vd_omni · AC.2024.0020 · 2024-08-20 · fr

A.________/Municipalité de Sainte-Croix, B.________, C.________, D.________, E.________, F.________à AH.________, AI.________, AJ.________ | La municipalité n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en refusant de délivrer une autorisation de construire pour l'implantation d'une nouvelle installation de communication mobile (3G-4G-5G) dans le hameau isolé du Château-de-Sainte-Croix. La pesée des intérêts à effectuer conduit clairement à faire prévaloir l'intérêt public à la préservation des qualités esthétiques du hameau et du site naturel à la frontière desquels le projet est prévu sur l'obligation de couverture en matière de télécommunication qui incombe à l'opératrice recourante. Du fait de sa hauteur (de presque 30 m) et de sa composante métallique munie d'antennes étrangères au secteur, le projet de la recourante ne dénature pas seulement le site bâti, mais aussi le site naturel, typique de la région du Jura et épargné de constructions humaines, à la limite duquel il est prévu.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 20.08.2024 AC.2024.0020

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
20 août 2024
Composition
M. Alain Thévenaz,
président
; Mme Renée-Laure Hitz et Mme Fabienne
Despot, assesseures; Mme Estelle Cugny, greffière.
Recourante
A.________,
à ********, représentée
par Me Amédée KASSER, avocat à Lausanne,
P_FIN
Autorité intimée
Municipalité de Sainte-Croix,
à
Sainte-Croix, représentée par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-les-Bains,
P_FIN
Opposants
1.
B.________,
à
********,
2.
C.________,
à
********,
3.
D.________,
à
********,
4.
E.________,
à
********,
5.
F.________,
G.________, H.________, I.________, J.________, K.________, L.________, M.________,
N.________, O.________, P.________, Q.________, R.________, S.________, T.________,
U.________, V.________, W.________, X.________, Y.________, Z.________, AA.________,
AB.________, AC.________, AD.________, AE.________, AF.________, AG.________,
AH.________
, tous à ******** et représentés par AH.________,
,
,    P_FIN
Propriétaires
1.
AI.________,
à
********,
2.
AJ.________,
à
********.
P_FIN
Objet
permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
Sainte-Croix du 18 décembre 2023 refusant de délivrer un permis de construire
une installation de communication mobile sur la parcelle n° 2692 (CAMAC n°
203092)
Vu les faits suivants:
A.
La route cantonale RC 254, qui relie les communes d’Yverdon-les-Bains et
de Sainte-Croix, monte depuis Vuiteboeuf des côtes escarpées pour atteindre
Sainte-Croix. A approximativement 2 km de l’entrée de ce village, la route
forme une boucle qui ensert le hameau isolé du Château-de-Sainte-Croix,
implanté sur un replat entouré de forêts. Depuis la route cantonale, la rue du
Castel traverse les fermes et habitations de ce hameau rural qui, d’après le
site Internet Geoplanet, est composé d'environ une vingtaine de bâtiments
comportant un ou plusieurs logements. A l’est des dernières fermes du hameau,
la rue se prolonge par un chemin qui emprunte pâturages et forêts pour
rejoindre ensuite Bullet. Le hameau surplombe les gorges de Covatanne, où coule
l’Arnon. Il ne subsiste plus aucun vestige du château qui protégeait ce petit
ensemble bâti.
Sainte-Croix, en tant que village urbanisé, figure à
l’annexe 1 de l’ordonnance du 13 novembre 2019 concernant l’Inventaire fédéral
des sites construits à protéger en Suisse (OISOS; RS 451.12), au contraire du hameau
du Château, qui a fait l’objet d’un recensement cantonal qui le considère comme
un site d’importance locale.
B.
L’itinéraire "Yverdon-Les Fourgs (France); col des Etroits", qui
se recoupe en bonne partie avec la RC 254 dans les côtes qui mènent à
Sainte-Croix, est une voie de communication historique d’importance nationale, répertoriée
dans l’inventaire fédéral dressé par l’Office fédéral des routes (OFROU) sous
la référence VD.24, au sens de l’ordonnance du 14 avril 2010 concernant
l’inventaire fédéral des voies de communications historiques de la Suisse (OIVS;
RS 451.13). Quant à la rue du Castel, qui se prolonge à l’est en direction de
Bullet dans les pâturages et les forêts, elle est répertoriée comme une voie de
communication historique de la Suisse d’importance locale (VD 1256; Chez
Jaccard – Les Rochettes).
C.
AI.________ et AJ.________ sont copropriétaires de la parcelle n° 2692
de la Commune de Sainte-Croix, située à l’extrémité est de la rue du Castel.
