vd_omni · AC.2022.0047 · 2023-10-31 · fr

A.________, B.________/Département des institutions, du territoire et du sport (DITS), Conseil général de la Commune de Tévenon | Recours contre l'adoption et l'approbation du nouveau PACom de Tévenon formé par deux propriétaires de parcelles, jusqu'alors colloquées en zone du village, qui contestent leur nouvelle affectation en zone agricole.- La situation au sein du village, soit dans les franges de la zone à bâtir, et les caractéristiques des parcelles litigieuses, libres d'aménagements significatifs de la zone à bâtir, justifient leur affectation à la zone agricole, ce d'autant plus au vu du surdimensionnement important de la commune (consid. 3b).- Pas de violation du principe de la proportionnalité dans le fait de colloquer les parcelles litigieuses en zone agricole plutôt qu'en zone de verdure (consid. 3b).- La question de l'éventuelle expropriation matérielle que pourrait subir les recourants sort du cadre de l'objet du litige. Le grief invoqué à ce propos par les recourants n'a ainsi pas à être examiné à ce stade (consid. 4).L'apppréciation telle qu'effectuée par les autorités intimées procède d'une pesée complète de l'ensemble des intérêts pertinents et respecte la garantie de la propriété des recourants (consid. 5).Recours rejeté dans la mesure où il est recevable.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 31.10.2023 AC.2022.0047

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 31 octobre 2023
Composition
M. Pascal Langone,
président
; Mme Renée-Laure Hitz et
Mme Pascale Fassbind-de Weck, assesseures; Mme Valérie Duvanel-Donzel,
greffière.
Recourants
1.
A.________
,
à ********,
2.
B.________,
à ********,
tous deux
représentés par Me Yves
NICOLE, avocat à Yverdon-les-Bains,
Autorités intimées
1.
Département des institutions et du
territoire (DIT),
désormais
Département des institutions, du
territoire et du sport (DITS)
représenté par la Direction générale du
territoire et du logement, Service juridique, à Lausanne Adm cant,
désor
2.
Conseil général de la Commune de
Tévenon,
Administration communale,
représenté
par Me Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, avocat à Lausanne,
Objet
Plan d'affectation
Recours A.________ et consort c/ décisions du Département
des institutions et du territoire du 10 janvier 2022 et du Conseil général de
Tévenon du 20 mai 2021 (plan d'affectation communal; parcelles n° 8, 9,
13 et 77)
Vu les faits suivants:
A.
La commune de Tévenon (ci-après aussi: la commune) est issue de la
fusion, au 1
er
juillet 2011, des anciennes communes de Fontanezier,
Romairon, Vaugondry et Villars-Burquin.
La commune est actuellement régie par les plans
généraux d’affectation et règlements des communes fusionnées suivants:
-
le plan des zones (PZ) et son règlement (RPEPC) de la commune de
Fontanezier, approuvés par le Conseil d’Etat le 17 septembre 1982;
-
le plan des zones (PZ) et son règlement (RPEPC) de la commune de
Villars-Burquin, approuvés par le Conseil d’Etat le 2 mars 1984;
-
le plan général d’affectation (PGA) et son règlement (RPGA) de la
commune de Vaugondry, approuvés par le Conseil d’Etat le 22 août 1990;
-
le plan général d’affectation (PGA) et son règlement (RPEPC) de la
commune de Romairon, approuvés par le département compétent le 16 août 2001.
B.
Le 28 avril 2016, le Conseil général de Tévenon (ci-après: le conseil
général) a adopté une zone réservée communale sur l’ensemble de la zone à bâtir
d’habitation et mixte 15 LAT. Cette zone réservée a ensuite fait l’objet d’une
décision d’approbation préalable le 8 août 2016 par le département compétent,
puis été mise en vigueur le 18 octobre 2016.
Le 7 décembre 2017, le conseil général a adopté une
modification du règlement de la zone réservée communale, qui a fait l’objet
d’une décision d’approbation préalable et d’une mise en vigueur par le département
compétent le 23 avril 2018.
C.
B.________ est propriétaire depuis avril 2011 de la parcelle n° 13
de la commune de Tévenon. A.________ est pour sa part propriétaire des
biens-fonds n° 64 et 77 depuis août 2001 ainsi que n° 8, 9 et 12
depuis avril 2011.
D’une surface de 2114 m
2
en nature de
champ, pré et pâturage, le bien-fonds n° 13 est bordé au nord par le DP
1003. D’une surface de 543 m
2
, la parcelle n° 64 comprend le
bâtiment d’habitation n° ECA 6 de 191 m
2
, de même qu’une
place-jardin de 352 m
2
. Elle est bordée au sud par le DP 1003 qui
lui-même longe le bien-fonds n° 13 au nord. D’une surface de 1322 m
2
et de forme allongée dans le sens nord-sud avec une partie sud plus large, la
parcelle n° 8 est contiguë, dans cette partie sud, à l’est du bien-fonds
n° 64. Elle supporte, à cet endroit, le bâtiment d’habitation et rural
n° ECA 8 de 159 m
2
, attenant au bâtiment n° ECA 6, ainsi
qu’un bâtiment de 14 m
2
. Cette parcelle comprend également, dans le
sens nord-sud, une forêt de 168 m
2
, une surface de 847 m
2
en nature de champ, pré et pâturage et un jardin de 134 m
2
. Contiguë
à l’est du bien-fonds n° 8 dans sa partie non bâtie et d’une surface de
837 m
2
, la parcelle n° 9 comprend une forêt de 39 m
2
dans sa partie nord-ouest (cf. le guichet cartographique cantonal), le reste
étant en nature de champ, pré et pâturage; elle est longée à l’est par le DP
1002. Bordé à l’ouest par le DP 1002, qui le sépare de la parcelle n° 8,
le bien-fonds n° 12 comprend une surface de 113 m
2
en
nature de pré-champ. Ce bien-fonds se présente comme un coin dans la partie
sud-ouest de la parcelle n° 11, propriété d’un tiers et qui supporte
notamment un bâtiment d’habitation. D’une surface de 165 m
2
en
nature de place-jardin, le bien-fonds n° 77 est contigu à l’est de la
parcelle n° 13 et bordé au nord par le DP 1003, puis par la parcelle
n° 64. Les parcelles n° 8, 9, 64 et 12, quasiment toutes voisines les
unes des autres, se trouvent ainsi au nord du DP 1003 et les biens-fonds
contigus n° 13 et 77 au sud de ce même chemin, en face de la parcelle n° 64.
Les parcelles précitées se trouvent dans la partie
ouest de la localité de Villars-Burquin et sont toutes colloquées, selon le PZ
actuellement en vigueur de cette localité, en zone du village.
Les parcelles n° 8, 9, 64, 13 et 77 se situent
à plus de 600 m à vol d’oiseau (
www.geo.vd.ch/theme/localisation_thm
)
au nord-ouest du carrefour entre la route de Mauborget, qui devient ensuite
celle de Fontaines (DP 1054), et la route de Romairon (DP 1055), dont elles
sont séparées par de nombreux biens-fonds. A ce carrefour se trouve notamment la
salle du Battoir communale. Les biens-fonds n° 8 et 64, qui comprennent
tous deux des constructions, et 9, libre de constructions, sont entourés à l’est
et au sud, ainsi que partiellement au nord, de parcelles construites, étant
pour le reste entourés de biens-fonds libres de constructions, en particulier à
l’ouest des n° 5, puis n° 3361. Les parcelles n° 13 et 77 sont
pour leur part entourées à l’est et partiellement au nord de biens-fonds
construits, étant pour le reste entourées de parcelles libres de constructions,
dont à l’ouest du bien-fonds n° 14 d’une surface importante.
D.
La révision partielle de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire
(LAT; RS 700), qui a été adoptée le 15 juin 2012 et qui est entrée en vigueur
le 1
er
mai 2014 (RO 2017 899), entraîne en particulier l'obligation
pour les cantons de réduire les zones à bâtir surdimensionnées (art. 15 al. 2
LAT). Pour mettre en œuvre les principes du droit fédéral relatifs au
dimensionnement des zones à bâtir, les autorités cantonales ont notamment
élaboré, lors de la 4
e
adaptation du Plan directeur cantonal (PDCn,
dont la dernière adaptation est la 4quater, entrée en vigueur le 11 novembre 2022)
– adaptation adoptée par le Grand Conseil le 20 juin 2017 et approuvée par le
Conseil fédéral le 31 janvier 2018 –, une mesure A11, intitulée "Zones
d'habitation et mixtes".
E.
Le 26 février 2018, la Municipalité de Tévenon (ci-après: la
municipalité) a transmis pour examen préalable au Service du développement
territorial (SDT; désormais la Direction générale du territoire et du logement [DGTL])
un dossier de révision de son plan général d’affectation (PGA).
Le 9 janvier 2019, le SDT a transmis à la municipalité
un rapport d’examen préalable concernant l’appréciation globale du dossier
ainsi que les préavis des services cantonaux consultés. Il demandait que le
projet soit adapté et soumis une nouvelle fois à sept services cantonaux. Il
indiquait être ainsi d’avis que le projet de PGA devait être revu de manière à
répondre aux problématiques relevées lors de l’examen préalable et recommandait
de ne pas le mettre tel quel à l’enquête publique. Il ressort en particulier ce
qui suit de ce rapport:
"
4.4.3      ZONE
DE VERDURE
Le projet de PGA prévoit
d’affecter en zone de verdure des surfaces et des parcelles libres de
construction. Le SDT est d’avis que ces secteurs doivent être traités
différmment selon leur localisation et leur vocation. Conformément aux
principes énoncés précédemment, le PGA doit faire la distinction entre :
-    les franges de la zone à bâtir ;
-    les jardins privés ;
-    les espaces
verts non aménagés à l’intérieur du tissu bâti.
Les franges de la zone à bâtir
Les parties des parcelles non
construites et non aménagées en bordure de la zone agricole sont en général
situées en dehors du territoire urbanisé. De ce fait, ces secteurs doivent être
affectés en zone agricole (par exemple, les parcelles : […]
Les jardins privés et les espaces
verts non-aménagés à l’intérieur du tissu bâti
Le Service du
développement territorial n’exige pas que les jardins privés soient affectés en
zone de verdure. Ces secteurs peuvent être maintenus en zone d’habitation dans
la mesure où ils se trouvent à l’intérieur du territoire urbanisé et qu’ils ne
permettent pas l’accueil d’une nouvelle habitation.
Les espaces verts non-aménagés à
l’intérieur du tissu bâti
En vue de la
réduction de la capacité d’accueil de la zone à bâtir, la commune doit
identifier à l’intérieur de son tissu bâti les mesures de redimensionnement qui
permettent de mettre en valeur ou de préserver les qualités paysagères et
patrimoniales, tels que les espaces publics, les vergers, les ensembles bâtis
remarquables, les vues, etc.
Sur la base
de ces éléments, le Service du développement territorial demande de :
●
revoir les secteurs
affectés en zone de verdure.
Les parcelles
ou les groupements de parcelles affectées en zone à bâtir libres de
construction d’une surface supérieure à 2500 m
2
Les surfaces
non bâties supérieures à 2500 m
2
, situées en milieu bâti,
représentent une surface suffisamment grande pour être propice à une
exploitation agricole. Ainsi, leur affectation en tout autre zone que la zone
agricole est à justifier […].
Sur la base
de ces éléments, le Service du développement territorial demande de :
●
dézoner les parcelles ou
regroupements de parcelles dont la surface dépasse 2500 m
2
".
Le 5 septembre 2019, le SDT a transmis à la
municipalité, qui sollicitait qu’il soit procédé à un examen préalable
complémentaire, une simple prise de position sur les thématiques qui le
concernaient, précisant qu’un seul examen préalable était en effet désormais
réalisé par planification. Il renvoyait pour les autres thématiques aux préavis
des services et aux discussions qui avaient suivi l’examen préalable. Cette
prise de position demandait notamment des adaptations du dossier concernant la
question de la disponibilité des terrains ainsi que celle du surdimensionnement
de la zone à bâtir.
F.
En janvier 2020, un rapport explicatif selon l’art. 47 de l’ordonnance
fédérale du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1)
(ci-après: le rapport 47 OAT de janvier 2020) a été établi. Il expose notamment
ce qui suit:
"
2.1   Contexte géographique
2.1.1     Situation
Située dans le district du
Jura-Nord vaudois, la commune de Tévenon s’étend sur les pentes du Jura
surplombant les rives du Lac de Neuchâtel. La commune comptait 843 habitants au
31 décembre 2017. […]
La population communale a observé
une croissance plutôt importante entre 1980 et 2000 avec une progression
moyenne annuelle de près de 3%. Au cours des dernières années, cette croissance
s’est ralentie, mais elle est encore bien présente et supérieure à la moyenne
cantonale. Ce ralentissement peut s’expliquer notamment par la raréfaction
générale des terrains disponibles et par les effets de la zone réservée.
[…]
2.1.2     Périmètre
Le périmètre de révision du PACom
s’étend à l’ensemble du territoire communal à l’exception du périmètre du Plan
partiel d’affectation (PPA) « Les Grassis » du 22.06.1994. Il
comprend les villages de Villars-Burquin, Vaugondry, Fontanezier et Romairon.
[…]
2.2     Contexte environnemental et patrimonial
2.2.1     Surfaces d’assolement
Par son altitude moyenne, la
commune de Tévenon n’est pas concernée par la problématique des surfaces
d’assolement.
[…]
3.3     Dimensionnement de la zone à bâtir
3.3.1     Avant la révision du PACom
L’un des aspects majeurs de la
révision du PACom, d’autant plus avec l’entrée en vigueur de la nouvelle Loi
fédérale sur l’aménagement du territoire au 1
er
mai 2014, est le
dimensionnement de la zone à bâtir et la mise en conformité des réserves de
terrains à bâtir.
[…] La commune de Tévenon est
considérée en tant que commune se situant hors des centres. En ce sens, son
taux de croissance annuel est limité à 0.75% jusqu’en 2036. La population de
référence pour calculer la croissance est fixée au 31.12.2015.
[…]
Selon le tableau présenté
ci-devant, la population maximale autorisée pour le village au 31 décembre 2036
est de 939 habitants, soit une croissance de 96 habitants à partir du 31
décembre 2017. Or, les réserves en zone à bâtir permettent d’accueillir un peu
plus de 800 habitants. Dans ce chiffre, le potentiel de densification dans les
volumes existants est compris.
3.3.2     Après la révision du PACom
[…]
Afin de redimensionner la zone à
bâtir destinée à l’habitation, tout en conservant néanmoins de la
constructibilité, les principes suivants, recommandés par le SDT dans son
préavis du 9 janvier 2019, ont été appliqués :
-      Dézoner les franges de la zone à bâtir ;
-      Affecter en zone agricole ou en zone de verdure les espaces
vides de plus de 2'500 m
2
situés au sein du milieu bâti. Ces espaces
représentent une surface suffisamment grande pour être sujets à une
exploitation agricole. L’affectation en toute autre zone que de la zone
agricole doit être justifiée ;
-      Mener une réflexion qualitative sur le tissu bâti et les
espaces vides qu’il comprend afin d’identifier les secteurs qui méritent d’être
mis en valeur et les préserver (espaces publics, vergers, ensembles bâtis
remarquables, vues, etc.) ;
-      Assurer la disponibilité des terrains constructibles sur le
territoire communal.
