vd_omni · AC.2008.0284 · 2009-07-07 · fr

GROGNUZ/Municipalité de Poliez-Pittet, Service du développement territorial | Huit constructions s'étendant en ligne sur un demi kilomètre et dont l'éloignement atteint jusqu'à 120 m ne constituent pas un ensemble bâti compact pouvant être qualifié de zone spéciale de hameau. L'interprétation du règlement communal, qui classe ces constructions dans une "zone rurale" correspondant à une partie bâtie du territoire agricole, n'aboutit pas à une autre conclusion: cette zone constitue un sous-perimètre de la zone agricole au sens de l'art. 16 LAT, dans laquelle la transformation d'un bâtiment existant ne peut être autorisée si elle excède la surface maximale prescrite par les art. 24c LAT et 42 OAT.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 07.07.2009 AC.2008.0284

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 7 juillet 2009
Composition
Mme Isabelle Guisan, présidente;
Mmes Dominique Von der Mühll et Monique Ruzicka Rossier
assesseurs; Mme Annick Borda, greffière.
Recourante
Véronique GROGNUZ,
à Poliez-Pittet, représentée par Yves Nicole, avocat, à Yverdon-Les-Bains,
Autorités intimées
1.
Municipalité de
Poliez-Pittet,
2.
Service du
développement territorial,
représenté par Edmond De Braun, avocat, à Lausanne,
Objet
permis de construire
Recours Véronique GROGNUZ c/ décisions de
la Municipalité de Poliez-Pittet du 16 octobre 2008 et du Service du
développement territorial du 29 septembre 2008 refusant le permis de
construire/l'autorisation spéciale pour l'agrandissement d'un studio en un
appartement de 2 pièces au ch. de Rategniau (parcelle n
º
128)
Vu les faits suivants
A.
Véronique Grognuz est propriétaire de la
parcelle n
º
128 du registre
foncier de la Commune de Poliez-Pittet. Cette parcelle, d’une surface totale de
2'291 m2, est construite d'une vieille ferme datant de 1860, comprenant rural
et habitation (149 m2), mais n'ayant plus de vocation agricole depuis 1950
environ.
B.
Le bien-fonds précité se situe à l'extérieur du
village de Poliez-Pittet. Il est colloqué en zone rurale selon le plan général
d'affectation et le règlement communal sur les constructions et l'aménagement
du territoire de la Commune de Poliez-Pittet (ci-après : le règlement
communal), approuvé par le Conseil d'Etat du canton de Vaud le 16 novembre
1995. La zone rurale dans laquelle se trouve l’immeuble litigieux recouvre une
bande de territoire en forme de L inversé qui longe le flanc sud du chemin du
Rategniau puis le côté est du chemin de Vernaugi. Entourée par la zone
agricole, la zone rurale comprend en cet endroit essentiellement huit bâtiments
et leurs alentours directs construits le long de ces deux axes en un alignement
peu compact. Les bâtiments situés aux extrémités de cette zone sont éloignés,
en ligne droite, de plus de 300 m. La plus grande distance séparant deux
immeubles voisins atteint plus de 120 m.
C.
A son article 2, le règlement communal définit
onze zones distinctes sur le territoire de la Commune de Poliez-Pittet. Il
s’agit des zones suivantes :
«2.1 Zone village
2.2 Zone extension
village
2.3 Zone
activités
2.4 Zone
équipements
2.5 Zone
développement
2.6 Zone
équestre
2.7 Zone
intermédiaire
2.8 Zone
agricole
2.9 Zone
agricole protégée
2.10 Aire
forestière
2.11 Zone
rurale»
Les articles 2.8 à 2.11 du règlement
communal ont en particulier la teneur suivante :
« 2.8     La zone agricole est
destinée à la culture du sol et aux activités qui, dans la région, s’exercent
traditionnellement dans l’aire agricole.
Les constructions qui peuvent être autorisées sont:
-      des bâtiments qui sont en relation
avec l’exploitation d’un domaine agricole;
-      des bâtiments d’habitation pour
l’exploitant, sa famille et son personnel, pour autant que ces bâtiments
forment avec les bâtiments d’exploitation un ensemble architectural et un tout
fonctionnellement indissociable.
La municipalité peut aussi autoriser dans cette zone
sous réserve, le cas échéant, de l’adoption préalable d’un plan de quartier ou d’un
plan partiel d’affectation:
-      des constructions qui sont en
relation avec des activités assimilables à l’agriculture;
-      des bâtiments d’habitation pour
l’exploitant, sa famille et le personnel des exploitations ci-dessus
mentionnées pour autant que ces bâtiments forment avec les bâtiments
d’exploitation un ensemble architectural et un tout fonctionnellement
indissociable;
-      des bâtiments, installations et
aménagements de faible importance liés aux loisirs et à la détente en plein air
pour autant qu’ils soient accessibles au public et qu’ils ne comportent pas
d’habitation permanente ou temporaire;
-      des réalisations dont l’implantation
en dehors des zones à bâtir ou en un lieu déterminé est imposée par leur
destination.
L’octroi d’un permis de construire, dans cette zone,
est subordonné à l’autorisation préalable du projet par le Département des travaux
public, de l’aménagement et des transports du canton de Vaud.
2.9       La zone agricole protégée
est destinée à ménager certains espaces agricoles ayant valeur de sites
caractéristiques ou de dégagements.
Les constructions qui peuvent être autorisées sont:
-      des petits bâtiments agricoles non
habitables ayant le statut de dépendance ou d’annexe d’un centre d’exploitation
implanté dans une autre zone;
-      des bâtiments, installations et
aménagements de faible importance liés aux loisirs et à la détente en plein air
pour autant qu’ils soient accessibles au public et qu’ils ne comportent pas
d’habitation permanente ou temporaire.
L’octroi d’un permis de construire, dans cette zone,
est subordonné à l’autorisation préalable du projet par le Département des travaux
public, de l’aménagement et des transports du canton de Vaud.
2.10      L’aire forestière est
régie par les législations fédérale et cantonale qui définissent l’usage qui
peut être fait de cette partie du territoire communal et fixent les travaux qui
peuvent y être entrepris.
Dans les zones à bâtir et en limite de celles-ci, la
délimitation de l’aire forestière a un caractère impératif. Ailleurs, cette
délimitation est indicative dans la mesure où c’est l’état des lieux qui est
déterminant.
A moins de 10.00 m des lisières, les constructions ne
sont pas admises et la configuration du terrain ne peut pas être modifiée sans
autorisation du Service forestier et de l’autorité communale.
2.11      La zone rurale correspond
à une partie bâtie du territoire agricole dont le statut doit être préservé.
Les constructions admises et celles qui peuvent être
autorisées sont:
-      les constructions, les installations
et les aménagements conformes à la zone agricole;
-      la transformation et le changement
de destination des bâtiments existants, qui ne sont plus nécessaires à
l’agriculture, en vue de l’habitat ou d’activités compatibles avec celui-ci.
L’aspect extérieur et la structure du bâtiment doivent être sauvegardés pour
l’essentiel. Les règles de la zone du village relatives à la distance à la
limite de propriété, à la hauteur et à la forme des toitures sont applicables;
-      les agrandissements et les
dépendances non habitables des bâtiments ci-dessus mentionnés dont la
superficie totale représente au plus les 25% de la surface bâtie de la parcelle
au terme de l’adoption des présentes dispositions;
-      les aménagements et les équipements
attachés aux bâtiments implantés dans cette zone.
L’octroi d’un permis de construire dans cette zone est
subordonné à:
-      l’autorisation préalable du projet
par le Département des travaux public, de l’aménagement des transports du
canton de Vaud;
-      la disponibilité des équipements
nécessaires (voie d’accès, alimentation et énergie, évacuation eaux claires -
eaux usées). »
Le rapport d’examen rendu par le
Service de l’aménagement du territoire (actuellement le Service du
développement territorial, SDT) le 24 février 1995 dans le cadre de la
procédure d’adoption du règlement communal traite de la zone rurale de la
manière suivante :
« Un
ensemble bâti, situé au lieu-dit « Vernaugui » est constitué en
majeure partie de fermes ou anciennes fermes reconverties en habitat. En raison
de leur vocation première et de leur indépendance par rapport au village, elles
appartiennent au territoire agricole. Afin de permettre une utilisation
judicieuse de cette portion de territoire, celui-ci est inclus à l’intérieur
d’une zone rurale. »
D.
Du 14 avril au 14 mai 2007, Véronique Grognuz a
déposé à l'enquête publique un projet de transformation du bâtiment ECA n
º
124 sis sur sa parcelle pour modification
du logement existant (quatre pièces) et création d'un studio, ouvertures en
façade, pose de fenêtres velux et installation d’un chauffage à gaz.
Des documents au dossier établis en
relation avec cette enquête, il ressort que la surface utile totale du bâtiment
litigieux existant au 1
er
juillet 1972 était de 153,34 m
2
,
dont 132,19 m
2
de surface brute de plancher habitable et 21,15 m
2
de surface annexe. Le projet mis à l’enquête prévoyait une extension des
surfaces habitables de 78,47 m
2
et des surfaces annexes de 12,21 m
2
,
toutes comprises à l’intérieur du volume existant.
Dans la synthèse CAMAC du 19
juillet 2007, le SDT a considéré que la zone rurale était soumise aux
dispositions régissant la zone agricole; il a octroyé l'autorisation cantonale
requise au motif que la transformation partielle était conforme aux art. 24c
LAT et 42 OAT.
