vd_omni · AC.1991.0098 · 1993-02-02 · fr

MORIER Alexis | Seul le constructeur est fondé à se plaindre que la déc. sur demande de p.c. tarde.Retard de la déc. de remise en état des lieux lorsque trav. entrepris sans autoris.Déni de justice admis 10 mois après réclam. du voisin.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 02.02.1993 AC.1991.0098

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
__________
du 2
février 1993
sur le recours interjeté le 30 août 1991 par
Alexis Morier
, à Rougemont, représenté par Me Benoît Bovay, avocat à
Lausanne,
contre
les travaux d'aménagement d'une route sur sa
parcelle no 361 au lieu-dit "Le Borgeaud".
***********************************
Statuant par voie de circulation,
le Tribunal administratif, composé de
MM.       A. Zumsteg, juge
J.-J. Boy de la Tour, assesseur
Ph. Gasser, assesseur
constate en fait  :
________________
A
.
Alexis Morier
est propriétaire sur le territoire de la Commune de Rougemont d'une vaste
parcelle (no 361) sise en zone agricole. Ce bien-fonds jouxte, au sud, une
propriété communale (no 1046), elle-même limitée au sud par la route communale
du Crêt. Elle est également voisine, au nord-est, de la parcelle no 1069,
anciennement propriété de M. Beat Notz. Un chemin privé, partant de la route
communale du Crêt, traverse la propriété de M. Morier, dont il dessert un
bâtiment (No ECA 467), pour aboutir à proximité de la parcelle 1069.
B.                            Le 14 avril
1989, M. Beat Notz, ainsi que MM. Marcel Bach et Charles Werren comme maîtres
de l'ouvrage, ont demandé un permis de construire pour l'élargissement de ce
chemin et la construction d'une route d'accès aux trois chalets qu'ils se
proposaient de construire sur la parcelle 1069. La largeur du chemin existant
devait être portée à 4,50 mètres, son tracé et son profil actuels n'étant que
légèrement modifiés. Bien que la demande de permis et les plans n'aient pas été
signés par deux des principaux propriétaires concernés (M. Morier et la Commune
de Rougemont) ce projet fut mis à l'enquête du 9 mai au 9 juin 1989. Il suscita
l'opposition d'Alexis Morier, ce dernier se déclarant toutefois prêt à donner
son accord moyennant certaines conditions, dont un échange de terrains avec la
Commune de Rougemont et le versement d'une indemnité par les promoteurs. Un
autre propriétaire voisin, M. Costacurta, fit également opposition, en
invoquant notamment l'irrégularité de l'enquête. Le Département des travaux
publics, de l'aménagement et des transports délivra les autorisations spéciales
requises le 20 juin 1989, mais les négociations entre M. Morier d'une part, la
commune et les promoteurs d'autre part, n'ayant pu aboutir, aucune décision ne
fut prise par la municipalité sur l'octroi ou le refus du permis de construire.
C.                            Le 30 août
1991, Alexis Morier a recouru
"contre les travaux d'aménagement d'une
route"
sur sa propriété. Il précisait que sa démarche concernait des
travaux en cours, qui n'avaient fait l'objet ni d'une autorisation, ni d'une
enquête publique de la part de la Municipalité de Rougemont et dont cette
dernière considérait qu'ils n'avaient pas à faire l'objet d'une autorisation.
Ces travaux étaient, semble-t-il, menés par M. Notz et les promoteurs
immobiliers Bach et Werren, simultanément à la construction de chalets sur la
parcelle no 1069. Au dire du recourant, il ne s'agissait pas simplement de
refaire le revêtement existant,
"mais bien de reconstruire totalement
une chaussée, avec un drainage, et de façon plus large qu'actuellement."
Selon la municipalité, il s'agirait d'une
"remise en ordre du chemin
existant, avec, il est vrai, une reprise de la sous-chaussée qui était
inexistante"
(réponse du 15 octobre 1991).
L'effet
suspensif, requis, a été ordonné sans délai, la municipalité étant invitée à
faire interrompre immédiatement les travaux amorcés. Elle a donné suite à cette
invitation le lendemain, apparemment sans succès, le chantier n'ayant été
arrêté que le 3 septembre 1991, après que la municipalité eut réitéré à MM.
Bach et Werren l'ordre de cesser les travaux par lettre recommandée dont copie
fut remise le jour même au contremaître responsable du chantier.
D.                            Considérant
que cette dernière décision paraissait rendre le recours sans objet, s'il
visait un refus de statuer de la part de la municipalité, et que ce recours
paraissait à première vue irrecevable dans la mesure où il était dirigé contre
"les
travaux d'aménagement d'une route"
et non contre une décision
administrative autorisant ces travaux ou refusant d'en ordonner l'arrêt, le
juge instructeur a invité Alexis Morier à faire savoir qu'il maintenait son
recours et, dans l'affirmative, à en préciser l'objet et se déterminer sur sa
recevabilité.
De la
réponse, relativement confuse, adressée au tribunal le 11 novembre 1991, il
ressort en bref que M. Morier maintient son recours et reproche à la
municipalité
a) de ne jamais avoir pris de décision sur la
demande de permis de construire mise à l'enquête du 9 mai au 9 juin 1989,
b) de considérer que les travaux accomplis fin
août début septembre 1991 ne nécessitaient pas d'autorisation,
c) de ne pas ordonner la démolition des travaux
litigieux.
La
municipalité a répondu au recours le 15 octobre 1991, sans prendre de
conclusions formelles.
Les
constructeurs n'ont pas formulé d'observations dans le délai qui leur a été
imparti à cet effet.
Considérant en droit :
________________
1.                             Le recours au
Tribunal administratif est ouvert contre les décisions au sens de l'art. 29
LJPA, soit
"toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce et
ayant pour objet :
a) de créer, de modifier ou d'annuler des
droits ou des obligations;
b) de constater l'existence, l'inexistence
ou l'étendue de droits ou d'obligations;
c) de rejeter ou de déclarer irrecevables
des demandes tendant à créer,  modifier, annuler ou constater des droits ou
obligations."
Lorsqu'une
autorité refuse sans raison de statuer, ou tarde à se prononcer, son silence
vaut décision négative (art. 30 al. 1 LJPA), qui peut faire l'objet d'un
recours en tout temps (art. 34 al. 1 LJPA).
Sous réserve
du droit fédéral et des dispositions des lois spéciales légitimant d'autres
personnes ou autorités à recourir, le droit de recours appartient à toute personne
physique ou morale qui justifie d'un intérêt protégé par la loi applicable
(art. 29 LJPA). Ceci permet d'exiger, au minimum, du recourant qu'il ait un
intérêt spécial, distinct de celui des autres habitants de la commune ou du
canton, à ce que la décision attaquée soit annulée ou modifiée (ou à ce que
cette décision soit prise, dans l'hypothèse du refus de statuer). Cet intérêt
doit en outre être direct, autrement dit se trouver dans un rapport
suffisamment étroit, spécial et digne de considération avec l'objet du litige
(arrêt AC 7480, du 31 mars 1992, RDAF 1992 p. 207). Il doit aussi être actuel
et pratique au moment du dépôt du recours et subsister jusqu'au jugement (v.
ATF 111 Ib 58).
2.                             Le recourant
se plaint tout d'abord de ce que la municipalité n'a jamais statué sur la
demande de permis de construire mise à l'enquête du 9 mai au 9 juin 1989,
contrairement à l'obligation que lui faisait l'art. 114 LATC.
Sous
l'empire de la loi du 5 février 1941 sur les constructions et l'aménagement du
territoire (LCAT), la commission de recours en matière de constructions avait
jugé que les dispositions correspondant aux trois premiers alinéas de l'actuel
art. 114, qui prévoit que la municipalité est tenue d'accorder ou de refuser le
permis de construire dans les trente jours qui suivent le dépôt de la demande
ou la réception de l'éventuelle décision cantonale, lorsqu'elle est requise,
est une simple prescription d'ordre dans l'intérêt du requérant au permis. Si
une décision d'octroi ou de refus du permis de construire tarde, seul le
constructeur est en principe fondé à s'en plaindre; les tiers n'ont pas de
motifs légitimes d'incriminer le retard dans la mesure où il n'a pas compromis
leurs intérêts (prononcé No 4430, du 4 novembre 1983, dans la cause hoirs d'Alfred
Berger et consorts c/Municipalité de Faoug, RDAF 1985 p. 498). Le Tribunal
administratif n'a pas de raison de s'écarter de cette jurisprudence.
En
l'occurrence l'absence de décision ne porte pas atteinte aux intérêts légitimes
du recourant; tant que les travaux litigieux ne sont pas autorisés, sa
situation est la même que si son opposition était retenue. La loi assimile
d'ailleurs le silence de l'autorité à une décision négative (art. 30 al. 1
LJPA), soit à un refus d'autorisation, ce dont le recourant n'a aucun motif de
se plaindre. On remarquera au surplus que la question paraît aujourd'hui avoir
perdu toute actualité, puisque les travaux querellés diffèrent du projet mis à
l'enquête en 1989, ainsi que le recourant le relève lui-même.
Le recours
apparaît ainsi irrecevable, en tant qu'il est dirigé contre l'absence de
décision sur la demande de permis de construire du 14 avril 1989.
3.                             S'agissant
des travaux de réfection, voire de reconstruction, effectués en 1991 sur sa
propriété, le recourant se plaint également de l'absence de toute décision
municipale, qu'il assimile à une reconnaissance implicite par celle-ci que
lesdits travaux seraient dispensés de toute autorisation. Cette thèse ne trouve
toutefois aucun appui dans les faits, ni même dans la réponse municipale du 15
octobre 1991 sur laquelle elle prétend se fonder. Dans cette réponse, la
municipalité se borne à constater que
"les propriétaires des chalets
construits
(sur la parcelle no 1069)
... ont procédé à la remise en ordre
du chemin existant, avec, il est vrai, une reprise de la sous-chaussée qui
était inexistante"
. Elle ajoute qu'elle n'a pas délivré de permis de
construire. Rien ne permet d'en déduire qu'elle ait décidé d'autoriser
tacitement ces travaux, ou de les dispenser d'autorisation. Sa lettre du 3
septembre 1991 aux promoteurs va du reste à l'encontre d'une telle
interprétation, puisqu'elle précise :
"...Nous sommes dans l'obligation de vous
faire arrêter les travaux immédiatement. En effet, la construction de la route
n'a pas fait l'objet d'une mise à l'enquête publique...".
Dès lors que
l'absence de décision municipale sur les travaux litigieux ne peut être
assimilée à une autorisation implicite, le recours apparaît également
irrecevable sur ce point, faute d'objet.
4.                             Le recourant
reproche enfin à la municipalité de ne pas avoir ordonné la démolition des
aménagements effectués sans autorisation.
La
municipalité, à son défaut le Département des travaux publics, est en droit de
faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du
propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales
et réglementaires (art. 105 al. 1 LATC). Le refus d'ordonner la suppression de
travaux exécutés sans droit peut être attaqué par toute personne que cette
décision lèse dans ses intérêts juridiquement protégés (art. 37 LJPA),
notamment par ceux qui auraient eu qualité pour recourir contre l'autorisation
de construire si elle avait été requise. A défaut d'une telle décision, les
intéressés peuvent invoquer le refus de statuer ou le retard injustifié, dans
la mesure où l'autorité municipale ne se saisit pas de leur requête ou tarde
indûment à y répondre (art. 30 LJPA; ZBl 1985, p. 494; ATF 107 I 1b 164).
Encore
faut-il, pour qu'on puisse reprocher à l'autorité de tarder à statuer, qu'une
demande lui ait été présentée. Telle n'a pas tout de suite été le cas en
l'espèce, où l'intéressé s'est adressé au tribunal avant toute autre démarche
auprès de la municipalité. Ce n'est que le 10 avril 1992 qu'il a formellement
invité cette dernière à
"prendre dans les meilleurs délais une décision
de remise en état des lieux comme c'était avant les travaux"
. Certes
la municipalité aurait pu prendre d'office, avant cette date, les mesures
exigées par les circonstances. On ne peut toutefois guère lui faire grief de ne
pas avoir agi immédiatement, alors qu'aucun intérêt public majeur ne la
poussait à le faire et que le principal intéressé, qui prétendait s'opposer à
des travaux de construction sur son propre fonds, n'a apparemment rien entrepris
lui-même sur le plan civil pour les empêcher. Ainsi, dans la mesure où il s'en
prend au retard de la municipalité à statuer sur le caractère prétendument
illicite des travaux effectués et sur un éventuel rétablissement des lieux dans
leur état antérieur, le recours était manifestement prématuré au moment de son
dépôt.
Un recours
prématuré n'est toutefois pas nécessairement irrecevable (cf. ATF 108 I a 287;
103 I a 193 c. 1). S'agissant plus particulièrement d'un recours pour refus de
statuer, qui peut être formé en tout temps (art. 34 al. 1 LJPA), il serait
excessivement formaliste et contraire au principe d'économie de la procédure de
ne pas entrer en matière si, au moment où l'autorité de recours statue, un
recours identique devrait être pris en considération. Telle est précisément la
situation ici : depuis que le recourant a formellement invité la municipalité à
statuer, dix mois se sont écoulés, durant lesquels aucune décision sur le sort
des travaux litigieux n'a été prise. Eu égard aux délais de trente jours qui
sont ordinairement impartis aux autorités cantonales et communales pour statuer
sur les demandes d'autorisation de construire (art. 114 et 122 LATC), ce laps
de temps est excessif. Aucun motif ne vient par ailleurs justifier les raisons de
l'inaction municipale. Force est d'admettre, dans ces conditions, que
l'autorité a indûment tardé à prendre position. A réception de la requête de M.
Morier, elle devait exiger des constructeurs, sinon la mise à l'enquête (à
laquelle l'opposition même du recourant fait obstacle, compte tenu des
exigences de l'art. 108 al. 1 LATC), tout au moins un relevé précis des travaux
réalisés. Elle aurait été alors en mesure d'apprécier la conformité de ceux-ci
aux règles matérielles d'aménagement du territoire et de police des
constructions, voire à la législation sur les routes, puis de déterminer, dans
le respect du principe de la proportionnalité, si l'intérêt public commandait
la remise des lieux dans leur état antérieur.
On observera
au passage que si la signature de la demande de permis de construire par le
propriétaire du fonds concerné constitue une condition sine qua non de
l'autorisation de construire (v. CCR, prononcé No 4962, du 10 avril 1986, rés.
in RDAF 1986 p. 196; No 7052, du 3 octobre 1991; TA, 14 avril 1992, AC 91-028),
son défaut ne saurait à lui seul justifier l'ordre de démolir des travaux
accomplis au mépris de cette exigence. Celui qui entend s'opposer à la présence
sur sa propriété de travaux entrepris sans autorisation, mais qui ne violent pas
d'autres règles de droit public que les prescriptions de forme des art. 108 ss
LATC, doit agir devant le juge civil, seul compétent pour trancher la question
du droit privé du constructeur d'établir ou de modifier un ouvrage sur le fonds
d'autrui (v. prononcé No 7052, précité; TA, 29 décembre 1992, AC 91-255).
5.                             Les
considérations qui précèdent conduisent à admettre le recours dans la mesure où
il tend à l'obtention d'une décision municipale sur la régularité matérielle
des travaux litigieux et sur une éventuelle remise en état des lieux. Un délai
sera en conséquence imparti à la municipalité pour ce faire. Les autres
conclusions du recours s'avèrent irrecevables.
Le recourant
n'obtenant ainsi que partiellement gain de cause, il paraît équitable de répartir
les frais de justice à parts égales entre les constructeurs (dont les procédés
irréguliers sont à l'origine du litige) et lui. Conformément à la pratique du
Tribunal administratif, aucun émolument ne sera en revanche exigé de la Commune
de Rougemont, dont la municipalité a omis d'agir dans le cadre de ses
attributions de droit public, sans que les intérêts pécuniaires de la commune
soient en cause.
L'avance de
frais effectuée par le recourant sera imputée sur l'émolument, les
constructeurs étant débiteurs du solde, ainsi que d'une indemnité à verser au
recourant à titre de dépens et comprenant, d'une part, le remboursement de la
partie de l'avance de frais excédant la part d'émolument du recourant, d'autre
part une participation réduite à ses frais d'avocat.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                       Le recours est
admis, dans la mesure où il est recevable.
II.                      Un délai au 31 mars
1993 est imparti à la Municipalité de Rougemont pour statuer sur la régularité
matérielle des aménagements routiers effectués par MM. Marcel Bach et Charles
Werren sur les parcelles 1060, 1069, 361 et 1046 du cadastre de Rougemont,
ainsi que sur une éventuelle remise en état des lieux.
III.                     Un émolument de Fr.
1'500.-- est mis à la charge, pour moitié, du recourant Alexis Morier et, pour
l'autre moitié, des constructeurs Marcel Bach et Charles Werren, à Gstaad.
IV.                    Marcel Bach et Charles
Werren verseront solidairement à Alexis Morier une indemnité de Fr. 1'000.-- à
titre de dépens.
fo/Lausanne, le 2 février 1993
Au nom du Tribunal
administratif  :
Le
juge :