vd_omni · FO.2018.0006 · 2018-06-21 · fr

A.________/Commission foncière rurale Section I, Service de l'agriculture et de la viticulture, C.________, B.________, D.________ | Recours formé par le beau-frère de la venderesse contre la décision de la CFR autorisant la vente d'un alpage à des tiers. Selon l'art. 83 al. 3 LDFR, certaines catégories de personnes, notamment les titulaires d'un droit de préemption et le fermier, peuvent former recours contre l'octroi d'une autorisation d'acquérir un immeuble agricole. Encore faut-il toutefois que ces personnes démontrent l'existence d'un intérêt digne de protection à l'annulation de cette autorisation (c. 2). Il est constaté à titre préjudiciel que le recourant ne bénéficie pas d'un droit de préemption légal (c. 3a). Au demeurant, un tel droit ne lui conférerait pas la qualité pour recourir dans la présente cause (c. 3b). La question de savoir si son statut de fermier lui permettrait de recourir est laissée indécise, le recours devant de toute façon être rejeté (c. 3c), aucun des motifs de refus de l'art. 63 LDFR n'apparaissant réalisé (c. 4).Recours au TF déclaré irrecevable (2C_613/2018 du 18 juillet 2018).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 21.06.2018 FO.2018.0006

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
21 juin 2018
Composition
Mme Danièle Revey, présidente; MM. Raymond Durussel et Antoine Rochat, assesseurs.
Recourant
A.________ ********
Autorité intimée
Commission foncière rurale, section
I,
Autorité concernée
Service de l'agriculture et de la
viticulture,
Propriétaire
B.________ ********
Tiers intéressés
1.
C.________
2.
D.________
tous deux ********
représentés par Me Maxime MORARD, avocat, à
Bulle,
Objet
droit foncier
rural
Recours A.________ c/ décision de la Commission foncière
rurale, section I, du 23 février 2018 autorisant la vente à des tiers de
surfaces agricoles appartenant à B.________
Vu les faits suivants:
A.
Par formulaire et courrier du 15 février 2018, le notaire Alain Bugnon a
déposé auprès de la Commission foncière rurale (CFR), section I, une requête
d’autorisation d'acquisition, formulée par C.________ et D.________, portant
sur des immeubles agricoles appartenant à B.________.
Le notaire relevait que B.________ était
propriétaire de divers biens-fonds agricoles sur le territoire de la Commune de
********. Il énumérait ces parcelles, en annexait les extraits du Registre
foncier et indiquait qu'elles ne constituaient pas ensemble une entreprise
agricole au sens de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier
rural (LDFR; RS 211.412.11).
Il ajoutait que B.________ entendait vendre, au prix
de 100'000 fr., celles de ses parcelles composant l'alpage dit "********",
ou "********", à savoir les n
os
1007, 1009, 1081,
1311, 1314, 1316, 1318, 1321, 1322, 1329, 1342, 1344, 1351, 1352, 1353, 1362,
1366, 1370, 1378, 1379, 1382, 1386, 1390 et 1394. Ces biens-fonds comptaient
une surface totale de 80'143 m
2
, dont 182 m
2
en bâtiments
et places-jardins, 13'807 m
2
en prés-champs, 2'978 m
2
en
bois, 63'169 m
2
en pâturage boisé ouvert et 7 m
2
en
route/chemin. Le mandataire expliquait que B.________ avait exploité ces
parcelles avec son époux jusqu’au décès de celui-ci. Elle en était ensuite
devenue propriétaire par succession et les avaient remises à bail, depuis
quatre ans environ, à son beau-frère, A.________.
Le notaire précisait que les acheteurs pressentis, C.________
et D.________, étaient titulaires d'une exploitation agricole, principalement
axée sur la détention de bétail, au ******** (Fribourg). Ils disposaient de
biens-fonds agricoles d'une surface totale d'environ 435'000 m
2
,
dont 420'000 m
2
en propriété et 15'000 m
2
en
location. En particulier, ils possédaient un alpage de 170'000 m
2
sur la Commune de ******** (Fribourg) et souhaitaient acquérir l'alpage du
"********" pour l'exploiter personnellement, avec l'aide de leur fils
exploitant. L'alpage à acquérir, destiné à l'estivage de vaches, présentait de
bonnes conditions d'exploitation. En effet, il comprenait un chalet d'alpage
équipé et en relativement bon état, les parcelles le composant formaient
quasiment un seul tenant et le centre d'exploitation était situé à cinq petites
minutes, en véhicule, du village ********. Enfin, cet alpage s'avérait ainsi
facilement exploitable de façon autonome, de sorte que le critère de
l'éloignement du centre d'exploitation des acquéreurs (de 85 km) n'était pas
déterminant en l'espèce.
B.
Par décision du 23 février 2018, la CFR a autorisé l’acquisition des
parcelles concernées par C.________ et D.________.
Le 12 mars 2018, la Municipalité de ******** a
informé la CFR qu'elle renonçait d'emblée à faire valoir son droit de
préemption légal.
Le 13 mars 2018, le Département de l'économie, de
l'innovation et du sport a avisé la CFR qu'il ne ferait pas usage de son droit
de recours.
C.
Agissant personnellement le 14 mars 2018, A.________ a déféré la
décision précitée de la CFR du 23 février 2018 devant la Cour de droit
administratif public du Tribunal cantonal. Il relevait qu’il était lui-même
titulaire d'une exploitation agricole reconnue par le Service de l'agriculture
et de la viticulture (SAVI). Son frère et lui avaient exploité leurs domaines
respectifs en collaboration. Depuis le décès de son frère, survenu le 9 janvier
2014, il bénéficiait d'un bail à ferme agricole sur les parcelles faisant
l'objet de la vente contestée. Le 1
er
avril 2017, il avait proposé à
sa belle-sœur, B.________, d'acquérir ces biens-fonds au prix de 130'000 fr.,
ce qu'elle avait refusé. Il déclarait qu'il fondait son recours sur sa qualité
de titulaire d'une exploitation agricole et sur sa volonté de pérenniser son
activité agricole, de conserver la surface actuellement exploitée et de
transmettre à terme ce patrimoine familial à sa fille. En conclusion, il
indiquait ce qui suit: "
en ma qualité de locataire et exploitant des
parcelles mentionnées ci-dessus, je m'oppose à la vente, fais recours à la
décision du 23 février 2018 et fais valoir mon droit de préemption légal en me
portant acquéreur aux conditions fixées, soit au prix de cent mille francs
".
B.________ a déposé ses observations le 4 avril
2018, en expliquant de manière circonstanciée les motifs pour lesquels elle
avait refusé l'offre d'achat du recourant.
Par courrier du 5 avril 2018, le SAVI a indiqué
qu’il renonçait à s’exprimer et qu’il s’en remettait à la réponse de la CFR.
La CFR s'est déterminée le 25 avril 2018. Elle a
confirmé que les limites du rayon usuel d'exploitation ne s'appliquaient pas à
la vente d'un alpage à des exploitants agricoles et a souligné que le bail
contracté par le recourant ne suffisait pas à lui conférer un droit de
préemption légal. Elle estimait toutefois qu'elle n'était pas habilitée à se
prononcer sur des questions de droit civil, telles que la validité du droit de
préemption du fermier, de sorte qu'elle s'en remettait à justice sur le sort du
recours, pour autant qu'il soit jugé recevable au regard de l'art. 47 LDFR.
La juge instructrice a invité le recourant à
démontrer, toutes pièces et explications à l'appui, qu'il remplissait les
conditions de l'art. 47 al. 2 LDFR, notamment en ce qui concernait l'existence
et la durée du bail à ferme.
Le recourant a réagi le 16 mai 2018.
D.
Le tribunal a ensuite statué.
Considérant en droit:
1.
La LDFR a pour but d’encourager la propriété́ foncière rurale, de
renforcer la position de l’exploitant à titre personnel en cas
d’acquisition d’entreprises et d’immeubles agricoles et de lutter contre les
prix surfaits des terrains agricoles (art. 1 al. 1 LDFR). A cet effet, elle
contient notamment des dispositions sur l’acquisition des terrains
appropriés à un usage agricole ou horticole en soumettant la
transaction au régime de l’autorisation. Ainsi, aux termes de l'art. 61
LDFR, celui qui entend acquérir une entreprise ou un immeuble agricole doit
obtenir une autorisation (al. 1), l'autorisation étant accordée lorsqu'il
n'existe aucun motif de refus (al. 2). A teneur de l'art. 63 al. 1 LDFR,
l'autorisation d'acquérir une entreprise ou un immeuble agricole est
refusée lorsque l'acquéreur n'est pas exploitant à titre personnel (let.
a); le prix convenu est surfait (let. b); ou l'immeuble à acquérir est situé en
dehors du rayon d'exploitation de l'entreprise de l'acquéreur, usuel dans la
localité (let. d).
Aux termes de l'art. 47 al. 2 LDFR, en cas
d'aliénation d'un immeuble agricole, le fermier a un droit de préemption sur
l'objet affermé à certaines conditions cumulatives, notamment lorsque la durée
légale minimum du bail prévue par les dispositions de la loi fédérale du 4
octobre 1985 sur le bail à ferme agricole (LBFA; RS 221.213.2) est échue.
2.
En l'occurrence, le recourant conteste la décision de la CFR, fondée sur
l'art. 61 LDFR déjà cité, d'autoriser des tiers à acquérir les immeubles
agricoles dont il est le fermier.
a) Selon l'art. 75 LPA-VD, a qualité pour former
recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant
l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui
est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a); toute autre personne
ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b).
L'
art. 83 al. 3 LDFR
restreint toutefois la qualité pour former un recours devant l'autorité
cantonale de recours contre le refus ou l'octroi d'une autorisation au sens des
art. 61 ss LDFR (ATF 126 III 274 consid. 1b)
. Selon
cette disposition, les parties contractantes peuvent interjeter un recours
devant l'autorité cantonale de recours (
art. 88 LDFR
)
contre le refus d'autorisation, l'autorité cantonale de surveillance, le
fermier et les titulaires du droit d'emption (cf.
art. 25 ss
LDFR
), du droit de préemption (cf.
art. 42 ss LDFR
)
ou du droit à l'attribution (cf.
art. 11 ss LDFR
),
contre l'octroi de l'autorisation.
b) En adoptant l'art. 83 al. 3 LDFR, le
législateur fédéral a limité le cercle des personnes
généralement habilitées à recourir en matière
administrative. Il s’agit avant tout d'assurer un droit de recours au fermier
ainsi qu'aux titulaires du droit d'emption, du droit de préemption ou du
droit à l'attribution en mentionnant expressément ces personnes,
tout en excluant du cercle des personnes ayant qualité pour recourir les
voisins, les organisations de protection de la nature et de l'environnement
ainsi que les organisations professionnelles comme les associations paysannes.
Ce choix s'explique en ceci que les décisions prises en application de la
loi sur le droit foncier rural produisant des effets formateurs sur les
rapports de droit privé, elles ne doivent pas pouvoir être
attaquées par un tiers quelconque (ATF 139 II 233 consid. 5.2.1; 129 III
583 consid. 3.1; 126 III 274 consid. 2c; arrêts TF 2C_121/2012 du 2
juillet 2012 consid. 5.2 et 5A.21/2005 du 17 novembre 2005 consid. 4.2; arrêts
CDAP FO.2014.0014 du 20 janvier 2015 consid. 1b; FO.2014.0009 du 29 octobre
2014 consid. 1b).
c) A l'inverse, il ne suffit pas d'appartenir aux catégories
mentionnées à l'art. 83 al. 3 LDFR pour se voir reconnaître la qualité
pour recourir (arrêt TF 5A.21/2006 du 9 novembre 2006 consid. 1.5). Même ces
personnes doivent respecter les conditions générales de légitimation prévues
par l'art. 89 al. 1 LTF, à savoir être particulièrement atteintes par la
décision attaquée et avoir un intérêt digne de protection à son annulation ou à
sa modification. Le recourant doit ainsi démontrer l'existence d'un intérêt
juridique ou de fait, qui soit actuel, pratique et particulier (ATF 139 II 233
consid. 5.2.1; arrêt TF 5A.21/2005 du 17 novembre 2005 consid. 4.2), qui
plus est en lien avec les buts poursuivis par la LDFR, à savoir l’encouragement
de la propriété paysanne, le renforcement de la position de l’exploitant à
titre personnel et la lutte contre les prix surfaits (Herrenschwand/Stalder, in
Das baüerliche Bodenrecht, Kommentar zum BGBB, 2
ème
édition, Brugg
2011, n. 12a ss et 17 ad art. 83). Il y a lieu de garder à l'esprit que la LDFR
a institué une autorité cantonale de surveillance qui a qualité pour recourir
contre la décision d'octroi d'une autorisation (art. 83 al. 3 et 90 al. 1 let.
b LDFR) et donc pour tâche de veiller au respect des dispositions légales en
matière d'octroi d'autorisation (arrêt TF 5A.21/2005 du 17 novembre 2005
consid. 4.2).
Le titulaire du droit d'emption, de préemption ou du
droit à l'attribution n'a pas d'intérêt digne de protection à contester une
autorisation d'acquérir accordée à un tiers, car il peut en principe exercer
son privilège et prétendre à l'appropriation du bien indépendamment de toute
procédure d'autorisation et/ou de recours. En particulier en effet, le
titulaire d'un droit de préemption légal qui entend l'exercer doit l'invoquer
dans les trois mois à compter du moment où il a eu connaissance de la
conclusion du contrat et de son contenu, à savoir même après la délivrance de
l'autorisation, au plus tard deux ans après l'inscription du nouveau
propriétaire au registre foncier (art. 261e CO et 681a CC). Dans un tel cas, le
titulaire du droit n'a la qualité pour recourir contre l'autorisation
d'acquérir accordée à un tiers que s'il établit un besoin de protection
dépassant son droit de s'approprier un immeuble ou une entreprise agricole. Une
telle exception est notamment réalisée lorsqu'il renonce à exercer son droit en
estimant que le prix est surfait. Il en va de même lorsqu'il ne peut exercer
son droit dans le cadre de l'aliénation en cause, par exemple lorsque le
privilège voulu pourrait être exercé sur l'ensemble de l'entreprise agricole
(art. 11 al. 1, 36 al. 1, 42 al. 1, 47 al. 1 LDFR) mais que, dans le cas
concret, seul un immeuble agricole et non l'entreprise agricole est aliéné en
exécution d'un partage matériel (Herrenschwand/Stalder, op. cit., n. 15 ad art.
83 et Beat Stalder, in Commentaire de la LDFR, 1
ère
édition, Brugg
1998, n. 15 ad art. 83, auxquels il est renvoyé pour plus de précisions; voir
aussi arrêt TF 5A.21/2006 du 9 novembre 2006 consid. 5.1).
Cette considération ne s'applique toutefois pas au
fermier: du fait de la vente de l'immeuble ou de l'entreprise agricole,
celui-ci est atteint dans son intérêt digne de protection même lorsqu'il ne
veut pas exercer son (éventuel) droit de préemption. Il doit notamment
s'accommoder du fait que le contrat de bail à ferme est résilié si l'acquéreur
entend exploiter lui-même (art. 15 LBFA); c'est pourquoi il a un intérêt
évident à pouvoir se plaindre que l'autorisation d'acquérir a été accordée à
tort (Herrenschwand/Stalder, op. cit., n. 16 ad art. 83; Stalder, op. cit., n.
16 ad art. 83).
3.
En l'occurrence, il n'est pas contesté que le recourant est au bénéfice
d'un bail à ferme sur une partie, voire la totalité des parcelles litigieuses.
A teneur de l'art. 83 al. 3 LDFR, il serait ainsi susceptible de disposer de la
qualité pour recourir soit en tant que titulaire d'un droit de préemption légal
(fondé sur l'art. 47 al. 2 LDFR) soit au titre de fermier.
a) La question de savoir s'il y a cas de préemption
relève du droit civil (ATF 129 III 286 consid. 2.3). Toutefois, la jurisprudence
et la doctrine admettent que l’autorité administrative doit parfois examiner, à
titre préjudiciel, le respect de règles de droit privé. Cas échéant, la
solution qu'elle donne à ces questions préjudicielles ne peut apparaître que dans
les considérants de son arrêt et elle ne lie pas l'autorité compétente pour en
connaître normalement (arrêt AC.1996.0173 du 30 janvier 1997 consid. 1a; RDAF
1993 p. 127 ss; v. aussi l'arrêt AC.1993.0162 du 6 août 1993 consid. 1a et
l'arrêt AC.1994.0288 du 11 novembre 1995 consid. 4a).
En l'occurrence, la CDAP considère à titre
préjudiciel que le recourant n'établit pas qu'il disposerait d'un droit de
préemption fondé sur l'art. 47 al. 2 LDFR, pour les motifs qui suivent:
aa) Le bail à ferme agricole est un contrat par
lequel le bailleur s'oblige à remettre au fermier, moyennant un fermage,
l'usage d'une entreprise ou d'un immeuble à des fins agricoles et à lui en
laisser percevoir les fruits ou les produits (art. 4 LBFA). Le fermage peut
consister soit en argent, soit en une quote-part des fruits (métayage), soit en
une autre prestation en nature (art. 35a al. 1 LBFA). Le fermage est soumis au
contrôle de l'autorité; il ne peut dépasser la mesure licite (art. 36 al. 1
LBFA).
En d'autres termes, le bail à ferme agricole est un
contrat onéreux. Les parties ne sont pas libres de fixer à leur convenance le
montant du fermage, les dispositions contractuelles qu'elles prennent en la
matière étant soumises au contrôle de l'Etat. En particulier, lorsque le bail
prévoit une redevance sous forme de fruits ou de produits, la valeur de cette
prestation doit être estimée en espèces (Claude Paquier-Boinay, Le contrat de
bail à ferme agricole, Lausanne 1991, p. 109). Cela étant, un bail à ferme
agricole peut être conclu sans forme spéciale, à savoir par écrit, par oral ou
par actes concluants. L'entrée en jouissance suffit normalement à prouver la
conclusion d'un bail à ferme (Paquier-Boinay, op. cit., p. 145; voir aussi
Andreas Wasserfallen, in Handbuch zum Agrarrecht, Berne 2017, n. 24).
D'après l'art. 7 LBFA, la durée initiale d'un bail à
ferme est de neuf ans au moins pour les entreprises agricoles et de six ans au
moins pour les immeubles agricoles (al. 1). L'accord prévoyant une durée plus
courte n'est valable que s'il est approuvé par l'autorité cantonale.
L'approbation doit être demandée dans les trois mois à compter de l'entrée en
jouissance de la chose affermée (al. 2).
bb) Le recourant explique que son frère et lui
disposaient chacun d'un domaine agricole en propriété ou en exploitation. Il
indique qu'afin de faciliter le travail de l'un et l'autre, tous deux avaient,
pendant une quarantaine d'années, "
procédé à des échanges de terrains
"
en vue d'optimiser leurs exploitations et d'avoir des domaines d'un seul tenant.
Aucun contrat écrit n'avait toutefois été passé, s'agissant "
d'échanges
de bons procédés entre frères/exploitants
". Le recourant confirme
encore qu'à la suite du décès de son frère, en 2014, il avait repris à bail
80'000 m
2
(8 hectares) de terrain sur la montagne de ********.
cc) Il découle toutefois des pièces produites que le
bail à ferme portant sur une partie, voire la totalité des parcelles
litigieuses, a été formellement passé, au plus tôt, en avril 2014 (cf. courrier
du 9 avril 2014 de B.________, produit par le recourant). A ce jour, la durée
légale minimum de six ans n'est dès lors pas échue.
Pour le surplus, les explications du recourant ne
démontrent pas qu'un contrat de bail à ferme agricole aurait été conclu avant
avril 2014, que ce soit par oral ou par actes concluants. En effet, ainsi que
l'indique l'art. 4 LBFA, un tel bail consiste à remettre au fermier, moyennant
un fermage, l'usage d'un immeuble agricole. Or, une exploitation conjointe ne
correspond pas à cette définition, pas plus que des "
échanges de
terrains
", du moins pas au vu des renseignements ténus donnés par le
recourant.
b) Au demeurant, à supposer que le recourant soit
titulaire d'un droit de préemption légal tiré de l'art. 47 al. 2 LDFR, ce
privilège ne lui conférerait pas la qualité pour recourir dans la présente
cause. Comme exposé ci-dessus (consid. 2c), le titulaire d'un droit de
préemption n'a pas d'intérêt digne de protection à contester une autorisation
d'acquérir accordée à un tiers car il peut en principe exercer ce droit
indépendamment de la procédure administrative. Ce principe souffre certes
d'exceptions, également mentionnées
supra
(consid. 2c), mais le
recourant ne démontre pas qu'elles seraient réalisées. En particulier, il ne
prétend pas que le prix serait surfait, ni que la CFR aurait porté atteinte à
ses intérêts en déniant la nature d'entreprise agricole aux biens-fonds de la propriétaire.
c) Enfin, il est fort douteux que le statut de
fermier du recourant l'habilite à contester l'autorisation litigieuse. Encore
une fois en effet, le recourant doit démontrer à cet égard un intérêt digne de
protection. Or, il se borne là aussi à invoquer sa volonté d'acquérir les
parcelles au bénéfice d'un droit de préemption légal, alors que la CDAP a
constaté ci-dessus qu'il n'avait pas établi qu'il disposait d'un tel droit,
respectivement que celui-ci ne lui conférait de toute façon pas la qualité pour
recourir.
La question souffre néanmoins de demeurer indécise,
le recours devant de toute façon être écarté sur le fond.
4.
Comme exposé
supra
(consid. 1), l'autorisation d'acquérir doit
être accordée en l'absence des motifs de refus énoncés par l'art. 63 LDFR, à
savoir lorsque l'acquéreur n'est pas exploitant à titre personnel (let. a); le
prix convenu est surfait (let. b); ou l'immeuble à acquérir est situé en dehors
du rayon d'exploitation de l'entreprise de l'acquéreur, usuel dans la localité
(let. d).
En l'occurrence, le recourant ne conteste nullement l'absence
des motifs de refus précités. Or, on ne discerne pas d'emblée en quoi la CFR
serait tombée dans l'erreur en retenant leur inexistence. En particulier, le
prix convenu n'apparaît pas surfait, étant précisé que le recourant lui-même a
offert un montant supérieur.
5.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté dans la mesure de sa
recevabilité et la décision attaquée doit être confirmée. Succombant, le
recourant doit assumer un émolument judiciaire. Seules parties assistées, les
acquéreurs pressentis n'ont pas déposé d'écritures, de sorte qu’ils n’ont pas
droit à des dépens.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité.
II.
La décision de la CFR I du 23 février 2018 est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge du
recourant.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 21 juin 2018
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'au Département fédéral de justice et police.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),
le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans u langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.