vd_omni · PE.2019.0031 · 2019-10-07 · fr

A.________/Service de la population (SPOP), Secrétariat d'Etat aux migrations SEM | Objet d'une décision de renvoi mais mis au bénéfice d'une admission provisoire par l'autorité fédérale (Secrétariat d'Etat aux migrations, SEM), le recourant a déposé une demande d'asile en Suède, ce qui entraîne l'extinction de l'admission provisoire. Confirmation de la position de l'autorité cantonale (Service de la population) selon laquelle celle-ci n'est pas compétente pour statuer sur le renvoi ou pour proposer au SEM la restitution de l'admission provisoire: en effet, la décision de renvoi du SEM subsiste car l'intéressé n'a pas quitté l'espace européen Schengen/Dublin. Annulation néanmoins de la décision du SPOP car le SEM dénie sa compétence pour statuer sur l'admission provisoire: il appartiendra au SPOP, si le conflit négatif de compétence subsiste, d'ouvrir devant le Tribunal fédéral une action pour conflit de compétence (art. 120 al. 1 let. a LTF).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 07.10.2019 PE.2019.0031

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 7 octobre 2019
Composition
M. Pierre Journot, président; Mme Danièle Revey, juge, et M  Philippe Gerber, juge suppléan t
Recourant
A.________,
à ********,
Autorité
intimée
Service de la population (SPOP),
à
Lausanne,
Autorité concernée
Secrétariat d'Etat aux migrations
(SEM),
à Berne,
Objet
Refus de délivrer
Recours A.________ c/ décision du Service de la population
(SPOP) du 14 décembre 2018 (se déclarant incompétent pour prononcer son
renvoi, ordonner l'exécution de cette mesure et proposer son admission
provisoire au SEM)
Vu les faits suivants:
A.
A.________
, né le ******** 1982 en Syrie (ci-après le requérant, le
recourant), avait déposé le 10 août 2015 une demande d’asile en Suisse. Le
7 octobre 2015, le Secrétariat d’Etat aux migrations (SEM) avait affecté le
requérant au canton de Vaud. Par une déclaration du 13 octobre 2015, le requérant
avait retiré sa demande d’asile, laquelle a été déclarée sans objet par le
SEM
le 15 octobre 2015.
Au printemps 2016, le requérant est revenu en
Suisse. Le SEM avait en effet accepté la demande de reprise de A.________
formée par les autorités françaises en application du Règlement (UE)
n° 604/2013 du parlement européen et du conseil du 26 juin 2013
établissant les critères et mécanismes de détermination de l’Etat membre
responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite
dans l’un des Etats membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride
(refonte) (dit Règlement Dublin III). Le requérant a ainsi été à nouveau
affecté au canton de Vaud par décision du SEM du 3 juin 2016.
Par décision du
22 juillet 2016
,
le SEM a rejeté la demande d’asile et prononcé le renvoi mais accordé à
l'intéressé l'admission provisoire dès lors que l'exécution de son renvoi
n'était pas raisonnablement exigible "du fait de certaines particularités
de [sa] situation". Le canton de Vaud a été chargé de la mise en œuvre de
l'admission provisoire.
B.
Le 25 octobre 2016, le Service de la population (SPOP) du canton de Vaud
a communiqué au SEM que le requérant avait disparu le 10 août 2016.
Le 2 mai 2017, le SEM a informé le SPOP que
l’admission provisoire du requérant avait pris fin. En effet, dès lors qu'il
était sans domicile connu depuis le
10 août 2016, il y avait lieu de considérer qu'il avait quitté la Suisse.
Entre-temps, le requérant a déposé une demande
d’asile en Suède le
12 août 2016.
Le SEM ayant accepté la demande de réadmission du
requérant que les autorités suédoises avaient présentée dans le cadre de la
procédure Dublin, le requérant est revenu en Suisse le 27 mars 2018. Le SPOP a
octroyé au requérant des prestations d’aide d’urgence dès cette dernière date.
Le 5 avril 2018, le requérant a requis du SEM, en
substance, qu'il maintienne ou lui restitue l'admission provisoire, en
exposant, motifs détaillés à l'appui, ne pas avoir compris que la décision du
22 juillet 2016 ne se limitait pas à lui refuser l'asile mais lui accordait
l'admission provisoire; il avait ainsi cru par erreur devoir quitter la Suisse
et s'était exécuté, non pas intentionnellement, mais uniquement par
méconnaissance du statut qui lui avait été accordé. Le 12 avril 2018, le SEM a
confirmé au requérant que son admission provisoire avait pris fin suite à son
départ de Suisse en date du 10 août 2016. Il a ajouté ce qui suit: "
Si
vous estimez qu'il existe des motifs pouvant faire obstacle à votre renvoi de
Suisse, il vous est possible de les exposer par écrit à l'adresse suivante
"
(suivait l'adresse du SEM).
Le 26 avril 2018, le conseil du requérant a déposé
une nouvelle demande d’admission provisoire et d’asile auprès du SEM ("
Insofern
wird hiermit ausdrücklich ein Asylgesuch betreffend das Wegweisungshindernis
betreffend die Unzumutbarkeit gestellt
"). Le 15 mai 2018, le SEM a
répondu au conseil du requérant ce qui suit:
"
"
(…) Conformément à l'art. 84, al. 4, LEtr, l'admission
provisoire d'une personne prend fin lorsque cette dernière quitte
définitivement la Suisse, séjourne sans autorisation plus de deux mois à
l'étranger ou obtient une autorisation de séjour.
En vertu de l'art. 26a, let. a,
OERE, un départ est notamment considéré comme définitif au sens de l'art. 84 al.
4, LEtr, lorsque la personne admise à titre provisoire dépose une demande
d'asile dans un autre Etat. Dans ce cas, l'admission provisoire prend fin de
par la loi, excluant ainsi la possibilité de procéder à une pesée des intérêts
conformément au principe de proportionnalité (cf. arrêt TAF E-5483/2016 du 10
mai 2017, consid. 6.2).
En l'occurrence, le SEM a admis
provisoirement votre mandant en Suisse par décision du 22 juillet 2016. Ce
dernier a ensuite été signalé par le service des migrations cantonal comme
ayant disparu de son dernier domicile connu depuis le 10 août 2016. Les
autorités suédoises ont finalement informé le SEM que votre mandant avait
déposé une demande d'asile dans leur pays en date du 12 août 2016. Dès lors, le
SEM a constaté que les conditions fixées par la loi étaient remplies et, par
conséquent, que l'admission provisoire avait pris fin.
La
fin de l'admission provisoire a rendu caduc le renvoi prononcé le 22 juillet
2016 à l'encontre de votre mandant au titre du droit d'asile. Ainsi, il
appartient désormais à l'autorité cantonale de statuer sur la poursuite de son
séjour en Suisse, respectivement d'ordonner son renvoi et examiner l'existence
d'éventuels empêchements à l'exécution de cette mesure. Le cas échéant,
l'autorité cantonale peut proposer une (nouvelle) admission provisoire sur la
base de l'art. 83, al. 6, LEtr (cf. arrêt TAF D-6577/2016 du 15 mars 2018,
consid. 5.5).
S'agissant de la demande d'asile mentionnée dans
votre courrier, nous vous saurions gré de bien vouloir préciser s'il s'agit
d'une demande multiple au sens de l'art. 111c LAsi (…)
"
C.
Le 17 mai 2018, le conseil du requérant a demandé au SPOP - en annexant
une copie des courriers précités des 26 avril et 15 mai 2018 - qu'il propose au
SEM d'accorder l'admission provisoire à son mandant en raison de
l’inexigibilité du renvoi fondée sur la situation en Syrie et des circonstances
individuelles. Il a relancé le SPOP le 20 juin et le 28 août 2018. Le 28 août
2018 également, le conseil du requérant a demandé au SEM d’intervenir auprès du
SPOP.
Le 1
er
novembre 2018, le requérant a été
entendu par le SPOP. Il a déclaré avoir quitté la Suisse en train pour la Suède
5 à 6 jours après la décision du 22 juillet 2016 parce qu’il n’avait pas
compris que celle-ci lui accordait l'admission provisoire. Le 23 novembre 2018,
le requérant a renouvelé auprès du SPOP sa demande de décision.
Le 29 novembre 2018, le SEM a avisé le requérant
"
qu'en l'état, il n'existe aucune base légale qui permettrait au SEM de
vous remettre au bénéfice d'une admission provisoire
". Le SEM
confirmant que le service des migrations cantonal était désormais compétent
pour statuer sur la poursuite de son séjour en Suisse et, le cas échéant,
demander au SEM l’octroi d’une (nouvelle) admission provisoire conformément à l'art.
83 al. 6 de la loi fédérale sur les étrangers.
Par décision du 14 décembre 2018, le SPOP a refusé
la requête du requérant dans les termes suivants:
"
(…)
I.     Le
Canton de Vaud n'est pas compétent pour prononcer le renvoi de M. A.________
et pour ordonner l'exécution de cette mesure, cas échéant pour proposer au
Secrétariat d'Etat aux migrations (SEM) l'admission provisoire de M. A.________.
II.    Pour
demander à être mis à nouveau au bénéfice de l'admission provisoire, M. A.________
est invité à s'adresser au Secrétariat d'Etat aux migrations, qui a prononcé
son renvoi de Suisse le 22 juillet 2016.
III.   (…)
"
En droit, le SPOP a retenu:
"
Si nous ne remettons pas en cause le
fait que l'admission provisoire de votre mandant ait pris fin, nous contestons
en revanche l'affirmation du SEM selon laquelle la fin de l'admission
provisoire aurait rendu caduc le renvoi prononcé le 22 juillet 2016 à
l'encontre de votre mandant au titre du droit d'asile, et qu'il appartiendrait
dès lors à l'autorité cantonale de statuer sur la poursuite du séjour de votre
mandant en Suisse. Et cela pour les motifs suivants:
·
L'admission provisoire est une mesure de substitution à
l'exécution du renvoi. Lorsque celle-ci prend fin ou est levée, la décision de
renvoi ne disparaît pas, mais devient au contraire exécutoire.
·
Lors de son audition du 1er novembre 2018, votre mandant a
expliqué s'est rendu en Suède pour y déposer une demande d'asile, parce qu'il
n'avait pas compris qu'il bénéficiait de l'admission provisoire, et qu'il était
dès lors fâché. A la question de savoir si votre mandant s'est rendu dans un
autre pays, celui-ci a répondu que non. Ces informations correspondent par
ailleurs à celles transmises par la Suède, selon lesquelles votre mandant
aurait déposé une demande d'asile en Suède le 12 août 2016. Ainsi, il ressort
des déclarations de votre mandant que depuis son départ de Suisse en août 2016,
votre mandant n'a pas quitté le territoire des Etats membres de l'UE et des
Etats Schengen associés (Islande, Liechtenstein, Norvège et Suisse).
·
Or, l'article 3(3) de la Directive 2008/115/CE du Parlement
européen et du Conseil du 16 décembre 2008 relative aux normes et procédures
communes applicables dans les Etats membres au retour des ressortissants de
pays tiers en séjour irrégulier (communément appelée «Directive retour»),
applicable en Suisse depuis le 1er janvier 2011, définit clairement ce que l'on
peut considérer comme retour au sens de cette directive. Le fait de se rendre
illégalement depuis la Suisse sur le territoire d'autres Etats européens
membres de l'UE ne constitue ainsi pas un retour au sens de cette disposition.
En d'autres
termes, contrairement à ce qu'affirme le SEM dans ses lettres des 2 et 29 août
2018, il découle de l'article 3(3) de la Directive retour, qui est une norme de
droit supérieur reprise par la Suisse et directement applicable, que la
décision de renvoi prononcée par le SEM le 22 juillet 2016 à l'encontre de
votre mandant lui demeure opposable, votre mandant n'ayant pas quitté le
territoire des Etats membres de l'UE et des Etats Schengen associés depuis le
prononcé de son renvoi. Cela étant, nous sommes conscients que cela ne
correspond pas à la pratique actuelle du SEM ni même à la législation suisse
relative au départ définitif de Suisse.
Nous relevons
par ailleurs que la position du SEM est même contraire à ses propres directives
qui prévoient que: «
Après le dépôt d'une
demande d'asile dans un Etat tiers, la personne étrangère est également réputée
être partie, sauf si la Suisse est tenue de par ses obligations internationales
de la reprendre sur son territoire
» (Directive III Loi sur l'asile, 2
Exécution du renvoi, point 2.1.2, p. 2).
En conclusion,
il ne nous appartient pas de prononcer le renvoi de l'intéressé (ni d'examiner
la licéité, l'exigibilité et la possibilité de l'exécution de cette mesure, ni
de proposer au SEM de prononcer une admission provisoire selon 83 alinéa 6
LEtr), celui-ci demeurant tenu par la décision de renvoi du 22 juillet 2016.
Nous déclinons donc notre compétence, en application de l'article 6 de la loi
vaudoise sur la procédure administrative (LPA-VD). En revanche, compte tenu de
la position du SEM, nous nous abstenons de lui transmettre nous-mêmes la cause
(article 7 LPA-VD a contrario).
Nous vous
invitons à adresser la demande d'admission provisoire directement auprès des
autorités fédérales qui ont prononcé le renvoi et qui sont donc seules
compétentes pour examiner cette question, comme le prévoit l'article 17 alinéa
1 de l'Ordonnance sur l'exécution du renvoi et de l'expulsion d'étrangers
(OERE).
Toutefois,
nous vous invitons à porter auparavant cette affaire devant notre instance de
recours, à savoir la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal.
(…)
"
D.
Le 19 décembre 2018, le conseil du requérant a requis à nouveau du SEM
l’octroi de l’admission provisoire et le prononcé d’une décision sujette à
recours, en communiquant une copie de la décision du SPOP du 14 décembre 2018.
Par lettre du
21 décembre 2018, le SEM a lui répondu dans les termes suivants: "
Les
voies de droit cantonales étant encore ouvertes, nous ne pouvons que vous
inviter à porter l'affaire devant l'instance
[cantonale]
de recour
s."
Par lettre du 17 janvier 2019, le requérant a déposé
auprès du SEM une nouvelle demande d’asile et a sollicité à titre subsidiaire
la restitution de l’admission provisoire. Il annexait un certificat médical du
10 janvier 2019 établie par le Service de psychiatrie et psychothérapie
communautaire de la B.________ à ********. Sur le fond, il répétait avoir
quitté la Suisse par mécompréhension de la décision du 22 juillet 2016. Il
soulignait que s'il était sorti de Suisse, il n'avait pas quitté l'Union
européenne, que son besoin de protection internationale demeurait intact et que
la Suisse restait compétente à cet égard.
Le 30 janvier 2019, le conseil du requérant a
communiqué à la CDAP la lettre du 17 janvier 2019 adressée au SEM en déclarant
qu’elle devait être considérée comme un recours.
Le 30 janvier 2019 également, le conseil du
requérant a déposé un recours devant le Tribunal administratif fédéral
concluant à l’annulation de la "décision" du
21 décembre 2018 et au renvoi de la cause au SEM pour décision sur le fond. Par
arrêt du 7 février 2019 (E_561/2019) rendu par le juge instructeur statuant en
tant que juge unique, le Tribunal administratif fédéral n’est pas entré en
matière sur le recours au motif que la lettre du SEM du 21 décembre 2018 ne
pouvait pas être qualifiée de décision.