E.
Le 27 août 2007, Véronique Grognuz, avec
l’accord des propriétaires de bien-fonds colloqués en zone rurale, a requis de
la Municipalité de Poliez-Pittet (ci-après: la municipalité) la modification du
règlement communal afin que la zone rurale prenne l’appellation de zone hameaux
dans l’esprit du plan directeur cantonal qui tendrait à revaloriser le
patrimoine bâti existant hors des zones à bâtir en optimisant notamment
l’utilisation des volumes bâtis vacants.
Le SDT s’est prononcé sur cette
demande le 4 décembre 2007. Il a rappelé que son service avait toujours
appliqué les règles de la zone agricole du droit fédéral à ce secteur. Il a
émis un avis négatif sur la qualification de zone de hameaux du secteur
« Vernaugui » car les bâtiments concernés étaient disséminés le long
de deux routes sur un demi kilomètre environ, qu’ils ne formaient pas une
entité cohérente et ne répondaient pas au qualificatif d’ensemble bâti compact.
F.
Du 12 juillet au 11 août 2008, Véronique Grognuz
a déposé à l'enquête publique complémentaire un projet d'agrandissement du
studio cité plus haut en un appartement de 4,5 pièces dans les combles. La
moitié nord de l’étage comportant le studio, actuellement inhabitable, serait
transformée aux fins d'y aménager trois chambres et une douche. Le projet
prévoyait encore le percement de la façade pignon nord afin d'éclairer
adéquatement ces chambres. Le pan du toit situé au-dessus de la salle d'eau
serait percé d'un velux. La surface brute de plancher habitable augmentée par
le projet à l’intérieur du volume existant correspondait à 82,64 m
2
.
Le dossier n'a pas suscité
d'opposition.
Le 29 septembre 2008, la Centrale
des autorisations CAMAC a rendu sa synthèse dans laquelle il ressort que le SDT
a refusé de délivrer l'autorisation spéciale requise au motif que
l'agrandissement de la surface habitable dépassait les possibilités offertes
par l'art. 24c LAT.
Le 16 octobre 2008, la municipalité
a transmis cette synthèse à Véronique Grognuz en lui précisant qu'elle n'était
pas autorisée à délivrer le permis de construire sollicité.
G.
Véronique Grognuz a recouru le 6 novembre 2008 à
l'encontre des décisions du SDT du 29 septembre 2008 et de la municipalité du
16 octobre 2008. Elle a conclu à l'admission du recours et, principalement, à
la réforme de ces décisions en ce sens que l'autorisation cantonale spéciale,
respectivement le permis de construire sollicité par la recourante, sont délivrés,
subsidiairement, à l'annulation des décisions entreprises. La recourante s’est
acquitté en temps utile de l’avance de frais requise.
H.
La municipalité a pris position sur le recours
le 9 décembre 2008 et précisé qu'elle soutenait le projet, estimant de bon
augure de mettre en valeur les volumes existants inoccupés et actuellement plus
en exploitation. Le SDT a répondu au recours le 6 février 2009 en concluant à
son rejet. La recourante s'est encore déterminée le 16 mars 2009 et le SDT a déposé
des observations complémentaires le 20 avril 2009.
I.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
J.
Les arguments des parties sont repris ci-dessous
dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
L’autorité intimée a refusé d’octroyer
l’autorisation spéciale requise car elle a considéré que la zone rurale était
régie par les dispositions de la zone agricole et que la nouvelle extension de
la surface brute de plancher habitable excédait le potentiel disponible selon
les art. 24c de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire
(LAT; RS 700) et 42 al. 3 let. a de l’ordonnance du 28 juin 2000 sur
l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1).
2.
Selon la recourante, la zone rurale constitue
une zone spéciale au sens des art. 18 LAT et 50a de la loi du 4 décembre 1985
sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11).
S’agissant d’une zone constructible échappant aux limitations applicables à la
zone agricole, les volumes existants du bâtiment litigieux qui ne sont plus
nécessaires à l’agriculture pourraient être transformés sans restriction de
surface maximale.
3.
a) Selon l’art. 75 al. 1 de la Constitution
fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101),
l’aménagement du territoire doit servir une utilisation judicieuse et mesurée
du sol et une occupation rationnelle du territoire. La répartition des
affectations est le premier moyen de réaliser cet objectif; la séparation du
bâti et du non bâti en est l’un des aspects essentiels. Ce dernier principe
conduit à la distinction fondamentale entre la zone à bâtir (art. 15 LAT) et
les autres zones, lesquelles sont en règle générale non constructibles (P. Moor,
Commentaire de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire, Zurich 1999
[ci-après cité: Commentaire LAT], ad art. 14 n° 73). Le droit fédéral ne
définit que les trois types généraux de zones que les collectivités doivent
prévoir (art. 14 al. 2 LAT): les zones à bâtir, les zones agricoles et les
zones à protéger. Ces zones ne permettent toutefois pas de répondre à tous les
besoins spécifiques que l’autorité de planification doit prendre en compte.
L’art. 18 al. 1 LAT donne ainsi la possibilité aux cantons de prévoir d’autres
zones d’affectation, afin que les autorités de planification puissent adopter
des mesures d’aménagement appropriées à chaque situation spécifique et qu’il ne
subsiste pas de lacune ou d’espace non aménagé dans l’organisation du
territoire (Brandt/Moor, Commentaire LAT, ad art. 18 n° 1). De telles zones
sont soumises au même principe de base selon lequel les zones à bâtir sont
séparées des autres zones (séparation du bâti et du non bâti ; Brandt/Moor,
Commentaire LAT, ad art. 18 n° 2). En effet, en prévoyant d’autres zones ou
territoires, le droit cantonal ne peut pas éluder les règles posées aux art. 15
à 17 LAT, soit la délimitation entre zones à bâtir et zones inconstructibles (Département
fédéral de justice et police, Office fédéral de l’aménagement du territoire,
Etude relative à la loi fédérale sur l’aménagement du territoire, p. 225; arrêts
AC.1994.0224 du 13 juin 1995 et AC.1996.0225 du 7 novembre 1997). Ainsi, les zones
et territoires de l’art. 18 LAT peuvent être intégrés aux zones à bâtir
lorsqu’ils s’insèrent dans le milieu bâti; il s’agit alors de zones qui font
partie de la zone à bâtir au sens de l’art. 15 LAT. En revanche, les autres
zones de l’art. 18 LAT, qui sont destinées à répondre à des besoins spécifiques
hors des zones à bâtir, sont en principe imposées par leur destination à
l’emplacement prévu par le plan d’affectation; elles sont clairement à
l’extérieur des zones à bâtir de l’art. 15 LAT et, sous réserve de leur
affectation spécifique, obéissent au régime de la zone non constructible (Brandt/Moor,
Commentaire LAT, ad art. 18 n° 8).
En matière d’autorisation de
construire, il faut distinguer les cas dans lesquels une zone de l’art. 18 LAT
fait partie de la zone à bâtir et ceux dans lesquels elle est en dehors de
cette zone. Dans la première hypothèse, la procédure ordinaire d’autorisation
de construire prévue à l’art. 22 LAT est applicable et les dérogations sont
réglées par le droit cantonal conformément à l’art. 23 LAT. A cet égard, l’art.
22 LAT dispose qu’aucune construction ou installation ne peut être créée ou
transformée sans autorisation de l’autorité compétente (al. 1); l’autorisation
est délivrée si: la construction ou l’installation est conforme à
l’affectation de la zone (al. 2 let. a) et si le terrain est équipé (al. 2
let. b). S’agissant des exceptions prévues hors de la zone à bâtir, elles sont
réglementées de manière exhaustive par l’art. 24 LAT: des autorisations de
construire peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou
installations ou pour tout changement d’affectation si: l’implantation de ces
constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur
destination (let. a); et si aucun intérêt prépondérant ne s’y oppose (let. b).
Lorsqu’une zone de l’art. 18 LAT
entre en ligne de compte pour régler l’affectation du sol hors des zones à
bâtir, soit pour la réalisation d’un projet déterminé, soit pour régler un mode
d’utilisation du sol inhérent aux lieux (par exemple, une plage, une zone de
détente ou de protection), la planification doit tenir compte de la condition
relative à l’implantation imposée par la destination (art. 24 let. a LAT). Les
constructions qui respectent la destination de la zone sont alors autorisées
selon l’art. 22 LAT, mais l’art. 24 LAT reste applicable pour les constructions
et installations non conformes à la destination de telles zones (Brandt/Moor,
Commentaire LAT, ad art. 18 n° 9). Les zones de l’art. 18 al. 1 LAT sont hors
des zones à bâtir lorsqu’elles répondent à un besoin objectif à l’emplacement
prévu et satisfont ainsi à la condition de l’implantation imposée par la
destination. Il s’agit pour l’essentiel des terrains visés à l’art. 3 al. 2
let. c et d LAT (rives de lacs et cours d’eau, sites naturels et territoires
servant au délassement) et des territoires que les cantons doivent désigner
dans les études de base du plan directeur cantonal selon l’art. 6 al. 2 let. b
et c LAT (territoires qui ont une importance pour le délassement ou qui sont
menacés par des forces naturelles ou par des nuisances) (Brandt/Moor,
Commentaire LAT, ad art. 18 n° 27). Tel est également le cas des zones de
hameaux ou de maintien de l’habitat rural.
b) Selon l’art. 33 OAT, «
pour
assurer le maintien de petites entités urbanisées sises hors de la zone à
bâtir, des zones spéciales au sens de l’article 18 LAT, telles que les zones de
hameaux ou les zones de maintien de l’habitat rural, peuvent être délimitées si
la carte ou le texte du plan directeur cantonal (art. 8 LAT) le prévoit.
