vd_omni · GE.2008.0194 · 2009-04-29 · fr

X.________ c/Département de la sécurité et de l'environnement, Affaires vétérinaires | Intérêt actuel au recours. La notion d'intérêt digne de protection de l'art. 75 LPA-VD est la même que celle de l'art. 89 al. 1 LTF de sorte que la jurisprudence du TF est applicable. En l'espèce, peut rester ouverte la question de savoir si le recourant a un intérêt actuel et digne de protection à contester la décision d'euthanasier les chiots d'une portée qui ont disparu, dès lors que l'un d'entre eux a été retrouvé. Le recours n'est donc pas devenu sans objet, à tout le moins pour ce chien-là.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.04.2009 GE.2008.0194

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 29 avril 2009
Composition
M. Pascal Langone,
président
; Mme Colette Pillonel et
M. Guy Dutoit,
assesseurs; Mme Karin Sidi-Ali, greffière
recourant
X.________,
à 1********, représenté par Me Antoine BAGI, avocat à Lausanne,
autorité intimée
Département de la
sécurité et de l'environnement,
Secrétariat
général,
autorité concernée
Affaires
vétérinaires,
Service de la consommation et
des affaires vétérinaires,
à Lausanne
Objet
Séquestre et euthanasie de chiens
Recours X.________ c/ décision de la
Cheffe du Département de la sécurité et de l'environnement du 2 septembre
2008 confirmant l'ordre d'euthanasier onze chiots, de stériliser la chienne
Atila et de castrer le chien Nitro
Vu les faits suivants
A.
X.________ est propriétaire de deux chiens de
race Rottweiler: un mâle dénommé "Nitro" et une femelle dénommée
"Atila", répertoriés sous n
os
ME 985'100'010'643'***, respectivement
ME 250'269'800'979'***.
Le 10 mai 2008 la chienne Atila a
donné naissance à onze chiots, descendance de Nitro, au domicile de X.________.
Informé de cette situation, le
Vétérinaire cantonal a pris contact avec l'intéressé pour en obtenir la
confirmation. Y.________, père de X.________ a indiqué par lettre du 2 juin
2008 que la portée était survenue accidentellement; par ailleurs, le
vétérinaire consulté ensuite de ces naissances par X.________ l'aurait dissuadé
de prendre contact avec les Affaires vétérinaires, cette naissance ne tombant
pas sous le coup de la nouvelle législation. X.________ a à son tour pris
contact avec le Service de la consommation et des affaires vétérinaires (SCAV) par
téléphone puis par lettre du 16 juin 2008. Selon l'intéressé, le vétérinaire
consulté au mois de janvier 2008 lui aurait expliqué que
"si on voulait la faire porter, il fallait le faire au
plus vite à cause de la loi et aussi dû à son risque d'infection ou elle
risquerait de ne pas pouvoir être portante ou risquer sa vie"
. Il
expliquait encore dans sa lettre que, lors d'un second rendez-vous, le
vétérinaire avait confirmé que la chienne était portante. Il précisait en outre
ce qui suit:
"Le vétérinaire m'a dit
[…]
que pour le moment il n'y avait rien de
précis au niveau de la loi pour la portée mais que ça allait venir qu'il
faudrait demander l'autorisation au vétérinaire cantonal pour faire porter des
chiens potentiellement dangereux. Et il m'a même demandé si je voulais garder
tous les petits de la future portée. De ce fait, j'estime qu'il aurait pu
m'avertir sur la loi, en tant que professionnel, il devrait la connaître dans
ce domaine
[…].
D'autre part, je m'engage à stériliser Atila
dès que cela sera possible, ce qui était déjà dans mon intention de la faire
porter qu'une seule fois."
Le 26 juin 2008, le responsable de
la police des chiens du SCAV a procédé au séquestre à domicile des chiens Nitro
et Atila, ainsi que des onze chiots de la portée litigieuse. A la suite de ce
séquestre, X.________ a été entendu par ledit service le même jour. A cette
occasion, l'intéressé a rappelé que la portée était accidentelle. Il a
également déclaré ce qui suit:
"Le Dr Z.________ m'a alors demandé si
je souhaitais conserver tous les chiots. Nous avons convenu que je le recontacterai,
au besoin, après qu'Atila ait mis bas, afin d'euthanasier un certain nombre de
chiots surnuméraires. Je tiens à vous préciser qu'à cette occasion, le Dr Z.________
ne m'a, à son tour, jamais indiqué que je me trouvais dans l'illégalité."
Par décision du 27 juin 2008, le
Vétérinaire cantonal a confirmé le séquestre à domicile des treize chiens
litigieux et ordonné l'euthanasie des onze chiots, la stérilisation de la
chienne Atila ainsi que la castration du chien Nitro, impartissant à X.________
un délai au 25 juillet 2008 pour la présentation des attestations vétérinaires
relatives aux interventions précitées.
