vd_omni · PE.2014.0078 · 2014-08-28 · fr

X.________/Service de l'emploi Contrôle du marché du travail | La recourante (sise aux Pays-Bas) n'a pas remis tous les documents requis par l'autorité intimée relatifs aux conditions salariales de ses employés détachés, si bien qu'elle a rendu impossible le contrôle du respect des conditions légales. Divers documents ont été produits en procédure de recours. La LDét serait vidée de son sens s'il fallait systématiquement attendre le prononcé d'une sanction et la procédure de recours pour obtenir la collaboration complète des employeurs. Le tribunal retient donc que la recourante a "refusé de donner des renseignements" et réalisé par conséquent l'infraction visée à l'art. 12 al. 1 let. a LDét. En l'occurrence, la sanction correspond au minimum prévu par l'art. 9 al. 2 let. b LDét. Elle échappe donc à toute critique du point de vue du principe de la proportionnalité. Rejet du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.08.2014 PE.2014.0078

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 28 août 2014
Composition
Mme Isabelle Guisan,
présidente
;
M. Raymond Durussel et M. Marcel Yersin, assesseurs;
Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourante
X.________,
à 1********
Autorité intimée
Service de l'emploi
Contrôle du marché du travail et protection des travailleurs
Objet
Recours X.________ c/ décision du Service
de l'emploi Contrôle du marché du travail et protection des travailleurs du
22 janvier 2014 (infraction à la loi sur les travailleurs détachés - LDét)
Vu les faits suivants
A.
Le 26 juin 2013, le Service de l'emploi Contrôle
du marché du travail et protection des travailleurs (ci-après : SDE) a
invité X.________ aux Pays-Bas (ci-après: la société; n° d’employeur ********)
à lui transmettre divers documents dans le cadre du contrôle du personnel
détaché (type d’activité, mode de prise en charge de divers frais, versement d’une
prime propre au détachement dans le canton de Vaud,13
ème
et 14
ème
salaire ou autres primes éventuels et durée hebdomadaire du travail selon
contrat). Le SDE a réitéré sa demande le 19 juillet 2013. Ce courrier étant
demeuré sans réponse, le SDE a imparti, en date du 21 août 2013, un ultime
délai au 4 septembre 2013 à la société pour produire les documents requis, tout
en la rendant attentive aux sanctions prévues par la loi fédérale du 8 octobre
1989 sur les conditions minimales de travail et de salaire applicables aux
travailleurs détachés en Suisse et sur les mesures d'accompagnement (loi sur
les travailleurs détachés [LDét; RS 823.20]).
Le 19 septembre 2013, la société a
transmis au SDE un certain nombre de documents. Le 30 septembre 2013, le SDE a
requis la production de divers documents manquants, que la société a produit le
28 octobre 2013. En date du 1
er
novembre 2013, le SDE a demandé
encore quelques documents et renseignements supplémentaires. La société a
répondu le 21 novembre 2013. Le 27 novembre 2013, le SDE a requis des
informations complémentaires. Cette demande étant demeurée sans réponse, le SDE
a imparti, en date du 18 décembre 2013, un ultime délai au 10 janvier 2014 à la
société pour produire les documents requis, tout en la rendant à nouveau attentive
aux sanctions prévues par la LDét. La société a envoyé divers documents le 10
janvier 2014.
B.
Par décision du 22 janvier 2014, SDE a interdit
à la société d’offrir ses services en Suisse pour une durée d’un an, en raison
d’infraction à la LDét (refus de renseigner).
Le 30 janvier 2014, la société a
répondu par courriel au SDE et s’est étonnée d’avoir fait l’objet de la
décision du 22 janvier 2014 malgré les documents envoyés le 10 janvier 2014.
Le 3 février 2014, le SDE a répondu
à la société, également par courriel, que l’envoi du 10 janvier 2014 ne
répondait pas entièrement à sa requête du 27 novembre 2013, notamment sur le
plan des documents justificatifs. Le SDE lui rappelait également qu’elle
pouvait faire recours dans les 30 jours contre la décision litigieuse.
C.
La société (ci-après aussi: la recourante) a
recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
contre cette décision le 18 février 2014, concluant à son annulation. Elle allègue
notamment avoir produit tous les documents requis par l’autorité intimée
Le SDE s’est déterminé le 6 mars
2014 exposant en substance ce qui suit:
- que l’interdiction
litigieuse avait été enregistrée par erreur dans le système d’information
central sur la migration (SYMIC) sous le numéro d’employeur ******** de X.________
, en Pologne,
- que cette erreur
avait été corrigée le 3 mars 2014 et l’interdiction levée, ce dont la
recourante avait été avisée par courriel du 6 mars 2014,
- que la recourante
avait fait l’objet par ailleurs d’une interdiction d’offrir ses services en
Suisse, du 11 février 2014 au 10 février 2019, prononcée par le canton de
Soleure et valable pour toute la Suisse,
- qu’il restait dès
lors possible à la recourante d’annoncer du personnel détaché depuis la Pologne
(n° d’employeur ********).
Le 10 mars 2014. la juge
instructrice a écrit à la recourante en lui demandant si, compte tenu des
explications du SDE et du fait que le recours paraissait dénué d’objet, elle
retirait, maintenait ou modifiait son recours. Le 20 mars 2014, la recourante a
déclaré qu’elle maintenait son recours au motif que la sanction lui paraissait
trop rigoureuse.
Le 1
er
avril 2014, la
recourante a été invitée à procéder à une élection de domicile en Suisse, faute
de quoi les actes de procédure qui lui étaient destinés seraient conservés au
greffe du tribunal, à sa disposition. Aucune suite n’a été donnée à cette
demande.
Interpellé par la juge
instructrice, le SDE a expliqué, par courrier du 7 avril 2014, ce qui suit:
"
Il n’y a actuellement plus d’indication dans le système
d’information central sur la migration (SYMIC) quant à l’interdiction qui avait
été prononcée par le canton de Soleure, valable du 11 février 2014 au 10 février
2019. Dès lors, le Service de l’emploi (SDE) ne peut vous renseigner plus avant
à ce sujet.
La décision
d’interdiction prononcée le 22 janvier 2014 par le SDE à l’encontre de la
société X.________, sise à 2********._________, 3******** 1********, Pays-Bas
est indépendante de toute démarche faite par un autre canton. Les motifs sur
lesquels se fondaient celle décision — à savoir la non délivrance de toutes les
informations demandées dans le délai imparti et partant, un refus de renseigner
— demeurent inchangés et la décision est maintenue
"
.
D.
Les arguments des parties seront repris
ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
Déposé dans le délai de trente jours fixé à
l'art. 85 de la loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; RSV 822.11),
le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la
forme.
2.
Faute pour la recourante d’avoir procédé à une
élection de domicile valable, les actes de la présente procédure seront
conservés au greffe de la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal, à sa disposition, conformément à l’art. 17 al. 2 de la loi sur la
procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; RSV 173.36).
3.
Selon l’art. 83 LPA-VD, en lieu et place de ses
déterminations, l’autorité intimée peut rendre une nouvelle décision
partiellement ou totalement à l’avantage du recourant. L’autorité poursuit
alors l’instruction du recours, dans la mesure où celui-ci n’est pas devenu sans
objet (art. 83 al. 2 LPA-VD).
En l’espèce, par l’annulation, le 3
mars 2014, de la décision du SDE du 22 janvier 2014, X.________ en Pologne
retrouve la possibilité d’annoncer du personnel détaché depuis la Pologne. La
recourante (sise aux Pays-Bas) reste en revanche visée par l’interdiction
d’annoncer du personnel détaché. Le recours conserve ainsi un objet, d’une part,
car l’on peut envisager que X.________ souhaite annoncer du personnel détaché
également depuis les Pays-Bas et non seulement depuis la Pologne, d’autre part,
car on peut comprendre que la recourante ne souhaite pas qu’une sanction
injustifiée figure dans son dossier auprès du SDE.
4.
a) Les dispositions topiques de la LDét ont la
teneur suivante:
"
Art. 1    Objet
1
La présente loi règle les conditions minimales de travail et de
salaire applicables aux travailleurs détachés pendant une période limitée en
Suisse par un employeur ayant son domicile ou son siège à l’étranger dans le
but de:
a.           fournir
une prestation de travail pour le compte et sous la direction de cet employeur,
dans le cadre d’un contrat conclu avec le destinataire de la prestation;
b.           travailler
dans une filiale ou une entreprise appartenant au groupe de l’employeur.
[…]
Art. 6      Annonce
1
Avant le début de la mission, l’employeur annonce à l'autorité
désignée par le canton en vertu de l’art. 7, al. 1, let. d, par écrit et dans
la langue officielle du lieu de la mission, les indications nécessaires à
l'exécution du contrôle, notamment:
a.           l'identité
des personnes détachées en Suisse;
b.           l'activité
déployée en Suisse;
c.           le
lieu où les travaux seront exécutés.
[…]
Art. 7      Contrôle
1
[…]
2
L'employeur est tenu de remettre aux organes compétents en vertu de
l'al. 1 qui les demandent tous les documents attestant du respect des
conditions de travail et de salaires des travailleurs détachés. Ces documents
doivent être présentés dans une langue officielle.
[…]
Art. 9      Sanctions
1
(...)
2
L'autorité cantonale compétente en vertu de l'art. 7, al. 1, let.
d, peut:
a.           en
cas d'infraction de peu de gravité à l'art. 2 ou en cas d'infraction aux art. 3
ou 6, prononcer une amende administrative de 5000 francs au plus; […];
b.           en
cas d'infractions plus graves à l'art. 2, en cas d'infraction visée à l'art. 12
al. 1, ou en cas de non-paiement des amendes entrées en force, interdire à
l'employeur concerné d'offrir ses services en Suisse pour une période d'un à
cinq ans;
[…]
Art. 12    Dispositions
pénales
1
Sera puni d'une amende de 40'000 francs au plus, à moins qu'il
s'agisse d'un délit pour lequel le code pénal prévoit une peine plus lourde:
a.           quiconque,
en violation de l'obligation de renseigner, aura donné sciemment des
renseignements inexacts ou aura refusé de donner des renseignements;
[…]".
b) Dans le cas présent, le SDE a
fondé sa décision sur les art. 7, 9 al. 2 let. b et 12 al. 1 let a LDét. Il a
considéré que la recourante avait refusé de donner des renseignements au sens
de l'art. 12 al. 1 let. a LDét, auquel fait référence l'art. 9 al. 2 let. b
LDét, en ne transmettant pas les documents demandés sur les conditions
salariales de ses employés détachés malgré plusieurs courriers dans ce sens.
Il ressort du dossier la recourante
n'a effectivement pas remis, malgré plusieurs réquisitions et contrairement à
ses dires, tous les documents requis par l'autorité intimée sur les conditions
salariales de ses employés détachés, si bien qu'elle a rendu impossible le
contrôle de l'autorité intimée quant au respect des conditions précitées (art.
7 al. 2 et 12 al. 1 let. b
in fine
LDét). Conformément à l’art. 6 LDét,
il est de la responsabilité de l’employeur de fournir les indications exactes
en matière d’annonce. Il convient d'admettre que la LDét serait vidée de son
sens s'il fallait systématiquement attendre le prononcé d'une sanction et la
procédure de recours pour obtenir la collaboration complète des employeurs.
Au regard de ce qui précède, le
tribunal retient que la recourante a "refusé de donner des
renseignements" et réalisé par conséquent l'infraction visée à l'art. 12
al. 1 let. a LDét.
c) Il reste à examiner la quotité
de la sanction. L'autorité intimée a prononcé une interdiction à la recourante
d'offrir ses services en Suisse pour une durée d'une année.
Dans la version initiale de la LDét
(RO 2003 p. 1370), la sanction présentement litigieuse ("
interdire à
l'employeur concerné d'offrir ses services en Suisse pour une période de un à
cinq ans
"), à infliger par l'autorité administrative, était déjà
prévue à l'art. 9 al. 2 let. b, mais seulement pour les cas d'infraction
"plus grave" à l'art. 2, concernant les conditions minimales de
travail et de salaire. Les infractions "de peu de gravité" à cette
même disposition étaient réprimées par l'amende administrative jusqu'à 5'000
fr., selon l'art. 9 al. 2 let. a. Il existait donc une gradation des sanctions
administratives et l'interdiction pour un an n'était pas le minimum prévu pour
l'infraction concernée. Par ailleurs, le refus de donner des renseignements
n'entraînait aucune sanction administrative; il s'agissait uniquement d'une
contravention pénale, selon l'art. 12 al. 1 let. a, punissable de l'amende
jusqu'à 40'000 fr.
Par son message du 1
er
octobre 2004, le Conseil fédéral a proposé d'ajouter un cas de sanction
administrative à l'art. 9 al. 2 let. b LDét, soit celui où "
des amendes
entrées en force n'ont pas été payées
" (FF 2004 p. 6221). Il
s'agissait de remédier aux difficultés considérables que les autorités
rencontraient dans l'encaissement des amendes dont devaient s'acquitter les
entreprises sises à l'étranger (FF 2004 p. 6202, par. 1.4.1.5). L'Assemblée
fédérale a suivi cette proposition. En outre, de sa propre initiative, elle a
encore ajouté les "
cas d'infraction (visés) à l'art. 12 al. 1 LDét
",
soit notamment le refus de donner des renseignements (arrêté fédéral du 17
décembre 2004; RO 2006 p. 983).
Les travaux parlementaires ne
fournissent aucune indication sur la genèse de cette dernière adjonction. Il
s'agit, semble-t-il, d'une décision du Conseil des Etats que l'autre conseil a
approuvée sans discussion (BOCN 2004 p. 2032). Du texte actuellement en
vigueur, il ressort que l'autorité administrative n'a pas la possibilité, dans
des cas "
de peu de gravité
", d'infliger l'amende jusqu'à 5'000
fr. Cependant, les cas de l'art. 12 al. 1 LDét ont en commun qu'ils ont pour
effet d'empêcher le contrôle, par cette autorité, du respect de l'art. 2 LDét
relatif aux conditions minimales de travail et de salaire. On comprend donc
que, selon l'appréciation du législateur, ces mêmes cas, y compris le refus de
donner des renseignements, correspondent au minimum à une infraction "plus
grave" à ce même art. 2 LDét, et que le principe de la proportionnalité ne
saurait donc justifier une sanction moins sévère qu'une interdiction pour la
durée minimum d'un an. Ainsi, il n'est pas douteux que le texte adopté
corresponde effectivement à l'intention du législateur. En particulier, l'art.
9 al. 2 let. b LDét ne peut pas être interprété en ce sens que dans un cas "de
peu de gravité", ou lorsque, pour une cause quelconque, la durée minimum
d'un an semble trop sévère, l'autorité administrative doive renoncer à réprimer
elle-même l'infraction et la dénoncer à l'organe compétent pour infliger
l'amende pénale (arrêts PE.2013.0393 du 7 mars 2014, PE.2008.0386 du 24 août
2009 consid. 5b; PE.2010.0050 du 10 septembre 2010 consid. 5c).
En l’occurrence, la sanction
correspond au minimum prévu par l'art. 9 al. 2 let. b LDét. Cette sanction peut
certes apparaître sévère, mais elle est imposée par la loi et échappe donc à
toute critique du point de vue du principe de la proportionnalité.
5.
Les considérants qui précèdent conduisent au
rejet du recours et au maintien de la décision attaquée. La recourante, qui
succombe, supportera les frais de justice et n’a pas droit à des dépens (art.
49, 55, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Service de l’emploi du 22 janvier
2014 est maintenue.
III.
Un émolument de 500 (cinq cents) francs est mis
à la charge de la recourante.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 28 août 2014
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.