vd_omni · RE.2017.0005 · 2017-07-20 · fr

A.________, B.________, C.________, D.________/Le juge instructeur (PL), Municipalité de Lausanne, E.________ AG, DGE-DIREV-ARC | Principes applicables à l’évaluation des immissions sonores lors de manifestations en plein air. Les conditions fixées par la municipalité concernant le niveau de bruit sont conformes au principe de prévention et suffisantes pour permettre la manifestation de sorte que la demande de mesures provisionnelles visant à interdire la manifestation pendant la période prévue et jusqu’à droit jugé sur le recours au fond doit être rejetée.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 20.07.2017 RE.2017.0005

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 20 juillet 2017
Composition
M. Eric Brandt,
président
; M. Laurent Merz et M. François
Kart, juges; Mme Mathilde Kalbfuss, greffière.
Recourants
1.
A.________,
à ********,
2.
B.________,
à ********,
3.
C.________,
à ********,
4.
D.________,
à ********, tous représentés
par Marc-Etienne FAVRE, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Le juge instructeur (PL),
Autorités concernées
1.
Municipalité de Lausanne,
Service
de l'économie,
2.
DGE-DIREV-ARC,
à Epalinges
Tiers intéressé
E.________,
représentée par Olivier BOSCHETTI,
avocat, à Lausanne,
Objet
Mesures
provisionnelles
Recours A.________ et consorts c/ décision sur mesures
provisionnelles du juge instructeur (PL) du recours au fond du 8 juin
2017 dans la cause GE.2017.0088
Vu les faits suivants
A.
En date du 24 mai 2017, le Service de l'économie de la ville de Lausanne
(ci‑après: le Service de l’économie), sur délégation de la Municipalité
de Lausanne (ci‑après: la municipalité), a autorisé les sociétés E.________
à ******** et F.________ aux ********, à organiser une manifestation de cinéma
intitulée ******** du vendredi 23 juin au vendredi 21 juillet 2017 sur l'esplanade
de Montbenon. L'autorisation a été accordée sur la base d'un programme et des
horaires de projection et d'ouverture du bar et des stands de nourriture à
l'intérieur de l'enceinte.
Plusieurs conditions étaient fixées en ce qui
concerne notamment la zone de détente, les aspects financiers, les travaux de
montage et de démontage, la police du feu et différents aspects techniques
concernant l'évacuation et la protection des eaux, la consommation d'eau, la gestion
des déchets, etc.
En ce qui concerne le niveau sonore et la protection
contre le bruit, les mesures suivantes ont notamment été prises: interdiction
de diffuser de la musique en dehors de la diffusion des films, fin de la
transmission des films à 24h00 sans prolongation possible, niveau sonore fixé à
87 dB(Leq) sur 1 heure, respect des directives du "
Cercle bruit
"
du 10 mars 1999, réglage du son directionnel de manière à ne pas déranger le
voisinage, respect des directives de la police en cas de plainte, évacuation du
site à 24h00 dans le calme, nouvelles mesures pouvant être ordonnées à tout
moment et devant être mises en œuvre rapidement.
B.
Par une circulaire du 20 avril 2017, la société E.________ avait informé
le voisinage de l’esplanade de Montbenon de la manifestation en fournissant les
coordonnées du responsable local, G.________, qui représentait la société dans
ses relations avec le voisinage et qui serait à disposition pour toute question
pendant la saison. L’avis précisait encore ce qui suit :
"
Des rapports de bon voisinage sont très
important pour nous. Afin que nous puisons vous contacter directement à
l’avenir et vous inviter à notre apéritif pour les riverains, nous vous prions
de bien vouloir nous indiquer votre adresse postale  complète ainsi que votre
adresse E-mail
(…)
Nous nous
réjouissons de faire votre connaissance lors de l’apéritif pour les riverains
qui précédera la projection de film. Vous recevrez l’invitation.(…) En cas de
questions ou de suggestions durant la saison, nous vous prions de contacter le
responsable du site G.________ de la société F.________.
"
C.
En date du 25 avril 2017, A.________ et B.________, tous deux domiciliés
à ********, se sont adressé à la municipalité pour faire part de leur
opposition à la manifestation en invoquant le fait que "
les nuisances
sonores, tous les jours de 21.30 à 23.30 seraient absolument insupportables
pour le voisinage
". A leur avis, une telle manifestation n’avait rien
à faire dans des quartiers habités et devait impérativement se tenir dans des
lieux appropriés, comme par exemple le parc de Bellerive. Ils demandaient à la
municipalité de faire le nécessaire pour que la demande soit refusée. A.________
et B.________ sont intervenus une nouvelle fois le 2 mai 2017 auprès du Service
de l’économie pour contester avoir été approchés par les organisateurs, en
signalant simplement le dépôt de la lettre circulaire dans leur boîte aux
lettres et en se plaignant des nuisances sonores tous les soirs de 21h30 à
23h30, qui leur semblaient insupportables pour le voisinage.
D.
Le Service de l’économie a répondu en date du 9 mai 2017 pour signaler
qu’aucune autorisation n’avait encore été délivrée, que le dossier se trouvait toujours
en cours d’analyse et qu’il était dans l’attente d’un complément d’information.
Il n’était donc possible de répondre. Le Service de l'économie a encore précisé
qu’il serait tenu compte des éléments soulevés dans le cadre de l’étude du
dossier.
E.
Le 31 mai 2017, A.________, B.________, C.________ et D.________, tous
domiciliés à l'avenue de ******** à ********, ont déposé un recours pour contester
le refus de la municipalité de soumettre à autorisation et enquête publique
l'installation d’un cinéma open air sur l’esplanade de Montbenon en juin-juillet
2017 et, le cas échéant, contre toutes autorisations délivrées en vue de cette
manifestation. Le recours, enregistré sous la référence GE.2017.0088, tendait à
ce qu’il soit fait interdiction de procéder aux travaux d’aménagement relatifs
à la tenue du cinéma open air sur l’esplanade de Montbenon à titre préprovisionnel
et, au fond, principalement à ce que les travaux soient soumis à une procédure
d’autorisation de construire avec enquête publique et à autorisation de police,
et subsidiairement à ce que toutes décisions de la municipalité autorisant de
tels travaux soient annulées.
F.
En date des 2 et 7 juin 2017, les recourants ont sollicité une décision
sur les mesures provisionnelles requises dans les conclusions du recours. Par
décision du 8 juin 2017, le tribunal a rejeté la requête de mesures
provisionnelles. A.________, B.________, C.________ et D.________ ont contesté
cette décision par le dépôt d’un recours incident auprès de la section des recours
du tribunal. Ils concluent à l’admission du recours incident et,
principalement, à la réforme de la décision attaquée en ce sens que la
municipalité soit invitée à interdire les travaux d’aménagement en vue de
l’installation d’un cinéma open air sur l’esplanade de Montbenon en l’absence
d’une autorisation de construire, et subsidiairement à l’annulation de la
décision attaquée et au renvoi de la cause au juge intimé afin qu’il ordonne la
production d’un dossier complet et statue à nouveau après une pesée complète de
l’ensemble des intérêts en présence.
G.
Le 19 juin 2017, les recourants ont demandé au tribunal de prononcer,
par voies de mesures préprovisionnelles urgentes, l'interdiction de tous
travaux de montage des installations de cinéma open air. Par décision du 19
juin 2017, le tribunal a rejeté la requête de mesures préprovisionnelles, puis,
par décision du 21 juin 2017, il a rejeté les mesures provisionnelles.
La municipalité s'est déterminée le 23 juin 2017 sur
le recours incident en concluant à son rejet et la société exploitante a déposé
sa réponse au recours en date des 23 et 27 juin 2017 en concluant également au
rejet du recours incident. Les recourants ont déposé des déterminations
complémentaires le 3 juillet 2017.
La municipalité et la société exploitante se sont
déterminées sur l’écriture complémentaire des recourants et ont produit les
mesurages de bruit effectués au logement du recourant A.________. Invitée à se
déterminer sur les mesures de bruit, la Direction générale l’environnement (DGE),
section Bruit et rayonnement non ionisant a apporté les précisions suivantes
par courrier du 12 juillet 2017:
"
Valeurs
limites
Dans sa décision du 24 mai 2017,
le Service de l’économie, Direction de la sécurité et de l’économie, de
Lausanne a défini en particulier les exigences suivantes :
·
diffusion des films : multiplication des sources sonores
pour respecter le niveau sonore de 87 dB(A) Léq 1 heure sur le site
·
les directives du Groupement des responsables cantonaux de la
lutte contre le bruit datées du 10 mars 1999 devront être strictement
respectées.
Ces deux exigences visent des buts
différents. Le premier point, limite de 87 dB(A) sur le site permet d’assurer
une protection des spectateurs assistant au Cinéma Open Air. Tandis que la
directive du Groupement des responsables de la lutte contre le bruit (Détermination
et évaluation des nuisances sonores liées à l’exploitation des établissements
publics – DEP), est généralement utilisée pour permettre d’évaluer les
nuisances sonores liées à l’exploitation régulière d’établissements publics et
définit des valeurs limites d’exposition acceptables pour les voisins de tels
établissements.
En fixant un Léq 87 dB(A) sur une
heure, la ville de Lausanne a certainement voulu être plus restrictive que la
valeur de 93 dB(A) fixée dans l’ordonnance fédérale son et laser.
La directive DEP s’applique à des
installations permanentes et est, de ce fait, sévère pour le traitement d’une
installation provisoire qui plus est, située en plein air. En appliquant de
manière stricte la DEP, la valeur Léq court ne devrait pas dépasser 29 dB(A) à
partir de 22 heures. Cette valeur est obtenue en apportant d’une part la
correction de 5 dB(A) pour tenir compte de l’affectation en degré de sensibilité
II des voisins. D’autre part la correction de 6 dB(A) doit également être
appliquée en présence de composantes tonales ou rythmiques ou lorsque les voix
sont distinctement audibles.
Mesurages
En ce qui concerne les mesures
effectuées par la Brigade de la vie nocturne et la prévention du bruit (BVNPB),
elles montrent clairement que les niveaux sonores à l’intérieur de l’enceinte
du Cinéma Open Air sont nettement respectés et qu’il est extrêmement peu
probable que la valeur de 87 dB(A) puisse être dépassée, même pour les films
les plus bruyants.
Au niveau des riverains, le
rapport de la BVNPB mentionne que la musique et les dialogues sont bien
audibles et de ce fait dérangeant pour le plaignant. Bien que ces indications
soient qualitatives, elles montrent que pour une installation qui ne serait pas
provisoire, les niveaux sonores ne seraient pas acceptables.
Les mesures courtes durées chez
les voisins donnent des valeurs Léq comprises entre 46.5 et 70.9 dB(A). Avec
ces valeurs, les exigences de la DEP ne sont pas respectées.
"
Les parties ont eu la possibilité de se déterminer
sur la prise de position de la DGE du 12 juillet 2017.
Considérant en droit
1.
En vertu de l'art. 94 al. 2, 2
ème
phrase de la loi vaudoise du
28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), les
décisions sur mesures provisionnelles du juge instructeur de la Cour de droit
administratif et public, ainsi que celles relatives à l'effet suspensif,
peuvent faire l'objet d'un recours au tribunal dans les 10 jours dès leur
notification. Le présent recours a été formé en temps utile et il est recevable
à la forme. Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2.
Selon l'art. 86 LPA-VD, l'autorité peut prendre, d'office ou sur
requête, les mesures provisionnelles nécessaires à la conservation d'un état de
fait ou de droit, ou à la sauvegarde d'intérêts menacés. Les mesures
provisionnelles ne doivent en principe pas tendre à créer une situation de fait
ou de droit nouvelle, ni anticiper sur le jugement définitif, une exception à
ce principe ne pouvant être admise que lorsque la protection du droit ne peut
pas être réalisée autrement (arrêts RE.2015.0012 du 15 décembre 2015;
RE.2009.0003 du 26 février 2009; RE.2008.0005 du 6 juin 2008; RE.2007.0020 du
26 octobre 2007; RE.2007.0008 du 5 juin 2007) Les mesures provisionnelles
doivent être ordonnées lorsque leur absence rendrait illusoire le bénéfice de
l’admission du recours ou placerait le recourant dans une situation
excessivement rigoureuse sans qu’un intérêt public exige d’attendre la décision
au fond (arrêt RE.2012.0005 du 13 août 2012 consid. 1a et l'arrêt cité;
Pierre Moor / Etienne Poltier, Droit administratif, Volume II: Les actes
administratifs et leur contrôle, 3
e
éd., Berne 2011, p. 307). Elles
doivent résulter d'une pesée des intérêts en présence, en tenant compte de
l'ensemble des circonstances, notamment des prévisions sur le sort du procès au
fond. Le juge instructeur ne doit toutefois pas préjuger de l'issue du recours
lorsque celle-ci dépend de l'appréciation de la cour qui sera amenée à statuer
sur le fond. C'est dans ce cadre qu'il convient de déterminer si le refus des
mesures provisionnelles est de nature à compromettre les droits de la partie
qui les requiert et lui causer un préjudice irréparable (arrêts RE.2015.0012,
RE.2009.0003 et RE.2008.0005 précités; RE.2005.0032 du 24 octobre 2005).
3.
a) En ce qui concerne l’effet suspensif, il convient de relever que sous
l'empire de l'ancienne loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la
procédure administratives (LJPA), en vigueur jusqu'au 31 décembre 2008, le
dépôt du recours ne suspendait pas l'exécution de la décision attaquée, sauf
décision contraire prise, d'office ou sur requête, par le magistrat instructeur
(art. 45 LJPA). Le Tribunal administratif avait toutefois pour pratique
d'accorder de manière générale l'effet suspensif au recours (arrêt RE.2008.0014
du 26 août 2008 consid. 1a), sauf si l'intérêt public ou un intérêt privé
prépondérant exigeait le retrait ou la levée de l’effet suspensif, ou si le
recours apparaissait d'emblée irrecevable ou mal fondé (voir notamment arrêt
RE.2010.0007 du 31 décembre 2010 consid. 3a).
b) L'art. 80 LPA-VD, applicable depuis le 1
er
janvier 2009 au recours de droit administratif par le renvoi de l'art. 99
LPA-VD, est formulé de la manière suivante:
"
1 Le recours administratif a effet
suspensif.
2 L'autorité
administrative ou l'autorité de recours peuvent, d'office ou sur requête, lever
l'effet suspensif, si un intérêt public prépondérant le commande.
"
Dans un arrêt du 14 juillet 2009, la Cour
constitutionnelle a écarté la requête formée par trois associations actives
dans le domaine de la construction, qui tendait à ce que soient annulés les
termes "
si un intérêt public prépondérant le commande
" qui
figurent aux art. 69 al. 2 et 80 al. 2 LPA-VD. En bref, la Cour
constitutionnelle a jugé qu'il n'était nullement dépourvu de sens ni de but
d'exiger qu'en principe une décision ne déploie pas d'effet avant que sa
légalité, voire son opportunité, aient été contrôlées par l'autorité de
recours, et qu'il en allait de même de la limitation de l'exception à ce
principe au seul cas où l'intérêt public l'exige (arrêt CCST.2008.0013 consid.
2d). L'arrêt de la Cour constitutionnelle relève en particulier qu’une décision
qui refuserait arbitrairement de lever l'effet suspensif serait susceptible de
faire l'objet d'un recours incident. Si la notion d'intérêt public prépondérant
n'était pas interprétée de manière conforme aux droits fondamentaux en cause,
il appartenait alors au juge devant statuer sur le recours incident de veiller
à assurer une interprétation de cette disposition de manière conforme à la
constitution (arrêt CCST.2008.0013 du 14 juillet 2009 consid. 2d).
c) La garantie de la propriété tout comme la liberté
économique font partie des droits fondamentaux qui doivent être pris en compte
dans la procédure relative à l'effet suspensif, lorsqu’elle met en cause un
propriétaire. L’art. 35 al. 1 Cst. prévoit en effet que les droits fondamentaux
doivent être réalisés dans l'ensemble de l'ordre juridique, ce qui inclut la
procédure incidente en matière d’effet suspensif et de mesures provisionnelles
prévue par les art. 80, 86 et 94 LPA-VD. Dans cette procédure, le propriétaire
peut donc se prévaloir de la protection accordée par la garantie constitutionnelle
de la propriété (art. 26 Cst). Ainsi, les intérêts défendus par la
garantie de la propriété, de niveau constitutionnel, doivent être pris en
compte dans la pesée d’intérêts à effectuer pour statuer sur l'octroi, le
retrait ou la restitution de l'effet suspensif. C'est pourquoi, il convient de
tenir compte dans la pesée des intérêts en présence tant des intérêts privés du
recourant à la suspension d'une décision contestée que de l'intérêt public et
une exécution immédiate de celle-ci (arrêt RE.2010.0007 du 31 décembre 2010
consid. 2c; voir aussi GE.2009.0006 du 26 juin 2009 consid. 5b et les
références citées).
d) C'est en définitive dans le cadre d'une pesée
générale des intérêts à prendre en considération que le juge instructeur doit
déterminer si l'effet suspensif peut être accordé, retiré ou restitué au
recours (voir arrêt RE.2008.0014 du 26 août 2008).
4.
Le pouvoir d'examen de la section du tribunal qui doit statuer sur le
recours incident est limité à un contrôle en légalité de la décision du juge
intimé, qui comprend l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 98 al. 1
let. a LPA-VD). La section du tribunal qui statue sur le recours incident ne
peut donc substituer sa propre appréciation à celle du magistrat instructeur;
elle doit seulement vérifier si ce dernier n'a pas tenu compte d'intérêts
importants ou n'en n’aurait pas tenu compte de manière suffisante ou encore les
aurait appréciés de façon erronée (arrêts RE.2016.0001 du 8 avril 2016 consid.
2; RE.2015.0011 du 5 février 2016 consid. 2; RE.2015.0010 du 28 juillet 2015
consid. 1; RE.2015.0008 du 21 mai 2015 consid. 2b; RE.2014.0011 du 16 décembre
2014 consid. 2a; RE.2014.0005 du 5 août 2014 consid. 2a, RE.2008.0014 du
26 août 2008 consid. 1; voir aussi arrêt RE.2005.0030 du 8 septembre 2005
consid. 1c). Cette limitation du pouvoir d’examen concerne aussi bien la
question de l’effet su suspensif selon l'art. 80 LPA-VD, que celle des mesures
provisionnelles au sens de l’art. 86 LPA-VD.
5.
Les recourants insistent sur la nécessité d'une enquête publique
préalable et d'un permis de construire pour autoriser la manifestation
litigieuse.
a) A cet égard, l’art. 68a al. 2 let. c du règlement
d'application du 19 septembre 1986 de la loi sur l'aménagement du
territoire et les constructions (RLATC; RSV 700.11.1) prévoit que les
constructions et les installations mises en place pour une durée limitée,
telles que constructions mobilières comme halles de fête, chapiteaux de cirque,
tribunes et leurs installations annexes pour trois mois au maximum, peuvent ne
pas être soumises à une autorisation de construire au sens de l’art. 103 de la
loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions
(LATC; RSV 700.11). De telles installations sont soumises à des
autorisations municipales de police concernant notamment les mesures d’hygiène
et de sécurité, la réglementation des accès et du stationnement. En revanche
elles échappent à l’exigence d’une enquête publique et aux règles matérielles
applicables à la zone (arrêt AC.2015.0152 du 30 juillet 2015 consid. 1f). C’est
ainsi que le tribunal a jugé que les installations du Paléo festival de Nyon ne
nécessitaient pas une autorisation de construire spéciale prévue hors des zones
à bâtir par l’art. 24 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du
territoire (LAT; RS 700). En effet, les installations au sens des art. 22 et 24
LAT sont des ouvrages conçus pour durer et qui ont un lien étroit avec le sol,
ce qui n’était manifestement pas le cas des installations mobilières liées à un
festival d’une durée annuelle de 6 jours qui ne répondent pas à une telle
définition (arrêt AC.1991.0093 du 29 avril 1994 consid. 2c).
b) Le même raisonnement est applicable aux
installations de l’open air prévues sur l’esplanade de Montbenon du 23 juin au
21 juillet 2017. Il s’agit en effet d’installations mobilières sans lien étroit
avec le sol, prévues pour une période légèrement inférieure à un mois. Or,
l’art. 68a al. 2 let. c RLATC, qui mentionne un délai de trois mois pour les
chapiteaux, est largement respecté pour la manifestation litigieuse.
c) Il apparaît "
a priori
" que les installations
liées à la manifestation du cinéma open air de Montbenon entrent dans le cadre
des travaux qui ne sont pas soumis à l’exigence d’un permis de construire au
sens de l’art. 22 LAT et font partie des constructions et des installations
mises en place pour une durée limitée au sens de l’art. 103 al. 2 let. c LATC.
La question de savoir si les inconvénients qui en résultent pour le voisinage
sont ou non admissibles relève de l’examen de la conformité aux exigences du
droit fédéral de la protection de l’environnement. Cette question est
indépendante de celle de savoir si les travaux sont assimilés à une
construction ou une installation au sens de l’art. 22 LAT. De plus, au stade
des mesures provisionnelles, le tribunal se limite à examiner si, dans le cadre
de la pesée des intérêts, l’autorité a suffisamment tenu compte des exigences
applicables en matière de protection de l’environnement.
6.
Les recourants se plaignent des nuisances de bruit et ils invoquent à
cet égard les mesurages effectués par la police lausannoise (BVNPB) et les
déterminations de la DGE du 12 juillet 2017 concernant ces mesurages.
a) La loi fédérale sur la protection de
l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE; RS 814.01) est applicable au bruit
produit par la construction ou l'exploitation d'installations (art. 7 al. 1 in
fine LPE). Selon l'art. 7 al. 7 LPE, il faut entendre par installation les
bâtiments, les voies de communication ou autres ouvrages fixes ainsi que les
modifications de terrain; les outils, machines, véhicules, bateaux et aéronefs
sont assimilés aux installations. Le droit fédéral de la protection de
l'environnement établit une distinction entre les installations fixes et celles
qui ne le sont pas; les installations fixes nouvelles ou assimilées sont
soumises à des valeurs limites d'exposition plus sévères (art. 23 et 25 LPE) et
les installations fixes existantes font l'objet d'une réglementation spécifique
sur les assainissements (art. 13 ss OPB). En outre, aucune valeur limite
d'exposition n'est fixée dans les annexes à l'OPB pour la limitation du bruit
provoqué par des appareils et machines mobiles, sauf si ces appareils servent
au fonctionnement d'une installation fixe (art. 4 OPB). Ces appareils n'en
restent pas moins soumis au principe général de limitation des émissions posées
aux art. 1 al. 2 et 11 LPE. Les émissions de bruits extérieurs produits par ces
appareils doivent en effet être limitées dans la mesure où cela est réalisable
sur le plan de la technique, de l'exploitation et des coûts; et la population
touchée ne soit pas sensiblement gênée dans son bien-être (art. 4 al. 1 OPB).
b) Comme on l’a vu, la question de savoir si
l’installation et les aménagements liés à la manifestation du cinéma open air
de Montbenon sont assimilés à des installations fixes au sens de l’art. 7 al. 7
LPE est indépendante de celle de savoir si ces aménagements sont soumis ou non
à la procédure de demande de permis de construire au sens des art. 22 LAT et
103 al. 1 LATC. Les deux législations sur l’aménagement du territoire et la
protection de l’environnement poursuivent à cet égard des buts distincts.
La société E.________, pour la manifestation qu'elle
organise, utilise des appareils d'amplification du son qui sont des
installations "
mobiles
" au sens de l'art. 7 al. 7, 2
ème
phrase LPE et 4 al. 1 OPB. Ces appareils sont toutefois intégrés dans l'ensemble
des aménagements et structures formés par l’écran géant et les gradins sur
lesquels prennent place les spectateurs. Même si ces installations ont un
caractère provisoire, elles ne peuvent être qualifiées de mobiles tant par
l'importance des aménagements (en poids et dimensions) que par la durée de leur
implantation au même emplacement pendant 29 jours. Ce d’autant plus que ce type
de manifestation tend à se répéter chaque année au même emplacement, ce qui a
été le cas par exemple pour la manifestation du cinéma open air de Bellerive.
Il s'agit clairement d'une installation fixe au sens de l’art. 7 al. 7 LPE dont
l'exploitation produit du bruit extérieur selon l’art. 2 al. 1, 1
ère
phrase
in fine
OPB (arrêt AC.1991.0093 du 29 avril 1994 consid. 2b). La notion
d'installation fixe au sens du droit fédéral de la protection de
l'environnement n'implique en effet pas nécessairement une utilisation
permanente; ce qui est aussi le cas pour les exploitations industrielles,
artisanales et agricoles qui font l'objet d'une évaluation par phases de bruit
(ch. 31 al. 1 de l'annexe 6 à l'OPB). La jurisprudence du Tribunal
administratif bernois considère d’ailleurs que les installations de sonorisation
liées aux aménagements d’un cinéma open air sont des installations fixes selon
l’art 7 al. 7 LPE (arrêt du Tribunal administratif bernois du 20 août 2008, RRB
1395; RA JGK 32.32.2008.88, consid. 3.2, in JAB 2008 463 ss p. 469).
c) La loi fédérale sur la protection de
l'environnement a pour but de protéger les hommes contre les atteintes
nuisibles ou incommodantes en définissant en quelque sorte des normes de
qualité de l'environnement (message du Conseil fédéral relatif à une loi
fédérale sur la protection de l'environnement du 31 octobre 1979 FF 1989 III p.
774). L'art. 11 LPE souligne la nécessité de faire débuter autant que possible
la protection de l'environnement en luttant à la source contre les atteintes,
c'est-à-dire en limitant tout d'abord les émissions de polluants atmosphériques
ou de bruit (al. 1) indépendamment des nuisances existantes (al. 2),
c'est-à-dire, même en l'absence d'une preuve formelle d'un préjudice à
l'environnement, pour autant que les mesures soient techniquement possibles et
économiquement supportables (message précité FF 1979 III p. 774). Enfin, si les
atteintes restent nuisibles ou incommodantes malgré les mesures prises pour
limiter les émissions, l'autorité peut imposer une limitation des émissions à
la source plus sévère ou ordonner des prescriptions d'exploitation telles que
les restrictions temporaires et locales de l'activité (art. 11 al. 3 LPE;
message précité FF 1979 III p. 783). L'art. 11 LPE prévoit donc un examen de la
limitation des émissions en deux étapes; dans la première étape, définie aux
alinéas 1 et 2, il convient de limiter les émissions à titre préventif
notamment par l'application de "valeurs limites d'émissions" ou des
prescriptions en matière de construction ou d'exploitation (art. 12 al. 1 lit. a,
b et c LPE); dans une deuxième étape, définie à l'alinéa 3, il convient de
déterminer si, malgré les mesures prises à la source, les atteintes à
l'environnement restent nuisibles ou incommodantes, en se référant aux valeurs
limites d'immission fixées dans les ordonnances du Conseil fédéral (sur le
concept de limitation des émissions en deux étapes voir notamment ATF 118 Ib
596 consid. 3b, 238 consid. 2a; 117 Ib 34 consid. 6a; 116 Ib 438 ss consid. 5;
115 Ib 462 consid. 3a et b). Cette procédure de limitation des émissions en
deux étapes s'applique aussi en matière de bruit (ATF 116 Ib 168 consid. 8);
les art. 7 al. 1 et 8 al. 1 OPB reprennent le principe de la limitation
préventive des émissions en première étape pour les installations fixes
nouvelles et les installations existantes modifiées (voir ATF 118 Ib 596
consid. 3c, 237 ss); une limitation plus sévère des émissions devant intervenir
en seconde étape lorsque les valeurs limites d'immission (ou d'exposition au
bruit) définies aux annexes 3 à 7 de l'OPB sont dépassées (art. 7 al. 1 lit. b,
8 al. 2, 9 lit. a OPB; ATF 115 Ib 463-464 consid. 3d). L'ordonnance sur la
protection contre le bruit ne fixe cependant pas de valeur limite d'émissions
au sens de l'art. 12 al. 1 lit. a LPE.
d) En l’espèce, l’autorité communale a fixé dans sa
décision du 24 mai 2017 toutes les mesures de précaution requises par les circonstances
et elle a ainsi procédé de manière correcte et conforme à l’art. 11 al. 1 et 2
LPE à la première étape de limitation des émissions. Il convient de relever en
particulier les mesures suivantes: période limitée pour les soundchecks,
interdiction de diffuser de la musique en dehors de la transmission des films,
limitation du niveau sonore à 87 dB(A) Léq sur 1 heure, fin de la transmission
des films à 24h00 sans prolongation possible, information du voisinage sur les
horaires de la manifestation et les éventuelles nuisances sonores, projectionniste
atteignable en tout temps, réglage du directionnel de manière à ne pas déranger
le voisinage, possibilité d’imposer de nouvelles mesures en cas de plainte pour
bruits à mettre en œuvre rapidement, staf de sécurité veillant à une évacuation
des convives à 24h00 dans le calme, etc. Pour apprécier si les atteintes
restent nuisibles ou incommodantes au sens de l'art. 11 al. 3 LPE, il convient
de se référer aux valeurs limites d'immission que le Conseil fédéral doit fixer
par voie d'ordonnance, conformément aux art. 13 et 15 LPE. Quand les valeurs
limites d'immission (ou d'exposition) font défaut, il appartient à l'autorité
d'exécution d'évaluer les immissions en se fondant sur les critères posés à
l'art. 15 LPE (ATF 115 Ib 450 consid. 3a).
Une telle évaluation est en tous les cas nécessaire
pour les installations destinées à un nombre considérable de personnes ou de
spectateurs (ATF 118 Ib 599 consid. 4b). Selon l'art. 15 LPE, les valeurs
limites d'immission sont fixées de manière à ce que la population ne soit pas
sensiblement gênée dans son bien-être. Lorsque l'autorité doit procéder à
l'évaluation du caractère admissible ou non des immissions directement sur la
base de l'art. 15 LPE, elle ne peut se fonder sur le seul sentiment de quelques
personnes; elle doit au contraire retenir des critères objectifs (ATF 115 Ib
451; 114 Ib 37 consid. 3b). L'autorité doit en premier lieu déterminer
quantitativement le bruit en cause, par des mesures, par des estimations ou
encore en fonction de l'expérience. Ensuite, elle doit procéder à une
estimation qualitative du bruit pour définir le niveau de son caractère
nuisible ou incommodant. A cet effet, la jurisprudence fédérale précise que
l'autorité doit adopter une échelle objective, qui inclut aussi les catégories
de personnes particulièrement sensibles (art. 13 al. 2 LPE), et qui se fonde
sur des critères appropriés au type de bruit (ATF 115 Ib 463-464 consid. 3d).
Pour déterminer quantitativement le bruit en cause, l'autorité peut renoncer à
effectuer elle-même des mesures lorsqu'elle peut se fonder sur les déclarations
d'un nombre représentatif de personnes ou lorsqu'elle connaît les résultats de
précédentes investigations relatives à d'autres installations comparables à
l'installation litigieuse (ATF 115 Ib 451-452 consid. 3b).
En l'espèce, l'ordonnance sur la protection contre
le bruit ne comporte aucune valeur limite d'immission pour évaluer le caractère
nuisible ou incommodant des atteintes au voisinage causées par le bruit de
concerts ou de manifestations en plein air. Le droit cantonal ne comporte non
plus aucune norme régissant cet aspect des concerts en plein air. Enfin,
l'autorité communale ou l’autorité cantonale n'a pas procédé à une telle
évaluation. La directive du "
Cercle bruit
" de 1999 n’est en
outre pas adaptée et clairement pas destinée à permettre une évaluation des
nuisances de concerts en plein air et ne peut servir de référence en raison des
exigences manifestement trop sévères pour une manifestation provisoire. Dans l’affaire
concernant le festival Paléo de Nyon, le tribunal avait considéré que les
installations pouvaient à l’époque accueillir 20'000 spectateurs pour les
concerts organisés sur la grande scène, et 6'000 personnes dans le chapiteau et
en raison du nombre considérable de spectateur, il s'agit donc d'un type
d'installation pour laquelle l'évaluation des immissions de bruit au sens de
l'art. 15 LPE est exigée par la jurisprudence du Tribunal fédéral (arrêt
AC.1991.0193 du 29 avril 1994 consid. 5b ; voir aussi ATF 118 Ib 599
consid. 4b).
Dans cette affaire du festival Paléo de Nyon, l’assesseur
spécialisé du tribunal, M. Gilbert Monay, avait établi une étude pour proposer un
projet de valeurs limites d'immission applicables aux spectacles en plein air le
4 août 1993 (ci-après: l'étude). Cette étude était fondée sur diverses mesures
effectuées à l'occasion de concerts en plein air en Suisse romande. Elle se référait
aussi aux expériences faites à l'étranger, pour mieux tenir compte des
caractéristiques propres des manifestations en plein air, qui engendrent
presque toutes un bruit important dans le voisinage, mais de manière
épisodique; la particularité de ces manifestations tient également au fait que
ce bruit est souvent produit durant les heures de sommeil. L'étude s'écarte des
principes retenus dans l'ordonnance sur la protection contre le bruit pour
évaluer les immissions des bruits produits par l'industrie et l'artisanat. En
effet, les activités artisanales et industrielles sont restreintes, voire
inexistantes la nuit; en outre, la méthode d'évaluation des immissions (annexe
6 OPB) implique le calcul d'une moyenne du bruit produit sur toute la période
diurne ou nocturne, durant les jours d'exploitation. Ce système, même avec un
facteur de correction, ne permet pas suffisamment de prendre en compte la gêne
occasionnée par des installations très bruyantes pendant les premières heures
du sommeil profond, qui nécessitent une protection particulière. Les résultats
de l’étude ont été présentés de la manière suivante dans l’arrêt AC.1991.0193
du 24 avril 1994 :
"
L'objectif retenu par l'étude pour
évaluer les immissions de bruit provoquées par les spectacles en plein air
consiste à protéger le sommeil en priorité indépendamment du type des zones
d'affectation dans lesquelles se trouvent les habitations. La valeur plafond de
référence, mesurée au milieu de l'encadrement d'une fenêtre ouverte d'un local
sensible au bruit (art. 39 al.1 OPB), s'élève à un niveau moyen Leq de 65 dB(A)
mesuré durant 1/4 d'heure, alors que l'on considère en principe que le sommeil
de 10 % de la population est perturbé avec un niveau moyen sonore Leq de
37 à 40 dB(A) mesuré à l'intérieur (étude, p.2). Compte tenu de
l'isolation minimale de 30 dB(A) qui doit exister entre l'intérieur d'un
local sensible au bruit et l'extérieur (art. 32 et à l'annexe 1 de l'OPB),
le plafond de 65 dB(A) qui ne peut être dépassé de nuit que pendant une durée
limite par an, devrait permettre le sommeil dans la majorité des cas, fenêtre
fermée durant les concerts (étude, p.2). Il convient de relever à cet égard que
l'OPB ne garantit pas le sommeil fenêtre ouverte; le point de mesure prévu à
l'art. 39 al. 1 OPB sert uniquement à déterminer le niveau de bruit extérieur;
celui-ci, lorsqu'il atteint, en moyenne sur toutes les nuits de l'année, les
valeurs d'alarme de 65 dB(A), ou même d'immission de 55 dB(A) pour un degré de
sensibilité III (annexes 3, 4 et 6 de l'OPB), ne peut être pondéré que par une
isolation acoustique minimale conforme à l'annexe 1 de l'OPB pour ramener le
niveau de bruit à l'intérieur en dessous d'une valeur Leq de 37 à 40 dB(A) en
moyenne sur toutes les nuits de l'année. Selon l'étude, ce plafond de 65dB(A)
doit en principe être respecté aux environs de 23 ou 24 heures, ce qui
correspond à la limite au-delà de laquelle les plaintes sont d'une manière
générale les plus fréquentes; plus les manifestations sont occasionnelles dans
l'année, plus l'heure à laquelle ce plafond doit être respecté peut être
retardée (p. 2 et 3 de l'annexe 1 de l'étude). A l'inverse, plus les spectacles
sont fréquents, plus cette limite doit être respectée tôt; ainsi, pour des
spectacles quasi-hebdomadaires, se produisant à 40 reprises dans l'année, le
bruit ne devrait jamais excéder 65 dB (A) dès 20 heures (page 3 de l'annexe 1
de l'étude). Les valeurs limites sont également fonction du nombre de
spectateurs: pour une manifestation annuelle d'un jour destinée à un public de
40'000 personnes, le seuil de 65 dB(A) devra être respecté aux environs de 2
heures du matin, alors que cette limite devra déjà être observée vers 23 heures
30 si elle est réservée à une audience d'environ 500 personnes (p. 2 et 3
de l'annexe 1 de l'étude).
Un autre des principes fixés dans
cette étude est le découpage de la journée en quatre périodes, soit le jour, le
soir, la nuit et la nuit profonde, avec des heures variables pour les jours de
la semaines et ceux du week-end. Le soir débute à 20 heures, et correspond
à un premier infléchissement des valeurs limites, pour tenir compte de la
période d'endormissement des enfants. La nuit commence à 23 heures les jours de
semaine et à 24 heures les samedis, dimanches et jours fériés. Dès ce moment,
les valeurs limites suivent une courbe dégressive, par "paliers",
tous les 1/4 d'heures. Durant cette période de nuit, le niveau Leq de 65
dB(A) ne devrait pas être dépassé pendant plus de 24 quarts d'heures par an. La
nuit profonde commence à 2 heures les jours de semaine et à 3 heures les
samedis, dimanches et jours fériés; elle correspond à l'arrêt absolu des
manifestations.
"
Bien que les résultats et propositions figurant dans
l'étude relative aux valeurs limites d'immissions pour les spectacles en plein
air n'ont pas une portée contraignante qui lierait l'autorité d'exécution,
elles peuvent constituer un élément d’appréciation pour l’autorité chargée de
se prononcer sur les mesures de limitation des nuisances sonores. Cela étant
précisé, la situation du festival Paléo à Nyon, dont la capacité de la Grande
scène a été portée à 30'000 personnes et celle des « Arches » à
12'000 personnes (remplacement du chapiteau), est très différente de celle
d’une manifestation d’un cinéma open air comme celle prévue sur l’esplanade de
Montbenon. Tout d’abord, la capacité de la manifestation est beaucoup plus faible,
puisque le cinéma permet d’accueillir un nombre de spectateur limité (800 à
1000 places), et les horaires sont nettement plus restreints (limite fixée à
24h00) et les plages de bruits réduites au temps de projection du film (en général
inférieur à 2h); en revanche, le nombre de soirées est plus étendu (29 jours
contre 6 jours). Ce type de manifestation peut en outre s’insérer dans un milieu
urbain, comme le démontre l’organisation du cinéma open air de Vevey à la place
Scanavin. En définitive, pour une manifestation comme celle qui est contestée,
on peut se demander s’il n’y a pas lieu d’examiner dans le cadre d’une pesée générale
des intérêts en présence, en tenant compte de toute les circonstances du cas
d’espèce, si la manifestation peut être autorisée à l’endroit prévu ou s’il
convient de prévoir d’autres mesures de limitation des émissions (voir l’arrêt
du Tribunal administratif bernois du 20 août 2008, RRB 1395; RA JGK
32.32.2008.88, consid. 3.1 et 3.2, in JAB 2008 463 ss p. 469). Dans le cadre de
cette pesée, l’autorité doit alors aussi tenir compte du lieu où les immissions
sont les plus élevées pour examiner notamment si des mesures préventives à la
source, permettraient de réduire encore les émissions en direction de l’immeuble
concerné, de manière conforme au principe de prévention, le cas échéant en
demandant au requérant de faire procéder à une étude complémentaire par un
bureau spécialisé. Si la manifestation devait se renouveler au même
emplacement, il appartiendrait alors au Service de l’économie de faire procéder
aux vérifications nécessaires concernant cette situation, en tenant compte
aussi du nombre de personnes concernées dans le voisinage par rapport au nombre
de spectateurs.
e) En l’état, et au stade des mesures provisionnelles,
le tribunal constate que le Service de l’économie a pris toutes les mesures préventives
de limitation des émissions conformes à l’art. 11 al. 1 et 2 LPE, en ce sens
qu’elles répondent à l'état de la technique, aux conditions d'exploitation et restent
économiquement supportables. De plus, la décision fixe des conditions
permettant d’exiger une limitation plus sévère des émissions (art. 11 al. 3
LPE) en cas de plaintes. La décision fixe toutefois des valeurs limite
d’exposition au bruit qui paraissent excessives et inadaptées en se référant au
directives du "
Cercle bruit
" de 1999 qui ne traitent pas des
spectacles en plein air.
L’autorité communale garde toutefois la possibilité
d’intervenir pendant la manifestation pour ajuster et réduire le volume sonore
ou prévoir encore d’autres mesures qui permettraient de tenir compte des
inconvénients pour le voisinage (chiffre 7 let. n de la décision du 24 mai 2017).
Les recourants invoquent encore la situation particulière du Dr B.________.
L’autorité doit toutefois se référer à l’art. 13 al. 2 LPE pour fixer les
valeurs limites d’immission au bruit en tenant compte des catégories de
personnes particulièrement sensibles, comme les enfants, les malades, les
personnes âgées et les femmes enceintes. La situation du Dr B.________ ne peut
donc être prise en considération que dans les limites de ces critères, au même
titre que les autres catégories de personnes mentionnées à l’art. 13 al. 2 LPE.
L’autorité ne peut donc faire un cas particulier à cet égard.
7.
En l’état, et dans le cadre de la procédure incidente, le tribunal considère
qu’une pesée correcte et complète de tous les intérêts en présence justifie le
refus des mesures provisionnelles, conformément au dispositif de la décision du
8 juin 2017. Le recours doit ainsi être rejeté et la décision attaquée
maintenue. Au vu de ce résultat, il se justifie de mettre les frais de justice
à la charge des recourants. Par ailleurs, la société exploitante, qui obtient
gain de cause en ayant consulté un homme de loi, a droit aux dépens qu'elle a
requis.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours incident est rejeté et la décision du 8 juin 2017 du
magistrat instruisant la cause GE.2017.0088 au fond est maintenue.
II.
Un émolument de justice de 1'000 (mille) francs est mis à la charge des
recourants, solidairement entre eux.
III.
Les recourants sont solidairement débiteurs de la société E.________
d'une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 20 juillet 2017
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.