vd_omni · GE.2022.0064 · 2024-02-13 · fr

A.________/Municipalité de ******** | Résiliation des rapports de fonction pour justes motifs.Objet du litige (consid. 2).Droit d'être entendu et mesures d'instruction complémentaires (consid. 3 et 4).Griefs de violation du droit communal et abus du pouvoir d'appréciation, interdiction de l'arbitraire (consid. 5 à 9).Rejet des recours dans la mesure de leur recevabilité. Recours au TF rejeté dans la mesure où il est recevable (1C_171/2024).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 13.02.2024 GE.2022.0064

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
13 février 2024
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente;
MM. François Kart et Raphaël Gani, juges; Mme Cécile Favre, greffière.
Recourante
A.________
à ********, représentée par Me Marguerite MOULIN-LE BASTART DE
VILLENEUVE, avocate, à Genève,
Autorité intimée
Municipalité de ********,
représentée par Me Rémy WYLER, avocat, à Lausanne
,
Objet
Fonctionnaires communaux
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de ********
du 31 août 2022 (fonction publique communale) (GE.2022.0227). Causes jointes Recours
A.________ c/ lettre de la Municipalité de ******** du 16 mars 2022 (GE.2022.0064)
et c/. lettre de la Municipalité de ******** du 21 juillet 2022 (GE.2022.0161).
Vu les faits suivants:
A.
A.________ a été engagée par la Municipalité de ******** (ci-après: la
municipalité) en qualité de
secrétaire municipale adjointe
et cheffe de service suppléante, dès le 1
er
octobre 2018.
Selon le cahier des charges, le but de la fonction
est d'assister et de remplacer le secrétaire municipal dans ses différentes
missions de coordination entre la municipalité, l'organe délibérant, et les services
de l'administration, de superviser une partie des activités du service de
l'administration générale (ci-après: le SAG) et de piloter certains dossiers
spécifiques, en coordination avec le secrétaire municipal.
Son supérieur direct était B.________, secrétaire
municipal et chef de service du SAG, en fonction depuis décembre 2013.
B.
Le 3 septembre 2019, le chef du service des ressources et relations
humaines de la Commune de ******** (ci-après: la commune) a rédigé une note à
l'attention du syndic et du secrétaire municipal relative à la nomination
définitive de A.________. Il y indiquait que la période d'essai d'une année
s'achevait le 30 septembre 2019. Conformément à l'art. 7 du règlement du
personnel intitulé "Statut du personnel" du 5 juillet 1965, mis à
jour le 1
er
janvier 1994 (ci-après: le "Statut du personnel"),
il convenait de confirmer formellement son engagement, à titre définitif, pour
autant qu'elle donnât entière satisfaction dans l'accomplissement de ses fonctions.
Le syndic et le secrétaire municipal ont rendu un
préavis positif dont la teneur est la suivante:
"A.________ a rapidement pris
la mesure de ce poste complexe avec une excellente capacité d'adaptation au sein
du SAG. Si durant les premiers mois son activité a été axée principalement sur
la gestion des tâches et des collaborateurs du greffe et du protocole – activité
centrale pour le fonctionnement de la municipalité – elle a progressivement
élargi son champ d'action à d'autres projets plus complexes et a renforcé son
soutien au Secrétaire municipal sur certains dossiers sensibles.
C'est donc totalement satisfaite
de sa collaboration avec A.________ que la direction du service recommande à la
municipalité de confirmer de manière définitive l'engagement de A.________."
C.
Dans sa séance du 24 février 2020, la municipalité a confirmé
l'engagement définitif de A.________ avec effet rétroactif au 1
er
octobre 2019.
D.
Il ressort de l'entretien d'évaluation pour l'année 2019 que A.________ a
émis le souhait à l'avenir de pouvoir assister de manière plus régulière aux séances
de la municipalité, arriver à une collaboration renforcée avec son supérieur,
avec des échanges d'information plus systématiques, et être davantage impliquée
en amont dans les dossiers sensibles. Quant à son supérieur direct, il a indiqué
que A.________ avait rapidement pris ses marques au sein du service, particulièrement
auprès des collaborateurs qui lui étaient directement rattachés. Son emploi du
temps avait été totalement rempli par les tâches de "
backoffice
"
du SAG et plus particulièrement par les réceptions municipales, ce qui qui ne laissait
que peu de place pour des dossiers plus transversaux. L'éloignement physique,
sur deux étages, conjugué à l'aboutissement de dossiers conséquents non transférables
dont il était en charge n'avait pas favorisé la proximité entre sa fonction et
celle de son adjointe. Il indiquait toutefois être très satisfait du travail
fourni par celle-ci, de son intégration dans le service et auprès des chefs de
service et il ne doutait pas qu'ils arriveraient à améliorer encore ensemble la
qualité de leur collaboration.
E.
Selon les déclarations de A.________, les relations de travail avec son
supérieur direct se sont substantiellement dégradées à la fin de l'année 2020, respectivement
au début de l'année 2021, en lien notamment avec la gestion d'une situation conflictuelle
concernant une collaboratrice d'un autre service communal, ainsi que la
préparation des élections (cf. infra let. L: rapport d'enquête, p. 43 ss).
Dans ce contexte, A.________ s'est plainte du comportement
de son supérieur, en particulier de propos blessants, dénigrants et humiliants la
concernant, auprès du syndic (cf. infra, let. L: rapport d'enquête, p. 44-45).
Le syndic a proposé une tentative de médiation entre
A.________
et B.________ qui a toutefois été refusée
par celui-ci (pièces 207, 208 et 212 produites par A.________).
En mars 2021, le syndic a proposé à A.________ d'effectuer
un bilan de compétences auprès de C.________, consultante externe en ressources
humaines, à ******** (ci-après: la consultante). Dans un courrier électronique
adressé à la consultante, le 21 avril 2021, le syndic a précisé que l'objectif de
ce bilan était d'analyser si une forme de médiation ou autre démarche
permettrait à A.________ et
B.________
de travailler
ensemble de manière sereine et satisfaisante pour eux-mêmes et pour le SAG et s'il
était possible d'instaurer un climat de confiance indispensable à une bonne et
efficace collaboration, le cas échéant quelles seraient ses recommandations pour
résoudre le conflit au travail (cf. pièce 212 produite par A.________).
C.________ a mené des entretiens les 12 et 18 mai
2021 avec A.________ et B.________, séparément. Elle a rendu un
"
compte-rendu réflexif
"
daté du 19
mai 2021, à l'attention du syndic dans lequel elle relevait chez ceux-ci un
fonctionnement différent: rapidité, vivacité, réactivité chez le secrétaire municipal,
analyse, réflexion, recul chez son adjointe. Leur vision sur l'état de la situation
était diamétralement antagonique. B.________ avait déclaré que la situation était
sans issue et sa position semblait définitive. Quant à A.________, elle
souhaitait trouver une solution constructive et continuer à collaborer avec son
supérieur. Il était également constaté que la mise à l'écart de A.________ semblait
créer un malaise au sein du SAG. Au-delà du climat relationnel, cet état de
fait touchait l'efficience de l'organisation du service. Les risques encourus par
cette situation pour les personnes concernées et les collaborateurs du SAG étaient
les suivants:
Au niveau psycho-social, des antécédents existaient
au sein du service et la situation conflictuelle entre le secrétaire municipal
et son adjointe était susceptible de raviver ces conflits et d'engendrer un climat
délétère. Pour A.________, la maltraitance verbale et comportementale ressentie
et le sentiment d'injustice pourraient augmenter les effets sur sa santé (déjà encourus).
Pour B.________, la surcharge de travail et la pression déjà existante pourraient
s'intensifier. Au niveau du SAG, des erreurs, retards, manquements pourraient
surgir, manque de coordination au sein du service. L'image du SAG pourrait être
affectée auprès des autres services.
Les recommandations préconisées, au vu de la situation
et des risques encourus par toutes les personnes impliquées, étaient les
suivantes:
"En lien avec la politique RH
de la Ville: appliquer le processus standard dans ce type de situation:
fixation d'objectifs intermédiaires à A.________, avec des points de situation réguliers.
Définir les éventuelles mesures de développement. En raison de l'état de la
relation entre les personnes ces objectifs /attentes devraient être fixés en
présence d'un tiers […];
redéfinir formellement le cahier
des charges des plus proches collaboratrices de
B.________
ainsi que celui de A.________;
à la lumière des unités qui vont
rejoindre le SGA [SAG], questionner l'organisation du Service: évaluer l'adéquation
du style de management et du style de communication de B.________ (style «start
up», comme défini par lui-même), au regard de l'accroissement des effectifs du Service."
A la question de savoir s'il y avait une chance
qu'une forme de médiation ou autre démarche puisse permettre à
A.________
et
B.________
de travailler ensemble de manière sereine
et satisfaisante pour eux-mêmes et pour le SAG, la consultante répondait que
dès lors que la médiation avait été refusée, les recommandations préconisées ci-dessus
pourraient être indiquées. Quant au rétablissement du lien de confiance, il
était difficile selon elle de réinstaller une confiance, la rupture étant nette
chez B.________. Dans ce type de situation toutefois, l'application des
processus établis par les ressources humaines devait être préconisée.
Le contenu du compte-rendu
réflexif précité a été synthétisé et communiqué par le syndic à A.________ et B.________
par courrier électronique du 4 juin 2021. Le syndic indiquait douter que les procédures
habituelles des ressources humaines puissent aboutir à résoudre le conflit
entre A.________ et B.________; il estimait que les chances de succès étaient
relativement faibles en l'absence d'une volonté réelle d'arriver à une résolution
du conflit. Il entrevoyait deux possibilités dans cette situation, d'une part, la
mise en place d'une enquête administrative demandée par B.________ sur la base
des constats des manquements et dysfonctionnements reprochés à A.________. Il
s'agissait toutefois d'un processus douloureux au sein du SAG, avec des
personnes placées en situation pénible de conflit de loyauté et des risques
pour la santé des personnes directement ou indirectement touchées. L'autre
hypothèse était un départ conventionné de A.________, tel que proposé par son
supérieur direct, mais qui n'était pas souhaité par celle-ci. Dans ce même courrier
électronique, le syndic demandait à A.________ de rédiger un rapport succinct
d'activité de l'année écoulée, depuis la rentrée d'août 2020. Quant à B.________,
il lui était demandé de rédiger un document précisant les manquements reprochés
à A.________, avec des éléments factuels, permettant d'évaluer plus précisément
les carences observées. Ce document serait ensuite transmis à A.________ afin qu'elle
puisse donner sa version des faits.
B.________
a rédigé une
note confidentielle du 25 juin 2021 relative aux manquements reprochés à A.________
(pièce 232bis produite par A.________), qui a été transmise à celle-ci.
A.________ a répondu aux demandes formulées par le syndic
par courriers électroniques des 8, 11, 27 et 30 juin 2021; s'agissant des
reproches formulés par son supérieur direct, elle s'est déterminée dans une
note interne confidentielle transmise au syndic par courrier électronique du 10
juillet 2021 (cf. pièces 222, 223, 224, 230, 232quater produites par A.________).
F.
A.________ a subi une incapacité de travail, à 100%, dès le 25 mai 2021,
à 60% dès le 30 juin 2021, à 50% dès le 5 juillet 2021 et à nouveau à 100% dès
le 15 septembre 2021, jusqu'au 6 juin 2022.
G.
Par courrier électronique du 3 août 2021, le syndic a informé A.________
qu'il ne souhaitait pas qu'elle revienne travailler à la suite de ses vacances avant
qu'ils aient pu se parler pour faire le point. Il proposait une rencontre le 5
août 2021.
Par lettre du 3 août 2021, Me Marguerite Le Bastard
de Villeneuve a informé la municipalité qu'elle avait été mandatée par A.________
pour la défense de ses intérêts avec élection de domicile en son étude et
qu'elle serait présente lors de l'entretien du 5 août 2021.
H.
Par lettre du 4 août 2021, remise en mains propres à A.________ et son conseil
lors de la séance du 5 août 2021, la municipalité a informé l’intéressée de sa
décision de mettre en œuvre une enquête administrative portant sur les potentielles
difficultés de fonctionnement au sein du SAG. Elle précisait que le périmètre
de l'enquête administrative était multiple, l'objectif étant d'avoir une vue
d'ensemble des difficultés de fonctionnement rencontrées au sein dudit service.
En ce qui
concernait A.________, l'objet de l'enquête
était de déterminer l'existence et d'identifier l'origine d'éventuelles
difficultés de fonctionnement au sein du SAG, s'agissant en particulier de sa
relation avec le secrétaire municipal, ainsi que d'examiner dans quelle mesure
cette situation portait atteinte au fonctionnement du service et aux tâches
confiées aux collaborateurs intéressés. Pour chacune des personnes concernées
par l'enquête, l'enquêteur était invité à spécifier si les manquements éventuellement
constatés constituaient une violation des devoirs de service intentionnelle ou
par négligence et à proposer des mesures adéquates pour mettre fin aux dysfonctionnements
constatés, y compris d'éventuelles mesures disciplinaires ou de résiliation des
rapports de service pour justes motifs, en précisant si une poursuite des
rapports de service était ou non envisageable et, le cas échéant, avec quels éventuels
aménagements. Le nom de l'enquêteur a été communiqué à A.________ le 9 août
2021; il s'agit de D.________, ********.
I.
Par courrier électronique du 31 août 2021, le syndic a informé le personnel
du SAG que le secrétaire municipal était en incapacité de travail à 80%. Cet arrêt
maladie se cumulait à d'autres absences partielles ou totales de collaborateurs
du SAG, dont celle de A.________, ce qui engendrait un risque pour le fonctionnement
de l'administration. Pour ce motif, la municipalité avait pris des mesures
provisoires, dont notamment la nomination
d'une collaboratrice
du SAG, en tant que secrétaire municipale ad intérim jusqu'au retour du
secrétaire municipal et la nomination d'un autre collaborateur en qualité d'adjoint
au chef de service et secrétaire municipal remplaçant
(pièce n° 234 produite
par A.________).
J.
Le 15 septembre 2021, A.________, sous la plume de son avocate, a demandé
à la municipalité à pouvoir reprendre ses fonctions de secrétaire municipale
adjointe au taux d'occupation que lui permettait son état de santé (supra, let.
F), étant précisé qu'elle était à nouveau en incapacité totale de travailler
dès le 15 septembre 2021; elle se référait à divers échanges qu'elle avait eus
avec le syndic à ce sujet les 19 et 26 août 2021. Elle ajoutait avoir constaté que
son cahier des charges avait été graduellement dépouillé depuis mars 2021 et que
malgré ses demandes, ses charges ne lui avaient pas été restituées depuis lors.
Elle souhaitait travailler au sein du SAG en présentiel et retrouver son environnement
de travail tel qu'il était avant son absence. Elle demandait également que ses
collègues soient informés de son retour et de sa réintégration dans sa fonction
de secrétaire municipale adjointe. Elle a par ailleurs requis la transmission
d'une copie du compte-rendu réflexif du 19 mai 2021.
K.
Le syndic a répondu par courrier électronique du 19 septembre 2021. Il
indiquait que la municipalité ne pouvait pas prendre position sur les demandes de
A.________ avant de connaître les conclusions du rapport d'enquête. Il ajoutait
qu'il était de son devoir de prendre des mesures provisoires tendant à protéger
le personnel de l'administration communale et à assurer le fonctionnement du
SAG, compte tenu de la situation et des absences des uns et des autres. Cette prise
de position a été confirmée à l'intéressée par courrier de la municipalité du
21 septembre 2021.
L.
Dans le cadre de l'enquête administrative diligentée au sein du SAG, A.________
a été entendue par l'enquêteur le 2 septembre 2021, en présence de son conseil.
Le secrétaire municipal, a également été entendu, le 10 septembre et le 1
er
octobre 2021, ainsi que le syndic, le 17 août 2021, et plusieurs municipaux et collaborateurs/rices
de l'administration communale.
Le rapport d'enquête a été rendu le 14 octobre 2021.
Selon les éléments recueillis par l'enquêteur, aucun manquement aux devoirs de fonction
ne pouvait être reproché à A.________ et il n'y avait dès lors aucun motif d'envisager
une mesure disciplinaire contre elle (cf. chapitre. F.4.2 "
Prestations
de A.________
" du rapport d'enquête, p. 87-93). L'enquêteur a en
revanche retenu que le comportement de
B.________
envers
A.________ constituait une violation de ses devoirs de fonction qui a été
qualifiée d'importante compte tenu de sa position de cadre supérieur (p. 96); en
particulier le fait d'avoir, à de réitérées reprises et sur une période de
plusieurs semaines, tenu des propos blessants, dénigrants ou humiliants à son
adjointe dans un contexte où il cherchait à la convaincre de quitter son poste constituait
une faute grave (chapitre H.1, ch. 294 du rapport d'enquête).
Au chapitre F.4.4 "
Conséquences sur le
fonctionnement du service et poursuite de la collaboration
" (p. 97),
le rapport d'enquête mentionne ce qui suit:
"237. Il apparaît que les difficultés
relationnelles en question portent atteinte au bon fonctionnement du service
dans la mesure où
B.________
ne confie plus à A.________
les tâches qui incombent à son poste et où la collaboration et le rapport de confiance
nécessaires entre les intéressés font défaut.
238. La poursuite de la collaboration
entre
B.________ et A.________
paraît impossible en
l'état. En effet, il est invraisemblable que B.________ accorde à nouveau sa
confiance à A.________ et qu'il veuille continuer à travailler avec elle et une
collaboration imposée apparaît d'emblée vouée à l'échec.
239. La question de savoir comment
cette situation pourrait être résolue sera examinée plus bas."
Au chapitre relatif à la poursuite des rapports de travail
de
B.________
et A.________ (chapitre H.2 du rapport
d'enquête, p. 140 ss), l'enquêteur, après avoir examiné si une révocation de B.________
au sens de l'art. 57 al. 1 ch. 7 du Statut du personnel se justifiait - question
à laquelle il a répondu par la négative -, a indiqué ce qui suit:
"301. Si la municipalité
décide de ne pas révoquer B.________, et dès lors que la collaboration avec A.________
n'apparaît plus possible, la question d'un déplacement de B.________ dans une
autre fonction, déplacement prévu par l'art. 57 al. 1 ch. 5 et 6 du Statut,
doit être examinée.
302. Une telle mesure permettrait
à A.________ de rester à son poste, en collaboration avec le nouveau ou la nouvelle
Secrétaire municipal(e). Elle éviterait de conforter l'idée selon laquelle ce
sont les personnes qui sont en conflit avec B.________ ou celles avec qui il ne
veut plus collaborer, qui doivent quitter leur poste.
303. Toutefois, indépendamment du
caractère réalisable – dans l'absolu – d'un tel déplacement sur le plan organisationnel,
l'enquêteur considère qu'il ne s'agit pas – dans la situation concrète du cas d'espèce
–
d'une solution réaliste ou adéquate pour la bonne marche
de l'Administration communale. En effet, le soutien dont bénéficie B.________ de
la part de ses proches collaborateurs, apparemment très performants, fait qu'il
est très vraisemblable que cette solution serait davantage source de difficultés,
de tensions et de conflits avec A.________, que de nature à permettre à
celle-ci d'évoluer à court ou moyen terme dans un environnement de travail plus
serein. A titre d'exemple, [….] a déclaré qu'elle ne pourrait plus travailler
avec cette dernière, compte tenu des événements qui ont conduit à l'ouverture
de cette enquête. Que ce soit avec elle ou avec d'autres de ses collègues, il s'agirait
d'une collaboration forcée qui apparaît vouée à l'échec.
304. Dans ces conditions de l'avis
de l'enquêteur compte tenu de l'ensemble des éléments pertinents à considérer
in casu, la seule solution qui paraît praticable pour que A.________ puisse
poursuivre sa collaboration dans des conditions satisfaisantes auprès de la Commune
de ******** paraît être qu'elle soit intégrée dans un autre service, si elle le
souhaite et si cela est possible."
M.
Les 15 novembre et 7 décembre 2021, A.________, sous la plume de son
avocate, a notamment requis de la municipalité qu'elle lui transmette le
rapport d'enquête précité.
Le 14 décembre 2021, la municipalité
a transmis une copie du rapport d'enquête partiellement caviardé à A.________. Elle
précisait, dans une lettre jointe datée du même jour, que les passages caviardés
portaient sur des éléments qui n'étaient pas pertinents pour l'examen de sa
situation personnelle, soit qu'ils contenaient des informations concernant des
tiers non liées à l'examen de sa situation, présentaient un aspect confidentiel,
ou concernaient des échanges internes à la municipalité, à son fonctionnement
ou aux outils d'aide à ses réflexions et décisions. Par ailleurs, la municipalité
informait A.________ qu'elle faisait sienne la conclusion de l'expert selon
laquelle la seule solution qui semblait praticable pour qu'elle pût poursuivre
sa collaboration dans des conditions satisfaisantes auprès de la commune de ********
était qu'elle fût intégrée dans un autre service, si cela était possible et si
elle le souhaitait. La municipalité allait donc procéder à une analyse approfondie
des possibilités au sein de l'administration afin de déterminer quel(s)
éventuel(s) poste(s) correspondant à son profil, présentant une solution
respectueuse de sa personnalité et répondant à des besoins de l'administration,
pouvai(en)t être disponibles(s) ou créé(s). La municipalité informait également
A.________ qu'elle allait faire appel à des professionnels de la médiation et
de la thérapie sociale, afin d'accompagner son retour au travail, ceux-ci étant
placés sous la supervision d'une délégation de la municipalité, en la personne
des municipaux E.________ et F.________.
Par lettre du 28 janvier 2022, A.________ s'est
déterminée sur le rapport d'enquête qu'elle contestait sous divers aspects. Elle
demandait à la municipalité de mettre en œuvre toutes les mesures nécessaires
pour restaurer son honneur et sa réputation auprès de ses collègues, de reconnaître
que les droits de sa personnalité n'avaient pas été respectés et d'en faire la communication,
à tout le moins, à l'ensemble du SAG, ainsi que de garantir un cadre permettant
le respect de sa personnalité. Contrairement à l'avis de l'enquêteur, A.________
estimait que si la vérité était rétablie à son sujet auprès de ses collègues,
il serait tout à fait possible de renouer des liens professionnels sains et
constructifs au sein du SAG. Elle ajoutait qu'elle n'envisageait pas à ce stade
un déplacement dans une autre fonction.
Par lettre du 28 février 2022, A.________ a enjoint
la municipalité à clore formellement la procédure d'enquête dirigée contre elle
et à rendre sans délai une décision relative à son éventuel maintien dans la
fonction de secrétaire municipale adjointe.
N.
Par lettre du 16 mars 2022, intitulée "A.________
– Décision envisagée
de déplacement dans une nouvelle fonction ou, en cas de refus, de renvoi pour
juste motifs (art. 12 du Statut du personnel)
", reprenant en substance
ses explications exprimées le 14 décembre 2021, la municipalité a indiqué que
le maintien de A.________ dans le poste de secrétaire municipale adjointe n'était
pas souhaitable. Elle évoquait la possibilité de déplacer celle-ci dans une
nouvelle fonction au sein du service des ressources humaines (ci-après: SRH),
dont le cahier des charges serait à définir d'entente avec elle. A.________ a été
invitée à une audition le 4 avril 2022, assistée si elle le souhaitait de son
avocate, afin de se déterminer sur les mesures alternatives proposées, le cas
échéant sur un éventuel renvoi pour justes motifs. Alternativement, elle pouvait
se déterminer par écrit dans un délai de 20 jours et déposer toute pièce utile.
O.
Par actes des 24 mars et 6 avril 2022, A.________ a recouru contre la lettre
précitée du 16 mars 2022 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal (CDAP) en concluant, sous suite de frais et dépens, en bref, à
l'annulation de celle-ci. Elle a notamment requis la production de l'intégralité
du rapport d'enquête du 14 octobre 2021 et de ses annexes.
La cause a été enregistrée sous la référence GE.2022.0064.
Le 8 avril 2022, la municipalité a été invitée à se
déterminer exclusivement sur la recevabilité du recours. Sous la plume de son conseil,
la municipalité a conclu, le 25 avril 2022, à l'irrecevabilité du recours, l'acte
litigieux ne constituant pas selon elle une décision mais une lettre d'intention
permettant à A.________ d'exercer son droit d'être entendue.
La cause a ensuite été suspendue du 5 mai au 16 août
2022 sur demande des parties.
P.
Il ressort du dossier produit par la municipalité que l'incapacité de travail
de A.________, de 100% depuis le 15 septembre 2021, s'est réduite à 80% dès le
7 juin 2022. Dès cette date, elle a requis que la municipalité l'occupât dans
des tâches compatibles avec son taux d'activité (20%) et conformes à sa fonction
de secrétaire municipale adjointe.
Q.
Par lettre du 21 juillet 2022, la municipalité a transmis à A.________
une proposition de poste en qualité de cheffe de projets au sein du SRH, à un
taux de 100%. Les conditions, notamment le maintien du salaire, sont détaillées
dans ce document. Un cahier des charges "
envisagé
" est joint
en annexe. A l'instar de sa lettre précitée du 16 mars 2022, la municipalité a invité
A.________ à une audition le 15 août 2022, assistée si elle le souhaitait de
son avocate, afin de se déterminer sur cette proposition, le cas échéant sur un
éventuel renvoi pour justes motifs. Alternativement, elle pouvait se déterminer
par écrit dans un délai échéant le 15 août 2022 et déposer toute pièce utile.
R.
Par actes des 2 et 11 août 2022, A.________ a recouru contre la lettre
du 21 juillet 2022 précitée devant la CDAP en concluant, sous suite de frais et
dépens, en bref, à l'annulation de celle-ci et à ce qu'il soit ordonné à la
municipalité de l'occuper en sa qualité de secrétaire municipale adjointe par des
tâches qui relèvent de son cahier des charges, à exécuter
in situ
dans
les locaux du SAG. Elle a également conclu à ce que toutes les mesures soient
prises pour faciliter son retour au travail. Elle a réitéré ses demandes relatives
à la production de pièces, portant notamment sur l'intégralité du rapport d'enquête
précité.
La cause a été enregistrée sous la référence
GE.2022.0161. Elle a été jointe à la cause GE.2022.0064.
S.
Le 31 août 2022, la municipalité a notifié à A.________ une décision dont
le dispositif est le suivant:
"I. La Municipalité prononce
le renvoi de A.________ pour de justes motifs dans le respect du délai de préavis
de 3 mois (art. 12 du Statut du personnel), les effets
de
ce renvoi étant suspendus jusqu'à l'échéance du délai imparti au chiffre III
ci-dessous
.
Il. La Municipalité propose à Mme A.________
son déplacement au nouveau poste de Cheffe de projets au sein du Service des
Ressources Humaines, selon les conditions et modalités exposées ci-dessous
Fonction: Cheffe de
projets
Taux d'activité:
100%
Service: Service des
Ressources Humaines (SRH)
Classe de fonction: ********
Annuité: ********
L'ancienneté de Mme A.________
dans ce nouveau poste sera prise en compte au 1
er
octobre 2018.
Mme A.________ bénéficiera de la
garantie du salaire nominal, en ce sens que le salaire qu'elle percevait en qualité
de Secrétaire municipale adjointe (CHF […]) sera maintenu.
L'entrée en fonction
interviendra le 1
er
octobre 2022
Cahier des charges : ci-joint.
III. La Municipalité
impartit à Mme A.________ un délai au 23 septembre 2022 pour lui indiquer par
déclaration écrite si elle accepte son déplacement dans la nouvelle fonction
selon les modalités et descriptifs figurant au chiffre Il.
IV.          Dans l'hypothèse où Mme
A.________ accepte le déplacement proposé dans le délai imparti au chiffre III
ci-dessus, la Municipalité nomme Mme A.________ à la fonction de Cheffe de
projets au sein du Service des Ressources Humaines à compter du 1
er
octobre 2022.
V.           Dans l'hypothèse où
Mme A.________ n'accepte pas par déclaration écrite le déplacement proposé dans
le délai imparti au chiffre III ci-dessus,
le renvoi
pour de justes motifs déploiera tous ses effets, le délai de préavis de trois mois
commençant à courir le lendemain du délai d'acceptation fixé au chiffre III, de
sorte que la fin des rapports de service interviendra le 31 décembre 2022
.
VI.          La Municipalité
libère avec effet immédiat Mme A.________ de sa fonction de Secrétaire municipale
adjointe.
VII.         La Municipalité retire
l'effet suspensif à tout éventuel recours, de sorte que la présente décision
est immédiatement exécutoire."
Selon le cahier des charges annexé à la décision, le
but de la fonction de cheffe de projets est de définir, conduire, coordonner et
déployer les projets RH en cohérence avec les missions du service et le plan
directeur RH. Cette fonction est directement subordonnée au chef de service.
Les responsabilités principales du poste sont les
suivantes:
·
participer à la réflexion et la définition de la politique générale
du service RH (SRH) sur la base des missions du SRH;
·
participer à l'élaboration des objectifs stratégiques RH à mettre
en place dans le cadre du plan directeur RH;
·
mettre en œuvre le portefeuille de projets confié en lien avec
son champ de compétence;
·
conduire les projets RH assignés sous la supervision du chef de
service;
·
promouvoir les prestations du service RH au sein de la ville;
·
faire évoluer le système d'évaluation des collaborateurs actuellement
en place et assurer son suivi;
·
structurer, implémenter et développer une politique de la relève
et de gestion des carrières;
·
identifier et mettre en place, sous la supervision du chef de
service et en bonne collaboration avec les autres membres et spécialistes du SRH,
les conditions cadres préparant aux labellisations suivantes […];
·
analyser la pertinence pour une GRH, des modèles de management de
la qualité, type ISO ou EFQM;
·
piloter le déploiement des systèmes qualité mis en place et assurer
leur suivi;
·
piloter diverses initiatives d'amélioration continue en lien avec
ce qui précède. Animer des groupes de travail y contribuant, contrôler la mise
en places des principes ISO 45001 en soutien à la titulaire chargée de formation
et des projets;
·
participer à l'élaboration de réponses aux demandes des autorités
politiques.
Cette fonction n'implique pas la conduite de
collaborateurs/trices (directe ou indirecte).
Les connaissances et compétences professionnelles
requises (savoir-faire) pour le poste sont les suivantes: formation universitaire
sanctionnée par un Bachelor/Master ou une formation supérieure avec un diplôme
d'une Haute Ecole Spécialisée ou d'un niveau jugé équivalent; formation et expérience
professionnelle dans la conduite de projet; expérience professionnelle avérée
dans la gestion de projets RH; sens de l'organisation et de la planification, rigueur
et précision; très bonne capacité d'analyse et de synthèse, excellente capacité
rédactionnelle en français; suivi rigoureux des budgets alloués; créativité
dans la résolution de problèmes; capacité à analyser les problèmes et à apporter
des solutions; excellente maîtrise des outils informatiques et de bureautique; être
à l'aise dans l'élaboration de statistiques.
Il est précisé que le salaire nominal actuel de A.________
serait garanti, auquel s'ajouterait une allocation de ménage et une
participation aux primes d'assurance-maladie conformément au Statut du
personnel. En outre, le cahier des charges proposé serait amené à évoluer à l'issue
de la formation certifiante MAS "
Management, ressources humaines et carrières
"
du centre pour la formation continue à distance de l'Université de Genève qui
devrait être suivie en cas d'acceptation de la nouvelle fonction. Les frais
d'inscription seraient pris en charge par la commune. Les heures d'enseignement
en présentiel seraient considérées comme du temps de travail. En revanche, le
temps consacré à l'acquisition de compétences professionnelles, en dehors des
heures d'enseignement, ne serait pas considéré comme du temps de travail. Afin
d'assurer une cohérence avec le plan directeur RH et les besoins du service,
les choix à option offerts par la formation devraient être définis en accord
avec le chef du service des RH avant inscription définitive.
T.
Par actes des 12 septembre et 21 septembre 2022, A.________ a recouru
contre la décision précitée du 31 août 2022 devant la CDAP. Elle prend les
conclusions suivantes:
"Préalablement
1. Restituer l'effet suspensif au
recours contre la décision du 31 août 2022.
2. Déclarer recevable le recours.
3. Ordonner la production de tous
les échanges entre la Municipalité et l'enquêteur ayant trait à l'information
de ce dernier sur les faits sous enquête.
4. Ordonner la production de l'intégralité
des communications écrites, procès-verbaux de séance et autres éléments rapportant
les propos de membres de la Municipalité en lien avec les difficultés vécues au
sein du SAG dans les seize semaines ayant précédé la reddition du rapport
d'enquête de D.________.
Principalement
5. Annuler la décision de la Municipalité
de ******** du 31 août 2022.
6. Ordonner à la Municipalité
d'occuper Mme A.________ en sa qualité de Secrétaire municipale adjointe par
des tâches relevant de son cahier des charges qui seront exécutées in situ dans
les locaux du Service de l'administration générale.
7. Ordonner à la Municipalité de
prendre toutes mesures de nature à faciliter le retour au travail de Mme A.________,
en particulier la communication auprès de ses collègues et toute autre mesure d'accompagnement
qui se révèlerait nécessaire, cas échéant.
Subsidiairement
8. Renvoyer la cause à la
Municipalité de ******** dans le sens des considérants.
En tout état
9. Rejeter toute conclusion prise
dans la présente procédure qui serait contraire ou autre.
10. Mettre tous les frais de procédure
à la charge de l'Etat.
11. Condamner la Municipalité de ********
à des dépens dont le chiffre sera articulé ultérieurement."
La recourante a par ailleurs requis l'audition de
plusieurs personnes, dont notamment celle de son médecin-traitant et de sa
psychologue et de plusieurs collaborateurs de l'administration communale.
La cause a été enregistrée sous la référence
GE.2022.0227. Elle a été jointe aux causes GE.2022.0064 et GE.2022.0161.
Par lettre du 23 septembre 2022, la recourante a
informé la municipalité qu'elle refusait la proposition de déplacement dans une
nouvelle fonction, celle-ci n'étant pas conforme à ses compétences et à sa
formation; selon elle, cette proposition consistait en une rétrogradation par
rapport à sa fonction actuelle.
Par avis du 27 septembre 2022, la juge instructrice
a invité la municipalité à se déterminer uniquement sur la requête de
restitution de l'effet suspensif contenue dans le recours.
La municipalité s'est déterminée le 6 octobre 2022, en
concluant au rejet de cette requête. Elle estime disposer d'un intérêt public
prépondérant à ce que la recourante ne soit pas réintégrée dans la fonction de
secrétaire municipale adjointe dans l'attente de l'issue de la procédure et à
ce que son traitement ne lui soit pas versé au-delà de l'échéance du délai de préavis
échéant le 31 décembre 2022.
Les parties et leurs conseils ont été convoqués par
la juge instructrice à une audience de conciliation, qui s'est déroulée le 10
octobre 2022 à la CDAP. La conciliation n'a pas abouti.
U.
Par décision du 19 octobre 2022, la juge instructrice a rejeté la requête
de restitution de l'effet suspensif au recours.
Par avis du même jour, elle a requis la production
du rapport d'enquête complet établi par D.________.
La municipalité, sous la plume de son avocat, a répondu
au recours, le 12 janvier 2023. Elle a produit le rapport d'enquête non caviardé
et ses annexes en requérant expressément que le contenu intégral de celui-ci ne
soit pas divulgué à la recourante.
Par avis du 17 janvier 2023, la juge instructrice a
informé les parties que le rapport d'enquête et ses annexes ne seraient pas transmis
à la recourante, en l'état.
La recourante s'est
déterminée sur la réponse le 7 mars 2023. Elle a complété ses demandes d’instruction
complémentaire comme suit (voir ses déterminations, p. 42):
"l.
Production par la Municipalité de ******** de
l'intégralité des documents relatifs à la médiation intervenue entre Mme G.________
et M. B.________;
m.           Production par la Municipalité
de ******** de l'intégralité du rapport ******** ainsi que toutes ses annexes;
n.            Production par la
Municipalité de ******** de l'intégralité des rapports d'enquête, d'audits, de
médiation, d'évaluation ou autres ayant un rapport avec le Secrétaire municipal
depuis le 1
er
janvier 2015;
o.            Production par la
Municipalité de ******** de l'intégralité des conventions de départ signés avec
des collaborateurs ayant travaillé au Service de l'administration générale
depuis le 1
er
janvier 2015 ou ayant collaboré avec B.________;
p.            Production par la
Municipalité de ******** de l'ensemble des procès-verbaux des séances de la
Municipalité aux mois de juin et juillet 2021;
q.            Production par la
Municipalité de ******** de l'intégralité des décisions prises par la Municipalité
de ******** sur la période d'avril 2021 à juillet 2022 modifiant les droits et
obligations de Mme A.________;
r.             Production par la Municipalité
de ******** de tous les échanges entre la Municipalité et l'enquêteur ayant
trait à l'information de ce dernier sur les faits sous enquête;
s.            Production par la Municipalité
de ******** de l'intégralité des communications écrites, procès-verbaux de séance
et autres éléments rapportant les propos de membres de la Municipalité en lien
avec les difficultés vécues au sein du SAG dans les seize semaines ayant
précédé la reddition du rapport d'enquête de D.________;
t.             Production par la
Municipalité de ******** du dossier RH de B.________;
u.            Production par la
Municipalité de ******** du dossier RH de A.________."
En ce qui concerne la production du rapport
d'enquête, elle a modifié sa requête initiale comme suit:
"v.          Production par
la Municipalité de ******** du rapport d'enquête mentionnant l'intégralité des
développements relatifs à M. B.________,
l'intégralité
de ceux relatifs au SAG, à son organisation et à son fonctionnement
, ainsi
que l'intégralité des développements relatifs à Mme A.________. "
Elle a par ailleurs requis l'audition des témoins
suivants:
"b.          Dr. H.________, ********;
c.            Mme I.________, ********;
d.            Mme J.________, ********;
e.            Mme K.________, ********;
f.             M. L.________, ********;
g.            Mme M.________, ********;
h.            Mme G.________, ********;
i.             Mme C.________, ********;
j.             Mme N.________, ********;
k.            M. E.________, ********"
Dans ses déterminations du 25 avril 2023, la
municipalité s'est opposée aux mesures d'instruction requises par la recourante.
Elle ajoute que dans l'hypothèse où des auditions devraient avoir lieu, elle
souhaite que les personnes suivantes soient entendues: les municipaux E.________
et F.________, D.________, ainsi que toutes les personnes entendues dans le
cadre de l'enquête administrative. Elle requiert par ailleurs que la recourante
produise plusieurs documents (p. 2 et 3 de ses déterminations) et conclut à
l'octroi de dépens à hauteur de 10'000 francs.
La recourante s'est encore exprimée, le 25 mai 2023 et
la municipalité, le 6 juin 2023.
Considérant en droit:
1.
La recourante a déposé trois recours contre trois actes de la
municipalité des 16 mars, 21 juillet et 31 août 2022. Les causes ont été jointes
dès lors qu'elles concernent le même objet, à savoir la résiliation des
rapports de service de la recourante, conditionnée à son refus d'accepter le
nouveau poste proposé au sein de l'administration communale. Il y a lieu
d'examiner la recevabilité des recours dirigés contre ces trois actes.
a) Selon l'art. 92 al. 1 de la loi sur la procédure
administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD, BLV 173.36), le Tribunal cantonal
connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par
les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité
pour en connaître.
b) aa) À teneur de l'art. 3 al. 1 LPA-VD, est une
décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en
application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou
d'annuler des droits et obligations (let. a), de constater l'existence, l'inexistence
ou l'étendue de droits et obligations (let. b) ou de rejeter ou de déclarer
irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des
droits et obligations (let. c).
bb) L'art. 3 LPA-VD définit la notion de décision de
la même manière que l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur
la procédure administrative (PA; RS 172.021). La décision est ainsi un acte de
souveraineté individuel, qui s'adresse à un particulier et qui règle de manière
obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport
juridique concret relevant du droit administratif (ATF 141 II 233 consid. 3.1
et les références). En d'autres termes, constitue une décision un acte étatique
qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à
s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière
obligatoire ses rapports avec l'État (ATF 135 II 22 consid. 1 et les
références). En revanche, de simples déclarations, comme des opinions, des
communications, des prises de position, des recommandations et des
renseignements n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de
caractère juridique contraignant (TF 1C_310/2020 du 17 février 2021 consid.
2.1.2 et les références). Pour déterminer s'il y a ou non décision, il y a lieu
de considérer les caractéristiques matérielles de l'acte. Un acte peut ainsi
être qualifié de décision (matérielle), si, par son contenu, il en a le
caractère, même s'il n’est pas intitulé comme tel et ne présente pas certains éléments
formels typiques d'une décision, telle l'indication des voies de droit (TF
1C_532/2016 du 21 juin 2017 consid. 2.3.1).
cc) En cas de résiliation des rapports de travail,
un projet de décision contenant les motifs de licenciement et mettant ainsi la
résiliation en perspective est généralement remis à l'employé. Il est dans la
nature des choses qu'à ce moment, l'employeur ait en principe déjà l'intention
de dissoudre les rapports de travail. Dans le cas contraire, il n'y aurait en
effet aucun motif d'entendre l'employé. Il ne peut pas non plus être évité que
l'employeur conserve le plus souvent son avis initial. Il est néanmoins crucial
que la décision de résiliation des rapports de travail ne soit pas déjà
définitive au moment de donner la possibilité à l'employé d'exercer son droit
d'être entendu et, partant, qu'il ne soit pas exclu que l'employeur revienne
sur son projet (voir les arrêts du Tribunal administratif fédéral [TAF]
A-4319/2015 du 16 mars 2016 consid. 5.2.2; A-4054/2015 du 15 février 2016 consid.
5.2.2, A-6277/2014 consid. 7.2.1).
c) En l'occurrence, dans ses actes des 16 mars et 21
juillet 2022, la municipalité a informé la recourante qu'elle envisageait de la
déplacer dans une nouvelle fonction et, en cas de refus de sa part, de prononcer
son éventuel renvoi pour justes motifs. Elle a toutefois précisé qu'avant de
prendre une telle décision, elle souhaitait donner la possibilité à la recourante
de se déterminer sur les mesures envisagées et leurs motifs, en procédant à son
audition, le cas échéant en lui impartissant un délai pour se déterminer par
écrit. Il est clair qu'à la date où elle a rédigé les correspondances précitées,
la municipalité avait déjà l'intention de ne pas maintenir la recourante dans
sa fonction de secrétaire municipale adjointe, mais comme elle l'explique dans
ses déterminations du 25 avril 2022, elle envisageait deux solutions
alternatives concernant la suite de ses rapports de travail avec la recourante
et elle souhaitait entendre celle-ci sur la proposition d'un déplacement dans
une autre fonction avant qu'elle ne se prononce formellement dans une décision,
ceci dans le respect de son droit d'être entendue. C'est dans ce sens qu'elle a
rédigé ses correspondances des 16 mars et 21 juillet 2022 en invitant la
recourante à donner son point de vue lors d'une audition par la municipalité.
Il s'ensuit que les actes litigieux des 16 mars et
21 juillet 2022 ne sont pas des décisions au sens de l'art. 3 LPA-VD mais tout
au plus des projets de décisions au sens de la jurisprudence précitée. Partant,
les recours dirigés contre ces actes sont irrecevables.
d) En revanche, le recours dirigé contre la décision
de la municipalité du 31 août 2022, qui prononce la résiliation des rapports de
service de la recourante (renvoi), conditionnée au refus de celle-ci d'accepter
son déplacement dans le poste proposé au sein d’un autre service, pouvait faire
l'objet d'un recours de droit administratif devant le Tribunal cantonal au sens
des art. 92 ss LPA-VD, la loi ne prévoyant aucune autre autorité pour en connaître.
Le recours, complété dans le délai de l’art. 95
LPA-VD, respecte en outre les autres conditions formelles de recevabilité (cf.
art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en
matière sur le fond.
2.
