vd_omni · FI.2023.0012 · 2023-03-16 · fr

A.________ /Commission de recours en matière de taxes et d'impôts communaux, Municipalité d'Aigle, B.________ | Recours dirigé contre la décision incidente de la Commission communale de recours de confier un mandat à un avocat externe et rejetant sa demande de récusation de cet avocat. Le fait de mandater un avocat externe n'est pas assimilable à la désignation d'un expert et ne relève pas de l'administration des preuves. Cette désignation d'un avocat externe ne porte pas atteinte aux garanties de procédure, étant précisé que la commission de recours n'est tenue de respecter que les garanties générales de procédure, à l'exclusion des règles qui s'imposent aux autorités judiciaires. L'avocat externe n'a pas été mandaté par la Municipalité, qui n'est pas intervenue dans sa désignation, de sorte qu'il n'existe pas de motif de prévention de la Municipalité à l'égard de l'avocat mandaté. Pas de motif de récusation du fait que les honoraires de l'avocat seront payés par l'intermédiaire de la Municipalité, la commission communale de recours ne disposant pas de ressources financières. Recours rejeté. Recours au TF rejeté (9C_266/2023 du 19 septembre 2023).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 16.03.2023 FI.2023.0012

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 16 mars 2023
Composition
M. Alex Dépraz,
président
; M. Guillaume Vianin, juge et
M. Fernand Briguet, assesseur; Mme Magali Fasel, greffière.
Recourante
A.________
à ******** représentée
par Me Frank TIECHE, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Commission de recours en matière de
taxes et d'impôts communaux de la Commune d'Aigle,
à Aigle,
Autorité concernée
Municipalité d'Aigle,
représentée
par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,
Tiers intéressé
B.________
à ********.
Objet
Taxe ou émolument communal (sauf épuration ou ordure)
Recours A.________ c/ décisions de la Commission de
recours en matière de taxes et d'impôts communaux du 21 décembre 2022 nommant
un avocat-conseil et du 4 février 2023 rejetant sa demande de récusation.
Vu les faits suivants:
A.
A.________ (ci-après: A.________ ou la recourante), dont le siège est à ********
(VS), est propriétaire des parcelles n°******** et ******** du cadastre de la
Commune d'Aigle. Un litige oppose A.________ à la Municipalité d'Aigle sur les
taxes de raccordement pour l'eau potable et les eaux usées dues pour des
constructions érigées sur les parcelles précitées (voir arrêt FI.2020.0046 du
26 mars 2021 portant sur la perception d'un acompte).
Le 2 mai 2022, la Municipalité d'Aigle (ci-après: la
municipalité ou l'autorité concernée) a notifié à la recourante deux décisions
de taxation, l'une portant sur la taxe de raccordement aux eaux claires pour un
montant de 76'515 fr. 25 et l'autre sur la taxe de raccordement aux eaux usées
pour un montant de 64'318 fr. 45.
Par acte du 2 juin 2022, A.________, représentée par
son mandataire, a déposé un recours contre ces décisions auprès de la
Commission communale de recours en matière de taxes et d'impôts communaux de la
Commune d'Aigle (ci-après: la commission communale de recours ou l'autorité
intimée) et a conclu principalement à leur annulation en arguant une violation
des principes de la couverture des coûts et de l'équivalence ainsi que de celui
de la bonne foi. Elle a requis de nombreuses mesures d'instruction (voir ch. 1
à 19 figurant en p. 12 - 13 de l'acte de recours précité).
B.
Le 21 décembre 2022, la commission communale de recours a informé la
municipalité qu'au vu de la complexité du cas, elle avait décidé de confier un
mandat à un avocat pour l'assister dans le suivi procédural et le traitement du
recours et que son choix s'était porté sur Me B.________ (ci-après aussi:
l'avocat externe), avocat à Lausanne. Dès lors qu'elle ne disposait pas de
ressources budgétaires, la commission communale de recours a indiqué à la
municipalité qu'elle lui ferait suivre pour paiement les factures d'honoraires.
Le 23 décembre 2022, le président de la commission communale de recours et une
autre membre ont signé une procuration au nom de la "
Commune d'Aigle,
par sa Commission en matière de taxes et impôts communaux
" en faveur
de Me B.________. L'objet de la procuration mentionne ce qui suit:
"Recours formé par A.________ à l'encontre des décisions
rendues par la Municipalité d'Aigle (taxe de raccordement eau potable et taxe
de raccordement eaux potables et eaux usées)".
L'avocat de A.________ a pris connaissance des
pièces précitées le 23 janvier 2023 en consultant le dossier de la cause.
C.
Le 24 janvier 2023, A.________ a requis par l'intermédiaire de son
conseil la récusation de Me B.________ et le retranchement des pièces ("
supports
d'information
") qu'il aurait pu adresser à la commission communale de
recours. En substance, A.________ a exposé que le mandat confié à un avocat
externe revenait à modifier de manière irrégulière la composition de la commission
communale de recours et que le fait que cet avocat était mandaté et payé par la
"
partie adverse
" constituait un motif de récusation.
D.
Par décision du 4 février 2023, la commission communale de recours a
rejeté la requête de récusation. Elle a en résumé exposé qu'elle avait pris la
décision de mandater un avocat sans consulter la municipalité et que, dès lors
qu'elle ne disposait pas de ressources budgétaires propres, elle transmettrait
les notes d'honoraires de l'avocat mandaté à la bourse communale pour
règlement.
E.
Par acte du 16 février 2023, A.________ a recouru auprès de la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la "décision"
du 21 décembre 2022 de nomination de Me B.________ et contre la décision du 4
février 2023 rejetant sa requête de récusation du prénommé. Elle a conclu
principalement à l'annulation de la première de ces décisions et
subsidiairement à la réforme de la seconde en ce sens que sa requête de
récusation est admise.
F.
Le Tribunal a statué sans ordonner d'échange d'écritures ni d'autre
mesure d'instruction.
Considérant en droit:
1.
Les décisions des commissions communales de recours en matière de taxes
et impôts communaux sont en principe susceptibles de recours auprès du Tribunal
cantonal (art. 92 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
[LPA-VD; BLV 173.36], applicable par renvoi des art. 47a de la loi du 5
décembre 1956 sur les impôts communaux [LICom; BLV 650.11] et de l'art. 199 de
la loi du 4 juillet 2000 sur les impôts directs cantonaux [BLV 642.11]) dans un
délai de 30 jours dès leur notification (art. 95 LPA-VD).
En l'occurrence, l'autorité intimée n'a pas rendu de
décision finale sur la taxation de la recourante (art. 74 al. 1 LPA-VD). La
recourante soutient que le fait de confier un mandat à un avocat externe
constituerait une décision incidente susceptible de lui causer un préjudice
irréparable et donc susceptible de recours indépendamment de la décision finale
(art. 74 al. 4 let. a LPA-VD; sur la notion de préjudice irréparable en lien
avec une violation des droits procéduraux voir arrêt GE.2021.0102 du 9 août
2021 consid. 1c et réf. citées). Cette question peut rester indécise, la
décision rejetant la requête de récusation du prénommé constituant de toute
manière une décision incidente susceptible de recours indépendamment de la
décision finale (art. 73 LPA-VD).
Le recours satisfaisant au surplus aux exigences
formelles prévues par la loi (art. 79 LPA-VD), il convient d'entrer en matière.
2.
La recourante conteste principalement la "décision" du 21
décembre 2022 de l'autorité intimée conférant un mandat à Me B.________.
a) Dans un grief qu'il convient d'examiner en
premier lieu, la recourante fait valoir une violation de son droit d'être
entendue au motif que la procédure de nomination ne s'est pas faite de manière
contradictoire et qu'elle n'a appris l'existence du mandat confié à un avocat
externe qu'en consultant le dossier le 23 janvier 2023.
Comme la recourante le relève par ailleurs, le fait
de confier un mandat à un avocat externe n'est pas assimilé à la désignation
d'un expert et ne relève pas de l'administration des preuves au sens de l'art.
34 LPA-VD. C'est donc à tort que la recourante fait valoir une violation de son
droit d’être entendue s'agissant de l'octroi de ce mandat.
En outre, dès lors qu'il s'agissait comme on le
verra d'une question d'organisation du travail de la commission, celle-ci
pouvait confier ce mandat sans en référer aux parties. Quoi qu'il en soit, la
recourante a été informée par la consultation du dossier, si bien qu'on ne voit
pas en quoi son droit d'être entendue aurait été atteint.
Ce grief doit donc être rejeté.
b) La recourante soutient en outre que le fait de
confier un mandat à un avocat nécessiterait une base légale. Dans une
argumentation parfois confuse, elle fait en substance valoir que la composition
de la commission se trouverait modifiée avec la présence d'un "juge de
l'ombre", ce qui constituerait une violation des règles fondamentales de
procédure, soit des art. 29 et 30 Cst. ainsi que de l'art. 6 CEDH.
aa) Chaque commune doit instituer une commission de
recours de trois membres au moins, nommés par le conseil communal ou général au
début de chaque législature pour la durée de celle-ci, qui est compétente pour
connaître des recours contre toute décision prise en matière d'impôts ou taxes
communaux et de taxes spéciales (art. 45
LICom
). Selon
la jurisprudence (arrêt FI.2018.0133 du 30 octobre 2018 consid. 3 qui fait un
examen détaillé de la question et précise la jurisprudence antérieure), les
commissions communales de recours, du moins lorsqu'elles sont comme en l'espèce
composées de membres du législatif communal, ne sont pas des autorités
judiciaires au sens des art. 30 al. 1 Cst. et 6 CEDH si bien que les garanties
d'indépendance et d'impartialité tirées de ces dispositions ne leur sont pas
applicables. La procédure devant l'autorité intimée doit en revanche respecter
les garanties générales de procédure de l'art. 29 al. 1 Cst. Cette disposition
n'impose toutefois pas l'indépendance et l'impartialité comme maxime
d'organisation et n'impose pas dans ce contexte une garantie équivalente à
celle des tribunaux (arrêt TF 1C_10/2020 du 24 mars 2020 consid. 2.1 et les
réf. citées; arrêt FI.2018.0133 précité consid. 3 et les réf. citées). Ainsi,
la CDAP a considéré que le fait de faire appel à un juriste membre de l'administration
communale ne constituait pas un motif de récusation (arrêt FI.2018.0133 précité
consid. 4; voir aussi dans le même sens arrêt de l'ancien Tribunal
administratif FI.2000.0014 du 7 juillet 2015 cité par David Equey, Les
impositions communales en droit vaudois, RDAF 2012, numéro spécial, p. 178 et
les réf. citées).
bb) En l'occurrence, on ne discerne pas en quoi le
fait pour l'autorité intimée d'avoir confié un mandat à un avocat externe pour
la conseiller dans le traitement du recours déposé par la recourante serait
problématique du point de vue des garanties de procédure. D'abord,
contrairement à ce que sous-entend la recourante, cet avocat ne sera aucunement
un "juge de l'ombre" puisqu'il ne fait pas partie de la composition
de la commission communale de recours. Son rôle, même s'il n'est pas exactement
défini par la procuration figurant au dossier, pourrait tout au plus
s'apparenter à celui d'un greffier. Or, sous l'angle de l'indépendance
vis-à-vis de la municipalité, il est préférable de faire appel à un mandataire
externe plutôt qu'à un membre du personnel de l'administration communale. En
outre, il est courant qu'une autorité fasse appel aux services d'un avocat
externe pour l'assister dans l'instruction d'une procédure administrative,
qu'elle soit de première instance ou de recours. En effet, les collectivités de
petite taille, à l'instar de la plupart des communes, ne peuvent s'appuyer sur
un service juridique interne. Il faut donc admettre qu'elles puissent faire
appel à un mandataire externe pour certaines tâches sans que cela repose sur
une base légale.
