vd_omni · AC.2012.0160 · 2013-07-25 · fr

FLACH, AMBROSETTI, Hoirie André Lasserre, BLASER, BALLIF, BATAILLARD/Municipalité de Lausanne | Recours contre le refus de la municipalité d'entrer en matière sur une demande d'études préliminaires en vue de la constitution d'un syndicat d'amélioration foncière (art. 85a LAF).La procédure litigieuse étant de la compétence exclusive de la municipalité, l'appel en cause des services de l'Etat est rejeté.La motivation de la décision attaquée est suffisante, et l'absence d'indication des voies de droit n'a pas porté préjudice aux recourants.Le projet immobilier des recourants nécessite l'adoption d'un plan de quartier, un remaniement parcellaire et l'expropriation de servitudes de voisins.Le respect des conditions formelles ne confère pas un droit à l'engagement d'études préliminaires.L'autorité intimée n'apparaît pas avoir violé le droit en refusant de donner suite à la demande des recourants.Rejet du recours.Rejet du recours au TF (arrêt 1C_744/2013 du 14 avril 2014).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 25.07.2013 AC.2012.0160

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 25 juillet 2013
Composition
M. Xavier Michellod,
président
;
M. Antoine Thélin et M. Michel Mercier,
assesseurs
; M. Jean-Nicolas Roud,
greffier.
Recourants
1.
Bernard FLACH,
à Lausanne,
2.
Louise FLACH,
à Lausanne,
3.
Richard AMBROSETTI,
à Lausanne,
4.
Hoirie André
Lasserre,
à Lausanne
5.
Jeremias BLASER,
à Lausanne,
6.
André BALLIF,
à Lausanne,
7.
Jacqueline BALLIF,
à Lausanne,
8.
Jacques BATAILLARD,
p.a. Mme Anne Teysseire,
à Lausanne,
tous représentés par Me
Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de
Lausanne,
représentée par Me Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, avocat
à Lausanne,
Objet
Recours Bernard FLACH et consorts c/
décision de la Municipalité de Lausanne du 21 mai 2012 refusant d'entrer en
matière sur une demande d'étude préliminaire au sens de l'art. 85d LAF
Vu les faits suivants
A.
Les parcelles n
os
7204 à 7212 et 1204
de la ville de Lausanne sont délimitées à l'est par la route de Berne, au nord
par le chemin de la Fourmi, et au sud par le chemin de Praz-Berthoud. Elles
constituent "
l'Ilot
Fourmi
".
Selon le Guichet cartographique
cantonal (site internet www.geoplanet.vd.ch consulté le 19 juin 2013), les
propriétaires de ces parcelles sont Jacqueline Baillif (parcelle n° 7204),
Marie-Claude
Mellid,
Catherine
Roldi et Anne
Teysseire (parcelle n° 7205),
la Commune de Lausanne (parcelle n° 7206),
Jeremias Blaser
(parcelle n° 7207), Giuseppe et Maria-Antonia Carchedi, ainsi que Bernard et
Louise Flach (parcelle n° 7208), Bernard et Louise Flach (parcelle n° 7209),
Lucy Michaud (parcelle n° 7210), Geneviève
et
Olivier Lasserre (hoirie
André Lasserre
; parcelle n° 7211),
Richard Ambrosetti (parcelle n° 7212), et Roland Michaud (parcelle
n° 1204). Deux servitudes de restriction de bâtir grèvent les parcelles de
l'îlot. Une servitude (ID 007-2004/003633) est constituée à la charge et en
faveur des parcelles n
os
7207, 7208, 7209, 7211 et 7212, réciproquement
entre elles, et en faveur des parcelles n
os
7204, 7205, 7210 et
1204, qui limite la hauteur des bâtiments et interdit la construction des
maisons d'habitation ailleurs qu'aux emplacements indiqués (lesquels correspondent
à l'emplacement de bâtiments actuels). Une autre servitude (ID 007-2004/000888)
grève notamment les parcelles n
os
7204, 7205, 7210 et 1204, en
faveur des parcelles n
os
1247 et 7203 jouxtant à l'ouest les
parcelles n
os
7204, 7210 et 1204, d'une limitation de hauteur des
bâtiments qui ne peuvent pas dépasser 10 mètres à la corniche dès le niveau
naturel du sol.