Le 19 février 2019, le mandataire du recourant a
annoncé ne plus représenter l'intéressé.
Le 25 février 2019, le recourant a requis
l'assistance judiciaire, dans le sens d'une dispense de l'avance de frais. Par
décision du 1
er
mars 2019, l'assistance judiciaire la été octroyée,
sous forme d'une exonération des frais judiciaires et de l'avance y relative.
Dans sa réponse du 25 mars 2019, le SPOP a conclu au
rejet du recours formé devant la CDAP. Il a relevé la primauté du droit
international et souligné les enjeux financiers non négligeables du litige, dès
lors que les coûts d’exécution du renvoi seraient entièrement à la charge du
canton s'il devait être compétent pour le prononcer. Il a souligné que le
recourant s'était adressé deux fois au SEM pour demander l'asile,
respectivement l'admission provisoire et que le SEM semblait ne pas être entré
matière faute de motivation suffisante au sens de l'art. 111c de la loi sur
l'asile. Dans tous les cas cet élément confortait sa position selon laquelle la
compétence pour statuer appartenait exclusivement au SEM. L'arrêt du TAF
F-710/2018 du 3 mai 2018 paraissait aller dans le même sens.
Invité à prendre position, le SEM a considéré le 29
mars 2019 avoir constaté à bon droit l’extinction de l’admission provisoire,
car le motif d’extinction au sens d’un "départ définitif" avait été
réalisé au travers du dépôt d’une demande d’asile en Suède en août 2016. Plus
précisément, il indiquait:
"
Dans son argumentation,
l'intéressé, par l'intermédiaire de son mandataire, se réfère à la Directive
2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 relative
aux normes et procédures communes applicables dans les Etats membres au retour
des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier et plus précisément à
l'art. 3, alinéa 3, qui définit le terme juridique de « retour ». Cependant,
pour l'extinction d'une admission provisoire, en vertu de l'art. 84 al. 4 de la
loi fédérale sur les étrangers et l'intégration (LEI), en lien avec l'art. 26a
de l'ordonnance sur l'exécution du renvoi et de l'expulsion d'étrangers, le
terme juridique pertinent n'est pas celui de « retour » mais celui de « départ
définitif ». Nous estimons qu'il s'agit de deux termes juridiques aux
acceptions bien distinctes. En effet, un « départ dé­finitif » dépend de la
volonté subjective de la personne concernée de quitter le pays ; savoir si
cette dernière reste (objectivement) effectivement et définitivement dans
l'autre Etat après y avoir demandé l'asile, ou si elle doit être transférée
dans le cadre des accords de Dublin, n'est pas relevant sur le plan juridique
s'agissant de l'extinction de l'admission provisoire.
Nous observons encore que la jurisprudence du Tribunal administratif
fédéral (TAF) est claire concernant les cas dits de Dublin. En effet, dans son
arrêt de principe ATAF 2017 VI/2, le TAF a précisé que la fin de l'admission
provisoire est une conséquence juridique qui découle directement de la loi. Une
telle conséquence survient lorsqu'un des trois motifs prévus à l'art. 84 al. 4
LEI se réalise. Ainsi, le dépôt d'une demande d'asile dans un autre Etat est,
perse, un motif d'extinction (consid. 6.1). Le TAF a relevé que les motifs
d'extinction entraî­nent la fin de l'admission provisoire par le seul effet de
la loi, ce qui exclut la prise en compte des cas de rigueur et la possibilité
de procéder à un examen individuel selon le principe de proportionnalité
(consid. 6.2).
Par ailleurs, dans son arrêt E-1968/2018 du 24 avril 2018, le TAF
souligne que conformé­ment à son arrêt de principe ATAF 2014/39, la réalisation
d'un départ définitif « consomme » la décision de renvoi prononcée dans le
cadre de la procédure d'asile, de sorte qu'il n'existe ensuite plus de
fondement permettant au SEM d'examiner une nouvelle fois l'existence
d'éventuels empêchements à l'exécution du renvoi (consid. 6.3). Dans ledit
arrêt, le TAF a également soulevé que suite à la fin de l'admission provisoire,
il appartient à l'autorité canto­nale compétente de contrôler les conditions de
séjour d'une personne qui se trouve encore en Suisse et de proposer au SEM, le
cas échéant, une admission provisoire conformément à l'art. 83. al. 6 LEI. La
personne concernée peut également demander à l'autorité cantonale de première
instance, puis à l'autorité de recours, qu'une telle proposition soit soumise
au SEM (consid. 6.4).
L'appréciation
juridique décrite ci-dessus a été confirmée par l'arrêt du TAF E-5989/2018 du 5
novembre 2018. A l'inverse, l'arrêt du TAF E-6186/2018 du 22 novembre 2018,
prononcé en procédure à juge unique, s'est écarté de la jurisprudence de
référence. Au demeurant, nous constatons que cette pratique n'est pas contestée
par les autres autorités cantonales compétentes en matière de migration.
En l'occurrence, A.________
a déposé une demande d'asile en Suède en août 2016. Dès lors, le motif
d'extinction au sens d'un « départ définitif » étant réalisé, nous estimons que
c'est à bon droit que le SEM a constaté l'extinction de son admission
provisoire.
"
E.
Le recourant s'est encore déterminé le 17 septembre 2019, en requérant
qu'un arrêt soit rendu au plus vite, l'incertitude lui était insupportable. Le
même jour, C.________, pasteure et médiatrice Eglise-Réfugiés de l'Eglise
Evangélique Réformée du canton de Vaud, s'est exprimée en faveur du recourant,
mentionnant qu'elle observait depuis plusieurs semaines une dégradation de son
état, propre à créer un danger pour lui-même ou autrui, de sorte qu'il lui
apparaissait essentiel à ce qu'il soit statué dans les meilleurs délais.
F.
Le tribunal a ensuite statué.
Considérant en droit:
1.
a) La décision du SPOP du 14 décembre 2018 est sujette à recours devant
le Tribunal cantonal. Le SPOP estimant que le canton de Vaud est incompétent
pour statuer sur le renvoi ou l’exigibilité de celui-ci, la décision attaquée
n’a pas été prise en application de la loi d'application dans le Canton de Vaud
de la législation fédérale sur les étrangers (
LVLEtr
; BLV 142.11). La compétence du Tribunal cantonal
ne découle donc pas de l’art. 30 al. 1 LVLEtr, mais de l’art. 92 al. 1 de
la loi
du 28 octobre 2008
sur la procédure administrative
(LPA-VD; BLV 173.36) selon lequel
le Tribunal cantonal connaît
des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les
autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour
en connaître.
b) Le délai de recours s'élève à 30 jours (art. 95
LPA-VD
). Le délai commence à
courir le lendemain de la communication (art. 19 al. 1 LPA-VD). La décision
ayant été rendue vendredi 14 décembre 2018, elle n’a été communiquée que le
lundi 17 décembre 2018. En raison des féries du 18 décembre au 2 janvier (art.
96 al. 1 let. c LPA-VD), le délai de recours a commencé à courir au plus tôt le
3 janvier 2019. Le délai est réputé observé lorsque l'écrit est remis à un
bureau de poste suisse au plus tard le dernier jour du délai (art. 20 al. 1
LPA-VD). La lettre du conseil du recourant ayant été envoyée par la poste le 30
janvier 2018, le délai est respecté. Point n’est donc besoin d’examiner
l’argument selon lequel la lettre du recourant du 17 janvier 2019 à l’adresse
du SEM devrait être traitée comme un recours adressé une autorité incompétente
et recevable à ce titre en raison de l’art. 20 al. 2 LPA-VD.
c)
L'acte de recours doit être signé
et indiquer les conclusions et motifs du recours (art. 79 al. 1 et 105 LPA-VD).
La lettre du 17 décembre 2018 adressée au SEM peut être comprise en tant que
recours contre la décision du SPOP dans le sens que le recourant demande que le
SPOP statue sur le fond, constate l’inexigibilité de l'exécution du renvoi et
demande au SEM l’admission provisoire du recourant.
2.
Le recourant demande en premier lieu la constatation de
l’inexigibilité de l'exécution du renvoi. Le SPOP s’est estimé incompétent pour
statuer sur l’exigibilité de l'exécution du renvoi prononcé par le SEM le 22
juillet 2016. De son côté, le SEM s’est estimé incompétent pour examiner cette même
question, en raison de la caducité du renvoi qu’il avait prononcé le 22 juillet
2016. Le conflit négatif de compétence est donc lié à un différend sur la
question de savoir si le renvoi en Syrie prononcé par le SEM le
22
juillet 2016 est devenu caduc suite au départ du recourant de Suisse
en août 2016.
a)
Pour le SEM, le renvoi prononcé le 22
juillet 2016 est "consommé" dès le moment où la personne quitte
définitivement la Suisse.
Pour le SPOP, en revanche, ce renvoi du 22
juillet 2016 reste opposable au recourant, celui-ci n’ayant pas quitté le
territoire des Etats membres de l’Union européenne et des Etats Schengen
associés. Le SPOP se fonde sur l’art. 3 par. 3 de la Directive retour. Cette
disposition définit le retour au sens de la directive comme suit:
"
Aux fins
de la présente directive, on entend par:
3)  « retour »:
le fait, pour le ressortissant d’un pays tiers, de rentrer - que ce soit par
obtempération volontaire à une obligation de retour ou en y étant forcé - dans:
— son
pays d’origine, ou
— un
pays de transit conformément à des accords ou autres arrangements de
réadmission communautaires ou bilatéraux, ou
— un
autre pays tiers dans lequel le ressortissant concerné d’un pays tiers décide
de retourner volontairement et sur le territoire duquel il sera admis;
"
b) La jurisprudence est contradictoire sur la
question des effets d’un séjour dans un Etat de l’espace Dublin sur un renvoi.
aa) Le Tribunal fédéral s’est exprimé
à plusieurs reprises sur l’effectivité d’un renvoi dans l’hypothèse d’une
demande d’asile déposée postérieurement dans un pays de l’espace Dublin.
Dans l’ATF 140 II 74 du 11 novembre
2013, le Tribunal fédéral a statué sur un jugement du tribunal cantonal
argovien qui avait annulé une mesure de détention en vue du renvoi en arguant
que la décision de renvoi en Hongrie avait été consommée ou exécutée lorsque la
personne avait quitté la Suisse pour l’Allemagne. Le Tribunal fédéral a admis
le recours du SEM et a annulé la décision attaquée. Il a retenu que le fait de
quitter la Suisse de sa propre initiative pour aller dans un Etat soumis aux
accords d’association à Dublin n’est pas un moyen adéquat d’exécution du renvoi
lorsque la décision prévoit un renvoi à exécuter par l’autorité. Dans une telle
hypothèse en effet, le renvoi n’est exécuté ou rempli que lors de la remise aux
autorités de l’Etat cible.
Dans un arrêt du 25 août 2014, le
Tribunal fédéral a rejeté le recours formé, contre une mesure de détention en
vue du renvoi, par une personne qui avait été reprise en Suisse suite à une
demande des autorités de la Finlande. Le Tribunal fédéral a estimé que même si
la personne avait quitté la Suisse et séjourné en Finlande, le renvoi dans sa
patrie (le Maroc) n’avait pas été exécuté, car
la Suisse était tenue par les règles de Dublin de la
reprendre à la demande d’un autre Etat afin d’exécuter sa propre décision de
renvoi
(TF 2C_689/2014 consid. 2.2). Il se justifiait ainsi de prononcer une
détention en vue de renvoi fondée sur la décision de renvoi rendue dans le
cadre de la procédure d’asile, antérieurement à la date à laquelle la personne
avait quitté la Suisse.
Par arrêt du 6 mars 2017, le Tribunal fédéral a confirmé
que le fait d’avoir quitté la Suisse pour se rendre en France ne saurait être
considéré comme l'exécution du renvoi dans le pays d'origine, la Suisse ayant
été tenue, selon les accords d'association à Dublin, de réadmettre sur
son territoire la personne en cause (TF 2C_104/2017 consid. 5.2).
bb) Dans la jurisprudence du Tribunal
administratif fédéral, on peut distinguer deux pratiques distinctes.
1) Dans un premier temps le Tribunal
administratif fédéral s’est fondé sur l’ATF 140 II 74 pour déduire que le renvoi
était "consommé" lorsque la personne se rendait de sa propre
initiative dans l’Etat où elle devait être renvoyée (TAF E-1640/2014 du 25
avril 2014 p. 7; D-3019/2014 du 27 août 2014 p. 9).
Le Tribunal administratif fédéral
s’est ensuite prévalu des particularités du cas traité par le Tribunal fédéral
dans l‘ATF 140 II 74 pour juger que le renvoi était consommé lorsque la
personne concernée avait quitté la Suisse de sa propre initiative pour son pays
d'origine, son pays de provenance ou un Etat tiers et déposait une nouvelle
demande d’asile (ATAF 2014/39 [E-1666/2014] du 16 décembre 2014 consid.
8.1):
"
Dies ist nicht der
Fall, wenn die erste Wegweisung vollzogen wurde, die abgewiesene Person die
Schweiz verlassen hat und in ihr Heimat- oder Herkunftsland oder einen
Drittstaat ausgereist ist und nach erfolgter Ausreise erneut ein Asylgesuch
einreicht. In diesen Fällen wurde die ursprüngliche Verfügung vollstreckt, die
Wegweisung wurde durch den Vollzug « verbraucht », sodass die Behörde
sie erneut anordnen muss. Dieser Schluss ergibt sich aus den Grundsätzen,
welche das Bundesgericht zur Anordnung der ausländerrechtlichen
Administrativhaft entwickelt hat und die auch im Rahmen der vorliegenden
Problematik analog zu berücksichtigen sind (vgl. BGE 140 II 74 E. 2.3 m.w.H.;
Urteile des BVGer E‒1640/2014 vom 25.
April 2014 S. 7;
D‒3019/2014 vom 27. August 2014 S. 9).
"
Cette argumentation de la
"consommation" du renvoi, rendant nécessaire un nouveau prononcé du
renvoi en cas de retour en Suisse, a été reprise dans plusieurs arrêts ultérieurs
du Tribunal administratif fédéral. Dans un arrêt du 24 avril 2018, le Tribunal
administratif fédéral a déclaré que le départ définitif au sens de l’art. 84
al. 4 LEI "consomme" le renvoi prononcé dans le cadre de la procédure
d’asile, de sorte que la personne reprise par la Suisse à la demande d’un autre
Etat européen sur la base du Règlement Dublin III
se trouve en Suisse
sans droit de séjour réglementé; il appartient alors à l’autorité cantonale
d’examiner les conditions de renvoi conformément à la LEI et, en cas d’obstacle
au renvoi, de déposer auprès du SEM une demande d’admission provisoire sur la
base de l’art. 83 al. 6 LEI (
TAF
E-1968/2018
consid. 6.3 et 6.4; cf. aussi E-5989/2018 du 5 novembre 2018
consid. 5.3 et D-239/2017 du 3 février 2017 consid. 8.1).
