vd_omni · AC.2002.0221 · 2005-05-18 · fr

ROSENG/Municipalité de Bex | Un enclos couvert en treillis d'environ 15 m2, adjacent à un poulailler, est soumis à autorisation (permis de construire), du moins s'il est soutenu par une armature constituée d'épaisses pièces de bois. Annulation de la décision municipale qui en ordonne la démolition immédiate sans examiner s'il est possible de le rendre acceptable du point de vue esthétique et de l'intégration au site, compte tenu de la pratique municipale à appliquer aux installations analogues des alentours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 18.05.2005 AC.2002.0221

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 18 mai 2005
sur le recours interjeté par
Josette ROSENG
,
dont le conseil est l'avocat Lucien Gani, à Lausanne,
contre
la décision de la
Municipalité de Bex
du 14 octobre 2002 lui enjoignant de démolir l'agrandissement d'un poulailler.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Pierre
Journot, président; M. Renato Morandi et M. Jean. W. Nicole, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     La recourante est
propriétaire, dans le hameau de Fenalet sur le territoire de la Commune de Bex,
de la parcelle no 3400 que jouxte au sud un chemin public communal. L'une des
constructions érigées sur la parcelle abrite un bûcher et un poulailler. Ce
bâtiment est implanté parallèlement au chemin, à une distance de la limite de
propriété qui varie entre 3 mètre et 3,5 mètres, du moins d'après ce qu'on peut
mesurer sur le plan des zones "Fenalet et le Chêne" approuvé par le
Conseil d'Etat le 9 octobre 1985. Ce plan instaure le long du chemin une limite
des constructions qui concorde, à l'emplacement du bâtiment déjà décrit, avec
l'implantation de la façade sud de ce dernier. Cette façade est par ailleurs
soulignée d'un trait gras sur le plan, ce qui signifie qu'il s'agit d'un front
d'implantation au sens du règlement correspondant.
Du coté du chemin
(côté sud), l'espace couvert par l'avant-toit du bâtiment est fermé depuisl
longtemps par un treillis tendu verticalement entre le bord de l'avant toit et
le sol. Cet aménagement est encore visible sur place. La recourante, qui a
acheté le bâtiment en 1996, allègue que la surface située entre le bâtiment et
le chemin communal était aussi précédemment fermée par un treillis destiné aux
poules et que lorsqu'elle a entrepris les travaux dont il sera question plus
loin, elle a dû débarrasser les restes du treillis qui étaient encore fixés à
la barrière longeant le chemin. A l'appui de ses dires, elle a versé au dossier
une photographie aérienne datant de 1981. On y voit que de la végétation basse
poussait dans l'espace compris entre la bâtiment et la barrière bordant le
chemin public, mais il est difficile de déterminer si un treillis fermait voire
couvrait cette surface.
Ayant reçu d'une
voisine des poules en cadeau, la recourante a clôturé l'espace compris entre le
poulailler et la chaussée goudronnée du chemin public. Elle explique qu'il ne
s'agit pas du poulailler, qui existait déjà, mais du jardin des poules. Cet
aménagement a été réalisé à l'aide des matériaux disponibles de longue date
dans le bûcher. Il s'agit de poutres et de carrelets pour les éléments
verticaux, et d'épaisses et larges planches pour la base et le sommet de cet
aménagement. Le tout est revêtu d'un treillis qui se prolonge à l'horizontale,
soutenu par quelques traverses horizontales qui ont cédé lors des récentes
chutes de neige, pour couvrir l'espace ainsi délimité, jusqu'au bord de
l'avant-toit, sur une surface d'environ 15 m². Comme le terrain et le chemin sont
en pente, la hauteur de ce volume clos, à hauteur d'homme au sud, décroît
jusqu'à quelques dizaines de centimètres seulement au nord.
B.                    En 2001, la recourante a
contesté l'installation d'une cabane sur la parcelle voisine, autorisée par la
municipalité sans enquête publique, mais le Tribunal administratif a jugé que
même irrégulière à la forme, cette autorisation pouvait être maintenue faute de
préjudice au voisinage (AC.2001.0141 du 6 septembre 2001).
C.                    Le 14 octobre 2002, la
municipalité, sur la base d'un rapport de son service technique faisant état de
la dénonciation d'une voisine directe, a rendu, sans avoir entendu la
recourante, une décision dont l'essentiel a la teneur suivante :
"Dans le cadre de sa dernière séance, la
Municipalité a été informée de la construction sans autorisation de l'extension
d'un poulailler sur votre propriété de Fenalet.
Nous référant aux dispositions de l'article 103
de la LATC, lequel stipule "Aucun travail de construction ou de
démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la
configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne
peut être exécuté avant d'avoir été autorisé" ainsi qu'à l'article 105 qui
nous concède toutes compétences en la matière, nous vous ordonnons, par ces
lignes, de démolir l'agrandissement de cette construction, édifiée de surcroît
en bordure du chemin communal et en dehors des limites des constructions. Nous
vous accordons un délai au
15 novembre 2002
pour éliminer toutes traces
de cet aménagement. Passée cette échéance, nous vous informons que nous
procéderons, sans autre rappel, à une dénonciation en bonne et due forme auprès
des instances cantonales compétentes.
La présente décision peut faire l'objet d'un
recours (...)."
C.                    Par acte du 4 novembre
2002, la recourante s'est pourvue contre cette décision en concluant à son
annulation et à ce que l'aménagement litigieux soit définitivement autorisé.
D.                    La commune s'est
déterminée le 5 décembre 2002 en concluant en substance au rejet du recours. En
bref, elle conteste l'application de l'art. 225 du règlement du plan
d'extension communal relatif à la distance entre bâtiments et limite de
propriété voisine: exposant que la dépendance litigieuse se trouve entre le
bâtiment et le domaine public, elle invoque les art. 80 et 82c LATC ainsi que
l'art. 37 de la loi sur les routes. Elle ajoute que si une autorisation
municipale avait été demandée, elle aurait examiné le projet à la lumière de
l'art. 99 du règlement communal de la zone de hameaux A mais qu'elle aurait
toutefois refusé le projet en application de l'art. 86 LATC et de l'art. 227 du
règlement communal relatif à l'esthétique.
E.                    Par la suite, la
recourante est intervenue auprès de la municipalité pour dénoncer le fait
qu'une route communale avait été construite sur du terrain appartenant à une
autre de ses parcelles, pour demander la démolition de diverses installations
sur la parcelle d'un tiers située en zone forestière inconstructible d'après le
règlement, ainsi que pour demander le rétablissement des bornes de la parcelle
litigieuse 3'400. Sur ce dernier point qui concerne la bande de terrain où se trouve
l'installation litigieuse, elle fait valoir que le goudronnage du chemin
communal empiète sur sa parcelle car elle ne dispose plus que de 2,20 m de
terre en lieu et place de 3 m sur les plans. La municipalité a répondu par
lettre du 19 décembre 2002 qu'elle allait charger un géomètre de replacer les
bornes noyées lors du goudronnage de la route avant de procéder à la remise en
état du terrain ou d'entamer une procédure d'expropriation. Il résulte
toutefois de l'instruction en audience que ces mesures n'ont pas été exécutées.
F.                     Le Tribunal
administratif a tenu audience le 10 mai 2005 en présence de la recourante
assistée de son conseil et du conseiller municipal François Cadosch,
accompagnés de Pierre-André Züber du Service technique communal.
Le tribunal a constaté
que la couverture en treillis litigieuse est toujours présente telle qu'elle
apparaît sur les photographies figurant au dossier. Toutefois, la couleur du
bois exposée à la pluie a tourné au gris et les traverses soutenant la partie
horizontale du treillis se sont brisées sous le poids des récentes chutes de
neige. Le tribunal a aussi constaté la présence aux alentours de divers
aménagements non cadastrés tels que poulailler, ruchers, ainsi que, le long du
chemin en face de l'installation litigieuse, de réduits et abris en bois, l'un
d'entre eux comportant notamment une forge avec cheminée métallique.
Considérant en droit:
1.                     L'art. 103 al. 1 LATC a
la teneur suivante :
"
Aucun travail de construction ou
de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la
configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne
peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. Les articles 69a, alinéa 1, et
72a, alinéa 2, sont réservés.
Les art. 69a et 72a
LATC concernent les plans de quartier valant permis de construire ainsi que les
plans de quartier de compétence municipale, instruments qui n'entrent pas en
considération ici.
La question de savoir
si la construction d'un poulailler est soumise à autorisation en vertu de
l'art. 103 LATC peut s'avérer délicate dans certains cas. Il est arrivé au
Tribunal administratif de juger qu'un petit abri en bois de 2 m² dépourvu de
toute fondation, même si l'espace réservé aux poules est clos par un grillage,
ne constitue pas un ouvrage soumis à autorisation (AC.1999.0110 du 12 août 2002;
voir aussi AC.1991.0079 du 12 mai 1992 selon lequel un enclos en treillis pour
un chien n’est pas soumis à enquête publique). Le premier arrêt cité se réfère toutefois
à divers précédents concernant des constructions plus étendues pour lesquelles
les autorisations avaient été jugées nécessaires (RDAF 1990 p. 246 et 1972 p.
279).
En l'espèce, c'est à
juste titre que la recourante ne conteste pas qu'elle aurait dû demander une
autorisation car la surface couverte par le poulailler litigieux est assez
importante (15 m² d'après l'appréciation du service technique) et surtout, le
mode de réalisation de l'ouvrage, constitué de poutres et d'épaisses et larges
planches de bois, lui donne un impact sur les lieux qui est loin d'être
négligeable. L'installation litigieuse
modifie de façon sensible
l'apparence d'un terrain au sens de l'art. 103 LATC si bien qu'elle est soumise
à autorisation.
2.                     Comme le tribunal le
rappelle régulièrement (voir par exemple AC.1999.0010 du 13 avril 2000 ou
AC.2001.0010 du 8 mai 2001), la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et des constructions (LATC), telle qu'elle a été modifiée notamment
par la novelle du 4 février 1998, prévoit notamment ce qui suit:
Chapitre V. Permis de construire ou de
démolir
Caractère obligatoire - Art. 103
Aucun travail de construction ou de démolition,
en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration,
l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être
exécuté avant d'avoir été autorisé. Les art. 69a, alinéa 1, et 72a, alinéa 2,
sont réservés.
Les installations techniques intérieures
mentionnées dans le règlement cantonal ne sont pas soumises à autorisation.
Elles font l'objet d'un contrôle de conformité aux normes légales et
réglementaires au plus tard lors de la délivrance du permis d'habiter ou
d'utiliser.
Travaux non conformes aux dispositions
légales et réglementaires - Art. 105
La municipalité, à son défaut le Département
des travaux publics, est en droit de faire suspendre et, le cas échéant,
supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas
conformes aux prescriptions légales et réglementaires.
Les dispositions pénales cantonales et
fédérales  sont réservées.
Forme de la demande de permis - Art. 108
La demande de permis est adressée à la
municipalité. Elle est signée par celui qui fait exécuter les travaux et, s'il
s'agit de travaux à exécuter sur le fonds d'autrui, par le propriétaire du
fonds. Elle indique les dérogations requises et les dispositions réglementaires
sur lesquelles elles sont fondées.
Le règlement cantonal et les règlements
communaux déterminent, pour les divers modes de construction et catégories de
travaux, les plans et les pièces à produire avec la demande, ainsi que le
nombre d'exemplaires requis. La demande n'est tenue pour régulièrement déposée
que lorsque ces exigences sont remplies.
(...)
Dispense d'enquête publique Art. 111
La municipalité peut dispenser de l'enquête
publique les projets de minime importance, notamment ceux qui sont mentionnés
dans le règlement cantonal.
[ancien texte: La municipalité peut dispenser
de l'enquête publique les travaux intérieurs ainsi que ceux qui n'apportent pas
de changement notable à l'aspect du sol et du bâtiment ou à sa destination et
qui ne sont pas de nature à porter atteinte à l'environnement ou à influer sur
la nature ou le volume des eaux à traiter.]
Modifications de minime importance - Art.
117
Lorsqu'elle impose des modifications de minime
importance, la municipalité peut délivrer un permis de construire subordonné à
la condition que ces modifications soient apportées au projet.
Selon la jurisprudence
(voir le rappel qu'en font par exemple les arrêts AC 99/051, M. c/ Penthaz, du
22 octobre 1999, ou AC 98/110, R. c/ Bex, du 8 septembre 1999), la seule
violation des dispositions de forme relatives à la procédure d'autorisation de
construire ne suffit pas pour ordonner la démolition d'un ouvrage non autorisé
lorsqu'il est conforme aux prescriptions matérielles qui lui sont applicables
(voir arrêts AC 98/0042 du 5 mai 1999 consid. 3, AC 97/0089 du 15 décembre 1997
consid. 2, AC 96/0131 du 29 mai 1997 consid. 2c, AC 95/0177 du 12 décembre 1996
consid. 3a, AC 93/0011 du 8 décembre 1993 consid. 1, AC 92/0152 du 15 janvier
1996 consid. 4 et AC 00/7415 du 17 février 1992 consid. 3, publiés à la RDAF
1992 p. 488 et ss; voir aussi RDAF 1979 p. 231 et ss, 1978 p. 412 et ss.). En
outre, le fait que les travaux ne soient pas conformes aux prescriptions
matérielles ne justifie pas encore un ordre de remise en état. La question doit
être examinée en application des principes constitutionnels de la
proportionnalité et de la protection de la bonne foi. Le constructeur peut se
voir dispensé de démolir l'ouvrage lorsque la violation est de peu d'importance
ou lorsque la démolition n'est pas compatible avec l'intérêt public ou encore
lorsque le constructeur a pu croire de bonne foi qu'il était autorisé à édifier
l'ouvrage et que le maintien d'une situation illégale ne heurte pas des
intérêts prépondérants (ATF 111 Ib 221 consid. 6, voir aussi arrêts AC 00/7476
du 30 novembre 1993 consid. 2a et AC 00/6116 du 28 janvier 1992 consid. 3a).
L'autorité doit examiner d'office quel est le moyen le plus approprié pour
atteindre le but recherché sans porter excessivement atteinte au droit du
constructeur. Elle peut offrir à celui-ci la possibilité de faire des
propositions sur la manière de remédier aux violations de la réglementation
existante. Si ces propositions sont inadéquates, l'autorité n'en reste pas
moins tenue de rechercher, parmi les mesures d'exécution envisageables, celles
qui apparaissent le mieux proportionnées; elle examinera par exemple au moment
d'exécuter sa décision si le but recherché ne peut être atteint par une solution
moins rigoureuse (ATF 108 Ib 219 consid. 4d).
Le Tribunal
administratif a aussi jugé (voir par exemple AC 97/052 du 16 décembre 1998) que
le coût des travaux de remise en état représente également un élément important
à prendre en considération dans le cadre de la pesée des intérêts en présence à
laquelle l'autorité doit se livrer. En outre, celui qui place l'autorité devant
le fait accompli doit accepter que celle-ci accorde une importance accrue au
rétablissement d'une situation conforme au droit, par rapport aux inconvénients
qui résultent pour lui de la démolition de l'ouvrage (RDAF 1992 p. 479 consid.
2c et la référence citée). Toutefois, le fait qu'un administré ne puisse se
prévaloir de sa bonne foi ne le prive pas de la possibilité d'invoquer le
principe de la proportionnalité: il constitue cependant un élément
d'appréciation en sa défaveur (voir A. Grisel, Droit administratif suisse,
1984, vol. I, p. 352; ATF 108 Ia 216, JT 1984 I 514; ATF 111 Ib 213, JT 1987 I
564).
3.                     En l'espèce, la décision
municipale du 14 octobre 2002 s'est contentée de constater que l'enclos en
treillis litigieux avait été construit sans autorisation. Elle en a ordonné
immédiatement la démolition.
Au vu de la
jurisprudence rappelée ci-dessus, cette décision est incomplète car elle n'a
pas procédé à l'appréciation que requiert la constatation par l'autorité
municipale d'une construction non autorisée. On ne saurait donc faire grief à
la recourante d'avoir déposé un recours contre cette décision incomplète. Par
ailleurs, s'il est vrai que la recourante a négligé de solliciter
l'autorisation nécessaire, elle n'a en revanche pas été interpellée par la
municipalité avant que la décision soit rendue sur la base du seul préavis du
service technique communal.
Dans sa réponse au
recours, la municipalité expose que si elle avait été saisie d'une demande de
permis de construire, elle l'aurait examinée à la lumière de l'art. 99 du  règlement
communal mais qu'elle l'aurait refusée en application de l'art 86 LATC et de
l'art. 227 du règlement communal relatif à l'esthétique et à l'intégration des
constructions.
Le hameau de Fenalet
fait l'objet d'un plan d'extension approuvé par le Conseil d'Etat le 19 juin
1970 qui colloque la parcelle litigieuse en zone de hameau A et instaure une
limite des constructions ainsi qu'un front d'implantation décrits sous lettre A
de l'état de fait du présent arrêt. D'après le règlement du plan d'extension
communal et de la police des constructions de Bex, approuvé par le Conseil
d'Etat le 9 octobre 1985, la zone de hameau A est régie notamment par les
dispositions suivantes :
"Art. 94 Délimitation
La zone de hameau comprend les centres anciens
des hameaux de la commune.
La zone de hameau A comprend les parties de
hameau réclamant des mesures de protection particulières tandis que le reste du
centre constitue la zone de hameau B.
