vd_omni · AC.2019.0242 · 2020-09-01 · fr

A.________, B.________, C.________/Département du territoire et de l’environnement (DTE), Commune de Missy | Recours de propriétaires dirigé contre une décision du DTE approuvant partiellement la modification du PGA de la commune de Missy et n'approuvant pas la modification du PGA pour quatre parcelles. Sur la base de la délégation de compétence que lui a accordée le conseil général, la municipalité avait la compétence de s'adresser à un mandataire pour se faire représenter dans la procédure (consid. 1). Pas d'informalité dans le fait d'avoir produit un dossier d'un seul tenant (consid. 2). Le plan d'affectation litigieux a été valablement adopté par le conseil général de la commune (consid. 4-5). La force probante des signatures des autorités communales accompagnées du sceau de la commune est suffisante pour attester des phases de la procédure intervenues (consid. 6). L’approbation partielle du DTE exclut l’affectation en zone intermédiaire de 3 parcelles prévue par le projet et exclut également une parcelle, dont l'affectation devrait selon le DTE être modifiée. Des extensions de la zone à bâtir sont par ailleurs approuvées sur d'autres parcelles. Or, il en résulte que la situation concrète de la zone à bâtir de la commune demeure incertaine sur des éléments essentiels. Il découle des principes directeurs généraux de la LAT que la planification doit être appréhendée de façon complète et circonstanciée et que les intérêts touchés doivent être appréciés de façon globale. Les plans d'affectation doivent procéder d'une idée d'ensemble. Il n'existe en l'occurrence aucun intérêt public ou privé déterminant justifiant de traiter les parcelles concernées de façon distincte matériellement ou temporellement des autres surfaces constructibles. Une approbation partielle d'un plan d'affectation devrait être réservée aux cas et aux circonstances exceptionnelles, non réalisés en l'espèce. Recours admis et renvoi de la cause au département pour qu'il réexamine la surface constructible de la commune dans sa globalité (consid. 7).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 01.09.2020 AC.2019.0242

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
A
rrêt du 1
er
septembre 2020
Composition
M. Stéphane Parrone,
président
;
MM Pascal Langone et
André Jomini, juges.
Recourants
1.
A.________
,
2.
B.________
,
3.
C.________
,
tous à ******** et représentés par Me Xavier
OULEVEY, avocat à Yverdon-les-Bains,
Autorités intimées
1.
Département du territoire et de
l’environnement
(DTE
,
actuellement Département des institutions
et du territoire [DIT]), représenté par le Service du développement
territorial (SDT, actuellement Direction générale du territoire et du
logement [DGTL]), à Lausanne,
2.
Commune de Missy,
représentée par Me Aurore ESTOPPEY, avocate à
Lausanne,
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ et consorts c/ décision du Département
du territoire et de l’environnement (DTE) du 19 juin 2019 approuvant
partiellement la modification du plan général d'affectation de la commune de
Missy
Vu les faits suivants:
A.
Le territoire de la Commune de Missy (ci-après: la commune) est régi par
un le plan général d'affectation (PGA) et un Règlement sur le plan général
d'affectation et la police des constructions (RPGA), tous deux approuvés par le
Département du territoire et de l’environnement (DTE, actuellement Département
des institutions et du territoire [DIT]), le 20 mai 1997.
B.
Après l'approbation de ce PGA, et suite à la construction de l'autoroute
A1, des remaniements parcellaires importants sont intervenus dans la commune ayant
notamment comme conséquence que la limite des zones et celle des parcelles ne
correspondaient plus. Dès 2010, la Municipalité de Missy (ci-après: la
municipalité) a entrepris de modifier partiellement son PGA dans le but en
particulier de faire coïncider les zones d'affectation aux limites de
parcelles. Cette opération n'avait pas d'incidences sur le RPGA. Un dossier
comprenant notamment un premier projet du plan général d'affectation et un
rapport d'aménagement au sens de l'art. 47 de l'ordonnance fédérale du 28 juin
2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), a été soumis au Service
du développement territorial (SDT, actuellement Direction générale du territoire
et du logement [DGTL]) pour examen préalable en novembre 2009. Le SDT a rendu
un rapport d'examen préalable le 12 octobre 2010 en requérant deux
modifications. L'ultime contrôle du SDT le 17 décembre 2010 a approuvé la mise
à l'enquête publique du dossier.
Ce projet de révision du PGA a été mis à l'enquête
publique du 18 février au 21 mars 2011. Une séance d'information publique est intervenue
le 17 février 2011.
L'enquête publique a suscité 10 oppositions, dont
notamment l'opposition de B.________, propriétaire des parcelles n
os
174 et 175, le 20 mars 2011, de C.________, propriétaire jusqu'en 2018 de la
parcelle n° 124, le 18 mars 2011 et de D.________, propriétaire des parcelles n
os
108 et 110, le 21 mars 2011.
Les opposants ont été entendus lors de séances
organisées le 14 juin 2011 et le 8 mai 2012. A la suite de ces séances, la municipalité,
dans un préavis n° 4/2012 du 4 septembre 2012, a proposé au Conseil
général de Missy (ci-après: le conseil général) d'accepter la modification
partielle du PGA telle que mise à l'enquête publique du 18 février 2011 au 21
mars 2011, avec des modifications devant par la suite être soumises à une
enquête publique complémentaire, et d'accepter les réponses de la municipalité
aux oppositions.
Sur cette base, le 25 septembre 2012, le conseil
général a adopté le préavis n° 4/2012 amendé qui autorise "la
modification partielle du PGA telle que mise à l'enquête publique du 18.02.2011
au 21.03.2011, avec les modifications apportées après l'enquête publique
(…)" et "les réponses de la Municipalité aux oppositions".
C.
Dans le courant de l'année 2013, la municipalité a entrepris de modifier
son règlement communal sur les constructions et l'aménagement du territoire, ce
qui impliquait notamment une augmentation du CUS (nouvellement: indice
d'utilisation du sol - IUS) de la zone village de 0,4 à 0,6 (art. 10). Cette
procédure s'est poursuivie en 2014.
D.
En date du 6 janvier 2015, la commune a établi un bilan de ses réserves
de zone à bâtir (d'habitation et mixte) qui a été approuvé par le SDT le 6 février
2015.
Suite à la modification de la loi fédérale du 22
juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), en vigueur depuis le 1
er
mai 2014, le PGA modifié n'a pas été proposé à l'approbation du DTE en raison
du surdimensionnement de la zone à bâtir d'habitation et mixte de la commune.
La municipalité a décidé de préparer un nouveau projet de révision de son PGA
soumis à un premier examen préalable du SDT le 23 avril 2015 qui a conclu
notamment à ce que le projet soit rendu conforme à la mesure A11 du plan
directeur cantonal (PDCn). Un deuxième examen préalable a été opéré par le SDT
le 18 décembre 2015.
La modification partielle du PGA, le règlement
communal sur le plan général d'affectation et la police des constructions, et
le plan de limites des constructions de la commune ont été mis à l'enquête
publique du 30 avril au 30 mai 2016.
Cette nouvelle enquête publique a suscité sept
oppositions provenant des mêmes propriétaires touchés, et notamment le 23 mai
2016 de la succession de D.________, décédée entre-temps, le ******** 2016 de B.________,
et le 26 mai 2016 de C.________. Les oppositions portent en particulier sur le
déclassement de tout ou partie de leur terrain en zone agricole ou sur le fait
que leur demande d'extension de la zone à bâtir n'avaient pas été prises en
compte.
Des séances de conciliation avec les opposants, des
représentants de la municipalité et l'urbaniste en charge du projet ont été
tenues le 7 septembre 2016. Suite à ces séances, la succession de D.________, B.________
et C.________ ont maintenu leur opposition.
E.
Le 8 mars 2017, le président du conseil général a adressé aux membres de
celui-ci une convocation qui avait la teneur suivante:
"
Convocation
SEANCE DU
CONSEIL GENERAL
À la salle du bâtiment
communal
Mardi 21 mars 2017
à 20h15
ORDRE DU JOUR
1.
PV de la dernière séance
2.
Préavis n° 08/2016: Demande de lever toutes les oppositions concernant
le PGA et mise en vigueur du nouveau règlement sur les constructions
3.
[…]"
Cette convocation  était accompagnée
d'un préavis de la municipalité n° 08/2016 daté du 31 octobre 2016, dont
la teneur était la suivante:
"
Demande de
lever toutes les oppositions concernant le PGA (plan général d'affectation) et
mise en vigueur du nouveau règlement sur les constructions
PRÉAVIS MUNICIPAL N°
08/2016
Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs les membres
du conseil général.
La mise à l'enquête publique
complémentaire du 30.04.2016 au 30.05.2016 a suscité 7 nouvelles oppositions.
Les anciennes oppositions non levées restant valables.
La Municipalité et son urbaniste
conseil ont convoqué sans obligation, et à titre d'information, les 7 opposants
afin d'éclaircir et de donner les plus justes informations concernant la
nouvelle LAT (loi sur l'aménagement du territoire).
Le but était également d'essayer
de faire lever leurs oppositions aux opposants.
Un procès-verbal a été rédigé pour
chaque entretien individuel.
Ceux-ci sont annexés avec le
présent préavis.
Il en ressort en règle générale
toujours les mêmes points de vue, à savoir le maintien de ces oppositions.
Comme nous le savons tous, on ne
peut pas faire d'omelette sans casser d'œufs. Il est très clair que la
Municipalité à fait tout ce qu'elle pouvait pour péjorer le moins possible de
personnes touchées par cette nouvelle loi. Nous vous rappelons que la mise en
réserve des terrains pour l'élaboration de notre PGA nous a été imposée par le
Canton.
Sur le nombre de mètres carrés mis
en réserve et par rapport à celui que nous devons utiliser pour aboutir à notre
PGA, il n'y a que peu de marge de manœuvre.
Pour rappel le Canton de Vaud a
fixé la date ultime de mise en œuvre de la LAT (votée par le peuple Suisse) à
fin 2021.
A cette date toutes les communes
devront être à jour avec leur PGA. Passée celle-ci, c'est le Canton lui-même
qui prendra les mesures de mise en œuvre pour les communes et ceci sans état
d'âme.
Actuellement et tant que notre PGA
n'est pas appliqué, toutes nos constructions concernées par celui-ci sont
gelées par le Canton, et notre village ne peut plus se développer.
Il faut également savoir que ce
n'est pas l'ancien règlement qui reste en vigueur pendant ce temps mais que le
SDT choisit les mesures les plus contraignantes des deux règlements, soit
l'ancien et le nouveau à venir. C'est pour cette raison que le nouveau
règlement des constructions est lié au PGA.
