vd_omni · CCST.2015.0005 · 2016-01-05 · fr

AHLGREN, CAFE DE GRANCY Sàrl, JBD SA, LE CINQ Sàrl, RICE & Co SA, MARCHAND/Conseil d'Etat | En tant que disposition d'application de l'art. 5 al. 2 LADB, le le nouvel art. 10c RLADB ne concerne que la vente à l'emporter, soit la vente de bouteilles ou canettes scellées. Cette disposition ne régit par conséquent pas la vente de boissons alcoolisées en récipients ouverts sur les terrasses des établissements (consid. 6). La limitation à deux du nombre d'autorisations d'exercer qu'une personne peut détenir prévue par l'art. 26 al. 1 RLADB porte atteinte à la liberté économique. En l'occurence, cette atteinte ne se fonde pas sur une clause de délégation suffisamment précise puisque la disposition légale sur laquelle elle se fonde ne précise pas l'objet, le but et l'étendue de la compétence déléguée. Le but d'intérêt public visé peut être atteint par une mesure moins incisive, soit le maintien de la possibilité d'avoir trois autorisations d'exercer. Constat que le principe de la proportionnalité n'est également pas respecté à cet égard. Requête admise sur ce point (consid. 8).

Vaud Tribunal cantonal Cour constitutionnelle 05.01.2016 CCST.2015.0005

TRIBUNAL CANTONAL
COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du
5
janvier 2016
Composition
M. François Kart, vice-président; Mme
Mélanie Pasche et M. André Jomini, juges; M. Bertrand Sauterel et
Mme Fabienne Byrde, juges suppléants.
Requérants
1.
Anders AHLGREN, Café-restaurant Le
Vieux Lausanne,
à Lausanne,
2.
CAFE DE GRANCY Sàrl,
à Lausanne,
3.
JBD SA,
à Lausanne,
4.
LE CINQ Sàrl,
à Lausanne,
5.
RICE & Co SA,
à Lausanne,
6.
George MARCHANT,
à Pully,
tous représentés par Me François BELLANGER,
avocat, à Genève,
Autorité intimée
Conseil d'Etat,
à Lausanne.
Objet
Requête Anders AHLGREN et consorts c/ le Règlement du 1er
juillet 2015 du Conseil d'Etat modifiant celui du 9
décembre 2009 d'exécution de la loi du 26
mars 2002 sur les auberges et débits de boissons
Vu les faits suivants
A.
Le 13 janvier 2015, le Grand Conseil a adopté une modification de la loi
du 26 mars 2002 sur les auberges et les débits de boissons (LADB; RSV 935.31).
Cette modification faisait suite à un Exposé des motifs et projet de loi (EMPL)
et à des rapports du Conseil d’Etat au Grand Conseil sur le postulat Grégoire
Junod et consorts "demandant de différer les horaires de vente d’alcool
des heures d’ouverture des commerces: une mesure efficace de santé publique et
de prévention de la violence", sur le postulat Frédéric Haenni et consorts
"visant à assurer un avenir durable aux acteurs de la restauration, en
renforçant la formation"; sur le postulat Claude-Alain Voiblet "Nuits
festives: diminuer la pression sur les autres acteurs de la vie urbaine et sur
les services publics".
Les nouvelles dispositions de la
LADB sont entrées en vigueur le 1
er
juillet 2015, à l’exception des
art. 53e et 53i révisés qui entrent en vigueur le 1
er
janvier 2016. Parmi
les nouvelles dispositions de la LADB figure l’art. 5 LADB, dont la teneur est
désormais la suivante :
« (…)
Art. 5      Interdiction
1
Le service et la vente de boissons alcooliques
sont interdits :
a.
par distributeurs automatiques ;
b.
par distributeurs semi-automatiques ;
c.
dans l’ensemble des locaux des stations-service, y compris dans le
magasin.
2
La livraison et la vente à l’emporter de
boissons alcooliques distillées, ainsi que de la bière, sont interdites de 21
heures à 6 heures du matin. Les communes peuvent déroger à cette règle et
l’interdire dès 20 heures.
3
Les communes peuvent déroger à cette
règle :
a.       dans
les cas prévus à l’article 5a, alinéa 2 de la présente loi ;
b.       dans le
cadre d’autorisations d’ouvertures nocturnes octroyées à titre exceptionnel.
(…) »
Le 1
er
juillet 2015, le Conseil d’Etat a adopté
le règlement modifiant celui du 9
décembre 2009 d’exécution de la LADB (RLADB; RSV 935.31.1). Les modifications
du RLADB ont été publiées dans la FAO du 7
juillet 2015. Elles sont entrées en vigueur le 1
er
juillet 2015.
Les modifications comprennent notamment les articles 10c, 11b et 26 al. 1 RLADB
dont la teneur est la suivante:
"(…)
Art. 11b              Vente
avec consommation en terrasse
1
A l’extérieur des établissements, la vente avec consommation sur place de
boissons alcooliques, en récipients ouverts, n’est permise que dans le
périmètre de la terrasse autorisée.
Art. 10c              Interdiction
(art. 5, al. 2 de la loi).
1
S’agissant de l’interdiction de la livraison et de la vente à
l’emporter de boissons alcooliques distillées, ainsi que de la bière, la
livraison est interdite entre 21 heures (respectivement 20
heures en fonction du règlement communal) et 6
heures du matin, quelle que soit l’heure à laquelle la commande a été passée.
Art. 26                Nombre
d’autorisation d’exercer (art. 34 de la loi)
1
La même personne ne pourra obtenir, au maximum, que 2 autorisations
d’exercer, en même temps.
(…)".
B.
Par acte conjoint du 27
juillet 2015, Anders Ahlgren, Café de Grancy Sàrl, JBD SA, Le Cinq Sàrl,
Rice&CO SA et George Marchant ont déposé une requête auprès de la
Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal. Ils concluent à l’annulation des
articles 10c, 11b et 26 al. 1 RLADB.
Le Conseil d’Etat a déposé des déterminations le 20
août 2015. Il conclut au rejet de la requête, dans la mesure où elle est
recevable. Les requérants ont déposé des observations complémentaires le 2
octobre 2015. Le Conseil d’Etat a déposé d’ultimes déterminations le 21
octobre 2015.
La cour a décidé à l'unanimité de
statuer par voie de circulation (art. 14 de la loi du 5
octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle [LJC; RSV 173.32]).
Considérant en droit
1.
a) Selon l'art. 136 al. 2 let. 1 de la
Constitution du 14 avril 2003 du Canton de Vaud (Cst-VD; RSV 101.01), la
Cour constitutionnelle contrôle, sur requête déposée dans les vingt jours dès
leur publication, la conformité des normes cantonales au droit supérieur.
L'art. 3 LJC, qui concrétise cette disposition, précise
que le contrôle
de la cour porte sur les actes adoptés par des autorités cantonales contenant
des règles de droit
(al. 1).
Peuvent notamment faire
l'objet d'un tel contrôle, s'ils remplissent ces conditions, les règlements du
Conseil d'Etat (art. 3 al. 2 let. b LJC)
. Tel est le cas du
règlement du
1
er
juillet 2015
.
b)
Déposée dans les vingt jours
suivant la publication de l'acte contesté, la requête est intervenue en temps
utile (art. 5 al. 1 LJC).
2.                a)
A qualité pour agir contre une règle de droit cantonal toute personne
physique ou morale qui a un intérêt digne de protection à ce que l’acte attaqué
soit annulé (art. 9 al. 1 LJC). Le requérant doit être touché dans une mesure
importante par la norme
attaquée, parce qu’elle touche à
ses intérêts juridiques ou à une situation de fait particulière (Bulletin du
Grand Conseil [BGC] septembre 2004, p. 3665). Son intérêt doit être personnel
et direct: il doit être touché dans une mesure et avec une intensité plus
grande que la généralité des administrés et se trouver avec l’objet du litige
dans un rapport spécial, direct et digne d’être pris en considération. En
revanche, le législateur, à qui le constituant avait renvoyé cette question
(cf. art. 136 al. 2 let. a
in fine
Cst-VD), a expressément refusé de
limiter la qualité pour agir seulement à celui qui dispose d’un intérêt
juridiquement protégé, comme le proposait la majorité de la commission
parlementaire (BGC septembre 2004, pp. 3704, 3705, 3717 à 3719, 3907 à 3914 et
3980 à 3985). Ainsi, l’intérêt dont se prévaut le requérant peut être de pur
fait, sans qu’il y ait besoin qu’une norme juridique protège cet intérêt
(CCST.2014.0003 du 16 février 2015 consid. 1e). Cet intérêt peut au surplus
n’être que virtuel et n’a pas besoin d’être actuel: il suffit que, avec un
minimum de vraisemblance, le requérant puisse être touché une fois ou l’autre
par la norme en cause (CCST.2014.0003 précité consid. 1e et les références
citées).
b) En l’espèce,
les requérants ont
tous une activité dans le domaine de la restauration au sens large. Cinq des
six requérants exploitent un restaurant à Lausanne. Ils sont ainsi susceptibles
d’être touchés une fois ou l’autre par les dispositions réglementaires mises en
cause. Dès lors que l’intérêt invoqué peut n’être que virtuel, le fait qu’aucun
des requérants n’est, à ce jour, titulaire de trois autorisations d’exercer ou
le fait que certains requérants exploitent des établissements sans terrasse ou
dont la terrasse ne jouxte pas le domaine public n’est pas déterminant.
Vu ce qui précède, la qualité pour agir des
requérants doit être admise.
3.                Les requérants font valoir que l’art. 11b
RLADB est une disposition d’exécution de l’art. 5 al. 2 LADB. Ils soutiennent
que, en restreignant la vente avec consommation sur place de boissons
alcoolisées au seul périmètre des terrasses des établissements, l’art. 11b
RLADB viole l’art. 5 al. 2 LADB et par conséquent le principe de la hiérarchie
des normes tel qu’il découle du principe de la légalité ainsi que le principe
de la séparation des pouvoirs. Se référant aux travaux préparatoires relatifs à
l’art. 5 al. 2 LADB, ils soutiennent à cet égard que le législateur n’a,
expressément, pas voulu limiter la possibilité de consommer de l’alcool à
l’extérieur des établissements publics, que ceux-ci aient ou non des terrasses.
Selon eux, l’art. 11b RLADB prévoirait exactement le contraire en limitant la
consommation d’alcool à l’extérieur des établissements aux seules terrasses.
Ils soutiennent en outre que l’art. 11b RLADB créerait, à côté de la livraison
à des particuliers et de la vente à l’emporter prévues à l’art. 2al. let. d
LADB, une nouvelle catégorie de remise de boissons, à savoir "la vente
avec consommation en terrasse", soit une forme de remise de boissons qui
ne figure pas dans la loi. Cette nouvelle catégorie de remise de boissons
serait en outre interdite par l’art. 11b RLADB, sans que cela ne repose sur
aucune base légale formelle. Enfin, ils soutiennent que l’art. 11b RLADB est contraire
à l’art. 15 LADB, disposition qui prévoit que la licence de buvette liée à une
activité culturelle ou sportive permet de servir des boissons avec et sans
alcool à consommer sur place aux personnes qui ont participé à l’activité ainsi
qu’à leurs accompagnants une heure avant son début, pendant son déroulement et
deux heures après.
a) Selon l’art.120 al. 2 Cst-VD, le Conseil d’Etat édicte
les dispositions nécessaires à l’application des lois et des décrets. Le
Conseil d’Etat peut à ce titre édicter des ordonnances d’exécution (cf. Andreas
Auer / Giorgio Malinverni / Michel Hottelier, Droit constitutionnel
suisse, vol. I, 3
ème
éd., Berne 2013, p. 588 n° 1732). Selon la
jurisprudence, les principes de la légalité et de la séparation des pouvoirs
limitent le droit d’édicter des ordonnances d’exécution par quatre règles. En
premier lieu, l’ordonnance d’exécution doit se rapporter à la même matière que
celle qui fait l’objet de la loi qu’elle exécute. Ensuite, elle ne peut ni abroger,
ni modifier cette loi. En troisième lieu, elle doit rester dans le cadre tracé
et la finalité poursuivie par la loi et se contenter de préciser la
réglementation dont celle-ci contient le fondement. Enfin, l’ordonnance
d’exécution ne doit pas imposer au citoyen de nouvelles obligations qui ne sont
pas prévues par la loi, et ceci même si ces compléments sont conformes au but
de la loi (ATF 136 I 29 consid. 3.3 p. 134; 130 I 140 consid. 5.1 p. 149).
b) La LADB distingue deux modes de remise de
boissons : d’une part, la vente ou le service de boissons contre
rémunération  à consommer sur place (art. 2 let. b et c LADB) et, d’autre part,
la livraison à des particuliers et la vente à l’emporter de boissons (art. 2
let. d LADB). Dans ce dernier cas, seule la vente de boissons alcooliques entre
dans le champ d’application de la loi.
L’art. 5 al. 2 LADB, tel qu’il résulte de la novelle
du 13 janvier 2015, concerne uniquement la vente à l’emporter de boissons
alcooliques distillées et de bière. Par vente à l’emporter, il faut entendre la
vente de bouteilles ou canettes scellées (art. 11a RLADB). L’art. 11b RLADB mis
en cause par les requérants concerne pour sa part l’autre mode de remise de
boissons prévu par la loi, soit la vente de boissons en récipients ouverts à
consommer sur place dans un établissement.