B.
Par acte du 3 juillet 2008, X.________ a recouru
contre cette décision devant le Département de la sécurité et de l'environnement
(ci-après: le département). Le 16 juillet 2008, la cheffe du département a
accordé l'effet suspensif au recours concernant l'euthanasie, la stérilisation
et la castration; la mesure de séquestre a en revanche été maintenue. Le
recourant a déposé une écriture complémentaire le 5 août 2008, dans laquelle,
notamment, il propose le placement de ses chiots au refuge de la Société
vaudoise pour la protection des animaux (SVPA)
"qui a toute latitude pour placer les chiots dans un canton où
ils ne sont pas interdits"
. Le SCAV s'est
déterminé par acte du 7 août 2008 et a conclu au rejet du recours, considérant
notamment que le recourant devait lui-même s'informer au sujet de la mise en
application de la loi.
Par décision du 2 septembre 2008,
constatant que les textes légaux ne donnaient aucune latitude en la matière, la
cheffe du département a rejeté le recours de X.________.
Le 17 septembre 2008, le président
de la SVPA a informé le Vétérinaire cantonal de la situation suivante
concernant les onze chiots litigieux:
"Ne pouvant plus les garder à son
domicile, M. X.________ les transmet au refuge de Sainte-Catherine pour la
suite du séquestre, dans l'attente du résultat de son recours au Tribunal
administratif."
C.
Agissant par l'intermédiaire de son conseil, X.________
s'est pourvu le 25 septembre 2008 contre la décision de la cheffe du
département devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal. Il conclut à la réforme de la décision attaquée en ce sens que les
onze chiots ne sont pas euthanasiés et que le séquestre à leur encontre est
levé et à la confirmation de la décision du 27 juin 2008 pour le surplus.
Subsidiairement, il conclut à ce que les onze chiots soient confiés à la SVPA,
à charge pour cette dernière de les placer. Enfin, il requiert que l'effet
suspensif soit accordé au recours.
La cheffe du département s'est
déterminée par acte du 27 octobre 2008, concluant au rejet du recours.
D.
Le 3 novembre 2008, le président de la SVPA a
informé le Vétérinaire cantonal qu'il avait soustrait les onze chiots au
séquestre. Il a par ailleurs produit deux lettres: l'une de la Société vaudoise
des vétérinaires soutenant "le refus de ses membres de pratiquer
l'euthanasie sur des chiens en bonne santé mentale et physique sous le seul
prétexte qu'ils appartiennent à une liste de race", précisant que
"cet acte serait totalement contraire à l'éthique de la profession";
la seconde de l'Union canine suisse, suggérant qu'une dérogation soit admise
dans l'affaire en cause. La cheffe du département, le recourant et le SCAV se
sont déterminés en date du 14 novembre 2008 et du 17 novembre 2008
respectivement sur les documents transmis par le président de la SVPA.
Par lettre recommandée du 28
novembre 2008, le SCAV a enjoint le président de la SVPA de transmettre les
coordonnées de l'ensemble des personnes auprès desquelles les onze chiots ont
été placés, ainsi que leurs numéros de puce. Par courrier du même jour, le SCAV
a imparti à A.________, nouvellement détenteur de l'un de ces chiots, un délai
au 5 décembre 2008 pour remettre dit animal en mains de l'autorité.
Par envoi du 1
er
décembre 2008, le président de la SVPA a confirmé son intention de ne pas
dévoiler les coordonnées des personnes qui ont accueilli les chiots sous
séquestre. Le SCAV, dans sa réponse du 8 décembre 2008 adressée au président de
la SVPA, a attiré l'attention de ce dernier sur sa responsabilité en cas
d'éventuel incident impliquant l'un des chiots litigieux.
Le 5 décembre 2008, A.________ a
remis la chienne Miracle, l'un des onze chiots litigieux, au Vétérinaire
cantonal. Par lettre du même jour, il a précisé ce qui suit:
[…]
Tout d'abord, je tiens à préciser que cette
chienne m'a été confiée par la SVPA qui me connaît bien, notamment mes
compétences de dressage de tels chiens.
C'est en toute bonne foi que j'ai pris
possession de cet animal, et j'en étais très heureux.
Par respect des autorités, je vous ai ramené
Miracle, ce vendredi 5 décembre.
Je tiens néanmoins à la récupérer le plus
rapidement possible.
Je suis agent de sécurité auprès de
l'entreprise B.________Sàrl à 2********. Je suis maître chiens, diplômé DIC.
Cela fait un mois que je forme Miracle pour
qu'elle puisse travailler dans la sécurité. Elle est destinée à travailler dans
les manifestations. C'est ainsi un travail important que j'ai commencé avec
elle pour la sécuriser, l'habituer à rencontrer beaucoup de monde différents,
les bus, trains, etc.
Je peux vous dire qu'elle a déjà fait
d'énormes progrès. Mais elle doit pouvoir continuer à travailler non seulement
pour ce a à quoi je la destine, mais également pour qu'elle se sociabilise.
Je relève qu'il était déjà prévu, avec le
Bureau d'intégration canine, de passer un examen de police avec cette chienne,
dans les six mois.
Ce que je vous demande, par la présente,
c'est de me restituer Miracle très rapidement, de manière à ce que je puisse
continuer mon travail avec elle et lui donner ainsi une chance, notamment je
vous demande l'élargissement du séquestre en me confiant la garde provisoire de
cette chienne jusqu'à droit connu sur les procédures en cours.
[…]
E.
Les parties ont procédé à un nouvel échange
d'écritures (lettre du SCAV du 28 novembre 2008, déterminations du recourant du
1
er
décembre 2008 et de la cheffe du département du 9 décembre 2008,
nouvelles déterminations du recourant du 15 décembre 2008).
F.
Par décision du 12 janvier 2009, la cheffe du
département a autorisé que le séquestre de la chienne Miracle ait lieu au
domicile de A.________, à ses frais.
Considérant en droit
1.
a) Selon l'art. 75 al. 1 de la loi cantonale 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), a qualité
pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la
procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de
le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt
digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.
La notion d'intérêt digne de
protection est la même que celle de l'art. 89 al. 1 de la loi du 17 juin 2005
sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) qui ouvre la voie du recours au
Tribunal fédéral, de sorte que la jurisprudence de ladite instance est
applicable à l'art. 75 LPA-VD. Constitue un intérêt digne de protection, au
sens de ces dispositions, tout intérêt pratique ou juridique à demander la
modification ou l'annulation de la décision attaquée que peut faire valoir une
personne atteinte par cette dernière. L'intérêt digne de protection consiste
ainsi en l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant
en lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle
ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait (ATF 133 II 400 consid.
2.2
p. 404, 409 consid. 1.3 p. 412; 131 II 365 consid. 1.2, 588 consid. 2.1, 651
consid. 3.1; 131 V 300 consid.
3).
Le
recours d'un particulier formé dans l'intérêt général ou dans l'intérêt d'un
tiers est exclu (ATF 133 II 468 consid. 1 p. 469 ss; 131 II 649 consid. 3.1 p.
651).
En principe, l'intérêt digne de
protection au recours doit être actuel (ATF 128 II 34 consid. 1b p. 36, avec les
références). A défaut d'un tel intérêt au moment du dépôt du recours, il n'y a
pas lieu d'entrer en matière sur le recours et celui-ci doit être déclaré
irrecevable; si l'intérêt digne de protection ne fait pas d'emblée défaut, mais
disparaît en cours de procédure, le litige est déclaré sans objet et la cause
radiée du rôle (cf. ATF 118 Ia 488 consid. 1a p. 490). Il en va de même devant
la cour de céans.
Le Tribunal fédéral renonce parfois
à l'exigence d'un intérêt actuel au recours, lorsque celui-ci porte sur un acte
qui pourrait se reproduire en tout temps, dans des circonstances semblables et
qui, en raison de sa brève durée ou de ses effets limités dans le temps, ne
pourrait vraisemblablement jamais être soumis au contrôle judiciaire de la Cour
suprême (ATF 131 II 670 consid. 1.2 p. 673; 128 II 34 consid. 1b p. 36; 126 I
250 consid. 1b p. 252).
b) En l'espèce, le recours porte
sur l'euthanasie de onze chiots. Malgré le séquestre ordonné et en force, le
président de la SVPA a placé les animaux litigieux et refuse de révéler l'identité
de leurs nouveaux propriétaires. Le recourant n'est plus en possession de ces
chiens. Dans cette mesure, se pose la question de savoir si le litige est
devenu sans objet, faute d'intérêt actuel. Or, l'un des chiots a été récupéré,
si bien qu'il se justifie d'entrer en matière pour celui-ci à tout le moins. Quant
à savoir quel est l'intérêt idéal qu'a le recourant à ce qu'il soit statué sur
le sort de chiens qui ne sont plus les siens et dont l'autorité a perdu toute
trace, cette question peut rester ouverte.
2.
a) La décision d'euthanasie se fonde sur la loi
vaudoise du 31 octobre 2006 sur la police des chiens (LPolC; RSV 133.75) et son
règlement d'application (RLPolC; RSV 133.75.1), en particulier sur les articles
suivants:
Art. 3 LPolC       Chiens potentiellement
dangereux et dangereux
1
Sont
considérés comme potentiellement dangereux les chiens appartenant à des races
dites de combat dont le Conseil d'Etat dresse la liste par voie réglementaire,
ainsi que les croisements issus de ces races.
Art. 11 LPolC     Elevage et importation
de chiens potentiellement dangereux
1
La
reproduction et l'importation destinée au commerce de chiens potentiellement
dangereux est interdite. Il en va de même pour leurs croisements.
Art. 2 RLPolC
1
Sont
considérés comme potentiellement dangereux, au sens de l'article 3, alinéa 1 de
la loi, les chiens appartenant aux races suivantes:
[…]
- Rottweiler.
Art. 8 RPolC
1
Les
chiens issus d'une reproduction interdite ainsi que les chiens importés au sens
de l'article 11 de la loi sont séquestrés et euthanasiés. Après enquête, les
géniteurs des chiens sont stérilisés.
2
Les
frais d'euthanasie et de stérilisation sont mis à la charge du détenteur.
b) Le recourant prétend tout
d'abord que l'art. 11 LPolC ne s'applique pas en l'espèce, car seuls sont visés
les cas de reproduction destinée au commerce. Relevant que la grammaire de
cette disposition est de toute façon erronée ("Le reproduction et
l'élevage
[…] est interdite" sic!), il prétend que
l'on ne peut rien tirer de l'accord au singulier des termes "destinée au
commerce" et que ceux-ci se rapportent tant à l'importation qu'à la
reproduction.
L'intention du législateur apparaît
sans ambiguïté à la lecture des débats au Grand Conseil relatifs à cette loi:
il s'agissait d'interdire d'une part l'importation destinée au commerce, et
d'autre part la reproduction, quel qu'en soit le but. En effet, l'introduction
de la précision liée au commerce est intervenue lors du premier débat au plénum
pour compléter la disposition arrêtée par la minorité de la commission
("La reproduction et l'importation des chiens potentiellement dangereux
est interdite."). Cette précision visait à ne pas interdire la détention d'un
chien dangereux "importé" pour une période déterminée sur le territoire
vaudois. L'exemple évoqué par les députés à cet égard était celui d'un touriste
d'un canton voisin possédant un chien dit dangereux qui séjournerait un court
temps dans le canton de Vaud. Le législateur entendait ainsi trouver une formule
qui ne place pas ce détenteur de chien sous le coup de l'interdiction de l'art.
11 LPolC (Bulletin du Grand Conseil (BGC) septembre 2006, p. 3239).
Quant à la faute d'accord
("est interdite") évoquée par le recourant, on relèvera à titre
anecdotique qu'elle avait été repérée par un membre du Grand Conseil
(Intervention de M. Pierre-Etienne Monot, BGC septembre 2006, p. 3241), mais
réintroduite lors du deuxième débat, alors que les membres du conseil
rectifiaient l'omission qui avait été faite, à cette étape, des termes
"destinée au commerce" pourtant adoptés lors du premier débat (BGC
septembre 2006, p. 4123). Si cette coquille est bel et bien existante, elle ne
discrédite toutefois pas le sens à donner au reste de la disposition.
Le recourant, lorsqu'il prétend que
l'art. 11 LPolC n'est pas applicable à la situation litigieuse car cette
reproduction n'était pas destinée au commerce, ne peut être suivi. Partant, son
grief relatif à ce que l'art. 8 RLPolC omet à tort la précision que la
reproduction interdite devait être destinée au commerce est également mal
fondé.
c) Le recourant soutient ensuite que
le règlement constitue une règle primaire sans fondement et dépasse le champ
d'application de la loi.
aa)
Le principe de la légalité exige que la base légale
revête une certaine densité normative, c'est-à-dire qu'elle présente des
garanties suffisantes de clarté, de précision et de transparence. Les exigences
en matière de densité normative sont relatives: on ne saurait en effet exiger
du législateur qu'il renonce totalement à avoir recours à des notions
imprécises ou indéterminées, qui comportent une part nécessaire
d'interprétation. Cela tient d'abord à la nature générale et abstraite de toute
règle de droit et à la nécessité qui en découle de laisser aux organes chargés
de l'appliquer une certaine marge de manœuvre lors de sa concrétisation. Le
degré de précision que doit revêtir la loi dépend notamment du cercle de ses
destinataires, de la gravité des atteintes qu'elle autorise aux droits
fondamentaux, ainsi que de la possibilité de prévoir et cerner à l'avance, en
dehors d'un cas concret, la forme et le contenu que doit revêtir l'action
étatique pour régler un problème donné, compte tenu de la diversité, de la
variété et de la complexité des situations pouvant se présenter (cf. ATF 131 II
13 consid. 6.5.1 p. 29
[
traduit et résumé in RDAF 2006 I, p. 778
]
, 271
consid. 6.1 p. 278
[
traduit et résumé in RDAF 2006 I, p. 675
]
; 129 I 161
consid. 2.2 p. 163
[
traduit et résumé in RDAF 2004 I, p. 881
]
; 128 I 327 consid. 4.2
[
traduit
et résumé in RDAF 2003 I, p. 385
]
; cf. également arrêt CCST.2006.0011/CCST.2007.0001
du 14 août 2007 consid. 6 et les références citées). Les garanties de procédure
et le principe de la proportionnalité peuvent également, jusqu'à un certain
point, compenser une relative imprécision de la loi, en particulier si leur
respect peut efficacement être garanti par une autorité judiciaire dans le
cadre d'un contrôle concret (ATF 128 I 327 précité).
Le
problème se complique lorsque la base légale se dédouble en une clause de
délégation et une disposition réglementaire (
Pierre
Moor, Droit administratif, vol. 1, 2
e
éd., Berne 1994
, p. 343 s.). Il est admis que le
législateur cantonal a le droit de déléguer au gouvernement la compétence
d’adopter des lois (au sens matériel). Selon une jurisprudence constante du
Tribunal fédéral, ce droit est limité par quatre règles: la délégation ne doit
pas être prohibée par le droit cantonal, elle doit se limiter à une matière
déterminée, elle doit figurer dans une loi au sens formel et la norme de
délégation doit indiquer le contenu essentiel de la réglementation, du moins
lorsqu’elle touche gravement la situation des administrés.
Il est impossible de définir, une fois pour toutes, quelles règles
sont si importantes qu’elles doivent nécessairement être contenues dans une loi
au sens formel. Tout dépend des circonstances (TA FI.2008.0041 du 27 novembre
2008).
L’interprétation
de ces exigences est plus stricte en cas de restriction des droits fondamentaux
ou lorsqu’il s’agit de créer des obligations de droit public, étant entendu que
la gravité de la restriction, respectivement l’intensité de l’obligation, est
prise en considération. Un acte législatif qui ne respecte pas l’une ou l’autre
de ces quatre conditions ne peut pas constituer une base légale valable pour
une restriction à une liberté ou la perception d’un impôt (ATF 133 V 569
consid. 5.1 p. 570/571; 132 I 7 consid. 2.2 p. 9; 131 II
735 consid. 4.1 p. 740; 128 I 113 consid. 3c 122; Andreas
Auer / Giorgio Malinverni / Michel Hottelier, Droit constitutionnel
suisse, vol. I, 2
e
éd., Berne 2006, p. 590 s).
bb) Contrairement
à ce que prétend le recourant, on ne peut pas, au vu des règles évoquées
ci-dessus, affirmer aveuglément qu'un règlement ne peut contenir que des règles
secondaires (Pierre Moor, op. cit., pp. 246 s.). Il doit donc être procédé
à l'examen des conditions précitées, notamment celle de savoir si la
disposition réglementaire touche gravement la situation des administrés, de
sorte que l'essentiel de son contenu doive être indiqué dans la norme de
délégation.
Alors
que la disposition de la LPolC interdit la reproduction de chiens
potentiellement dangereux, la disposition réglementaire litigieuse commande
l'euthanasie des chiens issus d'une telle reproduction. En l'espèce, il n'est
pas contesté que les chiens litigieux sont des chiens visés par l'art. 11
LPolC. En effet, la légalité de l'art. 2 RLPolC ne fait aucun doute de sorte
que les chiens de race Rottweiler doivent être considérés comme potentiellement
dangereux au sens de la loi et de son règlement.
A
titre préliminaire, on relèvera que l'art. 11 LPolC interdit fermement toute
reproduction; cet article ne laisse pas apparaître de possibilité de dérogation
soumise à la libre appréciation de l'autorité. L'historique de la loi confirme
une telle rigidité, dans la mesure où les seules exceptions que le législateur
entendait tolérer sont énumérées à l'art. 19 LPolC (
BGC
septembre 2006, pp. 3287 ss
). En dehors des cas prévus par cet art. 19 LPolC, qui sera examiné plus
en détails ci-dessous, il y a lieu d'interpréter strictement l'art. 11 LPolC.
De
façon plus générale également, on constate que le contexte dans lequel a été
adoptée la loi est celui d'une position stricte du législateur vis-à-vis de la
problématique des chiens dangereux (voir à cet égard l'ensemble des débats au
Grand Conseil au cours desquels ce sont généralement les propositions
minoritaires de la Commission qui l'ont emporté, BGC septembre 2006, pp. 2802
ss, 2854 ss, 2926 ss, 3220 ss, 3282 ss, 4079 ss, 4122 ss).
Enfin,
il convient encore de souligner le contenu de l'art. 28 LPolC dont la teneur
est la suivante:
Art. 28    Mesures
d'intervention
1
Le service prend des mesures graduées
en fonction de l'ampleur des dispositions agressives, telles que:
a. faire
suivre une thérapie comportementale au chien;
b. interdire
la détention d'un chien particulier;
c. prononcer une
interdiction temporaire ou définitive de détenir un chien;
d. ordonner
une stérilisation ou une castration;
e. ordonner
l'euthanasie d'un chien ou d'une portée, sous réserve de l'article 120 du code
rural et foncier.
2
Il prend les mesures appropriées
envers les élevages et les commerces dont les produits sont réputés agressifs.
