vd_omni · GE.2019.0004 · 2019-09-24 · fr

A.________/Municipalités de Montreux, Veytaux, La Tour-de-Peilz et Vevey | Même si l'on devait considérer la lettre informative adressée par les Municipalités aux entreprises sises sur leur territoire comme une décision (art. 3 LPA-VD), la recourante, en tant qu'entreprise active dans la collecte des déchets, n'en est pas la destinataire et n'est qu'indirectement touchée par celle-ci. Faute d'intérêt digne de protection, la recourante n'a pas la qualité pour agir et son recours doit être déclaré irrecevable (consid. 1).Supposé recevable, le recours devrait quoi qu'il en soit être rejeté. Sur le fond, la recourante ne peut en effet contester des éléments qui ont déjà fait l'objet d'une décision d'adjudication entrée en force contre laquelle elle n'a pas recouru (consid. 3 let. b). Pour le surplus, seuls les déchets répondant à la définition de l'art. 3 let. a OLED - à savoir ceux produits par les ménages ainsi que ceux qui proviennent d'entreprises comptant moins de 250 postes à plein temps et dont la composition est comparable à celle des déchets ménagers - sont concernés par la réintroduction du monopole communal de collecte des déchets. Quant aux déchets spécifiques et ceux provenant d'entreprises de plus de 250 postes à plein temps, ils demeurent soumis au marché libre (consid. 3, let. b). Recours déclaré irrecevable, subsidiairement rejeté.Recours au TF rejeté dans la mesure de sa recevabilité par arrêt du 11 mars 2020 (cause 1C_579/2019).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 24.09.2019 GE.2019.0004

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
24 septembre 2019
Composition
Mme Mélanie Pasche, présidente; M. Alex Dépraz et M. Laurent Merz, juges; Mme Elodie Hogue, greffière.
Recourante
A.________
à ******** représentée
par Me Marc Balavoine, avocat à Genève,
Autorité intimée
Municipalités de Montreux, Veytaux,
La Tour-de-Peilz et Vevey,
p.a. Les Trois Villes,
représentées par Me Pierre-Yves Brandt, avocat à Lausanne.
Objet
Divers
Recours A.________ c/ "décision" des
Municipalités de Montreux, Veytaux, La Tour-de-Peilz et Vevey du 13 décembre
2018 (collecte des déchets industriels banals [DIB])
Vu les faits suivants:
A.
A.________ (ci-après également: la recourante) est une société anonyme
avec siège à ********* (GE). Inscrite le 4 février 2000 au registre du
commerce, elle a pour but les services et prestations dans le domaine du
transport, de la manutention, de la gestion et de la commercialisation des
déchets et autres matériaux.
B.
Les 10, 15 et 25 février 2017 respectivement, les Municipalités de
Vevey, Montreux et La Tour-de-Peilz (ci-après également: les municipalités ou
les intimées) ont passé une convention de collaboration en matière de collecte
et de transport des déchets suivants: déchets incinérables sans ceux produits
aux déchèteries, déchets compostables des ménages, et papier/carton. A teneur
de l'art. 1 de cette convention, les municipalités ont convenu de s'entendre
pour gérer en commun, par l'intermédiaire d'une ou de plusieurs entreprises
spécialisées à mandater à cet effet, leur tâche de collecte et de transport des
déchets précités se trouvant sur leur territoire. Les municipalités ont
également convenu de confier, dans le respect de la procédure prévue en matière
de marchés publics, le ramassage et le transport des déchets à une ou plusieurs
entreprises spécialisées (art. 4 al. 1 de la convention). Une fois le marché
définitivement adjugé, il était prévu qu'un contrat serait établi avec le ou
les transporteurs et signé par les parties à la convention (art. 5 al. 1 de la
convention); la durée initiale du contrat était de sept ans (art. 5 al. 2 de la
convention).
C.
Par avis publié le 11 avril 2017 sur la plateforme pour les marchés
publics suisses (www.simap.ch) et dans la Feuille des avis officiels du canton
de Vaud, la Commune de la Tour-de-Peilz a lancé, dans le cadre d'une procédure
ouverte, un appel d'offres portant sur trois lots relatifs au ramassage et
transport des déchets urbains incinérables (lot n° 1), du papier carton (lot n°
2) et des déchets compostables des ménages (lot n° 3). Le titre du marché était
décrit en ces termes: "Ramassage et transport de déchets urbains dans les
communes de Montreux-Veytaux, Vevey et La Tour-de-Peilz".
Selon le dossier d'appel d'offres (ci-après: DAO),
le marché était divisé en trois lots, soit un lot par type de déchets, avec la
précision que chaque lot serait évalué et adjugé de manière indépendante,
plusieurs soumissionnaires pouvant être adjudicataires (ch. 2.2 DAO, p. 3).
Selon le cahier des charges techniques figurant en
annexe au DAO, les déchets urbains incinérables (ci-après: DUI) étaient décrits
comme il suit (ch. 1.2.2 du cahier des charges techniques, p. 4):
"Déchets ménagers non recyclables (ne faisant pas partie
des déchets ménagers triés) qui peuvent prendre place dans un sac taxé officiel
et ou dans un conteneur taxé au poids."
Les déchets industriels banals (ci-après: DIB)
étaient quant à eux définis en ces termes (ch. 1.2.5 du cahier des charges
techniques, p. 4):
"Déchets produits par les entreprises situées sur le
territoire des communes, assimilés à des déchets urbains. On entend les déchets
de l'industrie, de l'artisanat et des commerces comptants moins de 250 postes à
plein temps et dont la composition est comparable à celle des déchets des
ménages en terme de matières contenues et de proportions."
Le cahier des charges techniques spécifiait que la
durée du contrat serait de 7 ans, prolongeable d'une année au maximum, et que
les prestations débuteraient le 1
er
janvier 2018 et se termineraient
le 31 décembre 2024 (ch. 2.1 du cahier des charges techniques, p. 6). Il
ressort ce qui suit du ch. 2.2 du cahier des charges techniques (p. 6):
"Les parties s'engagent à renégocier et à adapter le
contrat en fonction d'éventuelles modifications législatives ou réglementaires
(en particulier le règlement communal sur la collecte des déchets)."
Le cahier des charges techniques contenait un
encadré en page 12 à la teneur suivante:
"Les informations décrites aux points 4.4 à 4.8 ci-après
sont données à titre purement indicatif et sont donc susceptibles d'être
sous-évaluées ou surévaluées. Elles servent de référence pour l'établissement
des offres. De nouveaux paramétrages seront réalisés après une période de 3
mois, 6 mois et 12 mois."
Le point 4.8 du cahier des charges techniques (p.
14) précisait ce qui suit au sujet de la collecte des DIB:
"La collecte des DIB est réalisée durant les tournées
des ménages. Les DIB incinérables sont conditionnés soit en sacs taxés
officiels, soit en conteneurs taxés au poids.
La collecte des DIB incinérables non conditionnés en sacs
taxés n'interviendra qu'à partir du 1
er
janvier 2019 au plus tôt,
sous réserve des modifications des règlements communaux. La collecte sera
également intégrée aux tournées des ménages.
A noter que les aspects de logistique décrits dans ce cahier
des charges (programme, nombre de véhicules, durée des tournées, etc.)
intègrent déjà la collecte des DIB.
Avec l'entrée en vigueur de la nouvelle OLED [réd.:
ordonnance sur la limitation et l'élimination des déchets du 4 décembre 2015;
RS 814.600], il se peut que la collecte des DIB subisse, dès 2019, des
changements pour la période d'exécution du contrat. La principale incertitude
concerne les DIB aujourd'hui gérés par des entreprises de transport privées,
pour lesquels les communes n'ont que peu ou pas de données, DIB qui pourraient
être réintégrés aux collectes communales. Toutefois, il est difficile d'estimer
des quantités concrètes et les impacts sur les tournées actuelles (tonnage,
durée, etc.)."
D.
B.________, sur papier à en-tête "B.________ & A.________ ",
et indiquant signer sous la raison sociale "consortium B.________ et A.________",
ainsi que C.________, ont déposé un dossier complet dans le délai imparti à cet
effet.
E.
Le marché de ramassage et transport de déchets urbains dans les Communes
de Montreux-Veytaux, Vevey et la Tour-de-Peilz (lot n° 1 – déchets urbains
incinérables) a été attribué par décision du 12 juillet 2017 à C.________.
A.________, respectivement le consortium "B.________
et A.________ ", n'ont pas formé recours contre l'adjudication.
F.
Le 30 novembre 2017, les Communes de Montreux, Veytaux, Vevey et La
Tour-de-Peilz ont signé avec C.________ un contrat concernant la collecte des
déchets urbains incinérables et industriels banals incinérables sur leur
territoire, pour la période 2018-2024. Ce contrat précise s'appliquer aux DUI
et aux DIB (contrat, art. 5). S'agissant de ces derniers, il est précisé en
note de bas de page "1 A partir du 1
er
janvier 2019 (art. 49
OLED et art. 31 al. 2 ci-dessous)". On peut lire la définition suivante
des DIB à l'art. 5 let. b du contrat: "il s'agit des déchets de volume et
de composition analogue aux DUI produits par les entreprises au sens de l'art.
3 let. b OLED2 et déposés dans des conteneurs (140 – 800 l) en vue d'un
ramassage en porte-à-porte". Sous une deuxième note de bas de page figure
la précision suivante: "2 Entreprises indépendantes de moins de 250 EPT
disposant de leur propre numéro d'identification; entreprises faisant partie
d'un groupe d'entreprises employant moins de 250 EPT en Suisse et disposant
d'un système commun pour l'élimination des déchets".
Le contrat reprend les tarifs annoncés par C.________
dans son offre à son art. 25, en indiquant le prix unitaire par tonne et par
prestation. En préambule, le contrat a la teneur suivante:
"vu
8
l'art. 31b de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la
protection de l'environnement (LPE),
les art. 3 let. a et 49 de l'ordonnance du 4 décembre 2015
sur la limitation et l'élimination des déchets (OLED),
les art. 14 et suivants de la loi du 5 septembre 2006 sur la
gestion des déchets (LGD),
l'art. 6 du règlement du 7 juillet 2004 d'application de la
loi du 24 juin 1996 sur les marchés publics (RLMP-VD),
la convention du 25 février 2017 [...],
la décision du 12 juillet 2017 de la Municipalité de La
Tour-de-Peilz de confier le marché "Déchets urbains incinérables"
(lot 1) à C.________, entreprise active dans la collecte et le recyclage des
déchets."
G.
Le 9 novembre 2018, A.________ a écrit aux municipalités en ces termes:
"[...]
Selon les informations transmises par vos services, nous
avons compris que vos communes envisageaient de modifier la réglementation
applicable à la collecte et l'élimination des déchets urbains dans la
perspective de l'entrée en vigueur, le 1
er
janvier 2019, de
l'Ordonnance sur la limitation et l'élimination des déchets (OLED).
Il est vrai que celle-ci exonérera vos communes de la
collecte et de l'élimination des déchets d'entreprises de plus de 250 personnes
même lorsque ceux-ci sont de composition comparable à celle des déchets
ménagers en termes de matières contenues et de proportions. Ceci justifie donc
une adaptation des réglementations applicables sur ce point.
La situation demeure toutefois identique en ce qui concerne
les entreprises qui – indépendamment du nombre d'employés – ne produisent pas
de déchets comparables à ceux des ménages. En ce qui concerne les déchets de
nos clients, ceux-ci ont été considérés jusqu'à ce jour comme n'étant pas de
composition analogue à ceux des ménages et n'ont donc pas été pris en charge
dans le cadre de la collecte communale.
De notre point de vue, il n'y a pas lieu de modifier la
réglementation communale sur ce point. L'OLED, dans sa teneur applicable dès le
1
er
janvier 2019, ne contraindra pas davantage que par le passé les
collectivités publiques à éliminer les déchets d'entreprises dont la
composition n'est pas comparable à celle des ménages, comme c'est le cas pour
nos clients. Nous ne nous attendons donc pas à ce que les modifications
réglementaires annoncées par vos services aient un impact quelconque sur le
régime applicable à notre activité.
[...]".
H.
Le 13 novembre 2018, une proposition pour la séance du 16 novembre 2018
a été établie par le Service voirie et espaces verts, sur papier en-tête de la
Commune de Montreux, avec pour titre "restauration du monopole communal en
matière de collecte en porte à porte, de transport et d'élimination des déchets
industriels banals (DIB)", qui a la teneur suivante:
"La présente proposition vise à restaurer le monopole
communal en matière de collecte en porte-à-porte, de transport et d'élimination
des déchets industriels banals incinérables (DIB) des entreprises de moins de
250 EPT (...).
Pour rappel, lors de l'introduction de la taxe au sac en
2014, la Commune avait renoncé à ce monopole, comme le permet l'art. 15 al. 2
LGD (v. annexe 1), laissant aux entreprises la liberté soit d'utiliser les sacs
taxés, soit de conclure un contrat avec un transporteur privé. Les communes de
Veytaux, Vevey et de la Tour-de-Peilz en avaient fait de même.
Il s'agit aujourd'hui de revenir au monopole communal, qui
sera exercé en commun par les Communes de Montreux et Veytaux, Vevey et La
Tour-de-Peilz dans le cadre de la structure dite des "Trois Villes"
coordonnée par le service de la Voirie et des Espaces Verts (VEV).
La présente proposition est donc déposée simultanément dans
les Trois Villes (quatre communes) concernées.
Elle est conforme à nos engagements pris envers le
transporteur C.________. Le contrat conclu le 30 novembre 2017 avec cette
entreprise porte en effet non seulement sur la collecte des déchets ménagers,
mais aussi, à compter du 1
er
janvier prochain, sur celle des DIB (v.
art. 5 let. b du contrat, annexe 2). Il importe que nous respections cet
engagement.
[...]
Il est proposé aux municipalités des trois villes:
- de restaurer le monopole communal en matière de collecte et
transport des DIB des entreprises de moins de 250 EPT qui n'utilisent pas les
sacs taxés; les entreprises plus importantes échappent quant à elles d'office
audit monopole et ont l'obligation d'éliminer elles-mêmes leurs déchets (v.
art. 3 let. a de l'ordonnance fédérale sur la limitation et l'élimination des
déchets [OLED] v. annexe 1).
- d'indexer le prix de la collecte, du transport et de
l'élimination des DIB au prix de la tonne de la rétrocession de la taxe au sac
de l'année précédente, selon le PV du décompte final de la coordination financière
du CONCEPT REGIONAL DE LA TAXE AU SAC (v. annexe 7).
Ainsi, sur la base de la rétrocession 2017, le prix appliqué
pour 2019 serait de Fr. **/tonne HT (Fr. **/tonne TTC);
- de prévoir une entrée en vigueur progressive de la présente
décision, échelonné du 1
er
janvier au 1
er
juillet 2019
notamment en vue de tenir compte des éventuels délais de résiliation des
contrats liant les entreprises aux transporteurs (v. tiret suivant);
- d'aviser, par courrier, toutes les entreprises de Montreux
de moins de 250 EPT, dès l'acceptation de la présente proposition, du fait qu'à
partir du 1
er
janvier 2019, mais au plus tard le 1
er
juillet 2019, elles devront utiliser exclusivement les services communaux pour
éliminer leurs DIB, les enjoignant dès lors à résilier au plus vite les
contrats les liant à leur transporteur (v. annexe 5);
- d'aviser de la présente décision, les entreprises de
transports connues, opérants sur la commune de Montreux et Veytaux, dès
l'acceptation de la présente proposition dans le but qu'elles ne concluent plus
de contrats avec les entreprises de moins de 250 EPT (v. annexe 6).
[...]"
I.
Le 13 décembre 2018, les municipalités ont adressé la correspondance
suivante à des entreprises sises sur leur territoire:
"Collecte des déchets industriels banals (DIB)
[...]
Lors de l'introduction de la taxe au sac en 2014, les
communes de Montreux et Veytaux, de Vevey et de La Tour-de-Peilz ont décidé de
renoncer au monopole communal en matière de collecte au porte-à-porte, de
transport et de traitement des "déchets industriels banals"
incinérables – DIB (cf. art. 14 et 15 al. 2 de la loi sur la gestion des
déchets du 5 septembre 2006, LGD).
Elles ont ainsi laissé aux entreprises détentrices des DIB,
la liberté soit d'utiliser le système des sacs taxés, soit de conclure un
contrat avec un prestataire privé.
A ce jour, en entend par DIB les déchets incinérables
produits par les entreprises de moins de 250 postes à plein temps (EPT), de
volume et de composition analogue aux déchets urbains incinérables des ménages,
déposés dans des conteneurs de 140 à 800 litres en vue du ramassage au
porte-à-porte.
D'autre part, l'article 3 let. a de l'ordonnance fédérale sur
la limitation et l'élimination des déchets (OLED) introduira une nouvelle
définition des déchets urbains qui entrera en vigueur le 1
er
janvier
2019:
"Déchet urbains: les déchets produits par les ménages
ainsi que ceux qui proviennent d'entreprises comptant moins de 250 postes à
plein temps et dont la composition est comparable à celle des déchets ménagers
en termes de matières contenues et de proportions".
