vd_omni · AC.2022.0053 · 2022-06-07 · fr

A.________/Direction générale du territoire et du logement, Municipalité de Blonay - Saint-Légier | L'art. 48 LATC - qui prévoit une indemnisation du propriétaire foncier qui a engagé de bonne foi des frais pour établir un projet de construction refusé par une municipalité en application de l'art. 47 LATC (effet anticipé négatif d'un projet de plan) - renvoie implicitement aux nouvelles prescriptions formelles des art. 71ss LATC, relatives à l'expropriation matérielle; c'est désormais le régime de la décision (de la DGTL) qui est prévu, et non plus celui de l'action ouverte devant le tribunal d'expropriation.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 07.06.2022 AC.2022.0053

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Décision du juge instructeur
du 7 juin 2022
Composition
Mme Marie-Pierre Bernel, juge
instructrice; Mme Nicole Riedle, greffière.
Recourant
A.________,
à ********, représenté
par Me Alexander BLARER, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Direction générale du territoire et
du logement,
à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Blonay -
Saint-Légier,
représentée par Me Denis
SULLIGER, avocat à Vevey.
Objet
Recours A.________ c/ décision de la Direction générale du
territoire et du logement du 11 janvier 2022 déclarant irrecevable une demande
d'indemnisation.
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire de la parcelle n° 2319 du registre
foncier, sur le territoire de la commune de Blonay – Saint-Légier. Elle est
partiellement classée dans la zone de villas du plan des zones de l'ancienne
commune de Saint-Légier – La Chiésaz (avant la fusion avec la commune de
Blonay), entré en vigueur le 13 mai 1983. Le solde de la parcelle est soumis au
régime de l'aire forestière.
B.
Les autorités communales ont engagé une procédure de révision du plan
des zones (ou d'établissement du nouveau plan d'affectation communal), qui
n'est pas encore achevée. Des mesures conservatoires ont été prises en relation
avec cette procédure: un plan de zone réservée a été adopté le 4 novembre 2019
par le conseil communal de Saint-Légier – La Chiésaz, après avoir été mis à
l'enquête publique du 2 octobre au 1
er
novembre 2018, et il a été
mis en vigueur le 3 septembre 2021 par le Département cantonal des institutions
et du territoire. La parcelle n° 2319 est incluse dans un périmètre de zone
réservée, en principe inconstructible (art. 3 du règlement de la zone
réservée).
C.
Le 27 avril 2017, A.________ a adressé à la Municipalité de Saint-Légier
– La Chiésaz (ci-après: la municipalité) une demande de permis de construire
pour un projet de villa à édifier sur sa parcelle. Par une décision rendue le
11 juin 2018, la municipalité a refusé de délivrer le permis de construire en
invoquant l'art. 77 de la loi sur l'aménagement du territoire et les
constructions du 4 décembre 1985 (LATC; BLV 700.11 – dans sa teneur avant la
révision du 17 avril 2018, entrée en vigueur le 1
er
septembre 2018),
permettant de refuser l'autorisation "
lorsqu'un projet de construction,
bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements, compromet le
développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un plan ou à un
règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais non encore
soumis à l'enquête publique
" (art. 77 al. 1, 1
ère
phrase
aLATC). La motivation de cette décision est pour l'essentiel la suivante: après
la révision du 15 juin 2012 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT;
RS 700) et après la quatrième adaptation du plan directeur cantonal, il est
apparu que la zone à bâtir sur le territoire communal, hors périmètre du
centre, était largement surdimensionnée pour le besoin des quinze prochaines
années. La municipalité envisageait alors de mettre prochainement à l'enquête
publique une zone réservée, dans le but de procéder ensuite à une révision
partielle du plan général d'affectation.
A.________ a recouru contre cette décision. La Cour
de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP) a
rejeté son recours par un arrêt rendu le 17 janvier 2019 (AC.2018.0242).
D.
La zone réservée communale, évoquée dans la décision précitée et qui
comprend dans son périmètre la parcelle n° 2319, a ensuite été adoptée par le
conseil communal, puis elle a été approuvée par la Cheffe du Département des
institutions et du territoire. Elle a été mise en vigueur le 3 septembre 2021.
Elle a pour effet de rendre son périmètre inconstructible pour une durée de 5
ans, prolongeable de 3 ans (cf. art. 3 et 4 du règlement de la zone réservée). A.________
avait formé opposition en vain lors de l'enquête publique. Il n'a pas recouru
contre cette mesure.
E.
Le 11 mai 2020, A.________ s'était adressé à la municipalité pour
renouveler la demande de permis de construire qu'il avait déposée en 2017 (cf.
supra
,
let. C; art. 77 al. 5 aLATC). Par une décision du 2 juin 2020, la
municipalité a refusé l'autorisation demandée.
F.
Le 20 juillet 2021, A.________ a adressé au Tribunal d'arrondissement de
l'Est vaudois (ci-après: le TDA) une demande d'indemnisation fondée sur l'art.
78 aLATC, respectivement l'art. 48 LATC. Il concluait au paiement, par la
Commune de Saint-Légier – La Chiésaz et l'Etat de Vaud, d'une indemnité de
235'813 fr. 30.
Par prononcé du 17 août 2021, le Président du TDA a
déclaré cette demande irrecevable. A.________ a interjeté appel contre ce
prononcé. La Cour d'appel civile du Tribunal cantonal (ci-après: la CACI) a
rejeté l'appel par un arrêt du 14 janvier 2022; elle a confirmé le prononcé
d'irrecevabilité (arrêt JL21.033216-211470 26). En substance, elle a considéré
qu'il fallait appliquer les règles de la procédure concernant l'indemnisation
de l'expropriation matérielle, domaine qui relève, selon la LATC, de la
compétence du Département des institutions et du territoire (DIT).
Le 28 février 2022, A.________ a formé contre cet
arrêt un recours en matière de droit public (cause 1C_138/2022). Il a sollicité
du Tribunal fédéral la suspension de la procédure jusqu'à droit connu sur le
recours qu'il avait déposé devant la CDAP le 11 février 2022 (cf.
infra
let. G). Le Tribunal fédéral a suspendu cette procédure (voir ordonnance du 18
mars 2022 du Président de la Ire Cour de droit public,
infra
let. H).
G.
Après le prononcé d'irrecevabilité du Président du TDA (cf.
supra
,
let. F), A.________ a adressé à la Direction générale du territoire et du
logement (DGTL, subdivision du DIT), le 27 août 2021, une demande d'indemnisation
dont les conclusions sont identiques à celles de la demande soumise
précédemment au TDA.
Par une décision rendue le 11 janvier 2022, la DGTL
a déclaré irrecevable la demande en indemnisation.
H.
Agissant le 11 février 2022 par la voie du recours de droit
administratif, A.________ demande à la CDAP d'annuler la décision rendue le 11
janvier 2022 par la DGTL et de renvoyer la cause à cette direction pour
nouvelle décision dans le sens des considérants. A titre subsidiaire, il
conclut à ce que la Commune de Blonay – Saint-Légier et l'Etat de Vaud soient
condamnés à lui verser l'indemnité demandée.
Invitée à se déterminer, la DGTL a déclaré ce qui
suit, le 16 mars 2022:
"
[...]
Afin de ne pas se retrouver avec des décisions
contradictoires, la DGTL entend assumer la compétence instituée par l'arrêt
cantonal du 14 janvier 2022. Ainsi la cause devient sans objet devant votre
autorité. La DGTL reprend le dossier en l'état pour instruction et nouvelle
décision sur la base de la demande formulée le 27 août 2021 en appui de l'art.
48 LATC".
Le même jour, la DGTL a également informé le
Tribunal fédéral de cette position.
Le 18 mars 2022, le président de la Ire Cour de
droit public a ordonné la suspension de la cause 1C_138/2022 jusqu'à droit
connu sur la procédure de recours contre la décision de la DGTL du 11 janvier
2022 auprès de la CDAP, considérant que l'admission ou le retrait du recours
déposé contre cette décision pouvait influencer l'issue du litige pendant
devant la Haute Cour.
Considérant en droit:
1.
Le recourant demande une indemnité fondée sur l'art. 48 LATC (dans sa
teneur en vigueur depuis le 1
er
septembre 2018), dont la teneur est
la suivante:
"L'autorité qui refuse un
permis de construire en application de l'article 47 répond du dommage causé au
requérant qui a engagé de bonne foi des frais pour établir un projet conforme à
la réglementation existante. L'action, introduite au lieu de situation de
l'immeuble, est soumise à la procédure en matière d'expropriation matérielle;
elle se prescrit par un an dès l'entrée en vigueur du nouveau plan."
L'art. 47 LATC correspond matériellement à l'art. 77
aLATC; il permet à la municipalité de "
refuser un permis de construire
lorsqu'un projet de construction, bien que conforme, compromet une modification
de plan envisagée, non encore soumise à l'enquête publique
". Jusqu'au
30 août 2018, l'art. 78 aLATC prévoyait déjà, dans cette situation, une
indemnisation du requérant du permis de construire, aux mêmes conditions; la
voie de l'action, selon la procédure en matière d'expropriation matérielle,
était donc également prescrite.
2.
L'indemnisation pour expropriation matérielle - réglée en droit fédéral
à l'art. 5 al. 2 LAT lorsqu'elle résulte de mesures d'aménagement du
territoire - est un cas d'indemnisation pour actes licites de l'Etat (cf.
notamment Thierry Tanquerel, Manuel de droit administratif, 2
e
éd.
Genève 2018, p. 592 ss). Dans les affaires relatives à la responsabilité de
l'Etat, pour actes licites ou illicites, la loi peut ordonner la solution
d'éventuels litiges de deux manières. Ou bien elle donne à l'autorité
administrative la compétence de fixer une situation juridique concrète par voie
de décision (dotée de la force de chose décidée), avec un contrôle
juridictionnel subséquent par le moyen d'un recours. Dans cette première
hypothèse, l'intervention de l'autorité de recours constitue un contentieux dit
objectif. Ou bien, seconde hypothèse, la loi n'accorde pas cette compétence à
l'administration: dans ce cas, le règlement du contentieux relatif aux droits
et obligations découlant de la norme en cause relève des attributions
judiciaires; le juge doit être saisi directement, par la voie de l'action, et
lui seul peut trancher un litige avec force de chose jugée. Le contentieux est
dit subjectif: il a pour objet l'existence ou l'étendue d'un droit ou d'une
obligation dont une partie prétend être titulaire (sujet) contre l'autre (cf.
Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3
e
éd.
Berne 2011, p. 626).
Pour la mise en œuvre de l'art. 5 al. 2 LAT, le
législateur cantonal a fixé des règles de procédure, en premier lieu dans la
loi du 25 novembre 1974 sur l'expropriation (LE; BLV 710.01), qui consacre le
système du contentieux subjectif. L'art. 116 LE, dans le titre VIII
"expropriation matérielle", a la teneur suivante:
"Art. 116
Action
1
Celui qui estime
qu'une restriction de son droit de propriété fondée sur une loi, un règlement
ou un plan constitue une expropriation matérielle (art. 1, al. 3)
ouvre action en paiement d'une indemnité devant le président du tribunal du
lieu de situation de l'immeuble frappé de la restriction. Le for est impératif;
en cas de pluralité d'immeubles touchés à l'intérieur du canton, le for est au
lieu de situation de l'immeuble touché par la restriction de la façon la plus
conséquente.
2
Si la valeur
litigieuse dépasse la compétence ordinaire du président, celui-ci est tenu de
s'adjoindre deux experts faisant office d'arbitres."
Cette réglementation a fait l'objet récemment d'une
révision, par la loi du 23 juin 2020 modifiant la LATC. Jusqu'à l'entrée en
vigueur de cette novelle, le 1
er
octobre 2020, le chapitre II
(titre: indemnisation) du titre VII de la LATC (titre: compensation et
indemnisation) avait la teneur suivante:
"Art. 71
Principe
1
Les restrictions
au droit de propriété résultant d'une mesure d'aménagement du territoire
donnent droit à une juste indemnité, si elles constituent un inconvénient majeur.
2
Est considéré
comme inconvénient majeur toute restriction au droit de propriété résultant
d'une mesure d'aménagement du territoire et équivalant à une expropriation
matérielle.
Art. 72
Ayant droit
L'indemnité est versée par l'Etat
au propriétaire du bien-fonds au moment où la décision arrêtant son montant
entre en force. Les dispositions de la loi sur les impôts directs cantonaux
sont applicables.
Art. 73
Expropriation matérielle
En cas de jugement exécutoire
condamnant une commune à verser à un propriétaire une indemnité au titre
d'expropriation matérielle à la suite de l'approbation d'une zone agricole ou
viticole, l'Etat verse au propriétaire l'indemnité et les frais."
Depuis le 1
er
octobre 2020, les
dispositions de ce chapitre II de la LATC sont les suivantes:
"Art. 71
Principe
[inchangé]
Art. 72
Demande en indemnisation
1
Celui qui estime
qu'une restriction de son droit de propriété au sens de l'article 71 équivaut à
une expropriation matérielle adresse une demande en indemnisation au
département, qui rend une décision.
2
Celle-ci est notifiée
à l'administration cantonale des impôts (ACI).
Art. 73
Ayant droit
1
L'indemnité est
versée par l'Etat au propriétaire du bien-fonds au moment où la décision
arrêtant son montant entre en force.
2
L'indemnité
porte intérêt au taux de 3% dès la date à laquelle la restriction du droit de
propriété a pris effet.
Art. 73a
Recours
1
La décision
fixant le montant de l'indemnité ou rejetant la demande peut faire l'objet d'un
recours auprès du Tribunal cantonal.
Art. 73b
Péremption
1
Le droit de
demander le paiement d'une indemnité se périme par un an à partir de l'entrée
en vigueur de la mesure entraînant la restriction au droit de propriété."
Le législateur a simultanément complété la loi sur
l'expropriation par l'adjonction d'un article 124a, ainsi libellé:
"Art. 124a
Exclusion de l'application du
titre VIII
Les dispositions du titre VIII ne sont
pas applicables aux demandes en indemnisation pour expropriation matérielle
prévues par le titre VII, chapitre II de la loi sur l'aménagement du territoire
et les constructions."
3.
Dans le cas particulier, le recourant – qui a soumis ses conclusions au
TDA puis à la DGTL après l'entrée en vigueur de la novelle du 23 juin 2020 – ne
demande pas une indemnité pour expropriation matérielle à cause d'une
restriction de la propriété, résultant d'une mesure d'aménagement, qui
équivaudrait à une expropriation (déclassement de zone à bâtir en zone inconstructible,
par exemple). Il demande une indemnisation pour des frais d'architecte après un
refus de permis de construire prononcé en 2018 en application d'une mesure
conservatoire (art. 47 LATC, art. 77 aLATC,) prise au début du processus
d'établissement du nouveau plan d'affectation de la commune, avant la mise à
l'enquête publique et l'adoption d'une zone réservée communale. Un refus de
permis de construire en vertu de l'effet anticipé négatif d'un projet de plan
d'affectation peut justifier, selon le droit cantonal, une indemnisation du
propriétaire concerné, en relation avec des frais qu'il avait engagés de bonne
foi (art. 48 LATC, art. 78 aLATC). Il s'agit là aussi d'un cas de
responsabilité de la collectivité publique, pour acte licite.
Cette indemnisation n'est pas,
stricto sensu
,
une indemnisation pour expropriation matérielle. Cela étant, lorsqu'un
propriétaire foncier demande une indemnité d'expropriation matérielle après
l'entrée en vigueur d'une mesure d'aménagement qui restreint les possibilités
d'utiliser son bien-fonds, il peut aussi prétendre, dans ce cadre, à une
réparation pour les inconvénients qu'il subit en sus de la moins-value du
terrain, à savoir pour dépenses consenties pour les aménagements, projets et
autres travaux destinés à la construction du bien-fonds mais devenues sans
objet à la suite de l'expropriation matérielle (cf. notamment Enrico Riva,
Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, Genève 2016, N. 235 ad art.
5 LAT). L'indemnité demandée par le recourant correspond ainsi à une indemnité
pouvant être versée dans un cas d'expropriation matérielle.
Lors de la dernière révision de la LATC (novelle du
23 juin 2020), le texte de l'art. 48 LATC n'a pas été modifié et il mentionne
toujours la voie de l'action. Il convient toutefois d'interpréter cette
disposition dans ce sens qu'en prévoyant l'application de la "
procédure
en matière d'expropriation matérielle
", elle renvoie implicitement aux
nouvelles prescriptions formelles des art. 71 ss LATC, avec le régime de la
décision et non plus celui de l'action. L'indemnisation selon l'art. 48 LATC
est en définitive une conséquence de mesures prises en relation avec la révision
d'un plan d'affectation; il y a donc une certaine logique à appliquer les mêmes
règles de procédure dans ce cas et dans un cas d'expropriation matérielle
stricto
sensu
.
Dans ses déterminations du 16 mars 2022, la DGTL –
qui exerce par délégation les compétences attribuées au DIT par l'art. 72 al. 1
LATC – s'est prononcée en faveur de cette dernière interprétation de l'art. 48
LATC. Elle a partant admis que sa décision d'irrecevabilité du 11 janvier 2022
était mal fondée et qu'il lui incombait, après le dépôt de demande du 27 août
2021, de mener l'instruction puis de rendre une décision. Par cette prise de
position, l'autorité intimée rend en somme une nouvelle décision, sur l'entrée
en matière, qui est à l'avantage du recourant – puisque celui-ci, par son
recours de droit administratif à la CDAP, ainsi que par son recours en matière
de droit public au Tribunal fédéral, entend éviter un conflit de compétence
négatif, en acceptant que l'autorité administrative se prononce sur ses
prétentions en première instance. On se trouve donc dans la situation réglée à
l'art. 83 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
(LPA-VD; BLV 173.36), où l'autorité intimée rend, dans le délai de réponse, une
nouvelle décision à l'avantage du recourant. Il s'ensuit que le présent recours
est devenu sans objet. Il suffit de prendre acte ici de la déclaration de la
DGTL selon laquelle elle traitera la demande d'indemnisation du 27 août 2021.
4.
Lorsqu'un recours est ou devient sans objet, il incombe au juge
instructeur de rayer la cause du rôle (art. 94 al. 1 let. c LPA-VD). Vu les
circonstances, il y a lieu de renoncer à percevoir un émolument judiciaire (cf.
art. 49 LPA-VD), l'avance de frais effectuée par le recourant devant lui être
restituée. Le recourant, assisté d'un avocat, obtient, grâce à la nouvelle
décision de la DGTL, ce à quoi il avait principalement conclu: il a dès lors
droit à des dépens, à la charge de l'Etat de Vaud, par la caisse du DIT (art.
55 LPA-VD et art. 10 et 11 du tarif des frais judiciaires et des dépens en
matière administrative du 28 avril 2015 - TFJDA; BLV 173.36.5.1).
Par ces motifs
la Juge instructrice
décide:
I.
La cause est rayée du rôle, le recours étant devenu sans objet.
II.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
III.
Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à verser au recourant
à titre de dépens, est mise à la charge de l'Etat de Vaud, par la caisse du Département
des institutions et du territoire.
Lausanne, le 7 juin 2022
La présidente:                                                                                          La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à la 1
re
Cour de droit public du
Tribunal fédéral et à la Cour d'appel civile du Tribunal cantonal vaudois.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.