Comme on l'a vu plus haut, c'est en vain que la
recourante se réfère à l'art. 30 Cst. ainsi qu'à l'art. 6 CEDH qui concernent
uniquement les autorités judiciaires. Pour le surplus, la décision finale de
l'autorité intimée pourra être contestée devant la Cour de céans, qui est une
autorité judiciaire disposant d'un plein pouvoir d'examen en fait et en droit.
Ce grief est donc également infondé, ce qui entraîne
le rejet du recours dans la mesure où il est dirigé contre la décision de
confier un mandat à Me B.________.
3.
Subsidiairement, la recourante demande la réforme de la décision du 4
février 2023 en ce sens que la récusation de Me B.________ est admise. A la
suivre, elle soutient que l'avocat serait en réalité le mandataire de la
"partie adverse" soit de la municipalité ou en tout cas qu'il aurait
des liens avec cette autorité, ce qui constituerait un motif de prévention.
a) A teneur de l'art. 9 LPA-VD, toute personne
appelée à rendre ou à préparer une décision ou un jugement doit se récuser si
elle a un intérêt personnel dans la cause (let. a), ou si elle pourrait
apparaître comme prévenue de toute autre manière, notamment en raison d'une
amitié étroite ou d'une inimitié personnelle avec une partie ou son mandataire
(let. e). Cette disposition n’offre pas de garanties plus étendues que l’art.
29 al. 1 Cst. (cf. arrêt TF 2C_975/2014 du 27 mars 2015 consid. 3.4).
b) La recourante ne saurait être suivie dans son
raisonnement.
D'abord, elle entretient, volontairement ou non, dans
ses écritures une certaine confusion entre la commune et la municipalité, qui
est l'une des autorités communales. Ainsi, contrairement à ce que laisse
entendre la recourante, la procuration en faveur de l'avocat externe ne
mentionne à aucun moment la municipalité mais uniquement "la Commune
d'Aigle" avec l'indication de l'autorité intimée. Elle a en outre été
signée par le président et une autre membre de l'autorité intimée et non par la
municipalité. On ne voit en outre pas que la mention du nom de la recourante
dans la procuration serait problématique puisqu'il s'agit de désigner le
dossier pour lequel l'avocat a été mandaté. Pour le surplus, il n'y a pas lieu
de mettre en doute le fait que la municipalité n'a pas été consultée et n'est
pas intervenue dans le choix de l'avocat mandaté. La recourante voit également
à tort un motif de prévention dans le fait que les honoraires de cet avocat
seront payés par l'intermédiaire de la municipalité. Il résulte uniquement de
la lettre figurant au dossier que la transmission des factures à la municipalité
répond à un besoin pratique dès lors que la commission communale de recours ne
dispose pas de ressources financières. On ne voit pas que la municipalité
puisse en retirer un quelconque avantage en procédure ni que cela constituerait
un motif de prévention à l'égard de l'avocat mandaté. Pour le surplus, la
composition de la commission communale de recours prévue par la loi, qui est
une émanation de l'organe délibérant, entraîne inévitablement un certain nombre
de contacts entre cet organe et la municipalité, notamment pour des questions
d'organisation. On ne saurait y voir une violation des règles sur la récusation
dès lors que cela relève par ailleurs de l'attribution normale des fonctions
des autorités communales.
La recourante ne prétend pas qu'il existerait un
autre motif de récusation à l'encontre de la personne de l'avocat mandaté par
la commission.
Le recours doit donc être rejeté dans la mesure où
il a pour objet la décision du 4 février 2023 rejetant la demande de récusation
de Me B.________.
4.
Manifestement mal fondé, le recours doit être rejeté dans la mesure où
il est recevable par un arrêt sommairement motivé (art. 82 LPA-VD). La
recourante, qui succombe, supportera les frais de justice (art. 49 et 50
LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
II.
La décision de la Commission communale de recours en matière de taxes et
d'impôts communaux de la Commune d'Aigle du 4 février 2022 est confirmée.
III.
Un émolument de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge de A.________.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 16 mars 2023
Le président:                                                                                            La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai
6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions
des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour
autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.