vd_omni · AC.2017.0341 · 2018-11-15 · fr

A.________, B.________, C.________, D.________/Municipalité de Prilly, Service des communes et du logement, E.________, F.________ à W.________ | Recours des propriétaires d'un bâtiment sis dans une zone résidentielle contre les décisions communale et cantonale refusant d'autoriser le changement d'affectation de logements en salons de massage (prostitution).- Confirmation de l'appréciation de la municipalité selon laquelle l'activité de salons de prostitution n'est pas conforme à la destination de la zone de villas. Pas d'inégalité de traitement avec d'autres activités admises dans cette zone (activités de consulting et d'informatique). Ces activités ne sont pas comparables avec celles exercées dans un salon de massage (consid. 2). - Pas de violation du principe de la bonne foi dans les circonstances d'espèce (consid. 3).- Refus d'autoriser le changement d'affectation conforme à la LDTR (consid. 4).- L'obligation de remise en état des appartements respecte le principe de la proportionnalité (consid. 5).- Annulation d'une mesure de contrôle des loyers en l'absence d'autorisation fondée sur la LDTR (consid. 6).Admission partielle du recours.Recours au TF rejeté (arrêt 1C_662/2018 du 7 août 2019).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.11.2018 AC.2017.0341

.
TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 15 novembre 2018
Composition
M. André
Jomini,
président
; M. Bertrand Dutoit et M. Miklos
Ferenc Irmay, assesseurs;
Mme Cécile Favre,
greffière
.
Recourants
A.________,
B.________, C.________ et D.________
, à ********, tous représentés par Me
Franck AMMANN, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Prilly,
à
Prilly, représentée par Me Pierre-Olivier WELLAUER, avocat à Lausanne,
Autorité concernée
Service des communes et du logement,
Division logement,
à Lausanne,
Opposants
1.
E.________
à ********F.________
à ******** G.________
à ******** H.________
à ********
I.________
à ******** J.________
à ******** K.________
à ******** L.________
, M.________ et N.________,
à ******** O.________
,
à ********
P.________
à ******** L.________
L.________
à ********,
Q.________,
à ********, R.________
,
à ********
,
tous
représentés par E.________, à ********,
2.
S.________
, à ********.
Objet
permis de construire
Recours A.________ et consorts c/ décision de la
Municipalité de Prilly du 5 septembre 2017 (refus d'autoriser le changement
d'affectation de logements en salons de massages) et décision du 17 mai 2017
du Service des communes et du logement (CAMAC 155184)
Vu les faits suivants:
A.
La parcelle n° 707 du registre foncier sur le territoire de la commune
de Prilly, d’une surface de 1'215 m², supporte deux bâtiments d’habitation de
93 m² (ECA n° 765) et de 211 m² (ECA n° 1810) respectivement. Une propriété par
étages, répartie en 4 parts  (n
os
1564, 1565, 1566 et 1567) a
été constituée sur cette parcelle. La part n° 1564 porte sur le bâtiment ECA n°
765. Elle appartient à D.________, A.________, B.________ et C.________ (en
copropriété simple). Les trois autres parts de la PPE (bâtiment ECA n° 1810)
appartiennent à des tiers.
La parcelle n° 707 est classée dans la zone de
villas selon le plan général d’affectation de la commune de Prilly, approuvé
par le Conseil d’Etat le 15 décembre 1951. Selon l’art. 57 du règlement de ce
plan (règlement concernant le plan d’extension, RPE), "cette zone est
destinée aux villas. Des établissements artisanaux et commerciaux peuvent
exceptionnellement y être autorisés, pour autant qu’ils ne portent pas
préjudice à l’habitation ou qu’ils ne compromettent pas le caractère du
quartier".
B.
La parcelle n° 707 est située au nord d'un secteur de zone de villas qui
est largement construit et qui comporte une soixantaine de maisons. Elle est
bordée sur deux côtés par des voies publiques (route ********, chemin ********).
De l'autre côté de la route ******** s'étend une zone d'habitation plus dense
et également une zone d'utilité publique pour des installations scolaires (collège
********). A une cinquantaine de mètres au sud de la parcelle n° 707, dans la
zone de villas, il se trouve un pavillon scolaire (pavillon ********) pour deux
classes enfantines.
C.
Le bâtiment n° 765 est composé de 4 logements répartis comme il suit: un
appartement de 3.5 pièces au rez inférieur, un appartement de 2.5 pièces (2
chambres et cuisine) au rez-de-chaussée, un appartement de 2.5 pièces au 1
er
étage et un studio dans les combles. Ces quatre logements abritent des salons,
ou salons de massages, à savoir des lieux où s'exerce la prostitution de salon
(cf. art. 8 ss de la loi du 30 mars 2004 sur l'exercice de la prostitution –
LPros; RSV 943.05). Selon les pièces au dossier, cette activité est pratiquée
dans le bâtiment n° 765, à tout le moins, depuis 2011. Le 30 septembre 2011, la
municipalité de Prilly (ci-après: la municipalité) avait en effet écrit à
l’ancien propriétaire du bâtiment, T.________, pour signaler plusieurs défauts
d’entretien du bâtiment et de son enveloppe; elle évoquait par ailleurs la
présence de quatre salons de massages dans le bâtiment en rappelant que le
changement d’affectation des logements n’avait pas été autorisé. Elle
enjoignait dès lors l’ancien propriétaire à déposer une demande de permis de
construire relative au changement d’affectation du bâtiment n° 765 dans les
plus brefs délais.
L’ancien propriétaire du bâtiment n° 765 avait
répondu le 7 novembre 2011 en indiquant qu’il souhaitait rénover entièrement
son bâtiment et mettre un terme à l’activité des salons de massages.
Le 22 mars 2012, un propriétaire du bâtiment voisin
n° 1810 s’était adressé à la municipalité pour se plaindre de l’activité liée à
l’exploitation de salons de massages dans le bâtiment n° 765 (bruit lié aux
mouvements de véhicules, notamment).
Le 3 avril 2012, la municipalité
avait une nouvelle fois interpellé l’ancien propriétaire du bâtiment n° 765
afin qu’il dépose une demande de permis de construire pour la rénovation du
bâtiment. Elle rappelait que l’affectation du bâtiment aux salons de massages
n’était pas autorisée et
elle fixait un délai
au 4 mai 2012 au propriétaire pour régulariser la situation, faute de quoi
elle adresserait une dénonciation au préfet du district de l’Ouest lausannois,
pour contravention à la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire
(LATC; RSV 700.11).
Il ressort du dossier de la municipalité qu’un
permis de construire a été délivré le 9 septembre 2013 pour la rénovation
totale du bâtiment n° 765 (permis n° E 3226, demandé par T.________, avec mise
à l'enquête publique en juillet 2013). Le bâtiment ayant entre-temps été vendu
à D.________, A._______, B.________ et C.________ (le 30 août 2013), le permis
de construire a été délivré aux noms des nouveaux propriétaires.
D.
En mars 2014, la municipalité a interpellé les consorts A.________ afin
de connaître leurs intentions concernant le bâtiment n° 765. Elle exposait
notamment ce qui suit : "Comme vous le savez, l’occupation actuelle
[salons de massages] du bâtiment des ******** (bâtiment n° 765) génère
plusieurs désagréments pour le voisinage. Cette situation délicate ne pouvant
être envisagée sur le long terme, M. T.________ avait déposé une demande de
permis de construire pour transformer les locaux en logements".
Suite à l’achat du bâtiment n° 765, les propriétaires
actuels ont conclu de nouveaux baux à loyer pour chacun des quatre logements.
Les loyers ont été fixés à 1'200 fr. pour le studio, 2’000 fr. pour les
appartements de 2.5 pièces et 2'500 fr. pour l’appartement de 3.5 pièces. Les
contrats de bail stipulent que l’usage des locaux est exclusivement destiné à
l’habitation et bureau, à l’exclusion de toutes autres activités.
E.
Au printemps 2014, le Service de la promotion économique et du commerce,
Police cantonale du commerce (SPECo), s’est adressé à la municipalité aux fins
de savoir si l’affectation du bâtiment n° 765 aux salons de massages avait été
autorisée. La municipalité a répondu le 7 mai 2014 qu’aucune autorisation
n’avait été délivrée pour cette affectation. Elle précisait qu’elle avait pris
connaissance de la présence de salons de massages suite à des plaintes du
voisinage. Elle n’avait reçu aucune demande pour la régularisation de
l’affectation actuelle du bâtiment de la part de l’ancien ou des nouveaux
propriétaires du bâtiment n° 765.
F.
Le 11 septembre 2014, la commission de salubrité de la commune de Prilly
a procédé à une visite du bâtiment n° 765. Elle a constaté que l’était
intérieur du bâtiment n’avait pas subi de modifications depuis 2011. Elle a
toutefois relevé les points suivants, selon ce qui ressort en substance du
rapport de visite :
- La chambre des combles avait été
divisée en deux espaces à l’aide d’une paroi provisoire en aggloméré. Les
surfaces ne répondaient toutefois pas aux exigences réglementaires en matière
de salubrité.
- Une chambre de l’appartement du
rez-de-chaussée (2 pièces) avait également été divisée en deux espaces à l’aide
d’une paroi provisoire en aggloméré. Les surfaces qui en résultaient n’avaient
pas pu être vérifiées.
- L’appartement du 1
er
étage (2 pièces) n’avait pas été modifié depuis 2011.
- La chambre centrale du logement
de 3 pièces au sous-sol avait été divisée à l’aide d’une cloison en aggloméré
pour créer une zone de réduit. Les surfaces, les dimensions, et l’éclairage de
cette chambre devaient être vérifiées. L’enlèvement du matériel ou réduit
extérieur avait amélioré l’éclairage des deux chambres au sous-sol par rapport
à la situation préexistant en 2011. Les obturations sur le vitrage de la
chambre sise dans l’extension du sous-sol avaient été enlevées.
- La cage d’escaliers n’avait pas
subi de modification depuis 2011.
- Les locaux présentaient des
défauts d’entretien pour les installations électriques, notamment.
- Comme cela avait été constaté
précédemment, la surface habitable au sous-sol a fait l'objet d'une extension.
G.
Le 7 octobre 2014, la municipalité a une nouvelle fois confirmé au SPECo
que le bâtiment n° 765 était dédié au logement et qu’elle n’avait pas autorisé
l’affectation des logements aux salons de massages. Elle n’envisageait pas
d’autoriser un changement d’affectation du bâtiment, sis sur une parcelle
colloquée en zone de villas, en vertu de l’art. 57 RPE.
Le 23 janvier 2015, le SPECo a informé l’un des
propriétaires du bâtiment n° 765 (D.________) que dans la mesure où
l’exploitation de salons de massages n’était pas autorisée dans le bâtiment n°
765, il allait ordonner la fermeture desdits salons.
H.
Le 28 avril 2015, D.________, A.________, B.________ et C.________ ont
déposé auprès de la municipalité une demande de permis de construire portant
sur le changement d'affectation du bâtiment n° 765 ("de logement à
commercial [salon de massage]"), ainsi que sur la création de deux
fenêtres.
Simultanément, les propriétaires ont déposé auprès
du Service des communes et du logement, Division logement (SCL), une demande
d’autorisation fondée sur la loi du 4 mars 1985 concernant la démolition, la
transformation et la rénovation de maisons d'habitation, ainsi que
l'utilisation de logements à d'autres fins que l'habitation (LDTR; RSV 840.15 -
cette loi a été abrogée et remplacée par la loi sur la préservation et la
promotion du parc locatif du 10 mai 2016 [LPPPL; RSV 840.15], entrée en vigueur
le 1
er
janvier 2018).
La demande de permis de construire, avec la demande
d’autorisation portant sur l’utilisation de logements à d’autres fins que
l’habitation, a été mise à l’enquête publique du 9 janvier au 7 février 2016
(procédure CAMAC n°155184).
Ce projet a suscité 24 oppositions, principalement
de voisins, dont celles de E.________ et R.________, F.________, G.________, H.________,
U.________ et V.________, J.________, K.________, L.________, N.________ et M.________,
O.________, P.________ et Q.________ (ci-après: E.________ et consorts). Les
opposants contestaient la conformité de l’activité de salons de massages à la
zone de villas. Ils relevaient le caractère familial du quartier, ainsi que la
présence d’une école enfantine à faible distance du bâtiment, incompatibles
selon eux avec l’exploitation d’un commerce du sexe dans ce quartier. Ils se
plaignaient en outre des nuisances provenant des véhicules et des conversations
de clients qui fréquentaient ce lieu de jour comme de nuit. Ils faisaient
également valoir la pénurie de logements à Prilly qui justifiait selon eux de
refuser le changement d’affectation en vertu des dispositions de la LDTR. Une
autre opposition a également été déposée par l’association de quartier "S.________".
Celle-ci faisait valoir en substance les mêmes griefs que les opposants
précités.
Le SCL a procédé à une visite du bâtiment le 25
avril 2016. Les locataires du bâtiment ont été avisés de cette visite.
Le 21 novembre 2016, la Municipalité de Prilly a
adressé au SCL un préavis favorable pour la demande d’affectation du bâtiment
n° 765 à d’autres fins que l’habitation au motif qu’elle ne souhaitait pas
"augmenter la précarité des professionnelles du sexe en les renvoyant à la
rue et que le bâtiment avait une faible valeur locative".
I.
Par décision du 17 mai 2017, figurant dans la synthèse CAMAC 155184 du
23 mai 2017, le Service des communes et du logement (SCL), Division logement, a
refusé de délivrer l’autorisation d’utiliser le bâtiment n° 765 à d’autres fins
que l’habitation. Le dispositif de cette décision est le suivant:
"1. Refuse de régulariser
l’affectation en salons de massages au sens de la LPros des quatre logements
sis dans l’immeuble ******** à PRILLY (MM B.________, C.________, A.________ et
D.________ (feuillet PPE 1564).
2. Ordonne la réaffectation de
l’immeuble en quatre appartements « standard » du marché, et ce, dans
les plus brefs délais, la résiliation des baux actuels devant intervenir pour
le prochain terme légal de résiliation suivant la communication de la décision
refusant la régularisation de la situation actuelle, illicite sous l’angle de
la LDTR.
3. Ces quatre logements devront
être remis sur le marché ordinaire du logement, leur loyer étant contrôlé à
hauteur de CHF 36’000.-/an net ou un loyer mensuel moyen net de CHF 210.- le m²/an
en moyenne. Une copie des quatre baux à loyer d’habitation à établir pour ces
quatre appartements devra être produite à la Division logement.
4. Afin d’assurer que ces quatre
appartements reviennent de manière pérenne sur le marché standard de la
location, la Division logement instaure un contrôle des loyers d’une durée de
cinq ans sur ces quatre appartements.
5. Les restrictions figurant sous
chiffres 3 et 4 de ladite décision feront l’objet d’une mention au registre
foncier, pour la durée de sa validité.
6. La violation de la présente
décision sera passible des sanctions administratives et pénales prévues par
l’art. 14 LDTR, qui dispose que « celui qui contrevient aux dispositions
de la présente loi […] est passible d’une amende pouvant aller jusqu’à CHF
40’000.-. Cette sanction pourra concerner aussi bien le propriétaire que le
locataire et sous-bailleur.
7. Le montant des loyers fixé sous
chiffre 2 sera susceptible d’être adapté en cas travaux de rénovation, lesquels
devront obtenir l’aval préalable de la Division logement, sur la base d’un
descriptif précis des travaux et de devis.
8. Conformément à l’art. 4 al. 5
de la loi, la vente d’immeuble est soumise à autorisation, pour autant qu’une
transaction intervienne avant la fin des travaux ou avant la réaffectation des
lieux en logement. Cette soumission à autorisation fera également l’objet d’une
mention au registre foncier."
Le SCL a indiqué, à la fin de sa
décision, que son refus de délivrer l'autorisation spéciale prescrite par la
LDTR (cf. art. 120 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire
et les constructions [LATC; RSV 700.11],) devrait être notifié non seul
e
ment aux requérants du permis de construire
mais également aux titulaires des quatre baux à loyer.
J.
Le 5 septembre 2017, la municipalité a adressé aux consorts Sadiki,
ainsi qu'à leurs locataires, sa décision de refus du permis de construire. Elle
se réfère au refus du SCL de délivrer l'autorisation spéciale et à l'ordre de
réaffecter le bâtiment à du logement conventionnel. Elle ajoute qu'elle a
entériné cette décision, dans sa séance du 12 juin 2017, par le refus
d'octroyer le permis de construire.
K.
Par acte du 6 octobre 2017, D.________, A.________, B.________ et C.________
ont recouru contre la décision de la Municipalité du 5 septembre 2017 et celle
du SCL du 17 mai 2017 devant la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal. Ils concluent à l’annulation de ces décisions et à l’octroi
du permis de construire pour le changement d’affectation du bâtiment n° 765 en
salons de massages. Subsidiairement, ils concluent à l’annulation des décisions
et au renvoi de la cause aux autorités cantonale et communale pour nouvelles
décisions. Les recourants se prévalent en premier lieu de leur bonne foi. Selon
eux, l’affectation du bâtiment n° 765 aux salons de massages était connue et
tolérée depuis de nombreuses années. Les autorités cantonale (SPECo) et
communale, par leurs comportements, auraient fait naître chez eux l’assurance
que l’affectation litigieuse était autorisée. Ils se plaignent par ailleurs que
la décision du SCL est disproportionnée en tant qu’elle ordonne la
réaffectation du bâtiment au logement, qu’elle impose la résiliation des baux
actuels dans le délai légal, et qu’elle ordonne une mesure de contrôle des
loyers pendant 5 ans. Ces mesures violent selon eux la garantie de la
propriété. Ils se plaignent également d’une inégalité de traitement, dans la
mesure où des activités commerciales auraient été autorisées dans un bâtiment
voisin.
Le Service des communes et du logement, Division
logement (SCL), a répondu le 20 novembre 2017. Il conclut au rejet du recours
et à la confirmation des décisions attaquées. Il rappelle que la demande de
changement d’affectation de logements en salons de massages est soumise à
autorisation fondée sur la LDTR. Le refus d'autoriser ce changement d'affectation
n'est pas contraire selon lui au principe de la bonne foi, les recourants ne
pouvant en aucun cas se croire autorisés à maintenir des salons de prostitution
dans les appartements d'une villa, sans avoir obtenu préalablement des
autorisations formelles des autorités communale et cantonale compétentes. Le
SCL estime par ailleurs que sa décision n'est pas disproportionnée et ne viole
pas la garantie de la propriété.
La municipalité a répondu le 7 décembre 2017 en
concluant au rejet du recours et à la confirmation de sa décision. Elle expose
que l’utilisation de logements à des fins de prostitution ne respecte pas
l’affectation de la zone de villas, qui est dévolue au logement résidentiel.
Elle conteste la bonne foi des recourants dans la mesure où ils ont été avertis
dès l’acquisition de leur immeuble de la volonté de la municipalité de faire
rétablir une utilisation conforme du bâtiment litigieux, qui doit être affecté
au logement. Elle conteste une violation du principe de l’égalité de traitement.
Elle explique que l’activité commerciale exercée dans un bâtiment voisin (********)
concerne des bureaux de consulting et d’informatique qui n’entraînent pas, à
l’évidence, les mêmes nuisances que l’exploitation de salons de massages. Elle
fait encore valoir que dans la mesure où le SCL a refusé l’autorisation
spéciale requise, elle n’avait d’autre choix que de refuser la demande
d’autorisation relative au changement d’affectation du bâtiment n° 765.
Les opposants E.________ et consorts ont conclu au
rejet du recours et à la confirmation des décisions attaquées. S.________ s’en
est remise à justice.
Les recourants ont déposé une réplique le 21 février
2018. La Municipalité a dupliqué le 27 mars 2018. Les recourant se sont encore
déterminés le 4 mai 2018.
Considérant en droit:
1.
La voie du recours de droit administratif, au sens des art. 92 ss de la
loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36),
est ouverte contre une décision d'une municipalité refusant de délivrer un
permis de construire, dans la procédure régie par les art. 103 ss de la loi sur
l'aménagement du territoire et des constructions (LATC) ainsi que contre les
décisions des autorités cantonales, dans la procédure d'autorisation spéciale
au sens de l'art. 120 al. 1 LATC, qui sont coordonnées avec la décision
municipale – en l'occurrence la décision refusant de délivrer l’autorisation
d’utiliser un bâtiment à d’autres fins que l’habitation fondée sur la LDTR.
Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l’art. 95
LPA-VD, le recours est intervenu en temps utile. Les propriétaires de
l'immeuble, destinataires des décisions, ont manifestement la qualité pour
recourir (art. 75 let. a LPA-VD). Le recours respecte au surplus les conditions
formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de
sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
Les recourants contestent en premier lieu que l’exploitation de salons
de massages serait incompatible avec l’affectation de la zone de villas. La
municipalité expose dans sa réponse que le respect de la destination de la zone
de villas prévaut en l'espèce; c'est pourquoi elle n'a pas accepté la
régularisation des locaux de prostitution et a refusé le permis de construire
pour le changement d'affectation d'un bâtiment d'habitation en bâtiment
commercial.
a) L’art. 103 al. 1 LATC dispose qu'"aucun
travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant
de façon sensible la configuration, l’apparence ou l’affectation d’un terrain
ou d’un bâtiment, ne peut être exécuté avant d’avoir été autorisé". L’art.
103 al. 2 LATC prévoit des exceptions au régime de l’autorisation, pour des
constructions de minime importance ne servant pas à l’habitation ou à
l’activité professionnelle, pour des aménagements extérieurs ou pour des
constructions mises en place pour une durée limitée. L’art. 68 al. 1 du
règlement d'application de la LATC du 19 septembre 1986 (RLATC; 700.11.1), qui
précise la portée de l’art. 103 al. 1 LATC, a la teneur suivante:
"Sont notamment subordonnées
à l'autorisation de la municipalité, sous réserve de l'article 68a:
1.
les constructions nouvelles, les transformations intérieures ou
extérieures, les reconstructions ou les agrandissements affectant des
bâtiments ou leurs annexes, ainsi que les ouvrages mentionnés aux
articles 39 et 40 du règlement;
2.
le changement de destination de constructions existantes;
[…]"
La jurisprudence cantonale retient qu’il ne faut pas
donner une interprétation extensive à la notion de changement d’affectation au
sens de l’art. 103 al. 1 LATC, dans la mesure où cette disposition exige pour
cela une autorisation communale (cf. aussi art. 68 al. 1 let. b RLATC).
Lorsqu’il n’y pas de travaux qui, en tant que tels, nécessitent un permis de
construire, ce n’est qu’en présence d’un changement fondamental qu’une
autorisation est exigée, parce qu’une catégorie donnée d’affectation (par
exemple l’habitation) est totalement abandonnée au profit d’une autre (par
exemple l’activité artisanale). En d’autres termes, en l’absence de travaux, on
ne se trouve en présence d’un changement d’affectation soumis à autorisation
qu’en cas de changement significatif du point de vue de la planification ou du
point de vue de l’environnement (cf. arrêt AC.2014.0148 du 5 juin 2015 consid.
3b, et les arrêts cités).
La règle de l’art. 103 al. 1 LATC découle d'un
principe du droit fédéral. En effet, aux termes de l’art. 22 al. 1 de la loi
fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700),
"aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée
sans autorisation de l'autorité compétente". Selon la jurisprudence, sont
considérés comme des constructions ou installations au sens de l'art. 22 al. 1
LAT tous les aménagements durables et fixes créés par la main de l'homme,
exerçant une incidence sur l'affectation du sol, soit parce qu'ils modifient
sensiblement l'espace extérieur, soit parce qu'ils chargent l'infrastructure
d'équipement ou soit encore parce qu'ils sont susceptibles de porter atteinte à
l'environnement. La procédure d'autorisation doit permettre à l'autorité de
contrôler, avant la réalisation du projet, sa conformité aux plans
d'affectation et aux réglementations applicables. Pour déterminer si
l'aménagement prévu est soumis à cette procédure, il faut évaluer si, en
général, d'après le cours ordinaire des choses, il entraînera des conséquences
telles qu'il existe un intérêt de la collectivité ou des voisins à un contrôle
préalable (ATF 119 Ib 222 consid. 3a). La jurisprudence du Tribunal fédéral
précise encore que les changements d’affectation d’un bâtiment, même sans
mesures constructives, sont en principe soumis à l’exigence de l’autorisation
de construire. Cette exigence ne s’applique cependant pas si la nouvelle
affectation prévue ("Zweckänderung") correspond à la destination de
la zone et que le changement apparaît de minime importance, compte tenu de ses
effets sur l’environnement et la planification locale. En revanche, si les
effets engendrés par la nouvelle utilisation se révèlent plus importants que précédemment,
une autorisation de construire est requise; il en va en particulier ainsi en
cas d'augmentation significative des immissions (arrêts TF 1C_107/2016 du 28
juillet 2016 consid. 6.1, 1C_395/2015 du 7 décembre 2015 consid. 3.1.1, et les
références). La notion d'immission vise non seulement le bruit (nuisances du
trafic automobile, notamment), mais aussi les immissions immatérielles ou
idéales ("ideelle Immisionen"), quand certaines activités portent
sensiblement atteinte à la qualité de l'habitation dans un quartier, ou en
d'autres termes au bien-être psychique ou moral des habitants (cf. ATF 138 II
173 consid. 5.2). L'exploitation d'un salon de massages dans un quartier
purement résidentiel peut précisément causer de telles immissions (cf. Irene Widmer,
Die Zonenkonformität von Gewerben und Betrieben in der Wohnzone, AJP/PJA 2018
p. 943).
b) En l'espèce, le bâtiment litigieux se trouve dans
une zone résidentielle. Selon l’art. 57 RPE, cette zone est destinée aux
villas, à savoir de petits bâtiments réservés prioritairement à l'habitation
(ordre non contigu, coefficient d'occupation du sol de 1/7
e
,
limitation à deux niveaux plus combles - cf. art. 58 à 64 RPE). Le règlement
communal admet exceptionnellement dans cette zone des établissements artisanaux
ou commerciaux pour autant qu’ils ne portent pas préjudice à l’habitation ou
qu’ils ne compromettent pas le caractère du quartier. La municipalité estime
que cette dernière clause, qui admet exceptionnellement des établissements
commerciaux, n'est pas applicable dans le cas présent car l’activité des salons
de massages est incompatible avec la destination de la zone de villas et elle
nuit profondément au caractère du quartier.
La notion d'activité compatible avec l'habitation,
dans des normes communales correspondant à l'art. 57 RPE, a donné lieu à une
abondante jurisprudence. En zone de villas ou dans une zone analogue, des
activités peuvent être admises à condition qu'elles n'entraînent pas pour les
voisins des inconvénients plus importants que ceux engendrés par l'habitation
et que l'affectation à l'activité ne soit qu'accessoire par rapport à
l'utilisation générale de la maison d'habitation (AC.2016.0395 du 26 juillet
2017 consid. 2a ; AC.2013.0406 du 5 mars 2015 consid. 1b; AC.2011.0037 du
26 mars 2012 consid. 3d; AC.2000.0018 du 22 septembre 2006 consid. 2a). C'est
en somme le sens de l'art. 57 RPE, qui ne fait pas de la zone de villas une
zone mixte, pour l'habitat et les activités, mais bien une zone résidentielle
où certaines activités sont exceptionnellement admises. La jurisprudence a par
exemple reconnu qu'un médecin, un dirigeant de société ou un architecte puisse
occuper une ou plusieurs pièces de sa maison à titre de bureau pour y tenir sa
comptabilité ou effectuer des travaux n'impliquant pas un va-et-vient de
personnel ou de clients (AC.2008.0129 du 1
er
mai 2009 consid. 4a).
La jurisprudence relève encore que les caractéristiques des zones
résidentielles impliquent des avantages attendus pour lesquels les habitants
consentent divers sacrifices, notamment pécuniaires. Il est dès lors normal
qu'une grande importance soit attachée au caractère de tels lieux (cf.
AC.2011.0037 du 26 mars 2012 consid. 3d; AC.2008.0150 du 10 juin 2009 consid.
4b).
c) Le Tribunal fédéral a jugé à plusieurs reprises
que l'exercice régulier d'une activité de prostitution entre en contradiction
avec la notion d'habitation, que les hôtesses du salon résident ou non sur
place (TF 1C_237/2012 du 31 août 2012 consid. 2; 1C_83/2012 du 18 juillet 2012
consid. 2.7 et les références). La question de savoir si un salon de massages
qui est installé de façon discrète dans une maison (sans enseigne ni publicité
clairement perceptible) est susceptible de causer des immissions immatérielles
ou idéales significatives n'est pas évidente, comme le Tribunal fédéral l'a
relevé dans un arrêt récent (TF 1C_499/2014 & 1C_503/2014 du 25 mars 2015,
consid. 6.3, à propos de l'installation d'une agence d'escort dans une zone
mixte de centre de localité). Dans une zone principalement ou exclusivement résidentielle,
ces immissions idéales (l'atteinte à la bonne réputation du quartier) sont
simplement un élément à prendre en considération dans l'interprétation de la
norme du droit communal définissant l'affectation de la zone, et excluant en
principe les activités commerciales (cf., à propos de la notion d'immissions
idéales dans ce contexte: Bernhard Waldmann, Der Schutz vor ideellen
Immissionen in Wohngebieten – eine kritische Würdigung, BR/DC 2005 p. 156 ss,
p. 162). Dans un arrêt du 7 juin 2016 (2C_862/2015), statuant sur la
constitutionnalité d'un règlement communal interdisant la prostitution de salon
dans les bâtiments principalement affectés à l'habitation, dans les zones à
prépondérance d'habitat ou aux abords immédiats de bâtiments scolaires et d'autres
équipements publics, le Tribunal fédéral a admis l'intérêt public et la
proportionnalité de ces restrictions à la liberté économique des exploitants et
locataires de salons de massages. Il a rappelé que la prostitution de salon
provoque inévitablement certains désagréments. Par exemple, les habitants, et
en particulier les enfants des quartiers d'habitations, peuvent se trouver
confrontés à la publicité ainsi qu'aux clients des personnes pratiquant la
prostitution qui arrivent en véhicule, cherchent une place de stationnement,
claquent leurs portières, peuvent se méprendre et frapper à la mauvaise porte,
faire du bruit dans les couloirs des immeubles ou discuter directement avec de
telles personnes aux fenêtres, cela de nuit comme de jour. Tous ces éléments
perturbent l'ordre public et sont incompatibles avec une zone destinée
essentiellement à l'habitation où le repos nocturne présente une importance
prépondérante (consid. 6).
d) Dans le cas présent, la municipalité a donc
considéré que l'exploitation de salons de massages portait préjudice à
l'habitation et compromettait le caractère du quartier. Un tel changement
d'affectation, pour des locaux d'habitation, peut à l'évidence être soumis à
l'exigence d'un permis de construire. Pour apprécier la situation en pareil
cas, la municipalité doit tenir compte des informations qui lui parviennent
grâce aux interventions de tiers durant l'enquête publique, cette formalité
étant précisément destinée à permettre à tous les intéressés de porter à la
connaissance de l'autorité les éléments concrets pertinents. En l'occurrence,
la demande de changement d’affectation a suscité pas moins de 25 oppositions,
ce qui démontre que les habitants ressentent une gêne ou subissent des
atteintes à leur bien-être à cause de l’implantation de ce type d’activité dans
un quartier résidentiel; la présence de bâtiments scolaires à proximité a
également été relevée. Des nuisances sonores occasionnées par les clients des
salons (trafic de voitures et conversations nocturnes) ont en outre été
invoquées. Tous ces éléments sont propres à justifier une interprétation
stricte de l'art. 57 RPE, compte tenu des caractéristiques du quartier qui
constitue un ensemble homogène de maisons d'habitation. La municipalité, quand
elle est appelée à interpréter une disposition qui, tel l'art. 57 RPE, définit
la destination principale d'une zone à bâtir – l'habitation – et permet à titre
exceptionnel certaines activités économiques, bénéficie d'une liberté
d'appréciation particulière car il s'agit d'une règle autonome du droit
communal. La Cour de céans, en dépit de son pouvoir d'examen complet, ne peut
intervenir et, le cas échéant, substituer sa propre appréciation à celle des
autorités communales que si celle-ci n'est objectivement pas soutenable ou contrevient
au droit supérieur (cf. arrêt TF 1C_499/2017 du 19 avril 2018, consid. 3.1.2,
et les arrêts cités). Dans le cas particulier, en considérant qu'un salon de
massages n'était pas conforme à la destination de la zone de villas, à cause du
caractère principalement résidentiel du quartier, la municipalité a exercé son
pouvoir d'appréciation d'une manière correcte. Les critères développés par la
jurisprudence, à propos des immissions ou inconvénients provenant de l'exercice
de la prostitution dans un quartier d'habitation (cf. supra, consid. 2b-c), ont
été bien pris en considération. Le refus du permis de construire fondé sur
l'art. 57 RPE n'est en définitive pas critiquable. Le recours est donc mal
fondé sur ce point.
e) Les recourants se plaignent encore d'une inégalité
de traitement, parce que le bâtiment voisin du leur, aussi dans la zone de
villas, abrite des locaux d'entreprises commerciales.
Une décision ou un arrêté viole le principe de
l'égalité de traitement consacré à l'art. 8 al. 1 Cst. lorsqu'il établit des
distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au
regard de la situation de fait à réglementer ou qu'il omet de faire des
distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce
qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable
ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou
semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 137 V
334 consid. 6.2.1 et la référence; TF 2D_11/2018 du 12 juin 2018 consid. 3.1).
Selon les explications de la municipalité, les
activités exercées dans le bâtiment voisin portent sur des prestations de
consulting et d’informatique. L’une de ces sociétés (W.________) a pour
associé-gérant, le propriétaire de l’immeuble (X.________). Ces activités ne
sont pas comparables avec celles exercées dans un salon de massages et elles
peuvent manifestement entrer dans le cadre défini à l'art. 57 RPE. La
municipalité était fondée à traiter différemment ces situations. Les recourants
ne prétendent pas, pour le reste, que ces locaux d'entreprises auraient été
soustraits indûment au parc locatif. En définitive, ce n'est qu'en invoquant la
situation d'une entreprise comparable à la leur (salon de massages ou autre
exploitation à l'origine d'immissions significatives), dans la zone de villas ********,
que les recourants pourraient invoquer avec succès l'égalité de traitement. Or
tel n'est pas le sens de leurs griefs.
3.
Les recourants se prévalent de leur bonne foi. Ils soutiennent que les
autorités cantonale et communale compétentes, par leurs comportements, auraient
fait naître chez eux l’assurance que l’affectation litigieuse était autorisée.
a) Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant
pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi protège le
citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des
autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des
déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. En outre, le
principe de la bonne foi commande aux autorités comme aux particuliers de
s'abstenir, dans les relations de droit public, de tout comportement
contradictoire ou abusif. Selon la jurisprudence, un renseignement ou une
décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un
administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition
que 1) l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de
personnes déterminées, 2) qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les
limites de ses compétences et 3) que l'administré n'ait pas pu se rendre compte
immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu; 4) il faut encore
qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut
pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de
préjudice, et 5) que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où
l'assurance a été donnée (cf. ATF 141 V 530 consid. 6.2; 137 II 182 consid.
3.6.2; 131 II 627 consid. 6.1).
b) En l’espèce, les recourants ont acquis un
bâtiment d’habitation sis sur une parcelle classée en zone de villas. Il ne
s'agit pas d'une zone destinée aux activités économiques ou artisanales, ni
d'une zone mixte. Avant d’acquérir ce bâtiment, les recourants devaient
s'attendre à ce que la question se pose du caractère réglementaire de
l'exploitation d'un salon de massages en zone de villas. Ils devaient donc
s'assurer, auprès du vendeur ou de la commune, que cette activité soit reconnue
comme conforme à la destination de la zone, par une décision de la municipalité
autorisant le changement d'affectation des appartements de la maison. Il n’est
en effet pas usuel que des salons de massages soient exploités dans une zone
résidentielle. Or il est établi que la municipalité n'avait pas délivré une
telle autorisation, fondée sur les règles d'aménagement du territoire et de
police des constructions, au précédent propriétaire.
Il ne ressort pas du dossier que la municipalité
aurait donné l’assurance aux recourants que le changement d'affectation des
logements, pour les transformer en salons de massages, serait autorisé. En mars
2014, la municipalité avait d’ailleurs attiré l’attention des recourants sur
l’aspect problématique et provisoire de la présence des salons de massages dans
le bâtiment n° 765 (cf. supra, Faits, let. d). Certes, la municipalité a
préavisé favorablement à la demande de pouvoir utiliser les logements à
d'autres fins que l'habitation, dans son avis communiqué au SCL en novembre
2016, dans le cadre de l'instruction de la demande d'autorisation spéciale
fondée sur la LDTR. Il ressort toutefois du dossier que ce préavis était motivé
par des considérations liées essentiellement à la situation personnelle des
travailleurs du sexe et non à une prétendue conformité de l’affectation de
l’activité de salons de massages à la zone de villas, le SCL n'ayant du reste
pas à se prononcer sur la portée du plan d'affectation communal. En outre, le
préavis donné par la municipalité n’était pas contraignant et il n'était pas
destiné aux recourants. Les recourants ne peuvent dans ces conditions pas se
prévaloir d’assurances données par la municipalité que l’affectation litigieuse
était ou serait autorisée. Par ailleurs, après l’acquisition du bâtiment, les
recourants ont signé de nouveaux baux à loyer avec les locataires pour les
quatre appartements litigieux. Ces baux indiquent clairement que l’usage des
locaux est exclusivement destiné à l’habitation, à l’exclusion de toutes autres
activités (article 4.10 du contrat). Les recourants étaient donc conscients que
les logements étaient dédiés à l’habitat et non à l’exercice d’activités
commerciales, telle que les salons de massages.
c) Les recourants font également valoir que le SPECo
avait autorisé l'exploitation des salons de massages. Le courrier du SPECo daté
du 1
er
avril 2011 auquel se réfèrent les recourants dans leur
recours (pièce 3 de leur bordereau) confirme l’inscription d'un salon de
massage, au chemin ******** dans le registre tenu par ce service. L’art. 9 de
la loi sur l’exercice de la prostitution (LPros) impose que tout salon de
massages fasse l'objet d'une déclaration à l'autorité compétente. Cette
inscription n’équivaut pas à une autorisation. En effet, actuellement, la LPros
ne soumet pas l’exploitation d’un salon de massages à la délivrance d’une
autorisation d’exploitation par ce service (l’art. 9 du projet de loi du 18
avril 2018 modifiant la loi sur l’exercice de la prostitution prévoit en
revanche que l’exploitation d’un salon de massages nécessite une autorisation;
il ne s'agit cependant pas du droit en vigueur). Ce service cantonal n'a donc
pas à prendre position sur le caractère réglementaire d'un salon, lorsqu'il
reçoit la déclaration de l'exploitant. A fortiori, il ne peut donner aucune
assurance liant la municipalité.
Ainsi, l’octroi d’autorisations pour le changement
d’affectation de logements en salons de massages ressort de la compétence de la
municipalité en vertu des art. 103 et 104 LATC, ainsi que, dans le cas présent,
du SCL, le bâtiment n° 765 étant soumis à la LDTR (cf. AC.2016.0201 du 1
er
décembre 2016 consid. 2c; cf. aussi infra consid. 4). Ce service cantonal,
chargé d'appliquer la législation sur le logement, n’est intervenu qu’après
avoir été saisi par les recourants d’une demande d’autorisation portant sur
l’utilisation de logements à d’autres fins que l’habitation. D'après le
dossier, le SCL ne s'était pas prononcé avant que les recourants n'acquièrent
l'immeuble et il n'a pas non plus donné à ces derniers l'assurance qu'il
admettrait une désaffectation des logements en faveur de salons de massages.
Il s’ensuit que les recourants ne peuvent pas se
prévaloir de garanties données par les autorités compétentes que l’affectation
du bâtiment pour l’exploitation de salons de massages serait autorisée. En
d'autres termes, ils ne sauraient invoquer le droit à la protection de la bonne
foi.
4.
Les recourants contestent la décision du SCL qui ordonne la
réaffectation du bâtiment litigieux aux logements. Ils exposent que cette décision
viole la garantie de la propriété.
a) A la date de la décision attaquée et à celle du
dépôt du recours, la LDTR était applicable. Selon l’art. 1 al. 1 LDTR, dans les
communes où sévit la pénurie de logements, la démolition, la transformation,
ainsi que la rénovation, totales ou partielles, de maisons d’habitation, sont
soumises à une autorisation. Il en est de même de l’utilisation de logements,
ou de parties de logements, à d’autres fins que l’habitation sous la forme ou
aux conditions existant au moment de la demande d’autorisation.
La LPPPL, entrée en vigueur le 1
er
janvier 2018, soumet également à autorisation l'affectation totale ou partielle
de logements loués à d’autres fins que l’habitation (cf. art 1, 4, 5 let. b, 6
et 12 LPPPL) - excepté les cas définis à l’art. 3 al. 1 let. a à d LPPPL qui ne
trouvent toutefois pas application en l’espèce.
Il s’ensuit que l’utilisation de logements comme
salons de massages constitue un changement d'affectation qui nécessite une
autorisation fondée tant sur la LDTR (AC.2016.0201 du 1er décembre 2016 consid.
2) que, à l'heure actuelle, sur la LPPPL.
b) Les recourants ne contestent pas sérieusement que
l'immeuble en cause entre dans une catégorie où sévit la pénurie en raison du
type de logements qu’il abrite (un studio, 2 appartements de 2.5 pièces [2
pièces selon le SCL] et un appartement de 3.5 pièces) et de la commune dans
laquelle il est situé. D'après la décision du SCL (dans la synthèse CAMAC), la
commune de Prilly connaît en effet une pénurie par rapport à ce type de
logements.
c) Selon l’art. 3 LDTR, l’autorisation de changement
d'affectation est refusée lorsque l’immeuble en cause comprend des logements
d’une catégorie où sévit la pénurie. Aux termes de l’art. 4 LDTR,
l’autorisation est accordée lorsque la démolition, la transformation, la
rénovation ou le changement d’affectation apparaissent indispensables pour des
motifs de sécurité, de salubrité ou d'intérêt général, en particulier dans les
cas visés par l'art. 39 de la loi cantonale sur l'énergie; elle peut également
l'être, à titre exceptionnel, si d'autres circonstances le commandent
impérativement (al. 1). La LPPPL soumet l’octroi des autorisations en substance
aux mêmes conditions que la LDTR (cf. art. 13 LPPPL).
Le Tribunal fédéral considère que le but poursuivi
par les législations cantonales tendant à préserver l'habitat et les conditions
de vie existants procède d'un intérêt public important. Ce type de
réglementation n'est en soi pas contraire au droit fédéral et à la garantie de
la propriété, pourvu que l'autorité administrative effectue une pesée des
intérêts en présence et évalue l'importance du motif de refus au regard des
intérêts privés en jeu (TF 1C_16/2015 du 3 septembre 2015 consid. 5.2 et les
références).
En l’espèce, le changement d’affectation litigieux
n’est pas motivé par des motifs indispensables de sécurité, de salubrité ou
d’intérêt général. Le SCL relève dans sa décision que les loyers pratiqués
actuellement (1'200 fr. pour le studio, 2'000 fr. pour les appartements de 2.5
pièces et 2'500 fr. pour l’appartement de 3.5 pièces) ne sont possibles qu’en
lien avec la location à des fins commerciales. Selon l’analyse de ce service
spécialisé, les loyers objectifs seraient de l’ordre de 435 fr. pour le studio,
de 645 fr. et de 726 fr. pour les 2.5 pièces et de 967 fr. pour le 3.5 pièces.
Ce sont donc des motifs d’ordre essentiellement économique qui sont à l’origine
de la demande de changement d’affectation déposée par les recourants.
Les recourants se prévalent de l’intérêt public à la
protection de la santé des personnes exerçant la prostitution et de leurs
clients. Le fait de mettre à disposition des lieux offrant des conditions de
sécurité et des conditions d’hygiène satisfaisantes justifierait selon eux le
changement d’affectation. Cet intérêt ne saurait toutefois prévaloir en
l’espèce sur l’intérêt public important poursuivi par la LDTR, qui vise à
combattre la pénurie de logements répondant aux besoins prépondérants de la
population (ATF 101 Ia 507 consid. 2c). A cela s'ajoute, dans le cas présent,
que la réglementation du plan d'affectation communal exclut de toute manière la
création de salons de massages dans la zone de villas concernée, comme cela
vient d'être exposé (supra, consid. 2). Ce dernier élément est décisif, de
sorte qu'une autorisation spéciale délivrée par le SCL n'aurait pas de portée
concrète.
Partant, le refus du SCL d’autoriser le changement
d’affectation (ch. 1 du dispositif de la décision du SCL) est conforme aux
prescriptions de la LDTR et il ne viole pas la garantie de la propriété. Ce
grief est rejeté.
5.
Les recourants soutiennent que l’ordre de réaffecter le bâtiment n° 765
en quatre appartements "standard" du marché et de résilier les baux
actuels pour le prochain terme légal de résiliation suivant la communication de
la décision du SCL, ne respecte pas le principe de la proportionnalité.
a) Le principe de la proportionnalité exige qu'une
mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés - règle de
l'aptitude - et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins
incisive - règle de la nécessité -; ce principe exige en outre un rapport
raisonnable entre le but visé et les intérêts publics ou privés compromis -
règle de la proportionnalité au sens étroit - (cf. ATF 140 I 168 consid. 4.2.1;
135 I 233 consid. 3.1).
b) Le SCL ayant constaté en l'occurrence que des
logements avaient été soustraits sans droit à leur utilisation d'origine, il a
ordonné que les quatre appartements litigieux soient à nouveau disponibles pour
des locataires ordinaires ou "standard" (ch. 2 du dispositif de la
décision). Cette remise en état n'implique
a priori
pas de travaux (si
ce n'est la suppression de cloisons légères posées dans certains locaux); seule
une résiliation des baux actuels est imposée par le SCL aux recourants. D'après
le dossier, les locataires qui ont reçu la décision du SCL ne l'ont pas
contestée.
D'après la jurisprudence – à propos de la remise en
état imposée en application des règles de police des constructions (cf. art.
105 LATC), mais qui est également valable à propos d'une remise en état fondée
sur la LDTR ou la LPPPL –, l'ordre de démolir une construction édifiée sans
droit et pour laquelle une autorisation ne peut être accordée n'est en soi pas
contraire au principe de la proportionnalité. L'autorité renonce à une telle
mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé
n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au
maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à
construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la
construction comme conforme au droit. Même un constructeur qui n'est pas de
bonne foi peut invoquer le principe de la proportionnalité. Toutefois, celui
qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce que celle-ci
se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les
inconvénients qui en découlent pour lui (TF 1C_370/2015 du 16 février 2016
consid. 4.4; 1C_434/2014 du 18 juin 2015 consid. 3.1).
c) En l’occurrence, les travaux entrepris par les
recourants dans les appartements consistent essentiellement dans la pose de
parois provisoires (rez-de-chaussée, combles et rez inférieur). L’enlèvement de
ces parois n’entraîne pas de préjudice financier substantiel pour les
recourants. Leur préjudice résulte donc avant tout du manque à gagner découlant
du fait qu'un loyer pour une activité commerciale de prostitution est
sensiblement plus élevé, dans un bâtiment vétuste, qu'un loyer pour des locaux
d'habitation. Cet élément n'est pas décisif, sous l'angle de la
proportionnalité, car ce n'est pas une exigence excessive que de prescrire au
propriétaire d'un bâtiment d'habitation de l'utiliser pour l'habitation.
S'agissant du délai imparti pour la mise en œuvre de
la mesure, la décision du SCL indique que "cette réaffectation devra se
faire selon les délais usuels de résiliation des baux d’habitation, soit trois
mois pour le prochain terme usuel […]". Cette exigence, qui tient compte
des règles du droit privé concernant la fin des relations contractuelles, est
adéquate. On relève que le SCL n'exige pas une mise en location effective au
terme prévu, mais seulement une remise sur le marché ordinaire du logement; il
suffit pour cela que les exploitants des salons de massages aient évacué les
logements et que ceux-ci soient offerts et disponibles pour des locataires
ordinaires. Les recourants se plaignent donc à tort d'une mesure
disproportionnée.
6.
Les recourants contestent la fixation d’une mesure de contrôle des
loyers durant une période de 5 ans. Ils font valoir que cette mesure est
contraire à la garantie de la propriété et qu’elle ne respecte pas le principe
de la proportionnalité.
a) En matière de législation sur le logement, il est
interdit aux cantons d'intervenir dans les rapports directs entre les parties
au contrat de bail, réglés exhaustivement par le droit fédéral. Cela étant, les
cantons demeurent libres d'édicter des mesures destinées à combattre la pénurie
sur le marché locatif, par exemple en soumettant à autorisation la démolition,
la transformation et la rénovation de maisons d'habitation. Si l'institution
d'un contrôle permanent et général des loyers est incompatible avec le droit
fédéral, il est possible, en revanche, d'assortir l'autorisation de rénover des
logements à un contrôle des loyers pendant une durée de dix ans (TF 1C_110/2017
du 29 mai 2018 consid. 3.1 et les références).
Selon l’art. 4 al. 2 LDTR, l'autorisation peut être
subordonnée à certaines conditions. Ainsi, l'autorité cantonale peut soumettre
pendant dix ans la vente par appartement, ou toute autre opération permettant
d'atteindre un but économique analogue, à une autorisation, pour éviter la
diminution de logements loués dans une catégorie où sévit la pénurie, et contrôler
pendant dix ans les loyers des logements qui remplacent ceux qui ont été
démolis ou des immeubles transformés ou rénovés, afin d'éviter des
augmentations qui iraient à l'encontre du but visé par la présente loi (art. 4
al. 3 LDTR). Le contrôle des loyers est, en règle générale, limité à la
première mise en location après travaux. Il peut toutefois porter sur 10 ans
lorsque les dispositions du droit du bail concernant la protection contre les
loyers abusifs ou d'autres prétentions abusives du bailleur en matière de baux
d'habitations et de locaux commerciaux ne peuvent empêcher des hausses
contraires aux buts poursuivis par la loi (art. 15 du règlement appliquant la
LDTR du 6 mai 1988 [RLDTR; RSV 840.15.1]).
Depuis le 1
er
janvier 2018, l’art. 14 LPPPL
prévoit que l’autorisation peut être assortie d'une mesure de contrôle du
revenu locatif d'une durée maximale de cinq ans à compter de la mise en
location des logements qui compensent ceux démolis, transformés, rénovés ou
affectés à d'autres fins que l'habitation (al. 2). En cas de pénurie prononcée
au sens de l’article 2, alinéa 4, la durée du contrôle peut porter sur une
durée maximale de dix ans (al. 3). Le législateur cantonal a repris dans la
LPPPL la faculté pour l’autorité cantonale d’assortir une autorisation d’une
mesure de contrôle des loyers, sans toutefois étendre cette mesure à d’autres
situations non réglées par la LDTR.
b) En l’occurrence, la décision du SCL refuse
l’autorisation d’utiliser le bâtiment n° 765 à d’autres fins que le logement.