Selon le plan général d'affectation
(PGA) de la commune de Lausanne, entré en vigueur le 26 juin 2006, l'Ilot Fourmi
est divisé en deux zones, l'une à l'ouest est colloquée en zone mixte de faible
densité (parcelles n
os
7204, 7205, 7210 et 1204; surface de 4'393 m
2
),
l'autre à l'est est colloquée en zone mixte de forte densité (parcelles n
os
7206 à 7209, 7211 et 7212; surface de 6'580 m
2
). Le quartier est
séparé selon cette même division est-ouest qui se prolonge au nord et au sud de
l'îlot.
B.
Un avant-projet d'aménagement de l'Ilot Fourmi,
en particulier des parcelles n
os
7204 à 7209, 7211 et 7212, a été
présenté le 2 août 2011 par certains propriétaires à la Direction des travaux
de la Commune de Lausanne. Il prévoit la construction sur ces parcelles de sept
bâtiments, en y démolissant les bâtiments actuels à l'exception de la Villa de
la parcelle n° 7211 qui serait entourée d'un parc public. Un chemin public
longeant ce parc traverserait l'îlot, du nord au sud, pour relier le chemin de
la Fourmi au chemin de Praz-Berthoud. Trois bâtiments sont projetés sur neuf
niveaux, deux sur six niveaux, un sur cinq niveaux et un sur trois niveaux. Six
bâtiments seraient implantés en ordre contigu présentant une façade continue de
plus de 200 mètres suivant le chemin de la Fourmi, la route de Berne et le
chemin de Praz-Berthoud. Des négociations ont été menées entre les
propriétaires. Le 12 août 2011, certains d'entre eux ont sollicité l'appui de
la Municipalité pour l'aménagement de l'îlot et, en particulier, pour la
résolution de la question d'une opposition faite par la famille Michaud.
Le 16 novembre 2011, Lucy et Roland
Michaud (parcelles n
os
7210 et 1204) ont formalisé leur position
auprès de la Direction des travaux. Ils ont exposé que leurs parcelles sont au
bénéfice d'une servitude de restriction de bâtir grevant les terrains situés
entre leurs parcelles et la route de Berne, en vertu de laquelle les
constructions sont limitées tant s'agissant de leur hauteur que de leur
emplacement. Ils ont indiqué que cette servitude s'applique quelles que soient
les règles de droit public, et qu'ils entendaient la faire respecter pendant
les dix prochaines années, sans entrer pour l'heure en matière sur une
radiation ou une modification de cette servitude. A terme, ils se sont dits
prêts à réexaminer la situation, sans prendre aucun engagement sur leur future
position.
Le 23 décembre 2011, la
Municipalité de Lausanne a fait connaître la position de Lucy et Roland Michaud
aux initiateurs du projet d'aménagement de l'îlot. Elle a indiqué que, dans ce
contexte, le lancement d'une démarche de droit public, comme une procédure
d'améliorations foncières dans le cadre d'un syndicat, comportait un risque
significatif d'engendrer des coûts importants aux propriétaires concernés sans
aboutir à des résultats concrets. Elle préconisait ainsi la solution de la
négociation entre propriétaires privés.
C.
Par requête du mois de mars 2012, reçue le 4
avril 2012, Jacqueline Baillif (parcelle n° 7204),
Anne
Teysseire (parcelle n° 7205),
Jeremias Blaser
(parcelle n° 7207), Bernard et Louise Flach (parcelle n
os
7208 et 7209), l'
hoirie
André
Lasserre
(parcelle n° 7211) et
Richard
Ambrosetti (parcelle n° 7212) ont demandé à la Municipalité de Lausanne
d'effectuer une étude préliminaire visant la constitution d'un syndicat
d'amélioration foncière pour l'aménagement de l'Ilot Fourmi. Ils ont exposé que
la majorité des propriétaires de l'îlot serait désireuse d'établir un plan
d'ensemble et qu'il serait impossible d'obtenir un tel plan, acceptable du
point de vue de l'urbanisme, en application du plan de zone sur le parcellaire
existant.
Ils ont
fait valoir que l'avant-projet remis le 2 août 2011 à la Direction des travaux
présenterait les avantages d'intérêt public suivants:
"-
une densification d'un site à
très haute accessibilité, à 35 m de la station de métro Fourmi et à 200 m de la
jonction autoroutière de Vennes, densification qui répond aux exigences
actuelles cantonales et communales de densifier les zones de grande
accessibilité,
- création d'un chemin public nord-sud,
segment manquant pour relier le chemin venant du quartier nord avec celui du
quartier situé au sud de l'îlot,
- création en bordure du chemin d'un parc
public avec une maison datant de 1906 qui pourrait être affectée à un programme
d'intérêt public,
- liaison souterraine possible directement
avec la station de métro,
- réalisation d'un grand bâtiment écran le
long de la route de Berne réduisant de manière drastique le niveau sonore de
l'îlot, lequel dépasse actuellement les valeurs limites (de 6dBA de jour et de
9 dBA de nuit). La réalisation du bâtiment-écran réduira le niveau sonore
d'environ 20 dBA dans le futur parc public,
- le bâtiment écran pourrait être
essentiellement affecté à des activités de type, bureau, laboratoire (intérêt
du CHUV), habitation dans la partie supérieure."
Ils ont expliqué
que cet avant-projet ne serait réalisable que par une démarche foncière réglant
à la fois les problèmes du parcellaire et des servitudes l'affectant, que les
initiants (
Richard
Ambrosetti, Olivier Lasserre et
Bernard
Flach) étaient disposés à prendre en
compte les honoraires et frais du groupe d'experts qui sera chargé d'établir
l'étude préliminaire, et qu'ils souhaitaient que ce groupe soit composé de Bernard
Biner (géomètre), de Léopold Veuve (urbaniste), et de Benoît Bovay (avocat).
D.
Par décision du 21 mai 2012, la Municipalité de
Lausanne a refusé de déclancher une étude préliminaire. Elle a considéré qu'en
raison des divergences de visions d'aménagement de ce secteur entre les
requérants et les propriétaires des parcelles n
os
7210 et 1204, les
conditions cadre pour lancer une étude préliminaire de cette zone n'étaient pas
suffisamment remplies pour que l'ensemble des démarches foncières et
urbanistiques coordonnées puissent aboutir à des résultats concrets, et qu'une
étude préliminaire risquait de bloquer le développement du quartier durant de
très nombreuses années. La solution de la négociation entre propriétaires était
donc préconisée.
E.
André et Jacqueline Baillif (parcelle n° 7204), Jacques
Bataillard (p.a. Anne Teysseire, parcelle n° 7205), Jeremias Blaser
(parcelle n° 7207), Bernard et Louise Flach (parcelles n
os
7208 et 7209),
l'hoirie
André
Lasserre
(parcelle n° 7211)
et
Richard Ambrosetti (parcelle n° 7212) ont recouru contre la décision municipale
du 21 mai 2012. Ils concluent à la réforme de la décision en ce sens qu'une
étude préliminaire soit ordonnée et que les experts mentionnés dans la requête
soient nommés à cette fin, l'autorité municipale étant invitée à fixer l'avance
de frais éventuelle à charge des requérants pour financer l'étude. Ils
concluent subsidiairement à l'annulation de la décision, la municipalité étant
invitée à prendre la décision d'entrer en matière sur la demande d'étude
préliminaire et de procéder selon la procédure prévue.
F.
La municipalité a répondu le 10 octobre 2012 en
concluant au rejet du recours. Dans leur mémoire complémentaire du 28 novembre
2012, les recourants requièrent l'interpellation du Service cantonal du
développement territorial (SDT) sur la présente procédure, comme autorité
intéressée, et la tenue d'une audience à laquelle ils sollicitent l'audition de
deux collaborateurs du SDT et l'ingénieur géomètre Bernard Biner. Le 13 février
2013, la municipalité a conclu au maintien de sa décision et au rejet des
réquisitions de mesures d'instruction.
G.
Les arguments des parties seront repris
ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
La décision municipale litigieuse a été rendue,
sur requête des recourants, en application de la loi du 29 novembre 1961 sur
les améliorations foncières (LAF; RS 913.11). Cette loi ne prévoyant pas
d'autorité de recours spécifique contre cette décision, le tribunal cantonal
est compétent en l'espèce (
art. 4 et 92 de la loi du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]
).
La qualité pour recourir des requérants
propriétaires de parcelles situées dans l'îlot est manifeste
(art.
75 LPA-VD), de sorte qu'il n'apparaît pas
nécessaire d'examiner celle des autres recourants. Par ailleurs interjeté
dans le délai et les formes requises, le recours est recevable
(art. 77,
79, 95 et 99
LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
A
titre de mesures
d'instruction, les recourants requièrent la tenue d'une audience et l'audition
de témoins, ainsi que la participation à la procédure du Service cantonal du développement
territorial.
a) Le droit d'être entendu tel qu'il
est garanti par l'art. 29 al. 2 Cst comprend le droit pour l'intéressé de
s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de
fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la
décision, celui d'avoir accès au dossier, de participer à l'administration des
preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de
nature à influer sur la décision à rendre (ATF 129 II 497 consid. 2.2; 126 I 15
consid. 2a/aa; 124 I 49 consid. 3a et les références citées). En particulier,
le droit de faire administrer des preuves suppose notamment que le fait à
prouver soit pertinent et que le moyen de preuve proposé soit apte et
nécessaire à prouver ce fait. Le droit d'être entendu découlant de l'article 29
al. 2 Cst ne comprend toutefois pas le droit d'être entendu oralement, ni celui
d'obtenir l'audition de témoins (ATF 130 II 425 consid. 2.1). L'autorité peut
donc mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont
permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à
une appréciation anticipée des preuves proposées, elle a la certitude qu'elles
ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 130 II 425 consid. 2.1 et
les arrêts cités; 122 V 157 consid. 1d; 119 Ib 492 consid. 5b/bb).
La décision litigieuse repose sur
l'art. 85d LAF qui prévoit la compétence exclusive de la Municipalité en la
matière (cf. consid. 4).
b) En l'espèce, les recourants ont pu
s'exprimer sur le contenu de la décision dans leur mémoire de recours du
28 juin 2012
. Ils ont par ailleurs déposé un
mémoire complémentaire
le
28 novembre 2012, à la suite de
la réponse de
l'autorité intimée. Ils ont ainsi eu l'occasion d'exposer largement leurs
arguments. On discerne dès lors mal quels éléments ne figurant pas déjà au
dossier pourraient résulter de la tenue d'une audience et de débats. Par
ailleurs, la décision litigieuse étant de la compétence exclusive de la
Municipalité, l'appel en cause du service requis de l'Etat ne paraît pas se
justifier en l'espèce. Partant, il ne sera par donné suite aux réquisitions des
recourants.
3.
Les recourants
font valoir
que la décision attaquée ne contenait pas les voies de
droit et n'aurait pas été assez motivée.
a) Selon l’art. 27 al. 2
Cst-VD, les parties ont le droit de recevoir une décision motivée avec
indication des voies de recours. Cette exigence est reprise à l’art. 42
al. 1 let. f LPA-VD, qui dispose que la décision contient
l’indication des voies de droit ordinaires ouvertes à son encontre, du délai pour
les utiliser et de l’autorité compétente pour en connaître. D’après un principe
général du droit découlant de l’art. 9 Cst., protégeant la bonne foi du
citoyen, lorsqu’il existe une obligation de mentionner une voie de droit, son
omission ne doit pas porter préjudice au justiciable; celui-ci ne doit en outre
pas pâtir d’une indication inexacte ou incomplète sur ce point (ATF 134 I 199
consid. 1.3.1; 131 I 153 consid. 4; 127 II 198 consid. 2c, et
les arrêts cités; cf. aussi arrêts CR.2012.0081 du 11 avril 2013 consid. 1a;
CR.2012.0072 du 26 février 2013 consid. 3a; GE.2010.0084 du 22 février
2011).
Les parties ont le droit d'être
entendues (art. 29 al. 2 Cst., 17 al. 2 Cst/VD, 33ss LPA-VD). Le droit d'être
entendu implique notamment pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision
(cf. art. 42 let. c LPA-VD). Selon la jurisprudence, la motivation d'une
décision est suffisante lorsque l'autorité mentionne, au moins brièvement, les
motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé son raisonnement, de
manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci
et l'attaquer en connaissance de cause (TF 2D_38/2011 du 9 novembre 2011
consid. 3.2.1; 1C_383/2010 du 11 avril 2011 consid. 2.1 et la
référence citée). L’autorité peut se limiter à l’examen des questions décisives
pour l’issue du litige; il suffit que le justiciable puisse apprécier
correctement la portée de la décision et l’attaquer à bon escient et que
l’autorité de recours puisse exercer son contrôle (ATF 133 I 270 consid. 3.1).
