une telle autorisation était
nécessaire, le tribunal arrive à la conclusion que la démolition du cabanon
n’est pas disproportionnée. En effet, il existe un intérêt public important à
ce que les constructions illégales hors des zones à bâtir ne soient pas
maintenues. La jurisprudence fédérale a précisé que l’application du droit
fédéral dérogatoire hors zone à bâtir se devait d’être rigoureuse, de manière à
ce que les autorités chargées de son application puissent le faire de manière cohérente
et assurent ainsi le respect du principe de la sécurité du droit, ceci
constituant un intérêt général important
(...)
Quant à l’intérêt privé du recourant au maintien du cabanon, il n’a pas été
explicité clairement dans la procédure. Il semble que le cabanon ait surtout
été utilisé par le recourant et son père dans l’attente de l’exécution des
travaux de transformation du bâtiment principal, qui a été maintenu en l'état
depuis l’acquisition du bien-fonds. En outre, le recourant n’invoque pas de difficultés
financières ou un coût de remise en état trop important. Il est vrai que le
recourant se prévaut d’un avis du SDT favorable au maintien du cabanon à titre
précaire (prise de position du 10 juillet 2006), mais ce courrier mentionne
aussi en conclusion l’exigence de la démolition du cabanon de jardin en cas de
transformation intérieure du bâtiment principal. Le grief du recourant
concernant l’ordre de démolition du cabanon doit ainsi être rejeté.
7.
(...)
L’autorisation cantonale précise
que les travaux de transformation du bâtiment ne peuvent être entrepris tant
que l’autorité communale n’aura pas constaté que le cabanon ECA 131 a bien été
démoli et évacué et les lieux remis en état. La décision municipale, qui reprend
cette exigence, n'a que la portée matérielle d’un permis de démolir le cabanon
de jardin. En revanche, il appartiendra au recourant d’adresser à la
municipalité l’avis de début et d’achèvement des travaux de démolition du
cabanon et de remise en état des lieux conformément aux exigences de l’art. 125
LATC.
"
Aucun recours n'a été formé à l'encontre de cet
arrêt.
F.
Dans un courrier du 15 janvier 2012 adressé au Département cantonal
compétent, A.________ a sollicité la renonciation à la condition posée par le
SDT et validée par la CDAP tendant à supprimer le cabanon. La Cheffe du
Département lui a répondu le 11 mai 2012 que l'arrêt de la CDAP n'ayant pas
fait l'objet d'un recours, les décisions du SDT et de la municipalité des 4 et
27 août 2009 étaient devenues exécutoires. Elle l'a ainsi invité à entreprendre
la démolition du cabanon afin de permettre la réalisation de son projet.
G.
En 2019, A.________, par l'entremise de son architecte, a repris contact
avec le SDT s'agissant de son projet de transformation du bâtiment principal
ECA n° 231.
Un collaborateur du SDT a répondu à l'architecte le 21
juin 2019 que la démolition du cabanon, toujours en place, aurait dû être
effectuée comme préalable à la transformation intérieure du bâtiment principal.
Il lui a indiqué que le dossier serait examiné lors d'une prochaine séance du
SDT.
Le 11 septembre 2019, l'architecte a précisé au SDT
que le cabanon aurait dû être démoli si des travaux de rénovation avaient été entrepris
sur le bâtiment principal, ce qui n'avait pas été le cas. Il a requis le
maintien du cabanon en se prévalant de la prescription.
Par courrier du 17 octobre 2019, le SDT a expliqué à
l'architecte le délai de prescription de 30 ans ne s'appliquait pas. Il lui a
également confirmé que les travaux illicites devaient être remis en état et
qu'aucuns travaux supplémentaires ne pouvaient être entrepris sur la parcelle.
Le 26 juillet 2020, A.________ a invité la DGTL à
lui faire savoir si, en cas de dépôt d'une demande de permis de construire
portant sur la réhabilitation du bâtiment principal ECA n° 231, ces travaux
seraient autorisés et si la DGTL accepterait de considérer que l'ordre de
remise en état concernant le cabanon était prescrit.
Le 21 octobre 2020, la DGTL lui a répondu, après
avoir rappelé la teneur de son courrier du 17 octobre 2019, qu'elle ne serait
pas en mesure de délivrer une autorisation pour la réhabilitation du bâtiment
ECA n° 231 avant la suppression du cabanon et de l'annexe accolée à la façade
Est du bâtiment principal, avec remise en état des lieux.
Le 28 octobre 2020, A.________ a insisté auprès de
la DGTL sur le fait que le cabanon n'était pas nouveau mais qu'il s'agissait
d'un cabanon de remplacement pour lequel le SAT aurait délivré son autorisation
en 1990 s'il avait été consulté à l'époque. Il a indiqué que quel que soit le
sort du cabanon, il souhaitait s'assurer de pouvoir réaliser les travaux de
réhabilitation du bâtiment principal.
La DGTL lui a répondu le 21 décembre 2020 qu'elle
n'entrait pas en matière sur une demande de reconsidération de l'arrêt
AC.2009.0226. Elle a relevé qu'elle préavisait favorablement les travaux
envisagés sur le bâtiment principal, sous réserve du préavis favorable des
services concernés et à condition que ces interventions ne modifient pas
l'identité du bâtiment pour l'essentiel, tout en précisant qu'elle ne pourrait
pas délivrer son autorisation avant que la démolition du cabanon et la remise
en état des lieux aient été constatées par la commune. Elle a ainsi prié A.________
de l'informer d'ici au 31 janvier 2021 de ses intentions quant à la suppression
volontaire du cabanon, en lui signifiant qu'à défaut elle rendrait une "
décision
de remise en état des lieux
".
Le 20 janvier 2021, A.________ s'est plaint auprès
de la DGTL du fait que cette dernière allait exiger quoi qu'il en soit la
démolition du cabanon, ce qui n'était pas conforme à l'arrêt AC.2009.0226. Il a
derechef demandé à la DGTL de modifier sa décision en ce sens que le cabanon
pouvait être maintenu, à défaut de quoi le délai imparti pour sa démolition
devait être prolongé jusqu'au 30 juin 2021.
Par courriel du 30 janvier 2021, A.________ a encore
rappelé à la DGTL la "
promesse
" faite par le SAT le 10 juillet
2006 de tolérer son cabanon et de ne pas en exiger la démolition malgré son
caractère illicite tant que le permis de construire pour le bâtiment principal
n'était pas demandé. Il s'est également référé à l'arrêt AC.2009.0226 dans
lequel il avait été précisé qu'après 30 ans le droit de prescription
s'appliquait, ce qui était désormais le cas.
Le 3 février 2021, la DGTL a informé A.________ que
le délai mentionné dans le courrier du 21 décembre 2020 était prolongé à fin
avril 2021. Le 20 avril 2021, à la demande d'A.________, la DGTL a prolongé une
nouvelle fois ce délai au 31 octobre 2021, en indiquant à l'intéressé qu'il
pouvait entamer les démarches de régularisation en vue d'une autorisation
spéciale pour la réhabilitation du bâtiment principal.
Le 16 mai 2021, A.________ a adressé à la CDAP un
courrier intitulé "
Demande de précisions concernant la situation de mon
cabanon
", en la priant de lui confirmer que l'arrêt AC.2009.0226 avait
reconnu que le cabanon pouvait bénéficier de la prescription après 30 ans. La CDAP
lui a fait savoir le 19 mai 2021 qu'elle n'était pas compétente pour répondre à
cette question.
Le 26 octobre 2021, A.________ a indiqué à la DGTL qu'il
contestait l'interprétation faite par la DGTL de la prescription telle que
mentionnée dans l'arrêt AC.2009.0226. Il a également renvoyé à la prise de
position du SAT du 10 juillet 2006. Il a prié la DGTL de séparer le volet concernant
le cabanon de celui lié au bâtiment principal.
Contactée le 26 novembre 2021 par la DGTL qui
s'enquerrait de la suite donnée à l'affaire, la municipalité a transmis à cette
dernière le 7 décembre 2021 un rapport dont il ressortait que le cabanon et
l'annexe accolée au bâtiment principal existaient toujours.
Le 28 février 2022, A.________ a proposé à la DGTL une
solution consistant à conditionner l'octroi du permis de transformer le
bâtiment ECA n° 231 à la seule élimination de l'annexe accolée à cette
construction.
H.
