vd_omni · FI.2014.0128 · 2019-04-16 · fr

A.________/Commission Communale de recours en matière d'impôt, Municipalité d'Ollon | Elimination des déchets. Système de taxation mixte, combinant une taxe au sac avec une taxe de base. Le critère de la valeur ECA comme base de calcul de la taxe de base est admissible (consid. 3a). Par ailleurs, si le taux de couverture de 40% prescrit par l'art. 30a al. 2 LGD n'est pas respecté, cette violation ne saurait entraîner l'annulation de la taxe litigieuse (consid. 3b); il convient de tenir compte de la situation spécifique de la Commune d'Ollon, qui connaît une forte variation saisonnière de sa population et qui doit ainsi disposer d'infrastructures permettant de faire face à des besoins dépassant en haute saison largement ceux de la population résidente; elle devrait compte tenu de ces particularités obtenir la dérogation prévue par l'art. 30a al. 4 LGD. Enfin,s'il est vrai que le rapport taxe de base/taxe variable ne correspond pas (même approximativement) au ratio coûts fixes/coûts variables, il ne faut pas se montrer trop rigoureux avec le respect de cette exigence, compte tenu ici encore de la situation spécifique de la Commune d'Ollon et du fait que, dans la mesure où elle a adhéré au concept régional harmonisé pour la gestion des déchets, elle ne dispose que d'une faible marge de manoeuvre pour rééquilibrer le rapport taxe de base/taxe variable, en augmentant le prix du sac (cf. déjà arrêts FI.2014.0151 concernant la Commune de Pully, FI.2016.0060 concernant la Commune de Lausanne et FI.2015.0129 concernant la Commune de Nyon). Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 16.04.2019 FI.2014.0128

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
16 avril 2019
Composition
Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente; Mme Mélanie Pasche et M. Guillaume Vianin, juges; M. Christophe Baeriswyl, greffier.
Recourante
A.________,
à
********,
Autorité intimée
Commission de recours en matière
d'impôt de la Commune d'Ollon,
à Ollon,
Autorité concernée
Municipalité d'Ollon,
à Ollon.
Objet
Taxe communale ordures
Recours A.________ c/ décision de la Commission de recours
en matière d'impôt de la Commune d'Ollon du 3 novembre 2014 (taxe ordures
ménagères).
Vu les faits suivants
A.
Le 12 septembre 2013, le Conseil communal d'Ollon a adopté un nouveau règlement
sur la gestion des déchets (ci-après: RGD), qui fixe les principes du
financement de l'élimination des déchets à son art. 12, dont la teneur est la
suivante:
"
Article 12 – Principes
1
Le détenteur assume
le coût de l'élimination des déchets.
2
La Commune perçoit
des taxes pour couvrir les coûts de gestion des déchets urbains. Le législateur
communal en définit les modalités à l'annexe 1 jointe, soit en particulier le
cercle des assujettis, le mode de calcul et le montant maximal de la
contribution.
3
Jusqu'à concurrence
des maximums prévus à l'annexe 1 ci-jointe, la Municipalité est compétente pour
adapter le montant des taxes à l'évolution des coûts effectifs tels qu'ils
ressortent de la comptabilité communale. Elle prend en compte les charges budgétisées,
les excédents et les déficits des années précédentes. Elle communique les bases
de calcul qui servent à fixer le montant des taxes.
4
Des mesures
d'accompagnement du dispositif de taxation sont prévues, notamment en faveur
des familles. Elles sont précisées dans l'Annexe 2."
Cette disposition est complétée par l'annexe 1 au
règlement, qui comprend notamment les prescriptions suivantes:
"
Taxes
Pour couvrir les coûts de gestion
des déchets urbains, la Commune perçoit une taxe proportionnelle à la quantité
de déchets, une taxe forfaitaire et des taxes spéciales selon les modalités
suivantes:
A. Taxes sur les sacs à
ordures:
Les taxes sur les sac à ordures
sont fixées à:
[...]
B. Taxes forfaitaires
Pour couvrir tout ou partie des
frais occasionnés par la collecte, le transport, l'assainissement, le
renouvellement et l'amortissement des installations, il est perçu de chaque
propriétaire une taxe de base fixée au maximum à 0.4
‰ de la valeur ECA de l'immeuble desservis, rapporté à
l'indice 100 de 1990.
[...]
"
Approuvé le 28 octobre 2013 par la Cheffe du
Département de la sécurité et de l'environnement, le RGD et ses annexes sont
entrés en vigueur le 1
er
janvier 2014.
B.
Le 31 août 2014, la Municipalité d'Ollon (ci-après: la municipalité) a adressé à A.________ une facture de 1'189 fr. 90 (TVA comprise),
correspondant aux taxes d'épuration (764 fr. 55) et d'ordures ménages (425 fr.
35) pour l'année en cours.
C.
Le 3 septembre 2014, A.________ a contesté cette facture en tant qu'elle
porte sur la taxe d'ordures ménagères devant la Commission de recours en matière d'impôt de la Commune d'Ollon (ci-après: la commission
communale de recours). Elle a fait valoir que cette taxe, qui se fonde sur la
valeur ECA, était contraire au principe de causalité. Elle se prévalait d'un
arrêt du Tribunal fédéral du 3 octobre 2011 (cause 2C_816/2009).
D.
Par décision du 3 novembre 2014, la commission de recours a rejeté le
recours déposé par A.________. Elle a relevé que, si la jurisprudence avait
clairement exclu l'utilisation du critère de la valeur ECA pour calculer la
taxe variable, tel n'était pas le cas pour la taxe forfaitaire fixe.
E.
a) Le 12 novembre 2014, A.________ a recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre cette décision. Elle
répète que la taxe litigieuse est contraire au principe de causalité.
Dans sa réponse du 26 novembre 2014, la commission
communale de recours a conclu au rejet du recours. Dans ses déterminations du
26 novembre 2014, la municipalité en a fait de même.
b) A la requête du tribunal, la municipalité a
produit le 15 octobre 2015 un tableau synoptique de répartition entre charges
fixes et charges variables pour l'année 2014. Il en ressort les éléments
suivants:
Comptes 2014
compte
libellé
Charges
Revenus
Fixe
Variable
Neutre
450.3011.00
Traitement du
personnel
496'531.90
496'531.90
450.3030.00
Cotisations AVC, AC,
AF
42'971.45
42'971.45
450.3040.00
Cotisations caisses
de prévoyance
77'418.20
77'418.20
450.3050.00
Cotisations
assurances accidents/maladie
18'797.00
18'797.00
450.3060.00
Indemnités &
remboursements de frais
450.3066.00
Indemnités repas
450.3080.00
Personnel intérimaire
6'256.80
6'256.80
450.3090.00
Autres charges du
personnel
4'495.90
4'495.90
450.3101.00
Imprimés &
fournitures de bureau
4'990.50
4'990.50
450.3102.00
Livres, journaux,
document & annonces
426.90
426.90
450.3114.00
Achats petites
machines et matériel
69'787.58
69'787.58
450.3123.00
Consommation
électricité
650.70
650.70
450.3124.10
Consommation
carburants
450.3135.10
Achats matériaux
(gravier, sable, etc)
200.60
200.60
450.3135.20
Achats enrobé &
goudron
450.3136.00
Achats de fournitures
pour véhicules
11.15
11.15
450.3139.00
Achats de fournitures
diverses
19'632.85
19'632.85
450.3141.00
Construct. &
entretien abris+déchetteries
5'410.50
5'410.50
450.3142.00
Travaux par des tiers
450.3154.00
Entretien machines
& matériel
19'823.65
19'823.65
450.3162.00
Redevances et droits
de superficie
1'336.50
1'336.50
450.3170.00
Réceptions &
manifestations
108.35
108.35
450.3181.00
Frais de ports
5'362.63
5'362.63
450.3182.00
Téléphones
296.35
296.35
450.3185.00
Honoraires &
expertises
14'041.31
14'041.31
450.3186.20
Assurances tiers
& dégâts
915.70
915.70
450.3188.00
Collectes et
transports déchets
342'626.62
342'626.62
450.3189.00
Frais divers
48'725.35
48'725.35
450.3191.00
Impôts et taxes
15'651.94
15'651.94
450.3193.00
Cotisations
600.00
600.00
450.3199.00
Remboursements de
dommages à des tiers
450.3220.00
Intérêts dettes à
moyen & long terme
450.3320.00
Amortissements
supplémentaires
252'340.70
252'340.70
450.3526.00
Frais d'incinération
et de compostage
357'177.49
357'177.49
450.3800.00
Attributions aux
réserves
267'134.92
267'134.92
450.3900.00
Imputations internes
53'326.52
53'326.52
Total
831'718.84
775'855.60
519'475.62
2'127'050.06
450.4273.00
Location d'objets
mobiliers
1'250.00
1'250.00
450.4342.00
Taxes ordures ménagères
(taxe de base)
954'789.10
954'789.10
450.4343.00
Taxe aux sacs (taxe
variable)
359'044.79
359'044.79
450.4343.10
Produits
extraordinaires Taxes sacs
127'134.92
127'134.92
450.4344.00
Taxes ordures
entreprises (taxe variable)
65'655.15
65'655.15
450.4354.00
Ventes d'objets de
récupération
85'683.85
85'683.85
450.4356.00
Facturation services
à des tiers
450.4359.00
Ventes &
prestations diverses
456.50
456.50
450.4362.00
Remboursements de
frais
8'967.85
8'967.85
450.4362.00
Remboursements de
dommages
450.4651.00
Participations au
Gastro Vert (taxe variable)
12'860.00
12'860.00
450.4800.00
Prélèvements aux
réserves
252'340.70
252'340.70
450.4900.00
Imputations internes
Total
1'051'147.30
437'559.94
379'475.62
1'868'82.86
c) La cour a tenu audience le 13 janvier 2016 en
présence de la recourante personnellement, de M. B.________ pour la commission
communale de recours et de Mme C.________, municipale, et de M. D.________,
Chef des Finances, pour la municipalité. On extrait du procès-verbal et
compte-rendu d'audience les passages suivants:
"Interrogée, Mme C.________
explique que la Commune d'Ollon recourt à une entreprise privée pour la
collecte des déchets sur le territoire communal. Le contrat conclu pour une
durée de quatre ans (renouvelable pour une durée d'une année supplémentaire)
prévoit une rémunération à la tonne des déchets collectés.
M. D.________ précise que le
transporteur met à disposition le camion et le chauffeur. Les chargeurs (deux
personnes) sont en revanche des employés communaux, de même que le personnel
des deux déchetteries que possède la Commune. Le montant comptabilisé sous le
poste 450.3011.00 représente leurs traitements.
M. D.________ indique que la
rémunération du transporteur pour 2014 s'est élevée à 342'626 fr. 62. Ce
chiffre ressort du poste 450.3188.00 des comptes transmis.
Sur question du président, Mme D.________
indique que la rémunération du transporteur dépend uniquement des déchets
collectés. Aucun montant minimum n'est garanti.
M. D.________ fait remarquer que
la quantité des déchets a sensiblement diminué après l'introduction de la taxe
au sac en 2014 (passant de 2517
[recte 2513]
tonnes à 1531
[recte 1532]
tonnes), ce
qui a causé des problèmes avec le transporteur qui n'était plus d'accord de
travailler pour ce prix-là. La rémunération sera réévaluée à la hausse pour
2016 pour revenir approximativement au prix payé en 2013 soit 407'371 fr. 80.
Interrogé sur le prix du sac, Mme C.________
explique que la Commune a intégré le périmètre GD Chablais
[recte GedeChablais]
. Les prix sont les mêmes
dans toutes les Communes faisant partie de ce périmètre. Ils sont fixés par
convention et bloqués pendant cinq ans. Le but est d'éviter le tourisme des
déchets et l'élimination sauvage. Les sacs qui sont blancs et verts sont les
mêmes dans tout le périmètre et peuvent par conséquent être déposés dans
n'importe quelle commune faisant partie du système.
M. D.________ précise qu'il existe
dans le canton de Vaud d'autres périmètres qui pratiquent les mêmes prix et
utilisent les mêmes sacs. Au final, ce sont environ 200 communes qui sont
concernées.
Sur question du président, M. D.________
explique que l'ancien règlement sur les déchets prévoyait déjà une taxe de base
fondée sur la valeur ECA. Il a été décidé de ne pas y toucher. Le critère de la
valeur ECA convient en effet bien aux communes à caractère touristique comme
Villars-sur-Ollon. M. D.________ relève que la station passe en effet de 7'200
habitants à 25'000 habitants en haute saison. Un critère comme le nombre
d'habitants n'aurait dès lors guère de sens. M. D.________ précise que les
bases de calcul n'ont pas été modifiées non plus. La taxe de base s'élève
toujours à 4 ‰ de la valeur ECA. Quant à la taxe au sac, il a été décidé
d'appliquer le même système que celui adopté par la Commune de Lausanne, qui
avait fait ses preuves. Les communes voisines étaient d'accord aussi et ont
intégré le périmètre GD Chablais
[recte GedeChablais]
,
ce qui permet d'éviter le tourisme des déchets. M. D.________ relève encore que
d'après leur estimation au moment de l'introduction de la taxe au sac, le taux
de couverture de 40% par le produit des taxes variables prévu par la loi devait
plus ou moins être respecté.
Interpellé, M. D.________ confirme
que pour équilibrer les comptes, la Commune ne peut "jouer" que sur
la taxe de base, la taxe au sac étant fixe, à moins de sortir du périmètre et
de fonder son propre système avec ses propres sacs, avec les risques de
tourisme des déchets et d'élimination sauvage.
Interrogé sur les postes des
comptes transmis, M. D.________ déclare que les postes 450.3114.00 "Achats
petites machines et matériel" et 450.3185.00 "Honoraires &
expertises" ont été classés en frais fixes, car il s'agit de dépenses qui
ne sont pas en lien avec la quantité des déchets, même si elles sont
occasionnelles.
S'agissant du poste 450.3189.00
"Frais divers", Mme C.________ explique qu'il s'agit essentiellement
de dépenses en lien avec une campagne pour combattre le littering.
En ce qui concerne le poste
450.3320.00 "Amortissements supplémentaires", M. D.________ indique
qu'il s'agit de dépenses en lien avec la construction de moloks sur le
territoire communal. Dès la fin des travaux, le solde à amortir apparaîtra sous
le poste 450.3310.00 "Amortissements ordinaires".
Mme D.________ relève que les
travaux ont été terminés en 2015.
Interrogé sur le poste
450.3800.00, M. D.________ indique qu'il comprend deux positions: un montant de
127'134 fr. 92 tout d'abord, qui sert de réserve au cas où la Commune sort une
fois du système GD Chablais
[recte GedeChablais]
pour compenser le stock de sacs achetés par les habitants lors de
l’introduction du système de la taxe au sac; un montant de 140'000 fr. ensuite,
qui est une réserve liée au contentieux existant avec deux précédents
transporteurs.
La recourante relève que pour
elle, la réserve de 127'134 fr. 92 s'apparente à un bénéfice déguisé en charge.
M. D.________ conteste cette
appréciation. Il explique que ce montant a été calculé sur la base de
statistiques. Il indique avoir écrit une lettre en ce sens à plusieurs
communes.
Interpellé, M. D.________ confirme
que pour la Commune, les postes 450.3320.00 et 450.3800.00 ne sont ni fixes, ni
variables et qu'ils ont un caractère extraordinaire.
Sur question du président, M. D.________
admet qu'actuellement, une partie du coût total de l'élimination des déchets
est financée par l'impôt. Il relève qu'à son sens, la loi admet toutefois une
certaine tolérance, de l'ordre de 5%. Il ajoute qu'il est possible qu'à moyen
terme, les bases de calcul de la taxe de base soient révisées. Il faut
néanmoins un peu plus de recul avant d'envisager une telle solution.
Interrogé sur l'art. 30a al. 4 LGD
mentionné dans les tableaux transmis, M. D.________ indique qu'à sa
connaissance, aucune commune n'en a fait usage; il ignore également la manière
dont une telle dérogation au taux de couverture minimal de 40% sera mise en
place; il suppose que cela se fera à l'occasion des contrôles effectués par le
Département."
Le 18 janvier 2016, la municipalité a apporté
quelques précisions sur le procès-verbal d'audience. Elle a produit par
ailleurs plusieurs pièces, dont la convention passée avec les autres Communes
faisant partie du périmètre GedeChablais s'agissant du prix du sac.
d) La recourante a confirmé ses conclusions dans une
écriture complémentaire du 4 février 2016. Les autorités intimée et concernée
ont renoncé à déposer une nouvelle écriture.
e) A la requête du tribunal, la municipalité a
produit les 2 février 2017 et 1
er
mai 2017 de nouveaux tableaux
synoptiques de répartition entre charges fixes et charges variables pour les
années 2015 et 2016 (ainsi qu'une simulation pour 2017). Elle a produit par
ailleurs le 7 janvier 2019 un extrait des comptes de l'année 2017.
f) La cour a statué à huis clos.
Considérant en droit
1.
Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi
vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV
173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les
conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD.
2.
a) Les art. 30 ss de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection
de l'environnement (LPE; RS 814.01) règlent le sort des déchets, par quoi l'on
entend les choses meubles dont le détenteur se défait ou dont l’élimination est
commandée par l’intérêt public (art. 7 al. 6 LPE). C'est aux cantons que
revient le devoir de planifier la gestion de leurs déchets (art. 31 al. 1 LPE).
L'art. 30 LPE fixe les principes généraux en la matière: non seulement la
production de déchets doit être limitée et ces derniers valorisés dans la
mesure du possible (al. 1 et 2), mais encore les déchets doivent être éliminés
(cf. art. 7 al. 6bis LPE) d'une manière respectueuse de l'environnement et,
pour autant que ce soit possible et approprié, sur le territoire national (al.
3).
L'élimination des déchets urbains, par quoi l'on
entend les déchets provenant des ménages ainsi que les autres déchets de
composition analogue (art. 3 al. 1 de l'ordonnance fédérale du 10 décembre 1990
sur le traitement des déchets [OTD; en vigueur jusqu'au 31 décembre 2015]), des
déchets de la voirie et des stations publiques d’épuration des eaux usées,
ainsi que les déchets dont le détenteur ne peut être identifié ou est
insolvable, incombe aux cantons (art. 31b al. 1 LPE). Cette tâche peut être
déléguée aux communes ou concédée à des particuliers (ATF 137 I 257 consid. 3.2
p. 261; 125 II 508 consid. 5a). L'élimination des autres déchets incombe en
revanche à leur détenteur (art. 31c LPE), qui sera le plus souvent un
particulier.
Les art. 32 ss LPE régissent le financement de
l'élimination des déchets. Ils concrétisent dans le domaine des déchets le
principe de causalité (dit aussi du "
pollueur-payeur
") contenu
à l'art. 2 LPE et selon lequel "
celui qui est à l'origine d'une mesure
prescrite par la présente loi en supporte les frais
".
L'art. 32a LPE, qui concerne les déchets urbains, a la
teneur suivante:
"
Art. 32a – Financement de
l'élimination des déchets urbains
1
Les cantons veillent
à ce que les coûts de l’élimination des déchets urbains, pour autant que
celle-ci leur soit confiée, soient mis, par l’intermédiaire d’émoluments ou
d’autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l’origine de ces déchets. Le
montant des taxes est fixé en particulier en fonction:
a. du type et de la quantité de
déchets remis;
b. des coûts de construction,
d'exploitation et d'entretien des installations d'élimination des déchets;
c. des amortissements nécessaires
pour maintenir la valeur du capital de ces installations;
d. des intérêts;
e. des investissements prévus pour
l'entretien, l'assainissement et le remplacement de ces installations, pour
leur adaptation à des exigences légales ou pour des améliorations relatives à
leur exploitation.
2
Si l'instauration de
taxes couvrant les coûts et conformes au principe de causalité devait
compromettre l'élimination des déchets urbains selon les principes de la
protection de l'environnement, d'autres modes de financement peuvent être
introduits.
3
Les détenteurs
d'installations d'élimination des déchets constituent les provisions
nécessaires.
4
Les bases de calcul
qui servent à fixer le montant des taxes sont accessibles au public."
Cette disposition pose uniquement des principes
généraux sur le financement des installations de ramassage et d'élimination des
déchets que les cantons et les communes doivent concrétiser dans leur
législation. Elle laisse à la collectivité publique une grande liberté dans
l'aménagement des taxes (
ATF 138 II 111 consid. 5.3.4; 137
I 257 consid. 6.1; 129 I 290
consid. 3.2 et les références citées).
Cette grande liberté s'inscrit néanmoins dans des limites légales. La première
ressort de la let. a de l'art. 32a al. 1 LPE selon laquelle le montant est fixé
en fonction "
du type et de la quantité de déchets remis
".
Cette exigence ne signifie pas que les coûts doivent être répartis
exclusivement en proportion des quantités de déchets à éliminer. La taxe doit
néanmoins être en rapport avec la valeur objective de la prestation ou de
l'avantage dont le contribuable bénéficie. Un certain schématisme n'est pas
exclu (ATF 138 II 111 consid. 5.3.4; 137 I 257 consid. 6.1.1; 129 I 290 consid.
3.2). La taxe doit en outre avoir un effet incitatif, c'est-à-dire qu'elle doit
"
inciter financièrement le responsable à réduire la pollution causée
"
(ATF 137 I 257 consid. 6.1.1). Le Tribunal fédéral a ainsi jugé qu'une taxe
purement forfaitaire (ATF 137 I 257) ou fondée uniquement sur un critère sans
lien avec la quantité de déchets produits, tel que la valeur d'assurance contre
l'incendie des bâtiments (TF 2P.380/1996 du 28 janvier 1998 consid. 2
in
DEP 1998 p. 739) ou la consommation d'eau (ATF 129 I 290 consid. 3.2), n'était
pas conforme au principe de causalité. Il a relevé en revanche que les
collectivités publiques pouvaient opter pour une combinaison de taxes
individuelles en fonction de la quantité de déchets produite et d'une taxe de
base aussi nommée taxe de mise à disposition de l'infrastructure de collecte et
de tri des déchets, qui pouvait être perçue indépendamment de l'utilisation
effective de cette dernière (
ATF 138 II 111 consid. 5.3.4; 137
I 257 consid. 6.1; 129 I 290
consid. 3.2 et les références citées).
La mise en place d'un tel système est même recommandée par l'Office fédéral de
l'environnement (OFEV; anciennement: Office fédéral de l'environnement, des
forêts et du paysage [OFEFP]) et par la doctrine (cf. directive de l'OFEFP sur
le financement de l'élimination des déchets selon le principe de causalité,
2001, disponible à l'adresse
 
[ci-après: directive OFEFP 2001], p. 25; Luc Jansen,
in
Pierre
Moor/Anne-Christine Favre/Alexandre Flückiger (éd.), Commentaire de la loi sur
la protection de l'environnement, Berne 2010, no 42 ad art. 32 LPE;
Anne-Christine Favre/Lia Meyer/Olivier Engel, L'élimination des déchets urbains
et l'évacuation des eaux claires et usées, ainsi que leur financement, RDAF
2012 I 239 ss, p. 261 ss). Une deuxième limite résulte indirectement de l'art.
32a al. 2 LPE. La liberté dont jouissent les collectivités dans l'aménagement
des taxes de l'art. 32a LPE ne saurait aller jusqu'à la mise sur pied de taxes
qui auraient pour effet de compromettre l'élimination des déchets urbains selon
les principes de la protection de l'environnement. Sous cet angle, il ne s'agit
pas seulement de respecter le principe d'équivalence mais également d'aménager
la taxe d'élimination des déchets de façon à éviter le risque d'élimination
sauvage (ATF 137 I 257 consid. 6.1.2).
Dans les systèmes de taxation mixtes, la taxe de
base peut n'avoir aucun effet incitatif. Elle peut se fonder sur des critères
comme la surface habitable, le nombre de pièces habitables ou encore le volume
habitable (TF 2C_446/2016 du 24 mai 2016 consid. 7; 2P.266/2003 précité consid.
3.2). Le rapport entre la
taxe de base
et la taxe
variable doit néanmoins correspondre approximativement au rapport entre coûts
fixes et coûts variables (ATF 137 I 257 consid. 6.1.1 p. 269; TF 2C_446/2016
précité consid. 8; 2C_858/2014 du 17 février 2015 consid. 2.4).
En outre, l'
art. 32a LPE
exclut en principe un financement par l'impôt et exige un financement par le
biais de taxes causales (ATF 137 I 257 consid. 4.2 et 4.3).
b) Dans le canton de Vaud, la loi vaudoise du 5
septembre 2006 sur la gestion des déchets (LGD; BLV 814.11) délègue aux
communes la gestion des déchets urbains, des déchets de la voirie communale et
des boues d'épuration (art. 14 al. 1 LGD). Les communes doivent adopter à cet
effet un règlement sur la gestion des déchets, soumis à l’approbation du chef
du département concerné (art. 11 al. 1 LGD).
L'art. 30 LGD relatif aux coûts d'élimination des
déchets renvoie au droit fédéral. L'art. 30a LGD, en vigueur depuis le 1
er
janvier 2013, précise que les communes financent les coûts d'élimination des
déchets urbains par le biais de taxes (al. 1); le 40 % de ces coûts, au
minimum, doit être financé par une taxe proportionnelle à la quantité de
déchets urbains (al. 2); les communes prévoient des mesures d'accompagnement,
notamment en faveur des familles (al. 3); le département en charge peut
accorder des dérogations aux communes qui ne peuvent atteindre les objectifs de
l'alinéa 2 à cause d'une forte variation saisonnière de la population (al. 4).
Cette disposition est issue d’une initiative législative parlementaire, dont le
texte initial prévoyait de financer les 50% des coûts d’élimination des déchets
ménagers par une taxe proportionnelle à la quantité (cf. préavis du
Conseil d'Etat, législature 2007-2012, octobre 2011, n°437). Le Grand Conseil a
adopté le texte de la commission chargée d’étudier ce préavis, laquelle avait
retenu ce qui suit, selon les propos de sa rapporteure (cf. Bulletin du Grand
Conseil [BGC], séance du 29 mai 2012, p. 50):
"La commission vous propose de passer du chiffre de 50 à celui de
40. L'argumentation, pour cette modification, est essentiellement d'ordre
pragmatique. Il s'agit en effet de s’accorder, d’une part, sur un chiffre qui
correspond à la réalité dans  nombre de régions qui ont déjà adopté la taxe et,
d’autre part, aux calculs faits dans le canton de Vaud par les communes qui
sont en train de prévoir sa mise en place. Pour la ville de Lausanne, le chiffre
du montant qui serait couvert par la taxe incitative, au sac notamment, tourne
autour de 40% et les 60% restant seraient financés par la taxe
forfaitaire."
Plus généralement, l'art. 4 de la loi vaudoise du 5
décembre 1956 sur les impôts communaux (LICom; BLV 650.11), intitulé
"Taxes spéciales" prévoit que les communes peuvent percevoir des
taxes spéciales en contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de
dépenses particulières (al. 1). Ces taxes doivent faire l'objet de règlements
soumis à l'approbation du chef de département concerné (al. 2). Elles ne
peuvent être perçues que des personnes bénéficiant des prestations ou avantages
ou ayant provoqué les dépenses dont elles constituent la contrepartie (al. 3).
Leur montant doit être proportionné à ces prestations, avantages ou dépenses
(al. 4).
c) Dans la Commune d'Ollon,
le
nouveau RGD, entré en vigueur le 1
er
janvier 2014, prévoit la
combinaison d'une taxe proportionnelle à la quantité des déchets (taxe au sac)
et d'une taxe de base pour couvrir les coûts d'élimination des déchets urbains
produits sur le territoire communal (art. 12 RGD et annexe 1). La taxe de base
est fixée au maximum à 0,4 ‰ de la valeur ECA de l'immeuble, rapporté à
l'indice 100 de 1990 (annexe 1).
3.
La recourante se plaint d'une violation du principe de causalité. Elle
critique l'utilisation du critère de la valeur ECA comme base de calcul de la
taxe de base. Pour elle, un tel critère n'a en effet aucun lien avec la
production des déchets. Elle se prévaut à cet égard d'un arrêt du Tribunal
fédéral du 3 octobre 2011 (cause 2C_816/2009).
a) Il est vrai que, dans l'arrêt cité par la
recourante, le Tribunal fédéral a jugé que la taxe litigieuse qui se fondait exclusivement
sur la valeur ECA n'était pas conforme au principe de causalité (cf. l'arrêt
2C_816/2009 du 3 octobre 2011 cité par la recourante; ég. TF 2P.380/1996 du 28
janvier 1998 consid. 2
in
DEP 1998 p. 739). En l'occurrence, le système
mis en place par le nouveau RGD est toutefois un système de taxation mixte,
combinant une taxe au sac avec une taxe de base. Or, selon la jurisprudence, un
tel système est admissible, même si le critère utilisé comme base de calcul de
la taxe de base n'a aucun lien avec la production des déchets, comme dans le
cas particulier la valeur ECA. La taxe de base est en effet par définition indépendante
de la quantité des déchets et n'est pas destinée à avoir un effet incitatif (TF
2C_446/2016 du 24 mai 2016 consid. 7; TF 2C_816/2009 du 3 octobre 2011 consid.
4.4).
Sur le principe, l'utilisation du critère de la
valeur ECA comme base de calcul de la taxe de base est donc admissible.
Ces considérations ne suffisent
toutefois pas pour conclure que le système mis en place par le nouveau RGD est
conforme au principe de causalité. Il faut encore que le taux de couverture de 40%
prescrit par l'art. 30a al. 2 LGD soit respecté et que la proportion entre le
montant de la taxe de base et celle dépendant des quantités corresponde
approximativement au rapport existant entre le montant des coûts fixes et des
coûts variables
(cf.
supra
consid. 2a
in fine
).
b) Pour vérifier le respect de ces exigences, il a
été requis la production des comptes 2014 à 2017 relatifs à l'élimination des
déchets urbains, ainsi que de tableaux synoptiques précisant la ventilation entre
coûts fixes et coûts variables.
Comme dans les affaires FI.2014.0151, FI.2016.0060
et FI.2015.0129 concernant les Communes de Pully, Lausanne et Nyon, on ne
tiendra pas compte dans l'analyse des chiffres de 2014 en raison de l'effet de
stock induit cette année-là par l'introduction du nouveau système.
Dans les revenus entrant dans le calcul de la
"taxe proportionnelle à la quantité de déchets urbains" au sens de
l'art. 30a al. 2 LGD, les postes "Taxe aux sacs" (450.4343.00),
"Taxes ordures entreprises" (450.4344.00) et "Participations au
Gastro Vert" (450.4651.00) doivent être pris en compte, comme la
municipalité l'a relevé à juste titre. Il convient également d'ajouter le poste
"Vente d'objets de récupération" (450.4354.00), qui a
incontestablement un lien avec la quantité de déchets produits. Certes, il ne
s'agit pas à proprement parler d'une taxe. Selon la jurisprudence de la cour de
céans, la notion de "taxe" de l'art. 30a al. 2 LGD doit toutefois
être interprétée largement et appréhender des revenus qui ne sont pas
formellement des contributions publiques, comme par exemple le produit de la
vente de déchets revalorisés (arrêt FI.2015.0129 du 5 novembre 2018 consid. 4c;
ég. arrêt FI.2016.0060 du 3 novembre 2017 consid. 7c). Les postes 450.4359.00 à
450.4362.00 en revanche n'ont aucun lien avec la quantité de déchets produits.
Quant au poste "Prélèvements aux réserves" (450.4800.00), il n'est
pas à proprement parler un revenu. A l'instar de son pendant dans les charges
"Attributions aux réserves" (450.3800.00), il ne sert en principe
qu'à équilibrer les charges et les revenus. Comme dans les affaires
FI.2016.0060 (consid. 9d/aa) et FI.2015.0129 (consid. 4c
in fine
), ces
deux postes seront dès lors neutralisés.
On arrive ainsi à des revenus entrant dans le calcul
de la "taxe proportionnelle à la quantité de déchets urbains" au sens
de l'art. 30a al. 2 LGD de 579'862 fr. 77 pour 2015, de 544'136 fr. 62 pour
2016 et de 556'142 fr. 10 pour 2017. Le coût total d'élimination des déchets
s'est élevé pour ces années-là à 1'715'146 fr. 65, 1'470'862 fr. 60
et 1'569'530 fr. 66. Le taux de couverture atteint est dès lors de 33.8% en
2015, de 37% en 2016 et de 35.4% en 2017. L'objectif de 40% prescrit par la loi
n'est donc pas respecté, même si le taux de couverture atteint est relativement
proche de cette limite notamment en 2016.
Il convient toutefois de tenir compte du fait que la
Commune d'Ollon, et plus précisément la station de Villars-sur-Ollon, a une
vocation touristique très importante. Selon les explications fournies en
audience, la population passe de 7'200 habitants à 25'000 habitants en haute
saison. Il est ainsi nécessaire pour la Commune d'Ollon d'avoir des
infrastructures permettant de faire face à une telle variation de la population
et à des besoins qui dépassent largement ceux de la population résidente. Le
législateur a tenu compte de la situation spécifique de telles communes, en
prévoyant à l'art. 30a al. 4 LGD que le département pouvait "accorder des
dérogations aux communes qui ne peuvent atteindre les objectifs de
l'alinéa 2 à cause d'une forte variation saisonnière de la
population" (cf., à cet égard le Rapport de la majorité de la commission
chargé d'examiner le préavis du Conseil d'Etat, avril 2012, p. 5). Si la
Commune d'Ollon n'a en l'état pas demandé une telle dérogation, elle devrait
toutefois vraisemblablement l'obtenir.
Dans ces conditions, la violation constatée de
l'art. 30a al. 2 LGD ne doit pas entraîner l'annulation de la taxe litigieuse.
Il appartiendra néanmoins aux autorités communales d'entreprendre les démarches
nécessaires pour obtenir du département compétent la dérogation prévue à l'art.
30a al. 4 LGD.
c) Il convient encore d'examiner si le rapport entre
la
taxe de base
et la taxe variable correspond
approximativement au rapport entre coûts fixes et coûts variables.
aa) Du côté des revenus, le produit de la taxe de
base doit être comparé aux produits de la "Taxe aux sacs", des
"Taxes ordures entreprises", de la "Vente d'objets de
récupération" et des "Participations au Gastro Vert" (cf.
supra
consid. 3b). On arrive ainsi aux proportions suivantes: 63/37% (976'074 fr. 95;
579'862 fr. 77) pour 2015; 65/35%  (992'594 fr. 75; 544'136 fr. 62) pour 2016; 64/36%
(1'004'889 fr. 90; 556'142 fr.) pour 2017.
bb) S'agissant des charges, la municipalité a
précisé la ventilation entre coûts fixes et coûts variables dans les tableaux
synoptiques qu'elle a produits. Elle a qualifié par ailleurs deux postes de
neutres. Le premier est intitulé "Amortissements supplémentaires"
(450.3320.00). Selon les explications fournies en audience, il s'agit de
dépenses en lien avec la construction de moloks sur le territoire communal. Dans
la mesure où elles portent sur les infrastructures, de telles dépenses
constituent des coûts fixes (arrêt FI.2016.0060 précité consid. 4a/cc et 9d/aa;
cf. ég. les catégories établies par Jansen,
op. cit
., no 11 ad art. 32a
LPE). Le second poste qualifié de neutre est intitulé "Attributions aux
réserves" (450.3800.00). Comme on l'a déjà indiqué (cf.
supra
consid. 3b), ce poste doit être neutralisé et pas entré dans le calcul du coût
total des charges. Pour le reste, la répartition à laquelle la municipalité a
procédé ne prête pas le flanc à la critique, étant précisé que les communes
disposent d'un certain pouvoir d'appréciation en la matière (arrêts précités
FI.2015.0129 consid. 5b et FI.2016.0060 précité consid. 4a/cc et 9d/aa; ég. Luc
Jansen
in
Hettich/Jansen/Norer [édit.], Commentaire de la loi sur la
protection des eaux et de la loi sur l'aménagement des cours d'eau, 2016, no 69
ad art. 60a LEaux). Elle n'est du reste pas contestée par la recourante.
Les tableaux synoptiques n'ont été établis que pour
les années 2015 et 2016. Dans la mesure où les libellés des postes n'ont pas
changé, la ventilation effectuée (sous réserve de la qualification des postes
450.3320.00 et 450.3800.00) peut toutefois être appliquée sans autre aux
chiffres de l'année 2017.
On parvient ainsi aux rapports coûts fixes/coûts
variables suivants: 55/45% (939'947 fr. 43; 775'199 fr. 22) pour 2015; 47/53%
(694'367 fr. 25; 776'495 fr. 35) pour 2016; 50.5/49.5% (791'204 fr. 69; 778'325
fr. 97) pour 2017.
cc) Ces proportions ne correspondent pas, même
approximativement, aux rapports entre taxe de base et revenus variables pour
les mêmes périodes.
Cela étant, comme la cour de céans l'a déjà relevé
dans les affaires FI.2014.0151 (consid. 5b), FI.2016.0060 (consid. 9d/aa) et
FI.2015.0129 (consid. 5c), il n'y a pas lieu de se montrer trop rigoureux avec
le respect de cette exigence d'équivalence de proportions. Les communes qui,
comme en l'occurrence Ollon, ont adhéré au concept régional harmonisé pour la
gestion des déchets pour éviter notamment le tourisme des déchets ne disposent
en effet que d'une faible marge de manœuvre pour rééquilibrer le rapport taxe
de base/taxe variable, en augmentant le prix du sac.
Il convient par ailleurs ici encore de tenir compte
de la situation spécifique de la Commune d'Ollon, qui connaît une forte
variation saisonnière de sa population et qui doit ainsi disposer
d'infrastructures permettant de faire face à des besoins dépassant en haute
saison largement ceux de la population résidente (cf.
supra
consid.
3b
in fine
), ce qui a nécessairement une incidence sur la structure des
coûts.
Dans ces conditions, le principe de causalité sous
l'angle de l'équivalence des rapports entre, d'une part, taxe de base et taxe
variable, et, d'autre part, coûts fixes et coûts variables doit être considéré
comme respecté.
d) Le grief tiré de la violation du principe de
causalité doit par conséquent être rejeté.
4.
A l'audience, les représentants de la municipalité ont été interpellés
sur le fait qu'en 2014, une partie du coût total de l'élimination des déchets avait
été financée par l'impôt (118'867 fr. 20), contrairement aux exigences de
l'art. 32a LPE. Cela a encore été le cas en 2015 (152'886 fr. 58). La tendance
s'est en revanche inversée par la suite. Ainsi, le produit des taxes a couvert
entièrement les coûts d'élimination en 2016 (excédent de
68'416 fr. 32). Il était par ailleurs pratiquement équivalent en 2017
(solde de 8'137 fr. 26 prélevé dans les réserves). Au vu de ce constat et à ce
stade, une éventuelle hausse de la taxe de base ou une révision des bases de
calcul de celle-ci, comme les représentants de la municipalité l'envisageaient
éventuellement, n'est pas nécessaire et les exigences de l'art. 32a LPE doivent
être considérées comme respectées.
5.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la
confirmation de la décision attaquée. La recourante, qui succombe, supportera
les frais de justice (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer de
dépens (art. 55 al. 1
a contrario
LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Commission de recours en matière d'impôt de la Commune
d'Ollon du 3 novembre 2014 est confirmée.
III.
Les frais de justice, par 500 (cinq cents) francs, sont mis à la charge
de A.________.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 16 avril 2019
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.