Si le Conseil général désire ne
pas accepter notre PGA par la levée des oppositions, celui-ci repartira à la
case départ et tous les investissements financiers estimés à plus de CHF
98'000.- n'auront servi à rien.
Par contre si notre PGA est
accepté, les opposants ont 20 jours pour faire recours auprès du Canton qui les
traitera par le biais du Tribunal Arbitral (TA).
Au vu de ce qui précède, nous vous
prions Monsieur le président, Mesdames et Messieurs les conseillers de bien
vouloir voter les conclusions suivantes:
Vu -                    Préavis de
la municipalité
Ouï -                   Le rapport
de la commission chargée d'étudier cette affaire
Considérant -       que cet objet
a été porté à l'ordre du jour
Décide :
D'accepter de lever les
oppositions concernant le PGA et de mettre en vigueur le nouveau règlement sur
les constructions […]".
Le 21 mars 2017, le conseil général s'est réuni. Le
PGA et son règlement ont été d.attus et on extrait du procès-verbal de la
séance ce qui suit:
"
PROCES-VERBAL
Séance du conseil
général du 21 mars 2017
Présidence : Monsieur
Alain Galliker, président.
ORDRE DU JOUR
1.
PV de la dernière séance
2.
Préavis n° 08/2016 : Demande de lever toutes les oppositions
concernant le PGA et mise en vigueur du nouveau règlement sur les constructions
3.
[…]
1.
PV de la dernière séance
E.________
, président,
passe à la consultation du procès-verbal du 13 décembre 2016 et ouvre la
discussion.
C.________
pose une
question concernant l'intervention de F.________, demandant si la levée des
oppositions au PGA serait faite de manière globale (p. 120). Il remarque que
personne n'avait répondu clairement à cette question
E.________
, président, lui
répond que le but de la séance d'aujourd'hui est de lever toutes les
oppositions au PGA, globalement.
A.________
, revient sur l'intervention
deG.________, qui mentionnait un délai de 8 mois octroyé à la commune après
l'enquête publique pour se prononcer sur le PGA (selon Art. 58 de la LAT). Il
souhaite savoir ce qu'il en est étant donné que ce délai est dépassé.
H.________, syndic
, répond
que les autorités cantonales ont été averties de ce dépassement et qu'elles en
ont pris acte, bien que ce ne soit pas l'idéal. Ce délai n'a malheureusement
pas été respecté pour diverses raisons, notamment le report de la votation.
La discussion n'étant pas
demandée, le procès-verbal du 13 décembre 2016 est accepté à l'unanimité des
membres présents.
2.
Préavis n° 08/2016: Demande de lever toutes les oppositions
concernant le PGA et mise en vigueur du nouveau règlement sur les constructions
E.________, président,
introduit le sujet avec une présentation expliquant les divers aspects de la
récusation. Les points suivants sont relevés :
·
La récusation entraine la non-participation en séance de
commission, à la discussion au conseil ainsi qu'au vote.
·
Un membre du conseil ne peut prendre part à une décision ou à une
discussion lorsqu'il a un intérêt personnel ou matériel à l'affaire à traiter.
·
Il doit exister un lien particulièrement évident et direct entre
les intérêts du conseiller et l'objet soumis aux délibérations.
En règle générale, la récusation
concerne les personnes opposantes, ayant à ce jour une opposition en cours. Si
ces points ne sont pas respectés, une personne peut faire recours au vote du
PGA et l'annuler, si cela s'avère justifié.
E.________, président
,
donne lecture d'une demande d'amendement au préavis municipal reçu de
I.________. Il consisterait à séparer le vote en 2 objets distincts:
1.
Demande
de lever toutes les oppositions concernant le PGA
2.
Mise
en vigueur du nouveau règlement sur les constructions
Cela permettrait ainsi aux
personnes ayant des oppositions en cours et devant se récuser pour la première
partie de pouvoir quand même participer au vote concernant la mise en vigueur
du nouveau règlement.
C.________
, n'est pas sûr
de savoir s'il doit se récuser ou non, étant donné qu'il a deux oppositions en
cours mais qui, selon lui, sont d'intérêt général et non personnel.
E.________, président
,
répond avec l'exemple fourni par le service des communes et du logement (SCL)
au sujet de la Loi sur les communes (LC 175.11), article 40j au sujet de la
récusation. «Un conseiller ne peut lever sa propre opposition». En
l'occurrence, bien que l'opposition de C.________ ne concerne pas directement
ses intérêts privés, il doit se récuser pour assurer la réussite de ce projet.
C.________
, est déçu de
cette manière de faire. Etant donné qu'il ne peut pas défendre ses oppositions,
il ne voit pas d'utilité à rester et prend congé de l'assemblée.
J.________
, ne souhaite pas
voter dans ces conditions, il s'abstient également.
La parole n'étant plus demandée,
l'amendement proposé par I.________ est soumis au vote. Il est accepté par 20
voix, 5 avis contraires et 6 abstentions.
E.________, président
, cède
la parole à la commission ad'hoc formée de
K.________, L.________
(rapporteuse) et M.________, N.________ et O.________
, laquelle émet
quelques remarques tout en proposant d'accepter le préavis n° 08/2016 et de
lever ainsi toutes les oppositions, tout en validant dans un même temps le
nouveau règlement des constructions.
I.________
ainsi que
P.________ et Q.________ se récusent spontanément.
F.________
souhaite
connaître la liste des opposants à jour.
E.________, président,
donne lecture de cette liste et constate que tous les membres du conseil ayant
une opposition ouverte et devant se récuser l'ont fait.
R.________
trouve que tous
les membres du conseil auraient dû recevoir de la documentation au sujet des
récusations afin d'en être mieux informés.
A.________
fait part de
diverses questions et remarques tant d'ordre privé que d'intérêt public,
restées sans réponses de la municipalité suite aux séances de conciliation des
oppositions au PGA. Il soulève le fait que la commune de Villarzel vient de
valider son nouveau PGA et qu'il n'y avait aucune opposition au moment du vote.
G.________, municipal
,
répond que depuis qu'il a commencé la municipalité il y a un peu plus de deux
ans, beaucoup de choses ont changé. Tous les «nouveaux» opposants ont été
entendus par la municipalité avec un expert en la matière, mandaté pour
répondre aux questions plus techniques. Les oppositions plus anciennes étaient
difficiles à traiter, certaines d'entre elles n'étant plus valables
actuellement ou n'ayant pas été formulées officiellement auprès de la nouvelle
municipalité.
Le plan général des réserves
(zones oranges) a été mis au point par le canton, il nécessitait beaucoup de
calculs compliqués. L'ancienne municipalité avait pu se prononcer sur ce plan
et l'avait accepté. Il avait été fait ainsi car il n'y avait que peu de
possibilités. Un CUS de 0.6 avait été proposé et la municipalité actuelle s'est
battue pour qu'il soit maintenu à 0.4. Sans quoi, encore plus de terrains
auraient dû être dézonés avec probablement à la clé un nombre supérieur
d'oppositions. Selon les quotas établis par le canton, le nombre d'habitants de
la commune de Missy peut croitre de 2,5 par année. Si l'on reprend
l'augmentation depuis l'année 2011, ces quotas ont largement été dépassés.
C'est pour cette raison que certains projets de construction sont en attente.
L'objectif serait de négocier une augmentation de ces quotas pour pouvoir
débloquer la situation.
En conclusion, ce projet ayant
débuté il y a 15 ans, il était difficile pour la nouvelle municipalité de bien
comprendre toutes les oppositions de l'époque.
S.________, municipal
, pour
répondre à A.________, ajoute concernant la parcelle n°110, que sa proposition
avait été soutenue par la commune mais que c'est le canton qui l'avait
finalement refusée.
Concernant le chemin d'accès à la
parcelle en dessus de la maison des régents, il avait à la base été créé pour
limiter le trafic sur la route pendant les travaux de constructions des 3
maisons et devait être ensuite le chemin d'accès principal aux maisons afin
d'éviter la sortie dangereuse du côté de l'église.
F.________
demande que le
vote soit fait à bulletin secret. Comme plus de 5 personnes appuient cette
proposition, elle est acceptée.
A.________
demande le vote
à l'appel nominal.
E.________, président,
répond que selon l'art. 69 du règlement du conseil général, c'est le vote à bulletin
secret qui est prioritaire sur le vote à l'appel nominal, si les deux sont
demandés.
La discussion n'étant plus
demandée, il est alors procédé au vote à bulletins secrets.
Première partie: Demande de lever
toutes les oppositions concernant le PGA
Bulletins délivrés : 32
Bulletins rentrés : 32
Bulletins blancs : 6
Bulletins nuls : 1
Bulletins valables : 25                              Majorité
absolue : 13
La première partie du préavis no
08/2016, demande de lever toutes les oppositions concernant le PGA est acceptée
par 21 voix, 4 avis contraires et 6 abstentions.
E.________, président
,
ouvre la discussion au sujet de la mise en vigueur du nouveau règlement sur les
constructions.
A.________
demande si dans
le cas où il y aurait un recours, tout le PGA serait remis en cause ou
uniquement l'opposition et la parcelle concernée.
G.________, municipal
,
répond que cela dépend du tribunal. Selon lui, uniquement l'opposition et la
parcelle concernée ferait l'objet du recours, mais cela reste incertain car
c'est un des premiers PGA a être mis en vigueur.
La parole n'étant plus demandée,
la deuxième partie du préavis no 08/2016, mise en vigueur du nouveau règlement
sur les constructions est soumise au vote. Elle est acceptée par 27 voix, aucun
avis contraire et 4 abstentions.
O.________,
au vu du
résultat du vote, demande que les opposants soient informés par écrit de leur
droit de recours vis-à-vis du canton.
G.________
, municipal,
répond que la municipalité prend acte de cette demande et va faire le
nécessaire.[…]"
Un extrait du procès-verbal a également été établi
et se présente comme suit:
"
EXTRAIT
DE PROCES-VERBAL
Concerne :
Préavis n° 08/2016
:
Demande de lever toutes les oppositions concernant le PGA et mise en vigueur du
nouveau règlement sur les constructions
Lors de la séance du 21 mars 2017,
le Conseil général de Missy a accepté et approuvé à la forte majorité des
membres présents avec 5 avis contraires et 6 abstentions le préavis municipal
No 08/2016, amendé comme suit :
Préavis n° 08/2016 :
a.           Demande de lever
toutes les oppositions concernant le PGA
Accepté à la forte majorité des
membres présents avec 5 avis contraires et 6 abstentions.
b.           Mise en vigueur du
nouveau règlement sur les constructions
Accepté à la forte majorité des
membres présents, sans avis contraires et avec 4 abstentions.
