vd_omni · GE.2022.0253 · 2023-05-22 · fr

A.________/Municipalité de Lausanne | Confirmation de la décision de la Municipalité de Lausanne de résilier la nomination provisoire du recourant. Une nomination définitive ne peut avoir lieu de manière implicite. Le licenciement du recourant doit être examiné à l'aune de l'art. 8 RPAC, qui autorise, durant la période probatoire, à rséilier librement les rapports de travail. Sur le vu des circonstances, l'autorité intimée était objectivement fondée à mettre fin à l'engagement provisoire du recourant. Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 22.05.2023 GE.2022.0253

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
22 mai 2023
Composition
M. Alex Dépraz, président;
MM. Christian Michel et Antoine Rochat, assesseurs; Mme Magali Fasel,
greffière.
Recourant
A.________
à ********
représenté par Me Urs SAAL, avocat à La Croix (Lutry),
Autorité intimée
Municipalité de Lausanne,
à
Lausanne.
Objet
Fonctionnaires
communaux
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
Lausanne du 16 septembre 2022 (résiliation de la nomination provisoire - art.
8 RPAC).
Vu les faits suivants:
A.
A.________, né le ******** 1971, est titulaire d’un Certificat fédéral
de capacité (CFC) de mécanicien en automobiles (automobiles légères) obtenu en
1991. L’intéressé a été engagé le 1
er
septembre 2021 à titre
provisoire par la Municipalité de Lausanne en qualité de mécanicien sur poids
lourds et machines communales à 100% au sein du Service ******** de la Ville de
Lausanne. Le 1
er
janvier 2022, il a été rattaché au Service ********
de la Ville de Lausanne, pour exercer la même fonction.
B.
Selon un entretien d’échange de collaboration du 6 décembre 2021, le
responsable de A.________ a considéré que ce dernier donnait plutôt
satisfaction de manière générale. Le supérieur hiérarchique de A.________ a
néanmoins relevé que le degré d’autonomie, le volume de travail fourni,
l’organisation de travail, ainsi que le sens de l’initiative, de la créativité
et du dynamisme de l'intéressé étaient insatisfaisants. A teneur du compte
rendu de l'évaluation, il était attendu de A.________ une amélioration de tous
les points "insatisfait" et "plutôt satisfait" dans les
trois prochains mois.
Selon un entretien d’échange de collaboration du 8
mars 2022, le responsable de A.________ s’est dit insatisfait des six premiers
mois d’engagement, relevant en particulier l’insuffisance de ses prestations
sous l’angle du degré d’autonomie, de la qualité et du volume de travail
fourni, de l’organisation de travail, du sens de l’initiative, de la créativité,
du dynamisme, ainsi que de ses capacités d’analyse et de synthèse. Une
amélioration impérative de ces points était attendue de A.________ pour la fin
du mois de mai 2022 ou le début du mois de juin 2022.
Le 3 août 2022, à l’occasion d’un nouvel échange de
collaboration après les neuf premiers mois d’activité, qui n’a toutefois pas
été signé, le responsable de A.________ a constaté une détérioration de ses
prestations, en ce sens qu’outre les points préexistants d’insatisfaction, il
était reproché à l’intéressé son manque d’engagement et de motivation, ainsi
que le non-respect des consignes.
Sur la base de cette nouvelle évaluation, A.________
a été convoqué le 15 août 2022 en vue de la résiliation de sa nomination
provisoire. A la demande de l'intéressé, l'entretien initialement prévu au mois
d'août 2022 a été reporté au mois de septembre 2022.
Il ressort du procès-verbal d’audition du 8
septembre 2022 que A.________ a relevé en substance le manque de précision des
attentes de son employeur, ainsi que l’absence de preuve de ses manquements. Il
a reproché à son employeur de s’être appuyé sur des appréciations subjectives.
A l’issue de l’audition, le chef de service a constaté que les prestations de A.________
ne répondaient pas aux exigences du poste et en a déduit que la collaboration
ne pouvait se poursuivre, la communication avec l'intéressé étant rompue. Il a
par conséquent informé A.________ de son intention de proposer à la
Municipalité son licenciement.
A.________ a encore eu la possibilité de se
déterminer le
13 septembre 2022 sur le contenu du procès-verbal d’audition.
C.
Par décision du 16 septembre 2022, la Municipalité de Lausanne a
licencié A.________ avec effet au 31 décembre 2022. Elle l’a libéré de
l’obligation de travailler jusqu’au terme du délai de congé et a retiré l’effet
suspensif à un éventuel recours.
D.
