vd_omni · AC.2019.0278 · 2020-07-07 · fr

A.________, B.________ /Municipalité d'Echichens, C.________, D.________, Direction générale des immeubles et du patrimoine | Recours de Patrimoine suisse et Patrimoine suisse Vaud déclarés irrecevables, faute de qualité pour recourir de ces associations dans le cas particulier. Les projets litigieux concernent une transformation de bâtiments ayant obtenu les notes *3* et *4* au recensement architectural et situés dans un village qui figure à l'ISOS comme village d'intérêt national. Sous l'angle de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage, les projets litigieux émanent de particuliers et ne concernent pas un ouvrage ou une installation du ressort de la Confédération; les décisions attaquées ont pour objet l'octroi, par une municipalité, de permis de construire des bâtiments d'habitation en zone à bâtir qui ne requièrent aucune autorisation relevant du droit fédéral et, partant, ne relèvent pas de l'accomplissement d'une tâche de la Confédération; ainsi, nonobstant l'inscription du village à l'ISOS, la qualité pour agir des recourantes ne saurait trouver son fondement dans l'art. 12 LPN. Du point de vue de la loi vaudoise sur la protection de la nature, des monuments et des sites, il résulte de la jurisprudence rendue par la CDAP depuis 2010 qu'un objet qui n'est ni classé, ni porté à l'inventaire et pour lequel le département compétent a renoncé à prendre des mesures conservatoires, n'est pas protégé par la LPNMS, la notion de protection générale du patrimoine bâti n'ayant pas de portée juridique en l'état actuel de la loi; il importe dès lors de préciser la jurisprudence de la CDAP en ce sens que l'on ne saurait considérer, en l'absence de protection particulière ou spéciale découlant de la LPNMS, que l'on se trouve dans un cas d'application de cette loi au sens de son art. 90 qui fonde le droit de recours notamment des associations.Cet arrêt, qui induit une précision de la jurisprudence développée jusqu'à ce jour, a fait l'objet d'une procédure de coordination au sens de l'art. 34 ROTC.Arrêt annulé par le TF (1C_475/2020 du 22 mars 2022).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 07.07.2020 AC.2019.0278

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 7 juillet 2020
Composition
Mme Marie-Pierre Bernel,
présidente
; Mmes Renée-Laure Hitz
et Dominique von der Mühll, assesseures.
Recourantes
1.
PATRIMOINE SUISSE VAUD
à La
Tour-de-Peilz,
2.
PATRIMOINE SUISSE,
à Zurich,
toutes deux représentées par Me Benoît BOVAY,
avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité d'Echichens,
représentée
par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne,
Autorité concernée
Direction générale des immeubles et
du patrimoine,
Constructrice
C.________,
à ********,
Propriétaire
D.________,
à ********,
Objet
permis de construire
AC.2019.0278 (MPB/rcc) Recours PATRIMOINE SUISSE et
PATRIMOINE SUISSE VAUD c/ décisions de la Municipalité d'Echichens du 30
juillet 2019 levant leur opposition et autorisant la transformation du
bâtiment ECA 1054b et la création de 5 logements sur les parcelles n
os
1017 et 3709 sises à Colombier -CAMAC 183513 - ainsi que la démolition du
bâtiment ECA 1186 et la transformation du bâtiment ECA 1057 pour la création
de 10 logements, 16 places de parc intérieures et 17 places de parc
extérieures sur la parcelle n° 1030 sise à Colombier - CAMAC 183547 -,
propriétés de Mme D.________ et promises-vendues à C.________ – (dossier
joint: AC.2019.0279)
Vu les faits suivants:
A.
D.________ est propriétaire, dans le village de Colombier sur le
territoire de la commune d'Echichens, notamment des parcelles n
os
1017
et 1030. La première présente une surface totale de 5'688 m
2
,
soit 652 m
2
au sol de bâtiment (ECA n° 1054, note *3* au
recensement architectural), 847 m
2
de jardin, 3'969 m
2
en
nature de champ, pré, pâturage et 220 m
2
d'accès, place privée; selon
le règlement communal sur le plan partiel d'affectation de Colombier-village et
le plan fixant la limite des constructions, approuvé par le département
compétent le 12 novembre 2003 (ci-après: RPPA), cette parcelle se situe pour
partie en zone de bâtiments à conserver A (art. 6 à 12 RPPA) et pour
partie en zone viticole. Un fractionnement de la parcelle n°1017 est en cours
afin de détacher de celle-ci un bien-fonds d'une surface de 743 m
2
sur
lequel se trouvera une partie de l'immeuble ECA n° 1054 désigné comme
étant l'immeuble ECA n° 1054b; ce nouveau bien-fonds constituera la
nouvelle parcelle n° 3709 de la commune d'Echichens, située entièrement en
zone de bâtiments à conserver A. Quant à la parcelle n° 1030, elle s'étend
sur une surface de 1'448 m
2
au total et accueille deux
bâtiments de, respectivement, 8 m
2
de surface au sol (ECA
n° 1186, non recensé) et 274 m
2
(ECA n° 1057, note *4* au
recensement architectural); en outre, elle est constituée de 497 m
2
de jardin et 569 m
2
en nature d'accès, place privée. En vertu du
RPPA, elle se situe en zone de bâtiments à conserver B (art. 13 à 21 RPPA). Les
parcelles n
os
1017 et 1030 sont séparées l'une de l'autre par
la Place Henri-de-Colombier.
D.________ a promis-vendu la future parcelle
n° 3709 et la parcelle n° 1030 à C.________, qui bénéficie d'un droit
d'emption inscrit au Registre foncier jusqu'au 30 octobre 2020.
B.
Le village de Colombier figure à l'Inventaire fédéral des sites
construits d'importance nationale à protéger en Suisse (ISOS, Canton de Vaud,
Vol. 4, p. 69 à 81); les parcelles n
os
1017 et 1030 sont
intégrées dans une zone à laquelle est attribué l'objectif de sauvegarde
"A" qui préconise la "
sauvegarde de la substance.
Conservation intégrale de toutes les constructions et composantes du site, de
tous les espaces libres; suppression des interventions parasites
".
Pour cette zone, les recommandations générales de sauvegarde suivantes
s'appliquent : "
démolitions et constructions nouvelles interdites;
prescriptions détaillées en cas d'intervention
".
C.
Du 9 février au 10 mars 2019, D.________ (ci-après: la propriétaire) et C.________
(ci-après: la constructrice) ont mis à l'enquête publique deux projets, l'un
prévoyant la transformation du bâtiment ECA n° 1054 sur la parcelle
n° 1017 (future parcelle n° 3709) et la construction de cinq
logements (avec dix places de parc, soit cinq intérieures et cinq extérieures
sur la parcelle n° 1'030), l'autre envisageant la démolition du bâtiment
ECA n° 1186 et la transformation du bâtiment ECA n° 1057 pour y créer
dix logements, seize places de parc en souterrain (dont cinq pour le projet de
la parcelle n°1017/3709) et dix-sept places extérieures dont trois sous couvert
(y compris les cinq pour le projet de la parcelle n°1017/3709).
Le 21 mars 2019, la Centrale des autorisations en
matière de construction (CAMAC) a rendu une première synthèse (n° 183513)
relative au projet mis à l'enquête publique sur la parcelle n° 1071, en
signalant que la Direction générale des immeubles et du patrimoine, Division
monuments et sites (ci-après: la DGIP-MS) avait émis un préavis négatif, dont
on extrait ce qui suit:
"[...] Qualité de l'objet et
du site
Recensement architectural :
Le bâtiment ECA 1054 a obtenu la note
*3* lors de la révision du recensement architectural de la commune de Colombier
(aujourd'hui Echichens) en 2004. D'importance locale, l'ensemble mérite d'être
conservé. Des transformations peuvent être envisagées à condition qu'elles
n'altèrent pas ses qualités spécifiques.
Inventaire des sites construits à protéger en Suisse (ISOS) :
L'ISOS identifie Colombier comme
un village d'intérêt national. Au sens de l'ISOS, le bâtiment susmentionné fait
partie du périmètre 1 : "Partie inférieure du bâti villageois marquée par
une voirie en Y, incluant l'église et composée ess. de maisons rurales et
viticoles, dès m. Moyen Age" caractérisé par l'existence d'une structure et
d'une substance d'origine et pour lequel un objectif de protection maximum a
été émis (A). Au vu de sa valeur de site, de ses qualités spaciales et historico-architecturales,
l'ISOS recommande la sauvegarde de la substance de ce périmètre.
Le bâtiment qui fait l'objet de la
demande est décrit par l'ISOS lorsque l'élément individuel 1.0.6 est mentionné
: "Maison aisée avec rural attenant, position dominante sur le vignoble,
toiture à croupes pentue à égoûts retroussés, 18
e
s."
Examen du projet :
Le projet qui prévoit la
transformation du bâtiment pour y créer 5 logements est particulièrement lourd
et destructeur : l'ensemble des structures intérieures est prévu remplacé car
le projet ne tient aucunement compte de la disposition existante et des parties
qui composent l'édifice. De plus, les atteintes en façade sont excessives et
porteraient préjudice à la qualité du site.
Un projet respectueux du bâtiment
devrait conserver les éléments structurels et les intégrer au projet à moins
que l'état sanitaire de ces parties soit expertisé comme étant trop mauvais
pour envisager une conservation-restauration et d'éventuelles réparations. Par
exemple, le mur de refend devrait être conservé et la typologie des logements
devrait s'y adapter.
Pour garantir le respect du
caractère de ce bâtiment, les murs périmétraux devraient être conservés autant
que possible. Le projet prévoit des percements trop nombreux et trop larges.
Les baies anciennes en façade nord-ouest devraient être conservées et, cas
échéant, adaptées. Le remplacement d'anciennes baies intéressantes, plus
larges, par de nouvelles baies pour des locaux désignés comme
"réduits" serait une atteinte injustifiée à l'aspect et à la
substance de l'édifice.
D'une façon générale, les nouveaux
percements ne devraient pas être dotés d'encadrements mais se distinguer des
percements anciens par un traitement aussi discret que possible.
En façade sud-est, le nombre et la
sérialité des percements constituent une lourde atteinte sur une partie
constitutive de l'image du site. En effet, dans sa description du site, l'ISOS
décrit : "Perpendiculaire à l'ancien chemin de Morges, un bâtiment
imposant (1.0.6), mis en évidence par la pente du terrain qui lui ménage un
superbe dégagement, marque la silhouette de la localité; il se compose d'une
maison de maître, vraisemblablement du 18
e
siècle, coiffée d'une
toiture à croupes élevée et prolongée par un long rural accolé au
nord-est." Les larges percements et le long balcon conféreraient à cet
édifice d'origine rurale l'aspect d'un petit immeuble locatif banal, lui ôtant
la substance et le caractère qui lui ont valu d'être recensé avec une note *3*
et d'ête mentionné par l'ISOS.
Les ouvertures en toiture telles
que dessinées ne sont pas adaptées à ce bâtiment.
Le projet tel que soumis porterait
gravement atteinte au caractère de ce rural et de son site, reconnu
d'importance nationale par l'inventaire ISOS.
Conclusion :
La DGIP-MS constate que la
réalisation de ce projet porterait atteinte au bâtiment d'intérêt local et au
site. Il préavise négativement à sa réalisation et à la délivrance des
autorisations requises. La protection de ce patrimoine local relève cependant
de la compétence et de la responsabilité de l'autorité communale. [...]"
Le 15 avril 2019, la CAMAC a rendu une deuxième
synthèse (n° 183547) en relation avec le projet mis à l'enquête publique
sur la parcelle n° 1030. Derechef, la DGIP a émis un préavis négatif dont
on retient les passages suivants:
"[...] Qualité de l'objet et
du site
Recensement architectural :
Lors de la révision du recensement
architectural de la commune de Colombier (aujourd'hui Echichens) en 2004, le
bâtiment ECA 1057 a reçu la note *4*, qui désigne un "objet bien
intégré". Le bâtiment est bien intégré par son volume, sa composition et
souvent encore sa fonction. Les objets de cette catégorie forment en général la
majorité des bâtiments d'une localité. Ils sont donc déterminants pour l'image
d'une localité et constitutifs du site. A ce titre, leur identité mérite d'être
suavegardée.
Le projet concerne également la
fontaine de 1899 ayant reçu une note * 3* au recensement architectural, qui
désigne un objet d'intérêt local.
Inventaire des sites construits à protéger (ISOS) :
L'ISOS identifie Colombier comme
un village d'intérêt national. Au sens de l'ISOS, le bâtiment susmentionné fait
partie du périmètre 1 : "Partie inférieure du bâti villageois marquée par
une voirie en Y, incluant l'église et composée ess. de maisons rurales et
viticoles, dès m. Moyen Age" caractérisé par l'existence d'une structure
et d'une substance d'origine et pour lequel un objectif de protection maximum a
été émis (A). Au vu de sa valeur de site, de ses qualités spaciales et historico-architecturales,
l'ISOS recommande la sauvegarde de la substance de ce périmètre.
Examen du projet :
La bâtiment étant situé aux abords
immédiats d'un bâtiment inscrit à l'inventaire et qu'il a été estimé "bien
intégré" par le recensement architectural dans un site d'importance
nationale selon l'inventaire ISOS, la DGIP-MS émet les remarques
suivantes :
Le projet altère gravement le
caractère du bâtiment qui participe de ce site sensible : les façades
(et la toiture) sont trop abondamment percées, certaines sont dotées de larges
balcons en saillie inopportuns dans ce contexe. La couverture existante, avec
ses avant-toits imposants et ses bras de force caractéristiques est amputée sur
trois côtés. L'agrandissement prévu au nord porte atteinte à l'identité du
rural existant de par ses proportions et ses caractéristiques. D'une façon
générale, les interventions nouvelles feignent d'une manière inadéquate des
éléments traditionnels (encadrements pour des baies nouvelles, bardage du
sommet du pignon de l'adjonction au nord, etc.). L'ensemble du projet tend à la
banalisation de l'identité du bâtiment bien intégré et constitutif du tissu et
du caractère du centre villageois.
De plus, l'affectation au
stationnement automobile de pratiquement toutes les parties disponibles de la
parcelle 1030 disqualifie l'espace public et les qualités évidentes du site.
Conclusion :
La DGIP-MS constate que la
réalisation de ce projet porterait atteinte aux abords du bâtiment inscrit à
l'inventaire, à l'identité du bâtiment bien intégré et au site d'intérêt
national. Il préavise négativement à sa réalisation et à la délivrance des
autorisations requises. La protection de ce patrimoine local relève cependant
de la compétence et de la responsabilité de l'autorité communale. [...]"
Les projets mis à l'enquête publique ont suscité les
oppositions de Patrimoine suisse section vaudoise, ainsi que de divers voisins
des parcelles concernées. Après avoir reçu des explications de la municipalité,
les voisins ont retiré leurs oppositions; Patrimoine suisse section vaudoise a
maintenu les siennes.
D.
Par décisions du 30 juillet 2019, la municipalité d'Echichens a levé les
oppositions et délivré les permis de construire requis. Ces décisions étaient
motivées de manière similaire en ces termes:
"[...] Nous relevons que notre
règlement autorise la transformation des ruraux en habitations et l'état de
vétusté des bâtiments en question exige les [travaux] transformations
envisagé[e]s.
Bien que ces travaux soient
lourds, ils sont nécessaires afin de respecter les exigences actuelles en
matière de logement.
Contrairement à votre appréciation
du projet, la municipalité, la population n'ayant émis aucune remarque à ce
sujet dans le cadre de la mise à l'enquête, estime que ces travaux apportent un
certain renouveau à notre village et l'architecture projetée s'intègre
convenablement dans le secteur.
