vd_omni · GE.2019.0097 · 2020-06-18 · fr

A.________/Département de la santé et de l'action sociale | Refus du DSAS de délivrer à la recourante, ressortissante italienne, l'autorisation de pratiquer à titre indépendant en tant que psychologue psychothérapeute en raison de ses connaissances insuffisantes en français.- Le grief de la recourante relatif à une violation de sa liberté économique n'est pas fondé. Exiger de cette dernière des connaissances suffisantes en français pour l'exercice à titre indépendant en tant que psychologue psychothérapeute repose sur une base légale suffisante, se justifie par un intérêt public important et est conforme au principe de la proportionnalité (consid. 8).- La conclusion de la recourante en réparation du dommage à l'encontre du Canton de Vaud est irrecevable, dans la mesure où, en droit vaudois, les conclusions en responsabilité civile relèvent de la compétence des tribunaux civils et non pas du juge administratif (consid. 11).Recours rejeté dans la mesure où il est recevable.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 18.06.2020 GE.2019.0097

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
18 juin 2020
Composition
M. Laurent Merz, président; M. Alex Dépraz et M. Serge Segura, juges; Mme Valérie Duvanel-Donzel, greffière.
Recourante
A.________,
à ********,
représentée par Me Agrippino RENDA, avocat à Genève 4,
Autorité intimée
Département de la santé et de
l'action sociale,
Secrétariat général,
à Lausanne,
Objet
Santé publique (professions médicales)
Recours A.________ c/ décision du Département de la santé
et de l'action sociale du 26 mars 2019 refusant de lui délivrer une
autorisation de pratiquer à titre indépendant en tant que psychologue
psychothérapeute
Vu les faits suivants:
A.
A.________ (ci-après aussi: la recourante), ressortissante italienne et au
bénéfice d'une autorisation de séjour, est titulaire d'un diplôme universitaire
en psychologie et d'un diplôme de 3
ème
cycle (postgrade) en
psychothérapie, tous deux obtenus en Italie.
De 2006 à 2017, la recourante a exercé comme
psychothérapeute dans un cabinet privé en Italie.
B.
Au 3 juillet 2018, A.________ ne figurait pas au casier judiciaire
suisse.
Par courrier du 11 juillet 2018, la Commission des
professions de la psychologie (PsyCo), instituée par le Conseil fédéral et
composée de 11 membres qui représentent des organisations professionnelles et
des cantons, a informé la prénommée avoir reconnu le 18 juin 2018 son diplôme
de 3
ème
cycle en psychothérapie.
Selon le certificat médical du 4 octobre 2018 d'un
médecin généraliste FMH, A.________ était apte à exercer l'emploi de
psychologue psychothérapeute.
La recourante a conclu une assurance responsabilité
civile professionnelle valable dès le 1
er
novembre 2018.
C.
Le 1
er
novembre 2018, A.________ a déposé en mains propres à
la Direction générale de la santé (DGS), anciennement le Service de la santé
publique (SSP), une demande d'autorisation de pratiquer la psychothérapie à
titre indépendant deux demi-journées par semaine. Elle a en particulier précisé
sur le formulaire de demande d'autorisation n'avoir jamais été autorisée à pratiquer
sa profession en Suisse ni déposé de demande d'autorisation de pratiquer dans
un autre canton et ne faire ni n'avoir fait l'objet d'aucune procédure pénale
ou administrative.
Une note figurant sur un document du 5 novembre 2018
établi par la DGS à la suite de la réception de la demande d'autorisation
précitée indiquait ce qui suit à propos de la recourante:
"
cette
personne ne parlait pas du tout en français au guichet
".
Le 11 janvier 2019, la DGS a informé A.________ que,
conformément à la règlementation applicable, l'autorisation de pratiquer à
titre indépendant en tant que psychologue psychothérapeute pouvait être soumise
à des conditions, notamment en matière de connaissances linguistiques. Elle
relevait que son dossier ne contenait aucune attestation de niveau de langue
française et que, lorsqu'elle s'était déplacée auprès de la DGS, les échanges
avec les collaborateurs s'y étaient déroulés uniquement en italien et en
anglais. La DGS la priait dès lors de bien vouloir lui fournir une attestation
de langue française DELF/DALF de niveau B2, de telle sorte que l'Office du
Médecin cantonal puisse rendre un préavis sur sa demande d'autorisation de
pratiquer.
Le 31 janvier 2019, par l'intermédiaire de son
mandataire, A.________ a indiqué à la DGS s'opposer à l'exigence qui lui était
signifiée de lui fournir une attestation de langue française DELF/DALF de
niveau B2, afin d'obtenir un préavis favorable de l'Office du Médecin cantonal.
Elle invoquait, à l'appui de son refus, l'absence manifeste de toute base
légale, la protection contre l'arbitraire, sa liberté économique ainsi qu'une
violation des garanties générales de procédure. La règlementation applicable
n'exigerait en particulier de sa part nullement la maîtrise, ne serait-ce que
partielle, de la langue française afin d'exercer en qualité de psychologue
psychothérapeute à titre indépendant dans le Canton de Vaud. L'exigence
formulée serait totalement illégale, infondée et inique, d'autant plus qu'elle
maîtriserait à la perfection, outre l'anglais, l'une des quatre langues
nationales, soit l'italien. Elle requérait dès lors, dans la mesure où toutes
les autres conditions requises étaient à son sens remplies, de l'Office du
Médecin cantonal qu'il rende à bref délai un préavis favorable.
D.
Par décision du 26 mars 2019, le Département de la santé et de l'action
sociale (DSAS) a refusé de délivrer à A.________ l'autorisation sollicitée de
pratiquer à titre indépendant en tant que psychologue psychothérapeute et
retiré l'effet suspensif à un éventuel recours. Elle a motivé sa décision par
le fait que la recourante ne disposait pas de connaissances suffisantes en
français, soit d'un niveau B2, prochainement porté au niveau C1.
E.
Par acte du 26 avril 2019, A.________ a interjeté recours auprès de la
Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la
décision du DSAS du 26 mars 2019. Elle conclut préalablement à l'octroi de l'effet
suspensif au recours et à ce qu'elle soit en conséquence provisoirement autorisée
à pratiquer à titre d'indépendante en qualité de psychologue psychothérapeute
dans le Canton de Vaud. Elle a ensuite conclu principalement à l'annulation de
la décision attaquée, à ce qu'elle soit autorisée à pratiquer à titre
d'indépendante en qualité de psychologue psychothérapeute dans le Canton de
Vaud et à ce que l'autorisation requise lui soit immédiatement délivrée, à ce
que les prétentions en réparation de son dommage à l'encontre du Canton de Vaud
soient réservées et à la condamnation de la partie intimée, ainsi que de tout
autre opposant, en tous frais et dépens de la cause, lesquels comprendraient
une équitable participation à ses honoraires d'avocat d'au minimum 4'000 fr.,
sous réserve d'amplification future. Elle conclut subsidiairement au renvoi de
la cause au DSAS pour nouvelle décision dans le sens des considérants, plus
subsidiairement à ce qu'il soit requis de sa part de prouver par toutes voies
de droit les faits allégués dans son recours.
A l'appui de son recours, la recourante a en
particulier précisé qu'il serait foncièrement inexact de considérer qu'elle serait
totalement incapable de s'exprimer en français, comme le laisserait entendre à
tort la décision entreprise. Elle a par ailleurs fait valoir qu'en l'état
actuel, aucune disposition légale, ni sur le plan fédéral ni sur le plan
cantonal, ne fixerait l'exigence d'une connaissance spécifique de la langue
française pour l'exercice à titre indépendant de psychologue psychothérapeute.
Aucune disposition règlementaire ne prévoirait non plus une telle exigence.
Cette dernière serait ainsi infondée, disproportionnée et inique. La décision
entreprise serait en conséquence arbitraire, violerait sa liberté économique et
des garanties générales de procédure dont elle devrait pouvoir bénéficier, de
même que le droit cantonal.
Dans l'accusé de réception au recours du 30 avril
2019, le juge instructeur a indiqué que le recours avait effet suspensif, tout
en précisant que cela n'accordait toutefois pas à la recourante le droit
d'exercer pendant la procédure de recours sa profession à titre indépendant
dans le Canton de Vaud.
Le 16 juillet 2019, la DGS, sur délégation du DSAS, a
conclu au maintien de la décision contestée et au rejet du recours.
Dans le délai prolongé à sa demande, la recourante a
maintenu le 30 octobre 2019 ses conclusions, précisant que la décision attaquée
violait les principes de légalité ainsi que de proportionnalité et ne se
fondait sur aucun intérêt public.
Dans la mesure utile, les arguments des parties
seront repris par la suite.
F.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Déposé dans le délai de trente jours fixé par l’art. 95 de la loi
vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV
173.36), le recours, interjeté contre la décision du DSAS du 26 mars 2019, est
intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles
énoncées à l’art. 79 LPA-VD.
2.
Le litige porte sur la question de savoir s'il peut être exigé de la
recourante, dans la cadre de sa demande d'autorisation de pratiquer à titre
indépendant en tant que psychologue psychothérapeute, qu'elle ait des
connaissances suffisantes en français, soit d'un niveau B2.
a) Aux termes de l'art. 70 al. 1 de la Constitution
fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), les langues officielles de la
Confédération sont l'allemand, le français et l'italien; le romanche est aussi
langue officielle pour les rapports que la Confédération entretient avec les
personnes de langue romanche. Selon l'art. 70 al. 2, 1
ère
phr.,
Cst., les cantons déterminent leurs langues officielles.
Conformément à l'art. 3 de la Constitution du 14
avril 2003 du Canton de Vaud (Cst-VD; BLV 101.01), la langue officielle du
canton est le français.
b) Selon les explications figurant sur le site
Internet
https://delfdalf.ch/
, le Diplôme
d'Etudes en Langue Française (DELF) et le Diplôme Approfondi de Langue
Française (DALF) sont des certifications de langue française destinées à toutes
les personnes (hors ressortissants français) qui souhaitent attester leur
niveau en langue française. Diplômes officiels, ils sont délivrés par le
Ministère français de l'Education nationale par l'intermédiaire du Centre
International d'Etudes Pédagogiques (CIEP), qui est membre de l'Association des
centres d'évaluation en langues en Europe (ALTE). En Suisse, six niveaux sont
proposés de A1 à C2. Les six diplômes sont indépendants, ils correspondent aux
six niveaux du Cadre européen commun de référence pour les langues (CECRL) du
Conseil de l'Europe. En Suisse, les diplômes DELF et DALF sont également
accrédités par les différentes commissions fédérales.
Les différents niveaux de français du CECRL sont les
suivants (cf. site Internet
https://www.france-langue.fr/niveaux-de-francais/
):
"
Utilisateur débutant: A1
:
Peut comprendre et utiliser des expressions familières et quotidiennes
ainsi que des énoncés très simples qui visent à satisfaire des besoins
concrets. Peut se présenter ou présenter quelqu'un et poser à une personne des
questions la concernant – par exemple, sur son lieu d'habitation, ses
relations, ce qui lui appartient, etc. – et peut répondre au même type de
questions. Peut communiquer de façon simple si l'interlocuteur parle lentement
et distinctement et se montre coopératif.
Utilisateur débutant: A2
:
Peut comprendre des phrases isolées et des expressions fréquemment utilisées en
relation avec des domaines immédiats de priorité (par exemple, informations
personnelles et familiales simples, achats, environnement proche, travail).
Peut communiquer lors de tâches simples et habituelles ne demandant qu'un
échange d'informations simple et direct sur des sujets familiers et habituels.
Peut décrire avec des moyens simples sa formation, son environnement immédiat
et évoquer des sujets qui correspondent à des besoins immédiats.
Utilisateur indépendant: B1
:
Peut comprendre les points essentiels quand un langage clair et standard est
utilisé et s'il s'agit de choses familières dans le travail, à l'école, dans
les loisirs, etc. Peut se débrouiller dans la plupart des situations
rencontrées en voyage dans une région où la langue cible est parlée. Peut
produire un discours simple et cohérent sur des sujets familiers et dans ses
domaines d'intérêt. Peut raconter un événement, une expérience ou un rêve,
décrire un espoir ou un but et exposer brièvement des raisons ou explications
pour un projet ou une idée.
Utilisateur indépendant: B2
:
Peut comprendre le contenu essentiel de sujets concrets ou abstraits dans un
texte complexe, y compris une discussion technique dans sa spécialité. Peut
communiquer avec un degré de spontanéité et d'aisance tel qu'une conversation
avec un locuteur natif ne comportant de tension ni pour l'un ni pour l'autre.
Peut s'exprimer de façon claire et détaillée sur une grande gamme de sujets,
émettre un avis sur un sujet d'actualité et exposer les avantages et les inconvénients
de différentes possibilités.
Utilisateur expérimenté: C1
:
Peut comprendre une grande gamme de textes longs et exigeants, ainsi que
saisir des significations implicites. Peut s'exprimer spontanément et
couramment sans trop apparemment devoir chercher ses mots. Peut utiliser la
langue de façon efficace et souple dans sa vie sociale, professionnelle ou
académique. Peut s'exprimer sur des sujets complexes de façon claire et bien
structurée et manifester son contrôle des outils d'organisation, d'articulation
et de cohésion du discours
.
Utilisateur expérimenté: C2
:
Peut comprendre sans effort pratiquement tout ce qu'il/elle lit ou entend. Peut
restituer faits et arguments de diverses sources écrites et orales en les
résumant de façon cohérente. Peut s'exprimer spontanément très couramment et de
façon précise et peut rendre distinctes de fines nuances de sens en rapport
avec des sujets complexes
".
3.
a) La loi fédérale sur les professions relevant du domaine de la
psychologie (LPsy; RS 935.81) a été adoptée par le Parlement fédéral le 18 mars
2011 et est entrée en vigueur le 1
er
avril 2013, à l'exception de
certaines dispositions, qui ne sont pas déterminantes en l'occurrence.
La LPsy a fait l'objet, concernant en particulier
certaines des dispositions en l'occurrence applicables, de la modification du
30 septembre 2016, entrée en vigueur le 1
er
février 2020, soit
pendant la présente procédure de recours (RO 2020 57). La légalité d'un acte
administratif doit cependant, en principe, être examinée en fonction de l'état
de droit prévalant au moment de son prononcé, sous réserve de l'existence de
dispositions transitoires; en conséquence, l'autorité de recours applique le
droit en vigueur au jour où l'autorité administrative a statué. Ce principe
connait toutefois quelques exceptions, en particulier lorsque la nouvelle règle
répond à un intérêt public majeur dont l'application ne souffre aucun délai ou
lorsqu'il s'agit de régler une situation durable et que la décision rendue sous
l'ancien droit pourrait être révoquée en application du nouveau droit (cf. ATF 144
II 326 consid. 2.1.1; 141 II 393 consid. 2.4; 139 II 243 consid. 11.1; 139
II 470 consid. 4.2, et les références citées; Alex Dépraz, Changement de
loi pendant la procédure de recours,
in
: Boillet/Favre/Martenet, Le
droit public en mouvement, Genève 2020, p. 142 ss).
A défaut de l'existence de dispositions transitoires
concernant spécifiquement les dispositions telles qu'applicables en l'espèce et
qui ont fait l'objet de la modification précitée, il sera, du moins dans un
premier temps, appliqué à la présente cause les dispositions de la loi en
vigueur avant le 1
er
février 2020 (cf. toutefois
infra
consid. 8c).
b) Aux termes de l'article 1
er
LPsy, la
loi a pour buts de garantir la protection de la santé (al. 1 let. a) et de
protéger les personnes qui recourent à des prestations dans le domaine de la
psychologie contre les actes visant à les tromper et à les induire en erreur
(al. 1 let. b). A cette fin, elle règle notamment les exigences liées à
l'exercice de la profession de psychothérapeute à titre d'activité économique
privée, sous sa propre responsabilité professionnelle (al. 2 let. f).
Selon l'art. 22 al. 1 LPsy, pour exercer sa
profession au titre d'une activité économique privée sous sa propre
responsabilité professionnelle, le psychothérapeute doit avoir obtenu une
autorisation du canton sur le territoire duquel il exerce.
Les art. 24 et 25 LPsy prévoient ce qui suit:
"
Art.
24 Conditions requises pour l'octroi de l'autorisation
1
L'autorisation de pratiquer est octroyée au requérant qui remplit les conditions
suivantes:
a.
posséder
un titre postgrade fédéral ou un titre postgrade étranger reconnu en
psychothérapie;
b.
être
digne de confiance et présenter tant physiquement que psychiquement les
garanties nécessaires à un exercice irréprochable de la profession;
c.
maîtriser
une langue nationale.
2
Toute personne
titulaire d'une autorisation de pratiquer délivrée conformément à la présente
loi est présumée remplir les conditions requises pour l'octroi d'une
autorisation dans un autre canton.
Art. 25 Restrictions à
l'autorisation et charges
Le canton peut prévoir que
l'autorisation de pratiquer est soumise à des restrictions professionnelles,
temporelles ou géographiques ainsi qu'à des charges pour autant que ces
restrictions et ces charges soient nécessaires pour garantir des soins
psychothérapeutiques de qualité
".
c) Le Message du 30 septembre 2009 relatif à la loi
fédérale sur les professions relevant du domaine de la psychologie (ci-après:
le Message relatif à la LPsy; FF 2009 6235, spé. 6237) présente par ailleurs
ainsi le contenu du projet de loi:
"
La
loi sur les professions de la psychologie vise à améliorer la protection de la
santé publique et des consommateurs. À cette fin, elle instaure des
dénominations professionnelles protégées qui sont explicites, crée au travers
de titres postgrades fédéraux un label de qualité fiable et règle la formation
de base, la formation postgrade et l'exercice de la psychothérapie par des
psychologues.
La protection de la santé
(psychique) est améliorée en premier lieu par la réglementation des formations
de base et postgrade ainsi que de l'exercice de la psychothérapie par des
psychologues. L'harmonisation, à l'échelon fédéral, des dispositions relatives
à l'exercice de la profession, définies qui plus est à un haut niveau, est un
gage de grande qualité homogène sur l'ensemble du territoire national dans le
domaine thérapeutique. (...)
"
Il ressort également ce qui suit du Message précité
(p. 6261 s.) :
"
Exigences
fondamentales de l’Accord sur la libre circulation
En vertu de l’Accord du 21 juin
1999 [entre la Confédération suisse, d’une part, et la Communauté européenne et
ses autres Etats membres, d’autre part] sur la libre circulation des personnes [(ALCP ;
RS 0.142.112.681)], la Suisse est tenue d’appliquer les règles de libre
circulation en vigueur dans les Etats de la CE. Toutefois, l’accord ne prévoit
pas la reprise, en tant que telle, du droit communautaire sur la libre
circulation des personnes. Il contient plutôt certaines dispositions
fondamentales, qui reproduisent en substance les dispositions des
art. 39 ss du traité de la CE. En outre, les annexes à l’accord
énoncent toute une série de normes communautaires qui concrétisent ces
dispositions et qui doivent être appliquées par les Etats contractants ou
auxquelles doivent correspondre les dispositions nationales.
L’Accord sur la libre circulation
des personnes contient entre autres des règles concernant les salariés et les
travailleurs indépendants, ainsi que des dispositions visant à faciliter la
fourniture de prestations transfrontalières.
(..)
La portée de la libre circulation
des personnes est principalement déterminée par le principe de
non-discrimination énoncé de manière générale à l’art. 2 de l’Accord sur la
libre circulation ainsi que dans d’autres dispositions relatives à des domaines
spécifiques. Ce principe exige de la part des parties contractantes qu’elles
éliminent toutes les mesures qui, en matière de libre circulation des
personnes, auraient la nationalité pour critère de différenciation.
(…)
Libre circulation des personnes
facilitée par la reconnaissance des diplômes
Les règles en vigueur dans les
Etats contractants qui soumettent l’accès à une profession (dite réglementée)
ou l’exercice de cette profession à des exigences nationales de qualifications
(diplômes, etc.) peuvent se révéler être des obstacles importants à la libre
circulation des personnes. Afin de faciliter cette dernière, le droit
communautaire et l’Accord sur la libre circulation des personnes prévoient
plusieurs règles (actes communautaires) en matière de reconnaissance réciproque
de titres d’aptitude professionnelle. Ces actes posent les exigences auxquelles
doit satisfaire un ressortissant d’un Etat contractant pour pouvoir exercer
dans un autre Etat contractant une activité réglementée (c.-à-d. réservée aux
titulaires d’un diplôme national défini). Ainsi, ils instituent les conditions
permettant à des personnes dûment formées dans d’autres Etats contractants de
ne pas être empêchées d’exercer leur profession au motif que leurs qualifications
professionnelles seraient lacunaires
".
Le Message relatif à la LPsy précise ce qui suit,
s'agissant du chapitre 5 de la LPsy, soit ses art. 22 ss qui régissent
l'exercice de la profession de psychothérapeute (p. 6274):
"
Ce
chapitre régit l'exercice de la psychothérapie à titre d'activité économique
privée sous la propre responsabilité professionnelle du praticien. L'exercice
de cette profession est subordonné à l'octroi d'une autorisation par le canton
sur le territoire duquel le praticien a son cabinet. La loi réglemente de façon
uniforme et exhaustive les conditions, sur les plans professionnel et
personnel, préalables à l'obtention de l'autorisation au niveau fédéral. Cela
permet de tenir compte du mandat constitutionnel de réaliser un espace économique
suisse unique (art. 95, al. 2, Cst.): toute personne disposant déjà d'une
autorisation de pratiquer délivrée conformément à la présente loi est présumée
remplir les conditions requises pour l'octroi de l'autorisation dans un autre
canton. Par ailleurs, les procédures cantonales d'autorisation sont maintenues,
ce qui préserve les compétences des cantons et assure une exécution appropriée
de la législation: ces autorisations constituent le seul moyen pour les cantons
de disposer d'une information solide et de surveiller les psychothérapeutes
installés sur leur territoire.
Art. 22                Régime de
l’autorisation
L’exercice de la psychothérapie à
titre d’activité économique privée, sous sa propre responsabilité
professionnelle, est soumis à autorisation. Le canton sur le territoire duquel
le psychothérapeute exerce sa profession est responsable de la délivrance et de
la surveillance de l’autorisation de pratiquer du psychothérapeute en question
(al. 1)
".
S'agissant plus spécifiquement de l'art. 24 LPsy,
relatif aux conditions requises pour l'octroi de l'autorisation, le Message
prévoit ce qui suit (pp. 6276 s.):
"
L'al.
1 fixe les conditions d'octroi de l'autorisation de pratiquer. Outre des
conditions professionnelles, elles énoncent des conditions personnelles pour
l'exercice de la profession à titre d'activité économique privée, sous sa
propre responsabilité professionnelle. Si l'une de ces conditions n'est pas
respectée, l'autorisation sera refusée. Les conditions figurant dans une liste
exhaustive au niveau fédéral, les cantons ne peuvent pas en fixer d'autres.
L’exercice de la psychothérapie à
tire d’activité économique privée, sous sa propre responsabilité
professionnelle, est subordonnée à l’obligation d’avoir suivi une formation
postgrade, autrement dit d’être titulaire d’un titre postgrade fédéral ou
étranger en psychothérapie qui soit reconnu (let. a). Le fait que les
psychothérapeutes doivent posséder des qualifications professionnelles élevées
est dicté par un intérêt public prépondérant; ces qualifications ne peuvent
être acquises qu’au travers d’une formation de base et d’une formation
postgrade approfondies. Le caractère obligatoire de la formation postgrade pour
les personnes qui exercent la psychothérapie à titre d’activité économique
privée, sous leur propre responsabilité professionnelle, est donc
proportionnée, et la réglementation de l’exercice de la profession de
psychothérapeute s’en trouve unifiée au niveau fédéral.
Parmi les conditions personnelles,
la personne concernée doit d'abord bénéficier d'une bonne réputation ou, d'une
manière générale, être digne de confiance (let. b). La façon dont le canton
compétent entend vérifier cette condition est laissée à sa libre appréciation:
il peut, par exemple, exiger un certificat de bonne vie et mœurs ou un extrait
du casier judiciaire et/ou du registre des poursuites.
De plus, la personne doit
présenter, tant physiquement que psychiquement, les garanties nécessaires à un
exercice irréprochable de la profession, ce dont peut attester un certificat
médical.
Enfin, l'autorité cantonale
compétente est tenue de s'assurer que le requérant maîtrise une langue
nationale (let. c). Elle devra à cet égard veiller à respecter le principe de
la proportionnalité. Elle pourra s'inspirer du cadre européen de référence pour
les langues. Il paraît raisonnable d'exiger des connaissances linguistiques de
niveau B2 (utilisateur avancé ou indépendant).
L'al. 2 découle de l'harmonisation
des conditions d'autorisation au niveau fédéral. Dès lors, toute personne
disposant déjà d'une autorisation cantonale remplit en principe les conditions
d'autorisation requises dans un autre canton. Il y a en plus lieu de veiller à
ce qu'une personne, qui dispose déjà d'une autorisation cantonale et qui désire
exercer dans un autre canton, en vertu de la LMI a droit à une procédure d'autorisation gratuite et rapide (art. 3, al. 4 LMI)."
Enfin, le Message contient le commentaire suivant
relatif à l'art. 25 régissant les restrictions à l'autorisation et les charges
(Message, p. 6277):
"
Pour
garantir à la population la fourniture de soins psychothérapeutiques de qualité
et fiables, le canton délivrant l'autorisation pourra prévoir des restrictions
à l'autorisation. Seront licites des restrictions professionnelles (p. ex. à un
domaine ou une activité psychothérapeutiques déterminés), temporelles (en
particulier la limitation dans le temps de l'autorisation) ou géographiques (p.
ex. limitation à une commune déterminée). De surcroît, les cantons pourront
assortir les autorisations de charges.
Les dispositions de la LPsy concernant les possibilités de restriction des autorisations et leur relation avec les
charges doivent être considérées par rapport à la LMI [ndlr.: loi fédérale du 6
octobre 1995 sur le marché intérieur (RS 943.02)] comme lex specialis. A cet
égard, la garantie de soins psychothérapeutiques de qualité et fiables
constitue l'unique intérêt public prépondérant admissible qui justifie, selon
l'art. 3, al. 1, let. b, LMI, une restriction de l'autorisation ou une
charge. Les autres conditions visées à l'art. 3 LMI entrent en ligne de compte
dans un deuxième temps; une restriction ou une charge cantonale devra donc à la
fois s'appliquer de la même façon aux offreurs locaux et répondre au principe
de la proportionnalité".
d) L'art. 3 LMI prévoit ce qui suit:
"
1
La liberté
d’accès au marché ne peut être refusée à des offreurs externes. Les restrictions
doivent prendre la forme de charges ou de conditions et ne sont autorisées que
si elles:
a.
s’appliquent
de la même façon aux offreurs locaux;
b.
sont
indispensables à la préservation d’intérêts publics prépondérants;
c.
répondent
au principe de la proportionnalité.
2
Les restrictions ne
répondent pas au principe de la proportionnalité lorsque:
a.
une
protection suffisante des intérêts publics prépondérants peut être obtenue au
moyen des dispositions applicables au lieu de provenance;
b.
les
attestations de sécurité ou certificats déjà produits par l'offreur au lieu de
provenance sont suffisants;
c.
le
siège ou l'établissement du lieu de destination est exigé comme préalable à
l'autorisation d'exercer une activité lucrative;
d.
une
protection suffisante des intérêts publics prépondérants peut être garantie par
l'activité que l'offreur a exercée au lieu de provenance.
3
Les restrictions
visées à l'al. 1 ne doivent en aucun cas constituer une barrière déguisée à
l'accès au marché destinée à favoriser les intérêts économiques locaux.
4
Les décisions
relatives aux restrictions doivent faire l'objet d'une procédure simple, rapide
et gratuite
".
4.
La LPsy constitue une loi fédérale parmi d’autres existant dans le
domaine des professions du secteur de la santé. Il y a ainsi en particulier
deux autres lois en la matière.
a) La loi fédérale du 30 septembre 2016 sur les
professions de la santé (LPSan; RS 811.21), entrée en vigueur, à l’exception de
certaines dispositions, le 1
er
février 2020, régit les filières
d'études de niveau haute école formant les professionnels de la santé. Il
prévoit, à son art. 2 al. 1 let. a à g, que sont considérés comme exerçant une
profession de la santé au sens de cette loi: les infirmiers, les
physiothérapeutes, les ergothérapeutes, les sages-femmes, les diététiciens, les
optométristes et les ostéopathes. La psychologie, au même titre que d'autres
professions, n'est pas mentionnée à l'art. 2 al.
1
LPSan, bien que son intégration ait été proposée durant la phase de
consultation.
Aux termes de l’art. 12 al. 1 LPSan, l’autorisation
d’exercer une profession de la santé sous propre responsabilité professionnelle
est octroyée si le requérant: est titulaire du diplôme correspondant visé à
l’al. 2 ou d’un diplôme étranger reconnu (let. a), est digne de confiance
et présente tant physiquement que psychiquement les garanties nécessaires à un
exercice irréprochable de la profession (let. b) et maîtrise une langue
officielle du canton pour lequel l’autorisation est demandée (let. c).
Selon l’art. 12 al. 3 LPSan, toute personne titulaire d’une autorisation de
pratiquer au sens de la présente loi est présumée remplir les conditions
requises pour l’octroi d’une autorisation dans un autre canton
b) Il ressort du Message du 18 novembre 2015
concernant la LPSan notamment ce qui suit (FF 2015 7925, spé. 7927):
"
Etant
donné que le domaine des professions de la santé comporte des risques élevés,
le projet exige que les personnes exerçant sous leur propre responsabilité
professionnelle disposent pour ce faire d’une autorisation, et soumet l’octroi
de cette autorisation, par le canton dans lequel elles souhaitent exercer, à
une liste exhaustive de conditions
".
Le Message précité indique également, à propos de
l’art. 12 al. 1 et 3 LPSan, en particulier ce qui suit (p. 7957 ss):
"
L’al. 1 énonce les trois conditions,
professionnelles et personnelles, à remplir pour obtenir l’autorisation de
pratiquer sous responsabilité professionnelle propre. Il s’agit là de
conditions à la fois cumulatives, c’est-à-dire qui doivent toutes être
respectées en même temps, et exhaustives, c’est-à-dire auxquelles les cantons
ne peuvent ajouter aucune condition supplémentaire.
(…)
La troisième des conditions à
remplir (let. c) est de maîtriser une langue officielle du canton où est
demandée l’autorisation: lors du contrôle de cette condition, l’autorité
cantonale de surveillance devra respecter le principe de la proportionnalité,
et pourra s’inspirer du cadre européen de référence pour les langues; il paraît
a priori raisonnable d’exiger des connaissances linguistiques de niveau B2
(utilisateur indépendant).
(…)
Par conformité avec le principe du
marché intérieur et avec l’objectif d’harmoniser les conditions d’autorisation
au niveau fédéral, l’al. 3 dispose que toute personne titulaire d’une
autorisation de pratiquer sous responsabilité professionnelle propre dans un
canton donné doit a priori être considérée comme remplissant les conditions
requises pour l’octroi d’une autorisation dans un autre canton. Autrement dit,
que les cantons doivent, en règle générale, accepter de délivrer l’autorisation
de pratiquer aux requérants déjà autorisés à exercer sous responsabilité
professionnelle propre dans un autre canton. Il peut toutefois
exceptionnellement arriver que les conditions d’autorisation, bien que remplies
au moment de l’octroi de la première autorisation de pratiquer, ne le soient
plus au moment de la nouvelle demande, à savoir par exemple que le requérant ne
présente plus, à cause d’une maladie grave survenue dans l’intervalle, les
garanties nécessaires à un exercice irréprochable de sa profession. En pareil
cas, ladite demande doit être refusée. Tout comme elle doit l’être si le
contrôle effectué fait ressortir que le requérant ne maîtrise aucune langue
officielle du canton où il souhaite s’installer (ce qui peut arriver, p. ex.,
s’il passe d’un canton germanophone à un canton francophone), en tout cas
jusqu’à ce que ce requérant ait acquis les connaissances linguistiques
nécessaires
".
5.
a) Les professions médicales universitaires sont, quant à elles,
réglementées dans la loi fédérale du 23 juin 2006 sur les professions médicales
universitaires (LPMéd; RS 811.11), en vigueur depuis le 1
er
septembre 2007. Sont définies comme telles (art. 2 al. 1 let. a à e LPMéd): les
médecins, les dentistes, les chiropraticiens, les pharmaciens et les
vétérinaires.
Selon l’art. 21 LPMéd, tel qu’en vigueur depuis le 1
er
janvier 2018, est reconnu le titre postgrade étranger dont l’équivalence avec
un titre postgrade est établie dans un traité sur la reconnaissance réciproque
des titres postgrades conclu avec l’État concerné (al. 1); un titre postgrade
étranger reconnu déploie en Suisse les mêmes effets que le titre postgrade
fédéral correspondant (al. 2). Aux termes de l’art. 36 al. 1 LPMéd, tel qu’en
vigueur depuis le 1
er
janvier 2018, l’autorisation de pratiquer à
titre d’activité économique privée, sous propre responsabilité professionnelle,
est octroyée si le requérant: est titulaire du diplôme fédéral correspondant
(let. a); est digne de confiance et présente, tant physiquement que
psychiquement, les garanties nécessaires à un exercice irréprochable de la
profession (let. b), dispose des connaissances nécessaires dans une langue
officielle du canton pour lequel l’autorisation est demandée (let. c).
Conformément à l’art. 21 al. 1 LPMéd, tel qu’en
vigueur jusqu’au 31 décembre 2017, était reconnu le titre postgrade étranger
dont l’équivalence avec un titre postgrade fédéral était établie dans un traité
sur la reconnaissance réciproque des titres postgrades conclu avec l’Etat
concerné et dont le titulaire maîtrisait une langue nationale suisse. Au vu de
cette dernière exigence, qui a été supprimée dans le nouvel art. 21 al. 1 LPMéd,
l’art. 36 al. 1 LPMéd, tel qu’en vigueur jusqu’au 31 décembre 2017, ne
comprenait alors pas encore l’exigence posée à sa let. c.
b) Il ressort notamment ce qui suit, s’agissant de
l’art. 21 ancien al. 1 LPMéd, du Message du 3 décembre 2004 concernant la loi
fédérale sur les professions médicales universitaires, ayant pour objet la
présentation du projet de LPMéd (FF 2005 157, spé. 200):
"
Une condition supplémentaire à la
reconnaissance des titres est directement liée aux porteurs: ils doivent maîtriser
une langue nationale suisse. En effet, une personne exerçant une profession
médicale est en relation non seulement avec ses patients, mais aussi avec les
caisses-maladie, les hôpitaux, les laboratoires ou les autorités, qui
s’expriment dans la langue nationale de leur lieu. Cette exigence est
compatible avec l’accord sur la libre circulation
".
Concernant l’art. 21 ancien al. 1 LPMéd, selon la
doctrine (Ayer/Kieser/ Poledna/Sprumont, Loi sur les professions médicales, Commentaire,
Bâle 2009, n. 16
ad
art. 21 LPMéd), la seconde condition posée à la
reconnaissance du titre postgrade est la maîtrise par le titulaire du titre
d’une langue nationale suisse. Cette exigence est justifiée par la nature
spécifique de l’exercice d’une profession médicale et du contact avec les
patients, et partant la nécessaire compréhension mutuelle entre patient et
professionnel de la santé.
Quant aux nouveaux art. 21 al. 1 et 36 al. 1 let. c
LPMéd, le Message du 3 juillet 2013 concernant la modification de la loi sur
les professions médicales universitaires (LPMéd) indique en particulier ce qui
suit (FF 2013 5583, spéc. 5586 s., ):
"
selon
les règles européennes, les connaissances linguistiques ne peuvent être une
condition de la reconnaissance du diplôme ou titre postgrade étranger, mais
sont à examiner dans le cadre de l’autorisation de l’exercice de la profession.
Comme les cantons sont chargés d’octroyer les autorisations de pratiquer, ils
vérifieront désormais si les personnes qui demandent une autorisation de
pratiquer au sens de la LPMéd possèdent les connaissances linguistiques
requises pour exercer la profession visée. Cette vérification doit être
proportionnée, c’est-à-dire que les connaissances linguistiques exigées ne
doivent pas dépasser le niveau objectivement nécessaire pour exercer la
profession médicale concernée
".
S'agissant plus spécifiquement de l'art. 36 al. 1
let. c LPMéd, le Message précité précise notamment ce qui suit
(p. 5601 s.):
"
Les
cantons sont libres de déterminer les modalités de l’examen des connaissances
linguistiques, par ex. à l’aide de certificats linguistiques obtenus ou
d’examens linguistiques spécifiques.
Les
exigences en matière de connaissances linguistiques doivent respecter le principe
de la proportionnalité et ne doivent en aucun cas dépasser la mesure de ce qui
est objectivement nécessaire à l’exercice de la profession concernée.
L’autorité cantonale compétente est tenue d’examiner si le requérant maîtrise
une langue officielle du canton
.
Pour
ce faire, les cantons peuvent se référer au Cadre européen commun de référence
pour les langues. L'exigence de connaissances linguistiques du niveau B2
(utilisateur indépendant) semble appropriée afin qu'une compréhension optimale
entre le praticien et ses patients soit possible. Le niveau B2 donne en effet
la garantie que la personne concernée comprend le contenu essentiel de sujets
concrets ou abstraits dans un texte complexe, y compris une discussion
technique dans sa spécialisation, qu'elle peut communiquer avec un degré de
spontanéité et d'aisance tel qu'une conversation avec un locuteur natif ne
comporte de tension ni pour l'un ni pour l'autre, et qu'elle peut s'exprimer de
façon claire et détaillée sur une grande gamme de sujets, émettre un avis sur
un sujet d'actualité et exposer les avantages et les inconvénients de
différentes possibilités
".
c) Selon l'art. 37
LPMéd, dont le contenu ressemble à celui de l'art. 25 LPsy, les cantons peuvent
prévoir que l'autorisation de pratiquer soit notamment soumise à des charges. Les
charges ont un contenu positif: le praticien doit exercer selon des modalités
particulières supplémentaires, qui ne sont pas imposées aux autres praticiens
et parmi lesquelles on compte la présence de personnel auxiliaire pour certains
actes thérapeutiques (CDAP GE.2018.0190 du 6 août 2019 consid. 2a/bb; cf.
aussi Jean-François Dumoulin,
in
Ayer/Kieser/Poledna/Sprumont,
op. cit., n. 2 et 24 ad art. 37 LPMéd).
6.
a) En droit cantonal, aux termes de l'art. 74 al. 1 de la loi vaudoise
du 29 mai 1985 sur la santé publique (LSP; BLV 800.01), le Conseil d'Etat
énumère les professions de la santé qui sont soumises au chapitre VII de la LSP
(art. 74 ss LSP, professions de la santé); il en fixe les conditions et en
réglemente l'exercice; il prend préalablement l'avis des associations professionnelles
concernées. Conformément à l'art. 122a LSP, le psychologue psychothérapeute
administre des traitements dont l'efficacité est reconnue; il n'est pas
habilité à prescrire ou à administrer des médicaments (al. 1); le psychologue
psychothérapeute attire l'attention du patient sur l'opportunité d'en référer à
un médecin lorsque son état exige un examen ou un traitement d'ordre médical;
cette indication figure au dossier du patient (al. 2); le psychologue
psychothérapeute pratique à titre dépendant ou indépendant (al. 4). Selon
l’art. 2 al. 1 du règlement vaudois du 26 janvier 2011 sur l’exercice des
professions de la santé (REPS ; BLV 811.01.1), les professions de la santé
relevant du REPS sont les suivants: "…, psychothérapeute non médecin ou
psychologue-psychothérapeute, … ".
Il découle notamment de cette réglementation que les
psychologues psychothérapeutes, à l’instar de la recourante, sont considérés
comme des professionnels de la santé conformément aux art. 1 et 2 LPsy.
b) Conformément à l'art. 75 al. 1 LSP, l'exercice
d'une profession de la santé à titre indépendant est soumis à autorisation du
département qui fixe la procédure. Selon l'art. 75 al. 3 LSP, l'autorisation de
pratiquer est accordée au requérant à condition qu'il soit titulaire d'un titre
admis en Suisse conformément à un accord international, au droit fédéral ou à
un accord intercantonal (let. a), ait l'exercice des droits civils (let. b),
n'ait pas été condamné pour un crime ou un délit incompatible avec l'exercice
de la profession (let. c), se trouve dans un état physique et psychique
qui lui permet d'exercer sa profession (let. d) et conclue une assurance
responsabilité civile couvrant son activité (let. e). L'art. 75 al.
3bis LSP précise que l'autorisation peut être soumise à des conditions,
notamment en matière de connaissances linguistiques; le département fixe ces
exigences. Conformément à l'art. 75 al. 4 LSP, divers articles, dont l'art.
122b LSP, sont réservés. L'art. 122b al. 1 LSP précise que l’autorisation de
pratiquer est délivrée aux personnes titulaires d’un titre de base en
psychologie ainsi que d’un titre post grade en psychothérapie admis en Suisse
conformément à un accord international ou au droit fédéral.
c) L'art. 75 al. 3bis LSP a été introduit par la loi
du 14 novembre 2017 modifiant la LSP, entrée en vigueur le 1
er
février 2018. L'exposé des motifs et projet de loi modifiant la LSP (Bulletin
du Grand Conseil du canton de Vaud, législature 2017-2022, tome 2, Conseil
d'Etat, p. 528 ss, p. 534) précise à propos de l'introduction de
cette nouvelle disposition notamment ce qui suit:
"
L'autorisation
peut être conditionnée à la maîtrise du français. Cette condition doit tenir
compte de la profession exercée et doit être proportionnelle aux intérêts en
présence (droit d'exercer une profession, intérêt du patient à pouvoir être
renseigné clairement dans la langue officielle du canton). A l'heure actuelle,
le niveau d'exigence proposé, déjà pratiqué à différents égards, à l'unanimité
au niveau suisse est le niveau B2. Il apparaît plus judicieux, au vu des
possibles évolutions de pratique, de laisser au département la compétence de
fixer ces exigences
".
7.
a) Selon l'art. 3 Cst., les cantons sont souverains en tant que leur
souveraineté n'est pas limitée par la Constitution fédérale et exercent tous
les droits qui ne sont pas délégués à la Confédération. Cette dernière respecte
l'autonomie des cantons (art. 47 al. 1 Cst.) et n'assume que les tâches qui
excèdent les possibilités des cantons ou qui nécessitent une réglementation
uniforme par la Confédération (art. 43a al. 1 Cst.).
Le domaine de la santé relève en principe de la
compétence des cantons (cf. Thomas Gächter/Stephanie Renold Burch, in:
Waldmann/Belser/Epiney, Basler Kommentar zur Bundesverfassung, Bâle 2015, n. 2
ad art. 118 Cst., et les références citées). La Constitution fédérale prévoit
toutefois que la Confédération légifère notamment sur la formation de base et
la formation spécialisée dans le domaine des professions des soins médicaux de
base et sur les conditions d'exercice de ces professions (art. 117a al. 2 let.
a Cst.). Dans les limites de ses compétences, la Confédération prend des
mesures afin de protéger la santé (art. 118 al. 1 Cst.).
b) En vertu du principe de la primauté du droit
fédéral ancré à l'
art. 49 al. 1 Cst.
, les cantons ne
sont pas autorisés à légiférer dans les matières exhaustivement réglementées
par le droit fédéral. Dans les autres domaines, ils peuvent édicter des règles
de droit pour autant qu'elles ne violent ni le sens ni l'esprit du droit fédéral,
et qu'elles n'en compromettent pas la réalisation. Cependant, même si la
législation fédérale est considérée comme exhaustive dans un
domaine donné, une loi cantonale peut subsister dans le même domaine en
particulier si elle poursuit un autre but que celui recherché par le droit
fédéral. Ce n'est que lorsque la législation fédérale exclut toute
réglementation dans un domaine particulier que le canton perd toute compétence
pour adopter des dispositions complétives, quand bien même celles-ci ne contrediraient
pas le droit fédéral ou seraient même en accord avec celui-ci (ATF 145 IV 10 consid. 2.1;
143 I 403 consid. 7.1; 143 I 352 consid. 2.2; 143 I 109 consid. 4.2.2).
c) aa) S'agissant des rapports entre la LPMéd et la
LSP, selon la jurisprudence, le champ d'application matériel de la LPMéd
ressort de l'
art. 1 al. 3 let
. e LPMéd selon lequel
ladite loi réglemente de manière exhaustive l'exercice des professions
médicales énumérées à l'
art. 2 al. 1 LPMéd
à titre
indépendant (Message du 3 décembre 2004 concernant la loi fédérale sur les
professions médicales universitaires, FF 2005 160 et 185
ad
art. 1; ATF
143 I 352 consid. 3.1; cf. ég. Tribunal fédéral [TF] 2C_49/2019 du 16 mai 2019
consid. 5.1; 2C_316/2018 du 19 décembre 2018 consid. 5.1).
Il en découle que la LSP ne peut s'appliquer aux
professions médicales susmentionnées que si celles-ci ne sont pas pratiquées à
titre indépendant et, dans les cas où ces professions sont exercées à titre
indépendant, que dans la mesure où la loi fédérale sur les professions
médicales déléguerait aux cantons d'éventuelles compétences ou ne
réglementerait pas un aspect de l'exercice à titre indépendant de façon
exhaustive, sous réserve des considérations mentionnées ci-dessus (cf.
supra
consid. 7b; ATF 143 I 352 consid. 3.1; cf. aussi TF 2C_316/2018 du 19 décembre
2018 consid. 5.1, et la référence de doctrine citée).
Les cantons sont compétents pour délivrer
l'autorisation d'exercer sur leur territoire (art. 34 LPMéd). Cependant, les
conditions professionnelles et personnelles pour l'octroi de l'autorisation de
pratiquer sont réglées exhaustivement à l'art. 36 LPMéd et les cantons ne sont
pas habilités à en ajouter d'autres (FF 2005 209
ad
art. 36; ATF 143 I
352 consid. 3.2). Les cantons peuvent préciser la condition personnelle de
l'art. 36 al. 1 let. b LPMéd qui exige que le requérant soit digne de confiance
(ATF 143 I 352 consid. 3.2; sur cette notion, cf. arrêt TF 2C_853/2013 du 17
juin 2014 consid. 5.4 et 5.5) et présente, tant physiquement que psychiquement,
les garanties nécessaires à un exercice irréprochable de la profession (FF 2005
213
ad
art. 43); compte tenu de la volonté du législateur d'unifier les
conditions d'exercice à titre indépendant sur tout le territoire de la
Confédération et du fait que l'art. 36 al. 1 let. b LPMéd décrit de manière
exhaustive les conditions personnelles requises pour obtenir une autorisation
(FF 2005 209
ad
art. 36), il faut considérer que la possibilité laissée
aux cantons quant à ces conditions personnelles concerne uniquement les moyens
de preuve auxquels il est possible de recourir, afin de prouver que la personne
requérante est "digne de confiance et présente, tant physiquement que
psychiquement, les garanties nécessaires à un exercice irréprochable de la
profession" (attestation de moralité, certificat médical, etc. ; cf. FF
2005 213
ad
art. 43). Des dispositions cantonales peuvent être
édictées dans le cadre de l'art. 37 LPMéd (FF 2005 212
ad
art. 43), à
savoir les restrictions et les charges imposées à l'autorisation de pratiquer
(cf. pour l'ensemble de ce paragraphe, TF 2C_316/2018 du 19 décembre 2018
consid. 5.1). Les cantons se voient donc attribuer par la LPMéd des
compétences résiduelles de nature exécutive (TF 2C_316/2018 du 19 décembre 2018
consid. 5.2, et la référence citée).
bb) Depuis l'entrée en vigueur de la LPsy, qui montre
une structure très semblable à celle de la LPMéd (cf. Gächter/Rütsch,
Gesundheitsrecht, Bâle 2018, ch. 230), c'est une loi fédérale qui
réglemente de manière uniforme en Suisse en particulier les exigences liées à
l'exercice de la profession de psychothérapeute à titre d'activité économique
privée, sous sa propre responsabilité professionnelle (art. 1 al. 2 let. f
LPsy). La loi réglemente ainsi de façon uniforme et exhaustive au niveau
fédéral les conditions, sur les plans professionnel et personnel, préalables à
l'obtention de l'autorisation; les cantons ne peuvent pas en fixer d'autres
(Message relatif à la LPsy, FF 2009 6235, spéc. 6274 et 6276; cf. aussi CDAP
GE.2014.0144 du 24 juin 2015 consid. 3c). Comme la LPMéd, la LPsy tombe
dans le champ d'application de l'art. 117a Cst. (Gächter/Renold-Burch, op. cit.,
n. 33 ad art. 117a Cst.), même si le message relatif à la LPsy de 2009 renvoie
uniquement aux art. 95 et 97 al. 1 Cst., l'art. 117a Cst, en vigueur depuis le
18 mai 2014, n'existant alors pas encore (cf. Message FF 2009 6292 ch. 5.1.1).
8.
La recourante invoque en l'occurrence le fait que le refus de lui
délivrer, pour des motifs liés à ses connaissances linguistiques, une autorisation
de pratiquer à titre indépendant en tant que psychologue psychothérapeute constituerait
une violation de sa liberté économique.
a) La liberté économique est garantie (cf. art. 27 al.
1 et 94 al. 1 Cst. ainsi que 26 al. 1 Cst/VD). Elle comprend notamment le libre
choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative
privée et son libre exercice (art. 27 al. 2 Cst. et 26 al. 2 Cst/VD). La
liberté économique protège toute activité économique privée, exercée à titre
professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (ATF 143 II
598 consid. 5.1; 137 I 167 consid. 3.1; 135 I 130 consid. 4.2). Elle
peut être invoquée tant par les personnes physiques que par les personnes
morales (ATF 143 II 598 consid. 5.1; 135 I 130 consid. 4.2; TF 2C_441/2015
du 11 janvier 2016 consid. 7.1, résumé in sic! 4/2006 p. 222). Les professionnels
de la santé peuvent s'en prévaloir (ATF 130 I 26 consid. 4.1). Des
restrictions cantonales à la liberté économique sont admissibles, mais elles
doivent reposer sur une base légale, être justifiées par un intérêt public
prépondérant et respecter le principe de la proportionnalité (cf. art. 36 al. 1
à 3 Cst.).
Le Message relatif à la LPsy précise par ailleurs ce
qui suit (FF 2009 6235, spé. 6293):
"
L’exercice
d’une activité psychologique relève, comme d’autres activités pratiquées à
titre d’activité économique privée, de la protection de la liberté économique
(art. 27, al. 1, Cst.). Toute restriction à cette liberté requiert une
base légale, mais elle doit aussi être justifiée par l’intérêt général et obéir
au principe de la proportionnalité.
La base légale est créée par le
présent projet de loi. La compétence législative (art. 3 Cst.) découle des
considérations qui précèdent.
L’intérêt public à une
réglementation des professions de la psychologie découle du droit légitime du
public d’être protégé contre des prestataires non qualifiés sur le plan
technique.
Le projet de loi répond au
principe de la proportionnalité. Les points faibles de la situation juridique
actuelle sont éliminés avec mesure, en renonçant à prévoir pour les domaines de
la psychologie qui ne touchent pas à la psychothérapie une formation postgrade
et une autorisation d’exercice obligatoires. Par ailleurs, la protection des
dénominations professionnelles et des titres est restreinte aux relations
d’affaires. Les ingérences dans la liberté économique se limitent à ce qui est
nécessaire pour atteindre le but visé par la réglementation
".
b) aa) En l'espèce, la recourante affirme à tort qu'aucune
disposition légale, ni sur le plan fédéral ni sur le plan cantonal, n'impliquerait
de sa part qu'elle maîtrise, à tout le moins dans une certaine mesure, le
français, langue officielle du Canton de Vaud, vu en outre sa parfaite maîtrise
de deux langues européennes, dont l'une, l'italien, est précisément l'une des
quatre langues nationales.
L'art. 24 al. 1 let. c LPsy, tel qu'en vigueur
jusqu'au 31 janvier 2020, précise que l'autorisation de pratiquer la profession
de psychothérapeute au titre d'une activité économique privée sous sa propre
responsabilité professionnelle est octroyée au requérant qui notamment maîtrise
une langue nationale. Le nouvel art. 24 al. 1 let. c LPsy, en vigueur depuis le
1
er
février 2020, précise certes pour sa part expressément que
l'autorisation de pratiquer est octroyée au requérant qui maîtrise une langue
officielle "
du canton pour lequel l'autorisation est demandée
".
Tel est également le cas des art. 12 al. 1 let. c LPSan (autorisation
d'exercer une profession de la santé sous propre responsabilité personnelle) et
36 al. 1 let. c LPMéd (autorisation de pratiquer à titre d’activité économique
privée, sous propre responsabilité professionnelle, une profession médicale
universitaire), tel qu'en vigueur depuis le 1
er
janvier 2018. L'art.
24 al. 1 let. c LPsy, tel qu'en vigueur jusqu'au 31 janvier 2020, ne peut
toutefois être interprété que comme posant également l'exigence selon laquelle
le requérant maîtrise la langue du canton pour lequel l'autorisation est
demandée. Se contenter d'exiger du requérant qu'il maîtrise une langue
nationale qui ne serait pas celle du lieu où il va travailler n'aurait aucun
sens. L'on ne voit alors pas pourquoi il serait même nécessaire de maîtriser
une langue nationale. Maîtriser la langue du canton pour lequel l'autorisation
est demandée se justifie en revanche par le fait qu'un psychothérapeute est en
relation non seulement avec des patients, mais aussi avec les caisses-maladie,
les hôpitaux, les laboratoires ou les autorités, qui s’expriment dans la langue
nationale de leur lieu. L’art. 21 al. 1 LPMéd, tel qu’en vigueur jusqu’au 31
décembre 2017, selon lequel était reconnu le titre postgrade étranger dont
l’équivalence avec un titre postgrade fédéral était établie dans un traité sur
la reconnaissance réciproque des titres postgrades conclu avec l’Etat concerné
et dont le titulaire maîtrisait "une langue nationale suisse", était également
interprété comme exigeant la maîtrise de la langue du canton pour lequel
l'autorisation était demandée, alors même qu'une telle précision ne figurait
pas dans cette disposition (cf. FF 2005 157, spéc. 200, en partie
reproduit ci-dessus au consid. 5b; Ayer/Kieser/Poledna/Sprumont, op. cit., n.
16
ad
art. 21 LPMéd).
bb) Dans ses écritures, l'autorité intimée, plutôt
que de se fonder directement sur l'art. 24 al. 1 let. c LPsy, tel qu'en
vigueur jusqu'au 31 janvier 2020, semble considérer qu'en vertu de l'art. 25
LPsy, le canton disposerait de la compétence de fixer des exigences
linguistiques, en particulier de la part d'une psychologue psychothérapeute
désirant exercer à titre indépendant (cf. art. 74 al. 1, 75, dont l'al. 3bis,
et 122a LSP ainsi que 2 al. 1 REPS et
supra
consid. 6). Cela est plus
que douteux, au vu du principe de la primauté du droit fédéral. En effet, à
l'instar de ce qui est prévu par la LPMéd, la LPsy réglemente au niveau fédéral
de façon uniforme et exhaustive les conditions, sur les plans professionnel et
personnel, préalables à l'obtention de l'autorisation, les cantons ne pouvant
pas en fixer d'autres. L'on ne voit en particulier pas que l'exigence de
disposer d'un certain niveau de français doive être assimilée, non pas à une
condition sur le plan personnel, mais à une restriction professionnelle (restriction
qui peut relever p. ex. d'un domaine ou une activité psychothérapeutiques
déterminés), temporelle (en particulier la limitation dans le temps de
l'autorisation) ou géographique (p. ex. limitation à une commune déterminée; cf.
Message relatif à la LPsy, FF 2009 6277), ou à une charge,
sachant que les charges ont un contenu positif, le
praticien devant exercer selon des modalités particulières supplémentaires, qui
ne sont pas imposées aux autres praticiens (cf.
supra
consid. 5c).
Cette question peut toutefois rester indécise,
l'application de la LPsy et de la LSP aboutissant en l'occurrence au même
résultat, soit à la confirmation de la décision attaquée.
c) Il existe par ailleurs un intérêt public
important, soit celui de la protection de la santé publique, à exiger de la
recourante des connaissances suffisantes en français pour exercer une activité,
en outre à titre indépendant. Il se justifie en effet que cette dernière puisse
fournir, dans un canton francophone, des soins psychothérapeutiques de qualité
et fiables, ceci afin d'assurer la sécurité des patients. Comme le relève
l'autorité intimée dans sa réponse au recours, un psychologue psychothérapeute
doit ainsi pouvoir entretenir une relation basée sur le dialogue avec ses
patients et des contacts suivis avec les autres professionnels, notamment les
médecins, en particulier psychiatres, qui lui envoient des patients et posent
le diagnostic et assurent la médication éventuellement nécessaire, ainsi qu'avec
les caisses-maladie, les hôpitaux, les laboratoires ou les autorités, qui,
tous, s’expriment en principe en français dans le Canton de Vaud. Il est
également indispensable que la recourante puisse facilement comprendre la
règlementation cantonale et toutes les directives et autres recommandations,
existant en français, nécessaires à l'exercice de sa profession.
Vu cet intérêt public important et vu que
l'autorisation de pratiquer requise par la recourante aurait un effet durable,
on pourrait du reste même sérieusement se demander si la nouvelle disposition
de l'art. 24 al. 1 let. c LPsy, qui exige explicitement la maîtrise de la
langue officielle du canton pour lequel l'autorisation est demandée, ne doit
pas déjà être appliquée immédiatement à la recourante, bien que cette
disposition ne soit entrée en vigueur que pendant la présente procédure de
recours (cf.
supra
consid. 3a).
d) L'exigence posée est enfin conforme au principe
de la proportionnalité. Avoir des connaissances suffisantes en français constitue
un élément indispensable au fait que la recourante puisse, dans le Canton de
Vaud et au vu de la profession que cette dernière souhaite y exercer, assurer
la sécurité des patients. Comme le relève l'autorité intimée, on ne voit pas
comment l'intéressée pourrait mettre en place une relation thérapeutique,
appréhender les besoins du patient et y répondre au plus près, si elle ne peut
pas communiquer avec aisance en français. La sécurité des patients ne pourrait être
assurée, contrairement à ce que prétend la recourante, dans l'hypothèse où
celle-ci choisirait principalement ou exclusivement une patientèle italophone
et/ou anglophone. Elle doit en effet à tout le moins pouvoir avoir des contacts
en français avec les autres professionnels et les différentes autorités du lieu
où elle souhaite exercer. Pour le même motif, il ne serait pas non plus
suffisant qu'elle soit associée au sein d'un cabinet comprenant des confrères
exerçant parfaitement en français. L'on ne voit par ailleurs pas, dans un tel
cas, que des confrères assistent constamment leur consœur dans l'exercice de
son activité indépendante, de manière à ce qu'elle puisse se faire comprendre
et comprenne l'ensemble des éléments et directives nécessaires à l'exercice de sa
profession. Compte tenu enfin de ce qui précède, l'octroi d'une autorisation
temporaire d'exercer, dans l'attente d'obtenir, cas échéant, un certificat de
langue de niveau B2, ne serait pas, contrairement à ce que prétend la recourante,
conforme au respect du principe de la proportionnalité.
Exiger de la recourante des connaissances
linguistiques, en l'occurrence de niveau B2 (utilisateur indépendant; cf.
supra
consid. 2b), est donc conforme au principe de la proportionnalité,
sachant en outre qu'elle pourra en tout temps déposer une nouvelle demande d'autorisation
une fois acquises les connaissances en français nécessaires. L'on peut à ce propos
relever que, dans ses écritures, l'autorité intimée a indiqué qu'alors que
jusqu'à présent, il était exigé des psychologues des connaissances suffisantes
en français, soit de niveau B2, un niveau C1 serait prochainement requis. Le
Message relatif à la LPsy relève toutefois, tout en précisant que c'était
l'autorité cantonale compétente qui était tenue de s'assurer que le requérant
maîtrisait une langue nationale, qu'en application du principe de la
proportionnalité, il paraissait raisonnable d'exiger des connaissances
linguistiques de niveau B2 (utilisateur avancé ou indépendant) (FF 2009
6276 s.). A noter que la même précision figurait dans le Message du 18
novembre 2015 concernant la LPSan (FF 2015 7957 s.) ainsi que dans celui
du 3 juillet 2013 concernant la modification de la LPMéd (FF 2013
5601 s.).
e) Compte tenu de ce qui précède, le grief de la
recourante relatif à une violation de sa liberté économique n'est pas fondé.
9.
L'on ne voit pas non plus, et ce, pour les motifs qui précèdent
(cf.
supra
consid. 8), que la décision attaquée serait, ainsi
que l'affirme la recourante, arbitraire et violerait les règles de la bonne foi
(art. 9 Cst.).
10.
La recourante relève également qu'il serait foncièrement inexact de
considérer qu'elle serait totalement incapable de s'exprimer en français, comme
le laisserait entendre à tort la décision attaquée. Se contentant d'une telle
affirmation, elle n'a toutefois produit aucun document permettant d'établir une
quelconque maîtrise du français de sa part, telle une attestation de langue
française DELF/DALF de niveau B2. De plus, une note figurant sur un document du
5 novembre 2018 établi par la DGS à la suite de la réception au guichet de la
demande d'autorisation litigieuse indiquait ce qui suit: "cette personne
ne parlait pas du tout en français au guichet". L'on ne voit pas qu'un
collaborateur de l'autorité intimée relève un tel élément, si ce n'était pas le
cas.
11.
La recourante a enfin notamment conclu à ce qu'il soit dit que ses
prétentions en réparation du dommage à l'encontre du Canton de Vaud soient
réservées. A l'appui de sa conclusion, elle relève que la décision querellée a
omis le fait qu'elle aurait déjà souscrit une assurance responsabilité civile
professionnelle, à la suite de la décision du 18 juin 2018 de la PsyCo relative
à la reconnaissance de son diplôme, et ce conformément aux obligations légales
en la matière. Cette dépense constituerait un dommage supplémentaire,
s'ajoutant à la perte de gain, provoquée par l'absence totale de revenus qui
lui aurait été imposée par la décision entreprise.
En droit vaudois, les conclusions en responsabilité
civile relèvent de la compétence des tribunaux civils, non pas du juge
administratif (cf. art. 14 de la loi vaudoise du 16 mai 1961 sur la
responsabilité de l'Etat, des communes et de leurs agents [LRECA; BLV 170.11]; arrêts
GE.2019.0012 du 11 décembre 2019 consid. 6; GE.2018.0041 du 2 novembre
2018 consid. 2b). La conclusion de la recourante en la matière est en
conséquence irrecevable. Il sera par ailleurs relevé que la recourante devait
être consciente qu'elle ne pourra exercer son activité en tant qu'indépendante
que si elle dispose de l'autorisation administrative nécessaire. De plus, sa
demande d'autorisation portait uniquement sur une pratique à titre indépendant
de deux demi-journées par semaine, de sorte qu'on peine à comprendre l'argument
d'absence totale de revenus.
12.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être
rejeté dans la mesure où il est recevable et la décision attaquée confirmée.
Les frais judiciaires, arrêtés à 1'500 fr., sont mis
à la charge de la recourante; qui n'a pas droit à des dépens (cf. art. 49, 55,
91 et 99 LPA-VD et art. 4 du tarif vaudois du 28 avril 2015 des frais
judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
II.
La décision du Département de la santé et de l'action sociale du 26 mars
2019 est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la
charge de A.________.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 18 juin 2020
Le
président:
La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'à la Commission de la concurrence (COMCO) et à
l'Office fédéral de la santé publique (OFSP).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.