2)
Une jurisprudence distincte a
été
développée en 2018 par un juge du Tribunal administratif fédéral dans deux arrêts
rendus comme juge unique, puis confirmée par un arrêt rendu en collège par
d'autres juges.
Ainsi, dans un premier arrêt du 4 juin 2018, ce juge
a déclaré que, conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral, le départ
de Suisse d’un étranger sous le coup d’une décision de renvoi vers le pays
d’origine (dite décision de retour) ne permet pas d’admettre que cette décision
a été exécutée lorsque cet étranger a quitté la Suisse, mais non l’espace
européen Dublin/Schengen; cette décision demeure exécutoire tant que la Suisse
reste tenue de réadmettre cet étranger sur son territoire pour la mettre en
œuvre conformément aux accords d’association à Dublin/Schengen (TAF E-3039/2018
p. 5). Cette jurisprudence a été confirmée par le même juge dans un arrêt du
22 novembre 2018 qui portait sur un cas similaire au cas présent (constatation
de la fin de l'admission provisoire en raison du dépôt, au cours d'un séjour de
dix jours en France, d'une demande d'asile en ce pays (TAF E-6186/2018 consid.
2.2.4). Enfin, dans un arrêt tout récent rendu le 29 août 2019 en collège, le
Tribunal administratif fédéral a expressément repris ces considérations (TAF
E-4296/2018 consid. 2.2.4).
cc) Il ressort de ce qui précède que deux courants
jurisprudentiels se sont fondés sur l’ATF 140 II 74 pour analyser l’effet d’un
départ de la Suisse pour un pays tiers de l’espace Dublin sur la décision de
renvoi prononcée à l’issue de la procédure d’asile.
Le premier courant relève que le renvoi dans un Etat
spécifique ne peut être considéré comme exécuté que par la remise aux autorités
de ce pays. Le fait de quitter la Suisse pour un autre Etat de l’espace Dublin est
sans effet sur la décision de renvoi puisque la Suisse est tenue, selon les
accords d'association à Dublin, de réadmettre sur son territoire la
personne contre laquelle le renvoi a été prononcé pour exécuter sa décision de
renvoi. La décision de renvoi reste donc exécutoire malgré le départ du
territoire suisse. Cette thèse a pour conséquence qu’il appartient à l’autorité
ayant prononcé le renvoi, concrètement le SEM, d’examiner s’il y a des
obstacles au renvoi après la reprise de la personne concernée sur la base des
accords d’association à Dublin.
Le deuxième courant jurisprudentiel applique la
thèse de la "consommation" du renvoi non seulement dans l’hypothèse
où la personne se rend de sa propre initiative dans l’Etat où elle doit être
renvoyée mais aussi dans l’hypothèse où la personne part de Suisse pour un pays
tiers de l’espace Dublin. Le renvoi prononcé à l’issue de la procédure d’asile
est alors caduc. Elle a pour conséquence qu’il appartient à l’autorité
cantonale de statuer sur le séjour de la personne reprise conformément aux
accords d’association à Dublin.
c) En l’espèce, le SEM a prononcé le 22 juillet 2016
le renvoi du recourant
"de Suisse", sans préciser dans
le dispositif dans quel pays le recourant devait être renvoyé, tout en motivant
l’octroi de l’admission provisoire par l’inexigibilité du renvoi vers la Somalie
en raison des conditions de sécurité y régnant.
Le
recourant n’a pas quitté l’espace Dublin, mais il s’est rendu en France pour y
déposer une nouvelle demande d’asile avant d’être repris par la Suisse
conformément aux accords d’association à Dublin. Si l’on applique la
jurisprudence du Tribunal fédéral (et celle minoritaire du Tribunal
administratif fédéral), le renvoi prononcé le 22 juillet 2016 n'a pas encore
été exécuté et il appartient au SEM d’examiner s'il existe des obstacles à son
exécution. Si l’on applique en revanche la jurisprudence majoritaire du Tribunal
administratif fédéral, le renvoi prononcé le 22 juillet 2016 a été
"consommé" puisque le recourant a quitté la Suisse, de sorte qu'il
incombe au SPOP de statuer sur le séjour du recourant et, le cas échéant, de
prononcer un nouveau renvoi puis de proposer une admission provisoire.
La Cour de céans se rallie à l’interprétation du
Tribunal fédéral (voir également arrêt PE.2018.0515 de ce jour dans une cause
similaire). Considérer le renvoi prononcé le 22 juillet 2016 par le SEM comme
"consommé" par le fait d’avoir quitté la Suisse pour la Suède et d'y
avoir déposé une demande d'asile n’est pas convaincant. D’une part, cela dénature
le renvoi dans un pays spécifique en le transformant en une simple obligation
de quitter le territoire suisse. Certes, le dispositif de décision du 22
juillet 2016 ne mentionne pas la Syrie, mais il découle de la motivation de
cette décision que le renvoi de Suisse devait être compris comme un renvoi en
Syrie. D’autre part, la théorie de la "consommation" du renvoi par le
départ pour la Suède contrevient aux obligations de la Suisse dans le cadre des
accords d’association à Dublin, puisque cette reprise est fondée, en cas de
décision négative sur la demande d’asile, sur la responsabilité vis-à-vis des
autres Etats associés de veiller à l’exécution de la décision de retour au sens
de l'art. 6 par. 1 de la
Directive retour
et non
simplement d’accepter que la personne revienne sur son propre territoire. Il
s’y ajoute que selon l’art. 69 al. 2 LEI, le renvoi dans le pays du choix du
requérant n’est possible que si celui-ci a la possibilité de se rendre
légalement dans plusieurs Etats; or, l’on ne saurait prétendre que le recourant
avait la possibilité de se rendre légalement en Suède (ou dans les Etats qu’il
a traversés pour y aller) au sens de cette disposition. Quant à la référence
par le SEM et la jurisprudence majoritaire du Tribunal administratif fédéral à
la définition du départ définitif au sens de l’art. 84 al. 4 LEI, elle n’est
pas non plus probante. Cette disposition ne règle expressément que la fin de
l’admission provisoire. Même si l’admission provisoire est une mesure de
substitution à l'exécution des décisions de renvoi entrées en force, elle peut
être retirée sans que cela n’influe sur le renvoi; la validité du renvoi n’est
donc pas liée à celle de l’admission provisoire.
La Cour de céans est donc d’avis que la décision de
renvoi prononcée par le SEM le 22 juillet 2016, à nouveau d'actualité en raison
de l'extinction de l'admission provisoire, est encore valide. Il s'ensuit qu’il
n’appartient pas à l’autorité intimée de statuer sur la situation de police des
étrangers du recourant ni de prononcer son renvoi ou de proposer au SEM
l'admission provisoire en application de l'art. 83 al. 6 LEI.
3.
En principe, il découlerait de ce qui précède que le recours devrait
être rejeté et la décision du SPOP du 14 décembre 2018 devrait être confirmée.
Telle ne peut toutefois pas être l’issue de la présente cause. Le conflit
négatif de compétence entre le SEM et le SPOP ne peut avoir pour effet
qu’aucune de ces deux autorités n’entre en matière sur la demande du recourant
tendant en définitive à ce que l'admission provisoire - dont le bien-fondé
apparaît pour le moins vraisemblable - lui soit restituée. L’inaction du SEM et
du SPOP en raison d’une divergence sur la compétence viole manifestement le
droit du recourant à une décision au fond dans un délai raisonnable (art. 29
al. 1 Cst.).
Lorsqu’une autorité s’estime incompétente pour
traiter une demande de décision dont elle est saisie, elle est tenue de
transmettre l’affaire à celle qu’elle juge compétente, en en informant
l’intéressé; en cas de doute, les deux autorités procèdent à un échange de vues
(art. 8 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative
fédérale [PA; RS 172.021]). Cette règle s’applique non seulement lorsque
les autorités concernées sont toutes deux des autorités fédérales, mais
également si l’autorité compétente ou incompétente pour exécuter le droit
fédéral est cantonale (ATF 97 I 852 consid. 3; Moor/Poltier, Droit
administratif, vol. II, 3
e
éd. 2011, n° 2.2.5.1). Si le conflit
négatif de compétence perdure après l’éventuel échange formel de vues,
l’autorité cantonale saisie par la demande ne peut se limiter à constater son
incompétence, mais elle doit transmettre la cause à l’autorité compétente pour
régler ce type de différend entre autorités ou collectivités. En l’espèce, il
s’agit de l’action devant le Tribunal fédéral pour conflit de compétence (art.
120 al. 1 let. a de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF; RS
173.110]).
La décision du SPOP du 14 décembre 2018 doit dès
lors être annulée et la cause renvoyée à l’autorité intimée. Celle-ci doit
formellement entamer la procédure prévue en cas de divergence entre autorités
fédérale et cantonale sur la compétence: à savoir procéder à un échange formel de
vue - si elle considère que cet échange n'a pas déjà été opéré au cours de la
présente procédure ou de la cause parallèle PE.2019.0031 - et, en cas
d'échec, ouvrir action par l'autorité cantonale compétente (en principe le
Conseil d'Etat) devant le Tribunal fédéral. Si l’autorité compétente dans le
canton de Vaud pour ouvrir action devant le Tribunal fédéral renonce à déposer
une telle action, le SPOP devra entrer en matière sur la demande du recourant.
Dans tous les cas, l'autorité est invitée à faire diligence dans la mesure du
possible, compte tenu de la précarité de la situation de l'intéressé.
4.
Vu ce qui précède, le recours dirigé contre la décision du SPOP du 14
décembre 2018 doit être admis, la décision attaquée annulée et la cause
renvoyée à l'autorité intimée pour qu'elle procède dans le sens du considérant
3. Le recourant n'a toutefois pas droit à des dépens, son mandataire s'étant
limité à transmettre la lettre de son client à la CDAP. Au vu des
circonstances, il sera renoncé à prélever des frais judiciaires (art. 49 al. 1,
52 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis, la décision du SPOP du 14 décembre 2018 est
annulée et la cause est renvoyée à l'autorité intimée pour qu'elle procède dans
le sens du considérant 3.
II.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire, ni alloué de dépens.
Lausanne, le 7 octobre 2019
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.