vd_omni · AC.2006.0329 · 2008-04-08 · fr

REFONDINI/Municipalité de Montreux, Service du développement territorial | Agrandissement d'un chalet situé hors de la zone à bâtir: les recourants ne se sont pas conformés aux autorisations données sur la base d'un projet épuisant le potentiel d'agrandissement légal (déterminé en fonction des SBPU et des surfaces annexes); ils ont contrevenu aux conditions spéciales imposées par le SAT (création d'une mezzanine en dépit de son interdiction, excavation du sous-sol, vitrages et velux). L'agrandissement dépasse le maximum de 30 % de l'art. 42 OAT. Examen de l'ordre de remise en état du SDT confirmé, sous réserve du maintien de la porte d'entrée du chalet (mise à l'enquête et dûment autorisée) et du vitrage de la façade Ouest à recouvir de claustras, conformément aux plans d'enquête. Recours très partiellement admis.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 08.04.2008 AC.2006.0329

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE
DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 8 avril 2008
Composition
M. Pascal Langone, président; MM. François Despland et Georges-Arthur Meylan, assesseurs. Mme Nathalie Neuschwander, greffière.
Recourants
1
.
Marlène REFONDINI,
2.
Silvio REFONDINI,
tous deux à Lausanne, représentés par Me
Cyrille Bugnon, avocat, à Vevey,
Autorité intimée
Municipalité de Montreux
,
Autorité concernée
Service du développement territorial,
représenté par Me Edmond de
Braun, avocat, à Lausanne,
Objet
Remise en état
Recours Marlène et Silvio REFONDINI c/ décision de la
Municipalité de Montreux du 1er décembre 2006 ordonnant la mise en conformité
du chalet (no ECA 3'963 sis sur la parcelle no 1'806 du cadastre de la
Commune de Montreux) à l'autorisation spéciale cantonale délivrée par le SAT
(synthèse CAMAC du 18 juillet 2005) et leur impartissant un délai au 30 mars
2007 pour s'exécuter
Recours Marlène et Silvio REFONDINI c/ décision du Service du développement
territorial du 30 août 2007 refusant le projet de régularisation du chalet
sis sur la parcelle no 1806 et ordonnant divers travaux de remise en état de
cette construction
Vu les faits suivants
A.
La parcelle n°1806 du cadastre de Montreux, propriété en
main commune de Silvio et Marlène Refondini, est située à la route de la
Cergniaule 36, au lieu-dit Orgevaux. D'une surface totale de 617 m², cette
parcelle abrite une habitation, de type chalet, ECA n°3963, construit en 1953,
sans relation avec une exploitation agricole, dont Silvio Refondini a hérité de
ses parents.
La parcelle n°1806 est située
en zone intermédiaire avec péréquation selon le plan d'extension partiel (PEP)
du Vallon de Villard et du Vallon d'Orgevaux du 18 décembre 1987, soit hors de
la zone à bâtir.
A l'origine, ce chalet, nommé
Bongo, était une modeste construction (29 m2), coiffée d'une toiture à deux
pans et aménagée de façon rudimentaire. Selon le plan intitulé "relevé de
l'état existant" du 20 août 2003 de l'architecte EPFL-SIA Alain Matthey, à
La Tour-de-Peilz, le chalet était constitué au niveau du rez-de-chaussée d'une
entrée, située à l'Est sous un porche couvert, un WC séparé, une cuisine et
douche, un séjour et une chambre. Elle comprenait en outre un bûcher au Nord et
deux réduits à l'Est, tous accessibles depuis l'extérieur uniquement. Le porche
et les deux réduits étaient des agrandissements non cadastrés datant de 1967.
Le sous-sol du chalet était
composé dans sa partie Est d'un vide sanitaire, d'une hauteur de 65 cm sur une
longueur de 6,02 m et sur une largeur de 2 m, et dans sa partie au Ouest d'un
vide sanitaire - accessible depuis le bûcher situé au Nord - d'une hauteur
libre de 1,3 m sur une longueur de 6,02 m et sur une largeur de 2,5 m, soit
d'une surface de 15,05 m² (v. plan du vide sanitaire technique accessible et du
vide sanitaire existant avant transformations d'Alain Matthey du 29 juin 2007).
Les combles n'étaient pas
aménagés. Ils étaient apparemment éclairés par deux petites ouvertures sur le
pignon Ouest (elles n'apparaissent toutefois pas sur les plans d'enquête, ni
sur le plan des combles avant transformations du 29 juin 2007, mais on les voit
sur une photo, pièce 55 du dossier du SDT) et accessibles par une échelle au
travers d'une trappe.
B.
Mandaté par la communauté héréditaire Refondini,
l'architecte Alain Matthey (ci-après: l'architecte) a établi le 20 août 2003
des plans en vue de la transformation et l'agrandissement de la surface du
chalet "Bongo". Le 12 octobre 2003, il a interpellé la Municipalité
de Montreux (ci-après: la municipalité), en vue de connaître la position de
celle-ci. A cette occasion, il a exposé que, selon le registre foncier, le
chalet comprenait 29 m², que deux annexes non cadastrées de 9 m² au total
avaient été ajoutées en 1967 (les deux réduits) et qu'un couvert de 3,5 m²
abritait l'entrée principale. Il a dès lors indiqué que la base d'une surface
bâtie était de 41,5 m² au total (29 + 9 + 3,5 m²).
Selon les plans datés du 20
août 2003, cet avant-projet prévoyait au niveau du rez-de-chaussée un séjour
sur toute la partie Ouest - agrandie -  du chalet, une cuisine et un WC/douche,
une chambre à coucher agrémentée d'un espace bureau à l'Est, cet espace
apparaissant comme une partie nouvelle. Un escalier escamotable de type Felma,
situé entre la cuisine et les sanitaires assurait un accès aux combles,
éclairée par un vitrage triangulaire très généreux dans le haut de la façade
pignon Ouest, ainsi que deux ouvertures verticales étroites dans la façade
pignon Est.
Le 26 janvier 2004, le Service
de l'aménagement du territoire (SAT), actuellement le Service du développement
territorial (SDT), auquel le projet avait été adressé par la municipalité, a
formulé un préavis négatif sur la base des plans prévoyant un agrandissement de
32 m² (lequel comptait en réalité comme une extension de 25 m² seulement en
fonction d'une déduction de la moitié de la surface comprise dans les volumes
existants, 32 - 13/2 = 25 m²). Le SAT a indiqué que l'agrandissement ne pouvait
pas dépasser 9 m² de la surface brute de plancher habitable (SBPH), ce qui
correspondait au 30 % de 29 m². Le SAT a en revanche observé que le projet
prévoyait un agrandissement de 5,5 m² des surfaces annexes pour un potentiel de
7,5 m².
C.
Du 28 janvier au 17 février 2005, a été mis à l'enquête
publique le projet de la communauté héréditaire Dino et Silvio Refondini,
tendant à l'agrandissement, la transformation et la rénovation du chalet
existant et à l'aménagement de deux places de parc non couvertes existantes.
L'enquête n'a suscité aucune opposition.
Selon les plans du 6 et 12 septembre
2004, les surfaces du rez-de-chaussée abritent une cuisine, un séjour et un
WC/douche dans la partie Ouest du chalet, agrandie sur 1,5 m de largeur au
moins sur 7 m de longueur et dans l'ancien bûcher, situé au Nord, affecté
désormais à l'habitation. La partie Est du chalet, qui comprenait en partie des
surfaces brutes de plancher habitable et des surfaces annexes, ne comprend
désormais plus que des locaux de service, à savoir un espace de rangement, un
réduit et une buanderie. La buanderie est une pièce entièrement nouvelle,
comprise dans l'aile agrandie du chalet qui s'avance en direction du Sud. La
buanderie fait office d'entrée et assure l'accès au reste du bâtiment. Au
centre du rez-de-chaussée, le projet prévoit un escalier de type Felma. Il
résulte de la coupe A-A', qu'une mezzanine est prévue dans les combles, qui se
trouve 3 m en retrait de la façade Ouest. Deux ouvertures verticales étroites
sont projetées dans la façade pignon Est au niveau des combles.
Le projet prévoit au niveau du
rez-de-chaussée une plate-forme terrasse en lame de bois, en forme de L, d'une
longueur de 10 m sur 3,2 m de large à l'Ouest; celle-ci se prolonge au sud sur
5,15 m de long sur 2,85 m.
Selon la demande de permis de
construire, la surface bâtie passe de 38 à 70 m². Le volume augmente de 170 à
300 m3. Il s'agit, d'après la demande, d'agrandir un chalet de vacances, aux
pièces exiguës sans confort, comprenant une cuisine et des sanitaire
rudimentaires en un chalet d'une grande pièce habitable cuisine, douche-lavabo,
WC séparé et buanderie. L'épuration est assurée par une fosse septique avec un
contrat de vidange.
D.
Dans sa première synthèse du 12 avril 2005 n° 65126, la
Centrale des autorisations CAMAC adressée à la municipalité, le SAT s'est
déterminé comme suit:
"Le projet étant situé en zone intermédiaire avec
péréquation, celui-ci requiert une autorisation cantonale (article 120 lettre a
LATC).
Le chalet numéro ECA 2964 a été construit en 1953. Aux
dires de l'architecte, il a toujours eu une fonction d'habitation, sans lien
avec une exploitation agricole. Il a subi quelques adjonctions sous la forme
d'annexes en 1967. Ces adjonctions n'ont pas été cadastrées à ce jour. Sur la
base de ces éléments, le SAT a conclu que les dispositions des articles 24c LAT
et 42 OAT sont applicables.
Sur la base des calculs effectués par le SAT à partir
des relevés fournis par l'architecte, nous constatons que le chalet comprend:
- 29 m² de surface brute de plancher habitable.
- 25 m² de surfaces annexes.
Ces surfaces donnent droit, en application de
l'article 42 OAT, à un agrandissement de 30 % des surfaces brutes de plancher
habitables, respectivement des surfaces annexes, soit une extension maximum de:
- 9 m² pour les surfaces brutes de plancher
habitables.
- 7 m² pour les surfaces annexes.
Le projet qui fait l'objet de la présente enquête
publique représente des extensions de:
- 15,6 m² de surface brute de plancher habitable
(SBPH),
- 20,6 m² de surface annexe (SA).
Le projet présente donc des excédents de:
- 6,6 m² pour la surface brute de plancher habitable
- 13,6 m² pour la surface annexe.
En conséquence, le projet, qui présente un excédent
global de 20,2 m², ne peut pas faire l'objet de la délivrance d'une
autorisation spéciale à teneur des articles 81 et 120 lettre a LATC. Le permis
ne peut en aucun cas être délivré.
Par ailleurs, les jours prévus pour les surfaces
annexes sont beaucoup trop importants et doivent être réduits au strict
nécessaire (en principe une fenêtre de petite taille par local annexe).
Le SAT sera en mesure d'examiner un projet
redimensionné, ne dépassant pas les surfaces maximum pouvant être admises au
terme des dispositions dérogatoires des articles 24c LAT et 42 OAT.
(…)"
L'architecte a alors pris
contact avec le SAT et a rencontré l'aménagiste de ce service (Patrick Soguel)
auprès duquel il a justifié le 19 avril 2005 les surfaces entrant dans le
calcul. A la demande du représentant du SAT du 31 mai 2005, il lui a encore
transmis le 2 juin 2005 un plan détaillé des surfaces. Il en résulte que selon
le projet, la partie Ouest du chalet s'élève à 38 m² et que la partie Est
(rangement, réduit et buanderie) comprend 32 m². Les SBPH du projet sont
réaménagées à l'intérieur du volume bâti existant, y compris dans l'ancien
bûcher au Nord, et dans une partie nouvelle du chalet se trouvant à l'Ouest à
l'extérieur du volume bâti existant. Les surfaces annexes du projet sont incluses
en partie dans les anciennes SBPH et les anciennes annexes, la buanderie étant
un agrandissement à l'extérieur du volume bâti existant.
Durant la semaine du 20 au 24
juin 2005, Patrick Soguel a téléphoné à l'architecte, lequel lui avait demandé
de le rappeler, pour l'informer que "son chef hésite, qu'il se pose la
question de la mezzanine" (v. lettre d'Alain Matthey du 8 juillet 2005 au
chef du département). Dans une lettre du 17 août 2005 adressée au chef du
département de l'aménagement du territoire auprès duquel l'architecte s'était
plaint par un précédent courrier de la lenteur de la procédure, il lui a écrit
qu'il regrettait "que l'incompréhension relative au volume créé dans les
combles ne soit apparue que tardivement dans la procédure, soit seulement dans
la semaine du 20 au 24 juin 2005. Heureusement, cette incompréhension a pu être
éclaircie rapidement, ce qui est le plus important car aboutissant à une
décision positive".
E.
Dans sa deuxième synthèse n° 65126 du 18 juillet 2005, la
Centrale des autorisations CAMAC a indiqué que le SAT avait délivré
l'autorisation spéciale aux conditions impératives suivantes :
"(…)
Sur la base des calculs effectués par le SAT à partir
des relevés fournis par l'architecte, nous constatons que le chalet comprend :
- 29 m2 de surface brute de plancher habitable.
- 25,2 m2 de surfaces annexes.
Ces surfaces donnent droit, en application de l'art.
42 OAT, à un agrandissement de 30 % des surfaces brutes de plancher habitables,
respectivement des surfaces annexes, soit une extension maximum de :
- 8,8 m2 pour les surfaces brutes de plancher
habitables.
- 7,6 m2 pour les surfaces annexes.
Le projet qui fait l'objet de la présente enquête
publique représente très exactement la surface maximale des extensions
possibles, ceci dans la mesure où la surface annexe prévue dans les combles est
supprimée ou rendue inaccessible par la pose d'une paroi de fermeture et la
suppression de l'escalier Felma. De même le velux et les jours en façade prévus
pour éclairer le comble seront supprimés. Un plan dûment corrigé nous sera remis
avant la délivrance du permis de construire.
En conséquence, après avoir pris connaissance du
préavis de l'autorité municipale, du résultat de l'enquête publique ainsi que
des déterminations des autres services cantonaux intéressés et des conditions y
afférentes et constatant qu'aucun intérêt prépondérant ne s'oppose au projet,
le service délivre ladite autorisation."
(…)
F.
Le 22 août 2005, la municipalité a délivré le permis de
construire, sans que les plans n'aient été corrigés au préalable ni remis au SAT.
Les conditions générales de ce permis ont été libellées de la manière suivante:
"(…)
d          Les
travaux précités seront exécutés conformément aux plans soumis à l'enquête
publique du 28 janvier au 17 février 2005.
e          Conformément
aux dispositions de l'art. 81 RPA, le châssis rampant situé sur le pan sud de
la toiture sera réduit aux dimensions d'une tabatière.
f           Les
exigences fixées par les différents départements cantonaux intéressés,
reproduites dans la synthèse de la Centrale des autorisations (CAMAC) du 18
juillet 2005, seront strictement observées. Les décisions qu'elle contient
peuvent faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal administratif, …"
G.
Le 22 août 2006, la Commission de salubrité communale a
procédé à une visite du chalet en vue de la délivrance du permis d'habiter.
A cette occasion, la commission
a constaté que la construction réalisée n'était pas conforme à l'autorisation
spéciale et au permis de construire:
- les fenêtres situées sur le pignon Est et
l'escalier Felma, prévus par les plans du 12 septembre 2004 mis à l'enquête,
ont été construits au mépris de leur interdiction expresse résultant de
l'autorisation spéciale du 18 juillet 2005;
- une partie du sous-sol (la partie Ouest
du chalet) a été excavée sans droit à une hauteur de 190 cm (précédemment 130
cm), des accès y étant de surcroît aménagés par un escalier extérieur situé au
Nord-est et depuis l'intérieur par une trappe située dans le séjour.
La commission a en outre dressé
une liste des travaux à exécuter (relatifs au poêle, ainsi que tendant à la
pose d'une barrière sur la terrasse et à la pose de claire-voie devant les
vitrages fixes).
A la demande de la commission,
l'architecte a fourni un jeu de plans, datés du 24 août 2006 relatifs aux
travaux réalisés indiquant par la teinte rouge les éléments nouveaux -
susmentionnés - par rapport à ceux portés à l'enquête publique. Les plans
fournis démontrent que  la façade pignon Ouest comprend au niveau des combles
un vitrage triangulaire très généreux, tel que prévu au stade de l'avant-projet
de 2003 et non repris par les plans du 12 septembre 2004 mis à l'enquête.