Par ailleurs, vous n'êtes pas sans savoir que depuis le 1
er
janvier 2018, les communes de Montreux et Veytaux, de Vevey et de La
Tour-de-Peilz ont uni leurs forces pour gérer la collecte des déchets des ménages
au porte-à-porte pour des raisons de rationalisation des transports et
d'optimisation des coûts. L'entité qui chapeaute cette organisation se nomme
"Les Trois Villes" et est coordonnée par le service de la Voirie et
des Espaces Verts de la Commune de Montreux.
Au vu de ce qui précède et conformément au contrat qui les
lie aux prestataires de collecte et de transport des déchets incinérables, les
Municipalités des Trois Villes ont décidé de restaurer le monopole communal de
collecte, de transport et de traitement des déchets incinérables produits par
les entreprises de moins de 250 EPT en les intégrant aux collectes courantes
communales avec effet au 1er janvier 2019, au plus tôt, mais au 1
er
juillet 2019 au plus tard.
Les raisons en sont notamment les suivantes:
            Une amélioration du développement durable
visant à réduire les nuisances liées à une double collecte et donc à une double
circulation des camions;
            Une maîtrise totale de la destination des
déchets, qui est de la responsabilité des communes selon la loi;
            Une offre d'élimination des déchets
économiquement supportable par les entreprises;
            Une égalité de traitement entre les
entreprises et une transparence des coûts;
            Une amélioration des services liés à des
prestations, que seules les collectivités publiques peuvent offrir (fiabilité,
contrôles, suivi et propreté et autre).
Le tarif unique de CHF ******** par tonne sera appliqué à
partir du 1
er
janvier 2019.
Il a été calculé sur la base de la rétrocession annuelle
cantonale liée à la taxe au sac et comprendra la levée des containers lors des
deux tournées hebdomadaires, le transport et le traitement des déchets ainsi
que tous les frais liés à l'identification des contenants, la gestion et la
facturation de ces déchets. Il s'agit d'un prix de revient des déchets
incinérables relativement stable d'une année à l'autre, qui pourra toutefois
être soumis à de faibles ajustements annuels.
Vous avez toutefois le choix entre deux variantes, soit
d'utiliser les sacs taxés blancs "Trier c'est valoriser", soit
d'utiliser des sacs poubelles non taxés et de payer la collecte de ceux-ci au
poids. Ce dernier choix pourra se faire uniquement avec la pose d'un ou de
plusieurs conteneurs dédiés exclusivement à votre entreprise.
La majorité des transporteurs opérant sur les communes de
Montreux et Veytaux, de Vevey et de La Tour-de-Peilz ont été avertis de ce
nouveau mode de collecte. Cependant, afin de clarifier les différentes
situations, nous vous remercions de dénoncer, à réception de ce courrier, les
accords qui vous lient à votre prestataire privé.
En cas de délai de résiliation qui dépasserait la date du 31
décembre 2018 ou pour toute autre question, nous vous remercions de prendre
contact avec la Brigade de propreté [...].
Enfin, le changement précité ne s'applique pas aux
entreprises de plus de 250 EPT qui sont soustraites d'office du monopole
communal et devront gérer elles-mêmes l'ensemble de leurs déchets dès le 1
er
janvier 2019."
J.
Par acte daté du 27 décembre 2018, reçu le 3 janvier 2019 au greffe de la
Cour de droit administratif et public (CDAP), A.________ a recouru contre la
"décision" du 13 décembre 2018, en prenant sur le fond la conclusion
d'"annuler la décision des Municipalités de Montreux, Veytaux, Vevey et La
Tour-de-Peilz du 13 décembre 2018 concernant les déchets industriels banals
d'ordonner aux entreprises de moins de 250 employés sises sur leur territoire
de résilier les contrats les liant à des transporteurs privés de déchets dès le
1
er
janvier 2019". En substance, la recourante soutient qu'il
est exact que les intimées disposent d'un monopole d'élimination des déchets
urbains en vertu des dispositions de droit fédéral et cantonal applicables;
toutefois, ce monopole n'aurait aux yeux de la recourante jamais été délégué
aux entreprises – que cela soit en vertu de dispositions de droit communal ou
de décisions individuelles prises dans des cas concrets à l'endroit de ses
entreprises clientes. Dans un autre moyen, la recourante soutient que si ses
entreprises clientes ont pu et dû avoir recours à ses services, c'est que leurs
déchets ne sont pas et n'ont jamais été des déchets urbains soumis à un
quelconque monopole.
Le même jour, la recourante a déposé un recours
contre la même "décision" du 13 décembre 2018, en tant que celle-ci
"adjugeait
de facto
" le marché relatif au ramassage et au
transport des déchets industriels banals sur leur territoire à une entreprise
tierce. Cette procédure a été instruite sous référence MPU.2019.0001, et le
recours déposé par A.________ déclaré irrecevable, subsidiairement rejeté, par
arrêt du 25 juillet 2019. Cet arrêt n'a pas fait l'objet d'un recours auprès du
Tribunal fédéral.
Dans l'avis d'enregistrement du 7 janvier 2019 de la
cause GE.2019.0004, la recevabilité du recours a été réservée, et l'effet
suspensif ne lui a pas été accordé.
Se déterminant le 22 février 2019 sur la question de
la suspension de la présente cause jusqu'à droit connu sur celle instruite sous
référence MPU.2019.0001, la recourante a expliqué que l'objet de la présente
affaire était tout autre, dans la mesure où elle contestait en l'occurrence
l'ordre qui avait été fait par les intimées aux entreprises de moins de 250
employés sises sur leur territoire de résilier les contrats les liant à A.________
pour le transport de leurs déchets. Elle a répété que selon elle, les déchets
qu'elle transporte pour le compte de ces entreprises ne sont pas soumis au
monopole des municipalités, si bien que la présente contestation ne relève pas
des marchés publics et ne dépend dès lors pas de l'issue de la procédure
instruite sous la référence MPU.2019.0001.
Dans leur réponse du 11 mars 2019, les intimées ont
conclu principalement à l'irrecevabilité du recours, et subsidiairement à son
rejet.
Les parties ont confirmé leur position dans leurs
écritures ultérieures. La recourante a encore fait valoir plusieurs moyens dans
sa "réplique" du 14 juin 2019, se plaignant en particulier d'une
violation des principes de la couverture des frais et de l'équivalence, au
motif que le tarif de ******** par tonne de déchets annoncé par les intimées
dans la "décision" attaquée ne respecterait pas lesdits principes.
La Cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
Il convient d'abord d'examiner si la lettre des intimées, du 13 décembre
2018, constitue une décision susceptible de recours devant le Tribunal
cantonal.
a) Aux termes de l'art. 92 al. 1 de la loi du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal
cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours
rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune
autre autorité pour en connaître. La LPA-VD définit la décision à son art. 3,
ainsi rédigé:
"
Art. 3     Décision
1
Est une décision toute mesure prise par une
autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour
objet:
a. de créer, de modifier ou
d'annuler des droits et obligations;
b. de constater l'existence,
l'inexistence ou l'étendue des droits et obligations. de rejeter ou de déclarer
irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des
droits et obligations.
2
Sont également des décisions les décisions
incidentes, les décisions sur réclamation ou sur recours, les décisions en
matière d'interprétation ou de révision.
3
Une décision au sens de l'alinéa 1, lettre b),
ne peut être rendue que si une décision au sens des lettres a) ou c) ne peut
pas l'être."
La décision est un acte de souveraineté individuel,
qui s'adresse à un particulier, et qui règle de manière obligatoire et contraignante,
à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret relevant du
droit administratif (ATF 141 II 233 consid. 3.1; 135 II 38 consid. 4.3; 121 II
473 consid. 2a). En d'autres termes, elle constitue un acte étatique qui touche
la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à
tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses
rapports juridiques avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2; 121 I 173 consid.
2a).
b) Selon l'art. 75 al. 1 LPA-VD, a qualité pour
former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure
devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire,
qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection
à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a) ainsi que toute autre personne
ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b).
Constitue un intérêt digne de protection, au sens de
cette disposition, tout intérêt pratique ou juridique à demander la
modification ou l'annulation de la décision attaquée. Il consiste donc dans
l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant, en lui
évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre
que la décision attaquée lui occasionnerait. Cet intérêt doit être direct et
concret; en particulier, le recourant doit se trouver, avec la décision
entreprise, dans un rapport suffisamment étroit, spécial et digne d'être pris
en considération. Il doit être touché dans une mesure et avec une intensité
plus grande que l'ensemble des administrés (ATF 138 II 162 consid. 2.1.2; TF 2C_816/2012
du 6 mars 2013 consid. 1.2). Un intérêt de fait suffit pour que la condition de
l'intérêt digne de protection soit remplie. Pour que l'intéressé puisse
recourir, il n'est donc pas nécessaire qu'il soit affecté dans des intérêts que
la norme prétendument violée a pour but de protéger. Toutefois, le lien avec la
norme invoquée ne disparaît pas totalement: le recourant ne peut en effet se prévaloir
d'un intérêt digne de protection à invoquer des dispositions édictées dans
l'intérêt général ou dans l'intérêt de tiers que si elles peuvent avoir une
influence directe sur sa situation de fait ou de droit (ATF 137 II 30 consid.
2.2.3; 135 II 145 consid. 6.2; TF 2C_869/2012 du 12 février 2013 consid. 5.2).
En général, la jurisprudence dénie la qualité pour
agir au tiers qui dépose un pourvoi dans le but de résoudre des difficultés
contractuelles. Considérant que ce serait élargir à l'excès la qualité pour
recourir que de l'accorder à tous ceux (architecte, géomètre, ingénieur, etc.)
qui ont participé à l'élaboration du projet ou pouvant espérer être mandatés
ultérieurement pour sa réalisation, le Tribunal administratif (auquel a succédé
la CDAP) a ainsi notamment dénié, en matière d'aménagement du territoire et de
police des constructions, la qualité pour recourir d'un architecte agissant en
son propre nom en vue d'obtenir un mandat contre un refus de permis de
construire (cf. AC.2019.0108 du 1
er
mai 2019, consid. 1c; AC.2017.0169
du 29 août 2017 consid. 1c; AC.2000.0124 du 9 novembre 2000 consid. 3;
AC.2000.0163 du 6 novembre 2000 consid. 2c). Dans le même sens, il a également
estimé que ne disposait pas d’un intérêt digne de protection l’entreprise
souhaitant réaliser un mandat de pose d’une bâche publicitaire qui recourait
contre le refus d’autoriser la pose de cette bâche (cf. GE.2006.0110 du 7
décembre 2006 consid. 1d/bb).
c) En l'occurrence, la CDAP a jugé dans la cause
MPU.2019.0001 du 25 juillet 2019 qu'aucune décision susceptible de faire
l'objet d'un recours au sens de l'art. 10 de la loi cantonale du 24 juin 1996
sur les marchés publics (LMP-VD; BLV 726.01) n'avait été rendue (consid. 1c),
et que le nouvel appel d'offres demandé par la recourante ne pouvait avoir lieu
que moyennant révocation du précédent. Or il n'existait pas de motifs de révocation
de la décision d'adjudication du 12 juillet 2017 (MPU.2019.0001 précité,
consid. 3). Ainsi le recours déposé parallèlement à la présente cause a été
déclaré irrecevable, subsidiairement rejeté, et la question de savoir si le
courrier du 13 décembre 2018 des intimées constitue ou non une décision au sens
de l'art. 3 LPA-VD laissée indécise (consid 1d), le recours devant quoi qu'il
en soit être déclaré irrecevable, subsidiairement rejeté.
Dans le même arrêt MPU.2019.0001, la Cour de céans
s'est encore demandée si la lettre informative du 13 décembre 2018 pouvait être
considérée comme une décision d'exécution de la décision d'adjudication du 12
juillet 2017, ce qu'elle a exclu en l'absence de violation d'un droit
fondamental dans le cadre de la procédure d'adjudication initiée en avril 2017
qui avait donné lieu à la décision d'adjudication du 12 juillet 2017
(MPU.2019.0001 consid. 1d).
Cela étant, on peut se demander si la lettre informative
du 13 décembre 2018 peut être considérée comme une décision à l'encontre des
entreprises auxquelles elle a été adressée, lesquelles ont dû dénoncer à
réception du courrier en question les accords les liant à leur prestataire
privé compte tenu du nouveau mode de collecte annoncé. Certes le courrier des
intimées du 13 décembre 2018 ne contient pas d'indication des voies de droit.
Il n'en demeure pas moins que si la lettre informative devait être considérée
comme une décision, alors ce serait ses destinataires, à savoir les entreprises
concernées actives sur le territoire des communes, qui pourraient la contester.
La recourante n'est pour sa part pas légitimée à recourir, dans la mesure où
elle n'est qu'indirectement touchée: elle se trouve en effet dans une situation
comparable à celle du tiers qui dépose un pourvoi dans le but de résoudre des
difficultés contractuelles, respectivement celle de l'entreprise de
construction ou de l'architecte, dans la configuration dans laquelle une
municipalité refuse au propriétaire un permis de construire. Or dans de tels
cas, la qualité pour agir est déniée (cf. let. b ci-dessus). Ainsi faute
d'intérêt digne de protection, la recourante n'a pas qualité pour agir, et son
recours doit être déclaré irrecevable.
2.
Supposé recevable, le recours devrait quoi qu'il en soit être rejeté.
Les art. 30 ss de la loi fédérale du 7 octobre 1983
sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) règlent le sort des
déchets, par quoi l'on entend les choses meubles dont le détenteur se défait ou
dont l’élimination est commandée par l’intérêt public (art. 7 al. 6 LPE). C'est
aux cantons que revient le devoir de planifier la gestion de leurs déchets
(art. 31 al. 1 LPE). L'art. 30 LPE fixe les principes généraux en la matière:
non seulement la production de déchets doit être limitée et ces derniers
valorisés dans la mesure du possible (al. 1 et 2), mais encore les déchets
doivent être éliminés (cf. art. 7 al. 6
bis
LPE) d'une manière
respectueuse de l'environnement et, pour autant que ce soit possible et
approprié, sur le territoire national (al. 3).
Lorsqu'elle désigne celui à qui revient le devoir
d'éliminer les déchets, la loi sur l'environnement instaure deux catégories:
elle distingue les déchets urbains (art. 31b LPE) des autres déchets (art. 31c
LPE). Ainsi, l'art. 31b al. 1, 1
ère
phrase, LPE prévoit que les
déchets urbains, les déchets de la voirie et des stations publiques d'épuration
des eaux usées ainsi que les déchets dont le détenteur ne peut être identifié
ou est insolvable, sont éliminés par les cantons. Conformément à l'art. 31b al.
3 LPE, le détenteur doit disposer ses déchets de telle façon qu'ils puissent
être collectés par les services mandatés à cet effet par les cantons ou les
remettre aux points de collecte définis par ces derniers. En raison de
l'obligation imposée au détenteur par l'art. 31b al. 3 LPE, la jurisprudence a
précisé qu'il s'agit d'un véritable monopole d'élimination des déchets en
faveur des cantons institué par le droit fédéral et conforme à la liberté
économique (ATF 123 II 359 consid. 5b). Le canton peut déléguer cette tâche aux
communes (ATF 125 II 508 consid. 5a; 123 II 359 consid. 5a). Dans le canton de
Vaud, la loi du 5 septembre 2006 sur la gestion des déchets (LGD; BLV 814.11) régit
la gestion des déchets et fixe les dispositions d'application du droit fédéral
en la matière (art. 1 al. 1 LGD). Cette loi met à charge des communes
l'élimination des déchets urbains, ceux de la voirie communale ainsi que les
boues d'épuration (art. 14 al. 1 LGD). Les autres déchets doivent être éliminés
par leur détenteur. Il peut charger un tiers d'assurer cette élimination (art.
31c LPE).
Le 1
er
janvier 2016 est entrée en vigueur
l'OLED, qui a remplacé l'ordonnance fédérale du 10 décembre 1990 sur le
traitement des déchets (OTD), en vigueur jusqu'au 31 décembre 2015.
Au sens de l'art. 3 let. a OLED, on entend par
déchets urbains les déchets produits par les ménages ainsi que ceux qui
proviennent d'entreprises comptant moins de 250 postes à plein temps et dont la
composition est comparable à celle des déchets ménagers en termes de matières
contenues et de proportions. Selon les dispositions transitoires (art. 49
OLED), l'art. 3 let. a est applicable à partir du 1
er
janvier 2019.
Auparavant, l'ancienne ordonnance (OTD) abrogée par l'OLED donnait la
définition suivante des déchets urbains: "
On entend par déchets urbains
les déchets produits par les ménages, ainsi que les autres déchets de
composition analogue
". Autrement dit, depuis le 1
er
janvier
2019, les DIB provenant d'entreprises de moins de 250 EPT sont considérés comme
des déchets urbains et soumis au monopole de l'art. 31b al. 1 LPE.
Conformément à l'art. 31b al. 1 LPE, les déchets
urbains, de même que les déchets de la voirie et des stations publiques
d'épuration des eaux usées ainsi que les déchets dont le détenteur ne peut être
identifié ou est insolvable, sont éliminés par les cantons. Cette tâche peut
être déléguée aux communes ou concédée à des particuliers (ATF 137 I 257 consid.
3.2; 125 II 508 consid. 5a).
La gestion des déchets fait partie intégrante de la
politique de développement durable du canton (art. 3 al. 1 LGD). Le Conseil
d'Etat adopte un plan de gestion des déchets selon les dispositions de l'OTD et
fixe les principes régissant les modes de gestion des déchets, en particulier
la prévention de la production de déchets, le tri des déchets en vue de leur
valorisation, ainsi que la délimitation des périmètres de gestion et des zones
d'apport; ce plan est coordonné avec le plan directeur cantonal et définit
notamment le type et le nombre d'installations régionales nécessaires, dont il
désigne les emplacements possibles; le plan sert de base de décision pour les
mesures prises en application de la loi (art. 4 LGD). Les communes sont
associées à l'élaboration du plan, qui est régulièrement adapté à l'évolution
des conditions et à l'état de la technique (art. 5 LGD). Le département
compétent exerce la haute police en matière de gestion des déchets et veille à
une gestion des déchets conforme au plan (art. 6 LGD).
Pour ce qui est de la répartition des tâches, les
communes gèrent conformément au plan les déchets urbains, les déchets de la
voirie communale et les boues d'épuration; elles organisent la collecte séparée
des déchets recyclables, en créant des centres de ramassage de ces matériaux ou
par toute autre disposition adéquate; elles informent leurs administrés sur
l'organisation qu'elles mettent en place et veillent à l'accessibilité du
dispositif pour l'ensemble de la population (art. 14 LGD). Les communes peuvent
assurer elles-mêmes les tâches définies à l'art. 14 LGD ou les confier à des
organismes indépendants (corporations ou établissements publics ou privés).
Elles peuvent créer de tels organismes, y participer ou leur allouer des
subventions; elles peuvent confier aux entreprises l'élimination de leurs
propres déchets, d'une manière conforme au plan (art. 15 LGD).
3.
a) Sur le fond, la recourante admet que la "décision" attaquée
n'est pas contestable en ce qu'elle indique que l'élimination des déchets
urbains – dont font partie les DIB – est soumise à un monopole (recours, p.
15). Elle soutient cependant que les dispositions réglementaires des communes
intimées ne comportent aucune délégation de plein droit de l'élimination des
déchets urbains produits par des entreprises. La recourante conteste donc que
les intimées aient fait usage de la faculté de déléguer l'élimination des
déchets urbains à l'égard des entreprises qui sont ses clientes; elle explique
qu'il n'existe aucune décision individuelle et concrète imposant à ses clientes
d'éliminer leurs déchets.
b) Cette argumentation ne peut être suivie: la LGD
met en effet à charge des communes l'élimination, notamment, des déchets
urbains (cf. art. 14 al. 1 LGD), étant constant que le monopole d'élimination
des déchets institué par le droit fédéral en faveur des cantons peut être
délégué aux communes (cf. consid. 2 ci-dessus). L'art. 15 al. 1 1
ère
phrase
LGD prévoit quant à lui que les communes peuvent assurer elles-mêmes les tâches
définies à l'art. 14 ou les confier à des organismes indépendants (corporations
ou établissements publics ou privés).
Les 10, 15 et 25 février 2017 respectivement, les
intimées ont passé une convention de collaboration en matière de collecte et de
transport des déchets, convenant de s'entendre pour gérer en commun, par
l'intermédiaire d'une ou de plusieurs entreprises spécialisées à mandater à cet
effet, leur tâche de collecte et de transport des déchets se trouvant sur leur
territoire. Les intimées ont également convenu de confier, dans le respect de
la procédure prévue en matière de marchés publics, le ramassage et le transport
des déchets à une ou plusieurs entreprises spécialisées (art. 4 al. 1 de la
convention).
C'est dans ce contexte qu'a eu lieu la procédure de
marchés publics initiée en avril 2017, et qui a abouti à la décision
d'adjudication du 12 juillet 2017 contre laquelle la recourante n'a pas
recouru, et qui est donc entrée en force. Il ressort pour le surplus de la
cause MPU.2019.0001 précitée que rien ne permet de considérer que les éléments
qui ont conduit à l'adjudication à une entreprise tierce en 2017 se seraient
modifiés de manière telle qu'il y aurait lieu d'interrompre, répéter ou
renouveler la procédure de marché public initiée en avril 2017 et de révoquer
la décision d'adjudication de juillet 2017. Au contraire, le pouvoir
adjudicateur a rédigé un DAO et un cahier des charges clairs; il a en
particulier fait état de la modification de l'OLED et des changements qui
interviendraient à compter du 1
er
janvier 2019. Les entreprises qui
ont soumissionné ont au demeurant bénéficié des mêmes informations, et les
allégations de la recourante selon lesquelles les conditions du marché auraient
été renégociées, respectivement modifiées, sont infondées (arrêt MPU.2019.0001
du 25 juillet 2019, consid. 3).
Pour le surplus, c'est à tort que la recourante
soutient que la délégation des déchets à des tiers suppose l'accord des
entreprises. Certes, l'art. 6 al. 6, respectivement al. 7, des règlements sur
la gestion des déchets de la Commune de Vevey et de La Tour-de-Peilz dispose
que "les entreprises peuvent être tenues d'éliminer elles-mêmes les
déchets valorisables et, avec leur accord, les autres déchets urbains qu'elles
détiennent". Toutefois ces dispositions réglementaires n'ont plus de
portée propre s'agissant d'un "accord" des entreprises pour éliminer
les "autres déchets urbains qu'elle détiennent" dès lors que
l'élimination de ces déchets est soumise au monopole.
Enfin, le fait que les intimées aient décidé de renoncer
à compter du 1
er
janvier 2014 au monopole communal en matière de
collecte des DIB, puis de le réintroduire en janvier 2019, entre dans leurs
prérogatives, sans que l'on ne puisse leur faire grief d'avoir omis de statuer
dans chaque cas concret sur la question.
Le grief est donc mal fondé et doit être écarté.
c) Dans un autre moyen, la recourante fait valoir
que toutes ses entreprises clientes lui remettent des déchets qui résultent de
leur activité, et échappent donc à la notion de "déchets urbains", si
bien qu'il n'existe aucun motif d'imposer à ses entreprises clientes de
résilier les contrats les liant à elle. La recourante expose ainsi qu'à supposer
que les déchets qu'elle collecte entretiennent une "certaine
analogie" quant à leur composition par rapport aux ordures ménagères, les
proportions dans lesquelles celles-ci se trouvent dans ces déchets sont sans
commune mesure avec celles de ménages. Dans ce cadre, elle fait grief aux
intimées de n'avoir entrepris aucune mesure d'instruction pour déterminer si et
dans quelle mesure les entreprises sises sur leur territoires produisent des
déchets urbains.
A cet égard, les intimées ont exposé ignorer le
contenu des contrats liant la recourante à ses clients et qu'elles étaient dès
lors tenues d'avertir toutes les entreprises sises sur leur territoire,
lesquelles étaient potentiellement touchées par la lettre informative du 13
décembre 2018. Or force est de constater que la réintroduction du monopole
communal ne concerne que la collecte des DIB. Partant, seuls les déchets
répondant à la définition de l'art. 3 let. a OLED, – à savoir ceux produits par
les ménages ainsi que ceux qui proviennent d'entreprises comptant moins de 250
postes à plein temps et dont la composition est comparable à celle des déchets
ménagers en termes de matières contenues et de proportions –, sont concernés. En
d'autres termes, les déchets qui ne répondent pas à la définition de l'art. 3
let. a OLED, à savoir les déchets spécifiques, et ceux provenant d'entreprises
de plus de 250 EPT, demeurent soumis au marché libre. Comme l'ont du reste observé
les intimées, la lettre du 13 décembre 2018 n'a pas pour objet d'inciter les
entreprises à rompre indistinctement tous les contrats conclus avec la recourante,
mais s'applique uniquement aux contrats portant sur des déchets répondant à la
définition de l'art. 3 let. a OLED (cf. réponse, p. 12).
d) Dans un dernier moyen, la recourante se plaint
d'une violation des principes de la couverture des coûts et de l'équivalence, en
soutenant que le tarif de ******** par tonne de déchets annoncé dans la
"décision" du 13 décembre 2018 ne correspondrait pas au "prix de
revient". Ce faisant, la recourante tente à nouveau de contester des
éléments qui ont fait l'objet de la décision d'adjudication du mois de juillet
2017, contre laquelle elle n'a pas recouru. Elle a du reste également critiqué ce
montant dans le cadre de la procédure instruite sous la référence
MPU.2019.0001. Or, il a été relevé à cet égard que le contrat avait été conclu
aux conditions de la décision d'adjudication, et que les affirmations de la
recourante selon lesquelles le tarif de ******** par tonne TTC démontrerait que
le coût de la prestation de collecte et de transport est "nettement plus
élevé que le prix moyen annoncé dans la décision d'adjudication" étaient
dénuées de pertinence (MPU.2019.0001, consid. 3b). Le tarif fixé par tonne de
déchets n'est quoi qu'il en soit pas assimilable à un émolument ou une taxe au
sens de l'art. 32a LPE, si bien que l'argumentation de la recourante, qui n'a
au demeurant pas d'intérêt digne de protection à contester ce tarif, tombe à
faux.
e) Ainsi, quand bien même le recours était
recevable, il devrait quoi qu'il en soit être rejeté.
4.
Comme offre de preuves, la recourante a notamment indiqué "Audition
de A.________ ", et "expertise". Elle a également requis la
production en mains des intimées de la liste des destinataires de la
"décision" attaquée, ainsi que des décisions prises à la suite de la
proposition du Service de la voirie et des espaces verts de la Commune de
Montreux du 13 novembre 2018, de même que la production d'une version non
caviardée de la proposition du Service de la voirie et des espaces verts de la
Commune de Montreux du 13 novembre 2018 quant au montant du bénéfice attendu
"tel qu'il figure au chiffre 4". Elle a en outre sollicité l'audition
de plusieurs témoins.
a) Garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., le droit d'être
entendu comprend, notamment, le droit pour le justiciable d'obtenir qu'il soit
donné suite à ses offres de preuves pertinentes, lorsque cela est de nature à
influer sur la décision à rendre (cf. ATF 143 III 65 consid. 3.2; 142 II 218
consid. 2.3). L'autorité peut cependant renoncer à procéder à des mesures
d'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa
conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation
anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que
ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285
consid. 6.3.1).
b) En l'espèce, la recourante a sollicité l'audition
de ses représentants. Toutefois, les éléments au dossier sont suffisants pour
permettre à la Cour de céans de juger en connaissance de cause, sans que
d'autres mesures d'instruction – que cela soit sous forme d'expertise, de
production de pièces complémentaires ou d'audition de témoins – ne puissent
l'amener à modifier son opinion.
5.
Il résulte que le recours doit être déclaré irrecevable, et
subsidiairement rejeté. La recourante, qui succombe, doit supporter l'émolument
judiciaire. Elle aura en outre à payer des dépens aux intimées, qui ont mandaté
un avocat (art. 49 et 55 LPA-VD; art. 3, 10 et 11 du tarif des frais
judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015 – TFJDA;
BLV 173.36.5.1).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est irrecevable, subsidiairement rejeté.
II.
Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis
à la charge de la recourante A.________.
III.
Une indemnité de dépens de 5'000 (cinq mille) francs, à payer aux
Municipalités de Montreux, Veytaux, La Tour-de-Peilz et Vevey, créancières
solidaires, est mise à la charge de la recourante A.________.
Lausanne, le 24 septembre 2019
La
présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.