vd_omni · CCST.2005.0002 · 2005-10-07 · fr

Communes de Corsier-sur-Vevey et de St-Légier-La Chiésaz/Conseil d'Etat et Grand Conseil du Canton de Vaud | Les griefs adressés à un acte normatif doivent en principe être contenus dans la requête elle-même. On peut admettre qu'ils le soient dans la réplique, lorsque la Cour ordonne un second échange d'écritures, mais seulement dans la mesure où les déterminations de l'autorité intimée y donnent lieu. Les conclusions et moyens qui auraient déjà pu être présentés dans le délai de requête ne sont pas recevables après son échéance (consid. 5e in fine).

Vaud Tribunal cantonal Cour constitutionnelle 07.10.2005 CCST.2005.0002

CANTON DE VAUD
Cour
constitutionnelle
COUR CONSTITUTIONNELLE
___________________________________
Arrêt du 7 octobre 2005
__
_________________
Composition :              M. Philippe Gardaz, président; MM. Jean-Luc
Colombini, François Kart, Alain Zumsteg, Pierre-Yves Bosshard, juges;
Mme
Monti, greffier-substitut
Requérants :
1.
Commune de Corsier-sur-Vevey
2.
Commune de Saint-Légier – La Chiésaz
représentées
par Lucien Masmejan, avocat à Lausanne
Autorité
intimée :
Grand Conseil
Autorité
concernée :
Conseil d'Etat
__________________________________
Objet :                           Décret
du Grand Conseil sur le secteur électrique, du 5 avril 2005
Vu les faits suivants
:
A.
Le 5 avril 2005, le
Grand Conseil a adopté un décret sur le secteur électrique (ci-après : le
décret). Ce texte normatif a pour but d'instituer dans le Canton de Vaud un
monopole de droit cantonal concernant la distribution et la fourniture de
l'électricité, dans le but d'assurer un service public de qualité (titre I,
art. 1). Il s'applique à l'ensemble du territoire vaudois et à toutes les
entreprises d'approvisionnement en électricité actives dans le canton (art. 2).
Le décret détermine les autorités compétentes (titre II), les conditions
d'octroi de concessions (titre III), le raccordement des consommateurs (titre
IV), les règles générales sur les tarifs (titre V), le régime des émoluments
cantonaux et des indemnités communales (titre VI). L'article 23 du décret
prévoit en particulier que l'usage du sol communal donne droit à un émolument
fixé par un règlement du Conseil d'Etat, tenant compte, notamment, de l'emprise
au sol. Dans les dispositions transitoires et finales (titre VII), il est
notamment prévu que, simultanément avec la perception des émoluments prévus à
l'article 23, les ristournes communales soient abolies (art. 25). En outre, le
décret sera abrogé lors de l'entrée en vigueur de la législation fédérale sur
l'approvisionnement en électricité, mais au plus tard après cinq ans, le Grand
Conseil pouvant toutefois décider de sa prolongation (art. 30 al. 2).
Le
décret a été publié le 22 avril 2005 dans la Feuille des avis officiels du
Canton de Vaud (FAO).
B.                    a)
Par requête du 12 mai 2005, les communes
de Corsier-sur-Vevey et de Saint-Légier – La Chiésaz ont conclu à l'annulation
du décret; elles ont aussi requis l'octroi de l'effet suspensif.
b)
A réception de la requête, le magistrat instructeur a confirmé que la requête
suspendait l'entrée en vigueur du décret (art. 7 de la loi sur la juridiction
constitutionnelle [ci-après LJC, RSV 173.32]).
c)
Par écriture du 8 juin 2005, le Conseil d'Etat s'est rallié aux déterminations
du Grand Conseil.
d)
Dans sa réponse du 13 juin 2005, le Grand Conseil a conclu au rejet de la
requête dans la mesure où elle est recevable.
e)
Les requérantes ont complété leurs moyens par réplique du 28 juin 2005 et
l'autorité intimée a fait de même par duplique du 12 juillet 2005. Les
requérantes ont déposé d'ultimes déterminations le 22 juillet 2005.
C.
La Cour a rendu son
arrêt à l'unanimité et a renoncé à tenir une audience (art. 14 LJC).
Considérant
en droit
1.
La Cour
constitutionnelle examine d'office et librement la recevabilité des requêtes
dont elle est saisie.
a)
Le décret attaqué est un acte contenant des règles de droit, adopté par une
autorité cantonale. La cour de céans peut donc contrôler la conformité du
décret au droit supérieur (art. 3 LJC).
b)
Le contrôle a été requis dans les vingt jours dès la publication du décret
(art. 5 al. 1 LJC).
c)
Le requérant doit invoquer la violation de règles de droit de rang supérieur et
préciser en quoi consiste la violation (art. 8 LJC). La Cour limite son examen
aux griefs invoqués par le requérant, sauf s'il apparaît que l'acte attaqué est
manifestement contraire au droit de rang supérieur (art. 13 LJC). Ces griefs
doivent en principe être contenus dans la requête elle-même (art. 31 al. 2 de
la loi sur la juridiction et la procédure administratives [LJPA, RSV 173.36]),
par renvoi de l'art. 12 al. 2 LJC). On peut admettre qu'ils le soient dans la réplique,
lorsque la Cour ordonne un second échange d'écritures (art. 44 al. 3 LJPA),
mais seulement dans la mesure où les déterminations de l'autorité intimée y
donnent lieu. Les conclusions et moyens qui auraient déjà pu être présentés
dans le délai de requête ne sont pas recevables après son échéance (cf. dans ce
sens, en matière de recours de droit public, ATF 128 I 136, c. 1.4 pp. 139-140;
ATF 122 I 70, c. 1c p. 74 = JT 1997 I 392; ATF 118 Ia 305, c. 1c p. 308 et réf.
citées = JT 1994 I 630). Cette exigence est le corollaire nécessaire de
l'article 13 LJC (pouvoir d'examen limité aux griefs invoqués par le requérant)
si l'on veut garantir le principe de célérité voulu par le législateur (cf. BGC
2004, séance du 15 septembre 2004, p. 3666).
En
l'occurrence, après le dépôt de la réplique, un délai au 22 juillet 2005 a été
accordé aux requérantes pour "compléter leurs déterminations au sujet des
nouvelles pièces produites par le Grand Conseil", soit les transcriptions
provisoires des séances parlementaires des 8 mars, 15 mars et 5 avril 2005. Les
requérantes ont produit un mémoire invoquant une atteinte au principe de la
sécurité du droit, ainsi qu'une violation des principes de la bonne foi et de
la proportionnalité en relation avec l'absence de régime transitoire. Ces
moyens sortent clairement du cadre d'une simple détermination sur les documents
nouveaux produits par l'autorité intimée et le délai imparti n'autorisait pas
les requérantes à entamer un troisième échange d'écritures après le dépôt de la
duplique du Grand Conseil. Partant, le mémoire du 22 juillet 2005 est
irrecevable et doit être écarté du dossier.
2.                     a)
Les requérantes sont des communes
vaudoises, de sorte qu'au contraire des particuliers, elles n'ont pas à
invoquer un "intérêt digne de protection" pour agir contre un acte
cantonal (art. 9 al. 1 LJC; Moritz, Contrôle des normes : la juridiction
constitutionnelle vaudoise à l'épreuve de l'expérience jurassienne, in RDAF
2005 I 20-21). En revanche, elles doivent faire valoir une violation de leur
autonomie (art. 9 al. 2 litt. c LJC). Il ressort des travaux préparatoires que
"de longue date, la jurisprudence du Tribunal fédéral permet à une commune
de contester un arrêté cantonal par la voie du recours de droit public
lorsqu'elle fait valoir une violation de son autonomie. Il se justifie d'ouvrir
dans la même mesure l'accès à la Cour et de permettre à une commune de
contester la légalité d'une norme cantonale qui violerait son autonomie. (…) En
revanche, le Conseil d'Etat n'entend pas permettre aux communes de saisir la
Cour lorsque leur autonomie n'est pas en jeu" (BGC 2004, séance du 15
septembre 2004, p. 3656). Il en résulte que la qualité pour agir des communes
auprès de la Cour constitutionnelle doit être définie de la même manière que pour
agir devant le Tribunal fédéral par recours de droit public fondé sur la
violation de l'autonomie communale.
Selon
la jurisprudence fédérale, une commune a qualité pour agir en invoquant une
violation de son autonomie lorsque la décision attaquée l'atteint en tant que
détentrice de la puissance publique. La question de savoir si, dans un domaine
juridique particulier, la commune jouit effectivement de l'autonomie qu'elle
invoque ne se rapporte pas à la recevabilité du recours, mais à son bien-fondé
(ATF 124 I 223, c. 1b p. 226, rés. JT 2001 I 30). La commune peut aussi
invoquer la violation d'autres droits constitutionnels tels que l'interdiction
de l'arbitraire, le principe d'égalité ou le principe de proportionnalité, à
condition que ces griefs se trouvent en relation étroite avec celui de la
violation de l'autonomie communale (arrêt du Tribunal fédéral du 12 janvier
2001 dans la cause 1P.524/2000, c. 1; ATF 116 Ia 252, c. 3b = JT 1992 I 5).
b)
En l'espèce, les
requérantes soutiennent que l'installation et l'exploitation d'un réseau
électrique impliquent un usage accru du domaine public communal et nécessitent
une concession d'usage accru. L'institution par le législateur d'un monopole de
droit cantonal priverait les communes de toute autonomie dans la gestion de
leur domaine public et des services industriels. En laissant au Conseil d'Etat
la compétence de fixer l'émolument communal pour l'usage du sol, l'article 23
du décret priverait les communes de leur autonomie concernant la valorisation
de leur domaine public. L'abolition des redevances et ristournes perçues par
les communes (art. 25 du décret) porterait aussi atteinte à leur autonomie dans
la mesure où ces ristournes constituaient une indemnité pour la concession de
leur domaine public.
Ces griefs sont recevables en tant
qu'ils invoquent l'autonomie communale en matière de gestion du domaine public.
c)
Les requérantes observent
ensuite que le monopole de droit institué par le décret constitue une atteinte
particulièrement grave à la liberté économique.
A supposer que les requérantes aient
voulu former ici un grief, il doit être écarté dès lors qu'il n'est pas en
stricte relation avec l'autonomie communale.
d)
Les requérantes invoquent
une violation du principe de proportionnalité. Selon elles, le fait de priver
les communes de leur autonomie dans le domaine litigieux, en particulier en
supprimant leur faculté de fixer librement les ristournes et émoluments
destinés à compenser l'utilisation de leur domaine public, ne servirait pas le
but visé par le décret; pour respecter leur autonomie, le décret aurait dû se
limiter à instaurer une surveillance cantonale.
Le
moyen est articulé en étroite relation avec le grief de violation de
l'autonomie communale, de sorte qu'il est formellement recevable.
e)
En revanche, le grief de violation du principe de l'intérêt public doit être
écarté. Les requérantes invoquent en effet ce moyen par rapport à leurs
intérêts financiers et non en fonction de leur autonomie.
Il
en est de même du grief relatif à l'absence de réglementation transitoire.
Certes, doctrine et jurisprudence déduisent du principe de la bonne foi et de
la proportionnalité que les modifications du droit ne sont admissibles, dans
certaines circonstances, que moyennant le respect d'un certain délai
transitoire (Moor, Droit administratif I, 2
e
éd., Berne 1994, pp.
176 ss et réf. citées). Toutefois, le grief n'est en l'espèce pas étroitement
lié à celui de violation de l'autonomie communale. Les deux communes invoquent
en effet l'intérêt financier lié au risque de perte des avantages résultant des
conventions déjà passées, qui ressortit plutôt à la garantie de la propriété ou
de la liberté économique. Tel que présenté, le grief se révèle irrecevable.
f)
Enfin, les requérantes voient une violation du principe de la légalité (art. 5
al. 1 de la Constitution fédérale, RS 101) dans l'absence de toute précision au
sujet de l'émolument auquel l'usage du sol communal donnera droit (art. 23 al.
1 du décret). A ce stade, le moyen se révèle prématuré. Le défaut de base
légale suffisante ne peut être formulé, cas échéant, qu'à l'encontre du
règlement fixant cet émolument et non contre le décret législatif qui prévoit
ledit règlement. Au demeurant, le grief n'est pas étroitement lié à la
violation de l'autonomie communale. Il est donc également irrecevable.
3.
Aux termes de
l'article 50 alinéa 1 Cst féd., l'autonomie communale est garantie dans les
limites fixées par le droit cantonal. Il s'agit donc d'une institution de droit
cantonal, qui n'existe que si et dans la mesure où celui-ci la consacre (ATF
131 I 91, c. 2; Auer, Malinverni et Hottelier, Droit constitutionnel suisse,
vol. I, Berne 2000, p. 728 n° 2023). Selon la jurisprudence fédérale, la
commune bénéficie de la protection de son autonomie, par le biais du recours de
droit public, dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de manière
exhaustive et dans lesquels il lui laisse une liberté de décision relativement
importante ("relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit"), soit en lui
attribuant la compétence d'édicter et d'appliquer ses propres prescriptions,
soit en lui réservant une latitude équivalente dans l'application du droit
cantonal ou fédéral. L'existence et l'étendue de l'autonomie communale dans une
matière concrète sont déterminées essentiellement par la constitution et la
législation cantonales, voire exceptionnellement par le droit cantonal non
écrit et coutumier (arrêt du Tribunal fédéral du 4 avril 2003 dans les causes
2P.70/2003 et 2P.114/2001, c. 5.1; arrêt du Tribunal fédéral du 28 octobre 2002
dans la cause 2P.107/2002, c. 2.1, et les réf. citées; ATF 128 I 3, c. 2a; ATF
108 Ia 188, c. 3). Comme le droit cantonal détermine l'existence et la teneur
de l'autonomie communale, le champ et la portée de celle-ci peuvent être
changés au gré des modifications législatives. Le législateur cantonal ne peut
toutefois restreindre l'autonomie communale que s'il ne touche pas à des
attributions directement garanties par la constitution cantonale (ATF 119 Ia
285, c. 4 c = JT 1995 I 421; ATF 117 Ia 352, c. 4 b = JT 1993 I 417; Auer,
Malinverni et Hottelier, op. cit., p. 732 n° 2029). Par conséquent, lorsque la
violation alléguée résulterait d'un acte normatif adopté par le Grand Conseil,
comme c'est le cas en l'espèce, il faut d'abord se demander si la nouvelle
législation porte effectivement atteinte à des attributions des communes
découlant directement de la constitution cantonale. Si tel n'est pas le cas, la
restriction contestée ne constitue pas une violation de l'autonomie communale,
mais une légitime limitation de celle-ci.
4.                     a)
Les requérantes invoquent une violation
de l'article 139 lettre a de la Constitution vaudoise (Cst VD, RSV 101.01), qui
garantit l'autonomie communale notamment dans la gestion du domaine public et
du patrimoine communal. L'installation et l'exploitation d'un réseau électrique
impliquent un usage accru du domaine public communal, qui nécessite une
concession d'usage accru. Pour cette raison, les services industriels relèvent
de la compétence communale, laquelle est expressément réservée à l'article 2
alinéa 2 lettre f de la loi sur les communes (LC, RSV 175.11). En conséquence,
l'institution d'un monopole de droit cantonal en matière de fourniture et de
distribution d'électricité constituerait une violation de l'autonomie des
communes dans la gestion de leur domaine public et des services industriels.
b)
L'article 91 alinéa 1 Cst féd. confère à la Confédération la compétence de
légiférer sur le transport et la livraison de l'électricité. Les cantons sont
compétents pour légiférer dans ce domaine dans la mesure où la Confédération
n'a pas fait usage de sa compétence (ATF 129 II 497, c. 5.1 p. 520). L'article
89 alinéa 1 Cst féd. impose toutefois à la Confédération et aux cantons, dans
les limites de leurs compétences respectives, de s'employer à promouvoir un
approvisionnement énergétique suffisant, diversifié, sûr, économiquement
optimal et respectueux de l'environnement.
En
droit vaudois, l'article 56 Cst VD invite l'Etat et les communes à inciter la
population à l'utilisation rationnelle et économe des ressources naturelles,
notamment de l'énergie (al. 1), et à veiller à ce que l'approvisionnement en
eau et en énergie soit suffisant, diversifié, sûr, économiquement optimal et
respectueux de l'environnement (al. 2).
Par
ailleurs, l'article 139 Cst VD précise que les communes disposent d'autonomie,
en particulier dans la gestion du domaine public et du patrimoine communal
(litt. a), l'administration de la commune (litt. b), la fixation, le
prélèvement et l'affectation des taxes et impôts communaux (litt. c),
l'aménagement local du territoire (litt. d), l'ordre public (litt. e) et les
relations intercommunales (litt. f).
Il
convient de déterminer la portée d'une telle disposition.
c)
A la lecture des travaux préparatoires, il n'apparaît pas que le constituant
ait voulu empêcher le législateur cantonal d'adopter des règles qui pourraient
restreindre l'autonomie communale dans les domaines précités, en d'autres
termes qu'il ait voulu cristalliser les attributions communales, fixer un statu
quo dans la répartition des compétences cantonales et communales auquel seul le
constituant aurait pu toucher. Le but de l'article 139 Cst VD était beaucoup
plus pragmatique et plus étroit. Il s'agissait en effet, par l'adoption d'une liste
non exhaustive des domaines où les communes disposent d'autonomie, de clarifier
les cas où le moyen tiré de la violation de l'autonomie communale est invocable
devant le Tribunal fédéral. Le rapport de la Commission 6 à l'Assemblée
constituante (séance du 30 juin 2000, pp. 14-15 ad art. 6.1.4, pour l'essentiel
semblable à l'actuel article 139 Cst VD) relevait que "le but de la
disposition introduite est ainsi de permettre aux communes de savoir que, dans
les domaines mentionnés d'une façon non exhaustive, elles disposent de cette
autonomie et qu'elles ont donc qualité pour agir devant le Tribunal fédéral.
Celui-ci, dans ces domaines, n'aura ainsi plus à analyser la réglementation
cantonale pour déterminer si le recours de la commune est recevable ou non (…).
Il va de soi que le fait qu'une commune puisse ainsi arguer de son autonomie
dans tel ou tel domaine ne signifie pas que sa prétention est bien fondée. Cela
signifie seulement qu'elle a qualité pour invoquer son autonomie, que son
action est ainsi recevable et qu'il appartiendra ainsi aux autorités
judiciaires de juger si cette autonomie a été ou non respectée, les décisions
de la commune devant naturellement respecter autant le droit fédéral, cantonal
que communal (…)".
Les
débats se sont principalement concentrés sur la portée de la norme proposée
quant au pouvoir d'examen du Tribunal fédéral (Assemblée constituante,
Bulletins de séance du 22 septembre 2000, pp. 35 ss ad art. 6.1.4, et du 25
janvier 2002, pp. 68 ss ad art. 156 – identique à l'actuel art. 139 Cst VD). Le
constituant Haldy a précisé à cet égard que "l'autonomie signifie
simplement qu'il y a une liberté d'appréciation, mais dans le cadre du respect
du droit fédéral et cantonal" (Bulletin de séance du 22 septembre 2000, p.
42) et que "maintenant, le Tribunal fédéral doit disséquer les textes
légaux pour savoir s'il y a ou non liberté d'appréciation, s'il y a ou non
autonomie. Avec notre disposition, il n'aura plus à le faire, il devra admettre
que le constituant vaudois a voulu que dans ces domaines, (…) il y ait liberté
d'appréciation, et il pourra ainsi examiner les griefs qui seront soulevés par
la commune. Cela ne préjuge en rien du recours au fond, mais cela assure la
commune de pouvoir faire trancher son litige sur le grief d'autonomie"
(Bulletin de séance du 25 janvier 2002, pp. 72-73). Le constituant Piguet,
minorisé, estimait pour sa part qu'une telle disposition était inutile (op.
cit., p. 74). Quant au constituant Blanc, il a relevé qu' "heureusement la
commission a pris la précaution de dire non pas 'Les communes sont autonomes
dans les domaines de …', mais dire 'Les communes disposent d'autonomie'
qu'elles devront partager selon le droit, soit avec la Confédération, soit avec
le Canton" (Bulletin de séance du 22 septembre 2000, p. 40).
Il
ressort de ces considérations que, pour le constituant vaudois, la notion
d'"autonomie" revêt la même acception large que pour le Tribunal
fédéral (supra, c. 3; cf. également Assemblée constituante, Bulletin de séance
du 22 septembre 2000, pp. 35 ss ad art. 6.1.4). Certes, l'article 139 Cst VD
implique que les autorités cantonales laissent aux communes dans les domaines
énumérés un pouvoir de décision relativement important (Haldy, L'organisation
territoriale et les communes, in Pierre Moor [éd.], La Constitution vaudoise du
14 avril 2003, Berne 2004, p. 295). Dans le même temps, la garantie que les
communes disposent d'"autonomie" notamment dans les domaines précités
est très générale, d'une part parce qu'on admet déjà qu'il y a autonomie lorsque
la commune dispose d'un pouvoir d'appréciation dans l'application du droit
fédéral ou cantonal et d'autre part en raison de l'étendue des domaines tels
que la gestion du domaine public ou l'aménagement du territoire. En d'autres
termes, on conçoit difficilement qu'une loi cantonale puisse vider de toute
substance une garantie aussi vague. Pratiquement, les communes n'ont donc que
peu de chances de succès lorsqu'elles attaquent directement une loi cantonale
(Auer, Malinverni et Hottelier, op. cit., pp. 102 s. n° 301). Ainsi conçue,
l'autonomie communale apparaît essentiellement comme une arme de défense des
communes dans l'application du droit; en ce qui concerne la compétence
législative, on ne peut que constater que la Constitution vaudoise n'en garantit
aucune aux communes.
d)
On peut donner acte aux requérantes du fait que l'installation de lignes ou
canalisations électriques implique un usage accru du domaine public communal,
de sorte que sous cet angle, l'institution du monopole cantonal peut limiter
l'autonomie des communes. Toutefois, il s'agit là d'une atteinte très
restreinte. Ces installations ont un caractère accessoire et ne déterminent pas
l'usage, l'aménagement, l'affectation du domaine public communal : les communes
conservent un pouvoir de décision important et conservent la maîtrise du
domaine public. Par ailleurs, le réseau est pour l'essentiel déjà mis en place
et convient à la population (cf. Exposé des motifs et projet de décret sur le
secteur électrique, janvier 2005, p. 18 ad art. 11), et les entreprises
concessionnaires initiales sont celles actives sur le territoire cantonal au
moment de l'entrée en vigueur du décret (art. 11 al. 2 du décret). Le décret ne
devrait donc pas apporter de changements radicaux, même s'il envisage l'hypothèse
de concessions pour de nouvelles zones de desserte (art. 11 al. 3).
Quoi
qu'il en soit, est décisif le fait que l'article 139 lettre a Cst VD ne
garantit nullement aux communes une autonomie générale, normative et
décisionnelle, dans la gestion du domaine public, et on ne saurait considérer,
comme semblent le faire les requérantes, que la compétence communale
d'administrer les services industriels (art. 2 al. 2 litt. f et 42 al. 1 ch. 1
LC) découlerait directement de cette garantie constitutionnelle. A l'évidence,
l'institution d'un monopole cantonal en matière de fourniture et distribution
d'électricité ne vide pas de toute substance l'autonomie communale en matière
de gestion du domaine public au point de constituer une violation de l'article
139 Cst VD.
Au
demeurant et par surabondance, il ne faut pas perdre de vue que l'autonomie
dont les communes jouissent de façon générale pour la gestion de leur domaine
public peut être limitée en raison du mandat spécial que la Constitution donne
conjointement à l'Etat et aux communes en matière d'approvisionnement
énergétique (art. 56 al. 2 Cst VD). En effet, cette disposition ne traite pas
de la répartition des compétences entre le canton et les communes mais invite
ces collectivités, dans la limite de leurs compétences respectives (cf. art. 89
Cst féd.), à exécuter le mandat. Les requérantes ne peuvent donc déduire de
cette disposition une garantie d'autonomie en matière d'énergie qui
s'ajouterait à celle, très générale, de l'article 139 Cst VD. En revanche, le
mandat, qui comporte une obligation de résultat, implique l'adoption d'une
législation efficace (Recordon, Tâches de l'Etat et des communes, in La
Constitution vaudoise du 14 avril 2003, op. cit., p. 160); à ce titre, le
législateur cantonal peut être amené à restreindre l'autonomie communale
notamment en matière d'installations électriques et d'utilisation accrue du
domaine public. Ainsi, dans la mesure où les limitations à l'autonomie
communale sont le corollaire de ce mandat, il n'y a pas de "violation"
au sens de l'article 9 LJC.
Le
présent décret ne porte donc pas d'atteinte illicite à l'autonomie communale en
matière de gestion du domaine public.
Les
requérantes semblent invoquer leur autonomie en matière d'aménagement local du
territoire. Il faut aussi constater que le décret ne porte pas d'atteinte
effective, sensible à cette autonomie. On ne voit pas quelle mesure concrète
d'aménagement local serait empêchée ou imposée par le décret.
5.                     a)
Les requérantes soutiennent que
l'article 23 alinéa 1 du décret, qui donne la compétence au Conseil d'Etat de
fixer l'émolument pour l'usage du sol communal, prive les communes de leur
autonomie concernant la valorisation de leur domaine public. De même,
l'abolition des redevances et ristournes prévue par l'article 25 du décret
constituerait une atteinte grave à l'intérêt financier des communes requérantes
et à leur autonomie. En effet, les ristournes qui sont fondées sur la
réglementation relative à l'utilisation des cours d'eau du domaine public
constituent une contrepartie de la concession d'usage du domaine public. Les
articles 23 et 25 du décret enfreindraient le principe de proportionnalité, car
ils ne seraient pas nécessaires pour atteindre les buts d'intérêt public visés,
notamment ceux figurant à l'article 56 alinéa 2 Cst. Le décret aurait pu se
contenter d'instaurer une surveillance cantonale.
b)
Les requérantes déduisent apparemment de l'article 139 lettre a Cst VD le droit
des communes de percevoir librement des ristournes et émoluments dans la mesure
où il s'agit d'une compensation pour l'usage accru du domaine public.
Comme
cela vient d'être souligné, l'article 139 Cst VD ne consacre qu'une garantie
très générale dont on ne peut en aucun cas déduire une compétence normative
exclusive des communes pour la perception d'indemnités pour l'usage du domaine
public. On relèvera que les ristournes abolies par le décret ne sont pas
uniquement liées à l'utilisation du sol mais sont aussi la contrepartie du
droit d'exercer une activité de service public (Felley et Robert-Nicoud,
Ouverture du marché de l'électricité, quelques considérations juridiques, in
RDAF 2002 I 74 s.), de sorte qu'on ne saurait les ramener à une question de
gestion du domaine public. Quoi qu'il en soit, la disposition invoquée n'offre
aucune garantie aux requérantes. Par ailleurs, et à juste titre, celles-ci ne
prétendent pas que l'atteinte à leurs intérêts financiers mettraient en péril
leur existence garantie par l'article 137 alinéa 2 Cst VD.
Il
s'ensuit que le droit de percevoir les ristournes litigieuses n'est pas garanti
par la Constitution.
Les
requérantes soutiennent que le monopole institué ne respecte pas les conditions
posées par la jurisprudence pour déroger à la liberté du commerce et de
l'industrie et qu'il porte aussi atteinte à l'autonomie communale, de sorte
qu'elles seraient fondées à invoquer une violation du principe de
proportionnalité. Toutefois, au contraire de la liberté économique (art. 27 Cst
féd. et 26 Cst VD), l'autonomie communale en matière de gestion du domaine
public n'est pas garantie par la Constitution fédérale et l'article 139 Cst VD
ne confère qu'une garantie très générale qui n'empêche pas le Grand Conseil de
légiférer sur les redevances et ristournes litigieuses. Les communes peuvent
certes invoquer une violation du principe de proportionnalité, mais comme
garantie accessoire découlant de la garantie de l'autonomie (Moor, Droit
administratif III, Berne 1992, p. 192). En l'espèce, il est douteux qu'une
commune ait qualité pour faire valoir qu'une loi cantonale conforme à la
Constitution vaudoise sous l'angle de la répartition des pouvoirs enfreint un
principe de rang constitutionnel tel que le principe de proportionnalité (cf.
ATF 103 Ia 191, c. 4a, p. 196 = JT 1979 I 506, où  une liberté individuelle est
invoquée à titre accessoire). Il n'est toutefois pas nécessaire d'examiner ce
point plus avant, dans la mesure où le décret litigieux ne contrevient pas au
principe de proportionnalité. A cet égard, il faut relever que le principe de
proportionnalité s'impose également au législateur mais a une portée plus
faible que dans le cas d'une décision administrative; en effet, l'auteur d'une
norme bénéficie d'une liberté que lui donne sa responsabilité politique et le
juge ne saurait s'y substituer sans excéder les limites de ses compétences
(Moor, op. cit., vol. I, p. 417 et réf. citées). Le pouvoir d'examen de la cour
de céans est donc restreint. On relèvera enfin qu'en l'occurrence, deux
intérêts publics sont en jeu, soit l'intérêt général à bénéficier d'un
approvisionnement en énergie sûr et économique, et l'intérêt des communes à la
sauvegarde de leur autonomie. C'est sous ces réserves que la cour de céans
examinera le grief de violation du principe de proportionnalité.
Les
observateurs relèvent que, s'il n'existe pas de définition uniforme de la
notion de service public dans le domaine de l'électricité, on considère qu'il
est dans l'intérêt public que le courant électrique soit livré aux conditions
économiques les meilleures et au prix le plus bas. Les entreprises électriques
publiques sont en principe administrées non dans le but d'atteindre un gain
maximal, mais pour assurer la sécurité de l'approvisionnement en garantissant
des prix avantageux aux consommateurs. Par ailleurs, les importantes contributions
versées aux collectivités par les entreprises concessionnaires contribuent
notablement au renchérissement du prix du courant. Selon une étude commandée
par l'Union des centrales suisses en 1995, les taxes et prestations versées aux
collectivités par l'économie électrique représenteraient environ 25 % du prix
de vente moyen (Felley et Robert-Nicoud, op. cit., RDAF 2002 I 77-78).
