vd_omni · AC.2017.0312 · 2018-06-20 · fr

A.________/Service du développement territorial, Municipalité de Suscévaz | Garantie de la situation acquise (reconstruction et transformation) pour les constructions hors de la zone à bâtir non conformes à la zone. Le réhaussement de la toiture peut être admis comme travail nécessaire à un usage d'habitation et à l'assainissement énergétique. La suppression du décrochement de la toiture peut être admise comme amélioration esthétique. Quant au revêtement des façades, on ne voit pas l'intérêt qu'il y aurait, sur une construction qui n'est pas une ferme typique, à exiger (par une mention au registre foncier applicable en cas de destruction) le rétablissement des plaques de fibrociment jaunes simulant de petites briques qui ont été remplacées par un crépi jaune présent sur les constructions environnantes, d'où une meilleures intégration dans la paysage. L'identité de la construction est respectée.Recours de l'OFDT admis par le TF (1C_401/2018 du 24 septembre 2019).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 20.06.2018 AC.2017.0312

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 20 juin 2018
Composition
M. Pierre Journot, président;
MM. Raymond Durussel
et Jean-Claude Pierrehumbert, assesseurs
;
Mme Estelle Cugny, greffière.
Recourant
A.________
à ******** représenté
par l'avocat Jean-Claude MATHEY, à Lausanne
Autorité intimée
Service du développement
territorial,
à Lausanne
Autorité concernée
Municipalité de Suscévaz
Objet
permis de construire
Recours A.________ c/ décision du Service du développement
territorial du 28 juillet 2017 (remise en état, mention au registre foncier;
parcelle 692 de Suscévaz; anc. CAMAC 141918)
Vu les faits suivants:
A.
Jadis, la plaine de l'Orbe était une vaste étendue marécageuse qui a été
asséchée au fil du temps pour laisser la place à une agriculture intensive.
Dans un paysage de cultures encadrées de chemins bétonnés et soulignées
d'allées de peupliers, où l'habitat est majoritairement regroupé dans des
villages, on trouve, de part et d'autre de la route cantonale (RC 290d) qui
relie Mathod à Ependes et qui sert de frontière entre les communes de Mathod (à
l'ouest) et de Suscévaz (à l'est) à cet endroit, deux parcelles (1135 de la
commune de Mathod, d'une surface totale de 445'407 m
2
, et 692 de
Suscévaz, de 61'655 m
2
), bordées au nord par le Canal Occidental et
au sud par celui de la Thièle. C'est l'entreprise A.________, active dans la
production et le commerce de produits agricoles qui en est la propriétaire. Ces
parcelles, essentiellement en nature de champs, supportent des bâtiments
agricoles exploités par A.________ ainsi que quelques maisonnettes servant d'habitation.
Cette société, active principalement dans la culture maraîchère, est également
propriétaire de nombreuses autres parcelles situées dans la plaine de l'Orbe.
B.
Sur la parcelle 692 de Suscévaz, située au lieu-dit "Le Marais",
sont donc érigés un hangar agricole ECA n° 136 de 305 m
2
et une
habitation ECA n° 139 de 93 m
2
. Le couvert ECA n° 203 de 230 m
2
a été désormais détruit et doit être décadastré. Ce bien-fonds est colloqué en
zone agricole conformément au plan des zones communal, approuvé par le Conseil
d'Etat le 2 septembre 1981.
C.
Selon la décision du Service du développement territorial (SDT) dont il
sera question plus loin, le bâtiment ECA n° 139 a été érigé en 1955, comme
maisonnette ne comportant qu'un seul niveau habitable. Les façades étaient
constituées d'un latage en bois recouvert de plaques d'Eternit jaune pâle
simulant la présence de petites briques. La toiture à deux pans se prolongeait
au sud-est pour recouvrir une petite annexe bardée de bois, appuyée au bâtiment
principal. Les combles bas du bâtiment ECA n° 139 (environ 2 m. sous la
panne faîtière) servaient de galetas. Après comparaison des plans à disposition
et de photographies antérieures à 2013, le SDT est d'avis que la hauteur au
faîte était de 5 m. environ. D'après la décision litigieuse, dont il sera
question plus loin, aucun travail ayant eu pour conséquence une extension de la
surface habitable n'a été exécuté sur ce bâtiment entre le 1
er
juillet 1972 et 2013.
Selon les explications recueillies en audience, cette
habitation était un exemple des baraquements en bois rudimentaires qui avaient été
érigés à cet endroit après la première guerre mondiale pour loger les ouvriers
(polonais ou suisses démobilisés) oeuvrant à la construction du Canal de la
Thièle et à l'assainissement des marais de la plaine de l'Orbe. Les
baraquements ont ensuite servi à loger des employés agricoles.
Le bâtiment en question, lié à l'exploitation
agricole de A.________, était destiné à loger des employés. Dès le printemps
2012, le SDT a été amené à se prononcer sur les possibilités de transformer
cette construction, que A.________ souhaitait affecter au logement d'un des
fils de ses administrateurs, qui travaillait sur l'exploitation. En bref, le
SDT a retenu, sur le plan quantitatif, que le potentiel d'extension des
surfaces existantes au 1
er
juillet 1972 était fixé à 60 % de
celles-ci à l'intérieur du volume actuel. Aucun agrandissement hors de ce
volume ne pouvait en revanche être admis. Sur le plan qualitatif, les travaux
devaient impérativement respecter l'identité du bâtiment existant (volume,
structure, typologie et aspect extérieur) et de ses abords. Les premières
esquisses transmises, qui prévoyaient de rehausser le bâtiment pour créer un
étage supplémentaire, constituaient un agrandissement hors volume qui
dépassaient le cadre légal (cf. lettre du SDT du 30 avril 2012 à l'architecte
du projet). Le 31 juillet 2012, le SDT s'est ensuite prononcé sur deux
nouvelles variantes du projet. La première, qui prévoyait la suppression de la
cave existante et la réalisation d'un agrandissement hors volume en
remplacement était écartée, puisqu'un tel agrandissement ne respectait pas le
cadre légal. La deuxième variante, qui prévoyait de transformer uniquement la
structure intérieure du bâtiment, sans agrandissement hors volume, était
admissible puisque l'extension de la surface brute de plancher imputable était
prévue à l'intérieur de l'annexe sud-est, moyennant que l'aspect extérieur demeure
inchangé pour l'essentiel (ce qui impliquait en particulier que les teintes des
façades et de la toiture restent similaires, que l'aspect actuel de l'annexe
sud-est soit conservé en maintenant le bardage en bois ajouré derrière lequel
sera posé le vitrage, des claires-voies amovibles pouvant être installées et le
bardage en bois plein devant également être conservé côté nord-est et nord-ouest).
D.
Le 30 novembre 2012, le SDT a autorisé la transformation du bâtiment ECA
n° 139 sur la base de plans modifiés datés du 15 novembre 2012 (synthèse CAMAC
134994). Le 24 janvier 2013, la Municipalité de Suscévaz (la municipalité) a
délivré le permis de construire y relatif.
D'une part, la décision du SDT retient que le projet
entre dans le cadre quantitatif fixé. D'autre part, elle considère que l'aspect
extérieur des façades sud-ouest, nord-ouest et nord-est demeure préservé pour
l'essentiel, les portes-fenêtres sud-est, remplaçant les deux fenêtres et la
porte existante pouvant être admises. Elle relève également que le traitement
en bois ajouré de l'annexe sud-est est fort judicieuse compte tenu de son
aspect actuel et que les façades seront en fibrociment jaune et la toiture en
fibrociment gris, tout comme les façades et la toiture actuelles.
E.
Suite aux défauts structurels du bâtiment ECA n° 139, constatés après désamiantage,
la propriétaire a souhaité procéder à une démolition puis à une reconstruction.
Le SDT a préavisé favorablement à ce projet, à la condition que la surface
brute de plancher imputable du bâtiment reconstruit ne dépasse pas (85.10 m
2
+ 60 % =) 136.16 m
2
et que l'identité du bâtiment demeure
conservée pour l'essentiel. Un nouveau projet de démolition et reconstruction a
été mis à l'enquête du 23 août au 23 septembre 2013. Aucune opposition n'a été
déposée. Le SDT a délivré son autorisation, le 8 octobre 2013 (synthèse CAMAC
n° 141918). La municipalité a autorisé les travaux en date du 4 novembre 2013.
F.
Ensuite d'une visite sur les lieux, réalisée en vue de la délivrance du
permis d'habiter, le bureau technique intercommunal d'Yverdon-les-Bains a
constaté que si les surfaces brutes de plancher avaient été respectées,
certains travaux excédaient ceux qui avaient été autorisés le 8 octobre 2013.
Il s'agissait de la surélévation de la toiture d'environ 1,20 m. par rapport à
l'état initial, d'un avant-toit de 2,55 m de profondeur sur toute la longueur
de la façade sud-est, de la présence de crépi jaune (en lieu et place de
fibrociment jaune) sur les façades du corps principal, de l'absence de bois
ajouré sur l'annexe sud-est, de l'agrandissement des fenêtres des chambres et
de l'agrandissement de la terrasse sud-est (élargie de 3 m.).
G.
Le 17 juillet 2015, l'architecte du projet, B.________ a fait parvenir
au SDT des plans corrigés datés du 1
er
juillet 2015 et s'est
déterminé au sujet des travaux non conformes. Au sujet de la couleur de la
façade, B.________ a transmis la lettre du 15 septembre 2014 de la municipalité
autorisant la couleur jaune proposée par échantillon pour la façade du
bâtiment. S'agissant des fenêtres des chambres, elles n'auraient pas été
agrandies selon les plans du permis de construire mais par rapport à l'état
avant démolition pour respecter l'art. 28 du règlement d'application de la loi
sur l'aménagement du territoire et les constructions (RLATC; RSV 700.11.1).
L'avant-toit côté sud a été prolongé pour abriter la terrasse en prolongement
de la cuisine et éviter de poser un store qui aurait eu le même effet.
L'architecte ajoute qu'étant donné que sur le projet initial un pilier se
trouvait à l'axe des ouvertures du salon à deux mètres de la façade, il était
difficile d'installer une table et quatre chaises, ce qui a également "poussé"
à agrandir la terrasse. Quant à la différence de la hauteur au faîte, elle
serait due principalement aux aménagements extérieurs (pente, talus, accès
route, négociations en cours en vue de l'élargissement de la route cantonale
Mathod-Ependes et respect de l'art. 27 RLATC).
H.
Le 17 octobre 2016, le SDT a fait parvenir à la propriétaire un projet
de décision, au sujet de laquelle cette dernière s'est déterminée le 14
novembre 2016.
I.
Le 28 juillet 2016, le SDT a rendu une décision dont le dispositif est
libellé ainsi qu'il suit :
"A.
Travaux
régularisés
-
L'agrandissement des fenêtres dans les chambres au 1
er
étage.
B.
Travaux tolérés
- Le réhaussement de la toiture
par rapport aux plans autorisés dans le cadre de la synthèse CAMAC n° 141918 du
8 octobre 2013.
- Le crépi jaune qui recouvre les
façades du corps principal du bâtiment ECA n° 139 en lieu et place du
fibrociment autorisé dans le cadre de la synthèse CAMAC n° 141918 du 8 octobre
2013.
C.
Mesures de remise
en état des lieux
- L'annexe sud-est devra être
recouverte d'un bardage en bois.
- La terrasse sud-est devra être
conforme aux plans approuvés dans le cadre de la synthèse CAMAC n° 141918 du 8
octobre 2013, ce qui implique la remise en herbe d'environ 22 m
2
(7.30 m x 3 m) de l'ouvrage actuel.
- L'avant-toit à l'angle sud doit
être supprimé.
D.
Autres mesures
-             Une mention sera
inscrite par notre service au Registre foncier précisant qu'en cas de
destruction volontaire ou involontaire, la surélévation de la toiture ne pourra
pas être réalisée et le corps principal du bâtiment ECA n° 139 devra être en
fibrociment jaune (art. 44 OAT).
- Un délai au
30 mars 2018
est imparti à la propriétaire pour procéder aux mesures de remise en état
ordonnées ci-dessus.
- Une séance de constat est d'ores
et déjà fixée, sur place, le
2 avril 2018 à 10h00
en présence de la
propriétaire.
- Cette séance sera conduite par
l'autorité communale, laquelle rendra compte au SDT de ce qu'elle aura
constaté, en joingnant des photographies à son rapport. Le SDT ne sera pas représenté
lors de cette séance de constat."
En bref, la décision considère que les travaux
réalisés dans le bâtiment ECA n° 139 et qui excèdent ceux qui avaient été
autorisés le 8 octobre 2013 ne sont pas conformes à l'affectation de la zone
agricole puisque le logement existant dans cette construction n'est pas destiné
au chef d'exploitation mais à l'un de ses fils qui travaille sur l'exploitation;
partant, ils ne peuvent pas être autorisés sur la base de l'art. 22 de la loi
fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). S'agissant d'une
éventuelle dérogation à cette disposition, la décision retient que seuls les
art. 24c LAT et 42 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du
territoire (OAT; RS 700.1) sont applicables. Or, les travaux, qui modifient
l'aspect extérieur du bâtiment ECA n° 139, ne sont nécessaires ni à un usage
d'habitation répondant aux normes usuelles, ni à un assainissement énergétique
et ne visent pas une meilleure intégration dans le paysage. De plus, ils
portent atteinte à l'identité de la construction et de ses abords de sorte que
les conditions d'entrée en matière des art. 24c LAT et 42 OAT ne sont pas
remplies et les travaux exécutés ne peuvent pas être régularisés
a
posteriori
. En effet, le SDT considère que le rehaussement du toit, la
modification de l'avant-toit sud-est, les matériaux en façade et
l'agrandissement de la terrasse ont sensiblement modifié la silhouette de ce
qui était à l'origine une petite maison rurale et le bâtiment reconstruit a,
aujourd'hui, l'aspect d'une villa familiale. En revanche, si les nouvelles
fenêtres modifient l'aspect extérieur du bâtiment, leur modification est
nécessaire à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles, de sorte
qu'elles peuvent être régularisées. Enfin, la décision considère qu'exiger la
remise en état du toit et des façades serait contraire au principe de la
proportionnalité, de sorte que ces travaux seront tolérés. Pour le reste, une
remise en état est justifiée.
J.
Par acte du 13 septembre 2017 de son avocat, A.________ a recouru en
temps utile devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal contre la décision du SDT concluant à sa réforme en ce sens que les
travaux de rehaussement de la toiture par rapport aux plans autorisés dans le
cadre de la synthèse CAMAC n° 141918 du 8 octobre 2013 ainsi que le crépi jaune
recouvrant les façades du corps principal du bâtiment ECA n° 139 sont
régularisés et déclarés conformes à la zone, la remise en état de l'avant-toit
à l'angle sud du bâtiment, la pose d'un bardage en bois sur l'annexe sud-est et
la remise en herbe sur une surface de 22 m
2
de la terrasse n'étant
pas ordonnées car conformes à la zone, et aucune mention au registre foncier
précisant qu'en cas de destruction volontaire ou involontaire, la surélévation
de la toiture ne pourra pas être réalisée et le corps principal du bâtiment ECA
n° 139 devra être en fibrociment jaune, n'étant inscrite.
Le 16 octobre 2017, l'autorité intimée a déposé une
réponse au terme de laquelle elle conclut au rejet du recours.
Le 9 octobre 2017, la municipalité a indiqué qu'elle
se référait à l'autorité intimée et prenait acte des décisions prises, de sorte
qu'elle n'avait pas de remarque à ajouter.
K.
Le tribunal a tenu une audience avec inspection locale le 8 décembre 2017
en présence : pour la recourante, de C.________, administrateur avec signature
individuelle, accompagné de l'architecte B.________  et assisté de l'avocat
Jean-Claude Mathey; pour l'autorité cantonale, de D.________, avocate, et de E.________,
aménagiste; pour la municipalité, de F.________, syndic, et de G.________, municipale
en charge de la police des constructions. Le procès-verbal de l'audience résume
les explications des parties ainsi qu'il suit :
" 1) au sujet de la
différence de la
hauteur au faîte
de la construction litigieuse de 40 cm
constatée entre les plans initiaux (5.80 m) et les plans d'exécution (6.20 m) :
L'architecte du projet explique
qu'en cours de travaux, il est apparu qu'il était d'une part nécessaire
d'ajouter une isolation (20 cm) – qui ne pouvait pas être prévue à l'intérieur,
car cela aurait eu pour effet d'abaisser le plafond de l'étage ce qui l'aurait
rendu inhabitable. Est également apparu un projet de réhaussement de la route
qui longe la parcelle litigieuse, d'où la nécessité d'après l'architecte de
réhausser le niveau "0" de la construction de 20 cm, afin d'aligner
l'accès à la route et d'éviter que la construction ne soit trop enfoncée dans
le terrain.
Les représentants du SDT sont
d'avis que les nécessités invoquées par l'architecte du projet étaient déjà
connues avant que les travaux ne soient entrepris et que la surélévation finale
de 40 cm de la construction a pour conséquence que l'identité de la volumétrie
du bâtiment après reconstruction n'est pas respectée.
2) au sujet du
revêtement
extérieur de la façade :
Les représentants de la recourante
remettent des photographies au tribunal.
On constate que le baraquement
original en bois a été recouvert de plaques d'Eternit jaune pâle simulant la
présence de petites briques. L'architecte expose que désormais, les murs sont
composés d'une brique isolante de 30 à 40 cm d'épaisseur, recouverte d'un crépi
jaune.
Les représentants du SDT
expliquent que l'identité du bâtiment qu'il s'agit de préserver après
reconstruction n'a pas seulement trait à sa volumétrie ou à sa destination
(logement) mais aussi à son apparence (jours, teinte, revêtement).
Interpellés, les représentants du
SDT répondent qu’un crépi n’aurait pas été admis s'il avait été prévu dans la
demande d'autorisation; ils auraient demandé des plaques de fibrociment Eternit
jaune, puisqu'il s'agit selon eux d'un élément d'identité du bâtiment. Une
modification de l'aspect extérieur du bâtiment aurait été envisageable, à la
condition qu'elle vise une meilleure intégration, qui aurait été réalisée au
moyen de l'utilisation du bois naturel, par exemple.
L'architecte précise qu'il a
demandé leur avis aux représentants de la municipalité au sujet du revêtement.
Le syndic indique qu'il aurait dû soumettre cette question au SDT.
Le conseil de la recourante fait
observer que les habitations environnantes ne sont pas revêtues de fibrociment
mais de crépi, de couleur analogue à celle que présente la construction
litigieuse.
3) au sujet de la question de
savoir
si l'habitation litigieuse sert à l'agriculture
:
Les représentants du SDT, qui se
réfèrent à l'avis du Service de l'agriculture, sont d'avis qu'il n'y a pas
assez d'UGB (19 en l'occurrence) pour justifier la présence d'un agriculteur
sur place.
L'avocat de la recourante relève
qu'on est en présence d'une énorme exploitation qui nécessite plusieurs chefs
d'exploitation. Il est d'avis qu'on ne peut pas appliquer les mêmes règles que
celles prévues pour une exploitation de base. Il ajoute qu'il y a actuellement
entre 20 et 25 vaches dans l'étable attenante à la construction litigieuse,
sans compter les veaux et de la place pour encore plus de bêtes, ce qui
justifie que quelqu'un vive sur place.
4) au sujet de
l'annexe sud-est
:
Les représentants de la recourante
exposent qu'elle n'est pas recouverte de bardage en bois mais de crépi jaune et
qu'elle a été intégrée au reste de l'habitation.
5) au sujet de l'agrandissement de
l'avant-toit
et de la
terrasse
qu'il recouvre :
L'architecte du projet rappelle
que décrochement initial de la toiture a été supprimé et l'avant-toit prolongé
côté sud pour abriter la terrasse en prolongement de la cuisine et éviter que
le pilier initialement prévu qui se trouvait à l'axe des ouvertures du salon à
2 m de la façade ne rende impossible l'installation d'une table et de chaises
sur la terrasse. Il rappelle également que la maison est sur pilotis (on se
trouve sur une terre marécageuse) et qu'il convenait d'aligner le pilotage pour
tenir la charpente. L'architecte précise encore qu'il a dallé tout le tour de
l'habitation.
Les représentants du SDT sont
d'avis que la forme du toit participait à l'identité de l'habitation et que son
décrochement aurait dû être conservé. Par ailleurs, la surface de la terrasse
excède ce qui a été mis à l'enquête.
Le conseil de la recourante
demande que l'instruction soit complétée au sujet du nombre d'UGB sur place.
Le tribunal et les parties se
rendent ensuite sur la parcelle 692 de Suscévaz.
L'habitation litigieuse est
construite en aval de la route qui la longe. De ce côté, elle est bordée par
une palissade en bois.
Les représentants de la
municipalité expliquent que des travaux de surélévation de la route de 40 cm
sont prévus.
L'habitation litigieuse est
entourée au sud-est par trois rangées de dalles mesurant 60 x 60 cm. Le toit
est continu et recouvre une terrasse qui est dallées de 13 x 8 plaques. Le SDT
demande le retranchement de 13 x 5 plaques afin que la terrasse soit alignée
sur la cuisine comme précédemment.
Les représentants de la recourante
expliquent qu'il y a toujours eu du dallage autour de la maison, ainsi que des
dalles dans le jardin, pour accéder à un étendage. Par ailleurs, il y avait
aussi un accès au milieu du terrain qui conduisait à une habitation désormais
détruite. Les représentants de la recourante sollicitent le tribunal de pouvoir
produire des photos au sujet de l'état antérieur des aménagements extérieurs.
Le tribunal constate, de l'autre
côté de la route, la présence d'une grande exploitation agricole et de
plusieurs habitations, recouvertes de crépi de couleur analogue à celui
recouvrant la construction litigieuse.
Les représentants de la recourante
expliquent encore qu'après la première guerre mondiale, des barraquements en
bois rudimentaires ont été érigés à cet endroit pour loger les ouvriers
(polonais ou suisses démobilisés) oeuvrant à la construction du canal de la
Thièle et à l'assainissement des marais de la plaine de l'Orbe. La construction
litigieuse en était un exemple. Les barraquements ont ensuite servi à loger les
employés agricoles de la "SGG", société qui appartenait à
l'entreprise COOP avant d'être reprise par la recourante.
Le tribunal se rend ensuite dans
l'étable où il constate la présence d'environ 20 vaches, de genisses et de
quelques veaux, qui peuvent librement sortir. L'étable n'est pas occupée en
entier. Il reste de la place pour 32 bêtes. Les représentants de la recourante
indiquent que l'entreprise recourante est orientée vers la production
maraîchère mais qu'ils ont toujours eu du bétail. Le frère de C.________ en a du
reste encore ailleurs."
Le 11 janvier 2018, le SDT a indiqué au tribunal
qu'il n'avait pas d'observations à formuler au sujet du procès-verbal
d'audience.
Les 12 janvier et 5 février 2018, la recourante,
représentée par son conseil, a remis au tribunal d'anciennes photographies du
site ainsi que la prise de position du Service de la consommation et des
affaires vétérinaires concernant le nombre d'UGB offert par le rural à propos
de laquelle l'autorité intimée s'est déterminée le 12 mars 2018. Ultérieurement,
les parties se sont encore déterminées au sujet du bétail détenu dans le rural
de la parcelle litigieuse.
Sur les photographies aériennes de 1934 et 1944, on
constate l'existence d'un chemin d'accès qui délimite un îlot planté de deux
arbres à l'endroit où la construction litigieuse a été ultérieurement érigée. Sur
une photographie datant de 1946, on aperçoit deux maisons supplémentaires,
construites sur l'îlot et au sud de celui-ci. En 1968 et 1974, le nombre de
constructions a augmenté. Sur les photographies de 1986 et 1990, on distingue,
en plus des constructions, un cheminement qui longe l'habitation litigieuse,
ainsi que les chemins menant à ce qui était selon la recourante un étendage,
respectivement un parking. En 1997, les deux maisons au sud de l'îlot ont
disparu et le chemin sud est partiellement effacé. Enfin, sur une photographie
prise juste avant les travaux litigieux, on constate autour de la maison des
zones sans végétation. D'après la recourante, précédemment les zones en
question étaient pavées.
Sans autre intervention ultérieure, le tribunal a
achevé sa délibération et a approuvé les considérants du présent arrêt par voie
de circulation.
Considérant en droit:
1.
La démolition et la reconstruction de l'habitation litigieuse ont été
réalisées hors de la zone à bâtir.
a) Pour tous les projets de construction situés hors
de la zone à bâtir, il incombe à une autorité cantonale, conformément à l'art.
25 al. 2 LAT, de décider s'ils sont conformes à l'affectation de la zone ou si
une dérogation peut être accordée. Dans le canton de Vaud, cette compétence
appartient formellement au département en charge de l’aménagement du territoire
et de la police des constructions (cf. art. 10 et 120 al. 1 let. a LATC), soit
actuellement le Département du territoire et de l’environnement (DTE); elle est
déléguée au SDT.
A teneur de l'art. 22 al. 2 LAT, l'autorisation de
construire est délivrée par l'autorité compétente si la construction ou
l'installation est conforme à l'affectation de la zone (let. a) et si le terrain
est équipé (let. b).
La décision attaquée retient en premier lieu que les
travaux réalisés dans l'habitation litigieuse ne peuvent pas, sur le principe,
être autorisés en conformité à l'affectation de la zone agricole, puisque
l'habitation n'est pas destinée au chef d'exploitation, mais à l'un de ses fils
qui travaille sur l'exploitation. Ce raisonnement est critiqué par la société
recourante qui expose que le logement est occupé par le fils d'un de ses
administrateurs, actuellement responsable de production et, à bref délai, chef
d'exploitation. Vu la surface du domaine, de plus de 300 ha, il conviendrait
d'admettre que plusieurs chefs d'exploitation peuvent coexister, un seul ne
pouvant pas s'occuper d'une telle surface et de plus de 260 collaborateurs. La
société recourante ajoute que la présence de l'intéressé à proximité des terres
exploitées est indispensable, notamment eu égard au bétail qui est gardé dans
le hangar voisin du logement litigieux. Par ailleurs, la prochaine zone à bâtir
est distante de plusieurs kilomètres, dans le village de Suscévaz. En
conséquence, le projet devrait être autorisé en conformité à l'affectation de
la zone agricole. L'autorité intimée rétorque que l'effectif de vaches
allaitantes de 14 UGB détenues sur place est inférieure au nombre de 25 UGB
nécessaire pour qu'un logement agricole puisse être autorisé en conformité à la
zone agricole.
Le tribunal laissera indécise la question de savoir
si l'on se trouve en présence de la reconstruction d'un logement conforme à la
zone agricole. En effet, il résulte des considérants qui suivent que la
reconstruction litigieuse devrait de toute façon être autorisée
a posteriori
à titre dérogatoire.
2.
a) Les conditions à l'octroi d'une dérogation pour les travaux litigieux
sont posées à l'art. 24c LAT, complété par les art. 41 et 42 OAT  qui prévoient
ce qui suit :
"
Art. 24c LAT
Constructions et installations
existantes sises hors de la zone à bâtir et non conformes à l’affectation de la
zone
1
Hors de la zone à
bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées
conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l’affectation
de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.
2
L’autorité compétente
peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur
transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction,
pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement.
3
Il en va de même des
bâtiments d’habitation agricoles et des bâtiments d’exploitation agricole qui
leur sont contigus et ont été érigés ou transformés légalement avant
l’attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit
fédéral. Le Conseil fédéral édicte des dispositions pour éviter les conséquences
négatives pour l’agriculture.
4
Les modifications
apportées à l’aspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un usage
d’habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique
ou encore viser à une meilleure intégration dans le paysage.
5
Dans tous les cas,
les exigences majeures de l’aménagement du territoire doivent être
remplies."
"
Art. 41 OAT
Champ d’application de l’art. 24c LAT
1
L’art. 24c LAT est
applicable aux constructions et installations qui ont été érigées ou
transformées légalement avant l’attribution du bien-fonds à un territoire non
constructible au sens du droit fédéral (constructions et installations érigées
selon l’ancien droit).
2
Il n’est pas
applicable aux constructions et installations agricoles isolées et inhabitées.
Art. 42
OAT
Modifications apportées aux
constructions et installations érigées selon l’ancien droit
1
Une transformation
est considérée comme partielle et un agrandissement est considéré comme mesuré
lorsque l’identité de la construction ou de l’installation et de ses abords est
respectée pour l’essentiel. Sont admises les améliorations de nature
esthétique.
2
Le moment déterminant
pour l’appréciation du respect de l’identité est l’état de la construction ou
de l’installation au moment de l’attribution du bien-fonds à un territoire non
constructible.
3
La question de savoir
si l’identité de la construction ou de l’installation est respectée pour
l’essentiel est à examiner en fonction de l’ensemble des circonstances. Les
règles suivantes doivent en tout cas être respectées:
a. à l’intérieur du volume bâti existant, la surface brute de
plancher imputable ne peut pas être agrandie de plus de 60 % , la pose d’une
isolation extérieure étant considérée comme un agrandissement à l’intérieur du
volume bâti existant;
b. un agrandissement peut être réalisé à l’extérieur du volume bâti
existant si les conditions de l’art. 24c, al. 4, LAT sont remplies;
l’agrandissement total ne peut alors excéder ni 30 % ni 100 m2, qu’il s’agisse
de la surface brute de plancher imputable ou de la surface totale (somme de la
surface brute de plancher imputable et des surfaces brutes annexes); les
agrandissements effectués à l’intérieur du volume bâti existant ne comptent que
pour moitié;
c. les travaux de transformation ne doivent pas permettre une
modification importante de l’utilisation de bâtiments habités initialement de
manière temporaire.
[...]"
b) En l'espèce, la décision attaquée repose sur les
art. 24c al. 4 LAT et 42 OAT, qui ont été modifiés par novelles du 23
décembre 2011, respectivement du 10 octobre 2012; les modifications sont
entrées en vigueur le 1
er
novembre 2012 (RO 2012 5535 et 5537; cf.
arrêt 1C_247/2015 du 14 janvier 2016 consid. 4.1).
La reconstruction d'une construction ou d'une
installation détruite volontairement (démolition) ou involontairement
(catastrophe naturelle ou accident) est autorisée au titre de l'art. 24c LAT
mais comme dans les cas de transformation partielle, toutefois, il faut que la
nouvelle construction respecte l'identité de l'ancienne (art. 42 al. 1
ère
phrase OAT). Cela implique l'observation des limites supérieures imposées en
matière d'agrandissement (art. 42 al. 4 2
ème
phrase OAT) ainsi que
des sévères restrictions applicables aux modifications apportées à l'aspect extérieur
du bâtiment (art. 24c al. 4 LAT; Rudolf Muggli, Commentaire pratique LAT: Construire
hors zone à bâtir, n. 39 ad art. 24c LAT).
Aux termes de l'art. 42 al. 1 OAT, une
transformation est considérée comme partielle et un agrandissement est
considéré comme mesuré lorsque l'identité de la construction ou de
l'installation et de ses abords est respectée pour l'essentiel; le moment
déterminant pour l'appréciation du respect de l'identité est l'état de la
construction ou de l'installation au moment de l'attribution du bien-fonds à un
territoire non constructible (al. 2); la date déterminante est en principe
celle du 1er juillet 1972, date de l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 8
octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution, qui a introduit
expressément le principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (ATF
129 II 396 consid. 4.2.1). La question de savoir si l'identité est pour
l'essentiel respectée est à examiner en fonction de l'ensemble des
circonstances. D'après la jurisprudence, l'identité du bâtiment est maintenue
lorsque les modifications projetées sauvegardent pour l'essentiel le volume et
l'apparence de la construction et n'ont pas d'effets sensiblement nouveaux du
point de vue de l'occupation du sol, de l'équipement et de l'environnement; les
transformations doivent être d'importance réduite par rapport à l'état existant
de la construction (ATF 127 II 215 consid. 3a et 3b; 123 II 256 consid. 4). Cette
exigence ne va toutefois pas jusqu'à empêcher d'effectuer, dans le cadre des
transformations autorisées, des améliorations esthétiques sur des constructions
ou installations dont l'aspect esthétique n'était pas satisfaisant (arrêt
1C_335/2012 du 19 mars 2013 consid. 5.1).
La question de savoir si l'identité de la construction
ou de l'installation est respectée pour l'essentiel doit être examinée en
fonction de l'ensemble des circonstances (art. 42 al. 3 1
ère
phrase
OAT). Elle ne dépend pas d'un élément en particulier. L'examen global requis
devra notamment prendre en compte l'aspect extérieur de la construction, la
nature et l'intensité de son utilisation, le nombre de logements qu'elle
comporte, son équipement, sa vocation économique, les incidences de sa
transformation sur l'organisation du territoire et l'environnement, ainsi que
le coût des travaux, qui reflète en effet souvent l'ampleur de l'intervention.
La démolition d'une petite ferme et son remplacement par une maison de vacances
moderne ne respecterait pas l'identité de la construction, car l'état
postérieur aux travaux ne serait à aucun égard "le même" qu'avant
(Rudolf Muggli, op. cit., n. 28 ad art. 24c LAT).
L'appréciation du respect de l'identité de la
construction s'est complexifiée avec l'introduction de l'al. 4, qui visait à
répondre à la crainte que l'élargissement du champ d'application matériel de
l'art. 24c LAT aux nombreuses fermes désaffectées n'entraîne la transformation
d'une grande partie du paysage rural. Selon cet alinéa, il n'est possible de
modifier l'aspect extérieur des constructions que dans trois cas bien
spécifiques. De fait, cela change la marche à suivre : il s'agit désormais
d'abord d'examiner si une modification de l'aspect extérieur du bâtiment est
admissible, et ce n'est que dans l'affirmative qu'il convient, dans un deuxième
temps, d'évaluer si l'identité de la construction est préservée. Depuis la
révision partielle de 2011 de la LAT, les modifications apportées à l'aspect
extérieur des bâtiments ne sont admissibles que si elles sont nécessaires à un
usage d'habitation répondant aux normes usuelles, ou à un assainissement
énergétique, ou à une meilleure intégration dans le paysage (Rudolf Muggli, op.
cit., n. 36 ad art. 24c LAT). L'al. 4 de l'art. 24c LAT vise en particulier à
empêcher la disparition latente du caractère typique des paysages à la suite de
la démolition de constructions traditionnelles et de leur remplacement par des
bâtiments d'un caractère visiblement différent (Rapport explicatif de la
Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie
du Conseil national du 22 août 2011 relatif à l'initiative cantonale
Constructions hors des zones à bâtir,
in
FF 2011 6533, p.
6539).
c) Dans le cas particulier, la décision attaquée ne
retient pas que la reconstruction n'entrerait pas dans le potentiel d'extension
disponible. Elle n'est pas contestée sur ce point, ni sur le fait qu'elle
régularise l'agrandissement des fenêtres dans les chambres au 1
er
étage, l'autorité intimée considérant à ce propos que leur modification est
nécessaire pour un usage d'habitation répondant aux normes usuelles. La
décision l'est en revanche lorsqu'elle retient que le rehaussement de la
toiture par rapport aux plans autorisés le 8 octobre 2013, le crépi jaune qui
recouvre les façades du corps principal de l'habitation litigieuse et de son
annexe sud-est, la terrasse sud-est et l'avant-toit à l'angle sud apportent des
modifications à l'aspect extérieur du bâtiment qui, d'une part, ne sont
nécessaires ni à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles, ni à un
assainissement énergétique et ne visent pas une meilleure intégration dans le
paysage et, d'autre part, portent atteinte à l'identité de la construction et
de ses abords.
Au sujet tout d'abord de la différence de la hauteur
au faîte de la construction litigieuse de 40 cm constatée entre les plans
initiaux (5.80 m) et les plans d'exécution (6.20 m), l'architecte du projet a
expliqué en audience qu'en cours de travaux il était apparu qu'il était
nécessaire d'ajouter une isolation (de 20 cm) – qui ne pouvait pas être prévue
à l'intérieur, car cela aurait eu pour effet d'abaisser le plafond de l'étage.
Il a ajouté qu'est également apparu un projet de réhaussement de la route qui
longe la parcelle litigieuse, d'où la nécessité de réhausser le niveau
"0" de la construction de 20 cm afin d'aligner l'accès à la route et
d'éviter que la construction ne soit trop enfoncée dans le terrain. Même s'il
est vrai que ces nécessités étaient sans doute connues avant que les travaux ne
soient entrepris, on peut néanmoins considérer que le rehaussement entre dans
la catégorie de travaux nécessaires tant à un usage d'habitation répondant aux
normes usuelles qu'à un assainissement énergétique.
