vd_omni · AC.2015.0329 · 2017-06-08 · fr

A.________, B.________/Service du développement territorial, Municipalité d'Hermenches, Office fédéral du développement territorial ARE | Refus du SDT de régulariser et de tolérer le couvert pour chevaux construit en zone agricole par les recourants et ordre donné à ces derniers de le démonter et d'acheminer les matériaux qui le composent vers un lieu approprié. La construction de ce couvert à chevaux ne saurait être autorisée à l'aune des art. 16a LAT et 34 OAT ainsi que des art. 16abis LAT et 34b OAT. L'activité principale des recourants en lien avec leurs chevaux consiste en des concours d'attelage; ils ne paraissent ainsi pas spécifiquement pratiquer l'élevage de chevaux. Ils ne sont en outre pas exploitants agricoles (consid. 3).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 08.06.2017 AC.2015.0329

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 8 juin 2017
Composition
M. Laurent Merz,
président
; Mme Virginie Favre et M.
Jean-Etienne Ducret, assesseurs; Mme Valérie Duvanel-Donzel, greffière;
Recourants
1.
A.________
à ********
2.
B.________
à ********
tous deux représentés par Me Jean-Michel
HENNY, avocat à Lausanne,
ss
Autorité intimée
Service du développement
territorial,
à Lausanne, représenté par Me Marc-Olivier BESSE, avocat à
Lausanne,
Tiers intéressé
Municipalité d'Hermenches,
à Hermenches
Objet
Permis de construire et ordre de démolition
Recours A.________ et B.________ c/ décision du Service du
développement territorial du 2 novembre 2015 refusant de régulariser un
couvert à chevaux et ordonnant sa démolition
Vu les faits suivants
A.
A.________ et B.________ (ci-après aussi: les recourants) sont
copropriétaires depuis 2008, au lieu-dit ********, chacun pour une demie de la parcelle
n° 221 de la Commune d'Hermenches (ci-après: la commune). D'une surface de
5'200 m
2
, ce bien-fonds comprend un bâtiment (n° ECA 143) d'une
surface de 140 m
2
ainsi qu'une forêt de 634 m
2
, le
reste, d'une surface de 4'426 m
2
, étant en nature de champ, pré et
pâturage. Cette parcelle est colloquée en zone agricole, excepté une bande au
Nord du bien-fonds qui est affectée à l'aire forestière, selon le Plan des
zones d'Hermenches (PZ) et le Règlement communal sur le plan d'extension et la
police des constructions (RPEPC), tous deux approuvés par le Conseil d'Etat le
10 juin 1983.
Les recourants sont également copropriétaires depuis
2008, au lieu-dit ********, chacun pour une demie de la parcelle n° 331 de
la commune. D'une surface de 1'100 m
2
, ce bien-fonds comprend
un bâtiment d'habitation et rural (n° ECA 115) d'une surface de 244 m
2
ainsi qu'un jardin de 856 m
2
. Cette parcelle est colloquée en zone
agricole selon les PZ et RPEPC. Elle provient de la division de la parcelle n° 221
intervenue le 8 avril 2008 (cf. ci-après let. B) et comporte au registre
foncier une mention de non-assujettissement selon l'art. 86 de la loi fédérale
du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11). Elle est
entourée à l'Est et au Nord par le bien-fonds n° 221.
B.
Par décision du 12 octobre 2007, la Commission foncière rurale I avait
constaté que le bâtiment n° ECA 115, construit en 1941, n'avait plus
d'usage agricole et n'était plus utilisé par un agriculteur.
Le 20 novembre 2007, l'ancien propriétaire de la
parcelle n° 221 avait déposé une demande d'autorisation de morcellement du
sol ou de changement de destination. Il requérait ainsi la création d'une
nouvelle parcelle de 1'100 m
2
environ, à détacher de la parcelle
n° 221, et portant sur le bâtiment n° ECA 115 ainsi que sur une
surface de dégagement. Il précisait que ce bâtiment, qui était une ferme
désaffectée qui n'avait plus d'affectation agricole, serait achetée par A.________,
********, et B.________, ********, selon un acte signé le 7 mai 2007.
Le 23 janvier 2008, le Service du développement
territorial (SDT), division Hors zone à bâtir (HZB), accordait l'autorisation
nécessaire à teneur des art. 24a de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et 4a de l'ordonnance fédérale du 4
octobre 1993 sur le droit foncier rural (ODFR; RS 211.412.110). Le SDT
constatait à cette occasion que le bâtiment n° ECA 115 avait été construit
en 1941 et que le bâtiment n° ECA 143, qui avait été construit en 1948,
avait toujours un usage agricole et n'était pas compris dans la fraction
proposée.
Par décision du 8 février 2008, la Commission
foncière rurale I a autorisé l'acquisition par les recourants, soit par des non
exploitants agricoles, en particulier de la parcelle n° 221 (avant division).
Par décision du 4 mars 2008, le Département de
l'économie avait accordé à son ancien propriétaire l'autorisation de
morcellement du sol portant sur la parcelle n° 221 ainsi que
l'autorisation spéciale "hors zone à bâtir" requise par les art. 24a LAT
et 4a ODFR.
C.
Le 28 juillet 2009, la Municipalité d'Hermenches (ci-après: la
municipalité) a délivré, à la suite de transformations intérieures qui
n'avaient pas fait l'objet d'une enquête publique, un permis d'habiter aux
recourants s'agissant du bâtiment n° ECA 115 sis sur la parcelle n° 221
(ndlr.: n° 331).
D.
Le 9 février 2010, la municipalité a ordonné aux recourants l'arrêt immédiat
des travaux entrepris sans autorisation concernant la construction d'un abri
pour chevaux sur la parcelle n° 221 contre la paroi Nord de l'immeuble
n° ECA 143 (hangar). Elle requérait également de la part des recourants
l'établissement d'un dossier d'enquête qui serait soumis aux services
cantonaux. Le SDT a par la même occasion été informé des travaux précités.
Le 12 février 2010, le SDT a requis des recourants
qu'ils lui fournissent différentes informations et documents. Il les a en
particulier priés de lui indiquer l'usage qui était alors fait du hangar
n° ECA 143, précisant que, lors du détachement du bâtiment n° ECA 115,
le hangar était loué et utilisé pour les besoins d'un exploitant agricole. Il
était par ailleurs loisible aux prénommés de lui faire part par écrit de leurs
remarques et commentaires concernant les travaux illicites précités.
Le 15 mars 2010, les recourants ont en particulier indiqué
au SDT que le hangar était "
exclusivement dévolu aux chevaux et au
matériel ad hoc (harnais d'attelage, chars, stockage de la paille et du foin,
piquets, stockage temporaire du bois nécessaire à la réfection de la ferme ...)
"
et que différents travaux y avaient été exécutés. Ils expliquaient également que
le couvert créé était de 10 m x 4 m environ, séparé au milieu par une paroi et
que la hauteur au point le plus haut était de 3m50 et au point le plus bas de
2m, qu'il ne s'agissait que d'un abri à chevaux, qu'il n'y avait que de la
pierre à sel et du foin à volonté pour un cheval, qu'il n'était pas fermé et
qu'ils avaient prévu de mettre une chenaux pour la récupération de l'eau de
pluie. Ils précisaient qu'ayant acquis deux chevaux en décembre 2009, ils avaient,
travaillant tous deux la journée et ne pouvant faire autrement, rapidement dû
les séparer et qu'ils ne pouvaient donc pas les détenir tous deux ensemble.
C'est pourquoi, ils avaient réalisé l'abri extérieur. Ils indiquaient avoir
voulu se conformer aux exigences de la législation sur la protection des
animaux et pensé que l'abri, tel que conçu, ne nécessitait pas de demande
d'autorisation. Ils reconnaissaient toutefois qu'ils auraient dû se renseigner
auprès des autorités compétentes.
Le 24 mars 2010, le SDT constatait que le bâtiment
n° ECA 143 avait fait l'objet de travaux de transformation ainsi que d'un
changement d'affectation (usage agricole en usage non agricole) sans les
autorisations cantonales nécessaires. Il précisait également que le bâtiment en
cause avait fait l'objet d'un agrandissement (réalisation d'un couvert accolé)
hors du volume du bâtiment, ce que n'autorisait pas la réglementation
applicable. Il informait dès lors les recourants que leur dossier serait traité
par son service juridique.
E.
Le 2 mars 2012, A.________ a déposé une demande de renseignements auprès
du SDT. Elle a demandé à ce dernier si, dès lors que B.________ et elle-même
seraient dans l'obligation de démonter les deux abris pour chevaux, il serait
possible soit de construire un tunnel (ou un abri en bois) dans lequel ils
pourraient placer leurs chars d'attelage, le tracteur et les remorques, soit de
modifier la partie située contre la ferme (n° ECA 115) et de la transformer
en abri, à la place de ceux existant contre le hangar (n° ECA 143). La
prénommée a précisé à cette occasion que la détention de chevaux était un
hobby.
Le 7 mars 2012, le SDT a informé A.________ que la
construction du tunnel (ou abri en bois) ne pourrait pas, au vu de le
règlementation applicable, bénéficier de l'autorisation spéciale nécessaire. S'agissant
de la seconde option, il requérait des intéressés différentes informations et documents
pour l'examen de son admissibilité.
F.
Le 10 juin 2014, la municipalité a ordonné aux recourants l'arrêt
immédiat des travaux entrepris sans autorisation consistant en la construction
d'un appentis sur la parcelle n° 331 et les priait de bien vouloir fournir
un dossier conforme de mise à l'enquête. L'autorité intimée en a informé le SDT.
G.
Le 28 juillet 2014, un représentant du SDT a rencontré les recourants
sur place. Ces derniers ont expliqué à cette occasion en particulier qu'ils
détenaient quatre chevaux (un étalon et trois juments), dont ils étaient
propriétaires, qu'ils avaient cru de bonne foi que le couvert n'était pas
soumis à autorisation de construire et qu'ils en avaient besoin pour détenir
leur étalon séparément des juments.
H.
Le 1
er
septembre 2014, le SDT a requis des recourants qu'ils
lui fournissent différentes informations et documents relatifs aux travaux
effectués sur la parcelle n° 331. Il était par ailleurs loisible aux intéressés
de lui faire part par écrit de leurs remarques et commentaires concernant les
travaux litigieux.
Le 15 septembre 2014, les recourants ont expliqué
que l'appentis, adossé à la façade Nord du bâtiment n° ECA 115, devait
remplacer un ancien appentis, situé au même endroit et qui était en mauvais
état, qu'ils avaient démoli avant de commencer les travaux de construction du
nouvel appentis. Ils précisaient que le nouvel appentis devait servir au
stockage du foin et de la paille.
I.
Le 19 novembre 2014, le SDT a informé les recourants qu'il envisageait
la possibilité de régulariser les travaux réalisés en 2009 sans autorisation
dans le hangar n° ECA 143 et le changement d'affectation de ce hangar,
désormais utilisé pour la détention de chevaux, le stockage du matériel
équestre et du bois utile pour la réfection de la ferme. Il en allait de même
pour l'appentis réalisé contre la ferme n° ECA 115. Pour ces régularisations,
il était toutefois nécessaire que les recourants lui fassent parvenir des plans
établis selon les normes usuelles.
Le 31 mars 2015, les recourants ont remis les plans
requis au SDT. Ils ont également donné des explications relatives à l'appentis
annexé au Nord du bâtiment n° ECA 115 et précisé que le couvert à chevaux
construit contre la paroi Nord du hangar regroupait deux abris, dont seul l'un
des deux était utilisé, le second n'étant pas terminé et servant à mettre leur
tracteur à l'abri.
Le 5 mai 2015, la municipalité a informé le SDT du
fait qu'elle avait accordé une dispense d'enquête publique s'agissant des
travaux réalisés en 2009 sans autorisation dans le hangar n° ECA 143 et du
changement d'affectation de ce hangar ainsi que de l'appentis réalisé contre le
bâtiment n° ECA 115.
Le 8 juillet 2015, la Direction générale de
l'environnement (DGE), Direction de l'environnement industriel, urbain et rural
(DIREV) a informé le SDT du fait qu'il prenait note que quatre chevaux étaient
détenus dans le hangar n° ECA 143 et qu'au vu de la décision du SDT, cette
activité pourrait perdurer. Elle précisait par ailleurs que les installations
de détention de chevaux devaient être conformes et respecter différentes
conditions, qu'elle énumérait.
Le 9 juillet 2015, le Service de la consommation et
des affaires vétérinaires (SCAV) a informé le SDT que la régularisation prévue
était envisageable telle que proposée.
Le 12 octobre 2015, l'Etablissement cantonal
d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels du Canton de Vaud (ECA)
a informé le SDT que la régularisation des travaux proposées était envisageable
moyennant le respect des prescriptions de protection incendie AEAI 2015
(mesures constructives notamment).
J.
Par décision du 2 novembre 2015, le SDT a régularisé les transformations
du bâtiment n° ECA 143 à certaines conditions (ch. 1 à 5) ainsi que l'appentis
réalisé au Nord du bâtiment n° ECA 115 (ch. 6). Il a en revanche refusé de
régulariser et de tolérer le couvert pour chevaux et a ordonné qu'il soit
démonté et les matériaux qui le composent acheminés vers un lieu approprié (ch.
7). Le SDT a imparti aux recourants un délai au 15 mai 2016 pour procéder aux
mesures de remise en état susmentionnées et fixé une séance de constat sur
place le 16 mai 2016 (ch. 8). Il a en particulier considéré que la
règlementation relative aux constructions et installations conformes à
l'affectation de la zone agricole n'était pas applicable au couvert à chevaux,
dès lors que les intéressés n'avaient aucune activité agricole, qu'aucune
disposition relative aux exceptions hors de la zone à bâtir ne permettait de
régulariser l'installation litigieuse et qu'il se justifiait de prononcer un ordre
de remise en état.
K.
Par acte du 27 novembre 2015, A.________ et B.________ ont interjeté
recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(CDAP) contre la décision précitée.
Dans l'accusé de réception au recours du 30 novembre
2015, le juge instructeur a imparti aux intéressés un délai au 14 décembre 2015
pour indiquer leurs motifs et conclusions, éléments que ne contenait pas leur
acte de recours.
Le 3 décembre 2015, les recourants, par
l'intermédiaire de leur nouveau mandataire, ont indiqué contester l'ordre de
démolition du couvert pour chevaux, estimant qu'un tel couvert était nécessaire
à une détention convenable des animaux, et avoir été de bonne foi en pensant
que ce couvert tel que réalisé, de petite dimension et de faible impact,
n'était pas soumis à autorisation. On ne pouvait non plus affirmer, compte tenu
de la nature du couvert litigieux, que l'intérêt public à la remise en état
était important. Les recourants concluaient à l'annulation du ch. 7 de la
décision entreprise, le couvert pour chevaux étant régularisé.
Dans le délai prolongé au 23 février 2016 à la
demande des recourants en vue d'un éventuel accord avec le SDT, les recourants
ont fait valoir que le Département du territoire et de l'environnement (DTE) et
le Département de l'économie et du sport (DECS) avaient décidé d'abroger une
directive interdépartementale relative à l'examen de projets de constructions
et installations liées aux activités équestres en zone agricole au profit du guide
publié par l'Office fédéral du développement territorial ARE (ci-après: l'ARE),
"Comment l'aménagement du territoire appréhende les activités liées au
cheval", version actualisée de juillet 2015 (ci-après: le guide de l'ARE).
Ils relevaient que, selon un communiqué du Conseil d'Etat du 18 février 2016, le
nouveau cadre légal offrait des possibilités de construire inédites de façon à
répondre aux attentes des exploitants agricoles et d'autres détenteurs de
chevaux dans le territoire rural. Dorénavant, les projets en lien avec la
détention de chevaux en zone agricole seraient appréciés par les services de
l'Etat à la lumière du guide de l'ARE et de la jurisprudence en la matière. Les
intéressés désiraient dès lors savoir si, au vu de ce qui précède, la nouvelle
pratique en matière de détention de chevaux en zone agricole pouvait amener le
SDT a une modification de la décision attaquée.
Dans le délai prolongé à sa demande, le SDT a
répondu le 21 avril 2016 que l'abrogation de la directive interdépartementale
vaudoise n'avait aucun impact sur sa décision du 2 novembre 2015.
Le 8 juin 2016, les recourants ont confirmé leurs
conclusions. Ils ont en particulier fait valoir que le couvert litigieux constituait
une installation nécessaire à une détention convenable des animaux, qu'ils
étaient de bonne foi, que son maintien ne portait pas préjudice à l'intérêt public
et que l'ordre de démolition serait disproportionné, invoquant à ce propos
qu'ils faisaient des concours d'attelage avec leurs chevaux et étaient
également éleveurs, ce qui les assimilait à des exploitants agricoles. Ils
précisaient qu'ils se tenaient prêts à fournir tous les documents nécessaires
concernant les poulains nés sur place, la licence d'attelage et les
attestations de prix et résultats obtenus lors de concours.
Le 23 juin 2016, la municipalité a informé la cour
de céans qu'elle se rallierait à la décision du SDT.
L.
Le 5 juillet 2016, à la requête du SDT, le Service de l'agriculture et
de la viticulture (SAVI) a informé ce dernier que les recourants exerçaient une
activité d'agriculture à titre de loisir et que A.________ ne recevait pas de
paiements directs.
M.
Le 6 juillet 2016, le SDT a conclu au rejet du recours. Il a en
particulier relevé que l'activité des recourants ne saurait être considérée
comme une entreprise agricole au sens de la LDFR ni qualifiée d'exploitation
agricole; il s'agissait d'une activité de loisir. Il a également considéré que
les intéressés ne sauraient invoquer avec succès leur bonne foi et que la
remise en état était conforme au principe de la proportionnalité.
Le 7 juillet 2016, le juge instructeur a requis de
la part des autorités la production de leur dossier complet et des plans
d'affectation. Il a imparti aux parties un dernier délai pour le dépôt
d'éventuelles observations. Les parties ne se sont plus prononcées et les
autorités ont produit les documents requis les 22 juillet, 9 et 23 août 2016.
N.
Le 26 avril 2017, le tribunal a procédé à une audience et à une inspection
locale à Hermenches. Dans ce cadre, les parties ont été entendues dans leurs
explications. Il est pour le reste renvoyé au procès-verbal qui a été établi à
cette occasion, puis transmis aux parties.
Le 1
er
mai 2017, les recourants ont
indiqué ne pas avoir de remarques à formuler sur le procès-verbal d'audience,
renvoyant pour le surplus à leurs écritures.
Le 10 mai 2017, le SDT s'est déterminé sur le procès-verbal
d'audience et a abordé de nouveaux points relatifs à la situation des
recourants.
Le 11 mai 2017, le juge instructeur a en particulier
relevé à l'attention des parties que les nouveaux points abordés par le SDT
dans son écriture ne faisaient pas partie de l'objet du litige.
O.
Dans la mesure utile, les autres faits et arguments des parties seront
repris par la suite.
P.
La Cour a délibéré et statué à huis clos.
Considérant en droit
1.
Le litige porte exclusivement sur le refus de régularisation et la démolition
du couvert pour chevaux ordonnée par le SDT.
2.
Selon la jurisprudence relative au droit applicable en matière d'ordre
de remise en état ou de procédure de régularisation, la légalité de la
construction s'examine en principe au moment où les travaux ont été effectués.
On applique toutefois le droit en vigueur au moment où l'autorité statue si
celui-ci est plus favorable au recourant (cf. art. 52 al. 2 de l'ordonnance
fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire [OAT; RS 700.1]; ATF
127 II 209 consid. 2b p. 211; 123 II 248 consid. 3a/bb p. 252; 102 Ib 64
consid. 4 p. 69; cf. aussi arrêts TF 1C_397/2015 du 9 août 2016
consid. 3.3; 1C_486/2015 du 24 mai 2016 consid. 3.2).
Au 1
er
mai 2014 sont entrés en vigueur les
art. 16a
bis
LAT et 34b OAT, relatifs aux constructions et
installations pour la détention et l'utilisation de chevaux en zone agricole
(RO 2014 905 et 909). Ces dispositions permettent la détention en zone agricole
de chevaux de sport ou de loisirs de manière plus large que ce qu'autorisaient
les dispositions précédemment applicables (cf. art. 16a LAT et 34 OAT) (cf.
arrêt TF 1C_144/2013 du 29 septembre 2014 consid. 2). Il en découle que
c'est à l'aune de la nouvelle réglementation que la situation en cause doit
être appréciée.
3.
a) Selon l'art. 22 al. 2 let. a LAT, la construction ou l'installation
doit être conforme à l'affectation de la zone dans laquelle est prévu son
aménagement.
Aux termes de l'art. 16a al. 1 1
ère
phrase LAT, sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions
et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à
l'horticulture productrice (cf. pour plus de détails art. 34 al. 1 et 3 OAT).
Cette définition correspond à celle que la jurisprudence avait élaborée sur la
base de l'ancien art. 16 LAT: seules les constructions dont la destination
correspond à la vocation agricole du sol peuvent donner lieu à une autorisation
ordinaire au sens de l'art. 22 LAT précité. Le sol doit être le facteur de
production primaire et indispensable et les modes d'exploitation dans lesquels
le sol ne joue pas un rôle essentiel ne sont pas agricoles (cf. ATF 129 II
413 consid. 3.1; 125 II 278 consid. 3a p. 281, et les arrêts cités; arrêts
CDAP AC.2014.0169 du 3 novembre 2014 consid. 3c; AC.2007.0034 du 22 janvier
2009 consid. 3a; AC.2007.0037 du 11 janvier 2008 consid. 6a). Une autorisation
ne peut être délivrée que si la construction ou l'installation est nécessaire à
l'exploitation en question, si aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à
l'implantation de la construction ou de l'installation à l'endroit prévu et
s'il est prévisible que l'exploitation pourra subsister à long terme (art. 34
al. 4 OAT). L'art. 34 al. 5 OAT précise que les constructions et installations
qui servent à l'agriculture pratiquée en tant que loisir ne sont pas réputées
conformes à l'affectation de la zone agricole.
b) Le nouvel art. 16a
bis
LAT, en vigueur
depuis le 1
er
mai 2014, introduit toutefois un assouplissement dans
la détention de chevaux en zone agricole, dans une entreprise agricole. Cette
disposition prévoit ainsi que les constructions et installations nécessaires à
la détention de chevaux sont conformes à l'affectation de la zone et autorisées
dans une entreprise agricole existante au sens de la loi fédérale du 4 octobre
1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11) si l'entreprise dispose
de pâturages et d'une base fourragère provenant majoritairement de
l'exploitation (al. 1). Des places à sol ferme peuvent être autorisées pour
l'utilisation des chevaux détenus dans l'exploitation (al. 2). Les
installations directement liées à l'utilisation des chevaux telles que les
selleries ou les vestiaires sont autorisées (al. 3). Le Conseil fédéral règle
les modalités (al. 4).
Le rapport du 24 avril 2012 de la Commission de l'environnement,
de l'aménagement du territoire et de l'énergie du Conseil national (CEATE-N) relatif
à l'initiative parlementaire "Garde de chevaux en zone agricole"
retient en particulier ce qui suit au sujet de l'art. 16a
bis
al. 1 LAT
(
in
FF 2012 6120 s.):
"
3.1
[...]
L’ouverture proposée inclut le
risque que des personnes étrangères à l’agriculture créent des «exploitations
agricoles» dans le seul but de construire des habitations et des écuries en
zone agricole. Pour prévenir ce risque, il est prévu que seules les
exploitations existantes remplissant en outre les exigences posées aux
entreprises agricoles conformément à la LDFR doivent pouvoir jouir des
nouvelles possibilités. Une exploitation souhaitant détenir des chevaux devra
donc d’une part attester d’une certaine taille minimale et d’autre part
disposer de bâtiments d’exploitation existants, dont fait expressément partie
une habitation, nécessaire pour garantir la surveillance des chevaux. La
détention de chevaux ne doit pas conduire à l’établissement d’un nouvel espace
d’habitation dans la zone agricole. Les chevaux doivent être détenus en premier
lieu dans des constructions et installations existantes. Si la construction
d’une nouvelle écurie se révèle indispensable, elle doit se faire en priorité
en lieu et place d’un bâtiment ancien, devenu inutile. Si c’est impossible, il
faudra examiner si la surface utilisée à cette fin pourrait être réduite par le
démantèlement d’autres constructions ou installations devenues inutiles. Il
découle de la limitation au besoin objectif (art. 34, al. 4, let. a OAT) que
l’ensemble des bâtiments existants doit correspondre au besoin attesté en
surfaces et en volumes.
Un autre élément vient encore
étayer l’exigence de l’existence d’une entreprise agricole au sens de la LDFR.
En effet, la détention de chevaux en pension ne fait pas partie de l’activité
agricole principale mais constitue seulement une activité para-agricole.
Conformément au droit en vigueur, les activités para-agricoles ne peuvent être
exercées que par les entreprises agricoles. Pour respecter l’égalité de
traitement entre les différentes activités para-agricoles, il faut donc que
l’exploitation remplisse les exigences posées à l’existence d’une entreprise
agricole.
Les exploitations agricoles qui
n’atteignent pas le seuil nécessaire peuvent détenir des chevaux dans le cadre
prévu par l’art. 24e [LAT] (détention d’animaux à titre de loisir, voir
ci-dessous le ch. 3.2).
[...]
3.2          La détention
d’animaux à titre de loisir est réglée jusqu’à présent à l’art. 24d LAT. Cette
disposition est mentionnée à l’art. 16b, al. 1, 1
re
phrase LAT. Il
est proposé dorénavant de régler la détention d’animaux à titre de loisir dans
un article propre (art. 24e LAT). Pour rester en phase avec le droit en
vigueur, l’art. 16b, al. 1, 1
re
phrase LAT doit être adapté en
conséquence.
"
Selon l'art. 34b al. 1 OAT, sont considérées comme
des entreprises agricoles les entreprises au sens des art. 5 ou 7 LDFR. Dans
les exploitations agricoles existantes qui ne remplissent pas les conditions
fixées aux art. 5 ou 7 LDFR relatives aux unités de main-d'oeuvre standard, des
travaux de transformation destinés à la détention de chevaux dans des
constructions et installations existantes et les installations extérieures
nécessaires pour une détention convenable des animaux peuvent être autorisés
lorsqu'une base fourragère provenant majoritairement de l'exploitation et des
pâturages pour la détention de chevaux sont disponibles (art. 34b al. 2 OAT). Les
places pour l'utilisation des chevaux, telles que les terrains d'équitation,
les ronds de longe ou les carrousels ne peuvent être affectés qu'à
l'utilisation des chevaux détenus sur l'exploitation (art. 34b al. 4 let. a
OAT), peuvent être utilisées en commun par plusieurs entreprises (let. b),
peuvent avoir au maximum une surface de 800 m
2
; les carrousels ne
sont pas inclus dans le calcul de la surface (let. c), doivent être aménagés à
proximité immédiate des bâtiments et installations de l'exploitation (let. d), ne
peuvent être ni couvertes ni entourées de parois; pour les carrousels, une
couverture de parcours est possible (let. e), peuvent comporter une
installation d'éclairage appropriée (let. f), ne doivent pas être munies de
haut-parleurs (let. g), doivent pouvoir être éliminées sans grands efforts (let.
h). Construire de nouveaux bâtiments d'habitation en rapport avec la détention
et l'utilisation de chevaux n'est pas admissible (art. 34b al. 5 OAT). Au
surplus les conditions fixées à l'art. 34 OAT doivent être remplies (art. 34b
al. 6 OAT), ce qui implique qu'une autorisation ne peut être délivrée que si la
construction ou l'installation est nécessaire à l'exploitation en question
(art. 34 al. 4 let. a OAT), si aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à
l'implantation de la construction ou de l'installation à l'endroit prévu (let.
b) et s'il est prévisible que l'exploitation pourra subsister à long terme
(let. c).
c) Par entreprise agricole, on entend une unité
composée d'immeubles, de bâtiments et d'installations agricoles qui sert de base
à la production agricole et qui exige, dans les conditions d'exploitation
usuelles dans le pays, au moins une unité de main-d'oeuvre standard (UMOS); le
Conseil fédéral fixe, conformément au droit agraire, les facteurs et les
valeurs servant au calcul de l'UMOS (art. 7 al. 1 LDFR). Les cantons peuvent
soumettre aux dispositions sur les entreprises agricoles les entreprises
agricoles qui ne remplissent pas les conditions prévues à l'art. 7 LDFR relatives
à l'unité de main-d'oeuvre standard; la taille minimale de l'entreprise doit
être fixée en une fraction d'unité de main-d'oeuvre standard et ne doit pas
être inférieure à 0,6 unité (art. 5 let. a LDFR).
Le Conseil fédéral a arrêté les taux servant au
calcul des UMOS à l'art. 2a ODFR, en se basant sur ceux mentionnés à l'art. 3
de l'ordonnance du 7 décembre 1998 sur la terminologie agricole et la
reconnaissance des formes d'exploitation (OTerm; RS 910.91). Il ressort en particulier
de l'art. 3 al. 1 OTerm que l'UMOS sert à mesurer la taille d'une exploitation
au moyen de facteurs standardisés basés sur des données d'économie du travail. Les
facteurs suivants s'appliquent au calcul du nombre d'UMOS par exploitation,
selon l'art. 3 al. 2 let. b OTerm tel qu'en vigueur depuis le 1
er
janvier 2016, s'agissant des animaux de rente: 0,039 UMOS par unité de gros
bétail (UGB) pour les vaches laitières, brebis laitières et chèvres laitières
(ch. 1), 0,008 UMOS par UGB pour les porcs à l'engrais, porcs de renouvellement
de plus de 25 kg et porcelets sevrés (ch. 2), 0,032 UMOS par UGB pour les
porcs d'élevage (ch. 3) et 0,027 UMOS par UGB pour les autres animaux de rente
(ch. 4). A noter qu'auparavant, depuis le 1
er
janvier 2009 en tout
cas, le facteur était de 0,03 UMOS par UGB pour les autres animaux de rente
(ch. 4). Les coefficients fixés à l'annexe servent à convertir les animaux
de rente des diverses catégories en UGB ou en unités de gros bétail consommant
des fourrages grossiers (UGBFG) (art. 27 al. 1 OTerm). Par animaux consommant
des fourrages grossiers, on entend les bovins, les équidés ainsi que les
moutons, les chèvres, les bisons, les cerfs, les lamas et les alpagas (art. 27
al. 2 OTerm). Selon l'annexe à l'OTerm, les coefficients de conversion des
animaux en unités de gros bétail sont, pour les équidés (ch. 2), les suivants: 1,00
pour les juments allaitantes et juments portantes (ch. 2.1), 0,00 pour les
poulains sous la mère (compris dans le coefficient de la mère) (ch. 2.2), 0,70
pour les autres chevaux de plus de 30 mois (ch. 2.3), 0,50 pour les autres
poulains jusqu'à 30 mois (ch. 2.4), 0,40 pour les mulets et bardots de tout âge
(ch. 2.5) et 0,25 pour les poneys, petits chevaux et ânes de tout âge (ch.
2.6).
d) L'art. 16a
bis
LAT constitue une
règlementation spéciale par rapport à celle relative à la conformité des
constructions et installations à la zone agricole (art. 16a LAT), tout en se
fondant sur celle-ci. Conformément à la volonté du législateur, la détention de
chevaux à titre de loisirs en zone agricole devrait être ainsi admise dans un
sens plus large que ce qu'autorise l'art. 16a LAT et la situation juridique,
qui n'était jusqu'à présent pas complètement explicite, éclaircie (cf. arrêt TF
1C_144/2013 du 29 septembre 2014 consid. 3.1 et 3.2; cf. aussi Jeannette
Kehrli, Der Begriff der Landwirtschaft im Raumplanungsrecht des Bundes,
Bedeutung und Entwicklung, Zurich 2015, p. 279 s.).
Conformément à la réglementation de base (art. 16a
LAT et 34 al. 1 OAT) sont considérées comme conformes à la zone agricole la
production de produits exploitables issus de la culture de plantes et de la
garde d'animaux de rente ou l'exploitation de surfaces proches de l'état
naturel. Font partie de telles activités la détention de chevaux pour l'élevage
ou comme force de travail, de même que la détention de quelques chevaux par des
agriculteurs à titre de hobby (cf. aussi Kehrli, op. cit., p. 200 ss). Est
également conforme à la zone agricole une pension pour chevaux gérée par un
agriculteur – soit la détention de chevaux qui ne lui appartiennent pas –, dans
tous les cas lorsqu'elle reste limitée à un maximum de quatre chevaux et que la
production fourragère de l'exploitation suffit à les alimenter. Au contraire,
la détention de chevaux liée à l'exercice d'un hobby ou d'une activité
professionnelle par des personnes autres que des agriculteurs n'est pas
conforme à la zone agricole (cf. arrêt TF 1C_144/2013 du 29 septembre 2014
consid. 3.4, et les références citées).
Conformément au nouvel art. 16a
bis
LAT,
la détention de chevaux par des agriculteurs, désormais indépendante du but
visé par une telle activité et de la propriété des chevaux, est assimilée à la
production agricole. La seule condition à l'admissibilité de la conformité à la
zone en zone agricole est que la détention s'inscrive dans une entreprise
agricole existante au sens de la LDFR et que cette dernière dispose d'une base
fourragère provenant majoritairement de l'exploitation et de pâturages
suffisants pour la détention de chevaux. La détention d'animaux conforme à la
zone agricole se démarque ce faisant de la détention d'animaux effectuée à
titre professionnel ou de hobby tous deux sans lien avec l'agriculture (cf.
arrêt TF 1C_144/2013 du 29 septembre 2014 consid. 3.4). Selon le nouveau
droit, les constructions et installations qui servent à l'agriculture pratiquée
en tant que loisir continuent par conséquent à ne pas être conformes à la zone
agricole (cf. art. 34b al. 6 OAT en lien avec l'art. 34 al. 5 OAT).
L'art. 24e LAT, qui correspond en grande partie à l'art. 24d al. 1
bis
LAT applicable jusqu'à maintenant, prévoit toutefois que la détention d'animaux
à titre de hobby hors de la zone à bâtir peut être autorisée à des conditions
exceptionnelles (cf. ci-après consid. 5; rapport précité de la CEATE-N
in
FF 2012 6122 ch. 3.2; arrêt TF 1C_144/2013 du 29 septembre 2014
consid. 3.5).
Une exploitation agricole au sens de l'art. 16a LAT
se distingue de l'agriculture exercée à titre de loisir notamment par le fait
qu'elle exige l'engagement durable, structuré et rentable (à but lucratif) de
capitaux et de forces de travail, dans une mesure économiquement significative
(cf. arrêts TF 1C_8/2010 du 29 septembre 2010 consid. 2.2; 1A.256/2005 du
10 mars 2006 consid. 2.1, et les références citées; cf. aussi arrêt CDAP
AC.2011.0066 du 17 décembre 2013 consid. 5a). Le critère des besoins en
travail ou en temps ne permet pas à lui seul de conclure à l’existence d’une
exploitation agricole professionnelle. Le temps de travail investi dans des
activités de loisir peut tout à fait être conséquent, sans que cela suppose
nécessairement une activité professionnelle. N’est pas non plus déterminant à
lui seul le fait que l’intimé reçoive des paiements directs ou qu’il remplisse
les exigences pour en obtenir. La portée de la reconnaissance en tant
qu’exploitation agricole au sens de l’article 6 OTerm se limite au champ
d’application de la loi fédérale sur l’agriculture. Le constat de viabilité à
long terme doit se baser sur des faits avérés et sur une analyse approfondie de
la rentabilité. Il doit ressortir des éléments du revenu que l’activité
agricole accessoire fournit une contribution conséquente au budget de la
famille de l’exploitant. L’office fédéral du développement territorial
considère qu’une contribution d’environ un tiers est convenable pour un projet
sans incidences majeures sur le territoire (cf. arrêt TF 1C_8/2010 du 29
septembre 2010 consid. 2.3).
La viabilité d'une exploitation
agricole, condition qui vaut aussi pour les constructions et installations pour
la détention de chevaux, selon l'art. 34b al. 6 OAT, s'impose en vertu de
l'art. 34 al. 4 let. c OAT pour que les constructions ou installations soient
reconnues conformes à l'affectation de la zone agricole (cf. arrêts TF 1C_404/2014
du 24 mars 2015 consid. 3; 1C_144/2013 du 29 septembre 2014
consid. 3).
La taille minimale en UMOS requise doit être
atteinte avant comme après la réalisation du projet de construction. Pour le
calcul des UMOS, tous les chevaux détenus dans l'entreprise sont pris en
compte, qu'il s'agisse de chevaux appartenant à l'exploitation ou à des tiers.
L'exigence d'une base fourragère provenant majoritairement de l'exploitation
est remplie lorsque le fourrage grossier destiné aux chevaux est produit en
majeure partie dans l'exploitation elle-même. Fait partie du fourrage grossier
le fourrage dont les chevaux peuvent se nourrir sur la prairie. Le fourrage
grossier produit dans l'exploitation doit couvrir au moins 70% du besoin des
chevaux en fourrage grossier (guide de l'ARE, p. 7/8).
Une distinction doit être faite entre la
"détention" de chevaux et leur "utilisation". Cette
dernière désigne une activité humaine utilisant le cheval, à savoir
l'équitation. Selon le droit en vigueur, les constructions et installations
destinées à une telle activité ne sont pas conformes à l'affectation de la
zone. A l'avenir, il sera possible d'aménager des places avec un sol ferme pour
l'utilisation des chevaux détenus sur l'exploitation (Rapport de la CEATE-N, FF
2012 6115, 6121/6122). La détention comprend l'hébergement, l'alimentation, la
sortie et les soins des chevaux, tandis que l'utilisation d'un cheval comprend
le travail sous la selle, à la main ou à l'attelage et les déplacements de
l'animal dans un carrousel (art. 2 al. 3 let. o ch. 1 de l'ordonnance fédérale
du 23 avril 2008 sur la protection des animaux [OPAn; RS 455.1]; cf. le guide
de l'ARE, p. 8/9).
e) Il ressort de l'inspection locale ainsi que des
photographies prises à cette occasion que le couvert à chevaux litigieux abrite
un petit tracteur de manutention et d'autres matériaux dans la partie sise à
l'Ouest et que se trouve une jument dans la deuxième partie, sise à l'Est. L'on
ne saurait considérer ce couvert comme une installation conforme à
l'affectation de la zone agricole, que ce soit au sens des art. 16a LAT et 34
OAT ou 16a
bis
LAT et 34b OAT. Dans leur écriture du 8 juin 2016, les
recourants ont indiqué faire des concours d'attelage et être également des
éleveurs. Il ressort toutefois de leurs déclarations lors de l'inspection
locale que leur activité principale en lien avec leurs cinq chevaux consiste en
des concours d'attelage. Ils ne paraissent ainsi pas spécifiquement pratiquer
l'élevage de chevaux, activité dont on aurait pu se demander si elle n'était
pas conforme aux art. 16a LAT et 34 OAT (cf.
supra
consid. 2d),
sachant en outre qu'ils détiennent un poulain de 9 mois qu'ils ont acheté. Mais
surtout, tant l'application des art. 16a LAT et 34 OAT que des art. 16a
bis
LAT et 34b OAT suppose l'existence d'une exploitation agricole, soit d'une
activité agricole qui se distingue de l'agriculture exercée à titre de loisir notamment
par le fait qu'elle exige l'engagement durable, structuré et rentable, soit à
but lucratif, de capitaux et de forces de travail, dans une mesure
économiquement significative. Or, tel n'est pas le cas chez les recourants. Ces
derniers ont en effet expliqué, lors de l'inspection locale, être l'une ********
et l'autre ********, travailler tous deux à plein temps dans ces professions et
ne tirer aucune revenu en lien avec leur activité relative aux chevaux, pour
laquelle ils font tout eux-mêmes et cherchent des sponsors. Ils ne prétendent
par ailleurs pas exercer une quelconque activité agricole, outre leurs
activités professionnelles et celles liées à leurs chevaux. A noter que le 5
juillet 2016, le SAVI a informé le SDT que les recourants exerçaient une
activité d'agriculture à titre de loisir et que la recourante ne recevait pas
de paiements directs.
Lors de l'inspection locale, la recourante a enfin précisé
qu'avant la construction du couvert à chevaux, il y avait sur cette surface de
l'herbe non exploitée ainsi que du bois de stockage posé contre la façade du
hangar. Le tribunal constate qu'il n'y a donc pas vraiment eu de perte de
surface agricole. Un tel élément n'est néanmoins pas déterminant et ne saurait
permettre la construction de l'installation litigieuse, sachant notamment que
plus les propriétaires étendent les constructions, plus les surfaces agricoles
se réduisent de manière générale, puisque les environs immédiats des
constructions sont difficilement exploitables comme surfaces agricoles et que
des nouvelles constructions ou leur extension réduisent ainsi régulièrement
encore plus les terres utiles à l'agriculture. Par ailleurs, la loi veut éviter
toute nouvelle construction en zone agricole qui n'a pas de lien suffisant avec
une exploitation agricole.
Il découle de ce qui précède que la construction du
couvert à chevaux litigieux ne saurait être autorisée à l'aune des art. 16a LAT
et 34 OAT ainsi que des art. 16a
bis
LAT et 34b OAT.
4.
Se pose ensuite la question de savoir si le couvert à chevaux litigieux pourrait
être autorisé au sens des art. 24ss LAT.
a) En vertu de l'art. 24 LAT, une autorisation
dérogatoire peut être délivrée pour de nouvelles constructions ou installations
hors de la zone à bâtir lorsque l'implantation de ces constructions ou
installations est imposée par leur destination (let. a) et qu'aucun intérêt
prépondérant ne s'y oppose (let. b).
Selon la jurisprudence, une construction est imposée
par sa destination au sens de l'art. 24 let. a LAT lorsqu'elle est adaptée aux
besoins qu'elle est censée satisfaire et qu'elle ne peut remplir son rôle que
si elle est réalisée à l'endroit prévu: une nécessité particulière, tenant à la
technique, aux conditions d'exploitation d'une entreprise, ou encore à la
configuration ou à la nature du sol, doit imposer le choix de l'endroit. De
même, l'implantation hors de la zone à bâtir peut se justifier si l'ouvrage en
question ne peut être édifié à l'intérieur de celle-ci en raison des nuisances
qu'il occasionne (ouvrage négativement imposé par sa destination, cf. à ce
sujet Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, 2001, n. 575 p. 267). Seuls des critères
particulièrement importants et objectifs sont déterminants, à l'exclusion de
points de vue subjectifs du constructeur ou de motifs de convenance personnelle
(cf. ATF 136 II 214 consid. 2.1 p. 218; 129 II 63 consid. 3.1 p. 68; 123
II 256 consid. 5a p. 261). L'application de la condition de l'art. 24 let. a
LAT doit être stricte, dès lors que cette dernière contribue à l'objectif de
séparation du bâti et du non-bâti (cf. ATF 124 II 252 consid. 4a p. 256; 117 Ib
270 consid. 4a p. 281, 379 consid. 3a p. 383; arrêts TF 1C_188/2016 du 20
octobre 2016 consid. 4.1; 1C_286/2015 du 9 février 2016 consid. 4.1; 1C_877/2013
du 31 juillet 2014 consid. 3.1.1; voir également Rudolf Muggli, Commentaire
LAT, 2010, n. 3 ad art. 24 LAT).
S'agissant des ouvrages destinés à des loisirs, dans
le cas où l’implantation de la construction est imposée positivement par sa
destination, la jurisprudence n’exige pas du requérant la démonstration que le
site retenu soit le seul envisageable. Il doit toutefois exister des motifs
particulièrement importants et objectifs qui laissent apparaître l'emplacement
prévu comme plus avantageux que d'autres endroits situés à l'intérieur de la
zone à bâtir. Il convient à cet égard d’évaluer divers sites d’implantation
alternatifs, car c’est la seule manière de trancher définitivement si
l’implantation de la construction ou de l’installation à l’endroit prévu est
imposée par sa destination (ATF 136 II 214 consid. 2.1 p. 218; arrêt CDAP
AC.2014.0329 du 7 septembre 2016 consid. 2a; Les activités de loisirs hors
de la zone à bâtir, in Territoire & Environnement, no 3/09, et les
références citées).
En ce qui concerne plus spécifiquement les
constructions et installations destinées à la pratique de l'équitation en tant
que sport ou activité de détente, la jurisprudence confirme qu'elles n'ont en
principe pas leur place en zone agricole, mais doivent s'implanter dans des
zones à bâtir ou dans des zones spécialement prévues à cet effet. Le Tribunal
fédéral a ainsi jugé à diverses reprises que les écuries, les manèges, les
autres installations comparables pour la détention de chevaux liées à
l'exercice d'un hobby ou d'une activité professionnelle par des personnes
autres que des agriculteurs, de même que pour l'élevage et le dressage des
chevaux pratiqués comme loisirs par l'exploitant dont l'activité principale est
sans rapport avec l'agriculture, n'étaient pas conformes à l'affectation de la
zone agricole, respectivement que leur destination n'imposait pas leur
implantation en dehors de la zone à bâtir (ATF 122 II 160 consid. 3b,
in
JdT 1997 I 473, spéc. 475; 111 Ib 213,
in
JdT 1987 I 567; ZBl 1995 p.
178 ss; ZBl 1994 p. 81 ss; TF 1A.26/2003 du 23 avril 2003 consid. 3, avec
références aux travaux préparatoires de la loi). La CDAP, respectivement son
prédécesseur, le Tribunal administratif vaudois, se sont également déjà
prononcés en ce sens à diverses reprises (AC.2006.0238 du 15 octobre 2007, et
les nombreuses références citées; cf. aussi AC.2014.0329 du 7 septembre 2016
consid. 2a; RDAF 2006 p. 331 [arrêt neuchâtelois]).
Par ailleurs, le guide ARE confirme que
l'implantation en zone agricole de constructions et installations destinées au
sport équestre, à la détention de chevaux à des fins commerciales ou de loisir
ou à d’autres activités en rapport avec le cheval non conformes à la zone n’est
pas imposée par leur destination. La conséquence en est que des autorisations
exceptionnelles selon l'art. 24 LAT n’entrent pas en ligne de compte
(let. E p. 21). L'ARE précise encore que la détention d’animaux à titre de
loisirs hors de la zone à bâtir est réglée aux art. 24e LAT et 42b OAT, dans
leur version introduite par la novelle du 2 avril 2014 entrée en vigueur le 1
er
mai suivant, dispositions qui valent aussi pour les chevaux. Toujours selon l'office
fédéral, cette réglementation est exhaustive, l’application de toute autre
norme relative aux autorisations étant dès lors exclue (let. B p. 15).
b) Pour rappel, le couvert à chevaux litigieux
abrite un petit tracteur de manutention et d'autres matériaux dans la partie
sise à l'Ouest et une jument dans la deuxième partie, sise à l'Est. Conformément
à la jurisprudence exposée ci-dessus, la construction de ce couvert lié en
particulier à la pratique de concours d'attelage par les recourants qui ne sont
pas des exploitants agricoles (cf.
supra
consid. 3e) n'est pas
imposée par sa destination en zone agricole au sens de l'art. 24 LAT, à supposer
même que cette disposition soit applicable. Le fait que, comme l'expliquaient à
l'époque les intéressés dans leur courrier du 15 mars 2010 au SDT, ayant acquis
deux chevaux en décembre 2009, ils avaient, travaillant tous deux la journée et
ne pouvant faire autrement, rapidement dû les séparer, qu'ils ne pouvaient donc
pas les détenir tous deux ensemble et avaient ainsi réalisé l'abri extérieur,
voulant se conformer aux exigences de la législation sur la protection des
animaux, n'est pas déterminant. Ne l'est pas non plus le fait que, comme les
recourants l'ont laissé entendre lors de l'audience, ils auraient besoin de
cinq chevaux. Ils l'expliquent par le fait que, lors des concours d'attelage,
ils utilisent trois chevaux et en ont un quatrième pour dépanner. Ils ont de
plus récemment acheté un poulain, qui a maintenant 9 mois, pour le dresser et
qu'il remplace à terme, lors des concours, un de leurs chevaux qui a 18 ans,
sachant que, dès que les chevaux ont entre 20 et 25 ans, il n'est possible de
les atteler qu'un petit peu. A noter que les recourants ont indiqué avoir
besoin du couvert à chevaux litigieux le 15 mars 2010 pour détenir deux
chevaux, le 28 juillet 2014 pour en détenir quatre et le 26 avril 2016 pour en
détenir cinq. Les propriétaires non agriculteurs d'une parcelle sise en zone
agricole ne sont pas habilités à détenir des chevaux de loisirs à leur gré,
puis à exiger de pouvoir construire ou agrandir des ouvrages en fonction du
nombre de chevaux qu'ils entendent s'attacher. Ils doivent, à l'inverse,
d'abord veiller à disposer des bâtiments nécessaires, puis adapter le nombre de
chevaux qu'ils peuvent détenir en fonction des ouvrages autorisés (cf. arrêt
CDAP AC.2014.0329 du 7 septembre 2016 consid. 2d/aa). Il sied à ce propos de
relever qu'il paraît en l'occurrence exister suffisamment d'espace pour ce
faire dans les surfaces construites existantes. S'agissant enfin du petit
tracteur de manutention et d'autres matériaux qui se trouvent dans la partie
Ouest du couvert litigieux, les recourants ne sauraient prétendre, disposant en
particulier d'un bâtiment d'habitation avec rural/remise et un couvert (n° ECA
115), d'une grange (n° ECA 143) ainsi que d'une vaste surface extérieure, qu'ils
ne disposeraient d'aucune autre solution d'entreposage. L'on peut enfin relever
que le couvert à chevaux litigieux n'est pas un petit couvert, mais recouvre
une dimension d'une certaine importance, puisqu'il a une surface, ainsi que l'a
indiqué le recourant lors de l'inspection locale, d'environ 4 m sur 10 m, soit d'environ
40 m
2
.
Il découle de ce qui précède que la construction du
couvert en cause ne saurait être autorisée sous l'angle de l'art. 24 LAT.
5.
Se pose ensuite la question de savoir si le couvert litigieux pourrait
être autorisé à l'aune des art. 24e LAT et 42b OAT (cf. aussi Kehrli, op. cit.,
p. 284 ss).
a) L'art. 24e LAT, introduit par la novelle du 22
mars 2013 et entré en vigueur le 1er mai 2014, dispose ce qui suit:
"
1
Des travaux de transformation sont autorisés dans les bâtiments et les parties
de bâtiments inhabités et conservés dans leur substance s'ils permettent aux
personnes qui habitent à proximité d'y détenir des animaux à titre de loisir
dans des conditions respectueuses.
2 Dans
le cadre de l'al. 1, de nouvelles installations extérieures sont autorisées
dans la mesure où la détention convenable des animaux l'exige. Afin d'assurer
une détention respectueuse des animaux, ces installations peuvent excéder les
dimensions minimales prévues par la loi pour autant que les exigences majeures
de l'aménagement du territoire soient respectées et que l'installation en
question soit construite de manière réversible.
3 Les
installations extérieures peuvent servir à l'utilisation des animaux à titre de
loisir pour autant que cela n'occasionne pas de transformations ni de nouvelles
incidences sur le territoire et l'environnement.
4 Les
clôtures qui servent au pacage et qui n'ont pas d'incidences négatives sur le
paysage sont autorisées aussi dans les cas où les animaux sont détenus en zone
à bâtir.
5 Les
autorisations prévues par le présent article ne peuvent être délivrées que si
les conditions prévues à l'art. 24d, al. 3, sont remplies.
6 Le
Conseil fédéral règle les modalités. Il définit notamment le rapport entre les
possibilités de transformation prévues par le présent article et celles prévues
aux art. 24c et 24d, al. 1.
"
L'art. 24d al. 3 LAT, auquel renvoie l'art. 24e al.
5 LAT, prévoit ce qui suit:
"
3
Les
autorisations prévues par le présent article ne peuvent être délivrées que si:
a. la construction
ou l’installation n’est plus nécessaire à son usage antérieur, qu’elle se prête
à l’utilisation envisagée et qu’elle n’implique pas une construction de
remplacement que n’imposerait aucune nécessité;
b. l’aspect
extérieur et la structure architecturale du bâtiment demeurent pour l’essentiel
inchangés;
c. tout au plus une
légère extension des équipements existants est nécessaire et que tous les coûts
supplémentaires d’infrastructure occasionnés par le changement complet
d’affectation de la construction ou de l’installation sont à la charge du
propriétaire;
d. l’exploitation
agricole des terrains environnants n’est pas menacée;
e. aucun intérêt
prépondérant ne s’y oppose
".
L'art. 42b OAT, dans sa teneur en vigueur depuis le
1er mai 2014 et qui se réfère à l'art. 24e LAT, prévoit ce qui suit:
"1 La transformation destinée
à la détention d'animaux à titre de loisir est assimilée à un agrandissement de
l'utilisation à des fins d'habitation du bâtiment d'habitation situé à
proximité.
2 Elle est imputée aux
possibilités d'agrandissement des bâtiments d'habitation au sens de l'art. 42,
al. 3.
3 Le nombre d'animaux détenus ne
doit pas excéder la capacité des personnes qui résident à proximité de s'en
occuper elles-mêmes.
4 Lorsque le droit fédéral fixe
des exigences plus sévères que la législation sur la protection des animaux
pour une détention respectueuse des animaux, les installations à l'intérieur
des bâtiments doivent respecter ces exigences. Fait exception à cette règle la
détention en groupes de chevaux selon l'annexe 6, let. A, ch. 2.1, let. a, de
l'ordonnance du 23 octobre 2013 sur les paiements directs.
5 Sont considérées comme des
installations extérieures les installations qui sont nécessaires pour une
détention convenable des animaux et qui ne sont ni couvertes ni entourées de
parois, telles que les aires de sortie toutes saisons, les aires à fumier ou
les clôtures. N'en font pas partie notamment:
a.         les installations qui
servent uniquement à des activités à titre de loisir avec les animaux, tels que
les terrains d'équitation ou d'exercice;
b.        les abris de pâturage.
6 L'aire de sortie toutes saisons ne peut être séparée de l'écurie que pour des raisons impératives.
La surface admissible se détermine selon l'art. 34b, al. 3, let. b.
7 Si les conditions fixées à
l'art. 24e LAT ne sont plus remplies, l'autorisation est caduque. L'autorité
compétente le constate par voie de décision."
L'art. 42 al. 3 OAT indique pour sa part ce qui
suit:
"
La
question de savoir si l'identité de la construction ou de l'installation est
respectée pour l'essentiel est à examiner en fonction de l'ensemble des
circonstances. Les règles suivantes doivent en tout cas être respectées:
a.
à
l'intérieur du volume bâti existant, la surface brute de plancher imputable ne
peut pas être agrandie de plus de 60%, la pose d'une isolation extérieure étant
considérée comme un agrandissement à l'intérieur du volume bâti existant;
b.
un
agrandissement peut être réalisé à l'extérieur du volume bâti existant si les
conditions de l'art. 24c, al. 4, LAT sont remplies; l'agrandissement total ne
peut alors excéder ni 30% ni 100 m
2
, qu'il s'agisse de la surface
brute de plancher imputable ou de la surface totale (somme de la surface brute
de plancher imputable et des surfaces brutes annexes); les agrandissements effectués
à l'intérieur du volume bâti existant ne comptent que pour moitié;
c.
les
travaux de transformation ne doivent pas permettre une modification importante
de l'utilisation de bâtiments habités initialement de manière temporaire
".
A noter que l'ancien art. 24d al. 1
bis
LAT,
entré en vigueur le 1
er
septembre 2007 (RO 2007 3637) et abrogé au
30 avril 2014 (RO 2014 905), avait la teneur suivante:
"
Des
travaux de transformation peuvent être autorisés dans les bâtiments et les
parties de bâtiments inhabités s’ils permettent aux personnes qui habitent à
proximité d’y détenir des animaux à titre de loisir dans des conditions
particulièrement respectueuses. Les nouvelles installations extérieures peuvent
être autorisées dans la mesure où la détention convenable des animaux l’exige.
Le Conseil fédéral définit le rapport entre les possibilités de transformation
prévues par le présent alinéa et celles prévues à l’al.1 et à l’art. 24c
".
b) La détention d'animaux à titre de loisir, au sens
de l'art. 24e LAT, ne doit pas poursuivre de but lucratif; elle est pratiquée
pour le plaisir par les propriétaires des animaux pendant leur temps libre (cf.
Message du 2 décembre 2005 relatif à la révision partielle de la LAT, FF 2005 6629, spé. 6645 ch. 2.3; arrêt TF 1C_314/2009 du 12 juillet 2010; cf. aussi
guide ARE, let. B, ch. 1.1, p. 15). La notion de détention à titre de loisir
exclut l'hébergement de chevaux en pension, la dispense de cours d'équitation
ou l'exercice de toute autre activité professionnelle y relative (Iris
Bachmann, Pferdehaltung ausserhalb der Bauzone, in: Communications de droit
agraire, 2014, p. 145ss, p. 156; cf. aussi arrêt CDAP AC.2014.0178 du 6
juillet 2015 consid. 7c; cf. également guide ARE, let. B, ch. 1.2,
p. 15). Les constructions et installations destinées au sport équestre et
à la détention de chevaux à des fins commerciales (écoles d'équitation, centres
de sport équestre, commerce de chevaux, entreprises de calèche, etc.) ont ainsi
leur place en zone à bâtir ou dans une zone spéciale au sens de l'art. 18 LAT
(guide ARE, let. D. p. 20).
L'objet qu'il est prévu d'affecter à la détention
d'animaux à titre de loisir doit être conservé dans sa substance. Cette
condition est remplie lorsque l'objet à réaffecter est encore utilisable
conformément à son affectation originelle et que les éléments porteurs de sa
structure sont majoritairement intacts. Des bâtiments menaçant de s'écrouler
sont exclus (cf. guide ARE, let. B ch. 1.3, p. 15; Rapport de la CEATE-N,
FF 2012 6115, spéc. 6123). Selon l'art. 42b al. 3 OAT, le nombre d'animaux
détenus ne doit pas excéder la capacité de leurs détenteurs de s'en occuper
eux-mêmes, soit sans l'aide de tiers. Il en résulte automatiquement une
limitation du nombre d'animaux. Le requérant doit exposer comment cette
exigence sera respectée. Aux termes de la réglementation sur la protection des
animaux, les chevaux ne doivent pas être détenus seuls. Celui qui veut détenir
des chevaux à titre de loisir doit donc être en mesure de prendre en charge
deux animaux (guide ARE, let. B ch. 1.5, p. 16; cf. aussi Kehrli, op. cit.
,
p. 285).
Des constructions et installations nouvelles ne sont
pas admissibles pour la détention d'animaux à titre de loisir. Une exception
est prévue pour les installations extérieures. Selon l'art. 42b al. 5 OAT, sont
considérées comme telles les installations qui sont nécessaires pour une
détention convenable des animaux et qui ne sont ni couvertes ni entourées de
parois. C'est la législation sur la protection des animaux qui est pertinente
pour déterminer quelles installations extérieures sont nécessaires pour une
détention convenable des animaux. L'art. 42b al. 5 OAT cite notamment les aires
de sortie toutes saisons, les aires à fumier et les clôtures, à quoi s'ajoutent
les installations d'alimentation (p. ex. les mangeoires). Ne sont pas
admissibles les installations qui servent uniquement à des activités à titre de
loisir avec les animaux (art. 42b al. 5 let. a OAT). Sont visées les
installations qui servent à l'utilisation des chevaux (monter, conduire à la
longe ou à l'attelage, etc.). L'ordonnance mentionne comme exemples les
terrains d'équitation ou d'exercice. Les abris de pâturage ne sont pas
considérés comme des installations extérieures (art. 42b al. 5 let. b OAT). La
configuration du pâturage doit permettre de se passer d'un tel abri (guide ARE,
let. B. ch. 1.7, p. 16; cf. aussi Rapport de la CEATE-N, FF 2012 6115, spéc.
6125 s., ch. 3.3 ad al. 3 et 4). Les installations extérieures sont ainsi des
constructions et installations de plein air, non couvertes, qui ne peuvent être
aménagées à l'intérieur d'un bâtiment en raison de leur usage. Ne sont pas
considérées comme des installations extérieures notamment les constructions en
surface de tous types (abri pour le bétail, manèges couverts, chalets) (cf.
Message du 2 décembre 2005 relatif à la révision partielle de la LAT, FF 2005 6629, spé. 6645 ch. 2.3, à propos de l'ancien art. 24d al. 1
bis
LAT, dont
le contenu était en grande partie semblable à l'actuel art. 24e LAT; voir aussi
les Explications relatives à la révision de l'ordonnance sur l'aménagement du
territoire du 4 juillet 2007, version 1.1 du 9 juillet 2007, rédigées par l'ARE).
En référence à l'art. 24d al. 3 LAT, applicable par
renvoi de l'art. 24e al. 5 LAT, l'on peut relever que la structure
architecturale est constituée par les fondations, les murs porteurs, les sols
et plafonds ainsi que la toiture. L'aspect extérieur est caractérisé par le
toit, les façades et l'environnement. L'aspect extérieur et la structure architecturale
doivent demeurer pour l'essentiel inchangés. Des modifications ponctuelles sont
possibles. Peuvent constituer des modifications ponctuelles de la structure
architecturale par exemple la suppression d'une cloison intérieure, un léger
abaissement du plancher ou une légère surélévation des plafonds. Peuvent être
considérés comme des modifications ponctuelles de l'aspect extérieur par
exemple l'agrandissement mesuré d'une porte ou d'une fenêtre, l'installation
d'une aire de sortie toutes saisons (pour autant qu'il n'en résulte pas de
modifications importantes du terrain) ou la mise en place d'une mangeoire
(guide ARE, let. B. ch. 1.8, p. 18).
La transformation destinée à la détention d'animaux à
titre de loisir est assimilée à un agrandissement de l'utilisation à des fins
d'habitation du bâtiment d'habitation situé à proximité. Elle est imputée aux
possibilités d'agrandissement des bâtiments d'habitation au sens de l'art. 42
al. 3 OAT (art. 42b al. 1 et 2 OAT). Les écuries, les entrepôts pour le
fourrage et la litière ainsi que les locaux pour les selles et harnais sont
traités comme des surfaces annexes. En tant que constructions ouvertes, les
installations extérieures n'ont pas à être comptées systématiquement dans la
comparaison des surfaces. Elles peuvent être prises en compte en opérant une
réduction proportionnelle de la mesure de l'agrandissement admissible. Lorsque
le bâtiment d'habitation et l'objet à réaffecter pour la détention d'animaux à
titre de loisir se trouvent sur différentes parcelles, il faut, en application
de l'art. 44 al. 2 OAT, faire porter au registre foncier, pour chacun des
bien-fonds, une mention relative à l'obligation d'imputer les surfaces. Lorsque
les possibilités d'agrandissement des bâtiments d'habitation sont épuisées, aucune
construction ultérieure destinée à la détention d'animaux à titre de loisir ne
peut plus être autorisée. La même règle s'applique lorsque le bâtiment
d'habitation et l'objet à réaffecter se trouvent sur différentes parcelles (guide
ARE, let. B. ch. 2, p. 18).
c) Le couvert pour chevaux litigieux, qui abrite
dans la partie sise à l'Est une jument, ne saurait être autorisé au sens des
art. 24e LAT et 42b OAT, dans la mesure où ces dispositions prévoient
expressément que seules sont autorisées de nouvelles installations extérieures
qui sont nécessaires pour une détention convenable des animaux et "
qui
ne sont ni couvertes ni entourées de parois, telles que les aires de sortie
toutes saisons, les aires à fumier ou les clôtures
", sachant que le
couvert en cause est recouvert d'un toit et pourvu de parois, ainsi que le
tribunal a pu le constater lors de l'inspection locale. Tel ne saurait non plus
être le cas sur la base de l'ancien art. 24d al. 1
bis
LAT. Selon
cette disposition en effet, de nouvelles constructions ne pouvaient pas être
autorisées, hormis s'il s'agissait d'installations extérieures -
non
couvertes
- exigées par la détention convenable des animaux. Peu importe
dès lors que, ainsi que l'invoquent les recourants, l'installation querellée
serait nécessaire à une détention convenable des animaux au sens de l'art. 42b
al. 5 OAT, et notamment à la détention de leurs cinq chevaux. L'on peut
rappeler à ce propos que les propriétaires non agriculteurs d'une parcelle sise
en zone agricole ne sont pas habilités à détenir des chevaux de loisirs à leur
gré, puis à exiger de pouvoir construire ou agrandir des ouvrages en fonction
du nombre de chevaux qu'ils entendent s'attacher. Ils doivent, à l'inverse,
d'abord veiller à disposer des bâtiments nécessaires, puis adapter le nombre de
chevaux qu'ils peuvent détenir en fonction des ouvrages autorisés (cf.
supra
consid. 4b, et la référence citée).
6.
Se pose enfin la question de savoir si le couvert litigieux pourrait
être autorisé sur la base de l'art. 24c LAT.
a) L'on peut rappeler que, selon la jurisprudence
relative au droit applicable en matière d'ordre de remise en état ou de
procédure de régularisation, la légalité de la construction s'examine en
principe au moment où les travaux ont été effectués. On applique toutefois le
droit en vigueur au moment où l'autorité statue si celui-ci est plus favorable
au recourant (cf. art. 52 al. 2 OAT; ATF 127 II 209 consid. 2b p. 211; 123 II
248 consid. 3a/bb p. 252; 102 Ib 64 consid. 4 p. 69; cf. aussi arrêt TF
1C_486/2015 du 24 mai 2016 consid. 3.2).
b) S'agissant des art. 24c LAT ainsi que des art. 41
et 42 OAT, tels qu'en vigueur jusqu'au 31 octobre 2012, il convient de relever
ce qui suit. Aux termes de l'art. 24c LAT, hors de la zone à bâtir, les
constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur
destination, mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone
bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise (al. 1).
L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et
installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou
leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou
transformés légalement; dans tous les cas, les exigences majeures de
l'aménagement du territoire doivent être satisfaites (al. 2). L'art. 41 OAT,
qui définit le champ d'application de l'art. 24c LAT, dispose que cet article
est applicable aux constructions et installations qui ont été érigées ou
transformées conformément au droit matériel en vigueur à l'époque, mais qui
sont devenues contraires à l'affectation de la zone à la suite d'une
modification de la législation ou des plans d'aménagement. La date déterminante
est en principe celle du 1
er
juillet 1972, date de l'entrée en
vigueur de l'ancienne loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux
contre la pollution (aLPEP; RO 1972 I 958), qui a introduit expressément le
principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (cf. ATF 129 II
396 consid. 4.2.1 p. 398; voir aussi arrêts TF 1C_486/2015 du 24 mai
2016 consid. 3.3.1; 1C_335/2012 du 19 mars 2013 consid. 4.1). L'art.
42 OAT, dont l'al. 3 en particulier a fait l'objet d'une modification le 4
juillet 2007, entrée en vigueur le 1
er
septembre 2007 (RO 2007
3641), définit les modifications apportées aux constructions et installations
devenues contraires à l'affectation de la zone. Il dispose que les
constructions et installations pour lesquelles l'art. 24c LAT est applicable
peuvent faire l'objet de modifications si l'identité de la construction ou de
l'installation et de ses abords est respectée pour l'essentiel; sont admises
les améliorations de nature esthétique (al. 1). Le moment déterminant pour
l'appréciation du respect de l'identité est l'état de la construction ou de
l'installation au moment de la modification de la législation ou des plans
d'aménagement (al. 2). La question de savoir si l'identité de la construction
ou de l'installation est respectée pour l'essentiel est à examiner en fonction
de l'ensemble des circonstances; les règles suivantes doivent en tout cas être
respectées: à l'intérieur du volume bâti existant, la surface brute de plancher
imputable ne peut pas être agrandie de plus de 60% (al. 3 let. a);
lorsqu'un agrandissement n'est pas possible ou ne peut pas être exigé à
l'intérieur du volume bâti existant, il peut être réalisé à l'extérieur;
l'agrandissement total ne peut alors excéder ni 30% de la surface utilisée pour
un usage non conforme à l'affectation de la zone ni 100 m
2
; les
agrandissements effectués à l'intérieur du volume bâti existant ne comptent que
pour moitié (al. 3 let. b).
L'identité du bâtiment est maintenue lorsque les
modifications projetées sauvegardent pour l'essentiel le volume et l'apparence
de la construction et n'ont pas d'effets sensiblement nouveaux du point de vue
de l'occupation du sol, de l'équipement et de l'environnement; les
transformations doivent être d'importance réduite par rapport à l'état existant
de la construction (ATF 127 II 215 consid. 3a et 3b p. 218 s.; 123 II 246
consid. 4 p. 261; 118 Ib 497 consid. 3a p. 499, et les arrêts cités; cf. aussi
arrêts 1C_312/2016 du 3 avril 2017 consid. 3.1; 1C_486/2015 du 24 mai 2016
consid. 3.3.1). Il est tout à fait admissible de procéder à un
agrandissement en plusieurs étapes, échelonnées dans le temps. Mais on ne peut
tirer parti qu'une seule fois de l'agrandissement maximum autorisé. Lorsque
plusieurs transformations ont été échelonnées dans le temps, il est prévu
d'effectuer le calcul sur la base de l'état (conforme au droit) de la construction
au moment de l'entrée en vigueur de la modification de la loi ou du plan
d'affectation, à savoir en principe le 1
er
juillet 1972. Toutes les
modifications touchant un même objet sont considérées comme formant un tout et
sont comparées au chiffre de l'agrandissement maximal autorisé (Office fédéral
du développement territorial [ODT], Nouveau droit de l'aménagement du
territoire, Berne 2001, Explications relatives à l'OAT, chap. I, ch. 2.4.4 p.
45 s.).
L'art. 42 al. 3 OAT retient la surface utilisée pour
un usage non conforme à la zone comme point de référence s'agissant d'apprécier
si un agrandissement est ou non mesuré au regard de l'art. 24c al. 2 LAT. Selon
les recommandations de l'ODT (op. cit. chap. IV, ch. 2.4.4, p. 45), cette
référence permet de préciser que la comparaison des surfaces ne se limite pas
aux surfaces brutes de plancher (SBP), conformément à la jurisprudence du
Tribunal fédéral rendue sous l'empire de l'art. 24 al. 2 aLAT (ATF 112 Ib 94
consid. 3 p. 98). Ce qui est déterminant, c'est l'ampleur réelle de
l'agrandissement, même si celui-ci consiste dans la réalisation de garages, de
locaux de chauffage, de caves, de combles, etc., soit dans la réalisation de
locaux annexes. Cela ne signifie toutefois pas que les surfaces utilisées de manière
non conforme à la zone peuvent être agrandies à volonté. Ainsi, la
transformation de combles en locaux chauffés, dotés de fenêtres et par
conséquent habitables, est également à considérer comme un agrandissement dont
les limites doivent respecter les conditions fixées à l'art. 42 al. 3 OAT. La
surface à prendre en considération comprend ainsi non seulement la surface
brute de plancher utile, mais également les surfaces annexes existantes, telles
que les garages, les locaux de chauffage, les caves et les combles, qui sont
reliés directement et par un lien fonctionnel au logement servant à un usage
non conforme à l'affectation de la zone. En revanche, les surfaces qui ne sont
pas systématiquement utilisées de manière contraire à l'affectation de la zone
ne sont pas prises en compte dans la comparaison des surfaces. Il en va
notamment ainsi des bâtiments d'exploitation agricole, dont l'utilisation pour
y abriter des véhicules ou des chevaux peut être autorisée au-delà des limites
fixées par l'art. 42 al. 3 OAT pour autant qu'elle ne s'accompagne pas de
travaux de transformation ou d'agrandissement (ATF 1A.10/2005 du 13 juillet
2005 consid. 3.2; 1A.298/2004 du 5 juillet 2005 consid. 3.3;
1A.289/2004 du 7 juin 2005 consid. 2.2.2). Les limites chiffrées fixées à
l'art. 42 al. 3 let. b OAT impliquent ainsi deux sortes de calcul, soit un
calcul par rapport à la surface brute de plancher imputable et un autre calcul
par rapport à la surface totale (ODT, op. cit., chap. V, ch. 3.3.1, p. 9).
c) La modification de la LAT du 23 décembre 2011,
entrée en vigueur le 1
er
novembre 2012, concerne notamment l'art.
24c LAT, à l'exception de son 1
er
alinéa (cf.
supra
consid. 6b).
L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et
installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou
leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou
transformés légalement (art. 24c al. 2 LAT). Il en va de même des bâtiments
d'habitation agricoles et des bâtiments d'exploitation agricole qui leur sont
contigus et ont été érigés ou transformés légalement avant l'attribution du
bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit fédéral; le
Conseil fédéral édicte des dispositions pour éviter les conséquences négatives
pour l'agriculture (al. 3). Les modifications apportées à l'aspect extérieur du
bâtiment doivent être nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes
usuelles ou à un assainissement énergétique ou encore viser à une meilleure
intégration dans le paysage (al. 4). Dans tous les cas, les exigences majeures
de l'aménagement du territoire doivent être remplies (al. 5).
La modification de l'art. 24c LAT a entraîné celle
des art. 41 et 42 OAT, également entrée en vigueur le 1
er
novembre
2012. L'art. 24c LAT est applicable aux constructions et installations qui
ont été érigées ou transformées légalement avant l'attribution du bien-fonds à
un territoire non constructible au sens du droit fédéral (constructions et
installation érigées selon l'ancien droit) (art. 41 al. 1 OAT). Il n'est pas
applicable aux constructions et installations agricoles isolées et inhabitées (art.
41 al. 2 OAT). L'art. 42 OAT dispose qu'une transformation est considérée
comme partielle et un agrandissement est considéré comme mesuré lorsque
l'identité de la construction ou de l'installation et de ses abords est
respectée pour l'essentiel; sont admises les améliorations de nature esthétique
(al. 1). Le moment déterminant pour l'appréciation du respect de l'identité est
l'état de la construction ou de l'installation au moment de l'attribution du
bien-fonds à un territoire non constructible (al. 2). La question de savoir si
l'identité de la construction ou de l'installation est respectée pour
l'essentiel est à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances; les
règles suivantes doivent en tout cas être respectées: à l'intérieur du volume
bâti existant, la surface brute de plancher imputable ne peut pas être agrandie
de plus de 60%, la pose d'une isolation extérieure étant considérée comme un
agrandissement à l'intérieur du volume bâti existant (al. 3 let. a); un
agrandissement peut être réalisé à l'extérieur du volume bâti existant si les
conditions de l'art. 24c al. 4 LAT sont remplies; l'agrandissement total ne
peut alors excéder ni 30% ni 100 m
2
, qu'il s'agisse de la surface
brute de plancher imputable ou de la surface totale (somme de la surface brute
de plancher imputable et des surfaces brutes annexes); les agrandissements
effectués à l'intérieur du volume bâti existant ne comptent que pour moitié
(al. 3 let. b); les travaux de transformation ne doivent pas permettre une
modification importante de l'utilisation de bâtiments habités initialement de
manière temporaire (al. 3 let. c). Le nouvel art. 43a OAT prévoit par ailleurs
que des autorisations ne peuvent être délivrées sur la base de la présente
section que si les conditions suivantes sont remplies: la construction n'est
plus nécessaire à l'utilisation antérieure conforme à l'affectation de la zone
ou imposée par sa destination ou le maintien de cette utilisation est assurée
(let. a); le changement d'affectation n'implique pas une construction de
remplacement que n'imposerait aucune nécessité (let. b); tout au plus une
légère extension des équipements existants est nécessaire et tous les coûts
supplémentaires d'infrastructure occasionnés par l'utilisation autorisée sont à
la charge du propriétaire (let. c); l'exploitation agricole des terrains
environnants n'est pas menacée (let. d); aucun intérêt prépondérant ne s'y
oppose (let. e).
La modification de la LAT du 23 décembre 2011 vise à
permettre que les bâtiments d'habitation érigés sous l'ancien droit ainsi que
ceux pourvus de bâtiments d'exploitation agricole qui leur sont contigus
bénéficient de possibilités de transformation identiques, que leur usage
d'habitation ou leur utilisation en 1972 ait été de nature agricole ou non
agricole (Initiative cantonale, Constructions hors des zones à bâtir, Rapport
explicatif de la Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et
de l'énergie du Conseil national du 22 août 2011,
in
FF 2011 6533).
Jusqu'à la révision de la LAT, l'art. 24c LAT ne s'appliquait qu'aux bâtiments
non agricoles érigés selon le droit antérieur, car ils étaient les seuls à
pouvoir devenir contraires à l'affectation de la zone à la suite d'une
modification de la législation ou des plans d'aménagement. Dès lors que la
modification du 23 décembre 2011 a étendu le champ d'application de l'art. 24c
LAT aux bâtiments d'habitation agricoles, cela signifie que, de façon générale,
les bâtiments édifiés sous le droit antérieur sont régis par l'art. 24c
LAT, sauf s'il s'agit de constructions et installations agricoles isolées non
habitées (cf. art. 41 al. 2 LAT; Révision partielle de l'OAT, Rapport
explicatif, Office fédéral du développement territorial ARE, octobre 2012,
p. 8). Lorsqu'un bâtiment d'exploitation agricole est contigu à un
bâtiment d'habitation, l'ensemble est considéré comme un seul bâtiment au sens
de l'art. 24c LAT et par conséquent comme un bâtiment (partiellement)
habité. Les bâtiments d'exploitation agricole annexes ont été ajoutés au projet
parce que la partie habitable d'une ferme et la partie consacrée à
l'exploitation agricole forment un tout, et qu'il est souvent très difficile,
voire absurde, de rénover, transformer ou reconstruire seulement la partie
habitable. En outre, selon l'OAT de 2000, il était déjà possible d'étendre
l'usage d'habitation aux bâtiments d'exploitation contigus; il fallait
cependant qu'il ne s'agisse que d'une augmentation mesurée de l'utilisation en
tant qu'habitation (cf. art. 42 al. 3 OAT du 28 juin 2000) (FF 2011 6538).
Selon l'art. 24c al. 4 LAT, les modifications
apportées à l'aspect extérieur du bâtiment ne sont admissibles que si l'une des
trois conditions – exhaustivement – énoncées est alternativement remplie
(Rudolf Muggli
/M
ichael
P
flüger
,
Bâtiments d'habitation existants sis hors de la zone à bâtir, Territoire
et Environnement, janvier n° 1/13, VLP-ASPAN, p. 14 et 18;
BO 2011 CN p. 1809, intervention de Hildegard Fässler-Osterwalder).
L'alinéa 4 s'applique chaque fois que l'on apporte à l'aspect extérieur du
bâtiment des modifications autres que minimes – indépendamment du fait que
celles-ci soient liées à une transformation partielle, à un agrandissement
mesuré ou à une reconstruction (Rudolf Muggli
/M
ichael
P
flüger
,
op. cit., p. 18). Les exigences valables pour l'agrandissement du
volume visible du bâtiment seront de fait plus élevées qu'auparavant. Cela
s'inscrit dans la tendance visant à concentrer les agrandissements en
particulier sur les volumes construits existants (Commission de
l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie du Conseil
national [CEATE-N], Initiative cantonale "Constructions hors des zones à
bâtir", Rapport explicatif, FF 2011 6533 ss, spé. p. 6540).
Plusieurs révisions de la LAT et de l'OAT ont en effet eu pour objet de
faciliter les agrandissements à l'intérieur du volume bâti existant et de
décourager les projets à l'extérieur du dit volume. La révision partielle du 23
décembre 2011, avec l'adoption de l'art. 24c al. 4 LAT, a fait un pas de
plus dans cette direction. Dans de nombreux projets d'agrandissement en dehors
du volume bâti existant, aucun des trois critères posés par la disposition en
cause ne sera respecté (Office fédéral du développement territorial [ARE],
Révision partielle de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire, Rapport
explicatif, octobre 2012, p. 9). Le nouvel art. 24c al. 4 LAT implique
ainsi, s'agissant des agrandissements à l'extérieur du volume bâti existant,
par rapport à la situation juridique antérieure, un resserrement des exigences
– resserrement que le législateur estimait opportun compte tenu du fait que les
constructions érigées conformément à l'ancien droit seraient désormais beaucoup
plus nombreuses à bénéficier de la garantie étendue de la situation acquise
(Rudolf Muggli
/M
ichael
P
flüger
,
op. cit., p. 15, et la réf. cit.; cf. aussi arrêt CDAP AC.2013.0319
du 11 décembre 2013 consid. 3).
d) L'ARE précise que la détention d’animaux à titre
de loisirs hors de la zone à bâtir est réglée aux art. 24e LAT et 42b OAT, dans
leur version introduite par la novelle du 2 avril 2014 entrée en vigueur le 1
er
mai suivant, dispositions qui valent aussi pour les chevaux. Toujours selon l'office
fédéral, cette réglementation est exhaustive, l’application de toute autre
norme relative aux autorisations étant dès lors exclue (guide ARE let. B
p. 15).
e) La construction du couvert à chevaux en cause ne
saurait être autorisée sous l'angle de l'art. 24c LAT, que ce soit dans sa
teneur avant ou après le 1
er
novembre 2012, à supposer même que
cette disposition soit applicable.
Il ressort en effet des éléments du dossier que le
hangar a été construit en 1948 et que, jusqu'en 2008, voire 2009, il a eu un
usage agricole, puisqu'il était jusqu'alors utilisé par un agriculteur pour y
entreposer du foin et des machines. Il a été constaté lors de l'inspection
locale que se trouvent actuellement dans le hangar, à l'étage, du bois pour une
rénovation, du foin et de la paille, et, au rez-de-chaussée, deux chars
d'attelage, du petit matériel, du matériel d'attelage, des selles et brides, le
hangar comprenant également un local fermé où il y a une table et des chaises,
un fourneau ainsi qu'un troisième char d'attelage. Dès lors que le hangar a eu
une affectation agricole jusqu'en 2008, voire 2009, ce qui n'est plus le cas
désormais, l'art. 24c LAT, dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 octobre 2012, ne
saurait autoriser la construction du couvert à chevaux litigieux, sachant que la
garantie de la situation acquise découlant de cette disposition ne s'appliquait
qu'aux constructions et installations qui n'avaient plus vocation agricole déjà
au 1
er
juillet 1972.
La construction du couvert en cause ne saurait non
plus être autorisée sous l'angle de l'art. 24c LAT tel qu'en vigueur depuis le
1
er
novembre 2012, au vu en particulier des nouvelles conditions
imposées par son al. 4 aux modifications apportées à l'aspect extérieur du
bâtiment. En effet, l'on ne saurait considérer que la construction de
l'installation litigieuse serait nécessaire à un usage d'habitation répondant
aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique ou viserait à une
meilleure intégration dans le paysage du hangar. Les recourants ne prétendent
d'ailleurs pas que tel serait le cas.
7.
a) On pourrait encore se demander si la loi contient une lacune qu'il
conviendrait de combler en faveur des recourants. Il existe une lacune dans la
loi lorsque la réglementation apparaît incomplète au motif qu'une question
juridique qui se pose reste dépourvue de toute réponse. Lorsque le législateur
n'a pas ignoré une question juridique, mais qu'il l'a tacitement tranchée par
la négative (silence qualifié), il n'y a pas de place pour un comblement
judiciaire de la lacune. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, il n'y a
de lacune législative qui peut être comblée par le juge qu'en présence d'un
point que le législateur a omis de régler alors qu'il aurait dû le faire et
qu'une norme y relative ne peut être déduite ni de la lettre de la loi ni du
contenu qui peut en être établi par voie d'interprétation (ATF 141 III 43
consid. 2.5.1, JdT 2015 II 278, et les références citées).
b) L'on ne saurait en l'occurrence considérer, comme
pourrait le laisser entendre les recourants, qui ont relevé, lors de
l'inspection locale, qu'il revenait au tribunal de trancher entre une solution
pragmatique et une solution plus formaliste, que la nouvelle réglementation que
mettent en oeuvre les art. 16a
bis
et 24e LAT contiendraient une
lacune que le tribunal devrait combler. Il ressort en effet en particulier des
travaux préparatoires, tels que précités (cf. FF 2012 6120 s.,
supra
consid. 3b),
que la volonté du législateur était de privilégier les agriculteurs et non pas
d'ouvrir largement la zone agricole à la détention et l'utilisation de chevaux.
S'agissant par ailleurs plus spécifiquement de l'art. 24e LAT, ainsi que le
relève la doctrine (Rudolf Muggli, Commentaire pratique LAT: Construire hors
zone à bâtir, 2017, n° 6 ad art. 24e LAT), eu égard aux conditions
strictes qui encadrent l'application de cette disposition, ses incidences sur
le territoire doivent rester limitées (cf. aussi Kehrli, op. cit., p. 296).
8.
Dans la mesure où l'ouvrage litigieux, qui a été réalisé sans
l'autorisation cantonale spéciale requise (art. 120 al. 1 let. a de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; RSV 700.11]),
ne peut être régularisé
a posteriori
, il reste à examiner l'ordre de
remise en état.
a) Selon les art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC, la
municipalité, et à son défaut, le département compétent, est en droit de faire
supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes
aux prescriptions légales et réglementaires. Contrairement à ce que sa
formulation peut laisser entendre, cette disposition n'accorde pas une latitude
de jugement ou un pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, mais lui
impose une obligation quand les conditions en sont remplies (cf. arrêts CDAP AC.2015.0032
du 27 juillet 2016 consid. 8a; AC.2015.0062 du 11 mars 2016
consid. 9a; AC.2015.0087 du 9 février 2016 consid. 2b). Le respect du
principe de la proportionnalité exige qu'il soit procédé à une pesée des
intérêts publics et privés opposés (principe de la proportionnalité au sens
étroit, impliquant une pesée des intérêts en présence – ATF 137 I 167 consid.
3.6 p. 175/176; 136 I 87 consid. 3.2 p. 91/92, 197 consid. 4.4.4 p. 205,
et les arrêts cités).
Selon une jurisprudence bien établie, lorsque des
constructions ou des installations illicites sont réalisées en dehors de la
zone à bâtir, le droit fédéral exige en principe que soit rétabli un état
conforme au droit. L'autorité renonce à une telle mesure, conformément au
principe de la proportionnalité, si les dérogations à la règle sont mineures,
si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la
démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi
se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de
faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé
dans l'intervalle (ATF 132 II 21 consid. 6 p. 35; 123 II 248 consid. 3a/bb
p. 252; cf. aussi arrêts TF 1C_292/2016 du 23 février 2017 consid. 5.1; 1C_122/2016
du 7 septembre 2016 consid. 6.1; 1C_61/2014 du 30 juin 2015
consid. 5.1). Même un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut
invoquer le principe de proportionnalité. Toutefois, celui qui place l'autorité
devant un fait accompli doit s'attendre à ce que celle-ci se préoccupe davantage
de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui
en découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a p. 255; 111 Ib 213 consid. 6b
p. 224; cf. aussi arrêts TF 1C_122/2016 du 7 septembre 2016 consid. 6.1; 1C_61/2014
du 30 juin 2015 consid. 5.1; 1C_544/2014 du 1
er
avril 2015
consid. 4.1).
Il existe un intérêt public important, maintes fois
rappelé par la jurisprudence, à ce que le principe de la séparation de l'espace
bâti et non bâti, déduit aujourd'hui de l'art. 75 al. 1 Cst., soit respecté et
à limiter le nombre et les dimensions des constructions hors zone à bâtir (cf.
ATF 132 II 21 consid. 6.4 p. 40; 111 Ib 213 consid. 6b p. 225; arrêts TF 1C_61/2014
du 30 juin 2015 consid. 5.3; 1A.301/2000 du 28 mai 2001 consid. 6c,
in
ZBl 103/2002 p. 364). Les constructions illégales sises en zone agricole,
contraires à la LAT, doivent en principe être démolies; à défaut, le principe
de la séparation du territoire bâti et non bâti serait battu en brèche, et la
violation de la loi récompensée (ATF 136 II 359 consid. 6 p. 364; cf.
aussi arrêt TF 1C_135/2016 du 1
er
septembre 2016 consid. 3.3).
Toujours en ce qui concerne l'intérêt public, la jurisprudence considère que
l'application du droit fédéral dérogatoire hors zone à bâtir se doit d'être
rigoureuse, de sorte que les autorités chargées de son application puissent le
faire de manière cohérente et assurent ainsi le respect du principe de la
sécurité du droit (ATF 132 II 21 consid. 6.4 p. 39 ss).
b) Les recourants considèrent avoir été de bonne foi
en pensant que le couvert litigieux tel que réalisé, qui serait de petite
dimension et de faible impact, n'était pas soumis à autorisation. Ils estiment
de plus que, compte tenu de son emplacement, appuyé contre un bâtiment de plus
grande importance, ce couvert ne gênerait pas la vue et son maintien ne
porterait pas préjudice à l'intérêt public. L'ordre de démolition litigieux
serait disproportionné compte tenu du faible impact de l'installation en cause
sur le paysage, l'environnement et les règles fondamentales de l'aménagement du
territoire et ferait perdre un abri souhaitable pour des chevaux qui en
auraient besoin.
L'on ne saurait suivre les recourants lorsqu'ils
font valoir leur bonne foi. En effet, le 28 juillet 2009, la Municipalité
d'Hermenches a délivré, à la suite de transformations intérieures qui n'avaient
pas fait l'objet d'une enquête publique, un permis d'habiter aux recourants
s'agissant du bâtiment n° ECA 115 sis sur la parcelle 331. Ces derniers ne
pouvaient donc ignorer que des travaux exécutés sur une parcelle sise en zone
agricole devaient faire l'objet d'une autorisation, d'autant plus concernant la
construction d'un couvert à chevaux de 40 m
2
environ, soit d'une
installation nouvelle extérieure d'une certaine dimension. Dans leurs déterminations
au SDT du 15 mars 2010, les recourants reconnaissaient d'ailleurs qu'ils
auraient dû se renseigner auprès des autorités compétentes.
Il résulte par ailleurs des considérants qui
précèdent que les recourants ne sauraient faire reconnaître l'ouvrage litigieux
comme conforme au droit, qui a changé dans l'intervalle. L'ouvrage en cause a
en outre été construit sans autorisation en violation du principe, central en
aménagement du territoire, de la séparation entre les zones bâties et non
bâties, qui constitue ainsi un intérêt public important. Les dérogations au
droit fédéral ne sont de plus pas mineures. Le couvert à chevaux litigieux a en
effet une surface de 40 m
2
environ et une hauteur de 3m50 au
point le plus haut et de 2m au point le plus bas, est pourvu d'un toit et de
parois. On ne saurait dès lors, contrairement à ce que prétendent les
recourants, considérer, même s'il est appuyé à un bâtiment plus grand, qu'il
est de petite dimension et de faible impact sur le paysage, l'environnement et
les règles fondamentales de l'aménagement du territoire.
Certes, l'intérêt privé des recourants est évident.
Pour rappel, le couvert à chevaux litigieux abrite un petit tracteur de
manutention et d'autres matériaux dans la partie sise à l'Ouest et une jument
dans la deuxième partie, sise à l'Est. Les recourants devront ainsi adapter la
garde des chevaux dont ils disposent à la suppression du couvert litigieux,
voire renoncer à détenir certains de leurs chevaux. L'on ne peut cependant que rappeler
que les propriétaires non agriculteurs d'une parcelle sise en zone agricole ne
sont pas habilités à détenir des chevaux de loisirs à leur gré, puis à exiger
de pouvoir construire ou agrandir des ouvrages en fonction du nombre de chevaux
qu'ils entendent s'attacher. Ils doivent, à l'inverse, d'abord veiller à
disposer des bâtiments nécessaires, puis adapter le nombre de chevaux qu'ils
peuvent détenir en fonction des ouvrages autorisés (cf.
supra
consid. 4b, et la référence citée, ainsi que consid. 5c). Il sied à ce
propos de rappeler qu'il paraît en l'occurrence exister suffisamment d'espace
pour ce faire dans les surfaces construites existantes. S'agissant enfin du
petit tracteur de manutention et d'autres matériaux qui se trouvent dans la
partie Ouest du couvert litigieux, les recourants ne sauraient prétendre,
disposant en particulier d'un bâtiment d'habitation, d'une grange ainsi que
d'une vaste surface extérieure, qu'ils ne disposeraient d'aucune autre solution
d'entreposage.
La remise en état aura enfin inévitablement des
conséquences financières. Toutefois, cette question n'est pas à elle seule
décisive, des ordres de démolition et de remise en état ayant été confirmés pour
des montants de 300'000 fr. (TF 1C_61/2014 du 30 juin 2015 consid. 5.3;
1C_136/2009 du 4 novembre 2009; 1C_167/2008 du 22 août 2008). L'intérêt
purement économique des recourants ne saurait avoir le pas sur l'intérêt public
au rétablissement d'une situation conforme au droit. Enfin, le couvert, de
conception assez rudimentaire, devrait pouvoir être démonté sans frais
disproportionnés.
C'est en conséquence à juste titre que le SDT a
ordonné que le couvert litigieux soit démonté et les matériaux qui le composent
acheminés vers un lieu approprié.
9.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision attaquée
confirmée.
Le délai d'exécution fixé au 15 mai 2016 par la
décision attaquée et la date d'une séance de constat sur place fixée au 16 mai
2016 étant aujourd'hui échus, il appartiendra à l'autorité intimée de fixer de nouveaux
délai d'exécution et date de séance sur place.
Compte tenu de l'issue de la cause, les frais seront
mis à la charge des recourants (art. 49, 91 et 99 LPA-VD). Il n'est pas alloué
de dépens, dans la mesure où les recourants, certes assistés, succombent, où la
commune, qui obtient gain de cause, n'est toutefois pas assistée, et où le SDT,
qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un mandataire, n'a néanmoins pas
droit à des dépens (art. 52, 55, 56 al. 3, 91 et 99 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Service du développement territorial du 2 novembre 2015
est confirmée.
III.
Un émolument de justice de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
des recourants, solidairement entre eux.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 8 juin 2017
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'à l'ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.