vd_omni · AC.2014.0084 · 2014-07-02 · fr

GUERRY, NERI, ISOZ, CAPELLINO/Municipalité de Gollion, MAULAZ, Service du développement territorial | Recours contre l'autorisation préalable d'implanter un hangar en zone agricole accordée par la municipalité. Le SDT ne pouvait pas se contenter d'émettre un simple préavis, comme il l'a fait, mais il devait soit délivrer, soit refuser, l'autorisation cantonale spéciale préalable. Admission du recours et renvoi de la cause au SDT.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 02.07.2014 AC.2014.0084

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 2 juillet 2014
Composition
M. André Jomini,
président
;
M. François
Kart et M. Pascal Langone, juges; Mme Marlène Antonioli, greffière.
Recourants
1.
Pascal GUERRY,
2.
Céline NERI,
3.
Louis ISOZ,
4.
Fabrizio CAPELLINO,
tous à Gollion et représentés
par Me Alain THEVENAZ, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de
Gollion,
représentée par Me Jacques HALDY, avocat
à Lausanne,
Autorité concernée
Service du
développement territorial,
Constructeurs
1.
Claude MAULAZ,
à Gollion,
2.
Raymond MAULAZ,
à Gollion,
Objet
Recours Pascal GUERRY et consorts c/ décision de la Municipalité
de Gollion du 27 janvier 2014
(autorisation
préalable d'implantation pour un hangar agricole sur la parcelle n° 133)
Vu les faits suivants :
A.
Claude et Raymond Maulaz sont propriétaires de
la parcelle n° 133 du registre foncier, sur le territoire de la commune de
Gollion. Ce bien-fonds de 22'949 m
2
, en nature de pré-champ, est
classé dans la zone agricole du plan général d'affectation de la commune. A
l'Est, il jouxte un quartier de villas.
La parcelle n° 133 fait partie
d'une exploitation agricole de la famille Maulaz. Le centre d'exploitation se
trouve actuellement dans le village de Gollion.
B.
Le 30 avril 2013, Claude et Raymond Maulaz ont
soumis à la Municipalité de Gollion (ci-après: la municipalité) une demande
d'autorisation préalable d'implantation en vue de la construction d'un nouveau
hangar sur leur parcelle n° 133. Ils ont déposé un plan de situation à
l'échelle 1:1000, qui figure l'emplacement du hangar projeté, à l'angle
nord-est de la parcelle (hangar de 25.40 m sur 38.40 m, sans compter la surface
couverte par des avant-toits), ainsi que les aires d'accès (au Nord, à l'Ouest
et à l'Est du hangar), le tracé des collecteurs d'eaux claires et d'eaux usées,
et quatre arbres à planter. Le dossier comporte également un plan à l'échelle
1:500, avec les mêmes indications que le plan au 1:1000 et quelques précisions
sur le revêtement des accès et places, ainsi que des plans et coupes à
l'échelle 1:100 montrant que le bâtiment projeté serait divisé en deux grandes
surfaces – hangar et atelier – avec des wc et un petit bureau; il aurait un
toit à deux pans, orienté dans l'axe Nord-Sud.
C.
La demande d'autorisation préalable
d'implantation a été mise à l'enquête publique du 18 mai au 16 juin 2013.
Pascal Guerry et Céline Neri (copropriétaires
de la parcelle n° 371), Louis Isoz (propriétaire de la parcelle n° 402) et
Fabrizio Capellino (propriétaire de la parcelle n° 432), voisins directs
dans le quartier de villas de l'emplacement retenu pour le hangar, ont formé
opposition.
D.
Le dossier a été transmis par la municipalité à
l'administration cantonale. La centrale des autorisations CAMAC a établi le 22
novembre 2013 une synthèse (n° 139351), dont il ressort que la Direction
générale de l'environnement, section eaux souterraines – hydrogéologie
(DES/DGE-EAU/HG) délivre l'autorisation spéciale requise parce que le projet
est situé dans la zone S3 de protection des eaux, en bordure de la zone S2 de
protection rapprochée des captages. Le Service de l'agriculture donne un
préavis favorable. La Direction générale de l'environnement, section assainissement
urbain et rural, fait de même.
E.
Selon la synthèse CAMAC, le Service du
développement territorial (SDT/HZB2) a formulé des remarques ou préavis, en
indiquant d'emblée qu'il ne pouvait pas délivrer d'autorisation dans une
procédure relative à une demande préalable d'implantation. Cela étant, son
préavis est favorable, notamment parce que le hangar est conforme à la
destination de la zone agricole (répondant à des besoins agricoles
objectivement fondés). A propos de la localisation, le SDT retient notamment ce
qui suit:
"Le bien-fonds [n° 133] occupe une
situation relativement centrale par rapport à l'ensemble des parcelles
exploitées par M. Maulaz. L'installation du hangar à l'ouest du village
permettra en outre de minimiser les traversées de la localité avec les machines
et engins agricoles, la majorité des parcelles cultivées se situant de ce même
côté, tout en évitant de trop s'éloigner du centre d'exploitation actuel. Le
site proposé, situé en bordure de zone constructible, permet en outre de
répondre aux exigences de regroupement des constructions (art. 83 al. 3
RLATC)."
Les réserves suivantes sont
mentionnées, à propos de l'implantation:
"Dans le cas présent, aucun élément
marquant du paysage ne permet de conduire le sens d'implantation du bâtiment
projeté. Il apparaît toutefois qu'une implantation dans l'axe est-ouest, le
long du chemin agricole existant, permettrait de minimiser l'impact visuel du
bâtiment depuis le village et de diminuer de manière importante les surfaces de
circulations projetées en ne prévoyant qu'un seul et unique accès depuis le dit
chemin (DP communal n° 44). Une telle orientation permettrait également de
concentrer les activités vers le nord et non vers l'est et les quartiers
résidentiels."
Le préavis du SDT contient encore
des remarques au sujet du traitement architectural des façades et de la
toiture, ainsi que des aménagements extérieurs (davantage d'arbres et de
haies). En conclusion, il expose ce qui suit:
"Vu ce qui précède, le Service du
développement territorial considère que les travaux envisagés pourraient être
admis en conformité à la destination de la zone (art. 16a LAT et 34 OAT) sous
réserve de la prise en compte des remarques ci-dessus et préavise dès lors favorablement
ce projet.
Notre autorisation ne pourra toutefois être
délivrée que dans le cadre de la procédure de demande de permis de construire
avec enquête publique qu'il nécessite (art. 103 ss LATC) et sous réserve du
résultat de dite enquête, du préavis municipal, ainsi que des déterminations
des autres services concernés.
Lors de cette enquête, il sera impératif de
fournir tous les documents usuels (dessins en plan, coupe et vues),
conformément aux dispositions de l'articles 69 RLATC, avec notamment le nouveau
bâtiment teinté en rouge. Sur les plans et les façades, il sera clairement
mentionné les matériaux prévus ainsi que leurs teintes. Le dossier sera
également constitué d'un plan des aménagements extérieurs mentionnant les
cheminements et accès existants et projetés, ainsi que l'ensemble des mesures
d'intégration paysagère (plantation, etc.)."
F.
Le 27 janvier 2014, la municipalité a communiqué
à Pascal Guerry et Céline Neri, à Louis Isoz et à Fabrizio Capellino une
décision levant leurs oppositions. Cette décision retient, en conclusion, que
l'implantation du hangar projeté est conforme à la zone agricole.
G.
Agissant le 27 février 2014 par la voie du recours
de droit administratif, Pascal Guerry, Céline Neri, Louis Isoz et Fabrizio
Capellino (Pascal Guerry et consorts) demandent à la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal de constater la nullité de la
décision de la municipalité du 27 janvier 2014, subsidiairement de l'annuler.
Dans sa réponse du 28 mars 2014, la
municipalité conclut au rejet du recours.
Dans sa réponse du 7 avril 2014, le
SDT conclut à l'admission du recours.
La municipalité s'est déterminée le
16 mai 2014 sur la réponse du SDT.
Les recourants ont déposé une
réplique le 20 mai 2014, en confirmant leurs conclusions.
Les propriétaires de la parcelle n°
133 (les constructeurs) ne se sont pas déterminés sur le recours, ni sur les
autres écritures qui leur ont été communiquées.
Considérant en droit :
1.
La décision attaquée est une décision par
laquelle la municipalité rejette les oppositions à l'encontre d'un projet de
construction pour lequel il lui était demandé d'accorder non pas un permis de
construire, mais une autorisation préalable d'implantation. D'après la réponse
de la municipalité, cette autorisation préalable a été accordée par elle
(l'autorisation elle-même ne figure pas au dossier). Une telle autorisation
n'est pas un simple préavis, mais elle a une portée juridique (cf. infra,
consid. 2). La décision d'octroi de l'autorisation et de levée des oppositions
est donc susceptible de recours au sens de l'art. 74 al. 1 de la loi du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), par renvoi
de l'art. 99 LPA-VD. Le présent recours a été déposé en temps utile et il
respecte les exigences légales de motivation (art. 76, 77 et 79 LPA-VD). La
qualité pour recourir est définie à l'art. 75 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99
LPA-VD): elle est reconnue à toute personne physique ou morale ayant pris part
à la procédure devant l'autorité précédente, qui est atteinte par la décision
attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit
annulée ou modifiée (art. 75 let. a LPA-VD). Le propriétaire d'un bien-fonds
directement voisin, qui a formé opposition lors de l'enquête publique, a en principe
qualité pour recourir lorsqu'il critique le volume ou les effets du bâtiment
projeté. Ces conditions sont remplies dans le cas d'espèce, de sorte qu'il y a
lieu d'entrer en matière.
2.
Les recourants font valoir que l'autorisation
préalable d'implantation, délivrée par la municipalité, est nulle parce que
l'autorisation spéciale du canton, requise pour tous les projets de
construction situés hors de la zone à bâtir, n'a pas été délivrée.
a)  L'autorisation préalable
d'implantation est définie à l'art. 119 de la loi du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; RSV 700.11]), dans les
termes suivants:
1 Toute personne envisageant des travaux
peut requérir, avant la mise à l'enquête du projet de construction, une
autorisation préalable d'implantation. Les articles 108 à 110 et 113 à 116 sont
applicables.
2 L'autorisation préalable d'implantation
est périmée si, dans les deux ans dès sa délivrance, elle n'est pas suivie
d'une demande de permis de construire.
3 L'autorisation ne couvre que les éléments
soumis à l'enquête publique préalable.
Le renvoi aux art. 108 ss LATC
signifie que, pour la forme de la demande d'autorisation, l'enquête publique et
la décision, on applique les dispositions relatives au permis de construire. L'art.
119 al. 1 LATC renvoie en particulier à l'art. 113 LATC, intitulé "
autorisation
cantonale préalable
" et ainsi libellé:
1 Dans les cas prévus à l'article 120 et
dans tous ceux où l'autorisation ou l'approbation cantonale est requise, la
municipalité transmet la demande d'autorisation et les pièces annexes aux
départements intéressés, avant l'ouverture de l'enquête publique. Elle peut les
accompagner d'un préavis.
2 Le délai d'enquête expiré, les oppositions
ou les observations auxquelles celle-ci a donné lieu sont immédiatement
communiquées aux départements intéressés.
b)  L'art. 25 al. 2 de la loi
fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) prévoit que, "
pour tous les projets de construction situés hors de
la zone à bâtir, l'autorité cantonale compétente décide si ceux-ci sont
conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée
".
Le projet de construction d'un hangar agricole en zone agricole, même s'il est
conforme à l'affectation de cette zone (cf. art. 16a LAT), doit donc en vertu
du droit fédéral faire l'objet d'une autorisation spéciale de l'autorité
cantonale compétente, en plus de l'autorisation communale. Cette autorisation
spéciale est réglée en droit cantonal aux art. 120 al. 1 let. a et 121 let. a
LATC; actuellement, la compétence est attribuée au Département du territoire et
de l'environnement, Service du développement territorial.
c)  Dans le cas particulier, la
demande d'autorisation préalable d'implantation a été transmise au Service du
développement territorial, conformément à l'art. 113 al. 1 LATC (par renvoi de
l'art. 119 al. 1 LATC). Ce service n'a ni accordé, ni refusé formellement
l'autorisation cantonale spéciale prévue par les art. 25 al. 2 LAT et 120 al. 1
let. a LATC; il a considéré qu'il ne pouvait pas délivrer d'autorisation dans
le cadre de cette procédure administrative préalable et il a simplement
présenté un préavis globalement favorable, avec des remarques et des réserves.
Pour ce service, d'après sa réponse, "
la
décision cantonale hors des zones à bâtir ne peut être prise qu'en connaissance
de tous les éléments pertinents
" et "
ces éléments ne peuvent être appréciés dans leur
globalité que lors de la procédure de la demande de permis de construire
".
Cette conception ne tient pas
compte de la portée juridique de l'autorisation préalable d'implantation, qui
est restreinte et ne vise pas tous les aspects du projet. Cette autorisation
peut, selon les cas, se limiter à régler la question de l'implantation
proprement dite; elle peut aussi régler celles du volume, de la hauteur, voire
de l'affectation de l'ouvrage projeté, si ces indications figurent dans la
demande. L'autorité compétente tranche des questions de principe, à propos en
particulier du droit de construire, de l'emplacement, du type d'ouvrage et des
rapports de surface. Ensuite, dans une seconde phase, le permis de construire
doit être délivré si la demande en est faite dans le délai, si le projet de
construction est conforme aux conditions fixées dans l'autorisation
d'implantation et si, sur les points non réglés dans cette autorisation
préalable, il est conforme aux normes applicables (cf. Benoît Bovay et al.,
Droit fédéral et vaudois de la construction, 4
e
éd. 2010, n. 1 et 2
ad art. 119 LATC).
On ne voit pas pourquoi, pour un
projet de construction hors de la zone à bâtir – qu'il s'agisse d'un bâtiment
agricole conforme à la zone agricole, ou d'un bâtiment nécessitant une
dérogation selon les art. 24 ss LAT –, la question de l'implantation, voire
celle du gabarit du bâtiment (volume, hauteur) ne pourrait jamais être traitée
préalablement dans le cadre de l'art. 119 LATC. La jurisprudence cantonale a
déjà retenu que cette procédure en deux étapes n'était pas exclue dans les cas
d'application de l'art. 24 LAT (arrêt TA du 18 octobre 1993 publié in RDAF 1995
p. 107, consid. 4b). Quant à la jurisprudence fédérale, elle mentionne que
plusieurs cantons connaissent le système de l'autorisation préalable, la
procédure par étapes pouvant se révéler plus rapide et plus économique (ATF 135
II 30 consid. 1.3.5). Il n'y a pas de motifs valables de priver les
propriétaires d'immeubles hors de la zone à bâtir de cette possibilité. Du
reste, le législateur cantonal a expressément prévu un renvoi à l'art. 113 LATC
dans la réglementation de l'autorisation préalable d'implantation, admettant
ainsi que les départements cantonaux compétents pour délivrer des autorisations
spéciales statuent sur certains éléments, en première étape, dans le cadre de
l'art. 119 LATC.
d) Dans le cas particulier, il
incombait donc au Service du développement territorial (pour le Département du
territoire et de l'environnement) de statuer par une décision. Il pouvait
délivrer une autorisation cantonale spéciale préalable, dont la portée
juridique était limitée à certains éléments (implantation proprement dite,
éventuellement dimensions du hangar). Il pouvait aussi refuser l'autorisation
spéciale, soit parce que l'implantation prévue pour le hangar n'était pas
appropriée – c'est ce qu'il a laissé entendre dans son préavis, préconisant une
implantation selon un autre axe – soit parce que les éléments du dossier
n'étaient pas suffisants pour procéder à une pesée complète des intérêts, à
propos du besoin pour l'exploitation agricole concernée de disposer d'un hangar
ayant les dimensions projetées, à cet endroit du domaine (appréciation de la
conformité à la zone agricole selon l'art. 16a LAT; cf. notamment ATF 129 II
413 consid. 3.2, 125 II 278 consid. 3a). C'est sur la base de cette décision
formelle que la municipalité peut examiner, de son côté, si l'octroi d'une
autorisation préalable d'implantation communale entre en considération. Une
décision négative de l'administration cantonale ferait obstacle à l'octroi de
l'autorisation communale mais, en pareil cas, le constructeur pourrait recourir
contre le refus (cf. art. 123 al. 3 LATC).
En l'état, comme le département
cantonal n'avait pas statué par une décision formelle au sens de l'art. 25 al.
2 LAT et des art. 120 ss LATC, la municipalité n'avait pas la possibilité de
délivrer une autorisation préalable d'implantation. La jurisprudence fédérale
retient qu'hors de la zone à bâtir, une autorisation communale délivrée sans
approbation de l'autorité cantonale est contraire au droit et même, selon les
circonstances, nulle (cf. ATF 132 II 21 consid. 3.2, 128 I 254 consid. 3.1 et
les arrêts cités). Les recourants sont donc fondés à se plaindre d'une
violation du droit fédéral par la municipalité, qui a délivré l'autorisation
préalable d'implantation nonobstant l'absence d'autorisation cantonale
spéciale. Dès lors que ce grief a été présenté dans un recours recevable, il y
a lieu non pas de constater la nullité de la décision attaquée, mais d'annuler
dite décision (cf. art. 90 LPA-VD).
e) Dans sa réponse, le Service du
développement territorial expose que s'il était tenu de statuer formellement
sur la demande d'autorisation spéciale pour une autorisation préalable
d'implantation, il refuserait cette autorisation spéciale en l'état car le
projet de hangar ne serait "
pas encore
suffisamment développé
". Il incombe toutefois à ce service de
préciser encore ce qu'il entend par là, et d'expliquer pourquoi les questions
d'implantation ne peuvent pas à ce stade, le cas échéant, faire l'objet d'une
décision formelle positive, mais de portée limitée en vertu de l'art. 119 LATC.
Il ressort en effet du  préavis contenu dans la synthèse CAMAC du 22 novembre
2013 que le projet des constructeurs est déjà assez bien défini, et que le
Service du développement territorial a déjà pu se prononcer sur plusieurs aspects
déterminants au regard de l'art. 16a LAT. Quoi qu'il en soit, la cause doit
être renvoyée au Département du territoire et de l'environnement pour nouvelle
décision (cf. art. 90 LPA-VD). Cette décision sera ensuite communiquée à la
municipalité, qui statuera à nouveau sur la demande d'autorisation préalable
d'implantation.
3.
Il s'ensuit que le recours doit être admis, que
la décision municipale doit être annulée et que la cause doit être renvoyée au
Département du territoire et de l'environnement, Service du développement
territorial, pour nouvelle décision au sens des considérants (cf. supra consid.
2e
in fine
).
Compte tenu des particularités de
la présente affaire, où il incombe encore aux autorités administratives de
statuer sur la légalité du projet, il peut être renoncé à la perception de
frais de justice. Comme les constructeurs (les propriétaires de la parcelle
n° 133) sont manifestement toujours intéressés à l'obtention des diverses autorisations
nécessaires à la réalisation de leur projet de hangar, même s'ils n'ont pas
déposé d'écritures devant le Tribunal cantonal, il faut considérer qu'ils
succombent, l'autorisation communale qu'ils avaient requise étant annulée. Ils
payeront donc les dépens auxquels ont droit les recourants, représentés par un
avocat (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est  admis, la décision rendue le 27
janvier 2014 par la Municipalité de Gollion est annulée et la cause est
renvoyée au Département du territoire et de l'environnement, Service du
développement territorial, pour nouvelle décision au sens des considérants.
II.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires.
III.
Une indemnité de 1'000 (mille) francs, à payer à
titre de dépens aux recourants Pascal Guerry, Céline Neri, Louis Isoz et
Fabrizio Capellino, créanciers solidaires, est mise à la charge de Claude
Maulaz et Raymond Maulaz, solidairement entre eux.
Lausanne, le 2 juillet 2014
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires
de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.