vd_omni · GE.2021.0187 · 2021-12-27 · fr

A.________/Direction générale de l'environnement DGE-DIREV | Recours contre une décision de la DGE imposant à la recourante de mettre hors service son réservoir à mazout intérieur et lui fixant un délai à cet effet au 29 septembre 2023. La parcelle de la recourante, et donc l'installation, se situe en zone de protection des eaux S2. L'installation est de nature à créer une pollution et est donc interdite. La décision est donc justifiée dans son principe (consid. 3). Le délai imparti est adéquat dans la mesure où l'installation n'est déjà plus conforme au moment de l'acquisition de la parcelle par la recourante en 1998. En outre, celle-ci n'expose pas concrètement quelles seraient les difficultés auxquelles elle serait confrontée pour effectuer ce changement (consid. 4). Rejet du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 27.12.2021 GE.2021.0187

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 27 décembre 2021
Composition
M. Serge Segura,
président
; M. Jean-Etienne Ducret et
M. Roland Rapin, assesseurs.
Recourante
A.________
à
********
Autorité intimée
Direction générale de
l'environnement DGE-DIREV,
Unité droit et études d'impact,
Lausanne.
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de
l'environnement, DGE-DIREV, du 17 septembre 2021 (mise hors service d'un réservoir
à mazout intérieur de 6100 litres).
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est copropriétaire pour une demie, depuis 1999, de la
parcelle n° 14 du registre foncier de la Commune de Vulliens, sise en zone
agricole et sur laquelle se situe le bâtiment ECA n° 49. L'autre moitié est
détenue par la communauté héréditaire qu'elle forme avec A.________. Cette
parcelle est située en zone de protection des eaux S2, selon plan légalisé le 24
août 1998.
B.
Le 7 juillet 2021, la Direction générale de l'environnement (DGE) a écrit
à A.________ en lui indiquant qu'elle s'apprêtait à rendre une décision
d'assainissement relative au réservoir intérieur à mazout présent dans le bâtiment
ECA n°49. L'autorité exposait ce qui suit s'agissant de la situation :
"La parcelle n° 14 se situe
dans une zone particulièrement vulnérable du point de vue de la protection des
eaux d'intérêt public. Elle se trouve en zone S2 de protection rapprochée du captage
du "Crottet", propriété de la commune de Vulliens, alimentant le
réseau d'eau potable de cette commune. Le captage est à moins de 70 mètres à
l'aval hydraulique avec très peu de couverture de protection. En cas
d'accident, le captage serait atteint. Cette zone ayant été légalisée en 1998,
le stockage d'hydrocarbures ne peut plus y être toléré."
La DGE faisait ensuite état de la position qu'elle
entendait prendre, soit une tolérance, sous conditions, de l'installation
jusqu'au 31 août 2023 et impartissait un délai à A.________ pour se déterminer.
Par courrier du 18 août 2021, la prénommée a exposé
que les exigences figurant dans le courrier de la DGE avaient déjà été
exécutées depuis quelques années, ce qui était confirmé par le rapport du contrôleur
ayant effectué une visite quelques temps auparavant. A.________ expliquait en
outre que le délai d'exploitation envisagé était insuffisant, son nouveau
chauffage à condensation fonctionnant parfaitement. Elle rappelait en outre que
toutes les pollutions intervenues durant les dernières années étaient liées à
des produits chimiques et non à son installation. Elle requerrait en conséquence
un délai de 10 ans pour pouvoir préparer les changements nécessaires.
C.
Par décision du 17 septembre 2021, la DGE (ci-après : l'autorité
intimée) a rendu une décision de mise hors service du réservoir à mazout
intérieur de 6'100 litres sis sur la parcelle n° 14, et fixé un délai pour sa
réalisation au 29 septembre 2023. Elle informait en outre A.________ que si le
délai précité n'était pas respecté, l'autorité intimée la dénoncerait auprès du
Ministère public pour les infractions de l'art. 292 du Code pénal suisse du 21
décembre 1937 (CP; RS 311.0) et de l'art. 70 de la loi fédérale du 24 janvier
1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20). L'autorité intimée ajoutait
encore que l'exécution forcée portant sur la mise hors service de la citerne
serait effectuée dès l'échéance du délai, sans autre forme de préavis. En substance,
elle fondait sa décision sur l'art. 31 al. 2 let. b de l'Ordonnance du 28 octobre
1998 sur la protection des eaux (OEaux; RS 814.201) et sur la sensibilité du
milieu, impliquant que le risque lié à la pollution était important. Elle
rejetait en conséquence la demande de prolongation du délai formulée par la
prénommée.
Par acte du 1
er
octobre 2021, déposé à un
office de poste le 4 octobre 2021, A.________ (ci-après : la recourante) a
déféré la décision du 17 septembre 2021 auprès de la Cour de droit administratif
et public du Tribunal cantonal (CDAP) et conclu implicitement à sa réforme en ce
sens que le délai accordé pour la mise hors service de son chauffage à mazout
est de 10 ans. Elle exposait être depuis plusieurs mois en contact avec des
experts en chauffage alternatif, et que la situation de sa maison était
complexe en raison de sa situation en zone S2, de sa construction en 1859 et des
pans de toit dont l'orientation n'était pas idéale pour l'installation de
panneaux solaires. Il lui fallait dès lors du temps pour trouver le meilleur choix,
étant précisé que les techniques évoluaient rapidement et que les experts
étaient confiants que des solutions innovantes et inédites allaient se
concrétiser.
L'autorité intimée a répondu au recours le 4
novembre 2021 en concluant à son rejet, avec suite de frais. Elle se référait à
la décision querellée et ajoutait que la citerne de la propriété de la recourante
était recensée dans l'inventaire des objets à risques du dossier des zones S du
captage d'eau potable du Crottet, légalisé en 1998. Dès lors, l'examen d'une solution
de chauffage plus adéquate aurait dû être entrepris bien plus tôt. Le délai imparti
était donc suffisant, un cas de pollution pouvait avoir des conséquences
catastrophiques sur la qualité de l'eau du réseau de distribution d'eau potable
communal.
La recourante ne s'est pas déterminée
complémentairement dans le délai imparti.
D.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
La décision de mise hors service du réservoir à mazout intérieur présent
dans le bâtiment ECA n° 49 sis sur la parcelle n°14 de Vulliens atteint
directement la recourante, en sa qualité de copropriétaire. Au surplus, les
autres conditions de recevabilité sont réalisées (art. 79, 95 et 99 de la loi
du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), de
sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
La nature de la décision querellée, qui impose à la
recourante la mise hors service du réservoir à mazout intérieur présent sur la
parcelle n° 14 de Vulliens, est incertaine. En effet, celle-ci ni ne révoque formellement
une autorisation précédente, ni ne constate que l'installation litigieuse
aurait été édifiée illicitement. Elle prévoit cependant une forme de remise en état
dans le sens où elle demande la suppression d'une situation non conforme à la
législation. En ce sens, le constat de l'illicéité ou la révocation d'une autorisation
précédente est implicite. Or, en l'espèce, même si la date à laquelle le
réservoir litigieux a été installé ne ressort pas du dossier, on peut admettre
qu'elle est antérieure à 1998 et donc à la légalisation de la zone de
protection S2, la situation de la parcelle n° 14 au niveau de la protection des
eaux auparavant étant inconnue. On ne saurait en conséquence considérer qu'à
l'origine l'installation du réservoir litigieux aurait été illicite, ce qui
impose d'admettre que la décision dont est recours emporte également révocation
de l'autorisation antérieure (cf. sur une situation similaire, arrêt CDAP
AC.2018.0444 du 19 juin 2019).
2.
a) La législation vaudoise ne règle pas spécifiquement la question de la
révocation, de sorte qu'il y a lieu d'examiner la question sur la base des
principes généraux relatifs à la révocation des actes administratifs.
Selon la jurisprudence, au moment de rendre sa décision,
l'autorité détermine la situation de fait et y applique les dispositions
légales en vigueur. Lorsque, par la suite, cette décision, qui est entrée en
force, se révèle affectée d'une irrégularité initiale ou subséquente à son
prononcé, que cette irrégularité soit de fait ou de droit, l'autorité a la possibilité
de révoquer sa décision, dans la mesure où l'intérêt à une correcte application
du droit objectif l'emporte sur l'intérêt de la sécurité du droit,
respectivement à la protection de la confiance. Dans le cas contraire, il n'est
en principe pas possible de révoquer la décision en cause. Cela est par exemple
le cas lorsque la décision administrative fonde un droit subjectif, que la
procédure qui a mené à son prononcé a déjà mis en balance les intérêts précités
ou que le justiciable a déjà fait usage du droit que lui a conféré la décision.
Cette règle n'est toutefois pas absolue et une révocation est également
possible dans ces cas, lorsqu'un intérêt public particulièrement important
l'impose (cf. ATF 143 II 1 consid. 5.1; ATF 139 II 185 consid. 10.2.3.; ATF 137
I 69 consid. 2.3.; ATF 135 V 215 consid. 5.2.; ATF 127 II 306 consid. 7a et les
références citées).
b) L'art. 19 de la loi fédérale sur la protection
des eaux du 24 janvier 1991 (LEaux; RS 814.20) prévoit que les cantons
subdivisent leur territoire en secteurs de protection en fonction des risques
auxquels sont exposées les eaux superficielles et les eaux souterraines; le
Conseil fédéral édicte les prescriptions nécessaires (al. 1). La construction
et la transformation de bâtiments et d'installations, ainsi que les fouilles,
les terrassements et autres travaux analogues dans les secteurs
particulièrement menacés sont soumis à autorisation cantonale s'ils peuvent mettre
en danger les eaux (al. 2). L'art. 20 LEaux prévoit également que les cantons délimitent
des zones de protection autour des captages et des installations d'alimentation
artificielle des eaux souterraines qui sont d'intérêt public (al. 1).
Le chiffre 121 al. 1 de l'annexe 4 à l'ordonnance
fédérale du 28 octobre 1998 sur la protection des eaux (OEaux-annexe 4; RS
814.201) prévoit que les zones de protection des eaux souterraines se composent
des zones S1 et S2, notamment. D'après les Instructions pratiques pour la
protection des eaux souterraines, éditées en 2004 par l'Office fédéral de
l'environnement (OFEV; disponibles à l'adresse https://www.bafu.admin.ch/bafu/fr/home/themes/eaux/publications/publications-eaux/instructions-pratiques-protection-eaux-souterraines.html),
les zones de protection des eaux souterraines visent à protéger les captages et
les eaux souterraines juste avant leur utilisation comme eau potable. Elles
sont délimitées autour des ouvrages d’intérêt public, soit autour des captages,
dont l’eau doit respecter les exigences de la législation sur les denrées alimentaires,
et des installations d’alimentation artificielle des eaux souterraines. Axées
sur l’utilisation, l’adoption de zones de protection des eaux souterraines
correspond à la plus importante des mesures d’organisation du territoire
relatives aux eaux souterraines (ch. 2.3). Les zones de protection des eaux
souterraines se subdivisent en zone S1 (zone de captage), zone S2 (zone de
protection rapprochée) et zone S3 (zone de protection éloignée). Si la zone S1 comprend
le captage lui-même et les terrains directement environnants, la zone S2 doit
empêcher, notamment l'arrivée au captage de germes et de virus pathogènes,
ainsi que de liquides pouvant polluer les eaux, comme l'essence ou le mazout.
Quant à la zone S3, elle a la fonction d'une zone tampon autour de la zone S2
et constitue une protection contre les installations et activités qui représentent
un risque important pour les eaux souterraines (p. ex. extractions de
matériaux, entreprises artisanales et industrielles; Instructions précitées,
ch. 2.3.1).
c) Dans le canton de Vaud, les cartes des secteurs de
protection des eaux sont adoptées par le Conseil d'Etat; elles lient les
autorités (art. 62 al. 3 de la loi vaudoise du 17 septembre 1974 sur la
protection des eaux contre la pollution; LPEP; BLV 814.31). Par ailleurs, c'est
le Service en charge de la protection des eaux qui est l'autorité compétente
pour délivrer l'autorisation de l'art. 19 al. 2 de la loi fédérale (art. 4 al.
3 LPEP).
d) L'art. 3 LEaux prévoit que chacun doit s'employer
à empêcher toute atteinte nuisible aux eaux en y mettant la diligence
qu'exigent les circonstances. On entend par pollution au sens de la LEaux toute
altération nuisible des propriétés physiques, chimiques ou biologiques de l'eau
(art. 4 let. d LEaux). Les mesures de protection figurent à l'art. 31 OEaux,
ainsi qu'il suit :
"
1
Quiconque
construit ou transforme des installations dans un secteur particulièrement
menacé (art. 29, al. 1) ainsi que dans une zone ou dans un périmètre de
protection des eaux souterraines, ou y exerce d'autres activités présentant un
danger pour les eaux, doit prendre les mesures qui s'imposent en vue de
protéger les eaux; ces mesures consistent en particulier:
a. à prendre les
mesures exigées dans l'annexe 4, ch. 2;
b. à installer
des dispositifs de surveillance, d'alarme et de piquet.
2
L'autorité veille:
a. à ce que pour les installations existantes qui sont situées dans
les zones définies à l'al. 1 et présentent un danger concret de pollution des
eaux, les mesures nécessaires à la protection des eaux, en particulier celles
qui sont mentionnées dans l'annexe 4, ch. 2, soient prises;
b. à ce que les installations existantes qui sont situées dans les
zones S1 et S2 de protection des eaux souterraines et menacent un captage ou
une installation d'alimentation artificielle soient démantelées dans un délai
raisonnable, et à ce que d'autres mesures propres à protéger l'eau potable, en
particulier l'élimination des germes ou la filtration, soient prises dans
l'intervalle."
En zone S2, en plus des mesures déjà prescrites pour
la zone S3 au chiffre 221 de l'annexe 4 de l'OEaux, le chiffre 222 interdit la
construction d'ouvrages et d'installations. L'autorité peut accorder des dérogations
pour des motifs importants si toute menace pour l'utilisation d'eau potable peut
être exclue (al. 1 let. a). D'après les Instructions pratiques précitées, ceci doit
être compris de la manière suivante (ch. 3.2.2):
"La nécessité de construire
ou de conserver un ouvrage en zone S2 doit être à ce point fondée et démontrée
qu’elle prenne le pas sur les intérêts de la protection des eaux souterraines
et de l’approvisionnement en eau potable.
La législation fédérale attache
beaucoup d’importance à la protection des eaux souterraines. Ne remplissent
ainsi les conditions requises pour une dérogation que les ouvrages ou parties
d’ouvrages qui doivent impérativement se trouver dans la zone de protection S2
en raison de particularités géologiques ou topographiques, ou parce que la
sécurité publique l’exige (p. ex. ouvrages pare-avalanches). Des motifs
économiques ou les intérêts des exploitants ne justifient pas une dérogation.".
3.
Il ressort du dossier que la situation de la parcelle n° 14 du point de
vue de la protection des eaux a été modifiée depuis 1998 et son intégration à
la zone de protection S2. Une telle modification implique le cas échéant la
nécessité de revoir les autorisations données précédemment et l'autorité
intimée était donc fondée à y procéder. Au demeurant, au vu de l'intérêt public
important que constitue la protection des eaux, tel aurait également été le cas
si l'autorisation avait été donnée en contradiction avec les dispositions
légales et en particulier celles applicables aux zones de protection S2.
Cela étant, la recourante ne conteste pas que sa
parcelle et, partant, l'installation litigieuse, est située dans une zone de
protection S2 et ne remet pas en cause la légalité du plan de protection la
prévoyant. Le réservoir à mazout litigieux, qui contient des hydrocarbures, liquides
de nature à polluer le sol et les eaux, est donc interdit dans une telle zone (cf.
ch. 222 al. 1 de l'annexe 4 de l'OEaux). On ne saurait au demeurant considérer
que les conditions d'une dérogation au sens du ch. 222 al. 1 let. a de l'annexe
4 de l'OEaux seraient réalisées. En effet, les intérêts publics à la protection
des eaux souterraines et à l'approvisionnement en eau potable de la population
de la commune l'emportent très clairement sur l'intérêt privé de la recourante
à pouvoir maintenir son installation. La recourante ne paraît d'ailleurs pas le
soutenir. La décision de mise hors service du réservoir est donc justifiée.
4.
La recourante conteste cependant le délai qui lui a été imparti pour
mettre hors service son installation. Elle estime qu'un délai de dix ans est adéquat
afin qu'elle puisse prendre les renseignements relatifs au choix d'un nouveau
mode de chauffage et que l'évolution technique permette de trouver de nouvelles
solutions, nécessaires en raison des particularités de son bâtiment. A ce
titre, elle expose que l'orientation de la toiture n'est pas idéale pour
l'installation de panneaux solaires et que le bâtiment a été construit en 1859.
Elle paraît ainsi considérer que la décision rendue est disproportionnée au
regard des circonstances invoquées.
Pour que tel soit le cas, il ne suffit toutefois pas
d'exposer de manière générale des difficultés potentielles. Or, en l'espèce, la
recourante n'indique pas si une solution de remplacement du réservoir litigieux
est envisageable, ou si tel n'est pas le cas. Elle ne précise pas plus quels
seraient les astreintes concrètes auxquelles elle est confrontée, la mention de
l'orientation de sa toiture ou de l'âge de son bâtiment n'étant pas suffisante
en l'occurrence. Le propos de la recourante est en effet uniquement déclaratif,
sans objectivation de l'impact réel de ces éléments sur le remplacement du
réservoir litigieux, respectivement du système de chauffage du bâtiment. En
effet, si l'on peut percevoir que l'orientation de la toiture a un impact sur
la possibilité d'y poser des panneaux solaires, ceux-ci ne constituent pas la
seule solution de chauffage existante, étant précisé que cette seule source
serait insuffisante au chauffage de l'entier du bâtiment.
En
outre, l'orientation est-ouest de la toiture de la recourant ne paraît pas exclure
concrètement la possibilité de poser de tels panneaux.
Quant à l'âge du bâtiment,
si également on peut concevoir qu'il ait un impact sur le choix du système, il
n'implique pas à lui seul une impossibilité d'usage de technologies
actuellement disponibles. En tous les cas, la recourante ni ne le soutient ni
ne le démontre. Au surplus, la recourante n'évoque pas d'autres contraintes,
par exemple de nature financière, qui empêcheraient le remplacement de l'installation
à brève échéance.
Par surabondance, avec l'autorité intimée, il
convient de rappeler que le plan de protection et l'intégration de la parcelle
en zone S2 date de 1998, soit antérieurement à l'acquisition par la recourante
de la parcelle n° 14, en 1999. Ainsi déjà à ce moment, celle-là savait, ou devait
savoir – car l'on pouvait attendre d'elle qu'elle se renseigne à ce sujet lors
de l'achat –que le réservoir litigieux n'était plus conforme et qu'il conviendrait
à terme de changer de mode de chauffage. C'est donc à ce jour d'un délai de plus
de 20 ans dont elle a pu bénéficier pour évaluer quel type d'installation
serait le plus adéquat. Ainsi, il n'apparaît pas que la décision attaquée, et
le délai qu'elle imparti, soit critiquable sous l'angle du principe de
proportionnalité.
5.
Les considérants qui précèdent entraînent le rejet du recours et la confirmation
de la décision attaquée. Un émolument judiciaire sera mis à la charge de la
recourante, qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD et 4 du tarif du 28 avril 2015 des
frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1[).
Il n'y a pas lieu à l'allocation de dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 17 septembre 2021 par la Direction générale de l'environnement
est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 600 (six cents) francs est mis à la charge de
A.________.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 27 décembre 2021
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),
le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.