vd_omni · GE.2014.0197 · 2015-05-04 · fr

X._____________SA c/Municipalité de Faoug, Direction générale de l'environnement (DGE) | Concession autorisant la commune de Faoug à faire usage des eaux et de la grève publique du lac de Morat pour construire et exploiter un port public de plaisance, dont l'exercice a été cédé par la commune à un tiers, à charge pour lui de lui rembourser la taxe fixe de concession et autres redevances dues par celle-ci au canton et de réaliser le port, sans participation financière de la commune, moyennant transfert du droit de prélever les taxes d’amarrage et d’entretien. Avant son décès, ce tiers constitue un SA, à laquelle il cède l'exploitation du port. Demande ultérieure d'approbation du transfert à la SA de la sous-concession à laquelle la municipalité de Faoug refuse de répondre de façon claire. Recours admis pour déni de justice formel; la SA était en droit d’obtenir de la part de la municipalité une décision claire et dénuée d’ambiguïté sur l’approbation par elle du transfert de la sous-concession.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 04.05.2015 GE.2014.0197

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 4 mai 2015
Composition
M. Robert Zimmermann,
président
; M. Pierre Journot et
M. Pascal Langone, juges; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourante
X.______________ SA,
à 1.**************,
représentée par M
e
Markus Jungo, avocat à Fribourg.
Autorité intimée
Municipalité de 1.**************,
représentée par M
e
Serge Demierre, avocat à Moudon
.
Autorité concernée
Direction générale de
l'environnement,
Division support stratégique,
à Lausanne.
Objet
Transfert de la concession
Transfer
Recours X.______________ SA c/ décision de la Municipalité de 1.************** du 3 octobre 2014 (concession no *************)
Vu les faits suivants
A.
X.______________ SA est inscrite au Registre du commerce du canton de
Vaud depuis le ***************. Elle a son siège à 1.************** et a pour
but depuis le ******************: exploitation d'un port de plaisance, soit la
location d'installations à des tiers, le commerce de bateaux et de matériel
nautique, la location de locaux à des entreprises ayant une activité directe ou
indirecte avec les sports nautiques ainsi que la location d'un club house. De ******************
jusqu’à son décès en ****************** (source: www.Y.______________.ch), Y._______________
en a présidé le conseil d’administration.
B.
Le ******************, le Conseil d’Etat du canton de Vaud a accordé à
la commune de 1.************** (ci-après: la commune), pour une durée de
cinquante ans, renouvelable, une concession, portant le n°*************,
autorisant celle-ci à faire usage des eaux et de la grève publique du lac de ******************
pour construire et exploiter un port public de plaisance au lieu-dit
«A 1.**************»
(soit une surface d’environ 29'195m
2
délimitée sur le plan de
situation). Aux termes de l’art. 16 de cet acte de concession:
«La commune de 1.************** peut passer une convention
avec une personne physique ou morale pour la construction et l’exploitation du
port. Cette convention stipulera les droits et les obligations découlant de la
présente concession et devra être approuvée par le Département des travaux
publics.»
Le 8 septembre 1980, la commune a cédé à Y._______________
l’exercice de cette concession, à charge pour ce dernier, notamment, de
rembourser à la commune la taxe fixe de concession et autres redevances dues
par celle-ci au canton et de réaliser le port, sans participation financière de
la commune, moyennant transfert du droit de prélever les taxes d’amarrage et
d’entretien. A teneur de l’art. V de cet acte de cession:
«La Commune exercera un droit de police dans l’exploitation du port. Dans la mesure du possible, la Municipalité désignera le garde-port parmi le personnel de l’entreprise Y._______________. Le
public aura accès aux espaces qui lui sont réservés selon le plan d’extension
partiel précité.
L’attribution
des places d’amarrage se fera dans l’ordre de priorité suivant:
Besoins
locaux, régionaux du canton de Vaud, canton de Fribourg, canton de Berne,
autres cantons.
Les résidences
secondaires sont comprises dans les besoins locaux, respectivement régionaux.
Les places
attribuées aux propriétaires d’embarcations domiciliées dans d’autres cantons
que Vaud, Fribourg ou Berne ne doivent pas dépasser le 25% de la capacité
totale.
Les taxes de location sont fixées par l’exploitant. Le tarif
doit être approuvé par le Conseil d’Etat.»
Aux termes de son article VI, l’acte de cession
précise:
«1) Toutes
les charges, responsabilités et tous les droits ainsi octroyés à M. Y._______________
sont transmissibles à son successeur, personne physique ou morale.
