vd_omni · GE.1998.0178 · 1999-07-02 · fr

CORBOZ-DEWARRAT SA et STESA SA c/Municipalité de Savigny | Interruption du marché non fondée sur de justes motifs; le contrat ayant déjà été conclu, l'arrêt se borne à constater l'illicéité de la décision attaquée. collecte des déchets confiée par Savigny à la Ville de Lausanne par contrat de droit administratif.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 02.07.1999 GE.1998.0178

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 2 juillet 1999
sur les recours interjetés par :
1)
Corboz Dewarrat SA
, à Oron-le-Châtel et
Liardon Frères
SA
à Forel-Lavaux,
2)    la société
Services techniques pour l'environnement SA
(ci-après : Stesa), à Rosé
tous représentés désormais par l'avocat
Pierre-Alexandre Schlaeppi, Place St-François 8, à 1002 Lausanne
contre
la décision de la
Municipalité de Savigny
du 9 décembre 1998, relative à
un appel d'offres public pour la levée des déchets de dite commune.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Etienne
Poltier, président; M. Antoine Thélin et M. Jean Meyer, assesseurs.
Vu les faits suivants :
A.                     Le ramassage des
ordures ménagères de la Commune de Savigny était assuré auparavant par
l'entreprise de transports Jean-Claude Liardet, à Belmont-sur-Lausanne; un
contrat avait été conclu à cet effet entre la Municipalité de Savigny et
Jean-Claude Liardet le 13 octobre 1977.
Par lettre du 16
septembre 1998, la municipalité a dénoncé ce contrat pour l'échéance du 31
décembre 1998; ce courrier annonçait également le lancement prochain d'une
procédure d'appel d'offres public pour la levée des déchets de la
Commune de Savigny.
B.                    a)        Comme annoncé,
la Municipalité de Savigny a fait paraître dans la Feuille des avis officiels
du canton de Vaud du 2 octobre 1998 un appel d'offres public portant sur le
ramassage des déchets sur l'entier du territoire communal (3'008 habitants,
1'340 ménages, 40 kilomètres de routes, cela à compter du 1er janvier 1999).
Sous chiffre 13, cet avis précisait que la procédure se déroulerait
conformément aux dispositions de la loi vaudoise du 24 juin 1996 sur les
marchés publics (ci-après : LVMP; le règlement est abrégé RVMP).
b)        Les
entreprises inscrites ont obtenu des compléments d'information, contenus dans
un cahier des charges, daté du 15 octobre 1998. Selon ce document, le délai
pour le dépôt des offres était fixé au 5 novembre 1998, à 17 heures,
l'ouverture publique de celles-ci devant avoir lieu le lendemain à 14 heures.
Corboz-Dewarrat SA et
Liardon Frères SA ont déposé en temps utile une offre conjointe; Stesa en a
fait de même pour sa part, son offre étant partielle.
C.                    En parallèle, la Commune
de Savigny s'est adressée à la Ville de Lausanne par lettre du 15 octobre 1998.
Elle lui a confirmé la teneur d'un entretien antérieur, à savoir qu'elle
souhaitait obtenir une offre de prestations de la Ville de Lausanne au sujet de
la levée des déchets de la Commune de Savigny. Ce document précise que cette
démarche s'inscrit hors marché public et qu'il s'agit de l'amorce d'une
éventuelle collaboration intercommunale.
Par lettre du 4
novembre 1998, le Service d'assainissement de la Ville de Lausanne a présenté
une proposition pour la prise en charge des déchets de la Commune de Savigny
(ramassage, transports et élimination de ces déchets); l'offre porte avant tout
sur le ramassage des déchets en camion-poubelle ou en bennes multilift, cela
aux conditions tarifaires appliquées aux communes de la région lausannoise. Le
service précité a fourni des précisions à la Municipalité de Savigny dans un
courrier du 19 novembre 1998; les parties ont encore eu des discussions, qui
ont débouché sur un projet de convention relative à la prise en charge des
déchets de la Commune de Savigny par les services de la Commune de Lausanne, ce
le 4 décembre 1998. La municipalité de Savigny a ainsi été amenée à signer
cette convention le 7 décembre 1998 (la convention porte par erreur la date du
7 décembre 1999), contresigné par son homologue de Lausanne le 10 décembre.
Cette convention,
conclue selon son préambule en application de l'art. 107b de la loi du 28
février 1956 sur les communes (ci-après : LC), prévoit que la Commune de
Lausanne assure l'enlèvement des déchets de la Commune de Savigny, cela pour un
montant forfaitaire de 168'300 francs pour les années 1999 et 2000, TVA non
comprise (art. 5). Certaines prestations (transport du verre, des déchets
végétaux, du papier et des conteneurs enterrés) seront toutefois confiées à des
sous-traitants, désignés d'entente avec la Commune de Savigny (art. 7). Par
ailleurs, la convention, conclue pour une période d'une année, renouvelable
tacitement, peut être résiliée par chacune des parties moyennant un préavis de
6 mois pour le 1er janvier de l'année suivante (art. 9).
D.                    Au demeurant, lors de la
séance d'ouverture des offres, mise sur pied dans le cadre de la procédure
d'appel d'offres public, les représentants de la municipalité ont informé les
personnes présentes, dont des représentants des entreprises recourantes, que
l'adjudicateur procédait, parallèlement à l'appel d'offres public, à une
analyse de collaboration avec la Ville de Lausanne, non soumise aux règles de
la LVMP.
Le 9 décembre 1998, la
Municipalité de Savigny a informé les entreprises soumissionnaires du fait
qu'elle avait conclu un contrat de droit administratif, fondé sur la loi sur
les communes, avec la Ville de Lausanne; cette correspondance ne comportait
aucune indication des voie et délai de recours.
E.                    a)        Les
entreprises Corboz-Dewarrat SA et Liardon Frères SA ont recouru, par un acte
commun du 17 décembre 1998, auprès du Tribunal administratif. Stesa en a fait
de même, par lettre du même jour, complétée par un envoi du 21 décembre 1998.
Outre l'effet suspensif, les premiers recourants demandaient qu'ordre soit
donné à la Commune de Savigny d'annuler toute négociation avec la Commune de
Lausanne et de résilier le contrat déjà conclu. Pour sa part, Stesa concluait à
ce que la procédure d'appel d'offres soit reprise là où elle avait été
interrompue.
Le magistrat
instructeur n'a cependant pas accordé l'effet suspensif, mesure que la section
des recours du Tribunal administratif a confirmée (arrêt du 5 janvier 1999, RE
99/0001).
La municipalité de
Savigny a déposé sa réponse le 15 février 1999, par l'intermédiaire de l'avocat
Alexandre Bonnard; elle conclut avec dépens, principalement à l'irrecevabilité
des recours et subsidiairement à leur rejet, dans la mesure où ils sont
recevables. La Municipalité de Lausanne a également pris position sur le
recours le 11 février 1999, en proposant son rejet. Les entreprises recourantes
ont pour leur part déposé un mémoire complémentaire, par l'intermédiaire de
l'avocat Pierre-Alexandre Schlaeppi, le 26 avril 1999; elles ont pris, avec
dépens, des conclusions nouvellement formulées de la manière suivante :
"I.    Le recours est admis.
II.    La décision du 9 décembre 1998 de la Commune de
Savigny est annulée.
III.   La procédure de marché public entreprises par la
Commune de Savigny selon appel d'offres public du 2 octobre 1998, pour la levée
des déchets est reprise, respectivement réengagée, ordre étant donné à la
Commune de Savigny d'adjuger les travaux à l'un des soumissionnaires.
IV.   Le contrat conclu entre la Municipalité de
Savigny et la Municipalité de Lausanne les 7 et 10 décembre 1998 est nul avec
effet à son conclusion, respectivement au jour où la décision du Tribunal
administratif interviendra.
V.    La décision du 9 décembre 1998, le contrat des 7
et 10 décembre 1998 et la procédure de marché public entreprise et avortée par
la Commune de Savigny sont déclarés illicites et illégales.
VI.   Le Tribunal administratif est invité à ordonner à
l'autorité intimée toutes instructions impératives allant dans le sens de ce
qui précède.
A titre subsidiaire :
VII.  La procédure entreprise par la Commune de Savigny
d'appel d'offres public pour la levée des déchets du 2 octobre 1998 est
recommencée dès le départ avec une nouvelle publication conformément à la
législation sur les marchés publics.
VIII. Le contrat des 7 et 10 décembre 1998 est annulé
avec effet au 31 décembre 1999, ordre étant donné à l'autorité de le résilier
d'ici au 30 juin 1999 (délai soumis à réception).
IX.   Le Tribunal administratif est invité à donner
lui-même l'ordre de résiliation du contrat dans le délai au 30 juin 1999.
X.    Le contrat des 7 et 10 décembre 1998 est déclaré
illicite et illégal avec effet à partir du 1er janvier 2000.
XI.   Le Tribunal administratif est invité à donner à
l'autorité intimée toutes instructions impératives allant dans le sens de ce
qui précède."
Les recourantes,
agissant par leur conseil, ont encore soulevé divers griefs dans une
correspondance du 25 mai 1999.
