vd_omni · FI.2019.0154 · 2019-12-20 · fr

Association Super City Management Non Merci !/Commission communale de recours en matière d'impôts communaux, Direction des finances et du patrimoine vert | Recours de l'association Super City Management Non Merci! contre les taxes facturées à ses membres pour les années 2008 et 2009. Les taxes 2008 sont prescrites, le règlement communal instaurant la taxe prévoyant un délai de prescription absolue du droit de taxer de 10 ans. L'art. 42 LICom renvoie certes à la LI qui prévoit un délai de 15 ans, mais cette disposition, à supposer qu'elle s'applique en l'occurrence, empêche les communes de fixer un délai supérieur à 15 ans; en revanche, les communes doivent pouvoir déroger au droit cantonal si c'est à l'avantage des contribuables, en prévoyant un délai de prescription plus court. Par ailleurs, la taxe "City Management" constitue un impôt d'attribution des coûts et non une charge de préférence. En présence d'un impôt, le principe de la légalité s'applique de manière stricte et exige que la loi au sens formel prévoie la base de calcul de l'impôt et son tarif, de manière à ce que les assujettis puissent estimer le montant qu'ils auront à acquitter; le législateur ne peut déléguer la fixation de ces éléments à l'exécutif. En l'occurrence, le règlement communal se limite à prévoir une fourchette (taxe comprise entre 150 et 20'000 fr.), ainsi que le critère du nombre d'employés ou de personnes actives (sans établir aucun lien entre ce nombre et le montant de la taxe), ce qui ne permet pas d'estimer le montant de la taxe. C'est seulement sur la base des barèmes établis chaque année par la Municipalité que les assujettis peuvent déterminer le montant de la taxe mise à leur charge. Le règlement communal n'est ainsi pas conforme au principe de la légalité, de sorte que les taxes facturées aux membres de l'association pour 2009 doivent être annulées. Admission du recours. Renvoi de la cause à la Commission communale de recours en matière d'impôts pour qu'elle se prononce à nouveau sur le sort des dépens de la procédure devant elle.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 20.12.2019 FI.2019.0154

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 20 décembre 2019
Composition
M. Guillaume Vianin, président; MM. Fernand Briguet et Cédric Stucker, assesseurs; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourante
Association
Super City Management Non Merci !,
à
Lausanne,
représentée par Nicolas URECH, MCE
Avocats, à Lausanne,
Autorité intimée
Commission communale de recours en
matière d'impôts communaux,
et de taxes spéciales,
Autorité concernée
Commune de Lausanne
Direction
des finances et du patrimoine vert,
Objet
Taxe ou émolument
communal (sauf épuration ou ordure)
Recours Association Super City Management Non Merci ! c/
décision de la Commission communale de recours en matière d'impôts communaux
du 27 août 2019 (taxe affectée au City Management)
Vu les faits suivants:
A.
Le 23 janvier 2007, le Conseil communal de
Lausanne
a adopté le règlement concernant la promotion et le développement du commerce
lausannois (City Management), sur la base du préavis n° 2006/51 du 28
septembre 2006 intitulé "Introduction d'une politique de marketing urbain
et d'un projet de 'city management' en Ville de Lausanne" (ci-après: le
préavis). Le règlement en question (ci-après: le règlement) est entré en
vigueur le 1
er
mai 2007.
Ce règlement prévoyait d'instaurer une taxe qui
devait financer les activités de la fondation City Management Lausanne
(ci-après aussi: la Fondation), fondation de droit privé créée afin de
promouvoir et développer le commerce de détail lausannois. Cette taxe était
perçue auprès des personnes physiques ou morales exploitant un commerce de
détail, un parking ou un café-restaurant sur le territoire de la commune de
Lausanne.
Une disposition transitoire prévoyait que le montant
de la taxe pour l'année 2007 était réduit aux deux tiers de sa valeur.
De nombreux commerçants se sont opposés à leur
taxation en formant réclamation auprès du Service financier de la Ville de
Lausanne (ci-après: le Service financier). Le 2 juillet 2007, l'Association
Super City Management Non Merci! (ci-après: l'Association ou la recourante) a
été créée dans le but d'assurer la défense des intérêts des commerçants
lausannois soumis à la taxe City Management. Parallèlement à ces démarches, les
commerçants et l'Association ont déposé une initiative communale demandant
l'abrogation du règlement.
Compte tenu du mécontentement soulevé par cette
taxe, le règlement a finalement été abrogé par le Conseil communal avec effet
au 1
er
janvier 2010.
B.
Par décision sur réclamation du 21 octobre 2015, le Service financier a
rejeté les réclamations pour les années 2008 et 2009. Ce prononcé a été adressé
à l'Association, ainsi qu'aux membres de celle-ci ayant formé une réclamation,
à condition que cette réclamation n'ait pas été rayée du rôle dans l'intervalle
(selon liste annexée).
C.
Le 20 novembre 2015, l'Association a recouru à la Commission communale
de recours en matière d'impôts communaux et de taxes spéciales (ci-après: la
Commission de recours ou l'autorité intimée), en concluant principalement à la
réforme de la décision sur réclamation en ce sens qu'aucune taxe City
Management n'est due par les membres de l'Association pour les années 2008 et
2009 et, subsidiairement, à l'annulation de la décision sur réclamation et au
renvoi de la cause au Service financier pour nouvelle décision.
En parallèle, d'autres assujettis à la taxe ont
recouru à la Commission de recours.
Par courrier du 10 février 2016, la Commission de
recours a fait savoir qu'elle allait traiter dans un premier temps uniquement
le recours de l'Association. Le traitement des autres recours était suspendu
jusqu'à ce qu'une décision finale et exécutoire soit rendue concernant le
recours en question.
Par arrêt du 9 août 2017, la Commission de recours a
rejeté le recours.
Contre ce prononcé, l'Association a recouru à la
Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal (cause
FI.2017.0104). Elle a conclu principalement à l'annulation de l'arrêt du 9 août
2017, la cause étant "renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision
dans une composition de la Commission de recours communale qui ne doit pas
changer entre l'audition et l'émission de sa décision sur recours" et,
subsidiairement, à la réforme de l'arrêt en ce sens que les membres de
l'Association ne doivent aucune taxe City Management pour les années 2008 et
2009 et que les décisions notifiées pour ces années sont annulées.
Par arrêt du 1
er
juin 2018, la CDAP a
admis le recours de l'Association, annulé la décision attaquée et renvoyé la
cause à l'autorité intimée, afin qu'elle statue à nouveau dans une composition
régulière.
D.
Donnant suite à l'arrêt de renvoi, la Commission de recours a convoqué,
par courrier du 14 juin 2018, l'Association à une audience appointée au 2
juillet 2018.
Le 19 juin 2018, l'Association a saisi la CDAP d'une
demande de récusation de tous les membres de la Commission de recours, ainsi
que de sa Greffière, dans sa composition prévue pour l'audience du 2 juillet
2018 (cause FI.2018.0133). A titre de mesures provisionnelles, l'Association a
requis "que l'effet suspensif soit accordé à sa demande de récusation afin
que la Commission communale de recours soit interdite de tenir audience le 2
juillet 2018 dans la composition annoncée dans son courrier du 14 juin
2018".
Par décision incidente du 27 juin 2018, le juge
instructeur a rejeté la requête de mesures provisionnelles, dit que la demande
de récusation n'avait pas d'effet suspensif et retiré l'effet suspensif d'un
éventuel recours. Cette décision est entrée en force.
Le 30 octobre 2018, la CDAP a déclaré la demande
irrecevable dans la mesure où elle tendait à la récusation en corps de
l'autorité intimée et l'a rejetée en tant qu'elle visait la récusation de la
Secrétaire-greffière de cette dernière.
E.
Par arrêt daté du 2 juillet 2018, notifié le 28 août 2019, la Commission
de recours, statuant dans une nouvelle composition, a derechef rejeté le
recours interjeté par l'Association le 20 novembre 2015.
Le 27 septembre 2019, l'Association a recouru à la
CDAP contre cet arrêt. Elle a conclu, sous suite de dépens, à ce que celui-ci
soit réformé en ce sens que ses membres "ne doivent aucune taxe City
Management pour les années 2008 et 2009 et que les décisions de taxation
notifiées aux commerçants membres de l'Association pour les années 2008 et
2009" sont annulées. Elle a demandé en outre que l'arrêt entrepris soit
réformé principalement en ce sens que des dépens lui sont alloués; à titre
subsidiaire, elle a conclu à ce que la cause soit renvoyée à l'autorité intimée
pour qu'elle fixe le montant des dépens qui lui sont dus pour la procédure
devant elle. A l'appui de ses conclusions au fond, la recourante a invoqué la
prescription s'agissant de la taxe due pour l'année 2008. Elle a au surplus
fait valoir que la taxe constitue une charge de préférence et que le principe
d'équivalence n'est pas respecté, du moment que, en raison du
"dysfonctionnement" du système mis en place, les assujettis n'ont pas
bénéficié de prestations équivalentes en contrepartie de la taxe. En outre, on
ne verrait selon elle pas pour quelles raisons seuls les exploitants de
commerces de détail, de parkings et de restaurants ou cafés ont été assujettis
à la taxe, à l'exclusion des prestataires de services et des fournisseurs des
commerces, ce qui serait contraire au principe d'égalité. Le critère de
fixation de la taxe, à savoir le nombre d'employés, violerait également ce
principe. Le coût des manifestations organisées en vue de promouvoir le
commerce de détail n'étant pas connu, il ne serait pas possible de s'assurer du
respect du principe de la couverture des coûts. Pour le cas où la taxe
litigieuse devait être qualifiée non pas de charge de préférence, mais d'impôt
d'affectation, la recourante fait valoir que les principes gouvernant le
prélèvement des impôts, en particulier ceux de généralité de l'imposition et de
la légalité, ne sont pas respectés. De manière plus générale, la recourante
relève que, depuis l'abrogation du règlement, l'affectation de la taxe
litigieuse ne peut plus être légalement assurée.
Le 18 octobre 2019, l'autorité concernée a conclu au
rejet du recours.
L'autorité intimée a renoncé à se déterminer sur le
recours, en se référant au prononcé attaqué.
Le 13 novembre 2019, la recourante a déposé une réplique.
F.
La Cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
a) Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi
vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV
173.36), le recours est intervenu en temps utile.
b) A qualité pour former recours au sens de l'art.
75 LPA-VD toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure
devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire,
qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a) ainsi que toute
personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b). Une association
peut en particulier recourir pour préserver ses propres intérêts. Elle peut
cependant aussi faire valoir les intérêts de ses membres s'il s'agit d'intérêts
que ses statuts la chargent de préserver, si ces intérêts sont communs à la
majorité de ses membres ou à une grande partie d'entre eux, et si chacun de
ceux-ci serait habilité à les invoquer par la voie d'un recours. En revanche,
elle ne peut prendre fait et cause pour l'un de ses membres ou pour une
minorité d'entre eux (ATF 137 II 40 consid. 2.6.4 p. 46 s.). Les conditions
précitées doivent être remplies cumulativement, afin d'éviter l'action
populaire. Celui qui invoque non pas ses propres intérêts, mais des intérêts
généraux ou des intérêts publics n'est pas autorisé à recourir. Le droit de
recours n'appartient donc pas à toute association qui se voue de manière générale
au domaine concerné. Il faut bien plutôt qu'il existe un rapport étroit et
immédiat entre le but statutaire de l'association et le domaine dans lequel la
décision litigieuse a été rendue (ATF 136 II 536 consid. 1.1 p. 538 s.).
En l'occurrence, l'Association dispose de la qualité
pour former recours, au sens de l'art. 75 LPA-VD, dans la mesure où elle a
pris part à la procédure devant l'autorité précédente et que son but est de
défendre l'intérêt de ses membres, soit les commerçants soumis à la taxe City
Management, par la conduite d'actions juridiques, notamment par des recours de
type individuel et collectif, afin de faire prévaloir les droits de ses membres
qui en ont personnellement exprimé leur accord (cf. art. 2 et 3 des statuts de
l'Association). En outre, l'autorité précédente lui a reconnu la qualité pour
recourir au motif que la majorité de ses membres était directement touchée par
la décision attaquée. Dans ces conditions, il y a lieu d'admettre que la
recourante est légitimée à agir aussi dans la présente procédure.
c) Le recours satisfait par ailleurs aux conditions
formelles énoncées par l'art. 79 LPA-VD. Il y a donc lieu d'entrer en
matière.
Au vu de la liste des membres de la recourante ayant
formé une réclamation, liste annexée à la décision sur réclamation du Service
financier du 21 octobre 2015, seul le bien-fondé de la taxe perçue en lien avec
les commerces de détail ou les restaurants et cafés, à l'exclusion de celle
prélevée en relation avec les parkings, sera examiné ci-après.
2.
a) Intitulé "Fiscalité", l'art. 167 al. 1 de la Constitution
du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01) dispose ce qui suit:
"
1
L'Etat et les communes perçoivent les
contributions prévues par la loi, soit :
a. des impôts pour l'exécution de leurs tâches;
b. des taxes et des émoluments liés à des prestations;
c. des taxes d'incitation dont le produit est intégralement
redistribué.
[…]"
Aux termes de l'art. 168 al. 1 1
ère
phrase Cst-VD, la loi détermine le pouvoir fiscal des communes.
Les art. 3bis et 4 de la loi cantonale sur les
impôts communaux du 5 décembre 1956 (LICom; BLV 650.11) ont la teneur suivante:
"Art. 3bis Taxes communales
1
Les communes peuvent notamment percevoir :
a. une taxe communale de séjour, lorsqu'elles affirment leur
vocation touristique. Le produit de cette taxe doit être affecté à des dépenses
profitant à l'ensemble des touristes ;
b. une taxe communale de promotion touristique, lorsqu'elles
affirment leur vocation touristique ;
c. une taxe communale sur les résidences secondaires. Le
produit de cette taxe doit être affecté à des dépenses profitant directement ou
indirectement à ceux qui l'acquittent ;
d. une taxe communale pour la promotion et le développement
d'activités économiques, lorsqu'elles affirment leur vocation économique et
commerciale.
2
Ces taxes font l'objet d'un règlement adopté par
le conseil général ou communal et soumis à l'approbation du chef de département
concerné.
3
Ces règlements doivent notamment contenir des
dispositions fixant les conditions d'assujettissement à la taxe concernée, le
mode de calcul et le montant de celle-ci, la procédure de perception, ainsi que
l'affectation des montants perçus.
4
Le produit de ces taxes doit être distinct des
recettes générales de la commune.
Art. 4 Taxes spéciales
1
Indépendamment des impôts énumérés à l'article
premier et des taxes prévues par l'article 3 bis, les communes peuvent
percevoir des taxes spéciales en contrepartie de prestations ou avantages
déterminés ou de dépenses particulières.
2
Ces taxes doivent faire l'objet de règlements
soumis à l'approbation du chef de département concerné.
3
Elles ne peuvent être perçues que des personnes
bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué les dépenses dont
elles constituent la contrepartie.
4
Leur montant doit être proportionné à ces
prestations, avantages ou dépenses."
L'art. 3bis LICom a été modifié par la novelle du 12
juin 2007 (FAO du 29 juin 2007), avec effet au 1
er
janvier 2008. La
révision a permis aux communes de prélever, outre une taxe de séjour (faculté
qui existait déjà auparavant), une taxe de promotion touristique (al. 1 let.
b), une taxe sur les résidences secondaires (al. 1 let. c), ainsi qu'une taxe
pour la promotion et le développement d'activités économiques (al. 1 let. d). A
la lettre d, le législateur a envisagé une taxe du genre de celle que la Ville
de Lausanne avait introduite au mois de mai de la même année sous le nom de
"taxe pour le City Management" (Bulletin du Grand Conseil Mai-juin
2007, Grand Conseil, p. 408 intervention du député Frédéric Haenni et p. 411,
intervention de la conseillère d'Etat Jacqueline Maurer-Mayor). Dans le projet
de loi du Conseil d'Etat, il était d'ailleurs question d'une "taxe pour la
promotion et le développement d'activités économiques (City management)" (Bulletin
du Grand Conseil Mai-juin 2007, Conseil d'Etat, p. 523). L'art. 3bis révisé
LICom devait servir de base légale à la perception d'une telle taxe, qui n'en
disposait pas jusque-là (Bulletin du Grand Conseil Mai-juin 2007, Grand
Conseil, p. 411, intervention de la conseillère d'Etat Maurer-Mayor et p. 412
intervention du député Laurent Wehrli).
b) Le règlement avait la teneur suivante:
"Règlement concernant la promotion et le développement
du commerce lausannois (City Management)
Le
Conseil communal de la Ville de Lausanne,
Vu les articles 139
et 167 de la Constitution vaudoise du 14 avril 2003,
Vu l'article 4 de la Loi sur les impôts communaux du 5 décembre 1956,
Arrête
:
Article
premier — Objet
Le présent règlement
a pour objet d'autoriser la création d'un organisme chargé d'assurer la
promotion et le développement du commerce lausannois et d'en concrétiser
l'action.
L'activité de cet
organisme visera à enrayer le processus de déperdition du commerce urbain et à
renforcer l'attractivité de Lausanne, notamment par l'accomplissement des
tâches énumérées à l'article 4 du présent règlement, en accord avec la
politique des transports de la Municipalité.
Art.
2 — Fondation City Management Lausanne
Aux
fins d'atteindre le but fixé à l'article premier du présent règlement, la
Municipalité est autorisée à participer à une Fondation de droit privé au sens
des articles 80 ss du Code civil suisse du 10 décembre 1907.
La Fondation à créer
sera désignée par la dénomination « Fondation City Management Lausanne ». Elle
sera inscrite au registre du commerce.
Art.
3 — Organisation de la Fondation City Management Lausanne
Sous
réserve des alinéas suivants, les statuts de la Fondation City Management
Lausanne définissent les organes de la Fondation City Management Lausanne ainsi
que les compétences qui leur sont dévolues.
La Fondation City
Management Lausanne est gérée par un Conseil de fondation, selon les modalités
fixées dans ses statuts.
Le Conseil de la
Fondation City Management Lausanne, composé de 7 à 9 membres, comptera deux
représentants de la Ville de Lausanne.
Le Conseil de la
Fondation City Management Lausanne adresse chaque année à la Ville de Lausanne
un compte rendu de ses activités, ses comptes révisés, ainsi que son budget
pour l'exercice suivant.
La Fondation tient
ses comptes de manière à ce que ressortent les données essentielles relatives à
chaque quartier au sens de l'art. 9 al. 3 et que l'art. 12 al. 3 et 4 puisse
être appliqué.
Art. 4 — Tâches
La Fondation City Management Lausanne est chargée de contribuer à
structurer le commerce de détail lausannois, à le promouvoir et à le
développer, conformément à l'article premier. A cet effet, elle a notamment
pour tâche :
a)
d'évaluer l'attractivité de la Ville de Lausanne et de promouvoir
le commerce de détail dans l'intérêt général,
b)
d'analyser la situation du commerce de détail
et de proposer des mesures adéquates,
c)
de stimuler le commerce de détail par le biais de différentes
animations, actions ou manifestations,
d)
de favoriser l'accès, la visibilité et la rentabilité
des commerces de détail,
e)
de favoriser l'installation de nouveaux
commerces de détail,
f)
d'affecter une part adéquate — notamment au
regard de l'art. 12 du présent règlement — de ses ressources pour financer des
associations ou groupements de commerçants de quartiers qui mettent sur pied
des projets qui servent les intérêts généraux du commerce de détail,
g)
de financer toute action servant directement
ou indirectement les intérêts du commerce de détail,
h)
de promouvoir auprès du grand public le partenariat social et les
relations de travail conventionnelles en vigueur dans le commerce lausannois.
La Fondation City Management Lausanne met en
œuvre les moyens adéquats pour accomplir ces tâches.
Art.
5 — Ressources
Les
ressources à disposition de la Fondation City Management Lausanne sont
constituées par :
a)
le produit de la taxe affectée à la promotion
et au développement du commerce lausannois, telle que définie aux articles 6 et
suivants ci-dessous;
b)
le produit des placements — de nature
conservatoire — qu'elle effectue ;
c)
les contributions de la Ville de Lausanne en relation avec des
animations ou des actions particulières ;
d)
des subventions, dons, legs et autres allocations de personnes
physiques ou morales, de droit privé ou public, en Suisse ou à l'étranger.
Art.
6 — Taxe affectée au City Management
La Ville de Lausanne perçoit une taxe affectée à la promotion et
au développement du commerce lausannois.
Son produit est reversé durant le deuxième
semestre de chaque année par la Ville de Lausanne à la Fondation City
Management Lausanne, sous déduction des frais de taxation et de perception. Un
premier versement peut être effectué durant le premier trimestre de chaque
année en fonction des taxes qui auront déjà été effectivement acquittées.
Le produit de la taxe est entièrement et exclusivement affecté à
la Fondation City Management Lausanne, sous déduction des frais de taxation et
de perception.
Art.
7 — Assujettissement
Sont
assujettis à la taxe (ci-après : les contribuables) :
a)
toutes les personnes physiques ou morales qui exploitent un
commerce de détail sur le territoire
de la Commune de Lausanne ;
b)
les personnes physiques ou morales qui exploitent sur le
territoire de la Commune de Lausanne un parking privé, offrant au public une ou
plusieurs places de parc payantes ou gratuites, pour une durée limitée ou
illimitée (ci-après : les parkings) ;
c)
les restaurants et cafés exploités sur le territoire de la Commune
de Lausanne, y compris les restaurants et cafés intégrés dans des hôtels,
quelle que soit la forme juridique de leur exploitation (raison individuelle,
société de capitaux, succursale d'une entreprise extra-communale ou
extra-cantonale, etc.).
Est réputé commerce de détail, tout local sur
rue ou à l'étage, muni ou non de vitrines, accessible à la clientèle, qu'une
entreprise commerciale ou artisanale utilise, même occasionnellement ou
partiellement, pour la vente aux consommateurs.
Est réputé restaurant ou café, tout local sur
rue ou à l'étage, muni ou non de vitrines, qui propose à la vente ou à la consommation
sur place des prestations de restauration ou des boissons.
Font notamment partie du cercle des assujettis
les commerces de détail et les restaurants répondant aux critères de la liste
NOGA de l'Office fédéral de la statistique N
os
52 et suivants, respectivement
N
os
55 et suivants.
Art.
8 — Exonération
Ne
sont pas soumis à la taxe :
a)
les parkings mis à disposition par un commerce de détail ou un
restaurant déjà assujetti à la taxe au sens de l'art. 7 du présent règlement ;
b)
les places de parc louées pour une durée
illimitée directement entre particuliers ;
c)
les commerces de détail répondant aux critères de la liste NOGA de
l'Office fédéral de la statistique N
os
52.6 à 52.63A, 55.10B à
55.23C et 55.40B à 55.52A.
Par ailleurs, la Municipalité, en tant qu'autorité
de taxation, peut exonérer partiellement ou totalement de la taxe un
contribuable qui en fait la demande et qui démontre qu'il est au bénéfice de
circonstances particulières motivant qu'il soit dispensé de tout ou partie de
la taxe.
Art.
9 — Localisation du contribuable
En fonction du lieu où le contribuable exploite son entreprise
(commerce de détail, restaurant, etc.), il est réputé être rattaché au
centre-ville ou aux quartiers périphériques.
La délimitation intervient conformément au plan approuvé par la
Municipalité sur préavis de la Fondation.
Ce plan indique également les différents quartiers, divisés en
secteurs, aux fins de l'affectation des ressources de la Fondation conformément
à l'art. 12 du présent règlement.
Art. 10 — Critères de fixation du montant de
la taxe
La Municipalité de Lausanne fixe chaque année pour chaque
contribuable le montant de la taxe, sur la base du préavis émis par la
Fondation City Management Lausanne qui propose un budget en relation avec les
tâches qui lui sont confiées.
Le
montant de la taxe est fixé en fonction des critères suivants :
a)
pour les commerces de détail : en fonction du
nombre de personnes employées pour la
vente par le contribuable ou effectivement actives pour la vente dans
le commerce de
détail concerné ;
b)
pour les restaurants et les cafés : en fonction du nombre
d'employés ou de personnes effectivement actives dans l'exploitation ;
c)
pour les parkings : en fonction du nombre de
places de parking exploitées.
Le nombre de personnes actives dans la vente
ou dans la restauration comprend l'employeur lui-même, les gérants du commerce
de détail, du restaurant ou du café, l'ensemble du personnel de vente pour les
commerces de détail et l'ensemble du personnel d'exploitation pour les
restaurants ou cafés, à l'exception du personnel affecté à des tâches purement
administratives.
Les restaurants ou cafés exploités par des
établissements offrant également l'hébergement (restaurants ou cafés d'hôtels)
paient la taxe conformément à l'alinéa 2. Le nombre d'employés ou de personnes
actives déterminant se réfère au personnel affecté au restaurant ou café (par
ex. cuisiniers, sommeliers, serveurs, etc.). Sur demande motivée, ils peuvent
bénéficier d'un rabais de 40% pour tenir compte des prestations servies à la
clientèle hébergée.
Les postes de travail occupés à temps partiel sont pris en compte
en équivalent plein-temps. La situation au 31 décembre de chaque année est
déterminante, sous réserve d'abus de droit.
Les
postes de travail occupés par des apprentis ne sont pas inclus dans le calcul
des alinéas 2 et 3.
Art.
11 — Montant de la taxe
La taxe annuelle globale pour les commerces de détail et les
restaurants ou cafés ne peut être inférieure à CHF 150.— ni supérieure à CHF
20'000.
La taxe annuelle pour les parkings est fixée chaque année à un
montant qui ne peut être inférieur à CHF 10.— ni supérieur à CHF 20.— par place
de parking exploitée.
Art.
12 — Affectation imposée des ressources de la Fondation
La Fondation City Management Lausanne affecte comme suit le
montant provenant de la taxe perçue auprès des contribuables dont l'entreprise
est localisée au centre-ville :
30% sont affectés aux frais généraux de la Fondation
;
50% servent à couvrir les coûts afférant aux
manifestations organisées au centre-ville ;
·
20% sont redistribués aux associations de
commerçants de quartiers du centre-ville.
La Fondation City Management
Lausanne affecte comme suit le montant provenant de la taxe perçue auprès des
contribuables dont l'entreprise est localisée dans chacun des quartiers de la
périphérie, tels que définis à l'art. 9 al. 3 :
30% sont affectés aux frais généraux de la Fondation
;
20% servent à couvrir les coûts afférant aux
manifestations organisées en périphérie ;
·
50% sont redistribués aux associations de
commerçants des quartiers périphériques.
Il n'y a pas de transfert des montants excédentaires revenant d'un
quartier à un autre, ni du centre-ville vers les quartiers périphériques ou
vice-versa.
Les pourcentages mentionnés aux al. 1 et 2 sont des proportions de
principe ; la répartition peut être adaptée en fonction des activités concrètes
de la Fondation.
Dans l'hypothèse où la taxe perçue pour un
exercice excède les charges de la Fondation pour ses frais généraux, pour
l'organisation des manifestations et pour la constitution de provisions
justifiées pour ses engagements futurs, la taxe perçue durant l'exercice
suivant est adaptée.
Art.
13 — Taxation et perception
La
Ville de Lausanne est autorité de taxation et de perception.
Elle procède à la taxation de tous les contribuables
durant le premier trimestre de chaque année. Pour ce faire, elle établit chaque
année la liste des commerces de détail, des restaurants, des cafés et des
parkings assujettis au sens de l'art. 7 du présent règlement, selon l'état au
31 décembre de l'année écoulée. Chaque contribuable est tenu d'adresser
spontanément jusqu'au 15 janvier de chaque année le formulaire d'annonce
indiquant le nombre d'employés actifs, respectivement de places de parc
exploitées au 30 juin et au 31 décembre et d'y joindre les pièces
justificatives. Le nombre à fournir est la moyenne de la situation au 30 juin
et au 31 décembre.
La
taxe est due par le contribuable dans les 30 jours à partir de la décision de
taxation.
La taxe est prélevée pro rata temporis (nombre de jours sur
l'année) en cas de début et/ou fin d'assujettissement en cours d'année. Le
contribuable qui quitte le territoire de la Commune ou cesse son activité en
cours d'année doit s'annoncer spontanément pour acquitter le montant dû.
Art.
14 — Obligations des contribuables
Chaque contribuable est tenu de s'annoncer spontanément auprès de
l'autorité de taxation dès qu'il commence son activité soumise à la taxe.
L'autorité de taxation peut procéder à des contrôles, notamment
pour vérifier l'exactitude des éléments annoncés par le contribuable.
Le contribuable qui n'aurait pas reçu le formulaire visé à l'art.
13 al. 2 au 31 décembre est tenu d'en faire la demande.
Art. 15 — Taxation d'office
Lorsque le contribuable ne fournit pas les indications nécessaires
pour la taxation ou donne des indications manifestement fausses ou incomplètes,
l'autorité de taxation procède, après sommation infructueuse, à une taxation
d'office.
Elle évalue alors la situation de manière consciencieuse, cas
échéant sur la base du formulaire d'annonce de l'année précédente majoré de
10%, de tous les indices dont elle a connaissance ainsi qu'en faisant appel aux
critères expérimentaux.
Art. 16 - Prescription
Le droit de taxer se prescrit par cinq ans à
compter de la fin de chaque année civile.
Le droit de percevoir la taxe se prescrit par cinq ans à compter
de l'entrée en force de la décision de taxation.
La prescription du droit de taxer et la prescription du droit de
percevoir l'impôt sont suspendues, respectivement interrompues conformément à
l'art. 170 al. 2 et 3 de la Loi sur les impôts directs cantonaux du 4 juillet
2000 (LI).
La prescription du droit de taxer et du droit
de percevoir la taxe est en tous les cas acquise dix ans après la fin de
l'année civile en cause, respectivement après l'entrée en force de la décision
de taxation.
Art. 17 — Réclamation
Le contribuable peut adresser à l'autorité de taxation une
réclamation écrite contre la décision de taxation dans les 30 jours qui suivent
sa notification.
La réclamation doit contenir au moins les
conclusions du contribuable.
Le contribuable qui a fait l'objet d'une taxation d'office peut
déposer une réclamation contre cette taxation uniquement pour le motif qu'elle
est manifestement inexacte. La réclamation doit alors être motivée et indiquer
les moyens de preuve dont le contribuable se prévaut.
La réclamation suspend l'obligation du contribuable d'acquitter la
partie contestée de la taxe, jusqu'à ce qu'elle soit tranchée par une décision
entrée en force.
Art. 18 - Recours
Toute décision sur réclamation peut faire
l'objet d'un recours, écrit et motivé, dans les 30 jours dès sa notification
auprès de la Commission communale de recours en matière d'impôts et de taxes
spéciales.
Art. 19 — Violation par le contribuable de ses
obligations
La violation par le contribuable de ses obligations (art. 14)
entraîne le rappel de la taxe tant que le droit de taxer n'est pas prescrit. En
cas de soustraction ou de tentative de soustraction, une pénalité allant
jusqu'au triple de la taxe éludée peut être prononcée.
Art.
20 — Entrée en vigueur
Le présent règlement entre en vigueur le l
er
mai 2007."
Le
règlement a été approuvé par le
chef du Département des institutions et des relations le 20 mars 2007.
3.
Dans un premier moyen, la recourante fait valoir
que les taxes dues pour 2008 sont prescrites. Dans sa réponse, l'autorité
concernée acquiesce à cette conclusion.
L'art. 16 al. 4 du règlement prévoit
notamment que la prescription du droit de taxer est en tous les cas acquise dix
ans après la fin de l'année civile en cause. Il s'agit d'un délai de prescription
absolue, qui ne peut être suspendu ni interrompu. Un délai de prescription
absolue du droit de taxer est respecté si, avant son échéance, la contribution
est fixée par une décision entrée en force (cf. ATF 138 II 169 consid. 3.3 p.
171 en matière d'impôt fédéral direct).
On peut tout au plus se demander si
cette disposition est conforme à l'art. 42 LICom, disposition que le Tribunal
administratif – auquel a succédé la Cour de céans – a appliquée à d'autres contributions
que les impôts communaux au sens de l'art. 1 LICom (cf. arrêt FI.1998.0124 du
26 avril 2005 consid. 7 dans le cas d'une taxe de défense incendie, soit une
contribution causale au sens de l'art. 4 LICom). Or, l'art. 42 renvoie pour ce
qui est notamment de la prescription des créances d'impôt aux dispositions de
la loi sur les impôts directs cantonaux du 4 juillet 2000 (LI; BLV 642.11),
laquelle prévoit un délai de prescription absolue du droit de procéder à la
taxation de quinze ans après la fin de la période fiscale (art. 170 al. 4 LI).
Outre que l'autorité concernée ne se
prévaut nullement de cette disposition – puisqu'elle acquiesce au contraire à
la conclusion de la recourante tendant au constat de la prescription –, on admettra
que l'art. 42 LICom, à supposer qu'il soit applicable en l'espèce, empêche une
commune de fixer des délais de prescription plus longs que ceux de la LI. En
revanche, les communes doivent pouvoir déroger aux règles de la LI en faveur
des contribuables, en prévoyant des délais de prescription plus courts que le
droit cantonal.
En l'occurrence, faute de décisions
entrées en force avant la fin 2018, les taxes afférentes à l'année 2008 sont
prescrites. Le recours doit être admis dans la mesure où il porte sur les taxes
en question.
4.
La nature de la taxe est litigieuse. L'autorité
intimée l'a qualifiée d'impôt d'affectation. La recourante soutient qu'il
s'agit d'une charge de préférence.
a) Parmi les contributions publiques,
la jurisprudence et la doctrine distinguent les impôts, les contributions
causales et les taxes d'orientation (ATF 143 I 220 consid. 4.1 p. 221; 135 I
130 consid. 2 p. 133 s.).
Les impôts représentent la
participation des citoyens aux charges de la collectivité; ils sont dus
indépendamment de toute contre-prestation spécifique de la part de l'Etat. Les
contributions causales, en revanche, constituent la contrepartie d'une
prestation spéciale ou d'un avantage particulier appréciable économiquement
accordé par l'Etat. Elles reposent ainsi sur une contre-prestation étatique qui
en constitue la cause (ATF 135 I 130 consid. 2 p. 133).
aa) De manière générale, l'impôt se
définit ainsi comme la contribution versée par un particulier à une
collectivité publique pour participer aux dépenses résultant des tâches générales
dévolues à cette dernière en vue de la réalisation du bien commun. Il est perçu
de manière inconditionnelle ("voraussetzungslos"), c'est-à-dire
uniquement en fonction d'une certaine situation économique réalisée en la
personne de l'assujetti, sans considération d'une prestation de l'Etat ou d'un
avantage particulier consenti en sa faveur. Selon qu'il sert à alimenter les
caisses générales de l'Etat ou qu'il est plus spécifiquement destiné à couvrir
des dépenses déterminées, l'impôt peut être subdivisé en impôts généraux et
impôts d'affectation ("Zwecksteuern"). Une distinction supplémentaire
est également opérée, depuis plusieurs années, entre les impôts d'affectation
destinés à financer l'accomplissement de tâches d'intérêt général (routes,
écoles, hôpitaux, etc.), et les impôts d'affectation destinés à couvrir des
dépenses spécifiques qui sont provoquées par des personnes déterminées ou qui
profitent plus directement à certaines catégories de personnes qu'à la majorité
des citoyens; on parle dans ce dernier cas d'impôts d'attribution des coûts
("Kostenanlastungssteuern"). Cette dernière distinction revêt une
importance particulière pour délimiter le cercle des contribuables pouvant être
appelés, dans les limites du principe de l'égalité, à participer au devoir
fiscal, en ce sens qu'il doit exister des motifs objectifs et raisonnables à ne
mettre un impôt (d'affectation) qu'à la charge de certaines catégories de
contribuables, plutôt qu'à l'ensemble de ceux-ci (TF 2C_466/2008 du 10 juillet
2009 consid. 4.2.1; 2C_655/2015 du 22 juin 2016 consid. 4.1 non pub. in ATF 142
I 155; concernant les impôts d'attribution des coûts, cf. ATF 143 II 283
consid. 2.3.2 p. 288 s.; TF 2C_672/2017 du 8 octobre 2018 consid. 3.1).
bb) Pour leur part, les contributions
causales se subdivisent généralement en trois sous-catégories: les émoluments,
les charges de préférence et les taxes de remplacement (ATF 135 I 130 consid. 2
p. 133). L
es charges de préférence constituent des contributions
causales destinées à financer des installations, institutions ou services que
l'Etat fournit dans l'intérêt général, mais qui procurent des avantages
économiques spécifiques à certaines catégories de contribuables (ATF 131 I 313
consid.
3.3 p. 317; 122 I 305 consid.
4b
p. 309).
La notion de charge de préférence est donc proche de
celle d'impôt d'attribution des coûts. La différence tient au fait qu'en raison
de sa nature causale, la charge de préférence suppose qu'il existe un avantage
individuel particulier concret – soit relativement direct et dans une certaine
mesure quantifiable – en faveur des contribuables concernés, tandis qu'un impôt
d'attribution des coûts peut être mis à la charge d'un groupe de contribuables
dès qu'il apparaît abstraitement que ceux-ci profitent plus que la généralité
des contribuables des dépenses visées ou qu'ils en sont la principale cause; le
montant d'un impôt d'attribution des coûts peut donc être calculé d'une manière
plus schématique que le montant d'une charge de préférence (TF
2C_466/2008
précité consid. 4.2.2 et les renvois aux
ATF 131 I 313 consid. 3.3 p.
317; 129 I 346 consid. 5.1 p. 354 s.; 128 I 155 consid. 2.2 p. 160; cf. aussi
arrêt FI.2013.0009 du 13 février 2014 consid. 3b).
Une charge de préférence est perçue de la part d'un
cercle limité de personnes auxquelles une infrastructure publique procure un
avantage économique (il existe alors un rapport d'équivalence individuelle
entre cet avantage et la contribution du bénéficiaire). Il suffit que les
intéressés aient la possibilité de bénéficier de l'avantage en question (p. ex.
utiliser la route ou l'installation d'approvisionnement ou d'élimination). Il
n'est pas nécessaire qu'ils en profitent effectivement. Il faut toutefois que
l'avantage économique soit concrétisé et ne soit pas seulement théorique ou
abstrait. C'est en cela principalement qu'une charge de préférence se distingue
des impôts d'attribution des coûts, où il suffit pour fonder l'assujettissement
qu'il apparaisse abstraitement que les intéressés profitent plus que la
généralité des contribuables des dépenses visées ou qu'ils en sont la
principale cause (il existe alors un rapport dit d'équivalence de groupe simple
["einfache Gruppenäquivalenz"] entre ces dépenses et le cercle des
contribuables; TF 2C_798/2017 du 16 février 2018 consid. 2.2.2 et 2.2.3 et les
références).
b) En l'occurrence,
dans son
préambule, le règlement se réfère à l'art. 4 LICom, disposition qui envisage
les contributions causales (cf. en particulier son alinéa 3). Selon le préavis,
la taxe devait être perçue "à titre de charge de préférence";
toutefois, pour le cas "vraisemblable" où le canton aurait introduit
la "taxe d'animation" dans la LICom, la contribution en question
serait devenue "un impôt communal au même titre que la taxe de séjour",
soit un "impôt affecté" (préavis, p. 4 à la fin et p. 14).
Le fait que le législateur était
conscient de la nature de la contribution qu'il a instaurée n'est pas seul
déterminant. Il convient plutôt de procéder à une appréciation d'ensemble de la
réglementation, en tenant compte en particulier de ses conséquences juridiques
(TF 2A.246/2004 du 21 décembre 2004 consid. 5.2).
Or, en l'occurrence, on ne saurait dire que les
activités de promotion du commerce de détail de la Fondation City Management
énumérées à l'art. 4 du règlement procurent un avantage économique concret à
chacun des assujettis (au sens de l'art. 7 du règlement) à la taxe, pris
individuellement. Il y a au contraire lieu d'admettre que c'est de manière
collective et abstraite que les personnes appartenant au cercle des
contribuables en retirent un avantage ou en sont la cause. Il n'existe donc pas
de relation d'équivalence (individuelle) entre le montant de la taxe due par un
assujetti et l'avantage économique qu'il retire – par hypothèse – des activités
de la Fondation, de sorte qu'il ne s'agit pas d'une charge du préférence (voir dans
ce sens l'intervention du député Frédéric Haenni, Bulletin du Grand Conseil
Mai-juin 2007, Grand Conseil, p. 408 à la fin; cf. toutefois aussi l'intervention
de la conseillère d'Etat Maurer-Mayor, selon laquelle la taxe ne constitue pas un
impôt, puisqu'elle doit "correspondre à une prestation" [loc. cit. p.
419 au début]). Le produit de la taxe étant affecté à couvrir des dépenses
spécifiques
(cf. art. 12 du règlement),
qui profitent
plus directement aux assujettis à ladite taxe qu'à la majorité des habitants de
la Ville de Lausanne, la contribution en question doit être qualifiée d'impôt
d'attribution des coûts, à l'instar d'autres contributions servant à la
promotion de certaines activités économiques ou produits (taxe à la surface due
par le producteur de vins, affectée à la promotion de la branche viti-vinicole
vaudoise [FI.2013.0009 précité consid. 3c/bb]; contribution perçue par
l'association "Emmentaler Switzerland" auprès des producteurs de ce
fromage, servant à financer des mesures de promotion de l'écoulement de la
production [TF 2A.62/2005 du 22 mars 2006 consid. 4.2]; cf. aussi René
Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band II,
2014, n. 1124, selon lesquels notamment les taxes de promotion du tourisme,
ainsi que les taxes servant à promouvoir certaines activités économiques sont
considérées actuellement, à juste titre, comme des impôts d'attribution des
coûts).
5.
Pour le cas où la taxe litigieuse serait qualifiée
d'impôt d'affectation, la recourante fait valoir que le principe de la légalité
n'est pas respecté.
a) En effet, la base légale du droit
cantonal, à savoir l'art. 3bis al. 1 let. d LICom, serait formulée de manière
trop imprécise, en donnant "un blanc-seing aux communes pour un soutien
qui peut potentiellement violer le principe de neutralité concurrentielle, de
n'importe quelle activité par n'importe quelle mesure au détriment d'autres
activités commerciales et économiques qui le méritent autant".
En outre, le règlement ne serait pas
conforme à l'art. 3bis al. 3 LICom, dans la mesure où il ne déterminerait pas
suffisamment le mode de calcul de la taxe, ainsi que son montant. A son art.
10, le règlement prévoit certes des critères de fixation du montant de la taxe,
mais ceux-ci ne permettraient pas aux contribuables de déterminer le montant
qu'ils devront acquitter. L'art. 11 du règlement fixe il est vrai une
fourchette, mais celle-ci serait tellement large (rapport de 1 à 130) que la
fixation d'un montant maximum ne serait pas suffisante sous l'angle du principe
de la légalité. La Municipalité disposerait ainsi d'une trop grande liberté
dans la fixation du montant de la taxe, en se fondant d'ailleurs sur le préavis
d'une fondation de droit privé.
b) aa) Les communes peuvent percevoir
des impôts seulement si et dans la mesure où elles y sont habilitées par le
droit cantonal (TF 2C_798/2017 précité consid. 2.2.3 avec renvoi à TF
2C_604/2017 du 10 janvier 2018 consid. 3.2.1). Lorsque le législateur cantonal
délègue au législateur communal la compétence d'établir une contribution, la
délégation n'a pas besoin d'être délimitée aussi strictement quant à son objet
qu'une délégation en faveur de l'organe exécutif cantonal ou communal; un acte
législatif communal offre en effet les mêmes garanties qu'un acte législatif
cantonal ou fédéral et il n'y a donc aucune raison de ne pas le qualifier de
loi au sens formel (cf. ATF 120 Ia 265 consid. 2a p. 266-267 et les références
citées). Le législateur cantonal peut ainsi, dans une loi au sens formel,
déléguer au législateur communal une compétence fiscale, à condition cependant
que la constitution cantonale ne l'exclue pas et n'exige pas non plus une base
légale formelle cantonale (ATF 127 I 60 consid. 2d p. 65; 122 I 305 consid. 5a
p. 312 et les références citées; voir aussi Xavier Oberson, Droit fiscal
suisse, 4
e
éd., 2012, § 3 n. 4).
bb) Le principe de la légalité
gouverne l'ensemble de l'activité de l'Etat (cf. art. 5 al. 1 Cst.). Il revêt
une importance particulière en droit fiscal où il est érigé en droit
constitutionnel indépendant à l'art. 127 al. 1 Cst.
L'art. 127 al. 1 Cst. – qui s'applique
à toutes les contributions publiques, tant fédérales que cantonales ou
communales – prévoit que les principes généraux régissant le régime fiscal,
notamment la qualité de contribuable, l'objet de l'impôt et son mode de calcul,
doivent être définis par la loi. Si cette dernière délègue à l'organe exécutif
la compétence d'établir une contribution, la norme de délégation ne peut
constituer un blanc-seing en faveur de cette autorité; elle doit indiquer, au
moins dans les grandes lignes, le cercle des contribuables, l'objet et la base
de calcul de cette contribution. Sur ces points, la norme de délégation doit
être suffisamment précise (exigence de la densité normative; ATF 131 II 271
consid. 6.1 p. 278 s.). Il importe en effet que l'autorité exécutive ne dispose
pas d'une marge de manoeuvre excessive et que les citoyens puissent cerner les
contours de la contribution qui pourra être prélevée sur cette base (ATF 145 I
52 consid.
5.2.1 p. 65; 143 I 220 consid. 5.1 p. 224; 142
II 182 consid. 2.2.1 p. 186; 135 I 130 consid. 7.2 p. 140; 131 II 271 consid.
6.1 p. 278 s. s'agissant de la taxe pour l'assainissement des sites
contaminés, qualifiée d'
impôt d'attribution des coûts
). Le
législateur est en effet tenu de réglementer lui-même avec une précision
suffisante les éléments du rapport de droit fiscal qui déterminent pour les citoyens
concernés la mesure, l'étendue et les limites de l'obligation fiscale (Klaus A.
Vallender/René Wiederkehr, in: Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler
Kommentar, 3
e
éd., 2014, n. 7 ad art. 127 Cst.). L'exigence de densité
normative est d'autant plus stricte que le montant de la contribution peut être
plus élevé (Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, ZBl 2003
p. 518 à la fin/519 au début).
Selon la jurisprudence du Tribunal
fédéral, la loi doit définir, outre la qualité de contribuable et l'objet de
l'impôt, la base de calcul de celui-ci, ainsi que le tarif
("Bemessungsgrundlage und -tarif" [ATF 144 II 454 consid. 3.4 p. 461;
142 II 182 consid. 2.2.1 p. 186]; concernant l'exigence que non seulement la
base de calcul, mais aussi le tarif figure dans la loi, voir Ernst Höhn/Robert
Waldburger, Steuerrecht, Band I, 9
e
éd., 2001, § 4 n. 119). Dans le
même ordre d'idées, certains auteurs estiment, en lien avec les contributions
causales qui ne dépendent pas des coûts (et ne sont par conséquent soumises
qu'au principe de l'équivalence, à l'exclusion du principe de la couverture des
coûts), que celles-ci doivent répondre aux mêmes exigences en termes de
légalité que les impôts, ce qui implique qu'une loi au sens formel doit définir
aussi bien le mode de calcul de la contribution que son cadre tarifaire (René
Wiederkehr, Das Legalitätsprinzip im Kausalabgaberecht, recht 2018 p. 40 ss, 46
et les renvois en note de bas de page 41, not. à Daniela Wyss, Kausalabgaben,
2009, p. 191).
Les exigences précitées valent en
principe pour les impôts (cf. art. 127 al. 1 et 164 al. 1 let. d Cst.) comme
pour les contributions causales. La jurisprudence les a cependant assouplies en
ce qui concerne la fixation de certaines de ces contributions. La compétence
d'en fixer le montant peut être déléguée plus facilement à l'exécutif,
lorsqu'il s'agit d'une contribution dont la quotité est limitée par des
principes constitutionnels contrôlables, tels que ceux de la couverture des
frais et de l'équivalence (cf. ATF 135 I 130 consid. 7.2 p. 140; Wyss, op.
cit., p. 169 ss). Le principe de la légalité ne doit toutefois pas être vidé de
sa substance ni, inversement, être appliqué avec une exagération telle qu'il
entre en contradiction irréductible avec la réalité juridique et les exigences
de la pratique (ATF 143 I 220 consid. 5.1.2 p. 224 s.; 135 I 130 consid. 7.2 p.
140 et les références citées).
Le principe de la légalité s'applique
de manière stricte aux impôts d'attribution des coûts. Une loi au sens formel
doit par conséquent définir le cercle des contribuables, l'objet de l'impôt et
son mode de calcul, y compris le cadre tarifaire (Wiederkehr/Richli, op. cit.,
n. 1001 avec renvoi à l'ATF 131 II 271 consid. 6.1). Toutefois, la délimitation
entre impôt d'attribution des coûts et contributions causales pouvant s'avérer
floue, la jurisprudence étend parfois les assouplissements au principe de la
légalité valant pour ces dernières aux impôts d'attribution des coûts,
lorsqu'il s'agit de contributions d'un montant modique, du même ordre que les émoluments
de chancellerie (Wiederkehr/Richli, loc. cit., avec renvoi à un arrêt du
Tribunal administratif du canton de Berne du 23 février 2001, pub. in JAB 2001
p. 539 consid. 4f et 4g, s'agissant d'une contribution d'un montant de 86 fr.