Ces mesures peuvent aller jusqu'à l'interdiction de pratiquer l'élevage ou le
commerce.
3
Le service peut déléguer certaines
tâches relevant de son autorité aux communes disposant de l'infrastructure et
du personnel compétent nécessaires.
L'al.
1 let. e de cette disposition montre que l'euthanasie de toute une portée est
une mesure envisagée par le législateur dans certains cas et qu'elle ne procède
dès lors pas de "l'éthiquement incorrect" aux yeux de ce législateur.
cc) Il
découle des règles évoquées ci-dessus (consid. 2.c.aa) que la clause de
délégation de la loi doit être d'autant plus précise que l'atteinte subie par l'administré
est grave. En l'espèce, l'atteinte consiste en l'euthanasie de chiots issus
d'une portée interdite. Physiquement, elle touche des animaux domestiques, dont
la dignité propre est reconnue par le droit suisse (cf. notamment art. 1 de la
loi fédérale du 16 décembre 2005 sur la protection des animaux, LPA, RS 455),
mais pour lesquels l'euthanasie n'est pas un tabou (cf. arrêt TA GE.2007.0164
du 29 septembre 2008); en revanche, elle pose un problème éthique alors que les
chiens sont en bonne santé physique et mentale, à l'instar de ce que relève la
Société vaudoise des vétérinaire, et ont désormais atteint l'âge adulte. Au
niveau émotionnel, elle touche la sensibilité de leur détenteur. A cet égard, le
Tribunal fédéral considère qu'en principe la détention de chiens appartenant à
une race déterminée n'est pas couverte par la liberté personnelle. Une atteinte
à ce droit fondamental pourrait tout au plus être admise lorsque le détenteur
d'un chien est obligé de se séparer de son animal avec lequel il entretient une
relation affective étroite ou lorsqu'un passionné de chiens se voit interdire
de manière générale la détention d'un chien (ATF 133 I 249 consid. 2). Tel
n'est pas le cas du propriétaire d'une portée qui, à l'instar du recourant, n'entretient
de relation affective étroite qu'avec le(s) géniteur(s) de cette portée et ne
se voit pas, de la sorte, interdire de manière générale la détention d'un
chien. L'atteinte à prendre en compte ici est d'ordre purement idéal en ce qui
concerne l'administré ainsi que d'ordre éthique en ce qui concerne les animaux
eux-mêmes. Elle doit à ce titre être considérée comme non négligeable. Sa
gravité n'est toutefois pas comparable à une mesure qui restreint de façon
importante des droits fondamentaux, ce qui signifie qu'il est admissible que le
type de sanction infligée en cas de non-respect de l'art. 11 LPolC peut être déterminé
au niveau du règlement.
Au vu
de l'intention claire du législateur d'empêcher la reproduction de chiens
potentiellement dangereux et de l'interprétation stricte qui doit ainsi être
faite de l'art. 11 LPolC, l'injonction, dans le règlement d'application,
d'euthanasier les chiens issus de telles reproduction ne dépasse pas le cadre
défini par la loi. Contrairement à ce que prétend le recourant, l'art. 8 RLPolC
n'est donc pas dénué de base légale.
3.
Le recourant prétend encore que le règlement
d'application de la loi concrétise cette dernière par une mesure inadéquate et
disproportionnée.
a)
Selon le principe de la proportionnalité (cf. art. 5 al. 2 Cst.), le
moyen choisi, propre à atteindre le but poursuivi, doit être celui qui porte
l'atteinte la moins grave aux intérêts privés, compte tenu du résultat escompté
du point de vue de l'intérêt public (ATF 128 II 306, consid. 8; 125 I 474). Ce
principe, de même que celui de l'intérêt public, a été développé par la
jurisprudence afin de limiter les restrictions que l'activité étatique peut
imposer aux droits fondamentaux. Ils ont acquis, dans ce contexte, des contours
et un contenu relativement précis (art. 36 al. 3 Cst.; cf. Jean-François Aubert
et Pascal Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la
Confédération Suisse, p. 45). En l'occurrence, il n'est pas question d'une
violation du principe de la proportionnalité en relation avec un droit
fondamental, mais plutôt d'un principe s'appliquant à toute activité étatique.
Or, il n'est pas certain que ce principe, appliqué dans ce contexte, ait une
signification et une portée identiques à - et aussi précise que - celles qu'ils
ont acquises dans le cadre des restrictions aux droits fondamentaux (cf. Aubert
et Mahon, op. cit. p. 45-46).
Ainsi, il convient de retenir que
le principe de la proportionnalité signifie - au moins - que même lorsqu'il
poursuit un but d'intérêt public légitime, l'Etat ne saurait user de n'importe
quels moyens pour l'atteindre; les moyens utilisés doivent rester appropriés et
non excessifs. Autrement dit, pour les autorités, "la fin ne justifie pas
tous les moyens" (Aubert et Mahon, op. cit. p. 46 et référence). Le
principe de la proportionnalité s'applique non seulement dans le cadre des
décisions administratives mais également en ce qui concerne le contenu d'une
norme: le législateur, l'auteur d'une ordonnance sont également tenus de la
respecter. Cependant, ce principe aura une portée plus faible que dans le cas
d'une décision administrative: par son statut, l'auteur d'une norme bénéficie
d'une liberté que lui donne sa responsabilité politique, et le juge ne saurait s'y
substituer sans excéder les limites de ses compétences (arrêt CCST.2006.0012 du
10 avril 2007; cf. également Pierre Moor, op. cit., p. 417 et réf.).
b) L'art.
8 RLPolC a pour but de mettre en œuvre l'interdiction de reproduction énoncée à
l'art. 11 LPolC. Cet objectif présente un intérêt public légitime et il n'est
pas question de remettre ici en cause le choix du législateur. Le Conseil
d'Etat a considéré que le moyen de mise en œuvre adéquat était la séquestration
et l'euthanasie des chiens issus de ces reproductions. Il convient donc
d'examiner si, comme le soutient le recourant, d'autres mesures moins
excessives auraient pu être adoptées à l'art. 8 RLPolC en lieu et place de
l'euthanasie.
Le
recourant évoque à titre d'exemple la stérilisation et castration systématique
de tous les chiens appartenant à une race listée. La cheffe du département
relève quant à elle l'inadéquation d'une telle mesure, dès lors que la
"simple" obligation d'annonce de ces chiens, qui devait intervenir
dans les six mois dès l'entrée en vigueur de la loi en vertu de l'art. 36 LPolC,
n'a pas été respectée par la majorité des détenteurs; à plus forte raison, une obligation
de stérilisation ne devrait pas connaître meilleur succès. Cette argumentation
est pertinente et doit être suivie. En effet, le recourant lui-même, et malgré
l'appartenance de son père au comité d'un club cynologique, affirme qu'il
ignorait le contenu de la loi, donc n'aurait pas annoncé ses animaux, et, moins
encore, les aurait spontanément fait stériliser.
Parmi
les autres mesures tendant à la mise en œuvre de l'interdiction prévue par
l'art. 11 LPolC, on peut relever l'art. 12 LPolC dont l'al. 3 prévoit que le
détenteur d'un chien dangereux ou potentiellement dangereux ne peut détenir
dans son ménage un autre chien, quelle que soit sa race, sa taille ou son
poids, qu'avec l'autorisation du département. Cette mesure permet à tout le
moins d'éviter une reproduction par accident, comme c'est le cas en l'espèce.
L'une
et l'autre de ces mesures (stérilisation systématique et détention d'un
deuxième chien soumise à autorisation) présentent un caractère préventif. Leur
efficacité n'a en fait pas à être évaluée ici, dès lors qu'elles ne résolvent de
toute façon pas la question de savoir que faire des chiens issus d'une reproduction
interdite. A ce titre, relevons que l'art. 1
er
LPolC prévoit que
cette loi a pour but de protéger les personnes et les animaux des agressions
canines par des mesures préventives
et répressives
. Ainsi, le
législateur a expressément prévu que des mesures répressives soient adoptées.
Le
Conseil d'Etat a opté pour la solution de l'euthanasie de portées illicites. La
Société vaudoise des vétérinaires a fait connaître sa position quant à ce choix
politique. Elle estime que l'euthanasie de chiens sains sur la base de critères
morphologiques est contraire à l'éthique vétérinaire. Le pouvoir exécutif a
pour sa part considéré que l'euthanasie constituait la seule mesure appropriée
et ne l'a pas considérée excessive. Une autre mesure que la cour conçoit comme
étant pertinente est celle d'un placement de ces chiens auprès de personnes qui
rempliraient des conditions suffisantes pour, conformément au but de la loi,
éviter que ces animaux ne se fassent l'auteurs d'agressions. Cette mesure
présente également quelque limite car elle ne semble pas indéfiniment
reproductible en termes de disponibilité des personnes adéquates. De ce fait,
quand bien même elle pourrait apparaître opportune dans un cas d'espèce, il ne
semble pas disproportionné de ne pas l'avoir retenue dans la règle générale et
abstraite, au profit d'une disposition imposant l'euthanasie.
Ainsi,
au regard de la retenue avec laquelle la proportionnalité d'une mesure adoptée
par la voie du règlement doit être examinée et du choix limité qui se présentait
à l'auteur du règlement, et quand bien même la Société vaudoise des
vétérinaires réprouve cette solution, il ne semble pas que l'art. 8 RLPolC
prévoyant le séquestre et l'euthanasie de chiens issus d'une reproduction
interdite violerait le principe de proportionnalité. Toutefois, cette question
peut rester ouverte en l'espèce au vu de ce qui suit.