D’une surface de 259 m
2
non construite, cette parcelle est colloquée
en zone de village selon le Plan général d’affectation, Secteur n° 2 – Le
Château-La Villette adopté par le conseil communal le 26 avril 1993 et approuvé
par le Conseil d’Etat respectivement le 5 novembre 1993, et est englobée dans
le périmètre de la zone réservée communale  adoptée le 28 octobre 2019 et approuvée
par la cheffe du Département du territoire et du logement le 14 janvier 2020. La
parcelle n° 2692 est en friche. Elle jouxte à l’est une zone
agropastorale. Elle est située près de bâtiments agricoles appartenant
également à AI.________ et à AJ.________, que complète un jardin-potager. A
proximité au sud-est s’étend sur 2,06 ha l’objet inventorié sous n° 6451
de l’annexe 1 à l’ordonnance du 13 janvier 2010 sur la protection des prairies
et pâturages secs d’importance nationale (OPPS; RS 451.37), soit 25 % de
pelouse à seslérie, 15 % de prairie mésophile caractéristique et 10 % de
prairie mésophile avec indicateurs d’eutrophisation.
D.
Du 28 août au 26 septembre 2023, a été mis à l’enquête publique le
projet de A.________ de construire une nouvelle installation de communication
mobile (3G-4G-5G) comportant un mât d’une hauteur de 29,95 m, muni de systèmes
techniques et de nouvelles antennes (station SCAT) à approximativement 2 m de
la limite nord et 5 m de la limite ouest de la parcelle n° 2692, à proximité des
bâtiments agricoles appartenant à AI.________ et à AJ.________. A la base du
mât se trouvent des armoires techniques. La mise à l’enquête publique du projet
a suscité les oppositions individuelles de B.________, de C.________, de D.________
et consorts, de  AK.________, ainsi qu’une opposition collective dont le
représentant désigné est AH.________. La Municipalité de Sainte-Croix (la
municipalité) a également formé opposition.
E.
Les autorisations spéciales requises ont été délivrées, moyennant le
respect de certaines conditions impératives (cf. synthèse CAMAC n° 203092 du 18
octobre 2023). C’est le cas, en particulier, de celle de la Direction de
l’environnement industriel, urbain et rural, Division Air, climat et risques
technologiques (DGE/DIREV/ARC) en matière de rayonnement non ionisant. La
Direction générale de la mobilité et des routes, Division Management des
transports (DGMR/MT) a préavisé favorablement le projet et l’Etablissement
cantonal d’assurance contre l’incendie et les éléments naturels (ECA) a formulé
une remarque suivant laquelle la station de base devra être équipée d’un
dispositif de protection contre la foudre.
F.
Par décision du 18 décembre 2023, la municipalité a refusé de délivrer
le permis de construire requis, en raison de l’absence d’intégration de
l’infrastructure projetée au secteur dans lequel elle est prévue. Elle a en
revanche rejeté les griefs des opposants soulevés en relation avec la
conformité du projet avec l’ordonnance du 23 décembre 1999 sur la protection
contre le rayonnement non ionisant (ORNI; RS 814.710) et avec l’impact négatif
que celui-ci aurait sur la valeur des propriétés immobilières.
G.
Par acte du 29 janvier 2024 de son avocat, A.________ a recouru devant
la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (la CDAP) contre
la décision du 18 décembre 2023, concluant, principalement, à sa réforme, en ce
sens que l’autorisation de construire demandée est délivrée et,
subsidiairement, à son annulation, la cause étant renvoyée à l’autorité intimée
pour nouvelle décision.
Le 19 février 2024, l’autorité intimée, représentée
par son conseil, a déposé une réponse qui conclut au rejet du recours et à la
confirmation de la décision attaquée. Elle a également produit son dossier.
Les opposants se sont déterminés les 27 février, 12
et 19 mars 2024.
La recourante a répliqué, le 11 avril 2024.
Le 4 juin 2024, la Cour a tenu une audience consacrée
à une inspection locale en présence de deux représentants de la recourante,
assistés de Me Amédée Kasser, avocat; de deux représentants de l’autorité
intimée, assistés de Me Yves Nicole, avocat; des propriétaires, non assistés,
et des opposants suivants: D.________, B.________ et C.________, ainsi que AH.________,
en tant que représentant du collectif d’opposants participant à la procédure.
Les explications des parties, ainsi que les constatations faites à l’occasion
de l’inspection locale ont été résumées dans un compte-rendu, au sujet duquel
les parties ont pu se déterminer. Ce document retient en particulier ce qui
suit:
Interpellés par le président, les
représentants de l’autorité intimée indiquent que les parcelles n
os
2692 et 2498 font l’objet d’une zone réservée qui ne fait toutefois pas
obstacle en soi à la construction d’une installation de communication mobile.
Le PACom est en cours de révision et le dossier est actuellement en mains de la
municipalité qui devra ensuite l’adresser aux autorités cantonales pour examen
préalable. A ce stade, un dézonage des terrains est vraisemblable, puisqu’un
tel déclassement répond aux critères établis par la DGTL, en particulier en
raison de la proximité avec la zone agricole.
Les motifs qui ont conduit au
refus d’autorisation en relation avec l’intégration sont explicités. Le mât et
les antennes litigieuses sont décrits comme dénaturant un cadre agro-pastoral
encore préservé, en limite de la zone agricole et de la forêt. Si le site n’est
pas dans le périmètre de l’ISOS, il se trouve non loin d’un ancien château, le
long d’une ancienne voie romaine et à la sortie d’un hameau construit un peu
plus bas de bâtiments répertoriés en notes *3* et *4* selon le recensement
architectural, dont le caractère authentique mérite d’être préservé. Le secteur
est calme, si l’on excepte le bruit du trafic de la route cantonale menant à
Sainte-Croix. Un projet de tunnel qui passera sous le secteur permettra
cependant de remédier à ces nuisances en plus d’éliminer des virages dangereux.
Me Kasser s’exprime au sujet du
lieu choisi par la recourante pour son installation et du but de celle-ci. Il
est ainsi prévu d’implanter un mât de 30 m de haut, muni d’antennes 3G/4G/5G, à
la sortie du hameau du Château, à l’angle que forme une route étroite, qui
chemine ensuite à travers les pâturages et la forêt, et le jardin d’une ferme
exploitée. La ferme se trouve à l’ouest du site retenu, à quelques dizaines de
mètres. Au nord, il y a un hangar agricole et au sud, la forêt. Au nord-est et
à l’est, dans une pente ascendante, s’étendent des pâturages et les arbres de
la forêt.
Les représentants de la recourante
expliquent que la hauteur de l’installation est justifiée en raison du fait
qu’elle doit passer au-dessus des arbres pour desservir le bas de la ville de
Sainte-Croix et la route cantonale en contre-bas du hameau, pour en assurer la
sécurité. Une installation de communication mobile au milieu de Sainte-Croix
couvrirait mal le secteur. Me Nicole s’en étonne, l’opératrice recourante
vantant la qualité de sa couverture dans la région.
Les représentants de la recourante
précisent qu’il n’y a actuellement pas de couverture en 4G et 5G et qu’il ne
faut pas confondre couverture et capacité, laquelle a trait au volume de
données à transmettre, toujours plus importantes. Me Kasser précise également
qu’en zone à bâtir, comme ici, la recourante n’a pas besoin de justifier
l’emplacement choisi. Sa cliente n’a pas établi de document spécifique sur la
couverture existante, estimant qu’il n’y en avait pas besoin. D’après la
recourante, le lieu d’implantation, à l’écart des habitations, est justifié. Il
n’y aurait pas d’alternatives, puisque, plus loin, on se trouve en dehors de la
zone à bâtir. Or, à partir du moment où l’installation est destinée à couvrir
la zone à bâtir, elle doit prendre place en zone à bâtir.
Les propriétaires s’en remettent à
justice au sujet du projet litigieux.
Les opposants s’expriment.
M. B.________ explique que
l’installation litigieuse est prévue près d’un hameau préservé, au sein d’un
lieu authentique où se côtoient monde agricole et nature conservée, que le mât
projeté dénaturerait. Il rappelle que la commune promeut le tourisme et que de
nombreux promeneurs, souhaitant profiter d’un environnement naturel
authentique, empruntent la route traversant le hameau du Château pour ensuite
monter à Bullet à travers les pâturages et la forêt. Il est ainsi inconcevable
pour les opposants de confronter les randonneurs à un mât de 30 m de haut muni
d’antennes, complètement étranger au secteur. M. B.________ rappelle aussi que
la population de Sainte-Croix est largement et fermement opposée à la 5G mais
que celle-ci peut déjà être captée grâce à d’autres antennes. Il conviendrait
de cacher l’antenne par exemple dans la forêt, au moyen d’une dérogation pour
une implantation hors zone à bâtir, ce qui s’est fait à la Sagne, pour assurer
une intégration suffisante. Il faut choisir les endroits que l’on souhaite
moderniser et préserver les endroits bucoliques, un mât muni d’antennes n’ayant
pas sa place au milieu d’une clairière. M. D.________ relève qu’il avait proposé
que l’installation soit implantée au droit d’une station-service désaffectée
appartenant au Canton – destinée semble-t-il à être démolie -, le long de la
route cantonale menant à Sainte-Croix à la sortie du futur tunnel, ce qui
permettrait de mieux la camoufler et de préserver l’environnement naturel
autour du hameau du Château. Quant à M. AH.________, après avoir attiré
l’attention du tribunal sur sa situation en tant que propriétaire de la
parcelle n° 2498 voisine, actuellement en zone réservée, mais qu’il est prévu –
selon lui - de maintenir en zone constructible à l’issue de la révision du
PACom et sur les conséquences préjudiciables que représentera une installation
de 30 m de haut au droit de son bien-fonds, notamment en terme de perte de
valeur immobilière, il rappelle les effets néfastes sur la santé que présentent
selon les opposants les installations de communication mobile. D’après lui, la
5G n’est pas nécessaire et la couverture de la commune en matière de
communication mobile est suffisante. Il revient sur la nécessité de tenir
compte du souhait de la population de ne pas voir se développer la 5G sur le
territoire de la commune contre son gré.
En réponse à une question de Mme
l’assesseure Despot, les représentants de la recourante précisent que fibre
optique et réseau mobile poursuivent des buts différents. Si la fibre optique
améliore Internet à la maison, le réseau mobile permet de relever à distance
des compteurs, sert aux bornes de recharge des voitures électriques, aux
chauffeurs-livreurs ou médecins qui cherchent leur chemin, aux montres
connectées des personnes à mobilité réduite en déplacement, par exemple.
Considérant en droit:
1.
Déposé en temps utile compte tenu des féries (cf. art. 95 et 96 let. c
de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV
173.36]), le recours satisfait en outre aux autres conditions formelles de
recevabilité (cf. en particulier art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99
LPA-VD). En tant que destinataire de la décision attaquée, qui refuse la
délivrance du permis de construire requis pour son installation, l'opératrice
recourante a manifestement la qualité pour recourir (cf. art. 75 let. a LPA-VD,
par renvoi de l’art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en
matière sur le fond.
2.
La recourante reproche à l’autorité intimée d’avoir abusé de son pouvoir
d’appréciation en refusant l’autorisation de construire sur la base de l’art.
86 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les
constructions (LATC; BLV 700.11), ayant constaté de façon abstraite que la
parcelle se trouvait dans un secteur marqué par des constructions à caractère
rural, dont plusieurs avaient de bonnes notes au recensement architectural (*3*
et *4*) et que l’installation projetée aura un impact très lourd dans le
secteur du Château de Sainte-Croix. L’autorité intimée n’aurait pas donné
d’indication permettant de s’assurer que l’application de la clause
d’esthétique reposerait sur des critères objectifs. La recourante est d’avis
que même si certains bâtiments environnants figurent au recensement
architectural, aucun d’entre eux n’est inscrit à l’inventaire, ni ne bénéficie
d’une protection particulière et que l’autorité intimée ne peut faire valoir
qu’il existerait un intérêt public important à ce que le site ne soit pas
affecté par la construction litigieuse. En définitive, la recourante plaide que
la pesée des intérêts penche en faveur de son projet de construction, qui
répond à un besoin de couverture et qui respecte les autres conditions légales,
notamment la réglementation en matière de rayonnement non ionisant. Dans leurs
réponses au recours et déterminations, y compris lors de l’inspection locale,
l’autorité intimée et les opposants ont mis en avant les qualités naturelles et
paysagères du site ainsi que le caractère du hameau qu’un mât de 30 m de haut
dénaturerait en dépassant clairement les faîtes des toits des bâtiments s'y
trouvant, voire en surplombant le bâti existant.
a) L'art. 86 LATC, règle générale en matière
d'esthétique et d'intégration des constructions, prévoit que la municipalité
veille à ce que les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que
les aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural
satisfaisant et s'intègrent à l'environnement (al. 1). Elle refuse le permis
pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect
et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de
nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle (al.
2). Les règlements communaux doivent contenir des dispositions en vue d'éviter
l'enlaidissement des localités et de leurs abords (al. 3). En l’occurrence,
l’art. 87 du règlement communal sur le plan d’affectation et la police des
constructions adopté par le Conseil communal de Sainte-Croix le 26 avril 1993
et approuvé par le Conseil d’Etat le 5 novembre 1993, applicable à toutes les
zones, est quant à lui libellé comme il suit:
Art. 87     Intégration
La Municipalité veille à un
aménagement harmonieux du territoire communal. Tous travaux susceptibles de
compromettre l’aspect et le caractère d’un site ou d’un groupe de constructions
sont interdits. Elle peut:
a)
interdire
les entrepôts ou dépôts ouverts à la vue du public. Elle peut exiger en tout
temps que les dépôts existants soient enlevés;
b)
interdire
les constructions, agrandissements, transformations de toutes espèces, les
matériaux, les peintures, les affiches, etc. de nature à nuire au bon aspect
des lieux;
c)
imposer
une implantation, une pente du toit ou une orientation des faîtes, notamment
pour tenir compte des caractéristiques des bâtiments voisins;
d)
exiger
la plantation d’arbres et de haies pour masquer les installations existantes et
en fixer les essences;
e)
prendre
toutes mesures destinées à assurer un aspect convenable aux installations et
travaux non soumis à autorisation, principalement à proximité des routes,
chemins et sentiers;
f)
prendre des dispositions exceptionnelles pour sauvegarder l’esthétique
d’un quartier ou pour tenir compte de situations acquises, notamment à la
limite de deux zones.
b) Les installations de téléphonie mobile peuvent
être soumises aux dispositions cantonales ou communales d'esthétique ou
d'intégration (ATF 141 II 245 consid. 4.1). Dans l'application d'une clause
générale d'esthétique, l'autorité ne doit cependant pas se laisser guider par
son sentiment subjectif; il lui appartient de motiver soigneusement son
appréciation (arrêt TF 1C_265/2014 consid. 4.1 non publié in: ATF 141 II 245).
Ces normes doivent toutefois être appliquées dans les limites du droit
supérieur, en particulier du droit fédéral de l'environnement d'une part et des
télécommunications d'autre part: elles ne peuvent notamment pas violer les
intérêts publics que consacre la législation sur les télécommunications et
doivent tenir compte de l'intérêt à disposer d'un réseau de téléphonie mobile
de bonne qualité et d'une concurrence efficace entre les fournisseurs de
téléphonie mobile. En particulier, l'application des normes d'esthétique ou de
protection des sites ne peut rendre impossible ou compliquer à l'excès la
réalisation de l'obligation de couverture qui incombe à l'opérateur en vertu du
droit fédéral (art. 1 de la loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications
[LTC; RS 784.10]; ATF 141 II 245 consid. 7.1 et 7.8; 138 II 173 consid. 6.3; 133
II 64 consid. 5.3). Une intervention de l'autorité communale ou cantonale sur
la base de l'art. 86 LATC ou de dispositions communales de portée analogue doit
se justifier par un intérêt public prépondérant, tel que la protection d'un
site ou d'un ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques
remarquables (arrêt TF 1C_465/2010 du 31 mai 2011 consid. 3.3). En retenant
qu'une interdiction de construire fondée sur la clause d'esthétique doit se
justifier par un intérêt public prépondérant, la jurisprudence exige une pesée
des intérêts soigneuse, la décision devant se fonder sur des critères objectifs
et systématiques, notamment s'il s'agit de protéger un site, un bâtiment ou un
ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques remarquables qui font
défaut à l'ouvrage projeté ou que mettrait en péril sa construction. L'autorité
communale qui se prononce sur ces questions en interprétant son règlement en
matière de police des constructions et en appréciant les circonstances locales,
bénéficie d'une liberté d'appréciation particulière, que l'autorité cantonale
de recours contrôle avec retenue (cf. art. 2 al. 3 de la loi fédérale
sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 [LAT; RS 700]), mais l'autorité
de recours doit sanctionner l'appréciation communale lorsque celle-ci
contrevient au droit supérieur. Selon la jurisprudence récente du Tribunal
fédéral, la prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont
la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict. Il
incombe à l'autorité cantonale de recours d'intervenir non seulement lorsque la
décision municipale est insoutenable, mais aussi lorsqu'elle paraît
inappropriée à des intérêts qui dépassent la sphère communale (ATF 146 II 367
consid. 3.1.4, ATF 145 I 52 consid. 3.6; arrêt CDAP AC.2020.0276 du 18 mars
2021 consid. 2d). Aussi, si l'on ne peut nier qu'une antenne de téléphonie
mobile présente nécessairement un aspect visuel déplaisant, encore faut-il,
pour exclure son implantation, qu'elle péjore de manière incontestable les
qualités esthétiques d'un endroit donné (arrêt TF 1C_465/2010 précité consid.
3.3).
c) En l’espèce, la recourante a déposé une demande
d’autorisation de construire portant sur une installation de communication
mobile pour les technologies 3G-4G-5G. L’autorité intimée et les opposants
contestent le besoin de couverture. Il est reproché à la recourante de ne pas
faire mention d’un déficit de couverture qui justifierait l’implantation de
l’installation en cause. Par ailleurs, un déficit ne serait pas avéré selon la
carte de couvertures publiée sur le site Internet de la recourante puisqu’il en
ressortirait que la couverture est uniforme et satisfaisante, même en 5G dans
le secteur où l’implantation est prévue.
A teneur de l'
art. 92 de la
Constitution fédérale de la Confédération suisse (Cst.; RS 101)
, la
Confédération veille à ce qu'un service universel suffisant en matière de
services postaux et de télécommunications soit assuré à des prix raisonnables
dans toutes les régions du pays. En application de cette disposition, la loi du
30 avril 1997 sur les télécommunications (LTC; RS 784.10) garantit qu'un
service de télécommunication universel sûr et d'un prix abordable soit fourni à
toutes les catégories de la population et dans tout le pays (
art. 1 al. 2 let. a LTC
), notamment en permettant une
concurrence efficace en la matière (
art. 1 al. 2 let
.
c LTC). Les opérateurs téléphoniques ne doivent pas seulement assurer une
réception satisfaisante, mais aussi des services de télécommunication fiables
ou de haute qualité (arrêt TF 1C_49/2022 du 21 novembre 2022 consid. 4.2) et
ceux qui se voient accorder une concession en la matière ont, conformément aux
dispositions constitutionnelles et légales, une obligation de fournir de tels
services (cf.
art. 14 al. 2 LTC
). La
jurisprudence en déduit qu'il n'est pas nécessaire de prouver le besoin de
couverture lorsque l'installation est projetée en zone à bâtir (
arrêt TF 1C_519/2018 du 14 avril 2020 consid. 5.1.1 et les
réf. citées
). Par ailleurs, la jurisprudence constante considère que les
installations de téléphonie mobile ne sont pas soumises à une obligation de
planifier (ATF 142 II 26 consid. 4.2); il appartient aux opérateurs de
téléphonie mobile de planifier leur propre réseau et de déterminer
l’emplacement des antennes nécessaires (arrêt TF 1C_ 296/2022 du 7 juin 2023
consid. 3).
Au sujet du besoin de couverture décrit par la
recourante, le tribunal relève certaines incohérences. Ainsi, d’après le
recours, il s’agit d’une installation nouvelle dans un quartier situé dans une
zone village nécessitant une capacité importante en raison d’une partie
résidentielle. Or, en se rendant sur place, le tribunal a constaté qu’il ne
s’agissait pas d’un quartier du village de Sainte-Croix, comme pouvait le
laisser penser la description de la recourante, mais d’un petit hameau isolé,
comprenant approximativement une vingtaine de bâtiments abritant un ou
plusieurs logements, éloigné d’environ 2 km du bas du village de Sainte-Croix.
Par ailleurs, lors de l’inspection locale, la recourante a expliqué que
l’installation litigieuse était aussi destinée à desservir le bas du village de
Sainte-Croix, qui est cependant éloigné comme dit précédemment d’environ 2 km
du hameau du Château, et la route cantonale en contre-bas de celui-ci, pour en
assurer la sécurité. Il faut préciser sur ce dernier point, qu’il est prévu de
réaliser un tunnel sous le secteur du Château, ce qui aura pour conséquences de
supprimer le contournement du hameau, de réduire le bruit routier pour les
habitants de celui-ci et de supprimer un virage dangereux. Quoiqu’il en soit de
ces incohérences, il résulte de la jurisprudence rappelée ci-dessus que,
s’agissant, comme ici, d’une installation projetée en zone à bâtir, le besoin
de couverture n’a pas besoin d’être prouvé (cf. arrêt TF 1C_519/2018 du 14
avril 2020 consid. 5.1.1 précité). A cela s’ajoute que, d’après la fiche de
données spécifique au site produite à l’appui de la demande de permis de
construire, l’installation litigieuse utilisera les gammes de fréquence
0700-0900, 1400-2600 et 3600 MHz (cf. fiche complémentaire 2), soit les
nouvelles fréquences de radiocommunication mobile destinées au développement de
la technologie 5G attribuées à la recourante par la Commission fédérale de la
communication au début de l’année 2019 (cf.
https://www.newsd.admin.ch/newsd/message/
attachments/55583.pdf
) et dont la recourante a l’obligation
d’assurer le service (cf. art. 14 al. 2 LTC). Quant à la critique relative au
fait qu’un déficit de la couverture ne ressortirait pas du tout de la carte de
couverture publiée sur le site Internet de la recourante, il faut l’écarter, au
motif que, d’après le Tribunal fédéral, il est insuffisant de se fonder, sans
autre forme de démonstration, sur des informations publiées sur le site
Internet de l'opérateur relatives à la qualité de son réseau, informations dont
il n'est pas interdit de supposer qu'elles revêtent, de par leur présence sur
une page à vocation commerciale, un caractère promotionnel plus que technique
(arrêt 1C_347/2016 du 5 septembre 2017 consid. 3.5).
Il faut retenir des développements qui précèdent que
le projet répond à l’obligation de couverture qui incombe à l’opératrice de
télécommunication recourante en application de l’art. 1 LTC.
A cet intérêt public s’oppose celui de la
préservation de l’esthétique du hameau du Château et de la qualité du site
naturel à la frontière desquels l’installation est pr.ue. L’autorité intimée
et les opposants invoquent tout d’abord le fait que le mât projeté dépasserait
clairement le bâti existant dans un secteur marqué par des constructions à
caractère rural, dont plusieurs ont de bonnes notes au recensement
architectural. Ils font aussi valoir que la parcelle n° 2692 se trouve en outre
en bordure d’un environnement non bâti préservé, à caractère agricole, à côté
d’une zone agropastorale. La parcelle est par ailleurs située dans un secteur
concerné par une zone réservée communale et des changements d’affectation de
parcelles sont probables, notamment pour la parcelle en question, dont le
maintien en zone à bâtir est peu vraisemblable dans le cadre de la révision du
PACom, eu égard à sa proximité avec la zone agricole.
En l’occurrence, l’installation litigieuse consiste
en un mât culminant à une hauteur de 29,95 m, muni d’antennes pour les
technologies 3G, 4G et 5G. A la base du mât, des armoires techniques sont
prévues. La construction de la recourante est envisagée sur une parcelle
colloquée en zone de village, en limite d’une zone agropastorale non
constructible. Elle est frappée d’une zone réservée en prévision de la révision
du PACom mais la réglementation de la zone réservée n’exclut pas de construire
une infrastructure telle que celle qui est prévue. D’après le règlement sur le
plan d’affectation et la police des constructions, la zone de village est
réservée à l’habitation et aux activités agricoles, commerciales et artisanales
(art. 6 al. 1), ce qui n’exclut pas la construction d’une installation de
télécommunication mobile.
Il est prévu d’implanter l’installation de la
recourante sur une petite parcelle en friche dans les environs d’une ferme et
de bâtiments agricoles que complète un jardin, à l’extrémité est du hameau du
Château, à proximité de la rue du Castel qui traverse le petit ensemble
construit. Plus à l’est et en direction du nord s’étendent les pâturages et les
forêts caractéristiques du paysage du Jura.
Tout d’abord, le tribunal relève que l’emplacement
choisi par la recourante impose très largement son infrastructure à la vue, en
raison de ses 30 mètres de hauteur. Le tribunal constate également que,
pour les habitants et les promeneurs, aucun élément naturel ou constructif ne
permet de camoufler un tant soit peu à la vue une partie de la structure
litigieuse, qui s’élève en flèche vers le ciel à quelques mètres seulement de
la rue qui traverse le hameau.
Ensuite, s’agissant du secteur bâti, il ressort des
constatations faites sur place ainsi que des éléments tirés du site Internet dédié
au recensement architectural (
https://www.recensementarchitectural.vd.ch/territoire/recensementarchitectural/
),
que le hameau est construit sur un replat entouré de forêts qui le délimitent,
protégé par un éperon rocheux dominant l’entrée des gorges de Covatanne. Aucun
vestige ne manifeste la présence du château pourtant à l’origine de la constrution
du site. Les habitations, fermes et dépendances agricoles du hameau, datant
pour la plupart du 20
e
siècle, sont principalement construites de
part et d’autre de la rue du Castel, dont le tracé suit la courbure du replat. Le
relevé réalisé en septembre 2003 suivant la méthode de l’ISOS, signale quelques
bâtiments dont la qualité et la signification sont prépondérantes, comme l’ancienne
école (construite sur la parcelle n° 2500), décrite comme une petite
construction de deux niveaux axée sur un fronton et perron à double volée qui
marque l’entrée de la localité à laquelle un précédent recensement de 1977
avait attribué la note de *4* (soit un objet bien intégré), ou encore une
imposante ferme double du 18
e
siècle (construite sur la parcelle n°
2490) dont la vaste toiture à deux pans redescend jusqu’au premier niveau à
laquelle le recensement de 1977 avait attribué la note de *3* (soit un objet
intéressant au niveau local). Ces bâtiments en côtoient d’autres recensés comme
sans intérêt (note de *6*), à l’instar des bâtiments agricoles situés à
l’extrémité est du hameau. Si aucun ordre n’est perceptible dans l’implantation
des fermes, des dépendances et des habitations, le relief horizontal établit
une relation de voisinage entre les constructions, en retrait d’avant-places et
de jardins, ce qui donne à l’espace de la rue un caractère communautaire. Le
tribunal a aussi pu constater l’existence d’une activité agropastorale sur le
site et ses environs, du fait de la présence de fermes exploitées, et relève
l’absence d’infrastructures techniques ou de bâtiments dont la taille serait
comparable à celle du projet litigieux.
Par ailleurs, si le hameau du Château ne figure pas
à l’ISOS, cette petite agglomération a fait l’objet d’un recensement cantonal
selon la méthode de cet inventaire, qui le considère comme un site d’importance
locale et qui lui reconnaît tout d’abord des qualités de situation, dues à une implantation
sur un replat cerné de forêts à l’arrière-plan d’un éperon rocheux dominant
l’entrée des gorges de Covatanne et à l’implantation de quelques bâtiments dans
une forte pente, à flanc de coteau de la vallée de l’Arnon, en amont du défilé
des gorges. Le recensement cantonal reconnaît ensuite au hameau des qualités
spatiales dues au dégagement entre les constructions en ordre dispersé,
conférant par leurs jardins et avant-places un caractère communautaire à
l’espace de la rue, qualités toutefois affaiblies par l’absence d’une
articulation claire entre l’emplacement historique du château et le reste de
l’agglomération. Enfin, le recensement cantonal mentionne des qualités
historico-architecturales dues à l’emplacement du château de l’ancienne seigneurie
de Sainte-Croix, également dues à la présence d’une imposante ferme double du
18
e
siècle en bon état de conservation et d’une ancienne école du
début du 20
e
siècle, de typologie classique, précités. Sur le plan
historique toujours, il faut encore relever que le hameau est traversé par la rue
du Castel qui se prolonge à l’est dans les pâturages et les forêts en direction
de Bullet et qui est répertoriée comme tracé historique d’une voie de
communication historique de la Suisse d’importance locale. Quant à l’ancienne
voie romaine invoquée par les opposants, qui reliait Yverdon à Pontarlier
(France), elle devait passer non loin du château. L’itinéraire "Yverdon-Les
Fourgs (France); col des Etroits", est une voie de communication
historique d’importance nationale, répertoriée dans l’inventaire fédéral dressé
par l’OFROU sous la référence VD.24 au sens de l’OIVS, qui se recoupe en bonne
partie avec la RC 254 qui contourne le hameau. L’ensemble de ces éléments conduisent
à confirmer l’appréciation de l’autorité intimée qui considère que le hameau du
Château forme une petite agglomération préservée. Le hameau présente des
qualités spatiales et historico-architecturales méritant d’être protégées de la
construction d’une infrastructure technique totalement étrangère au site construit
et qui le dominerait d’une hauteur de presque 30 mètres à si faible distance
des habitations.
Du fait de sa hauteur et de sa composante métallique
munie d’antennes étrangères au secteur où il est prévu, le projet de la
recourante ne dénature pas seulement le site bâti, comme on vient de le voir,
mais aussi le site naturel à la limite duquel il est prévu. A l’est et au nord
de la parcelle où le mât de la recourante est destiné à être construit
s’étendent en effet les pâturages puis les forêts de la zone agropastorale communale,
dans une pente ascendante. Ce paysage, typique de la région du Jura, est
épargné de constructions humaines, n’étant parcouru que par le chemin qui
prolonge à l’est la rue du Castel pour rejoindre ensuite Bullet. La présence, à
proximité de l’installation de la recourante en direction du sud-est d’une
prairie inventoriée sous n° 6451 de l’Inventaire fédéral des prairies et
pâturages secs d’importance nationale, souligne la qualité du site naturel qui
jouxte le hameau du Château et la nécessité de le préserver d’infrastructures
techniques qui par leur caractère dominant dénaturent cet endroit préservé. En
conclusion, en retenant que la construction de la recourante péjorait de
manière incontestable la qualité naturelle du site agropastoral à la frontière
duquel il est prévu, il faut admettre que l’autorité intimée n’a pas abusé de
son pouvoir d’appréciation.
En conclusion, tout bien considéré, il résulte clairement
de la pesée des intérêts à effectuer que l’obligation de couverture en matière
de télécommunication qui incombe à l’opératrice recourante doit céder le pas à
l’intérêt public à la préservation des qualités esthétiques du hameau du
Château et du site naturel à la frontière desquels l’installation litigieuse
est prévue. En conséquence, c'est à raison que la municipalité a rejeté la
demande de permis de construire.
Vu l’issue du recours, il n’y a pas lieu d’examiner
les arguments développés par les opposants en relation avec l’impact de
l’installation litigieuse sur la santé humaine ou au sujet d’une dévaluation de
la valeur de biens immobiliers sis à proximité du projet.
3.
Le considérant qui précède conduit au rejet du recours, mal fondé, et à
la confirmation de la décision attaquée. La recourante, qui succombe,
supportera les frais du présent arrêt (art. 49 al. 1 LPA-VD). Elle versera à
l’autorité intimée des dépens, pour l’intervention de son conseil (art. 55 al.
1 et 2 LPA-VD). Les opposants, qui n’ont pas procédé avec l’aide d’un
mandataire professionnel n’ont pas droit à des dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Sainte-Croix du 18 décembre 2023 est
confirmée.
III.
Les frais du présent arrêt, par 3'000 (trois mille) francs, sont mis à
la charge de la recourante.
IV.
La recourante doit verser à la Commune de Sainte-Croix la somme de 2'000
(deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 20 août 2024
Le président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’Office fédéral de l’environnement (OFEV).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.