vd_omni · AC.2019.0372 · 2022-06-28 · fr

Association suisse pour la protection des oiseaux et consorts c/ décisions du DTE/DIT, du DIRH, de la DGE, des autorités communales de l'Abergement de Ballaigues et de Lignerolle adoptant le plan d'affectation intercommunal parc éolien "Bel Coster". | Recours contre le Plan d'affectation intercommunal parc éolien "Bel Coster" et les décisions des autorités cantonales compétentes visant à réaliser un parc éolien (9 éoliennnes), situé entre le sommet du Suchet et le Mont d'Or, dans la région du lieu-dit "Bel Coster".1. Qualité pour recourir (consid. 1).2. Droit d'être entendu (consid. 2).3. Planification et efficacité énergétique (consid. 3 et 4).4. Convention d'Espoo (consid. 5).5. Avifaune, chiroptères et faune (consid. 6 ss).- Bécasse des bois (consid. 7).- Milan royal (consid. 8).- Aigle royal (consid. 9).- Grand-duc d'Europe (Grand-duc) (consid. 10).- Chouette de Tengmalm (consid. 11).- Grand Tétras (consid. 12).- Pipit des arbres (consid. 13).- Oiseaux migrateurs (consid. 14).- Chiroptères (consid. 15).- Faune et biodiversité (consid. 16).6. Protection des eaux et sols (consid. 17 et 18).7. Projections de glace (consid. 19).8. Nuisances sonores (consid. 20).9. Infrasons (consid. 21).10. Défrichement (consid. 22).11. Protection du paysage et du patrimoine bâti (consid. 23).12. Pesée des intérêts et conclusion (consid. 24).Le Tribunal constate que certains éléments révélés en cours de procédure justifient un complément d'études (cf. consid. 7 à 10 et 14). Le PPA litigieux peut être approuvé en l'état, sous réserve de ces compléments qui sont à concrétiser au stade du permis de construire.Rejet du recours et confirmation des décisions attaquées dans le sens des considérants. Recours au TF admis (1C_458/2022 du 12 février 2024).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.06.2022 AC.2019.0372

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 28 juin 2022
Composition
Mme Imogen Billotte,
présidente
; Mme Marie-Pierre Bernel et M.
Stéphane Parrone, juges; Mme Cécile Favre, greffière.
Recourants
1.
Association suisse pour la protection
des oiseaux (ASPO/BirdLife CH),
à Cudrefin,
2.
Cercle Ornithologique et de Sciences
Naturelles,
à Yverdon-les-Bains,
3.
Groupe ornithologique de Baulmes et
environs, AY.________,
à Baulmes,
4.
Fondation suisse pour la protection
et l'aménagement du paysage,
à Berne,
5.
Pro Natura – Ligue suisse pour la
protection de la nature,
à Bâle,
6.
Stiftung Helvetia Nostra,
à Berne,
7.
Pro Natura Vaud,
à Lausanne,
8.
Paysage Libre Vaud,
à Bottens,
9.
SOS Jura,
à Vallorbe,
10.
Vivre au pied du Mont d'Or, A.________,
France,
11.
Commune de Jougne,
à Jougne, France,
12.
B.________,
à ******** France********
13.
C.________,
à
******** France,
14.
D.________,
à
******** France,
15.
E.________,
à
******** France,
16.
F.________,
à ******** France,
17.
G.________,
à
******** France,
18.
H.________,
à
******** France,
19.
I.________,
à
******** France,
20.
J.________,
à
******** France,
21.
K.________,
à
******** France,
22.
L.________,
à
******** France,
23.
M.________,
à
******** France,
24.
N.________,
à
******** France,
25.
O.________,
à
******** France,
26.
P.________,
à
******** France,
27.
Q.________,
à
********,
28.
R.________,
à
********,
29.
S.________,
à
********,
30.
T.________,
à
********,
31.
U.________,
à
********,
32.
V.________,
à
******** France,
33.
W.________,
à
********,
34.
X.________,
à
********,
35.
Y.________,
à
********,
36.
Z.________,
à
********,
37.
AA.________,
à
********,
38.
AB.________,
à
********,
39.
AC.________,
à
******** France,
40.
A.________,
à
********,
41.
AD.________
,
à ********.
Tous
représentés par Me Xavier RUBLI,
avocat, à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Département des institutions et du
territoire (DIT, auparavant Département du territoire et de l’environnement: DTE),
représenté par Me Yasmine SÖZERMAN, avocate, à Lausanne,
2.
Département des infrastructures et
des ressources humaines (DIRH),
Secrétariat général,
représenté
par Me Yasmine SÖZERMAN, avocate, à Lausanne,
3.
Direction générale de
l'environnement (DGE),
Unité droit et études d'impact,
représentée
par Me Yasmine SÖZERMAN, avocate, à Lausanne,
4.
Conseil général de L'Abergement,
représenté par Me Alain THÉVENAZ, avocat, à Lausanne,
5.
Conseil communal de Ballaigues,
représenté
par Me Alain THÉVENAZ, avocat, à Lausanne,
6.
Conseil communal de Lignerolle,
représenté
par Me Alain THÉVENAZ, avocat, à Lausanne,
Tiers intéressé
AE.________
à ********
Objet
plan d'affectation
Recours Association suisse pour la protection des oiseaux
(ASPO/BirdLife CH) et consorts c/ décision du Département du territoire et de
l’environnement (DTE) du 22 octobre 2019 (Plan d'affectation intercommunal
parc éolien Bel Coster), décisions de la Direction générale de l'environnement
(DGE) du 16 juillet 2019 (autorisations de défrichement), décision du Département
des infrastructures et des ressources humaines (DIRH) du 22 octobre 2019
(Parc éolien Bel Coster aménagement des accès - projet routier communal),
décision du Conseil général de L'Abergement du 12 mars 2018, décision du
Conseil communal de Ballaigues du 12 mars 2018, décision du Conseil communal
de Lignerolle du 12 mars 2018 (adoption du projet de décision finale relative
à l'étude d'impact sur l'environnement en rapport avec le plan partiel d'affectation
(PPA) intercommunal Bel Coster)
Vu les faits suivants:
A.
Afin d’exposer la position de la Confédération permettant aux cantons de
tenir compte des intérêts fédéraux lors de la planification d’installations éoliennes,
la Confédération a élaboré un document intitulé "
Conception énergie éolienne
",
du 25 septembre 2020, édité par l’Office fédéral du développement territorial
(ARE) en collaboration avec le Département fédéral de la défense, de la
protection de la population et des sports (DDPS), de l’Office fédéral de l’environnement
(OFEV), de l’Office fédéral de l’aviation civile (OFAC), de l’Office fédéral de
l’énergie (OFEN) et de l’Office fédéral de météorologie et climatologie (MétéoSuisse).
Ce document remplace, en reprenant les éléments qui restent pertinents, le
document intitulé "
Recommandations pour la planification d’installations
éoliennes
" de 2010 et s’applique en première ligne à la planification
d'installations éoliennes d’une hauteur minimale de 30 mètres. Selon l’annexe 3
de ce document, plusieurs zones sur le territoire du Canton de Vaud figurent
comme étant à haut potentiel éolien, en particulier un secteur sis dans la
région du Suchet.
Le Plan directeur cantonal (PDCn) de 2008 contient une
mesure F51 intitulée "
Ressources énergétiques et consommation rationnelle
de l’énergie
". Le texte de cette mesure, dans sa teneur actuellement
en vigueur (4
ème
adaptation bis approuvée par le Conseil fédéral le
20 décembre 2019) est le suivant :
"Le canton favorise une utilisation
rationnelle et économe de l’énergie et promeut le recours aux énergies renouvelables
et indigènes, pour diminuer la dépendance face aux énergies fossiles et aux
fluctuations des marchés mondiaux, préjudiciable à la vitalité de l’économie et
à la qualité du cadre de vie. Les sites d’exploitation sont localisés de manière
à optimiser la production énergétique tout en minimisant l’impact sur l’homme,
l’environnement et le paysage. Le canton concrétise ses objectifs dans la loi
sur l’énergie. Le canton fixe les objectifs de réduction de la consommation des
agents énergétiques non renouvelables et en assure le suivi."
La mesure F51 est accompagnée des explications
suivantes, à propos de l'énergie éolienne (p. 346 ss):
"Stratégie cantonale pour
l'énergie éolienne
La stratégie cantonale prévoit le
développement des éoliennes aux endroits les plus propices en évitant leur dispersion
sur le territoire. L'objectif de développement de l'énergie éolienne, d’au
moins 500 à 1'000 GWh par an, soit de 12 à 25 % de la consommation d’électricité
2008 du canton (ou 2,5 à 5 % de la consommation finale d’énergie 2008), doit
être atteint en préservant les sites protégés au niveau national et
international et sur la base de principes d'implantation permettant d'optimiser
la production électrique tout en minimisant l'impact sur l'homme, la nature et
le paysage. La concentration sur un nombre restreint de sites propices est
indispensable pour atténuer le mitage du territoire, éviter la banalisation du
paysage et réduire les impacts des installations nécessaires à la construction
et à l'exploitation.
La procédure définie pour
l'implantation d'éoliennes distingue les cas suivants:
-
Les parcs éoliens et éoliennes isolées dont la hauteur totale (somme de la hauteur
du mat et du rayon du rotor) est supérieure ou égale à 30 mètres font l'objet
d'une planification cantonale dans le Plan directeur cantonal (voir ci-dessous);
- Les éoliennes isolées dont la
hauteur totale est inférieure à 30 mètres font l'objet d'une directive du département
en charge de l'aménagement du territoire validée par le Conseil d'Etat sur la
base de la planification définie dans le Plan directeur cantonal.
Les parcs éoliens de machines dont
la hauteur totale est inférieure à 30 mètres ne sont pas admis.
Parcs éoliens et éoliennes
isolées dont la hauteur totale est supérieure ou égale à 30 mètres
A l'échelle régionale, le plan directeur
cantonal définit des secteurs d'exclusion, au sein desquels les parcs éoliens
ne peuvent prendre place. Ces secteurs accordent la priorité à d'autres
stratégies cantonales, notamment d'urbanisation aux abords des centres cantonaux,
de valorisation du paysage et du patrimoine naturel en ménageant d'une part des
échappées sur les rives des grands lacs et en préservant d'autre part des
éléments paysagers et naturels d'importance nationale.
A l'échelle locale, le plan
directeur cantonal définit des zones d'exclusion, soit les inventaires contraignants
et d'alerte décrits par la mesure E11. A noter que l'Inventaire des monuments
naturels et des sites (IMNS) n'est pas considéré comme justifiant systématiquement
l'exclusion, de même que les zones de protection des eaux. Ces éléments peuvent
impliquer la prise en compte de mesures particulières.
Pour être
intégrés dans la planification
cantonale
, les parcs doivent répondre à une procédure d’identification des
sites conduite, à des dates données, par un Comité de pilotage interservice
(COPEOL). La périodicité de cette démarche est dictée par le degré d’atteinte
des cibles énergétiques cantonales et la réalisation effective ou non des
projets déjà intégrés dans la planification.
L'identification d'un site pour un
projet d'éoliennes est le résultat d'une première évaluation basée sur une
série de critères quantitatifs et qualitatifs, notamment énergétiques, environnementaux,
paysagers et liés à la sécurité aérienne. Ces critères font l’objet d’une
description détaillée dans la Directive cantonale pour l’installation
d’éoliennes de hauteur totale supérieure à 30 mètres. Sur la base du dossier
présenté, le COPEOL conduit une pesée des intérêts avec les services concernés.
Il détermine si le projet est au bénéfice d’un potentiel de réalisation
suffisant justifiant son intégration dans le plan directeur cantonal au titre
de site potentiel d’implantation. Les parcs dont la compatibilité reste à
vérifier avec les systèmes civils et militaires de communication, de navigation
et de surveillance aérienne, ainsi qu'avec les radars météorologiques, sont
indiqués dans la catégorie Site retenu sous condition(s). Les parcs dont la
compatibilité reste à vérifier avec l’Inventaire fédéral des paysages, sites et
monuments naturels d’importance nationale (IFP) sont indiqués dans la catégorie
Site intégré sous réserve de coordination relative à l’IFP.
Une fois cette étape franchie, une
demande d’affectation du sol comme zone de production et de transport d'énergie
(selon l'art. 18 LAT et l'art. 50a LATC) peut être engagée et les études de
détail poursuivies. Les exigences sur les critères à respecter et données à produire
dans le cadre de cette deuxième étape figurent également dans la Directive cantonale
susmentionnée."
La mesure F51 est accompagnée d'une carte du canton,
où sont notamment figurés les sites éoliens intégrés à la planification cantonale,
dont le site dit de Bel Coster, à proximité du Suchet. Le rapport d'examen des
deuxième et troisième adaptations du PDCn élaboré par l'ARE, le 18 novembre
2015, indique notamment que le parc éolien Bel Coster est approuvé en coordination
réglée et constitue un parc intégré dans la planification cantonale qui peut
faire l'objet d'une procédure de planification ultérieure précédant la
réalisation effective des installations (cf. p. 29).
B.
Dès 2008, les communes de L'Abergement, de Ballaigues et de Lignerolle
ont entrepris des démarches en vue de réaliser collectivement un parc éolien,
situé entre le sommet du Suchet et le Mont d'Or, dans la région du lieu-dit Bel
Coster, à proximité de la frontière avec la France. Initialement envisagé avec
treize éoliennes, le projet de plan d'affectation intercommunal "parc
éolien Bel Coster" (ci-après: le PPA ou PPA Bel Coster) a été
redimensionné en 2010 à neuf éoliennes, prévues sur une crête entre les lieux-dits
les Cernys, à l'ouest, et les Vélards, respectivement la Poyette, à l'est, à
une altitude allant de 1'190 m à 1'400 m. Ces démarches ont été entreprises
avec la société AE.________ (ci-après: AE.________). Le projet prévoit l'implantation
d'éoliennes pouvant atteindre une hauteur de 210 m en bout de pale à la
verticale. La hauteur minimale entre le sol et le bas des pales est de 50 m. La
durée d'exploitation est de l'ordre de 25 ans. Le choix définitif du modèle interviendra
ultérieurement, au stade du permis de construire, mais pour les besoins des
études à effectuer, le modèle Enercon E-115 / 3.2 MW avec un mât de 149 m et
une hauteur totale de 206.5 m a été pris comme référence. La production
annuelle nette du parc, estimée d'après la modélisation de vent, est comprise
entre 65 et 80 millions de kWh par année, en fonction du type définitif
d'éoliennes qui sera choisi. A titre d'exemple, le modèle Enercon E-115, de
puissance unitaire de 3.2 MW, devrait donner une production annuelle brute de
77 GWh et une production nette de 66 GWh.
L'implantation des éoliennes est prévue sur les parcelles
n
os
3 de la commune de L'Abergement, 745 et 941 de la commune de Ballaigues
et 1 à 3 de la commune de Lignerolle. Ces parcelles sont propriété respectivement
de l'Etat de Vaud et des communes de Ballaigues et de Lignerolle. Elles comportent
essentiellement des pâturages boisés et sont affectées en zone sylvopastorale, respectivement
en zone jurassienne, selon les plans de zones des communes précitées. L'emplacement
des éoliennes projetées est actuellement desservi par un chemin forestier. Un itinéraire
pédestre à l'inventaire cantonal des chemins de randonnée pédestre, ainsi qu'un
itinéraire cycliste dans l'inventaire "SuisseMobile" passent sur une
partie de ce chemin. Le périmètre concerné est également traversé en partie par
des voies de communication historiques d'importance régionale avec beaucoup de
substance (VD 1231.0.1) ou d'importance locale (VD 1231, 1233 et 1234).
C.
Le projet précité implique plusieurs procédures, dont une mesure de
planification intercommunale, des autorisations de défrichement et un projet
routier pour l'aménagement des accès. Ceux-ci nécessitent l'élargissement de
certains tronçons impliquant une procédure de décadastration des parcelles n
os
2, 434, 435 et 559 de la commune de Lignerolle et leur transfert au domaine
public. Sur les communes de Ballaigues et L'Abergement, l'accès au parc éolien projeté
se fait par le biais de chemins existants.
Le 8 octobre 2015, les autorités cantonales concernées
ont procédé à un premier examen préalable du projet sur la base duquel le Service
du développement territorial (SDT, actuellement Direction générale du territoire
et du logement: DGTL) a élaboré un rapport de synthèse d'examen préalable au
sens de l'art. 56 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et les constructions, dans sa teneur en vigueur à ce moment-là (LATC;
BLV 700.11). Le 28 novembre 2016, les autorités cantonales concernées ont
procédé à un examen préalable complémentaire.
S'agissant du plan partiel d'affectation intercommunal,
un rapport explicatif au sens de l'art. 47 de l'ordonnance fédérale du 28 juin
2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) et d'impact sur
l'environnement (ci-après: RIE) a été rédigé en décembre 2016 par les sociétés AF.________
et AG.________. Le 24 novembre 2016, les communes porteuses du projet ont
élaboré, dans le cadre de la demande d'autorisation de défrichement, un rapport
technique avec la société AH.________.
Les autorités cantonales concernées ont procédé à un
ultime contrôle du projet, le 15 février 2017.
Une enquête publique comprenant les autorisations de
défrichement et le projet routier, a eu lieu, du 14 mars au 12 avril 2017, dans
les communes porteuses du projet. Cette enquête a suscité plusieurs oppositions.
D.
Une enquête publique a également eu lieu sur territoire français, du 2 mai
au 6 juin 2017, organisée par la Préfecture du Doubs. Le dossier comporte à cet
égard un complément au RIE intitulé "
Evaluation des impacts sur le territoire
français
", de janvier 2017 (annexe 8 du RIE). Il ressort du dossier que
des rencontres entre les représentants des autorités vaudoises et françaises
ont eu lieu dès le mois d'octobre 2016. A l'issue de l'enquête publique en
France, qui a aussi suscité des oppositions, AI.________, commissaire-enquêteur
pour la Préfecture du Doubs a élaboré un rapport, le 27 juin 2017, résumant le
déroulement de la procédure et formulant des conclusions à l'issue de son enquête.
Son rapport aboutit à un avis défavorable au projet. En résumé, la procédure suivie
est jugée régulière mais l'avis défavorable est lié aux impacts du projet sur
le sol français: le rapport conclut en particulier que l'étude d'impact du
projet sur le territoire français est insuffisante eu égard aux enjeux de la zone
concernée, que le projet Bel Coster n'est pas compatible avec les objectifs de
préservation des paysages définis par la Charte du Parc Naturel Régional du
Haut Jura, qu'à ce stade du projet l'impact sur la source des Bonnes Eaux n'est
pas étudié, qu'il est nécessaire d'avoir des garanties concernant sa pérennité
et que le projet est de nature à porter atteinte à l'économie locale et plus particulièrement
au tourisme.
Le 10 août 2017, la Direction régionale de
l'environnement, de l'aménagement et du logement de Bourgogne-Franche Comté
(DREAL) a rédigé un rapport à l'attention du Préfet du Doubs relatif à l'impact
sur le territoire français du projet de parc éolien de Bel Coster en Suisse. Ce
rapport conclut notamment ce qui suit:
"[...]
La pertinence du projet au regard
de l'enjeu que constitue le développement des énergies renouvelables et du
potentiel éolien du secteur n'est pas remise en cause.
[...]
Concernant le dossier en général
et le paysage et l'impact sur le cadre de vie en particulier, la DREAL considère
ne pas disposer d'éléments suffisants ni pour justifier d'une égalité de
traitement entre la France et la Suisse ni pour garantir que toutes les mesures
pouvant raisonnablement être mises en place pour réduire l'impact sur la France
ont été mises en oeuvre.
Il convient donc d'en informer les autorités
suisses et de demander, en application de l'article 5 de la convention d'Espoo,
qu'aient lieu des échanges sur les mesures qui pourraient être prises pour atténuer
les impacts transfrontaliers. Il est proposé de demander à la Suisse un travail
d'analyse de variantes et de possibilités d'optimiser l'implantation des mâts
.
La sous-estimation de plusieurs enjeux et la dissymétrie de traitement entre les
enjeux suisses et français rendent nécessaires de tels échanges.
En effet,
la DREAL considère qu'il est nécessaire d'apporter à la population des
garanties que les enjeux français ont fait l'objet d'un traitement au moins équivalent
aux enjeux situés en Suisse
.
On peut enfin insister sur la
nécessité que le suivi de l'impact sur l'environnement de ce parc éolien
pendant son exploitation soit bien partagé avec la France, y compris avec les
élus locaux, dans un cadre qui reste à proposer
."
Le Préfet du Doubs a transmis ces deux rapports à la
Cheffe du DTE, le 25 août 2017, en formulant des remarques. Plusieurs échanges
ont ensuite eu lieu entre les représentants des autorités vaudoises et françaises,
en particulier des séances de coordination ont été tenues les 18 décembre 2017
et 26 février 2018. Le 10 septembre 2018, la Direction générale de
l'environnement (DGE) a élaboré un rapport de synthèse portant sur les réponses
détaillées aux remarques et demandes du Préfet du Doubs, suite à la mise à
l'enquête publique en France du PPA. Ce rapport conclut dans les termes suivants:
"
Synthèse des impacts et conclusion générale
Le présent document résume les éléments
qui ont pu être discutés et consolidés dans le cadre du groupe de travail. Les
participants ont relevé le caractère constructif des échanges tenus, qui ont
permis de répondre à toutes les préoccupations soulevées en considérant la perception
des différentes approches.
Les enjeux relevés par nos
interlocuteurs français ont fait l'objet d'un traitement au moins équivalent
aux enjeux situés en Suisse. Lors des deux rencontres et des échanges écrits,
les informations ont été étoffées pour répondre aux attentes formulées par la
population française et leurs autorités.
Notons en particulier:
-
Les photomontages qui ont été réalisés pour documenter les
éoliennes présentant un risque d'effet de surplomb au regard du critère de
vigilance défini par la France. Ces photomontages ont permis d'apprécier que les
machines concernées ne présentaient pas d'effet de surplomb significatif en
considérant le parc dans son ensemble.
-
Une étude hydrogéologique a été réalisée pour évaluer les risques
et préciser les mesures devant permettre d'assurer la protection des captages
d'eau potable de la région et en particulier de la principale source de la
Commune de Jougne. Un hydrogéologue agréé a ensuite évalué ce rapport et
transmis les demandes qui ont été traitées et discutées au sein du groupe de travail,
à satisfaction.
-
Le rôle du canton qui veillera à la réalisation des mesures et du
suivi lors de la phase de chantier pour la protection des eaux souterraines
notamment, puis lors de l'exploitation essentiellement pour les domaines liés à
la faune, ainsi qu'aux ombres portées et au bruit.
-
Les représentants français seront invités comme prévu lors des
échanges du groupe de travail, conformément au souhait de la DREAL.
-
Une étude de co-visibilité de parcs éoliens qui a été réalisée pour
le territoire du canton de Vaud et qui a été présentée en détail pour répondre
à la demande relative aux effets visuels cumulés de points emblématiques comme le
Mont d'Or. Le rayon d'étude autour du parc éolien de Bel Coster a été étendu à
20 km à la demande de la DREAL.
-
La question du bruit a été analysée en détail, les exigences
suisses étant respectées des deux côtés de la frontière. Les études étant réalisées
sur la base de modélisation, un groupe technique de suivi est prévu, qui mesurera
les valeurs en phase d'exploitation et en cas de dépassement des normes, un
bridage de certaines machines pourra être exigé."
E.
S'agissant des questions géologiques et hydrogéologiques soulevées par
le projet, plusieurs études ont été élaborées par le bureau AJ.________, en
particulier le 24 janvier 2018, le 13 novembre 2019, le 29 janvier 2020 et le
11 mars 2020. Ces études traitent tant des captages en Suisse qu'en France. Le 25
septembre 2020, ce bureau a élaboré un document intitulé "
Etat d'avancement
des investigations
" annonçant encore un rapport géologique et
hydrogéologique à venir concernant essentiellement la source des Bonnes Eaux en
France, qui synthétiserait l'ensemble des résultats des forages, du suivi du
captage et des traçages effectués.
F.
Le 12 mars 2018, le Conseil général de L'Abergement et les Conseils
communaux de Ballaigues et de Lignerolle ont adopté les décisions finales relatives
à l'étude de l'impact sur l'environnement aux termes desquelles ces autorités
levaient les oppositions formées à l'encontre du PPA Bel Coster et adoptaient
ce plan ainsi que son règlement (RPPA).
G.
Par deux décisions distinctes du 16 juillet 2019, la DGE a délivré les
autorisations de défrichement portant sur une surface de 62'062 m
2
en relation avec le PPA, respectivement de 259 m
2
en relation avec
le projet routier lié au PPA. Dans ce cadre, l'OFEV a délivré, le 31 août 2018,
un avis sommaire positif sur le défrichement et les mesures de compensation du
défrichement, sous réserve de la prise en compte de certaines remarques et
demandes formulées dans son avis. Cet avis se réfère également à l'avis de l'Office
fédéral des routes (OFROU), du 25 avril 2018, formulant des remarques sur le
projet routier et son impact sur les voies de communication historiques.
H.
Le 22 octobre 2019, le Département du territoire et de l'environnement
(DTE, actuellement Département des institutions et du territoire: DIT) a approuvé
le PPA intercommunal.
I.
Le 22 octobre 2019 également, le Département des infrastructures et des ressources
humaines (DIRH) a approuvé le projet routier lié au PPA. Toutes ces décisions
ont été notifiées simultanément aux opposants.
J.
Le 28 novembre 2019, agissant sous la plume de leur conseil commun,  plusieurs
associations soit l'Association suisse pour la protection des oiseaux (ASPO),
la Fondation suisse pour la protection et l'aménagement du paysage (FP), la Fondation
Helvetia Nostra et Pro Natura Suisse, ainsi que Pro Natura Vaud, de même que des
associations locales, à savoir le Cercle ornithologique et de sciences
naturelles à Yverdon, le Groupe ornithologique de Baulmes et environs, Paysage libre
Vaud, SOS Jura, Vivre au pied du Mont d'Or, ainsi que la Commune de Jougne et plusieurs
particuliers domiciliés pour la plupart dans les communes concernées ou en France
voisine, ont recouru contre ces décisions devant la Cour de droit administratif
et public du Tribunal cantonal (CDAP). Les recourants concluent à l'annulation
des décisions attaquées. Ils requièrent plusieurs mesures d'instruction.
Les autorités cantonales intimées, à savoir le DTE/DIT,
la DGE et le DIRH ont présenté une réponse commune, sous la plume de leur
conseil, le 12 mars 2020. Elles concluent au rejet du recours.
Les autorités communales intimées, représentées par leur
conseil commun, se sont déterminées sur le recours, le 13 mars 2020. Elles
concluent également au rejet de celui-ci dans la mesure de sa recevabilité. Elles
contestent en particulier la qualité pour recourir de plusieurs recourants. A
cette occasion, ces autorités ont produit une étude effectuée par AK.________
en décembre 2019, intitulée "
Projet de parc éolien Bel Coster,
Améliorations de biotopes pour les pipits et alouettes
", ainsi qu'un rapport
de AL.________, du 14 juin 2019, intitulé "
Independent Expert Report
for the wind farm Bel Coster (Switzerland)
".
Les recourants ont présenté des observations complémentaires,
le 7 septembre 2020.
Le 20 novembre 2020, les autorités cantonales et communales
intimées ont déposé des déterminations. A cette occasion, ces autorités ont
encore complété leur dossier en produisant notamment une copie du dossier relatif
à la procédure française. Appelée dans la procédure, la société AE.________ a adhéré
aux conclusions et à l'argumentation des autorités communales intimées.
Le 1
er
mars 2021, les recourants se sont
déterminés sur les écritures précitées des autorités intimées.
Le Tribunal a procédé à une audience avec inspection
locale, le 8 juin 2021. A cette occasion, ont notamment été entendus, à la
demande du Préfet du Doubs, des représentants des autorités françaises, à
savoir AM.________, Cheffe de l'Unité départementale de l'architecture et du
patrimoine du Doubs et AN.________, coordinatrice de la cellule "
eau
destinée à la consommation humaine
", de l'agence régionale de la santé
(ARS) de Bourgogne-Franche-Comté. Egalement annoncé à l'audience, mais s'étant finalement
excusé, AO.________, chef du Service "
prévention des risques
"
de la DREAL, n'a pas été entendu.
A l'issue de l'audience, les parties ont encore bénéficié
de la faculté de présenter des observations finales. Les autorités communales intimées
y ont renoncé. Le 15 juillet 2021, les autorités cantonales intimées se sont
déterminées. Les recourants ont déposé leurs dernières observations, le 21 septembre
2021.
Considérant en droit:
1.
a) Le recours a été déposé en temps utile (art. 95 de la loi vaudoise du
28 octobre 2008 sur la procédure administrative: LPA-VD; BLV 173.36) et il
respecte les exigences légales de motivation (art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi
de l'art. 99 LPA-VD).
b) Conformément à l'art. 75 LPA-VD (applicable par renvoi
de l'art. 99 LPA-VD), a qualité pour former recours toute personne physique ou
morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été
privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée
et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou
modifiée (let. a), ainsi que tout autre personne ou autorité qu'une loi autorise
à recourir (let. b).
aa) Les organisations nationales Pro Natura, ASPO,
Helvetia Nostra et Fondation suisse pour la protection et l'aménagement du paysage,
qui ont formé opposition, ont qualité pour recourir en vertu de l'art. 12 al. 1
let. b de la loi fédérale du 1
er
juillet 1966 sur la protection de
la nature et du paysage (LPN; RS 451) en lien avec l'art. 2 al. 1 let. b LPN et
de l'art. 55 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de
l'environnement (LPE; RS 814.01) en relation avec l'art. 1
er
et les
ch. 4, 6, 9 et 13 de l'annexe à l'ordonnance fédérale du 27 juin 1990 relative
à la désignation des organisations habilitées à recourir dans les domaines de
la protection de l'environnement ainsi que de la protection de la nature ou du
paysage (ODO; RS 814.076), étant donné notamment que le projet litigieux est
soumis aux dispositions sur l'étude d'impact.
bb) Sur le plan cantonal, l'art. 90 de la loi
vaudoise du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et
des sites, dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 mai 2022 (LPNMS; BLV 450.11 -,
depuis le 1
er
juin 2022, loi sur la protection de la nature et des
sites [LPNS]), attribue aux associations d'importance cantonale qui, aux termes
de leurs statuts, se vouent à la protection de la nature, des monuments et des
sites, le droit de recourir contre les décisions prises en application de cette
loi. Le droit de recours des associations cantonales est ainsi soumis à la
triple condition que les décisions attaquées touchent aux domaines régis par la
aLPNMS/LPNS, que le but statutaire des associations embrasse de tels domaines et
que les associations recourantes soient d'importance cantonale (AC.2016.0103 du
31 octobre 2019 et les références citées). Dans sa teneur au 1
er
juin 2022, l'art. 90 LPNS prévoit qu'outre les propriétaires touchés, les
communes, de même que les associations d'importance cantonale, qui, aux termes
de leurs statuts, se vouent à la protection de la nature, ont qualité pour
recourir contre les décisions prises en application de la présente loi et susceptibles
de recours.
Le Tribunal a déjà reconnu la qualité pour recourir de
l'association Pro Natura Vaud, en application de cette disposition (AC.2016.0103
précité consid. 1). En revanche, la qualité pour recourir des associations
Paysage Libre Vaud et SOS Jura a été mise en doute (AC.2016.0103 précité). On
peut également douter de la qualité pour recourir des associations Cercle ornithologique
et de Sciences naturelles, ainsi que du Groupe ornithologique de Baulmes et environs.
Cette question peut souffrir de rester indécise, dès lors que l'ensemble des
recourants précités ont procédé de concert et que la qualité pour recourir de
plusieurs organisations n'est pas contestée.
cc) Vu le recours commun déposé, il n'est pas non
plus nécessaire d'instruire davantage la qualité pour recourir des personnes physiques
ou autres entités ayant également recouru avec les organisations précitées dont
la qualité pour agir est admise (voir à ce sujet TF 1C_575/2019 du 1
er
mars 2022 consid. 2).
Le recours étant recevable, il y a lieu d'entrer en
matière au fond.
2.
Les recourants ont sollicité plusieurs mesures d'instruction, à savoir
la production du dossier complet de la cause, incluant en particulier le
rapport de synthèse de la DGE, du 13 septembre 2018, le préavis de l'OFEV, du
31 août 2018, les procès-verbaux des réunions du groupe de travail franco-suisse
et le préavis du Parc naturel régional du Haut-Jura, ainsi que sa charte. Ils
ont également requis tout document permettant de vérifier la rentabilité
économique du projet, ainsi que des nouvelles expertises et études indépendantes
en ce qui concerne la production d'énergie éolienne prévue, la protection de
l'avifaune, des chiroptères, du paysage et des eaux, la protection contre les
nuisances sonores, les infrasons, les projections de glace et les mesures de
compensation prévues. Ils requièrent également la tenue d'une inspection locale
avec pose de gabarits ou autre moyen permettant de rendre compte de la hauteur
et de l'envergure des machines et de l'emprise des plateformes des éoliennes
prévues. Ils sollicitent que cette inspection locale ait également lieu sur
différents sites sur sol français. Dans leurs écritures suivantes, ils ont
encore sollicité l'audition de plusieurs personnes, à savoir AI.________, commissaire
enquêteur en France, AP.________, Préfet du Doubs, AQ.________, Sénateur du Doubs,
AR.________, hydrogéologue français, AS.________, ornithologue, AT.________,
Directeur adjoint du parc naturel régional du Haut Jura et AM.________, Cheffe
de l'unité départementale architecture et patrimoine de la DRAC Bourgogne-Franche
Comté. Ils ont également sollicité la production de l'étude hydrogéologique
effectuée sur sol français, ainsi que tout document portant sur les discussions
menées entre les hydrogéologues français et suisses; la production du dossier COPEOL,
en particulier la notice d'évaluation du projet; la production des précontrats
signés par les communes intimées avec les porteurs du projet.
a) Le droit d'être entendu découlant de l’art. 29
al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999
(Cst.; RS 101) comprend notamment le droit pour l'intéressé de produire des
preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves
pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou, à
tout le moins, de s'exprimer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer
sur la décision à rendre (ATF 142 II 218 consid. 2.3; 142 III 48 consid. 4.1.1).
A lui seul, l'art. 29 al. 2 Cst. ne confère pas le droit d'être entendu
oralement, ni celui d'obtenir l'audition de témoins. Le droit d'être entendu
n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves
administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière
non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore
proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient pas l'amener à
modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 et les références citées).
b) aa) En l'occurrence, il a été donné suite à la
plupart des mesures sollicitées par les recourants. Ainsi, les documents requis
ont été pour l'essentiel produits et le Tribunal a procédé à une audience avec inspection
locale, lors de laquelle l'implantation des éoliennes a pu être visualisée au
moyen de drones. Des représentants des autorités françaises ont été entendus à cette
occasion, ce à la requête du Préfet du Doubs. Par ailleurs, la Commune de
Jougne figure parmi les recourants, de sorte que ses représentants présents à l'audience
ont aussi pu s'exprimer directement. Il n'apparaît ainsi pas nécessaire de procéder
à l'audition complémentaire d'autres personnes non présentes à l'audience.
bb) S'agissant de la requête de production de tout document
tendant à démontrer la rentabilité économique du projet litigieux, ainsi que les
précontrats entre les autorités communales et les porteurs du projet, ces
éléments n'apparaissent pas pertinents pour le présent litige qui concerne une
planification intercommunale. Le Tribunal fédéral a notamment précisé que
l'intérêt d'un parc éolien quant à sa production d'énergie s'examine en effet
au regard des critères chiffrés figurant à l'art. 9 de l'ordonnance fédérale du
1
er
novembre 2017 sur l'énergie (OEne; RS 730.01: TF 1C_575/2019 précité,
consid. 3.3). Quant aux éventuels accords entre les autorités communales et la
société exploitante, on ne voit pas quelle serait la pertinence de tels
documents pour statuer sur la conformité de la planification litigieuse aux
exigences légales. Il suffit de constater que le règlement du PPA (art. 21 RPPA)
prévoit que la remise en état sera à la charge du propriétaire des
installations éoliennes et une garantie de financement sera assurée. Le RIE
précise à cet égard (p. 23-24) qu'afin de permettre le démantèlement des
éoliennes et la remise en état des parcelles à la fin de vie des éoliennes, le
porteur du projet alimentera annuellement un compte bloqué dès la mise en exploitation
de la première éolienne. Ce fonds sera destiné exclusivement au démontage des
installations et à la remise en état des terrains touchés par les éoliennes. Le
Tribunal s'estime ainsi suffisamment renseigné en l'état du dossier, de sorte
qu'il n'y a pas lieu de donner suite à ces réquisitions.
cc) Quant à la requête tendant à procéder à une vision
locale sur sol français, il convient de rappeler que le Tribunal a procédé à
une vision locale, à l'occasion de laquelle il a pris pour l'essentiel connaissance
des sites d'implantation des éoliennes. A l'exception du point de vue depuis le
Suchet permettant d'apprécier le paysage tant suisse que français, le Tribunal
n'a pas procédé à une visite des différents lieux marquants depuis lesquels les
éoliennes seraient visibles, que ce soit sur sol suisse ou étranger. Au demeurant
une mesure d'instruction sur le territoire français impliquerait a priori une
commission rogatoire qu'il n'apparaît tout bien pesé pas nécessaire de requérir
en l'espèce (cf. Convention de la Haye du 18 mars 1970 sur l'obtention des
preuves à l'étranger en matière civile et commerciale: RS 0.274.132). Le
dossier comporte en effet plusieurs photomontages illustrant l'impact visuel
depuis divers endroits dignes d'intérêt, tant sur sol suisse que français. Le
Tribunal s'estime ainsi suffisamment renseigné pour statuer sans qu'il n'apparaisse
nécessaire de compléter la vision locale.
dd) Enfin, s'agissant de la requête tendant à ordonner
des nouvelles expertises indépendantes, le RIE et les nombreuses études aux
dossier permettent au Tribunal de statuer, comme il sera exposé dans les considérants
qui suivent. Il convient à cet égard de rappeler que les spécialistes chargés
de rédiger un chapitre du RIE ne sont pas dans la même position qu'un
mandataire ordinaire d'un maître de l'ouvrage car le cadre de leur travail est
aussi défini préalablement par l'administration, dans le cahier des charges
prévu à l'art. 8 de l'ordonnance fédérale du 19 octobre 1988 relative à l'étude
de l'impact sur l'environnement (OEIE; RS 814.011). L'objet du mandat implique
ainsi une objectivité et un devoir de diligence particuliers (cf. TF 1A.123/1999
du 1
er
mai 2000 consid. 2c). En d'autres termes, le rapport d'impact,
en tant qu'il contient des informations scientifiques ou techniques, a en quelque
sorte valeur d'expertise, étant donné qu'après son évaluation par le service
spécialisé de la protection de l'environnement (cf. art. 13 OEIE), il sera
reconnu comme complet et exact (AC.2018.0311 du 8 juin 2020 consid. 7; AC.2016.0243
du 30 septembre 2019 consid. 2b et les références citées).