»
Cette disposition correspond à l’art. 23 de l’ancienne OAT, entrée en vigueur
le 2 octobre 1989. Selon la jurisprudence fédérale, on entend par petites entités
urbanisées un groupe de cinq à dix maisons formant une unité en soi. Ce groupe
doit former en quelque sorte un point d’appui dans le paysage (
Stützpunktfunktion
)
et être nettement séparé du village (ATF 119 Ia 300 consid. 3a = JdT 1995 I
425). Seules les constructions groupées peuvent être classées en zone de
hameaux et non les habitats dispersés. La distance séparant chaque bâtiment ne
devrait pas être supérieure à 20-30 mètres (Brandt/Moor, Commentaire LAT, ad
art. 18 n° 11 et 34).
Le Tribunal cantonal a précisé les
conditions de la mise en œuvre de l’art. 33 OAT. Il a jugé que les cantons
devaient respecter les étapes de la planification dans la mise en place de zones
de hameaux, à savoir l’adoption d’un plan directeur cantonal, puis d’un plan
d’affectation, lequel doit, en accord avec le plan directeur, régler le mode
d’utilisation du sol de façon contraignante. Il a admis que la compétence de
définir des zones de hameaux puisse être déléguée aux communes, mais dans la
mesure où le droit cantonal le prévoit (ATF 115 Ib 148, JdT 1991 I 450). Ainsi,
de nouvelles zones de hameaux ou de maintien de l’habitat rural ne peuvent être
valablement approuvées par le canton tant que le plan directeur cantonal n’est
pas validé par l’autorité fédérale, tel que le prévoit la procédure de l’art.
11 LAT (Brandt/Moor, Commentaire LAT, ad art. 18 n° 35, qui cite l’arrêt du
Tribunal fédéral du 3 décembre 1992 consid. 4 in: Recueil de jurisprudence
ASPAN n° 558).
4.
a) Dans le canton de Vaud, le législateur a
adopté l'art. 50a LATC, introduit le 7 avril 1998, puis modifié le 16 août
2002, qui prévoit désormais que les communes peuvent définir des zones
spéciales, «
a) pour assurer le maintien de petites entités urbanisées
sises hors de la zone à bâtir (zones de hameaux, zones de maintien de l’habitat
rural, etc.) ou b) pour permettre l’exercice d’activités spécifiques (sports,
loisirs, extraction de gravier etc.) dont la localisation s’impose hors de la
zone à bâtir
». L’introduction de ces zones spéciales en droit vaudois
a constitué une innovation en 1998, la loi cantonale n’ayant pas utilisé plus
tôt la possibilité offerte par le droit fédéral de prévoir ce type
d’affectation. L’art. 50a LATC comble donc une lacune et pose désormais la base
légale habilitant les communes à créer des zones spéciales, et plus
particulièrement des zones de hameaux (BGC 1998 p. 7177, sp. 7205-7206). Selon
l’art. 50a al. 2 LATC, l’établissement de ces zones doit respecter les critères
définis par le plan directeur cantonal et l’équipement doit être suffisant. Compte
tenu de l’extension territoriale du canton de Vaud, il n’est pas imaginable de
délimiter sur la carte du plan directeur cantonal toutes les petites entités à
sauvegarder. En revanche, des critères doivent être précisés dans le texte du
plan directeur cantonal pour permettre la délimitation de ces zones dans les
plans d’affectation communaux ou intercommunaux (BGC 2002, p. 343, sp.
355-356).
b) Le nouveau plan directeur
cantonal entré en vigueur le 1
er
août 2008 a remplacé celui de 1987.
Il contient désormais, contrairement à son prédécesseur, une mesure C22
consacrée aux « Petites entités urbanisées (hameaux) ». Dans son
volet opérationnel, il prévoit notamment ce qui suit :
«
Les communes valorisent le patrimoine bâti et
optimisent l’occupation des volumes disponibles afin d’y renforcer l’habitat
permanent. Elles définissent des zones spéciales pour les petites entités
urbanisées. Dans ces zones, le changement d’affectation à des fins d’habitation
sans rapport avec l’agriculture ou servant le petit artisanat, le tourisme
rural et le commerce local peut être autorisé.
La
délimitation des zones spéciales pour les petites entités urbanisées répond aux
critères suivants :
–
la zone comporte cinq
bâtiments d’habitation au minimum formant une entité cohérente et compacte bien
séparée du village ou de l’agglomération principale;
–
la majorité des
bâtiments d’habitation ne sont plus liés à une exploitation agricole, horticole
ou viticole;
–
l’exploitation agricole
de la surface restante et des parcelles limitrophes n’est pas menacée;
–
la zone ne peut être
assimilée visuellement ou physiquement à une extension de la zone à bâtir, ni à
un foyer potentiel d’urbanisation;
–
l’équipement existant
doit être suffisant. Un système alternatif de gestion des eaux ou un système
décentralisé de production d’énergie peut être proposé, à la charge du
propriétaire.
Dans leur
planification, les communes délimitent et inscrivent les petites entités
urbanisées dans le plan général d’affectation communal (PGA) en zone de
hameaux. Une nouvelle construction ou la démolition-reconstruction d’un
bâtiment existant peut exceptionnellement être intégrée à la planification. »
5.
En l’espèce, le plan général d’affection de la
Commune de Poliez-Pittet et son règlement ont été adoptés en 1995. A cette
date, le droit cantonal ne disposait pas d’une base légale suffisante pour la
mise en place de zones de hameaux. En effet, l’art. 50a LATC n’a été adopté
qu’en 1998, soit trois ans plus tard. Quant à l’art. 18 al. 1 LAT, selon lequel
il appartient au droit cantonal de prévoir d’autres zones d’affectation, il n’était
pas suffisant pour fonder le droit à l’adoption d’une zone de hameaux hors de
toute base légale cantonale. Le plan directeur cantonal n’a introduit la notion
de petites entités urbanisées que lors de sa révision de 2008. On pourrait dès
lors même se demander si la création de zones de hameaux entre 1998 et 2008 aurait
été admissible compte tenu de l’obligation faite par l’art. 33 OAT de prévoir
ces zones dans le plan directeur cantonal et de respecter ainsi les étapes de
planification (ATF 115 Ib 148, JdT 1991 I 450, cité plus haut). Dans ces
conditions, il y a lieu d’admettre que l’art. 2.11 du règlement communal, dans
la mesure où il constituerait une zone spéciale de l’art. 18 LAT, a été adopté
en 1995 sans base légale. Entre-temps toutefois, l’art. 50a LATC et le plan
directeur cantonal ont comblé cette lacune, de sorte que, si l’art. 2.11 du
règlement communal devait être interprété comme instituant une zone de hameaux,
il disposerait à l’heure actuelle d’une base légale suffisante.
6.
La légalité des zones de hameaux étant admise en
droit vaudois, il s’agit dès lors d’examiner si l’art. 2.11 du règlement
communal répond à la définition de zone spéciale au sens de l’art. 18 al. 1 LAT
ou s’il s’agit de territoire agricole (art. 16 LAT).
a) Dans une affaire concernant la
commune de Riex, le Tribunal fédéral a eu l’occasion de se pencher sur la
question de l’application de l’art. 18 LAT à une zone décrite par le plan
d’affectation communal comme un « secteur de la zone viticole pour
construction en relation directe avec la viticulture ». Quant bien même le
plan de protection de Lavaux, dont la portée équivaut matériellement à un plan
directeur cantonal, prévoit la possibilité de déterminer dans les plans
d’affectation communaux des secteurs où des constructions en relation avec la
viticulture sont possibles, le Tribunal fédéral a jugé que la zone litigieuse,
étant données la surface modeste concernée par le territoire en cause et la
systématique du règlement communal, constituait un sous-périmètre de la zone
viticole – à laquelle s’appliquaient les règles de la zone agricole – qui se
bornait à régler de façon détaillée, compte tenu des particularités locales, la
destination de l’utilisation de la zone agricole (ou viticole), et cela dans la
mesure où les art. 16 et 16a LAT laissent au législateur cantonal ou communal
la possibilité d’adopter des prescriptions complémentaires (arrêt du Tribunal
fédéral 1A.205/2004 du 11 février 2005).
b) En l’espèce, les constructions
sises en zone rurale s’étendent le long de deux axes pour former une sorte de L
étiré courant sur presque un demi kilomètre. La distance la plus grande
séparant deux bâtiments voisins s’étend jusqu’à 120 mètres. On est loin des
20-30 mètres maximum d’éloignement entre chaque construction d’un hameau
préconisés par la doctrine (voir Brandt/Moor, Commentaire LAT, ad art. 18, n°
11 et 34, cité plus haut). Dans ces circonstances, on constate que les bâtiments
précités ne constituent clairement pas un noyau compact, mais plutôt des
habitats dispersés et ne présentent donc pas les caractéristiques d’un hameau.
Pour cette raison, on ne saurait interpréter l’art. 2.11 du règlement communal
comme instituant une zone spéciale de hameau. Cette interprétation n’est pas
démentie par la lecture du règlement communal. Sur le plan systématique,
celui-ci définit tout d’abord les zones constructibles (art. 2.1 à 2.6), puis
les zones inconstructibles (art. 2.7 zone intermédiaire, 2.8 zone agricole, 2.9
zone agricole protégée et 2.10 aire forestière). L’art. 2.11 du règlement
communal prend place dans la seconde partie de cette énumération, à la suite
des articles consacrés aux zones inconstructibles, ce qui tend à le placer dans
cette catégorie. De plus, le texte même de l’article querellé, qui précise que
«
la zone rurale correspond à une partie bâtie du territoire
agricole
», rattache ce secteur à la zone agricole. A cet égard, on
constate encore que, au même titre que pour la zone agricole (art. 2.8) et la
zone agricole protégée (art. 2.9), l’octroi d’un permis de construire dans la
zone rurale requiert l’autorisation préalable du département compétent, obligation
qui ne prend sens que s’il s’agit pour celui-ci de vérifier la conformité des
aménagements projetés avec les règles des art. 16a et 24 ss LAT. Enfin,
l’adoption de cet article à une date (1995) où la possibilité de prévoir des
zones spéciales en droit cantonal n’existait pas encore confirme cette
interprétation. Au final, on constate que la zone rurale constitue en réalité une
subdivision de la zone agricole, où les restrictions à la construction, la
transformation ou l’agrandissement des bâtiments sont moindres que dans les
secteurs où la protection du site (zone agricole protégée) ou le maintien du
caractère strictement agricole (zone agricole) justifient d’interdire tout aménagement
ne répondant pas à ces critères. Les art. 2.8, 2.9 et 2.11 du règlement
communal constituent donc des dispositions tendant à régler de façon plus
détaillée l’occupation du territoire agricole, tel que l’autorisent les art. 16
et 16a LAT (arrêt du Tribunal fédéral 1A.205/2004 déjà cité). Partant, le SDT
ne s’est pas mépris en exigeant que tout permis de construire délivré dans la
zone rurale respecte les prescriptions des art. 16a ou 24 ss LAT.
L’application des règles de la zone
agricole fédérale dans la zone rurale communale a pour conséquence que l’art.
2.11 du règlement communal, qui va plus loin que ce qu’autorisent les art. 24
ss LAT, est en partie dépourvu de portée pratique. Cet élément ne saurait
toutefois influencer l’application du droit fédéral, qui ne laisse pas de place
pour une réglementation plus souple sur le territoire agricole.
7.
a) Il n’est pas contesté que le projet en cause,
dans la mesure où il respecterait les règles de la zone agricole fédérale,
pourrait prendre place dans la zone rurale. Il s’agit donc d’examiner si les
transformations projetées peuvent être autorisées en vertu de l’art. 24c LAT,
dont la teneur est la suivante:
« 1.    Hors de la zone à bâtir, les
constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur
destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone
bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.
2.       L'autorité compétente peut autoriser
la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation
partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que
les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement. Dans tous les cas,
les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être
satisfaites. »
Le champ d'application de cette
disposition est défini à l'art. 41 OAT, selon lequel:
« L'art. 24c LAT est applicable aux
constructions et installations qui ont été érigées ou transformées conformément
au droit matériel en vigueur à l'époque, mais qui sont devenues contraire à
l'affectation de la zone à la suite d'une modification de la législation ou des
plans d'aménagement. »
L'art. 24c LAT vise les bâtiments
qui ont été construits légalement avant le 1
er
juillet 1972, date de
l'entrée en vigueur de la première loi fédérale sur la protection des eaux qui
a introduit pour la première fois une séparation stricte des territoires
constructibles de ceux qui ne le sont pas. L'art. 24c LAT s'applique ainsi aux
bâtiments d'habitation édifiés avant le 1
er
juillet
1972, aux bâtiments anciennement agricoles dont l'affectation a été changée
avant cette date (il en ira de même des constructions, initialement conformes à
la zone, mais devenues par la suite non réglementaires en raison d'un
déclassement – postérieur au 1
er
juillet 1972 – hors
des zones à bâtir); mais non aux constructions et installations qui avaient un
usage agricole au moment de la modification du droit, car on ne saurait
considérer qu'elles soient devenues contraires à l'affectation de la zone au
sens de la loi et de l'ordonnance (
ATF 129 II 396 consid.