H.
Par décision du 1er décembre 2006, la municipalité, après
avoir rappelé les conditions posées par l'autorisation spéciale délivrée le 18
juillet 2005, a imparti à Silvio Refondini un délai au 30 mars 2007 pour se
conformer à ces exigences, lesquelles lui imposaient, pour rappel, la pose
d'une paroi de fermeture et la suppression de l'escalier Felma conduisant aux
surcombles, de même que la suppression du velux et des jours en façades qui les
éclairent. La municipalité a décidé de transmettre le dossier au SAT pour
complément d'examen s'agissant de l'extension du sous-sol (ce qu'elle a fait
par courrier séparé du 18 décembre 2006).
Le 15 décembre 2006, Silvio
Refondini a été dénoncé auprès de la Préfecture de Vevey pour avoir contrevenu
à la décision du 18 juillet 2005 et au permis de construire du 22 août 2005.
I.
Par acte du 22 décembre 2006, Marlène et Silvio Refondini
ont saisi le Tribunal administratif, devenu la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal, d'un recours dirigé contre la décision de la
municipalité du 1er décembre 2006. Les recourants concluent, avec dépens, à
l'annulation de cette décision, à la constatation que les agrandissements
réalisés sont conformes, le SAT étant invité à délivrer l'autorisation spéciale
requise, et enfin au renvoi du dossier à la municipalité afin qu'elle délivre
le permis d'habiter le chalet ECA n°3963.
Le recours a été enregistré
sous la référence AC.2006.0329 et l'effet suspensif a été provisoirement
accordé au recours.
Dans sa réponse au recours du
19 février 2007, la municipalité a essentiellement relevé que la question de
savoir si la construction réalisée était conforme au droit fédéral ne relevait
pas de sa compétence, mais de celle du SAT.
Le 12 mars 2007, le SAT a
requis la suspension de la procédure en vue de procéder à l'instruction du
dossier et le cas échéant, trouver un éventuel accord transactionnel, étant
précisé que le chalet avait pris feu (le 19 septembre 2006) et que depuis lors,
le bâtiment incendié aurait été remis en état non conforme. La cause a été
suspendue par le tribunal jusqu'au 18 septembre 2007.
Pendant la suspension de la
procédure, le SAT a procédé le 9 mai 2007 à de nouveaux calculs de contrôle des
surfaces avant travaux:
Il a déterminé que les SBPH s'élevaient à 29,22 m² avant
travaux (séjour et chambre/cuisine : 15,12 + 14,10 = 29,22);
il a calculé que les surfaces annexes existantes étaient de
26,49 m²  avant travaux (bûcher, réduits, porche et combles : 3,16 + 5,70 +
3,85 + 13,78 = 26,49).
il a fixé un potentiel d'agrandissement de 8,77 m2, soit 37,99
m²  au total, pour les SBPH et de 7,95, soit 34,44 m²  au total, pour les
surfaces annexes.
Le SAT est parvenu le 11 mai
2007 à la conclusion que les SBPH s'élevaient après les travaux au total à
42,80 m² (en tenant compte de l'entrée de l'habitation de 4,8 m², laquelle
devait être déduite des surfaces annexes) au lieu de 38 m² et que, par voie de
conséquence, la construction réalisée dépassait de 4,8 m² le potentiel
d'agrandissement admissible pour les surfaces habitables. S'agissant des locaux
de service, le SAT a calculé qu'ils atteignaient désormais 87,89 m², dépassant
ainsi de 53 m² le potentiel d'agrandissement disponible (87,89 - 34,44 m2 =
53,45 m²).
Le 19 juillet 2007, Marlène et
Silvio Refondini ont fait valoir que les combles de 13,78 m² existantes avant
travaux devaient être incluses dans le calcul des surfaces habitables, ainsi
que le vide sanitaire technique de 15,05 m² avant transformation devait l'être
au titre de surfaces annexes. Ils ont élaboré sur cette base la proposition
suivante :
"Habitations (SBPH) avant travaux
Séjour
4.50 x 3.36
= 15.12 m2
Chambre, cuisine
5.30 x 2.66
= 14.10 m2
Combles
5.30 x 2.60
= 13.78 m2
Sous-total
= 43.00 m2
Potentiel hors volume 30 %
= 12.90 m2
Surf. tot. agrand. possible
= 55.90 m2
Locaux de service avant travaux
Bûcher
2.75 x 1.15
=  3.16 m2
Réduit
2.85 x 2.00
=  5.70 m2
Porche
2.20 x 1.75
=  3.85 m2
Vide sanit. tech.
6.02 x 2,50
= 15.05 m2
Sous-total
= 27.76 m2
Potentiel hors volume 30 %
=  8.33
Surf. tot. agrand. possible
= 39.09 m2
Habitations (SBPH) après  travaux
Habitation
7.17 x 5.30
= 38.00 m2
Couloir entrée
4.80 x 1.00
=  4.80 m2
Combles
5.90 x 3.60
= 21.24 m2
Sous-total
=
Surf. tot. après travaux
= 64.04 m2
Locaux de service après travaux
Buanderie
3.67 x 2.90
= 10.64 m2
Réduit
6.02 x 3.55
= 21.37 m2
Moins couloir entrée
4.80 x 1.00
= - 4.80 m2
Sous-sol
7.17 x 5.30
= 38 m2
Sous-sol
1.25 x 1.15l
= 1.44 m2
Surf. tot. après travaux
= 66.65 m2
Dépassement en surfaces
Habitations (SBPH)                             64.04 -
55.90                          = 8.14 m2
Locaux de services                             66.65 -
36.09                          = 30.56 m2
Proposition de réductions
Surfaces habitables :
Les 8.14 m2 en trop ne peuvent être déduits que dans les
combles. En effet toute autre solution aurait pour effet de voir démolir une
partie du chalet, ce qui serait une mesure hors de proportion.
Aux combles, la paroi qui devrait être construite se
situerait à une distance de 2.26 m (8.14 m2 divisé par 3.60 m) mesurée depuis
le nu de la façade arrière du chalet.
Compte tenu de la position du Velux, cette paroi doit être
construite à 2.45 m. ce qui fait que la surface réellement déduite sera de 8.82
m2 soit 0.68 m2 en plus. (voir annexe N° 3)
Surfaces locaux de service:
La déduction de 30.56 m2 doit s'effectuer au sous-sol qui
compte 39.44 m2. Ainsi la surface réellement utilisable sera de 39.44 m2 -
30.56 m2 soit à 8.88 m2 en tout. (voir annexe N° 4)
Un couloir de 1.00 devant les installations techniques
accessibles par la trappe du séjour et un petit couloir de 0.80 m de large sur
1.10 m, ainsi qu'une surface de 1.32 m par 2.35 m devant la porte seront
laissés dans tout le sous-sol.
Le restant de la surface sera rehaussé à une hauteur de 1.10
m laissant ainsi un vide utile sous le plafond de 0.80 m.
Il en effet impossible de monter des murs du sol au plafond
au sous-sol car on couperait toute ventilation de la poutraison du chalet.
1.32 x 3.25            =          3.10
m2
2.10 x 0.80                        =          1.68
m2
4.10 x 1.00                        =          4.10
m2
Surface totale utilisable =          8.88
m2
Avec les déductions de surfaces proposées sur les plans
annexes N° 3 et 4 on atteint le but recherché qui est de respecter les surfaces
de base autorisées."
Selon le plan de régularisation
des combles, il s'agirait de construire une paroi à 2,45 m de la façade Est;
derrière ce mur, le plancher serait ôté (annexe 3 correspondant à la pièce no 6
du bordereau du 20 septembre 2007). L'annexe 4 précitée, correspondant à la
pièce no 7 du bordereau susmentionné, illustre la proposition ci-dessus
relative au sous-sol.
J.
Par décision du 30 août 2007, le SDT (précédemment SAT) a
exclu de tenir compte du vide sanitaire existant dans le calcul des surface
annexes en raison de sa hauteur (1.40 m, recte : 1.30 m) et a refusé de
qualifier les combles avant travaux de surface habitable, mais a considéré
qu'il s'agissait d'un simple galetas. Le SDT a ordonné les modalités de remise
en état suivantes :
"a)          1ère alternative
En rétablissant l'état
antérieur tel que représenté par les plans ad hoc produits par l'architecte,
les travaux de remise en état devant consister à:
- maintenir l'accès par
l'escalier extérieur déjà réalisé;
- supprimer l'escalier
intérieur donnant accès direct au niveau supérieur d'habitation; supprimer le
trappon et condamner l'ouverture correspondante;
- combler et remettre à son
niveau antérieur le sol du vide sanitaire; les nouveaux murs construits pouvant
être maintenus.
et/ou
les accès aux espaces
confinés délimités par les nouveaux murs construits devront être condamnés et
murés de manière à les rendre totalement inaccessibles et impropres à toute
utilisation comme surfaces annexes de l'habitation.
Seul un "trou
d'homme" pratiqué à 1.40 du niveau du sol actuel et dont les dimensions
seraient de 90 x 90 au maximum pourrait y être percé afin de permettre, en cas
de besoin, une intervention technique en sous-œuvre du chalet.
b)         2ème
alternative
En
exécutant les travaux comme indiqués sur le plan ci-annexé daté du 22 août 2007
Bien que les travaux
précités auraient pour effet d'épargner certaines surfaces annexes
illicitement  acquises en sous-sol par les propriétaires, le SDT s'estime
néanmoins légitimé à en tolérer le maintien réduit, au bénéfice d'une remise en
état restreinte qui lui est dictée par son obligation de veiller à la
proportionnalité de la mesure qu'il lui incombe d'ordonner.
Ce faisant, les
installations techniques réalisées (batterie d'eau et boiler électrique)
pourront être maintenues à titre précaire et demeurer accessibles. La
suppression de ces installations aurait été de nature à remettre en question
l'économie générale de l'ouvrage tel que transformé et agrandi dans les limites
admissibles évoquées ci-dessus. Le sacrifice demandé au propriétaire serait
dans ce cas excessif; dans la mesure où, s'agissant ici d'une simple tolérance
et non d'une régularisation de ces aménagements illicites, la sécurité du droit
peut se satisfaire de cette mesure limitée, en considérant également que -
s'agissant de travaux en sous-sol, leur incidence sur le statut du sol inconstructible,
sur l'équipement et l'identité générale est peu significative.
Certes les propriétaires
obtiennent là un avantage qui leur aurait été refusé si la demande en avait été
faite avant l'exécution des travaux. Ils ne bénéficient toutefois que d'une
simple tolérance et sont rendus attentifs au fait que si la construction devait
être accidentellement ou volontairement détruite, les locaux et installations
techniques tolérées en sous-sol ne pourraient pas être reconstruits à la
rigueur du droit actuellement en vigueur."
Le dispositif de cette décision
est le suivant:
"I.         Le
projet de travaux de remise en état tel que présenté par Silvio et Marlène
Refondini, par courrier du 19 juillet 2007 de leur conseil, Me Cyrille Bugnon,
est refusé.
II.         L'autorisation
spéciale cantonale hors zone, rendue le 18 juillet 2005 par le Service de
l'aménagement du territoire, est confirmée en ce sens que les travaux de remise
en état du chalet, ordonnés par la Municipalité de Montreux le 1er décembre
2006, doivent être exécutés de manière à rendre le bâtiment conforme à ladite
autorisation spéciale cantonale.
Les
modalités des travaux seront les suivantes :
1)           Combles:
-           condamner
les 2 fenêtres créées en pignon Est et le velux en toiture;
-           condamner
le galetas et supprimer l'ouverture et l'escalier d'accès intérieur; le volume
condamné ne sera rendu accessible - en cas de nécessité et pour des
interventions exclusivement ponctuelles d'ordre technique - qu'au travers d'un
portillon en bois pouvant être créé à cet effet en pignon Est (90 x 90 cm au
maximum)
ou,
à choix,
démonter
le plancher et surélever les murs de séparation des locaux (cf. surfaces
annexes et le WC).
2)           Rez-de-chaussée
:
L'entrée au travers des
locaux annexes doit être supprimée en murant l'une ou l'autre porte de la
buanderie
III.        Ordre
est donné à Silvio et Marlène Refondini de supprimer les aménagements qu'ils
ont exécutés en sous-sol de leur chalet selon l'une ou l'autre des modalités
qui leur sont alternativement proposées dans la présente décision.
IV.       Un
délai de trois mois dès notification de la présente décision, est imparti à
Silvio et Marlène Refondini pour exécuter les travaux évoqués sous chiffre II
et III ci-dessus.
(…)
Annexe
• Un plan illustratif des travaux de remise en état du
sous-sol (IIème alternative)
(…)"
K.
Par acte du 20 septembre 2007, Silvio et Marlène Refondini
ont saisi à nouveau le Tribunal administratif, devenu la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal, d'un recours dirigé contre la
décision du SDT du 30 août 2007 au terme duquel ils concluent, avec dépens, à
l'annulation de la décision attaquée, à la régularisation des travaux selon le
projet du 19 juillet 2007 et à l'octroi de l'autorisation spéciale cantonale et
du permis de construire sur la base de ce projet.
La cause a été enregistrée sous
la référence AC.2007.0236 et l'effet suspensif a été accordé provisoirement au
recours.
Le 19 octobre 2007, la
municipalité a renoncé à déposer des observations.
Le 24 octobre 2007, l'autorité
intimée s'est très brièvement déterminée, en concluant au rejet du recours.
Le tribunal a statué par voie
de circulation des dossiers.
Considérant en droit
1.
a) Selon l'art. 24c de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), les constructions et installations
sises hors de la zone à bâtir, qui peuvent être utilisées conformément à leur
destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone,
bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise (al. 1).
L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et
installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou
leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou
transformés légalement. Dans tous les cas, les exigences majeures de
l'aménagement du territoire doivent être satisfaites (al. 2). Le champ
d'application de l'art. 24c LAT est restreint aux constructions et aux
installations sises hors de la zone à bâtir, qui ne sont plus conformes à
l'affectation de la zone à la suite d'un changement de réglementation. La
garantie de la situation acquise ne profite ainsi qu'aux constructions érigées
ou transformées de manière conforme au droit matériel en vigueur à l'époque
(art. 41 OAT;
ATF 127 II 209
consid.
2c p. 212). La date déterminante est en principe celle du 1er juillet 1972,
date de l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la
protection des eaux contre la pollution qui a introduit expressément le
principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (
ATF 129 II 396
consid.
4.2.1 p. 398). Selon l'art. 42 OAT (dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 août
2007), les constructions et installations pour lesquelles l'art. 24c LAT est
applicable peuvent faire l'objet de modifications si l'identité de la construction
ou de l'installation et de ses abords est respectée pour l'essentiel. Sont
admises les améliorations de nature esthétique (al. 1). Le moment déterminant
pour l'appréciation du respect de l'identité est l'état de la construction ou
de l'installation au moment de la modification de la législation ou des plans
d'aménagement (al. 2). La question de savoir si l'identité de la construction
ou de l'installation est respectée pour l'essentiel est à examiner en fonction
de l'ensemble des circonstances. Elle n'est en tout cas plus respectée lorsque
la surface utilisée pour un usage non conforme à l'affectation de la zone est
agrandie de plus de 30%, les agrandissements effectués à l'intérieur du volume
bâti existant comptant pour moitié (al. 3 let. a) ou lorsque la surface
utilisée pour un usage non conforme à l'affectation de la zone à l'intérieur ou
à l'extérieur du volume bâti existant est agrandie de plus de 100 m2 au total
(al. 3 let. b).
Les alinéas 3 et 4 de l'art. 42 OAT ont été modifiés
par la novelle du 4 juillet 2007, entrée en vigueur le 1er septembre 2007 (RO
2007 p. 3641 et ss). Dans sa nouvelle teneur, l'art. 42 al. 3 et 4 OAT prévoit
désormais ce qui suit :
"3 La question de
savoir si l’identité de la construction ou de l’installation est respectée pour
l’essentiel est à examiner en fonction de l’ensemble des circonstances. Les
règles suivantes doivent en tout cas être respectées:
a. à l’intérieur du
volume bâti existant, la surface brute de plancher imputable ne peut pas être
agrandie de plus de 60 %;
b. lorsqu’un
agrandissement n’est pas possible ou ne peut pas être exigé à l’intérieur du
volume bâti existant, il peut être réalisé à l’extérieur; l’agrandissement
total ne peut alors excéder ni 30 % de la surface utilisée pour un usage non conforme
à l’affectation de la zone ni 100 m2; les agrandissements effectués à
l’intérieur du volume bâti existant ne comptent que pour moitié.
