vd_omni · AC.1998.0155 · 1999-11-18 · fr

BANQUE CANTONALE VAUDOISE c/ DIRE/Ormont-Dessus | Principe de l'égalité de traitement - malgré sa portée restreinte en matière de plans - non respecté en l'espèce. La différence de traitement entre la parcelle BCV (moins intéressante sur le plan écologique) par rapport à d'autres (plus intéressantes; pourtant dotées de périmètres constructibles) ne s'explique pas; le classement de ce fonds ne constitue pas une mesure de compensation adéquate de la suppression partielle du marais.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 18.11.1999 AC.1998.0155

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 18 novembre 1999
sur le recours interjeté par la
BANQUE
CANTONALE VAUDOISE
, à Lausanne, représentée par l'avocat Denis Sulliger,
rue du Simplon 13, case postale, 1800 Vevey 1,
contre
la décision rendue sur recours le 19 août 1998
par le
Département des institutions et des relations extérieures
,
relative au plan d'affectation cantonal (ci-après : PAC) 286 "Vers le
Clédard", Commune d'Ormont-Dessus.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de
la section: M. Etienne Poltier, président; M. Jean-Daniel Rickli et
M. Bernard Dufour, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Le 25 mars 1988, le
Conseil d'Etat a approuvé le plan d'extension partiel "Vers le
Clédard" (ci-après : PEP); sur ce plan se trouve reportée la piste de ski,
qui figurait déjà dans le plan des zones, lui-même entré en vigueur le 26 avril
1968.
Le PEP précité
comporte diverses zones de chalets (zone de chalets familiaux A et B; zone de
chalets C, avec commerce; zone de chalets, selon le règlement communal sur le
plan d'extension). Ce plan a fait l'objet d'un addendum au lieu-dit "En La
Moillez" approuvé par le Conseil d'Etat le 26 janvier 1990, soit un
secteur non directement touché par la présente cause.
Simultanément à sa
décision d'approbation du PEP précité, datée du 25 mars 1988, le Conseil
d'Etat a enjoint la Municipalité d'Ormont-Dessus à mettre tout en oeuvre afin
de garantir un espace suffisant pour une évolution normale des skieurs au-delà
des limites de la piste légalisée en 1966 en fixant l'implantation des
constructions et en interdisant les clôtures, les haies, notamment.
B.                    Le PEP "Vers le
Clédard" ne répertoriait pas les éléments naturels. Le bureau Econat a
établi en 1990 un inventaire des biotopes du canton de Vaud, lequel comporte,
pour la Commune d'Ormont-Dessus, un objet no 34 "Zones humides, Les
Etales, La Moille, Les Doux". De même, l'Office fédéral de
l'environnement, des forêts et du paysage (ci-après : OFEFP) a publié, en
novembre 1990, un inventaire des bas-marais d'importance nationale sur la base
de données collectées entre 1986 et 1989, suivi, en avril 1991, d'un rapport
technique sur la préparation, le travail de terrain, les concepts,
l'évaluation, en vue de la délimitation de ces bas-marais (cet ouvrage, cité
par le rapport Ecoconseil, évoqué plus loin, devait servir de base pour
l'inventaire définitif des bas-marais d'importance nationale); les études
précitées constataient l'existence, à proximité des parcelles 4756 et 2509,
d'un bas-marais (objet n° 1346) dont l'importance restait à définir.
C.                    Face à l'inaction de la
municipalité, le Conseil d'Etat a mis cette dernière en demeure d'exécuter
l'injonction qu'il lui avait adressée en 1988, lors de l'approbation du PEP
"Vers le Clédard"; celle-ci étant restée passive, le Département des
travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après : Département
TPAT) a engagé, le 4 novembre 1991, une procédure de plan d'affectation
cantonal dans le secteur "Vers le Clédard", cela en application de
l'art. 45 LATC.
Le Service de
l'aménagement du territoire (ci-après : SAT) a mandaté dans ce cadre le bureau
Plattner le 21 novembre 1991. Ce dernier avait pour mission d'étudier des
solutions permettant tout à la fois d'élargir la piste de ski existante et de
maintenir des droits à bâtir en faveur des propriétaires touchés par l'emprise
de la piste. Selon le SAT, les études relatives au bas-marais n'étaient alors
pas abouties et le mandataire précité n'a pas inclus cette problématique dans
son projet (ainsi, le premier projet Plattner ne prenait-il pas en compte les
milieux humides).