Le 7 mars 2022, la DGTL a adressé à A.________ une décision intitulée "
Projet
de réhabilitation du bâtiment ECA n° 231 : ordre de remise en état valant mise
en demeure
" ainsi formulée:
"
Notre direction générale vous intime de remettre en état
le cabanon ECA n° 131 ainsi que l'annexe accolée à la façade est conformément à
la décision cantonale du 17 août 2010 (AC.2009.0226) d'ici au
30 avril 2022
.
La commune de Denges procédera à un nouveau constat à l'issue du délai
mentionné.
De nombreuses opportunités
vous ayant déjà été données pour procéder, il s'agit d'un
ultime délai
.
La présente décision vaut également mise en demeure avant exécution forcée.
La Direction générale du
territoire et du logement (DGTL) vous informe qu'elle entreprendra des
démarches auprès d'entreprises afin d'exécuter, par substitution et à vos
frais, les obligations qui résultent de la décision du 17 août 2010.
L'inscription d'une hypothèque légale en garantie des frais engagés sera
également requise
(...)"
La DGTL a retenu qu'un arrêt définitif et exécutoire
avait été rendu le 17 août 2010, qu'il en ressortait qu'afin de pouvoir
bénéficier de l'autorisation requise le cabanon et l'annexe devaient être
supprimés et que cet arrêt statuait donc définitivement sur la licéité de ces
constructions et l'impossibilité de les régulariser. Elle a ajouté avoir
ensuite rappelé ce verdict les 17 octobre 2019, 21 octobre 2020, 21 décembre
2020 et 20 avril 2021 et avoir imparti un délai de remise en état au 31 janvier
2021, prolongé au 31 octobre 2021. Elle a par ailleurs indiqué qu'A.________ ne
pouvait pas se prévaloir de la prescription de 30 ans pour s'opposer à la
démolition du cabanon et de l'annexe.
I.
Par acte du 22 mars 2022, A.________ (ci-après: le recourant) a recouru
devant la CDAP contre cette décision, en concluant à son annulation.
La DGTL a déposé sa réponse le 9 mai 2022. Elle
conclut à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet.
La municipalité n'a pas fait usage du délai qui lui
avait été imparti pour déposer des déterminations éventuelles.
Le recourant et la DGTL ont déposé des observations
complémentaires respectivement les 23 mai et 2 juin 2022.
Considérant en droit:
1.
Est litigieuse la décision impartissant au recourant un ultime délai pour
remettre en état le cabanon, avant exécution forcée. En tant qu'elle concerne
l'annexe accolée à la façade Est du bâtiment principal ECA n° 231, cette
décision n'est pas contestée.
2.
a) aa) De manière générale, même en l'absence d'une base légale
spéciale, lorsque l'autorité constate qu'un administré n'exécute pas les
obligations qu'une norme ou une décision administrative lui impose, elle est
tenue d'intervenir (ATF 102 Ib 296, RDAF 1983, p. 295). En effet, le principe
de la légalité (sous l'aspect de la suprématie de la loi), en relation avec les
principes de l'égalité de traitement et de la sécurité du droit, impose à
l'autorité de veiller à ce que les particuliers remplissent leurs obligations
reposant sur le droit administratif (CDAP AC.2019.0010 du 7 juin 2019 consid.
2a; AC.2016.0018 du 21 mars 2016 consid. 2a).
Lorsque la décision de base n’a pas été exécutée, l’autorité
impartit en principe un dernier délai à l’administré afin qu’il s’exécute et
l’informe que, à défaut, elle procédera à l’exécution par équivalent. La
constatation de l'inexécution et l'ordre d'exécuter se présentent en général
sous forme d'une nouvelle décision (décision d'exécution, mesures d'exécution),
susceptible de recours (CDAP AC.2019.0326 du 5 juillet 2021 consid. 1c et les
références).
bb) En application de l'art. 105 al. 1 de la loi
vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC; BLV 700.11), la municipalité, à son défaut le département,
est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux
frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions
légales et réglementaires (cf. aussi art. 130 al. 2 LATC).
Hormis
l'hypothèse exceptionnelle où l'application de prescriptions
communales (indépendantes du droit fédéral hors zone à bâtir) serait en cause,
c'est à l'autorité cantonale qu'il appartient de statuer sur le sort des
constructions hors de la zone à bâtir, que ce soit pour en ordonner la
démolition ou pour autoriser le maintien de tout ou partie des installations
litigieuses (CDAP AC.2021.0188 du 16 décembre 2021 consid. 1a; AC.2016.0188 du
20 novembre 2017 consid. 3b; AC.2015.0208 du 18 mai 2016 consid. 2b).
L'exécution des décisions non pécuniaires est régie
par l'art. 61 LPA-VD, qui a la teneur suivante:
"
1. Pour exécuter les décisions non pécuniaires, l’autorité
peut procéder:
a.     à
l’exécution directe contre la personne de l’obligé ou de ses biens;
b.     à
l’exécution par un tiers mandaté, aux frais de l’obligé.
2. L’autorité peut au
besoin recourir à l’aide de la police cantonale ou communale.
3. Avant de recourir à un
moyen de contrainte, l’autorité en menace l’obligé et lui impartit un délai
approprié pour s’exécuter. Elle attire son attention sur les sanctions qu’il
peut encourir.
4. S’il y a péril en la
demeure, l’autorité peut procéder à l’exécution sans en avertir préalablement
l’obligé.
5. Les frais mis à la
charge de l’obligé sont fixés par décision de l’autorité.
"
L'exécution
par équivalent est l'un des trois moyens d'exécution forcée dont dispose
l'autorité, les deux autres étant la contrainte directe et l'exécution
immédiate. Elle correspond à l'ensemble des actes par lesquels les agents de
l'Etat ou les tiers qu'il charge de cette tâche remplissent une obligation à la
place de l'obligé et à ses frais (ATF 105 Ib 343). Exceptés les cas
d'urgence, elle comprend plusieurs phases: premièrement, la prise d'une
décision de base avec sommation et menace d'exécution par substitution (art. 61
al. 3 LPA-VD); deuxièmement, la constatation de l'inexécution et la décision de
confier les travaux à un tiers; troisièmement, la décision sur les frais à la
suite de l'exécution (art. 61 al. 5 LPA-VD). Même si la deuxième phase ne
figure pas clairement à l'art. 61 al. 1 LPA-VD, il est admis que chacune de ces
phases constitue une nouvelle décision susceptible de recours (CDAP
AC.2021.0326 précité consid. 1c; FI.2016.0028 du 22 juin 2016 consid. 2a et la
réf. cit.). Selon la jurisprudence toutefois, une décision qui ne fait
qu'ordonner l'exécution de travaux commandés par une décision entrée en force
ne peut pas faire l'objet d'un recours tendant à contester le bien-fondé de
cette dernière, dès lors qu'elle ne modifie pas la situation juridique de
l'administré (cf. notamment ATF 119 Ib 492 consid. 3c p. 499; CDAP précités
AC.2021.0326 précité consid. 1c et FI.2016.0028 consid. 2a; AC.2008.0135 du 5
février 2009 consid. 2; AC.2004.0295 du 5 août 2005). En effet, les mesures qui
se fondent sur une décision antérieure ne peuvent plus être attaquées pour des
motifs qui pouvaient être invoqués à l'encontre de la décision initiale (RDAF
1986 p. 314; André Grisel, Traité de droit administratif, vol. II, p. 994).
Partant, la validité de la décision de base (
Sachverfügung
) ne pourra
plus être remise en question aux stades ultérieurs de la procédure, sauf en cas
de nullité ou de violation d'une liberté publique inaliénable et
imprescriptible (TF 1C_46/2014 du 18 février 2014 consid. 2.3; ATF 105 Ia
15 consid. 3 et les références citées; CDAP précités AC.2021.0326 consid. 1c et
FI.2016.0082 consid. 2a). En revanche, les conditions de l'exécution par
substitution, soit le choix de l'entrepreneur, ainsi que les délais et
modalités d'exécution, peuvent être contestés dans la mesure où ils n'ont pas
été définis par la décision de base (CDAP AC.2021.0326 précité consid. 1c;
AC.2019.0076 du 17 novembre 2020 consid. 1c; AC.2009.0247 du 30 mars 2010
consid. 1). La présence d'indications telles que le coût probable des travaux
de démolition ne saurait être érigée en condition de validité de la décision
d'exécution (CDAP AC.2021.0067 du 26 mars 2021 consid. 1a/bb; AC.2010.0185 du 6
décembre 2010  consid. 5). Le contrôle de la proportionnalité de la mesure
reste quant à lui garanti, puisque les recourants peuvent, à réception de la
décision arrêtant les frais mis à leur charge, faire recours s'ils estiment
excessifs les coûts de l'exécution par équivalent (CDAP précités AC.2021.0326
consid. 1c et FI.2016.0082 consid. 2a; art. 61 al. 5 LPA-VD).
c) En l'espèce, dans la décision attaquée,
l'autorité intimée a imparti au recourant un ultime délai au 30 avril 2022 pour
remettre en état le cabanon, en l'avertissant qu'à défaut elle entreprendrait
des démarches auprès d'entreprises afin d'exécuter, par substitution et aux
frais du recourant, "
les obligations qui résultent de la décision du 17
août 2010
".
aa) En 2009, lorsqu'invité à se déterminer sur le
projet de transformation du bâtiment principal ECA n° 231 soumis par le
recourant, le SDT s'est également penché sur la légalité du cabanon ECA n° 131.
A cet égard, dans la synthèse CAMAC du 4 août 2009, il a indiqué que "
le
cabanon existant ECA n° 131 ainsi que l'annexe accolée à la façade pignon est
du bâtiment, qui ont été édifiés sans l'autorisation cantonale requise, doivent
être démolis et les lieux remis en état
". Il n'a toutefois pas imparti
au recourant un délai d'exécution pour ces travaux de démolition et de remise
en état. Il a ajouté que, s'agissant
des
travaux sollicités sur le bâtiment principal ECA n° 231,
il subordonnait
la délivrance de son autorisation
spéciale au respect de plusieurs conditions, l'une d'elles étant que ces
travaux ne pourraient pas débuter tant que l'autorité communale n'aurait pas
constaté la démolition du cabanon et l'annexe.
Saisie
d'un recours contre les décisions du SDT du 4 août 2009 et de la municipalité
du 27 août 2009, la CDAP a constaté dans son arrêt AC.2009.0226
le
caractère illégal du cabanon (reconstruit en 1990 sans autorisation spéciale
cantonale) et a considéré que cette construction ne pouvait pas être
régularisée. Elle s'est également prononcée sur l'atteinte portée à l'intérêt
public ainsi qu'aux intérêts privés du recourant et a conclu sous cet angle
qu'une démolition du cabanon n'apparaissait pas disproportionnée. Cet arrêt n'ayant
pas fait l'objet d'un recours, il est entré en force.
Il est vrai que, par la suite, le SDT ne s'est plus
manifesté auprès du recourant afin de lui fixer un délai précis pour procéder à
la démolition du cabanon, telle qu'elle avait été requise le 4 août 2009. Selon
toute vraisemblance, le SDT est parti d'idée que ces travaux de remise en état
seraient effectués volontairement et à court terme par le recourant, comme
préalable nécessaire aux travaux de transformation du bâtiment principal ECA n°
231 qu'il souhaitait accomplir de longue date. Ces travaux n'ont finalement
jamais été mis en œuvre et le cabanon a été conservé. Ce n'est qu'en octobre
2019, après avoir été recontacté par le recourant qui tentait d'invoquer la
prescription du droit d'exiger la démolition du cabanon, que le SDT a confirmé
à l'intéressé que cette construction devait être remise en état. Le 21 décembre
2020, le SDT l'a ainsi prié de l'informer d'ici au 31 janvier 2021 de ses
intentions quant à la suppression volontaire du cabanon, à défaut de quoi elle
rendrait "
une décision de remise en état des lieux
". L'autorité
intimée a ensuite prolongé ce délai une première fois jusqu'à fin avril 2021,
puis une seconde fois jusqu'au 31 octobre 2021, à la demande du recourant.
bb) Bien que la formulation utilisée par le SDT dans
son courrier du 21 décembre 2020 puisse porter à confusion, il y a lieu de
constater que la décision litigieuse du 7 mars 2022 constitue une décision
d'exécution de l'ordre de remise en état prononcé le 4 août 2009 et confirmé
définitivement par l'arrêt AC.2009.0226. Dans cette décision, l'autorité
intimée impartit au recourant un ultime délai pour remettre en état le cabanon,
en l'avertissant qu'à défaut elle entreprendra des démarches en vue d'une
exécution par substitution, comme l'art. 61 al. 1 let. b LPA-VD le lui permet.
Dans la mesure où elle fixe un délai d'exécution, la décision litigieuse du 7
mars 2022 peut faire l'objet d'un recours. Elle ne peut en revanche plus être
attaquée pour des motifs qui pouvaient être invoqués à l'encontre de la
décision initiale (CDAP AC.2019.0076 précité consid. 1c;
AC.2016.0059/AC.2017.0355 du 17 juillet 2018 consid. 3b; AC.2016.0018 du 21
mars 2016 consid. 2b). Dans ce contexte, le grief du recourant consistant à se
plaindre une nouvelle fois d'un non-respect d'une "
promesse
"
faite par le SAT le 10 juillet 2006 (argument déjà examiné et rejeté dans
l'arrêt AC.2009.0226) est irrecevable, d'autant que l'intéressé n'invoque pas
la violation d'un droit fondamental inaliénable et imprescriptible (le droit de
propriété n'entrant pas dans cette catégorie, cf. TF 1C_46/2014 du 18 février
2014 consid. 2.3), ni aucun motif de nullité, pas plus qu'il ne se prévaut de
faits nouveaux importants susceptibles de justifier un réexamen de la décision
au fond.
Le fait que l'ordre de remise en état du 4 août 2009
n'ait pas immédiatement été suivi d'effets après l'entrée en force de l'arrêt
AC.2009.0226, avec notamment la fixation d'un délai d'exécution précis au
recourant pour procéder à la démolition du cabanon, ne saurait  de surcroît
être interprété comme une volonté du SDT de renoncer à cette mesure,
respectivement de tolérer l'existence dudit cabanon illégal, comme semble le
suggérer le recourant lorsqu'il indique que "
les autorités
(...)
ont toléré la présence du cabanon toutes ces années
". Seule une
tolérance
de longue durée d'un état
contraire au droit pourrait en effet conduire à considérer que l'autorité
serait déchue du droit d'ordonner l'exécution de l'ordre de démolition en vertu
des règles de la bonne foi (ATF 132 II 21 consid. 6.3; 107 Ia 121 consid. 1c;
TF  1C_224/2021 du 28 octobre 2021 consid. 7). Or, le Tribunal fédéral a jugé
que les quelque sept ans écoulés avant que l'autorité n'entreprenne des
démarches en vue de l'exécution par substitution d'un ordre de démolition d'une
écurie implantée trop proche de la lisière forestière était insuffisant pour
conclure de bonne foi qu'elle aurait toléré la situation et renoncé à exiger
son exécution (1P.379/1988 du 3 janvier 1989 consid. 4b). Dans l'arrêt
1C_224/2021 précité, le Tribunal fédéral a également considéré que la reprise
au printemps 2018 d'une procédure d'exécution par substitution initiée en 2012
ne permettait pas au recourant d'escompter de bonne foi que le SDT avait
renoncé à procéder à l'exécution par substitution de l'ordre de démolition et
de remise en état d'un bâtiment d'habitation érigé en zone agricole sans
autorisation (arrêt précité, consid. 7).
En l'espèce, au vu de ce qui précède, l'écoulement
du temps entre l'entrée en force de l'arrêt AC.2009.0226 et la reprise de la
procédure par le SDT en 2019 ne constitue pas un motif susceptible de remettre
en cause l'ordre de démolition ou de faire échec à son exécution, cela d'autant
moins que le recourant ne prétend pas avoir pris, en se fondant sur la
passivité présumée de l'autorité, des dispositions auxquelles il ne pourrait
renoncer sans subir de préjudice et qui pourraient s'opposer à l'exécution de
l'ordre de remise en état (cf. TF
1C_224/2021
précité consid. 7). On relève également qu'entre-temps, en 2012, la Cheffe du
Département a une nouvelle fois invité le recourant à démolir son cabanon (cf.
Partie Faits, let. F).
3.
Le recourant soutient qu'il devrait être dispensé de l'obligation de
remettre en état le cabanon au motif que le délai de prescription de 30 ans
pour en exiger la démolition serait aujourd'hui échu. A cet égard, il reproche
à l'autorité intimée de ne pas avoir tenu compte de la question de la
prescription évoquée dans l'arrêt AC.2009.0226. Il explique que selon sa
lecture de cet arrêt, il disposait de deux alternatives, soit rénover immédiatement
le bâtiment principal ECA n° 231 en "
sacrifiant
" le cabanon, soit
"[geler] son projet le temps qu'il soit protégé par la prescription
".
Il indique avoir opté pour la seconde option et avoir ainsi repris contact avec
le SDT en 2019, à l'approche de l'échéance du délai de prescription.
a) Il apparaît douteux qu'un propriétaire puisse
invoquer un éventuel délai de péremption de 30 ans dans le cadre d'un recours
contre une
décision qui ne fait
qu'ordonner l'exécution de travaux commandés par une décision entrée en force.
La question de la péremption du droit d'ordonner la remise en état a en effet
d'ores et déjà été examinée dans la décision de base. Seule pourrait
éventuellement entrer en considération la prise en compte d'une nouvelle péremption
du droit d'ordonner la remise en état si plus de 30 ans s'étaient écoulés
depuis l'entrée en force de l'ordre de démolition, ce qui n'est pas le cas en
l'espèce.
Quoi qu'il en soit, ces questions souffrent de
demeurer indécises pour les motifs qui suivent.
b)
Dans
le récent arrêt 1C_469/2019, 1C_483/2019 précité, publié aux ATF 147 II 309 –
dont se prévaut l'autorité intimée –, le Tribunal fédéral s'est prononcé sur
les conditions pour ordonner une remise en état en zone agricole. Rappelant
qu'il avait fixé en 1981 un délai de péremption de 30 ans pour ordonner une
remise en état à l'intérieur de la zone à bâtir, il a examiné si cette règle
devait également s'appliquer aux constructions illicites en dehors de la zone à
bâtir. Il a alors considéré que le droit d'exiger la remise en état en dehors
de la zone à bâtir ne se périmait pas après 30 ans, en rappelant en substance
que l'élimination des constructions illicites en dehors de la zone à bâtir
servait à faire respecter le principe fondamental de séparation entre les
parties constructibles et non constructibles du territoire. Il a relevé que la
zone agricole
devrait être maintenue libre de tout bâtiment
non agricole ou dont l'affectation n'était pas conforme à la zone et que cet
objectif ne pouvait pas être atteint si les constructions illicites en dehors
des zones constructibles n'étaient pas supprimées, mais étaient tolérées pour
une durée indéterminée. S'il pouvait certes être tenu compte de situations
exceptionnelles par le biais de solutions spécifiques, notamment par la
fixation d'un délai de remise en état plus long, une utilisation illégale ne devait
pas se poursuivre indéfiniment sur la base du simple écoulement du temps (ATF
précité consid. 4 et 5; cf. aussi TF 1C_622/2021 du 1
er
juin 2022
consid. 3.1; 1C_462/2021 du 25 avril 2022 consid. 5.1.2; 1C_418/2021 du 10 mars
2022 consid. 3.1; CDAP
AC.2021.0047 du 4 mars 2022 consid. 7a;
AC.2020.0287 du 10 décembre 2021 consid. 3f;
AC.2020.0212 du
2 août 2021 consid. 5a;
AC.2020.0224 du 1
er
juin 2021 consid.
4a).
En principe, une nouvelle jurisprudence doit
s'appliquer immédiatement et à toutes les affaires pendantes au moment où elle
est adoptée ou futures (ATF 142 V 551 consid. 4.1; 135 II 78 consid. 3.2; TF
1C_197/2021 du 12 novembre 2021 consid. 2.1.5).
c) aa) Les développements du recourant relatifs à
l'ancienneté du cabanon litigieux, sis en zone viticole, apparaissent ainsi dénués
de pertinence à la lumière de la nouvelle jurisprudence du Tribunal fédéral
exposée ci-dessus, dont il ressort que les autorités peuvent (désormais) ordonner
la démolition des bâtiments et installations érigés illégalement en dehors de
la zone à bâtir, quelle que soit la date de leur construction, contrairement
aux constructions illégales implantées dans la zone à bâtir.