Actuellement les ristournes vaudoises sont importantes et disparates; elles
vont de 0 à 16 % (Exposé des motifs, op. cit., p. 21, ad art. 24 du projet;
Rapport de la Commission chargée d'examiner l'exposé des motifs et le projet de
décret sur le secteur électrique, janvier 2005 [RC-230] pp. 13 s. ad art. 24).
Les prix vaudois de fourniture d'électricité figurent parmi les plus élevés de
Suisse, de sorte qu'il est apparu indispensable au législateur de réduire ces
prix, notamment par une collaboration accrue entre les entreprises
d'approvisionnement en électricité (Exposé des motifs, op. cit., pp. 8 s., pt
2.1.1).
L'atteinte
portée à l'autonomie des communes se justifie par la volonté de rationaliser
les coûts de l'énergie. Le législateur agit manifestement dans un but d'intérêt
public prépondérant et vise à remplir le mandat constitutionnel d'assurer un
approvisionnement "économiquement optimal" (art. 56 al. 2 Cst VD).
Par ailleurs, le législateur veille à sauvegarder l'intérêt des communes, qui
conservent le droit de percevoir une indemnité pour l'utilisation de leur sol
et peuvent prélever des taxes (art. 23 du décret). Le système actuel
d'approbation par le Conseil d'Etat des tarifs de vente et barêmes des
ristournes communales imposées aux titulaires d'une concession hydraulique
suffit à démontrer les limites d'un simple système de surveillance cantonale
(art. 67 du règlement d'application de la loi sur l'utilisation des lacs et
cours d'eau dépendant du domaine public et de la loi réglant l'occupation et
l'exploitation des eaux souterraines dépendant du domaine public cantonal
[RLLC, RSV 731.01.1]; art. 5 du Décret sur le renouvellement et l'extension des
concessions de la Compagnie vaudoise des forces motrices des lacs de Joux et de
l'Orbe [DCCJO, RSV 731.121]). Avec le pouvoir d'examen restreint qu'est le
sien, la cour de céans ne peut que constater que le décret assure un rapport
raisonnable entre le but d'intérêt public recherché et les limites à la liberté
des communes. Le principe de proportionnalité est ainsi respecté. On observe
d'ailleurs que celles-ci se plaignent moins de l'atteinte à la gestion de leur
domaine public que de l'atteinte à leurs intérêts financiers.
Il
s'ensuit que les griefs invoqués par les requérantes doivent être rejetés.
6.
En définitive, le
décret sur le secteur électrique ne porte pas effectivement atteinte à
l'autonomie communale telle qu'elle est garantie par l'article 139 Cst VD. Dès
lors, dans la mesure où le décret restreint l'autonomie des communes, il ne la
viole pas mais la limite de façon légitime. La requête est donc infondée dans
la mesure où elle est recevable.
7.
Les requérantes ont
demandé l'audition de quatre personnes en qualité de témoins dans le but de
renseigner la cour sur l'organisation du marché électrique et les conséquences
du décret pour les communes.
Le
sort de la requête ayant pu être tranché indépendamment des éléments objets des
auditions requises, il n'y a pas lieu d'entendre ces témoins.
8.
Les considérations
qui précèdent conduisent au rejet de la requête. Les requérantes, qui
succombent, supporteront solidairement entre elles les frais de la cause (art.
12 al. 2 LJC et 55 al. 1 LJPA). Comme certains moyens sont déclarés
irrecevables, l'émolument d'arrêt sera limité à 4'000 francs. Il n'y a pas lieu
d'allouer des dépens à l'autorité intimée, qui n'a pas recouru aux services
d'un mandataire professionnel.
Par ces motifs,
la Cour constitutionnelle
décide :
I.
La requête est
rejetée.
II.
Le
décret du 5 avril 2005 sur le secteur électrique est confirmé.
III.
L'émolument
d'arrêt, mis à la charge des requérantes communes de Corsier-sur-Vevey et de
Saint-Légier – La Chiésaz, solidairement entre elles, est fixé à 4'000 (quatre
mille) francs.
IV.
Il
n'est pas alloué de dépens.
V.
L'arrêt
est exécutoire.
Le
président :                                                                                     Le
greffier :
Du 7 octobre 2005
Le dispositif de l'arrêt qui précède est envoyé
pour notification aux parties et pour publication dans la FAO.
Le
greffier :