Agissant par acte de son avocat du 19 octobre 2022, A.________
(ci-après: le recourant) a recouru à l’encontre de la décision de la
Municipalité de Lausanne auprès de la Cour de droit administratif et public
(CDAP) du Tribunal cantonal, sollicitant préalablement la restitution de
l’effet suspensif. Il conclut à titre principal à l’annulation de la décision
attaquée et à sa réforme en ce sens qu’il est nommé à titre définitif, au
besoin dans une autre unité. A titre subsidiaire, il conclut à l’annulation de
la décision et au renvoi de la cause à la Municipalité pour nouvelle décision
dans le sens des considérants.
La conciliation, tentée le 10 novembre 2022, a
échoué.
La Municipalité de Lausanne s’est déterminée le 30
novembre 2022 sur la demande de restitution de l’effet suspensif, concluant à
son rejet.
Par décision du 6 décembre 2022, le juge instructeur
a rejeté la requête de restitution de l’effet suspensif.
La Municipalité de Lausanne, dans sa réponse du 20
janvier 2023, a conclu au rejet du recours. Elle a sollicité l’audition, à
titre de témoin, de B.________.
Le recourant a répliqué le 24 février 2023,
maintenant ses conclusions.
La Municipalité s’est déterminée spontanément le 22
mars 2023.
Le Tribunal a ensuite statué sans ordonner d’autre
mesure d’instruction.
Considérant en droit:
1.
Selon l'art. l'art. 92 al. 1 LPA-VD, la CDAP connaît des recours contre
les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités
administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en
connaître. Il n'est en l'espèce pas contesté que la municipalité dispose d'un
pouvoir de décision pour mettre fin à l'engagement provisoire. Pour le surplus,
le recours a été déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et dans les formes
prescrites (art. 79 LPA-VD) par le destinataire de la décision attaquée si bien
qu'il convient d'entrer en matière.
2.
L'organisation de l'administration fait partie des tâches propres des
autorités communales (art. 2 de la loi vaudoise du 28 février 1956 sur les
communes [LC; BLV 175.11]). Selon cette loi, il incombe au Conseil général ou
communal de définir le statut des fonctionnaires communaux et la base de leur
rémunération (art. 4 al. 1 ch. 9 LC), la municipalité ayant la compétence de
nommer les fonctionnaires et employés de la commune, de fixer leur traitement
et d'exercer le pouvoir disciplinaire (art. 42 ch. 3 LC). La commune est ainsi
habilitée à réglementer de manière autonome les rapports de travail qu'elle
noue avec ses fonctionnaires et employés. Dans ce cas, la municipalité dispose
d'une grande liberté d'appréciation dans l'organisation de son administration,
en particulier s'agissant de la création, de la modification et de la
suppression des rapports de service nécessaires à son bon fonctionnement (cf.
arrêt GE.2011.0198 du 20 février 2012 consid. 1). L'exercice de ce pouvoir
est limité par les principes constitutionnels régissant le droit administratif,
tels que la légalité, la bonne foi, l'égalité de traitement, la
proportionnalité, l'interdiction de l'arbitraire (ATF 138 I 113 consid. 6.4.2
p. 119; 108 Ib 209; voir aussi arrêt GE.1997.0037 du 29 mai 1997; cf. ég.
Hélène Rosello, Les influences du droit privé sur le droit de la fonction
publique, Zurich 2016, n°535 p. 264; Peter Hänni/Thomas Meier, Der Rechtsschutz
im öffentlichen Personalrecht,
in
: Brennpunkte im Verwaltungsprozess,
Häner/Waldmann [édit.], Zurich 2013, p. 157).
Force est ainsi de constater que, dans les litiges
relatifs aux licenciements de fonctionnaires communaux, le Tribunal cantonal ne
dispose pas du même pouvoir d’appréciation que l’autorité qui a rendu la
décision. Le tribunal ne peut notamment pas revoir l'opportunité de la décision
attaquée (cf. art. 98 LPA-VD) et doit, s’agissant des faits, exercer son
pouvoir d'examen avec beaucoup de retenue (dans ce sens, arrêt GE.2014.0040 du
18 juin 2015 consid. 2). En revanche, son pouvoir d’appréciation sur les
questions juridiques soulevées par les parties n’est pas limité.
3.
Dans un premier grief d'ordre formel, le recourant se plaint d'une
violation de son droit d'être entendu au motif que lors de son audition du 8
septembre 2022 il n'aurait pas été confronté à des manquements sur lesquels il
aurait pu s'exprimer mais seulement sur des appréciations subjectives.
a) Selon l'art. 29 al. 2 Cst., les parties ont le
droit d'être entendues. Ce droit sert non seulement à établir correctement les
faits, mais constitue également un droit indissociable de la personnalité
garantissant à un particulier de participer à la prise d'une décision qui
touche sa position juridique (
ATF 135 I 279
consid.
2.3;
132 V 368
consid. 3.1;
arrêt TF 8C_861/2012 du 20 août 2013 consid. 5.2). L'étendue du droit de
s'exprimer ne peut pas être déterminée de manière générale, mais doit être
définie au regard des intérêts concrètement en jeu; l'idée maîtresse est qu'il
faut permettre à une partie de pouvoir mettre en évidence son point de vue de
manière efficace (
ATF 144 I 11
consid.
5.3 et les arrêts cités).
En matière de rapports de travail de droit public,
la jurisprudence admet que des occasions relativement informelles de s'exprimer
avant le licenciement peuvent remplir les exigences du droit constitutionnel
d'être entendu, pour autant que la personne concernée ait compris qu'une telle
mesure pouvait entrer en ligne de compte à son encontre (
ATF 144 I 11
consid.
5.3 in fine). La personne concernée ne doit pas seulement connaître les faits
qui lui sont reprochés, mais doit également savoir qu'une décision allant dans
une certaine direction est envisagée à son égard (arrêt TF 8C_158/2009 du 2
septembre 2009 consid. 5.2, non publié aux
ATF 136 I 39
, et les
arrêts cités).
Le droit d'être entendu est une garantie
constitutionnelle de caractère formel, dont la violation entraîne l'annulation
de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le
fond (
ATF 132 V 387
consid.
5.1;
127 V 431
consid.
3d/aa). Cependant, en droit de la fonction publique, la jurisprudence admet
qu'une violation du droit d'être entendu peut être liquidée par une
indemnisation. Celle-ci peut intervenir sur la base d'une application par
analogie des règles relatives aux conséquences d'une résiliation injustifiée,
voire sur la base d'une application par analogie des dispositions de droit
privé sur le licenciement abusif (cf. arrêt
TF
8C_79/2021 du 9 septembre 2021 consid. 2.
2 et les références citées).
b) En l'occurrence, le recourant était parfaitement
conscient, lorsqu'il a reçu la convocation à l'audience du 8 septembre 2022,
qu'une mesure de licenciement était envisagée à son encontre. Si les
manquements reprochés au recourant n'ont certes pas été énumérés précisément,
le recourant savait que cette mesure était envisagée pour le motif qu'il ne
parvenait pas à réaliser les tâches relevant de son cahier des charges et que
des difficultés de collaboration, notamment avec le supérieur hiérarchique du
recourant, compliquaient l'organisation du travail au sein du service où il œuvrait.
Les reproches en question ont été formulés lors des entretiens qui ont eu lieu
après trois et six mois d'activité du recourant, sans que ce dernier ne
conteste leur pertinence. Ces circonstances devaient permettre au recourant de
se déterminer utilement sur les faits qui justifiaient, selon l'autorité
intimée, son licenciement, ce d'autant plus que le recourant n'était engagé
qu'à titre provisoire et que son licenciement pouvait de ce fait être prononcé librement
par la municipalité.
Il s'ensuit que le grief de violation du droit d'être
entendu doit être rejeté.
4.
Sur le plan matériel, la décision attaquée a été prise en application du
RPAC, dont on cite ci-après les dispositions régissant la nomination des
fonctionnaires communaux:
"(…)
CHAPITRE II –NOMINATION ET PROMOTION
Art. 4 – Autorité de nomination
La nomination des fonctionnaires,
à titre provisoire ou définitif, est du ressort de la Municipalité.
(…)
Art. 7 – Décision de nomination
1
La
nomination est communiquée au fonctionnaire par acte écrit indiquant la
fonction, la date d'entrée en service, la classe de traitement, le traitement
initial et le taux d'indexation. Il sera également fait mention des déductions
obligatoires.
2
Elle
ne porte effet qu'une fois acceptée; le fonctionnaire est censé l'accepter s'il
ne manifeste pas son refus dans les huit jours dès réception de l'acte de
nomination.
3
Le fonctionnaire reçoit, avec l'acte de nomination, un exemplaire du présent
statut et des règlements relatifs à sa fonction.
4
Les modifications et adjonctions au présent règlement sont adressées à chaque
fonctionnaire.
Art. 8 –
Nomination à titre provisoire
1
Sauf
cas exceptionnel, le fonctionnaire est d'abord nommé à titre provisoire.
L'engagement provisoire peut être librement résilié de part et d'autre un mois
à l'avance pour la fin d'un mois.
2
Après une année d'engagement provisoire, la Municipalité doit procéder à la
nomination définitive ou résilier l'engagement en observant le délai de congé.
3
Dans des cas exceptionnels,
l'engagement provisoire peut être prolongé d'une année au maximum. Au-delà d'un
an, le délai de résiliation de l'engagement est porté à trois mois."
(…)
5.
Le recourant soutient d'abord qu'en application de l'art. 8 al. 2 RPAC
et en l'absence de résiliation intervenue avant la fin de la première année de
service du recourant, il convient de reconnaître qu'il est désormais engagé de
manière définitive.
a) A plusieurs reprises, le Tribunal administratif,
puis la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, ont examiné
la question de savoir si le dépassement de la durée maximum fixée par le statut
du personnel communal pour un engagement par contrat de droit privé impliquait
que la personne devait être considérée comme nommée en qualité de
fonctionnaire. De manière constante, il a été jugé que tel n’était pas le cas
(cf. arrêts GE.2008.0108 du 7 novembre 2008 consid. 5; GE.2006.0172 du 14 mai
2007 consid. 3b; GE.1996.0112 du 5 septembre 1997 consid. 2d/Aa; GE.1994.0034
du 13 juillet 1994). Cette conclusion repose sur le fait que la nomination d’un
fonctionnaire doit intervenir à l’issue d’une procédure, revêtir une certaine
forme et être acceptée par son destinataire (arrêt GE.2020.0189 du 12 juillet
2021 consid. 4a et les arrêts cités; GE.2012.0211 du 19 février 2013
consid. 3). L’acte de nomination doit notamment revêtir la forme écrite (cf.
arrêt GE.2008.0108 précité consid 4b et les références).
Il n’existe pas de raison de
raisonner différemment lorsque se pose la question de la nomination d’un
fonctionnaire à titre définitif après sa nomination à titre provisoire. Une
nomination à titre définitif implique également une décision formelle et ne
saurait dès lors intervenir par le simple écoulement du temps. On ne saurait
ainsi considérer qu’un employé communal est nommé à titre définitif au seul
motif qu’une résiliation de l’engagement à titre provisoire n’est pas
intervenue à l’échéance du délai d’une année de lart. 8 al. 2 RPAC (arrêts GE.2020.0189
du 12 juillet 2021 consid. 4a; GE.2012.0102 du 6 novembre 2012).
b) Le recourant n'a en
l'occurrence jamais été nommé à titre définitif. L'autorité intimée a en outre
entrepris les démarches en vue de son licenciement avant même l'échéance du
délai d'un an de l'art. 8 al. 2 RPAC, délai qui n'a pas pu être respecté pour
des raisons inhérentes au respect du droit d'être entendu du recourant. On ne
saurait en déduire, comme le soutient le recourant, que sa nomination à titre
définitif serait ainsi intervenue de manière implicite. C'est donc bien à
l'aune de l'art. 8 RPAC que doit être examiné le bien-fondé de son licenciement.
6.
Faisant valoir implicitement une violation de l'art. 8 RPAC, le
recourant soutient que son licenciement serait arbitraire, aucun reproche
concret ne lui ayant été formulé.
a) Selon la formulation claire de l'art. 8 RPAC,
durant la période probatoire, l'autorité de nomination est en principe libre de
renoncer à maintenir les rapports de service pour autant qu'elle respecte le
délai de résiliation. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, lorsque le
droit applicable ne fait pas dépendre le licenciement de conditions
matérielles, l'autorité dispose dans ce cadre d'un très large pouvoir
d'appréciation. Dans un tel cas, la cour cantonale n'est fondée à intervenir
qu'en cas de violation des principes constitutionnels tels que l'égalité de
traitement et l'interdiction de l'arbitraire. En particulier, le grief
d'arbitraire ne doit être admis que dans des cas exceptionnels, par exemple lorsque
les motifs allégués sont manifestement inexistants, lorsque des assurances
particulières ont été données à l'employé ou en cas de discrimination. En
revanche, l'autorité de recours n'a pas à rechercher si les motifs invoqués
sont ou non imputables à une faute de l'employé; il suffit en effet que la
continuation du rapport de service se heurte à des difficultés objectives ou
qu'elle n'apparaisse pas souhaitable pour une raison ou une autre (arrêts TF
8C_212/2022 du 11 janvier 2023 consid. 4.3;
8C
_
40
/
2022
du 15 juillet
2022
consid. 4.4 et les références citées).
b) En l'occurrence, il est établi que l'engagement du
recourant a été décidé à l'issue d'une procédure de recrutement laborieuse.
Après plusieurs parutions d'offres d'emploi, la Municipalité de Lausanne est en
effet parvenue au constat de l'impossibilité d'engager une personne dotée des
compétences requises à la maintenance mécanique des machines communales.
Confrontée à ces difficultés, l'autorité intimée a réduit ses exigences, pour
ouvrir le poste à une personne titulaire d'un CFC en mécanique sur automobile.
C'est dans ce contexte particulier de pénurie de personnel qualifié qu'a été décidé
l'engagement du recourant à compter du 1
er
septembre 2021. A ce
stade, la Municipalité était consciente du besoin de former le recourant aux
particularités de la mécanique sur les machines communales.
La Municipalité a ensuite fait le constat, lors des
entretiens de collaboration qui se sont déroulés après trois et six mois
d'activité, que le recourant ne donnait pas satisfaction, ce dont ce dernier a
pris acte en signant les formulaires remplis à ces occasions. Lors du deuxième
entretien, une ultime occasion de s'améliorer a ensuite été signifiée au
recourant. Si l'autorité intimée ne peut formuler de reproches précis et
documentés à l'encontre du recourant, elle relève que, d'une manière générale,
le recourant n'a pas donné satisfaction, tant d'un point de vue quantitatif que
qualitatif, pour l'exécution des tâches qui lui étaient confiées. Le recourant
conteste désormais cette appréciation, alors qu'il n'avait formulé aucune
remarque à ce sujet lors de son évaluation.
Compte tenu toutefois du large pouvoir
d'appréciation dont dispose l'autorité intimée, on ne peut lui reprocher
d'avoir arbitrairement licencié le recourant. Il n'est en effet pas contesté
que le recourant n'est en possession que d'un CFC en mécanique sur automobile
légère et ne disposait pas, avant d'être engagé, des compétences et
connaissances requises pour le poste. Cette formation, ainsi que l'expérience
acquise dans le domaine de la mécanique automobile, ne lui permettaient ainsi
pas d'être autonome au poste pour lequel il a été engagé, et ce même après
plusieurs mois d'activité. Il importe peu dès lors que le recourant ait été
présent et ponctuel chaque jour de travail. Sa volonté d'effectuer au mieux son
travail n'est pas non plus remise en cause par l'autorité intimée. Pour le surplus,
on ne voit pas que l'absence de transmission au recourant de la description de
poste puisse rendre le licenciement arbitraire, dès lors que le recourant
jugeait satisfaisante la clarté de ses tâches et de ses objectifs. Le recourant
ne parvient ainsi pas à démontrer que le constat fait par l'autorité intimée de
l'inadéquation du poste au regard de ses compétences serait injustifié. Il
n'est de surcroît pas contesté par le recourant que ses relations avec son
supérieur direct ne permettaient pas d'envisager une poursuite de la
collaboration. Le recourant en est d'ailleurs conscient, dans la mesure où il envisage,
dans le cadre de son recours, la poursuite de son engagement sous les ordres
d'un autre supérieur. On ne discerne pas, sur le vu de ce qui précède, un motif
qui rendrait la décision attaquée arbitraire. L'autorité intimée, qui a donné
deux occasions au recourant de s'améliorer, pouvait en outre s'en tenir à
l'appréciation générale du supérieur hiérarchique du recourant quant à ses
prestations, sans énoncer dans les détails les manquements signifiés au
recourant, a fortiori lorsqu'il s'agit, comme en l'occurrence, de résilier une
nomination provisoire.
Dans de telles circonstances, il convient d'admettre
que l'autorité intimée était objectivement fondée à mettre fin à l'engagement
provisoire du recourant.
7.
Il découle des considérants qui précèdent que le recours, mal fondé,
doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Bien que le recourant
succombe, aucun émolument de justice ne sera perçu (cf. art. 4 al. 4 du tarif
des frais judiciaires et des dépens en matière administrative, du 28 avril 2015
[TFJDA; BLV 173.36.5.1]; cf. en outre arrêt GE.2020.0189 du 12 juillet 2021
consid. 6). L’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte (art. 55 al.
1, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Lausanne du 16 septembre 2022 est
confirmée.
III.
Il est statué sans frais, ni allocation de dépens.
Lausanne, le 22 mai 2023
Le
président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse,
Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public
s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le
Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à
celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une
langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve,
et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué
viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être
jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va
de même de la décision attaquée.