vd_omni · PS.2006.0055 · 2007-05-31 · fr

X. /Service de prévoyance et d'aide sociales, Centre social régional de Lausanne | Sous l'empire de la loi du 25 septembre 1996 sur l'emploi et l'aide aux chômeurs (LEAC), en vigueur jusqu'au 31 décembre 2005, l'activité accessoire salariée ou indépendante ne rendait pas le bénéficiaire inapte au placement et, partant, n'excluait pas le droit au RMR. En l'espèce, renvoi de la cause à l'autorité intimée pour qu'elle détermine si l'activité de juriste-conseil du recourant, non déclarée à ladite autorité, doit être qualifiée d'accessoire ou non et, dans l'affirmative, pour qu'elle évalue la gravité de la faute du recourant et le montant à restituer.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 31.05.2007 PS.2006.0055

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 31 mai 2007
Composition
Mme Aleksandra Favrod, présidente; Mme Isabelle Perri
et M. Antoine Thélin, assesseurs; Mme Nicole-Chantal Lanz Pleines, greffière.
Recourant
AX.________,
à
********
Autorité intimée
Service de prévoyance et d'aide
sociales,
1014 Lausanne
Autorité concernée
Centre social régional de Lausanne,
1003 Lausanne
Objet
Revenu minimum de réinsertion
Recours AX.________ c/ décision du Service de
prévoyance et d'aide sociales du 17 février 2006
(suppression du droit au
RMR et restitution des prestations versées par 35'106 francs 50)
Vu les faits suivants
A.
AX.________, ressortissant suisse, né en 1963, est
titulaire d'une licence en droit de l'Université de Neuchâtel depuis 1997.
Divorcé depuis le 13 juin 2002, il est le père d'un enfant, BX.________, né en 2********,
à l'entretien duquel il est tenu de contribuer par le versement, allocations
familiales en sus, d'une pension alimentaire mensuelle de 350 francs, indexée au
coût de la vie.
AX.________, venant du canton de Neuchâtel, a
pris domicile à Lausanne le 1
er
juillet 2002. Depuis cette date et
jusqu'au 29 février 2004, il a perçu des indemnités de chômage auxquelles s'ajoutaient
les prestations de l'aide sociale vaudoise, car ses indemnités de chômage
n'atteignaient pas le minimum vital.
B.
Le 9 juin 2004, le Centre social régional de Lausanne
(CSR) lui a accordé le revenu minimum de réinsertion (RMR) à compter du 1
er
mars 2004. Par décision du 12 avril 2005, le CSR a renouvelé son droit au RMR
avec effet au 1
er
mars 2005.
C.
Au cours du mois de mars 2005, le CSR a pris connaissance
de manière fortuite d'une carte de visite au nom de AX.________, par le biais
de laquelle il proposait des consultations juridiques par téléphone au prix de
3 francs 13 la minute.
Suite aux investigations menées par le CSR et
auxquelles AX.________ a collaboré, il est apparu que ce dernier avait omis de
mentionner sur le questionnaire remis mensuellement au CSR l'exécution
régulière, à tout le moins depuis le 1
er
mars 2004, de mandats de
juriste conseil. Il avait également tu l'existence d'un compte bancaire auprès
de l'UBS, sur lequel étaient versés les honoraires perçus pour son activité
indépendante. L'intéressé a exposé au CSR avoir agi de la sorte afin de pouvoir
verser la pension alimentaire due à son fils, ainsi que les mensualités (369
fr. 05) concernant le leasing d'une automobile lui permettant de chercher et de
ramener son fils toutes les deux semaines dans le canton de Neuchâtel (exercice
du droit de visite).
D.
Par décision du 16 juin 2005, le CSR, constatant que AX.________
avait exercé une activité indépendante depuis le début de son droit au RMR,
soit le 1
er
mars 2004, et qu'il avait tu l'existence d'un compte
bancaire, a supprimé son droit au RMR dès le 1
er
mai 2005 et l'a
informé que la restitution de toutes les prestations financières qui lui
avaient été versées à tort depuis le
"début de [son] droit"
lui serait réclamée par pli séparé.
Par décision du 23 juin 2005, le CSR a réclamé à AX.________
la restitution de l'ensemble des prestations qui lui avaient été versées au
titre du RMR depuis le 1
er
mars 2004 pour un montant total de 35'106
francs 50.
E.
Le 17 février 2006, le Service de prévoyance et d'aide
sociales (SPAS) a rejeté le recours interjeté par AX.________ contre ces deux
décisions.
F.
Contre cette décision, AX.________ a formé un recours
posté le 22 mars 2006. Il a conclu, sous suite des frais et dépens, à
l'annulation de la décision du 17 février 2006 rejetant son recours et confirmant
les décision du CSR des 16 et 23 juin 2005 et éventuellement au renvoi du
dossier au CSR pour qu'il déduise du RMR les gains réalisés occasionnellement.
Le SPAS a déposé sa réponse au recours le 24
avril 2006.
Le recourant a produit un mémoire complémentaire
le 3 juillet 2006.
Considérant en droit
1.
Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 56
al. 1 de la loi du
25 septembre 1996 sur l'emploi et l'aide aux chômeurs (LEAC), en vigueur
jusqu'au
31 décembre 2005, le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus
recevable en la forme.
2.
Le régime du RMR a été aboli avec l'entrée en vigueur, le
1
er
janvier 2006, de la loi du 3 décembre 2003 sur l'action sociale
vaudoise (LASV; RSV 850.051). Celle-ci prévoit toutefois, dans ses dispositions
transitoires, que les bénéficiaires du RMR qui, à son entrée en vigueur,
n'auront pas achevé les mesures de réinsertion professionnelle et/ou sociales
octroyées en application de la LEAC, pourront les poursuivre jusqu'à leur terme
(art. 76 LASV). Le droit au RMR du recourant, accordé une première fois du
1
er
mars 2004 au 28 février 2005, a été renouvelé à compter du 1
er
mars 2005 et pouvait s'étendre au plus tard jusqu'au 28 février 2006. Les
mesures de réinsertion professionnelle et/ou sociales auraient dès lors
également pu se poursuivre jusqu'au
28 février 2006. C'est en conséquence à la lumière des dispositions qui
régissaient le RMR jusqu'au 31 décembre 2005 qu'il convient d'examiner les
faits de la présente cause.
3.
En vertu de l'art. 32 let. b LEAC, le RMR était réservé
aux personnes qui étaient sans emploi et qui n'avaient pas droit ou avaient
épuisé leur droit aux prestations fédérales d'assurance-chômage. L'article 7
al. 1 du règlement du 25 juin 1997 d'application de la LEAC (REAC) précisait qu'
"
e
st sans emploi tout demandeur d'emploi qui
n'est pas partie à un rapport de travail, qui n'est pas en cours de formation,
excepté les mesures actives LACI en cours, ou qui n'exerce pas d'activité
lucrative à titre indépendant"
; pour sa part,
l’art. 7 al. 2 dudit
règlement avait la teneur suivante :
"
Est aussi considéré comme
sans emploi celui qui exerce, en parallèle à ses recherches d'emploi, une
activité lucrative accessoire salariée (...)"
.
a) Le régime mis en place par l'ensemble des
règles constituant le RMR s'inscrivait dans le prolongement de la loi sur
l'assurance-chômage (arrêt PS.1997.0326 du 19 juin 1998). Il concernait plus
précisément des personnes sans emploi, certes, mais susceptibles d'être
réinsérées dans le marché du travail (v. Exposé des motifs du projet de loi, in
BGC septembre 1996, p. 2439 et ss, not. 2463); il devait donc s'agir de
demandeurs d'emploi (art. 7 REAC), soit de personnes pouvant être considérées
comme aptes au placement (dans ce sens, arrêt PS.1997.0365 du 4 mai 1998). Or,
dans le régime de l’assurance-chômage, l'assuré a droit à l'indemnité si, entre
autres conditions, il est apte au placement (art. 8 al. 1 lit. f LACI) et s'il
a subi une perte de travail à prendre en considération (art. 8 al. 1 lit. b
LACI). Ces principes doivent guider le praticien appelé à appliquer les normes
qui régissaient l’octroi du RMR.
Cela étant, on ne saurait en déduire que le régime
du RMR était exclusivement destiné aux travailleurs salariés; le requérant qui,
jusqu’alors exerçait une activité sous la forme indépendante, pouvait également
y prétendre, à condition toutefois qu’il ait renoncé à l’exercice d’une
profession indépendante (BGC septembre 1996, p. 2493 ad art. 27 LEAC). Cette
aide avait en effet pour but de préserver l’insertion sociale des bénéficiaires
lorsque leur réintégration sur le marché de l’emploi n’était pas possible (BGC
septembre 1996, p. 2466); dans ce cadre, des mesures actives, prioritairement
destinées aux personnes n’en ayant pas bénéficié dans le cadre de la LACI, telles
que les indépendants, avaient été mises en place (ibid. p. 2467).
b) L’ancien texte de l’art. 7 REAC en vigueur
jusqu'au 15 décembre 1998 disposait à cet égard que n'étaient pas réputés sans
emploi, notamment, les demandeurs d'emploi qui exerçaient une activité
lucrative à titre indépendant (al. 1er),
«à moins que celle-ci soit
ponctuelle, occasionnelle et limitée dans le temps et qu'elle ne procure qu'un
revenu accessoire»
(al. 2). Or, pris à la lettre, l’art. 7 REAC, en vigueur
du 16 décembre 1998 au 31 décembre 2005, semblait apparemment exclure l'octroi
du RMR à tout requérant exerçant une activité sous une forme indépendante,
puisque cette disposition faisait expressément référence à une activité
lucrative accessoire
«salariée»
. Le Manuel d’application du RMR, section
no 5, ch. 1.4, décembre 2004, confirmait du reste une telle exclusion. Pour le
SPAS, cette modification avait été rendue nécessaire parce que les nouveaux
critères admis pour les salariés auraient désormais été impraticables et
invérifiables, s’agissant d’activités exercées à titre indépendant; en effet,
l’octroi du RMR à un requérant exerçant une activité indépendante à titre
accessoire aurait eu pour effet de créer une inégalité de traitement avec les salariés
dont les activités étaient aisément contrôlables.
La modification du règlement précité visait à
assurer un peu plus de souplesse à l'égard des requérants du RMR exerçant une
activité accessoire; tel était sans doute bien le résultat concret de la
nouvelle règle, sauf s'agissant d'une telle activité exercée à titre indépendant,
du moins si l'on donnait au nouveau texte une interprétation littérale. Si tel
était bien le cas, le parti choisi par la révision du règlement n'était pas
d'emblée compréhensible (v. sur ce point, arrêt PS.1998.0295 du 1
er
avril 1999, lequel avait cependant laissé la question ouverte puisqu’il s’était
agi d’appliquer l’ancien texte); on peut noter que l'art. 24 LACI retient
plutôt la solution contraire, l'activité permettant au chômeur de réaliser un
gain intermédiaire pouvant en effet être exercée à titre indépendant. Le
Recueil d'application RMR du Service de prévoyance et d'aide sociales (document
no 5, du 1.12.98) précisait que le nouveau règlement excluait les personnes
exerçant jusqu'à quinze heures par semaine - ne serait-ce qu’en deçà de la
limite de 15 heures par semaine fixée pour les salariés en activité accessoire
- une activité à titre indépendant (cf. p. 1), tout en apportant certaines
nuances pour des cas particuliers (cf. p. 2) et en relevant que, même dans ces
cas, les personnes concernées devaient rester disponibles sur le marché du
travail en démontrant effectuer des offres d'emploi.
Force est dès lors de constater qu’une
interprétation exclusivement littérale de l’art. 7 al. 2 REAC aurait eu pour
effet d’engendrer une inégalité de traitement entre requérants exerçant une
activité accessoire; seule en effet l’activité accessoire salariée n’aurait pas
empêché le requérant de prétendre au RMR, alors qu’en exerçant une activité
accessoire sous une forme indépendante, celui-ci aurait désormais été exclu du
régime. Or, cette inégalité était d’autant plus choquante ici que, dans les
deux situations, le requérant demeurait apte au placement et ne mettait pas en
péril sa disponibilité pour un éventuel futur employeur.
c) Selon la jurisprudence constante, est réputé
inapte au placement l’assuré qui n’a pas l’intention ou qui n’est pas à même
d’exercer une activité salariée, parce qu’il a entrepris – ou envisage
d’entreprendre – une activité lucrative indépendante, cela pour autant qu’il ne
puisse plus être placé comme salarié ou qu’il ne désire pas ou ne puisse pas
offrir à un employeur toute la disponibilité normalement exigible (v. DTA 1998
n° 32, p. 174, consid. 2; ATF non publiés C79/02 du 6 février 2003, consid.
3.2; C224/01 du 13 décembre 2002, consid. 3; C234/01 du 19 août 2002, consid. 2;
C224/01 du 13 décembre 2002, consid. 4.3). Si, pendant la période de contrôle,
l’assuré exerce une activité indépendante à titre accessoire, il a droit à la
compensation de sa perte de gain s’il est prêt à abandonner cette activité pour
prendre un emploi salarié qui se présenterait à lui et s’il poursuit ses
recherches d’emploi dans ce sens (ATF C212/02 du 17 décembre 2002, consid.
2.1).
On ne peut en revanche, d’emblée, conclure à
l’inaptitude au placement d’un assuré dont le revenu provient d’une activité
indépendante. En effet, lorsque l’assuré prend une activité indépendante pour
éviter d’être au chômage, celle-ci est assimilable à une activité salariée dans
la mesure où il continue à remplir les conditions dont dépend le droit à
l’indemnité, notamment celle de l’aptitude au placement (v. Secrétariat d’Etat
à l’économie - ci-après : SECO, Circulaire relative à l'indemnité de chômage,
janvier 2003, C105). Cette activité pourra avoir pour effet de réduire la perte
de travail à prendre en considération (SECO, Bulletin MT/AC 2004/3, fiche 7).
Le revenu provenant d’un gain intermédiaire est à prendre en compte dans la
période de contrôle au cours de laquelle le travail a été effectué (art. 41a
al. 5 OACI, en vigueur depuis le 1
er
juillet 2003), la pratique
selon laquelle un revenu est réputé réalisé au moment où la prestation de
travail est fournie, confirmée par l’ATF 122 V 371, consid. 5b, ayant été
codifiée par le nouveau texte de loi.
L’aptitude au placement sera toutefois niée s’il est
établi que les travaux préparatoires, voire la prise effective d’une activité
indépendante, étaient d’une ampleur telle qu’ils excluaient toute activité
parallèle (DTA 1996/1997 n° 36). Entre autres exemples, on relève que, dans un
arrêt du 2 avril 2003, l’aptitude au placement d’un assuré a été admise en
dépit des mandats qu’il exécutait pour le compte de la société dont il était le
gérant; ces activités l’occupaient à concurrence de 20%, de sorte que sa
capacité et sa volonté de se mettre au service d’un employeur potentiel
subsistait même pour une activité à plein temps. En revanche, l’aptitude au
placement a été niée pour une période ultérieure au cours de laquelle il avait
conclu des mandats de services, qui devaient l’occuper à mi-temps (ATF C166/02
du 2 avril 2003). Quelques années plus tôt, l’aptitude au placement d’une
avocate ayant ouvert sa propre étude pour remédier au chômage a été niée; le
fait de s’être investie à plein temps dans cette activité indépendante la
rendait indisponible pour un employeur potentiel. Sa situation n’est ainsi pas
comparable à celle d’un chômeur qui remplirait des mandats à temps partiel en
dehors des heures ordinaires de bureau à côté d’un emploi salarié (cf. DTA
1993-1994 n° 15 et les arrêts cités). Le Tribunal fédéral des assurances a
également nié l’aptitude au placement d’un assuré qui entreprendrait une
activité indépendante non pas pour mettre fin au chômage qui le frappe, mais
avec l’intention de changer de genre d’activité (DTA 1995 n° 10).
Dans un arrêt PS.2004.0105 du 1
er
novembre 2004, le Tribunal administratif a admis l’aptitude au placement d’un
assuré qui exerçait à son propre compte une activité de nettoyeur du lundi au
vendredi de 03h00 à 07h00, tout en se déclarant prêt à accepter n’importe quel
travail salarié. Il a constaté, d’une part, qu’avant son licenciement, il était
employé à un taux de 80%, ce qui lui permettait déjà d’exercer cette activité
indépendante à titre accessoire, d’autre part, qu’il demeurait apte, tout en se
déclarant disponible pour un emploi à plein temps, à accepter un emploi à temps
réduit compatible avec son activité indépendante. Pour bien marquer cette
distinction, on cite à cet égard deux arrêts du tribunal, certes rendus sous
l’empire de l’art. 7 al. 2 REAC ancien, mais dont les principes demeurent
valables s’agissant d’appliquer la disposition nouvelle. Ainsi, dans l’arrêt
PS.1998.0295, déjà cité, le droit au RMR avait été nié du fait que le
requérant, qui avait poursuivi l’exercice d’une activité indépendante, n'avait
pas la volonté d'offrir, dans la durée, ses services sur le marché du travail
et ne procédait activement à aucune recherche d'emploi. En revanche, dans
l’arrêt PS.1997.0326 du 19 juin 1998, le droit au RMR avait été reconnu
nonobstant l’exercice d’une activité indépendante; celle-ci, qui ne procurait
au requérant qu’un gain accessoire, ne faisait en effet pas obstacle à sa
disponibilité pour un emploi à plein temps.
d) Dès lors, en s’inspirant de cette jurisprudence,
il y a lieu d’interpréter l’art. 7 al. 2 REAC d’une manière conforme au
principe d’égalité de traitement, en ce sens que le droit au RMR ne saurait
être nié lorsque l’activité indépendante du requérant revêt un caractère
accessoire, c’est-à-dire lorsqu’elle ne fait pas obstacle à l’aptitude au
placement de celui-ci.
4.
a) L'art. 14 REAC stipulait que le bénéficiaire ou son
représentant légal devait déclarer sans délai à l'autorité d'application tout
fait nouveau de nature à modifier le montant des prestations qui lui étaient
allouées ou à justifier leur suppression. Constituaient notamment des faits
nouveaux au sens de cette disposition le début d'une activité lucrative (let.
a). Selon l'art. 49 al. 1 LEAC, la violation des obligations liées à l'octroi
des prestations RMR pouvait donner lieu à leur suppression et à la restitution
des sommes perçues indûment, avec intérêt et frais. L'art. 39 REAC précisait
que l'autorité d'application pouvait suspendre ou supprimer le versement de la
prestation lorsque le bénéficiaire omettait, refusait de fournir ou tardait à
remettre les renseignements demandés dans le délai imparti par l'autorité
d'application (al. 1). La suppression avec rétrocession des montants indûment
touchés était prononcée lorsque le bénéficiaire dissimulait l'exercice d'une
activité lucrative ou ne signalait pas des éléments de revenu ou de fortune qui
dépassaient les limites permettant de bénéficier du RMR, ou qui modifiait de
manière significative le montant des prestations allouées (al. 2).
b) A l'instar de toute sanction administrative, la
durée d'une suppression du RMR restait soumise au principe de la
proportionnalité, dont l'art. 41 REAC tendait à assurer le respect. L'alinéa 1
de cette disposition prévoyait ainsi que la durée de la suppression était en
principe de deux mois pour la première sanction prononcée, de quatre mois pour
la deuxième et de six mois pour la troisième sanction prononcée. Le second
alinéa réservait quant à lui
"les cas justifiant d'emblée une période
de suppression plus longue"
. De jurisprudence, ce second alinéa ne
devait cependant être appliqué que de manière restrictive - afin de ne pas
créer d'inégalité de traitement avec les chômeurs, dont le droit aux
prestations peut également être suspendu (art. 45 al. 2 OACI) -, seules des
circonstances exceptionnelles pouvaient justifier de s'écarter de la durée de
la suppression prévue à l'alinéa 1
er
(arrêts PS.2004.0049 du 16 août
2004 et PS.1999.0029 du 15 octobre 1999). Aussi l'autorité était-elle tenue de
motiver sa décision, exigence de motivation déduite de la garantie
constitutionnelle du droit d'être entendu (art. 29 al. 2 de la Constitution
fédéral; ATF 120 Ib 383, 119 Ib 12).
5.
L'art. 49 LEAC fondant le principe de la restitution des
prestations RMR perçues en violation des obligations liées à leur octroi,
l'art. 50 al. 2 LEAC prévoyait que l'autorité compétente réclamait, par voie de
décision, au bénéficiaire ou à sa succession, le remboursement de toutes les
prestations perçues indûment. Le montant des revenus réalisé par le
bénéficiaire devait être déduit de celui alloué au titre du RMR (art. 40a al. 2
LAEC et 18 al. 2 REAC).
6.
En l'espèce, la décision attaquée retient simplement que
le recourant ne pouvait prétendre au RMR dès lors qu'exerçant une activité
indépendante il ne pouvait être considéré comme sans emploi et que le fait
d'avoir dissimulé cette activité indépendante suffisait à lui dénier tout droit
au RMR. Ce faisant, l'autorité intimée a omis d'examiner si le recourant
procédait activement à des recherches d'emploi, si l'activité indépendante
qu'il exerçait revêtait un caractère accessoire ou non et si cette activité
indépendante faisait obstacle ou non à sa disponibilité pour un emploi à plein
temps. Il apparaît en effet que, selon le décompte effectué par le CSR, le
recourant a perçu des revenus bruts de 29'703 francs 90 pour la période du 1
er
mars 2004 au 26 mai 2005, soit un revenu mensuel brut de 1'980 francs. Ce
montant brut, soit sans déduction des frais d'acquisition et des charges
sociales, se situe nettement en dessous du RMR qu'a perçu mensuellement le
recourant, soit 2'534 francs 75. Il apparaît ainsi d'emblée que l'activité
indépendante exercée par le recourant ne lui permettait pas de couvrir son
minimum vital. Quant à l'activité de conseil offerte par le recourant par voie
téléphonique, il l'a abandonnée, car elle s'était avérée déficitaire. Enfin, il
ne ressort nullement du dossier si l'autorité intimée a procédé à un examen de
l'aptitude au placement du recourant. De sorte qu'en l'état du dossier, il
n'est pas possible de déterminer si l'activité indépendante exercée par le recourant
était accessoire ou non et si elle faisait obstacle à l'octroi du RMR.
Si l'activité indépendante déployée par le recourant
devait être qualifiée d'accessoire, la demande de restitution devra en tenir
compte, le droit au RMR du recourant dépassant les gains nets réalisés.
Partant, la décision attaquée doit être annulée et
la cause renvoyée à l'autorité intimée pour instruction complémentaire. Ce
n'est que lorsque l'étendue et la qualification de l'activité indépendante (activité
accessoire ou non) déployée par le recourant aura été établie qu'il sera
possible de déterminer s'il avait droit au RMR et la gravité de sa faute, le recourant,
ne niant, par ailleurs, pas avoir tu son activité lucrative à l'égard du CSR.
L'autorité intimée veillera à respecter le principe de proportionnalité en
prononçant la sanction justifiée par les actes du recourant, sanction qui tiendra
compte de la gravité de la faute commise, des antécédents et des circonstances
personnelles du recourant.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du Service de prévoyance et d'aides sociales
du 17 février 2006 est annulée, la cause étant renvoyée à cette autorité afin
qu'elle instruise et statue à nouveau dans le sens des considérants.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument de justice ni alloué de
dépens.
Lausanne, le 31 mai 2007
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est
communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit
social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux
articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF
- RS 173.110).
Il doit être rédigé dans une
langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué
viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être
jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va
de même de la décision attaquée.