vd_omni · GE.2018.0227 · 2019-08-22 · fr

A.________, B.________ /Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) | Recours formé par une société exploitant un home non médicalisé (HNM) ainsi que la directrice de ce home contre la décision sur réclamation du SASH (désormais: DGCS) confirmant la mise en œuvre d'un audit de conformité de gestion de l'entité exploitant l'établissement concerné. Irrégularité de la notification de la décision: aucune conséquence en l'espèce dès lors qu'elle a atteint son but malgré cette irrégularité (consid. 2b). Qualité pour recourir de la société admise, compte tenu des circonstances, nonobstant le fait qu'elle n'a pas participé à la procédure devant l'autorité précédente (consid. 2c). Sur le fond, l'audit litigieux repose sur une base légale suffisante; le principe et la nature de cette mesure de contrôle sont directement prévus par la loi, seules ses modalités étant précisées dans les règlements - qui ne contiennent ainsi que des normes d'exécution (consid. 6b/ee); même à admettre, par hypothèse, que la possibilité de procéder à un contrôle au sein des établissements (prévue par une norme réglementaire) doive être considérée comme une règle de droit primaire, les conditions d'une délégation de compétence seraient réunies (consid. 6b/ff). La mise en œuvre d'un tel audit ne viole en outre pas le principe de la proportionnalité (consid. 6c/cc). Rejet du recours et confirmation de la décision attaquée.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 22.08.2019 GE.2018.0227

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 22 août 2019
Composition
M. Guillaume Vianin, président; M. Roland Rapin et M. Guy Dutoit, assesseurs; M. Vincent Bichsel, greffier.
Recourantes
1.
A.________,
à ********,
2.
B.________ Sàrl,
à ********,
toutes deux
représentées par Me Corinne
MONNARD SECHAUD, avocate à Lausanne,
Autorité intimée
Direction générale de la cohésion
sociale,
Unité juridique,
à Lausanne
Objet
Santé publique
Recours A.________ et B.________ Sàrl c/ décision sur
réclamation du Service des assurances sociales et de l'hébergement du 20
septembre 2018 (audit de conformité de gestion de l'entité exploitant l'Etablissement
F.________)
Vu les faits suivants:
A.
La société B.________ Sàrl, inscrite au registre du commerce le 9
décembre 2010, a pour but "
l'hébergement de personnes de tout âge
".
A.________ en est l'associée-gérante, avec signature individuelle.
L'Etablissement F.________ est un home non
médicalisé (HNM) situé à ********, exploité par la société B.________ Sàrl et
dirigé par A.________. Selon les indications figurant sur son site Internet (********),
cet établissement est une "
pension
" active dans le secteur
"
psychiatrique
" et qui comprend douze lits; il est membre de
la Fédération patronale des EMS vaudois (FEDEREMS), laquelle a notamment pour
but de "
promouvoir une unité de politique et d’action entre EMS vaudois
de statuts juridiques différents, dans le respect de leurs particularités
"
(cf. art. 2 al. 1 de ses Statuts).
Le Foyer C.________
est un établissement
psychosocial médicalisé (EPSM) situé à ******** qui est également exploité par
la société B.________ Sàrl, dirigé par A.________ et membre de la FEDEREMS.
B.
a) L'Etablissement F.________ a fait l'objet le 4 octobre 2017 d'une
inspection par la Coordination interservices des visites en établissements
sanitaires et sociaux (CIVESS), laquelle a conclu dans son rapport du 17
octobre 2017 à sa "
non-conformité
[…]
au
standard
cantonal basé sur la sécurité et la dignité
". Par courrier du 12
octobre 2017, la CIVESS a dès lors invité A.________ (en tant que directrice de
cet établissement) à organiser une évaluation gériatrique externe d'une part, à
compléter sa dotation et à se mettre en conformité d'autre part, ainsi qu'à lui
transmettre différentes pièces en lien avec ces démarches dans un délai au 31
octobre respectivement 30 novembre 2017.
Après que, par courrier du 27 octobre 2017, A.________
a communiqué les pièces requises à la CIVESS, cette dernière a procédé à une
inspection de l'Etablissement F.________ le 9 novembre 2017, concluant une
nouvelle fois à la non-conformité au standard en cause. Par courrier du 18
novembre 2017, A.________ a relevé que cette nouvelle inspection, en dépit de
l'engagement de la CIVESS de ne revenir qu'à la fin du mois de novembre voire
au début du mois de décembre, "
n'avait aucune chance de se révéler
conforme
", compte tenu notamment des "
difficultés relatives à
l'engagement de personnes présentant le profil
" recherché.
b) Par courrier du 11 décembre 2017, le chef du
Département de la santé et de l'action sociale (DSAS), se référant aux
conclusions de la dernière inspection de la CIVESS, a informé A.________ qu'il
avait décidé l'ouverture d'une enquête administrative, confiée au Service des
assurances sociales et de l'hébergement (SASH, dont les compétences ont été
reprises dès le 1
er
janvier 2019 par la Direction générale de la
cohésion sociale [DGCS]).
Il résulte d'un procès-verbal intitulé "
Restitution
enquête administrative du 18.05.18
" établi à la suite d'une séance
réunissant notamment A.________, son fils E.________, I.________, Secrétaire
général de la FEDEREMS, et le Chef de service du SASH qu'ont alors été
discutées les conclusions de cette enquête ainsi que les conséquences
administratives qui en découlaient. A également été évoquée à cette occasion la
situation du Foyer C.________.
c) Dans l'intervalle, une nouvelle inspection de
l'Etablissement F.________ a été effectuée par la CIVESS le 26 avril 2018,
concluant à la conformité de l'établissement concerné au standard cantonal évoqué.
C.
a) Par courrier recommandé du 9 mai 2018, le SASH a informé A.________
qu'il avait décidé de procéder les 27 et 29 juin 2018 à un audit de conformité
de la gestion de l'Etablissement F.________, en référence aux art. 32a ss de la
loi vaudoise du 5 décembre 1978 sur la planification et le financement des
établissements sanitaires d'intérêt public (LPFES; BLV 810.01). Il était
précisé que ce contrôle porterait "
principalement sur la régularité de
la comptabilité et de la formule de reporting, l'utilisation conforme de la
subvention aux buts prévus (yc légalité de la gestion financière) et tous les
aspects de gouvernance en lien avec le respect des bases légales qui régiss
[ai]
ent
l'exploitation des établissements sanitaires vaudois
"; était évoquée
la possibilité d'une séance préliminaire avant le début de la mission avec les
deux auditeurs retenus "
afin de présenter les modalités du déroulement
des contrôles, de convenir d'un planning d'entretien avec les responsables
concernés et de préciser les documents et compléments d'information utiles
[…]
à l'accomplissement de la mission
".
Par courrier adressé au SASH le 14 juin 2018 en
référence à l'audit annoncé, la FEDEREMS a indiqué ce qui suit:
"Tenant compte que les homes
non médicalisés ne tombent pas dans le champ d'application de la LPFES, y
compris de ses art. 32a ss LPFES, nous relevons que la décision de conduire un
audit de conformité de gestion
[…]
auprès de l'établissement susmentionné est manifestement erronée.
Pour cette raison, nous sommes
d'avis que votre service n'est pas habilité à effectuer l'audit projeté."
Par courrier adressé le 21 juin 2018 à A.________,
le SASH a indiqué que, "
nonobstant la référence à la LPFES
",
sa décision d'effectuer un tel audit était fondée, en référence aux art. 7 de
la loi vaudoise du 24 janvier 2006 d'aide aux personnes recourant à l'action
médico-sociale (LAPRAMS; BLV 850.11) et 3 du règlement d'application de cette
loi, du 28 juin 2006 (RLAPRAMS; BLV 850.11.1). Il a par ailleurs confirmé les
dates retenues pour cet audit.
Le 25 juin 2018, la FEDEREMS a indiqué que
l'Etablissement F.________ "
entend
[ait]
bien respecter ces
dispositions et s'accordera
[it]
dans les meilleures conditions à
répondre à cette obligation
", et prié le SASH de coordonner la date
définitive de l'audit en cause avec la direction de l'établissement.
b) Par courrier électronique du 5 juillet 2018, le
SASH a proposé à A.________ de procéder à l'audit concerné les 8 et 10 août
2018, avec une séance préparatoire le 2 août 2018.
A.________ s'est rendue à cette séance préparatoire,
laquelle s'est déroulée en présence notamment d'I.________ et des deux
auditeurs du SASH appelés à procéder à l'audit prévu. Par courrier électronique
adressé à l'intéressée le même jour, l'un des auditeurs concerné a indiqué ce
qui suit:
"Je fais suite à notre séance
de cet après-midi, qui a porté sur la présentation des objectifs et modalités
du déroulement de la mission d'audit initialement prévue pour le
[s]
8 et 10 août 2018.
Selon votre demande de report des
dates afin d'assurer la présence des personnes concernées, nous vous
communiquons ci-après nos disponibilités pour faciliter la coordination de nos
agendas:
●     le
[s]
20, 22, 23, 24, 27 et 30 août 2018
●     le
[s]
4, 5 et 6 septembre 2018
Merci de nous confirmer
deux de
ces dates
après consultation de vos collaborateurs concernés.
Dans l'attente de votre réponse,
d'ici
le 8.08.2018
, nous restons à disposition pour toute information
utile."
Par courrier adressé à A.________ le 10 août 2018,
le SASH a relevé en particulier ce qui suit:
"Contrairement à ce qui a été
convenu lors de la séance
[du 2 août 2018]
,
vous nous avez adressé un courriel, le 8 août 2018, par lequel vous indiquez «
Après consultation, nous avons choisi de répondre par courrier directement au
chef de service à l'origine du mandat d'audit. » Nonobstant le contenu dudit
courrier, nous sommes au regret de constater que les engagements pris lors de
la dernière séance n'ont de nouveau pas été respectés de votre part, par votre
refus de confirmer, dans le délai imparti, deux des dates proposées
[…]
dans le courriel du 2 août 2018.
[…]
Détermination
[…]
nous vous informons que le
[SASH]
a décidé d'effectuer cet audit de conformité de la gestion auprès de votre
entité qui exploite l'établissement « F.________ HNM » le 30 août et le 5
septembre 2018.
[…]
"
c) Par courrier recommandé du 24 août 2018, A.________,
agissant par l'intermédiaire de son conseil, a fait valoir que le fondement
légal de l'audit prévu était "
contestable
" et invité le SASH à
en reporter la date de mise en œuvre afin de disposer du temps nécessaire pour
se déterminer, respectivement, si un tel report était refusé, à lui adresser
une décision formelle sujette à recours.
