vd_omni · PS.2011.0034 · 2011-10-25 · fr

X.________ c/Instance juridique chômage Service de l'emploi, Office régional de placement de Pully, CSR de la Broye-Vully | Demandeur d'emploi qui se rend en Algérie d'urgence pour raisons familiales, en dépit de la péremption de ses documents d'identité, et qui est retenu un mois dans son pays le temps nécessaire à la prolongation de son passeport. Cas de force majeure nié; il ne lui était pas impossible objectivement, durant toute cette période, d'effectuer des recherches d'emploi en Suisse depuis l'Algérie. Réduction de quatre à deux mois de la quotité de la suspension de 25% de son droit au RI.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 25.10.2011 PS.2011.0034

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
25 octobre 2011
Composition
M. Rémy Balli,
président
;
Mme
Imogen Billotte, juge; M. François Gillard, assesseur; M. Patrick Gigante,
greffier.
Recourant
X.________,
à Moudon.
Autorité intimée
Service de l'emploi, Instance
juridique chômage,
à Lausanne.
Autorités
concernées
1.
Office
régional de placement de Pully,
à Pully.
2.
Centre social régional
de la Broye-Vully,
à Payerne.
Objet
aide sociale
Recours X.________ c/ décision sur recours du
Service de l'emploi, Instance juridique chômage du 21 juillet 2011
Vu les faits suivants
A.
X.________ bénéficie du revenu d’insertion (RI) depuis
juillet 2009; il est en outre suivi par l’Office régional de placement (ORP) de
Pully.
B.
Le 5 octobre 2009, X.________ s’est rendu dans les
locaux de l’ORP pour expliquer à son conseiller qu’il devait se rendre en
Algérie, pour raisons familiales, du 6 au 27 octobre 2009. Il a été informé de
ce qu’il n’y aurait aucun allégement du contrôle. Le 13 novembre 2009,
constatant que X.________ n’avait pas transmis ses recherches d’emploi pour le
mois d’octobre 2009, l’ORP l’a invité à prendre position dans les dix jours. X.________
n’a pas répondu dans le délai imparti. Par décision n° 5 du 7 décembre 2009,
l'ORP a réduit le forfait mensuel d'entretien de X.________ de 25% pour une
période de quatre mois, au motif qu'il n'avait pas transmis ses recherches
d'emploi du mois d'octobre 2009.
X.________ n’ayant produit aucune
preuve de recherche d’emploi pour le mois de novembre 2009 également, l’ORP l’a
invité à prendre position le 7 décembre 2009, en l’informant que cette carence
pouvait conduire à une réduction de ses prestations mensuelles RI. Le 13
décembre 2009, X.________ a rappelé qu’il avait dû se rendre d’urgence en
Algérie pour raisons familiales, ce dont il avait informé au préalable son
conseiller. X.________ a fait valoir qu’il n’avait pas eu le temps de faire
renouveler son passeport algérien avant son départ, de sorte que son séjour en
Algérie s’est prolongé le temps qu’il obtienne les papiers nécessaires, soit
jusqu’au 29 novembre 2009. Par décision n° 6 du 21 décembre 2009, l'ORP a
réduit le forfait mensuel d'entretien de X.________ de 25% pour une période de
quatre mois, au motif qu'il n'avait pas transmis ses recherches d'emploi du
mois de novembre 2009.
C.
Le 30 décembre 2009, X.________ a recouru contre
ces deux décisions. Par décision du 15 février 2011, le Service de l’emploi
(ci-après: SDE) a admis le recours de X.________ contre la décision n° 5 de
l'ORP et l'a annulée. Par décision du 4 avril 2011, le SDE a déclaré le recours
de X.________ contre la décision n° 6 de l'ORP irrecevable. Par arrêt PS.2011.0018
du 23 juin 2011, auquel il est renvoyé en tant que de besoin, le Tribunal
cantonal a admis le recours de X.________ et annulé la décision du SDE du 4
avril 2011. La cause a été renvoyée au SDE pour décision sur le fond.
Le 21 juillet 2011, le SDE a rejeté le
recours de X.________ et confirmé la décision n° 6 du 21 décembre 2009.
D.
X.________ recourt contre cette dernière décision,
dont il demande l’annulation.
Le SDE propose le rejet du recours et
renvoie aux considérants de la décision attaquée dont il demande la
confirmation. Ni l’ORP, ni le Centre social régional (CSR) ne se sont
déterminés.
E.
Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de
circulation.
Considérant en droit
1.
a)
Aux termes de l'art. 17
al. 1 de
la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage
obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (loi sur l'assurance-chômage
– LACI; RS 837.0),
l'assuré qui fait valoir des
prestations d'assurance doit, avec l'assistance de l'office du travail
compétent, entreprendre tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour
éviter le chômage ou l'abréger. Il lui incombe, en particulier, de chercher du
travail, au besoin en dehors de la profession qu'il exerçait précédemment, et
d'apporter la preuve des efforts qu'il a fournis. Selon
l'art.
26 de l'ordonnance du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et
l'indemnité en cas d'insolvabilité (ordonnance sur l'assurance-chômage – OACI;
RS 837.02), intitulé
"Recherches personnelles de l'assuré pour trouver
du travail"
, l'assuré doit cibler ses recherches d'emploi, en règle
générale selon les méthodes de postulation ordinaires (al. 1). En
s'inscrivant pour toucher des indemnités, il doit fournir à l'office compétent
la preuve des efforts qu'il entreprend pour trouver du travail (al. 2). Il doit
apporter cette preuve pour chaque période de contrôle en remettant ses
justificatifs au plus tard le cinq du mois suivant ou le premier jour ouvrable
qui suit cette date. S'il ne les a pas remis dans ce délai, l'office compétent
lui impartit un délai raisonnable pour le faire. Simultanément, il l'informe
par écrit qu'à l'expiration de ce délai, et en l'absence d'excuse valable, les
recherches d'emploi ne pourront pas être prises en considération (al. 2
bis
).
Il s'agit là d'une règle élémentaire de comportement de
sorte qu'un assuré doit être sanctionné même s'il n'a pas été renseigné
précisément sur les conséquences de son inaction (ATF 124 V 225 consid. 5b p.
233; ATFA C 144/05 du 1
er
décembre 2005 consid 5.2.1 et C 199/05 du 29
septembre 2005 consid. 2.2).
L'autorité compétente dispose d'une
certaine marge d'appréciation pour juger si les recherches d'emploi sont
suffisantes qualitativement et quantitativement. Elle doit tenir compte de
toutes les circonstances du cas particulier. Le nombre de recherches d'emploi
dépend notamment de la situation du marché du travail et des circonstances
personnelles telles que l'âge, la formation, la mobilité géographique, les
problèmes de langue, etc. (
Secrétariat d'Etat à l'économie
[
seco
]
, Circulaire relative à l'indemnité de chômage [Circulaire IC], janvier
2003,
B-229). Aucune norme ne prévoyant le nombre
minimum de recherches de travail, les efforts s'apprécient tant sous l'angle de
la qualité que du nombre des recherches d'emploi. Il a été jugé qu’un assuré
qui interrompt son chômage pour aller travailler deux mois au Brésil est tenu
de poursuivre d'une manière suffisante la recherche d'un emploi pour son
retour; son séjour à l'étranger ne le dispense pas de cette obligation, cela
d'autant moins qu'avec les moyens de communication modernes dont on dispose
aujourd'hui (Internet, courriel, etc.) et les agences de placement, il est tout
à fait possible et raisonnable d'exiger qu'un assuré fasse des offres d'emploi
depuis l'étranger (ATFA C 208/03 du 26 mars 2004 in DTA 2005 p. 56). De même un
assuré qui part dix mois en vacances en Amérique du Sud se doit de chercher du
travail avant son retour en Suisse (ATFA C 138/05 du 3 juillet 2006).
En revanche, a été annulée la suspension de
quatre
jours sanctionnant une assurée qui n'avait pas effectué de recherches d'emploi
pendant la période précédant son inscription au chômage, où elle était
retournée précipitamment au Pérou pour s'occuper de sa mère en fin de vie. Le
Tribunal administratif a estimé que, dans un tel cas, on ne peut
raisonnablement attendre de l'assurée qu'elle fasse des recherches d'emploi en
Suisse depuis l'étranger, en présumant que les nouvelles technologies de
communication (internet, e-mail) lui sont connues et accessibles, ce d'autant
plus qu'elle ignorait quand elle reviendrait en Suisse et que l'ORP n'a pas
fait part de cette obligation au mari qui avait demandé entre-temps des
renseignements sur le droit au chômage de sa femme (arrêt PS.2005.0306 du 23
novembre 2006).
L'art. 30 LACI dispose en effet que le
droit de l'assuré à l'indemnité est suspendu lorsqu'il est établi que celui-ci
ne fait pas tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un
travail convenable (al. 1 let. c). L'art. 30 LACI précise que l'autorité
cantonale prononce la suspension au sens, notamment, de l'al. 1 let. c,
lorsqu'il s'agit d'une violation de l'obligation de fournir des renseignements
à ladite autorité ou à l'office du travail, ou de les aviser (al. 2) ou
lorsqu'une caisse ne suspend pas l'exercice du droit du chômeur à l'indemnité,
bien qu'il y ait motif de prendre cette mesure (al. 4). Selon la jurisprudence,
l
a suspension du droit à l'indemnité au sens de l'art. 30
LACI est destinée à poser une limite à l'obligation de l'assurance-chômage
d'allouer des prestations pour des dommages que l'assuré aurait pu éviter ou
réduire. En tant que sanction administrative, elle a pour but de faire répondre
l'assuré, d'une manière appropriée, du préjudice causé à l'assurance-chômage
par son comportement fautif (ATF 133 V 89 consid. 6.2.2 p. 92; 126 V 520
consid. 4 p. 523, 130 consid. 1 et la référence). La conformité de l'art. 26
al. 2
bis
OACI à la loi a été reconnue par le Tribunal fédéral.
Celui-ci a considéré, en effet, que le caractère obligatoire de l'obligation de
diminuer le dommage consacrée à l'art. 17 al. 1 LACI ne peut être concrétisé
que si la violation de ce devoir entraîne une sanction du point de vue des
prestations. Aussi n'est-il pas admissible de prendre en considération des
recherches d'emploi, lorsque les justificatifs qui les attestent n'ont pas été
déposés, sans excuse valable, avant l'expiration du délai supplémentaire prévu
à l'art. 26 al. 2
bis
OACI (ATF 133 V 89, déjà cité, consid. 6.2.4
p. 94).
b)
L'art. 13 de
la loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; RSV 822.11) prévoit que
les ORP [offices régionaux de placement] sont à la disposition des personnes
qui recherchent un emploi et des entreprises qui souhaitent engager des
collaborateurs (al. 1). Les ORP exercent notamment les compétences suivantes
conformément à la LACI: conseiller et placer les chômeurs (al. 2 let. a),
exécuter les prescriptions de contrôle édictées par le Conseil fédéral (al. 2
let. e) et suspendre l'exercice du droit à l'indemnité dans les cas prévus à
l'art. 30 al. 2 et 4 LACI (al. 2 let. f).
Par novelle du 1
er
juillet
2008 modifiant la LEmp, entrée en vigueur le 1
er
novembre 2008,
le législateur a introduit diverses dispositions visant notamment à transférer,
de l'autorité d'application du revenu d'insertion (RI) aux ORP, la compétence
de sanctionner les demandeurs d'emploi bénéficiant du RI en cas de violation de
leurs devoirs dans le cadre de leur suivi professionnel. Ainsi, selon l'art. 13
al. 3 let. b LEmp, introduit par ladite novelle, les ORP assurent désormais la
prise en charge des demandeurs d'emploi au bénéfice du RI et, dans ce cadre,
rendent les décisions sanctionnant les bénéficiaires qui ne respectent pas
leurs devoirs. De même, l’art. 23a LEmp dispose que les demandeurs d'emploi au
bénéfice du RI doivent, avec l'assistance de leur ORP, tout mettre en œuvre
pour favoriser leur retour à l'emploi. En leur qualité de demandeurs d'emploi,
ils sont soumis aux mêmes devoirs que les demandeurs d'emploi pris en charge
par la LACI (al. 1). En particulier, il leur incombe d'effectuer des recherches
d'emploi et d'en apporter la preuve. Ils sont tenus d'accepter tout emploi
convenable qui leur est proposé et, lorsque l'ORP le leur enjoint, ils ont
l'obligation de participer aux mesures d'insertion professionnelle qui leur
sont octroyées (let. a), de participer aux entretiens de conseil et de
contrôle, ainsi qu'aux réunions d'information (let. b), de fournir les
renseignements et documents permettant de juger s'ils sont aptes au placement
ou si le travail proposé est convenable (let. c). L’art. 23b LEmp prévoit
expressément que l
e non-respect par les bénéficiaires
de leurs devoirs dans le cadre de leur prise en charge par l'ORP est sanctionné
par une réduction des prestations financières au sens de la loi du 2 décembre
2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051).
Le règlement d'application du 7
décembre 2005 de la LEmp (RLEmp; RSV 822.11.1) a également été adapté, par une
novelle du 1
er
octobre 2008 modifiant le RLEmp, entrée en vigueur le
1
er
novembre 2008. L’art. 12b RLEmp dispose:
1
Les prestations financières du RI sont réduites sans
procédure d'avertissement préalable en cas de:
a.   rendez-vous non respecté (y compris la séance
d'information);
b.  absence ou insuffisance de recherches de travail;
c.   refus, abandon ou renvoi d'une mesure d'insertion
professionnelle;
d.   refus d'un emploi convenable;
e.   violation de l'obligation de renseigner.
2
Le refus d'observer d'autres instructions entraîne une
diminution des prestations financières après un avertissement.
3
Le montant et la durée de la réduction, fixés en
fonction du type, de la gravité et de la répétition du manquement, sont de 15%
ou de 25% du forfait, pour une durée de 2 à 12 mois. La réduction du forfait ne
touche pas la part affectée aux enfants à charge.
4
La décision de réduction des prestations est appliquée
sans délai. L'exécution de la réduction est caduque si elle n'a pas pu débuter
dans les 24 mois suivant la date de la décision.
c) Le noyau intangible, qualifié de
minimum vital absolu, peut être déterminé à hauteur de 75 % du forfait pour
l'entretien. La CDAP a jugé qu’une réduction de 15 % du forfait RI pendant
quatre
mois
à l’encontre d’un assuré ayant commis une négligence grave en
dissimulant des revenus importants n’était pas une sanction excessive (arrêt
PS.2007.0172 du 4 juillet 2008). De même, a été confirmée une réduction du
forfait de 15 % pendant trois mois, sanctionnant une bénéficiaire qui
avait sous-loué pendant treize mois l'appartement dont le loyer, à hauteur de
550 fr. par mois, était pris en charge par le RI, alors qu’elle-même vivait
chez ses parents et avait gardé le montant versé pour le loyer (PS.2008.0088 du
28 mai 2009 consid. 3b). Dans le cas d'une bénéficiaire qui avait reçu un
avertissement pour ne pas s'être rendue à un entretien avec son conseiller ORP
et qui ne s'était pas présentée pour suivre une mesure d'insertion
professionnelle, la CDAP a fixé la réduction du forfait à 15 % pendant deux
mois, considérant toutefois qu’il ne s'agissait pas d'une faute grave
(PS.2008.0057 du 1
er
décembre 2008).
Le Tribunal administratif s'était
penché sur la question des recherches d'emploi. Il a précisé qu'elles devaient
se terminer à la fin de chaque mois et aucune prolongation ne pouvait être
envisagée. L'assuré n'avait entrepris aucune recherche d'emploi durant un mois
et sa faute avait été qualifiée de légère, compte tenu du fait qu'il était
entravé dans ses recherches d'emploi en occupant un travail temporaire à plein
temps (ATFA C.258/99 du 16 mars 2000). L'autorité intimée en avait tenu compte
en fixant la durée de la suspension à cinq jours indemnisables
(v. arrêt
PS.2006.0234 du 1
er
mars 2007). Une réduction de 15% du forfait
RI durant trois mois a en outre été confirmée par la CDAP à l’égard d’un
bénéficiaire ayant produit ses recherches d’emploi durant un mois,
postérieurement au délai prolongé à cet effet par l’ORP. Si la faute en
elle-même a été considérée comme
bénigne, la remise
ayant finalement été effectuée, la sanction n’avait pas été jugée
disproportionnée du fait que le bénéficiaire en question s'était déjà livré à
un tel retard par le passé, soit à six reprises sur une période de 26 mois
(arrêt PS.2009.0024 du 8 octobre 2009).
2.
a) En l’occurrence, le recourant, demandeur
d’emploi, est soumis aux obligations découlant des art. 17 al. 1 LACI et 23a
LEmp. Chaque mois, i
l lui incombe, notamment, d'effectuer
des recherches d'emploi et d'en apporter la preuve. L
e 5
octobre 2009, il a fait part à son conseiller ORP qu’il devait se rendre en
Algérie le lendemain, pour des raisons familiales dont on ignore tout, et qu’il
reviendrait le 27 octobre 2009. Il a été informé dans ce cadre de ce qu’il n’y
aurait aucun allégement du contrôle, ce qui signifiait clairement qu’il devait
continuer ses recherches d’emploi, même à l’étranger. Sans doute, le recourant
pouvait prétendre à quatre semaines de vacances jusqu’à fin octobre 2009 (cf.
27 OACI); cela explique que la décision n° 5 ayant trait à la suspension de son
droit pour défaut de recherches durant le moins d’octobre 2009 a, ultérieurement,
été annulée par l’autorité intimée. Il n’en demeure pas moins que le recourant n’ignorait
pas que, nonobstant la prolongation de son séjour hors de Suisse au-delà de sa
période de vacances, il devait impérativement respecter ses obligations de
demandeur d’emploi. Or, le recourant est demeuré en Algérie jusqu’au 29
novembre 2009 et, comme on le voit, il n’a effectué aucune recherche d’emploi
durant ce mois supplémentaire.
b) A l’appui de sa carence, le
recourant fait valoir qu’il aurait été retenu dans son pays, le temps
nécessaire à la prolongation de son passeport, démarche qu’il n’aurait pas eu
le temps d’effectuer avant son départ précipité. Le recourant invoque ainsi un
cas de force majeure. On objectera au recourant qu’il n’a jamais expliqué
quelles étaient les raisons familiales qui l’ont au demeurant conduit à se
rendre d’urgence en Algérie, ni dans la présente procédure, ni dans celle
conclue par l’arrêt GE.2011.0018 précité. Il n’est donc pas possible
d’apprécier la portée de ses allégations selon lesquelles le temps lui aurait
manqué pour prolonger la validité de ses papiers nationaux. Quoi qu’il en soit,
cette question peut demeurer indécise. Le recourant fait valoir qu’au-delà du
27 octobre 2009, date initialement prévue pour son retour, il serait demeuré en
Algérie indépendamment de sa volonté en quelque sorte. Or, il ne rend pas
vraisemblable qu’il lui était
impossible objectivement,
durant toute cette période, d’effectuer des recherches d’emploi en Suisse
depuis l’Algérie.
c) Sur le principe, la décision
attaquée doit par conséquent être confirmée. Il reste que la quotité de la
sanction paraît quelque peu sévère aux yeux du Tribunal. L’autorité intimée a en
effet prononcé à l’encontre du recourant une mesure de suspension de 25% de son
droit au RI durant quatre mois. Sans être légère, la faute du recourant ne
revêt cependant pas un caractère de gravité tel qu’il s’impose de le réduire au
noyau intangible durant une si longue période. Comme on le voit, une sanction
d’une durée aussi étendue frappe en règle générale les demandeurs d’emploi
ayant dissimulé des revenus à l’autorité, ce qui n’est pas le cas du recourant.
L’autorité intimée fait sans doute valoir que le recourant aurait déjà encouru
une mesure similaire en juin 2009, ce qui ne ressort toutefois pas du dossier
produit. Aussi, il s’impose de réduire de quatre à deux mois la mesure de la
suspension prononcée.
3.
Les considérants qui précèdent conduisent par
conséquent à l’admission partielle du recours. La décision attaquée sera
réformée en ce sens que la mesure de suspension  prononcée à l’encontre du
recourant sera ramenée à deux mois. La décision attaquée sera au surplus
confirmée.
Le présent arrêt sera rendu sans frais (art. 61
let. a
de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la
partie générale du droit des assurances sociales – LPGA; RS 830.1 –
et 45 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative – LPA-VD; RSV 173.36).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
a) La décision sur recours du Service de l'emploi,
Instance juridique chômage, du 21 juillet 2011, est réformée en ce sens que le
forfait mensuel d'entretien de X.________ est réduit de 25% pour une période de
deux mois.
b) Dite décision
est, pour le surplus, confirmée.
III.
Le présent arrêt est rendu sans frais.
Lausanne, le 25 octobre 2011
Le président :                                                                                            Le
greffier :
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit
social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux
articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF
- RS 173.110). Il
doit être rédigé dans une langue
officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et
être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué
viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être
jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va
de même de la décision attaquée.