vd_omni · CR.2008.0244 · 2009-05-15 · fr

X. c/Service des automobiles et de la navigation | Les directives 2007 de l'Association des Services des automobiles (ASA) relatives au perfectionnement des monitrices et moniteurs de conduite, entrées en vigueur le 1er janvier 2008, dérogent au principe de la non-rétroactivité car elles prévoient que les cours excédentaires effectués la dernière année de la période de formation 2003-2007 seront reportés à concurrence de 7 h seulement sur la période 2008-2012, alors que les directives précédentes ne posaient pas de limites à cet égard. Les conditions d'une telle dérogation ne sont pas remplies. En particulier, l'intérêt public à ce que le recourant (qui a suivi plus de 120 h excédentaires en 2007) suive des cours actualisés en 2008-2012 ne l'emporte pas sur son intérêt privé à ne pas perdre la quasi totalité de l'investissement important qu'il a engagé - de surcroît de bonne foi - dans ces cours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.05.2009 CR.2008.0244

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
15 mai 2009
Composition
Mme Danièle Revey,
présidente
; M. François Gillard et
M. Jean-Claude Favre, assesseurs; Mme Nathalie Neuschwander, greffière.
Recourant
X.________,
à 1.________, représenté par Me Marc CHESEAUX, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Service des
automobiles et de la navigation (SAN),
Objet
Recours X.________ c/ décision du SAN du 27
août 2008 (refus de report d'heures supplémentaires de cours de
perfectionnement)
Vu les faits suivants
A.
X.________, né en ********, est moniteur de
conduite (permis de conduire des catégories I [véhicules automobiles légers] et
IV [motocycles] depuis 1995 et des catégories II [véhicules lourds] et III [enseignement
de la théorie] depuis 2004).
B.
En sa qualité de moniteur de conduite, X.________ est
astreint au suivi d'un certain nombre de cours de perfectionnement
professionnel, calculés par périodes de cinq ans (1993-1997; 1998-2002;
2003-2007).
En substance (cf. consid. 2 infra), cette
obligation résultait jusqu'au
31 décembre 2007 de l'art. 59 al. 1 de l'ordonnance du 27 octobre 1976 réglant
l'admission des personnes et des véhicules à la circulation routière (OAC; RS
741.51). Cette disposition a été remplacée le 1
er
janvier 2008 par l'ordonnance
du 28 septembre 2007 sur l'admission des moniteurs de conduite et sur
l'exercice de leur profession (ordonnance sur les moniteurs de conduite; OMCo;
RS 741.522). Parallèlement, les directives n° 9 de du 19 novembre 1992 de
l'Association des Services des automobiles (ci-après: directives ASA 1992), définissant
les modalités de l'obligation de perfectionnement précitée, ont été remplacées
par de nouvelles directives n° 9 du
23 novembre 2007 (ci-après: directives ASA 2007), qui ont notamment entraîné un
durcissement des conditions de report sur la période quinquennale 2008-2012 des
heures de cours de perfectionnement professionnel effectuées.
C.
Le 21 décembre 2007, le Service des automobiles et
de la navigation (SAN) a transmis au moniteur de conduite X.________ un
décompte des heures obligatoires par groupes de matières (66 h au total), des
heures effectuées (230,5 h) et de la bonification (122,5 h) pour la période quinquennale
du 1
er
janvier 2003 au 31 décembre 2007. A cette occasion, le SAN
l'a informé en se référant au "
chiffre 8 des directives asa n° 9
"
que "
les monitrices et moniteurs de conduite qui au 31.12.2007
(prorata) justifient d'au moins sept heures de perfectionnement
supplémentaires, peuvent reporter au maximum une journée sur la prochaine
période de cinq années
". Dès lors, le SAN a crédité X.________ d'une
journée de 7 h pour la période 2008-2012.
D.
Le 30 décembre 2007, X.________ a écrit au SAN ce
qui suit:
"(…)
Malheureusement ce décompte, en ce qui concerne la 'bonification période
2003-2008', ne correspond pas aux directives 9 du 19 novembre 1992, lesquelles
restent valables jusqu'à la fin de la période 2008-2012 pour des moniteurs déjà
en exercice, puisque les nouvelles directives n'ont été signées que le 23
novembre 2007, alors que de nombreux moniteurs (moi, entre autres) avaient
fait, à grands frais, le nécessaire pour être à jour dès maintenant avec leurs
obligations de perfectionnement pour la prochaine période. En cela, je n'ai
d'ailleurs fait que suivre les conseils que mon association dispensait dans son
catalogue de cours 2007 (voir annexe).
Je relève donc, qu'à
l'exception du groupe de matières D (moto) pour lequel il me manque 6 heures
pour la période 2008-2012, je suis largement à jour avec tout le reste, ayant
fait preuve d'anticipation et d'esprit civique en respectant les règles qui
m'étaient imposées. Ceux qui imposent les règles les font appliquer avec une
extrême rigueur. Ils seraient bien inspirés de s'imposer à eux-mêmes la même
rigueur, et s'abstenir de changer leurs règles à la manière d'un coup d'Etat,
sans préavis et avec effet immédiat, ceci d'ailleurs en contradiction totale
avec les lois en vigueur dans notre Etat de droit (…)."
Le 8 janvier 2008, le SAN a répondu à X.________
que la Fédération romande des écoles de conduite (FRE) avait, par courrier de
mai 2007, mis en garde ses membres quant au report éventuel des heures de
formation effectuées durant l'année 2007, qu'une information avait été adressée
aux écoles professionnelles de moniteurs en août 2007 et qu'enfin l'Association
suisse des moniteurs de conduite avait été consultée dès le début du projet
d'élaboration de la nouvelle directive. Le SAN lui a encore indiqué que le
principe de l'égalité de traitement exigeait que les "
directives de l'ASA
"
soient appliquées uniformément par tous les cantons.
Par lettre du 20 mars 2008, X.________
est précisé au SAN qu'il ne contestait pas le décompte des heures de perfectionnement,
mais demandait le report de la totalité des heures effectuées en 2007 sur la
base des directives ASA 1992.
E.
Le 2 avril 2008, le SAN a requis de la Commission
d'assurance qualité en matière de formation professionnelle (CAQ) de
l’Association suisse des moniteurs de conduite qu'elle prenne position sur les
griefs de X.________, non sans avoir rappelé à cette commission que le moniteur
précité avait "
effectué ses heures de perfectionnement avant toute
communication officielle du nouveau régime entré en vigueur au 1
er
janvier 2008
" et que "
dès lors sur la base du principe de la bonne
foi, il apparaît correct d'accéder à sa demande.
"
Le 25 juin 2008, la CAQ a conclu au
rejet de la requête de X.________, lequel a alors demandé au SAN qu'une
décision formelle lui soit notifiée dans ce sens.
F.
Par décision du 27 août 2008, le SAN a refusé le
report de l'intégralité des heures de cours de perfectionnement effectuées par X.________
en application de l'art. 24 al. 2 OMCo (ordonnance entrée en vigueur pour
rappel 1
er
janvier 2008) qui prescrit que "
Les cantons
vérifient que les moniteurs de conduite enregistrés sur leur territoire
remplissent l'obligation de suivre les cours de perfectionnement. Ils
surveillent en outre les organisateurs de cours ainsi que le déroulement des
cours.
"
Le SAN a indiqué à X.________ à cette
occasion que seules 7 h de perfectionnement déjà effectuées, correspondant à un
jour de formation, étaient reportées sur la nouvelle période quinquennale
(2008-2012).
G.
Par acte du 23 septembre 2008, X.________ a saisi
la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal d'un recours
dirigé contre la décision du SAN du 27 août 2008 au terme duquel il conclut,
avec dépens, à la réforme de la décision attaquée en ce sens que le report sur
la période quinquennale 2008-2012 de l'intégralité des heures supplémentaires
de cours de perfectionnement effectuées en 2007 et 2008 est autorisé.
H.
Dans sa réponse du 30 octobre 2008, l'autorité
intimée a conclu au rejet du recours.
Le 11 décembre 2008, le recourant a
déposé un mémoire complémentaire.
Le 31 décembre 2008, le SAN a produit
de nouvelles déterminations.
Le 11 février 2009, le recourant a
complété son argumentation et le
24 février 2009, le SAN a transmis des pièces qu'il avait omis de produire à l'appui
de ses déterminations du 31 décembre 2008.
Le tribunal a statué par voie de
circulation
Considérant
en droit
1.
a) L'art. 27 de la Constitution fédérale (Cst.)
garantit l
a liberté
économique
(al. 1). Cette liberté
comprend notamment le libre
choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative
privée et son libre exercice
(al. 2).
Elle protège toute activité
économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production
d'un gain ou d'un revenu (
ATF 128 I 19
consid.
4c/aa p. 29). Elle peut être invoquée tant par les personnes physiques que par
les personnes morales (cf. le message du Conseil fédéral du 20 novembre 1996
relatif à une nouvelle Constitution fédérale, in FF 1997 I 1 ss, p. 179;
Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse,
vol. II, Berne 2000, n
o
605 p. 315)
.
L'art.
36 Cst. prévoit que toute
restriction d’un
droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves
doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent
sont réservés (al. 1).
Toute restriction d’un
droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la
protection d’un droit fondamental d’autrui (al. 2).Toute restriction d’un droit
fondamental doit être proportionnée au but visé (al. 3). L’essence des droits
fondamentaux est inviolable (al. 4).
Sont autorisées les mesures de
police, les mesures de politique sociale ainsi que les mesures dictées par la
réalisation d'autres intérêts publics (
ATF 125 I 322
consid.
3a p. 326; Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., n
os
684 ss
p. 351).
Sont en revanche prohibées les mesures de
politique économique ou de protection d'une profession qui entravent la libre
concurrence en vue de favoriser certaines branches professionnelles ou
certaines formes d'exploitation (
ATF 125 I 209
consid.
10a p. 221, 322 consid.
3a p. 326 et la jurisprudence
citée). La jurisprudence développée sous l'angle de l'art. 31 al. 2 aCst. est
également applicable sous celui de l'art. 27 Cst. (arrêt 2P.48/2000 du 27
juillet 2000, consid. 2b).
b)
L'activité de moniteur de conduite est protégée par la
liberté économique, de sorte que les restrictions y relatives doivent respecter
les conditions précitées.
En l'espèce,
le
recourant ne prétend pas que les exigences proprement dites régissant
l'exercice de sa profession, telles que l'obligation de suivre des cours de
perfectionnement, ne seraient pas conformes à l'art. 36 Cst.
Il conteste cependant la légitimité des dispositions transitoires
découlant des directives n° 9 de l'ASA quant au report des heures de cours
d'une période quinquennale à l'autre, au motif que ces dispositions déploient
des effets rétroactifs sans pour autant respecter les conditions d'une
exception au principe de la non-rétroactivité.
2.
a) L'art. 15 al. 3 de la loi fédérale du 19
décembre 1958 sur la circulation routière (LCR; RS 741.01) prévoit que celui
qui enseigne professionnellement la conduite de véhicules automobiles doit être
titulaire d'un permis de moniteur de conduite.
Selon l'art. 25 al. 2 let. c LCR, le
Conseil fédéral édicte des prescriptions concernant les moniteurs de conduite
et leurs véhicules
.
D’après l'art. 106 al. 1 LCR, le
Conseil fédéral arrête les prescriptions nécessaires à l'application de la
présente loi et désigne les autorités fédérales compétentes pour son exécution.
Il peut autoriser l'Office fédéral des routes (OFROU) à régler les modalités.
b) En vertu de cette délégation de
compétences législatives (et d'autres délégations résultant de l'art. 25 LCR régissant
différents aspects afférents au domaine de la circulation routière), le Conseil
fédéral a adopté une série d'ordonnances d'exécution, en particulier l'OAC et
l'OMCo, dans lesquelles il a imposé aux moniteurs de conduite l'obligation de
suivre des cours de perfectionnement.
aa) Ainsi, jusqu'au 31 décembre 2007,
cette obligation résultait de l'ancien art. 59 al. 1 OAC (RO 1976 2423 ss;
RO 1991 982 ss) dont la teneur était la suivante:
"
1
Dans
le courant de chaque période de cinq ans, le moniteur doit suivre des cours de
perfectionnement portant au moins sur les domaines suivants:
a.  Aspects psycho-pédagogiques de l'enseignement de la
conduite;
b.  Méthodologie de l'enseignement;
c.  Connaissances juridiques et techniques;
d.  Technique de la conduite;
e.  Sens de la circulation et perception des dangers.
(…)"
Cette disposition était précisée par
les directives ASA du 19 novembre 1992, intitulées "
Directives 9,
Perfectionnement des moniteurs de conduite
" et décrétées d'entente
avec l'Office fédéral de la police et le Comité national des moniteurs de
conduite. Ces directives entrées en vigueur le 1
er
janvier 1993
(ci-après: les directives ASA 1992) prévoyaient à leur chiffre 44:
"Report des
heures de perfectionnement
Les heures de
perfectionnement dans les différents groupes de matières peuvent être reportées
sur la période suivante lorsque
-    le perfectionnement exigé par groupes de matières
est dépassé durant la période de cinq ans;
-    les
heures supplémentaires ont été réalisées durant la dernière année de la période
des cinq ans."
bb) L'OAC a été modifiée par la
novelle du 28 septembre 2007 (RO 2007 5013) entrée en vigueur le 1
er
janvier 2008. A cette occasion, l'art. 59 OAC notamment a été abrogé;
simultanément, le Conseil fédéral a adopté l'OMCo, également entrée en vigueur
le 1
er
janvier 2008. Désormais, l'obligation pour les moniteurs
de conduite de suivre des cours de perfectionnement résulte du nouvel art. 22
OMCo qui dispose:
"
1
Les
titulaires d'une autorisation d'enseigner la conduite de la catégorie B doivent,
dès l'octroi de celle-ci, suivre dans le courant de chaque période de cinq ans
au moins cinq jours de sept heures de cours de perfectionnement dans les
domaines suivants:
a.    aspects
psychopédagogiques de l'enseignement de la conduite;
b.    méthodologie
de l'enseignement;
c.    connaissances
juridiques et techniques;
d.    technique
de la conduite:
e.    sens
de la circulation et perception des dangers;
f.     conduite
respectueuse de l'environnement et économe en énergies.
2
Les titulaires d'une autorisation
d'enseigner la conduite des catégories A et C doivent, par catégorie, suivre au
moins deux jours de sept heures de perfectionnement supplémentaires
spécifiques.
(…)"
L'art. 22 OAC est concrétisé par les
nouvelles directives ASA du 23 novembre 2007, intitulées "
Perfectionnement
professionnel des monitrices et moniteurs de conduite
", décrétées
d'entente avec l'Office fédéral des routes (OFROU) et l'organisation du monde
du travail responsable du brevet fédéral
"
moniteur/monitrice de conduite", remplaçant les directives sur le
même objet du 19 novembre 1992. Ces nouvelles directives (ci-après: les
directives ASA 2007) ont le contenu suivant:
"
5.5   Report des journées de formation continue
Les journées de formation continue ne peuvent
pas être reportées sur la période suivante.
(…)
8      Dispositions transitoires
8.1   Organisateurs
(…)
8.2   Monitrices et moniteurs de conduite
Les
monitrices et moniteurs de conduite qui au 31.12.2007 (prorata)
-      peuvent justifier d'au moins sept heures de cours
de perfectionnement supplémentaires, peuvent reporter au maximum une journée
sur la prochaine période de cinq années;
-      n'ont pas rempli leur obligation de formation continue,
reçoivent comme précédemment un délai supplémentaire de six mois en vue de
rattraper les heures manquantes. L'art. 26 al. 1 OMCo fait foi pour les
prochaines étapes de la procédure.
Les
cantons annoncent à la CAQ jusqu'au 31.03.2008 les reports autorisés.
9.     Entrée en vigueur
Ces directives entrent en
vigueur le 1
er
janvier 2008 et abrogent celles du
19 novembre 1992."
c) Ainsi, le législateur, soit
le Conseil fédéral, a certes édicté le principe de l'obligation pour
les moniteurs de suivre des cours de perfectionnement par
période
quinquennale, mais il n'a pas réglé la transition entre l'art. 59 aOAC
et l'art. 22 OMCo, pas plus que le report éventuel de ces cours d'une période
quinquennale à l'autre. Ces questions ont été traitées par les directives ASA
n° 9 édictées le
23 novembre 2007, soit peu avant l’entrée
en vigueur de l’OMCo le 1
er
janvier 2008.
Sur le fond, les directives ASA 2007
ont instauré un système qui exclut désormais le report de cours supplémentaires
sur la période quinquennale suivante (art.
5.5
directives ASA 2007). A titre transitoire, elles ont prévu que les cours de
formation continue supplémentaires effectués en 2007 (dernière année de la
période quinquennale) seraient comptabilisés à concurrence d'un jour de 7 h seulement
pour la période à venir 2008-2012, alors que les directives ASA 1992 ne
posaient pas de limites à cet égard (pour autant que les heures supplémentaires
aient été effectuées durant la dernière année de la période quinquennale).
Ce faisant, les directives ASA 2007
en vigueur depuis le 1
er
janvier 2008 ont adopté un régime
transitoire déployant des effets rétroactifs sur toute l'année 2007; en effet, elles
ont pour conséquence que les heures supplémentaires de perfectionnement
effectuées par le recourant en 2007 ne sont plus reconnues comme valables pour
la période quinquennale suivante, sous réserve d'une journée de 7 h.
3.
a) D'une manière générale, la rétroactivité est
considérée comme contraire au principe de la sécurité et de la prévisibilité du
droit. D'après la jurisprudence, il est cependant possible de déroger au
principe de non-rétroactivité des lois aux conditions cumulatives suivantes: il
faut que la rétroactivité soit expressément prévue par la loi
ou ressortir clairement de son
esprit
, qu'elle soit raisonnablement limitée
dans le temps, qu'elle ne conduise pas à des inégalités choquantes, qu'elle se
justifie par des motifs pertinents, c'est-à-dire qu'elle réponde à un intérêt
public plus digne d'être protégé que les intérêts privés en jeu et, enfin,
qu'elle respecte les droits acquis (
ATF 125 I 182
consid. 2b/cc p. 186;
119 Ia 254
consid. 3b p. 258 et les références citées).
b) Les modalités de report des
cours de perfectionnement effectués la dernière année de la période
quinquennale, avec effet rétroactif, ont été prévues par les directives
exclusivement et non pas par la LCR ou l'OMCo.
Selon
la
jurisprudence, les directives, à savoir des instructions données afin d'assurer
une application uniforme de dispositions légales, n'ont pas force de loi et, en
conséquence, ne lient ni les administrés, ni les tribunaux, ni même l'administration.
Elles ne constituent pas des normes de droit fédéral et ne sont pas
obligatoires pour le juge. Elles ne peuvent pas sortir du cadre fixé par la
norme supérieure qu'elles sont censées concrétiser, partant, à défaut de
lacune, ne peuvent prévoir autre chose que ce qui découle de la législation ou
de la jurisprudence (
ATF 121 II 473
consid.
2b p. 478;
117 Ib 225
consid. 4b
p. 231;
104 Ib 49
; Raymond
Spira, Le contrôle juridictionnel des ordonnances administratives en droit
fédéral des assurances sociales, in Mélanges Grisel, Neuchâtel 1983, p. 803
ss). Cela ne signifie toutefois pas que ces directives n'ont pas de portée
juridique, dans la mesure où elles sont l'expression des connaissances et
expériences de spécialiste avertis, soit de ce qui est considéré comme conforme
"aux règles de l'art" et nécessaire pour une bonne application de la
loi, de sorte que l'autorité ne saurait s'en écarter sans motifs particulier
(ATF 116 V 95 consid. 2b; 110 Ib 382 consid. 3b).
Les directives ASA 2007 ne
constituent donc pas une base légale formelle, ni même matérielle, nécessaire à
une dérogation au principe de non-rétroactivité. Toutefois, le principe du
report même des heures de perfectionnement d'une période à l'autre - qui
constitue en définitive un assouplissement des art. 59 aOAC et 22 OMCo - à
l'avantage des moniteurs de conduite - n'a pas été institué par la loi ou
l'ordonnance, mais également par les directives. On peut ainsi se demander sous
cet angle s'il ne pourrait être admis que les directives puissent également
prévoir une restriction - telle que la rétroactivité en cause - à cet avantage
qu'elles ont elles-mêmes introduit. La question souffre néanmoins de demeurer
indécise, dès lors qu'en l'espèce, d'autres motifs conduisent de toute façon à
dénier une exception au principe de la non-rétroactivité (cf. consid. d et e
infra).
c) La faculté de reporter les
heures supplémentaires se limitait à la dernière année de la période
quinquennale selon les directives ASA 1992, à savoir 2007. Le régime
transitoire découlant des directives ASA 2007, entré en vigueur le 1
er
janvier 2008, rétroagit ainsi stricto sensu sur une année, ce qui apparaît a
priori raisonnable.
Il sied néanmoins de relever qu'en
ne comptabilisant pas sur la période quinquennale suivante les heures de
perfectionnement supplémentaires effectuées par le recourant en 2007, partant
en le contraignant à refaire ces heures en 2007-2012, le régime transitoire des
directives ASA 2007 le pénalise pour toute cette période quinquennale.
d) Quoi qu'il en soit, la
rétroactivité résultant du régime transitoire découlant des directives ASA 2007
conduit à une inégalité de traitement choquante.
aa) En effet, le recourant, qui a
anticipé les exigences du perfectionnement requis sur la période suivante en
accumulant en 2007
122,5 heures supplémentaires de
cours
- qui sont non seulement coûteux mais suivis aux
dépens de son temps libre ou de l'exercice de son activité d'enseignement rémunérée
- se trouve placé dans la même situation (à une journée de cours près reportée
en 2008-2012) que le moniteur de conduite qui n'aurait effectué que le minimum
d'heures demandé.
bb) Cette importante inégalité est d'autant
moins admissible qu'aucune mauvaise foi ou négligence ne peut être reprochée au
recourant, contrairement à ce que soutient l'autorité intimée:
Le recourant s'est fondé sur des
directives en vigueur depuis 1993, soit depuis quinze ans, qui prévoyaient sans
restriction
un report automatique des heures accumulées
lors de la dernière année de la période de cinq ans en cause sur la suivante.
Or, aucun avertissement suffisant
n'a été formulé avant que le recourant ne commence à s'inscrire aux cours en
cause, puis à les effectuer en 2007.
Les directives ASA 2007 instituant
le régime transitoire litigieux n'ont été adoptées que le 23 novembre 2007,
soit peu avant l'entrée en vigueur de l'OMCo (
étant
précisé qu'à cette date, le recourant avait déjà pratiquement suivi tous les
cours supplémentaires litigieux, sous réserve des examens du cours ASA 1742 qui
ont eu lieu en décembre 2007). Le changement de régime n'a en outre pas été
précédé
d'une information préalable des autorités
compétentes à l'attention des destinataires de cette modification (dans ce
sens, ATF 9C_768/2007 du 2 juillet 2008 et réf. cit.). A cet égard, on constate
en particulier que dans sa première brochure des cours de perfectionnement 2007,
version imprimée au 14 décembre 2006, la Fédération romande des écoles de
conduite (FRE) a au contraire indiqué à ses membres que "
les heures
effectuées en supplément durant la dernière année de la période quinquennale sont
reportées pour la prochaine période
" (pièce n° 5 du bordereau du 23
septembre 2008), en rappelant le syst¿e alors en vigueur. La deuxième brochure
de la FRE pour 2007, datant de mai 2007 selon le SAN, relève dans le même sens que
ces heures supplémentaires "
devraient être reportées pour la prochaine
période
", en se bornant à préciser que cette question du report était
"
en discussion au sein de l'OFROU et n'est pas encore confirmée. Il se
peut que l'autorité fédérale n'accepte pas ce report d'heures
." A l'occasion
de cette deuxième parution, la FRE s'est ainsi contentée de faire part à ses
membres d'une incertitude plutôt que de formuler une réelle mise en garde, qui
de toute manière aurait été tardive dès lors qu'elle intervenait en cours
d'année 2007. Quant à l'information qui aurait été adressée dans ce sens aux
écoles professionnelles de moniteurs de conduite en août 2007, selon le SAN, elle
serait de toute façon tardive, à supposer même qu'elle soit parvenue au
recourant.
e) Sous l'angle des motifs pertinents
qui justifieraient une rétroactivité, il y a lieu de relever ce qui suit:
L'OFROU a voulu unifier la période
quinquennale 2003-2007 pour tous les cantons suisses afin qu'une nouvelle
période de cinq ans débute au 1
er
janvier 2008 dans l'ensemble de la
Suisse (v. information de la Fédération romande des écoles de conduite
répertoriée sous pièce n° 10 du bordereau du 23 septembre 2008). L'objectif du
Conseil fédéral, ou à tout le moins des autorités d'exécution, était, d'après
la lettre de la CAQ du 25 juin 2008, "
de répondre aux critères de
l'actualité et d'orientation vers l'objectif de la profession
", ces
buts ne pouvant être atteints "
qu'au travers d'un report minimal
d'heures de perfectionnement.
"
On ajoutera que
les directives ASA 2007 définissent ainsi le but du perfectionnement des
moniteurs et monitrices de conduite: "
de les inciter à discuter de
leurs expériences pratiques avec des spécialistes, de combler d'éventuelles
lacunes dans leur activité pratique, d'approfondir leurs connaissances
professionnelles, de leur communiquer de nouvelles connaissances et données,
ainsi que de les faire réfléchir à la formation de conduite des élèves
conducteurs respectueuse de l'environnement et adaptée aux circonstances
."
En l'état, la
définition de la période quinquennale n'a pas changé depuis le 1
er
janvier 2008. Le nombre d'heures de cours exigé a néanmoins passé de 66 h (2003-2007)
à 49 h (2008-2012, soit 35 h selon l'art. 22 al. 1 OMCo auxquelles
s'ajoutent cas échéant 14 h supplémentaires en vertu de l'art. 22 al. 2 OMCo),
si bien qu'il en résulte a priori un allégement, du moins du point de vue
quantitatif.
Selon la lettre du SAN du 31 décembre 2008,
la CAQ devait encore se prononcer sur la répartition par matières
des heures de cours prévues.
Cela étant, s'il
existe certes un intérêt public manifeste à ce que les moniteurs suivent des
cours de formation continue efficaces et actualisés régulièrement dans les
différents domaines prévus, on peut néanmoins difficilement soutenir qu'un
intérêt public majeur s'opposerait à la prise en considération de cours supplémentaires
effectués en 2007, dès lors que la formation continue suivie par le recourant
n'est pas obsolète - ayant été effectuée à bord de broche de la nouvelle
période quinquennale -, est bel et bien acquise et lui profite déjà. A titre de
comparaison, si le recourant avait rempli toutes les exigences découlant de
l'art. 22 OMCo au cours de l'année 2008 avec la conséquence qu'il serait libéré
de toute obligation jusqu'à fin 2012, il ne serait pas dans une situation sensiblement
différente. En revanche, le recourant a un intérêt privé important à ce que
l'ensemble des cours suivis en 2007 (et pas seulement une journée) soient pris
en considération compte tenu de l'investissement non négligeable, en temps et
en argent, qu'il a engagé dans ces cours. On relèvera
encore
que la question litigieuse ne se posera plus pour la période 2013-2017, le
report étant désormais exclu par le chiffre 5.5 des directives ASA 2007.
En bref, l'intérêt public à ce que
le recourant suive des cours actualisés en 2008-2012 ne l'emporte pas sur son
intérêt privé à ne pas perdre la quasi totalité de l'investissement important
auquel il a procédé - de surcroît de bonne foi - en 2007. La condition des
motifs pertinents n'est donc pas davantage réalisée.
Le recours devant ainsi être de
toute façon admis, on se dispensera d'examiner la question de l'atteinte à
d'éventuels droits acquis.
Enfin, on précisera encore qu'il
n'y a pas lieu de distinguer, parmi les 122,5 heures supplémentaires, les
cours de perfectionnement proprement dits et les cours de formation pour
devenir animateur et dispenser la formation complémentaire dans le cadre du permis
de conduire à l'essai, dès lors que cette distinction n'était pas opérée dans
les directives ASA 1992.
f) En conclusion, la rétroactivité
litigieuse ne respecte pas les conditions posées par la jurisprudence et la
décision attaquée doit être annulée. Les heures effectuées par le recourant en
2007 doivent être reportées sur la période quinquennale 2008-2012 aux
conditions posées par les directives ASA 1992, à savoir à raison de 122,5 h.
Le SAN devra ainsi rendre une nouvelle décision dans ce sens.
4.
Les considérants qui précèdent conduisent à
l'admission du recours aux frais de l'Etat. La décision attaquée doit être
annulée et le dossier renvoyé au SAN pour qu'il prenne une nouvelle décision
dans le sens du consid. 3f supra. Le recourant, qui a procédé par
l'intermédiaire d'un avocat, a droit à l'allocation de dépens, à charge de
l'autorité intimée.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision rendue par le SAN le 27 août 2008 est
annulée et le dossier renvoyé à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans
le sens des considérants.
III.
Les frais du présent arrêt sont laissés à la charge
de l'Etat.
IV.
L'Etat de Vaud, par la caisse du SAN, versera au
recourant une indemnité de 1'200 (mille deux cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 15 mai 2009
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.