vd_omni · GE.2002.0007 · 2002-05-28 · fr

c/ Municipalité du Mont-sur-Lausanne | Recours c/ décision communale ordonnant l'enlèvement de 2 panneaux publicitaires: droit acquis:protection de la confiance non retenue (inconvénient de nature purement financière). "Transfert" du délai plus long accordé au panneau 1 sur panneau 2 devant être immédiatement démonté:refusé et pas contraire au principe de la proportionnalité. Portée de l'art. 6 al. 3 RPR.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.05.2002 GE.2002.0007

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 28 mai 2002
sur le recours interjeté le 14 janvier 2002
par
X.________
, à Lausanne, représentée par l'avocate Cornélia Seeger
Tappy, à Lausanne,
contre
la décision de la
Municipalité du
Mont-sur-Lausanne
du 21 décembre 2001 ordonnant à X.________ d'enlever le
panneau d'affichage double-face (R200) sis à l'extrémité de la parcelle 1068,
propriété du commerce B.________, à C.________, dans un délai au 15 janvier
2002 et celui apposé contre le mur du parking B.________ sis sur la même
parcelle dans un délai au 31 décembre 2008.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: Mme Isabelle
Guisan, présidente; M. Olivier Renaud et M. Renato Morandi, assesseurs;
Greffière: Mme Florence Rouiller.
Vu les faits suivants:
A.                     En mars 1997,
X.________ (ci-après : X.________) a requis de la Municipalité du
Mont-sur-Lausanne (ci-après : la municipalité) l'autorisation d'installer un
panneau d'affichage à l'extrêmité de la parcelle 1068, propriété de la société
B.________, située à C.________ (RC 501). Le panneau projeté était de format
R12 recto-verso. A l'est de la parcelle précitée se trouve le chemin de la
Côte-à-Deux-Sous.
Après divers échanges
de correspondances, la municipalité a, en date du 29 janvier 1999, autorisé la
recourante à poser un panneau R200 (122 cm x 177 cm), simple face, à l'endroit
envisagé pour une période de deux ans. Elle a précisé que cette autorisation
était accordée en dépit de l'adoption du nouveau règlement communal sur les
procédés de réclame, lequel interdisait ces derniers en zones de villas et de
village, pour tenir compte du fait que la demande de l'intéressée avait été
déposée avant l'adoption des nouvelles dispositions précitées. Le 25 février
1999, la municipalité a spécifié que le panneau autorisé était un panneau
double face (et non simple face comme indiqué par erreur le 29 janvier 1999).
L'autorisation susmentionnée a finalement été délivrée le 20 avril 1999
jusqu'au 30 septembre 2001; elle indiquait que le procédé de réclame autorisé
devait être placé à 7,15 mètres du bord de C.________.
B.                    X.________ a installé,
en date du 20 mai 1999, le panneau d'affichage autorisé à l'emplacement prévu,
mais à une distance de 5 mètres seulement du bord de la chaussée. Estimant que
le panneau précité avait été installé à un emplacement non conforme à
l'autorisation délivrée, la municipalité a décidé le 31 mai 1999 d'en exiger le
déplacement.
A la suite d'un
recours déposé par X.________ auprès du tribunal de céans contre la décision de
la municipalité du 29 janvier 1999, un arrêt a été rendu le 23 novembre 1999,
dans lequel ledit recours a été rejeté et la décision attaquée confirmée.
C.                    Par lettre du 20
novembre 2001, la municipalité a informé la recourante que le permis
d'utilisation du procédé de réclame délivré le 20 avril 1999 était arrivé à
échéance le 30 septembre 2001. Elle invitait par conséquent l'intéressée à
procéder à son enlèvement avant le 31 décembre 2001.
D.                    Le 10 décembre 2001, la
recourante a adressé à la municipalité la lettre suivante :
"(...)
J'ai téléphoné à M. Leder, pour proposer une
négociation à ce sujet.
En effet, votre règlement communal sur les
procédés de réclame permet que les commerces locaux soient pourvus d'enseignes,
d'affiches ou de procédés de réclame même dans les zones villas et de village.
La Sté générale d'affichage a du reste installé
un panneau de format R200 en pleine zone de village, à proximité du parking de
la Maison de commune. Le panneau de ma cliente est pour sa part encore plus
nettement rattaché à un commerce, puisqu'il est à proximité du parking du
magasin B.________.
M. Leder m'a fait remarquer que le panneau en
question de A.________ bénéficiait de droits acquis, dès lors qu'il avait été
autorisé avant l'entrée en force du nouveau règlement communal.
Je lui ai répondu que tel était également le
cas de ma cliente, qui bénéficie depuis de très longues années de
l'autorisation d'installer un emplacement de format R12 contre le mur du
parking du magasin B.________.
Dès lors, ma cliente vous propose de démonter
le panneau R12 en question et de transférer le bénéfice des droits acquis sur
le panneau R200 qu'elle a monté en 1999, et dont l'autorisation deviendrait
ainsi définitive.
(...)."
E.                    Par décision du 17
décembre 2001, communiquée par courrier du 21 décembre 2001, la municipalité a
exigé de la recourante l'enlèvement du panneau d'affichage litigieux dans un
délai échéant le 15 janvier 2002. S'agissant du panneau de format R12 installé
contre le mur du parking B.________, elle a invité l'intéressée à le retirer au
plus tard le 31 décembre 2008, soit dix ans après l'entrée en vigueur de son
nouveau règlement communal sur les procédés de réclame.
F.                     X.________ a recouru
contre cette décision le 14 janvier 2002 en concluant à l'annulation de la décision
entreprise, respectivement à sa réforme "en ce sens que la recourante
démontera le panneau installé contre le mur du parking de la B.________ et non
celui qu'elle a installé en avril 1999, et que ce dernier n'aura pas à être
démonté d'ici au 31 décembre 2008". A l'appui de son recours, l'intéressée
allègue en substance, qu'en refusant de transférer le bénéfice des droits
acquis du premier panneau, installé contre le mur du parking, sur le second
panneau, la municipalité viole le principe de la proportionnalité. Le second
panneau est selon la recourante qualitativement, esthétiquement et
commercialement bien meilleur que le premier. Dès lors qu'elle accepte
l'existence d'un panneau en tout cas jusqu'en 2008, l'intimée n'a aucune raison
objective de refuser que ce soit le second en date qui reste plutôt que le
premier. S'agissant de l'ordre d'enlèvement du panneau au 31 décembre 2008 au
plus tard, X.________ se plaint d'une violation du principe de la légalité. A
ses yeux, l'art. 6 al. 3 in fine RPR autorise des affiches et des procédés de
réclame dans les commerces locaux, sans mentionner, comme l'affirmerait à tort
la municipalité, qu'il ne pourrait s'agir que de publicité pour compte propre.
Elle estime enfin que ce panneau bénéficie des droits acquis.
La recourante s'est
acquittée en temps utile de l'avance de frais requise, par 1'000 francs.
Par décision incidente
du 30 janvier 2002, le juge instructeur du tribunal administratif a accordé
l'effet suspensif au recours.
G.                    La municipalité s'est
déterminée le 18 février 2002 en concluant implicitement à son rejet. Elle a
notamment signalé que si elle n'avait effectivement pas réagi à l'installation
du panneau R 200 à moins de 7,15 m. de la route cantonale comme exigé, c'était
par gain de paix, sachant que de toute façon ce panneau serait enlevé au plus
tard le 1er octobre 2001. Elle ne l'aurait en revanche pas toléré si
l'autorisation avait été de durée plus longue. Quant à l'enlèvement du panneau
installé contre le mur de la B.________, elle se réfère à un arrêt du tribunal
administratif du 20 juillet 2001 (TA GE 99/0161), dans lequel il a été jugé que
tous les panneaux installés en zone villas et de village devraient être enlevés
dans les dix ans suivant l'adoption du nouveau règlement sur les procédés de
réclame.
H.                    X.________ a déposé un
mémoire complémentaire le 21 mars 2002 dans lequel elle a maintenu ses
conclusions.
I.                      L'autorité intimée a
déposé des observations finales le 9 avril 2002.
J.                     Le tribunal a procédé à
une inspection locale le 6 mai 2002 en présence des représentants des parties,
soit M. ******** pour la recourante, assisté de son conseil, et MM. Guex et
Leder pour la municipalité. A cette occasion, les représentants de la
municipalité ont produit un exemplaire du plan général d'affectation de la
commune du Mont-sur-Lausanne du 30 septembre 1991, approuvé par le Conseil
d'Etat le 6 août 1993, ainsi qu'un plan de la commune indiquant l'emplacement
de tous les panneaux publicitaires sur le territoire communal. M. Leder a
précisé que le panneau de A.________ auquel se référait la recourante dans ses
écritures (cf. notamment lettre du 10 décembre 2001 à la municipalité) et
installé à 200 m. environ des panneaux litigieux ne bénéficiait pas des droits
acquis, comme indiqué par erreur au conseil de la recourante, mais se situait
en zone de construction d'utilité publique, dans laquelle l'affichage n'était
pas interdit. Quant aux autres panneaux actuellement installés en zones villas
et de village, au nombre de quatre sans compter ceux de la recourante, ils
seront tous enlevés avant la fin 2008. S'agissant de la proposition de la
recourante tendant au transfert des droits acquis par le panneau installé
contre le mur en faveur de celui installé à l'extrémité de la parcelle, elle a
été refusée. Les intéressés ont indiqué qu'ils attendaient l'enlèvement de ce
panneau pour procéder à une modification complète des panneaux indicateurs
posés sur le chemin de la Côte-à-Deux-Sous, lequel ne comporte actuellement pas
moins de six éléments (signal "cédez le passage", panneau X.________,
caissette à journeaux, panneau indicateur du chemin susmentionné, panneau de
tourisme pédestre et panneau du parking B.________). Enfin, les représentants
de l'autorité intimée ont indiqué que les termes "commerces locaux exceptés"
mentionnés à l'art. 6 al. 3 du règlement communal sur les procédés de réclame
signifiaient que les entreprises situées dans les zones de villas et de village
ne pouvaient faire de la publicité que pour les produits qu'ils vendaient,
respectivement pour les services qu'ils offraient.
K.                    Le tribunal a délibéré à
huis clos.
L.                     Les arguments
respectifs des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considère en droit:
1.                     Déposé dans le délai et
selon les formes prescrites par la loi (art. 31 LJPA), par la destinataire de
la décision entreprise, le recours est recevable en la forme.
2.                     En vertu de l'art. 36
lit. a LJPA, le Tribunal administratif connaît des griefs tirés de la violation
du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation. Le grief
d'inopportunité ne peut en revanche être invoqué devant lui que si la loi
spéciale le prévoit (art. 36 lit. c LJPA). Tel n'est pas le cas dans la
présente cause et il appartient dès lors à l'autorité de recours de n'examiner
le bien-fondé de la décision entreprise que sous l'angle de la légalité et de
l'abus ou de l'excès du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA). Il y a
abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui
lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non
pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore
lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif
(interdiction de l'arbitraire, égalité de traitement, bonne foi et proportionnalité;
ATF 110 V 365; ATF 108 Ib 205 consid. 4a).
Dans sa jurisprudence
constante, le Tribunal administratif a constaté que la loi vaudoise du 6
décembre 1988 sur les procédés de réclame (ci-après: LPR; RSV 8.5 F), entrée en
vigueur le 1er avril 1990, conférait à l'autorité municipale un large pouvoir
d'appréciation, s'agissant de règles dont l'application relevait avant tout des
circonstances locales. Il en a déduit que seul pouvait être censuré un abus de
cette liberté d'appréciation (voir notamment arrêts TA GE 97/0185 du 16 avril
1998 et GE 98/0011 du 3 août 1998).
3.                     Conformément à l'art.
17 LPR, les affiches ne sont autorisées que sur les emplacements et les
supports spécialement désignés à cet effet, de façon permanente ou temporaire,
par l'autorité compétente (al. 1). La municipalité est chargée de l'application
de la loi et de ses dispositions d'exécution sur tout le territoire communal, à
l'exception d'une bande de 10 m. depuis le bord de la bande d'arrêt d'urgence
ou de la chaussée le long d'une autoroute ou d'une semi-autoroute (art. 23
LPR). Pour déterminer les emplacements admissibles, l'autorité compétente doit
prendre en considération les buts poursuivis par la loi, qui sont d'assurer la
protection des sites, le repos public et la sécurité de la circulation des
piétons et des véhicules (art. 1 al. 1 LPR).
Selon 18 al. 1 LPR,
les communes peuvent édicter, en matière de procédés de réclame, un règlement
communal d'application, destiné à assurer la protection des sites et des
monuments, le repos public et la sécurité de la circulation des piétons et des
véhicules.
4.                     Tel est le cas en
l'espèce où la municipalité avait adopté, le 10 janvier 1972, un premier
règlement sur les procédés de réclame approuvé par le Conseil d'Etat le 23
février 1973. Ce règlement a été abrogé et remplacé par un nouveau règlement du
21 juillet 1997, approuvé par le Conseil d'Etat le 9 décembre 1998 (ci-après :
RPR). Ce règlement contient notamment les dispositions suivantes:
"
But et base légale
Article
premier :
Le présent règlement a pour but d'assurer,
sur l'ensemble du territoire communal, un environnement de qualité, par la
protection du paysage, des monuments et des sites, la sauvegarde de l'aspect
des bâtiments, la tranquillité publique et la sécurité de la circulation des
véhicules et des piétons.
Il est fondé sur la loi cantonale du 6
décembre 1988 sur les procédés de réclame (ci-après : la loi) et son
règlement d'application du 31 janvier 1990 (ci-après : le règlement
d'application).
Procédés en
infraction
Article 3 :
Sous réserve de l'art. 30 de la loi, et sans
préjudice de sanctions pénales éventuelles, la Municipalité peut ordonner,
aux frais des intéressés :
a) la suppression ou la modification de tout
ou partie d'un procédé de réclame contraire à la loi, à son règlement
d'application ou au présent règlement;
(...)
Cas spéciaux
Article 6 :
(...)
Les enseignes, les affiches et les procédés
de réclame sont interdits dans les zones villas et de village, commerces
locaux exceptés.
Renvoi
Article 27 :
Demeurent réservées, à défaut de dispositions
particulières du présent règlement les dispositions de la loi sur les
procédés de réclame du 6 décembre 1988 et de son règlement d'application du
31 janvier 1990.
"
Pour sa part, l'art.
10 LPR a le contenu suivant:
"
Art. 10.-
Les procédés de réclame
pour compte propre présentent un rapport de lieu et de connexité entre leur
emplacement et les firmes, les entreprises, les produits, les prestations de
services, les manifestations ou les idées pour lesquels ils font de la réclame.
Lorsque ce rapport de lieu et de
connexité n'est pas établi, les procédés de réclame sont réputés réclames pour
compte de tiers.
(...)."
Enfin, l'art. 30 LPR a
la teneur suivante :
"
Art. 30.-
Les procédés de réclame autorisés et
apposés avant l'entrée en vigueur de la présente loi mais non conformes à
celle-ci peuvent subsister jusqu'à leur première modification ou au plus tard
pendant 10 ans. Dans l'intervalle, ils doivent être convenablement entretenus.
"
5.                     En l'occurrence, la
recourante soutient en substance que le panneau installé contre le mur du
parking (ci-après panneau 1) bénéficie des droits acquis, que ce bénéfice doit
être transféré en faveur du panneau installé à l'extrémité de la parcelle 1068
(ci-après panneau 2) et que ce dernier ne doit pas être enlevé au 31 décembre
2008 dans la mesure où il concerne un commerce local (art. 6 al. 3 RPR). Ces
allégations ne résistent pas à l'examen pour les raisons suivantes.
6.                     a) S'agissant tout
d'abord des prétendus droits acquis en faveur du panneau 1, X.________ se
réfère au panneau installé par A.________ à proximité de son propre panneau et
au sujet duquel on lui aurait affirmé qu'il bénéficiait des droits acquis et
qu'il n'aurait par conséquent pas à être enlevé puisqu'il avait été posé avant
l'entrée en vigueur du RPR. Son propre panneau étant également installé depuis
de très longues années, l'intéressée réclame d'être mise également au bénéfice
de tels droits et, vu le refus litigeux, invoque une inégalité de traitement avec
sa concurrente.
aa) Sous ce vocable de
"droit acquis", on comprend un certain nombre de prétentions
patrimoniales des individus contre l'Etat caractérisées par une stabilité
juridique particulière. Les droits acquis se composent, d'une part, de droits immémoriaux,
souvent qualifiés d'intangibles et cédés à l'époque à leur titulaire comme tout
autre droit de nature privée (droits d'utilisation accrue du domaine public ou
d'une régale; droits de taverne), d'autre part, de droits découlant d'un accord
passé avec l'Etat et corollaires d'une obligation de prestation librement
consentie par l'individu (droits découlant d'une concession, droits
patrimoniaux des fonctionnaires, etc.). Suivant que la relation entre l'Etat et
le citoyen à propos de laquelle est invoqué le droit acquis est dominée par un
aspect réel ou par une relation de confiance, la protection primaire du droit
se rattachera à la garantie de la propriété ou au principe de la confiance (ATF
118 Ia 245, cons. 5 et les références citées; cf. ég. Häfelin/Müller, Grundriss
des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3ème éd., Zurich 1998, n° 815; P. Moor,
Droit administratif, vol. II, 2èm éd., p. 435 ss; G. Müller in Commentaire de
la Constitution fédérale, art. 22
ter
, n° 2). Les conditions de la
reconnaissance d'un droit acquis sont strictes: le droit acquis doit en tout
cas se fonder sur un titre juridique, qui peut être la loi elle-même, un acte
administratif, un contrat de droit administratif ou une certaine assurance
donnée par l'administration (E. Grisel, Egalité. Les garanties de la
Constitution fédérale du 18 avril 1999, Berne 2000, p. 589ss; J.-P. Müller,
Grundrechte, p. 602). Or en l'espèce, on cherche en vain le fondement réel d'un
droit acquis en faveur de la recourante susceptible de lui permettre de déroger
à l'obligation légale d'enlever son panneau dont on verra ci-dessous (cf. ch.
8) les raisons pour lesquelles il n'est pas conforme au RPR.
ab) Le principe de la
confiance se rattache en droit administratif au droit constitutionnel de la
bonne foi consacré par les art. 5 al. 3 et 9 Cst (cf. Häfelin/Müller, op. cit.,
n° 522; A. Auer/G. Malinverni/M. Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol.
II, Berne 2000, n° 1117). Il confère à l'administré le droit d'être protégé
dans la confiance qu'il place légitimement dans certaines assurances ou dans
certains comportements des autorités (ATF 125 I 219, cons. 9c; 121 II 479,
cons. 2c; Häfelin/Müller, ibidem) et tend à prévenir le préjudice que pourrait
subir l'administré du fait de la rupture de cette confiance (parmi d'autres,
JAAC 65.77, cons. 3). Lorsque le principe est violé, l'autorité pourra déroger
à la loi. Plus précisément, elle pourra adapter dans le cas concret le régime
légal dans la mesure nécessaire à son respect. Mais la règle reste que le principe
de la légalité prime: celui de la bonne foi, respectivement de la confiance, ne
l'emporte qu'en présence de circonstances exceptionnelles dans lesquelles
l'application de la loi entrerait manifestement en contradiction avec son but
même. Et la solution devrait s'inspirer précisément de la finalité de la règle
(Moor, op. cit., vol. I, p. 429 et les références; cf. également
Häfelin/Müller, op. cit., n° 528 ss).
La protection de la
confiance suppose en premier lieu que l'autorité administrative ait eu un
comportement (action ou omission) propre à faire naître chez l'administré une
confiance qui mérite d'être protégée ("Vertrauensgrundlage", cf.
Häfelin/Müller, op. cit., n° 532; J. P. Müller, Grundrechte, p. 489; B.
Weber-Dürler, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Bâle et
Francfort-sur-le-Main 1983, p. 79 et les références citées). Le fondement de la
confiance peut théoriquement consister, comme en l'espèce, dans la tolérance
temporaire par l'autorité d'un état de fait contraire au droit. En effet, la
municipalité a toléré la présence du panneau 1 pendant près de trois ans avant
d'en exiger l'enlèvement puisque le nouveau règlement est entré en vigueur en
décembre 1998 et que sa décision en exigeant l'enlèvement n'a été rendue qu'en
décembre 2001). Dans un tel cas, il est toutefois admis en principe que
l'inaction de l'autorité durant un certain laps de temps ne l'empêche pas
d'exiger ultérieurement la mise en conformité à la loi. Autrement dit, une
confiance fondée sur la seule passivité de l'autorité qui empêcherait
postérieurement le rétablissement total ou partiel de la légalité n'est
qu'exceptionnellement admise (cf. Häfelin/Müller, op. cit., n° 549;
Weber-Dürler, op. cit., op. 228; en matière d'ordres de démolir une
construction élevée sans droit, cf. Grisel, op. cit., p. 650). Il n'y aurait de
situation acquise et intangible du seul fait de l'inaction de l'autorité que
lorsque l'état de fait contraire au droit a duré un temps très long et que la
situation tolérée ne contrevient qu'à un intérêt public de moindre importance
(ATF du 9 mai 1979, ZBl 1980, p. 70, cons. 3b; cf. également arrêt du TA
zurichois du 12 juin 1987, ZBl 1988, p. 261, cons. 3b). Dans l'arrêt précité,
le tribunal administratif zurichois a refusé de reconnaître au propriétaire d'une
construction illégale le bénéfice d'une situation acquise bien que l'autorité
administrative ait toléré cet état de fait durant plus de 15 ans sans réagir.
ac) Dans le cas
présent, le comportement de l'autorité intimée ne saurait manifestement servir
de fondement à la confiance de la recourante. Non seulement la passivité de la
municipalité a duré peu de temps (à peine trois ans), mais encore la situation
illégale contrevient directement aux exigences relatives à un intérêt public
(notamment garantie d'un environnement de qualité, protection des sites,
tranquillité publique et sécurité de la circulation; cf. art. 1 RPR et 1 LPR)
qui ne saurait à l'évidence être qualifié de moindre importance. En effet, les
objectifs visés par les dispositions précitées, lesquels appartiennent à la
protection de l'environnement au sens large, constituent en tant que tels un
intérêt public capital dans la mesure où ils visent notamment à préserver la
santé et la sécurité des êtres humains et à garantir un environnement de
qualité.
Cela étant, même à
supposer que l'inaction de l'autorité intimée puisse servir de fondement à la
confiance de la recourante, l'enlèvement du panneau 1 devrait de toute façon
être exigé sur la base de la pesée des intérêts à laquelle il y a lieu de
procéder dans tous les cas (cf. Häfelin/Müller, op. cit., n° 561; Weber-Dürler,
op. cit., p. 112 ss; J. P. Müller, Grundrechte, p. 491). L'appréciation de
l'intérêt privé dépend naturellement des dispositions prises par l'intéressé
sur la base du comportement de l'autorité, autrement dit des inconvénients qui
résulteraient pour lui du rétablissement d'une situation conforme à la loi
(Weber-Dürler, op. cit., p. 120). En l'espèce, la recourante n'a pris aucune
disposition particulière dont la suppression engendrerait pour elle un
préjudice intolérable. Le principal inconvénient qu'impliquerait directement le
respect des exigences du RPR, plus précisément son art. 6 al. 3, est un
inconvénient de nature purement financière, qui ne saurait de toute façon prévaloir
sur l'intérêt public à l'application des normes sur la garantie d'un
environnement de qualité (art. 1 al. 1 et 6 al. 3 RPR). En effet, dans les
circonstances du cas présent, l'intérêt économique de X.________ doit céder le
pas devant l'intérêt public, car sinon le but des règles régissant la
protection des intérêts mentionnés à l'art. 1 al. 1 RPR ne pourrait jamais être
atteint (en matière d'aménagement du territoire, cf. ATF 116 Ib 228, cons. 3b;
en matière de protection des monuments, cf. parmi d'autres ATF 118 Ib 384,
cons. 5e; 120 Ia 270, cons. 6c; 126 I 219, cons. 2c; cf. également
Weber-Dürler, op. cit., p. 122).
b) Quant à l'inégalité
de traitement invoqué par X.________ par rapport à A.________ qui serait
autorisée à conserver son panneau alors même qu'il se situerait dans la même
zone que le panneau litigeux, force est de constater qu'elle n'existe pas. En
effet, M. Leder a clairement expliqué lors de l'inspection locale que le
panneau de A.________ était installé en réalité dans une autre zone que les
zones de villas et de villages, soit dans la zone de construction d'utilité
publique dans laquelle l'affichage était autorisé et que c'était par erreur
qu'il avait parlé de droits acquis en faveur de A.________ (cf. correspondance
de la recourante à la municipalité du 10 décembre 2001). Cela étant, il ne
saurait y avoir une quelconque inégalité de traitement entre X.________ et
A.________ faute pour ces dernières de pouvoir se prévaloir d'une situation
identique (ATF 123 I 7, cons. 6a + réf. cit.; cf. également arrêts TA GE
98/0179 du 12 novembre 1999 et GE 99/0145 du 31 mai 2000).
c) En réalité, le seul
"droit acquis" qu'il convient de reconnaître en faveur du panneau 1
est celui prévu par l'art. 30 LPR, applicable par renvoi de l'art. 3 RPR. L'art.
30 LPR crée en effet un droit acquis à pouvoir conserver pendant dix ans au
plus un procédé de réclame autorisé et installé avant l'entrée en vigueur du
RPR mais non conforme à ce dernier (cf. dans le même sens un arrêt du tribunal
de céans concernant également la commune du Mont-sur-Lausanne, TA GE 99/0161 du
20 juillet 2001). Tel est précisément le cas du panneau 1 qui a été posé bien
avant l'entrée en vigueur du RPR en décembre 1998 et qui, depuis cette date,
n'est plus conforme au dit règlement (sur cette question voir infra ch. 8). Il
peut néanmoins subsister pendant dix ans à compter de décembre 1998, soit
jusqu'au 31 décembre 2008.
7.                     Il convient d'examiner
ensuite si le bénéfice reconnu au panneau 1 au sens de l'art. 30 LPR, peut,
comme le requiert la recourante, être transféré en faveur du panneau situé à
l'extrémité de la parcelle 1068 (panneau 2). La commune s'y oppose, invoquant
notamment des questions d'esthétique, de sécurité routière (problème de
visibilité du signal "cédez le passage" du chemin de la
Côte-à-Deux-Sous) et aussi la nécessité de réaménager complètement la
signalisation actuelle sur l'allée précitée. Pour sa part, X.________ soutient
que ce refus entraîne une violation du principe de la proportionnalité dans la
mesure où l'emplacement du panneau 2 est qualitativement, esthétiquement, et
surtout commercialement, bien meilleur que le premier.
a) Le principe de la
proportionnalité (art. 5 al. 2 Cst) se décompose en trois règles: il implique
tout d'abord, conformément à la règle de l'aptitude, que le moyen choisi soit
propre à atteindre le but visé; ensuite, la règle de la nécessité exige
qu'entre plusieurs moyens soit choisi celui qui, tout en atteignant le but
visé, porte l'atteinte la moins grave aux intérêts privés; enfin, il faut
mettre en balance la gravité des effets de la mesure choisie sur la situation
de l'administré et le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (P.
Moor, Droit administratif, vol. I., 2ème éd., p.419 ss + réf. cit.; cf.
également P. Müller, Le principe de la proportionnalité, in RDS 1978/II 209
ss). L'autorité ne peut cependant renoncer à appliquer la loi, ni l'administré
exiger qu'elle ne l'applique, même si dans un cas concret, une mesure
paraîtrait disproportionnée. Ce serait en effet déroger à la norme, ce qui
n'est possible que si celle-ci le prévoit (P. Moor, op. cit., p. 421). Il est
vrai que dans cette hypothèse on peut envisager de mettre en cause la norme
elle-même, soit pour le motif qu'elle viole le principe du fait même de la réglementation
qu'elle prévoit ou que, pour le respecter, il aurait fallu instituer la
possibilité de dérogations individuelles (P. Moor, op. cit., p. 421)
b) En l'espèce, on
relèvera d'emblée qu'en exigeant l'enlèvement du panneau 2 et donc en refusant
le transfert souhaité, la municipalité ne fait qu'appliquer l'arrêt du tribunal
de céans du 23 novembre 1999, lequel a rejeté le recours de X.________ et
confirmé la décision autorisant l'intéressée à installer son panneau et à le
conserver jusqu'au 30 septembre 2001 au plus tard. La recourante ne peut dès
lors ignorer, depuis plus de deux ans déjà, quel est le sort de ce panneau,
pour lequel elle bénéficiait d'ailleurs d'un régime de faveur puisqu'il a été
autorisé alors même qu'il n'était pas conforme au règlement (installation en
zones de villas et de village). Indépendamment de ce qui précède, on ne voit
pas en quoi le refus en cause porterait atteinte au principe de la
proportionnalité exposé ci-dessus. Ce refus est à l'évidence propre à atteindre
le but visé par l'autorité intimée, à savoir la sauvegarde de l'esthétique dans
la zone concernée, d'une part, et le réaménagement de l'affichage public sur le
chemin attenant à la parcelle, d'autre part. De plus, maintenir le panneau 2
tel que le revendique l'intéressée empêcherait aux dires de la municipalité un
réaménagement adéquat puisqu'en raison de son format important, il masquerait
les futurs panneaux indicateurs envisagés. Cette appréciation, qui relève de
circonstances de fait, d'ordre local, que l'intimée connaît mieux que
l'autorité de céans, ne semble nullement abusive. Enfin, le résultat escompté
du point de vue de l'intérêt public (environnement adéquat, esthétique,
sécurité routière) l'emporte manifestement sur l'atteinte infligée à la
recourante dans ses intérêts commerciaux de sorte que le refus de la
municipalité d'accepter un transfert des droits acquis par le panneau 1 en
faveur du panneau 2 n'est pas contraire au principe de la proportionnalité et
doit être confirmé.
8.                     Le dernier point à
élucider est celui relatif au sens et à la porté des derniers termes de l'art.
6 al. 3 RPR, selon lequel les enseignes, les affiches et les procédés de
réclame sont interdits dans les zones de villas et de village, "commerce
locaux exceptés". Selon X.________, les procédés de réclame pour compte de
tiers sont pleinement autorisés puisque la disposition précitée ne mentionne
pas que "seules les publicités pour compte propre" sont autorisées
dans les zones concernées. Cette interprétation est erronée. Les termes
"commerces locaux exceptés" doivent sans aucun doute être interprétés
à la lumière de l'art. 10 al. 1 et 2 LPR (par renvoi de l'art. 27 RPR), lequel
définit les procédés de réclame pour compte propre et pour compte de tiers.
Quels que soient les termes utilisés à l'art. 6 al. 3 RPR, on comprend aisément
que le but poursuivi par cette disposition était, lors de son adoption, de
restreindre l'affichage dans les zones en question tout en évitant par ailleurs
de pénaliser les commerces locaux, qui se sont retrouvés en décembre 1998, dans
des zones où les procédés de réclame étaient désormais interdits. Il fallait de
même permettre à l'avenir aux nouveaux commerces de subsister en les autorisant
à faire de la publicité, soit en installant des enseignes, des affiches ou des
procédés de réclame "pour leur propre compte", c'est à dire des
procédés présentant un rapport de lieu et de connexité entre leur emplacement
et les produits pour lesquels ils font de la réclame (art. 10 al. 1 LPR). Si
l'on suivait l'interprétation de la recourante, impliquant que les commerces
locaux pourraient installer des procédés de réclame à la fois pour compte
propre et pour compte de tiers, on aboutirait à une situation où les commerces
bénéficieraient d'un traitement de faveur - que rien ne justifierait - au
détriment des tous les autres propriétaires en zones de villas et de village,
lesquels ne pourraient installer aucun procédé de réclame sur leur parcelle.
Tel n'a manifestement pas été la volonté de l'autorité intimée en adoptant son
nouveau RPR, quand bien même on peut reconnaître que la rédaction de l'art. 6
al. 3 RPR gagnerait à être plus explicite (en indiquant par exemple que dans
les zones de villas et de village, seuls les commerces locaux sont autorisés à
installer des enseignes, des affiches et de procédés de réclame, à condition
que ceux-ci soient pour compte propre au sens de l'art. 10 al. 1 LPRR).
9.                     En conclusion, la
décision de l'autorité intimée d'exiger l'enlèvement du panneau 1 au 31
décembre 2008 et celui du panneau 2 au 15 janvier 2002 est pleinement conforme
à la loi et ne procède ni d'un excès ni d'un abus du pouvoir d'appréciation. Le
recours doit donc être rejeté et un nouveau délai doit être imparti à
l'intéressée pour enlever le panneau 2. Vu l'issue du pourvoi, les frais du
présent arrêt seront mis à la charge de X.________ qui succombe et qui, pour la
même raison, n'a pas droit à des dépens (art. 55 al. 1 LJPA). De son côté, la
municipalité, qui obtient gain de cause, n'a pas procédé par l'intermédaire
d'un mandataire professionnel de sorte qu'elle n'a pas droit à des dépens (art.
55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision de
la Municipalité du Mont-sur-Lausanne du 21 décembre 2001 est maintenue.
III.                     Un nouveau
délai échéant le
30 juin 2002
est imparti à X.________ pour
procéder à l'enlèvement du panneau d'affichage double-face (R200) sis à
l'extrémité de la parcelle 1068 propriété du commerce B.________, route
C.________.
IV.                    Les frais du
présent arrêt, par 1'000 (mille) francs, sont mis à la charge de la recourante,
cette somme étant compensée par l'avance de frais effectuée.
V.                     Il n'est pas
alloué de dépens.
Lausanne, le 28 mai 2002/gz
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.