vd_omni · AC.2001.0219 · 2002-08-16 · fr

MEYLAN Olivier et consorts c/Municipalité du Lieu | La clause d'esthétique ne justifie pas l'interdiction d'une installation de téléphonie mobile comprenant un abri technique et un mât haut de 20 m en zone d'utilité publique.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 16.08.2002 AC.2001.0219

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 16 août 2002
sur le recours formé par
Olivier MEYLAN et
divers consorts
, représentés par l'avocat Paul-Arthur Treyvaud, à
Yverdon-les-Bains
contre
la décision de la
Municipalité du Lieu
,
du 16 octobre 2001, levant leurs oppositions au projet de construction d'un
équipement de téléphonie mobile par la société
Orange Communications SA
,
représentée par l'avocat Minh Son Nguyen, à Vevey.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. François
Kart, président; M. Bertrand Dutoit et M. Pascal Langone, assesseurs. Greffier:
M. Jean-Claude Weill.
Vu les faits suivants:
A.                     Sise au lieu dit
"La
Chaux"
, la parcelle n
o
280 de la Commune du Lieu est
propriété du Hameau du Lieu; un réservoir d'eau s'implante sur ce bien-fonds de
1'559 m
2
, en nature de pré-champ. Dominant le village au nord,
les lieux sont exposés à la vue.
Le territoire communal
est régi par un plan d'affectation légalisé le 27 avril 1988. La parcelle n
o
280 est classée en zone d'utilité publique; elle se présente sous la
forme d'une enclave en zone agricole, à une cinquantaine de mètres en amont de
la limite nord de la zone à bâtir.
B.                    En automne 2000, le
Hameau du Lieu a conclu un bail de longue durée avec la société Orange
Communications SA. Le 30 mars 2001, celle-ci a requis l'autorisation d'édifier
sur la parcelle n
o
280 une installation de téléphonie mobile
composée d'un abri technique et d'un mât d'antenne; ouverte du 10 au 30 avril
2001, l'enquête publique a suscité une quarantaine d'oppositions. Le 26 avril
2001, la CAMAC a transmis sa synthèse à la municipalité; en particulier, le
Service de l'environnement et de l'énergie (SEVEN) préavisait favorablement. En
date du 16 octobre 2001, la municipalité a fait savoir aux intéressés qu'elle avait
décidé de lever leurs oppositions; le permis de construire sollicité a été
délivré le même jour.
C.                    Le 7 novembre 2001,
Olivier Meylan, François Berthoud, Agnès Berthoud, Bertrand Auberson, Josette
Auberson, René Berthoud, Eliane Berthoud, Marie-Claude Guignard, Gérald Dubois,
Denise Dubois, David Guignard, Serge Meylan, Philippe Meylan, Gaston
Cherpillod, Sylvette Meylan, Jacques Meylan, Jacques-Edouard Aubert, Gabrielle
Aubert, Friederike Pilat, Lothar Pilat, Aline Meylan et Paulette Meylan ont saisi
le Tribunal administratif : ils concluent à l'annulation de la décision
municipale. La constructrice propose le rejet du recours; la municipalité et le
SEVEN se sont déterminés dans le même sens. En date du 16 février 2002, le
Conseil administratif du Hameau du Lieu a informé la constructrice qu'elle
entendait résilier le bail signé en 2000. Le tribunal a tenu audience le 5
juillet 2002, en présence de la plupart des recourants assistés de leur
conseil, d'une délégation de la municipalité, de l'adjoint au chef du SEVEN
ainsi que de représentants et du conseil de la constructrice; il a procédé à
une visite des lieux.
Considérant en droit:
1.                     A teneur de l'article
37 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et procédure
administratives (LJPA), le droit de recours appartient à toute personne qui est
atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce
qu'elle soit annulée ou modifiée. Si certains recourants habitent a priori trop
loin des lieux pour être considérés comme fondés à agir au sens de la
disposition précitée, d'autres en revanche disposent indiscutablement de la
légitimation active : il se justifie donc d'entrer en matière sur le fond du
litige.
2.                     Selon l'art. 36 LJPA,
le pouvoir d'examen du Tribunal administratif s'étend à la violation du droit,
y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (lit. a), à la
constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (lit. b), ainsi qu'à
l'opportunité si la loi spéciale le prévoit (lit. c). Cette dernière hypothèse
n'est pas réalisée en l'espèce.
Commet un excès de son
pouvoir d'appréciation l'autorité qui sort du cadre de sa liberté
d'appréciation en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas, par exemple en
optant pour une solution différente de celles qui s'offrent à elle; on peut
également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif visant le cas de
l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère
comme liée (voir notamment A. Grisel, Traité de droit administratif, 1984, vol.
I, p. 333). L'abus de pouvoir, en droit suisse, vise deux cas : l'expression
est tout d'abord synonyme de détournement de pouvoir (on désigne ainsi l'acte
accompli par l'autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des
motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer); mais elle peut également
être comprise plus largement, soit dans le sens d'un comportement arbitraire ou
recouvrant une violation manifeste de certains droits ou principes
constitutionnels (voir notamment TA, arrêts AC 99/0199 du 26 mai 2000, AC
99/0047 du 29 août 2000, AC 99/0172 du 16 novembre 2000, AC 01/0086 du 15
octobre 2001 et AC 00/0194 du 12 mars 2002).
3.                     A l'audience, les
recourants ont soutenu que la constructrice ne disposerait pas ou plus du titre
juridique nécessaire pour mettre son projet à exécution. Selon eux, il apparaît
déjà douteux que le bail conclu en 2000 entre le propriétaire de la parcelle n
o
280 et la constructrice soit valable; ils se prévalent également de la
résiliation signifiée à la constructrice le 16 février 2002.
Certes le juge du
contentieux administratif peut-il être amené à trancher des questions
préjudicielles relevant de la compétence des tribunaux civils; encore que la
solution qu'il donne à ces questions ne peut apparaître que dans les considérants
de son arrêt, sans lier l'autorité compétente pour en connaître normalement
(voir notamment TA, arrêts AC 96/173 du 30 janvier 1997, AC 93/230 du 2 juillet
1997 et AC 96/0258 du 21 janvier 1998). Ainsi est-il par exemple arrivé au
Tribunal administratif, saisi par un propriétaire d'étage, de se prononcer sur
la qualification juridique de travaux prévus par un autre propriétaire d'étage;
ou encore, sur recours du propriétaire d'un fonds dominant, de dire si la
réalisation d'un projet de construction aggraverait ou non l'exercice d'une
servitude.
En l'espèce toutefois,
il suffit de constater que les documents d'enquête portaient tous la signature
d'un représentant du propriétaire : il n'en fallait pas davantage au regard de
l'art. 108 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire
et les constructions (LATC), selon lequel la demande de permis doit être signée
par celui qui fait exécuter les travaux et, s'il s'agit de travaux à exécuter
sur le fonds d'autrui, par le propriétaire du fonds. Quant à la résiliation du
bail, elle n'est pas encore opérante. Pour le surplus, il n'existe aucune
raison de suspendre la présente procédure jusqu'à droit connu sur le plan civil
comme l'ont requis les recourants  : en effet, son issue ne dépend en rien
de la validité matérielle de la conclusion du bail ou de sa résiliation.
4.                     Les recourants font
valoir que la décision attaquée serait muette au sujet du respect des normes
prescrites par l'ordonnance du 23 décembre 1999 sur la protection contre le
rayonnement non ionisant (ORNI) : elle devrait dès lors être annulée pour ce
motif déjà. Les recourants rappellent également que la question de la nocivité
d'installations telles que celle en cause est très discutée : ils estiment
ainsi le choix de son emplacement d'autant moins adéquat que la zone
d'habitation est toute proche.
a) aa) La question des
nuisances provoquées par une installation de téléphonie mobile doit être
examinée au regard de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la
protection de l'environnement (LPE) et de ses dispositions d'application. La
LPE a notamment pour but de protéger les hommes des atteintes nuisibles ou
incommodantes (art. 1er al. 1), provoquées notamment par des rayons (art. 7 al.
1 LPE). Pour déterminer à partir de quel seuil les atteintes sont nuisibles ou
incommodantes, le Conseil fédéral édicte par voie d'ordonnance des valeurs
d'immission (art. 13 al. 1 LPE); c'est sur cette base que se fonde l'ORNI.
bb) Pour qu'une
installation soit conforme à la LPE, il ne suffit pas que les valeurs limites
d'immission soient respectées. Il faut encore examiner si le principe de
prévention commande des limitations supplémentaires.
Ce principe postule
que les atteintes qui ne sont pas nuisibles ou incommodantes, mais qui
pourraient le devenir, doivent être réduites à titre préventif assez tôt (art.
1 al. 2 LPE); il exige que, indépendamment des nuisances existantes, les
immissions soient limitées à titre préventif dans la mesure que permettent
l'état de la technique et les conditions d'exploitation, pour autant que cela
soit économiquement supportable (art. 11 al. 2 LPE). A la base du principe de
prévention se trouve notamment l'idée qu'il faut éviter les risques sur
lesquels il n'est pas possible d'avoir une vue d'ensemble; il ménage ainsi une
marge de sécurité, qui tient compte de l'incertitude quant aux effets à long
terme des nuisances sur l'environnement.
cc) S'agissant
des rayons non ionisants, l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du
paysage (OFEFP) a été confronté aux incertitudes scientifiques concernant les
effets de ces rayons, notamment à long terme. Comme l'indique le rapport
explicatif de l'OFEFP du 23 décembre 1999 relatif à l'ORNI, le
concept suivant a été finalement retenu pour respecter les exigences de la LPE.
- Des valeurs limites
d'immission ont été prévues, correspondant à celles qui ont été publiées par la
Commission internationale pour la protection contre le rayonnement non ionisant
(ICNIRP). Ces valeurs concernent les effets thermiques. Elles se fondent sur
des effets qui présentent un risque pour la santé et qui ont pu être reproduits
de manière répétée dans des investigations expérimentales. Si elles sont
propres à éviter avec certitude certaines atteintes prouvées, elles ne
permettent en revanche pas de respecter les exigences de la LPE, qui postulent
que les valeurs limites d'immission répondent non seulement à l'état de la
science mais aussi à l'état de l'expérience (voir rapport précité de l'OFEFP,
p. 6 et 7).
- Une limitation
préventive des émissions a été prévue au moyen des valeurs limites des
installations. Ces dernières ont pour but de combler les lacunes des valeurs
limites d'immission évoquées ci-dessus. Orientées vers l'avenir, elles tendent
à maintenir dès à présent les risques d'effets nuisibles - qui ne peuvent
qu'être présumés ou qui ne sont pas encore prévisibles - aussi bas que
possible. Ces valeurs visent notamment à assurer le respect de l'art. 11 al. 2
LPE : elles fixent en effet la valeur limite de l'installation aussi bas que le
permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation, tout en
demeurant économiquement supportable. Elles tiennent également compte du fait
que les immissions de plusieurs installations peuvent se cumuler : il s'agit en
pareil cas de s'assurer, par une limitation suffisamment sévère des émissions
de chacune des installations, que la valeur limite d'immission ne soit pas
dépassée en cas de recouvrement des rayonnements. Si ces valeurs n'ont pas à
être respectées partout, elles doivent impérativement l'être dans les lieux à
utilisation sensible (voir rapport précité de l'OFEFP, p. 7 et 8).
Dans un arrêt du 30
août 2000, le Tribunal fédéral a jugé que, en cas de respect des valeurs de
l'ORNI, et notamment des valeurs limites de l'installation, on ne pouvait pas
exiger une limitation supplémentaire des nuisances produites par une
installation de téléphonie mobile. Il a considéré que, en adoptant l'ORNI, le
Conseil fédéral n'avait pas abusé de son pouvoir d'appréciation (ATF 126 II
399).
b) aa) C'est à tort
que les recourants estiment la décision attaquée lacunaire sur ce point. En
effet, il a été abondamment question de l'ORNI à l'occasion d'une séance
organisée par la municipalité le 28 mai 2001, réunissant notamment la plupart
des recourants, un représentant du SEVEN ainsi que des délégués de la
constructrice : dans ce contexte, les recourants ne pouvaient se méprendre sur
le sens de la décision attaquée, où la municipalité expliquait notamment que
l'implantation retenue conciliait une bonne couverture du réseau et le respect
des valeurs limites.
bb) On tire du préavis
formulé en avril 2001 par le SEVEN l'extrait suivant :
"Selon
les informations contenues dans le document "Evaluation des immissions RNI
provenant des nouvelles stations de base des réseaux de radiocommunication
mobile - Procédure de calcul élaborée - VD 7006 F" le SEVEN peut se
déterminer de la manière suivante :
L'estimation
des immissions a été faite pour 3 antennes dont la fréquence d'émission est de
1805 MHz et la puissance équivalente émise est de 1280 W par antenne.
En
fonction des caractéristiques des antennes, la valeur limite de l'installation
est de 6.0 V/m.
Ainsi,
les immissions calculées pour les bâtiments les plus exposés sont inférieures
aux exigences définies dans l'ORNI pour des expositions permanentes (immissions
inférieures à 20% de la valeur limite de prévention, soit environ 1.2 V/m).
Les
calculs ont également été faits pour des expositions de courtes durées au pied
du mât et sur l'accès au réservoir d'eau (immissions inférieures à 8% de la
valeur limite d'immission).
Ainsi,
les exigences de l'ORNI sont respectées."
Le tribunal ne voit
aucune raison de s'écarter de cette appréciation, au demeurant corroborée par
l'avis de son assesseur spécialisé. A l'audience, les recourants n'ont
d'ailleurs pas conclu à une violation des valeurs limites prescrites par
l'ORNI.
cc) En revanche, les
recourants ont réaffirmé lors de la séance finale que d'autres localisations
seraient plus adéquates : ce faisant, ils soulèvent la question de l'étude des
variantes liée au principe de prévention quand bien même, on l'a vu, la valeur
limite de l'installation constitue à cet égard une mesure suffisante. Mais cet
argument doit être écarté.
L'une des alternatives
suggérées par les recourants consisterait à envisager l'édification de
l'installation critiquée dans la zone industrielle de La Combe : or, non
seulement cet endroit plus encaissé serait peu favorable sur le plan technique
mais encore, selon l'assesseur spécialisé du tribunal, il n'est a priori pas
certain que les valeurs limites prescrites par l'ORNI puissent y être
respectées par rapport à certaines habitations situées à l'horizontale. D'autre
part, comme le Service de l'aménagement du territoire l'a écrit à la
municipalité en date du 13 juillet 2001, une implantation en zone
inconstructible (en particulier derrière le réservoir ou encore au lieu dit
"Les Frassettes", solutions évoquées en procédure) n'entrerait pas en
ligne de compte dès lors que l'installation envisagée pourrait prendre place en
zone d'utilité publique : en effet, la nécessité d'une implantation hors de la
zone à bâtir au sens de l'art. 24 litt. a de la loi fédérale du 22 juin 1979
sur l'aménagement du territoire est en principe exclue lorsqu'un emplacement convient
en zone constructible (v. notamment Droit fédéral et vaudois de la
construction, Payot Lausanne, 2002, note  4.1.1 ad art. 24 LAT).
c) En résumé, le
projet critiqué se révèle conforme aux dispositions régissant la protection de
l'environnement.
5.                     Enfin, les recourants
soulèvent la question de l'esthétique. Plus précisément, ils font valoir que
l'installation contestée (tant le local technique que le mât d'antenne) serait
visible loin à la ronde et, ainsi, porterait atteinte au paysage; ils déplorent
que l'antenne n'ait pas été prévue derrière le réservoir, où elle aurait été
moins exposée à la vue.
a) Une
interdiction de construire fondée sur la clause générale d'esthétique (v. art.
86 LATC; v. aussi art. 67 du règlement communal) ne peut se justifier que par
un intérêt public prépondérant, notamment s'il s'agit de protéger un site, un
bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques
remarquables qui font défaut à l'ouvrage projeté ou que mettrait en péril sa
construction (ATF 101 Ia 213). Face au concept juridique indéterminé
qu'utilisent l'art. 86 LATC et ses dérivés, l'autorité municipale dispose d'une
latitude de jugement que le tribunal se doit de respecter, non sans vérifier si
l'autorité intimée s'est fondée sur des critères pertinents et si l'application
de ceux-ci à la situation concrète est correcte (ATF 115 Ia 114 = JT 1991 I
442; ATF 115 Ia 363 = JT 1991 I 444; RDAF 2000 I 288).
L'examen de cette
question doit intervenir sur la base de critères objectifs généralement reçus
et sans sacrifier à un goût ou à un sens esthétique particulièrement aigus. Il
importe en effet que le poids de la subjectivité, inévitable dans toute
appréciation, n'influe que dans les limites de principes éprouvés et par
référence à des notions communément admises (RDAF 1976 268; RDAF 2000 I 288 ;
arrêt AC 00/0194 déjà cité).
b) Le projet contesté
prévoit l'édification d'un abri contenant deux armoires techniques : plus
précisément, il s'agira d'un chalet de camouflage occupant une vingtaine de
mètres carrés au sol et coiffé d'un toit à deux pans qui, par rapport au
terrain en aval, culminera à un peu plus de 4 m. Au nord de l'abri s'élèvera un
mât haut de 20 m. (abstraction faite du parafoudre), où seront fixées trois
antennes; ce support se composera de plusieurs éléments superposés allant en se
rétrécissant, la largeur du mât décroissant ainsi d'environ 60 cm à la base à
10 cm au sommet. Quelques essences indigènes seront plantées aux abords de
l'installation.
c) Il est vrai que, en
raison de sa position dominante par rapport au village et à ses abords,
l'installation contestée sera exposée à la vue. Toutefois quand bien même les
lieux présentent le charme indéniable propre aux paysages jurassiens, il n'ont
fait l'objet d'aucune mesure de protection particulière et sont tout proches de
la partie urbanisée du territoire communal : aucune circonstance ne commande
donc une application restrictive des dispositions régissant l'esthétique. Au
demeurant, l'impact des deux ouvrages prévus doit être relativisé : le chalet
de camouflage n'aura en effet rien d'insolite et le mât, de forme très effilée,
sera revêtu d'une couleur propre à faciliter son intégration. A cela s'ajoute
que la réalisation du projet contesté répond à un intérêt public : la
législation fédérale sur les télécommunications impose en effet aux opérateurs,
en contrepartie de leurs concessions, d'assurer la couverture du territoire et
de mettre en place une structure de réseau optimale. Enfin, pour les raisons
exposés plus haut (v. consid. 4b cc), les emplacements moins exposés à la vue
doivent être écartés : or, il s'agit là d'un élément d'appréciation non
négligeable dans le cadre de la pesée des intérêts que postule l'application de
la clause d'esthétique.
Soit encore dit sur ce
point, il ressort du dossier que l'installation contestée a été dimensionnée
pour accueillir, le cas échéant, les antennes d'autres opérateurs; le 15 août
2001, la société Swisscom Mobile SA a d'ailleurs fait savoir à la municipalité
qu'elle n'excluait pas une co-utilisation du mât prévu par la constructrice.
Or, si dans le futur une telle solution se concrétisait, elle irait exactement
dans le sens de la convention passée en 1999 entre les opérateurs de téléphonie
mobile d'une part, le Département de la sécurité et de l'environnement ainsi
que le Département des infrastructures d'autre part : cet accord vise en effet
à coordonner dans le canton de Vaud les emplacements d'antennes de
radiotéléphonie mobile ainsi qu'à concilier, dans toute la mesure du possible, les
obligations des opérateurs et les autres intérêts publics (protection du
paysage et respect des normes en matière de rayonnement non ionisant) qui
entrent également en ligne de compte.
d) En conclusion, le
moyen pris par les recourants de la clause d'esthétique doit lui aussi être
écarté. En effet, la municipalité n'a pas abusé du large pouvoir d'appréciation
qui est le sien dans ce domaine.
6.                     Les considérants qui
précèdent conduisent au rejet du recours. Succombant au sens de l'art. 55 al.
1er LJPA, les recourants supporteront un émolument de justice, fixé à 2'500
fr.; par ailleurs, il y a lieu de fixer à 2'500 fr. le montant des dépens que
les recourants devront verser à la constructrice, qui obtient gain de cause
avec le concours d'un homme de loi.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision
attaquée est confirmée.
III.                     Un émolument de justice de 2'500 (deux mille
cinq cents) francs est mis à la charge des recourants Olivier Meylan et
consorts.
IV.                    Les recourants Olivier Meylan et consorts sont
les débiteurs solidaires de la constructrice Orange Communications SA de la
somme de 2'500 (deux mille cinq cents) francs à titre de dépens.
mad/Lausanne, le 16 août 2002
Le président:                                                                                                    Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)