vd_omni · AC.2023.0153 · 2024-07-11 · fr

A.________/Municipalité de Tannay, Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) | Recours contre la décision du DITS approuvant une zone réservée cantonale sur une parcelle de la Commune de Tannay. Rejet des griefs ayant trait à la méthodologie de dimensionnement de la zone à bâtir et au fait que la commune a terminé l'analyse de son territoire et maintenu la parcelle en zone à bâtir dans le cadre de la révision en cours du PACom. L'instauration d'une zone réservée cantonale sur une parcelle non-construite, située hors du périmètre du centre, dans un environnement dont le tissu bâti n'est pas compact et présentant une surface importante (6'006 m2) répond à un intérêt public suffisant vu la nécessité de réduire l'important surdimensionnement de la zone à bâtir d'habitation et mixte. Mesure également conforme au principe de proportionnalité. Recours rejeté. Recours au TF rejeté (arrêt 1C_530/2024 du 25 juin 2025).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 11.07.2024 AC.2023.0153

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 11 juillet 2024
Composition
M. Pascal Langone,
président
; M. Jacques Haymoz et M. Jean-Marie
Marlétaz, assesseurs; Mme Nathalie Cuenin, greffière.
Recourante
A.________,
à ********, représentée par Me Gaspard COUCHEPIN, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Département
des institutions, du territoire et du sport (DITS),
représenté par la Direction
générale du territoire et du logement, à Lausanne
,
Autorité concernée
Municipalité
de Tannay,
à Tannay.
Objet
Plan d'affectation
Recours A.________ c/ décision du Département des
institutions, du territoire et du sport (DITS) du 14 avril 2023 levant en
particulier leur opposition et approuvant, sous réserve des droits des tiers,
la zone réservée cantonale sur la parcelle n° 237 de la Commune de Tannay.
Vu les faits suivants:
A.
A.________, ayant son siège à ********, dont B.________ est membre du
conseil de fondation et président avec pouvoir de signature individuelle, a notamment
pour buts "
l'encouragement des arts et de la culture, en particulier à
travers "C.________" et/ou en son nom propre sous toutes formes
utiles, notamment matérielles et financières
" ainsi que "
l'aide
à l'épanouissement et l'intégration sociale d'enfants, adolescents et jeunes
adultes, handicapés sociaux, économiques, culturels, psychiques, mentaux et
physiques, et la prévention de tels handicaps et soutenir des actions en faveur
de l'enfance ou de l'adolescence défavorisée, marginalisée, discriminée ou
handicapée, en particulier à travers "D.________", sous toutes formes
utiles, notamment matérielles et financières
".
A.________ est propriétaire de la parcelle n
o
237 du cadastre de la Commune de Tannay. Cette parcelle non construite, d’une superficie
totale de 6'006 m
2
, est en nature de champ, pré et pâturage selon
l’extrait du registre foncier.
La parcelle n
o
237 est située hors du
périmètre du centre de Tannay. Elle est bordée le long de sa limite nord-ouest
par les voies ferrées (ligne CFF Lausanne-Genève), le long de sa limite
sud-ouest par la Route François-Louis Duvillard (DP communal n
o
1056)
et le long de sa limite sud-est par la Route Suisse (DP cantonal n
o
1057).
Dans le prolongement de la parcelle n
o
237 en direction du nord-est
se trouvent les parcelles n
os
238, 239, 240, 248, 246 et 247, également
propriétés de A.________. La parcelle n
o
238, d’une superficie
de 1'201 m
2
, comprend un bâtiment d’habitation (chalet de vacances) d’une
surface au sol de 29 m
2
. Les parcelles n
os
239 et 240, de
856 m
2
, respectivement 366 m
2
, ne sont pas
construites. Les parcelles situées au-delà de la parcelle n
o
240
et de l’autre côté des voies ferrées, de la Route François-Louis Duvillard et
entre la Route Suisse et le lac comportent des constructions, à l’exception de
la parcelle n
o
261, d’une superficie de 1078 m
2
, située
au sud-ouest de la parcelle n
o
237 de l’autre côté de la Route
François-Louis Duvillard.
La parcelle n
o
237, ainsi que la parcelle
n
o
238, sont régies par le plan partiel d’affectation "Les
Goutettes Ouest", approuvé par le Département des infrastructures le 14
février 2003 (ci-après: PPA "Les Goutettes Ouest"). Les parcelles n
os
239, 240, 248, 246 et 247 sont réglementées par le plan partiel d’affectation "Les
Goutettes Est", approuvé par le Département compétent le 27 mars 2008. Le
territoire de la Commune de Tannay est par ailleurs régi par le Plan général
d’affectation (PGA) et le règlement du Plan général d’affectation (RPGA) du 26
octobre 2010, approuvés préalablement par le Département compétent le 19
janvier 2010.
Selon le PPA "Les Goutettes Ouest", la parcelle
n
o
237 est affectée en partie à l’aire de construction d’affectation
mixte, en partie à l’aire de dégagement et pour partie à l’aire de protection,
à l’angle ouest de la parcelle à l’emplacement d’un massif boisé existant.
B.
La Commune de Tannay fait partie des communes dont la zone à bâtir est
surdimensionnée. Elle procède actuellement à la révision de sa planification d'affectation.
En février 2020, un projet de plan d’affectation communal (PACom) a été soumis
à la Direction générale du territoire et du logement (DGTL) pour examen
préalable. Selon ce projet, le périmètre de la révision du PACom couvre
l’ensemble du territoire communal, sous réserve de certains secteurs dont il
est prévu le maintien des dispositions en vigueur. C’est le cas des PPA "Les
Goutettes Ouest" et "Les Goutettes Est".
Le 30 octobre 2020, la DGTL a établi un rapport
d'examen préalable du PACom de la commune de Tannay. Elle a considéré qu’il
subsistait un surdimensionnement de 298 habitants après révision du plan
d’affectation communal et que d’autres mesures devaient être prises, à savoir
le redimensionnement des franges de la zone à bâtir (priorité 1) et le
redimensionnement des vides de plus de 2'500 m
2
situés dans le
milieu bâti (priorité 2). Dans ce contexte, elle a en particulier préconisé de
retirer les réserves constructibles sur la parcelle n
o
237 (qui
représentent environ 40 habitants potentiels), en excluant cette parcelle du
territoire urbanisé.
Le PACom a été mis à l’enquête publique du 30 mars
2021 au 3 mai 2021. A teneur du rapport d’aménagement selon l'art. 47 de
l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1),
dans sa version pour enquête publique du 23 mars 2021, le maintien du PPA "Les
Goutettes Ouest" se justifie s’agissant d’un "
terrain proposant de
la mixité à proximité de la gare de Tannay, et de niveau de qualité de desserte
B (bonne desserte)
". Le contenu de ce rapport d’aménagement sera pour
le surplus repris ci-après au besoin.
Un rapport d’examen préalable complémentaire a par
la suite encore été rendu le 11 octobre 2022 par la DGTL et le PACom, dont les
modifications ne concernaient toutefois pas le PPA "Les Goutettes Ouest",
a été soumis à enquête complémentaire du 29 avril 2023 au 28 mai 2023.
C.
Dans l’intervalle, le 2 juin 2022, A.________ a déposé une demande d’autorisation
préalable d’implantation pour un projet de construction de trois immeubles de
logements, activités au rez-de-chaussée, dépôt et parking souterrain sur ses
parcelles n
os
237, 238, 239, 240, 248, 246, et 247.
Cette demande a été mise à l’enquête publique du 22
juin au 21 juillet 2022. Elle a fait l’objet, le 22 juin 2022, d’une opposition
émanant de la DGTL, dans le cadre de son mandat de surveillance des demandes de
permis de construire.
D.
La DGTL a ensuite élaboré un projet de zone réservée cantonale au sens
de l’art. 46 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et
les constructions
(LATC; BLV 700.11)
sur la parcelle n
o
237. Le dossier comprend un plan (incluant le règlement de la zone réservée
cantonale; RZR) et le rapport d’aménagement selon l'art. 47 OAT établi par la
DGTL le 13 juillet 2022. Selon ce rapport, l'objectif de l’instauration d’une
zone réservée cantonale sur la parcelle n
o
237 est de permettre
à la municipalité de réfléchir sereinement au dimensionnement de sa zone
d’habitation et mixte et d’éviter de rendre de futurs dézonages impossibles ou
plus difficiles. Le but est également d’inciter la municipalité à poursuivre la
révision de son plan d’affectation communal, conformément à la législation
fédérale et cantonale en matière d’aménagement du territoire. Le règlement de
la zone réservée prévoit que cette zone est destinée à rendre provisoirement
inconstructible la surface de la parcelle n
o
237 comprise dans le
périmètre défini sur le plan (art. 1 RZR), lequel correspond à la surface
totale (6'006 m
2
) de la parcelle. Dans ce périmètre, toute
nouvelle construction, installation ou tout nouvel équipement sont interdits
(art. 3 RZR). La durée de validité de la zone réservée est de cinq ans à
compter de son approbation, une prolongation de trois ans aux conditions de
l’art. 46 al. 1 LATC étant possible (art. 4 RZR).
Le projet de zone réservée cantonale a été mis à
l’enquête publique du 20 juillet au 18 août 2022. A.________ a formé opposition
le 15 août 2022. Elle a fait valoir en substance qu’elle poursuit des activités
d’utilité publique et que le projet de construction envisagé répond à un
intérêt public devant être protégé. Elle a aussi invoqué la situation de la
parcelle, au centre de la commune de Tannay, à proximité des axes de transports
et dans une zone largement bâtie. Une séance de conciliation a eu lieu le 3
mars 2023, sans qu’un accord ne soit trouvé.
Par décision du 14 avril 2023, la cheffe du Département
des institutions, du territoire et du sport (DITS)  a levé l’opposition formée
le 15 août 2022 par A.________ et a approuvé, sous réserve des droits des
tiers, la zone réservée cantonale sur la parcelle n
o
237 du
cadastre de la Commune de Tannay. Cette décision se fonde sur les articles 15
et 27 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT;
RS 700) et sur l’art. 46 LATC. La cheffe du DITS a considéré que la parcelle n
o
237 constituait une surface libre de construction de plus de 6'000 m
2
et que la distance avec les bâtiments construits sur les parcelles voisines
était supérieure à 50 m, si bien que vu la taille de l’espace vide, sa
situation, l’utilisation actuelle du sol et sa relation avec le bâti environnant,
le secteur devait être identifié comme hors du territoire urbanisé. Elle a
également retenu que la Commune de Tannay avait une surcapacité d’accueil de
464 habitants et que compte tenu de ce surdimensionnement massif de la zone à
bâtir, la parcelle n
o
237 devra très certainement faire l’objet
d’une mesure de redimensionnement dans le cadre de la révision de la
planification communale. Elle a par ailleurs estimé que l’intérêt public
tendant à préserver la révision de la planification future l’emportait sur les
intérêts invoqués par l’opposante. Elle en a déduit que l’instauration d’une
zone réservée cantonale sur la parcelle n
o
237 constituait une
mesure proportionnée et conforme aux principes de la LAT.
E.
Par acte de son mandataire du 15 mai 2023, A.________ (ci-après: la
recourante), agissant par son président, a déféré la décision du 14 avril 2023
du DITS (ci-après aussi: l’autorité intimée) à la Cour de droit administratif
et public du Tribunal cantonal (CDAP), concluant, avec suite de frais et
dépens, à l’annulation de cette décision. Elle a requis la mise en œuvre d’une
inspection locale.
Dans une lettre du 28 juin 2023, la Municipalité de
Tannay a indiqué partager le point de vue exprimé par la recourante.
Dans sa réponse du 30 juin 2023, l’autorité intimée,
représentée par la DGTL, a conclu, sous suite de frais, au rejet du recours et
à la confirmation de la décision attaquée.
La recourante a répliqué le 19 septembre 2023,
confirmant ses conclusions.
F.
Dans sa séance du 6 mai 2024, le Conseil communal de la Commune de
Tannay a accepté le préavis municipal n
o
36/24 relatif à la révision
du Plan d’affectation communal (PACom), adoptant le dossier du PACom et son
règlement et levant les oppositions (v. le site internet www.tannay.ch,
rubrique: Officiel > Conseil communal > Préavis & décisions).
Considérant en droit:
1.
Le recours est dirigé contre une décision du département
cantonal en charge de l'aménagement du territoire portant sur l’approbation
d'un plan de zone réservée (art. 46
LATC),
qui équivaut
à un plan d'affectation cantonal au sens des art. 11 ss LATC. Cette décision,
par laquelle il est également statué sur les oppositions, est susceptible d'un
recours de droit administratif au Tribunal cantonal (art. 15 LATC; art. 92 al. 1
de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV
173.36]). Le recours a été déposé en temps utile (art. 95 et 96 al. 1 let.
a LPA-VD) et il
satisfait aux
autres conditions formelles de recevabilité (art. 79 LPA-VD, applicable par
renvoi de l'art. 99 LPA-VD).
La propriétaire touchée, qui a formé
opposition, a manifestement la qualité pour recourir (art. 75 al. 1 let. a
LPA-VD,
applicable par renvoi de
l'art. 99 LPA-VD
). Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2.
La recourante requiert, à titre de mesure d’instruction, la mise en
œuvre d’une inspection locale, pour permettre à la Cour de céans de se rendre
compte de la situation de la parcelle n
o
237 dans le milieu bâti de
la Commune de Tannay et observer que cette parcelle serait bien située, dans le
territoire urbanisé. La Cour s’estime toutefois suffisamment renseignée par les
éléments figurant au dossier et ceux disponibles sur le site internet du guichet
cartographique cantonal. La réquisition de la recourante, qui n’apparaît pas
nécessaire ni propre à influer le sort de la cause, comme cela résulte
d’ailleurs des motifs qui suivent, est donc rejetée par une appréciation
anticipée des preuves (ATF 145 I 167 consid. 4.1; 140 I 285 consid. 6.3.1; art.
28 al. 2 et 34 al. 3 LPA-VD).
3.
La recourante conteste l’instauration d’une zone réservée cantonale sur
la parcelle n
o
237 de la Commune de Tannay dont elle est
propriétaire. Elle considère que cette mesure découle d’une constatation
inexacte et incomplète des faits pertinents et qu’elle viole les art. 27 LAT et
46 LATC ainsi que le principe constitutionnel de la proportionnalité.
a) Selon l'art. 27 LAT, s'il n'existe pas de plan
d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente
peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A
l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver
l'établissement du plan d'affectation (al. 1). Une zone réservée ne peut être
prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai
(al. 2). Dans le canton de Vaud, l’art. 46 LATC prévoit que les communes ou le
département peuvent établir des zones réservées selon l’art. 27 LAT. Ces zones
interdisent ou limitent la constructibilité des terrains pendant une période
maximale de cinq ans, pouvant être prolongée de trois ans au maximum (al. 1).
La procédure d’approbation est celle des plans d’affectation (al. 2).
Une
zone réservée
au
sens des dispositions précitées est une mesure visant à assurer la liberté
de décision des autorités de planification; elle a pour effet, dans le but de
ne pas
entraver
la
planification future
, de surseoir à l'application du
droit applicable en vue de l'entrée en vigueur du nouveau droit (
ATF 146 II 289 consid. 5.1; 136 I
142
consid. 3.2; TF 1C_204/2022 du 21 mars 2023 consid. 3.1;
1C_695/2021 du 4 novembre 2022 consid. 3.1.1; 1C_394/2019 du 14 août 2020
consid. 4.1). Outre que l'adaptation du plan d'affectation en vigueur s'impose,
la loi ne pose pas de condition particulière à l'adoption d'une
zone réservée
(TF 1C_204/2022 précité consid. 3.1;
1C_695/2021 précité consid. 3.1.1; 1C_394/2019 précité consid. 4.2).
Selon la jurisprudence, l'instauration d'une zone
réservée suppose réunies trois conditions matérielles, soit une intention de
modifier la planification, une délimitation exacte des territoires concernés et
le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des zones
concernées ne doit pas aller au‑delà de ce qui est nécessaire au maintien
d'une situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2;
CDAP AC.2022.0197 du 5 décembre 2023 consid. 3c; AC.2022.0334 du 10 novembre
2023 consid. 2a; AC.2023.0128 du 30 octobre 2023 consid. 2a).
L'établissement d'une zone réservée répond à un
intérêt public lorsqu'il y a lieu de modifier un plan d'aménagement, que
celui-ci soit ou non conforme au droit. Il s'agit en particulier de garantir
aux autorités chargées de l'aménagement du territoire la liberté de planifier
et de décider, et d'éviter que des projets de construction viennent entraver
cette liberté. Il faut ainsi une nécessité de planifier, assortie d'une
intention concrète. Il n'est toutefois pas nécessaire que l'autorité ait déjà
une idée précise de la manière dont elle entend redéfinir la zone à bâtir, en
particulier lorsque cela ne découle pas d'une simple intention de sa part, mais
d'une obligation résultant directement de l'art. 15 al. 2 LAT, puis du
plan directeur cantonal (TF 1C_410/2022 du 4 décembre 2023 consid. 2.1;
1C_9/2023 du 1er décembre 2023 consid. 3.2; 1C_129/2022 du 12 avril 2023
consid. 4.1.1; 1C_204/2022 précité consid. 3.1; 1C_623/2021, 1C_625/2021 du 24
novembre 2022 consid. 4.1). En général, une zone réservée satisfait à
l'exigence d'aptitude découlant du principe de la proportionnalité puisqu'il
s'agit de préserver la liberté de planification de l'autorité compétente (TF
1C_410/2022 précité consid. 2.1; 1C_9/2023 précité consid. 3.2; 1C_129/2022
précité consid. 4.1.1; 1C_204/2022 précité consid. 3.1; 1C_623/2021,
1C_625/2021 précité consid. 4.1). La règle de la nécessité est également
respectée lorsque la zone réservée correspond au périmètre concerné par
l'obligation de planifier (TF 1C_410/2022 précité consid. 2.1; 1C_623/2021,
1C_625/2021 précité consid. 4.1; 1C_576/2020 du 1er avril 2021 consid. 4.4.4; 1C_518/2019
du 8 juillet 2020 consid. 5.1; 1C_94/2020 du 10 décembre 2020 consid. 3.4).
Le Tribunal fédéral a précisé que la réflexion sur
le sort définitif à donner à un secteur n'est pas aboutie au stade de la zone
réservée,
celle-ci servant précisément à suspendre
toute intervention sur l'état existant dans l'attente d'une planification
élaborée dans le détail et selon une vue d'ensemble de tout le territoire
communal
, voire au-delà (TF 1C_394/2019 précité consid. 4.2). Aussi, ce
n'est que dans l'hypothèse où toute modification de la planification sur les
parcelles en cause serait d'emblée et manifestement contraire à la loi ou à la
planification directrice que la zone réservée pourrait être considérée comme
illicite (TF 1C_204/2022 précité consid. 3.1; 1C_394/2019 précité consid. 4.2).
Cela revient à limiter l'examen du bien-fondé d'une modification de
l'affectation des terrains litigieux à la vraisemblance (TF 1C_394/2019 précité
consid. 4.2).
b) D’après l’art. 15 LAT, les zones
à
bâtir sont définies de telle manière qu’elles répondent aux besoins prévisibles
pour les quinze années suivantes (al. 1). Les zones à bâtir surdimensionnées
doivent être réduites (al. 2). Le redimensionnement des zones à bâtir
concrétise les buts et principes de l’aménagement du territoire exposés aux
art. 1 et 3 LAT.
Dans le Canton de Vaud, le cadre ou processus pour
répondre aux exigences de l'art. 15 LAT fait l'objet de la mesure A11 du PDCn
(zones d’habitation et mixtes). Suivant cette mesure, les communes qui doivent
redimensionner leurs zones à bâtir révisent leurs plans d'affectation et
soumettent leur projet à l'approbation du canton au plus tard cinq ans après
l'adoption du PDCn par le Grand Conseil. Elles vérifient l'adéquation entre
leur capacité d'accueil en habitants et la croissance démographique projetée,
limitée par type d'espace du projet de territoire cantonal. Le PDCn fixe
l'année de référence à 2015 (à savoir en nombre d'habitants au 31 décembre
2015) et arrête l'horizon de planification à 2036. Le développement maximal
d'une commune hors centre, comme en l'espèce, se calcule en multipliant la
croissance annuelle admise (0,75%) par le nombre d'années qui séparent la date
de référence de l'horizon de planification (21 ans). Il correspond ainsi à une
croissance totale de 15,75% (0,75% x 21 ans). La révision en question prend en compte
au moins les aspects suivants: la qualité de la desserte en transports publics;
l'accès en mobilité douce aux services et équipements; la qualité des sols et
les ressources, dont les surfaces d'assolement; l'environnement, notamment la
nature, le paysage, et la maîtrise d'éventuels risques et nuisances; la
capacité des équipements et des infrastructures; la possibilité d'équiper à un
coût proportionné; ainsi que la disponibilité des terrains. Pour répondre aux
besoins à 15 ans, les communes, dans l'ordre, réaffectent les terrains excédant
les besoins ou peu adéquats au développement; densifient le territoire urbanisé
et mettent en valeur les réserves et les friches notamment par la
densification.
La DGTL a publié plusieurs fiches d'application en
vue de la mise en œuvre de la mesure A11 du PDCn (v. le site internet
www.vd.ch, rubrique: Territoire et construction > Aménagement du territoire
> Plan d'affectation communal). Concernant la thématique relative aux
principes d’aménagement, la fiche d’application de la DGTL de février 2019
intitulée
"
Territoire urbanisé
;
Comment
délimiter le territoire urbanisé?
", indique que le territoire urbanisé
comprend les territoires largement bâtis situés en zone à bâtir formant le cœur
d'une localité, y compris les terrains non bâtis à vocation urbaine. Un
territoire largement bâti situé en zone à bâtir répond à certains critères à
savoir qu'il réunit en principe au moins un groupe de bâtiments de dix
habitations permanentes, qu'il comprend essentiellement des constructions
destinées à l'habitation, aux activités économiques, aux services et aux
équipements, à l’exclusion de celles destinées à l’agriculture, et que la
distance entre les constructions est en principe inférieure à 50 mètres. Il
faut procéder à l'identification du territoire urbanisé en retenant, parmi les
territoires largement bâtis situés en zone à bâtir, celui ou ceux qui forment
le centre construit historique de la localité, en se référant à l’inventaire
des sites construits ISOS. Le territoire urbanisé désigne également le milieu
bâti qui accueille les services et les équipements et qui bénéficie d'une bonne
desserte en transports publics. La fiche précise encore que pour délimiter le
pourtour du territoire urbanisé, il faut notamment
tenir compte de l’usage
actuel du sol; si le terrain en zone à bâtir et aménagé sous la forme d’un
jardin il doit être inclus dans le territoire urbanisé et à l’inverse ce même
terrain utilisé comme champ doit être exclu du territoire urbanisé. Les
territoires largement bâtis situés en zone à bâtir peuvent en outre inclure des
espaces vides qu’il s’agit d’analyser en fonction de l’entité urbanisée, de
leur situation et de leur relation avec le bâti environnant.
Par ailleurs, la fiche d’application de la DGTL de
juin 2021 intitulée "
Traitement des zones à bâtir d’habitation et
mixtes; Comment traiter les zones à bâtir d'habitation et mixtes excédant les
besoins à 15 ans ou peu adéquates pour le développement ?
" énumère
les différents principes à appliquer en matière de redimensionnement de la zone
à bâtir d’habitation et mixte. Elle mentionne en particulier que les franges de
la zone à bâtir en zone agricole doivent être dézonées, ces franges étant
identifiées lors de la délimitation du territoire urbanisé et des noyaux largement
bâtis de la commune. Cette fiche prévoit également qu’il faut affecter en zone
agricole ou en zone de verdure les espaces vides de plus de 2'500 m
2
situés au milieu du bâti. La fiche précise encore que si l’application de
toutes les mesures ne permet pas de répondre aux exigences du plan directeur
cantonal, un surdimensionnement incompressible de la zone d’habitation et mixte
sera accepté dans le projet de révision du plan d’affectation communal. Il
s’agira cependant de prouver que toutes les mesures de redimensionnement
pertinentes du point de vue de l’aménagement du territoire ont été prises
(fiche, ch. 2).
4.
a) En l’occurrence, la recourante invoque une constatation inexacte et
incomplète des faits pertinents et la violation des dispositions légales précitées
et du principe de proportionnalité.
Elle fait d’abord valoir que la DGTL aurait violé
son mandat de surveillance, étant donné que la parcelle n
o
237 est
bien située et qu’elle fait partie du territoire urbanisé. Elle relève à cet
égard que la zone dans laquelle se trouve sa parcelle constitue un territoire
entièrement bâti et que si cette parcelle est distante de 70 m depuis son
centre des habitations voisines, la règle des 50 m mentionnée par l’autorité
intimée doit néanmoins être relativisée vu la présence de divers axes routiers
et ferroviaires. Elle ajoute que sa parcelle ne se situe pas en périphérie du
village, mais est intégrée au milieu bâti, et qu’elle se trouve à 100 m seulement
de la gare avec une bonne desserte à destination de Lausanne et de Genève,
attenante à la route cantonale reliant les centres urbains de la Côte et à 400
m à vol d’oiseau du centre du village, de l’administration communale et de
l’école. Elle se réfère en outre à l’arrêt de la CDAP AC.2021.0187, soutenant
que dans cette affaire une parcelle présentant une situation similaire
(parcelle non bâtie entre la route et les voies ferrées) avait été considérée
comme faisant partie du territoire urbanisé. Elle déduit des éléments qui
précèdent que l’instauration d’une zone réservée cantonale sur la parcelle n
o
237 constitue une mesure de planification illicite.
La recourante conteste également la nécessité de
mettre en zone réservée sa parcelle pour permettre à la commune d’analyser son
territoire, compte tenu de l’avancement de la modification du PACom et de la
position claire et définitive exprimée par la Commune de Tannay, qui est
parvenue au terme de sa réflexion. La recourante fait valoir que la commune a
procédé à une analyse détaillée de son territoire après le rapport préalable et
le rapport préalable complémentaire de la DGTL et qu’à l’issue de cet examen
elle entend maintenir la parcelle n
o
237 en zone constructible,
considérant que le surdimensionnement de la zone à bâtir subsistant après
révision du PACom serait incompressible. La recourante se réfère notamment au
rapport d’aménagement selon l’art. 47 OAT, dont il résulte que le PPA "Les
Goutettes Ouest" est maintenu, s’agissant d’un terrain proposant de la
mixité à proximité de la gare de Tannay et de niveau de qualité de desserte B
(bonne desserte).
La recourante considère par ailleurs que la mise en
zone réservée de sa parcelle procède d’une balance erronée et incomplète des
intérêts en présence en violation du principe de proportionnalité. Selon elle,
l’autorité intimée aurait omis de tenir compte des objectifs de la LAT autres
que l’obligation de réduire les zones à bâtir surdimensionnées et des principes
découlant du PDCn, notamment en termes de mobilité. Elle ajoute qu’en raison de
sa situation au centre du village, proche de toutes les commodités et à
proximité immédiate des transports publics, la parcelle se prête à la
construction vers l’intérieur du milieu bâti et à la densification. Son
maintien en zone constructible permettrait aussi de lutter contre la pénurie de
logements. Elle reproche en outre à l’autorité intimée de n’avoir pas tenu
compte des intérêts publics poursuivis par son projet, qui selon elle contribuerait
à encourager la cohésion sociale, puisqu’il répondrait à une pénurie de
logements, avec une offre d’appartements de qualité à des prix abordables,
ainsi qu’à d’autres besoins communaux en permettant l’installation d’une crèche
et de professions libérales (physiothérapeute, dentiste, coiffeur, etc.) actuellement
absentes à Tannay. Selon la recourante le résultat de la balance des intérêts
serait clairement en défaveur de l’instauration d’une zone réservée sur la
parcelle n
o
237.
Dans sa réplique, la recourante conteste par
ailleurs le surdimensionnement de la zone à bâtir. Elle critique la méthode retenue
pour calculer la capacité d’accueil, précisément le potentiel de densification
des parcelles construites.  Elle soutient que dans une situation telle que
celle que connaît la Commune de Tannay, où quasiment la totalité des parcelles sont
construites, mais de manière insuffisante par rapport à l’indice et sans
couvrir l’ensemble du potentiel à bâtir, la méthode appliquée conduirait à un
résultat purement théorique et partant arbitraire. Il est impensable selon elle
que les propriétaires de villas densifient tous leurs parcelles selon le plan
d’affectation dans les 15 ans. Elle en déduit qu’une analyse préjudicielle du
PDCn et de la méthode de calcul de la capacité d’accueil devrait être réalisée.
A tout le moins, le résultat de ce calcul devrait être adapté aux circonstances
du cas d’espèce.
b) aa) Il convient d’abord d’examiner les critiques
de la recourante relatives au calcul des capacités d’accueil, respectivement au
surdimensionnement de la zone à bâtir, lequel est contesté.
A cet égard, le Tribunal fédéral a eu l’occasion de
confirmer à plusieurs reprises qu’il n’y avait pas de raison de revenir sur la
méthode de dimensionnement des zones à bâtir,
fondée sur des plafonds de population à un horizon donné par
type d'espace,
appliquée par les autorités cantonales vaudoises (v. TF
1C_234/2021 du 15 septembre 2022 consid. 4.4; 1C_218/2020 du 23 juillet 2021 consid.
2.1 et 2.2).
A cela s’ajoute que pour calculer le dimensionnement
de la zone à bâtir, il a été tenu compte du fait que le potentiel de
densification des parcelles construites ne serait pas entièrement utilisé
durant les quinze prochaines années. Il résulte en effet de la simulation pour
le dimensionnement de la zone à bâtir (d’habitation et mixte) de la Commune de
Tannay, généré le 2 mars 2023, que seul un tiers (33 %) de ce potentiel (233
habitants sur 706 habitants) a été pris en compte dans le calcul des capacités
d’accueil (v. PL 106). Selon cette simulation, en comparant la capacité
d’accueil au moment du bilan (31 décembre 2021; 645 habitants, dont 412 pour
les réserves des parcelles non construites et 233 pour la part du potentiel de
densification des parcelles construites) et le besoin au moment du bilan selon
le potentiel de croissance alloué à la commune par la mesure A11 (181
habitants), la zone à bâtir d’habitation et mixte, hors du centre, présente un
surdimensionnement de 464 habitants. Selon la DGTL, il subsiste par ailleurs un
surdimensionnement de 298 habitants après révision du plan d’affectation
communal, impliquant que d’autres mesures soient prises (v. rapport d’examen
préalable du 30 octobre 2020, p. 4 et 5; PL 4). Si l’on considère le rapport
d’aménagement (47 OAT) relatif à la révision du PACom, le surdimensionnement
après les actions envisagées pour redimensionner la zone à bâtir s’élève à 280
habitants selon la commune (rapport d’aménagement du 31 mars 2023, p. 9 ss, sp.
p. 11; PL 18). Même si ces chiffres diffèrent, le surdimensionnement de la zone
à bâtir après révision du PACom est quoi qu’il en soit supérieur à la part du
potentiel de densification des parcelles construites comptabilisé selon le
bilan du dimensionnement de cette zone.
Il s’ensuit que les griefs de la recourante
concernant la méthodologie de dimensionnement de la zone à bâtir doivent être
rejetés. La zone à bâtir d’habitation et mixte de la commune de Tannay, hors du
centre, présente bien un surdimensionnement et elle doit donc être réduite pour
répondre aux exigences de l’art. 15 LAT et du PDCn. On se trouve ainsi dans une
situation où une adaptation de la planification s’impose au sens de l’art. 27
al. 1 LAT. Une révision du PACom est d’ailleurs en cours; à ce stade, elle a
été adoptée par le Conseil communal, mais elle n’a pas encore été approuvée par
le département.
bb) Le fait que la commune se déclare favorable au
projet de construction de la recourante et qu’elle ait maintenu la parcelle n
o
237 en zone à bâtir dans le cadre de la révision du PACom n’est pas déterminant
non plus. En effet, selon la jurisprudence de la Cour de céans, qu’une commune
ait manifesté son intention de maintenir la parcelle dans la zone à bâtir dans
le cadre de la révision du PACom ne s’oppose pas à l’instauration d’une zone
réservée cantonale, dès lors que cette mesure conservatoire n’exclut pas le maintien
de la parcelle ou d’une partie de celle-ci en zone constructible si au terme de
la révision il apparaît qu’un déclassement n’est pas nécessaire (v. parmi
d’autres arrêts CDAP AC.2023.0128 du 30 octobre 2023 consid. 2d; 2022.0149 du
20 janvier 2022 consid. 3b). Dans le cas présent, il subsiste néanmoins un
surdimensionnement important, que les mesures prises par la commune dans le
cadre de la révision de sa planification n’ont pas permis de résorber. Cette surcapacité
résiduelle pourrait donc nécessiter de réduire la zone constructible de manière
plus importante que ce que souhaitent la commune et la recourante. On ne
saurait en particulier exclure que le département refuse d’approuver la
planification litigieuse, si l’on considère que les mesures préconisées par la
DGTL n’ont pas été suivies. Dans tous les cas, les espaces vides de plus de 2’500
m
2
doivent faire l’objet d’un examen minutieux dans le cadre de la
révision de la planification communale avant qu’un éventuel surdimensionnement
incompressible ne puisse être admis. Cet examen est toutefois prématuré au
stade de la contestation de la zone réservée.
La zone réservée cantonale litigieuse, qui interdit
provisoirement toute intervention sur l’état existant, permet donc de garantir
que la commune de Tannay conserve la possibilité de dimensionner sa zone à
bâtir conformément aux exigences légales, jusqu’à ce que la nouvelle
planification soit approuvée. Des opposants à la révision du PACom, qui ont vu
leurs oppositions levées, pourraient en outre recourir à la CDAP contre
l’adoption, respectivement l’approbation, de cette nouvelle planification. Jusqu’à
l’entrée en vigueur du nouveau PACom, il faut ainsi garantir qu’un redimensionnement
conforme à la LAT et au PDCn ne soit pas entravé. Les griefs de la recourante
relatifs à l’avancement de la révision du PACom et au fait que la commune a
terminé l’analyse de son territoire doivent donc être rejetés.
cc) S’agissant des spécificités de la parcelle n
o
237, celle-ci se situe hors du périmètre du centre de la localité de Tannay,
dont elle est éloignée de plusieurs centaines de mètres à vol d’oiseau. Elle
est en outre distante de 200 m environ de la gare de Tannay (distance mesurée
sur le guichet cartographique cantonal) et elle jouxte la route cantonale. Elle
présente une surface importante, de 6'006 m
2
, en nature de pré,
champ et pâturage, entièrement libre de construction. Son angle nord-ouest est
actuellement affecté en zone de protection selon le PPA "Les Goutettes
Ouest". Si le bien-fonds adjacent n
o
238 est certes construit,
il s’agit d’un chalet de vacances d’une emprise au sol de 29 m
2
(v. extrait
du registre foncier; PL 108). Les deux parcelles suivantes en direction du
nord-est ne sont pas construites. Hormis le chalet de vacances précité, la
distance entre la parcelle n
o
237 et les constructions sur les
parcelles voisines excède 50 m; les bâtiments situés au nord-est de la parcelle
n
o
237 sont également distants de plus de 50 m de ceux implantés au
nord-ouest et au sud-est de cette parcelle et le tissu bâti aux alentours de la
parcelle n
o
237 n’apparaît pas compact.
Contrairement à ce que prétend la recourante, le
fait que des axes routiers et ferroviaire bordent de trois côtés la parcelle ne
justifie a priori pas que l’on s’écarte de la "règle des 50 m"
appliquée par la DGTL pour délimiter le territoire urbanisé. Quoi qu’il en
soit, cette distance ne constitue qu’un critère parmi d’autre (v. CDAP AC.2021.0187
du 9 juin 2022 consid. 3b), insuffisant en l’espèce pour considérer que l’on se
trouverait en présence d’un territoire largement bâti. La recourante se prévaut
en outre en vain de l’arrêt précité de la CDAP AC.2021.0187, au motif que dans
cette affaire une parcelle présentant des similitudes à la sienne aurait été
considérée comme faisait partie du territoire urbanisé. Dans cet arrêt, la CDAP
a au contraire retenu que la parcelle litigieuse se situait hors du territoire
urbanisé (v. CDAP AC.2021.0187 précité consid. 3b, confirmé par arrêt du TF
1C_410/2022 du 4 décembre 2023).
Compte tenu des caractéristiques de la parcelle n
o
237 décrites ci-dessus et du surdimensionnement de la zone à bâtir de Tannay,
qui n’est pas été résorbé totalement par les mesures prises par les autorités
communales dans le cadre de la révision de la planification d’affectation, il
n’apparait pas d’emblée que la parcelle n
o
237 ne pourra pas
être concernée par le redimensionnement de la zone à bâtir. Dans le cadre de la
révision de la planification communale, la DGTL a d’ailleurs préconisé que les
autorités communales, après redimensionnement des franges de la zone à bâtir,
redimensionnent aussi les vides de plus de 2'500 m
2
situés dans le
milieu bâti et, à cet effet, qu’elles excluent la parcelle n
o
237
du territoire urbanisé (v. rapport d’examen préalable du 30 octobre 2020, p. 4
et 5; PL 4). Cette question n’a toutefois pas à être discutée à ce stade; il
suffit de constater qu’un changement d’affectation, partiel ou total, de la
parcelle n’apparaît pas exclu au vu de la configuration des lieux. Les
réflexions sur l’affectation définitive de la parcelle doivent être menées
séparément dans le cadre de la révision du plan général d’affectation (v. TF
1C_114/2023 du 21 mars 2024 consid. 3.3). Or, il n’apparait pas exclu en
l’espèce qu’au vu de ses caractéristiques, en particulier étant donné sa superficie,
l’utilisation actuelle du sol et sa situation dans le bâti environnant, la
parcelle n
o
237 voie ses droits à bâtir réduits, voire qu’elle soit
partiellement ou totalement dézonée. On ne se trouve donc pas dans l’hypothèse
réservée par la jurisprudence où toute modification de la planification sur la
parcelle de la recourante serait d’emblée et manifestement contraire à la
législation fédérale et à la planification directrice, si bien que la zone
réservée litigieuse ne constitue par une mesure de planification illicite.
dd) La recourante conteste encore la
proportionnalité de la mesure.
A cet égard, comme déjà mentionné, la zone réservée
litigieuse permet de surseoir à l’application du PPA "Les Goutettes Ouest"
jusqu’à l’entrée en vigueur du nouveau PACom et de préserver la mise en œuvre
de l’art. 15 al. 2 LAT, si bien que l’exigence de l’aptitude découlant du
principe de proportionnalité est satisfaite.
Il en va de même de la règle de la nécessité, la
zone réservée étant limitée à la surface de la parcelle n
o
237, qui
est comprise dans le périmètre concerné par l’obligation de planifier et qui de
par sa taille comprend d’importantes réserves.
Il existe par ailleurs des motifs légitimes
d’instaurer une zone réservée sur cette parcelle. Comme mentionné précédemment,
ce bien-fonds ne se situe pas dans le périmètre du centre à densifier, il présente
une surface libre de construction importante, de quelques 6'000 m
2
, et
le tissu bâti environnant n’apparaît pas compact. A cela s’ajoute que les
mesures prises par la commune dans le cadre de la révision de sa planification d’affectation
ne permettent pas de supprimer totalement le surdimensionnement de la zone à
bâtir d’habitation et mixte hors du centre. Il est renvoyé pour le surplus au
considérant qui précède (v.
supra
consid. 4 b) cc)). Pour ces motifs,
l’instauration d’une zone réservée cantonale sur la parcelle n
o
237 répond
à un intérêt public suffisant à son adoption.
Les autres arguments de la recourante relatifs au
fait que l’autorité intimée aurait omis de tenir compte des objectifs de la LAT
autres que l’obligation de réduire les zones à bâtir surdimensionnées, s’ils
pourront être décisifs au stade de l’adoption du nouveau PACom, ne permettent par
ailleurs pas en l’état de sceller définitivement le sort de la parcelle. Tel
est le cas en particulier de la proximité de la gare de Tannay, qui dispose
d’une bonne desserte à destination de Lausanne et de Genève, et de la proximité
immédiate de la route cantonale reliant les centres urbains de la Côte. Ces
aspects nécessitent en effet une analyse minutieuse des possibilités
d’aménagements. Si dans ce contexte il convient de tenir compte, outre de
l’obligation de réduire les zones à bâtir surdimensionnées, également de autres
objectifs de la LAT, ces éléments ne justifient en revanche pas d’exclure de la
zone réservée, compte tenu du but que poursuit cette mesure, un terrain non
bâti de la taille de celui de la recourante.
Pour le surplus, il n’est pas démontré que le projet
de construction de la recourante, en particulier les locaux commerciaux, seront
effectivement affectés à des activités étant actuellement absentes à Tannay et répondant
à des besoins (crèche, professions médicales, etc.), ni que ces besoins ne
pourraient pas être satisfaits dans le contexte d’un projet redimensionné,
option que la recourante a rejetée (v. procès-verbal de la séance de
conciliation du 3 mars 2023; PL 120). Il n’est pas établi non plus que les
loyers des appartements projetés seront effectivement abordables. Quoi qu’il en
soit, et contrairement à ce que semble soutenir la recourante, la CDAP n’a pas
à se prononcer dans le cadre de la présente procédure relative à la zone
réservée sur le point de savoir si son projet de construction respecte les principes
de la LAT.
En d.initive, la zone réservée cantonale litigieuse
apparaît comme étant une mesure appropriée à la situation, proportionnée et
conforme au droit supérieur.
5.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la
confirmation de la décision attaquée. Un émolument judiciaire est mis à la
charge de la recourante, qui succombe (art. 49 LPA-VD). Il n’a y pas lieu d’allouer
de dépens (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Département des institutions, du territoire et du sport
du 14 avril 2023 est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 4'000 (quatre mille) francs est mis à la
charge de A.________.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 11 juillet 2024
Le président:                                                                                            La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’Office fédéral du développement
territorial ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.