Par décision du 28 août 2018 (adressée à A.________
par courrier recommandé et par courrier électronique), le SASH a en substance confirmé
que l'audit en cause aurait lieu les 30 août et 5 septembre 2018, priant
l'intéressée de lui faire part de ses éventuelles déterminations par courrier
électronique "
d'ici au mercredi 29 août 2018, 16h00
". Il lui a
par ailleurs rappelé que tout refus de se soumettre à cet audit pourrait
constituer une violation de la loi et être passible de sanctions
administratives, et indiqué que "
l'effet suspensif
[était]
retiré
".
d) Agissant toujours par l'intermédiaire de son
conseil, A.________ a déposé une réclamation contre cette décision par acte du
29 août 2018 (adressé à l'autorité par courrier recommandé et par courrier
électronique - à 16h00 précisément), concluant préalablement que l'effet
suspensif était "
constaté
", principalement que l'audit
concerné était annulé, et subsidiairement que cet audit était reporté à une
date ultérieure convenue d'entente entre les parties et que les modalités de sa
mise en œuvre étaient "
restreintes en ce sens que l'Etablissement F.________
[était]
tenu de fournir toutes les informations seules relatives à
l'élaboration de son budget et à la justification des prix par journée
".
Elle a en substance fait valoir que les dispositions sur lesquelles se fondait
le SASH ne présentaient pas une densité normative suffisante pour justifier un
audit sur place de deux jours durant lesquels l'entité auditée devait mettre à
disposition des documents non déterminés, respectivement que ce service faisait
preuve d'abus de pouvoir à son encontre. Elle soutenait en outre que les
principes de la légalité et de la proportionnalité avaient été violés, de même
que son droit d'être entendue. Elle se réservait enfin "
le droit de
compléter ses déterminations et ses conclusions dans le délai de réclamation
".
e) Les auditeurs du SASH se sont rendus auprès de
l'Etablissement F.________ le 30 août 2018 en vue de l'audit concerné. Ils ont
été reçus par E.________, fils de A.________, qui les a informés que cette
dernière avait formé réclamation (par l'intermédiaire de son conseil) pour
annuler ou à tout le moins suspendre la mission au motif que l'audit envisagé
n'était pas légal.
f) Par décision sur réclamation du 20 septembre
2018, le SASH a levé l'effet suspensif (ch. I du dispositif), maintenu l'audit
de conformité de gestion de l'entité exploitant l'Etablissement F.________ (ch.
II), dit que cet audit se tiendrait les 12 et 15 novembre 2018 (ch. III) et dit
que les modalités de sa mise en œuvre n'étaient pas restreintes en ce sens que
l'établissement audité devrait produire toutes les pièces utiles à
l'appréciation juridique, économique, comptable et financière de sa situation,
conformément aux art. 7 LAPRAMS, 3 RLAPRAMS et 15 du règlement vaudois fixant
les normes relatives à la comptabilité, au contrôle des comptes et à l'analyse
des établissements médico-sociaux, des lits de type C des hôpitaux et des
centres de traitement et de réadaptation, reconnus d'intérêt public, ainsi que
des homes non médicalisés, du 7 mai 2008 (RCCMS; BLV 810.31.1) (ch. IV). Il a
en substance retenu ce qui suit:
"
[…]
nous estimons que notre service n'a aucunement violé le
principe de légalité puisque le fondement de mener un audit de même que sa
procédure reposent sur des dispositions de la LAPRAMS et ses règlements
d'application. La procédure d'audit n'est en aucun cas une mesure de contrainte
à l'intention de votre établissement mais une procédure de contrôle auquel
[
sic!
]
chaque établissement relevant de la LAPRAMS ou de la LPFES doit se soumettre.
Enfin, s'agissant d'une quelconque violation du principe de proportionnalité et
du droit d'être entendu, vue
[
sic!
]
toutes les informations données par notre
service (séance, courriers, courriels), de notre disponibilité et de notre
accord à repousser l'audit dont doit faire l'objet votre établissement, cet
argument est totalement infondé et relève de la mauvaise foi.
Pour le surplus, nous tenons à
vous rappeler les sanctions auxquelles vous vous exposez, si vous persistez
dans votre refus de vous soumettre à l'audit de conformité de gestion.
[…]
Afin de pouvoir rétablir une
situation conforme au cadre juridique
[…]
,
nous vous proposons une rencontre
[…].
"
g) La rencontre évoquée s'est déroulée le 4 octobre
2018, en présence de A.________ accompagnée d'E.________ et de son conseil Me
Müller (en remplacement de Me Monnard Séchaud), du chef de service du SASH et
des deux collaborateurs en charge de l'audit en cause.
D.
a) A.________ et la société B.________ Sàrl ont formé recours contre la
décision sur réclamation du 20 septembre 2018 devant la Cour de droit
administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal par acte de leur conseil du
22 octobre 2018, concluant principalement à son annulation, subsidiairement à
l'annulation de l'audit de conformité de gestion de l'entité exploitant
l'Etablissement F.________, et plus subsidiairement encore à ce que les modalités
de mise en œuvre de cet audit soient restreintes en ce sens que cet établissement
était tenu de fournir les informations concernant ses données comptables,
financières et statistiques ainsi que celles relatives à l'élaboration de son
budget et à la justification des prix par journée; elle requérait en outre, à
titre préalable, la restitution de l'effet suspensif au recours. Relevant
d'emblée que la décision sur réclamation attaquée aurait dû être adressée à la
société B.________ Sàrl (en tant qu'elle exploitait l'Etablissement F.________)
et estimant qu'elle devait de ce chef être annulée, elles se sont plaintes pour
le reste de la violation du principe de la légalité, dans la mesure où la
possibilité de procéder à des contrôles ponctuels et plus approfondis auprès
des établissements en vertu de l'art. 3 al. 4 RLAPRAMS ne concernait que
les cas de contrôle de la gestion des biens propres et des montants pour
dépenses personnelles des résidents lorsque l'établissement effectuait une
telle gestion. Elles se sont également plaintes d'une violation du principe de
la séparation des pouvoirs, les dispositions règlementaires sur lesquelles se
fondait le SASH "
dépass
[a]
nt le cadre de la LAPRAMS
" -
un audit devant selon elles, compte tenu de la violation des garanties
fondamentales qui en découlait, être prévu dans une loi au sens formel. Elles
ont enfin fait valoir que la décision sur réclamation attaquée ne respectait
pas le principe de la proportionnalité, estimant qu'il aurait appartenu au SASH
d'ordonner la production des documents utiles en lieu et place d'un audit de conformité
de gestion.
b) A la requête de A.________, l'autorisation
d'exploiter l'Etablissement F.________ délivrée le 29 juin 2018 a été annulée
et remplacée par une nouvelle autorisation d'exploiter dont il résulte que le
titulaire de l'autorisation était la société B.________ Sàrl (et non A.________)
et qu'il s'agissait d'une Sàrl (et non d'une raison individuelle). Cette
autorisation a en outre été prolongée d'une année, "
tant que l'enquête
administrative n'
[était]
pas close
".
c) Invitée à se prononcer sur la requête des
recourantes tendant à la restitution de l'effet suspensif au recours,
l'autorité intimée a indiqué par écriture du 2 novembre 2018 qu'elle renonçait
à se déterminer sur ce point.
Par décision incidente du 6 novembre 2018, le juge
instructeur a admis la requête de restitution de l'effet suspensif et dit que
les frais de la procédure suivaient le sort de la cause au fond.
d) Dans sa réponse au recours (non datée) parvenue à
la cour de céans le 17 décembre 2018, l'autorité intimée a exposé en particulier
ce qui suit:
"
II.
En droit
:
[…]
a)
Annulation de la décision
:
Dans un premier moyen, Me Monnard
Séchaud fait valoir que notre décision sur réclamation du 20 septembre 2018
doit être annulée au motif que celle-ci aurait dû être notifiée à B.________
Sàrl, entité exploitante du F.________ et non pas à Mme A.________ à titre
personnel. Elle précise que l'autorisation d'exploiter de Mme A.________
délivrée par le SASH le 29 juin 2018 est erronée dans le sens où elle
n'exploite par l'Etablissement F.________ sous la forme de raison individuelle
mais sous la forme d'une Sàrl.
S'agissant du libellé de
l'autorisation d'exploiter, le SASH considère que la constatation d'une erreur
de rédaction ne saurait être admise comme motif de nullité de la décision. Au
demeurant, il appartenait, le cas échéant, à Mme A.________, respectivement à B.________
Sàrl, de faire rectifier l'autorisation d'exploiter, si celle-ci était fausse.
[…]
[…]
c)
Violation du principe de légalité
:
[…]
le but
[du RCCMS]
est de fixer la forme
et la teneur des informations comptables, financières et statistiques que les
établissements et les entités sont tenus de communiquer à l'Etat, afin de
satisfaire au contrôle de l'utilisation des subventions et des aides
individuelles ainsi qu'à l'établissement des bases économiques de la
participation financière des résidents et des frais pris en compte au titre de
la LVPC
[loi vaudoise du 13 novembre 2007 sur
les prestations complémentaires à l'assurance-vieillesse, survivants et
invalidité; BLV 831.21]
et de la LAPRAMS (art. 2 al. 1
er
RCCMS). L'article 15 RCCMS prévoit ainsi que
le département, par l'intermédiaire
du SASH, peut mener une analyse approfondie de chaque établissement et entité
.
Cette analyse a pour objectif de contrôler le respect des directives, du cadre
conventionnel et de la législation applicables, ainsi que de déterminer les
conditions à respecter par les établissements et les entités (al. 1
er
).
A cet effet,
les établissements et entités ont
l'obligation de produire
toutes les pièces utiles
à l'appréciation juridique, économique, comptable
et financière de leur situation
en application de la LPFES, de la LVPC et
de la LAPRAMS. Plus particulièrement, l'article 16 al. 1
er
RCCMS
permet
au SASH de procéder au sein des établissements et des entités à la
vérification des données comptables, financières et statistiques
.
A l'aune de ce qui précède,
l'argumentation de Me Monnard Séchaud quant à la portée restrictive des
articles 7 LAPRAMS et 3 RLAPRAMS, à savoir qu'un contrôle sur place n'est
possible que dans certaines situations bien définies, est difficilement
admissible.
En effet, en cas d'audit, les
collaborateurs du SASH doivent se rendre
in
situ
. Les auditeurs doivent ainsi être en mesure d'échanger directement
avec les personnes de la Direction et les collaborateurs responsables des
processus concernés, avoir accès aux documents pertinents, collecter les
éléments suffisants et approuvés afin de se forger une opinion sur la
conformité de la gestion auditée. Il va sans dire que ces audits sont menés dans
un esprit de transparence, de collaboration et d'échange, dans un cadre
rigoureux, qui assure notamment le respect du droit d'être entendu de la part
de la direction de l'établissement. Contrairement à la procédure de validation
des reportings qui se fait à l'interne du SASH,
l'exécution d'une mission
d'audit se déroule
toujours au sein de l'entité concernée
, où les
documents pertinents et fiables sont disponibles ainsi que les collaborateurs
qui peuvent être auditionnés par les auditeurs pour recueillir les informations
appropriées - parfois non documentées - sur le fonctionnement des
processus opérationnels et financiers. La présence des auditeurs sur site
facilite également la communication par le dialogue et la clarification des
demandes, réduit le temps d'exécution de la mission, permet aux auditeurs de
partager immédiatement certaines constatations avec les collaborateurs
responsables des processus, d'examiner ensemble les causes et solutions
possibles et, selon l'importance et l'urgence, de convenir d'un plan d'actions
pour la mise en œuvre des mesures correctives nécessaires.
De fait,
l'efficacité d'une mission d'audit ne peut être assurée que si les auditeurs
ont accès aux personnes concernées sur site ainsi qu'aux documents et
informations probants dans le délai imparti
, au risque de restreindre le
périmètre de l'audit et de porter atteinte aux prérogatives des auditeurs, qui
seraient en effet dans l'impossibilité d'évaluer correctement la situation et
d'émettre une opinion objectives sur la conformité de la gestion.
Prévoir le contraire serait priver
l'audit de tout son sens et de son utilité. Au demeurant, ce sont les règles
communément admises en matière d'audit de gestion. Pour exemple, le Contrôle
cantonal des finances (CCF) qui est un service de l'Etat de Vaud et qui a pour
mission de contrôler la gestion des deniers publics, mène régulièrement des
audits internes à l'Etat (départements, ordre judiciaire vaudois, service et
offices) et auprès des entités subventionnées directement ou indirectement par
l'Etat (EMS, écoles, hôpitaux, remontées mécaniques, institutions sociales ou
sportives, etc.). Pour conduire à satisfaction cette tâche, les auditeurs du
CCF se rendent toujours dans les locaux des entités auditées.
Le SASH considère ainsi que les
articles 7 LAPRAMS et 3 RLAPRAMS visent à pouvoir mener des contrôles au sein
des établissements concernés, et, partant dans leurs locaux. Au demeurant,
l'article 16 RCCMS est encore plus explicite puisque ce dernier énonce
précisément que le SASH est habilité à procéder
au sein
des
établissements (…) à la vérification des données comptables, financières et
statistiques.
Il sied de rappeler que la
conduite d'audits de conformité de gestion par le SASH est une activité régulière
et existante depuis plusieurs années. Aucun établissement, que celui-ci relève
de la LPFES ou de la LAPRAMS, n'a jamais remis en cause le bien-fondé et
l'utilité de ces audits, dont la méthodologie est, au demeurant, largement
éprouvée.
Eu égard à ce qui précède, nous
considérons que la base légale quant à l'audit et à ses modalités d'application
ne fait aucun doute et rejetons par conséquent, l'argument de la violation du
principe de légalité avancé par la recourante. En effet, la LAPRAMS et le
RLAPRAMS, complétés par le RCCMS, fondent la décision de mener des audits de
conformité de gestion, en particulier les articles 7, al. 5 LAPRAMS et 3, al. 1
et 4 RLAPRAMS, où il est notamment spécifié que le SASH peut procéder à des
contrôles ponctuels et plus approfondis auprès des établissements, ou mandater
des organismes compétents.
d)
Violation du
principe de proportionnalité
[…]
il convient de distinguer deux procédures de contrôles qui sont distinctes, le
reporting et l'audit.
Le reporting, qui se fait chaque
année, a pour but de faire parvenir chaque année au SASH dans un format
standard les informations financières et les statistiques d'exploitation par
les entités subventionnées reconnues d'intérêt public.
[…]
Le reporting n'a donc pas du tout
la même finalité que l'audit.
[…]
Pour
rappel, dans les grandes lignes, les audits au sein des établissements sont
réalisés de la manière suivante: l'unité de surveillance du SASH procède à une
évaluation des risques, établit le plan annuel des audits en tenant compte
également des demandes de la direction du SASH. Les entités devant être
auditées sont informées par courrier indiquant les bases légales, l'objectif et
le périmètre de l'audit ainsi que les propositions de dates, les noms des
auditeurs et le type de rapport qui sera établi à la fin de la mission. Les
auditeurs désignés se tiennent à disposition de la direction de l'entité à
auditer pour convenir des modalités pratiques du bon déroulement de la mission
dans le délai imparti. Les documents sont remis sur place lorsque les auditeurs
se rendent dans les locaux de l'établissement concerné.
On ne saurait dès lors soutenir
qu'avant de réaliser un audit, le SASH demande au préalable des documents et
qu'ensuite, il décide de mener l'audit en question. L'audit se déroule sur
place et les auditeurs sont en droit de demander à la Direction les documents
et pièces nécessaires à l'accomplissement de leurs activités, ce qui est fondé
par les art. 7 LAPRAMS, 3 RLAPRAMS ainsi que par les articles 15 et 16 RCCMS."
e) Les recourantes ont confirmé les conclusions de
leur recours dans leur réplique du 5 février 2019, maintenant en particulier
que l'audit de conformité de gestion litigieux violait les principes de la
légalité et de la séparation des pouvoirs dans la mesure où il ne pouvait être
effectué en vertu de la LAPRAMS et de son règlement d'application ni ordonné
sur la base du RCCMS - "
puisque celui-ci viol
[ait]
la LAPRAMS
".
Elles ont en outre fait valoir que leur droit d'être entendues avait été violé
à plusieurs reprises, notamment dans la mesure où elles n'avaient bénéficié que
de "
quelques heures
" pour déposer une réclamation contre la
décision du 28 août 2018. Elles ont enfin relevé qu'il découlait de la réponse
au recours que la direction du SASH avait un pouvoir de décision quant aux
procédures d'audit menées par ce service, de sorte que la procédure d'audit
ordonnée en l'occurrence n'était pas une procédure aléatoire mais une procédure
ciblée, qui découlait à leur sens notamment de la situation se présentant au
Foyer C.________. A titre de mesures d'instruction, elles ont requis l'audition
de A.________, d'E.________ et d'I.________.
L'autorité intimée a conclu au rejet du recours dans
sa duplique du 18 mars 2019. Elle a notamment relevé que le RCCMS était
effectivement applicable aux HNM "
conformément à la directive
réglementant l'information financière, sociale et des activités ainsi que les
principes comptables et les qualifications et l'indépendance du contrôleur des
comptes relatifs à la formule de reporting des comptes des établissements médico-sociaux
(EMS) y compris des divisions C pour malades chroniques des hôpitaux, des homes
non médicalisés (HNM) et des centres de traitement et de réadaptation (CTR)
reconnus d'intérêt public
".
E.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
Déposé en temps utile (cf. art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008
sur la procédure administrative - LPA-VD; BLV 173.36) auprès de la cour
compétente du Tribunal cantonal (cf. art. 35 de la loi vaudoise d'aide aux
personnes recourant à l'action médico-sociale, du 24 janvier 2006 - LAPRAMS;
BLV 850.11 -; art. 30 al. 2 du règlement organique du Tribunal cantonal, du 13
novembre 2007 - ROTC; BLV 173.31.1), le recours satisfait par ailleurs aux
autres conditions formelles de recevabilité (cf. en particulier art. 79
al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a
lieu d'entrer en matière sur le fond (s'agissant spécifiquement de la question
de la qualité pour agir des recourantes, cf. consid. 2c
infra
).
2.
Dans leur recours, les recourantes font en premier lieu valoir que la
décision sur réclamation attaquée aurait dû être notifiée à la société B.________
Sàrl (en tant que cette société exploite l'Etablissement F.________) plutôt
qu'à A.________ et estiment que cette décision devrait de ce chef être annulée.
a)
Selon la jurisprudence, une décision irrégulièrement notifiée n'est pas
nulle, mais simplement inopposable à ceux qui auraient dû en être les
destinataires. Une telle décision ne peut donc pas les lier; la protection des
parties est toutefois suffisamment garantie lorsque la notification irrégulière
atteint son but malgré cette irrégularité. Il y a dès lors lieu d'examiner,
d'après les circonstances du cas concret, si les parties intéressées ont
réellement été induites en erreur par l'irrégularité de la notification et ont,
de ce fait, subi un préjudice. Il convient à cet égard de s'en tenir aux règles
de la bonne foi qui imposent une limite à l'invocation du vice de forme; ainsi,
l'intéressé doit agir dans un délai raisonnable dès qu'il a connaissance de
quelque manière que ce soit de la décision qu'il entend contester (Tribunal
fédéral [TF] 1C_15/2016 du 1
er
septembre 2016 consid. 2.2 et
les références, 2D_16/2016 du 14 novembre 2016 consid. 3.1; cf. ég. CDAP
FI.2018.0146 du 11 mars 2019 consid. 2).
b)
En l'espèce, il n'est pas contesté que l'Etablissement F.________ est
exploité par la société B.________ Sàrl - et non par A.________ sous la forme
d'une raison individuelle - et que l'autorisation d'exploiter cet
établissement délivrée le 29 juin 2018 était erronée sur ce point (cf. let. D/b
supra
). Cela étant, la société en cause, dont A.________ est
associée-gérante avec signature individuelle, n'en est pas moins réputée avoir
pris connaissance de la décision sur réclamation attaquée et l'a contestée en
temps utile par le biais du présent recours; elle ne se prévaut au demeurant
d'aucun préjudice résultant du fait que la décision concernée ne lui a pas été
directement notifiée. Dans ces conditions, il n'y a manifestement pas lieu
d'annuler cette décision pour le motif, par hypothèse, qu'elle aurait dû être
notifiée à A.________ en tant qu'associée-gérante de cette société et non en
tant que l'intéressée aurait elle-même été titulaire de l'autorisation d'exploiter
- sans même qu'il soit nécessaire d'examiner si et dans quelle mesure le
caractère erroné de l'autorisation d'exploiter du 29 juin 2018 est imputable à
l'autorité intimée (comme le soutiennent les recourantes) respectivement si et
dans quelle mesure il aurait appartenu aux recourantes de faire rectifier cette
autorisation (comme le soutient l'autorité intimée).
c)
Selon l'art. 75 let. a LPA-VD, a qualité pour former recours toute
personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité
précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte
par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce
qu'elle soit annulée ou modifiée.
Formellement, la société B.________ Sàrl n'a pas
participé à la procédure devant l'autorité précédente en l'occurrence. Le
tribunal considère toutefois que les remarques qui précèdent conservent
mutatis
mutandis
leur pertinence sous cet angle, en ce sens en substance que dans
la mesure où A.________ en est associée-gérante avec signature individuelle, la
société B.________ Sàrl est réputée avoir eu connaissance de la procédure
concernée; il lui appartenait dès lors de faire valoir ses droits en temps
utile. Dans ce contexte, s'il apparaît qu'il serait à l'évidence excessivement
formaliste de dénier la qualité pour recourir à la société en cause pour le
motif qu'elle n'a pas formellement participé à la procédure devant l'autorité
précédente (alors qu'elle était réputée en avoir connaissance), il apparaît
tout aussi manifeste que les recourantes ne sauraient obtenir, sous l'angle des
règles de la bonne foi, l'annulation de la décision sur réclamation litigieuse
pour le seul motif, par hypothèse, que cette société aurait été privée de la
possibilité d'y prendre part. Il s'impose en effet de constater qu'une
annulation de la décision attaquée pour ce motif, soit en définitive en raison
d'une violation du droit d'être entendu de la société concernée, constituerait
une vaine formalité avec pour seule conséquence de provoquer un allongement
inutile de la procédure (cf. ATF 142 II 218 consid. 2.8.1 et les
références) - étant précisé que la situation aurait le cas échéant été
différente si cette société se prévalait d'intérêts qui lui étaient propres et
faisait valoir des griefs distincts de ceux avancés par A.________.
Pour le reste, dans la mesure où la société B.________
Sàrl est atteinte par la décision attaquée et dispose à l'évidence d'un intérêt
digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée - de sorte que la
qualité pour agir au sens de l'art. 75 let. a LPA-VD doit lui être reconnue -
et dès lors que les recourantes sont représentées par le même conseil et font
valoir les mêmes griefs dans le cadre de la présente procédure, il y a lieu
d'entrer en matière sur le fond sans qu'il soit nécessaire d'examiner si et
dans quelle mesure A.________ pourrait également se prévaloir de la qualité
pour agir en tant que directrice de l'Etablissement F.________.
3.
A titre de mesure d'instruction, les recourantes ont requis l'audition
de A.________ ainsi que de deux tiers.
a)
Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti notamment par l'art. 29
al. 2 Cst., comprend le droit pour l'administré de prendre connaissance du
dossier, de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne
soit prise touchant sa situation juridique, de produire des preuves
pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves
pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à
tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à
influer sur la décision à rendre (ATF 142 II 218 consid. 2.3 et les références;
CDAP FI.2018.0224 du 26 février 2019 consid. 2a).
Les garanties ancrées à l'art. 29 al. 2 Cst. ne
comprennent toutefois pas le droit d'être entendu oralement (cf. ATF 140 I 68
consid. 9.6.1; TF 2D_51/2018 du 17 janvier 2019 consid. 4.1).
b)
La cour de céans établit les faits d'office (art. 28 al. 1 LPA-VD). Selon
l'art. 27 LPA-VD, la procédure est en principe écrite (al. 1); lorsque les
besoins de l'instruction l'exigent, l'autorité peut tenir audience (al. 2).
L'autorité peut recourir à différents moyens de preuve (art. 29 al. 1 LPA-VD),
notamment à l'audition des parties (let. a) ainsi qu'à des témoignages (let.
f).
Aux termes de l'art. 34 LPA-VD, les parties
participent à l'administration des preuves (al. 1) et peuvent en particulier
présenter des offres de preuve (al. 2 let. d). L'autorité n'est toutefois pas
liée par les offres de preuve formulées par les parties (art. 28 al. 2 LPA-VD;
cf. ég. art. 34 al. 3 LPA-VD, dont il résulte que l'autorité doit administrer
les preuves requises, si ces moyens n'apparaissent pas d'emblée dénués de
pertinence); de jurisprudence constante en effet, il n'y a pas violation du
droit à l'administration des preuves lorsque la mesure probatoire refusée est
inapte à établir le fait à prouver, lorsque ce fait est sans pertinence ou
lorsque, sur la base d'une appréciation non arbitraire des preuves dont elle
dispose déjà, l'autorité parvient à la conclusion que les faits pertinents sont
établis et que le résultat de la mesure probatoire sollicitée, même favorable
au requérant, ne pourrait pas modifier sa conviction (cf. ATF 140 I 285 consid.
6.3.1 et les références; TF 2C_1172/2016 du 26 juillet 2017 consid. 2.1; CDAP
GE.2016.0166 du 9 novembre 2017 consid. 2b).
c)
En l'espèce, les recourantes ont requis l'audition de A.________, de son
fils E.________ ainsi que d'I.________, Secrétaire général de la FEDEREMS. La
finalité de ces différents témoignages, selon les indications figurant dans la
réplique, consiste en définitive à apporter des précisions sur le contexte dans
lequel s'inscrit l'audit litigieux - s'agissant spécifiquement des propos tenus
à l'occasion de la séance du 18 mai 2018 et de la situation du Foyer C.________
(cf. let. B/b
supra
), de la question du transfert de
pensionnaires de l'Etablissement F.________ à la suite des constatations de la
CIVESS, de la rencontre du 2 août 2018 (cf. let. C/b
supra
), du
comportement des collaborateurs de l'autorité intimée lorsqu'ils se sont rendus
auprès de l'établissement concerné le 30 août 2018 afin de procéder à l'audit
prévu (cf. let. C/e
supra
) ou encore de la teneur des échanges entre les
parties lors de la rencontre du 4 octobre 2018 (cf. let. C/g
supra
).
Dans leur recours, les recourantes évoquent dans ce cadre un "
contexte
litigieux
" respectivement l'existence de "
vives tensions
"
entre les parties en lien notamment avec la situation du Foyer C.________. Dans
leur réplique, elles estiment que la présente procédure est "
manifestement
liée
" à la situation au sein de ce dernier foyer, et relèvent par
ailleurs que les auditeurs se sont montrés particulièrement "
insistants
"
lors de leur visite du 30 août 2018 et qu'ils ont demandé la preuve qu'une
réclamation avait été déposée contre la décision du 28 août 2018.
Le tribunal considère d'emblée que le contexte en
cause n'est pas de nature à avoir une incidence déterminante sur la question du
bien-fondé de la mise en œuvre de l'audit litigieux - et ce même à supposer,
comme semblent le soutenir les recourantes, que cet audit résulterait d'une
procédure ciblée et non aléatoire, singulièrement qu'il aurait été décidé par
la direction du SASH en lien avec la situation prévalant au sein du Foyer C.________
respectivement les constatations antérieures des enquêteurs de la CIVESS ayant
procédé à l'inspection de l'Etablissement F.________. En tant que ce dernier
établissement est soumis à la loi vaudoise d'aide aux personnes recourant à
l'action médico-sociale, du 24 janvier 2006 (LAPRAMS; BLV 850.11), le
département (par l'intermédiaire de l'autorité intimée) a notamment pour
mission d'assurer le contrôle de sa gestion (cf. art. 7 al. 1 LAPRAMS); à
l'évidence, l'existence de points de désaccords voire de conflits entre les
parties s'agissant de la qualité de la prise en charge des résidents ou encore
de la situation d'un autre établissement dirigé par A.________ ne saurait avoir
pour conséquence de limiter les possibilités pour l'autorité intimée de
procéder à de tels contrôles.
C'est le lieu de relever que l'audit litigieux n'est
aucunement une mesure de contrainte, comme le rappelle l'autorité intimée dans
la décision sur réclamation attaquée (cf. let. C/f
supra
), mais
précisément une mesure de contrôle (préalable) visant à lui permettre de recueillir
les informations nécessaires et de les exploiter pour réduire les risques
éventuels (cf. Voisard, L'auxiliaire dans la surveillance administrative,
Genève/Zurich/Bâle 2014, n. 42 s. p. 31, précisant que l'autorité intervient
dans ce cadre "
parce que la réglementation l'oblige à faire des
contrôles à intervalles réguliers indépendamment de l'existence d'un risque
concret
"). Au demeurant, rien n'empêche l'autorité intimée de
configurer sa surveillance en fonction des risques (
ibid.
, n. 33 ss
pp. 27 ss), et le tribunal ne voit pas en quoi le fait par hypothèse de
retenir un risque accru en l'occurrence compte tenu du fait que la qualité de
la prise en charge des résidents de l'établissement concerné a dans un premier
temps été considérée comme non conforme aux standards applicables (cf. let. B
supra
)
prêterait le flanc à la critique. Pour le reste, il apparaît qu'il s'agit du
premier contrôle de conformité de la gestion de l'Etablissement F.________
décidé par l'autorité intimée; on ne saurait dès lors parler d'acharnement ou
d'abus de pouvoir de sa part.
Dans cette mesure, l'audition de A.________ et des
deux tiers concernés n'apparaît pas de nature à apporter des éléments
pertinents pour la résolution du cas, de sorte qu'il n'y a pas lieu de faire
droit à la requête des recourantes dans ce sens. Le tribunal se contentera de
relever à ce stade, à toutes fins utiles, que l'on peut s'étonner que les deux
collaborateurs de l'autorité intimée n'aient pas eu connaissance du fait que A.________
avait déposé une réclamation contre la décision initiale du 28 août 2018
lorsqu'ils se sont rendus le 30 août 2018 auprès de l'établissement concerné
afin de procéder à l'audit en cause; dans la mesure où cette réclamation a
(notamment) été adressée le 29 août 2018 à 16h00 par courrier électronique à
l'autorité intimée, selon les instructions de cette dernière (cf. let. C/c et
C/d
supra
), les recourantes étaient en droit d'attendre de sa part
qu'elle prenne les dispositions nécessaires pour que les auditeurs en prennent connaissance
en temps utile. On ne voit toutefois pas en quoi ce manque de diligence de
l'autorité intimée, qui n'a pas occasionné de préjudice à proprement parler
pour les recourantes, serait en tant que tel de nature à avoir quelque
incidence que ce soit sur le bien-fondé de la décision sur réclamation
attaquée.
4.
Les recourantes font valoir que leur droit d'être entendues n'aurait pas
été respecté.
a) Comme déjà relevé, le droit d'être entendu, tel
qu'il est garanti notamment par l'art. 29 al. 2 Cst., comprend le droit pour
l'administré de prendre connaissance du dossier, de s'exprimer sur les éléments
pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique,
de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres
de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves
essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela
est de nature à influer sur la décision à rendre (cf. consid. 3a
supra
).
b) Les recourantes se plaignent en premier lieu du
fait qu'elles n'ont bénéficié que d'un délai d'une durée inférieure à 24 heures
pour se déterminer sur la décision du 28 août 2018.
Ce grief ne résiste pas à l'examen dans les
circonstances du cas d'espèce.
A.________ a en effet initialement été informée par
courrier recommandé du 9 mai 2018 que l'audit litigieux serait effectué les 27
et 29 juin 2018. Après que l'autorité intimée, par courrier du 21 juin 2018, a
rectifié l'indication des bases légales sur lesquelles elle se fondait dans ce
cadre, l'intéressée (par l'intermédiaire de la FEDEREMS) a expressément indiqué
le 25 juin 2018 que l'Etablissement F.________ se soumettrait à cette mesure de
contrôle (cf. let. C/a
supra
); dès lors, l'autorité intimée pouvait
considérer que seules devaient encore être déterminées les dates de l'audit
(dont le report était requis, à tout le moins implicitement). A.________
n'ayant pas donné suite au courrier électronique du 2 août 2018 lui proposant
différentes dates possibles, l'autorité intimée l'a informée par courrier du 10
août 2018 qu'elle avait retenu les dates des 30 août et 5 septembre 2018. Ce
n'est que par courrier recommandé du 24 août 2018, parvenu à l'autorité intimée
le 27 août 2018, que A.________ (par l'intermédiaire de son conseil) a contesté
le fondement légal de cette mesure de contrôle et requis qu'une décision formelle
soit le cas échéant rendue.
Dans ces conditions, on ne saurait reprocher à
l'autorité intimée quelque manquement que ce soit. Le bref délai imparti à A.________
pour se déterminer sur la décision du 28 août 2018 est en effet directement lié
au comportement de cette dernière, laquelle n'a requis qu'une décision formelle
soit rendue que quelques jours avant les dates prévues de l'audit - alors même qu'elle
avait auparavant expressément admis le fondement légal de cette mesure de
contrôle (par l'intermédiaire de la FEDEREMS) et qu'elle avait connaissance de
l'intention de l'autorité intimée de la mettre en œuvre depuis plus de trois
mois.
d)
Les recourantes se plaignent également de ce que l'autorité intimée a
rendu la décision sur réclamation litigieuse avant même l'échéance du délai de
réclamation, rappelant que A.________ s'était expressément réservée dans sa
réclamation de "
compléter ses déterminations et ses conclusions
"
dans le délai en cause (cf. let. C/d
supra
).
Leur grief sur ce point est fondé. Il aurait en
effet appartenu à l'autorité intimée de ne statuer qu'après l'échéance du délai
de réclamation, dans le respect de leur droit d'être entendues. Cela étant, les
recourantes ont eu l'occasion de compléter leurs déterminations et de préciser
leurs conclusions dans le cadre de la présente procédure, dans le cadre de
laquelle la cour de céans jouit d'un plein pouvoir d'examen en fait et en droit
(cf. art. 98 LPA-VD); il n'apparaît pas qu'une annulation de la décision sur
réclamation attaquée pour ce motif, avec pour suite par hypothèse le renvoi du
dossier de la cause à l'autorité intimée afin qu'elle leur impartisse un
nouveau délai pour compléter leur réclamation, aurait d'autre conséquence que
de provoquer un allongement inutile de la procédure (cf. ATF 142 II 218
consid. 2.8.1 et les références) - les recourantes ne le soutiennent du reste
pas. Il y a dès lors lieu de considérer que la violation du droit d'être entendues
des recourantes a été réparée et d'entrer en matière sur le fond.
5.
Le litige porte sur l'audit de conformité de gestion de l'Etablissement F.________
décidé par l'autorité intimée.
Il convient en premier lieu de rappeler le droit
applicable en la matière.
a)
La LAPRAMS a pour but de garantir l'accès à un encadrement médico-social
ou psycho-éducatif de qualité à domicile et lors de l'hébergement (art. 1 al.
1). Selon l'art. 4 LAPRAMS, le département en charge de l'action
médico-sociale (soit le Département de la santé et l'action sociale, DSAS) est
l'autorité compétente pour exécuter la loi (al. 1); cette compétence a été
déléguée au SASH (al. 2; art. 1 al. 1 du règlement d'application de la LAPRAMS,
du 28 juin 2006 - RLAPRAMS; BLV 850.11.1), respectivement au Service de
prévoyance et d'aide sociale (SPAS) pour les prestations d'accueil temporaire
et les logements protégés en faveur des personnes handicapées (art. 1 al.
2 RLAPRAMS). Depuis le 1
er
janvier 2019, la DGCS regroupe les
prestations administrées auparavant par ces deux services.
Parmi les établissements proposant un hébergement
dans le cadre d'un encadrement médico-social ou psycho-éducatif (cf. art. 21 ss
LAPRAMS), la LAPRAMS s'applique notamment aux homes non médicalisés (HNM), soit
aux homes au bénéfice d'une autorisation d'exploiter au sens de l'art. 23
LAPRAMS accueillant au minimum six personnes, en principe âgées, qui ne peuvent
se suffire à elles-mêmes sans nécessiter de soins continus, et proposant un
accompagnement social et, le cas échéant, une aide pour effectuer certains
actes de la vie quotidienne (art. 22 LAPRAMS).
En l'espèce, il n'est pas contesté que
l'Etablissement F.________ correspond à la définition d'un HNM au sens de
l'art. 22 LAPRAMS et qu'il est dès lors soumis à cette loi.
b)
Intitulés "
contrôle
et surveillance
" respectivement "
objet et exercice du contrôle
(Art. 7 loi)
", les art. 7 LAPRAMS et 3 RLAPRAMS prévoient en substance
ce qui suit:
"
Art.
7
[
LAPRAMS
]
Contrôle et surveillance
1
Le département a
notamment pour mission d'assurer le contrôle de la gestion et la surveillance
des fournisseurs de prestations et organismes soumis à la loi, et de surveiller
l'activité des organismes et établissements qui sont subventionnés.
2
Ceux-ci sont tenus de
fournir toutes les informations nécessaires concernant leur activité, notamment
comptables, financières et statistiques. Les organismes et établissements
subventionnés sont en outre tenus de communiquer sans délai tout changement de
nature à modifier les subventions. Le département contrôle en particulier que
les ressources allouées soient utilisées conformément à l'affectation prévue.
3
Pour les EMS, les
EPSM, les PPS et les HNM, le département, par le Coordination interservices des
visites en EMS au sens de la réglementation sur les établissements sanitaires,
s'assure de la qualité de prise en charge sociale des personnes accueillies et
peut visiter les établissements en tout temps.
4
…
5
Le règlement précise
la portée et les modalités relatives à la surveillance, au contrôle et aux informations
requises.
Art. 3
[RLAPRAMS]
Objet et exercice du contrôle
(Art. 7 loi)
1
Le SASH contrôle que
les aides individuelles octroyées aux bénéficiaires des régimes sociaux
[…]
et les aides individuelles versées au titre
de la loi, soient bien affectées à leurs destinations, soit en cas de maintien
à domicile, au Centre d'accueil temporaire
[…]
,
en logements protégés ou supervisés, lors de courts séjours ou d'hébergement.
2
Il contrôle également
l'affectation conforme des subventions octroyées aux organismes de maintien à
domicile et aux établissements médico-sociaux
[…]
pour les prestations de maintien à domicile.
3
S'agissant de
l'hébergement, le SASH veille à la bonne application des standards des
prestations socio-hôtelières et socio-éducatives, au sens des articles 26 et
26a de la loi et des articles 29 et 29a du présent règlement. Il s'assure du
respect de la réglementation fixant les normes relatives à la comptabilité, au
contrôle des comptes et à l'analyse des établissements médico-sociaux. Dans les
délais fixés par le SASH, les homes non médicalisés
[…]
ainsi que les pensions psycho-sociales
[…]
fournissent, sur des formules adéquates,
toutes les informations utiles à l'élaboration de leur budget et à la
justification des prix par journée. Ils fournissent notamment les comptes
d'exploitation selon un plan comptable unique fixé par le SASH, de pertes et
profits et de bilan ainsi que les données de gestion ou statistiques relatives
à l'exploitation.
4
Il peut contrôler la
gestion des biens propres et des montants pour dépenses personnelles des
résidents, lorsqu'elle est effectuée par les établissements. Il peut procéder à
des contrôles ponctuels et plus approfondis auprès des établissements, ou
mandater des organismes compétents.
"
La réglementation fixant les normes relatives à la
comptabilité, au contrôle des comptes et à l'analyse des établissements
médico-sociaux, à laquelle il est fait référence à l'art. 3 al. 3 RLAPRAMS, est
concrétisée par le règlement vaudois du 7 mai 2008 fixant les normes relatives
à la comptabilité, au contrôle des comptes et à l'analyse des établissements
médico-sociaux, des lits de type C des hôpitaux et des centres de traitement et
de réadaptation, reconnus d'intérêt public, ainsi que des homes non médicalisés
(RCCMS; BLV 810.31.1), qui s'applique notamment (comme son titre l'indique) aux
homes non médicalisés au sens de l'art. 22 LAPRAMS (art. 1 al. 1 let. c RCCMS).
Selon son art. 2, ce règlement a pour but de fixer la forme et la teneur des
informations comptables, financières et statistiques que les établissements et
les entités sont tenus de communiquer à l'Etat, afin de satisfaire au contrôle
de l'utilisation des subventions et des aides individuelles ainsi qu'à
l'établissement des bases économiques de la participation financière des
résidents et des frais pris en compte au titre notamment de la LAPRAMS (al. 1);
à cette fin, il définit en particulier (al. 2) les règles relatives à
l'analyse, au contrôle et à la surveillance des aspects juridiques, comptables
et financiers des établissements et des entités (let. c), étant précisé que ces
règles peuvent tenir compte des spécificités de certains établissements dont
les homes non médicalisés (let. d). Le SASH (dont les compétences ont été
reprises par la DGCS dès le 1
er
janvier 2019, comme on l'a déjà vu)
est l'autorité d'application de ce règlement (art. 3 RCCMS).
Consacré aux "
analyse, contrôle et
surveillance des aspects juridiques, économiques, comptables et financiers des
établissements et entités
", le chapitre IV RCCMS (art. 15 ss) prévoit
en particulier ce qui suit:
"
Art.
15        Portée de l'analyse
1
Le département, par
l'intermédiaire du SASH, peut mener une analyse approfondie de chaque
établissement et entité. Cette analyse a pour objectif de contrôler le respect
des directives, du cadre conventionnel et de la législation applicables, ainsi
que de déterminer les conditions à respecter par les établissements et les
entités.
2
A cet effet, les
établissements et entités ont l'obligation de produire toutes les pièces utiles
à l'appréciation juridique, économique, comptable et financière de leur
situation en application de la LFPES, de la LVPC et de la LAPRAMS.
Art. 16         Contrôle et
surveillance
1
Le SASH est habilité
à procéder au sein des établissements et des entités à la vérification des
données comptables, financières et statistiques.
[…]
Art. 17         Mise en œuvre
1
Le SASH peut émettre
des directives de mise en œuvre; il est habilité à recourir à des appuis
extérieurs.
"
c)
Le SASH a fait usage de la possibilité d'émettre des directives qui lui
est conférée par l'art. 17 RCCMS (cf. ég. art. 28 al. 3 RLAPRAMS, dont il
résulte, en lien avec l'autorisation d'exploiter un HNM, que le SASH édicte une
directive qui précise notamment les conditions relatives aux modalités de
financement et à la viabilité économique). En particulier, il a dans ce cadre établi
une directive sur les conditions d'obtention et de maintien des autorisations
d'exploiter des homes non médicalisés, en vigueur depuis le 1
er
octobre 2007 (directive SASH 2007), dont il résulte notamment ce qui suit:
"
Art. 9:    Gestion
administrative et financière
1
Le home doit disposer
d'un système de gestion et d'informations permettant de suivre l'évolution des
charges et des recettes par rapport au budget. Conformément à l'article 3 alinéa
3 du règlement LAPRAMS, il fournit, dans les délais fixés par le SASH, et sur
des formules adéquates, toutes les informations utiles à l'élaboration de son
budget, de ses comptes et à la justification du prix de journée. Il fournit
notamment:
-
les comptes d'exploitation, d'investissement et de hors
exploitation établis selon le plan comptable de référence fixé par le SASH;
-
les comptes annuels approuvés par l'instance compétente et, cas
échéant, par l'organe de révision;
-
le rapport du réviseur agréé sur les comptes annuels lorsqu'il
est exigé par les dispositions légales en la matière;
-
les données de gestion administrative et statistique relatives à
l'activité et au personnel (dotation et salaires)."
Le SASH a par ailleurs édité une directive
réglementant l'information financière, sociale et des activités ainsi que les
principes comptables et les qualifications et l'indépendance du contrôleur des
comptes relatifs à la formule de Reporting des comptes des établissements
médico-sociaux (EMS) y compris des divisions C pour maladies chroniques des
hôpitaux, des homes non médicalisés (HNM) et des centres de traitement et de
réadaptation (CTR) reconnus d'intérêt public, entrée en vigueur le 1
er
janvier
2010 (directive SASH 2010), dont il résulte en particulier ce qui suit:
"
1.2      Comptabilité
et reporting (Art. 4 & 8, RCCMS)
[…]
Analyse, contrôle et
surveillances des aspects juridiques, économiques, comptables et financiers des
établissements et entités (Art. 15 à 18, RCCMS)
Les établissements du secteur
médico-social sont des gestionnaires de services.
Cela signifie souvent:
-
la gestion d'une ou plusieurs activités à caractère
médico-social;
-
l'existence de financements publics ou parapublics par le biais
de conventions ou de subventions;
-
des relations avec les administrations (autorité de tarification,
administration de contrôle, etc.);
-
la nécessité de déterminer des coûts par activité, etc.
Partant, l'analyse de
l'établissement peut porter sur les caractéristiques suivantes:
-
les formes juridiques;
-
la séparation des formes privées et d'exploitation;
-
le financement, en particulier l'affectation des montants alloués
directement et indirectement par les assurances ou régimes sociaux;
-
la rémunération maximale des fonds propres investis au sein des
formes juridiques à but lucratif;
-
l'organisation générale de l'établissement.
[…]
Procédure d'audit et appui
extérieur
L'intervention par le département
est à formuler clairement à l'établissement au moyen d'une lettre qui lui
parviendra avant la date de visite. Cette lettre précise les objectifs de
l'analyse et les éventuels documents nécessaires à la vérification que
l'établissement doit mettre à disposition. Les domaines à auditer ainsi que la
technique utilisée sont exposés. A l'issue des travaux, un entretien final
permet d'opérer un bilan d'ensemble avant la rédaction du rapport d'audit par
le département. Ce dernier est expédié généralement dans les trente jours. La
direction de l'établissement ou tout organe compétent prend ensuite position et
procède aux ajustements sollicités voire exigés, ceci dans un délai
raisonnable.
Le département peut procéder au
sein des établissements à la vérification des données comptables et
financières, le recours éventuel à des appuis extérieurs étant de sa
compétence.
"
6.
En l'espèce, les recourantes se plaignent d'une violation du principe de
la légalité et de la séparation des pouvoirs, respectivement du principe de la
proportionnalité.
Elles font en substance valoir que la LAPRAMS et le
RLAPRAMS ne prévoient pas la possibilité d'effectuer un contrôle au sein de
l'établissement en lien avec le contrôle de la conformité de sa gestion, de
sorte que l'autorité intimée n'aurait pas la possibilité légale d'effectuer une
visite, encore moins un audit; elles estiment à ce propos que les dispositions
ad
hoc
du RLAPRAMS et du RCCMS "
dépassent le cadre de la LAPRAMS
".
Elles soutiennent également dans ce cadre qu'au vu des restrictions de leurs
droits fondamentaux découlant de l'audit litigieux - évoquant à cet égard la
violation de la liberté personnelle et de mouvement (cf. art. 10 al. 2 Cst.),
de la garantie de la propriété (cf. art. 26 Cst.) ou encore de la "
liberté
de commerce
" (soit la liberté économique; cf. art. 27 Cst.)
-, une telle mesure de contrôle devrait être prévue dans une loi au sens
formel.
Les recourantes se plaignent en outre d'une
violation du principe de la proportionnalité, considérant en substance que l'autorité
intimée aurait dû ordonner dans un premier temps la production des documents
utiles, et seulement dans un second temps, en fonction des informations
transmises, entreprendre le cas échéant des mesures plus "
incisives
"
- afin de procéder à la "
vérification
" des informations
transmises (en référence à la teneur de l'art. 16 RCCMS). A la lecture de leur
recours, il apparaît enfin que dans l'hypothèse où il ne serait fait droit ni à
leur conclusion principale (tendant à l'annulation de la décision attaquée) ni
à leur conclusion subsidiaire (tendant à l'annulation de l'audit litigieux),
elle concluent plus subsidiairement encore que "
les modalités de mise
en œuvre de l'audit
[soient]
restreintes en ce sens que l'Etablissement F.________
est tenu de fournir les informations concernant ses données comptables,
financières et statistiques ainsi que celles relatives à l'élaboration de son
budget et à la justification des prix par journée
".
a)
Il apparaît d'emblée que les recourantes ne contestent pas que
l'Etablissement F.________ est soumis à la surveillance de l'autorité intimée,
y compris s'agissant du contrôle de sa gestion (cf. art. 7 al. 1 LAPRAMS). Les
HNM ne peuvent en effet être exploités qu'au bénéfice d'une autorisation,
laquelle n'est délivrée que s'ils respectent différentes conditions cumulatives
(cf. art. 23 al. 1 LAPRAMS) - notamment passer une convention tarifaire avec le
département (let. e), présenter des garanties financières et en matière
d'organisation propres à assurer leur pérennité (let. g) ou encore appliquer
les prix fixés par le département pour les prestations ordinaires
supplémentaires et les prestations supplémentaires à choix (let. h). Une telle
autorisation permet à son titulaire d'exercer une activité tout en la
subordonnant à une surveillance administrative; la surveillance étant
permanente, l'autorisation est dite continue, en ce sens que les conditions
auxquelles elle est soumise doivent être satisfaites en tout temps (cf.
Voisard,
op. cit.
, n. 178 p. 121). L'autorité compétente doit en
conséquence pouvoir contrôler le respect des exigences légales en tout temps.
C'est le lieu de relever qu'il importe peu dans ce
cadre que l'Etablissement F.________ ne bénéficie pas d'un subventionnement
(comme le relèvent les recourantes dans leur recours). Cet établissement n'en
bénéficie pas moins, indirectement, des prestations des assurances sociales et
des régimes sociaux versées aux résidents, respectivement, subsidiairement, des
aides financières individuelles auxquelles ces derniers peuvent le cas échéant
prétendre en application de la LAPRAMS (cf. en particulier art. 6 et 11
LAPRAMS, art. 14 RLAPRAMS). Selon l'Exposé des motifs et projet de loi (EMPL)
d'aide aux personnes recourant à l'action médico-sociale (BGC, Séance du 10
janvier 2006, pp. 6952 ss), "
le financement
[notamment des HNM]
relève
pour une part essentielle de la contribution des résidents et, partant, des
régimes sociaux
"; dans ce cadre, la convention tarifaire dont la conclusion
est une condition de l'octroi de l'autorisation d'exploiter (art. 23 al. 1 let.
e LPARAMS; cf. ég. art. 32 RLAPRAMS) permet d'établir des "
limites aux
prix facturés aux résidents et donc aux régimes sociaux
" (ch. 2.3.2
pp. 6968 s.; concernant la justification de la surveillance
administrative en lien avec l'intérêt financier de la collectivité publique,
cf. Voisard,
op. cit.
, n. 19 ss pp. 17 ss). La surveillance de
l'établissement concerné a ainsi notamment pour objectif de contrôler le
respect de la convention tarifaire, mais implique également, d'une façon
générale, de prévenir et contrer les risques pour sa pérennité liés à sa
gestion (cf. art. 23 al. 1 let. g LAPRAMS; Voisard,
op. cit.
, n. 29 p.
25).
Cela étant, les griefs des recourantes ne portent en
définitive que sur les modalités du contrôle de la gestion de l'Etablissement F.________,
en ce sens en substance que l'audit litigieux d'une part ne reposerait pas sur
une base légale suffisante, et d'autre part constituerait une mesure de
contrôle disproportionnée (à ce stade à tout le moins).
b)
Les recourantes font en premier lieu valoir que le prononcé de l'audit
litigieux ne respecterait pas les principes de la légalité et de la séparation
des pouvoirs.
aa) Le principe de la légalité, consacré à l'art. 5
al. 1 Cst., exige de façon générale que l'ensemble de l'activité étatique se
fonde sur la loi et repose ainsi sur une base légale. L'exigence de la base
légale signifie que les actes étatiques doivent trouver leur fondement dans une
loi au sens formel, qui soit suffisamment précise et déterminée et qui émane de
l'autorité constitutionnellement compétente (cf. TF  2C_772/2017 du 13 mai 2019
consid. 3.2.1 et les références). L'exigence de la densité normative n'est
toutefois pas absolue; on ne saurait en effet prétendre que le législateur
renonce totalement à recourir à des notions générales, comportant une part
nécessaire d'interprétation. Cela tient en premier lieu à la nature générale et
abstraite inhérente à toute règle de droit et à la nécessité qui en découle de
laisser aux autorités d'application une certaine marge de manœuvre lors de la
concrétisation de la norme (cf. Moor/Flückiger/Martenet, Droit
administratif, Vol. 1, 3
e
éd., Berne 2012, ch. 4.2.4.2 pp. 677
ss, évoquant notamment à titre de "
limitations objectives de la densité
normative
" "
les difficultés de la traduction de la réalité en
notions abstraites
", "
l'exigence d'efficacité
" ou
encore "
la nécessité de prendre en compte les circonstances
particulières
").
Pour déterminer le degré de précision que l'on est
en droit d'exiger de la loi, il faut tenir compte en particulier du cercle de
ses destinataires et de la gravité des atteintes qu'elle autorise aux droits
fondamentaux (ATF 141 V 688 consid. 4.2.2 et les références, 140 I 381
consid. 4.4; TF 2C_772/2017 précité, consid. 3.2.1); doivent en outre être
pris en compte dans ce cadre le fait que la norme comporte ou non la menace de
sanctions en vue d'obtenir un certain comportement ou encore le fait que de
nombreuses décisions doivent être prises dans des situation analogues,
respectivement, au contraire, la nécessité de traiter de façon adéquate et
flexible des situations différenciées (ATF 143 I 310 et les références, 131 II
13 consid. 6.5.1, 123 I 1 consid. 4b et les références). Plus le cercle des
destinataires est large, plus les atteintes aux droits des particuliers sont
importants et plus les situations à réglementer sont semblables, plus
l'exigence de densité normative est élevée; d'une manière générale, une norme
restrictive doit être suffisamment précise pour permettre aux administrés d'en
apprécier la portée et d'adapter leur comportement en connaissance de cause
(ATF 139 I 280 consid. 5.1 et les références; Tanquerel, Manuel de droit
administratif, 2
e
éd., Genève/Zurich/Bâle 2018, n° 478 p. 166).
bb) Aux termes de l'art. 36 al. 1 Cst., toute
restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale; les
restrictions graves doivent être prévues par une loi (ATF 139 I 280 consid. 5.1
et les références). La gravité de l'atteinte doit être appréciée objectivement
et non pas en fonction de l'impression subjective du destinataire (ATF 137 II
371 consid. 6.2). En outre, toute restriction d'un droit fondamental doit être
justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental
d'autrui et être proportionnée au but visé (cf. art. 36 al. 2 et 3 Cst.; TF
2C_220/2017 du 25 août 2017 consid. 4.2).
cc) Le principe de la séparation des pouvoirs est
notamment garanti par l'art. 89 Cst-VD. ll impose le respect des
compétences établies par la Constitution et interdit à un organe de l'État
d'empiéter sur les compétences d'un autre organe. En particulier, il interdit
au pouvoir exécutif d'édicter des dispositions qui devraient figurer dans une
loi, si ce n'est dans le cadre d'une délégation valablement conférée par le
législateur ou d'une compétence fondée directement sur la Constitution (TF
2C_772/2017 du 13 mai 2019 consid. 3.2.2 et les références).
Il convient dans ce cadre de distinguer les normes
d'exécution des normes de substitution.
Les normes d'exécution ne peuvent disposer qu'
intra
legem
, et non pas
praeter legem
. Elles peuvent établir des règles
complémentaires de procédure, préciser et détailler certaines dispositions de
la loi, éventuellement combler de véritables lacunes; à moins d'une délégation
expresse, elles ne peuvent toutefois poser des règles nouvelles qui
restreindraient les droits des administrés ou leur imposeraient des obligations,
même si ces règles sont encore conformes au but de la loi (ATF 134 I 269
consid. 4.2 et les références; TF  2C_33/2018 du 28 juin 2018 consid. 3.2; cf.
ég. Moor/Flückiger/Martenet,
op. cit.
, ch. 2.5.5.3/a pp 251 ss). Les
règlements d'exécution ne peuvent en conséquence contenir que des règles
secondaires, qui ne font que préciser ce qui se trouve déjà dans la loi (ATF 134
I 322 consid. 2.4, 130 I 140 consid. 5.1 et les références; TF 1C_472/2018 du
25 mars 2019 consid. 5.1). L'art. 120 al. 2, 2
e
phrase, Cst-VD
prévoit ainsi d'une façon générale que le Conseil d'Etat édicte les
dispositions nécessaires à l'application des lois et des décrets.
Les normes de substitution (dépendantes)
établissent de manière originaire des règles de droit, sur la base d'une
délégation législative (cf. art. 120 al. 2, 1
ère
phrase, Cst-VD); une
telle délégation, qui se traduit par le dessaisissement d'un organe fortement
légitimé démocratiquement (le pouvoir législatif) au profit d'un organe qui
l'est moins voire ne l'est pas du tout (le pouvoir exécutif ou un organe
subordonné) et revient à soustraire une question d'un acte exposé au référendum
pour la traiter dans un acte qui y échappe, n'est admissible que pour autant
que plusieurs conditions cumulatives soient respectées
(Moor/Flückiger/Martenet,
op. cit.
, ch. 2.5.5.3/b pp 254 s.): la
délégation ne doit pas être exclue par la Constitution; elle doit se limiter à
une matière déterminée; la clause de délégation doit figurer dans une loi au
sens formel; enfin, la loi contenant la clause de délégation doit elle-même
prévoir les grandes lignes de la réglementation à adopter (cf. ATF 134 I
322 consid. 2.4 et les références et TF  1C_472/2018 du 25 mars 2019 consid.
5.1, retenant en lien avec cette dernière condition que "
les règles les
plus importantes doivent en tout cas figurer dans la loi
"; Moor/Flückiger/Martenet,
op. cit.
, ch. 2.5.5.3/c pp 255 ss, relevant dans ce cadre que la
clause de délégation peut être d'autant moins définie que sont grandes la
diversité des états de fait appréhendés par les règles en cause, la complexité
et la technicité de la matière, l'imprévisibilité des cas d'application ou
encore les exigences liées à la coordination avec d'autres mesures). Les
conditions selon lesquelles la délégation doit figurer dans une loi au sens
formel et se limiter à une matière déterminée permettent un contrôle
démocratique sur la délégation; le législateur ordinaire doit dans ce cadre
décider en toute connaissance de cause de déléguer ses pouvoirs, ce qui ne
serait pas le cas si la délégation était trop large (cf. Tanquerel,
op.
cit.
, n° 495 p. 172).
dd) S'agissant spécifiquement du domaine de la
surveillance administrative, une telle surveillance doit se limiter à la
gestion des attributions conférées et ne saurait intervenir dans celle des
affaires propres de l'organisation privée, à moins que celle-ci ne compromette
la mission de droit public; dans le même sens, l'autorité de surveillance n'a
le cas échéant un pouvoir d'instruction et de réglementation que dans la seule
mesure où l'exécution de la législation le requiert (Moor/Bellanger/Tanquerel,
Droit administratif, Vol. III, 2
e
éd., Berne 2018, ch. 4.5.3.1
p. 384 et 4.5.3.2 p. 386). La tâche de l'autorité de surveillance consiste en
premier lieu à contrôler, c'est-à-dire à s'assurer que l'activité de la
personne ou entité surveillée ou que l'état de chose sur lequel elle a prise
soit conforme à l'ordre juridique, pour que l'intérêt public soit prémuni d'une
atteinte; la réglementation de surveillance fixe en second lieu une limite de
risque en deçà de laquelle la personne ou entité surveillée est libre d'exercer
son activité ou d'utiliser son bien (cf. Voisard,
op. cit.
, n. 25 s. pp.
20 s.).
Dans ce cadre, l'obligation légale faite à
l'autorité de surveillance de prévenir et supprimer des irrégularités procède
en principe d'une base légale large, mais pas illimitée; elle donne à
l'autorité les pouvoirs nécessaires pour prévenir et supprimer des risques
concrets et ordonner les actes d'instruction que requièrent les contrôles
préalable et subséquent, mais non pour réprimer; elle ne permet d'agir qu'à
l'encontre de la personne ou entité surveillée, et non de tiers (Voisard,
op.
cit.
, n. 55 p. 42). Lorsque la normalisation juridique de la surveillance
est particulièrement large (ainsi par exemple lorsque la loi autorise
l'autorité à prendre les "
mesures appropriées
"; cf. art. 10
al. 2 de la loi fédérale du 12 juin 2009 sur la sécurité des produits -
LSPro; RS 930.11), se pose la question de savoir si les mesures de surveillance
prises concrètement dans une situation donnée sont couvertes par la loi et donc
juridiquement valables; à l'inverse, lorsque la normalisation juridique de la
surveillance est particulièrement détaillée, se pose la question de savoir si
et dans quelle mesure l'autorité peut prendre d'autres mesures que celles
expressément mentionnées par la loi et qui seraient par hypothèse appropriées
(cf. Biaggini/Häner/Saxer/Schott [éd.], Verwaltungsrecht,
Zurich/Bâle/Genève 2015
- Biaggini, Aufsichtrecht, n. 19.40 p. 794 et 19.120 ss pp. 815 ss, relevant en
particulier que le recours à d'autres mesures que celles expressément mentionnées
par la loi n'est pas d'emblée exclu - ainsi notamment du retrait d'une
autorisation lorsque les conditions ne sont plus réunies, même si un tel
retrait n'est pas mentionné dans le catalogue juridique des instruments de
contrôle).
Pour le reste, les principes généraux rappelés ci-dessus
en lien avec la légalité et la séparation des pouvoirs s'appliquent également
en matière de surveillance administrative. En particulier, plus un instrument
de surveillance est incisif pour la personne ou l'entité surveillée, plus la
base légale (formelle) sur laquelle il se fonde doit être claire; cela étant,
même s'agissant d'instruments de surveillance incisifs, il n'est pas exclu que
les détails soient précisés dans un règlement, dans le respect des conditions
générales de la délégation législative (cf. Biaggini,
op. cit.
,
n. 19.119 p. 815).
dd) En l'espèce, les recourantes soutiennent que
l'audit dont la mise en œuvre est litigieuse ne reposerait pas sur une base
légale suffisante, singulièrement que, s'agissant d'une "
visite
"
sur place d'une durée de deux jours à l'occasion de laquelle pourraient être
requises des pièces dont la nature n'est pas déterminée à l'avance, un tel
audit devrait être prévu dans une loi au sens formel.
Il s'impose de constater qu'un tel grief ne résiste
pas à l'examen.
Le contrôle de la gestion des HNM et le fait que,
dans ce cadre, les personnes et entités concernées soient tenues de fournir
"
toutes les informations concernant leur activité, notamment
comptables, financières et statistiques
", sont directement prévus dans
la loi (art. 7 al. 1 et al. 2 LAPRAMS). Le règlement, dans lequel doivent être
"
précis
[ées]
la portée et les modalités relatives à la
surveillance, au contrôle et aux informations requises
" (art. 7 al. 5
LAPRAMS), ne contient ainsi que des normes d'exécution en vue de l'application
de la loi - et non des règles de droit primaires (cf. consid. 6b/cc). Dans ce
cadre, on ne saurait considérer que les dispositions réglementaires
d'application en cause (en particulier les art. 3 RLAPRAMS et 15 et 16 RCCMS)
occasionneraient une atteinte grave aux droits fondamentaux et autres libertés
des recourantes, quoi qu'elles en disent (étant rappelé que la gravité de
l'atteinte doit être appréciée objectivement et non pas en fonction de
l'impression subjective du destinataire; cf. consid. 6b/aa
supra
).
L'atteinte à la liberté économique dont se prévalent
les recourantes, si elle est incontestable, est en effet directement prévue
dans la loi; elle est liée au fait que l'activité en cause est soumise à
autorisation, dont l'octroi suppose notamment la conclusion d'une convention
tarifaire avec le département (cf. consid. 6a
supra
). Quant aux atteintes
invoquées à la garantie de la propriété et à la liberté personnelle et de
mouvement, en lien avec le fait que l'audit se déroule au sein même de
l'établissement contrôlé, elles ne sauraient à l'évidence être qualifiées de
grave. Il ne s'agit pas en effet de procéder à une inspection de
l'établissement concerné (comme dans le cas du contrôle de la qualité de prise
en charge sociale des résidents, dans le cadre duquel la possibilité de "
visiter
"
en tout temps les établissements est directement prévue dans la loi; cf. art. 7
al. 3 LAPRAMS), mais uniquement de se rendre sur place pour des raisons
pratiques, dans un local mis à disposition par cet établissement selon sa
convenance; quant au fait que le personnel de l'établissement (à tout le moins
les personnes susceptibles de fournir des informations déterminantes dans le
cadre de la mission des auditeurs) doive être présent à cette occasion, il ne
saurait constituer une atteinte grave à la liberté personnelle et de mouvement
des intéressés - la situation n'est pas comparable, à l'évidence, à une mesure
de contrainte telle une détention administrative -, ce d'autant moins que
l'autorité intimée a en l'occurrence accepté le report des dates de l'audit à
plusieurs reprises notamment "
afin d'assurer la présence des personnes
concernées
" (cf. le courrier électronique du 2 août 2018, reproduit
sous let. C/b
supra
).
Le fait que l'autorité procède aux contrôles
nécessaires au sein de l'établissement audité, comme modalité d'application des
mesures de contrôle prévues par l'art. 7 LAPRAMS, se justifie à l'évidence pour
des raisons pratiques, afin en particulier de réduire le temps d'exécution de
la mission; il peut être renvoyé à ce propos aux explications de l'autorité
intimée dans sa réponse au recours, qui emportent la pleine conviction du
tribunal (cf. ch. II let. c, reproduit sous let. D/d
supra
). En
particulier, la loi elle-même prévoit que les organismes qui y sont soumis sont
tenus de fournir toutes les "
informations
" nécessaires
concernant leur activité (et non, par hypothèse, les seuls documents à ce
propos; cf. art. 7 al. 2 LAPRAMS); dans cette mesure, les auditeurs doivent
avoir la possibilité non seulement d'avoir accès à l'ensemble des documents
pertinents, mais également d'entendre toute personne susceptible de les
informer quant au fonctionnement des processus opérationnels et financiers. S'ils
ne pouvaient exercer leur mission au sein des établissements en cause, il en
résulterait à l'évidence une perte de temps considérable non seulement pour l'autorité
intimée, mais également pour les recourantes - avec le cas échéant de multiples
demandes de production de pièces successives respectivement de multiples
convocations de l'un et/ou l'autre des collaborateurs de cette dernière en
fonction des informations dont l'autorité intimée a progressivement
connaissance; on ne voit pas dans ce cadre de quel intérêt les recourantes
pourraient se prévaloir afin d'obtenir par hypothèse que les mesures de
contrôle en cause soient effectuées dans les locaux de l'autorité intimée.
Quant au fait que les pièces susceptibles d'être
requises par les auditeurs ne sont pas d'emblée délimitées, il résulte
également directement de la loi (cf. art. 7 al. 2 LAPRAMS, évoquant les
informations nécessaires "
notamment
" comptables, financières
et statistiques concernant l'activité des organismes qui y sont soumis; cf. ég.
art. 15 al. 2 RCCMS, mentionnant dans ce cadre "
toutes les pièces
utiles à l'appréciation juridique, économique, comptable et financière
"
de la situation des établissements et entités contrôlés). Comme on l'a vu, la
surveillance exercée par l'autorité intimée a notamment pour finalité, d'une
façon générale, de prévenir et contrer les risques pour la pérennité de
l'établissement concerné liés à sa gestion (cf. consid. 6a
supra
); dans
toute la mesure où l'un ou l'autre document est utile à l'appréciation par les
auditeurs du respect du cadre légal dans ce contexte, ces derniers doivent
ainsi pouvoir y avoir accès, peu important sa nature ou sa dénomination - le
pouvoir d'instruction de l'autorité intimée s'étendant ainsi dans toute la
mesure (mais dans la seule mesure) où l'exécution de la législation le requiert
(cf. consid. 6b/dd
supra
).
ff) Même à admettre, par hypothèse et nonobstant ce
qui précède, qu'il y ait lieu de retenir que la possibilité de procéder à des
contrôles au sein des établissements devrait être considérée comme une règle de
droit primaire, respectivement que la disposition
ad hoc
de l'art. 16
al. 1 RCCMS consisterait ainsi en une norme de substitution, il s'impose de
constater que les conditions d'une telle délégation de compétence seraient
réunies. La clause de délégation (qui n'est pas exclue par la Constitution)
figure dans la loi au sens formel (cf. art. 7 al. 5 LAPRAMS) et se limite à une
matière déterminée, savoir "
la portée et les modalités relatives à la
surveillance, au contrôle et aux informations requises
"; les grandes
lignes de la réglementation - soit le principe et la nature de la surveillance
- sont prévues par la loi elle-même (art. 7 al. 1 et al. 2 LAPRAMS), seule
devant être précisées sa portée et ses modalités. Au demeurant, il résulte de
l'EMPL déjà mentionné que le contrôle prévu par l'art. 7 LAPRAMS inclut la
vérification de l'affectation adéquate des prestations financières, avec une
référence expresse à l'ancien "
règlement fixant les normes relatives à
la comptabilité (…) des EMS (…) du 18.12.2003
" (p. 6977
ad
art.
7 al. 1 et 2), soit au RCCMS dans sa teneur en vigueur jusqu'au 30 juin 2008
(aRCCMS) - abrogé par l'entrée en vigueur de l'actuel RCCMS (cf. art. 21
RCCMS); or, l'art. 14 al. 3 aRCCMS prévoyait d'ores et déjà la possibilité, si
nécessaire, de procéder "
au sein des établissements
" à la
vérification des données comptables et financières, et l'EMPL précise que la
révision proposée consiste notamment à "
renforcer le contrôle des
établissements et homes non médicalisés
" (p. 6953). C'est dire
que l'on ne saurait retenir, à l'évidence, que le Conseil d'Etat aurait
outrepassé ses compétences en adoptant la disposition de l'art. 16 al. 1 RCCMS.
Pour le reste et comme on l'a déjà vu (consid. 6b/ee),
on ne saurait considérer que les modalités de mise en œuvre des mesures de
contrôle telles que prévues notamment par les art. 3 RLAPRAMS et 15 et 16 RCCMS
occasionneraient une atteinte grave aux droits fondamentaux et autres libertés
des recourantes (qui ne seraient pas déjà prévue par la loi); le grief de ces
dernières selon lequel la procédure d'audit litigieuse, en tant qu'elle se
déroule au sein de l'établissement concerné, devrait être prévue par une base
légale au sens formel ne résiste dès lors manifestement pas à l'examen.
c)
Les recourantes soutiennent en outre que l'audit dont la mise en œuvre
est litigieuse constituerait une mesure de contrôle disproportionnée.
aa) Aux termes de l'art. 5 al. 2 Cst., l'activité de
l'Etat doit répondre à un intérêt public et être proportionnée au but visé. En
lien spécifiquement avec la restriction des droits fondamentaux, l'art. 36 al.
3 Cst. prévoit dans ce cadre que toute restriction d'un droit fondamental doit
être proportionnée au but visé.
Le principe de la proportionnalité exige que la
mesure envisagée soit apte à produire les résultats d'intérêt public escomptés
(règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure
moins incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation
allant au-delà du but visé et postule un rapport raisonnable entre celui-ci et
les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au
sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; cf. ATF 143 I 403 consid. 5.6.3
et les références, 140 I 218 consid. 6.7.1; TF 1C_152/2019 du 26 juin 2019
consid. 3.2; CDAP GE.2018.0251 du 23 avril 2019 consid. 6a).
bb) Dans le domaine spécifique de la surveillance
administrative, le principe de la proportionnalité impose à l'autorité de
surveillance d'une part d'avoir recours, parmi les différents instruments de
contrôle réputés appropriés, aux instruments ayant le moins d'incidence sur les
droits fondamentaux des personnes ou entités contrôlées, et d'autre part
d'utiliser les instruments en cause de façon à ménager le plus possible leurs
droits, ceci en fonction des circonstances concrètes du cas (cf. Biaggini,
op.
cit.
, n. 19.39 p. 794 et 19.126 p. 817).
cc) En l'espèce, les recourantes soutiennent en
substance que l'autorité intimée aurait dû ordonner dans un premier temps la
production des documents utiles, et seulement dans un second temps, en fonction
des informations transmises, procéder le cas échéant à la "
vérification
"
de ces informations (en référence à la teneur de l'art. 16 RCCMS).
Il peut être renvoyé à ce propos à ce qui a été dit
en lien avec le fait que la mise en œuvre d'un contrôle au sein des
établissements soumis à la LAPRAMS était justifiée (cf. consid. 6b/ee
supra
).
En particulier et quoi que semblent en penser les recourantes, il ne s'agit pas
de contrôler la seule documentation disponible, mais bel et bien d'avoir accès
à l'ensemble des "
informations
" (art. 7 al. 2 LAPRAMS) utiles,
y compris à celles qui ne sont pas documentées, ce qui suppose également de
pouvoir auditionner les collaborateurs œuvrant au sein de l'établissement
concerné susceptibles d'apporter les précisions nécessaires. Dans ce contexte,
le procédé proposé par les recourantes ne serait pas apte à atteindre le but
visé. On ne voit pas pour le reste quel autre instrument de contrôle, moins
incisif, permettrait d'atteindre ce but - étant précisé que, sous l'angle de la
pesée des intérêts à laquelle il convient de procéder, il apparaît
manifestement que le fait que le contrôle se déroule au sein de l'établissement
se justifie (principalement pour des raisons de gain de temps); on peut au
demeurant douter dans ce cadre qu'un contrôle effectué par hypothèse au sein
des locaux de l'autorité intimée, impliquant le cas échéant de multiples
demandes de production de pièces et autres convocations de collaborateurs de
cet établissement, puisse être considéré comme une mesure moins incisive que
l'audit litigieux.
Quant au fait que l'art. 16 al. 1 RCCMS prévoit que
le SASH (désormais la DGCS) est habilité à procéder au sein des établissements
et des entités à la "
vérification
" des données comptables,
financières et statistiques, on ne saurait en déduire, quoi que semblent en
penser les recourantes, que la mesure de contrôle en cause se bornerait à une
vérification de données qui auraient d'ores et déjà été communiquées
antérieurement à l'autorité intimée; ce que l'autorité doit "
vérifier
"
dans ce cadre, c'est bien plutôt la conformité de ces données au cadre légal
applicable.
S'agissant enfin de la conclusion très subsidiaire
des recourantes tendant à ce que "
les modalités de mise en œuvre de
l'audit
[soient]
restreintes en ce sens que l'Etablissement F.________
est tenu de fournir les informations concernant ses données comptables,
financières et statistiques ainsi que celles relatives à l'élaboration de son
budget et à la justification des prix par journée
", il peut être
renvoyé à ce qui a été dit ci-dessus en lien avec le fait que les pièces
susceptibles d'être requises par les auditeurs n'étaient pas d'emblée
délimitées (consid. 6b/ee
in fine
). Doivent ainsi être accessibles aux
auditeurs toutes les informations utiles à l'appréciation de la conformité de
la gestion de l'établissement concerné au cadre légal. La conclusion des
recourantes tendant à la restriction
a priori
des informations qu'elles
seraient tenues de fournir doit en conséquence être rejetée.
7.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être
rejeté et la décision sur réclamation attaquée confirmée. Il appartiendra à
l'autorité intimée de fixer de nouvelles dates en vue de procéder à l'audit de
conformité de gestion de l'Etablissement F.________.
Compte tenu de l'issue du litige, un émolument de
2'000 fr. est mis à la charge des recourantes (cf. art. 49 al. 1 LPA-VD; art. 1
et 4 al. 1 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière
administrative, du 28 avril 2015 - TFJDA; BLV 173.36.5.1), solidairement entre
elles (art. 51 al. 2 LPA-VD). Il n'y a pas lieu pour le reste d'allouer
d'indemnité à titre de dépens (cf. art. 55 al. 1 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision sur réclamation rendue le 20 septembre 2018 par le Service
des assurances sociales et de l'hébergement (dont les compétences ont été
reprises dans l'intervalle par la Direction générale de la cohésion sociale)
est confirmée.
III.
Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge des
recourantes A.________ et B.________ Sàrl, solidairement entre elles.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 22 août 2019
Le
président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF;
RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113
ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.