vd_omni · GE.1995.0108 · 1996-05-08 · fr

c/Comité central de la Croix-Rouge Suisse | Il n'est pas contraire au principe de proportionnalité, et partant à l'art. 31 CF, d'exiger un examen complémentaire limité à certaines branches d'un physiothérapeute porteur d'un diplôme étranger et qui ne justifie pas de connaissances dans tous les domaines où il peut être amené à pratiquer à titre indépendant.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 08.05.1996 GE.1995.0108

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 8 mai 1996
sur le recours interjeté le 13 novembre 1995
par
Jean-Michel LEHMANS
, représenté par l'avocat Lucien Masmejean, Case
postale 2293, à 1002 Lausanne
contre
la décision du
Comité central de la
Croix-Rouge Suisse
des 11 et 25 octobre 1995 rejetant une demande
d'enregistrement du titre professionnel de physiothérapeute.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section : M. J.-C. de
Haller, président; M. C. Jaques et Mme D.-A. Thalmann, assesseurs.
Vu les faits suivants :
A.                     Le recourant
Jean-Michel Lehmans, né en 1940, de nationalité suisse, a obtenu son baccalauréat
en 1965. Il a ensuite suivi en France une formation de physiothérapeute du 1er
octobre 1965 au 30 juin 1967 et obtenu le diplôme d'Etat de
masseur-kinésithérapeute délivré par l'Ecole de Kinésithérapie de l'Assistance
Publique de Paris, Hôpital Lariboisière. Il a ensuite complété sa formation par
un diplôme d'Etat de psychomotricien obtenu à Paris en 1970, et par le diplôme
d'Etat de psycho-rééducateur délivré, toujours à Paris, le 16 septembre 1976
par le Ministère de la Santé. Au cours de ces différentes années de formation,
le recourant a suivi différents cours de perfectionnement et stages, notamment
en 1981 et 1982 un cours de rééducation musculaire à base de réflexes posturaux
auprès du chef du Service de rééducation fonctionnelle de l'Hôpital de la Croix
Saint-Simon de Paris. Enfin, il a obtenu en 1989 de l'Institut francophone de
réadaptation uro-génitale, délégation suisse, un certificat de perfectionnement
en rééducation uro-gynécologique.
B.                    Parallèlement à ces
périodes de formation, le recourant a pratiqué sa profession en tant
qu'indépendant, à Paris, de 1973 à 1986, tout en travaillant également en
Suisse à certaines périodes. Il a ainsi collaboré, de 1986 à 1990 au Service de
chirurgie pédiatrique du CHUV (professeur Genton) qui lui a délivré le 1er
octobre 1990 le présentant comme "un collaborateur enthousiaste, très
compétent". Le recourant a également travaillé comme infirmier
physiothérapeute à 20% dans la division de gasto-entérologie du CHUV
(professeur Blum) du 1er décembre 1989 au 29 février 1992 à la satisfaction du
médecin chef de division. Enfin, Jean-Michel Lehmans a travaillé deux ans et
demi (du 1er janvier 1991 au 31 juillet 1993) en qualité de physiothérapeute à
la Clinique Cécil, plus spécialement dans le domaine de l'uro-gynécologie, dans
lequel il a fait preuve "d'excellentes connaissances et d'une réelle
maîtrise de ce type de physiothérapie" selon un certificat du 20 août
1993. Enfin, le recourant a collaboré avec le Service de chirurgie pédiatrique
du CHUV (professeur Berger) dont le certificat du 31 mars 1994 atteste qu'il a
"...
contribué à développer de façon remarquable la prise en charge d'enfants
présentant des troubles de la fonction ano-rectale... ainsi que des troubles de
la fonction vésico-sphinctérienne acquis ou congénitaux"
.
C.                    Le 2 mai 1994, le
recourant a présenté au Service de la formation professionnelle de la
Croix-Rouge Suisse (CRS) une demande d'enregistrement en tant que
physiothérapeute. Cette demande a été écartée, par décision du 8 décembre 1994.
En substance, le Service de la formation professionnelle de la CRS constate que
la formation de base du recourant, de deux ans, ne correspond pas aux exigences
de l'ordonnance VI du 11 mars 1966 de la loi fédérale sur l'assurance-maladie
et accidents, ce qui exclut l'enregistrement. En revanche, la décision constate
que le recourant bénéficie d'une formation accomplie dans les domaines de la
physiothérapie active et passive et indique la possibilité d'un enregistrement
après que ses connaissances théoriques aient été vérifiées au moyen d'un examen
d'enregistrement. Cette décision refuse par ailleurs de faire application de la
possibilité de dérogation prévues par la réglementation de la CRS.
D.                    Des recours contre cette
décision négative ont été rejetés successivement par la Commission de recours
de la Croix-Rouge Suisse, le 10 mai 1995, puis par le Comité central de la
Croix-Rouge Suisse, le 12 octobre 1995. C'est contre cette dernière décision,
notifiée le 17 octobre 1995, qu'est dirigé le présent pourvoi, déposé par une
déclaration du 13 novembre 1995 confirmée par un mémoire du 22 novembre 1995,
après que la Croix-Rouge Suisse ait indiqué, par lettre du 25 octobre 1995
expédiée le 30 octobre suivant et reçue le 2 novembre 1995 par le recourant,
qu'un recours contre sa décision devait être interjeté auprès de
"l'instance judiciaire selon les dispositions légales en vigueur dans le
canton de Vaud en matière de droit judiciaire".
Le Département
cantonal de l'intérieur et de la Santé publique, Service de la Santé publique,
s'est déterminé le 16 novembre 1995 en mettant en doute la compétence du
Tribunal administratif pour connaître d'un recours formé contre une décision
n'émanant pas d'une autorité cantonale ou communale. La Croix-Rouge Suisse
s'est déterminée le 12 décembre 1995, concluant à l'incompétence du Tribunal
administratif et relevant que seul était possible le recours de droit public au
Tribunal fédéral. Enfin, la Conférence des directeurs cantonaux des affaires
sanitaires a pris position en communiquant le 22 janvier 1996 au Tribunal
administratif un double d'une lettre du 19 décembre 1995 à la Croix-Rouge
concluant également à l'incompétence du Tribunal administratif. Le recourant a
encore déposé une écriture le 5 février 1995, confirmant les conclusions de son
recours au bénéfice de quelques considérations sur la compétence de l'autorité
de céans.
E.                    Enfin, un recours de
droit public a été formé le 16 novembre 1995, la procédure étant suspendue par
décision du président de la IIème Cour de droit public du 24 janvier 1996
jusqu'à droit connu sur le sort de la présente procédure.
Considérant en droit :
1.1                   Conformément à l'art. 4
LJPA, le Tribunal administratif connaît en dernière instance cantonale de tous
les recours contre les décisions administratives cantonales ou communales
lorsqu'aucune autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître.
Selon l'art. 29 LJPA, une décision est une mesure prise par une autorité dans
un cas d'espèce ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits
ou des obligations, d'en constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue et
de rejeter ou déclarer irrecevable des demandes tendant à créer, modifier,
annuler ou constater des droits ou obligations. Le Tribunal administratif a eu
l'occasion de préciser que, par décision, il fallait entendre également les
actes revêtant toutes les formes extérieures d'une décision par lesquelles
l'autorité déclare vouloir régler de manière unilatérale les droits et
obligations des administrés (arrêt GE 93/118, du 13 janvier 1994).
En l'espèce, le
recourant se plaint du refus de la CRS d'enregistrer son titre étranger de
physiothérapeute. Ce refus entraîne l'impossibilité pour le recourant de
pratiquer sa profession à titre indépendant dans le canton de Vaud, en raison
de la teneur de l'art. 76 al. 2 lit. a de la loi du 29 mai 1985 sur la Santé
publique (LSP, RSV 5.1) qui est la suivante :
"Peuvent seuls être autorisés à pratiquer
à titre indépendant les porteurs :
a)            d'un titre enregistré par la Croix-Rouge Suisse pour les
professions dont la          formation est contrôlée par elle;
b)           ..."
On est donc en
présence d'un acte déterminant la situation juridique du recourant et répondant
par conséquent à la définition de l'art. 29 LJPA (qui correspond presque
textuellement à la notion du droit fédéral, définie par l'art. 5 PA). En
revanche, il est certain qu'il n'émane pas d'une autorité cantonale ou
communale, mais d'une personne morale de droit privé (la Croix-Rouge Suisse) à
laquelle ont été déléguées des tâches d'intérêt public dans le domaine de la
formation professionnelle du personne infirmier.
1.2                   En effet, le 20 mai
1976, la Conférence des directeurs cantonaux des affaires sanitaires a approuvé
une convention entre les cantons suisses et la CRS, concernant la formation
professionnelle du personnel infirmier, médico-technique et médico-thérapeutique
(ci-après : Convention 1976). Il est ainsi prévu que la CRS enregistre les
titulaires de diplômes et certificats obtenus à l'étranger pour une formation
dont elle assure, en Suisse, la surveillance, à condition qu'ils justifient
d'une qualification professionnelle répondant à ses exigences (ch. 2.3). Quant
aux cantons, ils reconnaissent les diplômes et certificats contresignés et
enregistrés par la CRS (ch. 3.2). Selon l'annexe du 1er juillet 1993 à la
Convention 1976, la profession de physiothérapeute figure sur la liste des
formations réglées et surveillées par la Croix-Rouge Suisse sur mandat des
cantons.
Ce système a été
complété par un accord intercantonal sur la reconnaissance des diplômes de fin
d'études, du 18 février 1993, prévoyant pour chaque diplôme l'établissement
d'un règlement de reconnaissance fixant les conditions et la procédure (art.
6), les cantons devant publier ces règlements dans leur Feuille des avis
officiels (art. 9 al. 2). Enfin, cet accord désigne la Conférence des
directeurs des affaires sanitaires comme autorité de reconnaissance pour les
diplômes du domaine de la santé (art. 4 al. 2).
En fait, l'accord
intercantonal de 1993 n'est pas encore applicable, et il résulte notamment des
déterminations du 19 décembre 1995 de la Conférence des directeurs cantonaux
des affaires sanitaires que les règlements de reconnaissance prévus par l'art.
6 ne sont pas encore édictés. C'est donc exclusivement en fonction de la
Convention 1976 que la CRS peut revendiquer une compétence en matière
d'enregistrement des titres professionnels de physiothérapie, et c'est
d'ailleurs sur cette base qu'elle a édicté un Règlement du 11 décembre 1991
(ci-après : Règlement 1991) concernant l'enregistrement des porteurs de titre
professionnel en physiothérapie, appliqué dans la présente espèce.
1.3                   Dans une affaire
genevoise, le Tribunal fédéral a récemment mis en doute le caractère
obligatoire de la Convention 1976, en raison de l'inobservation des
dispositions constitutionnelles et légales sur la compétence en matière
d'adoption de traiter ou d'accords intercantonaux (SJ 1995 p. 715). La
situation est analogue dans le canton de Vaud puisque la Convention 1976,
conclue par l'intermédiaire de la Conférence des directeurs cantonaux des
affaires sanitaires, a été approuvée au nom du canton par le seul chef du
Département de l'intérieur et de la santé publique. Le mode de procéder ne
correspond certes pas à celui de l'art. 52 al. 2 de la Constitution cantonale,
qui donne au Grand Conseil la compétence de ratifier les traités et les
concordats, et l'art. 21 de la loi du 11 février 1970 sur l'organisation du
Conseil d'Etat (LOCE; RSV 1.5) qui confie au Conseil d'Etat les relations avec
les cantons confédérés. Mais le Grand Conseil a ultérieurement (1985) ratifié
l'accord en adoptant sans discussion l'art. 76 LSP déléguant expressément et en
pleine connaissance de cause (BGC print. 1985 p. 410) à la CRS le soin de
vérifier les titres permettant d'exercer à titre indépendant dans le canton,
l'autorité cantonale étant liée à cette appréciation. On est donc en présence
d'une norme de délégation claire et précise du législateur vaudois, les
décisions prises en vertu de ce pouvoir délégué étant susceptibles de recours
auprès d'une instance étatique (voir par exemple Moor, Droit
administratif, vol. III nº 3.1.2.6 et 3.1.5.1; voir aussi un arrêt récent de la
IIème Cour de droit public du TF, du 29 juin 1995, cons. 2b in fine, publié
dans la SJ 1996, p. 163). Il en résulte que, assimilable dans sa portée à une
décision du DISP, le refus de la CRS de reconnaître le titre du recourant peut
être porté en recours devant le tribunal de céans, ce que la CRS a du reste
admis (lettre du 25 octobre 1995).
Le Tribunal
administratif entrera donc en matière et contrôlera la légalité de l'acte
attaqué, y compris sous l'angle de l'excès ou de l'abus du pouvoir
d'appréciation, à l'exclusion des questions d'opportunité (art. 36 LJPA).
2.                     Dans l'exercice des
prérogatives de droit public qui lui sont confiées, le délégataire d'une tâche
de l'Etat doit respecter les principes généraux de l'activité administrative,
et notamment celui de la légalité. compris sous son double aspect de la réserve
de la loi et de la suprématie de la loi (Moor, ibidem).
En l'espèce, la
décision attaquée a été prise en application des dispositions du Règlement
1991, qui repose lui-même sur le chiffre 2.3 al. 2 de la Convention 1976, qui
stipule ce qui suit :
"Elle (la CRS) enregistre les titulaires
de diplômes et certificats obtenus à l'étranger pour une formation dont elle
assure, en Suisse, la surveillance, à condition qu'ils justifient d'une
qualification professionnelle répondant à ses exigences".
Le règlement lui-même
prévoit notamment que le Service de la formation professionnelle de la CRS
évalue la formation du requérant (ch. 13), que l'on peut exiger un complément
de formation, et notamment un examen d'enregistrement, si les connaissances
théoriques de l'intéressé ne répondent pas aux exigences (ch. 18) enfin que des
dérogations au présent règlement sont autorisées... "dans des cas
justifiés" (ch. 33).
L'exigence de la base
légale est ainsi satisfaite en dépit des considérations émises ci-dessus (1.3)
quant à la procédure d'adoption des textes par le canton. Le Tribunal
administratif se rallie notamment à la démonstration faite par le professeur
Riva ( avis de droit du 18 juillet 1995, p. 7 et 8) selon laquelle la
Convention 1976 délègue non seulement les tâches exécutives, mais encore le
droit de réglementer les diverses formations.
3.                     Il est constant que la
formation de base accomplie par le recourant en France ne répond pas aux
exigences suisses en ce qui concerne la durée (trois ans, si l'on tient compte
de l'ordonnance VI sur l'assurance-maladie du 11 mars 1966; quatre ans si on
applique les prescriptions et directives de la CRS). Ce point n'est pas
contesté par le recourant, qui fait grief en revanche aux organes de la CRS de
lui imposer des mesures ne respectant pas le principe de la proportionnalité et
violant par là même la garantie constitutionnelle de la liberté du commerce et
de l'industrie en refusant de faire application dans son cas de la faculté
d'octroyer des dérogations conformément à l'art. 33 du Règlement 1991, dont le
recourant ne conteste pas le caractère normatif.
Selon cette
disposition, des dérogations aux exigences du règlement sont autorisées
"dans des cas justifiés". La norme elle-même ne définissant pas les
critères à prendre en considération, l'octroi de la dérogation relève de
l'appréciation libre (ATF 112 Ib 17), mais l'existence d'un pouvoir
discrétionnaire en la matière ne signifie pas encore que l'autorité puisse agir
selon son bon plaisir. Elle est au contraire liée par les critères découlant du
sens et du but de la réglementation en cause ainsi que par les principes
généraux du droit, et doit, pour user correctement de son pouvoir
d'appréciation, examiner tous les éléments de quelque importance et les
soupeser avec soin les uns par rapport aux autres (sur tous ces points, ATF 98
Ia 460, cons. 3, et les références citées).
En l'espèce, comme on
l'a vu, le recourant fait valoir qu'il est disproportionné de faire dépendre
l'octroi d'une dérogation des résultats d'un "examen d'enregistrement".
Il est vrai que, s'agissant des mesures portant atteinte à la liberté du
commerce et de l'industrie, le respect du principe de proportionnalité revêt
une importance certaine parce que les restrictions ne peuvent être admises que
si elles sont limitées à ce qui nécessaire à la réalisation des buts d'intérêt
public poursuivis. A cet égard, le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion de
juger, dans une affaire tessinoise puis dans une affaire genevoise à laquelle
il a déjà été fait référence (SJ 1995 p. 716) qu'il est disproportionné de
réserver purement et simplement l'exercice de l'activité de physiothérapeute à
titre indépendant aux seuls porteurs de diplôme décerné par des écoles ou des
instituts universitaires suisses reconnus, parce qu'on est en présence d'une
mesure avant tout corporatiste. Le simple fait que le contrôle de l'équivalence
des diplômes étrangers au titre suisse se heurte à des difficultés d'ordre
pratique ne saurait suffire à fermer l'accès de la profession en cause à tous
les porteurs de titres étrangers (ibidem).
Mais en l'espèce on
n'est pas en présence d'un refus pur et simple d'enregistrer le titre dont peut
se prévaloir le recourant. La CRS a en effet bien précisé qu'une telle
reconnaissance pourrait être obtenue, pour autant que les connaissances de
l'intéressé, dans certains domaines où son expérience pratique paraît
insuffisante, soient contrôlées. Une telle exigence est loin d'être excessive,
compte tenu des circonstances propres au cas de Jean-Michel Lehmans. Il résulte
effectivement du dossier que celui-ci peut se prévaloir d'une formation et
d'une expérience pratiques approfondies en médecine interne, plus spécialement
en matière de rééducation uro-gynécologique et de réadaptation uro-génitale. En
revanche, les éléments figurant au dossier, et notamment les nombreuses
attestations produites, ne permettent pas de considérer qu'il en va de même
dans d'autres domaines, extrêmement importants pour une pratique indépendante
de physiothérapeute, telle que la chirurgie, l'orthopédie, la rhumatologie et
la neurologie. Il n'est pas disproportionné de vouloir s'assurer que les
connaissances nécessaires à cet égard soient effectivement acquises parce que,
à la différence d'un physiothérapeute employé qui pratique sous la surveillance
de responsables formés dans ces domaines, un praticien indépendant administre
seul et sans contrôle les traitements prescrits à ses patients. Dans la mesure
où elles se limitent ainsi aux matières pour lesquelles un doute raisonnable
peut subsister, les exigences formulées dans la décision entreprise ne vont
certainement pas au-delà de ce qu'exige la protection du public.
Le moyen tiré de la
violation du principe de proportionnalité ne peut donc être accueilli.
4.                     Le recourant fait aussi
valoir une inégalité de traitement, aussi bien sous l'angle de l'art. 4 que
sous celui de l'art. 31 de la constitution, en invoquant le cas d'un tiers (Mme
Klein-Vogelbach) dont le titre aurait été reconnu en dérogation aux exigences
du règlement, conformément à l'art. 33 du Règlement 1991. Pour l'autorité
intimée, les deux cas ne sont pas comparables, l'intéressée étant fondatrice
d'une école de physiothérapeute et ayant formé des élèves pendant plus de vingt
ans, démontrant ainsi l'existence des connaissances théoriques nécessaires.
Le Tribunal
administratif n'est pas absolument convaincu que cette circonstance permette à
elle seule d'invoquer une différence de fait justifiant un traitement
différencié en droit, conformément au principe de l'égalité de traitement. Mais
il n'y a pas lieu de s'étendre plus longuement sur ce point, dans la mesure où,
de toute manière, une dérogation accordée par hypothèse à tort ou au bénéfice
d'une appréciation beaucoup moins restrictive du cas ne saurait imposer à elle
seule que l'on persiste dans cette voie. Conformément à la jurisprudence, le
fait que la loi n'a pas été appliquée correctement dans un cas ne confère pas à
un justiciable le droit d'être aussi traité de façon identique (ATF 116 Ia 352,
et les références citées), surtout lorsqu'on se trouve en présence, comme en
l'espèce, d'un intérêt public particulièrement important (ATF 117 Ib 425 cons.
8c), soit in casu la protection de la santé publique contre les personnes
incapables .
5.                     Le recours doit dans
ces conditions être rejeté, aux frais de son auteur débouté, qui n'a pas droit
à des dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     Un émolument
judiciaire de 600 (six cents) francs est mis à la charge du recourant.
III.                     Il n'est pas
alloué de dépens.
IV.                    Un exemplaire
du présent arrêt sera communiqué au Tribunal fédéral conformément à la requête
de celui-ci (cause 2P.399/1995).
Lausanne, le 8 mai 1996/gz
Le
président :
Le
présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint