vd_omni · AC.2018.0392 · 2019-11-05 · fr

A.________/Département des finances et des relations extérieures, Municipalité d'Avenches, Direction générale des immeubles et du patrimoine | Projet de construction sur une parcelle constructible située hors zone achéologique mais pour laquelle des sondages préalables exigés par le SIPAL dans la synthèse CAMAC et non contestés par la constructrice ont indiqué la présence de vestiges archéologiques. Première décision mettant à la charge de la constructrice les frais des fouilles de sauvetage. Recours admis par la CDAP, qui a réduit sa participation à 50% des frais liés aux fouilles archéologiques, le solde étant à la charge de l'Etat. Nouvelle décision répartissant les frais, chiffrés sur la base de devis:- irrecevabilité du recours en tant que la recourante reprend les mêmes griefs que ceux développés dans la précédente procédure de recours (consid. 2);- rejet du grief s'en prenant au devis des travaux de fouilles: s'agissant d'un devis, un montant final plus bas profiterait aussi à la recourante, qui ne doit dans tous les cas s'acquitter que de la moitié des frais liés aux fouilles archéologiques (consid. 4);- le devis relatif aux travaux de "terrassement pour fouilles archéologiques" n'est pas suffisamment clair pour déterminer si l'autorité intimée s'est conformée aux instructions telles que figurant dans le premier arrêt de la CDAP, étant encore précisé que l'Etat ne pourra pas, comme il l'a indiqué dans la décision, limiter sa participation financière à un montant maximum pour les surcoûts occasionnés par la présence de vestiges dans le terrain, mais doit prendre en charge la moitié des frais effectifs liés aux opérations archéologiques (consid. 5). Recours admis dans la mesure de sa recevabilité.Recours au Tribunal fédéral admis (1C_632/2019 du 18 septembre 2020).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 05.11.2019 AC.2018.0392

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 5 novembre 2019
Composition
M. Pascal Langone,
président
; M. André Jomini et
M. Stéphane Parrone, juges.
Recourante
A.________,
à ********, représentée
par Me Dan BALLY, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Département des finances et des
relations extérieures
, à Lausanne,
Autorités concernées
1.
Municipalité d'Avenches,
à
Avenches,
2.
Direction générale des immeubles et
du patrimoine (DGIP),
à Lausanne,
Objet
Recours A.________ c/ décision du Département des finances
et des relations extérieures du 1er octobre 2018 (répartition des frais des
fouilles archéologiques pour le projet "B.________" à Avenches)
Vu les faits suivants:
A.
La société C.________ est propriétaire, au lieu-dit "B.________",
de la parcelle n° 452 de la Commune d'Avenches. En mai 2013, A.________,
agissant comme auteur des plans et au nom de C.________, a déposé une demande
de permis de construire trois immeubles d'habitation, deux bâtiments de service
(hôtel, logements, services et commerces) et un garage souterrain sur la
parcelle n° 452 présentant une surface de 9'363 m2. Elle n'a pas coché la case
n° 110 (situation de l'ouvrage dans une région archéologique) du formulaire de
la demande de permis de construire, la parcelle en question ne figurant pas (à
l'époque) dans une région archéologique dûment répertoriée. Le projet devant
néanmoins prendre place dans un secteur archéologique sensible de la ville
romaine d'Aventicum, il a été d'office soumis au Département des finances et
des relations extérieures (DFIRE), Service Immeubles, Patrimoine et Logistique
(SIPaL), Section archéologie cantonale (ARCHE), aux fins d’autorisation
spéciale, sur la base de l’art. 67 de la loi cantonale du 10 décembre 1969 sur
la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS; BLV 450.11). Ce
service a délivré une autorisation spéciale consignée dans la synthèse de la Centrale
des autorisations CAMAC n° 140069 du 28 novembre 2013 (ci-après la
"synthèse CAMAC"), aux conditions impératives suivantes:
"Le projet se situe
à proximité immédiate de la région archéologique n° 33/416 de la commune
d'Avenches, au sens de l’article 67 LPNMS. Une voie et des tombes d'époque
romaine pourraient être menacées par les terrassements.
En raison de
l'importance des terrassements  qui sont engendrés par le projet, la section
Archéologie Cantonale souhaite que des sondages préalables soient exécutés
avant tous travaux d'excavation (y c. travaux de viabilisation), ceci afin
d'éviter toute découverte fortuite de vestiges au sens de l'art. 46 LPNMS qui
pourraient occasionner une opération de fouille en urgence durant les travaux.
Ces sondages, à effectuer
au moyen d’une pelle rétro, seront à la charge du propriétaire en ce qui
concerne l’excavation (pelle mécanique, main d’œuvre éventuelle, etc...),
l'analyse des sondages incombant à la Fondation D.________.
Dès lors, nous invitons
l'architecte ou le maître d'ouvrage à prendre contact le plus rapidement
possible avec la Fondation, afin qu'ils puissent régler ensemble l'organisation
de ces démarches.
En cas de mise au jour
de vestiges lors de cette procédure, les modalités des fouilles de sauvetage qui
s'avéreraient nécessaires (art. 38 du règlement d'application de la LPNMS)
seront mises au point entre l'archéologie Cantonale, la Fondation D.________ et
le maître d'ouvrage. En fonction des découvertes, d'éventuelles mesures visant
à protéger ces vestiges seront définies et confirmées."
Par décision du 28 janvier 2015, la Municipalité
d'Avenches (ci-après: la municipalité) a délivré l’autorisation de construire
requise, en précisant que les autorisations spéciales et les conditions
particulières cantonales figurant dans la synthèse CAMAC faisaient partie
intégrante du permis de construire. N'ayant pas été attaqué, celui-ci est enté
en force. Les 4 septembre 2013 et 28 janvier 2015, la Fondation D.________ et
la municipalité ont également octroyé un permis de fouilles, rappelant que le
maître de l'ouvrage ne pouvait entreprendre, respectivement commencer les
travaux de construction sans l'accord exprès du responsable des fouilles et que
des sondages préliminaires étaient requis préalablement à l'ouverture du
chantier afin de vérifier la présence de vestiges et de définir le cas échéant
les mesures à prendre, le maître de l'ouvrage devant prendre contact avec elle
dans les meilleurs délais afin de planifier le calendrier des interventions
archéologiques. Ce permis de fouilles n'a pas non plus été contesté.
B.
Le 3 février 2016, le SIPaL a invité A.________ à prendre immédiatement
contact avec E.________, le responsable des fouilles du Site et musée romains
d'Avenches (SMRA), afin de fixer un calendrier des diverses interventions
archéologiques préalables prévues sur plusieurs secteurs de la commune. Cette
lettre est restée sans réponse. A.________ a finalement pris contact avec E.________
en juillet 2017 en vue d'organiser le chantier des sondages de diagnostic
archéologique.
Il résulte des conclusions du rapport sur les
sondages de diagnostic archéologique effectués en septembre 2016 par les
archéologues du SMRA que, vu la densité et la répartition des vestiges
archéologiques repérés, des fouilles devront être menées sur pratiquement
l'entier de la parcelle (n° 452), soit environ 9'000 m
2
. A la suite
de ces sondages positifs sur la parcelle n° 452, celle-ci a été incluse dans la
région archéologique 33/423 créée le 21 octobre 2016, qui porte le n° 33/2
depuis le
13 février 2017.
Selon une estimation des coûts imputables au maître
de l'ouvrage pour les interventions archéologiques préventives établie le 22
septembre 2016 par E.________, les frais de fouilles (durée environ 4 mois)
s'élèveraient à 292'198 fr. (salaires de l'équipe composée de trois
archéologues, de quatre techniciens de fouilles et de deux collaborateurs
techniques), tandis que le coûts des salaires pour les post-fouilles seraient
de 117'219 fr., ce qui représente un coût global de l'opération de 409'418 fr.
(montant auquel il faudrait ajouter les frais de machines, infrastructures et
d'analyse).
C.
Le 13 avril 2017, A.________ a demandé au SIPaL de rendre une décision
portant sur la question de savoir qui de l'Etat ou de la propriétaire devait
supporter les frais de fouilles de sauvetage. Elle estimait que, comme la
parcelle n° 452 n'était pas située dans la région archéologique n° 33/416, mais
à proximité de celle-ci, A.________ n'avait pas à prendre à sa charge les frais
de fouilles.
Par décision du 27 juin 2017, le chef du Département
des finances et des relations extérieures (DFIRE), auquel était rattaché le
SIPaL, a considéré que des fouilles de sauvetage devaient impérativement être
réalisées avant toute construction ou travaux de terrassement conformément à
l'art. 46 LPNMS et qu'il incombait à A.________ de prendre à sa charge les
frais de fouilles de sauvetage, conformément aux art. 67 LPNMS et 38 al. 4 du
règlement du 22 mars 1989 d'application de la loi du 10 décembre 1969 sur la
protection de la nature, des monuments et des sites (RLPNMS; BLV 450.11.1). Il
ne s'agissait en aucun cas de trouvailles fortuites, vu les sondages préalables
ordonnés dans le cadre de l'autorisation spéciale qui a été rendue. Dès lors,
il lui appartenait, si elle souhaitait procéder à la construction des immeubles
projetés, de procéder à ses frais aux fouilles prescrites par l'Archéologue
cantonale. Il attirait son attention sur le fait qu'une subvention pourrait le
cas échéant être octroyée sur la base de l'art. 56 LPNMS.
D.
Par acte du 19 juillet 2017, A.________ a recouru contre cette décision
du 27 juin 2017 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal (CDAP). Elle conclut à l'admission du recours et, principalement, à la
réforme de la décision attaquée en ce sens que les frais des fouilles à
effectuer sur la parcelle n° 452, de même que tous autres frais liés à ces
fouilles, sont à charge de l'Etat (I); à ce qu'ordre soit donné à l'Etat de
Vaud de procéder aux fouilles archéologiques au plus tard trois mois après
l'entrée en force du jugement rendu par le Tribunal cantonal (III); à dire
qu'elle est autorisée à entreprendre tous travaux de constructions sur la
parcelle n° 452, dont elle est propriétaire (sic), si les fouilles
archéologiques ne sont pas entreprises dans le délai de trois mois (IV). La
recourante conclut subsidiairement à l'annulation de la décision entreprise. En
bref, la recourante soutient que l'on serait en présence de trouvailles
fortuites situées hors zone archéologique, cas de figure dans lequel il
n'existerait aucune base légale permettant de mettre les frais des travaux de
fouilles à la charge du propriétaire du fonds concerné.
E.
Par arrêt du 28 mai 2018 (AC.2017.0260), la CDAP a admis le recours,
annulé la décision du 27 juin 2017 du Département des finances et des relations
extérieures (DFIRE) et lui a renvoyé la cause pour nouvelle décision dans le
sens du considérant 3d. Les considérants en droit sont reproduits ci-après:
"1.
Selon l'art. 92 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008
sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le Tribunal cantonal
connaît des recours contre des décisions et décisions sur recours rendues par
les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité
pour en connaître. Rendue par le Département des finances et des relations
extérieures (DFIRE) en application de la LPNMS et du RLPNMS, la décision
attaquée n'est pas susceptible de recours auprès d'une autre autorité. Le
Tribunal cantonal est dès lors compétent.
Quant à la société
recourante, destinataire de la décision et habilitée à agir à la place de la
propriétaire de la parcelle n° 452, elle est touchée par la décision attaquée
et dispose d'un intérêt digne de protection à ce que la décision soit annulée
ou réformée, si bien qu'elle a qualité pour recourir contre celle-ci (art. 75
et 99 LPA-VD).
Formé en temps utile
(art. 95 LPA-VD) et répondant au surplus à toutes les exigences de forme (art.
79 et 99 LPA-VD), le présent recours est donc recevable.
2.        a) Au chapitre
IV de la loi, intitulé "Protection générale des monuments historiques et
des antiquités", l'art. 46 LPNMS dispose que sont protégés conformément à
la présente loi tous les monuments de la préhistoire, de l'histoire, de l'art
et de l'architecture et les antiquités immobilières situés dans le canton, qui
présentent un intérêt archéologique, historique, artistique, scientifique ou
éducatif (al. 1); sont également protégés les terrains contenant ces objets et
leurs abords (al. 2); aucune atteinte ne peut leur être portée qui en altère le
caractère (al. 3). D'après l'art. 47 LPNMS, lorsqu'un danger imminent menace un
tel objet, le département en charge des monuments, sites et archéologie prend
les mesures nécessaires à sa sauvegarde (al. 1). Selon l'art. 56 LPNMS, l'Etat
peut participer financièrement aux fouilles ainsi qu'à l'entretien et à la
restauration des monuments historiques et antiquités classés. Le sort des
trouvailles et fouilles est régi par le chapitre VI de la loi, aux art. 67 à 73
LPNMS. L'art. 67 LPNMS prévoit que "le département en charge des
monuments, sites et archéologie (soit actuellement le Département des finances
et des relations extérieures) détermine les régions archéologiques dans
lesquelles tous travaux dans le sol ou sous les eaux doivent faire l'objet
d'une autorisation. L'art. 72 LPNMS précise qu'aucune fouille archéologique ne
peut être entreprise sans l'autorisation du département compétent, cette
autorisation n'entraînant pas de droit sur les objets découverts. Quant à
l'art. 73 al. 1 LPNMS, il prévoit que le propriétaire d'un fonds dans lequel se
trouvent des antiquités offrant un intérêt scientifique est tenu de permettre
les fouilles nécessaires.
b) Ces dispositions sont
complétées par le règlement du 22 mars 1989 d'application de la LPNMS (RLPNMS).
L'art. 38 RLPNMS dispose
ce qui suit :
"Art. 38 Régions
archéologiques
1 Le Département TPAT
tient à jour la liste des régions archéologiques. Il communique aux communes
concernées les coordonnées, l'extension et la nature des régions définies sur
le territoire communal.
2 Les communes et les
services cantonaux ou fédéraux communiquent au Département TPAT tous projets ou
travaux susceptibles de porter atteinte au sous-sol des régions archéologiques.
3 Le Département TPAT
délivre l'autorisation spéciale pour les travaux. Il arrête les conditions
nécessaires pour assurer la protection du site archéologique. Pour apprécier
l'atteinte que le projet est susceptible de porter au site archéologique et
pour définir les mesures à prendre, il peut entreprendre ou requérir
l'exécution de sondages préalables. L'analyse archéologique des sondages
incombe au département.
4 L'autorisation
spéciale précise les délais nécessaires, les modalités de l'intervention de
sauvetage ou les mesures à prendre pour ménager les vestiges archéologiques
lors de l'exécution du projet".
Dans sa décision,
l'autorité intimée s'est basée sur l'art. 38 al. 4 RLPNMS et sur la
jurisprudence y relative pour mettre à la charge de la recourante les frais de
fouilles.
Dans un arrêt
AC.1998.0214 du 30 juin 1999 (consid. 2c), l'ancien Tribunal administratif,
auquel a succédé la CDAP, avait en effet considéré que cette disposition
réglementaire constituait une base légale suffisante pour fonder une obligation
de prise en charge des frais par le propriétaire, en suivant le raisonnement
suivant:
"L'art. 38 al. 4
RPNMS, interprété selon les règles usuelles, peut cependant être compris en ce
sens que l'intervention de sauvetage incombe bien au maître de l'ouvrage, qui
doit en assumer les frais (on comprendrait mal que l'autorisation spéciale
précise les modalités de ces fouilles, si elles incombaient à la SMH
[actuellement: le SIPaL]
). Cette solution n'est au surplus nullement exorbitante. Il appartient
par exemple au constructeur d'assumer les frais d'une expertise exigée sur la
base de l'art. 89 LATC; il en va de même s'agissant des frais liés à
l'élaboration d'un rapport d'impact (art. 9 al. 3 LPE
[loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de
l'environnement]
; on observe au demeurant
que, lorsqu'un projet est soumis à une étude d'impact, celle-ci doit porter
également sur les aspects de protection de la nature, des monuments et des
sites : art. 3 al. 1 OEIE
[ordonnance du
19 octobre 1988 relative à l’étude de l’impact sur l’environnement]
). L'art. 14 al. 5 OPN
[note: ordonnance du 16 janvier 1991 sur la protection de la nature et
du paysage]
, déjà cité pose lui aussi le
principe que l'auteur ou le responsable d'une atteinte d'ordre technique à un
biotope, liée à un projet de construction par exemple, doit prendre les mesures
nécessaires à la sauvegarde de cet objet ou, à défaut, en assurer la
compensation écologique, cela à ses frais. Le tribunal considère que la même
solution doit prévaloir également en matière de protection des vestiges
archéologiques, cela sans faire appel à proprement parler au principe
"pollueur-payeur", invoqué par le département.
Il en découle dès lors
que c'est à bon droit que la décision attaquée retient, en application de
l'art. 38 al. 4 RPNMS, que les frais de l'intervention de sauvetage incombent
au maître de l'ouvrage, soit en l'occurrence à la Commune de Lausanne
".
La recourante estime,
quant à elle, que cette jurisprudence, qui concernait une parcelle comprise à
l'intérieur d'une région archéologique au sens de l'art. 67 LPNMS, n'est
cependant pas applicable aux biens-fonds situés, comme en l'espèce, hors zone
archéologique. Elle fait valoir que la parcelle n° 452, bien que située à
proximité immédiate de la région archéologique n° 33/416 de la commune
d'Avenches, n'était pas  incluse dans le périmètre de cette région. Selon un
arrêt rendu postérieurement par la Cour de céans (AC.2014.0394 du 29 juin 2015
concernant la commune de Corcelles-près-Concise) et invoqué par la recourante,
"il ressort en effet clairement de l'intitulé de l'art. 38 RLPNMS
concerne uniquement les régions archéologiques. On ne voit pas sur quelle base
l'autorité intimée se fonde pour affirmer que l'alinéa 4 de la disposition
susmentionnée pourrait s'appliquer également hors de ces zones. D'ailleurs,
dans les faits, le SIPAL n'a rendu aucune autorisation spéciale alors que
l'art. 38 al. 4 RLPMNS prévoit expressément la délivrance d'une telle
autorisation. Or c'est sur l'existence d'une telle autorisation que l'ancien
Tribunal administratif avait fondé son raisonnement dans l'arrêt précité pour
mettre les frais des fouilles de sauvetage à charge du destinataire de
l'autorisation" (consid. 3b/bb)
Se référant toujours à
cet arrêt, la recourante ajoute que, hors zones archéologiques, c'est l'art. 39
RLPNMS, consacré aux trouvailles fortuites, qui serait applicable. Cette
disposition a la teneur suivante:
"La découverte
fortuite de vestiges, d'objets archéologiques ou de curiosités naturelles,
effectuée en dehors d'une recherche dûment autorisée, doit être immédiatement
annoncée au Département TPAT, qui déléguera le personnel compétent sur les
lieux.
Les travaux ou activités qui ont
produit la trouvaille doivent être suspendus à l'endroit de la découverte,
s'ils sont de nature à porter atteinte aux vestiges. Aucun objet ne doit être
déplacé, et les vestiges découverts seront protégés de manière à n'être ni
endommagés, ni dérobés. Toute personne témoin de la découverte et susceptible
de comprendre sa portée et son intérêt est tenue de l'annoncer au Département
TPAT et de prendre les mesures nécessaires
".
Les trouvailles
effectuées à proximité de zones archéologiques sont donc des trouvailles
fortuites. En effet, la loi distingue les zones archéologiques, auxquelles
s'appliquent certaines règles, des autres zones, auxquelles s'appliquent des
règles différentes, et ne prévoit aucune autre zone, que l'on pourrait
qualifier d'"intermédiaire" ou "tampon". Les parcelles
situées à proximité des zones archéologiques, comme la parcelle en cause,
demeurent des parcelles non classées en zone archéologique, même si dans les
faits l'autorité intimée leur accorde une certaine importance. L'art. 39 RLPNMS
s'applique dès lors au cas d'espèce et force est de constater qu'il ne prévoit
pas de prise en charge des frais de fouilles par les propriétaires des
biens-fonds concernés. Ainsi, il a été constaté qu'il  n'existait  pas de base
légale permettant de mettre à la charge des propriétaires des frais de fouilles
liés à des trouvailles fortuites hors zone archéologique (arrêt AC.2014.0394
précité, ibidem).
3.       a) Selon l'art.
104 de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et
des constructions (LATC; RSV 700.11), avant de statuer sur la demande de permis
de construire, il incombe à la municipalité non seulement de s'assurer que le
projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires et aux plans
d'affectation (al. 1), mais encore de vérifier "si les autorisations
cantonales et fédérales préalables nécessaires ont été délivrées" (al. 2).
L'art. 120 LATC énumère exhaustivement les cas dans lesquels la construction ou
l’installation est soumise non seulement à un permis de construire délivré par
la municipalité (art. 103 et 104 LATC), mais encore à une autorisation spéciale,
en principe cantonale (qui présente un caractère accessoire par rapport à la
décision municipale). Il s’agit des constructions hors des zones à bâtir (let.
a), des constructions et des ouvrages nécessitant des mesures particulières de
protection contre le danger d’incendie et d’explosion, ainsi que contre les
dommages causés par les forces de la nature (let. b), des constructions,
ouvrages, entreprises et installations faisant l’objet d’une liste annexée au
règlement d’application de la LATC (let. c), enfin des constructions, ouvrages,
installations et équipements soumis à autorisation ou qui doivent être
approuvés selon les dispositions légales ou réglementaires fédérales ou
cantonales (let. d). Tel est le cas de la LPNMS qui figure sur la liste des textes
législatifs à prendre en considération selon la lettre d de l'art. 120 al. 1
LATC (cf. Annexe I au règlement du 19 septembre 1986 d’application de la LATC
[RSV 700.11.1; RLATC]) et en particulier de l'art. 67 prévoyant que "le
département en charge des monuments, sites et archéologie détermine les régions
archéologiques dans lesquelles tous travaux dans le sol ou sous les eaux
doivent faire l'objet d'une autorisation". A noter que la définition de la
région archéologique constitue une mesure administrative préventive permettant
d'assurer une protection des vestiges efficace. Dans un périmètre déterminé de
la région archéologique (qu'il est possible par la suite d'élargir ou de
modifier), tous les travaux dans le sol sont soumis à autorisation cantonale.
L'élaboration de ces zones ne constitue pas encore une mesure de protection.
Les régions sont déterminées d'avance, à partir des données de la carte
archéologique cantonale; divers sites sont délimités avec précision et soumis
au régime de la région archéologique de l'art. 67 LPNMS. Lorsque l'on se trouve
face à un site non-recensé, le constructeur doit alors suspendre les travaux et
avertir le service concerné (art. 68 et 69 LPNMS). Généralement une indemnité
sera versée au propriétaire pour les retards apportés au chantier; le
propriétaire est alors invité à faciliter l'exécution des fouilles de
sauvetage, dans la mesure où cette aide financière permet souvent de raccourcir
les délais requis (Nathalie Tissot, Protection juridique des vestiges archéologiques,
thèse Neuchâtel 1991, IX.1.1, p. 167 et ss).
b) En l'occurrence, il
n'est pas contesté qu'au moment du dépôt du permis de construire en mai 2013,
la parcelle n° 452 n'était pas comprise dans une des régions archéologiques
dûment recensées par le département au sens de l'art. 67 LPNMS, de telle sorte
que le SIPaL/ARCHE n'avait pas à donner une autorisation spéciale assortie de
conditions impératives, mais pouvait tout au plus formuler des remarques dans
le cadre d'un préavis. C'était donc à juste titre que la recourante n'avait pas
coché la case n° 110 (situation de l'ouvrage dans une région archéologique) du
questionnaire de la demande de permis de construire. Du reste, la synthèse
CAMAC n° 140069 du 28 novembre 2013 n'indiquait pas que le dossier impliquait
une demande d'autorisation spéciale à délivrer par le SIPaL/ARCHE. Cette
dernière autorité cantonale a toutefois été consultée au motif que le projet se
situait à proximité immédiate de la région archéologique n° 33/416 et qu'il
existait  une forte probabilité que le terrain litigieux renferme des vestiges
archéologiques dignes d'intérêt.
Ainsi, sur la base de la
jurisprudence citée plus haut (consid. 2), il incombe en principe à l'Etat de
prendre en charge la totalité des frais de fouilles de sauvetage. Il n'existe
en effet pas de base légale permettant de mettre à charge de la recourante des
frais de fouilles dans un terrain situé hors zone archéologique. Peu importe
que la parcelle n° 452 ait été incluse entre-temps dans la région archéologique
33/423 créée le 21 octobre 2016, qui porte le n° 33/2 depuis le 13 février
2017.
c) Il n'en demeure pas
moins que, contrairement à ce qu'affirme la recourante, l'on ne se trouve pas
en présence de trouvailles fortuites au sens de l'art. 39 RLPNMS. C'est bien
parce que le projet litigieux était susceptible de porter à atteinte à un site
archéologique que le SIPaL a été consulté; celui-ci a requis que des sondages
préalables soient exécutés avant tous travaux de terrassement afin
"d'éviter toute découverte fortuite de vestiges". La recourante a été
avertie qu'"en cas de mise au jour de vestiges lors de cette procédure,
les modalités des fouilles de sauvetage qui s'avéreraient nécessaires (art. 38
du règlement d'application de la LPNMS) seront mises au point entre
l'archéologie Cantonale, la Fondation D.________ et le maître de d'ouvrage. En
fonction des découvertes, d'éventuelles mesures visant à protéger ces vestiges
seront définies et confirmées" (cf. CAMAC n° 140069 du 28 novembre 2013).
La recourante n'a pas recouru contre cette autorisation spéciale, dont les
conditions faisaient partie intégrante du permis de construire. A cela s'ajoute
qu'un permis de fouilles a été délivré en même temps que le permis de
construire, si bien que la constructrice, qui devait procéder à des sondages
préliminaires avant l'ouverture du chantier afin de vérifier la présence de
vestiges, ne pouvait ignorer que sa parcelle, vu sa localisation aux abords du
site d'Aventicum, était susceptible de receler des vestiges archéologiques, ce
qui a été avéré à la suite de sondages effectués sur la parcelle n° 452. La
recourante a en quelque sorte accepté de se soumettre aux conditions fixées par
le SIPaL quant à une éventuelle participation financière à des frais de
fouilles de sauvetage. On peut donc admettre qu'une interprétation des permis
de construire et de fouilles conforme au principe de la bonne foi doit conduire
à ce que la recourante prenne à sa charge une partie des frais de fouilles.
A noter que l'arrêt
AC.2014.0394 précité, dont se prévaut la recourante, concernait un projet de
construction d'un immeuble pour lequel qu'aucune autorisation spéciale au sens
de l'art. 67 LPNMS en lien avec l'art. 38 RPLMNS n'avait été délivrée par le
SIPaL; ce n'est que lors des travaux de terrassement que des vestiges
protohistoriques ont été découverts et que le SIPaL est intervenu pour exiger
des travaux de fouilles de sauvetage qui, en principe, devaient être effectués
par les services de l'Etat, à leurs frais. Or la présente affaire a ceci de particulier
que le projet litigieux – bien que situé à l'extérieur d'une région
archéologique – a donné lieu à une autorisation spéciale, qui n'a pas été
remise en cause par la recourante.
d) Compte tenu de ces
circonstances particulières, il paraît équitable que la recourante prenne à sa
charge une partie des frais de fouille proprement dite (excavation) figurant
sous la rubrique "A Coût des fouilles" (devisé à 292'198 fr. selon
l'estimation du 22 septembre 2016), y compris une part des frais de machines de
chantier et d'infrastructures en lien avec l'excavation (frais qui n'ont pas
été chiffrés), à l'exclusion toutefois des "coûts post-fouilles (salaires
SMRA et auxiliaires)" (devisés à 117'219 fr. selon l'estimation du 22
septembre 2016) et des frais d'analyses (estimés à 7'000 fr.) qui seront
entièrement pris en charge par l'Etat. Ainsi, une répartition des frais de
fouille proprement dite (y compris les frais de machines de chantier et
d'infrastructures en relation avec l'excavation) par moitié (50 %) entre l'Etat
et la recourante semblerait adéquate.
On peut relever que la
recourante a un intérêt évident  à ce que  la durée des interventions
archéologiques soit réduite au minimum afin de pouvoir commencer les travaux de
construction  dans un délai raisonnable. En effet, ni la LPNMS ni le RLPNMS
n'imposent un délai aux services de l'Etat pour procéder à des fouilles de
sauvetage. Sans une participation financière de la recourante aux frais de
fouilles, le chantier ne pourrait pas débuter avant longtemps. Dans sa réponse,
l'autorité intimée constate d'ailleurs qu'en raison de l'ampleur du chantier,
de la richesse des vestiges que la parcelle n° 452 contient et de l'urgence
dictée par la recourante, les  travaux de fouilles dépassent très largement les
ressources en personnel du SMRA et de l'Archéologie cantonale, si bien qu'il a
été proposé à la recourante de financer en partie une équipe d'archéologues
auxiliaires. Elle rappelle que les ressources dédiées à l'Archéologie cantonale
ne permettent pas toujours d'agir dans les délais souhaités par les
constructeurs. C'est pourquoi dans la grande majorité des projets de
construction impliquant des fouilles archéologiques, celle-ci sont confiées à
une entreprise privée, sur mandat de la Section Archéologie cantonale, mais aux
frais du maître de l'ouvrage.
Cela dit, la
participation financière de la recourante aux frais de fouilles devra encore
être chiffrée par l'Etat sur la base d'un devis de frais de fouilles détaillé
et actualisé et en tenant compte du montant de la subvention au sens de l'art.
56 LPNMS que l'Etat est prêt à verser. Quant aux modalités des fouilles de
sauvetage et de la répartition des frais, elles devront être négociées sans
tarder entre l'Etat et le maître de l'ouvrage.
Dans ces conditions, il
convient d'annuler la décision attaquée et de renvoyer la cause à l'autorité
intimée pour nouvelle décision dans ce sens.
4.       C'est enfin à
tort que la recourante se plaint d'une inégalité de traitement vis-à-vis d'un
autre constructeur à Avenches, soit F.________, qui n'aurait pas supporté les
frais de fouilles sur son terrain. Les deux situations ne sont pas identiques.
Comme le relève le SIPaL dans ses déterminations du 28 août 2017, le projet de F.________
situé dans le secteur "********" doit être édifié sur des remblais et
sans sous-sol de manière à minimiser les atteintes aux riches vestiges
archéologiques qui ont été identifiés par des campagnes de sondages; grâce à
ces mesures conservatoires, les fouilles préventives sont de beaucoup plus
faibles et peuvent être réalisées avec les ressources humaines et financières
du SMRA, tandis que le projet de la recourante, qui comprend plusieurs niveaux
de parkings souterrains, est sans commune mesure avec celui de F.________, tout
en précisant que celui-ci avait été amené en 2000 à financer lui-même
l'engagement de personnel auxiliaire pour mener les fouilles préventives
nécessitées par un autre projet situé dans le même secteur. Le SIPaL cite
d'autres cas où des sites archéologiques ont été découverts par sondages et
dont les fouilles ont été prises en charge financièrement par les maîtres
d'ouvrage, quand bien même les vestiges n'étaient pas inclus préalablement dans
une région archéologique donnée (...)".
F.
Par arrêt du 28 juin 2018 (1C_307/2018), le Tribunal fédéral a déclaré
irrecevables les recours dirigés contre l'arrêt de la CDAP du 28 mai 2018 pour
le motif que l'arrêt cantonal s'analysait comme une décision de renvoi revêtant
un caractère incident non susceptible d'être contestée immédiatement.
G.
A la suite de cet arrêt, le SIPaL a requis deux devis. Le premier devis
a été établi le 13 juillet 2018 par AVENTUCUM estimant à 514'800 francs les
coûts actualisés (par rapport à l'estimation du 22 septembre 2016 de 292'198 fr.)
pour les fouilles archéologiques préventives sur la parcelle n° 452. Ces
fouilles, qui dureraient environ 5 mois, nécessiteraient une équipe de dix personnes,
soit un archéologue responsable de chantier, trois archéologues, quatre
techniciens de fouilles et deux collaborateurs techniques. Toujours selon ce
devis, la durée du décapage archéologique à la pelle mécanique est estimée à 50
jours. La problématique de l'évacuation des terres de manière à respecter les
directives cantonales en matière de protection des sols (pédologie) doit également
être prise en compte dans l'évaluation des surcoûts découlant des opérations
archéologiques. Une ou deux pistes de chantier devront ainsi être aménagées,
d'une extrémité à l'autre de la parcelle, et être décapées au fur et à mesure
de l'avancement des travaux; le coût d'exécution de ces pistes d'accès
provisoires doit faire l'objet d'une estimation. Une estimation financière,
selon les méthodes requises par les décapages archéologiques, a été demandée à
l'entreprise G.________. Quant aux travaux de post-fouilles, les coûts seraient
de 145'400 fr. (au lieu de 117'219 fr. selon l'estimation de 2016), tandis que
les frais d'analyse s'élèveraient à 10'000 fr. environ. Le devis ne chiffre pas
frais pour la mise en oeuvre des installations de chantier nécessaires à
l'équipe de fouilles (bureau, réfectoire, vestiaires, wc, eau courante et
électricité).
Selon le second devis établi le 19 juillet 2018 par G.________,
le coût total des travaux de terrassement pour les fouilles archéologiques est
estimé à
650'000 fr., ce montant comprenant 1. Enlèvement de la terre végétale, 2. Evacuation
(cubes sur  camion), 3. Terrassement, 4. Evacuation, y compris taxes (cubes sur
camions) et 5. Installation, pistes de chantier, etc. et, enfin,  Divers et imprévus.
Le 15 août 2018, le SIPaL a adressé à A.________ ces
deux devis, tout en déclarant se tenir à disposition de celle-ci pour tout
renseignement ou pour une éventuelle rencontre sur place. La transmission de
ces deux devis n'a suscité aucune réaction de la part de A.________.
Le 23 août 2018, le
Chef du DFIRE a communiqué à A.________ un projet de décision
prévoyant
la répartition des frais de fouilles sur la base de
ces deux devis et lui a imparti un délai au 7 septembre 2018 pour déposer ses
éventuelles déterminations. A.________ n'a pas soulevé d'objection à ce projet
de décision
.
H.
Le 1
er
octobre 2018, le chef Département des finances et des
relations extérieures a décidé a décidé de répartir les coûts des opérations
archéologiques de la manière suivante:
"Frais à la charge du Canton :
Fouilles  : 50% de CHF
514'800.-                                      CHF 257'400.-
Postfouilles et analyse
:                                                     CHF 155'400.-
Frais de terrassement : 20% de l'estimation G.________,
mais au maximum
CHF 130'000.-
Total
:
CHF 542'800.-
Il est précisé que le montant de CHF 542'800.- est la
participation maximale de l'Etat et qu'aucune subvention supplémentaire ne sera
versée.
Frais à la charge de A.________ :
Fouilles : 50% de CHF 514'800.-                                       CHF
257'400.-
Frais de terrassement : 80% du coût total,
soit selon budget de G.________
CHF 520'000.-
Total
:                                                                               CHF
777'400.- ".
I.
Agissant le 31 octobre 2018 par la voie du recours de droit
administratif devant la CDAP, A.________ conclut principalement à l'admission
du recours (I); à la réforme de la décision du 1
er
octobre 2018 du
Département des finances et des relations extérieures en ce sens que les frais
des fouilles archéologiques proprement dits (y compris les frais de machines de
chantier et d'infrastructures), ainsi que la plus-value effective des frais de
terrassement due aux fouilles archéologiques qui doivent être effectuées sur la
parcelle n° 452 sont entièrement à la charge de l'Etat de Vaud (II) et à ce que
ordre est donné à l'Etat de Vaud, sous peine d'amende prévue à l'art. 292 CP,
de procéder aux fouilles archéologiques au plus tard trois mois après l'entrée
en force du jugement rendu par le Tribunal cantonal (III). A titre subsidiaire,
elle conclut à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi du dossier à
l'autorité précédente pour réexamen dans le sens des considérants.
Le 21 novembre 2018, la municipalité a déclaré
renoncer à déposer des déterminations. Dans sa réponse du 26 novembre 2018, le
Service Immeubles, Patrimoine et Logistique (SIPaL), Division patrimoine
(devenu depuis le 1
er
janvier 2019 la Direction générale des
immeubles et du patrimoine [DGIP], Direction archéologie cantonale) a conclu au
rejet du recours. Le 27 novembre 2018, le DFIRE a conclu au rejet du recours.
Le 20 décembre 2018, la recourante a déposé des déterminations.
J.
Le 27 juin 2019, le juge instructeur a entendu les parties lors d'une
séance au cours de laquelle la conciliation a été tentée, mais n'a pas abouti.
Considérant en droit:
1.
Déposé en temps utile contre la décision du chef du
DFIRE du 1
er
octobre 2018 par une personne ayant manifestement
qualité pour agir, le présent recours – qui remplit au surplus toutes les
conditions de forme –  est recevable.
2.
Dans la mesure où la recourante reprend les mêmes
griefs que ceux développés dans le cade de la précédente procédure de recours
dirigée contre la décision du 27 juin 2017 du chef du DFIRE ayant abouti à
l'arrêt du AC.2017.0260 du 28 mai 2018, le présent recours est irrecevable.
En effet, l’arrêt cantonal précité du
28 mai  2018 est une décision de renvoi. Cet arrêt oblige l'autorité à laquelle
le dossier est renvoyé à statuer et celle-ci doit le faire dans les limites
tracées par l'arrêt de renvoi, c'est-à-dire en se conformant aux considérants
du jugement. L'autorité de première instance est donc liée non seulement par le
dispositif, qui entre immédiatement, sauf recours, en force, mais également par
les motifs de l'arrêt dans la mesure où ils tranchent certaines questions de
droit.
En cas de renvoi de la cause pour nouvelle décision, l'autorité
inférieure voit sa cognition limitée par les motifs de l'arrêt de renvoi, en ce
sens qu'elle est liée par ce qui a déjà été jugé définitivement par l'autorité
supérieure. Les considérants de l'arrêt retournant la cause lient l'autorité et
les parties, en ce sens que ces dernières ne peuvent plus faire valoir dans un
nouveau recours contre la nouvelle décision des moyens qui avaient été rejetés
ou admis dans l'arrêt de renvoi (ATF 133 III 201 consid. 4 p. 208;
131 III 91 consid. 5.2 p. 94; 113 V 159 consid. 1c p. 159).
En raison de l'autorité de la chose jugée, de tels moyens sont irrecevables (voir
aussi, ATF
120 V 233
consid.
1a p. 237;
117 V 237
consid.
2 p. 242; TF
2C_217/2015 du 29 décembre 2015 consid. 2.1;
2C_568/2007 & 2C_734/2007 du 2 mai 2008 consid. 6.1
).
Dans cette mesure, la portée d'un
arrêt de renvoi diffère quelque peu des arrêts ordinaires, dès lors que
l'autorité de la chose jugée, pour ceux-ci, ne s'attache qu'au dispositif. Les
considérants de l'arrêt de renvoi lient non seulement l'autorité de renvoi,
mais aussi les parties et l'autorité de recours elle-même, qui ne saurait
revenir sur sa décision à l'occasion d'un recours subséquent (
v. par
analogie ATF 125 III 421 consid. 2a p. 423; 443 consid. 3a p. 446; 120 V 233
consid. 1a; 113 V 159)
, ce même dans le cas où le dispositif
de l'arrêt de renvoi ne se réfère pas de façon expresse aux considérants (cf.
Jean-François Poudret, Commentaire de la loi fédérale d'organisation
judiciaire, Berne 1990
, vol.
I, ad
art. 38 n° 4.2., pp. 327-328, vol. II, ad art. 66, n° 1.3, p. 596 et ss et les
références citées).
Tel est le cas même si, entre-temps,
l'autorité de recours a modifié sa jurisprudence; à défaut, cela conduirait à
une révision en droit - ce qui n'est pas admissible - d'un arrêt de renvoi
définitif (ibid., n° 1.3.3, p. 599, références citées).
Le même arrêt peut également contenir des indications
contraignantes au sujet d'éventuels compléments d'instruction à effectuer par
l'autorité intimée et constitue dans cette mesure une décision incidente, de
nature procédurale (v. sur ce point, Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit
administratif, vol. II, 3
ème
éd., Berne 2011, n° 2.2.4.2; v. arrêt
AC.2001.0200, consid. 1a).
Quoi qu’il en soit, le fait, pour
l'autorité de recours, d'être ainsi liée par le dispositif et les motifs de son
arrêt de renvoi implique dès lors qu'elle ne peut plus revenir sur les points
déjà résolus par ce dernier. Elle doit cependant
vérifier si la décision
querellée est conforme aux instructions qu'elle y avait énoncées
(arrêts
FI.2013.0011 du 23 mai 2013; FI.2007.0001 du 14 novembre 2007;
FI.1998.0101 du 15 mars 1999
)
. En
l'espèce, il convient de contrôler si l'autorité intimée s'est conformée aux instructions
telles que figurant au considérant 3d) de l'arrêt précité du 28 mai 2018.
3.
Il y a donc lieu d'examiner uniquement les griefs soulevés à l'encontre
de la décision du DFIRE du 1
er
octobre 2018, qui est ainsi libellée :
"A.________ -
Projet « B.________ » à Avenches - Fouilles archéologiques –
DECISION
Je me réfère au dossier
susmentionné et fais suite à mon courrier du 23 août 2018.
Pour rappel, les coûts
de l'opération sont désormais chiffrés comme suit :
Fouilles                                              CHF
514'800.-
Postfouilles et analyses
CHF 155'400.-
Frais de terrassement
CHF 650'000.-
Il ressort de l'arrêt du
Tribunal cantonal du 28 mai 2018 qu'une répartition des frais de fouille
proprement dite (y compris les frais de machines de chantier et
d'infrastructures en relation avec l'excavation des vestiges) par moitié (50%),
entre l'Etat et votre mandante, semble adéquate.
En ce qui concerne les frais
de terrassement, il me paraît important de vous informer que la somme de CHF
650'000.- résulte d'un devis estimatif de l'entreprise G.________ pour le
dégagement fin des vestiges. Il n'est pas exclu que l'entreprise de
terrassement que vous mandaterez pour réaliser votre projet de construction
puisse effectuer ce travail pour une somme inférieure à CHF 650'000.-
.
Nous attirons par
ailleurs votre attention sur le fait que les terrassements à effectuer sont de
toute manière indispensable au chantier de construction planifié par votre
cliente, de sorte qu'en principe il n'y aurait pas lieu de les prendre en
considération. Cela étant et à bien plaire; le Conseil d'Etat accepte d'entrer
en matière sur une participation du Canton à ces frais de terrassement, s'agissant
de la plus-value imposée par le décapage fin des vestiges.
Enfin, il sied de
préciser qu'une prise en charge de plus de 50% des frais de terrassement
contraindrait l'Etat à procéder à un appel d'offres au sens de la législation
sur les marchés publics.
Par conséquent,
dans le cas d'espèce, l'Etat prend à sa charge 20% de l'estimation de G.________,
au titre de la plus-value effective des frais de terrassement, mais au maximum
CHF 130'000.-.
Sur la base de
ce qui précède, le Conseil d'Etat, dans sa séance du 26 septembre 2018, a
décidé de répartir les coûts des opérations archéologiques de la manière
suivante :
Frais à la
charge du Canton
:
Fouilles
: 50% de CHF
514'800.-                                       CHF 257'400.-
Postfouilles
et analyse
:                                                      CHF 155'400.-
Frais de
terrassement :
20% de
l'estimation G.________,
mais
au
maximum
CHF
130'000.-
Total :
CHF 542'800.-
Il est
précisé que le montant de CHF 542'800.- est la participation maximale de l'Etat
et qu'aucune subvention supplémentaire ne sera versée.
Frais à la
charge de A.________ :
Fouilles : 50% de
CHF 514'800.-                                       CHF 257'400.-
Frais de
terrassement : 80% du coût total,
soit selon budget de G.________
CHF
520'000:-
Total :                                                                            CHF
777'400.-
Modalités
de la prise en charge financière
Les frais de
fouilles archéologiques seront avancés par l'Etat de Vaud. Une facture relative
à la prise en charge de A.________ (soit 50% des frais de fouilles) sera
adressée semestriellement à votre mandante, avec un délai de paiement. L'Etat
de Vaud se réserve la possibilité de modifier les présentes modalités en cas de
non-paiement et d'arrêter, cas échéant, immédiatement le chantier
archéologique.
La prise en charge par l'Etat des frais de terrassement sera versée à
votre mandante sur le compte bancaire de son choix à la fin des travaux, à
réception des factures qui attestent de leur coût effectif et après
confirmation que les factures ont bien été acquittées.
A cette fin, je
vous remercie de m'indiquer les coordonnées bancaires du compte sur lequel le
montant y relatif devra être crédité (..)"
.
4.
La recourante s'en prend tout d'abord aux frais de fouilles préventives
devisées à 514'800 fr., dont 50% seraient mis à sa charge (257'400 fr.), selon
le devis établi le 13 juillet 2018 par AVENTUCUM.
La recourante ne remet pas en cause la répartition
par moitié de ces frais de fouilles préventives. Mais elle soutient que les
coûts devisés seraient trop élevés. Il est vrai que ces coûts ont passé de
292'198 fr. (état au 22 septembre 2016) à 514'800 francs. L'autorité intimée
explique cette forte augmentation par les salaires revus à la hausse compte
tenu d'une nouvelle classification du personnel auxiliaire par le Service du
personnel de l'Etat de Vaud. Il n'est pas besoin d'examiner plus avant si ces
coûts sont surestimés, car cela ne porte pas à conséquence. En effet, si, au
final, le prix des travaux de fouilles préventives devait être plus bas, la
recourante en profiterait aussi, car elle ne devrait s'acquitter que de la
moitié des coûts totaux effectifs. Quoi qu'il en soit, si la recourante estime
que les frais de fouilles (chiffrés à 514'800 fr) sont trop élevés, il lui
incombe de demander un devis à une autre entreprise spécialisée dans le domaine
des fouilles archéologiques et de le soumettre pour approbation à la DGIP. Cela
dit, il est regrettable que la recourante n'ait pas réagi au moment où
l'autorité intimée lui a transmis le devis de 514'800 fr. (15 août 2018) ou le
projet de décision (23 août 2018), mais a attendu la notification décision
attaquée pour faire valoir ses griefs dans le cadre du présent recours.
En présentant un devis actualisé et détaillé pour
des frais de fouilles, l'autorité intimée s'est conformée aux instructions
telles que figurant au consid. 3d de l'arrêt précité du 28 mai 2018.
5.
La recourante critique également le devis établi par G.________ le 19
juillet 2018 relatif aux travaux de "terrassement pour fouilles
archéologiques", tout en admettant que les coûts du terrassement inhérent
au projet de construction sont à sa charge. Si elle ne conteste pas le principe
même de la clef de répartition des frais de terrassement (20% à la charge de
l'Etat et 80% à sa charge), la recourante prétend cependant que le devis établi
par G.________ estimant à 650'000 fr. les travaux de terrassement pour fouille
archéologique serait largement sous-évalué, car cette société aurait basé ses
calculs notamment sur une profondeur des fouilles de 1,15 m au lieu de 1,90
mètres, ce qui aurait une incidence sur le coût du décapage à la pelle
mécanique et sur le prix de l'évacuation de la terre. De plus, c'est à tort que
les frais liés notamment à la rétention d'eau et à la sécurisation des parois
de chantier n'auraient pas été pris en compte dans le devis.
Là encore, si la recourante est d'avis que
l'estimation des coûts effectuée par l'entreprise G.________ est trop basse,
elle a la possibilité de demander une autre offre à une entreprise de son choix
et de la soumettre pour approbation au DGIP. Il est regrettable que la
recourante n'ait pas réagi au moment où l'autorité intimée lui a communiqué le
devis et projet de décision, mais ait attendu la notification de la décision
attaquée pour émettre ses critiques dans le cadre du présent recours.
Cela dit, il est vrai que le devis du 19 juillet
2018 qui chiffre à 650'000 fr. les travaux de terrassement pour fouilles
archéologiques n'est pas clair, car il ne permet pas de distinguer précisément
entre les coûts des travaux de terrassement qui doivent être pris entièrement en
charge par la recourante et les surcoûts de ces travaux résultant de la
présence des vestiges dans le terrain concerné. Pour plus de clarté, il serait
indiqué que  la même entreprise – qui sera choisie d'un commun accord entre les
parties – présente un devis détaillé pour des travaux de terrassement (comme
s'il n'y avait pas de vestiges archéologiques) et un devis pour les travaux de
terrassement tenant compte de la présence de vestiges dans le terrain, la
différence entre ces deux prix représentant les surcoûts résultant des
opérations archéologiques qui devront être mis par moitié à la charge de la
recourante et de l'Etat. Autrement dit, un devis pour apprécier la répartition
des coûts des travaux entre les parties devra mentionner de manière détaillée
tous les postes des travaux supplémentaires dus à la présence des vestiges
archéologiques (décapage fin et l'évacuation de terre, installation d'infrastructures
diverses, machines, évacuation, pistes de chantier et, si besoin, frais liés
notamment à la rétention d'eau et à la sécurisation des parois etc.). A noter
que l'Etat ne pourra pas limiter sa participation financière à un montant maximum
pour les surcoûts occasionnés par la présence de vestiges dans le terrain, mais
doit prendre en charge la moitié de la totalité des frais effectifs liés aux
opérations archéologiques, d'autant qu'il n'entend verser aucune subvention au
sens de l'art. 56 LPNMS.
Dans la mesure où le devis de G.________ qui n'est
pas suffisamment clair pour permettre à la cour de céans de vérifier si
l'autorité intimée s'est entièrement conformée aux instructions telles que
figurant au considérant 3d) de l'arrêt précité du 28 mai 2018, il convient
d'admettre le recours sur ce point.
La règle de principe sur la répartition des coûts
fixée par la Cour de céans dans le considérant 3d) précité vise les travaux
effectifs qui seront réalisés et est applicable à la fin de ceux-ci. Elle est
la suivante: hormis les frais de postfouilles et d'analyse qui seront
entièrement supportés par l'Etat, tous les autres surcoûts résultant des
opérations archéologiques doivent être partagés par moitié entre l'Etat et la
recourante, étant précisé que le coût des travaux de terrassement qui auraient
dû être entrepris de toute manière par la recourante (indépendamment de la
présence des vestiges archéologiques) est à la charge exclusive de celle-ci.
6.
Vu ce qui précède, le recours doit être admis dans la mesure où
il est recevable, la décision étant annulée au sens des considérants. Agissant
dans le cadre de l'exécution de tâches d'intérêt public, l'autorité intimée n'a
pas à supporter un émolument judiciaire (art. 52 et 99 LPA-VD). Compte tenu des
circonstances particulières du cas et, notamment du fait que la recourante n'a
pas daigné se déterminer sur les devis et sur le projet de décision qui lui
avaient été soumis avant le prononcé de la décision attaquée, il se justifie de
ne pas allouer de dépens  (art. 49, al. 1, 55 et 99 LPA-VD)
.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis dans la mesure où il est recevable.
II.
La décision du 1
er
octobre 2018 du Département des finances
et des relations extérieures (DFIRE) est annulée au sens des considérants.
III.
Il est statué sans frais ni dépens.
Lausanne, le 5 novembre 2019
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.