vd_omni · AC.2025.0016 · 2025-08-20 · fr

A.________, B.________/Conseil communal de Goumoëns, Département des finances, du territoire et du sport | Admission du recours dirigé contre la révision partielle - limitée à la réduction du surdimensionnement de la zone à bâtir - de la planification d'affectation de la commune de Goumoëns. Plusieurs incohérences entachent le redimensionnement de la zone à bâtir: l'application des critères cantonaux n'a pas été uniforme, ce qui a de surcroît entraîné des inégalités de traitement. Il appartiendra à la commune de reprendre la procédure de planification en traitant, de préférence dans le cadre d'une étape unique, le redimensionnement de la zone à bâtir et l'ensemble des questions liées à l'adoption d'un nouveau plan d'affectation communal (PACom), le dimensionnement n'étant pas le seul critère déterminant pour délimiter la zone à bâtir. Recours au TF pendant (1C_541/2025).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 20.08.2025 AC.2025.0016

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt d
u
20 août 2025
Composition
M. Alain Thévenaz,
président
; Mme Bénédicte Tornay Schaller et
Mme Lorraine Wasem, assesseures; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourants
1.
A.________,
à ********,
2.
B.________,
à ********,
tous deux représentés par Me Alain SAUTEUR,
avocat à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Conseil communal de Goumoëns,
à
Goumoëns-la-Ville,
2.
Département des finances, du
territoire et du sport (DFTS),
représenté par
sa Direction générale du territoire et du logement (DGTL),
à Lausanne.
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ et B.________ c/ décisions du 26 juin
2024 du Conseil communal de Goumoëns et du 3 décembre 2024 du Département des
institutions, du territoire et du sport (DITS), adoptant et approuvant des
modifications des plans d'affectation régissant le territoire communal.
Vu les faits suivants:
A.
La commune de Goumoëns résulte de la fusion, effective depuis le 1
er
juillet 2011, de trois anciennes communes:
¾
celle de Goumoëns-la-Ville, dont le territoire est régi par un
plan général d'affectation (PGA) adopté par le Conseil général dans sa séance
du 3 novembre 2010 et mis en vigueur par le Département de l'économie le 16 mai
2011. Ce plan délimite plusieurs zones à bâtir, notamment dans le noyau
villageois (zone du plan partiel d'affectation [PPA] "Le Village",
adopté et approuvé en même temps que le PGA), et au nord-est de celui-ci (zone
d'habitations à faible densité);
¾
celle de Goumoëns-le-Jux, dont le territoire est régi par un PGA
adopté par le Conseil général dans sa séance du 7 septembre 1995 et approuvé
par le Conseil d'Etat dans sa séance du 16 novembre 1995, lequel comprend en
outre le PPA du village et le plan de délimitation de l'aire forestière en
limite des zones constructibles;
¾
celle d'Eclagnens, dont le territoire est régi par un PGA adopté
par le Conseil général dans ses séances du 21 juin 1988 et du 26 septembre
1989, et approuvé par le Conseil d'Etat dans sa séance du 18 mai 1990. Ce plan
délimite des zones à bâtir dans le noyau villageois et aux abords de celui-ci.
Le noyau fait lui-même l'objet d'un PPA du village, adopté et approuvé en même
temps que le PGA.
L'affectation des différentes zones est définie, pour
chaque localité, par une réglementation propre sur l'aménagement du territoire
et les constructions, approuvée, dans les trois anciennes communes, en même
temps que le plan des zones.
B.
La zone à bâtir d'habitation et mixte de la commune de Goumoëns est
surdimensionnée. Elle doit être réduite en application de l'art. 15 al. 2 de la
loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) dont la révision
partielle, adoptée le 15 juin 2012, est entrée en vigueur le 1
er
mai
2014 (RO 2014 904). Pour mettre en œuvre les principes du droit fédéral
relatifs au dimensionnement des zones à bâtir, les autorités cantonales ont
notamment élaboré, lors de la 4
ème
adaptation du Plan directeur
cantonal (PDCn), adoptée par le Grand Conseil le 20 juin 2017 et approuvée par
le Conseil fédéral le 31 janvier 2018, une mesure A11, intitulée "
Zones
d'habitation et mixtes
". Celle-ci n'a pas été modifiée lors des
adaptations 4bis, 4ter et 4quater du PDCn, intervenues depuis lors.
Le processus de réduction de la zone à bâtir de la
commune de Goumoëns a débuté le 27 septembre 2019, avec la publication, dans la
Feuille des avis officiels (FAO) du canton de Vaud, d'un avis aux propriétaires
les informant de l'intention de la municipalité de réviser la planification
générale d'affectation.
C.
A.________ et B.________ sont copropriétaires de la parcelle n
o
1177 du registre foncier, sur le territoire de Goumoëns, dans le village
d'Eclagnens. D'une surface de 935 m
2
, cette parcelle non construite
se présente comme un terrain enherbé bordé de part et d'autre par des villas.
Elle s'ouvre, à son extrémité, sur la zone agricole. Un chemin en gravier longe
le côté droit de la parcelle, permettant un accès direct au domaine public,
soit la route d'Oulens qui traverse le noyau villageois. La parcelle n
o
1177 s'inscrit dans le prolongement de la parcelle n
o
1008, qui
appartient aux mêmes propriétaires. La parcelle n
o
1008, située au
droit de la route d'Oulens, supporte un parking. La parcelle n
o
1177
appartient à la zone du village selon le PPA du village de l'ancienne commune
d'Eclagnens.
D.
Le 10 novembre 2022, la Direction générale du territoire et du logement
(DGTL) a adressé à la municipalité un rapport d'examen préalable concernant
l'appréciation globale du dossier de révision de la planification d'affectation
communale qu'elle lui avait soumis, ainsi que les préavis des services
cantonaux consultés. Puis le projet de plan d'affectation a été mis à l'enquête
publique du 22 février au 23 mars 2023. Le dossier comportait notamment un
rapport à l'intention de l'autorité cantonale chargée de l'approbation des
plans (rapport 47 OAT), dont on extrait ce qui suit:
"
1. Introduction
[…]
2. Contexte
2.1 Procédure de
modification du PGA
[…]
2.2 La commune
La commune de Goumoëns est située
au centre du canton, dans le district du Gros de Vaud. Le territoire de la
commune s'étend sur 1'069 hectares entre 488 et 661 mètres d'altitude. 7.5% de
la surface de la commune est dévolue à l'habitat et aux infrastructures selon
les données de 2013. Le reste du territoire présente des surfaces boisées
(20.4%), agricoles (71.7%) et improductives (0.4%).
Les zones à bâtir d'habitation et
mixtes de la commune se situent au cœur du territoire, en discontinuité des
villages voisins
[…]
. On trouve trois
zones indépendantes, réparties dans les localités de Goumoëns-la-Ville,
Goumoëns-le-Jux et d'Eclagnens. Ces trois localités ont fusionné en 2011.
En termes d'accessibilité, la
commune dispose d'une faible desserte en transports publics (classe D), ce qui
justifie le classement de la commune "hors centre" dans le PDCn
vaudois.
[…]
2.3 Affectation actuelle
La commune de Goumoëns dispose de
trois plans généraux d'affectation
[…]
.
Ensemble, ces documents régissent l'aménagement du territoire sur la commune
dans son ensemble. Ils répartissent les secteurs du territoire communal en neuf
zones et une aire: la zone village composée de trois plans partiels
d'affectation (PPA), la zone d'habitation à faible densité, la zone artisanale,
la zone d'utilité publique, la zone de dépôt, la zone intermédiaire, la zone
agricole, deux zones réglées par plan partiel d'affectation (hors village) et
l'aire forestière.
L'objectif de la procédure en
cours est de redimensionner la zone à bâtir d'habitation et mixte de manière à
la rendre compatible avec les prévisions de croissance démographique estimées
pour les 15 prochaines années. La transcription de ces règles d'affectation
dans le bilan des réserves à bâtir fait état d'un surdimensionnement de la
commune, au sens où la capacité d'accueil de la zone à bâtir d'habitation et
mixte dépasse les besoins prévisibles selon la mesure A11 du PDCn pour les 15
prochaines années. La capacité d'accueil de la commune est de 377 habitants
supérieurs aux besoins prévisibles pour 2036 (estimés à 55 habitants par
rapport à la population au 31 décembre 2021). La commune de Goumoëns est donc
dans l'obligation de redimensionner ses zones à bâtir d'habitation et mixtes.
Par ailleurs, la zone intermédiaire est dorénavant obsolète et les surfaces
affectées doivent être traitées et être attribuées à de nouvelles zones
conformes à la directive cantonale sur la normalisation des données de l'aménagement
du territoire (NORMAT 2).
La procédure en cours se limite à
redimensionner les zones à bâtir accueillant des habitants dans les trois
localités. Compte tenu du fait que, suite à la fusion des 3 communes en 2011,
la commune doit procéder à l'harmonisation des trois règlements communaux
d'affectation et de police des constructions, il est cohérent de procéder à une
révision du plan d'affectation en deux étapes. Le redimensionnement des zones à
bâtir représente la première étape, la seconde traitera de l'harmonisation des
règlements, des zones village et villas ainsi que des enjeux hors des zones à
bâtir
[…]
."
Il ressort du rapport 47 OAT qu'une partie de la
parcelle n
o
1177, correspondant à peu près aux deux tiers de
celle-ci, est attribuée à la zone agricole (chap. 3.3 Affectation future, 3.3.3
Zone agricole, Mesure 8, p. 14), comme plusieurs autres biens-fonds. L'autorité
communale justifie ces dézonages de la manière suivante (p. 12):
"Des surfaces
supplémentaires, anciennement affectées en zone de village, se voient dézonées
en zone agricole. Ces dézonages effectués dans les franges de la zone à bâtir
participent à la diminution du surdimensionnement de la commune. Ils concernent
13 parcelles
[dont la parcelle n
o
1177]
."
S'agissant spécifiquement de la parcelle n
o
1177, le rapport 47 OAT met en évidence ce qui suit (p. 14):
"La zone agricole concerne
une partie de la parcelle non aménagée dans le prolongement de la zone agricole
existante."
E.
Durant le délai d'enquête publique, le projet a suscité une douzaine d'oppositions,
parmi lesquelles celle, le 22 mars 2023, de A.________ et B.________. Ces
derniers contestaient le dézonage partiel de leur parcelle n
o
1177.
Le 25 mai 2023 a eu lieu une séance de conciliation
à laquelle ont participé l'opposant A.________ et des représentants de la
commune de Goumoëns. Les arguments soulevés par les intéressés dans leur
opposition ont été discutés.
F.
A la suite de l'enquête publique, l'autorité planificatrice a apporté
des modifications au projet. Celles-ci, soumises à la DGTL pour examen
préalable "
post enquête publique
", ont été admises par le
service cantonal. Un (nouveau) rapport 47 OAT, daté du 27 novembre 2023, a été
établi. Le dossier a fait l'objet d'une enquête publique complémentaire, du 2
décembre 2023 au 3 janvier 2024. Il ressort du rapport 47 OAT précité que la
commune de Goumoëns a abandonné certaines mesures d'aménagement. En
particulier:
¾
les parcelles n
os
41, 71 et 75, à Goumoëns-la-Ville,
partiellement attribuées à la zone de verdure 15 LAT, ont été réaffectées en
zone village "
en raison de principes d'égalité de traitement entre les
opposants et du fait que ce
[s]
secteur
[s]
présente
[nt]
des
aménagements et se situe
[nt]
à l'intérieur du territoire urbanisé
";
¾
la parcelle n
o
15, à Goumoëns-la-Ville, dont une
surface de 827 m
2
devait être classée en zone de verdure 15 LAT, est
finalement entièrement maintenue en zone village, "
dans la mesure où
sur cette parcelle le COS est déjà utilisé à 80%
";
¾
la parcelle n
o
2017, à Goumoëns-le-Jux, dont le jardin
était initialement dézoné, reste finalement entièrement affectée en zone
village. Le planificateur communal estime que "[le secteur]
est soumis
à de nombreux enjeux forestiers et de dangers naturels. Dans la mesure où il
s'agit d'un jardin privé et que la commune a obtenu l'accord préalable des
services cantonaux pour traiter les lisières forestières et les dangers
naturels dans un second temps, la Municipalité entre en matière et abandonne
les modifications proposées
".
G.
Le 26 décembre 2023, soit durant le délai d'enquête publique
complémentaire, A.________ et B.________ se sont opposés au projet modifié.
Le 8 avril 2024, la municipalité a adressé au
conseil communal le préavis municipal n
o
01/2024 relatif aux
modifications de la planification d'affectation communale. Ce document présente
en substance les principes de redimensionnement et les étapes suivies dans le
cadre de la procédure de révision, et propose des réponses aux oppositions. Un
(nouveau) rapport 47 OAT intitulé "
synthèse post enquêtes publiques
pour adoption
" établi le même jour a été remis au conseil communal.
Une commission
ad hoc
du conseil communal
s'est ensuite prononcée sur le préavis municipal précité. On extrait ce qui
suit de son rapport du 17 juin 2024:
"De manière générale, les
Communes ont 2 voies possibles:
1) Traiter l'ensemble de
l'aménagement du territoire en une seule étape soit redéfinir le périmètre
constructible, redéfinir les différentes zones et corriger le ou les
règlement(s). Pour une Commune fusionnée, cela permet également d'unifier les
anciens PGA avec leurs règlements et n'en faire qu'un.
2) Procéder en 2 étapes, à
savoir traiter uniquement du périmètre constructible et de la correction des
règlements dans un premier temps et redéfinir, dans un 2
ème
temps,
l'affectation des zones ainsi que la réunification des règlements pour la
Commune fusionnée.
Selon nos sources, les 2 façons de
procéder ont été appliquées par les Communes de la Région selon leur choix,
qu'elles soient fusionnées ou non. Pour sa part, la Municipalité de Goumoëns a
souhaité entreprendre la 2
ème
variante pour des questions de délais
relatifs au subventionnement accordé par le Canton pour cette démarche.
[…]
Le projet de PACom ayant été mis à
l'enquête à 2 reprises, les discussions et négociations entre la Municipalité
et les opposants ont permis d'en faire retirer 7 sur les 13 en cours.
[…]
Après étude approfondie
[des oppositions maintenues]
, la Commission
souhaite relever plusieurs éléments:
Premièrement, le dézonage répond
aux critères de la LAT et du Pdcn (plan directeur cantonal). Ensuite, le projet
des nouvelles limites constructibles, par conséquent le redimensionnement,
répond aux exigences réglementaires des 3 localités. La mise à l'enquête
l'atteste.
Nous avons bien remarqué certaines
incohérences dans le nouveau découpage de la zone constructible mais le projet
étant conforme à la Loi, il n'est à notre sens pas opportun ni pour le Conseil
communal et ni pour les opposants de proposer de maintenir ces oppositions.
[…]
"
Dans sa séance du 26 juin 2024, le conseil communal
de Goumoëns a adopté les modifications de la planification d'affectation, et
levé les oppositions.
H.
Le dossier a été transmis au Département des institutions, du territoire
et du sport (DITS; devenu dès le 1
er
juin 2025 le Département des
finances, du territoire et du sport) qui, par une décision du 3 décembre 2024,
a approuvé la modification du plan d'affectation communal sis sur la commune de
Goumoëns.
I.
Agissant le 16 janvier 2025 par la voie du recours de droit
administratif, A.________ et B.________ demandent à la Cour de droit
administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal, principalement, de
réformer les décisions du Conseil communal du 26 juin 2024 et du DITS du 3
décembre 2024 en ce sens que la parcelle n
o
1177 dans son entier est
affectée en zone à bâtir (zone de village). Subsidiairement, les recourants
concluent à l'annulation de ces deux décisions, le dossier étant retourné à
l'autorité inférieure pour nouvelle instruction et décision au sens des considérants.
Dans leurs réponses respectives du 3 mars 2025, le
Conseil communal de Goumöens et la DGTL concluent (implicitement pour le
Conseil communal) au rejet du recours et à la confirmation des décisions
attaquées.
Le 10 avril 2025, les recourants ont déposé des
observations complémentaires, en maintenant leurs conclusions.
J.
Le 8 mai 2025, la CDAP a procédé à une inspection locale. A cette
occasion, le syndic a requis la levée de l'effet suspensif au recours
s'agissant du plan d'affectation litigieux dans son ensemble, à l'exclusion de
la parcelle n
o
1177. Le mandataire de la commune, en charge des
modifications apportées aux plans d'affectation communaux, a produit encore des
déterminations écrites finales, admettant quelques erreurs d'addition et de
soustraction dans le rapport établi conformément à l'art. 47 OAT.
Les parties se sont déterminées sur le procès-verbal
de l'inspection locale, les dernières déterminations écrites de la commune et
la requête de levée partielle de l'effet suspensif.
Considérant en droit:
1.
La contestation porte sur les modifications apportées à une
planification d'affectation communale. L'art. 34 de la loi sur l'aménagement du
territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) dispose que les plans sont
établis par la municipalité. Après l'enquête publique, le plan doit être
transmis par la municipalité au conseil communal qui doit se prononcer et, le
cas échéant, adopter le plan; ce conseil doit simultanément statuer sur les
projets de réponses aux oppositions (art. 42 LATC). Ensuite, il incombe au
département cantonal d'approuver le plan adopté par le conseil (art. 43 al. 1
LATC). L'art. 43 al. 2 LATC dispose alors ce qui suit: "[l]
a
décision du département et les décisions communales sur les oppositions sont notifiées
par écrit à la municipalité et aux opposants. Ces décisions sont susceptibles
d'un recours au Tribunal cantonal avec libre pouvoir d'examen
". Le
recours mentionné à l'art. 43 al. 2 LATC est le recours de droit administratif
selon les art. 92 ss de la loi sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV
173.36). En l'occurrence, les recourants attaquent ces deux décisions
(d'adoption et d'approbation).
Les recourants, qui ont formé opposition durant les
deux enquêtes publiques et qui contestent le dézonage partiel de leur parcelle,
mesure restreignant l'usage du bien-fonds, ont la qualité pour recourir (art.
75 let. a LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Au surplus, le
recours, déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD), satisfait aux exigences
légales de motivation (art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99
LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2.
Les recourants prétendent que la révision du plan d'affectation en deux
étapes, la première portant sur le redimensionnement de la zone à bâtir, la
seconde sur l'harmonisation des règlements, des zones de village et de villas
ainsi que des enjeux hors zone à bâtir, est contraire à la LAT. Ils invoquent
une violation des principes de coordination et de l'égalité de traitement des
propriétaires fonciers.
a) aa) En vertu de l'art. 75 al. 1 de la
Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), la Confédération fixe
les principes applicables à l’aménagement du territoire. Celui-ci incombe aux
cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation
rationnelle du territoire. Le législateur fédéral a exécuté ce mandat
constitutionnel au travers de la LAT, qui fixe les buts (art. 1) et les
principes (art. 3) à respecter pour les autorités de planification.
Suivant l’art. 1
er
al. 1 LAT, la
Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée
du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non
constructibles du territoire. L'art. 1
er
al. 2 LAT définit les buts
de l'aménagement du territoire. Cette disposition prescrit que les autorités
chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux
fins, notamment, de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol,
l’air, l’eau, la forêt et le paysage (let. a), d'orienter le développement de
l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de
l'habitat appropriée (let. a
bis
) et de créer un milieu bâti compact
(let. b). L’art. 3 LAT expose les principes régissant l’aménagement. Il
prévoit, à son al. 3, en particulier, que les territoires réservés à l’habitat
et à l’exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de
la population et leur étendue limitée, ceci impliquant notamment de répartir
judicieusement les lieux d’habitation et les lieux de travail et de les
planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les
transports publics (let. a), de prendre les mesures propres à assurer une
meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces
sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l’habitat
(let. a
bis
) ou encore de ménager dans le milieu bâti de nombreux
aires de verdure et espaces plantés d’arbres (let. e).
bb) L'art. 15 LAT prévoit que les zones à bâtir sont
définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les
quinze années suivantes (al. 1) et que les zones à bâtir surdimensionnées
doivent être réduites (al. 2). L’emplacement et la dimension des zones à bâtir
doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les
buts et les principes de l’aménagement du territoire; en particulier, il faut
maintenir les surfaces d’assolement et préserver la nature et le paysage (al.
3). La Confédération et les cantons élaborent ensemble des directives
techniques relatives au classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la
manière de calculer la surface répondant aux besoins (al. 5).
Avec l'entrée en vigueur des art. 8a LAT et 5a OAT
le 1
er
mai 2014, la maîtrise de l'urbanisation est devenue une tâche
centrale de la planification directrice cantonale (Zufferey, Droit public de la
construction, Berne 2024, n
o
213). Le plan directeur cantonal doit
définir la manière d'assurer la conformité des zones à bâtir aux conditions de
l'art. 15 LAT; il s'agit là avant tout de faire en sorte que les communes
appliquent les critères quantitatifs qui président au dimensionnement des zones
à bâtir, respectivement qu'elles entreprennent les dézonages nécessaires en cas
de surdimensionnement. Dans le canton de Vaud, le cadre ou processus pour
répondre aux exigences de l'art. 15 LAT fait l'objet de la mesure A11 du PDCn
(Zones d’habitation et mixtes). Suivant celle-ci, les communes qui doivent
redimensionner leurs zones à bâtir révisent leurs plans d'affectation et
soumettent leur projet à l'approbation du canton au plus tard cinq ans après
l'adoption du PDCn par le Grand Conseil. Elles vérifient l'adéquation entre
leur capacité d'accueil en habitants et la croissance démographique projetée,
limitée par type d'espace du projet de territoire cantonal. Le PDCn fixe
l'année de référence à 2015 (à savoir en nombre d'habitants au 31 décembre
2015) et arrête l'horizon de planification à 2036. Le développement maximal
d'une commune hors centre, comme en l'espèce, se calcule en multipliant la
croissance annuelle admise (0,75%) par le nombre d'années qui séparent la date
de référence de l'horizon de planification (21 ans). Il correspond ainsi à une
croissance totale de 15,75% (0,75% x 21 ans) (cf. CDAP AC.2022.0012 du 15
décembre 2022 consid. 3c; AC.2021.0187 du 9 juin 2022 consid. 2b/bb et les
références).
La révision en question prend en compte au moins les
aspects suivants: la qualité de la desserte en transports publics; l'accès en
mobilité douce aux services et équipements; la qualité des sols et les
ressources, dont les surfaces d'assolement; l'environnement, notamment la
nature, le paysage, et la maîtrise d'éventuels risques et nuisances; la
capacité des équipements et des infrastructures; la possibilité d'équiper à un
coût proportionné; ainsi que la disponibilité des terrains. Pour répondre aux
besoins à 15 ans, les communes, dans l'ordre, réaffectent les terrains excédant
les besoins ou peu adéquats au développement; densifient le territoire urbanisé
et mettent en valeur les réserves et les friches notamment par la
densification.
cc) La législation fédérale ne donne pas une liste
des critères dont on pourrait tenir compte pour désigner précisément les
parcelles de zone à bâtir susceptibles de se prêter le mieux à une réduction de
réserves surdimensionnées (TF 1C_134/2015 du 10 février 2016 consid. 3.2). Un
canton pourrait décider de définir des critères dans le cadre de ses lois ou de
son plan directeur. Il ne pourrait toutefois pas s’agir d’une liste exhaustive,
les critères déterminants pouvant varier dans chaque situation (Franziska
Waser, La réduction de la zone à bâtir surdimensionnée selon l’art. 15 al. 2
LAT, Genève/Zurich/Bâle 2018, n
o
456). En l’absence de critères
définis par le législateur cantonal, il est judicieux de s’inspirer de ceux
fixés à l’art. 15 al. 3 et 4 LAT, en rapport avec un nouveau classement en zone
à bâtir (TF 1C_134/2015 précité consid. 3.2). En effet, moins une zone à bâtir
les remplit, plus cela tend à indiquer qu’il faut la réduire (Waser,
op.
cit.
, n
o
457).
La fiche d’application de la DGTL en vue de la mise
en œuvre de la mesure A11 du PDCn intitulée "
Comment traiter les zones
à bâtir d'habitation et mixtes excédant les besoins à 15 ans ou peu adéquates
pour le développement ?
" (version de juin 2021; sur le site internet
www.vd.ch, rubrique: Territoire et construction > Aménagement du territoire
> Plan d'affectation communal) propose une méthode de redimensionnement
comprenant cinq principes: dézoner toutes les franges de la zone à bâtir en
zone agricole (1), traiter les petites zones à bâtir isolées (noyaux bâtis
comprenant entre 1 et 10 bâtiments (2), affecter en zone agricole ou en zone de
verdure des espaces vides de plus de 2'500 m
2
situés au milieu du
bâti (3), mener une réflexion qualitative sur le tissu bâti et les espaces
vides qu’il comprend afin d’identifier les secteurs qui méritent d’être mis en
valeur et les préserver par des mesures de planification avec une suppression ou
une réduction possible des droits à bâtir existants (pour préserver des jardins
ou des vergers, par exemple (4) et assurer la disponibilité des terrains libres
de construction (5). Si l’application de toutes ces mesures ne permet pas de
répondre aux exigences du PDCn, un surdimensionnement incompressible de la zone
à bâtir d'habitation et mixte sera accepté dans le projet de révision du plan
d'affectation communal. Il s'agira cependant de prouver que toutes les mesures
de redimensionnement pertinentes du point de vue de l'aménagement du territoire
ont été prises.
b) Dans le cas présent, la CDAP est saisie d'un
projet de révision partielle des plans d'affectation régissant l'actuelle
commune de Goumoëns. Dans ce cadre, le conseil communal a apporté plusieurs
modifications aux plans des zones et règlements des anciennes communes de
Goumoëns-la-Ville, Goumoëns-le-Jux et Eclagnens. Les modifications consistent
en un dézonage de plusieurs parcelles actuellement situées en zone
constructible, lesquelles doivent être affectées en zone de verdure 15 LAT ou
en zone agricole 16 LAT. Par ailleurs, le planificateur a procédé à des
ajustements réglementaires, notamment par l'introduction de prescriptions
spécifiques à la zone de verdure 15 LAT et l'abrogation des dispositions
relatives à la zone intermédiaire. Selon le rapport 47 OAT, la commune de
Goumoëns a opté pour une révision en deux étapes de son plan d'affectation. La
première consiste à réduire la zone à bâtir surdimensionnée (cf. art. 15 al. 2
LAT). La seconde étape visera, quant à elle, à harmoniser les règlements ainsi
que les zones villages et villas, tout en intégrant les enjeux liés aux
secteurs situés hors zone à bâtir (rapport 47 OAT du 13 février 2023, p. 7;
rapport d'examen préalable du 10 novembre 2022, p. 4). C'est précisément cette méthode
que remettent en cause les recourants.
c) Une telle approche "découplée" – selon
le terme des recourants – ne saurait être d'emblée exclue. En droit vaudois,
les communes jouissent d'une autonomie consacrée, s'agissant de l'aménagement
local du territoire, par l'art. 139 al. 1 let. d de la constitution du Canton
de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01). Même si elle n'est pas idéale, rien
ne permet de considérer de manière générale qu'une révision en deux étapes – la
première portant uniquement sur le redimensionnement de la zone à bâtir –
contreviendrait au droit fédéral, pour autant que les principes de coordination
(art. 25a LAT) et de stabilité des plans (art. 21 al. 2 LAT), notamment, soient
respectés. Le Tribunal fédéral a jugé, dans un arrêt récent relatif à la
commune de Rickenbach, dans le canton de Lucerne, que la révision partielle –
la commune avait procédé au redimensionnement partiel de sa zone à bâtir en
dézonant uniquement les parcelles situées en périphérie – n'avait pas, dans les
circonstances du cas d'espèce, à être coordonnée avec la révision générale du
plan prévue ultérieurement (
TF 1C_588/2023,
1C_593/2023, 1C_602/2023 du 22 août 2024
). La révision partielle ne doit
pas avoir pour conséquence que la stabilité des plans, au sens de l'art. 21 al.
2 LAT, puisse être opposée à d'autres adaptations nécessaires du plan
d'affectation.
d) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, le
redimensionnement des zones à bâtir requiert une vue d'ensemble de toutes les
zones à bâtir (ATF 140 II 25 consid. 4.4), en tenant compte de toutes les
parcelles qui se prêtent objectivement à un dézonage (ATF 148 II 417 consid. 3;
146 II 289 consid. 5.2 et 5.3). Un redimensionnement par étapes n'est
envisageable que si la révision partielle est clairement délimitée sur le plan
spatial ou sur le plan thématique (TF 1C_588/2023, 1C_593/2023, 1C_602/2023 du
22 août 2024 consid. 5.6). Il faut en particulier veiller à ce que le
principe de l'égalité de traitement soit respecté (art. 8 Cst.). En l'espèce,
le périmètre de la révision partielle couvre l'ensemble du territoire communal.
Les recourants ne peuvent ainsi rien tirer des arrêts concernant les communes
de Montreux (ATF 146 II 289) et de Perroy (CDAP AC.2019.0012 du 23 décembre
2020), où seule une partie du territoire communal était englobée dans la
révision du plan général d'affectation, sans justification suffisante au regard
des principes régissant l'aménagement du territoire. Dans le cas présent, le
planificateur a pris en compte toutes les parcelles situées en zone
constructible pour identifier les surfaces susceptibles de faire l'objet d'un
dézonage. Il convient toutefois de déterminer si, comme le soutiennent les
recourants, les autorités ont violé le droit en procédant à des "
dézonages
quantitatifs
" des terrains à bâtir, sans mener une analyse qualitative
du tissu bâti existant (cette évaluation devant intervenir lors de la seconde
étape de la révision) ou si d'autres raisons justifient l'annulation des
décisions contestées.
e) La planification d'affectation nécessite une
analyse globale, afin que la pesée générale des intérêts requise par l'art. 15
LAT puisse être mise en œuvre (cf. Aemisegger/Kissling, in Aemisegger et
csts (éd.), Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation,
Genève/Zurich/Bâle 2016, n. 74 ad art. 15 LAT). En l'occurrence, la révision
des plans d'affectation des anciennes communes de Goumoëns-le-Jux et
d'Eclagnens date de 30 ans ou plus (1995 et 1990). Depuis, les circonstances
ont sensiblement évolué, notamment avec la fusion, intervenue en 2011, des
anciennes communes de Goumoëns-la-Ville, Goumoëns-le-Jux et Eclagnens. Le cadre
légal, tant fédéral que cantonal, a beaucoup évolué. Dans ces conditions, le
concept global d'aménagement de la nouvelle commune de Goumoëns doit faire
l'objet d'une réflexion approfondie, prenant non seulement en compte des
données quantitatives en relation avec le surdimensionnement, mais également
les autres objectifs et principes de l'aménagements du territoire décrits aux
art. 1 et 3 LAT. Lors de l'inspection locale du 8 mai 2025, les représentants
de la commune ont déclaré qu'ils envisageaient d'harmoniser les réglementations
des trois anciennes localités. Cela va donc automatiquement avoir un impact sur
le calcul du nombre d'habitants pouvant être accueillis en fonction du
potentiel de densification. Il n'est donc pas cohérent, contrairement à ce que
soutient la commune, de calculer le surdimensionnement des réserves de zones à
bâtir d'habitation et mixtes en fonction des réglementations actuelles,
celles-ci allant changer prochainement, selon les intentions de la
municipalité.
Le redimensionnement de la zone à bâtir est
étroitement lié aux réflexions relatives à l'affectation du sol, notamment en
ce qui concerne les perspectives de développement territorial de la commune.
Comme le soulignent à juste titre les recourants, le planificateur procède ici
à une réduction de la zone à bâtir sans tenir compte, à ce stade, des indices
de densité qui devront être fixés lors de la seconde étape de la révision,
destinée, notamment, à harmoniser les règlements des trois anciennes communes.
Or, ces indices sont susceptibles d'influencer les droits à bâtir des
propriétaires concernés. Cela plaide en faveur d'une mise en œuvre des
dézonages plutôt dans le cadre de la révision générale du plan d'affectation
que dans le cadre d'une révision partielle, même si, comme on l'a vu, on ne
peut exclure d'emblée une révision partielle limitée au redimensionnement de la
zone à bâtir (cf. TF 1C_588/2023, 1C_593/2023, 1C_602/2023 précité consid. 5). Cela
étant, dans un tel cas, il convient de s'en tenir à une application rigoureuse
et uniforme des critères qui président au redimensionnement de la zone à bâtir,
afin de garantir l'égalité de traitement de tous les propriétaires fonciers. De
plus, les mesures d'aménagement adoptées dans la révision partielle ne doivent
pas faire obstacle à la révision générale subséquente, dans laquelle sera mis
en œuvre le concept global d'aménagement du territoire communal (TF
1C_588/2023, 1C_593/2023, 1C_602/2023 précité consid. 5.6).
f) Dans sa réponse, la commune de Goumoëns affirme
avoir "
appliqué strictement les principes de redimensionnement définis
par la Direction générale du territoire et du logement (DGTL)
", en se
fondant sur les critères exposés dans la fiche d'application susmentionnée. Cependant,
plusieurs incohérences apparaissent dans la planification litigieuse. Certaines
parcelles situées à Goumoëns-la-Ville – en particulier les parcelles n
os
15, 41, 71 et 75 – initialement proposées pour partie en zone de verdure 15
LAT, ont finalement été maintenues en zone de village à l'issue de l'enquête
complémentaire. Pour justifier cette réaffectation, la commune invoque
l'égalité de traitement entre les opposants, en soulignant que les parcelles en
question présentent des aménagements existants et sont situées à l'intérieur du
territoire urbanisé.
Ces arguments ne convainquent pas: d'abord,
l'intégration dans le territoire urbanisé ne constitue pas un obstacle à
l'affectation en zone de verdure 15 LAT. Ensuite, certaines des parcelles
concernées semblent a priori remplir les critères retenus par la DGTL pour
justifier un dézonage en vue de réduire le surdimensionnement: c'est notamment
le cas des parcelles n
os
71 et 75, situées en frange de la zone à
bâtir. Pour la parcelle n
o
15, la commune relève que "
sur
cette
[dernière]
le COS est déjà utilisé à 80%
" (rapport 47 OAT
du 27 novembre 2023, p. 9). Cet élément ne constitue toutefois pas un critère
pertinent pour renoncer à l'affectation en zone de verdure initialement
envisagée, dans la mesure où l'on ne sait pas quels seront les droits à bâtir
attachés à la zone village dans la planification à venir (IOS, IUS, valeur de
l'indice, etc.). Enfin, pour ce qui est de la parcelle n
o
41, on ne
voit pas que le "
fait que ce secteur dispose de plantations protégées
par le règlement communal sur les arbres
" (rapport 47 OAT du 27
novembre 2023, p. 10) justifie de la réattribuer à la zone village, après avoir
envisagé, dans un premier temps, de la classer en zone de verdure. Le fait
qu'il y ait des plantations protégées sur cette parcelle n'est pas un motif
pour l'affecter en zone village.
La parcelle n
o
2017, située à
Goumoëns-le-Jux, a initialement fait l'objet d'un dézonage partiel, une portion
correspondant au jardin étant affectée en zone agricole. Toutefois, à l'issue
de l'enquête complémentaire, la commune de Goumoëns est revenue sur cette
mesure et a décidé de maintenir l'entier de la parcelle en zone village. Selon
la motivation fournie dans le rapport 47 OAT du 27 novembre 2023, "[l]
e
secteur concerné par cette modification devait passer en zone agricole 16 LAT,
car il est soumis à de nombreux enjeux forestiers et de dangers naturels. Dans
la mesure où il s'agit d'un jardin privé et que la commune a obtenu l'accord
préalable des services cantonaux pour traiter les lisières forestières et les
dangers naturels dans un second temps, la Municipalité entre en matière et
abandonne les modifications proposées. La parcelle reste entièrement affectée
en zone village
" (p. 11). On ne voit toutefois pas en quoi les aspects
relatifs à la forêt ou aux dangers naturels empêchaient, au stade de l'étape du
redimensionnement de la zone à bâtir, d'appliquer les critères de la fiche
d'application de la DGTL. A supposer que la surface en question soit concernée
par une inconstructibilité (totale ou partielle) liée à la présence de forêt ou
de dangers naturels, cela justifierait d'autant plus le dézonage. De même, le
jardin privé ne fait pas obstacle à celui-ci. Quoi qu'il en soit, vu le
surdimensionnement des zones à bâtir d'habitation et mixtes, le dézonage doit
de toute façon avoir lieu sur la base de l'art. 15 al. 2 LAT. La commune
de Goumoëns a ainsi renoncé, sans motif pertinent, à appliquer les critères
cantonaux pour la parcelle n
o
2017, ce qui n'est pas admissible.
En définitive, le processus de redimensionnement de
la zone à bâtir de Goumoëns est entaché de plusieurs incohérences. Il ressort
en effet de l'examen de la planification litigieuse que, bien que la commune se
prévale des critères cantonaux, leur application n'a pas été uniforme.
Certaines parcelles pouvant être dézonées – car situées en frange de la zone à
bâtir – ont été maintenues en zone constructible, sans justification
pertinente. La commission du conseil communal a du reste elle-même relevé, en
analysant le préavis municipal et le projet litigieux, "
certaines incohérences
dans le découpage de la zone constructible
" (cf. rapport de la
commission, p. 4) qui l'affectaient.
g) A ce stade, il y a lieu de constater que la
planification litigieuse contrevient à l'art. 15 al. 2 LAT et au principe de
l'égalité de traitement (art. 8 Cst.), en ayant procédé à un redimensionnement
partiel, sans un critère spatial ou thématique clair permettant de justifier
les différences de traitement, par exemple le dézonage immédiat d'une partie de
la parcelle des recourants, alors que pour d'autres biens-fonds présentant des
caractéristiques analogues, l'affectation actuelle est maintenue dans l'attente
des réflexions devant être menées lors de l'élaboration du futur plan
d'affectation communal unifié.
Il se justifie ainsi d'admettre le recours et
d'annuler les décisions attaquées. Il appartiendra à la commune de reprendre la
procédure de planification en traitant, de préférence dans le cadre d'une étape
unique, le redimensionnement de la zone à bâtir et l'ensemble des questions
liées à l'adoption d'un nouveau plan d'affectation communal. Il est à cet égard
rappelé que le dimensionnement n'est pas le seul critère déterminant pour
délimiter la zone à bâtir, l'ensemble des buts et principes de l'aménagement du
territoire devant dans ce cadre être considérés (TF 1C_409/2022, 1C_436/2022 précité
consid. 5). On ne voit guère de raisons objectives suffisantes, liées à
l'aménagement du territoire, pour mener dans le cas d'espèce une révision en
deux temps de la planification communale, le territoire concerné n'étant pas
très étendu et présentant une certaine cohérence. D'éventuelles pertes de
subventions (mentionnées en page 3 du rapport de la commission du conseil
communal du 17 juin 2024) ne constituent pas des circonstances particulières
qui permettent de déroger aux principes légaux et jurisprudentiels rappelés
ci-dessus, régissant la révision par étapes d'une planification communale.
3.
Le considérant qui précède conduit à l'admission du recours, bien fondé.
Cela entraîne l'annulation des décisions attaquées. La requête de levée
partielle de l'effet suspensif n'a désormais plus d'objet; on ne voit
d'ailleurs pas quel en aurait été l'intérêt, les décisions litigieuses portant pour
l'essentiel sur des déclassements ponctuels de surfaces précédemment
constructibles. Un émolument judiciaire est mis à la charge de la commune de
Goumoëns, qui succombe (art. 49 LPA-VD). Celle-ci supportera également une
indemnité de dépens en faveur des recourants, qui ont procédé avec l'aide d'un
avocat (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision rendue le 26 juin 2024 par le Conseil communal de la commune
de Goumoëns est annulée.
III.
La décision rendue le 3 décembre 2024 par le Département des
institutions, du territoire et du sport (DITS) est annulée.
IV.
Un émolument de 4'000 (quatre mille) francs est mis à la charge de la commune
de Goumoëns.
V.
Une indemnité de 3'000 (trois mille) francs, à verser aux recourants A.________
et B.________, solidairement entre eux, à titre de dépens, est mise à la charge
de la commune de Goumoëns.
Lausanne, le 20 août 2025
Le président:
Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial (OFDT/ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.