vd_omni · AC.1997.0144 · 1998-01-28 · fr

PPE Edouard-Rod 28-30 c/ DTPAT, Lausanne et SAGRAVE SA | Bruit d'une bétonnière; respectivement nuisances liées à l'accroissement du trafic induit par le projet sur les voies publiques.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.01.1998 AC.1997.0144

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 28 janvier 1998
sur le recours formé par la
Communauté des
copropriétaires par étages de la PPE Edouard-Rod 28-30
, représentée par Me
Benoît Bovay, avocat à Lausanne
contre
1.  La décision du
Département des travaux publics, de l'aménagement
et des transports
,
Service des eaux et de la protection de
l'environnement
(ci-après : SEPE), du 21 octobre 1997, autorisant la
construction d'une installation de production de béton et de trois silos à
ciment sur la parcelle 5427 du cadastre de Lausanne, ce par la
Sagrave SA
,
représentée par Me Pierre Jomini, avocat à Lausanne;
2.  les autorisations spéciales cantonales y relatives, figurant dans
le document de synthèse des 19 juin/8 juillet 1997.
3.  le courrier de la Direction des travaux de
la Ville de Lausanne du 16 juillet 1997.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Etienne
Poltier, président; M. Bertrand Dutoit et M. Alain Matthey, assesseurs.
Greffier: M. P. Gigante.
Vu les faits suivants:
A.                     La configuration des
rives du lac Léman, dans le secteur d'Ouchy, résulte de comblements successifs,
intervenus à la fin du 19
e
siècle, puis durant le 20
e
siècle; tel a été le cas notamment des
quais d'Ouchy, puis du comblement résultant d'une concession de grève octroyée
à la Commune de Lausanne par l'Etat de Vaud le 17 août 1903; cette dernière
avait pour objet essentiellement la création d'un quai public.
Par la suite, la
Commune de Lausanne a mis à l'enquête publique un projet de port marchand,
cette enquête apparaissant au demeurant en partie comme visant à la
régularisation d'une construction déjà effectuée, ce au droit du comblement
initialement concédé en 1903. La surface correspondant à l'actuelle parcelle
5427, pour une grande part, était comprise dans le périmètre de la concession
de grève délivrée à l'issue de cette procédure le 14 mars 1933 par le Conseil
d'Etat dans le but précité; l'acte de concession précisait d'ailleurs que la
totalité de la surface concédée continuerait à faire partie du domaine public
cantonal.
B.                    La Commune de Lausanne a
adopté son plan d'extension et le règlement y relatif, par décision du conseil
communal du 3 novembre 1942, approuvés par le Conseil d'Etat le 29 décembre
suivant. Suivant le plan annexé audit règlement, la totalité des surfaces
gagnées sur le lac jusqu'à cette date-là a été affectée à la construction, plus
précisément dans le secteur ici concerné, en zone de villas. On constate en
effet que les surfaces teintées sur le plan correspondent au tracé de la rive à
cette époque. Le document en question, daté de 1943 et remis à jour en 1992,
figure en outre d'autres éléments réalisés plus tard sur l'assiette de nouveaux
comblements; les surfaces en question sont teintées en blanc sur le plan.
C.                    La Municipalité de Lausanne,
dans le cadre des préparatifs de l'Exposition nationale de 1964, a demandé à
l'Etat, au cours de l'année 1958, une extension des concessions existantes,
pour effectuer divers comblements entre le Flon et Ouchy. Cette démarche a
débouché sur l'octroi par le Conseil d'Etat de la concession de grève no
132.G.38 en date du 14 juillet 1959 (cette concession avait été approuvée au
préalable par le conseil communal le 30 juin précédent). Selon l'art. 4 de la
concession, la parcelle est concédée à la Commune de Lausanne pour être
aménagée en faveur du public, avec interdiction de bâtir, des exceptions
pouvant être autorisées pour des bâtiments d'intérêt public, selon les
précisions figurant aux art. 12 et ss de la concession; la même disposition
indique encore que cette parcelle continuera de faire partie intégrante du
domaine public dans toute son étendue. L'art. 13, en particulier, prévoit, en
dérogation à l'interdiction de bâtir résultant de l'art. 4, que la Commune de
Lausanne est autorisée à construire ou à aménager les chantiers de la Compagnie
générale de navigation et ceux des marchands de sables et graviers, notamment
(ch. 1; il en va de même s'agissant de l'extension de Bellerive-Plage, avec les
nouvelles installations nécessaires, cabines-vestiaires, piscine; ch. 3).
L'art. 13 al. 2 de l'acte précise que l'architecture des aménagements et
constructions précités devra être adaptée au paysage et être agréée par le
Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports. Selon
l'art. 14, par ailleurs, la Commune de Lausanne est autorisée à percevoir des
locations, notamment pour les dépôts des sables et graviers, ainsi que pour les
chantiers de la Compagnie générale de navigation, sur la base de tarifs
approuvés par le Conseil d'Etat. Quant à l'art. 15 de l'acte, il indique encore
que la parcelle concédée ne peut être utilisée autrement qu'il est dit
ci-dessus, sauf autorisation spéciale du Conseil d'Etat. A teneur des art. 3 et
12 de la concession, la Commune de Lausanne est enfin tenue d'établir un plan
d'aménagement rationnel de la parcelle concédée, soumis à l'approbation du
Conseil d'Etat. Sur le plan de situation annexé à l'acte de concession, censé
faire partie intégrante de celle-ci figurait, à titre indicatif, les
emplacements probables des futures installations de la CGN, d'une part, des
chantiers des marchands de sables et graviers d'autre part. Cependant, le plan
d'aménagement des rives du lac, mentionné aux art. 3 et 12 de la concession, a
été mis à l'enquête du 17 au 28 juin 1960; sur ce document, les emplacements
définitifs des installations précitées ont été déplacées, du secteur de
l'embouchure du Flon à celui séparant le port de petite batellerie des bains de
Bellerive. S'agissant plus précisément des chantiers des marchands de sables et
graviers, ceux-ci se sont vus en définitive attribuer l'emplacement dont ils
bénéficiaient déjà, approximativement, depuis 1912. En cours d'enquête, cette
solution, plus précisément celle choisie pour l'implantation de la CGN, a été
critiquée par une opposition, que le Conseil d'Etat a levée le 2 août 1960,
simultanément à l'adoption du plan.
D.                    Sagrave SA a mis à
l'enquête publique, du 27 mai au 16 juin 1997, un projet de bétonnière, avec
trois silos pour le stockage du ciment, sur la parcelle 5427 de Lausanne. Selon
le descriptif, joint au plan d'enquête, Sagrave SA, qui s'est implantée à Ouchy
dès 1912 et qui s'est développée depuis lors, reçoit à cet emplacement des
chargements de sables et de graviers, transportés par chalands; elle les décharge
au moyen de grues pour les stocker dans des silos; ces matériaux sont ensuite
distribués par camions dans la région. Souhaitant réduire ses coûts de
transports et de béton prêt à l'emploi, l'entreprise précitée souhaite réaliser
sur place les installations nécessaires à la production de béton. Concrètement,
la bétonnière prendrait place à l'est des silos à gravier préexistants;
carrossée, elle entraînerait des nuisances sonores réduites. A teneur du
projet, le béton produit sur le site serait ensuite évacué par camions, ceux-ci
empruntant un trajet sur la parcelle parallèle aux quais de Bellerive en
direction de l'ouest, pour rejoindre ensuite l'avenue de Rhodanie au carrefour
entre cette avenue et le chemin de Bellerive. Le descriptif précité affirme que
le projet ne générera pas de nouveau trafic, les camions évacuant sables ou
graviers actuellement devant être remplacés à l'avenir par des camions
transportant du béton.
En cours d'enquête, la
Communauté des copropriétaires d'étages de l'immeuble sis avenue Edouard-Rod
28-30 a formé opposition au projet, en faisant valoir que celui-ci
occasionnerait une aggravation des nuisances émanant de la Sagrave. L'immeuble
en question se trouve à 220 mètres environ des constructions à réaliser; il est
par ailleurs compris dans le périmètre d'un plan de quartier colloqué en degré
de sensibilité II (plan d'affectation no 648).
