vd_omni · AC.2019.0293 · 2020-05-04 · fr

A.________ à H.________/Département du territoire et de l’environnement (DTE), Municipalité du Mont-sur-Lausanne | Recours formés par deux groupes de recourants contre la décision approuvant le Plan d'affectation cantonal (PAC) n° 362 "Gens du voyage indigènes" au Mont-sur-Lausanne soustrayant une fraction de parcelle à la zone industrielle et d'activités tertiaires. Sous l'empire de la nouvelle LATC, le pouvoir d'examen du Tribunal cantonal s'étend désormais à l'opportunité s'agissant des décisions d'approbation d'un plan d'affectation cantonal; il y a toutefois lieu de préserver la liberté d'appréciation dont l'organe d'adoption du plan a besoin dans l'accomplissement de sa tâche (consid. 2). Si un manque de zone d'activités a certes été identifié dans d'autres régions du canton, le projet de PAC est pleinement justifié car le périmètre concerné est pratiquement inconstructible en raison des contraintes liées à une limite des constructions, une ligne à haute tension et à la distance à la lisière forestière (consid. 3). A partir du moment où un enjeu cantonal - nécessitant d'aménager des aires d'accueil ou de passage pour les gens du voyage indigènes et découlant d'un engagement international de la Confédération devant être mis en oeuvre par les cantons - est en cause et que les installations et constructions à réaliser concernent l'ensemble du canton, un PAC - et non un plan d'affectation communal - peut être établi, peu importe leurs dimensions et leur impact sur le sol (consid. 4 et 5). Recours rejetés. Recours au TF rejeté (1C_314/2020 du 10 mai 2021).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 04.05.2020 AC.2019.0293

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 4 mai 2020
Composition
M. Pascal Langone, président; Mme Imogen Billotte et M. André Jomini, juges.
Recourants
1.
A.________********
2.
B.________
à ********, tous deux
représentés par Me Sarah PERRIER, avocate, à Lausanne, d'une part, et
3.
C.________********
4.
D.________********
,
5.
E.________********
6.
F.________********
7.
G.________********
8.
H.________********
toutes représentées
par Me Sarah PERRIER, avocate, à Lausanne, d'autre part,
Autorité intimée
Département du territoire et de
l’environnement (DTE),
représenté par le Service du développement
territorial, à Lausanne
,
Autorité concernée
Municipalité de Le
Mont-sur-Lausanne,
Objet
plan d'affectation
Recours 1. A.________ et consorts et 2. C.________ et
consorts c/ décision du Département du territoire et de l’environnement (DTE)
du 22 août 2019 levant leur opposition et approuvant le Plan d'affectation
cantonal n° 362 "Gens du voyage indigènes" sis sur la Commune du
Mont-sur-Lausanne - dossiers joints: AC.2019.0293 et AC.2019.0304
Vu les faits suivants:
A.
L'Etat de Vaud est propriétaire de la parcelle n° 975 de la Commune du Mont-sur-Lausanne,
au lieu-dit "En Budron". D'une surface totale de 12'888 m
2
,
ce bien-fonds, libre de toute construction et de forme très allongée (525 X 24
m environ), est classé en "zone industrielle et d'activités tertiaires"
selon le Plan général d'affectation et le Règlement communal sur les constructions
et l'aménagement du territoire (RCCAT), approuvé le 6 août 1993 par le Conseil
d'Etat. L'art. 78 al. 1 RCCAT prévoit que cette zone est destinée aux bâtiments
administratifs, entreprises artisanales et fabriques qui entraîneraient, dans
d'autres zones, des inconvénients pour le voisinage. Selon l'art. 44 al. 1 RCCAT,
l'habitation dans les roulottes, caravanes, baraques démontables et
installations semblables est prohibée sur tout le territoire communal; en
période de rangement, les roulottes doivent être masquées à la vue du public. Ce
bien-fonds est bordé, à l'ouest, par une aire boisée se trouvant sur la Commune
de Lausanne et dont la lisière forestière est située à moins de 10 m de la
limite de propriété. La parcelle n° 975 est frappée par une limite des constructions
de 1981 destinée, à l'horizon 2040, à la réalisation du tracé de la route de
contournement du Mont-sur-Lausanne. Une ligne électrique à haute tension traverse
la zone industrielle "En Budron".
B.
Le 30 avril 2013, le Grand Conseil a pris en considération la pétition
qui lui avait été adressée en 2012 demandant que soit aménagée une place de
stationnement réservée aux gens du voyage indigènes (Yéniches) et l'a transmise
au Conseil d'Etat pour étude et réponse. Le Préfet du district Jura-Nord
vaudois a été chargé de trouver un emplacement approprié sur le territoire
cantonal, vu le peu d'intérêt des communes à mettre leur terrain à disposition
pour les Yéniches. Après avoir examiné  dix-sept sites, ledit préfet a proposé
plusieurs parcelles entrant en ligne de compte pour une place de stationnement
temporaire pour accueillir les différents véhicules des gens de voyage
indigènes; le choix du Conseil d'Etat s'est finalement porté sur la parcelle n°
975 de la Commune du Mont-sur-Lausanne, qui, le 9 novembre 2017, a formellement
donné son accord de principe au projet en question.
C.
Le Département du territoire et de l’environnement (DTE), agissant par
le Service du développement territorial (SDT), a mis à l'enquête publique, du 8
décembre 2018 au 6 janvier 2019, le projet de Plan d'affectation cantonal (PAC)
n° 362 "Gens du voyage indigènes" et de règlement, accompagné du Rapport
selon l'art. 47 de l'Ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire
(OAT; RS 700.1). Le périmètre du PAC comprend la partie sud de la parcelle n°
975 pour une surface de 2'757 m
2
. Aux termes de l'art. 1.3 du
règlement, le  PAC vise à permettre la réalisation d'une "aire d'accueil
temporaire pour les gens du voyage indigènes", impliquant notamment la construction
d'un édicule sanitaire. L'art. 1.4 du règlement précise que ce périmètre est
affecté en zone d'installations (para-)publiques destinée à l'accueil
temporaire des gens du voyage indigènes, en vertu de la reconnaissance par la
Confédération de leur communauté au titre de minorité ethnique  nationale.
Selon l'art. 3.5 du règlement, l'aire d'accès et de stationnement est destinée
à l'aménagement de places de stationnement pour les véhicules des gens de
voyage indigènes  (al. 1); sa capacité est limitée à 15 convois (al. 2). D'après
l'art. 4.3 du règlement, le présent PAC abroge à l'intérieur de son périmètre
toutes les dispositions (communales) antérieures et contraires (al. 1); au moment
de la délivrance du permis de construire du projet de route de contournement du
Mont-sur-Lausanne portant sur le tronçon adjacent au périmètre du PAC, l'entier
du présent plan d'affectation doit être abrogé (al. 2).  Par décision du 24
juillet 2018, entrée en force, l'Inspection fédérale des installations à
courant fort ESTI avait octroyé une dérogation selon l'art. 38 de l'ordonnance
sur les lignes électriques (OLEI; RS 734.31) pour l'aménagement d'une aire de
repos pour les gens de voyage sans installation permanente sur la portion de la
parcelle n° 975 en question proche d'une ligne électrique à haute tension
traversant la zone industrielle et d'activités tertiaires "En
Budron".
Le projet a suscité de très nombreuses
oppositions de la part notamment de propriétaires et de locataires d'immeubles situés
à proximité du périmètre du PAC. Une séance de conciliation a eu lieu le 12
avril 2019, au cours de laquelle les opposants présents ont été entendus.
D.
Par décision du 22 août 2019, le Département du territoire et de
l'environnement (DTE) a levé les oppositions et approuvé, sous réserve des
droits des tiers, le plan d'affectation cantonal n° 362 "Gens du voyage
indigènes" sis sur la commune du Mont-sur-Lausanne.
E.
Agissant le 23 septembre 2019 par la voie du recours de droit
administratif, la société A.________ et B.________ demandent implicitement au
Tribunal cantonal, Cour de droit administratif et public (CDAP), d'annuler la
décision du 22 août 2019 du DTE (cause AC.2019.0293).
Le 27 septembre 2019, C.________, D.________,
I.________, E.________, F.________, G.________ et H.________ ont formé recours
auprès de la CDAP à l'encontre de la décision du 22 août 2019 du DTE, en concluant
à l'admission du recours et au maintien de leur opposition (cause AC.2019.0304).
La jonction des AC.2019.0293 et AC.2019.0304
a été prononcée le 21 octobre 2019.
Dans sa réponse du 30 janvier 2020, le
Département du territoire et de l'environnement (DTE), représenté par le
Service du développement territorial, a conclu au rejet des recours.
Les recourants ont déposé leurs
déterminations le 31 mars 2020.
Considérant en droit:
1.
La décision attaquée par laquelle le DTE a approuvé un plan
d'affectation cantonal (PAC) peut faire l'objet d'un recours de droit
administratif au Tribunal cantonal en vertu des art. 92 ss de la loi du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) en relation
avec l'art. 15 al. 2 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), dans sa nouvelle teneur en
vigueur dès le 1er septembre 2018.
Les recourants, en tant que propriétaires ou
locataires d'immeubles voisins du périmètre du PAC projeté et auteurs d'une
opposition levée au terme de la procédure devant l'autorité précédente, ont manifestement
qualité pour recourir au sens de l'art. 75 LPA-VD. Pour les surplus, les deux
recours ont été déposés en temps utile (art. 95 LPA-VD) et ils respectent les
exigences légales de motivation (art. 76, 77 et 79 LPA-VD, par renvoi de l'art.
99 LPA-VD).  Par conséquent, il y a lieu d'entrer en matière.
2.
Contrairement à ce qui prévalait sous l'empire de l'ancienne législation
(aLATC) qui limitait le pouvoir d'examen du Tribunal cantonal à la légalité en
matière de plans d'affectation cantonaux, l'art. 15 al. 2 LATC dispose désormais
que les décisions d'approbation d'un plan d'affectation cantonal sont
susceptibles d'un recours auprès du Tribunal cantonal avec libre pouvoir
d'examen. Cela veut dire que le pouvoir d'examen de la CDAP n'est plus limité au
contrôle de la légalité, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation
(art. 98 LPA-VD), mais  s’étend à celui de l’opportunité, en application de
l'art. 33 al. 3 let. b de la loi fédérale du 22 juin 1919 sur l'aménagement du
territoire (LAT; RS 700), qui impose aux cantons d'instituer une protection
juridique, en matière de plans d'affectation, et de prévoir "qu'une
autorité de recours au moins ait un libre examen". Selon la jurisprudence,
l'autorité de recours cantonale, investie d'un libre d'examen, doit vérifier
que la planification contestée devant elle soit juste et adéquate. Son rôle
spécifique d'autorité de recours ne se confond toutefois pas avec celui de
l'organe compétent pour adopter le plan; elle doit préserver la liberté
d'appréciation dont celui-ci a besoin dans l'accomplissement de sa tâche (art.
2 al. 3 LAT). Cette liberté d'appréciation implique qu'une mesure d'aménagement
appropriée doit être confirmée; l'autorité de recours n'est pas habilitée à lui
substituer une autre solution qui serait également convenable. Elle suppose
également que le contrôle de l'opportunité s'exerce avec retenue sur des points
qui concernent principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire, la
prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la
sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (ATF 127
II 238 consid. 3b/aa p. 242; arrêts 1C_365/2010 du 18 janvier 2011, consid.
2.3. non publié in ATF 137 II 23; 1C_82/2008 du 28 mai 2008, consid. 6.1 non publié
in ATF 134 II 117).
Dans le cadre de son contrôle, l'autorité
de recours examine les différents points faisant l'objet du rapport de l'art.
47 OAT. Il s'agit notamment de la conformité du plan d'affectation aux buts et
principes régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT). Il implique
également de s’assurer que les principes de planification posés aux art. 2
et 3 OAT sont respectés. Parmi ces principes, on trouve la nécessité d'examiner
les différentes possibilités et variantes entrant en ligne de compte (art. 2
al. 1 let. b OAT) et de vérifier si la solution choisie est conforme en
particulier avec les plans directeurs et les plans d'affectation (art. 2 al. 1 lettre
e OAT). Il conviendra également de s'assurer que l'autorité a procédé à une pesée
correcte de tous les intérêts concernés, qu'ils soient publics ou privés (art.
3 OAT).
3.
a) D'après l'art. 75 de la Constitution fédérale de la Confédération
suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), les cantons doivent établir des plans
d'aménagement en vue d'assurer une utilisation judicieuse et mesurée du sol
ainsi qu'une occupation rationnelle du territoire L'art. 1er al. 1 LAT précise
que la Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation
mesurée du sol et à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un
développement harmonieux de l'ensemble du pays. L'art. 1er al. 2 LAT définit
les buts de l'aménagement du territoire. Les projets dont les dimensions ou les
incidences sur la planification locale ou l'environnement doivent être prévus
dans les plans d'aménagement (cf. art. 2 al. 1, art. 6 ss et 14 ss LAT). Les
plans d'affectation règlent le mode d'utilisation du sol (art. 14 al. 1 LAT);
ils fixent de manière impérative les possibilités d'utilisation des biens-fonds
dans un périmètre déterminé. C'est dans une procédure assurant la protection
juridique des intéressés (art. 33 LAT) et la participation de la population
(art. 4 LAT) que sont élaborés les plans d'affectation à caractère contraignant
pour les particuliers (art. 21 al. 1 LAT) après pesée de l'ensemble des
intérêts en présence (art. 3 OAT).
b) Selon un arrêt du Tribunal fédéral publié aux ATF
129 II 321 ss, l'aménagement de places de stationnement (ou places fixes) en
nombre suffisant dans les cantons, pour que les gens du voyage suisses puissent
mener une vie conforme à leur tradition, est une préoccupation des autorités
fédérales (il en va de même de l'aménagement de places de passage). Les gens du
voyage suisses constituent, dans notre pays, un groupe de population
(population nomade, qui se distingue sur ce point du reste de la population,
sédentaire). Quand, dans les "principes régissant l'aménagement", la
loi fédérale sur l'aménagement du territoire dispose que "les territoires
réservés à l'habitat et à l'exercice des activités économiques seront aménagés
selon les besoins de la population" (art. 3 al. 3 LAT), il faut comprendre
que les besoins spécifiques de la partie de la population que constituent les
gens du voyage suisses doivent également être satisfaits. Aussi les plans
d'aménagement doivent-ils prévoir des zones et des emplacements appropriés, qui
puissent servir de lieu de résidence à ce groupe de population, conformément à
ses traditions (ou, le cas échéant, les autorités compétentes doivent-elles adapter
la réglementation de zones à bâtir existantes pour permettre ce type
d'utilisation du sol). S'il faut créer, dans une région, une nouvelle place de
stationnement d'une certaine importance, il incombe en principe aux autorités
chargées de l'aménagement du territoire d'adopter à cet effet un plan
d'affectation spécial (consid. 3.1 et 3.2). Une procédure préalable de
planification est nécessaire pour l'aménagement d'une telle place de
stationnement. Il appartient donc, en cas de besoin – à savoir si les zones
d'affectation ou sites existants ne sont pas appropriés –, aux "autorités
cantonales" chargées de l'aménagement du territoire de rechercher un
emplacement adéquat et d'engager une procédure respectant les exigences
démocratiques et les garanties de procédure (cf. art. 4 et 33 LAT), qui pourra
aboutir à l'adoption d'un plan d'affectation spécial (consid. 3.3). Les
autorités compétentes ont une "obligation d'aménager" (cf. art. 2
LAT) en matière de places de stationnement pour les gens du voyage suisses et
de telles places  doivent concrétisées au moyen de mesures de planification
(consid. 3.4).
c) Les recourants reprochent aux autorités
cantonales d'avoir soustrait une fraction de parcelle n° 975 à la zone
industrielle et d'activités tertiaire (zone à bâtir) pour créer une zone
d'installations (para-)publiques (zone à bâtir) destinée à l'accueil temporaire
des gens du voyage. Selon eux, cela ne répondrait pas à l'obligation de prévoir
une planification rationnelle et une utilisation mesurée du sol, compte tenu de
la pénurie en zones d'activités qui se profile dans le canton de Vaud à
l'horizon 2030. L'intérêt au maintien d'un terrain en zone destinée à
l'exercice d'activités économiques au sens de l'art. 3 al. 3 LAT devrait
l'emporter sur les besoins spécifiques de la partie de la population que
constituent les gens du voyage suisses. Or, comme cela résulte du rapport selon
l'art. 47 OAT (p. 30), si un manque avéré de zones d'activités a été identifié
dans d'autres régions du canton, le projet de PAC impliquant la reconversion
d'une zone d'activités en zone d'utilité publique pour l'accueil des gens du
voyage indigènes est pleinement justifié, dès lors que le périmètre du PAC
litigieux est pratiquement inconstructible en raison des contraintes liées à la
limite des constructions (depuis 1981) qui traverse la parcelle, à la présence
de lignes à haute tension à proximité et à la limite de 10 mètres à la lisière
forestière (p. 30). On ne voit pas en quoi les autorités de planification auraient
violé les art. 1 et  3 LAT et n'auraient pas procédé à une pesée correcte de
tous les intérêts en présence, ni en particulier pris en compte les besoins de
la population. Les recourants perdent de vue qu'il y a un intérêt public à
créer des aires de stationnement pour les gens du voyage, qui sont en nombre
insuffisant sur le territoire du canton de Vaud.
4.
a) En droit vaudois, l'affectation et la mesure de l'utilisation du sol
peuvent être définies soit par un plan d'affectation cantonal (cf. art. 11 à 15
LATC), soit par un plan d'affectation communal (cf. art. 22 à 45 LATC). Dans
les deux cas, l'art. 2 LATC prévoit que les autorités veillent à informer et à
faire participer la population conformément à l'art. 4 LAT (al. 1) et que les
projets de plan ayant des incidences importantes sur le territoire font l'objet
d'une démarche participative (al. 2). C'est le Conseil d'Etat qui est
l'autorité de surveillance en matière d'aménagement du territoire et de police
des constructions (art. 4 LATC).
b) Les plans d'affectation cantonaux sont
régis par les art. 11 à 15 LATC. L'art. 11 al. 1 LATC est ainsi libellé:
1
Un plan d'affectation cantonal peut être
établi dans les cas suivants:
a. pour des objets d'importance cantonale;
b. lorsqu'une commune dûment mise en demeure
n'établit pas ou ne modifie pas un plan d'affectation dont la loi lui impose
l'adoption ou la modification (...);
2
Les articles 22 à 33 et 45 sont applicables
par analogie;
3
La décision d'établir un plan
d'affectation cantonal est prise par le Conseil d'Etat, l'élaboration du plan
étant conduite par le service".
En vertu de l'art. 12 LATC, avant
l'enquête publique, le service soumet le plan aux municipalités des communes
concernées et recueille leurs déterminations (art. 12 LATC). Selon l'art. 13
LATC, le PAC fait l'objet d'une enquête publique de 30 jours (al. 1); durant
l'enquête, le dossier est disponible pour consultation auprès du service et
dans les communes dont le territoire est concerné (...) (al. 2); les
oppositions et les observations peuvent être déposées par écrit durant le délai
d'enquête (al. 3). L'art. 14 LATC prévoit que le service compétent entend les
opposants, à leur demande, au cours d'une séance de conciliation ou d'office. Quant
à l'art. 15 al. 1 LATC, il précise que le département statue sur le plan et sur
les oppositions par une décision motivée.
5.
Les recourants font valoir pour l'essentiel que la voie du plan
d'affectation cantonal ne serait pas appropriée pour créer une place d'accueil
temporaire pour quinze caravanes, dans la mesure où le projet n'aurait pas un
impact important sur le territoire (surface de 2'757 m
2
). Selon eux,
l'outil du plan d'affectation cantonal serait "avant tout" utilisé en
tant que plan spécial pour réaliser des grandes infrastructures d'intérêt
cantonal. Ils ne contestent cependant pas – à juste titre – la nécessité de
créer de telles places dans le canton de Vaud, qui font défaut. Les recourants
se plaignent d'une violation de l'art. 11 al. 2 let. b LATC faites par
l'autorité intimée.
a) Selon l'Exposé des motifs et projets de
loi modifiant la partie aménagement du territoire (art. 1 à 79) de la LATC (EMPL,
octobre 2016, n° 323), les art. 10 et 11 du projet ont pour objectif définir
les hypothèses dans lesquelles un plan d'affectation cantonal (PAC) peut être
élaboré, en dérogation à la règle de base selon laquelle le territoire doit
être affecté par les plans communaux. Le projet prévoit deux hypothèses,
relativement similaires à la situation actuelle [art. 45 al. 2 let. b et let. d
aLATC], soit notamment lorsque des "enjeux cantonaux sont en cause",
par exemple pour permettre des aménagements d'importance cantonale (par exemple
un gymnase). Compte tenu de l'importance de l'enjeu et de l'atteinte portée à
l'autonomie communale, la décision doit être prise par le Conseil d'Etat
lui-même, l'élaboration étant confiée au service qui dispose des compétences
nécessaires et l'approbation relevant du département (p. 18-19).
b) L'art. 45 al. 2 let. b aLATC prévoyait
que les plans d'affection cantonaux pouvaient être établis par l'Etat notamment
pour "des tâches, des entreprises ou des constructions intéressant
l'ensemble ou une partie importante du canton". Selon la jurisprudence
rendue sous l'empire l'art. 45 al. 2 let. b aLATC, un plan d'affectation cantonal
peut ainsi être utilisé en tant que plan spécial pour réaliser des grandes
infrastructures d'intérêt cantonal (stade, installation de traitement de
déchets, centre hospitalier, etc.). Ainsi, l'utilisation de l'instrument du
plan d'affectation cantonal a été admise pour réaliser un parc éolien
(AC.2013.0263 du 2 mars  2015 consid. 1) ou pour un pôle muséal (AC.2013.0059
du 26 novembre 2013 consid. 3a/cc). La Cour de céans a également eu l'occasion
de juger que l'accueil des requérants d'asile constituait une tâche cantonale
et que la difficulté de trouver des logements pour ces personnes justifiait que
l'Etat cherche à en construire sur les terrains disponibles dont il était
propriétaire, comme c'était le but du plan d'affectation cantonal n° 333 visant
à créer environ 120 logements provisoires (EVAM) sur une aire de constructions de
3'037 m
2,
classée en zone industrielle sur le territoire de la
commune d'Ecublens. Quant au principe, le choix d'agir par le moyen d'un plan
d'affectation cantonal était justifié (arrêt AC.2013.0047 du 7 février 2014
consid. 2a).
c) aa) En l'occurrence, force est d'admettre
que la nécessité d'aménager des aires d'accueil temporaire pour les gens du
voyage indigènes découle d'un engagement pris par la Confédération sur le plan
international et que cette tâche doit être mise en oeuvre par les cantons (cf.
ATF 129 II 321 consid. 3 et ATF 145 I 73 consid. 4). Dans ce sens, il s'agit
d'un objet d'importance cantonale au sens de l'art. 11 al. 1 let. a LATC.
Compte tenu de la grande difficulté de trouver de tels emplacements sur des
terrains appartenant à des communes ou à des privés, il se justifiait que
l'Etat cherche à en aménager sur les terrains disponibles dont il était
propriétaire et donc qu'il utilise l'instrument du plan d'affectation cantonal
à cet effet. Il n'est pas contesté que les communes ne se bousculent pas au
portillon pour modifier leur plan d'affectation en vue de créer des zones
destinées à l'accueil temporaire des gens du voyage indigènes. Certes, les
recourants affirment qu'un plan d'affectation cantonal peut être utilisé comme
plan spécial "avant tout" pour réaliser des "grandes
infrastructures" d'intérêt cantonal; on peut donc en déduire logiquement
que les infrastructures moins importantes d'intérêt cantonal ne sont pas
exclues. Ils font pourtant valoir que, contrairement au PAC n° 333 visant à
créer environ 120 logements provisoires sur une surface de plus de 12'000 m
2
faisant l'objet de l'arrêt AC.2013.0047 précité, le PAC n° 362 en cause ne
porte que sur une surface de 2'700 m
2
environ et est destiné à
l'accueil de seulement quinze caravanes. Mais une telle interprétation est
contredite par la formulation claire du texte de l'art. 11 la. 1 let. a LATC qui
mentionne les "objets d'importance cantonale" et non les importantes
infrastructures d'intérêt cantonal. Comme le souligne à juste titre l'autorité
intimée dans sa réponse au recours, cette notion ne doit pas être réduite à l'importance
"physique" d'une construction ou d'une installation, à savoir ses dimensions
ou son impact sur le sol. Du reste, les travaux préparatoires y relatifs ne se
réfèrent pas à l'ampleur des travaux de construction à exécuter pour déterminer
si un plan d'affectation cantonal peut être établi, mais aux "aménagements
d'importance cantonale", soit lorsque des enjeux cantonaux sont en cause (cf.
EMPL, ibidem). Autrement dit, à partir du moment où – comme c'est le cas en
l'espèce – un enjeu cantonal est en cause et que les installations et
constructions à réaliser concernent l'ensemble du canton et non pas spécifiquement
une ou plusieurs communes, un plan d'affectation cantonal (PAC) peut être
établi, quelles que soient leurs dimensions et leur impact sur le sol. La
création d'une aire d'accueil temporaire pour les gens du voyage indigènes revêt
ainsi un intérêt cantonal avéré, comme cela a été confirmé dans le Rapport
selon l'art. 47 OAT (ch. 5.1.1, p. 21). D'autant que le coût du projet
litigieux sera pris en charge par l'Etat de Vaud et par la Confédération, à
l'exclusion de la commune du Mont-sur-Lausanne (décision attaquée, p. 9).
En résumé, il se justifie de considérer
que l'aménagement d'une aire de séjour temporaire pour les gens du voyage
indigènes constituait un "objet d'importance cantonale" au sens de
l'art. 11 al. 1 let. b LATC.
bb) L'adoption du PAC n° 362 incriminé
s'inscrit en outre dans le droit fil du Plan directeur cantonal (PDCn), dont la
4ème adaptation a été approuvée le 31 janvier 2018 par le Conseil fédéral, d'où
il résulte que le Canton de Vaud doit prendre en compte les besoins spécifiques
des gens du voyage dans l'aménagement du territoire et doit assurer des
emplacements de transit et de séjour décents et en nombre suffisant (cf. mesure
B43 concernant les emplacements pour les gens du voyage). Cette tâche n'a pas
été expressément déléguée aux communes.
cc) Quoi qu'en disent les recourants, qui
ont eu la possibilité de formuler leur opposition au PAC en cause durant le
délai de l'enquête publique et de s'exprimer lors d'une séance de conciliation,
les principes d'information et participation de la population consacrés par les
art. 4 LAT et 2 LATC ont été respectés dans le cas présent, étant précisé que
la Commune du Mont-sur-Lausanne sur le territoire de laquelle sera implanté
l'installation litigieuse a été dûment consultée. Les autorités ont ainsi mené
une procédure respectant les exigences démocratiques et les garanties de
procédure (cf. art. 4 et 33 LAT). C'est donc à tort que les recourants
affirment que seule la voie de la modification de la planification et de la
réglementation communale (par les autorités communales) est à même de garantir
à population locale ses droits par l'adoption du projet par le législatif
communal, ce qui permet aux citoyens concernés de demander un référendum. Outre
que ni la LAT ni la LATC n'exigent que les plans d'affectation (cantonaux et
communaux) soient soumis au référendum, une telle question a trait à l'exercice
des droits politiques qui sort de l'objet du présent litige.
6.
a) Les recourants laissent entendre que les autorités cantonales n'auraient
pas examiné les différentes possibilités de solution et variantes entrant en
ligne de compte  (art. 2 al. 1 let. b OAT) avant de choisir le site faisant
l'objet du PAC incriminé. A tort. Il résulte du dossier que les autorités
cantonales ont procédé durant de longues années à de nombreuses recherches d'un
site approprié pour l'accueil temporaire pour accueillir les gens du voyage
indigènes. Pas moins de dix-sept sites ont été analysés en détail. Or, comme
cela résulte des pièces du dossier, si la parcelle litigieuse a été finalement retenue
par le Conseil d'Etat, c'est parce qu'elle était déjà affectée en zone à bâtir
au sens de l'art. 15 LAT, qu'elle était libre de constructions, qu'elle était
équipée, qu'elle était propriété de l'Etat de Vaud, qu'elle disposait d'une
bonne accessibilité au réseau routier et, enfin, qu'elle n'était pas exposée à
des dangers naturels. A cela s'ajoute que le périmètre du PAC contesté n'est
pas situé à proximité d'une zone résidentielle et que, bien qu'étant colloqué
en zone à bâtir depuis 1993, il n'a accueilli aucun bâtiment industriel, ce qui
laisse supposer qu'il ne se prête pas aisément à la construction de ce type de
bâtiments, vu également la configuration des lieux (forme allongée de la
parcelle n° 975). Après avoir procédé à une analyse approfondie et à une pesée
globale, exhaustive et coordonnée de tous les intérêts en présence, le choix du
site litigieux apparaît comme étant le plus approprié de tous ceux qui ont été
étudiés. Cela dit, on ne voit pas en quoi l'audition du préfet serait
nécessaire pour établir des faits pertinents qui ne résulteraient pas déjà des
pièces du dossier. D'ailleurs les recourants se gardent bien de proposer un
site alternatif qui réunirait de meilleurs critères ou du moins les mêmes,
voire davantage, pour y aménager une aire de stationnement provisoire pour une
quinzaine de caravanes. Si la parcelle n° 975 du Mont-sur-Lausanne n'a pas été
retenue dans un premier temps, c'était notamment parce que la Municipalité du
Mont-sur-Lausanne n'avait pas donné son accord pour y aménager une "aire
de séjour de longue durée" pour les gens de voyage indigènes à cause de la
proximité des lignes à haute tension. En revanche, ladite municipalité a
ensuite donné son accord pour l'installation d'une aire d'accueil
"temporaire".
b) Selon la terminologie utilisée par les
autorités suisses (cf. ATF 145 I 73 consid. 5.3.3), il y a lieu de distinguer
trois types d'aires d'accueil: les aires de séjour (pour les mois d'hiver
principalement utilisés par les gens du voyage suisses), les aires de passage
(pour les courts séjours en été, principalement utilisées par les gens du
voyage suisses) et les aires de transit (vastes aires près des axes principaux,
essentiellement utilisées par les gens du voyage étrangers). Contrairement à
l'opinion des recourants, l'aire d'accueil prévue par le PAC n° 362 entre dans
la deuxième catégorie, soit les aires de passage, car elle sera utilisé durant
les mois où les Yéniches se déplacent, soit de mars à octobre, pour de courts
séjours (cf. Rapport selon l'art. 47 OAT, p. 21). Rien ne permet de mettre en
doute la bonne foi de l'autorité intimée lorsqu'elle affirme que les séjours
des gens de voyage oscilleront entre deux semaines et un mois, sous forme de rocade
parmi les différentes familles limités (cf. réponse, p. 5).
c) Il est constant qu'un projet de route
de contournement du Mont-sur-Lausanne dont le tracé passerait à proximité
immédiate de la portion de la parcelle n° 975 concernée est à l'étude et
devrait le cas échéant se concrétiser dans quelques années. Dans l'intervalle,
il se justifiait donc, au lieu de laisser cette fraction de parcelle en friche,
de l'affecter provisoirement à l'accueil temporaire des gens de voyage. Cela
paraît juste et adéquat. Dans leur réplique, les recourants, qui ont produit de
nouveaux plans adoptés dans le cadre d'un remaniement parcellaire, confirment
que le projet de PAC n° 362 aura un impact certain sur le tracé de la future
route de contournement du Mont-sur-Lausanne et que les travaux y relatifs pourraient
débuter déjà en 2021 (sic). Mais ces nouvelles pièces, qui sont du reste postérieures
à la décision attaquée et qui ne pouvaient dès lors pas être prises en compte
par l'autorité intimée au moment de l'approbation du PAC litigieux, ne sont pas
déterminantes. En tout cas, il n'en résulte pas que le projet routier en
question aurait été mis à l'enquête publique et qu'un permis de construire
aurait été délivré par les autorités compétentes, si bien qu'il est pour le
moins étonnant que les travaux puissent débuter en 2021 déjà. Point n'est
besoin cependant d'examiner plus avant cet argument. Il suffit de constater
que, d'après l'art. 4.3 al.2  du règlement, au moment de la délivrance du
permis de construire du projet de route de contournement du Mont-sur-Lausanne
portant sur le tronçon adjacent au périmètre du PAC, l'entier du présent plan
d'affectation devra être abrogé.
En réalité, les recourants souhaitent que
les autorités cantonales renoncent au projet de PAC n° 362 en cause et que la
portion de la parcelle n° 975 concernée reste en friche jusqu'à la construction
de la route de contournement. Cela irait toutefois à l'encontre de l'art. 3 al.
3 let. a
bis
LAT, qui oblige les autorités de planification à prendre
les mesures propres à assurer une meilleure utilisation des friches dans les
zones à bâtir, ainsi que des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de
densification des surfaces de l'habitat. La disposition précitée fait en effet
partie des principes régissant l'aménagement du territoire qui donnent un cadre
dans lequel le pouvoir d'appréciation peut être exercé.
7.
Enfin, les recourants font valoir que le PAC n° 362 projeté, dont le
périmètre est proche des lignes à haute tension, ne respecterait pas les
valeurs limites de l'installation prévues par l'ordonnance fédérale du 23
décembre 1999 sur la protection contre le rayonnement non ionisant du 23
décembre 1999 (ORNI; RS 814.710), entrée en vigueur le 1
er
février
2000.
a) A teneur de l'art. 16 ORNI, "les
zones à bâtir ne doivent être définies que là où les valeurs limites de
l'installation au sens de l'annexe 1 sont respectées, ou peuvent l'être grâce à
des mesures de planification ou de construction. Sont à considérer les
installations existantes ainsi que les projets établis conformément au droit de
l'aménagement du territoire". Or,  lors de l'entrée en vigueur de l'ORNI,
le 1er février 2000, toute la parcelle n° 975 était déjà colloquée en zone à
bâtir au sens de l'art. 15 LAT, soit en "zone industrielle et d'activités
tertiaires" selon le Plan général d'affectation et le Règlement communal
sur les constructions et l'aménagement du territoire (RCCAT), approuvé le 6 août
1993 par le Conseil d'Etat. Dans un arrêt du 28 septembre 2009 concernant également
la Commune du Mont-sur-Lausanne (arrêt 1C_572/2008), le Tribunal fédéral a déjà
jugé que les exigences de l'art. 16 ORNI ne s'appliquent pas aux terrains déjà
colloqués en zone à bâtir lors de l'entrée en vigueur de cette ordonnance, de
sorte que les valeurs limites prévues par cette disposition n'avaient pas à
être observées dans le cadre d'une modification de la planification (consid.
5).
Le PAC incriminé a certes modifié l'affectation
d'une portion de parcelle n° 975 en créant une zone d'installations (para-)publiques
destinée à l'accueil temporaire des gens du voyage indigène. Cette nouvelle
zone constitue une autre zone d'affectation au sens de l'art. 18 LAT (ATF 145 I
73 consid. 6.5), mais qui est assimilable à une zone à bâtir.  Il ne s'agit pas
d'une nouvelle zone à bâtir. Autrement dit, un changement d'affection de zones
à bâtir n'est pas réputé délimitation de nouvelles zones à bâtir, de sorte que
les exigences de l'art. 16 ORNI n'ont pas à être respectées pour l'aire
d'accueil temporaire pour les gens de voyage indigènes.
Quoi qu'il en soit, l'aire d'accueil
temporaire en cause (soit une aire de passage pour les courts séjours variant
entre deux semaines et un mois pour une période allant de mars à octobre) destinée
au stationnement d'une une quinzaine caravanes ne peut, en tant que telle, être
considérée comme un lieu à utilisation sensible (LUS) au sens de l'art. 3 al. 3
let. a ORNI, soit des locaux situés à l'intérieur d'un bâtiment dans lesquels
des personnes séjournent régulièrement durant une période prolongée, soit un
lieu où les valeurs limites de l'installation doivent être respectées. Car les
caravanes qui stationneront dans l'aire d'accueil temporaire pour gens de
voyage indigènes ne sont pas assimilables à des bâtiments (soit à un LUS), mais
à des tentes, des "bungalows-tentes en toile", des mobile homes ou
des caravanes sur une place de camping, qui sont posés pour une courte période
ou pour une période illimitée sans autorisation et qui sont habités, mais qui
peuvent à tout moment et sans autre être déplacés ou enlevés (TF, arrêt
1C_487/2012 du 13 mai 2013 consid. 8).
Cela étant, conformément au rapport selon
l'art. 47 OAT, le principe de précaution aurait été respecté, car même si
l'ORNI n'est pas applicable en tant qu'elle protège les LUS, une vérification a
été effectuée (p. 27) et ne semble pas poser de problèmes du point de vue du
respect des valeurs limites de l'installation. Et comme le relève l'autorité
intimée dans sa réponse, il n'y aura pas davantage de problèmes pour la santé
des Yéniches séjournant de manière sporadique dans des caravanes que pour les
employés travaillant quotidiennement dans la zone "En Budron" (ou pour
ceux qui occupent des logements justifiés par un besoin de gardiennage ou par d'autres
motifs jugés valables selon l'art. 79 RCCT).
Dans ces conditions, la réquisition
visant à ordonner une expertise pour s'assurer du respect des normes fixées par
l'ORNI pour le présent projet doit être rejetée.
b) Il convient enfin de relever que,
par décision du 24 juillet 2018 (non contestée), l'Inspection fédérale des
installations à courant fort ESTI a octroyé une dérogation selon l'art. 38 OLEI
pour l'aménagement d'une aire de repos pour les gens de voyage sans
installation permanente sur la portion de la parcelle n° 975. La requête des
recourants tendant à ce que soit produite la demande de dérogation (qui figure
déjà au dossier de la cause) n'a pas d'objet, si bien qu'elle être rejetée.
8.
Vu ce qui précède, les recours doivent être rejetés ce qui conduit
à la confirmation de la décision attaquée. Succombant, les recourants
supporteront les frais judiciaires, solidairement entre eux (art.49 et 55
LPA-VD). Il n'est pas alloué de dépens.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Les recours sont rejetés.
II.
La décision du Département du territoire et de l’environnement (DTE) du
22 août 2019 approuvant le Plan d'affectation cantonal n° 362 "Gens du
voyage indigènes" sis sur la Commune du Mont-sur-Lausanne est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
des recourants A.________ et B.________, solidairement entre eux.
IV.
Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
des recourants C.________ et consorts, solidairement entre eux.
V.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 4 mai 2020
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu’à l’OFDT/ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.