[…]
Neuf parcelles conservent leurs droits à bâtir.
Afin de vérifier si cette méthode
est significative quant à la réduction des réserves en zone à bâtir, cette
dernière a été testée à l’aide du guichet de simulation pour le dimensionnement
de la zone à bâtir mis à disposition par le canton. Le tableau ci-dessous
montre le résultat obtenu, soit un état de la surcapacité réduit à 212
[recte: 218]
habitants en lieu et place des
708 habitants avant la révision du PACom (résumé du résultat du guichet en
annexe 4).
La méthode visant à dézoner les
franges de la zone à bâtir et à réaffecter les grands espaces libres de
construction conformément à leur usage, permet une réduction de 70 % du
surdimensionnement.
Avant
Après révision
révision
Population de référence
31.12.2015
811 hab.           811 hab.
Population au moment du bilan
31.12.2017
843 hab.           843 hab.
Possibilités de développement
128
hab.           128 hab.
Population maximale en 2036                           939
hab.          939 hab.
Besoins au moment du bilan
96
hab.             96 hab.
Capacité d’accueil au moment du
bilan (réserves)
804 hab.      314 hab.
Etat de la capacité par rapport
aux besoins
+ 708 hab.
+ 218 hab.
[…]
3.4         Affectation
Une vingtaine de modifications ont
été effectuées sur le Plan d’affecation communal.
[…]
Modification n° 2 – de
zone village en zone agricole 16 LAT (AGR)
Villars-Burquin – parcelles
n° 8, 9, […] 77, 13, […]
[…]
Surface concernée : 20'727 m
2
La modification n° 2 concerne
majoritairement des secteurs situés en limite de zone agricole et dont la zone
à bâtir n’est pas réalisée. En ce sens, en raison de l’absence de construction
ou une utilisation déjà agricole, ces parcelles, ou parties de parcelles sont
dézonées.
[…]
La commune de Tévenon étant
largement surdimensionnée en zone à bâtir pour le logement, les grands espaces
non réalisés sont dézonés et rendus au hors zone à bâtir, comme expliqué dans
le chapitre 3.3.1.
Modification n° 3 – de
zone de villas en zone agricole 16 LAT (AGR)
Villars-Burquin – Parcelles
n° […]
Surface concernée : 37'255 m
2
Les modifications n° 3
concernent tous les secteurs passant de zone de villas ou villas et chalets à
la zone agricole. La présente modification poursuit les mêmes objectifs que la
modification n° 2. Il s’agit majoritairement de dézonages des franges de
la zone à bâtir. Toutes les surfaces non utilisées par des constructions ou des
aménagements significatifs (jardins potagers, terrasses, jeux pour enfants,
etc.) sont affectées hors zone à bâtir.
[…]
Modification n° 9 – de
zone village en zone de verdure 15 LAT (VER)
[…]
La modification n° 9 consiste
en l’affectation de surfaces libres de construction en zone de verdure
inconstructible.
Si les espaces non bâtis situés en
limite de zone agricole sont propices au dézonage, il en va autrement des
espaces situés au sein de la zone à bâtir. Villars-Burquin est concerné par de
nombreux espaces vides de construction dont la surface dépasse les 1000 m
2
.
Selon la LAT (art. 15 a), les parcelles doivent être affectées conformément à
leur utilisation. Ainsi, un espace non exploité par des constructions ou
aménagements urbains ne peut être conservé en zone à bâtir.
Etant donné la situation géographique
des parcelles concernée au sein de la zone à bâtir, de la présence de certains
aménagements non compatibles avec la zone agricole (pelouse entretenue, places
de stationnement en matériaux perméables, etc.) ou encore de la présence de
vergers, il est difficile de classer ces secteurs hors de la zone à bâtir.
L’affectation en zone de verdure inconstructible permet de rétablir
l’affectation des terrains conformément à l’usage qui en est fait. Elle permet
également le redimensionnement de la zone à bâtir puisqu’aucun droit à bâtir
n’est comptabilisé dans cette zone.
[…]
A noter que la commune de Tévenon
n’est pas concernée par la problématique des surfaces d’assolement
".
Il ressort de l’Annexe 2 du rapport 47 OAT de
janvier 2020, intitulée "
Principe
,
Pré-étude -
scénario n° 1
" et qui comprend une carte des quatre villages de
la commune, que le cœur de la localité de Villars-Burquin est située au
carrefour entre le DP 1054 et le DP 1055.
G.
La municipalité a mis à l’enquête publique du 18 janvier 2020 au 18
février 2020 le projet de révision du Plan d’affectation communal (PACom)
comprenant deux plans d’affectation au 1:2’000 et au 1:5’000, le règlement sur
le plan d’affectation communal et la police des constructions (ci-après:
RPACom) ainsi que le rapport explicatif selon l’art. 47 OAT, ces documents
étant tous datés de janvier 2020. Ce projet implique en particulier l’affectation
des parcelles n° 9, 13, 77 et de la partie nord de la parcelle n° 8
(non construite) ainsi que des biens-fonds n° 5, 3361 et 14 en zone
agricole, de même que la collocation de la partie sud du bien-fonds n° 8
ainsi que des parcelles n° 11 et 64 en zone centrale 15 LAT, de même que
du bien-fonds n° 12 en zone de verdure 15 LAT.
Le 30 janvier 2020, une séance d’information
publique relative au nouveau PACom a été organisée.
La mise à l’enquête publique du PACom a suscité 29
oppositions, dont celle de A.________ et B.________ du 17 février 2020, remise
sous pli recommandé à la municipalité le 18 février 2020. Les prénommés,
faisant valoir différents éléments, concluaient ainsi principalement à ce qu’il
soit renoncé au déclassement des parcelles n° 8, 9, 12, 13 et 77 et à ce que
celles-ci soient maintenues intégralement en zone centrale 15 LAT,
subsidiairement à ce que les parcelles n° 9, 13 et 77, de même que la
partie nord de la parcelle n° 8 soient colloquées en zone de verdure.
Le 5 octobre 2020, une séance de conciliation a eu
lieu réunissant des représentants de la commune, accompagnés d’urbanistes de
leur bureau mandataire et assistés de leur avocat, ainsi que A.________ et B.________,
assistés de leur avocat.
Le 29 octobre 2020, A.________ et B.________ se sont
déterminés sur le procès-verbal de la séance de conciliation, précisant que la
parcelle n° 12 comprenait un parking, et ont maintenu leur opposition.
Par décision du 4 mars 2021, le conseil général a
refusé le préavis n° 01/21 de la municipalité relatif au PACom.
H.
Le 12 avril 2021, la municipalité a adopté le préavis n° 05/21
relatif au dossier PACom, règlement sur le plan d’affectation communal et la
police des constructions ainsi que délimitation de l’aire forestière à
l’intention du conseil général, dont le contenu est le même que celui du
préavis n° 01/21. Il contient en particulier sa proposition de réponse à
l’opposition de A.________ et B.________, dont la teneur est la suivante:
"
Déterminations
de la Municipalité (propositions de réponse)
Par rapport au point 1
[ndlr.:
de l’opposition]
-
Par rapport au point 2
-
Par rapport au point 3
Les mêmes critères d’appréciation
ont été appliqués sur toute l’analyse d’affectation. L’affectation des (parties
de) parcelles concernées en zone agricole est due à leur proximité (limitrophe)
ou juxtaposition à la zone agricole (déjà existante) d’une part et à leur
situation limitrophe au territoire urbanisé d’autre part.
Par rapport au point 4
La garantie de la propriété ne
s’applique pas de manière absolue. Les autorités de planification, notamment
les Communes, ont pour mission d’aménager et d’organiser le territoire. Leurs
interventions doivent reposer sur une base légale, être dans l’intérêt public
et respecter le principe de la proportionnalité. Si ces conditions sont
respectées, les mesures d’aménagement du territoire ne constituent pas une
atteinte inadmissible à la garantie de la propriété.
Les aménagements existants bénéficient
du droit acquis, notamment conformément à l’article 80 LATC.
Par rapport au point 5
Les revendications des opposants
concernent un maintien des droits à bâtir existants ce qui est contraire à la
réduction du surdimensionnement exigée par la loi.
L’affectation en zone de verdure
n’est pas acceptable compte tenu de la proximité de zones agricoles
(limitrophes) et de l’absence d’aménagements significatifs sur les parcelles en
question.
Par rapport au point 6
La procédure de modification du
PACom a pour objectif de réexaminer l’affectation des terrains de la commune.
Elle n’a pas pour objet de traiter les éventuelles indemnités revendiquées au
titre de déclassement. D’éventuelles réclamations doivent être adressées au
département compétent, selon la législation en vigueur (LATC, articles 71 à
73).
[…]
Demande au Conseil Général
En conséquence, la Municipalité
propose au Conseil Général de lever l’opposition de A.________ et B.________
".
Le 6 mai 2021 a eu lieu une présentation publique du
PACom par la DGTL.
I.
Par décision du 20 mai 2021, le conseil général a admis et adopté la proposition
de réponse à l’opposition n° 1, soit celle d’autres opposants que A.________
et B.________, et accepté l’opposition au changement d’affectation de la
parcelle n° 655, admis et adopté les propositions de réponse aux
oppositions n° 2 à 25 et levé ces oppositions et adopté le PACom, modifié,
son règlement et la délimitation de l’aire forestière avec deux amendements au
règlement (art. 6.4 ainsi qu’art. 5.7.1 et 6.7.1).
J.
En mai 2021, un nouveau rapport 47 OAT a été établi en vue d’une enquête
publique complémentaire. Il est précisé que ce rapport ne traite que les
amendements votés par le conseil général en date du 20 mai 2021, soit celui
relatif à la modification du nombre de pans des toitures dans les zones de
faible et de très faible densité 15 LAT (art. 5.7 al. 1 et 6.7 al. 1 du projet
de règlement) et celui concernant la modification de la définition de la limite
de la hauteur des constructions dans la zone d’habitation de très faible
densité 15 LAT (art. 6.4 al. 1 du projet de règlement).
Le 2 juin 2021, dans le cadre de l’examen préalable
des amendements votés par le conseil général, la DGTL a préavisé favorablement
les modifications des art. 5.7 al. 1, 6.4 al. 1 et 6.7 al. 1 du règlement.
Une enquête publique complémentaire s’est déroulée
du 12 juin au 12 juillet 2021 portant sur les amendements votés par le conseil
général le 20 mai 2021. Elle n’a suscité aucune opposition.
K.
Par décision du 10 janvier 2022, le Département des institutions et du
territoire (DIT) a approuvé, sous réserve des droits des tiers, le plan
d’affectation communal de la commune de Tévenon comprenant les plans
d’affectation au 1 :2'000 et au 1 :5'000, le règlement du plan
d’affectation, le rapport explicatif selon l’art. 47 OAT de janvier 2020
(enquête publique) ainsi que le rapport explicatif selon l’art. 47 OAT de mai
2021 (enquête publique complémentaire).
L.
Par acte du 10 février 2022, A.________ et B.________ ont interjeté
recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(CDAP) contre la décision du DIT du 10 janvier 2022 et contre la décision du
conseil général du 20 mai 2021. Ils ont conclu principalement à la réforme des
décisions entreprises en ce sens que les parcelles n° 9, 13 et 77, de même
que la partie nord de la parcelle n° 8 sont colloquées en zone de verdure
15 LAT, en lieu et place de la zone agricole, plus subsidiairement à
l’annulation des décisions entreprises.
Le 4 avril 2022, le conseil général, par
l’intermédiaire de la municipalité, a conclu au rejet du recours.
Le 17 juin 2022, le DIT, par le biais de la DGTL, a
conclu au rejet du recours.
M.
Le 3 mai 2023, le tribunal a tenu une audience avec inspection locale en
présence des parties. Il convient d’extraire ce qui suit du procès-verbal
d’audience:
"
La
zone centrale correspond plus ou moins au périmètre délimité par l’ISOS, selon
les autorités communales.
Le territoire urbanisé tel
qu’établi selon la fiche de la DGTL a été élaboré en cours d’adoption du PACom,
d’où le manque de renseignements dans le dossier.
Le tribunal et les parties
s’entendent sur la manière de procéder à la visite des parcelles concernées par
les six recours.
L’audience est suspendue à 10h.
[…]
L’audience est reprise à 12h40 sur
le DP 1003, à Tévenon (village de Villars Burquin).
Il est constaté que sur la
parcelle 77 il se trouve un puits ainsi qu’un escalier en ciment qui descend
sur la parcelle (10 marches). En bas de la parcelle 77, il y a un mur de
soutènement.
Il est constaté que sur la
parcelle 13 se trouve un petit étang et 4 dalles et quelques petits arbres
fruitiers.
Selon les recourants, il
conviendrait de classer ces 2 parcelles en zone de verdure, car il s’agit du
prolongement des bâtiments d’habitation.
Me Schlaeppi relève que la
parcelle 13 se trouve en limite d’une vaste zone agricole dans la partie
sud-ouest.
Il n’y a en fait pas de mur de
soutènement sur la parcelle 77.
Il est constaté que la parcelle 13
comporte une clôture qui délimite la partie pâturage de la partie utilisée
comme jardin.
Les parcelles 8 et 9 sont en pente
très marquée
"
.
N.
Le tribunal a délibéré à huis clos.
Considérant en droit:
1.
Le présent recours porte sur un plan d'affectation communal. L'art. 43
al. 2, 2
ème
phr., de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur
l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) prévoit,
pour les plans d'affectation communaux, que les décisions du département et les
décisions communales sur les oppositions sont susceptibles d'un recours au
Tribunal cantonal avec libre pouvoir d'examen.
Selon la jurisprudence, le libre pouvoir d’examen
dont doit disposer l'autorité de recours cantonale, en vertu de l'art. 33 al. 3
let. b LAT, ne se réduit pas à un contrôle de la constatation des faits et de
l'application du droit; il comporte aussi un contrôle de l'opportunité.
L'autorité doit vérifier que la planification contestée devant elle soit juste
et adéquate. Son rôle spécifique d'autorité de recours ne se confond toutefois
pas avec celui de l'organe compétent pour adopter le plan; elle doit préserver
la liberté d'appréciation dont celui-ci a besoin dans l'accomplissement de sa
tâche (art. 2 al. 3 LAT). Cette liberté d'appréciation implique qu'une mesure
d'aménagement appropriée doit être confirmée; l'autorité de recours n'est pas
habilitée à lui substituer une autre solution qui serait également convenable
(ATF 127 II 238 consid. 3b/aa; AC.2021.0003 du 11 janvier
2023 consid. 4a; AC.2020.0353 du 22 novembre 2022 consid. 4a)
. Elle
suppose également que le contrôle de l'opportunité s'exerce avec retenue sur
des points qui concernent principalement des intérêts locaux, tandis que, au
contraire, la prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur,
dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict
(arrêt TF 1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 6.1, et les références
citées). Dans le cadre de son contrôle, l'autorité de recours examine les
différents points faisant l'objet du rapport au sens de l'art. 47 OAT. Il
s'agit notamment de la conformité du plan d'affectation aux buts et principes
régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT). Il implique également
de s'assurer que les principes de planification posés aux art. 2 et 3 OAT sont
respectés (AC.2021.0003 du 11 janvier 2023 consid. 4a; AC.2020.0353 du 22
novembre 2022 consid. 4a, et les références citées).
2.
Les recourants contestent en l’occurrence le changement d’affectation de
leurs parcelles n° 9, 13 et 77 ainsi que de la partie nord de la parcelle
n° 8 dans le nouveau PACom. Actuellement affectés à la zone du village, leurs
biens-fonds sont colloqués en zone agricole dans le nouveau PACom. Ils voient
dans le dézonage prévu de ces derniers une grave atteinte à la garantie de la
propriété (art. 26 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, du
18 avril 1999 – Cst.; RS 101), la restriction apportée à leur droit de
propriété ne respectant pas les conditions posées à l’art. 36 Cst., en
particulier le principe de la proportionnalité. Ils concluent ainsi à ce que
leurs parcelles soient colloquées en zone de verdure 15 LAT en lieu et place de
la zone agricole.
a) Aux termes de l’art. 26 al. 1 Cst., la propriété
est garantie. Elle n’est toutefois pas absolue. Selon l'art. 36 Cst., toute
restriction d’un droit fondamental doit être fondée sur une base légale, être
justifiée par un intérêt public et proportionnée au but visé. Le principe de la
proportionnalité exige que la mesure envisagée soit apte à produire les
résultats d'intérêt public escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne
puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité).
En outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et postule un
rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis
(principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des
intérêts; cf.
ATF 146 I 157
consid.
5.4;
141 I 20
consid. 6.2.1;
140 I 168
consid.
4.2.1).
L'art. 1 al. 1, 1
ère
phr., LAT dispose
que la Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation
mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non
constructibles du territoire. L'art. 1
er
al. 2 LAT définit les buts
de l'aménagement du territoire. Cette disposition, dans sa nouvelle teneur
entrée en vigueur le 1
er
mai 2014, prescrit que les autorités chargées
de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux fins,
notamment, de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol,
l’air, l’eau, la forêt et le paysage (let. a), d'orienter le développement de
l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de
l'habitat appropriée (let. a
bis
) et de créer un milieu bâti compact
(let. b).
L’art. 3 LAT expose les principes régissant
l’aménagement. Il prévoit, à son al. 3, en particulier que les territoires
réservés à l’habitat et à l’exercice des activités économiques seront aménagés
selon les besoins de la population et leur étendue limitée, ceci impliquant
notamment de répartir judicieusement les lieux d’habitation et les lieux de
travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis de manière
appropriée par les transports publics (let. a) et de prendre les mesures
propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches,
des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces
de l’habitat (let. a
bis
).
L'art. 15 LAT, dans sa teneur en vigueur depuis
le 1
er
mai 2014, prévoit ce qui suit:
"
Zones
à bâtir
1
Les zones à bâtir
sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour
les quinze années suivantes.
2
Les zones à bâtir
surdimensionnées doivent être réduites.
3
L’emplacement et la
dimension des zones à bâtir doivent être coordonnées par-delà les frontières
communales en respectant les buts et les principes de l’aménagement du
territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d’assolement et
préserver la nature et le paysage.
4
De nouveaux terrains
peuvent être classés en zone à bâtir si les conditions suivantes sont réunies:
a.
ils
sont propres à la construction;
b.
ils
seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines
années même si toutes les possibilités d'utilisation des zones à bâtir
réservées ont été épuisées et ils seront équipés et construits à cette
échéance;
c.
les
terres cultivables ne sont pas morcelées;
d.
leur
disponibilité est garantie sur le plan juridique;
e.
ils
permettent de mettre en oeuvre le plan directeur.
5
La Confédération et
les cantons élaborent ensemble des directives techniques relatives au
classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la manière de calculer la
surface répondant aux besoins
".
b) aa) Dans sa version actuelle, le PDCn retient que
le réseau des centres vaudois, qui garantit la cohésion du canton, est menacé
par l'étalement urbain, à savoir la dispersion de la population et de l’habitat
hors des centres, en périphérie et en campagne. Pour y remédier, il préconise
en priorité le développement à l'intérieur du territoire urbanisé, la
valorisation du potentiel inutilisé et la recherche d'une densification adaptée
au contexte (ligne d'action A1; cf. aussi AC.2022.0012 du 15 décembre 2022
consid. 3c). Les autorités chargées de l'aménagement du territoire, dans
le canton de Vaud, ont ainsi défini dans le PDCn un cadre ou processus pour
répondre aux exigences de l'art. 15 LAT, étant donné que la plupart des
communes ont des zones à bâtir surdimensionnées. C'est l'objet de la mesure
A11, mais le détail de la méthode à appliquer par les communes pour
dimensionner correctement leurs zones à bâtir à vocation d'habitation figure
dans des fiches d'application du SDT ou de la DGTL, qui complètent en quelque
sorte le PDCn (cf. AC.2022.0122 du 15 février 2023 consid. 3a/aa;
AC.2019.0012, AC.2018.0443, AC.2019.0013, AC.2019.0014 du 23 décembre 2020
consid. 2a, avec la référence au rapport d'examen de l'Office fédéral du
développement territorial ARE relatif à la 4
e
adaptation du PDCn,
janvier 2018 [sur le site www.are.admin.ch], p. 24).
La mesure A11 du PDCn ("Zones d'habitation et
mixtes") indique en introduction ce qui suit:
"
Problématique
[…]  Les communes définissent leur
croissance démographique dans les limites fixées par la présente mesure, selon
la typologie du projet de territoire et les perspectives démographiques
établies par Statistique Vaud.
En 2015, hors des centres, les
réserves sont le plus souvent excédentaires. Dans les centres, en tenant compte
de l'ensemble des projets des communes, le potentiel est souvent également
supérieur aux besoins à 15 ans et nécessite donc une priorisation
".
La mesure proprement dite contient en particulier ce
qui suit:
"Les communes évaluent, avant
de soumettre au Canton tout plan d'affectation, la nécessité de redimensionner
leurs zones à bâtir en vérifiant l'adéquation entre leur capacité d'accueil en
habitants et la croissance démographique projetée, limitée par type d'espace du
projet de territoire cantonal selon le tableau suivant:
Périmètre compact d'agglomération
et de centre cantonal [...]
Périmètre des centres régionaux
[...]
Périmètre des centres locaux [...]
Périmètre des localités à
densifier [...]
Villages et quartiers hors centre:
croissance annuelle maximale: 0.75% de la population 2015.
[...]
Les communes qui doivent
redimensionner leurs zones à bâtir révisent leurs plans d'affectation et
soumettent leur projet à l'approbation du Canton au plus tard cinq ans après
l’adoption du Plan directeur cantonal par le Grand Conseil. Jusqu'à cette date,
les communes peuvent utiliser le 31 décembre 2036 comme horizon de
planification.
Cette révision prend en compte au
moins les aspects suivants :
•
la qualité de la desserte en transports publics ;
•
l'accès
en mobilité douce aux services et équipements ;
•
la
qualité des sols et les ressources, dont les surfaces d'assolement ;
•
l'environnement,
notamment la nature, le paysage, et la maîtrise d'éventuels risques et
nuisances ;
•
la capacité des équipements et des infrastructures ;
•
la
possibilité d'équiper à un coût proportionné ;
•
la
disponibilité des terrains.
Pour répondre aux besoins à 15
ans, les communes, dans l’ordre :
1.    réaffectent les terrains excédant les besoins ou peu adéquats au
développement ;
2.    densifient le territoire urbanisé ;
3.    mettent en valeur les réserves et les friches, notamment par la
densification.
L’extension de la zone à bâtir
n’est admise que lorsque la capacité découlant des trois points précédents est
insuffisante pour répondre aux besoins à 15 ans. [...].
La mise à jour des plans
d’affectation doit garantir une densification des zones à bâtir.
[...]
"
.
Le PDCn fixe ainsi l'année de référence à 2015 (à
savoir en nombre d'habitants au 31 décembre 2015) et arrête l'horizon de
planification à 2036. Le développement maximal d'une commune hors centre se
calcule désormais en multipliant la croissance annuelle admise (0,75%) par le
nombre d'années qui séparent la date de référence de l'horizon de planification
(21 ans). Il correspond ainsi à une croissance totale de 15,75% (0,75% x 21
ans) (cf. AC.2022.0012 du 15 décembre 2022 consid. 3c; AC.2021.0187 du 9
juin 2022 consid. 2b/bb, et les références citées).
bb) Le SDT (actuellement: la DGTL) a publié
plusieurs fiches d'application en vue de la mise en œuvre de la mesure A11 du
PDCn. La fiche d'application (version de juin 2021) intitulée "Comment
traiter les zones à bâtir d'habitation et mixtes excédant les besoins à 15 ans
ou peu adéquates pour le développement" (sur le site internet www.vd.ch,
rubrique: Territoire et construction > Aménagement du territoire > Plan
d'affectation communal) définit la stratégie de redimensionnement suivante:
"
•
Dézoner toutes les
franges
de la zone à bâtir en zone agricole. Ces
franges sont identifiées lors de la délimitation du territoire urbanisé et des
noyaux largement bâtis de la commune […] Les secteurs qui répondent aux
critères des surfaces d’assolement devront être dézonés en priorité et affectés
en zone agricole […] ;
• Traiter les
petites zones à
bâtir isolées (noyaux bâtis comprenant entre 1 et 10 bâtiments)
, en
commençant par réduire la zone à bâtir afin que celle-ci soit calée au plus
près des constructions existantes. Selon le résultat, analyser s'il est
pertinent ou non de maintenir le bâti en zone à bâtir. […] ;
• Affecter en zone agricole ou en
zone de verdure les
espaces vides
de plus de 2500 m
2
situés au milieu du bâti. Ces espaces représentent une surface suffisamment
grande pour être sujette à un morcellement agricole (cf. art. 58 al. 2 de la
Loi fédérale sur le droit foncier rural (RS 210 ; LDFR)). Ainsi, leur
affectation en toute autre zone que de la zone agricole devra être
justifiée ;
• Mener une
réflexion
qualitative sur le tissu bâti
et les espaces vides qu'il comprend afin
d'identifier les secteurs qui méritent d'être mis en valeur et les préserver
par des mesures de planification (exemples: espaces publics, vergers, ensembles
bâtis remarquables, vues, etc.). Ces secteurs pourront être affectés en secteur
de protection de la nature et du paysage 17 LAT ou en secteurs de protection du
site bâti 17 LAT. Les droits à bâtir existants peuvent également être réduits
pour préserver des jardins, des vergers ou des cours dignes d’intérêt. Cela
peut se concrétiser notamment par une modification du règlement de la zone
concernée (création d’aire inconstructible, de transition, etc.). Toute réduction
de droits à bâtir doit cependant rester conforme au développement vers
l’intérieur du milieu bâti et au principe d’économie du sol ;
• Assurer la
disponibilité des
terrains libres
de construction sur le territoire communal et, le cas
échéant, affecter les parcelles concernées en conformité avec leur usage futur.
[…]
"
.
Cette fiche d'application ajoute ce qui suit:
"
La
stratégie de redimensionnement doit se baser sur ces cinq principes. Si
l'application de toutes ces mesures ne permet pas de répondre aux exigences du
plan directeur cantonal (PDCn), un surdimensionnement incompressible de la zone
à bâtir d'habitation et mixte sera accepté dans le projet de révision du plan
d'affectation communal. Il s'agira cependant de prouver que toutes les mesures
de redimensionnement pertinentes du point de vue de l'aménagement du territoire
ont été prises
".
La fiche d'application précitée prévoit une première
phase dans le processus de révision du plan général d'affectation, à savoir la
délimitation du territoire urbanisé et des noyaux largement bâtis. La notion de
"territoire urbanisé" est définie dans une autre fiche d'application
de la DGTL ("Comment délimiter le territoire urbanisé", version de
février 2019), donnant notamment les explications suivantes:
"
Le
territoire urbanisé est une donnée de base nécessaire pour cadrer le
développement de l'urbanisation. Il comprend les territoires largement bâtis
situés en zone à bâtir formant le cœur d'une localité, y compris les terrains
non bâtis à vocation urbaine.
Une fois tracé, le territoire
urbanisé permet de distinguer les zones à bâtir à densifier de celles qui ne
doivent pas l'être. [...]
".
c) aa) Selon la jurisprudence, la réduction des
zones à bâtir surdimensionnées constitue un intérêt public important (cf. ATF
144 II 41 consid. 5.2 p. 45; cf. aussi arrêts TF 1C_190/2020 du 9 février 2021
consid. 2.2.2, et les références citées; 1C_522/2019 du 1
er
mai
2020 consid. 4.6.1; 1C_387/2016 du 1er mai 2017 consid. 4.4). Le choix des
parcelles concernées par le redimensionnement de la zone à bâtir relève dans
une large mesure du pouvoir d’appréciation des autorités locales de
planification (cf. art. 2 al. 3 LAT et art. 2 et 3 OAT; cf. ATF 144 II 41
consid. 5.2, et les références citées).
Le Tribunal fédéral a précisé, dans le cadre du
redimensionnement de la zone à bâtir, qu'il était indifférent que le bien-fonds
ne se prête pas à une utilisation agricole. La commune doit en effet rechercher
les territoires susceptibles de ne plus répondre à la définition de l'
art. 15 LAT
. Dans ce cadre, les critères posés par le droit
fédéral et le PDCn sont notamment la situation des terrains par rapport au
milieu densément construit, les possibilités de densification, l'accessibilité
(en particulier la desserte en transports publics et les équipements). La
qualité des sols et les surfaces d'assolement ne constituent qu'un des critères
(
art. 15 al. 3 LAT
), mais l'autorité planificatrice
peut aussi, compte tenu des exigences de réduction qui s'imposent à elle, être
amenée à déclasser des terrains n'ayant aucune vocation agricole (arrêt TF
1C_267/2019 du 5 mai 2020 consid. 3.3, cf. aussi arrêt TF 1C_204/2022 du 21
mars 2023 consid. 3.2.2
in fine
).
bb) Selon les modèles de géodonnées minimaux pour
les plans d'affectation qu'édicte l'ARE en vertu de l'art. 9 de l'ordonnance du
21 mai 2008 sur la géoinformation (OGéo; RS 510.620), font partie des zones à
bâtir, les zones d'habitation, les zones d'activités économiques, les zones
mixtes, les zones centrales, les zones affectées à des besoins publics, les
zones à bâtir à constructibilité restreinte, les zones de tourisme et de
loisirs, les zones de transport à l'intérieur des zones à bâtir ainsi que
d'autres zones à bâtir (ARE, Modèles de géodonnées minimaux – Domaine des plans
d'affectation – Documentation sur les modèles, 2011/2017/2021 p. 22).
L'office fédéral classe expressément les zones vertes parmi les zones à bâtir à
constructibilité restreinte; il définit en effet celles-ci comme des
"zones comprenant des surfaces situées à l'intérieur des zones à bâtir qui
doivent rester libres de constructions, à l'exception des bâtiments et
installations nécessaires à l'entretien de la zone ou à la réalisation de son
but (par exemple "zones vertes" à l'intérieur des zones à
bâtir")" (ARE, Statistique suisse des zones à bâtir 2022, p. 11; cf.
aussi la Directive cantonale sur la normalisation des données de l’aménagement
du territoire [NORMAT 2], état au 1
er
juin 2020, p. 28, qui
définit de la même manière la zone de verdure 15 LAT). Les zones à constructibilité
restreinte visent notamment à structurer le milieu bâti, à séparer les zones
habitées des zones industrielles, à maintenir des espaces verts dans le centre
des localités et/ou à fournir à la population des espaces de loisirs et de
détente. Elles peuvent également tendre à protéger les points de vue et
l’aspect caractéristique des localités et des monuments (Eloi Jeannerat/Pierre
Moor,
in
Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, n° 59
ad
art.
14 LAT; cf. aussi arrêt TF 1C_180/2019 du 16 mars 2021 consid. 4.1).
Ces mêmes auteurs soulignent toutefois qu'il n'est
pas toujours facile de déterminer si les zones à laisser libre de construction
ou à constructibilité restreinte représentent des catégories de zone à bâtir ou
des zones de non bâtir. Pour juger si la zone à laisser libre de construction
ou à constructibilité restreinte doit être considérée comme faisant partie de
la zone à bâtir, il s'agit de déterminer sa fonction, d'examiner la réglementation
et son emplacement par rapport à la zone à bâtir. Les zones à laisser libre de
construction ou à constructibilité restreinte sont en tout cas des zones à
bâtir si elles sont englobées dans une zone bâtie et servent à ménager des
aires de verdure en son sein (Eloi Jeannerat/Pierre Moor,
op. cit.
, n°
61
ad
art. 14 LAT; cf. aussi arrêt TF 1C_180/2019 du 16 mars 2021
consid. 4.1).
d) Le surdimensionnement de la zone à bâtir de la
commune de Tévenon n’est en l’occurrence pas contestable.
Les possibilités de développement accordées à la
commune, village hors centre selon le PDCn, s’élèvent à 128 habitants au 31
décembre 2015. A cette même date, la population de référence était de 811
habitants, étant ensuite de 843 habitants au 31 décembre 2017. Or, selon
l’estimation des réserves constructibles générée automatiquement par le guichet
de simulation pour le dimensionnement de la zone à bâtir, la capacité d’accueil
des réserves en zone à bâtir au 31 décembre 2017 s’élève à 804 habitants,
alors même que les besoins en zone à bâtir sont de 96 habitants à cette
même date. Par conséquent, la commune dispose de réserves largement
surdimensionnées en zone à bâtir.
Le dossier de nouveau PACom a d’ailleurs été adopté,
respectivement approuvé, alors même que la commune disposera avec la nouvelle
réglementation d’un surdimensionnement incompressible, comprenant une capacité
d’accueil en zone à bâtir supérieure de 218 habitants aux besoins en zone à
bâtir de 96 habitants.
3.
Actuellement affectées à la zone du village, les parcelles n° 9, 13
et 77 ainsi que la partie nord de la parcelle n° 8 sont colloquées en zone
agricole 16 LAT dans le nouveau PACom. Les recourants concluent cependant
principalement à l’affectation de leurs parcelles en zone de verdure 15 LAT.
a) Aux termes de l’art. 9 RPACom, la zone de verdure
15 LAT est destinée à sauvegarder les sites et les espaces non-bâtis publics ou
privés caractéristiques tels que les jardins d’agrément, potagers, vergers et
espaces de détente (al. 1). Elle est inconstructible à l’exception des
installations, des aménagements paysagers, des espaces de stationnement et du
mobilier en relation avec les destinations citées à l’alinéa 1 (al. 2).
Conformément à l’art. 10.1 al. 1 RPACom, la zone
agricole 16 LAT est régie par les dispositions de la législation fédérale.
Selon l’art. 16 al. 1 LAT, les zones agricoles servent à garantir la base
d’approvisionnement du pays à long terme, à sauvegarder le paysage et les
espaces de délassement et à assurer l’équilibre écologique; elles devraient
être maintenues autant que possible libres de toute construction en raison des
différentes fonctions de la zone agricole et comprennent: les terrains qui se
prêtent à l’exploitation agricole ou à l’horticulture productrice et sont
nécessaires à l’accomplissement des différentes tâches dévolues à l’agriculture
(let. a) et les terrains qui, dans l’intérêt général, doivent être exploités
par l’agriculture (let. b). Il importe, dans la mesure du possible, de
délimiter des surfaces continues d’une certaine étendue (al. 2). Dans leurs
plans d’aménagement, les cantons tiennent compte de façon adéquate des
différentes fonctions des zones agricoles (al. 3).
b) aa) Les recourants font en l’occurrence valoir
que le seul critère qui semblerait justifier aux yeux des auteurs du projet de
nouveau PACom le déclassement de leurs parcelles en zone agricole, plutôt qu’en
zone de verdure, serait le fait qu’elles jouxtent une zone agricole existante. Or,
les "Lignes directrices à l’intention des communes vaudoises, Redimensionnement
des zones à bâtir", publiées par le SDT en octobre 2015, qui sembleraient
avoir été prises comme référence par les autorités, ne prescriraient pas une
approche aussi schématique. De plus, la parcelle n° 77 et la partie est du
bien-fonds n° 13 constitueraient depuis de très nombreuses années le
jardin des bâtiments sis sur les parcelles n° ECA 64 et 8 et
comprendraient des aménagements non compatibles avec la zone agricole. Enfin, si
l’objectif recherché par la révision est de limiter le nombre d’habitants que
peut accueillir la commune, un classement en zone de verdure plutôt qu’en zone
agricole, qui impliquerait des contraintes très lourdes pour le propriétaire et
ne répondrait à aucun intérêt public quelconque, permettrait d’atteindre le
même but, tout en portant une atteinte sensiblement moins grave à la garantie
de la propriété, assurant ainsi le respect du principe de la proportionnalité.
bb) Comme le relèvent les autorités intimées, qui se
fondent à juste titre sur la mesure A11 du PDCn et les fiches d’application de
la DGTL de juin 2021 et février 2019, les parcelles n° 8 (partie nord), 9,
13 et 77 se trouvent dans les franges de la zone à bâtir de la localité de
Villars-Burquin, ce qui justifie de les affecter à la zone agricole, plutôt
qu’à la zone de verdure. Ces parcelles se situent en effet à plus de 600 m à
vol d’oiseau au nord-ouest du carrefour entre la route de Mauborget et la route
de Romairon, où se trouve notamment la salle du Battoir communale. Séparées de
ce carrefour, qui constitue l’un des centres du village de Villars-Burquin, par
de nombreux biens-fonds, elles s’en trouvent ainsi à une certaine distance. De
plus, si elles sont certes entourées à l’est et partiellement au nord et au sud
de biens-fonds construits ainsi que d’une petite parcelle colloquée en zone de
verdure (la n° 12), elles sont, prises ensemble, bordées à l’ouest et au
sud par des biens-fonds affectés à la zone agricole et, surtout, se situent
dans le prolongement direct au nord-est d’une vaste zone agricole qui entoure
la partie construite du village de Villars-Burquin dans toute sa partie sud-ouest.
La partie nord du bien-fonds n° 8 ainsi que la parcelle n° 9 sont par
ailleurs libres de toutes constructions et aménagements. Quant aux bien-fonds
n° 13 et 77, l’inspection locale a permis de constater que se trouvaient
un petit étang, quatre dalles, quelques petits arbres fruitiers et une clôture sur
la première, de même qu’un puits ainsi qu’un escalier en ciment de dix marches
sur la seconde. Contrairement à ce qu’affirment les recourants, ces
aménagements, outre qu’ils sont séparés des bâtiments érigés sur les
biens-fonds n° 8 et 64 par un chemin faisant partie du domaine public, ne
sont pas significatifs et ne constituent par ailleurs pas des aménagements
caractéristiques de la zone de verdure telle que définie par le RPACom. Quelques
arbres fruitiers ne sauraient en particulier être assimilés à un verger et l’on
ne se trouve pas en présence de véritables jardins d’agrément, de potagers, d’aménagements
paysagers ou d’espaces de stationnement. La situation au sein du village et les
caractéristiques des parcelles litigieuses ne peuvent donc que justifier leur
affectation à la zone agricole, ce d’autant plus au vu du surdimensionnement
important de la commune, que personne ne conteste.
Colloquer en zone agricole plutôt qu’en zone de
verdure les parcelles litigieuses ne viole en particulier pas le principe de la
proportionnalité. Outre ce qui précède, si certes la zone de verdure permet de
contribuer au redimensionnement de la zone à bâtir, puisqu’aucun droit à bâtir
n’y est comptabilisé, il ne fait aucun doute, au vu de la manière dont elle est
définie par les PACom et RPACom, qu’elle constitue une zone à bâtir, dans
laquelle certaines constructions sont autorisées. Il y a d’autant moins
violation du principe de la proportionnalité que le fait que, comme le
soutiennent les recourants, l’affectation de leurs parcelles en zone agricole
impliquerait des contraintes très lourdes pour le propriétaire, surtout s’il
n’est pas agriculteur, n’est pas déterminant. Ne l’est pas non plus le fait que
leurs biens-fonds, en forte pente et non compris dans les surfaces
d’assolement, ne présenteraient rigoureusement aucun intérêt du point de vue
agricole. L’inspection locale a certes permis de constater que les parcelles
n° 8 et 9 en particulier sont en pente très marquée. L’on peut toutefois
rappeler que, selon l’art. 16 LAT, la zone agricole est destinée à remplir
d’autres fonctions que celle proprement agricole, dont celles de sauvegarder le
paysage et les espaces de délassement et d’assurer l’équilibre écologique.
Ainsi que le relève enfin le Tribunal fédéral (cf.
supra
consid. 2c/aa),
dans le cadre du redimensionnement de la zone à bâtir, il est indifférent que
les biens-fonds en cause ne se prêtent pas à une utilisation agricole.
L’on peut encore relever que, même si les recourants
indiquent avoir entrepris dès 2013 des démarches pour valoriser la parcelle
n° 13, démarches interrompues en raison de la mise à l’enquête de la zone
réservée communale en 2015, et avoir envisagé de valoriser la partie supérieure
du bien-fonds n° 8 et la parcelle n° 9, les propriétaires successifs
ont disposé de longues années, soit à tout le moins depuis 1984, pour
bénéficier des possibilités de construire que leur offraient les PZ et RPEPC de
Villars-Burquin et ainsi valoriser leurs terrains, ce qui n’a pas été fait.
cc) Les griefs des recourants ne sont en conséquence
pas fondés.
4.
Les recourants précisent enfin que le fait que, dans le présent recours,
ils entendent limiter leurs conclusions à celles, subsidiaires, qu’ils ont
prises dans le cadre de leur opposition et qui tendaient à ce que leurs parcelles
soient colloquées en zone de verdure 15 LAT et qu’ils renoncent à celles qui
tendaient à ce que leurs biens-fonds soient maintenus en zone centrale ne
signifierait cependant en aucun cas qu’ils renonceraient aux prétentions qu’ils
comptent faire valoir, le moment venu, au titre de l’expropriation matérielle.
Ils expliquent ensuite les raisons pour lesquelles ils estiment se trouver dans
une situation constitutive d’une expropriation matérielle donnant lieu à
indemnisation.
a) Aux termes de l’art. 79 de la loi vaudoise du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), l’acte de
recours doit indiquer les motifs et les conclusions du recours (al. 1, 2
ème
phr.). Le recourant ne peut pas prendre de conclusions qui sortent du cadre
fixé par la décision attaquée; il peut en revanche présenter des allégués et
moyens de preuve qui n’ont pas été invoqués jusque-là (al. 2).
En procédure juridictionnelle administrative, ne
peuvent en principe être examinés et jugés que les rapports juridiques à propos
desquels l'autorité administrative compétente s'est prononcée préalablement
d'une manière qui la lie sous la forme d'une décision. Dans cette mesure, la
décision détermine l'objet de la contestation qui peut être déféré en justice
par la voie d'un recours. Le juge n'entre donc pas en matière, sauf exception,
sur des conclusions qui vont au-delà de l'objet de la contestation. L'objet du
litige peut être réduit par rapport à l'objet de la contestation. Il ne peut en
revanche pas, sauf exception, s'étendre au-delà de celui-ci (ATF 144 II 359
consid. 4.3, et les références citées; arrêts TF 8C_636/2020 du 8 juin
2021 consid. 3.2.1; 8C_619/2019 du 3 juillet 2020 consid. 4.2.1).
b) Les décisions attaquées ne traitent en
l’occurrence que de l’adoption par le conseil général du dossier PACom,
respectivement de son approbation, sous réserve des droits des tiers, par le
département compétent. Ces décisions n’abordent en revanche pas la question des
éventuelles expropriation matérielle que pourraient subir les recourants et
l’indemnisation dont ils pourraient bénéficier. Cette question, qui sort dès
lors du cadre de l’objet du litige, n’a pas à être examinée à ce stade, une
demande d’indemnité pouvant être présentée dans une procédure distincte (cf.
art 5 al. 2 LAT et art. 71 ss LATC).
5.
Au vu des éléments qui précèdent, et notamment du fait que le
surdimensionnement de la zone à bâtir de la commune de Tévenon n’est pas
contestable, le tribunal ne voit pas de raisons de remettre en cause l’affectation
des biens-fonds n° 8 (partie nord), 9, 13 et 77 en zone agricole telle
qu’effectuée par les autorités intimées, sachant en particulier que le choix
des parcelles concernées par le redimensionnement de la zone à bâtir relève
dans une large mesure du pouvoir d’appréciation des autorités locales de
planification. Cette appréciation, qui ne viole en particulier pas le principe
de la proportionnalité, procède d’une pesée complète de l’ensemble des intérêts
pertinents et respecte la garantie de la propriété des recourants.
6.
Vu les considérants qui précèdent, le recours doit être rejeté dans la
mesure où il est recevable et les décisions attaquées confirmées. Compte tenu
de l’issue de la cause, des frais seront mis à la charge des recourants (art.
49, 91 et 99 LPA-VD), qui verseront en outre des dépens à la commune qui
obtient gain de cause par l’intermédiaire d’un mandataire professionnel (art.
55, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
II.
Les décisions du Conseil général de la commune de Tévenon du 20 mai 2021
et du Département des institutions et du territoire du 10 janvier 2022 sont
confirmées.
III.
Un émolument de justice de 4'000 (quatre mille) francs est mis à la
charge de A.________ et B.________, solidairement entre eux.
IV.
A.________ et B.________, solidairement entre eux, verseront une
indemnité de 3'000 (trois mille) francs à la commune de Tévenon, à titre de
dépens.
Lausanne, le 31 octobre 2023
Le président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu’à l’Office fédéral du développement
territorial (OFDT/ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.