Vu ce qui précède, il y a lieu de constater que les
requérants sont partis – à tort – de l’idée que l’art. 11b RLADB est une disposition
d’exécution de l’art. 5 al. 2 LADB, alors que l’art. 11b RLADB ne fait que
préciser un élément qui résulte, en tous les cas implicitement, de la loi et
qui constitue une évidence, à savoir que, lorsqu’un établissement dispose d’une
terrasse, le service des clients à l’extérieur doit se faire sur la terrasse et
non pas en dehors de celle-ci. Les requérants l’admettent d’ailleurs dans leurs
observations complémentaires (cf. ch. 33 de leur écriture du 2
octobre 2015). Dans le même ordre d’idées, il va de soi que les boissons
servies en récipients ouverts à des clients s’étant rendus dans un
établissement sont censées être consommées dans l’établissement en question, y
compris cas échéant sur sa terrasse, et non pas à l’extérieur de celui-ci. Ceci
résulte notamment de la notion de vente de boisson "à consommer sur
place" figurant à l’art. 2 let. b LADB. A cela s’ajoute que la
systématique du RLADB met en relation les dispositions du règlement avec celles
de la loi en indiquant, soit dans l’intitulé de l’article, soit dans les titres
regroupant plusieurs dispositions, la référence aux articles concernés de la
loi. Ainsi, seul l’art. 10c RLADB renvoie à l’art. 5 al. 2 LADB, alors que
l’art. 11b RLADB est inclus dans le titre «
Catégories d’établissements
permettant la consommation sur place (art. 11 à 22 de la loi )».
En même temps qu’ils admettent n’avoir le droit
d’effectuer une vente (soit de servir leurs clients) que dans l’espace attribué
à l’établissement public, les requérants contestent l’obligation qui leur
serait faite de contrôler les agissements et la liberté de mouvement de leur
clientèle. On relèvera qu’une telle obligation ne saurait être déduite du texte
de l’art. 11b RLADB. Cette disposition oblige en effet uniquement les établissements
procédant à la vente de boissons alcooliques à consommer sur place à servir
leurs clients dans le périmètre de la terrasse autorisée lorsque le service se
fait à l’extérieur. L’art. 11b RLADB ne dit en revanche rien d’éventuelles obligations
qu’auraient les établissements vis-à-vis de leurs clients lorsque ceux-ci sont
servis. Contrairement à ce que craignent les requérants, on ne saurait ainsi se
fonder sur cette disposition pour exiger d’eux une obligation d’intervention
lorsque, par hypothèse, un client quitte la terrasse avec sa boisson après
avoir été servi. Si le législateur avait voulu imposer une telle obligation de
contrôle et de police aux exploitants d’établissements, il lui appartenait de
le faire en créant une base légale claire, ce qui n’est pas le cas. Pour le
reste, il appartient aux exploitants de garantir le respect de l’art. 53 al. 5
LADB qui prévoit que l’exploitation des établissements ne doit pas être de
nature à troubler l’ordre et la tranquillité publics et que les titulaires de
la licence doivent veiller au respect de ceux-ci dans l’établissement et à ses
abords immédiats. L’art. 11b RLADB n’ajoute rien à cet égard.
c) En ce qui concerne les buvettes, l’art. 11b RLADB
oblige uniquement les exploitants des établissements disposant d’une terrasse
avec un périmètre défini à servir leurs clients dans ce périmètre. La
disposition incriminée ne devrait en revanche pas empêcher  que le client, une
fois servi, prenne sa boisson avec lui et sorte du périmètre de la terrasse.
Ainsi, le spectateur qui s’est fait servir une bouteille ou une canette de
bière (non scellée) sur la terrasse d’une buvette de club de football de
campagne  pendant la mi-temps d’un match devrait pouvoir prendre sa bouteille
avec lui afin de suivre au bord du terrain la 2
ème
mi-temps du match
et finir de la consommer. Les requérants ne sauraient dès lors être suivis
lorsqu’ils soutiennent que l’art. 11b RLADB  est contraire au droit de ces
établissements de vendre des boissons à consommer sur place que leur confère
l’art. 15 LADB.
d) Il résulte de ce qui précède que, en tant que
disposition d’exécution de la LADB, l’art. 11b RLADB respecte les différentes
exigences posées par la jurisprudence en relation avec les principes de la
légalité et de la séparation des pouvoirs. Contrairement à ce que soutiennent
les requérants, on ne saurait considérer que cette disposition impose aux
établissements publics de nouvelles obligations qui ne sont pas prévues par la
loi. Les requérants ont également tort lorsqu’ils prétendent que cette disposition
crée une nouvelle forme de remise de boissons qui ne serait pas prévue par la
loi. Partant, le grief relatif à la violation des principes de la hiérarchie
des normes et de la séparation des pouvoirs n’est pas fondé.
4.                Les requérants soutiennent que l’art. 11b
RLADB viole le principe de la proportionnalité. Ils font tout d’abord valoir
que la limitation des boissons achetées au seul périmètre des terrasses viole
le principe de la proportionnalité sous l’angle de l’adéquation à deux égards.
D’une part, cette limitation ne serait pas apte à atteindre le but d’intérêt
public visé, soit limiter la consommation d’alcool. Selon eux, elle
provoquerait même l’effet inverse. D’autre part, l’art. 11b RLADB aurait la
conséquence inadmissible de réglementer l’usage du domaine public en relation
avec des mesures destinées à lutter contre la consommation excessive d’alcool,
alors que l’art. 5 al. 2 LADB n’a pas cet objet. Ils rappellent à cet égard
que, en relation avec la règle de l’aptitude, le principe de la proportionnalité
n’est pas respecté lorsqu’une mesure ne permet qu’imparfaitement d’atteindre le
but recherché mais aussi lorsqu’une mesure est utilisée à d’autres fins que le
but poursuivi par la loi. Les requérants invoquent également une violation du
principe de la proportionnalité au sens étroit au motif que l’art. 11 RLADB
imposerait
de facto
une obligation de surveillance irréaliste aux
établissements.
a) aa) Le principe de la proportionnalité exige
qu’une mesure soit apte à parvenir au but visé (règle de l’aptitude) et que celui-ci
ne puisse être atteint par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); en
outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et postule un
rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis
(principe de la proportionnalité au sens étroit impliquant une pesée des
intérêts) (ATF 140 I 381 consid. 4.5 p. 389 et les références).
bb) Selon la jurisprudence, le principe de la
proportionnalité, bien qu’étant de rang constitutionnel, n’est pas un droit
constitutionnel ayant une portée propre (ATF 136 I 241 consid. 3.1 p. 251,
126 I 112 consid. 5b p. 119 s., 125 I 161 consid. 2b p. 163). Il ne
peut par conséquent pas être invoqué isolément, indépendamment de tout droit
constitutionnel (TF 2C_1146/2012 du 21
juin 2013 consid. 5.1; ATF 125 I 161 consid. 2b p. 163).
En l’espèce, les requérants invoquent le principe de
la proportionnalité de manière isolée, sans lien avec un droit constitutionnel
(la liberté économique par exemple). On peut dès lors se demander si ce grief
est recevable. En l’occurrence, cette question souffre toutefois de demeurer
indécise dès lors que, sur le fond, il doit de toute manière être écarté.
b) Pour ce qui est de la règle de l’aptitude, on
relève que l’art. 11b RLADB ne fait que rappeler le principe, non contesté par
les requérants, selon lequel, lorsqu’un établissement dispose d’une terrasse,
le service des clients à l’extérieur doit se faire dans le périmètre de la
terrasse autorisée et non pas en dehors de celui-ci. Cette exigence, qui
interdit aux établissements publics de servir des clients en dehors du
périmètre de l’établissement, est apte à atteindre le but d’intérêt public
visé, notamment en ce qui concerne la tranquillité publique.
On relève au surplus que l’art. 11b RLADB n’a pas
pour objet de réglementer l’usage du domaine public. Si après avoir été servi
sur une terrasse, un client quitte celle-ci pour consommer sa boisson sur le
domaine public, la situation est régie par l’art. 52a LADB, qui prévoit que les
règlements communaux peuvent interdire la consommation de boissons alcooliques
sur tout ou partie du domaine public ou des lieux accessibles au public. Si les
faits se passent dans une commune ayant adopté ce type de réglementation, les
agents de la police communale pourront intervenir et, cas échéant, la personne concernée
pourra être sanctionnée en application des dispositions pénales du règlement
communal.
c) Sous l’angle du principe de la proportionnalité
au sens étroit, on a vu que l’art. 11b RLADB n’impose pas aux établissements
d’obligations nouvelles qui s’ajouteraient à celles prévues par l’art. 53 al. 5
LADB s’agissant du maintien de l’ordre et de la tranquillité publics. Partant,
le grief selon lequel l’art. 11 RLADB imposerait
une obligation de surveillance
irréaliste aux établissements n’est pas fondé.
5.                Les requérants soutiennent que l’art. 11b
RLADB viole le principe de l’égalité de traitement. Ils font valoir qu’il
empêche
de facto
les personnes désirant fumer de sortir d’un
établissement avec leur consommation lorsque celui-ci ne dispose pas de terrasse.
Il en découlerait un traitement différent entre les établissements qui ont une
terrasse sur laquelle les clients peuvent fumer et les établissements qui n’en
ont pas. Selon eux, ce traitement différent ne reposerait sur aucun critère de
distinction valable au regard du but poursuivi par la disposition. Ils
invoquent également une inégalité de traitement avec les commerces en relevant
que ces derniers ont la faculté de vendre des bouteilles fermées à des clients
qui peuvent ensuite être consommées sur  le domaine public.
a) Selon l’art. 8 al. 1 Cst. tous les êtres humains
sont égaux devant la loi. Un acte normatif viole le principe de l’égalité de
traitement lorsqu’il établit des distinctions juridiques qui ne se justifient
par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou
qu’il omet de faire des distinctions qui s’imposent au vu des circonstances,
c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n’est pas traité de manière identique
ou ce qui est dissemblable ne l’est pas de manière différente. Il faut que le
traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de
fait importante (ATF 137 V 334 consid. 6.2.1 p. 348 s.).
b) Selon son texte clair, l’art. 11b RLADB oblige
les établissements disposant de terrasses à servir leurs clients dans le
périmètre de terrasse autorisé. Par une interprétation extensive, cette
disposition peut également être comprise comme interdisant à un établissement
ne possédant que des locaux intérieurs de servir des clients à l’extérieur, ce
qui va de soi et n’est pas contesté par les requérants. Au surplus,  cette
disposition n’a pas pour objet de régler la question de savoir  si les clients
d’un établissement ne possédant pas de terrasse peuvent sortir dans la rue avec
leur consommation pour fumer.
Sous l’angle de l’égalité de traitement, on constate
que l’art. 11b RLADB pose une règle qui s’applique de manière uniforme à tous
les établissements disposant d’une terrasse.
Il n’est pas non plus contraire à l’art. 8 Cst. de
prévoir une réglementation spécifique pour les cafés-restaurants/bars avec une
terrasse, qui se distingue de la réglementation applicable aux magasins et
commerces ; ces deux catégories d’établissements peuvent objectivement
être traitées différemment, n’ayant pas la même fonction ni la même
organisation commerciale.
Vu ce qui précède, le grief relatif à l’égalité de
traitement n’est également pas fondé.
6.                Les requérants font valoir que l’art. 10c
RLADB interdit la remise, par un établissement, de boissons en récipients
ouverts qui ne seraient pas consommées dans le périmètre de terrasses fermées.
Selon eux, cette disposition consacre une interdiction nouvelle non prévue par
la loi, ce qui implique qu’elle n’est pas conforme au droit supérieur.
a) Ainsi que cela résulte notamment de son titre
marginal,
l’art. 10c RLADB est une disposition d’application de l’art. 5
al. 2 LADB. Elle concerne dès lors uniquement la vente à l’emporter, soit la
vente de bouteilles ou canettes scellées. Cette disposition ne régit par
conséquent pas la vente en récipients ouverts, et notamment la vente avec consommation
en terrasse, qui fait l’objet de l’art. 11b RLADB. Elle n’a aucun impact
sur la question de savoir si des boissons en récipients ouverts peuvent être
consommées à l’extérieur d’une terrasse.
Contrairement à ce que soutiennent les requérants, l’art.
10c RLADB ne consacre aucune obligation nouvelle qui ne serait pas prévue par
la loi et a uniquement pour objet d’apporter une précision s’agissant des
horaires durant lesquels l’art. 5 al. 2 LADB interdit la livraison et la vente
à l’emporter de boissons alcooliques. On note que cette précision reste dans le
cadre de ce qu’une ordonnance d’exécution peut prévoir.
b) Vu ce qui précède, le grief relatif à l’art. 10c
RLADB n’est également pas fondé.
7.
Les requérants soutiennent que l’art. 26 al. 1 RLADB  porte atteinte à
la liberté économique. Ils font valoir que cette disposition repose sur une
base légale insuffisante. Principalement, ils invoquent une violation du
principe de la proportionnalité sous l’angle des règles de l’aptitude et de la
nécessité et sous l’angle du principe de la proportionnalité au sens étroit.
Ils se fondent notamment sur les passages suivants du rapport de majorité du 27
mai 2014 de la commission ayant examiné les modifications de la
LADB:
"(…)
82.          Le chef de la police
cantonale du commerce confirme que la même personne peut exploiter trois
établissements, soit trois fois 30 % de temps de travail. Pour ne plus avoir à
faire des distinctions sur la base d’un critère géographique, pas toujours aisé
à définir, une réflexion a eu lieu pour ramener le nombre d’établissement
pouvant être gérés par la même personne à deux » (rapport précité p. 4);
83.          Le chef de la police
cantonale du commerce relève que la personne doit être exploitante : on
estime qu’avec un tiers temps on peut être responsable d’un établissement. Dans
le règlement, cette question a été abordée : son service envisage de
proposer au CE de limiter le nombre d’établissement à deux, mais sans
contrainte géographique » (rapport précité p. 14).
(…)".
a) Selon l’art. 27 Cst., la liberté économique est
garantie. Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre
accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (art. 27
al. 2 Cst.). Cette liberté protège toute activité économique privée, exercée à
titre professionnel et tendant à la production d’un gain ou d’un revenu (ATF
128 I 19 consid. 4c/aa p. 29).
Conformément à l’art. 36 al. 1 Cst., toute
restriction d’un droit fondamental doit être fondée sur une base légale, être
justifiée par un intérêt public ou par la protection d’un droit fondamental
d’autrui (art. 36 al. 2 Cst.) et proportionnée au but visé (art. 36 al. 3 Cst.).
Lorsque la restriction n’est pas grave, la base légale ne doit pas
nécessairement être formelle (art. 36 al. 1, 2
e
phrase
a
contrario),
mais peut se trouver dans des actes de rang infra-légal ou dans une clause
générale (TF 2C_819/2014 du 3
avril 2015 consid. 5.1).
Sous l’angle de la liberté économique, sont
autorisées les mesures de police, les mesures de politique sociale ainsi que
les mesures dictées par la réalisation d’autres intérêts publics (ATF 125 I 322
consid. 3a p. 326). Sont en revanche prohibées les mesures de politique
économique ou de protection d’une profession qui entravent la libre concurrence
en vue de favoriser certaines branches professionnelles ou certaines formes d’exploitation
(ATF 140 I 218 consid. 6.2 p. 229).
b) Aux termes de l’art. 4 LADB, l’exercice d’une des
activités soumises à cette loi nécessite l’obtention préalable auprès de
l’autorité compétente d’une licence qui comprend l’autorisation d’exercer (al.
1 let. a) et l’autorisation d’exploiter (al. 1 let. b). L’autorisation
d’exercer est délivrée à la personne physique responsable de l’établissement
(al. 2). L’autorisation d’exploiter est délivrée à la personne morale ou
physique, propriétaire ou titulaire du contrat de bail à loyer ou d’un contrat
analogue, qui exploite le fonds de commerce (al. 3). Selon l’art. 36 al. 1
LADB, l’autorisation d’exercer est délivrée par le département. Le titulaire de
l’autorisation d’exercer doit avoir suivi les cours obligatoires et réussi
l’examen professionnel organisé en vue de la délivrance du certificat de
capacité de la catégorie d’établissement concernée ou bénéficier d’une
formation jugée équivalente. Selon l’art. 37 al. 1 LADB, les titulaires des
autorisations d’exercer et d’exploiter répondent de la direction en fait de
l’établissement. Selon l’art. 31 al.1 RLADB, ils répondent notamment du respect
des dispositions légales fédérales, cantonales et communales relatives à
l’exploitation des établissements. Aux termes de l’art. 32 RLADB, les
titulaires d’autorisation d’exercer, qui ne sont pas également employeurs au
sens de l’art. 10d du règlement, doivent pouvoir démontrer qu’ils exercent une
présence effective correspondant à 50% au moins d’une activité à temps complet
dans l’établissement pour lequel ils ont obtenu une autorisation. Ils doivent
être rémunérés conformément aux dispositions légales ou conventionnelles
applicables.
c) Il n’est pas contesté que la limitation à deux du
nombre d’autorisations d’exercer qu’une personne peut obtenir prévue par l’art.
26 al. 1 RLADB porte atteinte à sa liberté économique. En relation avec les
griefs formulés par les requérants, il convient par conséquent d’examiner si la
disposition incriminée repose sur une base légale suffisante et si elle
respecte le principe de la proportionnalité.
d) aa) L’art. 26 RLADB est une norme de substitution
(soit une règle "primaire") qui repose sur une clause de délégation,
soit l’art. 34 al. 2 LADB qui prévoit que le règlement fixe les conditions auxquelles
une personne peut obtenir plusieurs autorisations d’exercer. On est ainsi en
présence d’une délégation législative qui, selon la jurisprudence du Tribunal
fédéral, doit respecter un certain nombre de conditions (cf. Pierre Moor /
Alexandre Flückiger / Vincent Martenet, Droit administratif vol. I, 3
e
éd., Berne 2012, p. 286 ss). Premièrement, la constitution cantonale ne doit
pas exclure la délégation. Deuxièmement, la délégation doit se trouver dans une
loi au sens formel. Troisièmement, chaque clause de délégation doit être
limitée à une matière déterminée. Quatrièmement, la loi contenant la clause de
délégation doit, elle-même, prévoir les grandes lignes de la réglementation à
adopter, autrement dit, elle doit préciser l’objet, le but et l’étendue de la
compétence législative déléguée (ATF 128 I 113).
bb) S’agissant de la clause de délégation figurant à
l’art. 34 al. 2 LADB, on constate que les trois premières conditions sont
remplies. Pour ce qui est de la 4
ème
condition, on relève que l’art.