45).
c) aa) En l'occurrence, la taxe
litigieuse dispose d'une base légale à l'art. 3bis al. 1 let. d LICom (cf.
consid. 2a ci-dessus), disposition entrée en vigueur le 1
er
janvier
2008. Cette habilitation par le droit cantonal est suffisante aussi bien au
regard de la jurisprudence fédérale (cf. consid. 5b/aa) que du droit
constitutionnel cantonal, lequel se limite à prescrire que la loi détermine le
pouvoir fiscal des communes (art. 168 al. 1 1ère phrase Cst-VD).
bb) Sous l'angle du principe de la
légalité, l'art. 3bis al. 2 LICom dispose que les taxes visées à l'alinéa 1
er
font l'objet d'un règlement adopté par le législatif communal (conseil général
ou communal), règlement qui doit contenir notamment des dispositions fixant les
conditions d'assujettissement à la taxe concernée, le mode de calcul et le
montant de celle-ci, la procédure de perception, ainsi que l'affectation des
montants perçus (art. 3bis al. 3 LICom).
S'agissant du montant de la taxe,
l'art. 11 du règlement prévoit, pour les commerces de détail, ainsi que les restaurants
ou cafés, une fourchette comprise entre 150 et 20'000 fr. (art. 11).
En ce qui concerne le mode de calcul
de la taxe, l'art. 10 du règlement énonce les critères qui déterminent le
montant de la taxe, à savoir le nombre d'employés ou de "personnes
effectivement actives" dans l'exploitation.
Il faut convenir avec la recourante
que le simple énoncé de ces critères ne permet pas aux personnes assujetties de
déterminer même approximativement le montant de la taxe. L'art. 10 du règlement
contient certes un cadre, mais celui-ci est tellement large (rapport de 1 à
133) qu'il ne permet pas d'estimer plus précisément le montant de la
contribution. C'est seulement le barème établi par la Municipalité pour chaque
année qui permet de le faire, en arrêtant les montants de la taxe en fonction du
nombre d'emplois (voir le barème daté de mai 2007 et ceux pour 2008 et 2009,
produits par l'autorité concernée dans la cause FI.2017.0104).
A titre de comparaison, il en va différemment
par exemple de la taxe due par le producteur de vins et par l'encaveur (cf.
arrêt FI.2013.0009 précité), dès lors que l'art. 38 al. 1 de la loi sur la
viticulture du 21 novembre 1973 (LV; BLV 916.125) dispose que les taxes ne
doivent pas dépasser 8 centimes par mètre carré pour la taxe à la surface et 6
centimes par litre pour la taxe à l'encavage, ce qui permet aux assujettis de
déterminer de manière précise le montant (maximal) de la taxe qu'ils devront
acquitter. De même, l'ancienne loi valaisanne sur l'agriculture du 28 septembre
1993 instaurait une redevance perçue auprès des propriétaires de vignes, des
encaveurs, des propriétaires de cultures fruitières ou maraîchères, des expéditeurs
et  industriels  qui  commercialisent  ou  transforment  des  fruits et légumes,
ainsi que des producteurs et commerçants de fromage. Les redevances  étaient acquises
à  la  Chambre  valaisanne  d'agriculture,  qui  les  affectait  à
l'information,  la  promotion  et  la  mise  en  valeur des produits,
proportionnellement à la contribution de chaque secteur de production. La loi fixait
le montant de la taxe à l'aide de "fourchettes" (p. ex. de 15 à 30
centimes par kilo de fromage commercialisé), ce qui a été jugé suffisant par le
Tribunal fédéral (arrêt 2A.246/2004 précité consid. 6.4).
En l'occurrence, du moment qu'il ne permet
pas aux personnes assujetties à la taxe de prévoir la charge fiscale avec
suffisamment de certitude, le règlement ne présente pas la densité normative exigée
par le principe de la légalité (voir dans le même sens ATF 132 II 271 consid.
7.3 et 7.4 p. 287 dans une affaire qui concernait un impôt d'attribution des
coûts), en laissant une marge excessive à la Municipalité. Or, le principe de
la légalité s'applique de manière stricte aux impôts d'attribution des coûts,
sous réserve éventuellement du cas où la contribution est d'un montant modique,
du même ordre qu'un émolument de chancellerie. En l'occurrence, cette hypothèse
n'est à l'évidence pas réalisée dans le cas d'une contribution pouvant
atteindre 20'000 fr. On rappelle en outre que, selon la jurisprudence du
Tribunal fédéral, la loi au sens formel doit contenir non seulement la base de
calcul de l'impôt, mais aussi son tarif (cf. consid. 5b/bb ci-dessus), ce qui
n'est précisément pas le cas en l'espèce.
Le recours doit par conséquent être
admis aussi dans la mesure où il porte sur les taxes afférentes à l'année 2009.
6.
a) Au vu de ce qui précède, le recours est admis
dans le sens des considérants. Partant, la décision de la Commission communale
de recours en matière d'impôts communaux du 27 août 2019 est réformée en ce
sens que les membres de l'Association ayant recouru (personnes exploitant un
commerce de détail ou un restaurant ou café) à la Commission de recours contre
la décision de taxation sur réclamation rendue à leur endroit  – recours qui
n'a pas été rayé du rôle de l'autorité intimée dans l'intervalle – ne doivent
acquitter aucune taxe City Management pour les années 2008 et 2009.
b) Les frais de procédure, par 1'500 fr., seront mis
à la charge de la Commune de Lausanne, qui succombe (cf. art. 49 al. 1, 52 al.
1, 91 et 99 LPA-VD).
La recourante, qui obtient gain de cause avec
l'assistance d'un mandataire professionnel, a droit à des dépens, à la charge
de la Commune de Lausanne (cf. art. 55, 91 et 99 LPA-VD). Ceux-ci peuvent être
fixés, compte tenu de la nature de la cause et du travail effectué, à un
montant de 1'500 fr. (cf. art. 11 al. 2 du tarif des frais judiciaires et des
dépens en matière administrative du 28 avril 2015 – TFJDA; BLV 173.36.5.1).
c) La recourante conclut en outre à ce que l'arrêt
entrepris soit réformé principalement en ce sens que des dépens lui sont
alloués; à titre subsidiaire, elle demande en substance que la cause soit
renvoyée à l'autorité intimée pour qu'elle fixe le montant des dépens qui lui
sont dus pour la procédure devant elle.
Il y a lieu de renvoyer la cause à l'autorité
précédente pour qu'elle détermine à nouveau le sort des dépens de la procédure devant
elle.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis, dans le sens des considérants.
II.
L'arrêt de la Commission communale de recours en matière d'impôts
communaux et de taxes spéciales du 27 août 2019 est réformé en ce sens que les
membres de l'Association Super City Management Non Merci! visés au consid. 6a ci-dessus
ne doivent acquitter aucune taxe pour les années 2008 et 2009
.
III.
Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de
la Commune de Lausanne.
IV.
La Commune de Lausanne versera à l'Association Super City Management Non
Merci! une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
V.
La cause est renvoyée à la Commission communale de recours en matière
d'impôts communaux et de taxes spéciales pour qu'elle détermine à nouveau le
sort des dépens de la procédure devant elle.
Lausanne, le 20 décembre 2019
Le
président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.