vd_omni · GE.2013.0082 · 2013-09-04 · fr

X.________ Sàrl c/Service de la santé publique | Conditions auxquelles un tiers peut recourir contre une décision dont il n'est pas le destinataire matériel. En l'espèce, la décision en cause constate que l'impression de publicités pour le compte de médecins dentistes et de cliniques dentaires au dos des tickets de caisse émis par des supermarchés est contraire à la loi sur la santé publique. La société recourante loue de tels espaces publicitaires à une clinique dentaire. Dans ces circonstances, la société recourante dispose uniquement d'un intérêt économique à recourir. Cet intérêt est indirect. Il ne se trouve pas dans un rapport suffisamment étroit avec l'objet du litige pour l'autoriser à agir dans le cadre de la présente procédure, alors même que le destinataire matériel de la décision s'en est abstenu. Recours par conséquent irrecevable.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 04.09.2013 GE.2013.0082

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 4 septembre 2013
Composition
Mme Danièle Revey,
présidente
; M. Guy
Dutoit et M. François Gillard, assesseurs; M. Félicien Frossard, greffier.
Recourante
X.________ Sàrl,
à 1********, représentée par Me Jean-Noël JATON, avocat à
Lausanne-Pully,
Autorité intimée
Service de la santé
publique,
Objet
Interdiction de faire de la publicité
Recours X.________ Sàrl c/ décision du
Service de la santé publique du 2 avril 2013 considérant que la publicité
d'une clinique dentaire au verso de tickets de caisse est contraire à la loi
sur la santé publique
Vu les faits suivants
A.
X.________ Sàrl exploite une entreprise qui gère
des annonces publicitaires publiées au verso de tickets de caisses. Son modèle
d’affaire consiste à offrir des rouleaux aux supermarchés en contrepartie de
quoi elle peut céder des espaces publicitaires au dos de ceux-ci contre
rémunération des annonceurs.
B.
Y.________ SA et plus particulièrement sa
filiale de 2******** a utilisé des espaces cédés par X.________ Sàrl au dos des
tickets de caisse émis par les magasins Migros de Morges, Rolle, Cossonay et
Etoy, afin de promouvoir ses prestations durant la période allant des mois de juillet
à décembre 2012, en offrant un bon de réduction de 20 fr. à faire valoir sur
des traitements d’hygiène dentaire.
C.
Suite à plusieurs dénonciations de la Société
Vaudoise des Médecins-Dentistes, le Service de la santé publique (ci-après:
SSP) a adressé le 4 juillet 2012 une circulaire à l’ensemble des cliniques
dentaires et des médecins dentistes du canton, informant ceux-ci de
l’interdiction de procéder à l’impression de publicité au dos des tickets de
caisse distribués dans les supermarchés. Ce faisant, il leur a imparti un délai
au 31 décembre 2012 afin de mettre un terme à ce type de campagnes promotionnelles.
Dans un courrier du 16 novembre
2012, X.________ Sàrl a contesté auprès du SSP le contenu de ladite circulaire,
notamment le caractère illicite du type d’annonces qu’elle commercialise au dos
des tickets de caisse. Elle a également demandé à ce que le SSP revoie sa
position ou, à défaut, qu’il lui notifie une décision formelle avec indication
des voies de recours.
Dans une décision adressée à X.________
Sàrl le 2 avril 2013, le SSP a constaté que le procédé publicitaire litigieux
faisait état de rabais promotionnels sur des traitements d’hygiène dentaire alors
que la communication dans ce domaine devait se limiter à ce qui était
nécessaire à l’information du public. Il a en outre relevé que le support utilisé
était illicite dans la mesure où les tickets de caisse s’apparentaient à un
moyen de diffusion de la publicité à large échelle. Le dernier paragraphe de
cet envoi était formulé comme suit:
« Nous vous confirmons donc que l’annonce concernant les
cliniques dentaires Y.________ imprimée au verso des tickets de caisse de la
Migros de Morges, Rolle, Cossonay et Etoy contrevient à l’art. 82 de la Loi sur
la santé publique (LSP) et à l’art. 14 du Règlement sur l’exercice des
professions de la santé ».
D.
Par acte du 6 mai 2013, X.________ Sàrl a formé
recours devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(CDAP) en concluant, sous suite de frais et dépens, à l’admission du recours et
à l’annulation de la décision du 2 avril 2013. La société recourante affirme
disposer d’un intérêt digne de protection à ce que la décision attaquée soit
modifiée, dès lors que celle-ci l’empêche de contracter avec des cliniques
dentaires afin de mettre des espaces publicitaires à leur disposition. Sur le
fond, elle dénonce une restriction illicite de sa liberté économique. Seule une
annonce trompeuse ou tapageuse serait selon elle susceptible d’être proscrite
sur la base de la loi fédérale du 23 juin 2006 sur les professions médicales
universitaires (LPMéd; RS 811.11). Ce faisant, elle dénonce une incompatibilité
des dispositions légales et réglementaires vaudoises en matière de publicité avec
le droit supérieur ainsi qu’une inégalité de traitement entre les différents
prestataires de services dans le domaine médical. Elle souligne en particulier la
liberté d’action plus importante dont bénéficieraient les pharmaciens et les
opticiens, voire certaines cliniques dentaires qui font la promotion de leurs
services sur internet.
Dans ses déterminations du 19 juin
2013, l’autorité intimée conclut quant à elle à l’irrecevabilité, respectivement
au rejet du recours ainsi qu’à la confirmation de la décision attaquée. A titre
liminaire, elle conteste la qualité pour agir de la société recourante,
soulignant son absence d’intérêt digne de protection à voir annuler ou modifier
la décision querellée. Sur le fond, elle estime que le droit cantonal vaudois
reconnaît aux professionnels de la santé le droit de faire de la publicité -
dans le respect des limites posées par le droit fédéral et la Commission
fédérale de la concurrence - pour autant que celle-ci soit objective et n’induise
pas en erreur. Selon elle, le procédé publicitaire litigieux est illicite dans
la mesure où il fait état de rabais sur un produit d’appel et ne reflète pas la
complexité du système de facturation ultérieur des prestations médicales dans
le domaine dentaire. Il pourrait ainsi induire les patients en erreur et aurait
clairement pour objectif de générer une consommation excessive de prestations. A
ce titre, l’autorité intimée se réfère également au code de déontologie 2007 de
la Société suisse des médecins dentistes, lequel stipule notamment que les annonces
publicitaires doivent se limiter à ce qui est nécessaire à l’information du
public.
E.
La Cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
a) La décision litigieuse, fondée sur la loi du
29 mai 1985 sur la santé publique (LSP; RSV 800.1) et sur le règlement du 26
janvier 2011 sur l’exercice des professions de la santé (REPS; RSV 811.01.1),
peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal,
selon les art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
(LPA-VD; RSV 173.36). La qualité pour agir, en l’espèce, est définie à
l’art. 75 let. a LPA-VD (par renvoi de l’art. 99 LPA-VD): le recours est
recevable s’il est formé par une personne ayant pris part à la procédure devant
l’autorité précédente, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose
d’un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée.
b) En l’occurrence, l’intervention
de la société recourante est la conséquence d’une circulaire de l’autorité
intimée datée du 4 juillet 2012 et adressée à l’ensemble des cliniques
dentaires et des médecins dentistes du canton. Cette circulaire, dont la
société recourante n’était pas destinataire, reprenait les dispositions légales
et réglementaires applicables en matière de publicité dans le domaine des soins
dentaires, suite à la constatation de mauvaises pratiques récurrentes des
prestataires de soins en la matière. La décision querellée du 2 avril 2013, qui
ne fait que confirmer le contenu de ladite circulaire, n’a quant à elle été
prise et notifiée à la société recourante qu’après que celle-ci l’a expressément
requis auprès de l’autorité intimée. Elle retient pour l’essentiel que l’impression
de publicités pour le compte de Y.________ SA au verso des tickets de caisse
distribués en supermarché constitue un procédé publicitaire illicite car contraire
à l’art. 82 LPS et à l’art. 14 REPS.
Ce faisant, elle se fonde essentiellement sur les dispositions qui
limitent la liberté économique dont jouissent les professionnels de la santé en
ce qui a trait au contenu et au mode de diffusion des messages publicitaires
concernant les prestations de soins qu’ils proposent. La décision, bien que
formellement adressée à la société recourante, concerne ainsi en premier lieu
la situation juridique de ses clients, et en particulier, celle de Y.________
SA.
2.
a) Dans la jurisprudence fédérale, le tiers qui
entend recourir contre une décision prise au détriment présumé de son
destinataire, et qui entend appuyer la position de celui-ci sur la base de ses
propres intérêts est qualifié de “tiers agissant en faveur du destinataire de
la décision“ (on parle en allemand, dans la procédure de recours, de
“Drittbeschwerde pro Adressat“; cf.
Isabelle Häner
, Die Beteiligten im
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, Zurich 2000, ch. 761 ss). Dans
cette éventualité, sauf s'il a lui-même certains droits ou s'il est autorisé à
recourir par une disposition spéciale, le tiers doit bénéficier d'un intérêt
propre et direct, soit d'un intérêt se trouvant, avec l'objet du litige, dans
un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération; à défaut, sa
qualité pour recourir doit être niée (ATF 131 V 298 consid. 4; 130 V 560
consid. 3.5;
Fritz
Gygi
, Vom Beschwerderecht in der Bundesverwaltungsrechtspflege, in: Recht
1986, p. 10 ss; cf. aussi
Isabelle
Häner
, op. cit., ch. 766 ss;
Benoìt Bovay
, Procédure
administrative, Berne 2000, p. 356; arrêt du Tribunal fédéral 2A.309/1993 du 26
octobre 1995). Un tel intérêt n’est présent que si le tiers est susceptible de
subir un dommage direct du fait de la décision litigieuse; un simple intérêt
indirect, par exemple de nature économique ne suffit en revanche pas à
justifier la levée ou la modification de la décision attaquée
(arrêt du Tribunal fédéral 1C_260/2009 du 6 octobre 2009 consid. 4.2;
ATF 134 V 153 consid. 5.3; 133 V 188 consid. 4.3.3; 130 V 560 consid. 3.5 s. et
4 et références citées). A ce titre, la jurisprudence retient notamment qu’il
est douteux qu’un architecte dispose d’un intérêt personnel digne de protection
et indépendant de celui du maître de l’ouvrage à obtenir l’annulation du refus
de permis de construire (arrêt du TA neuchâtelois du 14 août 1987, p. 259). Il
en va de même de celui qui fait valoir être touché tant sur le plan financier
que sur le plan de l’organisation par la fermeture d’une entreprise
(carrosserie) avec laquelle il avait des relations commerciales importantes,
faute d’être touché plus que quiconque par la décision attaquée (Décision de la
Direction bernoise des constructions du 2 novembre 1989, JAB 1990, p. 224 ss).
La doctrine estime quant à elle que
l’absence de contestation de la décision par son destinataire matériel exclut
en principe la possibilité pour le tiers de recourir sauf à considérer l’existence
d’un intérêt juridiquement protégé propre, direct et indépendant
(
René
Rhinow/Heinrich Koller/Christian Kiss/Daniela
Thurnherr/Denise Brühl-Moser
, Öffentliches Prozessrecht, 2
ème
éd., Bâle 2010, n° 1568; F
RITZ
G
YGI
,
op. cit., p. 10 s., 13; F
RITZ
G
YGI
, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2
ème
éd., Berne 1983, p.
