vd_omni · GE.2010.0205 · 2011-01-17 · fr

X.________ c/Municipalité de Lausanne | La CDAP peut réformer un licenciement immédiat en mise en demeure formelle, pour autant que les parties aient pu faire valoir leur droit d'être entendu et que cette réforme ne porte pas atteinte à d'autres de leurs droits. Cette exigence formelle a en l'espèce été respectée dès lors que les conclusions subsidiaires du recourant tendaient précisément à ce qu'une mise en demeure lui soit signifiée.Recours contre l'arrêt de la CDAP partiellement admis par le TF (8C_141/2011).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 17.01.2011 GE.2010.0205

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 17 janvier 2011
Composition
M.
Rémy Balli,
président
;
Mme Isabelle Guisan, juge;
M. François Gillard, assesseur; Mme Nadia Egloff, greffière.
Recourant
X.________,
à 1********, représenté par Me Odile PELET, avocate, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de
Lausanne,
Administration générale et finances, à Lausanne,
Objet
Fonctionnaires communaux.
Recours X.________ c/ décision de la
Municipalité de Lausanne du 19 octobre 2010 (licenciement immédiat).
Vu les faits suivants
A.
X.________, né le ********, a été engagé par la
Municipalité de Lausanne (ci-après: la municipalité) comme appointé de police
dans le corps de la Police municipale de la Commune de Lausanne à titre
provisoire le 24 janvier 2002 et définitivement le 27 février 2003. Il a été
promu au grade de brigadier le 1
er
juillet 2008. Dès son entrée en
service, il a été affecté à la Section A de Police-secours. Depuis le 1
er
août 2007, il fonctionne comme répondant "Alpha" pour sa section.
B.
Le 8 février 2010, à 2h15, alors qu'il
effectuait une patrouille motorisée avec ses collègues l'appointé Y.________ et
l'agent Z.________, les trois policiers ont intercepté un suspect d'origine étrangère
qui avait fui à leur vue malgré leurs injonctions lui enjoignant de s'arrêter. Après
avoir obtenu l'autorisation orale de leur chef de section, le premier
lieutenant A.________, les policiers ont conduit le suspect à l'Hôtel de police
pour le soumettre à une fouille complète. Le contrôle effectué s'est révélé
négatif et le suspect a repris possession de ses effets personnels. X.________ s'est
alors entretenu en anglais avec le suspect, qui ne parlait pas français, en lui
demandant la raison de sa fuite à la vue de la patrouille, ce à quoi ce dernier
a rétorqué en anglais, en souriant, qu'il aimait courir. Après lui avoir
demandé s'il souhaitait à nouveau pratiquer la course à pied et obtenu une réponse
positive, X.________ lui a alors proposé de l'emmener dans un endroit où il
pourrait s'adonner à ce sport, ce que l'individu a accepté, toujours en
souriant. Les trois policiers l'ont alors transporté en voiture jusqu'à la
Place des fêtes de Sauvabelin, l'y ont déposé et sont repartis après que X.________
ait indiqué à l'individu en anglais la direction du centre-ville, ainsi que le
chemin conduisant à la piste finlandaise de Sauvabelin.
Peu après 3h cette même nuit, ne parvenant
plus à retrouver son chemin, l'individu a composé le 117, numéro d'urgence de la
police. Suite à la communication diffusée sur les ondes de la radio afin de
savoir quels étaient les collègues ayant laissé un individu dans les bois de
Sauvabelin, X.________ s'est immédiatement annoncé à l'opérateur. Les trois
policiers ont alors entrepris de retourner sur la place des fêtes de Sauvabelin,
mais ont entre-temps été avertis que le suspect avait finalement retrouvé son
chemin. Ayant surpris ce message sur les ondes, le premier lieutenant A.________
a téléphoné à X.________ afin d'éclaircir la situation et l'a invité à
réintégrer l'Hôtel de police sans tarder. A 3h45, les deux hommes se sont
entretenus dans un box d'audition sur les circonstances exactes de cette
intervention.
Le 10 février 2010, X.________, Y.________
et Z.________ ont chacun rédigé une note de service à l'attention du Commandant
de police B.________, en y relatant les faits survenus la nuit du 8 février
2010. Le même jour, le premier lieutenant A.________ a pareillement adressé sa
note de service au Commandant de police.
C.
Le 11 février 2010, le Commandant de police a porté
ces faits à la connaissance du Juge d'instruction cantonal, en indiquant qu'ils
pouvaient éventuellement être constitutifs d'infractions pénales poursuivies d'office.
Il a en particulier ajouté ce qui suit:
"En fonction
de votre appréciation des faits en question, il n'est pas impossible que nous
ayons à devoir nous positionner également du point de vue administratif en
qualité d'employeur sur le comportement des policiers concernés. Nous vous
serions dès lors gré de bien vouloir nous renseigner sur les éventuelles suites
pénales que vous pourriez donner à cette affaire."
D.
Le 15 février 2010, une procédure pénale a été
ouverte contre X.________, Y.________ et Z.________ pour abus d'autorité.
E.
Il ressort des explications de la municipalité
que, début mars 2010, le corps de police a "incidemment" appris l'ouverture
de cette enquête pénale. Informée des faits du 8 février 2010 par le biais
d'une note du Commandant de police, la municipalité a décidé, lors de sa séance
du 10 mars 2010, d'ouvrir une enquête administrative à l'encontre de X.________
pouvant éventuellement conduire à son licenciement pour justes motifs.
F.
A l'issue de l'audition des trois prévenus le 22
mars 2010 par le substitut du Juge d'instruction, seul X.________ a été inculpé
d'abus d'autorité.
Le 28 avril 2010, un avis de
prochaine clôture de l'enquête pénale a été adressé aux trois policiers et un
délai au 20 mai 2010 leur a été imparti pour consulter le dossier.
G.
Le 10 mai 2010, C.________, Conseiller municipal
et Directeur de la sécurité publique et des sports, a informé X.________ de
l'ouverture d'une enquête administrative à son endroit pouvant conduire à son
licenciement pour justes motifs au sens des art. 70 ss du règlement pour le
personnel de l'administration communale (RPAC) et l'a convoqué pour une
audition le 18 mai 2010. Ayant souhaité être assisté de sa mandataire, X.________
a obtenu le report de son audition au 31 mai 2010.
H.
A l'issue de leur audition par la direction de
la sécurité publique et des sports, Y.________ et Z.________ ont été informés
du fait que leur mise en demeure formelle, assortie d'une menace de
licenciement, serait proposée à la municipalité.
I.
Le 27 mai 2010, le Juge d'instruction a renvoyé X.________
devant le Tribunal d'arrondissement de Lausanne comme accusé d'abus d'autorité
au sens de l'art. 312 CP. Au bénéfice du doute, il a prononcé un non-lieu en
faveur de Y.________ et d'Z.________, au motif que la conversation entre X.________
et l'individu s'était entièrement déroulée en anglais, langue qu'ils ne
maîtrisaient pas, et qu'ils n'avaient peut-être pas saisi que la décision de
déplacer l'individu avait été prise unilatéralement par X.________ sans consentement
réel de l'individu.
J.
Le 27 mai 2010, soit le même jour, X.________ a
requis la suspension de la procédure administrative jusqu'à droit connu sur la
procédure pénale.
Ce dernier a été entendu le 31 mai
2010. A cette occasion, le Directeur de la sécurité publique et des sports a
d'emblée rejeté sa demande tendant à la suspension de la procédure
administrative. En substance, X.________ a déclaré qu'il n'avait pas eu pour
intention de nuire à la personne interpellée et qu'il n'avait pas fait preuve d'assez
de réflexion dans cette affaire, qualifiant l'intervention menée sous sa responsabilité
de stupide. Concédant avoir commis une faute professionnelle, il a cependant mis
en exergue ses bons états de service depuis 2002 et a relevé que cette affaire,
l'ayant fait beaucoup réfléchir, avait déjà été une leçon. A l'issue de
l'audition, le Directeur de la sécurité publique et des sports a signifié à
l'intéressé que son licenciement immédiat pour justes motifs serait proposé à la
municipalité. Il a toutefois ajouté qu'à titre exceptionnel, dès lors que le
licenciement n'avait pu être prononcé immédiatement dans l'attente notamment
des premiers éléments de l'enquête pénale, il entendait inviter la municipalité
à rendre sa décision en respectant un préavis de trois mois. Invité à faire savoir
si, dans l'hypothèse où la municipalité prononcerait le licenciement immédiat
pour justes motifs en respectant un préavis de trois mois, il acceptait d'être
libéré de son obligation de travailler dans l'intervalle au sens de l'art. 67
RPAC, X.________ a réservé sa réponse écrite. Ce dernier a également manifesté
sa volonté d'être entendu par la Commission paritaire.
Sans nouvelles de X.________ quant
à sa position s'agissant d'une éventuelle suspension selon l'art. 67 RPAC, le
Directeur de la sécurité publique et des sports l'a invité, le 16 juin 2010, à
lui faire part de sa réponse d'ici au 21 juin 2010.
Le 17 juin 2010, X.________ a
confirmé qu'il renonçait à être libéré de son obligation de travailler si son
licenciement devait être prononcé.
Le 28 juin 2010, la municipalité a fait
part à X.________ de sa décision de principe de le licencier avec effet
immédiat pour justes motifs en application de l'art. 70 RPAC. Elle a toutefois
exceptionnellement accepté de lui verser son traitement durant encore trois
mois après la fin des rapports de service, et ce pour "faire preuve
d'humanité". Pour motifs, elle a fait valoir que le déplacement, à son
initiative, d'une personne qui aurait dû être libérée au terme des contrôles de
police négatifs était constitutif d'une grave faute professionnelle et que le
lien de confiance avec l'employeur avait irrémédiablement été rompu, si bien
que X.________ ne pouvait plus être maintenu à son poste, ni même être transféré
dans un autre service. Indiquant que sa décision définitive n'interviendrait qu'après
réception du préavis de la Commission paritaire, elle a, dans l'intervalle,
ordonné la suspension préventive de l'intéressé, tout en maintenant son droit
au traitement.
K.
Le 30 juin 2010, X.________ a interjeté recours
auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP)
à l'encontre de sa suspension prononcée dans la décision du 28 juin 2010. Par
arrêt du 4 août 2010, la CDAP a déclaré ce recours irrecevable, dès lors que
l'acte attaqué constituait une décision incidente ne causant aucun préjudice au
recourant (arrêt GE.2010.0110).
L.
La Commission paritaire a rendu son préavis le
28 septembre 2010. Elle a indiqué que les témoignages avaient démontré que
l'intéressé s'était toujours comporté de manière exemplaire dans l'exercice de
sa fonction et que les faits reprochés semblaient relever d'un événement unique.
Elle a ajouté que cinq mois s'étaient écoulés entre ces faits et la décision de
suspension, laquelle aurait dû intervenir immédiatement, et que X.________ avait
poursuivi ses fonctions jusqu'à juin 2010 sans problème. A l'unanimité de ses
membres, dite commission a considéré que l'erreur de jugement dont il avait
fait preuve ne faisait pas de lui un mauvais policier et ne devait pas conduire
à l'exclure définitivement du Corps de police. Estimant qu'il ne s'agissait pas
d'une faute justifiant une rupture irrémédiable du lien de confiance et qu'un
licenciement s'avérait disproportionné au regard de l'acte commis, elle a proposé
à la municipalité une mise en demeure formelle en lieu et place d'un
licenciement pour justes motifs.
Par décision du 19 octobre 2010, la
municipalité a prononcé le licenciement immédiat de X.________, en lui octroyant,
à titre exceptionnel et pour faire preuve d'humanité, une indemnité
supplémentaire correspondant à trois mois de salaire, tout en maintenant sa
suspension dans l'intervalle. Elle a également retiré l'effet suspensif à un
éventuel recours. En substance, elle a indiqué que l'absence de problème
jusqu'ici dans sa carrière de policier n'ôtait rien au caractère inexcusable de
la violation de ses devoirs de fonction qui contrevenait en sus à la démarche
éthique développée par le corps de police. Elle s'est ensuite défendue de
s'être accommodée de la situation en arguant du fait qu'elle ne pouvait se
prononcer avant que toutes les garanties liées au droit d'être entendu de
l'intéressé aient été respectées.
M.
X.________ a recouru contre cette décision
devant la CDAP le 22 novembre 2010 en concluant, sous suite de frais et dépens,
à ce qui suit:
"A. A TITRE PRINCIPAL
I. L'effet suspensif est restitué au présent
recours.
II. Le recours est admis.
III. La décision rendue le 19 octobre 2010
par la Municipalité de Lausanne est annulée et le recourant réintégré dans ses
fonctions.
IV. La suspension provisoire du recourant
prononcée par la Municipalité de Lausanne le 28 juin 2010 est injustifiée.
B. A TITRE SUBSIDIAIRE
I. L'effet suspensif est restitué au présent
recours.
II. Le recours est admis.
III. La décision rendue le 19 octobre 2010
par la Municipalité de Lausanne est réformée en ce sens que le recourant est
mis en demeure au sens de l'art. 71bis RPAC.
IV. La suspension provisoire du recourant
prononcée par la Municipalité de Lausanne le 28 juin 2010 est injustifiée.
C. A TITRE TRES SUBSIDIAIRE
I. L'effet suspensif est restitué au présent
recours.
II. Le recours est admis.
III. La décision rendue le 19 octobre 2010
par la Municipalité de Lausanne est annulée et la cause renvoyée à l'autorité
intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
IV. La suspension provisoire du recourant
prononcée par la Municipalité de Lausanne le 28 juin 2010 est injustifiée."
Le 25 novembre 2010, le juge
instructeur a restitué l'effet suspensif à titre préprovisoire.
Au terme de sa réponse du 22 décembre
2010, la municipalité a conclu au rejet du recours sur le fond. Elle s'est en
outre opposée à la restitution de l'effet suspensif.
N.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
O.
Les arguments des parties seront repris ci-après,
dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
En sa qualité de fonctionnaire de la Commune de
Lausanne, le recourant est soumis au règlement lausannois du 11 octobre 1977
pour le personnel de l'administration communale (RPAC; état au 1
er
février 2007). Sous chapitre VIII "Cessation des fonctions", ledit
règlement prévoit notamment ce qui suit:
"
Renvoi pour justes motifs
Art.
70. ― 1
La Municipalité peut en tout temps licencier
un fonctionnaire pour de justes motifs en l'avisant trois mois à l'avance au
moins si la nature des motifs ou de la fonction n'exige pas un départ immédiat.
2
Constituent de justes motifs l'incapacité ou l'insuffisance dans
l'exercice de la fonction et toutes autres circonstances qui font que, selon
les règles de la bonne foi, la poursuite des rapports de service ne peut être
exigée.
a) procédure
Art. 71.
― 1
Lorsqu'une
enquête administrative est ouverte à son encontre, les faits incriminés sont
portés par écrit à la connaissance du fonctionnaire, le cas échéant, avec
pièces à l'appui.
2
Dès l'ouverture de l'enquête, l'intéressé doit être informé de son
droit d'être assisté conformément à l'article 56 RPAC.
3
L'audition fait l'objet d'un procès-verbal écrit, lequel est
contresigné par l'intéressé qui en reçoit un exemplaire; ce document indique
clairement les suites qui seront données à l'enquête.
b) mise en
demeure
Art. 71bis.
― 1
Hormis
les cas où un licenciement avec effet immédiat s'impose, le licenciement doit
être précédé d'une mise en demeure formelle écrite, assortie d'une menace de
licenciement si le fonctionnaire ne remédie pas à la situation.
2
Avant la mise en demeure, le fonctionnaire doit être entendu par son
chef de service ou, le cas échéant, par un membre de la Municipalité.
3
Selon les circonstances, cette mise en demeure peut être répétée à
plusieurs reprises.
c)
licenciement
Art. 71ter
.
―
1
Si la nature des motifs
implique un licenciement immédiat ou que le fonctionnaire ne remédie pas à la
situation malgré la ou les mises en demeure, le licenciement peut être
prononcé.
2
Le licenciement ne peut être prononcé qu'après audition du
fonctionnaire par un membre de la Municipalité.
3
A l'issue de son audition, le fonctionnaire doit être informé de la
possibilité de demander la consultation préalable de la Commission paritaire
prévue à l'article 75.
