vd_omni · AC.2017.0021 · 2017-08-14 · fr

A.________/Département du territoire et de l’environnement (DTE), Conseil communal de Sainte-Croix | Recours d'un propriétaire d'une parcelle incluse dans un plan partiel d'affectation (PPA) contre la décision adoptant le PPA et celle approuvant préalablement ce PPA.La densification prévue par le PPA est conforme aux principes actuels d'aménagement du territoire qui prévoient un développement de l'urbanisation à l'intérieur du milieu bâti et de façon compacte. Elle est également conforme au plan directeur communal qui prévoit de renforcer le centre-ville en le densifiant et en favorisant sa mixité.Rejet du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 14.08.2017 AC.2017.0021

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 14 août 2017
Composition
M. André Jomini, président; M. Gilles Pirat et M. Jean-Daniel Beuchat, assesseurs; Mme Cécile Favre, greffière.
Recourant
A.________
à ******** représenté
par Me Paul-Arthur TREYVAUD, avocat à Yverdon-les-Bains,
Autorités intimées
1.
Département du territoire et de
l’environnement (DTE),
Service du développement territorial,
à
Lausanne,
2.
Conseil communal de Sainte-Croix,
à Sainte-Croix, représenté
par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-les-Bains,
Objet
Plan d'affectation
Recours A.________ c/ la décision du Conseil communal de
Sainte-Croix du 10 octobre 2016, adoptant le plan partiel d'affectation
"La Conversion" et c/ la décision du Département du territoire et
de l’environnement du 16 décembre 2016, approuvant préalablement ce plan
partiel d'affectation.
Vu les faits suivants:
A.
B.________ est propriétaire des parcelles n° 702, 704 et 939 du registre
foncier, situées au centre de la localité de Sainte-Croix. Elles forment avec la
parcelle n° 941, propriété de A.________, et la parcelle n° 703, propriété de C.________
et de D.________, un ilot construit, délimité au nord par la Rue ********, à
l'est par l'Avenue ********, au sud par la Rue ******** et à l'ouest par ********.
Les parcelles n° 702 (2'967 m²) et 939 (411 m²) sont colloquées dans la zone de
constructions d’utilité publique selon le plan général d’affectation (PGA) approuvé
par le Conseil d’Etat le 23 décembre 1994. Les parcelles n° 703 (2'504 m²), 704
(3'301 m²) et 941 (1'566 m²) sont classées dans la zone industrielle.
Selon les données du registre foncier, la parcelle
n° 703 comporte un bâtiment industriel de 189 m², un garage de 130 m² et une
habitation avec affectation mixte de 824 m². La parcelle n° 941 abrite un
bâtiment industriel de 560 m². Quant aux parcelles n° 702, 704, il s'y trouve des
bâtiments et installations d'utilité publique. La parcelle n° 939 ne comporte
plus actuellement de bâtiment.
B.
En 2013, la Municipalité de Sainte-Croix (ci-après: la municipalité) a
élaboré, en mandatant le bureau d’urbanisme E.________, à Lausanne, un projet
de plan partiel d'affectation comprenant les parcelles n° 702, 703, 704, 939 et
941 (ci-après : le PPA "La Conversion"), qui prévoit une
densification de ce secteur ainsi qu'une mixité des affectations (constructions
d'utilité publique, habitations, activités moyennement gênantes et commerce de
détail). Le PPA définit des périmètres d'implantation pour les constructions
nouvelles et les constructions existantes sur les parcelles n° 702, 703, 704 et
941, des aires de stationnement et de circulation, ainsi que des espaces pour
les piétons. Un rapport au sens de l'art. 47 de l'ordonnance du Conseil fédéral
du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) a été établi
par le bureau E.________.
La municipalité a soumis en juillet 2014 le projet
de PPA au Service du développement territorial (SDT) pour examen préalable. Le
projet a circulé auprès des services cantonaux compétents (cf. préavis des
services du 8 décembre 2014). Le SDT a ensuite rendu son rapport d’examen
préalable le 10 décembre 2014, favorable au projet de PPA sous réserve de
certains compléments et modifications. Il est indiqué à la rubrique
"justification du projet" que "le projet de PPA a pour but de
permettre une revalorisation du secteur tout en assurant une densité élevée. Le
secteur est situé à l'intérieur du périmètre de centre régional et il répond
aux objectifs de densification des centres" (pt. 3.1).
Le projet, avec certaines modifications, a été soumis
pour examen complémentaire au SDT en avril 2015. Le SDT a rendu un rapport de
synthèse d'examen préalable le 9 juillet 2015. Il est relevé que l'ensemble des
services cantonaux consultés préavisent favorablement, à certaines conditions.
Donnant suite à ces remarques, la municipalité a mandaté le bureau F.________,
à Renens, qui a établi un rapport d'intégration des dangers liés à l'eau
concernant le PPA "La Conversion" et proposé quelques mesures pour
ramener le risque à un niveau acceptable en raison de la présence de bâtiments sensibles
(école).
C.
Le projet de PPA (plan et règlement) a été mis à l'enquête publique du 28
mai au 26 juin 2016. Il a suscité deux oppositions, dont celle de A.________,
propriétaire de la parcelle n° 941; il critiquait notamment le périmètre
d'implantation A3 projeté sur la parcelle n° 702, qu'il estimait trop proche de
sa parcelle, les dispositions relatives aux places de stationnement, ainsi que
les droits à bâtir pour sa parcelle.
Les opposants ont été entendus par la municipalité
lors d'une séance de conciliation le 14 juillet 2016.
La municipalité s'est ensuite prononcée sur les
oppositions dans un préavis du 12 août 2016 (n° 16-08). S'agissant des griefs
présentés par A.________, elle a notamment relevé que si la limite du périmètre
A3 sur la parcelle n° 702 était effectivement proche de la limite de la parcelle
n° 941, cela ne concernait que quelques mètres à l'angle nord-ouest de cette
parcelle. Elle a en outre rappelé que le projet de PPA prévoyait pour la
parcelle n° 941 une augmentation significative des droits à bâtir, notamment parce
qu'il permettait la réalisation de logements, contrairement à la réglementation
de la zone industrielle (cf. art. 49 du règlement du PGA [RPGA]). En revanche,
l'augmentation des droits à bâtir sollicitée par A.________ n'était pas
possible selon elle, car elle induirait un dépassement important de l'indice
d'utilisation du sol maximal prévu par le PPA.
D.
Dans sa séance du 10 octobre 2016, le Conseil communal de Sainte-Croix (ci-après:
le conseil communal) a adopté le plan partiel d'affectation "La
Conversion" ainsi que son règlement; il a également levé les oppositions,
approuvant les réponses préparées par la municipalité.
Le 16 décembre 2016, le Département du territoire et
de l'environnement (DTE) a décidé d'approuver préalablement le Plan partiel
d'affectation "La Conversion". Sa décision, ainsi que la décision du
conseil communal du 10 octobre 2016 ont été notifiées à A.________ le 16
décembre 2016.
E.
Le 23 janvier 2017, A.________ a recouru contre la décision du conseil
communal de Sainte-Croix du 10 octobre 2016, adoptant le plan partiel
d'affectation "La Conversion" et contre la décision du Département du
territoire et de l’environnement du 16 décembre 2016, approuvant préalablement
ce plan partiel d'affectation, devant la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal. Il conclut à l'annulation de ces décisions. Le recourant critique
essentiellement le périmètre d'implantation A3 du PPA sur la parcelle n° 702
dans la mesure où il permet la construction d'un bâtiment proche de la limite
de sa parcelle.
Dans sa réponse du 15 mars 2017, le conseil communal
conclut au rejet du recours dans la mesure où il est recevable.
Le Département du territoire et de l'environnement
(DTE), représenté par le Service du développement territorial (SDT) a répondu
le 31 mars 2017 en concluant au rejet du recours et à la confirmation des
décisions attaquées.
Le recourant a répliqué le 24 avril 2017. Il
maintient ses conclusions.
F.
Parallèlement à cette procédure de planification, la municipalité a
déposé – au nom de la commune, propriétaire foncier – une demande de permis de
construire un bâtiment d’utilité publique comprenant une unité d’accueil
parascolaire pour écoliers (UAPE), une garderie, des classes d’école et des
classes pour le Centre professionnel du Nord vaudois (ci-après: CPNV), sur la
parcelle n° 702. La demande de permis de construire a été mise à l'enquête
publique du 5 juillet au 3 août 2014 et la municipalité a délivré le permis de
construire (n° 4517) le 15 septembre 2014. Cette décision est entrée en force,
après que la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal a
déclaré irrecevable le recours d'un opposant, par arrêt du 9 décembre 2014
(AC.2014.0340). Les travaux de construction sur la parcelle n° 702 ont débuté
en automne 2016.
En novembre 2016, A.________ a demandé à la
municipalité de suspendre ces travaux et de révoquer le permis de construire au
motif que le bâtiment construit sur la parcelle n° 702 ne respectait pas les
plans approuvés lors de l'enquête publique. La municipalité a refusé de donner
suite à ces demandes par une décision du 12 décembre 2016.
Dans son mémoire du 23 janvier 2017 adressé à la
Cour de céans, A.________ a également recouru contre la décision du 12 décembre
2016 de la municipalité refusant d'ordonner une suspension des travaux du
bâtiment en cours de réalisation sur la parcelle n° 702 et de révoquer le permis
de construire pour ce bâtiment. La cause a été enregistrée sous la référence
AC.2017.0023 et elle a été traitée séparément. Par arrêt du 12 juin 2017, la
Cour de droit administratif et public a rejeté le recours de A.________ contre
la décision de la municipalité du 12 décembre 2016.
Considérant
en droit:
1.
Le recours est dirigé contre les décisions du conseil communal adoptant
le plan partiel d'affectation "La Conversion" et du département cantonal
approuvant préalablement le PPA.
La procédure d’approbation des plans d’affectation
est définie aux art. 56 ss de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du
territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11). A l'issue de l'enquête
publique sur un plan d'affectation communal, la municipalité établit à
l'intention du conseil de la commune un préavis contenant un résumé des
oppositions et des observations, ainsi que des propositions de réponse aux
oppositions non retirées (art. 58 al. 2 LATC). Le conseil de la commune statue
sur les réponses motivées aux oppositions en même temps qu'il se prononce sur
l'adoption du plan et du règlement (art. 58 al. 3 LATC). Le département en
charge de l'aménagement du territoire et de la police des constructions
(actuellement le Département du territoire et de l’environnement), notifie à
chaque opposant la décision communale sur son opposition (art. 60 LATC). Le
département décide préalablement s'il peut approuver le plan et le règlement,
l'approuver partiellement ou l'écarter (art. 61 al. 1 LATC). La décision
communale sur les oppositions et la décision d'approbation préalable du
département sont notifiées simultanément par ce dernier (art. 60, 2
ème
phrase, LATC). Cette procédure a été suivie dans le cas présent; les deux
décisions attaquées ont été notifiées par le département compétent
simultanément. L'une et l'autre peuvent faire l'objet d'un recours de droit
administratif au Tribunal cantonal (art. 60 al. 1 et art. 61 al. 2 LATC).
La qualité pour recourir est définie à l'art. 75 de
la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD ; RSV
173.36). Elle est reconnue à toute personne ayant pris part à la procédure devant
l'autorité précédente, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose
d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let.
a). Le recourant, qui est propriétaire d'un bien-fonds dans le périmètre du
PPA, et qui s'est opposé à l'adoption de ce plan d'affectation, a manifestement
qualité pour recourir. Les autres conditions de recevabilité sont également
remplies (cf. art 77 et 79 LPA-VD, applicables par renvoi de l'art. 99 LPA-VD),
de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.
2.
Le recourant se plaint que le PPA ne respecterait pas la planification
existante. Il critique essentiellement le périmètre d'implantation A3 sur la
parcelle communale n° 702 dans la mesure où il permet la construction d'un
bâtiment proche de la limite de sa propre parcelle n° 941.
a) Selon l'art. 75 de la Constitution fédérale de la
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), les cantons doivent
établir des plans d'aménagement en vue d'assurer une utilisation judicieuse et
mesurée du sol ainsi qu'une occupation rationnelle du territoire. Les plans
d'affectation règlent le mode d'utilisation du sol (art. 14 al. 1 LAT); ils
fixent de manière impérative les possibilités d'utilisation des biens-fonds
dans un périmètre déterminé (volume, implantation, dimensions, style, but des
constructions, notamment). C'est dans une procédure assurant la protection
juridique des intéressés (art. 33 LAT) et la participation de la population
(art. 4 LAT) que sont élaborés les plans d'affectation à caractère contraignant
pour les particuliers (art. 21 al. 1 LAT) après pesée de l'ensemble des
intérêts en présence (art. 3 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement
du territoire [OAT; RS 700.1]).
En droit vaudois, l'art. 44 LATC dispose que
l'affectation et la mesure de l'utilisation du sol peuvent être définies:
"a. par un plan général d'affectation portant sur
l'ensemble du territoire d'une ou de plusieurs communes;
b. par un plan partiel d'affectation, limité à une partie du
territoire d'une ou de plusieurs communes;
c. par un plan de quartier dans la mesure où il n'est pas de
compétence municipale;
d. par un plan d'affectation cantonal."
Le contenu du plan d'affectation – plan général ou plan
partiel - est défini à l’art. 47 LATC. Son alinéa 1 dispose que les plans et
règlements d’affectation fixent les prescriptions relatives à l'affectation des
zones, au degré de sensibilité au bruit, ainsi qu'à la mesure de l'utilisation
du sol. Il est précisé, à l'alinéa 2, que ces plans peuvent contenir des
dispositions relatives notamment aux conditions de construction, telles
qu'implantation, distances entre bâtiments et aux limites, ordre des
constructions, limites des constructions, destination et accès des niveaux,
notamment (al. 2 ch. 1). Le plan doit définir l'affectation de la zone, mais il
n'est pas impératif qu'il contienne des prescriptions sur tous les aspects
mentionnés à l'art. 47 al. 2 LATC (cf. AC.2009.0246 du 28 février 2011 consid.
2c).
b) En l'occurrence, le PPA "La Conversion"
a été qualifié de plan partiel d’affectation au sens de l’art. 44 let. b LATC,
soit un plan d’affectation limité à une partie bien déterminée du territoire
communal.
Cela étant, le droit cantonal n'établit pas de
hiérarchie entre le plan général d'affectation et plan partiel d'affectation.
Ces deux plans sont soumis aux mêmes dispositions légales (art. 56 ss LATC), à
la nuance que l'art. 56 al. 2 LATC prévoit pour le plan partiel d'affectation un
délai plus court pour l'examen préalable auprès de l'autorité cantonale. Un
plan partiel d'affectation peut s'écarter des normes du plan général
d'affectation à condition de respecter les objectifs d'aménagement de la
commune et les principes applicables à l'extension des zones à bâtir
(AC.2012.0282 du 29 juillet 2013 consid.3a; AC.2009.0272 du 4 octobre 2010
consid. 2a; voir aussi, à propos du plan de quartier, AC.2016.0126 du 13 avril
2017 consid. 4 et 5a). Il a parfois été question, dans la jurisprudence
fédérale et la doctrine, d'une "prééminence fonctionnelle" attribuée
au plan général d'affectation dans la mesure où cet instrument sert en premier
lieu à mettre en œuvre les orientations décidées dans les plans directeurs (cf.
TF 1C_575/2015 et 1C_574/2015 du 9 juin 2016 consid. 4.3; Marc-Olivier Besse,
Le régime des plans d'affectation, thèse Lausanne 2010, pp. 51 et 345).
c) Le PPA "La Conversion" permet de
densifier un secteur du centre-ville, situé à proximité de la gare, et d'y
autoriser la construction de logements. Cette densification est conforme aux principes
actuels d'aménagement du territoire qui  prévoient un développement de
l'urbanisation à l'intérieur du milieu bâti et de façon compacte (cf. art. 1
al. 2 let. a bis LAT, FF 2010 974 ch. 2.1). Selon les informations qui figurent
dans le rapport 47 OAT du 23 mai 2016 (p. 6), la densification de ce secteur est
également conforme au plan directeur communal qui prévoit de renforcer le
centre-ville en le densifiant et en favorisant sa mixité. Il est précisé que le
projet de nouveau plan général d'affectation de la commune, actuellement à
l'étude, prévoit de densifier le centre-ville. Le recourant ne conteste pas sérieusement
cet objectif de densification; il bénéficie également d'une augmentation des droits
à bâtir sur sa parcelle n° 941, notamment grâce à la possibilité de construire
des logements. Cela étant, le PPA ne modifie pas fondamentalement la
destination de son périmètre, telle qu'elle est actuellement définie par le PGA
de 1994; il a bien plutôt pour effet de la préciser ou de la compléter, en
tenant compte des objectifs actuels de l'aménagement du territoire.
d) Le recourant critique l'implantation du périmètre
A3 sur la parcelle n° 702 dans la mesure où elle permet la construction d'un bâtiment
à moins de 2 m de sa parcelle. Il estime que, sur ce point, le PPA s'écarte de
manière excessive des normes de l'actuel règlement sur le plan d'affectation et
la police des constructions (RPGA) qui fixent pour la parcelle n° 702 une
distance aux limites de 8 m voire 6 m suivant la longueur des bâtiments (cf. art
56 et 17 RPGA). Comme cela vient d'être rappelé, un plan partiel d'affectation peut
s'écarter des dispositions du PGA, notamment en prévoyant d'autres distances
entre bâtiments et limites de propriété, voire en fixant des périmètres
d'implantation. En l'occurrence, le périmètre d'implantation pour les nouvelles
constructions sur la parcelle n° 702 est effectivement proche de la limite de
la parcelle n° 941, mais compte tenu de la situation du périmètre
d'implantation sur la parcelle du recourant, un espace de 8 m entre les
bâtiments est garanti. En outre, comme la partie sud de la parcelle n° 702
n'est pas constructible, seul l'angle nord-ouest du périmètre d'implantation
sur la parcelle de recourant est proche du périmètre d'implantation sur la
parcelle voisine. Cette mesure d'urbanisme n'est pas critiquable. Dans le
périmètre du PPA, on peut relever qu'un bâtiment existant (salle de
gymnastique) construit au nord de la parcelle n° 702 est lui-même situé à
approximativement 3 m de la limite de la parcelle n° 703. Le bâtiment du
recourant se trouve à 2 m de la limite de la parcelle n° 704.  Quant au
bâtiment existant sur la parcelle n° 703, il est construit sur la limite de la
parcelle n° 702. Dans ce secteur de la localité, les bâtiments peuvent donc
être proches les uns des autres et une délimitation des périmètres
d'implantation qui tient compte de cette caractéristique est admissible. En
d'autres termes, on ne voit pas de motif de modifier le périmètre d'implantation
A3 vers la limite de la parcelle du recourant.
Le recourant semble également critiquer la longueur des
bâtiments autorisés dans les périmètres A1, A2 et A3 sur la parcelle communale n°
702. Actuellement, le RPGA prévoit sur la parcelle n° 702 des bâtiments d'une
longueur de 25 m au maximum (cf. art. 56 et 18 RPGA). Le PPA permet
l'implantation sur la parcelle n° 702 de bâtiments de 50 m de long au total, soit
le double de la longueur autorisée actuellement. Cette différence est justifiée
par la volonté de densifier ce secteur du centre de la localité (sur la
parcelle n° 702, le CUS passe de 1 à 1.35). D'autres bâtiments existants dans
le périmètre du PPA sont bien plus longs que les bâtiments prévus dans les
secteurs A1, A2 et A3 sur la parcelle n° 702. Ainsi le bâtiment construit sur
la parcelle n° 704 a une longueur de 90 m environ, celui construit sur la
parcelle n° 703 a une longueur approximative de 60 m. Quant au bâtiment du recourant,
il a une longueur de 35 m environ. Les périmètres d'implantation A1, A2 et A3 sur
la parcelle n° 702 correspondent ainsi pour l’essentiel aux dimensions des
bâtiments existants dans le périmètre du PPA. Ils sont admissibles et ne portent
pas atteinte de manière substantielle à la situation du recourant, l'essentiel
du périmètre d'implantation A3 étant prévu le long de la parcelle n° 703 et non
le long de la parcelle du recourant.
e) Dans des déterminations jointes à la réplique rédigée
par son avocat, le recourant semble également critiquer le nombre de places de
parc dans le périmètre du PPA. Ce grief n'est pas motivé. Cela étant, le RPPA
prévoit l'application des normes VSS pour définir le nombre de places de parc
(cf. art 11 RPPA), ce qui est usuel et donc n'est pas critiquable. Le nombre
précis de places de stationnement, pour chaque construction, sera fixé au stade
des autorisations de construire délivrées pour les futurs bâtiments et non au
stade de l'adoption du PPA. Pour le reste, on comprend, à lire les écritures du
recourant, qu'il reproche essentiellement à la municipalité d'avoir en quelque
sorte construit un bâtiment communal, sur la parcelle n° 702, en appliquant de
manière anticipée le PPA litigieux; par ce grief, il ne met pas en cause le
contenu du PPA.
f) En définitive, sur les points critiqués par le
recourant, le PPA "La Conversion" est conforme aux dispositions du
droit de l’aménagement du territoire et il respecte les principes d'aménagements
définis par la planification communale. Il est également compatible avec
l’environnement construit dans le secteur concerné. Les griefs du recourant
sont donc mal fondés.
3.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours, mal fondé,
doit être rejeté et que les décisions attaquées doivent être confirmées. Les
frais de justice sont mis à la charge du recourant, qui succombe (art. 49 al. 1
LPA-VD). La Commune de Sainte-Croix qui est assistée d’un avocat et qui obtient
gain de cause, a droit à des dépens
(art. 55 al. 1, art. 52 al. 2, et art. 56 al. 3 LPA-VD), à la charge du
recourant.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Conseil communal de Sainte-Croix du 10 octobre 2016,
adoptant le plan partiel d'affectation "La Conversion" est confirmée.
III.
La décision du Département du territoire et de l’environnement du 16
décembre 2016, approuvant préalablement ce plan partiel d'affectation est
confirmée.
IV.
Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la
charge du recourant.
V.
Le recourant est débiteur de la Commune de Sainte-Croix d’une indemnité
de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 14 août 2017
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires
de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement
territorial - ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.