vd_omni · AC.1999.0197 · 2001-03-13 · fr

Municipalité de Leysin c/SAT/SFFN | Projet d'enneigement du domaine skiable (comprenant un lac d'accumulation de 25'000 m3, route d'accès et réseau de canalisations avec 46 points de raccordement pour canon à neige). Projet contraire au PPA autorisant des installations pour l'enneigement sur moins de 2000 m2. Dérogation selon 24 LAT exclue: il n'est pas possible d'apprécier tous les effets d'un tel projet sans une procédure de planification. EIE d'autant plus nécessaire que le site est protégé.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 13.03.2001 AC.1999.0197

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 13 mars 2001
sur le recours formé par la
Municipalité de
Leysin
, représentée par Me Jacques Haldy, avocat à Lausanne
contre
les décisions du 18 octobre 2000
1) du
Service de l'aménagement du
territoire
,
2)
du
Service des forêts, de la
faune et de la nature
,
Conservations de la faune et de la nature
,
3) de l'
Inspecteur forestier du 3ème
arrondissement,
Service des forêts, de la faune et de la nature,
relatives au projet d'équipement du domaine
touristique "Secteur Aï-Leysin" en vue d'un enneigement artificiel.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Vincent
Pelet, président; M. Jean-Daniel Rickli et M. Antoine Thélin, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     La Commune de Leysin a
déposé par l'intermédiaire du bureau d'études hydrauliques André Murisier,
ingénieur ETS, un dossier de demande de permis de construire en vue de
l'aménagement d'une installation d'enneigement dans le secteur Aï-Leysin. Le
projet comprend la réalisation d'un lac d'accumulation d'une capacité de 25'000
m³ dans la "Combe de Chaux d'Aï" et la réalisation d'un réseau de
canalisations reliant le lac d'Aï au départ des télécabines de la Berneuse et
de Mayen comprenant 46 points de raccordement à canon à neige (les points nos 44,
45 et 46 remontent depuis le lac d'Aï en direction de la Berneuse).
Le dossier comprend un
mémoire technique réalisé par l'ingénieur André Murisier du 30 avril 1999. Il
ressort de ce document que l'installation projetée doit permettre d'enneiger
localement le secteur Aï-Leysin dans un premier temps et ultérieurement servir
de base pour un enneigement systématique de la piste bleue de retour au départ
des télécabines, les conduites étant posées en fouille sur la piste sans
modification de terrain ou de tracé de la piste. Des enneigeurs mobiles
pourront se brancher sur les regards disposés le long du parcours à une
distance de 70 à 90 m entre eux. Le rapport comporte des précisions utiles sur
la disponibilité en eau en précisant qu'un pompage d'appoint sera installé au
réservoir d'eau potable de Tresseleire avec un débit limité à 5 l/s (ce
réservoir est lui-même alimenté par les sources du Coussy et de la Loudze dont
les excédents sont utilisés depuis 1989 pour produire de l'énergie électrique
par turbinage). En outre, le lac d'accumulation sera alimenté par la fonte des
neiges au printemps, les eaux de pluie, de fonte et de ruissellement
collectées, les petites sources du secteur ainsi que le torrent de Chaux de
Mont. L'eau disponible sur le site serait ainsi largement suffisante pour
enneiger une surface totale d'environ 4,5 hectares couvrant la totalité des
besoins. Selon le rapport technique, le dimensionnement de l'installation est
destiné à enneiger une surface d'environ 4,3 hectares. En outre, l'ouverture de
la fouille entre Aï et Leysin donnera à la commune l'occasion de poser une
canalisation permettant d'acheminer les eaux usées du hameau d'Aï à la station
d'épuration. Le dossier comporte également une étude de faisabilité réalisée
par le bureau Beat Plattner à Sion. Les conclusions de l'étude précisent que le
projet d'enneigement local est non seulement faisable, mais conforme au plan
partiel d'affectation en vigueur et que la création de l'infrastructure pour
l'enneigement local améliore de façon notable l'aspect concurrentiel de la
station et s'intègre parfaitement dans une politique de développement et de
modernisation du domaine skiable. La demande, mise à l'enquête publique du 18
juin au 8 juillet 1999, a soulevé différentes interventions.