Dans la séance du 21 mars 2017, 36
conseillères et conseillers étaient présents sur un total de 41."
F.
En date du 8 juin 2017, le bureau d'architectes-urbanistes en charge du
projet a adressé à la municipalité 6 exemplaires du plan de modification
partielle du PGA et du plan de limites des constructions authentifiés par le
géomètre pour signature. Le bureau précisait notamment ce qui suit:
"Concernant la problématique de la signature des
documents qui a été soulevée par votre président du Conseil, et après
vérification avec le SDT, il est correct lors d'une longue procédure de faire
figurer dans le cartouche la mention "l'attestent" qui permet aux
autorités en place d'apposer leur signature sans aller chercher celle des
anciens syndics, présidents ou secrétaires en fonction lors des différentes
phases ultérieures du projet".
G.
La municipalité a transmis au DTE le dossier pour approbation le 10
juillet 2017. Le dossier transmis comprenait le préavis municipal du 31 octobre
2016 et l'extrait du procès-verbal du Conseil du 21 mars 2017.
Par lettre du 21 décembre 2017, le SDT a informé la
municipalité qu'il n'avait pas pu soumettre le PGA à la cheffe du DTE car il
n'était pas conforme à la mesure A11 du PDCn adopté par le Grand Conseil le 20
juin 2017, et le potentiel d'accueil en nouveaux habitants de la commune était
largement supérieur au potentiel admis.
Le SDT a invité la municipalité à une séance qui
s'est tenue le 23 janvier 2018.
Par courriel du 1
er
février 2018, la
commune a informé le SDT que dans sa séance du 8 janvier 2018, la municipalité
avait pris la décision de poursuivre la procédure engagée de son PGA en
invitant le SDT à transmettre le dossier "à qui de droit".
Des discussions ont ensuite eu lieu entre la municipalité
et le SDT, en raison de la persistance de problèmes de conformité entre le
projet de PGA et le PDCn entre-temps approuvé par le Conseil fédéral le 31
janvier 2018: en particulier, le SDT a souligné que malgré la réduction globale
de la zone à bâtir opérée, la capacité d'accueil des réserves en zone à bâtir
d'habitation et mixte restait trop importante par rapport à celle autorisée par
le PDCn à l'horizon de planification 2036, le surdimensionnement de la commune
étant estimé à 41 habitants dans ce contexte.
H.
Par décision du 2 mai 2018, la cheffe du DTE a décidé de ne pas
approuver préalablement le PGA de Missy et son règlement, ainsi que le plan des
limites de construction. En substance, le DTE a retenu que si globalement la
zone à bâtir de la commune avait été diminuée, elle avait été étendue sur
certaines parcelles. Le rapport 47 OAT ne renseigne pas sur le potentiel
supplémentaire créé par ces extensions de la zone à bâtir qui augmentent la
constructibilité de certaines parcelles (potentiel de densification), voire
permettent des constructions nouvelles. La décision retient que la procédure a
été menée jusqu'à la seconde mise à l'enquête publique, avant l'approbation de
la quatrième adaptation du PDCn par le Conseil fédéral et qu'en 2016, le bilan
des réserves à bâtir a donc été calculé sur la base de la version antérieure du
PDCn. Selon le PDCn en vigueur, le potentiel de surfaces brutes de plancher
(SBP) réalisable passe de 2'498 m
2
à 3'122 m
2
. Il faut
ajouter le potentiel des extensions de la zone à bâtir qui n'a pas été pris en
compte. En estimant grossièrement ce potentiel supplémentaire à 450 m
2
,
le nouveau PGA permet la construction d'environ 3'570 m
2
de SBP
supplémentaires. Cela représente un potentiel de 71 habitants auquel il faut
ajouter un potentiel de densification des autres parcelles de 14 habitants. Au
total, le nouveau PGA permet l'accueil de 85 habitants. Avec 350 habitants au
31 décembre 2015, la population maximale à l'horizon de planification 2036 est
de 405 habitants (croissance admissible de 55 habitants). Le 31 décembre 2016,
la population s'élevait à 361 habitants, soit une croissance de 11 habitants.
Les besoins au 31 décembre 2016 sont donc de 44 habitants (55-11). Le
surdimensionnernent du nouveau PGA est donc de 41 habitants. Il ne peut pas
être admis que de la zone à bâtir soit créée alors que le potentiel existant
reste surdimensionné et que les possibilités de le réduire n'ont pas été
étudiées jusqu'au bout.
I.
La municipalité a recouru auprès de la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP ou le tribunal) contre cette
décision par acte du 7 juin 2018 en concluant notamment à son annulation et à
ce que le PGA de Missy, son règlement, ainsi que le plan des limites de
construction adoptés le 21 mars 2017 soient approuvés. Cette cause a été
ouverte auprès de la CDAP sous la référence AC.2018.0188.
Le 22 novembre 2018, le tribunal a tenu une audience
d'instruction à Missy, au cours de laquelle il a été proposé de négocier une
solution entre les parties, sur la base d'une suppression de la zone
intermédiaire prévue sur des parcelles au profit de la zone agricole et d'une
réduction de la constructibilité de la parcelle n° 86.
Divers échanges sont ensuite intervenus entre la
municipalité et le propriétaire de la parcelle n° 86 notamment.
Par courriel du 4 décembre 2018, la municipalité a
transmis au SDT une proposition de modification du plan consistant à supprimer
la zone intermédiaire prévue sur les parcelles n° 5, 19, 27 et 30 et à réduire
la constructibilité de la parcelle n° 86 en créant une zone de jardin d'une
surface de 875 m
2
(zone de verdure inconstructible en zone à bâtir
selon l'article 15 LAT).
Lors d'une séance tenue le 15 février 2019, cette
proposition a été discutée avec le SDT. La réduction du potentiel constructible
par la création d'une zone de verdure de 875 m
2
a été jugée
insuffisante et il était suggéré à la municipalité de tenir compte du tracé du
ruisseau des Veaux, dont le cours est enterré sous la parcelle, pour délimiter
cette zone inconstructible. La parcelle n° 86 est en effet située en zone de
dangers moyens d'inondations dont les causes peuvent être un encombrement du
lit du ruisseau des Veaux dans sa partie à ciel ouvert, des matériaux venant
boucher l'entrée du canal, à la limite des parcelles n
os
52 et 53,
ou le diamètre du voûtage. Ces risques d'inondations ne rendent pas le terrain
inconstructible mais des restrictions seront probablement exigées par
l'Etablissement d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels (ECA)
lors de demandes d'autorisation de construire. Il était donc proposé de tenir
compte de cette donnée pour que la partie constructible de la parcelle soit
soumise au moins de restrictions possibles et de réserver la partie
inconstructible pour d'éventuels aménagements permettant de protéger les
constructions existantes et futures des dangers de crue.
J.
Le 19 juin 2019, la cheffe du DTE, a décidé d'approuver partiellement la
modification du plan général d'affection de la commune de Missy et de ne pas
l'approuver sur la partie affectée à la zone intermédiaire des parcelles n° 19,
27 et 30, ainsi que sur la parcelle n° 86, l'affectation antérieure étant
maintenue sur lesdites parcelles. Le DTE précise que son approbation exclut
l'affectation en zone intermédiaire de la partie des parcelles n
os
19,
27 et 30 prévue. Elle exclut également la parcelle n° 86, dont l'affectation
doit être modifiée. Le règlement communal sur le plan général d'affectation et
la police des constructions n'est pas modifié par sa décision et devra être modifié
par la suppression des dispositions relatives à la zone intermédiaire et adapté,
le cas échéant, à l'affectation future de la parcelle n° 86. Le potentiel
constructible de la partie du plan proposée à l'approbation est, selon la
décision, de 64 habitants supplémentaires, dont 29 sur des parcelles
construites (potentiel de densification). Le surdimensionnement est donc de 9
habitants par rapport au potentiel admissible de 55 habitants. L'affectation de
la parcelle n° 86 doit être modifiée et la zone intermédiaire supprimée sur les
parcelles n
os
19, 27 et 30. La modification du plan sur la parcelle
n° 86 devra viser à réduire significativement son potentiel d'accueil par la
création d'une zone de verdure inconstructible sur une partie de celle-ci. Un
surdimensionnement résiduel minime de la zone à bâtir de la commune est donc
admis compte tenu de la situation des réserves restantes. Sur les parcelles, ou
parties de parcelles, exclues de l'approbation, l'affectation du PGA approuvé
le 20 mai 1997 reste en vigueur. La parcelle n° 30 reste affectée à la zone du village
et à la zone agricole, les parcelles n
os
19 et 27 à la zone agricole,
et la parcelle n
o
86 à la zone du village.
K.
Suite à cette décision approuvant partiellement le PGA, le juge
instructeur dans la cause AC.2018.0188, a par décision du 19 août 2019,
constaté que le recours de la municipalité à l'encontre de la décision du DTE
du 2 mai 2018 était devenu sans objet et rayé la cause du rôle.
L.
Par acte du 20 août 2019, B.________, C.________ et A.________ (ci-après:
les recourants) ont recouru contre la décision de la cheffe du DTE du 19 juin
2019, étant précisé que le dernier nommé a acquis les parcelles n
os
108
et 110 par actes du 19 avril 2017 à l'hoirie de feue Liliane Blanc qui avait
déposé une opposition le 23 mai 2016. Ils concluent, avec suite de frais et
dépens, à l'annulation de la décision attaquée et subsidiairement au renvoi de
la cause à l'autorité inférieure pour nouvelle décision. En substance, les
recourants soutiennent que ni le PGA, ni son règlement n'ont été valablement
approuvés par le conseil général, seule la levée des oppositions et
l'approbation d'une partie du règlement ayant eu lieu, et que le DTE ne pouvait
dès lors pas l'approuver. Les recourants estiment ensuite qu'en réservant "les
droits des tiers" dans sa décision, le DTE a violé l'art. 43 de la loi
vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC; BLV 700.11). Enfin, ils considèrent que l'art. 43 LATC ne
permettait pas d'approuver partiellement une planification et, subsidiairement,
qu'une approbation partielle est de toute manière inopportune en l'espèce.