La Municipalité de
Lausanne a complété ses moyens par lettre du 3 juin 1999; elle conclut
désormais à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. Quant à
la Municipalité de Savigny, elle a déposé une duplique le 10 juin 1999, par
l'intermédiaire à nouveau de l'avocat Alexandre Bonnard; elle conclut avec
dépens au rejet de toutes les conclusions prises par les entreprises
recourantes.
Considérant en droit :
1.                     a)        Les
entreprises recourantes ont présenté, dans le cadre du mémoire complémentaire
du 26 avril 1999, soit hors du délai de recours, de nouvelles conclusions. Dans
la mesure où ces dernières différeraient de celles formulées dans le cadre des
actes de recours, force serait de les considérer comme tardives et partant
comme irrecevables. On peut excepter il est vrai des conclusions qui
apparaîtraient comme réduites par rapport à ce qui était demandé initialement
(voir dans ce sens, TA, AC 98/0065, du 10 décembre 1998).
En l'occurrence, il
apparaît que, pour l'essentiel, les conclusions du 26 avril 1999 recoupent les
conclusions initiales, tout en les précisant (on pense ici aux conclusions
relatives à l'ordre de résiliation du contrat conclu avec la Commune de
Lausanne; on remarquera au surplus que certaines conclusions ont été formulées
initialement dans l'un des actes de recours et non pas dans l'autre ou
inversement; mais cela ne porte en définitive pas à conséquence).
b)        L'autorité
intimée soutient pour sa part que les recours seraient irrecevables, au motif
que la procédure ici en cause ne serait pas soumise à la législation sur les
marchés publics. Cependant, pour procéder à une analyse correcte du cas
d'espèce, force est de décomposer les événements en plusieurs éléments
distincts, qui doivent ensuite être qualifiés chacun pour eux-mêmes. D'une
part, en effet, la Municipalité de Savigny, après avoir engagé une procédure
d'appel d'offres public, annoncé expressément comme étant régi par la
législation sur les marchés publics, a interrompu cette procédure; les
entreprises recourantes n'en ont été informées que par la lettre de la
municipalité du 9 décembre 1998. Tout indique que l'on se trouve en
l'occurrence en présence d'une décision d'interruption de la procédure au sens
des art. 42 et 43 let. a RVMP. Les recours, en tant qu'ils contestent le
bien-fondé de cette interruption, formés en temps utile, sont assurément
recevables.
D'autre part, la
Municipalité de Savigny a conclu, pour reprendre la terminologie utilisée par
les parties, un contrat de droit administratif avec la Commune de Lausanne, en
se fondant sur l'art. 107b LC. Suivant l'autorité intimée, comme aussi la Ville
de Lausanne, un tel contrat ne constitue pas un marché public au sens de la
législation précitée; "l'adjudication" de la levée des déchets à la
Ville de Lausanne ne saurait dès lors être considérée - selon ces autorités,
mais les recourantes contestent ce point - comme une décision susceptible de
recours sur la base des art. 10 LVMP et 43 RVMP. Pour trancher cette question,
il convient dès lors de procéder à la qualification de ce contrat.
2.                     En substance, les
parties à la convention du 7 décembre/10 décembre 1998 soutiennent qu'il s'agit
d'un contrat de droit administratif, soumis à l'art. 107b LC. Les entreprises
recourantes, sans se déterminer sur ce point de manière formelle, prétendent
que ce contrat doit de toute manière être qualifié de marché public, portant
plus précisément sur des services. Elles font valoir à cet égard que l'annexe 2
du RVMP, déjà citée (reprise de celle établie dans le cadre de l'approbation
par la Suisse de l'accord sur les marchés publics conclus sous l'égide du GATT
- ci-après : AMP), mentionne expressément au chiffre 18 les services
d'enlèvement des ordures. En d'autres termes, ce type de prestations figure
bien au nombre des marchés de service compris dans la liste en question, dont
le caractère est exhaustif, vu la teneur de l'art. 6 al. 1 lit. c de l'accord
intercantonal du 25 novembre 1994 sur les marchés publics (ci-après : AIMP; on
ne trouve apparemment pas la même restriction à l'art. 4 lit. c LVMP). La
Municipalité de Savigny, comme celle de Lausanne rétorquent que le contrat par
lequel une commune délègue l'exécution d'une tâche publique à une autre commune
échappe à cette législation. Elles font valoir, notamment, la note figurant au
pied de l'annexe de l'AMP, correspondant à l'annexe 2 précitée; selon cette
note, l'accord ne s'applique pas
"aux marchés de services attribués à
une entité qui est elle-même un pouvoir adjudicateur au sens de l'annexe 1, 2
ou 3 sur la base d'un droit exclusif dont elle bénéficie en vertu de
dispositions législatives, réglementaires ou administratives publiées"
.
Les entreprises recourantes remarquent, avec raison, que le texte de cette note
n'a pas été repris dans celui de l'AIMP, ni en annexe à la LVMP ou au RVMP. Il
convient néanmoins de rechercher si la solution qui se dégage de cette note
coïncide avec un principe général, lié en quelque sorte à la délimitation du
champ d'application de la législation sur les marchés publics.
a)        Les
recourantes soutiennent en substance que le service d'enlèvement des ordures,
dès l'instant où il peut être pris en charge par une entreprise privée, doit
l'être, une délégation à une autre collectivité publique étant ainsi exclue.
C'est une manière d'affirmer qu'une solution sous la forme de prestations des
pouvoirs publics, dans une telle configuration, ne peut intervenir qu'à titre
subsidiaire, soit pour autant seulement que le recours au secteur privé ne soit
pas satisfaisant. En d'autres termes, les intéressées se prévalent d'une
approche extensive du principe de subsidiarité de l'intervention étatique, cela
sans convaincre. Sans doute, il peut apparaître souhaitable, lorsque cela est
possible, que l'intérêt général se réalise au moyen des compétences et
capacités du secteur privé, soutenues, encadrées, réglementées par l'Etat,
plutôt que par l'institution d'un service public administrativement centralisé;
selon la doctrine, il ne saurait cependant s'agir là d'un principe juridique,
mais seulement politique, que l'on pourrait appeler plus précisément de
subsidiarité de l'organisation administrative (dans ce sens Pierre Moor, op.
cit., III 94).
Ainsi, quoiqu'en
disent les recourantes, il va de soi que l'Etat, notamment dans le cadre des
activités dites administratives auxiliaires (ou Hilfstätigkeit), a le choix,
parfaitement libre, d'accomplir celles-ci par sa propre administration ou au
contraire de faire appel à la collaboration de tiers (Moor, op. cit. III 108);
il peut par exemple faire blanchir le linge d'hôpital à l'hôpital même ou
confier cette tâche à une blanchisserie privée (ou, formule intermédiaire, à
une entreprise d'économie mixte).
Il n'y a en outre pas
de motif que cette faculté de choix se limite à une alternative entre une
solution en régie, respectivement un recours au secteur privé. Au demeurant,
les recourantes ne font valoir aucune disposition susceptible d'empêcher une
collectivité publique de déléguer certaines de ses tâches, fût-ce en matière
d'activités administratives auxiliaires, à d'autres organismes de droit public,
voire à des organisations paraétatiques, cela sous réserve du respect de
certaines conditions.
L'exercice de ce choix
entraîne au demeurant, logiquement pourrait-on dire, certaines conséquences.
Dans la mesure tout d'abord où la collectivité publique entend recourir au
secteur privé, pour l'acquisition de biens ou de services, elle sera soumise,
en règle générale, à la législation sur les marchés publics. A l'inverse, si
elle donne la préférence à une solution en régie ou à une autre formule
d'organisation publique ou para-publique, elle se trouvera hors du champ
d'application de cette législation. En revanche - et cela constitue en quelque
sorte un corollaire de la constatation qui précède -, si le délégataire public,
au sens large, entend à son tour recourir au secteur privé (en sous-traitant
une partie de ses tâches, par exemple), il devra lui, en sa qualité de pouvoir
adjudicateur, observer les règles applicables en matière de marchés publics.
Les recourantes
soutiennent encore, de manière générale, que les entreprises privées et la
Municipalité de Lausanne devaient être mises en concurrence, cela dans la
procédure de marchés publics ouverte par la Commune de Savigny. Cette dernière
conteste pour sa part cette affirmation, vraisemblablement à juste titre; il
faut en effet observer d'emblée que la législation sur les marchés publics vise
à assurer une concurrence efficace et réelle entre tous les soumissionnaires
(art. 3, 1er tiret, LVMP; v. aussi ATF du 26 avril 1999, 2P.328/1997, cons. 6b,
cité plus loin selon lequel il s'agit de garantir une concurrence authentique
entre les soumissionnaires). Or, même si les prestations de la Commune de
Lausanne et celles des entreprises recourantes apparaissent d'une certaine
manière en concurrence, sur un plan économique en tous les cas, l'intervention
des pouvoirs publics dans le marché constitue le plus souvent la source
précisément d'une distorsion de concurrence, incompatible avec la régularité
d'une procédure de marchés publics (voir à ce sujet notamment Claude Ruey,
Monopoles cantonaux et liberté économique, thèse Lausanne 1988, p. 384 ss, avec
renvoi aux pages 154 ss).
En définitive, la
législation sur les marchés publics ne s'appliquera donc pas en présence d'une
délégation intervenant à l'intérieur du cercle des pouvoirs adjudicateurs.
b)        La
municipalité de Savigny fait plus précisément valoir qu'elle a choisi en
l'occurrence la formule du contrat de droit administratif; les remarques qui
précèdent sont confortées, dans ce cadre spécifique, par la consécration que le
législateur vaudois a donné de cette formule à l'art. 107b LC.  Selon l'exposé
des motifs du Conseil d'Etat, relatif à la modification de la loi sur les
communes, qui a conduit à l'adoption de cette disposition, elle doit permettre
la rationalisation de certaines tâches administratives, cela en les déléguant à
une municipalité bien équipée par exemple; un tel contrat de droit
administratif ne débouche pas sur la création d'une autorité nouvelle (soit un
organe de cogestion) ou sur la tenue de comptes communs. Pour illustrer les
possibilités créées par cette nouvelle règle, l'exposé des motifs cite le cas
d'une délégation au service technique d'une autre commune de la tâche de
délivrer les permis de construire ou l'hypothèse de collaborations en matière
de police municipale. L'on se trouve donc, s'agissant de ce contrat de droit administratif,
en présence d'une forme de collaboration intercommunale, dont l'objet consiste
en l'exécution de tâches publiques, l'idée étant de profiter de synergies
possibles entre services communaux. En retenant une telle solution, l'autorité
délégataire entend précisément ne pas recourir au secteur privé pour
l'accomplissement du service souhaité; cette approche est assurément admissible
lorsqu'elle concerne une tâche publique, dont l'exécution serait confiée à une
autre autorité publique, sauf à prohiber les contrats de collaboration entre
collectivités publiques ou à limiter de manière très contraignante la
possibilité de conclure de tels accords.
Or, outre le fait que
le droit positif vaudois autorise expressément cette forme de coopération,
l'admissibilité d'une telle formule n'est pas mise en doute, ni par la
jurisprudence (voir par exemple ZBl 1978, 351, en matière scolaire; 1977, 457,
s'agissant de la gestion d'une station d'épuration des eaux), ni par la
doctrine (voir par exemple Pierre Moor, Droit administratif II 249 et 260 ss).
En d'autres termes, on verrait mal que la possibilité de conclure un contrat de
coopération (selon la terminologie de l'auteur précité) fondé sur le droit
public doive obligatoirement être mise en concurrence avec celle de passer un
contrat de service fondé sur le droit privé. Pour prendre un exemple, si une
commune souhaite se décharger de ses tâches relatives à la délivrance de permis
de construire, elle peut confier celles-ci au service technique d'une autre
commune, sans avoir au préalable ouvert une procédure de marchés publics pour
recueillir des offres auprès de bureaux privés (au demeurant, les services
d'architecture paraissent en effet soumis aux règles de la LVMP : voir ch. 11
de l'annexe 2 du RVMP; on aboutirait à la même conclusion s'agissant de
services de police qu'une commune souhaiterait déléguer; certes, ce type de
services ne figure pas à l'annexe 2 précitée, mais on pourrait soutenir que les
règles de la LVMP leur seraient néanmoins applicables, en vertu de l'art. 47
RVMP, dès l'instant où interviendrait un recours au marché, des offres pouvant
en effet être recueillies auprès de sociétés de sécurité).
c)        La gestion
des déchets, ici en cause, constitue assurément une tâche incombant aux
collectivités publiques, plus précisément dans le canton de Vaud aux communes
(on peut citer à cet égard les dispositions des art. 30 ss de la loi fédérale
sur la protection de l'environnement, plus précisément l'art. 31b; sur le plan
cantonal, l'art. 10 de la loi du 13 décembre 1989 sur la gestion des déchets
délègue cette tâche aux communes - voir également art. 2 al. 2 let. c et 43 ch.
3 let c LC; ces dernières peuvent, il est vrai, à leur tour confier cette
charge à d'autres organismes privés notamment : art. 12 de la loi sur les
déchets). L'on se trouve dès lors incontestablement, s'agissant de l'objet de
la convention passée entre la Commune de Savigny et la Ville de Lausanne, en
présence d'une tâche relevant du droit public. Au demeurant, c'est bien ce
qu'avait retenu le Conseil d'Etat au moment de la création de la SATOM,
puisqu'il avait autorisé la délégation de tâches de cette nature à cette
société anonyme de droit privé, en application de l'art. 3a LC (on imaginerait
mal, là aussi, qu'une collectivité locale, souhaitant souscrire des parts
sociales au sein d'une telle entreprise, de manière à exécuter sous cette forme
sa tâche publique, doive recourir préalablement, à titre comparatif, à un appel
d'offres public, soumis à la législation sur les marchés publics). De surcroît,
Tribunal fédéral a considéré que les collectivités publiques cantonales ou
communales disposent d'un véritable monopole en matière de gestion des déchets
(ATF 123 II 359, résumé à la RDAF 1998 I 602). L'on se trouve dès lors bien en
présence d'un droit exclusif, comme l'exige la note précitée, tirée de l'accord
OMC.
d) Au demeurant, la
jurisprudence la plus récente du Tribunal fédéral a donné de la notion de
marché public une définition restrictive (arrêt du 26 avril 1999, 2P. 328/1997,
destiné à la publication, Decaux SA c/ Ville de Genève et Société générale
d'affichage, cons. 6b) :
"On se trouve en présence d'un marché public
lorsque la collectivité publique, qui intervient sur le marché libre en tant
que "demandeur" ("Nachfrager")
,
acquiert auprès
d'une entreprise privée, moyennent le paiement d'un prix, les moyens
nécessaires dont il a besoin pour exécuter ses tâches publiques"
.
e) La Municipalité de
Savigny fait en définitive valoir à juste titre que l'exception à l'application
des dispositions sur les marchés publics prévue par la note à l'annexe de
l'accord OMC trouve ici application, dans la mesure où
"l'adjudicataire", soit la Ville de Lausanne, se trouve être
également un pouvoir adjudicateur; on doit en outre admettre que cette note exprime
un principe général quant à la délimitation du champ d'application de cette
législation. Force est ainsi de constater que la conclusion du contrat de droit
administratif ici litigieux par la Municipalité de Savigny n'était pas soumise
aux dispositions de la LVMP.
f)         Dans la
mesure où le contrat de droit administratif conclu par la Commune de Savigny
avec la Ville de Lausanne n'est pas soumis à la LVMP,
"l'adjudication" à cette dernière ne saurait faire l'objet d'un
recours fondé sur les art. 10 LVMP et 43 RVMP; on peut toutefois se demander si
elle est néanmoins attaquable, sur la base des dispositions générales des art.
4 et 29 LJPA. Pour cela, il faudrait considérer, suivant la théorie des actes
détachables, que la conclusion de ce contrat était précédée d'une décision, au
sens technique de l'art. 27 LJPA. Cette solution n'est cependant possible que
pour autant que l'on procède à la réception de la théorie allemande dite
"des
deux niveaux"
ou celle, française, de
"l'acte détachable"
.
Elle revient à décomposer la conclusion du contrat en deux actes juridiques, le
premier constituant un acte unilatéral fondé sur le droit public, par lequel
l'administration décide de passer le contrat en question, le second étant le
contrat lui-même (voir à ce sujet Moor, op. cit., II 255 ss). Cependant, à
l'instar du Tribunal fédéral (ATF 103 Ib 154; ZBl 1975, 475), le Tribunal
administratif n'a pas admis jusqu'ici l'une ou l'autre de ces théories (arrêt
TA, GE 98/0060, du 15 juillet 1998; voir également l'arrêt publié à la RDAF
1998 I 58, qui écarte, à tout le moins implicitement, la théorie de l'acte
détachable). Sans doute, la législation récente adoptée en matière de marchés
publics peut être analysée, pour ce domaine particulier, comme une réception de
la théorie des deux niveaux ou de celle de l'acte détachable (voir d'ailleurs à
ce sujet ATF 125 II 86, spéc. consid. 3). Toutefois, on ne saurait déduire de
cette consécration par une législation spéciale de cette solution qu'elle doive
s'imposer de manière générale dans l'ensemble du contentieux administratif. Le
tribunal de céans considère au contraire qu'il n'y a pas lieu en l'état,
notamment compte tenu de l'art. 1er al. 3 lit. d LJPA de retenir, de manière
plus générale et par le mécanisme de l'acte détachable, l'existence de
décisions avant comme après la conclusion des contrats de droit administratif,
cela dans le but d'assurer une protection juridictionnelle plus étendue.
Au demeurant, à
supposer même que l'on admette en l'occurrence l'applicabilité de la théorie de
l'acte détachable, se poserait encore la question de la qualité pour recourir
des entreprises soumissionnaires; il faut en effet observer que, dès l'instant
où l'on admet que le contrat de droit administratif fondé sur l'art. 107b LC
échappe à la législation sur les marchés publics, les recourantes ne peuvent
pas contraindre l'autorité intimée, par leur pourvoi, à remettre le marché de
l'enlèvement des ordures de la Commune de Savigny au concours. Il n'est donc
pas évident, cela même dans le régime de la qualité pour recourir fondé sur
l'intérêt digne de protection (art. 37 LJPA), que leur légitimation active
doive être reconnue (voir à cet égard Moor, op. cit., II, 258 s.).
Il en résulte que le
recours, en tant qu'il est dirigé contre "l'adjudication" du service
de ramassage des déchets de la Commune de Savigny à la Ville de Lausanne n'est
pas recevable. Il en découle encore que les moyens des entreprises recourantes
tendant à démontrer que le contrat précité viole la législation cantonale sur
les déchets ou, à tout le moins, le plan directeur cantonal des déchets, n'ont
pas à être examinés sur le fond.
g)        En
définitive les conclusions des recourantes ne sont recevables que dans la
mesure où elles ont trait à l'interruption de la procédure de marché public,
mais non en tant qu'elles sont dirigées contre "l'adjudication" à la
Ville de Lausanne; en outre, dans la mesure où cette dernière n'est pas
susceptible d'être revue par le Tribunal administratif, il ne lui est, à plus
forte raison, pas possible de constater la nullité du contrat qui s'en est
suivi (pour autant que cela soit possible, ce qui est controversé en doctrine;
voir à ce sujet Evelyne Clerc, Le sort du contrat conclu en violation des
règles sur les marchés publics, AJP 1997, 804 ss, ainsi que Peter Gauch,
Nichtigkeit eines verfrüht abgeschlossen Beschaffungsvertrages, DC 98, 119; on
observe d'ailleurs sur le fond, dans la mesure où le contrat litigieux n'est
pas soumis à la LVMP, que les parties à celui-ci ne pouvaient pas violer l'art.
9 al. 1 de cette loi).
3.                     a)        Les
entreprises recourantes font valoir que l'interruption de la procédure de
marché public intervenue en l'occurrence est mal fondée; ce grief étant
recevable, comme on l'a vu, il convient de l'examiner sur le fond. A cet égard,
l'art. 13 lit. i AIMP, respectivement l'art. 8 lit. h LVMP prescrivent que les
dispositions d'exécution cantonales doivent garantir que le pouvoir
adjudicateur n'a la faculté d'interrompre ou de répéter la procédure de
passation qu'en présence de justes motifs. Selon l'art. 42 RVMP, l'interruption
de la procédure n'est possible que pour des raisons importantes (al. 1); tel
peut être le cas lorsqu'aucune offre n'a été admise qui satisfait les exigences
techniques et les critères définis dans l'appel d'offres ou dans les documents
d'appel d'offres, lorsque, en raison de modifications importantes des
conditions-cadres ou marginales, des offres plus avantageuses sont attendues du
fait de la disparition de distorsions de concurrence ou enfin lorsqu'une
modification importante du projet s'est révélée nécessaire (al. 2). Le pouvoir
adjudicateur informe immédiatement les soumissionnaires de l'interruption, cela
par un avis écrit et motivé (al. 3).
Dans le cas d'espèce,
aucune des trois hypothèses envisagées par l'art. 42 al. 2 RVMP n'est
réalisée; l'autorité intimée ne le prétend d'ailleurs pas. Cependant, il
n'apparaît pas que l'énumération des trois cas précités soit exhaustive,
d'autres raisons importantes pouvant en effet permettre l'interruption du
marché. Selon Galli/Lehmann/Rechsteiner (Das öffentliche Beschaffungswesen in
der Schweiz, Zurich 1996; dans le même sens Evelyne Clerc, op. cit., 492 s), il
n'existe en principe de justes motifs qu'en présence de circonstances non
prévisibles et objectivement importantes, cela au point que la poursuite de la
procédure de passation du marché apparaît comme ne pouvant pas être imposée au
pouvoir adjudicateur. En particulier, il y aurait violation des obligations
précontractuelles lorsque le pouvoir adjudicateur lance un appel d'offres
public sans avoir l'intention actuelle et sérieuse d'adjuger le contrat, soit
par exemple dans le seul but de sonder le marché; les auteurs précités donnent
un autre exemple, à savoir celui d'un pouvoir adjudicateur qui lance une telle
procédure, sans s'être assuré au préalable du financement du projet (op. cit.,
p. 139, n
o
456; on souligne ici au passage que la responsabilité que peut
encourir l'adjudicateur du fait d'une telle culpa in contrahendo sera régie
exclusivement par le droit public, selon Evelyne Clerc, op. cit., p. 489 ss,
spéc. 493; l'auteur précité admet cependant que la question est controversée).
Dans le cas présent,
force est de constater que la Municipalité de Savigny, de son propre aveu
d'ailleurs, a cherché à résoudre le problème de la gestion de ses déchets
urbains de deux manières distinctes, cela en parallèle. Elle fait certes valoir
qu'elle n'a pas cherché à sonder le marché, en procédant à un appel d'offres
public; selon elle, en effet, si l'un des soumissionnaires avait présenté une
offre plus favorable que celle de la Municipalité de Lausanne, elle lui aurait
sans doute adjugé le marché. En outre, le motif d'interruption de la procédure
de marchés publics invoqué par elle - soit le caractère avantageux de l'offre de
la Ville de Lausanne - n'était pas d'emblée prévisible dès le lancement de
celle-ci (mémoire-duplique p. 14 et 15). Cette argumentation n'apparaît
toutefois guère convaincante. Selon Evelyne Clerc par exemple, seule une baisse
massive du niveau des prix permet à une collectivité d'interrompre une
procédure de marchés publics, dans le but de la renouveler aux conditions
nouvelles du  marché. On ne se trouve à l'évidence pas dans une telle hypothèse
ici, puisque les conditions du marché n'ont pas véritablement évolué depuis le
début de la procédure et l'offre de Lausanne ne démontre pas l'existence d'une
baisse massive du niveau des prix (sur ce point, Evelyne Clerc, op. cit., p.
492 s). En outre, l'éventualité d'une offre plus basse de la part de la ville de
Lausanne n'était à l'évidence pas imprévisible, puisqu'elle était au contraire
très sérieusement envisagée ou, en tous les cas, à tout le moins prise en
compte. Au demeurant, le tribunal considère en définitive que la Municipalité
de Savigny, en n'annonçant pas aux entreprises concurrences qu'elle engageait
des négociations parallèles avec la Ville de Lausanne pour l'attribution de la
levée des déchets, a à tout le moins violé le principe de la transparence en
taisant ces démarches parallèles (celles-ci n'ont en effet été dévoilées que
lors de la séance d'ouverture des offres).
Il reste à déterminer
les conséquences qu'il convient de tirer de cette constatation. A cet égard, il
apparaît judicieux d'appliquer l'art. 13 LVMP, à tout le moins par analogie. Cette
disposition donne en effet à l'autorité de recours le pouvoir d'annuler la
décision (d'adjudication) au cas où le contrat n'est pas encore conclu (al. 1);
dans l'hypothèse contraire, l'autorité de recours doit se borner à constater le
caractère illicite de la décision (al. 2; au demeurant, cette disposition
n'indique pas expressément que l'objet du recours doit toujours être une
décision d'adjudication, de sorte qu'une interprétation littérale pourrait même
étendre la portée de cette règle à d'autres décisions, telles celles portant
sur l'interruption du marché). En l'occurrence, force est de constater que le
contrat conclu avec la Ville de Lausanne priverait de sens une reprise de la
procédure de marchés publics; il en découle dès lors que le tribunal doit se
contenter (en s'inspirant de la règle précitée, sinon en l'appliquant) de
constater le caractère illicite de l'interruption de la procédure de marchés
publics ici querellée.
b) On notera encore
que la Municipalité de Savigny fait valoir succinctement des moyens qui
auraient pu justifier, cas échéant, l'exclusion des entreprises
soumissionnaires. Selon elle, Liardon SA ne respecterait pas les conditions de
l'art. 33 let. c RVMP, relatif au paiement des impôts et cotisations sociales;
en outre, Stesa a déposé une offre qualifiée par son auteur de partielle, à
moins qu'elle ne diffère, selon l'intimée, du cahier des charges; or, les
offres partielles doivent généralement être écartées, notamment en application
de l'art. 33 let. k RVMP (dans ce sens, voir Commission fédérale de recours en
matière de marchés publics, RDAF 1998 I 252, consid. 3a).
Il apparaît toutefois
que ces moyens, soulevés dans la duplique seulement (p. 5 s), sortent du cadre
du litige, délimité par la décision attaquée et les conclusions prises; on se
trouve là en présence de motifs susceptibles de justifier une décision
d'exclusion (art. 33 RVMP), tout à fait distincte d'une décision d'interruption
du marché. On renoncera dès lors à les examiner, en relevant en outre que
ceux-ci auraient nécessité vraisemblablement un complément d'instruction pour
pouvoir être tranchés.
4.                     Au vu des
considérations qui précèdent, le recours sera admis partiellement, cela dans la
seule mesure où il est recevable.
Cela étant, les
entreprises recourantes apparaissent néanmoins comme la partie qui l'emporte, à
tout le moins sur le principe. Compte tenu de ces différents éléments, il
convient de mettre à la charge de la Commune de Savigny l'émolument d'arrêt,
tout en procédant à une compensation des dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête :
I.                      Les recours
sont admis partiellement, dans la mesure où ils sont recevables.
II.                     Il est
constaté que la décision de la Municipalité de Savigny, du 9 décembre 1998,
interrompant la procédure d'appel d'offres pour la levée des déchets de dite
commune est illicite.
III.                     L'émolument
d'arrêt mis à la charge de la Commune de Savigny est arrêté à 2'500 (deux mille
cinq cents) francs.
IV.                    Il n'est pas
alloué de dépens.
Lausanne, le 2 juillet 1999/gz/pe
Le
président :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.