S'agissant ensuite du crépi jaune qui recouvre les
façades du corps du bâtiment principal et celles de l'annexe, en lieu et place
de fibrociment, le tribunal rappelle qu'on se trouve en présence d'un ancien
baraquement en bois très simple, situé en bordure de route, non loin d'un
regroupement d'habitations et de bâtiments agricoles d'aspect industriel ne
présentant aucun aspect architectural digne d'intérêt. On ne se trouve pas en
présence d'une construction traditionnelle typique du paysage qu'il
conviendrait de préserver. Ceci dit, le tribunal constate tout d'abord que la
différence entre les revêtements est minime. En effet, la différence de
structure de la couverture (uniforme pour les actuelles briques isolantes de 30
à 40 cm d'épaisseur couvertes de crépi ou aspect fractionné simulant de petites
briques pour le fibrociment) disparaît au fur et à mesure qu'on s'éloigne du
bâtiment litigieux. Par ailleurs, l'uniformisation du revêtement sur le corps
du bâtiment principal et de son annexe, favorise une meilleure intégration dans
le paysage, puisqu'un tel revêtement correspond à celui des bâtiments
d'habitation voisin. De plus, la couleur – jaune – est identique. En
définitive, on ne voit pas l'intérêt qu'il y aurait à préserver un revêtement
qui constitue un faux semblant (il simule de petites briques), de surcroît
réalisé dans un matériau (à l'époque) de sinistre mémoire. Il s'ensuit que le
revêtement du logement litigieux et de son annexe est admissible au sens de
l'al. 4 de l'art. 24c LAT.
En supprimant un décrochement inesthétique de la
toiture, le prolongement de l'avant-toit au dessus de la terrasse contribue
indéniablement à améliorer l'aspect de la construction. Il s'agit d'une
amélioration esthétique (art. 42 al. 1 in fine OAT).
S'agissant des dallages, on constate que depuis
1968, le nombre de constructions et de cheminements érigés sur la parcelle litigieuse
a diminué. Cela résulte de la comparaison des photographies produites par la
recourante. Avant les travaux litigieux, il existait une surface dallée et
pavée non seulement sous l'avant-toit, mais également le long de la maison et
autour de celle-ci (des pavés menaient ainsi d'après la recourante à un
étendage et à un parking). Partant, la terrasse dallée (de 13 x 8 plaques
mesurant 60 cm x 60 cm), que l'autorité intimée voudrait voir réduite, ne
saurait constituer une modification de l'aspect extérieur de la construction.
Il suit de ce qui précède que, contrairement à ce
qu'a retenu l'autorité intimée, les modifications litigieuses sont admissibles
au sens de l'al. 4 de l'art. 24c LAT. Reste à examiner la question de savoir si
l'identité de la construction – dont l'utilisation d'habitation demeure
inchangée – est pour l'essentiel respectée. Pour trancher cette question, il
faut comparer la reconstruction litigieuse à l'état du bâtiment avant le 1
er
juillet 1972.
D'après les photographies au dossier et les
explications recueillies en audience, la construction d'origine était une
baraque en bois rudimentaire, dont les façades du corps principal ont été
recouvertes de plaques de fibrociment jaune simulant de petites briques. Il
s'agissait d'un exemple des baraquements érigés à cet endroit après la première
guerre mondiale pour loger les ouvriers (polonais ou suisses démobilisés)
oeuvrant à la construction du canal de la Thièle et à l'assainissement des
marais de la plaine de l'Orbe. Plus tard, les baraquements ont servi à loger
les employés agricoles de la "SGG", société qui appartenait à
l'entreprise COOP, avant d'être reprise par la recourante. L'appréciation de l'autorité
intimée, qui considère qu'on se trouve en présence d'une petite maison rurale
ne peut pas être suivie. En effet, la construction litigieuse se rapproche d'un
bâtiment industriel et n'a pas les traits d'une petite ferme typique de la
région. Elle ne présente pas d'identité particulière. Dans la mesure où la
reconstruction respecte le volume et le plan du bâtiment d'origine, que son
revêtement est de la même couleur et que son utilisation reste inchangée, il
n'y a pas de raison de ne pas considérer que l'identité du bâtiment d'origine
n'est pas respectée pour l'essentiel. En effet, on ne peut guère priver de son
identité un bâtiment qui n'en n'a pas (cf. arrêt AC.2010.0186 du 19 mai 2011
consid. 2b). Par ailleurs, les modifications que la recourante a apportées au
bâtiment d'origine (comme la suppression du décrochement en toiture ou la suppression
du bardage en bois sur l'annexe) sont plutôt de nature à améliorer l'aspect
esthétique de la construction. Enfin, la reconstruction litigieuse s'intègre
dans le bâti environnant, où l'on trouve, de l'autre côté de la route, d'autres
petites habitations sans particularités architecturales recouvertes de crépi. Ainsi,
après examen de l'ensemble des circonstances, le tribunal parvient à la
conclusion que les conditions posées aux art. 24c LAT et 42 OAT sont
satisfaites et les travaux réalisés par la recourante auraient dû être
autorisés, à tout le moins à titre dérogatoire.
3.
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours, la
décision du SDT étant réformée en ce sens que les travaux mentionnés dans son
dispositif sont autorisés. L'arrêt est rendu sans frais. L'Etat de Vaud, par
l'intermédiaire du service intimé, qui succombe, versera à la recourante des
dépens.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du Service du développement territorial du 28 juillet 2017
est réformée en ce sens que les travaux mentionnés aux lettres A, B et C de son
dispositif (fenêtres, réhaussement de la toiture, crépi jaune, annexe sud-est,
terrasse et avant-toit angle sud) sont autorisés. La lettre D est annulée.
III.
Le présent arrêt est rendu sans frais.
IV.
L'Etat de Vaud, par la caisse du Service du développement territorial,
versera à la société recourante la somme de 3'000 (trois mille) francs, à titre
de dépens.
Lausanne, le 20 juin 2018
Le
président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement
territorial (ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.