vd_omni · AC.2012.0176 · 2012-11-28 · fr

GOGNIAT LOOS, LOOS/Municipalité d'Yverdon-les-Bains, Section monuments et sites Service Immeubles, Patrimoine et | Recours contre une décision refusant la pose de panneaux solaires sur la façade d'une villa qui n'est pas inscrite à l'inventaire et qui a obtenu la note *3* au recencement architectural. La municipalité a cru à tort que la compétence pour se prononcer sur l'esthétique et l'intégration du projet appartenait au SIPAL. La municipalité n'ayant par conséquent pas procédé à l'examen du projet sur ce point alors qu'elle était seule compétente, sa décision est le résultat d'un excès négatif de pouvoir d'appréciation. Admission du recours, le dossier étant retourné à la municipalité pour nouvelle décision.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.11.2012 AC.2012.0176

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 28 novembre 2012
Composition
M. François Kart,
président
;
M. Antoine Thélin, assesseur
et Mme Dominique von der Mühll, assesseur
; Mme Aurélie Juillerat Riedi, greffière.
recourants
1.
Fabiène GOGNIAT
LOOS,
à Yverdon-les-Bains,
2.
Roland LOOS,
à Yverdon-les-Bains,
autorité intimée
Municipalité
d'Yverdon-les-Bains,
autorité concernée
Section monuments
et sites Service Immeubles, Patrimoine et,
Logistique,
Objet
permis de construire
Recours Fabiène GOGNIAT LOOS et Roland
LOOS c/ décision de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains du 4 juillet 2012
(refusant la pose de panneaux solaires photovoltaïques sur la façades sud et
délivrant le permis de construire pour la pose de panneaux solaires
photovoltaïques sur la terrasse ouest)
Vu les faits suivants
A.
Fabiène Gogniat Loos et Roland Loos sont
copropriétaires de la parcelle no 1736 du cadastre de la Commune
d’Yverdon-les-Bains. Ce bien-fonds, d’une surface de  1486 m
2
, se trouve en zone résidentielle 1
selon le Plan général d’affectation (ci-après : PGA) et le Règlement du
plan général d’affectation (ci-après : RPGA) approuvés tous deux par le
Conseil d’Etat le 17 juin 2003. Il supporte une villa d’une surface de 247 m
2
ainsi qu’une piscine. La villa,
construite en 1936, a reçu la note 3 (objet intéressant au niveau local) au
recensement architectural prévu par l’art. 30 du règlement d’application du 22
mars 1989 de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des
monuments et des sites (RLPNMS ; RSV 450.11.1).
B.
Le 14 avril 2012, Fabiène Gogniat Loos et Roland
Loos ont déposé auprès de la Municipalité d’Yverdon-les-Bains (ci-après: la
municipalité) une demande d’autorisation pour la pose de panneaux solaires
photovoltaïques, soit 12 m
2
en façade de leur villa et 22.8 m
2
sur la terrasse.
C.
Le projet en question a été mis à l’enquête
publique du 25 avril au 24 mai 2012. Il n’a suscité aucune opposition.
D.
Dans le cadre de la synthèse établie le 9 mai
2012 par la Centrale des autorisations CAMAC du Département des infrastructures
(ci-après : la synthèse CAMAC no 13241), le Service Immeubles, Patrimoine
et Logistique (ci-après : SIPAL) a formulé un préavis dont la teneur était
la suivante :
Protection du
site bâti :
L’inventaire des
sites construits à préserver en Suisse (ISOS) identifie Yverdon comme un ville
d’intérêt national. Au sens de l’ISOS, le bâtiment ECA 2650 fait partie du
« périmètre 20, quartier résidentiel en marge du parc de l’Hôtel de la
prairie datant de l’entre-deux guerres » caractérisé par
l’ « authenticité de la structure d’origine ». Au vu de la forte
valeur spaciale, monumentale, et de l’entité, l’ISOS recommande la
« sauvegarde de la substance et de la structure » de ce périmètre.
Recensement
architectural :
La villa construite
en 1936 par l’architecte Decoppet, ECA 2650, a obtenu la note *3* lors du
recensement architectural  de la commune d’Yverdon en novembre 1993.
D’importance locale, ce bâtiment mérite d’être conservé. Des transformations
peuvent être envisagées à condition qu’elles n’altèrent pas ses qualités
spécifiques.
Mesure de
protection légale :
L’ensemble est
sous protection générale depuis le 01.12.1993 au sens des art. 46 et suivants
de la Loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites.
Préavis de la
Section monuments et sites :
La demande d’installer
des panneaux photovoltaïques sur la terrasse ouest peut être acceptée car ceux-ci
ne seront pas visibles. Par contre, les panneaux accrochés à l’extérieur du
garde-corps de la terrasse sud altéraient cette façade. En conséquence, la
Section monuments et sites préavise négativement  pour ceux-ci et elle
encourage les propriétaires de s’inscrire auprès de la commune d’Yverdon qui a
lancé un projet de centrale solaire participative.
E.
Par décision du 4 juillet 2012, la municipalité
a autorisé les panneaux
solaires prévus sur la terrasse
ouest au motif qu’ils n’étaient pas visibles et refusé ceux prévus en façade
sud. La décision précisait que des solutions alternatives pouvaient être
envisagées, telles que la souscription d’un contrat pour la garantie de
l’obtention d’un courant vert ou l’inscription au projet de centrale solaire
participative de la ville.
F.
Le 14 juillet 2012, Fabiène Gogniat Loos et
Roland Loos
(ci-après: les recourants) ont
interjeté recours contre cette décision auprès de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal. Ils concluent implicitement à sa réforme
en ce sens que les panneaux photovoltaïques situés en façade soient autorisés
au même titre que ceux prévus sur la terrasse.
Le SIPAL s’est déterminé le 26
juillet 2012 en confirmant son préavis négatif. La municipalité a pour sa part déposé
sa réponse le 14 septembre 2012, en concluant au rejet du recours.
Le 10 octobre 2012, les recourants
ont déposé des observations complémentaires.
Considérant en droit
1.
Les recourants font valoir que la pose des
panneaux solaires est l’aboutissement d’une démarche familiale initiée en 2005
en vue de rendre leur maison la plus écologique possible, que le
dimensionnement de l’installation permet d’exploiter au maximum les
possibilités d’implantation sur leur maison avec une production théorique
développée correspondant à leur consommation annuelle d’électricité, que
l’architecture de leur maison était dès l’origine résolument moderne et tranchait
avec l’architecture classique des bâtiments environnants, que la pose de
panneaux solaires permet à leur maison de rester à l’avant-garde comme c’était
le cas au moment de sa construction grâce à un apport résolument moderne et
contemporain à la façade, que le positionnement des panneaux a été réfléchi
quant à leur intégration dans le bâti et qu’il ne s’agit pas d’une installation
fixée à demeure impliquant une atteinte irréversible pour le bâtiment. Les
recourants disent au surplus ne pas comprendre la position du service cantonal
compte tenu de la décision des autorités fédérales d’abandon de l’énergie
nucléaire.
Dans sa réponse au recours, la
municipalité salue la volonté des recourants de contribuer au développement
durable et leur volonté de se rendre autonome sur le plan de la consommation
électrique. Elle indique ne pas remettre en cause le fait que les recourants
ont étudié soigneusement la position et l’intégration des panneaux solaires. La
municipalité relève cependant que le classement du bâtiment en note 3 dans
l’inventaire des sites construits n’est pas de la responsabilité communale, que
l’appréciation quant à l’altération du caractère du bâtiment appartient au
service cantonal dès lors qu’il est compétent pour garantir la sauvegarde des
intérêts publics de protection et qu’elle est par conséquent contrainte par la
décision rendue par le SIPAL.
2.
Il convient d’examiner en premier lieu si c’est
à juste titre que la municipalité se considère comme liée par la prise de
position du SIPAL, étant précisé que ce dernier fonde son intervention sur le
fait que le bâtiment destiné à accueillir les panneaux photovoltaïques a reçu
la note 3 au recensement architectural et qu’il est sous protection générale au
sens de l'art. 46 al. 1 de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la
nature, des monuments et des sites (LPNMS; RSV 450.11).
a) aa) Selon l'art. 46 al. 1 LPNMS,
tous les monuments de la préhistoire, de l'histoire, de l'art et de
l'architecture et les antiquités immobilières et mobilières, trouvés dans le
canton, qui présentent un intérêt archéologique, historique, artistique,
scientifique ou éducatif sont protégés conformément à cette loi.
Ainsi que cela résulte de la
jurisprudence, la protection générale des monuments historiques et des
antiquités résultant de l’art. 46 LPNMS consiste dans la possibilité de prendre
des mesures conservatoires (art. 47 LPNMS) en faveur d'objets répondant à la
définition de l'art. 46 al. 1 et que l'on aurait omis de mettre à l'inventaire
(art. 49 LPNMS) ou de classer (art. 52 LPNMS).
A
contrario, un objet qui n'est ni classé ni porté à l'inventaire et pour lequel
le département compétent a renoncé à prendre des mesures conservatoires, n'est
pas protégé par la LPNMS
(cf. notamment AC. 2012.0057
du 18 octobre 2012 consid. 2 ; AC.2010.0127 du 6 janvier 2011 consid.
2b/aa ; AC.2009.0209 du 26 mai 2010 consid. 2b)
.
bb) Le
recensement
architectural n'est pas prévu dans la LPNMS. Celui-ci trouve son fondement à
l’art. 30 RLPNMS, qui dispose que le département établit le recensement
architectural des constructions en collaboration avec les communes concernées.
Selon l'art. 31 RLPNMS, le recensement architectural sert de base à
l'inventaire prévu à l'art. 49 LPNMS. Le recensement architectural implique
l'attribution de notes (v. à ce sujet "
Recensement architectural du
canton de Vaud"
, plaquette éditée par la Section des Monuments
historiques et archéologie du Service des bâtiments, novembre 1995 rééditée en
mai 2002), qui sont les suivantes: *1*: monument d'importance nationale; *2*:
monument d'importance régionale; *3*: objet intéressant au niveau local; *4*:
objet bien intégré; *5*: objet présentant des qualités et des défauts; *6*:
objet sans intérêt; *7*: objet altérant le site. Le recensement architectural
ne se confond pas avec l'inventaire. Il couvre en principe tous les bâtiments
(voir pour les détails la plaquette précitée, p. 6) et n'entraîne pas en soi de
mesures de protection spéciale au sens des art. 16 et 17 LPNMS (objets à
l'inventaire) ou des art. 23 et 54 LPNMS (objets classés). Il s'agit d'un
élément d'appréciation dans le cadre de la protection générale découlant des
art. 46 ss LPNMS (arrêt AC. 2010.0125 du 29 novembre 2010 consid. 2b).
Pour ce qui est des objets en note 3,
le Tribunal cantonal a eu l’occasion de relever qu
’en renonçant systématiquement, après 1987, à porter
ces objets à l'inventaire, le département a introduit une contradiction
irréductible dans l'application de la LPNMS: si l'objet mérite d'être
sauvegardé, il doit être porté à l'inventaire, et la seule manière d'imposer sa
sauvegarde contre la volonté du propriétaire dans le cadre restreint de la
LPNMS, est en définitive de le classer (arrêt AC.2010.0241 du 16 novembre 2011
consid. 4c).
cc) Il
résulte de ce qui précède que la protection d’un bâtiment recensé en note 3
relève exclusivement de l’art. 86 de la loi du 4 décembre 1985 sur
l’aménagement du territoire et les constructions (LATC ; RSV 700.11) - dont
l’alinéa 2 prévoit que la municipalité doit refuser le permis pour les
constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l’aspect et le
caractère d’un site, d’une localité, d’un quartier ou d’une rue ou de nuire à
l’aspect d’un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle - et des
dispositions du règlement communal relatives à la protection du patrimoine
bâti.
On relève sur ce point que la LPNMS ne régit pas
de manière exhaustive la protection de la nature, des monuments et des sites
dans le canton de Vaud. Conformément à l'art. 47 al. 2 ch. 2 LATC, les plans et
les règlements d'affectation peuvent contenir des dispositions relatives aux
paysages, aux sites, aux rives de lacs et de cours d'eau, aux localités et aux
ensembles ou aux bâtiments méritant protection. Ceci permet aux communes
d’intégrer dans leur réglementation des règles matérielles visant des buts
comparables à la LPNMS pour la protection des bâtiments dignes d’intérêt. Ces
règles matérielles ne sont plus subordonnées à l’inscription d’un objet à
l’inventaire ou à l’adoption d’un arrêté de classement, mais résultent des
objectifs de protection propres arrêtés par la municipalité sur son territoire
communal. C’est la municipalité qui est compétente en première ligne pour
l’application de ces règles (art. 17 et 104 LATC), l’intervention du
département étant limitée à un droit d’opposition (art. 110 LATC) et à un droit
de recours (art. 104a LATC) lui permettant de contester une décision municipale
qui ne serait pas conforme à la réglementation communale concernant la
protection des ensembles bâtis ou des bâtiments dignes d’intérêt (arrêt
AC.2010.0127 du 6 janvier 2011 consid. 2c et les références).
Si un projet de transformation ou de
démolition va à l’encontre des objectifs de sauvegarde mentionnés dans la
directive concernant le recensement, et si le SIPAL ne prend pas les mesures
conservatoires de l’art. 47 LPNMS en vue du classement, il doit ainsi formuler
des observations ou une opposition durant l'enquête publique, opposition sur
laquelle la municipalité statuera en se fondant sur le règlement communal  (arrêts
AC.2010.0241 du 16 novembre 2011consid 4c ; AC 2009.0209 du 26 mai 2010
consid. 2c).
b) aa) En
l’occurrence, le bâtiment destiné à accueillir les panneaux solaires, qui porte
la note *3* selon le recensement et n’est pas inscrit à l’inventaire, ne
bénéfice pas d’une protection particulière (
art. 16 et 17
LPNMS
a contrario
)
. L’autorité intimée n’était
ainsi pas contrainte de consulter le SIPAL avant de rendre la décision attaquée,
pas plus qu’elle n’était tenue de respecter ce préavis. Il lui appartenait en
revanche d’examiner si les conditions qui ressortaient de sa compétence, et
notamment le respect de son règlement communal, étaient remplies et qu’elle
statue ensuite sur cette base. On note à cet égard que la Commune
d’Yverdon-les-Bains a fait usage de la faculté que lui donne l'art. 47 al. 2
ch. 2 LATC en prévoyant une protection spécifique de certains bâtiments sis
dans le périmètre du PPA. L’art. 95 RPGA a en effet la teneur suivante :
Article 95 – Bâtiments (objets) de valeur
architecturale, à l’extérieur de la ville ancienne
1
Les
bâtiments et éléments de valeur architecturale figurant au plan des données du
site sont protégés.
2
Les
règles de la zone de la ville ancienne concernant les bâtiments « A »
sont aussi applicables pour les bâtiments « A » hors ville ancienne.
3
Les
articles 22, 23, 24, 26 alinéas 1 et 3, 19, 20, 21 et 31 de la zone de la ville
ancienne concernant les bâtiments « B » sont aussi applicables pour
les bâtiments « B » hors ville ancienne.
Dès lors qu’il semble résulter du
plan des données du site du PGA que le bâtiment en cause a été désigné comme
bâtiment de valeur architecturale « B » au sens de l’alinéa 3 de la
norme précitée, il appartenait ainsi a priori à la municipalité d’examiner le
projet litigieux notamment au regard de l’art. 95 al. 3 RPGA en tenant
également compte de l’art 122 RPGA qui prévoit que la municipalité encourage
l’utilisation d’énergies renouvelables (al. 1) et qu’elle peut dans ce sens
déroger au règlement communal dans les limites du respect du site et de la
maîtrise des nuisances (al. 2), les dispositions du droit cantonal (LATC et
RATC) étant au surplus applicables (al. 3).
Il appartenait également à
l’autorité intimée d’examiner le projet au regard des dispositions spécifiques
de la législation sur l’énergie relatives aux installations de capteurs
solaires, soit plus particulièrement l’art. 29 de la loi sur l'énergie du 16
mai 2006, (LVLEne; RSV 730.01) qui prévoit que les communes doivent encourager
l'utilisation de l'énergie solaire et peuvent dans ce sens accorder des
dérogations aux règles communales et l’art. 30 du règlement d'application de la
LVLEne (RLVLEne RSV 730.01.1) qui prévoit que les installations de capteurs
solaires doivent être adaptées aux constructions, notamment par la position et
la proportion des capteurs, ainsi que par leur traitement architectural. Aurait
dû enfin être examiné par la municipalité le respect de l’art. 18a de la loi
fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT ; RS 700)
qui prévoit que, dans les zones à bâtir et les zones agricoles, les
installations solaires soigneusement intégrées aux toits et aux façades sont
autorisées dès lors qu’elles ne portent atteinte à aucun bien culturel ni à
aucun site naturel d’importance cantonale ou nationale.
bb) En l’occurrence, dès lors que
la décision dont est recours est purement motivée par le fait que le SIPAL a
rendu une décision négative, elle ne repose sur aucun fondement valable et est
constitutive d’un excès négatif de pouvoir d’appréciation (pour un cas
comparable voir arrêt AC.2010.0125 du 29 novembre 2010 consid. 2c). Selon la
jurisprudence, il y a excès de pouvoir négatif lorsqu'une autorité s'estime
liée par une norme, alors que la compétence que lui donne la loi est
discrétionnaire: lorsque la norme confère un certain pouvoir d'appréciation,
pour que puisse être tenu compte de circonstances particulières, l'administré a
en effet aussi le droit qu'il soit effectivement exercé (ATF 102 Ib 187; RDAF
1994 p. 145; Pierre Moor, Droit administratif vol. I, 2
e
éd.,
Berne 1994, p. 376). Cette jurisprudence s'applique également aux
règlements communaux (AC.2010.0125 précité ; AC.2007.0108 du 20 mai 2008).
Dans le cas d’espèce, en ne
procédant pas à l’examen du projet au regard des dispositions précitées et en
s’estimant liée par le préavis du SIPAL, la municipalité a commis un excès de
pouvoir négatif.
3.                Le
recours doit par conséquent être admis et le dossier retourné à la municipalité
pour nouvelle décision. Vu le sort du recours, les frais de la cause sont mis à
la charge de la Commune d’Yverdon-les-Bains. Il n’y a pas lieu d’allouer de
dépens dès lors qu’aucune des parties n’a procédé par l’intermédiaire d’un
mandataire professionnel.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité
d'Yverdon-les-Bains du 4 juillet 2012 est annulée et le dossier lui est
retourné pour nouvelle décision au sens des considérants.
III.
Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à
la charge de la Commune d'Yverdon-les-Bains.
Lausanne, le 28 novembre 2012
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.