Le passage contenu dans l'arrêt AC.2009.0226 en lien
avec la question de la prescription, à savoir "
le Tribunal fédéral a aussi jugé qu'en matière de droit des
constructions, le droit de l'autorité d'exiger le rétablissement d'un état
conforme au droit se prescrivait, pour des motifs de sécurité du droit, par principe
après 30 ans", ne se révèle dans ces circonstances plus d'aucun secours au
recourant, compte tenu de l'évolution jurisprudentielle en la matière
intervenue dans l'intervalle.
bb) Le
recourant fait valoir, sans plus de d'explications, que "
la législation
en matière de constructions hzb. semble évoluer en faveur d'un assouplissement
".
A la lecture d'un article de presse joint par l'intéressé à ses observations
complémentaires, on comprend qu'il fait référence à une motion
intitulée
"
Prescription de l'obligation de rétablir la situation conforme au
droit hors de la zone à bâtir
" (n° 21.4334) déposée le 12 octobre 2021
par la Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de
l'énergie du Conseil national
, qui
tend à l'introduction légale d'un délai de prescription ou de péremption de 30
ans pour les constructions illégales hors de la zone à bâtir. Cette motion a
été approuvée par le Conseil national le 17 mars 2022 et son examen doit encore
être soumis au Conseil des Etats.
Les
mesures dites d'effet anticipé positif permettent d'appliquer des règles de
droit qui ne sont pas encore adoptées, en lieu et place du droit en vigueur.
Par effet anticipé, on entend l'application du droit futur, qui n'est pas
encore entré en vigueur, en lieu et place du droit actuel. Cet effet se
distingue de l'effet anticipé négatif par le fait que, lors d'une décision en
cas de litige, on tient uniquement compte du droit à venir en occultant le
droit existant. L'effet anticipé positif se heurte à l'impératif de la sécurité
du droit et au principe de la légalité. Il n'est par conséquent pas admissible
même s'il est prévu par une loi (Alexander Ruch in:
Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen, Commentaire pratique LAT: Planifier
l'affectation, 2016, n° 55 ad art. 27 LAT; voir aussi ATF 136 I 142 consid.
3.2; 125 II 278 consid. 3c; 100 Ia 157 consid. 5d; TF 1C_531/2018, 1C_541/2018
du 29 juillet 2019 consid. 5.4; CDAP AC.2019.0032 du 29 novembre 2019 consid.
3c; AC.2018.0185 du 5 août 2019 consid. 4).
Il
résulte de ce qui précède que le recourant ne saurait rien déduire en sa faveur
de la modification législative telle que proposée dans la motion précitée,
processus dont l'issue reste par ailleurs incertaine.
4.
Pour le surplus, le recourant ne prétend à juste titre pas que
l'ultime délai imparti par la décision entreprise pour procéder à la remise en
état du cabanon – seul point pouvant encore être examiné par l'autorité
judiciaire à ce stade – était trop court. La
ratio legis
des
cautèles posées à l'art. 61 LPA-VD est en effet de permettre à l'administré de
disposer d'un délai approprié pour s'exécuter afin qu'il ne soit pas pris de
court par la décision d'exécution qui lui est signifiée (cf. CDAP AC.2019.0326
précité consid. 3a). Or, à compter de l'entrée en force de l'arrêt AC.2009.0226
et jusqu'au prononcé de la décision litigieuse, le recourant a bénéficié de
plus d'une dizaine d'années pour mettre en œuvre la démolition du cabanon et la
remise en état du terrain, laps de temps durant lequel il n'a cessé de remettre
en question la mesure décidée par le SDT devant diverses autorités.
Le délai imparti dans la décision attaquée pour
procéder à la remise en état du cabanon étant aujourd'hui échu, il appartiendra
à l’autorité intimée de fixer un nouveau délai.
5.
Les considérants qui précèdent
conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.
Succombant, le recourant supportera les frais de la
cause et n'a pas droit à des dépens. L'allocation de dépens aux autorités
intimée ou concernée n'entre pas en ligne de compte, ces dernières ayant
procédé sans l'assistance d'un mandataire professionnel, respectivement n'ayant
pas procédé
(art. 49, 55, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Direction générale du territoire et du logement du 7
mars 2022 est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis
à la charge d'A.________.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 23 septembre 2022
Le président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement
territorial (OFDT/ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.