Le SDT, pour le DTE, et la municipalité (ci-après:
les autorités intimées) ont déposé leurs réponses les 22 octobre 2019,
respectivement 24 octobre 2019, concluant au rejet du recours et à la
confirmation de la décision entreprise. Ils estiment notamment que la décision
prise par le conseil général le 21 mars 2017 doit également être considérée
comme une décision approuvant simultanément la levée des oppositions, le PGA et
son règlement et qu'en choisissant de passer par une approbation partielle, le
DTE n'a pas excédé son pouvoir d'appréciation, sa décision n'étant pour le
surplus pas inopportune.
Les recourants ont déposé une réplique le 10 février
2020. Ils maintiennent leurs conclusions. Ils relèvent que l'autorisation de
plaider est une attribution du conseil général, sous réserve d'une autorisation
générale et que la procuration signée par la municipalité en faveur de son
conseil ne mentionne pas qu'une autorisation générale aurait été décidée et que
la réponse du 24 octobre 2019 apparaît ainsi irrecevable. Les recourants
élèvent un grief nouveau en relevant que les signatures figurant sur les pièces
soumises à l'approbation du DTE ne sont donc pas celles des personnes en
fonction au moment des différentes étapes de la procédure et qu'ainsi rien ne
garantit l'authenticité du texte.
La municipalité s'est déterminée le 25
février 2020 et a produit notamment le règlement du conseil général applicable
de 2011 à 2019 et celui en vigueur actuellement.
Le tribunal a ensuite statué.
Considérant en droit:
1.
A titre liminaire, il convient d'examiner les griefs des recourants qui
ont trait à la validité du mandat de représentation confié au conseil de
l'autorité intimée et à la recevabilité de la réponse déposée.
a) Selon l'art. 4 al. 1 let. 8 de la loi sur les communes
du 26 février 1956 (LC, BLV 175.11), le conseil communal délibère sur
l'autorisation de plaider (sous réserve d'autorisations générales qui peuvent
être accordées à la municipalité).
En l'espèce, il ressort de l'extrait du
procès-verbal de la séance du 27 septembre 2016 du conseil général produit
pendant la procédure que ce dernier a accepté le préavis municipal
n° 02/2016 et que la municipalité bénéficie ainsi d'une autorisation
générale de plaider et du pouvoir de représenter valablement la commune devant
les autorités judiciaires. L'autorisation donne à la municipalité une "autorisation
générale de plaider pour la législature 2016-2021, dans tous les cas du droit,
en qualité de demanderesse, de défenderesse ou évoquée en garantie". Sur
cette base, elle est donc libre d'agir sans en référer préalablement au conseil
général, notamment pour ce qui concerne le choix d'un mandataire.
b) Aux termes de l'art. 67 LC, pour être réguliers
en la forme, les actes de la municipalité doivent être donnés sous la signature
du syndic et du secrétaire ou de leur remplaçant désigné par la municipalité et
munis du sceau de cette autorité; s'ils sont pris en exécution d'une décision
du conseil général ou communal, ils doivent mentionner cette décision, laquelle
est jointe à l'acte; les actes pris en vertu d'une délégation de pouvoirs
doivent être donnés sous la signature du ou des membres de la municipalité ou
de la personne au bénéfice de la délégation. Les actes réguliers en la forme,
au sens de l'art. 67 LC, engagent la commune, à moins que celle-ci ne rapporte
la preuve que le ou les signataires de l'acte, ou l'organe communal lui-même,
ont excédé leurs pouvoirs d'une manière manifeste, reconnaissable par les tiers
intéressés (art. 68 al. 1 LC).
A plusieurs reprises, la cour de céans a eu
l'occasion de juger que l'exigence de forme de l'art. 67 LC a seulement pour
but de définir les conditions auxquelles un acte de la municipalité engage la
commune sauf excès de pouvoir manifeste et reconnaissable. Cette disposition
n'a en revanche pas pour effet de rendre nuls les actes qui ne porteraient que
l'une des deux signatures requises, par exemple celle du syndic. Aussi, la
validité de tels actes ne peut-elle être mise en question qu'en cas de doute
sur le point de savoir si l'acte transcrit la réelle volonté de la municipalité
(GE.2008.0229 du 14 octobre 2009).
c) En l'espèce, sur la base de la délégation de compétence
que lui a accordée le conseil général, la municipalité avait la compétence de
s'adresser à un mandataire pour se faire représenter dans le cadre de la
présente procédure, ce qu'elle a fait en s'adressant à Me Aurore Estoppey. La
procuration en faveur de ce mandataire a été signée par le Syndic de la commune
et la secrétaire municipale, conformément à l'art. 67 LC, de sorte que le mandat
a été valablement donné.
Pour le surplus, comme mentionné ci-dessus,
le
fait que l'autorisation générale du
conseil général, qui a été produite en
annexe de l'écriture de la municipalité du 25 février 2020, n'ait pas été
annexée à la procuration n'entraîne pas la nullité d'un acte de la
municipalité,
sa validité ne pouvant être mise en cause qu'en cas de
doute sur la volonté réelle de la municipalité. En l'occurrence, il n'existe
aucun doute sur la volonté réelle de la municipalité, qui intervient en qualité
d'autorité intimée au sens de l'art. 81 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008
sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), de se défendre et de
mandater pour ce faire un conseil professionnel. En tout état de cause, Me Aurore
Estoppey a valablement été mandatée par la commune, respectivement sa municipalité,
et a valablement déposé une réponse au recours. Partant, le grief des recourants
sur la recevabilité de dite réponse, qui frise la témérité, doit être rejeté.
2.
D'un point de vue formel, les recourants font encore grief à la municipalité
de faire référence à la pièce 102 pour prouver certains faits et considèrent
que cette pièce, constituée de l'intégralité du dossier communal, est
insuffisante pour valoir offre de preuve sans autre précision.
a) L'art. 81 LPA-VD, relatif à l'échange d'écritures,
dispose que l'autorité [de recours] notifie le recours à l'autorité intimée et
aux autres parties à la procédure, et leur impartit un délai pour se déterminer
(al. 1) et que l'autorité intimée remet son dossier, en principe avec ses
déterminations (al. 2). Cette disposition n'implique pas pour l'autorité
intimée l'obligation de déposer une réponse prenant position sur l'ensemble des
griefs invoqués à l'appui d'un recours; il est d'ailleurs fréquent en pratique
que les autorités intimées se réfèrent simplement à leurs décisions.
On rappelle que, selon l'art. 28 LPA-VD, l'autorité
établit les faits d'office (al. 1). Elle n'est toutefois pas liée par les
offres de preuves formulées par les parties (al. 2). Elle doit examiner les
allégués de fait et de droit et administrer les preuves requises, si ces moyens
n'apparaissent pas d'emblée dénués de pertinence (art. 34 al. 3 LPA-VD). Le
droit d'être entendu découlant des art. 29 al. 2 Cst. et 27 al. 2 Cst./VD
comprend notamment le droit pour l'intéressé de produire des preuves
pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves
pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou, à
tout le moins, de s'exprimer sur son résultat lorsque cela est de nature à
influer sur la décision à rendre. Le droit d'être entendu n'empêche toutefois pas
l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées
lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non
arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore
proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient pas l'amener à
modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 p. 299; 140 I 68 consid.
9.6.1 p. 76; 131 I 153 consid. 3 p. 157; 130 II 425 consid. 2.1 p. 429; 124 I
241 consid. 2 p. 242, et les arrêts cités).
b) En l'espèce, l'autorité communale, qui
intervient en qualité d'autorité intimée au sens de l'art. 81 LPA-VD, a produit
sur réquisition du juge instructeur, son dossier qui constitue la pièce 102. Elle
la mentionne dans le cadre de sa réponse, dont le contenu du texte permet de
comprendre à quel(s) document(s) il est fait référence. Dans leur réplique les recourants
renvoient d'ailleurs également à la pièce 102 en mentionnant les documents
concernés. Or, sur la base de ce dossier, qui est complet et sur lequel les
recourants ont pu s'exprimer en toute connaissance de cause, le tribunal
s’estime en mesure de statuer en se dispensant de donner suite à la réquisition
des recourants tendant à faire préciser les offres de preuves de l'autorité
intimée. On ne saurait voir une quelconque informalité ou violation de la
garantie constitutionnelle du droit d'être entendu dans le fait d'avoir produit
dans le cadre de la procédure de recours son dossier d'un seul tenant alors
même que l'autorité intimée n'est pas tenue de se déterminer sur l'ensemble des
griefs formulés.
3.
Le recours est dirigé contre la décision du DTE du 19 juin 2019
approuvant partiellement, sous réserve des droits des tiers, la modification du
plan général d'affectation de la commune de Missy et n'approuvant pas la
modification du plan général d'affectation sur la partie affectée à la zone
intermédiaire des parcelles n
os
19, 27 et 30, ainsi que sur la
parcelle n° 86. Cette décision, et les décisions communales sur les oppositions,
sont notifiées par écrit à la municipalité et aux opposants. Ces décisions sont
susceptibles d'un recours au Tribunal cantonal (art. 43 LATC; art. 92 LPA-VD).
a) Aux termes de l'art. 75 LPA-VD, a qualité pour
former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure
devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire,
qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a); et toute autre
personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b).
Dans la mesure où les recourants B.________ et A.________
(qui a acquis les parcelles de feue D.________) sont propriétaires de parcelles
dont l'affectation est modifiée par la décision attaquée, ils sont directement
atteints dans leur intérêt par celle-ci et ont manifestement qualité pour
recourir (art. 75 LPA-VD). La qualité pour recourir de C.________, qui selon le
Registre foncier n'est plus propriétaire dans la commune (il était propriétaire
de la parcelle n° 124 dont l'affectation n'est pas modifiée), est plus
discutable. Son opposition invoque le "respect du contribuable qui
souhaite une bonne gestion des deniers publics", respectivement l'"intérêt
général". L'intéressé évoque toutefois également les questions des zones
intermédiaires et de l'affectation des parcelles n
os
30, 50, 75 et
78. Il ressort du Registre foncier qu’il a fait donation de sa parcelle en 2018,
ce qui impliquerait qu’il n’a plus d'intérêt digne de protection à contester le
projet. En ce qui le concerne, le recours pourrait ne plus avoir d'objet (cf.
arrêt TF 8C_635/2008 du 11 décembre 2008 consid. 2.2.2). La question souffre
néanmoins de rester indécise, du moment que C.________ a agi conjointement avec
B.________ et A.________ qui remplissent personnellement les conditions de
l'art. 75 let. a LPA-VD, à savoir qu'ils sont propriétaires de parcelles dont
l'affectation est modifiée par la décision litigieuse. On rappelle à ce propos
la jurisprudence selon laquelle, lorsque l’un ou plusieurs des recourants
agissant en consorts par l’intermédiaire du même conseil ont qualité pour
recourir, il n’est pas nécessaire de déterminer si les autres recourants
auraient individuellement qualité pour recourir (voir notamment AC.2018.0067 du
27 novembre 2018 consid. 1, AC.2013.0121 du 26 août 2014, AC.2006.0044 du 30
octobre 2006 consid. 1c).
Le recours ayant été déposé dans le délai légal
compte tenu des féries (art. 95 LPA-VD) et satisfaisant au surplus aux
exigences de forme posées par la loi (art. 79 et 99 LPA-VD), il y a lieu
d'entrer en matière sur celui-ci.
4.
Les recourants soutiennent que le PGA n'a pas valablement été approuvé
par le conseil général. Ils considèrent que seule une levée des oppositions et
l'approbation d'une partie du règlement ont eu lieu. Ils soutiennent que le
plan n'a jamais été soumis au vote du conseil général et que, en se référant au
préavis 08/2016 et au procès-verbal de la séance du conseil général du 21 mars
2017, seul le règlement sur les constructions a été approuvé. En d'autres
termes, les recourants considèrent que le département ne pouvait pas approuver
le plan qui lui a été soumis dans la mesure où il n'aurait pas été valablement
adopté par le conseil général au motif que les règles formelles n'auraient pas
été respectées.
a) L'art art. 145 al. 1 LC, entré en vigueur le 1
er
juillet 2013, dispose que "
les décisions prises par le conseil communal
ou général, la municipalité ou le préfet revêtant un caractère politique
prépondérant, de même que les contestations portant sur des vices de procédure
ou d'autres irrégularités susceptibles d'avoir affecté la décision du conseil
ou de la municipalité, peuvent faire l'objet d'un recours administratif au
Conseil d'Etat
". Se pose dès lors en préambule la question de la
compétence
ratione materiae
de la CDAP.
Saisie d'un recours sur une question de
récusation d'un membre d'un conseil général, la CDAP a déjà eu l'occasion
d'examiner la portée de l'art. 145 LC qui a donné lieu à une procédure de
coordination selon l'art. 34 ROTC, ainsi qu'un échange de vues avec le Conseil
d'Etat (AC.2016.0045 du 11 avril 2017 consid. 2c). A cette occasion, le Conseil
d'Etat a notamment expliqué que la mention, à l'art. 145 LC, des vices de
procédure et autres irrégularités constitue une codification d'une pratique née
antérieurement au Tribunal administratif (qui était entré en fonction le 1
er
juillet 1991 et auquel a succédé la CDAP en 2008) qui avait principalement pour
but d'éviter que des actes communaux qui ne pouvaient faire l'objet d'un
recours au fond, notamment parce qu'ils ne constituaient pas des décisions au
sens de l'actuel art. 3 LPA-VD, et dont l'adoption était entachée de vices
essentiels de procédure ou d'autres irrégularités affectant la formation de la
volonté du législatif communal, ne puissent pas être revus par une autorité de
recours. Cette pratique a perduré sous l'empire de l'ancienne loi sur la
juridiction et la procédure administratives (LJPA), essentiellement en raison
du fait qu'un certain nombre d'actes adoptés par les législatifs communaux
n'étaient pas sujets à recours, par exemple les règlements communaux qui ne
pouvaient alors faire l'objet d'un contrôle, du moins avant l'institution de la
Cour constitutionnelle en 2005. Depuis lors, cette pratique a perdu une grande
partie de sa justification. Selon le Conseil d'Etat, le législateur n'a pas
voulu créer deux voies de droit concurrentes à l'encontre d'une seule et même
décision. Par ailleurs, la solution consistant à suspendre la procédure au fond
devant le Tribunal cantonal, en attendant une décision du Conseil d'Etat sur la
récusation serait contraire à la célérité de la procédure. Il conclut que
l'art. 145 al. 1 LC ne doit dès lors s'appliquer qu'à titre subsidiaire,
lorsqu'aucune autre voie de recours n'est ouverte à l'encontre de l'acte
supposé entacher de vices de procédure ou d'autres irrégularités.
Il convient encore de rappeler que la loi fédérale
du 17 juin 2005 sur la Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) exige des cantons
qu'ils instituent des tribunaux supérieurs chargés de statuer en dernière
instance cantonale, sous réserve de quelques exceptions, dont font partie les
décisions à caractère politique prépondérant (cf. art. 86 LTF). L'art. 92 al. 2
LPA-VD exclut le recours au Tribunal cantonal contre les décisions du Conseil
d'Etat. Cette exigence fédérale justifie ainsi une interprétation restrictive
de l'art. 145 LC, s'agissant des recours pour vice de procédure ou autres
irrégularités de procédure, sous peine d'empêcher un contrôle judiciaire de
dernière instance cantonale sur ces griefs.
b) Le présent litige porte sur la modification d'une
planification communale et en particulier sur son approbation par l'autorité
cantonale compétente. Il ne fait guère de doute que les décisions rendues par
le DTE et par le conseil général s'agissant d'une modification du plan général
d'affectation adoptée, puis approuvée en partie peuvent faire l'objet d'un
recours au Tribunal cantonal, et non au Conseil d'Etat, la compétence du
premier sur recours en matière d'approbation de plans d'affectation communaux étant
expressément prévue par l'art. 43 al. 2 LATC.
En présence d'une voie de droit ordinaire ouverte à
l'encontre des actes communaux litigieux auprès du Tribunal cantonal, la
compétence
ratione materiae
de l'autorité doit être jugée à l'aune de
l'objet de la contestation, soit de la décision attaquée, et non en fonction
des griefs soulevés par le recourant. Dans cette mesure, le principe d'économie
de procédure justifie que le tribunal se saisisse de l'ensemble des griefs,
même ceux relevant en principe d'une autre autorité, par attraction de
compétence (
cf
. Benoît Bovay, Procédure administrative, 2ème éd., Berne
2015, p. 118-119; Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, Vol. II,
3ème éd., Berne 2011, p. 270). Cette solution correspond d'ailleurs à sa
pratique constante jusqu'à ce jour.
Il convient en conséquence d'entrer en matière sur
le grief de la validité de la décision du conseil général du 21 mars 2017.
5.
Le 1
er
septembre 2018 – soit entre la décision du conseil
général litigieuse du 21 mai 2017 et la décision du DTE attaquée du 19 juin
2019 – est entrée en vigueur la novelle du 17 avril 2018 qui a modifié la
partie "aménagement" de la LATC. Par ailleurs, la 4
ème
adaptation du PDCn, entrée en vigueur le 1
er
octobre 2017, a été
approuvée par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018, étant précisé qu'une
adaptation 4bis du PDCn, qui concerne des adaptations mineures de compétence du
Conseil d’Etat liées aux projets d’agglomération sans influence sur la présente
cause, a depuis encore été adoptée par le Conseil d’Etat le 30 janvier 2019 et
approuvée par la Confédération le 20 décembre 2019.
Il convient donc en premier lieu de déterminer le
droit applicable
a) La légalité d'un acte administratif, y compris
une autorisation de construire ou un plan d'affectation, doit en principe être
examinée en fonction du droit en vigueur au moment de son prononcé, sous
réserve de l'existence de dispositions transitoires contraires; en conséquence,
l'autorité de recours applique en principe le droit en vigueur au jour où
l'autorité a statué (ATF 139 II 243 consid. 11.1; 139 II 263 consid. 6 et les
réf. cit.; voir aussi arrêt TF 1C_238/2017 du 24 mai 2018 destiné à la
publication, consid. 2.1.1). Ainsi, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral
et en l'absence de disposition transitoire expresse, la légalité d'une décision
concernant un plan d'affectation doit en principe être examinée selon le droit
applicable au moment où elle a été prise. Il est fait exception à ce principe
lorsqu'une application immédiate du nouveau droit s'impose pour des motifs
impératifs (ATF 139 II 243 consid. 11.1 p. 259; 135 II 384 consid. 2.3; 125 II
591 consid. 5e/aa; 123 II 359 consid. 3 et les réf. cit.; arrêts TF 1C_36/2011
du 8 février 2012 consid. 5.2 et 1C_505/2011 du 1er février 2012 consid. 3.1 et
les réf. cit.). Un changement de loi intervenu durant une procédure de recours
n'a donc pas à être pris en considération, à moins qu'une application immédiate
du nouveau droit s'impose pour des motifs impératifs, par exemple pour des
raisons d'ordre ou de sécurité publics ou pour la sauvegarde d'intérêts publics
prépondérants (ATF 137 II 409 consid. 7.4.5).
En l'espèce, la novelle du 17 avril 2018
qui a modifié la LATC prend en compte la révision de la LAT, entrée en vigueur
le 1
er
mai 2014, en introduisant de nouvelles dispositions destinées
à favoriser et à garantir la disponibilité des terrains à bâtir, à réglementer
la compensation des plus-values liées aux mesures d'aménagement du territoire,
ainsi qu'à l'expropriation matérielle. L'application de ces nouvelles
dispositions ne répond toutefois pas à un impératif justifiant une application
immédiate aux procédures pendantes devant la dernière instance de recours
cantonale. Elle n'entraîne pas non plus une modification fondamentale des
règles de procédure concernant l'élaboration et l'adoption des plans directeurs
et des plans d'affectation. Le Tribunal de céans doit par conséquent appliquer
le droit en vigueur au moment où l'autorité a statué.
b) La décision entreprise étant une décision du DTE
du 19 juin 2019, l'analyse juridique la concernant devra être effectuée sur la
base du droit actuel.
Cependant, compte tenu du fait que la
décision entreprise est notamment contestée par référence à la décision du
conseil général de la commune de Missy du 21 mars 2017, la validité de cette
dernière décision devra être examinée selon le droit applicable à cette date,
soit selon les art. 56 ss LATC dans leur teneur en vigueur avant le 1
er
septembre 2018 (aLATC; actuellement aux art. 34 ss LATC). La modification de la
LATC intervenue n'a pas d'effet rétroactif sur cette décision.
c) La procédure d'établissement d'un plan
d'affectation communal était ainsi réglée aux art. 56 aLATC. Après la fin de
l'enquête publique, les opposants, s'ils le demandent, sont entendus par la
municipalité ou une délégation de celle-ci lors d'une séance de conciliation
(art. 58 al. 1 aLATC). La municipalité transmet au département pour information
les procès-verbaux de la séance de conciliation et les déterminations des
opposants au sujet de ceux-ci. la municipalité établit à l'intention du conseil
de la commune un préavis contenant un résumé des oppositions et des
observations, ainsi que des propositions de réponse aux oppositions non
retirées (art. 58 al. 2 aLATC). Le conseil de la commune statue sur les
réponses motivées aux oppositions en même temps qu'il se prononce sur
l'adoption du plan et du règlement (art. 58 al. 3 aLATC). Le département en
charge de l'aménagement du territoire et de la police des constructions (soit
le DTE) notifie à chaque opposant la décision communale sur son opposition
(art. 60 al. 1 aLATC). Il décide préalablement s'il peut approuver le plan et
le règlement, l'approuver partiellement ou l'écarter (art. 61 al. 1 aLATC). La
décision communale sur les oppositions et la décision d'approbation préalable
du département sont notifiées simultanément par ce dernier (art. 60 al. 1, 3
ème
phrase aLATC). Cette procédure a été suivie dans le cas présent. Les décisions
communale et cantonale ont été notifiées par le DTE simultanément et peuvent
toutes deux faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal
cantonal (art. 60 al. 1 et 61 al. 2 aLATC).
d) Le conseil général est compétent pour adopter les
plans directeurs régionaux, communaux et localisés et les plans d'affectation
(art. 17a et 58 al. 3 aLATC, cf. CCST. 2007.0002 du 6 juillet 2007, consid. 5b
in fine).
L'art. 13 LC a la teneur suivante:
"
Convocation
1
Le conseil général ne peut s'assembler que
lorsqu'il a été légalement convoqué.
2
La convocation doit contenir l'ordre du jour.
Celui-ci est établi d'entente entre la municipalité et le bureau du conseil
(président et syndic).
3
La municipalité avise le préfet de la séance et
lui en communique l'ordre du jour.
4
Aucun vote sur le fond ne peut avoir lieu sur un
objet non porté à l'ordre du jour."
En outre, conformément à l'article 35 al. 2 LC, le
préavis municipal doit comporter les éléments nécessaires permettant au conseil
de prendre une décision en pleine connaissance de cause (considérants) et
contenir des conclusions, en principe une par objet soumis à la discussion et
au vote. Quant au règlement du Conseil général de Missy de 2011 (en vigueur lorsque
le conseil général a voté), il prévoit, à son art. 20, que le président convoque
le conseil par écrit. La convocation doit mentionner l'ordre du jour établi
d'entente entre le bureau et la municipalité. Aucun vote sur le fond ne peut
avoir lieu sur un objet non porté à l'ordre du jour. En outre, le président
fait connaître à l'assemblée la série des objets dont elle doit s'occuper. Il
ouvre la discussion, la dirige et la ferme. Il pose la question et la soumet à
la votation (art. 21).
e) Les recourants considèrent en se référant a
u préavis 08/2016 et au procès-verbal de la séance du conseil général
du 21 mars 2017, que le PGA n'a jamais été soumis au vote du conseil général et
que seul le règlement sur les constructions a été adopté et, qu'en conséquence,
le DTE ne pouvait approuver - même partiellement - le plan d'affectation en question.
Selon eux,
il ressort tant du préavis 08/2016 de
la municipalité que de l'extrait du procès-verbal de la séance du conseil
général du 21 mars 2017 que le vote n'a eu que deux objets, soit (i) la levée
des oppositions et (ii) l'approbation de la mise en vigueur du règlement sur
les constructions, l'adoption du PGA par le conseil général faisant ainsi
défaut.
L'ordre du jour du 8 mars 2017 mentionne sous
chiffre 2 la mise en votation du préavis 08/2016 intitulé: "
Demande de
lever toutes les oppositions concernant le PGA et mise en vigueur du nouveau
règlement sur les constructions
". La lecture du préavis municipal en
question permet de constater que la municipalité évoque expressément que le
conseil général devra se prononcer sur l'acceptation du PGA en expliquant que
"
Si le Conseil général désire ne pas accepter [le] PGA par la levée des
oppositions, celui-ci repartira à la case départ et tous les investissements
financiers estimés à plus de CHF 98'000.- n'auront servi à rien. Par contre si
[le] PGA est accepté, les opposants [peuvent] faire recours
". Le
préavis évoque également les séances de conciliation qui se sont tenues avec
les opposants dont les procès-verbaux étaient annexés. Le préavis annonce encore
la mise en votation du règlement lié au PGA (RPGA). Ce document est certes
désigné comme "
le nouveau règlement sur les constructions
" et
non par son intitulé complet, à savoir "
règlement communal sur le plan
général d'affectation et la police des constructions
". Toutefois, en
l'absence d'un autre règlement mis à l'enquête et en discussion, aucune
confusion n'apparaît possible. D'ailleurs, les dispositions du RPGA ne sont pas
séparées en deux parties, mais en plusieurs chapitres mélangeant les règles
d'aménagement et de police des constructions. On ne voit dès lors pas pourquoi
une partie du règlement concernant la police des constructions, dont on ne voit
pas comment elle aurait été définie, aurait été soumise seule au vote du
conseil général et adoptée à l'exclusion d'autres dispositions ne visant pas la
police des constructions.
Force est ainsi de constater que la municipalité a
suivi la procédure en vigueur pour réviser son PGA, en soumettant son projet au
SDT pour examen préalable (art. 56 aLATC), en le mettant à l'enquête (art. 57
aLATC), puis en mettant sur pied des séances de conciliation avec les opposants
(art. 58 al. 1 aLATC). Elle a ensuite établit à l'intention du conseil de la
commune son préavis et, nonobstant une formulation peu précise, entendait bien soumettre
au vote du conseil général les réponses aux oppositions non retirées, et leur
levée, en même temps qu'il se prononçait sur l'adoption du PGA et du RPGA.
Le préavis municipal est certes rédigé de manière
très générale, mais il évoque les oppositions déposées, souvent formulées de façon
très large également, et fait référence aux séances de conciliation, dont les
procès-verbaux ont été annexés. On peut constater en particulier que dans leurs
oppositions, les recourants contestent en substance le choix des parcelles en
vue de réduire la zone à bâtir du village. Or, il ressort du préavis litigieux
que la municipalité n'estime ne pas avoir le choix face aux nouvelles
dispositions de la LAT concernant la délimitation des zones à bâtir, en
particulier celles visant à réduire les zones à bâtir surdimensionnées, ainsi
qu'aux impératifs temporelle liés à la mise en œuvre de ces principes et que
c'est dans ce sens que les oppositions devaient être levée.
La LC prévoit que le préavis municipal doit
comporter les éléments nécessaires permettant au conseil de prendre une
décision en pleine connaissance de cause (art. 35 al. 2 LC); il n'y a en
l'espèce aucun motif de considérer que le conseil aurait été empêché de le
faire et l'on ne saurait considérer que le préavis souffrait d'un défaut
manifeste de renseignements sur des éléments essentiels de la problématique
soumise au conseil général. En définitive, l'ordre du jour et le préavis
satisfont ainsi aux exigences légales.
d) En ce qui concerne la séance du 21 mars 2017 et
la décision du même jour, la lecture du procès-verbal tenu à cette occasion permet
de retenir que le conseil général a discuté et statué sur la levée des
oppositions, l'adoption du PGA et du règlement y relatif et que ledit conseil a
parfaitement compris que le PGA lui était soumis.
S'il est exact que la décision rendue n'indique pas
de manière distincte que les oppositions sont levées, que le PGA est adopté et
que le RPGA est adopté, on a vu ci-dessus que la municipalité a suivi la
procédure d'établissement d'un plan d'affectation communal et qu'après avoir
transmis son préavis le conseil de la commune doit statuer sur les réponses
motivées aux oppositions en même temps qu'il se prononce sur l'adoption du plan
et du règlement (art. 58 al. 3 aLATC). Il en va de même sous l'égide du nouveau
droit (art. 24 et 42 LATC).
Come évoqué, la municipalité dans son préavis a
étroitement lié la levée des oppositions à l'acceptation du PGA en exposant que
la levée des oppositions impliquait l'approbation du PGA. Les discussions qui
ont eu lieu confirment que le conseil général avait compris ce lien entre levée
des oppositions et approbation du PGA avec son règlement. Le président du conseil
a expressément indiqué que l'objet discuté était le "vote du PGA". Comme
cela ressort du préavis municipal, pour les différents intervenants, la levée
des oppositions impliquait l'approbation du PGA. La municipalité a proposé la
prise d'une seule décision portant sur l'ensemble des points. Or, c'est sur
demande d'un conseiller général que les points à traiter ont été scindés en
deux, à savoir la levée des oppositions, puis l'adoption "du nouveau
règlement", afin de permettre aux opposants de participer au vote sur le
second objet. A aucun moment, il ne ressort du procès-verbal qu'une distinction
entre la partie du règlement portant sur l'affectation du territoire et celle
portant sur la police des constructions aurait été opérée ni même envisagée par
la municipalité ou le conseil général. C'est "la mise en vigueur du
nouveau règlement" qui a été discutée on ne voit pas pourquoi à ce stade
du processus d'adoption de la révision du PGA une distinction entre des parties
du règlement aurait été opérée conduisant à ce que seules les dispositions qui
concernent la police des constructions auraient été adoptées à l'exclusion d'autres
dispositions ou sujets. De la même façon, on comprend mal pourquoi le conseil
général ou la municipalité auraient souhaité se prononcer uniquement sur la
levée des oppositions, sans approuver le PGA, ni pourquoi il aurait statué
uniquement sur une partie du règlement. Les échanges qui ont eu lieu lors du
conseil général du 21 mars 2017 n'indiquent aucune intention en ce sens et il
ne ressort ni du préavis ni du procès-verbal qu'il sera statué ultérieurement
sur le PGA et une seconde partie du règlement. On rappellera aussi que les
articles du RGPA forment un tout avec les modifications du plan d'affectation.
Ils le formalisent par des mots et en précisent certains éléments, nécessaires
à son application. Les modifications réglementaires étant nécessaires à la mise
en œuvre de la modification du plan lui-même, l'adoption de la modification du
PGA sans adoption des modifications du RPGA est inopérante.
Le président et la secrétaire du conseil ont signé
le PGA et le RPGA avec la mention "adopté par le Conseil général le
21.03.2017", respectivement "adopté par le Conseil général dans sa
séance du 21 mars 2017", plans qui ont été soumis pour approbation au DTE.
Le DTE a reçu copie du préavis de la municipalité et
de la décision du conseil général. Le département, qui doit décider s'il peut
approuver le plan et le règlement, l'approuver partiellement ou l'écarter, son
pouvoir d'examen étant limité à la légalité (art. 61 aLATC ou 43 LATC), a en
l'occurrence compris que les oppositions avaient été levées et le PGA approuvé
avec son règlement puisqu'il est entré en matière. S'il a dans un premier temps
décidé de ne pas approuver préalablement le PGA et son règlement (décision du 2
mai 2018) pour des questions de fond, il n'a jamais remis en question la procédure
suivie par les autorités communales ou la validité la validité de la décision
du conseil général: en d'autres termes, il n'a pas estimé que cette décision
serait entachée d'une informalité justifiant son annulation.
Il ressort des éléments qui précèdent que le conseil
général a parfaitement compris que la modification du PGA lui était soumis. La
décision prise par le conseil général le 21 mars 2017, nonobstant une rédaction
encore une fois peu précise, voire maladroite, doit également être considérée
comme une décision adoptant simultanément la levée des oppositions, le PGA et
son règlement.
Les griefs à ce sujet doivent dès lors être rejetés.
6.
Les recourants considèrent que, toujours d'un point de vue formel, les
plans et règlements envoyés au DTE pour approbation en 2017 comportaient un
vice formel dans la mesure où ils sont signés uniquement par le syndic et les président,
respectivement secrétaire du conseil en fonction à cette époque et non par les
personnes en fonction au moment des différentes étapes de la procédure. Ils
estiment ainsi que rien ne garantit l'authenticité du texte.
Il est exact que le plan approuvé et remis au DTE en
2017 a été signé uniquement par le syndic et les président, respectivement secrétaire
du conseil en fonction à ce moment. Toutefois, force est de constater que cela
s'explique par la chronologie de la procédure qui a duré plusieurs années et
s'est étendue sur plusieurs législatures. La page de garde du plan mentionne la
procédure initiale qui a eu lieu en 2011-2012 (approbation municipale, enquête
et approbation par le conseil général, mais sans adoption par le DTE). Le plan
a ensuite été modifié et remis à l'enquête en 2016. Il ne s'agit donc plus du
document initialement soumis aux autorités de 2011-2012 et validé par elles. Conformément
à leurs libellés, les signatures du syndic, respectivement du président et secrétaire
du conseil "attestent" de la date d'approbation ainsi que des étapes
de procédure indiquées ont bien eu lieu, sans que leurs signatures ne
garantissent le contenu du plan de 2011-2012 qui a d'ailleurs été modifié par
la suite. L'ancien syndic, respectivement les anciens président et secrétaire
du conseil, avaient quitté leurs fonctions, pour certains depuis plusieurs
années, au moment de transmettre le plan et son règlement pour approbation au
département et n'avaient plus le pouvoir d'attester de la procédure suivie
qu'ils n'avaient d'ailleurs pas supervisée jusqu'à son terme. Il ne paraît
ainsi pas problématique, lors d'une longue procédure, de permettre, dans la
mention "l'attestent", aux autorités en place d'apposer leurs
signatures sans aller chercher celles des anciens syndics, présidents ou
secrétaires en fonction lors des différentes phases ultérieures d'un projet qui
s’étend sur plusieurs législatures. Exiger de rechercher une personne n'étant
plus en fonction et n'ayant plus aucune obligation de collaboration
constituerait du formalisme excessif.
Le formalisme excessif est un aspect particulier du
déni de justice prohibé par l'art. 29 al. 1 Cst. Il est réalisé lorsque la
stricte application des règles de procédure ne se justifie par aucun intérêt
digne de protection, devient une fin en soi, complique de manière insoutenable
la réalisation du droit matériel ou entrave de manière inadmissible l'accès aux
tribunaux (ATF 142 IV 299 consid. 1.3.2; 142 I 10 consid. 2.4.2; 135 I 6
consid. 2.1; 132 I 249 consid. 5; 130 V 177 consid. 5.4.1). Or, la force
probante des signatures des autorités communales accompagnées du sceau de la
commune est suffisante pour attester des phases de la procédure intervenues.
Le grief doit être rejeté.
7.
Dans leurs griefs suivants, les recourants s'en prennent directement à
la décision du DTE du 19 juin 2019 approuvant partiellement la modification du PGA.
a) Comme exposé ci-dessus (
cf.
consid. 5b),
l'analyse juridique la concernant devra être effectuée sur la base de la LATC
actuelle.
Les recourants estiment qu'en réservant "les
droits des tiers" dans sa décision, le DTE a violé l'art. 43 LATC, que
cette disposition ne permettrait pas d'approuver partiellement une
planification et qu'une approbation partielle est de toute manière inopportune
en l'espèce.
b) L'approbation d'une planification "sous
réserve des droits des tiers" est usuelle s'agissant de plans
d'affectation ou de permis de construire. Cette mention est parfaitement
compréhensible dans la mesure où le département compétent ne peut garantir des
droits qui échapperaient à sa compétence ou à la sphère du droit public de
l'aménagement du territoire ou de la construction. On peut penser par exemple à
des droits civils qui limiteraient les possibilités de construire sur une
parcelle située en zone à bâtir. On rappellera que conformément à l'art. 43 al.
1 LATC le département approuve le plan adopté par le conseil (communal ou général)
sous l'angle de la légalité et de sa conformité au plan directeur cantonal. Les
recourants n'exposent par ailleurs pas en quoi la mention en cause serait
constitutive d'une violation de l'art. 43 LATC.
c) S’agissant de l’approbation partielle opérée,
l'art. 61 al.1 aLATC avait la teneur suivante:
"1
Le département décide préalablement s'il
peut approuver le plan et le règlement, l'approuver partiellement ou l'écarter.
Son pouvoir d'examen est limité à la légalité."
La nouvelle mouture de la LATC, qui a révisé de
manière complète la partie "aménagement" de la LATC ancienne, a pour
objectif de simplifier les outils d'aménagement et les exigences à l'égard des
communes, de simplifier les procédures d'aménagement, de mieux coordonner et
contrôler les avis des services cantonaux dans le cadre de la pesée des
intérêts, d'intégrer la politique des agglomérations et de mettre en œuvre la
"nouvelle LAT", soit la révision du 15 juin 2012 de la LAT, entrée en
vigueur le 1
er
mai 2014 (
cf.
Exposé des motifs et projets de
lois modifiant la partie aménagement du territoire [art. 1 à 79] de la loi sur
l'aménagement du territoire et les constructions du 17 avril 2018, octobre
2016, tiré à part 323, p. 2). La novelle a notamment supprimé la distinction
qui existait auparavant entre plan général d'affectation, plan partiel
d'affectation, modification du plan général d'affectation et plan de quartier.
La loi ne connaît désormais plus que l'instrument du plan d'affectation cantonal
ou communal (art. 22 ss LATC) qui peut concerner tout ou partie du territoire
d'une ou plusieurs communes (
cf
. Exposé des motifs précité, p. 9). La
procédure d'adoption du plan d'affectation communal est toutefois restée
largement similaire à celle qui prévalait avant l'entrée en vigueur de la modification
qui concerne essentiellement la terminologie.
L'exposé des motifs explique (p. 24) que la
procédure d’approbation du plan d'affectation communal par le département ne
subit pas de modification; la formulation en est toutefois simplifiée, car il n’est
pas nécessaire de procéder en deux étapes: soit il n’y a pas de recours au
Tribunal cantonal à l’encontre du plan et du règlement, celui-ci pouvant ainsi
entrer en vigueur à l’échéance du délai de recours comme toute décision
administrative; le service constate l’entrée en vigueur; soit il y a recours au
Tribunal cantonal, qui a alors effet suspensif sauf décision contraire du juge
instructeur qui peut prévoir en particulier, selon les dispositions de la LPA-VD,
que telle ou telle partie du plan non contestée peut déjà entrer en vigueur.
Le législateur n'a donc pas supprimé la possibilité
offerte au DTE d'approuver partiellement une planification. Le texte légal a uniquement
été simplifié. On constate d'ailleurs que l'exposé des motifs prévoit expressément
qu'une partie d'un plan puisse entrer en vigueur s'il n'est pas contesté dans
le cadre d'un recours au Tribunal cantonal. Par ailleurs, la question de
l'approbation partielle été expressément intégrée dans l'art. 23 du nouveau
règlement sur l'aménagement du territoire du 22 août 2018 (RLAT; BLV 700.11.2)
qui prévoit que "
le département peut procéder à l'approbation partielle
d'un plan
".
D'un point de vue formel, le DTE pouvait donc décider
d'approuver la partiellement le plan d'affectation qui lui était soumis, et le
grief doit, sur ce point être, rejeté.
d) Les recourants critiquent ensuite la
planification litigieuse dans la mesure où l’admission partielle du PGA les
priverait, ainsi que toute la population de la commune de Missy, de disposer
d'une vue d'ensemble du projet avant qu'une décision contraignante ne soit
prise. Il serait en outre inopportun d'approuver partiellement une partie du
PGA après une procédure aussi chaotique et il serait nécessaire qu'un plan et
un règlement clairs, complets et exhaustifs soient mis à l'enquête et soumis au
vote du conseil général, lequel pourra alors prendre une décision en pleine
connaissance de cause et en sachant ce sur quoi le vote va porter. En outre,
cela ne ralentira pas plus la procédure, une mise à l'enquête complémentaire
étant de toute manière nécessaire sur les parcelles dont le sort n’est encore
pas déterminé.
aa) Les zones à bâtir communales sont
surdimensionnées pour les besoins des quinze prochaines années et doivent être
réduites selon l'art. 15 al. 2 LAT. Il n'est pas nécessaire de déterminer la
mesure exacte du surdimensionnement de la zone à bâtir de Missy, dès lors qu'il
suffit de constater que ce surdimensionnement n'est pas contesté dans son
principe (arrêt AC.2016.0420 du 6 juin 2017 précité, consid. 5c).
En l'espèce, la municipalité a présenté un (second)
projet de révision globale de son PGA au SDT en 2017.
Appelé à se prononcer sur le projet présenté, le
DTE, par décision du 2 mai 2018, a décidé de ne pas l'approuver. A cette
occasion, il a constaté que si globalement la zone à bâtir était diminuée, elle
était aussi étendue sur certaines parcelles sans que le rapport 47 OAT ne
renseigne sur le potentiel supplémentaire créé par ces extensions qui
augmentent la constructibilité de certaines parcelles (potentiel de
densification), voire permettent des constructions nouvelles. Il retenait aussi
que selon le PDCn en vigueur, le potentiel de surfaces brutes de plancher réalisable
passait de 2'498 m
2
à 3'122 m
2
, auquel s'ajoute le
potentiel des extensions de la zone à bâtir estimé à 450 m
2
. Cela
représentait un potentiel de 71 habitants auquel il faut ajouter un potentiel
de densification des autres parcelles de 14 habitants. Au total, le nouveau PGA
permettait ainsi l'accueil de 85 habitants. Avec 350 habitants au 31 décembre
2015, la population maximale à l'horizon de planification 2036 est de 405
habitants (croissance admissible de 55 habitants). Le 31 décembre 2016, la
population s'élevait à 361 habitants, soit une croissance de 11 habitants. Les
besoins au 31 décembre 2016 étaient donc de 44 habitants (55-11) et le
surdimensionnement du nouveau PGA de 41 habitants. Bien que le projet diminuait
globalement la zone à bâtir, il maintenait un potentiel constructible important
sur des parcelles libres de construction, tout en augmentant la zone à bâtir
sur d'autres. Il ne pouvait alors être admis pour le DTE que de la zone à bâtir
soit créée alors que le potentiel existant restait surdimensionné et que les
possibilités de le réduire n'avaient pas été étudiées jusqu'au bout.
A l’issue de la première consultation
du projet au DTE et au refus d’approbation notifié par le département le 2 mai
2018, des discussions sont intervenues entre le SDT et la commune afin
d'étudier les possibilités de réduire le surdimensionnement. En particulier, la
parcelle n° 86 présentait un potentiel considéré par le DTE comme excessif et
son maintien en zone à bâtir a été exclu par le DTE vu sa situation en bordure
de zone agricole et en zone de danger moyen en raison du ruisseau des Veaux
situé à proximité. La Cour de céans avait d'ailleurs relevé (à l'occasion de
l'inspection locale intervenue dans le dossier
AC.2018.0188) que ce terrain présentait effectivement "un
dégagement en direction de l'Est vers des terrains non bâtis (zone
agricole)". S'agissant des parcelles n
os
19, 27 et 30, situées
au nord de la commune, le projet de PGA prévoyait qu'elles seraient en partie
affectées à la "zone intermédiaire". Or, une telle zone (art. 51
aLATC) n'étant pas prévue par le législateur leur affectation doit être revue,
une affectation en zone inconstructible semblant probable.
En l'occurrence, les discussions et négociations
menées entre le SDT et la commune ont conduit le DTE à rendre la décision
attaquée qui approuve partiellement le PGA à l'exception de l'affectation de
ces parcelles n
os
19, 27, 30 et 86. Cette décision a pour
conséquence que les parcelles en question continuent d'être régies par le PGA
en vigueur à défaut d'une réglementation nouvelle les remplaçant, laquelle ne
peut être adoptée qu'après nouvelle enquête publique. La décision indique que
le potentiel constructible de la partie du plan proposée à l'approbation est de
64 habitants supplémentaires, dont 29 sur des parcelles construites (potentiel
de densification). Le surdimensionnement est donc de 9 habitants par rapport au
potentiel admissible de 55 habitants.
bb) L’approbation partielle du DTE mentionne qu'elle
exclut l’affectation en zone intermédiaire de la partie des parcelles n
os
19, 27 et 30 prévue par le projet. Elle exclut également la parcelle n° 86,
dont l'affectation devrait selon l’autorité intimée être modifiée. Le RPGA
n'est à ce stade pas modifié, mais devra l’être par la suppression des
dispositions relatives à la zone intermédiaire et l’adaptation de l'affectation
future de la parcelle n° 86.
A l'examen de la décision attaquée et du dossier,
force est ainsi de constater que la situation concrète de la zone à bâtir de la
commune demeure incertaine sur des éléments essentiels, alors qu'il appartient
au DTE, comme autorité chargée de l'approbation du plan (art. 26 LAT), de
régler clairement la situation et de veiller en particulier à l'application des
critères posés par le PDCn.
La parcelle n° 86 se trouve de fait, par la décision
attaquée et son dispositif, maintenue dans la zone du village; son propriétaire
est toutefois averti que s'il tente de construire, il sera confronté à une
opposition du département qui considère qu'une partie au moins du terrain doit
être inconstructible. Le DTE n'indique cependant pas clairement le potentiel constructible
admissible pour cette parcelle, alors même que compte tenu des critères
quantitatifs appliqués un léger surdimensionnement des zones à bâtir
subsisterait dans la commune. A ce titre, on relèvera qu'en décembre 2018, la
municipalité a transmis au SDT une proposition de modification du plan
consistant à supprimer la zone intermédiaire et à réduire la constructibilité
de la parcelle n° 86 en créant une zone de verdure inconstructible. Cette
proposition a été discutée, mais jugée insuffisante par le SDT sans que l'on ne
connaisse précisément ses exigences. Le DTE mentionne qu'une partie de la
parcelle n° 86 pourrait rester constructible, cas échéant avec des
restrictions, tout en retenant que le potentiel constructible de la partie du
plan approuvé dépasse de neuf habitants le potentiel admissible et alors même
que le projet implique une extension de la zone à bâtir sur des parcelles (n
os
7, 21, 23, 24, 26, 57, 75, 95, 297, 137, 111, 144 et 155). Certes, il ressort
de la position du DTE et de la commune dans le dossier que ces extensions de la
zone à bâtir visent principalement à s'adapter aux limites des parcelles et aux
aménagements existants et n'auraient pratiquement pas d'incidences sur le
potentiel de densification et d'accueil en nouveaux habitants de zone à bâtir.
Toutefois, la décision attaquée semble sur ce point contradictoire puisqu'elle
retient aussi que ces parcelles sont susceptibles d'être concernées par la taxe
sur la plus-value et devront faire l'objet d'une évaluation de l'éventuelle
augmentation de leur valeur. A l'instar des recourants, on peut également
relever que l'extension sur la parcelle n° 95 intègre une habitation existante.
cc) Il découle des principes directeurs généraux de
la LAT que la planification doit être appréhendée de façon complète et
circonstanciée et que les intérêts touchés doivent être appréciés de façon
globale. Les plans d'affectation doivent procéder d'une idée d'ensemble.
Or, en l'espèce, aucun impératif n'imposait
d'approuver une partie du plan d'affectation soumis en laissant le sort de
certains territoires en suspens. Il importe en effet que l'autorité
d'approbation, et cas échéant l'autorité judiciaire à sa suite, considère la
situation dans sa globalité dans la mesure où l'approbation sur certaines
parcelles a une incidence sur le reste du PGA, tout comme la décision qui sera
prise concernant les parcelles exclues de l'approbation, dans le cadre en
particulier de la réduction des zones à bâtir surdimensionnées conformément à
l'art. 15 al. 2 LAT. Il n'est pas imaginable de procéder à une analyse globale
de la situation de la commune alors que le sort d'une partie de son territoire,
pourtant déterminante dans la mise en œuvre de l'article 15 LAT, demeure
incertain. Il n'existe en l'occurrence aucun intérêt public ou privé
déterminant justifiant de traiter les parcelles concernées de façon distincte
matériellement ou temporellement des autres surfaces constructibles, étant
rappelé que les communes appelées à redimensionner leurs zones à bâtir ont
jusqu'au mois de juin 2022 pour réviser leurs plans d'affectation et soumettre
leur projet à l'approbation du canton (au plus tard cinq ans après l'adoption
du PDCn par le Grand Conseil, mesure A11 du PDCn).
Une approbation partielle d'un plan d'affectation
devrait être réservée aux cas et aux circonstances exceptionnelles, dont on
peine à concevoir qu'ils seraient réalisés en l'espèce. Elle n'est envisageable
que lorsqu'il n'existe aucun lien entre les dispositions approuvées et celles qui
sont refusées. Or en l'espèce, l'approbation partielle opérée empêche une
appréciation complète et globale du processus de redimensionnement de la zone à
bâtir de la commune. Pour que l'approbation du PGA révisé puisse résulter d'une
analyse globale de la situation et d'une pesée générale des intérêts, il faut
que l'ensemble des données, notamment s'agissant de la capacité des zones
constructibles, soit connu.
A ce stade du processus et alors qu'un projet global
lui avait été présenté, il appartenait à l'autorité en charge de l'approbation,
en désaccord avec ce projet, de ne pas approuver le PGA ou de laisser en
suspens son approbation, d'effectuer un véritable contrôle de l'application des
critères qu'elle a fixés dans la mise en œuvre de l'art. 15 LAT sur l'ensemble
du territoire visé et de rendre une décision motivée précisément sur ces
points. Il lui appartenait en particulier de donner à la commune des
instructions sur l'affectation des terrains maintenus en zone intermédiaire et,
pour la parcelle n° 86, d'indiquer clairement son affectation et le potentielle
de constructibilité admissible.
Il faut que le département indique
clairement à la commune ce qu'elle doit corriger, en l'avertissant qu'à défaut,
les corrections seront apportées directement dans la décision d'approbation.
On
rappellera à ce titre qu'une décision d'approbation des plans d'affectation
peut être assortie de réserves et de charges; de même, en cas de refus
d'approbation et de renvoi à l'autorité chargée d'adopter les plans, la décision
peut être assortie de considérations relatives à une nouvelle mouture des plans
(Alexander Ruch, Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, n° 24
ad art. 26 LAT). Le département doit veiller à pouvoir se prononcer, au stade
de l'approbation, sur un résultat complet du processus de réduction du
surdimensionnement. Avec la décision attaquée, il se prive de cette possibilité
puisqu'il approuve déjà des réductions de zone à bâtir, mais aussi des
extensions de zone à bâtir, sans savoir quelle sera la situation finale.
8.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être
admis. La décision DTE du 19 juin 2019 approuvant partiellement la modification
du plan général d'affectation de la commune de Missy est annulée et la cause
est renvoyée au département pour qu'il réexamine la surface constructible de la
commune dans sa globalité.
Les recourants, qui obtiennent gain de cause et qui
ont consulté un avocat, ont droit aux dépens qu'ils ont requis, arrêtés à 2’000
francs.
S’agissant des frais de justice, le tribunal
constate que la municipalité n'a pas suivi un processus de planification
erroné. Pour cette raison, les frais de justice doivent être laissés à la
charge de l’Etat.
Par
ces motifs
la
Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du Département du territoire et de l’environnement (DTE) du
19 juin 2019 approuvant partiellement la modification du plan général
d'affectation de la commune de Missy est annulée et la cause renvoyée au
département pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
III.
Les frais de justice sont laissés à la charge de l’Etat.
IV.
L'Etat de Vaud, par la caisse, du Département des institutions et du
territoire (DIT), est débiteur des recourants, solidairement entre eux, d'un
montant de 2'000 (mille) francs à titre d'indemnité de dépens.
Lausanne, le 1
er
septembre 2020
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),
le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.