4
La décision municipale doit être communiquée par écrit à l'intéressé;
elle est motivée et mentionne les voies et délais de recours.
"
d) déplacement
à la place du renvoi
Art. 72. ­
―
Si
la nature des justes motifs le permet, la Municipalité peut ordonner, à la
place du licenciement, le déplacement du fonctionnaire dans une autre fonction
en rapport avec ses capacités. Le traitement est alors celui de la nouvelle
fonction."
Ces dispositions sont en outre complétées
par l'art. 38 du règlement du corps de police du 4 septembre 2007 de la Ville
de Lausanne (ci-après: RPC; entré en vigueur le 1
er
janvier 2008)
aux termes duquel, en cas de violation avérée, grave ou répétée des devoirs de
service ou des devoirs légaux, la municipalité peut en tout temps licencier un
policier moyennant un préavis de trois mois pour la fin d'un mois, si la nature
des motifs ou de la fonction n'exige pas un départ immédiat.
2.
a) Les justes motifs de renvoi de fonctionnaires
ou d'employés de l'Etat peuvent procéder de toutes circonstances qui, selon les
règles de la bonne foi, excluent la poursuite des rapports de services, même en
l'absence de faute. De toute nature, ils peuvent relever d'événements ou de
circonstances que l'intéressé ne pouvait éviter, ou au contraire d'activités,
de comportements ou de situations qui lui sont imputables (ATF 8C_70/2010 du 20
décembre 2010 consid. 2.2; 8C_170/2009 du 25 août 2009 consid. 4.2.1; 1C_142/2007
du 13 septembre 2007 consid. 6.3; 2P.149/2006 du 9 octobre 2006 consid. 6.2
et les références citées
).
Sont objectivement déterminants pour se séparer d'un fonctionnaire,
notamment, les manquements aux devoirs de service et les griefs ayant trait,
d'une part, à l'attitude professionnelle inadéquate du fonctionnaire par
rapport à sa fonction et, d'autre part, à son incapacité à accomplir le mandat
selon les règles établies au sein de son office (RDAF 1995 p. 456). Les
antécédents de l'intéressé doivent toutefois être pris en compte dans l'examen
de l'ensemble des circonstances permettant de déterminer s'il est raisonnable
ou non que les rapports de service continuent (arrêts GE.2009.0219
du 19 mars 2010 consid. 4a; GE.2008.0160 du 13 janvier 2009 consid. 1a).
Le comportement des cadres doit être apprécié avec une rigueur accrue en raison
du crédit particulier et de la responsabilité que leur confère leur fonction (arrêt
GE.2008.0160 précité consid. 1a et la référence à l'ATF 127 III 86 consid. 2c
p. 89, jurisprudence relative au droit privé pouvant s'appliquer par analogie
en droit de la fonction publique). En conclusion, les conditions justifiant une
résiliation ne se déterminent pas de façon abstraite ou générale, mais
dépendent
concrètement de la position et des
responsabilités de l'intéressé, de la nature et de la durée des rapports de
travail, ainsi que du genre et de l'importance des griefs en cause (ATF précités
1C_142/2007 consid. 6.3 et 2P.149/2006 consid. 6.2).
Le licenciement pour justes motifs
a ainsi été confirmé dans le cas d’une secrétaire dont la santé avait été
durablement atteinte à la suite de multiples interventions chirurgicales et
qui, par la suite, n'avait pas démontré sa volonté ou sa capacité d'améliorer
sa maîtrise de l'outil informatique mis en place à l'occasion d'une
réorganisation des tâches du service (arrêt GE.2002.0008 du 27 juin 2003), de
même que dans le cas d’un concierge déplacé une première fois et qui se montrait
lent, peu efficace et dispersé dans son nouvel emploi au service de la voirie,
malgré les avertissements reçus (GE.1998.0015 du 13 juillet 1999).
Le Tribunal administratif a aussi considéré qu'un policier qui avait
rempli de manière inexacte un formulaire de découverte d'un objet perdu
réalisait la condition des justes motifs
(GE.1995.0085
du 4 décembre 1995), de même que celui qui s’était rendu coupable dans
l’exercice de ses fonctions d’une entrave à l’action pénale, ce qui constituait
à l’évidence une faute professionnelle grave (GE.2002.0038 du 18 avril 2006). Le
Tribunal administratif a encore considéré qu'une consommation excessive
d'alcool constituait de justes motifs (GE.1992.0077 du 7 octobre 1994).
Représentent également de justes motifs des absences injustifiées et le fait de
falsifier sa feuille d'heures de présence (GE.1997.0080 du 30 septembre 1997).
Le tribunal n’a par contre pas admis
les
justes motifs dans une
situation dans laquelle l'autorité intimée reprochait à la recourante de s'être
adressée directement au préfet en lui remettant des documents qui n'auraient
pas dû sortir de l'administration communale (GE.2001.0071 du 13 novembre 2001).
b) Mesure exceptionnelle, la
résiliation immédiate pour justes motifs doit être admise de façon restrictive.
D’après la jurisprudence, les faits invoqués à l’appui d’un renvoi immédiat
doivent avoir entraîné la perte du rapport de confiance qui constitue le
fondement du contrat de travail. Seul un manquement particulièrement grave du
travailleur justifie le licenciement immédiat; si le manquement est moins
grave, il ne peut entraîner une résiliation immédiate que s’il a été répété
malgré un avertissement.
Par manquement du travailleur,
on entend en règle générale la violation d’une obligation découlant du contrat
de travail
, mais d’autres incidents peuvent aussi
justifier une résiliation immédiate lorsque ceux-ci rendent peu envisageable le
maintien de la relation de service (
ATF précités 8C_170/2009
consid. 4.2.2;
1C_142/2007 consid. 6.4; 2P.149/2006
consid. 6.3). Ainsi, le mensonge d’un gendarme avec fonctions dirigeantes
justifie un licenciement immédiat (ATF 2P.311/1996 et 2P.236/1997 du 29
décembre 1997). Le Tribunal a aussi considéré
que
l’envoi d’une lettre anonyme par un ouvrier du service des forêts à la
municipalité diffamant son supérieur justifiait son licenciement immédiat
(GE.1999.140 du 23 juin 2000). De manière générale, une infraction pénale
commise au détriment de l'employeur constitue, en principe, un motif justifiant
le licenciement immédiat du travailleur (ATF 117 II 560 consid. 3b p.
562).
c) La jurisprudence relative à
l’art. 337 CO, selon laquelle la partie qui résilie un contrat de travail
en invoquant des justes motifs ne dispose que d’un court délai de réflexion
pour signifier la rupture immédiate des relations de travail (ATF 130 III 28
consid. 4.4 p. 34) n’est pas sans plus transposable en matière de rapports
de travail de droit public. En ce domaine, le licenciement se fait en général
par voie de décision motivée; il est souvent précédé d’une enquête, en
particulier quant il s’agit d’étayer ou d’infirmer des soupçons. Durant
l’enquête, l’intéressé bénéficie des garanties propres à la procédure
administrative (voir en l'espèce l'art. 71 RPAC). En particulier, le droit
d’être entendu doit être respecté. Indépendamment de ces garanties, les
contingences liées aux procédures internes d’une administration ne permettent
souvent pas de prendre une décision immédiate, surtout lorsque la décision ne
peut être prise par le supérieur hiérarchique direct, mais qu’elle dépend de
l’autorité de nomination (en l'occurrence la municipalité) ou d’une autorité de
surveillance (ATF précité 8C_170/2009 consid. 6.2.1; 2A.656/2006 du 15
octobre 2007 consid. 5.2.1 et 5.2.2).
L'employeur qui entend se prévaloir
de manquements au titre de motifs justifiant un licenciement doit les invoquer
sans tarder. En effet, s'il maintient le rapport de travail malgré la
connaissance de ces manquements, il admet qu'il ne les tient pas pour de justes
motifs et ne peut s'en prévaloir ensuite sous peine d'adopter un comportement
contradictoire violant le principe de la bonne foi (ATF 2P.149/2006 précité
consid. 6.5 et les références citées; arrêt GE.2008.0239 du 17 décembre 2009
consid. 3c). Le Tribunal fédéral a toutefois admis qu'il existait des cas dans
lesquels, dans le but d’apprécier une situation globale qui s’est modifiée par
la survenance d’événements nouveaux notables, même des faits largement passés
pouvaient ou même devaient être pris en considération. Il a en particulier jugé
que l’indiscipline répétée représentait un juste motif de licenciement au
regard d’un contexte global ponctué d’avertissements successifs pour de
nombreuses fautes qui ne pouvaient être qualifiées de graves, mais qui détruisaient
tout rapport de confiance (ATF
2P.149/2006 du 9 octobre
2006 consid. 6.5 et la référence citée).
3.
En l'espèce, il convient en premier lieu
d'examiner si l'autorité intimée disposait de justes motifs de licenciement au
sens de l'art. 70 RPAC.
a) Pour l'essentiel, le recourant
met en exergue ses bons antécédents, soutient que l'incident du 8 février 2010
relève d'un événement isolé dans sa carrière de policier et souligne qu'il
n'assume pas une fonction dirigeante et n'a pas d'hommes sous ses ordres.
Ajoutant n'avoir jamais contesté les faits et avoir seul assumé la
responsabilité des actes commis, il relève en outre que son horaire de travail est
astreignant et que les faits sont survenus alors qu'il était sous le coup de la
fatigue, peu avant la fin de sa tranche de service lorsque le risque d'erreur
approche de son maximum. Il allègue qu'aucun tort durable n'a été causé à
l'individu, qui n'a pas été blessé et qui n'a pas perdu confiance en la police
comme en témoigne son appel au 117 passé cette nuit-là. En définitive, la
décision attaquée ne répondrait pas au principe de proportionnalité, la
Commission paritaire ayant elle-même estimé qu'une mise en demeure formelle se
révélait adéquate.
b) En leur qualité d'agents des
forces de l'ordre, les policiers se voient investis de prérogatives
particulières, dont certaines de nature à sensiblement entraver la liberté
personnelle d'autrui. Leur employeur doit donc pouvoir leur témoigner une
confiance totale et s'en remettre, sans hésitation, à leurs capacités de
discernement et d'analyse.
En l'espèce, force est de
reconnaître qu'en ayant pris l'initiative de déplacer un individu, qui aurait
dû être libéré au terme des contrôles négatifs effectués au poste de police, et
de l'abandonner à une heure avancée de la nuit en plein hiver sur un lieu peu
fréquenté, sous prétexte qu'il s'adonne à la course à pied, le recourant a indubitablement
commis une grave faute en contrevenant à son devoir de fonction et à la totale
intégrité qu'elle requiert. Peu importe sur ce point que l'individu n'ait pas
été blessé et qu'aucun tort durable ne lui ait été causé. Il paraît à cet égard
inconcevable que le recourant ait pu croire que l'individu souhaitait
véritablement s'adonner à la course à pied à une heure aussi tardive de la
nuit, qui plus est en plein hiver. Ces agissements s'apparentent bien plus
in casu
à une mesure de rétorsion à l'encontre
d'une personne dont le comportement narquois n'avait que peu été apprécié, bien
que le recourant s'en soit implicitement défendu lors de son audition du 31 mai
2010 en contestant avoir été énervé par le sourire permanent de l'individu et
son attitude hautaine. Or, le simple fait, en définitive, d'avoir été nargué
par cet individu n'autorisait pas un agent de la force publique à agir de la
sorte, au mépris des règles les plus élémentaires régissant sa fonction. L'on
était en effet en droit d'attendre de lui, eu égard aux pouvoirs lui ayant été
conférés et à son rang de brigadier, une parfaite maîtrise de sa personne et
suffisamment de réflexion pour ne pas céder à quelque provocation que ce soit.
Un comportement en tous points irréprochable et intègre est d'autant plus
exigible que le recourant est souvent amené à officier comme chef de patrouille
dans ses missions; l'attitude qu'il se doit d'adopter vis-à-vis des collègues
l'accompagnant et dont il est responsable doit dès lors être exemplaire. Au
demeurant, en décidant, de son propre chef, d'entreprendre ce déplacement dénué
de tout fondement et d'y faire participer les deux collègues dont il était
responsable en tant que chef de patrouille cette nuit-là, le recourant a usé à
mauvais escient des ressources en personnel de la police municipale, déjà
réduites, dont la tâche principale tend prioritairement à la prévention
criminelle.
De par son comportement, le
recourant a méconnu l'obligation qui lui était faite de se montrer digne de la
considération et de la confiance que sa situation officielle exige (art. 22 al.
2 RPAC). Il a de surcroît contrevenu aux règles fondamentales instaurées par le
code de déontologie des policières et policiers du 2 avril 2008, auquel les
policiers doivent se conformer en vertu de l'art. 34 RCP et dont le recourant
ne prétend pas ignorer l'existence. L'on y indique en particulier que le
policier ne doit pas priver quelqu'un de liberté sans raison valable et légale,
au risque sinon de commettre un abus d'autorité, qu'il est responsable de toute
personne qu'il contrôle, interpelle ou détient sous sa garde, qu'il veille à sa
protection et à ce qu'elle ne fasse l'objet d'aucune violence, ni d'aucun
traitement ou dégradant, ou encore qu'il doit utiliser les moyens mis à sa
disposition avec discernement et proportionnalité (chap. IV, VIII et IX).
De tels agissements sont assurément
de nature à jeter le discrédit sur le bon fonctionnement du corps de police et
sur les efforts entrepris en vue d'éviter de telles dérives au détriment de
l'administré. Le recourant a mis en péril la confiance devant être placée par
les citoyens dans les représentants des forces de l'ordre, en particulier
s'agissant de la protection qui leur est conférée lorsqu'ils sont amenés à se
trouver sous l'autorité d'un policier. Dans ce contexte, l'on ne peut à
l'évidence suivre le recourant lorsqu'il soutient que le fait pour l'individu
d'avoir appelé le 117 démontrerait qu'il n'aurait pas perdu confiance en la
police. Au contraire, l'on doit en déduire que l'individu en question,
totalement perdu, ne voyait pas d'autres choix que de s'adresser aux secours
pour tenter de retrouver son chemin, étant ici rappelé qu'il se trouvait dans
un lieu isolé en pleine nuit et que la possibilité de quêter son chemin auprès
de passants paraissait pour le moins illusoire.
Régulièrement confrontés à la
violence et à la criminalité, les agents de police remplissent à n'en pas
douter une fonction exigeante, tant sur le plan physique que psychologique,
compte tenu également du stress généré. Néanmoins, le recourant ne saurait rien
déduire en sa faveur du fait que les événements soient survenus peu avant la
fin de sa tranche de service lorsqu'il était sous le coup de la fatigue. L'autorité
intimée doit en effet pouvoir s'assurer que les membres des forces de l'ordre à
son service sont à même, et ce en tout temps durant leur service, d'assumer ces
contraintes et de réagir de manière pondérée et réfléchie, en respectant
rigoureusement les procédures et codes éthiques propres à leur fonction. Les
supérieurs du recourant, de même que l'autorité intimée, s'accordent il est
vrai à dire que le travail de ce dernier a jusqu'ici toujours donné
satisfaction. Ceci est du reste confirmé par la lecture des procès-verbaux
d'entretien d'évaluation au cours de ses huit années de service qui doivent
globalement être qualifiés de bons. A son crédit, l'on relèvera également qu'il
n'apparaît pas qu'un comportement critiquable ait déjà pu être mis en exergue
précédemment. Ces éléments ne sont toutefois pas de nature à atténuer la
gravité de la faute commise portant sur des points essentiels attachés à la
fonction.
Force est de conclure que les éléments
qui précèdent suffisent à réaliser les conditions de l'art. 70 RPAC et de
l'art. 38 RCP. C'est ainsi à bon droit, et sans contrevenir au principe de
proportionnalité, que l'autorité intimée pouvait considérer qu'il existait de
justes motifs de résilier les rapports de service du recourant.
4.
Se pose encore à ce stade la question du respect
des conditions d'application de l'effet immédiat du licenciement en cause.
a) Le recourant soutient en
substance que l'autorité intimée à tardé à considérer le renvoi immédiat,
montrant par là au recourant qu'elle ne tenait pas ses manquements pour de
justes motifs d'un renvoi immédiat. A cet égard, il relève que trois mois se
sont écoulés entre la survenance des faits et la notification de l'ouverture
d'une procédure administrative le 10 mai 2010 pouvant conduire à un
licenciement ordinaire, sans que l'autorité intimée ne puisse justifier de son
inactivité dans l'intervalle, et que le caractère immédiat du licenciement n'a
été évoqué pour la première lors que lors de son audition le 31 mai 2010. Il se
prévaut en outre d’une violation du principe d’égalité, en ce sens que
l’autorité intimée n’a pas attendu l’issue de la procédure pénale avant de
prononcer sa sanction administrative contrairement à sa pratique constante, et
considère que l'autorité intimée a adopté un comportement contraire aux règles
de la bonne foi dès lors qu'il a été maintenu dans ses fonctions pendant cinq
mois avant d'être brutalement suspendu et licencié avec effet immédiat. Enfin,
il se plaint de ce que son droit d'être entendu n'aurait pas été respecté dans
le cadre de sa suspension immédiate prononcée le 28 juin 2010.
b) Les événements reprochés au
recourant se sont déroulés dans la nuit du 8 février 2010. Celui-ci a d'emblée
admis les faits, d'abord lorsqu'il s'est entretenu avec son chef de section la
nuit même, puis dans sa note de service du 10 février 2010. Il sied en premier
lieu de relever que si le Commandant de police a considéré que les faits commis
par le recourant et ses collègues se révélaient suffisamment graves pour en
informer sans tarder le Juge d'instruction cantonal le 11 février 2010 déjà, il
n'a toutefois pas jugé opportun, de manière pour le moins surprenante, d'en avertir
l'autorité intimée avec la même célérité. Il n'a de même pas estimé utile
d'user de la faculté lui étant pourtant offerte par l'art. 37 RCP de suspendre
immédiatement le recourant. Cette disposition est ainsi rédigée:
"1. En cas
d'urgence, le commandant du corps de police peut prononcer la suspension préventive
d'un policier.
2. Cette mesure
doit être portée dans les plus brefs délais à la connaissance de la commission
préposée à la déontologie et ratifiée par la Municipalité."
De l'aveu même de l'autorité
intimée, ce n'est en définitive que lorsque le corps de police a appris
"incidemment" l'ouverture d'une enquête pénale que le Commandant s'est
finalement décidé à informer la municipalité des événements du 8 février 2010.
Forte de ces informations, la municipalité a alors décidé, lors de sa séance du
10 mars 2010, d'ouvrir une enquête administrative à l'endroit des trois
policiers, soit plus d'un mois après la commission des faits. Deux mois se sont
encore écoulés jusqu'au 10 mai 2010, date à laquelle la direction de la
sécurité publique et des sports a enfin daigné informer le recourant, jusqu'ici
dans la plus totale ignorance, de l'ouverture d'une enquête administrative à
son endroit pouvant conduire à son licenciement et l'a convoqué pour l'entendre.
Ce ne sont ainsi pas moins de trois
mois qui se sont écoulés entre les événements du 8 février 2010 et la première
communication au recourant le 10 mai 2010, sans que l'autorité intimée n’entreprenne
toutefois dans l’intervalle quelque mesure d’instruction utile à l’affaire. A
cet égard, l’autorité intimée se défend d’avoir tardé à réagir en expliquant
avoir suspendu la procédure administrative dans l’attente que l’enquête pénale
soit suffisamment avancée et le dossier pénal ouvert à consultation, ceci afin
de respecter la présomption d’innocence et ne pas interférer dans la procédure
pénale. Ce raisonnement tombe manifestement à faux. En effet, les faits avaient
d’emblée été admis par le recourant et corroborés par ses deux collègues, si
bien qu’il ne subsistait aucune zone d’ombre décisive que les conclusions de
l’enquête pénale auraient pu ou dû éclaircir. Du reste, aucun motif sérieux ne
s’opposait à ce que l’autorité intimée mène de front sa propre enquête
administrative, parallèlement à l’enquête pénale, qu’elle informe clairement et
sans tarder le recourant qu’elle considérait ses agissements comme des motifs
constitutifs d’un licenciement et qu’elle l’entende dans la foulée. L'on
relèvera enfin que si l'autorité intimée invoque le fait d'avoir attendu
l'issue de l'enquête pénale pour justifier sa passivité jusqu'au 10 mai 2010,
elle n'a curieusement pas jugé utile de suspendre la procédure administrative
jusqu'à droit connu sur le plan pénal, comme l'avait pourtant requis le
recourant, en soulignant précisément à cet égard que le sort de la procédure administrative
était indépendant de celui de la procédure pénale en cours et que les griefs
reprochés au recourant étaient suffisamment graves et avérés pour sérieusement
remettre en cause le lien de confiance le liant à l'employeur, sans qu'il se
justifie d'attendre le sort définitif de la procédure pénale pendante (décision
de principe du 28 juin 2010).
Bien que le délai de réaction de
l’employeur soit certes nécessairement plus long en droit public qu’en droit
privé (cf. supra consid. 2c), le laps de temps écoulé entre la survenance des
faits et l’avis au recourant de l’ouverture d’une procédure administrative à
son encontre et sa convocation à son audition ne répond à l’évidence pas à la
condition d’immédiateté requise pour prononcer un licenciement immédiat. En
d’autres termes, l’on doit inférer de ce qui précède que la mesure extrême que
constitue un licenciement immédiat n’apparaissait pas s’imposer aux yeux de
l’autorité intimée qui a en définitive laissé s’écouler près de cinq mois entre
les événements du 8 février 2010 et sa décision de principe du 28 juin 2010 de
licencier le recourant avec effet immédiat.
L’art. 67 al. 1 RPAC prévoit que lorsque
la bonne marche de l’Administration l’exige, la municipalité peut, par mesure
préventive, ordonner à un fonctionnaire de suspendre immédiatement son
activité. Le Tribunal administratif a déjà eu l'occasion de relever que l
orsqu'il est question d'un employé faisant l’objet d’une procédure
de licenciement, la suspension sert avant tout à surmonter le laps de temps qui
s’écoule entre la découverte et l’établissement des faits déterminants et la
décision. Elle résulte d’une pesée des intérêts et implique une appréciation
des conditions internes du service et du degré de vraisemblance du risque que
le maintien de l’employé à son poste ne nuise à l’autorité de l’administration
et au bon fonctionnement de celle-ci. En la matière, l’autorité chargée de
statuer jouit d’un très large pouvoir d’appréciation, justifié par le caractère
provisoire de la mesure, qui ne règle rien définitivement et ne préjuge de rien
(arrêt GE.2003.0107 du 29 décembre 2003 consid. 2).
En l'occurrence, si tant est que
l'autorité intimée estimait ne plus être en mesure de tolérer plus longtemps
dans ses rangs un fonctionnaire qui avait si gravement violé ses devoirs de
service que seul un licenciement immédiat s'imposait, l’on peine à comprendre qu'elle
ait maintenu le recourant dans ses fonctions pendant encore cinq mois après la
commission des faits, sans restriction aucune s’agissant de son champ
d’activité ou de ses prérogatives, et qu’elle ait attendu le 28 juin 2010 pour
soudainement ordonner sa suspension conformément à l'art. 67 al. 1 RPAC, sans
qu'aucun élément nouveau et décisif ne soit survenu dans l'intervalle. Ce
comportement tend là encore à démontrer que l'autorité intimée ne considérait
pas les manquements reprochés d'une gravité telle qu'ils auraient appelé une
mise à l'écart immédiate du recourant en vue de préserver le bon fonctionnement
de l'administration.
L'on relèvera néanmoins à
l'intention du recourant que son droit d'être entendu quant à cette mesure de
suspension a été respecté, dès lors qu'il a été préalablement averti de la
possibilité d'une suspension préventive lors de son audition le 31 mai 2010 et
qu'il a pu formellement s'y opposer dans son courrier du 17 juin 2010 avant
qu'elle ne soit ordonnée.
Vu les considérations qui
précèdent, il convient de conclure que l'autorité intimée a sans conteste tardé
à prononcer le licenciement immédiat du recourant et que ce dernier doit, pour
ce motif, être considéré comme non valable.
5.
S'il existait de justes motifs de résilier les
rapports de service du recourant, les conditions temporelles régissant
l'immédiateté du licenciement n'ont toutefois pas été respectées par l'autorité
intimée qui a clairement tardé à agir. Il convenait ainsi de suivre la
procédure instaurée par l'art. 71bis RPAC impliquant qu'un licenciement doit
être précédé d'une mise en demeure formelle écrite assortie d'une menace de
licenciement si le fonctionnaire ne remédie pas à la situation.
Dans un arrêt du 17 décembre 2009
(GE.2008.0239; confirmé par le Tribunal fédéral dans son arrêt 8C_70/2010 du 20
décembre 2010 destiné à la publication), la CDAP a considéré qu'elle était
compétente pour réformer un licenciement immédiat en licenciement ordinaire
pour justes motifs. Dans un arrêt ultérieur du 26 mai 2010 (GE.2009.0231; actuellement
pendant devant le Tribunal fédéral), se référant à ce précédent jugement GE.2008.0239,
la CDAP a indiqué que dans cette perspective, il était également admissible
qu'elle puisse réformer un licenciement immédiat en un avertissement, pour
autant que les parties aient pu faire valoir leur droit d'être entendu et que
cette réforme ne porte pas atteinte à d'autres droits des parties (consid. 6).
En l'occurrence, dans son mémoire de recours, le recourant conclut précisément
à titre subsidiaire à ce qu'une mise en demeure formelle lui soit signifiée.
Force est ainsi d'admettre que les parties ont pleinement pu s'exprimer sur
cette question et que leur droit d'être entendu a dès lors été respecté.
Partant, les conditions de la réforme de la décision attaquée en une mise en
demeure formelle au sens de l'art. 71bis RPAC sont remplies.
6.
Le recours doit en conséquence être admis et la
décision attaquée réformée en ce sens qu'une mise en demeure formelle assortie
d'une menace de licenciement si le fonctionnaire de remédie pas à la situation,
au sens de l'art. 71bis RPAC, est signifiée au recourant. Les frais de justice
sont laissés à charge de l'Etat. Dûment représenté par un mandataire
professionnel, le recourant a en outre droit à une indemnité à titre de dépens,
légèrement réduite en tant qu'il n'obtient gain de cause que dans ses
conclusions subsidiaires et que son comportement fautif a été à l'origine de la
procédure (art. 55 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
- LPA-VD; RS 173.36).
La cause étant tranchée sur le
fond, la requête de restitution de l'effet suspensif formulée par le recourant
devient par voie de conséquence sans objet.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité de Lausanne du 19
octobre 2010 est réformée en ce sens qu'une mise en demeure formelle assortie
d'une menace de licenciement au sens de l'art. 71bis RPAC est signifiée à X.________.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument de justice.
IV.
La Municipalité de Lausanne versera à X.________
une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 17 janvier 2011
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.