4 Ne peut être reconstruite
que la construction ou l’installation qui pouvait être utilisée conformément à
sa destination au moment de sa destruction ou de sa démolition et dont
l’utilisation répond toujours à un besoin. Le volume bâti ne peut être
reconstruit que dans la mesure correspondant à la surface admissible au sens de
l’al. 3. L’al. 3, let. a n’est pas applicable. Si des raisons objectives
l’exigent l’implantation de la construction ou de l’installation de
remplacement peut légèrement différer de celle de la construction ou de
l’installation antérieure."
Les explications relatives à la
révision de l'OAT du 4 juillet 2007 de l'Office fédéral du développement
territorial ARE mentionnent au sujet du nouvel art. 42 OAT ce qui suit:
"La phrase introductive de l'alinéa 3 n'a pas été
modifiée dans sa teneur. Elle a simplement été reformulée pour introduire
l'énumération qui suit. Comme auparavant, une autorisation est exclue lorsque
les règles fixées aux alinéas a et b ne sont pas respectées. Et lorsque ces
limites sont respectées, un examen de l'ensemble des circonstances reste
obligatoire pour estimer si l'identité de la construction ou de l'installation
est préservée (cf. recommandations pour la mise en oeuvre de l'art. 24c LAT,
chiffre 3.1). Par ailleurs, les explications données dans les recommandations
pour la mise en œuvre restent pertinentes, sauf pour ce qui est des limites
chiffrées.
Il convient particulièrement de souligner que le
nombre d'unités d'habitation réparties dans la surface d'habitation est un
élément déterminant de l'appréciation du respect de l'identité du bâtiment. Le
Conseil fédéral avait annoncé dans son message que le nombre de nouvelles
unités d'habitation autorisées devait être limitée (chiffre 1.2.4, fin du
paragraphe). On a finalement renoncé à apporter cette précision car une
limitation à une seule unité d'habitation supplémentaire aurait pu apparaître
trop restrictive dans certaines situations et une limitation à deux nouvelles
unités d'habitation serait une ouverture à une interprétation erronée qui
laisserait entendre que la création de deux nouvelles unités d'habitation
serait, dans la majorité des cas, compatible avec le critère de préservation de
l'identité.
Les restrictions énoncées aux actuelles lettres a et b
sont considérablement assouplies dans les cas d'agrandissements effectuées
uniquement à l'intérieur du volume bâti existant: tant la limitation des
surfaces annexes que la limitation à 100 m2 maximum de l'agrandissement de la
surface brute de plancher utile (SBPU) tombent (lettre a). Pour les
agrandissements effectués au moins en partie à l'extérieur du volume bâti
existant, les limitations en vigueur sont maintenues, sauf que désormais, les
agrandissements effectués à l'intérieur du volume bâti existant ne comptent que
pour moitié y compris pour ce qui concerne la limite absolue de 100 m2. Le
texte dit désormais clairement que les agrandissements doivent être réalisés à
l'intérieur du volume bâti existant quand cela est possible et peut être exigé
(lettre b). Les raisons de la différenciation entre les lettres a et b relèvent
du souci de ne pas laisser des bâtiments existants complètement inutilisés,
tout en évitant de provoquer des atteintes supplémentaires au territoire et à
l'environnement.
Cet assouplissement, celui de la lettre a en
particulier, peut entraîner un nombre accru de situations où les limites
chiffrées seront certes observées, mais où l'identité de la construction ne
sera plus respectée pour l'essentiel (art. 42 al. 1, 1ère phrase),
l'autorisation devant ainsi être refusée.
L'assouplissement considérable prévu à la lettre a
pour les surfaces annexes n'est concevable que si l'on parvient à empêcher
efficacement la transformation insidieuse de telles surfaces en logements. Il
est par conséquent primordial de s'assurer que ces surfaces annexes ne soient
pas chauffées, qu'elles ne bénéficient pas de mesures d'isolation spéciale ou
de tout autre aménagement qui pourrait ouvrir la voie à des changements
d'affectation.
Le but de l'assouplissement découlant de l'alinéa 3
lettre a est, comme cela a été expliqué précédemment, de favoriser une
meilleure utilisation du volume bâti existant, tant que celui-ci existe. Par
contre, son but ne saurait être de maintenir cet état même après la fin de vie
du bâtiment. Aussi, l'alinéa 4 prévoit-il expressément que l'alinéa 3 lettre a
ne s'applique pas aux reconstructions (troisième phrase de l'alinéa 4). Pour
les reconstructions, un agrandissement reste possible,mais en principe - comme
pour les agrandissements à l'extérieur du volume bâti existant - seulement dans
les limites prévues par le droit en vigueur jusqu'ici, à savoir 30 pour cent et
100 m2 (limites désormais fixées à l'alinéa 3, lettre b; un certain
assouplissement résulte du fait que, désormais, des agrandissements à
l'intérieur du volume bâti existant comptent pour moitié également à l'égard de
la limite de 100 m2). En même temps, la règle est clairement énoncée qu'en cas
de reconstruction, seule la partie indispensable pour l'utilisation de la
surface admissible au sens de l'alinéa 3 peut être reconstruite (2ème phrase de
l'alinéa 4)."
Le nouveau droit ne change rien à l'issue du litige
dès lors que l'agrandissement mesuré en cause n'a pas été effectué uniquement à
l'intérieur du volume bâti si bien que la règle de 60 % de l'art. 42 al. 3 let.
a OAT n'est pas applicable; l'art. 42 al. 3 let. b OAT n'adopte pas une
solution différente de celle de l'art. 42 al. 3 aOAT. Dans ces conditions, il y
a lieu de se référer aux développements rendus sous l'empire de l'ancien droit.
L'art. 42 al. 3 aOAT retient la surface utilisée
pour un usage non conforme à la zone comme point de référence, s'agissant
d'apprécier si un agrandissement est ou non mesuré au regard de l'art. 24c al.
2 LAT. Selon les recommandations de l'Office fédéral du développement
territorial (Nouveau droit de l'aménagement du territoire, Explications
relatives à l'ordonnance sur l'aménagement du territoire et recommandations
pour la mise en oeuvre, Berne 2001, chapitre I, ch. 2.4.4, p. 45), cette
référence permet de préciser que la comparaison des surfaces ne se limite pas
aux surfaces brutes de plancher, conformément à la jurisprudence du Tribunal
fédéral rendue sous l'empire de l'art. 24 al. 2 aLAT (
ATF 112 Ib 94
consid.
3 p. 98). Ce qui est déterminant, c'est l'ampleur réelle de l'agrandissement,
même si celui-ci consiste dans la réalisation de garages, de locaux de
chauffage, de caves, de combles, etc. Cela ne signifie toutefois pas que les
surfaces utilisées de manière non conforme à la zone peuvent être agrandies à
volonté. Ainsi, la transformation de combles en locaux chauffés, dotés de
fenêtres et par conséquent habitables est également à considérer comme un
agrandissement dont les limites doivent respecter les conditions fixées à
l'art. 42 al. 3 OAT. Dans un arrêt du 7 juin 2005 (1A.289/2004 consid. 2.2.2),
le Tribunal fédéral a approuvé cette interprétation, qu'elle a tenue pour
conforme à l'art. 24c al. 2 LAT. La surface à prendre en considération comprend
ainsi non seulement la surface brute de plancher utile (SBPU), mais également
les surfaces annexes existantes, telles que les garages, les locaux de
chauffage, les caves et les combles, qui sont reliés directement et par un lien
fonctionnel au logement servant à un usage non conforme à l'affectation de la
zone. En revanche, les surfaces qui ne sont pas systématiquement utilisées de
manière contraire à l'affectation de la zone ne sont pas prises en compte dans
la comparaison des surfaces. Il en va notamment ainsi des bâtiments
d'exploitation agricole, dont l'utilisation pour y abriter des véhicules ou des
chevaux peut être autorisée au-delà des limites fixées par l'art. 42 al. 3 OAT
pour autant qu'elle ne s'accompagne pas de travaux de transformation ou
d'agrandissement (DETEC/OFDT, op. cit., chapitre V, ch. 3.3, p. 9).
b) En l'espèce, le chalet des recourants a été
construit en 1953 et il n'a jamais eu d'affectation agricole. Il se trouve hors
de la zone à bâtir, selon un plan d'extension partiel du 18 décembre 1987. Son
affectation est donc non conforme à la zone. Sa construction étant antérieure
au 1er juillet 1972, il bénéfice du régime prévu par l'art. 24c LAT. Les recourants
ont été autorisés selon les décisions du 18 juillet du SAT et du 22 août 2005
de la municipalité, à entreprendre des travaux de transformations et
d'agrandissement mesuré, en vertu de l'art. 24c al. 2 LAT. Ainsi, ils ont été
habilités, conformément à l'art. a42 al. 3 et 4 OAT, à agrandir leur chalet de
30 % sa surface initiale de 29 m², c'est-à-dire à augmenter la surface
habitable de leur chalet à 38 m² au total. Ils ont également été autorisés à
agrandir les surfaces annexes de leur bâtisse à concurrence de 30 %, à savoir à
étendre celle-ci, primitivement de 25 m², à 32 m² (ce chiffre a été affiné par
la suite par le SDT à 34,44 m²).
Il est constant que les travaux
d'agrandissement effectués ne sont pas conformes aux autorisations données. A
titre préalable, il faut noter que l'extension (environ 10 m²) du chalet
réalisée à l'extérieur du volume bâti existant épuise déjà le potentiel
d'agrandissement autorisé. Les recourants ont créé et aménagé - sans droit -
des espaces supplémentaires: une mezzanine de 21,24 m² (éclairée par des jours
en façade Est et Ouest et un velux); ils ont aussi excavé et aménagé  - en
marge des autorisations délivrées - une partie du sous-sol du chalet (38 + 1,44
m²), dépassant le potentiel d'agrandissement légal déjà autorisé et utilisé à
concurrence de 38 m² pour les SBPU et de 32 m² pour les surfaces annexes, selon
les autorisations délivrées (étant rappelé encore que ce potentiel
d'agrandissement qui a été affiné postérieurement par le SDT à 34,44 m², soit à
environ 2,4 m² supplémentaires seulement).
c) Les recourants prétendent,
du moins dans leur mémoire de recours du 22 décembre 2006, que les travaux
effectués seraient conformes aux exigences du droit fédéral réglant
l'agrandissement admissible, dans la mesure où le SAT, actuellement SDT, aurait
omis de tenir compte de certaines surfaces (notamment les combles et les vides
sanitaires) dans ses calculs. Ils soutiennent que la surface des combles du
chalet aurait dû être incluse dans le calcul des SBPU. Il résulte toutefois du
dossier que dans les faits, les combles du chalet en question étaient à
l'origine un galetas; celui-ci se trouvait englobé dans l'isolation
périphérique du chalet; il comportait deux petites fenêtres (de 60 x 60 cm
chacune selon les recourants) sur la façade pignon Ouest et l'accès y était
assuré par un escalier escamotable. Lors du dépôt de leur demande, les
recourants n'ont jamais présenté la surface des combles comme intervenant dans
le calcul des SBPU. A l'inverse, il résulte des calculs du SAT que les combles
ont bel et bien été pris en considération dans le cadre du potentiel
d'agrandissement au titre des surfaces annexes sur la base d'une situation
existante de 25 m² au total. En effet, si l'on considère que la surface du
bûcher, des réduits et du porche d'entrée correspondaient à seulement 12,5 m²,
il apparaît que l'autre moitié de 25 m², soit 12,5 m², représentait assez
exactement la surface des combles, dont il a été admis postérieurement (dans le
cadre de la procédure de régularisation des travaux effectués dont il sera
question ci-après) qu'elles s'élevaient précisément à 13,78 m². Se fondant sur
les relevés et plans fournis par l'architecte des recourants, le SAT a retenu
dans son autorisation spéciale du 18 juillet 2005 une surface brute de plancher
habitable de 29 m2. Les recourants n'ont pas contesté le bien-fondé de cette autorisation
délivrée sur la base des chiffres annoncés par eux-mêmes. Il n'y a pas lieu d'y
revenir. Cela étant, c'est à juste titre que le SDT, qui s'est référé aux plans
produits par le propriétaire, n'a pas inclus les combles dans le calcul du
potentiel d'agrandissement des surfaces habitables. Il faut retenir que
celles-ci, composées du séjour et de la chambre/cuisine étaient de 29.22 m²
(15.12 + 14.10 = 29.22) et cette surface permettait un agrandissement maximum
de 8 m², soit de à 38 m² au total au maximum.
Quant à la surface des vides
sanitaires existant à l'origine (15,05 m²), dont les recourants voudraient
aujourd'hui qu'elle soit prise en considération au titre de surfaces annexes,
il ne s'agit clairement pas d'une surface entrant rétrospectivement dans le
volume utile existant dès lors qu'un vide sanitaire n'est par définition pas
habité, ni habitable. Vu sa fonction, un vide sanitaire n'a pas davantage la
vocation d'être une surface annexe pouvant être occupée puisqu'il s'agit d'un
espace confiné devant rester totalement libre de manière à assurer la
circulation de l'air et permettre ainsi l'aération du bâtiment.
En résumé, c'est à tort que les
recourants prétendent à un potentiel d'agrandissement supérieur à celui
autorisé par les décisions définitives et exécutoires du 18 juillet 2005 du SAT
et du 22 août 2005 de la municipalité. Il en résulte que le projet, tel que mis
à l'enquête et autorisé en 2005, épuise le potentiel d'agrandissement légal, à
2,44 m² près pour les surfaces annexes selon un calcul affiné postérieurement
par le SDT, si bien que l'aménagement de la mezzanine (21,24 m²) et
l'excavation d'une partie du sous-sol du chalet (38 + 1,44 m²), qui ont ainsi
une surface dépassant très largement ces quelques 2,4 m², sont clairement
illicites.
2.
A ce stade, il s'agit d'examiner si une partie des
travaux, qui ont été effectués en marge des autorisations pourraient être le
cas échéant régularisés, soit autorisés a posteriori.
3.
Selon l'art. 25 al. 3 LAT, pour tous les projets de
construction situés hors de la zone à bâtir, l'autorité cantonale compétente
décide si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si une
dérogation peut être accordée.
En vertu de l'art. 81 al. 1er
de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et des
constructions (LATC; RSV 700.11), pour tous les projets de construction ou de
changement d'affectation d'une construction ou d'une installation existante
situés hors de la zone à bâtir, le département décide si ceux-ci sont conformes
à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée. Cette
décision ne préjuge pas de celle des autorités communales.
La municipalité, et à son
défaut le département compétent, est en droit de faire supprimer, aux frais des
propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales
et réglementaires (art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC). Contrairement à ce que sa
formulation peut laisser entendre, cette disposition n'accorde pas une latitude
de jugement ou un pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, mais lui
impose une obligation quand les conditions en sont remplies (B. Bovay, Le
permis de construire en droit vaudois, Lausanne 1988, p. 200). Par démolition,
il faut entendre non seulement la démolition proprement dite de travaux
effectués sans droit, mais aussi la remise en état des lieux (RDAF 1992 p. 480;
arrêts TA AC.1992.0046 du 25 février 1993; AC.1996.0069 du 15 octobre 1996 et
AC.2004.0239 du 8 août 2005). La seule violation des dispositions de forme
relatives à la procédure d'autorisation de construire est en principe
insuffisante pour justifier l'ordre de démolition d'un ouvrage non autorisé, si
ledit ouvrage est conforme aux prescriptions matérielles applicables (RDAF 1979
p. 231). En outre, la violation du droit matériel par les travaux non autorisés
ne suffit pas non plus à elle seule à justifier leur suppression. L'autorité
doit examiner la nature et l'importance des aspects non réglementaires des
travaux et procéder à une pesée des intérêts en présence, soit l'intérêt public
au respect de la loi (et donc à la suppression de l'ouvrage non réglementaire
construit sans permis) et l'intérêt privé au maintien de celui-ci (RDAF 1976 p.
265; RDAF 1979 p. 231, 302; RDAF 1982 p. 448).
D'après la jurisprudence,
l'ordre de démolir une construction édifiée sans permis et pour laquelle une
autorisation ne pouvait être accordée n'est en principe pas contraire au
principe de la proportionnalité. L'autorité renonce toutefois à une telle
mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé
n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au
maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à
construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la
construction comme conforme au droit. Celui qui place l'autorité devant un fait
accompli doit cependant s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir
une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent
pour lui (
ATF 123 II 248
consid.
4 p. 255
; 111 Ib 213
consid. 6
p. 221 et les arrêts cités). L'intérêt public à empêcher toute construction
illicite hors de la zone à bâtir l'emporte manifestement sur l'intérêt du
recourant à conserver les locaux supplémentaires non autorisés (ATF 1A.161/2004
du 1er février 2005).
4.
En l'espèce, le SDT est entré en matière sur la demande de
régularisation des travaux effectués par les recourants. Comme on l'a vu, le SDT
a affiné le calcul du potentiel d'agrandissement des surfaces annexes,
admettant une surface s'élevant à 34,44 m² au lieu de 32 m² pour les surfaces
annexes. Le SDT a admis le maintien de l'accès au sous-sol par l'escalier
extérieur réalisé sans autorisation. Les parties sont divisées sur le sort
qu'il faut réserver à l'entrée du chalet par la buanderie du rez-de-chaussée,
les combles et le sous-sol.
a) Selon la décision du 30 août
2007, la porte d'entrée du chalet - bien que figurant sur les plans d'enquête
et ayant fait l'objet des autorisations délivrées les 18 juillet 2005 et 22
août 2005 - devrait finalement être incluse dans le calcul de la surface
habitable et non dans celui des surfaces annexes. Sur la base de cette nouvelle
qualification, le SDT a corrigé le calcul des SBPU et a considéré que la
surface habitable s'élevait désormais à 42.8 m² au lieu de 38 m², maximum
autorisé. L'autorité intimée a dès lors exigé la suppression de cette entrée au
travers des locaux annexes, en prévoyant que l'une ou l'autre des portes de la
buanderie devait être murée afin d'assurer le rétablissement d'une situation
conforme à l'art. 42 OAT.
Les recourants contestent un
tel procédé, considérant que ce faisant, le SDT remet en cause de manière
inadmissible l'autorisation spéciale délivrée le 18 juillet 2005; ils font
valoir que cette exigence est disproportionnée puisqu'elle implique de créer
une entrée dans le chalet à un autre endroit.
Il apparaît que la porte
d'entrée située au rez-de-chaussée est l'unique accès intérieur du chalet. Même
si cette entrée se fait au travers de locaux annexes, cette porte d'entrée
dessert la partie habitable des locaux; à ce titre, elle doit  être considérée
comme une surface utilisée à l'habitation et aurait dû l'être au moment de l'octroi
des autorisations en 2005, ce qui n'a pas été le cas (Droit fédéral et vaudois
de la construction, éd. Lausanne 2002, commentaire ad CUS, détermination de la
surface utile brute de plancher, p. 462).
La porte d'entrée réalisée l'a
été de manière conforme aux plans du 6 septembre 2004 mis à l'enquête en 2005
et ayant conduit à la délivrance de l'autorisation spéciale du 18 juillet 2005
et du permis de construire délivré le 22 août 2005. Il est à noter que cette
irrégularité tient au fait que la qualification juridique de cette surface a
été revue au cours de la procédure de régularisation des travaux. En
l'occurrence, la surface en cause est 4,8 m²; l'agrandissement des SBPU s'élève
finalement à 42,8 m² au lieu de 38 m², ce qui représente un dépassement
d'environ 12 % supplémentaire, soit pas très important. A l'inverse, la fermeture
de la porte d'entrée entraînerait des inconvénients majeurs pour les recourants
puisqu'elle implique la création d'une entrée à un autre endroit du chalet et
qu'elle a une incidence sur la distribution des pièces qui ne sont, en l'état,
pas très grandes. Au terme de la pesée des intérêts, il n'existe pas d'un
intérêt public majeur à ordonner la fermeture de cette porte d'entrée, si l'on
considère que le chalet conservera, même dans l'hypothèse de sa fermeture, des
dimensions extérieures parfaitement identiques et que l'emprise sur la zone non
constructible demeurera inchangée. La décision du SDT du 30 août 2007 doit donc
être réformée en ce sens le chiffre II 2) relatif au rez-de-chaussée est
annulé.
b) Les décisions attaquées traitent ensuite de la
remise en état des combles. Elles ordonnent des modifications extérieures
prévoyant de condamner les deux fenêtres verticales créées sur le pignon Est et
le velux en toiture; elles exigent également des modifications intérieures de
manière à ce que le galetas soit rendu totalement inutilisable par les
recourants. Deux modalités à choix sont ordonnées, selon le dispositif du
chiffre II de la décision du SDT: condamner le galetas et supprimer l'ouverture
et l'escalier d'accès intérieur; le volume condamné ne sera rendu accessible -
en cas de nécessité et pour des interventions exclusivement ponctuelles d'ordre
technique - qu'au travers d'un portillon en bois pouvant être créé à cet effet
en pignon Est (90 x 90 cm au maximum) ou, à choix, démonter le plancher et
surélever les murs de séparation des locaux (cf. surfaces annexes et le WC).
Les recourants contestent
qu'ils ne puissent pas pouvoir assurer l'éclairage des combles de leur chalet
alors que rien ne l'interdit; ils estiment de surcroît que les travaux exigés
par le SDT sont disproportionnés parce qu'ils dévalorisent leur construction et
seraient extrêmement coûteux. Ils invoquent en outre que la présence d'un velux
serait indispensable à la lutte contre le feu. Ils demandent à construire une
paroi qui devrait se situer à une distance de 2,45 m mesurée depuis le nu de la
façade arrière du chalet de manière à diminuer de 8,82 m² la surface des
combles actuelles.
L'appréciation des travaux de
remise en état, qu'ils soient extérieurs et/ou intérieurs, doit être mise en
relation avec le fait que les combles, dont la surface s'élève à actuellement à
21,24 m², sont affectés illicitement à l'habitation (selon les photos au
dossier).
Le texte du permis de
construire délivré le 22 août 2005 qui se référait expressément aux conditions
de la synthèse CAMAC du 18 juillet 2005, ne légitimait pas les recourants à
construire dans les combles la mezzanine litigieuse. Elle y était même explicitement
prohibée, puisque la fermeture totale des combles était prévue. Dans ces
conditions, les recourants ne peuvent pas arguer de leur bonne foi. Ils
prétendent qu'ils n'auraient pas lu le texte du permis de construire, à
l'instar de la commune qui n'a pas exigé de nouveaux plans avant de délivrer le
permis de construire. De telles explications ne résistent pas un instant à
l'examen, ce d'autant plus que les intéressés savaient que la question de la
mezzanine devait être examinée pour être, le cas échéant, validée par le
supérieur de l'aménagiste du SAT, selon ce qu'ils ont écrit eux-mêmes le 8
juillet 2005 au chef du département, soit dix jours avant la délivrance de
l'autorisation spéciale. Cela étant, il résulte clairement que les combles ont
été aménagés illicitement et que les recourants ne peuvent exciper de leur
bonne foi. Les travaux ayant été effectués sans droit, il faut examiner s'ils
peuvent autorisés a posteriori. Or, la réponse à cette question est clairement
négative. En effet, l'agrandissement du chalet ne s'étant pas cantonné
exclusivement à l'intérieur du volume bâti, la surface des combes, qui s'élève
à 21,24 m² dans le volume bâti existant, doit être comptée pour moitié, selon
l'art. 42 al. 3 let. b OAT, soit 10,62 m². Or, ces 10,62 m2 ne peuvent pas
s'ajouter au maximum de 38 m², déjà épuisé pour les SBPU, ni s'additionner à
l'agrandissement maximum admissible de 34,44 m² pour les surfaces annexes, déjà
utilisé à concurrence de 32 m² par la buanderie (10,64 m²) et le réduit (21,27
m²).
Les recourants proposent de
réduire la surface des combles par la construction d'une paroi; les combles
subsisteraient, après réduction, sur une surface de 12,42 m² [3,45 (au lieu de
5.90) x 3,60 = 12,42]. Même si l'on considère que ces 12,42 m² comptent pour
moitié selon l'art. 42 al. 3 let. OAT, à savoir 6,21 m², un tel chiffre dépasse
également le potentiel restant de 2,43 m² pour les surfaces annexes (34,44 -
32,01 = 2,43 m²). La proposition des recourants ne peut pas être admise. On
peut relever à toutes fins utiles que ce solde de 2,43 m² compense en quelque
sorte la surface de la porte d'entrée du chalet (4,8 m²) dont les recourants
bénéficient au titre de surface habitable.
Dans le cadre de l'appréciation
de la proportionnalité de l'ordre de remise en état et de la pesée des intérêts
en présence, il apparaît que les recourants ne pouvaient pas ignorer que les
ouvertures projetées (sur la façade pignon Est et le velux) étaient prohibées.
Ils savaient par ailleurs que leur projet utilisait entièrement le quota des
surfaces habitables et annexes admissibles. Ils ont néanmoins outrepassé les
conditions des autorisations octroyées. Aujourd'hui, Ils ne doivent pas pouvoir
bénéficier indûment de surfaces supplémentaires dans les combles, qui
contreviennent aux art. 24c LAT et 42 OAT. Le seul moyen, qui garantit que les
combles ne soient pas du tout utilisés, même comme surfaces annexes, est celle
préconisée par le SDT consistant à les priver de l'éclairage prévu et de les
rendre inaccessibles de manière à qu'ils ne puissent pas être utilisés.
L'intérêt public en cause, qui tend à limiter de l'extension des constructions
existantes hors des zones, prime sur l'intérêt privé des recourants qui ont mis
les autorités devant le fait accompli. Sous réserve du permis du 22 août 2005
qui autorise l'aménagement d'une tabatière, les décisions attaquées, ordonnant
la fermeture des combles et la suppression du velux, sont confirmées s'agissant
des combles. A noter que le velux à supprimer peut être remplacé uniquement par
une tabatière de 40/60 cm au maximum.
Le vitrage réalisé sur la
façade pignon Ouest ne résulte pas des plans d'enquête du 12 septembre 2004; il
a été exécuté illicitement de sorte qu'il y a lieu également de confirmer la
décision de la municipalité qui ordonne la suppression des "jours en
façade". Les recourants doivent se conformer aux plans d'enquête du 12
septembre 2004 et recouvrir le vitrage de la façade Ouest des claustras
figurant sur les plans.
c) La décision du 30 août 2007 du SDT statue enfin
sur le sort du sous-sol qui a été agrandi et excavé sur une hauteur
supplémentaire (190 au lieu de 130 cm). L'autorité intimée propose deux
alternatives consistant en résumé soit à une remise en état, selon l'état
antérieur avec un accès par un "trou d'homme", soit une tolérance (et
non l'octroi de l'autorisation revendiquée) qui se limite à permettre aux
recourants d'accéder uniquement par l'escalier extérieur aux locaux techniques
installés sans droit au sous-sol (selon un plan daté du 22 août 2007 qui limite
à 1 m de largeur la dimension du couloir à cet effet, le vide sanitaire Ouest
étant condamné pour le surplus).
De leur côté, les recourants
contestent les solutions alternatives ordonnées par l'autorité intimée qu'ils
considèrent disproportionnées. Selon leur proposition du 19 juillet 2007, ils
demandent à pouvoir conserver un accès au local technique exclusivement par la
trappe construite dans le séjour par un couloir conduisant aux installations
techniques en raison du fait que la neige bloque l'accès extérieur. En outre,
ils demandent de conserver une surface de 1,32 sur 2,35 m² au sous-sol depuis
l'escalier extérieur (v. pièce no 7 du bordereau du 20 septembre 2007 relatif
au plan intitulé "annexe 4" daté du 29 juin 2007). Les recourants
font valoir que le plan de remise en état du SDT impliquerait la démolition
d'un mur porteur.
Il apparaît que si le mur en
question est porteur, il peut être remplacé techniquement par un sommier
porteur d'une largeur de 1 m. Cela dit, il reste que le sous-sol du chalet a
été aménagé sans droit par les recourants qui bénéficient par là même de locaux
techniques qui auraient dû prendre place dans les surfaces annexes du
rez-de-chaussée. Il s'agit en l'état d'un avantage de fait non négligeable dont
le SDT admet le maintien au bénéfice d'une simple tolérance.
Vu les circonstances et en
présence de potentiel d'agrandissement qui a été entièrement épuisé - et même
au-delà de 4,8 m² pour les SBPU en tenant compte de la porte d'entrée -, les
décisions attaquées ne procèdent ni d'une mauvaise application du droit fédéral
et cantonal, ni d'un abus du pouvoir d'appréciation de l'autorité intimée. Il y
a lieu de se référer ici aux considérations relatives aux combles dans le cadre
de l'examen de la proportionnalité de la mesure et de la pesée des intérêts en
présence.
5.
Enfin, les recourants se plaignent d'une violation du
principe d'égalité de traitement par rapport au bâtiment édifié sur la parcelle
n° 1804.
a) Une décision viole le principe de l'égalité
lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun
motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou
lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des
circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de
manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière
différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se
rapporte à une situation de fait importante (
ATF 129 I 113
consid.
5.1 p. 125
; 125 I 1
consid.
2b/aa p. 4 et la jurisprudence citée). Les situations comparées ne doivent pas
nécessairement être identiques en tous points, mais leur similitude doit être
établie en ce qui concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à
prendre (
ATF 123 I 1
consid. 6a
p. 7). L'inapplication ou la fausse application de la loi dans un cas
particulier n'attribue en principe pas à l'administré le droit d'être traité
par la suite illégalement. En effet, selon la jurisprudence, le principe de la
légalité de l'activité administrative prévaut sur celui de l'égalité de
traitement. Exceptionnellement, il est dérogé à cette règle lorsqu'une décision
conforme à la loi s'oppose à une pratique illégale que l'autorité a l'intention
de continuer de manière générale; le citoyen ne peut donc prétendre à l'égalité
dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que l'administration persévérera
dans l'inobservation de la loi (
ATF 127 I 1
consid. 3a
p. 2 s.
; 126 V 390
consid. 6a
p. 392
; 115 Ia 81
consid. 2
p. 82s. et les arrêts cités). Quoi qu'il en soit, le Tribunal fédéral n'est pas
lié par une pratique cantonale contraire au droit fédéral, car il doit veiller
à l'application correcte de ce droit (
ATF 116 Ib 228
consid.
4 p. 234 s.).
b) En l'espèce, même si le
bâtiment sis sur la parcelle n° 1804 devait avoir bénéficié par erreur d'un
traitement particulièrement favorable contraire au droit, comme le prétendent
les recourants, il s'agirait de toute façon d'une situation sans comparaison
possible avec celle des recourants, comme cela ressort des photos produites par
les recourants. De plus, le SDT ni la municipalité n'indiquent qu'ils ont
l'intention de continuer de manière générale une éventuelle pratique illégale.
Quoi qu'il en soit, les exigences majeures de l'aménagement du territoire (art.
24c al. 2 LAT) commandent de toute manière en l'espèce de s'en tenir à la règle
stricte de l'art. 42 OAT.
6.
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission
très partielle du recours AC.2007.0236. Le recours AC.2006.0329 dirigé contre
la décision de la municipalité du 12 décembre 2006 doit être rejeté dans la
mesure où il n'est pas devenu sans objet.
Les recourants n'obtenant gain de cause que sur un
point mineur (le maintien de la porte d'entrée), ils supporteront un émolument
global de 3'000 francs.
Par
ces motifs
la
Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Les procédures AC.2006.0329 et AC.2007.0236 sont jointes.
II.
Le recours AC.2006.0329 dirigé contre la décision du 1
er
décembre 2006 de la Municipalité de Montreux est rejeté dans la mesure où il
n'est pas devenu sans objet.
III.
Le recours AC.2007.0236 est très partiellement admis.
Le chiffre II 2) du dispositif de la décision rendue le 30
août 2007 par le Service du développement territorial est réformée en ce sens
que la porte d'entrée située au rez-de-chaussée est maintenue et que le vitrage
de la façade Ouest du chalet devra être recouvert de claustras, selon les plans
d'enquête du 12 septembre 2004.
La décision rendue le 30 août 2007 par le Service du
développement territorial est confirmée pour le surplus.
IV.               Un émolument judiciaire global de
3'000 (trois mille) francs est mis à la charge des recourants.
V.                Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 8 avril 2008
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.