La motivation peut d'ailleurs être implicite et résulter des différents
considérants de la décision (TF 2D_38/2011 précité consid. 3.2.1; RDAF
2009 II p. 434, 2C_23/2009 consid. 3.1). La violation du droit d'être
entendu commise en première instance peut être guérie si le justiciable dispose
de la faculté de se déterminer dans la procédure de recours, pour autant que
l'autorité de recours dispose d'un plein pouvoir d'examen, en fait et en droit
(ATF 135 I 279 consid. 2.6.1; 133 I 201 consid. 2.2; 132 V 387
consid. 5.1, et les arrêts cités; AC.2012.0107 du 10 avril 2013 consid. 2a).
b) En l'espèce, l'absence
d'indication des voies de droit de la décision attaquée n'a pas porté préjudice
aux recourants dans la mesure où ils ont recouru à temps devant l'autorité
compétente (cf. consid. 1 ci-dessus). S'agissant de la motivation de la
décision attaquée, si est elle certes sommaire, elle permet néanmoins de
comprendre les motifs qui ont conduit la Municipalité de Lausanne à ne pas
donner suite à la requête des recourants, lesquels ont d'ailleurs pu se
pourvoir en connaissance de cause. Les griefs des recourants tirés de l'absence
d'indication des voies de droit et du défaut de motivation de la décision
attaquée sont donc mal fondés.
4.
Les recourants requièrent de la Municipalité que
soient engagées pour leur projet immobilier des études préliminaires au sens
des art. 85a ss LAF.
a) Selon l'art. 20 de la loi fédérale
du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), lorsque la
réalisation de plans d'affectation l'exige, le remembrement peut être ordonné
d'office et au besoin exécuté par l'autorité compétente.
L'art. 55 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) prévoit que les mesures
d'aménagement du territoire et les mesures de remaniement parcellaire doivent
être coordonnées (al. 1), que l'approbation d'un plan d'affectation ou d'un
plan de quartier de compétence municipale peut être subordonnée à un
remaniement parcellaire (al. 2), et que les dispositions de la loi sur les
améliorations foncières sont applicables, sous réserve des dispositions de la
présente loi (al. 3). Lorsqu'un remaniement parcellaire est nécessaire, la
procédure coordonnée entre aménagement du territoire et remaniement parcellaire
peut être initiée par la requête d'un propriétaire selon l'art. 85 d LAF (cf.
schéma de cette coordination
in
BCG octobre 1997 pp. 4079 et 4080,
reproduit et adapté
in
Bovay/Didisheim/Sulliger/Thonney, Droit fédéral
et vaudois de la construction, 4
e
éd., Bâle 2010, n° 5 ad art. 51
LATC).
L'art. 52 LAF définit le remaniement
parcellaire comme une répartition rationnelle, entre les mêmes propriétaires,
de tous les immeubles compris dans un périmètre formant un tout économique ou
géographique en vue d'une meilleure utilisation du sol, conformément aux règles
de la présente loi (al. 1);
il peut
comporter l'exécution des travaux nécessaires tels que chemins, ouvrages
d'assainissement et conduites (al. 2); le remaniement parcellaire doit tenir
compte des projets de travaux publics prévus dans le périmètre, qui peuvent
être réalisés simultanément, les règles des articles 94 et suivants étant
applicables, par analogie, pour l'acquisition du terrain d'emprise nécessaire à
ces travaux (al. 3). L'art. 53 al. 1 LAF prévoit que le projet fixe le
périmètre général de l'entreprise où sont délimités, le cas échéant, les
sous-périmètres tels que ceux des terrains agricoles, viticoles, forestiers ou
à bâtir.
b) La Confédération, les cantons et
les communes ont le droit d'apporter dans l'intérêt public des restrictions à
la propriété foncière, notamment en ce qui concerne les améliorations du sol,
le morcellement des fonds, et les réunions parcellaires de terrains à bâtir
(cf. art. 702 du Code civil suisse [CC; RS 210]). Selon l'art. 703 CC, lorsque
des améliorations du sol (corrections de cours d'eau, dessèchements,
irrigations, reboisements, chemins, réunions parcellaires, etc.) ne peuvent
être exécutées que par une communauté de propriétaires, et que les ouvrages nécessaires
à cet effet sont décidés par la majorité des intéressés possédant plus de la
moitié du terrain, les autres sont tenus d'adhérer à cette décision. Les
propriétaires intéressés qui ne prennent pas part à la décision seront réputés
y adhérer. L'adhésion sera mentionnée au registre foncier (al. 1); les cantons
règlent la procédure. Ils doivent, en particulier pour les réunions
parcellaires, édicter des règles détaillées (al. 2); la législation cantonale
peut alléger les conditions auxquelles le présent code soumet l'exécution de
ces travaux et appliquer par analogie les mêmes règles aux terrains à bâtir et
aux territoires en mouvement permanent (al. 3).
La garantie de la propriété
impose que la mise
en place forcée d'une mesure d'amélioration du sol repose non seulement sur une
base légale, mais réponde également à l'intérêt public (cf. ATF 98 Ia 199
consid. 1); il doit y avoir un besoin suffisant de mesures d'amélioration du
sol, et l'atteinte à la propriété individuelle doit être justifiée par une exécution
convenable des travaux; cela implique une évaluation des conditions locales et
des questions techniques de l'exécution du projet qui laisse une large marge
d'appréciation aux autorités cantonales (cf. ATF 99 Ib 321 consid. 8).
Selon l'art. 20 LAF, lorsqu'une
communauté de propriétaires, au sens de l'article 703 CC, est seule en mesure
d'exécuter une amélioration foncière, elle doit s'organiser en une corporation
de droit public cantonal en formant un syndicat d'améliorations foncières. Les
art. 81 ss LAF sont consacrés au remaniement de terrains à bâtir et corrections
de limites. L'art. 85a LAF prévoit que, préalablement à la constitution d'un
syndicat dont le but est le remaniement parcellaire de terrains à bâtir ou à la
constitution d'une autre entité juridique dont le but est une modification de
limites de gré à gré de terrains à bâtir, des études préliminaires sont
effectuées. Ces études préliminaires déterminent les objectifs généraux
d'amélioration foncière, et elles
démontrent
l'opportunité de procéder à un remaniement parcellaire et sa faisabilité
technique et économique (art. 85b LAF).
Elles sont basées sur les plans d'aménagement du territoire légalisés
ou en cours d'élaboration, et
elles
peuvent définir notamment: le périmètre; l'avant-projet
des travaux collectifs et la vérification de leur compatibilité à la
législation sur la protection de l'environnement ainsi que l'estimation de leur
coût; les principes d'estimation des immeubles et des valeurs passagères selon
l'ancien et le nouvel état; les principes de la répartition des frais; une
proposition de démarche foncière (art. 85c LAF).
La phase d’études préliminaires se conclut avec la convocation des
propriétaires par l’autorité compétente à une séance d'information et de
discussion, qui a lieu au plus tard un mois à compter de la clôture de la
consultation publique, et lors de laquelle les propriétaires se prononcent sur
les résultats de l'étude préliminaire, notamment sur la démarche foncière (art.
85h LAF). Le syndicat d'améliorations foncières de terrains à bâtir peut ensuite
être valablement constitué par l'adhésion de la majorité des propriétaires
(art. 85j al. 1 LAF) et acquiert de plein droit la personnalité de droit public
après l'adoption de ses statuts et désignation de ses organes lors d’une
assemblée générale constitutive (art. 25 et 26 al. 1 LAF).