Au vu de ce qui précède et sous réserve des
considérants qui suivent, il n'y a pas lieu de compléter davantage
l'instruction de la présente cause.
I. Planification et efficacité énergétique
3.
Dans leurs observations complémentaires, les recourants mettent en substance
en doute la planification directrice qui serait viciée, notamment en ce qui concerne
la procédure de sélection des sites suivie par les autorités vaudoises.
a) La politique énergétique en Suisse est une politique
publique dont les bases constitutionnelles et légales figurent dans des normes
fédérales et cantonales. Au niveau fédéral, l'art. 89 Cst. dispose que dans les
limites de leurs compétences respectives, la Confédération et les cantons s'emploient
à promouvoir un approvisionnement énergétique suffisant, diversifié, sûr,
économiquement optimal et respectueux de l'environnement, ainsi qu'une
consommation économe et rationnelle de l'énergie (al. 1). La Confédération fixe
les principes applicables à l'utilisation des énergies indigènes et des énergies
renouvelables et à la consommation économe et rationnelle de l'énergie (al. 2);
elle favorise le développement des techniques énergétiques, en particulier dans
les domaines des économies d'énergie et des énergies renouvelables (al. 3).
Au niveau cantonal, l'art. 56 de la Constitution du
14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01) prévoit que l'Etat et les communes veillent
à ce que l'approvisionnement en eau et en énergie soit suffisant, diversifié,
sûr, économiquement optimal et respectueux de l'environnement (al. 2); ils favorisent
l'utilisation et le développement des énergies renouvelables (al. 3), en
collaborant aux efforts tendant à se passer de l'énergie nucléaire (al. 4).
L'objectif exprimé à l'art. 56 al. 4 Cst-VD est
conforme à la Stratégie énergétique 2050 de la Confédération, revue à la suite
de la catastrophe nucléaire survenue le 11 mars 2011 à Fukushima (Japon), le
Conseil fédéral ayant pris le 25 mai 2011 une décision de principe en vue de l'abandon
progressif de l'énergie nucléaire. Dans ce contexte, le gouvernement a soumis
au Parlement, le 4 septembre 2013, un "
premier paquet de mesures de la
Stratégie énergétique 2050 (Révision du droit de l'énergie)
". Il a notamment
proposé une nouvelle loi sur l'énergie, qui a été adoptée par les Chambres fédérales
le 30 septembre 2016 (LEne; RS 730.0 – Message in FF 2013 6771). Après l'aboutissement
d'une demande de référendum, la nouvelle loi sur l'énergie a été acceptée par le
peuple le 21 mai 2017 et elle est entrée en vigueur le 1
er
janvier
2018.
La nouvelle loi sur l'énergie a notamment pour but
de "
permettre le passage à un approvisionnement en énergie basé sur un
recours accru aux énergies renouvelables, en particulier aux énergies
renouvelables indigènes
" (art. 1 al. 2 let. c LEne). A l'art. 2 LEne,
le législateur fédéral a fixé des "
valeurs indicatives pour le
développement de l'électricité issue d'énergies renouvelables
": pour
la production indigène moyenne d'électricité d'origine hydraulique, il convient
de viser un développement permettant d'atteindre au moins 37'400 GWh en 2035
(al. 2); s'agissant de la production indigène moyenne d'électricité issue des
autres énergies renouvelables, il convient de viser un développement permettant
d'atteindre au moins 4'400 GWh en 2020 et au moins 11'400 GWh en 2035 (al. 1).
Ces derniers objectifs ont été calculés en fonction des potentiels de développement
pour l'énergie solaire, la géothermie, l'énergie éolienne et la biomasse (FF
2013 6873).
En vertu de l'art. 10 al. 1 LEne, il incombe aux
cantons de veiller à ce que leur plan directeur désigne les zones qui se
prêtent à l'exploitation de l'énergie éolienne (cette obligation figure
également à l'art. 8b LAT, "
Contenu du plan directeur dans le domaine
de l'énergie
", disposition introduite à l'occasion de l'entrée en
vigueur de la LEne). L'art. 12 al. 2 LEne prévoit que les installations
destinées à utiliser les énergies renouvelables (à savoir des installations de
production d'électricité) "
revêtent, à partir d'une certaine taille et
d'une certaine importance, un intérêt national notamment au sens de l'art. 6, al.
2, de la loi fédérale du 1
er
juillet 1966 sur la protection de la
nature et du paysage (LPN)
". Cela vise à renforcer, dans le cadre de
la pesée des intérêts, la place de telles installations notamment dans le
périmètre des objets inscrits à l'Inventaire fédéral des paysages, sites et
monuments naturels d'importance nationale (inventaire IFP); cela doit, en d'autres
termes, "
induire une focalisation accrue en faveur des énergies
renouvelables
" et cela s'applique "
d'autant plus aux zones qui
bénéficient d'une protection autre, mais plus faible que celle de la LPN […]
",
par exemple des objets inscrits dans un inventaire cantonal (cf. Message, FF
2013 6880 s.).
Déjà avant l'entrée en vigueur de la nouvelle loi fédérale
sur l'énergie, la législation fédérale prônait une utilisation accrue des énergies
renouvelables (cf. ATF 132 II 408 consid. 4.5.1, relatif au parc éolien du Crêt-Meuron
[NE] – cet arrêt cite notamment des articles de l'ancienne loi fédérale du 26 juin
1998 sur l'énergie et il se réfère au programme "SuisseEnergie",
lancé en janvier 2001 et prévoyant une augmentation de la part des autres
énergies renouvelables, à distinguer de la production hydroélectrique, dans la
production de courant électrique et de chaleur).
Dans la législation cantonale, la loi du 16 mai 2006
sur l'énergie (LVLEne; BLV 730.01) prévoit, à l'art. 17 al. 1, que l'Etat et
les communes encouragent la production des énergies ayant recours aux agents
indigènes et renouvelables. Par une novelle du 29 octobre 2013, entrée en
vigueur le 1
er
juillet 2014, le Grand Conseil a adopté un nouvel
art. 16a LVLEne. Dans sa teneur au 1
er
septembre 2021, cette disposition
prévoit ce qui suit:
"Art. 16a
Territoire et énergie
1
La planification énergétique
incombe à l'Etat et aux communes.
2
Les services de
l'Etat concernés par la planification énergétique se concertent et se coordonnent
entre eux et dans leurs relations avec les communes.
3
Les installations permettant
la production d'énergie renouvelable et leur développement revêtent un intérêt
prépondérant."
Cette loi ne contient pas de dispositions
spécifiques sur l'énergie éolienne, sinon qu'elle prévoit que le service en
charge de l'énergie (la DGE) établit et tient à jour un cadastre public des
sites adaptés à l'énergie éolienne (art. 20 al. 1 LVLEne).
Le Tribunal de céans a déjà rappelé la planification
cantonale en matière d'énergie éolienne et le processus de sélection des sites
dans plusieurs arrêts (cf. en particulier AC.2018.0311 du 8 juin 2020 consid. 3;
AC.2016.0103 du 31 octobre 2019). On extrait notamment ce qui suit de l'arrêt
précité du 31 octobre 2019 (AC.2016.0103 consid. 3c):
"c) Dans le Plan directeur
cantonal (mesure F51), à propos de la stratégie cantonale pour l'énergie éolienne,
il est fait référence aux "Directives cantonales pour l'installation
d'éoliennes d'une hauteur supérieure à 30 mètres", élaborées par quatre services
cantonaux (Direction générale de l'environnement, Service du développement
territorial, anciens services des routes et de la mobilité). Ce document règle
en premier lieu la "procédure d'intégration des sites dans la
planification directrice sectorielle". Ensuite, il contient des
indications sur la "procédure d'affectation du sol", à savoir sur la
création de zones spéciales pour parc éolien. A propos de la vitesse du vent,
les directives prévoient que la vitesse moyenne annualisée des vents à la hauteur
des moyeux doit être d’au moins 5 m/s pour chaque machine (p. 9).
On peut déduire de ces directives
que l'intégration d'un site éolien à la planification directrice cantonale –
comme cela a été fait pour le site de Sur Grati, figurant sur la carte de la
mesure F51 – ne signifie pas que les autorités compétentes n'ont plus à
examiner la justification du projet, en d'autres termes l'existence d'un
potentiel énergétique suffisant, au stade du plan d'affectation. Cela étant, le
"potentiel énergétique", dépendant en particulier de la vitesse
moyenne annualisée du vent, est un des critères appliqué dans le cadre de la
planification directrice; les autorités cantonales compétentes ont donc tenu
compte de l'existence d'un tel potentiel pour inscrire le parc éolien litigieux
dans la liste (AC.2016.0243-0249 du 30 septembre 2019 consid. 2b).
Il convient encore de souligner
que dans l'arrêt rendu dans la cause AC.2013.0263 du 2 mars 2015 (consid.
2b/dd, Sainte-Croix), la CDAP avait traité de la question du processus de
sélection des sites opéré dans la planification cantonale, ainsi qu'il suit:
"Avec certains des recourants,
on peut certes s'interroger sur la pertinence et le poids de certains critères
(notamment les sous-critères relatifs à la qualité des études énergétiques par
opposition au potentiel énergétique proprement dit utilisés en relation avec le
critère principal "potentiel énergétique" qui ont pour conséquence
que 66% de la note attribuée provient de la qualité des mesures et non pas de
la qualité du vent). On peut également s'étonner du fait que l'impact sur la forêt
n'ait pas été un critère directement pris en compte (il l'est de manière indirecte
en relation avec le critère "impact paysager"). Cela étant, sous
réserve de circonstances très particulières, il n'appartient pas au Tribunal
cantonal de discuter et de mettre en question à l'occasion d'un litige relatif
à un projet concret les critères utilisés pour choisir les sites qui ont été intégrés
au plan directeur cantonal dans le cadre de la planification positive des parcs
éoliens à laquelle il a été procédé. Comme le relève le Département de l'intérieur
dans ses dernières déterminations, les critères utilisés et l'évaluation faite
sur la base de ces critères font partie de la politique menée par le Canton de
Vaud en matière d'approvisionnement énergétique, soit une tâche de
planification dans laquelle l'autorité en charge de l'aménagement du territoire
bénéficie d'une importante liberté d'appréciation. Le Tribunal cantonal ne
pourrait dès lors intervenir que si les critères utilisés et leur pondération
étaient incompréhensibles ou clairement arbitraires, ce qui n'est pas le cas en
l'espèce."
Ce considérant conserve toute sa
pertinence en l'occurrence. On rappelle que les Directives cantonales (p. 5
ss), auxquelles il est renvoyé, décrivent avec précision le processus de
sélection à suivre, ainsi que les critères principaux et leur pondération. Il
n'est pas contesté que ces directives ont été suivies dans le choix d'intégrer
le site de Sur Grati à la planification, y compris dans leurs éléments déjà
critiqués, en vain, dans la cause concernant le parc éolien de Sainte-Croix.
Dans la présente procédure de recours, il n'y a donc aucun motif de remettre en
cause le contenu du Plan directeur cantonal, ni le processus d'évaluation et de
sélection des sites (AC.2016.0243-0249 du 30 septembre 2019 consid. 2b).
Dans ces conditions, il
n'appartient pas davantage au tribunal de revoir le classement des 19 sites retenus
dans le Plan directeur cantonal selon le nombre de "points" obtenus
dans la procédure d'évaluation ni, plus spécifiquement, le "rang"
attribué au parc Sur Grati. Il faut préciser à cet égard que le processus de
coordination, au stade du plan directeur, exigeait une "planification
positive", c'est-à-dire l'identification de sites. Les critères adoptés ne
tendaient pas à établir un ordre de préférence, le site obtenant le plus de
points devant être réalisé prioritairement, mais à déterminer globalement quels
sites se prêteraient à cette utilisation. Ensuite, l'initiative d'élaborer un plan
d'affectation revient à des collectivités locales ou à des producteurs d'électricité.
Ce n'est donc pas l'autorité cantonale qui concrétise la planification
directrice en privilégiant tel ou tel site en fonction de l'analyse
multicritères. Enfin, il importe pour le canton que les projets éoliens
avancent sans classement quelconque au vu de l'urgence de la transition énergétique
et de la durée de mise en place des parcs éoliens."
Dans son arrêt relatif au projet précité Sur Grati
(TF 1C_628/2019 du 22 décembre 2021 consid. 3; voir aussi TF 1C_575/2019 du 1
er
mars 2022 consid. 7), le Tribunal fédéral a rappelé ce qui suit:
"3.1 A l'échelon cantonal, la
coordination de la planification des parcs éoliens est effectuée en premier
lieu au niveau du plan directeur. Selon l'art. 8 al. 2 LAT, les projets qui ont
des incidences importantes sur le territoire et l'environnement doivent en
effet
avoir
été prévus dans le plan directeur
.
Ce dernier présente les résultats des
études d'aménagement cantonales et l'état de la collaboration avec la Confédération,
les cantons voisins et les régions limitrophes des pays voisins, dans la mesure
où ces éléments influent de manière sensible sur le développement spatial
souhaité (art. 5 al. 1 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire - OAT,
RS 700.1). Les art. 8b LAT et 10 al. 1 LEne précisent que le plan directeur
doit désigner les zones et les tronçons de cours d'eau qui se prêtent à l'utilisation
d'énergies renouvelables.
La planification
directrice se définit ainsi comme un plan de gestion continu du territoire,
avec pour objet la coordination globale de toutes les activités à incidence
spatiale (ATF 143 II 276 consid. 4.1 p. 279) et elle seule est en mesure de
traiter de tâches d'aménagement qui s'étendent au-delà du niveau local et
concernent plusieurs domaines (TSCHANNEN, Commentaire LAT, 2010, n. 26 ad art.
2 LAT), en particulier lorsqu'il s'agit de délimiter des affectations qui
dépassent le simple cadre local, comme pour des centres commerciaux et des installations
de loisirs, des territoires à protéger, des gravières ou des décharges, et
également, comme le précise désormais l'art. 8b LAT, les installations de
production d'énergies renouvelables telles que les éoliennes (ATF 147 II 164
consid. 3.2; arrêt 1C_32/2020 du 29 décembre 2020 consid. 2.1). Celles-ci
nécessitent en effet des études approfondies quant à leurs effets notamment sur
le paysage, les sites, la faune; elles requièrent une évaluation des nuisances
et mobilisent d'importantes ressources financières; elles sont aussi
susceptibles de rencontrer une opposition de la part de la population. Le choix
des sites relève donc bien de la planification directrice. Au niveau du plan directeur
cantonal, il sera procédé soit à une planification positive, consistant à
identifier les sites susceptibles d'accueillir les installations concernées,
soit à une planification négative désignant les secteurs dans lesquels aucun
grand projet à incidences spatiales n'est admis, soit encore à une combinaison
des deux méthodes (cf. ATF 137 II 254 consid. 3.2).
3.2. La fiche F51 du
PDCn, consacrée à la valorisation des ressources, comporte une planification négative
(sites d'exclusion) et positive, sous la forme de 19 sites destinés à
accueillir des parcs éoliens. La concentration sur un nombre restreint de sites
propices est considérée comme indispensable pour atténuer le mitage du
territoire, éviter la banalisation du paysage et réduire les impacts des
installations nécessaires à la construction et à l'exploitation. Dans le cadre
de l'approbation des 2ème et 3ème adaptations du PDCn, les parcs éoliens,
notamment de Sous [sic] Grati, du Mollendruz et de Bel Coster ont été approuvés
en tant que "parcs éoliens intégrés dans la planification cantonale",
sans réserve ni condition. Pour ces sites, la coordination a été considérée
comme réglée au sens de l'art. 5 al. 2 let. a OAT, et ils peuvent ainsi
"faire l'objet des procédures de planification ultérieures à la planification
directrice qui précèdent la réalisation effective des installations
éoliennes" (FF 2015 8841 s.; DETEC/ARE, Plan directeur du canton de Vaud,
deuxième et troisième adaptations, rapport d'examen, 18 novembre 2015). Au stade
de la planification directrice, la coordination apparaît ainsi comme
suffisante."
Ces considérants peuvent être retenus dans le cas
présent, étant rappelé que le site de Bel Coster fait aussi partie des sites
intégrés à la planification cantonale au sens du PDCn. En l'espèce, la pondération
des critères pour le projet litigieux par le Comité de planification des
éoliennes (COPEOL) est présenté dans une notice d'évaluation, de novembre 2020
(pièce 109 des autorités cantonales intimées). Comme le Tribunal l'a déjà
précisé, les critères retenus et leur pondération pour déterminer les sites
intégrés au plan directeur cantonal dans la planification positive des parcs éoliens
ne tendent pas à établir un ordre de préférence ou de priorité pour la
réalisation des projets (AC.2018.0311 précité consid. 3h).
Il s'agit dès lors de déterminer si l'intérêt public
à la réalisation de la planification en question, soit la création d'un parc éolien
destiné à développer l'énergie éolienne est prépondérant, par rapport aux
autres intérêts concernés, à savoir la protection de l'environnement, de la
nature et des sites, la pesée des intérêts n'ayant pas été effectuée de manière
définitive dans le cadre du plan directeur cantonal. Il faut notamment vérifier
concrètement, à ce stade, si les prescriptions du droit fédéral et du droit cantonal
dans ces domaines sont respectées. La procédure du plan d'affectation spécial,
avec une étude d'impact sur l'environnement, permet précisément une appréciation
globale et coordonnée, prenant en considération l'ensemble des intérêts
concernés (cf. art. 3 al. 1 OAT). Dans le cas particulier, il est manifeste que
les principes de coordination énoncés à l'art. 25a de la loi fédérale du 22
juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) ont été observés par les
autorités de planification. Il convient donc encore d'examiner, en fonction des
griefs des recourants, si les différents intérêts ont, matériellement, été
correctement appréciés (AC.2016.0103 précité consid. 3; AC.2016.0243 précité
consid. 2).
4.
S'agissant de
l'efficacité énergétique du projet
, les recourants
estiment en substance que le projet serait inachevé en ce sens que les études
sur le vent et la productivité du site seraient incomplètes, inexactes et vraisemblablement
surévaluées. Cette insuffisance ne permettrait en conséquence pas de procéder à
une correcte pesée des intérêts. Ces questions devraient être déterminées déjà
au stade de la planification. Ils contestent la qualité des mesures effectuées
pour déterminer la vitesse du vent et la productivité du parc, estimée entre 65
et 80 GWh/an. Se référant au projet Sur Grati, ils estiment qu'une déduction pour
indisponibilité (entretien, arrêts pour préserver la faune ailée, etc.) devrait
être de l'ordre de 10 à 20% et non seulement de 5%. Enfin, ils estiment que la
limite de 20 GWh/an fixée par le Conseil fédéral à l'art. 9 al. 2 de
l'ordonnance fédérale du 1er novembre 2017 sur l'énergie (OEne; RS 730.01)
serait contraire à la LEne et à la Constitution fédérale. A l'appui de ce
grief, ils ont notamment produit un avis de droit du Dr Lukas Pfisterer, avocat,
du 26 mars 2019, intitulé: "
Article 9 de l'ordonnance du 1er novembre
2017 sur l'énergie; évaluation juridique
" (pièce 35 des recourants;
voir également pièces 61 ss des recourants). Cet avis estime en résumé que
l'art. 9 OEne contredit l'art. 12 LEne et que la valeur seuil de 20 GWh est
trop basse. Les critères énoncés à l'art. 12 al. 5 LEne n'auraient pas été
suffisamment mis en oeuvre.
a) La politique énergétique en Suisse a été rappelée
dans le considérant précédent. L'art. 12 al. 2 LEne prévoit que les
installations destinées à utiliser les énergies renouvelables (à savoir des installations
de production d'électricité) "
revêtent, à partir d'une certaine taille
et d'une certaine importance, un intérêt national notamment au sens de l'art.
6, al. 2, de la loi fédérale du 1
er
juillet 1966 sur la protection de
la nature et du paysage (LPN)
". Selon l'art. 12 al. 4 LEne, il
appartient au Conseil fédéral de fixer la taille et l'importance requises pour
les éoliennes. L'art. 9 OEne, adopté sur cette base, prévoit ce qui suit:
"Art. 9     Eoliennes
présentant un intérêt national
1
S'agissant de la
détermination de l'intérêt national d'une éolienne, plusieurs installations
peuvent être prises en compte ensemble si elles sont disposées à proximité les
unes des autres sur un site commun (parc éolien). Tel est le cas:
a. si les installations se trouvent
dans la même zone d'énergie éolienne définie dans le plan directeur cantonal,
ou
b. si un rapport d'impact sur l'environnement
est établi globalement pour les installations.
2
Les nouveaux
éoliennes et parcs éoliens revêtent un intérêt national s'ils atteignent une
production annuelle moyenne attendue d'au moins 20 GWh.
3
Les éoliennes et
les parcs éoliens existants revêtent un intérêt national si leur agrandissement
ou leur rénovation permet d'atteindre une production moyenne attendue d'au moins
20 GWh par an."
b) Les Directives cantonales élaborées par l'Etat de
Vaud pour l'installation d'éoliennes de hauteur totale supérieure à 30 mètres,
de 2013, mises à jour en mai 2021 (ci-après: les Directives cantonales)
comportent un chapitre 4.2 consacré aux aspects énergétiques. Le ch. 4.2.1, relatif
à la vitesse du vent, indique ce qui suit:
"4.2.1 Vitesse du vent
La vitesse moyenne annualisée des
vents à la hauteur des moyeux doit être d'au moins 5 m/s pour chaque machine.
Il s'agit de démontrer le potentiel
énergétique du projet par une campagne complète conforme à la norme
internationale Measnet en vigueur (Evaluation of site-specific wind conditions)
avec les conditions particulières suivantes:
1. La période de mesure est de 12
mois au minimum.
2. La mesure de la vitesse du vent
est effectuée avec des anémomètres à coupelles, la mesure de la direction du
vent avec des girouettes. Les appareils de mesure (anémomètres) sont installés
au moins à 2/3 de la hauteur du moyeu de la future éolienne.
3. Si la hauteur de mesure sort de
ces limites, des mesures complémentaires avec des instruments de type SODAR,
LIDAR, ou autre technique reconnue, doivent être réalisées sur une période de
six semaines au moins.
4. Lorsque seuls des instruments
de type SODAR, LIDAR ou autre technique reconnue en lieu et place d'anémomètres
sont utilisés, la vitesse moyenne annualisée des vents à la hauteur des moyeux
doit être d'au moins 5,5 m/s pour chaque machine.
5. En terrain étendu et complexe,
des points de mesures supplémentaires ou une modélisation du vent seront mises en
oeuvre.
En cas de non-respect des points
ci-dessus, un contrôle de la fiabilité du rapport des mesures de vent peut être
commandé par la Direction générale de l'environnement, auprès d'un expert indépendant
et aux frais du porteur de projet.
Les sites intégrés dans la
planification directrice cantonale peuvent justifier le choix de machines présentant
une vitesse au moyeu inférieure à 5 m/s, mais dans tous les cas d'au moins 4,5
m/s, pour autant que les mesures aient été réalisées: soit avec des mâts conformément
à la norme internationale Measnet; soit avec des mâts et des mesures complémentaires
par des instruments de type SODAR, LIDAR sur une période de six semaines au
moins; ou autres techniques reconnues par la norme Measnet. Dans le cas où la
vitesse au moyeu est inférieure à 5m/s, l'équilibre économique du projet doit être
démontré."
c) Le Tribunal fédéral a récemment statué sur
plusieurs projets de parcs éoliens, en particulier dans le Canton de Vaud. Dans
ce cadre, il a notamment considéré que l'art. 9 al. 2 OEne ne sort pas du cadre
défini par la loi (ATF 147 II 319 consid. 8.4.3):
"La valeur de 20 GWh/an
correspond non pas à un pourcentage de la production annuelle ou de la production
totale attendue pour 2050, mais à une part (environ 15 %) de la réalisation de
l'objectif d'augmentation de la production, fixé à 130 GWh par an (DETEC, Dispositions
d'exécution de la nouvelle loi du 30 septembre 2016 sur l'énergie, Révision
totale de l'ordonnance sur l'énergie, Commentaires, novembre 2017, p. 14).
Comme le relèvent les recourants, ce seuil apparaît relativement bas puisqu'il peut
être atteint avec seulement trois éoliennes de grande taille (cf. ATF 109 Ib
214 consid. 7; arrêt 1A. 151/2002 du 22 janvier 2003 consid. 4.3 concernant des
centrales hydroélectriques; cf. également arrêts 1A.168/ 2005 du 1
er
juin 2006 consid. 3.4.4 et 1A.25/2006 du 13 mars 2007 consid. 5.5 et 5.6 concernant
l'extraction de roches dures; TSCHANNEN/MÖSCHING, Nationale Bedeutung von Aufgaben
und Eingriffsinteressen im Sinne von Art. 6 Abs. 2 NHG, expertise réalisée pour
l'Office fédéral de l'énergie [OFEN] Berne 2012 p. 26 ss). Un tel seuil permet
toutefois d'exclure les projets concernant des éoliennes isolées, et d'inclure
les parcs comprenant un nombre réduit de machines, qui constituent une grande
part des projets. La fixation d'un seuil plus élevé rendrait pratiquement
impossible la réalisation de parcs éoliens en Suisse, compte tenu de l'exiguïté
du territoire et de la densité des constructions (cf. réponse du Conseil fédéral
du 16 mai 2018 à la motion 18.3338). En dépit d'un seuil de production relativement
bas, les autres critères mentionnés dans la loi permettent d'admettre
l'existence d'un intérêt national au sens de l'art. 12 LEne. Les installations
de production d'énergie éolienne offrent en effet la flexibilité de production
dans le temps et en fonction des besoins du marché (art. 12 al. 5 in fine LEne)
et contribuent de manière significative à la sécurité de l'approvisionnement,
en particulier en hiver où la consommation électrique est la plus élevée, en
permettant de charger ou de décharger le réseau selon les besoins (Office
fédéral du développement territorial [ARE], Rapport explicatif relatif à la conception
énergie éolienne, 25 septembre 2020, p. 8-9; DETEC, op. cit. p. 5-6).
Contrairement à ce que soutiennent
les recourants, l'art. 9 al. 2 OEne ne sort donc pas du cadre défini par la loi."
Cette jurisprudence a par la suite été confirmée (TF
1C_628/2019 du 22 décembre 2021 consid. 4.4; 1C_573/2018 du 24 novembre 2021
consid. 13.1). Dans un arrêt du 1
er
mars 2022 (1C_575/2019), le Tribunal
fédéral a rappelé sa jurisprudence et précisé notamment ce qui suit (consid. 10):
"10.2.1. Dans une première affaire
concernant le parc éolien de Sainte-Croix, objet d'un arrêt publié du 18 mars
2021, le Tribunal fédéral s'est déjà prononcé sur la problématique de la conformité
de l'art. 9 al. 2 OEne à l'art. 12 LEne et a estimé que le seuil fixé par
l'ordonnance pour déterminer l'intérêt national d'une installation éolienne ne
sortait pas du cadre défini par la loi (ATF 147 II 319 consid. 8.4-8.4.3). Saisi
une nouvelle fois de cette même question, le Tribunal fédéral a, dans un arrêt
récent du 22 décembre 2021, relatif au plan d'affectation intercommunal
"Sur Grati - parc éolien" confirmé sa jurisprudence (cf. arrêt 1C_628/2019
consid. 4-4.3). Dans cette dernière affaire, le Tribunal fédéral rappelle que le
seuil de production annuelle moyenne attendue de 20 GWh fixé par le Conseil
fédéral à l'art. 9 al. 2 OEne pour que les installations éoliennes présentent
un intérêt national s'inscrit dans le cadre de la stratégie énergétique 2050.
Cette dernière prévoit la sortie progressive du nucléaire, la réduction des énergies
fossiles et la promotion des énergies renouvelables indigènes. L'objectif de
production en matière d'énergie éolienne en 2050 est fixé à 4,3 TWh/an (ARE,
Rapport explicatif du 25 septembre 2020 relatif à la Conception énergie
éolienne [cité ARE, rapport Conception éolienne], ch. 3.1 p. 8), ce qui
représente un objectif annuel d'augmentation de 130 GWh. La valeur de 20 GWh/an
couvre environ 15% de la réalisation de cet objectif annuel (DETEC, Commentaires
OEne, ch. 6 p. 14). Le seuil de 20 GWh/an n'en demeure pas moins relativement
bas, puisqu'il peut être atteint avec seulement trois éoliennes de grande
taille (cf. ATF 109 Ib 214 consid. 7 p. 223; arrêt 1C_628/2019 du 22 décembre
2021 consid. 4.3 et les arrêts cités). Toutefois, compte tenu de l'exiguïté du
territoire, de la densité des constructions et de la distance nécessaire entre
chaque éolienne (environ 1 Km; cf. DETEC, Commentaires OEne, ch. 6 p. 14), la
plus grande partie des projets de parcs éoliens comprennent, en Suisse, un
nombre réduit de machines. Or, le seuil fixé à l'art. 9 al. 2 OEne tient compte
de ces contraintes et permet d'inclure ce genre de projets, tout en excluant
ceux qui se limitent à des éoliennes isolées (arrêt 1C_628/2019 du 22 décembre
2021 consid. 4.3). La valeur de 20 GWh/an équivaut par ailleurs, selon l'OFEN à
une production comprise entre 10 et 40 GWh définie dans le cadre de l'élaboration
de la LEne (cf. arrêt 1C_628/2019 du 22 décembre 2021 consid. 4.3; Message du
Conseil fédéral du 4 septembre 2013 précité, FF 2013 ch. 4.2.6 p. 6841).
10.2.2. Enfin, à la différence des
autres modes de production d'électricité, les installations éoliennes dégagent 60%
de leur production annuelle durant les mois d'hiver, période durant laquelle la
consommation électrique est la plus importante. Cette source d'électricité
vient ainsi compléter l'hydroélectricité et le photovoltaïque, dont les pics de
production sont atteints durant les mois d'été. En outre, lorsque cela est
nécessaire afin d'alléger le réseau, les éoliennes peuvent être rapidement arrêtées.
En ce sens, même si elles sont tributaires des conditions météorologiques, les
installations d'énergie éolienne améliorent la flexibilité de production dans
le temps et en fonction des besoins du marché (art. 12 al. 5 in fine LEne; ARE,
rapport Conception éolienne, p. 8 s.; DETEC, Commentaires OEne, ch. 2.2.1 p. 5
s.; ATF 147 II 164 consid. 8.4). Ainsi, indépendamment du seuil de production
relativement bas prévu par l'art. 9 al. 2 OEne, il faut admettre que l'ordonnance
tient compte des autres critères prévus par la loi (cf. art. 12 al. 5 LEne), si
bien que l'existence d'un intérêt national au sens de l'art. 12 LEne doit être
admise dès et au-delà d'une production de 20 GWh. L'art. 9 al. 2 OEne ne sort en
définitive pas du cadre défini par la loi.
10.3. Les parties recourantes
prétendent encore qu'il ne se justifierait pas de fixer un seuil identique pour
l'énergie éolienne et pour l'hydroélectricité, les installations hydroélectriques
permettant, contrairement à l'éolien, une production en continu; elles y voient
une violation du principe d'égalité de traitement.
Dans son arrêt
précité du 22 décembre 2021 (arrêt 1C_628/2019 consid. 4.4), confronté à un
argumentaire similaire, le Tribunal fédéral a estimé que les valeurs seuils
fixées dans l'OEne tenaient compte des spécificités de chaque type d'installations.
Rien dans les explications des recourants ne commande de s'écarter de cette
appréciation. Contrairement à ce qu'ils soutiennent, les exigences définies par
l'art. 8 OEne pour reconnaître l'intérêt national de telles installations ne
sont pas identiques au seuil de l'art. 9 al. 2 OEne. En effet, l'art. 8 OEne
prévoit des valeurs limites différentes; pour les nouvelles installations,
l'art. 8 al. 1 OEne prévoit alternativement un seuil de 20 GWh (let. a) ou une
production moyenne attendue d'au moins 10 GWh par an et au moins 800 heures de
capacité de retenue à pleine puissance (let. b). L'art. 8 al. 2 OEne fixe
également des valeurs plus basses que le seuil prévu en matière de rénovation
d'installations éoliennes (cf. art. 9 al. 3 OEne), l'impact sur le paysage
généré par la rénovation ou la transformation d'une installation hydroélectrique
étant considéré comme inférieur (cf. arrêt 1C_628/2019 du 22 décembre 2021 consid.
4.4). Les valeurs seuils fixées dans l'OEne tiennent ainsi compte des spécificités
de chaque type d'installations, et le grief d'inégalité de traitement doit lui
aussi être écarté.
10.4. Dans ces conditions, il n'y a
pas lieu de revenir sur la conformité à la loi du seuil prévu par l'art. 9 al.
2 OEne pour qu'un nouveau parc éolien soit considéré comme étant d'intérêt
national. [...]"
d) Sous le chapitre 2.2.2 intitulé "
Vent et
potentiel énergétique
", le RIE indique notamment qu'afin d'avoir accès
aux vitesses de vent à hauteur de moyeu, des mesures Sodar ont été privilégiées,
accompagnées par une mesure sur un mât de 100 m, certifiée MEASNET. Les campagnes
de mesures sont décrites comme suit:
"Quatre mesures SODAR et une
mesure sur mât ont été menées sur le site du parc éolien (Figure 26). La station
SwissMetNet de la Dôle sert de référence à long terme, car elle reflète les
conditions de vent dans la région. Afin d'estimer le potentiel énergétique du
site, les données provenant des stations de mesure suivantes sont utilisées:
Anémomètre de référence à long
terme de MétéoSuisse à La Dôle: 10 m au-dessus du niveau du sol, 10 ans de
mesure;
SODAR 1: vitesses et directions du
vent de 50 à 150 m de hauteur, 143 jours de mesure.
SODAR 2: vitesses et directions du
vent de 50 à 150 m de hauteur, 182 jours de mesure.
SODAR 3: vitesses et directions du
vent de 50 à 150 m de hauteur, 100 jours de mesure.
SODAR 4: vitesses et directions du
vent de 50 à 150 m de hauteur, 82 jours de mesure.
Mât des Cernis: vitesses et directions
du vent de 60, 80 et 150 m de hauteur, 269 jours de mesure."
[...]
Les données des mesures effectuées
sur le site ont été corrigées à long terme grâce à une méthode de régression,
en utilisant les données provenant de la station de référence de La Dôle des 10
dernières années.
Les conditions de vent sur le site
ont été modélisées en utilisant WAsP 10.1. Ce logiciel calcule les vitesses
moyennes à long terme sur l'ensemble du site et à différentes hauteurs, ce qui
permet par la suite d'effectuer des prévisions de productions électriques pour
chaque emplacement, en fonction d'un modèle déterminé d'éoliennes."
Suit un tableau (n° 4) qui indique les vitesses moyennes
calculées pour les neuf emplacements des éoliennes, à 135 m et à 150 m. Ces
vitesses moyennes oscillent entre 5,7 et 6,5 m/s à 135 m et entre 5,8 et 6,5
m/s à 150 m. Ces vitesses moyennes sont ainsi supérieures à la vitesse minimale
de 5 m/s à l'emplacement de chaque éolienne, telle qu'exigée par les Directives
cantonales. Le RIE indique encore que la production annuelle nette du parc éolien,
estimée d'après la modélisation de vent, est comprise entre 65 et 80 millions
de kWh par année, en fonction du type définitif d'éoliennes qui sera choisi. Cette
prévision est indiquée comme conservatrice, donnant un poids prépondérant aux
mesures effectuées proche de l'emplacement E1. A titre d'exemple, un projet
constitué de 9 éoliennes de type Enercon E-115, de puissance unitaire de 3,2 MW
et montées sur des mâts de 149 m de haut, devrait donner une production annuelle
brute d'environ 77 GWh et une production nette de 66 GWh. L'utilisation d'éoliennes
dotées de plus grands rotors et de générateurs plus puissants, comme par
exemple l'Enercon E-126 de 4,2 MW, même sur des mâts plus courts (135 m), permettrait
d'atteindre une production totale brute de 87 GWh/an et une production nette de
75 GWh.
L'annexe 2 du RIE, intitulé "
Bel Coster –
Mesures de vent et prévision énergétique pour le parc éolien Bel Coster
,"
du 14 décembre 2016, détaille le protocole des mesures précitées mises en oeuvre
pour estimer les vitesses moyennes du vent, ainsi que les prévisions de
production retenues sur cette base. Une déduction pour disponibilité de 5% est
prévue dans ces prévisions (cf. tableaux 7 et 8).
e) Au vu de la jurisprudence précitée récente du Tribunal
fédéral, il n'y a pas lieu de remettre en question la conformité à la Constitution
et à la législation fédérale du seuil de 20 GWh/an prévu par l'art. 9 al. 2 OEne.
Quant aux mesures des vitesses du vent, elles ont été
effectuées conformément aux Directives cantonales. Selon l'Atlas des vents 2019,
disponible sur le site de l'OFEN, le périmètre du plan litigieux est sis dans
une zone à haut potentiel éolien, la vitesse du vent étant supérieure à 5 m/s, de
sorte que le Tribunal ne voit aucune raison de remettre en question les mesures
effectuées dans le cadre du RIE.
Force est ainsi de conclure qu'avec une production annuelle
nette estimée au minimum à 66 GWh, la planification litigieuse doit être
considérée comme revêtant un intérêt national au sens de l'art. 9 al. 2 OEne.
Les recourants critiquent encore la réserve d'indisponibilité,
de 5%, qui serait selon eux insuffisante et qui devrait être de l'ordre de 10 à
20%. Il est vrai que les éventuelles réductions de production liées à l'arrêt
des éoliennes notamment pendant les périodes migratoires ou pour tenir compte
de l'activité des chiroptères n'est pas comptabilisée à ce stade de manière
précise. Cette question devra être clarifiée lors de la deuxième étape du
processus, au stade du permis de construire, une fois délimitées les différentes
mesures d'arrêt à prévoir (voir les considérants à ce sujet qui suivent). Il n'y
a en conséquence pas lieu de remettre en question la productivité estimée du
parc éolien litigieux. En effet, même en tenant compte d'une réduction de 20% estimée
par les recourants, la production minimale totale nette estimée du parc serait
de plus de 50 GWh/an, soit largement supérieure à la limite de 20 GWh/an des art.
12 LEne et 9 OEne. L'intérêt national du projet au sens de cette disposition doit
en conséquence être confirmé.
II. Convention d'Espoo
5.
Les recourants font valoir de manière générale que le projet litigieux
ne tiendrait pas suffisamment compte des intérêts français.
a) Le projet de planification contesté porte sur un
parc éolien dont l'implantation est prévue à proximité de la frontière
française. Ainsi, l'éolienne la plus proche (éolienne n° 3) est prévue à environ
50 m de la frontière (cf. RIE, ch. 2.3.3).
Compte tenu de cette proximité, le projet est
susceptible d'avoir un impact sur l'environnement transfrontière. Dans une
telle situation, la Convention sur l'évaluation de l'impact sur l'environnement
dans un contexte transfrontière, conclue le 25 février 1991 à Espoo (Convention
d'Espoo; RS 0.814.06), ratifiée par la Suisse et la France, prévoit que les
parties à la convention prennent, individuellement ou conjointement, toutes
mesures appropriées et efficaces pour prévenir, réduire et maîtriser l'impact
transfrontière préjudiciable important que des activités proposées pourraient avoir
sur l'environnement (art. 2 al. 1). Les activités figurant sur la liste de l'appendice
I, qui sont susceptibles d'avoir un impact transfrontière préjudiciable important
nécessitent l'établissement d'une procédure d'évaluation de l'impact sur
l'environnement permettant la participation du public et la constitution du
dossier d'évaluation de l'impact sur l'environnement décrit dans l'appendice II
(art. 2 al. 2). La partie d'origine veille à ce qu'il soit procédé à une évaluation
de l'impact sur l'environnement avant que ne soit prise la décision d'autoriser
ou d'entreprendre une activité proposée inscrite sur la liste figurant à l'appendice
I, qui est susceptible d'avoir un impact transfrontière préjudiciable
important. (art. 2 al. 3). L'activité prévue doit être notifiée aux parties touchées
(art. 2 al. 4) et la participation du public susceptible d'être touché est
également prévue (art. 2 al. 6 et 3 al. 8). Selon l'appendice I de la Convention
d'Espoo, dans sa teneur du 4 juin 2004, en vigueur pour la Suisse depuis le 23
octobre 2017, la liste d'activités susceptibles d'avoir un impact transfrontière
préjudiciable important comprend, au chiffre 22, les grandes installations destinées
à l'exploitation de l'énergie éolienne pour la production d'énergie (parcs d'éoliennes).
Une notification et une consultation sur la base du
dossier d'évaluation de l'impact sur l'environnement est prévue aux art. 3 à 5
de la Convention d'Espoo. Les consultations peuvent porter sur les solutions de
remplacement possibles, y compris l'option "zéro", ainsi que sur les
mesures qui pourraient être prises pour atténuer tout impact transfrontière préjudiciable
important; sur d'autres formes d'assistance mutuelle envisageables et sur toute
autre question pertinente relative à l'activité proposée (cf. art. 5). L'art. 6
de la Convention d'Espoo prévoit que les parties veillent à ce qu'au moment de
prendre une décision définitive au sujet de l'activité proposée, les résultats
de l'évaluation de l'impact sur l'environnement, y compris le dossier
correspondant, ainsi que les observations reçues à son sujet soient dûment pris
en considération (art. 6 al. 1). La partie d'origine communique à la partie touchée
la décision définitive prise, ainsi que les motifs et considérations sur lesquels
elle repose (art. 6 al. 2). Si des informations complémentaires sur l'impact transfrontière
important d'une activité proposée, qui n'étaient pas disponibles au moment où une
décision a été prise au sujet de cette activité et qui auraient pu influer sensiblement
sur cette décision, viennent à la connaissance d'une partie concernée avant que
les travaux prévus au titre de cette activité ne débutent, la partie en question
en informe immédiatement l'autre (ou les autres) partie(s) concernée(s). Si l'une
des parties concernées le demande, des consultations ont lieu pour déterminer
si la décision doit être réexaminée (art. 6 al. 3).
L'art. 7 al. 3 LAT prévoit que les cantons contigus
à la frontière nationale s'emploient à collaborer avec les autorités des régions
limitrophes des pays voisins lorsque les mesures qu'ils prennent peuvent avoir des
effets au-delà de la frontière.
Les Directives cantonales précisent (ch. 7) qu'en vertu
de cette convention, lorsqu'un parc éolien prévu sur le territoire vaudois est
susceptible d'avoir un impact sur l'environnement transfrontière préjudiciable
important, le Canton en donne notification à la partie touchée (art. 3 de la Convention
d'Espoo). Les études environnementales seront réalisées sur l'ensemble du périmètre
touché (suisse et étranger) en appliquant le droit suisse. Si la partie touchée
souhaite participer à la procédure d'évaluation de l'impact sur l'environnement,
le Canton lui adresse le dossier d'évaluation de l'impact sur l'environnement
qui correspond au rapport d'impact sur l'environnement prévu par l'art. 10a LPE
ainsi que les autres informations requises par la Convention d'Espoo (art. 4).
Dans la décision définitive, les résultats de l'évaluation, les observations à
son sujet ainsi que l'issue des consultations seront pris en compte (art. 6 de
la Convention d'Espoo).
b) En l'occurrence, le RIE décrit la procédure
suivie en application de la Convention d'Espoo (cf. ch. 1.5.2). Ainsi, en février
2016, le projet a été notifié au Bureau de l'intégration environnementale du
Ministère français de l'écologie, du développement durable et de l'énergie.
L'autorité cantonale en charge de l'application de la Convention d'Espoo est la
DGE. Les autorités exécutives de la commune française de Jougne ont participé à
une séance d'information publique en octobre 2012. En juin 2016, la Direction régionale
de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) et la Préfecture du
Doubs ont reçu une version électronique du dossier. Le 30 août 2016, le projet
a été présenté à la Préfecture du Doubs et la DREAL a fait part de ses
remarques et demandes de compléments. Le projet et les compléments apportés ont
été présentés, le 5 octobre 2016 aux autorités précitées ainsi qu'aux autorités
des 10 communes françaises concernées. Les compléments au RIE requis par les
autorités françaises ont fait l'objet de l'annexe 8 du RIE intitulé "
Synthèse
des compléments au sujet des enjeux environnementaux sur sol français
",
élaboré par AF.________ en janvier 2017. Une enquête publique a eu lieu sur
territoire français, du 2 mai au 6 juin 2017, organisée par la Préfecture du
Doubs. A l'issue de cette enquête publique, qui a suscité des oppositions, un rapport
a été élaboré par un commissaire-enquêteur pour la Préfecture du Doubs, le 27
juin 2017. Si ce rapport aboutit à un avis défavorable au projet, la procédure
suivie a été jugée régulière. Le 10 août 2017, la DREAL a émis un rapport
concluant en particulier à la nécessité "
d'apporter à la population des
garanties que les enjeux français ont fait l'objet d'un traitement au moins
équivalent aux enjeux situés en Suisse
." (cf. ci-dessus lettre D).
Depuis lors, plusieurs échanges ont eu lieu entre
les représentants des autorités françaises et suisses, en 2017 et 2018. La DGE
a ensuite élaboré un rapport de synthèse, le 10 septembre 2018, portant sur les
réponses détaillées aux remarques et demandes des autorités françaises précitées
(cf. ci-dessus lettre D).
c) Force est ainsi de constater que la procédure
suivie est conforme aux exigences précitées de la Convention d'Espoo et de
l'art. 7 al. 3 LAT. Les critiques des recourants quant à la prise en
considération insuffisante des intérêts français ont plutôt trait à la pesée
des différents intérêts au fond. Ces critiques seront examinées au besoin dans
les considérants qui suivent en relation avec les différents griefs soulevés
par les recourants.
III. Avifaune,
chiroptères et faune
6.
Les recourants font valoir plusieurs griefs en relation avec l'avifaune,
les chiroptères, ainsi que la faune et la biodiversité en général. Ils mettent en
doute les études menées dans ce cadre. Ils se réfèrent notamment à différents
documents dont des rapports élaborés par la Station ornithologique suisse de
Sempach (SOS), en particulier un rapport de 2013 rédigé sur mandat de l'OFEV,
intitulé "
Carte suisse des conflits potentiels entre l'énergie éolienne
et les oiseaux: partie oiseaux nicheurs, hôtes de passage et réserves naturelles
OROEM
" (ci-après: le rapport SOS 2013), ainsi qu'un rapport de 2016,
intitulé "
Effets cumulés des éoliennes du Jura vaudois et des régions limitrophes
sur l'avifaune et les chiroptères
" (rédigé par AU.________, AV.________
et al.; ci-après: rapport ECEJV) et un rapport de 2019 intitulé "
Les
oiseaux et l'énergie éolienne: Etude et évaluation de projets soumis à une EIE
"
(ci-après: le rapport SOS 2019).
a) L'art. 1 let. d LPN prévoit que cette loi a pour
but de protéger la faune et la flore indigènes, ainsi que leur diversité biologique
et leur habitat naturel. Selon l'art. 18 al. 1 LPN, la disparition d'espèces
animales et végétales indigènes doit être prévenue par le maintien d'un espace
vital suffisamment étendu (biotopes), ainsi que par d'autres mesures appropriées.
Lors de l'application de ces mesures, il sera tenu compte des intérêts dignes de
protection de l'agriculture et de la sylviculture. Il y a lieu de protéger tout
particulièrement les rives, les roselières et les marais, les associations
végétales forestières rares, les haies, les bosquets, les pelouses sèches et
autres milieux qui jouent un rôle dans l'équilibre naturel ou présentent des
conditions particulièrement favorables pour les biocénoses (art. 18 al. 1bis LPN).
Si, tous intérêts pris en compte, il est impossible d'éviter des atteintes d'ordre
technique aux biotopes dignes de protection, l'auteur de l'atteinte doit
veiller à prendre des mesures particulières pour en assurer la meilleure protection
possible, la reconstitution ou, à défaut, le remplacement adéquat (art. 18 al.
1ter LPN).
L'art. 13 de l'ordonnance fédérale du 16 janvier 1991
sur la protection de la nature et du paysage (OPN; RS 451.1) prévoit que la
protection de la flore et de la faune indigènes doit si possible être assurée par
une exploitation agricole et sylvicole appropriée de leur espace vital (biotope).
L'art. 14 OPN dispose que la protection des biotopes doit assurer, notamment de
concert avec la compensation écologique (art. 15) et les dispositions relatives
à la protection des espèces (art. 20), la survie de la flore et de la faune
sauvage indigènes. Cette protection est notamment assurée par: a) des mesures
visant à sauvegarder et, si nécessaire, à reconstituer leurs particularités et
leur diversité biologique; b) un entretien, des soins et une surveillance
assurant à long terme l'objectif de la protection; c) des mesures d'aménagement
permettant d'atteindre l'objectif visé par la protection, de réparer les dégâts
existants et d'éviter des dégâts futurs; d) la délimitation de zones tampon suffisantes
du point de vue écologique; l'élaboration de données scientifiques de base. L'art.
14 al. 3 OPN précise que les biotopes sont désignés comme étant dignes de protection
sur la base: a) de la liste des milieux naturels dignes de protection figurant
à l'annexe 1, caractérisés notamment par des espèces indicatrices; b) des
espèces de la flore et de la faune protégées en vertu de l'art. 20; d) des espèces
végétales et animales rares et menacées, énumérées dans les Listes rouges publiées
ou reconnues par l'OFEV; e) d'autres critères, tels que les exigences des espèces
migratrices ou la connexion des sites fréquentés par les espèces. Selon l'art. 14
al. 6 OPN, une atteinte d'ordre technique qui peut entraîner la détérioration
de biotopes dignes de protection ne peut être autorisée que si elle s'impose à l'endroit
prévu et qu'elle correspond à un intérêt prépondérant. Pour l'évaluation du biotope
lors de la pesée des intérêts, outre le fait qu'il soit digne de protection
selon l'al. 3, les caractéristiques suivantes sont notamment déterminantes: a)
son importance pour les espèces végétales et animales protégées, menacées et
rares; b) son rôle dans l'équilibre naturel; c) son importance pour la connexion
des biotopes entre eux; d) sa particularité ou son caractère typique. L'auteur
ou le responsable d'une atteinte doit être tenu de prendre des mesures optimales
pour assurer la protection, la reconstitution ou, à défaut, le remplacement
adéquat du biotope (art. 14 al. 7 OPN). Sous le titre "
Protection des
espèces
", l'art. 20 al. 2 OPN prévoit notamment qu'en plus des animaux
protégés figurant dans la législation sur la chasse, les espèces désignées dans
l'annexe 3 OPN sont protégées et qu'il est interdit de tuer ou blesser les animaux
de ces espèces. Sont réservées des autorisations exceptionnelles pour des atteintes
d'ordre technique qui s'imposent à l'endroit prévu et qui correspondent à un
intérêt prépondérant. L'auteur de l'atteinte doit être tenu de prendre des
mesures pour assurer la meilleure protection possible, ou, à défaut, le remplacement
adéquat des espèces concernées (art. 20 al. 3 OPN).
La loi fédérale du 20 juin 1986 sur la chasse et la
protection des mammifères et oiseaux sauvages (Loi sur la chasse, LChP: RS 922.0)
prévoit que tous les animaux visés à l'art. 2 qui n'appartiennent pas à une
espèce pouvant être chassée, sont protégés (art. 7 al. 1 LChP).
Au niveau cantonal, la loi vaudoise du 28 février 1989
sur la faune (LFaune; BLV 922.03) a pour but de définir les mesures d'aménagement
propres à assurer la prospérité et la diversité de la faune indigène et à garantir
l'équilibre des espèces animales entre elles et avec leur milieu (art. 1). L'art.
22 LFaune prévoit que toute atteinte à un milieu qui risque de porter préjudice
à la faune locale doit faire l'objet d'une autorisation du service qui fixe
dans chaque cas les mesures conservatoires à prendre.
b) Sur le vu des dispositions précitées, des atteintes
à l'avifaune et aux chiroptères peuvent être admissibles, pour autant qu'elles
soient inévitables et que l'installation, répondant à un intérêt prépondérant,
ne puisse être réalisée qu'à l'endroit prévu. Ces dispositions (de même que
l'art. 3 LAT dans le cadre de la planification et l'art. 5 al. 2 LFo en ce qui
concerne les défrichements) imposent une pesée d'intérêts tenant compte de l'importance
des atteintes prévisibles, de l'intérêt public lié à la réalisation du projet
et de l'efficacité des mesures de compensation. L'art. 18 al. 1ter LPN implique
un raisonnement en trois étapes: en premier lieu la détermination de l'existence
d'un biotope digne de protection, puis la justification de l'atteinte technique
et enfin seulement la détermination des mesures de reconstitution ou de remplacement.
Le Tribunal fédéral a cependant considéré que l'approche consistant à intégrer
les mesures de remplacement dans la pesée d'intérêts, en individualisant
clairement les éléments de cette pesée, ne violait pas le droit fédéral (cf. TF
1C_628/2019 du 22 décembre 2021 consid. 7.1).
c) Les Directives cantonales prises en application
des dispositions légales précitées donnent des indications quant à l'élaboration
des études à effectuer dans le cadre du RIE. Ces directives recommandent, lorsque
les résultats de l'évaluation des sites identifient un risque pour l'avifaune
et les chiroptères, de procéder à des investigations complémentaires pouvant varier
entre un mois et une année. La durée des investigations complémentaires dépend
directement du degré de conflit évalué. Il sera tenu compte d'un rapport intitulé
"
Evaluation des impacts résiduels cumulés des éoliennes du Jura vaudois
et des régions limitrophes sur la faune ailée
" (ci-après: rapport ICFA),
élaboré par la DGE en novembre 2016. Pour les chiroptères, au stade de la
planification, les investigations complémentaires en fonction de la catégorie
de risque doivent être menées durant au minimum un cycle complet d'activité des
chauves-souris dans la région considérée. Pour l'avifaune, il est recommandé d'utiliser
les protocoles d'investigation usuels établis par la Station ornithologique
suisse (SOS) et de tenir compte des distances minimales qui devraient être
respectées par rapport aux sites de nidification. S'agissant de l'avifaune migratrice,
les observations et investigations doivent porter au moins sur des périodes
durant lesquelles l'intensité migratoire est la plus importante, en général au
printemps et en automne. Cela peut notamment nécessiter des observations
diurnes et nocturnes.
En élaborant le rapport ICFA précité, l'administration
cantonale avait pour objectif de développer un outil permettant d'évaluer la
situation et l'évolution, respectivement sans ou avec éoliennes, des populations
de Grand Tétras, de Milan royal, d'Alouette lulu, de Bécasse des bois, de
Grand-Duc d'Europe, de Pipistrelle commune et de Sérotine commune. Cet outil
d'évaluation des impacts cumulés a été développé en relation avec la Station ornithologique
suisse et différents instituts ou bureaux d'étude, qui ont rédigé en 2016 le
rapport ECEJV précité. Ce dernier rapport a servi de base au rapport ICFA
auquel il est annexé (annexe B). Il est cependant d'emblée précisé (p. 12 du
rapport ICFA) que l'étude ECEJV "
formule des conclusions auxquelles le
canton n'adhère pas, car cette dernière réfute le principe de la compensation
des impacts
".
A la lumière de ce qui précède, il convient d'examiner
si la prise en considération des impacts du projet de planification litigieux sur
les différentes espèces d'oiseaux et de chiroptères relevés par les recourants et
les mesures de compensation retenues sont suffisantes et adéquates.
7.
Bécasse des bois
: les recourants rappellent que cette espèce
figure sur la liste rouge des espèces, qualifiée de vulnérable (VU, cf. Liste
rouge, oiseaux nicheurs, édité par l'OFEV et la Station ornithologique suisse,
2021: ci-après: "Liste rouge"). Ils contestent la qualité des études
menées qui seraient contredites par d'autres études, en particulier celles de la
Station ornithologique suisse. Il ne serait pas tenu compte des effets cumulés
des différents projets dans la région; les mesures de compensation seraient
inefficaces. Le risque d'abandon des sites ne serait pas évalué, de même que l'impact
du bruit des éoliennes sur les cris des bécasses en période de croule. Les
études effectuées ne permettraient pas de déterminer si l'endroit constitue une
zone de gagnage permettant aux bécasses de se nourrir. Les secteurs de croule seraient
délimités sans préciser sur quelle base et il serait possible qu'il n'y ait en
réalité qu'une seule zone de croule. Enfin, les risques de collision seraient minimisés.
La distance préconisée de 500 m d'un lieu de parade ne serait pas respectée. A
l'appui de leur recours, les recourants ont produit une lettre du 4 juin 2021, de
Pierre Mollet et Stefan Werner, sous entête de la Station ornithologique suisse
à Birdlife Suisse. En substance, cette lettre recommande de vérifier la
présence de sites de parade de la Bécasse des bois dans un rayon de 2 km autour
du parc éolien par un comptage synchronisé et de maintenir, à partir de 3 vols
nuptiaux par heure, les territoires de parade exempts d'installations dans un
rayon d'un kilomètre. Ces auteurs indiquent encore que bien qu'ils ne disposent
pas de données sur l'intensité de l'activité de parade dans le parc éolien
planifié de Bel Coster, sur la base de leur expérience dans des zones
comparables du Jura, ils supposent qu'il s'agit d'un site à forte intensité de parade
nuptiale, soit nettement plus de trois survols nuptiaux par heure. Ils estiment
qu'il existe trois zones de parade dans la zone du parc éolien litigieux. Ils
considèrent que les deux turbines les plus à l'ouest, qui sont situées entre
les deux sites de parade occidentaux très rapprochés, sont très critiques pour
cette espèce. Selon leurs estimations, la renonciation à ces deux sites devrait
réduire le potentiel de conflit pour la Bécasse des bois, mais les autres
turbines prévues présenteraient toujours un risque élevé de collision et de
perturbation pour cette espèce.
a) Bien que figurant sur liste rouge des oiseaux
nicheurs en tant qu'espèce vulnérable, l'art. 5 LChP prévoit notamment que la Bécasse
des bois peut être chassée, sauf dans une période de protection du 15 décembre
au 15 septembre.
Le rapport ICFA (cf. p. 32 ss) retient que le taux
de croissance de la population actuelle de cette espèce se situe entre -9% et
3%, soit une moyenne négative de -2%. Un risque de collision avec une éolienne n'est
pas totalement écarté, mais c'est essentiellement la perte d'habitat qui doit
être considérée. Ce rapport retient une perte d'habitat de l'ordre de 6.9%. Etant
donné que le taux de croissance de la population de cette espèce est actuellement
négatif, la population du périmètre d'étude peut difficilement supporter une
perte d'habitat ou une perte d'individus supplémentaires. La mise en place de
mesures suffisantes s'avère donc nécessaire. Ce rapport retient toutefois qu'aucun
projet de parc éolien n'est prévu dans une zone de croule (aire de parade du mâle).
S'agissant plus particulièrement du projet Bel Coster, un tableau n° 6 indique
au titre de mesures et possibilités de compenser, que les pertes d'habitat pourraient
être compensées moyennant une revitalisation d'au moins 60 hectares (ha). Ce
rapport conclut avec les recommandations suivantes pour la Bécasse des bois:
"Etant donné que cette espèce
est sensible aux dérangements en période de reproduction, il est recommandé aux
porteurs de projet de veiller à ce que les secteurs dans lesquels sont prises
les mesures de compensation ne soient pas soumis à une fréquentation excessive,
en particulier durant la période de reproduction (avril à juillet), d'autre
part à ce que l'activité du parc n'augmente pas la fréquentation par le public
et par les exploitants des secteurs attenants pour la Bécasse des bois."
b) Le rapport SOS 2013 (ch. 5.10), recommande au
titre de mesures de protection de cette espèce, le maintien de zones humides en
forêt, l'absence de drainage, des forêts claires dotées d'espaces ouverts, le renoncement
aux travaux forestiers entre avril et juillet et la revalorisation des habitats.
En ce qui concerne l'implantation d'éoliennes, le rapport indique qu'aucune
distance recommandée n'est connue dans la littérature. Il recommande toutefois
une zone périphérique de 1 km autour des zones de nidification actuelles. Quant
au rapport ECEJV de 2016, il retient notamment qu'il n'a pas été possible d'établir
un modèle de collision entre cette espèce et des éoliennes tout en retenant que
de telles collisions sont documentées. Le rapport se concentre sur la perte
d'habitat liée à la construction et à l'exploitation d'un parc éolien. Il préconise
d'envisager des mesures d'évitement comme le déplacement des éoliennes qui
portent le plus préjudice à l'espèce, notamment celles situées à proximité immédiate
des aires de croule. Il mentionne une distance recommandée en Allemagne de 500
m autour des aires de croule. Au niveau suisse, ce rapport rappelle que les
directives vaudoises proposent un rayon d'investigation de 1 km autour des parcs
projetés, mais sans proposer de distance minimale d'évitement pour les
éoliennes. Ce rapport retient encore qu'une réduction de la perte d'habitat
n'est pas possible en cas de construction d'éoliennes, car la Bécasse des bois
évite les éoliennes même à l'arrêt. Au titre de mesures de compensation, ce
rapport relève ce qui suit (ch. 5.6):
"Ces dernières années, les
expériences de mesures de conservation se sont concentrées sur les remises en eau
de forêts drainées sans que des résultats fiables ne soient déjà disponibles (Spaar
et al., 2011). Au niveau des mesures forestières, la création de clairières
ainsi que l'éclaircissement de peuplements pour créer des futaies irrégulières
peu denses sont également préconisées de même que l'augmentation de l'effet de
lizière (Delarze and Maibach 2009). Des mesures en zone agricole sont également
envisageables, comme l'installation de pâturages extensifs et la remise en eau
de zones drainées. La limitation de la chasse, notamment par une redéfinition des
périodes de tir, figurent également dans la liste des mesures envisageables selon
ces mêmes auteurs."
Le rapport SOS 2019 préconise une méthode de recensement
de la Bécasse des bois (ch. 3.2; cf. aussi ch. 11.2):
"Les relevés doivent être
réalisés en période de croule, entre début mai et début juillet, toujours une
heure avant le coucher du soleil jusqu'à la nuit. Il est important que les conditions
météo soient les plus sèches possibles et sans vent. Pour cette espèce, un
recensement des effectifs n'est pas possible avec les méthodes habituelles au vu
du vaste rayon d'action des mâles en parade. Seuls des recensements de plus
grande ampleur, effectués par plusieurs personnes simultanément à différents
endroits du périmètre (1 personne par km
2
; relevés à la seconde près,
avec indication de la direction de vol) permettent de tirer des déductions sur
les sites de croule existants et sur le nombre de mâles. Par conséquent, on
examine en temps normal tous les sites comprenant une clairière permettant une
bonne vision d'ensemble. Pour chaque période d'observation, le nombre de survols
de mâles en croule est noté avec l'heure exacte et la direction de vol. Ce nombre
de survols est utilisé comme indicateur relatif pour l'utilisation d'une zone. On
peut s'attendre à trouver des nichées de bécasses des bois aux alentours de ces
sites de parade."
Ce rapport préconise, pour la Bécasse des bois, une zone
d'évaluation de 2 km et une distance minimale de 1 km des territoires de croule,
dès 3 survols de parade par heure.
c) Le RIE (ch. 4.6.14) se fonde sur les études effectuées
par le biologiste AW.________, intitulées "
Etude d'impact sur l'avifaune
du projet de parc éolien "Bel Coster" sur les contreforts du Suchet
",
d'avril 2011, mises à jour en 2013 (annexe 4f du RIE), ainsi que sur le rapport
complémentaire du même auteur, intitulé "
Projet "Bel Coster":
compléments à l'étude d'impact sur l'avifaune
", du 24 novembre 2016
(annexe 4g du RIE). S'agissant de la Bécasse des bois, le RIE indique que cette
espèce est surtout présente à l'ouest du projet, dans les clairières forestières
des pentes de part et d'autre de la crête, à environ 500 m de l'emplacement E1.
En tableau 19 du RIE, le rayon d'investigation retenu pour la Bécasse des bois est
de 1 km, sans que sa présence n'ait été constatée dans ce rayon. L'annexe 4f du
RIE comporte un tableau n° 2 des collisions de différentes espèces d'oiseaux
avec des éoliennes, constatées en Allemagne depuis 1989. Une seule collision
est recensée pour la Bécasse des bois. Le tableau n° 3 recense 4 collisions en Europe
entre 1989 et 2012. En ce qui concerne cette espèce, cette étude relève ce qui
suit (ch. 3.3):
"Seules cinq Bécasses des
bois ont été retrouvées mortes sous des éoliennes en Europe, mais la
probabilité de retrouver un cadavre de Bécasse dans la forêt est extrêmement
faible sans une recherche spécifique. D'autre part, la plupart des parcs éoliens
européens se trouvent en milieu agricole et non forestier. Le vol nuptial des
mâles (croule) a lieu avant le lever du jour et après le coucher du soleil, lorsqu'il
fait pratiquement nuit. La faible visibilité rend alors le risque de collision
avec un obstacle aérien important. La hauteur de vol se situe généralement entre
la cime des sapins et 50 m au-dessus du sol, mais il arrive parfois que des
vols aient lieu plus haut, jusqu'à une altitude de 100 m au-dessus du sol. Le
risque de collision est donc bien présent dans le cas où le parc éolien se situerait
à proximité immédiate d'une aire de croule et si le bas des pales passait à moins
de 50 m au-dessus du sol."
Se référant aux Directives cantonales (dans leur
teneur de 2013), s'agissant des méthodes d'observation, cette étude indique les
recommandations pour toutes les espèces, qui ont été suivies, à savoir: (1) la
localisation des flux migratoires et la détermination de leur intensité dans un
rayon de 250 m autour de chaque éolienne (comptages sous différentes conditions
météorologiques); (2) la détermination des espèces ou groupes d'espèces; (3)
les comptages visuels diurnes: de 0 à 4 jours pour la migration de printemps et
de 3 à 8 jours pour celle d'automne; (4) pour les sites à conflit important probable
des mesures radars sont nécessaires sauf en cas d'adoption anticipée d'un
schéma prédéfini d'interruption des éoliennes. L'étude précise qu'une multiplication
des observations
in situ
a été préférée à la réalisation de mesures
radar et qu'un protocole de suivi serait mis en place et validé par la DGE. En
tout, 10 demi-journées d'observation, allant du 25 mai au 1
er
novembre 2009, ont été consacrées à l'observation des oiseaux nicheurs et migrateurs
sur les sites sélectionnés pour l'implantation d'éoliennes sur les contreforts
du Suchet. Chaque site a été considéré dans un périmètre restreint de 500 m de
rayon et dans un périmètre élargi pour les espèces au grand rayon d'action comme
les rapaces. Les migrateurs de printemps ont été observés en mai, les nicheurs ont
été recensés en juin et juillet, les migrateurs d'automne de fin août à début
décembre 2009, avec un accent sur octobre/novembre, qui voit passer le plus grand
nombre de migrateurs diurnes. L'étude précise qu'une prospection des aires de
croule de la Bécasse des bois a également été menée fin mai 2012/début juin 2012.
Tous les secteurs forestiers favorables à l'espèce ont été parcourus au crépuscule
dans un rayon de 1 km autour du parc éolien projeté. Cette espèce a été considérée
comme présente ponctuellement dans un périmètre élargi de plus de 1 km autour
des éoliennes. En conséquence, un risque de collision est évalué à très faible
(cf. tableau n° 8) pour cette espèce et aucune perte d'habitat n'est retenue.
L'étude annexée sous chiffre 4g au RIE précise que
la distance entre le site de nidification de la Bécasse des bois le plus proche
et l'éolienne est de plus de 500 m (cf. tableau n° 4). Il est aussi indiqué
(cf. ch. 3.17) qu'une aire de croule a été découverte en juin 2012 au coeur du
massif entre les Cernis et la Tiole, à l'ouest du périmètre du parc éolien,
vers 1'200 m d'altitude. Aucune autre aire de croule n'a été trouvée dans un rayon
de 1 km autour du projet de parc éolien. D'autres aires de croule se trouvent
sur les pentes exposées au nord du côté français de la crête de Bel Coster. La
Combe du Commun et les Vailloudes sont particulièrement favorables à l'espèce,
aussi pendant la migration et même pour l'hivernage (partiel). S'agissant des
risques de collision et de pertes d'habitat, l'étude confirme l'appréciation précédente
selon laquelle ce risque peut être considéré comme faible, voire négligeable,
vu que les aires de croule sont suffisamment éloignées des éoliennes. Ce risque
est encore réduit du fait de l'emplacement des éoliennes en pâturage ouvert et
non en clairière forestière et que les pales seront à 50 m du sol.
L'annexe 5 du RIE ("
Concept de mise en
oeuvre des mesures environnementales
") traite des mesures de compensation
environnementales. S'agissant plus particulièrement de la Bécasse des bois, la
mesure C13 en relation avec le défrichement prévoit l'amélioration des biotopes
pour cette espèce. Dans son avis sommaire du 31 août 2018, l'OFEV a notamment considéré
que l'évaluation du risque pour cette espèce paraissait trop optimiste. Cette
autorité a estimé que l'évaluation des incidences du projet sur la Bécasse des
bois méritait d'être actualisée et dans ce contexte, la mesure C13 revêtait une
importance centrale. Cette fiche a en conséquence été réactualisée le 27 mai 2019.
Cette mesure vise un objectif qualitatif consistant à créer des conditions
favorables à la reproduction de la Bécasse des bois et à assurer le rajeunissement
régulier de la forêt. Elle comporte un objectif quantitatif, soit l'aménagement
d'au moins 60 ha de forêt, correspondant aux exigences cantonales. Un potentiel
de surfaces pouvant faire l'objet de cette mesure est identifié à concurrence
de plus de 81 ha. La durée de cette mesure est prévue dès le début de construction
du parc éolien et elle est prévue au minimum pour la durée d'exploitation du parc.
La mesure SE3 prévoit ensuite le suivi des espèces en relation avec les
éoliennes. Ce suivi de l'avifaune, tant migratrice que nicheuse, sera mis en
place après la mise en exploitation du parc éolien, afin de connaître les impacts
réels sur les oiseaux nicheurs et migrateurs dans le pays. Le but de cette
mesure est de préserver les oiseaux tout en minimisant les pertes énergétiques.
Le protocole du suivi des oiseaux nicheurs est prévu sur 10 ans avec une prospection
une année sur deux.
Les décisions finales relative au RIE retiennent ce
qui suit pour l'avifaune nicheuse et migratrice:
"Les impacts prévisibles du
projet "Bel Coster" sur les oiseaux peuvent globalement être considérés
comme faibles. D'importantes mesures en faveur de l'avifaune sont cependant proposées
dans le cadre de la compensation au défrichement. Elles créent un impact
positif, tant pour ce qui est du taux de mortalité que de l'offre en habitats,
notamment sur le Grand Tétras, la Gélinotte des bois, la Bécasse des bois, le
Pipit des arbres, la Chouette de Tengmalm, etc. qui fréquentent les forêts de
la région. Les mesures de compensation, exemplaires, se concentrent sur la suppression
des causes réelles de disparition des espèces menacées. Un suivi environnemental
de l'impact des éoliennes sur l'avifaune nicheuse et migratrice sera effectué
après la mise en service du parc éolien pour optimiser les mesures."
Quant aux décisions d'autorisation de défrichement,
elles prévoient expressément au titre de condition (cf. ch. 2.3) que le protocole
de suivi des espèces en relation avec les éoliennes devra être décrit avec
précision dans la demande de permis de construire.
d) A la lumière de ce qui précède, on peut avoir quelques
doutes quant à la suffisance des observations effectuées, sur une dizaine de
jours seulement. En audience, les spécialistes ayant procédé à celles-ci ont
précisé que le processus d'observation est évolutif. En ce qui concerne plus
particulièrement la Bécasse des bois, les observations ont encore été complétées
par la suite et retiennent l'absence de cette espèce dans un rayon de 1 km autour
du parc éolien, tout en admettant sa présence au-delà. A l'occasion de
l'audience, il a toutefois été confirmé qu'une aire de croule se trouvait à une
distance inférieure de 500 m de l'éolienne n° 2. Ce constat semble confirmé par
le rapport de la DREAL, du 10 août 2017 (cf. ci-dessus lettre D) qui émet
également des doutes sur la suffisance des mesures concernant cette espèce (ch.
6, page 28): cette autorité note que dans le secteur des Cernis, deux secteurs
de croule sont situés de part et d'autre des éoliennes E1 et E2, pouvant
laisser supposer des mouvements entre ces zones générant un risque supplémentaire.
La caractérisation de l'usage du secteur par la Bécasse des bois apparaît donc lacunaire
pour juger de la suffisance des mesures et garantir que l'espèce, dont les
aires de croule sont pour l'une en France et pour l'autre en Suisse, ne sera
pas impactée par le projet.
Il est prévu à cet égard de procéder à des investigations
complémentaires, conformément à ce qui est préconisé par les Directives
cantonales qui recommandent des évaluations complémentaires entre un mois et
une année. Les autorités intimées ont indiqué en audience que des mesures supplémentaires
pourront alors être prises au stade du permis de construire.
Quant aux risques retenus pour cette espèce, ils apparaissent
essentiellement liés à des dérangements de son habitat, le risque de collision étant
estimé faible. Cette appréciation rejoint ainsi les constats du rapport ICFA. Le
projet tend à répondre à ces risques en prévoyant des mesures de compensation favorisant
l'amélioration des habitats de la Bécasse des bois, ainsi qu'un suivi après la
mise en exploitation des éoliennes.
Au vu de ce qui précède,
il n'y a pas lieu de remettre en question l'appréciation selon laquelle
l'impact du projet sur cette espèce a été dans l'ensemble correctement analysé
et apparaît soutenable. Cela étant, dans la mesure où les observations
effectuées nécessitent encore confirmation, notamment au vu de la constatation en
cours de procédure d'une aire de croule à une distance apparemment inférieure à
500 m de l'éolienne E2,
se pose la question des conséquences d'un tel suivi
sur l'approbation de la planification litigieuse.
e) Dans un arrêt du 1
er
mars 2022 (TF
1C_575/2019 – 1C_576/2019 consid. 8), le Tribunal fédéral a rappelé que la procédure
d'élaboration d'une étude d'impact sur l'environnement (EIE) peut être prévue par
étapes (art. 6 de l'ordonnance fédérale du 19 octobre 1988 relative à l'étude
d'impact sur l'environnement: OEIE; RS 814.011). Dans un tel cas, chacune des
procédures successives doit permettre à l'autorité compétente d'obtenir toutes les
informations dont elle a besoin pour pouvoir se prononcer au terme de la
procédure en question (art. 6 OEIE). Le Tribunal fédéral a précisé que l'EIE
par étapes pourra notamment intervenir lorsqu'un plan d'affectation spécial n'est
pas suffisamment détaillé pour permettre une appréciation exhaustive d'un projet,
mais qu'il règle néanmoins certaines questions déterminantes quant aux
dimensions, à l'implantation ou à l'équipement de l'installation, lesquelles ne
pourront en principe plus être revues dans la phase ultérieure de l'autorisation
de construire. En droit vaudois, l'art. 3 al. 2 du règlement du 25 avril 1990 d'application
de l'OEIE (RVOEIE; BLV 814.03.1) prévoit que l'EIE peut s'effectuer en deux étapes
et se limiter dans une première étape aux éléments déterminants pour la procédure
d'adoption et d'approbation du plan. L'art. 5 al. 1 RVOEIE prévoit que dans les
cas où l'EIE est réalisée en première étape selon les articles 3 et 4 RVOEIE, la
deuxième étape s'effectue dans le cadre de la procédure décisive mentionnée
dans l'annexe et porte sur les données et informations nouvelles qui n'ont pu
être prises en considération dans la première étape. L'autorité compétente doit
obtenir toutes les informations nécessaires pour se prononcer au terme de la
procédure de chaque étape (art. 5 al. 2 RVOEIE).
Le Tribunal fédéral a notamment admis qu'un plan
partiel d'affectation relatif à un parc éolien préservait en faveur de
l'autorité compétente une marge d'appréciation suffisante pour procéder, au
stade ultérieur du permis de construire, à une appréciation fine fondée sur les
caractéristiques techniques du modèle de machine finalement choisi et d'examiner,
en fonction de ce choix, la conformité du projet final, spécialement sous
l'angle du droit fédéral de l'environnement. Compte tenu également de la durée
des procédures de planification et des progrès réguliers dans le domaine des
énergies renouvelables, une procédure par étape, respectivement le choix
définitif du modèle de machines au stade final de l'autorisation de construire,
permettra au projet de bénéficier des plus récentes avancées technologiques,
qu'il s'agisse du rendement ou de l'impact sur l'environnement (TF 1C_575 et
576/2019 précité consid. 8.3).
Dans le cas présent, la découverte d'une aire de croule
à proximité d'une des éoliennes projetées pourrait avoir un impact sur
l'implantation même de cette éolienne à l'endroit choisi. On peut dans ces
circonstances avoir des hésitations à ce que cette question déterminante soit
tranchée au stade du permis de construire, au regard de l'art. 6 OEIE. Le Tribunal
fédéral a notamment annulé partiellement un projet de planification d'un parc
éolien dès lors que l'implantation de deux éoliennes entrait en conflit avec la
présence de sites proches occupés par le Faucon pèlerin, espèce vulnérable
selon la Liste rouge (TF 1C_573/2018 du 21 novembre 2021). En l'occurrence, la
présence d'une aire de croule à moins de 500 m de l'éolienne n° 2 a été constatée
postérieurement aux décisions attaquées, sans que l'on sache toutefois la distance
exacte de cette aire, ni la fréquence des vols à cet endroit. Pour rappel, le rapport
SOS 2019 préconise une distance minimale de 1 km des territoires de croule, dès
3 survols de parade par heure. La situation factuelle n'est ainsi pas claire à
ce stade. Cela étant, comme il a été constaté en audience, l'observation de
l'impact des éoliennes sur l'avifaune et la faune est un processus évolutif.
Ainsi, les constatations faites au stade du RIE peuvent être amenées à être
revues en fonction de nouvelles observations faites au stade du permis de construire.
Compte tenu de la durée de la procédure et de l'incertitude des observations
futures à effectuer, il serait en conséquence disproportionné d'annuler dans son
ensemble un projet de planification, au motif que des études complémentaires en
matière d'avifaune doivent encore être effectuées. Il paraît au contraire
opportun, comme l'ont retenu les représentants de l'autorité cantonale intimée,
que des investigations complémentaires et des mesures soient le cas échéant prises
au stade du second rapport d'impact qui sera établi dans le cadre de la
procédure de permis de construire. Le Tribunal fédéral a d'ailleurs procédé
dans ce sens dans son arrêt précité du 21 novembre 2021 en exigeant des mesures
de protection et de compensation à concrétiser au stade du permis de
construire, s'agissant plus particulièrement des chiroptères. Dans la mesure où
les observations complémentaires à effectuer pour la Bécasse des bois pourraient
conclure à la nécessité de modifier l'implantation de l'une ou l'autre des éoliennes,
il se justifie, à l'instar de l'arrêt fédéral précité, de réserver un complément
d'études
sur la Bécasse des bois. Ainsi le projet
litigieux peut être approuvé en l'état sous réserve d'un tel complément, à concrétiser
au stade du permis de construire.
8.
Milan royal
: les recourants indiquent que cette espèce est
prioritaire et que la Suisse a une grande responsabilité du point de vue de sa
conservation sur le continent européen, le Milan royal figurant sur la liste de
15 espèces d'oiseaux d'importance nationale potentiellement menacées par les
éoliennes. Ils contestent le RIE qui qualifie de moyen le risque de collision entre
le Milan royal et les éoliennes. Ils se réfèrent à des études en Allemagne qui démontrent
que les turbines sont la principale cause de mortalité des Milans royaux (cf. notamment
leurs pièces 11
bis
et
ter
). Ils allèguent que là où la densité de
parcs éoliens est forte, la densité des Milans diminue.
A contrario
, les
augmentations constatées des effectifs de cette espèce se situent là où peu ou pas
de parcs ont été construits. Ils demandent une étude plus complète et indépendante
sur les impacts probables des éoliennes sur la population de cette espèce.
a) Il ressort du dossier qu'actuellement cet oiseau
s'est bien développé en Suisse et figure sur la Liste rouge en tant qu'espèce
non menacée (LC). Selon la liste rouge des espèces menacées de l'IUCN (International
Union for Conservation of Nature), dans son état en 2020, cette espèce est aussi
considérée comme non menacée ("Least concern": LC). Les Directives
cantonales préconisent un rayon d'investigation de 2 km pour cette espèce et de
5 km pour les dortoirs. Le rapport ICFA (cf. p. 23 ss) retient une évolution
favorable de cette espèce en Suisse, à la différence d'autres pays voisins qui
enregistrent une évolution négative. Ce rapport indique que la perte des biotopes
favorables à cette espèce est causée par le remembrement et l'extension des zones
d'habitat et des voies de circulation, ainsi que la perte de sources de nourriture
due à la banalisation du paysage et à l'intensification de l'agriculture qui
constituent les principales menaces et les premières causes des reculs régionaux
de cette espèce. De plus, le Milan royal subit des pertes relativement fréquentes
dues aux lignes électriques et au transport routier. Ce rapport indique encore
que les éoliennes n'entraînent pas un effet d'évitement pour cette espèce, qui n'est
donc pas soumise au risque de perte d'habitat. Ainsi seul un risque de collision
a été étudié. Selon les résultats de cette étude, une distance de 1'000 à 1'500
m entre les nids et les éoliennes permettrait de diminuer fortement les
collisions. Ce rapport recommande, de manière préventive et conservatrice, de
maintenir une distance minimale de 5 km entre les parcs éoliens et les dortoirs
hivernaux connus. Ce rapport conclut que l'effet des collisions sur la population
de cette espèce est probablement sous-estimé car les effets en dehors de la
stricte période de nidification ne sont pas pris en compte. Une partie des effectifs
nicheurs vaudois hiverne en effet dans le sud de la France et en Espagne, où le
nombre des éoliennes a considérablement augmenté. D'autre part, les tendances démographiques
négatives enregistrées dans l'est de la France peuvent également influencer défavorablement
la population de la zone d'étude. Un suivi de l'espèce permettant d'anticiper d'éventuels
changements est donc recommandé.
Le rapport ECEJV (annexe B du rapport ICFA) rappelle
que les collisions étudiées n'ont porté que sur la période de nidification,
parce que les connaissances au sujet des paramètres de vol en dehors de la
période de nidification sont insuffisantes. S'il confirme la recommandation de maintenir
une distance minimale de 5 km entre les éoliennes et les dortoirs hivernaux des
Milans royaux, ce rapport estime que, pour des dortoirs regroupant plus de 100
oiseaux, de plus grandes distances pourraient être nécessaires. Il recommande d'étudier
l'utilisation de l'espace par les Milans royaux hivernants pour pouvoir fixer
une distance minimale.
Quant au rapport SOS 2013, il indique que selon des
études menées en Allemagne, le Milan royal est la première victime de collisions
avec des éoliennes. A l'instar des rapports précités, il recommande une distance
de 5 km par rapport aux zones de repos hivernal. Il explique qu'en hiver, des
dizaines voire des centaines de Milans royaux se retrouvent parfois dans des dortoirs,
qui peuvent être transférés chaque jour, le cas échéant, d'une forêt à une autre.
Il existe toutefois un certain nombre de dortoirs traditionnels et il importe
d'élucider, pour chaque site destiné à accueillir un parc éolien, si un nouveau
dortoir a vu le jour dans un rayon inférieur à 5 km.
Le rapport SOS 2019 retient encore que le Milan royal
est une espèce hôte sensible aux éoliennes. La zone d'évaluation pour cette
espèce est de 10 km et les distances recommandées entre une installation
éolienne et un dortoir hivernal varie en fonction de la taille de tels dortoirs:
ainsi une distance de 5 km est recommandée autour des dortoirs de plus de 100
individus, de 3 km autour des dortoirs de 20 à 99 individus et de 1.5 km autour
des dortoirs de 10 à 19 individus. Le rapport SOS 2019 inclut encore le Milan
royal dans les espèces nicheuses et préconise une zone d'évaluation de 3 km,
ainsi qu'une distance minimale de 1.5 km entre des éoliennes et une zone de
nidification densément peuplée, dès 0.2 couple nicheur par km
2
. Ce rapport
présente encore des standards pour le recensement d'espèces d'oiseaux nicheurs
sensibles aux éoliennes (ch. 11.2), ainsi que pour les espèces hôtes sensibles
aux éoliennes (ch. 11.3). Le Milan royal figure dans ces deux catégories:
s'agissant de la première, le rapport recommande, pour cette espèce, 6 passages,
de mars à fin juin, de 10 h à 16h. Pour la seconde catégorie, le rapport
recommande un recensement pour la recherche de dortoirs ou de sites d'escales, entre
mi-novembre et mi-janvier, de 2 h avant la tombée de la nuit jusqu'à la tombée de
la nuit. Ce rapport rappelle enfin que la Suisse porte une grande responsabilité
pour le Milan royal, car une part importante de son effectif global y niche et y
passe l'hiver. Il faut rechercher la présence des dortoirs hivernaux, dans un
rayon de 10 km autour d'une installation éolienne. En cas de découverte d'un tel
dortoir, le rapport recommande de procéder à des analyses de l'utilisation de l'espace
au-delà des distances minimales.
b) Le RIE (ch. 4.6.14) retient les Milans royaux
(deux couples recensés) parmi les oiseaux nicheurs pour lequel un rayon d'investigation
de 2 km a permis de constater que le site de nidification le plus proche était
éloigné de plus de 2 km. Le RIE indique que les Milans royal et noir ne sont pas
présents en hiver et qu'il n'y a pas de dortoir hivernal du Milan royal à proximité
de la crête de Bel Coster: le tableau n° 19 précise à cet égard que le rayon
d'investigation pour de tels dortoirs est de 5 km. Le risque de collision, ainsi
que de perte d'habitat de cette espèce est considéré comme faible.
L'étude d'impact sur l'avifaune figurant en annexe
4f du RIE relève notamment que vu sa longue expérience dans l'énergie éolienne
et le nombre d'installations existant dans ce pays (environ 23'000), l'Allemagne
a acquis d'importantes connaissances dans le domaine de l'impact des parcs
éoliens sur l'avifaune. Depuis 1989, la station ornithologique du Land de
Brandebourg recense systématiquement les victimes de collisions avec des éoliennes
en Allemagne et dans d'autres pays. En ce qui concerne l'Allemagne, pays pour
lequel la base de données est la plus fiable et la plus complète, un risque de
collision relativement élevé est constaté pour le Milan royal. Ainsi, entre
1989 et 2012, le nombre cumulé de Milans royaux victimes de collision s'élève à
168 pour une population de 12'000 couples en 2012. Ce risque est qualifié de
moyen, selon le tableau n° 3 de cette annexe. Se référant aux Directives cantonales,
s'agissant des méthodes d'observation, cette étude indique les recommandations
suivies (cf. consid. 7). Chaque site a été considéré dans un périmètre restreint
de 500 m de rayon et dans un périmètre élargi pour les espèces au grand rayon d'action
comme les rapaces. Un couple de Milans royaux a été recensé dans un périmètre
élargi de 1 km autour des éoliennes. Se référant aux constats effectués en Allemagne,
cette étude retient que ce sont en particulier les Milans royaux qui paient le plus
lourd tribut aux éoliennes. On extrait encore de cette étude ce qui suit (ch.
6.2):
"Le fort taux de collision du
Milan royal est préoccupant et nécessite en tous les cas un suivi après
l'implantation et la mise en exploitation des éoliennes afin de déterminer leur
impact réel."
Cette étude préconise un certain nombre de mesures pour
toutes les espèces (ch. 7) et un suivi après la mise en exploitation des éoliennes,
sur la base d'un protocole de suivi arrêté par la DGE-BIODIV afin de minimiser
le risque de collision en prenant d'éventuelles mesures d'exploitation des éoliennes
(p. ex. arrêt des éoliennes) (ch. 8). Il conclut qu'avec la prise en compte des
mesures de limitation des impacts, le projet est considéré dans l'ensemble
acceptable pour l'avifaune.
Le rapport complémentaire sous annexe 4g du RIE relève
la présence constatée du Milan royal (deux couples), dans un rayon d'investigation
de 2 km (tableau 3), ce qui correspond au rayon d'évaluation indiqué par les
Directives cantonales. Le site de nidification le plus proche est estimé à plus
de 3 km (tableau 4). Le chiffre 3.4 résume les constatations effectuées pour le
Milan royal:
"Deux couples de Milans
royaux parcourent le périmètre direct du parc éolien à la belle saison à la
recherche de proies. Les sites de nidification les plus proches se trouvent à
l'est de Vallorbe et à Lignerolle, à plus de 2 km des éoliennes projetées à Bel
Coster. Aucune aire n'a été découverte dans la zone d'influence du parc éolien
projeté. Les autres sites de nidification du Milan royal se trouvent à plus basse
altitude sur les flancs de la chaîne jurassienne. Il n'y a pas de dortoir hivernal
à proximité de la crête de Bel Coster, l'espèce chassant surtout en plaine à
cette période. Le risque de collision pour cette espèce est considéré comme
moyen, alors que le risque de perte d'habitat est faible."
Ce rapport confirme encore que le Milan royal n'est
pas présent en hiver (ch. 4). Au titre de mesures pour les rapaces en général,
ce rapport préconise la mise sous terre de lignes électriques de moyenne
tension sur le site du parc éolien.
Enfin, l'annexe 4h du RIE, intitulé "
Windenergie
und Rotmilan: ein Scheinproblem
", élaboré par AX.________ en février
2016, relativise en substance les différentes conclusions retenues en Allemagne
quant au nombre de décès de cette espèce imputable aux éoliennes.
S'agissant des mesures de compensation, la mesure
SE3 prévoit un suivi des espèces en relation avec les éoliennes (voir ci-dessus
consid. 7). La mesure C1 prévoit la mise sous terre de lignes électriques de
moyenne tension sur le site éolien, afin notamment de diminuer les risques de collision
et d'électrocution avec les oiseaux. Cette mesure est une compensation au
défrichement. Elle est prévue au plus tard deux ans après la mise en service du
parc éolien, pour une durée permanente. Egalement prévue dans ce même laps de
temps, la mesure C2 porte sur la diminution du risque de collision et d'électrocution
pour les rapaces et le Grand-duc en particulier. Il est prévu la suppression de
50 à 100 pylônes de ligne de basse ou moyenne tension.
c) Au vu de ce qui précède, il convient de retenir,
contrairement à ce qui est indiqué dans le RIE qui mentionne un risque global
faible, que le risque de collision entre cette espèce et une éolienne est moyen.
On relève encore une apparente contradiction entre les annexes au RIE, l'annexe
4f estimant préoccupant le risque pour cette espèce, alors que l'annexe 4h semble
plutôt le considérer comme faible. A la lumière des différentes études plus récentes
produites par les recourants (pièces 11
bis
et
ter
qui datent de
2019), force est de conclure que cette question est controversée, de sorte que
l'appréciation d'un risque moyen doit en l'état être retenu. Cela étant, il
apparaît, au stade de la présente planification, que ce risque semble supportable,
si l'on considère qu'aucun site de nidification n'a été constaté à moins de 2 km.
L'évaluation de la présence de dortoirs hivernaux ne ressort en revanche pas
clairement du dossier: selon les différents rapports mentionnés ci-dessus, le
Milan royal qui niche en Suisse semble hiverner plus au sud, mais sa présence en
hiver n'apparaît pas exclue. Il ressort en effet du dossier qu'une partie de la
population de cette espèce vivant plus au nord de l'Europe est susceptible d'hiverner
en Suisse. La présence de tels dortoirs en Suisse, voire en France voisine, n'est
pas contestée. En conséquence, l'affirmation du RIE selon laquelle il n'y
aurait pas de dortoirs hivernaux à proximité du projet litigieux apparaît insuffisamment
étayée, dans la mesure où les dates d'observation ne couvrent pas la période pendant
laquelle de tels dortoirs se constituent, soit en hiver: le rapport SOS 2019 recommande
à cet égard une évaluation dans un rayon de 10 km autour du périmètre litigieux
entre mi-novembre et mi-janvier. Les risques pour cette espèce justifient en
conséquence un complément d'étude, afin de permettre de confirmer les
conclusions retenues dans le RIE. Le projet litigieux peut toutefois être
approuvé en l'état, sous réserve de ce complément qui pourra être effectué dans
le cadre de la procédure de permis de construire (cf. ci-dessus consid. 7e).
9.
Aigle royal
: les recourants relèvent un retour dans le massif
jurassien de cette espèce depuis plusieurs années. Se référant aux études de AW.________,
ils indiquent qu'un couple pourrait être accueilli dans les falaises du Mont
d'Or, zone favorable à cette espèce. Les recourants critiquent l'absence d'investigations
à ce sujet sur sol français.
a) L'Aigle royal figure sur la Liste rouge en tant qu'espèce
potentiellement menacée (NT). Cette espèce n'a pas été retenue dans le périmètre
d'étude du rapport ICFA et de son annexe, le rapport ECEJV. Selon le rapport SOS
2013, l'Aigle royal est surtout présent dans l'arc alpin, mais depuis 2009 sa
présence a été constatée dans le Jura suisse (un couple). La distance recommandée
entre un parc éolien et un site de reproduction est de 2.5 à 6 km. Le rapport SOS
2019 préconise un rayon d'évaluation de 6 km pour cette espèce et une distance minimale
aux nids de 3 km (ch. 4, tableau n° 2 relatif aux espèces nicheuses sensibles aux
éoliennes). Ce rapport indique les standards suivants pour le recensement des sites
de nidification de cette espèce (ch. 11.2): six passages de mi-février à mi-août,
de 10 h à 16h, en faisant appel à des spécialistes de l'espèce. Les Directives
cantonales préconisent un rayon d'investigation de 5 km pour cette espèce.
b) Le RIE (ch. 4.6.14, tableau n° 19) retient un
rayon d'investigation de 5 km dans lequel la présence de cette espèce a été constatée.
Le site de nidification le plus proche serait situé à plus de 80 km. Ce rapport
indique ce qui suit concernant cette espèce:
"L'Aigle royal a disparu du Jura
au cours du XIXe siècle, mais est réapparu dans la partie française de la chaîne
en 1994. Un couple y niche presque chaque année à l'ouest de Genève, à environ
80 km de la crête de Bel Coster. Dans la situation actuelle, où l'Aigle royal reste
un visiteur sporadique, les risques de collision et de pertes d'habitat liés au
parc éolien sont faibles."
L'annexe 4f du RIE retient que l'Aigle royal est une
espèce présente ponctuellement ou sur le périmètre élargi de plus de 1 km autour
des éoliennes et fait partie des espèces à risque de collision (ch. 5.1). Vu cette
présence ponctuelle, un risque de collision est évalué à très faible (ch. 6,
tableau n° 8). Ce rapport précise encore ce qui suit pour cette espèce (ch. 6):
"La présence de plus en plus
régulière de l'Aigle royal dans le Jura vaudois entre Vallorbe et le Suchet
laisse présager d'un retour de la nidification de ce rapace dans cette région
dont il a disparu au XIXe siècle. Or il est connu que l'implantation de grands
parcs éoliens peut causer une surmortalité chez cette espèce, comme cela a été
avéré en Amérique du Nord notamment. Les parcs éoliens concernés comptent des
centaines d'éoliennes sur une surface restreinte utilisée comme terrain de chasse
par l'Aigle royal. Il semble que certains grands rapaces comme les aigles et
les vautours ne réalisent pas le danger que représente la rotation des pales et
prennent des ascendances au-dessus des plateformes de montage des éoliennes, ce
qui leur est souvent fatal.
La dispersion des éoliennes dans le
projet "Bel Coster" permet toutefois de minimiser les risques de collision
avec l'Aigle royal. L'implantation des éoliennes ne devrait pas hypothéquer le
retour potentiel de cette espèce et un suivi après la mise en exploitation des
éoliennes est indispensable. Le risque de collision avec les éoliennes reste
très faible pour cette espèce. Seuls quatre Aigles royaux ont été retrouvés morts
en Europe de 1989 à 2012, voir Tableau 3."
Le rapport complémentaire de 2016 annexé sous chiffre
4g au RIE confirme la présence de l'Aigle royal dans un rayon de 5 km autour du
parc éolien et précise ce qui suit:
"L'aigle royal a disparu du Jura
au cours du XIXe siècle mais est réapparu dans la partie française de la chaîne
en 1994. Un couple y niche presque chaque année à l'ouest de Genève, à env. 80
km de la crête de Bel Coster. Dès le début du XXIe siècle, deux autres couples
se sont installés dans le Jura bernois, dont un au Chasseral, à 65 km au nord-est
du Suchet. Les observations sont parallèlement devenues de plus en plus régulières
dans le Jura vaudois, notamment autour du Suchet, comme en octobre 2009. Les
falaises du Mont-d'Or (Doubs F), situées à 3 km de la crête de Bel Coster,
pourraient accueillir un couple d'Aigles royaux à l'avenir. Dans la situation actuelle,
où l'Aigle royal reste un visiteur sporadique, les risques de collision et de pertes
d'habitat liés au parc éolien sont faibles."
S'agissant des mesures de suivi et de compensations
prévues, il peut être renvoyé aux mesures mentionnées pour le Milan royal, mesures
favorables pour les rapaces en général.
c) Il ressort de ce qui précède que l'évaluation des
risques pour l'Aigle royal est dans l'ensemble conforme aux Directives cantonales
et aux rapports précités. Une réserve s'impose s'agissant du site de nidification
le plus proche: le tableau n° 3 de l'annexe 4g du RIE retient une distance de
80 km, alors qu'au chiffre 3.2 de cette annexe, deux couples sont signalés au
Chasseral, dans le Jura bernois, à 65 km au nord-ouest du Suchet. Cette distance
demeure toutefois relativement importante et ne justifie pas de remettre en
cause le constat d'un risque faible pour cette espèce. Quant au constat dans le
RIE que le site du Mont d'Or, à une distance de l'ordre de 3 km du projet litigieux,
pourrait être colonisé par cette espèce, il s'agit là d'une hypothèse, à ce
jour non confirmée par les investigations effectuées dans un rayon de 5 km du projet.
La presse a récemment relaté la présence d'un Aigle
royal dans la région de Sainte-Croix, ainsi qu'une collision mortelle d'un
Aigle royal avec une éolienne, survenue dans le parc éolien du Mont-Soleil,
dans le Jura bernois, à l'automne 2021. La présence de cette espèce dans le
Jura ne permet pas encore d'infirmer les conclusions des études précitées effectuées
dans le cadre du RIE, mais confirme la nécessité de procéder à un suivi de
l'évolution de cette espèce, tel que prévu par la mesure SE3. Cette mesure
prévoit un suivi "
après la mise en exploitation du parc éolien, afin de
connaître les impacts réels sur les oiseaux nicheurs et migrateurs dans notre
pays, notamment en ce qui concerne l'Aigle royal
".
Cela étant, vu l'évolution récente du nombre de
couples de cette espèce dans le Jura, ainsi que le constat fait dans le RIE que
les falaises du Mont d'Or, à environ 3 km du projet, pourraient constituer un
site de nidification favorable à l'Aigle royal, il convient de mettre en oeuvre
dès à présent le suivi de cette espèce dans le cadre du rapport d'impact à élaborer
en vue du permis de construire, sans attendre la mise en exploitation des éoliennes.
Un tel suivi s'impose aussi au vu du nombre relativement sommaire d'observations
effectuées, qui, comme on l'a vu ci-dessus pour la Bécasse des bois, justifie une
vérification permettant de confirmer les constats actuels ou au besoin d'adapter
le projet en fonction de l'évolution possible de cette espèce dans le périmètre
concerné (cf. ci-dessus consid. 7e).
10.
Grand-duc d'Europe (Grand-duc)
: les recourants indiquent qu'il
est probable que ce rapace nocturne chasse sur les crêtes dont fait partie le
site de Bel Coster, mais qu'aucune observation spécifique n'a été réalisée à ce
sujet.
a) Auparavant recensé comme espèce en danger (EN), le
Grand-duc figure sur la Liste rouge de 2021 en tant qu'espèce vulnérable (VU).
Selon le rapport ICFA de 2016 (p. 38 ss), la population de cette espèce a connu
une nouvelle baisse dans les années 1990 dans plusieurs régions, mais plusieurs
nouveaux couples ont été observés ces 10 dernières années, ce qui s'explique par
la hausse massive de la population en France. La population suisse s'élevait, à
la date de ce rapport, à une centaine de couples. La plupart de ceux-ci nichent
le long des principales vallées alpines, mais on en trouve aussi dans le Jura
et quelques-uns sur le Plateau. Les principales causes de décès ou de blessures
anthropogènes sont les électrocutions, les collisions avec les moyens de transport
routiers et ferroviaires, mais aussi avec les fils et les câbles. Localement,
les grimpeurs peuvent provoquer des dérangements sur des sites de nidification.
Le manque de nourriture est cependant la principale cause de mortalité. Ce
rapport estime entre 5 et 11 couples occupant 21 sites de nidification pour le
périmètre du Jura étudié. Il n'y aurait pas d'effet d'évitement pour cette espèce
qui ne serait donc pas soumise à la perte d'habitat. Quant au risque de collision,
selon le modèle de collision, en moyenne 1.18 individus sont perdus par année
pour tout le périmètre d'étude, ce qui correspond à 5.4% de mortalité additionnelle.
Selon le modèle de population, la population peut supporter une mortalité additionnelle
de 2.5%, ce qui correspond à environ 0.5 individu par an. Ce rapport indique que
le taux de croissance de la population deviendra négatif si toutes les éoliennes
du périmètre d'étude sont réalisées sans mesure de réduction des impacts; il est
donc nécessaire de prendre des mesures pour diminuer la mortalité à un niveau
supportable pour le maintien de la population de Grand-duc.
L'assainissement des pylônes électriques potentiellement
dangereux est demandé par l'ordonnance fédérale sur les lignes électriques (OLEI),
mais sans limite temporelle de réalisation, bien que l'électrocution avec le
réseau électrique soit le plus grand facteur de mortalité pour cette espèce. Aussi
le Canton de Vaud considère que l'assainissement rapide de ces pylônes
dangereux dans le cadre des projets éoliens permet d'aller au-delà des exigences
légales et peut ainsi être considéré comme une mesure de compensation qui permet
d'agir de manière significative sur la dynamique démographique du Grand-duc. Selon
le tableau n° 8 de ce rapport, les mesures de compensation proposées dans le cadre
du projet Bel Coster consistent en l'assainissement de 50 à 100 pylônes à
risque dans le périmètre du parc et à l'enfouissement de 1500 m de ligne à
moyenne tension dans les 5 ans après la mise en service du parc. Selon le tableau
n° 9 recensant l'impact individuel des parcs éoliens sur cette espèce, l'évaluation
pour le projet Bel Coster est considéré comme minime avec ou sans mesures, mais
ces mesures d'assainissement sont proposées par le porteur du projet. Ce rapport
formule les recommandations suivantes pour cette espèce:
"Le Hibou grand-duc est réputé
sensible aux dérangements, particulièrement en période de nidification. Par conséquent,
le canton de Vaud étudiera l'opportunité de mettre en place des mesures visant
à limiter les dérangements durant la période de reproduction (décembre à juillet)
dans les falaises occupées par l'espèce."
Le rapport ECEJV résume les caractéristiques de
cette espèce, parmi lesquelles ses exigences spécifiques pour son site de nidification
qui rend par conséquent les sites potentiels de nidification rares, les sites choisis
étant souvent utilisés pendant des années et immédiatement réoccupés par un nouveau
couple ou partenaire en cas de mort. En conséquence, le choix du site pour l'implantation
d'éoliennes s'avère le facteur le plus important pour éviter une influence
négative de l'utilisation des éoliennes sur la population du Grand-duc. A côté
de la distance entre les éoliennes et le site de reproduction, la topographie et
l'habitat ont une influence sur le risque de collision. Pour le choix du site
d'implantation des éoliennes, il semble que l'application de règles strictes d'espacement
ne soit pas suffisante. Pour toutes les installations à proximité de sites de
reproduction de cette espèce, ce rapport estime qu'une évaluation par un expert
local de l'espèce permet de clarifier la situation.
Les Directives cantonales retiennent un rayon d'investigation
de 5 km pour les sites de nidification de cette espèce.
Le rapport SOS 2013 confirme les principaux facteurs
de mortalité de cette espèce, mentionnés ci-dessus. Il recommande de maintenir une
distance de 3 km autour des sites de nidification et mentionne une recommandation
de l'Office de la nature et de l'environnement du Schleswig-Holstein (Allemagne)
d'une distance de 1 km. Les mesures standard dans le cadre d'un projet éolien sont
le respect de la zone périphérique, la signalisation des lignes électriques, de
nouvelles lignes enterrées, le renoncement aux pylônes en treillis, le choix de
la date du chantier en dehors de la période de nidification et une exploitation
agricole tardive des surfaces situées sous les éoliennes. Le rapport SOS 2019
retient quant à lui une zone d'évaluation de 5 km et une distance minimale par
rapport aux nids de 3 km. Ce rapport préconise les standards suivants pour le recensement
des sites de nidification de cette espèce (ch. 11.2): évaluation en 6 passages,
de début février à mi-juin, du coucher du soleil jusque 3 h après; si nécessaire
playback (5 passages de nuit jusqu'à fin mars, contrôles en juin/juillet pour
repérer les appels des juvéniles; si nécessaire, monitoring acoustique).
b) Le RIE (ch. 4.6.14) indique que pour les
populations suisses du Grand-duc, le parc éolien se trouve en dehors du rayon d'investigation,
soit 5 km. Un couple de Grands-ducs niche occasionnellement dans la falaise du
Mont d'Or, en France. Selon le tableaux n° 19 du RIE, la distance au site de nidification
le plus proche est à plus de 3.5 km, ce qui est hors du rayon d'action habituel
de l'espèce. Bien que le Grand-duc puisse élargir occasionnellement son rayon
d'action, les risques de collision sont faibles, d'autant que les éoliennes prévues
sont particulièrement hautes, avec le bas des pales devant se trouver au minimum
à 50 m de hauteur et que le Grand-duc ne chasse généralement guère plus haut
que la cime des arbres. La propension à chasser plutôt dans les zones basses rend
toute collision peu probable. Aucune observation du Grand-duc n'a été effectuée
sur la crête de Bel Coster dans les temps récents. L'alignement des
emplacements des éoliennes sur la crête, assez éloignés les uns des autres, est
aussi un facteur limitant les risques. Un accident ne peut naturellement pas être
exclu, mais il est bien connu que les risques de collision et d'électrocution
avec les lignes électriques sont bien plus importants pour la conservation de
cette espèce rare. L'impact du parc éolien pour cette espèce est considéré comme
faible.
L'annexe 4f du RIE comporte un tableau répertoriant les
collisions recensées en Allemagne et en Europe entre 1989 et 2012 (tableau n° 3):
11 collisions sont survenues en Allemagne et 25 en Europe. Un tel risque en corrélation
avec la taille de la population est considéré comme faible. Ce rapport recense
plusieurs espèces présentes dans un périmètre restreint de moins de 500 m de chaque
éolienne (tableau n° 4), ainsi que les espèces d'oiseaux nicheurs présentes ponctuellement
sur les contreforts du Suchet au voisinage des éoliennes dans un périmètre élargi
de plus de 1 km (tableau n° 5). Le Grand-duc n'est recensé dans aucun de ces
tableaux. L'annexe 4g du RIE inclut en revanche cette espèce dans les oiseaux
nicheurs à documenter dans un périmètre d'investigation de 0.5 à 5 km autour
des éoliennes (tableau n° 3). Ce rapport confirme les constatations précitées
du RIE quant à la présence de cette espèce en dehors du rayon d'investigation
de 5 km, sous réserve qu'un couple niche occasionnellement dans la falaise du
Mont d'Or, en France:
"Contexte local
Dans la région du Jura vaudois concernée,
les seuls sites régulièrement occupés se situent à la Dent de Vaulion, aux
Aiguilles de Baulmes et dans les gorges de l'Orbe, tous 3 à plus de 5 km du parc
éolien projeté à Bel Coster. Le site du Mont d'Or, en France, est ponctuellement
occupé par le Grand-duc. Ce site se trouve entre 3.5 km et 7.5 km des éoliennes."
Quant à son habitat et ses moeurs, ce rapport indique
que, chasseur nocturne, le rayon d'action du Grand-duc est généralement de 2-3
km, mais peut s'élargir considérablement. L'espèce vole rarement à plus de 60 m
du sol. Dans le cas du projet de Bel Coster, aucune observation de cette espèce
n'a été constatée sur la crête du Bel Coster et les sites de nidification sont
à plus de 3.5 km à vol d'oiseau de la première éolienne, soit hors du rayon d'action
habituel. Pour les motifs précités mentionnés dans le RIE, ce rapport conclut à
un impact faible du projet litigieux pour cette espèce.
Quant aux mesures de compensation prévues, on relève
en particulier les mesures C1 et C2 (mise sous terre de lignes électriques et
diminution du risque de collision et d'électrocution pour les rapaces et le
Grand-duc en particulier).
c) A la lumière de ce qui précède, l'évaluation des
impacts du projet sur cette espèce est dans l'ensemble conforme aux Directives
cantonales et aux rapports précités. On relève une apparente contradiction entre
le constat du rapport ECEJV selon lequel  les exigences spécifiques de cette
espèce pour son site de nidification rendent les sites potentiels de nidification
rares, ceux-ci étant souvent utilisés pendant des années, et le constat selon
lequel un site de nidification occasionnel serait présent au Mont d'Or. Ce site
étant de toute façon en dehors du rayon d'action habituel de cette espèce, cette
possible contradiction ne justifie pas la remise en cause du projet. Toutefois,
dès lors qu'une seconde étape de la procédure liée au permis de construire est
prévue, des observations complémentaires pourront être effectuées à ce sujet
dans ce cadre afin de vérifier et confirmer ces constats, le cas échéant d'adapter
le projet (cf. ci-dessus consid. 7e).
11.
Chouette de Tengmalm
: les recourants indiquent que cet oiseau est
en déclin et que cette espèce n'a pas été étudiée alors que des spécialistes mènent
des investigations à son sujet depuis des années. En audience, le représentant
de l'association ASPO/Birdlife Suisse,
AY.________
,
a relevé la présence de nichoirs pour cette espèce dans tout le territoire concerné
par le parc éolien. Il exposait que cette espèce parcourt des centaines de kilomètres.
Si elles volent bas en forêt, la hauteur à laquelle les chouettes volent en
terrain dégagé n'est pas connue. A l'appui de leur recours, les recourants ont
notamment produit une pièce 25, comportant un relevé des nichoirs de cette espèce,
effectué par AY.________ entre 2000 et 2020. Il ressort notamment de ce relevé
que la présence la plus récente d'oeufs ou de jeunes date de 2016 et 2017, dans
les régions de la Combe du Commun et La Joux.
a) La Chouette de Tengmalm fait partie des espèces potentiellement
menacées (NT), selon la Liste rouge 2021 qui relève un déclin important dans le
Jura. Cette espèce ne figure pas sur la liste des espèces à risque ou sensibles
à documenter dans le canton de Vaud, selon les Directives cantonales. Le rapport
ICFA (cf. ch. 2.1) confirme qu'il n'a pas non plus été retenu dans le choix des
espèces à étudier, ce choix ayant été défini conjointement avec la DGE et notamment
la Station ornithologique suisse (SOS) et les organisations de défense de la nature
et de l'environnement représentées alors par l'association recourante ASPO/Birdlife
Suisse. Le rapport SOS 2013 n'inclut pas cette espèce parmi les 15 espèces
revêtant une importance particulière pour la Suisse et faisant l'objet d'une menace
connue ou supposée de la part de l'énergie éolienne. Elle ne figure pas non
plus dans les tableaux du rapport SOS 2019.
b) L'annexe 4f du RIE recense la Chouette de Tengmalm
parmi les espèces d'oiseaux nicheurs présentes ponctuellement sur les contreforts
du Suchet au voisinage des éoliennes ou dans le périmètre élargi de plus de 1
km (cf. tableau n° 5), sans toutefois confirmer une observation concrète. Le risque
de collision est en conséquence évalué à très faible (cf. tableau n° 8). Selon
le tableau n° 3 de ce rapport, une seule collision de cette espèce avec une
éolienne a été recensée en Europe entre 1989 et 2012. Quant à l'annexe 4g du RIE,
elle retient une distance de plus de 1 km entre le site de nidification le plus
proche de cette espèce et l'éolienne (tableau n° 4).
Parmi les mesures de compensation prévues, on rappelle
notamment les mesures C1 et C2 mentionnées ci-dessus. Il convient également de mentionner
la mesure C14, intitulée "
Pose de nichoirs pour la Chouette de Tengmalm
et le Pigeon colombin
", qui prévoit la pose de tels nichoirs dans une
localisation précise à définir mais en dehors de la zone d'influence du parc.
Cette mesure est prévue au plus tard deux ans après la mise en service du parc
éolien et sa durée s'étendra au minimum pour la durée d'exploitation du parc.
c) A la lumière de ce qui précède, on constate que,
nonobstant le fait que cette espèce ne figure pas parmi les espèces à documenter
selon les Directives cantonales, les études effectuées semblent bien admettre la
possible présence de cette espèce à proximité du projet, quand bien même
celle-ci n'a pas été concrètement observée. Ce constat ne contredit pas les constatations
effectuées par AY.________ (cf. pièce 25 des recourants). Dès lors qu'une mesure
de compensation est expressément prévue pour cette espèce, il convient de retenir,
avec les autorités intimées, que l'impact du projet litigieux sur cette espèce
a été correctement évalué et traité.
12.
Grand Tétras
: les recourants rappellent que cette espèce est l'une
des espèces les plus menacées de Suisse et fait l'objet d'un plan d'action national
("
Plan d'action Grand Tétras Suisse, Programme de conservation des oiseaux
en Suisse
", édité par l'OFEV, la Station ornithologique suisse et Aspo/Birdlife
Suisse en 2008: ci-après le "Plan d'action du Grand Tétras"). Ils mettent
en doute les études effectuées qui n'auraient pas investigué la situation sur
le territoire français limitrophe, étant précisé que cette espèce est protégée également
en France.
a) Le Grand Tétras figure comme espèce en danger (EN)
sur la Liste rouge. Selon les Directives cantonales, le rayon d'investigation
des sites de nidification de cette espèce à risque est de 1 km. Selon le rapport
ICFA (ch. 3.2), la perte des habitats (forêts de conifères et forêts mixtes) et
les dérangements représentent les menaces principales. L'aménagement de dessertes
dans des massifs forestiers peu accessibles, ainsi que la pression accrue liée
aux loisirs (VTT, raquettes) entraînent une augmentation de la présence humaine
sur les habitats de cette espèce. Les effectifs de la population de Grand
Tétras sont estimés à 264 adultes dont 111 femelles (voir pour le détail, ch.
4.1.2 du rapport annexe ECEJV). Selon le modèle de population développé, le
taux de croissance actuel se situe entre -4.5% et 2.6% avec une moyenne de 0.0%.
Ce rapport estime la mortalité annuelle pour les collisions avec une éolienne à
0.58 individu (0.2% de mortalité additionnelle) et concerne trois parcs éoliens.
Quant à la perte d'habitat, ce rapport prévoit une diminution de la population par
perte d'habitat comprise entre 0.34% et 4.1%. En présence de toutes les éoliennes
prévues et sans mesures de réduction ou de compensation des impacts, le taux de
croissance de la population diminue et est estimé, par le modèle, entre -0.1%
et -0-2%. Ce rapport conclut qu'étant donné que le taux de croissance de la
population du Grand Tétras est actuellement nul, la population du périmètre d'étude
peut difficilement supporter une perte supplémentaire d'habitat ou une perte d'individus.
Des mesures d'évitement, de réduction ou de compensation des impacts se révèlent
donc nécessaires. L'ensemble des projets éoliens étudiés sont prévus en dehors des
zones de 1
ère
importance identifiées par le Plan d'action national
suisse ou zone de gestion pour la France. Ce rapport comporte un tableau n° 2 quantifiant
des mesures de compensation en faveur de l'espèce. Le parc éolien de Bel Coster
ne figure pas parmi les projets concernés. Le tableau n° 3 de ce rapport traite
de l'impact potentiel éventuel des parcs éoliens sur les populations de Grand
Tétras: s'agissant de Bel Coster, l'impact est considéré comme minime, voire
nul, mais des mesures de restauration d'habitats potentiels sont proposées. Ce
rapport formule la recommandation suivante:
"Compte tenu de la sensibilité
de cette espèce aux dérangements, les parcs éoliens sont invités à veiller à ce
que les secteurs dans lesquels sont prises les mesures de compensation ne
soient pas soumis à une fréquentation excessive et à ce que l'activité du parc
n'augmente pas la fréquentation par le public et par les exploitants des secteurs
attenants sensibles pour l'espèce."
Le rapport ECEJV traite du Grand Tétras (ch. 4). S'agissant
de la répartition et de l'estimation de la population de cette espèce (ch. 4.1),
ce rapport précise s'être référé notamment au Plan d'action du Grand Tétras,
ainsi qu'à des études effectuées en France pour les années 1990 à 2010 sur la
répartition dans trois départements du Jura (Doubs, Jura, Ain). En ce qui
concerne les risques de collision, ce rapport expose que les collisions ne sont
pas les causes de décès prédominantes chez cette espèce (ch. 4.2.3). Celle-ci
étant sensible aux dérangements, ce rapport examine ensuite le risque de pertes
d'habitat (ch. 4.3). A cet égard, il relève que dans les cantons de Vaud et de
Neuchâtel, aucun projet éolien n'est prévu dans les habitats à Grand Tétras de
première priorité, mais plusieurs éoliennes sont planifiées dans des pâturages situés
dans des habitats de deuxième priorité. En ce qui concerne les mesures d'évitement
(ch. 4.6), ce rapport relève que les directives vaudoises proposent un rayon
d'investigation de 1000 m autour des zones de reproduction, mais sans fixer de distance
minimale pour l'installation des éoliennes. La Conception énergie éolienne de la
Confédération propose un évitement de la zone de 1
ère
importance (en
principe à exclure) et recommande un évitement d'une zone tampon de 1 km autour
des zones de 1
ère
importance, et des zones de 2
ème
importance
comme mesure standard de résolution de conflit. Quant aux mesures de compensation,
le rapport ECEJV indique ce qui suit:
"Le Grand Tétras a besoin de
grandes zones non perturbées, contiguës avec un habitat favorable. En plus, le
Grand Tétras est très sensible aux dérangements surtout quand ses aires utilisées
traditionnellement sont touchées, comme des aires de parade. En conséquence, la
compensation est très difficile et même impossible pour certains sites, en particulier
si des aires de parade traditionnelles sont touchées, si la population se retrouve
fragmentée et s'il y a des collisions. Le Plan d'action national pour le Grand
Tétras (Mollet et al. 2008) énumère plusieurs mesures favorables: certaines
sont de nature forestière comme l'amélioration de la structure du peuplement forestier,
alors que d'autres visent à préserver la tranquillité des zones occupées par
l'espèce. Ce document préconise également la création de réserves forestières
dans les zones favorables; pour le Grand Tétras, des réserves forestières particulières,
permettant des interventions ciblées, semblent toutefois mieux adaptées. Le
Plan d'action recommande dans le même temps d'empêcher le développement d'infrastructures
qui remettraient en question la recolonisation de zones potentiellement favorables
à l'espèce."
Le rapport SOS 2013 (p. 40 ss) résume les menaces
générales de cette espèce comme suit:
"La desserte routière de forêts
isolées, les nouveaux sports en vogue dans la forêt et la pression croissante
des loisirs tout au long de l'année accroissent la présence de l'homme dans les
habitats du Grand Tétras, qui évite les forêts souvent fréquentées. Son vol est
plutôt lourd et maladroit. Des cas de collision avec des lignes électriques, des
câbles et des clôtures sont répertoriés."
Ce rapport préconise une distance de 1 km entre les
éoliennes et la limite extérieure de la zone colonisée par le Grand Tétras.
Quant au rapport SOS 2019, il préconise une zone d'évaluation de 2 km, ainsi
qu'une distance minimale de 1 km autour des zones avec priorités 1 et 2, ainsi
que la préservation sans éolienne des corridors entre zones de présence
voisines.
b) Le RIE indique (p. 118) que les pentes du Suchet
sont encore potentiellement habitées par le Grand Tétras, mais l'espèce n'a pas
été observée dans le périmètre d'investigation du parc éolien. L'évolution des
peuplements, sans intervention sylvicole, défavorise le Grand Tétras dans cette
région, qui a disparu de la zone prévue pour le parc éolien. Un impact indirect
sur le Grand Tétras est cependant possible en raison de l'augmentation des
dérangements qui pourrait se produire avec les promeneurs et autres curieux qui
se rendront sur place pour voir les éoliennes. Il convient donc que les routes
forestières proches des éoliennes restent fermées à la circulation motorisée. L'annexe
4f du RIE (ch. 5.1, tableau n° 5) indique que le Grand Tétras figure parmi les
oiseaux nicheurs présents ponctuellement ou dans le périmètre élargi autour des
éoliennes (> 1 km). Cette espèce n'est en revanche pas recensée parmi les espèces
présentes dans un périmètre restreint de moins de 500 m (tableau n° 4). Le risque
potentiel de collision pour cette espèce est considéré comme très faible
(tableau n° 8). Au chiffre 7.5, ce rapport prévoit des mesures complémentaires pour
le Grand Tétras, dans les termes suivants:
"Les contreforts du Suchet
abritent une population de Grand Tétras. Le développement des peuplements forestiers
défavorise le Grand Tétras dans cette région.
Afin d'agir favorablement sur les
populations de Grand Tétras, il serait donc souhaitable de mettre en place des
mesures sylvicoles, dont les déficits d'exploitation doivent être financièrement
soutenus. Il s'agit de coupes forestières, de soins, de création de réserve et
d'accompagnement (accompagnement pour la réalisation du projet, appui à la mise
en oeuvre).
Les mesures sylvicoles viseront le
maintien et l'amélioration de l'habitat afin de renforcer le noyau existant.
Les dérangements actuellement
identifiés sont les suivants:
-
Trafic routier: une piste carrossable longe l'arête entre Vallorbe et le
Suchet, permettant la pénétration du public dans les sites sensibles habités
par le Grand Tétras.
- Loisirs: le périmètre est très
fréquenté en toutes saisons. Hiver comme été, de nombreux randonneurs fréquentent
les contreforts du Suchet. Laisser des rémanents de coupe sur place peut contribuer
à réduire la fréquentation dans les peuplements.
En plus des contraintes liées à l'application
de la législation, les recommandations du Plan d'action national et des plans directeurs
forestiers seront prises en compte au fur et à mesure des interventions dans
les habitats concernés.
Le Plan d'action national fait
mention des éléments suivants:
-
Mise en oeuvre de l'interdiction de circuler avec des véhicules à moteur sur
les routes forestières;
- Mesures de canalisation et de
détournement du tourisme (déplacement de cheminements pédestres);
- VTT, ski de fond, raquette, etc...
(canalisation des activités sportives);
- Limitation des nouvelles infrastructures
touristiques;
- Prise en compte des aspects liés
au Grand Tétras pour autoriser les grandes manifestations en forêt,
particulièrement en ce qui concerne les périodes sensibles. Les autorisations cantonales
seront demandées conformément à la législation en place, notamment les législations
forestière et sur la faune;
- Prise en compte de la problématique
du Grand Tétras lors de la planification des travaux forestiers dans les zones
sensibles. Si toutefois des interventions sont nécessaires durant les périodes sensibles,
elles devront au préalable faire l'objet d'une discussion et être validées par
la DGE-BIODIV selon une procédure à définir."
L'annexe 4g du RIE indique que la présence de cette
espèce a été constatée dans le rayon d'investigation de 1 km (tableau n° 3). La
distance au site de nidification le plus proche est supérieur à 1 km. Au chiffre
3.16 de cette annexe, il est en revanche indiqué que le Grand Tétras n'a pas
été observé dans le périmètre d'investigation du parc éolien. La perte
d'habitat est ainsi considérée comme faible. En raison de son comportement de
vol et de la configuration topographique du parc éolien, le risque de collision
peut également être considéré comme faible.
Les mesures prévues dans le cadre du projet
comportent, comme on l'a vu, un suivi des espèces (mesure SE3) qui sera mis en
place après la mise en exploitation du parc éolien. Les mesures de compensation
au défrichement incluent une mesure C12 ("
Amélioration de biotopes pour
le Grand Tétras
"). Le descriptif de cette mesure indique qu'il s'agit d'une
mesure sylvicole intégrée dans des forêts fermées du Haut-Jura en faveur notamment
de la faune sensible. La mesure vise, plus spécifiquement et sur la base d'une
identification des zones qui pourraient être aménagées de façon à devenir propices
au Grand Tétras, à créer de nouveaux biotopes propices, à mettre en valeur les
biotopes existants et à créer des corridors écologiques pour favoriser le
brassage des populations entre le nord et le sud du site. La fonction sociale
des pâturages boisés et de la forêt sera prise en compte lors du choix des
actions à mettre en oeuvre pour l'amélioration des biotopes du Grand Tétras. Cette
mesure est en étroite relation avec la mesure C13 (concernant la Bécasse des
bois). L'objectif est de créer des conditions favorables au retour du Grand Tétras
et de rétablir la structure de forêt entrecoupée de milieux ouverts (clairières).
Cette mesure est prévue au plus tard 2 ans après la mise en service du parc
éolien et au minimum pour la durée d'exploitation du parc éolien.
c) A la lumière de ce qui précède, il convient de
constater que les études entreprises dans le cadre du projet litigieux sont
conformes aux Directives cantonales et se réfèrent également au Plan d'action du
Grand Tétras. Au demeurant, dans son avis sommaire du 31 août 2018, l'OFEV n'a
émis aucune remarque concernant les constats et mesures liés à cette espèce. Quant
au grief selon lequel les études menées n'auraient pas tenu compte de la
population de cette espèce sur le territoire français, il ne résiste pas à l'examen.
D'une part, on doit considérer que le rayon d'investigation de 1 km inclut les
portions de territoire français dans ce rayon. D'autre part, l'annexe 8 du RIE
("
Synthèse des compléments au sujet des enjeux environnementaux sur sol
français
") comporte un chapitre consacré à l'avifaune (ch. 4.3) précisant
qu'un recensement des sites de nidification d'espèces sensibles a également été
réalisé sur le territoire français. Ce chapitre est notamment illustré par une
figure n° 5 qui indique les zones de nidification du Grand Tétras dans un rayon
de 20 km du projet litigieux. Force est ainsi de conclure que l'impact du
projet litigieux sur cette espèce a été correctement évalué et traité.
13.
Pipit des arbres
: les recourants relèvent que les zones d'altitude
représentent les derniers refuges de cette espèce et que les pâturages boisés
abritent une population certainement vitale pour cet oiseau, menacé par le cumul
des projets éoliens dans la région. Ils estiment nécessaire que des études complémentaires
soient réalisées.
a) Le Pipit des arbres est une espèce potentiellement
menacée (NT) selon la Liste rouge de 2021. Il est inclus dans la liste des espèces
à risque ou sensibles à documenter selon les Directives cantonales dans un
rayon d'investigation de 500 m. Le rapport SOS 2019 recense, dans un tableau n°
3, la zone d'évaluation et la distance minimale recommandée pour les espèces nicheuses
plus fréquentes et répandues, ainsi que les densités à partir desquelles une
distance minimale doit être conservée libre d'éoliennes. Pour le Pipit des
arbres, une zone d'évaluation de 1 km est préconisée, mais aucune distance
minimale.
b) Le RIE (ch. 4.6.14) indique que les espèces potentiellement
touchées par le projet sont des oiseaux des milieux ouverts et semi-ouverts ou
ayant un comportement aérien très marqué comme les rapaces, hirondelles et
pipits. Selon le tableau n° 19, la présence du Pipit des arbres a été constatée
dans le rayon d'investigation et la distance au site de nidification le plus
proche est de moins de 500 m. Cinq territoires de cette espèce ont été recensés
à proximité des éoliennes projetées. Le vol nuptial en cloche du Pipit des arbres
pourrait le rendre vulnérable face aux éoliennes et il n'est pas exclu que l'exploitation
du parc éolien conduise à une perte d'habitat pour cette espèce. Pour compenser
une éventuelle perte d'habitat, des mesures de remplacement, accompagnées de mesures
de suivi, sont recommandées. Le risque de collision est estimé à faible et le risque
de perte d'habitat à faible ou moyen. En tant que migrateur, aucune réaction de
cette espèce n'a été observée face aux éoliennes ou seulement une réaction
moyenne, de contournement ou survol de celles-ci (cf. tableau n° 22).
L'annexe 4f du RIE estime qu'une vingtaine de Pipits
des arbres est présente dans le périmètre restreint (moins de 500 m) de chaque éolienne
(tableau n° 4). Selon le tableau n° 3 de ce rapport, 3 collisions de cette espèce
avec une éolienne ont été recensées en Allemagne, entre 1989 et 2012, et 5 collisions
en Europe. Le risque de collision pour cette espèce nicheuse est estimé à très faible
(tableau n° 7). Quant au risque de perte d'habitat, le Pipit des arbres ne présente
pas de réaction face aux éoliennes et évite la proximité directe avec celles-ci
(tableaux n
os
9 et 10). L'annexe 4g du RIE (ch. 3.18) indique que 22
territoires de Pipit des arbres ont été recensés dans le périmètre rapproché du
parc éolien, au printemps 2016. Ce rapport n'exclut pas un risque de collision
lié au vol nuptial en cloche ou une perte d'habitat suite à l'exploitation du
parc éolien. Des mesures de compensation d'une éventuelle perte d'habitat, sous
forme de mesures de remplacement et de suivi sont en conséquence recommandées. Ce
rapport rappelle la disparition généralisée de cette espèce sur le Plateau et
son confinement à des altitudes comprises entre 800 et 2'000 m, ce qui montre sans
équivoque l'impact de l'intensification de l'agriculture.
Parmi les mesures prévues, la mesure SE3 déjà
décrite plus haut (consid. 7) prévoit un suivi des espèces d'oiseaux dès le début
de l'exploitation du parc. Parmi les mesures de compensation au défrichement,
la mesure C7 concerne spécifiquement les Pipits et les Alouettes. Cette mesure
vise à améliorer des biotopes de la région identifiés comme zones propices à
ces espèces. L'emprise définitive du projet éolien sur les pelouses est
d'environ 4 ha. Cette mesure devrait permettre notamment d'améliorer des surfaces
équivalentes. La mise en oeuvre de cette mesure est prévue au plus tard 2 ans
après la mise en service du parc et au minimum pour la durée d'exploitation de
celui-ci.
Dans son avis sommaire du 31 août 2018, l'OFEV a
demandé que le dossier soit complété sur quelques points, notamment quant aux
mesures de compensation au défrichement C6 et C7. Cette demande était formulée
comme suit:
"Les mesures C6 et C7 sont à
concrétiser et préciser spatialement, de façon à ce que leurs conséquences sur
la gestion des alpages soient connues, et ainsi leur mise en oeuvre conforme par
les exploitants agricoles et forestiers garantis (art. 18, al. 1ter, LPN)."
Faisant suite à cette requête, le projet a été complété
(cf. notamment les mesures C6 et C7 dans leur état au 27 mai 2019). Ainsi, en décembre
2019, un rapport complémentaire a été rédigé par AW.________, intitulé: "
Projet
de parc éolien Bel Coster – Amélioration de biotopes pour les pipits et
alouettes
". Cette étude précise en particulier les différents périmètres
envisagés en particulier pour les mesures de compensation C6 et C7. L'étude relève
encore quelques constatations faites dans un parc éolien en Autriche: les neuf places
de grutage dans ce parc ont été colonisées par au moins un couple de Pipit des
arbres, conduisant à au moins 9 territoires additionnels. Ce constat permet de
conclure que l'impact du parc sur l'habitat de cette espèce est positif,
notamment grâce aux ouvertures créées en forêt pour la construction des
éoliennes. Quoi qu'il en soit, les mesures de compensation prévues dans le cadre
du présent projet se conforment pour l'essentiel aux principes discutés avec les
autorités cantonales concernées et les spécialistes de la Station ornithologique
suisse (SOS), ainsi que des représentants de différentes associations dont ASPO
Birdlife, WWF Vaud et ProNatura VD. Ce rapport formule les conclusions suivantes:
"6 Conclusion
Les mesures C7 et C6 proposées dans
le cadre du projet Bel Coster et les surfaces identifiées pour sa mise en oeuvre
sont favorables pour compenser les impacts potentiels sur le Pipit des arbres et
l'Alouette lulu. Toutes les surfaces identifiées offrent un très bon potentiel d'amélioration
écologique: ce sont généralement des zones moins productives, au sol peu profond
et présentant une végétation plus maigre et mieux diversifiée que d'autres secteurs
plus intensivement exploités, ou actuellement perdus par l'afforestation naturelle.
La création de buttes maigres est une mesure additionnelle proposée dans la présente
évaluation, favorable à l'Alouette lulu.
Ces mesures d'extensification
conséquente par le bannissement de la fumure dans les périmètres retenus pour
les compensations, et de déboisement des zones perdues par l'afforestation
naturelle vont donc plus loin par rapport à celles proposées dans le cadre du
projet du Mollendruz où l'apport en engrais n'a pas été supprimé, mais seulement
limité. L'important déboisement sur une surface supérieure à 3 ha permettra
d'agrandir globalement la surface pâturée et donc de réduire l'intensité d'exploitation
effective sur l'ensemble du site.
Les mesures de compensation C6 et
C7 devraient permettre d'augmenter d'environ 15 le nombre de territoires pour
le Pipit des arbres et de 1 à 2 celui pour l'Alouette lulu.
D'autres mesures prévues en compensation
au défrichement, comme les mesures C4, C8 et C13, seront également utiles aussi
bien au Pipit des arbres et à l'Alouette lulu, soit par la mise en lumière de zones
boisées trop fermées et la création d'ouvertures en forêt fermée, soit par la plantation
d'îlots boisés dans des zones dénudées."
c) Au vu de ce qui précède, l'examen de l'impact du projet
litigieux sur le Pipit des arbres est complet et conforme aux exigences
légales. Les mesures de compensation prévues ont été actualisées suite aux remarques
de l'OFEV, de sorte qu'il n'apparaît pas nécessaire de les compléter davantage.
14.
Oiseaux migrateurs
: les recourants estiment que le dossier est
lacunaire sur ce point: les investigations limitées sur une année seraient trop
courtes. Une seule prospection aurait été menée au printemps, à une date trop tardive
pour pouvoir appréhender sérieusement la migration des oiseaux diurnes dont le
pic est enregistré plutôt début mars à mi-avril. En automne, les fenêtres
d'observation auraient été de surcroît très réduites (30 minutes) et ne totaliseraient
que trois heures. Aucune investigation se rapportant à la migration nocturne n'aurait
été réalisée.
Dans leurs écritures, les autorités cantonales et
communales intimées se réfèrent au RIE et ses annexes, ainsi qu'à une étude
effectuée par l'OFEN au parc éolien de Peuchapatte, qui n'aurait pas permis de démontrer
un lien entre la forte intensité du flux migratoire et le nombre de collisions.
Les collisions auraient surtout lieu la nuit lorsque les conditions de visibilité
sont mauvaises et elles concerneraient en particulier des roitelets et non de
gros oiseaux. Les autorités communales estiment en outre que la nécessité de la
mesure d'arrêt prévue par la mesure SE3 sera déterminée ultérieurement sur la base
des études de suivi conduites après la construction du parc éolien.
a) Les Directives cantonales (ch. 4.3.7) formulent
des recommandations en matière d'investigations environnementales. Ces
investigations complémentaires en fonction de la catégorie de risque doivent
être menées durant au minimum un cycle complet d'activité des chauves-souris et
oiseaux dans la région concernée. Dans sa version de 2013, ce document indique
que le suivi de la migration pourra comprendre un sondage visuel diurne et un
sondage à l'aide d'un radar. En cas d'adoption anticipée d'un schéma prédéfini
d'interruption du fonctionnement des éoliennes pour limiter les impacts sur les
chauves-souris et/ou l'avifaune migratrice, des investigations plus limitées peuvent
être conduites. Le schéma prédéfini d'interruption est basé sur la densité d'oiseaux
migrateurs (interruption si plus de 50 oiseaux par heure et par kilomètre) et
sur les conditions météorologiques pour les chauves-souris. Cette procédure ne
peut être appliquée que sur demande du requérant formulée dans le cahier des
charges de l'EIE. Elle doit être réservée aux sites à conflit peu probable ou limité
(ou conflit réel: en jaune) (catégories de risque 1 et 2), exceptionnellement
aux sites de conflit important probable (catégorie 3). La demande doit être approuvée
par le canton avec le cahier des charges. Dans leur version mise à jour en 2021,
les Directives indiquent en revanche que les observations et investigations
relatives à l'avifaune migratrice peuvent nécessiter des observations diurnes
et nocturnes. L'annexe 9.6 des Directives cantonales comporte deux cartes suisses
des conflits potentiels entre l'énergie éolienne et les oiseaux, la première
relative aux oiseaux nicheurs (état 2013 et non actualisée), la seconde relative
aux oiseaux migrateurs (état 2019). S'agissant de la région de Bel Coster, le
potentiel de conflit pour les migrateurs est qualifié de moyen (jaune). Selon
le cahier des charges des investigations à mener pour l'avifaune migratrice, il
convient notamment de localiser les flux migratoires et leur intensité (nombre par
heure) et de déterminer les espèces ou groupes d'espèces concernés. Une évaluation
de la situation des planeurs thermiques (migrateurs diurnes) doit être réalisée
séparément. Le flux migratoire maximum sera évalué dans un rayon d'environ 250
m autour de chaque éolienne. Au minimum 3 comptages automnaux seront réalisés
et sous différentes conditions météorologiques. Au minimum 14 jours par projet
et par année sont préconisés. Des mesures avec radar ne seraient pas nécessaires
dans le cas d'un conflit moyen ou limité, mais une méthode de comptage nocturne
au moyen d'un télescope est admis.
Le rapport SOS 2019 indique que durant leur migration,
toutes les espèces d'oiseaux sont considérées comme à risque de collisions avec
des éoliennes, plus ou moins grave selon l'espèce. De jour, ce sont avant tout
les grands oiseaux migrateurs dont la faculté de manoeuvre est limitée qui sont
menacés, particulièrement les rapaces, les cigognes et les gruidés; de nuit,
les collisions guettent surtout les petits migrateurs (ch. 2.3). S'agissant de
la migration des petits oiseaux (cf. ch. 3.4), ce rapport estime nécessaire de comptabiliser
ces oiseaux à l'aide de radars, tout en reconnaissant qu'à l'heure actuelle, peu
de systèmes sont à même de reconnaître automatiquement les oiseaux. Comme l'intensité
migratoire des petits oiseaux peut fluctuer d'une année à l'autre, l'idéal serait
d'évaluer la situation prévalant autour du site par des relevés sur plusieurs
années, mais l'investissement serait énorme. Ce rapport considère comme légitime,
dans le cadre d'une EIE, d'évaluer le potentiel de conflit avec les petits oiseaux
en migration par une combinaison de différents outils. Pour décrire le potentiel
de conflits d'un site avec les petits migrateurs, trois points sont nécessaires:
la carte des conflits potentiels modélisés, la consultation d'une base de données
sur les petits migrateurs et l'expertise d'un spécialiste confirmé de la
migration des oiseaux.
Idéalement, ce rapport recommande l'établissement de
relevés couvrant au moins deux périodes migratoires (printemps et automne), et
sur plusieurs années, sachant que chaque saison migratoire peut connaître des
fluctuations d'une année à l'autre (cf. ch. 3.4.4).
b) aa) Le RIE indique ce qui suit concernant les oiseaux
migrateurs (ch. 4.6.14):
"
Oiseaux migrateurs
Les oiseaux migrateurs longent la
chaîne en automne surtout, du nord-est au sud-ouest. Les oiseaux migrant sur le
versant nord de la chaîne sont alors canalisés par les vallons orientés dans cet
axe, et se concentrent sur les cols et les points bas en épousant le relief. A
cette saison, la concentration des migrateurs est le mieux observable à l'extrémité
de la chaîne, au Fort-L'Ecluse (Ain). Dans le Jura suisse, la migration est beaucoup
plus faible et diffuse. Dans le périmètre concerné par le projet le passage est
tout de même assez important, avec une concentration très nette sur le petit
col de la Combe du Commun où était prévue initialement l'éolienne n° 8. Le passage
nocturne est probablement aussi d'une importance comparable, mais se déroule généralement
à plus grande hauteur, soit à plus de 100 m au-dessus du sol. Les oiseaux
migrent surtout par beau temps, le vent les incitant à voler plus près du sol. Le
passage diurne est nul par temps de brouillard et très faible par temps pluvieux.
Aucun passage significatif de rapace n'a été observé. Il n'y a pas de concentration
d'oiseaux migrateurs à cet endroit au printemps, ceux-ci évitant les zones recouvertes
de neige."
Quant aux impacts du projet sur les oiseaux migrateurs,
le RIE expose ce qui suit:
"Il n'existe pour le moment
que quelques éoliennes implantées en Suisse romande dans les Franches Montagnes
(Jura) et dans la plaine du Rhône (Valais). Pour la première fois une étude de
suivi de l'impact d'un parc éolien sur les oiseaux migrateurs et nicheurs a été
conduite en Suisse, au parc éolien du Peuchapatte. Avec une hauteur totale de
150 m, les 3 éoliennes du Peuchapatte sont actuellement les plus hautes et productives
du Jura suisse, couvrant quelque 3% de la consommation électrique totale du canton
du Jura. Aucun cadavre d'oiseau n'a été retrouvé sous les éoliennes entre
mi-mars et mi-mai 2012, ceci malgré le passage de centaines de milliers d'oiseaux
dans la région du parc durant la migration. Il a été observé que les oiseaux ne
traversent pas les surfaces balayées par les rotors des éoliennes. Dans
l'ensemble, les impacts sur les oiseaux migrateurs et nicheurs du parc éolien
du Peuchapatte sont considérés comme globalement négligeables. Le faible impact
du parc éolien sur l'avifaune s'explique grâce à la présence de facteurs géographiques
favorables et à la configuration technique du parc.
Néanmoins, des collisions
d'oiseaux migrateurs contre les éoliennes ont lieu, surtout de nuit et par
temps de brouillard, les feux de position des éoliennes pouvant alors agir comme
des pièges lumineux pour les oiseaux désorientés. Pour cette raison, il convient
d'éviter les couloirs concentrant les migrateurs. Les espèces les plus vulnérables
sont les grands oiseaux tels les cigognes et rapaces, dont le temps de réaction
et de manoeuvre est relativement lent. De récentes analyses montrent cependant
que le risque de collision pour les rapaces est en réalité faible (voir annexe
4.h), et que le risque pour la migration nocturne est négligeable, même lors de
fort passage migratoire à hauteur de rotor (voir annexe 4.i). Dans le cas présent
il s'agit essentiellement de passereaux migrateurs capables de brusques changements
de direction et aptes à éviter les collisions, du moins lorsque la visibilité
est bonne. L'impact des éoliennes sur la migration des petits passereaux
migrateurs diurnes est minime dans le cas où les turbines sont éloignées d'au
moins 300 m l'une de l'autre.
Bien que les oiseaux migrateurs réagissent
diversement en fonction des lieux d'implantation des parcs éoliens et que ceux-ci
ont dès lors des incidences plus ou moins fortes en fonction du nombre et de la
densité des installations, presque tous les auteurs s'accordent à conclure que
les éoliennes ne peuvent pas être implantées dans des lieux de concentration d'oiseaux
migrateurs. La planification des projets de parcs éoliens doit donc tenir
compte de cette contrainte de manière prioritaire. Dans ce contexte, l'éolienne
n° 8 a été déplacée et ne se trouve plus sur un col où passent plus de 1'000
oiseaux par heure lors du pic migratoire en octobre/novembre. Le passage y est
très nettement concentré, ce qui a été mis en évidence en effectuant des observations
presque simultanées dans les sites adjacents, où le flux était bien plus
faible."
Dans l'ensemble, le RIE conclut que l'exploitation
du parc éolien devrait être compatible avec la préservation de l'avifaune, aussi
bien en ce qui concerne les oiseaux nicheurs que les oiseaux migrateurs.
Les constats et conclusions du RIE se fondent essentiellement
sur les annexes 4f, 4h et 4i du RIE. Cette dernière annexe consiste en un rapport
élaboré par AX.________ en octobre 2016, intitulé "
Energie éolienne et
oiseaux migrateurs, Etude d'impact pour le projet éolien Bel Coster
".  L'annexe
4f précise la méthode d'observation déjà décrite ci-dessus. S'agissant plus particulièrement
du flux de migrateurs, celui-ci a été estimé sur la base de demi-heures d'observation
avec comptage systématique de tous les individus aux emplacements prévus des éoliennes.
Afin d'avoir un échantillonnage le plus complet possible, les observations se sont
déroulées selon diverses conditions météorologiques: par beau temps calme, par
temps nuageux ou pluvieux, par temps de brouillard ou encore par vent d'ouest ou
par forte bise. Ces données de terrain ont été complétées par des recherches bibliographiques
et la consultation des banques de données de la Station ornithologique suisse
et de la Centrale ornithologique romande. Comme expliqué ci-dessus, en raison
du passage concentré des oiseaux migrateurs et de son emplacement, l'éolienne
n° 8 a été abandonnée. Parallèlement, l'éolienne n° 9 a été repositionnée sur un
point haut local (cf. ch. 7.4 de cette annexe). Ce rapport indique encore que
le risque de collision augmente avec l'éclairage nocturne. Etant donné le
risque que les oiseaux soient attirés par les feux rouges clignotants imposés
par l'Office fédéral de l'aviation civile, l'intensité de la lumière devrait être
réduite au minimum et l'intervalle entre chaque flash devrait être maximum. L'annexe
4f relève encore (ch. 5.2), s'agissant des migrations des petits oiseaux, que la
majorité de ces espèces préfèrent survoler la forêt et les lisières plutôt que
les pâturages trop ouverts. Les passereaux volent le plus souvent entre la cime
des arbres et une altitude de 200 m au-dessus du sol. Le passage nocturne est
probablement aussi d'une importance comparable, mais se déroule généralement à plus
grande hauteur, soit à plus de 100 m au-dessus du sol.
Selon l'annexe 4g, la zone du projet litigieux est classée
comme zone de potentiel conflit entre les éoliennes et les oiseaux migrateurs allant
de faible à réel. Cette annexe se réfère au cahier des charges selon les Directives
cantonales pour les oiseaux migrateurs (état 2013): seules des observations visuelles
diurnes de la migration de printemps et d'automne sont nécessaires. Des mesures
avec radars doivent être réalisées en cas de conflit important probable, sauf si
le porteur du projet déclare adopter un schéma prédéfini d'interruption de
fonctionnement d'éoliennes en cas de migration intense. Cette annexe précise ce
qui suit:
"Le porteur du projet déclare adopter de manière anticipée
un schéma prédéfini d'interruption."
Quant aux mesures de suivi, ce rapport indique qu'au
niveau des oiseaux migrateurs, les mesures d'arrêt des éoliennes durant les
pics de migration devront faire l'objet de suivi, afin de déterminer leur efficacité
et leur nécessité.
L'annexe 4i du RIE se réfère à des études menées en
Allemagne sur le nombre de victimes de collision avec une éolienne (ch. 3.3), selon
lesquelles le nombre cumulé d'oiseaux enregistrés dans la banque centralisée
des données pour les victimes d'éoliennes est de 2'802 individus. Mis en relation
avec le nombre d'éoliennes dans ce pays (environ 26'000) et la longue période d'observation
(26 ans), ce chiffre mène à première vue à la conclusion d'une mortalité très faible
due à cette forme de production d'énergie. Ce rapport se réfère encore à des
études de suivi menées dans des zones de migration concentrée, telle que l'île
de Fehmarn, au nord de l'Allemagne (cf. ch. 3.3.2). Parmi les principaux
résultats du suivi effectué sur cette île couvrant plusieurs périodes migratoires
sur trois ans, seul un faible nombre d'oiseaux morts ont été trouvés (61 pour
70 éoliennes sous observation). Malgré le passage annuel de dizaines de millions
d'oiseaux migrateurs, la migration n'est pas impactée de façon significative et
les fonctions de l'île comme zone de transit, aire de repos et de nourrissage ne
sont pas compromises par l'exploitation des parcs éoliens.
Ce rapport expose encore les mesures d'atténuation
(ch. 3.8), notamment celle consistant à arrêter les rotors durant des périodes
où le risque de collision est élevé, par exemple lors d'une activité migratoire
importante. Selon ce rapport, des collisions d'oiseaux avec des éoliennes sont des
évènements rares, même dans des situations où le risque de collision est exceptionnel,
comme lors de migrations nocturnes soutenues. Dès lors, l'arrêt d'éoliennes durant
des semaines, parfois des mois, pourrait être nécessaire pour éventuellement
éviter la collision d'un oiseau. Ce rapport estime que la disproportion entre
la perte de production qui en découle et la réduction de la mortalité serait
insoutenable. Il paraît largement préférable de concentrer les efforts sur la
prise de mesures de compensation pour réduire la mortalité des oiseaux de façon
efficace et améliorer la qualité de leur habitat.
S'agissant plus particulièrement du projet litigieux,
le rapport précité se réfère à la carte suisse des conflits potentiels entre
l'énergie éolienne et les oiseaux migrateurs, dans son état en 2013: le
potentiel de conflit est estimé à "réel" (jaune). Ce rapport retient
qu'en se basant sur une étude de suivi de 2016 ("
PROGRESS: Ermittlung
der Kollisonsraten von (Greif-)Vögeln und Schaffung planungsbezongener Grundlagen
für die Prognose und Bewertung des Kollisionsrisikos durch Windenergieanlagen, AZ.________
"),
qui analyse des recherches de cadavres sous 600 éoliennes, il peut être exclu
que les éoliennes induisent un risque significatif pour la migration nocturne
(cf. ch. 4.1). L'annexe 4i au RIE formule les conclusions suivantes pour le projet
litigieux:
"
5.2. "Bel Coster"
Pour le projet "Bel Coster",
le risque de collision et de perte d'habitats pour les oiseaux migrateurs est
faible. Au vu du faible risque de collision, indépendant de l'instensité de la
migration, des mesures par radar visant à quantifier l'intensité de la migration
nocturne n'apportent aucune plus-value. En effet, les investigations menées sur
le site jusqu'à aujourd'hui sont adéquates pour évaluer l'impact du projet sur l'avifaune.
Les investigations conduites tiennent compte des nouvelles publications scientifiques,
comme PROGRESS, qui complètent les observations faites antérieurement dans le
domaine.
Un constat similaire peut être
tiré pour les espèces "sensibles aux collisions avec les éoliennes"
traversant et nichant sur le site du projet "Bel Coster". En réalité,
il s'agit des espèces "sensibles à l'électrocution sur des pylônes dangereux
de moyenne tension", le risque de collision avec les éoliennes étant négligeable
en comparaison.
Les diverses mesures environnementales
prévues dans le dossier du projet éolien pour compenser les risques de collision
et de perte d'habitat, en particulier les améliorations de biotopes,
l'extensification des pâturages et des forêts et l'assainissement de lignes
électriques aériennes, sont particulièrement appropriées  pour la préservation
des oiseaux et, de façon générale, de la biodiversité.
Des mesures d'atténuation, tel que
l'arrêt temporaire des éoliennes afin de réduire le nombre de collisions des
oiseaux migrateurs, ne sont pas à recommander. Malgré l'implication d'un effort
financier conséquent et de pertes importantes d'énergie, un éventuel effet d'un
arrêt temporaire restera faible, voire négligeable. Par rapport à des mesures de
compensation, le bilan des avantages et des inconvénients en serait clairement disproportionné.
Il importe de ne pas confondre cette mesure avec l'arrêt des rotors durant
certaines conditions météorologiques, qui permet de réduire nettement le risque
de collision pour les chauves-souris pour une perte de production très faible et
une baisse de la mortalité de 90%."
Cette conclusion est suivie d'un tableau (n° 5)
estimant le risque d'impact pour la migration, y compris la migration nocturne,
et la perte d'habitat de globalement faible. L'efficacité des mesures de compensation
prévues est estimée à élevée, à l'exception des mesures d'atténuation (cf.
tableau n° 6).
bb) Dans son avis sommaire du 31 août 2018, l'OFEV rappelle
que le périmètre du projet litigieux se situe en zone de "conflit réel"
(jaune) selon la carte de conflits potentiels entre énergie éolienne et oiseaux
migrateurs. L'OFEV constate que la modification du projet à la Combe du Commun
(suppression d'une éolienne) réduit significativement le risque de collision. Il
estime toutefois que les conditions de la migration nocturne demeurent inconnues
et demande que des informations sur la migration nocturne, spécifiques au site,
soient collectées. Il demande aussi que les modalités du système permettant de
réduire la mortalité des oiseaux migrateurs conformément à la mesure SE3 (Suivi
des espèces en relation avec les éoliennes – Avifaune) soient détaillées pour
en établir la plausibilité (art. 18 al. 1ter LPN).
La mesure SE3 annexée au RIE, intitulée "
Suivi
des espèces en relation avec les éoliennes – Avifaune
", prévoit le protocole
suivant pour le suivi des oiseaux migrateurs:
"- Mise en place d'un système
de surveillance validé par la DGE-BIODIV permettant de mettre hors service les
éoliennes concernées en période de forte intensité migratoire de l'avifaune. Le
système sera automatique, sauf si des impossibilités techniques devaient
conduire à proposer une solution alternative. Quel que soit le système adopté,
le seuil de mortalité de 10 oiseaux migrateurs par an et par éolienne ne doit
en aucun cas être dépassé. La réduction de la mortalité par la mise en oeuvre
des mesures de compensation sera prise en compte (par exemple mise sous terre des
lignes électriques).
-
La première année d'exploitation des éoliennes, arrêt des éoliennes durant les
pics migratoires lors des périodes de migration (printemps et automne). En
parallèle, recherches systématiques de cadavres sous 3 éoliennes représentatives
de la diversité des conditions écologiques du périmètre du parc éolien (validées
par la Commission du suivi) durant la période migratoire. Un protocole de recherche
de cadavres standardisé sera défini d'entente avec la DGE-BIODIV.
- Elaboration d'un rapport de
suivi à l'intention de la DGE-BIODIV, présentant le résultat des recherches de
cadavres, ainsi que des propositions, les cas échéant, pour adapter la durée
d'arrêt des éoliennes.
- La deuxième année d'exploitation
des éoliennes, adaptation, le cas échéant, de la durée d'arrêt des éoliennes. Recherches
systématiques de cadavres sous les 3 mêmes éoliennes durant la période migratoire
(printemps et automne).
- Elaboration d'un rapport de suivi
à l'intention de la DGE-BIODIV, présentant le résultat des recherches de
cadavres.
- La troisième année d'exploitation
des éoliennes, adaptation, le cas échéant, de la durée d'arrêt des éoliennes.
Recherches systématiques de cadavres sous les 3 mêmes éoliennes durant la période
migratoire (printemps et automne).
- Elaboration d'un rapport de
suivi à l'intention de la DGE-BIODIV, présentant le résultat des recherches de cadavres.
Les recherches liées aux chauves-souris
(voir mesure SE4) seront également mises à profit pour détecter d'éventuels
cadavres d'oiseaux."
c) Les recourants ont produit deux études relatives
aux constats effectués dans le parc éolien de Peuchapatte (pièces 20 et 21). La
première étude, élaborée par AW.________ en octobre 2012, est intitulée "
Parc
éolien du Peuchapatte: étude de suivi des oiseaux migrateurs et nicheurs
(Franches-Montagnes, JU)
". La seconde étude a été élaborée par la
Station ornithologique suisse, sur mandat de l'Office fédéral de l'énergie (OFEN),
en novembre 2016: "
Vogelzugintensität und Anzahl Kollisionsopfer an
Windenergieanlagen am Standort Le Peuchapatte (JU)
". Le parc éolien du
Peuchapatte est composé de trois éoliennes d'une hauteur totale de 150 m, espacées
chacune de 600 m et orientées dans l'axe suivi par la majorité des oiseaux migrateurs.
L'étude effectuée par AW.________ porte sur des observations de la migration printanière,
sur 14 jours. S'agissant des oiseaux migrateurs, ce rapport conclut notamment
que, vu la non-disparition des cadavres de campagnols terrestres entre les
visites sur site, une disparition rapide d'éventuels cadavres d'oiseau par des
prédateurs peut être exclue. D'éventuelles victimes de collision auraient été
trouvées. Ce rapport note aussi que la fonte de neiges n'a pas libéré de
cadavre d'oiseau. Au final, aucun cadavre d'oiseau ou de chauve-souris n'a été
retrouvé sous les éoliennes entre mi-mars et mi-mai 2012, ceci malgré le
passage de centaines de milliers d'oiseaux dans la région du parc éolien. Ce
résultat est soutenu par l'observation que les oiseaux ne traversent pas les
surfaces balayées par les rotors des éoliennes. L'étude en conclut qu'une collision
d'un oiseau est un événement rare.
On extrait du résumé de l'étude élaborée sur mandat de
l'OFEN les passages suivants:
"[...]
La seule méthode d'évaluation du
nombre d'oiseaux passant par un site donné est celle consistant à effectuer des
mesures quantitatives par radar. A notre connaissance, la présente étude est la
seule, tant au niveau suisse qu'international, à avoir effectué un décompte systématique
des victimes en parallèle à des mesures quantitatives à long terme en utilisant
des radars calibrés pour la mesure des migrations.
Entre mars et novembre 2015, on a
effectué un relevé systématique des restes d'oiseaux (cadavres, restes de plumes,
etc.) au pied des trois éoliennes du site de Peuchapatte, parc ouvert en 2010
dans le Jura suisse (env. 1 100 m d'alt.). Il s'agit d'installations de type
Enercon E-82 d'une hauteur totale (y compris le rotor) de 150 m environ. Les recherches
ont porté sur un rayon de 50 m (à 16 dates) ou de 100 m (à 69 dates) autour du
mât des éoliennes, le long de lignes droites (transects) sur la surface hors forêt.
Lors de chacune des 85 dates de visite (en moyenne tous les 2,8 jours, dans un
intervalle allant de 2 à 7 jours), les trois éoliennes ont été examinées. Pour
l'estimation du nombre de victimes, trois facteurs de correction ont été pris
en compte: l'efficacité de la recherche, la probabilité de retrouver les cadavres
avant leur disparition, et la probabilité qu'une victime se trouve dans la
surface examinée. Pour déterminer l'efficacité de la recherche et la probabilité
de retrouver les cadavres avant leur disparition, des cadavres-tests d'oiseaux sauvages
de différentes tailles ont été déposés, pendant toute la période de recherche. La
probabilité qu'une victime se trouve sur la surface examinée, quant à elle, est
basée sur la répartition des victimes au pied de l'éolienne combinée à la distance
de cette surface par rapport à l'éolienne. L'intensité des vols migratoires a
été évaluée quantitativement en permanence (24h) pendant 265 jours (26.2 – 17.11.2015)
à l'aide d'un radar de type BirdScanMT1.
51 restes d'oiseaux ont été retrouvés
sous les éoliennes, et répertoriés. 20 de ces restes ont été enregistrés comme
victimes, sur la base de critères précis, et pris en compte dans l'évaluation (7
roitelets à triple bandeau, 2 roitelets huppés, 2 roitelets non identifiés, 2
canards colverts, 1 grive draine, 1 martinet noir, 1 grive litorne, 1 grive
musicienne, 1 rougegorge familier, 1 mésange bleue, 1 locustelle tachetée). 8
cadavres intacts ont été radiographiés, dont 6 ont montré des signes évidents
de fractures.
[...] L'évaluation du nombre de victimes,
prenant en compte ces trois facteurs de correction, donne donc pour les trois
éoliennes, avec une certitude de 95%, un total médial de 62 victimes par année (...).
Cela correspond à un nombre de collisions médian absolu de 20,7 victimes par éolienne
par année (...). Dans la discussion des résultats, on ne doit pas oublier que
la valeur médiane indique une probabilité de 50% qu'il y ait dans les faits un nombre
de victimes supérieur à 20,7. [...] Les mesures radar montrent qu'au cours de la
période d'étude, si l'on considère la surface des trois pales (mais pas celle qu'elles
balayent) et du mât, 976 oiseaux étaient théoriquement à risque de collision au-dessus
de 30 m de hauteur. D'après l'estimation du nombre de victimes (c'est-à-dire 20,7,
voir plus haut), le taux de collision relatif parmi ces oiseaux à risque est de
2.1% d'oiseaux accidentés (...). Ce qui signifie un taux d'évitement de 97.9% (...).
La région étudiée, dans le Jura
suisse, voit passer beaucoup d'oiseaux migrateurs. La médiane de 20.7 victimes par
éolienne et par année (ainsi que la valeur minimale de 14,3 victimes par
éolienne et par année) est plus élevée que la valeur envisagée pour une possible
restriction d'exploitation des éoliennes, c'est-à-dire 10 victimes par éolienne
et par année. Les chiffres doivent être pris en considération à l'échelle transnationale
et de façon cumulée. En outre, le taux absolu de collision a été estimé d'une façon
conservatrice.
Les victimes de collision sont avant
tout des petites espèces migrant la nuit, dont les roitelets (la plus petite espèce
européenne). Cela semble contredire les constatations précédentes faites en
Europe, où la problématique des collisions concerne surtout les gros oiseaux (p.ex.
grands rapaces). Les données du radar ne permettent pas de distinguer les gros
oiseaux parmi tous ceux ayant passé par le site, mais ils ne représentent en
tous les cas qu'un faible pourcentage de la totalité des oiseaux enregistrés. Les
collisions de gros oiseaux sont donc nettement moins à craindre que celles des
petites espèces. Si l'on considère la période étudiée, il est probable à 85% que
l'on ne constate qu'un accident de gros oiseau par éolienne. Il est donc très probable
qu'il n'y ait pas chaque année de gros oiseau victime des éoliennes au Peuchapatte.
Les collisions se produisent principalement
pendant la période de migration. Au sein de ces phases, il est difficile
d'attribuer les restes retrouvés à des fenêtres temporelles précises qui
correspondraient à des phases de forte intensité des vols migratoires. Les accidents
ne semblent pas toujours directement liés à des flux migratoires plus intenses
à la hauteur des éoliennes. Cela montre que le rapport entre intensité de la migration
et nombre de victimes de collisions, au sein de la période de migration, est plus
complexe qu'on ne le pensait jusqu'à présent. Les conditions de visibilité, dépendantes
de la météo, ont certainement joué un grand rôle. Il serait peut-être utile de
prendre en compte ce facteur pour optimiser les principes de restriction d'exploitation
des éoliennes qui sont en discussion. La visibilité liée à la météo doit en tous
les cas être systématiquement traitée par les futures études sur le sujet.
Pour les oiseaux qui migrent sur
un large front et ne sont pas tributaires de l'ascendance thermique, les résultats
obtenus devraient donc pouvoir être généralisés aux sites similaires sur le
plan topographique. Il n'est toutefois pas possible de les extrapoler aux sites
alpins et à ceux du Plateau. Par ailleurs, on ne sait pas dans quelle mesure les
résultats sont applicables aux éoliennes plus grandes et plus hautes. Il est
possible que dans ces cas-là le taux de collision augmente, puisque les éoliennes
atteignent alors encore davantage de flux migratoires. Enfin, on ne sait pas non
plus pour l'heure si l'échantillon relevé est représentatif du spectre des
espèces concernées ou s'il est spécifique à l'année étudiée."
d) Au vu de ce qui précède, il convient de constater
que l'évaluation des impacts du projet litigieux sur les oiseaux migrateurs correspond
pour l'essentiel aux recommandations des Directives cantonales (état 2013). Ces
directives admettent notamment que des investigations plus limitées soient menées
en cas d'adoption anticipée d'un schéma prédéfini d'interruption du fonctionnement
des éoliennes pour limiter les impacts sur les chauves-souris et/ou l'avifaune
migratrice. Tel semble bien être le cas ici, dès lors que la mesure SE3 prévoit
expressément l'arrêt automatique des éoliennes pendant les premières années dès
la mise en service du parc éolien. Cela étant, les Directives cantonales se
limitent à exiger un sondage visuel lorsque le potentiel de conflit est qualifié
de peu probable ou limité. Cette notion de conflit limité se confond avec celle
de conflit "réel", soit la couleur jaune sur la
carte
suisse des conflits potentiels entre l'énergie éolienne et les oiseaux migrateurs
de la Station ornithologique suisse,
mentionnée dans les différentes études
précitées. A teneur de cette carte (dans sa version de 2019), force est donc de
constater qu'un risque de conflit potentiel entre les éoliennes et la migration
aviaire existe. Même s'il est qualifié de réel ou de limité, un couloir important
de migration diurne a justifié une modification de l'emplacement d'une machine.
On ne sait en revanche rien des flux migratoires nocturnes.
Conformément à l'art. 18 al. 1 ter LPN, si, tous intérêts pris en compte, il
est impossible d'éviter des atteintes d'ordre technique aux biotopes dignes de
protection, l'auteur de l'atteinte doit prendre des mesures particulières pour
en assurer la meilleure protection possible, la reconstitution ou, à défaut, le
remplacement adéquat. Se référant à cette disposition, l'OFEV a demandé, dans
son avis sommaire du 31 août 2018, que des informations sur la migration nocturne,
spécifiques au site
, soient collectées. Les annexes au RIE, notamment
l'annexe 4i, se réfèrent à différentes études, notamment en Allemagne, pour conclure
que le risque de collision en période de migration nocturne serait faible et qu'il
convient de concentrer plutôt les efforts sur les mesures de compensation. L'opportunité
de procéder à des mesures par radar pour quantifier l'intensité de la migration
nocturne est considérée comme n'apportant aucune plus-value. Ce constat est en
contradiction avec la demande de l'OFEV dans son avis sommaire. Le dossier ne
comporte pas d'actualisation sur cette question. Or, au vu notamment du rapport
élaboré en 2016 sur mandat de l'OFEN au sujet du parc éolien de Peuchapatte, on
ne saurait exclure la présence d'une migration nocturne dans le périmètre du
parc éolien litigieux. Ce rapport se base sur des observations conséquentes et retient
que les collisions se produisent principalement pendant les périodes
migratoires et concernent plutôt les petits oiseaux. Les accidents ne semblent certes
pas toujours directement liés à des flux migratoires plus intenses à la hauteur
des éoliennes. Pour les oiseaux qui migrent sur un large front et ne sont pas
tributaires de l'ascendance thermique, les résultats obtenus devraient donc pouvoir
être généralisés aux sites similaires sur le plan topographique. En revanche,
ce rapport réserve expressément l'hypothèse d'éoliennes plus hautes que celles
étudiées, pour laquelle le risque de collision pourrait être augmenté dès lors
que davantage de flux migratoires pourraient être touchés. Pour rappel, les
éoliennes ayant fait l'objet de cette étude ont une hauteur totale de 150 m, alors
que le projet litigieux envisage des éoliennes pouvant atteindre une hauteur de
210 m. Le constat retenu par le RIE d'un risque globalement faible pour les
oiseaux migrateurs ne peut en conséquence être pleinement suivi en l'état, compte
tenu des lacunes s'agissant de la migration nocturne. Cela étant, malgré ces lacunes
dans les études réalisées, l'impact prévisible du parc éolien sur les oiseaux
migrateurs a été évalué comme limité ou réel, par la carte suisse des conflits
potentiels entre l'énergie éolienne et les oiseaux migrateurs, de la Station
ornithologique suisse. Des investigations en particulier sur la migration nocturne
devront en revanche être menées au stade du permis de construire, afin de confirmer
ce risque limité et de préciser, conformément à la demande de l'OFEV, les modalités
d'arrêt des éoliennes pendant les pics migratoires, y compris pour la migration
nocturne.
Dans son avis sommaire du 31 août 2018, l'OFEV a encore
requis des précisions quant aux modalités du système permettant de réduire la
mortalité des oiseaux migrateurs, conformément à la mesure de suivi SE3, afin
d'en déterminer la plausibilité (art. 18 al. 1 ter LPN). A la différence d'autres
mesures qui ont été réactualisées suite aux remarques de cette autorité (cf.
par ex. mesures C13 pour la Bécasse des bois, C6 et C7), la mesure SE3 ne semble
pas avoir été réactualisée. Avec l'OFEV, on peut avoir quelques doutes quant à
l'efficacité de cette mesure qui ne précise pas à partir de quel seuil l'arrêt
des éoliennes devrait avoir lieu, ni pendant quelle période. Il est certes
prévu que pendant la première année d'exploitation un arrêt des éoliennes sera
automatique durant les pics migratoires et que le seuil de mortalité de 10
oiseaux migrateurs par an ne devra pas être dépassé. Cette mesure sera
accompagnée d'une recherche de cadavres. Or, au vu des constats effectués dans
le parc éolien de Peuchapatte, selon lesquels une moyenne d'une vingtaine de collisions
par éolienne a été constatée en 2015, il conviendra de s'assurer que le seuil de
mortalité précité peut être respecté et de préciser, comme l'a demandé l'OFEV, les
modalités de cette mesure de protection, s'agissant de machines d'une hauteur totale
de 210 m.
A l'instar de ce qui a été retenu ci-dessus (cf. consid.
7e), il convient en conséquence de réserver un complément d'études sur les flux
migratoires nocturnes. Ainsi le projet litigieux peut être approuvé en l'état,
sous réserve d'un tel complément, à concrétiser au stade du permis de
construire.
15.
Chiroptères
: les recourants estiment incomplètes et insuffisantes
les études effectuées sur les chiroptères. Ces études ne prendraient pas en
compte la situation des chauves-souris sur territoire français, ou à tout le moins
pas suffisamment. Ils se réfèrent à cet égard au rapport du Commissaire enquêteur
français qui regrette l'absence d'étude dans le gouffre Baume de la Caffode
situé à proximité du parc éolien litigieux.
a) Les Directives cantonales (état mai 2021) indiquent
que durant la planification, une appréciation (pré-expertise) de la sensibilité
potentielle du site à l'implantation d'éoliennes doit être réalisée. Pour les
chauves-souris, cette évaluation doit être demandée au correspondant régional
des centres nationaux de protection des chauves-souris. Dans le cas où un parc éolien
prend place dans une région peu documentée, la catégorie de risque issue de la
pré-expertise peut être révisée à l'issue de l'étude d'impact et conduire à des
mesures plus contraignantes que celles imaginées dans le cadre de la procédure
d'identification du site. Au stade de la planification, les investigations complémentaires
en fonction de la catégorie de risque doivent être menées durant au minimum un cycle
complet d'activité des chauves-souris dans la région considérée. Les investigations
comprennent des sondages bioacoustiques en altitude et au sol, des recherches
de sites prioritaires (colonies et sites de rassemblement) et parfois une étude
de terrain avec captures. Le schéma d'interruption des éoliennes de base, tel que
défini par le canton, devra être adopté dès la mise en service du parc et les
modalités d'application de ce schéma d'interruption pourront être réévaluées en
cours d'exploitation en fonction notamment des données récoltées lors des campagnes
de mesures in situ. Les annexes figurant sous chiffre 9.5 détaillent le cahier des
charges des investigations et méthodes concernant les chauves-souris.
Parmi les chiroptères, deux espèces sont incluses dans
l'étude ICFA de novembre 2016, à savoir la Pipistrelle commune et la Sérotine
commune. Selon la Liste rouge des espèces de chauves-souris menacées en Suisse
(état 2011), la Pipistrelle commune est considérée comme non menacée (LC),
alors que la Sérotine commune est considérée comme vulnérable (VU). Le rapport ICFA
rappelle qu'en Suisse, toutes les espèces de chauves-souris sont protégées. Un
déclin massif des effectifs de toutes les espèces européennes de chauves-souris
a été observé depuis le milieu du XXe siècle. Il est causé principalement par
la transformation et à la fragmentation des habitats, notamment en raison de
l'intensification des pratiques agricoles et sylvicoles, par les modifications
de l'affectation du sol, par l'utilisation de pesticides en agriculture ainsi que
par le traitement des charpentes et la rénovation des bâtiments. Ces menaces sont
toujours présentes en Suisse et concernent notamment la Sérotine commune. Le
rapport ICFA indique que les éoliennes n'entraînent pas un effet d'évitement pour
les chauves-souris, qui ne sont donc pas soumises à une perte d'habitat. Le nombre
de collisions a été estimé sur la base d'une revue de littérature et n'a pu
être déterminé que de manière globale pour ces deux espèces. Une mortalité
moyenne de 6.6 Pipistrelles tuées par éolienne et par an a été estimée (min. 4,
max. 9.2). Pour la Sérotine, ce chiffre est de 0.7 individu tué par éolienne et
par an (min. 0,1, max. 1.8). Ce rapport estime nécessaires des mesures de réduction
ou de compensation des impacts et recommande ces mesures pour la Pipistrelle commune,
ainsi que la prise de mesures de préservation des colonies existantes de Sérotine
commune.
Le rapport ECEJV confirme également que les
connaissances sur la répartition, les effectifs, la démographie et le risque de
collision des deux espèces précitées s'avèrent rudimentaires, raison pour laquelle
les arguments reposent sur les données de la littérature et sur l'avis d'experts.
Ce rapport formule une synthèse et des recommandations pour la Pipistrelle
commune (ch. 8.2.7), considérant notamment que les schémas d'interruption qui
seront appliqués permettent de diminuer fortement la mortalité additionnelle. Le
constat est semblable pour la Sérotine commune (cf. ch. 8.3), étant précisé qu'en
plus des mesures de réduction, des mesures de compensation ambitieuses sont considérées
nécessaires pour s'assurer du maintien de la population aux niveaux actuels. En
parallèle, un suivi de la population couplé si nécessaire à des mesures supplémentaires
devront compléter le dispositif.
b) Les autorités cantonales intimées ont produit une
étude de 2014 sur l'identification des cavités souterraines d'importance patrimoniale
majeure pour les chauves-souris dans le Jura vaudois (pièce 101). Cette étude identifie
tout d'abord six cavités du Jura vaudois qui abritent des espèces parmi les plus
menacées de Suisse. Ces sites sont tous localisés dans la région de Vallorbe-Baulmes,
au pied du Jura, et à moins de 1000 mètres d'altitude (p. 18). L'étude indique
notamment ce qui suit (p. 22): "
Il est en effet prouvé que les pales d'éoliennes
tuent les chauves-souris par collision, en particulier les espèces qui volent
assez haut en altitude (...). Il est donc fortement déconseillé d'installer les
éoliennes sur les voies de transit utilisées par les chauves-souris entre leurs
sites de repos diurnes (situés jusqu'en plaine pour certaines espèces) et les
cavités d'importance patrimoniale comme celles identifiées par la présente étude."
c) Se fondant sur son annexe 4k intitulé "
Bel
Coster – Protection des chauves-souris
", dans sa version d'octobre 2016,
le RIE conclut que l'impact attendu du projet est jugé faible, particulièrement
sur les populations des espèces menacées. La mesure d'interruption temporaire
de fonctionnement des machines, en lien avec la mesure de suivi de l'activité
des chiroptères, permettra de réduire sensiblement l'impact sur les Pipistrelles
communes, comme sur les autres espèces de haut vol. Cette mesure sera affinée durant
les premières années d'exploitation du parc éolien, grâce au suivi spécifique.
Le faible impact résiduel potentiel sera compensé par des mesures de
remplacement, visant à renforcer les populations locales.
L'annexe 4k du RIE relève notamment que compte tenu
de l'altitude du périmètre d'implantation des éoliennes litigieuses et de la
température nocturne basse, le site n'est propice que pour des espèces de chiroptères
adaptées aux climats froids, dont les gîtes de mise-bas se trouvent à des
altitudes inférieures, en aval du site. Ce rapport précise qu'une pré-analyse émise
en octobre 2010 par le Centre de coordination ouest pour les chiroptères (CCO-VD),
a estimé que le site pouvait être classé dans la catégorie 2, soit comme "
Site
avec activités particulières
". Des compléments d'information sur les
sites d'importance chiroptérologique dans la zone d'influence du projet ont été
demandées début 2016 au CCO-VD. Ce centre a confirmé que les informations
contenues dans le rapport de pré-analyse étaient toujours d'actualité. Se référant
aux observations du CCO-VD, l'annexe 4k retient qu'aucun site de valeur nationale
ou de valeur régionale n'est identifié dans la zone de fort impact du projet
litigieux. Dans la zone d'impact moyen autour du parc, 4 sites de première
importance et 3 sites de deuxième importance sont recensés (cf. ch. 2.2., tableau
1). L'annexe 4k détaille ensuite la recherche et la méthodologie appliquées sur
le site, précisant entre autres que 260 nuits de mesure ont été réalisées au
total et que des mesures ont été effectuées tant en altitude qu'au sol. Quant à
l'influence de la température sur l'activité des chauves-souris, l'annexe 4k constate
que l'activité est insignifiante en-dessous de la température seuil de 6°C, et
très réduite en-dessous de 10°C. L'activité des chauves-souris sur le site suit
ainsi l'évolution saisonnière des températures et démarre au mois d'avril pour
atteindre son paroxysme vers fin-juillet, début août. L'activité des chiroptères
est également influencée par la vitesse du vent, en ce sens que cette activité a
lieu durant des phases de vent dont les vitesses sont nulles ou faibles. Ainsi,
l'augmentation de la vitesse du vent mène à une réduction nette de la présence
des chauves-souris.
Ce rapport conclut encore à l'absence de signes quant
à une migration particulière de chiroptères dans la zone du parc, de même que
l'absence de colonies de mise bas. Quant à la présence de sites d'essaimage,
aucune activité particulière n'a été enregistrée durant les mois d'août à octobre.
Enfin, un risque de collision moyen est retenu pour la Pipistrelle commune. Le
rapport conclut que l'arrêt des rotors d'éoliennes durant des conditions
météorologiques favorisant une importante activité des chauves-souris
permettront de donner une assurance quant à un faible impact sur les chauves-souris.
S'agissant de la présence de chiroptères sur le territoire
français voisin du projet litigieux, l'annexe 8 du RIE (ch. 4.4) relève notamment
la présence d'un site d'intérêt local à proximité, suite à une demande d'information
effectuée à ce sujet auprès de la Commission de protection des eaux, du patrimoine,
de l'environnement, du sous-sol et des chiroptères. Des informations complémentaires
sur le gouffre nommé "Baume de la Caffode", situé entre le village d'Entre-les-Fourgs
et le parc éolien, à environ 750 m de l'éolienne (E3), ont été sollicitées auprès
du BA.________. La CCO-VD, dans sa pré-analyse liée au projet faisait état de
cinq espèces de chiroptères (Murins et Oreillards). Aucune chauve-souris n'a été
observée lors du dernier passage du BA.________ dans ce gouffre en octobre 2015.
L'annexe précitée indique qu'un suivi de l'activité dans ce gouffre pourrait être
réalisé dans le cadre des mesures prévues de suivi des chauves-souris et que
des mesures de compensation liées aux chiroptères ont d'ailleurs été arrêtées.
Le rapport de la DREAL, du 10 août 2017 (cf. ci-dessus lettre D) relève ce qui
suit en relation avec les chiroptères (ch. 6, page 27):
"
6.
Avifaune et chiroptères
[...]
La DREAL constate que les inventaires
réalisés sont moins précis que ceux qui auraient été demandés en France. On peut
notamment souligner:
[...]
pour les chiroptères, la
réalisation d'un point de mesure en altitude ne couvrant pas l'intégralité du
cycle biologique (montage seulement entre juin et août) malgré la présence de
plusieurs mâts à proximité de boisements ou de lisières.
[...]
Concernant les chiroptères, malgré
l'insuffisance des inventaires, la mise en place du plan de bridage type en vigueur
en Suisse dès le début du fonctionnement constitue une mesure adaptée qui n'appelle
pas de commentaire."
d) La mesure SE4 prévoit un suivi des chiroptères en
relation avec les éoliennes, qui inclut notamment un schéma prédéfini d'interruption
du fonctionnement des éoliennes durant les conditions météorologiques favorables
à l'activité des chauves-souris, de même que des investigations environnementales
supplémentaires avant et après la mise en service des éoliennes, afin d'optimiser
le schéma d'interruption. Cette mesure a été considérée comme appropriée, par
l'OFEV, dans son avis sommaire du 31 août 2018. Quant à la mesure C9, elle prévoit
des mesures en faveur de l'amélioration de biotopes pour les chauves-souris, en
dehors de la zone d'influence du parc.
e) A la lumière de ce qui précède, l'appréciation de
l'impact du projet litigieux sur les chiroptères et des mesures prévues pour réduire,
respectivement compenser celui-ci apparaissent conformes aux exigences
formulées par les Directives cantonales. Quant à la situation sur sol français,
une appréciation de la situation a également été effectuée dans le cadre du
RIE. Quand bien même les recourants estiment les études insuffisantes à cet
égard, il convient de constater que des investigations complémentaires pourront
être effectuées et sont d'ailleurs prévues, pour permettre d'optimiser le
schéma d'interruption des éoliennes. Ces études devront bien entendu inclure
les sites d'activité des chauves-souris à proximité, tant sur sol suisse que français.
Le Tribunal ne voit en conséquence pas de raison de mettre en doute les constatations
et conclusions faites en relation avec ces espèces à ce stade.
16.
S'agissant plus généralement de la
faune et de la biodiversité
, les
recourants estiment qu'aucune analyse n'aurait été effectuée sur les conséquences
du parc éolien sur le réseau écologique cantonal (REC-VD) et, plus
particulièrement, sur le territoire d'intérêt biologique prioritaire (TIBP, en l'occurrence
le TIBP n° 45), soit des surfaces qui abritent une biodiversité et des milieux naturels
particulièrement riches et de valeur et autour desquelles le réseau se structure.
Ils se réfèrent notamment à une expertise privée élaborée par Guy Berthoud,
ingénieur écologue, du 13 novembre 2019, intitulée "
Analyse des impacts
et des mesures de compensation du projet de Bel Coster
" (pièce 16 des
recourants), ainsi qu'à plusieurs documents selon lesquels les éoliennes auraient
un impact négatif sur la biodiversité (cf. en particulier pièces 27 à 30 des
recourants).
a) La mesure E22 du PDCn explique que pour assurer
la survie à long terme d'une espèce, il est indispensable que ses habitats
soient reliés les uns aux autres, de manière à ce qu'une recolonisation puisse
se faire après une extinction locale et que les échanges génétiques restent
possibles. L'ensemble du réseau écologique est constitué de territoires
d'intérêt biologique prioritaire ou supérieur (TIBP ou TIBS) et de liaisons
biologiques qui assurent le lien entre ces différents espaces. Le Canton met à jour
le réseau écologique cantonal (REC), en étroite collaboration avec les communes,
les cantons voisins et la France. Le REC fixe les TIBP, qui sont les maillons
de base essentiels et irremplaçables du réseau. L'emplacement des liaisons
biologiques à conserver, renforcer ou créer est donné à titre indicatif. Toutefois,
l'écart de la liaison effective par rapport au tracé du REC ne doit pas dépasser
1 km. Les relais et liaisons nécessaires au bon fonctionnement du réseau qui assurent
à une échelle plus fine la connectivité entre les maillons principaux doivent
prendre place dans les TIBS.
Selon la carte du REC figurant sur le guichet
cartographique cantonal, le périmètre du parc éolien projeté figure dans le
TIBP n° 45.
Selon la jurisprudence (AC.2016.0243 du 30 septembre
2019 consid. 7; AC.2017.0419 du 30 août 2018 consid. 14), les indications
figurant sur ces cartes n'équivalent pas à un classement en zone protégée; il ne
s'agit pas d'une mesure de conservation ou de planification détaillée, dotée
d'effets juridiques directs et concrets (cf. aussi ATF 147 II 319 [1C_657/2018
du 18 mars 2021] consid. 9.8 non publié).
b) Selon le RIE (cf. ch. 4.6.13), aucun des
emplacements prévus pour le projet litigieux ne se situe sur le tracé d'un
corridor d'importance suprarégionale. Les emplacements n° 5 à 8 se trouvent en
revanche à l'intérieur du TIBP n° 45. On extrait le passage suivant du RIE (p.
108):
"Les emplacements n° 5 à n° 8
se trouvent à l'intérieur du territoire d'intérêt biologique prioritaire (TIBP)
n° 45. Ces TIBP sont des surfaces qui abritent une biodiversité et des milieux
naturels particulièrement riches et autour desquelles le réseau écologique
cantonal se structure. Les études des milieux naturels ainsi que les relevés de
terrain effectués dans le cadre du projet ont permis de mettre en évidence la sensibilité
des milieux qui seront impactés. Cette sensibilité résulte du nombre d'espèces présentes,
des espèces rares et vulnérables présentes ainsi que de la diversité des structures.
Dans le cas où des milieux particulièrement riches sont impactés par le projet,
ils ont pu être relevés lors de ces deux étapes. Des déplacements d'éoliennes ou
d'accès ont déjà été opérés par le passé suite aux premières prospections."
Le RIE est complété de plusieurs annexes, dont l'annexe
4d, intitulé "
Plan partiel d'affectation – Projet de parc éolien Bel
Coster – Etude sur les milieux naturels et la végétation
", élaboré en
2011 et mis à jour le 15.11.2013 par le bureau Ecoscan SA (ci-après: l'annexe 4d
du RIE). Il est complété par l'annexe 4e, intitulé "
Parc éolien Bel
Coster – Complément à l'étude sur les milieux naturels et la végétation
",
de novembre 2015, élaboré par le bureau AF.________ (ci-après: l'annexe 4e du
RIE). Ces rapports examinent la situation et le degré de sensibilité de chaque
périmètre d'implantation des éoliennes et proposent des mesures de minimisation
des impacts. L'annexe 4e précise par ailleurs la situation des éoliennes
projetées par rapport au REC et au TIBP n° 45 (cf. ch. 4). L'annexe 5 du RIE,
intitulé "
Par éolien Bel Coster – Concept de mise en oeuvre des mesures
environnementales
", d'octobre 2016, prévoit la mise en oeuvre d'un suivi
et de mesures environnementales, lors de la phase de réalisation et d'exploitation
du parc éolien. Ce suivi sera assuré par une commission de suivi environnemental
(CSE) comprenant notamment des représentants des associations de protection de l'environnement.
Parmi les mesures envisagées, la mesure SR5 (protection des valeurs biologiques
sensibles) est prévue pendant les travaux (voir aussi la mesure SR6: suivi des réaménagements
après travaux). Pendant l'exploitation, des mesures de suivi sont prévues notamment
aux mesures SE3 et SE4 (suivi de l'avifaune et des chiroptères). Quant aux mesures
liées aux défrichements, les mesures C1 à C14 ont pour objet d'améliorer des
biotopes et de créer des milieux favorables à la biodiversité.
Dans son avis sommaire du 31 août 2018, l'OFEV a relevé
ce qui suit, s'agissant des milieux naturels:
"Prenant place dans une
région diversifiée marquée par les pâturages boisés, le projet portera atteinte
à de nombreux milieux dignes de protection. Notamment, il se situe en partie (éoliennes
5, 6, 7 et 8) à l'intérieur d'un Territoire d'intérêt biologique prioritaire
(TIBP), identifié par le canton. L'ajustement de l'emplacement des éoliennes au
cours de l'étude d'impact sur l'environnement (EIE) a permis de préserver des
éléments naturels de valeur. Les impacts inévitables font l'objet de mesures de
remplacement intégrées au projet, conformément à l'art. 18, al. 1ter, LPN. Les
mesures proposées sont nécessaires, et dans leur ensemble pertinentes. Toutefois,
pour certaines d'entre elles, leur état de planification ne permet pas de
garantir qu'elles rempliront les objectifs assignés. Il s'agit en particulier des
mesures visant à l'extensification de la gestion agricole de pâturages (mesures
C6 et C7): en effet l'adoption de pratiques agricoles favorables au pipit des
arbres et à l'alouette lulu a des incidences non négligeables sur les
exploitations concernées, directes ou indirectes (adaptation des plans d'épandage,
des clôtures, de l'intensité de la pâture, voire de la charge en bétail). Même
si l'accord des propriétaires (communes et canton) est acquis, la mise en oeuvre
de ces mesures passe par la conclusion de conventions de gestion spécifiques avec
les exploitants. Lors de cette phase, les points susmentionnés sont susceptibles
de remettre en question la faisabilité ou les objectifs quantitatifs des mesures.
Le fait que ces mesures soient plafonnées en termes de coût constitue un risque
supplémentaire. La demande du service cantonal que la mesure C7 en particulier
soit encore précisée et affinée est donc pertinente et justifiée."
Compte tenu de ce qui précède, l'OFEV a en
conséquence demandé que les mesures C6 et C7 soient concrétisées et précisées
spatialement, de façon à ce que leurs conséquences sur la gestion des alpages
soient connues, et ainsi leur mise en oeuvre conforme par les exploitants agricoles
et forestiers garanties, conformément à l'art. 18 al. 1ter LPN.
Faisant suite à cette demande, les mesures C6 ("
amélioration
de biotopes pour les papillons
") et C7 ("
amélioration de biotopes
pour les Pipits et Alouettes
") ont fait l'objet d'un complément. Dans
leur teneur au 27 mai 2019, ces mesures précisent notamment le caractère indicatif
du coût estimé, la surface concernée (8 ha pour la mesure C6 et 4 ha pour la mesure
C7) et les moyens déployés (notamment des restrictions d'usage pour assurer une
extensification de la pâture par l'amaigrissement du sol: bannissement de la
fumure; garantie des indemnités nécessaires pour les restrictions de droit d'usage
de la propriété). Les pertes économiques pour les exploitants sont également
chiffrées.
Les autorisations de défrichement mentionnent
expressément, au titre de conditions (cf. ch. 2.3), que la mesure C6 doit définir
les objectifs spécifiques, les espèces ciblées, les relations espèce/hôte et les
modes d'entretien des surfaces. La mesure C7 doit préciser la localisation du
renoncement à la fumure et mentionner pour les zones épandables que seuls des
engrais issus de la ferme seront utilisés.
c) A la lumière de ce qui précède, force est de
constater que l'examen des impacts du projet litigieux sur la faune et la
biodiversité est complet et a pris en considération notamment le REC et le TIBP
n° 45. Le projet prévoit plusieurs mesures permettant de minimiser ou de
compenser les impacts prévus et le projet a été complété suite aux remarques de
l'OFEV. Il n'apparaît ainsi pas nécessaire de compléter davantage les études à
ce sujet, étant précisé qu'un suivi environnemental est expressément prévu. Les
différentes pièces produites par les recourants ne remettent pas en cause cette
conclusion.
IV. Protection
des eaux et sols
17.
Les recourants contestent les études effectuées en matière de protection
des eaux, tant du côté suisse que français. En ce qui concerne le territoire
suisse, une partie des routes d'accès serait en secteur S3 et le reste en secteur
A
u
de protection des eaux. Ils relèvent aussi que le RIE fait état
de sources et puits privés à proximité. Ils mettent en doute la suffisance des
études des sols au vu du milieu karstique. S'agissant des études hydrogéologiques
complémentaires en cours, en relation avec la source des Bonnes Eaux en France,
les recourants estiment qu'il ne serait pas possible de valider le projet
litigieux avant que ces études ne soient terminées. Ils requièrent donc la
suspension de la présente procédure jusqu'à ce que ces études soient achevées. A
l'appui de leur recours, ils ont notamment produit un rapport hydrogéologique élaboré
par un hydrogéologue agréé dans le cadre du dossier d'enquête publique en France,
daté du 5 novembre 2009, mais dans sa version d'octobre 2016, intitulé "
Procédure
de protection réglementaire des sources du Mont d'Or et des Bonnes Eaux
"
(pièce 13 des recourants).
a) Aux termes de l'art. 19 de la loi fédérale du 24
janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20), les cantons subdivisent
leur territoire en secteurs de protection des eaux, en fonction des risques auxquels
sont exposées les eaux superficielles et les eaux souterraines (a. 1); la
construction et la transformation de bâtiments et d'installations, ainsi que les
fouilles, les terrassements et les autres travaux analogues dans les secteurs particulièrement
menacés sont soumis à autorisation cantonale s'ils peuvent mettre en danger les
eaux (al. 2). Selon l'art. 29 al. 1 let. a de l'ordonnance fédérale du 28 octobre
1998 sur la protection des eaux (OEaux; RS 814.201), parmi les secteurs particulièrement
menacés au sens de l'art. 19 al. 2 LEaux figure notamment le secteur A
u
de protection des eaux, qui comprend les eaux souterraines exploitables ainsi
que les zones attenantes nécessaires à leur protection (cf. ch. 111 de l'annexe
4 OEaux). Les cantons doivent par ailleurs, conformément à l'art. 20 al. 1
LEaux, délimiter des zones de protection autour des captages et des installations
d'alimentation artificielle des eaux souterraines qui sont d'intérêt public;
ils fixent les restrictions nécessaires du droit de propriété. Les zones de protection
des eaux souterraines se superposent au secteur A
u
; elles visent à protéger
les captages et les eaux souterraines juste avant leur utilisation comme eau
potable. La zone S1 est la zone de captage; la zone S2 la zone de protection rapprochée;
la zone S3 la zone de protection éloignée (cf. art. 29 al. 2 OEaux). La zone S3
a la fonction d'une zone tampon autour de la zone S2, notamment dans les aquifères
karstiques; elle constitue une protection contre les installations et activités
qui représentent un risque important pour les eaux souterraines (AC.2018.0311
du 8 juin 2020 consid. 20 et la référence citée).
Dans un arrêt du 20 avril 2018 (1C_263/2017 et
1C_677/2018 consid. 3.6), le Tribunal fédéral a considéré qu'un parc éolien ne
peut en règle générale pas être qualifié d'installation présentant un potentiel
de dangerosité particulier pour la pollution des eaux.
b) Le RIE traite de l'impact du projet litigieux sur
les eaux au chiffre 4.6.6. et de l'impact sur les sols au chiffre 4.6.7. (cf.
aussi l'annexe 4c du RIE intitulé "
Parc éolien Bel Coster – Etude de
protection des sols, géotechnique
", état au 15 août 2014). S'agissant
des eaux souterraines, il est précisé que tous les emplacements des éoliennes
sont situés en secteur A
u
de protection des eaux. La route d'accès,
qui devra être élargie, traverse quant à elle une zone S3 de protection des eaux.
En conséquence, une autorisation cantonale en vue des travaux à effectuer sera
nécessaire et requise au stade du permis de construire. Le RIE indique notamment
que la construction d'une éolienne nécessite la réalisation d'une excavation
circulaire d'environ 30 m de diamètre sur 3.5 m de profondeur. La fondation
elle-même s'étend sur une surface d'environ 450 m
2
. Un géologue
assurera le suivi du chantier. Les éléments des mâts des éoliennes seront livrés
sur site, prêts à être utilisés. Le béton nécessaire aux fondations sera amené
dans des camions et non pas préparé sur site afin d'éviter la contamination des
eaux par le lait de ciment et les divers additifs du béton. Ainsi, aucune
introduction dans le sol de substances de nature à polluer les eaux ne sera
faite durant la phase de chantier. Le rapport conclut que le projet n'induit
pas de changements significatifs pour le secteur de protection A
u
,
dans lequel toutes les éoliennes doivent s'inscrire. Quant à l'élargissement de
la route d'accès traversant la zone S3, il sera faible et réalisé en graves.
L'annexe 4c du RIE précité indique notamment, s'agissant
du régime hydrique (cf. p. 5 et ch. 9.2) que les roches sont karstifiées. Le
drainage des eaux de surface a lieu essentiellement vers le souterrain et de
manière restreinte sous forme de ruissellement. Localement, l'infiltration est
parfois limitée par la faible perméabilité du sol en surface.
Parmi les mesures de suivi prévues, la mesure SR3 ("
Application
de la directive relative au traitement et à l'évacuation des eaux de chantier
"),
prévoit un suivi sur la protection des eaux sur l'ensemble des emprises du
projet afin de limiter les atteintes aux eaux superficielles et souterraines en
portant une attention particulière au traitement des rejets occasionnés par les
travaux de réalisation. De même, la mesure SR4 ("
Suivi pédologique de la
phase des travaux
") a pour objectif d'assurer la protection des sols.
c) Dans le cadre de l'examen préalable complémentaire
du projet par les services cantonaux, du 28 novembre 2016, la DGE, division
géologie, sols et déchets, a préavisé comme suit, en se référant notamment à
une étude géologique de décembre 2015 qui ne figure pas au dossier produit par
les autorités:
"[...]
L'ensemble des sites se trouve sur
des formations calcaires pouvant présenter des développements karstiques en
leur sein. Basée sur une étude bibliographique et des observations de terrain,
l'étude met en évidence plusieurs facteurs pouvant engendrer ce type de phénomène.
Si ces facteurs et des indices de développement karstique sont relevés dans
l'emprise du parc éolien, les observations de surface n'indiquent pas de contre-indication
pour les emplacements proposés. L'étude n'exclut toutefois pas la présence de grands
vides pour les sites E3, E8 et E9 mais détermine la situation de danger comme étant
résiduelle.
III. Préavis
Au vu des conclusions et des
résultats de l'étude, les sites peuvent être qualifiés comme aptes à la construction
à ce stade de la planification.
Pour le surplus, nous prenons bonne
note que le maître d'ouvrage se déclare prêt à supporter les risques
constructifs résiduels liés à l'absence de forages carottés à ce stade de la
procédure. Nous délivrons ainsi un préavis positif pour le Plan partiel
d'affectation "Parc éolien Bel Coster" et demandons d'être informés
de la poursuite de votre projet sur les aspects géologiques et géotechniques."
Quant à la Division ressources en eau et économie
hydraulique de la DGE, cette autorité a également préavisé favorablement le projet
en rappelant que les mesures protectionnelles qui devront être prises en phase
de construction pour éviter toute pollution accidentelle par des hydrocarbures
ou autres liquides pouvant polluer les eaux seront définies dans le RIE de
l'étape suivante.
Dans son avis sommaire du 31 août 2018, l'OFEV a
formulé plusieurs demandes en relation avec la protection des eaux:
"
[1]    Les substances utilisées ne doivent pas menacer la qualité des eaux souterraines.
[2]      La
réduction des couches protectrices (sols et couches de couverture) dans la zone
S3 doit être limitée au strict nécessaire et doit être effectuée de manière à
exclure toute atteinte à l'utilisation de l'eau potable. Les excavations ne
doivent pas atteindre le niveau maximal de la nappe.
[3]      Le
projet doit être entièrement suivi par un hydrogéologue comme prévu. Celui-ci
mettra en oeuvre, en accord avec le service spécialisé cantonal et le propriétaire
du captage concerné, les mesures de protection prévues, demandées ou s'imposant
et permettant d'exclure tout danger pour l'utilisation de l'eau potable. Il définira,
en accord avec les mêmes instances, un dispositif de surveillance, d'alarme et
de piquet adapté à la situation ainsi qu'un dispositif de secours en cas d'accident,
à mettre en place avant le début des travaux.
[4]      Tout
accident ayant des implications potentielles sur les eaux souterraines et l'eau
potable doit être annoncé au service spécialisé cantonal pour que le cas puisse
être réglé selon ses instructions."
Ces conditions sont expressément mentionnées dans
les décisions d'autorisation de défrichement (cf. ch. 2.3).
d) Au vu de ce qui précède, l'impact du projet
litigieux sur la protection des eaux et des sols apparaît conforme à la législation
applicable et le Tribunal ne voit pas de raison de s'écarter de l'appréciation
des autorités intimées à ce sujet en ce qui concerne le territoire suisse. Ce
constat est confirmé d'ailleurs par les rapports hydrogéologiques élaborés par
la suite et dont il sera fait état dans le considérant suivant. Au demeurant,
comme indiqué ci-dessus, la nécessité d'une autorisation spéciale cantonale au
stade du permis de construire permettra d'assurer la prise de mesures de
protection détaillées pour éviter tout risque pour les sources et captages
éventuellement concernés.
18.
Reste encore à examiner la prise en compte d'un éventuel impact sur les
eaux sur sol français, dès lors que ni le RIE, ni l'annexe 8 du RIE ("
Synthèse
des compléments au sujet des enjeux environnementaux sur sol français
",
janvier 2017) ne font état de cette problématique.
a) Selon le rapport de l'hydrogéologue agréé précité
d'octobre 2016 (pièce 13 des recourants), la source des Bonnes Eaux alimente la
Commune de Jougne en eau potable. Le bassin d'alimentation de cette source se
situe en partie sur sol suisse et, pour ce qui concerne le territoire français,
ce secteur est inclus dans un périmètre français de protection rapproché qui
s'étend notamment sur le périmètre d'implantation du parc éolien litigieux.
Le 24 janvier 2018, une étude hydrogéologique a été
élaborée par le bureau de géologues AJ.________, sur mandat d'AE.________. Ce
rapport analyse tant les sources et captages en Suisse (y compris les sources
privées) qu'en France. S'agissant du captage des Bonnes Eaux, sur territoire
français, le rapport relève que ce captage constitue la principale ressource d'eau
potable de la Commune de Jougne. Il formule les conclusions suivantes:
"La réalisation du projet
éolien Bel Coster est admissible sur le plan de la protection des eaux souterraines.
Le risque principal réside dans une
fuite accidentelle d'hydrocarbures pendant les travaux. Les sources publiques
menacées sont le captage des Bonnes eaux en France, et d'une façon moindre la
Fontaine Mercier en Suisse.
Quant aux eaux de surface, une pollution
pourrait menacer la rivière de la Jougnena à la hauteur de La Ferrière.
Des mesures préventives renforcées
doivent être prises pendant les travaux pour empêcher toute pollution. Des
plans d'intervention doivent être établis pour les situations accidentelles avec
la définition des mesures d'urgence.
Une coordination étroite sera instaurée
entre les entreprises, le maître d'ouvrage et les autorités suisses et
françaises.
Sur le plan hydrogéologique, il est
conseillé, avant travaux, d'approfondir les connaissances des sources par des
visites sur place des captages, incluant des jaugeages, mesures de paramètres
habituels et prélèvements pour analyses bactériologiques et chimiques pour
constituer un dossier de preuves à futur.
Pendant le chantier, les sources
les plus menacées feront l'objet d'un suivi hydrogéologique à coordonner avec
le suivi environnemental du chantier.
Pour la phase d'exploitation, il
conviendra d'examiner la situation compte tenu du type d'éoliennes qui sera choisi.
Le risque de pollution paraît faible à priori si la maintenance est effectuée
dans les règles de l'art et si les consignes du constructeur  sont respectées."
Une séance de coordination entre les autorités
françaises et suisses s'est tenue le 26 février 2018. Faisant suite aux remarques
formulées tant par les représentants des autorités suisses que françaises, le
bureau AJ.________ a élaboré un second rapport hydrogéologique, le 13 novembre
2019. En ce qui concerne les captages français (cf. ch. 6.3.2), en particulier
le captage des Bonnes Eaux, le rapport confirme qu'une partie du bassin d'alimentation
de ce captage provient du Malm du Bel Coster où se situe le projet de parc
éolien. Les vitesses de circulation sont importantes, de sorte que ce captage présente
une vulnérabilité importante en cas de déversement de substances pouvant
polluer les eaux. Les périmètres de protection définis dans un premier temps
retiennent qu'un périmètre de protection rapproché B (PPRB) englobe les sites
des éoliennes E1 à E8. Ces périmètres ont ensuite été ajustés par les autorités
françaises; le
"DUP Jougne captage des Bonnes Eaux
" du 12
octobre 2017 modifie sensiblement les périmètres de protection définis
préalablement. En conséquence, le projet éolien Bel Coster se trouve administrativement
hors périmètre de protection, mais à proximité d'un périmètre de protection
éloignée (PPE). Quant aux exigences des autorités françaises (cf. ch. 7), le
rapport relève notamment que l'hydrogéologue agréé mentionne que la législation
française prévoirait une dérogation avec un système d'évaluation des risques et
la mise en oeuvre de mesures de protection des eaux souterraines. Dans ce contexte,
plusieurs demandes sont formulées pour prévenir le risque de pollution d'environnement
du territoire français. Des mesures de protection sont énumérées au chiffre 9
du rapport et les mesures suivantes sont renvoyées au stade du permis de construire:
essais de traçage; caractérisation de l'épikarst; réalisation d'une étude de
géologie technique complète, notamment pour vérifier la nature, la fracturation
du rocher et la présence éventuelle du karst; évaluation locale de risques au
droit de chaque éolienne et de la piste d'accès, définition détaillée des
mesures de protection à prendre pendant le chantier, définir les plans d'alarme,
d'intervention urgente en cas de problème; pour le captage des Bonnes Eaux:
définir les caractéristiques du suivi en continu de la qualité de l'eau, les
modes de mise en décharge provisoire en cas d'accident, les méthodes de traitement
de l'eau; documenter les alternatives d'alimentation en eau de boisson en cas
de pollution majeure en provenance du chantier. Le dossier devra être validé
par le groupe de suivi franco-suisse, en particulier par l'hydrogéologue cantonal
vaudois et par l'hydrogéologue agréé français. Ce rapport formule les conclusions
suivantes:
"L'établissement du projet
éolien Bel Coster suit son cours sur le plan administratif. Il n'y a en
particulier pas de situation de blocage sur le plan de la protection des eaux
souterraines.
Le risque hydrogéologique du
projet éolien est faible et concerne le captage des Bonnes Eaux de Jougne et
dans une moindre mesure les captages suisses de Fontaine Mercier et de l'Ile.
Quant aux eaux de surface, une pollution
pourrait menacer la rivière de la Jougnena à la hauteur de La Ferrière (risque
faible).
Compte tenu des enjeux, des
mesures de protection des eaux souterraines renforcées ont été décidées pendant
les travaux pour empêcher toute pollution. Des plans d'intervention doivent
être établis pour les situations accidentelles avec la définition des mesures
d'urgence.
Une coordination étroite sera
instaurée entre les entreprises, le maître d'ouvrage, l'hydrogéologue
mandataire et les autorités suisses et françaises.
Sur le plan hydrogéologique, il
est conseillé, avant travaux, idéalement pour la phase administrative du permis
de construire, de compléter le dossier par des investigations de conditions de
fondation des éoliennes, du risque propre à chaque emplacement d'éolienne, du
fonctionnement de l'aquifère karstique, du contrôle de la qualité du captage
des Bonnes Eaux et des mesures à prendre en cas de pollution accidentelle.
Pendant le chantier, les sources
les plus concernées feront l'objet d'un suivi hydrogéologique à coordonner avec
le suivi environnemental du chantier.
Pour la phase d'exploitation, il
conviendra d'examiner la situation compte tenu du type d'éoliennes qui sera
retenu. Le risque de pollution paraît faible à priori si la maintenance est effectuée
dans les règles de l'art et si les consignes du constructeur sont respectées."
A la suite de ces rapports, les échanges entre les
autorités françaises et suisses se sont poursuivis, notamment par une séance de
coordination tenue le 24 janvier 2020. Le bureau AJ.________ a ensuite élaboré une
"
note géologique
", le 29 janvier 2020 (modifié le 26 février
2020), ainsi qu'une "
note hydrogéologique
", le 11 mars 2020. La
note géologique émet des hypothèses quant à la nature des sols pour chaque site
d'éolienne, en précisant que ces hypothèses nécessitent une validation par des
forages carottés. La note hydrogéologique décrit les mesures de forage prévues,
l'évaluation des risque d'exécution des forages et des mesures de précaution et
de surveillance du chantier. Dans une séance de coordination du 25 septembre
2020, il est précisé que l'autorisation de forage hydrogéologique a été
délivrée le 27 juillet 2020. Le bureau AJ.________ a décrit le calendrier prévu
pour ces investigations complémentaires, dans un document intitulé "
Etat
d'avancement des investigations
", du 25 septembre 2020.
A l'occasion de l'audience tenue le 8 juin 2021, les
autorités intimées ont précisé que les investigations complémentaires en
relation avec la protection des eaux étaient toujours en cours. Le risque
principal pour le captage des Bonnes Eaux concerne essentiellement la phase du
chantier et non de l'exploitation du parc éolien. Quant à un éventuel risque d'effondrement
du sol sous le poids d'une éolienne, ce risque a été considéré comme inexistant
par l'hydrogéologue du bureau AJ.________, compte tenu du fait que ces
installations se trouveront largement au-dessus des nappes phréatiques. La représentante
des autorités françaises a en revanche estimé que le résultat des investigations
en cours pourrait justifier une remise en question de l'une ou l'autre des éoliennes.
b) Au vu de ce qui précède, il convient de retenir
que l'étude de l'impact du projet litigieux sur les eaux a été complétée de
sorte à prendre en considération les captages sis sur sol français et susceptibles
d'être impactés par le projet, en particulier celui des Bonnes Eaux. Il ressort
des différents rapports précités que le risque majeur est lié à la phase de construction
des éoliennes, même si des risques résiduels peuvent se présenter au stade de
l'exploitation (cf. à ce sujet notamment le rapport hydrogéologique du 24 janvier
2018 ch. 4.4). Des investigations complémentaires sont en cours pour mesurer
les risques de pollution et les solutions à aménager: on peut notamment se
référer au ch. 9.2 précité du rapport hydrogéologique du 13 novembre 2019. Des conditions
de protection figurent d'ailleurs expressément dans les autorisations de
défrichement (cf. ch. 2.3). Parmi les investigations mentionnées au ch. 9.2 du
rapport précité, certaines semblent destinées à confirmer les constats précédents
quant à la nature du sol: ainsi les investigations portant sur la
caractérisation de l'épikarst et sur la réalisation d'une étude de géologie
technique complète par forages carottés pour vérifier la nature, la fracturation
du rocher et la présence éventuelle de karst. Cela étant, dans son préavis du 28
novembre 2016, la DGE a considéré que, nonobstant la présence possible de
grands vides pour trois sites (E3, E8 et E9), un risque de danger pouvait être
qualifié de résiduel et que les risques constructifs liés à l'absence de
forages carottés seraient supportés par le maître d'ouvrage. Ces risques éventuels
pourront désormais être vérifiés dès lors que des investigations par forages
carottés sont prévues. Au vu de ce qui précède, le Tribunal ne voit pas de raison
de s'écarter de l'avis de l'autorité cantonale spécialisée tendant à considérer
que les sites retenus peuvent être qualifiés comme aptes à la construction au stade
de la planification. Il n'apparaît dans ces circonstances pas nécessaire de
suspendre la procédure dans l'attente des résultats de ces investigations qui
pourront intervenir au stade de la procédure de permis de construire.
Enfin, au vu du dossier produit qui atteste d'une
procédure de coordination entre les autorités suisses et françaises, à tout le
moins dès 2016, en particulier en ce qui concerne la protection des eaux, il convient
d'admettre que les exigences précitées de la Convention d'Espoo sont respectées
sur ce point.
V. Projections
de glace
19.
Les recourants critiquent le projet à ce sujet et font valoir des
risques pour les chemins pédestres qui traversent le site, respectivement sur sol
français voisin. Les pâturages boisés comme dans la région de Bel Coster ont
une fonction récréative en été comme en hiver (sentiers de randonnées, de raquettes,
ski de fond, pistes de ski, VTT). Les recourants estiment en substance que les
risques liés aux projections de glace n'auraient pas été suffisamment étudiés
et qu'il serait nécessaire de modifier le tracé des chemins pédestres concernés.
Dès lors qu'une telle modification aurait des impacts sur l'environnement, cette
question devrait d'ores et déjà être examinée dans le cadre de la planification
litigieuse. A l'appui de ce grief, ils ont produit en particulier un document en
anglais élaboré par IEA Wind TCP Task 19, intitulé "
International Recommendations
for Ice Fall and Ice Throw Risk Assessments
", d'octobre 2018 (pièce 15
des recourants), ainsi qu'un rapport élaboré par l'OFEN, du 6 avril 2016,
intitulé "
Givrage à St-Brais et au Mont-Crosin – Effets du givrage sur
l'exploitation et la production énergétique d'éoliennes dans l'arc Jurassien
"
(pièce 33 des recourants).
a) L'art. 699 al. 1 du Code civil suisse (CC; RS 210)
prévoit que chacun a libre accès aux forêts et pâturages d'autrui et peut s'approprier
baies, champignons et autres menus fruits sauvages, conformément à l'usage local,
à moins que l'autorité compétente n'ait édicté, dans l'intérêt des cultures,
des défenses spéciales limitées à certains fonds. La loi fédérale du 4 octobre
1985 sur les chemins pour piétons et les chemins de randonnée pédestre (LCPR;
RS 704) a pour but l'établissement des plans des réseaux communicants de
chemins pour piétons et de chemins de randonnée pédestre, ainsi que l'aménagement
et la conservation de ces réseaux (art. 1). L'art. 6 al. 1 LCPR prévoit que les
cantons pourvoient à l'aménagement, à l'entretien et à la signalisation des
chemins pour piétons et des chemins de randonnée pédestre (let. a); assurent une
circulation libre et si possible sans danger sur ces chemins (let. b); prennent
les mesures juridiques propres à assurer l'accès au public (let. c). Dans l'accomplissement
de leurs autres tâches, les cantons tiennent compte des chemins pour piétons et
des chemins de randonnée pédestre (art. 6 al. 2 LCPR). L'art. 7 LCPR prévoit
que si ces chemins figurant dans les plans doivent être supprimés en tout ou en
partie, il faut pourvoir à un remplacement convenable par des chemins existants
ou à créer, en tenant compte des conditions locales. Au niveau cantonal, les art.
78 et 79 du Code rural et foncier, du 7 décembre 1987 (CRF; BLV 211.41) prévoient
un droit de pénétrer à pied, à ski ou en traîneaux sur le fonds d'autrui, en
saison morte, à condition qu'il n'en résulte aucun dommage pour les cultures (art.
78), ainsi qu'un libre accès à pied et à cheval aux pâturages, conformément à
l'art. 699 CC.
Les Directives cantonales (état mai 2021) comprennent
des conditions d'implantation aux abords des voies de communication (ch. 4.6.3).
Ces directives prévoient notamment des distances minimales aux abords du domaine
routier cantonal (ch. 4.6.3.1): pour des éoliennes avec système de dégivrage,
la distance horizontale de l'axe du mât au bord d'une route cantonale sera
égale à la longueur d'une pale plus 10 m, mais au minimum de 50 m. La distance
minimale entre le cercle décrit par l'extrémité des pales et le bord d'une route
cantonale doit être au minimum de 30 m. En ce qui concerne les chemins de
mobilité douce (ch. 4.6.3.2), les promoteurs de projets de parcs éoliens doivent
être attentifs aux itinéraires de mobilité douce les traversant. En particulier,
les chemins de randonnée pédestre à l'inventaire cantonal, les sentiers à l'inventaire
fédéral des voies de communication historiques ainsi que les itinéraires SuisseMobile
doivent être préservés, conformément aux dispositions légales les régissant
(art. 6 et 7 LCPR; art. 6 de l'ordonnance fédérale du 14 avril 2010 concernant
l'inventaire fédéral des voies de communication historiques de la Suisse: OIVS;
RS 451.13). La continuité des itinéraires et la sécurité des usagers devront
être maintenues, y compris durant la phase de chantier. En cas de nécessité,
les itinéraires existants seront remplacés par des itinéraires équivalents durant
la période des travaux. Ils devront ensuite être remis en état. Si un tracé
devait définitivement être dévié, il sera remplacé par un itinéraire équivalent
à la charge du promoteur et défini en collaboration avec l'Association vaudoise
du tourisme pédestre (VaudRando) et validé par la Direction générale de la
mobilité et des routes (DGMR).
b) La jurisprudence a déjà eu l'occasion de relever
que le principe de la libre circulation et si possible sans danger sur les
chemins piétons et sur les chemins de randonnée, prévu par l'art. 6 al. 1 let. b
LCPR, ne signifie pas qu'un chemin de randonnée pédestre ne peut être aménagé que
là où tout risque d'accident est exclu (risque de chute de branches ou de
pierres, accident provoqué par un véhicule agricole, etc.). Les dispositifs prévus
en cas de formation de givre sur les pales sont, de ce point de vue,
suffisants. Il n'est pas nécessaire de prendre d'autres mesures dans le cadre
du plan partiel d'affectation, en vue de concrétiser le principe de cette disposition.
C'est au stade de l'autorisation de construire que les mesures concrètes de
précaution pourront être prises, par exemple la pose de panneaux
d'avertissement aux usagers de la route et des chemins de randonnée, s'il y a
lieu d'en poser (AC.2018.0311 du 8 juin 2020 consid. 22). Le Tribunal de céans a
d'ailleurs relevé qu'à proximité d'autres installations de production d'énergie
renouvelable, notamment les barrages, il est nécessaire pour les promeneurs de prendre
certaines précautions – ne pas stationner dans le lit de la rivière, ce qui est
signalé sur des panneaux d'avertissement – et qu'il s'agit d'une conséquence
nécessaire de l'exploitation des ressources naturelles. Il en va de même pour
l'énergie éolienne (AC.2016.0243 du 30 septembre 2019 consid. 5). Se référant au
rapport précité de l'OFEN, du 6 avril 2016, le Tribunal a constaté que les
périodes de givrage météorologiques se montent en moyenne, par année, à 6 jours
à Saint-Brais (dans les Franches-Montagnes, à 1'050 m d'altitude) et 5,2 jours
au Mont-Crosin (sur les hauteurs de Saint-Imier, à 1'250 m d'altitude), ces mesures
étant relativement proches de celles de la carte du givrage en Suisse qui donne
5,1 à 10 jours par année à 100 m du sol. Sur cette base, le Tribunal a considéré
que ces moyennes peuvent être extrapolées, avec prudence, au site de Sur Grati,
situé à environ 1'150 m d'altitude. Même en comptant 10 jours par année, le nombre
de jours à risque demeurait ainsi très réduit. Etait surtout retenu, en
relation avec ce nombre réduit de jours à risque, le fait que les éoliennes seraient
équipées d'un système de dégivrage (AC.2016.0103 du 31 octobre 2019 consid. 6).
Le Tribunal fédéral a retenu que des arrêts sporadiques,
limités au plus à une dizaine de jours par an, ne sont pas de nature à remettre
en cause les estimations de rendement du parc éolien concerné, singulièrement
la faisabilité énergétique à laquelle le projet doit répondre au stade de la
planification d'affectation (TF 1C_575/2019 du 1
er
mars 2022 consid.
4.2.2; cf. aussi TF 1C_628/2019 du 22 décembre 2021 consid. 6).
c) L'art. 5 du règlement du PPA litigieux renvoie
expressément à l'art. 7 LCPR si un itinéraire de remplacement s'avère nécessaire.
Quant au RIE (ch. 2.2.5), il reconnaît les activités de loisir présentes sur
les contreforts du Suchet:
"
Les loisirs
Les contreforts du Suchet offrent
des zones de loisirs fréquentées où se côtoient joggeurs, promeneurs, cyclistes,
familles avec enfants, parapentistes ("Vol libre du Suchet") et, en
hiver, adeptes du ski de fond ou de la randonnée en raquettes. Le Chemin des Crêtes
du Jura, itinéraire recensé dans l'inventaire cantonal des chemins pédestres,
reste en contrebas du site (Figure 29). Les chalets d'alpage présents dans le
périmètre du projet tels que "Les Cernis" et "La Tiole" attirent
notamment des particuliers qui y viennent en voiture pour s'y restaurer. Les
activités actuelles amenant de nombreux visiteurs produisent déjà un impact sur
l'environnement avec des dérangements comme le bruit, le piétinement de zones
naturelles et la production de déchets. Afin d'éviter que la présence
d'éoliennes n'engendre une augmentation de la fréquentation touristique, il est
prévu de concentrer les visiteurs sur les chemins touristiques déjà existants.
Le chemin forestier qui sera aménagé pour accéder au site restera soumis à autorisation.
[...]
Durant la phase de chantier pour
la construction des éoliennes, des déviations seront mises en place afin
d'éviter certaines perturbations. La sécurité des usagers sera garantie sur les
routes et chemins d'accès qui seront utilisés pour l'acheminement du matériel sur
les chantiers, par des panneaux d'informations sur les accès utilisés et un
balisage adéquat des zones de chantier.
Les éoliennes envisagées devront être
équipées de chauffage des pales. Ce système est indispensable sur le site afin
de garantir une production durant toute l'année. Il permet également d'éliminer
tout risque lié à la projection de glace."
L'annexe 8 du RIE ne comporte aucune mention relative
aux risques de projections de glace sur territoire français.
En audience, il a été confirmé qu'une piste de ski sur
territoire français (à Entre Les Fourgs) se trouve à 300 m du parc éolien litigieux.
Quant aux projections de glace, la distance minimale à respecter par rapport à
une route est de 60 m avec un système de dégivrage des pales, selon les
Directives cantonales. Il a encore été précisé que le chemin de desserte pour les
éoliennes n'est pas un sentier balisé de randonnée, ni une piste de ski de fond
ou un sentier de raquettes en hiver. Les recourants ont notamment produit un
itinéraire des randonnées pédestres et cyclables sur les crêtes du Bel Coster
(pièce 57, cf. aussi pièce 58), ainsi qu'une carte des pistes de raquettes balisées
sur le territoire français (pièce 60). Cette dernière carte fait état d'un
sentier de raquettes qui serait situé à moins de 60 m de l'éolienne E3 prévue à
environ 40 ou 50 m de la frontière, étant précisé que le Tribunal n'a pas
vérifié la distance exacte de cet emplacement à l'occasion de l'audience.
d) Au vu de ce qui précède, il convient de rappeler
que le risque de chutes de glace se limite essentiellement à la période hivernale.
Il faut aussi constater que la route d'accès au parc éolien, demeure une route
non accessible au trafic ordinaire, s'agissant en tout cas du tronçon dénommé
"B" qui concerne le périmètre d'implantation des éoliennes (cf. art.
17 RPPA), quand bien même il constituerait un chemin pédestre voire
potentiellement un sentier de raquettes en hiver. Le dossier ne comporte toutefois
pas de données sur les sentiers pédestres sur territoire français. Cela étant,
si l'on se réfère au rapport précité de l'OFEN, du 6 avril 2016, les périodes de
givrage météorologiques (pendant lesquelles le système de dégivrage est prévu)
se montent en moyenne, par année entre 5 et 10 jours. En extrapolant ces moyennes
au site de Sur Grati, le Tribunal a considéré que le nombre de jours à risque,
même en comptant 10 jours par année, demeurait très réduit. Le Tribunal ne voit
pas de raison de s'écarter de cette appréciation pour le projet objet de la présente
procédure, qui est prévu à des altitudes semblables, allant de 1'200 à 1'400 m
environ. Même si ce chiffre devait être légèrement supérieur ici, le risque
peut également être qualifié de réduit. Ce risque doit encore être mis en relation
avec le fait que les éoliennes seront équipées d'un système de dégivrage.
Vu l'absence de toute information quant à la présence
de chemins pédestres sis à proximité sur territoire français, le dossier devra
être complété sur ce point, afin de déterminer les mesures les plus adéquates à
prendre pour limiter les risques éventuels concernant ces chemins. Ces mesures peuvent
comprendre au besoin une modification provisoire du tracé d'un chemin, qui ne
saurait bien entendu pas être imposée sur territoire étranger. Il est cependant
aussi possible d'envisager d'autres mesures, ainsi une signalisation adéquate
les jours à risque, étant rappelé que le principe de l'art. 6 al. 1 let. b LCPR
qui charge les cantons d'assurer une circulation libre et si possible sans danger
sur les chemins ne signifie pas qu'un chemin de randonnée pédestre ne peut être
aménagé que là où tout risque d'accident est exclu (TF 1C_628/2019 du 22 décembre
2021 consid. 6; AC.2016.0243 précité consid. 5). L'ampleur et les modalités de ces
mesures pourront être examinés au stade du permis de construire (cf. AC.2016.0103
précité consid. 6).
VI. Nuisances sonores
20.
Se référant à la situation dans d'autres pays dans lesquels une distance
préventive minimale est prévue entre les éoliennes et les habitations, les recourants
estiment en substance qu'une marge supplémentaire préventive serait nécessaire.
Les seuils fixés par l'annexe 6 de l'ordonnance fédérale du 15 décembre 1986 sur
la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41) ne seraient pas suffisants. Il se
justifierait en outre d'appliquer aux éoliennes, s'agissant de la correction de
niveau K1, les valeurs contraignantes retenues pour le bruit des installations
de ventilation. Cette correction de niveau étant de 5 dB(A) de jour et de 10
dB(A) de nuit, les valeurs limites seraient probablement dépassées en
l'occurrence.
a) Le parc éolien projeté est une installation fixe
nouvelle au sens des art. 7 al. 7 LPE et 2 al. 1 OPB, dont l'exploitation
produit du bruit à l'extérieur. A ce titre, il ne peut être construit, en vertu
des art. 25 al. 1 LPE et 7 al. 1 let. b OPB, que si les immissions sonores dues
à cette seule installation de production d'énergie ne dépassent pas les valeurs
de planification fixées à l'annexe 6 OPB. Des allégements peuvent toutefois être
accordés si l'observation des valeurs de planification constitue une charge
disproportionnée pour une installation présentant un intérêt public
prépondérant. Les valeurs limites d'immissions ne doivent cependant pas être dépassées
(art. 7 al. 2 OPB). En outre, les émissions de bruit doivent être limitées par
des mesures préventives dans la mesure où cela est réalisable sur le plan de la
technique et de l'exploitation et économiquement supportable (art. 11 al. 2 LPE
et 7 al. 1 let. a OPB: ATF 147 II 319 consid. 11; TF 1C_575/2019 du 1
er
mars 2022 consid. 11 et les références citées).
Les valeurs limites d'exposition sont fixées dans
les annexes de l'OPB (art. 40 al. 1 OPB) en fonction du type d'installation et
du degré de sensibilité au bruit attribué à la zone d'affectation. Les valeurs
limites de planification sont inférieures aux valeurs limites d'immissions (art.
23 LPE). Lorsque les valeurs limites d'exposition font défaut, l'autorité d'exécution
évalue les immissions de bruit au sens de l'art. 15 LPE en tenant compte des
art. 19 et 23 de la loi. Les valeurs limites d'immissions doivent donc être
fixées de manière que, selon l'état de la science et de l'expérience, les
immissions inférieures à ces valeurs ne gênent pas de manière sensible la population
dans son bien-être (art. 15 LPE).
Pour le bruit des éoliennes, il faut se référer à l'annexe
6 OPB qui fixe les valeurs limites d'exposition au bruit de l'industrie et des
arts et métiers (ch. 2) et qui prescrit la manière de déterminer le niveau d'évaluation
Lr, afin de pouvoir examiner si les valeurs de planification sont respectées
(ch. 3). Le ch. 1 al. 2 de l'annexe 6 OPB prévoit que les installations de production
d'énergie exploitées régulièrement durant une période prolongée sont assimilées
aux installations industrielles et artisanales, auxquelles l'annexe 6 s'applique
directement (ch. 1 al. 1 let. a). Le Tribunal de céans a notamment considéré
que l'application de l'annexe 6 OPB aux parcs éoliens correspond à une pratique
constante et qu'il y a lieu de retenir que cette ordonnance est conforme à la
loi (cf. AC.2016.0103 précité consid. 4; AC.2016.0243 précité consid. 3 les références
citées).
Le Tribunal fédéral a rappelé que sur mandat de
l'OFEV, l'EMPA a établi le 22 janvier 2010 un rapport "
Evaluation des
émissions de bruit et mesures de limitation des émissions pour les installations
éoliennes
" (rapport EMPA) qui permet de déterminer les nuisances sonores
dues aux éoliennes en vertu de l'annexe 6 OPB. Le but de la méthode est de
quantifier les immissions sonores à l'aide d'une mesure de l'exposition au
bruit qui reflète les caractéristiques du bruit ressenties comme gênantes par
la population. Cette mesure de l'exposition (niveau d'évaluation Lr) se compose
du niveau moyen équivalent de l'immission sonore Leq, d'une correction temporelle
ainsi que de corrections de niveau (K1, K2, K3) qui tiennent compte des différentes
caractéristiques de gêne spécifiques au bruit. Le niveau Lr ainsi déterminé est
alors comparé aux valeurs limites d'exposition fixées à l'annexe 6 OPB. La
procédure concrète de détermination du bruit incombe au cas par cas aux autorités
cantonales. Celles-ci doivent alors prendre en compte les particularités de
l'installation et des environs, ce qui leur confère une certaine marge d'appréciation
pour leur décision. Le rapport EMPA recommande les corrections de niveau suivantes:
K1=5, K2=0, K3=4. La correction de niveau K3 prend en considération "
l'audibilité
des composantes impulsives du bruit au lieu d'immission
". Celle-ci ne
se limite pas à la définition purement acoustique de l'impulsivité telle qu'on
la trouve notamment dans les normes correspondantes. L'audibilité des composantes
impulsives du bruit au sens de l'OPB contient aussi les caractéristiques de gêne
rythmiques similaires. Pour les installations éoliennes, cela correspond
notamment à la modulation d'amplitude du bruit, bien perceptible et particulièrement
gênante pour la population. Ce procédé correspond à la pratique usuelle pour
l'évaluation de tels bruits modulés en amplitude générés par des installations
industrielles et artisanales. Il incombe toutefois aux autorités d'exécution de
déterminer les corrections de niveau K2 et K3 au lieu d'immission. Avec les éoliennes
actuelles, il est convenable d'admettre qu'il n'y a aucune composante tonale
(K2=0), et une audibilité des composantes impulsives inférieure à 4 peut aussi
être prise en considération en fonction de la propagation acoustique. L'application
de la méthode préconisée par l'EMPA a été confirmée par le Tribunal fédéral
(ATF 147 II 319 consid. 11. 3 et les références citées; TF 1C_575/2019 précité
consid. 11).
b) Les Directives cantonales (état mai 2021, ch.
4.3.3) rappellent en substance les principes précités. En ce qui concerne les principes
de prévention et de proportionnalité, ces directives se réfèrent à la jurisprudence
du Tribunal fédéral et indiquent que les émissions de bruit doivent être limitées
par des mesures préventives lorsque cela est réalisable sur le plan de la technique
et de l'exploitation économiquement supportable. Cela implique une pesée des
intérêts en présence. Il doit y avoir un rapport raisonnable entre la réduction
du bruit obtenue et les conséquences économiques engendrées par les mesures. Il
est considéré que des mesures supplémentaires de réduction des émissions sont
économiquement supportables si une augmentation relativement faible des
dépenses conduit à une réduction notable des émissions. Ces directives prévoient
en outre un suivi acoustique après la mise en service d'un parc éolien, la
méthodologie de mesure étant préalablement approuvée par la DGE.
c) En l'occurrence, l'art. 15 RPPA prévoit que le
degré de sensibilité au bruit III (DS III) est attribué à l'ensemble du
périmètre du PPA Bel Coster. L'annexe 6 OPB fixe les valeurs limites d'exposition
pour le DS III comme suit: valeurs de planification: 60 dB(A) de jour et 50
dB(A) de nuit; valeurs limites d'immission: 65 dB(A) de jour et 55 dB(A) de
nuit; valeurs d'alarme: 70 dB(A) de jour et 65 dB(A) de nuit. Le RIE (ch. 4.6.2)
se fonde sur l'annexe 4a intitulé "
Parc éolien "Bel Coster" –
Etude acoustique
", élaboré par AF.________ en avril 2016 (ci-après: annexe
4a). S'agissant des emplacements des éoliennes, le RIE constate que ces
emplacements sont tous éloignés des zones d'habitation situées en contrebas des
contreforts du Suchet (cf. tableaux 2 et 3). Le projet respecte les valeurs de
planification et répond au principe de limitation des émissions à titre
préventif. En matière de protection contre le bruit, l'impact du projet sur la
population peut être considéré comme très faible au vu de l'utilisation sporadique
des bâtiments sur les pâturages du Bel Coster. Un suivi des émissions et/ou
immissions sonores en phase d'exploitation est prévu (cf. mesure SE1). L'annexe
4a précise que des mesures d'évaluation ont été effectuées aux emplacements des
constructions les plus proches et ces mesures sont inférieures aux valeurs de
planification. Dans ses conclusions (ch. 10.2), cette annexe rappelle que les
émissions de bruit doivent être limitées dans la mesure où cela est réalisable sur
le plan de la technique et de l'exploitation et économiquement supportable. Ainsi
des mesures de limitation du bruit à la source ont été privilégiées (nombre restreint
d'éoliennes, choix des sites d'implantation répondant au principe de prévention).
Dans le cadre de la procédure de demande de permis de construire, il s'agira
d'opter pour les technologies de réduction des émissions sonores les plus
performantes au regard du modèle d'éoliennes choisi. Il est également constaté
qu'à ce stade de la procédure, l'octroi d'un allègement au sens de l'art. 7 OPB
n'est pas nécessaire.
S'agissant plus particulièrement du grief des recourants
quant à la prise en compte d'un facteur de correction K1=5, ce dernier est bien
pris en considération dans le cas présent (cf. annexe 4a, p. 7 et ch. 8.4.3).
Au vu de la jurisprudence précitée, il n'y a pas lieu d'appliquer un correctif
plus important applicable pour les installations de ventilation (cf. annexe 6
ch. 1 al. 1 let. e et ch. 33 let. d OPB), tel que celui préconisé par les
recourants.
L'annexe 8 du RIE complète le RIE s'agissant des impacts
du projet sur territoire français. En ce qui concerne les nuisances sonores (ch.
4.2), il est notamment indiqué que le projet respecte la législation suisse. Celle-ci
se base sur des valeurs de planification moyenne annuelles alors que la législation
française repose sur le bruit maximal (fixé à 70 dB pour le jour et 60 dB pour
la nuit) et le principe d'émergence. Le projet de parc éolien se trouve à une distance
importante (supérieure à 1.3 km) par rapport aux habitations les plus proches en
France, de sorte que le respect de la législation française peut être garanti. Deux
chalets d'estivage sont situés sur les pâturages, à une distance plus proche. Il
s'agit des chalets de la Piagrette et de la Caffode, sis respectivement à 411 m
et 564 m de l'éolienne la plus proche. Ces constructions sont des locaux de traite
du bétail où les gens ne séjournent que de manière occasionnelle durant la
période d'estivage. Ils ne sont pas considérés comme des habitations. Les
valeurs limites tant de planification que d'immission, selon le droit suisse,
sont respectées pour ces constructions.
d) A la lumière de ce qui précède, il convient de
constater que la planification litigieuse respecte les prescriptions de la
législation fédérale en matière de protection contre le bruit. Le projet ne
viole pas le principe de prévention (art. 11 al. 2 LPE), compte tenu aussi du
suivi prévu et des mesures qui pourront être prises au stade du permis de construire
(choix définitif du modèle d'éolienne et améliorations techniques permettant de
réduire les émissions sonores).
VII. Infrasons
21.
Les recourants estiment que la planification litigieuse souffre d'un
défaut d'analyse des impacts liés aux infrasons. Ils se réfèrent en particulier
à l'art. 7 LPE et à la loi fédérale du 16 juin 2017 sur la protection contre les
dangers liés au rayonnement non ionisant et au son (LRNIS; RS 814.71), ainsi qu'à
l'ordonnance d'application de cette loi (ordonnance fédérale du 27 février 2019
relative à la LRNIS: O-LRNIS; RS 814.711). Ils allèguent qu'un grand nombre d'études
scientifiques démontrent qu'il existe un réel impact des infrasons sur la santé
humaine.
a) La loi fédérale sur la protection de l'environnement
a pour but de protéger les hommes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes
(art. 1 al. 1 LPE). Par atteintes, on entend notamment le bruit, les vibrations
et les rayons (art. 7 al. 1 LPE); les infrasons et les ultrasons sont assimilés
au bruit (art. 7 al. 4 LPE). Il convient donc en principe d'appliquer la LPE à
la limitation des émissions d'infrasons d'une installation existante ou projetée.
En l'état actuel de la législation, l'OPB ne régit pas la protection contre les
infrasons et les ultrasons (art. 1 al. 3 let. b OPB). Le Tribunal fédéral a
précisé que cela implique que les autorités doivent apprécier les éventuelles
atteintes causées par les infrasons dans un cas particulier en se fondant directement
sur les prescriptions de la LPE en matière de limitation des nuisances (cf. en
particulier art. 11 à 14 et 16 à 18 LPE: TF 1C_575/2019 précité consid. 12; cf.
aussi AC.2013.0263 du 2 mars 2015 consid. 5).
Quant à la LRNIS, entrée en vigueur le 1
er
juin 2019, cette loi permet de prendre des mesures préventives, selon des dispositions
à édicter par le Conseil fédéral, en cas d'exposition dangereuse pour la santé
au rayonnement non ionisant et au son (art. 4 LRNIS), la notion de "son"
visant non seulement tout son perceptible par l'être humain mais aussi tout infrason
et tout ultrason (art. 2 let. b LRNIS). Sur cette base, le Conseil fédéral a adopté
l'O-LRNIS, également entrée en vigueur le 1
er
juin 2019. Cette
ordonnance prévoit certaines obligations applicables aux manifestations avec émissions
sonores, lorsque sont diffusés des sons amplifiés par électroacoustique (art. 18
ss O-LRNIS). Le Tribunal de céans a déjà considéré que cette réglementation,
qui concerne les situations dans lesquelles surviennent de fortes expositions
au son (dans des concerts, des clubs: cf. Message du Conseil fédéral du 11
décembre 2015 relatif à cette législation; FF 2016 p. 389), n'est à l'évidence
pas applicable à l'exploitation d'éoliennes (AC.2016.0243 précité consid. 4).
Dans l'arrêt précité du 1
er
mars 2022 (1C_575/2019),
le Tribunal fédéral a confirmé cette appréciation du Tribunal cantonal en matière
d'infrasons. Il s'est référé à l'avis de l'OFEV selon lequel rien ne laissait
supposer que les infrasons du parc éolien concerné pourraient gêner les occupants
des lieux pris en considération pour évaluer les immissions de bruit. On
extrait des considérants de cet arrêt ce qui suit:
"12.3 Cette appréciation est confirmée
céans par l'OFEV. Se référant à une étude hollandaise récente commandée par
l'OFEN (Frits Van Den Berg/Irene Van Kamp, Health effects related to wind turbine
sound, 2017), l'OFEV estime que lorsque les valeurs limites d'exposition sont
respectées - ce qui est le cas en l'espèce -, on peut tout au plus s'attendre à
des immissions mineures d'infrasons (voir également arrêt 1C_204/2015 du 18 janvier
2016 consid. 3.6). En l'état actuel des connaissances, il n'existe pas de preuve
convaincante, sur le plan scientifique ou statistique, que les infrasons des éoliennes
pourraient avoir des effets nuisibles pour la santé, ce que le Tribunal fédéral
a eu l'occasion de rappeler dans un arrêt récent du 20 avril 2018 (cf. arrêt
1C_263/2017 du 20 avril 2018 consid. 5 publié in: DEP 2018 p. 721), et sur
lequel rien ne commande pour l'heure de revenir; les recourantes ne citent en
particulier aucune étude scientifique, a fortiori récente, démontrant un effet
néfaste des infrasons générés par les éoliennes sur la santé. [...]
12.4 On cherche enfin en vain une
prétendue violation de la LRNIS telle qu'alléguée par la commune recourante. Comme
le soulignent à juste titre tant l'instance précédente que l'OFEV, de même que le
DTE, cette loi, respectivement l'ordonnance adoptée sur cette base (O-LRNIS; RS
814.711) ne trouvent pas application en matière d'éoliennes (cf. Message du
Conseil fédéral du 11 décembre 2015 concernant la LRNIS, FF 2016 ch. 2 p. 408).
La critique apparaît ainsi sans pertinence."
b) Selon les Directives cantonales (état mai 2021, ch.
4.3.3), la DGE ne demande pas d'analyse particulière relative aux infrasons, pour
autant que les immissions sonores audibles qui les accompagnent respectent les
exigences de l'OPB.
Dans son étude de l'impact en termes de bruit (cf.
ci-dessus), le RIE ne traite pas des infrasons. Quant aux rayonnements non
ionisants, il sont examinés en relation avec les raccordements entre les éoliennes
et le réseau électrique (ch. 4.6.5).
c) Dans leurs écritures, les autorités intimées se
réfèrent à l'avis de l'OFEV selon lequel "
au vu de l'état actuel des
connaissances scientifiques et de l'expérience, les experts estiment qu'il n'y
a pas lieu en général d'escompter d'effets nuisibles ou incommodants dus aux
infrasons lorsque les immissions de bruit du domaine audible respectent les
valeurs limites déterminantes
(OFEV,
Détermination et évaluation du
bruit de l'industrie et de l'artisanat, Aide à l'exécution pour les installations
industrielles et artisanales
, 2016, p. 37, ch. 4.14). Ces autorités se réfèrent
encore à différentes études scientifiques qui vont dans le même sens, notamment
l'étude hollandaise mentionnée ci-dessus par le Tribunal fédéral ("
Health
Effects Related to Wind Turbine Sound
", 2017), ainsi qu'une étude
publiée par l'Office franco-allemand pour les énergies renouvelables ("
Eoliennes:
les infrasons portent-ils atteinte à notre santé?
", février 2015) et
une étude française de l'agence nationale de sécurité sanitaire, alimentation,
environnement, travail (Anses), de mars 2017 ("
Evaluation des effets
sanitaires des basses fréquences sonores et infrasons dus aux parcs éoliens
").
L'étude publiée par l'office franco-allemand conclut comme suit:
"7 Bilan
Puisque les éoliennes génèrent des
infrasons aux alentours des installations (immissions sonores) qui se limitent
à des niveaux sonores nettement inférieurs aux seuils d'audition et de perception,
les éoliennes n'ont – au regard des connaissances scientifiques actuelles – pas
d'effet nuisible sur l'Homme en terme d'émissions d'infrasons. Pour les
infrasons, des effets sur la santé n'ont été démontrés que dans les cas où les
seuils d'audition et de perception ont été dépassés. Il n'existe en revanche
aucune preuve en ce qui concerne les infrasons inférieurs à ces seuils."
Une mise à jour de l'étude hollandaise de 2017 réalisée
par BB.________et BC.________, sur mandat de l'OFEV a été publiée en août 2021
("
Health Effects Related to Wind Turbine Sound: An Update
",
in
International Journal of Environmental Research and Public Health
, 2021)
et confirme en substance l'absence d'éléments concluants probants permettant de
confirmer des effets négatifs sur la santé liés aux infrasons produits par les
éoliennes, autre qu'un sentiment chronique de contrariété ("annoyance"):
"
Living near a WT [wind turbine] or hearing sound of WTs can lead to chronic
annoyance among residents. For other health effects such as sleep disturbance,
insomnia or mental health effects, the evidence is inconsistent or
insufficient. There is no indication that the low-frequency component has other
effects on residents other than normal sound nor that infrasound well below the
hearing threshold can have any effect. The level and amplitude modulation of
all WT sound are the main causes for increased annoyance, rather than low-frequency
sound or infrasound
."
Les recourants se réfèrent à des études scientifiques,
sans toutefois indiquer le titre et la date de celles-ci. Ils se limitent à
mentionner une référence internet inaccessible au demeurant. A défaut de plus
amples précisions, le Tribunal n'est ainsi pas en mesure de déterminer à
quelles études concrètes les recourants entendent se référer et qu'il leur incombe
de préciser, conformément à l'art. 30 LPA-VD. Le Tribunal ne voit, quoi qu'il en
soit, aucun motif de s'écarter de la jurisprudence précitée du Tribunal fédéral
fondée sur l'appréciation de l'OFEV, à la lumière des différentes études précitées.
Dans ces conditions, les autorités de planification n'ont pas violé les
dispositions du droit fédéral sur la limitation des émissions en ne prévoyant
aucune prescription visant spécifiquement les infrasons. Le Tribunal de céans a
par ailleurs précisé que cette question pourrait être revue dans le cadre de la
deuxième étape de l'étude d'impact, si de nouvelles connaissances scientifiques
devaient justifier l'examen de mesures préventives, étant au demeurant rappelé
que les mesures de limitation du bruit des éoliennes entraînent également une
limitation des infrasons (AC.2016.0243 précitée consid. 4).
VIII. Défrichement
22.
Les recourants contestent les autorisations de défrichement de plus de 6
hectares d'aire forestière qui seraient contraires à l'interdiction de défricher
prévue par l'art. 5 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les forêts (LFo,
RS 921.0). Selon les recourants, cette disposition aurait commandé de choisir
un site qui n'est pas situé en forêt ou à proximité de celle-ci. Se référant notamment
à
l'expertise privée précitée élaborée par Guy Berthoud
(pièce 16 des recourants)
, ils estiment aussi que les mesures de compensation
au défrichement seraient insuffisantes.
a) L'art. 5 LFo prévoit ce qui suit:
"Art. 5 Interdiction de défricher;
dérogations
1
Les défrichements
sont interdits.
2
Une autorisation peut
être accordée à titre exceptionnel au requérant qui démontre que le défrichement
répond à des exigences primant l'intérêt à la conservation de la forêt à condition
que:
a. l'ouvrage pour lequel le défrichement
est sollicité ne puisse être réalisé qu'à l'endroit prévu;
b. l'ouvrage remplisse, du point
de vue matériel, les conditions posées en matière d'aménagement du territoire;
c. le défrichement ne présente pas
de sérieux dangers pour l'environnement.
3
Ne sont pas considérés
comme raisons importantes les motifs financiers, tels que le souhait de tirer du
sol le plus gros profit possible ou la volonté de se procurer du terrain bon
marché à des fins non forestières.
3bis
Lorsqu'une autorité
doit statuer sur l'autorisation de construire des installations destinées à
utiliser les énergies renouvelables ainsi que des installations de transport et
de distribution d'énergie, l'intérêt national attaché à la réalisation de ces projets
doit être considéré comme équivalent à d'autres intérêts nationaux lors de la
pesée des intérêts.
4
Les exigences de la
protection de la nature et du paysage doivent être respectées.
5
Les dérogations à l'interdiction
de défricher doivent être limitées dans le temps."
Selon la jurisprudence (cf. AC.2013.0263 du 2 mars 2015
consid. 8 et les références citées), l'exigence de l'art. 5 al. 2 let. a LFo
concernant l'emplacement est relative; une pesée globale des intérêts doit être
opérée dans chaque cas; les critères restrictifs de l'art. 24 al. 1 let. a LAT –
concernant les dérogations pour les constructions hors des zones à bâtir – ne sont
pas directement applicables, car la localisation de l'ouvrage à l'endroit prévu
ne doit pas s'imposer de façon impérative. La notion d'implantation imposée par
la destination ne doit en effet pas être comprise de manière absolue, car il existe
presque toujours une certaine liberté de choix. Ce qui est déterminant c'est de
savoir si les motifs de ce choix l'emportent sur l'intérêt au maintien de la
forêt. Mais admettre qu'une implantation est relativement imposée par la destination
suppose également qu'un examen complet des sites alternatifs ait été effectué
(ATF 119 Ib 397). Il est généralement admis que les crêtes du Jura constituent
des emplacements appropriés pour les éoliennes. Ces crêtes étant soumises dans
leur quasi-totalité à la législation forestière (forêts et pâturages boisés), l'implantation
d'un parc éolien dans cette région ne peut pratiquement pas se réaliser sans requérir
un défrichement (cf. AC.2013.0263 précité).
Dans son arrêt du 8 novembre 2018 (AC.2017.0208
consid. 5), le Tribunal de céans a indiqué que l'introduction de l'art. 5 al.
3bis LFo renforce le poids qu'il convient de donner à la réalisation des installations
destinées à utiliser les énergies renouvelables dans la pesée globale des
intérêts.
b) Le site de Bel Coster figure parmi les sites
intégrés à la planification cantonale. Comme il a été relevé dans le rapport
technique du 26 novembre 2016, concernant la demande de défrichement, les
crêtes du Jura sont les sites potentiellement les plus intéressants dans le
canton pour les conditions de vent, même s'ils sont situés pour la plupart dans
des pâturages boisés et soumis en conséquence au régime forestier. Le site de Bel
Coster respecte, comme on l'a vu ci-dessus, les exigences de potentiel de vent.
Le choix des emplacements a été fait de manière à limiter l'impact effectif sur
les boisés et les pelouses. Les éoliennes sont ainsi toutes prévues à proximité
d'un chemin existant entre les Cernis à l'ouest et les Velards à l'est. Cela permet
d'éviter la construction d'un nouveau chemin de base pour les besoins de la
construction et de l'exploitation des éoliennes. Les chemins d'accès devront être
uniquement élargis pendant la phase de chantier, puis être rétablis en fin de
chantier à la largeur utile pour l'exploitation sylvo-pastorale. Quant à la position
des éoliennes, elle a été choisie de manière à limiter l'emprise sur la forêt avec
les places de grutage et de prémontage. Ces dernières sont situées sur des pelouses
qui seront restituées à l'exploitation pastorale en fin de chantier. L'emprise
ne sera donc que temporaire.
Dans son avis sommaire du 31 août 2018 rendu en
application de l'art. 6 al. 2 LFo, l'OFEV a admis que la nécessité relative de
réaliser le projet à l'endroit prévu pouvait être considérée comme établie,
conformément à l'art. 5 al. 2 LFo. Cette autorité a délivré un préavis positif,
sous réserve de certains compléments dont certains ont déjà été discutés dans
les considérants qui précèdent (cf. en particulier consid. 7, 13, 14-17). Au vu
de ce qui précède, ainsi que de la jurisprudence précitée, il n'y a pas lieu de
revenir sur le choix du site qui est conforme à cette disposition.
c) Quant aux mesures de compensation, l'art. 7 LFo
prévoit que tout défrichement doit être compensé en nature dans la même région,
avec des essences adaptées à la station (al. 1). L'art. 7 al. 2 LFo permet, au
lieu de fournir une compensation en nature, la possibilité de prendre des mesures
équivalentes en faveur de la protection de la nature et du paysage dans les
régions où la surface forestière augmente (let. a) et dans les autres régions,
à titre exceptionnel, si cela permet d'épargner des terres agricoles ou des
zones d'une grande valeur écologique ou paysagère (let. b).
En l'occurrence, le projet prévoit plusieurs mesures
de compensation au défrichement (mesures C1-C14), déjà abordées pour certaines
dans les considérants qui précèdent (cf. en particulier consid. 7, 13, 14, 16
et 17), et préavisées favorablement par l'OFEV, sous réserve de certains
compléments. Ces mesures ont en outre été validées par les autorités cantonales
spécialisées, de sorte qu'il y a lieu de les confirmer, sous réserve des
considérants qui précèdent. L'expertise privée précitée produite par les recourants
(pièce16) ne remet pas en cause cette appréciation.
En conclusion, tout bien pesé et sous réserve des considérants
qui précèdent, les autorisations de défrichement ainsi que les mesures de
compensation prévues sont conformes à la législation forestière et peuvent être
confirmées.
IX. Protection du paysage et du patrimoine bâti
23.
Les recourants estiment que le projet porte atteinte au paysage et au patrimoine
bâti. Ils se réfèrent notamment à l'inventaire des monuments naturels et des
sites (IMNS) n° 105 dans lequel le projet est localisé. La co-visibilité avec les
projets de parcs éoliens Sur Grati et Mollendruz serait importante. Enfin, l'impact
paysager sur le territoire français et sur le patrimoine bâti français, en particulier
la chapelle St-Maurice à Jougne n'aurait pas été suffisamment pris en compte.
a) La LAT a notamment pour but de protéger le paysage
(art. 1 al. 2 let. a). Il convient en particulier (art. 3 al. 2) de veiller à
ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les
installations s'intègrent dans le paysage (let. b), de conserver les sites
naturels et les territoires servant au délassement (let. c). Quant à la LPN, elle
dispose que dans les limites de la compétence conférée à la Confédération par
l'art. 78 al. 2 à 5 Cst., elle a notamment pour but (art. 1 al. 2), de ménager
et de protéger l'aspect caractéristique du paysage et des localités, les sites
évocateurs du passé, les curiosités naturelles et les monuments du pays, et de
promouvoir leur conservation et leur entretien (let. a; cf. aussi art. 3 LPN).
L'art. 3 al. 1 OEIE prévoit que l'EIE permet de
déterminer si un projet de construction d'une installation répond aux prescriptions
sur la protection de l'environnement, dont font partie la LPE et les
dispositions concernant la protection de la nature, la protection du paysage,
la protection des eaux, la sauvegarde des forêts, la chasse, la pêche et le
génie génétique.
Au niveau cantonal, la aLPNMS/LPNS a notamment pour
but (art. 1) d'assurer la protection et le développement de la diversité du
patrimoine naturel et paysager du canton, en ménageant l'espace vital nécessaire
à la flore et à la faune et en maintenant les milieux caractéristiques (let.
a); de ménager l'aspect caractéristique du paysage et des localités, les sites
évocateurs du passé et les beautés naturelles (let. b).
b) Les Directives cantonales (état mai 2021) comportent
un chapitre relatif au patrimoine bâti et culturel (ch. 4.3.5), ainsi qu'un
chapitre concernant le paysage (ch. 4.3.6). S'agissant du patrimoine bâti, ces
directives indiquent en particulier ce qui suit:
"[...]
L'émergence dans le paysage d'éoliennes
à proximité de monuments et d'ensembles remarquables doit maintenir la prédominance
du monument historique sur la perception de la machine éolienne. Au risque
d'éteindre cette valeur patrimoniale au profit d'une domination du contemporain
sur l'histoire des établissements humains, la co-visibilité doit garantir cette
hiérarchie visuelle. Des photomontages seront établis depuis différents points
de vue vers le monument ou depuis celui-ci. L'échelle de perception de
l'éolienne devra être en adéquation à celle du monument ou du village dont
l'intérêt patrimonial a été reconnu dans un inventaire ou par des mesures de
protection majeure."
Quant au paysage (ch. 4.3.6), ces directives retiennent
en substance que tout projet éolien modifie le paysage. L'importance de cette modification
et son évaluation dépendront de la topographie, de la dimension des installations
prévues, de leur insertion dans le grand paysage (lignes de forces), mais
également dans le paysage immédiat (par ex. distance aux habitations ou effet de
contre-plongée, etc.). L'analyse du paysage doit tenir compte du paysage dans
lequel s'insère le projet, de sa naturalité et de la densité du bâti existant,
ains que de son vécu. L'implantation des éoliennes doit viser à limiter au maximum
le mitage de paysages encore sauvages et préservés de constructions. Une concentration
des éoliennes doit être recherchée pour limiter les impacts des infrastructures
nécessaires à la construction et à l'exploitation. Ce souci de rationalisation
ne doit toutefois pas prétériter l'importance du respect des critères suivants:
"1. souligner et respecter
les lignes de force du paysage,
2. conserver et respecter les proportions
paysagères,
3. respecter le rythme et la
structure paysagère,
4. analyser les effets d'optique
(contre-plongée),
5. évaluer les effets des projets situés
à proximité des paysages protégés et emblématiques."
Les photomontages illustrant la prise en compte de
ces critères doivent inclure des points de vue choisis principalement dans un
rayon allant jusqu'à 10 km, sous réserve de cas particuliers. Ils doivent
également prendre en compte la présence d'autres projets de parcs à proximité
sur la base de l'Etude de co-visibilité de parcs éoliens pour le territoire du
canton de Vaud, Méteotest (2016), quand bien même ceux-ci seraient au stade de projet.
c) Selon le RIE (ch. 2.2.6), le parc éolien projeté
s'implante dans les pâturages boisés de la "Haute chaîne jurassienne Nord".
Cette entité paysagère est caractérisée par une succession de gorges et de vallons
plus ou moins importants. Les caractéristiques paysagères du site et sa situation
à proximité de la frontière française impliquent un impact visuel à la fois sur
les paysages vaudois et également sur les collines jurassiennes de la France
voisine. Le projet de parc éolien litigieux étant situé dans l'inventaire cantonal
de protection (IMNS n° 105, Bel Coster, Les Cernis, Près des champs, La Bessonne,
La Languetine, La Poyette), il a été soumis, conformément à l'art. 17 aLPNMS/LPNS,
à la Commission cantonale pour la protection de la nature (CCPN). Le périmètre
du projet n'est en revanche inscrit dans aucun inventaire de protection de la
nature ou du paysage de portée nationale (cf. RIE p. 109). Il ressort encore du
RIE que le projet n'a aucun impact sur les bâtiments figurant au recensement
architectural vaudois à proximité des éoliennes et des accès. L'impact du
projet sur le grand paysage est qualifié d'important (aire d'influence lointaine).
Le chapitre 4.6.17 décrit ensuite l'impact du projet
sur les paysages et sites, sur la base de l'étude d'impact paysager élaboré par
le bureau Paysage Sàrl, mise à jour en novembre 2015 (annexe 4l du RIE). Ce chapitre
est aussi complété par l'annexe 8 du RIE ("
Synthèse des compléments au
sujet des enjeux environnementaux sur sol français
", janvier 2017)
pour ce qui est de l'impact sur le territoire français. Ce chapitre décrit
notamment les aires d'influence du projet qui, étant situé sur une crête
exposée à environ 1'200 m d'altitude, impliquera un impact visuel à la fois sur
les paysages vaudois et sur les paysages de France voisine. Les co-visibilités
du parc sont illustrées (figure 105 et annexe 4l) et plusieurs photomontages permettent
de visualiser les impacts du projet à partir de différents points de vue.
Ce chapitre formule les conclusions suivantes:
"Il est difficile de porter
un jugement sur la valeur paysagère de manière objective. Il convient à chacun de
se rendre compte, sur la base notamment des photomontages, de l'impact visuel des
éoliennes sur son propre quotidien.
Les parc prend place dans des unités
paysagères qui, à l'échelle cantonale, présentent des qualités paysagères menant
à un attrait touristique. Si l'implantation des éoliennes a tenu compte autant
que faire se peut de critères paysagers, le parc sera visible de la plupart des
communes avoisinantes et par un nombre élevé de personnes, résidentes comme
pendulaires. Toutefois, il conserve des distances importantes avec les
habitations et les zones très urbanisées, diminuant de manière importante son
impact visuel. De plus, le choix d'implanter les éoliennes dans l'orientation générale
des reliefs en les associant aux massifs boisés est un atout qui contribue à
"ancrer" les éoliennes dans le paysage.
Un suivi de la phase de
réaménagement du site après les travaux, ainsi que plusieurs mesures de remplacement,
ont été prévus dans le cadre du projet."
L'annexe 4l du RIE recense dans l'aire immédiate du
projet, six localités inscrites à l'inventaire fédéral des sites construits d'importance
nationale à protéger en Suisse (ISOS): Vallorbe, Lignerolle, Les Clées, Montcherand,
Sergey et Valeyres-sous-Rances. Cette annexe détaille ensuite notamment les effets
de contre-plongée incluant le territoire français. Dans ses conclusions, il est
indiqué que la situation du parc proche de la frontière française et impactant
visuellement cette région du Doubs est également un enjeu fondamental du
projet. L'annexe 8 du RIE comporte un chapitre 5 sur l'impact paysager qui
complète les constatations faites dans le cadre de l'étude précédente (annexe
4l). Il comporte également un volet sur les sites et les immeubles classés et
inscrits (ch. 4.6 et 4.7). On extrait des conclusions de cette analyse les passages
suivants:
"Les enjeux environnementaux
liés au projet "Bel Coster" ont été analysés dans le cadre de l'étude
de l'impact sur l'environnement. La présente annexe synthétise ces derniers en
ce qui concerne le territoire français.
[...]
Les distances entre les
différentes éoliennes et les premières habitations sont très importantes (>
1.3 km). [...]
Le site du projet "Bel Coster"
n'est pas adjacent à un site du Réseau Natura 2000. Le projet n'entre pas en
conflit avec les objectifs de protection du site Natura 2000 le plus proche,
soit celui du "Massif du Mont d'Or, du Noirmont et du Risol". Au
contraire, les nombreuses mesures de compensation prévues dans le cadre du projet
vont exactement dans le sens de ces objectifs.
Sur les douze sites classés et
inscrits identifiés dans un rayon de 20 km autour du projet, seuls trois (Montagne
du Larmont, Site du village de Fourcatier-et-Maison-Neuve, lac de Remoray) auront
une vue partielle sur "Bel Coster". Ces sites se trouvent à 13,8,
respectivement 10 km de la distance de la première éolienne. De même, 27 immeubles
inscrits et classés sont recensés dans le même rayon. Depuis trois de ces immeubles
(Eglise Saint-Maurice et Monument aux morts de Jougne, Croix en pierre à La Planée),
la vue portera sur la majorité des éoliennes, mais leurs visibilités, pondérées
par la distance, seront faibles à moyennes. Depuis deux autres (Usine communale
de Metabief et Presbytère de Remoray), la vue ne portera que sur quelques
éoliennes et leurs visibilités resteront faibles à très faibles.
Au tout début du projet, une
analyse paysagère a été réalisée par un bureau d'architectes-paysagistes afin
d'optimiser l'intégration paysagère des futures éoliennes. Les co-visibilités
et les effets de contre-plongée ont ainsi pu être réduits au mieux.
L'intégration paysagère a également
pu être optimisée grâce à l'étude de variantes de configuration, tant en matière
de nombre d'emplacements que de taille de machines.
La configuration retenue, soit 9
emplacements répartis le long de la crête s'étirant à l'ouest du Suchet,
pouvant chacun accueillir une éolienne d'une hauteur totale de 210 m dotée
d'une puissance électrique de l'ordre de 3 à 4 MW, apparaît comme la meilleure
solution pour concilier production d'énergie renouvelable, environnement et
paysage."
Les décisions finales retiennent que le projet litigieux
n'est pas situé dans un paysage particulièrement sensible et qu'il préserve intégralement
la zone la plus exposée de la crête sommitale du Suchet. Malgré les 27 éoliennes
projetées dans le cadre des trois projets éoliens dans la région, la concentration
locale et régionale restera limitée. Le projet "Bel Coster" prend
place à une distance d'au minimum 5 km de celui de "Sur Grati" et de
8 km de celui de "Mollendruz", limitant l'effet cumulatif sur
l'aspect paysager.
d) Au vu de ce qui précède, il convient de constater
que l'impact paysager a été dûment pris en considération, tant sur sol suisse
que français. Les recourants voudraient en substance privilégier cet intérêt
paysager par rapport à l'intérêt à produire de l'énergie renouvelable.  Dans
leurs observations complémentaires, ils se réfèrent à la "
Conception "Paysage
suisse" – Paysage et nature dans les domaines politiques de la Confédération
",
élaboré par l'OFEV, dans sa version de 2020 (pièce 53 des recourants). Cette conception
étant un instrument de planification au sens de l'art. 13 LAT, ils estiment que
le projet litigieux porte atteinte à un site de grande valeur paysagère et n'est
pas compatible avec les objectifs contraignants de ce document. Cette
appréciation perd toutefois de vue la réserve émise en page 27 de ce document,
aux termes de laquelle "
les exigences relatives aux installations
éoliennes font l'objet d'une conception à part au sens de l'art. 13 LAT
".
Il convient ainsi de se référer à la Conception énergie éolienne mentionnée ci-dessus
(lettre A de la partie en fait), comme cela a été fait dans le cas présent.
S'il n'est pas contestable que le projet de parc
éolien aura un impact important sur le paysage, cela ne permet pas d'exclure,
en quelque sorte par principe, la construction d'un tel projet dans un site non
construit méritant protection. Le Tribunal fédéral a ainsi rappelé qu'il n'est pas
rare que d'autres ouvrages servant à la production d'énergie  - des barrages
avec lacs d'accumulation, des ouvrages hydroélectriques le long des rivières, etc.-
doivent eux aussi être réalisés dans des sites naturels méritant d'être
préservés, sans pour autant qu'une protection absolue soit prescrite, et l'intérêt
public à la conservation du site ne l'emporte pas (TF 1C_628/2019 du 22 décembre
2021 consid. 5.4).
Dans le cas présent, il convient en particulier de
rappeler la production importante d'énergie estimée, qui relève, comme on l'a
vu, d'un intérêt national au sens de l'art. 12 LEne et 9 OEne, ainsi que le
fait que le projet litigieux est en principe réversible, puisqu'il est prévu
une remise en état à la fin de l'exploitation du parc éolien. A cela s'ajoutent
les mesures de compensation prévues pour l'atteinte au paysage (mesures C1 à C8
en particulier), notamment la mise sous terre de lignes électriques (mesure
C1), la réfection de murs en pierres sèches (mesure C3) et la protection et la
réhabilitation de voies historiques (mesure C5).
En conséquence, et tout bien pesé, l'intérêt public à
la protection du paysage doit en l'occurrence céder le pas, moyennant les
mesures de compensation prévues, sur l'intérêt public au développement des énergies
renouvelables. Les différentes pièces produites par les recourants ne remettent
pas en cause cette conclusion.
XI. Pesée des intérêts et conclusion
24.
Dans un grief final de leur recours, les recourants critiquent la pesée
générale des intérêts effectuée. En plus des différents griefs déjà traités
ci-dessus, ils font valoir l'impact du projet de planification sur le tourisme
et la valeur immobilière des habitations voisines du parc.
a) Contrairement à ce qu'ils affirment, le RIE ne méconnaît
pas le caractère touristique de la région du Bel Coster, qui offre des zones de
loisirs (cf. ch. 2.2.5) et dont l'impact, notamment en relation avec le paysage
et les chemins de randonnée, a été pris en compte, comme on l'a vu dans les
considérants qui précèdent. Quoi qu'il en soit, au vu des différents documents
produits tant par les recourants que les autorités intimées, l'impact d'un parc
éolien sur le tourisme en général est controversé et jugé tantôt positif, tantôt
négatif. Dans la pesée globale des intérêts, quand bien même la réalisation
d'un parc éolien aurait un impact défavorable sur les activités touristiques, ce
qui n'est pas démontré en l'état, un tel intérêt doit céder le pas à l'intérêt
national prépondérant à développer les énergies renouvelables. Au demeurant, l'intérêt
à développer le tourisme dans la région peut aussi s'avérer en contradiction
avec celui de protéger tant la faune que la nature, intérêts dont les recourants
mettent en avant le besoin de protection. En conclusion, il n'y a pas lieu de
remettre en cause la planification litigieuse pour ce motif.
b) Quant à l'impact allégué sur la valeur immobilière
des habitations voisines du parc éolien, cette allégation n'est nullement
motivée ni étayée (art. 30 LPA-VD), de sorte qu'il n'y a pas lieu de l'examiner
davantage. On peine au demeurant à voir l'influence concrète du projet sur la
valeur immobilière d'habitations, étant précisé que le projet est précisément situé
dans une région éloignée des habitations, ce qui en constitue un avantage
certain par ailleurs.
c) Dans le cas présent, les autorités intimées ont
reconnu, à juste titre, un intérêt national prépondérant à la réalisation de la
planification litigieuse, compte tenu des objectifs poursuivis en matière d'énergies
renouvelables par la Confédération et le Canton. Cet intérêt national à développer
les énergies renouvelables est plus que jamais d'actualité et d'urgence. Avec
une production annuelle minimale estimée à 66 GWh, le rendement estimé du parc
éolien est important, nonobstant les éventuelles pertes de production nécessitées
par des mesures d'arrêt temporaire des machines. Cet intérêt a été opposé aux
différents autres intérêts en jeu. A l'issue de cette pesée, il a été retenu
que l'intérêt public à la production d'énergies renouvelables constituait un intérêt
prépondérant justifiant la planification en cause, au vu notamment de la
production d'énergie prévue. Les différents impacts sur d'autres intérêts, en
particulier l'impact sur la faune, la forêt, les eaux et le paysage étaient
admissibles moyennant des mesures de compensation. Le projet s'avère encore
conforme à la législation en matière de protection contre le bruit. L'intérêt
public à la sécurité des usagers des routes et chemins pédestres compris dans
le périmètre a également été pris en considération. L'impact sur le voisinage
est par ailleurs admissible étant rappelé que le périmètre du projet est
éloigné des premières habitations de plus de 1 km. Quant à l'impact forestier, il
peut en partie être considéré comme limité vu la présence de chemins forestiers
existants qui seront aménagés temporairement pour le chantier. Enfin, les impacts
sur territoire français ont également été dûment pris en considération,
conformément aux exigences de la Convention d'Espoo. La pesée d'intérêts effectuée
est ainsi conforme à la législation (cf. notamment art. 33 LAT et art. 3 OEIE)
et peut être confirmée pour l'essentiel.
Il a toutefois été constaté que certains éléments révélés
en cours de procédure justifient un complément d'études. Il s'agit en particulier
de confirmer l'emplacement des éoliennes au vu d'une aire de croule de la
Bécasse des bois, à proximité de l'éolienne E2, de vérifier l'absence de dortoirs
hivernaux du Milan royal dans un rayon de 10 km, de poursuivre le suivi d'une
éventuelle présence durable de l'Aigle royal et du Grand-duc à proximité de
l'une ou l'autre des éoliennes, et de compléter les observations de la
migration nocturne des oiseaux, afin de préciser les mesures à prendre au stade
du permis de construire (cf. consid. 7 à 10 et 14 ci-dessus). Le PPA litigieux
peut ainsi être approuvé en l'état, sous réserve de ces compléments qui sont à concrétiser
au stade du permis de construire. Il en découle que d'un point de vue formel,
les décisions seront confirmées dans le sens des considérants du présent arrêt.
25.
Vu les considérants qui précèdent, le recours est rejeté. Les décisions
du DIT (auparavant DTE), du 22 octobre 2019, les décisions du Conseil général
de l'Abergement, du Conseil communal de Ballaigues et du Conseil communal de
Lignerolle, du 12 mars 2018, les décisions de la DGE, du 16 juillet 2019, et la
décision du DIRH, du 22 octobre 2019,
sont confirmées dans le sens des
considérants.
Il se justifie de mettre l'émolument de justice à la
charge des recourants qui succombent (art. 49 LPA-VD; art. 4 du tarif du 28
avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative: TFJDA;
BLV 173.36.5.1). Les recourants supporteront également l'indemnité à titre de
dépens qu'il se justifie d'allouer aux autorités intimées qui ont procédé avec
l'assistance d'un avocat, conformément aux art. 55 LPA-VD et 10-11 TFJDA.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Département des institutions et du territoire (DIT, auparavant
DTE), du 22 octobre 2019,
est confirmée dans le sens
des considérants
.
III.
Les décisions du Conseil général de L'Abergement, du Conseil communal de
Ballaigues et du Conseil communal de Lignerolle, du 12 mars 2018, sont confirmées
dans le sens des considérants.
IV.
Les décisions de la Direction générale de l'environnement (DGE), du 16
juillet 2019, sont confirmées dans le sens des considérants.
V.
La décision du Département des infrastructures et des ressources
humaines (DIRH), du 22 octobre 2019, est confirmée dans le sens des considérants.
VI.
Un émolument de 6'000 (six mille) francs est mis à la charge des
recourants, débiteurs solidaires.
VII.
Les recourants, débiteurs solidaires, verseront à l'Etat de Vaud, par le
DIT, une indemnité de 4'000 (quatre mille) francs à titre de dépens.
VIII.
Les recourants, débiteurs solidaires, verseront à la Commune de L'Abergement,
à la Commune de Ballaigues et à la Commune de Lignerolle, créancières solidaires,
une indemnité de 4'000 (quatre mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 28 juin 2022
La présidente:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis
d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'OFDT/ARE et l'OFEV.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),
le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire
de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions,
les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement
en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve
doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie;
il en va de même de la décision attaquée.