Art. 95 Limite des constructions
La zone de hameau A comprend 3 types de limites
de construction :
a)    la limite générale des constructions, fixant la distance minimum
des constructions par rapport aux voies cantonales et communales.
b)    le front d'implantation obligatoire constitué par les façades des
bâtiments existants,
c)    le périmètre de construction, déterminant des surfaces où des
constructions nouvelles peuvent êtres autorisées.
Les limites sont indiquées sur le plan.
Art. 96 Bâtiments existants
A l'intérieur des ensembles de bâtiments
existants, les bâtiments principaux sont entretenus ou rénovés, et ne peuvent
être démolis sauf en cas de nécessité absolue.
Ils sont maintenus dans leur aspect général et leur
volume.
L'art. 108 est applicable.
Les dépendances et annexes présentant un
intérêt du point de vue architectural sont assimilées aux bâtiments principaux.
Celles qui ne présentent pas d'intérêt du point de vue architectural sont
assujetties à l'art. 99.
(…)
Art. 99 Constructions de minime importance
Des constructions ayant le caractère de
dépendance ou autre construction de minime importance, sous réserve de leur
intégration aux bâtiments et au site, peuvent être autorisées hors des limites
de construction. Leur implantation sera déterminée de cas en cas d'entente avec
la municipalité.
En l'espèce, on se
trouve en présence d'une construction de minime importance érigée hors de
limites de construction. L'art. 99 du règlement communal confère un pouvoir
d'appréciation à la municipalité, qui doit prendre en compte l'intégration aux
bâtiments et au site, pour statuer sur de telles installations. Ayant procédé à
une inspection locale, le tribunal constate que l'on ne peut pas faire grief à
la municipalité d'avoir jugé l'installation litigieuse inesthétique. Cela tient
notamment à la lourdeur de la plupart des matériaux qui ont été utilisés pour
la construire. Toutefois, la présence d'une telle installation n'est pas un cas
isolé dans les alentours. On constate même la présence, en face de
l'installation litigieuse de l'autre côté du chemin, de divers abris et
constructions en bois qui, s'ils ne sont pas tous comparables à l'aménagement
entrepris par la recourante, présentent néanmoins un caractère assez hétéroclite.
On comprend bien, comme l'a exposé le représentant de la municipalité, que
celle-ci n'a pas encore pu entreprendre l'examen de toutes ces situations, mais
il n'est reste pas moins qu'il y a lieu de veiller au respect du principe de
l'égalité de traitement, dans lequel le fait que les voisins se soient
apparemment dénoncés les uns les autres ne doit jouer aucun rôle. On ignore
d'ailleurs en l'état si certaines de ces constructions ont fait l'objet d'une
autorisation ou s'il s'agit également d'aménagements entrepris à l'insu de la
municipalité. Quoi qu'il en soit, le tribunal juge que, conformément à la
jurisprudence rappelée plus haut, il appartenait à la municipalité, après avoir
constaté l'existence de l'aménagement litigieux exécuté sans autorisation,
d'examiner d'office, en tenant compte notamment du principe de l'égalité de
traitement, s'il était possible, plutôt que d'ordonner sans autre la
démolition, d'amener la recourante à modifier l'installation en vue de permettre
le cas échéant son maintien s'il devait se révéler possible de la rendre
conforme aux exigences de l'esthétique et de l'intégration au site dans le
cadre d'une appréciation globale fondée sur la pratique de la municipalité
relative à l'ensemble du hameau. On observera au passage que l'éventuelle
modification de l'installation s'avère aujourd'hui d'autant plus opportune que
les dégâts causés par les récentes chutes de neige vont de toute manière
nécessiter de nouveaux travaux.
4.                     Vu ce qui précède, le
recours doit être partiellement admis. Les conclusions de la recourante sont
justifiées pour ce qui concerne l'annulation de la décision attaquée, mais il
n'y a pas lieu de faire droit en l'état à la conclusion tendant à ce que la
construction litigieuse soit autorisée.
Un émolument, réduit
pour tenir compte de l'objet limité du litige, sera mis à la charge de la
recourante. Il n'y a pas lieu, bien que l'art. 55 LJPA le permette, de mettre
également un émolument à la charge de la commune. Enfin, bien que la recourante
obtienne partiellement gain de cause, il n'y a pas lieu de lui accorder des
dépens car le litige provient primairement du fait qu'elle a négligé de
demander une autorisation avant d'entreprendre ces travaux.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                    Le recours est
partiellement admis.
II.                     La décision de
la Municipalité de Bex du 14 octobre 2002 est annulée et le dossier est renvoyé
à l'autorité intimée pour nouvelle décision.
III.                     Un émolument
de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante.
Lausanne, le 18 mai 2005
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint