vd_omni · AC.2003.0128 · 2005-02-11 · fr

BORBOEN/Municipalité de Denges, Service de l'aménagement du territoire | Est dépourvue de base légale l'interdiction faite à un agriculteur d'installer en zone agricole, et pour une moindre partie en zone intermédiaire, des serres amovibles formant des tunnels (tubes de charpente galvanisés recouverts de films plastiques) destinés à protéger pendant une partie de l'année des cultures de fraises et de framboises effectuées en pleine terre, sans conditions artificielles de production telles que chauffage, climatisation, etc, au motif que la couverture envisagée, de par ses dimensions, nécessiterait une mesure de planification. Les tunnels couvrent au maximum 2,27 ha pour une exploitation qui s'étend sur 30,8 ha.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 11.02.2005 AC.2003.0128

CANTON
DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 11 février 2005
Composition :
Jean-Claude de Haller,
président; Jean-Daniel Rickli et Olivier Renaud, assesseurs. Christiane
Schaffer, greffière.
Recourant :
Gérard BORBOEN,
à Denges,
représenté par Jean-Michel HENNY,
avocat, à Lausanne,
Autorités intimées:
1.
Service de
l'aménagement du territoire,
représenté par Edmond
DE BRAUN, avocat, à Lausanne,
2.
Municipalité de
Denges,
représentée par Jean-Daniel THERAULAZ, avocat, à
Lausanne,
Objet :
Recours Gérard BORBOEN contre la décision du
SAT du 11 juin 2003 et de la Municipalité de Denges du 30 juin 2003 (refus
d'autoriser des serres amovibles et ordre de démolition)
Vu les faits suivants
A.
Gérard Borboën est agriculteur à
Denges. Il exploite 30,8 hectares de terres, dont une partie en tant que
propriétaire (11,6 ha) et le reste au bénéfice d'un bail à ferme (19,2 ha). Il
cultive notamment des fraisiers et des framboisiers sur 5,37 hectares. Le
consommateur étant très exigeant quant à la qualité des fruits produits,
l'exploitant doit veiller à protéger spécialement ce type de cultures. A cet
effet, il utilise depuis au moins dix ans, c'est-à-dire dès l'année 1993
environ, des cadres métalliques recouverts de plastique, appelés "serres-tunnels"
ou "multichapelles", installations temporaires qui sont amovibles. Dès
l'année 1996 et jusqu'en 2001, la municipalité de Denges (ci-après : la
municipalité) lui a délivré chaque année un permis de construire sans enquête
publique (art. 111 LATC), l'autorisant à installer des tunnels pour couvrir ses
cultures.
B.
Le 18 octobre 2002, Gérard Borboën a
présenté à la municipalité une demande d'implantation de couvertures plastiques
pour les années 2003 et 2004 sur les parcelles n° 228 et 229 (Le Chaney), n°
123 (La Crosette) et n° 357 (En Vigneran), demande à laquelle la municipalité
n'a pas donné une suite favorable et qu'elle a transmise au Service de
l'aménagement du territoire (ci-après : le SAT), sollicitant les remarques de
ce dernier par lettre du 14 novembre 2002. Le SAT a répondu le 24 janvier 2003
que la demande de Gérard Borboën s'inscrivait dans le cadre de
"la
problématique de planification du territoire agricole de votre commune qui est
actuellement en discussion avec notre service."
Il a notamment précisé
qu'il était impératif que les projets envisagés, soit l'implantation de serres,
même mobiles, suivent la procédure de mise à l'enquête.
C.
Le 20 février 2003, Gérard Borboën a
présenté une demande de permis de construire portant sur l'installation de
multichapelles pour couvrir, sur une durée de deux ans, ses cultures de
fraisiers et de framboisiers sur les parcelles n° 123 et 137 (zone d'intérêt
général), n° 154 (zone intermédiaire), n° 228, 229, 250 et 251 (zone agricole).
L'installation prévue consistait en des tubes de charpente galvanisés,
recouverts de films plastiques, le tout formant des tunnels. Dans une note
explicative annexée à la demande, le constructeur a précisé comment il allait
travailler durant les années à venir, c'est-à-dire en 2003, 2004 et 2005, soit
:
"Année 0  Plantation des fraisiers
Année 1  Mise en place des tunnels en février - Novembre pliage des
plastiques
Année 2  Ouverture des plastiques en février - Octobre démontage des
tunnels
N° des groupes selon plan d'enquête
Surface couverte en 2003                                                                        groupes
n°
La Crosette                    n°
123                      10 tunnels      5400 m2            18-17
Le Chaney          n° 228 &
229                  4 x 8 tunnels   17100 m2         1-2-3-4
22'500
m2
Surface couverte en 2004
Le Chaney                     n°
123                  3 x 8 tunnels   13000 m2             1-2-3
La Bovery                       n°
251                        8 tunnels      4300 m2                5-6
La Crosette                    n°
123                      10 tunnels      5400 m2            18-17
39
tunnels   22700 m2
Surface couverte en 2005
La Bovery                       n°
251   8 tunnels + 5 tunnels      7000 m2                5-6
Les Grands Records    n° 154   8
tunnels + 4 tunnels      6500 m2            11-12
Le Riau Bornuz             n°
250                  2 x 8 tunnels      8000 m2                7-8
41
tunnels   21500 m2
Gérard Borboën a annexé à
sa demande d'autorisation un plan qui montre que chaque portion de tunnel a une
hauteur de 3.60 m. et qu'elle occupe une surface de 5.60 m. x 1.10 m, l'espace
entre les rangées de tunnels étant de 1.10 m. La longueur totale du groupe de
huit tunnels serait d'environ 95 m. et sa largeur de 44.80 m. Il a précisé que
les tunnels seraient installés pour une durée de deux ans en respectant une
rotation sur les différentes parcelles sur lesquelles la culture de fraises ou
de framboises serait autorisée. En aucun cas, toutes les parcelles mises à
l'enquête ne seraient couvertes en même temps. S'agissant des eaux météoriques,
il a expliqué qu'elles seraient absorbées par infiltration simple et que les
couvertures en plastique seraient enroulées pendant les mois de fortes
précipitations, de novembre à février. La municipalité a formulé le préavis
positif suivant :
"Cette demande de pose de serres mobiles, en rotation
par période de deux ans, n'utilisant qu'un maximum de 22700 m2 sur les 110573
concernés par la mise à l'enquête, suit presque totalement la procédure
proposée par la commune et actuellement en développement avec le SAT. La
municipalité préavise favorablement cette demande, moyennant le respect
intégral de la procédure proposée."
D.               L'enquête publique portant
sur la demande précitée a été ouverte du 4 mars 2003 au 24 mars 2003 et elle a
suscité un certain nombre d'oppositions au projet. Le 11 juin 2003, la Centrale
des autorisations CAMAC du département des infrastructures a informé la
municipalité qu'elle avait refusé d'accorder l'autorisation spéciale requise en
vertu des art. 113, 120 et 121 LATC (dossiers CAMAC n° 54063, 54064, 54065,
54067 et 54068), se fondant sur le refus du SAT qui estimait que le projet,
compte tenu de l'importance des surfaces couvertes, devait faire l'objet d'une
planification en raison de l'impact des installations sur l'environnement. Les
autres autorités consultées (SESA, SAGR, SEVEN et Voyer) avaient émis un
préavis favorable.
E.                Par décisions du 23 juin
2003, notifiées à Gérard Borboën par lettres du 30 juin 2003, la municipalité a
décidé de refuser de délivrer le permis de construire sollicité. Pour les
parcelles n° 123, 137, 228 et 229, elle a en outre ordonné au constructeur de
procéder sans délai au démontage, respectivement à la démolition, de tous les
éléments susceptibles d'avoir déjà été installés sur les parcelles en question.
Elle a annexé à ses courriers les copies des synthèses CAMAC.
Agissant par
l'intermédiaire de son conseil, Gérard Borboën a adressé le 9 juillet 2003 un
recours au Tribunal administratif contre les décisions du département des
infrastructures, centrale des autorisations CAMAC, du 11 juin 2003, et contre
les décisions de la municipalité du 30 juin 2003. Il invoque le fait que les
cultures pratiquées sous serres, en pleine terre, sans autre condition
artificielle de production (chauffage, climatisation, etc.) peuvent être
considérées, sur le principe, comme conformes à la destination de la zone au
sens des art. 16a LAT et 34 OAT. L'autorité cantonale affirmerait dès lors sans
base légale que les installations en cause doivent faire l'objet d'une mesure
de planification. Selon le recourant, le SAT n'aurait pas compris que les
installations seraient déplacées d'une parcelle à l'autre et que l'ensemble des
parcelles concernées ne serait jamais recouvert en même temps, dans sa totalité.
L'ordre de démonter les serres déjà installées serait arbitraire et
disproportionné. Il reproche en outre à l'autorité d'avoir pris une décision
pour chaque parcelle et de n'avoir pas examiné le dossier dans son ensemble, ce
qui l'aurait empêché de saisir le caractère provisoire et amovible des
installations litigieuses. Il conteste en outre devoir payer toutes les taxes
cantonales, qui résultent selon lui, de l'ouverture de plusieurs dossiers pour
un seul objet. Le recourant conclut à l'annulation des décisions querellées et
au renvoi du dossier aux autorités concernées pour nouvelles décisions,
l'autorisation sollicitée devant être délivrée, l'ordre de démolition annulé et
les frais mis à sa charge sensiblement réduits. Il a requis l'octroi de l'effet
suspensif, en particulier s'agissant de l'ordre de démolition des serres
mobiles existantes.
Par décision du 10 juillet
2003, le juge instructeur a provisoirement accordé l'effet suspensif au recours.
Le SAT, dans sa réponse au
recours datée du 8 août 2003, a notamment rappelé qu'il avait déjà averti la
municipalité qu'un projet de l'importance de celui qui était envisagé sur les
parcelles n° 228 et 229 ne pourrait être autorisé et qu'il nécessitait une
procédure de planification. Il aurait tout au plus pu admettre l'installation de
cinq serres sur la parcelle n° 357, d'une surface totale de 2'520 m2 (art. 16a
LAT et 37 OAT). Il a justifié l'ouverture de cinq dossiers par le fait qu'il
s'agissait de parcelles et de propriétés bien distinctes, réparties sur le
territoire communal. S'agissant du projet de couverture du sol des parcelles n°
250, 251 et 228 par des tunnels juxtaposés, d'une hauteur maximale de 3.60 m., il
a précisé qu'une planification s'imposait, en raison de l'impact paysager
considérable et de la gestion des eaux claires. Sur les parcelles n° 123 et
137, le projet serait partiellement situé en zone inconstructible. Enfin, toujours
selon le SAT, la parcelle n° 154 se trouvant en zone intermédiaire, aucune
construction agricole ne saurait y être érigée, sauf si le règlement communal
le prévoyait expressément; or tel n'est pas le cas. Il a ajouté que la surface
des serres projetées dépassait le seuil maximum admissible qui est de 5'000 m2,
selon l'art. 37 al. 1 lettre b OAT. Enfin, un ordre de démolition était
justifié, puisque les ouvrages avaient été érigés sans l'autorisation spéciale
requise (art. 105 LATC). Il a conclu au rejet du recours.
La municipalité a produit
ses déterminations au tribunal par lettre du 10 septembre 2003. Elle expose que
la décision de la CAMAC et la réponse du SAT ne lui laissaient pas d'autre
solution que celle de refuser la délivrance du permis sollicité, sauf pour l'implantation
de cinq serres-tunnels sur la parcelle n° 357, et que l'ordre de démolition
s'imposait pour des ouvrages réalisés sans autorisation. La municipalité ne
s'est pas opposée à l'octroi de l'effet suspensif.
Le 15 septembre 2003, le
tribunal a confirmé l'effet suspensif qui avait été accordé provisoirement,
autorisant l'usage par le recourant des installations litigieuses pendant la
durée de la procédure de recours. Il a informé les parties qu'il entendait
renoncer à une audience ou à une vision locale.
Par
lettre du 3 octobre 2003, le conseil du recourant a sollicité une suspension de
la procédure jusqu'au 30 juin 2004 (art. 58 LJPA). Le SAT a informé le tribunal
le 6 octobre 2003 qu'il y était opposé et il a demandé au tribunal de statuer
en l'état du dossier. Le 31 octobre 2003, la municipalité a informé le tribunal
qu'elle se ralliait à l'avis du SAT s'agissant de la suspension de la
procédure. Le 14 novembre 2003, elle a produit, à la demande du tribunal, un
plan des zones, document intitulé "Révision du plan général
d'affectation", soumis à l'enquête publique du 8 mars au 7 avril 2002, et
le règlement y relatif. A réception des documents précités, le 18 novembre
2003, le tribunal a écrit ce qui suit aux parties :
"(…)
2. Il résulte de ce document qu'une étude de zones spéciales maraîchères
a été demandée par le département, que cette étude a été effectuée et soumise
aux services de l'Etat compétents, qui doivent encore se déterminer.
3. Le recours concerne des décisions de la Municipalité de Denges,
respectivement du Département des infrastructures, qui sont fondées en
substance sur l'exigence d'une planification préalable (no CAMAC 54063; 54065;
54068). Ces mesures de planification sont en cours, en particulier en ce qui
concerne la création de zones spéciales maraîchères et de leur régime, comme
l'indique le conseil de la commune. Apparemment, il incombe au service de
l'Etat de se déterminer sur les propositions faites.
4. Dans ces conditions, une suspension de la procédure d'instruction
comme l'a requis le recourant se justifie, dans l'attente de la suite des
travaux concernant la révision de la planification communale."
Le 28 novembre 2003, le SAT
a informé le tribunal qu'il avait déjà procédé à l'examen du dossier
complémentaire produit dans le cadre de la révision du plan général
d'affectation de la commune de Denges et qu'il avait informé la municipalité de
ses déterminations par lettres des 2 octobre et 28 octobre 2003 dont copie a
été transmise au tribunal; la municipalité pouvait dès lors mettre le projet à
l'enquête publique. Le SAT a demandé au tribunal de statuer, pour éviter que
les constructions, provisoires, ne soient réutilisées dans le cadre d'un
nouveau cycle de production.
Le 5 juillet 2004, le tribunal
a invité les parties à se déterminer sur une éventuelle prolongation de la
suspension de la procédure, à laquelle le recourant s'est déclaré favorable,
alors que le SAT a demandé au tribunal de juger en l'état. Le 22 juillet 2004,
il leur a soumis la question suivante :
"Il faut toutefois constater que l'objet du litige est de
déterminer si les constructions litigieuses (des serres amovibles) sur les 5
parcelles concernées peuvent ou non être autorisées. En outre, si on a bien
compris, la caractéristique principale de ces ouvrages est d'être temporaire,
en fonction de la rotation des cultures. Toujours si on a bien compris (mémoire
de recours page 3), les serres en question doivent être démontées en octobre de
l'année 2, c'est-à-dire en octobre prochain. Si elles doivent être remontées,
ce sera sur d'autres parcelles, pas nécessairement soumises à la même
réglementation, et au bénéfice de nouvelles autorisations à intervenir.
Dans ces conditions et compte tenu notamment de la nécessité de terminer
l'échange des écritures et éventuellement de procéder à une inspection locale,
il paraît exclu que le tribunal statue avant le mois d'octobre 2004. Le recours
paraît dès lors d'ores et déjà sans objet."
La municipalité a écrit le
7 septembre 2004 qu'elle s'en remettait à justice.
Le 11 octobre 2004, le
tribunal a convoqué les parties à une visite des lieux fixée au 15 novembre
2004. Le SAT a informé le tribunal le 14 octobre 2004 que les serres
litigieuses allaient être prochainement démontées, ce qui rendrait le recours
sans objet. Il a demandé au tribunal d'annuler l'audience prévue et
d'interpeller le recourant pour savoir s'il retirait son recours, précisant que
les parties auraient trouvé un accord portant sur l'installation provisoire de
serres amovibles, en attendant l'entrée en vigueur dans un ou deux ans d'un
plan général d'affectation communal avec des zones ad hoc. Le 2 novembre 2004,
le recourant a confirmé le fait qu'une solution, à tout le moins provisoire,
était en vue, l'audience du 15 novembre 2004 pouvant ainsi être annulée. Par
lettre du 4 novembre 2004, la municipalité s'est opposée au renvoi de
l'audience, expliquant qu'elle n'avait pas été consultée pour la mise en oeuvre
d'une solution provisoire. Le recourant a déclaré maintenir sa requête de
renvoi de l'audience. Le tribunal a informé les parties qu'il maintenait la
visite sur place et il s'est rendu sur les lieux le 15 novembre 2004, où il a
constaté que les serres litigieuses avaient été démontées. Les parties ont été
entendues et à l'issue de l'audience, le tribunal a délibéré à huis clos.
Considérant en droit
1.
Le litige porte sur la question de
savoir si le recourant était en droit d'ériger, sur les parcelles dont il est
propriétaire et sur celles qu'il loue, des serres amovibles, sous forme de
tunnels en plastique montés sur des structures métalliques.
2.
L'art. 16a de la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT), entré en vigueur le 1
er
septembre 2000, consacre le principe de la conformité d'une construction à la
vocation de la zone agricole (art. 16 al. 1 LAT) en ces termes :
"Sont conformes à l'affectation de la zone agricole les
constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole
ou à l'horticulture productrice. Cette notion de conformité peut être
restreinte en vertu de l'article 16 alinéa 3.
Les constructions et installations qui servent au développement interne
d'une exploitation agricole ou d'une exploitation pratiquant l'horticulture
productrice restent conformes à l'affectation de la zone.
Les constructions et installations dépassant le cadre de ce qui peut
être admis au titre du développement interne peuvent être déclarées conformes à
l'affectation de la zone et autorisées lorsqu'elles seront implantées dans une
partie de la zone agricole que le canton a désignée à cet effet moyennant une
procédure de planification.
L'art. 22 al. 2 LAT prévoit que :
"L'autorisation est délivrée si :
a. la construction ou
l'installation est conforme à l'affectation de la zone;
b. le terrain est équipé.
Le droit fédéral et le droit cantonal peuvent poser d'autres
conditions."
Le Tribunal administratif a rappelé
que le projet du Conseil fédéral visait à autoriser sans restriction aucune les
constructions et installations liées aux cultures hors sol et qu'il allait plus
loin que le texte de l'art. 16a tel que finalement adopté par les chambres.
C'est pourquoi le Tribunal fédéral a constaté que la définition de l'art. 16a
al. 1, première phrase, LAT, correspondait en fait à celle élaborée par la jurisprudence
sur la base l'art. 16 LAT ancien; dès lors, seules les constructions dont la
destination correspond à la vocation agricole du sol peuvent donner lieu à une
autorisation ordinaire au sens de l'art. 22 al. 2 lit. a LAT (ATA AC 2001/0166
du 10 juin 2002). En d'autres termes, le sol doit être le facteur de production
primaire et indispensable et les modes d'exploitation dans lesquels le sol ne
joue pas un rôle essentiel ne sont pas agricoles (ATF 125 II 278 consid. 3a p.
281 et les arrêts cités).
Avant l'entrée en vigueur
de l'art. 16a LAT, le Tribunal fédéral a examiné quelles étaient les conditions
auxquelles devait répondre l'installation de serres, par une entreprise
d'horticulture, pour être admise en zone agricole. Il a jugé que l'édification
en zone agricole de serres en plastique ayant essentiellement pour but
l'ensemencement et la culture de jeunes plants d'herbes aromatiques (basilic,
sauge, thym et cerfeuil) destinés à être transplantés en pleine terre, lorsque
la saison et le temps le permettent, est conforme à l'art. 16 LAT. Il a précisé
que les serres, par rapport à l'exploitation horticole dans son ensemble, ne remplissaient
qu'une fonction accessoire pour l'utilisation du sol dans des conditions
naturelles; il ne s'agissait donc pas d'une nouvelle unité de production. Il a
admis que la possibilité de prolonger de manière non négligeable la durée de la
saison de production n'était pas contraire à la notion de conformité à la zone
(ATF 120 Ib 266 consid. 2 et 3b = arrêt Boppelsen; JT 1996 p. 444 ss). Il s'est
toutefois demandé si la construction de serres importantes sur le territoire
d'une commune pouvait nécessiter la mise en œuvre de zones appropriées au sens
de l'art. 18 al. 1
er
LAT, dans l'hypothèse où le projet, en raison
de son importance et des répercussions sur l'environnement, nécessiterait une
procédure de planification. Il a jugé que tel n'était pas le cas pour le projet
en question, dont la surface couverte de serres augmentait pourtant de 2'649 m2
à 6'968 m2, mais dont les structures étaient facilement amovibles en raison de
leur légèreté et dont l'intégration dans le paysage, moyennant quelques
aménagements, apparaissait comme satisfaisante (consid. 3d et 3e). L'arrêt Boppelsen
et l'arrêt Geuensee (ATF non publié du 17 juin 1994) ont été commentés dans la
doctrine (Florence Meyer Stauffer, Bâtiment d'habitation et serres dans le
cadre d'une exploitation horticole, in DC 1/95). L'auteur constate notamment
que l'arrêt Boppelsen ne signifie pas que la production sous serres en général
est jugée conforme à la zone agricole, mais qu'il décrit la limite supérieure
de la conformité des constructions en zone agricole. Ce type de production peut
être utilisé pour autant qu'il reste dans de petites proportions par rapport au
système global d'exploitation, ce qui était le cas dans l'exploitation objet du
recours où seul un sixième de la production totale était réalisé sous serres.
En outre, bien que les serres fussent destinées à rester en place toute
l'année, seule une petite partie des plantes, exclusivement pendant l'hiver, y
croissait de l'ensemencement à la cueillette. La fonction auxiliaire des serres
était ainsi pleinement démontrée. L'auteur cité estime que divers autres
éléments de fait ont vraisemblablement fait pencher la balance du côté de
l'exploitant : les serres projetées n'étaient ni chauffées, ni éclairées
artificiellement, mais simplement aérées, la structure des installations, soit
des feuilles de plastique recouvrant des arceaux facilement démontables, était
légère et sa durée de vie limitée. A défaut de telles circonstances
particulières, il est fort possible que la solution à laquelle aurait abouti le
Tribunal fédéral eut été différente. S'agissant de l'opportunité d'une
procédure de planification, l'auteur cité a relevé que :
"Finalement, le Tribunal fédéral a nié que ces serres, malgré leurs
dimensions (surface totale d'environ 6'500 m2) fassent l'objet de mesures
d'aménagement, comme la jurisprudence l'exige pour d'autres objets de grande
envergure, compte tenu de leurs incidences sur la planification locale. Selon
lui, leur démontage aisé et leur intégration satisfaisante dans le site en
raison de leur emplacement (à proximité immédiate du milieu bâti et dans un
terrain en pente) et de leur aménagement (verdure entre les serres)
permettaient de renoncer à cette exigence de planification. Il rappelle
néanmoins à juste titre que ces besoins en surface de serres devraient mieux
être prises en considération dans le cadre de la planification locale, en
créant des zones affectées spécialement à ces installations, notamment dans des
régions qui comptent un nombre important d'exploitations agricoles. Ainsi,
grâce à de telles mesures d'aménagement, les problèmes relatifs à leur
intégration dans le site et à l'équipement adéquat du terrain pourront être
réglés. Elles éviteront par la même occasion aux autorités communales la
parfois difficile tâche de juger la conformité de telles serres à l'affectation
de la zone agricole."
3.                En l'espèce, le recourant
est agriculteur et il cultive au total 308'000 m2 de terres, dont 53'700 m2
sont plantés de fraisiers et de framboisiers, ce qui représente un peu moins
que le sixième de la totalité de l'exploitation. L'installation litigieuse,
soit des tunnels formés de films plastiques fixés sur structures métalliques
légères, sert à protéger les cultures de fruits, mais elle ne couvre jamais la
totalité des parcelles affectées à ce type de cultures. Comme l'a expliqué le
recourant, la surface maximale recouverte en même temps est de 22'700 m2, ce qui
ne représente que 13 % environ de la totalité des surfaces cultivées, donc
nettement moins que le sixième admis par la jurisprudence. De plus, les
surfaces sont libérées de leur couverture durant trois mois en hiver (pliage
des plastiques) et toute l'installation est démontée en octobre de la deuxième
année, pour n'être remontée qu'au mois de février de l'année suivante, sur une
autre parcelle.
Il est en outre important
de relever le fait que les cultures sont effectuées en pleine terre et non hors
sol, comme cela peut être le cas de la culture sous serres. Il est toutefois
nécessaire, comme l'a d'ailleurs relevé le Service de l'agriculture, de
protéger les cultures de baies par des installations temporaires, pour assurer
la précocité et la qualité des fruits et les protéger contre la maladie. Les
installations apparaissent donc comme conformes à l'affectation de la zone
agricole, car elles servent l'exploitation, étant destinées à protéger la
culture de fraises et de framboises, petits fruits particulièrement délicats et
sensibles aux conditions climatiques.
L'autorité cantonale n'a,
il est vrai, pas mis en doute le caractère agricole des constructions
projetées. A l'appui de son refus, elle invoque l'art. 37 al. 1 lettre b OAT
qui prévoit :
"L'édification de constructions et installations destinées à la
culture maraîchère et à l'horticulture selon un mode de production indépendant
du sol est réputée développement interne (art. 16a al. 2 LAT) :
a. s'il est prévisible que l'exploitation ne pourra subsister à long
terme que grâce au revenu          complémentaire ainsi obtenu; et
b. si la surface de production indépendante du sol n'excède pas 35 % de
la surface maraîchère   ou horticole cultivée et, en tout cas, pas 5000 m2.
La production est réputée indépendante du sol s'il n'y a pas de lien
suffisamment étroit avec le sol."
Le tribunal constate que le
SAT s'est fondé sur les dispositions légales qui règlent les cultures selon un
mode de production indépendant du sol, appelées aussi cultures "hors
sol". Or, comme cela a été relevé ci-dessus, les cultures du recourant
sont effectuées en pleine terre et non hors sol, et sans autres conditions
artificielles de production, telles que chauffage, climatisation etc., comme
cela ressort des dossiers CAMAC. Elles sont en outre facilement démontables.
L'art. 37 LAT n'est donc pas applicable et ne saurait fonder un refus de la
délivrance du permis de construire.
Quant à la nécessité d'une
planification préalable, il est vrai que les cantons peuvent interdire la
construction et les installations liées à la production hors sol pour des
motifs d'aménagement du territoire, en particulier de protection du paysage
(zone agricole "paysagère"; art. 16 al. 3 et 16a al. 1
er
,
2
e
phr. LAT). La doctrine a précisé que de telles mesures devraient
être prises dans les secteurs dans lesquels des projets à incidences spatiales
et environnementales fortes sont indésirables, en particulier dans les sites
marécageux, les zones alluviales et les zones de protection du paysage
mentionnés dans le plan directeur cantonal ou dans d'autres zones à protéger
(Piermarco Zen-Ruffinen et Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire,
construction, expropriation, Ed. Stämpfli, Berne 2001, n. 358, p. 160 et la
référence à Schürmann/Hänni (1995), p. 143). En l'espèce, le tribunal constate
que non seulement les installations du recourant n'entrent pas, comme cela a
déjà été relevé, dans la catégorie des installations liées à la production hors
sol, mais que, de surcroît, le secteur dans lequel elles sont situées n'est pas
susceptible d'être protégé, le territoire communal étant reconnu, comme l'écrit
le SAT lui-même, comme ayant une vocation maraîchère.
Dès lors, le refus de
l'autorité cantonale et de la municipalité de délivrer l'autorisation spéciale
pour une installation dont la conformité à la zone agricole est avérée, au seul
motif que la couverture du sol envisagée, de par ses dimensions, doit faire
l'objet d'une mesure de planification en raison de l'impact de ces
installations sur l'environnement (gestion des eaux claires, paysage, etc.) est
dénué de base légale.
Il est vrai que selon la
jurisprudence, les objets de grande envergure devraient faire l'objet de
mesures d'aménagement, compte tenu de leurs incidences sur la planification
locale; il s'agit notamment de terrains de golf ou de décharges. Toutefois,
comme cela a déjà été relevé, cette exigence n'est pas applicable sans autres
aux serres ou autres installations de protection des cultures. En l'espèce, une
telle mesure serait disproportionnée pour un projet de tunnels qui recouvrent
moins du sixième des surfaces totales cultivées d'une seule exploitation, qui
sont démontés ou repliés pendant le tiers, voire le quart de l'année et qui ne
restent que deux ans au même emplacement, en raison du système de rotation des
cultures.
Les décisions litigieuses
refusant d'accorder au recourant le permis de construire sollicité et lui
ordonnant de procéder au démontage et à la démolition des éléments déjà
installés doivent par conséquent être annulées et le dossier renvoyé à
l'autorité pour nouvelle décision.
5.         Le recourant conteste en outre le
montant des taxes cantonales payées, dont les montants, par dossier ouvert,
sont les suivants : 1'243 francs (54068), 1'243 francs (53067), 1'264 francs
(54065), 1'243 francs (54064), 1'296 francs (54063). Il est rappelé que selon
le principe de l'équivalence, le montant de chaque émolument doit être mis en
rapport avec la valeur objective de la prestation fournie et rester dans des
limites raisonnables; la valeur de la prestation se mesure soit par rapport à
son utilité pour le contribuable, soit à son coût par rapport à l'ensemble des
dépenses de l'activité administrative en cause; l'émolument doit être
raisonnablement proportionné à la prestation de l'administration ce qui
n'exclut pas une certaine schématisation; il est ainsi admis que l'émolument ne
corresponde pas exactement au coût de l'opération administrative (ATF 126 I 180
cons. 3a/bb ; 120 Ia 171, cons. 2a). En l'espèce, le tribunal constate que
chaque montant, pris séparément pour l'examen d'un dossier, n'apparaît pas
comme étant manifestement disproportionné. A première vue toutefois, la
pratique de la municipalité in casu (frais relatifs à l'ouverture de cinq
dossiers) pose un problème, nonobstant le fait qu'il s'agit de plusieurs
parcelles et de plusieurs propriétaires, dans la mesure où le permis de
construire sollicité portait sur la seule question de l'installation de
multichapelles destinées à couvrir les cultures. Il lui appartiendra de
réexaminer aussi ce point.
6.                Les considérants qui
précèdent conduisent à l'admission du recours aux frais de l'Etat. Le recourant
qui obtient gain de cause et qui a procédé avec l'aide d'un conseil a droit à
des dépens fixés à 2'000 (deux mille) francs, à charge de l'Etat et de la
commune, chacun pour moitié. La commune qui succombe n'a pas droit à
l'allocation de dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
Les décisions du SAT du 11 juin 2003
et de la municipalité de Denges du 30 juin 2003 sont annulées, le dossier étant
retourné à la municipalité de Denges et par elle aux autorités cantonales
concernées, pour nouvelles décisions, au sens des considérants.
III.                Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV.               L'Etat de Vaud versera au recourant une indemnité de
1'000 (mille) francs à            titre de dépens.
V.                La commune de Denges versera au recourant une
indemnité de 1'000 (mille)         francs à titre de dépens.
Lausanne, le 11 février 2005/san
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)