L'art. 85d LAF prévoit que le
département ou la municipalité (ci-après: l'autorité compétente) peuvent de
leur propre initiative engager des études préliminaires (al. 1); un seul
propriétaire peut déclencher les études préliminaires par une requête écrite et
motivée adressée à la municipalité (al. 2); la décision de la municipalité
relative au déclenchement des études préliminaires intervient dans un délai
maximal de trois mois dès réception de la requête du propriétaire (al. 3); en
cas de décision favorable, la municipalité peut exiger une avance de frais du
requérant destinée à financer tout ou partie des études préliminaires. Le
montant maximal est défini par le règlement (al. 4).
c) Selon la jurisprudence, les
dispositions de la police des constructions, pas plus que d'autres normes de
droit public cantonal, ne peuvent rendre sans effet les servitudes constituées
antérieurement selon les règles du droit privé fédéral et inscrites au registre
foncier en vertu d'un titre valable, car les servitudes incompatibles avec les
prescriptions du droit public cantonal (ou d'un règlement communal fondé sur
ces dispositions) bénéficient néanmoins de la garantie constitutionnelle de la
propriété; la collectivité publique ne peut que les exproprier moyennant
indemnité (ATF 95 II 607, JdT 1971 I 255). L'art. 703 al. 1 CC n'exclut pas la
possibilité d'obliger aussi à faire partie de communautés de propriétaires des
personnes qui n'ont pas la qualité de propriétaires fonciers, mais qui
possèdent sur le sol des droits analogues et qui ont le même intérêt à
l'exécution des travaux, comme par exemple une compagnie de tramways (ATF 46 I
295, JdT 1921 I 27). Certains propriétaires peuvent être tenus, pour cause d'améliorations
foncières, de céder leur fonds ou d'autres droits réels en vertu d'une décision
de l'autorité compétente (ATF 52 I 149).
d) En l'espèce, le projet immobilier
des recourants nécessite manifestement l'adoption d'un plan de quartier, ainsi
qu'un remaniement
des
parcelles
n
os
7204 à 7209, 7211 et 7212
. Ces parcelles sont grevées d
e servitudes de
restriction de bâtir qui, en particulier, limitent la hauteur des bâtiments et
interdisent leur construction en dehors de l'emplacement des bâtiments actuels.
Ces restrictions empêchent la réalisation du projet immobilier des recourants.
La plupart des propriétaires
des
parcelles
n
os
7204 à 7209, 7211 et 7212, ainsi que la plupart des
propriétaires des fonds dominants des servitudes grevant ces parcelles,
semblent adhérer au projet. Le projet ne fait toutefois pas l'unanimité
de ces propriétaires, à l'instar
de Lucy et Roland
Michaud (parcelles n
os
7210 et 1204) qui s'y sont formellement
opposés. En l'absence de l'accord de l'ensemble des propriétaires concernés,
les initiants entendent ainsi entreprendre leur projet immobilier en
réalisant une communauté de propriétaires, au sens de l'article 703 CC, laquelle
s'organisera en formant un syndicat d'améliorations foncières. L'engagement des
études préliminaires visées est ainsi une condition préalable à la constitution
d'un tel syndicat.
5.
Les recourants font valoir que toutes les
conditions formelles à l'engagement des études préliminaires seraient remplies,
de sorte qu'il serait contraire à la loi de ne pas donner suite à leur requête.
Il n'est pas contesté en l'espèce
que la requête litigieuse a été présentée par au moins un propriétaire concerné
prêt à prendre en charge les frais engendrés par cette démarche, et qu'il
existe des problèmes de droit privé qui pourraient être traités par une telle
étude. Il n'est pas non plus contesté que le projet immobilier visé satisfait à
l'intérêt général de densifier et d'encourager la construction de logements.
Cela étant,
on ne peut déduire de la LAF un droit pour le
propriétaire à ce que des études préliminaires soient engagées. Saisie d'une
requête d'un propriétaire, la municipalité dispose en effet d'un délai de trois
mois pour rendre une décision qui peut être favorable, ou non (cf. art. 85d al.
3 et 4 LAF). Elle dispose ainsi d'une grande liberté d'appréciation en la
matière.
Il
convient
d'ailleurs de rappeler à cet égard qu'en dehors des cas où une disposition
légale prévoit expressément le contrôle de l'opportunité d'une décision, le
tribunal de céans n'exerce qu'un contrôle en légalité, c'est-à-dire examine si
la décision entreprise est contraire à une disposition légale ou réglementaire
expresse, ou relève d'un excès ou d'un abus du pouvoir d'appréciation (art. 98 LPA-VD).
En l'absence de disposition
étendant
en l'occurrence le pouvoir de contrôle de l'autorité de recours à
l'inopportunité, le tribunal de céans se limitera ainsi à vérifier si la Municipalité
de Lausanne a violé le droit, notamment en abusant ou en excédant de son
pouvoir d’appréciation (cf. arrêts AC.2012.0239 du 23 avril 2013 consid. 2a;
AC.2012.0300 consid. 3a du 12 juin 2012).
6.
En substance, la Municipalité n'a pas donné suite à
la requête des recourants en raison des divergences de visions d'aménagement du
secteur, ce
qui rendrait difficiles les démarches
foncières et urbanistiques coordonnées nécessaires, et en raison du risque
qu'une étude préliminaire bloque le développement du quartier durant de
nombreuses années.
a) En
l'espèce,
les initiants n'ont pas pu obtenir l'accord de l'ensemble des propriétaires
concernés par des négociations de gré à gré comme le préconise l'autorité
intimée. L'opposition expresse de
Lucy et Roland
Michaud implique que la réalisation du projet ne pourrait notamment être
entreprise qu'avec l'expropriation de leurs droits. L'intérêt public visé par
le projet doit ainsi prévaloir sur les autres intérêts qui lui sont opposés, de
même qu'il doit respecter le principe de proportionnalité. A ce titre, il
convient de rappeler que la réalisation du projet litigieux nécessite l'adoption
de mesures d'aménagement du territoire alors que le PGA de la ville de Lausanne
vient d'être modifié, et que de telles mesures s'avèrent habituellement
d'autant plus longue à mettre en place qu'elles rencontrent des oppositions. Il
serait d'ailleurs envisageable de réaliser un autre projet qui viserait les
mêmes intérêts généraux de densification, tout en respectant le PGA actuel. L'ampleur
du projet litigieux démontre par ailleurs une vision de l'aménagement du
secteur qui diverge passablement avec le caractère résidentiel actuel du
quartier. Selon le PGA de 2006, à l'instar du reste du quartier, l'îlot est ainsi
réparti entre zone mixte de faible densité et zone mixte de forte densité. Or,
même dans cette dernière zone, la longueur et la hauteur des bâtiments sont
respectivement limitées à 36 mètres et à 14,5 mètres (cf. art. 107 et 108 du Règlement
du 26 juin 2006 du PGA), ce qui apparaît être nettement inférieur aux valeurs
du projet litigieux. La vision d'aménagement du secteur des recourants est
ainsi d'autant plus susceptible de rencontrer des oppositions d'autres
propriétaires du quartier qu'elle changerait passablement la configuration du
secteur et que son ampleur aurait un impact certain sur son environnement. Les
procédures coordonnées nécessaires à la réalisation du projet litigieux seraient
ainsi rendues difficiles et suspendraient vraisemblablement toute autre
initiative de développement du quartier pour une certaine durée et pour une
issue incertaine.
b) Les recourants font valoir que
les résultats de l'étude préliminaire requise n'engageraient en rien la
Municipalité qui pourrait ensuite prendre les décisions s'imposant pour la
suite de la procédure. En réalité, l'engagement d'études préliminaires
constitue la première étape d'une procédure conduisant les propriétaires
concernés à constituer un syndicat d'amélioration foncière qui
acquerrait de plein droit la personnalité de droit public. Bien que
la Municipalité garderait en tous cas la main pour l'aménagement du territoire
et l'autorisation de construire, il s'avérerait inefficace d'engager une
procédure conduisant à un remaniement parcellaire, alors que la vision
d'aménagement du secteur portée par le projet est d'emblée contestée et
entraînerait vraisemblablement le blocage  du développement du secteur (cf.
consid. 5a).
c) Il ressort de ce qui précède que
l'autorité intimée n'apparaît pas avoir violé le droit en ne donnant pas suite
à la requête des recourants, au motif que les
divergences
de visions d'aménagement du secteur
rendraient
difficiles les démarches foncières et urbanistiques coordonnées nécessaires, et
que le développement du quartier serait ainsi bloqué durant de nombreuses
années.
7.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet
du recours et à la confirmation de la décision attaquée.
Vu le sort de la cause, les frais sont mis à la charge des
recourants, solidairement entre eux, et il n’est pas alloué de dépens (art. 49,
52, 55, 56, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Lausanne du 21
mai 2012 est confirmée.
III.
Un émolument de justice de 2'500 (deux mille)
francs est mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 25 juillet 2013
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.