4.
Il faut en effet encore se pencher sur la
proportionnalité de la mesure elle-même. Comme on l'a relevé dans le cadre de
l'examen de la disposition règlementaire, le cas d'espèce ne porte pas atteinte
à un droit fondamental. Conformément à la jurisprudence citée ci-dessus
(consid. 3.a), le contrôle du respect de ce principe doit ainsi se limiter à
s'assurer que l'autorité, qui ne saurait user de n'importe quel moyen pour
atteindre un but d'intérêt public légitime, a pris une décision appropriée et
non excessive.
Le cas d'espèce présente une
particularité qui, en vertu du principe de proportionnalité, permet d'assouplir
la stricte application de l'art. 8 RLPolC par le biais de l'art. 19 LPolC. Cette
dernière disposition est formulée comme suit:
1
Les articles
7, 11, 12 et 18, lettre a) ne s'appliquent pas aux chiens utilisés lors des
entraînements et des interventions par la police, la douane, l'armée ainsi que
par les agents de sécurité ayant subi avec succès un examen auprès de la
police, conformément au concordat intercantonal sur les entreprises de sécurité
du 18 octobre 1996.
2
[…]
Le détenteur de la chienne Miracle
est agent de sécurité et titulaire d'un diplôme d'instructeur canin. Il prévoit
de passer un examen de police prochainement et espère ainsi la faire travailler
dans la sécurité. Dans la mesure où cet examen est réussi, la chienne Miracle
pourra être considérée comme étant une chienne utilisée "lors des
entraînements et des interventions par
[…] les agents
de sécurité ayant subi avec succès un examen auprès de la police conformément
au concordat sur les entreprises de sécurité du 18 octobre 1996". Au regard
du sens et but de l'art. 19 LPolC, on constate que cette exception vise
globalement à soustraire de dispositions particulièrement strictes, liées au
caractère dangereux des chiens, les animaux destinés aux activités de sécurité.
Ces chiens sont sous la puissance d'un maître particulièrement formé - formation
qui va bien au-delà des simples exigences de l'art. 12 de la loi - et servent
un but d'intérêt public. En considération de ces éléments, l'objectif poursuivi
par les art. 7, 11, 12 et 18 let. a LPolC, à savoir prévenir les risques
d'agressions de la part de chiens potentiellement dangereux - ceux dont une
perte de maîtrise par le détenteur pourrait avoir des conséquences graves -, ne
se justifie plus pour les chiens destinés aux activités de sécurité. On peut
donc également considérer que l'euthanasie d'un chien issu d'une reproduction
interdite par l'art. 11 LPolC, commandée en vertu de la réglementation
d'exécution de cet article, ne se justifie plus, ce pour les mêmes raisons. Ainsi,
l'art. 11 LPolC ne s'appliquera pas à la chienne Miracle pour autant que les
conditions de l'art. 19 LPolC soient réunies. Cela signifie que l'examen de
police prévu par cette disposition devra impérativement être réussi par A.________.
Outre la réussite de cet examen, les
circonstances particulières de la cause justifient également d'imposer une
expertise indépendante sur la dangerosité de la chienne au sens des art. 26
LPolC et 17 RLPolC, ainsi qu'un test au sens des art. 12 LPolC et 11 RLPolC
pour s'assurer, à titre préventif, que l'animal ne présente pas de risque d'agressivité.
Ainsi, au vu des particularités du
cas d'espèce, du sens et but de la loi ainsi que du principe de
proportionnalité, la chienne Miracle peut bénéficier de l'exception prévue à
l'art. 19 LPolC et la décision de l'euthanasier doit être annulée pour autant
que les conditions précitées soient respectées. Pour le surplus, la décision
attaquée doit être maintenue.
5.
En conclusion, le recours est partiellement
admis dans la mesure où il n'est pas devenu sans objet et la décision attaquée
doit être modifiée dans le sens indiqué ci-dessus. Des frais réduits doivent
être mis à la charge du recourant (art. 49 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008
sur la procédure administrative, RSV 173.36).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis dans la
mesure où il n'est pas devenu sans objet.
II.
La décision rendue le 2 septembre 2008 par la
cheffe du Département de la sécurité et de l'environnement est modifiée en ce
sens qu'il est ajouté le chiffre IIbis suivant:
"IIbis.        La chienne Miracle issue de la portée précitée
est soustraite à l'euthanasie ordonnée au chiffre II, pour autant que les
conditions de l'art. 19 LPolC soient réunies et qu'une expertise indépendante
ainsi qu'un test ne révèlent pas une agressivité particulière. Un délai pour
produire les attestations relatives à l'examen de police, à l'expertise
comportementale et au test susmentionnés est fixé au 31 mai 2009.
Pour le surplus, la décision attaquée est
confirmée.
III.
Un émolument de 800 (huit cents) francs est mis
à la charge du recourant.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 29 avril 2009
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.