Le 19 juin 1997, la
Centrale des autorisations (ci-après : CAMAC) a communiqué à la Direction des
travaux de la ville de Lausanne son document de synthèse, comprenant les
décisions du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce,
Inspection du travail, du SEPE, notamment l'autorisation spéciale requise à
teneur de l'art. 12 de la loi sur la police des eaux dépendant du domaine public
(ci-après : LVPol), ainsi que le préavis du Service de lutte contre les
nuisances (ci-après : SLN). Au demeurant, après avoir pris connaissance de
l'opposition précitée, la CAMAC a confirmé le document de synthèse précité par
courrier du 8 juillet 1997. En définitive, la Direction des travaux de la ville
de Lausanne, considérant que le projet, sis sur le domaine public cantonal,
devait être autorisé par le SEPE, s'est bornée à transmettre le document de
synthèse évoqué ci-dessus, avec indication de la voie de recours au Tribunal
administratif.
Malgré la teneur de ce
document, l'opposante, soit la Communauté des copropriétaires par étages de la
PPE Edouard-Rod 28-30 à Lausanne et, pour autant que de besoin, les
copropriétaires à titre individuel soit M. et Mme Hamid Achtari, Jean-Pierre
Béguelin, Donald Gomme, Vahram Kazandjian, Senta Lowe, Jean-Marc Maillard,
André Mustaki, Gilbert Valterio et Marie Voridis, ont recouru contre la
décision de la Direction des travaux de la Ville de Lausanne, ainsi que contre
les autorisations spéciales cantonales, par acte du 7 août 1997; ils concluent
à ce que ces décisions, autorisant Sagrave SA à construire une centrale à béton
avec des silos de stockage de ciment sur la parcelle 5427 du cadastre de
Lausanne, soient annulées.
E.                    Le Service de l'emploi,
le SEPE et le SLN se sont déterminés respectivement les 12 août, 8 et 12
septembre 1997; ils concluent au rejet du recours. En particulier, le SEPE
relève que c'est la Commune de Lausanne qui procède à toutes les enquêtes publiques
et qui rend les décisions en matière d'aménagement du territoire s'agissant de
projets situés dans le périmètre de la concession précitée; ce service s'est
dès lors contenté de délivrer l'autorisation technique prévue par l'art. 12
LVPol. Or, dans sa réponse du 23 septembre 1997, la municipalité intimée a
maintenu la position résultant de sa décision, savoir qu'il incombait au SEPE
et non à elle-même d'autoriser le projet. Elle conclut par ailleurs avec dépens
au rejet du recours. Ultérieurement, soit le 21 octobre 1997, le SEPE a
effectivement rendu une décision sur cet objet, ce en application de l'art. 13
al. 1 ch. 1 et al. 2 de la concession. Par pli du 29 octobre 1997, les
recourants ont déclaré maintenir leur pourvoi et étendre celui-ci à la nouvelle
décision du service précité.
Quant à la
constructrice, elle a déposé des déterminations, par l'intermédiaire de
l'avocat Pierre Jomini, en date du 17 septembre 1997; elle conclut avec dépens
à l'irrecevabilité du recours et subsidiairement à son rejet.
L'art. 16 de la
concession prévoyant que toute contestation au sujet de l'aménagement ou de
l'utilisation de la parcelle concédée sera tranchée par le Conseil d'Etat, le
Tribunal administratif a ouvert un échange de vues avec cette autorité; il a
également interpellé les parties sur cette question. Ces dernières ont
cependant pris position en faveur de la compétence du Tribunal administratif,
sauf la constructrice, dans un premier temps tout au moins; cette dernière,
lors de l'audience dont il sera question plus bas, est toutefois revenue sur ce
point pour admettre en définitive la compétence du tribunal. Quant au Conseil
d'Etat, par lettre du 10 décembre 1997, il a estimé qu'il n'était pas compétent
pour connaître de la présente cause.
La constructrice a au
surplus complété ses déterminations les 2 et 11 décembre 1997; elle y a joint
un document relatif à des mesures de bruit effectuées à proximité immédiate de
bétonnières existantes.
F.                     On notera encore, dans
le souci d'être complet, que le recours a été ratifié par l'assemblée générale
des propriétaires d'étages du 25 septembre 1997, à l'unanimité des personnes
présentes ou représentées (soit 14 propriétaires sur 17, représentant 775%
o
de la PPE).
G.                    Le Tribunal
administratif a tenu audience le 17 décembre 1997, en présence des parties et
de leurs représentants. Il a pu procéder à cette occasion à une vision locale,
au cours de laquelle il a été renseigné sur le fonctionnement des installations
actuelles et futures; en particulier, il a pu constater la présence sur place,
aujourd'hui déjà, d'un malaxeur, destiné aujourd'hui au mélange des différents
sables et graviers, immédiatement avant le chargement de ceux-ci sur des
camions. Il a également constaté le cheminement adopté par les poids lourds
pour évacuer ces matériaux, ceux-ci rejoignant l'avenue de Rhodanie au
carrefour de celle-ci avec le chemin de Bellerive, ce à l'ouest de la parcelle
5247. En outre, à la demande des recourants, le tribunal s'est rendu, en
l'absence des parties, devant l'immeuble de la PPE Edouard-Rod 28-30, avant de
rejoindre ces derniers en salle pour la suite des débats. Il a ainsi pu se
faire une idée de la vue dont "bénéficie" cet immeuble sur les
chantiers de la constructrice.
Considérant en droit:
1.                     Les pourvois soulèvent
deux questions préliminaires.
a) La première a trait
à l'objet des recours. On relève tout d'abord que la municipalité estime ne pas
avoir statué; les recourants, pour leur part, ne font pas valoir explicitement
que cette position serait erronée et qu'en conséquence ce serait à tort que la
municipalité n'aurait pas statué. Sur le fond, néanmoins, ils soutiennent que
les règles de la zone de villas auraient dû être appliquées, partant qu'une
décision de permis de construire aurait dû être rendue par la municipalité.
Ainsi, bien que les conclusions des recourants soient formulées de manière pour
le moins imprécise sur ce point, on admettra que ceux-ci s'en prennent à
l'absence de décision municipale.
Pour le surplus, ces
derniers contestent les autorisations spéciales cantonales, étant par ailleurs
précisé que le SLN n'a délivré qu'un préavis, qui ne saurait dès lors comme tel
faire l'objet d'un recours; la PPE recourante critique néanmoins la teneur de
ce préavis et partant conteste la décision du Service de l'emploi, Inspection
du travail, qui en a repris le contenu.
b) Parmi les décisions
cantonales, figure la décision du SEPE du 21 octobre 1997, rendue en
application des art. 13 al. 1 ch. 1 et al. 2 de la concession de grève de 1959
précitée. Or, l'art. 16 du même acte prévoit que toute contestation au sujet de
l'aménagement ou de l'utilisation de la parcelle concédée sera tranchée par le
Conseil d'Etat. Cela étant, se pose la question de la compétence du Tribunal
administratif pour connaître du recours dirigé contre cette décision.
aa) La loi du 5
septembre 1944 sur l'utilisation des lacs et cours d'eau dépendant du domaine
public (ci-après : LVU) donne compétence au Conseil d'Etat pour l'octroi ou le
refus d'une concession (art. 2, 4 et 9 LVU; v. aussi art. 83 du règlement
d'application de cette loi, ci-après RVU); on a également cité ci-dessus l'art.
15 de la concession qui exclut toute autre utilisation que celles prévues par
l'acte, sauf autorisation spéciale du Conseil d'Etat. Il ressort assez clairement
de ces dispositions que le Conseil d'Etat, en sa qualité d'autorité concédante,
voulait aussi rester le maître - notamment en cas de conflit (art. 16
concession) - de l'interprétation, partant de la portée de la concession.
bb) On pourrait certes
objecter que la règle de l'art. 16 de la concession ne doit concerner que les
litiges entre concessionnaires (voire les sous-concessionnaires) et autorité
concédante et non les conflits survenant avec des tiers. Toutefois, il serait
difficilement praticable de donner compétence au Conseil d'Etat pour les
premiers et au Tribunal administratif pour les seconds, au risque de décisions
contradictoires (s'agissant de permis de construire, il tombe par exemple sous
le sens que l'on ne peut prévoir des voies de recours distinctes pour le
constructeur et les opposants; quant au contentieux contractuel de la
concession, il relève vraisemblablement de la compétence du juge civil : v. à
ce sujet Pierre Moor, A propos de la répartition du contentieux administratif
entre le Conseil d'Etat et le juge civil : contentieux objectif et subjectif,
JT 1986 III 3, spéc. p. 105). Les autorités intimées font valoir aussi que
l'acte de concession - on y reviendra d'ailleurs plus bas - sortit en
l'occurrence des effets comparables à ceux d'un plan d'affectation; autrement
dit, sur le plan matériel, il aurait des effets pour les tiers et il devrait
dès lors pouvoir en déployer également sur le plan formel.
cc) Il est douteux par
ailleurs que les règles découlant du § 6 CEDH commandent dans la présente
espèce, l'intervention d'une autorité judiciaire dans une configuration
similaire, ce qui plaiderait contre la compétence du Conseil d'Etat (ATF Pro
Chevalleyres c/TA VD, du 27 mars 1997, 1P.601/1996, qui répond à cette question
de manière négative).
dd) Le problème est
rendu plus aigu encore au vu des exigences découlant du principe de
coordination, telles qu'elles découlent des articles 25a et 33 al. 4 LAT
nouveaux, entrés en vigueur le 1er avril 1996; cette dernière disposition exige
en particulier que les décisions relatives à un projet de construction donné
puissent être portées devant une autorité de recours unique.
ee) En l'occurrence,
la décision du Service de l'emploi, ici querellée, reprend le préavis du
Service de lutte contre les nuisances; elle applique donc la législation sur la
protection de l'environnement et elle est susceptible de recours au Tribunal
fédéral par la voie d'un recours de droit administratif. Cela étant, compte
tenu de l'art. 98a OJF et de l'art. 4 al. 3 nouveau LJPA, le recours contre une
telle décision doit être ouvert auprès du Tribunal administratif, ce à
l'exclusion des autorités mentionnées à l'al. 2 de la même disposition, soit
notamment à l'exclusion du Conseil d'Etat. Dès lors, par l'effet conjugué de l'art.
33 al. 4 LAT précité et de l'art. 4 al. 3 nouveau LJPA, il appartient au
Tribunal administratif de connaître, non seulement du recours dirigé contre la
décision du Service de l'emploi, mais encore également contre les autres
décisions autorisant le projet, notamment contre celle rendue par le SEPE; ces
règles impliquent en effet, conformément au principe de coordination, une
attraction de compétence en faveur du Tribunal administratif, même pour la
décision du 21 octobre 1997 fondée sur la concession. Au demeurant, une
attraction de compétence en sens inverse, en faveur du Conseil d'Etat eût été
envisageable en principe, mais l'art. 4 al. 3 nouveau LJPA y fait clairement
obstacle.
ff) En conclusion, le
Tribunal administratif apparaît bien compétent pour se saisir de l'ensemble du
présent litige.
2.                     La constructrice met en
doute la qualité pour recourir de la communauté.
La question de la
légitimation active, à teneur de l'art. 37 al. 1 nLJPA, doit être tranchée sur
la base du critère de l'intérêt digne de protection. Cet intérêt peut être
juridique ou de fait; il ne doit pas nécessairement correspondre à celui
protégé par la norme invoquée (cf., la jurisprudence la plus récente in ATF 121
II 171, cons. 2b, références citées). La qualité pour recourir n'emporte
toutefois pas l'action populaire; pour la doctrine, il y a un accès légitime à
la protection judiciaire lorsque le recourant établit que l'acte qu'il conteste
lui fait supporter un préjudice ou le prive d'un avantage dans sa situation
propre et qu'il prétend que cet acte est irrégulier: la modification ou
l'annulation de la décision aura pour conséquence de rétablir une situation
conforme au droit et de supprimer le dommage subi (cf. Moor, Droit
administratif, volume II, Berne 1991, no 5.6.1, p. 411).
a) La notion de
préjudice sous-entendant celle d'une atteinte préalable, il convient à cet
égard d'apprécier la position spécifique que le recourant occupe dans la
procédure; ainsi, pour recourir, les tiers doivent être touchés dans une mesure
et avec une intensité plus grande que la généralité des administrés. Parmi les
tiers recourants, on distingue le propriétaire opposé à un projet de
construction dûment autorisé sur une parcelle voisine. Or, selon la
jurisprudence précitée, le voisin a qualité pour agir au regard de l'art. 103
lit. a OJF lorsque son terrain jouxte celui du constructeur ou se trouve à
proximité immédiate de celui-ci. Au demeurant assez floue, cette définition se
retrouve pourtant avec régularité dans la jurisprudence en la matière, tout
aussi fluctuante; ainsi, le Tribunal fédéral a admis la qualité pour agir dans
certains cas où une distance de 45, respectivement 70 et 120 (gravière) mètres
séparait les parcelles litigieuses, la déniant en revanche dans les cas où
cette distance était de 150, 200 (chantier naval; hangar à bateaux) et 800
(porcherie) mètres (références citées dans l'ATF du 8 avril 1997, rendu dans la
cause B. et consorts c/ TA, DTPAT et Commune de Grandson, cons. 3a - à paraître
à la RDAF -; dans ce dernier arrêt le Tribunal fédéral a confirmé
l'irrecevabilité du recours contre l'installation d'une porcherie distante de
600 mètres. du fonds voisin le plus proche, constatant ainsi que les recourants
ne sont exposés à aucun préjudice résultant de son exploitation).
b) Le critère
déterminant la qualité pour agir du voisin ne saurait toutefois se résumer à la
distance séparant son fonds de celui destiné à recevoir l'installation
incriminée. Un intérêt digne de protection existe en outre lorsqu'une personne
se trouve dans un rapport spécialement étroit avec l'objet du litige; tel est
le cas lorsque l'installation faisant l'objet de l'autorisation produit ou
implique des immissions qui toucheraient l'opposant. Cet intérêt consiste en
l'utilité pratique que le succès du pourvoi constituerait pour le recourant,
c'est-à-dire dans l'élimination du dommage matériel ou idéal que la décision
attaquée causerait au recourant (ATF 116 Ib 321, cons. 2a; 113 Ib 228, cons.
1). Dès lors, le voisin peut, quand bien même il se trouverait à une distance
relativement élevée de la construction incriminée, être touché plus que
quiconque et se voir reconnaître ainsi la qualité pour agir (v., notamment, ATF
120 Ib 379, cons. 4c, références citées - transformation d'une usine de
produits pharmaceutiques avec aménagement d'un bâtiment destiné à la
fabrication de micro-organismes génétiquement modifiés -; v. également arrêt AC
94/189 du 12 janvier 1996, cons. 4; dans ce dernier arrêt, le Tribunal
administratif a admis la qualité pour agir contre un plan partiel d'affectation
permettant la construction, sur une partie du périmètre dudit plan, d'un
complexe commercial, de propriétaires dont les parcelles étaient distantes de
plus d'un kilomètre de celle faisant l'objet du PPA litigieux, ce en raison de
l'augmentation prévisible des nuisances engendrées par l'exploitation future de
ce centre; v. aussi AC 96/0191 arrêt du 24 juin 1997, cité par les
recourantes).
En l'espèce, la
communauté recourante fait valoir les nuisances, principalement sonores et esthétiques
que le projet est susceptible d'occasionner pour elle. Sans doute, l'immeuble
sis Edouard-Rod 28-30 est relativement éloigné du projet; il n'en demeure pas
moins que le bruit de la bétonnière, en première analyse, sera
vraisemblablement nettement perceptible depuis ce bien-fonds. Cette
circonstance apparaît ici parfaitement suffisante pour admettre la recevabilité
du recours. Au surplus, c'est une question de fond que de déterminer si les
nuisances perçues sont ou non compatibles avec les règles de la législation sur
la protection de l'environnement et notamment celles de l'ordonnance du Conseil
fédéral du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (ci-après : OPB).
3.                     Le dossier ne comporte
pas de décision municipale d'octroi d'un permis de construire, fondée sur la
LATC ou sur le RPE. Il convient dès lors de se demander si une telle dispense
de permis de construire est ou non justifiée, cela essentiellement en raison du
fait que le projet doit prendre place sur le domaine public cantonal.
A cet égard, la
jurisprudence vaudoise constante retient, notamment s'agissant du domaine
public des eaux, que la procédure instaurée par la LVU s'applique à l'exclusion
de la procédure de permis de construire (v. à ce propos RDAF 1985, 499, cité
par Benoît Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, 2ème édition 1988,
p. 51 s.; v. également RDAF 1968, 205 ou encore 1992, 235, spéc. consid. C; v.
encore CCRC, prononcé non publié no 5921, Société de développement du Port de
Pully et des Chamblandes, concernant un kiosque sur le domaine public cantonal
- résultant d'un comblement - où celle-ci a décliné sa compétence en faveur du
Conseil d'Etat). Cet auteur fait toutefois une réserve pour le cas "
de
l'utilisation de la concession dans un but différent de celui que la loi en
cause vise ordinairement : par exemple, l'aménagement d'un terrassement sur les
eaux publiques pour la construction d'une digue
". A ses yeux, une
procédure de permis de construire serait dans cette hypothèse nécessaire (de
même, s'agissant des aménagements divers liés à un port, voire pour d'autres
objets tels que toilettes publiques, fontaines, statues : op. cit., p. 53 et
54; contra, implicitement, prononcé no 5921 précité).
En audience, les
représentants du SEPE et de la municipalité ont fourni diverses explications
sur la pratique suivie dans le périmètre de la concession examinée ici. Elle
traduit certaines hésitations entre deux solutions; selon la première, il
appartient exclusivement au département de statuer sur d'éventuels projets
devant prendre place dans le périmètre concédé; suivant la seconde, plus
pragmatique, il appartenait à la commune de délivrer un permis de construire
sur ce type de projet, même s'il devait prendre place sur le domaine public
cantonal, l'approbation du département étant réservée. Au demeurant, ces
hésitations sur la question de compétence renvoyait dans une certaine mesure à
des questions similaires sur le plan du droit matériel applicable; une première
voie se bornait à appliquer le plan de 1960, alors que la seconde penchait, à
défaut d'autres dispositions pour l'application de l'art. 135 LATC (on
reviendra sur ces questions de fond plus loin).
Quoi qu'il en soit,
dans le cas d'espèce, cette hésitation a conduit à l'ouverture d'une enquête
publique d'une durée de vingt jours, dans les formes des enquêtes ordinaires de
permis de construire, régies par la LATC; la procédure s'est poursuivie en
revanche par une autorisation délivrée exclusivement par le département (la
municipalité - elle l'a confirmé en audience - se contentant pour sa part de
transmettre les décisions cantonales, sans statuer elle-même).
En résumé, la pratique
des autorités impliquées oscille entre la solution résultant de la
jurisprudence citée plus haut, soit celle d'une procédure fondée sur la LVU,
épuisant la matière, et celle complémentaire d'une procédure d'octroi de permis
de construire, dans la ligne des propositions émises par Benoît Bovay dans
l'ouvrage précité, tout au moins pour certains types de constructions. A vrai
dire, le critère suggéré par l'ouvrage précité paraît peu clair; l'on ne voit
guère l'utilité d'une procédure de permis de construire, doublant celle liée à
la concession, lorsque cette dernière prévoit expressément le type
d'aménagement en cause. Au demeurant, en effet, une procédure d'autorisation de
construire, réservée ici au département par la concession, intervenant à
l'issue d'une enquête publique, apparaît parfaitement de nature à préserver les
droits des tiers, sans qu'il soit nécessaire d'exiger en outre un permis de
construire municipal; au demeurant, ce dernier apparaît d'autant plus inutile
dans l'hypothèse où les règles découlant du plan des zones - ou d'autres règles
communales de police des constructions - ne sont pas applicables (sur ce point,
v. cons. 5 ci-dessus).
Ainsi et dans la
mesure où les recourants ont critiqué, essentiellement en plaidoirie, l'absence
de décision communale, ce grief ne peut qu'être écarté (v. il est vrai la
solution contraire retenue en droit valaisan, s'agissant de constructions
devant prendre place en haute montagne, soit sur le domaine public naturel ou
sur des choses sans maître, au sens de l'art. 664 CC : DC 1996, 21 no 47; mais
cette solution ne s'impose pas en droit vaudois, plus particulièrement
s'agissant de constructions réalisées sur les eaux publiques). Au demeurant, on
ne voit pas qu'un tel régime soit contraire à l'art. 22 al. 1 LAT,
l'autorisation délivrée par le département apparaissant à cet égard suffisante.
Au surplus, à supposer
que l'on doive retenir la solution inverse, à savoir celle de la nécessité de
l'octroi d'un permis de construire municipal, même sur le domaine public
cantonal, cela ne conduirait pas encore nécessairement à l'admission du
recours. En l'occurrence en effet, la municipalité a expliqué, aussi bien dans
ses écritures qu'en audience, que, si elle avait eu à délivrer un tel permis,
elle aurait admis le projet, rien ne permettant à ses yeux de lui faire
obstacle. Dans ces conditions, il serait de toute façon contraire au principe
de l'économie de la procédure de lui renvoyer la cause pour qu'elle statue par
une décision de permis de construire.
4.                     Avant d'aborder les
moyens de fond, on examinera encore brièvement quelques griefs de procédure.
a) On a vu ci-dessus
que le projet avait fait l'objet d'une enquête publique, en application par
analogie des dispositions de la LATC à cet égard; les recourants reprochent à
la constructrice de ne pas avoir indiqué, sur la demande de permis de
construire, le fait que la parcelle 5427 appartenait à l'Etat de Vaud.
Cependant, ce dernier, tout comme d'ailleurs la Commune de Lausanne, en sa
qualité de concessionnaire, ont donné leur accord au projet par la signature
des plans mis à l'enquête; cela est assurément suffisant au regard du but
poursuivi par l'art. 108 LATC (RDAF 1993, 127).
b) La communauté
recourante critique également l'absence au dossier d'une véritable étude de
bruit, voire d'une étude d'impact. Sur ce deuxième point, on relèvera sans long
développement que le projet consiste en une bétonnière, accompagnée de trois
silos à ciment, et non en une cimenterie, savoir une fabrique de ciment; or,
seules ces dernières sont visées par l'ordonnance du Conseil fédéral relative à
l'étude de l'impact sur l'environnement, du 19 octobre 1988, au ch. 70.10 de
son annexe. Le projet n'est dès lors pas soumis à étude d'impact.
Pour le surplus,
l'importance du projet n'apparaît pas telle qu'une étude de bruit, plus étoffée
que les éléments figurant au dossier, apparaisse nécessaire en l'occurrence;
les observations du SLN, dans le cadre de la présente procédure, apparaissent
convaincantes lorsqu'elles concluent au caractère superflu d'une telle mesure
d'instruction. Sans doute, comme l'ont souligné les recourants, les prévisions
présentées par la constructrice au sujet du trafic futur susceptible d'être
engendré par le projet souffrent d'imprécision. Outre qu'il serait sans doute
difficile d'établir des projections plus sûres, il apparaît en l'occurrence
qu'un renvoi du dossier pour des études complémentaires sur ce point serait en
l'occurrence inutile; en effet, le SLN s'est fondé - comme on le verra plus
loin - sur des scénarios extrêmement pessimistes, lesquels permettent, malgré
tout, le respect des valeurs limites de planification ou d'immissions applicables
ici.
5.                     Sur le plan matériel,
les recourants font valoir que la parcelle 5427 est colloquée en zone de
villas, à teneur du plan des zones de 1942/1943; les parties intimées leur
rétorquent que cette affectation est sans effets, à tout le moins dès l'entrée
en vigueur de la concession de grève no 132.G.38 de 1959. Dans leur écriture
complémentaire, les recourants font encore valoir, en quelque sorte à titre
subsidiaire, que, dès l'instant où l'affectation résultant du plan des zones
précité n'aurait plus de validité, il y aurait alors lieu d'appliquer l'art. 24
LAT; en conséquence, le projet ne pourrait être admis, le dossier ne comportant
pas de telle autorisation. Toutefois, cette thèse peut être écartée d'emblée.
En effet, à supposer que l'on retienne l'abandon de l'affectation antérieure en
zone de villas (soit une zone à bâtir) par le jeu de la concession précitée,
cette opération avait pour but précisément de prévoir une nouvelle destination
constructible aux surfaces considérées, soit principalement en vue de la
création d'un quai et d'un port marchand. Il est dès lors exclu d'admettre en
l'occurrence une zone de non-bâtir au sens de la législation fédérale; on se
trouve très clairement en présence ici d'une zone à bâtir ordinaire (villas) ou
spéciale (selon l'art. 18 LAT; l'ATF 114 Ib 344 cons. 3 va dans ce sens,
lorsqu'il assimile les surfaces gagnées sur le domaine public des eaux, mais
non affectées expressément par le plan des zones, à des zones à bâtir; au
demeurant le comblement d'un lac, par nature, apparaît déjà en quelque sorte
comme une construction). On ne saurait dès lors retenir ici l'applicabilité de
l'art. 24 LAT (v. au surplus ci-dessous lit. b/cc).
Cela étant, on se
bornera ci-après à examiner si le statut juridique de la parcelle 5427 est
défini par le plan des zones ou au contraire par la concession, voire par le
plan d'aménagement de 1960, prévu précisément par cette dernière.
a) A teneur de l'art.
45 al. 1 LATC, les communes sont compétentes pour établir les plans
d'affectation concernant leur territoire. Il n'est pas évident que cette
disposition se réfère exclusivement aux portions de leur territoire se trouvant
en mains de propriétaires privés ou faisant partie du domaine public communal,
à l'exclusion du domaine public cantonal. Au demeurant, le plan des zones de
1942/1943 a précisément affecté des surfaces issues de divers comblements du
lac, le périmètre du plan suivant en effet les contours de la rive de l'époque;
il est d'ailleurs piquant de constater que certaines surfaces affectées par ce
plan se trouvent actuellement en pleine eau. Il est possible que le Conseil
d'Etat ait alors approuvé ces plans à tort, mais cette question n'a pas à être
tranchée ici. On observera ici, à titre de comparaison, qu'il est vraisemblable
que les communes ont la compétence de prévoir des affectations déterminées en
haute montagne, quand bien même les surfaces concernées apparaîtraient comme
des choses sans maître, parties du domaine public naturel (art. 664 CC). Il
reste que les autorités cantonales ont très fréquemment adopté elles-mêmes des
plans régissant de tels secteurs, notamment les plans riverains des lacs;
ceux-ci comprennent généralement la grève, mais aussi les biens-fonds sis à
l'arrière de cette dernière.
On laissera dès lors
ouvert le point de savoir si le premier argument du SEPE, consistant à affirmer
que la Commune de Lausanne, dans son plan des zones, aurait outrepassé ses
compétences et usurpé celles de l'autorité cantonale, est ou non bien fondé.
b) Les espaces
résultant de comblements, entre l'embouchure du Flon et Ouchy, ont fait
l'objet, on l'a vu, d'une affectation dans le plan des zones, sauf les
comblements postérieurs à 1943, spécialement ceux réalisés en relation avec
l'Exposition nationale. Or, la concession, malgré la collocation en zone de
villas des terrains concernés, prévoit que les surfaces correspondantes seront
utilisées notamment pour le maintien et l'extension des bains de Bellerive,
respectivement pour la création d'un quai et d'un port marchand; de telles réalisations
ne sont manifestement pas conformes à une affectation en zone de villas. Soit
cette dernière a conservé toute sa valeur, ce qui conduit au constat de
non-réglementarité de l'ensemble des installations en question, soit la
concession et surtout le plan d'aménagement de 1960 doivent être considérés
comme de nouveaux documents d'affectation des mêmes surfaces. C'est bien la
seconde branche de cette alternative qui doit être retenue ici. En effet, le
plan d'aménagement rationnel de 1960, prévu par l'acte de concession, a été
adopté par le Conseil d'Etat à l'issue d'une procédure d'enquête, de sorte que,
sous l'angle formel, rien ne s'oppose à le traiter comme un plan. Il comporte
des affectations diverses, au sens propre, notamment pour une partie de la
parcelle 5247; il s'agit donc d'un plan d'affectation (cantonal) au sens
matériel de ce terme. Ce document, adopté postérieurement au plan des zones,
implique enfin l'abrogation, pour les surfaces concernées, de l'affectation
antérieure en zone de villas (v. d'ailleurs art. 74 LATC, qui le dit
expressément pour les plans cantonaux).
Sur la base de ce
premier constat relatif à la nature du plan de 1960, il convient de reprendre
en détail l'argumentation des recourants.
aa) Selon la
jurisprudence, on ne saurait en principe, à l'occasion d'un recours dirigé
contre une autorisation de construire, remettre en cause un plan d'aménagement
entré en force (ATF 115 Ib 331 consid. 1c et les arrêts cités). Un examen
préjudiciel de la validité du plan à l'occasion d'une décision d'application ne
peut avoir lieu que dans certains cas particuliers : lorsque les intéressés ne
pouvaient se rendre compte de la portée du plan au moment de son adoption (ATF
116 Ia 207), lorsqu'ils n'ont pas eu l'occasion de faire valoir leurs
objections (ATF 111 Ia 129), en cas de circonstances nouvelles ou de changement
dans la législation qui commanderaient une adaptation de la planification (art.
21 al. 2 LAT; ATF 120 Ia 227 consid. 2c, 116 Ia 207, consid. 3b), ou dans le
cas où le plan serait frappé de nullité absolue (ATF 115 Ia 1; sur l'ensemble
de la question, v. ATF du 28 mars 1996 Helvetia Nostra c/TA VD et Municipalité
de St-Prex, 1A.202/1995 et références citées).
Les recourants,
lorsqu'ils invoquent la réglementation applicable en zone villas, raisonnent
tout à fait de cette manière; à leurs yeux, tant que le plan des zones, qui
prévoit cette affectation, n'est pas modifié, le projet ne saurait être
considéré comme admissible, le constructeur devant inviter préalablement les autorités
communales à modifier leur réglementation. A vrai dire, on doit suivre cette
argumentation, pour aboutir au résultat diamétralement opposé. La zone de
villas ayant été abrogée, force est de considérer que le plan de 1960 ne
saurait faire l'objet d'un examen préjudiciel dans le cadre de la présente
procédure, ce sous les réserves évoquées par la jurisprudence. Au demeurant,
ces réserves, à supposer que les conditions nécessaires à leur application
soient réunies, ne sauraient conduire à faire revivre la réglementation du plan
des zones, abrogée en 1960.
bb) Certaines des
cautèles mentionnées par la jurisprudence précitée ne sont pas réunies. On
remarque par exemple que l'enquête de 1960 avait permis aux tiers de contester
l'implantation choisie pour les chantiers de la CGN, à proximité du port
marchand; c'est dire que les tiers ont pu apprécier la portée de ce plan à cet
égard, comme aussi en relation avec le périmètre affecté aux chantiers des
marchands de sables et gravier, immédiatement voisins eux aussi du futur port
marchand. De même, il est exclu de considérer que le plan de 1960 est frappé de
nullité absolue. On rappelle au demeurant que de nombreuses autorisations de
construire ont été délivrées sur la base de celui-ci (notamment pour les bâtiments
de la CGN, pour l'extension des bains de Bellerive, ou encore pour la SAGRAVE);
les exigences de la sécurité du droit doivent ici primer et, quels qu'en soient
les inconvénients, le plan de 1960 doit être considéré, sous réserve des
conséquences à déduire cas échéant de l'art. 35 LAT, comme valable.
cc) Le plan de 1960,
il est vrai, a été adopté bien avant les dispositions de la LAT. Or, selon
l'art. 35 al. 1 de cette loi, les plans d'affectation devaient être établis à
temps, soit au plus tard dans un délai de huit ans à compter de son entrée en
vigueur (soit le 1er janvier 1988 au plus tard, ATF 118 Ib 38, consid. 4a);
l'al. 3 de cette disposition ajoute encore que les plans d'affectation
cantonaux en force, au moment de l'entrée en vigueur de la LAT, conservaient
leur validité selon le droit cantonal, jusqu'à l'approbation par l'autorité
compétente des plans établis conformément à la LAT. Concrètement, il résulte de
cette réglementation que les plans établis selon l'ancien droit, non approuvés
conformément à l'art. 35 al. 3 LAT, ont perdu leur validité à partir du 1er
janvier 1988, pour autant qu'ils soient contraires à la LAT, cela en ce qui
concerne les terrains destinés à la construction; dès cette date, ne sont plus
constructibles que les terrains compris dans la partie de l'agglomération déjà
largement bâtie, au sens de l'art. 36 al. 3 LAT. En d'autres termes, la
constructibilité des secteurs touchés par le plan de 1960 peut être fondée ici
sur deux raisonnements distincts. Le premier consiste à admettre que ce plan
est conforme aux exigences de la LAT; tel est en particulier le cas si les art.
35 et 36 LAT, comme cela résulte des objectifs essentiels qu'ils poursuivent,
retiennent ici au premier chef le critère de l'étendue des zones à bâtir, délimitées
jusqu'alors de manière trop extensive, pour conclure à la conformité de la loi
(dans ce sens, v. DFJP, Etude relative à la LAT, Berne 1981, no 4 ad art. 35
LAT; v. aussi art. 134 lit. a LATC). Dans ce cas, le plan des zones de
1942/1943 affectait déjà les surfaces correspondantes à la construction, alors
largement bâties; on ne voit pas que la situation, sur ce point, ait changé
depuis, de sorte que le plan de 1960 comportait à juste titre une affectation à
la construction de ce secteur. Le second raisonnement revient à constater
directement que le périmètre du plan de 1960, tout au moins la surface de la
parcelle 5427 concernée par le projet est comprise dans la partie de
l'agglomération déjà largement bâtie, au sens de l'art. 36 al. 3 LAT; cette dernière
disposition ne pouvait donc avoir pour effet de faire perdre, avec l'écoulement
du temps, le statut constructible attribué par le plan de 1960 au périmètre
destiné aux marchands de sables et graviers.
dd) Les recourants
invoquent cependant une affaire Beeguer c/TA VD et Commune de St-Légier (ATF du
15 octobre 1992, 1P.372/1992); selon cet arrêt il est douteux qu'un plan doté
d'une réglementation sommaire, voire inexistante soit conforme au droit
fédéral, en raison même de son imprécision (cet arrêt n'est pas publié, ni le
précédent auquel il se réfère; sur le problème de la précision que doivent
présenter les plans, v. ATF 121 I 117 qui paraît examiner exclusivement les
exigences découlant du droit cantonal - en l'occurrence saint-gallois - en
matière de plans de détail; au surplus, le droit vaudois ne fixe pas de contenu
minimum pour les plans d'affectation - contrairement à ce qui prévaut pour les
plans de quartier -, comme l'a relevé le Tribunal administratif, dans un arrêt
du 19 mars 1996, AC 94/0238). En outre, à supposer qu'un plan ne respecte pas
de ce fait les principes découlant de la LAT, une telle informalité ne
justifierait pas encore l'admission du recours, pour autant que la procédure
suivie respecte concrètement les exigences du droit fédéral (ATF Beeguer
précité). Autrement dit, si l'on suit les considérants du Tribunal fédéral,
l'imprécision de la réglementation appliquée peut être compensée par une
extension du pouvoir d'examen du Tribunal administratif à l'opportunité de la
décision attaquée. La solution qui se dégage de cette jurisprudence est ainsi
la suivante : même si la réglementation résultant du plan de 1960 présente un
caractère relativement lacunaire, elle doit néanmoins être appliquée, notamment
en tant qu'elle prévoit une affectation, dans certains secteurs, à des
constructions de nature spécifique, le contrôle de l'autorité judiciaire
devant, face à l'imprécision des textes, être étendu quelque peu.
aaa) A cet égard, il
est clair que le périmètre en question, dans une approche en opportunité, ne
saurait être affecté à une zone de villas. En effet, l'avenue de Rhodanie, tout
d'abord, constitue une voie de circulation extrêmement fréquentée, au point
qu'un assainissement au sens des règles de l'OPB, apparaît nécessaire. Par ailleurs,
tout le périmètre compris entre cette artère et le lac, respectivement entre
Ouchy et l'extrémité ouest des bains de Bellerive, se trouve affecté
actuellement à des constructions spécifiques, de caractère para-industriel
(chantiers CGN et marchands de sables et graviers, autour du port marchand) ou
vouées à des activités de tourisme touristique et de loisirs (le port de petite
batellerie, la place des Fêtes, les bains de Bellerive et un peu plus à l'ouest
encore le Théâtre de Vidy); l'affectation en zone de villas apparaît
aujourd'hui d'autant moins à sa place dans ce secteur qu'elle recouvre des
surfaces correspondant aujourd'hui au bassin du port marchand.
bbb) Au surplus, on
peut hésiter, pour suppléer à l'imprécision du plan de 1960, soit à interpréter
assez librement ce document (v. TA, arrêt du 27 mai 1994, AC 94/0069, rendu à
la suite de l'ATF Beeguer cité ci-dessus, avec examen de la décision attaquée
en opportunité) ou à appliquer, en quelque sorte à titre de droit supplétif,
l'art. 135 LATC, spécialement son al. 2 (v. dans ce sens TA, arrêts antérieurs
du 26 février 1993, AC 92/073, et du 23 mars 1992, AC 91/018). En l'occurrence,
le tribunal estime pouvoir s'en tenir à l'espèce la plus récente citée
ci-dessus, savoir celle de l'arrêt qu'il a rendu après l'ATF Beeguer (AC
94/0069 déjà cité). Sans doute, la réglementation résultant du plan apparaît en
définitive relativement imprécise. Cependant s'agissant des affectations ici
prévues, elles appellent toutes, compte tenu des constructions très spécifiques
prévues, un régime souple. Tel est le cas des ports situés dans le périmètre,
qu'il s'agisse des ports de petite batellerie ou du port marchand; ce dernier
en particulier doit être doté d'installations techniques, telles que grues,
palans et autres, susceptibles de sortir des gabarits de bâtiments ordinaires.
On peut faire les mêmes observations s'agissant des bâtiments nécessaires à
l'intérieur des bains de Bellerive (plongeoir, bassins, bâtiments de service
divers). De même, le périmètre para-industriel entourant le port marchand et
notamment celui réservé à la SAGRAVE, à l'instar de toute zone industrielle,
doit offrir des règles souples. Dans ces conditions, l'application de l'art.
135 LATC, qui visait au premier chef les villages dépourvus de plan
d'affectation, n'apparaît pas adéquate, en particulier la règle de hauteur de
l'art. 135 al. 2 lit. c, laquelle n'est d'ailleurs dépassée ici que de 50 cm.
Les recourants critiquent cette souplesse excessive, dans la mesure où elle
n'offrirait pas une sécurité suffisante aux tiers, ceux-ci étant dès lors à la
merci d'un maître de l'ouvrage ambitieux. On notera cependant d'emblée que,
dans la mesure où toute construction, pour autant qu'elle soit conforme à la
concession, nécessite une autorisation du Département des travaux publics, de
l'aménagement et des transports, la liberté du maître de l'ouvrage ne peut
s'exercer que sous étroite surveillance. Au demeurant, dans l'hypothèse d'un
projet de nature exorbitante (un hôtel-tour de vingt étages par exemple) le
département devrait en principe considérer que de tels objets nécessitent
préalablement soit un ajustement de la concession, soit une adaptation du plan,
soit l'une et l'autre opération. D'emblée on peut retenir que - à l'instar de
l'obligation de planification concernant des objets importants, dont la
jurisprudence du Tribunal fédéral a cerné les contours, par opposition à la
procédure d'autorisation de l'art. 24 LAT (pour un port, v. par ex. ATF 113 Ib
371) - des projets comportant des volumes, des hauteurs, voire des impacts ou
nuisances particulièrement importants, au regard des éléments existants
(installation comportant une cheminée très élevée, notamment), une procédure de
planification préalable, complétant ou modifiant celle en vigueur, serait
nécessaire. Tel ne serait pas le cas, au contraire et de manière claire, de
projets susceptibles - s'ils devaient prendre place hors des zones à bâtir -
d'être autorisés sur la base de l'art. 24 al. 2 LAT (v. pour un exemple,
l'extension d'une centrale à béton hors zone admise au titre de cette
disposition, TA, arrêts des 9 septembre 1993, AC 93/0018, et 1er juillet 1994,
AC 93/0287).
Dans le cas d'espèce,
cependant, l'on ne se trouve pas en présence ici d'une construction dont le
gabarit apparaîtrait dans le secteur comme extraordinaire. Sans doute, la
bétonnière dépassera-t-elle sensiblement la hauteur des actuels silos à
graviers (11,50 mètres au lieu de 8 mètres; quant aux silos, ils atteindront,
au point le plus haut, une cote de 10 mètres). L'impact de ces nouvelles
installations n'apparaît toutefois pas de caractère massif; au contraire
celles-ci paraissent compléter les éléments existants et s'insèrent sans
difficultés dans ce tissu industriel, qui comprend encore les deux grues
mobiles complétant le dispositif existant de la SAGRAVE. Le site est encore
marqué par de nombreux dépôts de sables et de graviers, atteignant des hauteurs
importantes elles aussi.
Les remarques qui
précèdent permettent de retenir qu'il n'y a pas lieu ici de se référer à l'art.
135 LATC (qui n'a nullement été taillé sur mesure pour s'appliquer au domaine
public cantonal) et de conclure, de surcroît, que le projet n'implique aucune
atteinte à l'esthétique du site, qui n'est rien d'autre qu'un port marchand.
ccc) Le conseil des
recourants, dans le cadre de l'art. 135 al. 4 LATC, fait valoir le plan
directeur communal, pour démontrer que l'avenir de ce secteur est encore
incertain. Ils invoquent à cet égard en effet le document figurant en annexe à
la page 144 du dossier du plan directeur communal, intitulé "Options
d'aménagement pour le secteur sud-est"; s'agissant du secteur d'activités
correspondant au port marchand, ce document comporte la légende suivante :
"
Secteur bâti dont les qualités naturelles du site doivent être maintenues,
en prolongement des rives du lac
". Le commentaire (p. 144, sous la
rubrique milieu naturel, rive du lac) paraît plus explicite, lorsqu'il indique
que l'option a été choisie de confirmer l'attractivité du pôle touristique
d'Ouchy en mettant en valeur les espaces multifonctionnels (parking de surface
côté est de la piscine de Bellerive) et en redonnant un caractère de verdure
aux environs immédiats des activités de la SAGRAVE et des chantiers de la CGN;
avec cette exégèse, force est de constater que l'existence même de la SAGRAVE
dans le secteur est confirmée par le plan directeur, l'idée étant toutefois de
rétablir des espaces de verdure aux alentours de celle-ci. Le document produit
en audience par la municipalité (Schéma directeur des rives lausannoises, de
juillet 1997) confirme ces options.
On ne saurait dès lors
tirer de ces documents la conclusion que l'autorisation litigieuse serait
inopportune, notamment au regard du développement futur de ce secteur des rives
du lac.
c) On retiendra dès lors
en conclusion que la décision du SEPE, en tant qu'elle a procédé à une pesée
consciencieuse des circonstances du cas d'espèce, est opportune; en
particulier, son appréciation sous l'angle esthétique n'apparaît pas
critiquable. Les moyens des recourants soulevés à cet égard doivent dès lors
être écartés.
6.                     Les recourants font
valoir encore que le projet implique des activités qui sortent du cadre de
celles qui sont autorisées par la concession; cette dernière autorise en effet
les chantiers des marchands de sables et graviers, ainsi que leurs
installations, mais ne leur permettrait pas de fabriquer en outre du béton. A
vrai dire, cette argumentation ne saurait être suivie. Les représentants de la
constructrice ont en effet démontré que la production de béton, qui nécessite
du gravier, du sable et du ciment, mélangés par des malaxeurs, constitue une
activité très voisine de celles qui sont déjà exercées sur le site. Au surplus,
le département qui, avec le Conseil d'Etat, apparaît comme un interprète privilégié
de la concession, admet la conformité du projet avec la concession et le plan
de 1960; dans ces conditions, le tribunal, qui ne voit aucun motif de procéder
à une lecture aussi étroite de la concession que celle des recourants,
admettra, avec le département, que la centrale à béton et les trois silos qui
en constituent les annexes, entrent dans le cadre tracé par cette dernière.
Ce moyen sera donc
écarté lui aussi.
7.                     Les propriétaires
recourants craignent essentiellement une augmentation des nuisances sonores en
relation avec le projet, à un double titre; ils redoutent en effet le bruit
d'exploitation de la bétonnière, d'une part, et celui résultant d'un trafic
accru, d'autre part.
a) S'agissant de la
bétonnière, le SLN déduit pour l'essentiel de la distance entre celle-ci et
l'immeuble des recourants que les nuisances émises ne seront perçues par ces
derniers que moyennant un fort effet de réduction (estimé à 47 dB(A); il faut y
ajouter la valeur correspondant à des facteurs de correction, soit 7 dB(A),
selon le ch. 33 de l'annexe 6 OPB); dès lors, même en prenant une émission de
bruit de 94 dB(A) à un mètre de la bétonnière, les valeurs limites de
planification, soit 55 dB(A), applicables à l'immeuble des recourants, sis en
degré de sensibilité II, seraient respectées (voir à ce propos annexe 6 OPB,
ch. 2).
Le SLN indique que ces
valeurs (soit 94 dB(A) à un mètre de la bétonnière) peuvent être obtenues au
moyen d'installations modernes avec insonorisation. A la demande du magistrat
instructeur, la constructrice a produit un rapport établi par le Centre
technique du béton et du gravier, relatif à des relevés sonores effectués sur
centrale à béton, daté du 8 décembre 1997. Le rapport en question porte sur des
mesures effectuées sur deux centrales à béton. La première, équipée d'un
malaxeur à doubles arbres horizontaux, d'une capacité de 2 m3, avec bardage
autour du malaxeur, provoquait une émission de 78,2 dB(A) à un mètre de
celle-ci (le rapport indique que le réglage des pales du malaxeur était en l'occurrence
loin d'être satisfaisant, celui-ci entraînant un accroissement important du
bruit); la seconde mesure a été opérée sur une centrale équipée d'un malaxeur
de même type, mais d'une capacité de 4 m3, sans bardage autour du malaxeur; le
niveau sonore relevé à un mètre du malaxeur, côté moteur, s'élevait à 90,3
dB(A), respectivement côté opposé au moteur à 82,9 dB(A).
Ces mesures, aux yeux
de l'assesseur spécialisé du tribunal, permettent d'admettre comme fondée
l'affirmation du SLN selon laquelle la valeur de 94 dB(A), prise comme
hypothèse, pouvait effectivement être obtenue au moyen d'installations modernes
dans une bétonnière; on peut même retenir que la bétonnière projetée, dotée
d'une insonorisation (carrossage ou bardage), provoquerait des émissions
sonores d'un niveau très sensiblement inférieur à 94 dB(A), celle-ci étant de
nature à provoquer une réduction de bruit de l'ordre de 15 à 20 dB(A), selon le
représentant du SLN. Pour le surplus, selon ce dernier, il ne faut en revanche
pas attendre de réduction sensible en relation avec un effet de sol ou en
raison d'obstacles; le pronostic effectué par le SLN ne tient pas compte d'un
facteur de correction (qui intervient à la baisse) en fonction de la durée
d'utilisation des installations : ce faisant, ledit service a procédé ici
également de manière pessimiste, ce qui offre une marge de sécurité
supplémentaire à ses calculs.
En d'autres termes, le
tribunal, se fondant notamment sur l'avis de son assesseur spécialisé, estime
que les conclusions du service précité relatives à la bétonnière ne peuvent
qu'être confirmées.
b) En audience, les
recourants ont fait valoir la gêne que pouvait provoquer le bruit lié aux
opérations de chargement des camions; selon eux, ce bruit, assez court il est
vrai, présente une gêne accrue en raison de son caractère irrégulier et
soudain. Ce type de gêne est pris en compte par le jeu des facteurs de
correction du chiffre 33 de l'annexe 6 OPB; cependant de telles émissions,
compte tenu de leur brièveté, doivent faire l'objet aussi d'une correction liée
à la durée de l'émission (v. ch. 31 al. 2 annexe 6 OPB). Dans l'ensemble, le
bruit découlant du chargement des camions n'apparaît pas comme susceptible
d'entraîner un dépassement des valeurs limites, qu'il s'agisse des valeurs de
planification (pour l'augmentation du nombre de camions liée au projet) ou des
valeurs d'immissions (pour l'ensemble des installations de la SAGRAVE).
c) S'agissant des
effets de l'accroissement du trafic sur des voies publiques, lié au projet, le
siège de la matière se trouve à l'art. 9 OPB. S'agissant de l'avenue de
Rhodanie, empruntée par 15'000 véhicules par jour environ, dont 600 camions,
c'est la lettre b de cette disposition qui est applicable, cette voie de
circulation devant en effet être assainie. A teneur de celle-ci, l'exploitation
d'installations fixes nouvelles ne doit pas entraîner la perception
d'immissions de bruit plus élevée en raison de l'utilisation accrue d'une voie
de communication nécessitant un assainissement. La jurisprudence du Tribunal
administratif, au demeurant sévère, a retenu l'existence d'une perception
d'immissions de bruit plus élevée lorsque le projet était susceptible
d'entraîner une augmentation égale ou supérieure à 0,6 dB(A) (AC 94/189 du 12
janvier 1996, arrêt dit Lémanparc, consid. 4).
Suivant les calculs du
SLN, qui apparaissent convaincants, le seuil d'émission précité serait atteint
avec une augmentation de trafic liée au projet de 175 camions par jour, soit
38'500 poids lourds par année; or, les prévisions présentées sont très
largement inférieures à ce chiffre. Le descriptif du projet indiquait un trafic
de camions annuel de l'ordre de 24'000, l'exploitation ayant atteint il est
vrai des chiffres plus élevés durant la période de haute conjoncture, soit
47'000 camions par année en 1989. Quoi qu'il en soit, pour dépasser le seuil
fixé (soit 0,6 dB(A) d'augmentation), le trafic de poids lourds devrait
s'élever au total à un ordre de grandeur de 62'500 camions par année. Ces
chiffres ne sont pas vraisemblables, même si le pronostic fourni par la
constructrice est relativement imprécis et mérite quelques nuances (en
substance, celle-ci indique que seul l'apport de ciment générerait à l'avenir
un supplément de trafic; il n'est cependant pas exclu que la SAGRAVE augmente
quelque peu son chiffre d'affaires en offrant du béton à sa clientèle; en
outre, si la livraison de béton, par rapport à celle de gravier, n'entraîne
guère une augmentation des volumes transportés, tel sera bien le cas en
revanche des tonnages évacués - pour un volume de gravier donné, le béton
comporte en effet l'adjonction de ciment et d'eau -, ce qui pourrait induire
dans une certaine mesure une augmentation du trafic de camions, limités à 25
tonnes). Il est même probable que la SAGRAVE ne serait pas en mesure de générer
un trafic de 62'500 camions par an au moyen des installations existantes, même
si elle travaillait à pleine capacité.
En d'autres termes, il
n'est pas réellement plausible que le projet entraîne une telle augmentation de
trafic, un accroissement plus faible étant plus vraisemblable; dans les deux
cas il respecterait les exigences de l'art. 9 OPB.
d) Les recourants font
encore valoir que le projet, dans la mesure où il prend place dans un secteur
déjà extrêmement pollué, tant sur le plan des nuisances sonores que sur celui
de la protection de l'air, devrait être refusé pour ce motif déjà, par l'effet
d'une sorte de moratoire.
On ne saurait
cependant suivre une telle argumentation. Elle ne résulte pas, en tous les cas,
des règles de l'OPB, notamment de celle de l'art. 9 de cette ordonnance que
l'on vient d'analyser; aussi bien, des projets de construction restent-ils
possibles, dans les limites de cette disposition, même à proximité de voies
publiques nécessitant un assainissement. De même, les dispositions de
l'ordonnance sur la protection de l'air, du 16 décembre 1985 (ci-après : OPair;
RS 814.318.142.1) ne font pas obstacle à toute construction dans un secteur
déjà pollué; tel ne peut être le cas, à teneur de la jurisprudence, que s'agissant
de projets susceptibles d'entraîner de très fortes nuisances, au point de
mettre en péril la mise en oeuvre d'un plan de mesures (dans ce sens, ATF 123
II 337 et DEP 1997, 590 ss, spéc. consid. 4; dans le cas d'espèce un projet
d'immeuble de service accompagné de la réalisation de 750 places de parc a été
considéré comme admissible, celui-ci ne mettant pas en péril l'exécution du
plan de mesures; v. également les références citées par cet arrêt).
Dans le cas d'espèce,
l'on ne voit pas que le projet querellé soit de nature, par l'ampleur de ses
émissions polluantes, à remettre en cause le plan de mesures lausannois. Ce
dernier moyen, présenté en audience, ne saurait dès lors être retenu.
e) Les recourants ont
également fait valoir que le projet, dans un secteur aussi sensible que la rive
du lac, ne pouvait être autorisé, en raison des dangers qu'il représente. Cet
argument, invoqué pour la première fois en plaidoirie, ne repose pratiquement
sur aucune allégation précise, de sorte que le tribunal, qui n'a pas été en
mesure d'instruire ces points, ne peut pas non plus tenir ces affirmations,
d'ailleurs implicites (faisant état de dangers spécifiques causés par le
projet), pour établies. En tous les cas, rien n'indique que l'examen, auquel le
SEPE a procédé avant de délivrer l'autorisation fondée sur l'art. 12 LVPol, ait
été insuffisant, de sorte que la décision y relative serait mal fondée.
Autrement dit, à supposer que ce moyen présenté en plaidoirie puisse être
considéré comme recevable, ce qui est douteux, force serait de l'écarter comme
mal fondé.
8.                     Les considérations qui
précèdent conduisent au rejet du recours. Cela étant, l'émolument d'arrêt devra
être mis à la charge des recourants, qui succombent. Ils verseront également
des dépens, tant à la municipalité qu'à la constructrice; en l'occurrence
cependant, la municipalité n'est intervenue qu'en qualité d'autorité
intéressée, ce qui justifie une légère modération du montant des dépens, et la
constructrice a conclu, en vain, à l'irrecevabilité du recours, de sorte qu'une
réduction des dépens s'impose également (sur ces questions, v. art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision du
Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports du 21
octobre 1997 est maintenue, comme aussi les autorisations spéciales cantonales
relatives au même projet, figurant dans le document de synthèse de la CAMAC des
19 juin/8 juillet 1997.
III.                     L'émolument
d'arrêt, fixé à 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge des
recourants, solidairement entre eux.
IV.                    Les recourants,
solidairement entre eux, doivent un montant de 1'500 (mille cinq cents) francs
à la Commune de Lausanne, à titre de dépens.
V.                     Les recourants,
solidairement entre eux, doivent également un montant de 1'200 (mille deux
cents) francs à la constructrice, la SAGRAVE SA, à titre de dépens.
ft/Lausanne, le 28 janvier 1998
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).