vd_omni · GE.2019.0161 · 2019-10-07 · fr

A.________/CONSEIL D'ETAT, Municipalité de Vevey | Admission du recours contre la décision du Conseil d'Etat prolongeant la suspension d'un conseiller municipal de sa fonction jusqu'à droit connu sur la procédure pénale ouverte contre lui mais au plus tard jusqu'au 31 décembre 2019, le maintien de cette mesure provisoire n'étant pas conforme à l'art. 139b al. 1 et 2 LC appliqué à la lumière du principe de la proportionnalité.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 07.10.2019 GE.2019.0161

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
7 octobre 2019
Composition
M. André Jomini,
président
; Mme Danièle Revey et
M. Laurent Merz, juges; Mme Marlène Antonioli, greffière.
Recourant
A.________,
à ********, représenté par Me Pierre CHIFFELLE, avocat à Vevey,
Autorité intimée
CONSEIL D'ETAT,
représenté par le Service juridique et législatif, à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Vevey,
à Vevey, représentée par Me Corinne
MONNARD SECHAUD, avocate à Lausanne,
Objet
Divers
Recours A._______ c/ décision du Conseil
d'Etat du 26 juin 2019 prolongeant la suspension de sa fonction de Conseiller
municipal de la Commune de Vevey.
Vu les faits suivants:
A.
A._______ a été élu à la Municipalité de Vevey le
20 mars 2016, pour la période du 1
er
juillet 2016 au 30 juin 2021.
B.
Durant le premier semestre 2018, la Municipalité de
Vevey (ci-après: la municipalité) a adressé plusieurs dénonciations au
Ministère public, pour violation du secret de fonction, sans viser semble-t-il
des personnes déterminées. Le 16 octobre 2018, le procureur chargé de
l'enquête, au Ministère public central, a informé la municipalité qu'il avait
ouvert une instruction pénale contre A._______ ainsi que contre un second
conseiller municipal, pour violation du secret de fonction.
C.
Le 13 novembre 2018, la municipalité a écrit au
Conseil d'Etat pour l'informer qu'elle était confrontée à des difficultés de
fonctionnement et pour lui demander de se déterminer sur la suspension des deux
conseillers municipaux précités. Le Conseil d'Etat a donné à A._______ l'occasion
de s'expliquer par écrit. Une délégation du gouvernement l'a en outre entendu
le 27 novembre 2018. La municipalité a ensuite précisé que sa lettre du 13
novembre 2018 était une requête de suspension des deux municipaux.
D.
Par une décision prise le 19 décembre 2018, le
Conseil d'Etat a prononcé que A._______ était "
suspendu de sa fonction
de Conseiller municipal de la Ville de Vevey jusqu'à droit connu sur l'enquête
pénale pour violation du secret de fonction ouverte à son encontre, mais au
plus tard jusqu'au 30 juin 2019
" (ch. I du dispositif).
Dans les motifs de sa décision, le
Conseil d'Etat s'est fondé sur l'art. 139b de la loi du 28 février 1956 sur les
communes (LC; BLV 175.11) et il a retenu en substance ce qui suit: l'ouverture
d'une procédure pénale contre un membre d'une municipalité pour crime ou délit
est considérée par le législateur comme un motif grave pouvant justifier une
suspension. Cette réglementation permet une intervention du Conseil d'Etat
avant qu'une condamnation définitive et exécutoire ne soit le cas échéant
prononcée, c'est-à-dire avant même que les conditions d'une éventuelle révocation
ne soient réalisées. La suspension, mesure provisoire, est fondée sur une
appréciation
prima facie
des faits et elle ne préjuge pas du sort d'une
éventuelle procédure de révocation. En l'espèce, la qualité de prévenu de A._______
signifie déjà que le procureur chargé de l'enquête soupçonne réellement ce
dernier, sur la base des éléments de son dossier, d'avoir commis une violation
du secret de fonction. L'enquête pénale dure depuis plusieurs mois et des
mesures d'instruction importantes ont été mises en œuvre; on n'est donc pas en
présence d'une procédure pénale sans substance et d'emblée vouée à être classée
sans suite. Aux dires de A._______, les faits qui lui sont reprochés ont
notamment trait à la transmission de documents confidentiels à des tiers ainsi
qu'à la presse. Ces faits, s'ils étaient établis, seraient de nature à affecter
gravement le lien de confiance entre A._______ et les autres membres du collège
municipal, ainsi qu'avec le conseil communal et le corps électoral. La gravité
de l'infraction (violation du secret de fonction, art. 320 CP) ne saurait être
sous-estimée, puisqu'elle est sanctionnée d'une peine privative de liberté de
trois ans au plus ou d'une peine pécuniaire. La garantie du secret de fonction
est indispensable pour assurer le bon fonctionnement des institutions
publiques. La suspension est par ailleurs conforme au principe de la
proportionnalité. Aucune autre mesure moins incisive que la suspension ne
permettra d'atteindre les buts visés, à savoir restaurer la confiance de la population
veveysanne à l'égard de sa municipalité et de chacun de ses membres
personnellement, ce qui permettra à l'autorité de fonctionner plus sereinement;
on voit mal qu'une simple réorganisation de la municipalité, par exemple par
l'attribution de nouveaux dicastères, puisse permettre d'atteindre ces
objectifs. Même si la suspension est susceptible de poser problème dans
l'organisation de la municipalité, il existe un intérêt public important à ce
que A._______ soit suspendu, intérêt qui l'emporte sur l'intérêt privé de ce
dernier à poursuivre l'exercice de son mandat, sachant que la suspension est
une mesure temporaire. Finalement, le Conseil d'Etat a considéré qu'il se
justifiait de prononcer une suspension d'une durée de six mois, qui pourra être
prolongée si l'enquête pénale n'a pas abouti d'ici là.
A._______ n'a pas contesté cette
décision.
Le Conseil d'Etat a par ailleurs, à la
même date et pour des motifs analogues, prononcé la suspension, jusqu'au 30
juin 2019, d'un autre membre de la municipalité. Ce dernier n'a pas non plus
contesté cette décision.
E.
Le 13 juin 2019, le procureur du Ministère public
central a adressé à l'avocat de A._______ un avis de prochaine condamnation,
ainsi libellé:
"
Je vous communique que l'instruction pénale
[…]
apparaît complète.
J'entends rendre les décisions suivantes:
Ordonnance pénale
(art.
352 ss CPP)
pour avoir transmis des procès-verbaux de
séances de Municipalité ainsi que d'autres documents confidentiels à des tiers,
à savoir B._______, C._______, puis à la Cogest;
Ordonnance de classement (art. 319 ss CPP)
pour tous les autres faits objets de
l'instruction
[…]"
F.
Le 26 juin 2019, le Conseil d'Etat a prononcé que
la suspension de A._______ de sa fonction de conseiller municipal était "
prolongée
jusqu'à droit connu sur la procédure pénale pour violation du secret de
fonction ouverte à son encontre, mais au plus tard jusqu'au 31 décembre 2019
".
En substance, le Conseil d'Etat a considéré que les motifs ayant justifié la
suspension étaient toujours valables et que l'incertitude demeurait quant à la
durée de la procédure pénale. Il a par ailleurs mentionné qu'il avait reçu un
courrier de la municipalité du 5 juin 2019, qui demandait la prolongation de la
suspension.
G.
Agissant le 26 juillet 2019 par la voie du recours de
droit administratif, A._______ demande à la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal d'annuler la décision du Conseil d'Etat du 26 juin
2019, subsidiairement de la déclarer nulle, la cause étant renvoyée à cette
autorité pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
H.
Dans sa réponse du 16 août 2019, le Service
juridique et législatif – agissant pour le Conseil d'Etat – conclut au rejet du
recours. Dans ses déterminations du 17 septembre 2019, la municipalité conclut
également au rejet du recours.
I.
La décision du Conseil d'Etat prévoit le retrait de
l'effet suspensif à un éventuel recours cantonal (ch. 2 du dispositif). Le
recourant a requis la restitution de l'effet suspensif. Le juge instructeur a
rejeté cette requête par une décision prise le 4 septembre 2019.
J.
Le recourant a communiqué à la Cour de droit
administratif et public deux décisions prises le 26 août 2019 par le procureur
du Ministère public central.
La première décision est une
ordonnance de classement: le procureur a ordonné le classement de la procédure
pénale dirigée contre A._______, pour violation du secret de fonction,
s'agissant de faits décrits en page 2 de cette ordonnance (transmission de
certains documents ou renseignements à la commission de gestion du conseil
communal de Vevey, à la presse ou à des tiers, dans cinq situations ayant fait
l'objet de l'instruction).
La seconde décision est un acte
d'accusation, dans l'enquête dirigée contre A._______ et son collègue
municipal, pour violation du secret de fonction. L'accusation est engagée
devant le Tribunal de police de l'arrondissement de l'Est vaudois en raison des
faits suivants:
"
1) Dès la fin de l'année 2017, à Vevey, des tensions sont survenues au
sein de la Municipalité de la ville. Estimant que les procès-verbaux des
séances de Municipalité ne retranscrivaient pas correctement le déroulement
réel de ces séances, en particulier leurs propres interventions, A._______ et
[son collègue]
ont
choisi, à tout le moins depuis septembre 2017, de régulièrement soumettre
lesdits procès-verbaux à B._______, afin de lui demander conseil sur des
solutions pour compléter ces procès-verbaux, quand bien même les deux prévenus
étaient conscients que ces documents internes étaient soumis au secret de
fonction.
[…]
2) Dans le même contexte décrit ci-dessus, en
fin d'année 2017, insatisfaits de la manière dont la Municipalité traitait
certains dossiers,
[le collègue
municipal]
et A._______ ont décidé de consulter, à titre
privé, C._______, afin de lui demander conseil. Dans ce cadre privé et sans
l'accord de la Municipalité, les deux prévenus ont transmis à C._______ de
nombreux documents internes et soumis au secret de la Municipalité, dont des
procès-verbaux de séance de Municipalité, ainsi que divers documents internes
relatifs à la location par la ville de Vevey de locaux
[…]
. Sur la base de ces éléments
notamment, C._______ a établi un avis de droit du 29 janvier 2018, qui a été
transmis par A._______, avec l'aval de
[son collègue]
, à la Commission de gestion de la
Ville de Vevey (ci-après: Cogest) en date du 30 avril 2018, à nouveau à l'insu
et sans l'aval de la Municipalité. En annexe à cet avis de droit, la Cogest a
reçu également le document
[…]
, qui contient de nombreux documents confidentiels de la Municipalité,
soit des factures et des échanges de courriels concernant les locaux loués par
la Direction des affaires sociales et familiales
[…]
.
En date du 6 décembre 2017,
[l'autre municipal]
,
avec l'assentiment de A._______, a également transmis à C._______ copie d'un
courrier de la gérance
[…]
du 23 novembre 2017 adressé à la Municipalité de Vevey
[…]
. Ce document était
également couvert par le secret de fonction, ce que les prévenus savaient.
"
Le juge instructeur de la CDAP a
invité le Conseil d'Etat et la municipalité à indiquer si l'évolution des
circonstances, en raison de l'ordonnance de classement et de l'acte
d'accusation, justifiait une nouvelle appréciation de la situation. Le 13
septembre 2019, le Conseil d'Etat a déclaré qu'il maintenait la décision entreprise
et qu'il confirmait ses conclusions. La municipalité s'est prononcée dans le
même sens, dans ses déterminations du 17 septembre 2019.
K.
Le recourant a répliqué le 19 septembre 2019.
Considérant en droit:
1.
La Cour de droit administratif et public examine d'office
la recevabilité des recours qui lui sont soumis.
La décision attaquée est fondée sur
l'art. 139b LC, qui a la teneur suivante:
"Art.139b Suspension et révocation
1
En présence
de motifs graves, sur requête de la municipalité ou de la majorité des deux
tiers du conseil général ou communal, le Conseil d'Etat, peut suspendre un ou
plusieurs membres de la municipalité ou du conseil général ou communal. Le
Conseil d'Etat détermine la durée de la suspension, qui ne peut excéder
une année. La décision est renouvelable dans le cas où une procédure pénale
reste pendante.
2
Constituent
des motifs graves toutes les circonstances qui, selon les règles de la bonne
foi, ne permettent pas la continuation du mandat pour lequel le ou les membres
de la municipalité ou du conseil général ou communal ont été élus ou sont de
nature à compromettre la confiance ou l'autorité qu'impliquent leurs fonctions.
Sont notamment considérés comme de tels motifs l'ouverture d'une
instruction pénale à raison d'un crime ou d'un délit, une incapacité
durable, une absence prolongée ou une violation des dispositions de la présente
loi en matière de conflit d'intérêt ou d'interdiction d'accepter ou de
solliciter des libéralités ou d'autres avantages (au sens des articles 65a
et 100a de la présente loi).
3
Le Conseil
d'Etat soumet la question de la révocation d'un ou de plusieurs membres de la
municipalité ou du conseil communal au corps électoral de la commune
concernée :
a.
lorsque la durée de la suspension est échue et que l'intéressé se trouve
encore en incapacité ou en absence ;
b.
lorsque l'intéressé concerné a fait l'objet d'une décision pénale
condamnatoire à raison d'un crime ou d'un délit, définitive et
exécutoire ;
c.
lorsqu'une enquête administrative a permis d'établir la responsabilité
de l'intéressé dans le cas d'une perturbation des relations avec ses homologues
et qu'une tentative de conciliation du préfet ou chef du département en
relation avec les communes a échoué ;
d.
lorsqu'une enquête administrative a permis d'établir la réalisation de
l'un des cas visés aux articles 65a et 100a de la présente loi.
4
Lorsque de
tels motifs concernent un ou plusieurs membres du conseil général, le Conseil
d'Etat soumet la question de la révocation à ce corps. La loi sur l'exercice
des droits politiques règle la procédure.
5
Si plusieurs
membres de la municipalité ou du conseil communal sont suspendus, les
articles 139 et 139a de la présente loi et 82,
86 à 87 de la loi du 16 mai 1989 sur
l'exercice des droits politiques s'appliquent.
"
Une mesure de suspension d'un
conseiller municipal prise en application de l'art. 139b al. 1 LC peut, d'après
la jurisprudence, faire l'objet du recours de droit administratif au Tribunal
cantonal (cf. art. 92 ss de la loi sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV
173.36]), nonobstant l'art. 92 al. 2 LPA-VD qui exclut en règle générale un tel
recours contre les décisions du Conseil d'Etat (cf. arrêt CDAP GE.2018.0148 du
5 décembre 2018 consid. 1b). Le présent recours a été formé dans le délai légal
(art. 95 LPA-VD). Il respecte les exigences formelles de l'art. 79 LPA-VD (par
renvoi de l'art. 99 LPA-VD) et son auteur a manifestement qualité pour recourir
(art. 75 let. a LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2.
Le recourant fait valoir que les circonstances se
sont notablement modifiées entre la première décision de suspension prise le 19
décembre 2018 et la décision attaquée. En décembre 2018, l'ouverture d'une
enquête pénale dont on ignorait alors tout des tenants et aboutissants pouvait
justifier la décision du Conseil d'Etat. Mais la direction de la procédure
pénale est arrivée au terme de l'instruction; le Conseil d'Etat pouvait dès
lors apprécier les faits et leur gravité sans attendre la décision du juge
pénal. Dans son argumentation, le recourant ne conteste pas les faits retenus
contre lui par le procureur (qu'il résume ainsi: avoir transmis les
procès-verbaux de séances de municipalité, ainsi que d'autres documents
confidentiels à des tiers, à savoir B._______, C._______, puis à la Cogest),
mais il affirme qu'ils ne sont pas constitutifs d'une violation d'un secret de
fonction selon l'art. 320 CP; même à supposer qu'ils le fussent, ces faits ne
relèvent plus d'un motif grave justifiant une suspension au sens de l'art. 139b
LC. Le recourant expose que B._______ est secrétaire parlementaire d'un groupe
du Grand Conseil et qu'il est également son collaborateur personnel; l'échange
d'informations avec lui serait conforme aux dispositions de la loi cantonale
sur l'information (LInfo) et ne violerait pas le code pénal. Quant à C._______,
il est comme avocat tenu au secret professionnel; la communication d'un secret
à son propre avocat ne constituerait pas une révélation au sens de l'art. 320
CP. Enfin, la communication d'informations à la commission de gestion était possible
car on pourrait déduire d'une récente directive cantonale que des documents
soumis au secret de fonction sont transmissibles à une commission de
surveillance. En définitive, le recourant reproche au Conseil d'Etat de n'avoir
pas examiné ces éléments et d'avoir violé le principe de la proportionnalité.
a) Comme le relève le recourant, la
décision de suspension a été prise, en décembre 2018, alors que dans l'affaire
pénale la procédure préliminaire était en cours. Cette procédure préliminaire –
qui se compose de la procédure d'investigation par la police et de
l'instruction conduite par le ministère public (art. 299 al. 1 CPP) – est
actuellement achevée, puisque la procédure a été partiellement classée, le
recourant ayant pour le reste été mis en accusation (voir les décisions du
procureur du 26 août 2019).
Il y a lieu de relever que la première
décision du Conseil d'Etat, du 19 décembre 2018, prononçait une suspension
"
jusqu'à droit connu sur l'enquête pénale
[…]
mais au plus tard
jusqu'au 30 juin 2019
", tandis que la décision attaquée prolonge cette
mesure "
jusqu'à droit connu sur la procédure pénale
[…]
mais au
plus tard jusqu'au 31 décembre 2019
". On peut retenir que l'enquête
pénale correspond à la procédure préliminaire du titre 6 du CPP (art. 299 ss
CPP) et que partant, la phase de l'enquête a pris fin le 26 août 2019, le
procureur en ayant par ailleurs annoncé la clôture le 13 juin 2019. Si le
Conseil d'Etat avait employé, dans la décision de prolongation, la même
locution ("
enquête pénale
") que dans la décision de suspension
initiale, il faudrait d'emblée constater la survenance du terme, lors de la
notification de l'ordonnance de classement et de l'acte d'accusation.
Mais le Conseil d'Etat a fixé, dans la
décision attaquée, un autre terme pour la suspension: il faut désormais que la
"
procédure pénale
" soit achevée. Il n'a pas expliqué
clairement pourquoi le terme était repoussé de la fin de l'enquête à la fin de
la procédure pénale. Cela signifie concrètement que le jugement pénal doit être
définitif et exécutoire, le cas échéant après une procédure d'appel voire de
recours au Tribunal fédéral. Il est certes possible que le tribunal de police
soit en mesure de traiter l'affaire encore en 2019 et qu'aucune partie
n'interjette appel, de sorte que la suspension pourrait être levée, dans les
conditions prévues par la décision attaquée, avant le 31 décembre 2019 et avant
que la question d'une nouvelle prolongation ne se pose. Mais c'est également
une éventualité que la procédure pénale ne soit pas achevée et partant qu'il ne
soit pas mis fin à la suspension avant l'échéance du délai prévu par le Conseil
d'Etat.
b) Le système légal actuel, qui
prévoit la possibilité d'une suspension (art. 139b al. 1 et 2 LC) avant que la
question de la révocation ne soit le cas échéant soumise au corps électoral
(art. 139b al. 3 LC), est applicable depuis le 1
er
juillet 2013 (à
propos des travaux préparatoires, cf. arrêt GE.2018.0148 du 5 décembre 2018
consid. 1b/cc). Auparavant, la loi sur les communes réglait uniquement la
révocation. Or d'après la jurisprudence de la Cour constitutionnelle, la
question de la révocation ne peut pas être soumise au corps électoral de la
commune en tout état de la procédure pénale, lorsque les "
motifs graves
"
au sens de l'art. 139b LC constituent une infraction (crime ou délit). Selon un
arrêt rendu le 5 février 2010 (cause CCST.2009.0008), il faut tenir compte de
la présomption d'innocence. Pour que la révocation puisse être envisagée, il
faut que "
les faits pénalement répréhensibles
[…]
soient établis
sans contestation possible, soit que la personne concernée les ait reconnus
soit qu'un jugement pénal ait été rendu. Pourrait également entrer en
considération l'hypothèse dans laquelle des faits devant être qualifiés de
graves ressortiraient clairement du dossier pénal. Ne saurait par contre
constituer un grave motif au sens de l'art. 139b LC la simple ouverture d'une
procédure pénale pour des faits qui, s'ils devaient être retenus par le juge
pénal, mettraient en cause l'intégrité ou la compétence du conseiller municipal
ou seraient de nature à faire naître des doutes à ce sujet. Ainsi la seule
suspicion d'actes pénalement répréhensibles ne suffit pas
" (arrêt
CCST.2009.0008 consid. 2). Après cet arrêt de la Cour constitutionnelle, le
Conseil d'Etat a proposé de compléter le dispositif de l'art. 139b LC en créant
une base légale pour une suspension avant la décision sur la révocation. Dans
l'exposé des motifs de la novelle entrée en vigueur le 1
er
juillet
2013, il a retenu qu'une décision condamnatoire définitive et exécutoire était
une condition nécessaire pour la mise en œuvre de la procédure de révocation et
qu'il était difficile de concevoir une réalisation de cette condition avant les
prochaines élections générales, même pour des faits commis en début de
législature. C'est pourquoi il a été proposé – et le Grand Conseil a suivi
cette proposition – d'instituer "
une procédure de suspension et un
délai après lequel la procédure de révocation peut démarrer
" (cf.
Bulletin du Grand Conseil, Législature 2012-2017, tome 2 p. 326).
c) Dans ce système, la suspension est
en quelque sorte, d'un point de vue juridique, indépendante de la révocation,
notamment parce que ces décisions relèvent d'autorités différentes (cf. à ce
propos arrêt TF 1C_44/2019 du 29 mai 2019 consid. 1.2). La loi ne prévoit pas
expressément que la question de la révocation ne puisse être soumise au corps
électoral que pour autant que le conseiller municipal visé soit préalablement
suspendu ni, au cas où une suspension aurait été prononcée, que cette
suspension soit toujours actuelle (moyennant prolongation, le cas échéant) à la
date du vote populaire. On ne saurait déduire des travaux préparatoires de
l'actuel art. 139b LC que le corps électoral ne peut pas être appelé à se
prononcer sur la révocation d'un conseiller municipal non suspendu – ce qui
était du reste la règle avant la révision de la disposition précitée puisque le
législateur avait créé en 2005 une procédure de révocation sans prévoir de
suspension préalable, le conseiller municipal visé se soumettant au verdict des
électeurs en étant en fonction (à propos de l'ancienne réglementation, cf.
arrêt CCST.2009.0008 du 5 février 2010 consid. 2; on peut relever que la
procédure de révocation semble n'avoir jamais été mise en œuvre, sauf dans
l'affaire jugée par la Cour constitutionnelle). La suspension, qui est une
mesure provisionnelle devant régler une situation de manière provisoire (cf.
arrêt du TF précité), peut prendre fin lorsqu'elle n'est plus nécessaire pour
garantir le bon déroulement de la procédure principale, de nature politique. Le
critère de la nécessité peut être déduit du principe de la proportionnalité, qui
est applicable à toute activité étatique (art. 5 al. 2 Cst.) et qui, selon la
jurisprudence, doit être pris en considération par le Conseil d'Etat lorsqu'il
envisage de prononcer une suspension selon l'art. 139b LC, voire de la
prolonger (cf. arrêt GE.2018.0148 du 5 décembre 2018 consid. 4e; cf. aussi
arrêt GE.2019.0020 du 17 avril 2019 consid. 4, confirmant cette jurisprudence).
Dans l'arrêt GE.2018.0148 du 5
décembre 2018, la CDAP a exposé, sous l'angle de la proportionnalité, que toute
procédure pénale n'était pas propre à justifier une suspension "
en
particulier lorsqu'il s'agit d'un délit mineur qui aurait été commis uniquement
par négligence et non pas par préméditation et qui n'aurait en outre aucun lien
avec la fonction ou la confiance accordée à la fonction de conseiller municipal
"
(consid. 4e). L'hypothèse évoquée ci-dessus n'est toutefois pas la seule dans
laquelle la suspension peut être disproportionnée. A l'évidence, il existe
d'autres situations où une suspension de longue durée – de plus de six mois –
est disproportionnée parce qu'elle n'accorde pas l'importance suffisante à
l'intérêt public "
à la stabilité politique
" (selon la formule
utilisée par la Cour constitutionnelle dans son arrêt CCST.2009.0008 du 5
février 2010), c'est-à-dire l'intérêt à ce que les membres de l'autorité élus
par les citoyens puissent accomplir leur mandat pendant la durée de la
législature; cet intérêt public rejoint l'intérêt de l'élu lui-même, qui peut
invoquer la garantie des droits politiques, à savoir le droit d'être élu ou
d'éligibilité (en allemand: das passive Wahlrecht; cf. notamment ATF 128 I 34
consid. 1e) qui implique le droit d'exercer la fonction politique pour laquelle
on a été élu par le peuple.
d) En l'espèce, il faut considérer que
depuis que l'enquête pénale, ou la procédure préliminaire (art. 299 ss CPP),
est close, avec un acte d'accusation retenant des faits non contestés par le
recourant – d'après ses écritures, c'est la réalisation des éléments
constitutifs du délit de violation du secret de fonction qui est discutée, à
l'exclusion des faits d.rits par le procureur -, la situation est claire en ce
qui concerne l'objet de la procédure pénale. L'art. 320 CP sanctionne un délit,
vu la nature de la peine-menace, et cette infraction est en lien avec la
fonction de conseiller municipal (l'art. 320 CP fait partie des infractions
contre les devoirs de fonction). Néanmoins, les documents ou renseignements
concernés ont été communiqués à un cercle très restreint de tiers: les membres
de la commission de gestion, un avocat et un conseiller habitué à collaborer
avec le recourant. A ce stade, il n'est plus question – comme c'était le cas au
moment de la première décision de suspension, en décembre 2018 – de
communication d'autres informations à un cercle plus large d'intéressés ni de
transmission à la presse. D'après la décision attaquée, il faut tenir compte de
l'atteinte que porte l'enquête pénale à "
la confiance et à l'autorité
dont
[un municipal]
doit jouir en tant qu'élu
". Or, vu les
faits retenus dans l'acte d'accusation et vu l'argumentation que le recourant
affirme vouloir présenter au juge pénal – à savoir qu'il ne lui était pas
interdit de communiquer les renseignements et documents litigieux aux personnes
concernées, vu leurs fonctions et professions respectives –, on ne peut pas d'emblée
considérer que les citoyens veveysans, ou à tout le moins les électeurs du
recourant, ont pour la plupart perdu à cause de cette affaire la confiance
qu'ils avaient mise en lui.
La décision attaquée retient par
ailleurs que depuis la suspension du recourant et de son collègue, la
municipalité s'est réorganisée et semble avoir retrouvé une certaine sérénité;
la fin de la suspension risquerait de nuire à cette stabilité, alors que
l'exécutif communal est confronté à plusieurs dossiers d'envergure. Ces
arguments ne sont cependant pas décisifs. Il n'a pas été reproché au recourant,
ni dans la première décision ni lors de la prolongation, d'exercer sa fonction
de conseiller municipal de manière inappropriée, au point que cela puisse
constituer un "
motif grave
" au sens de l'art. 139b LC; aucune
autre circonstance que l'enquête pénale n'a été invoquée pour justifier la
suspension. En outre, si le Conseil d'Etat estime que l'exécutif communal
fonctionne actuellement bien sans le recourant ni son collègue suspendu, mais
avec l'apport de deux membres
ad hoc
désignés par lui, ce n'est pas un
motif pour renoncer à appliquer le principe de la proportionnalité, en tenant
compte de l'intérêt public à ce que les personnes élues à la municipalité
puissent effectivement siéger au sein de cette autorité.
e) Il apparaît donc en définitive, sur
la base des éléments du dossier, qu'il n'est plus nécessaire de prolonger la
suspension du recourant, le maintien de cette mesure provisoire n'étant pas
conforme à l'art. 139b al. 1 et 2 LC appliqué à la lumière du principe de la
proportionnalité. Les griefs du recourant à ce propos sont bien fondés. Il en
résulte que la décision attaquée doit être annulée. L'annulation de la mesure
provisoire de suspension déploie ses effets
ex nunc
.
3.
Etant donné que la suspension est annulée, il n'est
pas nécessaire d'examiner les autres griefs du recourant, en particulier ceux
relatifs à la recevabilité ou à la validité de la requête de prolongation de la
suspension présentée au Conseil d'Etat par la municipalité.
4.
Vu l'issue du recours, il n'y a pas lieu de
percevoir un émolument judiciaire (cf. art. 49 LPA-VD). Le recourant, assisté
par un avocat, a droit à des dépens, mis à la charge de l'Etat de Vaud, par la
caisse du Département des institutions et de la sécurité (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du Conseil d'Etat du 26 juin 2019 est
annulée.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV.
Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à
payer au recourant A._______ à titre de dépens, est mise à la charge de l'Etat
de Vaud (Département des institutions et de la sécurité).
Lausanne, le 7 octobre 2019
Le président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal
fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public
s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le
Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à
celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit
être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et
les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement
en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de
preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de
la partie; il en va de même de la décision attaquée.