vd_omni · GE.2015.0078 · 2015-08-20 · fr

X.________ & Cie/Direction des sports, de l'intégration et de la protection | Décision qui limite les heures d'ouverture du magasin de la recourante, sur la base du règlement communal (art.12 RHOM) et porte atteinte à sa liberté économique. La limitation des horaires d'ouverture prolongée aux magasins présentant une surface de vente inférieure à 100 m2 constitue à la fois une mesure de police (assurant la tranquilité publique) et de politique sociale qui répond à un intérêt public en permettant un approvisionnement en produits de première nécessité en ville de Lausanne. Le principe de la base légale et de la proportionnalité sont respectés. Pas de violation de la garantie constitutionnelle de la liberté économique. En outre, l'autorité intimée est restée dans les limites d'une pesée consciencieuse de tous les intérêts à prendre à considération, en estimant que la notion de surface de vente doit se comprendre comme la "surface accessible au public" (critère objectif). Rejet du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 20.08.2015 GE.2015.0078

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
20 août
2015
Composition
Mme Isabelle Guisan,
présidente
; M. Guillaume Vianin, juge et
Mme Pascale Fassbind-de Weck, assesseur; Mme Liliane Subilia-Rouge,
greffière.
Recourante
X.________ &
Cie,
à 1********, représentée par Me Yvan Henzer,
avocat, à Lausanne
Autorité intimée
Direction des
sports, de l'intégration et de la protection,
de
la population,
à Lausanne,
représentée par Me Alex Dépraz, avocat, à Lausanne
Objet
Recours X.________ & Cie c/ décision
de la Direction des sports, de l'intégration et de la protection de la
population du 26 mars 2015 (horaires d'ouverture prolongée du magasin "YA.________",
à Lausanne)
Vu les faits suivants
A.
X.________ & Cie est une société en nom
collectif inscrite au Registre du commerce depuis le 26 mars 2015 et dont le
but est l'exploitation d'un commerce de détail. Elle exploite, depuis le 1
er
avril 2015, le magasin YA.________ sis à la place ********, à Lausanne
(ci-après: le magasin). Ce magasin avait auparavant, soit depuis le 1
er
octobre 2013, été exploité par Z.________ & Cie.
B.
Le 6 avril 2005, la surface du magasin étant
alors fixée à 150 m
2
, les précédents responsables avaient obtenu une
autorisation d'ouverture élargie, soit tous les jours de 06h00 à 22h00. Dite
autorisation leur avait été délivrée conformément à l'art. 12 du règlement communal
lausannois sur les heures d'ouverture et de fermeture des magasins du 13 juin
1967 (RHOM).
C.
Un rapport-préavis n
o
2005/49 relatif
aux horaires des magasins a été rédigé le 4 août 2005 par la Municipalité de Lausanne (ci-après: la municipalité), afin de répondre à diverses motions et
pétitions. Ce rapport retraçait l'historique de la réglementation en relevant
notamment que l'ouverture prolongée des commerces répondait à une modification
des habitudes de consommation et au besoin de pouvoir acquérir des produits de
première nécessité, tout en soulignant qu'il s'agissait uniquement de répondre
aux besoins "essentiels", ce qui justifiait de limiter les surfaces
de vente ainsi que l'assortiment autorisé. Il indiquait en outre ce qui suit:
"
le fait que, par le biais d'un contrat de franchise, certains vendent
des produits Y.________ ne permet pas de traiter tel ou tel petit magasin de
manière différente pour ce motif sans violer le principe de l'égalité de
traitement
" (p. 12). Par décision du Conseil communal de Lausanne du
30 mai 2006, des modifications ont été apportées au RHOM, soit en particulier
les art. 10 à 12 et 24bis.
Par ces modifications, la municipalité
a réduit de 150 m
2
à 100 m
2
la surface de vente maximale
autorisée pour pouvoir bénéficier d'une autorisation d'ouverture tous les jours
jusqu'à 22h00. Un délai transitoire de dix ans était de plus fixé pour les
commerces déjà au bénéfice d'une telle autorisation et désireux de la
conserver.
D.
Suite au changement d'exploitant du magasin, une
nouvelle autorisation d'ouverture prolongée a été octroyée le 1
er
mars
2011 sur la base des art. 12 et 24bis RHOM. Elle était valable jusqu'au 21 mars
2014, mais a été annulée le 28 juin 2012 en raison d'un nouveau changement
d'exploitant. Le nouvel exploitant, à savoir Z.________ & Cie, a obtenu, le
25 septembre 2012, une nouvelle autorisation d'ouverture prolongée, également
valable jusqu'au 21 mars 2014 seulement.
Par courrier du 20 décembre 2013,
le Service de la police du commerce a interpellé Z.________ & Cie sur ses
intentions, après lui avoir rappelé que son autorisation serait prochainement
échue et qu'elle ne pourrait être renouvelée qu'après réduction de la surface
de vente à 100 m
2
maximum, anticipation comprise.
E.
Z.________ & Cie ayant déclaré vouloir
continuer à bénéficier des horaires d'ouverture prolongés, le Service de la
police du commerce l'a informée qu'elle aurait dès lors "
besoin de
connaître avec exactitude (plan détaillé) la façon dont les surfaces de vente ser
[aient]
réduites
[et la manière de les séparer]
physiquement
[et
visuellement]
du reste du local par des murs ou des parois de telle façon
qu'il soit impossible aux clients d'y pénétrer ou même d'être tentés d'y
pénétrés
".
Les parties se sont rencontrées le
11 février 2014, date à laquelle Z.________ & Cie a évoqué l'idée de
moduler sa surface de vente en fonction des horaires. Selon elle, ce système
lui aurait permis d'exploiter une surface de plus de 100 m
2
, durant les horaires ordinaires et de la réduire dès 19h00, pour pouvoir bénéficier
de l'ouverture prolongée de l'art. 12 RHOM.
Dans une lettre du 14 mars 2014, le
Service de la police du commerce a rappelé l'historique du dossier concerné et
précisé à Z.________ & Cie que, pour pouvoir bénéficier des horaires
élargis de l'art. 12 RHOM, la surface de vente déterminante ne devait pas
dépasser 100 m
2
, "
anticipation commerciale comprise
".
Il ajoutait encore qu'une surface de vente modulable en fonction des horaires
de vente était inadmissible.
Le 19 mars 2014, Z.________ &
Cie a informé le Service de la police du commerce que la surface du magasin
litigieux serait réduite et ainsi conforme au RHOM à compter de "
vendredi
prochain
".
Le 3 avril 2014, le service précité
informait Z.________ & Cie des constatations effectuées par l'un de ses
inspecteurs en date du 1
er
avril 2014. Il était notamment indiqué ce
qui suit:
"Lors de
cette visite, il a été constaté que la surface du magasin avait été réduite à 98.05 m
2
par le déplacement des présentoirs de produits en vente qui sépare la surface de
vente du reste du commerce.
À ce sujet, nous
précisons que cette configuration provisoire du commerce doit être maintenue en
permanence. En aucun cas, il ne sera possible aux clients de pénétrer dans le
reste du local. La séparation ne doit créer aucun doute quant à la réelle
surface de vente et ne peut pas être modulable à partir d'une certaine heure;
elle doit en outre être suffisamment imposante pour qu'elle ne soit pas
aisément déplaçable. Il ne doit pas s'agir juste d'une paroi amovible par
exemple, mais d'une installation fixe."
En outre, le service requérait
qu'un dossier soit déposé auprès des autorités compétentes pour qu'il soit
statué sur le changement d'affectation consécutif à la réduction de la surface
de vente projetée. Enfin, et à titre exceptionnel, il octroyait à Z.________
& Cie une nouvelle autorisation d'ouverture prolongée au sens de l'art. 12
RHOM jusqu'au 30 avril 2014. La demande d'autorisation de construire a été
déposée le 2 mai 2014 et complétée le 5 juin 2014.
À la demande de Z.________ &
Cie, le Service de la police du commerce a, le 4 juin 2012, prolongé
l'autorisation susmentionnée jusqu'au 30 juin 2014. Par ailleurs, il était
mentionné que "
l'analyse du plan remis
[…]
met en évidence un
espace vide créé à l'entrée du magasin comme zone de recyclage. Cet espace à
l'entrée du magasin fait cependant partie intégrante de la surface de vente du
magasin car celui-ci n'est pas séparé physiquement du reste du local. Dès lors,
la surface du projet de plan d'aménagement définitif est d'environ 117 m
2
, soit plus que les 100 m
2
admis pour une ouverture prolongée.
"
En conséquence, un nouveau plan d'aménagement était demandé à Z.________ &
Cie. Ledit plan a été transmis le 27 juin 2014.
Après réception du nouveau plan
d'aménagement, le Service de la police du commerce a réaffirmé que la surface
d'entrée devait être prise en compte dans le calcul de la surface de vente et
que, partant, le projet n'était toujours pas conforme à l'art. 12 RHOM. Un
nouveau plan modifié conformément à ses remarques devait lui être adressé le 31
août 2014 au plus tard. Une nouvelle prolongation exceptionnelle de
l'autorisation d'ouverture échéant à cette même date était prononcée.
Les discussions entre les parties
n'ayant pas permis de résoudre leur différend, la municipalité a, par décision
du 5 septembre 2014, imparti à Z.________ & Cie un délai échéant le 31
octobre 2014 pour "ramener" la surface du magasin ouverte au public à
100 m
2
maximum. Dans l'intervalle, une autorisation exceptionnelle
lui était accordée, maintenant les horaires d'ouverture du magasin, soit de
06h00 à 22h00 du dimanche au jeudi et de 06h00 à 20h00 les vendredi et samedi.
F.
Par courrier recommandé adressé à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) le 24 septembre 2014, Z.________
& Cie a recouru contre dite décision (affaire GE.2014.0173). Un double
échange d'écritures a eu lieu et une décision sur mesures provisionnelles a été
rendue le 16 octobre 2014 autorisant Z.________ & Cie à ouvrir son magasin YA.________
du dimanche au jeudi de 06h00 à 22h00 ainsi que les vendredis et samedis de
06h00 à 20h00, jusqu'à droit connu sur la procédure pendante devant la CDAP.
Le 23 mars 2015, le tribunal a
procédé à une inspection locale en présence des parties. Le procès-verbal
dressé à cette occasion mentionne en particulier ce qui suit:
"D'entrée de
cause, Me Alex Dépraz confirme sa demande d'inspection de la station-service A.________.
Concernant les autres commerces, il n'en demande l'inspection que dans la
mesure où la Cour le jugera utile.
Sur demande de la Juge instructrice, les parties confirment que c'est par erreur que la surface d'entrée
litigieuse a été qualifiée de surface d'anticipation. En effet, les surfaces
d'anticipation sont exclusivement celles situées à l'extérieur des commerces
(sur le domaine public ou le domaine privé accessible au public) et sur
lesquelles sont disposés des produits offerts à la vente. Les parties
conviennent que la seule question litigieuse est donc celle du calcul de la
surface de vente, sans égard à la notion de surface d'anticipation.
À la demande de la Juge instructrice, B.________ précise que les containers servant à la collecte du PET ont été
retirés et ne sont plus à la disposition des clients du magasin. Il ne reste
dès lors que les paniers à commissions, un porte-parapluie et une affiche publicitaire
dans la surface litigieuse. La recourante se déclare prête à signer une
convention garantissant que la surface litigieuse ne sera jamais utilisée pour
exposer des produits à la vente. B.________ précise que les portillons séparant
le sas d'entrée du reste du magasin et indiquant le sens de la circulation
peuvent être verrouillés, mais ne le sont actuellement pas. Le magasin est en
effet accessible dès l'ouverture de la porte vitrée donnant sur la rue, selon
les horaires réglementaires.
La Cour
et les parties entrent par les
portillons et passent immédiatement dans l'espace de stockage non accessible à
la clientèle. B.________ explique quels sont les aménagements qui ont été
réalisés, en particulier le montage de cloisons et la création de portes, afin
de réduire la surface de vente (antérieurement 150 m
2
). Outre des produits stockés en différents endroits, l'espace de stockage contient
un bureau, des toilettes à l'usage du personnel uniquement, ainsi qu'une
chambre de congélation et des frigos.
Me Alex Dépraz
rappelle que les travaux réalisés l'ont été sans autorisation. Suite au dépôt
du recours, la procédure d'autorisation a d'ailleurs été suspendue jusqu'à
droit connu au fond.
Pour remédier à
la situation actuelle, la Police du commerce indique que, selon elle, la
meilleure solution serait d'avancer l'une des cloisons vers l'intérieur du
magasin, afin d'atteindre une surface de vente de 100 m
2
maximum, sas d'entrée compris. B.________ précise qu'il y a une dizaine de
variantes possibles pour le cas où la surface devrait être effectivement
réduite. De plus, il concède que les travaux ont été réalisés sans
l'autorisation, car les démarches nécessaires ont été entamées tardivement et
que le magasin provisoire aménagé dans l'intervalle était dangereux pour les
clients.
Quant à
l'aménagement et la configuration du magasin, Me Yvan Henzer et
B.________ précisent qu'ils ne sont pas du ressort du seul exploitant,
mais que c'est une équipe de la Y.________ qui les définit. En effet,
contrairement aux stations-service qui sont très standardisées, les magasins
tels que celui litigieux nécessitent généralement une adaptation de
l'agencement au cas par cas. B.________ explique encore que les produits
proposés (choix et quantité) sont fonction de la surface disponible. Quant à
l'espacement entre les rayons, il est déterminé par des normes internes à la Y.________.
Lorsque la
surface admissible était encore de 150 m
2
, l'espace de stockage était moins grand et un nombre plus important de produits était proposé à la
clientèle, ce qui nécessitait moins de manutention. De l'avis de B.________,
cela s'est certainement traduit par une baisse du chiffre d'affaires, même si
la recourante n’a pas fourni d'indications à ce sujet. Il ajoute que la
fréquentation journalière du magasin est d'environ 2'000 à 2'500 clients. Il
indique encore que la recourante qui exploite le commerce litigieux dans le
cadre d'un contrat de franchise est uniquement sous-locataire des locaux, mais
que c'est la Y.________ qui est locataire principale.
Concernant la
"surface de vente", l'autorité intimée confirme qu'elle définit cette
notion comme englobant toutes les surfaces accessibles au public, une fois le
seuil du magasin franchi, quel que soit l'aménagement choisi par l'exploitant,
sous réserve d'une éventuelle anticipation commerciale. En l'espèce, il n'y a
pas d'anticipation commerciale, et c'est l'exploitant qui a décidé lui-même de
ne pas utiliser la surface d'entrée litigieuse, ce qui ne justifie pas de
l'exclure du calcul de la surface de vente déterminante. À ce sujet, même si
tout ce qui s'y trouve (paniers, porte-parapluie, panneau publicitaire) était
effectivement retiré, cela ne changerait rien au fait que cette surface devrait
être incluse dans le calcul de la surface de vente.
B.________ relève
que cet agencement du magasin a été choisi car il aurait été très difficile de
trouver une disposition adéquate des caisses si la surface d'entrée litigieuse
avait également été utilisée pour offrir des produits à la vente. De plus, il
s'agit selon lui d'une sorte de "zone tampon" entre le magasin
proprement dit et le domaine public, ce d'autant plus que le trottoir situé
devant le magasin est étroit. Enfin, cette configuration permet de donner un
sens de circulation aux clients entrant et sortant du magasin.
C.________ tient
à rappeler que les exploitants successifs du commerce litigieux ont eu un délai
transitoire de dix ans avant d'être contraints de réduire leur surface de vente
à 100 m
2
. Durant toute cette période, la surface litigieuse a été
utilisée comme surface de vente, ce qui constituait un avantage commercial
important par rapport aux autres commerces déjà soumis au nouveau régime. Il
ajoute que
l'entrée n'a pas été modifiée
et
que si les caisses ont bien été déplacées, les divers exploitants s'étaient
toujours accommodés du goulet d'étranglement situés à l'entrée du magasin.
La parole n'étant
plus demandée, la Cour propose de se rendre à la station-service A.________.
L'audience est
suspendue à 10h05 et reprise à la station-service précitée, à 10h15.
La Cour
constate qu'il existe une surface
d'anticipation à l'extérieur de la station-service, sur laquelle sont disposés
divers produits offerts à la vente. À l'intérieur, le couloir menant au garage
et le magasin proprement dit ne sont, durant les heures d'ouverture, pas
séparés. C'est uniquement au moment de la fermeture qu'une paroi amovible est
mise en place, ce qui a pour effet de séparer physiquement le magasin d'une
part et le couloir d'autre part. Ledit couloir comprend différents étalages
contenant des produits, ainsi que des distributeurs automatiques.
À la demande de la Juge instructrice, Me Yvan Henzer confirme que l'exploitant actuel du magasin litigieux
cessera ses activités à la fin du mois de mars 2015 et sera remplacé par un
nouvel exploitant dès le 1
er
avril 2015. Bien qu'il n'ait pas toutes
les informations à ce sujet, Me Yvan Henzer ajoute que la volonté du nouvel
exploitant sera certainement de demander une autorisation d'horaires prolongés.
D.________
rappelle que l'autorisation en question est nominative et que tout nouvel
exploitant se trouve dans l'obligation de la requérir officiellement avant
d'être autorisé, cas échéant, à ouvrir son commerce de manière prolongée. Une
telle autorisation ne saurait en aucun cas être cédée par un exploitant à un
autre exploitant.
L'attention des
parties est attirée par la Juge instructrice sur les conséquences procédurales
éventuelles d'un changement d'exploitant. D'entente avec les parties, la cause
est suspendue jusqu'au 30 avril 2015. Elle sera reprise à première réquisition
de l'une des parties".
G.
Le 25 mars 2015, X.________ & Cie en
constitution a déposé auprès du Service de la police du commerce une demande
d'autorisation pour ouverture jusqu'à 22h 7 jours sur 7 pour le magasin YA.________.
Elle exposait que la surface de vente était inférieure à 100 m
2
et invitait le Service de la police du commerce à interpeller la municipalité afin
d'obtenir une décision rapidement.
Le 26 mars 2015, la Direction des sports, de l'intégration et de la protection de la population, par le Service
de la police du commerce, a rendu une décision de refus concernant la demande
déposée le 25 mars 2015. Elle se référait à l'état des lieux et à l'aménagement
des locaux et des surfaces de vente tels qu'ils ressortaient du dossier dans le
cadre de l'exploitation du même commerce par la famille ZA.________. Elle
relevait que la surface déterminante s'élevait toujours à 116.30 m
2
, soit bien au-dessus de la surface admise.
H.
Le 27 mars 2015, X.________ & Cie (ci-après:
la recourante) a recouru contre la décision du 26 mars 2015 (recours enregistré
sous référence GE.2015.0078). Elle estime que le sas d'entrée ne doit pas être
compris dans la surface de vente et qu'elle doit pouvoir continuer à bénéficier
des horaires élargis. La position de l'autorité intimée à cet égard serait
excessivement formaliste. La recourante met aussi en doute la constitutionnalité
de l'art. 12 RHOM. Elle conclut à l'admission du recours, à la
constatation que la surface de vente du magasin en cause n'excède pas 100 m
2
et à la réforme de la décision attaquée, en ce sens qu'elle est autorisée à ouvrir
son magasin du dimanche au jeudi de 06h00 à 22h00 ainsi que les vendredis et
samedis de 06h00 à 20h00.
Le même jour, la recourante a
déposé une requête de mesures provisionnelles et superprovisionnelles, afin de
pouvoir ouvrir son magasin du dimanche au jeudi de 06h00 à 22h00 ainsi que les
vendredis et samedis de 06h00 à 20h00, jusqu'à droit connu sur le recours.
Le 8 avril 2015, la Direction des sports, de l'intégration et de la protection de la population (ci-après aussi:
l'autorité intimée) s'est déterminée sur la question des mesures
provisionnelles et a conclu au rejet de la requête.
I.
Le 8 avril 2015, l'autorité intimée a informé le tribunal que Z.________ & Cie avait cessé l'exploitation du
magasin au 31 mars 2015, que la police du commerce avait dès lors révoqué
l'autorisation du 5 septembre 2014, et a conclu, avec dépens, à
l'irrecevabilité du recours dans l'affaire GE.2014.0173, devenu sans objet. Z.________
& Cie s'est déterminée le 17 avril 2015 confirmant que la cause pouvait
être rayée du rôle et concluant à l'allocation de dépens. Par décision du 22
avril 2015 , la juge instructrice a déclaré le recours sans objet dans
la mesure où l'autorisation attaquée avait été révoquée
et a rayé la cause du rôle.
Le 13 avril 2015, la recourante
s'est encore déterminée spontanément, produisant un article paru dans la presse
locale en rapport avec la présente affaire et soulignant l'inconstitutionnalité
de l'art. 10 RHOM, en tant qu'il avait pour but de protéger les "petits
commerçants".
Par décision incidente du 14 avril
2015, la juge instructrice a rejeté la requête de mesures provisionnelles et
superprovisionnelles.
Le 8 mai 2015, l'autorité intimée a déposé des observations complémentaires, en se référant dans la mesure
nécessaire aux écritures produites dans l'affaire GE.2014.0173, et a conclu au
rejet du recours. Elle souligne notamment que la recourante doit être traitée
de manière égale à ses concurrents et que la surface de vente déterminante au
sens de l'art. 12 RHOM doit être définie selon des critères objectifs et
identiques pour tous les magasins, indépendamment de la manière dont
l'exploitation en cause choisit d'aménager les lieux. L'autorité intimée conteste
aussi l'inconstitutionnalité de l'art. 12 RHOM dont elle rappelle que le
but est de protéger la tranquillité publique.
Le 26 mai 2015, la recourante a
déposé un mémoire complémentaire et a confirmé les conclusions prises dans son
mémoire de recours. L'autorité intimée s'est encore déterminée le 24 juin 2015 en
maintenant sa position.
J.
Les arguments des parties seront repris
ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
Formé en temps utile (art. 95 de la loi du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative
[
LPA-VD; RSV 173.36
]
)
et satisfaisant de surcroît aux conditions formelles de l'art. 79 al. 1 LPA-VD,
le recours est recevable. Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
Il n'est ni allégué ni établi que l'aménagement
du magasin de la recourante aurait été modifié depuis l'inspection locale qui a
eu lieu le 23 mars 2015 dans l'affaire GE.2014.0173 concernant les précédents
exploitants du même magasin. Il est dès lors loisible au tribunal de se référer
aux constations de fait et déclarations figurant dans le procès-verbal de dite inspection
3.
a) Selon l'art. 27 al. 1 Cst., la liberté
économique est garantie. Elle comprend notamment le libre choix de la
profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son
libre exercice (art. 27 al. 2 Cst.). Cette liberté protège toute activité
économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production
d'un gain ou d'un revenu (ATF 138 I 378 consid. 6.1 p. 385, traduit et
résumé in RDAF 2013 I, p. 394; 137 I 167 consid. 3.1 p. 172; 136 I
197 consid. 4.4.1 p. 203 s. et les arrêts cités). La liberté
économique n'est toutefois pas absolue. Les restrictions cantonales sont
admissibles; elles doivent reposer sur une base légale, être justifiées par un
intérêt public prépondérant et, selon le principe de la proportionnalité, se
limiter à ce qui est nécessaire à la réalisation des buts d'intérêt public
poursuivis (art. 36 al. 1 à 3 Cst.; ATF 136 I 1 consid. 5.1 p. 12, traduit
et résumé in RDAF 2011 I, p. 334; 131 I 223 consid. 4.1 p. 230 s.,
traduit et résumé in RDAF 2006 I, p. 526; 130 I 26 consid. 4.5 p. 42 s. et
les arrêts cités, traduit et résumé in RDAF 2005 I, p. 499).
Dans le cas présent, en tant
qu'elle limite les heures d'ouverture du magasin de la recourante, la décision
attaquée porte atteinte à sa liberté économique telle que garantie par l'art.
27 Cst. Il s'agit dès lors d'examiner si la restriction en cause remplit les
conditions de l'art. 36 Cst.
b) Dans le canton de Vaud,
l'ouverture et la fermeture des magasins relèvent de la compétence de la
municipalité, à la fois au titre de la police des mœurs et au titre de la
police de l'exercice des activités économiques selon l'art. 43 ch. 5 let. d et
ch. 6 let. d de la loi sur les communes du 28 février 1956 (LC; RSV 175.11; cf.
GE.2011.0132 du 6 janvier 2012 consid. 3b). Selon l'art. 94 LC, les communes
sont pour le reste tenues d'avoir un règlement de police qui n'a force de loi
qu'après avoir été approuvé par le chef de département concerné.
Selon le règlement de la ville de
Lausanne du 13 juin 1967 sur les heures d'ouverture et de fermeture des
magasins (RHOM), les règles suivantes s'appliquent:
Art. 10.
– Les magasins doivent être fermés au plus tard :
a) à 18 heures le
samedi;
b) à 19 heures
les autres jours ouvrables.
Les magasins sont
fermés les jours de repos public.
Art. 12.
–
1
Sous réserve de l’alinéa 2 bis, les commerces
suivants, dont la surface de vente n'excède pas 100 m
2
, sont autorisés à ouvrir jusqu'à 22 heures tous les
jours:
a) les magasins
d’alimentation, magasins-traiteurs et laboratoires d’où sont effectuées les
livraisons de mets à domicile, pour autant que la surface de vente dévolue aux
produits non alimentaires n'excède pas 10 % de la surface de vente du magasin
et qu’il s'agisse de produits de dépannage et de première nécessité;
b) les
boulangeries-pâtisseries-confiseries, pour autant que la surface de vente
dévolue aux produits non alimentaires n'excède pas 10 % de la surface de vente
du magasin et qu’il s’agisse de produits de dépannage et de première nécessité;
c) les boutiques
(« shops ») de stations-service qui vendent principalement, en sus des
accessoires automobiles, des produits de dépannage et de première nécessité;
d) les magasins
de tabac et journaux;
e) les magasins
de glaces.
Les articles précités constituent
une base légale, tant au sens matériel que formel. Dans ces conditions, l'acte
législatif communal offre les mêmes garanties, du point de vue de la légitimité
démocratique, qu'une loi cantonale, et constitue par conséquent une base légale
suffisante (cf. ATF 2C_1017/2011 du 8 mai 2012, consid. 5.2; ATF 135 I 233
consid. 2.1 p. 241 et les références citées).
c) La recourante conteste la
constitutionnalité de l’art. 12 RHOM, estimant qu'il ne répond à aucun intérêt
public.
Les tribunaux cantonaux, ainsi que
les autorités d’application, ont le droit et l’obligation d’examiner, à titre
préjudiciel, la conformité au droit supérieur (international, fédéral et
cantonal) des actes normatifs cantonaux qu’ils appliquent au cas qui leur est
soumis (
ATF 127 I 185 consid. 2 p. 187/188; 117 Ia 262
consid. 3a p. 265/266, et les arrêts cités; arrêt FI.2012.0090 du 9 août 2013,
consid. 4b; voir Robert Zimmermann, Le contrôle préjudiciel en droit fédéral et
dans les cantons suisses, thèse Genève, 1987, p. 153, 216-218). Il sera
dès lors procédé ici à un contrôle concret de la constitutionnalité de la
disposition attaquée, s
ous l'angle de l'intérêt public
.
A cet égard, sont autorisées les
mesures de police ou de politique sociale, de même que les mesures dictées par
la réalisation d'autres intérêts publics, à l'exclusion notamment des mesures
de politique économique qui entravent la libre concurrence en vue de favoriser
certaines branches professionnelles ou certaines formes d'exploitation (ATF 125
I 209 consid. 10a p. 221, 322 consid. 3a p. 326 et la jurisprudence citée; TF
2C_1017/2011 précité consid. 5.3; 2C_268/2010 du 18 juin 2010 consid. 3.2.1;
ATF 137 I 167 consid. 3.6 p. 175). Se justifient notamment par un intérêt
public les mesures qui tendent à sauvegarder la tranquillité, la sécurité, la
santé et la moralité publiques, de même que celles qui visent à prévenir les
atteintes à la bonne foi en affaires par des procédés déloyaux et propres à
tromper le public (TF 2C_268/2010 précité, consid. 3.2.1; ATF 119 Ia 41 consid.
4a et la jurisprudence citée). Les mesures sociales ou de politique sociale
dont il peut s'agir sont des mesures d'intérêt général tendant à procurer du
bien-être à l'ensemble ou à une grande partie des citoyens ou à accroître ce
bien-être (ATF 125 I 209 consid. 10a; 100 Ia 445 consid. 5).
En l'occurrence, la recourante nie
l'existence d'un intérêt public en ce sens qu'il n'y aurait pas de rapport
entre l'importance de la surface de vente et la tranquillité publique. En
outre, il s'agirait d'une mesure visant à protéger les petits commerçants,
c'est-à-dire d'une mesure favorisant un certain type d'entreprise et qui serait
ainsi contraire à l'art. 27 Cst. La recourante en prend notamment pour preuve
les déclarations du municipal Marc Vuillemier, reproduites dans un article paru
le 8 avril 2015 dans le journal "24 heures", selon lesquelles le
règlement lausannois vise à "favoriser les petits commerces face aux
grandes surfaces". Elle soutient que tout plafonnement de la surface admise
pour des ouvertures prolongées constitue une entrave à la liberté économique;
elle ne voit pas pour quelle raison un magasin de 105 m
2
pourrait être gênant alors qu'un magasin de 95 m
2
ne le serait pas. Elle estime enfin que les exigences de l'art. 4 LTr suffisent pour éviter les
dérives, puisque cette disposition prévoit que seules les entreprises
familiales peuvent ouvrir les dimanches et jours fériés.
Pour l'autorité intimée, le but
visé par la disposition litigieuse tend bien à protéger la tranquillité
publique. Cela ne peut se faire qu'en limitant le nombre de commerces autorisés
à bénéficier d'heures d'ouvertures prolongées. Le critère de la surface de
vente est à cet égard un critère objectif, qui ne favorise pas les "petits
commerces" au sens courant du terme puisqu'un magasin en franchise vendant
des produits Y.________ peut bénéficier d'heures d'ouverture élargies s'il
remplit les critères posés par le règlement (cf. rapport préavis
n° 2005/49 du 4 août 2005 p. 12, en réponse à une interpellation de E.________
s'étonnant que le magasin Y.________ puisse bénéficier de ce type d'avantages).
Par ailleurs, l'autorité intimée souligne que le critère de la surface n'est
pas le seul utilisé. L'assortiment des produits vendus est aussi déterminant.
Il convient de confirmer cette
dernière argumentation. En effet, la limitation des horaires d'ouverture prolongée
aux magasins présentant une surface de vente inférieure à 100 m
2
constitue à la fois une mesure de police et de politique sociale qui répond à un
intérêt public tel que défini ci-dessus. Elle constitue une mesure de police
dans la mesure où il paraît clair que, par la force des choses, plus la surface
de vente est réduite, plus la clientèle sera réduite, ce qui contribuera de ce
fait à préserver la tranquillité publique. Elle constitue en outre une mesure de
politique sociale dans la mesure où elle permet un approvisionnement en produits
de première nécessité en ville de Lausanne, ce qui fait vivre des petits
commerces qui sont souvent essentiels pour les personnes à mobilité réduite et
contribuent à maintenir une vie de quartier.
Il n'est pas exclu que l'art. 12 RHOM
puisse, dans les faits, favoriser davantage les commerces familiaux que les
grands magasins de distribution. Cet élément est toutefois secondaire par
rapport aux buts de mesure de police et de politique sociale visés, d'autant
que, comme on l'a vu, des enseignes franchisées de grands magasins de
distribution peuvent bénéficier d'horaires d'ouverture élargis si elles
remplissent les conditions posées par le règlement communal.
d) En ce qui concerne le principe
de la proportionnalité (cf. ATF 137 I 167 consid. 3.6 p. 175 s.), il exige
qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle
de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins
incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant
au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les
intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens
étroit, impliquant une pesée des intérêts; ATF 130 II 425 consid. 5.2 p.
483 s.; 126 I 219 consid. 2c p. 222 et les arrêts cités).
Dans le cas présent, la recourante
ne soutient pas que l'une des trois règles précitées ne serait pas respectée.
De son côté, le tribunal estime que la règle de l'aptitude est réalisée, ne
voit guère quelle mesure moins incisive pourrait atteindre les buts visés et
estime que le principe de la proportionnalité au sens étroit est respecté.
e) Il résulte de ce qui précède que
l’art. 12 RHOM ne viole pas la garantie constitutionnelle de la liberté
économique.
4.
Il convient encore de vérifier l'interprétation
du RHOM à laquelle procède l'autorité intimée, en tenant compte du fait qu'elle
dispose à cet égard d'un certain pouvoir d'appréciation selon l'autonomie
communale garantie par les art. 50 al. 1 Cst. et 139 let. b Cst-VD (GE.2012.0158
du 29 août 2013, consid. 1b). Le tribunal se limitera à vérifier si l'autorité
communale est restée dans les limites d'une pesée consciencieuse de tous les
intérêts à prendre à considération.
Selon la recourante, la notion de
"surface de vente", qui se trouve à l'art. 12 RHOM, n'est pas définie
de manière assez précise par le règlement. Selon elle, on pourrait
raisonnablement comprendre le texte réglementaire en ce sens que la surface de
vente est constituée de la surface sur laquelle les produits sont vendus, et que
le sas d'entrée, qui est vide, en est exclu. Elle estime que l'interprétation de
l'autorité intimée, selon laquelle toute surface accessible au public doit être
considérée comme surface de vente serait arbitraire et disproportionnée, car il
serait tout aussi facile de calculer la surface de vente selon son
interprétation que selon celle de l'autorité.
Pour l'autorité intimée, il est
clairement apparu lors de l'inspection locale que l'agencement du magasin,
défini par le franchiseur, a été choisi pour des raisons commerciales tenant
notamment à la disposition des caisses et à l'amélioration de la circulation
des clients dans le magasin. L'aménagement, à savoir la mise en place d'un sas
vide, repose ainsi sur des décisions subjectives prises en fonction de
considérations commerciales qui ne peuvent être déterminantes dans le cadre de
l'application de l'art. 12 RHOM, qui doit se baser sur des critères objectifs.
La notion de surface accessible au public constitue un critère objectif et doit
ainsi être privilégiée.
L'argumentation de l'autorité
intimée est pleinement convaincante. Outre le fait qu'elle se base sur un
critère objectif, elle permet d'éviter le risque de fraude que comporte
l'approche de la recourante. En effet, il serait facile à cette dernière, une
fois son autorisation obtenue, de modifier l'organisation de son magasin pour
bénéficier d'une surface de vente supérieure. Si l'on suit l'approche de
l'autorité intimée, une augmentation de la surface de vente ne peut se faire
qu'en déplaçant des parois ce qui implique des travaux conséquents et plus
facilement contrôlables. Plus objective et moins facile à contourner, la
solution de l'autorité intimée permet également de mieux garantir l'égalité de
traitement entre concurrents. Il n'y a aucune raison de ne pas la confirmer.
5.
Les considérants qui précèdent conduisent au
rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.
Vu le sort de la cause, la
recourante supportera un émolument judiciaire et des dépens, à sa charge,
seront alloués à l'autorité intimée qui obtient gain de cause en ayant procédé
par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel (art. 49, 55, 91 et 99
LPA-VD). Le montant de ceux-ci sera fixé en tenant compte des opérations
effectuées dans le cadre de la cause GE.2014.0173 (inspection locale
notamment).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Direction des sports, de l'intégration et de la protection de la population du 26 mars 2015 est
confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille
cents) francs est mis à la charge de X.________ & Cie.
IV.
X.________ & Cie versera à la Commune de Lausanne une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 20 août 2015
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.