vd_omni · FI.1998.0114 · 1999-06-24 · fr

Compagnie du chemin de fer LEB c/ACI | Pas d'exonération de cette taxe en faveur d'un immeuble (ici une gare) affecté à un service public, faute de base légale. L'ATF 118 Ib 54 n'y change rien.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 24.06.1999 FI.1998.0114

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 24 juin 1999
sur le recours formé par la
Compagnie du
chemin de fer Lausanne-Echallens-Bercher
(ci-après: LEB), place de la Gare
9, 1040 Echallens, dont le conseil est l'avocat Jean-Michel Henny, case postale
3485, 1002 Lausanne,
contre
la décision rendue le 29 septembre 1998 par la
Commission communale lausannoise de recours en matière d'impôts communaux et de
taxes spéciales (ci-après: la commission), rejetant son pourvoi et confirmant
la décision du 24 janvier 1997 de la Direction de la sécurité sociale et de
l'environnement, service d'assainissement, de la Commune de Lausanne, relative
à une taxe d'évacuation des eaux claires et des eaux usées, en relation avec la
construction de la gare souterraine de Chauderon.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Etienne
Poltier, président; M. Antoine Thélin et M. Jean Koelliker, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     La recourante est une
société anonyme dont le siège se trouve à Echallens; elle exploite une ligne de
chemin de fer entre Lausanne et Bercher. En 1995, elle a mis en exploitation un
tronçon supplémentaire de ligne qui aboutit, en l'état et provisoirement, à une
station souterraine située sous la place Chauderon à Lausanne. Cette réalisation
a été financée par la Confédération suisse, à raison de 75%, le solde étant
réparti au surplus entre l'Etat de Vaud et 38 communes directement intéressées,
dont celle de Lausanne.
B.                    Le prolongement de la
ligne de chemin de fer précitée jusqu'à la place de Chauderon a fait l'objet
d'une procédure d'approbation des plans, portant notamment sur la réalisation
d'une gare souterraine à la place Chauderon; la compagnie du LEB a obtenu à cet
effet le droit d'exproprier les terrains nécessaires, le président de la
Commission fédérale d'estimation autorisant l'envoi en possession anticipée par
décision du 18 mars 1992. La procédure d'expropriation touche actuellement à sa
fin, la recourante et expropriante ayant annoncé le paiement des indemnités
dues pour le mois de mars 1999; à teneur de l'art. 91 al. 1 et 2 de la loi
fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (ci-après: LEx), et sous réserve
de l'art. 19bis al. 3, qui ne paraît pas avoir été appliqué en l'occurrence, ce
n'est qu'un tel paiement qui peut avoir pour effet le transfert de propriété.
C.                    En l'espèce, les parties
sont d'accord pour dire que la procédure d'expropriation n'a pas eu à porter
sur le droit de la recourante d'utiliser le sous-sol de la place Chauderon pour
réaliser la nouvelle gare. La commune de Lausanne déclare avoir mis
gratuitement à disposition le domaine public à cet effet, à une date qui n'est
pas déterminée; il ressort toutefois de la décision d'approbation des plans,
rendue le 21 novembre 1991 par l'Office fédéral des transports, que la commune
ne s'est pas opposée au projet, ni n'a formulé d'observations à cet égard, d'où
l'on déduit qu'elle avait donné son accord auparavant. Elle annonce au surplus
en procédure qu'elle régularisera la situation après la clôture de la procédure
d'expropriation, vraisemblablement en délivrant une concession d'usage privatif
du domaine public.
D.                    Ayant reçu de
l'Etablissement cantonal d'assurance-incendie (ci-après: ECA) la taxation de la
valeur d'assurance-incendie de la gare précitée (valeur arrêtée à 7'707'685
fr., à l'indice 100, en date du 7 mars 1996), la direction de la Sécurité
sociale et de l'environnement a émis le 21 novembre 1996 un bordereau de
contribution no 69.70136 d'un montant de 82'086 fr. 75, correspondant à 10%
o
de la valeur d'assurance-incendie,
taxe sur la valeur ajoutée en sus.
Cependant, la
direction de la Compagnie du LEB s'est adressée au Service d'assainissement par
téléphone le 15 janvier 1997, afin que ce dernier réexamine les modalités de
calcul de la taxe; ce service a accepté d'entrer en matière sur l'un des points
soulevés; en conséquence, par lettre du 20 janvier 1997, le service précité a
admis de considérer que le bassin de retenue des eaux d'incendie ou d'autres
matières liquides prévu sur l'aire de la gare faisait office de rétention d'eau
claire en certaines circonstances et, partant, il a annulé le bordereau du 21
novembre 1996, en annonçant qu'un nouveau bordereau serait émis.
E.                    Le 24 janvier 1997, la
direction précitée a notifié un bordereau no 69.70136/RO, comportant une
réduction de 15% pour infiltration, arrêtant ainsi le montant total de la taxe
à 69'773 fr. 75.
La compagnie du LEB a
recouru contre cette décision par acte du 26 février 1997. Elle a demandé que
la taxation ne soit pas fondée sur la valeur ECA, en faisant valoir notamment
le fait que la gare de Chauderon ne générait des eaux usées que dans une mesure
très largement inférieure à la proportion usuelle.
F.                     Par décision sur
recours notifiée le 29 septembre 1998, la commission communale a rejeté ce
pourvoi. C'est contre cette dernière décision que la compagnie du LEB a recouru
par l'intermédiaire de l'avocat Jean-Michel Henny, par acte du 30 octobre
suivant, soit en temps utile.
La commission de
recours, dans son envoi du 12 décembre 1998, a déclaré renoncer à vouloir
participer à la procédure; elle relève toutefois que la compagnie du LEB fait
valoir nouvellement le moyen tiré du fait qu'elle ne serait pas encore inscrite
comme propriétaire de la gare litigieuse au registre foncier. Par ailleurs, la
municipalité s'est déterminée dans une écriture du 17 décembre 1998, dans
laquelle elle conclut au rejet du recours.
La municipalité a
complété ses moyens dans des lettres des 15 janvier, 18 février et 15 avril
1999, la recourante en faisant de même dans des correspondances des 26 mars et
3 mai 1999.
Considérant en droit:
1.                     Dans un premier moyen,
qualifié d'ailleurs de nouveau par la commission de recours, la recourante
soutient qu'elle n'est pas propriétaire, actuellement tout au moins, de
l'immeuble qui accueille la gare de la place Chauderon. Celle-ci se trouve en
effet sous le domaine public routier communal, de sorte que ce serait la
commune de Lausanne qui en serait formellement propriétaire, en application du
principe d'accession.
a) Sous le titre
marginal
"Dispositions générales",
l'art. 40 du règlement sur
l'évacuation des eaux, adopté par le Conseil communal de Lausanne dans sa
séance du 19 septembre 1995 et approuvé par le Conseil d'Etat le 16 novembre
suivant (ci-après: le règlement), prévoit en effet que les propriétaires
d'immeubles bâtis et raccordés directement ou indirectement aux installations
publiques d'évacuation des eaux participent aux frais de construction et
d'entretien de ces installations, en s'acquittant d'une taxe d'évacuation des
eaux usées et des eaux claires (al. 1er; l'al. 2 renvoie, s'agissant des
conditions de prélèvement de cette taxe à une annexe). Au surplus, l'art. 5 du
règlement assimile aux propriétaires fonciers les usufruitiers, ainsi que les
superficiaires de fonds raccordés.
Sur le plan temporel,
la jurisprudence a d'ailleurs retenu que la taxe unique de raccordement, ici en
cause, était due par le propriétaire de l'immeuble au moment de la réalisation
du fait générateur, à savoir le raccordement (s'agissant du moment déterminant,
v. les arrêts cités au consid. 4a de l'arrêt paru à la RDAF 1996, 467).
b) La recourante a
bénéficié dès 1992 de l'envoi en possession anticipée, qui lui a permis de
réaliser son projet. Comme son nom l'indique, une telle mesure n'a pas pour
effet d'entraîner le transfert des droits de propriété, ce dernier
n'intervenant qu'aux conditions posées par l'art. 91 LEx; en substance, seul le
paiement de l'indemnité provisoire prévue par l'art. 19 bis LEx ou de
l'indemnité ordinaire de l'art. 91 LEx emporte en effet cette conséquence (v. à
ce sujet Heinz Hess/Heinrich Weibel, Das Enteignungsrecht des Bundes, Berne
1986, I 322 s. et 626 ss). Dans la procédure d'expropriation ici en cause, les
paiements fondés sur l'art. 91 al. 2 LEx ont apparemment eu lieu tout
récemment, pour certains des expropriés en tout cas. Cela étant l'autorité
intimée se prévaut à tort de l'envoi en possession anticipée, pour y voir la
date du transfert de propriété; il est d'ailleurs douteux que la décision y
relative ait pu concerner le sous-sol de la place Chauderon, laquelle ne
figurait pas au tableau des droits à exproprier.
En l'occurrence
cependant, le présent litige a trait à l'édification d'une gare sous le domaine
public routier. Certes, l'art. 7 al. 2 LEx permet l'expropriation de
biens-fonds affectés à un but d'intérêt public, notion qui s'étend au domaine
public, notamment aux routes (selon les commentateurs, il s'agit-là en effet
d'un exemple parmi d'autres d'immeubles affectés à un but d'intérêt public, propriété
en l'espèce d'une collectivité publique: Hess/Weibel, op. cit. no 11 ad art. 7
LEx). Cependant, l'expropriation du domaine public est inutile lorsque la
collectivité détentrice en autorise l'utilisation. Tel est le cas par exemple
en application de l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1957 sur les
chemins de fer (ci-après: LChf); à teneur de cette disposition, s'agissant de
chemins de fer sur route, l'autorisation requise par le droit cantonal doit
avoir été accordée ou promise avant la délivrance de la concession; cette
autorisation rend précisément une procédure d'expropriation superflue (dans ce
sens, Hess/Weibel, op. cit. II, no 15 de leurs remarques relatives à la loi sur
les chemins de fer). En l'occurrence, tout indique que la ville de Lausanne a
concédé ou à tout le moins promis un tel usage souterrain de la place
Chauderon, avant l'approbation des plans par l'Office fédéral des transports;
elle l'a fait gratuitement, quand bien même l'art. 25 al. 2 LChf n'apparaît ici
pas applicable (dans ce sens, v. ATF 118 Ib 54).
Quoi qu'il en soit, il
convient d'examiner si, comme le soutient la recourante, le principe
d'accession s'applique ici, de sorte que la commune de Lausanne serait devenue
propriétaire de la gare de Chauderon. Tel n'est cependant pas le cas, les
règles du droit privé, soit ici notamment les art. 667 ou 671 CC, ne sauraient
s'appliquer directement à une dépendance du domaine public, en droit vaudois en
tout cas, seule une application par analogie de ces dispositions étant en effet
envisageable (v. à ce propos, Denis Piotet, Le droit privé vaudois de la
propriété foncière, Lausanne 1991, p. 273 s., notamment); par exemple, le
principe "superficies solo cedit", déduit de l'art. 667 CC, ne
s'applique que pour autant que le régime d'affectation du domaine public
n'exige pas une autre solution. Or, s'agissant de l'hypothèse ici en cause,
l'on se trouve en présence d'une superposition d'affectations, la place
Chauderon se trouvant affectée, en surface, à la circulation publique, alors
que la gare souterraine est affectée pour sa part au service public des chemins
de fer. De telles circonstances postulent une solution spécifique de droit
public, distincte de celle du droit privé, impliquant que la compagnie du LEB,
concessionnaire du chemin de fer, devienne propriétaire du domaine public
ferroviaire et à tout le moins de la gare et des installations qui en font
partie intégrante (en règle générale, au demeurant, les bénéficiaires de
concessions d'usage du domaine public deviennent propriétaires des
installations qu'ils sont autorisés à y ériger sur cette base). Ainsi, quoi
qu'en dise la recourante, elle doit assurément être considérée aujourd'hui
comme la propriétaire du
"bâtiment"
que constitue la gare de
Chauderon.
Encore faut-il que tel
ait été le cas au moment déterminant pour la perception de la taxe, soit à la
date du raccordement, intervenu en mars 1995. Au demeurant, on ne voit pas que
la commune de Lausanne soit devenue propriétaire de la gare dans un premier
temps(concrètement, durant les travaux), le transfert de celle-ci devant
intervenir seulement ultérieurement, par exemple lors de la délivrance de la
concession d'usage du domaine public communal. On doit retenir au contraire que
la compagnie du LEB est devenue propriétaire des installations ferroviaires
d'emblée, soit dès l'approbation des plans et au fur et à mesure de la
réalisation de celles-ci.
