vd_omni · PS.2004.0049 · 2004-08-16 · fr

c/Service de prévoyance et d'aide sociales | En rendant une décision en remboursement du RMR, l'autorité doit simultanément trancher la question de savoir si les conditions d'une remise de l'obligation de restituer sont remplies.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 16.08.2004 PS.2004.0049

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 16 août 2004
sur le recours interjeté par
X.________
,
1********, à ********
contre
la décision rendue le 15 mars 2004 par le
Service de prévoyance et d'aide sociales (RMR; suppression du droit et demande
de restitution).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Jacques
Giroud, président; M. Rolf Wahl et Mme Isabelle Perrin, assesseurs. Greffier:
M. Jean-François Neu.
Vu les faits suivants:
A.                     Née en 1943,
X.________
a bénéficié du revenu minimum de réinsertion (ci-après: RMR) du 1er juillet
1997 au 30 avril 1998; ce droit a été prolongé à compter du 1er décembre 2002
par décision du Centre social intercommunal de Montreux-Veytaux (ci-après: le
CSI) du 9 janvier 2003, puis renouvelé pour une seconde année le 24 mars 2003.
Au début du mois de juillet 2003,
X.________
a avisé le CSI qu'elle
avait débuté un emploi temporaire au mois de juin précédent et n'avait de ce
fait plus besoin du RMR, dont le versement fut suspendu en conséquence. Au terme
de son contrat de travail, elle requit d'être remise au bénéfice des mêmes
prestations puis admit, le 18 août 2003 lors d'un entretien avec les services
sociaux, qu'elle avait en réalité également travaillé en avril et mai 2003.
B.                    Estimant avoir été trompé
par l'absence de mention de cette activité lucrative sur les questionnaires
remplis par l'intéressée pour les mois concernés, le CSI lui signifia, par
décision du 15 septembre 2003, la suppression de son droit au RMR à compter du
1er août 2003. L'intéressée a recouru contre cette décision devant le Service
de prévoyance et d'aide sociales (ci-après: le SPAS) et conclu à la levée de la
sanction. Elle fit en substance valoir qu'elle avait déclaré ses activités
d'avril et de mai 2003 en même temps que son activité du mois de juin 2003,
produisant copie de deux "questionnaires mensuels remis aux bénéficiaires
RMR" datés du 2 juin 2003 qu'elle aurait adressés au CSI ce même jour, le
premier concernant le travail effectué en avril et mai 2003, le second pour l'activité
du mois de juin suivant. Dans le cadre de l'instruction de ce recours, le CSI
contesta avoir reçu ces deux questionnaires; il mit l'intéressée au bénéfice
des prestations de l'aide sociale par décision du 26 septembre 2003.
C.                    Par décision du 17 novembre
2003, le CSI réclama à
X.________
la restitution de la somme de fr.
2'187.70 correspondant aux revenus de son activité lucrative pour les mois
d'avril et de mai 2003. L'intéressée a également recouru contre cette décision
devant le SPAS et conclu à son annulation. Soutenant n'avoir jamais eu
l'intention de tromper l'autorité, elle fit en résumé valoir qu'elle n'avait
pas pu mentionner son activité d'avril et de mai 2003 sur les questionnaires
correspondant à chacun de ces deux mois dès lors que les prises d'emploi
étaient intervenues postérieurement à la remise desdits questionnaires,
effectuée au début de chaque mois en question.
D.                    Par décision du 15 mars
2004, le SPAS a confirmé les prononcés rendus par le CSI les 15 septembre et 17
novembre 2003, considérant que l'intéressée avait failli à son devoir de
renseigner l'autorité et avait de ce fait indûment perçu des prestations qu'il
y avait lieu de rembourser. Doutant de la remise effective des deux formulaires
du 2 juin 2003 par la recourante au service social, le SPAS fit au surplus
valoir que, même dans cette hypothèse, l'intéressée avait tardé à renseigner
l'autorité dès lors que les activités relatives à chacun des deux mois
litigieux auraient à tout le moins pu être déclarées sur le questionnaire remis
au début du moins suivant.
C'est contre cette
décision du SPAS que
X.________
a recouru au Tribunal administratif, par
acte du 25 mars 2003. Admettant avoir tardé à annoncer ses prises d'emploi
temporaires, elle contesta avoir eu l'intention de tromper l'autorité afin
d'obtenir indûment des prestations, précisant à cet égard qu'elle avait
elle-même demandé au CSI, lors d'un téléphone au début du mois de juillet, de
ne pas lui verser de prestations pour ce mois après avoir constaté que l'autorité
n'avait pas encore reçu les deux documents du 2 juin 2003 évoqués ci-dessus
l'avisant de ses prises d'emploi. Elle a conclu à ce que la décision de
suppression du droit soit réformée en prononcé d'avertissement, respectivement
à l'annulation de la décision de remboursement dans la mesure où aucune
prestation ne lui avait été versée pour le mois de juillet 2003.
Par acte du 7 avril
2004, le CSI a conclu au rejet du pourvoi, précisant notamment que l'intéressée
avait respectivement perçu, pour les mois d'avril et de mai 2003, les salaires
de fr. 1'161.90 et de fr. 1'025.80, alors que le forfait RMR auquel elle avait
droit avait été fixé à fr. 1'210.- par mois. La recourante a produit d'ultimes
observations par courriers des 22 avril et 17 mai 2004. Les arguments des
parties seront repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1.                     a) Interjeté dans le
respect du délai de trente jours fixé par l'art. 56 al. 1er de la loi du 25
septembre 1996 sur l'emploi et l'aide aux chômeurs (ci-après: LEAC), le recours
est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme (art. 31
LJPA).
b) La décision dont
est recours confirme deux prononcés distincts du CSI - le premier supprimant le
droit aux prestations du RMR, le second réclamant la restitution de prestations
indûment perçues - dont il convient d'éprouver successivement le bien-fondé.
2.                     a) L'art. 49 al. 1 LEAC
prévoit que la violation des obligations liées à l'octroi de prestations RMR
peut donner lieu à leur suppression et à la restitution des sommes perçues
indûment.  L'art. 14 du règlement d'application de la loi du 25 septembre 1996
sur l'emploi et l'aide aux chômeurs (ci-après REAC) stipule que le bénéficiaire
ou son représentant légal doit déclarer sans délai à l'autorité d'application
tout fait nouveau de nature à modifier le montant des prestations qui lui sont
allouées ou à justifier leur suppression. Constitue notamment un fait nouveau,
au sens de cette disposition, le début d'une activité lucrative (lettre a).
L'art. 39 al. 1er REAC précise que l'autorité d'application peut suspendre ou
supprimer le versement de la prestation lorsque le bénéficiaire omet, refuse de
fournir ou tarde à remettre les renseignements demandés dans le délai imparti
par l'autorité d'application. Le second alinéa prévoit quant à lui  que la
suppression avec rétrocession des montants indûment touchés est prononcée
lorsque le bénéficiaire dissimule l'exercice d'une activité lucrative ou ne
signale pas des éléments de revenu ou de fortune qui dépassent les limites
permettant de bénéficier du RMR, ou qui modifie de manière significative le
montant des prestations allouées.
En l'espèce, il
importe en définitive peu de savoir si la recourante a volontairement tenté de
dissimuler certains revenus. Elle admet en effet avoir tardé à annoncer le
début de son activité lucrative, contrevenant ainsi à son devoir d'aviser sans
délai l'autorité au sens de l'art. 14  REAC, ce qui suffit, à teneur des art.
49 al. 1er LEAC et 39 al. 2 REAC, à fonder la mesure de suppression litigieuse
dans son principe.
b) Subsiste la
question de la durée de cette suppression. A l'instar de toute sanction
administrative, cette mesure reste en effet soumise au principe de la
proportionnalité, dont l'art. 41 REAC tend en l'occurrence à assurer le
respect. L'alinéa 1er de cette disposition prévoit ainsi que la durée de la
suppression est en principe de deux mois pour la première sanction prononcée,
de quatre mois pour la deuxième et de six mois pour la troisième sanction
prononcée. Le second alinéa réserve quant à lui "les cas justifiant
d'emblée une période de suppression plus longue". De jurisprudence, ce
second alinéa ne doit cependant être appliquée que de manière restrictive -
afin de ne pas créer d'inégalité de traitement avec les chômeurs, dont le droit
aux prestations peut être également suspendu (art. 45 al. 2 OACI) -, seules des
circonstances exceptionnelles pouvant justifier de s'écarter de la durée de la
suppression prévue à l'alinéa 1er (Tribunal administratif, arrêt PS 1999/0029
du 15 octobre 1999). Aussi l'autorité est-elle tenue de motiver sa décision,
exigence de motivation déduite de la garantie constitutionnelle du droit d'être
entendu (art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale; ATF 120 Ib 383, 119 Ib 12).
En l'espèce, la
suppression du RMR a été prononcée à titre définitif, soit en application de
l'art. 41 al. 2 REAC, sans que l'autorité ait de quelque manière motivé son
choix. Pareille violation du droit d'être entendu de l'intéressée justifierait,
dès lors qu'il s'agit d'une garantie constitutionnelle de nature formelle,
d'annuler la mesure de suppression litigieuse et de renvoyer l'autorité intimée
à statuer à nouveau dans le respect des exigences déduites de cette garantie.
On peut toutefois s'en dispenser dès lors que la mesure paraît manifestement
disproportionnée. En effet, le dossier constitué ne rendant compte d'aucun
antécédent de l'intéressée, il ne se justifiait pas de déroger à l'art. 41 al.
1er REAC, mais de sanctionner le comportement incriminé par une mesure de suppression
d'une durée de deux mois, prévue en cas de première sanction (Tribunal
administratif, arrêt PS 1999/0029 précité, retenant une sanction de deux mois à
l'encontre d'une bénéficiaire sans antécédents qui avait sciemment tu les
revenus de son mari durant huit mois).
La décision dont est
recours - respectivement le prononcé du CSI du 15 septembre 2003 qu'elle
confirme - sera dès lors réformée dans ce sens.
3.                     L'art. 49 al. 1er LEAC
fondant le principe de la restitution des prestations RMR perçues en violation
des obligations liées à leur octroi, l'art. 50 al. 2 LEAC prévoit que
l'autorité compétente réclame, par voie de décision, au bénéficiaire ou à sa
succession, le remboursement de toutes prestations perçues indûment.
Le montant des revenus
réalisés par le bénéficiaire devant être déduit de celui alloué au titre du RMR
(art. 40a al. 2 LEAC et 18 al. 2 REAC), il est patent que les prestations
mensuelles du RMR auxquelles la recourante pouvait prétendre pour les mois
d'avril et de mai 2003 litigieux ont été indûment perçues à concurrence des
revenus que lui a procuré son activité lucrative pour chacun de ces mois.
La créance en
restitution telle qu'arrêtée par l'autorité de décision s'avérant ainsi fondée
dans son principe et sa quotité, le tribunal de céans s'abstiendra d'éprouver
le bien-fondé de l'argument de la recourante consistant à invoquer la
compensation du montant de l'indu avec celui des prestations du mois de juillet
2003 auxquelles elle déclare avoir expressément renoncé. Outre que ces dernières
sortent du cadre du présent litige, circonscrit à la question de la
détermination de l'indu, les pièces versées au dossier ne permettent pas de
tenir pour établi que la recourante ait été ou soit encore en droit d'exiger
tout ou partie du forfait RMR du mois de juillet 2003, ni même de déterminer le
montant de celui-ci.
4.                     L'obligation faite à
l'autorité de réclamer les prestations indûment perçues ayant été clairement
posée par le législateur, celui-ci a voulu en pondérer les rigueurs en
consacrant, comme c'est également le cas dans d'autres domaines du droit des
assurances sociales (cf. art. 25 LPAS, 47 LAVS, 95 al. 2 aLACI, 25 LPGA et 4
OPGA), le principe de la remise de cette obligation. L'art. 50 al. 1er LEAC
prévoit ainsi que le bénéficiaire de bonne foi n'est tenu à restitution, totale
ou partielle, que dans la mesure où il n'est pas mis de ce fait dans une
situation difficile.
a) En se fondant sur
cette disposition, le SPAS, chargé par le législateur d'élaborer les directives
nécessaires relatives au fonctionnement du RMR (art. 29 lit. b LEAC), a adopté,
le 31 mai 1999, une "Directive aux organes d'application du RMR concernant
les décisions de restitution indûment touchées", dont le chiffre II traite
de la remise de l'obligation de restituer lorsque l'administré est de bonne
foi, soit lorsque le perception indue ne lui est pas imputable à faute, mais
résulte d'un concours de circonstances indépendant de sa volonté. En pareil cas
selon le SPAS, il convient de ne rendre de décision de restitution que lorsque
la situation financière de l'administré lui permet de rembourser sans qu'il
soit mis dans une situation difficile (lit. a); dans le cas contraire, (lit.
b), il convient
: "
de laisser en attente la demande de restitution
en informant l'administré par courrier que l'on se réserve le droit de la
demander ultérieurement, ceci conformément à l'art. 51 LEAC, d'aviser ensuite
le SPAS de la situation, enfin de réexaminer la situation après un an et
d'examiner l'opportunité d'une remise totale ou partielle après trois ans (art.
50 al. 1er LEAC)". La jurisprudence en a déduit que si la restitution d'un
indu doit être ordonnée, l'autorité a la faculté de surseoir à statuer durant
cinq ans à compter du moment où elle a eu connaissance du motif justifiant la
restitution; une fois celle-ci décidée, le débiteur de bonne foi qu'elle
placerait dans une situation difficile a quant à lui la faculté de bénéficier
d'une remise (Tribunal administratif, arrêt PS 2000/0182 du 6 août 2001).
b) En l'espèce,
l'autorité ne s'est cependant pas bornée à constater le montant d'un indu, mais
elle en réclame formellement la restitution, sans procéder à l'examen des
conditions de la remise de l'obligation de rembourser.
Or, dans la mesure où
le législateur a consacré un droit à la remise - qui doit être accordée en cas
de réalisation des deux conditions énoncées à l'art. 50 al. 1er LEAC -, et dès
lors que la loi est muette quant à la procédure à suivre pour faire reconnaître
ce droit, force est d'admettre que l'art. 50 al. 1er LEAC commande à l'autorité
qui réclame un remboursement d'examiner si les conditions d'une remise de
l'obligation de restituer sont en l'occurrence réalisées. La nécessité
d'imposer à l'autorité de procéder de la sorte s'impose également du fait que
l'art. 50 al. 3 LEAC assimile l'entrée en force de la décision constatant
l'indu à un jugement, dont le caractère exécutoire est propre à vouer ensuite à
l'échec toute tentative d'exercice du droit à la remise.
c) Ceci étant, il
ressort du dossier constitué que l'intéressée bénéficie des prestations de
l'aide sociale depuis que celles du RMR lui ont été refusées. Elle est de ce
fait dans une situation difficile - dont il y a lieu de préciser qu'elle
justifie, en matière d'aide sociale, que l'on s'abstienne de toute demande de
remboursement (Tribunal administratif, arrêts PS 2004/0236 et  PS 1999/0105 du
16 mai 2000) -, que l'art. 50 al. 1er LEAC commande de ne pas péjorer. Elle
réalise ainsi la première condition de l'octroi d'une remise.
Quant à la condition de
la bonne foi du bénéficiaire, l'autorité intimée a certes mis en doute certains
propos de la recourante. Elle s'est toutefois abstenue d'instruire et de
trancher la question de savoir si la perception indue était imputable à un
comportement dolosif ou à une négligence grave de l'intéressée, en principe
seuls propres à exclure la bonne foi (Tribunal administratif, arrêt PS
2002/0061 du 26 septembre 2002; ATF 112 V 97). Le Tribunal de céans ne pouvant
se substituer à la première instance cantonale de recours sans priver la
recourante du bénéfice de la double instance, il s'abstiendra de trancher
lui-même cette question, la cause étant renvoyée à l'autorité intimée pour ce
faire.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
partiellement admis.
II.                     La décision
rendue le 15 mars 2004 par le Service de prévoyance et d'aide sociales est
réformée en ce sens que le droit de
X.________
au RMR est suspendu pour
une durée de deux mois.
III.                     La cause est
renvoyée au Service de prévoyance et d'aide sociales pour instruire et trancher
la question de la remise de l'obligation de restituer les prestations indûment
perçues par
X.________
.
IV.                    Le présent
arrêt est rendu sans frais, ni allocation de dépens.
Lausanne, le 16 août 2004
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.