vd_omni · AC.2022.0339 · 2023-11-15 · fr

A.________, B.________/CONSEIL COMMUNAL DE MONTREUX, Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) | Admission du recours dirigé contre le plan de zones réservées de Montreux, en tant qu'il porte sur la parcelle des recourants. LA CDAP a déjà jugé, dans le cadre d'une autre procédure, que la municipalité ne pouvait pas refuser le permis de construire une maison familiale sur cette parcelle sur la base de l'art. 47 LATC et qu'elle devait rendre une nouvelle décision sans application des mesures conservatoires au sens des art. 46 ss LATC (AC.2021.0077 confirmé par l'arrêt du TF 1C_212/2022,1C_271/2022). L'inclusion de la parcelle des recourants dans la zone réservée va ainsi à l'encontre des instructions données aux autorités communales.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.11.2023 AC.2022.0339

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 15 novembre 2023
Composition
M. André Jomini, président;
M. Pascal Langone et
Mme Imogen Billotte, juges; Mme Marlène Antonioli, greffière.
Recourants
1.
A._______,
à ********,
2.
B._______,
à ******** ,
tous deux représentés par Me Christophe
Claude MAILLARD, avocat à Lausanne,
Autorités intimées
1.
CONSEIL COMMUNAL DE MONTREUX,
à
Montreux,
2.
Département des institutions, du
territoire et du sport (DITS),
représenté par
sa Direction générale du territoire et du logement (DGTL), à Lausanne.
Objet
plan d'affectation
Recours A._______ et B._______ c/ décision du Conseil
communal de Montreux du 2 mars 2022 adoptant le plan des zones réservées et
décision du Département des institutions, du territoire et du sport du 16
septembre 2022 approuvant ce plan.
Vu les faits suivants:
A.
A._______ et B._______ sont propriétaires de la parcelle n
o
3756
du registre foncier, sur le territoire de la commune de Montreux, au-dessus du
village de Glion. Cette parcelle a une surface totale de 1'315 m
2
;
elle n'est pas bâtie. Elle est en assez forte pente, en direction de l'ouest.
La parcelle n
o
3756 est incluse dans le
périmètre du plan d'extension partiel (PEP) "Au Vernex" à Glion,
adopté le 22 octobre 1980 par le Conseil communal de Montreux et approuvé le 27
février 1981 par le Conseil d'Etat du canton de Vaud. Le périmètre du PEP
couvre une surface de 3,3 ha. Il est destiné à la construction de bâtiments
d'habitation (art. 1 du règlement spécial [RPEP]). Seuls sont constructibles
les biens-fonds d'une surface de 1'200 m
2
, à raison d'une seule
construction principale par parcelle (art. 3 al. 1 RPEP). Le nombre de
logements est limité à deux par bâtiment (art. 2 RPEP). Actuellement, la
plupart des parcelles du PEP sont bâties, notamment celles entourant la
parcelle n
o
3756.
B.
En 2007, les autorités communales ont mis à l'enquête publique un projet
de plan général d'affectation (PGA) et de règlement (RPGA) entièrement révisés,
afin de remplacer les instruments de planification en vigueur, principalement
le plan des zones de la commune du 15 décembre 1972, mais aussi des plans
partiels comme le PEP "Au Vernex". Il était prévu de maintenir ce
secteur dans la zone à bâtir (zone de coteau B, destinée également à
l'habitation). Le 2 septembre 2009, le conseil communal a adopté le projet de
PGA et son règlement. Ces actes ont subi diverses modifications, en fonction
notamment d'amendements votés par le conseil communal. Une enquête publique
complémentaire a été organisée en septembre 2013. Dans ses séances des 3 et 4
septembre 2014, le conseil communal a adopté les modifications apportées au
PGA. Le 10 juin 2015, le Département du territoire et de l'environnement
(ci-après: DTE) a approuvé préalablement le nouveau PGA, à l'exception d'une
portion de zone à bâtir ("l'Aire de Prélaz"). Les décisions
d'adoption et d'approbation préalable ont fait l'objet de plusieurs recours à
la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP).
Les autorités communales ont ensuite entrepris des
négociations avec l'Office fédéral du développement territorial ARE, auteur
d'un des recours, et engagé une procédure de modification du projet de nouveau
PGA visant à atteindre un bilan des réserves en zone à bâtir équilibré.
L'instruction des recours a été suspendue. Les modifications apportées par la
suite consistent en la création de deux zones réservées dans les secteurs de
Maula Ferran et de La Saussaz (dans d'autres parties de la commune); elles
introduisent en outre, au sein de la zone de verdure initialement projetée, la
distinction entre une zone de verdure urbaine, qui assure des poches de
respiration dans le bâti, et une zone de verdure paysagère, considérée comme
une zone de non bâtir. Ces modifications ont été mises à l'enquête
publique en juin 2016. Le 12 octobre 2016, le conseil communal a adopté ces
différents amendements, lesquels ont été approuvés préalablement par le DTE, le
10 janvier 2017.
Ces nouvelles décisions d'adoption et d'approbation
préalable ont elles aussi fait l'objet de plusieurs recours à la CDAP. Celle-ci
a repris l'instruction des premiers recours et elle a statué par différents
arrêts rendus en décembre 2017 et janvier 2018. En substance et sous réserve de
certains aspects ponctuels, elle a confirmé le nouveau PGA.
Le Tribunal fédéral a été saisi de différents
recours, formés par des propriétaires fonciers ainsi que par une organisation
de protection de la nature d'importance nationale, contre les arrêts de la
CDAP. Il a statué sur ces recours par des arrêts rendus le 16 avril 2020. Dans
la cause 1C_632/2018 (publié aux ATF 146 II 289), il a admis le recours et il a
prononcé que l'arrêt de la CDAP (AC.2015.0216, AC.2017.0026 du 17 janvier 2018)
était "
réformé et la cause renvoyée pour nouvelle décision à la Commune
de Montreux, dans le sens des considérants
" (ch. 1 du dispositif).
Pour saisir la portée de la réforme de l'arrêt de la CDAP, il faut donc lire en
particulier le considérant 14 de l'arrêt du Tribunal fédéral, ainsi libellé:
"
Les
considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours. Les chiffres I
à III du dispositif de l'arrêt attaqué sont reformés en ce sens que le recours
cantonal AC.2015.0216 est admis; les décisions d'adoption communales et la
décision d'approbation préalable cantonale du 10 juin 2015 sont annulées. Les
chiffres IV et V sont réformés en ce sens que le recours AC.2017.0026 est
admis, la décision du Conseil communal de Montreux du 12 octobre 2016 ainsi que
la décision préalable du Département du territoire et de l'environnement du 10
janvier 2017 sont annulées. La cause est renvoyée à la Commune de Montreux (
art. 107 al. 2 LTF
). Il lui appartiendra d'adapter son
projet de PGA en prévoyant une affectation conforme au droit fédéral des
portions de territoire comprises dans la zone réservée, dans le respect en
particulier des exigences de l'
art. 15 LAT
(cf.
consid. 5.3 et 6.3). Celle-ci devra également tenir compte des secteurs soumis
à la légalisation préalable d'une planification de détail (art. 26 nRPGA)
dans le réexamen de sa zone à bâtir et déterminer si ceux-ci doivent y être
maintenus ou en être exclus (cf. consid. 7.4). La Commune de Montreux devra
également assurer la coordination entre la planification d'affectation de la
partie urbanisée de son territoire - ici discutée - et la planification
relative à la partie supérieure de son territoire (cf. consid. 9). Elle devra
enfin intégrer dans sa planification les modifications apportées par l'arrêt
cantonal à l'art. 40 nRPGA (cf. chiffre II du dispositif de l'arrêt attaqué;
consid. 13 ci-dessus).
[...] "
C.
Peu après que ces arrêts du Tribunal fédéral ont été rendus, A._______ et
B._______ ont soumis à la Municipalité de Montreux (ci-après: la municipalité),
le 24 août 2020, une demande d'autorisation de construire sur leur parcelle une
villa individuelle avec piscine extérieure. Ils entendent faire de cette maison
le domicile principal de leur famille. Le projet a été mis à l'enquête publique
du 24 octobre au 23 novembre 2020. La fondation C._______ a formé opposition.
La municipalité a rendu sa décision le 26 janvier
2021. Elle a refusé le permis de construire en faisant application de l'art. 47
de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC; BLV 700.11). Cette autorité s'est fondée exclusivement sur
l'effet anticipé négatif d'un plan des zones réservées en voie d'élaboration et
elle n'a pas considéré que le projet de villa n'était pas conforme aux
prescriptions du PEP "Au Vernex" ni à d'autres règles de police des
constructions.
D.
Le 25 février 2021, A._______ et B._______ ont recouru contre cette
décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(CDAP). La cour a statué par un arrêt du 31 mars 2022 (cause AC.2021.0077), en
admettant le recours (ch. I du dispositif) puis en annulant la décision de la
municipalité et en renvoyant la cause à cette autorité pour nouvelle décision
dans le sens des considérants (ch. II). Les considérants de cet arrêt
contiennent les passages suivants (sans les références):
"
3.
c)
[…]
Dans sa réponse au recours,
[la municipalité]
explique que "le plan
des zones de 1972, ainsi que tous les plans d'extension partiel, partiel
d'affectation ou de quartier initialement abrogés par le PGA 2019 annulé,
reprennent formellement force de loi" après les arrêts du Tribunal fédéral
du 16 avril 2020, mais qu'il fallait trouver une "solution temporaire à
même de protéger le territoire communal de l'application du plan des zones de
1972, qualifié de non-conforme au droit fédéral". La municipalité semble
ensuite retenir que non seulement le plan des zones de 1972 a perdu sa
validité, étant antérieur à la LAT et n'ayant pas été révisé dans le délai fixé
à l'art. 35 al. 1 let. b LAT (avant 1988
[…]
),
mais également le PEP "Au Vernex". Or ce plan d'extension partiel –
qui est un plan d'affectation au sens des art. 14 ss LAT et qui a donc matériellement
la même portée qu'un plan des zones ou qu'un plan de quartier
[…]
– a été élaboré par les autorités
communales après l'entrée en vigueur de la LAT, le 1
er
janvier 1980.
La municipalité a validé le projet de PEP en avril 1980 et le conseil communal
l'a adopté le 22 octobre 1980, avant que le Conseil d'Etat ne l'approuve le 27
février 1981. Il n'y a aucun motif de considérer que les autorités de
planification auraient alors mal appliqué la nouvelle loi fédérale,
singulièrement l'art. 15 LAT (dans sa teneur d'origine) qui prévoyait que les
zones à bâtir devaient comprendre les terrains probablement nécessaires à la
construction dans les quinze ans à venir. Le pronostic fait en 1981 à propos
des besoins pour la construction à Glion était correct puisque le périmètre du
PEP a été presque entièrement construit. Ce ne sont pas des problèmes
d'équipement qui ont empêché la réalisation d'une construction sur la parcelle
n° 3756, puisqu'elle est desservie, comme les parcelles voisines, par une route
privée traversant le quartier; il s'agit en outre bien d'un terrain propre à la
construction et adéquat pour une maison familiale, à l'instar des parcelles qui
l'entourent. Le Tribunal fédéral a déjà considéré, dans son arrêt 1C_645/2020
du 21 octobre 2021, que l'annulation du nouveau PGA de Montreux n'entraînait
pas ipso iure l'invalidation d'un plan de quartier adopté conformément aux
réquisits du droit fédéral, après le 1
er
janvier 1980 (cf. consid.
3.4.2 de cet arrêt, relatif au plan de quartier "Chernex village").
Cette analyse est valable pour le PEP "Au Vernex".
d) Dans sa jurisprudence relative
à l'art. 47 LATC, la CDAP précise ce qui suit à propos du pouvoir
d'appréciation de la municipalité. Lorsque la loi accorde une certaine liberté
d'appréciation à une autorité, celle-ci n'est pas libre d'agir comme bon lui
semble. L'autorité ne peut ni renoncer à exercer son pouvoir d'appréciation ni
faire abstraction des principes constitutionnels régissant le droit
administratif, notamment la légalité, la bonne foi, l'égalité de traitement et
l'interdiction de l'arbitraire. L'autorité est également liée par des critères
qui découlent du sens et du but de la réglementation applicable
[…]
.
En fonction de ces principes, la
CDAP a récemment considéré qu'un refus de permis de construire fondé sur l'art.
47 LATC, à Montreux (effet anticipé négatif du projet de plan des zones
réservées, avant sa mise à l'enquête publique), résultait d'un exercice correct
par la municipalité de son pouvoir d'appréciation quand, en substance, il avait
été rendu plausible qu'une réflexion serait menée, dans le cadre de
l'élaboration du futur plan d'affectation communal, au sujet de la
densification souhaitée dans le périmètre concerné (éventuelle réduction de la
hauteur maximale des bâtiments); la municipalité pouvait retenir qu'il n'était
pas certain que la future réglementation permettrait de réaliser l'entier du
projet litigieux
[…]
. Il en allait de
même dans une affaire où un permis de construire avait été refusé pour un
bâtiment sur une parcelle de dimension relativement importante à Caux, en
nature de champ et pâturage, formant une unité paysagère avec la zone agricole
attenante et classée dans une zone de résidence d'agrément du PGA de 1972
[…]
.
Dans la présente espèce, la
situation est sensiblement différente. Il n'y a aucune indication, ni dans la
décision attaquée ni dans la réponse de la municipalité, quant à une évolution
possible du régime d'affectation du quartier "Au Vernex", singulièrement
de la parcelle n° 3756, qui serait entravée ou compromise en cas de réalisation
du projet litigieux. La municipalité n'a pas évoqué une autre utilisation que
l'habitation, ni la nécessité de réduire la densité d'utilisation du sol à cet
endroit (la densité réglementaire est déjà faible). Elle n'a pas non plus
laissé entendre que ce terrain pourrait être déclassé en zone de verdure, la
préservation d'un espace naturel ne paraissant pas nécessaire dans la structure
actuelle du quartier où chaque maison dispose d'un grand jardin. On peut
également exclure un classement de la parcelle en zone de constructions
d'utilité publique, qui serait difficilement concevable vu sa forme, sa pente,
sa situation (au milieu de parcelles déjà bâties) et sa faible surface. En
définitive, on ne voit pas quel intérêt relevant de l'aménagement local du
territoire pourrait s'opposer à la construction de la villa projetée.
La municipalité invoque en
définitive des considérations générales relatives à l'état de
surdimensionnement des zones à bâtir de la commune, qu'il conviendrait de ne
pas aggraver. Or, après le refus du permis de construire, elle ne prétend pas
qu'elle pourrait proposer aux autorités de planification (conseil communal puis
département cantonal) de sortir la parcelle n° 3756 de la zone à bâtir dans
laquelle elle a été classée en 1981 (cette option n'avait du reste pas été
retenue lors de l'élaboration du PGA 2019). Sur la base du dossier, on peut
considérer que la réalisation du projet litigieux n'aurait aucune incidence sur
les possibilités de réduire la surface des zones à bâtir inutilisées ailleurs
sur le territoire communal. Au demeurant, dans une ville de 28'000 habitants,
l'accroissement de la population résultant de la construction d'une villa
familiale est insignifiant; cela n'est pas censé modifier les données pour les
calculs de la surface totale des zones d'habitation en fonction de la
croissance démographique recherchée (voir la mesure A11 du Plan directeur
cantonal
[…]
).
Avant l'adoption d'une zone réservée
par le conseil communal, voire avant la mise à l'enquête publique d'une telle
zone, la municipalité ne peut pas appliquer indistinctement l'art. 47 LATC dans
le sens d'un moratoire général pour tous les permis de construire des
appartements en dehors du périmètre compact de l'agglomération. Dans un
quartier régi par un plan d'affectation établi conformément à la LAT (le PEP
"Au Vernex"), l'intérêt public à l'application de la réglementation
en vigueur doit l'emporter dans la pesée des intérêts quand une modification
concrète du plan, pour l'adapter à l'évolution des circonstances, n'est pas
clairement envisagée. Cet intérêt public correspond à l'intérêt à la stabilité
des plans, qui est un principe du droit fédéral (art. 21 al. 2 LAT
[…]
). Il doit donc être pris en considération
par la municipalité lorsqu'elle envisage d'appliquer l'art. 47 LATC.
En définitive, on ne voit dans le
cas particulier aucun motif d'aménagement du territoire propre à justifier
l'application de l'art. 47 LATC. Comme cela a été rappelé plus haut (début du
consid. 3d), le sens et le but de cette mesure conservatoire, parfois
nécessaire pour garantir l'adaptation d'un plan d'affectation en cas de
modification sensible des circonstances (art. 21 al. 2 LAT), doivent être pris
en considération par la municipalité; même si elle dispose d'un large pouvoir
d'appréciation, elle ne peut pas empêcher la construction d'une maison, au cœur
d'un quartier presque totalement bâti, quand elle ne peut pas expliquer en quoi
ce projet compromettrait une modification de plan envisagée. La municipalité a
donc fait un mauvais usage de son pouvoir d'appréciation, vu la situation
particulière de la parcelle n° 3756, ce qui constitue une violation de l'art.
47 LATC.
e)
[…]
4.            Il résulte des
considérants précédents que la municipalité a violé le droit cantonal en
refusant le permis de construire. Le recours doit être admis. La décision
attaquée doit être annulée et la cause doit être renvoyée à l'autorité
communale pour nouvelle décision sur la demande de permis de construire, sans
application des mesures conservatoires des art. 46 ss LATC. La CDAP n'est pas
en mesure de délivrer le permis de construire, conformément aux conclusions
principales des recourants, car il incombe à la municipalité d'examiner,
éventuellement après une instruction complémentaire, si le projet respecte les
prescriptions du PEP "Au Vernex" ainsi que les autres normes de droit
public pertinentes, certaines questions ayant déjà été réglées par les organes
de l'administration cantonale dans la synthèse CAMAC (cf. art. 90 al. 2 LPA-VD,
par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).
[…] "
La municipalité et l'opposante C._______ ont formé
contre cet arrêt un recours en matière de droit public (causes 1C_212/2022 et
1C_271/2023). Le Ire Cour de droit public du Tribunal fédéral a rejeté ces
recours, dans la mesure où ils étaient recevables, par un arrêt du 30 mars
2023.
E.
À la suite des arrêts du Tribunal fédéral du 16 avril 2020 (recours
contre le nouveau PGA – cf. supra, let. B), les autorités communales ont décidé
de mettre en place des zones réservées, en fonction d'une analyse de la
situation décrite en particulier dans un "rapport justificatif selon
l'article 47 OAT" de mars 2021. On y trouve les explications suivantes (p.
8 ss):
"
4.
Le surdimensionnement de la zone à bâtir de Montreux
Depuis le nouveau millénaire, les
politiques de développement territorial ont beaucoup évolué et le cadre légal
qui les régit s'est rigidifié en conséquence; les communes vaudoises reçoivent
des injonctions de la part de l'Etat de Vaud pour mettre en œuvre le nouveau
cadre légal et observer les délais y relatifs; le Département cantonal
compétent édicte des méthodes qui accompagnent le plan directeur cantonal, afin
d'harmoniser le travail des communes et le traduire en données territoriales
cantonales.
L'état des réserves à bâtir
communales au 31.12.2018, défini selon la méthode cantonale issue du PDCn
actuellement en vigueur, permet d'accueillir potentiellement au total 6'366
habitants-emplois supplémentaires, répartis comme suit:
– à l'intérieur du périmètre du
centre:       5'641 habitants-emplois
– à l'extérieur du périmètre du
centre:       725 habitants-emplois.
Cet état de surdimensionnement
devra être rattrapé au maximum dans le cadre du futur Plan d'affectation
communal (PACom) à élaborer; dans cette attente et comme dit ci-avant, la
situation de surdimensionnement ne doit pas être aggravée, surtout à
l'extérieur du périmètre de centre.
5. Les zones réservées
5.1 Buts des zones réservées
[…]
5.2 Le cas de Montreux
Avec ses quelque 27'000 habitants,
Montreux est la 3e ville la plus peuplée du Canton de Vaud. Montreux est la
commune centrale de l'agglomération Riviera et se trouve qualifiée de centre
cantonal bipolaire par le plan directeur cantonal; les études menées dans le
cadre de l'AggloRivelac en 2011 ont estimé à 19'200 habitants-emplois la
capacité d'accueil de l'agglomération d'ici à 2030; cette capacité d'accueil
est reportée dans les mesures A11 et R14 du plan directeur cantonal.
Bien que Montreux ne dispose pas
d'un acte de planification adapté, la ville doit continuer à vivre et un
développement minimal doit rester possible afin d'assurer une dynamique
économique, à tout le moins à l'intérieur du périmètre de centre et dans la
bande littorale surtout. En effet, le principe de la densification dans les
centres demeure le vecteur de base qu'il s'agira de suivre dans le cadre de la
reprise des études d'affectation du sol et le dispositif des zones réservées
doit pouvoir l'appréhender.
Le concept des zones réservées
proposé par la Municipalité se fonde sur des critères objectifs qui découlent
de données légales et territoriales claires; la délimitation de chaque zone se
veut logique, objective et égalitaire.
Les zones réservées sont accompagnées
d'un dispositif réglementaire fondé sur la même logique objective: si les zones
réservées qui se situent à l'extérieur du périmètre de centre ou en périphérie
du centre-ville, ne peuvent raisonnablement pas proposer de possibilités de
développement, notamment au regard du risque d'aggravation de la situation de
surdimensionnement, il paraît par contre raisonnable que les zones réservées
qui traitent du centre-ville laissent quelques possibilités de développement,
pour autant que celles-ci respectent les directives cantonales et fédérales en
la matière.
5.3 Le concept des zones
réservées
[…]
5.3.1 La totalité du territoire
communal
Dans les considérants de son
arrêt, le TF a critiqué le fait que Montreux ait séparé la révision de son territoire
en deux parties, soit la partie urbanisée et la partie rurale. Il conclut que
ce mode de procéder ne permet pas de connaître l'entier des réserves à bâtir
sur le territoire communal et que la réattribution des droits à bâtir, issue du
zoning et des coefficients de construction proposés, pourrait en pâtir.
Ces dires ont été confirmés par le
Département cantonal compétent, car il est nécessaire d'assurer une vision
globale des besoins et de supprimer les risques d'inégalité de traitement des
propriétaires situés dans les différentes parties du territoire communal. En
effet, en traitant le territoire par étapes, il se peut qu'au final il y ait
des "laissés pour compte", car tout le potentiel pourrait avoir déjà
été attribué aux premiers et les besoins satisfaits.
Le futur PACom devra ainsi traiter
l'entier du territoire communal et dans cette attente, les zones réservées
doivent couvrir l'entier du territoire communal.
5.3.2 Une mesure générale –
égalité de traitement
Nous avons vu ci-avant, que la fragilité
territoriale et légale dans laquelle Montreux se trouve découle de
l'obsolescence du plan des zones de 1972 et parce que ce dernier concerne
l'entier du territoire communal.
Les zones réservées ne peuvent dès
lors pas être une mesure ponctuelle sans risquer de générer des inégalités de
traitement, car l'entier du territoire est non-conforme au droit fédéral.
Le dimensionnement des zones
réservées doit donc être une mesure générale, afin de ne pas susciter de
réaction particulière liée à l'insatisfaction de certain. Ce zoning large est
accompagné d'un dispositif réglementaire précis, qui assure l'entretien du
patrimoine et une dynamique économique pour la ville.
5.3.3 La limite du territoire
largement bâti
[…]
5.3.4 Un potentiel constructible
La zone réservée sert "à
geler temporairement" les possibilités de construire d'un lieu; une zone
réservée n'a donc de sens que s'il y a un potentiel constructible concret à
développer.
Le plan des zones de 1972 présente
un surdimensionnement global de la zone à bâtir et par conséquent, un potentiel
constructible général omniprésent.
En lien avec le constat fait
ci-avant, que les zones réservées doivent être une mesure générale, les zones
réservées doivent couvrir toutes les zones constructibles du plan des zones de
1972, à l'exception de la zone d'utilité publique et de la zone d'installations
ferroviaires.
[…]
5.3.5  Les plans de détails en
vigueur
L'élaboration des zones réservées
doit également gérer les plans de détail (plan partiel d'affectation/plan de
quartier/plan d'extension partiel) en vigueur sur le territoire communal; il
s'agit de se servir du même raisonnement que celui appliqué au plan des zones
de 1972.
Pour qu'un plan de détail soit
inclus dans une zone réservée, il faut que l'un des critères suivants soit
rempli:
– le plan de détail est entré en
vigueur avant le 01.01.1980;
– le plan de détail se situe à
l'extérieur du périmètre de centre et présente du potentiel constructible.
Le plan des zones réservées,
présenté ci-après, traite l'entier des plans de détails en vigueur sur le
territoire communal, les réservant, ou non, en fonction des critères qui
précèdent, ou pour d'autres motifs particuliers.
[…]
"
Six différents types de zones réservées ont été
définis. Il a été prévu de classer la parcelle n
o
3756 ainsi que les
terrains environnants dans la zone réservée 1, au sujet de laquelle le rapport
précité explique ce qui suit (p. 11):
"6.1.1 Périmètre
La zone réservée 1 concerne toute
la partie du territoire communal qui se situe au-delà du périmètre de centre.
Ainsi, toutes les parcelles
concernées affectées à la zone à bâtir par le plan des zones de 1972, à
l’exception des zones d’utilité publique, sont colloquées en zone réservée 1.
La zone réservée 1 couvre une
surface de 120.31 ha.
6.1.2 Plans de détail
Les plans de détail suivants sont
également réservés, car ils offrent un potentiel constructible alors qu'ils
sont entrés en vigueur antérieurement à la LAT (01.01.1980):
[liste
de 11 plans d'affectation spéciaux, parmi lesquels:]
– (94) PEP "A Vernex"  –
27.02.1981
[…]
6.1.3  Règlement
Le dispositif de la zone réservée
1 est le plus strict du règlement. Il permet d’exclure l’application des règles
en vigueur de 1972, qui autoriseraient des constructions incompatibles au droit
fédéral, tout en gardant son application pour toutes les règles constructives
d’ordre général.
Il tend à empêcher provisoirement
toute construction nouvelle sur la/les parcelle(s) concernée(s)
[…]
"
F.
Le projet de plan des zones réservées a été mis à l'enquête publique du
24 avril au 25 mai 2021. La parcelle n
o
3756 est effectivement
incluse dans la zone réservée 1.
A._______ et B._______ ont formé opposition le 18
mai 2021.
G.
Dans son préavis n
o
34/2021 (accessible sur internet,
www.conseilmontreux.ch, rubrique "documents"), la Municipalité de
Montreux a proposé au conseil communal d'adopter le plan des zones réservées,
avec son règlement, tel qu'il a été mis à l'enquête publique, puis d'adopter
des propositions de réponse aux oppositions. S'agissant de l'opposition de A._______
et B._______, ce texte relève en particulier que le but premier des zones
réservées est "
de ne pas accentuer la capacité d'accueil
surdimensionnée que connaît le territoire communal
" et qu'on vérifiera
ultérieurement "
dans le cadre du plan d'affectation communal (PACom) à
élaborer, si la parcelle n° 3756 correspond, ou non, à une brèche dans le tissu
bâti, si sa situation et son équipement permettent de confirmer/infirmer son
statut constructible
".
H.
Dans sa séance du 2 mars 2022, le conseil communal a adopté le plan des
zones réservées et la réponse à l'opposition de A._______ et B._______.
I.
Le dossier a été transmis au Département des institutions, du territoire
et du sport (DITS) qui, par une décision du 16 septembre 2022, a approuvé
"
sous réserve des droits des tiers, les zones réservées communales,
sises sur la commune de Montreux
".
J.
Agissant le 20 octobre 2022 par la voie du recours de droit
administratif, A._______ et B._______ demandent à la Cour de droit
administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal, principalement, d'annuler
les décisions attaquées (celle du conseil communal écartant son opposition et
celle du département cantonal approuvant le plan de zones réservées), subsidiairement
de les réformer en ce sens que la parcelle n
o
3756 est
retranchée du plan des zones réservées. A titre plus subsidiaire encore, ils
concluent à l'annulation des décisions attaquées et au renvoi de la cause à
l'autorité inférieure pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Dans sa réponse du 31 janvier 2023, la municipalité
– pour le conseil communal – conclut au rejet du recours.
Dans sa réponse du 13 février 2023, la Direction
générale du territoire et du logement (DGTL), au nom du DITS, conclut au rejet
du recours.
Le 17 avril 2023, les recourants ont répliqué, en
maintenant leurs conclusions.
Considérant en droit:
1.
La voie du recours de droit administratif selon les art. 92 ss de la loi
du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) est
ouverte en l'espèce. La contestation porte sur un plan de zones réservées.
L'art. 46 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC; BLV 700.11) prévoit que les communes peuvent établir des
zones réservées en suivant la procédure d'approbation qui est celle des plans
d'affectation. Cela signifie que le plan est adopté par le conseil communal qui
doit statuer sur les projets de réponse aux oppositions (art. 42 LATC).
Ensuite, il incombe au département cantonal d'approuver le plan adopté par le
conseil (art. 43 al. 1 LATC). Selon l'art. 43 al. 2 LATC, la décision du département
et les décisions communales sur les oppositions sont susceptibles d'un recours
au Tribunal cantonal. Les recourants ont précisément attaqué ces deux
décisions. Ils ont qualité pour recourir, dès lors qu'après avoir formé
opposition lors de l'enquête publique, ils contestent une mesure comportant une
restriction de leur droit de propriété sur leur immeuble (art. 75 let. a
LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le recours a été déposé en temps utile
(art. 95 LPA-VD), le mémoire respectant manifestement les autres exigences
formelles. Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2.
Les recourants se plaignent d'une violation de l'art. 27 de la loi
fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), norme
du droit fédéral définissant la zone réservée. Ils font valoir en substance que
les autorités intimées auraient dû d'emblée retenir que leur parcelle, comme
les autres parcelles non bâties du PEP, n'étaient pas susceptibles d'être
dézonées dans le cadre du nouveau PACom. Selon eux, on ne voit pas en quoi la
construction d'une villa sur la parcelle n
o
3756 porterait
atteinte aux objectifs de l'aménagement du territoire. C'est à ce jour le seul
terrain qui ne porte pas de villa parmi les fonds qui l'entourent; il constitue
une brèche dans la continuité du tissu bâti et il serait cohérent de permettre
aux recourants de combler cette brèche par la réalisation de la construction
projetée. Ils demandent donc que leur parcelle soit retranchée des zones
réservées.
a) L'
art. 27 LAT
prévoit
que s'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan
s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des
territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être
entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation (al. 1).
Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit
cantonal peut prolonger ce délai (al. 2). Une zone réservée, au sens de l'
art. 27 LAT
, est une mesure visant à assurer la liberté de
décision des autorités de planification. Par l'adoption d'une zone réservée, de
futures mesures d'aménagement du territoire se voient accorder un effet
anticipé négatif: une autorisation de construire ne sera délivrée qu'à la
condition qu'elle n'entrave pas l'établissement de la réglementation envisagée.
La zone réservée a ainsi comme effet de surseoir à l'application du droit
encore applicable en vue de l'entrée en vigueur du nouveau droit (cf.
ATF 136 I 142
consid.
3.2). En droit cantonal, l'art. 46 LATC dispose que les communes ou le
département peuvent établir des zones réservées selon l'
art.
27 LAT
. Ces zones interdisent ou limitent la constructibilité de terrains
pendant une période maximale de cinq ans, pouvant être prolongée de trois ans
au maximum (al. 1). La procédure d'approbation est celle des plans
d'affectation (al. 2). L'établissement d'une zone réservée permet en
particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire
la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de
construction viennent entraver cette liberté (TF 1C_230/2022 du 7 septembre
2023 consid. 4.1.2 et les références).
b) Dans la LATC, la disposition relative aux zones
réservées fait partie de la section IV du chapitre II de la loi, intitulée
"mesures conservatoires". Les autres mesures conservatoires prévues
par le droit cantonal sont celles des art. 47 et 49 LATC, permettant à un
projet de plan d'affectation de déployer un "effet anticipé négatif"
dans une procédure administrative où l'autorité compétente doit statuer sur une
demande d'autorisation de construire. Cet effet anticipé justifiera le refus du
permis de construire mais la demande d'autorisation pourra être renouvelée si
l'autorité de planification ne concrétise pas le projet de modification du plan
d'affectation dans un certain délai (cf. art. 47 al. 3 et 49 al. 2 LATC). Les
mesures conservatoires de l'art. 46 LATC, d'une part, et des art. 47 et 49
LATC, d'autre part, peuvent être combinées. La pratique admet qu'un projet de
plan de zone réservée déploie un effet anticipé négatif: un projet de
construction pourra donc être refusé en application des art. 47 ou 49 LATC
avant que la zone réservée n'entre en vigueur.
Dans le cas particulier, l'autorité communale a
précisément, le 26 janvier 2021, refusé de délivrer aux recourants un permis de
construire pour une villa, à savoir une construction nouvelle en principe
conforme à la destination du PEP "Au Vernex". Ce refus était fondé
sur l'art. 47 LATC, en relation avec le projet de plan des zones réservées qui,
à ce moment-là, n'avait pas encore été mis à l'enquête publique.
c) Les arrêts du Tribunal fédéral du 16 avril 2020
ont créé à Montreux une situation complexe, qui a amené les autorités
communales à prévoir des mesures conservatoires, sous la forme de zones
réservées communales, pour les secteurs dont le régime juridique avait été
défini en 1972 (classement en zone constructible selon l'ancien PGA), mais
n'avait pas été revu ni adapté après l'entrée en vigueur de la LAT en 1980. Des
secteurs régis par des plans spéciaux ont également été inclus dans le plan des
zones réservées communales, singulièrement le périmètre du PEP "Au Vernex".
Selon la jurisprudence, l'instauration d'une zone réservée suppose réunies
trois conditions matérielles, à savoir une intention de modifier la
planification, une délimitation exacte des territoires concernés et le respect
du principe de la proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne
doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en
vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2; TF 1C_275/2021 du
19 mars 2022 consid. 2; CDAP AC.2022.0158 du 16 novembre 2022 consid. 2a,
AC.2021.0077 du 31 mars 2022 consid. 3a).
d) Les documents établis par les autorités
communales en vue de l'adoption de ces zones réservées (rapport 47 OAT, préavis
municipal) ne mentionnent aucune spécificité de la parcelle n
o
3756
ni aucune circonstance spéciale propre à la situation des terrains du PEP
"Au Vernex". Les arguments développés à l'appui de cette mesure
conservatoire sont de nature générale, en lien avec la maîtrise du
développement démographique de la commune. Ainsi, il n'est pas allégué dans ces
documents, ni dans les écritures des autorités intimées, qu'il existerait de
nouveaux éléments, postérieurs à ceux retenus dans le cadre de la procédure de
recours AC.2021.0077, fournissant une justification supplémentaire pour des
mesures conservatoires selon les art. 46 ss LATC, en relation avec un projet
d'utilisation de la parcelle conforme à la réglementation du PEP "Au
Vernex", c'est-à-dire pour y construire une villa (vu la surface de la
parcelle, cette réglementation ne permet pas la construction d'autres
bâtiments).
Précisément, dans son arrêt de renvoi AC.2021.0077
du 31 mars 2022 – implicitement confirmé par le Tribunal fédéral, puisqu'il ne
l'a pas annulé, ayant rejeté les deux recours dont il était saisi –, la CDAP a
examiné la question de savoir si des considérations générales concernant
l'établissement du nouveau PACom après l'annulation du nouveau PGA par le
Tribunal fédéral (arrêts du 16 avril 2020) justifiaient l'application de
mesures conservatoires sur la parcelle n
o
3756. Elle a répondu à
cette question par la négative et elle a renvoyé la cause "
à l'autorité
communale pour nouvelle décision sur la demande de permis de construire, sans
application des mesures conservatoires des art. 46 ss LATC
" (consid. 4
de l'arrêt AC.2021.0077).
Il convient de retenir que le projet de villa
litigieux est toujours actuel, les recourants alléguant qu'ils entendent
réaliser la construction projetée. Au demeurant, dans l'hypothèse où certains
aspects architecturaux du projet d'août 2020 auraient été modifiés, sans
changer les caractéristiques essentielles du bâtiment, cela ne serait pas
déterminant pour le sort de la présente contestation (cf. notamment CDAP AC.2019.0172
du 16 janvier 2020). L'obligation, statuée dans l'arrêt de renvoi entré en
force, empêchait les autorités communales d'appliquer à la parcelle des
recourants "
des mesures conservatoires des art. 46 ss LATC".
Cela
signifie que la mesure conservatoire de l'art. 47 LATC, appliquée par la
commune le 26 janvier 2021 mais annulée par le Tribunal cantonal le 31 mars
2022, ne pouvait pas être remplacée le 16 septembre 2022 (date de l'approbation
et de la mise en vigueur du plan des zones réservées) par la mesure
conservatoire de l'art. 46 LATC, étant donné que, sur la parcelle n
o
3756, ces deux mesures conservatoires successives ont concrètement les mêmes
effets et qu'elles sont fondées sur les mêmes motifs.
e) En résumé, l'inclusion de la parcelle des recourants
dans la zone réservée 1 va à l'encontre des instructions données aux autorités
communales dans l'arrêt AC.2021.0077 du 31 mars 2022. Cet arrêt réglait la
question des mesures conservatoires en lien avec l'élaboration du nouveau
PACom. La pesée des intérêts à effectuer dans la procédure d'établissement des
zones réservées, en fonction des critères de l'art. 27 LAT et des circonstances
particulières de la présente cause, aurait dû amener la municipalité à proposer
au conseil communal de retirer la parcelle n
o
3756 de la zone
réservée 1. Le plan litigieux a donc été adopté en violation des règles du
droit fédéral et du droit cantonal sur les mesures conservatoires. Les griefs
des recourants sont, dans cette mesure, fondés.
3.
Il s'ensuit que le recours doit être admis et que les décisions rendues
respectivement par le conseil communal et le département cantonal sur
l'opposition des recourants, c'est-à-dire sur la soumission de la parcelle n
o
3756 au régime de la zone réservée 1, doivent être annulées.
Il n'est pas nécessaire d'examiner les autres griefs
du recours. La cause pouvant être jugée sur la base du dossier, les requêtes
tendant à ce que l'instruction soit complétée sont rejetées.
Vu l'issue de la cause, il est renoncé à la
perception d'un émolument judiciaire (cf. art. 49 LPA-VD). Les recourants, qui
obtiennent gain de cause avec l'assistance d'un avocat, ont droit à des dépens,
à la charge de la collectivité publique dont la planification est contestée, à
savoir la Commune de Montreux (cf. art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision prise le 2 mars 2022 par le Conseil communal de Montreux,
rejetant l'opposition au plan des zones réservées formée par les recourants,
ainsi que la décision d'approbation de cette décision communale prise le 16
septembre 2022 par le Département des institutions, du territoire et du sport,
sont annulées, au sens des considérants, pour la parcelle n° 3756.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV.
Une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs, à payer aux
recourants A._______ et B._______, pris solidairement, à titre de dépens, est
mise à la charge de la Commune de Montreux.
Lausanne, le 15 novembre 2023
Le
président:                                                                                            La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.