Le dossier de la
demande a été transmis aux services concernés de l'administration cantonale qui
ont communiqué leur décision à l'autorité communale le 18 octobre 1999. Le
Service de l'aménagement du territoire (SAT) a refusé de délivrer
l'autorisation spéciale requise en estimant que le dossier était incomplet,
notamment en ce qui concerne la délimitation des surfaces enneigées
artificiellement et l'impact du projet sur l'environnement. La Commission de
coordination interdépartementale pour la protection de l'environnement a
déclaré soutenir l'avis du SAT. Le Service des forêts, de la faune et de la
nature (SFFN), Conservations de la faune et de la nature, a, lui aussi, refusé
son autorisation. Il estime que les caractéristiques du projet permettraient
d'enneiger une surface supérieure à 43'000 m² compte tenu de la longueur de la
piste (4'700 m), ce qui nécessiterait une étude d'impact. Il relève en outre
que le rapport technique et l'étude de faisabilité n'analysent que
succinctement les impacts sur la flore, la faune et le paysage, ce qui ne
permettrait pas de se déterminer sur la compatibilité du projet avec la
législation sur la protection de la nature. L'inspecteur forestier du 3ème
arrondissement a également refusé de délivrer l'autorisation requise pour les
travaux à réaliser en lisière de forêt notamment en raison de l'absence d'une
étude d'impact et d'un plan des surfaces enneigées artificiellement. Le Service
des eaux, sols et assainissement (SESA), division eaux souterraines aurait
délivré l'autorisation spéciale requise sous réserve de mesures de précautions
à prendre pour la protection des eaux de captage. Enfin le Service des
transports relevait que le plan partiel d'affectation en vigueur devait être au
préalable modifié et accompagné d'une étude d'impact en relevant que la notion
d'enneigement ponctuel était inadéquate face à la pratique de l'enneigement
systématique sur les tronçons équipés.
Agissant par
l'intermédiaire de Me Jacques Haldy, la municipalité a recouru auprès du
Tribunal administratif contre les décisions du SAT, du SFFN, Conservations de
la faune et de la nature et de l'inspecteur forestier du 3ème arrondissement.
Elle conclut à l'annulation de ces trois décisions et à l'octroi des
autorisations requises en vue d'un enneigement mécanique local dans le domaine
touristique du secteur Aï-Leysin.
La Section
conservation de la nature du SFFN s'est déterminée sur le recours le 9
septembre 1999. Elle estime que le projet n'est pas conforme au plan partiel
d'affectation du domaine touristique de Leysin en relevant que la capacité du
lac d'accumulation projeté permettrait d'enneiger artificiellement plus de
150'000 m² sur plus de 35 cm de profondeur. Elle relève en outre que le chemin
d'accès au bassin d'accumulation devrait aussi faire l'objet d'une demande de
permis de construire. Elle se plaint au demeurant de l'absence d'études
sérieuses concernant les impacts du projet sur l'environnement. Le SAT s'est
déterminé le 31 janvier 2000 en concluant au rejet du recours dans la mesure où
il est recevable. Enfin, la Section conservation des forêts a confirmé dans ses
déterminations du 1er février 2000 le préavis de l'inspecteur des forêts du
3ème arrondissement, en particulier les demandes de précisions quant à
l'importance du projet et ses impacts sur l'environnement. Les associations Pro
Natura et Pro Natura Vaud (représentées par Me Laurent Trivelli), WWF Suisse et
WWF Vaud, qui ont toutes fait opposition au projet d'équipement, se sont
également déterminées, respectivement les 7 et 5 décembre 2000, en concluant -
implicitement pour les associations WWF - au rejet du recours.
La municipalité a
déposé un mémoire complémentaire le 13 mars 2000.
Considérant en droit:
1.                     Le SAT met en doute la
qualité pour recourir de la municipalité.
Le projet est compris
dans le périmètre du plan partiel d'affectation du domaine touristique de
Leysin, approuvé par le Département des travaux publics, de l'aménagement et
des transports le 12 juillet 1996 (actuellement Département des
infrastructures). Ce plan comporte la délimitation de zones de loisirs et de
pistes de ski qui se superposent sur la zone agricole du règlement communal
concernant le plan d'extension et la police des constructions. Il s'agit donc
d'une installation située hors des zones à bâtir pour laquelle le SAT a refusé
l'autorisation spéciale requise par l'art. 24 de la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire (LAT) en considérant que le projet n'était pas
conforme à l'affectation de la zone. Selon l'art. 34 al. 2 LAT du 22 juin 1979,
les communes ont qualité pour recourir par la voie du recours de droit
administratif au Tribunal fédéral contre des décisions sur les demandes de
dérogation au sens de l'art. 24 LAT (v. ATF 107 Ib 170 ss). La juridiction
cantonale de dernière instance doit par ailleurs reconnaître la qualité pour
recourir au moins dans les mêmes limites que celles définies pour le recours de
droit administratif au Tribunal fédéral contre les décisions qui sont rendues
en application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (art. 33 al.
2 et 3 LAT). Il en résulte que la commune bénéficie d'un droit de recours
particulier qui lui est accordé par le droit fédéral en matière de
constructions situées hors de zones à bâtir.
2.                     La question essentielle
que pose le recours est celle de savoir si le projet d'équipement du domaine
skiable en vue d'un enneigement local est conforme aux règles définies par le
plan partiel d'affectation du domaine touristique de Leysin et, dans la
négative, s'il nécessite une étude d'impact sur l'environnement.
a) Le projet est situé
pour l'essentiel dans la zone de pistes de ski régie par l'art. 10 du règlement
annexé au plan partiel d'affectation du domaine touristique de Leysin (RPA ou
règlement communal). Cette disposition est formulée comme il suit :
"La zone de pistes de ski est destinée à
la création et l'entretien de pistes de ski généralement damées. Elles est
superposée à la zone agricole de montagne ou à l'aire forestière non boisée,
notamment aux chemins, pistes et pâturages forestiers.
Sont conformes à l'affectation de la zone :
a.  des équipements pour le ski tels que remontées mécaniques, cabanons
liés au ski ou à l'entretien des pistes, éclairage, installations pour
l'enneigement local avec des appareils mobiles, limité à des surfaces inférieures
à 2'000 m²;
b.  l'aménagement d'aires pour sports ou loisirs d'été ne gênant pas le
ski ou l'agriculture; pour autant qu'ils n'entraînent pas de modifications de
terrains supérieures à 2'000 m².
Toute modification
de l'état existant fait l'objet d'une autorisation spéciale de l'instance
cantonale compétente. Elle est subordonnée à la compatibilité avec les intérêts
majeurs de la protection de l'environnement, de la nature, du paysage et de la
forêt."
La municipalité
soutient en substance que l'infrastructure projetée, même si elle permet un
enneigement systématique de toute la piste, ne sera utilisée dans un premier
temps que pour enneiger des surfaces inférieures à 2'000 m² de sorte que toute
l'infrastructure nécessaire à cet enneigement local devrait être considérée
comme conforme à l'art. 10 du règlement communal. Cependant, une telle
interprétation contrevient au texte de la disposition communale; l'art. 10 al.
2 lit. a RPA autorise en effet les installations pour l'enneigement local (...)
limité à des surfaces inférieures à 2'000 m². Or l'installation projetée est
dimensionnée, selon le rapport technique, pour une surface de l'ordre de 43'000
m². L'importance de cette infrastructure ne peut donc pas être assimilée à une
"installation pour l'enneigement local". Il s'agit au contraire d'une
infrastructure permettant l'enneigement systématique sur toute la longueur de
la piste bleue qui relie le lac d'Aï à la station de départ des télécabines.
Même si la municipalité souhaite utiliser cette infrastructure pour assurer un
enneigement limité à une surface de 2'000 m², le tribunal doit constater que la
capacité de l'équipement permet un enneigement bien plus important, qui ne peut
être assimilé à un enneigement local au sens de l'art. 10 du règlement communal.
b) Dès lors que
l'équipement projeté n'est pas conforme à la zone, il convient de déterminer si
une autorisation exceptionnelle au sens de l'art. 24 LAT peut entrer en ligne
de compte ou si l'importance des travaux nécessite l'adoption d'un plan partiel
d'affectation. L'octroi de dérogations dans la procédure d'autorisation de
construire trouve en effet ses limites dans l'obligation qui est faite aux
cantons et aux communes d'établir des plans d'aménagement pour les activités
qui ont des effets sur l'organisation du sol (art. 2 al. 1 LAT). Hors des zones
à bâtir, le Tribunal fédéral exclut la voie dérogatoire de l'autorisation
exceptionnelle de l'art. 24 LAT pour les constructions et installations qui, en
raison de leur nature, ne peuvent être correctement appréciées que dans une
procédure d'adoption de plans d'aménagement (ATF 115 Ib 148 consid. 5c, p.
150). La collectivité est alors soumise à une obligation spéciale de planifier.
Pour déterminer s'il y a obligation spéciale de planifier, il faut se référer
aux buts et principes régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT),
au plan directeur cantonal (art. 6 à 8 LAT), à l'importance du projet au regard
des règles qui prévoient la participation de la population (art. 4 LAT) et à la
protection juridique des intéressés (art. 33 LAT; v. aussi ATF 114 Ib 315
consid. 3a). La jurisprudence précise ensuite que les constructions et
installations soumises à une étude de l'impact sur l'environnement devraient en
principe être examinées et localisées dans le cadre de l'élaboration d'un plan
spécial (ATF 119 Ib 439 consid. 4), seule procédure susceptible de permettre la
prise en compte de l'ensemble des intérêts déterminants dans le choix de
l'implantation et d'assurer le droit de participation de la population à la
planification. Selon la jurisprudence actuelle "aucune dérogation selon
l'art. 24 LAT ne peut être accordée pour des ouvrages et des installations qui,
par leur nature, ne peuvent être appréhendés de manière adéquate que par une
procédure de planification; ainsi, lorsqu'un projet de construction n'est pas
conforme à la destination de la zone, il ne peut être autorisé que par une
modification du plan d'affectation si, par son importance ou sa nature, il
aurait d'importantes répercussions sur l'affectation existante, l'équipement et
l'environnement". L'étude d'impact sur l'environnement est alors
déterminante pour décider si la procédure de planification s'impose par rapport
à la procédure d'autorisation de construire (ATF 124 II 254 s. consid. 3).
En l'espèce, le projet
en cause implique des modifications relativement importantes de la
configuration du sol à proximité du lac d'Aï (qui est protégé), par la création
d'un bassin artificiel d'une capacité de 25'000 m³. La construction de ce
bassin implique la construction d'une digue de 8 m de haut sur 43 m de large et
65 m de long, ainsi que la réalisation d'une route d'accès de 3 m de large et
l'excavation de plusieurs milliers de m³ dans une zone de protection des eaux
avec la création d'une zone remblayée de 300 m³ environ. Le projet implique en
outre le détournement d'un cours d'eau naturel (le torrent de Chaux de Mont) et
la construction d'installations techniques pour permettre d'une part un pompage
à basse pression et d'autre part un pompage à haute pression qui alimenterait
le réseau amont de la surface d'enneigement. Par ailleurs, la capacité
d'enneigement indiquée par le rapport technique (43'000 à 45'000 m²) se
rapproche de la limite des 50'000 m² exigée pour la réalisation d'une étude
d'impact sur l'environnement pour les installations d'enneigement destinées à
une surface supérieure à 5 hectares. Selon le projet, cette limite ne serait
pas atteinte, ce qui est contesté par les services de l'administration
cantonale. Cette question doit dès lors être élucidée, le cas échéant en
faisant appel à des experts (art. 16 al. 2 lit. b de l'ordonnance relative à
l'étude de l'impact sur l'environnement OEIE).
c) Le dossier joint à
la demande de permis de construire confirme en outre qu'il n'est pas possible
d'appréhender tous les effets du projet dans le cadre de la procédure
d'autorisation de construire, dès lors qu'il ne comprend pas une analyse
précise et concrète des impacts sur l'environnement; or, cette analyse s'impose
notamment en raison du fait que le secteur est porté à l'inventaire des
monuments naturels et des sites au sens de l'art. 12 de la loi sur la
protection de la nature, des monuments et des sites du 10 décembre 1969 (v. nos
195 et 196 de l'inventaire des monuments naturels et des sites approuvé par le
Conseil d'Etat le 16 août 1972). A cet égard, il convient de relever que les
dispositions du droit fédéral et cantonal sur la protection de la nature et de
l'environnement sont de toute manière applicables; même s'il n'est pas soumis à
l'exigence formelle de l'étude d'impact, le projet nécessite une analyse
concrète permettant d'apprécier sa conformité avec les dispositions légales
applicables en la matière.
3.                     Il résulte des
considérants qui précèdent que les autorités cantonales concernées ont refusé à
juste titre les autorisations spéciales requises pour le projet qui doit être
étudié dans le cadre d'un plan partiel d'affectation, comportant un dossier
définissant d'une part les surfaces totales d'enneigement envisagées et d'autre
part les impacts sur la nature avec les éventuelles mesures de compensation
requises.
La municipalité
recourante, qui se voit déboutée, supportera des frais de justice réduits à
1'500 fr., compte tenu du fait que l'instruction n'a pas comporté d'audience
avec inspection locale. Les associations Pro Natura et Pro Natura Vaud, qui ont
procédé avec l'assistance d'un avocat, obtiennent des dépens, arrêtés
globalement à 500 fr., à la charge de la recourante.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     Les décisions
du Service de l'aménagement du territoire, du Service des forêts, de la faune
et de la nature, Conservations de la faune et de la nature et de l'Inspecteur
forestier du 3ème arrondissement, du 18 octobre 1999 sont confirmées.
III.                     Un émolument
de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune de Leysin.
IV.                    La Commune de
Leysin est débitrice d'une somme de 500 (cinq cents) francs, due globalement à
titre de dépens aux associations Pro Natura Suisse et Pro Natura Vaud.
ft/Lausanne, le 13 mars 2001
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)