4.2.1;
F. Meyer Stauffer, La zone agricole, in: Journée
Suisse du droit de la construction, Fribourg 2001, p. 53; AC.2002.0224 du 11
mars 2003; AC.2001.0075 du 23 août 2001).
b) Selon l'art. 42 OAT, les
constructions et installations pour lesquelles l'art. 24c LAT est applicable
peuvent faire l'objet de modifications si l'identité de la construction ou de
l'installation et de ses abords est respectée pour l'essentiel. Sont admises
les améliorations de nature esthétique (al. 1). Le moment déterminant pour
l'appréciation du respect de l'identité est l'état de la construction ou de
l'installation au moment de la modification de la législation ou des plans
l'aménagement (al. 2). La question de savoir si l'identité de la construction
ou de l'installation est respectée pour l'essentiel est à examiner en fonction
de l'ensemble des circonstances. Elle n'est plus respectée lorsque la surface
utilisée pour un usage non conforme à l'affectation de la zone est agrandie de
plus de 30%, les agrandissements effectués à l'intérieur du volume bâti
existant comptant pour moitié (al. 3 let. a) ou lorsque la surface utilisée
pour un usage non conforme à l'affectation de la zone à l'intérieur ou à
l'extérieur du volume bâti existant est agrandie de plus de 100 m
2
au total (al. 3 let. b).
L'art. 42 al. 3 OAT retient la
surface utilisée pour un usage non conforme à la zone comme point de référence
s'agissant d'apprécier si un agrandissement est ou non mesuré au regard de
l'art. 24c al. 2 LAT. Selon les recommandations de l'Office fédéral du
développement territorial (Nouveau droit de l'aménagement du territoire,
Explications relatives à l'ordonnance sur l'aménagement du territoire et
recommandations pour la mise en oeuvre, Berne 2001, chapitre IV, ch. 2.4.4, p.
45), cette référence permet de préciser que la comparaison des surfaces ne se
limite pas aux surfaces brutes de plancher, conformément à la jurisprudence du Tribunal
fédéral rendue sous l'empire de l'art. 24 al. 2 aLAT (ATF 112 Ib 94 consid. 3).
Ce qui est déterminant, c'est l'ampleur réelle de l'agrandissement, même si
celui-ci consiste dans la réalisation de garages, de locaux de chauffage, de
caves, de combles, etc. Cela ne signifie toutefois pas que les surfaces
utilisées de manière non conforme à la zone peuvent être agrandies à volonté.
Ainsi, la transformation de combles en locaux chauffés, dotés de fenêtres et
par conséquent habitables est également à considérer comme un agrandissement
dont les limites doivent respecter les conditions fixées à l'art. 42 al. 3 OAT.
Dans un arrêt du 7 juin 2005 (1A.289/2004 consid. 2.2.2), le Tribunal fédéral a
jugé que la surface à prendre en considération comprenait ainsi non seulement
la surface brute de plancher utile, mais également les surfaces annexes
existantes, telles que les garages, les locaux de chauffage, les caves et les
combles, qui sont reliés directement et par un lien fonctionnel au logement
servant à un usage non conforme à l'affectation de la zone. En revanche, les
surfaces qui ne sont pas systématiquement utilisées de manière contraire à
l'affectation de la zone ne sont pas prises en compte dans la comparaison des
surfaces. Il en va notamment ainsi des bâtiments d'exploitation agricole, dont
l'utilisation pour y abriter des véhicules ou des chevaux peut être autorisée
au-delà des limites fixées par l'art. 42 al. 3 OAT pour autant qu'elle ne
s'accompagne pas de travaux de transformation ou d'agrandissement.
c) Dans le cas présent, la surface totale
utilisée pour un usage non conforme à la zone au 1
er
juillet 1972
était de 153,34 m
2
. L’entier des transformations du bâtiment
litigieux résultant des enquêtes publiques principale et complémentaire est prévu
à l’intérieur du volume existant. L’art. 42 al. 3 let. a OAT est donc seul
applicable en l’occurrence et la surface cumulée des projets ne pourra dépasser
le 60 % de la surface précitée (153,34 m
2
), à savoir 92 m
2
.
Le premier projet a débouché sur l’autorisation d’aménager 82,64 m
2
supplémentaires dans l’immeuble en cause. Seuls sont donc encore disponibles
9,36 m
2
pour un agrandissement de la surface habitable dans le
volume existant. Le projet litigieux, qui prévoit une augmentation de la
surface utile de 82,64 m
2
, excède manifestement cette valeur et ne
saurait par conséquent être autorisé.
8.
Pour ces motifs, le recours doit être rejeté et
la décision du SDT confirmée. La recourante, qui succombe, supportera les frais
du recours (art. 49 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]). Le montant des frais sera fixé
en tenant compte du fait que l’arrêt a été rendu sans audience et sans
inspection locale. Le SDT n’a pas droit à l’allocation de dépens (art. 52 et 56
al. 3 LPA-VD) et la municipalité n’a pas recouru aux services d’un mandataire
professionnel. Il ne sera donc pas alloué de dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les décisions du Service du développement
territorial du 29 septembre 2008 et de la Municipalité de Poliez-Pittet du 16
octobre 2008 sont confirmées.
III.
Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est
mis à la charge de Véronique Grognuz.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 7 juillet 2009
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour
autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.