Dans un préavis du
Service des forêts, de la faune et de la nature du 1er octobre 1993, ce dernier
insiste, pour la première fois, sur les aspects forestiers, ainsi que sur des
considérations de protection des biotopes; le service précité et la
Conservation de la nature se sont attachés dès lors à définir des mesures de
protection des éléments naturels à l'intérieur du périmètre du PAC 286. Le
dossier comporte ainsi un plan intitulé
"Levé des éléments naturels
compris dans le périmètre du projet de PAC no 286 et ses abords immédiats"
,
comportant des lisières forestières arrêtées le 24 mai 1994; on note également
un plan de l'ingénieur-géomètre officiel Jacques Haymoz, du 8 août 1994,
définissant le périmètre de protection minimale des éléments naturels compris
dans le périmètre du projet de PAC no 286 et ses abords. Ce dernier document
comporte déjà une surface (dotée de la légende suivante :
"Marais selon
détermination du Service des forêts, de la faune et de la nature du 24 mai
1994"
) qui correspond à celle de la zone de protection des éléments
naturels retenue en définitive par le plan litigieux et grevant notamment la
parcelle 4756 de la recourante. La Conservation de la nature explique, dans une
prise de position du 17 août 1999, que le service précité, constatant :
"l'avancement des travaux d'étude et les
difficultés de ce dossier, [...] a proposé des périmètres minimums de
protection des marais et d'abandonner un certain nombre de surfaces proches de
constructions existantes. Il est utile de relever ici que cette démarche fait
suite au constat de l'importance des surfaces de marais situés sur la Commune
d'Ormont-Dessus. En compensation, la parcelle no 2509 contenant des bosquets
intéressants a été intégrée au périmètre protégé. C'est sur cette base que le
PAC a été élaboré pour être mis à l'enquête en 1996".
Le même document
mentionne encore que le projet en question a fait l'objet d'un examen parcelle
après parcelle dans une séance du 24 janvier 1995 :
"Il a alors été admis définitivement que
les parcelles situées à l'ouest de la piste (5007, 5008, 5009 et 5010)
pouvaient être laissées en zone constructible sans condition. Cette décision
tenait compte de l'existence des constructions sur les parcelles 5011 et 5012
et de leur accessibilité directe depuis la route. Lors de cet examen, plusieurs
parcelles constructibles sur la base de projets antérieurs ont été déclarées
vouées soit à la piste de ski soit à la protection des éléments naturels".
Le procès-verbal de
cette séance, versé par la suite au dossier, ne corrobore toutefois pas ce
dernier point.
D.                    Le département a
élaboré, le 8 juin 1995, le rapport exigé par l'art. 26 OAT, en vue de
l'adoption d'un plan d'affectation cantonal no 286 (ci-après : PAC 286) au
lieu-dit "Vers le Clédard". Ce document rappelle en premier lieu
l'historique du projet et partant le premier objectif poursuivi, lié à la
préservation de la piste de ski dans ce secteur, sis immédiatement en amont du
village des Diablerets. Pour le surplus, le périmètre du projet inclut en
partie des bas-marais figurant au projet d'inventaire fédéral publié par
l'OFEFP en 1990; il se borne cependant à reprendre les milieux naturels se
trouvant aux abords de la piste de ski. Le plan inclut ainsi des terrains sis
de part et d'autre de l'axe du télécabine d'Isenau. Il délimite une piste de
ski, quelque peu étendue par rapport à la planification antérieure, cela en
repoussant à l'écart les constructions possibles (le plan délimite à cet effet,
divers périmètres d'implantation). Le PAC comporte enfin une zone de protection
des éléments naturels; l'une d'entre elles, qui intéresse au premier chef la
recourante, prend place dans le secteur "La Moille - Au Sasset". Dans
cette zone, aucune construction, installation ou modification du sol, notamment
les drainages contraires à leur maintien, n'est autorisée. Sont réservées les
constructions prévues à l'art. 3 al. 2, soit essentiellement des voies d'accès
(art. 5 du règlement de ce plan; ci-après : RPAC).
Les parcelles 4756,
propriété de la Banque cantonale vaudoise (ci-après : la BCV), qui comprend
1557 m² et 2509 sont comprises dans le périmètre de cette zone de protection.
Le rapport 26 OAT, déjà cité, relève que cette dernière parcelle comprend un
milieu naturel qui n'est pas un marais; son intérêt serait néanmoins évident
pour la faune naturelle et devrait également constituer une compensation au
déclassement du marais (p. 4).
E.                    Les études relatives à
la classification de ce marais se sont au demeurant poursuivies durant cette
période. On notera en premier lieu que, dans une étude du 27 juin 1994,
Benoît Bressoud avait considéré que le bas-marais "En la Moille",
inventorié sous no 1346 et comportant quatre sous-objets, devait désormais, compte
tenu de sa taille, être qualifié de bas-marais d'importance nationale.
Cependant, dans une étude plus détaillée, conclue par un rapport de juin 1997,
le bureau Ecoconseil, à la Chaux-de-Fonds, a retenu plutôt que ce bas-marais
revêtait seulement un intérêt régional, cela en vertu des critères usuels,
reconnus par l'OFEFP.
Au demeurant, le
Conseil fédéral n'a, en l'état, pas retenu le bas-marais "En la
Moille" au nombre des objets revêtant une importance nationale (v.
l'annexe I à l'ordonnance sur la protection des bas-marais d'importance
nationale, ci-après : OBM) où l'objet no 1346 ne figure pas (la teneur de cette
annexe résulte d'une ordonnance du Conseil fédéral du 14 janvier 1998, en
vigueur depuis le 1er avril suivant, ROLF 1998, 922; on y trouve au contraire,
sur le territoire de la Commune d'Ormont-Dessus, les objets nos 1345 "Les
Nicolets", 1593 "Retaud" et 1618 "Les Moilles", à ne
pas confondre avec l'objet ici litigieux "En la Moille").
F.                     Le projet de PAC no 286
a été mis à l'enquête du 9 janvier au 9 février 1996; au cours de cette
dernière, la BCV a fait opposition au projet, en soulevant divers moyens,
notamment en mettant en doute l'intérêt public à protéger le bas-marais en
question. L'opposition ayant été levée, la BCV a saisi d'un recours le Département
de la justice, de la police et des affaires militaires (devenu par la suite
Département des institutions et des relations extérieures : DIRE). En cours de
procédure, la recourante a produit un rapport établi le 20 mars 1997 par le
bureau Econat, à Yverdon-les-Bains. L'auteur de ce dernier relève d'emblée
qu'il n'a pas été en mesure de procéder à un relevé de terrain dans des
conditions optimales, compte tenu de la période où il a été effectué, soit
immédiatement après la fonte des neiges. Il retient néanmoins la présence,
notamment sur la parcelle de la BCV, d'associations végétales caractéristiques
des bas-marais; cela étant, il admet que la démarche de classement du site
comme biotope protégé à titre de bas-marais d'importance régionale est logique
au moins pour la partie nord-ouest de la parcelle. Il n'en demeure pas moins
que, toujours selon le rapport, l'on peut se demander si le maintien d'un
biotope sensible et déjà partiellement dégradé, peut être garanti par la seule
collocation de la parcelle en zone inconstructible; cette seule démarche est
illusoire en regard de l'augmentation du trafic des skieurs et de l'occupation
générale des parcelles voisines par des constructions, des voies d'accès, des
canalisations.
Le DIRE a néanmoins
rejeté le recours le 18 août 1998, en se fondant pour l'essentiel sur la prise
de position de la Conservation de la nature, qui contestait les conclusions de
l'expertise privée déposée par la recourante (au motif notamment que les
relevés de terrains étaient clairement insuffisants pour l'évaluation de la
situation).
G.                    Par acte du 10 septembre
1998, déposé par l'intermédiaire de l'avocat Denis Sulliger, la BCV a recouru
contre cette décision, en concluant avec dépens principalement à ce que la
parcelle 4756 soit retranchée du périmètre du PAC 286, à l'exception de la
surface servant d'assiette à la servitude de passage pour le télésiège
Diablerets-Isenau no 234'635, subsidiairement à ce que ce bien-fonds soit
retranché dudit plan à l'exception de la surface placée sous lettre A dans le
relevé du 18 mars 1997 du bureau Econat, plus subsidiairement encore à ce que
l'approbation du plan précité soit subordonnée à un remaniement parcellaire.
Au cours de
l'instruction, la Conservation de la nature a conclu au rejet du recours, dans
sa détermination du 7 octobre 1998; pour sa part, la municipalité a déposé des
observations le 9 octobre suivant; elle propose l'admission du pourvoi.
Le juge instructeur a
par ailleurs ordonné l'apport au dossier des expertises établies par Benoît Bressoud
et le bureau Ecoconseil à la Chaux-de-Fonds, documents sur lesquels la
recourante a pu se déterminer le 18 mars 1999.
H.                    Le Tribunal
administratif a tenu audience le 22 juin 1999 aux Diablerets; il a procédé à
cette occasion à une inspection locale en présence des parties et de leurs
représentants. Il a également entendu Guy Berthoud et Yvan Matthey, soit les
experts mandatés respectivement par la BCV et la Conservation de la nature.
I.                      Après l'audience, le
juge instructeur a encore interpellé les parties sur divers points. Le SAT et
la Conservation de la nature se sont déterminés les 9 juillet et 17 août 1999,
alors que la recourante a déposé une ultime écriture le 4 octobre suivant.
La Conservation de la
nature a également produit quelques pièces supplémentaires, qui n'ont pas
soulevé de remarques de la part de la recourante.
Considérant en droit:
1.                     Il est constant que le
bas-marais no 1346 "En la Moille" ne constitue pas, en l'état, un
objet d'importance nationale (v. annexe I à l'OBM). En revanche, il doit être
qualifié de bas-marais d'importance régionale (même le rapport du bureau Econat
du 20 mars 1997 semble le retenir); tel est le cas notamment du sous-objet no
4, qui comprend le secteur ici en cause "La Moille - Au Sasset", ce
que la recourante paraît admettre désormais.
On remarquera
cependant que les parcelles 4756 et 2509 étaient colloquées, dans le PEP
"Vers le Clédard" en zone constructible (la parcelle 4756 en zone de
chalets selon règlement communal sur le plan d'extension; la parcelle 2509 en
zone de chalets familiaux A). Il s'agit dès lors, en l'occurrence, de vérifier
qu'il existe, en substance, un intérêt public suffisant au déclassement de ces
biens-fonds, plus précisément de la parcelle de la recourante en zone non
constructible, cela dans un but de protection du bas-marais, puis de contrôler
le respect du principe de proportionnalité. A titre préalable, la recourante
fait toutefois valoir l'objection du principe de la stabilité des plans et une
violation de l'art. 21 al. 2 LAT.