L'objet du litige est circonscrit à la décision de résiliation des
rapports de service de la recourante pour justes motifs. Cette résiliation
était conditionnée au refus de la recourante d'accepter son déplacement dans la
nouvelle fonction proposée, selon les modalités et descriptifs figurant au
chiffre II de la décision attaquée. La recourante a refusé ce déplacement, par
lettre du 23 septembre 2022. Dès lors, la décision de résiliation des rapports
de service a pris effet, à l'échéance du délai de préavis de trois mois, qui a
commencé à courir le 24 septembre 2022, soit le 31 décembre 2022 (selon la
décision attaquée). Les justes motifs de résiliation reposent sur
l'appréciation de la municipalité selon laquelle la poursuite de la
collaboration entre le secrétaire municipal et la recourante, en qualité de
secrétaire municipale adjointe, n'est plus envisageable et que le maintien de
la recourante dans sa fonction actuelle ne serait pas dans l'intérêt du bon
fonctionnement du SAG. Il ne porte pas sur d’autres objets, en particulier sur
d'éventuelles mesures administratives prises par la municipalité à l’encontre de
tiers.
3.
Dans un premier grief d'ordre formel, la recourante se plaint d'une
violation de son droit d'être entendue. Elle soutient que la municipalité ne
lui aurait pas donné l'occasion de se déterminer sur la possibilité de
conserver sa fonction de secrétaire municipale adjointe avant qu'elle ne propose
son déplacement dans une nouvelle fonction, et en cas de refus, son renvoi pour
justes motifs. La décision de ne pas la maintenir dans sa fonction de
secrétaire municipale adjointe aurait en réalité été prise bien avant que la
municipalité ne lui communique ses intentions par lettres des 16 mars et 21
juillet 2022.
a) Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al.
2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend
notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents
avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique (ATF 145 I
167 consid. 4.1; 138 III 252 consid. 2.2). Il suffit que les parties puissent
s'exprimer à l'avance sur le fondement de la décision à prendre, notamment sur
les faits et les normes juridiques applicables (ATF 147 IV 534 consid. 2.5.1).
Comme d'autres garanties de procédure, le droit d'être entendu est applicable à
la relation juridique entre un employeur public et ses agents (Héloïse Rosello,
Les influences du droit privé sur le droit de la fonction publique, Zurich
2016, n° 142 p. 72). Qu'il s'agisse d'une révocation disciplinaire ou d'un
licenciement pour justes motifs (avec ou sans faute), la jurisprudence a précisé
à plusieurs reprises que la procédure devait respecter un certain nombre de
règles minimales sauvegardant les intérêts du fonctionnaire, découlant de la
garantie constitutionnelle du droit d'être entendu. Ainsi, le droit de s'exprimer
suppose d'être suffisamment informé sur le déroulement de la procédure, ce qui
implique le droit d'être dûment orienté à l'avance sur les processus et les
fondements de la décision. L'étendue de ce droit ne peut être définie de façon
générale, mais seulement en appréciant l'ensemble des circonstances du cas
d'espèce (ATF 144 I 11 consid. 5.3 et les arrêts cités). De même, selon le
Tribunal fédéral, quoique le droit d'être entendu ne confère pas le droit de
s'exprimer sur les conséquences juridiques des faits, il ne peut remplir
pleinement son rôle que si l'intéressé sait (ou doit savoir) de manière claire
qu'une décision de nature déterminée est envisagée (ATF 135 I 279 consid. 2.4; voir
aussi CDAP GE.2020.0224 du 7 décembre 2021 consid. 2a). En droit de la fonction
publique, des occasions informelles de s'exprimer avant le licenciement peuvent
suffire pour autant que la personne ait compris qu'une telle mesure entrait en
ligne de compte à son égard (ATF 144 I 11 consid. 5.3).
b) En l'espèce, la recourante a été informée par
lettre du 4 août 2021 de la décision de la municipalité de mettre en œuvre une
enquête administrative dont l’objet était, en ce qui la concernait, notamment
de déterminer l'existence et d'identifier l'origine d'éventuelles difficultés
de fonctionnement au sein du SAG, s'agissant en particulier de sa relation avec
son chef direct (le secrétaire municipal), ainsi que d'examiner dans quelle
mesure cette situation portait atteinte au fonctionnement du service et aux
tâches confiées aux intéressés. La recourante a été entendue oralement par
l'enquêteur, en présence de son conseil, le 2 septembre 2021. Elle s'est
exprimée à cette occasion sur les difficultés rencontrées avec son chef direct,
mais aussi sur son souhait de conserver sa fonction de secrétaire municipale
adjointe, tout en indiquant qu'elle avait été informée lors d'une des dernières
séances avec le syndic de l'hypothèse d'être transférée dans un autre service
(cf. rapport d'enquête, p. 45 et 47). Le rapport d'enquête partiellement
caviardé a été transmis à la recourante le 14 décembre 2021. Dans sa lettre d'accompagnement
du même jour, la municipalité a informé la recourante qu'elle faisait sienne la
conclusion de l'enquêteur selon laquelle la seule solution praticable pour que
celle-ci puisse poursuivre sa collaboration dans des conditions satisfaisantes
auprès de la commune de ******** consistait à la déplacer dans un autre
service. La municipalité allait donc procéder à une analyse approfondie des
possibilités au sein de l'administration afin de déterminer quel poste pouvait
lui être proposé. Dans sa lettre du 28 janvier 2022, la recourante s'est
déterminée sur un éventuel déplacement. Elle a exprimé à nouveau sa volonté
d'être maintenue dans sa fonction de secrétaire municipale adjointe en indiquant
les moyens qui selon elle permettraient de poursuivre la collaboration avec le
secrétaire municipal (pièce 7 produite par la recourante: lettre du 28 janvier
2022, p. 6 et 8). Elle a réitéré sa position par lettre du 28 février 2022
(pièce 8 produite par la recourante). La municipalité s'est exprimée sur la
possibilité de maintenir la recourante dans son poste actuel dans sa
correspondance du 16 mars 2022 (p. 3). Elle a indiqué les raisons pour
lesquelles elle estimait que cette solution n'était pas envisageable, selon
elle. Elle a toutefois précisé qu'avant de prendre une décision sur un éventuel
déplacement dans une autre fonction ou un éventuel renvoi pour justes motifs, la
recourante avait la possibilité de présenter ses arguments oralement, lors
d'une audition devant la municipalité. Cette offre d'audition a été réitérée à
deux reprises (cf. courriers de la municipalité des 7 avril et 21 juillet
2022). La recourante n'a pas donné suite à cette possibilité qui lui était
offerte de s'exprimer oralement devant la municipalité, mais elle s'est
déterminée par écrit à plusieurs reprises avant que la décision attaquée du 31
août 2022 ne soit rendue.
Ainsi et contrairement à ce qu'elle indique, la
recourante a eu maintes fois l'occasion de se déterminer sur son souhait de conserver
sa fonction de secrétaire municipale adjointe avant que la municipalité ne se
prononce dans la décision attaquée du 31 août 2022. Dans ces circonstances, son
droit d'être entendue a été respecté.
Ce grief est partant mal fondé.
4.
La recourante requiert plusieurs mesures d'instruction, dont la production
de divers documents et l'audition de témoins.
a) Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al.
2 Cst. implique notamment le droit pour l'intéressé d'obtenir qu'il soit donné suite
à ses offres de preuves, à condition qu'elles soient pertinentes et de nature à
influer sur la décision à rendre (ATF 148 II 73 consid. 7.3.1; 145 I 167 consid.
4.1; 143 V 71 consid. 4.2). A lui seul, l'art. 29 al. 2 Cst. ne confère cependant
pas le droit d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition de témoins.
Par ailleurs, de façon plus générale, cette garantie constitutionnelle
n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves
administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une
manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont
encore proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à
modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1; 140 I 285 consid. 6.3.1).
Ainsi, le juge peut renoncer à l'administration de certaines preuves offertes,
lorsque le fait dont les parties veulent rapporter l'authenticité n'est pas
important pour la solution du cas, que la preuve résulte déjà de constatations
versées au dossier ou lorsqu'il parvient à la conclusion que ces preuves ne
sont pas décisives pour la solution du litige, voire qu'elles ne pourraient
l'amener à modifier son opinion (ATF 144 II 427 consid. 3.1.3).
b) En droit cantonal vaudois, l’art. 27 LPA-VD prévoit
que la procédure est en principe écrite (al. 1). Lorsque les besoins de
l'instruction l'exigent, l'autorité peut tenir audience (al. 2). Lorsque les
circonstances l'exigent, le Tribunal cantonal peut ordonner des débats (al. 3).
L'autorité établit les faits d'office (art. 28 al. 1 LPA-VD). L’art. 29 al. 1
LPA-VD confère à l'autorité la faculté de recourir aux moyens de preuve
suivants: audition des parties (let. a); inspection locale (let. b); expertises
(let. c); documents, titres et rapports officiels (let. d); renseignements
fournis par les parties, des autorités ou des tiers (let. e); témoignages (let.
f).
Vu l’art. 23 LPA-VD, ces règles s’appliquent également
à la procédure devant la CDAP. Les parties participent à l'administration des
preuves (art. 34 al. 1 LPA-VD). A ce titre, elles peuvent notamment présenter
des offres de preuve au plus tard jusqu’à la clôture de l’instruction (art. 34
al. 2 let. e LPA-VD). L’autorité n’est toutefois pas liée par les offres de
preuves formulées par les parties (art. 28 al. 2 LPA-VD). Elle doit examiner
les allégués de fait et de droit et administrer les preuves requises, si ces
moyens n'apparaissent pas d'emblée dénués de pertinence (art. 34 al. 3 LPA-VD).
c) Les offres de preuve et les demandes d'audition
de témoins présentés par la recourante doivent être examinées à l'aune de
l'objet du litige, tel que circonscrit plus haut (consid. 2).
d) aa) La recourante requiert tout d'abord la production
d'une version du rapport d'enquête comportant les passages non caviardés ayant
trait à l'examen de la situation du secrétaire municipal et l'intégralité des
passages relatifs à l’organisation et au fonctionnement du SAG, ainsi que
l'ensemble des passages la concernant.
bb) La municipalité s'oppose à la production d'une
version du rapport d'enquête plus étendue que celle versée à la procédure en se
prévalant de l'art. 36 LPA-VD.
Cette disposition permet à l'autorité exceptionnellement
de refuser la consultation de tout ou partie du dossier, si l'instruction de la
cause ou un intérêt public ou privé prépondérant l'exige (al. 1). Une pièce
dont la consultation a été refusée à une partie ne peut être utilisée contre
elle que si l'autorité lui en a communiqué par écrit le contenu essentiel et
lui a donné l'occasion de s'exprimer à ce propos.
cc) La municipalité fait valoir que les passages
caviardés du rapport d’enquête ne sont pas pertinents pour l'appréciation de la
situation de la recourante et qu'ils contiennent au surplus des informations
personnelles et confidentielles concernant des tierces personnes physiques, ainsi
que des informations internes à la municipalité, à son fonctionnement ou aux
outils d'aides à sa réflexion. Elle se prévaut d’un intérêt public prépondérant
à ce qu'ils ne soient pas transmis à la recourante. Quant aux annexes du
rapport, elles comportent les procès-verbaux non caviardés de toutes les
déclarations faites à l'enquêteur sur tous les aspects de l'enquête. Il existerait
là encore un intérêt privé et public prépondérant à ce qu'ils ne soient pas
communiqués, étant relevé que les déclarations essentielles des personnes
entendues par l’enquêteur ont été reproduites dans le corps même du rapport d'enquête.
S'agissant en particulier de la situation de la recourante, les déclarations pertinentes
des différentes personnes entendues figurent dans la version du rapport
d'enquête partiellement caviardé versé au dossier.
dd) En l’occurrence, la version partiellement
caviardée du rapport d'enquête versée au dossier comporte les déclarations de
la recourante et du secrétaire municipal sur leurs relations professionnelles,
les difficultés rencontrées durant leur collaboration, ainsi que les
témoignages de collaborateurs du SAG et d'autres services sur ces relations et
difficultés. Le tribunal a pris connaissance de l'intégralité du rapport
d'enquête et de ses annexes et constate que les parties caviardées du rapport d'enquête
concernent d'autres volets de l'enquête et ne sont pas déterminantes pour
l'issue du litige dès lors qu'elles ne se rapportent pas directement à la
situation de la recourante. Les passages caviardés comportent par ailleurs de
nombreuses données personnelles de tierces personnes et des informations sur le
fonctionnement interne de plusieurs services de l'administration communale pour
lesquels il existe un intérêt privé et public prépondérant à ce qu'ils ne
soient pas divulgués (cf. CDAP GE.2022.0038 du 28 octobre 2022).
La version partiellement caviardée versée au dossier
est suffisante pour se prononcer dans la présente affaire, étant rappelé que
l'objet du litige ne porte pas sur la situation du secrétaire municipal ou
d'autres collaborateurs de l'administration communale. Quant aux passages concernant
l'organisation et le fonctionnement du SAG, il ressort du dossier produit par
la municipalité (pièce 104) qu'un mandat d'analyse structurelle et d'accompagnement
du SAG a été confié par la municipalité à un mandataire externe suite aux
recommandations contenues dans le rapport d'enquête. Ce processus d’évaluation
et de restructuration est en cours et la municipalité dispose d'un intérêt
public prépondérant à ce que les informations internes à l’administration, à
son fonctionnement ou aux outils d'aides à sa réflexion ne soient pas
divulguées, étant au demeurant relevé que ces éléments ne sont pas déterminants
pour l’issue du présent litige, comme il sera exposé ci-dessous.
La demande portant sur la production d'une version
plus étendue du rapport d'enquête est, partant, rejetée.
e) La recourante a également requis la production de
nombreux documents, à savoir le rapport d'enquête ********, les documents de
médiation entre G.________ et B.________, les rapports d'enquête, d'audits, de
médiation, d'évaluation ou autres ayant un rapport avec le secrétaire municipal
depuis le 1er janvier 2015, l'intégralité des conventions de départ signées
avec des collaborateurs ayant travaillé au SAG depuis le 1er janvier 2015 ou ayant
collaboré avec le secrétaire municipal, ainsi que le dossier RH de B.________
et son propre dossier RH.
Ces documents se rapportent à la situation du
secrétaire municipal ou à d'autres collaborateurs de l'administration
communale, qui ne concernent pas directement la recourante et ne sont donc pas
déterminants. Il ne sera dès lors pas donné suite à la demande de production de
ces documents. Quant au dossier RH de la recourante, il a été produit par la
municipalité (pièce 108, selon bordereau de pièces du 24 mars 2022).
f) La recourante demande encore la production des
procès-verbaux des séances de la municipalité des mois de juin et juillet 2021,
l'intégralité des décisions prises par la municipalité sur la période d'avril
2021 à juillet 2022 modifiant ses droits et obligations, les échanges entre la
municipalité et l'enquêteur ayant trait à l'information de ce dernier sur les
faits sous enquête, les communications écrites, procès-verbaux de séance et
autres éléments rapportant les propos de membres de la municipalité en lien avec
les difficultés vécues au sein du SAG dans les seize semaines ayant précédé la
reddition du rapport d'enquête. Selon la recourante, la production de ces
documents permettrait d'établir que la municipalité avait l'intention de la
licencier dès juillet 2021, avant même qu'elle décide de l'ouverture d'une
enquête administrative.
En l’espèce, le tribunal s’estime suffisamment
renseigné sur les points soulevés par la recourante par les éléments au
dossier, en particulier le rapport d’enquête ainsi que les pièces produites par
la recourante. Au demeurant, une instruction sur les intentions éventuelles de
la municipalité en juillet 2021 quant à un éventuel licenciement de la recourante
n'apparaît pas nécessaire dès lors que la municipalité a finalement opté pour un
déplacement de la recourante, moyennant accord de cette dernière. La demande de
production de ces pièces est donc également rejetée.
g) La recourante requiert l'audition de plusieurs
témoins.
aa) Dans le cadre de l'enquête administrative effectuée
en 2021, l'enquêteur a procédé à l'audition de plusieurs personnes dont la
recourante requiert à nouveau l'audition. Il a notamment entendu la recourante,
le secrétaire municipal, ainsi que plusieurs municipaux et collaborateurs du SAG
ainsi que d'autres services. Les déclarations relatives aux difficultés de
collaboration entre la recourante et le secrétaire municipal, ainsi que leurs
conséquences sur le bon fonctionnement du SAG figurent dans la partie non
caviardée du rapport d'enquête. Il n'apparaît dès lors pas nécessaire de
procéder à une nouvelle audition de ces personnes, voire à l'audition d'autres
personnes. En tant que la recourante demande l'audition de personnes travaillant
ou ayant travaillé pour l'administration communale, en lien avec le comportement
inadéquat du secrétaire municipal envers d’autres collaborateurs/rices de
l'administration communale (voir les écritures de la recourante des 6 avril
2022, p. 25 ss et 11 août 2022, p. 21 ss), cette requête n'apparaît pas
pertinente et excède l'objet du litige. En effet, le comportement du secrétaire
municipal envers la recourante a été clairement établi dans le cadre de
l'enquête administrative et n’est pas litigieux.
bb) La recourante requiert l'audition de ses médecin-traitant
et psychologue.
Il n'est pas contesté que les incapacités de travail
subies par la recourante sont en lien avec les difficultés rencontrées dans le
cadre professionnel. Le dossier produit par la municipalité comporte un rapport
de prise en charge psychothérapeutique établi par la psychologue de la
recourante, daté du 27 juin 2022 (ce rapport ayant été transmis par la
recourante à la municipalité), qui détaille l'anamnèse, les symptômes et la
thérapie suivie par la recourante, ainsi que les certificats médicaux d’incapacité
de travail établis par son médecin-traitant. Dans ces conditions, la situation
médicale de la recourante apparaît suffisamment documentée, de sorte qu’il
n’est pas nécessaire d’entendre ces personnes.
cc) La recourante demande à être entendue oralement
par le tribunal.
La recourante s'est longuement exprimée par écrit
dans ses différentes écritures et elle a en outre été entendue par la juge
instructrice lors d'une audience de conciliation. L'ensemble de ses déclarations
relatives aux difficultés rencontrées dans sa collaboration avec le secrétaire
municipal figure dans la version du rapport d'enquête partiellement caviardé en
mains du tribunal. Dans ces circonstances, il n'est pas nécessaire de procéder
à l’audition de la recourante, étant précisé qu'elle ne requiert pas une
audience publique au sens de l'art. 6 CEDH. A cet égard, il est rappelé que l'obligation
d'organiser des débats publics fondée sur l'art. 6 par. 1 CEDH suppose une
demande, formulée de manière claire et indiscutable; de simples requêtes de
preuves, comme des demandes tendant à une comparution ou à une interrogation
personnelle, à un interrogatoire des parties, à une audition des témoins ou à
une inspection locale, ne suffisent pas pour fonder une telle obligation (cf.
ATF 134 I 140 consid. 5.2; 130 II 425 consid. 2.4; TF 1C_493/2018 du 8 avril
2019 consid. 6.1; 2C_1056/2017 du 5 juillet 2018 consid. 3.2 et les références).
Il s'ensuit que les mesures d'instruction requises
par la recourante sont rejetées.
h) Par ailleurs, vu l'issue du litige, il n'y a pas
lieu de donner suite aux mesures d'instruction requises par la municipalité.
5.
Sur le fond, la recourante se plaint d'une violation du droit communal et
d'un abus du pouvoir d'appréciation de la municipalité, voire d'arbitraire. Elle
conteste l'existence de justes motifs autorisant la municipalité à mettre fin aux
rapports de service.
a) Selon la jurisprudence, la municipalité dispose
d'une grande liberté d'appréciation dans l'organisation de son administration,
en particulier s'agissant de la création, de la modification et de la
suppression des rapports de service nécessaires à son bon fonctionnement (CDAP
GE.2022.0254 du 17 mars 2023 consid. 3a/aa; GE.2020.0224 du 7 décembre 2021
consid. 4a; GE.2011.0198 du 20 février 2012 consid. 1). L'exercice de ce
pouvoir est limité par les principes constitutionnels régissant le droit administratif,
tels que la légalité, la bonne foi, l'égalité de traitement, la proportionnalité,
l'interdiction de l'arbitraire (ATF 138 I 113 consid. 6.4.2; 108 Ib 209; CDAP
GE.2020.0224 précité consid. 4a; cf. Rosello, op. cit., n° 535 p. 264;
Hänni/Meier, Der Rechtsschutz im öffentlichen Personalrecht, in: Häner/Waldmann
(éd.), Brennpunkte im Verwaltungsprozess, Zurich 2013 p. 157).
Dans les litiges relatifs aux licenciements de
fonctionnaires communaux, le Tribunal cantonal ne dispose pas du même pouvoir d'appréciation
que l'autorité qui a rendu la décision; il ne peut notamment pas revoir l'opportunité
de la décision attaquée (art. 98 LPA-VD) et doit exercer son pouvoir d'examen
avec une certaine retenue (dans ce sens: CDAP GE.2018.0012 du 10 janvier 2019 consid.
2; GE.2014.0040 du 18 juin 2015 consid. 2). En revanche, son pouvoir d’appréciation
sur les questions juridiques soulevées par les parties n’est pas limité (GE.2022.0253
du 22 mai 2023 consid. 2).
b) En droit communal, l'art. 12 du Statut du personnel
prévoit que la municipalité peut en tout temps licencier un fonctionnaire pour
de justes motifs, en l'avisant trois mois à l'avance au moins, si la nature des
motifs ou de la fonction n'exige pas un départ immédiat (par. 1). Constituent
de justes motifs l'incapacité ou l'insuffisance et, de façon générale, toutes
circonstances qui rendent le maintien en fonction préjudiciable
à la bonne marche ou à la bonne réputation de l'administration
(par. 2). Le
mariage du fonctionnaire ne constitue pas en lui-même un juste motif de
licenciement (par. 3).
L'art. 13 du Statut du Personnel, intitulé "
procédure
en cas de renvoi pour justes motifs
", précise que le licenciement pour
justes motifs ne peut être prononcé qu'après audition de l'intéressé ou de son
mandataire (par. 1). Lorsque le licenciement a pour motifs des faits dépendant
de la volonté du fonctionnaire, il doit être précédé d'un avertissement (par. 2).
Le licenciement est notifié par écrit avec indication des motifs. Il peut faire
l'objet d'un recours dont les modalités sont stipulées à l'art. 60 (par. 3).
c) Selon la jurisprudence, les justes motifs de
renvoi de fonctionnaires ou d'employés de l'Etat peuvent procéder de toutes
circonstances qui, selon les règles de la bonne foi, excluent la poursuite des rapports
de service, même en l'absence de faute. De toute nature, ils peuvent relever
d'événements ou de circonstances que l'intéressé ne pouvait éviter, ou au contraire
d'activités, de comportements ou de situations qui lui sont imputables (TF
8C_612/2022 du 27 février 2023 consid. 5.5; 8C_676/2021 du 27 juin 2022 consid.
2.3; 8C_885/2017 du 11 octobre 2018 consid. 7.3; 8C_638/2016 du 18 août 2017 consid.
4.2; 8C_585/2014 du 29 mai 2015 consid. 5.2).
d) En tant que les rapports de service relèvent du
droit public, l'employeur doit néanmoins respecter le principe de la
proportionnalité (art. 5 al. 2 Cst.). Celui-ci exige qu'une mesure restrictive
soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que
ceux-ci ne puissent pas être atteints par une mesure moins incisive (règle de
la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé
et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou
privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant
une pesée des intérêts (ATF 143 I 403 consid. 5.6.3; 142 I 76 consid. 3.5.1; 138
I 331 consid. 7.4.3.1; Pierre Moor/François Bellanger/Thierry Tanquerel, Droit
administratif, vol. III. L'organisation des activités administratives. Les biens
de l'Etat, 2
e
ed. 2018, p. 632).
6.
La recourante soutient en premier lieu que l’enquête administrative ne
serait qu'un prétexte et qu’elle aurait été instrumentalisée à la seule fin de
l’évincer de sa fonction de secrétaire municipale adjointe. Selon elle, la
municipalité avait déjà l’intention de se séparer d’elle avant même la mise en œuvre
de cette enquête.
Cette appréciation ne résiste pas à l'examen. Comme on
l'a vu ci-dessus, les intentions initiales de la municipalité, à supposer
avérée une volonté initiale de licenciement, ne sont pas pertinentes dès lors
que l'autorité intimée a par la suite proposé une autre solution à la
recourante, à savoir un déplacement dans un autre poste. Si l'on retrace
ensuite la chronologie des événements, la recourante ne conteste pas que ses
relations de travail avec le secrétaire municipal se sont substantiellement
dégradées à la fin de l'année 2020, respectivement au début de l'année 2021.
Malgré le fait qu'elle ait averti le syndic de la dégradation des rapports de travail
et du comportement inadéquat de son chef direct, la situation a continué de se
dégrader. Dans ce contexte, une tentative de médiation entre la recourante et son
chef direct a été proposée par le syndic mais n'a pas abouti en raison du refus
du chef direct de la recourante d'y prendre part. En mars 2021, le syndic a
proposé à la recourante d'effectuer un bilan de compétence étant précisé que l'objectif
de ce bilan était d'analyser si une forme de médiation ou autre démarche
pouvait permettre au secrétaire municipal et à son adjointe (la recourante) de
travailler ensemble de manière sereine et satisfaisante pour eux-mêmes et pour
le SAG et s'il était possible d'instaurer un climat de confiance indispensable
à une bonne et efficace collaboration entre ces deux fonctions, le cas échéant
d'indiquer les recommandations qui permettraient de résoudre le conflit au
travail entre la recourante et son chef direct. La consultante mandatée a entendu
la recourante et le secrétaire municipal séparément. Elle a préconisé plusieurs
mesures - qui n'ont toutefois pas été suivies par la municipalité - tout en
relevant d’emblée que le rétablissement du lien de confiance lui paraissait difficile,
dès lors que la rupture était nette chez le secrétaire municipal.
La recourante s'est ensuite retrouvée en incapacité
de travail dès le mois de mai 2021, en lien avec la situation vécue au travail.
Son supérieur hiérarchique s'est également retrouvé en arrêt maladie pendant cette
période, pour une durée toutefois inconnue. Dans ces circonstances, il est
manifeste que le fonctionnement de l'ensemble du service a été affecté et a
nécessité la nomination provisoire de remplaçants. Une enquête administrative a
été décidée et mise en oeuvre par la municipalité en été 2021 avec un objectif
multiple dépassant la relation conflictuelle de la recourante et de son supérieur
hiérarchique. Elle a été confiée à un mandataire externe. Comme la municipalité
l’explique dans sa lettre du 4 août 2021, l’objectif de cette enquête était
d’avoir une vue d’ensemble des difficultés de fonctionnement rencontrées au
sein du SAG. Ce n’est pas seulement la recourante qui était visée par cette
enquête. Vu les versions contradictoires des principaux intéressés sur l’origine
des difficultés rencontrées dans le cadre de leur collaboration (comportement
inadéquat du secrétaire municipal selon la recourante, insuffisance des
prestations délivrées par la recourante selon le secrétaire municipal), la mise
en œuvre à ce stade d’une enquête administrative était une mesure adéquate pour
permettre à la municipalité de se prononcer en toute connaissance de cause et
prendre des mesures pour résoudre la situation problématique au sein du SAG, à
laquelle elle était confrontée.
Dans ces circonstances, on ne peut pas reprocher à la
municipalité d’avoir requis une enquête administrative et d'avoir pris des mesures
pour garantir le bon fonctionnement de l’administration communale en nommant provisoirement
une secrétaire municipale ad intérim et un adjoint au chef de service et secrétaire
municipal remplaçant. Ces mesures ont été prises dans l’intérêt public du bon
fonctionnement de l’administration et non dans le but d’évincer la recourante,
comme cela a d'ailleurs été expliqué à la recourante, en particulier par
lettres des 19 et 21 septembre 2021. Il n’est pas non plus critiquable d’avoir
maintenu ces mesures dans l’attente de connaître les conclusions du rapport d’enquête,
étant rappelé au demeurant que la recourante était en incapacité totale de
travailler dès le 15 septembre 2021.
Il s’ensuit que les critiques de la recourante à l’encontre
de la mise en œuvre de l’enquête administrative, qui n’aurait été initiée que
pour l’évincer de sa fonction de secrétaire municipale adjointe sont mal fondées.
7.
La recourante critique ensuite le contenu du rapport d'enquête qui ne
contiendrait pas l'ensemble des circonstances pertinentes pour apprécier sa
situation. Il s'agirait selon elle d'un instantané pris sur le vif de la
situation du SAG, ce que démontrerait le laps de temps très court dans lequel
l'enquêteur aurait rendu son rapport. Il ne tiendrait pas compte de l'historique
du service, en particulier des difficultés survenues entre le secrétaire municipal
et d'autres employés de l'administration communale, depuis sa prise de fonction
fin 2013. La recourante critique également la manière dont l'enquête
administrative a été menée, en particulier le fait que sa demande de deuxième
audition ait été refusée par l'enquêteur, alors qu'il a décidé d'entendre une
collaboratrice du SAG dont l'audition n'était pas prévue initialement, sur
demande expresse de celle-ci.
On peine à saisir en quoi le fait que le rapport d'enquête
ait été rendu dans un laps de temps relativement court (deux mois) serait contestable.
L'enquêteur a au demeurant expliqué que l’enquête avait été mise en œuvre dans
une situation de crise au sein du SAG et que la situation s’était encore
dégradée durant l’enquête, ce qui justifiait de traiter ce mandat en priorité (cf.
rapport d'enquête, p. 11, 14). Cette explication ne prête pas le flanc à la
critique. Dans le cadre de son mandat, l'enquêteur avait le choix d'entendre
les personnes dont les témoignages lui semblaient utiles, de même que les documents
dont il souhaitait prendre connaissance, étant précisé que les personnes entendues
ont été libérées du secret de fonction et qu'elles ont été autorisées à donner
tous les éléments jugés utiles. La recourante a été entendue par l’enquêteur et
elle a pu faire valoir sa version des faits. Elle a également transmis à
l'enquêteur les documents dont elle souhaitait qu'il prenne connaissance. On ne
voit dès lors pas que le refus d'entendre celle-ci une deuxième fois soit
critiquable. Par ailleurs, le fait d'avoir procédé à l'audition d’une collaboratrice
sur demande expresse de celle-ci n’apparaît pas contestable et relève de
l'appréciation de l'enquêteur qu'il n'y a pas lieu de remettre en question.
Quant au grief ayant trait à la période succinte sur
laquelle a porté l'enquête, le volet concernant la recourante avait en
particulier pour but d'investiguer les causes de la dégradation de la relation entre
la recourante et le secrétaire municipal. Une enquête sur des périodes
antérieures n'apparaît pas nécessaire s'agissant de ce volet de l'enquête. Vu
les auditions menées, le rapport d'enquête apparaît largement suffisant pour
permettre une appréciation à cet égard, sans qu'il n'apparaisse nécessaire de
le compléter davantage.
Force est ainsi de retenir que les critiques émises
par la recourante contre le rapport d'enquête sont infondées. L'appréciation de
la municipalité selon laquelle ce rapport repose sur une appréciation sérieuse
et objective de la situation de la recourante n’est pas critiquable et doit par
conséquent être confirmée.
8.
La recourante conteste que le lien de confiance entre elle et le secrétaire
municipal serait irrémédiablement rompu et qu'une collaboration entre eux
serait vouée à l’échec.
Le constat de la rupture du lien de confiance et
l'impossibilité d'imposer une collaboration forcée entre le secrétaire
municipal et la recourante, tel que retenu par l’enquêteur et confirmé par la
municipalité, repose en l'occurrence tant sur les déclarations des principaux intéressés,
que sur le résultat de l'enquête précitée eu égard aux témoignages des collaborateurs
du SAG et d'autres services. Il a également été constaté dans le compte-rendu
réflexif du 19 mai 2021 et résulte aussi des nombreux courriers électroniques échangés
entre la recourante, le syndic et le secrétaire municipal qui figurent au dossier.
On rappelle encore à titre d'exemple plusieurs témoignages dans ce sens: ainsi O.________
a déclaré que la situation s’était dégradée entre le secrétaire municipal et la
recourante et que la collaboration entre eux était devenue difficile, suite à
la période des élections (p. 50 du rapport d’enquête). P.________ a indiqué
s’être rendu compte à la fin de l’été 2020 qu’il y avait peut-être des
désaccords et qu’au début de l’année 2021 dans le cadre des élections
communales, il a senti que quelque chose de grave se passait et qu’une tension
était bien présente entre le secrétaire municipal et la recourante (p. 51 du
rapport d’enquête). Q.________ a déclaré qu’il y avait eu un moment de rupture
plus flagrant au moment des élections communales (p. 52 et 53 du rapport d’enquête).
Au vu du dossier de la cause, l'appréciation de la
municipalité qui a fait sienne les conclusions de l'enquête administrative aux
termes de laquelle la poursuite de la collaboration entre la recourante et le
secrétaire municipal n’est plus envisageable repose sur une appréciation
sérieuse et objective des faits pertinents et ne prête pas le flanc à la
critique. Ce constat est indépendant de tout comportement fautif de la recourante,
ce qui a d'ailleurs été reconnu par l'autorité intimée. C'est par conséquent à
juste titre que la municipalité a cherché une autre solution que le maintien de
la recourante dans sa fonction. Il n'appartient au demeurant pas au tribunal de
remettre en question l'appréciation de l'autorité intimée quant au maintien du
secrétaire municipal dans sa fonction, nonobstant son comportement fautif, appréciation
également fondée sur les conclusions du rapport d'enquête.
9.
La recourante conteste en substance son renvoi qui serait arbitraire dès
lors que le poste qui lui a été proposé ne serait pas convenable compte tenu de
ses qualifications.
a) De jurisprudence constante, une décision est
arbitraire lorsqu'elle contredit clairement la situation de fait, qu'elle viole
gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou qu'elle
heurte d'une manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité. Il
n'y a pas arbitraire du seul fait qu'une solution autre que celle de l'autorité
semble concevable, voire préférable. Pour qu'une décision soit annulée pour
cause d'arbitraire, il ne suffit pas que sa motivation soit insoutenable; il
faut encore que cette décision soit arbitraire dans son résultat (ATF 145 II 32
consid. 5.1; 144 I 318 consid. 5.4).
Dans l’ATF 137 I 58 qui portait sur une affaire de
renvoi d’un fonctionnaire communal pour justes motifs, le TF a rappelé que
l’autorité d’engagement dispose d’une liberté d’appréciation dans le choix des
mesures de résolution des conflits. Il a jugé que dans le cas particulier le
licenciement n'apparaissait pas, du moins dans son résultat, comme une
violation grave du droit, même en cas de manquement éventuel au devoir de
protection de la personnalité de l'employé mais bien comme un moyen approprié
pour gérer une situation problématique. Il n’était pas arbitraire de considérer
que le licenciement était justifié au regard de la profonde dégradation de
l'ambiance de travail et de ses retombées sur la motivation des collaborateurs
et le fonctionnement du service (consid. 4.2.3).
b) Comme on l'a vu ci-dessus, la municipalité a
considéré que le maintien de la recourante dans sa fonction de secrétaire
municipale adjointe ne serait pas adéquat pour la bonne marche de
l'administration, appréciation qui peut être confirmée et qui échappe à tout
arbitraire.
c) Quant au déplacement de fonction, le Statut du personnel
prévoit à l'art. 57 ch. 5, un tel déplacement, avec ou sans réduction de
traitement, comme peine disciplinaire. Il n'est en revanche pas prévu de
disposition relative au déplacement de fonction non disciplinaire.
Cela étant constaté, le déplacement non
disciplinaire trouve son fondement dans le fait qu'il incombe aux autorités
administratives, responsables du bon fonctionnement des branches de leur
administration, d'employer de façon rationnelle le personnel existant. Il doit
répondre à une double condition. D'une part,
l'attribution
de la nouvelle occupation doit répondre aux aptitudes de l'employé, sans porter
atteinte à la considération à laquelle il peut raisonnablement prétendre
.
Le déplacement doit d'autre part se révéler nécessaire pour des motifs de
service ou pour un emploi rationnel du personnel, respectivement pour des
motifs indépendants de la personne de l'intéressé lorsqu'il s'impose pour des
raisons de priorité. L'intérêt public au bon fonctionnement de l'administration
l'emporte donc sur l'intérêt privé du fonctionnaire au maintien de sa position
actuelle, tout au moins lorsque la fonction qui lui est proposée correspond à ses
capacités et à sa formation et que le déplacement jugé nécessaire n'entraîne
pas pour lui de conséquences préjudiciables à d'autres points de vue. Il n'en irait
autrement que si une disposition expresse prévoyait le droit du fonctionnaire à
l'exercice de la fonction pour laquelle il a été nommé. Pour le déplacement et
la nomination à une autre fonction, de justes motifs sont nécessaires, tels une
suppression de poste, la survenance d'une incapacité empêchant le fonctionnaire
de remplir son cahier des charges ou des raisons d'incompatibilité d'humeur
rendant l'atmosphère inconciliable avec un rendement efficace, précisant qu'eu
égard au principe de la proportionnalité, une redéfinition du cahier des
charges au même poste peut parfois suffire (ATF 93 I 694; Moor/Bellanger/Tanquerel,
op.cit., p. 628; Tribunal administratif [TA, auquel a succédé la CDAP]
GE.2005.0111 du 29 décembre 2005 consid. 1b-c qui confirmait le déplacement non
disciplinaire d'une fonctionnaire. Cet arrêt a été confirmé par le Tribunal fédéral
le 3 juillet 2006 [2P-39/2006]).
En l'occurrence, un déplacement non disciplinaire
est admissible, à tout le moins lorsque le droit communal ne prévoit pas le
droit du fonctionnaire à l'exercice de la fonction pour laquelle il a été nommé.
Or le Statut du personnel ne prévoit pas un droit au maintien de la fonction
pour laquelle la recourante a été nommée. Le déplacement proposé est justifié
par de justes motifs, dès lors que, comme on l'a vu précédemment, la poursuite
de la collaboration entre la recourante et son chef direct n'est plus possible
et nuirait au bon fonctionnement du SAG.
d) Encore faut-il que la nouvelle occupation réponde
aux aptitudes de l'employé, sans porter atteinte à la considération à laquelle
il peut raisonnablement prétendre. Elle ne doit pas consister en une sanction
déguisée.
La recourante fait valoir que le poste proposé ne
s’inscrit pas dans son plan de carrière dans la mesure où elle ambitionne d’occuper
des postes de direction et non de cheffe de projets. Elle relève qu'elle a auparavant
occupé un poste de chef de service pendant près de 10 ans durant lesquels elle
a assumé des fonctions d'encadrement et s'est formée au management et au
leadership. Elle s'attendait à ce que le poste de chef de service suppléant du
SRH lui soit proposé, ce d'autant plus que le détenteur actuel du poste serait
bientôt à la retraite et qu'il aurait pu la former aux aspects techniques
qu'elle ne maîtrisait pas; elle précise qu'une analyse structurelle du SRH
était également en cours et aurait pu faire évoluer ce poste. Quant à la
fonction proposée de cheffe de projets, la recourante reproche à la municipalité
de n'avoir pas pris d'engagement ferme à faire évoluer le cahier des charges
proposé afin qu'il corresponde à son niveau de formation et son projet de
carrière.
Il ressort du cahier des charges annexé à la
décision attaquée que la fonction de cheffe de projet au sein du SRH proposée à
la recourante est directement subordonnée au chef de service. Elle consiste à
définir, conduire, coordonner et déployer les projets RH en cohérence avec les
missions du service et le plan directeur RH. La liste descriptive des tâches
que la recourante aurait été amenées à effectuer démontre qu'elle n'aurait pas
eu une fonction purement subalterne mais qu'elle aurait assumé des
responsabilités importantes, en termes de planification, de conduite de
projets, de coordination et de communication notamment, ce qui correspond à ses
compétences selon son curriculum vitae qui figure au dossier de la cause. La recourante
aurait ainsi continué à bénéficier d’une position importante au sein de
l’administration communale, étant relevé que ce déplacement n'entraînait aucune
réduction de salaire et tenait compte de son ancienneté. La formation complémentaire
requise pour ce poste aurait été prise en charge par la commune, les heures
d'enseignement étant comptées comme du temps de travail.
Quant à la fonction de chef de service suppléant du
SRH, la municipalité a indiqué qu'outre le fait que cette fonction n'était actuellement
pas vacante, la recourante n'a en l’état pas les compétences requises, ce poste
nécessitant notamment de gérer l'ensemble des salaires et des assurances
sociales pour tout le personnel communal, ce qui représente plusieurs millions
de francs. Elle explique par ailleurs que le poste ainsi que la formation
proposés à la recourante devaient permettre de favoriser sa bonne intégration
dans une équipe déjà en place, tout en lui offrant la possibilité de se former
pour acquérir les compétences utiles et lui permettre d'évoluer au sein du
service des ressources humaines. La décision attaquée du 31 août 2022 mentionne
du reste expressément que le cahier des charges proposé serait amené à évoluer
à l'issue de la formation certifiante MAS "
Management, ressources humaines
et carrières
" qui devait être suivie par la recourante en cas
d'acceptation de la nouvelle fonction proposée. Force est de constater que cette
appréciation repose non seulement sur les compétences reconnues de la
recourante, mais également sur des considérations de bon fonctionnement de ce
service de l'administration. Il paraît d'autant plus important d'assurer une
bonne cohésion d'équipe dans ce service qui a aussi connu quelques bouleversements,
notamment en relation avec diverses procédures concernant la municipale en charge
du service et le chef de celui-ci, difficultés relevées au demeurant par la
recourante.
Dans ces circonstances et tenant compte de
l’ensemble des éléments précités, l’appréciation de la municipalité selon
laquelle la nouvelle fonction proposée à la recourante correspond à ses
aptitudes, sans porter atteinte à la considération à laquelle elle peut
raisonnablement prétendre ne prête pas le flanc à la critique. La municipalité
a fait de réels efforts pour trouver une fonction adéquate et dans laquelle la
recourante pouvait évoluer, en lui garantissant le maintien de son salaire
actuel.
Dès lors que la recourante a refusé cette nouvelle
fonction, et qu’il n’est pas établi que d’autres postes au sein de
l’administration communale correspondant au profil de la recourante pouvaient
lui être proposés, une mesure moins incisive que la résiliation des rapports de
service (renvoi) ne pouvait être envisagée en l’occurrence.
e) Il s’ensuit que la décision attaquée qui prononce
le renvoi de la recourante pour de justes motifs à l'échéance du délai de trois
mois prévu par l'art. 12 du Statut du personnel est conforme à la loi et respecte
le principe de la proportionnalité. Elle doit par conséquent être confirmée.
10.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet des recours, dans la
mesure où ils sont recevables, et à la confirmation de la décision attaquée du
31 août 2022.
Bien que la recourante
succombe, il se justifie compte tenu des
circonstances de renoncer à un émolument judiciaire (cf. art. 50 LPA-VD; art. 4
al. 4 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière
administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]; cf. CDAP GE.2022.0250 du 7 juin 2023;
GE.2022.0014 du 9 mai 2023; GE.2022.0178 du 17 mars 2023; GE.2021.0181 du 29 mars
2022). La commune, qui a agi avec l'assistance d'un avocat, a droit à une indemnité
à titre de dépens, à la charge de la recourante (art. 55 LPA-VD; art. 10-11 du
tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril
2015: TFJDA ; BLV 173.36.5.1). En l'occurrence, cette indemnité peut être
arrêtée à 3'000 francs, au vu
des opérations effectuées.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Les recours sont rejetés, dans la mesure de leur recevabilité.
II.
La décision de la Municipalité de ******** du 31 août 2022 est confirmée.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV.
A.________ versera une indemnité de 3'000 (trois mille) francs, à titre
de dépens, à la Commune de ********.
Lausanne, le 13 février 2024
La présidente:                                                                                               La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne
14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles
82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le
recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.