vd_omni · AC.2013.0182 · 2015-08-19 · fr

TAUXE c/ Département de l'intérieur, Municipalité de Leysin | La compétence d'exiger la démolition d'une installation pour rétablir une situation conforme au droit est soumise en principe à un délai de péremption de trente ans. Le Tribunal fédéral a jugé qu'il n'y a aucun motif de s'écarter du délai de trente ans pour les constructions hors de la zone à bâtir. Il a rappelé néanmoins qu'une remise en état est encore possible même après trente ans lorsqu'elle est nécessaire pour protéger les biens de police au sens étroit tels que la sécurité et la santé des personnes. D'autres intérêts publics contraignants peuvent justifier la remise en état indépendamment de l'écoulement du temps, par exemple en cas d'atteinte grave à l'environnement, à la protection des localités typiques ou au paysage. En l'espèce, il n'existe aucun motif de police ni d'autre intéret public contraignant car la construction réhaussée en 1982 conserve l'apparence d'un chalet d'alpage. Annulation de la décision interdisant la reconstruction en cas de destruction accidentelle et constat que la construction est au bénéfice de la situation acquise. Recours de l'OFDT admis par le Tribunal fédéral (1C_486/2015 du 24 mai 2016)

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 19.08.2015 AC.2013.0182

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 19 août 2015
Composition
M. Pierre Journot, président; MM. Christian-Jacques Golay et Jean-Marie Marlétaz, assesseurs; Mme Estelle Cugny, greffière.
Recourant
Michel TAUXE,
à Leysin, représenté par l'avocat Luc DEL RIZZO, à Monthey
Autorité intimée
Département de
l'intérieur, Service du développement territorial
,
à Lausanne
Autorité concernée
Municipalité de
Leysin
Objet
Décision du Département de l'intérieur,
Service du développement territorial, du 15 février 2013 (parcelle n° 1156 de
Leysin, bâtiment ECA n° 711; fractionnement)
Vu les faits suivants
A.
Depuis 1969, Michel Tauxe est propriétaire de la
parcelle n° 1156 de la Commune de Leysin, située au lieu-dit
"
Vers Bas d’Avau
",
d’une surface totale de 2'466 m
²
et colloquée en zone agricole et alpestre.
Ce bien-fonds, en mains de sa famille depuis plusieurs décennies, supporte un
chalet (n° ECA 711) de 91 m2; le reste est en nature de pré, champ et pâturage.
Le chalet, qui comprenait à l'origine une habitation et une ancienne écurie
attenante, date d'environ 1850.
B.
Le 27 août 2012, Michel Tauxe, représenté par sa
notaire, a adressé au Service du développement territorial la lettre rédigée en
ces termes :
"Monsieur le Chef de Service,
Messieurs,
Je vous expose ce qui suit :
1.
M. Michel Tauxe, domicilié à 1854 Leysin, En la
Crettaz, est notamment propriétaire du bien-fonds feuillet 1156 de Leysin, dont
je vous remets sous ce pli copie de la désignation cadastrale.
2.
M. Martial Tauxe, domicilié à 1854 Leysin, En la
Crettaz, est notamment propriétaire du bien-fonds contigu feuillet 1151 de
Leysin, dont je vous remets sous ce pli copie de la désignation cadastrale.
3.
Ces biens-fonds sont entièrement colloqués en
zone agricole et alpestre.
4.
Michel Tauxe envisage de fractionner son
bien-fonds feuillet 1156 de Leysin en deux parcelles distinctes conformément au
plan de fractionnement dressé en projet par M. Etienne Borloz,
ingénieur-géomètre officiel aux Diablerets, en date du 16 juillet 2012, soit :
-
la nouvelle parcelle feuillet 1156 de Leysin
d'environ 827 m2 comprenant l'habitation avec affectation mixte numéro 711 ECA
de 91 m2 et une surface en nature de pré, champ, pâturage d'environ 736 m2,
-
et la fraction de bien-fonds à détacher du
bien-fonds feuillet 1156 de Leysin d'une surface d'environ 1'639 m2 entièrement
en nature de pré, champ, pâturage, laquelle fraction sera donnée à M. Martial
Tauxe et sera réunie au bien-fonds contigu feuillet 1151 de Leysin, dont ce
dernier est propriétaire.
5.
Ce morcellement n'entraînera donc la création
d'aucune nouvelle parcelle.
6.
Le fractionnement et la donation envisagés par
M. Michel Tauxe en faveur de son neveu, M. Martial Tauxe, permettront à ce
dernier d'accéder à sa parcelle feuillet 1151 de Leysin depuis la route, à un
endroit en faible pente.
7.
L'habitation numéro 711 ECA n'a aucune
affectation agricole comme vous pouvez le constater sur les photographies et la
police ECA ci-jointes. Elle ne sert pas au logement de son propriétaire et
n'est donc d'aucune utilité pour son exploitation agricole.
Au vu de ce qui
précède, M. Michel Tauxe prie dès lors votre Autorité et la Commission foncière
rurale, section I, de bien vouloir autoriser le morcellement tel que demandé.
En outre, M.
Michel Tauxe prie la Commission foncière rurale, section I, de bien vouloir
autoriser l'inscription, sur le nouveau bien-fonds feuillet 1156 de Leysin du
projet de fractionnement de la mention prévue à l'article 86 alinéa 1, lettre b
de la LDFR "Immeuble non soumis à la LDFR" pour les raisons
mentionnées ci-dessus.
Je vous prie de
bien vouloir faire suivre la requête de soustraction à la LDFR à la Commission
foncière rurale, simultanément à la demande de morcellement."
Etaient jointes deux formules
pré-imprimées qui se réfèrent ou reproduisent en partie la lettre du notaire
ci-dessus:
-        L'une, intitulée  "Demande d'autorisation de
morcellement ou de changement de destination", indique à l'aide de cases
cochées qu'est demandée l'autorisation de fractionner selon l'art. 112 LAF la
parcelle 1156 qui est un "terrain agricole non grevé d'une mention AF mais
morcelé en dessous de 45 ares".
-        La seconde est intitulée "Requête à la Commission
foncière rurale (section I) en vue de l'inscription d'une mention sur les
immeubles non agricoles situés en dehors de la zone à bâtir qui ne sont pas
régis par la loi fédérale sur le droit foncier rural (LDFR)" selon l'art.
86 al. 1 let. b LDFR. Elle demande la soustraction au droit foncier rural et
l'inscription d'une mention correspondante au Registre foncier pour la parcelle
1156.
C.
Par lettre du 31 août 2012, le Service du
développement territorial, Division hors zone à bâtir (SDT-HZB) – à qui la Division des améliorations foncières du même service avait transmis le dossier – a demandé à
Michel Tauxe ainsi qu'à la Municipalité de Leysin de le renseigner sur l'utilisation du chalet avant 1972 et sur l'étendue de travaux révélés par la
comparaison de photographies récentes avec celles du recensement architectural.
Ces travaux remonteraient à 1982 selon l'ECA mais aucune trace n'en figurait dans
les archives du SDT.
Dans une lettre du 3 décembre 2012,
Michel Tauxe a exposé ce qui suit :
"Comme vous
pouvez l'imaginer, le bâtiment a servi à ces (sic) débuts pour à la fois
abriter le bétail, mais également les hommes chargés de s'en occuper. D'après
les différents témoignages obtenus, depuis les années 1960 le chalet n'a servi
plus qu'à recevoir des hommes. Le bétail était alors disposé à proximité dans
des "étables" dédiées uniquement à cet effet.
Nous constatons
très clairement, grâce à vos clichés de 1975, que l'extérieur du chalet avait
déjà été transformé depuis de nombreuses années et qu'il n'accueillait donc
plus de bétail déjà depuis le 1
er
juillet 1972. A noter qu'il
semblerait, toujours des mêmes témoignages, que l'extérieur (hors rehaussement
du chalet) et l'intérieur du bien avaient été refaits en parallèle.
Vous pourrez lire
sur le permis de construire délivré par la Commune de Leysin le 24 mars 1982,
que l'autorisation spéciale de rehausser la toiture avait été obtenue en bonne
et due forme et les conditions spéciales complètement respectées. Vous lirez
également que suite à la visite de la commission de salubrité le 24 novembre 1983,
le permis d'habiter du chalet en question a été obtenu le 8 décembre suivant.
Dès lors, aucun travail majeur n'a été entrepris; uniquement des travaux
d'entretien général.
J'insiste
également sur le fait qu'aucune chambre ou toutes autres pièces habitables se
situe au 1
er
niveau. (…)".
Quant à la municipalité, elle a
apporté les explications suivantes dans une lettre du 10 décembre 2012:
"Nous nous
permettons de souligner que les mesures prises sur le bâtiment susmentionné
l'ont été essentiellement afin de favoriser le maintien du patrimoine, tout
particulièrement pour des bâtiments qui, comme ce dernier sont répertoriés au
recensement architectural.
L'activité
pastorale a cessé sur ce site depuis 1969. Dès cette date, le bâtiment n'a plus
été occupé. A la suite de plusieurs hivers rigoureux, l'état général s'est très
vite dégradé.
Les travaux
entrepris ont consisté essentiellement à la réfection de la toiture, au
changement de quelques chevrons, pannes, sablières et faîtières, raison pour
laquelle il y a eu un rehaussement.
Ce chalet n'a
subi aucune extension à proprement parler. En ce qui concerne la création d'une
chambre dans les combles, il a toujours été question que le volume gagné ne
pourrait en aucun cas servir de surface habitable à l'avenir.
La Municipalité a
soutenu ce projet et accordé un permis de construire uniquement à cette fin. En
effet, sans ces différentes interventions, cette bâtisse construite en 1850
serait à ce jour, totalement en ruine. (…)"
Du dossier communal, il ressort que
la municipalité a délivré le 24 mars 1982 un permis de construire dispensé
d'enquête publique pour la réfection de la toiture du chalet d'alpage et sa
couverture en tavillons. Le 12 août 1982, elle a délivré un permis de
construire complémentaire au précédent avec la mention "dispensé de
l'enquête publique (entretien)" autorisant les travaux suivants :
"Rénovation
de la toiture du chalet+écurie: rehaussement des faîtes suite au remplacement
nécessaire de toute la poutraison (70 cm pour le chalet-écurie) et réadaptation
de la maçonnerie et pente du toit"
. Ce dernier permis indique en outre
que
"le volume gagné dans les combles du chalet-écurie est et restera
inhabitable à l'avenir"
. Un permis d'habiter a été délivré le 8
décembre 1983, avec la même mention sur le caractère inhabitable des combles.
Enfin, un permis d'habiter à été délivré le 28 juin 1989 à la suite de la
réfection de la toiture du chalet d'alpage (couverture en tavillons).
D.
Le 11 janvier 2013, le Service du développement
territorial a rendu, sans la notifier à Michel Tauxe ni à son mandataire, la
décision suivante :
"Commune de Leysin
Dossier de fractionnement 01228IMMAS, parcelle n° 1156, bâtiment ECA n°711, au
lieu-dit “ Bas d’Avau
Décision
de la Division HZB
Sous réserve de la décision de la Commission
foncière rurale I constatant cas échéant que le bâtiment n’a plus d’usage
agricole et n’est plus utilisé par un agriculteur, le SDT accorde
l’autorisation nécessaire à teneur des articles 24a LAT.
Notre service constate que la taille de la
fraction est un peu plus élevée (environ 9.1 fois la surface au sol du
bâtiment) que les dégagements usuellement accordés pour ce type de bâtiment
selon la pratique cantonale constante. Etant donné que ladite fraction est sise
sur des terrains impropres à l’agriculture (place de parc, terrasse, gazon), le
SDT peut entrer en matière sur la taille du morcellement proposé.
A titre d’information, nous attirons
l’attention sur le fait qu’aucun bâtiment en remplacement de celui qui a été
séparé de l’exploitation ne pourra être autorisé hors zone à bâtir.
Pour le surplus, les transformations de
bâtiments devenus non conformes à la zone sont soumises aux limites indiquées
dans la législation (art. 24c LAT et 42 OAT). A ce titre, un permis de
construire communal avait été délivré le 12 août 1982 en vue de la rénovation
de la toiture du chalet et de l’écurie attenante, impliquant un rehaussement
des faîtes suite au remplacement de toute la poutraison (70 cm pour le
chalet-écurie) ainsi qu’une réadaptation de la maçonnerie et de la pente du
toit. Ces travaux lourds dépassaient donc le cadre de l’entretien. La dispense
d’enquête publique mentionnée dans ledit permis s’est déroulée sans la
consultation de notre service, contrairement aux dispositions légales fédérales
et cantonales (art. 25 al. 2 LAT, 81, 103 al. 5 et 120 al. 1
er
let. a
LATC). A défaut de l’autorisation cantonale de notre service requise, le permis
de construire communal est nul et sans effet selon la jurisprudence en la
matière.
Après comparaison des photographies récentes
et celles du recensement architectural de 1975, nous constatons que les travaux
de 1982 ont sensiblement modifié l’identité et les proportions du bâtiment au 1
er
juillet 1972, au sens des articles 24c LAT et 42 OAT. En effet, la toiture de
l’ancienne « étable » Nord-Est du bâtiment rehaussée et alignée sur la corniche
ainsi que le faîte du chalet Sud-Ouest, extensions vers l’angle Nord du
bâtiment, percement de deux fenêtres dans les combles du dit chalet. Cependant,
en considérant que les travaux sont relativement anciens (30 ans) et par souci
de proportionnalité, nous sommes en mesure de tolérer ces travaux à titre
précaire. En revanche, plus aucune transformation ne pourra être admise à
l’avenir pour le bâtiment ECA n°711. Bien plus, ce dernier ne pourra être
reconstruit que dans ses gabarits initiaux en cas de démolition volontaire ou
accidentelle, ou de sinistre. Une mention au Registre foncier sera inscrite par
nos soins dans ce sens (art 44 OAT).
Une copie de la présente autorisation
spéciale hors zone à bâtir ainsi que de l’autorisation de morcellement du sol
doit être communiquée à la Municipalité de la Commune de Leysin.
Cette décision de la division hors
zone à bâtir (HZB) a été rendue à l'insu du recourant pour ce qui concerne la
motivation relative au morcellement: ce passage n'a été communiqué qu'en
interne au SDT, soit à la division AF et à la Section GF. Quant au solde de
cette décision, il a été reproduit à l'attention du recourant dans la décision
décrite au paragraphe qui suit.
E.
Le 15 février 2013, le Département de
l’intérieur a rendu, au verso de la formule
"
Demande d’autorisation de morcellement du sol ou changement de
destination
" la décision suivante :
"Décision
de l'autorité compétente
Le Département de
l’intérieur décide:
1.-      L’autorisation sollicitée est accordée, selon plan de
fractionnement du 16 juillet 2012 de M. Etienne Borloz, ingénieur géomètre.
2.-      Un émolument de Fr. 1'020.00 est mis à la charge du
requérant.
3.-      L’autorisation spéciale
"
hors zone à bâtir
"
requise par les dispositions de l’art. 24a LAT est accordée.
4.-      Compte tenu du fait que le bâtiment situé sur le
bien-fonds, objet du morcellement, n’est plus nécessaire à l’exploitation
agricole, il peut être détaché de celle-ci. En principe, un nouveau bâtiment ne
pourra être autorisé hors des zones à bâtir en remplacement de celui-ci.
(Prière au notaire d'adresser au Service cantonal du développement
territorial la réquisition de radiation sur formule du registre foncier, avec
copie).
Lausanne, le 15 février
2013
LA
CHEFFE DU DEPARTEMENT
de l’intérieur
p/Service du développement territorial
Le
Chef de Service
(...)
Remarques
Pour le surplus,
les transformations de bâtiments devenus non-conformes à la zone sont soumises
aux limites indiquées dans la législation (art. 24c LAT et 42 OAT). A ce titre,
un permis de construire communal avait été délivré le 12 août 1982 en vue de la
rénovation de la toiture du chalet et de l’écurie attenante, impliquant un
rehaussement des faîtes suite au remplacement de toute la poutraison (70 cm
pour chalet-écurie) ainsi qu’une réadaptation de la maçonnerie et de la pente
du toit. Ces travaux lourds dépassaient donc le cadre de l’entretien. La
dispense d’enquête publique mentionnée dans ledit permis s’est déroulée sans la
consultation de notre service, contrairement aux dispositions légales fédérales
et cantonales (art. 25 al. 2 LAT, 81, 103 al. 5 et 120 al. 1
er
let.
a LATC). A défaut de l’autorisation cantonale de notre service requise, le
permis de construire communal est nul et sans effet selon la jurisprudence en
la matière.
Après comparaison
des photographies récentes et celles du recensement architectural de 1975, nous
constatons que les travaux de 1982 ont sensiblement modifié l’identité et les
proportions du bâtiment au 1
er
juillet 1972, au sens des articles
24c LAT et 42 OAT. En effet, la toiture de l’ancienne
"
étable
"
Nord-Est du bâtiment rehaussée et alignée sur la corniche ainsi que le faîte du
chalet Sud-Ouest, extensions vers l’angle Nord du bâtiment, percement de deux
fenêtres dans les combles du dit chalet. Cependant, en considérant que les
travaux sont relativement anciens (30 ans) et par souci de proportionnalité,
nous sommes en mesure de tolérer ces travaux à titre précaire. En revanche,
plus aucune transformation ne pourra être admise à l’avenir pour le bâtiment
ECA no 711. Bien plus, ce dernier ne pourra être reconstruit que dans ses
gabarits initiaux en cas de démolition volontaire ou accidentelle, ou de
sinistre. Une mention au Registre foncier sera inscrite par nos soins dans ce
sens (art. 44 OAT).
Voies de
recours
La présente
décision peut faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal, Cour de droit
administratif et public, (…)
"
Cette décision-là a été notifiée à Michel
Tauxe, apparemment par l'intermédiaire de sa notaire.
F.
Agissant le 18 mars 2013 par l’intermédiaire de
son avocat, Michel Tauxe a recouru en temps utile devant la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision du 15
février 2013, concluant à son annulation et au renvoi du dossier au département
pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Il demande en substance
qu’une autorisation spéciale
"
hors zone à bâtir
"
sans restriction lui soit accordée, se prévalant, entre autres
arguments, de la garantie de la situation acquise.
Le 22 avril 2013, le SDT-HZB,
représentant le département, a conclu à la confirmation de la décision attaquée
et au rejet du recours. Il a encore été invité à préciser quel changement
d'affectation est autorisé au sens du chiffre 3 de la décision attaquée, si les
remarques énoncées par la décision en dehors de son dispositif constituent une
décision sujette à recours et ce qu'il en est du traitement de la demande de
soustraction à la LDFR. Le 8 mai 2013, le SDT-HZB a apporté les précisions suivantes :
"
La demande de morcellement du sol doit faire l’objet d’une décision
coordonnée entre les autorités cantonales en matière d’améliorations foncières
et d’aménagement du territoire. L’autorisation délivrée au sens de l’art. 24a
LAT est le volet
"
aménagement
du territoire
"
et elle
permet l’usage non agricole du bien-fonds en question (dans le cas d’espèce
l’utilisation à des fins non agricoles du terrain autour du chalet de la
parcelle à créer). Il s’agit donc d’une autorisation de changement d’affectation
sans travaux. Elle ne couvre pas les travaux illicites du chalet entrepris sans
autorisation cantonale en 1982. A ce sujet, le SDT rappelle que l’autorisation
communale délivrée à l’époque est radicalement nulle et sans effet.
Les
"remarques" de la décision de l’autorité compétente sont les
conditions impératives de l’autorisation de morcellement et font donc partie
intégrante de la décision sujette à recours. Ce fait n’est pas contesté par le
recourant et le présent recours porte précisément sur la décision de faire
inscrire une mention au Registre foncier en application de l’art. 44 OAT.
Comme le recourant
a déposé une demande de fractionnement de la parcelle n° 1156, la demande
de soustraction au droit foncier rural de l'ensemble de cette parcelle n'a plus
d'objet. A notre connaissance, cette demande a purement et simplement été
retirée."
Le 4 avril 2013, la Municipalité de
Leysin s’est à son tour exprimée, rappelant que le permis de construire délivré
à l’époque l’avait été en vue de l’entretien du chalet litigieux, qui serait
aujourd’hui en ruine si sa restauration n’avait pas été réalisée.
Le 14 juin 2013, le recourant s’est
déterminé par le biais de son conseil.
G.
La CDAP a tenu une audience en date du 26 juin
2013 en présence du recourant, personnellement, accompagné de son épouse
et assisté de l'avocat Luc Del Rizzo, et de Laurie Roccaro,
avocate-stagiaire ; pour l’autorité intimée, de Richard Hollenweger,
responsable de la Division hors zone à bâtir du SDT et, pour la
municipalité, de Jean-Marc Udriot et Christophe Flipo, respectivement syndic et
responsable du bureau technique de la Commune de Leysin.
A cette occasion, le recourant, qui
a précisé qu’il était lui-même agriculteur, a indiqué que les demandes
d’autorisation déposées par sa notaire l’avaient été pour lui permettre d’une
part, de morceler sa parcelle et de donner à son neveu la surface de terrain
permettant  à ce dernier d’accéder aisément à son exploitation agricole.
D’autre part, la demande de soustraction à la loi sur le droit foncier rural
devait permettre à Michel Tauxe, en prévision de sa succession, de s’assurer la
possibilité de donner le chalet à l’un de ses trois enfants qui ne serait pas
agriculteur.
Interpellé au sujet de l’usage
actuel du bâtiment, le recourant a répondu que le chalet sert à sa famille et
"
pour aller à la montagne quand on a
les bêtes
"
. Le recourant
n'utilise pas le chalet comme résidence secondaire. Il ne le loue pas non plus à
des tiers. A l’heure actuelle, il y "monte toujours avec les vaches".
S’agissant de l’historique de l’utilisation, le recourant a précisé qu’en 1969,
son père avait transformé l’écurie en deux chambres d’habitation. Son père possédait
plusieurs autres chalets d’alpage, mais ceux-ci étaient destinés à abriter le
bétail et non à l’habitation. Or le besoin d’aménager un endroit pour garantir
un minimum de confort à l’agriculteur et aux employés qui montaient à l’alpage
pour s’occuper du bétail se faisait sentir et c'est la construction litigieuse,
agrandie de deux chambres dans l’ancienne écurie, qui a été utilisée à cet
effet.
Le recourant a également indiqué
qu’en 1982, il avait décidé de refaire la toiture du chalet litigieux. D’une
part, durant l’hiver, sous le poids de la neige accumulée sur les avant-toits,
le faîte s'était soulevé et le toit s'était ouvert en son milieu. Des travaux
étaient nécessaires pour remédier aux dégâts. D’autre part, pour des raisons
esthétiques, Michel Tauxe a voulu changer la couverture en tôle pour la
remplacer par des tavillons. Il a déposé à cet effet une première demande de
permis de construire. Egalement pour des raisons esthétiques, il a voulu réhausser
le faîte de l’ancienne écurie au niveau de celui de l’habitation attenante, ce
qui a fait l’objet d’une deuxième demande de permis de construire. Le tavillonneur
lui avait également indiqué que le changement de couverture nécessiterait
d’augmenter légèrement la pente de la toiture de la partie habitation. Les
travaux ont été exécutés durant l’automne 1982 en grande partie par Michel
Tauxe lui-même, notamment la charpente construite de bois qu'il a coupé et fait
scier. Il n’existe pas de plan de ce qui a été réalisé. L'autorité communale a
délivré successivement deux permis de construire avec dispense d'enquête
publique, le 24 mars 1982 puis le 12 août 1982. En 1989, Michel Tauxe a fait
refaire le toit en tavillons de la construction litigieuse, car la couverture
avait été endommagée, faute d’aération suffisante. La municipalité a délivré
une autorisation à forme d'un permis d'habiter en date du 28 juin 1989. Les
autorités cantonales n'ont jamais été consultées.
Le syndic a indiqué que, suivant la
pratique de la commune, les travaux relevant de l’entretien, il n’y avait pas
lieu de soumettre le dossier aux autorités cantonales, même si l’on se trouvait,
comme ici, en dehors de la zone à bâtir. Une autorisation communale était en
revanche selon lui formellement nécessaire, eu égard à la nécessité d’informer
l’Etablissement cantonal d’assurance contre l’incendie et les éléments naturels
que des travaux allaient être entrepris, afin que ceux-ci puissent être assurés.
Le responsable du SDT-HZB a exposé
qu’en soi, la réfection d’une toiture ne nécessiterait pas d’autorisation
cantonale, au contraire du changement de couverture par remplacement de la tôle
par des tavillons. S’agissant d’une amélioration, l’autorisation cantonale
aurait sans doute été délivrée pour ce remplacement, mais, dans le cas
particulier, comme on se trouve également en présence d’une augmentation de
volume et d’une transformation importantes, une autorisation cantonale,
nécessaire, n’aurait pas pu être délivrée à l’époque car les travaux, sans
égard à l’augmentation de la volumétrie qui s’en est suivie – et qui ne peut
être calculée avec précision faute de plan -, ont eu comme effet de modifier
considérablement l’identité du bâtiment.
Le tribunal s’est rendu sur place,
pour procéder à l’inspection locale, en présence des parties, à l’exception de
l’épouse du recourant et du syndic, qui se sont retirés.
Par rapport au plan cadastral, où
seule l'habitation originelle est implantée le long du chemin tandis que
l'ancienne écurie est en retrait, on constate tout d'abord que cette dernière semble
empiéter au contraire sur le domaine public. A l'intérieur, au rez-de-chaussée,
on voit encore le mur de l'ancienne écurie qui était implanté en retrait du domaine
public. Le recourant a expliqué que l'agrandissement, qui sert actuellement de
couloir, avait été réalisé par son père, sans doute au début des années 1970.
Le tribunal a inspecté le premier étage de la construction, qui n'est accessible
que par une porte située à mi-hauteur de la façade bordant le chemin: faute
d'escalier pour y accéder, le recourant a disposé une planche entre le chemin
et la porte pour que les participants à l'inspection locale puissent y pénétrer.
Il n'existe pas de liaison avec le rez-de-chaussée, autre qu'une échelle
extérieure. Cet étage, situé dans les combles, n'est pas aménagé pour l'habitation;
il sert de débarras. La toiture, en tavillons, n'est pas isolée. L'étage est éclairé
par quatre fenêtres que le recourant explique avoir installées pour des raisons
esthétiques. On distingue sur la maçonnerie de la cheminée la marque de
l'ancien toit. A l'aplomb du nouveau couloir déjà cité, l'un des assesseurs a
mesuré 1 m. 40 de différence de hauteur entre le sommet du mur d'origine (ancienne
sablière) et la nouvelle panne intermédiaire résultant de l'extension du
bâtiment et du rehaussement de la toiture réalisé en 1982.
Le rez-de-chaussée de la
construction litigieuse est équipé d'une cuisine, d'un séjour avec cheminée,
d'une salle-de-bains, d'un WC séparé, de deux chambres à coucher et d'un dépôt.
Les pièces d'habitation sont entièrement aménagées mais leur hauteur est
inférieure à la norme de 2 m. 40.
L'aspect extérieur de la construction
diffère de celui qu'on voit sur les photos du recensement architectural établi
en septembre 1975: la toiture de l'ancienne écurie a été rehaussée et alignée
sur la corniche ainsi que sur le faîte du chalet d'habitation, la toiture de la
partie habitation a également été rehaussée et les combles ont été percées de
deux fenêtres. La couverture du toit diffère également puisqu'en 1975 elle
était recouverte de tôle. Deux appentis ont été adjoints à la construction.
D'après le recourant, l'un sert à protéger l'installation d'eau du gel et
l'autre abrite une génératrice.
H.
Les parties ont été informées que l'assesseur
François Gillard serait remplacé par l'assesseur Jean-Marie Marlétaz et que le
tribunal achèverait sa délibération sur la base de l'instruction effectuée en
audience, dont le procès-verbal leur a été communiqué. Les considérants du
présent arrêt ont été approuvés par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Dans un grief d'ordre formel, le recourant
critique la notification de la décision attaquée. Celle-ci a été notifiée,
apparemment (le dossier n'en contient pas de traces), en mains du notaire qui
avait adressé les requêtes au SDT. Selon le recourant, la décision aurait dû lui
être notifiée personnellement. Il a tort car au contraire, en vertu d'un
principe général de procédure qu'on retrouve par exemple à l'art. 11 al. 3 de
la loi fédérale sur la procédure administrative (RS 172.021), l'autorité doit
adresser ses communications au mandataire aussi longtemps que la partie n'a pas
révoqué la procuration. Peu importe que le SDT, sans respecter la règle, se
soit adressé directement au recourant au cours de l'instruction. C'est
précisément si la décision avait été adressée au recourant personnellement que
sa notification aurait été irrégulière, avec cette conséquence qu'une
notification irrégulière ne doit pas engendrer de préjudice pour son
destinataire  (p. ex. ATF
1C_448/2012 du 16 avril 2013;
2C_347/2010 du 4 octobre 2010, consid. 2.2; arrêts CDAP
PE.2013.0274 du 30 juillet 2014; GE.2011.0176 du 27 avril 2012;
PE.2012.0020 du 14 février 2012
)
, notamment lorsqu'il s'agit de vérifier le respect du délai de
recours.
De toute manière, on ne voit pas ce
que le recourant prétend tirer de ce grief puisqu'il expose lui-même que la
décision a été notifiée le 16 février 2013 et que le délai de recours expire le
18 mars 2013 (un lundi), date du dépôt du recours.
2.
Pour le surplus, le recourant invoque le principe de la
bonne foi et celui de la garantie de la situation acquise. Il ne discute pas de
l'articulation de ces griefs avec le principe jurisprudentiel, rappelé par
l'autorité intimée, selon lequel une autorisation communale de construire hors
de la zone à bâtir est frappée de nullité absolue lorsqu'elle est délivrée en
l'absence de l'autorisation cantonale prévue par les art. 24 ss LAT. Il
n'invoque pas non plus la prescription de trente ans en rapport avec un ordre
de démolition
Peu importe car le tribunal établit
les faits et applique le droit d'office (art. 28 et 41 LPA-VD).
3.
En dehors de son dispositif qui comporte quatre
chiffres, la décision du SDT du 15 février 2013 ajoute, après l'emplacement
réservé à la signature, des "Remarques" relatives à l'art. 24c LAT.
Cette présentation sème la confusion car elle pourrait donner à penser que ces
remarques ne sont pas constitutives d'une décision sujette à recours, ce qui
pourrait conduire à considérer (cas échéant à tort) que le recours serait
irrecevable. Or selon la loi sur la procédure administratives du 28 octobre
2008 (LPA-VD; RSV 173.36), une décision doit indiquer les faits, les règles
juridiques et les motifs sur lesquels elle s'appuie (art. 42 let. c LPA-VD), et
contenir un dispositif (art. 42 let. d LPA-VD). Essentiel dans une décision
administrative car il en constitue la seule partie susceptible d'entrer en
force, le dispositif
doit formuler de manière
clairement reconnaissable les points sur lesquels la décision fixe les droits
et obligations du destinataire (AC.2011.0276 du 9 mai 2012; AC.2011.0203 du 24
avril 2012; GE.2009.0250 du 8 août 2011, consid. 4a;  AC.2009.0143 du 24
novembre 2009 consid. 2; AC.2008.0262 du 24 novembre 2009, consid. 4, et les
arrêts cités).
En l'espèce, le fait que
l'administration ait pour habitude de transcrire certaines décisions sur des
formules préimprimées où la place est limitée ne justifie évidemment pas
l'incertitude engendrée par la présentation de la décision attaquée. Comme les
"remarques" ajoutées après l'emplacement réservé à la signature
doivent finalement être considérées comme une décision administrative prise en
application du cadre légal et réglementaire décrit dans les considérants qui
suivent, ainsi que l'autorité intimée le confirme dans ses déterminations du 8
mai 2013, le recours est recevable en tant qu'il conteste lesdites
"remarques".
4.
Dans sa requête initiale du 27 août 2012, le
recourant demande d'autorisation de détacher de sa parcelle 1156 une fraction
qu'il entend donner à son neveu pour que celui-ci l'incorpore à la parcelle
contiguë dont ce dernier est propriétaire. Quant à la partie qu'il conserverait
avec la construction existante, le recourant demande qu'elle soit soustraite à
l'application de la loi fédérale sur le droit foncier rural (LDFR; RS
211.412.11), avec inscription de la mention correspondante au registre foncier.
La requête expose à cet égard que la construction existante n'a aucune
affectation agricole, qu'elle ne sert pas au logement du recourant et qu'elle
n'est d'aucune utilité pour son exploitation agricole. Il résulte en revanche
des explications fournies en audience par le recourant que le chalet sert à sa
famille et
"
pour aller à
la montagne quand on a les bêtes
", qu'il ne
l'utilise
pas comme résidence secondaire et ne le loue
pas non plus à des tiers. A l’heure actuelle, dit-il, il y "monte toujours
avec les vaches". On reviendra plus loin sur ces déclarations
contradictoires.
5.
La loi fédérale sur le droit foncier rural
instaure pour les entreprises agricoles et les immeubles agricoles une
interdiction de partage matériel (qui empêche de soustraire un immeuble ou une
partie d'immeuble à une entreprise agricole, art. 58 al. 1 LDFR) et une
interdiction de morceler les immeubles agricoles en dessous d'une surface  minimale
(art. 58 al. 2 LDFR). Elle subordonne leur acquisition à une autorisation qui,
en bref, n'est accordée que si l'acquéreur est exploitant à titre personnel,
sous réserve de certaines exceptions (art. 61 ss LDFR). Elle instaure en outre
un régime de charge maximale limitant les droits de gages immobiliers dont ces
immeubles peuvent être grevés (art. 73 ss LDFR).
La LDFR ne s'applique pas aux
immeubles de moins de 15 ares pour les vignes, ou de moins de 25 ares pour les
autres terrains, qui ne font pas partie d'une entreprise agricole (art. 2 al. 3
LDFR).
Ces surfaces minimales sont
également celles en dessous desquelles la LDFR interdit de morceler les
immeubles agricoles, ceci sous réserve d'un minimum plus élevé fixé par le
droit cantonal (art. 58 al. 2 LDFR). Le droit vaudois s'en tient à ces chiffres
en vertu de l'art. 3 de la loi vaudoise du 13 septembre 1993 d'application de
la LDFR (LVLDFR; RSV 211.42) qui réserve toutefois la loi cantonale sur les
améliorations foncières.
6.
Cette dernière loi (loi cantonale sur les
améliorations foncières du 29 novembre 1961, LAF; RSV 913.11) instaure une
restriction de droit cantonal dont le principe est l'interdiction de tout
morcellement, assorti de "dérogations" qui en limitent la portée
(art. 110 à 112 LAF). Il en résulte notamment, en substance, qu'en dehors de la
zone à bâtir, un morcellement en dessous de 45 ares (ou 9 ares pour les vignes)
nécessite une autorisation qui n'est accordée que "pour de justes
motifs". Le Tribunal fédéral a jugé que le droit cantonal de la LAF n’a
pas de portée propre par rapport au droit fédéral (art. 102 de la loi fédérale
sur l'agriculture, LAgr; RS 910.1) qui admet l’octroi de dérogations pour des
motifs importants (ATF 1A.36/2001 du 29 janvier 2002 consid. 1.1).
A lire la décision de la division
HZB du 11 janvier 2013 (dont la motivation sur ce point n'a pas été communiquée
sur ce point au recourant en violation de l'art. 42 LPA-VD), la pratique de
cette autorité semble plutôt tendre non pas à imposer une surface minimale,
mais à limiter la surface de la parcelle issue du morcellement (la surface de la
portion détachée excéderait en l'espèce ce qu'elle admet dans sa pratique
habituelle).
ll n'y a pas lieu d'en discuter
plus avant car l'autorisation de morcellement a été accordée et n'est pas
contestée.
7.
Dans sa contenance initiale, la parcelle
litigieuse est d'une surface de 2'466 m
², soit
d'un peu moins de
25 ares,
si
bien qu'elle échapperait en principe à l'application de la LDFR en raison de sa
surface insuffisante. Il résulte toutefois des explications du recourant
que celui-ci est agriculteur: il expose précisément
que l'habitation
711 ECA n'est d'aucune utilité pour
son exploitation agricole. Aucun élément du dossier ne contredit cette
affirmation et le tribunal constate que le statut d'agriculteur du recourant
résulte également des l'état de fait de l'arrêt AC.2009.0048 du 1
er
décembre 2010. Il en résulte que la parcelle litigieuse est soumise à la LDFR
pour le motif qu'elle fait partie d'une exploitation agricole (art. 2 al. 3 in
fine LDFR).
8.
Dans sa requête initiale du 27 août 2012, le
recourant demande que la fraction de parcelle qu'il entend conserver soit
soustraite à l'application de la LDFR.
Les conditions de ce
désassujettissement ont été rappelées dans un arrêt du Tribunal fédéral (2C_1208/2012
du 17 juillet 2013, ATF 139 III 327) dont l'essentiel est repris dans le
présent considérant (let. a à e ci-dessous).
a) Lorsqu'un immeuble sis hors
d'une zone à bâtir - et donc présumé agricole - n'est pas approprié à un usage
agricole ou horticole, l'art. 84 LDFR permet au propriétaire de faire
constater, par l'autorité compétente, que l'immeuble considéré n'est pas soumis
au champ d'application de ladite loi (ATF 132 III 515 consid. 3.3.2 p. 519; 129
III 186 consid. 2 p. 189); le cas échéant, une mention sera inscrite au
registre foncier (art. 86 al. 1 let. b LDFR).
b) Est agricole l'immeuble
approprié à un usage agricole ou horticole (art. 6 al. 1 LDFR), à savoir celui
qui, par sa situation et sa composition, peut être exploité sous cette forme.
Concrètement, toutes les surfaces qui ne sont pas boisées et qui disposent
d'une couche de terre suffisante pour la végétation se prêtent à un usage
agricole (RNRF 89/2008 224, 5A.14/2006 consid. 2.1 et 2.2.2). La
caractéristique de l'aptitude est donc d'abord d'ordre objectif.
c) Le fait pour un immeuble d'être
soumis au régime de la loi sur le droit foncier rural peut entraîner des
conséquences drastiques pour les propriétaires concernés ou pour leurs
successeurs. Tel est, par exemple, le cas en matière d'attribution successorale
privilégiée d'un immeuble agricole (art. 21 ss LDFR), de préemption des parents
(art. 42 al. 2 LDFR), d'améliorations de limites (art. 57 LDFR), d'interdiction
de partage matériel (art. 58 ss LDFR), d'autorisation d'acquérir (art. 61 ss
LDFR) ou de limitation de la charge maximale (art. 73 ss LDFR). En conséquence,
le législateur, désireux de limiter les atteintes à la garantie
constitutionnelle du droit à la propriété (art. 26 Cst.), a mis en place
différents correctifs destinés à contenir ces atteintes dans les limites de ce
qui est nécessaire pour atteindre les objectifs législatifs énoncés à l'art. 1
LDFR. Ainsi en va-t-il de toute une série de situations prévues par les art. 59
et 60 LDFR (exception à l'interdiction de partage matériel et de morcellement
des entreprises et immeubles agricoles), 64 LDFR (exceptions au principe de
l'exploitation à titre personnel) et 65 LDFR (acquisition par les pouvoirs
publics). En effet, certains biens-fonds situés hors des zones à bâtir ne sont
en réalité d'aucune utilité à l'agriculture: ainsi, par exemple, un restaurant
de montagne ou une maison d'habitation sans rapport avec une exploitation
agricole ne justifient nullement des mesures particulières en faveur de
l'agriculture (ATF 132 III 515 consid. 3.3.2 p. 519). La volonté de prendre en
compte la situation particulière qui se présente en cas d'usage non agricole
durable de bien-fonds objectivement susceptibles d'être affectés à
l'agriculture et situés en zone agricole ressort des travaux préparatoires et
elle est admise par la doctrine et la jurisprudence.
d) Le désassujettissement étant de
nature à faire perdre au terrain sa nature agricole, il est soumis à des
conditions strictes: il faut notamment que les installations qui ont été
érigées sur le terrain l'aient été de manière légale, que ce soit par le biais
d'une autorisation au sens des art. 22 et 24 ss de la loi fédérale du 22 juin
1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), ou encore qu'elles aient
été implantées avant l'entrée en force de cette loi, respectivement lorsque
l'immeuble se trouvait dans une zone alors constructible (art. 24c LAT).
e) A cet égard, l'art. 4a de
l'ordonnance du 4 octobre 1993 sur le droit foncier rural (ODFR; RS
211.412.110), introduit par l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du
territoire (OAT; RS 700.1), entrée en vigueur le 1
er
septembre 2000,
a la teneur suivante:
"Art. 4a - Coordination des procédures
1
Dans la procédure d'octroi d'une dérogation à
l'interdiction de partage matériel ou de morcellement de même que dans la
procédure d'octroi d'une décision en constatation y relative ou de
non-application de la LDFR, l'autorité compétente en matière d'autorisation au
sens de cette loi transmet le dossier pour décision à l'autorité cantonale
compétente en matière de construction hors de la zone à bâtir (art. 25, al. 2,
LAT) lorsqu'une construction ou une installation se trouve sur le bien-fonds
concerné et qu'elle est située hors de la zone à bâtir au sens du droit de
l'aménagement du territoire.
2
L'autorité compétente en matière d'autorisation
au sens de la LDFR ne se prononce alors que s'il existe une décision exécutoire
fondée sur le droit de l'aménagement du territoire et constatant la légalité de
l'affectation de la construction ou de l'installation.
3
Il n'est pas nécessaire de procéder à la
coordination des procédures s'il est évident:
a.  qu'aucune
dérogation au sens de la LDFR ne peut être accordée; ou que
b.  que le
bien-fonds considéré doit rester soumis à la LDFR."
Cette disposition et l'art. 49 OAT imposent aux
autorités compétentes en matière de loi sur le droit foncier rural et de
construction hors de la zone à bâtir de coordonner leurs procédures (voir, p.
ex., RNRF 89 2008 224, 5A.14/2006 consid. 2.3.1; RNRF 87 2006 286, 5A.22/2003
consid. 5.2). Précédemment, la jurisprudence avait déjà estimé que l'autorité
saisie d'une demande de morcellement devait requérir l'approbation de
l'autorité compétente en matière d'aménagement du territoire; les deux
procédures, que les cantons étaient libres d'aménager, devaient être
coordonnées d'office; une autorisation de désaffectation de bâtiments ou
d'installations devait être accompagnée d'une autorisation relative à
l'affectation future (ATF 125 III 175 consid. 2c p. 178, spéc. p. 180).
Pour soustraire un immeuble au champ d'application
de la loi sur le droit foncier rural, il faut donc une autorisation du droit de
l'aménagement du territoire attestant que le bâtiment peut subsister comme
exception licite hors zone à bâtir (art. 24 à 24d LAT) ou comme étant
nouvellement conforme à la zone (art. 16a LAT), et une autorisation de droit foncier
rural sur la base de laquelle la soustraction est effectuée (sur ce qui précède
v. l'
ATF 139 III 327 déjà cité, consid. 2.1, 2.2, 3, 3.3 et
5.1)
.
f) En somme, la coordination entre
ces deux procédures tend à éviter que l'avantage du désassujettissement, qui
est de remettre le fonds concerné sur le marché libre, ne soit accordé à des
constructions et installations illicites: situées hors de la zone à bâtir,
elles doivent être soit conformes à la zone, soit au bénéfice d'une
autorisation dérogatoire, soit au bénéfice de la situation acquise.
9.
La requête de désassujettissement du recourant nécessite donc une
décision préalable de l'autorité compétente en matière d'aménagement du
territoire, à savoir du Service du développement territorial. Celui-ci aurait
par ailleurs pu intervenir d'office en raison de la découverte de travaux qui
auraient dû être soumis à son autorisation. Il n'est en effet pas contesté (du
moins par le recourant) que les travaux réalisés en 1982 nécessitaient une
autorisation de l'autorité cantonale (le SDT) dont l'intervention est prévue
par l'art. 25 al. 2 LAT.
a) On note au passage à ce sujet
que d'après ses déterminations du 4 avril 2013, l'autorité municipale soutient
que le permis de construire délivré à l'époque concernait des travaux d'entretien
du chalet. À l'audience, elle a expliqué que, suivant sa pratique, pour les
travaux relevant de l’entretien, il n’y avait pas lieu de soumettre le dossier
aux autorités cantonales, même si l’on se trouvait, comme ici, en dehors de la
zone à bâtir; une autorisation communale serait en revanche formellement
nécessaire, eu égard à la nécessité d’informer l’Etablissement cantonal
d’assurance contre l’incendie et les éléments naturels que des travaux allaient
être entrepris, afin que ceux-ci puissent être assurés.
Une telle interprétation n'est pas
conforme à la loi à divers égards. Il est vrai sur le principe que les travaux
d'entretien ne sont pas soumis à autorisation: selon la jurisprudence fédérale,
ce n'est que lorsqu'elles vont au-delà de la mesure habituelle d'une rénovation
que les constructions nouvelles, les reconstructions et constructions de
remplacement, et les transformations, adjonctions, changements d'affectation et
assainissements sont soumis à autorisation (ATF 1C_514/2011 du 6 juin 2012). En
d'autres termes
soit le travail prévu correspond à des
travaux d'entretien qui ne sont pas soumis à autorisation, soit on se trouve en
présence de travaux soumis à autorisation que la commune ne peut admettre
, en dehors de la zone à bâtir,
sans la
délivrance préalable d'une autorisation cantonale (ATF 1C_497/2010 du 30 mai
2011, consid. 3.2).
Cependant, en droit vaudois en tout
cas, la municipalité ne peut en aucun cas agir à l'insu du Service du
développement territorial. En effet, d
ans sa teneur en
vigueur depuis le 1er janvier 2007, l'art. 103 LATC, qui définit des catégories
de travaux qui ne sont pas soumis à autorisation, prévoit une sorte de
procédure d'examen préalable dans les termes suivants:
"4
Les
travaux de construction ou de démolition doivent être annoncés à la
municipalité. Ils ne peuvent commencer sans la décision de cette dernière.
5
Dans
un délai de trente jours, la municipalité décide si le projet de construction
ou de démolition nécessite une autorisation. Elle consulte le Service de
l'aménagement du territoire pour les projets dont l'implantation est située
hors de la zone à bâtir et le Service chargé des monuments historiques pour les
bâtiments inscrits à l'inventaire ou qui présentent un intérêt local en raison
de leur valeur architecturale, paysagère, historique ou culturelle qui est
préservée."
Ainsi, la municipalité doit décider
si le projet de construction ou de démolition nécessite une autorisation, mais l'alinéa
5 ci-dessus précise clairement que pour les projets situés hors de la zone à
bâtir, la municipalité doit en tous les cas consulter le service cantonal de
l'aménagement du territoire.
b) Saisi dans le cadre de la procédure de
coordination de l'art. 4a ODFR, le SDT a procédé à une instruction qui a révélé
l'existence de travaux exécutés en 1982: la toiture a été réhaussée et des
fenêtres supplémentaires ont été ajoutées. Il s'agit manifestement de travaux
qui nécessitaient une autorisation cantonale.
Au chiffre 3 de son dispositif, la décision attaquée
du 15 février 2013 accorde l'autorisation spéciale requise par l'art. 24a LAT.
Cette disposition a la teneur suivante:
Art. 24a - Changement d'affectation hors
de la zone à bâtir ne nécessitant pas de travaux de transformation
1
Lorsque le changement d'affectation de constructions et
d'installations sises hors de la zone à bâtir ne nécessite pas de travaux de
transformation au sens de l'art. 22, al. 1, l'autorisation doit être accordée
aux conditions suivantes:
a.  ce changement d'affectation n'a pas d'incidence sur le
territoire, l'équipement et l'environnement;
b.  il ne contrevient à aucune autre loi fédérale.
2
L'autorisation est accordée sous réserve d'une nouvelle
décision prise d'office en cas de modification des circonstances.
À première vue, il paraît contradictoire que la
décision attaquée autorise un changement d'affectation sans travaux au sens de
l'art. 24a LAT alors que dans les remarques ajoutées après le dispositif de la
même décision, l'autorité statue sur le sort de travaux réalisés sans
autorisation cantonale. Au vu des déterminations du SDT du 8 mai 2013 et de ses
explications en audience, il apparaît que cette autorité considère qu'en vertu
de l'art. 24a LAT, il lui appartient de délivrer une autorisation destinée à
permettre
l’usage non agricole du bien-fonds, à savoir en
l'espèce l’utilisation à des fins non agricoles du terrain autour du chalet. On
peut se demander si cette interprétation se concilie avec le texte légal. En
effet, celui de l'art. 24a LAT vise le changement d'affectation de "constructions
et installations" et non celui du sol non bâti. Quant au texte de l'art.
4a al. 2 ODFR, il confère au SDT la mission de rendre une décision
fondée
sur le droit de l'aménagement du territoire et constatant "la légalité de
l'affectation de la construction ou de l'installation". Le sort du sol,
contrairement à celui des constructions et installations, paraît relever de la
compétence de la Commission foncière à qui la jurisprudence citée ci-dessus
confère la mission de rendre une autorisation de droit foncier rural sur la
base de laquelle la soustraction est effectuée. La question de savoir si le
bien-fonds morcelé n'est plus nécessaire à l'exploitation agricole, que le
chiffre 4 de la décision attaquée paraît vouloir trancher, semble également
relever de la compétence de la Commission foncière.
On peut s'abstenir d'examiner plus avant ce qui
précède pour le motif que sur ces points, la décision du SDT, fût-elle rendue
en dehors de sa compétence, n'est pas contestée. Il suffit de constater que si
la décision attaquée évoque l'art. 24a LAT, ce n'est pas en rapport avec la
construction existante, qui est seule objet du litige.
10.
L'objet du litige réside en effet dans les
remarques
ajoutées après le dispositif de la décision attaquée, où le
Service
du développement territorial, considérant que les travaux de 1982 ont
sensiblement modifié l’identité et les proportions du bâtiment au sens des
articles 24c LAT et 42 OAT, et jugeant implicitement ces travaux illicites,
déclare tolérer ces travaux à titre précaire, décide que plus aucune
transformation ne pourra être admise à l’avenir pour le bâtiment ECA no 711,
que celui-ci ne pourra être reconstruit que dans ses gabarits initiaux en cas
de démolition volontaire ou accidentelle et qu'une mention au Registre foncier
doit être inscrite dans ce sens.
Il s'agit là de la décision que le
SDT doit rendre en application de l'art. 4a al. 2 ODFR, à savoir
une
décision fondée sur le droit de l'aménagement du territoire et statuant sur la
légalité de l'affectation de la construction ou de l'installation.
11.
L'instruction par le Service du développement
territorial ayant révélé l'existence de travaux effectués sans autorisation
cantonale, il incombe à cette autorité d'examiner si ces travaux peuvent être
régularisés. En effet, selon la jurisprudence fédérale, l'autorité doit
renoncer à ordonner la démolition s'il y a des chances sérieuses de faire
reconnaître la construction comme conforme au droit (ATF 1C_211/2012 du 4
octobre 2013, consid. 2.6 et les réf. citées: ATF 123 II 248 consid. 3a/bb p.
252; 111 Ib 213 consid. 6b p. 224; 102 Ib 64 consid. 4 p. 69). Il serait en
effet contraire au principe de la proportionnalité d'ordonner la démolition
d'une installation qui pourrait être autorisée au terme d'une procédure de
régularisation (1C_211/2012 du 4 octobre 2013, condi. 2.6). La jurisprudence
cantonale retient également de manière constante et depuis longtemps que la
seule violation des dispositions de forme relatives à la procédure
d’autorisation de construire ne permet en principe pas d’ordonner la
suppression de travaux qui, s’ils avaient fait l’objet d’une demande en bonne
et due forme, auraient dû être autorisés (RDAF 1979 p. 231; récemment: AC.2013.0016
du 22 avril 2014).
Selon la jurisprudence du Tribunal
fédéral, les demandes de régularisation (Nachträgliche Baugesuche) doivent être
examinées selon le droit en vigueur au moment de l'exécution (non autorisée)
des travaux. Le droit postérieur n'est applicable que s'il est plus favorable
au constructeur ou si le constructeur a éludé l'exigence d'une autorisation
dans l'intention d'échapper au droit futur plus restrictif (ATF 1C_179/2013 du
15 aout 2013; ATF 123 II 248, consid. 3 a/bb;
102 Ib 64 E. 4 S. 69).
En l'espèce, le Service du développement territorial
a examiné les travaux de 1982 sous l'angle des art. 24c LAT et 42 OAT. Ces
dispositions n'étaient pas en vigueur en 1982 (l'art. 24c LAT est entré en
vigueur le 1er septembre 2000) si bien qu'il convient de rechercher la teneur
du droit à l'époque: l'art. 24 al. 2 LAT (dans sa teneur initiale entrée en
vigueur le 1er janvier 1980) permettait au droit cantonal d'autoriser la
rénovation de construction ou d'installation, leur transformation partielle ou
leur reconstruction sous réserve des exigences majeures de l'aménagement du
territoire.
A la connaissance du tribunal, la pratique de
l'autorité cantonale en matière d'autorisation hors de la zone à bâtir était
nettement plus généreuse dans la période qui a suivi l'entrée en vigueur de la
LAT qu'elle ne l'est dans la conception actuelle du Service du développement
territorial fondée sur les dispositions aujourd'hui en vigueur. L'adaptation
formelle du droit cantonal à la LAT a certes tardé puisque la loi sur
l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; RSV
700.11) n'est entrée en vigueur que le 1er janvier 1987 mais on observe
notamment que dans sa teneur originelle (ROLV 1985 p. 551), l'art. 52 de cette
loi définissait de manière très large les constructions qui pouvaient être
autorisées dans la zone agricole et viticole. La définition de la
transformation partielle faisait originellement l'objet de l'art. 81 al. 4
LATC, qui reprenait lui-même la teneur du règlement du 19 octobre 1983 sur les
constructions hors des zones à bâtir (ROLF 1983 p. 275), qui précisait qu'une
transformation est partielle lorsqu'elle ne comporte que des modifications
intérieures, des agrandissements ou des changements de destination d'importance
réduite par rapport à l'ensemble de la construction et qu'il n'en résulte pas
d'effet notable sur l'affectation du sol, l'équipement ou l'environnement. Précédemment,
il n'y avait pas de règle matérielle dans l'arrêté du 28 janvier 1981
concernant la protection juridique en matière d'opposition au plan d'extension
et l'autorisation cantonale requise pour les constructions hors des zones à
bâtir (ROLV 1981 p. 17), dont l'art. 6 prévoyait simplement qu'hors de la zone
à bâtir, toute demande de permis de construire ou tout changement de
destination d'une construction ou installation existante devaient être soumis
pour autorisation préalable au Département des travaux publics. La pratique
généreuse de l'époque se reconnaît au fait qu'au moment de statuer sur des
transformations en application du droit actuel, l'autorité est régulièrement
amenée à constater que les transformations pourtant dûment autorisées à
l'époque excèdent d'ores et déjà
le potentiel d’agrandissement
qui peut être autorisé en application du droit actuel (v. p.
ex.
AC.2008.0241 du 26 janvier 2011, décision du SAT du 3
septembre 2008 et consid. 10 in fine; AC.2013.0407 du 12 août 2014, consid. 4; AC.2011.0308
du 18 juillet 2012, consid. 3b; AC.2006.0321 du 30 septembre 2008, consid. 4).
On rappellera pour le surplus que les autorités judiciaires
s'imposent
une certaine retenue lorsqu'il s'agit de se
prononcer sur de pures questions d'appréciation ou de tenir compte de
circonstances locales, dont les autorités locales ont une meilleure
connaissance, ce qui est notamment le cas lorsqu'il s'agit d'apprécier la
question du respect de l'identité d'un bâtiment et de son esthétique
(ATF
1C_660/2012 du 16 octobre 2013
, consid. 6.2).
Il n'est donc pas impossible que si la commune de
Leysin s'était conformée au droit supérieur à l'époque, les permis de
construire qu'elle a délivrés en 1982 auraient été précédés d'une autorisation
cantonale conforme au droit et à la pratique de l'époque, en ce sens en tout
cas que l'on se trouvait en présence d'une transformation partielle, admise en
vertu de l'art. 24 al. 2 LAT, d'une construction non conforme à la zone. La
question de savoir si les travaux réalisés en 1982 auraient pu à l'époque
bénéficier d'une autorisation cantonale peut cependant rester indécise pour les
motifs qui suivent.
12.
a) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral,
la compétence d'exiger la démolition d'une installation pour rétablir une
situation conforme au droit est soumise en principe à un délai de péremption de
trente ans; exceptionnellement, cette compétence peut être exercée au-delà du
délai en question si des motifs de police au sens strict imposent une telle
mesure et, inversement, l'autorité peut en être déchue avant l'écoulement de
trente ans lorsque le principe de la bonne foi le commande (pour des exemples
récents 1C_342/2014 du 23 mars 2015, consid. 5.4; 1C_139/2014 du 17 mars 2015
consid. 5.1; 1C_726/2013 du 24 novembre 2014, consid. 4; 1C_308/2014 du 28
octobre 2014, consid. 3.1; 1C_784/2013 du 23 juin 2014, consid. 5.1; 1C_718/2013
du 20 mars 2014, consid. 5.3; 1C_318/2013 du 10 décembre 2013 consid. 4.1.2).
b) Plus précisément (dans l'arrêt
précité 1C_726/2013, consid. 4, dont est tiré la suite du présent considérant),
le Tribunal fédéral a rappelé qu'il
considère depuis longtemps que même
dans les cantons dont la législation ne limite pas dans le temps la compétence
de la collectivité d'exiger la démolition d'un bâtiment ou d'une partie du
bâtiment contraire aux règles de police des constructions, cette compétence
doit être assortie d'une limite temporelle. Il serait en effet choquant et
gravement contraire à la sécurité du droit que l'autorité puisse encore
contraindre un propriétaire foncier, après par exemple plus de 50 ans, à
supprimer un état de fait illicite. A ceci s'ajoute qu'il n'est souvent guère
possible d'élucider avec certitude la situation de fait et de droit qui
prévalait à une époque reculée.
La jurisprudence fédérale fixe fondamentalement le
délai de péremption à trente ans. Elle suit en cela le délai qu'instaure l'art.
662 CC pour la prescription acquisitive extraordinaire. Ainsi, le propriétaire
du fonds peut usucaper également l'état de fait illicite si la collectivité
n'intervient pas pendant une période atteignant une telle durée. Le délai de trente
ans commence avec l'achèvement de la situation contraire aux règles de police
des constructions. Comme ce sont avant tout des considérations de sécurité du
droit qui justifient l'adoption de ce délai, ce dernier vaut fondamentalement
sans égard à la nature ni à l'étendue de la violation du droit de la
construction. Le Tribunal fédéral a jusqu'ici renoncé à fixer des délais plus
courts ou plus longs pour certains types de constructions illicites. En
particulier, il n'y a aucun motif de s'écarter du délai de trente ans pour les
constructions hors de la zone à bâtir, comme cela a parfois été proposé. Dans
la mesure où des intérêts publics particulièrement importants imposent le
rétablissement de la situation conforme au droit, ce rétablissement peut aussi
être exigé après trente ans.
Le délai de péremption de trente ans est toutefois
soumis à une double limite. D'une part, il peut se justifier dans certaines
circonstances, pour des motifs de protection de la confiance, d'admettre que la
péremption du droit d'exiger le rétablissement de la situation est acquise
après une durée plus courte. Ainsi en va-t-il notamment si les autorités
interviennent avant l'expiration du délai de trente ans mais qu'elles ont
toléré un bâtiment illicite pendant de nombreuses années alors même que son caractère
contraire à la loi leur était connu ou qu'elles auraient dû le connaître en
appliquant la diligence nécessaire. Un ordre de démolition violerait dans ce
cas le principe de la confiance garanti par la Constitution (art. 9 Cst).
D'autre part, une remise en état est encore possible même après trente ans
lorsqu'elle est nécessaire pour protéger des biens de police au sens étroit
tels que la sécurité et la santé des personnes. D'autres intérêts publics
contraignants peuvent justifier la remise en état indépendamment de
l'écoulement du temps, par exemple en cas d'atteinte grave à l'environnement, à
la protection des localités typiques ou au paysage (ATF
précité
1C_726/2013, consid. 4
).
13.
On peut encore préciser (1C_784/2013 précité,
consid. 5.1) que le délai de trente ans, calqué comme indiqué sur celui de la
prescription acquisitive extraordinaire de l'art. 662 CC, a d'abord été
appliqué en matière forestière à la compétence d'exiger un reboisement (ATF
105
Ib 265
consid. 6b). Puis il a été transposé à la démolition
d'une construction à l'intérieur de la zone à bâtir (
ATF 107 Ia 121
consid.
1a).
Après avoir maintes fois laissé la
question indécise, le Tribunal fédéral a jugé dans l'ATF 1C_726/2013 du 24
novembre 2014 (consid. 4) cité ci-dessus qu'
il n'y a aucun motif de
s'écarter du délai de trente ans pour les constructions hors de la zone à
bâtir. Il a rappelé néanmoins qu'une remise en état est encore possible même
après trente ans lorsqu'elle est nécessaire pour protéger les biens de police
au sens étroit tels que la sécurité et la santé des personnes. D'autres intérêts
publics contraignants peuvent justifier la remise en état indépendamment de
l'écoulement du temps, par exemple en cas d'atteinte grave à l'environnement, à
la protection des localités typiques ou au paysage.
14.
En l'espèce, le bâtiment litigieux, dont la construction
remonte à 1850, n'est plus affecté qu'à l'habitation depuis que, dans les
années 60, l'écurie a été transformée en chambres. Avec l'autorisation de la
municipalité (permis de construire des 24 mars 1982 et 12 août 1982), le
recourant a effectué en automne 1982 des travaux consistant à remplacer et
réhausser la charpente, qui a été recouverte de tavillons à la place de tôle.
Dans la décision attaquée du 15
février 2013, le Service du développement territorial a déclaré tenir compte de
l'écoulement du temps mais seulement pour tolérer à titre précaire les travaux
exécutés sur le bâtiment, qui ne pourrait être reconstruit que dans ses
gabarits initiaux en cas démolition volontaire ou accidentelle. Il n'a pas
évoqué la péremption de trente ans. Cette décision, même si elle est antérieure
à la jurisprudence citée ci-dessus, ne peut pas être maintenue car la
péremption de trente ans est acquise faute de toute intervention de l'autorité
depuis l'exécution des travaux. Une intervention de l'autorité au-delà du délai
de trente ans ne pourrait pas se fonder sur la nécessité de protéger des
biens
de police au sens étroit tels que la sécurité et la santé des personnes. Il n'y
a pas non plus d'autres intérêts publics contraignants qui justifieraient cette
intervention car même réhaussée, la construction conserve l'apparence d'un
chalet d'alpage si bien que son insertion dans le paysage n'est en rien
modifiée.
Ainsi, à supposer que les travaux
ne puissent être mis au bénéfice d'une autorisation en application du droit et
de la pratique en vigueur au moment de leur exécution (art. 24 al. 2 aLAT), ils
doivent de toute manière être admis aujourd'hui car le droit de l'autorité d'en
ordonner la suppression est périmé. Il y a donc lieu d'annuler la partie
intitulée "Remarques" de la décision du 15 février 2013 et de la
réformer en ce sens que le bâtiment ECA 711 est au bénéfice de la situation
acquise.
15.
Vu ce qui précède, il n'y pas lieu d'examiner
plus avant les déclarations contradictoires du recourant sur l'utilité éventuelle
de la construction litigieuse pour son exploitation agricole.
16.
Le recours étant admis, l'arrêt sera rendu sans
frais. Obtenant gain de cause sur le principe, le recourant a droit à des
dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du Département de l'intérieur,
Service du développement territorial, du 15 février 2013, est annulée dans sa
partie intitulée "Remarques"; elle est réformée en ce sens que le
bâtiment ECA 711 est au bénéfice de la situation acquise. Elle est maintenue
pour le surplus.
III.
L'arrêt est rendu sans frais.
IV.
La somme de 2000 (deux mille) francs est allouée
au recourant Michel Tauxe à titre de dépens à la charge du Département de
l'intérieur, Service du développement territorial
Lausanne, le 19 août 2015
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.