vd_omni · FI.2005.0180 · 2005-10-25 · fr

LOBAPRO/Département de la sécurité et de l'environnement | Le SAN avait consenti, à bien plaire, une réduction de 50% de la taxe sur les bateaux, en faveur des loueurs professionnels de bateaux et pédalos. La déclaration par laquelle l'administration manifeste son intention de mettre fin à cette pratique constitue une décision attaquable au sens de l'art. 29 LJPA (consid. 2). Cas où l'association a qualité pour agir selon art. 37 LJPA (consid. 3). Les conditions d'un changement de pratique sont réunies (consid. 4). L'association ne peut y opposer des droits acquis (consid. 5)

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 25.10.2005 FI.2005.0180

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 25 octobre 2005
Composition
M. Robert Zimmermann, président;
M. Alain Maillard et Mme Lydia Masmejan, assesseurs
recourante
LOBAPRO, p.a. José Justo,
à
Vevey,
autorité intimée
Département de la sécurité et de
l'environnement,
Recours LOBAPRO c/ décision du Département de la sécurité
et de l'environnement du 4 juillet 2005
Vu les faits suivants
A.
L’Etat perçoit une taxe annuelle sur tout bateau à rames,
à voiles, à moteur fixe ou amovible, ainsi que sur toute barque ou tout chaland
destiné au transport de marchandise (art. 13 al. 1 de la loi sur la taxe des
véhicules automobiles, des cyclomoteurs et des bateaux, du 10 novembre 1976 -
LTVCB; RSV 741.11). Le barème de la taxe est défini dans une annexe à cette loi
(ch. 7 pour ce qui concerne les bateaux).
B.
Par le passé, le Service des automobiles et de la
navigation (ci-après : le SAN), autorité chargée de l’application de la LTVCB,
a réduit, « à bien plaire », la taxe pour les bateaux détenus par les
personnes dont l’activité professionnelle est liée à l’exploitation de plans
d’eau. Ont notamment bénéficié de cette mesure les loueurs de bateaux et de
pédalos (cf. le courrier du 8 mars 2004 du chef du Département de la sécurité
et de l’environnement).
Le 21 décembre 2004, le SAN a adressé aux bénéficiaires
de cette taxe réduite une lettre circulaire les informant que la pratique
suivie jusque là, ne reposant sur aucune base légale, serait désormais abandonnée.
Il s’en est suivi une échange de correspondance entre l’Association vaudoise
des loueurs de bateaux professionnels (ci-après : Lobapro) et le chef du
Département de la sécurité et de l’environnement. Le 4 juillet 2005, celui-ci a
confirmé à Lobapro que le barème serait dorénavant appliqué intégralement, sans
la réduction consentie précédemment. Ce courrier indique la voie du recours au
Tribunal administratif.
C.
Lobapro a recouru en demandant à ce que la réduction de
50% soit maintenue.
Dans sa réponse du 26 septembre 2005, le Département
se réfère à sa décision, en précisant toutefois que celle-ci n’aurait pas dû
être notifiée à Lobapro, mais à chaque loueur professionnel séparément.
Le 27 septembre 2005, le juge instructeur a invité
la recourante à se déterminer sur le sort du recours, que Lobapro a maintenu,
le 1
er
octobre 2005.
Considérant en droit
1.
Le Tribunal examine d’office la recevabilité des recours
qui lui sont soumis.
2.
Seule est attaquable la décision (art. 29 al. 1 LJPA), par
quoi on entend, selon l’art. 29 al. 2 LJPA, toute mesure prise par une autorité
dans un cas d’espèce et ayant pour objet de créer, de modifier ou d’annuler des
droits ou obligations (let. a) ; de constater l’existence, l’inexistence
ou l’étendue de droits ou d’obligations (let. b) ; de rejeter ou de
déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou
constater des droits ou obligations (let. c). La décision règle la situation
particulière du destinataire, en lui imposant une obligation de faire, de ne
pas faire ou de tolérer. Elle se distingue des actes qui n’affectent pas
les droits et obligations des particuliers, tels les renseignements ou les
prises de position dépourvus de conséquence juridique.
Sous cet angle, on pourrait hésiter à reconnaître au
courrier du 4 juillet 2005 le caractère d’une décision attaquable au sens de
l’art. 29 LJPA. En effet, il ne porte pas sur un cas d’espèce; il ne produit
pas les effets d’une décision de taxation, qui toucherait concrètement les
personnes entrant dans le cercle des débiteurs de la taxe prévue par l’art. 13
al. 1 LTVCB. Toutefois, en tant qu’il manifeste la volonté du Département
d’appliquer désormais de manière différente l’art. 13 al. 1  LTVCB, le courrier
du 4 juillet 2005 présente les traits d’une déclaration d’intention relative à
des décisions futures. Il définit clairement l’attitude qu’adoptera dorénavant le
SAN dans l’application de cette norme, restreignant sa marge d’appréciation
d’autant. Même si cette déclaration n’a pas pour conséquence de fixer le
montant de la taxe annuelle due par chacune des personnes touchées par le
changement de pratique annoncé, elle équivaut  matériellement, à l’égard des
loueurs de bateaux, à une décision dont le contenu et les motifs sont d’ores et
déjà donnés (cf. dans le même sens : ATF 114 Ib 190 consid. 1a p. 191, se
référant à l’art. 5 PA, dans le contenu est analogue à celui de l’art. 29 LJPA,
et l’arrêt GE.1996.0066 (Société des patrons boulangers-pâtissiers d’Yverdon) du
9 octobre 1996, consid. 1; dans un sens différent : arrêt AC.2002.0172
(Jaquillard) du 21 janvier 2003, consid. 3). Contrairement à ce qu’indique le
Département dans sa prise de position du 26 septembre 2005, il n’est ainsi pas
nécessaire d’attendre le prononcé des taxes au sens de l’art. 13 al. 1 LTVCB
pour trancher les questions soulevées par la recourante. C’est donc à juste
titre que la décision attaquée indique la voie du recours au Tribunal
administratif.
3.
a) Le droit de recours appartient à toute personne
physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt
digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée (art. 37 al. 1 LJPA).
Une association peut se voir reconnaître la qualité pour recourir dans trois
hypothèses. La première est celle où l’association est touchée dans ses
intérêts propres, comme un particulier. Tel n’est pas le cas en l’occurrence,
puisque la recourante n’est pas débitrice, comme telle, des taxes dues par ses
membres. La deuxième hypothèse, pas davantage réalisée en l’espèce, est celle
où une disposition légale spéciale confère à l’association le droit de recourir
(art. 37 al. 2 LJPA). Reste la possibilité que l’association puisse recourir
dans l’intérêt de ses membres lorsqu’elle a pour but statutaire de le faire,
que la majorité ou un grand nombre d’entre eux sont touchés par la décision
attaquée et auraient eux-mêmes, pris individuellement, qualité pour recourir.
Cette règle, dégagée par la jurisprudence du Tribunal fédéral sous l’angle des art.
88 et 103 let. a OJ (cf. ATF 131  198 consid. 2.1 p. 200 ; 130 I 26
consid. 1.2.1 p. 30 ; 121 II 39 consid. 2d/aa p. 46), s’applique également
à l’art. 37 al. 1 LJPA.
b) Selon ses statuts du 21 mars 2005, la recourante,
qui rassemble les personnes physiques ou morales exploitant, à titre principal
ou accessoire, une entreprise de location de bateaux sur le territoire cantonal
(art. 6), poursuit notamment le but de défendre les intérêts de ses membres
(art. 2 let. e). On doit admettre que ceux-ci sont touchés directement par la
décision attaquée, qui a pour effet de supprimer la réduction de la taxe dont
ils bénéficiaient jusque là.
Il y a lieu d’entrer en matière.
4.
La recourante s’oppose au changement de pratique annoncé
par le Département dans la décision attaquée.
a) L’autorité change de pratique lorsqu’elle
abandonne l’interprétation d’une norme qu’elle avait retenue jusque là, en
optant pour une solution nouvelle et divergente, mais plus conforme au droit.
Un tel changement ne viole pas l’égalité de traitement, garantie notamment par
l’art. 8 al. 1 Cst., s’il s’appuie sur des raisons objectives; une pratique qui
se révèle erronée ne peut être maintenue (ATF 130 V 492 consid. 4.1 p.
495 ; 127 V 353 consid. 3a p. 355 ; 126 V 36 consid.
5a
p. 40, et les arrêts cités; Ulrich
Häfelin
/Georg Müller,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 4ème éd., Zurich, 2002, n°509ss).
b) L’art. 13 LTVCB exonère du paiement de la taxe
les bateaux de la police et des sociétés de sauvetage, ainsi que les bateaux et
engins affectés au nettoyage des plans d’eau et au faucardage des herbes et
algues aquatiques (al. 3). Il ne prévoit pas en revanche que la taxe pour
bateaux puisse être réduite. Cette possibilité ne résulte pas davantage de
l’annexe fixant le montant de la taxe (ch. 7). Il ressort du dossier que c’est
« à bien plaire », à une époque indéterminée (dont la recourante dit
qu’elle remonte à plus de trente ans), qu’il aurait été convenu que les
personnes dont l’activité professionnelle est liée à l’exploitation des plans
d’eau verraient le montant de la taxe due réduite de moitié. Il est constant
que cette faveur a été octroyée aux loueurs de bateaux et de pédalos. Le
changement de pratique annoncé le 21 décembre 2004, confirmé par la décision
attaquée, n’entraîne aucune modification de la loi existante, ni d’une norme
quelconque. Il revient simplement à appliquer la loi dans toute son étendue et
sans aucune restriction – qu’elle ne prévoit pas, au demeurant. Cette manière
de procéder échappe à la critique ; elle vise à supprimer un privilège
indu et rétablit l’égalité de traitement entre les administrés. Si la recourante
devait soutenir que des motifs impérieux justifient de réduire de moitié la
taxe payée par ses membres, l’argument concernerait le Grand Conseil, qui a
édicté l’art. 13 al. 1 LTVCB sans envisager la possibilité de réduire le
montant de la taxe en faveur d’un groupe déterminé. Faute pour elle de disposer
d’une quelconque marge d’appréciation à cet égard (par exemple, sous la forme
d’une délégation législative), l’administration ne peut s’écarter de la loi en
instaurant des différences de traitement que le législateur n’a pas voulu.
Sur le vu des principes qui viennent d’être
rappelés, le changement de pratique annoncé par le Département est justifié.
5.
La recourante se prévaut des droits acquis par ses
membres.
a) Par droits acquis, on entend les prétentions
patrimoniales que le citoyen peut opposer à l’Etat en se fondant notamment sur
le principe de la confiance (cf. ATF 128 II 112 consid. 10a p. 125 ; 118
Ia 245 consid. 5a p. 255). Découlant directement de l’art. 9 Cst. et valant
pour l’ensemble de l’activité étatique, le principe de la bonne foi protège le
citoyen dans la confiance légitime qu’il met dans les assurances reçues des
autorités; il le protège donc lorsqu’il a réglé sa conduite d’après des
décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l’administration
(ATF 129 I 161 consid. 4.1 p. 170, 361 consid. 7.1 p. 381, 128 II 112 consid.
10b/aa p. 125/126, et les arrêts cités).
b) En l’occurrence, la réduction accordée « à
bien plaire » par le SAN pendant une période longue, en dérogation à la
loi, pourrait constituer le fondement de la prétention que la recourante fait
valoir. Quoi qu’il en soit, le principe de la légalité prime ; la
confiance créée ne peut l’emporter que dans des circonstances exceptionnelles,
notamment lorsque l’application correcte de la loi contredirait son but même,
ou lorsque l’état de fait contraire au droit a été toléré pendant un temps très
long et que la situation qui en résulte ne contrevient qu’à un intérêt public
d’importance secondaire (arrêt GE. 2001.0060 (Struchen) du 21 janvier 2002,
consid. 7a et b).
Ces conditions ne sont pas remplies en l’espèce.
Même à supposer que la faveur accordée aux loueurs de bateaux remonte à aussi
loin que le prétend la recourante, il n’en demeure pas moins qu’il s’agit là
d’un privilège indu, incompatible avec  l’égalité de traitement. La recourante
n’évoque pas les motifs qui justifieraient une réduction de moitié de la taxe
due par ses membres, si ce n’est le besoin de favoriser une branche d’activité
économique soumise aux aléas de la saison. Mais, comme on l’a déjà vu, la prise
en compte d’un tel intérêt – dont il n’y a pas lieu de vérifier qu’il soit
établi ou justifie la réduction litigieuse – relève du législateur et non de
l’administration. Celle-ci n’était en aucune façon autorisée à réduire le
montant de la taxe due (et certainement pas dans une proportion aussi
considérable), comme elle l’a fait par le passé. On ne saurait partant lui
reprocher de vouloir rétablir une situation conforme au droit. Enfin, le fait
même que la réduction litigieuse a été accordée « à bien plaire »
souligne que l’administration s’est réservée le droit de supprimer, en tout
temps et à sa guise, l’avantage concédé.
6.
Le recours doit être rejeté. Les frais en sont mis à la
charge de la recourante. Il n’y a pas lieu d’allouer des dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à
la charge de la recourante.
Lausanne, le 25 octobre 2005
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint