vd_omni · GE.1992.0149 · 1993-07-13 · fr

Fondation X. c/ Bureau AJ | La voie de recours au TA est ouverte contre les décisions du Bureau de l'assistance judiciaire (jusqu'à la prochaine révision de la LAJ). Les personnes morales n'ont pas droit à l'AJ.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 13.07.1993 GE.1992.0149

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
du 13 juillet 1993
__________
sur le recours interjeté le 24 décembre 1992
par la
A.________
, à X.________, représentée par Me Jacques H.
Wanner, avocat à Lausanne,
contre
une décision du Bureau de l'assistance
judiciaire du 16 décembre 1992, lui refusant le bénéfice de l'assistance
judiciaire dans une action en validation de séquestre.
***********************************
Statuant par voie de circulation,
le Tribunal administratif, composé de :
MM.       Alain Zumsteg, juge
Mme      Dominique Thalmann, assesseur
M.           Vincent Pelet, assesseur
constate en fait  :
______________
A.                            En janvier
1987 Mme B.________, ressortissante française née le 17 janvier 1897,
domiciliée à ********, a constitué par l'intermédiaire de C.________ à
********, sous le nom de "A.________", une fondation ayant son siège
à X.________ (Liechtenstein) dotée d'un capital d'environ 1'500'000 francs
suisses.
Mme
B.________ est décédée le 20 août 1989, en laissant deux héritières instituées,
Mmes D.________ et E.________. Contestant la capacité de discernement de la
défunte au moment de la constitution de la fondation,
ces dernières ont obtenu le séquestre de la
totalité des avoirs de ladite fondation en mains de C.________ à ********. Dans
le cadre de la procédure en validation de ce séquestre, elles ont ouvert action
le 9 novembre 1992 devant la Cour civile du Tribunal cantonal vaudois contre la
A.________ et divers consorts.
B.                            Agissant par
l'intermédiaire de Me Jacques H. Wanner, avocat à Lausanne, la A.________ a
requis du Bureau de l'assistance judiciaire, le 30 novembre 1992, l'assistance
judiciaire complète (avance des frais de justice et assistance d'un avocat
d'office), subsidiairement la seule avance des frais de justice. Elle expose
que le séquestre opéré à la requête des demanderesses porte sur l'entier de ses
avoirs, de sorte qu'il lui est impossible de disposer du moindre franc pour
effectuer les avances de frais qui lui sont réclamées par le Tribunal cantonal
et pour provisionner son avocat.
Le Bureau de
l'assistance judiciaire a rejeté cette demande le 16 décembre 1992 au motif que
la fondation, faute d'être une personne physique, ne remplissait pas les
conditions posées par la loi pour l'octroi de l'assistance judiciaire.
C.                            La A.________
a recouru contre cette décision le 24 décembre 1992. Elle conclut à la réforme
de la décision attaquée en ce sens que l'assistance judiciaire complète
(subsidiairement uniquement ce qui concerne l'avance des frais de justice et,
le cas échéant, d'expertise) lui soit accordée en sa qualité de défenderesse
dans le procès en validation de séquestre qui la divise d'avec D.________ et
E.________.
Dans la
réponse qu'il a déposée le 19 janvier 1993, le président du Bureau de l'assistance
judiciaire conclut principalement à l'irrecevabilité du recours, le Tribunal
administratif n'étant à ses yeux pas compétent pour en connaître,
subsidiairement au rejet du dit recours.
Les
arguments développés de part et d'autre seront repris plus loin, dans la mesure
utile.
Considérant en droit :
________________
1.                             Déposé dans
les dix jours suivant la notification de la décision attaquée et d'emblée
motivé conformément à l'art. 31 al. 2 LJPA, le recours est intervenu en temps
utile; il est au surplus recevable en la forme.
2.                             a)  Le Bureau
de l'assistance judiciaire est l'autorité cantonale compétente pour statuer sur
les requêtes d'assistance judiciaire (art. 5 de la loi du 24 novembre 1981 sur
l'assistance judiciaire en matière civile - LAJ - RSV 2.8C). Présidé par le
chef du Département de la justice, de la police et des affaires militaires et
comprenant un juge cantonal, le procureur général ou l'un de ses substituts,
ainsi qu'un avocat désigné par l'Ordre des avocats ou, pour les procès dont la
compétence du juge de paix, d'un agent d'affaires breveté désigné par
l'Association des agents d'affaires breveté, le Bureau est une autorité
indépendante, échappant aussi bien au pouvoir hiérarchique du Conseil d'Etat
qu'à celui du Tribunal cantonal (art. 6 LAJ). Depuis sa création, par la loi du
1er décembre 1904, jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi du 18 décembre 1989
sur la juridiction et la procédure administrative (LJPA), le Bureau a toujours
statué sur les demandes d'assitance judiciaire en unique instance cantonale;
ses décisions ne pouvaient faire l'objet que d'un recours de droit public au
Tribunal fédéral (ATF du 17 août 1982 dans la cause K. c. Bureau de
l'assistance judiciaire, c. 1 non publié au RO 108 I A 108; ATF du 18 avril
1988 dans la cause C. c. BAJ, c. 1 non publié dans RO 114 I A 101; ATF non
publié du 26 février 1991 dans la cause D. c. BAJ). Ceci correspondait
d'ailleurs clairement à la volonté du législateur lors de la révision de la loi
en 1947 (v. BGC, automne 1947, p. 369). La loi actuelle n'a apporté aucun
changement sur ce point (v. BGC, automne 1981, p. 173, 174 et 179).
b)  Alors
que les compétences des autorités de recours en matière administrative (Conseil
d'Etat et commissions de recours) leur étaient attribuées par les lois
spéciales (sous réserve de quelques cas où la jurisprudence du Conseil d'Etat
avait reconnu l'existence d'une voie de recours cantonale en l'absence d'une
disposition légale spécifique - v. notamment ACE du 16 décembre 1977 dans la
cause T'ACT c. Comité de gestion du Fonds du théâtre en Suisse romande; ACE du
31 octobre 1984 dans la cause Nicolet c. Préfet du district de Grandson, R9
576/84), la LJPA attribue désormais au Tribunal administratif une compétence
générale pour connaître de
"tous les recours contre les décisions
administratives cantonales ou communales lorsqu'aucune autre autorité n'est
expressément désignée par la loi pour en connaître"
(art. 4 al. 1er
LJPA)
.
Font exception les décisions du Grand Conseil, du Conseil d'Etat,
du Tribunal cantonal ou des commissions de recours spéciales, ainsi que les cas
où la loi précise que l'autorité statue définitivement (art. 4 al. 2 LJPA);
font également exception les décisions préfectorales, à moins que la loi ne
prévoie expressément le recours au Tribunal administratif (art. 4 al. 3 LJPA).
Si l'on s'en
tient au texte clair de la loi, un recours au Tribunal administratif est donc
ouvert contre les décisions du Bureau de l'assistance judiciaire : la loi
spéciale ne précise pas que cette autorité statue définitivement. (Le Conseil
d'Etat a toutefois soumis au Grand Conseil un projet de modification dans ce
sens). Il n'est au demeurant pas contesté que les décisions prises en
application de la LAJ sont fondées sur le droit public (v. arrêt de la Chambre
des recours du 12 septembre 1977 dans la cause Ducommun, JT 1979 p. 104) et
répondent à la notion de décision administrative telle qu'elle est définie par
la jurisprudence.
c)
L'autorité intimée considère toutefois que l'adoption de la LJPA n'avait pas
pour but d'introduire de nouvelles voies de recours. Du fait que de nombreuses
lois ont été modifiées lors de l'adoption de la LJPA, elle déduit que
l'existence d'une voie de recours cantonale découle soit d'une disposition
expresse de la loi, soit d'une modification de cette même loi contemporaine à
l'adoption de la LJPA.
Cette thèse
est manifestement contraire à la systématique de la LJPA : le législateur a
attribué au Tribunal administratif une compétence générale et de principe, les
exceptions étant prévues expressément (BGC, automne 1989, p. 532 et 687). Si de
nombreuses lois spéciales ont dû être simultanément modifiées, ce n'est pas
pour attribuer des compétences au Tribunal administratif, mais pour faire
disparaître les dispositions désignant comme autorité de recours soit le
Conseil d'Etat, soit une commission ad hoc, dans tous les cas où l'on ne
souhaitait pas maintenir le pouvoir juridictionnel de ces autorités. La plupart
du temps les modifications ont consisté en une abrogation pure et simple des dispositions
en question (op. cit., p. 545). La LAJ, qui ne contenait aucune règle
susceptible d'entrer en conflit avec la LJPA, n'a pas été modifiée. Elle aurait
pu l'être, comme le projet en est actuellement présenté au Grand Conseil, par
l'adjonction d'une disposition précisant que le Bureau de l'assistance
judiciaire statue définitivement. Cela n'a pas été le cas.
Les travaux
préparatoires ne fournissent aucune explication à ce silence; on peut donc
aussi bien en tirer argument en faveur du statu quo, soit de l'exclusion du
recours, auquel cas il apparaîtrait comme une inadvertance du législateur, qu'y
voir une volonté implicite de laisser jouer la règle générale de l'art. 4 LJPA.
Peu importe en définitive : le texte de cette disposition est parfaitement
clair; il n'y aurait lieu de s'en écarter que si des raisons objectives
conduisaient à penser qu'il ne restitue pas le sens véritable de la norme. De
tels motifs peuvent découler des travaux préparatoires, du but et du sens de la
disposition, ainsi que du système de la loi (ATF 115 Ia 137c. 2b; 113 Ia 114;
112 V 171c. 3a). Or, on vient de le voir, l'exposé des motifs et le compte
rendu des travaux parlementaires sont muets sur la question, et l'on ne saurait
faire prévaloir sur un texte voté en 1989 la volonté du législateur de 1904 ou
de 1947. Les autres méthodes d'interprétation ne permettent pas non plus de
conclure que l'ouverture d'un recours au Tribunal administratif contre les
décisions du Bureau de l'assistance judiciaire ne correspondrait pas au sens
véritable de l'art. 4 LJPA. En particulier, si l'on peut comprendre qu'au
moment de la création du Bureau de l'assistance judiciaire il aurait paru
incongru de permettre un recours au Conseil d'Etat contre les décisions d'un
organe qu'on avait voulu largement indépendant de l'administration, cette
objection n'a plus cours aujourd'hui, dès lors que le Tribunal administratif
est lui-même une instance indépendante, appelée dans certains cas à contrôler
les décisions d'autorités échappant au pouvoir hiérarchique du Conseil d'Etat
(commissions foncières, Fonds d'investissements agricoles, Conseil de santé,
par exemple). Par conséquent, si le problème du recours contre les décisions du
Bureau de l'assistance judiciaire a échappé au législateur lors de l'adoption
de la LJPA et que la solution qui découle des dispositions légales adoptées
apparaît insatisfaisante, comme le soutient l'autorité intimée, il ne s'agit
que d'une lacune improprement dite, qu'il appartient au législateur et non au
juge de combler (v. ATF 105 V 213).
Le recours
est ainsi recevable.
3.                             L'article
premier, al. 1er, de la loi du 24 novembre 1981 sur l'assistance judiciaire en
matière civile (RSV 2.8C - ci-après : LAJ) dispose
"
L'assistance judiciaire est
accordée, sur requête, à toute personne physique dont la fortune et les revenus
ne sont pas suffisants pour lui permettre d'assurer les frais d'un procès
devant la juridiction civile ordinaire ou devant la juridiction des assurances
sociales sans entamer la part de ses biens qui est nécessaire à son entretien
et à celui de sa famille
".
Cette
formulation exclut clairement l'octroi de l'assistance judiciaire aux personnes
morales. Pareille restriction a été critiquée en doctrine, certains auteurs
estimant que l'assistance devrait être étendue aux personnes morales sans
ressources et dont l'existence est en cause, le cas échéant en y mettant des
conditions permettant d'éviter des abus (v. Christian Favre, L'assistance
judiciaire gratuite en droit suisse, thèse Lausanne 1989, p. 101 à 103; J.-F. Poudret,
A. Wurzburger et J. Haldy, Procédure civile vaudoise, n. 4.2 ad art. 90 CPC et
les références). Il n'en demeure pas moins qu'une telle extension est exclue
de
lege lata
. Lors des travaux parlementaires qui ont conduit à l'adoption de
la LAJ, la commission chargée de l'examen du projet de loi avait proposé
l'adjonction à l'art. 1er de la loi d'un alinéa qui aurait permis d'accorder
l'assitance judiciaire "
à une personne morale dont l'existence serait
mise en cause si elle devait assumer les frais d'un procès, dans la mesure où
la fortune et les revenus de ses membres ne leur permettent pas de les assumer
eux-mêmes"
. (BGC Automne 1981, p. 189). Cet amendement a été rejeté
(ibid; p. 195). Le législateur a ainsi expressément voulu limiter aux seules
personnes physiques le cercle des bénéficiaire de l'assistance judiciaire, de
sorte qu'il n'existe aucune raison de s'écarter du texte clair de la loi.
En accord
avec la majorité de la doctrine, le Tribunal fédéral a en outre confirmé que le
droit à l'assistance judiciaire que sa jurisprudence déduit de l'art. 4 de la
Constitution à titre de protection minimale lorsque le droit cantonal ne
contient pas de dispositions suffisantes (v. ATF 116 Ia 104; 114 Ia 102),
n'appartenait pas aux personnes morales et qu'il n'y avait aucun motif de
s'écarter de cette jurisprudence, notamment pas au regard de la convention
européenne des droits de l'homme (ATF 116 II 652).
4.                             La recourante
fait à juste titre valoir que sa situation est paradoxale dans la mesure où sa
fortune, qui constitue l'enjeu du procès, est importante, mais qu'elle ne peut
en disposer pour la défendre. Il n'est cependant pas certain que le recours à
l'assistance judiciaire soit le seul moyen d'échapper à cette impasse. Il
n'appartient toutefois pas au Tribunal administratif d'apporter une solution à
ce problème.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                       Le recours est
rejeté.
II.                      Un émolument de
justice de Fr. 800.-- (huit cents francs) est mis à la charge de la recourante.
Lausanne, le 13 juillet 1993/gz
Au
nom du Tribunal administratif,
le
juge :