vd_omni · AC.2018.0009 · 2018-11-23 · fr

A.________ /Département du territoire et de l’environnement (DTE), Conseil communal de Founex | Recours du propriétaire de trois parcelles, dont deux parcelles riveraines du lac Léman, contre une zone réservée couvrant toutes les zones à bâtir d'habitation et mixtes de la commune. Le surdimensionnement de la zone à bâtir est démontré (consid. 1). Rappel des conditons posées par la jurisprudence pour l'adoption d'une zone réservée. Les exigences relatives à l'intention de modifier la planification, à la délimitation exacte des territoires concernés et à la proportionnalité sont remplies. Sous l'angle de la proportionnalité, on relève que la réglementation relative aux parcelles riveraines pourrait être modifiée dans le cadre du nouveau PGA, notamment pour des motifs de protection de la nature et du paysage. Le fait que le recourant s'engage à ne pas effectuer sur ses parcelles déjà bâties de travaux augmentant le nombre de logements ne remet pas en cause leur appartenance à la zone réservée. Le choix consistant à inclure toutes les parcelles en zone à bâtir dans la zone réservée n'est pas insolite. La délimitation de ce qu'il faut entendre par "territoire urbanisé" est délicate et devra être faite dans le cadre du nouveau PGA (consid. 3). Sous l'angle de la garantie de la propriété, la zone réservée se fonde sur une base légale suffisante et répond à un intérêt public prépondérant (consid. 3). Rejet du grief relatif à l'inégalité de traitement (consid. 4). Pour les motifs évoqués au consid. 2, rejet de la demande tendant à ce que le règlement de la zone réservée autorise la reconstruction de bâtiments dès lors qu'il n'y a d'augmentation du nombre de logements (consid. 5).Recours au TF rejeté par arrêt du 18.10.2019 (1C_16/2019).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 23.11.2018 AC.2018.0009

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 23 novembre 2018
Composition
M. François Kart, président; Mme Imogen Billotte et M. Pierre Journot, juges.
Recourant
A.________
à ******** représenté
par Me Elie ELKAIM, avocat à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Conseil communal de Founex,
représenté par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne,
2.
Département du territoire et de l’environnement
(DTE), représenté par le Service du développement territorial, à Lausanne.
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ c/ décision du Conseil communal de
Founex du 27 juin 2017 adoptant une zone réservée et levant son opposition
ainsi que la décision du Département du territoire et de l’environnement
(DTE) du 27 novembre 2017 approuvant préalablement la zone réservée.
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire des parcelles n
os
110, 111, 680
et 916 de la commune de Founex. Les parcelles n
os
110, 111 et 680 sont
colloquées en zone de villas selon le plan des zones adopté par le Conseil
communal le 28 juin 1979 et approuvé par le Conseil d’Etat le 22 août 1979 et
son règlement (RPGA) dans sa version de 2011 (adopté par le Conseil communal le
22 juin 2011 et approuvé par le Département cantonal de l'économie le 21
septembre suivant). Les parcelles n
os
110 et 111 se situent dans la
partie Est du territoire communal et bordent le lac Léman. La parcelle n° 680
se situe à l'Ouest du village de Founex. A l'exception de la parcelle n° 680,
les parcelles du recourant sont bâties avec, chacune, un bâtiment comprenant un
logement.
B.
Le 27 juin 2011, la Municipalité de Founex (ci-après: la municipalité) a
délivré un permis de construire un nouveau bâtiment (comprenant un logement)
sur la parcelle n° 110 en lieu et place du bâtiment existant. Par décision du 1
er
juillet 2016, la municipalité a constaté la péremption de ce permis de
construire. Cette décision a ensuite été confirmée par le Tribunal cantonal
dans un arrêt du 21 septembre 2017 (AC.2016.0290) puis par le Tribunal fédéral
dans un arrêt du 19 mars 2018 (1C_587/2017).
C.
Au mois de janvier 2016, un projet de construction a été mis à l'enquête
publique sur la parcelle n° 1444 de Founex, classée en zone de villas. Agissant
par délégation de compétence du Conseil d'Etat, le Service du développement
territorial (SDT) a formulé une opposition le 24 février 2016. Il invoquait le
fait que la commune de Founex avait des zones à bâtir manifestement
surdimensionnées. Selon le bilan des  réserves en zone à bâtir (zone
d'habitation et zone mixte) signé le 11 décembre 2014 par le SDT et le 5
janvier 2015 par la Municipalité de Founex, la Commune de Founex avait un
facteur de croissance démographique pour les années 2008 à 2023 de 3,62%, soit
une croissance de 54% par rapport à la situation au 31 décembre 2008.
Par la suite, le SDT a mis à l'enquête publique une
zone réservée cantonale sur les parcelles n
os
1444 et 1445, qui a
été approuvée par le Département du territoire et de l'environnement (DTE) le
13 septembre 2016.
D.
Le 21 juillet 2016, la municipalité a soumis un projet de zone réservée
communale au SDT pour examen préalable. Elle proposait de l'instaurer  sur
toutes les zones à bâtir d'habitation et mixte de la commune, soit toutes les
zones constructibles pouvant accueillir de l'habitat. Selon le rapport de
synthèse d'examen préalable établi par le SDT, cette zone réservée se
justifiait dès lors que la capacité d'accueil de la Commune de Founex pour les
15 prochaines années ne devait représenter que 23% de la population de 2008 au
lieu des 54% découlant des réserves en zone à bâtir selon le bilan des réserves
en zone à bâtir mentionné plus haut. La Commune de Founex était par conséquent
tenue de réduire le dimensionnement de sa zone à bâtir en application de l'art.
15 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS
700) et il convenait d'éviter que la situation se péjore en attendant que la
procédure de révision du PGA puisse être menée à bien (cf. rapport relatif au
projet de zone réservée établi en application de l'art. 47 de l'ordonnance du
28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire [OAT; RS 700.1] p. 10).
La municipalité a soumis à l'enquête publique, du 4
octobre au 4 novembre 2016, le projet précité de zone réservée communale au
sens de l'art. 46 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire
et les constructions  (LATC; RSV 700.1) comprenant le plan et son règlement. La
zone réservée inclut les parcelles n
os
110, 111 et 680. La parcelle
n° 916 n'est pas concernée.
A.________ a formé une opposition le 4 novembre
2016.
E.
A l'issue de l'enquête publique, la municipalité a décidé de modifier
l'art. 3 du règlement de la zone réservée. Cette modification a fait l'objet
d'une enquête publique complémentaire du 7 janvier au 5 février 2017. A.________
a indiqué le 6 février 2017 qu'il maintenait son opposition.
Compte tenu de la modification apportée à l'art. 3,
le règlement de la zone réservée a la teneur suivante:
"
Destination    art.1          La zone
réservée est destinée à rendre inconstructible, provisoirement les parcelles de
la commune comprises dans la zone définie en plan.
Périmètre       art.2          La
zone réservée déploie ses effets sur le périmètre défini sur le plan.
Effets             art.3          Seuls
les rénovations, transformations et agrandissements de bâtiments existants ou
futurs bénéficiant de permis de construire définitifs et exécutoires peuvent
être autorisés pour autant qu’ils n’augmentent pas les surfaces habitables
autorisées affectées aux logements de façon disproportionnée.
La
construction de dépendances de peu d’importance au sens de l’art. 39 RLATC est
autorisée si située à moins de 3 mètres du bâtiment principal.
Tout
permis de construire dont la mise à l’enquête publique a débuté avant la mise à
l’enquête publique de la zone réservée peut être délivré.
Validité           art.
4         La présente zone résevée a une durée de cinq ans à compter de
l’enquête publique.
Elle
peut être prolongée de trois ans aux conditions de l’art. 46 al. 1 LATC.
"
F.
Une séance de conciliation a été tenue le 1
er
mai 2017.
G.
Par décision du 27 juin 2017, le Conseil communal de Founex a adopté le
plan de la zone réservée et son règlement. Il a en outre adopté les
propositions de réponse aux oppositions figurant dans le préavis municipal
n°25/2016-2021 et a levé les oppositions.
Par décision du 27 novembre 2017, le DTE a approuvé
préalablement, sous réserve des droits des tiers, la zone réservée communale
sise sur le territoire affecté en zone d'habitation et mixte de la Commune de
Founex.
H.
Par acte du 15 janvier 2018, A.________ (ci-après: le recourant) a
recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(CDAP) contre la décision du DTE du 27 novembre 2017. Il conclut principalement
à son annulation, subsidiairement à son annulation partielle en ce sens que
les  parcelles n
os
110, 111, 680 et 916 sont exclues du plan de zone
réservée et restent soumises au Règlement communal sur le plan général
d'affectation et la police des constructions et plus subsidiairement à son
annulation partielle en ce sens que la parcelle n° 110 est exclue du plan de
zone réservée et reste soumise au Règlement communal sur le plan général
d'affectation et la police des constructions.
Le Conseil communal de Founex a déposé sa réponse le
9 février 2018. Il conclut au rejet du recours.
Le DTE, représenté par le SDT, a déposé sa réponse
le 15 mars 2018. Il conclut au rejet du recours. Dans sa réponse, le SDT
indique que, d'après les données actuelles établies en conformité avec la 4
ème
adaptation du Plan directeur cantonal (PDCn), la Commune de Founex présente une
surcapacité d'accueil d'environ 1'336 habitants (cf. pièce 1 du SDT, simulation
pour le dimensionnement de la zone à bâtir d'habitation et mixte du 29 janvier
2018).
Le recourant a déposé des observations
complémentaires le 11 mai 2018.
Le SDT a déposé des déterminations le 4 juin 2018.
Le Conseil communal a renoncé à déposer de nouvelles déterminations.
Le tribunal a tenu audience à Founex le 5 juillet
2018. Cette audience a eu lieu simultanément dans les trois recours dont la
CDAP est saisie en relation avec la zone réservée de Founex. On extrait du
procès-verbal les passages suivants:
"
Se
présentent :
Les recourants B.________ et
C.________, personnellement, assistés par Me Christophe Piguet ;
Le recourant A.________,
personnellement, assisté par Me Elie Elkaim et Me Laurent Roulier ;
Les recourants D.________ et
E.________, F.________, G.________, H.________ et I.________, personnellement,
assistés par Me Marc-Etienne Favre ;
Pour la Municipalité de
Founex : J.________, Syndic, K.________, Municipal, L.________, Secrétaire
municipale, assistés par Me Jacques Haldy ;
Pour le Service du développement
territorial (SDT), représentant le Département du territoire et de l’environnement
(DTE) :M.________, Responsable du Groupe juridique; N.________,
avocate ;O.________, urbaniste ;
Les constructeurs : P.________
et Q.________, personnellement, assistés par Me Benoît Bovay; R.________,
architecte.
Le président informe les parties
que l’audience est tenue simultanément dans le cadre des trois procédures, qui
n’ont pas été jointes.
Le président montre sur le plan de
la zone réservée la parcelle n° 114, propriété du recourant C.________. Il
relève que Me Piguet indique dans ses écritures que la parcelle précitée se
trouve à proximité immédiate du centre du village. Il demande que la
Municipalité de Founex indique à la Cour où se situe le centre du village. J.________
montre sur le plan d’affectation où est situé le centre du village.
Me Piguet confirme que ses
mandants ne contestent pas le surdimensionnement de la commune de Founex, mais
estiment que la zone réservée doit être définie de manière plus restrictive. Le
président rappelle que le rapport 47 OAT mentionne un surdimensionnement de
44'629 m
2
, que le préavis municipal déposé auprès du Conseil
communal mentionne un surdimensionnement de 34'550 m
2
et que Me
Haldy, dans une de ses écritures, en se basant sur la 4
e
révision du
plan directeur cantonal (PDCn), articule un chiffre de 65'000 m
2
. Le
président demande au SDT si le critère employé est celui des mètres carrés ou
du nombre d’habitants.
N.________ répond que la méthode
de calcul est basée sur le nombre d’habitants. Elle précise que la différence
entre le début de la procédure et aujourd’hui est l’abandon du taux de
saturation à 0.8 lié à l’approbation du PDCn.
Le président relève que Me Piguet
indique dans ses écritures qu’il est possible de connaître le nombre de mètres
carrés de surdimensionnement et qu’il suffit de prendre ce nombre pour faire la
zone réservée. A ce sujet, N.________ répond que les calculs présentés par Me
Piguet sont erronés. Il a pris la totalité des surfaces des parcelles non
bâties, alors que le rapport 47 OAT mentionne des surfaces brutes de plancher.
Il s’agit de deux valeurs totalement différentes. Il faut en réalité tenir
compte du COS prévu dans le règlement communal qui est de 0.13 sur deux étages,
soit 0.26.
D’après Me Haldy, il est possible
de calculer le surdimensionnement et cibler ensuite des parcelles. Si la
commune avait décidé de procéder ainsi, elle aurait directement fait le nouveau
PGA. La zone réservée offre à la commune la possibilité de procéder à une
réflexion urbanistique globale portant également sur la densité. La
Municipalité a décidé de viser beaucoup plus large.
N.________ insiste sur le fait que
la révision du PGA n’en est qu’à son début.
Me Elkaim estime qu’il n’y a eu
aucun effort de calcul et d’anticipation de la part de la commune. Le président
mentionne à ce sujet la pièce 1 du SDT qui détaille chaque fois le calcul du
surdimensionnement.
Le président demande si le SDT
transmet aux communes les chiffres concernant le surdimensionnement et le
nombre de mètres carrés qui devront être dézonés. N.________ répond que les
communes ont accès à un guichet de simulation. Elles peuvent l’utiliser et
créer des scénarios pour redimensionner leurs zones à bâtir.
Le président demande au SDT si le
redimensionnement se fera aussi par le biais de réduction de coefficients de
potentiel constructible. N.________ confirme qu’il n’y aura pas que du
dézonage.
J.________ intervient en indiquant
qu’il ne peut pas laisser dire que la commune ne fait rien en ce qui concerne
la révision de son PGA. C’est ce que la commune fait actuellement et qui ne pouvait
pas être fait avant. C’est un travail gigantesque et il n’y a pas que du
dézonage. Il y a aussi une réflexion sur la manière dont la commune pourrait
diminuer le potentiel de nouveaux habitants. La commune doit aussi veiller à
l’égalité de traitement. La zone réservée permettra à la commune d’avoir les
coudées franches pour travailler sereinement. Il rappelle également que la zone
réservée est une mesure provisoire.
D’après Me Piguet, la zone
réservée peut durer 8 ans, sans compter les recours, et bloquer toute activité
commerciale. Me Haldy rappelle, à ce sujet, que le critère selon la mesure A11
est le nombre d’habitants et que les zones d'activités ne sont pas touchées.
C’est uniquement les zones d’habitations et mixtes qui sont touchées. Me Piguet
ajoute que tout le canton pourrait être paralysé et que la commune a choisi une
solution de facilité. De plus, les chiffres initialement disponibles étaient
beaucoup moins favorables pour l’Etat que ceux qui ont été annoncés
ultérieurement. Me Haldy répond qu'il est heureux que la commune ait visé plus
large dès lors que le surdimensionnement est encore plus important que celui
qui avait été initialement prévu. On est passé de 1 à 0.75% pour les zones hors
centres, ce qui a diminué le potentiel constructible. Il s’agissait donc d’une
anticipation bienvenue de la part de la commune selon Me Haldy.
Le président relève que Me Piguet
insiste dans ses écritures sur la notion de territoire urbanisé et de
territoire communal qui serait en dehors du territoire urbanisé. Il demande
s’il est possible de déterminer pour la commune de Founex ce qui est du
territoire urbanisé et ce qui n’en n’est pas. Me Haldy répond que ce n’est
pas évident. Il cite l’exemple de la commune d’Ollon. Cette dernière a fait
exactement ce que Me Piguet préconise. Elle a tenté de faire le travail de
délimiter le périmètre du territoire urbanisé. Elle a gelé toutes les parcelles
hors du territoire urbanisé. Or les critères pour déterminer le périmètre
urbanisé ne sont pas mathématiques. Il s’agit de critères d’appréciation. On se
rend compte qu’en procédant comme l’a fait la commune d’Ollon, il y a autant de
recours. Certains propriétaires de parcelles ont invoqué l’inégalité de
traitement par rapport à d’autres propriétaires. La Municipalité de Founex a
décidé de ne pas entrer dans ce jeu-là. Elle veut pouvoir se donner les moyens
de réfléchir sur le dézonage et la densité sur toutes les zones susceptibles
d’aggraver le bilan démographique de la commune.
Me Elkaim indique que cela ne fait
que repousser la question.
J.________ ajoute que la commune a
pris les devants. En 2016, elle a demandé un crédit pour réviser le PGA. A ce
jour, la commune a mandaté le bureau Urbaplan. Le Conseil communal s’est déjà
réuni deux fois pour traiter de la vision future du plan. La commune ne
souhaite pas faire de l’arbitraire en procédant à ce dézonage.
Le président demande si la
Municipalité a un calendrier pour le PGA. J.________ répond que cela dépendra
des négociations avec le SDT. Il prévient qu’il ne sera pas possible
d’atteindre la cible de dézonage prévue par la 4
e
révision du PDCn.
Tout dépendra de la disponibilité du SDT et des tribunaux. Il est impossible
pour la commune de donner un délai. N.________ rappelle le délai à 2022 fixé
aux communes.
Le président demande à Me Piguet
de lui montrer sur le plan des zones qui, selon lui, ne sont pas urbanisées. J.________
relève que la commune travaille actuellement sur cette question. N.________
ajoute que les mesures conservatoires devaient être prises maintenant.
Le président se réfère aux
écritures du SDT selon lesquelles toutes les parcelles de Founex qui sont dans
la zone réservée sont susceptibles de faire l’objet d’une mesure de
déclassement ou de diminution du potentiel des droits à bâtir. Il demande au
SDT de confirmer ce qui précède. N.________ confirme la teneur des écritures du
SDT, en précisant que la commune devra procéder à un examen de l’intégralité de
son territoire pour arriver à une solution conforme au PDCn et à l’art. 15 LAT.
J.________ ajoute qu’il y a deux
ou trois endroits où la commune n’a pas prévu de zone réservée. Il y a des
plans partiels d’affectation spécifiques, comme l’école internationale qui est
en dehors du périmètre, ou l’ancien Motel de Founex qui est en théorie encore
en zone agricole. Pour le reste, il n’y a pas eu d’autre réflexion. La commune
voulait éviter de recevoir une avalanche de demandes de permis de construire à
laquelle elle n’aurait pas pu répondre.
Le président relève que des
communes vont devoir refaire leurs PGA, car elles sont surdimensionnées au sens
de l’art. 15 LAT et du PDCn. Il demande au SDT s’il sera tenu compte, dans le
cadre de la réflexion, des autres dispositions de la LAT, en particulier des
buts et des principes régissant l’aménagement du territoire. Il précise sa
question en relevant que certaines parcelles sont situées au bord du lac. Le
président se réfère à l’art. 3 al. 2 let. c LAT qui prévoit que le paysage doit
être préservé et qu’il convient notamment de tenir libre les bords des lacs et
des cours d’eau et de faciliter au public l’accès aux rives et le passage le
long de celles-ci. O.________ confirme que toutes ces dispositions seront
intégrées dans la réflexion.
Me Piguet relève que l’égalité de
traitement est un principe très difficile à appliquer dans ce domaine. En
revanche, concernant la proportionnalité, il reproche à la commune de ne jamais
avoir indiqué à ses clients les raisons pour lesquelles elle a refusé
d’intégrer dans le règlement de la zone réservée la disposition reproduite au paragraphe
10 de son recours. L’objectif de cette disposition était de préciser que les
reconstructions ainsi que les constructions destinées à remplacer les bâtiments
existants sont autorisées. Me Haldy répond que la commune a pris comme modèle
l’art. 80 LATC. Par rapport à la zone réservée, il s’agit de situations qui
doivent être régies par la garantie des droits acquis et l’absence d’atteinte à
la zone réservée. Comme avec l’art. 80 LATC, un bâtiment existant peut être
transformé ou agrandi, pour autant que cela n’aggrave pas la situation. En
revanche, un bâtiment ne peut pas être démoli et reconstruit. En cas de
démolition, on revient à une situation où il n’y a pas de construction et les
règles de la zone doivent être respectées. Me Haldy précise qu’une autre
solution aurait pu être envisagée. Il indique que si le Tribunal arrivait à la
conclusion qu’il aurait fallu être plus généreux dans l’application du principe
de la proportionnalité, la commune en prendra acte.
Me Piguet insiste sur le fait que
la solution proposée par ses clients ne met pas en péril la démarche communale
de redimensionnement de la zone à bâtir.
M. Journot demande au SDT si le
canton pourrait envisager de rendre inconstructibles les deux parcelles au bord
du lac pour respecter l’art. 3 al. 2 let. c LAT. N.________ répond qu’il
n’appartient pas au SDT d’évaluer le statut futur d’une parcelle, cette
compétence appartenant à la commune. M. Journot relève que c’est pourtant
bien le SDT qui approuve les PGA. O.________ répond que le SDT analyse ce que
la commune lui propose. M. Journot réitère sa question. N.________ répond que
c’est une question d’autonomie communale et que c’est la commune qui propose le
statut des parcelles. Le SDT examine la proposition formulée par la commune au
stade de l’examen préalable.
M. Journot demande au SDT en quoi
l’éventualité de réduire les possibilités de bâtir sur une parcelle de ce genre
contribuerait à réduire la zone à bâtir. O.________ répond que cela permet de
réduire le nombre d’habitants. Le travail se fait sur deux axes. Il y a l’axe
qui consiste à réduire les droits à bâtir, car il n’est pas toujours possible
de dézoner. Le but est d’arriver à un chiffre conforme au PDCn.
M. Journot demande à quel
chiffre O.________ fait référence. Elle répond qu’il s’agit d’un chiffre
concernant le potentiel d’habitants. La mesure permet donc de réduire le nombre
d’habitants.
M. Journot demande si ce qui
précède n’est pas en contradiction avec l’exigence de densification. O.________
répond qu’il y a des secteurs qui valent la peine d’être densifiés, p. ex. près
des transports publics. En revanche, des parcelles au bord d'un lac
n’appartiendront peut-être pas à un secteur à densifier.
Le président demande s’il y a
chaque fois un logement sur les parcelles construites de A.________ et C.________
et B.________. C.________ répond qu'il y a un bâtiment avec deux logements sur
sa parcelle. Quant à A.________, il répond qu’il a un bâtiment avec un logement
sur chacune de ses parcelles bâties.
Le président rappelle que A.________
a deux parcelles au bord du lac et demande où sont situées les autres. Il
répond qu’elles sont situées au-dessus de l’école internationale. Il montre sur
le plan ses deux parcelles au bord du lac. Il précise qu’il a une troisième
parcelle qui n’est pas construite et qui n’est pas concernée par la zone
réservée.
On en vient à la procédure
concernant les recourants D.________ et consorts. Pour rappel, ces derniers
mettent en cause l’art. 3 al. 3 du règlement de la zone réservée. Le président
lit la disposition qui à la teneur suivante : « Tout permis de
construire dont la mise à l’enquête publique a débuté avant la mise à l’enquête
publique de la zone réservée peut être délivré ».
Le président demande au SDT si
cette disposition a encore une portée, respectivement s’il y a encore
aujourd’hui des procédures de permis de construire en cours à l’occasion
desquelles on pourrait se poser la question de l’application de cette
disposition.
Me Haldy évoque le projet jugé par
la CDAP dans la cause AC.2015.0038.
Le président rappelle qu’à la
suite de cet arrêt, qui n’a pas fait l’objet d’un recours au TF, le projet va
être modifié. La question de savoir si ces modifications impliqueront une
enquête principale ou une enquête complémentaire et si, en cas d'enquête publique
complémentaire, les constructeurs pourront bénéficier de l’art. 3 al. 3 du
règlement de la zone réservée est discutée. Les représentants de la commune
répondent par l’affirmative en cas d’enquête complémentaire. La commune n’a
cependant pas encore tranché la question de savoir s’il est possible d’avoir
une enquête complémentaire. Dans l’affirmative, l’art. 3 al. 3 du règlement a
toujours une portée. Me Haldy admet que, dans ces circonstances, les recourants
Boga et consorts ont un intérêt à ce que le tribunal statue sur cette
disposition.
Me Favre souligne que la commune a
prévu une disposition potestative (« peut refuser ») pour bénéficier
d’une marge d’appréciation. Il demande à la commune de préciser quels seront
les éléments qui seront pris en compte dans la pesée des intérêts s'agissant du
projet auquel ses clients s'opposent. La question de savoir si la municipalité
peut et va délivrer le permis de construire est discutée, de même que la
question du maintien de la parcelle des constructeurs Q.________ dans la zone à
bâtir. L'historique des projets des constructeurs est notamment évoqué par J.________.
Le président relève que si la commune délivre le permis de construire à la
suite d’une enquête complémentaire, les clients de Me Favre pourront recourir.
Me Favre explique que ses clients ont néanmoins décidé d’attaquer la
disposition du règlement, car ils estiment que la commune ne procède pas à un
aménagement judicieux de son territoire.
Revenant à l’art. 3 al. 3 du
règlement de la zone réservée, Me Bovay mentionne des jurisprudences récentes
qui ont validé ce type de disposition. Indépendamment de l’existence de cette
clause, Me Bovay ajoute qu’il serait choquant d’appliquer la zone réservée
à un permis de construire qui a été mis à l’enquête publique en 2014 et dont la
CDAP a mis 3 ans pour statuer. Si le tribunal avait statué dans des délais
normaux, il n’aurait pas été question de zone réservée pour le projet en
question.
Me Haldy relève qu’il est logique
de protéger la bonne foi de ceux qui ont développé un projet à une époque où il
n’était pas question de zone réservée. Il y a un critère objectif qui est celui
de la mise à l’enquête. La commune a décidé d’objectiver au maximum le critère
de la bonne foi du propriétaire. Si le projet n’a pas été mis à l’enquête,
l’élément objectif fait défaut.
Me Bovay est d’avis que l’on peut
quand même s’interroger sur l’intérêt des recourants dès lors qu'ils ne
contestent pas la zone réservée.
D’après Me Favre, on veut
introduire un art. 77 LATC dans le cadre du règlement, alors même que l’on a un
cadre législatif qui prévoit l’application de l’art. 77 LATC avant la mise à
l’enquête du règlement. Il doute que l’on puisse déroger au système légal. Il
renvoie à cet égard à l’art. 6 LATC. Il note également que la disposition
litigieuse n’existait pas lorsque le premier règlement a été fait. Elle résulte
manifestement, selon lui, d’une négociation entre la Municipalité et le
constructeur.
Me Haldy indique que c’est
l’opposition des constructeurs qui a fait réfléchir la Municipalité qui n’avait
pas pensé à cette situation. La commune a ensuite mis à l’enquête cette
modification.
Le président montre le plan des
zones de la commune. La présence de zones de villas construites pour
l'essentiel et d’un hameau est constatée.
M. Journot indique qu’il avait
compris, jusqu’à présent, qu’une enquête complémentaire permettait de conserver
la validité d’un permis de construire d.ivré et de limiter la contestation aux
éléments qui sont modifiés par l’enquête complémentaire. Il demande quel est le
sens d’une enquête complémentaire lorsqu’un permis de construire a été annulé.
Me Haldy répond que la commune ne
peut pas se prononcer aujourd’hui pour dire s’il est possible de faire une
enquête complémentaire. Il y a une analyse juridique qui doit être faite et
celle-ci sort du cadre de la présente procédure.
Me Bovay relève, quant à
lui, qu’il y a eu plusieurs arrêts de la CDAP qui ont admis que l’on
pouvait faire une enquête complémentaire, quand bien même un permis de
construire avait été annulé sur recours. Il conteste que le permis de
construire délivré à ses mandants ait été annulé ab ovo, y compris l’enquête
initiale.
Les parties renoncent à la vision
locale.
La question de la durée du blocage
des parcelles est discutée. Vu la difficulté à mettre en œuvre le plan, Me
Piguet relève qu’il n’est pas sûr que tout soit terminé dans 8 ans. Me Haldy
insiste sur le fait qu’il y aura un plan d’affectation. N.________ rappelle que
le délai est fixé en 2022.
J.________ relève que si la zone
réservée n’entre pas en vigueur, la commune devra travailler sans filet. Il ne
faut pas bloquer la commune dans son travail. N.________ rappelle que le but de
la surveillance du canton est d’amener les communes à réviser.
Sur question du président, A.________
confirme qu’il est propriétaire d’une première parcelle au bord du lac avec un
vieux chalet complétement insalubre. Il précise que c’est un vieux chalet avec
un logement. La seconde parcelle au bord du lac comprend aussi une vielle
maison avec un logement.
Revenant sur la teneur de l’art. 3
al. 3 du règlement de la zone réservée, J.________ ajoute que ce n’est pas
primordial pour la commune d’interdire une démolition et une reconstruction
d'un bâtiment. Il est en revanche primordial de ne pas aggraver la situation.
Il précise que la commune s’est basée sur un règlement type pour les zones
réservées. Le refus des démolition/reconstruction n’a pas été inventé par la
commune.
Le président interpelle le
SDT au sujet de la modification de l’art. 3 al. 3 du règlement proposée par Me
Piguet. N.________ répond qu’il n’y a pas de problèmes tant et aussi
longtemps qu’il n’y a pas une augmentation du nombre d’habitants. N.________
souligne que l’emplacement d'un nouveau bâtiment devrait être le même que celui
du bâtiment. Me Haldy ajoute qu’il faudrait reconstruire dans les gabarits
existants.
Le président relève que le
règlement actuel pourrait permettre de démolir une maison avec un logement et
de la reconstruire plus grande, avec deux logements.
Me Piguet confirme que, sur la
parcelle n° 114 de ses clients, il y a deux bâtiments séparés qui comptent
chacun un logement, que la fille de B.________ habite dans le logement
principal et que l'autre logement est inoccupé.
Q.________ intervient en rappelant
que la commune connaît son projet depuis les années 1980. Il rappelle qu’il a
aussi contribué aux coûts des canalisations.
Le président informe les parties
que trois jugements distincts seront rendus.
L’audience est levée à 15h15.
"
Le 20 août 2018, le mandataire du Conseil communal
de Founex a formulé les remarques suivantes au sujet du procès-verbal de
l'audience:
"
en
p. 2,  3
ème
paragraphe, je demande que mes propos soient retranscrit
ainsi : « D’après Me Haldy, il n’est pas possible de cibler des
parcelles à geler jusqu’à concurrence du surdimensionnement, car cela préjugerait
du PGA qui doit encore être étudié » cela paraît mieux retranscrire mes
propos ;
p. 4, 4
ème
paragraphe : selon la Municipalité, la parcelle de C.________ comprend
deux bâtiment d’habitation avec un logement chacun ;
p. 4, 5
ème
paragraphe : les parcelles de A.________ sont situées au-dessous de
l’école internationale et non au-dessus.
"
Le 20 août 2018, le SDT a formulé les remarques
suivantes au sujet du procès-verbal de l'audience:
"
A
la p. 2, premier paragraphe
N.________ ... Elle précise que la
différence entre le début de la procédure et aujourd’hui est l’abandon du taux
de saturation de 0.8 lié à l’approbation
de la 4
ème
adaptation
du PDCn.
A la p. 3, dernier paragraphe
M. Journot ... N.________ répond
qu’il n’appartient pas au SDT
d’évaluer
de décider
le statut
futur d’une parcelle, cette compétence appartenant à la commune.
A la p. 4, paragraphe 7
Le président demande
au SDT
à la Commune
si cette disposition a encore une portée, ...
A la p. 5, avant-dernier
paragraphe
Le président ...  N.________
répond
qu’il n’y a pas de problème
que le SDT pourrait entrer en
matière sur cette modification
tant et aussi longtemps qu’il n’y a pas une
augmentation du nombre d’habitants. N.________ souligne que l’emplacement d’un
nouveau bâtiment devrait être le même que celui du bâtiment
existant
.
"
Le 20 août 2018, le recourant a déposé des
déterminations complémentaires et modifié comme suit les conclusions de son
recours:
"
Plus
subsidiairement :
I. Le décision rendue le 27
novembre 2017 par la cheffe du Département du territoire et de l’environnement
est partiellement annulée, en ce sens que les parcelles n°110 et 111 de la
Commune de Founex sont exclues du plan de zone réservée et reste soumise au
Règlement communal sur le plan général d’affectation et la police des
constructions.
Plus subsidiairement
bis
:
I. Le décision rendue le 27
novembre 2017 par la cheffe du Département du territoire et de l’environnement
est modifiée, en ce sens que l’article 3 alinéa 1 du Règlement de zone aura la
teneur suivante : « Les rénovations, transformations, agrandissement
et reconstructions de bâtiment existants ou futurs bénéficiant de permis de
construire définitifs et exécutoires sont autorisés pour autant qu’ils
n’augmentent pas le nombre de logements qu’ils abritent ».
Le recourant a en outre a formulé les remarques
suivantes au sujet du procès-verbal de l'audience:
"
Il
sied tout d’abord de relever qu’une erreur s’est glissée en avant-dernière
page.
La dernière phrase du paragraphe
commençant par « Le président rappelle (...) » donne, à tort, à
penser que seules les deux parcelles dont mon client est propriétaire au bord
du lac seraient concernées par la zone réservée.
Tel n’est pas le cas puisqu’il
possède également le bien-fonds no 680, situé au-dessous de l’école
internationale, actuellement colloquée en zone à bâtir sans toutefois être, en
l’état, construit.
La quatrième parcelle de mon
mandant (no 916) est également située en dessous de l’école internationale mais
n’est effectivement pas concernée par la zone réservée.
"
Considérant en droit:
1.
Le recourant met en cause le surdimensionnement de la zone à bâtir de
Founex invoqué pour justifier la mise en place d'une zone réservée. Il invoque
à cet égard une constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents.
a) L'art. 75 al. 1 Cst. prévoit que la Confédération
fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire. Celui-ci incombe
aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation
rationnelle du territoire. L'art. 1
er
LAT précise que la
Confédération, les cantons et les communes veillent à assurer une utilisation
mesurée du sol et à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un
développement harmonieux de l'ensemble du pays. L'art. 1
er
al. 2 LAT
définit les buts de l'aménagement du territoire. Cette disposition, dans sa
nouvelle teneur entrée en vigueur le 1
er
mai 2014, prescrit que les
autorités chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris
aux fins, notamment, d'orienter le développement de l'urbanisation vers
l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée
(let. a
bis
) et de créer un milieu bâti compact (let. b). L'art. 3
LAT expose les principes d'aménagement, parmi lesquels il convient notamment de
préserver le paysage (art. 3 al. 2) et d'aménager les territoires réservés à
l'habitat et à l'exercice d'activités économiques selon les besoins de la
population tout en limitant leur étendue (art. 3 al. 3 LAT).
L’art. 15 LAT, dans sa nouvelle teneur entrée en
vigueur le 1
er
mai 2014, dispose:
"
Art.
15  Zones à bâtir
1
Les zones à bâtir
sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour
les quinze années suivantes.
2
Les zones à bâtir
surdimensionnées doivent être réduites.
3
L'emplacement et la
dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières
communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du
territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et
préserver la nature et le paysage.
(...)"
Avec ces modifications, le législateur fédéral a
voulu se concentrer sur les problèmes les plus aigus de l'aménagement du
territoire, à savoir la dispersion des constructions et la perte de terres
cultivables. Le nouvel art. 15 LAT précise les conditions permettant de classer
des nouveaux terrains en zone à bâtir, conditions qui résultaient déjà de la
jurisprudence fédérale (ATF 141 II 393 consid. 2; TF 1C_113/2014 du
3 septembre 2014 consid. 3.1; Message du Conseil fédéral du 20 janvier
2010 relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire
publié in FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963). Ainsi, le nouvel art. 15 LAT a
essentiellement codifié la jurisprudence et la pratique, mais la modification
de la LAT apporte certaines innovations telles que l'exigence de plans
directeurs contenant les stratégies de répartition des zones à bâtir et le
calcul supposé plus précis des surfaces en fonction des besoins (ATF 141 II 393
consid. 2; Alexandre Flückiger, La création et le dimensionnement des zones à
bâtir: enjeux et méthodes, Révision 2014 de la LAT - Faire du neuf avec du
vieux?, 2015, p. 81). Les nouvelles règles de la LAT relatives au
redimensionnement des zones à bâtir ont permis de mettre en évidence
d'importants décalages entre les exigences légales prévalant déjà sous l'ancien
droit et les dimensions effectives des zones à bâtir (TF 1C_568/2014 et
1C_576/2014 du 13 janvier 2016 consid. 7.2; Message, FF 2010 959, ch. 1.1 p.
963, ch. 2.3.4 p. 980, ch. 2.6 p. 987 et ch. 3.2 p. 988).
b) Dans le canton de Vaud, la question de
l'adaptation des zones à bâtir aux besoins prévisibles pour les quinze années
suivantes a été traitée en particulier par la mesure A11 du Plan directeur cantonal
(PDCn).
Entré en vigueur le 1
er
août 2008,
l'actuel PDCn a fait l'objet de plusieurs adaptations. Une première adaptation
est entrée en vigueur le 1
er
décembre 2011, une deuxième le 15 juin
2012, une deuxième bis le 15 juin 2013 et une troisième le 1
er
janvier 2016. Enfin, une quatrième adaptation a été adoptée par le Grand
Conseil les 20 et 21 juin 2017 pour être approuvée par le Conseil fédéral le 31
janvier 2018 (ci-après: PDCn4).
aa) Quelle que soit sa version, le PDCn a constaté
en substance que la capacité d'accueil d'habitants et d'emplois des zones à
bâtir actuellement légalisées dans le canton est bien plus importante que
nécessaire pour les besoins prévisibles à quinze ans, horizon temporel
déterminé par l'art. 15 LAT. Il a ainsi enjoint les communes à définir leur
besoins, à savoir la croissance démographique programmée à quinze ans, puis à
évaluer leur capacité existante de développement résidentiel (capacité
d'accueil, réserves) et enfin à faire le bilan en vérifiant que leur capacité de
développement est à la mesure de leurs besoins, sinon à adapter leur zone à
bâtir (mesure A11). Dans sa version actuelle, le PDCn retient que le réseau des
centres vaudois, qui garantit la cohésion du canton, est menacé par l'étalement
urbain, à savoir la dispersion de la population et de l’habitat hors des
centres, en périphérie et en campagne. Pour y remédier, il préconise en
priorité le développement à l'intérieur du territoire urbanisé, la valorisation
du potentiel inutilisé et la recherche d'une densification adaptée au contexte
(PDCn4, ligne d'action A1; voir aussi mesure A11).
bb) La mesure de la croissance démographique
admissible a en revanche connu divers modes de calcul au fil des adaptations du
PDCn, s'agissant notamment des villages et quartiers hors centre, tels que
Founex.
Ainsi, dans ses versions antérieures à sa quatrième
adaptation, le PDCn fixait une croissance démographique ne pouvant pas
dépasser, pour la période 2008-2023, 1% par an (à savoir 15% pour la période),
calculé sur la base de la population résidante permanente recensée au 31
décembre 2008, année de référence. En mai 2015, dans la perspective de la
quatrième adaptation du PDCn, le Conseil d’Etat a décidé d'un premier
assouplissement en étendant l’horizon de planification à 2030 (au lieu de
2023), tout en gardant un taux de croissance annuel de 1% (à savoir 22% pour la
période) (cf. communiqué de presse de l'Etat de Vaud du 22 mai 2015). Les
communes ont ainsi établi leur bilan des réserves des zones à bâtir d'une part
en fonction d'un taux de croissance de 15% pour la période 2008-2023 et d'autre
part en fonction d'un taux de croissance de 22% pour la période 2008-2030.
Pour sa part, le PDCn4 adopté par le Grand Conseil
en juin 2017 et approuvé par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018 modifie
l'année de référence en la repoussant de 2008 à 2015, étend l'horizon de
planification à 2036 et limite, toujours pour les villages et quartiers hors
centre, le taux de croissance annuel à 0,75% (mesure A11). Le développement
maximal d'une commune hors centre se calcule désormais en multipliant la
croissance annuelle admise de 0,75% par le nombre d'années qui séparent la date
de référence de l'horizon de planification, soit 21 ans. Il correspond ainsi à
une croissance totale de 15,75% (0,75% x 21 ans). Les communes appelées à
redimensionner leurs zones à bâtir doivent réviser leurs plans d'affectation et
soumettre leur projet à l'approbation du canton au plus tard cinq ans après
l'adoption du PDCn par le Grand Conseil (à savoir juin 2022). Pour répondre aux
besoins à quinze ans, les communes doivent, dans l’ordre: 1. réaffecter
les terrains excédant les besoins ou peu adéquats au développement;
2. densifier le territoire urbanisé; 3. mettre en valeur les réserves et
les friches, notamment par la densification (PDCn4, mesure A11; fiche
d'application du SDT intitulée "Dimensionnement des zones à bâtir
d'habitation et mixtes", juillet 2017, ch. 2).
cc) La capacité de développement résidentiel, dite
capacité d'accueil, est composée des habitants existants et du potentiel
d'accueil en nouveaux habitants (la réserve). En bref, le potentiel d'accueil
est apprécié en évaluant pour chaque parcelle la surface de plancher
déterminante pouvant être dévolue au logement, puis en considérant une surface nécessaire
par habitant de 50 m2 (fiche d'application précitée du SDT, ch. 3). Sur ce
point, il convient encore de noter que les versions antérieures du PDCn (mesure
A11) prévoyaient un taux de saturation de la surface de plancher de 80% (à
savoir un coefficient de pondération de 0,8, destiné à tenir compte des
surfaces qui ne seraient probablement pas mises en valeur, par exemple les
surfaces thésaurisées). Cette pondération n'est plus mentionnée dans le PDCn4.
Désormais, le taux de saturation atteint ainsi, en principe, 100% (voir
cependant la fiche d'application précitée du SDT, ch. 3c, selon laquelle
il peut être admis d'abaisser le taux de saturation jusqu'à 80% lorsque les
droits à bâtir ne pourront pas être entièrement exploités à l'horizon du plan
d'affectation).
c) En l'occurrence, il s'avère que la commune de
Founex est surdimensionnée, quels que soient l'année de référence, l'horizon de
planification ou le taux de croissance admissible pris en considération depuis
l'entrée en vigueur de la première version du PDCn. Pour ce qui est de la
situation résultant de la 4
ème
adaptation du PDCn, la commune de
Founex présente une surcapacité d'accueil de 1'336 habitants (cf. pièce 1 du
SDT). Partant, c'est à tort que le recourant conteste le surdimensionnement invoqué
pour justifier l'établissement d'une zone réservée et qu'il mentionne à cet
égard une constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents.
2.
Le recourant conteste que les exigences matérielles permettant
l'instauration d'une zone réservée soient remplies. Se référant aux conditions
posées par la jurisprudence, il met tout d'abord en cause le fait que la
Commune de Founex ait une volonté sérieuse de modifier sa planification. Il
soutient en outre que la zone réservée n'est pas délimitée avec suffisamment de
précision puisqu'elle s'étend à l'entier du territoire communal. Le recourant
invoque encore une violation du principe de la proportionnalité, sous l'angle
de la nécessité. En relation avec ce grief, il mentionne une jurisprudence du
Tribunal fédéral selon laquelle une interdiction de bâtir ne doit pas paralyser
un projet qui ne compromet pas la planification envisagée (arrêt 1C_241/2016 du
21 avril 2017). Une zone réservée ne doit par conséquent pas aller au-delà de
ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en vue de la nouvelle
planification. Il invoque également le fait que la réglementation actuelle de
la zone villas est très restrictive (COS limité à 0,13, deux logements maximum
par bien-fonds, limitation du nombre d'étages). Il soutient que cette
réglementation permet déjà de neutraliser efficacement une augmentation du
nombre d'habitants. Il conteste que la démolition des bâtiments existant sur la
parcelle n° 110 et la reconstruction d'un seul logement soit susceptible
d'aggraver le surdimensionnement communal. Il s'engage à ne pas effectuer sur
ses parcelles des travaux augmentant le nombre de logements. De manière
générale, il conteste que des parcelles déjà bâties puissent être placées hors
de la zone à bâtir.
a) Les zones réservées sont régies par les
dispositions suivantes:
L'art. 27 LAT, intitulé "Zones réservées",
prévoit:
"
1
S'il
n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose,
l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires
exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris
qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation.
2
Une zone
réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut
prolonger ce délai.
"
Sous la note marginale "zone réservée",
l'art. 46 LATC, dans sa teneur au moment où les décisions attaquées ont été
rendues, disposait ce qui suit:
"
1
La commune ou l'Etat peuvent établir une zone
réservée, à titre provisoire, pour une durée de cinq ans pouvant être prolongée
de trois ans au maximum lorsque la sauvegarde des buts et des principes
régissant l'aménagement du territoire l'exige.
2
La procédure est réglée au chapitre IV ci-dessous.
"
L'art. 46 LATC, dans sa nouvelle teneur au 1
er
septembre 2018, prévoit que les communes ou le département peuvent établir des
zones réservées selon l'art. 27 LAT. Ces zones interdisent ou limitent la
constructibilité des terrains pendant une période maximale de cinq ans, pouvant
être prolongée de trois ans au maximum (al. 1). La procédure d'approbation est
celle des plans d'affectation (al. 2).
b) Le classement d'un terrain en zone réservée
constitue une restriction de droit public à la propriété. Selon la
jurisprudence, l'instauration d'une zone réservée suppose réunies trois
conditions matérielles, soit une intention de modifier la planification, une
délimitation exacte des territoires concernés et le respect du principe de la
proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne doit pas aller
au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en vue de la
nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2). En raison de
l'importance de la restriction de la propriété que peut représenter
l'instauration d'une zone réservée, le principe de la proportionnalité (cf.
art. 36 al. 3 Cst.) exige ainsi que cette mesure provisionnelle ne soit
prescrite que pour des périmètres délimités précisément, dans lesquels une
adaptation du plan d'affectation se justifie; d'un point de vue spatial, elle
ne doit pas aller au-delà du "territoire exactement délimité" pour
lequel elle est nécessaire (cf. Alexander Ruch, in Commentaire pratique LAT: Planifier
l'affectation, 2016, n° 47 ad art. 27; Bernhard Waldmann / Peter
Hänni, Handkommentar RPG, Berne 2006, n° 21 ad art. 27).
aa) L’art. 15 al. 2 LAT, dans sa nouvelle teneur
entrée en vigueur le 1
er
mai 2014, prévoit que les zones à bâtir
surdimensionnées doivent être réduites. En l'occurrence, on a vu que la zone à
bâtir de la Commune de Founex présente une surcapacité d'accueil et qu'elle est
par conséquent surdimensionnée. Selon la 4
ème
révision du PDCn
désormais approuvée par le Conseil fédéral, les communes appelées à
redimensionner leurs zones à bâtir doivent réviser leurs plans d'affectation et
soumettre leur projet à l'approbation du canton au plus tard cinq ans après
l'adoption du PDCn par le Grand Conseil (à savoir juin 2022). En l'occurrence,
il résulte des explications données par le Syndic lors de l'audience que la
municipalité a demandé un crédit en 2016 pour la révision du PGA . Elle a  attendu
de connaître la teneur exacte de la 4
ème
révision du PDCn pour aller
de l'avant dans la procédure de révision, ce qui est cohérent, et elle a
ensuite mis en œuvre un bureau d'urbanisme (le bureau Urbaplan). Partant,
contrairement à ce que soutient le recourant, l'exigence relative à l'intention
de modifier la planification est clairement remplie.
bb) L'exigence relative à la délimitation exacte des
territoires concernés est également remplie puisque la zone réservée correspond
à toutes les zones à bâtir d'habitation et mixte de la commune (zone village et
zone villas), soit toutes les zones constructibles pouvant accueillir de
l'habitat.
cc) Pour ce qui est du principe de la
proportionnalité sous l'angle de la nécessité, on peut relever que, dans le
cadre des travaux d'élaboration du nouveau PGA, toutes les parcelles sises
actuellement en zone à bâtir devront faire l'objet d'un examen afin de
déterminer non seulement si elles doivent rester en zone constructible, mais
également si les possibilités de bâtir existantes (coefficient de construction)
doivent être maintenues. Le fait que, comme le signale le recourant, le
potentiel constructible de la zone villas soit relativement restreint n'est pas
déterminant.
A priori,
on peut en effet concevoir que ce potentiel soit
encore réduit à l'issue de l'examen qui doit être effectué en vue de l'adoption
du nouveau PGA et du nouveau règlement sur les constructions. Comme le relève
l'autorité communale dans sa réponse au recours, cet examen sur l'entier de la
zone constructible se justifie notamment par la nécessité pour la commune de se
conformer dans le cadre de son nouveau PGA à toute une série d'objectifs prévus
en particulier par la mesure A11 du PDCn relative au dimensionnement des zones
à bâtir, soit notamment des objectifs en matière de protection de la nature et
du paysage. Lors de l'élaboration de son nouveau PGA, la commune devra ainsi
prendre en compte les objectifs du PDCn relatifs à la protection des rives du
lac et à l'amélioration du réseau de cheminements riverains (Mesure E 25). Dans
ce cadre, il lui appartiendra de prendre en considération les principes qui se
dégagent du plan directeur cantonal des rives vaudoises du lac Léman, exigence
qui résulte également de la mesure E25 du PDCn et qui a force obligatoire pour
les autorités (cf. arrêt AC.2015.0206 du 21 juillet 2016 consid. 1b/bb). Ce
plan directeur mentionne notamment l'objectif visant à maintenir, sur tout le
pourtour du lac, une faible densité des constructions (Mesure A1). Il prévoit
également une mesure consistant à réaliser à terme une liaison piétonne entre
le bourg de Coppet et le port de Founex (fiche de mesure n° 4). S'agissant des
parcelles bordant le lac, des objectifs en matière de protection de la nature
et du paysage résultent également des buts et principes régissant l'aménagement
du territoire (art. 1 et 3 LAT), dont la commune devra tenir compte dans le
cadre de son nouveau PGA. La commune devra ainsi prendre en considération
l'art. 1 al. 2 let. a  LAT relatif à la protection des bases naturelles de la
vie, telles que le sol, l'air, l'eau, la forêt et le paysage et l'art. 3 let. c
LAT qui prescrit de tenir libres les bords des lacs et des cours d'eau. Dans un
arrêt du 21 septembre 2005 (1A.279/2004 publié aux ATF 132 II 10), le Tribunal
fédéral a pour sa part rappelé qu’une zone lacustre fait partie des zones à
protéger au sens de l’art. 17 LAT, qui comprennent notamment les cours d’eau,
les lacs et leurs rives (art. 17 al. 1 let. a LAT). Ces objectifs de protection
concernant
a priori
les parcelles qui, comme les parcelles n
os
110 et 111  du recourant, jouxtent le lac Léman, le fait de les inclure dans la
zone réservée afin que ces objectifs puissent utilement être pris en compte
dans le cadre de la réflexion relative au nouveau PGA ne prête pas le flanc à
la critique. Cette réflexion pourrait ainsi aboutir à une modification de la
réglementation régissant les parcelles riveraines du lac Léman. Dans ces
conditions, le fait que l'on soit en présence de parcelles bâties et qu'il
n'existe pas de risque d'augmentation de la population n'est pas décisif. On
l'a vu, il s'agit en effet de donner aux autorités de planification la marge de
manoeuvre nécessaire afin de procéder à une révision en profondeur de la
planification communale de nature non seulement quantitative, mais également
qualitative, avec une réflexion sur l'ensemble des objectifs du PDCn et pas
seulement celui relatif au dimensionnement des zones à bâtir, réflexion qu'il
est opportun de faire sur l'entier du territoire communal. A cet égard, tout
nouveau projet du recourant sur ses parcelles est susceptible de poser problème
au regard de la réglementation future. Au demeurant, contrairement à ce que
soutient le recourant, on ne saurait d'emblée considérer que toutes les
parcelles déjà construites resteront en zone à bâtir. En effet, il résulte de
la jurisprudence que même des parcelles équipées ou comportant déjà des
constructions peuvent – ou au besoin doivent – être attribuées à une zone de
non bâtir (cf. ATF 113 Ia 362 consid. 2b).
Vu ce qui précède, le fait que le recourant s'engage
à ne pas effectuer sur ses parcelles déjà bâties (soit les parcelles n
os
110 et 111) des travaux augmentant le nombre de logements par rapport à la
situation actuelle, et par conséquent à aggraver le surdimensionnement  communal,
ne saurait faire échec à l'inclusion de ces parcelles dans la zone réservée. Il
serait en effet incohérent d'autoriser une nouvelle construction sur une de ces
parcelles puis de sortir ultérieurement cette parcelle de la zone à bâtir ou de
modifier les droits à bâtir de manière à rendre la nouvelle construction
immédiatement non réglementaire. Le fait d'inclure les parcelles du recourant
dans la zone réservée, y compris les parcelles bâties, permet d'éviter ce genre
d'incohérence.
S'agissant de la parcelle n° 680, l'inclusion dans
la zone réservée se justifie par le fait qu'il s'agit d'une parcelle non bâtie
qui pourrait faire l'objet d'un projet de construction aggravant le
surdimensionnement communal.
Pour ce
qui est du choix consistant à inclure dans la zone réservée toutes les zones à
bâtir d'habitation et mixte de la commune, on peut encore relever qu'il ressort
des directives établies par le SDT (Redimensionnement des zones à bâtir -
Définir des zones réservées, janvier 2016; Comment établir une zone réservée
communale, juillet 2017) que le périmètre d’une zone réservée peut être établi
de deux manières, à savoir soit par un périmètre ciblé de la zone réservée sur
un secteur d’urbanisation défini ou une/des portion/s du territoire communal,
auquel cas le choix des parcelles incluses dans la zone réservée doit être
justifié, soit par un périmètre global de la zone réservée sur l’ensemble de la
zone à bâtir du territoire communal indépendamment du statut du bâti, cette
dernière solution ayant été choisie par la commune de Founex. La démarche
opérée par la Commune de Founex correspond ainsi à une des deux alternatives
proposée par le SDT aux communes surdimensionnées qui souhaitent établir une
zone réservée dans le cadre de la procédure de révision de leur PGA. On ne
saurait par conséquent considérer que cette démarche aurait un caractère insolite.
En
relation avec le choix d'inclure dans la zone réservée toutes les zones à bâtir
d'habitation et mixte de la commune, on peut enfin relever qu'une démarche
tendant à délimiter plus précisément le périmètre de la zone réservée aurait
nécessité de définir ce qui correspond au "territoire urbanisé" (cf. fiche
d'application du SDT intitulée "Comment traiter les zones à bâtir
d'habitation et mixtes excédant les besoins à 15 ans ou peu adéquates pour le
développement", juillet 2017, ch. 2). Or, la Commune de Founex se
caractérise par la présence de plusieurs zones à bâtir dispersées avec un noyau
village, un noyau hameau et, pour le reste, plusieurs zones villas toutes
largement bâties. Dans ces conditions, définir précisément en quoi consiste le
"territoire urbanisé" sera une tâche délicate, qui constituera un des
éléments fondamentaux de la réflexion qui doit aboutir à la nouvelle
délimitation des zones à bâtir communales. Cette réflexion doit à l'évidence
être faite au niveau de la mesure de planification définitive que constitue le
PGA et non pas au niveau de la mesure conservatoire que constitue la zone
réservée.
Vu ce qui
précède, l'exigence selon laquelle la délimitation du périmètre de la zone
réservée doit être conforme principe de la proportionnalité est également
respectée.
3.
En relation avec la garantie de la propriété, le recourant soutient que
la zone réservée litigieuse ne se fonde pas sur une base légale suffisante. A
cet égard, il met en cause les principes de la 4
ème
révision du Plan
directeur cantonal (PDCn) relatifs au dimensionnement des zones à bâtir. Il
conteste la distinction qui est faite par la mesure A11 du PDCn entre
agglomération, centralité de niveau cantonal, centralités de niveau régional et
villages/hameaux. Il fait valoir que tant la catégorisation des communes que la
définition du taux de croissance "autorisé" et de la surface de zone
à bâtir par habitant sont définies de manière non scientifique. Il conteste
ainsi la distinction qui est faite entre la Commune de Founex et les Communes
de Coppet et de Commugny, ces deux dernières communes bénéficiant d'un taux de
croissance supérieur. Il relève que ces trois communes sont contiguës et
forment dans les faits une unité urbaine. Il soutient par conséquent que la
mesure A11 du PDCn est arbitraire en tant qu'elle concerne la Commune de Founex
et ne constitue pas une base légale suffisante pour la zone réservée litigieuse.
Egalement en relation avec la garantie de la
propriété, le recourant invoque l'absence d'intérêt public prépondérant. Se
référant à un arrêt du Tribunal fédéral 1C_528/2011 du 27 avril 20123, il
soutient que l'instauration d'une zone réservée implique que l'intention de
réviser la réglementation ait fait l'objet d'un début de concrétisation et
repose sur des motifs objectifs, condition qui ne serait pas remplie en
l'espèce. Il met plus particulièrement en cause l'intérêt public de la zone
réservée en tant qu’elle concerne la parcelle n° 110 en invoquant le permis de
construire délivré en 2011 pour la reconstruction de la villa sise sur cette
parcelle. Il souligne que la démolition et la reconstruction de la villa n'aura
aucune incidence sur la population communale et ne risque par conséquent pas de
compromettre le redimensionnement des zones à bâtir.
a) Comme exposé plus haut, la base légale de la zone
réservée contestée se trouve aux art. 27 LAT et 46 LATC. Partant, le grief relatif
à l'absence de base légale n'est pas fondé.
b) On l'a vu, les zones à bâtir de la Commune de Founex
sont surdimensionnées et la commune a dû par conséquent engager une procédure
de modification de son plan général d'affectation afin que ses zones à bâtir
respectent l'art. 15 LAT et le PDcn. La zone réservée répond dans ce cadre à la
nécessité d'assurer la liberté de décision des organes de la planification (cf.
ATF 113 Ia 362 consid. 2a/bb; TF 1C_39/2017 du 13 novembre 2017) et poursuit
par conséquent un objectif d'intérêt public. Contrairement à ce que soutient le
recourant, cet objectif d'intérêt public vaut également pour les parcelles bâties
qui, on l'a vu, pourraient être dézonées ou se voir imposer une diminution des
droits à bâtir. Le fait qu'un permis de construire ait été délivré en 2011 pour
une nouvelle construction sur la parcelle n° 110 n'y change rien. Sur ce point,
on relève, d'une part, que ce permis de construire a été délivré avant l'entrée
en vigueur de la modification de la LAT le 1
er
mai 2014 (notamment
le nouvel art. 15 al. 2 LAT) et, d'autre part, que le permis de construire
invoqué par le recourant est définitivement périmé.
4.
Le recourant invoque une violation du principe de l'égalité de
traitement. Il mentionne à cet égard le fait qu'on applique le même régime à
toutes les parcelles de la commune de Founex sises en zone à bâtir, quelles que
soient leurs caractéristiques. Il soutient qu'il y a lieu de distinguer les
situations dans lesquelles il existe un risque d'accroissement de la population
des situations dans lesquelles ce risque n'existe pas (distinction entre les
parcelles vierges de construction et celles construites où le propriétaire
entend uniquement démolir et reconstruire une villa individuelle, sans risque
d'augmenter la population).
a) Comme on l'a vu ci-dessus, la réflexion qui devra
être faite dans le cadre de l'élaboration du nouveau PGA ne portera pas
exclusivement sur la question de savoir quelles parcelles devront être dézonées
pour répondre au surdimensionnement de la commune, mais devra également porter
sur d'autres d'éléments, notamment la manière de respecter au mieux les buts et
principes régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT), ce qui
justifie d'inclure dans la zone réservée toutes les zones à bâtir d'habitation
et mixte de la commune et en tous les cas les parcelles riveraines du lac Léman.
Dans ces conditions, on ne saurait voir une inégalité de traitement dans le
choix effectué par l'autorité communale.
Il
convient au surplus de rappeler que le principe d'égalité de traitement n'a
qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans d'affectation. Du point de
vue constitutionnel, il suffit que la planification soit objectivement
soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (cf. TF 1C_352/2014 du
10 octobre 2014, consid. 4.1 et références). En l'occurrence, pour les raisons
évoquées plus haut, on ne saurait considérer que la délimitation du périmètre
de la zone réservée, avec la prise en compte de toutes les parcelles colloquées
actuellement en zone à bâtir, relève de l'arbitraire.
b) Vu ce qui précède, le grief relatif à l'égalité
de traitement doit également être écarté.
5.
Le recourant demande une modification de l'art. 3 al. 1 RZR visant à ce
que soient autorisées les reconstructions de bâtiments existants dès lors
qu'ils n'augmentent pas le nombre de logements qu'ils abritent.
On l'a vu, l'objectif de la zone réservée
est de donner aux autorités de planification la marge de manoeuvre nécessaire
afin de procéder à une révision en profondeur de la planification communale de
nature non seulement quantitative, mais également qualitative, avec une
réflexion sur l'ensemble des objectifs du PDCn et pas seulement celui relatif
au dimensionnement des zones à bâtir. Cet objectif vaut notamment pour les
parcelles riveraines, telles que parcelles n
os
110 et 111. Partant,
le fait qu'une nouvelle construction n'implique pas une augmentation des
logements par rapport à la situation préexistante ne justifie pas à lui seul
une exception à l'interdiction de construire qu'implique la zone réservée. Il
n'y a par conséquent pas lieu de donner suite à la proposition de modification
de l'art. 3 al. 1 RZR formulée par le recourant.
6.
Il résulte des considérants que le recours doit être rejeté et que les
décisions du Département du territoire et de l’environnement du 27 novembre
2017 et du Conseil communal de Founex du 27 juin 2017 doivent  être confirmées.
Vu le sort du recours, les frais de la cause sont mis à la charge du recourant
(art. 49 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD;
RSV 173.36]). Ce dernier versera en outre des dépens à la Commune de Founex,
qui a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel (art. 55
LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les décisions du Département du territoire et de l’environnement du 27
novembre 2017 et du Conseil communal de Founex du 27 juin 2017 sont confirmées.
III.
Un émolument de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de A.________.
IV.
A.________ versera à la Commune de Founex une indemnité de 3'000 (trois
mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 23 novembre 2018
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.