161 s.; cf. également B
ERNHARD
W
ALDMANN
, in:
Niggli/Uebersax/Wiprächtiger
[éd.], Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, 2
ème
éd., Bâle
2011, n° 28 ad art. 89).
D’autres auteurs considèrent que les
actions déposées en faveur du destinataire de la décision qui renonce lui-même
à recourir sont irrecevables, lorsque le tiers poursuit des intérêts similaires
à celui du destinataire de la décision (V
ERA
M
ARANTELLI
-S
ONANINI
/S
AID
H
UBER
,
in:
Waldmann/Weissenberger
[éd.],
Praxis-kommentar VwVG, Zurich 2009, n° 34 ad art. 48) et vise un objectif que
seul ce dernier est en mesure d’atteindre (H
ANS-JÖRG
S
EILER
, in:
Seiler/von Werdt/Güngerich
[éd.], Stämpfli Handkommentar,
Bundesgerichtsgesetz [BGG], Berne 2007, n° 29 ad art. 89;
André M
OSER
/Michaël B
EUSCH
/Lorenz K
NEUBÜHLER
,
Prozessieren
vor dem Bundesverwaltungsgericht,
Bâle 2008, n° 2.78 note 232). Considérant que le destinataire peut librement
disposer de l’objet du litige, un recours déposé contre la volonté de ce
dernier peut en effet être perçu comme problématique (I
SABELLE
H
ÄNER
, op. cit., ch. 766 ss).
b)
En
l’occurrence, l’interdiction litigieuse vise en première ligne les cliniques
dentaires et les médecins dentistes, dès lors que ce sont eux qui définissent
leur mode de communication avec l’extérieur. On peut ainsi s’interroger sur la
légitimité de la société recourante à se plaindre en faveur de ses clients de
ce que la réglementation vaudoise en matière de publicité qui prévaut pour les
professionnels de la santé serait trop restrictive ou incompatible avec le
droit fédéral.
Les relations qui unissent la
société recourante au destinataire matériel de la décision litigieuse sont en
l’espèce de nature contractuelle dans la mesure où X.________ Sàrl gère les
annonces publiées au verso des tickets de caisse par lesquels Y.________ SA
assure la promotion de ses services. La société recourante ne peut donc se
prévaloir que d’un intérêt économique à contester la décision limitant les
formes de publicité admises pour les professionnels de la santé. A ce titre, il
n’est pas anodin de constater que l’atteinte à la liberté économique dont elle
se prévaut dans ses écritures est pour l’essentiel déduite de celle
prétendument subie par le destinataire de la circulaire litigieuse. Or, on
peine à discerner en quoi la société recourante serait davantage touchée par
cette interdiction que n’importe quel autre prestataire de services
publicitaires susceptible de contracter avec des entreprises actives dans le
domaine médical. Force est ainsi de constater que l’intérêt économique dont
elle se prévaut n'est qu'indirect. Il ne se trouve pas dans un rapport
suffisamment étroit avec l’objet du litige pour l’autoriser à agir dans le
cadre de la présente procédure, alors même que le destinataire matériel de la
décision s’en est abstenu. Comme le relève pertinemment l’autorité intimée, le
fait que des dispositions légales et réglementaires poursuivant un but de
police de santé publique limitent la marge de déploiement économique de la
recourante ne saurait donner à cette dernière un intérêt direct, concret et
digne de protection afin de contester une décision qui ne fait que reprendre
une circulaire récapitulative qui ne lui était initialement pas même adressée.
3.
Vu ce qui précède, le recours doit être déclaré
irrecevable avec suite de frais à la charge de la société recourante sans qu’il
ne soit nécessaire de statuer sur le fond du litige
. Il
n’y a en outre pas lieu d’allouer de dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est irrecevable.
II.
Un émolument judiciaire de 500 (cinq cents)
francs est mis à la charge de la société X.________ Sàrl.
III.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 4 septembre 2013
La présidente:                                                                                           Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.