vd_omni · AC.2023.0125 · 2023-10-11 · fr

A.________, B.________, C.________/Municipalité de Chavannes-près-Renens | Recours contre le refus d'un permis de construire un bâtiment de 22 appartements. La municipalité a fait un mauvais usage de son pouvoir d'appréciation et partant violé l'art. 86 LATC, en considérant que la conservation d'une maison d'habitation en note 6, actuellement désaffectée et qui comprenait trois appartements, l'emportait sur l'intérêt public consistant à permettre une utilisation plus dense de la parcelle, comme le permet le plan de quartier. Admission du recours et renvoi de la cause à la municipalité pour qu'elle examine la conformité du projet aux diverses normes de police des constructions ne relevant pas de la clause d'esthétique.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 11.10.2023 AC.2023.0125

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 11 octobre 2023
Composition
M. André Jomini, président; M.
Christian-Jacques Golay et
Mme Pascale Fassbind-de Weck, assesseurs; Mme Marlène Antonioli, greffière.
Recourantes
1.
A.________,
à ********,
2.
B.________,
à ********,
3.
C.________,
à ********,
toutes trois représentées par Me Damien
BENDER, avocat à Monthey,
Autorité intimée
Municipalité de
Chavannes-près-Renens,
à
Chavannes-près-Renens, représentée par Me Jérôme REYMOND, avocat à Lausanne.
Objet
permis de construire
Recours A._______ et consorts c/ décision de la
Municipalité de Chavannes-près-Renens du 3 avril 2023, refusant
l’autorisation requise pour la démolition des bâtiments ECA n° 250 et n° 396,
ainsi que le permis de construire un immeuble de 22 appartements avec parking
souterrain (CAMAC n° 213274).
Vu les faits suivants:
A.
A._______, B._______ et C._______ sont propriétaires, en société simple,
de la parcelle n° 352 du registre foncier, sur le territoire de la commune de
Chavannes-près-Renens. Cette parcelle a une surface totale de 1'669 m
2
.
Il s’y trouve une maison d’habitation (deux étages plus combles), qui comptait
trois appartements et qui est actuellement désaffectée (n° ECA 250), et un
bâtiment annexe (ancienne distillerie; n° ECA 396) auquel est accolé un couvert
(n° ECA 434). Lors du recensement architectural cantonal effectué en 1991, la
note 6 a été attribuée à la maison d’habitation (cette note s’applique à un "objet
considéré comme neutre et sans intérêt patrimonial, tant du point de vue de son
intégration, de son architecture que de son histoire. Sa présence n'est pas
déterminante pour l'harmonie du site. Dans le cadre de la planification
communale, ces objets peuvent être pris en compte pour accroître le potentiel
de densification" – art. 8 al. 3 let. f du règlement du 18 mai 2022 sur la
protection du patrimoine culturel immobilier [RLPrPCI; BLV 451.16.1]), et la
note 5 à la dépendance ("objet présentant des défauts liés soit à son
intégration dans le contexte, soit à d'éventuelles adjonctions et/ou
transformations inopportunes, soit à sa conception et/ou son langage
architectural, cela malgré la présence de qualités indéniables" – cf. art.
8 al. 3 let. e RLPrPCI). Le côté ouest de cette parcelle est longé par l'avenue
de la Gare.
B.
La parcelle n° 352 – auparavant classée en zone de faible densité à
développer par plans spéciaux, selon le plan général d'affectation de 1989 – est
actuellement comprise dans le périmètre du plan de quartier "Les
Oches", adopté par le Conseil communal de Chavannes-près-Renens dans ses
séances du 13 mars 2008 et du 24 juin 2010, puis approuvé par le Département
cantonal de l'économie le 20 août 2010. Ce plan d'affectation détaillé est
entré en vigueur le 9 mai 2011. Ce régime s'applique à un compartiment de
terrain en forme de triangle d'environ 5 ha, délimité par l'autoroute (au nord
et à l'est), par la route de la Maladière (au sud) et par l'avenue de la Gare
(à l'ouest). La moitié est du périmètre est classée en zone de verdure et en
zone de verdure à vocation écologique (ce régime-ci s'applique aux terrains
longeant la rivière la Mèbre, qui traverse cet espace). Dans la partie ouest,
le plan de quartier délimite plusieurs périmètres d'implantation pour des
nouveaux bâtiments, en particulier sur la parcelle n° 352. Le plan mentionne
les données suivantes, à propos de ce périmètre d'implantation B1:
"
Cote
d'altitude maximale: 414.50 m
Cote d'altitude maximale du
rez-de-chaussée: 401.00 m
R + III
[ = 3 niveaux habitables au-dessus d'un niveau de rez-de-chaussée]
Surface de plancher brute utile
maximale (SPBU): 1'090 m
2
"
L'emprise des bâtiments existants (n
os
ECA
396, 434 et 250) est figurée sur le plan (liseré gris), avec la mention en
légende: "bâtiment à démolir".
Le règlement du plan de quartier "Les
Oches" (RPQ) prévoit que "l'affectation des bâtiments B est libre,
logement et toute activité acceptable en milieu urbain" (art. 3.3 al. 2
RPQ). Dans un périmètre B1, les surfaces affectées au commerce seront
obligatoirement localisées au rez-de-chaussée et elles ne pourront excéder 20%
de la SBPU (art. 3.3 al. 4 RPQ).
Le plan de quartier prévoit par ailleurs que deux
bâtiments existants, sur des parcelles voisines, sont à maintenir: une ancienne
ferme (n
o
ECA 267) et le vieux collège (n
o
ECA 271),
situés dans l'angle que forment la route de la Maladière et l'avenue de la
Gare. Les règles de conservation sont fixées à l'art. 2.1 RPQ.
C.
Les sociétés propriétaires de la parcelle n° 352 ont déposé le 16
décembre 2022 une demande de permis de construire pour un projet ainsi décrit:
"démolition des bâtiments n° 250 et 396 et d'un couvert n° 434, déplacement
d'un magnolia et construction d'un immeuble de 22 appartements avec parking
souterrain". Ce bâtiment s'inscrit dans le périmètre d'implantation B1 du
plan de quartier.
Le dossier de la demande d'autorisation a été mis à
l'enquête publique du 21 janvier au 20 février 2023. Des tiers ont formé
opposition.
Les services de l'administration cantonale ont
délivré les autorisations spéciales requises (synthèse CAMAC n° 213274 du 1
er
mars 2023).
D.
Le 3 avril 2023, la municipalité a rendu la décision suivante:
"[…]
La Municipalité a pris connaissance de l'ensemble de ce dossier lors de sa
séance du 7 mars 2023 et a décidé, après une appréciation objective et pondérée
de la situation, de refuser la délivrance du permis de construire.
Sa décision est fondée sur les
éléments suivants:
Esthétique:
[texte
de l'art. 86 LATC et des art. 46 et 47 RPGA – cf.
infra
, consid. 2b]
Protection de l'existant:
Le bâtiment n° ECA 250 est un
bâtiment emblématique du quartier qui mérite à ce titre une protection
spéciale, pour conserver et maintenir le patrimoine villageois. Ce bâtiment est
situé en bordure de l'Avenue de la Gare, qui est un axe structurant pour la
Commune, et il participe par conséquent à son identité. En effet, en tenant
compte de l'évolution de l'environnement bâti, le bâtiment en question
représente l'un des derniers témoins d'une architecture marquée et étroitement
liée à une époque et un type de construction.
En outre, le projet prévoit de
remplacer le bâtiment, dont les qualités ont été rappelées, par un bâtiment à
l'architecture quelconque et peu original. Il en résulterait une perte
significative pour l'environnement bâti.
[…]"
.
E.
Agissant le 2 mai 2023 par la voie du recours de droit administratif, A._______,
B._______ et C._______ demandent à la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal de réformer la décision de la municipalité du 3 avril 2023 en
ce sens que le permis de construire requis est délivré. A titre subsidiaire,
elles concluent à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause
à la municipalité pour nouvelle décision au sens des considérants.
Dans sa réponse du 23 juin 2023, la municipalité
conclut au rejet du recours.
Les recourantes ont répliqué par mémoire du 13
juillet 2023, en confirmant leurs conclusions.
F.
A la requête du juge instructeur (ordonnance du 12 mai 2023), la
municipalité a envoyé une copie du recours aux opposants en les informant qu'un
délai au 1
er
juin 2023 leur était imparti pour déposer leurs
éventuelles observations, s'ils entendaient prendre part à la procédure de
recours. Aucun opposant ne s'est manifesté.
G.
La Cour a procédé à une inspection locale le 4 octobre 2023, en présence
des parties. Elle a notamment pu constater que les nouveaux bâtiments prévus
par le plan de quartier avaient été réalisés, sauf dans le périmètre
d'implantation litigieux (parcelle n° 352) et dans un périmètre d'implantation
voisin, sur la parcelle n° 353 où se trouve une maison que son propriétaire
entend continuer à habiter.
Considérant en droit:
1.
La voie du recours de droit administratif au Tribunal cantonal, selon les
art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; BLV 173.36), est ouverte à l'encontre d'une décision
portant refus du permis de construire (cf. art. 114 s. de la loi du 4
décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV
700.11]). Les propriétaires de la parcelle concernée ont qualité pour recourir
(art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Déposé en temps utile
(art. 95 LPA-VD), le recours satisfait en outre aux autres conditions formelles
de recevabilité (notamment art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il
y a donc lieu d'entrer en matière.
2.
Les recourantes se plaignent d'une mauvaise application ou d'une
violation des dispositions de la loi cantonale ainsi que du règlement communal
sur l'esthétique et l'intégration des constructions. Elles font valoir en
substance que l'actuel bâtiment n° ECA 250 est un édifice ordinaire qui ne fait
pas partie, en vertu du plan de quartier, des bâtiments à maintenir, comme le
vieux collège et l'ancienne ferme. Les mesures à prendre pour conserver le
patrimoine, sur leur parcelle et les parcelles environnantes, ont été décidées
par les autorités de planification après une pesée des intérêts, dans un plan
détaillé. Leur projet, conforme au plan de quartier en vigueur, devrait donc
être autorisé.
a) Dans la décision attaquée, la municipalité
affirme avoir effectué une pesée des intérêts (une "appréciation objective
et pondérée de la situation"), qui l'a amenée en définitive à refuser
d'appliquer le régime juridique décidé par le conseil communal, lequel a prévu
que les bâtiments existants sur la parcelle litigieuse étaient à démolir, la
construction d'un nouveau bâtiment, d'un gabarit plus important, étant possible
à l'intérieur du périmètre d'implantation fixé par le plan de quartier. La
municipalité n'a pas procédé, dans sa décision, à un contrôle incident de la
validité de ce plan de quartier (contrôle qui peut, selon les circonstances et
exceptionnellement, être effectué dans une procédure relative à une
autorisation de construire – cf. notamment ATF 144 II 41) car elle ne conteste
pas que ce plan d'affectation, récent, est applicable. Au demeurant, le plan a
été en grande partie réalisé, les constructions à édifier dans les nouveaux
périmètres d'implantation ayant pour la plupart été édifiées. Il n'est donc pas
question, d'après le dossier, d'engager une procédure de planification
tendant à l'adaptation ou à la modification du plan de quartier, à cause de
circonstances nouvelles (cf. art. 21 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire [LAT; RS 700]).
A fortiori
, le refus du
permis de construire n'est pas, d'après la municipalité, justifié par le fait
que le projet des recourantes pourrait entraver l'établissement d'un plan
d'affectation envisagé; en d'autres termes, la décision attaquée n'a pas été
prise à titre de mesure conservatoire, au sens de l'art. 47 LATC.
b) La pesée des intérêts a été effectuée dans le
cadre de l'application de l'art. 86 LATC ainsi que des art. 46 et 47 du
règlement communal sur le plan d'affectation et la police des constructions (RPGA),
qui concernent l'esthétique et l'intégration des constructions.
L'art. 86 LATC a la teneur suivante:
"
1
La municipalité veille à ce que les constructions, quelle que soit leur
destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés, présentent un
aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement.
2
Elle refuse le permis
pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect
et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de
nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle.
3
Les règlements
communaux doivent contenir des dispositions en vue d'éviter l'enlaidissement
des localités et de leurs abords.
"
Les dispositions du RPGA sont ainsi libellées:
"
Art.
46 – Sauvegarde de l'esthétisme
La Municipalité peut prendre des
dispositions pour sauvegarder l'esthétique d'un quartier ou pour tenir compte
des situations acquises, notamment à la limite de deux zones.
Les dépôts de matériaux et
entrepôts qui sont de nature à nuire au bon aspect d'une rue ou d'un site sont
interdits.
Art. 47 – Intégration à
l'environnement
Toute construction, indépendamment
de son caractère réglementaire, est interdite lorsque par ses dimensions, la
proportion de ses façades, la forme de sa toiture, les matériaux utilisés ou
par toute autre de ses caractéristiques architecturales, elle ne s'intègre pas
à son environnement, rompt l'harmonie avec les constructions avoisinantes ou
compromet la mise en valeur d'un édifice digne d'intérêt, privé ou public.