a) S'agissant de
l'exigence de stabilité des plans, le Tribunal fédéral a considéré que la
méconnaissance des faits, s'agissant des éléments naturels à protéger,
respectivement les modifications légales de la LPN (sévérité accrue des règles
des art. 18 ss LPN notamment) constituent des circonstances nouvelles
suffisantes pour justifier une modification de la planification existante. Tel
a été le cas d'une espèce dans laquelle il s'agissait d'examiner s'il y avait
lieu de déclasser une zone à bâtir pour protéger l'espace vital naturel du
martin-pêcheur (soit un biotope; v. à cet égard ATF 118 Ib 485, spéc. 490 et
495). Selon Maurer (in Commentaire de la loi fédérale sur la protection de la
nature et du paysage, édité par Keller/Zufferey/Fahrländer, Zurich 1997, no 27
ad art. 18b LPN), le principe de la sécurité des plans doit céder le pas devant
celui de la légalité lorsque les plans en vigueur ne sont pas conformes à
l'art. 18b LPN; à défaut, les communes ou les cantons qui ne se soucieraient
pas de cette disposition seraient dispensés d'exécuter cette tâche. Thierry
Tanquerel est pour sa part plus nuancé au vu des considérations développées
dans l'ATF 118 Ib précité; ce jugement indique en effet que, si la protection
de biotopes exige une modification des plans d'affectation, les conditions de
l'art. 21 al. 2 LAT doivent aussi être remplies (dans le même sens, voir ATF
116 Ib 203, spéc. cons. 4 p. 208ss). Cet auteur en déduit que le seul fait
qu'un plan ne soit pas conforme aux art. 18a ss LPN n'est peut-être pas
déterminant à lui seul pour trancher la question de savoir si ce plan doit ou
non être révisé (no 39 ad. art. 21 LAT, in Aemisegger et al., Commentaire de la
loi fédérale sur l'aménagement du territoire, Zürich 1999). Il ajoute que
l'exigence légale de protéger les biotopes devrait constituer un motif de
réexamen des plans d'affectation si ceux-ci ont été adoptés avant l'entrée en
vigueur des art. 18a ss LPN (Tanquerel, note 63).
aa) Avant d'examiner
la réponse à donner à cette question dans le cas d'espèce, on rappellera tout
d'abord que l'application de l'art. 21 al. 2 LAT suppose une démarche en deux
temps. Il s'agit d'abord d'examiner si les circonstances se sont sensiblement
modifiées, auquel cas les plans d'affectation doivent faire l'objet d'un nouvel
examen; dans l'affirmative, soit après être entrée en matière, l'autorité
compétente doit adapter le plan en vigueur pour autant que le besoin s'en fasse
sentir (Tanquerel, op. cit., no 28s. ad art. 21 LAT). Le principe de la
sécurité du droit, lequel se confond en cette matière pour l'essentiel avec
celui de la protection de la confiance, postule précisément que l'autorité, en
l'absence de circonstances sensiblement modifiées, n'entreprenne pas une
révision du plan (voir, dans le même sens, Manuel Bianchi, La révision du plan
d'affectation communal, thèse Lausanne 1990, p. 136). La notion de
"circonstances
sensiblement modifiées"
de l'art. 21 al. 2 LAT recouvre des situations
extrêmement diverses. Selon la jurisprudence, pour l'apprécier, il faut prendre
en considération le caractère plus ou moins récent ou plus ou moins détaillé du
plan; le degré de l'atteinte qui serait portée aux intérêts des propriétaires
touchés par la révision devrait également être pris en compte (sur ces divers
points, voir Tanquerel nos 31 à 34 ad art. 21 LAT et les références citées).
Les circonstances visées par cette disposition peuvent être d'ordre factuel
(modifications topographiques, mouvements démographiques, par exemple); quant
aux changements législatifs, ils rendent de même impérative une adaptation des
plans qui ne leur sont pas conformes (même auteur, nos 37 et 38).
A l'inverse, les
plans, adoptés par hypothèse après l'entrée en vigueur de la LAT, sont présumés
conformes à cette dernière; l'on ne peut guère - sauf à démontrer précisément
l'existence de circonstances de fait sensiblement modifiées - admettre qu'ils
ne respectent pas la LAT et qu'ils doivent être modifiés de ce chef (Tanquerel
no 35 à l'art. 21 LAT).
bb) Dans le cas
d'espèce, la recourante fait précisément valoir un argument de cet ordre. Elle
relève en effet que le PEP "Vers le Clédard" est entré en vigueur le
25 mars 1988 avec son approbation par le Conseil d'Etat, soit à une date
postérieure à l'adoption des art. 18a ss LPN (ces règles sont en effet entrées
en vigueur le 1er février 1988; c'est à plus forte raison le cas si l'on
retient la date de l'approbation de la modification apportée à ce plan, le 26
janvier 1990). Thierry Tanquerel, on vient de le voir, paraît considérer, dans
une telle configuration, que la non-conformité du PEP à la LPN ne suffirait pas
à justifier une révision de ce plan.
cc) On se souvient
également que le Conseil d'Etat avait assorti son approbation du PEP "Vers
le Clédard" de 1988 d'une injonction adressée à la municipalité, tendant
précisément au réexamen de la planification dans le secteur de la piste de ski.
Face à la carence municipale, c'est le Département, anciennement TPAT, qui a
engagé lui-même cette procédure.
On pourrait dès lors
être tenté de retenir que, dès l'instant où la révision du plan était prévue et
exigée dès 1988, dans le souci de protéger l'emprise de la piste de ski, le
réexamen - ainsi justifié - pouvait s'étendre à d'autres considérations, liées
à la protection des éléments naturels (on trouve un raisonnement semblable dans
la jurisprudence : dans le cadre d'une révision du plan, le propriétaire non
touché par celle-ci peut néanmoins demander à ce que la planification qui le
concerne soit réexaminée; voir à ce propos Alfred Kuttler, Festsetzung und
Änderung von Nutzungsplänen, in Festschrift Häfelin, Zürich 1989, p. 485ss,
spéc. p. 492 et références citées). Toutefois, il n'est pas évident, a
posteriori, que la solution retenue par le Conseil d'Etat en 1988 soit conforme
au postulat de la stabilité des plans. Il s'agit en effet d'une approbation
donnée sous réserve de réexamen, qui apparemment implique en quelque sorte le
caractère précaire de la planification sur l'emprise de la piste de ski et ses
abords; or, cette réserve - notifiée exclusivement à l'autorité locale - est
restée inconnue des tiers intéressés, propriétaires ou acquéreurs de terrains.
On ne saurait dès lors
considérer sans autre que l'injonction du Conseil d'Etat était suffisante, à
elle seule, pour justifier un réexamen du plan, au sens de l'art. 21 al. 2 LAT.
dd) Les parties
disputent par ailleurs du point de savoir si l'on se trouve, avec le PEP
"Vers le Clédard", en présence d'une planification récente ou non.
Celle-ci a été approuvée par le Conseil d'Etat en 1988, alors qu'une
modification a encore reçu l'aval de l'exécutif cantonal le 26 janvier 1990.
Quant au PAC 286, il a été approuvé par l'ancien département TPAT le 14 octobre
1996.
Il paraît aller de soi
que sont déterminantes les dates d'adoption des plans concernés; le SAT fait
ainsi valoir en vain que le PEP "Vers le Clédard" a été élaboré plus
de dix ans auparavant (même s'il faut bien convenir que la procédure d'adoption
des plans couvre une durée non négligeable). Il reste que, si l'on tient compte
de la dernière adaptation partielle du plan d'extension précité, il n'y a guère
que six ans qui séparent l'entrée en force des deux planifications ici en jeu.
C'est dire que la jurisprudence du Tribunal fédéral exigeant, pour un plan
vieux de cinq ans, que des circonstances importantes justifient la révision,
constitue un élément d'appréciation du cas d'espèce (ZBl 1978, 358, cité par
Bianchi, op. cit., p. 140; voir également Tanquerel, no 33 ad art. 21 LAT et
les diverses références).
ee) Il est par
ailleurs douteux que l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur les forêts du 4
octobre 1991 justifie la révision du plan d'extension partiel précité; cette
législation prévoit, il est vrai, à son art. 10 al. 2, que l'édiction et la
révision des plans d'affectation doivent être précédées d'une constatation de
la nature forestière du sol là où les zones à bâtir confinent ou confineront à
la forêt; il s'agit-là sans doute essentiellement d'une exigence de procédure
et non d'une nouvelle règle de fond rendant illégal le plan en vigueur.
ff) Cependant, pour en
revenir à la problématique de la protection des éléments naturels, il apparaît
que la situation de fait, au moment où le Conseil d'Etat a statué (soit la
dernière fois le 26 janvier 1990) était insuffisamment connue.
Des recherches ont été
effectuées dès 1988, il est vrai, sur mandat de la Confédération, cela en vue
de délimiter les bas-marais d'importance nationale. Cependant, les résultats de
celles-ci n'ont pas été portés à la connaissance des autorités cantonales avant
la publication de l'inventaire fédéral, à fin 1990, soit postérieurement à la
décision du Conseil d'Etat précitée. Le mandat confié par les autorités
cantonales au bureau Econat a débouché lui aussi sur un rapport déposé en 1990,
soit après cette date-clé. Force est de conclure que ces données de fait,
nouvelles, ont constitué des éléments importants, suffisants pour engager une
procédure de révision du plan, dans la mesure où elles ont fait apparaître que
ce dernier ne respectait pas les art. 18 ss LPN. On ne saurait s'arrêter ici
aux remarques de la recourante selon lesquelles personne n'ignorait l'existence
de marais dans le secteur concerné; cela est sans doute exact, mais le
caractère d'intérêt régional - on a même pu penser d'intérêt national, pendant
un certain temps - n'était à l'évidence pas connu en janvier 1990 (on relève
d'ailleurs ici que le postulat de la sécurité des plans devrait s'effacer, si
l'on était en présence d'un bas-marais d'importance nationale : voir à cet
égard l'art. 24 sexies al. 5 Cst. et la disposition transitoire y relative,
adoptée suite à l'initiative dite de Rothenturn; voir aussi l'art. 25b LPN;
pour un raisonnement similiaire à celui du présent arrêt, v. encore ATF du 11
octobre 1999 LSPN c/ TA VD, 1A.191/1998, qui avait trait à un bâtiment
d'intérêt historique dont la Confédération avait négligé l'entretien : le
jugement retient que ce défaut d'entretien n'était pas critiquable aussi
longtemps que le recensement architectural du canton de Vaud n'avait pas établi
la valeur de cet immeuble).
Quoiqu'il en soit,
force est de constater en l'occurrence que l'on se trouvait en présence,
s'agissant des biotopes à protéger, de circonstances nouvelles importantes,
justifiant la révision du plan.
b) Les bas-marais sont
des biotopes d'un type particulier. Ils sont cependant visés au premier chef
par l'art. 18 LPN, qui précise le principe général de protection. Quant à
l'art. 18b al. 1 LPN, il prescrit aux cantons de veiller à la protection et à
l'entretien des biotopes d'importance régionale et locale. On trouve au surplus
des dispositions complémentaires aux art. 13 ss OPN. L'art. 14 al. 2 de cette
ordonnance prévoit notamment que la protection des biotopes est assurée par des
mesures d'aménagement permettant d'atteindre l'objectif visé par la protection,
de réparer les dégâts existants et d'éviter les dégâts futurs (v. lit. c) et
par la délimitation de zones tampons (lit. d; l'alinéa 3 précise encore
l'appréciation des faits à laquelle doit procéder l'autorité pour la
désignation des biotopes). Par ailleurs, le texte de l'OBM, qui ne s'applique
qu'aux bas-marais d'importance nationale, ne constitue ici qu'une source
d'inspiration pour l'autorité cantonale chargée d'adopter des mesures de
protection des bas-marais d'importance régionale ou locale. On peut mentionner
ici l'art. 4 de ce texte qui précise que, dans les zones marécageuses
détériorées, la régénération sera encouragée dans la mesure où elle est
judicieuse (v. également art. 5 OBM); cette règle doit assez logiquement guider
aussi l'autorité cantonale qui entend protéger un bas-marais d'importance
régionale.
c) Selon Maurer (op.
cit., no 25ss), l'art. 18b LPN permet assurément de procéder à un déclassement
d'une zone à bâtir existante dans une zone de non-bâtir, cela dans un but de
protection du biotope concerné. Il relève toutefois que cela n'est possible que
pour autant que des intérêts privés ou publics prépondérants ne s'y opposent
pas; de tels intérêts auront d'autant plus de poids que l'intérêt à la
protection du biotope concerné est plus faible (il renvoie par exemple à l'ATF
118 Ib 485, déjà cité; v. également ATF 116 Ib 209 et 121 II 8).
Plus généralement, les
plans destinés à la protection de milieux naturels sont susceptibles de
comporter des restrictions à la garantie de la propriété, qui doivent reposer
sur une base légale suffisante, répondre en outre à un intérêt public et être
enfin conformes au principe de la proportionnalité. La première exigence est
précisément remplie, s'agissant de bas-marais d'importance régionale, avec
l'art. 18b LPN. En outre, vu la qualification même de ces milieux naturels
comme bas-marais d'importance régionale, admise par la recourante, l'exigence
de l'intérêt public est également remplie. Reste en revanche litigieuse la
question, en l'espèce, du respect du principe de la proportionnalité par les
mesures retenues.
A cet égard, la
Conservation de la nature, ainsi que le rapport Ecoconseil paraissent qualifier
les mesures prises comme permettant d'assurer la protection minimale des
biotopes ici litigieux. Cette position est pratiquement rejointe par la
recourante elle-même, laquelle se borne à mettre en doute leur caractère
suffisant pour atteindre le but de protection poursuivi; pour elle, les mesures
prises seraient si minimalistes qu'elles ne permettent plus le maintien du
bas-marais en question; à ses yeux, il conviendrait donc plutôt de renoncer à
toute mesure.
Le tribunal, notamment
sur la base de la vision locale, qui a permis de constater le bon état de
conservation des milieux naturels concernés, ne peut se rallier à cette vision
pessimiste; il lui apparaît possible, sur la base des mesures prises, en
principe en tout cas, d'assurer le maintien d'un milieu humide intéressant.
Le tribunal constate
toutefois que le plan ne comporte aucune zone-tampon, notamment entre les
périmètres d'implantation sis sur les parcelles 5010, 5008 et 5007, et la zone
de protection. A cet égard, la Conservation de la nature avait affirmé, lors de
l'audience, qu'elle pourrait imposer au constructeur des mesures particulières
pour éviter des conséquences sur la zone humide voisine, mais elle a finalement
renoncé à cette argumentation dans sa prise de position du 17 août 1999. Elle
se borne à indiquer désormais que les périmètres d'implantation ont été prévus
de manière à éviter toute atteinte au marais, en respectant notamment une
distance suffisante pour éviter un effet hydrique sur ce dernier. Cette
affirmation paraît sujette à caution, mais ce point peut ici rester indécis au
vu des considérations qui suivent. Par ailleurs, il a été question au cours de
l'instruction de la construction, sur la base de l'art. 5 RPAC, d'un chemin
d'accès traversant la zone de protection (voir le renvoi de cette disposition à
l'art. 3 al. 2 RPAC); dans ce cas, la Conservation de la nature paraît en effet
en mesure d'imposer des conditions strictes, en vue de la protection de la zone
humide. Il apparaît néanmoins qu'il s'agit là d'une situation délicate,
potentiellement négative pour le marais.
2.                     La recourante soulève
encore deux moyens, qui n'ont pas été abordés par la décision attaquée. A
première vue, il ne s'agit pas de griefs mettant en jeu l'opportunité du plan,
de sorte que le vice - patent - de la décision du 19 août 1998 ne constitue pas
déjà un motif d'annulation de celle-ci.
a) Le pourvoi évoque
en effet le principe de l'égalité de traitement et fait valoir que le plan
querellé aurait dû être subordonné à l'exécution d'un remaniement parcellaire.
aa) On sait, il est
vrai, que le principe de l'égalité de traitement n'a qu'une portée réduite en
droit de l'aménagement du territoire (voir à cet égard Ruch et Moor, in
Aemisegger et al. , op. cit., no 26ss de l'introduction et 42ss ad art. 14 LAT
et références citées). Il s'agit donc de vérifier essentiellement que la planification
arrêtée est exempte d'arbitraire, respectivement repose sur des intérêts
publics pertinents.
bb) En l'occurrence,
force est de relever que la solution retenue par le plan querellé implique la
disparition, avec les périmètres d'implantation, de milieux humides très
intéressants (soit celle de surfaces comportant une végétation cotée 003 par le
rapport Ecoconseil, Valeriano-Filipenduletum ulmariae). Le plan prévoit par
ailleurs l'inclusion dans la zone de protection de surfaces dont certaines sont
caractéristiques des bas-marais, alors que d'autres ne le sont pas
(répertoriées dans le rapport Ecoconseil sous la rubrique 023 notamment,
Cynosurion, soit du pâturage engraissé). La Conservation de la nature fait
valoir que, lors de l'inspection locale, il aurait été constaté que les données
du rapport Ecoconseil seraient désormais dépassées, les surfaces de pâturage
engraissé ayant depuis lors été gagnées par des espèces caractéristiques de
bas-marais; il paraît difficile de suivre cette argumentation, sans procéder à
un relevé précis de terrain. On note aussi qu'il a toujours été admis que le
bas de la parcelle 2509, comprise dans la zone de protection, ne comportait pas
à proprement parler une zone humide, mais constituait néanmoins un milieu
naturel intéressant, susceptible de constituer une compensation adéquate à
l'abandon de surfaces de bas-marais (rapport 26 OAT, p. 4). Des considérations
similaires peuvent aussi être faites s'agissant de la parcelle 4756 de la
recourante, voisine du bien-fonds précité.
Par ailleurs, la
recourante fait valoir à cet égard qu'elle a subi seule - on pourrait ajouter
aux côtés du propriétaire de la parcelle 2509 - le poids de la mesure de
protection, puisque, contrairement à d'autres propriétaires, aucun périmètre
d'implantation n'a été défini sur son bien-fonds. La Conservation de la nature
explique sa démarche en faisant valoir que l'abandon de surfaces de bas-marais
se justifie en raison de la proximité de constructions existantes, sur les
parcelles 5011 et 5012, les périmètres d'implantation retenus étant en outre
proches d'accès déjà réalisés. Elle signale encore que la recourante n'est pas
la seule à devoir faire des sacrifices; certains propriétaires, qui
bénéficiaient à l'origine de périmètres d'implantation, ont perdu cet avantage
dans la procédure conduite par le Service des forêts, de la faune et de la
nature entre 1993 et 1995. L'autorité précitée n'établit toutefois pas ce
point; l'on ne voit d'ailleurs guère en quoi cela pourrait satisfaire la BCV
(dans l'hypothèse par exemple où le propriétaire de la parcelle 2509 subirait
lui aussi un préjudice), celle-ci faisant valoir – à juste titre – qu'elle
subit un sacrifice particulier, par rapport aux parcelles en tout cas qui
bénéficient de périmètres constructibles.
cc) Confronté à ces
différents éléments, le tribunal ne peut pas confirmer les solutions retenues
dans ce secteur par le PAC 286.
aaa) Le plan fixe des
périmètres d'implantation sur les parcelle 5007 à 5010, lesquels correspondent
à des surfaces qui font partie des éléments les plus intéressants. du marais
(végétation cotée 003, comme on l'a vu ci-dessus, voire 006 epilobio palustris,
juncetum, inclus carici pulicaris, etc.). Or, la délimitation de telles plages
constructibles équivaut à autoriser, sur le principe, une atteinte à ces
biotopes dignes de protection; cette mesure doit donc s'accompagner, à teneur
de l'art. 14 al. 5 OPN de compensations adéquates. Pourtant, indépendamment des
surfaces touchées, force est de constater que l'attribution de la partie aval
de la parcelle 2509, qui n'a rien d'un bas-marais à la zone protégée ne
remplace par sur le plan qualitatif, loin s'en faut, la suppression des
surfaces humides sises actuellement sur les parcelle 5007 à 5010.
bbb) La solution
retenue pourrait sans doute se justifier si la parcelle 4756 comportait, en
l'état actuel, des surfaces intégralement en nature de bas-marais,
contrairement aux biens-fonds colloqués pour partie en zone à bâtir; en effet,
il n'y a pas nécessairement de motif de faire supporter à d'autres
propriétaires les conséquences de l'existence d'un bas-marais sur une parcelle
donnée lorsque des mesures de protection de ce dernier sont arrêtées.
