vd_omni · PS.2003.0186 · 2004-03-17 · fr

c/SPAS | Codébiteurs solidaires, chacun des époux peut être recherché en première ligne pour le remboursement des prestations de l'aide sociale allouées pour le couple.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 17.03.2004 PS.2003.0186

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 17 mars 2004
sur le recours interjeté par
A. A.________
,
représenté par Me Yves Nicole, avocat à 1400 Yverdon-les-Bains,
contre
la décision rendue le 3 septembre 2003 par le
Service
de prévoyance et d'aide sociales
(assistance publique; demande de
remboursement; rente AI rétroactive) .
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Jacques
Giroud, président; M. Patrice Girardet et M. Jean-Pierre Tabin, assesseurs.
Greffier: M. Jean-François Neu.
Vu les faits suivants:
A.                     Après avoir épuisé son
droit aux prestations de l'assurance-chômage et du revenu minimum de
réinsertion (RMR),
A. A.________
a obtenu du Centre social régional
d'Orbe (ci-après: CSR) d'être mis au bénéfice de l'aide sociale à compter du 1
er
juillet 2000,
dans l'attente d'une rente de l'assurance-invalidité (AI) demandée en octobre
1999. Signé par
A. A.________
et son épouse le 21 juillet 2000, le
formulaire de demande d'aide sociale les rendait notamment attentifs à ce qui
suit:
"Les prestations d'aide sociale peuvent
également être versées dans l'attente d'une décision de la caisse de chômage,
de l'assurance-invalidité et accidents, de la caisse nationale d'assurance, de
la caisse de compensation AVS/AI ou d'autres offices publics ou privés. En
l'occurrence, le bénéficiaire s'engage expressément, dès réception de la
décision de sa caisse, à rembourser les avances reçues, par la signature de
l'ordre de virement; cet ordre autorise sa caisse à verser au Service tiers
ayant fait des avances, des paiements rétroactifs correspondant aux mois
concernés et jusqu'à concurrence des montants reçus par l'aide sociale".
Les époux A.________
bénéficièrent d'un forfait pour couple jusqu'à fin octobre 2001, puis
A.
A.________
d'un forfait pour personne seule à compter du 1
er
novembre
2001, son divorce ayant été prononcé le 14 novembre suivant.
B.                    Par décision du 20 juin
2003,
A. A.________
s'est vu reconnaître le droit à une rente entière de
l'AI, avec effet rétroactif au 1er septembre 1998; à ce titre, un montant de
fr. 109'784.- lui a été alloué  pour la période comprise entre cette dernière
date et le 30 juin 2003.
Par actes des 7 et 15
juillet 2003, le CSR a demandé à
A. A.________
de contresigner un
formulaire autorisant le paiement de la rente rétroactive de l'AI directement
en mains de l'autorité d'aide sociale, à concurrence du montant de
fr. 86'890.45 correspondant aux avances consenties pour la période du 1er
juillet 2000 au 30 juin 2003. L'intéressé refusa de donner suite à cette requête;
par acte de son conseil du 21 juillet 2003, il forma en outre opposition contre
le prononcé de l'AI, prétendant à l'octroi d'une rente pour couple.
Par lettre adressée au
CSR le 24 juillet 2003,
A. A.________
motiva principalement son refus
d'autoriser toute compensation par le fait que la nouvelle Constitution
vaudoise consacrait le caractère en principe non remboursable de l'aide
sociale;  à titre subsidiaire, il fit valoir que le remboursement de l'aide
octroyée au couple devait de toute manière être réclamé à son ex-épouse à
concurrence des sommes versées pour l'entretien de celle-ci. Par lettre du 12
août 2003, l'Office AI a invité le CSR à se déterminer au sujet de l'opposition
de
A. A.________
; cette dernière autorité a ensuite transmis le dossier
de la cause au Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après : SPAS),
compétent pour rendre une décision de restitution de l'aide sociale.
C.                    Par décision du 3
septembre 2003, le SPAS a réclamé à
A. A.________
le remboursement du
montant de fr. 86'890.45 correspondant à la totalité des avances consenties;
par lettre du même jour, le SPAS a adressé copie de son prononcé à la Caisse de
compensation en la priant de bien vouloir, jusqu'à doit connu sur l'issue de
cette nouvelle procédure, suspendre le versement de la rente rétroactive
octroyée par l'AI.
D.                    Par acte de son conseil
du 3 octobre 2003,
A. A.________
a saisi le tribunal administratif d'un
recours contre la décision du SPAS. Invoquant les mêmes arguments que ceux
précédemment soulevés devant le CSR, il a conclu à titre principal à
l'annulation de la demande de restitution, à titre subsidiaire à sa réforme en
ce sens que la somme réclamée soit ramenée à fr. 71'850.-, montant
correspondant aux prestations de l'aide sociale versées pour son seul
entretien, après déduction de celles octroyées en faveur de son épouse durant
la vie commune. Dans sa réponse au recours du 7 novembre 2003, l'autorité
intimée a conclu au rejet du pourvoi.
Les arguments des
parties seront repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1.                     Déposé dans le délai de
trente jours fixé à l'art. 24 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et
l'aide sociales (ci-après: LPAS), le recours est intervenu en temps utile. Il
est au surplus recevable en la forme.
2.                     A teneur de l'art. 85
bis al. 1er du règlement sur l'assurance-invalidité (RAI; RS 831.201), les
organismes d'assistance qui ont fait une avance en vue de l'octroi d'une rente
de l'assurance-invalidité, peuvent exiger qu'on leur verse l'arriéré de cette rente
en compensation de leur avance et jusqu'à concurrence de celle-ci. Le second
alinéa de cette disposition prescrit cependant qu'à défaut pour le bénéficiaire
de l'avance de convenir par écrit que l'arriéré soit ensuite versé au tiers
ayant effectué dite avance (lit. a), ce tiers n'a d'office droit à un
remboursement que pour autant qu'il puisse être déduit sans équivoque de la loi
ou du contrat (lit. b). La jurisprudence précise que l'autorisation de verser
la rente à une tierce personne ou à une autorité ne peut être valablement
donnée qu'une fois rendu le prononcé de la commission de l'assurance-invalidité
relatif au droit à la rente, et seulement après que le bénéficiaire a signé la
formule officielle spécialement prévue à cet effet, qu'il convient ensuite
d'adresser à l'Office AI en sa qualité d'autorité de décision (ATF 118 V 88,
consid. 2b et 3).
En l'espèce,
l'autorité d'application de l'aide sociale ne pouvait fonder sa demande de
compensation sur aucune disposition du droit cantonal lui conférant explicitement
un droit au remboursement des avances effectuées (voir sur ce point ATF 123 V
25, concernant la loi cantonale zurichoise sur l'assistance sociale qui ne
confère pas non plus ce droit, contrairement au droit valaisan, comme le
retient l'ATF du 15 septembre 2003 dans la cause I 478/02). Elle disposait
certes du document, signé le 21 juillet 2000 par
A. A.________
et son
épouse lors du dépôt de leur demande d'aide sociale, à teneur duquel les époux
se sont expressément engagés, au cas où l'AI leur allouerait une rente avec
effet rétroactif, à rembourser les avances reçues par la signature du document
spécial auquel il est fait référence ci-dessus. Le recourant n'ayant toutefois
pas consenti à signer ce document, l'autorité ne disposait donc pas du seul
titre qui lui aurait permis d'exiger de la caisse de compensation qu'elle lui
verse directement l'arriéré de la rente.
Partant, elle n'avait
d'autre choix, pour faire reconnaître sa créance, que d'agir directement contre
l'intéressé en remboursement du montant des avances consenties, ce qu'elle fit
par la décision de restitution dont est recours, fondée sur l'art.
26 LPAS. A relever que ce détour lui sera épargné par la loi du 2 décembre
2003 sur l'action sociale vaudoise, dont l'art. 46 prévoit expressément une
subrogation de l'autorité dans les droits du bénéficiaire à l'égard d'une
assurance sociale.
Cela étant, si le
Tribunal de céans ne peut connaître du bien-fondé d'une demande de compensation
directe fondée sur l'art. 85bis RAI dans la mesure où la compétence de statuer
sur cette question incombe exclusivement à l'Office AI, dont la décision est
susceptible d'un recours au Tribunal cantonal des assurances (Tribunal
administratif, arrêt PS 2000/0136 du 17 janvier 2001), il est par contre compétent
pour statuer sur le recours formé contre une demande de restitution de l'aide
sociale fondée sur le droit cantonal (art. 24 LPAS et 15 RPAS). Il se justifie
dès lors d'entrer en matière sur le fond.
3.                    a) L'art. 26 al. 1er
LPAS, qui fonde le département à réclamer, par voie de décision, le
remboursement de toutes les prestations dues, repose sur le principe institué à
l'art. 25 LPAS, à teneur duquel les personnes qui ont bénéficié de l'aide
sociale sont tenues de la rembourser dans la mesure où leur situation
financière ne risque pas d'être compromise par ce remboursement. Ainsi, le
législateur a-t-il retenu que l'aide sociale n'était pas dispensée à fonds
perdus, mais sous forme d'avances dont le remboursement peut être en principe
exigé, pour autant que la situation financière du bénéficiaire le permette sans
préjudice pour son avenir (BGC, printemps 1977, p. 761).
Entrée en vigueur le
14 avril 2003, la nouvelle Constitution du canton de Vaud (Cst-vd) consacre, à
son titre II relatif aux droits fondamentaux, le droit de chaque personne dans
le besoin de disposer d'un logement d'urgence approprié et des moyens
indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine (art. 33
Cst-vd). Figurant au titre III relatif aux tâches et responsabilité de l'Etat,
l'art. 60 lit. b Cst-vd prévoit quant à lui que l'Etat et les communes assurent
à chaque personne habitant le Canton les conditions d'une vie digne par une
aide sociale en principe non remboursable, abandonnant ainsi le postulat
inverse consacré par la LPAS . A titre principal, le recourant invoque ce
nouveau principe constitutionnel en faisant valoir que l'Etat ne saurait lui
réclamer le remboursement d'arriérés de rentes sans violer l'art. 60 Cst-vd,
qui ne permettrait d'aménager des exceptions que lorsque le bénéficiaire de
l'aide réalise des gains extraordinaires (loterie ou héritage), mais non en cas
d'allocation d'une rente de l'AI.
b) Au titre des
dispositions transitoires et finales, l'art. 176 al. 2 Cst-vd retient que
"les dispositions de l'ancien droit qui sont contraires aux règles
directement applicables de la présente Constitution sont abrogées", l'al.
3 de cette disposition précisant que "pour le reste, l'ancien droit
demeure en vigueur tant que la législation d'application requise par la
présente Constitution n'aura pas été édictée". Se pose dès lors la
question de savoir si le principe du non remboursement de l'aide sociale
constitue une règle directement applicable au sens de l'al. 2 de cette
disposition ou si, au contraire, elle requiert une législation d'application au
sens de l'al. 3 précité, auquel cas l'art. 25 LPAS demeurerait en vigueur
jusqu'à l'entrée en vigueur de celle-ci.
Le commentaire général
relatif à l'avant-projet de la nouvelle Constitution du 14 juillet 1997 tel
qu'il ressort du Rapport du Groupe de travail du 19 août 1997 (site
internet  )
relève ce qui suit, au chapitre 2 relatif aux droits sociaux: "
(…)
Selon une opinion largement partagée, ces droits (sociaux) auraient une autre
nature que les droits fondamentaux en ce qu'ils impliquent une prestation
positive de la part de l'Etat appelant dans la plupart des cas l'élaboration de
lois spéciales. En d'autres termes, les droits sociaux ne seraient pas des
droits subjectifs susceptibles d'une appréciation directe, mais relèveraient
plutôt d'une catégorie de normes destinées à inspirer l'action politique des
autorités et, dans certaines situations particulières, les décisions des juges.
Cette appréciation est exacte, s'agissant de toute une série de droits sociaux
(droit au travail, au logement, à la culture, à la santé, à la sécurité
sociale, etc.) dont la concrétisation suppose inévitablement l'intervention du
législateur. En langage juridique, on dit de ces droits qu'ils ne sont pas
"self executing" (…)
". Fort de ces réflexions, le
Constituant a par la suite, non sans en avoir débattu, opté pour le caractère
non remboursable de l'aide sociale tout en laissant au législateur la tâche
d'assortir ce principe d'une liste d'exceptions (voir notamment les séances de
l'Assemblée constituante n° 14 du 10 septembre 2000 et n° 35 du 30
novembre 2001, ad
 ;
rapport du Conseil d'Etat au Grand Conseil n° 140 (R 28/03) du 25 septembre
2003 sur la planification des travaux législatifs et de mise en œuvre de la
Constitution, ad ch. 1.1.2, accessible sur le site
 ).
Cette tâche fut accomplie, donnant lieu à l'adoption, le 2 décembre 2003, de la
loi sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 5.17), qui énumère à son art. 41
les cas où le bénéficiaire est tenu au remboursement.
De ce qui précède,
l'on déduit que, si le droit de chacun au minimum vital garanti par l'aide
sociale prescrit à l'art. 33 Cst-vd fut directement applicable en tant qu'il
consacre un droit fondamental, le principe du caractère non remboursable de
l'aide sociale prévu à l'art. 60 lit. b Cst-vd ne le fut en revanche pas:
intégrée dans le titre relatif aux tâches de l'Etat, cette norme est destinée à
inspirer l'action politique, dont la concrétisation présuppose par définition
l'intervention du législateur. La LASV n'étant pas encore entrée en vigueur à
ce jour, la LPAS demeure donc applicable à la présente cause de sorte que le
remboursement de l'aide sociale reste fondé dans son principe.
Exigible, la
restitution du montant réclamé par l'autorité intimée demeure toutefois
subordonnée à certaines conditions, dont le recourant  conteste en l'occurrence
la réalisation.
4.                     Le recourant fait tout
d'abord valoir que le montant réclamé serait exagéré dans la mesure où il
recouvre, pour une partie, les prestations versées à son épouse durant le
mariage. Soutenant que l'art. 26 LPAS commande de réclamer le remboursement des
prestations à la personne qui a effectivement bénéficié de l'aide, il tient
pour abusif le fait de lui réclamer la restitution du montant alloué pour les
besoins de son épouse.
a) A teneur de l'art.
166 al. 1er du Code civil (CC), chaque époux représente l'union conjugale pour
les besoins courants de la famille pendant la vie commune. L'al. 3 de cette
disposition prévoit quant à lui que chaque époux s'oblige personnellement par
ses actes et oblige solidairement son conjoint en tant qu'il n'excède pas ses
pouvoirs d'une manière reconnaissable pour les tiers. Le but de cette
disposition est de permettre à chaque époux d'agir - soit seul, soit avec le
consentement de son conjoint ou le cas échéant celui du juge - pour les besoins
de la famille et d'obliger par ses actes non seulement sa propre personne mais
également son conjoint, cela afin d'améliorer l'efficacité des époux et
d'augmenter le crédit de chacun d'eux, lorsqu'ils agissent dans l'intérêt de la
famille, mais aussi de protéger leurs créanciers. En d'autres termes,
lorsqu'ils s'engagent pour les besoins de la famille ou de l'union conjugale,
les époux sont de par la loi codébiteurs solidaires de l'engagement qu'ils ont
pris de sorte que chacun d'eux peut être recherché en première ligne, sans
égard à la volonté des parties. (Deschenaux/Steinauer/Baddeley, Les effets du
mariage, Staempfli 2000, ch. 356 à 358 et les références citées; Basler
Kommentar, Zivilgesetzbuch I, ad art. 166 CC, en particulier les ch. 19 à 25).
Ceci implique notamment que d'éventuelles conventions contraires, excluant ou
limitant la responsabilité solidaire des époux, ne sont opposables au tiers que
dans le cas où celui-ci y a consenti (Deschenaux/Steinauer/Baddeley, op. cit.,
ch. 419). Ainsi, la responsabilité de l'un des époux à l'égard d'une
caisse-maladie pour les dettes de cotisation de l'autre époux a-t-elle été
retenue par le Tribunal fédéral des assurances, l'époux répondant solidairement
de ces dettes, que le rapport d'assurance dont découle la créance de cotisation
ait été créé pendant la vie commune ou pour satisfaire des besoins courants de
la famille (ATF 129 V 90; 119 V 16).
b) En l'espèce, il
n'est pas douteux que les prestations litigieuses furent servies aux époux pour
satisfaire les besoins du couple. L'aide allouée pour un couple n'est en effet
pas calculée en additionnant deux forfaits pour personnes seules, mais
correspond au forfait pour une personne, complété afin de tenir compte de la
composition du ménage, respectivement des besoins de celui-ci. Ainsi,
solidairement responsables au sens de l'art. 166 al. 3 CC dès lors que la dette
qu'ils contractaient trouvait sa cause dans le fait de subvenir à leurs besoins
durant la vie commune au sens du 1er alinéa de cette disposition, chacun, du
recourant ou de son épouse, pouvait être recherché en première ligne. Que les
époux soient ensuite convenus de se donner quittance dans le cadre de la
liquidation de leur régime matrimonial n'y change rien: comme vu plus haut, la
convention qu'ils ont passée quant aux effets accessoires de leur divorce ne
saurait être opposée à un tiers qui n'y a pas consenti. Ainsi, l'autorité
intimée était-elle fondée à réclamer au seul recourant le remboursement de l'aide
versée pour l'entretien de celui-ci et celui de son épouse.
5.                     Le recourant n'ayant
pas remis en cause le montant global de l'aide tel qu'arrêté par l'autorité à
fr. 86'890.45, subsiste la question de savoir si le remboursement ne compromet
pas la situation financière de l'intéressé, ce que proscrit l'art. 25 LPAS,
respectivement si aucun autre principe ne fait obstacle à la demande de
restitution.
a) A cet égard, l'on
constate d'entrée que, retenue par la caisse de compensation sur le montant des
arriérés de la rente d'invalidité du recourant, la somme réclamée est
disponible.
b) L'on observe
ensuite que, si l'art. 92 al. 1er ch. 10 de la loi fédérale sur la poursuite
pour dettes et la faillite (LP) prescrit que les rentes versées par l'AI sont
absolument insaisissables, l'on admet que celles-ci s'ajoutent au revenu
relativement saisissable du poursuivi au sens de l'art. 93 LP, lequel peut être
saisi dans la mesure où il excède la part du minimum vital non couverte par les
prestations insaisissables (Gilliéron, Commentaire de la LP, ad art. 92, note
189). L'on en déduit que le recourant, qui dispose d'une rente mensuelle AI lui
assurant de quoi subvenir à ses besoins, ne verra pas son minimum vital amputé
du fait de la cession des arriérés de sa rente à l'autorité intimée, ce qui
fonde dès lors celle-ci à prétendre au remboursement litigieux.
c) Enfin, les
prestations d'assurance versées rétroactivement ne pouvant être prises en
compte, en vertu du principe dit de l'unité de temps, que s'il y a chevauchement
entre la période pour laquelle ces prestations sont dues et celle durant
laquelle les avances ont été effectuées (ATF 121 V 17), force est de constater,
sans du reste que le recourant en disconvienne, que tel est bien le cas en
l'espèce.
6.                     Des considérants qui
précèdent, il résulte que la demande de restitution dont est recours, fondée
dans son principe et sa quotité, doit être confirmée, ce qui implique le rejet
du pourvoi, sans frais pour son auteur (art. 15 RPAS) et sans que celui-ci
puisse prétendre à l'allocation de dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision
rendue le 3 septembre 2003 par le Service de prévoyance et d'aide sociales est
confirmée.
III.                     Le présent
arrêt est rendu sans frais, ni allocation de dépens.
Lausanne, le 17 mars 2004.
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.