34 al 2 LADB définit précisément l’objet de la délégation.  Pour le reste,
cette disposition ne définit pas les grandes lignes de la réglementation à
adopter et ne précise pas le but et l’étendue de la compétence législative
déléguée. On note à cet égard que l’art. 34 al. 2 LADB ne délègue pas au
Conseil d’Etat la limitation (en l’espèce au plus bas) du nombre
d’autorisations d’exercer entrant dans la notion de pluralité revenant à la
même personne mais uniquement la détermination des conditions à remplir pour
qu’une même personne puisse bénéficier de plusieurs autorisations, ce qui n’est
pas la même chose.
On considère que la précision de la clause de
délégation doit être proportionnelle à la gravité de l’atteinte portée aux
particuliers (cf. Moor / Flückiger / Martenet,
op. cit
., p.
288). En l’occurrence, la imitation à deux autorisations d’exercer est
susceptible de porter une atteinte significative aux intérêts économiques des
gérants d’établissements publics, qui ont dû notamment suivre une formation et
engager des frais pour obtenir la licence et qui veulent rentabiliser au mieux
leur investissement en ouvrant plusieurs enseignes et en déléguant la gestion
ordinaire à des collaborateurs qui n’ont pas suivi dans le canton de Vaud les
cours de cafetier-restaurateur, et qui peuvent être engagés pour une période
limitée, par exemple une saison pour les établissements saisonniers. Dans ces
conditions, la limitation du nombre d’autorisations d’exercer doit reposer sur
clause de délégation précise. En l’espèce, cette exigence n’est pas respectée
et il y a lieu de constater, avec les requérants, que l’art. 26 al. 1 RLADB ne
repose pas sur une base légale suffisante.
e) S’agissant du principe de la proportionnalité,
les requérants soutiennent que le but d’intérêt public visé pourrait être
atteint par une mesure moins incisive, soit la limitation à trois autorisations
d’exercer par personne telle qu’elle était prévue par l’ancien règlement.
La nécessité qu’un exerçant soit présent à 50% et
non pas seulement à 33 % dans l’établissement (c'est-à-dire pendant une journée
de travail de 8 heures, pendant 4 heures plutôt que pendant 2
heures ¾) n’est pas évidente. Les travaux préparatoires de la
LADB ne mentionnent aucun élément susceptible de justifier une telle exigence.
Dans ses écritures, le Conseil d’Etat ne fournit également aucune explication convaincante
pour justifier la réduction de trois à deux autorisations d’exercer. Le
« phénomène du prêt de licences » n’est notamment pas décrit
clairement. On ne sait ainsi pas quels sont les inconvénients concrets, et on
ne voit pas non plus pourquoi l’art. 26 al. 1 RLADB n’empêcherait pas une
personne avec deux autorisations d’exercer d’être un exerçant de paille dans un
des deux établissements. On constate au surplus que l’objectif consistant à
assurer une présence effective à 50% dans l’établissement est garanti,
s’agissant des titulaires d’autorisation d’exercer qui ne sont pas également
employeurs, par l’art. 32 RLADB. On ne voit dès lors pas l’intérêt public
prépondérant à imposer une restriction supplémentaire telle que celle prévue à
l’art. 26 al. 1 RLADB. Partant, c’est à juste titre que les requérants
invoquent une violation du principe de la proportionnalité.
8.                Il résulte
de ce qui précède que la requête est fondée en ce qui concerne l’art. 26 al. 1
RLADB - disposition qui doit être annulée - et qu’elle doit être rejetée pour
le surplus. Il incombera au Conseil d’Etat, le cas échéant, d’adopter un nouvel
art. 26 al. 1 RLADB, permettant à la même personne d’obtenir trois
autorisations d’exercer,  régime dont les requérants admettent la
constitutionnalité ; les art. 17 et 18 LJC ne donnent en effet pas à la
Cour la possibilité de reformuler les dispositions déclarées contraires au
droit supérieur. Un émolument judiciaire réduit est mis à la charge des
requérants. Vu le sort de la requête, les requérants ont droit à des dépens,
également réduits, à la charge de l’Etat de Vaud.
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I.
La requête est partiellement admise.
II.
L’art. 26 al. 1 RLADB est annulé.
III.
Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à
la charge des requérants Anders Ahlgren et consorts, énumérés en tête du
présent arrêt, solidairement entre eux.
IV.
Une indemnité réduite de 1'500 (mille cinq cents) francs,
à payer aux requérants Anders Ahlgren et consorts, créanciers solidaires, est
mise à la charge de l’Etat de Vaud.
Lausanne, le 5
janvier 2016
Le
vice-président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17
juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de
recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions,
les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer
succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme
moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient
en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.