Le service cantonal spécialisé estime néanmoins que dans la mesure où il peut
assortir les autorisations qu’il délivre d’un contrôle des loyers, il se
justifie également qu’il puisse le faire lorsque des appartements ont été
soustraits abusivement et sans autorisation aucune de la substance du parc
locatif vaudois, et ce tant par leur affectation proprement dite à d’autres
fins que l’habitation d’une part, que par l’évolution de leurs loyers en raison
de ladite affectation d’autre part, et ce dans le but remédier à un état de
fait illicite. Admettre le contraire reviendrait, selon le SCL, à vider la LDTR
de sa substance. Il se réfère également à un arrêt AC.2016.0201 du 1
er
décembre 2016 dans lequel le Tribunal cantonal a confirmé une décision de refus
de changement d’affectation qui était assortie d’une mesure de contrôle des
loyers.
Le cas présent est sensiblement différent de
l’affaire jugée dans l’arrêt AC.2016.0201. Dans cette affaire, la société
recourante avait entrepris des travaux de rénovation de l'immeuble qui
entraient dans le champ d’application de la LDTR et qui incluaient une
composante de plus-value. Ces travaux auraient dû faire l’objet d’une demande
d’autorisation fondée sur la LDTR et, dans ce cadre, l’autorité cantonale
aurait pu assortir l’autorisation d’une mesure de contrôle des loyers. La
rénovation de logements peut entraîner des hausses de loyer, parce que de tels
travaux peuvent être rentabilisés, voire faire changer de caractère – et par
conséquent de catégorie – les logements en cause (voir l’Exposé des motifs du
projet de LDTR, BGC février 1985, pp.1445, 1479). Le risque que la propriétaire
fixe des loyers supérieurs à ceux pratiqués dans la catégorie dite à pénurie à
laquelle appartenaient les logements rénovés sans autorisation était donc bien
réel, dans cette affaire AC.2016.0201; la rénovation devait être régularisée
et, partant, les mêmes conditions devaient être appliquées que si
l'autorisation de rénovation avait été demandée préalablement, s'agissant d'un
contrôle des loyers.
Dans le cas présent, les recourants n’ont pas
entrepris de travaux de rénovation dans les logements litigieux, ni même de
travaux d'entretien significatifs (la pose de trois cloisons provisoires en
aggloméré, pour créer des séparations dans les salons de prostitution, ne
constitue pas une rénovation). Il n'y a pas eu, depuis l'acquisition de
l'immeuble, des travaux tombant dans le champ d’application de la LDTR (cf.
art. 1 al. 2 LDTR) et la demande de permis de construire ne visait pas non plus
la réalisation de tels travaux. Les quatre logements sont vétustes et n’ont pas
fait l’objet de travaux de réfection depuis 2011 à tout le moins. Ainsi, la
crainte du SCL que les recourants puissent obtenir des loyers surfaits pour les
logements litigieux n’est
a priori
pas fondée en l’espèce. La situation
est donc sensiblement différente de celle jugée dans l’arrêt de 2016 cité par
le SCL. Au demeurant, les futurs locataires disposeront des mécanismes prévus
par le droit du bail pour contester un loyer qui serait abusif (art. 269 CO).
La LDTR, tout comme la LPPPL, permet la fixation
d’une mesure de contrôle des loyers dans les hypothèses prévues par la loi, à
savoir lorsqu’une autorisation est délivrée. Elle ne prévoit pas une mesure de
contrôle des loyers dans tous les cas où des logements entrant dans une
catégorie dite à pénurie feraient l’objet de loyers excessifs, ce qui
équivaudrait à instaurer une mesure générale de contrôle des loyers,
indépendante d'une situation de transformation ou de rénovation, pour toute une
catégorie de logements (dits à pénurie), ce qui n’est pas la volonté du
législateur cantonal.
Il s’ensuit que la décision du SCL, dans la mesure
où elle ordonne une mesure de contrôle des loyers pour une période de 5 ans
(ch. 3 et ch. 4 du dispositif de la décision du SCL), ne respecte pas le droit
cantonal. Un refus de changement d'affectation de logements loués, c'est-à-dire
un ordre de maintenir le
statu quo
avec le cas échéant une remise en
état, n'équivaut à l'évidence pas à une transformation ou à une rénovation
soumise à autorisation et qui, quand elle a été autorisée, justifie alors des
mesures de contrôle des loyers (cf. art. 4 LDTR, art. 10 et 14 LPPPL). Etant
donné que, juridiquement, le statut du bâtiment d'habitation n'est pas modifié et
qu'il n'est pas prévu à ce stade d'investir dans des travaux de rénovation, on
ne se trouve pas dans un cas d'autorisation justifiant la mise en place d'un
contrôle des loyers en application de l'art. 4 al. 3 LDTR.
Les recourants sont donc fondés à demander
l'annulation de la décision du SCL en tant qu'elle impose un contrôle des
l
oyers, au moment de la conclusion des
nouveaux baux (ch. 3 du dispositif) et pendant les cinq années suivantes (ch. 4
du dispositif). Le recours doit être admis dans cette mesure.
7.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être partiellement
admis. La décision de la municipalité du 5 septembre 2017 est confirmée. Les
chiffres 3, 4, 5 et 7 de la décision du Service des communes et du logement,
Division logement, qui concernent le contrôle des loyers, sont annulés. Cette
décision cantonale est confirmée pour le surplus.
Les recourants, qui succombent
dans une large mesure, supporteront une partie des frais de justice, sous la
forme d'un émolument réduit (art. 49 al. 1 LPA-VD). Ils auront en outre à
verser des dépens à la Commune de Prilly, assistée d’un avocat, la décision de
la municipalité étant confirmée sans réserve (art. 55 LPA-VD). Dans la mesure
où ils obtiennent l’annulation partielle de la décision du SCL en tant qu'elle
impose un contrôle des loyers, les recourants ont droit à des dépens à charge
de l’Etat de Vaud (art. 55 LPA-VD). Les dépens seront toutefois réduits. En
effet, les recourants n’ont mandaté un avocat qu’au stade de la réplique et,
dans les écritures de ce mandataire, les questions traitées au considérant 6
n’ont pas fait l’objet de développements spécifiques. Par ailleurs, vu l'issue
de la cause, il n'y a pas lieu de mettre des frais de justice à la charge des
opposants, ni de leur allouer des dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision de la Municipalité de Prilly du 5 septembre 2017 est
confirmée.
III.
Les chiffres 3, 4, 5 et 7 de la décision du Service des communes et du
logement, Division logement, du 17 mai 2017, contenue dans la synthèse CAMAC n°
155184 du 23 mai 2017, sont annulés. Cette décision est confirmée pour le
surplus.
IV.
Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
des recourants, solidairement entre eux.
V.
Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à payer à la Commune de
Prilly, à titre de dépens, est mise à la charge des recourants, solidairement
entre eux.
VI.
Une indemnité de 500 (cinq cents) francs à payer aux recourants,
créanciers solidaires, à titre de dépens, est mise à la charge de l’Etat de
Vaud, par l’intermédiaire du Département des institutions et de la sécurité
(DIS).
Lausanne, le 15 novembre 2018
Le président:                                                                                                 La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi
ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans
les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral
(Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.