En d'autres termes, la
compagnie du LEB était bel et bien propriétaire de la gare au moment du
raccordement au réseau des eaux usées et des eaux claires, en mars 1995.
2.                     La recourante prétend
également obtenir, compte tenu de sa qualité d'entreprise concessionnaire d'un
service public de chemin de fer, l'exonération de la taxe litigieuse. Or, le
principe de la légalité en matière de contributions publiques, qui a valeur
centrale, exige non seulement que le cercle des contribuables, mais également
que les exceptions à l'assujettissement soient définies dans une loi au sens
formel (v. ATF du 18 octobre 1996, paru à la RDAF 1997 II 331, spéc. consid.
6/b/dd et réf. cit.). Dès lors, à défaut de dispositions légales, figurant soit
dans le droit cantonal, soit dans la réglementation communale, la compagnie
recourante, malgré son statut particulier, ne saurait bénéficier d'une exonération
de la taxe ici querellée. On relève d'ailleurs que même la Confédération n'est
pas exonérée du paiement d'éventuelles contributions causales et notamment de
charges de préférence (ATF 118 Ib 54; 107 Ib 299, notamment); on ne voit dès
lors pas qu'il y ait lieu d'exonérer la recourante en l'absence d'une base
légale, pour autant que, dans le cas présent, les conditions posées à la
perception de la taxe soient remplies.
3.                     La recourante fait
ensuite valoir des violations du principe de l'égalité de traitement et de
celui d'équivalence; au demeurant, ces griefs s'appuient l'un et l'autre
essentiellement sur le fait que la gare litigieuse ne génère qu'extrêmement peu
d'eaux usées, puisqu'elle n'est équipée que de quatre modestes WC et d'une
cuisinette, tous destinés exclusivement au personnel du LEB, soit une
caissière, respectivement le personnel circulant.
a) Selon l'art. 66 al.
1 de la loi vaudoise sur la protection des eaux contre la pollution (LVPEP),
les communes peuvent percevoir, conformément à la loi sur les impôts communaux,
un impôt spécial et des taxes pour couvrir les frais d'aménagement et
d'exploitation du réseau des canalisations publiques et des installations
d'épuration. L'art. 66 al. 2 LVPEP régit le cas des eaux claires (BGC septembre
1974 p. 1107).
La jurisprudence de la
Commission cantonale de recours en matière d'impôt (ci-après: CCRI), puis celle
du Tribunal administratif ont qualifié les taxes de raccordement communal,
perçues sur la base de la valeur d'assurance-incendie, de charges de
préférence; il s'agit en effet de prélèvements justifiés par la plus-value que
l'équipement réalisé par la collectivité publique, notamment les réseaux
d'égouts, confèrent aux biens-fonds privés (CCRI, arrêt B. du 6 décembre 1990,
RDAF 1991, 163, spéc. p. 165; TA, arrêt du 30 janvier 1998, FI 93/0058, consid.
4, par exemple). L'autorité intimée, il est vrai, conteste ce point de vue, en
soutenant que l'on se trouve en l'occurrence en présence d'une taxe
d'utilisation (elle s'appuie à cet égard sur l'étude de Marie-Claire
Pont-Veuthey, Les taxes de raccordement, qualification et régime juridique, in
DC 1997, 35 ss, spécialement p. 37 s.)
Le Tribunal
administratif ne voit toutefois pas de motif de revenir sur sa jurisprudence
sur la question précitée, ce d'autant moins que la distinction entre
contributions de plus-value et taxes d'utilisation n'apparaît en définitive pas
décisive dans le cas d'espèce, comme on va le voir ci-après (sur les taxes
d'équipement, v. encore Peter Karlen, Grundsätze des Erschliessungsabgaberechts
in: Informationsblatt Raumplanungsgruppe Nordostschweiz RPG-No 3/93, p. 11 ss
).
b) La plus-value
retirée de l'investissement public n'est pas aisée à déterminer dans chaque cas
concret; cela étant, pour des motifs de praticabilité, la jurisprudence a
toujours admis un certain schématisme dans le choix des critères permettant de
cerner l'avantage économique retiré par les propriétaires fonciers d'un tel
équipement. Il en va de même en matière de taxes d'utilisation s'agissant de
l'estimation de la valeur de la prestation fournie par la collectivité.
Autrement dit, le principe de l'égalité de traitement ne revêt pas un caractère
absolu en matière de taxes, au sens large, mais s'accommode de certaines
différences ou assimilations, liées à l'application de critères simples, clairs
et facilement compréhensibles (ATF 108 Ia 114, consid. 2b et réf. citées). La
liberté d'appréciation et l'autonomie laissées au législateur communal doivent
être préservées dans cette mesure; le juge ne peut sanctionner une règle
communale pour violation du principe de l'égalité de traitement que si elle
aboutit à un résultat insoutenable ou établit des différences qui ne se
justifient par aucun motif raisonnable (ATF 109 Ia 325; 106 Ia 241; ZBl 1985,
107; voir aussi DFJP/OFAT, op. cit., p. 245, ch. 31; dans ce sens, TA arrêt du
2 juillet 1996, FI 94/0139).
On ajoutera que la
jurisprudence a jusqu'ici retenu que le critère de la valeur
d'assurance-incendie constituait un critère adéquat pour déterminer l'assiette
des taxes de raccordement au réseau d'évacuation des eaux usées et des eaux
claires (v. à ce propos arrêt du 3 juin 1996, FI 95/0119, non publié sur ce
point à la RDAF 1996, consid. 5 et réf. cit.). Le Tribunal fédéral a même jugé
qu'il n'était pas contraire au principe de l'égalité de traitement de prendre
pour seule base de calcul des taxes d'introduction la valeur
d'assurance-incendie des immeubles, sans qu'une distinction fondée sur la
nature de la construction frappée de la taxe soit au surplus nécessaire (ATF
109 Ia 325 et ZBl 1985, 107 et références citées). La jurisprudence de la CCRI
allait d'ailleurs dans le même sens en présence de règlements prévoyant ce
critère, cela sans correctif; elle a en effet considéré à plusieurs reprises
que cette valeur devait - sous réserve de dispositions communales particulières
- être prise en considération dans sa totalité et, par voie de conséquence,
qu'il n'était pas possible de ne pas tenir compte de certaines parties
d'immeubles, même si elles ne généraient aucune consommation d'eau (dans ce
sens, v. notamment RDAF 1980, 276 et 1981, 357; ce dernier prononcé concerne un
central téléphonique des PTT, il est vrai pour le prélèvement d'une taxe
annuelle, de sorte qu'il apparaît sur ce point comme dépassé aujourd'hui: v. à
cet égard ATF 125 I 1; v. encore, à propos d'une taxe de raccordement, prononcé
du 14 mars 1991 de la CCRI, rendu en la cause P. SA, consid. 4).
c) Dans le souci
d'être complet, on citera ici la règle nouvelle de l'art. 60a de la loi
fédérale sur la protection des eaux du 24 janvier 1991, telle qu'elle résulte
d'une novelle du 20 juin 1997, entrée en vigueur le 1er novembre 1997:
"
1
Les cantons veillent à ce
que les coûts de construction, d'exploitation, d'entretien, d'assainissement et
de remplacement des installations d'évacuation et d'épuration des eaux
concourant à l'exécution de tâches publiques soient mis, par l'intermédiaire
d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l'origine de la
production d'eaux usées. Le montant des taxes est fixé en particulier en
fonction:
a.  du
type et de la quantité d'eaux usées produites;
b.  des
amortissements nécessaires pour maintenir la valeur du capital de ces
installations;
c.  des
intérêts;
d.  des investissements planifiés pour l'entretien, l'assainissement et
le remplacement de ces installations, pour leur adaptation à des exigences
légales ou pour des améliorations relatives à leur exploitation.
2
Si l'instauration de taxes couvrant les coûts et conformes au principe
de causalité devait compromettre l'élimination des eaux usées selon les
principes de la protection de l'environnement, d'autres modes de financement
peuvent être introduits.
3
Les détenteurs d'installations d'évacuation et d'épuration des eaux
constituent les provisions nécessaires.
4
Les bases de calcul qui
servent à fixer le montant des taxes sont accessibles au public."
En l'espèce il est
vrai, cette disposition est entrée en vigueur postérieurement au raccordement
de la gare de Chauderon, de sorte qu'elle ne saurait trouver application ici;
il n'est donc pas nécessaire d'examiner plus avant si la recourante pourrait en
tirer appui pour conforter sa position. On observe en effet que l'art. 60a
LEaux est fondé sur le principe du
"pollueur-payeur"
ou
principe de causalité, ancré expressément désormais à l'art. 3a de la même loi.
Toutefois, à lire le message relatif à cette disposition, il semble que la
perception de contributions de plus-value ou de taxes, fondées sur des critères
schématiques, reste possible désormais (v. à ce propos Feuille fédérale 1996 IV
1228). On laissera au demeurant cette question ouverte, celle-ci étant
susceptible de devoir être réexaminée de manière approfondie, notamment par le
législateur cantonal, respectivement par leurs homologues communaux.
d) La recourante, on
l'a vu, soutient que le principe d'équivalence est en l'occurrence violé par la
taxe litigieuse.
aa) On l'a vu, la
jurisprudence a également retenu la validité du critère de la valeur
d'assurance-incendie et cela sans correctif. Au demeurant, la réglementation
lausannoise prévoit cependant un tel correctif, assurément admissible au regard
de l'art. 4 Cst., dans l'annexe au règlement; selon l'art. 6 de l'annexe en
effet, la taxe unique d'évacuation est réduite de 20% par rapport à la taxe
normale pour les bâtiments infiltrant la totalité des eaux claires; une
réduction de 15% est en outre prévue pour les bâtiments effectuant la rétention
de ces eaux. Dans le cas d'espèce, ce dernier correctif a été appliqué, après
la notification d'un premier bordereau entré en force, mais néanmoins annulé
ultérieurement.
Dès lors, la question
à résoudre est de déterminer si l'application en l'espèce du critère de la
valeur d'assurance-incendie, nuancé par le biais d'un abattement de 15%, viole
néanmoins le principe de l'équivalence, eu égard essentiellement, selon la
recourante, à la quantité d'eau usée extrêmement faible générée par les
installations faisant partie de la gare. On abordera au préalable un autre
point encore.
bb) En procédure, la
question de la valeur de la gare à prendre en considération dans le calcul de
la taxe a été évoquée; en effet, compte tenu d'installations techniques
annexes, cette valeur pourrait dépasser celle retenue par l'ECA, arrêtée, à
l'indice 100, à 7'707'685 fr., et atteindre près de 60'000'000 fr. Ce point
peut toutefois demeurer indécis, dans la mesure où la jurisprudence rendue en
matière de taxes communales fondées sur la valeur d'assurance-incendie, a
considéré que les décisions de taxation émanant de l'ECA liaient l'autorité communale
compétente pour percevoir la taxe de raccordement ou les taxes annuelles (v.
TA, arrêt du 23 février 1995, FI 94/0036). Au demeurant, l'autorité intimée
partage cet avis, pour ce qui a trait à l'application de l'art. 41 du règlement
communal.
cc) Comme on l'a déjà
vu, le Tribunal fédéral, dans une jurisprudence constante, a considéré que la
valeur d'assurance-incendie constituait une base adéquate pour le calcul des
taxes de raccordement au réseau d'évacuation des eaux usées et des eaux claires
(ATF 109 I 325, notamment). Il a même précisé que ce critère était valable même
pour des immeubles de nature particulière, comme les bâtiments industriels,
quand bien même ceux-ci ne généreraient que peu d'eau à évacuer. Au demeurant,
rien n'indique que ces considérations doivent être écartées s'agissant d'autres
immeubles de nature particulière, tels des gares ou autres bâtiments affectés à
un usage ferroviaire.
aaa) Tout au plus
doit-on mentionner l'ATF 118 Ib 54, qu'il convient de résumer brièvement ici (on
observe que, dans son résultat, il aboutit à une solution contraire à celle de
l'ATF 94 I 270, sans que l'une et l'autre de ces deux solutions soient
véritablement confrontées). Dans son arrêt du 6 mars 1992, le Tribunal fédéral
avait à juger un recours des CFF, traité comme action de droit administratif,
dirigé contre le prélèvement de contributions de plus-values liées à la
construction d'une route communale. C'est en effet cette voie de droit qui
permettait, auparavant, au Tribunal fédéral de statuer en instance unique sur
les contestations fondées sur le droit public fédéral relatives à l'exonération
de la Confédération de contributions cantonales, par quoi il fallait comprendre
également les taxes communales; en l'occurrence, les CFF se fondaient sur
l'ancien article 6 de la loi fédérale du 23 juin 1944 sur les Chemins de fer
fédéraux (ci-après: aLCFF), qui dispensait ces derniers de toute imposition,
sauf sur leurs biens-fonds non nécessaires à l'exploitation. Le Tribunal
fédéral commence par souligner que les contributions de plus-value sont des
taxes causales, de sorte qu'elles ne sont pas visées par l'interdiction de
l'art. 6 aLCFF; en d'autres termes, ces prélèvements peuvent être perçus en
principe auprès de la Confédération et de ses établissements. L'arrêt poursuit
en se demandant si cette exonération ne doit pas néanmoins s'étendre à certains
types de charges de préférence; serait à cet égard déterminant le point de
savoir si les CFF tireraient ou non un avantage particulier de la construction
de la route de quartier en question. Selon l'arrêt, il faudrait répondre par la
négative à cette dernière question, en substance en se fondant sur la
constatation que des biens d'équipement - comme une gare en l'occurrence - ne
sauraient bénéficier d'une plus-value à l'occasion de la construction d'un
autre élément d'équipement, ici une route de quartier (sur ce point, v. consid.
2d). L'arrêt tire encore argument des art. 18 et 18a LChf, pour parvenir à la
même conclusion (il se réfère d'ailleurs à un précédent, publié aux ATF 115 Ib
166). Selon ces dispositions, les immeubles affectés à l'exploitation
ferroviaire ne peuvent pas être englobés dans la planification communale, ni
faire l'objet de règles de police de construction de droit cantonal ou communal;
ces biens-fonds ne pourraient donc pas être compris dans des plans de quartier
et, partant, ne pourraient pas non plus faire l'objet de contributions
d'équipement liées à de tels plans.
bbb) L'arrêt qui
précède appelle quelques commentaires, dans le but notamment d'en cerner la
portée. Il faut d'abord relever que, dans l'ATF 94 I 270, le Tribunal fédéral
avait été saisi à la fois d'un recours de droit public dirigé contre une
décision de dernière instance cantonale confirmant le prélèvement d'une charge
de préférence auprès des CFF pour le financement d'une station communale
d'épuration des eaux, et d'une action de droit administratif; après avoir
constaté que les CFF étaient en l'occurrence soumis au prélèvement litigieux,
les moyens des recourants ont été examinés dans le cadre du recours de droit
public, sous l'angle de l'arbitraire (consid. 1 de cet arrêt). L'arrêt du 6
mars 1992, au contraire, ne distingue pas entre ces deux types de moyens; il
paraît donc raisonner exclusivement dans le cadre de l'action de droit
administratif, plus précisément en application de l'art. 6 aLCFF. Cela étant,
il faut observer que la recourante, quand bien même elle est sans doute une
entreprise d'économie mixte subventionnée à la fois par la Confédération et les
cantons, ne saurait se prévaloir d'une règle d'exonération dont ne bénéficie
que la Confédération et ses établissements, notamment l'Entreprise des Chemins
de fer fédéraux; l'arrêt précité n'est donc nullement transposable au cas
d'espèce.
Au surplus, il est
vrai que la compagnie du LEB peut invoquer les art. 18 et 18a de la LChf;
cependant, l'on ne se trouve pas en l'espèce en présence de contributions
prélevées à l'occasion de l'élaboration d'un plan de quartier ou, plus
généralement, en relation avec la planification. Sur ce point-là également,
l'arrêt (consid. 2f) ne saurait être appliqué ici directement.
ccc) Il reste à se
demander si, néanmoins, le raisonnement de l'arrêt (en substance: des biens
d'équipement ne sauraient être considérés comme bénéficiant d'une plus-value
liée à d'autres biens d'équipement) peut être transposé à la présente espèce.
En premier lieu, tel ne pourrait assurément pas être le cas si la contribution
litigieuse devait être qualifiée de taxe d'utilisation; le raisonnement suivi
par le Tribunal fédéral ne peut en effet être adopté qu'en présence de charges
de préférence. Il est vrai que la jurisprudence du Tribunal administratif
penche plutôt pour une telle qualification, ce point étant toutefois contesté
par l'autorité intimée. Cependant, force est surtout de constater que la
solution de l'ATF 118 Ib précité déboucherait sur une exonération de la taxe de
raccordement, alors même qu'aucun des textes applicables ne le prévoit; or,
comme on l'a déjà relevé, la loi doit en principe prévoir expressément les cas
d'exemption d'impôt (v. consid. 2 ci-dessus; v. également Peter Locher,
Legalitätsprinzip im Steuerrecht, Archives 60, 1 ss, spéc. p. 13 ss). Dans le
souci d'être complet, on pourrait encore relever que le droit positif connaît
effectivement diverses dispositions exonérant les compagnies de chemins de fer
de certains impôts (art. 56 let. d LIFD; l'art. 23 al. 2 LHID autorise, mais
n'oblige pas, les cantons à exonérer les entreprises de transport
concessionnaires, pour autant que leur importance dans la politique des
transports et leur situation financière le justifie; l'art. 15 al. 2 LI, dans
sa teneur en vigueur dès le 1er janvier 1995, reprend cette formule à son
compte) alors que d'autres règles prévoient leur soumission à l'impôt, apparemment
en tout cas (art. 20 al. 1 LIC; art. 1 al. 1 lit. b LEFI). Il n'en est rien en
revanche, s'agissant des taxes perçues sur la base de la loi du 5 décembre 1956
sur les impôts communaux.
On pourrait sans doute
écarter cet obstacle si l'on devait constater que les règles ici applicables
comportaient des distinctions arbitraires ou assimilaient des cas qu'il
s'imposerait de traiter de manière différenciée (sur le principe de l'égalité,
respectivement celui de la prohibition de l'arbitraire dans les règles de droit
elles-mêmes, v. André Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984,
358 ss et 364 ss). Plus précisément, il faudrait se demander ici si l'absence
d'une règle d'exonération pour des immeubles ferroviaires, soit plus
précisément pour une gare doit être considérée comme débouchant sur une
réglementation arbitraire. La jurisprudence rendue par le Tribunal fédéral en
matière de taxes d'équipement fondées sur la valeur d'assurance-incendie
conduit bien plutôt à la conclusion contraire; le Tribunal fédéral a en effet
admis que ce critère était parfaitement valable pour le calcul d'un tel
prélèvement, quand bien même il apparaissait parfois comme une cote taillée
quelque peu grossièrement, notamment en présence de bâtiments privés industriels,
générant peu d'eaux usées ou claires. On ne voit pas pour quel motif cette
solution ne vaudrait pas également pour une gare. Par ailleurs, seuls les CFF
peuvent bénéficier de l'art. 6 aLCFF, respectivement 21 nLCFF; le législateur
fédéral a donc sciemment opéré une distinction en fonction de la collectivité
publique propriétaire de l'établissement, de sorte qu'il n'apparaît nullement
arbitraire de refuser d'appliquer par analogie la même exemption à d'autres
entreprises ferroviaires, quand bien même ces dernières seraient très largement
financées par les pouvoirs publics.
Ainsi et en
conclusion, il convient d'appliquer, sans doute de manière rigoureuse, les
dispositions des art. 40 et 41 du règlement communal aux bâtiments ici en
cause. Le tribunal doit donc confirmer tout à la fois le prélèvement litigieux
et la décision rendue par la Commission communale de recours. Cela conduit au
rejet du présent pourvoi.
4.                     Vu l'issue de la
présente procédure, la recourante, qui succombe, devra supporter un émolument d'arrêt,
ses conclusions en dépens devant en outre être rejetées (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision
rendue sur recours le 29 septembre 1998 par la Commission communale lausannoise
de recours en matière d'impôt et de taxes spéciales est confirmée.
III.                     L'émolument
d'arrêt mis à la charge de la recourante est fixé à 1'500 (mille cinq cents)
francs.
IV.                    Il n'est pas
alloué de dépens.
mp/Lausanne, le 24 juin 1999
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint