vd_omni · AC.2018.0221 · 2019-06-28 · fr

A.________, B.________, C.________/Département du territoire et de l’environnement (DTE), Conseil Communal de Saint-Prex | Recours des propriétaires de deux parcelles riveraines du lac Léman contre une zone réservée. Rappel des conditions posées par la jurisprudence pour l'instauration d'une zone réservée (consid. 2). L'existence d'une volonté de modifier la planification communale et d'un besoin de modifier cette réglementation en raison du surdimensionnement des secteurs du territoire communal sis en dehors du périmètre de centre, dont font partie les parcelles litigieuses, est suffisamment établie (consid. 3). L'exigence selon laquelle la possibilité d'un déclassement des parcelles en cause doit pouvoir raisonnablement être prise en considération dans le cadre de la future révision du PGA est remplie. La délimitation de la zone concernée ne va ainsi pas au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en vue de la nouvelle planification. Dans le cadre de l'élaboration du nouveau PGA, l'autorité de planification ne devra pas uniquement prendre en considération le critère relatif aux terrains propres à la construction déjà largement bâtis et aux brèches dans la continuité du tissu bâti. Elle devra également prendre en considération les buts et principes d'aménagement du territoire tels qu'ils résultent de la constitution et de la LAT, notamment en ce qui concerne la protection du paysage et des zones lacustres. (consid. 4). Le fait que d'autres parcelles auraient pu être incluses dans la zone réservée ne justifie pas l'admission du recours (consid. 5). De même, ne justifie pas l'admission du recours le fait que la municipalité aurait délivré des permis de construire dans une partie très excentrée du territoire communal (consid. 6).Recours au Tribunal fédéral rejeté par arrêt du 14 août 2020 (1C_394/2019).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.06.2019 AC.2018.0221

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 28 juin 2019
Composition
M. François Kart, président; M. Pierre Journot, juge, et
Mme Christina Zoumboulakis, assesseure.
Recourants
1.
A.________,
à ********,
2.
B.________,
à ********,
3.
C.________,
à ********,
tous trois
représentés par Me Jean-Claude
PERROUD, avocat à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Département du territoire et de
l’environnement (DTE),
représenté par le Service du développement
territorial, à Lausanne,
2.
Conseil Communal de Saint-Prex,
représenté par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne.
Objet
Recours A.________ et consorts c/ décision du Conseil
communal de Saint-Prex du 7 février 2018 d'adopter la modification du plan
général d'affectation "Zone réservée" et de lever les oppositions
et décision du Département du territoire et de l’environnement (DTE) du 28
mai 2018 approuvant préalablement cette modification
Vu les faits suivants:
A.
Les sociétés A.________ et B.________ sont propriétaires en commun de la
parcelle n° 680 de la commune de Saint-Prex, d'une surface de 2'860 m
2
.
B.________ et C.________ sont propriétaires en commun de la parcelle n° 1642 de
la commune de Saint-Prex, d'une surface de 2'624 m
2
. Les parcelles n
os
680 et 1642 sont riveraines du Lac Léman. Elles sont colloquées principalement
en zone de villas B et en partie en zone verte le long des rives du lac selon
le plan des zones approuvé par le Conseil d'Etat le 15 juillet 1987, révisé le
12 juin 1997 et mis à jour le 16 février 2011. Dans leur partie sud, les
parcelles n
os
680 et 1642 sont traversées par une limite des
constructions résultant du plan d'extension cantonal 12d du 8 août 1945. Ces
parcelles sont entourées de constructions, à l'est, à l'ouest et au nord et se
situent à environ 1,1 km (1,3 km pour la parcelle n° 680) du bourg de
Saint-Prex et à environ 1,5 km de la gare de Saint-Prex.
La parcelle n°
680 supporte un bâtiment de 51 m
2
(hangar à bateaux) cadastré dans
la partie de la parcelle sise en zone de verdure. La parcelle n° 1642 supporte également
un hangar à bateaux de 28 m
2
.
B.
La commune de Saint-Prex constitue un centre local au sens de la mesure
B12 du Plan directeur cantonal. Le périmètre de centre de la commune a été
approuvé par le Service du développement territorial le 20 juin 2012 et adopté par
la Municipalité de Saint-Prex (ci-après: la municipalité) le 25 juin 2012. Les
parcelles n
os
680 et 1642 se situent à l'extérieur du périmètre de
centre.
C.
Le 6 avril 2016, les sociétés A.________ et B.________ (ci-après: les
sociétés propriétaires) ont déposé auprès de la Commune de Saint-Prex une
demande de permis de construire portant sur la réalisation d'une villa de deux
logements et cinq places de stationnement sur la parcelle n° 680.
Par lettre du 9 juin 2016, la municipalité a informé
les sociétés propriétaires du fait que de nouvelles dispositions de la loi
vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions
(LATC; BLV 700.11) étaient en consultation et que la 4
ème
adaptation
du Plan directeur cantonal était en cours. Ces modifications pouvaient la
contraindre à devoir refuser la délivrance du permis de construire sollicité. Le
projet de construction concerné a toutefois été mis à l'enquête publique du 11
juin au 10 juillet 2016. La centrale des autorisations CAMAC a délivré sa
synthèse le 19 juillet 2016, en précisant que les observations et oppositions
au projet de construction étaient de compétence municipale.
Par lettre du 28 juin 2016, la municipalité a
informé les sociétés propriétaires du fait qu'à la suite des modifications
apportées à la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire
(LAT; RS 700), le Canton de Vaud était dans l'obligation de restreindre sa
surface constructible. La municipalité avait par conséquent décidé d'établir
une zone réservée, conformément à l'art. 46 LATC, sur toutes les parcelles
touchant les rives du lac Léman ou jouxtant celles-ci et implantées hors du
périmètre du centre local. Cette mesure concernait notamment la parcelle n°
680. Le projet de zone réservée devait être prochainement mis à l'enquête
publique dans le but de procéder ensuite à la révision du Plan général
d'affectation (PGA). La municipalité indiquait encore qu'elle se réservait le
droit de faire application de l'art. 77 LATC pour refuser tout projet de
construction qui serait contraire aux planifications envisagées mais non encore
soumis à l'enquête publique.
Les sociétés propriétaires se sont déterminées à cet
égard le
13 septembre 2016.
Par décision du 5 octobre 2016, la municipalité a
refusé de délivrer le permis de construire tel que sollicité au motif que le
potentiel constructible était utilisé dans sa totalité. Elle proposait néanmoins
aux sociétés propriétaires de déposer une nouvelle demande présentant un projet
modifié dans lequel le coefficient d'occupation du sol (COS) serait réduit de
moitié.
Par arrêt du 29 juin 2018, la Cour de droit administratif
et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP) a rejeté le recours formé par
les sociétés propriétaires contre la décision municipale du 5 octobre 2016. Par
acte du 3 septembre 2018, les sociétés propriétaires ont interjeté un recours
contre cet arrêt auprès du Tribunal fédéral. La cause est actuellement pendante
devant le Tribunal fédéral.
D.
Une zone réservée communale, accompagnée d'un rapport selon l'art. 47 de
l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), a
été mise à l'enquête publique du 15 août au 14 septembre 2017. Le périmètre de
la zone réservée comprend, d'une part, les parcelles non localisées dans le
périmètre de centre et riveraines du lac, ou situées à moins de 150 m environ
de ce dernier et, d'autre part, les parcelles non localisées dans le périmètre
de centre et libres de construction, situées au contact d'une zone agricole et
viticole et qui ne font pas l'objet d'un permis de construire au 1
er
septembre 2016. Les parcelles n
os
680 et 1642 sont comprises dans la
zone réservée projetée.
A.________, B.________ et C.________ ont formulé une
opposition conjointe le 14 septembre 2017 par l'intermédiaire de leur
mandataire. Par décision du 7 février 2018, le Conseil communal de Saint-Prex a
adopté la zone réservée ainsi que les propositions de réponses aux oppositions
présentées par la municipalité et levé les oppositions. Par décision du 30 mai
2018, le Département du territoire et de l'environnement (DTE) a approuvé
préalablement la zone réservée.
E.
Par acte conjoint du 29 juin 2018, A.________, B.________ et C.________
ont recouru contre les décisions précitées auprès de la CDAP. Ils concluent
principalement à leur annulation, subsidiairement à la réforme du périmètre de
la zone réservée en ce sens qu'elle n'englobe pas les parcelles qui sont identifiées
comme des brèches dans le milieu bâti, en particulier les biens-fonds n
os
680 et 1642, plus subsidiairement encore à la réforme de l'art. 3 du règlement
d'application de la zone réservée, en ce sens que cette disposition ne
s'applique pas aux parcelles identifiées comme des brèches dans le milieu bâti
et répondant aux critères de la zone à bâtir selon la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire.
Le DTE a déposé sa réponse le 3 septembre 2018, par
l'intermédiaire du Service du développement territorial (SDT). Il conclut au
rejet du recours. Dans sa réponse, le SDT relève notamment que la commune de
Saint-Prex est surdimensionnée hors du périmètre du centre avec une surcapacité
d'accueil d'environ 597 habitants. Le Conseil communal de Saint-Prex a déposé
sa réponse le 18 septembre 2018. Il conclut au rejet du recours. Le Conseil
communal relève que, selon le bilan des réserves établi par le SDT et corrigé
par la commune, celle-ci est sous-dimensionnée à l'intérieur du périmètre du
centre et est surdimensionnée hors de celui-ci. Une réduction de 435 habitants
(représentant 21'750 m
2
de surface de plancher) est par conséquent
nécessaire. Les recourants ont déposé des observations complémentaires le
20 décembre 2018. Le SDT a déposé des déterminations le 25 janvier 2019.
Le tribunal a tenu audience le 13 mars 2019. A cette
occasion, il a procédé à une vision locale. Le procès-verbal de l'audience a la
teneur suivante:
"
Se présentent:
Les recourants D.________
et E.________, assistés de Me Stephan Kronbichler;
F.________,
recourant et administrateur de la société recourante B.________, et G.________,
administrateur de la société A.________, assistés de Me Jean-Claude Perroud;
H.________, Syndic, I.________,
responsable du service de l'urbanisme et des infrastructures, et J.________,
directrice associée du bureau P.________ mandaté par la commune, assistés de Me
Benoît Bovay,
Pour le Service du
développement territorial (SDT), représentant le Département du territoire et
de l’environnement (DTE): K.________, avocate, et L.________, urbaniste.
La Municipalité
produit deux procurations en faveur d'une part de H.________.________ et N.________,
et d'autre part de O.________. Ces pièces sont versées au dossier.
Le président informe
les parties que l’audience est tenue simultanément dans le cadre des deux
procédures distinctes AC.2018.0201 et AC.2018.0221.
Le président
s'enquiert de l'état d'avancement de la procédure de révision du plan
d'affectation de Saint-Prex. M. H.________ déclare que plusieurs plans d'affectation
vont être élaborés et que la commune a entamé des réflexions avec son bureau
d'urbanisme portant sur d'autres secteurs du territoire communal avec des
mandats qui ont d'ores et déjà été attribués. Des prémisses de réflexion sont
en cours pour le secteur riverain du lac et aucun mandat n'a encore été
attribué pour ce secteur. Me Matter rappelle que les communes vaudoises
disposent d'un délai au 20 juin 2022 pour revoir leur plan d'affectation. Une
demande de subventionnement pour la révision du plan d'affectation de la
commune de Saint-Prex est en cours d'examen par le SDT. Mme O.________ indique
que la commune est par ailleurs en train de remanier son plan directeur, qui
n'est plus conforme au plan directeur cantonal (PDCn) du point de vue des stratégies
d'aménagement. Ce plan définira la vision de la commune à l'intérieur et en
dehors du périmètre de centre. Il constituera un instrument en amont du plan
d'affectation communal.
Le président déploie
le PGA actuel et demande quelle distance sépare les parcelles des recourants de
la gare. Des mesures sont prises à l'aide d'un cutch sur un plan de la zone
réservée en possession des parties. La distance est estimée à environ 1,2 km à
vol d'oiseau depuis les parcelles des recourants D.________ et E.________ et à
environ 1,6 km à vol d'oiseau depuis les parcelles des sociétés recourantes.
Concernant la
desserte en transports publics, M. H.________ indique que la commune travaille
sur le prolongement de la ligne de bus actuelle jusqu'à la gare d'Allaman, pour
assurer une meilleure liaison entre Morges et Allaman. Le nouvel itinéraire
suivra la RC1. Il devrait être mis en service au mois de décembre 2019. Me
Perroud précise que les parcelles de ses mandants se trouvent à seulement
400 m de la RC1. Mme E.________ affirme que l'on peut aisément se rendre
en transports publics à Lausanne depuis sa propriété, d'abord en bus jusqu'à
Morges, puis en train.
Mme O.________  déclare
que la commune a défini le périmètre de centre local à proximité de la gare,
après que le SDT lui avait indiqué que la desserte en transports publics
n'était pas assez attractive à Saint-Prex. Me Matter explique que le périmètre
de centre est défini selon les critères de la mesure B12 du PDCn, soit
notamment l'offre en services et en commerces. M. H.________ souligne la
présence, dans le périmètre de centre, de l'administration communale, de
restaurants et de plusieurs établissements scolaires.
Interpellée par Me
Perroud, qui s'enquiert de l'importance à donner à la notion de territoire
urbanisé, Me Matter répète que le périmètre de centre est défini entre le
canton et la commune sur la base des critères de la mesure B12 du PDCn, à
savoir les équipements, les services, l'accessibilité et le bassin de
population. La notion de territoire urbanisé est une autre problématique. Mme L.________
précise que la notion de périmètre de centre découle du PDCn, alors que le
territoire urbanisé est un concept lié à la nouvelle LAT de 2014, qui aide à
déterminer quelles portions de territoire doivent être densifiées,
respectivement déclassées. Ce sont deux notions différentes. Mme O.________
indique que le territoire urbanisé à Saint-Prex n'a pas encore été
définitivement délimité par la municipalité. Une réflexion à ce sujet est en
cours. Le président relève que, dans des territoires presque complétement
bâtis, il n'est apparemment pas aisé de définir ce qu'est le territoire
urbanisé. Me Matter se réfère à cet égard au critère de la distance entre les
bâtiments inférieure à 50 m.
Me Bovay affirme que
les réflexions qui viennent d'être abordées sont avant tout liées à la pesée
des intérêts qui interviendra au moment de la révision du PGA. La commune ne
veut pas entrer dans ces réflexions au stade de l'adoption de la zone réservée.
Elle entend procéder par étapes de planification.
Me Perroud critique
le fait que la zone réservée n'ait pas été instaurée sur tout le territoire
communal. Il rappelle que d'autres propriétaires ont obtenu des permis de
construire plus ou moins à la période où la municipalité a refusé d'autoriser
la construction d'une villa sur la parcelle n° 680 de ses mandants. Me Bovay
relève que la CDAP s'est déjà penchée sur cette question dans un arrêt
AC.2016.0388 du 29 juin 2018 et qu'elle a considéré qu'il n'y avait pas
d'inégalité de traitement. Il souligne que la zone réservée a été instaurée en
priorité sur les zones sensibles du territoire.
Le président demande
sur la base de quels critères la commune a sélectionné les terrains à inclure
dans la zone réservée hors du périmètre de centre. Mme O.________ explique que
la commune n'a pas souhaité geler toutes les possibilités de développement hors
centre. Elle a notamment constaté que les droits à bâtir étaient sous-utilisés
le long des rives du lac (référence quantitative) et qu'il existait des enjeux
de préservation du paysage et de la biodiversité à cet endroit (référence
qualitative). Ce constat l'a conduite à instaurer une zone réservée sur cette
portion de territoire. Me Bovay relève que les propriétaires de la parcelle n°
690 située dans ce secteur ont obtenu un permis de construire en 2016 parce
qu'ils ont proposé de réduire l'ampleur de leur projet de 30 %, ce que la
municipalité a accepté.
Me Kronbichler
souhaite connaître la raison pour laquelle la commune a identifié une bande de
150 m depuis les rives du lac, revenant à la zone réservée. Mme O.________
explique que l'entité paysagère choisie forme une poche de verdure sur laquelle
la commune va pouvoir travailler. Il en va notamment ainsi avec les parcelles
des recourants D.________ et E.________. La commune estime qu'il serait
notamment possible de réaliser des projets d'ampleur plus réduite à cet
endroit, pour préserver une partie du territoire sans pour autant faire du
mitage inversé. La brèche de Mont-de-Fourches classée en zone intermédiaire
constitue un bon exemple: son affectation pourra évoluer à l'avenir pour
permettre une meilleure utilisation du sol.
Me Kronbichler
affirme qu'il n'y a pas de réelles possibilités de modifier la planification
sur les parcelles de ses mandants et que la zone réservée n'a pas lieu d'être.
Me Perroud partage cet avis. Il estime qu'il ne se justifierait pas de
déclasser les parcelles de ses clients, vu leurs qualités paysagères et
spatiales. M. D.________ estime qu'il serait logique de pouvoir construire
sur ses parcelles, vu la densité du territoire environnant. Il relève que le
délai de validité de cinq ans de la zone réservée n'est pas négligeable pour
les particuliers.
Me Perroud remet à
la Cour et aux parties une copie du rapport d'examen du 16 janvier 2018 de
l'Office fédéral du développement territoire (ARE) concernant la 4
e
adaptation du PDCn. Ce document est versé au dossier. Me Perroud affirme que ce
rapport pose une série de réserves à l'approbation du PDCn. Il met notamment en
évidence le risque de
«
dédensification
»
provoqué par le recours à un indice
d'utilisation du sol minimal (IUS) de 0.4 hors des centres, même si l'on se
trouve à l'intérieur du territoire urbanisé. Le problème serait exacerbé à
Saint-Prex puisque l'IUS est de 0.125 en zone de villas B.
La question de
savoir si le PDCn a été approuvé par le Conseil fédéral avec les réserves
figurant dans le rapport d'examen de l'ARE ou s'il s'agit uniquement d'axes de
travail sur lesquels le canton devra travailler lors de la prochaine adaptation
du PDCn est discutée. Les parties sont divisées sur cette question.
Me Bovay rappelle
que dans les arrêts AC.2018.0001, AC.2018.0009 et AC.2018.0010 rendus au mois
de novembre 2018, la CDAP a considéré qu'il ne fallait pas anticiper ce qui se
ferait au niveau du PGA dans le cadre de la réflexion relative à la zone
réservée. La commune se réfère pleinement à ces arrêts. Le président relève
qu'un recours est actuellement pendant au Tribunal fédéral contre l'arrêt
AC.2018.0009.
Me Bovay relève que
la solution préconisée par le rapport de l'ARE, consistant à fixer des IUS
minimaux plus élevés, impliquerait de devoir déclasser davantage de terrains à
Saint-Prex. Une telle situation serait contraire à l'intérêt des recourants.
Mme O.________ insiste sur le fait qu'il faut tenir compte du périmètre auquel
on se réfère. Avec un IUS de 0.4 sur l'entier du territoire, la croissance
démographique exploserait. Me Perroud soutient qu'il ne faut pas
«
dédensifier
»
sur une zone qui est déjà peu densément construite. La commune relève
cependant qu'il n'est pas encore certain que les parcelles comprises dans la
zone réservée seront effectivement déclassées.
Me Perroud remet à
la Cour et aux parties les directives du SDT
«
Territoire urbanisé
»
et
«
Traitement des zones à bâtir d'habitation et
mixtes
»
. Elles sont versées au
dossier. Me Perroud affirme que les parcelles de ses mandants ne répondent pas
aux critères des directives permettant un déclassement. Me Matter explique que
la notion de territoire urbanisé sera déterminée dans le cadre de la réflexion
relative à l'adoption du nouveau plan d'affectation communal. Il faut également
tenir compte du fait que le périmètre situé le long du lac fait partie d'un
plan d'extension cantonal (PEC), qui fixe une zone verte inconstructible. Mme L.________
ajoute qu'on peut définir différents types de secteur dans lesquels on doit
bâtir. Le SDT oriente actuellement la commune dans ses réflexions à ce sujet.
Me Bovay rappelle
qu'il est possible de déclasser même à l'intérieur du territoire urbanisé. Me
Matter explique à cet égard que dans les communes surdimensionnées, il faut
traiter les vides dans le territoire urbanisé. Selon les informations reçues du
SDT, la commune doit revoir le statut de chaque groupe de parcelles nues de 2500
m
2
et plus sur son territoire.
Me Perroud produit
un document contenant des copies du plan de la zone réservée et du rapport 47
OAT. Il désigne, sur l'extrait n° 2 du plan de la zone réservée, une parcelle
que la commune a renoncé à inclure dans la zone réservée du fait que le terrain
voisin venait d'être construit. La décision de la commune semble avoir été
guidée par l'idée de maintenir un front bâti cohérent. Me Perroud considère que
la commune aurait dû adopter le même raisonnement avec les terrains de ses
mandants et que sa position est contradictoire. Me Bovay affirme que les deux
situations ne sont pas du tout comparables.
L'audience est
suspendue à 15h10 pour procéder à la vision locale. Elle est reprise à 15h25
sur la parcelle des recourants D.________ et E.________.
Me Kronbichler fait
valoir que les parcelles de ses mandants sont bien reliées à l'accès routier et
qu'il ne se justifierait donc pas de les déclasser. M. H.________ indique que
la réflexion relative à la zone réservée englobera tout le secteur à proximité
des rives du lac. Mme O.________ souligne qu'il existe un réel enjeu de
développement sur les parcelles en question, qui présentent une surface de plus
de 7'000 m
2
libre de construction. La commune n'en est toutefois
qu'au début de sa réflexion.
Me Matter produit
deux extraits du guichet cartographique cantonal, qui sont versés au dossier.
Il est constaté que
les terrains des recourants D.________ et E.________ sont compris entre deux
aires forestières.
La Cour et les
parties se déplacent jusqu'à la parcelle n° 1642 des sociétés recourantes.
Celle-ci est libre de construction, hormis la présence d'un petit hangar à
bateau.
M. I.________
explique que le PEC instaure une zone de verdure depuis la rive du lac. Cette
dernière est reprise dans le PGA. Mme O.________ relève que la zone verte doit
être prise en compte dans le calcul du surdimensionnement de la commune, quand
bien même elle est inconstructible.
M. Journot demande
quelle était la valeur du terrain avant l'instauration de la zone réservée. M. H.________
estime que cela devait être de l'ordre de 1000 fr. le m
2
, ce chiffre
pouvant varier suivant les parcelles.
Me Perroud souligne
que la parcelle ne présente pas de valeur naturelle particulière, de type
biotope. La zone réservée ne s'imposerait pas pour des raisons de protection
paysagère, puisque le PEC et la zone verte imposent de toute façon de
construire en retrait de la rive, en s'alignant sur les autres constructions.
La Cour et les
parties constatent la présence de deux grands pins et de deux bouquets
d'arbustes. Elles notent aussi l'existence des vestiges d'un ancien ponton. Me
Perroud signale encore la présence d'un enrochement et d'une sorte de mur de
soutènement au niveau de la rive.
La Cour et les
parties se déplacent jusqu'à la parcelle n° 680 des sociétés recourantes.
Me Perroud désigne
sur un plan de situation le projet de villa qui a été refusé par la
municipalité en 2016. Il relève que ce projet se situait très en retrait de la
zone de protection des rives du lac. Il souligne qu'à l'époque, la commune
avait dans un premier temps exigé l'établissement d'une servitude de passage à
pied le long de la rive.
Interpellée par Me
Perroud, Me Matter confirme qu'il n'y a pas de surface d'assolement sur la
parcelle.
La Cour et les
parties constatent la présence d'un hangar à bateau, d'un ancien chemin et de
plusieurs arbres. Me Perroud souligne en outre la présence d'un enrochement au
niveau de la rive.
Le président revient
sur la question des permis de construire qui ont été délivrés avant et après le
mandat de surveillance du département. Me Perroud affirme une nouvelle fois que
les réflexions autour de l'adoption de la zone réservée manquent de cohérence.
Il en veut pour preuve le fait que le permis de construire sur la parcelle n°
690 a été délivré simultanément à la décision de refus adressée aux recourants.
M. H.________ conteste les propos de Me Perroud et précise qu'un mois s'est
écoulé entre les deux décisions municipales.
Mme O.________
expose que les méthodes de calcul du SDT ont évolué et que la commune a été
sommée de réduire davantage sa zone à bâtir. Elle a alors entamé une nouvelle
réflexion tenant compte des aspects à la fois quantitatifs et qualitatifs du
territoire. Me Matter relève que l'évolution des chiffres est due à l'abandon
du taux de saturation de 0,8 dans le cadre de la 4
e
adaptation du
PDCn.
La Cour et les
parties se déplacent jusqu'aux parcelles n
os
690 et 2035, sur
lesquelles deux bâtiments ont été récemment construits grâce à des
autorisations délivrées en 2016.
Me Perroud soutient
que tous les critères étaient réunis pour inclure ces terrains dans la zone
réservée, puisqu'on se trouve au bout de la zone à bâtir, en bordure de la zone
agricole. Le président relève que les parcelles en cause sont précisément
comprises dans le périmètre de la zone réservée. Me Perroud estime toutefois
que le fait d'avoir autorisé des constructions à cet endroit ôte toute crédibilité
à la zone réservée.
Me Perroud demande
la production par la municipalité des permis de construire qui ont été délivrés
pour les parcelles n
os
690 et 2035. M. H.________ indique qu'ils
datent du 5 septembre 2016 environ et que la municipalité a refusé environ un
mois plus tard le projet de villa présenté par les sociétés recourantes. M.
Journot relève que les permis de construire sont disponibles sur le site de la
CAMAC.
"
Le 2 avril 2019, le Conseil communal s'est déterminé
comme suit sur le contenu du procès-verbal de l'audience:
"
Dans le délai imparti, je vous transmets les remarques de
ma mandante au sujet du procès-verbal :
- avant-dernier
paragraphe de la première page (3
ème
phrase avant la fin du
paragraphe) :
«
Mme O.________ indique que la commune
n'est pas tenue à élaborer un
plan directeur communal, mais qu'elle
est en train
d'élaborer une vision
directrice
conforme au plan directeur cantonal (PDCn) du point de vue des
stra­tégies d'aménagement
»
.
-
2
ème
paragraphe de la deuxième page :
«
Mme O.________ déclare que la commune a défini le périmètre de centre
local
selon la
proximité de la gare
et les indications du SDT
considérant
que la desserte en transports publics n'était pas assez
attractive à Saint-Prex
hors la gare
»
.
- Avant-dernière
(sic!)
paragraphe de la
deuxième page (dernière phrase) :
«... autant faire du mitage
inversé.
De plus, la brèche de Mont-de-Fourches classée en zone
intermédiaire ne pourra pas être développée, vu son affectation actuelle et la
difficulté d'empiéter sur la zone agricole
»
.
- 4
ème
page, 3
ème
paragraphe avant la fin :
«Mme O.________ souligne qu'il
existe un réel enjeu
pour
les parcelles en question, qui présentent une
surface de plus de 7'000 m
2
libre de construction».
"
Le 2 avril 2019, le SDT s'est déterminé comme suit
sur le contenu du procès-verbal de l'audience:
"
Dans le délai imparti et échéant ce jour, le
SDT souhaite apporter les modifications, adjonctions et suppressions suivantes
sur le procès-verbal de l'audience qui a eu lieu le 13 mars 2019 :
A la p. 3, premier
paragraphe
En réponse aux
affirmations de Me Perroud, Mme L.________  a rappelé que le PDCn a été
approuvé par le Conseil fédéral. Elle a en outre rappelé que l'indice
d'utilisation du sol minimal de 0.4 concerne les nouvelles zones à bâtir.
A la p. 3, deuxième
paragraphe
La question de
savoir si le PDCn...
A cet effet, Mme L.________  a précisé que les points
mis en évidence par Me Perroud (surlignés en jaune en p. 39), dans le rapport
établi par l'ARE le 16 janvier 2018, constituent uniquement des axes de
travail. D'ailleurs, le rapport cite expressément au point 9 que « le canton de
Vaud est invité lors de la prochaine adaptation à ... ».
A la p. 3, cinquième
paragraphe
Me Matter explique
que la notion de territoire urbanisé,
qui constitue une étape déterminante,
sera
déterminée dans le cadre de la réflexion relative à l'adoption du nouveau plan
d'affectation communal. Il faut également tenir compte du fait que le périmètre
situé le long du lac fait partie d'un plan d'extension cantonal (PEC), qui fixe
une zone
verte
inconstructible
et de manière générale, dans un
secteur présentant des qualités écologiques et paysagères particulières (au
bord du lac) dont il conviendra de tenir compte dans la pesée des intérêts.
Mme
L.________  ajoute que l'on peut définir différents types de secteur dans
lesquels on doit bâtir. Le SDT oriente actuellement la commune dans ses
réflexions à ce sujet
.
"
Le 7 mai 2019, les recourants se sont déterminés
comme suit sur le contenu du procès-verbal de l'audience:
"
Sur
le plan purement factuel, le procès-verbal est, dans l'ensemble, conforme à ce
qui a été exprimé sur place. Quelques remarques ou précisions s'imposent
néanmoins.
Après vérification sur le guichet
cartographique cantonal (
www.geo.vd.ch
), il s'avère que la
distance entre la parcelle no 1642 des recourants et la gare de St-Prex
avoisine 1400 mètres, tandis que la parcelle no 680 est distante d'environ 1500
mètres de la gare. Quant à la distance entre les deux parcelles précitées et la
route cantonale, le soussigné avait indiqué à l'audience, comme mentionné dans
le PV mais sans procéder à une vérification, le chiffre de 400 mètres, tandis
que la distance réelle, toujours selon le guichet cartographique, oscille entre
200 et 250 mètres.
En rapport avec ce qui est
mentionné au milieu de la page 2 du PV, le soussigné n'a pas affirmé qu'une
zone réservée devait nécessairement être instaurée sur la totalité du
territoire communal. Il a soutenu en revanche qu'il n'était pas admissible de
bloquer préventivement toute construction dans les brèches de la zone à bâtir
que constituent les parcelles des recourants, tout en s'abstenant d'adopter une
telle mesure dans d'autres secteurs excentrés où la Municipalité a délivré - et
continue de délivrer - des permis de construire (par exemple sur les parcelles
nos 211, 1408, 2037 et 2038 situées à l'est de la commune, en bordure du
territoire non constructible). Cette manière de faire enlève toute crédibilité
au processus de redimensionnement de la zone à bâtir.
En rapport avec l'affirmation de
Me Bovay (p. 2) indiquant que les propriétaires de la parcelle no 690 ont
obtenu un permis de construire moyennant la réduction de 30% de leur projet,
les recourants se sont plaints qu'une proposition semblable ne leur ait pas été
soumise et que la décision refusant leur demande de permis exige une réduction
de 50%. Le procès-verbal doit être complété en ce sens.
Afin d'éviter toute confusion, la
remarque du soussigné consignée au dernier paragraphe de la page 2 consiste à
dire que les qualités paysagères et spatiales des deux parcelles des recourants
ne justifient pas des mesures de protection supplémentaires, sachant que la
rive est déjà protégée par une zone de verdure et une limite de construction,
ce qui correspond d'ailleurs aux indications fournies par les autorités
communales et cantonales.
"
Le SDT a spontanément déposé de nouvelles
déterminations le 17 mai 2019. Les recourants se sont déterminés sur cette
écriture le 4 juin 2019.
Considérant en droit:
1.
Est litigieuse l'inclusion des parcelles n
os
680 et 1642 dans
la zone réservée mise en place par la Commune de Saint-Prex en vue de la mise
en conformité de son plan d'affectation aux exigences découlant de la LAT (plus
précisément des nouvelles dispositions entrée en vigueur le 1
er
mai
2014) et du PDCn.
2.
a) aa) Les zones réservées sont régies par les dispositions suivantes:
L'art. 27 LAT, intitulé "Zones réservées",
prévoit:
"
1
S'il n'existe pas de plan
d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente
peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A
l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver
l'établissement du plan d'affectation.
2
Une zone
réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut
prolonger ce délai.
"
Sous la note marginale "zone réservée",
l'art. 46 LATC, dans sa teneur au moment où les décisions attaquées ont été
rendues, dispose:
"
1
La commune ou l'Etat peuvent établir une zone réservée, à titre provisoire,
pour une durée de cinq ans pouvant être prolongée de trois ans au maximum
lorsque la sauvegarde des buts et des principes régissant l'aménagement du
territoire l'exige.
2
La procédure est réglée au chapitre IV ci-dessous.
"
L'art. 46 LATC, dans sa nouvelle teneur au 1
er
septembre 2018, prévoit que les communes ou le département peuvent établir des
zones réservées selon l'art. 27 LAT. Ces zones interdisent ou limitent la
constructibilité des terrains pendant une période maximale de cinq ans, pouvant
être prolongée de trois ans au maximum (al. 1). La procédure d'approbation est celle
des plans d'affectation (al. 2).
bb) Selon la jurisprudence (cf. arrêts AC.2017.0457
du 7 janvier 2019 consid. 1a/bb; AC.2018.001 du 23 novembre 2018 consid. 1b; AC.2017.0386
du
27 septembre 2018; AC.2017.0078 du 28 février 2018; AC.2016.0420 du 6 juin
2017; AC.2013.421 du 26 avril 2016), l'instauration d'une zone réservée suppose
réunies trois conditions matérielles, soit une intention de modifier la
planification, une délimitation exacte des territoires concernés et le respect
du principe de la proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne
doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en
vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2). Dans le
périmètre de la zone réservée, on peut interdire toute construction nouvelle,
voire toute transformation – si le principe de la proportionnalité est respecté
–, ou bien n'autoriser que celles qui ne menacent pas le futur plan
d'aménagement (cf. Piermarco Zen-Ruffinen / Christine Guy-Ecabert,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, n° 460
p. 201/202). En raison de l'importance de la restriction de la propriété
que peut représenter l'instauration d'une zone réservée, le principe de la
proportionnalité (cf. art. 36 al. 3 de la Constitution fédérale du 18 avril
1999 [Cst; RS 101]) exige que cette mesure provisionnelle ne soit prescrite que
pour des périmètres délimités précisément, dans lesquels une adaptation du plan
d'affectation se justifie; d'un point de vue spatial, elle ne doit pas aller
au-delà du "
territoire exactement délimité
" pour lequel elle
est nécessaire (cf. Alexander Ruch,
in
Commentaire pratique LAT:
Planifier l'affectation, 2016, n° 47
ad
art. 27; Bernhard
Waldmann / Peter Hänni, Handkommentar RPG, Berne 2006, n° 21
ad
art. 27).
Du point de vue temporel, la limitation à cinq ans
de la durée de la zone réservée lie les cantons, qui ne peuvent prévoir par une
règle générale une autre durée initiale (Ruch, op. cit., n° 55
ad
art. 27). Les cantons peuvent permettre une prolongation de la durée, ce qu'a
fait le droit vaudois (cf. art. 46 al. 1 LATC). Il faut que la nécessité
d'une prolongation soit démontrée dans chaque cas concret, et il ne serait pas
admissible de fixer d'emblée à plus de cinq ans la durée d'une zone réservée,
en faisant préventivement usage de la possibilité de prolonger. Au demeurant,
il doit être mis fin à la zone réservée même avant l'échéance des cinq ans de
l'art. 27 al. 2 LAT, si la mesure provisionnelle n'est plus nécessaire (cf.
Ruch, op. cit., n° 57
ad
art. 27; Waldmann/Hänni, op. cit.,
n° 22
ad
art. 27).
b) Pour l'instauration d'une zone réservée cantonale
ou communale, l'art. 46 al. 2 LATC prévoit que la procédure est réglée au
chapitre IV de la LATC, ce qui signifie que la procédure est la même que pour
l'établissement des plans d'affectation.
La LAT impose au droit cantonal certaines exigences
en matière de protection juridique. Une autorité cantonale de recours au moins
doit disposer d’un libre pouvoir d’examen (art. 33 al. 3 let. b LAT). Il n’est
pas indispensable que l’autorité dont parle l’art. 33 al. 3 let. b LAT
soit une autorité judiciaire; il peut s’agir d’un département de
l’administration ou du gouvernement cantonal, statuant sur opposition (ATF 131
II 81 consid. 6.6 p. 96; 127 II 238 consid. 3b/bb p. 242/243), pour autant que
cette autorité soit indépendante de celle qui adopte le plan (ATF 127 II 238
consid. 3b/aa, bb p. 242/243). Le libre pouvoir d’examen dont parle l’art. 33
al. 3 let. b LAT ne se réduit pas à la constatation des faits et de
l’application du droit; il comprend aussi le contrôle de l’opportunité du plan,
qui permet à l’autorité d’opter pour une autre solution équivalente qu’elle
juge préférable, et cela quand bien même la solution qui lui est soumise est
conforme au droit (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 96/97; 127 II 238 consid. 3b/aa
p. 242; arrêt TF 1C_417/2009 du 21 janvier 2010 consid. 2.3). Cela ne signifie
pas pour autant que l’autorité cantonale investie du contrôle de l’opportunité
agisse comme autorité supérieure de planification ou de surveillance (ATF 131
II 81 consid. 6.6 p. 97). Elle vérifie que l’autorité qui a adopté le plan n’a
pas abusé ou mésusé de son pouvoir d’appréciation. Elle s’impose une certaine
retenue, s’agissant des circonstances locales ou des questions de pure
appréciation (cf. art. 2 al. 3 LAT; ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 97). Une
mesure de planification doit être maintenue lorsqu’elle se révèle appropriée à
la situation de fait; l’autorité de recours n’est pas habilitée à lui
substituer une autre solution, même tout aussi appropriée (ATF 127 II 238
consid. 3b/aa p. 242).
c) aa) L'art. 75 al. 1 Cst. prévoit que la
Confédération fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire.
Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du
sol et une occupation rationnelle du territoire. L'art. 1
er
al. 1
LAT précise que la Confédération, les cantons et les communes veillent à
assurer une utilisation mesurée du sol et à réaliser une occupation du
territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays.
L'art. 1
er
al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du
territoire. Cette disposition, dans sa nouvelle teneur entrée en vigueur le 1
er
mai 2014, prescrit que les autorités chargées de l'aménagement du territoire
soutiennent les efforts entrepris aux fins, notamment, de protéger les bases
naturelles de la vie, telles que le sol, l'air, l'eau, la forêt et le paysage (let.
a), d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu
bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée (let. a
bis
)
et de créer un milieu bâti compact (let. b). L'art. 3 LAT expose les principes
d'aménagement, parmi lesquels il convient notamment de préserver le paysage
(art. 3 al. 2) et d'aménager les territoires réservés à l'habitat et à
l'exercice d'activités économiques selon les besoins de la population tout en
limitant leur étendue (art. 3 al. 3 LAT) ceci impliquant notamment de prendre
les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir
des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification
des surfaces de l'habitat (art. 3 al. 3 let. a
bis
LAT).
L’art. 15 LAT, dans sa nouvelle teneur entrée en
vigueur le 1
er
mai 2014, dispose:
"
Art.
15  Zones à bâtir
1
Les zones à bâtir
sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour
les quinze années suivantes.
2
Les zones à bâtir
surdimensionnées doivent être réduites.
3
L'emplacement et la
dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières
communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du
territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et
préserver la nature et le paysage.
(...)"
Avec ces modifications, le législateur fédéral a
voulu se concentrer sur les problèmes les plus aigus de l'aménagement du
territoire, à savoir la dispersion des constructions et la perte de terres
cultivables. Le nouvel art. 15 LAT précise les conditions permettant de classer
des nouveaux terrains en zone à bâtir, conditions qui résultaient déjà de la
jurisprudence fédérale (ATF 141 II 393 consid. 2; TF 1C_113/2014 du
3 septembre 2014 consid. 3.1; Message du Conseil fédéral du 20 janvier
2010 relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire
publié in FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963). Ainsi, le nouvel art. 15 LAT a
essentiellement codifié la jurisprudence et la pratique, mais la modification
de la LAT apporte certaines innovations telles que l'exigence de plans
directeurs contenant les stratégies de répartition des zones à bâtir et le
calcul supposé plus précis des surfaces en fonction des besoins (ATF 141 II 393
consid. 2; Alexandre Flückiger, La création et le dimensionnement des zones à
bâtir: enjeux et méthodes, Révision 2014 de la LAT - Faire du neuf avec du
vieux?, 2015, p. 81). Les nouvelles règles de la LAT relatives au
redimensionnement des zones à bâtir ont permis de mettre en évidence
d'importants décalages entre les exigences légales prévalant déjà sous l'ancien
droit et les dimensions effectives des zones à bâtir (TF 1C_568/2014 et
1C_576/2014 du 13 janvier 2016 consid. 7.2; Message, FF 2010 959, ch. 1.1 p.
963, ch. 2.3.4 p. 980, ch. 2.6 p. 987 et ch. 3.2 p. 988).
bb) Dans le canton de Vaud, la question de l'adaptation
des zones à bâtir aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes a
été traitée en particulier par la mesure A11 du Plan directeur cantonal (ci-après:
le PDCn).
Entré en vigueur le 1
er
août 2008,
l'actuel PDCn a fait l'objet de plusieurs adaptations. Une première adaptation
est entrée en vigueur le 1
er
décembre 2011, une deuxième le 15 juin
2012, une deuxième
bis
le 15 juin 2013 et une troisième le 1
er
janvier 2016. Enfin, une quatrième adaptation a été adoptée par le Grand
Conseil les 20 et
21 juin 2017 puis approuvée par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018
(ci-après: PDCn4).
Quelle que soit sa version, le PDCn a constaté en
substance que la capacité d'accueil d'habitants et d'emplois des zones à bâtir
actuellement légalisées dans le canton est bien plus importante que ce qui est
nécessaire pour les besoins prévisibles à quinze ans, horizon temporel
déterminé par l'art. 15 LAT. Il a ainsi enjoint les communes à définir leur
besoins, à savoir la croissance démographique programmée à quinze ans, puis à
évaluer leur capacité existante de développement résidentiel (capacité
d'accueil, réserves) et enfin à faire le bilan en vérifiant que leur capacité
de développement est à la mesure de leurs besoins, sinon à adapter leur zone à
bâtir (mesure A11). Dans sa version actuelle, le PDCn retient que le réseau des
centres vaudois, qui garantit la cohésion du canton, est menacé par l'étalement
urbain, à savoir la dispersion de la population et de l’habitat hors des
centres, en périphérie et en campagne. Pour y remédier, il préconise en
priorité le développement à l'intérieur du territoire urbanisé, la valorisation
du potentiel inutilisé et la recherche d'une densification adaptée au contexte
(PDCn4, ligne d'action A1; voir aussi mesure A11).
La mesure de la croissance démographique admissible
a en revanche connu divers modes de calcul au fil des adaptations du PDCn,
s'agissant notamment des villages et quartiers hors centre, tel le secteur de
la commune de Saint-Prex qui est ici en cause.
Ainsi, dans ses versions antérieures à sa quatrième
adaptation, le PDCn fixait une croissance démographique ne pouvant pas
dépasser, pour la période 2008-2023, 1% par an (à savoir 15% pour la période),
calculé sur la base de la population résidante permanente recensée au 31
décembre 2008, année de référence. En mai 2015, dans la perspective de la
quatrième adaptation du PDCn, le Conseil d’Etat a décidé d'un premier
assouplissement en étendant l’horizon de planification à 2030 (au lieu de
2023), tout en gardant un taux de croissance annuel de 1% (à savoir 22% pour la
période) (cf. communiqué de presse de l'Etat de Vaud du 22 mai 2015). Les
communes ont ainsi établi leur bilan des réserves des zones à bâtir d'une part
en fonction d'un taux de croissance de 15% pour la période 2008-2023 et d'autre
part en fonction d'un taux de croissance de 22% pour la période 2008-2030.
Pour sa part, le PDCn4 adopté par le Grand Conseil
en juin 2017 et approuvé par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018 modifie
l'année de référence en la repoussant de 2008 à 2015, étend l'horizon de
planification à 2036 et limite, toujours pour les villages et quartiers hors
centre, le taux de croissance annuel à 0,75% (mesure A11). Le développement
maximal d'une commune hors centre se calcule désormais en multipliant la
croissance annuelle admise de 0,75% par le nombre d'années qui séparent la date
de référence de l'horizon de planification, soit 21 ans. Il correspond ainsi à
une croissance totale de 15,75% (0,75% x 21 ans). Les communes appelées à
redimensionner leurs zones à bâtir doivent réviser leurs plans d'affectation et
soumettre leur projet à l'approbation du canton au plus tard cinq ans après
l'adoption du PDCn par le Grand Conseil (à savoir juin 2022). Pour répondre aux
besoins à quinze ans, les communes doivent, dans l’ordre: 1. réaffecter
les terrains excédant les besoins ou peu adéquats au développement;
2. densifier le territoire urbanisé; 3. mettre en valeur les réserves et
les friches, notamment par la densification (PDCn4, mesure A11).
La capacité de développement résidentiel, dite
capacité d'accueil, est composée des habitants existants et du potentiel
d'accueil en nouveaux habitants (la réserve). En bref, le potentiel d'accueil
est apprécié en évaluant pour chaque parcelle la surface de plancher déterminante
pouvant être dévolue au logement, puis en considérant une surface nécessaire
par habitant de 50 m
2
(fiche d'application du SDT intitulée
"Dimensionnement des zones à bâtir d'habitation et mixtes", septembre
2018, ch. 3). Sur ce point, il convient encore de noter que les versions
antérieures du PDCn (mesure A11) prévoyaient un taux de saturation de la
surface de plancher de 80% (à savoir un coefficient de pondération de 0,8,
destiné à tenir compte des surfaces qui ne seraient probablement pas mises en
valeur, par exemple les surfaces thésaurisées). Cette pondération n'est plus
mentionnée dans le PDCn4. Désormais, le taux de saturation atteint ainsi, en
principe, 100% (voir cependant la fiche d'application précitée du SDT,
ch. 3c, selon laquelle il peut être admis d'abaisser le taux de saturation
jusqu'à 80% lorsque les droits à bâtir ne pourront pas être entièrement
exploités à l'horizon du plan d'affectation).
3.
En l'espèce, l'intention de modifier la planification communale n'est pas
contestée. Certes, les recourants, notamment dans leurs observations
complémentaires, semblent mettre en cause le surdimensionnement de la Commune
de Saint-Prex en faisant valoir que, compte tenu de la qualité de la desserte
en transports publics (au moins deux trains à l'heure vers un centre cantonal
ou une centralité de niveau cantonal en agglomération), le PDCn encourage une
densification du territoire urbanisé, ce qui implique que c'est un taux de
croissance annuel de 1,5% qui devrait être pris en compte et non pas un taux de
0,75%. Selon les recourants, la Commune de Saint-Prex ne serait ainsi
pratiquement pas surdimensionnée.
Au stade de la zone réservée, on peut constater que
la Commune de Saint-Prex est un centre local au sens de la mesure B12 du PDCn,
qui a délimité son périmètre de centre conformément à ce que prescrit le PDCn.
C'est ainsi à juste titre que, dans le cadre de la réflexion relative à la
planification future, on a distingué la zone à bâtir située à l'intérieur du
périmètre de centre de celle située à l'extérieur de ce périmètre. C'est
également conformément à la Mesure A11 du PDCn que l'on a retenu un taux de
croissance annuel de 0,75% pour le périmètre sis à l'extérieur du centre (soit
un "quartier hors centre" au sens de la Mesure A11 du PDCn), ce qui a
abouti au constat d'une surcapacité d'accueil de 597 habitants pour cette
partie de la Commune de Saint-Prex, à laquelle appartiennent les parcelles n
os
680 et 1642.
Pour ce qui est du taux de croissance annuel de 1,5%
qui devrait être pris en compte selon les recourants, il résulte de la Mesure
A11 du PDCn qu'un tel taux de croissance peut être envisagé pour des périmètres
particuliers de certains villages hors centre (qualifiés de "localités à
densifier") qui sont caractérisés par une excellente desserte en transports
publics.
A priori,
ceci ne concerne pas le secteur litigieux dès lors
que la Commune de Saint-Prex est un centre local et non pas un village "hors
centre". A cela s'ajoute que, quoi qu'il en soit, on ne saurait considérer
que le secteur litigieux, qui est relativement éloigné de la gare de Saint-Prex,
dispose d'une excellente desserte en transports publics.
Vu ce qui précède, il y a lieu de retenir que, en
l'état, l'existence d'un surdimensionnement des zones à bâtir de la commune est
suffisamment établi (quand bien même son importance pourra être discutée dans
le cadre de la procédure de révision du PGA) et que celle-ci est par conséquent
tenue de modifier son plan général d'affectation afin de répondre aux exigences
du nouvel art. 15 LAT entré en vigueur le
1
er
mai 2014 et du PDCn 4, démarche qui devrait
a priori
se
concrétiser par une réduction des zones à bâtir et/ou par une réduction des
droits à bâtir dans certains secteurs. Il faut ainsi constater que, sur le
principe, la création d'une zone réservée est justifiée de manière à ne pas
rendre plus difficiles, voire impossibles, de futurs déclassements et à
garantir le redimensionnement de la zone à bâtir dans le cadre de la révision
du plan d'affectation communal. Il s'agit en effet de garantir que, à terme, la
capacité d'accueil de la zone d'habitation d'habitation et mixte de la commune
corresponde à la croissance démographique maximale admise par le PDCn.
4.
Il reste à déterminer si l'inclusion des parcelles n
os
680 et
1642 dans la zone réservée litigieuse est adéquate et conforme au principe de
la proportionnalité. La question à laquelle le tribunal doit répondre au stade
du litige relatif à la zone réservée est celle de savoir si la possibilité d'un
déclassement des parcelles en cause peut raisonnablement être prise en
considération dans le cadre de la future révision du plan général d'affectation.
Si tel est le cas, la zone réservée doit être confirmée (cf. arrêt AC.2017.0457
du 7 janvier 2019 consid. 2b).
a) Les recourants soutiennent que, dans le cadre du
nouveau plan d'affectation, les parcelles n
os
680 et 1642 devront nécessairement
être maintenues en zone à bâtir avec les mêmes droits à bâtir. Ils en déduisent
que ces parcelles ne sauraient en aucun cas être inclues dans une zone
réservée. Ils font principalement valoir que les biens-fonds en question se
trouvent au milieu d'un secteur entièrement bâti en insistant sur le fait que
la création d'un milieu bâti compact fait partie des objectifs prioritaires de
l'aménagement du territoire. Dans ce cadre, ils se réfèrent plus
particulièrement à la jurisprudence selon laquelle les brèches dans le milieu
bâti doivent être comblées.
b) aa) L'art. 15 LAT en vigueur jusqu'au 1
er
mai 2014 (ci-après: l'art. 15 aLAT) prévoyait que les zones à bâtir devaient
comprendre les terrains propres à la construction qui étaient déjà largement
bâtis ou qui seraient probablement nécessaire à la construction dans les quinze
ans à venir. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, la notion de terrains
déjà largement bâtis, à l'art. 15 let a aLAT, comprenait un territoire
construit de manière regroupée, y compris les brèches dans la continuité du
tissu bâti ("Baulücken") (ATF 121 II 417 consid. 5a). Le critère de
l'appartenance au "territoire largement bâti" ne figure plus à l'art.
15 LAT. Il conserve toutefois sa validité après la révision partielle de 2012.
Il subsiste en effet dans les buts de planification, avant tout dans les
efforts pour orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu
bâti (art. 1 al. 2 let. a
bis
LAT) et pour créer un milieu bâti
compact (art. 1 al. 2 let. b LAT). Par conséquent, l'attente selon laquelle un
territoire largement bâti doit être inclus dans la zone à bâtir subsiste (cf.
Aemisegger/Kissling, op. cit. n° 96 ad art. 15 LAT; arrêt AC.2017.0314 du
19 juillet 2018 consid. 3d).
bb) Vu ce qui précède, les parcelles n
os
680 et 1642 devraient
a priori
être maintenues en zone à bâtir dès lors
qu'elles constituent des brèches dans un milieu largement bâti. Cela étant, dans
le cadre de l'élaboration de son nouveau PGA, l'autorité de planification ne
devra pas uniquement prendre en compte le critère relatif aux terrains propres
à la construction déjà largement bâtis et aux brèches dans la continuité du
tissu bâti. Elle devra également prendre en compte les buts et principes
d'aménagement du territoire tels qu'ils résultent de la Constitution fédérale
(art. 75 Cst.) et de la loi (art. 1 et 3 LAT). On l'a vu, la commune devra
ainsi prendre en considération l'art. 1 al. 2 let. a LAT relatif à la
protection des bases naturelles de la vie, telles que le sol, l'air, l'eau, la
forêt et le paysage; elle devra également prendre en compte l'art. 3 al. 1 let.
c LAT, qui prescrit de de tenir libres les bords des lacs et des cours d'eau.
Dans un arrêt du 21 septembre 2005 (1A.279/2004 publié aux ATF 132 II 10), le
Tribunal fédéral a en outre rappelé qu’une zone lacustre fait partie des zones
à protéger au sens de l’art. 17 LAT, qui comprennent notamment les cours d’eau,
les lacs et leurs rives (art. 17 al. 1 let. a LAT). Lors de l'élaboration de
son nouveau PGA, la commune devra également tenir compte des objectifs du PDCn
relatifs à la protection des rives du lac et à l'amélioration du réseau de
cheminements riverains (Mesure E 25). Dans ce cadre, il lui appartiendra de
prendre en considération les principes qui se dégagent du plan directeur
cantonal des rives vaudoises du lac Léman, exigence qui résulte également de la
mesure E25 du PDCn et qui a force obligatoire pour les autorités (cf. arrêts
AC.2018.0001 du 23 novembre 2018 consid. 1 e/aa; AC.2015.0206 du 21 juillet
2016 consid. 1b/bb). Or, ce plan directeur mentionne notamment l'objectif
visant à maintenir, sur tout le pourtour du lac, une faible densité des
constructions (Mesure A1).
Les différents éléments mentionnés ci-dessus ont été
mis en évidence dans un arrêt du Tribunal fédéral postérieur aux modifications
de la LAT entrées en vigueur le 1
er
mai 2014 (1C_630/2015 du 15
septembre 2016). A cette occasion, le Tribunal fédéral a confirmé que, si la
densification des zones à bâtir répond à l'intérêt public d'une utilisation
mesurée du sol (art. 1 al. 1 LAT; ATF 137 II 23 consid. 4.3 p. 27 et les arrêts
cités) et à la création d'un milieu bâti compact (art. 1 al. 2 let. b et 3 al.
2 [recte: al. 3] let. a
bis
LAT), la protection du paysage correspond
elle aussi à un principe important de l'aménagement du territoire consacré par
l'art. 3 al. 2 LAT, cette protection imposant notamment de tenir libres les
bords des lacs et des cours d'eau. Dans cet arrêt, le Tribunal fédéral
mentionne également le Plan directeur cantonal des rives vaudoises du lac Léman
en relevant que celui-ci pose comme principe essentiel le maintien, sur tout le
pourtour du lac, d'une faible densité des constructions (consid. 7.2).
Vu ce qui précède, les réserves émises par l'office
fédéral du développement territorial (OFDT) dans son rapport d'examen du 16
janvier 2018 relatif à la 4
ème
révision du PDCn au sujet des
incitations négatives à la densification liées à la méthodologie de
dimensionnement des zones à bâtir, mentionnées par les recourants lors de
l'audience, ne sont pas susceptibles de mettre en cause la zone réservée
litigieuse. Il n'est dès lors pas nécessaire de trancher la question de savoir
si elles ont d'ores et déjà force obligatoire. Tout au plus peut-on relever que
les craintes de l'OFDT semblent concerner essentiellement les projets
d'agglomération, qui ne sont pas concernés en l'espèce.
cc) De manière générale, la mise en place d'une zone
réservée doit donner aux autorités de planification la marge de manoeuvre
nécessaire afin de procéder à une révision en profondeur de la planification
communale de nature non seulement quantitative, mais également qualitative,
avec une réflexion sur l'ensemble des objectifs du PDCn et incluant les buts et
principes régissant l'aménagement du territoire, notamment les objectifs de
protection de la nature et du paysage. Comme le Tribunal cantonal a eu
l'occasion de le relever dans l'arrêt AC.2018.0001 précité, ces objectifs de
protection concernent
a priori
les parcelles qui, comme celles des
recourants, jouxtent le lac Léman. En l'espèce, s'ajoute le fait que périmètre
litigieux – incluant les parcelles des recourants – se situe en dehors du
périmètre de centre de la commune. La vision locale a ainsi confirmé qu'il
s'agit d'un secteur excentré relativement éloigné des principaux éléments
d'équipement (gare, écoles, bâtiments de l'administration communale,
commerces). Ce secteur se caractérise en outre par une certaine dispersion et
un étalement des constructions hors du centre, ce qui implique que l'on se
trouve déjà en présence d'une forme de mitage du territoire. Les biens-fonds
concernés présentent également un important potentiel de développement du bâti
et d'accueil de nouveaux habitants. Le rapport 47 OAT relève à cet égard que
les parcelles riveraines comprises dans la zone réservée présentent des droits
à bâtir non mobilisés représentant 21'884 m
2
de surfaces de plancher
(p. 22 ch. 4). Les parcelles riveraines du lac ou situées à moins 150 m de ce
dernier, représentent environ 60% des réserves identifiées hors du périmètre de
centre alors qu'elles ne représentent que 11% des biens-fonds affectés en zone
à bâtir à vocation d'habitat hors du périmètre de centre et 25% de leur surface
(cf. préavis n°10/12.2017 de la municipalité au conseil communal p. 8). Dans
ces conditions, il s'avère judicieux de mener, dans le cadre de l'élaboration
nouveau PGA, une réflexion sur les droits à bâtir que l'on souhaite avoir dans
ce secteur, ce qui pourrait notamment aboutir à une diminution du coefficient
d'utilisation du sol. On l'a vu, cette réflexion devra tenir compte des enjeux
de préservation du paysage et de la nature et pourrait, par exemple, se
concrétiser par une extension de la zone verte riveraine ou par l'abandon de la
prise en compte de la zone verte dans le calcul des droits à bâtir (modification
de l'art. 78 al. 3 RC). S'agissant des objectifs de protection du paysage et de
la nature en relation avec le caractère riverain des parcelles concernées, on
peut encore relever que, comme l'a mentionné la municipalité dans son préavis
au Conseil communal relatif à la zone réservée (p. 23 notamment), on ne saurait
exclure certaines parcelles riveraines de la zone réservée sur la base de
seules affirmations des propriétaires selon lesquelles ces biens-fonds
présenteraient des qualités paysagères ou écologiques moindres que ceux
d'autres secteurs riverains. Comme le souligne l'autorité communale, seule une
étude globale permettra d'établir l'intérêt écologique et la valeur paysagère
de chaque bien-fonds, étude qu'il serait disproportionné d'exiger au stade de
la zone réservée et qui devra par conséquent être faite dans le cadre de
l'élaboration du nouveau PGA. C'est également dans le cadre de l'élaboration du
nouveau PGA qu'il conviendra de déterminer ce qui constitue le "territoire
urbanisé", cette délimitation constituant une tâche délicate, qui sera un
des éléments fondamentaux de la réflexion qui aboutira à la nouvelle délimitation
des zones à bâtir communales (cf. sur ce point arrêt AC.2018.0001 précité). Pour
ce qui est du périmètre de la zone réservée, on peut enfin relever que, dans la
partie hors périmètre de centre, il existe
a priori
peu d'endroits dans
lesquels on peut envisager une réduction des droits à bâtir de manière utile
pour atteindre les objectifs fixés à la commune en matière de réduction des
possibilités d'accueil de nouveaux habitants à quinze ans. Ceci justifie
d'autant plus d'inclure le périmètre litigieux dans la zone réservée.
c) Sur la base des éléments qui précèdent, le tribunal
parvient à la conclusion que le secteur riverain dans lequel s'inscrivent les
parcelles des recourants entre raisonnablement en considération pour une
éventuelle modification des droits à bâtir lors de la prochaine révision du
PGA. A défaut de mesures provisionnelles interdisant leur constructibilité, le
maintien en zone à bâtir des parcelles comprises dans ce périmètre avec les
droits à bâtir actuels serait de nature à compromettre la future planification
communale. On peut ainsi constater que l'exigence selon laquelle la
délimitation de la zone concernée ne doit pas aller au-delà de ce qui est
nécessaire au maintien d'une situation en vue de la nouvelle planification est
respectée.
5.
Les recourants soutiennent que d'autres parcelles auraient dû être
inclues dans la zone réservée.
On relève en premier lieu que le fait que d'autres
parcelles auraient éventuellement été exclues à tort de la zone réservée
n'implique pas que les parcelles des recourants devraient en être sorties. Certes,
on aurait pu concevoir une extension de la zone réservée à l'ensemble ses
parcelles constructibles sises en dehors du périmètre de centre ou la prévoir
sur une bande riveraine plus large, par exemple jusqu'à la route cantonale. Il
n'appartient toutefois pas au Tribunal cantonal d'imposer une telle solution
dès lors que, comme on l'a vu plus haut (cf. consid. 2b), une mesure de
planification doit être maintenue lorsqu’elle se révèle appropriée à la
situation de fait, l’autorité de recours n’étant pas habilitée à lui substituer
une autre solution, même tout aussi appropriée.
A cela s'ajoute que les parcelles mentionnées par
les recourants sont soit des parcelles en zone d'utilité publique (à savoir des
parcelles dont le déclassement n'aurait pas d'impact sur la diminution du
potentiel d'accueil en nouveaux habitants qui est demandée hors du périmètre de
centre), soit des parcelles comprises dans le périmètre de centre (alors que
seul le périmètre "hors centre" est surdimensionné), soit des
parcelles de toute manière inconstructibles car colloquées en zone
intermédiaire. Ce grief n'est par conséquent pas fondé.
6.
Les recourants soutiennent que la municipalité aurait délivré "à
tour de bras" des permis de construire dans une partie très excentrée du
territoire communal.
La municipalité a expliqué les motifs pour lesquels
elle a délivré certains permis de construire (propriétaires ayant accepté une
diminution de leurs droits à bâtir). Cela étant, quand bien même la municipalité
aurait délivré par le passé des permis de construire dans des secteurs où elle
n'aurait pas dû le faire, ceci ne remet pas en cause le fait qu'il convient
maintenant de légaliser une zone réservée, de manière à garantir la mise en
place d'un nouveau plan des zones et d'une nouvelle réglementation concrétisant
les exigences de la LAT et du PDCn.
7.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être
rejeté et que les décisions du Département du territoire et de l’environnement
du 28 mai 2018 et du Conseil communal de Saint-Prex du 7 février 2018 doivent être
confirmées. Vu le sort du recours, les frais de la cause sont mis à la charge
des recourants (art. 49 de la loi du
28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). Ces
derniers verseront en outre des dépens à la Commune de Saint-Prex, qui a
procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel (art. 55 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les décisions du Département du territoire et de l’environnement du
28 mai 2018 et du Conseil communal de Saint-Prex du 7 février 2018 sont
confirmées.
III.
Un émolument de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de A.________,
B.________ et C.________, solidairement entre eux.
IV.
A.________, B.________ et C.________, débiteurs solidaires, verseront à
la Commune de Saint-Prex une indemnité de
3'000 (trois mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 28 juin 2019
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement
territorial ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.