2)
L’éventuelle désignation par M. Y._______________ de son successeur est soumise
à l’agrément préalable de la Commune de 1.************** et du Département des
travaux publics.
3) M. Y._______________
ou ses successeurs s’engagent à accepter une demande de participation de la
part de la Commune à une société ou fondation à créer, ayant pour but unique
l’exploitation du port.
La part
communale ne sera pas inférieure à 15% du capital de ladite société.
Une telle demande pourra être faite à partir de la dixième
année après la mise en service du port. Les conditions et modalités seront
fixées à ce moment-là.»
Cette cession a été approuvée par le Département des
travaux publics le ******************.
Les installations portuaires ont été réalisées par Y._______________
à la fin des années huitante; le port comprend 350 places à l’eau et environ 100
places à sec (source: www.Y.______________.ch).
C.
Le ******************, Y._______________ a constitué Chantier Naval Y._______________
SA, dont le siège est à 1.**************, qu’il a fait inscrire au Registre du
commerce du canton de Vaud le ****************** et dont le but est:
construction, vente, entretien et réparation de bateaux en tout genre;
hivernage de bateaux et exploitation de ports. Le 18 octobre 1996, Chantier
Naval Y._______________ SA a adressé à l’administration communale de 1.**************
une correspondance dont le contenu est le suivant:
«(…)
Nous nous référons à la convention, ainsi qu’au règlement communal du port.
Conformément
à l’art. 2, 2
ème
paragraphe du règlement, nous vous informons que le
responsable de la concession sera dorénavant X.______________ SA.
(…)»
De 1999 à 2012, la commune a régulièrement adressé
le bordereau des redevances de la concession à X.______________ SA; celles-ci
ont été acquittées.
Postérieurement au décès de Y._______________, son
épouse, Z._______________, a cédé en 2011 Chantier Naval Y._______________ SA
et X.______________ SA, à deux employés, A._______________ et B._______________
(source: www.Y.______________.ch). Le conseil d’administration de ces deux
sociétés est présidé depuis lors par Markus Jungo, avocat à Fribourg.
D.
Le 20 décembre 2012, X.______________ SA a requis des autorités
cantonales l’autorisation d’augmenter les tarifs du port de plaisance. Le 29
janvier 2013, la Direction générale de l’environnement (ci-après: DGE) a invité
X.______________ SA à entreprendre au préalable les démarches en vue de faire
approuver par la commune et le département concerné le transfert des droits et
obligations résultant de la convention du 8 septembre 1980 et à lui soumettre
dans un premier temps un projet de convention. Les représentants de X.______________
SA ont rencontré ceux de la Municipalité de 1.************** le 11 septembre
2013. Le 27 février 2014, X.______________ SA a invité la Municipalité de 1.************** à approuver le transfert de dite convention. On cite ici un
extrait de la réponse de la Municipalité, du 14 mars 2014:
«(…)
A) Tout
d’abord, nous vous indiquons que nous ne sommes pas enclins à purement et
simplement remplacer Y._______________ par X.______________ SA comme vous nous
le demandez et ainsi dupliquer la Convention conclue à l’époque.
B) Suite à
notre séance de septembre 2013, nous avons repris la convention et avons
analysé les différentes clauses à la lumière de notre discussion.
1) A ce
stade, sans entrer dans les détails, nous constatons que la Commune avait le droit, par convention, d’intégrer une société à créer dont le but unique
serait la gestion du port. A ce jour, et malgré plusieurs tentatives de
discussion, cela n’a pas été possible.
2) Ensuite,
nous avons constaté que la clause d’attribution des places n’était aucunement
respectée. Nous prenons pour preuve la publication sur votre site internet
indiquant que l’achat d’un bateau en votre chantier donne droit à une place
d’amarrage.
"Acheter
un bateau neuf dans notre chantier naval, c’est l’assurance d’une place
d’amarrage dans notre port"(…).
3) Il semble
que l’activité du Chantier Naval Y._______________ SA est mélangée à celle de X.______________
SA. Y._______________ SA semble également intervenir dans la gestion du port,
ce qui est contraire à la Convention signée entre la Commune et feu Y._______________.
4) Lors de la
séance précitée, la Commune a émis la possibilité d’intégrer X.______________
SA, proposition qui a été refusée.
C) A ce jour,
nous devons constater qu’il n’existe aucune Convention entre la Commune de 1.************** et X.______________ SA. Partant X.______________ administre et
gère le Port de manière illicite et dénuée de tout fondement juridique.
Cet avis est
partagé par le Service étatique concerné.
D) Au vu de ce
qui précède, nous vous annonçons ne pas être fermés à l’établissement d’une
nouvelle Convention entre X.______________ SA et la Commune. Nous vous indiquons d’ores et déjà que les conditions de la Commune seront au minimum celles établies dans la Convention primaire. Une discussion doit
être instaurée entre les parties.
E) Cependant,
au vu de l’absence de tout pouvoir de X.______________ SA d’administration du
port, dont la Commune demeure bénéficiaire de la concession envers le Canton,
nous vous prions de nous transmettre dans les plus brefs délais la liste
complète des locataires avec leurs cordonnées.
Dès réception
de celle-ci la Commune statuera sur l’administration provisoire du Port.
Dans
l’intervalle, la Commune, en sa qualité de bénéficiaire de la Concession, interdit à X.______________ SA de conclure ou transiger toute opération en lien
avec la gestion du port. En cas de situation urgente, X.______________ SA
prendra au préalable contact avec l’administration communale.
F) A toutes
fins utiles, nous rappelons que l’adressage d’une facture n’a pas valeur
d’engagement de la Commune. Pour être valable, la Convention doit revêtir la forme écrite et obtenir l’aval de l’autorité cantonale. Ces deux conditions
font défaut.
(…)»
Le 8 avril 2014, X.______________ SA a contesté le
point de vue de la Municipalité; elle a rappelé que Y._______________ avait
transféré les droits et obligations découlant de la convention du 8 septembre
1980 et que la commune avait, selon elle, donné son agrément à ce transfert.
Les représentants de la DGE ont reçu ceux de la Municipalité et de X.______________ SA, le 12 août 2014. Il a été
convenu au cours de cette séance que celle-ci demande l’approbation du
transfert de la convention de cession passée entre la commune et Y._______________.
Le 14 août 2014, X.______________ SA a invité la Municipalité à approuver de manière formelle et écrite le transfert de la concession n°*************
en sa faveur. Le 21 août 2014, la DGE a rappelé à X.______________ SA qu’il
avait été convenu, au cours de la séance précitée, que celle-ci demande
l’approbation du transfert de la convention de cession du 8 septembre 1980 et
non le transfert de la concession n°************* octroyée par l’Etat de Vaud à
la commune. Le 29 août 2014, la Municipalité s’est déterminée de la façon
suivante:
«(…)
Pour répondre
à votre courrier du 14 août 2014, la Municipalité de 1.************** tient à
vous informer de ce qui suit:
1. La
concession, comme vous l’a fait justement remarquer la Direction générale de l’Environnement par courrier du 21 août 2014, ne sera pas transférée au
nom de X.______________ SA, mais restera en faveur de la commune de 1.**************.
2. Nous
sommes disposés à ouvrir la discussion en vue de l’établissement d’une nouvelle
convention avec les représentants de X.______________ SA. Cette convention
reprendrait, dans les grandes lignes, le contenu de l’ancienne convention
passée avec Feu Y._______________, mais devrait notamment prendre en compte les
éléments suivants:
- la
possibilité à la commune de 1.************** de faire partie en tout temps de
la société X.______________ SA, à un pourcentage encore à définir;
- afin de
régler les problématiques soulevées par la DGE, notamment la suppression des
bouées illicites à 1.************** et la suppression des places d’amarrages le
long du canal de la Broye, par la création d’une extension du port de 1.**************.
Afin de trouver
une solution équitable dans ce dossier, nous vous demandons de nous faire
parvenir plusieurs dates à choix en vue d’un entretien ouvert et constructif.
(…)»
Le 9 septembre 2014, X.______________ SA a pris note
de ce que la concession n°************* était inaliénable; elle a invité une
nouvelle fois la Municipalité à approuver de manière formelle et écrite le
transfert en sa faveur de la convention du 8 septembre 1980, rappelant que
celui-ci avait été agréé de manière implicite, toujours selon elle. X.______________
SA a requis la notification d’une décision, avec indication des voies et délais
de recours. Le 3 octobre 2014, la Municipalité a maintenu sa prise de position
du 29 août 2014.
E.
Le 5 novembre 2014, X.______________ SA a recouru au Tribunal cantonal
contre la décision du 3 octobre 2014; ses conclusions sont les suivantes:
«(…)
1.           Le
recours est admis.
2.
Principalement
Partant, elle
(réd.:
La Cour
de droit administratif et public)
constate
que la Commune de 1.************** a approuvé le transfert à la société X.______________
de la convention du 8 septembre 1980 au sujet de l’exercice de la concession
qui a été octroyée le ************* par le Conseil d’Etat du canton de Vaud à la Commune de 1.**************.
Subsidiairement:
Partant, la Commune de 1.************** est condamnée à approuver le transfert à la société X.______________
de la convention du 8 septembre 1980 au sujet de l’exercice de la concession
qui a été octroyée le ************* par le Conseil d’Etat du canton de Vaud à la Commune de 1.**************.
(…)»
Appelée à la procédure en sa qualité d’autorité
concernée, la DGE a produit son dossier, sans prendre de conclusion.
La Municipalité conclut à titre préliminaire à ce
que l’avocat Markus Jungo ne puisse postuler en tant qu’avocat dans la présente
cause et à ce que le recours soit déclaré irrecevable. A titre principal, elle
propose son rejet, dans la mesure de sa recevabilité.
A l’issue du second échange d’écritures ordonné par
le juge instructeur, X.______________ SA et la Municipalité ont maintenu leurs conclusions respectives.
F.
Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Dans sa réponse, l’autorité intimée a conclu à titre préliminaire à ce
que l’avocat Markus Jungo ne puisse postuler en tant qu’avocat dans la présente
cause. Elle voit un conflit d’intérêts dans le fait que ce mandataire préside à
la fois le conseil d’administration de Chantier Naval Y._______________ SA et celui
de X.______________ SA. Elle évoque à cet égard l’art. 12 let. c de la loi fédérale
du 23 juin 2000 sur la libre circulation des avocats (LLCA; RS 935.61), qui
prévoit que, parmi les règles professionnelles auxquelles il est soumis,
l’avocat évite tout conflit entre les intérêts de son client et ceux des
personnes avec lesquelles il est en relation sur le plan professionnel ou
privé. C’est omettre que Markus Jungo, comme tout avocat, est subordonné à une
autorité de surveillance (art. 14 LLCA), non seulement dans le canton dans
lequel il est inscrit, mais également au dehors, celle-ci devant informer l'autorité
de surveillance du canton au registre duquel l'avocat est inscrit en cas d’ouverture
d’une procédure disciplinaire contre un avocat non inscrit dans le registre du
canton (cf. art. 16 al. 1 LLCA). Or, la Cour de droit administratif et public
(CDAP) du Tribunal cantonal l'autorité cantonale, qui n’est pas chargée de la
surveillance des avocats, n’a aucune compétence en la matière. Celle-ci relève
de la Chambre des avocats (art. 9 al. 1 de la loi cantonale du 24 septembre
2002 sur la profession d’avocat [LPAv; RSV 177.11]), laquelle se saisit
d'office, sur plainte ou sur dénonciation, de toute question concernant
l'activité professionnelle d'un avocat (art. 10 al. 1 LPAv). Il appartiendra
dès lors à l’autorité intimée de dénoncer le mandataire de la recourante, si
elle estime que celui-ci a violé les règles professionnelles auxquelles la loi
le soumet. Quoi qu’il en soit, cette violation, pour autant qu’elle soit
démontrée, n’affecte nullement la validité formelle du pourvoi dont la
recourante a saisi le Tribunal cantonal.
2.
Il importe au préalable de vérifier la compétence du Tribunal de
connaître du présent recours à raison de la matière.
a) On rappelle à titre
préliminaire que le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions
et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la
loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître (cf. art. 92 al. 1
de
la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV
173.36]
).
Est une décision toute mesure prise
par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant
pour objet (art. 3 al. 1 LPA-VD): de créer, de modifier ou d'annuler des droits
et obligations (let. a); de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue
de droits et obligations (let. b); de rejeter ou de déclarer irrecevables des
demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et
obligations (let. c). Sont des autorités administratives les organes du canton,
des communes, des associations ou fédérations de communes et des
agglomérations, ainsi que les personnes physiques ou morales, qui sont
légalement habilités à rendre des décisions (art. 4 LPA-VD). Les règles
définissant les compétences des autorités administratives sont de nature
impérative; on ne peut donc ni les modifier ni y déroger, pas même par le biais
d'un accord entre autorité et partie (cf. art. 6 al. 2 LPA-VD). De même, les
prorogations ou les clauses attributives de juridiction, par lesquelles les
parties conviennent de déroger à une règle de droit public de compétence à
raison de la matière, sont en principe exclues; tel est le cas notamment
lorsque doit être suivie la voie de la procédure de décision (arrêt
GE.2002.0102 du 17 novembre 2004 consid. 2b et les références).
b) Dans le canton de Vaud, les lacs, rivages, grèves
sont du domaine public (art. 138 al. 1, ch. 2 de la loi d’introduction dans le
canton de Vaud du Code civil suisse du 30 novembre 1910). Ainsi en est-il des
eaux du lac Léman. Le droit de disposer des eaux dépendant du domaine public
appartient à l'Etat (art. 1
er
de la loi vaudoise du 5 septembre 1944
sur l'utilisation des lacs et cours d'eau dépendant du domaine public [LLC; RSV
731.01]), qui peut en octroyer l’usage pour des ports sous forme de concession (art.
24 al. 1 LLC). Dès lors, le stationnement permanent d'un bateau dans un port
constitue un usage privatif du domaine public lacustre, soumis, en droit
vaudois, à concession (v. en dernier lieu, arrêts GE.2011.0119 du 20 février
2012; GE.2010.0141 du 16 février 2011; v. en outre GE.2007.0043 du 24 août
2007). L'autorisation du département est accordée sous la forme d'une
concession; sa durée est de huitante ans au maximum (art. 4 al. 1 LLC).
L'autorisation est donnée sous forme de concession dont la durée n'excède pas
cinquante ans, s'il s'agit d'installations communales, et trente ans, s'il
s'agit d'installations privées (art. 84 al. 1 du règlement d'application du 17
juillet 1953 de la LLC et de la loi du 12 mai 1948 réglant l'occupation et
l'exploitation des eaux souterraines dépendant du domaine public cantonal [RLLC;
RSV 731.01.1]).
On considère généralement que la concession, acte
relevant exclusivement du droit public, présente une nature mixte, pour partie
unilatérale (objet d'une décision au sens de l'art. 3 al. 1 LPA-VD) et pour le
surplus bilatérale (objet d'un contrat). Les clauses unilatérales résultent
directement ou impérativement de la loi, tandis que le contenu des clauses
bilatérales est négocié par les parties. Celles-ci n'engagent en principe que
leurs intérêts propres; en d'autres termes, l'intérêt public n'est pas concerné
au même degré. La clause fixant la durée de la concession est typiquement une
clause bilatérale, la loi se contentant généralement de définir une limite à
l'autonomie de la volonté de l'autorité concédante et du concessionnaire en
fixant un maximum qu'ils ne sauraient dépasser (ATF 130 II 18 consid. 3.1
p. 21 et les réf. cit.; cf. également arrêts GE.2010.0141 du 16 février
2011 consid. 1b; GE.2002.0102, déjà cité, consid.
2c; cf., sur
la nature juridique de la concession, Bernhard
Waldmann
,
Die Konzession – Eine Einführung,
in
: Die Konzession,
Häner/Waldmann
[
éds
]
Bâle/Genève 2011, p. 17 et ss
).
Doctrine et jurisprudence s'accordent en revanche pour
qualifier d'unilatérales les clauses permettant à l'autorité concédante
d'intervenir pour s'assurer directement du respect de l'intérêt public; tel est
le cas, en particulier, des dispositions incorporées dans le règlement d'un
port pour permettre à l'autorité de révoquer dans ce but, par le biais d'une
décision, les sous-concessions délivrées à des particuliers (cf. arrêt
GE.2002.0102 précité, consid. 2c et les références).
c) Dans le cas d’espèce, la concession délivrée par
le Conseil d'Etat le *************, fondée sur les art. 4 al. 1 et 24 al. 1
LLC, permet à la commune de 1.************** d'accorder elle-même des droits
d'usage du domaine public, lesquels peuvent être qualifiés de "
sous-concessions du domaine public
" (v.
sur ce point JT 1986 III p. 34 ss; voir également arrêts GE.2012.0212 du 22
avril 2013 consid. 1b; GE.2010.0141 du 16 février 2011 consid. 1b; GE.2007.0043
du 24 août 2007 consid. 2b). En l’occurrence, elle l’a fait en cédant le 8
septembre 1980 à Y._______________ l’exercice de dite concession. Les rapports
fondés sur une sous-concession du domaine public étant exclusivement régis par
le droit public, les dispositions contractuelles régissant le droit du bail
dans le Code des obligations ne peuvent être invoquées, même à titre de droit
cantonal supplétif (v. arrêts GE.2012.0212 et GE.2007.0043, déjà cités).
Requise d’approuver formellement et par écrit le
transfert de cette sous-concession à la recourante, l’autorité intimée n’a
donné aucune suite à cette demande. Les parties semblent s’accorder pour dire
que c'est par le biais d'une décision au sens de l’art. 3 al. 1 let. c LPA-VD
que l'autorité intimée aurait statué. Comme on le verra plus loin, on pourrait
cependant y voir une absence de décision. Quoi qu’il en soit, le litige relève
en conséquence de la compétence du Tribunal cantonal, singulièrement de la CDAP, dès lors que la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître (art. 94 al. 1
LPA-VD). Du reste, plus généralement, le Tribunal administratif, auquel la CDAP a succédé le 1
er
janvier 2008, a déjà eu l'occasion de relever que les
décisions prises en vertu d’un acte de puissance publique consistant à céder
l'usage d'une partie du domaine public sont sujettes à recours devant
l'autorité de céans (arrêts GE.2005.0211 du 25 janvier 2007; GE.2005.0077 du 30
juin 2006).
3.
Toujours sur le plan procédural, l’autorité intimée
fait valoir que la recourante aurait agi à tard et que, par conséquent, son
recours devrait être déclaré irrecevable.
a) Le recours au Tribunal cantonal
s'exerce dans les 30 jours dès la notification de la décision ou du jugement
attaqués (art. 95 LPA-VD).
Les délais fixés dans la loi ne peuvent être
prolongés (art. 21 al. 1 LPA-VD). Ceux impartis par l’autorité peuvent être
prolongés s’il existe des motifs sérieux ou suffisants et que la demande de
prolongation est présentée avant l’expiration de ces délais (ibid., al. 2). L
es délais de recours sont péremptoires; cela signifie que leur
non-respect entraîne la perte du droit, contrairement aux délais d'ordre dont
l'inobservation n'entraîne pas une telle sanction, mais peut avoir des
conséquences sur la question de l'émolument ou des dépens (voir sur ce point, Pierre
Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3
ème
éd., Berne
2011, op. cit., n° 2.2.6.7).
L’inobservation des
délais légaux ne peut, quant à elle, être corrigée que par la voie de la
restitution (v. Jean-Maurice Frésard,
in
: Commentaire de la loi sur le
Tribunal fédéral, Berne 2009, ad art. 47 LTF n° 4, p. 314).
U
ne décision est en règle générale définitive
lorsqu'elle ne peut plus faire l'objet d'un recours, le délai imparti à cet
effet s'étant écoulé sans avoir été utilisé (cf. art. 58 let. a
LPA-VD
; v. sur cette question, Moor/Poltier, op. cit., nos 2.1.2.2 et
2.2.1.2). Dès lors que les administrés ou institutions qui auraient qualité
pour recourir y renoncent ou que la loi la met à l’abri de tout recours, la
décision est définitive, ce qui signifie que, quelque irrégulière qu’elle soit
(sauf nullité), elle bénéficie de la force de chose décidée et sera de droit
aussi longtemps que l’autorité compétente ne l’aura pas modifiée aux conditions
propres – et restrictives – de ce genre d’opération (Moor/Poltier, nos 2.2.1.2
et 2.4.1). Ainsi, elle acquiert, pour ses destinataires, force formelle et
matérielle de chose décidée et ne peut plus être mise en cause par eux que par
une voie juridictionnelle extraordinaire (v. André Grisel, Traité de droit
administratif, tome II, Neuchâtel 1984, pp. 891-892; Benoît Bovay, Procédure
administrative, Berne 2000, p. 285).
b)
Selon l'art. 27 al. 2 Cst./VD,
les parties ont le droit de recevoir une décision motivée avec indication des
voies de recours. Cette exigence est reprise à l'art. 42 al. 1 let. f
LPA-VD, qui dispose que la décision contient l’indication des voies de droit
ordinaires ouvertes à son encontre, du délai pour les utiliser et de l’autorité
compétente pour en connaître. D'après un principe général du droit découlant de
l'art. 9 Cst protégeant la bonne foi du citoyen, lorsqu’il existe une
obligation de mentionner une voie de droit, son omission ne doit pas porter
préjudice
au justiciable; celui-ci ne doit en outre pas devoir
pâtir d'une indication inexacte ou incomplète sur ce point (ATF 134 I 199
consid. 1.3.1 p. 202; 131 I 153 consid. 4 p. 158; 127 II 198 consid. 2c p. 205,
et les arrêts cités). L'erreur peut consister en l'omission pure et simple de
l'indication obligatoire de la voie de droit, ou en une indication fausse, peu
claire, équivoque ou incomplète, notamment pour ce qui concerne le délai de
recours (ATF 117 Ia 297 consid. 2 p. 298/299). Cela étant, celui qui s'aperçoit
du vice affectant l'indication de la voie de droit ou qui devait s'en
apercevoir en faisant usage de la prudence que l'on pouvait attendre de lui, ne
peut se prévaloir d'une indication inexacte ou incomplète sur ce point (ATF 138
I 49 consid. 8.3.2 p. 54; 129 II 125 consid.
3.3
p. 134/135; 127 II 198 consid. 2c p. 205; 121 II 72 consid. 2a p. 78;
119 IV 330 consid.
1c p. 333, et les arrêts cités; indication
erronée du délai de recours contre une décision d’adjudication, v. ATF
2P.56/2006
du 17 mars 2006;
cf. également arrêt
PS.2005.0054 du 15
juin 2005 consid. 1a p. 3
). En particulier, ne mérite
pas de protection la partie dont l’avocat eût pu déceler l’omission ou l’erreur
par la seule lecture du texte légal, sans recourir à la consultation de la
jurisprudence ou de la doctrine (ATF 138 I 49 consid. 8.3.2 p. 54; 134 I 199
consid. 1.3.1 p. 203; 127 II 198 consid. 2 c p. 205).
c) En l’espèce, il n’est ni
contestable, ni du reste contesté, que la recourante exploite actuellement le
port de plaisance faisant l’objet de la concession du *************. Cette
indication figure même expressément sur le site Internet de la commune (cf. http://www.1.**************.ch/index.php?mh=1.**************%20pratique&menu=Tourisme&smenu=Ports&ssmenu=Nouveau%20port).
Toutefois, c’est à la réception de la correspondance de
la DGE
du
29 janvier 2013 que la
recourante, qui souhaitait augmenter les tarifs du port, s’est rendue compte
qu’il lui appartenait au préalable de faire approuver formellement par les
autorités compétentes, à savoir la Municipalité de 1.************** et le
Département du territoire et de l’environnement (ci-après: DTE), le transfert
de la cession du 8 septembre 1980 par la commune à Y._______________ de
l’exercice de la concession du *************. Elle a invité l’autorité intimée
à procéder à ce transfert et, dans sa réponse du 14 mars 2014, celle-ci a sans
doute fait connaître son refus d’approuver purement et simplement ce transfert,
comme elle en avait été pourtant requise. Dans le même temps toutefois, ce
refus n’apparaissait guère comme étant définitif, puisque l’autorité intimée se
disait disposée à discuter de l’établissement d’une nouvelle convention et
proposait même de rencontrer les représentants de la recourante à cet effet. L’on
ne saurait dès lors reprocher à la recourante de n’avoir pas recouru à ce
moment-là, ceci d’autant moins que cette correspondance ne saurait être
assimilée à une décision au sens de l’art. 3 al. 1 LPA-VD.
L’autorité intimée fait cependant valoir que la
recourante savait, au moins depuis la réception de sa correspondance du 29 août
2014, que son refus d’approuver le transfert de la convention du 8 septembre
1980 devait être considéré comme définitif. Pour elle, la recourante aurait agi
tardivement en déférant ce refus au Tribunal cantonal le 5 novembre 2014
seulement. L’autorité intimée perd de vue que dans cette correspondance, elle
n’a fait que répéter les explications de la DGE, aux termes desquelles la
concession n°************* du ************* n’était pas cessible. Toutefois, nonobstant
la teneur inappropriée de la demande de la recourante, telle qu’elle a été
formulée le 14 août 2014, celle-ci entendait non pas que cette concession lui
fût cédée, mais bien que la commune approuve par écrit le transfert de la
convention du *************. C’est au demeurant ce qui avait été convenu à
l’issue de l’entretien du 12 août 2014 ayant réuni les représentants des
parties dans les locaux de la DGE. Or, l’autorité intimée, là également, n’a
pas répondu de façon claire à cette demande, puisqu’elle a exprimé son souhait
de vouloir discuter au préalable des termes d’une nouvelle convention avec la
recourante. Là également, il ne s’agit pas d’une décision par laquelle
l’autorité manifeste, sans ambiguïté aucune, son rejet d’une demande tendant à
créer ou constater des droits et obligations au sens de l’art. 3 al. 1 let. c
LPA-VD. L’autorité intimée ne peut dès lors pas être suivie lorsqu’elle soutient
que la recourante aurait agi de façon tardive.
4.
Avant d’entrer en matière sur le recours, il reste à interpréter
la correspondance de l’autorité intimée du 3 octobre 2014, que la recourante
paraît considérer comme une décision négative.
a)
Toute
personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa
cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable (art. 29
al. 1 Cst.). L’autorité saisie d’une demande tendant au prononcé d’une décision
vérifie d’abord si le demandeur dispose à cela d’un intérêt; à défaut, elle
refuse d’entrer en matière. Si le demandeur a qualité de partie, l’autorité
examine si les conditions matérielles que fixe la loi pour l’octroi de la
décision réclamée sont remplies; selon la réponse à cette question, elle
admettra la demande ou la rejettera; dans un cas comme dans l’autre, elle
rendra une décision formelle, répondant aux exigences légales (cf. art. 42 LPA-VD;
v. également ATF 130 II 521 consid. 2.5 p. 525/526; ATAF 2010/53 consid. 1.2.3;
2010/29 consid. 1.2.2; cf. en outre arrêt AC.2012.0344 du 22 mai 2013 consid. 2).
b) Le Tribunal cantonal peut également être saisi
d’un recours contre l’absence de décision, lorsque l’autorité tarde ou refuse à
statuer (art. 74 al. 2 LPA-VD, applicable par renvoi de l’art. 99 de la même
loi). Pour que le Tribunal entre en matière sur un recours pour déni de
justice, il faut que le recourant ait requis l’autorité inférieure d’agir, que
celle-ci ait disposé de la compétence pour statuer, qu’il existe un droit au
prononcé de la décision et que le recourant dispose de la qualité de partie
dans la procédure (cf. ATF 130 II 521 consid. 2.5 p. 525/526; ATAF 2010/53
consid. 1.2.3; 2010/29 consid. 1.2). S’il est admis, le recours pour déni de
justice conduit au prononcé d’une décision en constatation de droit par
l’autorité de recours; celle-ci ne statue pas elle-même au fond (arrêts AC.2012.0344
du 22 mai 2013, consid. 3; CR.2013.0004, du 28 mars 2013, consid. 3 et les
arrêts cités; cf. ATAF 2010/53 consid. 1.2.3; 2009/1 consid. 4.2).
c) En l’occurrence, la recourante a, le 9 septembre
2014, invité une seconde fois l’autorité intimée à approuver de manière
formelle et écrite le transfert en sa faveur de la convention passée avec Y._______________
et à lui notifier une décision sur ce point, avec indication des voies et
délais de recours. Pour toute réponse, l’autorité intimée a, dans sa réponse du
3 octobre 2014, simplement maintenu la position qui résultait de sa
correspondance précédente du 29 août 2014. Ainsi qu’elle l’a demandé, la
recourante était pourtant en droit d’obtenir de la part de l’autorité intimée
une décision claire et dénuée d’ambiguïté sur l’approbation du transfert de la
sous-concession. Force est cependant d’admettre qu’aucune décision sur ce point,
même négative, ne lui a été notifiée, ceci d’autant moins que la correspondance
évoquée est dépourvue de l’indication de la voie et du délai de recours. Cela
constitue un déni de justice formel. Au surplus, l’on ne saurait considérer que
ce vice a été réparé durant la procédure par les conclusions que l’autorité
intimée a prises, lesquelles tendent au rejet du recours.
5.
Il suit de ce qui précède que le recours sera admis et
l’autorité intimée, invitée à statuer sur l’approbation du
transfert à
la recourante de la sous-concession octroyée par la commune à Y._______________
le *************. Vu l’issue du recours, les frais seront laissés à la charge
de l’Etat (art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD) et il ne sera pas alloué de dépens,
aucune partie n’obtenant gain de cause (art. 33, 91 et 99 LPA-VD). Au surplus,
dans la mesure où son mandataire est membre du conseil d’administration de la
société recourante, il y a lieu de considérer que celle-ci a plaidé elle-même
sa cause. Or, ce n'est qu'à certaines conditions (affaire compliquée, valeur
litigieuse élevée, défense des intérêts ayant nécessité un travail important
qui dépasse ce qui peut être raisonnablement exigé d'un justiciable) qu'une
partie qui défend sa propre cause peut se voir exceptionnellement allouer des
dépens (v. Bernard Corboz, in Commentaire de la LTF, Berne 2009, n. 15 ad art.
68 et les références citées); ces conditions ne sont pas réunies en l’espèce
(dans le même sens, arrêt GE.2013.0144 du 28 novembre 2013).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La Municipalité de 1.************** est
invitée à statuer
sans délai sur la demande de
X.______________ SA
en vue
d’approuver le tr
ansfert en sa faveur de la sous-concession octroyée par
la Commune de 1.************** à Y._______________ le *************.
III.
Les frais d’arrêt sont laissés à la charge de l’Etat.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 4 mai 2015
Le président:                                                                                             Le
greffier           :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.