Le promoteur s'est engagé à
respecter autant que possible le caractère villageois de ce bâtiment et nous y
veillerons. [L'impact des transformations prévues en façade sud est limité
compte tenu qu'elles s'inscrivent en prolongement de l'immeuble mitoyen].
[...]"
Le 17 septembre 2019, par la plume de leur conseil
commun, Patrimoine suisse et Patrimoine suisse Vaud (ci-après: les recourantes)
ont saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(ci-après: la CDAP) d'un recours à l'encontre de chacune de ces décisions.
Elles ont pris, avec suite de dépens, des conclusions formulées comme suit dans
le premier dossier, qui a été enregistré sous la référence AC.2019.0278:
"La décision de la
Municipalité d'Echichens du 30 juillet 2019 levant son opposition et octroyant
l'autorisation de transformer le bâtiment ECA 1054b pour y créer 5 logements est
réformée en ce sens que l'autorisation est refusée et l'opposition est admise;
subsidiairement est annulée, le dossier étant renvoyé à l'autorité communale
pour nouvelle décision."
Dans le deuxième dossier, enregistré sous la
référence AC.2019.0279, les conclusions ont été formulées de la manière
suivante:
"La décision de la
Municipalité d'Echichens du 30 juillet 2019 levant son opposition et autorisant
la démolition du bâtiment ECA 1186 et la transformation du bâtiment ECA 1057
pour la création de 10 logements, 16 places de parc dans un garage souterrain
et 17 places extérieures est refusée et l'opposition est admise;
subsidiairement, la décision est annulée, le dossier étant renvoyé à l'autorité
communale pour nouvelle décision."
En substance, les recourantes font valoir que les
décisions entreprises ne respectent pas les exigences posées par la
jurisprudence relative à la conservation du patrimoine pour des sites inscrits
à l'ISOS avec un objectif de protection A. En particulier, la municipalité
n'aurait pas procédé à une pesée des intérêts détaillée et ne mentionnerait
pas, dans ses décisions, pour quels motifs elle s'est écartée des préavis
négatifs de la DGIP. En outre, les deux projets autorisés seraient contraires au
RPPA, en particulier aux art. 7 et 9 s'agissant du projet sur la parcelle
n° 1071/3709 et aux art. 8, 13, 14, 17 et 21 s'agissant du projet envisagé
sur la parcelle n° 1030.
Par ordonnance du 2 octobre 2019, la juge
instructrice a ordonné la jonction des deux causes, l'instruction se
poursuivant sous la référence AC.2019.0278.
La Municipalité d'Echichens (ci-après: la
municipalité) a déposé sa réponse le 22 octobre 2019. En premier lieu, elle a
conclu à l'irrecevabilité des recours au motif que les recourantes n'auraient
pas la qualité pour agir, d'une part en raison de l'absence d'opposition de
Patrimoine suisse devant l'autorité municipale (seule Patrimoine suisse section
vaudoise ayant formulé des oppositions) et, d'autre part, en raison de
l'absence de protection découlant de la loi sur la protection de la nature, des
monuments et des sites du 10 décembre 1969 (LPNMS; BLV 450.11) s'agissant d'un
permis de construire en zone à bâtir.
Par courrier du 20 octobre 2019, la propriétaire a
conclu au rejet des recours et s'est référée pour le surplus à l'écriture du
conseil de la municipalité.
Le 5 novembre 2019, la DGIP-MS a indiqué qu'elle
n'avait pas d'informations complémentaires à transmettre et qu'elle se référait
aux préavis négatifs rendus dans le cadre de la circulation CAMAC.
Une audience avec inspection locale a été appointée à
la première date utile, soit au 11 mars 2020.
Par ordonnance du 31 janvier 2020, la juge
instructrice a informé les parties de ce qu'attelée à l'étude du dossier en vue
de l'audience du 11 mars suivant, elle constatait que la question de la
recevabilité du recours méritait une réflexion approfondie. L'audience a dès
lors été renvoyée sans réappointement, un délai au 21 février 2020 étant
imparti aux parties pour déposer d'éventuelles observations complémentaires sur
la qualité pour agir des recourantes.
Le 21 février 2020, la municipalité a déposé des
déterminations et confirmé ses conclusions en irrecevabilité du recours.
Le 10 mars 2020, soit dans le délai prolongé à cet
effet, les recourantes ont déposé un mémoire concluant à la recevabilité de
leur recours.
E.
La CDAP a statué par voie de circulation.
Induisant une précision de la jurisprudence
développée jusqu'à ce jour, la question de la qualité pour agir des
recourantes, d'une part au sens de l'art. 12 de la loi fédérale sur la
protection de la nature et du paysage du 1
er
juillet 1966 (LPN; RS
451), d'autre part au regard de l'art. 90 LPNMS, a été soumise à la procédure
de coordination selon l'art. 34 du règlement organique du Tribunal cantonal du
13 novembre 2007 (ROTC, BLV 173.31.1). Tous les juges de la CDAP I ‑ hormis
les assesseurs, qui ne sont pas associés à ce type de procédure ‑ y
ont participé. La solution adoptée est exposée dans les considérants en droit
du présent arrêt.
Considérant en droit:
1.
La décision d'une municipalité qui lève une opposition et délivre un
permis de construire peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au
sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le présent recours a été déposé en temps
utile (art. 95 et 96 al. 1 let. b LPA-VD) et il respecte les exigences légales
de motivation (art. 76 et 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).
La qualité pour recourir est régie par l'art. 75
LPA-VD, dont la teneur est la suivante:
"
1
A qualité
pour former recours :
a.
toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant
l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui
est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée;
b.
toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir."
2.
Le présent recours est formé par deux associations se prévalant d'un
droit de recours qu'elles déclarent fondé sur l'art. 12 LPN, sur l'ordonnance
du Conseil fédéral du 27 juin 1990 relative à la désignation des organisations
habilitées à recourir dans les domaines de la protection de l'environnement
ainsi que de la protection de la nature et du paysage (ODO; RS 814.076) et
enfin sur l'art. 90 LPNMS.
a) La recourante Patrimoine suisse est une association
sans but lucratif, active dans le domaine de la protection du patrimoine bâti.
Patrimoine suisse Vaud est l'une de ses sections cantonales. Ces associations
ne prétendent pas être atteintes par les décisions attaquées comme pourrait
l'être n'importe quel particulier. Elles ne se prévalent pas non plus de la
jurisprudence fédérale qui reconnaît aux associations le droit de recourir dans
l'intérêt de leurs membres lorsque les statuts leur assignent ce but et que la
majorité ou un nombre important d'entre eux sont touchés et auraient
personnellement qualité pour recourir (cf. notamment TF 1C_196/2010 du 16
février 2011 consid. 1.3; ATF 130 I 26 consid. 1.2.1 p. 30; 122 I 90 consid. 2a
p. 92; 120 Ib 27 consid. 2 p. 29). Leur qualité pour recourir est par
conséquent subordonnée à l'existence d'une base légale leur conférant ce droit,
ce qu'il convient d'examiner ci-après.
b) L'art. 12 LPN prévoit que la qualité pour
recourir contre les décisions des autorités cantonales ou fédérales est
reconnue aux organisations qui se vouent à la protection de la nature, à la
protection du paysage, à la conservation des monuments historiques ou à des
tâches semblables, pour autant que l’organisation soit active au niveau
national et qu’elle poursuive un but non lucratif (al. 1 let. b). Le Conseil
fédéral a dressé la liste de ces organisations dans l'annexe de l'ODO;
Patrimoine suisse en fait partie (ch. 5 de l'annexe). Un tel droit de
recours ne peut cependant pas être invoqué à l'encontre de toute décision
cantonale; il concerne exclusivement les décisions prises dans
l’accomplissement de tâches de la Confédération selon les art. 78 al. 2 Cst. et
2 LPN et le simple fait d'affirmer que le projet litigieux concerne une tâche
fédérale ne suffit pas (arrêts TF 1C_196/2010 précité consid.1.2; 1C_426/2009
du 17 mars 2010 consid. 1 et les arrêts cités; CDAP AC.2015.0216 du 17 janvier
2018 consid. 2a/aa; AC.2016.0206 du 24 octobre 2017 consid. 3c; AC.2016.0049 du
9 novembre 2017 consid. 1a).
Les recourantes invoquent le non-respect de l'ISOS
pour fonder leur recours. La LPN prévoit que la Confédération établit des
inventaires en vue de protéger les paysages, les localités, les sites
historiques, ainsi que les monuments naturels et culturels (art. 2 à 6 LPN). Se
fondant en particulier sur l'art. 5 LPN, le Conseil fédéral a mis en place l'inventaire
ISOS. L'inscription d’un objet d’importance nationale dans un inventaire
fédéral indique que l’objet mérite spécialement d’être conservé intact ou en
tout cas d’être ménagé le plus possible, y compris au moyen de mesures de
reconstitution ou de remplacement adéquat (art. 6 al. 1 LPN). Lorsqu’il s’agit
de l’accomplissement d’une tâche de la Confédération au sens de l’art. 2 LPN,
la règle suivant laquelle un objet doit être conservé intact dans les
conditions fixées par l’inventaire, ne souffre d’exception que si des intérêts
équivalents ou supérieurs, d’importance nationale également, s’opposent à cette
conservation (art. 6 al. 2 LPN). Cette règle ne s'applique que si une tâche de
la Confédération est en cause, comme l'al. 2 l'indique clairement. En cas de
tâches cantonales ou communales, la protection des sites construits est assurée
par le droit cantonal ou communal pertinent, notamment par les plans d'aménagement
et les mesures de la législation spéciale. Ainsi, l'incidence de l'inscription
d’un objet à l'inventaire ISOS dépend notamment de la question de savoir si
l’on est en présence d’une tâche de la Confédération au sens de l’art. 2 LPN.
Le Tribunal fédéral a clairement indiqué que le fait
qu'un projet prenne place dans une localité inscrite à l'ISOS ne suffit pas en
soi pour admettre qu'une autorisation de démolir et de construire relève de
l'accomplissement d'une tâche de la Confédération. La LPN n'impose en effet pas
directement aux cantons de protéger les sites naturels ou les monuments
historiques, même s'ils sont reconnus d'importance nationale; les règles
pertinentes relèvent du droit cantonal selon l'art. 78 al. 1 Cst. Et les
cantons ne reçoivent du législateur fédéral aucun mandat à cet égard (TF 1C_196/2010
précité consid. 1.2).
