vd_omni · AF.2014.0001 · 2016-10-24 · fr

JOST GARA/ccl du Syndicat AF Le Mont-sur-Lausanne, ccl du Syndicat AF Le Mont-sur-Lausanne, Municipalité du Mont-sur-Lausanne, Service du développement territorial | Le remaniement parcellaire avec péréquation réelle, organisé en corrélation avec l'adoption d'une nouvelle zone à bâtir, implique une double estimation des terres (avant et après la nouvelle zone à bâtir) et permet de répartir entre tous les propriétaires la plus-value engendrée par le passage d'une partie du périmètre en zone à bâtir. En droit vaudois, ce type de remaniement a été consacré en 1976. Il ne doit pas son existence à l'art. 5 LAT entré en vigueur en 1980, qui préconisait un régime de compensation des avantages et inconvénients des mesures d'aménagement. Il n'est pas incompatible avec la nouvelle teneur de l'art. 5 LAT entrée en vigueur le 1er mai 2014, qui impose la prélèvement d'une taxe sur la plus-value résultant de ces mesures, car il n'est pas destiné à remplacer le prélèvement de cette taxe. La répartition des frais du syndicat peut avoir pour effet de reporter sur les propriétaires l'entier des frais d'équipement.Recours rejeté par le Tribunal fédéral (1C_551/2016 du 15 janvier 2018).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 24.10.2016 AF.2014.0001

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 24 octobre 2016
Composition
M. Pierre Journot, président; MM. Antoine Thélin et Jean-Marie
Marlétaz, assesseurs
Recourante
Véronique
JOST GARA,
à
Croy,
représentée par l'avocat Alain THEVENAZ,
à Lausanne,
autorité intimée
Commission de classification du
Syndicat AF Le Mont-sur-Lausanne,
représentée par l'avocat Jean-Daniel
THERAULAZ, à Lausanne,
autorités concernées
1.
Municipalité du Mont-sur-Lausanne
2.
Service du d.eloppement territorial
Objet
Décision de la Commission de classification du Syndicat AF
Le Mont-sur-Lausanne du 20 décembre 2013 (estimations et nouvel état,
péréquation réelle)
Vu les faits suivants
A.
Le Syndicat d'améliorations foncières du Mont-sur-Lausanne
a été créé par arrêté du Conseil d'Etat du 19 mars 1982. Il a pour but le
remaniement parcellaire en corrélation avec l'adoption d'une zone agricole liée
à une zone à bâtir, la construction de chemins et la pose de canalisations
d'assainissement. A ce but initial ont été ajoutés, suite à un arrêt du
Tribunal fédéral 1P.440/2000 du 1er février 2001, l'étude, en collaboration
avec la commune, des plans de quartier inclus dans le périmètre du syndicat et
l'équipement des terrains à bâtir inclus dans le périmètre du syndicat.
L'art. 124 du règlement communal sur les
constructions et l'aménagement du territoire prévoit qu'à l'intérieur du
périmètre du Syndicat d'améliorations foncières, l'approbation définitive des
zones est subordonnée à l'établissement d'une péréquation réelle entre les
propriétaires sous forme d'un remaniement parcellaire. Comme le constatent les
arrêts du Tribunal administratif AF.1999.0005 (SI Montenailles SA) et
AF.1999.0010 (hoirie Jost) du 2 juin 2000 en interprétant cet art. 124 du
règlement communal, l'entrée en vigueur du nouveau plan est suspendue jusqu'à
l'entrée en force du nouvel état qui opèrera la péréquation réelle à laquelle
procèdera le Syndicat d'améliorations foncières du Mont-sur-Lausanne.
Comme le tribunal le rappelle dans divers arrêts de
ce jour, le syndicat et l'autorité communale ont été amenés, au fil de diverses
décisions judiciaires, à devoir mettre en œuvre les divers plans de quartier
prévus par le plan général d'affectation (art 4 al. 2 et 3 du règlement
communal) avant que le syndicat puisse procéder à la répartition des
biens-fonds du nouvel état. Les plans de quartier répartis dans le périmètre du
syndicat ont été mis à l'enquête en 2006 et sont depuis lors au bénéfice de
l'approbation prélable cantonale entrée en force, soit faute de recours, soit
suite au rejet des recours correspondants, à l'exception du plan de quartier
Montenailles, dont les décisions d'adoption par le conseil communal et
d'approbation par le département cantonal ont été annulées sur recours des
époux Alvarez pour cause de violation de l'obligation de coordonner l'enquête
publique communale sur le plan d'affectation avec celle du syndicat sur la
répartition des nouveaux bien-fonds (art. 85 p al. 2 LAF).
Dans le périmètre du syndicat, Véronique Jost Gara
est propriétaire à l'ancien état, par cession en lieu de partage intervenue en
2013, des parcelles 1151, 1272, 1389 et 2563. Ces parcelles non bâties entourent
celle qui porte la vaste villa dont l'hoirie Jost était propriétaire jusqu'en
1998 (cf. arrêt AF.1999.0010 du 2 juin 2000).
Un plan de zones entré en vigueur en 1968 a attribué
ces terrains à la zone sans affectation spéciale.
Après diverses refontes du règlement correspondant
(mais pas du plan), la commune a adopté un nouveau plan général d'affectation
et un nouveau règlement, approuvés le 6 août 1993 par le Conseil d'Etat, qui a
approuvé simultanément le plan d'attribution des degrés de sensibilité au
bruit. Dans le nouveau plan général d'affectation de 1993, les anciennes parcelles
de Véronique Jost Gara sont colloquées pour l'essentiel en zone villa.
B.
Du 11 janvier au 11 février 2013 ont été mis simultanément à l'enquête
l'estimation des terres et la répartition des nouvelles parcelles,
l'avant-projet des travaux collectifs et la clé de répartition des frais, avec
divers autres objets relevant tous du syndicat d'améliorations foncières, d'une
part, et d'autre part, sous l'égide de l'autorité communale, le plan de
quartier Montenailles dans une version révisée.
Le dossier d'enquête comporte notamment un rapport
technique de la Commission de classification du 12 novembre 2012 dont on
extrait ce qui suit:
7            ESTIMATION DES TERRES
L'estimation des terres a été réalisée en plusieurs étapes.
Lors d'une 1
ère
étape en 1983-1984, la CCL a
procédé à l'estimation des taxes agricoles, des valeurs de convenance à bâtir
et des forêts. Cette étape a permis la mise à l'enquête des taxes-types en
1987.
En 1992, la CCL a procédé à une première estimation des
nouveaux terrains à bâtir afin de mettre à l'enquête en 1992, un dossier
intitulé "Taxes-types des terrains à bâtir au nouvel état". Suite à
un recours, le Tribunal administratif a annulé cette enquête, considérant que
ces taxes anticipaient de façon inadmissible les estimations de détail.
Dès 1996, la CCL a remis l'ouvrage sur le métier. Elle a
actualisé les premières estimations de 1983-1984 et a repris le dossier de
l'estimation des nouveaux terrains à bâtir avec comme résultat le dossier mis à
l'enquête en 1998. Ce dossier a fait l'objet d'un recours de droit public au
Tribunal fédéral qui a été admis, puis d'un arrêt du Tribunal administratif à
la suite duquel la CCL a pris la décision d'annuler partiellement l'enquête de
1998.
Pour le présent dossier d'enquête, la CCL a une nouvelle fois
actualisé les estimations pour tenir compte de l'évolution du marché.
7.1          Estimation ancien état
Le document de référence sur lequel s'est appuyée la CCL pour
les estimations ancien état est le plan des zones de 1968 soit celui fixant le
statut des terrains au début du Syndicat (cf. annexe 3).
Ces estimations AE figurent sur les plans 101 à 105.
7.1.1       Taxes agricoles
Les critères déterminants pris en compte pour l'estimation
des terrains agricoles sont les suivants:
a)           nature et qualité du sol (rendement);
b)           situation et topographie (pente).
Les taxes agricoles sont indépendantes des limites de
propriété et couvrent des secteurs de même valeur. Elles apparaissent en vert
sur les plans 101 à 105.
Pour tenir compte de l'évolution du marché des prix des
terrains agricoles depuis l'enquête des taxes-types de 1987, la CCL avait
décidé en 1998 de baisser systématiquement de 30% les valeurs agricoles qui
avaient été publiées en 1987 lors de l'enquête sur les taxes-types. L'évolution
à la baisse du prix des terrains agricoles s'étant poursuivie depuis 1998, la
CCL a cette fois décidé de baisser les valeurs agricoles de 40% par rapport aux
valeurs publiées en 1987.
Cette "dévaluation conjoncturelle" représente l'un
des volets de l'objet "Modifications des taxes-types ancien état" mis
à l'enquête aujourd'hui.
Ainsi les taxes des bonnes terres agricoles s'échelonnent
entre Fr. 3.00 et 3.40/m2 dans les hauts du périmètre, et entre Fr. 4.30 et
5.00/m2 dans les bas.
Des moins-values sont appliquées aux prairies permanentes, aux
talus non labourables et aux secteurs mouillants. Par ailleurs, les haies et
les terrains incultes sont taxés de 0.50 à 1.00 Fr/m2.
Les zones d'ombre sont estimées à environ 70% des valeurs
agricoles voisines. La largeur de ces zones détaxées est fonction de la hauteur
et de la densité des arbres ainsi que de l'exposition au soleil.
7.1.2 Valeurs de convenance à bâtir
La valeur de convenance à bâtir couvre les possibilités
objectives de construire dans un proche avenir dont les terrains sans
affectation pouvaient disposer jusqu'en 1972, avant que la Confédération
n'interdise les habitations dans cette zone (arrêté du 12 juillet 1972). Ainsi
pour satisfaire aux critères d'estimation énoncés dans la LAF art. 86 a), la
CCL a déterminé pour chaque parcelle soumise à péréquation, prise comme entité,
une valeur en Frs/m2 tenant compte des facteurs suivants :
1.            Situation
(éloignement, vue, orientation et environnement)
2.            Accès
(nombre, qualité)
3.            Forme
et dimensions
4.            Topographie
et sous-sol
5.            Possibilités
de construction (évacuation des eaux claires, des eaux usées, alimentation en
eau potable)
6.            Dispositions
en vigueur réglementant les constructions.
Les convenances à bâtir ont été estimées en points, puis converties
en centimes. Elles figuraient déjà dans le dossier taxes-types de 1987.
Comme cela avait été fait en 1998 avec une baisse de 30%, la
CCL a décidé d'appliquer la même baisse sur les valeurs de convenance à bâtir
que sur les valeurs agricoles, ceci afin de ne pas fausser la proportion fixée
en 1987 entre ces deux estimations. Les valeurs de convenance à bâtir ont donc
également été baissées de 40%. C'est l'autre volet de l'objet
"Modifications des taxes-types ancien état".
Ainsi les valeurs de convenance qui apparaissent en orange
sous les Nos des parcelles concernées, sont comprises aujourd'hui selon les
parcelles entre 1.-- Fr./m2 et environ 4.20 Fr./m2 à l'exception des cas
particuliers de Budron-Dessus et Champs d'Aullie. Comme déjà fixés par
l'enquête de 1987, ces deux secteurs sont traités spécialement.
En ce qui concerne Budron-Dessus, la valeur de convenance est
multipliée par 1.5 afin de tenir compte des efforts financiers consentis par
les propriétaires afin de développer ce secteur via un Syndicat AF qui n'a pas
abouti.
Dans le secteur Champs d'Aullie, la valeur de convenance est
multipliée par 3 pour tenir compte de la situation très particulière dans
laquelle se sont trouvés les propriétaires de ce secteur. Pour mémoire, ces
terrains ont été remaniés dans le cadre du Syndicat autoroute selon des prix de
terrain à bâtir puisque équipés pour la construction; leur infortune ayant été
de ne pas avoir été classés comme tels par le plan des zones de 1968.
7.1.3       Domaines publics
Les domaines publics (DP) de l'ancien état sont taxés à 0.00
Fr/m2. Les DP ne bénéficient par conséquent pas de la plus-value.
7.1.4       Zones
à bâtir et de verdure du sous-périmètre "Echelettes-Grange de
Montricher"
Les zones à bâtir et de verdure à l'ancien état définissent
le sous-périmètre Echelettes-Grange de Montricher (EGDM). Elles ont été
estimées selon les mêmes critères de constructibilité que pour les valeurs de
convenance mais avec un multiplicateur de 20 dans la zone villas, la valeur du
point étant égale à celle fixée en 1987 soit 10 cts. Les valeurs ancien état
ainsi estimées s'échelonnent entre 94.-- Frs/m2 et 130.-- Frs/m2 sans
changement par rapport au dossier de 1998, comme pour la zone industrielle de
ce sous-périmètre, secteur de Pré Sec, qui demeure à un prix de 153. -- Frs/m2.
Les zones de verdure de ce sous-périmètre sont estimées selon
les critères agricoles.
7.1.5       Zones attenantes aux habitations
S'agissant de zones neutralisées sans changement entre
l'ancien et le nouvel état, une estimation "pro forma" à 20.- Frs/m2
a été fixée par la CCL.
Ce prix passe à 25.- Frs/m2 si les zones attenantes sont
situées en zone « Habitations-Hameaux » selon le PGA de 1993, ceci afin de
marquer la différence de statut avec la zone agricole.
7.1.6       Terrains forestiers
Les terrains forestiers sont taxés selon la qualité du sol
forestier. Leur valeur varie de 0.50 Frs/m2 à 1.50 Frs/m2. La valeur du bois
sur pied n'a été estimée par le bureau spécialisé Xylon SA qu'en cas de
changement de propriétaire (voir chapitre 9.1)."
Dans le nouvel état mis à l'enquête, Véronique Jost
Gara reçoit la parcelle NE 3010, à l'emplacement d'une partie des anciennes
parcelles, ainsi qu'une part de copropriété de 55% de la parcelle 2973 située
dans le secteur du Bois de l'Hôpital.
Son compte de l'ancien état et son tableau
comparatif se présentent de la manière suivante:
Ancien état
sous-périmètre agricole
14'771 m²
335'834 fr.
forêt
51 m²
51 fr.
14'822 m²
335'885 fr.
Tableau
comparatif
Nouvel état
parcelle 2973 (terrain à bâtir)
1'032m²
119'840 fr.
pour une part de copropriété de 75 %
parcelle 3010 (terrain à bâtir)
1'402 m²
177'390 fr.
Total nouvel état
2'434 m²
297'230 fr.
Ancien état
valeurs passagères
335'885 fr.
- 10'500 fr.
Total nouvel état
297'230 fr.
Soulte totale à recevoir
49'155 fr.
Véronique Jost Gara est intervenue durant l'enquête
par réclamation de son avocat du 11 février 2013. Elle critique la pondération
des critères de pointage de la convenance à bâtir, notamment les 5 points seulement
(sur 85) mesurant l'éloignement des parcelles, en invoquant une injustice
criante entre les propriétaires de terres agricoles et ceux qui amènent au
syndicat la plus-value à distribuer par le fait que leurs parcelles deviennent
constructibles; selon elle, la valeur des parcelles bien situées et pouvant se
prêter à l'urbanisation est sous-évaluée à l'ancien état. Elle demandait à
avoir accès à l'ensemble des procès-verbaux d'estimation. Elle contestait le pointage
de 15 pour la vue et la baisse de 40 % des convenances à bâtir. Elle relevait
que le plan de quartier Montenailles n'en était qu'au stade de l'enquête
publique alors que le Tribunal fédéral exigeait que les plans de quartier soient
adoptés avant la répartition des terres. Elle demandait que soit prise en
compte le prix d'acquisition des parcelles. Elle contestait le facteur de
multiplication appliqué à certaines valeurs de convenance à Budron-Dessus et
Champ d'Aulie. Elle contestait les frais d'équipement et l'attribution de sa
prétention en copropriété dans le secteur du Bois de l'Hôpital. Elle concluait
que la procédure de remaniement durait depuis si longtemps qu'elle
s'apparentait à une expropriation matérielle au point que la dissolution du
syndicat devait être envisagée.
C.
Après avoir entendu de la propriétaire le 1
er
octobre 2013,
la commission de classification a statué par décision du 20 décembre 2013 qui,
en substance, maintien les objets mis à l'enquête.
D.
Par acte du 22 janvier 2014, Véronique Jost Gara recourt contre cette
décision en concluant à son annulation et renvoi du dossier à la commission de
classification pour nouvelle décision dans le sens des considérant.
Les moyens qu'elle invoque seront repris dans les
considérants.
La commission de classification a déposé sa réponse
le 21 février 2014 sous la forme du document habituel "Renseignements pour
la CDAP".
La recourante s'est encore exprimée les 15 mai et 13
octobre 2014.
Le tribunal a tenu audience le 30 avril 2015. Ont
participé à cette audience la recourante, assistée de l'avocat Alain Thévenaz,
le président de la commission de classification Michel Mouquin et les géomètres
Bernard Biner et Ariel Guex.
La recourante est encore intervenue par lettre du 5
mai 2015. Informée le 31 août 2106 que l'avant-projet de loi sur la taxe de
plus-value avait été versé au dossier, la recourante s'est déterminée le 12
septembre 2016.
Le 29 septembre 2016, la recourante a versé au
dossier copie d'une lettre du 16 septembre 2016 de la municipalité aux
propriétaires du syndicat relative à l'intégration des secteurs à bâtir du
syndicat dans la planification des mesures d'urbanisation du Projet
d'agglomération Lausanne-Morges (PALM): le PALM ayant identifié des projets
dépassant le potentiel de croissance pour l'agglomération à l'horizon 2030, la
municipalité a rencontré le Service du développement territorial, vu les procédures
contentieuses en cours, pour l'assurer que les développements urbains prévus
dans le périmètre du syndicat ne seraient pas concrétisés avant 2020, année de
la quatrième révision du PALM. Selon la recourante, les zones dont la
constructibilité est reportée auraient moins de valeur.
E.
Le tribunal a délibéré huis clos et approuvé la rédaction du présent
arrêt par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Dans ses déterminations du 13 octobre 2014, la recourante fait valoir en
quelques lignes que compte tenu de la nouvelle teneur de l'art. 5 LAT, il est
douteux qu'un mécanisme de péréquation réelle puisse encore être mis en œuvre
pour compenser les avantages et les inconvénients résultant d'une mesure
d'aménagement du territoire, cette compensation devant désormais intervenir par
le biais d'une taxe de plus-value. Ce moyen est également soulevé -  et
largement développé - par SI Montenailles SA dans son recours du 3 février 2014
(AF.2014.0004).
a) Le remaniement parcellaire avec péréquation
réelle est prévu par les art. 98b à 98d de la loi sur la améliorations
foncières (LAF; RSV 913.11). Ces dispositions mettent en oeuvre les art. 51 et
53 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV
700.11) qui régissent la zone intermédiaire et son éventuelle affectation
ultérieure à la construction. La jurisprudence a souligné depuis longtemps que
l'entrée en vigueur de la nouvelle réglementation en matière de construction
doit être différée jusqu'au transfert de propriété (art. 68 à 70 et art 93
LAF). C'est ce qui permet de procéder, pour la répartition des nouvelles
parcelles, à la double estimation de l'art 86 LAF, l'une en fonction de
l'ancien état, la seconde en fonction de la nouvelle réglementation du nouvel
état (AF.1999.0005 et AF.1999.0010 du 2 juin 2000).
La jurisprudence rappelle régulièrement (cf., en
plus des arrêts concernant le syndicat du Mont-sur-Lausanne: AF.2009.0002 et
AF.2009.0003 du 3 janvier 2013 concernant le syndicat des Fourches;
AF.2011.0004, AF.2011.0005 et AF.2011.0006 du 11 novembre 2013, concernant le
syndicat du Bussigny-Ouest), qu'en sus des opérations ordinaires d'un
remaniement parcellaire, la péréquation réelle consiste en une redistribution
des terres connexe à la délimitation ou à l'extension de la zone à bâtir,
tendant à réaliser l'égalité de traitement des propriétaires. Les terres à
l'ancien état sont estimées selon leur valeur avant l'établissement du plan
d'affectation, en tenant compte notamment de leur rendement agricole, de leur
équipement éventuel et des possibilités objectives de bâtir dans un proche
avenir; pour la confection du nouvel état, elles sont estimées à nouveau, à
leur valeur d'après le statut qui leur est conféré par le plan. Chaque
propriétaire reçoit des parcelles en zone à bâtir ou en zone agricole, en
proportion de la valeur de l'ancien état de propriété. La double estimation des
terres entraîne que la plus-value des surfaces classées en zone à bâtir ne
profite pas seulement aux propriétaires de ces surfaces à l'ancien état, mais qu'elle
est au contraire répartie entre tous les propriétaires du périmètre, quel que
soit l'emplacement de leurs parcelles à l'intérieur de celui-ci. Selon le
Tribunal fédéral, le remaniement à péréquation réelle constitue un exemple des
régimes de compensation que les cantons peuvent instituer conformément à l'art.
5 al. 1 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (ATF 1P.438/2000 du
15 mai 2001; ATF 122 I 120 consid. 3 p. 124).
Ainsi, la péréquation réelle permet de répartir
entre les différents propriétaires l'augmentation de valeur due au transfert
d'une partie du périmètre du syndicat en zone constructible. C'est pourquoi
l'art. 86 LAF prévoit une double estimation, la première à l'ancien état, la
seconde au nouvel état. L'augmentation de valeur calculée sur l'ensemble des
surfaces comprises dans le syndicat est prise en compte par un facteur de
multiplication ("coefficient de péréquation") qui augmente la
prétention de tous les propriétaires. La valeur de ce coefficient de
péréquation peut varier (il est de 2,946 selon le rapport technique de la
commission de classification intimée du 12 novembre 2012, p. 22; il était de
2,46 dans le Syndicat des Fourches, cf. AF.2009.0002 et AF.2009.0003 du 3
janvier 2013 déjà cités ; dans le syndicat de Bussigny sur Lausanne, il
atteignait 11,7, cf. arrêts du 11 novembre 2013 précités).
Sous l'effet de ce coefficient de péréquation, les
propriétaires qui obtiennent du terrain qui reste en zone agricole voient leur
surface augmenter. En revanche, malgré le facteur de multiplication, la
prétention d'un propriétaire qui obtient du terrain en zone à bâtir aboutit en
général, compte tenu de la différence de valeur au mètre carré, à une
diminution considérable de la surface attribuée. Dans un tel cas, le principe de
la compensation réelle est néanmoins respecté si, malgré l'attribution d'une
surface inférieure à celle de l'ancien état, la valeur se trouve conservée par
l'effet d'une plus-value (v. p. ex. ATF 1P.438/2000 du 15 mai 2001 dans la
cause cantonale AF.1999.0010). Les syndicats à péréquation réelle ont cependant
dû trouver une solution pour tenir compte des constructions existantes hors de
la zone à bâtir, au bénéfice d'une situation acquise. Il s'agit d'éviter que
sous l'effet de l'augmentation de valeur due au passage en zone à bâtir (cette
augmentation dépasse en général largement l'ampleur du coefficient de
péréquation), la prétention du propriétaire dans le nouvel état ne soit pas
suffisante pour lui attribuer le terrain attenant à son propre bâtiment (voir
une illustration de ce problème dans l'arrêt AF.1993.0007 du 30 octobre 1995,
consid. 3a, qui a donné lieu à l'ATF 122 I 120). Cette solution consiste à
"neutraliser", autour des constructions existantes, une certaine
surface (nommée parfois "surface attenante") dont l'estimation ne
change pas entre l'ancien et le nouvel état; la surface neutralisée est
attribuée pour une valeur identique à celle de l'ancien état, si bien que même
si elle passe en zone à bâtir, elle n'est pas touchée par la péréquation réelle.
C'est cette solution que décrit le ch. 4.2.2 du rapport technique du 12
novembre 2012 de la commission de classification mis à l'enquête.
b) L'ancienne teneur de l'art. 5 LAT était la
suivante :
Art. 5 - Compensation et indemnisation
1
Le droit cantonal établit un régime de
compensation permettant de tenir compte équitablement des avantages et des
inconvénients majeurs qui résultent de mesures d’aménagement.
2
Une juste indemnité est accordée lorsque des
mesures d’aménagement apportent au droit de propriété des restrictions
équivalant à une expropriation.
3
Les cantons peuvent prescrire la mention au
registre foncier du versement d’indemnités dues par suite de restrictions au
droit de propriété.
Depuis le 1
er
mai 2014, l'art. 5 LAT a la
teneur suivante :
Art. 5 - Compensation et indemnisation
1
Le droit cantonal établit un régime de
compensation permettant de tenir compte équitablement des avantages et des
inconvénients majeurs qui résultent de mesures d'aménagement.
1bis
Les avantages résultant de mesures
d'aménagement sont compensés par une taxe d'au moins 20 %. La compensation est
exigible lorsque le bien-fonds est construit ou aliéné. Le droit cantonal
conçoit le régime de compensation de façon à compenser au moins les plus-values
résultant du classement durable de terrains en zone à bâtir.
1ter
Le produit de la taxe est utilisé pour
financer les mesures prévues à l'al. 2, ou d'autres mesures d'aménagement du
territoire prévues à l'art. 3, en particulier aux al. 2, let. a, et 3, let.
abis.2
1quater
Lors du calcul de la taxe, le montant qui
est utilisé dans un délai approprié pour l'acquisition d'un bâtiment agricole
de remplacement destiné à être exploité à titre personnel est déduit de
l'avantage résultant d'un classement en zone à bâtir.3
1quinquies
Le droit cantonal peut prévoir une
exemption de la taxe dans les cas suivants:
a.  elle
serait due par une collectivité publique;
b.  son
produit escompté serait insuffisant au regard du coût de son prélèvement.
1sexies
En cas d'impôt sur les gains immobiliers,
la taxe perçue est déduite du gain en tant que partie des impenses.
2
Une juste indemnité est accordée lorsque des
mesures d'aménagement apportent au droit de propriété des restrictions
équivalant à une expropriation.
3
Les cantons peuvent prescrire la mention au
registre foncier du versement d'indemnités dues par suite de restrictions au
droit de propriété.
c) Selon la recourante SI Montenailles SA,
l'ancienne version de l'art. 5 al. 1 LAT se contentait de prescrire le principe
du régime de compensation en laissant une grande latitude au canton, ce qui
avait permis au Tribunal fédéral de considérer que le remaniement avec
péréquation réelle constitue un exemple des institutions que les cantons
peuvent adopter afin de réaliser le mandat à eux confié par l'art. 5 al. 1 LAT.
En revanche, la nouvelle teneur de l'art. 5 LAT réglerait de manière exhaustive
le moyen - la perception d'une taxe de plus-value - par lequel les cantons
doivent mettre en œuvre le régime de compensation. Le législateur fédéral aurait
renoncé, en raison des difficultés pratiques, à suivre la proposition
d'utiliser l'instrument de la péréquation réelle comme alternative au
prélèvement de la taxe de plus-value. Les travaux préparatoires montreraient
ainsi que la taxe sur la plus-value est le seul moyen à disposition des cantons
pour mettre en œuvre le régime de compensation, si bien que, aux yeux de la
recourante, le remaniement avec péréquation réelle du droit vaudois ne serait
plus conforme au droit fédéral.
Le raisonnement de la recourante SI Montenailles SA
part du principe que le remaniement parcellaire avec péréquation réelle
exclurait, parce qu'il la remplacerait, la perception de la taxe sur la
plus-value prévue par le droit fédéral. On ne voit pas ce qui pourrait fonder
cette prémisse: le droit fédéral réserve le droit des cantons et des communes
d'instaurer dans l'intérêt public des restrictions à la propriété foncière
(art. 702 CC) et il leur enjoint en particulier d'édicter des règles détaillées
pour les remaniements parcellaires (art. 703 al. 2 CC). La compétence
législative est donc cantonale. En droit vaudois, le principe d'une double
estimation pour les remaniements de terrains à bâtir figurait déjà dans la loi
sur les améliorations foncières du 29 novembre 1961 (art. 86: ROLV 1961 p.
455). Préfiguré par le "plan d'affectation spéciale" de la novelle du
28 février 1964, le remaniement parcellaire avec péréquation réelle a été consacré
par la loi du 13 septembre 1976 qui modifiait l'ancienne loi sur les
constructions et l'aménagement du territoire (LCAT) et introduisait dans la loi
sur les améliorations foncières les dispositions régissant le "remaniement
en corrélation avec l'adoption d'une zone agricole liée à une zone à
bâtir" (art. 98b ss LAF; ROLV 1976 p. 180; pour un historique détaillé v.
les arrêts du Tribunal administratif AF.1999.0005 (SI Montenailles SA) et
AF.1999.0010 (hoirie Jost) du 2 juin 2000). C'est dire que le remaniement avec
péréquation réelle du droit vaudois ne doit pas son existence à l'art. 5 LAT
entré en vigueur le 1er janvier 1980. Que l'ATF 122 I 120 l'ait considéré comme
une des institutions que les cantons peuvent utiliser pour réaliser le mandat
conféré par l'art. 5 al. 1 LAT (dans son ancienne teneur) n'y change rien. Cet
arrêt rappelle d'ailleurs aussi que déjà avant l'entrée en vigueur de l'art. 5
al. 1 LAT, le prélèvement d'une part même importante de la plus-value résultant
de mesures d'aménagement avait été considéré comme compatible avec la garantie
de la propriété.
Quant à la nouvelle teneur de l'art. 5 LAT qui
prévoit la perception d'une taxe sur la plus-value, on ne voit pas en quoi elle
ferait obstacle au remaniement parcellaire avec péréquation réelle. La doctrine
considère que l'instrument du syndicat d'améliorations foncières à péréquation
réelle est pleinement conforme à l'art. 5 al. 1 LAT mais elle précise qu'en cas
de passage en zone à bâtir, il est nécessaire de prévoir un prélèvement
supplémentaire de 20 % de la plus-value liée à ce classement (Poltier, Le
nouveau régime des contributions de plus-value de l'art. 5 LAT révisé. Une
modeste avancée vers une répartition plus équitable des plus value-values
foncières?: in: Zufferey/Waldmann (éd.), Révision 2014 de la loi sur
l'aménagement du territoire, p. 293 s. et 298).
Telle paraît bien être la conception du législateur
vaudois: un avant-projet de loi sur le prélèvement de la taxe sur la
plus-value, dans le cadre d’une modification de la LATC et de la loi sur les
impôts directs cantonaux, a été mis en consultation en janvier 2016 avec un
exposé des motifs et projets de lois. On peut y lire que selon l'ATF 122 I 120,
le système de remaniement avec péréquation réelle répond d'une certaine manière
à l'exigence de compensation résultant de l'art. 5 aLAT mais que, constituant
une simple possibilité qui ne concerne que certains propriétaires, il ne
remplit pas les exigences du nouveau régime minimal fédéral qui impose une
taxation de la plus-value; les deux régimes peuvent cependant cohabiter sans
qu'il y ait double imposition pour autant que les frais du syndicat soient
déductibles de la plus-value. C'est ce que prévoirait le futur art. 74c let. c
LATC. On note au passage que la taxe pour l'équipement communautaire (évoquée
durant l'instruction ou en audience par SI Montenailles SA; cf art. 4b al. 1 et
5 la loi sur les impôts communaux, LICom; RSV 650.11) serait également
maintenue parallèlement à la taxation de la plus-value, mais avec la
possibilité de la déduire lors de cette taxation (art. 74c let. d LATC; voir
l'exposé des motifs et le projet de loi sur le site Internet cantonal: http://www.vd.ch/themes/territoire/amenagement/lat-revisee/taxe-sur-la-plus-value/).
C'est donc en définitive à tort que la recourante
Jost Gara, partant implicitement du principe erroné que la taxe sur la
plus-value ne serait pas perçue en cas de remaniement parcellaire avec
péréquation réelle, soutiennent que le remaniement avec péréquation réelle
serait contraire au droit fédéral.
2.
La recourante critique le fait que la commission de classification a
appliqué aux valeurs de convenance à bâtir la réduction de 40 % qu'elle a opérée
sur la valeur des terrains agricoles.
En réponse au recours, la commission de
classification expose, comme cela ressort également du rapport technique déposé
à l'enquête, qu'elle a abaissé les valeurs agricoles de 40 % (par rapport aux
valeurs publiées en 1987) sur la base de son expérience et de ses connaissances
du marché des terrains agricoles. Elle a appliqué la même réduction aux valeurs
de convenance à bâtir pour conserver la même proportion entre ces deux
composantes que lors de l'enquête de 1987.
Pour la double estimation des immeubles, l'art. 86
al. 1 let. a LAF prévoit que les immeubles de l'ancien état de propriété sont
taxés en fonction notamment de leur situation, de leurs équipements (accès,
égouts, alimentation en eau, énergie), de leur forme, de leur topographie, des
dispositions en vigueur réglementant les constructions et des possibilités
objectives de construire dans un proche avenir.
Dans le cadre de l'art. 86 LAF, la jurisprudence
retient que la commission de classification dispose d'une certaine liberté dans
le choix de la méthode qui lui paraît le mieux à même de cerner la valeur des
parcelles du périmètre tant à l'ancien qu'au nouvel état. (p. ex. AF.2001.0007
du 27 juin 2001). En l'espèce, la Commission a regroupé les critères légaux en
deux catégories. Les différents critères de l'art. 86 LAF peuvent effectivement
être rattachés d'une part à la valeur agricole du terrain et d'autre part à la
valeur de "convenance à bâtir". Compte tenu de la liberté
d'appréciation qui revient à la commission de classification dans l'élaboration
des critères d'évalutation, il n'y a rien à redire au choix de cette autorité
d'accorder un poids équivalent à chacune de ces deux catégories de critères. En
abaissant simultanément les deux composantes de l'estimation de l'ancien état,
la commission de classification a évité des créer des distorsions entre les propriétaires,
ce qui maintient les termes de l'échange.
3.
La recourante fait valoir que dans le pointage de la convenance à bâtir,
la proximité des parcelles par rapport au centre des hameaux devrait faire
l'objet d'une pondération beaucoup plus importante que les 5 points qui lui
sont affectés sur un total de 85 points. Les parcelles bien situées et pouvant
se prêter à l'urbanisation en bordure immédiate des zones construites seraient
sous-évaluées.
En réponse au recours, la commission de
classification explique que le maximum de 5 points est attribué aux parcelles
situées dans un périmètre distant d'environ 400 m des hameaux qui constituent
le centre (Grand-Mont, Coppoz et Petit-Mont); les terrains situés aux confins
du territoire, à environ 2 km du centre, obtiennent 0 point et entre ces deux
extrêmes, le territoire est subdivisé en cercles concentriques déterminant les
pointages de 4, 3, 2 et 1.
Force est de constater que la commission a suivi là
un critère objectif.
La critique de la recourante répète la substance de
son opposition à l'enquête où elle dénonçait une injustice frappant les propriétaires
qui amènent au syndicat la plus-value à distribuer par le fait que leurs
parcelles deviennent constructibles. Ce raisonnement va précisément à
l'encontre du principe même de la péréquation réelle. Il reviendrait à évaluer
la valeur de l'ancien état en fonction du fait qu'il sera constructible dans le
nouveau plan d'affectation qui entrera en vigueur avec le nouvel état, ceci dans
le but de conserver l'avantage de ce classement en faveur des propriétaires de
l'ancien état. Au contraire, le but de la péréquation réelle est de répartir
entre tous les propriétaires du périmètre l'augmentation de valeur résultant de
ce classement.
4.
Pour ce qui concerne la vue, la recourante juge manifestement trop élevés
les 15 points attribués à ce critère. La commission de classification explique
en réponse au recours que ce critère dépend de l'étendue du paysage et des
dégagements sur le lac ou les Alpes que l'on peut observer du centre de gravité
de la parcelle considérée.
On ne discerne pas là d'abus du pouvoir d'appréciation
de la part de la commission de classification.
5.
La recourante fait valoir que l'adoption du plan de quartier
Montenailles est une condition sine qua non à la poursuite des travaux du
syndicat et qu'elle ignore s'il pourra entrer en vigueur.
Les recours interjetés contre le plan de quartier
Montenailles sont rejetés par les arrêts rendus ce jour dans les causes
AC.2014.0426 (SI Montenailles SA) et AC.2015.0006 (Alvarez/Bruttin).
6.
La recourante s'étonne de la convenance à bâtir de 3430 points pour la
parcelle 1206 par rapport aux 330, 370 ou 410 points attribués au terrain
avoisinante.
La parcelle 1206, précédemment propriété
Osterwalder, fait l'objet, en raison de l'important volume de la ferme qu'elle
porte, d'un traitement particulier du point de vue de la "zone
attenante" et de la bande de terrain qui l'entoure (voir à ce sujet
notamment l'arrêt AF.1993.0007 qui a donné lieu à l'ATF 122 I 120 et l'arrêt
AF.1998.0059 du 2 juin 2000 auquel se réfère la commission de classification).
Comme l'explique la commission de classification en réponse au recours, sa
valeur de convenance à bâtir correspond à celle arrêtée lors d'une précédente
enquête, diminuée de la baisse de 40 % évoquée plus haut.
7.
La recourante présente un calcul dont elle déduit que l'estimation des
nouveaux terrains à bâtir serait de 150 Fr./m², valeur qui serait trop basse.
Quant à la commission de classification, elle expose la valeur moyenne du
terrain à bâtir au nouvel état s'élève à 273 Fr./m².
Comme la recourante admet elle-même que son argument
pourrait la prétériter, il n'y a pas lieu de l'examiner plus avant.
8.
Se référant à la page 13 du rapport de la commission de classification,
la recourante juge curieux que certaines valeurs de convenance aient été
multipliées en raison d'éléments passés qui ne sont en rien imputables aux
autres propriétaires et pour des motifs qui ne génèrent aucune plus-value. Elle
se réfère apparemment au chiffre 7.1.2 dudit rapport concernant les secteurs de
Budron–Dessus et Champ d'Aulie.
Comme l'indique l'arrêt AF.1993.0008 du 30 octobre 1995,
l'enquête sur les taxes-types de juin 1987 a suscité des recours de la part de
propriétaires du secteur de Champ d'Aullie; la taxe-type les concernant prenait
en compte un facteur multiplicateur de 3 pour tenir compte du fait que leurs
parcelles, demeurées formellement en zone sans affectation spéciale selon le
plan de zone de 1968 mais entourée de parcelles bâties et proches de
l'autoroute, paraissaient, plus que d'autres secteurs reculés du syndicat,
destinées à la construction. Devant la Commission centrale des améliorations
foncières, ces propriétaires demandaient qu'un facteur multiplicateur de 10,
proche de celui de la zone villa fixé à 15, soit appliqué à l'estimation de
leurs parcelles à l'ancien état. La Commission centrale a rejeté leur recours
par prononcé AF.1987.0046 du 7 mars 1989, confirmé par arrêt du Tribunal
fédéral du 25 octobre 1989 (1P.252/1989).
Il n'y a pas lieu d'y revenir.
9.
Invoquant en dernier lieu (en date du 29 septembre 2016) la lettre du 16
septembre 2016 de la municipalité aux propriétaires du syndicat qui se réfère
au PALM, la recourante soutient que les zones dont la constructibilité serait
reportée auraient moins de valeur.
La mise en vigueur des zones à bâtir dans le
syndicat ne dépend pas de l'évolution du périmètre compact de l'agglomération
Lausanne–Morges (PALM), qui n'est pas un plan d'affectation et qui n'a pas
(art. 31 al. 2 LATC) la force obligatoire qui revient au seul plan directeur
cantonal (art. 31 al. 1 LATC). Ainsi, quoi qu'en dise la municipalité dans sa
lettre du 16 septembre 2016, les "développement urbains", ou plus
exactement l'entrée en vigueur des zones à bâtir à l'intérieur du périmètre du
syndicat, est suspendue jusqu'à l'entrée en force du nouvel état en vertu de
l'art. 124 du règlement communal (v. les arrêts cités plus haut). La date à
laquelle la propriété des immeubles et les autres droits seront transférés des
anciens sur les nouveaux biens-fonds sera fixée, en vertu de l'art. 68 de la
loi sur les améliorations foncières (LAF; RSV 913.11), par le département
cantonal. Ce même département est également compétent, selon l'art. 61a LATC,
pour mettre en vigueur les plans d'affectation à l'issue de la procédure de
recours. La compétence est donc exclusivement cantonale.
10.
Vu ce qui précède, le recours est rejeté. La décision attaquée est
maintenue. Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens au syndicat, dont le conseil
est intervenu après l'échange d'écriture et l'audience.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Commission de classification du Syndicat AF Le
Mont-sur-Lausanne du 20 décembre 2013 (estimations et nouvel état, péréquation
réelle) est maintenue.
III.
Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge
de la recourante.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 24 octobre 2016
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.