vd_omni · AC.2022.0043 · 2023-09-22 · fr

A.________, B.________/Département des institutions, du territoire et du sport (DITS), Conseil général de la Commune de Tévenon | Recours contre l'adoption et l'approbation du nouveau PACom de Tévenon formé par deux copropriétaires d'une parcelle, jusqu'alors colloquée en zone de villas, qui contestent sa nouvelle affectation en zone agricole.- La situation au sein du village, soit dans les franges de la zone à bâtir, et les caractéristiques de la parcelle litigieuse, libre de tout aménagement typique de la zone à bâtir, justifient son affectation à la zone agricole, ce d’autant plus au vu du surdimensionnement important de la commune (consid. 3b/aa).- A supposer que l’on ne puisse considérer que la parcelle litigieuse fait partie des franges de la zone à bâtir, elle constitue de toute manière avec certains des biens-fonds voisins un espace vide de plus de 2500 m2 au sein d’une zone construite, espace affecté à la zone agricole, voire à l’aire forestière, ce qui justifie également de la colloquer en zone agricole (consid. 3b/bb). - Dans le cadre du redimensionnement de la zone à bâtir, il est indifférent que le bien-fonds en cause ne se prête pas à une utilisation agricole, sachant en outre que la zone agricole est destinée à remplir d’autres fonctions que celle proprement agricole (consid. 3b/cc).- ll ne se justifie en l’occurrence pas d’affecter en zone de verdure plutôt qu'en zone agricole la parcelle litigieuse (consid. 4).L'appréciation telle qu’effectuée par les autorités intimées, qui ne viole en particulier pas le principe de la proportionnalité, procède d’une pesée complète de l’ensemble des intérêts pertinents et respecte la garantie de la propriété des recourants (consid. 5).Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 22.09.2023 AC.2022.0043

s
TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 22 septembre 2023
Composition
M. Pascal Langone, président;
Mme Renée-Laure Hitz et Mme Pascale Fassbind-de Weck, assesseures; Mme
Valérie Duvanel-Donzel, greffière.
Recourants
1.
A.________
,
à ********,
2.
B.________
,
à ********.
Autorité intimées
1.
Département des institutions et du
territoire (DIT),
désormais
Département des institutions, du
territoire et du sport (DITS),
représenté par la Direction générale du
territoire et du logement, Service juridique, à Lausanne Adm cant,
2.
Conseil général de la Commune de
Tévenon,
Administration communale,
représentée
par Me Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, avocat à Lausanne,
Objet
Plan d'affectation
Recours A.________ et B.________ c/ décisions du
Département des institutions et du territoire du 10 janvier 2022 et du
Conseil général de Tévenon du 20 mai 2021 (plan d'affectation communal;
parcelle n° 609)
Vu les faits suivants:
A.
La commune de Tévenon (ci-après aussi: la commune) est issue de la
fusion, au 1
er
juillet 2011, des anciennes communes de Fontanezier,
Romairon, Vaugondry et Villars-Burquin.
La commune est
actuellement régie par les plans généraux d’affectation et règlements des
communes fusionnées suivants:
-
le plan des zones (PZ) et son règlement (RPEPC) de la commune de
Fontanezier, approuvés par le Conseil d’Etat le 17 septembre 1982;
-
le plan des zones (PZ) et son règlement (RPEPC) de la commune de
Villars-Burquin, approuvés par le Conseil d’Etat le 2 mars 1984;
-
le plan général d’affectation (PGA) et son règlement (RPGA) de la
commune de Vaugondry, approuvés par le Conseil d’Etat le 22 août 1990;
-
le plan général d’affectation (PGA) et son règlement (RPEPC) de la
commune de Romairon, approuvés par le département compétent le 16 août 2001.
B.
Le 28 avril 2016, le Conseil général de Tévenon (ci-après: le conseil
général) a adopté une zone réservée communale sur l’ensemble de la zone à bâtir
d’habitation et mixte 15 LAT. Cette zone réservée a ensuite fait l’objet d’une
décision d’approbation préalable le 8 août 2016 par le département compétent,
puis été mise en vigueur le 18 octobre 2016.
Le 7 décembre 2017, le conseil général a adopté une
modification du règlement de la zone réservée communale, qui a fait l’objet
d’une décision d’approbation préalable et d’une mise en vigueur par le département
compétent le 23 avril 2018.
C.
B.________ et A.________ sont propriétaires communs depuis le 26 mars
1986 de la parcelle n° 609 de la commune de Tévenon. D’une surface de 1121
m
2
, ce bien-fonds est en nature de champ, pré et pâturage. Il est
bordé à l’ouest par le DP 1017. Les prénommés sont aussi propriétaires communs
de la parcelle n° 607 de la commune de Tévenon. D’une surface de 1540 m
2
,
ce bien-fonds comprend le bâtiment d’habitation et garage n° ECA 265 de
157 m
2
ainsi qu’un jardin de 1383 m
2
. Les intéressés sont
également propriétaires communs de la parcelle n° 606 de la commune de
Tévenon, qui, d’une surface de 1205 m
2
, est en nature de champ, pré
et pâturage. Elle comprend aussi un chemin privé pourvu d’un revêtement
imperméable dans sa partie sud qui débouche à l’est sur le bien-fonds
n° 607 et à l’ouest sur le DP 1017, qui la borde à l’ouest et au nord, au-delà
duquel se trouve une zone forestière. Elle est fonds servant de la servitude de
passage à pied et pour tous véhicules n° ID.006-2001/000394 en faveur du
bien-fonds n° 607. Ils sont encore propriétaires communs de la parcelle
n° 300 de la commune de Tévenon, qui, d’une surface de 1125 m
2
,
comprend une place-jardin.
Les parcelles n° 606, 607 et 300 forment
ensemble un long rectangle dans le sens sud-ouest – nord-est. Les parcelles
n° 609 et 610, toutes deux voisines dans le sens ouest-est, et la dernière
citée propriété de tiers et d’une surface de 613 m
2
en nature de
champ, pré et pâturage, sont contiguës au sud des biens-fonds n° 606 et 607.
L’ensemble de ces parcelles se trouvent dans la partie nord du village de
Villars-Burquin et sont toutes colloquées, selon le PZ actuellement en vigueur
de cette localité, en zone de villas. Les parcelles n°300, 607 et 610 sont par
ailleurs bordées à l’est par la parcelle n° 303, d’une surface de 3428 m
2
et actuellement affectée selon le PZ à la zone de verdure dans sa partie
sud-ouest et à la zone de constructions d’utilité publique pour le reste. Cette
dernière parcelle comprend au centre un petit bâtiment public de 16 m
2
(n° ECA 142), dans ses parties sud-ouest et sud-est une forêt de 1820 m
2
et pour le reste, soit sur une surface de 1592 m
2
, est en
nature de champ, pré et pâturage. Ce bien-fonds n° 303 est contigu à
l’ouest de la parcelle n° 533 et le bien-fonds n° 300 contigu à l’est
de la parcelle n° 299, cette dernière elle-même voisine à l’est de la
parcelle n° 3327, ces deux dernières parcelles se trouvant au nord du
bien-fonds n° 607.
La parcelle n° 609, qui est libre de
constructions, est entourée au sud, à l’ouest et partiellement au nord (cf. la
parcelle n° 607) de biens-fonds construits et à l’est (cf. le bien-fonds
n° 610) ainsi que partiellement au nord (cf. la n° 606) de parcelles
également libres de constructions. Elle se situe à environ 250 m à vol d’oiseau
(
www.geo.vd.ch/theme/localisation_thm
)
au nord-ouest du carrefour entre la route de Mauborget, qui devient ensuite
celle de Fontaines (DP 1054), et la route de Romairon (DP 1055), dont elle est
séparée par de nombreux biens-fonds. A ce carrefour, se trouve notamment la
salle du Battoir communale. Elle est fonds servant de la servitude de passage à
pied et pour tous véhicules n° ID.006-2001/000392 en faveur du bien-fonds
n° 610.
D.
La révision partielle de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire
(LAT; RS 700), qui a été adoptée le 15 juin 2012 et qui est entrée en vigueur
le 1
er
mai 2014 (RO 2017 899), entraîne en particulier l'obligation
pour les cantons de réduire les zones à bâtir surdimensionnées (art. 15 al. 2
LAT). Pour mettre en œuvre les principes du droit fédéral relatifs au
dimensionnement des zones à bâtir, les autorités cantonales ont notamment
élaboré, lors de la 4
e
adaptation du Plan directeur cantonal (PDCn,
dont la dernière adaptation est la 4quater, entrée en vigueur le 11 novembre
2022) – adaptation adoptée par le Grand Conseil le 20 juin 2017 et approuvée
par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018 –, une mesure A11, intitulée
"Zones d'habitation et mixtes".
E.
Le 26 février 2018, la Municipalité de Tévenon (ci-après: la
municipalité) a transmis pour examen préalable au Service du développement
territorial (SDT; désormais la Direction générale du territoire et du logement [DGTL])
un dossier de révision de son plan général d’affectation (PGA).
Le 9 janvier 2019, le SDT a transmis à la
municipalité un rapport d’examen préalable concernant l’appréciation globale du
dossier ainsi que les préavis des services cantonaux consultés. Il demandait
que le projet soit adapté et soumis une nouvelle fois à sept services
cantonaux. Il indiquait être ainsi d’avis que le projet de PGA devait être revu
de manière à répondre aux problématiques relevées lors de l’examen préalable et
recommandait de ne pas le mettre tel quel à l’enquête publique. Il ressort en
particulier ce qui suit de ce rapport:
"
4.4.3      ZONE
DE VERDURE
Le projet de PGA prévoit
d’affecter en zone de verdure des surfaces et des parcelles libres de
construction. Le SDT est d’avis que ces secteurs doivent être traités différemment
selon leur localisation et leur vocation. Conformément aux principes énoncés
précédemment, le PGA doit faire la distinction entre :
-    les franges de la zone à bâtir ;
-    les jardins privés ;
-    les espaces
verts non aménagés à l’intérieur du tissu bâti.
Les franges de la zone à bâtir
Les parties
des parcelles non construites et non aménagées en bordure de la zone agricole
sont en général situées en dehors du territoire urbanisé. De ce fait, ces
secteurs doivent être affectés en zone agricole (par exemple, les
parcelles : […]
Les jardins privés et les espaces
verts non-aménagés à l’intérieur du tissu bâti
Le Service du
développement territorial n’exige pas que les jardins privés soient affectés en
zone de verdure. Ces secteurs peuvent être maintenus en zone d’habitation dans
la mesure où ils se trouvent à l’intérieur du territoire urbanisé et qu’ils ne
permettent pas l’accueil d’une nouvelle habitation.
Les espaces verts non-aménagés à
l’intérieur du tissu bâti
En vue de la
réduction de la capacité d’accueil de la zone à bâtir, la commune doit
identifier à l’intérieur de son tissu bâti les mesures de redimensionnement qui
permettent de mettre en valeur ou de préserver les qualités paysagères et
patrimoniales, tels que les espaces publics, les vergers, les ensembles bâtis
remarquables, les vues, etc.
Sur la base
de ces éléments, le Service du développement territorial demande de :
●
revoir les secteurs
affectés en zone de verdure.
Les parcelles
ou les groupements de parcelles affectées en zone à bâtir libres de
construction d’une surface supérieure à 2500 m
2
Les surfaces
non bâties supérieures à 2500 m
2
, situées en milieu bâti,
représentent une surface suffisamment grande pour être propice à une
exploitation agricole. Ainsi, leur affectation en tout autre zone que la zone
agricole est à justifier […].
Sur la base
de ces éléments, le Service du développement territorial demande de :
●
dézoner les parcelles ou
regroupements de parcelles dont la surface dépasse 2500 m
2
".
Le 5 septembre 2019, le SDT a transmis à la
municipalité, qui sollicitait qu’il soit procédé à un examen préalable
complémentaire, une simple prise de position sur les thématiques qui le
concernaient, précisant qu’un seul examen préalable était en effet désormais
réalisé par planification. Il renvoyait pour les autres thématiques aux préavis
des services et aux discussions qui avaient suivi l’examen préalable. Cette
prise de position demandait notamment des adaptations du dossier concernant la
question de la disponibilité des terrains ainsi que celle du surdimensionnement
de la zone à bâtir.
F.
En janvier 2020, un rapport explicatif selon l’art. 47 de l’ordonnance
fédérale du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1)
(ci-après: le rapport 47 OAT de janvier 2020) a été établi. Il expose notamment
ce qui suit:
"
2.1 Contexte géographique
2.1.1  Situation
Située dans le district du
Jura-Nord vaudois, la commune de Tévenon s’étend sur les pentes du Jura
surplombant les rives du Lac de Neuchâtel. La commune comptait 843 habitants au
31 décembre 2017. […]
La population communale a observé
une croissance plutôt importante entre 1980 et 2000 avec une progression
moyenne annuelle de près de 3%. Au cours des dernières années, cette croissance
s’est ralentie, mais elle est encore bien présente et supérieure à la moyenne
cantonale. Ce ralentissement peut s’expliquer notamment par la raréfaction
générale des terrains disponibles et par les effets de la zone réservée.
[…]
2.1.2  Périmètre
Le périmètre de révision du PACom
s’étend à l’ensemble du territoire communal à l’exception du périmètre du Plan
partiel d’affectation (PPA) « Les Grassis » du 22.06.1994. Il
comprend les villages de Villars-Burquin, Vaugondry, Fontanezier et Romairon.
[…]
2.2  Contexte environnemental et
patrimonial
2.2.1  Surfaces d’assolement
Par son altitude moyenne, la
commune de Tévenon n’est pas concernée par la problématique des surfaces
d’assolement.
[…]
3.3  Dimensionnement de la zone à bâtir
3.3.1  Avant la révision du PACom
L’un des aspects majeurs de la
révision du PACom, d’autant plus avec l’entrée en vigueur de la nouvelle Loi
fédérale sur l’aménagement du territoire au 1
er
mai 2014, est le
dimensionnement de la zone à bâtir et la mise en conformité des réserves de
terrains à bâtir.
[…] La commune de Tévenon est
considérée en tant que commune se situant hors des centres. En ce sens, son
taux de croissance annuel est limité à 0.75% jusqu’en 2036. La population de
référence pour calculer la croissance est fixée au 31.12.2015.
[…]
Selon le tableau présenté
ci-devant, la population maximale autorisée pour le village au 31 décembre 2036
est de 939 habitants, soit une croissance de 96 habitants à partir du 31
décembre 2017. Or, les réserves en zone à bâtir permettent d’accueillir un peu
plus de 800 habitants. Dans ce chiffre, le potentiel de densification dans les
volumes existants est compris.
3.3.2  Après la révision du PACom
[…]
Afin de redimensionner la zone à
bâtir destinée à l’habitation, tout en conservant néanmoins de la
constructibilité, les principes suivants, recommandés par le SDT dans son
préavis du 9 janvier 2019, ont été appliqués :
-      Dézoner les franges de la zone à bâtir ;
-      Affecter en zone agricole ou en zone de verdure les espaces
vides de plus de 2'500 m
2
situés au sein du milieu bâti. Ces espaces
représentent une surface suffisamment grande pour être sujets à une
exploitation agricole. L’affectation en toute autre zone que de la zone
agricole doit être justifiée ;
-      Mener une réflexion qualitative sur le tissu bâti et les
espaces vides qu’il comprend afin d’identifier les secteurs qui méritent d’être
mis en valeur et les préserver (espaces publics, vergers, ensembles bâtis
remarquables, vues, etc.) ;
-      Assurer la disponibilité des terrains constructibles sur le
territoire communal.
[…]
Neuf parcelles conservent leurs droits à bâtir.
Afin de vérifier si cette méthode
est significative quant à la réduction des réserves en zone à bâtir, cette
dernière a été testée à l’aide du guichet de simulation pour le dimensionnement
de la zone à bâtir mis à disposition par le canton. Le tableau ci-dessous
montre le résultat obtenu, soit un état de la surcapacité réduit à 212
[recte: 218]
habitants en lieu et place des
708 habitants avant la révision du PACom (résumé du résultat du guichet en
annexe 4).
La méthode visant à dézoner les
franges de la zone à bâtir et à réaffecter les grands espaces libres de
construction conformément à leur usage, permet une réduction de 70 % du
surdimensionnement.
Avant
Après révision
révision
Population de référence
31.12.2015
811 hab.           811 hab.
Population au moment du bilan
31.12.2017
843 hab.           843 hab.
Possibilités de développement
128
hab.           128 hab.
Population maximale en 2036                           939
hab.          939 hab.
Besoins au moment du bilan
96
hab.             96 hab.
Capacité d’accueil au moment du
bilan (réserves)
804 hab.      314 hab.
Etat de la capacité par rapport
aux besoins
+ 708 hab.
+ 218 hab.
3.3.3  Disponibilité des terrains
Comme mentionné dans le chapitre
précédent, la disponibilité des terrains constructibles doit être assurée.
[…]
Dans le cadre de la révision du
PACom, plusieurs parcelles conservent leurs droits à bâtir […]
3.4  Affectation
Une vingtaine de modifications ont
été effectuées sur le Plan d’affectation communal.
[…]
Modification n° 3 – de
zone de villas en zone agricole 16 LAT (AGR)
Villars-Burquin – Parcelles
n° […] 609, 610 […]
Surface concernée : 37'255 m
2
Les modifications n° 3
concernent tous les secteurs passant de zone de villas ou villas et chalets à
la zone agricole. La présente modification poursuit les mêmes objectifs que la
modification n° 2. Il s’agit majoritairement de dézonages des franges de
la zone à bâtir. Toutes les surfaces non utilisées par des constructions ou des
aménagements significatifs (jardins potagers, terrasses, jeux pour enfants,
etc.) sont affectées hors zone à bâtir.
La modification n° 3 concerne
également le centre du village de Villars-Burquin en complément de la
modification° 2. Comme expliqué précédemment, les espaces de plus de 2'500
m
2
non réalisés doivent être rendus au hors zone à bâtir. Dans le
cas présent, l’addition des dézonages en zone village et en zone de villas
représente un espace vide de construction d’un peu plus de 13'000 m
2
.
[…]
Modification n° 9 – de
zone village en zone de verdure 15 LAT (VER)
[…]
La modification n° 9 consiste
en l’affectation de surfaces libres de construction en zone de verdure
inconstructible.
Si les espaces non bâtis situés en
limite de zone agricole sont propices au dézonage, il en va autrement des
espaces situés au sein de la zone à bâtir. Villars-Burquin est concerné par de
nombreux espaces vides de construction dont la surface dépasse les 1000 m
2
.
Selon la LAT (art. 15 a), les parcelles doivent être affectées conformément à
leur utilisation. Ainsi, un espace non exploité par des constructions ou
aménagements urbains ne peut être conservé en zone à bâtir.
Etant donné la situation
géographique des parcelles concernées au sein de la zone à bâtir, de la
présence de certains aménagements non compatibles avec la zone agricole
(pelouse entretenue, places de stationnement en matériaux perméables, etc.) ou
encore de la présence de vergers, il est difficile de classer ces secteurs hors
de la zone à bâtir. L’affectation en zone de verdure inconstructible permet de
rétablir l’affectation des terrains conformément à l’usage qui en est fait.
Elle permet également le redimensionnement de la zone à bâtir puisqu’aucun
droit à bâtir n’est comptabilisé dans cette zone.
Modification n° 10 – de
zone de villas en zone de verdure 15 LAT (VER)
Villars-Burquin – Parcelles
n°  606 […]
Surface concernée : 12’321 m
2
La modification n° 10
consiste en l’affectation de grandes surfaces libres de construction en zone de
verdure inconstructible, au même titre que la modification n° 9. L’argumentaire
est identique à celui de la modification n° 9.
A noter que l’affectation de la
parcelle n° 606 en zone de verdure, malgré sa situation en limite de zone
à bâtir, permet de conserver l’accès nécessaire à la parcelle n° 607.
[…]
A noter que la commune de Tévenon
n’est pas concernée par la problématique des surfaces d’assolement.
[…]
3.5  Règlement sur la police des
constructions
[…]
3.5.3  Zone
d’habitation de très faible densité 15 LAT (HTF)
La zone d’habitation de très faible
densité 15 LAT résulte de la fusion de la zone de villas et de la zone de
villas et chalets du règlement de Villars-Burquin approuvé en 1984. L’indice
d’utilisation est reconduit, soit 0,25
".
Il ressort de l’Annexe 2 du rapport 47 OAT de
janvier 2020, intitulée "
Principe
,
Pré-étude - scénario
n° 1
" et qui comprend une carte des quatre villages de la
commune, que le cœur de la localité de Villars-Burquin est située au carrefour
entre le DP 1054 et le DP 1055.
G.
La municipalité a mis à l’enquête publique du 18 janvier 2020 au 18
février 2020 le projet de révision du Plan d’affectation communal (PACom)
comprenant deux plans d’affectation au 1:2’000 et au 1:5’000, le règlement sur
le plan d’affectation communal et la police des constructions (ci-après: RPACom)
ainsi que le rapport explicatif selon l’art. 47 OAT, ces documents étant tous
datés de janvier 2020. Ce projet implique en particulier la collocation des
parcelles n° 606 et 607 en zone de verdure 15 LAT, respectivement en zone
d’habitation de très faible densité 15 LAT, ainsi que le dézonage des parcelles
n° 300, 609 et 610, qu’il est prévu d’affecter à la zone agricole, de même
que l’affectation en aire forestière 18 LAT de la parcelle n° 303 dans sa
partie sud et en zone agricole pour le reste. Il implique également le passage
du bien-fonds n° 299 de la zone de villas à la zone agricole, de la
parcelle n° 3327 de la zone de villas à la zone d’habitation de très
faible densité 15 LAT pour sa partie nord et à la zone agricole pour sa partie
sud ainsi que du bien-fonds n° 533 de la zone de villas et chalets à la
zone agricole. Les biens-fonds sis au nord de la parcelle n° 606 seront
pour leur part colloqués en aire forestière.
Le 30 janvier 2020, une
séance d’information publique relative au nouveau PACom a été organisée.
La mise à l’enquête publique
du PACom a suscité 29 oppositions, dont celle de
A.________ et B.________
du 16 février 2020, remise à l’administration communale le 18 février 2020. Les
prénommés, faisant valoir différents éléments, contestaient en particulier le
déclassement de la parcelle n° 609 en zone agricole.
Le 8 octobre 2020, une séance de conciliation a eu
lieu réunissant en particulier des représentants de la commune, accompagnés
d’urbanistes de leur bureau mandataire, ainsi que A.________ et B.________.
Courant octobre 2020, les prénommés se sont
déterminés sur le procès-verbal de la séance de conciliation.
Par décision du 4 mars 2021, le conseil général a
refusé le préavis n° 01/21 de la municipalité relatif au PACom.
H.
Le 12 avril 2021, la municipalité a adopté le préavis n° 05/21
relatif au dossier PACom, règlement sur le plan d’affectation communal et la
police des constructions ainsi que délimitation de l’aire forestière à
l’intention du conseil général, dont le contenu est le même que celui du
préavis n° 01/21. Il contient en particulier sa proposition de réponse à
l’opposition de A.________ et B.________, dont la teneur est la suivante:
"
Déterminations
de la Municipalité (propositions de réponse)
Par rapport au point 1
[ndlr.:
de l’opposition]
La procédure de modification du
PACom a pour objectif de réexaminer l’affectation des terrains de la commune.
Elle n’a pas pour objet de traiter les éventuelles indemnités revendiquées au
titre de déclassement. D’éventuelles réclamations doivent être adressées au
département compétent, selon la législation en vigueur (LATC, articles 71 à
73).
Par rapport au point 2
Voir sous point 1.
Par rapport au point 3
[…]
Par rapport au point 4
Ces restrictions d’utilisation
sont définies dans la LAT et la LDFR.
Par rapport au point 5
L’article 1, alinéa 1 LAT définit
que « La Confédération, les cantons et les communes veillent à une
utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles
et non constructibles du territoire. ». Les parties constructibles sont
définies comme zones à bâtir et doivent répondre à l’art. 15 LAT qui fixe
qu’elles « sont définies de telle manière qu’elles répondent aux besoins
prévisibles pour les quinze années suivantes. ». En résumé, cela signifie
que les terrains nécessaires pour répondre aux besoins pour les quinze
prochaines années doivent être classés en zone à bâtir et que ceux qui ne le
sont pas doivent être affectés dans une zone inconstructible, en particulier la
zone agricole. La zone agricole est ainsi autant une zone dédiée à l’agriculture
qu’une non-zone à bâtir.
Par rapport au point 6
La notion d’affectation n’a jamais
été liée ou limitée aux limites de parcelles. Il y a toujours (eu) des
parcelles avec plusieurs affectations. L’aménagement du territoire ne peut pas
s’arrêter aux limites de parcelles, mais doit se faire sous l’aspect des
besoins et des contraintes.
L’avis d’enquête ne peut pas mentionner
tous les enjeux d’une telle révision, notamment parce que les enjeux sont
multiples, individuels et personnels.
Par rapport au point 7
L’aménagement du territoire est
par définition inégal puisque chaque parcelle ou fraction de parcelle a des
caractéristiques particulières liées à sa topographie, sa forme, les
contraintes qui s’y appliquent ou encore son historique. La Municipalité a pris
des choix en fonction de l’application des critères de la DGTL. Les parcelles
qui restent constructibles sont localisées au sein du territoire urbanisé et de
la zone à bâtir. Ce sont des terrains qui peuvent facilement être valorisables.
Le nombre de parcelles disponibles a été "négocié" avec le
Canton ; le choix des parcelles a été fait par la Municipalité sur la base
d’un processus décisionnel reposant sur des critères objectifs.
Mentionné à juste titre, l’absence
de consultation préalable des propriétaires potentiellement concernés ou visés
par cette garantie de disponibilité fait preuve d’objectivité et de neutralité.
Par rapport au point 8
Par rapport aux directives cantonales,
les parcelles 609 et 610 ne peuvent qu’être affectées en zone agricole. Leur
contiguïté à une zone agricole ou forestière impose ce choix. De plus, en
deuxième rang, leur aménagement existant est compatible avec la zone agricole,
tenant compte du droit acquis.
[…]
Demande au Conseil Général
En conséquence, la Municipalité
propose au Conseil Général de lever l’opposition de B.________ et A.________
".
Le 6 mai 2021 a eu lieu une présentation publique du
PACom par la DGTL.
I.
Par décision du 20 mai 2021, le conseil général a admis et adopté la
proposition de réponse à l’opposition n° 1, soit celle d’autres opposants
que A.________ et B.________, et accepté l’opposition au changement
d’affectation de la parcelle n° 655, admis et adopté les propositions de
réponse aux oppositions n° 2 à 25 et levé ces oppositions et adopté le
PACom, modifié, son règlement et la délimitation de l’aire forestière avec deux
amendements au règlement (art. 6.4 ainsi qu’art. 5.7.1 et 6.7.1).
J.
En mai 2021, un nouveau rapport 47 OAT a été établi en vue d’une enquête
publique complémentaire. Il est précisé que ce rapport ne traite que les
amendements votés par le conseil général en date du 20 mai 2021, soit celui
relatif à la modification du nombre de pans des toitures dans les zones de
faible et de très faible densité 15 LAT (art. 5.7 al. 1 et 6.7 al. 1 du projet
de règlement) et celui concernant la modification de la définition de la limite
de la hauteur des constructions dans la zone d’habitation de très faible densité
15 LAT (art. 6.4 al. 1 du projet de règlement).
Le 2 juin 2021, dans le cadre de l’examen préalable
des amendements votés par le conseil général, la DGTL a préavisé favorablement
les modifications des art. 5.7 al. 1, 6.4 al. 1 et 6.7 al. 1 du règlement.
Une enquête publique complémentaire s’est déroulée
du 12 juin au 12 juillet 2021 portant sur les amendements votés par le conseil
général le 20 mai 2021. Elle n’a suscité aucune opposition.
K.
Par décision du 10 janvier 2022, le Département des institutions et du
territoire (DIT) a approuvé, sous réserve des droits des tiers, le plan
d’affectation communal de la commune de Tévenon comprenant les plans
d’affectation au 1 :2'000 et au 1 :5'000, le règlement du plan
d’affectation, le rapport explicatif selon l’art. 47 OAT de janvier 2020
(enquête publique) ainsi que le rapport explicatif selon l’art. 47 OAT de mai
2021 (enquête publique complémentaire).
L.
Par acte du 8 février 2022, A.________ et B.________ ont interjeté
recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(CDAP) contre la décision du DIT du 10 janvier 2022 et contre la décision du
conseil général du 20 mai 2021. Contestant le déclassement de leur parcelle
n° 609 en zone agricole, ils ont conclu au maintien de cette parcelle en
zone constructible, à tout le moins son affectation en zone de verdure 15 LAT,
étant en contrepartie prêts, si nécessaire, à entrer en matière sur un
déclassement compensatoire de la parcelle n° 606 en zone agricole.
Le 4 avril 2022, le conseil général, par
l’intermédiaire de la municipalité, a conclu au rejet du recours.
Le 17 juin 2022, le DIT, par le biais de la DGTL, a
conclu au rejet du recours.
M.
Le 3 mai 2023, le tribunal a tenu une audience avec inspection locale en
présence des parties. Il convient d’extraire ce qui suit du procès-verbal
d’audience:
"
La
zone centrale correspond plus ou moins au périmètre délimité par l’ISOS, selon
les autorités communales.
Le territoire urbanisé tel
qu’établi selon la fiche de la DGTL a été élaboré en cours d’adoption du PACom,
d’où le manque de renseignements dans le dossier.
Le tribunal et les parties
s’entendent sur la manière de procéder à la visite des parcelles concernées par
les six recours.
L’audience est suspendue à 10h.
[…]
L’audience est reprise à 12h20 sur
la parcelle n° 609, à Tévenon (village de Villars Burquin).
Il est constaté que le territoire
de la commune se trouve en forte déclivité. Il y a 150 m de dénivelé entre la
parcelle des Oches et la 609.
Selon la DGTL, l’on se trouve dans
la frange de la zone à bâtir et hors du territoire urbanisé.
A l’exception d’une cabane de
jardin, il n’y a pas d’autre aménagement extérieur.
Selon la commune, la parcelle 609
a été colloquée en zone agricole, car il n’y a pas d’équipement.
Il est constaté que la parcelle
609 comporte des arbres fruitiers, le reste étant en nature de pré-champ.
Le recourant constate que sa
parcelle est partiellement entourée de parcelles construites. Il est précisé
que la parcelle 606 au nord est classée en zone de verdure.
Le recourant précise que la
parcelle 609 est grevée d’une servitude de passage à pied et tout véhicule,
pour desservir la parcelle 610 qui est aussi colloquée en zone agricole
"
.
N.
Le tribunal a délibéré à huis clos.
Considérant en droit:
1.
Le présent recours porte sur un plan d'affectation communal. L'art. 43
al. 2, 2
ème
phr., de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur
l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) prévoit,
pour les plans d'affectation communaux, que les décisions du département et les
décisions communales sur les oppositions sont susceptibles d'un recours au
Tribunal cantonal avec libre pouvoir d'examen.
Selon la jurisprudence, le libre pouvoir d’examen
dont doit disposer l'autorité de recours cantonale, en vertu de l'art. 33 al. 3
let. b LAT, ne se réduit pas à un contrôle de la constatation des faits et de
l'application du droit; il comporte aussi un contrôle de l'opportunité.
L'autorité doit vérifier que la planification contestée devant elle soit juste
et adéquate. Son rôle spécifique d'autorité de recours ne se confond toutefois
pas avec celui de l'organe compétent pour adopter le plan; elle doit préserver
la liberté d'appréciation dont celui-ci a besoin dans l'accomplissement de sa
tâche (art. 2 al. 3 LAT). Cette liberté d'appréciation implique qu'une mesure
d'aménagement appropriée doit être confirmée; l'autorité de recours n'est pas
habilitée à lui substituer une autre solution qui serait également convenable
(ATF 127 II 238 consid. 3b/aa; AC.2021.0003 du 11 janvier
2023 consid. 4a; AC.2020.0353 du 22 novembre 2022 consid. 4a)
. Elle
suppose également que le contrôle de l'opportunité s'exerce avec retenue sur
des points qui concernent principalement des intérêts locaux, tandis que, au
contraire, la prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur,
dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict
(arrêt TF 1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 6.1, et les références
citées). Dans le cadre de son contrôle, l'autorité de recours examine les
différents points faisant l'objet du rapport au sens de l'art. 47 OAT. Il
s'agit notamment de la conformité du plan d'affectation aux buts et principes
régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT). Il implique également
de s'assurer que les principes de planification posés aux art. 2 et 3 OAT sont
respectés (AC.2021.0003 du 11 janvier 2023 consid. 4a; AC.2020.0353 du 22
novembre 2022 consid. 4a, et les références citées).
2.
Les recourants contestent en l’occurrence le changement d’affectation de
leur parcelle n° 609 dans le nouveau PACom. Actuellement affecté à la zone
de villas, leur bien-fonds est colloqué en zone agricole dans le nouveau PACom.
a) Aux termes de l’art. 26 al. 1 de la Constitution
fédérale de la Confédération suisse, du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), la
propriété est garantie. Elle n’est toutefois pas absolue. Selon l'art. 36 Cst.,
toute restriction d’un droit fondamental doit être fondée sur une base légale,
être justifiée par un intérêt public et proportionnée au but visé. Le principe
de la proportionnalité exige qu’une mesure restrictive soit apte à produire les
résultats escomptés – règle de l'aptitude –, que ceux-ci ne puissent être
atteints par une mesure moins incisive – règle de la nécessité –, et qu'il
existe un rapport raisonnable entre le but visé et les intérêts publics ou
privés compromis – règle de la proportionnalité au sens étroit – (cf. ATF 140 I
168 consid. 4.2.1; 135 I 233 consid. 3.1; voir aussi arrêt TF
1C_695/2021 du 4 novembre 2022 consid. 3.1.2).
L'art. 1 al. 1, 1
ère
phr., LAT dispose
que la Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation
mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non
constructibles du territoire. L'art. 1
er
al. 2 LAT définit les buts
de l'aménagement du territoire. Cette disposition, dans sa nouvelle teneur
entrée en vigueur le 1
er
mai 2014, prescrit que les autorités chargées
de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux fins,
notamment, de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol,
l’air, l’eau, la forêt et le paysage (let. a), d'orienter le développement de
l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de
l'habitat appropriée, (let. a
bis
) et de créer un milieu bâti compact
(let. b).
L’art. 3 LAT expose les principes régissant
l’aménagement. Il prévoit, à son al. 3, en particulier que les territoires
réservés à l’habitat et à l’exercice des activités économiques seront aménagés
selon les besoins de la population et leur étendue limitée, ceci impliquant
notamment de répartir judicieusement les lieux d’habitation et les lieux de
travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis de manière
appropriée par les transports publics (let. a) et de prendre les mesures
propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches,
des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces
de l’habitat (let. a
bis
).
L'art. 15 LAT, dans sa teneur en vigueur depuis
le 1
er
mai 2014, prévoit ce qui suit:
"
Zones
à bâtir
1
Les zones à bâtir
sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour
les quinze années suivantes.
2
Les zones à bâtir
surdimensionnées doivent être réduites.
3
L’emplacement et la
dimension des zones à bâtir doivent être coordonnées par-delà les frontières
communales en respectant les buts et les principes de l’aménagement du
territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d’assolement et
préserver la nature et le paysage.
4
De nouveaux terrains
peuvent être classés en zone à bâtir si les conditions suivantes sont réunies:
a.
ils
sont propres à la construction;
b.
ils
seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines
années même si toutes les possibilités d'utilisation des zones à bâtir
réservées ont été épuisées et ils seront équipés et construits à cette
échéance;
c.
les
terres cultivables ne sont pas morcelées;
d.
leur
disponibilité est garantie sur le plan juridique;
e.
ils
permettent de mettre en oeuvre le plan directeur.
5
La Confédération et
les cantons élaborent ensemble des directives techniques relatives au
classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la manière de calculer la
surface répondant aux besoins
".
b) aa) Dans sa version actuelle, le PDCn retient que
le réseau des centres vaudois, qui garantit la cohésion du canton, est menacé
par l'étalement urbain, à savoir la dispersion de la population et de l’habitat
hors des centres, en périphérie et en campagne. Pour y remédier, il préconise
en priorité le développement à l'intérieur du territoire urbanisé, la
valorisation du potentiel inutilisé et la recherche d'une densification adaptée
au contexte (ligne d'action A1; cf. aussi AC.2022.0012 du 15 décembre 2022
consid. 3c). Les autorités chargées de l'aménagement du territoire, dans
le canton de Vaud, ont ainsi défini dans le PDCn un cadre ou processus pour
répondre aux exigences de l'art. 15 LAT, étant donné que la plupart des
communes ont des zones à bâtir surdimensionnées. C'est l'objet de la mesure
A11, mais le détail de la méthode à appliquer par les communes pour
dimensionner correctement leurs zones à bâtir à vocation d'habitation figure
dans des fiches d'application du SDT ou de la DGTL, qui complètent en quelque
sorte le PDCn (cf. AC.2022.0122 du 15 février 2023 consid. 3a/aa; AC.2019.0012,
AC.2018.0443, AC.2019.0013, AC.2019.0014 du 23 décembre 2020 consid. 2a,
avec la référence au rapport d'examen de l'Office fédéral du développement
territorial ARE relatif à la 4
e
adaptation du PDCn, janvier 2018
[sur le site www.are.admin.ch], p. 24).
La mesure A11 du PDCn ("Zones d'habitation et
mixtes") indique en introduction ce qui suit:
"
Problématique
[…] Les communes définissent leur
croissance démographique dans les limites fixées par la présente mesure, selon
la typologie du projet de territoire et les perspectives démographiques
établies par Statistique Vaud.
En 2015, hors des centres, les
réserves sont le plus souvent excédentaires. Dans les centres, en tenant compte
de l'ensemble des projets des communes, le potentiel est souvent également
supérieur aux besoins à 15 ans et nécessite donc une priorisation
"
.
La mesure proprement dite contient en particulier ce
qui suit:
"Les communes évaluent, avant
de soumettre au Canton tout plan d'affectation, la nécessité de redimensionner
leurs zones à bâtir en vérifiant l'adéquation entre leur capacité d'accueil en
habitants et la croissance démographique projetée, limitée par type d'espace du
projet de territoire cantonal selon le tableau suivant:
Périmètre compact d'agglomération
et de centre cantonal [...]
Périmètre des centres régionaux
[...]
Périmètre des centres locaux [...]
Périmètre des localités à
densifier [...]
Villages et quartiers hors centre:
croissance annuelle maximale: 0.75% de la population 2015.
[...]
Les communes qui doivent
redimensionner leurs zones à bâtir révisent leurs plans d'affectation et
soumettent leur projet à l'approbation du Canton au plus tard cinq ans après
l’adoption du Plan directeur cantonal par le Grand Conseil. Jusqu'à cette date,
les communes peuvent utiliser le 31 décembre 2036 comme horizon de
planification.
Cette révision prend en compte au
moins les aspects suivants :
•
la qualité de la desserte en transports publics ;
•
l'accès
en mobilité douce aux services et équipements ;
•
la
qualité des sols et les ressources, dont les surfaces d'assolement ;
•
l'environnement,
notamment la nature, le paysage, et la maîtrise d'éventuels risques et nuisances
;
•
la capacité des équipements et des infrastructures ;
•
la
possibilité d'équiper à un coût proportionné ;
•
la
disponibilité des terrains.
Pour répondre aux besoins à 15
ans, les communes, dans l’ordre :
1.    réaffectent les terrains excédant les besoins ou peu adéquats au
développement ;
2.    densifient le territoire urbanisé ;
3.    mettent en valeur les réserves et les friches, notamment par la
densification.
L’extension de la zone à bâtir
n’est admise que lorsque la capacité découlant des trois points précédents est
insuffisante pour répondre aux besoins à 15 ans. [...].
La mise à jour des plans
d’affectation doit garantir une densification des zones à bâtir.
[...]
"
.
Le PDCn fixe ainsi l'année de référence à 2015 (à
savoir en nombre d'habitants au 31 décembre 2015) et arrête l'horizon de
planification à 2036. Le développement maximal d'une commune hors centre se
calcule désormais en multipliant la croissance annuelle admise (0,75%) par le
nombre d'années qui séparent la date de référence de l'horizon de planification
(21 ans). Il correspond ainsi à une croissance totale de 15,75% (0,75% x 21
ans) (cf. AC.2022.0012 du 15 décembre 2022 consid. 3c; AC.2021.0187 du 9
juin 2022 consid. 2b/bb, et les références citées).
bb) Le SDT (actuellement: la DGTL) a publié
plusieurs fiches d'application en vue de la mise en œuvre de la mesure A11 du
PDCn. La fiche d'application (version de juin 2021) intitulée "Comment
traiter les zones à bâtir d'habitation et mixtes excédant les besoins à 15 ans
ou peu adéquates pour le développement" (sur le site internet www.vd.ch,
rubrique: Territoire et construction > Aménagement du territoire > Plan
d'affectation communal) définit la stratégie de redimensionnement suivante:
"
•
Dézoner toutes les
franges
de la zone à bâtir en zone agricole. Ces
franges sont identifiées lors de la délimitation du territoire urbanisé et des
noyaux largement bâtis de la commune […] Les secteurs qui répondent aux
critères des surfaces d’assolement devront être dézonés en priorité et affectés
en zone agricole […] ;
• Traiter les
petites zones à
bâtir isolées (noyaux bâtis comprenant entre 1 et 10 bâtiments)
, en
commençant par réduire la zone à bâtir afin que celle-ci soit calée au plus
près des constructions existantes. Selon le résultat, analyser s'il est
pertinent ou non de maintenir le bâti en zone à bâtir. […] ;
• Affecter en zone agricole ou en
zone de verdure les
espaces vides
de plus de 2500 m
2
situés au milieu du bâti. Ces espaces représentent une surface suffisamment
grande pour être sujette à un morcellement agricole (cf. art. 58 al. 2 de la
Loi fédérale sur le droit foncier rural (RS 210 ; LDFR)). Ainsi, leur
affectation en toute autre zone que de la zone agricole devra être
justifiée ;
• Mener une
réflexion
qualitative sur le tissu bâti
et les espaces vides qu'il comprend afin
d'identifier les secteurs qui méritent d'être mis en valeur et les préserver
par des mesures de planification (exemples: espaces publics, vergers, ensembles
bâtis remarquables, vues, etc.). Ces secteurs pourront être affectés en secteur
de protection de la nature et du paysage 17 LAT ou en secteurs de protection du
site bâti 17 LAT. Les droits à bâtir existants peuvent également être réduits
pour préserver des jardins, des vergers ou des cours dignes d’intérêt. Cela
peut se concrétiser notamment par une modification du règlement de la zone
concernée (création d’aire inconstructible, de transition, etc.). Toute
réduction de droits à bâtir doit cependant rester conforme au développement
vers l’intérieur du milieu bâti et au principe d’économie du sol ;
• Assurer la
disponibilité des
terrains libres
de construction sur le territoire communal et, le cas
échéant, affecter les parcelles concernées en conformité avec leur usage futur.
[…] N.B. Une révision partielle d’un plan devra inclure les parcelles vides
situées dans le milieu bâti
"
.
Cette fiche d'application ajoute ce qui suit:
"
La
stratégie de redimensionnement doit se baser sur ces cinq principes. Si
l'application de toutes ces mesures ne permet pas de répondre aux exigences du
plan directeur cantonal (PDCn), un surdimensionnement incompressible de la zone
à bâtir d'habitation et mixte sera accepté dans le projet de révision du plan
d'affectation communal. Il s'agira cependant de prouver que toutes les mesures
de redimensionnement pertinentes du point de vue de l'aménagement du territoire
ont été prises
".
La fiche d'application précitée prévoit une première
phase dans le processus de révision du plan général d'affectation, à savoir la
délimitation du territoire urbanisé et des noyaux largement bâtis. La notion de
"territoire urbanisé" est définie dans une autre fiche d'application
de la DGTL ("Comment délimiter le territoire urbanisé", version de
février 2019), donnant notamment les explications suivantes:
"
Le
territoire urbanisé est une donnée de base nécessaire pour cadrer le
développement de l'urbanisation. Il comprend les territoires largement bâtis
situés en zone à bâtir formant le cœur d'une localité, y compris les terrains
non bâtis à vocation urbaine.
Une fois tracé, le territoire urbanisé permet de distinguer
les zones à bâtir à densifier de celles qui ne doivent pas l'être. [...]
Dans une démarche de
redimensionnement des zones à bâtir, la délimitation du territoire urbanisé
permet d'identifier les différentes actions à mener pour réduire le potentiel
d'accueil des zones à bâtir. Celles-ci sont en effet différentes si l'on se
trouve à l'intérieur ou hors du territoire urbanisé.
La commune délimite le périmètre
du territoire urbanisé en amont d'une révision d'un plan d'affectation. Le
périmètre du territoire urbanisé est intégré dans la stratégie d'aménagement
qu'elle soumet au Service du développement territorial au début de la procédure
de planification
".
c) aa)
Selon
la jurisprudence, la réduction des zones à bâtir surdimensionnées constitue un
intérêt public important (cf. ATF 144 II 41 consid. 5.2 p. 45; cf. aussi arrêts
TF 1C_190/2020 du 9 février 2021 consid. 2.2.2, et les références citées;
1C_522/2019 du 1
er
mai 2020 consid. 4.6.1; 1C_387/2016 du 1
er
mai 2017 consid. 4.4). Le choix des parcelles concernées par le
redimensionnement de la zone à bâtir relève dans une large mesure du pouvoir
d’appréciation des autorités locales de planification (cf. art. 2 al. 3 LAT et
art. 2 et 3 OAT; cf. ATF 144 II 41 consid. 5.2, et les références citées).
Le Tribunal fédéral a précisé, dans le cadre du
redimensionnement de la zone à bâtir, qu'il était indifférent que le bien-fonds
ne se prête pas à une utilisation agricole. La commune doit en effet rechercher
les territoires susceptibles de ne plus répondre à la définition de l'
art. 15 LAT
. Dans ce cadre, les critères posés par le droit
fédéral et le PDCn sont notamment la situation des terrains par rapport au
milieu densément construit, les possibilités de densification, l'accessibilité
(en particulier la desserte en transports publics et les équipements). La
qualité des sols et les surfaces d'assolement ne constituent qu'un des critères
(
art. 15 al. 3 LAT
), mais l'autorité planificatrice
peut aussi, compte tenu des exigences de réduction qui s'imposent à elle, être
amenée à déclasser des terrains n'ayant aucune vocation agricole (arrêt TF
1C_267/2019 du 5 mai 2020 consid. 3.3, cf. aussi arrêt TF 1C_204/2022 du 21
mars 2023 consid. 3.2.2
in fine
).
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral
également, on ne saurait considérer que, sous l'empire de l'art. 15 LAT actuel,
les brèches dans le tissu bâti appartiennent nécessairement à la zone à bâtir.
En effet, si les brèches dans le tissu bâti sont en général effectivement
considérées comme appartenant au territoire "
déjà largement bâti
"
au sens de l'ancien art. 15 let. a LAT, cela ne signifie pas qu'elles puissent
de
facto
être considérées comme de la zone constructible avec les conséquences
juridiques qui s'y rattachent. Cette caractéristique dépend non seulement
d'autres critères encore, mais surtout d'une appréciation individualisée par le
planificateur local conformément au système pyramidal de l'aménagement du
territoire. L'actuel art. 15 LAT a au demeurant abandonné ce critère d'aide à
la désignation des terrains à bâtir (cf. arrêt TF 1C_429/2018 du 30 septembre
2019 consid. 4.2). Le Tribunal fédéral a ainsi précisé que, dans un contexte
général d'habitat de très faible densité et dispersé dans une même commune,
cumulé à un surdimensionnement de la zone à bâtir, toutes les "
brèches
"
créées par ce type d'urbanisme ne sont peut-être pas raisonnablement destinées
à être comblées (arrêts TF 1C_129/2022 du 18 avril 2023 consid. 4.3.2;
1C_394/2019 du 14 août 2020 consid. 4.2.1; cf. aussi arrêt TF 1C_218/2020
du 23 juillet 2021 consid. 3.4.2).
Outre
l'orientation du développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu
bâti (art. 1 al. 2 let. a
bis
LAT), la création d'un milieu bâti
compact (art. 1 al. 2 let. b LAT) ou la prise de mesures propres à assurer une
meilleure utilisation dans les zones à bâtir des possibilités de densification
des surfaces de l'habitat (art. 3 al. 3 let. a
bis
LAT), la loi
prescrit de répartir judicieusement les lieux d'habitation et les lieux de
travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis de manière
appropriée par les transports publics (art. 3 al. 3 let. a LAT).
D'autres
objectifs pourraient également justifier de ne pas classer (ou maintenir) une
brèche dans le tissu bâti en zone constructible, tels que la protection des
bases naturelles de la vie (sol, air, eau, forêt et paysage, art. 1 a. 2 let. a
LAT) ou la conservation des sites naturels et des territoires servant au
délassement (art. 3 al. 2 let. d LAT) (cf. arrêt TF 1C_394/2019 précité consid.
4.2.1; cf. aussi AC.2021.0187 du 9 juin 2022 consid.3c/aa; AC.2019.0384,
AC.2019.0385 du 2 décembre 2020 consid. 4a/bb).
bb) L’art. 18 al.
3 LAT ("
Autres zones et
territoires
"
) prévoit que l’aire
forestière est définie et protégée par la législation sur les forêts. Elle fait
partie du territoire non constructible. C’est la loi fédérale du 4 octobre 1991
sur les forêts (LFo; RS 921.0) qui définit quelles constructions et
installations peuvent y être implantées (cf. ATF 123 II 499 consid. 3b/bb;
arrêt TF 1C_337/2020 du 10 février 2021 consid. 2.2; voir aussi
Rudolf
Muggli,
in
Heinz Aemisegger, Pierre Moor, Alexander Ruch, Pierre
Tschannen [éds], Commentaire pratique LAT: Construire hors zone à bâtir, 2017,
n° 32 ad art. 24 LAT). La forêt étant un genre particulier de zone de non-bâtir,
les constructions et les installations de caractère non forestier en forêt
requièrent une dérogation selon les art. 24 ss LAT (art. 11 LFo) (Rudolf
Muggli,
in
Heinz Aemisegger, Pierre Moor, Alexander Ruch, Pierre
Tschannen [éds], Commentaire pratique LAT: Planifier l’affectation, 2016,
n° 45 ad art. 18 LAT).
d) Le surdimensionnement de la zone à bâtir de la
commune de Tévenon n’est en l’occurrence pas contestable.
Les possibilités de développement accordées à la
commune, village hors centre selon le PDCn, s’élèvent à 128 habitants au 31
décembre 2015. A cette même date, la population de référence était de 811
habitants, étant ensuite de 843 habitants au 31 décembre 2017. Or, selon
l’estimation des réserves constructibles générée automatiquement par le guichet
de simulation pour le dimensionnement de la zone à bâtir, la capacité d’accueil
des réserves en zone à bâtir au 31 décembre 2017 s’élève à 804 habitants,
alors même que les besoins en zone à bâtir sont de 96 habitants à cette même
date. Par conséquent, la commune dispose de réserves largement surdimensionnées
en zone à bâtir.
Le dossier de nouveau PACom a d’ailleurs été adopté,
respectivement approuvé, alors même que la commune disposera avec la nouvelle
réglementation d’un surdimensionnement incompressible, comprenant une capacité
d’accueil en zone à bâtir supérieure de 218 habitants aux besoins en zone à
bâtir de 96 habitants.
3.
Actuellement affecté à la zone de villas, le bien-fonds n° 609 est
colloqué en zone agricole 16 LAT dans le nouveau PACom. Les recourants
concluent cependant principalement au maintien de leur parcelle en zone à bâtir,
ce qui impliquerait qu’elle soit affectée à la zone d’habitation de très faible
densité 15 LAT.
a) Aux termes de l’art. 6.1 al. 1 RPACom, la zone
d’habitation de très faible densité 15 LAT est destinée à l’habitation de très
faible densité ainsi qu’aux activités non gênantes (bruits, odeurs, fumées,
trafic, etc.) compatibles avec l’habitat. L’art. 6.3 al. 1 RPACom prévoit que
l’indice d’utilisation du sol (IUS) sera au maximum de 0.25 et l’art. 6.4 al. 1
RPACom limite la hauteur des constructions à 8 m 50 au faîte. Selon l’art. 6.6
al. 1 RPACom, l’ordre non-contigu est obligatoire.
Conformément à l’art. 10.1 al. 1 RPACom, la zone
agricole 16 LAT est régie par les dispositions de la législation fédérale. Selon
l’art. 16 al. 1 LAT, les zones agricoles servent à garantir la base
d’approvisionnement du pays à long terme, à sauvegarder le paysage et les
espaces de délassement et à assurer l’équilibre écologique; elles devraient
être maintenues autant que possible libres de toute construction en raison des
différentes fonctions de la zone agricole et comprennent: les terrains qui se
prêtent à l’exploitation agricole ou à l’horticulture productrice et sont
nécessaires à l’accomplissement des différentes tâches dévolues à l’agriculture
(let. a) et les terrains qui, dans l’intérêt général, doivent être exploités
par l’agriculture (let. b). Il importe, dans la mesure du possible, de
délimiter des surfaces continues d’une certaine étendue (al. 2). Dans leurs
plans d’aménagement, les cantons tiennent compte de façon adéquate des différentes
fonctions des zones agricoles (al. 3).
b) aa) Les recourants, se fondant sur la fiche de la
DGTL "Comment délimiter le territoire urbanisé", font valoir que
leurs parcelles n° 607 et 609 feraient partie du territoire largement
bâti, dès lors que leur villa sise sur le bien-fonds n° 607 se trouverait
à moins de 50 m des villas des parcelles n° 595 et 302, elles-mêmes situées
au sein d’un territoire largement bâti et voisines au sud des parcelles
n° 609 et 610, et que leurs biens-fonds, dont le n° 609, seraient
équipés. De plus, les parcelles n° 606, 607, 609 (et 610), au vu des
éléments physiques du site, en particulier de la limite forestière et du DP
1017 bordant au nord le bien-fonds n° 606 ainsi que de la proximité de
leur villa avec d’autres constructions, se situeraient bien à l’intérieur du
territoire urbanisé.
Il ressort toutefois des explications données par
les autorités intimées lors de l’inspection locale que le territoire urbanisé
tel qu’établi selon la fiche précitée de la DGTL a été élaboré en cours
d’adoption du PACom, ce qui explique le manque de renseignements à ce propos
dans le dossier, le rapport 47 OAT en particulier ne délimitant effectivement
pas spécifiquement le territoire urbanisé de la commune de Tévenon.
Quoi qu’il en soit, il est vrai que la parcelle
n° 609, elle-même libre de constructions, est entourée au sud, à l’ouest
et partiellement au nord (cf. la parcelle n° 607) de biens-fonds construits,
colloqués en zone d’habitation de très faible densité par le PACom, et
viabilisée aux dires des recourants. Contrairement cependant à ce qu’affirment ces
derniers, le bien-fonds n° 609 se trouve, ainsi que le relèvent les
autorités intimées, dans les franges de la zone à bâtir de la localité de
Villars-Burquin, ce qui justifie de l’affecter à la zone agricole. Cette
parcelle se situe en effet à environ 250 m à vol d’oiseau au nord-ouest du
carrefour entre la route de Mauborget et la route de Romairon, où se trouve
notamment la salle du Battoir communale. Séparée de ce carrefour, qui constitue
l’un des centres de la localité de Villars-Burquin, par de nombreux biens-fonds,
elle s’en trouve ainsi à une certaine distance. Surtout, si elle est certes entourée
de parcelles construites, elle se situe dans le prolongement à l’ouest, par le
biais du bien-fonds voisin n° 610 colloqué en zone agricole par le nouveau
PACom, de la zone agricole ainsi que de l’aire forestière qui, toutes deux,
entourent la partie construite du village de Villars-Burquin dans sa partie
nord-ouest. A noter que la parcelle voisine n° 606, affectée en zone de
verdure par le nouveau PACom, est aussi bordée au nord par l’aire forestière. A
l’exception d’un cabanon, le bien-fonds n° 609, en nature de champ, pré et
pâturage, est par ailleurs libre de tout aménagement typique de la zone à bâtir,
la présence de quelques arbres fruitiers et d’une bande arbustive côté ouest
n’étant à cet égard pas déterminant, ni non plus le fait que, comme l’indiquent
les recourants, la prairie serait régulièrement entretenue. La situation au
sein du village et les caractéristiques de la parcelle litigieuse ne peuvent
donc que justifier son affectation à la zone agricole, et ce d’autant plus au
vu du surdimensionnement important de la commune, que personne ne conteste.
bb) A supposer que l’on ne puisse cependant
considérer que la parcelle n° 609 fait partie des franges de la zone à
bâtir, elle constitue de toute manière avec certains des biens-fonds voisins un
espace vide de plus de 2500 m
2.
au sein d’une zone construite,
espace affecté à la zone agricole, voire à l’aire forestière, ce qui justifie
également de la colloquer en zone agricole. Les parcelles n° 609, 610,
303, 533, 300, 299 et la partie sud du bien-fonds n° 3327 représentent en
effet une surface largement supérieure à 2500 m
2
et forment ainsi un
tout d’une certaine dimension, libre de constructions à l’exception d’un
cabanon et d’un petit bâtiment public. C’est à tort que les recourants considèrent
qu’il conviendrait de ne pas tenir compte de la partie sud de la parcelle
n° 303 affectée à l’aire forestière, et non à la zone agricole, et que, de
ce fait, séparées des autres biens-fonds colloqués en zone agricole, les
parcelles n° 609 et 610 n’atteindraient à elles deux pas la surface
minimale de 2500 m
2
. L’on ne voit pas pourquoi il conviendrait de ne
pas prendre en compte la surface du bien-fonds n° 303 affectée à l’aire
forestière, sachant que cette dernière constitue, à l’instar de la zone agricole,
une zone de non bâtir. De plus, l’art. 16 al. 2 LAT, auquel se réfèrent
les recourants, prévoit certes qu’il importe de délimiter des surfaces
continues d’une certaine étendue, mais dans la mesure du possible. En
définitive, au vu des caractéristiques du village, dont le secteur bâti est
étalé, très morcelé et peu dense, il est impossible d’envisager colloquer (ou
maintenir) en zone a bâtir toutes les brèches que comporte une telle localité,
ce qui ne ferait qu’augmenter de manière importante le surdimensionnement
(inadmissible) de la commune. On ne voit ainsi pas comment il serait envisageable
de réduire un tel surdimensionnement en ne procédant pas au dézonage de
parcelles formant ensemble, au sein du bâti, une surface d’une certaine
étendue, libre de constructions typiques de la zone à bâtir.
cc) Les recourants font par ailleurs valoir les
contraintes qu’ils qualifient d’inacceptables résultant de l’affectation de
leur parcelle en zone agricole. De plus, sa petite dimension, les aménagements
existants ainsi que sa forte pente la rendraient économiquement inexploitable par
un agriculteur professionnel. De tels éléments, de même que le fait que la
parcelle en cause n’est pas comprise dans les surfaces d’assolement, ne sont
pas déterminants. L’inspection locale a certes permis de constater que le
territoire de la commune est en forte déclivité. L’on peut toutefois rappeler
que, selon l’art. 16 LAT, la zone agricole est destinée à remplir d’autres
fonctions que celle proprement agricole, dont celles de sauvegarder le paysage
et les espaces de délassement et d’assurer l’équilibre écologique. Ainsi que le
relève enfin le Tribunal fédéral (cf.
supra
consid. 2c/aa), dans le
cadre du redimensionnement de la zone à bâtir, il est indifférent que le
bien-fonds en cause ne se prête pas à une utilisation agricole.
L’on peut encore relever que les recourants ont
acquis la parcelle en cause en 1986. Même s’ils ont préféré y planter des
arbustes, une haie vive et des arbres fruitiers, construire un cabanon de
jardin et exploiter un grand jardin potager jusqu’en 2010, puis ensuite manqué
de ressources en temps et en argent pour mener à bien un projet de construction,
ils ont disposé de longues années pour bénéficier des possibilités de
construire que leur offraient les PZ et RPEPC de Villars-Burquin et ainsi
valoriser leur terrain, ce qui n’a pas été fait.
Le fait que la parcelle n° 609 soit enfin fonds
servant d’une servitude de passage à pied et pour tous véhicules en faveur du
bien-fonds n° 610 n’est pas déterminant, sachant que ce bien-fonds est
aussi colloqué en zone agricole dans le nouveau PACom et au vu de ce qui se
trouve sur la parcelle n° 609, qui ne comprend en particulier pas d’accès
imperméable.
dd) Les griefs des recourants ne sont en conséquence
pas fondés.
4.
Les recourants font enfin valoir que la présence sur la parcelle
n° 609 d’un verger et d’une haie arbustive serait de nature à l’assimiler
à un jardin et correspondrait, en partie au moins, aux critères déterminants
pour une réaffectation en zone de verdure plutôt qu’un déclassement en zone
agricole.
a) Aux termes de l’art. 9 RPACom, la zone de verdure
15 LAT est destinée à sauvegarder les sites et les espaces non bâtis publics ou
privés caractéristiques tels que les jardins d’agrément, potagers, vergers et
espaces de détente (al. 1). Elle est inconstructible à l’exception des
installations, des aménagements paysagers, des espaces de stationnement et du
mobilier en relation avec les destinations citées à l’alinéa 1 (al. 2).
b) Il ne se justifie en l’occurrence pas d’affecter
en zone de verdure la parcelle n° 609, qui, en nature de champ, pré et
pâturage, ne comprend qu’un cabanon, quelques arbres fruitiers, qui ne
sauraient être assimilés à un verger, et une haie arbustive et qui ne dispose
ainsi pas d’aménagements caractéristiques de la zone de verdure telle que
définie par le RPACom, comme un jardin d’agrément, un potager, un verger, des
aménagements paysagers, des espaces de stationnement ou du mobilier, soit
d’aménagements qui seraient incompatibles avec la zone agricole. Si certes la
zone de verdure permet de contribuer au redimensionnement de la zone à bâtir,
puisqu’aucun droit à bâtir n’y est comptabilisé, il ne fait aucun doute, au vu
de la manière dont elle est définie par les PACom et RPACom qu’elle constitue
néanmoins une zone à bâtir, dans laquelle certaines constructions sont
autorisées.
L’on ne voit par ailleurs pas que le bien-fonds
n° 606 puisse, comme les recourants le souhaiteraient, être affecté, au
lieu de la zone de verdure, à la zone agricole, et ce en lieu et place de la parcelle
n° 609. Ce bien-fonds comprend en effet notamment un chemin privé pourvu
d’un revêtement imperméable dans sa partie sud qui débouche à l’est sur le
bien-fonds n° 607, soit un élément caractéristique de la zone de verdure
telle que définie par le RPACom.
c) Les griefs des recourants sont en conséquence
infondés.
5.
Au vu des éléments qui précèdent, et notamment du fait que le
surdimensionnement de la zone à bâtir de la commune de Tévenon n’est pas
contestable, le tribunal ne voit pas de raisons de remettre en cause
l’affectation du bien-fonds n° 609 en zone agricole telle qu’effectuée par
les autorités intimées, sachant en particulier que le choix des parcelles
concernées par le redimensionnement de la zone à bâtir relève dans une large
mesure du pouvoir d’appréciation des autorités locales de planification. Cette appréciation,
qui ne viole en particulier pas le principe de la proportionnalité, procède
d’une pesée complète de l’ensemble des intérêts pertinents et respecte la
garantie de la propriété des recourants.
6.
Vu les considérants qui précèdent, le recours doit être rejeté et les
décisions attaquées confirmées. Compte tenu de l’issue de la cause, des frais
seront mis à la charge des recourants (art. 49, 91 et 99 de de la loi vaudoise
du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]), qui
verseront en outre des dépens à la commune qui obtient gain de cause par
l’intermédiaire d’un mandataire professionnel (art. 55, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les décisions du Conseil général de la commune de Tévenon du 20 mai 2021
et du Département des institutions et du territoire du 10 janvier 2022 sont
confirmées.
III.
Un émolument de justice de 4'000 (quatre mille) francs est mis à la
charge de A.________ et B.________, solidairement entre eux.
IV.
A.________ et B.________, solidairement entre eux, verseront une indemnité
de 3'000 (trois mille) francs à la commune de Tévenon, à titre de dépens.
Lausanne, le 22 septembre 2023
Le
président:
La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu’à l’Office fédéral du développement
territorial (OFDT/ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.