En soi, la protection des monuments ou des sites ne
constitue pas une tâche de la Confédération au sens des art. 78 Cst. et 2 LPN,
ce qui implique notamment que les organisations de protection de la nature et
du paysage d'importance nationale n'ont en principe pas qualité, en vertu de
l'art. 12 LPN, pour contester l'octroi d'une autorisation de démolir ou
transformer un bâtiment qu'elles considèrent à tort ou à raison comme étant
digne de protection (TF 1A.191/1998 du 11 octobre 1999 consid. 2). L’octroi
d’une telle autorisation ne constitue ainsi pas une tâche de la Confédération,
quand bien même elle porterait sur un objet figurant à l’ISOS (CDAP arrêts
2009.0001 du 26 février 2010 consid. 2b/bb; AC.2008.0030 du 25 septembre 2008
consid. 3c et références). La CDAP a en outre régulièrement rappelé que les
objectifs de l'ISOS selon l'ordonnance fédérale du 9 septembre 1981 concernant
l'Inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse (abrogée et remplacée
dès le 1
er
janvier 2020 par l'ordonnance fédérale du 13 novembre
2019 portant le même titre; OISOS; RS 451.12) ne sont pas directement
applicables lorsque le litige concerne l'octroi d'un permis de construire
communal - dont la délivrance n'est pas une tâche de la
Confédération - mais qu'ils pourront être pris en considération dans
le cadre de l'interprétation des dispositions cantonales et communales
topiques, notamment celles relatives à la clause d'esthétique selon l'art. 86 de
la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions
(LATC; BLV 700.11) (cf. AC.2019.0054 du 17 décembre 2019 consid. 2b; AC.2017.0460
du 9 janvier 2019 consid. 4b/bb; AC.2017.0017 du 19 octobre 2017 consid. 6c/aa;
AC.2016.0317 du 21 juillet 2017 consid. 11c; AC.2016.0043 du 22 mars 2017
consid. 4).
Dans le cas d'espèce, le projet émane de
particuliers et ne concerne pas un ouvrage ou une installation du ressort de la
Confédération au sens de l'art. 2 al. 1 let. a LPN. Les décisions attaquées ont
pour objet l'octroi, par une municipalité, de permis de construire des
bâtiments d'habitation en zone à bâtir qui ne requièrent aucune autorisation
relevant du droit fédéral et, partant, ne relèvent pas de l'accomplissement
d'une tâche de la Confédération.
Ainsi, au vu de ce qui précède, nonobstant
l'inscription du village de Colombier à l'inventaire ISOS, la qualité pour agir
des recourantes ne saurait trouver son fondement dans l'art. 12 LPN.
c) Les recourantes allèguent que leur droit de
recours résulte également du droit cantonal, soit de l'art. 90 LPNMS. Cette
disposition a la teneur suivante:
"Outre les propriétaires
touchés, les communes, de même que les associations d'importance cantonale qui,
aux termes de leurs statuts, se vouent à la protection de la nature, des
monuments et des sites, ont qualité pour recourir contre les décisions prises
en application de la présente loi et susceptibles de recours."
La LPNMS instaure une protection générale de la
nature et des sites englobant tous les objets immobiliers, tous les
territoires, paysages, sites, localités, immeubles qui méritent d'être
sauvegardés en raison de l'intérêt général, notamment esthétique, historique,
scientifique ou éducatif qu'ils présentent (art. 4) ainsi qu'une protection
générale des monuments de la préhistoire, de l'histoire, de l'art et de
l'architecture et des antiquités immobilières situées dans le canton qui
présentent un intérêt archéologique, historique, artistique, scientifique ou
éducatif (art. 46). La protection générale des monuments historiques et des
antiquités consiste dans la possibilité de prendre des mesures conservatoires
(art. 47) en faveur d'objets répondant à la définition de l'art. 46 al.1 et que
l'on aurait omis de mettre à l'inventaire (art. 49) ou de classer (art. 52).
Le recensement architectural n'est pas prévu par la
LPNMS, mais par l'art. 30 de son règlement d'application du 22 mars 1989
(RLPNMS; BLV 450.11.1), qui dispose que le département "
établit le
recensement architectural des constructions en collaboration avec les communes
concernées, selon les directives publiées à cet effet
". Le recensement
architectural - dont le processus est décrit dans une brochure
intitulée "
Recensement architectural du canton de Vaud
",
éditée en novembre 1995 par la section monuments historiques et archéologie du
Service des bâtiments et rééditée en mai 2002 (disponible sur le site internet
cantonal à la page
https://www.vd.ch/fileadmin/user_upload/themes/culture/patrimoine_bati/fichiers_pdf/MS_Brochure_Recensement_mai2002.pdf
) - est
une mesure qui tend à repérer et à mettre en évidence des bâtiments dignes
d'intérêt, de manière à permettre à l'autorité de prendre, le cas échéant, les
mesures de protection prévues par la loi. Il comporte l'attribution de notes
qui sont les suivantes: *1*: Monument d'importance nationale; *2*: Monument
d'importance régionale; *3*: Objet intéressant au niveau local; *4*: Objet bien
intégré; *5*: Objet présentant des qualités et des défauts; *6*: Objet sans
intérêt; *7*: Objet altérant le site. Le recensement architectural couvre en
principe tous les bâtiments anciens et n'entraîne pas en soi de mesures de
protection spéciales au sens des art. 16 et 17 LPNMS (objets à l'inventaire) ou
des art. 23 et 54 LPNMS (objets classés).
Selon la brochure précitée (p. 16), la note *3* recense
les objets intéressants au niveau local, ce qui signifie qu'ils méritent d'être
conservés mais qu'ils peuvent cependant être modifiés à condition de ne pas
altérer les qualités qui ont justifié leur note *3*. Un bâtiment avec cette
note n'a pas une valeur justifiant le classement comme monument historique.
Jusqu'en 1987, il était inscrit à l'inventaire. Depuis, même si cette mesure
reste possible de cas en cas, elle n'est plus systématique. A cet égard, on
relève que dans l'Exposé des motifs et projet de loi sur la protection du
patrimoine culturel immobilier (LPrPCI) de mai 2020 (Tiré à part n° 232), le
Conseil d'Etat envisage, afin d'assurer à l'avenir une meilleure protection des
bâtiments en note *3*, d'inscrire à nouveau à l'inventaire certains de ceux-ci
(cf. EMPL ad art. 15, p. 18). Au demeurant, le système envisagé à l'art. 22 du
projet LPrPCI a pour but de clarifier la procédure en cas d'objets inscrits à
l'inventaire, en ce sens qu'aucune intervention ne pourrait avoir lieu avant
que le département n'ait délivré l'autorisation y relative; si le projet de
transformation ne porte pas atteinte au patrimoine culturel immobilier, il
serait autorisé sans charge ni condition; si le projet porte très légèrement
atteinte au patrimoine culturel immobilier, il serait autorisé moyennant des
charges ou des conditions; enfin, si le projet de transformations lourdes ou de
démolition porte gravement atteinte au patrimoine culturel immobilier, l'autorisation
serait refusée et le bâtiment devrait être classé (cf. EMPL ad art. 21 et 22,
p. 19 et 20).
S'agissant des bâtiments en note *4*, il résulte
également de la brochure précitée (p. 17) que cette note est attribuée à un
objet bien intégré, ce qui signifie que l'objet est bien intégré par son
volume, sa composition et souvent encore sa fonction. Les objets de cette
catégorie forment en général la majorité des bâtiments d'une localité. Ils sont
donc déterminants pour l'image d'une localité et constitutifs du site. A ce
titre, leur identité mérite d'être sauvegardée. Toutefois, ils ne possèdent pas
une authenticité ni une qualité architecturale justifiant une intervention
systématique de la section des monuments historiques en cas de travaux. Ces
objets nécessitent néanmoins un traitement approprié et soigné afin de
préserver l'image du site. Leur sauvegarde et mise en valeur doivent être
garanties dans le cadre de la planification communale (cf. TF 1C_493/2016 du 30
mai 2017 consid. 2.5).
Dès l'année 2010 (AC.2009.0209 du 26 mai 2010
consid. 2b), la jurisprudence de la CDAP a constamment relevé que la
formule utilisée dans la brochure précitée selon laquelle "
les objets
recensés en note *3* sont placés sous la protection générale prévue par la loi
à ses art. 46 et ss
" prête à confusion dans la mesure où elle laisse
entendre que, du seul fait que la note *3* a été attribuée à un bâtiment, il en
découlerait conformément à l'art. 46 al. 3 LPNMS "
qu'aucune atteinte
qui en altère le caractère ne peut y être portée
". En réalité, un
objet qui n'est ni classé ni porté à l'inventaire et pour lequel le département
compétent a renoncé à prendre des mesures conservatoires, n'est pas protégé par
la LPNMS (AC.2017.0017 du 19 octobre 2017 consid. 6c/bb; AC.2016.0253 du 9 mai
2017 consid. 3d; AC.2016.0055 du 6 décembre 2016 consid. 3b; AC.2015.0153 du 15
septembre 2016 consid. 2c; AC.2015.0135 du 22 mars 2016 consid. 3a; AC.2014.0376
consid. 1 et la jurisprudence citée). Il résulte de cette jurisprudence
désormais bien établie que la notion de protection générale du patrimoine bâti
n'a pas de portée juridique. En l'état actuel de la loi, si l'objet mérite
d'être sauvegardé, il doit être porté à l'inventaire, et la seule manière
d'imposer sa sauvegarde contre la volonté du propriétaire est en définitive de
le classer (étant précisé que le Conservateur peut également ouvrir une
procédure de classement d'un monument non inscrit à l'inventaire et donc
prendre des mesures de protection spéciale en application de la LPNMS). Si le
Conservateur n'est pas d'accord avec un projet de transformation ou de
démolition et qu'il ne prend pas de mesures conservatoires (art. 47 LPNMS) ni
n'entame de procédure de classement (art. 20ss LPNMS), il ne lui reste
qu'à formuler des observations ou des recommandations durant l'enquête
publique, sur lesquelles la municipalité statuera comme sur n'importe quelle
opposition. A défaut de réglementation communale assurant une meilleure
protection, sa décision ne pourra se fonder que sur l'art. 86 LATC.
En bref, les objets qui présentent de l'intérêt au
sens de l'art. 46 LPNMS ne rentrent en principe dans la catégorie de ceux qui
"
méritent d'être conservés"
(comme le dit l'art. 49 LPNMS) que
s'ils sont mis à l'inventaire prévu par cette dernière disposition
(cf. également Aurélien Wiedler, La protection du patrimoine bâti,
Lausanne 2019, p. 264 à 274).
On rappellera qu'il ressort encore de la
jurisprudence constante, qu’à l'exception des notes *1* et *2* (qui impliquent
une mise à l'inventaire), les notes attribuées dans le recensement
architectural ont un caractère purement indicatif et informatif; elles ne
constituent pas une mesure de protection (cf. CDAP AC.2019.0130 du 20 janvier
2020 consid. 3a/bb; AC.2016.0253 du 9 mai 2017 consid. 3e; AC.2015.0335 du 19
octobre 2016 consid. 6; AC 2009.0209 du 26 mai 2010 consid. 2a; cf. aussi TF
1C_298/2017 du 30 avril 2018 consid. 3.1.5
in fine
; 1C_493/2016 du 30
mai 2017 consid. 2.6). Elles sont en revanche un élément d'appréciation
important pour les autorités chargées de l'aménagement du territoire, notamment
dans la procédure de permis de construire, lorsque ces autorités appliquent les
règles concernant l'intégration et l'esthétique des constructions ou statuent
sur une autorisation cantonale spéciale (cf. TF 1C_493/2016 précité consid.
2.5; CDAP AC.2016.0448 du 5 janvier 2018 consid. 9a/bb; AC.2016.0253 du 9 mai
2017 consid. 3e; AC 2009.0209 du 26 mai 2010 consid. 2a et les réf. cit.).
En l'occurrence, les bâtiments dont les projets
litigieux envisagent la transformation portent, respectivement, les notes *3*
et *4* selon le recensement et ne sont pas inscrits à l'inventaire. La DGIP-MS
a certes rendu des préavis négatifs à l'encontre des projets litigieux en
rappelant toutefois que la protection de ce patrimoine, qualifié de local,
relève de la compétence et de la responsabilité de l'autorité communale; la
DGIP-MS n'a pas pris de mesures conservatoires en application de l'art. 47
LPNMS, ni recouru contre la délivrance des permis de construire octroyés par la
Municipalité d'Echichens. En d'autres termes, aucune décision n'a été prise en
application de la LPNMS dans cette procédure communale d'autorisation. Les
bâtiments concernés ne bénéficient dès lors pas d'une protection particulière
selon la LPNMS et relèvent uniquement de la protection prévue par l'art. 86 LATC – dont
l'al. 2 stipule que la municipalité doit refuser le permis pour les
constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le
caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue ou de nuire à
l'aspect d'un édifice d'une valeur historique, artistique ou culturelle –
et des dispositions du règlement communal relatives à la protection du
patrimoine bâti.
Il importe dès lors de préciser la jurisprudence de
la CDAP – étant donné qu'elle-même, ou auparavant le Tribunal
administratif, est par le passé entrée en matière sur le recours d'associations
dont le but est de défendre des intérêts protégés par la LPNMS ‑ en
ce sens que l'on ne saurait considérer, en l'absence de protection particulière
ou spéciale découlant de la LPNMS, que l'on se trouve dans un cas d'application
de cette loi au sens de son art. 90. En effet, dès lors que les bâtiments
concernés par la transformation (ou cas échéant la démolition) ne suscitent
aucune intervention de la part des autorités cantonales compétentes, qui
renoncent à ordonner des mesures de protection et considèrent, comme en
l'espèce, que la protection de ce patrimoine local relève de la compétence et
de la responsabilité de l'autorité communale, il n'y a pas d'application
stricto
sensu
de la LPNMS. La rédaction de l'art. 90 LPNMS est de fait bien plus
restrictive que celle de l'art. 87a LPNMS, qui prévoit un droit de recours du
chef du département en charge des monuments, sites et archéologie, qui est
compétent pour recourir, notamment contre un permis de construire, "
lorsqu'il
invoque des griefs relatifs à la protection du patrimoine bâti
".
Certes, dans sa thèse intitulée "
La qualité pour recourir en droit de
l'aménagement du territoire et de l'environnement
" (Genève, Zurich,
Bâle 2013, p. 232 à 234), Laurent Pfeiffer mentionne que les associations
bénéficient d'un droit de recours à l'encontre des décisions qui touchent aux
domaines régis par la législation cantonale sur la protection de la nature, des
monuments et des sites; cet ouvrage de doctrine se réfère sur cette question
uniquement à la jurisprudence rendue avant 2010 et ne procède pas à une analyse
approfondie de l'impact de l'arrêt AC.2009.0209 du 26 mai 2010 précité (cf.
supra
consid. 2c), sur la question de la qualité pour agir des associations d'importance
cantonale au sens de l'art. 90 LPNMS. Il importe à cet égard de souligner que
le droit de recours des organisations ne dépend pas des griefs soulevés, mais
du fondement de la décision attaquée; cette pr.ision découle elle-même des explications
apportées par la CDAP dans son arrêt AC.2009.0209, qui délimite bien les cas où
la LPNMS est appliquée par les autorités administratives.
En conséquence, dans le cas d'espèce, les
recourantes ne peuvent invoquer la LPNMS pour fonder leur qualité pour agir.
3.
Il résulte de ce qui précède que les recours doivent être déclarés
irrecevables. Au vu des circonstances et de la précision de la jurisprudence qui
résulte des considérants ci-dessus, il se justifie de rendre le présent arrêt
sans frais (art. 50 LPA-VD) et de ne pas allouer de dépens (cf. ATF 122 I 57
consid. 3d
in fine
p. 61).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Les recours sont irrecevables.
II.
L'arrêt est rendu sans frais, ni dépens.
Lausanne, le 7 juillet 2020
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.