Toutefois, le cas présent donne l'impression inverse; en d'autres termes, les
autorités compétentes ont renoncé à la protection de surfaces en nature de
bas-marais (parcelles 5007, 5008 et 5010) en reportant la compensation sur
d'autres bien-fonds (parcelles 4756 et 2509), ne présentant à tout le moins pas
intégralement de telles caractéristiques.
La remarque qui
précède vaut, on l'a vu, sans réserve pour la parcelle 2509; elle doit en
revanche être nuancée s'agissant du bien-fonds de la recourante. Ce dernier a
toujours été inclus dans le périmètre du bas-marais, soit déjà dans le levé des
éléments naturels du 24 mai 1994, déjà cité; l'étude Ecoconseil confirme cette
constatation, tout en mettant en évidence que les végétations présentes y sont
moins intéressantes (cotées 007 f caricetum davallianae, variante à molinia
caerulea), voire même non caractéristiques des bas-marais (voir l'îlot coté
023). Ce dernier aspect n'aurait nullement fait obstacle à la protection de ces
surfaces, si elles étaient incluses dans le corps du bas-marais, ce qui était
le cas initialement (voir levé de 1994); en l'occurrence, la zone protégée ne
s'étend désormais plus aux parcelles 4955, 4823 et 4685, de sorte que la
parcelle 4756 se trouve en définitive en marge de la zone de bas-marais.
On ne s'explique dès
lors pas que les auteurs du plan aient choisi le parti de la rigueur s'agissant
de ce bien-fonds, alors qu'ils ont fait preuve d'une grande souplesse pour des
milieux humides plus intéressants, ceux-ci jouxtant il est vrai une voie
d'accès. Au demeurant, ce dernier argument n'apparaît nullement pertinent dans
la mesure où une voie d'accès a précisément été autorisée en limite amont de la
parcelle 4756.
dd) Les remarques qui
précèdent conduisent ainsi à l'admission partielle du recours.
Il n'appartient en
revanche pas au tribunal de délimiter lui-même un périmètre constructible sur
le bien-fonds de la recourante, tout en compensant cas échéant cette mesure par
une réduction des droits à bâtir accordés ailleurs; les conclusions principales
de la recourante, en réforme, doivent ainsi être rejetées. Il convient bien plutôt
d'annuler la décision attaquée en tant qu'elle confirme le plan dans le secteur
ici en cause; le Département des infrastructures devra dès lors examiner à
nouveau le périmètre délimité en amont par les dessertes sises en limite des
parcelles 2509 et 5007 et en aval par la parcelle 5013. Dans ce cadre, il
vérifiera si le périmètre du PAC - dès lors qu'il a également pour vocation la
protection du bas-marais - ne doit pas être étendu quelque peu (au sud-est du
secteur précité, par exemple); il s'interrogera également sur l'opportunité
d'une solution couplée avec une redistribution foncière, dans la mesure
nécessaire pour assurer une répartition plus équilibrée des droits à bâtir.
b) La recourante fait
enfin valoir le principe de coordination. En substance, elle rappelle en effet
que la parcelle dont elle est propriétaire n'est que l'un des éléments du
bas-marais "En la Moille"; l'ensemble de cet objet devrait dès lors,
à ses yeux, être traité de manière coordonnée dans un même périmètre de protection.
Or tel n'est pas le cas avec le PAC 286; ce dernier apparaît uniquement comme
un couloir qui divise en quelque sorte en deux le périmètre du PEP "Vers
le Clédard".
Cette critique n'est
pas sans fondement; au demeurant, le PAC 286 ne délimite pas même expressément
un périmètre de bas-marais d'importance régionale ou des zones-tampons (pour
reprendre ici les suggestions de l'art. 5 OBM; la réglementation de l'art. 5
RPAC est d'ailleurs assez sommaire, on l'a vu).
Vu l'issue du recours,
il n'y pas lieu de s'attarder à cette question, sinon pour relever que le plan
a été élaboré en premier lieu dans l'objectif de préserver la piste de ski,
alors que le but de protection du marais - qui n'est venu en quelque sorte
qu'en surimpression - n'a pas véritablement été mis en oeuvre de manière
globale, puisque les sous-objets, parties du bas-marais d'importance régionale,
touchés par le plan ne sont pas compris intégralement dans son périmètre.
3.                     Vu l'issue du recours,
le présent arrêt sera rendu sans frais; la recourante, qui a procédé avec le
concours d'un mandataire professionnel, a droit à des dépens, à charge du
Département des infrastructures, Service de l'aménagement du territoire (art.
55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis partiellement.
II.                     La décision du
19 août 1998 du Département des institution et des relations extérieures, de
même que celle du Département des travaux publics, de l'aménagement et des
transports du 14 octobre 1996 sont annulées; le dossier est renvoyé au
Département des infrastructures, à charge pour lui de réexaminer le périmètre
défini au considérant 2a/dd et de statuer à nouveau.
III.                     Il n'est pas
perçu d'émolument.
IV.                    L'Etat de Vaud,
le Département des infrastructures, doit à la Banque Cantonale Vaudoise un
montant de 3'000 (trois mille) francs à titre de dépens.
vz/pe/Lausanne, le 18 novembre 1999
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)