"
Ces dispositions du droit cantonal et du droit
communal ont en réalité une portée identique, en laissant une certaine marge
d'appréciation à la municipalité, car elles ne définissent pas précisément ce
qui est esthétique et ce qui ne l'est pas. Un projet de bâtiment respectant les
prescriptions du plan de quartier en matière d'implantation, de dimensions et
de forme, peut ou non respecter la clause d'esthétique, suivant ses
caractéristiques architecturales concrètes. Néanmoins, selon la jurisprudence
du Tribunal fédéral, l'application d'une clause d'esthétique ne doit pas
aboutir à ce que la réglementation sur les zones en vigueur soit vidée de sa
substance. Une intervention des autorités dans le cas de la construction d'un
immeuble réglementaire qui ne serait pas en harmonie avec les bâtiments
existants, ne peut s'inscrire que dans la ligne tracée par la loi elle-même et
par les règlements communaux, qui définissent en premier lieu l'orientation que
doit suivre le développement des localités. Ainsi, lorsqu'un plan d'affectation
prévoit que des constructions d'un certain volume peuvent être édifiées dans
tel secteur du territoire, une interdiction de construire fondée sur l'art. 86
LATC ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant. Il faut que
l'utilisation des possibilités de construire réglementaires apparaisse
déraisonnable (arrêts TF 1C_234/2020 du 5 février 2021 consid. 7.2,
1C_55/2019 du 16 mars 2020 consid. 5.2, 1C_610/2018 du 12 juin 2019 consid.
5.1.2, avec des références à d'anciens arrêts publiés ATF 115 Ia 114 consid.
3d, ATF 115 Ia 363 consid. 3a, ATF 101 Ia 213 consid. 6c; dans la jurisprudence
de la CDAP: AC.2022.0126 du 28 juillet 2023 consid. 4a/bb et les arrêts cités).
c) En retenant qu'une interdiction de construire
fondée sur la clause d'esthétique doit se justifier par un intérêt public
prépondérant, la jurisprudence exige une pesée des intérêts soigneuse. Il faut
motiver la décision en se fondant sur des critères objectifs et systématiques, notamment
s'il s'agit de protéger un site, un bâtiment ou un ensemble de bâtiments
présentant des qualités esthétiques remarquables qui font défaut à l'ouvrage
projeté ou que mettrait en péril sa construction (cf. AC.2020.0223 du 18 mars
2021 consid. 2; AC.2019.0046 du 23 avril 2020 consid. 3a/bb et les références).
L'autorité communale qui se prononce sur ces questions en interprétant son
règlement en matière de police des constructions et en appréciant les
circonstances locales, bénéficie d'une liberté d'appréciation particulière, que
l'autorité cantonale de recours contrôle avec retenue (cf. art. 2 al.
3 LAT). Mais l'autorité de recours doit sanctionner l'appréciation communale
lorsque celle-ci contrevient au droit supérieur. Selon la jurisprudence récente
du Tribunal fédéral, sur des éléments susceptibles de heurter le droit
supérieur, il appartient à la commune de motiver soigneusement sa décision. La
prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la
sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict. Il
incombe à l'autorité cantonale de recours d'intervenir non seulement lorsque la
mesure d'aménagement retenue par la commune est insoutenable, mais aussi
lorsqu'elle paraît inappropriée à des intérêts qui dépassent la sphère
communale (ATF 146 II 367 consid. 3.1.4, ATF 145 I 52 consid. 3.6).
Dans un arrêt récent concernant la commune de Zurich
(ATF 145 I 52), le Tribunal fédéral a posé le principe suivant (regest du
consid. 4): si, pour des raisons esthétiques, l'autorité communale des
constructions exige une réduction de l'indice brut d'utilisation de masse en principe
admissible (en allemand: "die grundsätzlich zugelassene Baumasse"),
cette réduction doit être justifiée par des intérêts publics prépondérants.
Dans les considérants, il a indiqué que l'utilisation de l'indice maximal
correspond en principe à un intérêt public, puisque la politique suisse
d'aménagement du territoire poursuit l'objectif important de concentrer le
développement de l'urbanisation à l'intérieur du milieu bâti en créant des
agglomérations compactes, de façon à garantir une utilisation mesurée du sol.
Si le plan d'affectation admet la construction d'un certain nombre d'étages, on
ne peut pas de manière générale dans un quartier exiger que le nombre d'étages
soit réduit d'une unité, pour des motifs esthétiques, à moins que cela ne soit
justifié par des intérêts publics prépondérants, comme la préservation de
bâtiments ou d'ensembles bénéficiant de mesures de protection des monuments
historiques (ATF 145 I 52 consid. 4.4). Les intérêts à la réalisation des
objectifs d'aménagement du territoire de la Confédération, tels qu'ils sont
énoncés dans la LAT depuis la révision entrée en vigueur en 2014, doivent donc
être pris en considération, singulièrement l'intérêt à la densification (développement
de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti), face aux intérêts à la
protection des monuments historiques (cf. art. 1 al. 1 et al. 2 let. a
bis
et art. 3 al. 3 let. a
bis
LAT; ATF 147 II 125 consid. 9).
d)  Il est évident que ces objectifs de
densification sont valables pour le territoire de la commune de
Chavannes-près-Renens, singulièrement pour le quartier des Oches (cf. aussi
à ce propos l'arrêt CDAP AC.2008.0138 du 31 juillet 2009 consid. 1b/cc et 3b/bb
[recours contre l'adoption de ce plan de quartier]).
La pesée des intérêts effectuée en l'occurrence par
la municipalité n'est pas convaincante. Dans l'exercice de son pouvoir
d'appréciation, cette autorité n'a pas tenu compte de l'intérêt public consistant
à permettre une utilisation plus dense de la parcelle, en augmentant
sensiblement le nombre d'appartements disponibles. Les arguments invoqués en
faveur de la conservation du bâtiment n° ECA 250, qualifié d'emblématique, sont
très faibles, la valeur patrimoniale de ce bâtiment n'est pas très importante,
d'après le service cantonal spécialisé qui ne lui a pas donné une note de
recensement démontrant qu'il s'agirait d'un objet d'intérêt local (note 3; art.
8 al. 3 let. c RLPrPCI) voire d'un objet bien intégré (note 4; art. 8 al. 3
let. d RLPrPCI). Cela étant, quand bien même une note attestant de qualités
plus importantes aurait été attribuée, il faudrait des circonstances
particulières, qui devraient être soigneusement décrites dans la décision, pour
considérer que la réglementation claire du plan de quartier n'est pas
applicable sur la parcelle des recourantes. Or il apparaît, après l'inspection
locale, qu'on ne se trouve pas en présence d'éléments propres à justifier un
refus de permis de démolir puis un refus de permis de construire, sur la base
de la clause d'esthétique. En outre, la position du périmètre d'implantation,
parallèle à l'avenue de la Gare, est cohérente, puisque cette rue est selon la
décision attaquée un "axe structurant". Les qualificatifs de
"quelconque" et "peu original", attribués par la
municipalité à la conception architecturale du bâtiment nouveau, ne sont pas
pertinents; cela ne constitue pas une motivation fondée sur des critère
objectifs et systématiques. Il est notoire que dans l'agglomération lausannoise,
la conception architecturale de nombreux bâtiments est quelconque ou peu
originale, parfois en raison des contraintes des plans d'affectation spéciaux,
mais ces caractéristiques ne justifient en principe pas un refus de permis de
construire.
e) La municipalité a donc fait un mauvais usage de
son pouvoir d'appréciation et, ce faisant, elle a violé l'art. 86 LATC ainsi
que les règles correspondantes du droit communal. La décision attaquée doit par
conséquent être annulée.
Le recours, bien fondé, doit être admis, sans qu'il
y ait lieu d'examiner les autres griefs. Sur la base du dossier, le tribunal
n'est pas en mesure de se prononcer sur la conformité du projet aux diverses
normes de police des constructions ne relevant pas de la clause d'esthétique.
C'est pourquoi il y a lieu d'admettre les conclusions subsidiaires des
recourantes et de renvoyer la cause à la municipalité pour nouvelle décision
sur la demande de permis de construire. Vu les considérants du présent arrêt,
elle ne pourra plus refuser cette autorisation au motif qu'un des bâtiments
existants devrait être conservé. Elle ne pourra pas non plus invoquer la clause
d'esthétique pour refuser par principe la construction d'un nouveau bâtiment
respectant les exigences du plan de quartier en matière d'implantation et de
dimensions.
La nouvelle décision de la municipalité devra être
rendue dans les quarante jours dès la date du présent arrêt (cf. art. 114 al. 1
LATC).
3.
Vu l'issue de la cause, il se justifie de ne pas percevoir d'émolument
judiciaire (cf. art. 49 LPA-VD). Les recourantes, qui obtiennent gain de cause
avec l'assistance d'un avocat, ont droit à des dépens, à la charge de la
Commune de Chavannes-près-Renens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision rendue le 3 avril 2023 par la Municipalité de
Chavannes-près-Renens est annulée et la cause est renvoyée à cette autorité
pour nouvelle décision au sens des considérants.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV.
Une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs, à payer aux
recourantes A._______, B._______ et C._______, prises solidairement, à titre de
dépens, est mise à la charge de la Commune de Chavannes-près-Renens.
Lausanne, le 11 octobre 2023
Le président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.